A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2021. szeptember 1.(*)
„Dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – Az OLAF egy magyarországi közvilágítási beruházási projekt megvalósítására vonatkozó végleges vizsgálati jelentése – A hozzáférés megtagadása – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelmére vonatkozó kivétel – Harmadik személy kereskedelmi érdekeinek védelmére vonatkozó kivétel – A személyiség és a magánszemély becsületének védelmére vonatkozó kivétel – A személyes adatok védelme”
A T‑517/19. sz. ügyben,
Homoki Andrea (lakóhelye: Budapest [Magyarország], képviseli: Hüttl T. ügyvéd)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: Béres B. és A. Spina, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) 2019. május 22‑i, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145, 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) alapján dokumentumokhoz való hozzáférés iránti megerősítő kérelmet elutasító határozatának megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács),
tagjai: M. J. Costeira elnök, M. Kancheva és T. Perišin (előadó) bírák,
hivatalvezető: Juhász‑Tóth A. tanácsos,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1        A felperes, Homoki Andrea, a Gyálon (Magyarország) székhellyel rendelkező Eleven Gyál civil szerveződés aktivistája. A civil szerveződés azt állítja, hogy a település egyes helyein a magyar Élios Innovatív Zrt. vállalkozás (a továbbiakban: érintett vállalkozás) által 2015‑ben telepített közvilágítás nagyon rossz minőségű, és nem megfelelő.
2        2019. március 15‑én a felperes az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) alapján elektronikus úton hozzáférést kért az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) OF/2015/0034/B4. sz., az érintett vállalkozás közvilágítási tevékenységeire vonatkozó vizsgálatról szóló végleges jelentéséhez (a továbbiakban: kért dokumentum), hogy annak tartalmát felhasználhassa az Európai Unió által finanszírozott közvilágítási projektekről folytatott közéleti vitában. Az OLAF 2017. december 22‑én zárta le vizsgálatát, és a meghozandó intézkedésekre vonatkozó ajánlásokkal együtt megküldte az illetékes nemzeti hatóságnak a kért dokumentumot.
3        Az OLAF 2019. április 4‑i OCM(2019)7991. sz. határozatával megtagadta a kért dokumentumhoz való hozzáférést, mivel úgy vélte, hogy a kérelemre alkalmazandó az OLAF vizsgálataival kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés tilalmának általános vélelme.
4        2019. április 23‑i levelében a felperes a kért dokumentumhoz való hozzáférés iránti megerősítő kérelmet nyújtott be.
5        Az OLAF 2019. május 22‑i OCM(2019)11506. sz. határozatával elutasította a kért dokumentumhoz való hozzáférés iránti megerősítő kérelmet.
6        Ez utóbbi határozatban az OLAF elsősorban megállapította, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében foglalt, a vizsgálatok védelmére vonatkozó kivétel kizárja a kért dokumentum hozzáférhetővé tételét E tekintetben az OLAF először is hangsúlyozta, hogy az ítélkezési gyakorlat az OLAF vizsgálataival kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés tilalmára vonatkozó általános vélelmet állított fel, amely mind a lezárt, mind a folyamatban lévő vizsgálatokra kiterjed (2016. április 26‑i Strack kontra Bizottság ítélet, T‑221/08, EU:T:2016:242, 162. pont), ami lehetővé tette a számára, hogy a kért dokumentum egyedi vizsgálata nélkül megtagadja az említett dokumentumhoz való hozzáférést. Ez az OLAF azon kötelezettségéből ered, hogy a vizsgálatok során megszerzett információt bizalmasan kezelje az EUMSZ 339. cikknek és az [OLAF] által lefolytatott vizsgálatokról, valamint az 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és az 1074/1999/Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. szeptember 11‑i 883/2013/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 248., 1. o.) 10. cikkének megfelelően. Másodszor, az OLAF úgy vélte, hogy a vizsgálataira vonatkozó dokumentumok hozzáférhetővé tétele befolyásolná döntéshozatali eljárását, továbbá veszélyeztetné stratégiáját, függetlenségét és a magánszemélyekkel, valamint a nemzeti hatóságokkal való együttműködését.
7        Másodsorban az OLAF úgy vélte, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének az érintett természetes és jogi személyek kereskedelmi érdekeinek védelméről szóló első franciabekezdése a felperes kérelmére is alkalmazandó. E tekintetben az OLAF arra hivatkozott, hogy a kért dokumentum hozzáférhetővé tétele lehetővé tenné a nyilvánosság számára, hogy a vizsgálat során adatokat szolgáltató vállalkozásokra vonatkozó kereskedelmi információkhoz férjen hozzá, és ez sértené azok kereskedelmi érdekeit.
8        Harmadsorban az OLAF úgy ítélte meg, hogy a kért dokumentum olyan személyes adatokat tartalmaz, amelyek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében nem tehetők hozzáférhetővé. E tekintetben az OLAF kiemelte a természetes személyeknek a személyes adatok uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek általi kezelése tekintetében való védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 45/2001/EK rendelet és az 1247/2002/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. október 23‑i (EU) 2018/1725 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 295., 39. o.) 9. cikke (1) bekezdésének b) pontját, és megállapította, hogy a felperes nem igazolta a kért dokumentumban foglalt személyes adatokhoz való hozzáférés szükségességét.
9        Negyedsorban az OLAF szerint a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférés nem lehetséges, mivel az említett dokumentum egésze az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik franciabekezdésének hatálya alá tartozik.
10      Ötödsorban az OLAF megjegyezte, hogy a felperes nem bizonyította nyomós közérdek fennállását, amely lehetővé tenné számára a kért dokumentumhoz való hozzáférés biztosítását. E tekintetben az OLAF először is rámutatott, hogy végleges jelentései nem okoznak sérelmet a felperesnek azok előzetes jellege miatt, mivel az OLAF nem rendelkezik hatáskörrel fegyelmi, közigazgatási vagy bírósági eljárások megindítására (2003. december 18‑i Gómez Reino kontra Bizottság végzés, T‑215/02, EU:T:2003:352, 65. pont). Másodszor az OLAF kiemelte a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatát, amely szerint az átláthatóság elvére való hivatkozás nem élvezhet elsőbbséget a kért dokumentumhoz való hozzáférés megtagadását igazoló okokkal szemben (2014. október 2‑i Strack kontra Bizottság ítélet, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, 129–131. pont), hacsak ezen elv nem bír olyan különös nyomatékkal, amely elsőbbséget élvezhet a kért dokumentumhoz való hozzáférés megtagadását igazoló okokkal szemben (2016. szeptember 15‑i Herbert Smith Freehills kontra Bizottság ítélet, T‑755/14, nem tették közzé, EU:T:2016:482, 74. pont). Az OLAF arra a következtetésre jutott, hogy a felperes nem bizonyította az átláthatóság elve olyan különös nyomatékának fennállását, amely igazolná a kért dokumentum hozzáférhetővé tételét, és a kért dokumentum bizalmas kezeléséhez fűződő érdek elsőbbséget élvez.
Az eljárás és a felek kérelmei
11      A felperes a Törvényszék Hivatalához 2019. július 19‑én benyújtott keresetlevelével megindította a jelen keresetet.
12      A Törvényszék (kilencedik tanács) eljárási szabályzata 91. cikkének c) pontja alapján felhívta a Bizottságot, hogy nyújtsa be a kért dokumentumot. A Bizottság e felhívásnak a megjelölt határidőn belül eleget tett. Az eljárási szabályzat 104. cikkének megfelelően e dokumentumot nem küldték meg a felperesnek.
13      Az előadó bíró javaslatára a Törvényszék (kilencedik tanács) az eljárás szóbeli szakaszának megnyitásáról határozott.
14      A Törvényszék a 2020. november 26‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
15      A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
–        semmisítse meg az OLAF 2019. április 4‑i határozatát, azzal, hogy az EUMSZ 264. cikk második bekezdésére tekintettel tartsa hatályban e határozat azon részeit, amelyek az informátorok kilétének védelmét, illetve az OLAF belső feljegyzéseinek és közbülső munkadokumentumainak a bizalmasságát célozzák;
–        semmisítse meg az OLAF 2019. május 22‑i határozatát, azzal hogy az EUMSZ 264. cikk második bekezdésére tekintettel tartsa hatályban e határozat azon részeit, amelyek az informátorok kilétének védelmét, illetve az OLAF belső feljegyzéseinek és közbülső munkadokumentumainak a bizalmasságát célozzák;
–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
16      A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–        utasítsa el a keresetet;
–        a felperest kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
A felperes első, az OLAF 2019. április 4‑i határozatának megsemmisítésére irányuló kereseti kérelmének elfogadhatóságáról
17      A Bizottság előadja, hogy a kereset elfogadhatatlan azon részében, amely az OLAF 2019. április 4‑i határozatának megsemmisítésére irányul, mivel ez az aktus nem megsemmisítés iránti keresettel megtámadható jogi aktus.
18      A felperes úgy véli, hogy a kereset elfogadható az OLAF 2019. április 4‑i határozatára vonatkozó részében.
19      Emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az 1049/2001 rendelet 8. cikke értelmében az első kérelemre adott válasz csupán olyan, elsőként megfogalmazott állásfoglalást jelent, amely a kérelmező számára az adott ügyben biztosítja annak lehetőségét, hogy kérje, a jelen esetben az OLAF‑tól, a szóban forgó állásfoglalás felülvizsgálatát (lásd ebben az értelemben: 2017. március 28‑i Deutsche Telekom kontra Bizottság ítélet, T‑210/15, EU:T:2017:224, 80. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
20      Következésképpen csak az OLAF 2019. május 22‑i határozata (a továbbiakban: megtámadott határozat), amely jellegénél fogva ténylegesen határozatnak minősül, és amely az azt megelőző állásfoglalást teljes egészében helyettesíti, válthat ki a kérelmező érdekeit adott esetben sértő joghatást, és támadható ezért meg megsemmisítés iránti keresettel (lásd ebben az értelemben: 2017. március 28‑i Deutsche Telekom kontra Bizottság ítélet, T‑210/15, EU:T:2017:224, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
21      A felperes első kereseti kérelmét tehát elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
A felperes második kereseti kérelmének terjedelméről
22      A második kereseti kérelmet a keresetlevél 23. és 41. pontjának, valamint a válasz 90. pontjának fényében kell értelmezni. Először is, a keresetlevél 23. pontjában a felperes előadja, hogy kizárólag a kért dokumentumhoz kívánt hozzáférni, nem pedig a teljes iratanyaghoz, aktához. Azt állítja, hogy nem kéri átadni sem az OLAF részére információt szolgáltató személyek adatait, sem az OLAF munkamódszereire következtetést engedő belső feljegyzéseket és közbenső munkadokumentumokat, vagy a vizsgálók, valamint más, a vizsgálat alakulását és irányát illetően illetékes tisztviselők érvelését és elemzését tartalmazó dokumentumait. Másodszor, a keresetlevél 41. pontjában a felperes megerősíti, hogy nem kívánja megismerni a kért dokumentumban említett informátorok nevét, elismerve, hogy annak nyilvánosságra hozatala sértené az OLAF által folytatott vizsgálatok hatékonyságát. Harmadszor a felperes válaszának 90. pontjában ismételten kijelenti, hogy nem kívánja megismerni az OLAF informátorainak kilétét. A Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésre válaszolva a felperes előadja, hogy a második kereseti kérelmet úgy kell értelmezni, hogy a kért dokumentum olyan változatához kíván hozzáférni, amelyben ki vannak takarva a tanúkra vagy a visszaélést bejelentőkre vonatkozó személyes adatok. Ami az OLAF vizsgálatban részt vevő alkalmazottainak személyes adatait illeti, a felperes úgy véli, hogy ezek az adatok hozzáférhetővé tehetők, mivel e személyek közfeladatokat látnak el. Ugyanakkor a felperes arra is rámutat, hogy nem kíván hozzáférni az OLAF belső dokumentumaihoz.
23      A keresetlevél és a válasz fent említett pontjaiból, valamint a felperesnek a Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésre adott válaszából következően a felperes második kereseti kérelmét úgy kell értelmezni, mint amely a megtámadott határozat azon részében történő megsemmisítésére irányul, amelyben az megtagadta az OLAF OF/2015/0034/B4. sz. ügyiratra vonatkozó végleges jelentése azon változatához való hozzáférést, amelyben a tanúkra vonatkozó esetleges személyes adatok, a belső feljegyzések és az OLAF módszereire történő utalások ki vannak takarva. Ennélfogva a megtámadott határozat jogszerűségét annyiban kell értékelni, amennyiben az megtagadta a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférést.
Az ügy érdeméről
24      Keresetének alátámasztása érdekében a felperes lényegében négy jogalapot terjeszt elő. Az első jogalap az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik franciabekezdésének megsértésén alapul, amely rendelkezés az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmére vonatkozó kivételt ír elő, feltéve hogy nem áll fenn nyomós közérdek. A második jogalap az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a személyiség és a magánszemély becsületének védelmére vonatkozó kivételt tartalmazó b) pontjának megsértésén alapul. A harmadik jogalap az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első franciabekezdésének megsértésére vonatkozik, amely bekezdés a kereskedelmi érdekek védelmével kapcsolatos kivételről rendelkezik, feltéve hogy nem áll fenn nyomós közérdek. A negyedik jogalap az 1049/2001 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésén alapul a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférést illetően.
25      Első jogalapjával a felperes lényegében az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik franciabekezdésének megsértésére hivatkozik.
26      A felperes először is azt állítja, hogy az OLAF dokumentumaihoz való hozzáférés tilalmának általános vélelme sérti a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságához való, az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 11. cikkében biztosított jogának, valamint a Charta 42. cikkében előírt, dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jogának lényeges tartalmát, és e jogok aránytalan korlátozásának minősül.
27      E tekintetben a felperes rámutat, hogy a Charta 52. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik egyrészt, hogy az alapvető jogok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható, másrészt pedig, hogy az arányosság elvére figyelemmel korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen általános érdekű célkitűzéseket szolgál.
28      A felperes elismeri, hogy az OLAF dokumentumaihoz való hozzáférés tilalmára vonatkozó általános vélelem szorosan kapcsolódik az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében és e rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében foglalt kivételekhez. A felperes mindazonáltal hangsúlyozza, hogy az említett vélelmet nem törvény írja elő. Ezt a vélelmet az OLAF gyakorlata alakította ki, és azt az ítélkezési gyakorlat az egyes ügyek konkrét tényállására tekintettel ismerte el.
29      Másodszor, a felperes arra hivatkozik, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében előírt kivétel a jelen ügyben nem alkalmazható.
30      E tekintetben a felperes kifejti, hogy a kért dokumentum hozzáférhetővé tétele nem veszélyeztetné az OLAF vizsgálatainak függetlenségét, mivel a felperes nem kérte sem az OLAF munkatársai adatainak, sem pedig az OLAF döntéshozatali eljárására vonatkozó belső dokumentumoknak a továbbítását. Kérelme az OLAF végleges jelentésére korlátozódik.
31      A felperes továbbá úgy véli, hogy ellentétben azzal, amit az OLAF a megtámadott határozatban állít, a kért dokumentum hozzáférhetővé tétele nem sérthetné az OLAF és a nemzeti közigazgatási hatóságok közötti jövőbeli együttműködést, mivel a szóban forgó vizsgálattal kapcsolatban semmilyen nemzeti eljárás nincs folyamatban. A felperes hangsúlyozza, hogy az OLAF vizsgálata lezárult, a jelentés megszületett, és a magyar hatóságok is megszüntették a nemzeti eljárást. A felperes szerint tehát lezárult döntéshozatali eljárásról van szó, amelyben további döntések meghozatala objektíve nem várható.
32      Így a felperes szerint az OLAF‑nak a szóban forgó vizsgálat vonatkozásában igazolnia kellene, hogy a jelen ügyben fennáll a döntéshozatali eljárására gyakorolt külső nyomás kockázata. A valamely dokumentumhoz való nyilvános hozzáférés korlátozását igazoló sérelem veszélyének észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie.
33      Harmadszor a felperes úgy véli, hogy a kért dokumentum hozzáférhetővé tételét nyomós közérdek igazolja, amely az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében előírt kivétellel szemben elsőbbséget élvez.
34      E tekintetben a felperes hangsúlyozza, hogy az átláthatóság elve az Unió fontos értékének tekintendő, és hozzájárul a demokrácia elvei és az EUSZ 6. cikkben meghatározott alapvető jogok tiszteletben tartásának erősítéséhez. Ezt támasztja alá az 1049/2001 rendelet preambuluma is, amely kiemeli annak szükségességét, hogy az Unió intézményeinek munkája átláthatóbbá váljon.
35      A felperes közelebbről úgy véli, hogy a jelen esetben a kért dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik, tekintettel arra, hogy a magyar nemzeti hatóságok nem folytattak le érdemi vizsgálatokat a közvilágítási projektek ügyében annak ellenére, hogy az OLAF vizsgálódása során súlyos visszásságokat tárt fel. E tekintetben a felperes lényegében arra hivatkozik, hogy a magyar hatóságok nem tartották tiszteletben a jogállamiságot, amit egyébként a felperes kifejezetten megemlített a tárgyaláson.
36      A felperes hozzáteszi, hogy a kért dokumentum alapjául szolgáló vizsgálattal érintett vállalkozás számos, a közvilágításra vonatkozó nemzeti közbeszerzési szerződést kapott, amelyek többségét az Unió finanszírozta, és amelyeken bizonyos esetekben egyetlen más pályázó sem vett részt, feltehetően azért, mert e pályázatok a többi ajánlati felhívásban meghatározottaknál sokkal szigorúbb feltételeket tartalmaztak.
37      A felperes kifejti, hogy a magyar kormány úgy döntött, hogy hogy nem kéri a kért dokumentum tárgyát képező közvilágítási projektre szánt uniós támogatás kifizetését, feltehetően azért, hogy elkerülje az Unió szervei, illetve más tagállamok kormányai felől érkező nyomást, hogy a megvalósított projektet a kért dokumentumban foglalt szempontok szerint vizsgálják felül a magyar hatóságok.
38      Ezenfelül a felperes az Emberi Jogok Európai Bíróságának azon ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, amely szerint a civil szerveződések házőrző kutya („watchdog”) szerepet játszanak bizonyos közérdekű kérdések tekintetében, és ezek a civil szerveződések csak akkor tölthetik be szerepüket, ha rendelkeznek a nyilvános vitához szükséges információkkal (EJEB, 2009. április 14., Társaság a Szabadságjogokért kontra Magyarország, CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, 26. és 27. pont). A felperes szerint az egyetlen módja annak, hogy a nyilvánosság megismerhesse az említett dokumentumban megállapított esetleges szabálytalanságokat és annak, hogy biztosítsák a korrupció elleni küzdelmet, az, ha a kért dokumentumot hozzáférhetővé teszik.
39      A Bizottság vitatja a felperes érveit.
40      A Bizottság mindenekelőtt úgy véli, hogy a bizalmasság általános vélelme és a Charta 11. cikkében biztosított alapvető jog gyakorlása nincsenek ellentétben egymással, mivel a dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételeket az 1049/2001 rendelet 4. cikke írja elő a Charta 42. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 15. cikk (3) bekezdésének megfelelően.
41      A Bizottság előadja, hogy a bizalmasságra vonatkozó általános vélelmet alkalmazni kell a kért dokumentumra, mert az OLAF‑ot jogi kötelezettség terheli, hogy az EUMSZ 339. cikknek; a 883/2013/EU rendelet 10. cikkének és a személyzeti szabályzat 17. cikkének megfelelően bizalmasan kezelje a vizsgálatai során tudomására jutott információkat A Bizottság szerint ez a vélelem alapvető fontosságú az OLAF döntéshozatali eljárásának védelme szempontjából, mivel az OLAF vizsgálati irataihoz való nyilvános hozzáférés súlyosan veszélyeztetné az OLAF jövőbeli vizsgálatainak teljes függetlenségét és azok célját.
42      A Bizottság hangsúlyozza továbbá, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a bizalmasságra vonatkozó általános vélelem az OLAF vizsgálati iratanyagának minden dokumentumára alkalmazandó, anélkül hogy az OLAF köteles lenne elvégezni a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek egyedi értékelését. Ezen általános vélelem tehát attól függetlenül alkalmazandó, hogy a hozzáférés iránti kérelem már befejezett eljárásra vagy folyamatban lévő eljárásra vonatkozik‑e, mivel a védett közérdek az eljárás befejezését követően is sérülhet.
43      Egyébiránt a Bizottság úgy véli, hogy az OLAF dokumentumaihoz való hozzáférés eltántoríthatja az állampolgárokat attól, hogy lehetséges csalásokkal kapcsolatos információkat adjanak át, ezáltal olyan vizsgálatok indításához szükséges hasznos információktól fosztja meg az OLAF‑ot, amelyek célja az Unió pénzügyi érdekeinek védelme.
44      Továbbá, a Bizottság álláspontja szerint az OLAF következtetéseinek előzetes jellege miatt e jelentés hozzáférhetővé tétele sértené az érintett személyek jó hírnevét és jogait, különösen az ártatlanság vélelmét illetően.
45      Ami a nyomós közérdek fennállását illeti, a Bizottság úgy véli, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint annak igazolásához nem elegendő az átláthatóságra történő általános hivatkozás. Hozzáteszi, hogy a felperesnek kell bizonyítania nyomós közérdek fennállását.
46      Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése, valamint a Charta 42. cikke értelmében bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Unió intézményeinek, szerveinek és hivatalainak dokumentumaihoz hozzáférni az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdésnek megfelelően meghatározandó elvek és feltételek szerint. Közelebbről, ezen utóbbi rendelkezés második albekezdése értelmében, az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa határozza meg ezen elveket és feltételeket rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben.
47      Ez alapján az 1049/2001 rendelet célja, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa a nyilvánosság számára az uniós intézmények dokumentumaihoz, de, amint az különösen az e rendelet 4. cikkében meghatározott kivételrendszerből következik, a köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló bizonyos korlátozások mellett (lásd: 2014. február 27‑i Bizottság kontra EnBW ítélet, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
48      Az ítélkezési gyakorlat szerint az 1049/2001 rendelet 4. cikkében, különösen annak (2) bekezdésében előírt kivételrendszer egy adott helyzetben egymással szemben álló érdekek – azaz egyrészről azon érdekek, amelyeknek kedvezne az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tétele, másrészről pedig az e hozzáférhetővé tétellel esetlegesen fenyegetett érdekek – összevetésén alapul (lásd: 2014. február 27‑i Bizottság kontra EnBW ítélet, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
49      Az cikkben foglalt kivételeket – mivel eltérnek az uniós intézmények dokumentumaihoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől – szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (lásd: 2014. július 3‑i Tanács kontra in ’t Veld ítélet, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
50      Következésképpen az azon dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásának alátámasztásához, amelynek hozzáférhetővé tételét kérték, főszabály szerint nem elegendő az, hogy e dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében említett kategóriák valamelyikébe tartozzon. Az intézménynek, amely a kérelem címzettje, arra is magyarázatot kell adnia, hogy az említett dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen hogyan sérthetné az általa hivatkozott kivétellel vagy kivételekkel védett érdeket (lásd: 2014. február 27‑i Bizottság kontra EnBW ítélet, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ráadásul az ilyen sérelem veszélyének észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (lásd: 2013. október 17‑i Tanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11. P, EU:C:2013:671, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
51      Ugyanakkor elvileg helyénvaló, ha az érintett uniós intézmény a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre alapítja az álláspontját, mivel az azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében egymáshoz hasonló általános megfontolások alkalmazhatók (lásd: 2010. június 29‑i Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ítélet, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
52      Ekként, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében előírt kivétel értelmezése céljából a Bíróság elismerte a dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó általános vélelmek fennállását az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárással kapcsolatos igazgatási ügyiratban szereplő dokumentumokat illetően (2010. június 29‑i Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ítélet, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 61. pont), a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzésére irányuló eljárás keretében a Bizottság és a vállalkozások által egymásnak küldött dokumentumokat illetően, (2012. június 28‑i Bizottság kontra Éditions Odile Jacob ítélet, C‑404/10 P, C:2012:393, 123. pont; Bizottság kontra Agrofert Holding ítélet, C‑477/10 P, C:2012:394, 64. pont), a valamely intézmény által egy bírósági eljárás során benyújtott beadványokat illetően (Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C:2010:541, 94. pont), az eljárás pert megelőző szakaszában kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos dokumentumokat illetően (2013. november 14‑i LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, C‑514/11 P és C‑605/11 P, C:2013:738, 65. pont), az EUMSZ 101. cikk alkalmazásával kapcsolatos eljárásra vonatkozó valamely ügyiratban szereplő valamennyi dokumentumot illetően (2014. február 27‑i Bizottság kontra EnBW ítélet, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 93. pont), valamint az úgynevezett EU Pilot eljárást érintő dokumentumokat illetően (2017. május 11‑i Svédország kontra Bizottság ítélet, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, 51. pont).
53      A Törvényszék elismerte a hozzáférés megtagadására vonatkozó általános vélelmek fennállását közbeszerzési eljárás ajánlattevőinek a többi ajánlattevő ajánlatát illetően egy másik ajánlattevő által benyújtott hozzáférés iránti kérelem esetén (2013. január 29‑i Cosepuri kontra EFSA ítélet, T‑339/10 és T‑532/10, EU:T:2013:38, 101. pont), a nemzeti versenyhatóságok által a Bizottságnak a[z EUMSZ 101. cikkben] és [az EUMSZ 102. cikkben] meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.) 11. cikkének (4) bekezdése alapján továbbított dokumentumokat illetően (2015. május 12‑i Unión de Almacenistas de Hierros de España kontra Bizottság ítélet, T‑623/13, EU:T:2015:268, 64. pont), az Európai Személyzeti Felvételi Hivatal (EPSO) előválogató tesztjein feltett feleletválasztós kérdéseket illetően (2015. november 12‑i Alexandrou kontra Bizottság ítélet, T‑515/14 P és T‑516/14 P, EU:T:2015:844, 94. pont), valamint erőfölénnyel való visszaélést érintő eljárásra vonatkozó dokumentumokat illetően (2017. március 28‑i Deutsche Telekom kontra Bizottság ítélet, T‑210/15, EU:T:2017:224, 44. pont).
54      Az ezen általános vélelmek alkalmazása mögött húzódó ratio legis annak feltétlen szükségességéhez kapcsolódik, hogy biztosítsák a szóban forgó eljárások helyes működését, és garantálják, hogy azok céljai ne kerüljenek veszélybe. Tehát egy általános vélelem elismerése alapulhat azon, hogy a bizonyos eljárások dokumentumaihoz való hozzáférés nem egyeztethető össze ugyanezen eljárás megfelelő lefolytatásával, továbbá azon a kockázaton, hogy e hozzáférés veszélyezteti ezen eljárásokat, tekintve, hogy az általános vélelmek – a harmadik felek általi beavatkozás korlátozásával – lehetővé teszik az eljárás lefolytatása integritásának megőrzését. A valamely uniós intézmény előtt folyó, azon eljárásra vonatkozó jogi aktus által előírt különös szabályok alkalmazása, amelynek érdekében a kért dokumentumokat létrehozták, egyike azon kritériumoknak, amelyek igazolhatják az általános vélelem elismerését (lásd: 2016. május 26‑i International Management Group kontra Bizottság ítélet, T‑110/15, EU:T:2016:322, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
55      Meg kell állapítani e tekintetben, hogy az OLAF vizsgálati eljárása ugyancsak az ilyen eljárás keretében megszerzett vagy megállapított információkhoz való hozzáférésre és azok kezelésére vonatkozó különös szabályok hatálya alá tartozik. Az OLAF vizsgálataira irányadó 883/2013 rendelet értelmében az OLAF‑ot jogszabály kötelezi arra, hogy a vizsgálatai során megszerzett és a szakmai titoktartás alá tartozó információkat bizalmasan kezelje a 883/2013 rendelet 10. cikke értelmében (lásd: 2016. május 26‑i International Management Group kontra Bizottság ítélet, T‑110/15, EU:T:2016:322, 34. pont).
56      Jóllehet az 1049/2001 és az 1073/1999 rendeletek nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely egyiknek a másikkal szembeni elsőbbségét kifejezetten előírná, mindkét említett rendeletet a másikkal összeegyeztethető módon kell alkalmazni, biztosítva a koherens alkalmazást (lásd ebben az értelemben: 2016. április 26‑i Strack kontra Bizottság ítélet, T‑221/08, EU:T:2016:242, 158. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
57      A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében előírt kivétel értelmezése céljából el kell ismerni egy olyan általános vélelem fennállását, amely szerint az adminisztratív ügyiratok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint sértené az OLAF vizsgálatai céljának védelmét (2016. május 26‑i International Management Group kontra Bizottság ítélet, T‑110/15, EU:T:2016:322, 37. pont).
58      Ugyanakkor ez az általános vélelem nem zárja ki az említett érdekeltek azon jogát, hogy bizonyítsák azt, hogy az említett vélelem nem vonatkozik azon dokumentumra, amelynek hozzáférhetővé tételét kérik, vagy hogy annak hozzáférhetővé tétele nem sértené az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célját, illetve, ennek hiányában azt, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik (lásd ebben az értelemben: 2016. május 26‑i International Management Group kontra Bizottság ítélet, T‑110/15, EU:T:2016:322, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59      Ekként az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdését úgy kell értelmezni, hogy annak alapján ezen, „az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának” védelmére szolgáló rendelkezést csak akkor lehessen alkalmazni, ha a kérdéses dokumentumok hozzáférhetővé tétele az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok befejezését veszélyeztethetné (2006. július 6‑i Franchet és Byk kontra Bizottság ítélet, T‑391/03 és T‑70/04, EU:T:2006:190, 109. pont).
60      Igaz ugyan, hogy a különböző vizsgálati vagy ellenőrzési ügyiratokra mindaddig kiterjedhet az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmében alkalmazandó kivétel, amíg a vizsgálati vagy ellenőrzési tevékenység tart, még akkor is, ha az a konkrét vizsgálat vagy ellenőrzés, amelyben a hozzáférés iránti kérelemmel érintett jelentés született, már befejeződött (2006. július 6‑i Franchet és Byk kontra Bizottság ítélet, T‑391/03 és T‑70/04, EU:T:2006:190, 110. pont).
61      Annak elfogadása azonban, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdése szerinti kivétel mindaddig kiterjed az ellenőrzésekkel, vizsgálatokkal vagy könyvvizsgálatokkal kapcsolatos különböző dokumentumokra, ameddig a vizsgálatot követő intézkedések meghozatalára sor nem kerül, egy esetleges, jövőbeni, talán távoli, a különböző hatóságok gyorsaságától és gondosságától függő esemény bekövetkezéséhez kötné az említett dokumentumokhoz való hozzáférést (2006. július 6‑i Franchet és Byk kontra Bizottság ítélet, T‑391/03 és T‑70/04, EU:T:2006:190, 111. pont).
62      Ez a megoldás ellentétes lenne a pénzügyi érdekekkel kapcsolatos igazgatás során elkövetett esetleges szabálytalanságokra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférés nyilvánosság részére történő biztosításának céljával, amely arra szolgál, hogy lehetőséget adjon a polgároknak a közhatalom gyakorlása jogszerűségének hatékonyabb ellenőrzésére (2006. július 6‑i Franchet és Byk kontra Bizottság ítélet, T‑391/03 és T‑70/04, EU:T:2006:190, 112. pont).
63      A fentiekből az következik, hogy az OLAF megalapozottan hivatkozik az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának sérelmére vonatkozó általános vélelemre valamely vizsgálatra vonatkozó dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadása érdekében, amennyiben e vizsgálat folyamatban van, vagy éppen befejeződött, és ha, ezen utóbbi esetben az illetékes nemzeti hatóságok még nem határoztak észszerű határidőn belül az OLAF vizsgálati jelentését követő intézkedések meghozataláról (lásd ebben az értelemben: 2006. július 6‑i Franchet és Byk kontra Bizottság ítélet, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, 108–110. pont; 2016. május 26‑i International Management Group kontra Bizottság ítélet, T‑110/15, EU:T:2016:322, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
64      E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a 2016. május 26‑i International Management Group kontra Bizottság ítélet (T‑110/15, EU:T:2016:322) alapjául szolgáló ügyben az OLAF jelentésének megküldését követő intézkedések meghozatala tekintetében illetékes hatóság még nem foglalt állást. Másként fogalmazva, a nyomonkövetési eljárás még folyamatban volt abban az időpontban, amikor az OLAF elutasította a hozzáférés iránti megerősítő kérelmet. A Törvényszék e körülmények között mondta ki, hogy amennyiben ez az eljárás észszerű határidőt tart tiszteletben, az OLAF megalapozottan hivatkozik a vizsgálat célja sérelmének általános vélelmére a kért dokumentumokhoz, ideértve az OLAF végleges jelentését is, való hozzáférés megtagadása érdekében,
65      Márpedig a jelen ügyben az OLAF 2019. május 22‑i határozatából kitűnik, hogy ebben az időpontban a nyomonkövetési eljárást már lezárták. Az OLAF 2019. május 22‑i határozatából az is kitűnik továbbá, hogy a magyar hatóságok a Pest Megyei Főügyészség által lefolytatott vizsgálatot követően megállapították a jogsértés hiányát. Így a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában a nemzeti igazságügyi hatóság kért dokumentumra vonatkozóan lefolytatott nyomonkövetési eljárását már lezárták, amit egyébként a Bizottság a tárgyaláson megerősített a Törvényszék kérdésére adott válaszában. A Bizottság a tárgyaláson előadta, hogy a Bizottságnál a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában folyamatban volt egy, a kért dokumentum nyomonkövetésére irányuló másik eljárás. Meg kell állapítani azonban, hogy a Bizottság e tekintetben nem terjesztett elő bizonyítékot, így nem lehet azonosítani azt az eljárást, amelyre a Bizottság utalt, és a Törvényszék azt nem veheti figyelembe annak értékelése során, hogy az OLAF helytállóan hivatkozott‑e a jelen ügyben az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának sérelmére vonatkozó általános vélelemre.
66      Ennélfogva a vizsgálatok céljának sérelmére vonatkozó általános vélelem alkalmazásának lehetőségét már nem igazolhatta sem annak szükségessége, hogy lehetővé tegyék a magyar hatóságok számára, hogy zavartalanul határozatot hozzanak az OLAF jelentését követő további intézkedésekről, sem pedig az érintett személyek ártatlanságára vonatkozó vélelem tiszteletben tartásának szükségessége.
67      Következésképpen meg kell állapítani, anélkül hogy a felperes Charta 11. és 42. cikkének megsértésére alapított érveinek vizsgálata szükséges volna, hogy az OLAF azzal, hogy a vizsgálatok céljának sérelmére vonatkozó általános vélelemre hivatkozott, tévesen alkalmazta az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik franciabekezdését.
68      E tekintetben ki kell emelni, hogy a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférés megtagadása, a kért dokumentum egészéhez való hozzáférés megtagadásától eltérően, nem az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének az érintett természetes és jogi személyek kereskedelmi érdekeinek védelméről szóló első franciabekezdésén, nem is az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a személyes adatok védelméről szóló b) pontján, hanem kizárólag az OLAF vizsgálataival kapcsolatos dokumentumok bizalmas jellegének általános vélelmén alapul.
69      A fentiek összességéből következően, a megállapított téves jogalkalmazásra tekintettel a felperes által hivatkozott első jogalapnak helyt kell adni anélkül, hogy az annak alátámasztására felhozott többi érvet meg kellene vizsgálni. Következésképpen a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférés megtagadásának alapjául szolgáló egyetlen okra tekintettel – anélkül, hogy a felperes által felhozott többi jogalap vizsgálata szükséges volna – a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni, amennyiben az megtagadta a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférést.
A költségekről
70      Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a felperes kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács)
a következőképpen határozott:
1)      A Törvényszék megsemmisíti az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) 2019. május 22‑i OCM(2019)11506. sz. határozatát, amennyiben az megtagadta az OLAF OF/2015/0034/B4 ügyiratra vonatkozó végleges jelentése azon változatához való hozzáférést, amelyben a tanúkra vonatkozó esetleges személyes adatok, a belső feljegyzések és az OLAF módszereire történő utalások ki vannak takarva.
2)      A Törvényszék a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.
3)      A Törvényszék a Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.
Costeira
Kancheva
Perišin
Kihirdetve Luxembourgban, a 2021. szeptember 1‑jei nyilvános ülésen.
E. Coulon
S. Papasavvas
hivatalvezető
elnök
*      Az eljárás nyelve: magyar.