62021CJ0284_RES
Sag C-284/21 P
Europa-Kommissionen
mod
Anthony Braesch m.fl.
Domstolens dom (Store Afdeling) af 31. januar 2023
»Appel – statsstøtte – artikel 107 TEUF og 108 TEUF – omstruktureringsstøtte – banksektoren – indledende undersøgelsesfase – afgørelse, hvorved støtten erklæres forenelig med det indre marked – omstruktureringsplan – tilsagn afgivet af den pågældende medlemsstat – byrdefordelingsforanstaltninger – konvertering af efterstillede fordringer til egenkapital – indehavere af obligationer – annullationssøgsmål – formaliteten – artikel 263, stk. 4, TEUF – søgsmålskompetence – fysisk eller juridisk person, der er umiddelbart og individuelt berørt – tilsidesættelse af de interesserede parters proceduremæssige rettigheder – undladelse af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – artikel 108, stk. 2, TEUF – begrebet »interesserede parter« – forordning (EU) 2015/1589 – artikel 1, litra h) – begrebet »interesserede parter« – nationale foranstaltninger, som Europa-Kommissionen har taget i betragtning – afvisning af sagen«
Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens afgørelse, hvorved en statslig foranstaltning erklæres forenelig med det indre marked, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure – søgsmål anlagt af de interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – formaliteten – betingelser
[Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra h)]
(jf. præmis 50-54)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – begreb – virksomhed, som ikke konkurrerer direkte med støttemodtageren – denne virksomhed skal dokumentere, at støtten har en konkret indvirkning på dens situation
[Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra h)]
(jf. præmis 58-60)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – begreb – en sagsøger, der påberåber sig et betydeligt økonomisk tab som følge af tilsagn, der er foreslået af den nationale myndighed, som har anmeldt støtteforanstaltningerne – tilsagn, der ikke er blevet pålagt af Kommissionen, og som ikke udgør en integrerende del af støtteforanstaltningerne – et økonomisk tab, der ikke er en følge af Kommissionens afgørelse, hvori det fastslås, at støtteforanstaltningerne er forenelige med det indre marked – en sagsøger, der ikke er omfattet af begrebet interesseret part – denne sidstnævntes mulighed for at anlægge sag ved en national ret med henblik på at anfægte de pågældende tilsagns forenelighed med EU-retten
[Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra h)]
(jf. præmis 68-81 og 103-110)
Statsstøtte – støtte godkendt af Kommissionen – modtagerens misbrug – begreb
[Art. 108 TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra g), og art. 20]
(jf. præmis 84 og 85)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – retningslinjer vedtaget som led i Kommissionens udøvelse af sit skøn – retlig karakter – vejledende regler, hvorved Kommissionen har pålagt sig selv en begrænsning ved udøvelsen af sit skøn – bankmeddelelsen – bindende virkning i forhold til medlemsstaterne – foreligger ikke
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF og art. 108, stk. 3, TEUF; Kommissionens meddelelse 2013/C 216/01]
(jf. præmis 90-95)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – en støttes forenelighed med det indre marked – skøn – hensyntagen til sammenhængen mellem de bestemmelser, der regulerer statsstøtte, og andre EU-retlige bestemmelser – banksektoren – støtte, der skal overholde de betingelser, som følger af direktiv 2014/59 – forpligtelse, der er begrænset til de nærmere vilkår for støtten, som er uløseligt forbundet med støttens genstand – undersøgelse af betingelserne for rekapitalisering af et kreditinstitut
(Art. 106 TEUF, 107 TEUF og 108 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, art. 32)
(jf. præmis 96-103)
Resumé
I 2008 foretog den italienske bank Banca Monte dei Paschi di Siena (herefter »BMPS«) en kapitalforhøjelse på 950 mio. EUR, som blev fuldt ud tegnet af J.P. Morgan Securities Ltd (herefter »JPM«) i henhold til aftaler indgået mellem parterne (herefter »FRESH-aftalerne«). JPM erhvervede de nødvendige midler til at finansiere denne transaktion hos Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (herefter »MUFJ«), som med henblik herpå udstedte obligationer benævnt FRESH på 1 mia. EUR. Indehaverne af disse obligationer opkrævede gebyrer i form af kuponer, som de fik overført fra MUFJ.
I slutningen af 2016 indgav BMPS en ansøgning om ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige i form af en forebyggende rekapitalisering i henhold til italiensk lovgivning. Som opfølgning på denne ansøgning anmeldte de italienske myndigheder en rekapitaliseringsstøtte til BMPS på 5,4 mia. EUR til Europa-Kommissionen. Denne støtte skulle supplere en individuel likviditetsstøtte på 15 mia. EUR til BMPS, som Kommissionen midlertidigt havde godkendt ved afgørelse af 29. december 2016.
Ved afgørelse af 4. juli 2017 (
1
) godkendte Kommissionen efter den indledende undersøgelsesfase såvel likviditetsstøtten på 15 mia. EUR til fordel for BMPS som støtten til den forebyggende rekapitalisering af denne bank på 5,4 mia. EUR (herefter »den omtvistede afgørelse«). Disse støtteforanstaltninger, der var ledsaget af en omstruktureringsplan for BMPS og tilsagn, som de italienske myndigheder havde afgivet, blev anset for at udgøre statsstøtte, der var forenelig med det indre marked af hensyn til finansiel stabilitet (
2
).
Omstruktureringsplanen for BMPS gav bl.a. mulighed for at ophæve de FRESH-aftaler, der var indgået mellem denne enhed og JPM. Efter ophævelsen af de nævnte aftaler anlagde flere indehavere af FRESH-obligationer sag ved Retten med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. Til støtte for deres søgsmål gjorde disse sagsøgere bl.a. gældende, at de havde lidt et betydeligt økonomisk tab som følge af ophævelsen af FRESH-aftalerne, og at denne ophævelse fulgte af den omstruktureringsplan, der ledsagede de af Den Italienske Republik anmeldte støtteforanstaltninger.
Kommissionen fremsatte en formalitetsindsigelse for Retten med den begrundelse, at sagsøgerne hverken havde søgsmålsinteresse eller søgsmålskompetence som omhandlet i artikel 263 TEUF. Efter at Retten havde forkastet denne formalitetsindsigelse (
3
), iværksatte Kommissionen en appel ved Domstolen, som var begrænset til alene spørgsmålet om søgsmålskompetence. Domstolens Store Afdeling tog denne appel til følge og præciserede konturerne af det begreb »interesserede parter« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF, der giver søgsmålskompetence til en umiddelbart og individuelt berørt person som omhandlet i artikel 263 TEUF.
Domstolens bemærkninger
Med sit eneste anbringende kritiserede Kommissionen i det væsentlige Retten for, at den havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at sagsøgerne som »interesserede parter« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og som »interesserede parter« som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 (
4
) havde kompetence til at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF (
5
) med henblik på at sikre beskyttelsen af deres proceduremæssige rettigheder i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
Domstolen bemærkede i denne henseende, at det følger af dens praksis, at en »interesseret part« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF kan anlægge et søgsmål med påstand om annullation af en kommissionsafgørelse om ikke at gøre indsigelse mod en anmeldt statsstøtte, der er vedtaget efter den indledende undersøgelsesfase, forudsat at den pågældende søger at beskytte de proceduremæssige rettigheder, der tilkommer den pågældende ifølge denne sidstnævnte bestemmelse. Da den omtvistede afgørelse blev vedtaget efter den indledende undersøgelsesfase uden indledning af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, og da sagsøgerne søgte at beskytte de proceduremæssige rettigheder, der tilkom dem ifølge denne bestemmelse, var det med rette, at Retten undersøgte, om de var »interesserede parter«, med henblik på at afgøre, om deres søgsmål kunne antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF.
Retten begik derimod en retlig fejl ved at konkludere, at sagsøgerne var »interesserede parter« i forbindelse med den procedure for kontrol af anmeldt støtte, som Kommissionen gennemførte i henhold til artikel 108 TEUF.
Forordning 2015/1589 definerer begrebet »interesseret part« – der svarer til begrebet interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – som omfattende alle personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte. Eftersom dette begreb fortolkes bredt i retspraksis, kan det omfatte enhver person, der er i stand til at godtgøre, at tildelingen af statsstøtte risikerer at have en konkret indvirkning på vedkommendes situation.
Retten vurderede i denne forbindelse, at de italienske myndigheders tilsagn vedrørende omstruktureringsplanen for BMPS, som ledsagede de anmeldte støtteforanstaltninger, og som ifølge sagsøgerne havde medført et betydeligt økonomisk tab for indehaverne af FRESH-obligationerne, udgjorde en integrerende del af de anmeldte støtteforanstaltninger, idet Kommissionen ved den omtvistede afgørelse havde gjort de nævnte foranstaltninger bindende, således at denne afgørelse i lige så høj grad vedrørte de anmeldte støtteforanstaltninger som de italienske myndigheders tilsagn. Retten udledte heraf, at tildelingen af den anmeldte støtte og følgelig vedtagelsen af den omtvistede afgørelse havde haft en konkret indvirkning på sagsøgernes situation, således at de skulle kvalificeres som »interesserede parter« som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589.
Ved at fastslå dette tilsidesatte Retten imidlertid de EU-retlige regler, der regulerer rækkevidden af den omtvistede afgørelse.
På dette punkt præciserede Domstolen, at når en anmeldt støtteforanstaltning efter forslag fra den pågældende medlemsstat omfatter tilsagn, som denne har påtaget sig, følger det imidlertid ikke heraf, at disse tilsagn skal anses for som sådanne at være pålagt af Kommissionen, og at deres eventuelle skadelige virkninger for tredjemand derfor kan tilskrives den af Kommissionen vedtagne afgørelse.
Ved en afgørelse, der vedtages efter den indledende undersøgelsesfase, kan Kommissionen således ikke pålægge eller forbyde den pågældende medlemsstat noget, men har udelukkende ret til ved en afgørelse om ikke at gøre indsigelse at godkende den påtænkte støtte, således som anmeldt af denne medlemsstat, ved at erklære denne støtte forenelig med det indre marked.
Det fulgte heraf, at Kommissionen ved den omtvistede afgørelse havde begrænset sig til at give Den Italienske Republik tilladelse til at gennemføre den anmeldte statsstøtte, idet den noterede sig de faktiske omstændigheder, som denne medlemsstat på forhånd havde fastlagt i omstruktureringsplanen for BMPS, og de tilsagn, som denne havde anmeldt med henblik på at fjerne enhver tvivl om denne støttes forenelighed med det indre marked som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Det kunne derfor ikke lægges til grund, at de foranstaltninger, som Den Italienske Republik havde foreslået inden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure, blev pålagt ved selve den omtvistede afgørelse, idet disse foranstaltninger udelukkende fulgte af retsakter vedtaget af denne medlemsstat.
Ophævelsen af FRESH-aftalerne under gennemførelsen af den omstruktureringsplan, der ledsagede den anmeldte støtte, kunne derfor ikke anses for at være en bindende virkning af den omtvistede afgørelse, eftersom den ikke fulgte af gennemførelsen af den omhandlede støtte som sådan. Denne ophævelse fulgte derimod af foranstaltninger, som ganske vist var indbyrdes forbundet i praksis, men retligt set adskilte, og som var vedtaget af den medlemsstat, der havde anmeldt denne støtte til Kommissionen. Den omstændighed, at disse foranstaltninger bl.a. var blevet vedtaget af denne medlemsstat med det formål at opnå en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af den nævnte støtte, og at de var genstand for tilsagn, der blev taget i betragtning i en sådan afgørelse fra denne institution, var i denne forbindelse uden betydning.
I modsætning til, hvad Retten fastslog, blev de tilsagn, der var omhandlet i den omtvistede afgørelse, således ikke pålagt eller gjort bindende af Kommissionen i denne afgørelse, men udgjorde rent nationale foranstaltninger, som Den Italienske Republik på eget ansvar havde anmeldt i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, og som Kommissionen havde taget i betragtning som faktisk omstændighed med henblik på at vurdere, om den omhandlede støtte uden nogen tvivl herom kunne erklæres forenelig med det indre marked efter afslutningen af den indledende undersøgelsesfase.
Som svar på sagsøgernes argumentation om Kommissionens forpligtelse til at kontrollere, at de støtteforanstaltninger, som Den Italienske Republik havde anmeldt, var i overensstemmelse med EU-retten i sin helhed, bemærkede Domstolen endvidere, at den i artikel 108 TEUF fastsatte procedure ifølge fast retspraksis aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked. I overensstemmelse med denne retspraksis kontrollerede Kommissionen således i den omtvistede afgørelse, at den anmeldte støtte var forenelig med direktiv 2014/59 (
6
). I denne forbindelse efterprøvede Kommissionen navnlig, om de byrdefordelingsforanstaltninger, som var fastsat i den af Den Italienske Republik foreslåede omstruktureringsplan, og som havde ført til ophævelsen af FRESH-aftalerne, var hensigtsmæssige med henblik på at begrænse det tildelte støttebeløb til det strengt nødvendige minimum for at nå målet om rekapitalisering af BMPS.
Kommissionen var derimod ikke forpligtet til at undersøge, om disse byrdefordelingsforanstaltninger selv tilsidesatte de rettigheder, som sagsøgerne havde anført at have i henhold til EU-retten eller national ret. En sådan tilsidesættelse, såfremt den anses for godtgjort, følger nemlig ikke af støtten som sådan, dens formål eller de i forhold til støtten uadskillelige vilkår, men af de foranstaltninger, som Den Italienske Republik har truffet med henblik på at opnå en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af den nævnte støtte efter den indledende undersøgelsesfase.
Under disse forudsætninger gav den omstændighed, at byrdefordelingsforanstaltningerne indgik i en omstruktureringsplan, der nødvendiggjorde udbetaling af statsstøtte, som Den Italienske Republik havde anmeldt til Kommissionen for at anmode om godkendelse af denne støtte efter afslutningen af den indledende undersøgelsesfase, ikke sagsøgerne, som mente at være berørt af disse foranstaltninger, status som »interesserede parter« som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 i forbindelse med den procedure, som denne institution gennemførte i henhold til artikel 108 TEUF. Såfremt sagsøgerne mente, at Den Italienske Republik på grund af vedtagelsen af byrdefordelingsforanstaltningerne i omstruktureringsplanen for BMPS havde tilsidesat EU-retten, var det ved den nationale ret, som er enekompetent i denne henseende, at de skulle anfægte lovligheden af disse foranstaltninger, idet denne ret havde mulighed for eller, hvis den traf afgørelse i sidste instans, endog pligt til om nødvendigt at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, for at anmode om dens stillingtagen til fortolkningen eller gyldigheden af de relevante EU-retlige bestemmelser. Dette var netop situationen i det foreliggende tilfælde, eftersom sagsøgerne ikke hævdede at være berørt af den omhandlede støtte, men alene anførte at være ramt af indvirkningen fra byrdefordelingsforanstaltningerne i den omstruktureringsplan, der var omhandlet i den omtvistede afgørelse.
I lyset af disse præciseringer tiltrådte Domstolen det eneste anbringende, som Kommissionen havde gjort gældende i sit appelskrift, og ophævede Rettens dom. Da sagen var moden til påkendelse, tiltrådte Domstolen desuden den formalitetsindsigelse, som Kommissionen fremsatte i første instans, og afviste derfor sagsøgernes søgsmål fra realitetsbehandling.
(
1
) – Kommissionens afgørelse C(2017) 4690 final af 4.7.2017 om statsstøtte SA.47677 (2017/N) – Italien, ny støtte til og ændret omstruktureringsplan for Banca Monte dei Paschi di Siena.
(
2
) – I henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF vedrørende støtte til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi.
(
3
) – Dom af 24.2.2021, Braesch m.fl. mod Kommissionen (T-161/18, EU:T:2021:102).
(
4
) – Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2015, L 248, s. 9).
(
5
) – Artikel 263, stk. 4, TEUF fastsætter to tilfælde, hvor en fysisk eller juridisk person indrømmes søgsmålskompetence til at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en EU-retsakt, som vedkommende ikke er adressat for. Dels kan en sådan sag anlægges på betingelse af, at denne retsakt berører vedkommende umiddelbart og individuelt. Dels kan en sådan person anlægge sag til prøvelse af en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, hvis den berører vedkommende umiddelbart.
(
6
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15.5.2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).