62017CJ0412
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
13 декември 2018 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Регламент (ЕО) № 562/2006 — Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) — Членове 20 и 21 — Премахване на контрола по вътрешните граници на Шенгенското пространство — Проверки на територията на държава членка — Мерки с ефект, равностоен на гранични проверки — Правна уредба на държава членка, задължаваща предприятие, извършващо автобусни превози по линии през вътрешни за Шенгенското пространство граници, да проверява паспортите и разрешенията за пребиваване на пътниците — Санкция — Предупреждение за налагане на имуществена санкция“
По съединени дела C‑412/17 и C‑474/17
с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) с актове от 1 юни 2017 г., постъпили в Съда на 10 юли 2017 г. (C‑412/17) и 8 август 2017 г. (C‑474/17), в рамките на производства по дела
Bundesrepublik Deutschland
срещу
Touring Tours und Travel GmbH (C‑412/17),
Sociedad de Transportes SA (C‑474/17),
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: J.–C. Bonichot, председател на първи състав, изпълняващ функцията на председател на втори състав, A. Prechal (докладчик), C. Toader, A. Rosas и M. Ilešič, съдии,
генерален адвокат: Y. Bot,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 юни 2018 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Bundesrepublik Deutschland, от W. Roth, Rechtsanwalt,
–
за германското правителство, от S. Eisenberg и T. Henze, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от C. Cattabriga и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 септември 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 67, параграф 2 ДФЕС и членове 20 и 21 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5 и поправка в ОВ L 275, 2010 г., стр. 11), изменен с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. (ОВ L 182, 2013 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент № 562/2006“).
2
Тези запитвания са отправени в производства, в рамките на които, по дело C‑412/17 — Touring Tours und Travel GmbH, а по дело C‑474/17 — Sociedad de Transportes SA, две предприятия за автобусен превоз, установени съответно в Германия и Испания (наричани по-нататък заедно „съответните превозвачи“), спорят с Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия), представлявана от Bundespolizeipräsidium (Федерална дирекция на полицията, Германия) по повод законосъобразността на постановените от последната решения, с които им e наложена забрана да превозват към територията на Федерална република Германия граждани на трети страни, които нямат необходимия паспорт и разрешения за пребиваване, и предупреждение за имуществена санкция при нейното неспазване.
Правна уредба
Международното право
3
Протоколът срещу нелегалния трафик на мигранти по суша, вода и въздух, допълващ Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу транснационалната организирана престъпност, е подписан от Европейската общност на 12 декември 2000 г. в съответствие с Решение 2001/87/ЕО на Съвета от 8 декември 2000 г. (ОВ L 30, 2001 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 22, стр. 138, наричан по-нататък „допълнителният протокол“). Протоколът е одобрен с Решение 2006/616/ЕО на Съвета от 24 юли 2006 г. (ОВ L 262, 2006 г., стр. 24; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 48, стр. 261), доколкото разпоредбите на допълнителния протокол попадат в обсега на членове 179 и 181а ЕО, и с Решение 2006/617/ЕО на Съвета от 24 юли 2006 г. (ОВ L 262, 2006 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 48, стр. 271), доколкото тези разпоредби попадат в обхвата на част III, дял IV от Договора ЕО.
4
Съгласно член 3 от допълнителния протокол:
„За целите на протокола:
а)
„незаконен трафик на мигранти“ е осигуряването на незаконно влизане на лице в някоя от държавите — страни по настоящия протокол, където това лице няма гражданство или постоянно пребиваване, с цел получаване, пряко или косвено, на финансови или други материални облаги;
б)
„незаконно влизане“ е всяко преминаване на граница, без да се спазват необходимите изисквания за законно влизане в приемащата държава;
[…]“.
5
Член 6, параграф 1, буква а) от този протокол предвижда:
„Всяка държава — страна по настоящия протокол приема законодателни и други мерки, както е необходимо, за инкриминирането на следните деяния, когато те са извършени умишлено и с цел придобиване, пряко или непряко, на финансови или други материални облаги:
а)
незаконен трафик на мигранти“.
6
Съгласно член 11 от този протокол, озаглавен „Гранични мерки“:
„[…]
2.   Всяка държава — страна по настоящия протокол приема законодателни и други подходящи мерки за предотвратяване, доколкото е възможно, на използването на транспортни средства от търговски превозвачи за извършване на правонарушенията, установени съгласно член 6, параграф 1, буква а) от протокола.
3.   Там, където това е уместно, и без да се засягат приложимите международни конвенции, тези мерки трябва да поставят задължително условие към търговските превозвачи, включително транспортна компания или собственик или управител на други средства за транспорт, да проверят дали всички пътници притежават необходимите пътнически документи за влизане в приемащата страна.
4.   Държавите — страни по настоящия протокол приемат всички необходими мерки в съответствие със своето вътрешно законодателство, за да предвидят санкции при нарушение на задълженията, посочени в параграф 3 от настоящия член.
[…]“.
Правото на Съюза
КПСШ
7
Член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. и влязла в сила на 26 март 1995 г. (наричана по-нататък „КПСШ“), предвижда:
„1.   Договарящите страни се задължават като предмет на задълженията, които произтичат от присъединяването им към Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. за статута на бежанците, изменена с Нюйоркския протокол от 31 януари 1967 г., да въведат в своите национални законодателства следните правила:
а)
ако на чужд гражданин е отказано право на влизане на територията на една от договарящите страни, превозвачът, който го е превозил до външната граница чрез въздушен, морски и сухоземен транспорт, е длъжен да го върне незабавно за своя сметка. […]
б)
превозвачът е длъжен да предприеме всички необходими мерки, за да гарантира, че чужд гражданин, който е превозван с въздушен или морски транспорт, притежава пътните документи, които се изискват за влизане на територията на съответната договаряща страна.
2.   Договарящите страни предприемат мерки в съответствие със задълженията, които произтичат от присъединяването им към Женевската конвенция за статута на бежанците от 28 юли 1951 г., изменена с Нюйоркския протокол от 31 януари 1967 г., и при спазване на тяхното конституционно право, да установят санкции за превозвачите, които превозват с въздушен или морски транспорт, чужди граждани, непритежаващи необходимите пътни документи, от трета държава към територии на договарящите страни.
3.   Разпоредбите на параграф 1, буква б) и параграф 2 се прилагат също така към международните автобусни превозвачи на групи от лица по сухопътен маршрут, като се изключи граничният трафик.“.
8
Член 27 от КПСШ, отменен с член 5 от Директива 2002/90/ЕО на Съвета от 28 ноември 2002 година за определяне на подпомагане на незаконното влизане, преминаването и пребиваването (ОВ L 328, 2002 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 33), е гласял следното:
„1.   Договарящите страни се задължават да въведат съответни санкции за всяко лице, което оказва помощ или се опитва да окаже помощ с цел финансово облагодетелстване, да помогне на чужд гражданин да проникне или да пребивава на територията на договаряща страна в нарушение на законодателството за влизане или пребиваване на чужди граждани на тази договаряща страна.
2.   Ако някоя договаряща страна има информация за посочените в параграф 1 факти, които представляват закононарушения спрямо друга договаряща страна, тя информира последната за това.
3.   Договарящата страна, която моли друга договаряща страна да преследва по съдебен ред, поради това че е нарушено нейното законодателство чрез посочените в параграф 1 дейности, трябва да конкретизира нарушените законови разпоредби чрез официален доклад или удостоверение от компетентните органи“.
Директива 2001/51/ЕО
9
Съображения 2 и 4 от Директива 2001/51/ЕО на Съвета от 28 юни 2001 година за допълнение на разпоредбите на член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година (ОВ L 187, 2001 г., стр. 45; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 177) гласят:
„(2)
Тази мярка е сред общите разпоредби, които имат за цел да регулират миграционните потоци и да се борят с незаконната имиграция.
[…]
(4)
Свободата на държавите членки да запазят или въведат допълнителни мерки или санкции за превозвачите, независимо дали са свързани с настоящата директива или не, не следва да се засяга“.
Директива 2002/90
10
Съображения 1—4 от Директива 2002/90 гласят:
„(1)
Една от целите на Европейския съюз е постепенно създаване на зона на свобода, сигурност и правосъдие, което, inter alia, означава премахване на незаконната имиграция.
(2)
Следователно следва да се предприемат мерки за борба с дейности подпомагане на незаконната имиграция, както във връзка с преминаването без разрешение на граници в строгия смисъл на думата, така и с поддържането на мрежи за експлоатация на хора.
(3)
За тази цел от основно значение е съгласуването на съществуващите законови разпоредби, и по-специално, точното определение на тези нарушения и [из]ключенията от тях, от една страна, каквато е задачата на настоящата директива, а от друга страна, минимален брой норми, които предвиждат наказания, отговорност на юридическите лица и [компетентност], каквато е задачата на Рамково решение 2002/946/ПВР на Съвета от 28 ноември 2002 г. за укрепване на наказателноправната рамка за предотвратяване на подпомагането на незаконното влизане, транзит и престой [ОВ L 328, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г._глава 19, том 6, стр. 30].
(4)
Целта на настоящата директива е да даде определение на подпомагането на незаконната имиграция и по този начин да направи по-ефективно изпълнението на Рамково решение [2002/946] с оглед предотвратяване на това престъпление“.
11
Член 1 от Директива 2002/90, озаглавен „Основен състав на престъплението“, гласи в параграф 1:
„Всяка държава членка следва да приеме подходящи санкции по отношение на:
а)
всяко лице, което умишлено подпомага друго, което не е гражданин на държава членка, да влезе или премине транзитно през територията ѝ в нарушение на законите на държавата, в която се осъществява влизане или транзитно преминаване на чужденци;
б)
всяко лице, което с цел финансова облага умишлено подпомага друго, което не е гражданин на държава членка, да пребивава на нейна територия в нарушение на законите на [тази] държава[…] [относно] пребиваването на чужденци[те]“.
12
Член 2 от посочената директива, озаглавен „Подбудителство, съучастие и опит“, предвижда:
„Всяка държава членка взема необходимите мерки, за да гарантира прилагането на посочените в член 1 санкции [и] по отношение на лице, което:
а)
е подбудител, или
б)
е съучастник […] в нарушение, определено в член 1_параграф 1, буква а) или б)
[…]“.
13
Съгласно член 3 от посочената директива, озаглавен „Санкции“, всяка държава членка трябва да вземе необходимите мерки, за да гарантира, че фактическите състави по членове 1 и 2 от същата директива са обект на ефективни, съразмерни и възпиращи санкции.
Рамково решение 2002/946
14
Член 1 от Рамково решение 2002/946 предвижда:
„1.   Всяка държава членка ще предприеме необходимите мерки, за да гарантира, че престъпленията, посочени в членове 1 и 2 от Директива [2002/90,] ще подлежат на ефективни, съразмерни и възпиращи наказания, които могат да бъдат основание за екстрадиция.
2.   При необходимост наказанията, посочени в параграф 1, могат да се придружават от следните мерки:
–
конфискация на превозното средство, с което е извършено престъплението,
–
забрана да се упражнява лично или чрез подставено лице професионалната дейност, при изпълнение на която е било извършено престъплението,
[…]“.
15
Член 2 от това рамково решение, озаглавен „Отговорност на юридическите лица“, гласи:
„1.   Всяка държава членка ще предприеме необходимите мерки, за да гарантира, че юридическите лица ще носят отговорност за престъпленията, посочени в член 1, параграф 1, когато са извършени за тяхна сметка от лице, действащо от свое име или в качеството си на член на техен ръководен орган […]
2.   Освен случаите по параграф 1 всяка държава членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че юридическо лице ще носи отговорност, когато поради липса на надзор или контрол от страна на лицата, посочени в параграф 1, е допуснало лице под негова отговорност да извърши престъпленията, посочени в член 1, параграф 1, за сметка на това юридическо лице.
3.   Отговорността на юридическото лице по силата на параграфи 1 и 2 не изключва наказателни преследвания срещу физическите лица извършители, подбудители или съучастници на престъпленията, посочени в параграф 1“.
16
Съгласно член 3 от същото рамково решение, озаглавен „Санкции срещу юридическите лица“:
„1.   Всяка държава членка ще предприеме необходимите мерки, за да гарантира, че дадено юридическо лице, отговорно по смисъла на член 2, параграф 1, ще подлежи на ефективни, съразмерни и възпиращи наказания, включващи наказателни или ненаказателни глоби и евентуално други санкции […]
2.   Всяка държава членка ще предприеме необходимите мерки, за да гарантира, че всяко юридическо лице, отговорно по смисъла на член 2, параграф 2, ще подлежи на ефективни, съразмерни и възпиращи наказания или мерки“.
Регламент № 562/2006
17
Приложимият към момента на настъпване на фактите по главните производства Регламент № 562/2006 е отменен и заменен с Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1).
18
Съгласно член 2, точки 9—11 и 14 от Регламент № 562/2006:
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
9.
„граничен контрол“ е дейност, извършвана на границата, в съответствие със и за целите на настоящия регламент в отговор изключително на намерение за преминаване на границата или акта на преминаване на тази граница независимо от какви съображения, и се състои в гранични проверки и наблюдение на границата;
10.
„гранични проверки“ са проверките, извършвани на гранично-пропускателните пунктове, за да гарантират, че лицата включително превозните им средства и предметите в тяхно владение могат да получат разрешение за влизане на територията на държавите членки или за излизане;
11.
„наблюдение на границата“ е наблюдението на граници между гранично-пропускателни пунктове и наблюдението на гранично-пропускателни пунктове извън определеното работно време с цел недопускане заобикалянето на гранични проверки;
[…]
14.
„превозвач“ е всяко физическо или юридическо лице, което професионално се занимава с транспортиране на лица“.
19
Член 5 от този регламент, озаглавен „Условия за влизане на граждани на трети страни“, в параграф 1 е предвиждал:
„При планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от 90 дни в рамките на всеки 180-дневен период, при което се отчита 180-дневният период, предшестващ всеки ден от престоя, за влизането на гражданите на трети страни се прилагат следните условия:
а)
да притежават валиден пътен документ, който дава право на притежателя да преминава границата и който отговаря на следните критерии:
i)
срокът му на валидност изтича най-малко три месеца след планираната дата на отпътуване от територията на държавите членки. При надлежно обосновани извънредни случаи това задължение може да отпадне;
ii)
издаден е в рамките на предходните десет години;
б)
да притежават валидна виза, ако такава се изисква […], с изключение на случаите, когато те притежават валидно разрешение за пребиваване или валидна виза за дългосрочно пребиваване;
[…]“.
20
Член 20 от Регламент № 562/2006, озаглавен „Преминаване на вътрешни граници“, гласи:
„Вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата, независимо от тяхната националност“.
21
Член 21 от този регламент, озаглавен „Проверки на територията“, гласи:
„Премахването на граничен контрол на вътрешните граници не накърнява:
а)
упражняването на полицейски правомощия от компетентните органи на държавите членки съгласно националното им законодателство, доколкото упражняването на тези правомощия няма ефект, равностоен на гранични проверки; това важи също така за граничните зони. По смисъла на първото изречение упражняването на полицейски правомощия не може, по-специално, да се смята за равностойно на упражняването на гранични проверки, когато полицейските мерки:
i)
нямат за цел граничен контрол,
ii)
се основават на обща полицейска информация и опит по отношение възможни заплахи за обществената сигурност и целят по-специално да се противопоставят на презграничната престъпност,
iii)
са планирани и изпълнени по начин, който ясно се различава от системните проверки на лица на външните граници,
iv)
са извършени въз основа на проверки на място;
б)
проверки за сигурност, извършвани на пристанища и летища от компетентните органи съгласно правото на всяка държава членка, от пристанищни или летищни служители или превозвачи, при условие че тези проверки също се извършват и на лица, които пътуват в рамките на дадена държава членка;
в)
възможността държава членка да предвиди в законодателството си задължение за притежаване или носене на документи;
г)
възможността държава членка да предвиди в своето право задължението за граждани на трети страни да съобщават за присъствието си на нейната територия съгласно разпоредбите на член 22 от [КПСШ]“.
Германското право
22
Член 13 от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950) в редакцията, приложима към фактите по главните производства (наричан по-нататък „AufenthG“), озаглавен „Движение през границите“, включва в параграф 1 задължението при влизане и напускане на територията на страната всички чужденци да разполагат с признат валиден паспорт или документ, изпълняващ функциите на паспорт, както и да преминат полицейската проверка на презграничното движение.
23
Член 63 от AufenthG, озаглавен „Задължения на превозвачите“, гласи:
„1.   Превозвач може да превозва чужди граждани към територията на Федерална република Германия само ако разполагат с паспорт и необходимото разрешение за пребиваване.
2.   Федералното министерство на вътрешните работи или определен от него орган може със съгласието на Федералното министерство на транспорта и цифровата инфраструктура да наложи забрана на превозвача да извършва превози на чужди граждани към територията на Федерална република Германия в нарушение на параграф 1 и да отправи предупреждение към този превозвач, че в случай на нарушение ще му бъде наложена имуществена санкция. […]
3.   Имуществените санкции, които могат да бъдат наложени на превозвача, са в размер от 1000 EUR до 5000 EUR за всеки чужденец, когото посоченото предприятие превозва в нарушение на решение, прието в съответствие с параграф 2. […]
4.   Федералното министерство на вътрешните работи или определен от него орган може да уговори с превозвачите правилата за изпълнение на задължението, посочено в параграф 1“.
24
Точка 63, параграфи 1 и 2 от Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (Общи административни разпоредби за прилагане на Закона за пребиваването на чужденците) от 26 октомври 2009 г. (GMBl. 2009, стр. 878) гласи следното:
„63.1 Задължения за проверка и безопасност
63.1.1 [Член 63 от AufenthG] забранява на превозвачите да превозват към територията на Федерална република Германия чужденци, които нямат изискваните документи за пътуване. Забраната се отнася както за въздушния и воден транспорт, така и за сухопътния транспорт, с изключение на презграничния железопътен превоз. […] Законовата забрана за превоз на чужденци към територията на Федерална република Германия, когато не разполагат с паспорта или визата, изисквани с оглед на тяхното гражданство, поражда едновременно с това задължение за превозвача да провери в достатъчна степен паспорта и визата. Задължението за проверка цели да гарантира, че чужденецът отговаря на изискванията по член 13, параграф 1 за движение през граница. […]
[…]
63.1.3.1 Задължението за проверка, предвидено в член 63, параграф 1, изисква превозвачът да провери дали чужденецът разполага с изискваните документи […]
63.2 Забрана за превоз и имуществени санкции
63.2.0 Забраната за превоз, както и предупреждението, определянето и изпълнението на имуществени санкции целят да принудят превозвача да проверява във всички случаи изпълнението на задължението за притежаване на паспорт и виза“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
25
Съответните превозвачи предлагат автобусни превози, и по-специално обслужват редовни линии до Германия, които пресичат германско-нидерландската и германско-белгийската граница.
26
Тъй като смята, че в нарушение на член 63, параграф 1 от AufenthG тези предприятия са превозили до Германия значителен брой граждани на трети страни без необходимите документи за пътуване, Федерална дирекция на полицията най-напред им отправя, съответно през ноември 2013 г. и през март 2014 г., „предупреждение“, в което изброява случаите на неразрешен превоз и съобщава, че на основание член 63, параграф 2 от AufenthG в случай на последващо нарушение ще бъде постановено решение за налагане на забрана.
27
Впоследствие, след като констатира, че противоправните действия на съответните превозвачи не са преустановени, Федералната дирекция на полицията постановява решения за налагане на забрана, съответно на 26 септември 2014 г. и на 18 ноември 2014 г., които се съпътстват от имуществени санкции в размер на 1000 EUR за всяко ново нарушение.
28
В съответствие с посочените решения съответните превозвачи са задължени съгласно член 63, параграф 1 от AufenthG да направят всичко възможно, за да не допуснат влизането на територията на Германия на чужденци без необходимите документи за пътуване. За целта превозвачите трябва при качването в автобуса да проверяват посочените документи при проверката на билетите и да откажат достъп на гражданите на трети страни без необходимите документи за пътуване.
29
В производствата, образувани по жалба на съответните превозвачи срещу тези решения, Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия) ги отменя, като приема по същество, че с оглед на предимството на правото на Съюза член 63, параграф 2 от AufenthG трябва да се остави без приложение, тъй като прилагането му по отношение на предприятия, които превозват граждани на трети страни до Германия през вътрешна за Шенгенското пространство граница, е в противоречие с член 67, параграф 2 ДФЕС и с членове 20 и 21 от Регламент № 562/2006. Всъщност проверките, възложени на тези предприятия, трябвало да се квалифицират като мерки с „ефект, равностоен на гранични проверки“, по смисъла на член 21 от Регламент № 562/2006, особено като се имат предвид системният им характер и фактът, че трябвало да се извършват още преди преминаването през границата.
30
Федерална република Германия подава ревизионна жалба срещу това решение до запитващата юрисдикция, Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), като изтъква по-специално, че правото на Съюза, и в частност Директива 2002/90, както и Рамково решение 2002/946, които съдържат специални разпоредби спрямо тези на Регламент № 562/2006, изисква налагането на наказания за нарушенията на забрани за превоз като предвидените в член 63 от AufenthG.
31
Във всеки случай според Федерална република Германия проверката на пътните документи, която се изисква от тази националноправна разпоредба, не можела да се квалифицира като мярка „с ефект, равностоен на гранични проверки“, по смисъла на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006. Всъщност преследваната цел не била да се контролира преминаването на границата, а да бъде осигурено спазването на разпоредбите относно влизането на територията на държавата. Освен това, тъй като тези проверки се извършват не от държавни служители, а от служители на частноправни субекти, те не били толкова задълбочени, колкото тези по границите. Така тези служители нямали възможност да прилагат принудителни мерки или издирвателни действия при отказ на заинтересованите да се подложат на този вид проверка.
32
При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, които са формулирани по един и същ начин по дела C‑412/17 и C‑474/17:
„1)
Недопустима ли е съгласно член 67, параграф 2 ДФЕС, както и съгласно членове [20 и 21] от Регламент [№ 562/2006], национална правна уредба на държава членка, в резултат от която предприятия, извършващи автобусен превоз по редовни линии през вътрешна за Шенгенското пространство граница, са задължени преди преминаването на вътрешна граница да проверят документите за преминаване на границата на пътниците си, за да предотвратят превоза на чужди граждани без паспорт и без разрешение за пребиваване на територията на Федерална република Германия?
По-специално:
а)
Представлява ли проверка на лица по вътрешните граници по смисъла на член [20] от Регламент [№ 562/2006] или равностойна мярка общото законово или административното задължение, насочено към конкретни превозвачи, да не превозват до територията на Федерална република Германия чужди граждани, които не притежават необходимия паспорт или необходимото разрешение за пребиваване, като единственият начин, по който това задължение може да бъде изпълнено, е превозвачът да провери документите за преминаване на границата на всички пътници преди преминаване на вътрешната граница?
б)
Трябва ли налагането на посочените в точка 1) задължения да се преценява с оглед на член [21], буква а) от Регламент [№ 562/2006], макар че превозвачите не упражняват „полицейски правомощия“ по смисъла на тази разпоредба, а възлагането на проверките от държавата също формално не води до прилагане на публични правомощия?
в)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, буква б): като се имат предвид критериите на член [21], буква а), второ изречение от [Регламент № 562/2006], може ли извършването на изискваната от превозвачите проверка да се смята за недопустима мярка с ефект, равностоен на гранични проверки?
г)
Трябва ли налагането на посочените в точка 1) задължения, доколкото е насочено към предприятия, извършващи автобусен превоз по редовни линии, да се преценява с оглед на член [21], буква б) от Регламент [№ 562/2006], съгласно който правото на превозвачите да извършват проверки за сигурност на лицата на пристанища и летища не накърнява отсъствието на контрол по вътрешните граници? Следва ли от това и недопустимост на проверките по смисъла на въпрос 1 извън пристанищата и летищата, ако те не представляват проверки за сигурност и не се извършват и на лица, които пътуват в рамките на държавата членка?
2)
Допускат ли членове [20] и [21] от Регламент [№ 562/2006] национална правна уредба, съгласно която с цел изпълнение на това задължение [за проверка, посочено в точка 1)] на автобусен превозвач могат да бъдат наложени забрана и предупреждение за глоба при неспазването ѝ, когато поради неизвършени от него проверки на територията на Федерална република Германия са били превозени и чужденци без паспорт и разрешение за пребиваване?“.
33
С решение от 24 април 2018 г. председателят на Съда съединява дела C‑412/17 и C‑474/17 за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
34
С двата си въпроса по всяко от съединените дела, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 67, параграф 2 ДФЕС, както и членове 20 и 21 от Регламент № 562/2006 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка като разглежданото в главните производства, което задължава всяко предприятие, извършващо автобусни превози по редовни линии през вътрешна за Шенгенското пространство граница към територията на тази държава членка, да прави проверки на паспорта и разрешението за пребиваване на пътниците преди преминаването на вътрешна граница, за да предотврати превоза на граждани на трети страни без тези документи за пътуване към територията на държавата, и което с цел да осигури спазването на това задължение за проверка позволява полицейските органи да постановят решение за налагането на забрана на такива превози, съпътствана с предупреждение за имуществена санкция на предприятия за превоз, за които е установено, че са превозили на територията на страната граждани на трети страни без посочените документи за пътуване.
35
Най-напред във връзка с обхвата на преюдициалните въпроси следва да се отбележи, че той се изчерпва с разглеждането на уредбата по член 63 от AufenthG в светлината на член 67, параграф 2 ДФЕС и членове 20 и 21 от Регламент № 562/2006.
36
Следва да се посочи, че както в писмените си становища, така и в заседанието пред Съда Федерална република Германия в качеството си на страна по споровете в главните производства поддържа, че задължението за проверка и съпътстващата го неимуществена санкция в случай на неизпълнение, възложено на превозвачите на основание член 63 от AufenthG, не е в разрез с правото на Съюза. Действително определени разпоредби от Директива 2002/90, от Рамково решение 2002/946, от допълнителния протокол и от Директива 2001/51 задължавали държавите членки да възложат на превозвачите на пътници задължения за проверка като предвидените в член 63 от AufenthG, както и подходящи санкции за превозвачи, които съзнателно подпомагат влизането на гражданин на трета страна на територията на държава членка, транзитното му преминаване през територията на такава държава или незаконното му пребиваване в нея.
37
От актовете за преюдициално запитване обаче е видно, че в отговор на тези доводи, които вече са били приведени пред запитващата юрисдикция от Федерална република Германия в подкрепа на нейната ревизионна жалба, запитващата юрисдикция изрично посочва, че не се нуждае от разяснения относно евентуалното значение на Директива 2002/90, Рамково решение 2002/946 и Директива 2001/51 за отговора, който трябва да бъде даден на поставените въпроси, като едновременно с това уточнява съображенията, поради които застъпва това становище.
38
Следователно се налага констатацията, че в преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция не се позовава на никой от тези три акта на правото на Съюза, нито пък на допълнителния протокол.
39
В това отношение следва да се напомни, че задача единствено на запитващата юрисдикция е да определи и формулира преюдициалните въпроси относно тълкуването на правото на Съюза, които са необходими за решаването на спора по главните производства (решение от 18 юли 2013 г., Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, т. 31).
40
В този смисъл, макар посочената юрисдикция да е свободна да покани страните по спора, с който е сезирана, да предложат формулировки на преюдициалните въпроси, които могат да бъдат възприети, така или иначе в крайна сметка единствено запитващата юрисдикция следва да вземе решение както за формата, така и за съдържанието им (решение от 21 юли 2011 г., Kelly, C‑104/10, EU:C:2011:506, т. 65).
41
От практиката на Съда следва също, че ако в акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция е посочила изрично, че не счита за необходимо да постави определен въпрос, или ако мълчаливо е отказала да запита Съда по повдигнат от някоя от страните въпрос, Съдът не може да отговори на такъв въпрос, нито може да го вземе под внимание в рамките на преюдициалното запитване (вж. в този смисъл решения от 5 октомври 1988 г., Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, т. 8, от 2 юни 1994 г., AC-ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, EU:C:1994:224, т. 19 и от 26 септември 2000 г., Engelbrecht, C‑262/97, EU:C:2000:492, т. 21 и 22).
42
При това положение в случая Съдът не може да разпростре предмета на поставените въпроси, разглеждайки ги не само с оглед на членове 20 и 21 от Регламент № 562/2006, но и на разпоредбите на Директива 2002/90, Рамково решение 2002/946 и Директива 2001/51.
43
Освен това може да се отбележи, че дори да се допусне, че при определени условия по принцип държава членка може да бъде задължена по силата на някои разпоредби от тези три акта или на разпоредби от допълнителния протокол да наложи на предприятия, извършващи автобусни превози на граждани на трети страни към територията на тази държава членка, задължение за проверка на документите за пътуване, които трябва да носят, съпътствано със санкции в случай на неизпълнение, по-специално от наказателноправно естество, това задължение трябва да се приложи в рамките на Кодекса за шенгенските граници в редакцията, произтичаща от Регламент № 562/2006.
44
Относно поставените въпроси по същество и следователно относно съвместимостта на националноправна разпоредба като член 63 от AufenthG с разпоредбите на Регламент № 562/2006, следва да се констатира, че съвместимостта му не трябва да се разглежда с оглед на член 20 от Регламент № 562/2006.
45
Действително, от практиката на Съда следва, че след като разглежданите в главните производства проверки се извършват не „по границите“ или „в момента на преминаване на границата“, а поначало на територията на държава членка, в случая тази, в която пътниците се качват в автобуса в началото на презграничното пътуване, тези проверки не са забранени по член 20 от Регламент № 562/2006 гранични проверки, а проверки на територията на държава членка по член 21 от посочения регламент (вж. по аналогия решения от 22 юни 2010 г., Melki и Abdeli, C‑188/10 и C‑189/10, EU:C:2010:363, т. 68 и от 19 юли 2012 г., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, т. 56).
46
Поради това следва да се установи дали проверки на територията на държава членка като планираните и извършени на основание член 63 от AufenthG са забранени съгласно член 21, буква a) от Регламент № 562/2006. Те биха били забранени, ако действително имат ефект, равностоен на гранични проверки по смисъла на последната разпоредба (вж. по аналогия решение от 19 юли 2012 г., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, т. 57).
47
Преди да се направи такава преценка обаче, възниква предварителният въпрос относно приложимостта на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006 по отношение на проверки като разглежданите в главните производства, тъй като те трябва да се правят не от полицейските или приравнени на тях органи, а от служители, наети от частноправни превозвачи, които не разполагат с публичноправни властнически правомощия, докато споменатият член 21, буква а) говори за „упражняването на полицейски правомощия от компетентните органи на държавите членки съгласно националното им законодателство“ и за „полицейски мерки“.
48
В това отношение трябва да се констатира, че в случая проверката на документите за пътуване, възложена на съответните превозвачи, е наложена едновременно в изпълнение на общото законоустановено задължение по член 63, параграф 1 от AufenthG и на конкретното законоустановено задължение, произтичащо от решенията, съдържащи предупреждение за имуществена санкция в случай на неизпълнение, постановени по отношение на тях от Федералната дирекция на полицията на основание член 63, параграф 2 от AufenthG.
49
Следователно компетентните органи на съответната държава членка съгласно националното им законодателство налагат на предприятията за превоз извършването, евентуално съпътствано от имуществена санкция в случай на неизпълнение, на проверките на документи за пътуване, които обичайно се осъществяват от полицейски или приравнени на тях органи. В този смисъл, дори тези предприятия да не разполагат с публичноправни властнически правомощия, те осъществяват проверките по нареждане и под контрола на органи, които разполагат с такива правомощия.
50
Подобни проверки, дори ако се извършват от превозвачи, следователно попадат под действието на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006. Ако това не беше така, тази разпоредба би могла относително лесно да бъде заобиколена и полезното ѝ действие би било компрометирано.
51
Във връзка с член 21, буква а) следва да се напомни, на първо място, че Съдът вече е постановил, че тази разпоредба не би могла да се тълкува в смисъл, че съдържа условие, което да налага полицейските проверки в гранична зона да бъдат еднакви по отношение на правилата за прилагане и целите с извършваните на цялата територия на страната. Това тълкуване се потвърждава от обстоятелството, от една страна, че предложението на Европейската комисия за въвеждането на такова условие не е било възприето от законодателя на Съюза, и от друга страна, че за сметка на това то е изрично предвидено в член 21, буква б) от този регламент във връзка с проверките за сигурност, извършвани в пристанища и летища, които са разрешени само ако се извършват и на лица, които пътуват в рамките на дадена държава членка (вж. в този смисъл решение от 19 юли 2012 г., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, т. 73).
52
Следва също, в отговор на първия въпрос, буква г), поставен от запитващата юрисдикция, че макар член 21, буква б) от Регламент № 562/2006 да посочва изрично „превозвачите“, от тълкуването на тази разпоредба по аргумент за обратното не би могъл да се направи извод, че проверки като извършваните на основание член 63 от AufenthG са забранени само поради това че не отговарят на условията, поставени от тази разпоредба, и че следователно не става дума нито за проверки за сигурност, извършвани на пристанища и летища, нито за проверки, обхващащи и лица, които пътуват в рамките на съответната държава членка.
53
Действително, видно по-специално от практиката на Съда, цитирана в точка 51 от настоящото решение, разпоредбите на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006 и тези на член 21, буква б) от същия регламент имат самостоятелно приложно поле и условия за прилагане.
54
На второ място, от практиката на Съда следва, че показателите, изброени в член 21, буква а), второ изречение от Регламент № 562/2006, указват най-вече наличието на ефект, равностоен на гранични проверки. При наличие на някои от тези показатели съответните проверки са разрешени само ако извършването им се съпътства съгласно националното законодателство, което ги предвижда, от уточнения и ограничения, сами по себе си достатъчно точни и подробни, относно интензивността, честотата и избирателността на проверките. В този смисъл колкото повече са показателите, на които отговаря това национално законодателство, независимо дали относно целта на проверките, извършвани в гранична зона, териториалния обхват на тези проверки и съществуването на различие между основанието за посочените проверки и това за проверките, извършвани в останалата част от територията на съответната държава членка, толкова по-строги трябва да бъдат тези уточнения и ограничения и толкова по-строго трябва да се спазват (вж. в този смисъл решение от 21 юни 2017 г., А, C‑9/16, EU:C:2017:483, т. 38—41).
55
Що се отнася в случая до анализа на член 63, параграф 2 от AufenthG с оглед, на първо място, на показателя, съдържащ се в член 21, буква а), второ изречение, подточка i) от Регламент № 562/2006, съгласно който упражняването на полицейски правомощия не може да се смята за „равностойно на упражняването на гранични проверки“, по-специално когато проверките, предвидени в това национално законодателство, „нямат за цел граничен контрол“, Съдът вече е постановил, че от член 2, точки 9—11 от посочения регламент следва, че целта на този контрол е, от една страна, да се гарантира възможността на лицата да получат разрешение за влизане на територията на държава членка или за излизане от нея, и от друга страна, да се попречи на лицата да избегнат граничните проверки. Става въпрос за проверки, които могат да се извършват системно (решение от 19 юли 2012 г., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, т. 61).
56
От общите административни разпоредби за прилагането на Закона за пребиваването на чужденците следва, че задължението за проверка на документите за пътуване, произтичащо от член 63, параграф 1 от AufenthG, цели да гарантира, че съответният гражданин на трета страна „отговаря на изискванията по член 13, параграф 1 [от AufenthG] за движение през граница“.
57
Посоченият член 13, озаглавен „Движение през границите“, включва в параграф 1 задължението при влизане и напускане на територията на страната всички чужденци, граждани на трети страни, да разполагат с признат валиден паспорт или документ, изпълняващ функциите на паспорт, както и да преминат полицейска проверка на презграничното движение.
58
Следователно се налага констатацията, че разглежданите в главните производства проверки имат за цел „граничен контрол“ по смисъла на член 21, буква а), второ изречение, подточка i) от Регламент № 562/2006, тъй като целят да установят, че са изпълнени условията за влизане в държавите членки — част от Шенгенското пространство, уточнени в член 5, параграф 1, букви а) и б) от Регламент № 562/2006 във връзка с изискваните документи за пътуване, и посочената разпоредба е възпроизведена в член 13, параграф 1 от AufenthG.
59
Както отбелязва и генералният адвокат в точка 85 от своето заключение, проверките, които трябва да се извършат на основание член 63 от AufenthG, следователно имат за цел единствено да гарантират, че намиращите се в съответния автобус лица, които имат намерение да пресекат границата на държавата членка, до която пътуват, действително имат право да влязат на нейна територия. Така те имат за цел да не позволяват на пътниците да достигнат до територията на тази държава, ако не разполагат с необходимите документи за пътуване, подобно на целта, преследвана от проверките, извършвани от гранична полиция при преминаването на външните граници.
60
На второ място, що се отнася до анализа на член 63, параграф 2 от AufenthG с оглед на показателя по член 21, буква а), второ изречение, подточка ii) от Регламент № 562/2006, може да се приеме, че проверките, възложени с решенията, постановени съгласно член 63, параграф 2 от AufenthG, на автобусни превозвачи, обслужващи определени презгранични линии, се основават на обща полицейска информация и опит по отношение на възможни заплахи за обществения ред, след като тези решения са постановени след отправяне на предупреждение до съответните превозвачи, поради това че е била направена констатация за проникването на територията на Германия на чужденци, които не разполагат с изискваните документи за пътуване, като за целта са използвали някои от автобусните линии, които те обслужват.
61
Обратно, това не би могло да е така при проверките, възложени по силата на предвиденото в член 63, параграф 1 от AufenthG задължение, тъй като това задължение е общо, понеже се отнася до всички презгранични автобусни линии, независимо от поведението на съответните лица и наличието на обстоятелства, сочещи опасност за обществения ред (вж. по аналогия решение от 21 юни 2017 г., A, C‑9/16, EU:C:2017:483, т. 55).
62
На трето място, що се отнася до показателя, съдържащ се в член 21, буква а), второ изречение, подточки iii) и iv) от Регламент № 562/2006, вярно е, че проверката на документите за пътуване, извършвана от служители на превозвачите на основание член 63 от AufenthG, поради самото си естество е не толкова задълбочена като проверката, извършвана от полицията, било дори и поради това че тези служители нямат нито експертните познания, нито ресурсите, например достъп до бази данни, нито публичноправните властнически правомощия на полицейските или други приравнени на тях органи. Поради това такива служители биха могли да разпознаят само очевидно фалшифицирани паспорти.
63
Това обаче не променя факта, както отбелязва и запитващата юрисдикция, че от разглежданата в главните производства национална правна уредба следва, че този контрол на документите за пътуване трябва да се извършва систематично на всички лица, които пътуват по презграничните автобусни линии.
64
Всъщност член 63, параграф 1 от AufenthG не съдържа нито уточнения, нито ограничения относно интензивността, честотата и избирателността на проверките, които трябва да се извършват на това правно основание (вж. по аналогия решение от 21 юни 2017 г., A, C‑9/16, EU:C:2017:483, т. 57 и 59).
65
В този контекст също е безспорно, че разглежданите в главните производства проверки не се осъществяват въз основа на проверки на място.
66
На четвърто място, що се отнася до обстоятелствата, които могат, както бе припомнено в точка 54 от настоящото решение, да изпълняват функциите на показатели за наличието на ефект, равностоен на гранични проверки, по-конкретно отнасящи се до териториалното приложно поле на тези проверки и разграничението между тяхното основание и това на проверките в останалата част от територията на Германия, следва да се констатира, както поддържа Комисията в писменото си становище, без по въпроса да се повдигат възражения в заседанието пред Съда, проверките, които трябва да се направят съгласно член 63 от AufenthG, се характеризират с това, че правопораждащото ги юридическо действие е именно преминаването на вътрешна граница.
67
Тази основна характеристика на проверките, разглеждани по делата, предмет на главните производства, отбелязана и от генералния адвокат в точка 85 от неговото заключение, ги различава от проверките, разглеждани по други дела, приключили с решения на Съда относно тълкуването на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006, и по-конкретно от решения от 22 юни 2010 г., Melki и Abdeli (C‑188/10 и C‑189/10, EU:C:2010:363), от 19 юли 2012 г., Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508), и от 21 юни 2017 г., A (C‑9/16, EU:C:2017:483), по които става въпрос за полицейски проверки в граничните зони, които се простират на не повече от 20 до 30 километра от вътрешна за Шенгенското пространство граница.
68
Обстоятелството, че в случая разглежданите в главните производства проверки се характеризират с особено тясна връзка с преминаването на вътрешна граница, доколкото именно това е правопораждащото юридическо действие за тези проверки, е особено показателно за наличието на „ефект, равностоен на гранични проверки“ по смисъла на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006.
69
Това важи в още по-голяма степен, тъй като проверките, възложени по силата на член 63 от AufenthG, и проверките, извършвани в останалата част от територията на Германия, имат различни правни основания, като вторият вид проверки може да се отнася до вътрешни линии, покриващи разстояние, сравнимо с презграничните маршрути, които са предмет на първия вид проверки. В съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 54 от настоящото решение, подобно обстоятелство трябва да се вземе предвид при цялостната преценка, изисквана за квалифицирането на определен контролен механизъм като мярка с „ефект, равностоен на гранични проверки“ по смисъла на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006.
70
Действително, както отбелязва и запитващата юрисдикция, член 63 от AufenthG се прилага само за линиите за автобусен превоз, които пресичат вътрешна за Шенгенското пространство граница, а не обхваща вътрешни линии на територията на Германия, макар и да е възможно да покриват еднакво или дори по-голямо разстояние от презграничните линии.
71
При тези условия, предвид наличието на няколко от показателите, изброени в член 21, буква а), второ изречение от Регламент № 562/2006, преценката на относителното им тегло, както и липсата в разглежданото в главните производства национално законодателство на достатъчни уточнения и ограничения относно интензивността, честотата и избирателността на проверките, възложени на основание член 63, параграф 1 от AufenthG, такива проверки трябва да се квалифицират като мярка с „ефект, равностоен на гранични проверки“, забранена от член 21, буква а), първо изречение от посочения регламент.
72
От това следва също, че член 21, буква а) от Регламент № 562/2006 не допуска механизма, предвиден в член 63, параграф 2 от AufenthG, доколкото той цели да санкционира неизпълнението на общото задължение за проверка, предвидено в член 63, параграф 1 от AufenthG, под формата на решение, налагащо забрана за превоз, съпътствана от предупреждение за налагането на имуществена санкция. Подобен санкционен механизъм в действителност не е съвместим със споменатия член 21, буква а), тъй като се прилага, за да осигури изпълнението на задължение за проверка, което само по себе си не е в съответствие с тази разпоредба.
73
С оглед на изложеното в неговата цялост на поставените въпроси следва да се отговори, че член 67, параграф 2 ДФЕС, както и член 21 от Регламент № 562/2006 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка като разглежданото в главните производства, което задължава всяко предприятие, извършващо автобусни превози по редовни линии през вътрешна за Шенгенското пространство граница към територията на тази държава членка, да прави проверки на паспорта и разрешението за пребиваване на пътниците преди преминаването на вътрешна граница, за да предотврати превоза на граждани на трети страни без тези документи за пътуване към територията на държавата, и което с цел да осигури спазването на това задължение за проверка позволява полицейските органи да постановят решение за налагането на забрана на такива превози, съпътствана с предупреждение за имуществена санкция на предприятия за превоз, за които е установено, че са превозили на територията на страната граждани на трети страни без посочените документи за пътуване.
По съдебните разноски
74
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 67, параграф 2 ДФЕС, както и член 21 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници), изменен с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г., трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка като разглежданото в главните производства, което задължава всяко предприятие, извършващо автобусни превози по редовни линии през вътрешна за Шенгенското пространство граница към територията на тази държава членка, да прави проверки на паспорта и разрешението за пребиваване на пътниците преди преминаването на вътрешна граница, за да предотврати превоза на граждани на трети страни без тези документи за пътуване към територията на държавата, и което с цел да осигури спазването на това задължение за проверка позволява полицейските органи да постановят решение за налагането на забрана на такива превози, съпътствана с предупреждение за имуществена санкция на предприятия за превоз, за които е установено, че са превозили на територията на страната граждани на трети страни без посочените документи за пътуване.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.