61988J0062
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-62/88 (
*1
)
I — Os factos do litígio
1.
O presente recurso visa a anulação do Regukmento (CEE) n.° 3955/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, relativo às condições de importação de produtos agrícolas originários de países terceiros na sequência do acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil (JO L 371, p. 14).
2.
Esse regulamento foi adoptado com base no artigo 113.° do Tratado CEE por maioria qualificada.
3.
Por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 3955/87, a colocação em livre prática de produtos originários de países terceiros, previstos neste regulamento, está sujeita à condição de os produtos respeitarem determinadas tolerâncias máximas. Estas tolerâncias foram fixadas no artigo 3.° da forma seguinte:
«A radioactividade máxima acumulada de césio 134 e 137 não deve ultrapassar:
—
370 bq/kg para o leite das posições 04.01 e 04.02 da pauta aduaneira comum, bem como para os géneros alimentícios destinados à alimentação especial dos lactentes durante os quatro a seis primeiros meses de vida, respondendo por si só às necessidades nutricionais dessa categoria de pessoas e acondicionados para venda a retalho em embalagens claramente identificadas e rotuladas como “preparados para lactentes”;
—
600 bq/kg para todos os outros produtos em causa».
4.
O artigo 4.° do referido regulamento obriga os Estados-membros a proceder a controlos da observância das tolerâncias máximas assim fixadas, tendo em conta o grau de contaminação do país de origem; esses controlos podem igualmente incluir apresentação de certificados de exportação. De acordo com o resultado dos controlos, os Estados-membros tomarão as medidas requeridas, incluindo a proibição de colocação em livre prática, caso a caso, ou de forma geral, em relação a um produto determinado.
5.
Nos termos do seu artigo 7.°, o Regulamento n.° 3955/87 expira dois anos após a sua entrada em vigor, isto é, em 30 de Dezembro de 1989.
6.
Convém salientar que o Regulamento n.° 3955/87 faz parte de um pacote de medidas adoptadas na sequência do acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil em Abril de 1986.
7.
Nomeadamente, o Conselho adoptou em 12 de Maio de 1986 o Regulamento (CEE) n.° 1388/86, relativo à suspensão das importações de certos produtos agrícolas originários de certos países terceiros (JO L 127, p. 1). Em 30 de Maio de 1986 adoptou o Regulamento (CEE) n.°1707/86, relativo às condições de importação de produtos agrícolas originários de países terceiros na sequência do acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil (JO L 146, p. 88). Este último regulamento, baseado no Tratado CEE, sem indicação específica dum artigo deste, é materialmente idêntico ao Regulamento n.° 3955/87. A sua validade temporal, originariamente limitada a 30 de Setembro de 1986, foi prorrogada por duas vezes, respectivamente até 28 de Fevereiro e até 31 de Outubro de 1987.
8.
Em 22 de Dezembro de 1987, o Conselho adoptou, além disso, o Regulamento (Euratom) n.°3954/87, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimentícios e alimentos para animais na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica (JO L 371, p. 11). Este último regulamento foi adoptado com base no artigo 31.° do Tratado CEEA por maioria qualificada.
II — Tramitação processual e conclusão das partes
9.
O requerimento introdutório do pedido da República Helénica deu entrada na Secretaria do Tribunal em 26 de Fevereiro de 1988.
10.
Por despacho de 13 de Julho de 1988, o Tribunal admitiu a Comissão das Comunidades Europeias a intervir em apoio das conclusões do recorrido.
11.
Por despacho de 27 de Outubro de 1988, o Reino Unido foi admitido a intervir em apoio das conclusões do recorrido.
12.
A República Helénica conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
declarar nulo o Regulamento n.° 3955/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, pelos fundamentos invocados no recurso;
—
condenar o Conselho nas despesas.
O Conselho conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
rejeitar o recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
O Reino Unido conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
rejeitar o recurso;
—
condenar o recorrente nas despesas efectuadas pelo Reino Unido.
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
julgar improcedente o recurso;
—
condenar o recorrente nas despesas incluindo as do interveniente.
13.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
III — Fundamentos e argumentos das partes
14.
O Governo helénico baseia o seu recurso nos fundamentos seguintes:
—
base jurídica inadequada do regulamento impugnado,
—
caracter vago da proposta da Comissão,
—
insuficiência de fundamentação.
15.
No que se refere à base jurídica do Regulamento n.° 3955/87, o Governo helénico censura ao Conselho o facto de, ao basear este regulamento no artigo 113.° do Tratado CEE, ter violado formalidades essenciais assim como os tratados CEE e CEEA e cometido um desvio de poder.
16.
Com efeito, a ratio legis da adopção deste regulamento seria, não a protecção das trocas comerciais, mas a da saúde pública, pois era necessário que a protecção da saúde e da vida da população fosse assegurada na sequência do acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil. Na medida em que o regulamento estabelece uma hierarquia entre os diversos valores da vida, comete um erro ao colocar a protecção das trocas comerciais acima da da saúde pública.
17.
O Governo helénico sublinha a este respeito, por um lado, que o regulamento impugnado tem um teor idêntico ao do Regulamento n.° 1707/86 do Conselho, de 30 de Maio de 1986, acima referido, cuja adopção fora motivada exclusivamente pela protecção da saúde da população dos Esta-dos-membros contra as sequelas do acidente nuclear de Chernobil. Sublinha, por outro lado, que o regulamento impugnado prossegue o mesmo objectivo que o Regulamento n.° 3954/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, isto é, a protecção da saúde da população da Comunidade contra os produtos alterados pela contaminação radioactiva; ora, este último regulamento baseou-se no artigo 31.° do Tratado CEEA.
18.
No caso em apreço, as autoridades comunitárias teriam procurado, por intermédio do artigo 113.°, adoptar o Regulamento n.° 3955/87 por maioria qualificada e passar por cima da opinião discordante de alguns Estados-membros sensibilizados pelo problema da saúde pública. O recurso ao artigo 113.° com o objectivo de afastar os Estados-membros discordantes constituiria um desvio de poder.
19.
O que acima se disse seria confirmado pelo acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect. p. 1493), no qual o Tribunal decidiu que, «no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha do fundamento jurídico dum acto não pode depender somente da convicção de uma instituição quanto ao fim prosseguido, mas deve fundar-se em elementos objectivos, susceptíveis de controlo jurisdicional». No caso em apreço, os elementos objectivos, tais como resultam do regulamento em causa, conduziriam ao princípio da protecção da saúde da população comunitária contra a radioactividade. Não poderiam, assim, justificar a utilização, a título de base jurídica, do artigo 113.°, que regula unicamente a política comercial comum na Comunidade.
20.
Além disso, é de notar que, para proteger a população e os trabalhadores da Comunidade contra os perigos resultantes das radiações ionizantes, o legislador comunitário considerou que convinha decidir a tempo as normas de base relativas à protecção da saúde da população e dos trabalhadores contra esses perigos, como está previsto no artigo 30.° do Tratado CEEA, de forma a que cada Estado-membro possa adoptar, em conformidade com o artigo 33.° do mesmo Tratado, as diposições legislativas, regulamentares e administrativas adequadas para assegurar o cumprimento das normas de base. Estas últimas foram fixadas pela Directiva 80/836/Euratom do Conselho, de 15 de Julho de 1980, que altera as directivas que fixam as normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes (JO L 246, p. 1; EE 12 F3 p. 214).
21.
Se a Comunidade considerava, no caso em apreço, que não existia legislação comunitária específica suficiente para fazer face à situação resultante do acidente de Chernobil ou que as legislações nacionais apresentam diferenças susceptíveis de provocar distorsões ou de prejudicar o funcionamento do mercado comum, deveria ter feito uso das disposições de habilitação dos artigos 130.°-R e 130.°-S do Tratado e, eventualmente, do artigo 235.° do mesmo Tratado.
22.
No que se refere à proposta da Comissão, o Governo helénico faz notar que, nos termos do artigo 149.°, n.° 1, do Tratado CEE, com a redacção que lhe foi dada pelo Acto Único Europeu, «sempre que, por força do presente Tratado, um acto do Conselho seja adoptado sob proposta da Comissão, o Conselho só pode adoptar um acto que constitua alteração dessa proposta deliberando por unanimidade».
23.
Daqui resultaria, relativamente ao caso em apreço, que mesmo admitindo que o Regulamento n.° 3955/87 pudesse validamente ser adoptado com fundamento jurídico no artigo 113.°, seria necessário precisar se este estava ou não em conformidade com a proposta da Comissão. Com efeito, se o não estivesse, a decisão do Conselho deveria ser tomada por unanimidade. Em contrapartida, a formulação «tendo em conta a proposta da Comissão», por demasiado vaga, criaria uma insegurança jurídica, uma insegurança quanto aos interesses dos cidadãos da Comunidade e uma impossibilidade de fiscalizar a legalidade prima facie dos actos do Conselho.
24.
Na sua réplica, o Governo helénico vem ainda alegar uma insuficiência de fundamentação do regulamento impugnado, em violação do artigo 190.° do Tratado CEE. A este respeito alega que os Estado-membros interessados não estão em situação de conhecer as condições nas quais as instituições comunitárias aplicaram o Tratado. Ora, o conteúdo de uma medida devia estar intimamente ligado à fundamentação dessa medida.
25.
O Conselho faz notar, liminarmente, que o recurso foi interposto apenas nos termos do artigo 173.° do Tratado CEE, e não também nos termos do artigo 146.° do Tratado CEEA. O fundamento baseado em violação do Tratado CEE seria, portanto, inadmissível.
26.
No que respeita à base jurídica do Regulamento n.° 3955/87, o Conselho sustenta que este tem uma finalidade diversa da do Regulamento n.° 3954/87. Com efeito, este estabelece um sistema permanente para o futuro e cria um processo duradouro, aplicável em caso de eventuais acidentes nucleares. E certo que a adopção desse sistema terá sido influencidada pelo facto de o acidente de Chernobil ter ocorrido, mas não regula qualquer consequência directa do mesmo. Não se ocupa de produtos agrícolas objecto de radiações e não trata da importação de mercadorias originárias de países terceiros.
27.
O Conselho afirma, neste contexto, que a base jurídica duma medida é determinada pela sua motivação e não pelo seu teor. No caso em apreço, a questão seria a de saber se o regulamento impugnado visa um objectivo comercial (a saber, regular o comércio com países terceiros) ou se, embora comportando restrições ao comércio, prossegue o objectivo de salvaguardar a saúde das pessoas. O Conselho teria finalmente optado pelo artigo 113.° do Tratado CEE, seguindo, neste ponto, a proposta da Comissão.
28.
Convém acrescentar que, se se podia hesitar entre os artigos 113.° do Tratado CEE e 31.° do Tratado CEEA (que prevêem ambos decisões por maioria qualificada), não se poderiam tomar em consideração os artigos 130.°-R e 130.°-S do Tratado CEE como base jurídica adequada. Com efeito, o Regulamento n.° 3955/87 não constitui uma «acção ... em matéria de ambiente» (artigo 130.°-R, n.° 1), uma vez que o seu objectivo específico não é a protecção do ambiente. Além disso, nos termos do artigo 130.°-R, n.° 2, segundo período, as exigências em matéria de protecção do ambiente são uma «componente das outras políticas da Comunidade». Ora, a política comercial comum prevista no artigo 113.° é uma dessas políticas da Comunidade.
29.
O artigo 235.° do Tratado CEE não foi tomado em consideração pelo Conselho, uma vez que não se encontrava preenchida a condição de base da sua aplicação, ou seja, a falta de poderes de actuação.
30.
Além disso, o Governo helénico não apresentou a mínima prova em apoio da sua alegação segundo a qual o Conselho teria prosseguido um fim diverso do previsto nas disposições que lhe conferem competência para agir. A Comissão propôs o artigo 113.° do Tratado como base jurídica para o Regulamento n.° 3955/87, tal como o fez em relação ao Regulamento precursor n.° 1707/86. O argumento baseado em desvio de poder não merece, pois, acolhimento.
31.
No que se refere à proposta da Comissão, o Conselho entende que não era obrigado a mencionar no próprio acto se este último estava ou não em conformidade com a proposta da Comissão ou se tinha sido alterado em relação àquela. O artigo 190.° do Tratado determina apenas que os actos «referir-se-ão às propostas», o que é feito através da formulação «tendo em conta a proposta da Comissão». Esta formulação corresponde, aliás, às exigências do artigo 11.° do regulamento interno do Conselho.
32.
Finalmente, o Conselho considera que o regulamento impugnado está suficientemente fundamentado. Segundo a jurisprudência do Tribunal, a obrigação de fundamentação (artigo 190.° do Tratado CEE) estaria atenuada em relação a um Estado-membro que participou na elaboração do acto em causa.
33.
O Governo britânico considera que a questão decisiva é a de saber se o Regulamento n.° 3955/87 constitui uma «acção da Comunidade em matéria de ambiente». Esta questão implica uma resposta negativa pelas razões seguintes.
34.
Embora o artigo 130°-R do Tratado CEE não defina o que constitui uma tal acção, poder-se-á deduzir uma indicação geral da natureza dessa acção tomando como ponto de partida a natureza e o objecto das medidas relativas ao ambiente adoptadas nos termos do artigo 100.° e/ou do artigo 235.° antes da data da entrada em vigor do Acto Único Europeu, e as medidas adoptadas após esta data nos termos do artigo 130.°-S. Estas medidas dizem respeito, por exemplo, à poluição do ambiente aquático por substâncias perigosas, aos critérios qualitativos sobre a concentração máxima de substâncias poluentes na atmosfera, à protecção da flora e da fauna e à eliminação ou ao transporte de resíduos. Em contrapartida, o Regulamento n.° 3955/87 excluiu do seu âmbito de aplicação, entre outras coisas, as «plantas vivas e produtos de floricultura».
35.
O artigo 31.° do Tratado CEEA também não fornece uma base jurídica adequada, uma vez que os níveis máximos prescritos no Regulamento n.° 3955/87 nunca foram objecto de uma avaliação científica completa e, especialmente, nunca foi pedido um parecer do grupo de peritos previsto no artigo 31.°
36.
Tratando-se do alcance do artigo 113.° do Tratado CEE, é legítimo ter em conta os efeitos da medida em causa, enquanto que instrumento, assim como os objectivos ou a finalidade que a instituição em causa visava através da adopção desta medida e que estão descritos nos considerandos. Esta abordagem está de acordo com a economia do capítulo referente à política comercial comum. Com efeito, o artigo 110.° exprime a noção de política comercial comum em termos que implicam a existência de um ou de vários objectivos ou finalidades, enquanto que o artigo 113.° enumera concretamente, a título exemplificativo, formas de instrumentos ou de mecanismos que podem ser adoptados, por maioria qualificada, para regulamentar as trocas inernacionais.
37.
O Governo britânico sustenta que uma medida que regulamenta, a título provisório, o comércio dos produtos agrícolas originários de países terceiros pode legitimamente ser adoptada com base no artigo 113.° Tal sucede não apenas porque se trata de uma medida cujo objectivo ou finalidade se insere na política comercial comum, tal como esta é definida no artigo 110.°, a saber, a supressão das restrições nas trocas internacionais, mas também porque o mecanismo utilizado, a saber, os controlos à importação, entra na categoria dos instrumentos prevista no artigo 113.°, n.° 1. O facto de a medida em questão contribuir igualmente para proteger a saúde dos consumidores não deve excluir o recurso ao artigo 113.°, tendo em conta a natureza temporária do regime estabelecido, a base científica incerta e, igualmente, o facto das medidas adoptadas nos termos do artigo 113.° poderem legitimamente visar diversas finalidades ou objectivos.
38.
A Comissão subscreve a tese do Conselho segundo a qual o fundamento baseado em violação do Tratado CEEA é inadmissível.
39.
No que se refere à base jurídica do Regulamento n.° 3955/87, a Comissão sustenta que o critério do objectivo prosseguido pelo acto em causa é dificilmente aplicável às normas de competência que, como o artigo 113.° do Tratado CEE, não contêm em si próprias uma finalidade precisa. A competência conferida à Comunidade pelo artigo 113.° tem um carácter amplamente instrumental. Com efeito, os objectivos enunciados no artigo 110.° são de tal forma gerais que devem necessariamente englobar parcialmente finalidades doutras políticas comunitárias, tais como a política económica, a política de desenvolvimento e, cada vez mais, a política de protecção da saúde e do ambiente.
40.
E nesta perspectiva que se deve conceber a relação entre o artigo 113°, por um lado e os artigos 130. °-R e 130. °-S, por outro lado. O artigo 130.°-S, com efeito, limita-se a conferir à Comunidade uma competência expressa para uma acção específica em matéria de ambiente não susceptível de ser prosseguida enquanto que «componente» doutras políticas e no âmbito de outras competências previstas no Tratado.
41.
A criação duma nova competência no âmbito do Acto Único Europeu não pode, portanto, ter como consequência restringir as competências da Comunidade que já existiam no Tratado de Roma. Esta nova competência não prevalece sobre as competências já existentes e, nomeadamente, sobre aquelas cujo exercício apenas requer uma maioria (qualificada) em vez da unanimidade.
42.
Mesmo que fosse de considerar a abordagem «finalista», preconizada pela República Helénica, seria forçoso admitir que o objectivo do regulamento impugnado não é unicamente a saúde pública ou o ambiente. Tal como referem os considerandos, importa que os produtos agrícolas e transformados destinados à alimentação humana «só sejam introduzidos na Comunidade segundo modalidades comuns» que «preservem, sem prejudicar indevidamente as trocas comerciais entre a Comunidade e países terceiros, a unicidade do mercado e evitem desvios de tráfego». Acresce que todo o regulamento incide sobre as condições de importação dos produtos agrícolas, isto é, regula de facto as trocas desses produtos entre a Comunidade e os países terceiros. Em particular, o processo previsto no artigo 4.° do Regulamento (controlos, trocas de informações) tem como objectivo criar um regime comum de controlo aplicável à importação dos produtos em causa, cuja circulação deve depois processar-se livremente no interior da Comunidade. Trata-se, pois, de uma regulamentação do comércio externo da Comunidade.
43.
O citado acórdão do Tribunal de 26 de Março de 1987 (45/86) revela que a escolha da base jurídica deve ser determinada a partir de elementos objectivos. Assim, é de excluir a consideração do objectivo final de um acto como critério exclusivo desta escolha. Em virtude da abordagem «objecti-vista/instrumentalista», serão de considerar como instrumentos específicos da política comercial todas as medidas expressamente previstas no artigo 113.°, assim como as medidas que, sem nele serem expressamente mencionadas, têm o mesmo efeito de regular aberta e especificamente o comércio com países terceiros.
IV — Resposta a uma questão do Tribunal
44.
O Tribunal colocou ao Governo helénico a questão de saber se, tendo em conta o disposto no artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento Processual (dedução de novos fundamentos no decurso da instância), aquele considera a referência ao artigo 190.° do Tratado CEE como um fundamento distinto ou antes como um argumento em apoio de um dos fundamentos invocados no requerimento introdutório do pedido.
45.
Na sua resposta, o Governo helénico afirmou que a referência ao artigo 190.° do Tratado CEE feita na réplica não constitui um fundamento distinto na acepção do artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento Processual, mas sim um argumento necessário em apoio do fundamento baseado em violação de formalidades essenciais, que deriva de diferença manifesta, expressa na base jurídica que confere competência ao Conselho, entre o regulamento impugnado e o citado Regulamento n.° 1707/86. Esta diferenciação das bases jurídicas e, consequentemente, da finalidade prosseguida por cada uma delas não contém elementos objectivos que permitam ao Tribunal, em conformidade com o artigo 190.°, exercer o controlo jurisdicional adequado e aos Estados-membros e aos interessados conhecer as condições em que as instituições comunitárias aplicaram as disposições do Tratado na situação concreta.
M. Zuleeg
Juiz relator
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*1
)	Lingua do processo: grego.