61976C0123
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER
VOM 28. JUNI 1977 (
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Es sollte sich von selbst verstehen, daß es ein wesentliches Merkmal eines Gemeinsamen Marktes zu sein hat, daß etwaige Sicherheitsnormen, denen Waren gerecht werden müssen, im gesamten Markt dieselben sind, so daß dort hergestellte Waren im gesamten Marktgebiet frei gehandelt werden können. In diesem Bewußtsein hat der Rat am 28. Mai 1969 durch Entschließung ein Allgemeines Programm „zur Beseitigung der technischen Hemmnisse im Warenverkehr, die sich aus den Unterschieden in den Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben“, verabschiedet (ABl. C 76 vom 17. 6. 1969, S. 1). Unter den Produkten der ersten Phase dieses Programms befanden sich elektrische Betriebsmittel zur Verwendung innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen.
Demgemäß hat der Rat am 13. Februar 1973 gemäß Artikel 100 des EWG-Vertrags eine Richtlinie (73/23/EWG) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend elektrische Betriebsmittel zur Verwendung innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen" erlassen (ABl. L 77 vom 26. 3. 1973, S. 29). Die Richtlinie war an die Mitgliedstaaten gerichtet; Artikel 13 Absatz 1 verlangt von ihnen, „die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft [zu setzen], um [ihr] binnen achtzehn Monaten nach der Bekanntgabe nachzukommen“ und „dies der Kommission unverzüglich mit [-zuteilen]“. Für Dänemark wurde eine Ausnahme gemacht; hier betrug die Frist fünf Jahre. Ferner verlangt Artikel 13 Absatz 2 von den Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, daß der Kommission der Wortlaut der wichtigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen, mitgeteilt wird".
Im Jahre 1975 stellte die Kommission fest, daß zwei Mitgliedstaaten, nämlich Belgien und Italien, ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie innerhalb der Achtzehnmonatsfrist nicht nachgekommen waren. Sie ging folglich nach Artikel 169 des Vertrages vor, um für die Beachtung dieser Richtlinie Sorge zu tragen. Schließlich erhob sie gegen beide Mitgliedstaaten Klage vor diesem Gerichtshof, nämlich in der Rechtssache 122/76 gegen Belgien und in der vorliegenden Sache gegen Italien. Am 23. März 1977 erließ Belgien einen „Arrêté Royal“, der das frühere belgische Recht über Sicherheitsnormen für Betriebsmittel im Rahmen der Richtlinie aufhob und die Vorschriften der Richtlinie in Belgien anwendbar machte. Die Rechtssache 122/76 wurde daraufhin einvernehmlich im Register des Gerichtshofes mit der Maßgabe gestrichen, daß Belgien die Kosten zu tragen hatte.
Italien hat noch keine solchen Maßnahmen ergriffen. Ein Ausschuß des italienischen Senats hat am 26. Februar 1976 einem Gesetzentwurf zur Ausführung der Richtlinie zugestimmt und ihn am 10. März 1976 an die Abgeordnetenkammer weitergeleitet (Anhang I der Klage). Dieser Entwurf verfiel jedoch infolge der Auflösung des italienischen Parlaments. Am 15. Februar 1977 wurde ein neuer Entwurf (Nr. 536) eingebracht. Diesen Entwurf hat die italienische Regierung dem Gerichtshof auf Anforderung vorgelegt. In der Sitzung vom 7. Juni 1977 wurde uns gesagt, daß der neue Entwurf am 25. Mai 1977 vom Senat verabschiedet worden sei und am 8. Juni 1977 in der Abgeordnetenkammer behandelt werden sollte. Nach Ansicht der Kommission wird dieser Entwurf jedoch, sollte er unverändert Gesetz werden, den Verpflichtungen Italiens aus der Richtlinie nicht in vollem Umfang gerecht, teils, weil er älteres italienisches Recht, das der Richtlinie widerspräche, nicht aufhebe, teils, weil er neue, mit der Richtlinie unvereinbare Einschränkungen vorsehe. Die Aussicht, daß der Entwurf unverändert Gesetz werden könnte, beunruhigt die Kommission derart, daß der zuständige Kommissar, Vicomte Davignon, wie wir gehört haben, am 6. Juni 1977 ein diesbezügliches Fernschreiben an den italienischen Industrieminister gesandt hat.
Italien gesteht zu, die Richtlinie nicht vollständig erfüllt zu haben. Da dem so ist, muß die Klage auf jeden Fall Erfolg haben. Der wirkliche Streit zwischen den Parteien bezieht sich jedoch auf den Umfang, in dem Italien gegen die Richtlinie verstoßen hat. Die italienische Regierung trägt vor, daß das geltende italienische Recht und die herrschende Verwaltungspraxis der Richtlinie im wesentlichen gerecht würden; die Abweichung gegenüber den Anforderungen der Richtlinie seien gering und hauptsächlich formaler Natur. Demgegenüber trägt die Kommission vor, daß Italiens Verstoß gegen die Richtlinie wesentlich sei.
Ich halte es deshalb für erforderlich, daß Sie, meine Herren, die Bestimmungen der Richtlinie im einzelnen betrachten.
Dabei ist zu bedenken, daß das Wort „Normen“ im gegenwärtigen Zusammenhang zwei verschiedene Bedeutungen haben kann. In der einen bedeutet es nur vom Gesetz vorgeschriebene Sicherheitskriterien. In der anderen, engeren, umfaßt es technische Dokumente, die von Normungsstellung festgelegt wurden und auf die sich die Gesetzgebung beziehen kann. Wie sich aus der Präambel der Richtlinie ergibt, wird das Wort „Norm“ in der Richtlinie in der zweiten Bedeutung gebraucht.
Die Richtlinie definiert zunächst in Artikel 1 die Betriebsmittel, auf die sie An wendung findet. Es handelt sich dabei um elektrische Betriebsmittel „zur Verwendung bei einer Nennspannung zwischen 50 und 1000 V für Wechselstrom und zwischen 75 und 1500 V für Gleichstrom mit Ausnahme der Betriebsmittel und Bereiche, die in Anhang II aufgeführt sind“. Die Kommission hat erklärt, daß die Richtlinie auf Grund dieser Definition die große Masse der für Industrie-, Handels- und Haushaltszwecke gebrauchten elektrischen Betriebsmittel erfasse. Die in Anhang II aufgeführten Ausnahmen betreffen besondere Betriebsmittel, für die gesonderte Harmonisierungsrichtlinien erlassen wurden oder erlassen werden sollen. Diese Ausnähmen umfassen „elektrische Betriebsmittel zur Verwendung in explosibler Atmosphäre“ (zum Beispiel Bergmannslampen), „elektroradiologische und elektromedizinische Betriebsmittel“, „elektrische Teile von Personen- und Lastenaufzügen“ usw. Nach ihrem Artikel 12 findet die Richtlinie ferner keine Anwendung auf „elektrische Betriebsmittel, die zur Ausfuhr nach dritten Ländern bestimmt sind“.
Nach dieser Bestimmung ihres Anwendungsbereichs erlegt die Richtlinie den Mitgliedstaaten eine Reihe von Verpflichtungen auf, von denen die meisten mit „die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit …“ beginnen. (In diesem Zusammenhang haben wir von der Kommission gehört, daß bei der Veröffentlichung des französischen Textes des Artikels 3 im Amtsblatt ein Fehler unterlaufen ist: siehe die französische Ubersetzung der Klage, S. 2, Fußnote 1.)
Diese Verpflichtungen unterfallen, soweit es hier interessiert, im wesentlichen in zwei Gruppen: Die erste bezieht sich auf Grundziele der Richtlinie, die zweite auf die Mittel, durch die diese Ziele erreicht werden sollen.
Der Aufbau der ersten Gruppe ist leicht zu verstehen, wenn man bedenkt, daß die Harmonisierung der Sicherheitsnormen im weiteren Sinne zwei Ergebnisse zu erreichen beabsichtigt Das erste, das man „negative Ergebnis“ nennen könnte, ist, daß nirgendwo in der Gemeinschaft Waren in den Verkehr gebracht werden sollen, die nicht der einschlägigen Norm entsprechen. Das zweite, das „positive Ergebnis“, ist, daß Waren, die der Norm entsprechen, in der gesamten Gemeinschaft frei sollen gehandelt werden können.
Artikel 2 legt den Mitgliedstaaten eine allgemeine Verpflichtung auf, das negative Ergebnis herbeizuführen. Sein Absatz 1 lautet:
„Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die elektrischen Betriebsmittel nur dann in den Verkehr gebracht werden können, wenn sie — entsprechend dem in der Gemeinschaft gegebenen Stand der Sicherheitstechnik — so hergestellt sind, daß sie bei einer ordnungsmäßigen Installation und Wartung sowie einer bestimmungsmäßigen Verwendung die Sicherheit von Menschen und Nutztieren sowie die Erhaltung von Sachwerten nicht gefährden.“
Absatz 2 nimmt auf Anhang I Bezug, der zusammenfaßt, was als „die wichtigsten Angaben über die in Absatz 1 genannten Sicherheitsziele“ beschrieben wird. Ich sehe keinen Anlaß, diese Ziele im einzelnen darzustellen. Sie umfassen nahezu eine Druckseite und gehen ziemlich in die Einzelheiten. Sie sind jedoch, wie sich aus ihrer Beschreibung ergibt, nicht erschöpfend und sie stellen keine Normen im engeren Sinne dar. (Sie sind eher Hinweise darauf, was solche Normen enthalten sollten.) Sie sind in Artikel 3 des von mir bereits erwähnten belgischen „Arrêté Royal“ und in einem Anhang zu dem dem italienischen Parlament derzeit vorliegenden Gesetzentwurf wiedergegeben.
Die allgemeine Verpflichtung, das positive Ergebnis herbeizuführen, wird den Mitgliedstaaten in Artikel 3 der Richtlinie auferlegt; dieser lautet:
„Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit der freie Verkehr der elektrischen Betriebsmittel innerhalb der Gemeinschaft nicht aus Sicherheitsgründen behindert wird, wenn diese Betriebsmittel unter den Voraussetzungen der Artikel 5, 6, 7 oder 8 den Bestimmungen des Artikels 2 entsprechen.“
Diese Vorschrift wird durch folgenden Artikel 4 ergänzt:
„Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß die Elektrizitätsversorgungsunternehmen den Anschluß an das Netz und die Versorgung mit Elektrizität gegenüber den Elektrizitätsverbrauchern für die elektrischen Betriebsmittel nicht von höheren als den in Artikel 2 vorgesehenen Anforderungen in bezug auf die Sicherheit abhängig machen.“
Die Artikel 5, 6, 7 und 8, auf die in Artikel 3 Bezug genommen ist, enthalten die zweite wesentliche Gruppe der den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen, auf die ich mich bezogen habe. Sie begründen nach Darstellung der Kommission eine „Rangfolge von Normen“. Das trifft in gewissem Sinne zu.
Artikel 5, auf den ich noch zurückkommen werde, weil seine Auslegung einen hauptsächlichen Streitpunkt zwischen den Parteien darstellt, schreibt zum einen die Festlegung von „harmonisierten Normen“ der Gemeinschaft vor, zum anderen, daß Waren, die solchen Normen entsprechen, „für das Inverkehrbringen nach Artikel 2 oder den freien Verkehr nach Artikel 3 als mit den Bestimmungen des Artikels 2 übereinstimmend“ zu erachten sind.
Artikel 6 nimmt Bezug auf Normen, die man international nennen könnte. Sein Absatz 1 lautet:
„Soweit noch keine harmonisierten Normen im Sinne von Artikel 5 festgelegt und veröffendicht worden sind, treffen die Mitgliedstaaten alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die zuständigen Verwaltungsbehörden im Hinblick auf das in Artikel 2 genannte Inverkehrbringen oder im Hinblick auf den in Artikel 3 genannten freien Verkehr auf solche elektrischen Betriebsmittel als mit den Bestimmungen des Artikels 2 übereinstimmend erachten, die den Sicherheitsanforderungen der International Commission on the Rules for the Approval of Electrical Equipment (CEE-él) (Internationale Kommission für die Regelung der Zulassung elektrischer Ausrüstungen) oder der International Electrotechnical Commission (IEC) (Internationale Elektrotechnische Kommission) genügen, soweit auf diese Bestimmungen das in den Absätzen 2 und 3 vorgesehene Veröffentlichungsverfahren angewendet worden ist.“
Ich muß Sie, meine Herren, nicht mit Absatz 2 und 3 behelligen, denn es ist allgemein bekannt, daß das dort vorgesehene „Veröffentlichungsverfahren“ auf keine der Sicherheitsanforderungen der CEE-él oder der IEC angewandt wurde. Die Kommission hat uns als Grund dafür genannt, man habe beim Festlegen der harmonisierten Normen nach Artikel 5 so rasche Fortschritte erzielt, daß man einen Rückgriff auf internationale Normen nicht für lohnend gehalten habe. Die Kommission führt aus, was von der Präambel der Richtlinie gestützt wird, daß die Artikel 6 und 7 als Übergangsmaßnahmen vorgesehen waren, die nur in dem Umfang wirksam sein sollten, in dem noch keine harmonisierten Normen nach Artikel 5 festgelegt seien. Im Ergebnis ist Artikel 6 toter Buchstabe geblieben.
An dritter Stelle in der von der Richtlinie vorgesehenen Normenrangfolge stehen die nationalen Normen. Mit ihnen befaßt sich folgender Artikel 7:
„Soweit noch keine harmonisierten Normen im Sinne von Artikel 5 oder keine gemäß Artikel 6 veröffentlichten Sicherheitsanforderungen bestehen, treffen die Mitgliedstaaten alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die zuständigen Verwaltungsbehörden im Hinblick auf das in Artikel 2 genannte Inverkehrbringen oder im Hinblick auf den in Artikel 3 genannten freien Verkehr auch solche elektrischen Betriebsmittel, die entsprechend den Sicherheitsanforderungen der im herstellenden Mitgliedstaat angewandten Normen gebaut worden sind, als mit den Bestimmungen des Artikels 2 übereinstimmend erachten, wenn sie die gleiche Sicherheit bieten, die in ihrem eigenen Hoheitsgebiet gefordert wird.“
Meines Erachtens ist diese Vorschrift schwierig auszulegen. Auf den ersten Blick scheint sie die Erfüllung sowohl der im herstellenden Mitgliedstaat als auch der im einführenden Mitgliedstaat geltenden Normen zu verlangen, unabhängig davon, ob dieses Normen im engeren Sinn sind oder nicht. Diese Auslegung kann jedoch nicht richtig sein, denn nach ihr stellte die Vorschrift einen Rückschritt dar; fehlte sie, so würde es genügen, wenn Betriebsmittel die im einführenden Mitgliedstaat geltenden Kriterien erfüllten. Die Ausführungen der Parteien erhellen diese Frage kaum, hauptsächlich deswegen, weil sie ihren Streit nicht berührt. Wahrscheinlich bedeutet Artikel 7, daß der einführende Mitgliedstaat Betriebsmittel, die den Normen des herstellenden Mitgliedstaats entsprechen, aufzunehmen hat, es sei denn, deren Sicherheitsniveau wäre niedriger als das des eigenen Rechts: Mit anderen Worten, Artikel 7 hat den Fall im Auge, daß das gleiche Sicherheitsniveau mit verschiedenen Mitteln erreicht wird.
Artikel 8 unterscheidet sich von den Artikeln 6 und 7 dadurch, daß er nicht nur eine Übergangsvorschrift darstellt. Er stellt eine Möglichkeit zur Verfügung, durch die ein Produkt Aufnahme finden kann, auch wenn es keiner veröffentlichten Norm, sei sie harmonisiert, international oder national, entspricht. Dieser Artikel lautet:
„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die zuständigen Verwaltungsbehörden auch das in Artikel 2 genannte Inverkehrbringen oder den in Artikel 3 genannten freien Verkehr von elektrischen Betriebsmitteln ermöglichen, die zwar nicht den harmonisierten Normen nach Artikel 5 oder den Bestimmungen der Artikel 6 und 7 entsprechen, jedoch den Bestimmungen des Artikels 2 genügen.
(2)   Bei Beanstandungen kann der Hersteller oder Importeur einen von einer nach dem Verfahren des Artikels 11 mitgeteilten Stelle ausgearbeiteten Gutachterbericht über die Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Artikels 2 vorlegen.“
Artikel 11 schreibt vor, daß jeder Mitgliedstaat den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unter anderem die Stellen mitteilt, die er zu seiner Vertretung in dem Harmonisierungsverfahren nach Artikel 5 und zur Ausarbeitung der Gutachterberichte nach Artikel 8 bestellt hat. Artikel 11 behält den Mitgliedstaaten das Recht vor, eine solche Mitteilung zu ändern. Italien hat als Stelle für beide genannten Zwecke das Comitato elettrotecnico italiane (CEI) mitgeteilt.
Um meine Übersicht über die Vorschriften der Richtlinie zu vervollständigen, erwähne ich noch, daß Artikel 9 ein Verfahren vorschreibt, das Anwendung findet, wenn ein Mitgliedstaat mit der Begründung das Inverkehrbringen von der Richtlinie unterfallenden Betriebsmitteln untersagt oder den freien Verkehr dieser Betriebsmittel verhindert, daß diese aus welchen Gründen auch immer Artikel 2 nicht erfüllen, während Artikel 10 von Konformitätszeichen, Konformitätsbescheinigungen und Konformitätserklärungen handelt.
Nach dem Vorbringen der Kommission hat es Italien, kurz gesagt, unterlassen, die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anwendung der Richtlinie, insbesondere von deren Artikel 2 (mit Anhang I), 5, 6, 8, 9 und 10 in Italien zu schaffen.
Die italienische Regierung gesteht dieses Unterlassen hinsichtlich Artikel 8 zu, hält es aber für unbedeutend und am Rande liegend; hinsichtlich der Artikel 9 und 10 wurde im Grunde genommen nicht verhandelt.
Der Streit der Parteien befaßt sich hauptsächlich mit den Artikeln 2 und 3 einerseits sowie mit den Artikeln 5 und 6 andererseits.
Italiens Verteidigung hinsichtlich der Artikel 2 und 3 stützt sich auf ein italienisches Gesetz vom 1. März 1968 (Nr. 186). Dieses wurde im übrigen von der Kommission in der Klage (S. 10, Fußnote 1) unter denjenigen italienischen Rechtsvorschriften aufgeführt, die geändert werden müßten, um der Richtlinie Genüge zu tun. Dieses Gesetz schreibt vor, daß alle elektrischen und elektronischen Betriebsmittel „nach den Regeln der Technik herzustellen sind“ („devono essere realizzati a regola d'arte“) und daß Betriebsmittel, die nach den Normen des CEI hergestellt sind („realizzati secondo le norme del Comitato elettrotecnico italiano“) als nach den Regeln der Technik hergestellt zu erachten sind. Italien trägt vor, dieses Gesetz führe, wenn man bedenke, daß es die Übereinstimmung mit einer CEI-Norm nicht zum ausschließlichen Kriterium der Übereinstimmung mit seinen Anforderungen mache, zu dem gleichen Ergebnis wie Artikel 2 der Richtlinie und aus dem gleichen Grund zu dem gleichen Ergebnis wie Artikel 3. Was die in Anhang I der Richtlinie niedergelegten „Angaben“ betrifft, trägt Italien vor, daß diese nur „die Regeln der Technik“ erläuterten. Die Kommission bestreitet das natürlich. Sie trägt vor, diese Angaben gingen viel zu sehr ins einzelne und seien viel zu genau, um notwendigerweise in dem allgemeinen Ausdruck „Regeln der Technik“ enthalten zu sein. Weiterhin trägt sie vor, daß anderes italienisches Recht, das in Kraft bleibe, von Anhang I abweichende Erfordernisse aufstelle, nämlich insbesondere die Artikel 314 und 315 eines Präsidialerlasses (DPR Nr. 547) vom 27. April 1955 und die Vorschriften eines Ministerialerlasses (Nr. 307) vom 20. Dezember 1968. Mir scheint, meine Herren, daß die Kommission mit alledem Recht hat.
Italiens Verteidigung hinsichtlich der Artikel 5 und 6 beruht darauf, daß das, was sich unter der geltenden italienischen Rechtslage und der herrschenden Verwaltungspraxis abspiele, mit den Erfordernissen der Richtlinie nicht im Widerspruch stehe, weil bisher noch keine harmonisierten Normen nach Artikel 5 festgelegt wurden und, wie allgemein bekannt, noch keine internationalen Normen gemäß Artikel 6 veröffentlicht worden seien. Italien gesteht freimütig ein, daß es, bestünden harmonisierte Normen, in erheblichem Maße gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie verstieße.
Meines Erachtens sind diese Ausführungen unhaltbar. Nach Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie war es die Verpflichtung eines jeden Mitgliedstaats mit Ausnahme von Dänemark, hinsichtlich der Artikel 5 und 6 binnen einer Frist von 18 Monaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, um sicherzustellen, daß, sobald harmonisierte Normen festgelegt oder internationale Normen veröffentlicht würden, diese auch von der zuständigen Behörde anerkannt würden. Ein Mitgliedstaat kam seinen Verpflichtungen nicht dadurch nach, daß er die tatsächliche Festlegung oder Veröffentlichung einer Norm abwartete, um dann Schritte zu ergreifen, die ihre Anerkennung sicherstellen sollten. Daraus ergibt sich meiner Ansicht nach, daß Italien gegen seine Verpflichtungen aus den genannten Artikeln verstoßen hat und daß, falls es darauf ankommen sollte, dieser Verstoß wesentlich ist.
Ich würde es damit genug sein lassen, hätte nicht die italienische Regierung in ihrem Bemühen, darzulegen, daß noch keine harmonisierten Normen vorliegen, Fragen mit weitreichender Bedeutung zur Auslegung des Artikels 5 aufgeworfen. Es wäre höchst unbefriedigend, wenn diese Fragen, die in der Auseinandersetzung der Parteien breiten Raum einnahmen, unbeantwortet blieben.
Artikel 5 lautet:
„Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die zuständigen Verwaltungsbehörden für das Inverkehrbringen nach Artikel 2 oder den freien Verkehr nach Artikel 3 insbesondere solche elektrischen Betriebsmittel als mit den Bestimmungen des Artikels 2 übereinstimmend erachten, die den Sicherheitsanforderungen der harmonisierten Normen genügen.
Als harmonisierte Normen gelten diejenigen Normen, die im gegenseitigen Einvernehmen von den Stellen, die von den Mitgliedstaaten nach Artikel 11 mitgeteilt wurden, festgelegt und die im Rahmen der einzelstaatlichen Verfahren bekanntgegeben worden sind. Die Normen sollen entsprechend dem technologischen Fortschritt sowie der Entwicklung der Regeln der Technik im Bereich der Sicherheit auf den neuesten Stand gebracht werden.
Die Liste der harmonisierten Normen und deren Fundstellen werden zur Unterrichtung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht.“
Sie sehen, meine Herren, daß sich die Annahme einer harmonisierten Norm nach dem in diesem Artikel niedergelegten Verfahren in drei Stufen vollzieht:
1.
Sie muß im gegenseitigen Einvernehmen von den Stellen, die von den Mitgliedstaaten nach Artikel 11 mitgeteilt wurden, festgelegt werden;
2.
sie muß im Rahmen der einzelstaatlichen Verfahren bekanntgegeben werden und
3.
sie muß zur Unterrichtung in eine Liste aufgenommen werden, die im Amtsblatt der Gemeinschaften veröffentlicht wird.
Die Kommission gestand zu, daß bisher keine solche Liste veröffentlicht ist. Wir haben von ihr gehört, daß eine solche Liste in diesem Monat veröffentlich werden soll. Wir haben von ihr weiter gehört, daß bisher nur zwei Mitgliedstaaten, nämlich Frankreich und die Niederlande, harmonisierte Normen „im Rahmen der einzelstaatlichen Verfahren“ bekanntgegeben haben. Wir haben nicht gehört, was der Grund für den Verzug der anderen Mitgliedstaaten — abgesehen von Dänemark und Italien selbst — war. Im Ergebnis spricht vielleicht einiges für die Ansicht der italienischen Regierung, daß bisher noch keine harmonisierten Normen in Kraft sind.
Der Einwand der italienischen Regierung stützt sich jedoch nicht auf Fragen der Veröffentlichung. Er befaßt sich vielmehr mit den Erfordernissen der ersten Stufe.
Einen Augenblick lang hatte ich den Eindruck, die italienische Regierung wolle vortragen, das CEI sei nicht wirksam nach Artikel 11 als die Stelle mitgeteilt worden, die Italien für die Zwecke des Artikels 5 vertritt. Es wurde der Umstand erwähnt, daß das einzige dem Gericht vorliegende Schriftstück, das diese Mitteilung beweise, ein Fernschreiben vom 22. November 1974 (Anhang 1 der Gegenerwiderung), diese als „vorbehaltlich einer Bestätigung“ bezeichne. Der Bevollmächtigte der italienischen Regierung stellte jedoch in der Sitzung auf meine Frage hin klar, daß die Wirksamkeit der Benennung des CEI nach Artikel 11 nicht in Frage stehe. Andernfalls hätte sich natürlich die Frage eines Verstoßes Italiens gegen Artikel 11 erhoben.
Der Einwand der italienischen Regierung war, daß das von den Stellen, die die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 11 tatsächlich mitgeteilt hatten, für die Festlegung harmonisierter Normen eingeschlagene Verfahren im Widerspruch zu Artikel 5 stehe. Um diesen Einwand zu erläutern, muß ich mich zunächst zu diesem Verfahren äußern.
Es scheint, daß die Normungsstellen der ursprünglichen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit Ausnahme Luxemburgs in den späten 50er Jahren ein Komitee gründeten, das „Comité Européen des Normes Electrotechniques de la Commu nauté“ oder „CENELCOM“, um ihre Normen zu harmonisieren. In den 60er Jahren gründeten die Mitglieder des CENELCOM gemeinsam mit den Normungsstellen der damaligen Mitgliedstaaten der EFTA das „Comité Européen des Normes Electrotechniques“ oder „CENEL“. Nach dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Gemeinschaft im Jahre 1973 wurden das CENELCOM und das CENEL in das „Comité Européen de Normalisation Electrotechnique“ oder „CENELEC“ umgeformt. Das CENELEC hat auch einen englischen Namen, nämlich „European Committee for Electrotechnical Standardization“, und einen deutschen Namen, nämlich „Europäisches Komitee für Elektrotechnische Normung“.
Die derzeitige Geschäftsordnung des CENELEC ist als Anhang VII der Antworten der Kommission auf die ihr vom Gerichtshof am Ende der mündlichen Verhandlung gestellten Fragen Gegenstand des Verfahrens. Diese Geschäftsordnung beginnt wie folgt:
„1.
Allgemeines
1.1.
Aufgabenstellung
1.1.1.
Entsprechend den Zielen des EWG-Vertrages müssen die Handelshemmnisse aufgrund technischer Festlegungen beseitigt werden.
Im Rahmen der elektrotechnischen Normung ist dies Aufgabe der Nationalen Elektrotechnischen Komitees der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaften (EG).
Die Nationalen Elektrotechnischen Komitees der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaften haben sich deshalb in dem Europäischen Komitee für elektrotechnische Normung, abgekürzt CENELEC genannt, zusammengeschlossen.
1.1.2.
Im Hinblick auf die engen Handelsbeziehungen zwischen den Ländern der ehemaligen Freihandelszone, die nicht Mitglied der Europäischen Gemeinschaften werden, und den Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaften besteht ein gemeinsames Interesse, die vorstehend genannten Aufgaben in Zusammenarbeit zwischen den Nationalen Komitees aller EG-Länder und denjenigen der ehemaligen Freihandelszone durchzuführen. Daher sind auch die Nationalen Komitees der letztgenannten Länder CENELEC beigetreten.“
Das Vorbringen stützte sich darauf, daß die „Nationalen Komitees“ der Mitgliedstaaten der Gemeinschaften, die in der CENELEC „zusammengeschlossen“ seien, in Wirklichkeit die Stellen seien, die von den Mitgliedstaaten nach Artikel 11 der Richtlinie mitgeteilt wurden. Die Liste dieser Nationalen Komitees in Abschnitt 4.2 der Geschäftsordnung schließt kein Komitee aus Luxemburg ein, woraus jedoch keine Folgerungen gezogen wurden; daraus schließe ich, daß Luxemburg das „Nationale Komitee“ eines anderen Mitgliedstaates gebeten hat, es zu repräsentieren. Außer den „Nationalen Komitees“ der acht Mitgliedstaaten ohne Luxemburg führt die Liste diejenigen von Finnland, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden und der Schweiz auf.
Die Liste in Abschnitt 4.2 gibt das Gewicht der einzelnen „Nationalen Komitees“ für Zwecke der Abstimmung an. Diejenigen aus Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien haben jeweils 10 Stimmen, diejenigen aus Belgien, den Niederlanden, Schweden und der Schweiz haben jeweils 5 Stimmen und die restlichen jeweils drei Stimmen. Abschnitt 4.3 schreibt vor, daß ein zur Ab stimmung stehender Antrag als angenommen gilt, „wenn die Zahl der gewogenen Nein-Stimmen 15 nicht übersteigt“. Abschnitt 4.4 schreibt vor, daß, wenn dieser Fall eintritt, „die Stimmen der Nationalen Komitees der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinchaften“ gesondert zu werten sind, daß „falls mehr als zwei dieser Nationalen Komitees gegen den Antrag stimmen, er abgelehnt [ist]. Er ist ebenfalls abgelehnt, falls mehr als 15 gewogene Nein-Stimmen von diesen Nationalen Komitees abgegeben werden“. Abschnitt 4.4 bestimmt ferner, daß, wenn ein Antrag einmal angenommen ist, er, um es kurz zu fassen, für „alle Nationalen Komitees der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaften“ und „diejenigen anderen Nationalen Komitees …, die für das Ergebnis gestimmt haben“, bindend ist. Diese Vorschriften über eine mehrheitliche Abstimmung werden jedoch nur als Notlösung betrachtet. Abschnitt 4.1 legt ausdrücklich Wert darauf, daß „soweit irgend möglich, Einstimmigkeit angestrebt werden soll.“
Das CENELEC arbeitet anscheinend hauptsächlich mit sogenannten „Harmonisierungsdokumenten“ oder „HDs“. Diese sind von der Geschäftsordnung vorgeschrieben; die Kommission hat vier von ihnen als Anhang II, III, IV und V zu ihren Antworten auf die Fragen des Gerichtshofes vorgelegt. Auf dem Deckblatt jedes dieser Dokumente steht: „Unter Bezug auf die EG-Richtlinie 73/23/EWG“. Die Kommission hat als Anhang I zu ihren Antworten auch eine Liste von 59 HDs vorgelegt, die, wie sie sagte, diejenigen harmonisierten Normen zusammenfaßt, über die bisher nach Artikel 5 der Richtlinie Einvernehmen erzielt wurde. Diese Liste soll, wie wir von der Kommission gehört haben, in diesem Monat im Amtsblatt veröffentlicht werden. Die Kommission fügte hinzu, daß nach den ihr zugänglichen Informationen diese HDs oder Normen ungefähr 60 % der Gesamtmenge der Normen darstellten, die schließlich gemäß Artikel 5 veröffentlicht werden sollen, abgesehen von Neuveröffentlichungen, die, um Artikel 5 zu zitieren, durch „den technologischen Fortschritt sowie die Entwicklung der Regeln der Technik im Bereich der Sicherheit“ veranlaßt werden.
Italien wandte ein, das Tätigwerden der von den Mitgliedstaaten nach Artikel 11 der Richtlinie mitgeteilten Stellen als Mitglieder des CENELEC unterscheide sich rechtlich von dem Tätigwerden, das ihnen nach Artikel 5 auferlegt sei. CENELEC sei eine „private“ Organisation, die außerhalb des Rahmens der Gemeinschaft und nach Regeln über die Mehrheitsabstimmung tätig werde, die mit dem Erfordernis des „gegenseitigen Einvernehmens“ in Artikel 5 nicht zu vereinbaren seien.
Es wurde nicht weiter ausgeführt, was die italienische Regierung damit sagen wollte, daß sie das CENELEC eine „private“ Organisation nannte. Vielleicht dachte sie an diejenige Unterscheidung, die nach dem Recht mancher Mitgliedstaaten zwischen „Körperschaften privaten Rechts“ und „Körperschaften öffentlichen Rechts“ besteht. Sollte das gemeint gewesen sein, so würde es genügen, festzustellen, daß diese Unterscheidung im vorliegenden Zusammenhang offensichtlich bedeutungslos ist. Wahrscheinlich bezog sich die italienische Regierung jedoch auf die Tatsache, daß das CENELEC anscheinend eher auf eigene Initiative der Kommission hin. Aber auch das spielt meiner Ansicht nach keine Rolle. Die Richtlinie läßt den nach Artikel 11 von den Mitgliedstaaten mitzuteilenden Stellen, die selbst keine Staatsbehörden zu sein brauchen, freie Hand, sich für ihre Aufgaben nach Artikel 5 so zu organisieren, wie es ihnen geeignet erscheint.
Meiner Ansicht nach ist das Vorbringen, das CENELEC werde außerhalb des Rahmens der Gemeinschaft tätig, kaum gehaltvoller. Zur Unterstützung dieses Vorbringens nimmt die italienische Regierung auf die Anwesenheit von Stellen im CENELEC Bezug, die EFTA-Staaten vertreten, und auf die Tatsache, daß die Amtssprachen des CENELEC nur Englisch, Französisch und Deutsch sind (siehe Abschnitte 1.5 und 7.6 bis 7.9 der Geschäftsordnung). Zu der ersten dieser Bemerkungen muß festgestellt werden, daß Artikel 5 die nach Artikel 11 der Richtlinie mitgeteilten Stellen nicht daran hindert, mit entsprechenden Stellen anderer Länder, wie eng auch immer, zusammenzuarbeiten. Für mich ist es nachgerade ungeheuerlich, zu behaupten, daß eine so vernünftige Abmachung dazu führen sollte, das Verfahren dieser Stellen für die Zwecke des Artikels 5 unwirksam zu machen. Was das zweite Vorbringen betrifft, gibt es keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, nach der alles Gemeinschaftshandeln in allen sechs Sprachen durchgeführt werden müßte. Eine solche Vorschrift wäre auch nahezu unausführbar. Die Kommission teilte mit, sie könne, wenn italienische Vertreter im CENELEC Sprachschwierigkeiten haben sollten, die für das Ubersetzen und Dolmetschen notwendigen Einrichtungen zur Verfügung stellen. Das scheint mir die richtige Einstellung zu sein: Das vorliegende Problem, wenn es eines geben sollte, ist ein Verwaltungsproblem und ohne rechtliche Bedeutung.
Das vielleicht beste Argument der italienischen Regierung in diesem Teil des Rechtsstreits war der Hinweis auf die offensichtliche Unvereinbarkeit der Regeln des CENELEC über die Mehrheitsabstimmung mit dem Erfordernis des „gegenseitigen Einvernehmens“ des Artikels 5. Die Kommission hielt diesem Argument zweierlei entgegen. Zunächst führte sie aus, daß die Regeln über die Mehrheitsabstimmung bei der Festlegung keiner der 59 HDs, auf die Bezug genommen wurde, angewandt worden seien; vielmehr seien alle einstimmig angenommen worden, jedenfalls insoweit, als Vertreter der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft betroffen waren. Das scheint mir bereits eine ausreichende Widerlegung zu sein. Wenn diese HDs tatsächlich in gegenseitigem Einvernehmen angenommen wurden, dann spielt es keine Rolle, daß sie auch auf andere Weise hätten angenommen werden können. In zweiter Linie führt die Kommission aus, jedenfalls sei es nach Artikel 5 zulässig, daß die von den Mitgliedstaaten nach Artikel 11 mitgeteilten Stellen darüber ein „gegenseitiges Einvernehmen“ erreichten, daß sie sich selbst durch Regeln über eine Mehrheitsabstimmung banden, denen sie alle zugestimmt hatten. Für die Richtigkeit dieses Vorbringens spricht auf der Grundlage einiges, daß der Rat diesen Stellen mit Artikel 5 freie Hand hinsichtlich der Art und Weise gab, wie sie ihr Einvernehmen erreichen wollten. Es ist meiner Ansicht nach im vorliegenden Fall jedoch nicht notwendig, zu einer endgültigen Entscheidung über die Richtigkeit dieser Ansicht zu gelangen.
Abschließend habe ich noch darauf hinzuweisen, daß die italienische Regierung sich darauf beruft, daß es nach der Geschäftsordnung des CENELEC zwei Arten von HDs gibt, nämlich uneingeschränkte und solche, die die nationalen „Abweichungen“ aufführen (siehe Abschnitt 3.2.3.1. dieser Geschäftsordnung). Solche Abweichungen können nur auf „Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ in einem bestimmten Land beruhen. Nach Ansicht der italienischen Regierung zeigt dies, daß die Mitglieder des CENELEC die Mitgliedstaaten nicht binden könnten und daß deshalb die von ihnen festgelegten Normen in Wirklichkeit keine harmonisierten Normen seien. Meines Erachtens zeigt es nichts in dieser Richtung. Es stellt vielmehr einerseits ein Anerkenntnis des Umstandes dar, daß einige Mitglieder des CENELEC aus Staaten außerhalb der Gemeinschaft kommen, die an die Gemeinschaftsrichtlinien nicht gebunden sind, und zugleich ein Anerkenntnis des Umstandes, daß Dänemark jedenfalls an die hier fragliche Richtlinie noch nicht gebunden ist, andererseits aber ein Anerkenntnis des Umstandes, daß weder das CENELEC noch irgendeines seiner Mitglieder befugt ist, das innerstaatliche Recht eines Mitgliedstaats zu ändern. Falls eine solche Änderung erforderlich ist, muß der Mitgliedstaat sie selbst in Erfüllung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie vornehmen. Es ist beachtenswert, daß zwei der von der Kommission beispielhaft vorgelegten HDs, nämlich HD 252 betreffend „Staubsauger und Wassersauger“ und HD 253 betreffend „Bügeleisen, Bügelmaschinen und Bügelpressen“, solche Abweichungen enthalten. HD 252 enthält vier solche Abweichungen. Die erste betrifft Frankreich, wo ausdrücklich vorgeschrieben ist, daß Staubsauger ihrer Bauart nach für eine Spannung von 220 Volt geeignet sein oder einer solchen Spannung angepaßt werden können müssen, was sich eigentlich von selbst versteht. Die zweite betrifft Dänemark. Die dritte betrifft Italien; es wird festgestellt, daß sie auf den Artikeln 314 und 315 des DPR Nr. 547 vom 27. April 1955 beruhe (das, wie ich bereits erwähnt habe, nach der meiner Meinung nach zutreffenden Ansicht der Kommission der Richtlinie widerspricht). Die vierte betrifft Deutschland; sie ist als „noch aufzuheben“ bezeichnet. In HD 253 besteht eine größere Zahl von Abweichungen. Eine von ihnen betrifft wiederum Italien, sie wird auf die Artikel 314 und 315 des DPR Nr. 547 zurückgeführt; eine andere, unbedeutende betrifft sowohl Dänemark wie auch Frankreich, sie ist als „noch aufzuheben“ bezeichnet. Die übrigen betreffen Deutschland. Von diesen sind zwei als „noch aufzuheben“ bezeichnet. Die anderen werden auf eine deutsche Rechtsvorschrift (UW VGB 7b) zurückgeführt, die als „außerhalb der Zuständigkeit des nationalen Komitees“ liegend beschrieben wird. Ich nehme an, daß Deutschland in Erfüllung der Richtlinie diese Rechtsvorschrift wahrscheinlich wird aufheben müssen. Zu dieser Frage haben wir aber natürlich Deutschland nicht gehört.
Im Ergebnis bin ich dafür, den Einwand der italienischen Regierung, das von den durch die Mitgliedstaaten nach Artikel 11 mitgeteilten Stellen im CENELEC angenommene Verfahren stehe in Widerspruch mit Artikel 5, zurückzuweisen.
Jedenfalls aber bin ich aus den früher genannten Gründen der Meinung, daß die Kommission einen Anspruch hat
1.
auf die Feststellung, daß die Italienische Republik gegen eine Verpflichtung aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie der Richtlinie nicht nachgekommen ist, und
2.
auf die Verurteilung der Italienischen Republik in die Kosten des Verfahrens.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt