62016TJ0387
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 18. oktobra 2018 (
*1
)
„Finančna pomoč – Projekti skupnega interesa s področja vseevropskih energetskih omrežij – Določitev končnega zneska finančne pomoči – Revizijsko poročilo, v katerem so ugotovljene nepravilnosti – Neupravičeni stroški – Obveznost obrazložitve – Legitimno pričakovanje – Sorazmernost“
V zadevi T‑387/16,
Terna – Rete elettrica nazionale SpA s sedežem v Rimu (Italija), ki jo zastopajo A. Police, L. Di Via, F. Degni, F. Covone in D. Carria, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo O. Beynet, L. Di Paolo, A. Tokár in G. Gattinara, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti dopisov Komisije z dne 6. julija 2015, 23. maja 2016 in 14. junija 2016 v zvezi z nekaterimi stroški, nastalimi v okviru dveh projektov s področja vseevropskih energetskih omrežij (Projekta 209-E255/09-ENER/09/TEN-E-S 12.564583 in 2007-E221/07/2007-TREN/07TEN-E-S 07.91403) po prejemu finančne pomoči, ki jo je Komisija dodelila tožeči stranki,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi D. Gratsias, predsednik, I. Labucka, sodnica, in I. Ulloa Rubio (poročevalec), sodnik,
sodni tajnik: E. Coulon,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1
Tožeča stranka, Terna – Rete Elettrica Nazionale SpA, je družba s sedežem v Italiji, ki opravlja dejavnost v sektorju prenosa in distribucije visokonapetostne električne energije.
2
Tožeča stranka je 42,68‑odstotna delničarka družbe CESI SpA, ki opravlja dejavnost v sektorju preizkušanja in certificiranja elektromehanskih naprav ter svetovanja glede električnih sistemov.
3
Komisija Evropskih skupnosti je v skladu z Odločbo št. 1364/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o določitvi smernic za vseevropska energetska omrežja in razveljavitvi Odločbe 96/391/ES in Odločbe št. 1229/2003/ES (UL 2006, L 262, str. 1) 15. junija 2007 objavila razpis za oddajo predlogov za dodelitev finančne pomoči v okviru letnega delovnega programa C(2007) 3945 z dne 14. avgusta 2007 v zvezi s subvencijami na področju vseevropskih energetskih omrežij.
4
V skladu s členom 9 Uredbe (ES) št. 680/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2007 o določitvi splošnih pravil za dodelitev finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih prometnih in energetskih omrežij (UL 2007, L 162, str. 1), Komisija po vsakem razpisu za oddajo predlogov na podlagi večletnega ali letnega delovnega programa iz člena 8(1) te Uredbe določi znesek finančne pomoči, ki bo dodeljena izbranim projektom ali delom izbranih projektov, ter natančno navede pogoje in metode za njihovo izvajanje.
5
Komisija je z Odločbo C(2008) 7941 z dne 2. decembra 2008 (v nadaljevanju: odločba z dne 2. decembra 2008) med programi, ki so bili primerni za dodelitev finančne pomoči, izbrala projekt skupnega interesa „Prenos električne energije enosmernega toka med Italijo in Francijo prek cestne infrastrukture“ (v nadaljevanju: projekt E 221). S to odločbo je bila tožeči stranki dodeljena finančna pomoč v višini največ 1.542.600 EUR.
6
Komisija je s Sklepom C(2010) 3360 z dne 21. maja 2010 (v nadaljevanju: sklep z dne 21. maja 2010) med programi, ki so bili primerni za dodelitev finančne pomoči, izbrala projekt skupnega interesa „Študija izvedljivosti nove južne čezmejne interkonekcije Italija – Francija prek avtocestne infrastrukture (v nadaljevanju: projekt E 255). S tem sklepom je bila tožeči stranki dodeljena finančna pomoč v višini največ 500.000 EUR.
7
Pri izvedbi projektov E 221 in E 255 je nastala potreba po pridobitvi storitev v zvezi z dejavnostmi, ki jih tožeča stranka ni mogla opraviti z lastnimi sredstvi. Tožeča stranka je tako opravilo teh storitev zaupala družbi CESI. Natančneje, tožeča stranka je v okviru projektov E 221 in E 255 na podlagi postopka s pogajanji družbi CESI dodelila izvedbo sedmih nalog, katerih predmet je bilo opravilo raziskovalnih, razvojnih in posebnih podpornih storitev ter ki so se nanašale na okvirne sporazume št. 3000029140, št. 3000034279 in št. 6000001506, ki so bili ob odstopanju od pravil oddaje javnih naročil zaradi obstoja tehničnih razlogov z družbo CESI sklenjeni 17. aprila 2009, 27. maja 2010 in 8. aprila 2011 (v nadaljevanju: zadevne naloge).
8
Po končanju projektov E 221 in E 255 je Komisija tožečo stranko z dopisom z dne 5. novembra 2012 obvestila, da bo zunanja revizijska družba (v nadaljevanju: revizijska družba) opravila finančno revizijo stroškov, ki jih je tožeča stranka prijavila v okviru teh projektov. Komisija je pojasnila, da naj bi rezultate finančne revizije preučile pristojne službe, da bi opravile prilagoditev stroškov, ki jih je uveljavljala tožeča stranka, in da bi lahko te prilagoditve, če bi bile v korist Komisije, vplivale na prihodnja plačila ali povzročile izdajo nalogov za izterjavo preveč plačanega zneska.
9
Revizijska družba je z dopisom z dne 13. junija 2013 tožeči stranki posredovala osnutek revizijskega poročila. Z osnutkom revizijskega poročila je bila tožeča stranka obveščena o tem, da nekaterih stroškov, nastalih pri izvajanju projektov E 221 in E 255, ni mogoče šteti za upravičene. Natančneje, v osnutku revizijskega poročila je bilo v zvezi z zunanjimi stroški za zadevne naloge ugotovljeno, da teh stroškov ni mogoče šteti za upravičene, ker naj bi bila v skladu s podatki, ki jih je zagotovila Komisija, sklenitev pogodb z družbami iz iste skupine dovoljena le, če se od nastalih stroškov odšteje vsaka poslovna korist, ki jo je prejel izvajalec. Družba CESI pa je za tožečo stranko storitve opravila pod tržnimi pogoji, s čimer je ustvarila dobiček. Tožeča stranka je bila pozvana, naj izrazi soglasje ali poda morebitne pripombe.
10
Tožeča stranka je z dopisom z dne 5. julija 2013 predložila svoje pripombe. Tožeča stranka je v zvezi s tem zatrjevala neobstoj vsakršnega nadzora nad družbo CESI in popolno skladnost dodelitve zadevnih nalog tej družbi z načeli, ki so določena z evropsko in nacionalno zakonodajo. Natančneje, tožeča stranka je trdila, da je bila dodelitev teh nalog družbi CESI brez postopka s predhodnim javnim razpisom izvedena zaradi izjem, določenih v členu 40(3)(c), (e) in (i) Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 19), in sicer zaradi obstoja tehničnih razlogov, iz katerih lahko pogodbene obveznosti opravi le en sam določen gospodarski subjekt, tehničnih težav, ki izhajajo iz morebitnih novih dobav, ki bi povzročile pretirano in nesorazmerno povečanje stroškov, in obstoja okvirnega sporazuma z družbo CESI.
11
Komisija je z dopisom z dne 18. junija 2014 tožeči stranki posredovala končno revizijsko poročilo (v nadaljevanju: revizijsko poročilo), ki ga je sestavila revizijska družba. V revizijskem poročilu so prenesene skoraj vse prvotne ugotovitve iz osnutka revizijskega poročila, sprejeti nekateri stroški, ki jih je uveljavljala tožeča stranka, in navedeni preudarki glede na pripombe tožeče stranke. Tožeča stranka je bila pozvana, naj morebitne pripombe predloži v roku dveh tednov od prejema dopisa, pri čemer naj bi Komisija, če te pripombe ne bi bile predložene, izdala bremenopisa za izterjavo zneska 414.101,72 EUR za projekt E 221 in zneska 80.769,67 EUR za projekt E 255.
12
Tožeča stranka je z dopisom z dne 15. julija 2014 odgovorila na dopis Komisije tako, da je posredovala nova pojasnila. Tožeča stranka je kljub upoštevanju, da je bil velik del njenih predhodnih pripomb sprejet, izpodbijala ugotovitve iz revizijskega poročila v zvezi z zunanjimi neposrednimi stroški, ki so izhajali iz zadevnih nalog. Tožeča stranka je vztrajala pri tem, da ne izvaja nobenega nadzora nad družbo CESI, ki je zgolj družba, s katero je povezana, v zvezi s katero pa ne izvaja nobenih vodstvenih ali usklajevalnih pooblastil v skladu s členom 2497 italijanskega civilnega zakonika. Tožeča stranka je poleg tega pojasnila razloge, zaradi katerih je za dodelitev zadevnih nalog družbi CESI na podlagi izjeme iz člena 40(3)(c), (e) in (i) Direktive 2004/17 uporabila postopek brez predhodnega javnega razpisa.
13
Komisija je po odgovoru, ki ga je posredovala tožeča stranka z dopisom z dne 15. julija 2014, odredila dodatno preiskavo. Z dopisom z dne 13. februarja 2015 je tožečo stranko pozvala, naj ji posreduje dodatna pojasnila o postopkih, v katerih sta bila z družbo CESI brez postopka s predhodnim javnim razpisom sklenjena okvirna sporazuma št. 3000034279 in št. 6000001506. Natančneje, Komisija je zahtevala pojasnilo v zvezi s sklicevanjem na člen 40(3)(c) Direktive 2004/17 v utemeljitev tega, da naj bi bila družba CESI zaradi tehničnega razloga naročila edini določen gospodarski subjekt. Komisija je poleg tega sporočila, da se izjema iz člena 40(3)(e) Direktive 2004/17 v obravnavanem primeru ne uporabi, ker je zadevno naročilo naročilo storitev, in ne naročilo blaga.
14
Tožeča stranka je z dopisom z dne 23. marca 2015 odgovorila na zahteve Komisije. Tožeča stranka je vztrajala pri tem, da v zvezi z družbo CESI ni izvajala nobenega nadzornega, vodstvenega ali usklajevalnega pooblastila, in trdila, da je z dopisom z dne 5. julija 2013 Komisijo obvestila o pravnem okviru, ki ji je omogočal, da zadevne naloge dodeli družbi CESI brez postopka s predhodnim javnim razpisom, to je o členu 40 Direktive 2004/17, ki v nekaterih primerih omogoča, da se uporabi postopek brez predhodnega javnega razpisa. Tožeča stranka je navedla, da je bila družba CESI zaradi uporabe posebnih orodij in programske opreme, ki sta jih razvili skupaj, edini gospodarski subjekt, ki je lahko opravil storitve, ki izhajajo iz zadevnih nalog, saj bi to, da bi opravila razpis za iskanje drugih gospodarskih subjektov, povzročilo dodatne stroške, podaljšanje rokov in nevarnost izgube informacij pri opravljanju teh storitev.
15
Komisija je z dopisom z dne 6. julija 2015 – čeprav je upoštevala informacije, ki jih je zbrala med dodatno preiskavo, in ugotovila, da družba CESI ni družba, nad katero bi imela tožeča stranka nadzor, temveč družba, ki je s tožečo stranko povezana in v zvezi s katero tožeča stranka ne izvaja nobene oblike vodstva ali usklajevanja – spremenila svoje stališče in tožečo stranko obvestila o tem, da stroškov, ki izhajajo iz zadevnih nalog, ki so bile neposredno dodeljene družbi CESI, ni mogoče šteti za upravičene, in sicer ne zaradi nespoštovanja obvestil Komisije v zvezi s sklepanjem pogodb z družbami iz iste skupine, temveč zaradi nespoštovanja pravil, ki se uporabijo na področju javnih naročil. Komisija je v zvezi s tem ugotovila, da bi lahko tožeča stranka družbi CESI zadevne naloge, ne da bi pred tem izvedla postopek z javnim razpisom, v skladu s členom 40(3)(i) Direktive 2004/17 neposredno dodelila le, če bi bili okvirni sporazumi, s katerimi so bile zajete zadevne naloge, sklenjeni v skladu s to direktivo. Komisija je ugotovila tudi, da tožeča stranka ni izpolnila dokaznega bremena iz člena 40(3)(c) Direktive 2004/17, ker ni dokazala, da je zaradi tehničnih sposobnosti, potrebnih za storitev, ki izhajajo iz okvirnih sporazumov, sklenjenih z družbo CESI, ta družba edina, s katero je lahko tožeča stranka sklenila te okvirne sporazume. Nazadnje, Komisija je sporočila, da izjeme iz člena 40(3)(e) Direktive 2004/17 v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti, ker se nanaša izključno na naročila dobave blaga. Komisija je sporočila, da bo v roku enega meseca izdala bremenopisa, enega za znesek 414.101,72 EUR v zvezi s projektom E 221, in drugega za znesek 80.769,67 EUR v zvezi s projektom E 255.
16
Tožeča stranka je 21. septembra 2015 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti dopisa z dne 6. julija 2015. Ta tožba je bila pri Splošnem sodišču vpisana pod opravilno številko T‑544/15.
17
Generalni direktorat (GD) Komisije „Energetika“ je z dopisom z dne 23. maja 2016 tožečo stranko ob izvedbi postopka izterjave zneskov, ki sta mu bila dolgovana, obvestil o tem, da so bile njene trditve ponovno preučene v sodelovanju s pristojnim osebjem drugih generalnih direktoratov. Komisija je s tem dopisom potrdila ugotovitve iz dopisa z dne 6. julija 2015 in opozorila, da bo v roku enega meseca izdala bremenopisa za izterjavo zneska 414.101,72 EUR v zvezi s projektom E 221 in zneska 80.769,67 EUR v zvezi s projektom E 255.
18
Komisija je z dopisom z dne 14. junija 2016 tožeči stranki poslala bremenopisa za znesek 414.101,72 EUR v zvezi s projektom E 221 in za znesek 80.769,67 EUR v zvezi s projektom E 255.
19
Splošno sodišče je s sklepom z dne 13. septembra 2016, Terna/Komisija (T‑544/15, neobjavljen, EU:T:2016:513), tožbo, ki je bila vložena v tej zadevi, zavrglo kot očitno nedopustno.
Postopek in predlogi strank
20
Tožeča stranka je 20. julija 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
21
Komisija je z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 4. oktobra 2016 vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
22
Tožeča stranka je 16. novembra 2016 predložila stališča glede tega ugovora.
23
S sklepom predsednika petega senata Splošnega sodišča z dne 17. februarja 2017 je bilo odločanje o ugovoru nedopustnosti pridržano za končno odločbo.
24
V skladu s členom 106(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče, če stranke v roku treh tednov od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka niso podale predloga, naj se opravi obravnava, odloči, da bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka. Splošno sodišče je v obravnavanem primeru, ker meni, da je na podlagi listin iz spisa v zadevi dejansko stanje dovolj razjasnjeno, in ker ni bilo takega predloga, odločilo, da bo odločilo brez ustnega dela postopka.
25
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
dopise z dne 6. julija 2015, z dne 23. maja 2016 in z dne 14. junija 2016 (v nadaljevanju: izpodbijani akti) razglasi za nične;
–
ta postopek združi z zadevo T‑544/15 v skladu s členom 68(1) Poslovnika;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
26
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno in, podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
27
Predlog za združitev te zadeve z zadevo T‑544/15 je postal brezpredmeten, zaradi česar torej o drugem predlogu tožeče stranke ni več treba odločiti, saj je Splošno sodišče s sklepom z dne 13. septembra 2016, Terna/Komisija (T‑544/15, neobjavljen, EU:T:2016:513), tožbo, ki je bila vložena v tej zadevi, zavrglo kot očitno nedopustno.
Pravo
Ugovor nedopustnosti
28
Komisija se sklicuje na nedopustnost tožbe, ker naj izpodbijani akti ne bi bili akti, ki bi lahko bili predmet ničnostne tožbe v smislu člena 263 PDEU. Komisija v zvezi s tem trdi, da izpodbijani akti niso akti, ki bi dokončno določali njeno stališče, niti dokončni akti, temveč da gre za pripravljalne akte za morebiten postopek izterjave. Komisija trdi, da bi lahko bila le morebitna odločba, ki bi bila poznejša od bremenopisa, predmet ničnostne tožbe.
29
Tožeča stranka prereka trditve Komisije in navaja, da so izpodbijani akti dokončni akti, ki imajo zavezujoče pravne učinke, kot je povračilo zneskov, ki lahko posegajo v njene interese tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj. V zvezi s tem najprej trdi, da Komisija ne upošteva plačila, ki ga je pogojno opravila 12. avgusta 2016 – in sicer zneskov, ki ju je Komisija zahtevala – da bi se izognila teku zamudnih obresti, in da Komisija zato v tem položaju ne bo sprejela poznejše odločbe, ki naj bi bila po njenem mnenju edini izpodbojni akt. Dalje, tožeča stranka trdi, da bi bil, če zoper izpodbijane akte ni mogoče vložiti tožbe na podlagi člena 263 PDEU, edini izpodbojni akt tisti, ki bi ga Komisija sprejela ob izteku roka, ki je določen za plačilo bremenopisa, torej takrat, ko se uporabijo sankcije za zamudo, in da bi bilo to v nasprotju z najbolj temeljnimi pravnimi načeli. Nazadnje, tožeča stranka trdi, da bi ji Splošno sodišče, če bi tožbo zavrglo kot nedopustno, odvzelo pravico do učinkovitega sodnega varstva.
30
V zvezi s tem je treba opozoriti, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso akti ali odločbe, zoper katere je mogoče vložiti ničnostne tožbe, v smislu člena 263 PDEU le ukrepi z zavezujočimi pravnimi učinki, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9; z dne 5. oktobra 1999, Nizozemska/Komisija, C‑308/95, EU:C:1999:477, točka 26, ter z dne 29. januarja 2002, Van Parys in Pacific Fruit Company/Komisija, T‑160/98, EU:T:2002:18, točka 60).
31
Natančneje, kadar gre za akte, ki se pripravijo v več fazah, zlasti po notranjem postopku, iz iste sodne prakse izhaja, da so izpodbojni akti načeloma samo ukrepi, ki dokončno določajo stališče institucije ob koncu tega postopka, ne pa tudi vmesni ukrepi, katerih cilj je, da se pripravi končna odločba (sodbi z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 10, ter z dne 14. decembra 2006, Nemčija/Komisija, T‑314/04 in T‑414/04, neobjavljena, EU:T:2006:399, točka 38).
32
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da Komisija, kot je bilo opozorjeno v točki 4 zgoraj, v skladu s členom 9 Uredbe št. 680/2007 po vsakem razpisu za oddajo določi znesek finančne pomoči, ki bo dodeljena izbranim projektom ali delom izbranih projektov, ter natančno navede pogoje in metode za njihovo izvajanje.
33
Tako izpodbijani akti spadajo v okvir odločbe z dne 2. decembra 2008 in sklepa z dne 21. maja 2010, ki zavezujeta Komisijo in tožečo stranko. Ta odločba in ta sklep Komisije vsebujeta sprejem oddanih ponudb, to je soglasje volj tistega, ki je dal ponudbo, na eni strani in Komisije na drugi, pri čemer Uredba št. 680/2007 ne določa, da bi moralo biti to soglasje volj izraženo v obliki pogodbe.
34
V takem položaju se lahko dopisa Komisije z dne 23. maja 2016 in z dne 14. junija 2016, v okviru katerih Komisija na podlagi sklepa o dodelitvi finančne pomoči dokončno določa zahtevka zoper upravičenko do pomoči, opredelita le kot izpodbojna akta, saj se z njima določata zneska, za katera Komisija meni, da ju mora izterjati od upravičenke do pomoči, in ki ju ta upravičenka s pridržkom vložitve tožbe povrne, s čimer se ukloni volji Komisije.
35
Poleg tega Komisija glede na to, da je bilo povračilo opravljeno, ne bo sprejela morebitne odločbe po izdaji bremenopisa. Zato bi lahko to, da bi se tožeči stranki odvzela možnost izpodbijati povrnjena zneska, posegalo v njeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Bilo bi torej v nasprotju s pravico do dobrega upravljanja, če bi se tožečo stranko spodbujalo, naj dolgovanih zneskov iz bremenopisa ne plača zato, da se sprejme morebiten sklep po izdaji bremenopisa, ki bi bil izpodbojen na podlagi člena 263 PDEU.
36
Iz navedenega izhaja, da je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija v zvezi z dopisom z dne 14. junija 2016, ki je spremni dopis k bremenopisoma, navedenima v točki 18 zgoraj, in dopisom z dne 23. maja 2016, v skladu s katerim je GD Komisije „Energetika“ določil dokončno stališče te institucije v zvezi z vsebino zadeve, potem ko je zadnjič preučil trditve tožeče stranke tako, da se je posvetoval tudi s pristojnim osebjem drugih generalnih direktoratov, zavrniti. Tožbo pa je treba zavrniti kot nedopustno v delu, v katerem je vložena zoper dopis z dne 6. julija 2015, ki je že bil predmet tožbe, ki je bila zavržena s sklepom z dne 13. septembra 2016, Terna/Komisija (T‑544/15, neobjavljen, EU:T:2016:513) (glej točki 16 in 19 zgoraj), saj je ta sklep postal pravnomočen.
Utemeljenost
37
Tožeča stranka v utemeljitev svoje tožbe navaja štiri tožbene razloge, od katerih se prvi v bistvu nanaša na neobstoj preiskave v zvezi z izpodbijanima aktoma in na njuno neobrazložitev, na napačno uporabo členov 14 in 37 Direktive 2004/17 ter na napačno uporabo člena III.3.7(1), (4) in (6) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010, drugi na napačno uporabo člena 40(3)(c) Direktive 2004/17, tretji na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj in četrti, ki je naveden podredno, na kršitev načela sorazmernosti.
38
Najprej je treba poudariti, da tožeča stranka v tožbi večkrat trdi, da bi bilo treba zadevne naloge obravnavati ločeno od okvirnih sporazumov, ki so bili sklenjeni z družbo CESI med letoma 2009 in 2011 ter s katerimi so te naloge zajete. Tožeča stranka meni, da je ta vsebinska napaka vplivala na poznejšo analizo Komisije, saj ekonomski pomisleki, ki so vsekakor upoštevni v zvezi s sklenitvijo okvirnih sporazumov, niso upoštevni v zvezi z zadevnimi nalogami, kar je pripeljalo do tega, da se stroški v zvezi s temi nalogami ne štejejo za upravičene.
39
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, prvič, da so trditve tožeče stranke v tožbi med seboj v protislovju. Čeprav na več mestih izpodbija povezavo med zadevnimi nalogami in okvirnimi sporazumi, na drugih mestih trdi, da so te naloge povezane in zajete z okvirnimi sporazumi. Tožeča stranka namreč v tožbi to razmerje opredeljuje s trditvijo, da je treba zadevne naloge preučiti v širšem okviru razmerij, ki obstajajo med njo in družbo CESI ter ki so urejena z okvirnimi sporazumi, ki sta jih sklenili med letoma 2009 in 2011. Tožeča stranka med drugim v okviru tretjega tožbenega razloga trdi, da zakonitost neposredne dodelitve zadevnih nalog izhaja natanko iz tega, da Komisija ni izpodbijala sklenitve okvirnega sporazuma št. 3000034279, s katerim so zajete te naloge, brez postopka z javnim razpisom. Tožeča stranka pa v tožbi trdi tudi, da okvirni sporazumi glede projektov E 221 in E 255 niso upoštevni ter da bi se morala Komisija zato omejiti na to, da bi preučila le neposredno dodelitev zadevnih nalog družbi CESI zunaj okvirnih sporazumov. Zato iz navedenega izhaja, da tožeča stranka Komisiji ne more na eni strani očitati, da se je osredotočila zgolj na zakonitost okvirnih sporazumov, in na drugi strani, da je zakonitost vsake od neposrednih dodelitev zadevnih nalog izpeljala prav iz predhodne zakonitosti okvirnih sporazumov.
40
Drugič, poudariti je treba, da je z opredelitvijo okvirnega sporazuma v členu 1(4) Direktive 2004/17 določeno, da je to sporazum, s katerim naročnik z enim ali več gospodarskimi subjekti določi pogoje, ki urejajo oddajanje naročil v danem obdobju, zlasti glede cen, in kjer je to primerno, glede predvidenih količin. Iz te opredelitve izhaja, da se naročila, ki temeljijo na okvirnih sporazumih, dodelijo glede na pogoje, določene v okvirnem sporazumu, in da so vsa naročila, ki se oddajo v celotnem obdobju veljavnosti okvirnega sporazuma, neločljivo povezana z okvirnim sporazumom, s katerim so določeni cene, količine in pogoji.
41
Tretjič, poudariti je treba, da v skladu s členom 17(2) Direktive 2004/17 naročniki te direktive ne smejo obiti tako, da bi delili javna naročila gradenj ali določene količine na več manjših.
42
Zato bi bila glede na Direktivo 2004/17 in zaradi tesne povezave med okvirnimi sporazumi in zadevnimi nalogami, neposredno dodeljenimi družbi CESI na podlagi teh sporazumov, presoja zakonitosti dodelitve zadevnih nalog ne glede na sklenitev okvirnih sporazumov, s katerimi so te naloge nujno in neločljivo povezane, očitno v nasprotju s to direktivo.
43
Komisija je zato pravilno presodila zakonitost neposredne dodelitve zadevnih nalog družbi CESI ob tesni povezavi s sklenitvijo okvirnih sporazumov, od katerih so te naloge odvisne.
44
Tožbene razloge, navedene v utemeljitev tožbe, je treba preučiti ob upoštevanju teh uvodnih preudarkov.
Prvi tožbeni razlog: v bistvu neobstoj preiskave v zvezi z izpodbijanima aktoma in njuna neobrazložitev, napačna uporaba členov 14 in 37 Direktive 2004/17 ter napačna uporaba člena III.3.7(1), (4) in (6) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010
45
Ta tožbeni razlog ima v bistvu tri dele, od katerih se prvi nanaša na neobstoj preiskave v zvezi z izpodbijanima aktoma in na njuno neobrazložitev, drugi na napačno uporabo členov 14 in 37 Direktive 2004/17 ter tretji na napačno uporabo člena III.3.7(1), (4) in (6) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010 zaradi pretirano formalne uporabe Direktive 2004/17.
– Prvi del prvega tožbenega razloga: neobstoj preiskave v zvezi z izpodbijanima aktoma in njuna neobrazložitev
46
Tožeča stranka v bistvu meni, da je bila pri izpodbijanih aktih storjena napaka neobstoja preiskave in nezadostnosti obrazložitve, ker se je Komisija oprla na napačno razlago določb, ki se uporabijo, in na napačno opredelitev razmerja med zadevnimi nalogami in okvirnimi sporazumi.
47
Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da se je na izjemo iz člena 40(3)(c) Direktive 2004/17, ki se nanaša le na zadevne naloge, in izjemo iz člena 40(3)(i) navedene direktive, ki se nanaša na okvirne sporazume, vedno sklicevala alternativno, in ne kumulativno. Tožeča stranka meni, da bi morala Komisija presoditi, ali je tehnični razlog v smislu člena 40(3)(c) Direktive 2004/17, ki upravičuje dodelitev brez postopka s predhodnim javnim razpisom, obstajal v zvezi s temi nalogami, in ne v zvezi z okvirnimi sporazumi.
48
Tožeča stranka poleg tega trdi, da je kratka obrazložitev, ki jo je navedla Komisija, očitno napačna, ker Komisija ni nikoli odgovorila na pripombe, ki jih je tožeča stranka posredovala v zvezi z obstojem tehničnih razlogov, ki upravičujejo, da se zadevne naloge dodelijo družbi CESI brez postopka s predhodnim javnim razpisom.
49
Nazadnje, tožeča stranka trdi, da je Komisija iz nadomestil, ki jih je zahtevala tožeča stranka, napačno izključila stroške v zvezi z zadevnimi nalogami, ki so bile neposredno dodeljene družbi CESI, ker se je oprla na domnevo, da naj bi bili okvirni sporazumi, na katere napotujejo navedene naloge, sklenjeni brez postopka s predhodnim javnim razpisom ob kršitvi pravil Evropske unije na področju javnih naročil.
50
Komisija trditve tožeče stranke prereka.
51
Opozoriti je treba, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso namen obveznosti obrazložitve akta, ki posega v položaj, ki je nujno povezan z načelom spoštovanja pravice do obrambe, po eni strani dati zadevni osebi na voljo dovolj podatkov, da ugotovi, ali je akt dobro utemeljen in ali vsebuje morebitne napake, na podlagi katerih bi ta lahko izpodbijala njegovo veljavnost pred sodiščem Unije, in po drugi strani temu omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo tega akta (glej sodbo z dne 15. novembra 2012, Svet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, točka 49 in navedena sodna praksa).
52
Obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirana oseba seznani z utemeljitvijo sprejetih ukrepov in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor (glej sodbo z dne 15. novembra 2012, Svet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, točka 50 in navedena sodna praksa).
53
Vendar mora biti obrazložitev prilagojena naravi zadevnega akta in okoliščinam, v katerih je bil ta akt sprejet. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki bi ga lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se akt neposredno in posamično nanaša, za pridobitev pojasnil. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, ker je treba zadostnost obrazložitve presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. Natančneje, akt, ki posega v položaj, je dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna in ji omogoča, da razume obseg ukrepa, sprejetega v zvezi z njo (glej sodbo z dne 15. novembra 2012, Svet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, točki 53 in 54 ter navedena sodna praksa).
54
Na prvem mestu je treba poudariti, kot je bilo navedeno v točkah od 39 do 43 zgoraj, da je Komisija pravilno presodila zakonitost neposredne dodelitve zadevnih nalog družbi CESI ob tesni povezavi s sklenitvijo okvirnih sporazumov, od katerih so te naloge odvisne. Iz tega izhaja, da očitki tožeče stranke, ki se nanašajo na napačno opredelitev razmerja med zadevnimi nalogami in okvirnimi sporazumi, niso utemeljeni.
55
Na drugem mestu je iz izpodbijanih aktov razvidno, da je Komisija navedla razloge, iz katerih je menila, da se stroški, ki izhajajo iz zadevnih nalog, ki so bile v okviru projektov E 221 in E 255 neposredno dodeljene družbi CESI, štejejo za neupravičene, in da razlogov, ki jih je tožeča stranka navedla za odstopanje od pravil glede javnih naročil, ni bilo mogoče sprejeti niti s tehničnega niti s pravnega vidika. Komisija je tako z dopisom z dne 6. julija 2015 opozorila, da te naloge med njihovo dodelitvijo niso bile predmet postopka z javnim razpisom in da je zato možnost tožeče stranke, da jih neposredno dodeli družbi CESI, odvisna od združljivosti postopka, v katerem so bili sklenjeni okvirni sporazumi, s katerimi so zajete zadevne naloge, z Direktivo 2004/17 glede na člen 14(2) in (3) te direktive. Komisija je v zvezi s tem trdila, da s pojasnili, ki jih je posredovala tožeča stranka in ki so se nanašala na tehnično naravo pričakovanih storitev, ni mogoče utemeljiti neposredne sklenitve okvirnih sporazumov. Komisija je poleg tega z dopisom z dne 23. maja 2016 tožečo stranko opozorila, da posredovana pojasnila ne morejo spremeniti presoje iz dopisa z dne 6. julija 2015, ki jo je treba šteti za dokončno, in da bo v roku enega meseca izdala bremenopisa za izterjavo zneska 414.101,72 EUR za projekt E 221 in zneska 80.769,67 EUR za projekt E 255. Komisija je nazadnje tožeči stranki 14. junija 2016 poslala bremenopisa.
56
Iz navedenega izhaja, da sta izpodbijana akta rezultat izmenjave dopisov, med katero je Komisija pravno zadostno navedla pravne in dejanske okoliščine, na katere je oprla svoje odločitve, in odgovorila na vse pripombe, ki jih je navedla tožeča stranka. Izpodbijana akta sta bila zato sprejeta v okviru, ki je tožeči stranki omogočal, da razume obseg ukrepov, sprejetih v zvezi z njo, in sta s tem zadostno obrazložena.
57
Nazadnje, vprašanje, ali se zaradi sklenitve okvirnega sporazuma v nasprotju s pravili Unije na področju javnih naročil ne morejo izključiti stroški v zvezi z nalogami, ki so zajete s tem okvirnim sporazumom, je del vsebinske presoje zadeve, in ne formalnih zahtev izpodbijanih aktov. Zato so taki preudarki, tudi če se predpostavi, da so zadostno pojasnjeni, v okviru očitka, ki se nanaša na neobstoj obrazložitve, brezpredmetni in jih je mogoče le zavrniti.
58
Iz navedenega izhaja, da je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
– Drugi del prvega tožbenega razloga: napačna uporaba členov 14 in 37 Direktive 2004/17
59
Tožeča stranka trdi, da je Komisija napačno ugotovila, da uporaba podizvajanja vsebuje elemente, s katerimi je mogoče izključiti obstoj tehničnih razlogov, ki bi utemeljevali dodelitev naročil brez postopka z javnim razpisom, v skladu s členom 40(3)(c) Direktive 2004/17. Tožeča stranka v zvezi s tem meni, da določba, ki ureja podizvajanje, in sicer člen 37 Direktive 2004/17, iz svojega področja uporabe ne izključuje naročil, ki se dodelijo brez postopka s predhodnim javnim razpisom, in da podobno člen 40 Direktive 2004/17 ne določa, da bi moral določen gospodarski subjekt v primeru neposredne dodelitve brez postopka z javnim razpisom, osebno opraviti vse storitve, ki so del naročila.
60
Tožeča stranka dodaja, da je do uporabe podizvajanja prišlo le v zvezi z eno od zadevnih nalog ter naj bi bilo to predvideno le za omejeno število gospodarskih subjektov in za dejavnosti izključno drugotnega in stranskega pomena z minimalnim vplivom, ki naj ne bi imel nobenega posebnega pomena pri izvedbi navedene naloge. Tožeča stranka poleg tega trdi, da so se storitve, ki jih je opravil podizvajalec, razlikovale od storitev, ki so zajemale tehnični razlog.
61
Komisija trditve tožeče stranke prereka.
62
Opozoriti je treba, da čeprav člen 37 Direktive 2004/17 naročnikom omogoča, da del zadevnega naročila oddajo v podizvajanje, člen 40(2) te direktive določa, da lahko naročniki za oddajo naročila izberejo med odprtim ali omejenim postopkom ali postopkom s pogajanji, če opravijo javni razpis. Poleg tega člen 40(3)(c) te direktive določa, da lahko naročniki uporabijo postopek brez javnega razpisa, kadar lahko javno naročilo iz tehničnih razlogov izvede samo določen gospodarski subjekt.
63
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da uporaba drugih gospodarskih subjektov za opravilo storitve izključuje, da bi lahko to opravilo storitve izhajalo iz izjeme, določene v členu 40(3)(c) Direktive 2004/17. Kot namreč izhaja iz sodne prakse, sta za uporabo člena 40(3)(c) Direktive 2004/17 določena dva kumulativna pogoja, in sicer na eni strani to, da obstaja tehnični razlog glede storitev, ki so predmet naročila, in na drugi strani to, da je treba zaradi tega tehničnega razloga navedeno naročilo absolutno nujno dodeliti določenemu gospodarskemu subjektu (glej po analogiji sodbo z dne 2. junija 2005, Komisija/Grčija, C‑394/02, EU:C:2005:336, točka 34).
64
Okvirni sporazumi, ki so bili sklenjeni z družbo CESI in iz katerih izhajajo zadevne naloge, pa dopuščajo uporabo podizvajanja, saj so dejavnosti z ustreznimi podizvajalci naštete v okvirnih sporazumih. Zato je treba za tožečo stranko šteti, da je menila, da so bili drugi gospodarski subjekti te dejavnosti načeloma sposobni izvesti (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 2. junija 2005, Komisija/Grčija, C‑394/02, EU:C:2005:336, točka 37). Ugotoviti je treba torej, da ni bilo absolutno nujno, da se ti okvirni sporazumi sklenejo z družbo CESI, saj ta ni bila edini gospodarski subjekt, ki ima strokovno znanje za opravilo zadevnih storitev.
65
Zato ni mogoče trditi, da uporaba drugih gospodarskih subjektov, tudi če gre za postranski primer, omejeno število gospodarskih subjektov ali drugotne dejavnosti, ne izključuje, da bi lahko to opravilo storitve izhajalo iz izjeme, določene v členu 40(3)(c) Direktive 2004/17.
66
V teh okoliščinah je treba drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
– Tretji del prvega tožbenega razloga: napačna uporaba člena III.3.7(1), (4) in (6) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010
67
Tožeča stranka zatrjuje napačno uporabo člena III.3.7(1), (4) in (6) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010 zaradi pretirano formalne uporabe Direktive 2004/17.
68
Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da člen III.3.7(1) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010 ne določa obveznosti uporabe predhodnih odprtih ali omejenih postopkov za oddajo naročil, ampak da nalaga le splošnejšo dolžnost, da se uveljavljajo stroški, ki so „smotrni in utemeljeni ter v skladu z dobrim finančnim poslovodenjem, zlasti glede gospodarnosti in učinkovitosti“. Tožeča stranka trdi, da je, čeprav je pri sklenitvi pogodb z družbo CESI zakonito opustila izvedbo postopka z javnim razpisom v ozkem pomenu, uspešno izvedla poglobljena pogajanja z družbo CESI, tako da je od tega gospodarskega subjekta prejela znatne popuste. Tožeča stranka zato Komisiji očita, da je Direktivo 2004/17 uporabila pretirano formalno, ker naj bi se omejila na ugotovitev, da stroški, ki izhajajo iz pogodb, neposredno sklenjenih z družbo CESI, niso upravičeni zgolj zato, ker so bile te pogodbe sklenjene brez postopka s predhodnim javnim razpisom, ne da bi vsebinsko preverila, ali so bile te pogodbe z ekonomskega vidika ugodne in ali so bili stroški smotrni in utemeljeni.
69
Komisija trditve tožeče stranke prereka.
70
Poudariti je treba, da je načelo zagotavljanja konkurence med ponudbami podlaga za vsa javna naročila, ki se v celoti ali delno financirajo iz proračuna Unije, kot to velja tudi za načela preglednosti, sorazmernosti, enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, kakor je to določeno v členu 102 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL 2012, L 298, str. 1).
71
Opozoriti je treba, da se morajo pri zadevnih naročilih, ker jih delno financira Unija, spoštovati pravila, ki se uporabijo na področju javnih naročil. Med temi pravili člen III.2.5 Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010 določa načelo, v skladu s katerim mora upravičenec, če dejavnosti, ki so predmet financiranja, dodeli tretjim, spoštovati pravila, ki se uporabijo na področju javnih naročil in ki so določena z zakonodajo Unije. V skladu s členom 40(2) Direktive 2004/17 pa lahko naročniki pri oddaji naročil uporabijo odprte ali omejene postopke ali postopke s pogajanji, če –razen v primeru izjem iz odstavka 3 tega člena – opravijo javni razpis.
72
V obravnavanem primeru stroškovna učinkovitost oddaje dejavnosti zunanjim gospodarskim subjektom ne odvezuje od obveznosti spoštovanja določb člena III.2.5 Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010. Tožeča stranka se sklicuje na člen III.3.7(f) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010 ter trdi, da morajo biti stroški ukrepa – da bi bili upravičeni – smotrni in utemeljeni ter v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja. Trdi, da ta načela pri sklenitvi okvirnih pogodb z družbo CESI brez postopka s predhodnim javnim razpisom niso bila nikakor kršena, ker ji je družba CESI priznala znatne popuste. Čeprav pa je lahko ta vidik pri oddajanju naročil pomemben, nikakor ne more utemeljiti izjeme od pravil naročanja in ne zagotavlja, da je bil ukrep izveden v skladu s politiko Unije, zlasti s pravili v zvezi z javnimi naročili.
73
Komisija je v tem okviru v svojih dopisih z dne 6. julija 2015 in z dne 23. maja 2016 opozorila, da neposredna sklenitev okvirnih sporazumov, s katerimi so zajete zadevne naloge, ni bila upravičena s trditvami, ki so se opirale na tehnični razlog naročila, zaradi katerega lahko naročilo izvede le določen gospodarski subjekt. Zato zaradi nespoštovanja pravil, določenih z zakonodajo Unije, ki se uporabi na področju javnih naročil, pri neposredni sklenitvi navedenih okvirnih sporazumov brez postopka s predhodnim javnim razpisom stroškov, ki izhajajo iz zadevnih nalog, ni mogoče šteti za upravičene, tudi če so smotrni in utemeljeni.
74
Iz navedenega izhaja, da je treba tretji del prvega tožbenega razloga zavrniti in da je treba zato prvi tožbeni razlog zavrniti v celoti.
Drugi tožbeni razlog: napačna uporaba člena 40(3)(c) Direktive 2004/17
75
Tožeča stranka trdi, da je bilo to, da je družbi CESI storitve, ki jih ni mogla opraviti z lastnimi sredstvi, zaupala brez postopka s predhodnim javnim razpisom, dejansko nujna odločitev, saj je bila družba CESI edini gospodarski subjekt, ki je lahko opravil te storitve. Tožeča stranka trdi, da je izbira družbe CESI izhajala iz izjeme, določene v členu 40(3)(c) Direktive 2004/17.
76
Tožeča stranka meni, da je posredovala natančne podatke in utemeljitve v zvezi z obsegom tehničnih specifikacij storitev, neposredno dodeljenih družbi CESI, ki omogočajo dokaz razlogov, iz katerih je bila dodelitev družbi CESI nujna in vsekakor ekonomsko ugodnejša. Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da je družba CESI edini gospodarski subjekt, ki je zaradi svojih sposobnosti, ki jih ima pri upravljanju in uporabi programske opreme Spira, Promed, Sicre in Wcreso ter orodja Grare, ki se uporabljajo v okviru okvirnega sporazuma št. 3000034279 v zvezi s projektom E 255 in okviru okvirnega sporazuma št. 3000029140 v zvezi s projektom E 221, zmožen zagotoviti potrebno podporo. Natančneje, tožeča stranka trdi, da bi bila pogodba, ki bi se sklenila z morebitnim drugim gospodarskim subjektom, sklenjena pod manj ugodnimi pogoji, da bi bili roki za izvedbo daljši in da bi lahko bile storjene nekatere napake oziroma da bi se lahko izgubili podatki.
77
Poleg tega tožeča stranka meni, da je v skladu s sodno prakso kontinuiteta kompleksnih projektov veljaven tehnični razlog za neposredno dodelitev določenemu gospodarskemu subjektu. V zvezi s tem trdi, da je dokazala, da za neposredno dodelitev zadevnih nalog družbi CESI ni bilo razumnih alternativ, in da je te naloge dodelila družbi CESI brez postopka s predhodnim javnim razpisom zaradi povezave, ki obstaja med zadevnimi nalogami in dejavnostmi, opravljenimi predhodno v okviru okvirnih sporazumov.
78
Komisija trditve tožeče stranke prereka.
79
Iz člena 40(3)(c) Direktive 2004/17 izhaja, da lahko naročniki uporabijo postopek brez predhodnega javnega razpisa, med drugim kadar lahko javno naročilo bodisi iz tehničnih bodisi umetniških razlogov ali zaradi razlogov, povezanih z varstvom izključnih pravic, izvede samo določen tehnično usposobljen subjekt.
80
Poleg tega je treba opozoriti, da iz sodne prakse izhaja, da sta za uporabo člena 40(3)(c) Direktive 2004/17 določena dva kumulativna pogoja, in sicer na eni strani to, da obstaja tehnični razlog glede del, ki so predmet naročila, in na drugi strani to, da je treba zaradi tega tehničnega razloga navedeno naročilo absolutno nujno dodeliti določenemu podjetju (glej po analogiji sodbo z dne 2. junija 2005, Komisija/Grčija, C‑394/02, EU:C:2005:336, točka 34).
81
Opozoriti je treba tudi, da je bilo treba določbe člena 20(2)(c) Direktive Sveta 93/38/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov naročanja naročnikov v vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem sektorju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 194), ki so vsebovale pravila, ki so podobna pravilom iz člena 40(3)(c) Direktive 2004/17, kot odstopanja od pravil v zvezi s postopki javnih naročil razlagati ozko. Poleg tega dokazno breme nosi stranka, ki se želi sklicevati na te določbe (sodba z dne 2. junija 2005, Komisija/Grčija, C‑394/02, EU:C:2005:336, točka 33).
82
Tožeča stranka v obravnavanem primeru trdi, da so opravila v zvezi s storitvami, ki jih ni mogla izvesti sama z lastnimi sredstvi, zajeta z izjemo, določeno v členu 40(3)(c) Direktive 2004/17, ker je bila družba CESI edini gospodarski subjekt, ki je lahko izvedel ta opravila.
83
Ugotoviti je treba, da tožeča stranka, ki nosi dokazno breme, ne navaja nobenega tehničnega razloga niti nobenega drugega razloga, ki bi dokazoval, da bi bilo treba zaradi takega razloga, če se predpostavi, da obstaja, izvedbo teh opravil absolutno nujno zaupati družbi CESI. Tožeča stranka v zvezi s tem zatrjuje le okoliščino, da dejavnosti, ki so predmet navedenih opravil, zajemajo uporabo programske opreme oziroma programa, ki sta ga tožeča stranka in družba CESI že uporabljali skupaj. Poudariti je treba, kot je to storila Komisija, da je okoliščina, da družba CESI uporablja programsko opremo, katere lastnica je tožeča stranka, sicer dejavnik presoje v okviru primerjave z drugimi konkurenčnimi gospodarskimi subjekti, vendar glede na sodno prakso, navedeno v točki 80 zgoraj, ne more upravičiti a priori izključitve vseh preostalih gospodarskih subjektov zaradi domnevne izključne pooblaščenosti družbe CESI. Tožeči stranki namreč nič ne preprečuje, da bi v primeru ponudbe, ki bi bila ugodnejša od ponudbe družbe CESI, licenco za uporabo zadevne programske opreme ali programa podelila novemu gospodarskemu subjektu. Poudariti je treba zlasti, da licenca za programe ali programsko opremo ni izključna pravica, ki bi nalagala, da za izvedbo zadevnih dejavnosti ni mogoče uporabiti drugih gospodarskih subjektov. Drugače ne more biti, saj bi bil, če bi se bilo mogoče za izključitev vsakega postopka javnega razpisa pri novih naročilih sklicevati na predhodne poklicne odnose z naročnikom, cilj odpiranja naročil, ki se dosega z Direktivo 2004/17, nujno ogrožen in bi to protislovno pomenilo oviro za konkurenco v korist izvajalca.
84
Poleg tega je treba v zvezi s pojasnili tožeče stranke, s katerimi želi ta utemeljiti neposredno dodelitev spornih opravil družbi CESI s tem, da bi bila pogodba, ki bi se sklenila s katero koli drugo družbo, sklenjena pod manj ugodnimi pogoji, da bi bili roki za izvedbo daljši in da bi lahko bile storjene nekatere napake oziroma da bi se lahko izgubili podatki, poudariti, da je za morebitne probleme pri prilagajanju ob prehodu z enega ponudnika na drugega in za dodatne stroške, ki bi jih lahko povzročila ta prilagoditev, na katere se sklicuje tožeča stranka, logična predpostavka, da je bila menjava z družbe CESI kot gospodarskega subjekta na drugega ponudnika tehnično mogoča. Tožeča stranka se namreč nikoli ne sklicuje na razlog za tehnično nezdružljivost, ki bi drugemu gospodarskemu subjektu objektivno preprečeval opravilo istih storitev, zaradi česar bi bilo, kot je navedeno v točki 80 zgoraj, absolutno nujno izbrati en sam gospodarski subjekt. Vsekakor je treba poleg tega opozoriti, da tožeča stranka ni nikdar predložila zneskov ali podatkov, ki bi omogočali dokaz, da bi bila pogodba, ki bi se sklenila s katero koli drugo družbo, sklenjena ob višjih stroških in daljših rokih za izvedbo.
85
Nazadnje je treba v zvezi s kontinuiteto del poudariti, da je sicer cilj zagotoviti kontinuiteto del v zvezi s kompleksnimi projekti tehnični preudarek, ki mu je treba priznati pomembnost. Vendar zgolj zatrjevanje kompleksnosti in občutljivosti celote del ne zadostuje za dokaz, da se lahko ta dela zaupajo le enemu gospodarskemu subjektu (glej po analogiji sodbo z dne 14. septembra 2004, Komisija/Italija, C‑385/02, EU:C:2004:522, točka 21). Tožeča stranka pa je v obravnavanem primeru zgolj na splošno navedla, da bi uporaba katerega koli drugega gospodarskega subjekta povišala stroške in podaljšala roke, ne da bi predložila pojasnila, s katerimi bi bilo mogoče dokazati nujnost uporabe enega samega gospodarskega subjekta. Neobstoj drugih razumnih rešitev ni referenčno merilo za ugotavljanje zakonitosti neposredne dodelitve določenemu gospodarskemu subjektu, za katero se, nasprotno, zahteva absolutna nujnost take dodelitve, kot je to določeno v sodni praksi. Zato zveza med obravnavanimi dejavnostmi, ki jih je družba CESI opravila za tožečo stranko v okviru okvirnih sporazumov, in zadevnimi nalogami ne more biti razlog v tem smislu.
86
Ker tožeča stranka ni uspela dokazati, da je bilo mogoče iz tehničnih razlogov v smislu člena 40(3)(c) Direktive 2004/17 okvirne sporazume, s katerimi so zajete zadevne naloge, skleniti le z družbo CESI, je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj
87
Na prvem mestu tožeča stranka trdi, da sta izpodbijana akta v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj, ker je Komisija menila, da stroški – ki izhajajo iz nalog, ki so zajete z okvirnim sporazumom št. 3000034279, ki ga Komisija, čeprav je bilo 7. julija 2010 v Uradnem listu Evropske unije objavljeno obvestilo o sklenitvi okvirnega sporazuma po avtomatskem postopku, ni nikoli izpodbijala – niso upravičeni. Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da je to, da se v Uradnem listu Evropske unije objavi obvestilo o dodelitvi po avtomatskem postopku, s katerim se obvešča o tem, da je bilo na koncu postopka s pogajanji brez izvedbe predhodnega javnega razpisa naročilo dodeljeno določenemu gospodarskemu subjektu, pri čemer niti Komisija niti drug gospodarski subjekt ne izpodbija navedene dodelitve ali v rokih, določenih s členom 2(f) Direktive 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 o spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil (UL 2007, L 335, str. 31), ne navede pripomb, okoliščina, zaradi katere je lahko pri tožeči stranki nastalo legitimno pričakovanje glede pravilnosti izvedenega postopka.
88
Na drugem mestu tožeča stranka uporabo določb Direktive 2004/17 v obravnavanem primeru izpodbija na podlagi vrednosti znatnega dela zadevnih nalog, ki naj bi bila nižja od praga upoštevnosti iz člena 16(a) te direktive.
89
Komisija trditve tožeče stranke prereka.
90
Na prvem mestu je treba opozoriti, da ima v skladu z ustaljeno sodno prakso pravico do sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsak pravni subjekt, ki mu je institucija Unije vzbudila utemeljena pričakovanja (glej sodbo z dne 11. marca 1987, Van den Bergh en Jurgens in Van Dijk Food Products (Lopik)/KES, 265/85, EU:C:1987:121, točka 44 in navedena sodna praksa).
91
Vendar morajo biti za pravico do sklicevanja na to načelo izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Prvič, uprava Unije mora zadevni osebi dati natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Drugič, ta zagotovila morajo biti taka, da lahko pri subjektu, na katerega so naslovljena, ustvarijo legitimno pričakovanje. Tretjič, dana zagotovila morajo biti v skladu z veljavnimi predpisi (glej sodbo z dne 30. junija 2005, Branco/Komisija, T‑347/03, EU:T:2005:265, točka 102 in navedena sodna praksa; sodbi z dne 23. februarja 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Komisija, T‑282/02, EU:T:2006:64, točka 77, in z dne 30. junija 2009, CPEM/Komisija, T‑444/07, EU:T:2009:227, točka 126).
92
Kar zadeva prvi pogoj, so v skladu z ustaljeno sodno prakso taka zagotovila natančne, brezpogojne in skladne informacije, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov, ne glede na obliko, v kateri so sporočena. Na kršitev načela legitimnih pričakovanj pa se ne more sklicevati oseba, ki ji uprava ni dala natančnih zagotovil (glej sodbo z dne 19. marca 2003, Innova Privat-Akademie/Komisija, T‑273/01, EU:T:2003:78, točka 26 in navedena sodna praksa).
93
V obravnavanem primeru iz elementov spisa ni razvidno, da bi Komisija tožeči stranki dala natančno zagotovilo, da bi sprejela način, na katerega je ta oddala naročila iz projektov E 221 in E 255. Preverjanje upravičenosti stroškov se namreč opravi šele po predložitvi dokončnih računovodskih izkazov, medtem ko se predhodne faze nanašajo le na tehnični nadzor nad napredkom projektov. Tako se to preverjanje, kot to izhaja zlasti iz člena III.3.5 Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010, opravi šele ob zahtevku za plačilo razlike, ki se predloži sočasno s poročilom o tehničnem izvajanju in finančnim poročilom o dejansko nastalih upravičenih stroških.
94
To, da Komisija ni izpodbijala sklenitve okvirnega sporazuma št. 3000034279 z družbo CESI, čeprav je bilo v Uradnem listu Evropske unije uradno objavljeno obvestilo o dodelitvi po avtomatskem postopku, zato ni zagotovilo, ki bi lahko pri tožeči stranki ustvarilo legitimno pričakovanje glede upravičenosti stroškov. V zvezi s tem molka Komisije o neposredni sklenitvi okvirnega sporazuma ni mogoče šteti za natančno zagotovilo, ki ga je dala uprava in ki lahko ustvari legitimno pričakovanje (glej v tem smislu sodbo z dne 18. januarja 2006, Regione Marche/Komisija, T‑107/03, neobjavljena, EU:T:2006:20, točka 134).
95
Na drugem mestu je treba v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da naj Direktive 2004/17 v obravnavanem primeru ne bi bilo mogoče uporabiti, navesti, da člen 17(2) in (3) Direktive 2004/17 natančneje v zvezi z izračunom ocenjene vrednosti javnega naročila na eni strani določa, da je za okvirne sporazume vrednost, ki jo je treba upoštevati, najvišja ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost (DDV) vseh naročil, predvidenih za celotno trajanje okvirnega sporazuma, in na drugi strani, da se naročniki navedeni direktivi ne smejo izogibati tako, da bi delili javna naročila gradenj ali določene količine blaga ali storitev na več manjših ali da bi uporabljali posebne metode izračunavanja vrednosti javnih naročil. Kot pa je bilo navedeno v točkah od 39 do 43 zgoraj, zadevnih nalog, ki so bile neposredno dodeljene družbi CESI, ni bilo mogoče resno šteti za ločene od okvirnih sporazumov, saj so bile opravljene prav zaradi izvedbe teh sporazumov.
96
Uporabo Direktive 2004/17 v smislu njenega člena 17(3) je treba torej ugotoviti glede na vrednost okvirnih pogodb. V zvezi s tem je treba poudariti, da vrednost okvirnih pogodb znatno presega prag upoštevnosti, saj je bil okvirni sporazum št. 3000029140 sklenjen za znesek 16.039.700 EUR, okvirni sporazum št. 3000034279 za znesek 19.200.000 EUR in okvirni sporazum št. 6000001506 za znesek 24.925.000 EUR, v skladu s členom 16(a) Direktive 2004/17 pa je prag upoštevnosti za naročila blaga in storitev 499.000 EUR.
97
V teh okoliščinah je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
98
Tožeča stranka podredno trdi, da sta izpodbijana akta nezakonita, ker je Komisija ugotovila neupravičenost vseh stroškov, ki izhajajo iz zadevnih nalog. Tožeča stranka trdi, da je Komisija ugotovila, da ti stroški niso bili upravičeni, ker ni bilo spoštovano načelo stroškovne učinkovitosti pri sklenitvi pogodb z družbami iz iste skupine, saj je družba CESI storitve zanjo opravila pod tržnimi pogoji in tako ustvarila dobiček. Tožeča stranka v zvezi s tem meni, da je ravnanje Komisije v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker člen III.3.8(4) in (6) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010 Komisiji ne dopušča, da v primeru nastanka dobička izključi vse nastale stroške, temveč po potrebi nalaga zgolj zmanjšanje zneska finančne pomoči v višini profita, za katerega se presodi, da ni upravičen.
99
Tožeča stranka torej trdi, da bi morala pravilna uporaba tega člena Komisijo najprej pripeljati do tega, da iz stroškov, ki izhajajo iz zadevnih nalog, izloči dobiček, in nato te stroške razglasi za neupravičene le v delu dobička, za katerega se presodi, da ni upravičen. Tožeča stranka zato meni, da je Komisija izvedla pristojnost sankcioniranja, ki presega njena pooblastila, s katerimi se ji priznavata le pristojnosti spremljanja in nadzora.
100
Tožeča stranka poleg tega trdi, da je Komisija zadevne stroške razglasila za neupravičene, čeprav je upoštevala, da družba CESI ni družba, ki bi bila pod nadzorom tožeče stranke, temveč le družba, ki je z njo povezana. Po mnenju tožeče stranke pa bi morala skladna uporaba te ugotovitve Komisijo pripeljati do razumevanja, da tožeča stranka od družbe CESI ne more pridobiti podrobne razčlenitve stroškov v zvezi s storitvami, ki jih je opravila ta družba.
101
Komisija trditve tožeče stranke prereka.
102
Poudariti je treba, da je ta pritožbeni razlog brezpredmeten, ker je Komisija, kot je bilo ugotovljeno v točki 15 zgoraj, ob koncu dodatne preiskave, ki jo je odredila, spremenila svoje stališče in neupravičenost stroškov ugotovila zaradi nespoštovanja pravil, ki se uporabijo na področju javnih naročil, in ne zaradi nespoštovanja načela stroškovne učinkovitosti v primeru sklepanja pogodb z družbami iz iste skupine. Komisija je namreč z dopisom z dne 6. julija 2015 tožečo stranko obvestila o tem, da stroški v zvezi z zadevnimi nalogami, ki so bile dodeljene družbi CESI, niso upravičeni, ker so bili okvirni sporazumi sklenjeni brez postopka z javnim razpisom, in da tožeča stranka ni izpolnila dokaznega bremena iz člena 40(3) Direktive 2004/17.
103
Komisija v obravnavanem primeru ni uporabila nobene pristojnosti sankcioniranja, saj je zgolj ugotovila kršitev člena III.2.5.3 Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010, s katerim je tožeči stranki naložena obveznost, da pri oddaji naročil spoštuje zakonodajo Unije v zvezi z javnimi naročili. Komisija po ugotovitvi te kršitve ni mogla priti do drugega sklepa, saj je bilo mogoče le stroške dejavnosti v zvezi z naročili, ki so bila oddana v skladu s pravili Unije o javnih naročilih, šteti za stroške, ki so upravičeni do sofinanciranja, kot je to določeno v členu III.2.5.3 in členu III.3.7 Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010. Komisija, ki je ugotovila nespoštovanje pravil Unije o javnem naročanju pri nekaterih pogodbah, je bila zato zavezana razglasiti stroške, ki so se nanašali na te pogodbe, za neupravičene, iz tega razloga izračunati znesek pomoči in začeti postopek izterjave v višini razlike med upravičenimi stroški in zneski, ki so že bili izplačani. Zneski, ki ustrezajo stroškom, ki niso upravičeni, ker se nanašajo na naročila, ki so bila nezakonito oddana družbi CESI, so postali nedolgovani in so kot taki postali predmet obveznosti vračila v skladu s členom III.3.9(1) Priloge III k odločbi z dne 2. decembra 2008 in sklepu z dne 21. maja 2010.
104
Poleg tega Komisiji ni mogoče očitati, da je naložila sankcijo, saj imajo ukrepi, ki so bili sprejeti za izterjavo dela vnaprej izplačanih zneskov, manjši finančni vpliv na upravičenca kot popolna ukinitev pomoči. V skladu s členom 116(3) Uredbe št. 966/2012 lahko namreč naročnik, kadar se po oddaji naročila izkaže, da je v postopku za oddajo naročila ali pri izvajanju pogodbe prišlo do resnih napak, nepravilnosti ali goljufij, prekine izvajanje naročila ali ga, kadar je ustrezno, odpove. Poleg tega lahko naročnik, kadar resne napake ali nepravilnosti stori izvajalec, tudi zavrne izvršitev plačil ali izterja nepravilno izplačane zneske sorazmerno s težo zadevnih resnih napak, nepravilnosti ali goljufije.
105
V teh okoliščinah je treba četrti tožbeni razlog zavrniti in s tem zavrniti tožbo v celoti.
Stroški
106
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži, da nosi svoje stroške in stroške Komisije.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Družba Terna – Rete elettrica nazionale SpA nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.
Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 18. oktobra 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.