Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 26 marzo 2026 (1)
Causa C-611/24
MA
contro
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria)]
« Rinvio pregiudiziale – Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea – Revoca del vicegovernatore di una banca centrale nazionale – Articolo 14, paragrafo 2, dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea – Applicabilità – Articolo 130 TFUE – Principio di indipendenza delle banche centrali nazionali »
I.      Introduzione
1.        «Nei paesi in cui non esiste una banca centrale di emissione, occorre istituirne una (...) Le banche, e in particolare le banche di emissione, dovrebbero essere libere da pressioni politiche ed essere gestite esclusivamente secondo criteri di sana gestione finanziaria» (2).
2.        La dichiarazione di cui sopra, formulata in occasione della International Financial Conference del 1920 (3), ha conservato la propria rilevanza in quanto mette in luce due aspetti fondamentali dell’attività delle banche centrali.
3.        Essa testimonia, in primo luogo, il saldo radicamento, negli ordinamenti costituzionali contemporanei, delle banche centrali all’interno dell’architettura delle più alte autorità pubbliche. Sebbene si distinguano dalla classica «trinità» che caratterizza l’organizzazione del potere pubblico nelle democrazie moderne (legislativo, esecutivo e giudiziario), le banche centrali occupano una posizione importante all’interno di tale struttura, come dimostra in particolare l’attenzione riservata al loro status in numerosi testi costituzionali, in cui esse vengono talvolta espressamente qualificate come indipendenti (4).
4.        L’importanza di tale posizione rispetto agli altri rami dell’apparato statale, nonché la portata o la legittimità dei poteri conferiti alle banche centrali continuano certamente ad alimentare il dibattito (5). Ciò premesso, le considerazioni che precedono pongono altresì in rilievo, in secondo luogo, l’importanza attribuita alla necessità che le banche centrali rimangano al riparo da influenze esterne nell’esercizio delle loro funzioni. Sebbene l’esatta portata della loro autonomia possa parimenti essere oggetto di discussione, è generalmente riconosciuto che le banche centrali debbano essere in grado di svolgere i propri compiti, in qualità di attori chiave nell’ambito delle «costituzioni monetarie» (6), in modo da non essere condizionate dai cicli politici a breve termine o da contingenze, come ha peraltro osservato la Banca centrale europea (in prosieguo: la «BCE») nel presente procedimento (7).
5.        Nel diritto dell’Unione, il requisito secondo cui le banche centrali devono essere libere da influenze esterne è sancito all’articolo 130 TFUE e, in termini pressoché identici, all’articolo 7 dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea (in prosieguo: lo «statuto del SEBC e della BCE») (8). Tali disposizioni
richiedono, in sostanza, che né la BCE né una banca centrale nazionale di uno Stato membro né un membro dei rispettivi organi decisionali sollecitino o accettino istruzioni da organismi esterni. Per contro, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione nonché i governi degli Stati membri devono impegnarsi a rispettare tale principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali nell’assolvimento dei loro compiti.
6.        Tale espressione generale dell’indipendenza delle banche centrali è integrata dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, il quale, segnatamente, limita la possibilità di sollevare un governatore di una banca centrale nazionale dall’incarico prima della scadenza del mandato a due fattispecie: in primo luogo, se questi «non soddisfa più alle condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni» e, in secondo luogo, se «si è reso colpevole di gravi mancanze».
7.        La Corte ha già avuto occasione di esaminare il secondo elemento di tale «criterio di rimovibilità» (gravi mancanze) nella sua sentenza Rimšēvičs/Lettonia (9). In tale causa, tuttavia, non è stata prodotta alcuna prova di condotta scorretta, con il risultato che la Corte ha potuto limitare il proprio esame a un piano relativamente astratto, ossia quello del livello di prova applicabile, e concludere che, affinché un divieto provvisorio, imposto al governatore interessato, di esercitare l’incarico sia giustificato, devono sussistere indizi sufficienti del fatto che quest’ultimo ha commesso gravi mancanze (10).
8.        Il caso di specie offre alla Corte un’ulteriore – e indubbiamente più esauriente – occasione per riesaminare tale criterio di rimovibilità e i limiti che la garanzia dell’indipendenza delle banche centrali nazionali, unitamente alla sua più generale espressione di cui all’articolo 130 TFUE e
all’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE, impone agli Stati membri nel definire le condizioni alle quali un membro di un organo direttivo di una banca centrale nazionale può essere sollevato dall’incarico.
9.        La necessità di affrontare tale questione trae origine dalla decisione del consiglio direttivo della Banca nazionale bulgara (in prosieguo: la «BNB»), con la quale esso ha constatato la sussistenza dei motivi per sollevare MA dalle sue funzioni di vicegovernatore e direttore del dipartimento Emissione (in prosieguo: la «decisione della BNB»).
10.      Tale decisione ha fatto seguito alle conclusioni raggiunte da un altro organismo, la Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (Commissione per la lotta alla corruzione, Bulgaria; in prosieguo: la «KPK»), che ha individuato una serie di incompatibilità tra la posizione di MA come vicegovernatore della BNB e diverse altre sue attività (in prosieguo: la «decisione della KPK»). Tali incompatibilità riguardavano, in primo luogo, l’appartenenza di MA, al momento della sua elezione a vicegovernatore, a una società a responsabilità limitata e, in secondo luogo, la sua posizione di membro del consiglio direttivo di due organizzazioni senza scopo di lucro, ossia un club di golf e un istituto di ricerca. Sembra inoltre che MA non abbia posto fine a tali incarichi entro i termini previsti.
11.      Nell’adottare la sua decisione, il consiglio direttivo della BNB ha tenuto conto della decisione della KPK e ha concluso che MA non soddisfaceva le condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni di vicegovernatore e che, inoltre, si era reso colpevole di gravi mancanze. In altri termini, il consiglio direttivo ha ritenuto che la revoca di MA fosse giustificata sulla base di entrambi i motivi previsti dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE. Sebbene, come già osservato, tale disposizione riguardi la situazione dei governatori delle banche centrali nazionali, il legislatore bulgaro ha scelto di estendere l’applicazione del criterio di rimovibilità ivi previsto agli altri membri del consiglio direttivo della BNB.
12.      MA contesta la legittimità della decisione della BNB dinanzi al Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria), giudice del rinvio nel presente procedimento. Egli sostiene, in particolare, che non è stato dimostrato alcuno dei due motivi di revoca nel caso di specie. In tale contesto, il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte di giustizia una serie di questioni che, in sostanza, sollevano i seguenti aspetti.
13.      In primo luogo, il giudice del rinvio si chiede se il principio di indipendenza delle banche centrali nazionali preveda un obbligo – imposto dalla normativa nazionale ai membri dei propri organi decisionali, quali il vicegovernatore – di dichiarare le proprie partecipazioni azionarie in società e le partecipazioni in persone giuridiche senza scopo di lucro (quinta questione).
In secondo luogo, posto che la fattispecie riguarda il vicegovernatore di una banca centrale nazionale e non il suo governatore, il giudice del rinvio si interroga sull’applicabilità del criterio di rimovibilità di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE (prima e seconda questione pregiudiziale). In terzo luogo, esso chiede precisazioni in merito alla compatibilità con il diritto dell’Unione di taluni elementi del diritto nazionale idonei a condurre alla conclusione che l'interessato non soddisfa le condizioni richieste per lo svolgimento delle sue mansioni, il che costituisce uno dei due motivi di revoca previsti in tale criterio (questioni dalla terza alla settima). In quarto luogo, esso chiede se la competenza della BNB a valutare l’esistenza di gravi mancanze, quale altro elemento di tale criterio, sia compatibile con il diritto dell’Unione (ottava questione pregiudiziale).
14.      Ne consegue che il presente rinvio pregiudiziale mette in rilievo la questione del potere degli Stati membri di stabilire le condizioni alle quali un membro di un organo decisionale di una banca centrale nazionale può essere sollevato dall’incarico. Le questioni sulle quali la Corte è chiamata a pronunciarsi riguardano quindi i limiti che il diritto dell’Unione può imporre a tale potere e che sono volti, come spiegherò, a garantire la stabilità del mandato dei governatori delle banche centrali nazionali e, pertanto, a tutelare la capacità di tali istituzioni di assolvere i propri compiti e preservarle da interventi arbitrari.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione europea
15.      Ai sensi dell’articolo 130 TFUE, «[n]ell’esercizio dei poteri e nell’assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dai trattati e dallo statuto del SEBC e della BCE, né la [BCE] né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri o da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione nonché i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali nell’assolvimento dei loro compiti».
16.      L’articolo 131 TFUE dispone che «[c]iascuno Stato membro assicura che la propria legislazione nazionale, incluso lo statuto della banca centrale nazionale, sarà compatibile con i trattati e con lo statuto del SEBC e della BCE».
17.      L’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE  è rubricato «Indipendenza» e prevede che «[c]onformemente all’articolo 130 [TFUE], nell’esercizio dei poteri e nell’assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dai trattati e dal presente statuto, né la BCE, né una banca centrale nazionale, né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione nonché i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali nell’assolvimento dei loro compiti».
18.      L’articolo 14 dello statuto del SEBC e della BCE, intitolato «Banche centrali nazionali», prevede quanto segue:
«(...)
14.2.
Gli statuti delle banche centrali nazionali devono prevedere in particolare che la durata del mandato del governatore della banca centrale nazionale non sia inferiore a cinque anni.
Un governatore può essere sollevato dall’incarico solo se non soddisfa più alle condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni o si è reso colpevole di gravi mancanze. Una decisione in questo senso può essere portata dinanzi alla Corte di giustizia dal governatore interessato o dal consiglio direttivo, per violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa all’applicazione dei medesimi. Tali ricorsi devono essere proposti nel termine di due mesi, secondo i casi, dalla pubblicazione della decisione, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza.
(…)».
B.      Normativa nazionale
1.      Legge sulla banca nazionale bulgara
19.      Conformemente all’articolo 11 dello Zakon za Balgarskata narodna banka (legge sulla banca nazionale bulgara, in prosieguo: la «legge sulla BNB»):
«1.      Il consiglio direttivo è composto da sette membri: il governatore della banca, tre vicegovernatori e tre altri membri.
2.      I membri del consiglio direttivo devono essere cittadini bulgari.
3.      (...) Sono eletti e nominati membri del consiglio direttivo persone di alta levatura morale e di eccellenti doti professionali nei settori dell’economia, delle finanze e bancario.
4.      (...) Non può essere membro del consiglio direttivo una persona che
1)      sia stata condannata a una pena detentiva per un reato doloso;
2)      sia stata dichiarata insolvente in qualità di imprenditore individuale o socio illimitatamente responsabile di una società commerciale;
3)      sia stata, negli ultimi due anni antecedenti alla data dell’ordinanza di accertamento dell’insolvenza di una società o di una cooperativa, membro del loro organo di gestione o di controllo;
4)      (...) sia imprenditore individuale [di un’attività], socio illimitatamente responsabile di una società commerciale, amministratore, rappresentante, agente commerciale, procuratore, mediatore, liquidatore o curatore fallimentare, membro di un organo di gestione o di controllo di una società commerciale o cooperativa, ad eccezione delle società di cui la [BNB]
detiene una quota;
5)      [sia] coniuge o convivente, parente in linea retta, parente in linea collaterale fino al quarto grado incluso oppure affine fino al secondo grado incluso di un altro membro del consiglio direttivo [della BNB]».
20.      L’articolo 12 della legge sulla BNB è così formulato:
(…)
5.      (...) Il governatore e i vicegovernatori non possono svolgere alcuna attività diversa da quella di docente o di membro degli organi di società di cui la [BNB]
detiene quote o di organizzazioni internazionali collegate alle attività della [BNB], tranne il caso in cui vengano nominati Primo ministro ad interim ai sensi dell’articolo 99, paragrafo 5, della Costituzione della Repubblica di Bulgaria. Possono svolgere attività a titolo gratuito a seguito di decisione unanime del consiglio direttivo, purché non sussistano conflitti di interesse.
(…)
10.      Il governatore, i vicegovernatori e gli altri membri del consiglio direttivo devono presentare all’autorità che li ha eletti o nominati le dichiarazioni di cui all’articolo 49, paragrafo 1, punto 3, dello Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(legge relativa alla lotta contro la corruzione; in prosieguo: lo “ZPK”)]. (…)».
21.      Ai sensi dell’articolo 14 della legge sulla BNB:
«1.      L’autorità competente di cui all’articolo 12 può sollevare anticipatamente dall’incarico un membro del consiglio direttivo solo se non soddisfa le condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni o si è reso colpevole di gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto [del SEBC e della BCE].
2.      (...) I motivi per una revoca anticipata di un vicegovernatore o di qualsiasi altro membro del consiglio direttivo, ad eccezione del governatore, vengono accertati da una decisione del consiglio direttivo in base ad un procedimento stabilito da quest’ultimo. Il membro del consiglio direttivo di cui si propone la revoca cessa dall’esercizio dei suoi poteri a decorrere dalla data della decisione del consiglio direttivo. La decisione del consiglio direttivo può essere impugnata dinanzi al Varhoven administrativen sad [(Corte suprema amministrativa)] entro un termine di sette giorni. Il Varhoven administrativen sad [(Corte suprema amministrativa)] emana una decisione definitiva entro 14 giorni dal ricevimento del ricorso. La decisione definitiva viene trasmessa all’autorità competente per la revoca anticipata ai sensi dell’articolo 12».
2.      Normativa relativa alla lotta contro la corruzione
22.      Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che due strumenti normativi nazionali, in momenti diversi, erano rilevanti per i fatti di cui trattasi nel procedimento principale nell’ambito della lotta contro la corruzione: lo Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (legge relativa alla lotta contro la corruzione e alla confisca di beni acquisiti illecitamente, in prosieguo: lo «ZPKONPI») e lo ZPK.
23.      In primo luogo, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo
1, punto
12, dello ZPKONPI (abrogato il 6 ottobre 2023) e dell’articolo 6, paragrafo 1, punto 12, dello ZPK, redatto in termini analoghi, «Le persone che ricoprono [alte [(11)]] cariche pubbliche, ai sensi della presente legge, sono: il governatore, i vicegovernatori, i membri del consiglio direttivo e il segretario generale della [BNB]».
24.      In secondo luogo, conformemente all’articolo 35, paragrafo 1, dello ZPKONPI e all’articolo 49, paragrafo 1, dello ZPK, redatto in termini analoghi:
«1.      Le persone che ricoprono [alte [(12)]] cariche pubbliche (...) devono presentare le seguenti dichiarazioni:
1)      dichiarazione in materia di incompatibilità;
2)      dichiarazione relativa ai beni e agli interessi;
3)      dichiarazione relativa a una modifica delle circostanze indicate nella dichiarazione di cui al punto 1;
4)      dichiarazione relativa a una modifica delle circostanze indicate nella dichiarazione di cui al punto 2 nella parte relativa agli interessi e all’origine dei fondi in caso di rimborso anticipato di debiti e prestiti.
2.      (...) Le dichiarazioni di cui al paragrafo 1, punti 1 e 3, vengono presentate all’autorità competente per l’elezione o la nomina (...) e le dichiarazioni di cui al paragrafo 1, punti 2 e 4, vengono presentate alla commissione [per la lotta alla corruzione e la confisca dei beni ottenuti illecitamente]» [quest’ultimo riferimento è stato sostituito nell’articolo 49, paragrafo 4, dello ZPK dal riferimento alla KPK].
25.      Ai sensi dell’articolo 37 dello ZPKONPI e dell’articolo 51 dello ZPK, redatto in termini analoghi:
«1.      Le persone che ricoprono [alte (13)] cariche pubbliche (...) devono presentare alla commissione una dichiarazione relativa ai beni e agli interessi nel territorio nazionale e all’estero nella quale esse dichiarano:
(…)
12) [(14)] la partecipazione in società commerciali, [in società di diritto civile] (15),
in organi di gestione o di controllo di società commerciali, in persone giuridiche senza scopo di lucro o a cooperative, nonché l’esercizio di un’attività in qualità di imprenditore individuale al momento dell’elezione o della nomina e nei 12 mesi precedenti la data dell’elezione o della nomina;
(…)».
26.      Ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, punto 1, dello ZPKONPI era necessario presentare una dichiarazione relativa ai beni e agli interessi entro il termine di un mese dall’assunzione dell’alta carica pubblica. L’articolo 38, paragrafo 2, della medesima disposizione prevedeva che «[e]ntro un mese dalla presentazione della dichiarazione relativa ai beni e agli interessi, la persona interessata può modificare la propria dichiarazione ove ciò sia necessario a porre rimedio ad eventuali omissioni o errori nelle circostanze dichiarate».
27.      Tale disposizione sembra essere stata sostituita dall’articolo 53 dello ZPK, ai sensi del quale «[l]e persone che ricoprono cariche pubbliche devono presentare le dichiarazioni di cui all’articolo 49, paragrafo 1, punti 3 e 4, entro il termine di un mese dalla modifica».
28.      Infine, l’articolo 7 dello ZPK stabilisce che «[l]’autorità responsabile per la prevenzione e la lotta alla corruzione e per l’accertamento dei conflitti di interessi ai sensi della presente legge è la [KPK]».
29.      Conformemente all’articolo 13, paragrafo 1, punto 8, dello ZPK, la KPK «esamina le dichiarazioni in materia di incompatibilità delle persone che ricoprono cariche pubbliche e, in caso di accertata incompatibilità, convoca l’autorità competente per l’elezione o la nomina affinché vengano adottate le misure del caso (...)».
III. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali
30.      MA è stato eletto vicegovernatore della BNB e direttore del dipartimento «Emissione» (uno dei tre dipartimenti principali della BNB) il 26 luglio 2023 dal Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assemblea nazionale della Repubblica di Bulgaria).
31.      In data 27 luglio 2023, egli ha presentato all’Assemblea nazionale una dichiarazione in materia di incompatibilità, in conformità all’articolo 35, paragrafo 1, punto 1, dello ZPKONPI, in combinato disposto con l’articolo 11, paragrafo 4, punto 4, e con l’articolo 12, paragrafo 5, della legge sulla BNB (in prosieguo: la «dichiarazione in materia di incompatibilità»).
32.      L’11 agosto 2023 MA ha presentato una dichiarazione iniziale relativa ai beni e agli interessi ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, punto 2, dello ZPKONPI. In tale dichiarazione, MA ha affermato di detenere una quota del 2% in una società a responsabilità limitata (la Iontech Engineering OOD), indicandone il valore in 117 000 leva bulgari (BGN) (circa EUR 58 500) (in prosieguo: la «prima dichiarazione relativa ai beni e agli interessi»).
33.      L’8 novembre 2023, MA ha venduto le sue partecipazioni nella
Iontech Engineering per BGN 100 (circa EUR 50)
34.      Il 13 novembre 2023, ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 1, punto 4, dello ZPK, MA ha comunicato alla KPK una modifica della prima dichiarazione relativa ai beni e agli interessi, stimando il valore della sua partecipazione nella Iontech Engineering in BGN 100 (circa EUR 50) (16). Egli ha inoltre indicato che, al momento della sua nomina, era membro del consiglio direttivo di due persone giuridiche senza scopo di lucro, segnatamente il Balkanski Panitsa institut za nauchni izdirvania (Istituto Balkanski-Panitza per la ricerca scientifica, in prosieguo: l’«Istituto per la ricerca scientifica») e il Golf Klub Blagoevgrad (in prosieguo: il «Golf Klub») (in prosieguo: la «seconda dichiarazione relativa ai beni e agli interessi»).
35.      Il 23 novembre 2023 il trasferimento di proprietà di cui al precedente paragrafo 33 è stato iscritto nel registro delle imprese. MA è stato sollevato dall’incarico di membro del consiglio direttivo delle due persone giuridiche senza scopo di lucro rispettivamente in data 15 dicembre 2023 e 17 gennaio 2024.
36.      Il 7 febbraio 2024 MA ha presentato alla KPK un’ulteriore dichiarazione relativa ai beni e agli interessi, ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 1, punto 4, dello ZPK (in prosieguo: la «terza dichiarazione relativa ai beni e agli interessi»). In tale dichiarazione, egli affermava, in particolare, che, alla data della sua elezione o nomina, non deteneva quote di una società e non era stato membro di nessun organo di gestione o di controllo di una persona giuridica senza scopo di lucro o di una cooperativa. Egli dichiarava inoltre che, nei 12 mesi precedenti la data della sua elezione o nomina, non deteneva alcun interesse in una società.
37.      Con decisione del 24 giugno 2024, la KPK ha accertato, sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1, punto 8, dello ZPK, l’incompatibilità di MA nella sua qualità di vicegovernatore della BNB nonché di direttore del dipartimento «Emissione» in relazione, in primo luogo, alla sua partecipazione nella Iontech Engineering OOD e, in secondo luogo, alle sue attività, in assenza di un’autorizzazione da parte del consiglio direttivo della BNB, come membro dell’organo di gestione delle due persone giuridiche senza scopo di lucro.
38.      Il 27 giugno 2024 la KPK ha comunicato la sua decisione alla BNB e all’Assemblea nazionale. Su sua richiesta, a MA veniva concesso un congedo non retribuito.
39.      Il 1º luglio 2024 MA ha presentato ricorso contro la decisione della KPK dinanzi all’Administrativen sad Sofia grad (Tribunale amministrativo, città di Sofia, Bulgaria) (17).
40.      Il 16 luglio 2024 MA ha trasmesso osservazioni scritte ai membri del consiglio direttivo della BNB, nelle quali contestava, tra l’altro, la sussistenza dei motivi per la sua revoca, chiedeva che fossero acquisite prove e domandava di essere ascoltato in presenza del suo avvocato.
41.      In pari data, il consiglio direttivo della BNB ha adottato la propria decisione constatando l’esistenza dei motivi per la revoca di MA dalle funzioni di vicegovernatore e direttore del dipartimento Emissione.
42.      Più precisamente e prendendo in considerazione la decisione della KPK, il consiglio direttivo della BNB ha ritenuto che MA non soddisfacesse le condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni. Pur considerando che tale constatazione costituisse, di per sé, un motivo sufficiente di revoca, esso ha altresì ritenuto che la medesima condotta configurasse la fattispecie di gravi mancanze. (18)
43.      MA ha cessato di assolvere alle proprie funzioni di vicegovernatore e membro del consiglio direttivo della BNB a decorrere dalla data della decisione della BNB. Egli ha impugnato tale decisione dinanzi al giudice del rinvio, il quale ha respinto la sua domanda di sospensione dell’esecuzione della decisione della BNB e ha deciso di sospendere il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.      Se i criteri per la revoca del governatore e il procedimento di impugnazione della relativa decisione, di cui all’articolo 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] debbano essere interpretati come applicabili a tutti i membri degli organi decisionali di una banca centrale nazionale.
2.      In caso di risposta negativa alla prima questione: se l’articolo 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] non osti a una normativa nazionale che introduca gli stessi criteri previsti da tale disposizione per il governatore con riguardo alla revoca dei membri degli organi decisionali di una banca centrale nazionale.
3.      Se l’articolo 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] non osti a che la carica di governatore di una banca centrale nazionale sia compatibile con la partecipazione in una società di capitali in qualità di socio avente diritto a una quota degli utili della società proporzionale alla partecipazione.
4.      Se l’articolo 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] non osti a che la carica di Governatore di una banca centrale nazionale sia compatibile con la partecipazione nell’organo di gestione di una persona giuridica senza scopo di lucro la quale, in base al proprio statuto, può esercitare un’attività economica, senza una decisione unanime da parte del consiglio direttivo di una banca centrale nazionale, come richiesto dalla normativa nazionale per l’esercizio di un’attività a titolo gratuito.
5.      Se l’articolo 131 [TFUE] e l’articolo 7 [dello statuto del SEBC e della BCE] non ostino a una normativa nazionale la quale impone ai membri degli organi decisionali di una banca centrale nazionale, in qualità di persone che ricoprono cariche pubbliche ai sensi della normativa nazionale, di dichiarare all’autorità nazionale competente, entro un determinato termine decorrente dall’assunzione della carica, la loro partecipazione in società di capitali in qualità di soci e negli organi di gestione di persone giuridiche senza scopo di lucro.
6.      Se l’articolo 131 [TFUE] e l’articolo 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] non ostino a una normativa nazionale la quale impone al governatore di una banca centrale nazionale, in qualità di persona che ricopre una carica pubblica ai sensi della normativa nazionale, di adottare misure per porre fine alla sua partecipazione in una società di capitali in qualità di socio e negli organi di gestione di persone giuridiche senza scopo di lucro entro un determinato termine decorrente dall’assunzione della carica.
7.      Se l’articolo 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] non osti a un’interpretazione secondo la quale un governatore di una banca centrale nazionale che abbia eliminato un’incompatibilità con la carica ricoperta oltre il termine prescritto dalla legge deve essere trattato come una persona che non soddisfa le condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni.
8.      Se l’articolo 131 [TFUE] e gli articoli 7 e 14.2 [dello statuto del SEBC e della BCE] non ostino a una normativa nazionale la quale consente all’autorità competente per l’accertamento del motivo della revoca di valutare, ai fini e nel contesto di tale particolare procedimento, se siano state commesse gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del [SEBC e della BCE].
44.      MA, la BNB, il governo spagnolo,
la BCE, e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Tali interessati hanno svolto difese orali all’udienza tenutasi il 18 novembre 2025.
IV.    Valutazione
45.      Occorre ricordare che la causa di cui al procedimento principale trae origine dalle informazioni fornite da MA, nella forma di una serie di dichiarazioni presentate
in conformità con la normativa applicabile, a seguito della sua nomina a vicegovernatore della BNB, relative alla sua partecipazione in una società in qualità di socio e alle sue posizioni all’interno di persone giuridiche senza scopo di lucro. Alla luce di ciò, inizierò la mia analisi con la quinta questione pregiudiziale, mediante la quale la Corte è chiamata a esaminare, alla luce del principio di indipendenza delle banche centrali nazionali, la compatibilità dell’obbligo imposto a un membro di un organo decisionale di tale banca, quale il vicegovernatore, di dichiarare situazioni come quelle precedentemente descritte (A). Osservo,
poi, che la decisione
per la quale si riteneva necessario sollevare MA dalle sue funzioni era fondata sulla considerazione che tali situazioni rientravano nei motivi di revoca previsti dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE. Mi occuperò quindi, in secondo luogo, della prima e della seconda questione pregiudiziale, mediante le quali la Corte è chiamata a stabilire se tale disposizione sia applicabile alle circostanze del caso di specie (B). Continuerò esaminando i dubbi espressi dal giudice del rinvio in merito alla questione se le disposizioni applicabili del diritto dell’Unione consentano di concludere che interessi quali quelli emersi nel procedimento principale possano giustificare la revoca di un (vice)governatore di una banca centrale nazionale, e se tale conclusione possa essere raggiunta qualora i rimedi necessari non siano stati perseguiti entro i termini applicabili (terza, quarta, sesta e settima questione pregiudiziale) (C). Infine, esaminerò l’ottava questione pregiudiziale, con la quale la Corte è chiamata a stabilire se l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE consenta all’organo nazionale competente ad accertare la sussistenza di motivi di revoca, di valutare se siano state accertate «gravi mancanze», quale uno dei due motivi di revoca previsti da tale disposizione (D).
A.      Dichiarazione di partecipazioni in società e in organi di gestione di persone giuridiche senza scopo di lucro (quinta questione)
46.      Con la sua quinta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le disposizioni del diritto dell’Unione che sanciscono il principio dell’indipendenza delle banche centrali (articolo 130 TFUE e articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE) consentano una normativa nazionale che imponga ai membri di un organo decisionale di una banca centrale nazionale di dichiarare all’autorità pubblica competente, entro un determinato termine dall’assunzione del proprio incarico, la loro partecipazione in qualità di soci in società e negli organi di gestione di persone giuridiche senza scopo di lucro. Occorre ricordare, a tale proposito, che tali disposizioni di diritto dell’Unione sanciscono il principio dell’indipendenza delle banche centrali nazionali, applicabile a tutti i membri degli organi decisionali di tutte tali banche, indipendentemente dal fatto che facciano parte o meno della zona euro. (19)
47.      In limine, occorre precisare che, nella formulazione della questione, con l’espressione «autorità pubblica competente» si intende la KPK. Tale precisazione non è priva di rilevanza, in quanto la normativa nazionale applicabile prevede due tipi di dichiarazioni: in primo luogo, la «dichiarazione in materia di incompatibilità», da presentare all’organo di nomina, l’Assemblea nazionale; e, in secondo luogo, una «dichiarazione relativa ai beni e agli interessi», da presentare alla KPK. A mio avviso, solo quest’ultima categoria appare rilevante ai fini della presente valutazione.
48.      A questo proposito, dall’articolo 37, paragrafo 1, punto 12, dello ZPKONPI e dall’articolo 51, paragrafo 1, punto 13, dello ZPK, redatto in termini analoghi, discende che una persona che ricopre una carica, in particolare quella di vicegovernatore della BNB, è tenuta a dichiarare alla KPK, tra l’altro, qualsiasi partecipazione in società e in organi di gestione o di controllo di persone giuridiche senza scopo di lucro o cooperative al momento della propria nomina e nel corso dei 12 mesi precedenti.
49.      Occorre aggiungere che, come risulta dal fascicolo, la KPK è un’autorità amministrativa indipendente, specializzata e permanente, alla quale sono affidate responsabilità nell’ambito della prevenzione e della lotta alla corruzione e dell’individuazione dei conflitti di interesse (20). Come nel caso di specie, e come illustrerò più dettagliatamente nella parte D delle presenti conclusioni, gli accertamenti della KPK possono determinare un intervento da parte del consiglio direttivo della BNB volto a stabilire se sia stato accertato un motivo di revoca ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
50.      Alla luce di tali elementi, non vedo come l’obbligo imposto a un
membro di un organo decisionale di una banca centrale nazionale, come il vicegovernatore, di presentare dichiarazioni a un organo quale la KPK, comunicando le proprie partecipazioni in organizzazioni con e senza scopo di lucro, possa dare luogo incompatibilità con il principio dell’indipendenza delle banche centrali nazionali. Per contro, come sostenuto dalla BNB, dal governo spagnolo, dalla BCE e dalla Commissione, tale obbligo contribuisce a preservare detta indipendenza. È appunto attraverso il controllo di tali dichiarazioni che si possono individuare e, ove necessario, contrastare le potenziali minacce all’indipendenza di una banca centrale.
51.      Ciò premesso, qualora il meccanismo per tali dichiarazioni sia correlato a un procedimento successivo inteso a stabilire l’esistenza di un motivo di revoca ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, è certamente fondamentale che le condizioni che disciplinano tali dichiarazioni siano chiaramente definite, per quanto riguarda sia le situazioni da comunicare sia i termini applicabili.
52.      A tal riguardo, e fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, le disposizioni applicabili del diritto nazionale, come richiamate al paragrafo 48 che precede, sembrano definire con sufficiente chiarezza l’obbligo di comunicare le partecipazioni in
organizzazioni con e senza scopo di lucro.
53.      Dalla formulazione della quinta questione pregiudiziale e dall’ordinanza di rinvio risulta inoltre che il termine per la presentazione della dichiarazione in questione inizia a decorrere dal momento in cui l’interessato assume la carica e ha la durata di un mese (21). In linea teorica, e in assenza di argomenti specifici contrari, siffatto periodo sembra garantire un equilibrio ragionevole tra la necessità di tutelare l’indipendenza della banca centrale – che militerebbe contro un termine eccessivamente lungo rispetto alla durata del mandato del vicegovernatore – e la necessità di concedere all’interessato un tempo sufficiente per adempiere l’obbligo in questione.
54.      Sono pertanto dell’avviso che l’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE non ostino a norme nazionali che impongano al vicegovernatore di una banca centrale nazionale di presentare all’autorità nazionale competente una dichiarazione relativa alla sua partecipazione in una società in qualità di socio, o negli organi di gestione di persone giuridiche senza scopo di lucro.
55.      Tale conclusione mi consente di procedere alla questione successiva, che riguarda la possibilità di sollevare dall’incarico siffatto membro di un organo decisionale di una banca centrale nazionale, qualora le informazioni comunicate portino a concludere che sussiste uno dei motivi di revoca previsti dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
B.      Applicabilità dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE (prima e seconda questione pregiudiziale)
56.      In questa sezione spiegherò che i criteri che disciplinano la revoca dall’incarico del governatore di una banca centrale nazionale, stabiliti all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE (in prosieguo: il «criterio di rimovibilità»), si applicano, sotto il profilo del diritto dell’Unione, esclusivamente ai governatori delle banche centrali nazionali (prima questione). Spiegherò inoltre che gli Stati membri restano liberi di estendere l’applicabilità di tale criterio ad altri membri degli organi decisionali delle proprie banche centrali nazionali (seconda questione).
1.      Ambito di applicazione dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE (prima questione)
57.      Occorre ricordare che, ai sensi del primo comma dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE
«[g]li statuti delle banche centrali nazionali devono prevedere in particolare che la durata del mandato del governatore della banca centrale nazionale non sia inferiore a cinque anni». In secondo luogo, la medesima disposizione, al secondo comma, stabilisce che «[u]n governatore può essere sollevato dall’incarico solo se non soddisfa più alle condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni o si è reso colpevole di gravi mancanze» (22). tale articolo prevede anche che una decisione in questo senso «può essere deferita alla Corte di giustizia dal governatore interessato o dal consiglio direttivo [della BCE] per violazione [del Trattato FUE] o di qualsiasi regola di diritto relativa all’applicazione del medesimo».
58.      Ne consegue che l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE contiene tre norme distinte. In primo luogo, esso stabilisce una norma in merito alla durata minima del mandato del governatore di una banca centrale nazionale. In secondo luogo, esso specifica due situazioni che possono comportare la cessazione anticipata di tale mandato (il «criterio di rimovibilità»); e, in terzo luogo, esso stabilisce un rimedio specifico, conferendo al governatore interessato e al consiglio direttivo della BCE la legittimazione ad agire per impugnare siffatta decisione dinanzi alla Corte di giustizia.
59.      Il chiaro tenore letterale della disposizione in esame indica che, sotto tutti e tre gli aspetti, essa si applica solo ai governatori e non agli altri membri degli organi decisionali delle banche centrali nazionali.
60.      Tale conclusione è inoltre confermata dal contesto della disposizione in questione e dagli obiettivi da essa perseguiti.
61.      Come già rilevato, l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE integra l’articolo 130 TFUE, ripreso in sostanza dall’articolo 7 di tale statuto, il quale, come ricordato dalla Corte, riflette l’importanza che gli autori dei trattati attribuivano alla garanzia che la BCE e il SEBC fossero in grado di assolvere i compiti ad essi attribuiti in maniera indipendente (23).
62.      In tale contesto, la Corte ha sottolineato nella sentenza Rimšēvičs che lo scopo delle tre norme di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE è «di garantire l’indipendenza funzionale dei governatori delle banche centrali nazionali», le quali costituiscono il SEBC unitamente alla BCE (24). Inoltre, le caratteristiche particolari del mezzo di ricorso previsto dalla terza norma di tale disposizione – il quale costituisce una forma specifica di azione di annullamento avverso una misura nazionale – (25) hanno portato la Corte a qualificare la logica sottesa all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE come quella di un «sistema fortemente integrato voluto per il SEBC dagli autori dei trattati» (26).
63.      La Corte ha inoltre illustrato la ratio di tale regime con riferimento allo specifico legame istituzionale tra «governatori della zona Euro» e la BCE, in considerazione del fatto che tali governatori sono membri di diritto del consiglio direttivo della BCE, il principale organo decisionale sia della BCE sia del SEBC (27). Per completezza, aggiungerei che, sebbene tale aspetto illustri con particolare chiarezza il carattere
«fortemente integrato» di tale regime, l’applicazione dell’articolo 14.2 dello statuto non è circoscritta, diversamente da talune altre disposizioni dello stesso, agli Stati membri della zona euro. Gli Stati membri «con deroga» (28), ai sensi dell’articolo 139, paragrafo 1, TFUE, partecipano al SEBC a pieno titolo (29), il che spiega per quale motivo si applichino anche a loro le garanzie previste dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
64.      In ogni caso, contrariamente a quanto sostenuto da MA, dalla BNB, dalla BCE e dal governo spagnolo, né la natura specifica del regime istituito da tale disposizione, né, più in generale, la necessità di tutelare l’indipendenza delle banche centrali nazionali nel quadro della BCE (e del SEBC) implicano che il criterio di rimovibilità di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE sia applicabile, in quanto norma di diritto dell’Unione, ai membri degli organi decisionali delle banche centrali nazionali diversi dai governatori.
65.      In conformità con quanto precede, e come sostenuto altresì dalla Commissione, benché il ruolo specifico dei governatori all’interno del SEBC – e, in particolare, dei «governatori della zona Euro» – spieghi il motivo per cui la disposizione in esame sia specificamente indirizzata ad essi, l’obiettivo di preservare l’indipendenza delle banche centrali nazionali non può essere invocato al fine di estendere, contra legem, l’ambito di applicazione personale di tale disposizione.
66.      Tuttavia, come illustrerò di seguito, nulla nella ratio dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE impedisce a uno Stato membro di prevedere, nel proprio diritto nazionale, che il criterio di rimovibilità
si applichi anche ad altri membri dell’organo decisionale della propria banca centrale nazionale, quale il vicegovernatore.
2.      Estensione dell’applicabilità del criterio di rimovibilità (seconda questione)
67.      Come già rilevato, il legislatore bulgaro ha deciso, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della legge sulla BNB, di rendere applicabile a tutti i membri degli organi decisionali della banca centrale bulgara il criterio di rimovibilità di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
68.      Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede se siffatta estensione sia compatibile con la suddetta disposizione di tale statuto.
69.      Come già anticipato, non ravviso alcuna difficoltà a tale riguardo.
70.      In primo luogo, il diritto dell’Unione non impedisce agli Stati membri di trarre ispirazione da una norma specifica del diritto dell’Unione e di renderla applicabile, nell’ambito del diritto nazionale, a situazioni per le quali tale norma non era originariamente concepita.
71.      In secondo luogo, una conclusione in senso opposto sarebbe giustificata soltanto se siffatta estensione dell’ambito di applicazione di una norma del diritto dell’Unione ne compromettesse l’efficacia o violasse un’altra norma del diritto dell’Unione.
72.      Nelle circostanze del caso di specie, rilevo che, ai sensi dell’articolo 131 TFUE, il diritto degli Stati membri deve essere compatibile con i trattati e con lo statuto del SEBC e della BCE. Tale obbligo rimanda, in particolare, all’articolo 130 TFUE e all’articolo 7 di tale statuto, i quali, come già osservato, sanciscono il principio dell’indipendenza delle banche centrali nazionali, applicabile a tutti i membri dei loro organi decisionali. Detto principio richiede che tali banche rimangano al riparo da pressioni politiche per consentire al SEBC di perseguire efficacemente i propri compiti, in particolare il mantenimento della stabilità dei prezzi, come previsto dall’articolo 282 TFUE, mediante l’esercizio indipendente dei poteri ad esso conferiti (30).
73.      A tal proposito, occorre ricordare la spiegazione della Corte di cui sopra, secondo la quale l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE mira a tutelare l’indipendenza funzionale dei governatori delle banche centrali nazionali. Più specificamente, per quanto riguarda il criterio di rimovibilità stabilito in tale disposizione, gli autori dei trattati, circoscrivendo la possibilità di revoca anticipata alle due situazioni ivi definite, hanno dotato le banche centrali nazionali di una garanzia specifica volta ad assicurare la continuità e la coerenza del processo decisionale, al riparo da considerazioni politiche a breve termine. Dato che tale criterio fa salva, in linea di principio, la possibilità per un governatore di rimanere in carica per l’intera durata del proprio mandato, la decisione di estendere tale tutela a tutti i membri dell’organo decisionale di una banca centrale nazionale – i quali possono essere a loro volta coinvolti nell’espletamento di compiti correlati al SEBC – contribuisce all’indipendenza funzionale dell’istituzione nel suo complesso, garantendo che tali membri godano della medesima tutela contro la revoca arbitraria.
74.      A tale riguardo, è appena il caso di ricordare che i compiti conferiti alle banche centrali nazionali dal diritto dell’Unione nell’ambito del SEBC non sono necessariamente riservati soltanto ai governatori (31). Inoltre, anche laddove taluni compiti siano ad essi riservati, lo statuto del SEBC e della BCE prevede la possibilità che un governatore possa essere sostituito, come previsto dall’articolo 10.2 dello stesso (32).Analogamente, l’Istituto monetario europeo (in prosieguo: l’«IME»), predecessore storico della BCE, ha osservato nel suo rapporto sulla convergenza del 1995 che l’indipendenza delle banche centrali nazionali «sarebbe ulteriormente rafforzata se le stesse regole [previste, in particolare, dal criterio di rimovibilità] fossero applicate anche agli altri membri degli organi decisionali delle [banche centrali nazionali] che si occupano di compiti attinenti al SEBC» (33).
75.      Ne consegue che, in risposta alla prima e alla seconda questione pregiudiziale, l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE si applica, nell’ambito del diritto dell’Unione, solo ai governatori delle banche centrali nazionali. Tuttavia, tale disposizione non osta a una normativa nazionale che renda applicabile il criterio di rimovibilità ivi previsto anche al vicegovernatore di una siffatta banca.
76.      Tale conclusione mi consente di procedere all’esame della successiva serie di questioni, che riguardano la problematica se tale disposizione del diritto dell’Unione ammetta la conclusione che
i motivi per sollevare MA dall’incarico siano stati accertati, nelle circostanze del caso di specie.
C.      (Im)possibilità di detenere determinati beni ed esercitare determinate attività (terza, quarta, sesta e settima questione)
77.      Con la terza e la quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE consenta una situazione nella quale il governatore di una banca centrale nazionale, in primo luogo, detenga una partecipazione di capitale in una società che gli attribuisce il diritto a una quota degli utili di tale società (terza questione) e, in secondo luogo, faccia parte, in assenza dell’autorizzazione necessaria, dell’organo di gestione di una persona giuridica senza scopo di lucro che può esercitare un’attività economica (quarta questione).
78.      Con la sesta e la settima questione, il giudice del rinvio chiede inoltre di accertare, in primo luogo, se il primo elemento del criterio di rimovibilità («le condizioni richieste per l’espletamento delle (...) funzioni») consenta
di imporre al governatore l’obbligo di adottare, entro un determinato termine dall’assunzione del proprio incarico, misure volte a porre fine a tali partecipazioni (sesta questione) e, in secondo luogo, qualora tali partecipazioni siano cessate oltre il termine previsto, se ciò consenta di concludere che il primo elemento del criterio sia soddisfatto (settima questione) (34).
79.      Al fine di rispondere a tali questioni, esaminerò la logica sottesa al criterio di rimovibilità (1) e, successivamente, le implicazioni che ne derivano (2).
1.      Il criterio di rimovibilità: osservazioni generali
80.      È opportuno ricordare innanzitutto che l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE limita la possibilità per uno Stato membro di sollevare anticipatamente un governatore dall’incarico a due situazioni: quando questi non soddisfa più alle condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni o quando si è reso colpevole di gravi mancanze. Gli Stati membri non sono pertanto autorizzati ad aggiungere ulteriori motivi a tale elenco dei motivi che giustificano la revoca anticipata. La possibilità che un governatore possa essere sollevato dall’incarico deve essere valutata esclusivamente alla luce di tali due motivi (35).
81.      Come già illustrato, il criterio di rimovibilità è uno strumento specifico inteso a tutelare l’indipendenza funzionale delle banche centrali nazionali. Il perseguimento efficace di tale obiettivo postula che i governatori possano, in linea di principio, rimanere in carica per l’intera durata del loro mandato, fatte salve solo le due eccezioni summenzionate.
82.      In secondo luogo, l’utilizzo del verbo «può» in tale disposizione indica che, pur sussistendo uno dei motivi di revoca, il governatore non deve necessariamente essere revocato. L’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE conferisce quindi agli Stati membri un certo margine di discrezionalità nel valutare se la revoca sia opportuna nelle circostanze di un determinato caso, fatta salva, tuttavia, la necessità di preservare l’efficacia della garanzia di indipendenza.
83.      Alla luce di quanto precede, esaminerò i due motivi di revoca più nel dettaglio.
a)      Mancato soddisfacimento delle condizioni per l’espletamento delle funzioni
84.      Per quanto riguarda il primo motivo di revoca, ho già osservato che esso si inscrive in un criterio più ampio che disciplina le circostanze che consentono di sollevare un governatore dall’incarico. In assenza di qualsiasi rinvio ai diritti degli Stati membri, tale controllo deve essere considerato una nozione autonoma di diritto dell’Unione (36). Tuttavia, posto che l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE non fornisce alcuna indicazione in merito alla natura delle «condizioni richieste per l’espletamento delle (...) funzioni», il compito di definire tali condizioni è lasciato, in linea di principio, agli Stati membri (37), fatti salvi determinati limiti che esporrò di seguito.
85.      Da una panoramica comparativa emerge che il diritto nazionale di cui trattasi presenta approcci differenti per quanto riguarda sia il livello di dettaglio sia la sostanza dei requisiti di idoneità e di ineleggibilità per l’appartenenza agli organi decisionali delle banche centrali nazionali. Tali condizioni riguardano tipicamente attributi generali quali l’integrità, la buona reputazione o una riconosciuta competenza (38), oppure requisiti più specifici ispirati a considerazioni analoghe, quali l’assenza di condanne penali o di procedure di insolvenza, o il possesso di un titolo di studio universitario (sia esso generale o in un settore specifico, quali economia o finanza) (39).
86.      Al contempo, l’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE – che, occorre ribadire, si applicano a tutti i membri degli organi decisionali delle banche centrali nazionali – sanciscono l’obiettivo della loro indipendenza. Il perseguimento efficace di tale obiettivo impone determinati vincoli agli Stati membri, sia nel definire le condizioni richieste per l’espletamento di tali funzioni, sia nel valutare la sussistenza del primo motivo di revoca ai sensi del criterio di rimovibilità.
87.      Nel presente contesto, tale limite generale trova espressione in due requisiti più specifici.
88.      In primo luogo, le condizioni relative all’espletamento delle funzioni devono essere formulate con sufficiente chiarezza per evitare abusi o strumentalizzazioni, in assenza della quale il ricorso al primo motivo di revoca di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE potrebbe compromettere l’efficacia stessa di tale disposizione (40). Anziché costituire una forma di protezione contro le pressioni esterne e la revoca arbitraria, potrebbe diventare uno strumento che favorisce proprio il concretizzarsi di tali rischi. La chiarezza delle norme che disciplinano le circostanze che consentono a un membro di una banca centrale nazionale di ricoprire la propria carica o di essere revocato è quindi di fondamentale importanza per l’esistenza di un contesto istituzionale stabile e imparziale.
89.      Tale requisito di chiarezza non preclude, naturalmente, il ricorso a condizioni aperte, quali quelle di cui sopra (integrità, reputazione e simili). In tali casi, la valutazione del fatto che tali condizioni siano (ancora) soddisfatte comporterà necessariamente l’esame di molteplici fattori (il quale sarà raramente necessario nel caso di condizioni strettamente definite, quale l’assenza di una condanna penale). Il grado di generalità con cui tali condizioni sono definite è, a mio avviso, un fattore che influirà sull’analisi della proporzionalità volta a stabilire se la persona interessata possa e debba essere sollevata dall’incarico ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE; tale analisi richiede un bilanciamento, in particolare, tra l’interesse di tutelare l’indipendenza della banca e l’interesse alla stabilità della carica.
90.      Inoltre, l’autonomia degli Stati membri consente loro anche di stabilire requisiti negativi che individuano determinate situazioni come incompatibili con la carica, indipendentemente dal fatto che esse diano luogo a un conflitto di interessi concreto. In altri termini, gli Stati membri possono, a mio avviso, esigere, non solo un’assenza di conflitti di interessi effettivi o potenziali, ma anche un’assenza di situazioni che possono essere ragionevolmente percepite come tali. I divieti in questione possono variare da divieti assoluti a regimi che consentono di decidere le eccezioni caso per caso (41).
91.      L’approccio consistente nel considerare determinate situazioni come incompatibili di per sé con la carica, indipendentemente da conflitti di interesse effettivi o potenziali, trova giustificazione nel fatto che esse
possono essere percepite come tipicamente idonee a far insorgere, nell’opinione pubblica, dubbi sul fatto che i membri degli organi decisionali delle banche centrali nazionali agiscano nell’interesse pubblico piuttosto che sulla base di interessi privati (42). Tali dubbi rischiano di minare la credibilità della stessa istituzione (43), ed è quindi legittimo che gli Stati membri cerchino di garantire che non si verifichino situazioni che possano produrre tale effetto (44).
92.      In secondo luogo, indipendentemente dalla questione se lo Stato membro opti per condizioni strettamente definite o aperte, il quadro risultante deve essere esaustivo. In particolare, laddove siano elencate condizioni negative (incompatibilità), l’esistenza di un elenco espresso non può precludere la possibilità di affrontare un conflitto di interessi che insorga in una situazione non espressamente contemplata da tale elenco.
93.      Sebbene il conflitto di interessi non sia, di per sé, elencato tra i motivi di revoca di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, è appena il caso di sottolineare che l’assenza di conflitti di interesse è insita nel requisito dell’indipendenza nell’espletamento dei compiti affidati alle banche centrali (45), al pari di come l’imparzialità è sottesa al requisito dell’indipendenza dei giudici (46) o dei membri della Corte dei conti europea (47).
94.      Qualora emerga un conflitto di interessi che non rientra in una categoria astratta predefinita di incompatibilità, è necessaria, a mio avviso, una valutazione caso per caso, applicando il principio di proporzionalità, al fine di stabilire se esso possa giustificare una revoca, come sostenuto, in sostanza, dalla BCE e dal governo spagnolo nel presente procedimento. Ciò premesso, passo ora al secondo elemento del criterio di rimovibilità previsto dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
b)      Gravi mancanze
95.      Occorre osservare anzitutto che, in assenza di qualsiasi rinvio al diritto nazionale nell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, la nozione di gravi mancanze deve essere considerata una nozione autonoma del diritto dell’Unione. Poiché tale nozione non è definita (48), essa deve essere interpretata conformemente al significato abituale dei termini nel linguaggio corrente, tenendo altresì conto degli obiettivi perseguiti dalle norme di cui essa fa parte e dal contesto in cui è utilizzata (49).
96.      Nel suo significato comune, l’aggettivo «grave» indica un certo grado di gravità, mentre il termine «mancanza» si riferisce a «un comportamento inaccettabile o scorretto tenuto da un soggetto che ricopre una posizione di autorità o responsabilità» (50).
97.      Per quanto riguarda il contesto e gli obiettivi rilevanti, a mio avviso tre considerazioni rivestono particolare importanza.
98.      In primo luogo, la nozione di gravi mancanze rientra nelle garanzie volte a tutelare l’indipendenza di un’istituzione da interferenze esterne nell’espletamento dei suoi compiti. Essa è inoltre correlata a una conseguenza di ampia portata quale la revoca di un governatore di una banca centrale nazionale, misura che incide necessariamente – anche se solo temporaneamente, in attesa della sostituzione – sul funzionamento del SEBC e della BCE. Ciò vale in particolare, ma non in via esclusiva, qualora sia coinvolto il governatore di una banca centrale nazionale di uno Stato membro della zona euro (51). Tale considerazione implica che la soglia per la «grave mancanza» non può essere fissata a un livello troppo basso (52).
99.      In secondo luogo, la stessa nozione ha altresì lo scopo di proteggere la credibilità dell’istituzione, e quindi la sua capacità di svolgere i propri compiti, da condotte interne dei suoi membri idonee a mettere a repentaglio tali attributi. L’indipendenza di cui gode l’istituzione ha come corollario la responsabilità dei suoi membri, in modo da garantire che la loro condotta non abbia ripercussioni negative sulla fiducia del pubblico verso l’istituzione (53).
Tale considerazione richiede che il criterio sia sufficientemente flessibile da ricomprendere qualsiasi condotta che comprometta gravemente la capacità dell’istituzione di svolgere i propri compiti o la fiducia del pubblico nell’indipendenza del suo funzionamento.
100. La valutazione di entrambi gli aspetti sopra descritti deve, per sua stessa natura, essere effettuata caso per caso e tenere conto di una serie di fattori, quali quelli individuati dalla BCE nel presente procedimento; segnatamente, la natura della violazione, le circostanze in cui si è verificata, se essa sia stata il risultato di una condotta intenzionale o di una negligenza grave, l’entità del danno causato e il suo impatto concreto sul funzionamento dell’istituzione o sulla sua immagine pubblica.
101. In terzo luogo, occorre aggiungere che, contrariamente a quanto sostenuto dalla BCE e dalla Commissione, non ritengo che il motivo relativo alle gravi mancanze sia necessariamente incompatibile con quello relativo al mancato soddisfacimento delle condizioni richieste per l’espletamento delle funzioni. È vero che il mancato soddisfacimento di determinate condizioni, in molti casi, probabilmente non integrerà gravi mancanze. A mio avviso, ciò avviene di regola nel caso di determinate attività incompatibili, vietate in astratto, in assenza di un conflitto di interessi specifico. Tuttavia, non ne consegue che il mancato soddisfacimento di una specifica condizione relativa all’espletamento delle funzioni non possa, di per sé, integrare anche gravi mancanze. Nel medesimo esempio, ciò potrebbe verificarsi nel caso in cui un’attività vietata sia effettivamente esercitata e dia luogo a un conflitto di interessi che pregiudica
il funzionamento indipendente
dell’istituzione o la fiducia del pubblico nel suo funzionamento indipendente. Un’ulteriore illustrazione potrebbe essere rappresentata dal mancato soddisfacimento della condizione
di non aver riportato condanne penali.
102. Alla luce di tali considerazioni generali, procederò ora all’esame delle circostanze di fatto oggetto del procedimento principale.
2.      Esame delle situazioni di fatto di cui trattasi (terza, quarta, sesta e settima questione)
103. Il modo più appropriato per sviluppare le considerazioni che precedono nell’ambito della presente fattispecie è, in primo luogo, esaminare la partecipazione di MA nella società (a) e, in secondo luogo, affrontare la sua partecipazione nelle organizzazioni senza scopo di lucro (b).
a)      Partecipazione in una società (terza, sesta e settima questione)
104. La prima situazione di fatto che ha portato la BNB a ritenere che fossero soddisfatti entrambi i motivi di revoca di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE riguarda la partecipazione del 2% detenuta da MA in una società al momento della sua nomina. Devo ammettere che non mi è del tutto chiaro come si sia giunti a tale conclusione, poiché dal quadro giuridico nazionale descritto nella decisione di rinvio non risulta che tale partecipazione costituisca un’incompatibilità in «astratto», a prescindere dall’esistenza di un effettivo conflitto di interessi, come rilevato anche dalla BCE e dalla Commissione.
105. In proposito, ricordo che l’articolo 11, paragrafo 4, punto 4, della legge sulla BNB classifica come incompatibile, tra l’altro, con la carica di, vicegovernatore, lo status,
inter alia, di «imprenditore individuale [di un’attività], socio illimitatamente responsabile di una società, amministratore [(...) o] membro di un organo di gestione o di controllo di una società commerciale o cooperativa (...). Ricordo anche che la Iontech Engineering OOD, società in questione, è descritta nella decisione di rinvio come una società a responsabilità limitata in cui MA deteneva il 2% delle quote. Ciò lascerebbe intendere che la situazione di MA non rientri nell’ambito di applicazione di tale disposizione benché
la BNB sembri ritenere il contrario (54).
106. Mentre spetta certamente al giudice del rinvio verificare tale questione, rilevo che la terza questione sollevata si basa sulla premessa che la partecipazione nella società di cui trattasi non è, di per sé, vietata dal diritto nazionale applicabile. Adotterò quindi tale premessa come ipotesi principale e prenderò in esame l’altra ipotesi – ossia che una siffatta partecipazione sia vietata – in via meramente subordinata e per completezza.
107. Passando ora alla premessa principale, non ritengo che il principio di indipendenza sancito dall’articolo 130 TFUE e dall’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE osti a una norma di diritto nazionale che non vieta al vicegovernatore di una banca centrale nazionale di detenere una partecipazione in una società a responsabilità limitata, come osservato dalla Commissione.
108. A tale proposito, rinvio alle mie precedenti osservazioni riguardanti l’autonomia degli Stati membri nel definire le condizioni applicabili all’espletamento delle funzioni, fermo restando l’obbligo di prevedere meccanismi in grado di individuare i conflitti di interesse caso per caso.
109. Rilevo, per analogia, che, per quanto riguarda il presidente della BCE, le norme applicabili stabiliscono che «la gestione dei propri beni personali (...) che eccedano i beni necessari per il normale uso personale e familiare, devono essere organizzati in modo da garantire la loro indipendenza e l’assenza di conflitti di interesse e impedire l’uso di informazioni privilegiate da parte del presidente» (55). Disposizioni più dettagliate sono contenute nel Codice di condotta della BCE e nell’Indirizzo sul quadro etico della BCE. Nessuno di tali atti esclude, in termini assoluti, le partecipazioni in società a responsabilità limitata. Essi stabiliscono invece meccanismi volti a individuare e prevenire conflitti di interesse e l’uso improprio di informazioni in grado di influenzare il mercato (56).
110. Alla luce di ciò, laddove il giudice del rinvio dovesse ritenere che la partecipazione di cui trattasi non è soggetta a un divieto astratto, ne discenderebbe che esso dovrebbe stabilire se la stessa dia luogo a un conflitto di interessi e potrebbe giungere alla conclusione che il primo elemento del criterio di rimovibilità risulta soddisfatto solo qualora tale conflitto sia accertato e sia di natura tale da giustificare la revoca. Tale valutazione deve tenere conto di tutte le circostanze rilevanti, al fine di stabilire se esse comportino un rischio effettivo o potenziale che un interesse personale possa influenzare, o essere percepito come idoneo a influenzare, l’espletamento imparziale e obiettivo delle funzioni. I fattori rilevanti possono includere, tra l’altro, l’entità della partecipazione e i diritti ad essa correlati, nonché la struttura, le dimensioni o l’attività della società interessata (57).
111. Inoltre, in replica agli aspetti rilevanti della sesta e della settima questione, osservo che, qualora venga individuato un conflitto di interessi sulla base di un esame caso per caso, il margine di discrezionalità inerente all’applicazione del criterio di rimovibilità consente, a mio avviso, che la normativa nazionale preveda la possibilità di sanare tale conflitto
entro un termine specifico e adeguato, decorso il quale si può ritenere che l’interessato non soddisfi più alle condizioni richieste per l’espletamento delle sue funzioni. (58) Ritengo che tali questioni sottintendano che il contesto giuridico nazionale consenta di porre rimedio a un’«incompatibilità», ai sensi del diritto nazionale, nel termine di un mese e che tale possibilità possa trovare applicazione anche qualora sia accertato un conflitto di interessi sulla base di un esame caso per caso. Come sostenuto dalla BCE, la questione se un siffatto termine sia adeguato dipende dalle circostanze. Osservo, in tale contesto che, come osservato dalla BCE, non è del tutto chiaro quale sia stato considerato, nel caso di specie, il momento di decorrenza di tale termine (59). Spetta quindi al giudice del rinvio pronunciarsi su tali aspetti.
112. Infine, la possibilità di porre rimedio a un conflitto di interessi deve essere valutata alla luce dell’obbligo di tutelare l’indipendenza delle banche centrali nazionali, sancito in particolare dall’articolo 130 TFUE. A mio avviso, l’efficacia della tutela di tale indipendenza esclude il ricorso a un simile rimedio qualora la natura del conflitto di interessi sia tale da portare a ritenere che la fiducia del pubblico nell’indipendenza dell’istituzione sia già stata compromessa, o che il funzionamento dell’istituzione abbia già subito ripercussioni, o che abbia altresì dato luogo a «gravi mancanze» ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
113. Passando ora alla seconda situazione di fatto (alternativa), ossia che la partecipazione di un vicegovernatore in una società a responsabilità limitata sia vietata (il che corrisponde all’interpretazione della Commissione della terza questione pregiudiziale), non vedo in che modo una norma siffatta possa essere contraria all’articolo 130 TFUE e all’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE.
114. Si potrebbe naturalmente obiettare che non tutte le partecipazioni in una società a responsabilità limitata diano luogo a un conflitto di interessi personale. Di conseguenza, si potrebbe sostenere che tali partecipazioni non pongono necessariamente a rischio l’indipendenza dell’organo decisionale di una banca centrale nazionale, come suggerito dal governo spagnolo, e che sarebbe quindi preferibile un esame caso per caso.
115. Tuttavia, come ho già chiarito, il margine di discrezionalità di cui godono gli Stati membri in tale ambito è piuttosto ampio, tenuto conto, in particolare, dell’obiettivo legittimo di prevenire situazioni che possano fare insorgere dubbi in merito all’assolvimento dei compiti della banca centrale nazionale esclusivamente nell’interesse pubblico, come sostenuto, in sostanza, dalla Commissione. Il perseguimento di tale obiettivo – diretto non solo a prevenire conflitti di interesse effettivi, ma altresì a tutelare l’immagine pubblica dell’istituzione – non è, per sua stessa natura, subordinato al fatto che l’interessato abbia la possibilità concreta di fare un uso improprio delle informazioni ottenute nell’espletamento delle funzioni.
116. Qualora il giudice del rinvio dovesse ritenere che la partecipazione in questione fosse vietata, rinvio alle mie precedenti osservazioni relative alla possibilità di porre rimedio a tale situazione, nella misura in cui una siffatta possibilità risulta prevista dal diritto nazionale applicabile.
b)      Partecipazione non autorizzata in organizzazioni senza scopo di lucro (quarta, sesta e settima questione)
117. Occorre ricordare che la seconda situazione invocata contro MA è che, al momento della sua nomina, egli era membro del consiglio direttivo di due organizzazioni senza scopo di lucro che potevano esercitare attività economica, ossia l’Istituto per la ricerca scientifica e il Golf Klub, in assenza della previa autorizzazione richiesta dall’articolo 12, paragrafo 5, della legge sulla BNB (60).
118. Rilevo che MA ha fatto valere in udienza che tale disposizione è troppo generica affinché possa essere considerata una condizione per l’espletamento delle sue funzioni. A tal riguardo, spetta naturalmente al giudice del rinvio determinarne l’esatta qualificazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti del diritto nazionale. Ciò premesso, le informazioni contenute nella decisione di rinvio e la formulazione di tale disposizione, così come presentata, sembrano indicare che essa stabilisce effettivamente una condizione negativa per l’assolvimento delle funzioni (61). Se così fosse, essa costituirebbe una condizione necessaria per l’espletamento delle funzioni, ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
119. In linea con quanto ho esposto in precedenza, e concordando con la Commissione, ritengo che gli Stati membri siano liberi di stabilire un divieto generale di svolgere qualsiasi attività parallela, comprese quelle non retribuite, e di corredare tale divieto generale della possibilità di autorizzazioni caso per caso, come sembra avvenire ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, della legge sulla BNB. Ritengo inoltre che, qualora un siffatto divieto non venga rispettato, la conclusione che le condizioni per l’espletamento delle funzioni non siano soddisfatte
possa essere giustificata, purché le condizioni che disciplinano la richiesta di autorizzazione siano sufficientemente chiare.
120. Una siffatta conseguenza può sembrare severa, come ha osservato la Commissione. Tuttavia, come essa ha altresì rilevato, i membri degli organi decisionali di una banca centrale nazionale, come un vicegovernatore, sono investiti di un livello di responsabilità particolarmente elevato ed esercitano un’influenza significativa sul modo in cui tale banca assolve i propri compiti. La loro condotta è pertanto particolarmente idonea a influire sulla percezione che il pubblico ha del funzionamento della banca centrale nazionale. Ciò, come ho già spiegato, giustifica che uno Stato membro vieti talune situazioni o attività in cui siffatti membri potrebbero altrimenti trovarsi, al fine di evitare che il funzionamento indipendente della banca sia messo a repentaglio e di salvaguardare la fiducia del pubblico nel fatto che la banca agisce senza essere influenzata dagli interessi privati dei suoi membri o di terzi.
121. In tale prospettiva, qualora la normativa nazionale richieda a un membro di una banca centrale nazionale, quale il suo vicegovernatore, di non ricoprire alcuna carica esterna senza autorizzazione, e laddove tale requisito non sia rispettato, gli Stati membri sono, a mio avviso, legittimati a ritenere che la mancata applicazione delle debite conseguenze ai sensi del primo elemento del criterio di rimovibilità priverebbe tale requisito della sua efficacia e potrebbe compromettere la fiducia che il pubblico ripone nell’istituzione nel suo complesso.
122. Ciò premesso, e come ho già indicato, le condizioni (anche negative) per l’espletamento delle funzioni, devono essere sufficientemente chiare. Nel contesto in esame, ciò implica, in particolare, che sia chiaro a partire da quale momento l’autorizzazione deve essere ottenuta, nonché se il diritto applicabile preveda la possibilità di porre rimedio all’incompatibilità che può insorgere (qualora, in particolare, l’interessato ometta di richiedere l’autorizzazione). L’esistenza di una siffatta possibilità sembra, ancora una volta, essere sottesa alla sesta e alla settima questione pregiudiziale. Spetta naturalmente al giudice del rinvio verificare e valutare tali aspetti alla luce delle considerazioni generali esposte nella precedente sottosezione.
123. Alla luce di quanto precede, ritengo, in risposta alla terza, alla quarta, alla sesta e alla settima questione, in primo luogo, che l’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE non ostino a una normativa nazionale che non vieta al vicegovernatore di una banca centrale nazionale di detenere una partecipazione in una società a responsabilità limitata, a condizione che tale normativa preveda un meccanismo che consenta di determinare se, nelle circostanze specifiche, tale partecipazione dia luogo a un conflitto di interessi
idoneo a pregiudicare il funzionamento indipendente della banca nazionale o la fiducia del pubblico in tale indipendenza. Laddove un siffatto conflitto di interessi sia stato individuato ed esista la possibilità di porvi rimedio entro un determinato periodo, l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE deve essere interpretato nel senso che, qualora l’interessato non elimini tale conflitto entro detto periodo, si può ritenere che questi non soddisfi più
alle condizioni per l’espletamento delle funzioni, purché
il periodo concesso sia adeguato e il momento a partire dal quale esso decorre sia chiaramente definito.
124. In secondo luogo, l’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE non ostano a una normativa nazionale che vieta la partecipazione di un vicegovernatore all’organo di gestione di una persona giuridica senza scopo di lucro, in mancanza dell’autorizzazione dell’organo competente. Laddove il diritto nazionale consenta di porre termine a una siffatta attività incompatibile entro un determinato periodo successivamente alla nomina, l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE deve essere interpretato nel senso che, qualora l’interessato non ponga termine a tale attività entro detto periodo, si può ritenere che questi non soddisfi più
alle condizioni per l’espletamento delle funzioni, alla condizione che il periodo concesso sia adeguato e che il momento a partire dal quale esso decorre sia chiaramente definito.
D.      Portata della competenza della BNB ad accertare l’esistenza di gravi mancanze (ottava questione)
125. Con la sua ottava questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 131 TFUE, in combinato disposto con gli articoli 7 e 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, non osti a
una normativa nazionale che consente all’autorità competente ad accertare i motivi di revoca di valutare, a tal fine, se l’interessato si sia reso colpevole di gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
126. A mio parere, a tale quesito può essere data una risposta molto breve:
non solo il diritto dell’Unione consente all’autorità competente di procedere a siffatta valutazione, ma le impone anche di farlo.
127. Al fine di articolare tale posizione, esaminerò anzitutto il contesto giuridico interno e le circostanze del caso che sembrano aver dato origine all’ottava questione (1). Esporrò quindi la mia valutazione giuridica (2). Infine, poiché diversi interessati hanno sottolineato l’importanza del controllo giurisdizionale nel contesto in esame, tornerò su tale aspetto in via conclusiva (3).
1.      Contesto giuridico interno e circostanze del caso
128. Occorre ricordare che, ai sensi del diritto nazionale applicabile, spetta al consiglio direttivo della BNB determinare se ricorra uno dei motivi di revoca di uno dei suoi membri (diverso dal governatore) (62). Occorre altresì ricordare che tali motivi, per tutti i membri, sono quelli di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE. Sebbene la decisione della BNB abbia constatato che entrambi i motivi ricorrevano nel caso di MA, l’ottava questione riguarda unicamente il motivo delle gravi mancanze.
129. La decisione della BNB è stata adottata a seguito di una decisione della KPK relativa alle incompatibilità tra la posizione di MA, in particolare in quanto vicegovernatore della BNB, e la sua partecipazione nella società a responsabilità limitata e nelle due entità senza scopo di lucro interessate (63).
130. A tale riguardo, dalla decisione di rinvio risulta che alla KPK è attribuito, in termini più generali, il compito di accertare l’esistenza di incompatibilità tra determinate cariche pubbliche, comprese quelle di governatore e vicegovernatore della BNB, e altre attività esercitate dai titolari di tali cariche. Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, punto 8, dello ZPK, in caso di accertata incompatibilità, la KPK trasmette la questione all’autorità competente affinché vengano adottate ulteriori misure. Ritengo che ciò sia avvenuto allorché la KPK ha comunicato all’Assemblea nazionale e alla BNB le proprie conclusioni relative a MA.
131. Il giudice del rinvio precisa altresì che il consiglio direttivo della BNB è vincolato dalla decisione della KPK in merito all’esistenza dell’incompatibilità. Sebbene il giudice del rinvio aggiunga che, nel caso di specie, il consiglio direttivo della BNB ha verificato l’esistenza di tali incompatibilità consultando fonti accessibili al pubblico, quali i registri commerciali, intendo tale precisazione nel senso che, da un lato, il consiglio è vincolato dagli accertamenti di fatto della KPK e dalla qualificazione giuridica come
«incompatibilità» ai sensi del diritto nazionale e, dall’altro, che tale decisione costituisce un obbligo che impone alla BNB di esaminare se le incompatibilità in questione integrino motivi di revoca.
132. Da ultimo, dalla decisione di rinvio risulta che MA ha contestato la legittimità della decisione della KPK dinanzi all’Administrativen sad Sofia grad (Tribunale amministrativo, città di Sofia). MA, la BNB, la Commissione e la BCE affermano nelle loro osservazioni scritte che detto giudice ha dichiarato, in data 11 dicembre 2024 (vale a dire, successivamente alla proposizione del presente rinvio), l’annullamento della decisione della KPK. Fatto salvo l’accertamento da parte del giudice del rinvio, a parere di MA e della Commissione, i motivi di tale annullamento riguardano l’illegittimità formale (la KPK non avrebbe avuto il mandato dell’Assemblea nazionale nel periodo di riferimento) e il merito della decisione (i fatti considerati non costituivano un’incompatibilità) nonché
altri aspetti (in particolare, la mancata notifica a MA dell’avvio del procedimento e il carattere incompleto delle prove raccolte).
133. La BNB osserva, da parte sua, che tale sentenza di annullamento è stata impugnata dalla KPK e che il relativo appello è pendente dinanzi al giudice del rinvio nell’ambito di un procedimento separato. In risposta a tali sviluppi, MA sostiene, nel presente procedimento, che la decisione della BNB – adottata a seguito di quella della KPK – non può essere confermata in quanto costituirebbe una conseguenza diretta e automatica di quest’ultima, mentre la BNB sostiene che la propria decisione si fonda su motivi autonomi. Spetta naturalmente al giudice del rinvio risolvere tale questione, compresi gli effetti che potrebbe avere l’annullamento della decisione della KPK, ove confermato in appello. Ritengo tuttavia che la legittimità della decisione della BNB rimanga, in ogni caso, una delle questioni che detto giudice è chiamato a esaminare, sia pure da una prospettiva diversa.
2.      Merito dell’ottava questione
134. Occorre rilevare che le disposizioni del diritto dell’Unione di cui trattasi, vale a dire gli articoli 130 e 131 TFUE e gli articoli 7 e 14 dello statuto del SEBC e della BCE, non contengono alcuna norma che disciplini le condizioni per l’esercizio della competenza dell’organo che, ai sensi del diritto nazionale, è incaricato di accertare l’esistenza dei motivi di revoca ai sensi dell’articolo 14.2 di detto statuto.
135. Tale aspetto rientra pertanto nel margine di discrezionalità degli Stati membri, nel rispetto della necessità di preservare l’efficacia pratica delle suddette disposizioni del diritto dell’Unione (assicurando al contempo la coerenza con i diritti tutelati dal diritto dell’Unione, in particolare dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea). (64)
136. Nel contesto in esame, ciò significa in particolare che la competenza attribuita all’autorità competente (nel caso di specie, il consiglio direttivo della BNB) deve consentire un’effettiva salvaguardia dell’indipendenza della banca centrale nazionale e, pertanto, una valutazione effettiva degli elementi che costituiscono il criterio di rimovibilità di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE.
137. A tale riguardo, in primo luogo, ritengo che il principio di indipendenza delle banche centrali nazionali non osti, di per sé, a una situazione in cui le conclusioni di un altro organo, quale la KPK, diano avvio a un’azione da parte dell’autorità, quale il consiglio direttivo della BNB, competente ad accertare l’esistenza di motivi di revoca.
138. Invero, mi sembra che vari organi dell’amministrazione pubblica possano essere investiti di mandati specifici volti a vigilare sul corretto funzionamento di tale amministrazione. Rilevo, per analogia, che la Corte non ha ravvisato alcuna violazione dell’indipendenza della BCE nel fatto che il legislatore dell’Unione ha conferito all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) poteri di indagine in materia di prevenzione delle frodi applicabili nei confronti della BCE (65). La Corte ha sottolineato che l’indipendenza della BCE, sancita dall’articolo 130 TFUE (già articolo 108 CE), «non ha la conseguenza di distaccarla [la BCE] completamente dalla Comunità europea e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario» (66). Ciò riflette l’idea più generale secondo cui l’indipendenza delle banche centrali non richiede un isolamento totale dalle altre componenti dell’amministrazione pubblica, bensì (soltanto) un isolamento dalle influenze esterne che ne preservi la capacità di svolgere i propri compiti in modo indipendente.
139. Tornando alle circostanze del caso di specie, l’affermazione astratta che il requisito di indipendenza non osta a un meccanismo specifico di attivazione (che obbliga l’autorità competente, quale il consiglio direttivo della BNB, ad agire) non significa che qualsiasi meccanismo di questo tipo sia compatibile con il suddetto principio, indipendentemente dalle modalità con cui opera e dalle sue caratteristiche. Occorre rilevare, ancora per analogia, che nella causa sopra citata la Corte ha fatto riferimento a varie garanzie che assicurano all’OLAF l’indipendenza, garantendo che esso agisca nel pieno rispetto del diritto dell’Unione, al fine di conseguire uno scopo chiaramente delimitato attraverso mezzi oggetto di una precisa elencazione (67). Ciò premesso, in assenza di qualsivoglia argomento secondo cui il funzionamento della KPK fosse di per sé irregolare, mi limito a tale constatazione di carattere generale (68).
140. In secondo luogo, il requisito del principio di indipendenza delle banche centrali non esclude che il consiglio direttivo della BNB sia vincolato dalla decisione della KPK e dalla loro qualificazione giuridica di «incompatibilità» ai sensi del diritto nazionale. Pertanto, sono del parere che il principio di indipendenza delle banche centrali nazionali non imponga all’autorità competente ad accertare i motivi di revoca – né, pertanto, le attribuisca
il potere – di riesaminare e di sostituire gli effetti giuridici degli atti amministrativi nazionali (ivi compresi gli accertamenti di fatto raccolti e le qualificazioni giuridiche effettuate). Tale osservazione vale, a mio avviso, anche quando tale autorità è un organo di una banca centrale nazionale. Salvo che specifiche norme di diritto nazionale dispongano diversamente, una conclusione contraria implicherebbe che tale autorità competente possa invadere le competenze di altri organi amministrativi pubblici, come la BNB ha sostenuto, in sostanza, in udienza (69). La tesi opposta implicherebbe inoltre che l’autorità competente ad accertare i motivi di revoca possa sostituirsi al rispettivo organo amministrativo (quale la polizia, le autorità fiscali e così via), il che potrebbe peraltro comportare l’adozione di decisioni divergenti in merito alla medesima situazione di fatto e alla sua qualificazione giuridica ai sensi della stessa normativa, in violazione del principio della certezza del diritto.
141. In terzo luogo, il perseguimento effettivo dell’obiettivo di garantire l’indipendenza delle banche centrali esclude tuttavia qualsiasi automatismo nella valutazione dell’esistenza di un motivo di revoca, come sostenuto da MA, dalla BNB e dal governo spagnolo. In altri termini, la tutela efficace dell’indipendenza delle banche centrali nazionali non è compatibile con una norma di diritto nazionale che imponga all’autorità competente di concludere automaticamente, senza alcuna valutazione autonoma, che sussista un motivo di revoca meramente estrapolando tale conclusione dagli accertamenti di fatto e di diritto effettuati da un’altra autorità in forza di un insieme specifico di norme nazionali che perseguono un obiettivo diverso (a prescindere dal fatto che tale obiettivo possa essere correlato a quello perseguito dal criterio di rimovibilità in questione). Una siffatta ratifica automatica vanificherebbe la logica stessa dell’esistenza di motivi di revoca autonomi, nonché la possibilità di procedere a una valutazione caso per caso laddove tale valutazione sia richiesta (70). Occorre rilevare che la questione se il consiglio direttivo della BNB abbia proceduto a una valutazione autonoma dei motivi di revoca è controversa tra le parti nel procedimento principale, e spetta naturalmente al giudice del rinvio verificare tale aspetto.
142. In quarto luogo (e da ultimo), laddove la competenza ad accertare i motivi di revoca sia attribuita a un’autorità senza che esistano ulteriori norme che possano conferire ad altri organi il potere di avviare il procedimento dinanzi ad essa (ciò che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, sembra essere il caso del consiglio direttivo della BNB) (71), ritengo che l’autorità competente debba essere dotata del potere di avviare il procedimento d’ufficio. In siffatte circostanze, non ravviso alcun’altra soluzione che garantisca l’efficacia del criterio di rimovibilità ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE e, per estensione, l’efficacia della tutela dell’indipendenza delle banche centrali.
143. Invero, in base alla mia interpretazione della situazione prevista dal diritto nazionale in questione, l’obbligo della KPK di investire il consiglio direttivo della BNB è limitato a situazioni definite dal diritto nazionale quali «incompatibilità». Tuttavia, le situazioni che possono costituire gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE possono essere molteplici. Pur avendo chiarito i criteri che dovrebbero orientare l’applicazione di tale nozione, le situazioni di fatto suscettibili di essere qualificate come gravi mancanze non possono essere elencate esaustivamente in anticipo. Di conseguenza, la definizione di «incompatibilità» prevista dalla rispettiva normativa non può
ricomprendere tutti gli scenari potenzialmente rilevanti ai sensi dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE. Ciò richiede, a mio avviso, che l’autorità responsabile dell’accertamento dell’esistenza di un motivo di revoca fondato su gravi mancanze agisca d’ufficio laddove fatti rilevanti siano portati alla sua attenzione o emergano a seguito di una propria indagine, indicando che l’indipendenza delle banche centrali potrebbe essere compromessa, come sostenuto, in sostanza, dalla BNB e dal governo spagnolo.
144. A tal fine, ritengo che l’autorità competente debba essere autorizzata a raccogliere tutti gli elementi di prova rilevanti nei limiti di quanto giuridicamente consentito dalla rispettiva normativa, anche in cooperazione con gli organi competenti o consultando informazioni accessibili al pubblico, quali quelle contenute nei registri commerciali pubblici, al fine di pervenire a una conclusione informata circa la sussistenza del motivo di revoca per gravi mancanze, nel pieno rispetto dei diritti della difesa dell’interessato (72).
145. Alla luce delle considerazioni che precedono, concludo che l’articolo 130 TFUE e gli articoli 7 e 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE devono essere interpretati nel senso che l’autorità responsabile dell’accertamento dei motivi di revoca deve essere autorizzata a valutare, a tal fine, se l’interessato si sia reso colpevole di gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2 di detto statuto.
146. Sebbene tale conclusione fornisca una risposta all’ottava questione, ritengo opportuno soffermarmi su alcuni argomenti specifici sollevati da taluni interessati in merito al controllo giurisdizionale nell’ambito del procedimento complessivo.
3.      Controllo giurisdizionale nell’ambito del procedimento
147. Nel corso del presente procedimento sono state sviluppate due distinte linee argomentative, ciascuna relativa a un diverso aspetto del controllo giurisdizionale.
148. In primo luogo, la BCE, sostenuta in udienza dal governo spagnolo, ha affermato che l’accertamento di gravi mancanze dovrebbe essere preceduto da una decisione giurisdizionale.
149. Più precisamente, la BCE ha sostenuto che, sebbene il principio di inamovibilità insito nell’indipendenza delle banche centrali imponga all’autorità competente di valutare la gravità delle mancanze e la proporzionalità della revoca, spetta a un giudice indipendente stabilire, in via preliminare, se si siano verificate mancanze. Tale conclusione è, a parere della BCE, suggerita dalla formulazione dell’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE in alcune versioni linguistiche (73).
150. Tale posizione non mi convince. Sebbene l’espressione «colpevole di gravi mancanze» in alcune versioni linguistiche possa, prima facie, essere letta come un riferimento a un previo accertamento giurisdizionale di colpevolezza (per un reato) (74), altre versioni linguistiche fanno riferimento in termini più ampi al fatto che gravi mancanze siano state «commesse» (75), ciò che non implica tale requisito.
151. Inoltre, tale interpretazione sarebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito dall’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, ossia la tutela dell’indipendenza delle banche centrali. Sebbene una condotta che mina gravemente l’indipendenza di un’istituzione possa altresì costituire un reato e possa in ultima analisi essere oggetto di un procedimento penale, un siffatto procedimento può in ogni caso richiedere un tempo considerevole. Come la stessa BCE ha riconosciuto, possono verificarsi situazioni in cui l’autorità competente deve poter agire con tempestività, sulla base delle prove disponibili, anche nei casi in cui le prove siano schiaccianti (come le riprese di videosorveglianza) o i fatti siano chiari e incontestati (come nel caso di una confessione)
(76).
152. Ciò premesso, concordo con MA, la Commissione e la BCE nel ritenere che, laddove la decisione che accerta un motivo di revoca sia adottata da un organo che non è un giudice, deve essere garantito un controllo giurisdizionale effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (77).
153. In tale contesto, la Commissione ha espresso dubbi in merito alla compatibilità con il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva dei termini previsti dalla normativa nazionale, i quali prevedono, in sostanza, un termine molto breve per proporre un ricorso e un termine altrettanto breve per la pronuncia del giudice. Essa ha fatto riferimento, a tale riguardo, al rapporto sulla convergenza della BCE del 2024, che individua «il breve termine per il ricorso e il quadro temporale molto ristretto per il procedimento giurisdizionale previsti [dal novellato articolo 14, paragrafo 2, della legge sulla BNB] quale imperfezione residua» (78). Ciò si riflette altresì nel rapporto sulla convergenza del 2025 (79).
154. Prima facie, condivido tali preoccupazioni. Tuttavia, alla Corte non è stata sottoposta alcuna questione in merito a tale argomento, che pertanto non è stato oggetto di un dibattito approfondito dinanzi ad essa. Rilevo altresì che il governo bulgaro non ha preso parte al presente procedimento. In tali circostanze, non ritengo opportuno esaminare tale questione nel presente contesto.
155. Qualora la Corte intenda nondimeno pronunciarsi su tale questione, in particolare per quanto riguarda il termine molto breve imposto al giudice del rinvio
(il che risulterà rilevante una volta che la Corte si sarà pronunciata sulla presente causa), svolgerò le seguenti brevi osservazioni.
156. In generale, l’esistenza di termini per il controllo giurisdizionale non costituisce, in quanto tale, un problema, in quanto tali termini perseguono la finalità legittima di garantire la celerità del procedimento. Tuttavia, è difficile valutare in astratto se un determinato termine sia adeguato in tutte le circostanze. Ciò che può risultare adeguato in una situazione potrebbe rivelarsi insufficiente in un’altra (80).
157. Nel contesto in esame, la necessità di garantire la continuità del funzionamento della banca centrale nazionale giustifica certamente l’esigenza di un controllo giurisdizionale rapido. Al contempo, l’importanza della decisione in questione per il funzionamento della banca nazionale di cui trattasi e le sue conseguenze potenzialmente gravi per l’interessato, unitamente alla necessità di rispettare i diritti della difesa, possono rendere impossibile per il giudice nazionale completare il proprio controllo entro un periodo di tempo estremamente breve. Qualora una siffatta situazione dovesse verificarsi, ritengo che il giudice nazionale debba poter disattendere tale termine ed emettere la propria decisione quanto prima possibile (81).
V.      Conclusione
158. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue al Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria):
1)      L’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea
(in prosieguo: lo «statuto del SEBC e della BCE»)
devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a norme nazionali che impongano a un membro di un organo decisionale di una banca centrale nazionale, quale un vicegovernatore, di presentare all’autorità nazionale competente una dichiarazione in cui riveli i
suoi interessi, quali la sua partecipazione
in qualità di socio in una società commerciale, o la sua partecipazione in un organo di gestione di una persona giuridica
senza scopo di lucro (quinta questione).
2)      L’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE
deve essere interpretato nel senso che, in base al diritto dell’Unione, si applica unicamente ai governatori delle banche centrali nazionali. Tuttavia, tale disposizione deve essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa nazionale che renda applicabili anche al vicegovernatore di una banca centrale nazionale le condizioni sostanziali ivi definite in base alle quali il governatore di una banca centrale nazionale può essere anticipatamente sollevato dall’incarico (prima e seconda questione).
3)      L’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE
devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che non vieta al vicegovernatore di una banca centrale nazionale di detenere una partecipazione in una società a responsabilità limitata, purché tale normativa preveda un meccanismo che consenta di determinare se, nelle circostanze specifiche, tale partecipazione dia luogo a un conflitto di interessi
idoneo a pregiudicare il funzionamento indipendente della banca nazionale o la fiducia del pubblico in tale indipendenza. Laddove un siffatto conflitto di interessi sia stato individuato ed esista una possibilità di eliminarlo entro un determinato periodo successivo alla nomina, l’articolo 14.2 di tale statuto deve essere interpretato nel senso che, qualora l’interessato non abbia eliminato tale conflitto entro detto periodo, si può ritenere che questi non soddisfi più
alle condizioni per l’espletamento delle funzioni, purché il periodo concesso sia adeguato e il momento a partire dal quale esso decorre sia chiaramente definito.
L’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE
devono anche essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che vieta la partecipazione di un vicegovernatore all’organo di gestione di una persona giuridica senza scopo di lucro, in mancanza dell’autorizzazione dell’organo competente. Laddove il diritto nazionale consenta di porre termine a una siffatta attività incompatibile entro un determinato periodo successivo alla nomina, l’articolo 14.2 di tale statuto deve essere interpretato nel senso che, qualora l’interessato non abbia posto termine a tale attività entro detto periodo, si può ritenere che questi non soddisfi più
alle condizioni per l’espletamento di funzioni, ai sensi di tale disposizione, alla condizione che il periodo concesso sia adeguato e che il momento a partire dal quale esso decorre sia chiaramente definito (terza, quarta, sesta e settima questione).
4)      L’articolo 130 TFUE e gli articoli 7 e 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE
devono essere interpretati nel senso che essi impongono che l’autorità competente per l’accertamento dei motivi di revoca del governatore della banca centrale nazionale, sia dotata del potere di valutare, a tal fine, se l’interessato si sia reso colpevole di gravi mancanze ai sensi dell’articolo 14.2 di tale statuto (ottava questione).
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Società delle Nazioni, «Risoluzioni XIV e III», Relazione della Conferenza Finanziaria Internazionale, Th. Dewarichet, Bruxelles, 1920, (pagg. 23 e 26). Archivi delle Nazioni Unite a Ginevra (Svizzera): S145D/99/15. Citato anche in Tucker, P., Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, xvi-656 pag., in particolare, pag. 4..
3      V. Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, pagg. xv‑168, in particolare pag. 24 e Pauly, L. W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, n.° 201, Princeton University, New Jersey, 1996, pagg. da 1 a 47, in particolare pag. 7.
4      V., con riferimento agli Stati membri dell’Unione europea, l’articolo 53 della Ustav Republike Hrvatske (Costituzione croata), l’articolo 56 della Ústava Slovenskej republiky (Costituzione slovacca), l’articolo 152 della Ustava Republike Slovenije (Costituzione slovena) e l’articolo 13 della Sveriges grundlagar (Costituzione svedese). V., altresì, l’articolo 188, paragrafo 2, della Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (Costituzione cipriota)
o
l’articolo 98 della Ústava České republiky (Costituzione ceca).
5      V., ad esempio, Tucker, P., «How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment», German Law Journal, vol. 22, n. 6, 2021, pagg. da 999 a 1027; o van’t Klooster, J., «Central banks», in Bellamy, R., King, J. (a cura di), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, pagg. da 622 a 638.
6      Tale termine designa, in generale, l’insieme delle regole e dei meccanismi che disciplinano il dato sistema monetario. V., con riferimento a tale nozione, van’t Klooster, J., citato alla nota 5 che precede, pag. 624.
7      Con riferimento alla controversia in corso a seguito della recente rimozione di uno dei membri del Board of Governors della Federal Reserve: Donald J. Trump, President of the United States, ricorrente c. Lisa D. Cook,
e a., N. 25A312
8      Contenuto nel Protocollo n. 4 allegato al Trattato EU e al Trattato FEU.
9      Sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (C-202/18 e C-238/18, EU:C:2019:139; in prosieguo: la «sentenza Rimšēvičs», punti da 89
a
96).
10      Ibidem (punti 92, 94 e 96).
11      Questo aggettivo compare esclusivamente all’articolo 6, paragrafo 1, punto 12, dello ZPKONPI.
12      Si applica la medesima osservazione mutatis mutandis.
13      Questo aggettivo appare esclusivamente all’articolo 37, paragrafo 1, dello ZPKONPI.
14      Nel caso dello ZPK il punto rilevante dell’articolo 51, paragrafo 1, è il punto 13.
15      Questi termini compaiono esclusivamente all’articolo 51, paragrafo 1, punto 13 dello ZPK.
16      Non è chiaro quali siano le ragioni della diminuzione del valore della partecipazione.
17      Come illustrerò in seguito, tale procedimento sembra aver portato all’annullamento della decisione della KPK. Il ricorso contro tale decisione sembra essere ancora pendente.
18      Occorre ricordare che tali motivi sono stabiliti all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, richiamato all’articolo 14, paragrafo 1, della legge sulla BNB.
19      Pertanto, la circostanza che, all’epoca dei fatti, la Bulgaria non facesse ancora parte della zona euro (vi ha aderito il 1º gennaio 2026) non ha alcuna rilevanza nel caso di specie. V. regolamento (UE) 2025/1408 del Consiglio, dell’8 luglio 2025, che modifica il regolamento (CE) n. 974/98 per quanto concerne l’introduzione dell’euro in Bulgaria (GU L, 2025/1408).
20      Essa è composta da tre membri eletti dall’Assemblea nazionale (a maggioranza dei due terzi di tutti i deputati, previa discussione all’interno di una commissione speciale di nomina) per un mandato di sei anni.
21      V. articolo 38, paragrafo 1, dello ZPKONPI.
22      Il corsivo è mio.
23      Sentenza Rimšēvičs, punto 46. V., altresì, sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C-62/14, EU:C:2015:400, punto 40).
24      Sentenza Rimšēvičs, punto 48. Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, «[l]a [BCE] e le banche centrali nazionali costituiscono il Sistema europeo di banche centrali (SEBC)».
25      Ibidem, punti da 66 a 71.
26      Ibidem, punto 70.
27      L’articolo 283, paragrafo 1, TFUE così dispone: «Il consiglio direttivo della Banca centrale europea comprende i membri del comitato esecutivo della Banca centrale europea nonché i governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro». V. anche articoli 8 e 10.1 dello statuto del SEBC e della BCE.
28      V. articolo 42.1 dello statuto del SEBC e della BCE.
29      V. articolo 141, paragrafo 2, TFUE. I governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri con deroga sono membri del Consiglio generale della BCE, uno dei tre organi decisionali della BCE. V. articolo 129, paragrafo 1, TFUE e articoli 9.3 e 44 dello statuto del SEBC e della BCE.
30      V. sentenza Rimšēvičs, punti 47 e 48 e giurisprudenza citata.
31      Ai sensi degli articoli 3.2 e 3.5 della decisione 2004/257/CE della Banca centrale europea del 19 febbraio 2004 che adotta il regolamento interno della Banca centrale europea (BCE/2004/2) (GU 2004, L 080, pag. 33), come modificato, (in prosieguo: il «regolamento interno della BCE»), la partecipazione alle riunioni del consiglio direttivo della BCE non è riservata ai governatori, che possono essere accompagnati da una persona.
32      Tale disposizione così recita: «(...) [Il regolamento interno della BCE] prevede inoltre che un membro del consiglio direttivo impossibilitato a partecipare alle riunioni per un periodo prolungato possa designare un supplente quale membro del consiglio direttivo». V., altresì, articoli 3.3, 4.4 e 4.5 del regolamento interno della BCE. V., inoltre, mutatis mutandis, articolo 1.2 del Codice di condotta per le alte cariche della BCE (GU 2022 C 478, pag. 3), adottato dalla BCE (in prosieguo: il «Codice di condotta della BCE»).
33      Tale argomentazione si basava sul fatto che il predecessore giuridico dell’articolo 130 TFUE e l’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE si riferiscono espressamente ai «membri degli organi decisionali delle banche centrali nazionali» (il corsivo è mio). Istituto monetario europeo, Progress towards convergence, Frankfurt am Main, 1995, pag. 93.
34      Nella misura in cui tali questioni sollecitano, tra l’altro, l’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione che riguarda i governatori delle banche centrali nazionali, anziché i vicegovernatori (come nel procedimento principale), si potrebbe sostenere che l’interpretazione richiesta non ha alcuna attinenza con i fatti del caso di specie, con la conseguenza che le questioni in esame sarebbero irricevibili. Tuttavia, ritengo che, in conformità con la giurisprudenza consolidata che ha avuto origine dalla sentenza Dzodzi, l’ordinamento giuridico dell’Unione abbia manifestamente interesse che la Corte fornisca l’interpretazione richiesta, per evitare future divergenze d’interpretazione del criterio di rimovibilità. Ciò in quanto il diritto nazionale ha reso applicabile l’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE mediante un rinvio diretto e incondizionato
(all’articolo 14, paragrafo 1,
della legge sulla BNB), senza alcuna modifica della sua finalità o portata. V. sentenze del 18 ottobre 1990, Dzodzi (C-297/88 e C-197/89, EU:C:1990:360, punti 36 e 37), e del 13 ottobre 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija e Stockholm School of Economics in Riga (C-164/21 e C-318/21, EU:C:2022:785, punto 35 e giurisprudenza ivi citata) V., per la giurisprudenza relativa alla «linea Dzodzi», conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, paragrafi da 27 a 74).
35      V. anche conclusioni dell’avvocata generale Kokott nella causa Rimšēvičs (C‑202/18 e C‑238/18, in prosieguo: «le conclusioni nella causa
Rimšēvičs», EU:C:2018:1030, paragrafo 156).
36      V. conclusioni nella causa Rimšēvičs, paragrafo 77.
37      Per analogia, lo stesso si ricava dal ragionamento seguito dalla Corte nell’ambito della procedura nazionale di selezione di un candidato per la carica di giudice del Tribunale dell’Unione europea nella sentenza del 29 luglio 2024, Valančius (C-119/23, EU:C:2024:653, punti 54 e 57). Come ricordato dalla Corte in quella sede, il diritto dell’Unione si limita a richiedere «tutte le garanzie» di indipendenza e «la capacità per l’esercizio di alte funzioni giurisdizionali». V. altresì le mie conclusioni nella causa Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, paragrafo 54).
38      V., per analogia, l’articolo 283, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 11.2 dello statuto del SEBC e della BCE, che prevedono che il presidente, il vicepresidente e gli altri membri del comitato esecutivo della BCE siano scelti «tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario o bancario».
39      Per una panoramica sul diritto nazionale, v. Corte di giustizia dell’Unione europea, Note de recherche de la Direction de recherche et documentation, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, novembre 2025, in particolare pagg. da 12 a 17. Rilevo che alcune delle condizioni menzionate sono previste anche dall’articolo 11, paragrafi 3 e 4, della legge sulla BNB.
40      V., per analogia, le mie conclusioni nella causa Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, paragrafo 48).
41      V. Note de recherche di cui alla nota 39 che precede e, per analogia, articolo 11.1 dello statuto del SEBC e della BCE, che prevede che «i membri [del comitato esecutivo della BCE] assolvono i loro compiti a tempo pieno. Nessun membro può avere altre occupazioni, retribuite o non, a meno che il consiglio direttivo non conceda eccezionalmente una deroga». V., altresì, l’articolo 3 nei Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank (Termini e condizioni di impiego del presidente della Banca centrale europea), SEC/GovC/X/18/163a, intitolato «Incompatibilities» (Incompatibilità), il quale alla lettera a) recita: «Il presidente [della BCE] deve astenersi da qualsiasi operazione economica o commerciale e rassegna le dimissioni da qualsiasi incarico che potrebbe ostacolare la sua indipendenza o offrirgli la possibilità di utilizzare informazioni privilegiate».
42      V., per analogia, sentenza del 29 luglio 2024,
Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punto 54).
43      Occorre ricordare, per analogia, l’osservazione formulata dall’avvocato generale Geelhoed riguardo al requisito dell’indipendenza dei membri della Commissione, previsto dall’articolo 213, paragrafo 2, CE (attualmente articolo 17, paragrafo 3, TUE): «[l]e qualità personali di questi soggetti si ripercuotono direttamente sulla fiducia nutrita dalla collettività nelle istituzioni comunitarie, sulla loro credibilità e, di conseguenza, sull’efficacia della loro azione». V. conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed nella causa Commissione/Cresson (C-432/04, EU:C:2006:140, in prosieguo: «conclusioni nella causa Commissione/Cresson», paragrafo 67).
44      Occorre rilevare che il primo considerando del Codice di condotta della BCE richiamato nella nota 32 che precede stabilisce che alla BCE «si richiede di essere al servizio dell’interesse pubblico e di assicurare i più elevati standard di integrità. Pertanto la BCE colloca la responsabilità, la trasparenza e i più elevati standard etici al centro del proprio approccio al governo societario. L’adesione a tali principi è un elemento fondamentale della credibilità della BCE, ed è essenziale per guadagnare la fiducia dei cittadini europei». V., altresì, considerando 3 e 5 dell’Indirizzo (UE) [2021/2253] della Banca centrale europea del 2 novembre 2021 che stabilisce i principi del quadro etico dell’Eurosistema (BCE/2021/49) GU 2001 C 454, pag. 7 (in prosieguo: l’«Indirizzo sul quadro etico della BCE») e conclusioni nella causa Commissione/Cresson, paragrafo 73.
45      V. anche le conclusioni nella causa Rimšēvičs, paragrafo 101, ove si fa riferimento all’indipendenza come al «nucleo essenziale intangibile» di tali condizioni. V. inoltre l’articolo 6 del Codice di condotta della BCE, di cui alla nota 32 che precede.
46      V., in tal senso, sentenza Valančius, punto 48 e giurisprudenza ivi citata.
47      Sentenza del 30 settembre 2021, Corte dei conti/Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, punto 868).
48      Analogamente, le altre versioni linguistiche non forniscono indicazioni particolari (v., in particolare, «faute grave» nella versione in fa riferimento, «falta grave» nella versione in lingua spagnola, «serious misconduct» nella versione in lingua inglese e «schwere Verfehlung» nella versione in lingua tedesca). La medesima osservazione si applica ad altri tre casi in cui tale nozione compare nel diritto primario dell’Unione in un contesto correlato o analogo (v. articolo 11.4 dello statuto del SEBC e della BCE per quanto riguarda i membri del comitato esecutivo della BCE, articolo 228, paragrafo 2, TFUE per quanto riguarda il mediatore europeo e articolo 247 TFUE per quanto riguarda i membri della Commissione).
49      V., ad esempio, sentenza del 7 novembre 2024, Burdene (C-126/23, EU:C:2024:937, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
50      https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51      V., in tal senso, quanto esposto ai paragrafi 62 e 3
delle presenti conclusioni.
52      V. anche, in tal senso, le conclusioni nella causa Rimšēvičs, paragrafo 104.
53      Conclusioni nella causa Commissione/Cresson, paragrafo 67.
54      A parere della BNB, la partecipazione di MA rientra nell’ambito di applicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 4, punto 4, della legge sulla BNB. Nelle sue osservazioni scritte, essa fa riferimento alle caratteristiche di una società a responsabilità limitata ai sensi del diritto societario bulgaro e sostiene, in sostanza, che qualsiasi partecipazione in una società a responsabilità limitata comporta automaticamente l’appartenenza all’organo di gestione di tale società.
55      Articolo 3, lettera b), dei Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank (Termini e condizioni di impiego del presidente della Banca centrale europea), di cui alla nota 41 che precede.
56      Codice di condotta della BCE citato alla nota 32, segnatamente articoli 11, 16 e 17. V. inoltre articoli 10 e 11 dell’Indirizzo sul quadro etico della BCE, di cui alla nota 44 che precede. Occorre rilevare che, conformemente all’articolo 1, paragrafo 1, dell’Indirizzo sul quadro etico della BCE, tale testo si applica esclusivamente alle banche centrali dell’Eurosistema e ai loro funzionari. Nel periodo in questione, ciò non era ancora avvenuto per la Bulgaria. V. nota 19 che precede.
57      V., per analogia, la definizione di conflitto di interessi di cui all’articolo 11 del Codice di condotta della BCE richiamato alla nota 32 che precede e all’articolo 2, paragrafo 9, dell’Indirizzo sul quadro etico della BCE richiamato alla nota 44 che precede.
58      Dal fascicolo emerge che l’articolo 36, paragrafo 3, dello ZPKONPI e l’articolo 50, paragrafo 3, dello ZPK prescrivono che la persona che ha dichiarato un’incompatibilità è tenuta ad adottare le misure necessarie per eliminare la situazione entro il termine di un mese dalla presentazione della dichiarazione e a fornire la prova all’autorità competente per l’elezione o la nomina. In assenza di tali azioni correttive, l’autorità competente per l’elezione o la nomina – nella fattispecie, l’Assemblea nazionale – è tenuta ad adottare provvedimenti per porre fine al rapporto giuridico (articolo 36, paragrafo 4, dello ZPKONPI e articolo 50, paragrafo 4, dello ZPK). Tali disposizioni sembrano riferirsi alla dichiarazione in materia di incompatibilità che deve essere presentata all’Assemblea nazionale ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, punto 1, e paragrafo 2, dello ZPKONPI e dell’articolo 50 dello ZPK, redatto in termini analoghi. Come ho già spiegato, tuttavia, il procedimento principale sembra essere stato avviato a seguito di una dichiarazione relativa ai beni e agli interessi presentata alla KPK. Come già osservato, il nesso tra il contenuto di tale dichiarazione e l’obbligo di eliminare un’«incompatibilità» non è chiaro e, in ogni caso, spetta al giudice del rinvio verificare tale aspetto.
59      Occorre inoltre ricordare che, nel caso di specie, sono state presentate tre diverse dichiarazioni relative ai beni e agli interessi a seguito della nomina di MA e non è chiaro in che modo sia stato valutato l’obbligo di eliminare eventuali incompatibilità dichiarate relativamente, in particolare, alla prima e alla seconda dichiarazione.
60      A titolo di promemoria, tale disposizione stabilisce che il governatore e i vicegovernatori «possono svolgere attività a titolo gratuito a seguito di decisione unanime del consiglio direttivo, purché non sussistano conflitti di interesse».
61      Sembra che, come sostenuto dalla BNB, il suo obiettivo sia prevenire i conflitti di interessi, la cui assenza è, come illustrato, insita nel requisito di indipendenza sancito dall’articolo 130 TFUE e dall’articolo 7 dello statuto del SEBC e della BCE.
62      Tale esclusione non dovrebbe incidere sull’analisi. Ciò che rileva ai presenti fini è che l’organo in questione è investito del potere di valutare se il criterio di rimovibilità sia applicabile, segnatamente, al vicegovernatore della BNB. A tale riguardo, non sono state fornite informazioni specifiche in merito alla procedura di revoca del governatore della BNB. Tuttavia, dall’articolo 14.1 della legge sulla BNB sembra emergere che una decisione in tal senso sia adottata direttamente dall’autorità che ha il potere di nomina, vale a dire l’Assemblea nazionale. Quest’ultima sembra essere altresì competente a revocare gli altri membri del consiglio direttivo della BNB a seguito di una decisione, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, adottata da detto consiglio.
63      Dal fascicolo emerge che ai sensi dell’articolo 7 delle disposizioni integrative allo ZPKONPI e dell’articolo 1, punto 4 delle disposizioni integrative dello ZPK, l’«incompatibilità» è definita come l’assunzione di un’altra carica o l’esercizio di un’attività che, in base alla Costituzione o a una disposizione di legge, è incompatibile con lo status di titolare di un’alta carica pubblica.
64      V., per analogia, sentenze del 4 giugno 2020, C.F.  (Verifica fiscale) (C-430/19, EU:C:2020:429, punto 45 e giurisprudenza citata) e del 18 aprile 2024, Heureka Group (Comparatori di prezzi online) (C-605/21, EU:C:2024:324, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
65      Sentenza del 10 luglio 2003, Commissione/BCE (C-11/00, EU:C:2003:395, punti da 130 a 145).
66      Ibidem, punto 135.
67      Ibidem, punti da 139 a 141.
68      Se l’operato della KPK si fondasse, nel periodo di riferimento, su un’adeguata base giuridica costituisce naturalmente una questione alquanto diversa, e tale questione sembra essere oggetto dell’appello pendente dinanzi al giudice del rinvio, come già indicato in precedenza.
69      Tale osservazione dovrebbe senz’altro essere adattata qualora l’autorità competente ad accertare i motivi di revoca sia un organo giurisdizionale. V., per analogia, l’articolo 11.4 dello statuto del SEBC e della BCE, ai sensi del quale, «[q]ualora un membro del comitato esecutivo non risponda più alle condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave, può essere dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia su istanza del consiglio direttivo o del comitato esecutivo».
70      Occorre altresì ricordare che l’ottava questione riguarda unicamente tale motivo di revoca.
71      Per un esempio diverso, v. disposizione citata nella nota 69.
72      Tale principio costituisce una delle «componenti operative» del diritto a una buona amministrazione. V. conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, paragrafo 87). È giurisprudenza consolidata che il rispetto dei diritti della difesa deve essere garantito ogni volta che venga adottata una decisione idonea ad arrecare pregiudizio agli interessi di un singolo. V. altresì, ad esempio, sentenza del 4 giugno 2020, C.F.  (Verifica fiscale) (C-430/19, EU:C:2020:429, punto 29 e giurisprudenza ivi citata). Non ravviso alcun motivo
per cui il principio del rispetto dei diritti della difesa non dovrebbe trovare applicazione qualora la decisione in questione sia adottata da un organo di una banca centrale nazionale, purché tale decisione incida negativamente sulla situazione giuridica dell’interessato.
73      La BCE fa riferimento alle versioni nelle lingue tedesca («eine schwere Verletzung begangen hat»), inglese («has been guilty of serious misconduct»), francese («a commis une faute grave») e italiana («[si] è reso colpevole di gravi mancanze»).
74      V. le versioni in lingua italiana e in lingua inglese citate nella precedente nota.
75      V., a tal proposito, le versioni nelle lingue tedesca («eine schwere Verletzung begangen hat»), francese («a commis une faute grave»), spagnola («haya incurrido en falta grave») e ceca («nebo se dopustí vážného pochybení»).
76      Rilevo che, nella sentenza Rimšēvičs, la Corte ha qualificato il provvedimento impugnato come una decisione rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 14.2, dello Statuto del SEBC e della BCE, nonostante l’assenza di una precedente accertamento giudiziario della responsabilità penale. Mi sembra che, se un requisito così importante fosse stato insito nel concetto di grave mancanza, avrebbe costituito un motivo evidente e sufficiente di annullamento in quella causa (che la Corte ha dichiarato su una base diversa). Detto questo, tale causa riguardava un divieto temporaneo imposto a un governatore di esercitare le funzioni di una banca centrale nazionale. Comunque sia, alla luce della conclusione a cui sono giunto su questo aspetto, non ritengo necessario affrontare la distinzione operata dalla BCE, secondo cui il requisito di una precedente decisione giudiziaria non si applicherebbe nel caso dell’altro motivo di revoca, vale a dire il mancato rispetto delle condizioni per l’esercizio delle funzioni.
77      Per quanto riguarda i diritti specifici coinvolti, una decisione che applica il criterio di rimovibilità di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE è idonea a incidere sia sul diritto dell’interessato a rimanere in carica per la durata minima del mandato sia sui diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali (quali, nel caso di specie, il diritto di proprietà o il diritto di libertà di associazione). La decisione di rinvio non precisa la durata del mandato dei membri del consiglio direttivo della BNB. La Commissione e la BCE indicano tuttavia che tale durata è di sei anni (articolo 12, paragrafo 4, della legge sulla BNB). Sebbene non sia chiaro se tale periodo rifletta una «esportazione normativa» della norma sulla durata minima del mandato di cui all’articolo 14.2 dello statuto del SEBC e della BCE, il diritto a rimanere in carica fino alla scadenza del mandato costituisce, in ogni caso, un corollario della garanzia di indipendenza sancita dall’articolo 130 TFUE e dall’articolo 7 di detto statuto.
78      Commissione europea, Rapporto sulla convergenza 2024, Institutional Paper 294, giugno 2024, pag. 43.
79      Commissione europea, Rapporto sulla convergenza 2025 relativo alla Bulgaria, Institutional Paper 320, giugno 2025, pag. 25.
80      Conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, paragrafi 48, 53 e 56.
81      Per analogia con quanto statuito dalla Corte nella sentenza del 19 marzo 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, punti 36 e 37). V. altresì conclusioni nella causa Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, paragrafo 69), con i riferimenti alla giurisprudenza in cui si ricorda che l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali ha effetto diretto e consente pertanto di disapplicare qualsiasi normativa incompatibile.