61978C0002
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 20. MÄRZ 1979
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Der Fall, zu dem ich heute Stellung nehme, steht in engem Zusammenhang mit dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Staatsanwaltschaft gegen Benoît und Gustave Dassonville (Slg. 1974, 837). Anlaß des damaligen Vorabentscheidungsverfahrens war Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 betreffend den Schutz der Ursprungsbezeichnungen für Branntweine (Moniteur beige vom 4. Januar 1935), der auch Gegenstand des jetzigen Vertragsverletzungsverfahrens ist. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
„Es ist untersagt, Branntwein mit einer von der belgischen Regierung rechtsgültig zugelassenen Ursprungsbezeichnung einzuführen, zu verkaufen, zum Verkauf auszustellen oder zum Verkauf oder zur Lieferung bereitzuhalten oder zu befördern, wenn dem Branntwein kein amtlicher Begleitschein beiliegt, aus dem sich ergibt, daß diese Bezeichnung zu Recht geführt wird.“
Auf die in dem ersten Verfahren von dem Tribunal de première instance Brüssel vorgelegte Frage, ob es eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages darstelle, wenn eine Bestimmung des nationalen Rechts die Einfuhr einer Ware, die mit einer Ursprungsbezeichnung versehen sei, für den Fall untersage, daß für diese Ware nicht eine vom Exportland ausgestellte amtliche Urkunde vorliege, in der die Berechtigung zur Verwendung dieser Bezeichnung bescheinigt werde, hat der Gerichtshof damals für Recht erkannt:
„Es stellt eine mit dem Vertrag unvereinbare Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar, wenn ein Mitgliedstaat eine Echtheitsbescheinigung verlangt, die sich der Importeur eines in einem anderen Mitgliedstaat ordnungsmäßig im freien Verkehr befindlichen echten Erzeugnisses schwerer zu beschaffen vermag als der Importeur, der das gleiche Erzeugnis unmittelbar aus dem Ursprungsland ein führt.“
Die Kommission hatte bereits vor Erlaß des Urteils in der Rechtssache Dassonville gegenüber der belgischen Regierung die Meinung vertreten, daß die fragliche Vorschrift es ermögliche, Einfuhren der betreffenden Produkte aus Mitgliedsländern, die nicht Erzeugerstaaten seien, zu verhindern, und daß das von den belgischen Behörden rechtmäßig verfolgte Ziel, den Schutz der Ursprungsbezeichnung dieser Produkte gemäß Artikel 36 des EWG-Vertrags zu gewährleisten, genauso wirksam mit anderen Mitteln erreicht werden könne, die die Einfuhren nicht verhinderten. In ihrer Antwort vom November 1974 erklärte sich die belgische Regierung auch bereit, ihre Gesetzgebung unter Berücksichtigung des Urteils Dassonville an das Gemeinschaftsrecht anzupassen.
Nach mehreren erfolglosen Besprechungen forderte die Kommission die belgischen Behörden im Oktober 1975 letztmalig auf, innerhalb einer Frist von 15 Tagen eine zufriedenstellende Antwort auf verschiedene Lösungsvorschläge der Kommission zu geben. Die belgische Regierung teilte jedoch erst mit Schreiben vom 5. März 1976 mit, daß sie einige Änderungen an der beanstandeten Regelung vornehmen werde.
Da die vorgeschlagene Lösung nach Ansicht der Kommission die Vertragsverletzung nicht beseitigte, richtete diese mit Schreiben vom 14. Oktober 1976 eine Aufforderung an die belgische Regierung, binnen einer Frist von 15 Tagen, die auf einen Monat verlängert wurde, zu der Rechtslage Stellung zu nehmen. Als darauf keine Reaktion erfolgte, kam es am 8. Dezember 1976 zum Erlaß einer am 16. Dezember zugestellten förmlichen Stellungnahme im Sinne des Artikels 169 des EWG-Vertrages, in der eine Frist von einem Monat zur Durchführung der erforderlichen Maßnahmen gesetzt wurde.
Am gleichen 8. Dezember 1976 teilte die belgische Regierung unter Bezugnahme auf das Schreiben, mit dem sie zu einer Stellungnahme aufgefordert worden war, der Kommission mit, daß gemäß dem Urteil in der Rechtssache Dassonville mit einer in Kürze im Moniteur beige zu veröffentlichenden Ministerialverordnung vom 2. Dezember 1976 eine weitere Erleichterung in das belgische System der Kontrolle von Ursprungsbezeichnungen für Branntweine eingeführt werde. Im übrigen sei ohnehin die Abschaffung der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 im Rahmen eines Gesetzesvorhabens über die Kontrolle von Lebensmitteln und anderen Produkten, das im Parlament beinahe abgeschlossen sei, vorgesehen.
Artikel 1 der neueingeführten Ministerialverordnung, die allerdings erst am 11. Februar 1977 im Moniteur beige veröffentlicht wurde, bestimmt:
„Als bei der Zollabfertigung von dem in Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 betreffend Branntweine vorgesehenen Dokument begleitet gelten:
1.
die eine Ursprungsbezeichnung tragenden, unmittelbar aus dem Ursprungsland in Behältern, die zum Verkauf an den Verbraucher bestimmt sind, eingeführten Branntweine unter folgenden Voraussetzungen:
a)
die Verschlußvorrichtung des Behälters muß durch das Offnen unbrauchbar gemacht werden und den Namen oder das Warenzeichen des Herstellers tragen;
b)
ein am Behälter angebrachtes Etikett muß folgende Angaben in deutlich lesbarer Schrift enthalten:
—
‚im Ursprungsland abgefüllt‛,
—
den Namen oder das Warenzeichen sowie die Anschrift des Herstellers;
2.
die nicht unter Nr. 1 fallenden Branntweine mit Ursprungsbezeichnung, die aus einem anderen Mitgliedstaat der EWG eingeführt werden, unter der Voraussetzung, daß eines der folgenden amtlichen Begleitpapiere vorliegt:
a)
die von den Behörden des Ursprungslandes ausgestellte Bescheinigung, daß das Erzeugnis die Ursprungsbezeichnung zu Recht trägt;
b)
die von den Behörden des Versendungslandes beglaubigte Abschrift oder Photokopie der unter a genannten Bescheinigung unter der Bedingung, daß die Abschrift oder Photokopie der Ursprungsbescheinigung die Angabe der nach Belgien ausgeführten Menge durch diese Behörden enthält, wenn diese Menge von der in der Originalbescheinigung genannten Menge abweicht;
c)
eine von den Behörden des Versendungslandes ausgestellte Bescheinigung, daß das Erzeugnis die Ursprungsbezeichnung zu Recht trägt.“
Da dieser Text nach Auffassung der Kommission nicht über die im Schreiben der belgischen Regierung vom 5. März 1976 gemachten Vorschläge hinausging, die schon damals nicht für ausreichend erachtet wurden, erhob die Kommission am 28. Dezember 1977 Klage zum Gerichtshof mit dem Antrag
„festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 des EWG-Vertrags verstoßen hat, indem es die Einfuhr von Branntwein mit einer Ursprungsbezeichnung, der sich in den anderen Mitgliedstaaten als dem Ursprungsland im freien Verkehr befindet, von der Erfüllung strengerer Voraussetzungen abhängig gemacht hat, als sie in Artikel 1 der Ministerialverordnung vom 2. Dezember 1976 für dieselben Erzeugnisse vorgesehen sind, wenn sie unmittelbar aus dem Ursprungsland eingeführt werden“.
Das Königreich Belgien teilte in seiner Klagebeantwortung mit, daß die Ministerialverordnung, auf die sich der Klagantrag beziehe, durch Ministerialverordnung vom 27. Februar 1978, veröffentlicht im Moniteur beige vom 15. April 1978, ersatzlos aufgehoben worden sei mit der Folge, daß nunmehr wieder die Königliche Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 die alleingeltende Regelung darstelle. Da diese aber nicht als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne der Artikel 30 ff. des EWG-Vertrags zu werten sei, sei die Klage als unbegründet abzuweisen.
Dem Verfahren sind die Republik Frankreich und das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland als Streithelfer beigetreten; sie unterstützen beide die Rechtsauffassung der belgischen Regierung.
Nachdem die Kommission weder in ihrer Replik noch in ihren Stellungnahmen zu den Schriftsätzen der beiden Intervenienten den Klagantrag änderte, beantragte das Königreich Belgien in seiner Duplik, die Klage als unzulässig, in jedem Fall aber als unbegründet abzuweisen.
I —
Wenn ich mich nunmehr der rechtlichen Würdigung dieses Sachverhaltes zuwende, muß ich mich zunächst mit der Frage der Zulässigkeit auseinandersetzen.Die Beklagte führt dazu aus, daß mit Aufhebung der fraglichen Ministerialverordnung vom 2. Dezember 1976 die Klage gegenstandslos und damit unzulässig geworden sei. Der Klage fehle es überdies am Feststellungsinteresse, weil die belgische Regelung derjenigen der Mitgliedstaaten entspreche, die in ihrem Territorium die Ursprungsangaben unter Schutz stellten.
Zu diesem Vorbringen läßt sich sagen, daß das Feststellungsinteresse der Kommission wegen einer behaupteten Vertragsverletzung nicht deshalb zu entfallen vermag, weil andere Mitgliedstaaten eine der beanstandeten Regelung entsprechende Rechtslage aufrechterhalten.
Des weiteren wird eine Klage nur dann gegenstandslos, wenn ihr Gegenstand im ganzen weggefallen ist. Die Kommission hat sich aber doch seit dem März 1974 bis zur Abgabe ihrer förmlichen Stellungnahme gemäß Artikel 169 Absatz 1 des EWG-Vertrags im Dezember 1976 stets gegen Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 gewandt mit der Behauptung, diese Vorschrift stelle eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 des EWG-Vertrags dar, weil sie die Einfuhr der betreffenden Produkte aus anderen als den Erzeugerstaaten dadurch unmöglich mache oder zumindest erschwere, daß sie eine Bescheinigung vorschreibe, die sich ein sogenannter Parallelimporteur im Gegensatz zu einem aus dem Erzeugerland unmittelbar einführenden Importeur nur unter erheblichen Schwierigkeiten zu beschaffen vermöge. Diese vom Gerichtshof in der Rechtssache Dassonville bestätigte Ansicht war also ausdrücklich Gegenstand des Vorverfahrens gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrags. Erst nach Abgabe ihrer Stellungnahme erfuhr die Kommission, daß die belgische Regierung kurz vorher zu der beanstandeten Königlichen Verordnung Nr. 57 eine Ministerialverordnung erlassen hatte, nach der bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen die betreffenden Produkte so zu behandeln waren, als ob sie von dem in der genannten Verordnung verlangten Echtheitsdokument begleitet wären. Bei dieser Ministerialverordnung handelte es sich nicht um eine selbständige Regelung, sondern nur um eine Ergänzung zu der Königlichen Verordnung Nr. 57, um diesan die Artikel 30 ff. des EWG-Vertrag in der vom Gerichtshof in der Rechtssache Dassonville gegebenen Auslegung anzupassen. Dies ergibt sich auch aus d m Schreiben der Beklagten vom 8. Dezember 1976, in dem sie der Klägerin den Erlaß der Ministerialverordnung quasi als Übergangsregelung ankündigte, gleichzeitig aber die baldige Aufhebung der Königlichen Verordnung Nr. 57 in Aussicht stellte.
Nach Artikel 1 Nummer 1 der Ministe rialverordnung war für Branntwein, der in Flaschen unmitelbar aus dem Ursprungsland eingeführt wurde, keine Echtheitsbescheinigung mehr vorgeschrieben, falls die Flaschen eine bestimmte Verschlußvorrichtung aufwiesen und mit einer bestimmten Etikettierung versehen waren. Im Unterschied dazu bedurfte es gemäß Nummer 2 für Branntweine mit Ursprungsbezeichnung, die aus einem Mitgliedsland eingeführt wurden, das nicht Erzeugerstaat ist, nach wie vor gewisser amtlicher Begleitpapiere. Diese Vorschrift konkretisierte demnach die schon immer beanstandete Basisregelung dergestalt, daß jetzt expressis verbis und nicht nur faktisch verschiedene Bedingungen für die Einfuhr derselben Produkte zu erfüllen waren, je nachdem ob es sich um Direktimporte oder aber um Paralleleinfuhren über andere Mitgliedstaaten handelte. Die Kommission handelte demnach konsequent, wenn sie in ihrer Klageschrift in der in der Ministerialverordnung zum Ausdruck kommenden Erschwernis für Paralleleinfuhren einen Verstoß gegen die sich aus Artikel 30 ff. des EWG-Vertrags ergebenden Pflichten sah.
Nachdem diese Ministerialverordnung aber nach der Klageerhebung aufgehoben wurde, kann sich das Klagebegehren nunmehr nach vernünftiger Auslegung nur noch gegen die Basisregelung der Königlichen Verordnung Nr. 57 richten. Die Klägerin bringt dies übrigens auch deutlich zum Ausdruck, indem sie in ihrer Replik darauf hinweist, daß von Anfang an nicht die Ministerialverordnung als solche eine Vertragsverletzung dargestellt habe, sondern die zugrundeliegende und von ihr verdeutlichte Königliche Verordnung. Auf Befragen hat der Vertreter der Klägerin am Schluß der mündlichen Verhandlung zudem den Klageantrag im Sinne der vorhergehenden Ausführungen berichtigt. Diese Berichtigung ist auch zulässig, da sie den Gegenstand der Klage nicht verändert.
Die Klage ist also zulässig.
II —
Bei der Prüfung der Begründetheit der Klage will ich zunächst untersuchen, ob die fragliche Vorschrift eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt, und, falls dies zu bejahen ist, der Frage nachgehen, ob eine solche eventuell durch Artikel 36 des EWG-Vertrags gerechtfertigt sein könnte.
1.
Wie ich schon erwähnte, hat der Gerichtshof bereits im Urteil Dassonville Kriterien entwickelt, die dem vorlegenden belgischen Gericht eine Entscheidung erlaubten, ob Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934, der heute noch denselben Wortlaut aufweist, mit den Bestimmungen der Artikel 30 ff. des EWG-Vertrags vereinbar ist oder nicht. Die Rechtslage hat auch insoweit keine Veränderung erfahren, als es immer noch an einer einheitlichen Gemeinschaftsregelung fehlt, die den Verbrauchern die Echtheit der Ursprungsbezeichnungen von Erzeugnissen gewährleistet, mit der Folge, daß der Schutz der Ursprungsbezeichnungen in den einzelnen Mitgliedstaaten immer noch verschieden ausgestaltet ist.
Daher meine ich, daß das Problem, mit dem wir uns heute auseinanderzusetzen haben, sich grundsätzlich nicht von der Fragestellung unterscheidet, die der Gerichtshof im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens Dassonville zu behandeln hatte. Die in jenem Verfahren vorgelegte Frage hatte, wie Generalanwalt Trabucchi zu Recht in seinen Schlußanträgen bemerkte, nicht die Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Vorschriften zum Schutze von Ursprungsbezeichnungen mit dem Vertrag zum Gegenstand, sondern lediglich die Zulässigkeit jener belgischen Regelung, wonach der Nachweis der Übereinstimmung einer Ware mit den gesetzlich umschriebenen Merkmalen auch für den Fall, daß die Ware in einem anderen Mitgliedstaat bereits im freien Verkehr ist, allein durch die Vorlage einer von den Behörden des Erzeugerlandes ausgestellten Ursprungsbescheinigung erbracht werden kann. Auch in dem heutigen Verfahren ist nur über diese Frage zu entscheiden.
Wie Sie wissen, hat der Gerichtshof in der Rechtssache Dassonville nicht das Erfordernis einer Ursprungsbescheinigung als solches in Frage gestellt, sondern nur die für alle gleiche Möglichkeit der Beschaffung eines solchen Dokuments in Zweifel gezogen, indem er feststellt, daß es eine mit dem Vertrag unvereinbare Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellt, „wenn ein Mitgliedstaat eine Echtheitsbescheinigung verlangt, die sich der Importeur eines in einem anderen Mitgliedstaat ordnungsgemäß im freien Verkehr befindlichen echten Erzeugnisses schwerer zu beschaffen vermag als der Importeur, der das gleiche Erzeugnis unmittelbar aus dem Ursprungsland einführt“. Eine Maßnahme gleicher Wirkung ist nach der in diesem Urteil vom Gerichtshof gegebenen Definition, die in den folgenden Rechtssachen stets wieder verwendet wird (vgl. zum Beispiel die Urteile der Rechtssachen 190/73, Strafverfahren gegen J. W. J. van Haaster, Urteil vom 30. Oktober 1974, Slg. 1974, 1123; 31/74, Filippo Galli, Urteil vom 23. Januar 1975, Slg. 1975, 47; 4/75, Rewe-Zentralfinanz eGmbH gegen Landwirtschaftskammer, Urteil vom 8. Juli 1975, Slg. 1975, 843; 65/75, Tasca, Urteil vom 26. Februar 1976, Slg. 1976, 291; 88 bis 90/75, SADAM, Urteil vom 26. Februar 1976, Slg. 1976, 323; 104/75, De Peijper, Urteil vom 20. Mai 1976, Slg. 1976, 613), „jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern“. Offensichtlich hat der Gerichtshof in der Regelung des Artikels 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 eine solcherart beschriebene Maßnahme gesehen.
Folglich brauchen wir im heutigen Verfahren lediglich zu prüfen, ob die damals beanstandeten ernstlichen Schwierigkeiten, denen zu genügen praktisch allein die Direktimporteure in der Lage waren, zwischenzeitlich beseitigt oder entscheidend gemildert worden sind.
Auf eine Reihe von Punkten, die damals von den am Verfahren Dassonville beteiligten Parteien vorgebracht wurden und im jetzigen Verfahren wiederholt werden, brauche ich nicht mehr einzugehen, da diese Argumente bereits vom Gerichtshof gewürdigt worden sind.
Dagegen ist zu prüfen, ob die von der belgischen Regierung seit 1974 durchgeführten Liberalisierungsmaßnahmen es dem Parallelimporteur erleichtern, die Echtheitsbescheinigung zu erhalten. Wie wir gehört haben, wird zwischenzeitlich die Einfuhr nicht mehr von der Vorlage einer vom Ursprungsland ausgestellten Urkunde abhängig gemacht, auf der Namen und sonstige Angaben zur Person des belgischen Importeurs enthalten sein müssen. Anerkannt werden ferner auch von den britischen Behörden ausgestellte Urkunden, aus denen hervorgeht, daß die Lieferung für ein anderes Land als Belgien bestimmt ist. Schließlich wird noch ins Feld geführt, daß an den Grenzen Sendungen von Branntwein mit Ursprungsbezeichnung nicht mehr zurückgewiesen werden, wenn sie nicht von entsprechenden Dokumenten begleitet sind, und daß die Importeure für diese Fälle die Möglichkeit haben, innerhalb einer Frist die Bescheinigung nachzureichen.
Es ist nicht zu leugnen, daß diese Maßnahmen, insbesondere die beiden erstgenannten, geeignet sind, zu einer gewissen Liberalisierung des zwischenstaatlichen Handels zu führen. Ihr Mangel liegt aber meines Erachtens darin, daß sie lediglich in an die belgische Zollverwaltung gerichteten Rundschreiben enthalten sind. Diese Rundschreiben stellen nur eine Anordnung an die zuständigen Behörden dar, wie die Verwaltungspraxis hinsichtlich der Ausführung von Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 zu handhaben ist. Es kommt ihnen insbesondere keine Normqualität zu. Da solche Verwaltungsanweisungen jederzeit ohne förmliches Verfahren geändert oder aufgehoben werden können, erscheint mir die Garantie für einen Parallelimporteur, der auf diese Vorschriften angewiesen ist, gegenüber einer Gesetzesänderung nicht ausreichend zu sein.
Schließlich bleibt die Tatsache bestehen, daß ein Importeur, der die Ware nicht direkt aus dem Ursprungsland einführt und keine Ursprungsbescheinigung vorlegen kann, die entsprechenden Produkte gemäß Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 nicht verkaufen kann, solange er nicht in der Lage ist, eine Ursprungsbescheinigung vorzulegen. Es macht insofern keinen Unterschied, worauf auch die Kommission zu Recht hinweist, ob die Ware an der Grenze aufgehalten wird oder aber bis zur Beschaffung des Dokuments unverkäuflich in den Lagern eines Händlers ruht.
Vor allen Dingen ist es aber auch dem Zwischenhändler in einem anderen Mitgliedstaat, der nur einen Teil der fraglichen Ware wieder ausführt, aus verständlichen Gründen nicht zuzumuten, daß er das Original der Ursprungsbescheinigung aus der Hand gibt. Im Unterschied zu der aufgehobenen Ministerialverordnung vom 2. Dezember 1976 ist in § 17 in Verbindung mit § 6 des Rundschreibens an die belgischen Zollbehörden vom 4. August 1978 aber wieder ausdrücklich angeordnet, daß die Zollbehörden nur Originalbescheinigungen akzeptieren dürfen und Photokopien zurückzuweisen haben. Gleichfalls werden abweichend von der abgeschafften Regelung Echtheitsbescheinigungen von Nichterzeugerstaaten nicht mehr anerkannt. Das Haupterschwernis für den Parallelimporteur besteht also nach wie vor in der Beschaffung des Ursprungszeugnisses.
Dazu hat uns die Regierung des Vereinigten Königreichs mitgeteilt, daß auch auf dieser Seite für größere Erleichterungen gesorgt worden sei. Demnach könne ein Zwischenhändler in einem Mitgliedstaat, der einen Teil der exportierten Ware in ein drittes Gemeinschaftsland wieder ausführen möchte, nach Vorlage der dokumentarischen Beweise von den zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs für diesen Zweck eine rückwirkende Bescheinigung erhalten. Des weiteren sei es auch für den Parallelimporteur selbst möglich, eine Ursprungsbescheinigung unmittelbar von den britischen Behörden auf Vertrauensbasis zu bekommen, falls seine gewerbliche Situation dies erfordere. In der mündlichen Verhandlung hat allerdings der Vertreter der britischen Regierung hierzu ausgeführt, daß es notwendig sei, die Seriennummern der Flaschen und weitere ausreichende Einzelheiten anzugeben, um es den britischen Zollbehörden zu ermöglichen, die Transaktion nachzuprüfen. Ein entsprechendes Dokument wird dann auch, wie uns der Vertreter der belgischen Regierung versichert hat, von den belgischen Zollbehörden akzeptiert.
Der französischen Regierung ist also durchaus recht zu geben, wenn sie betont, daß auch bei indirekten Einfuhren kein absolutes Hindernis bestehe, eine Ursprungsbescheinigung zu erhalten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes liegen Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen aber nicht nur dann vor, wenn die Einfuhren unmöglich gemacht werden, sondern auch, wenn sie durch die staatlichen Maßnahmen schwieriger oder beschwerlicher gestaltet werden. Wenn demnach auch der Zugang eines Parallelimporteurs zu einer Echtheitsbescheinigung durch die britischen Behörden erleichtert sein mag, so verträgt sich das geschilderte Verfahren dennoch nicht mit der heute üblichen schnellen Abwicklung von Handelsgeschäften. Die zu erwartenden schwierigen und häufig lang andauernden Formalitäten sind geeignet, besonders kleinere Importeure von einer Einfuhr der fraglichen Produkte aus Nichterzeugerstaaten abzuschrecken. Da es nach wie vor von den britischen Behörden abhängt, wie schnell sie ein solches Zertifikat ausstellen, bleibt besonders für den belgischen Händler, der eine Ware, ohne eine Ursprungsbescheinigung vorlegen zu können, eingeführt hat, das Risiko, ob er die Bescheinigung innerhalb der ihm von den belgischen Behörden gesetzten Frist nachreichen kann. Diese Schwierigkeiten dürften auch die Ursache dafür bilden, daß, wie wir vom Vertreter der britischen Regierung gehört haben, von der aufgezeigten Möglichkeit nicht viel Gebrauch gemacht wird und daß, wie uns die Kommission gezeigt hat, Parallelimporte bei Cognac keine und bei Whisky keine nennenswerte Rolle spielen
Zusammenfassend ist also festzustellen, daß der Parallelimporteur sich eine Ursprungsbescheinigung nach wie vor schwerer zu beschaffen vermag als der Importeur, der das gleiche Erzeugnis unmittelbar aus dem Ursprungsland einführt. Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 stellt daher insofern eine mit dem Vertrag unvereinbare Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar. Für den Gerichtshof besteht aus diesem Grund keine Veranlassung, von seiner im Urteil Dassonville getroffenen Feststellung abzugehen.
2.
Allerdings gestattet Artikel 36 des EWG-Vertrags den Mitgliedstaaten, zum Schutz der dort genannten Rechtsgüter Ausnahmen von dem Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen und von Maßnahmen gleicher Wirkung vorzusehen. Es genügt jedoch nicht, sich auf eines der dort genannten Rechtsgüter zu berufen, sondern es muß nachgewiesen werden, daß die getroffene Regelung „gerechtfertigt“, das heißt zum Schutz des angeblich gefährdeten Rechtsguts notwendig ist. Eine Beschränkung ist gemäß Artikel 36 Satz 2 des EWG-Vertrags jedenfalls dann nicht gerechtfertigt, wenn sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellt.
In bezug auf den Schutz von Ursprungsangaben hat der Gerichtshof in der Rechtssache Dassonville folgendes klargestellt:
„Solange es noch an einer Gemeinschaftsregelung fehlt, die den Verbrauchern die Echtheit der Ursprungsbezeichnung eines Erzeugnisses gewährleistet, kann ein Mitgliedstaat Maßnahmen ergreifen, um unlautere Verhaltensweisen auf diesem Gebiet zu unterbinden, jedoch darf er nur unter der Bedingung einschreiten, daß die getroffenen Maßnahmen sinnvoll sind und die geforderten Nachweise keine Behinderung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten bewirken, mithin von allen Staatsangehörigen erbracht werden können.
Derartige Maßnahmen dürfen, ohne daß geprüft zu werden braucht, ob sie überhaupt unter Artikel 36 fallen, gemäß dem in Satz 2 dieses Artikels niedergelegten Grundsatz jedenfalls weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.“
Eine Handelsregelung stellt aber dann eine willkürliche Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels dar, wenn entsprechend den Ausführungen der Richtlinie Nr. 70/50 vom 22. Dezember 1969 (ABl. L 13 vom 19. Januar 1970, S. 29) „die den freien Warenverkehr beschränkende Wirkung außer Verhältnis zu dem angestrebten Ziel steht“ oder „wenn das gleiche Ziel durch ein anderes Mittel erreicht werden kann, das den Warenaustausch am wenigsten behindert“.
Es ist demnach zu fragen, ob das mit dem Nachweis des Ursprungs eines Erzeugnisses verfolgte Ziel durch andere Formalitäten genausogut erreicht werden kann, denen nicht nur die Direktimporteure, sondern auch die Parallelimporteure genügen können. Das Verlangen der Vorlage einer Ursprungsbescheinigung gemäß Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 stellt nur dann keine willkürliche Diskriminierung oder verschleierte Handelsbeschränkung dar, wenn es kein anderes wirksames Mittel zum Schutz der Ursprungsangaben gibt, das sich weniger einschneidend für die Grundfreiheit des freien Warenverkehrs auswirkt.
Ursprungsbezeichnungen — mir scheint, darin sind sich alle Verfahrensbeteiligten einig — kennzeichnen immer ein Erzeugnis, das aus einem bestimmten geographischen Gebiet stammt und durch die Einwirkung bestimmter Faktoren besondere tatsächliche Eigenschaften und Wesensmerkmale aufweist, die geeignet sind, es zu individualisieren. Ihre Daseinsberechtigung und die Rechtfertigung einer daraus möglicherweise resultierenden Erschwerung des Handels ergibt sich aus dem Ziel, die Erzeuger gegen Täuschungen zu schützen und den Verbrauchern eine Qualitätsgarantie zu bieten (vgl. dazu auch Rechtssache 12/74, Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland, Urteil vom 20. Februar 1975, Slg. 1975, 181).
Wie wir im Laufe des Verfahrens gesehen haben, gibt es kein perfektes Mittel, um dieses Ziel hundertprozentig zu erreichen. Immerhin — auch darin scheinen sich die Verfahrensbeteiligten einig zu sein — bietet das System der die Waren begleitenden Ursprungsbescheinigungen dem Hersteller einen durchaus gangbaren Weg, das Alter und eine besondere Herstellungstechnik zu garantieren. Allerdings vermag der Parallelimporteur ein solches Dokument naturgemäß nur unter größeren Schwierigkeiten zu erlangen als der Direktimporteur. Eine solche Erschwerung des Handels ist aber auf jeden Fall dann nicht gerechtfertigt, wenn die besagte Bescheinigung von jemandem, der sie sich nicht ohne weiteres zu verschaffen vermag, auch dann verlangt wird, wenn kein vernünftiger Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit und Echtheit einer Ware bestehen kann.
Ein solcher Zweifel ist nach Ansicht der Kommission zumindest bei solchen Flaschen ausgeschlossen, die im Ursprungsland abgefüllt werden und eine Verschlußvorrichtung tragen, die durch das Öffnen unbrauchbar wird. Nach Auffassung der Regierungen von Belgien, Frankreich und Großbritannien bietet dieses System jedoch keine ausreichende Möglichkeit, unlautere Maßnahmen zu verhindern und betrügerische Praktiken, die sich gesundheitsschädigend für die Verbraucher auswirken können, auszuschließen. Insbesondere der Vertreter Großbritanniens weist darauf hin, daß die Verschlußkapseln weniger fälschungssicher seien als die Dokumente, die die Ursprungsbezeichnung garantierten. Der belgische Vertreter fügt dem hinzu, daß außerdem die Fälschung eines Dokuments in Belgien unter eine höhere strafrechtliche Sanktion gestellt sei als die bloße Nachahmung von Verschlußkapseln. Schließlich weisen die Vertreter aller drei Regierungen auf das Problem hin, das sich dadurch ergibt, daß zum Beispiel gerade Whisky nicht nur in Flaschen, sondern auch in Fässern exportiert werde. Für den Fall aber, daß der Whisky in einem anderen Mitgliedstaat von Fässern in Flaschen abgefüllt werde, könne das von der Kommission vorgeschlagene Verschlußsystem keine ausreichende Garantie bieten, da nicht in allen Ländern eine gleich scharfe Kontrolle erfolge. Im Unterschied zu den Spirituosen gebe es auf dem Weinsektor eine einheitliche Weinmarktordnung, die gleichartige Kontrollen in allen Mitgliedstaaten gewährleiste. Nur deshalb könne bei der Einfuhr von Wein in Flaschen auf die Vorlage einer Ursprungsbescheinigung verzichtet werden. Im übrigen, so meint die belgische Regierung, vertraue auch die Kommission nicht dem von ihr vorgeschlagenen Verschlußsystem, was der Umstand beweise, daß sie für Spirituosen, die aus Drittländern eingeführt werden, gleichfalls entsprechende Begleitdokumente verlange.
Wenn ich bei der Würdigung dieses Vorbringens mit dem letzten Argument anfangen darf, so ist dazu zu bemerken, daß das Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen nur für den innergemeinschaftlichen Handel gilt, nicht aber für den Handel mit Drittländern. Da für den letzteren kein freier Warenverkehr vorgesehen ist, bleibt es der Kommission auch unbenommen, jedwedes Mittel vorzuschreiben, das geeignet ist, Täuschungen über die Qualität des Produktes zu verhindern. Im innergemeinschaftlichen Warenverkehr dagegen haben wir, wie bereits ausgeführt, das grundlegende Prinzip des freien Warenverkehrs mit der Konsequenz, daß nur die Maßnahme zulässig ist, die das mildeste Mittel zur Abwehr der Gefahr darstellt.
Zu dem Argument der Fälschungsmöglichkeit und der unterschiedlichen Strafsanktionen erscheint es mir angebracht — ohne daß ich auf Tatsachenfragen wie die Frage der Fälschungssicherheit eingehen möchte —, einige Punkte besonders hervorzuheben, die uns zeigen, daß sich auch das Königreich Belgien und seine beiden Streithelfer eine Lösung etwa in der von der Kommission vorgeschlagenen Art vorstellen können. So hat Belgien in Artikel 1 Unterabsatz 1 der zwischenzeitlich wieder abgeschafften Ministerialverordnung es für ausreichend erachtet, wenn die unmittelbar aus dem Ursprungsland eingeführten Behälter, die zum Verkauf an den Verbraucher bestimmt sind, mit einer Verschlußvorrichtung versehen sind, die durch das Öffnen unbrauchbar gemacht wird, und auf den Etiketten den Namen und die Anschrift des Herstellers sowie die Angabe enthalten, daß das Produkt im Ursprungsland abgefüllt wurde. Wurde diese Ausstattung für Direktimporte als ausreichend angesehen, so leuchtet es nicht ein, warum sie bei Parallelimporten nicht die gleiche Garantiefunktion zu erfüllen vermag. Indem die belgische Regierung erklärt, daß ihr die Verkapselung in einem anderen Mitgliedsland als in dem Erzeugerstaat unzureichend erscheint, erkennt sie gleichzeitig an, daß diese Garantie für ausreichend angesehen wird für den Fall der Abfüllung am Ursprungsort. Der Einwand der mangelnden Fälschungssicherheit und der unterschiedlichen Strafsanktionen verliert weiterhin dadurch an Gewicht, daß die belgische Regierung einräumt, daß sie mit dem beschriebenen Verschlußsystem einverstanden wäre, wenn die Abfüllung in allen Mitgliedstaaten in derselben Weise kontrolliert würde. Schließlich hat uns auch der Vertreter der französischen Regierung bestätigt, daß in Frankreich für bestimmte Getränke wie Cidre, Bier, Wein das System der Ursprungsbescheinigungen durch ein entsprechendes Verschlußsystem der Behältnisse ersetzt wurde und daß lediglich bei Spirituosen dieses System noch nicht eingeführt worden sei, vorwiegend allerdings aus Gründen der steuerlichen Überwachung.
Diese wenigen Beispiele beweisen mir, daß auch für das Königreich Belgien ein System vorstellbar wäre, das den Handelsverkehr weniger beeinträchtigt, indem ein Importeur, der die Ware nicht unmittelbar im Ursprungsland erwirbt, in die Lage versetzt wird, deren Echtheit mit Hilfe des beschriebenen Mittels zu beweisen, das für einen solchen Nachweis hinreichend geeignet erscheint.
Allerdings muß der belgischen Regierung sowie ihren Streithelfern zugestanden werden, daß der Fall anders gelagert ist, wenn die Spirituosen in Fässern exportiert und in einem Mitgliedsland, das nicht Erzeugerstaat ist, in Flaschen abgefüllt werden, um dann wieder exportiert zu werden. Solange die Kontrollen nicht vereinheitlicht sind, muß man insbesondere der britischen Regierung recht geben, wenn sie betont, das Verschlußsystem biete hier keine Gewähr dafür, daß der Inhalt der Flaschen dem Inhalt der Fässer entspreche und daß bei der Abfüllung die hygienischen Mindestvoraussetzungen beachtet würden. Um dies zu gewährleisten, sehe auch ich nur als einzige Möglichkeit, den Spirituosen einen amtlichen Begleitschein beizugeben, aus dem sich ergibt, daß die Ursprungsbezeichnung zu Recht geführt wird. Zum Schutz der in Artikel 36 genannten Rechtsgüter dürfte es allerdings ausreichen, wenn, wie im zweiten Unterabsatz des Artikels 1 der Ministerialverordnung vom 2. Dezember 1976 vorgesehen, außer der Originalursprungsbescheinigung auch Photokopien oder eine von den Behörden des Versendungslandes ausgestellte Bescheinigung, daß das Erzeugnis die Ursprungsbezeichnung zu Recht trägt, zugelassen werden. Wie wir gehört haben, wird jedoch nur ein Bruchteil der Spirituosen in Fässern exportiert, bei Whisky zum Beispiel etwa 25 %.
Abschließend läßt sich feststellen, daß die Regelung des Artikels 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 in ihrer jetzigen Fassung und Auslegung durch Verwaltungsvorschriften auch nicht zum Schutz der in Artikel 36 genannten Rechtsgüter gerechtfertigt ist. Auf die Frage, ob überhaupt eines der in Artikel 36 genannten Rechtsgüter gefährdet ist und gegebenenfalls welches, braucht dann nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht mehr eingegangen zu werden.
Da aber besonders die Beklagte und die Regierung des Vereinigten Königreichs ihre Argumentation neben dem Schutz des gewerblichen und kommerziellen Eigentums auf den Schutz der Volksgesundheit abstellen, will ich dazu eine letzte Bemerkung machen. Wir haben gehört, daß der Einfuhr und dem Vertrieb von Whisky ohne Ursprungsbescheinigung in Belgien nichts entgegensteht, sofern für dieses Produkt einfach die Bezeichnung „Whisky“ gewählt wird. Andererseits wohnt der Bezeichnung „Schottischer Whisky“ ein qualitativer Aspekt inne, der geeignet ist, den Handelswert dieser Ware zu erhöhen. Wenn nun Belgien der Meinung wäre, daß bei Whisky ohne Ursprungsbezeichnung eine Gefahr für die Volksgesundheit bestünde, könnte es die Einfuhr eines solchen Produkts unter Berufung auf Artikel 36 erschweren oder gar untersagen. Da dies nicht geschehen ist, kann die Einfuhr eines qualitativ höherwertigen Produkts nicht unter Berufung auf die Volksgesundheit erschwert werden.
III —
Nach alledem schlage ich vor festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 des EWG-Vertrags verstoßen hat, indem es für die Einfuhr von Branntwein mit einer Ursprungsbezeichnung, der sich in den anderen Mitgliedstaaten als dem Ursprungsland im freien Verkehr befindet, gemäß Artikel 1 der Königlichen Verordnung Nr. 57 vom 20. Dezember 1934 Bedingungen aufstellt, die schwerer zu erfüllen sind, als dies für die Direkteinfuhr desselben Produkts aus dem Ursprungsland der Fall ist.