61984C0054
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 31 gennaio 1985 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Questa controversia solleva il problema del campo di applicazione territoriale delle norme relative alle importazioni in franchigia effettuate da frontalieri.
Al ricorrente nella causa principale, che aveva acquistato 250 sigarette in un comune olandese vicino alla frontiera e distante circa 80 km. dal suo domicilio nella Repubblica federale di Germania, veniva rifiutata, all'atto del suo passaggio al posto doganale tedesco, l'importazione in franchigia di più di 40 sigarette.
La decisione delle autorità doganali tedesche è basata su quanto disposto dal decreto nazionale sulla franchigia dai tributi all'importazione delle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori. Tale testo dispone una disciplina particolare per le franchigie applicabili alle importazioni effettuate dai frontalieri: nel caso delle sigarette, tale franchigia riguarda solo 40 unità — mentre, come regola generale, essa è di 300 unità — allorché l'importazione è effettuata da abitanti di un comune vicino alla frontiera che non si siano inoltrati « nel territorio doganale dello Stato limitrofo oltre una fascia di 15 km dalla frontiera » (
1
).
Tale norma è al centro della controversia fra il ricorrente nella causa principale e l'amministrazione doganale tedesca: mentre, secondo il ricorrente, la parte del territorio doganale di cui trattasi è costituita da una zona di 15 km di raggio al centro della quale è situato il posto doganale più vicino al comune di residenza, l'amministrazione delle dogane ritiene ch'essa copra una fascia di 15 km. di profondità lungo la frontiera.
Nell'esprimere i suoi dubbi circa la compatibilità di quest'ultima interpretazione con il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1969, n. 1544, relativo al trattamento tariffario applicabile alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori, il Finanzgericht di Düsseldorf Vi ha sottoposto la seguente questione:
« Se la nozione di “ importazione nell'ambito frontaliero” di cui all'art. 4 del regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1969, n. 1544, vada intesa nel senso ch'essa comprende anche le merci importate da viaggiatori residenti in un comune vicino alla frontiera, qualora risulti ch'essi non si siano inoltrati nel territorio doganale dello Stato limitrofo oltre una fascia di 15 km dalla frontiera, indipendentemente dal fatto che vi siano entrati attraverso un valico compreso nella circoscrizione del loro comune di residenza ovvero un altro valico più distante ».
2.
Prima di risolvere la questione pregiudiziale così formulata, è opportuno fare, in via preliminare, le seguenti osservazioni.
Come ha infatti rilevato la Commissione, il regolamento del Consiglio al quale viene fatto rinvio da parte del giudice tedesco riguarda solo la « franchigia dai dazi della tariffa doganale comune ... che si applica alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori provenienti da paesi terzi ... » (
2
). Ora, dall'ordinanza di rinvio si desume che l'importazione controversa riguarda prodotti acquistati nei Paesi Bassi dove il ricorrente nella causa principale si era recato.
In un caso del genere, le norme comunitarie pertinenti si desumono non già dal suddetto testo, bensì dalla direttiva del Consiglio 28 maggio 1969, n. 69/169 (
3
), relativa « alle franchigie dalle imposte sulla cifra d'affari ed alle altre imposizioni indirette interne riscosse all'importazione nel traffico internazionale di viaggiatori», il cui art. 2, n. 1, contempla « una franchigia dalle imposte sulla cifra d'affari e dalle altre imposizioni indirette interne riscosse all'importazione che si applica alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori provenienti da Stati membri della Comunità ... » (
4
)
Pertanto, la norma la cui interpretazione dovrebbe consentire, in conformità alla vostra giurisprudenza, di dare una risposta utile al giudice di rinvio è l'art. 5 della direttiva n. 69/169, in base al quale:
« 1)
Gli Stati membri hanno facoltà di ridurre il valore e/o il quantitativo delle merci da ammettere in franchigia ..., qualora le merci siano importate da un altro Stato membro da persone residenti nella zona frontaliera dello Stato membro, luogo dell'importazione, o in quella dello Stato membro vicino, dai lavoratori frontalieri o dal personale dei mezzi di trasporto utilizzati nel traffico internazionale.
...
5)
Ai fini dell'applicazione delle disposizioni previste dai paragrafi 1, 2 e 4, s'intende:
—
per zona frontaliera, una zona che non può superare 15 km di profondità in linea d'aria a partire dalla frontiera di uno Stato membro. Tuttavia, ogni Stato membro deve includere nella zona frontaliera i comuni il cui territorio risulti in parte compreso nella zona stessa; ... » (
5
)
In ogni caso, rilevo, incidentalmente, con la Commissione, che il regolamento del Consiglio 28 marzo 1983, n. 918, in vigore dal 1 luglio 1984, « relativo alla fissazione del regime comunitario delle franchigie doganali » (
6
), che abroga il regolamento n. 1544/69 (
7
) contiene un art. 49 il cui n. 2 riprende essenzialmente l'art. 5, n. 5, della direttiva n. 69/169. Pertanto, la vostra interpretazione avrà per l'insieme di queste norme una portata che supera notevolmente la fattispecie in quanto si tratta di definire la nozione di zona frontaliera.
In definitiva, vi propongo quindi di riformulare nel modo seguente la questione proposta:
« Se la nozione di « zona frontaliera ... che non può superare 15 km. di profondità in linea d'aria a partire dalla frontiera di uno Stato membro » di cui all'art. 5, n. 5, della direttiva n. 69/169, come modificata dalla direttiva 12 giugno 1972, n. 72/230 (GU L 139, pag. 28), vada intesa nel senso ch'essa riguarda anche le merci importate da viaggiatori residenti in un comune vicino alla frontiera, qualora risulti ch'essi non si sono inoltrati nel territorio doganale dello Stato limitrofo oltre una fascia di 15 km dalla frontiera, indipendentemente dal fatto che vi siano entrati attraverso un valico compreso nella circoscrizione del loro comune di residenza ovvero un altro valico più distante ».
3.
Così posto, il problema d'interpretazione sollevato nella fattispecie consiste nel determinare l'esatta configurazione geografica della zona frontaliera situata nel territorio dello Stato limitrofo dello Stato membro in cui risiede colui che effettua l'importazione.
La vostra risposta consentirà al giudice di rinvio di distinguere le operazioni d'importazione che possono beneficiare della franchigia secondo le norme generali da quelle che godono solo di una franchigia limitata, stabilita dallo Stato d'importazione a norma dell'art. 5, n. 1, della direttiva n. 69/169. Più in generale, sarà alleggerito l'onere della prova per coloro che risiedono nei pressi della frontiera e chiedono di fruire della franchigia secondo le norme generali: l'art. 5, n. 4, della direttiva n. 69/169 indica infatti che la riduzione della franchigia non viene applicata se coloro che effettuano l'importazione « forniscano la prova che si recano fuori della zona frontaliera o che non ritornano dalla zona frontaliera dello Stato membro vicino ...» (
8
).
La disputa sollevata in proposito dalla causa principale è la seguente: in conformità all'art. 5, n. 5, della direttiva n. 69/169, deve ritenersi che la zona frontaliera sia costituita da
—
una fascia di 15 km. di profondità, parallela alla frontiera (tesi delle autorità doganali tedesche),
ovvero
—
da un cerchio di 15 km di raggio, al centro del quale è situato il posto doganale (tesi del ricorrente nella causa principale)?
4.
La soluzione va ricercata nella lettera, nel sistema e nelle finalità della direttiva n. 69/169. A tal riguardo, si devono fare le seguenti osservazioni.
a)
Si tratta, nella fattispecie, di valutare la portata da attribuire alla norma che esclude dall'applicazione della franchigia secondo le norme generali coloro che si siano recati nella zona frontaliera dello Stato limitrofo di quello in cui risiedono.
Come indica l'esame comparativo della motivazione delle quattro direttive pertinenti nella fattispecie (
9
), l'obiettivo del legislatore comunitario è l'adozione di provvedimenti « per una maggiore liberalizzazione della tassazione all'importazione nel traffico viaggiatori tra gli Stati membri ... ». In tal senso, le « facilitazioni » introdotte in materia di franchigia sono state progressivamente aumentate dalle direttive intervenute successivamente; così facendo, il legislatore comunitario ha voluto che « la popolazione degli Stati membri prenda maggiormente coscienza dell'esistenza del mercato comune » (
10
).
Pertanto, mentre la direttiva n. 69/169, prima delle successive modifiche, aveva concesso agli Stati membri
« la facoltà di ridurre il valore e/o i quantitativi delle merci da ammettere in franchigia qualora esse siano importate:
—
nell'ambito del traffico frontaliero ... » (
11
),
senza ulteriori precisazioni, la direttiva n. 72/230, ha posto una serie di limiti a tale facoltà. Gli Stati membri non possono più ridurre i quantitativi in franchigia al di là di un certo limite (art. 5, n. 1, lett. a) e b)), e solo le merci acquistate in una zona frontaliera definita possono essere escluse dalla franchigia secondo le norme generali, salvo prova contraria fornita dall'importatore.
La semplice enunciazione di queste disposizioni ci porta a concludere che tali « restrizioni », come le definisce espressamente l'art. 5, n. 4, della direttiva n. 69/169, modificata, devono costituire oggetto di interpretazione restrittiva: esse sono giustificate solo qualora siano necessarie alla realizzazione dell'obiettivo per il quale sono state introdotte.
b)
Ora, le franchigie, di qualunque tipo esse siano, sono giustificate unicamente quando si tratta di importazioni « prive di ogni carattere commerciale ». Ci si riferisce pertanto alle importazioni che
« a)
presentano carattere occasionale e
b)
riguardano esclusivamente merci riservate all'uso personale o familiare dei viaggiatori o destinate ad essere offerte in dono, purché esse, per la loro natura o quantità, non facciano sorgere il dubbio che l'importazione avvenga per motivi commerciali » (
12
).
Precisamente, si poteva temere che i frontalieri, in ragione delle notevoli facilità di spostamento di cui godono e dell'attrazione che rappresenta la prossimità geografica del centro commerciale di un comune frontaliero di un altro Stato membro, abusassero delle franchigie vigenti secondo le norme generali effettuando frequenti importazioni a scopo commerciale.
Come sottolinea infatti la Commissione, non c'è dubbio che la facoltà concessa agli Stati membri di ridurre le suddette franchigie nell'ambito del traffico frontaliero mira in particolare a tutelare i dettaglianti stabiliti nei comuni frontalieri, che sarebbero per l'appunto i primi ad essere danneggiati da queste correnti d'importazione.
Tuttavia, la circostanza che i frontalieri abbiano sempre la possibilità di acquistare nel paese vicino giustifica la deroga alla concessione delle franchigie secondo le norme generali solo laddove essa riguardi acquisti effettuati nelle vicinanze immediate del posto doganale, esso stesso situato nelle vicinanze del comune di residenza: solo in questo caso, infatti, si può presumere che l'importazione possa non soltanto avere carattere commerciale, ma anche sviare le correnti commerciali esistenti nel comune frontaliero situato nell'altro Stato membro. Per contro, tale presunzione viene meno allorché il valico doganale dista più di 15 km dal luogo di residenza e/o dal luogo di acquisto.
In altri termini, solo le importazioni effettuate in un comune frontaliero situato a meno di 15 km dal posto doganale utilizzato da una persona residente a sua volta a meno di 15 km da questo stesso ufficio doganale, debbono, a mio parere, essere assoggettate alle franghigie ridotte. Tale interpretazione è, del resto, conforme alla prassi seguita dagli Stati membri, che, o non applicano le franchigie ridotte nel traffico frontaliero intracomunitário o, quando le applicano, adottano il criterio proposto.
5.
In conclusione, vi propongo di dichiarare che
la nozione di « zona frontaliera », come definita dall'art. 5, n. 5, 1o trattino, della direttiva n. 69/169, modificata dalla direttiva n. 72/230, dev'essere intesa nel senso che si tratta di una zona costituita da un cerchio del raggio di 15 km, al centro del quale è situato il valico doganale.
(
*1
)	Traduzione dal francese.
(
1
)	Decreto 3 dicembre 1974 (BGBl. I 1974, pag. 3377) nella versione del 12 dicembre 1979 (BGBI. I 1979, pag. 2150).
(
2
)	Regolamento sopra indicato, art. 1, n. 1.
(
3
)	GUL 133, pag. 6.
(
4
)	Direttiva n. 69/169 come modificata dalla direttiva 19 dicembre 1978, n. 78/1032 (GU L 366, pag. 28).
(
5
)	Art. 5, nn. 1 c 5, della direttiva n. 69/169 come modificata dalla direttiva 12 giugno 1972, n. 72/230 (GU L 139, pag. 28).
(
6
)	GU L 105 del 23 aprile 1983, pag. 1.
(
7
)	Art. 140, n. 1, lett. a), del regolamento n. 918/83.
(
8
)	Direttiva n. 69/169 come modificata dalla direttiva n. 72/230 sopra ricordata.
(
9
)	Cfr. 2o e 3o punto del preambolo della direttiva n. 69/169, 2o punto del preambolo della direttiva n. 72/230, 1o punto del preambolo della direttiva n. 78/1032, loc. cit.
(
10
)	Direttiva n. 78/1032, loc. cit. 1o punto del preambolo.
(
11
)	Art. 5, n. 1, della direttiva n. 69/169 prima della modifica.
(
12
)	Art. 3, n. 2, e 3o punto del preambolo della direttiva n. 69/169.