STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 2. října 2025(1)
Věc C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
proti
DT
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (vrchní správní soud spolkové země Brémy, Německo)]
„ Řízení o předběžné otázce – Politika v oblasti legálního přistěhovalectví – Směrnice 2008/115/ES – Společné normy a postupy v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Článek 3 bod 6 a čl. 11 odst. 2 – Vnitrostátní právní úprava, která v zásadě ukládá zákaz vstupu a pobytu na dobu neurčitou v určitých kategoriích případů – Teroristická hrozba“
I.      Úvod
1.        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká čl. 3 bodu 6 a čl. 11 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(2).
2.        Soudní dvůr má příležitost upřesnit, zda tato ustanovení brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava stanovila, že státnímu příslušníkovi třetího státu může být uložen zákaz vstupu na neomezenou dobu z důvodu, že představuje ohrožení národní bezpečnosti, a sice zejména teroristickou hrozbu.
3.        Tato otázka se v současné době týká menšiny členských států(3). Její význam v budoucnosti závisí na výsledku probíhajících normotvorných prací, které mění unijní právo v této oblasti a odrážejí většinovou praxi členských států(4).
4.        Vysvětlím důvody, proč navrhuji Soudnímu dvoru, aby tato ustanovení vyložil v tom smyslu, že sice ukládají povinnost stanovit délku, ale nestanoví žádné omezení, pokud jsou splněny výjimečné podmínky pro překročení základní lhůty v délce pět let. Nezbavují však členské státy povinnosti dodržovat podstatné procesní záruky stanovené směrnicí 2008/115.
II.    Právní rámec
A.      Unijní právo
5.        Bod 14 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádí:
„Účinkům vnitrostátních opatření pro navrácení by měla být přiznána evropská působnost zavedením zákazu vstupu, který by se vztahoval na vstup a pobyt na území všech členských států. Délka zákazu vstupu by se měla určit po řádném zvážení všech významných okolností jednotlivého případu a za běžných podmínek by neměla překročit pět let. […]“
6.        Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva [Unie] i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
7.        Článek 3 bod 6 uvedené směrnice zní takto:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
6)      ‚zákazem vstupu‘ správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se na určitou dobu zakazuje vstup a pobyt na území členských států a který je spojen s rozhodnutím o navrácení.“
8.        Článek 11 směrnice 2008/115, nadepsaný „Zákaz vstupu“, stanoví v odstavcích 1 až 3:
„1.      Rozhodnutí o navrácení jsou spojena se zákazem vstupu:
a)      jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území nebo
b)      jestliže nebyla splněna povinnost návratu.
V ostatních případech mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu.
2.      Délka zákazu vstupu se stanoví po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu a v zásadě nepřekročí pět let. Délka pěti let může být překročena, představuje-li dotčený státní příslušník třetí země vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti.
3.      Členské státy zváží zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu, může-li dotčený státní příslušník třetí země, na kterého se vztahuje zákaz vstupu vydaný podle odst. 1 druhého pododstavce, prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o navrácení.
[…]
Členské státy mohou v individuálních případech z humanitárních důvodů upustit od vydání zákazu vstupu nebo tento zákaz zrušit či pozastavit.
Členské státy mohou v individuálních případech nebo v určitých kategoriích případů zrušit či pozastavit zákaz vstupu z jiných důvodů.“
B.      Německé právo
9.        Ustanovení § 11 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobytu, zaměstnávání a integraci cizinců na spolkovém území)(5) ze dne 30. července 2004(6) (dále jen „AufenthG“), nadepsané „Zákaz vstupu a pobytu“, stanoví v odstavci 4, odstavci 5a třetí a čtvrté větě, a odstavci 5b:
„(4)      Zákaz vstupu a pobytu lze zrušit nebo zkrátit jeho délku, aby byly zachovány zájmy cizince, které zasluhují ochranu, nebo pokud to účel tohoto zákazu již nevyžaduje. […]“
[…]
(5a)      […] Zkrácení délky nebo zrušení zákazu vstupu a pobytu je v zásadě vyloučeno. Nejvyšší orgán spolkové země může v jednotlivých případech připustit výjimky z tohoto pravidla.
(5b)      Je-li cizinec vyhoštěn ze spolkového území na základě rozhodnutí o vyhoštění nařízeného podle § 58a, musí být v zásadě přijat zákaz vstupu a pobytu na neomezenou dobu. […] Odstavec 5a třetí a čtvrtá věta, se použije obdobně.“
10.      Ustanovení § 58a AufenthG, nadepsané „Rozhodnutí o vyhoštění“, stanoví v odstavci 1:
„Nejvyšší orgán spolkové země může na základě prognózy založené na skutkových poznatcích bez předchozího rozhodnutí o navrácení přijmout rozhodnutí o vyhoštění cizince, aby odvrátil mimořádné nebezpečí pro bezpečnost Spolkové republiky Německo nebo teroristickou hrozbu. Rozhodnutí o vyhoštění je okamžitě vykonatelné; žádné upozornění před vyhoštěním není nutné.[(7)]“
III. Skutkový stav sporu v původním řízení a předběžná otázka
11.      DT, žalobce v původním řízení, je ruský státní příslušník, který žil na základě povolení k pobytu v Brémách (Německo). Dne 13. března 2017 vydal Senator für Inneres, Freie Hansestadt Bremen (ministr pro vnitřní záležitosti Svobodného hanzovního města Brémy, Německo) vůči DT rozhodnutí o vyhoštění do Ruska podle § 58a AufenthG, protože podle poznatků bezpečnostních služeb hrozilo nebezpečí, že DT v Německu spáchá teroristický útok. Poté, co se DT neúspěšně obrátil na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud), Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud) a Evropský soud pro lidská práva(8), byl dne 4. září 2017 vyhoštěn do Ruska, kde v současné době žije.
12.      Rozhodnutím ze dne 1. prosince 2017 kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (místní cizinecký úřad města Brémy, Německo) stanovil, že na základě § 58a AufenthG nejsou účinky vyhoštění omezeny na dobu určitou. Rozsudkem ze dne 3. prosince 2021, který nabyl právní moci, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Správní soud Svobodného hanzovního města Brémy, Německo) toto rozhodnutí zrušil s odůvodněním, že DT dosud nebyl uložen žádný zákaz vstupu a pobytu.
13.      Rozhodnutím ze dne 1. února 2022(9) ministr pro vnitřní záležitosti Svobodného hanzovního města Brémy uložil DT zákaz vstupu a pobytu v Německu na neomezenou dobu. Na podporu svého rozhodnutí v podstatě uvedl, že takový zákaz na neomezenou dobu musí být zpravidla uložen podle § 11 odst. 5b první věty AufenthG osobám, které byly vyhoštěny na základě rozhodnutí o vyhoštění nařízeného podle § 58a tohoto zákona. Ministr pro vnitřní záležitosti Svobodného hanzovního města Brémy má za to, že v případě DT neexistují důvody, proč se od tohoto pravidla výjimečně odchýlit vzhledem k poznatkům zpravodajských služeb o jeho chování po vyhoštění a k jeho sociálním a rodinným vazbám ke Spolkové republice Německo. Kromě toho i nadále přetrvávají obavy, že se DT dopustí teroristického útoku v Německu, pokud vstoupí na území tohoto členského státu.
14.      Na základě žaloby podané DT zrušil Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Správní soud Svobodného hanzovního města Brémy) toto rozhodnutí. Má za to, že § 11 odst. 5b první větu AufenthG nelze použít, jelikož zákaz vstupu a pobytu na neomezenou dobu není v souladu s čl. 3 bodem 6 a čl. 11 odst. 2 směrnice 2008/115.
15.      Předkládající soud, který má rozhodnout o odvolání, které podalo Svobodné hanzovní město Brémy proti výše uvedenému rozsudku se zabývá otázkou, zda je německá právní úprava v souladu s těmito ustanoveními unijního práva. Vyjadřuje pochybnosti z důvodu neexistence rozhodnutí Soudního dvora a rozdílů v analýzách vnitrostátních soudů, právní nauky(10), jakož i německé vlády.
16.      Za těchto podmínek se Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Vrchní správní soud Svobodného hanzovního města Brémy) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 3 bod 6 a čl. 11 odst. 2 směrnice [2008/115] vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, podle které musí být osobě, jejíž právo pobytu bylo ukončeno a bylo vůči ní vydáno rozhodnutí o navrácení, protože představuje teroristickou hrozbu, zpravidla uložen zákaz vstupu na dobu neomezenou?“
17.      DT, Svobodné hanzovní město Brémy, německá a dánská vláda, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření. Na jednání, které se konalo dne 19. června 2025, byli vyslechnuti DT, Svobodné hanzovní město Brémy, německá a švédská vláda, jakož i Komise, kteří odpověděli na otázky k ústní odpovědi položené Soudním dvorem.
IV.    Analýza
18.      V této druhé věci, jejímž předmětem je soulad německé právní úpravy týkající se délky zákazu vstupu na území členských států uloženého státnímu příslušníkovi třetí země s čl. 11 odst. 2 směrnice 2008/115, musí Soudní dvůr rozhodnout o následující nové otázce: musí být délka zákazu vstupu stanovená v tomto ustanovení vyjádřena v počtu let, pokud v případě vážného ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti může být delší než pět let?
19.      Předchozí věc, v níž byl vydán rozsudek ze dne 19. září 2013, Filev a Osmani(11), se týkala souladu odstavce § 11 AufenthG, který se liší od odstavce, o který se jedná v této věci, s unijním právem. Soudní dvůr rozhodl, že „čl. 11 odst. 2 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je § 11 odst. 1 Aufenth[G], které podmiňuje omezení doby trvání zákazu vstupu tím, že dotčený státní příslušník třetí země podá žádost o přiznání takového omezení“(12).
20.      Za tímto účelem Soudní dvůr konstatoval, že „ze slov ‚[d]élka zákazu vstupu se stanoví‘ jasně vyplývá, že členské státy mají povinnost časově omezit účinky každého zákazu vstupu, v zásadě na dobu nejvýše pěti let, a to nezávisle na žádosti předložené k tomuto účelu dotčeným státním příslušníkem třetí země“(13). Soudní dvůr rovněž odkázal na „definici pojmu ‚zákaz vstupu‘ uvedenou v čl. 3 bodě 6 směrnice [2008/115], kterým se rozumí zejména rozhodnutí, kterým se ‚na určitou dobu‘ zakazuje vstup a pobyt na území členských států“(14).
21.      Dosah rozsudku Filev a Osmani musí být vymezen s ohledem na dotčenou vnitrostátní právní úpravu a vykládané ustanovení unijního práva. Soudní dvůr rozhodl, že zákaz vstupu nelze vydat bez stanovení jeho délky, která se stanoví po řádném uvážení všech okolností jednotlivého případu a v zásadě nepřekročí pět let v souladu s čl. 11 odst. 2 první větou směrnice 2008/115(15).
22.      Soudní dvůr se tedy nevyjádřil k výkladu čl. 11 odst. 2 druhé věty této směrnice, podle kterého „[d]élka [zákazu vstupu] pěti let může být překročena, představuje-li dotčený státní příslušník třetí země vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“.
23.      Z rozsudku Filev a Osmani, v němž je vykládán čl. 3 bod 6 a čl. 11 odst. 2 první věta směrnice 2008/115, lze tedy pouze dovodit, že délka zákazu vstupu musí být stanovena a nesmí překročit pět let, ledaže by tento zákaz byl vydán vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří představují vážnou hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost. Kromě toho se mi nezdá, že by bylo možné vyvodit nějaké vodítko z bodu 44 tohoto rozsudku(16), jelikož se týká zákazů vstupu uložených na dobu neomezenou pro situace, které nejsou situacemi uvedenými v čl. 11 odst. 2 druhé větě této směrnice, jejíž obsah Soudní dvůr pouze připomněl.
24.      Zůstává tedy otevřená otázka, zda by doba trvání zákazu vstupu měla být omezena, převyšuje-li pět let, nebo zda může být neomezená (nebo stanovena na doživotní, či dokonce trvale(17)), pokud se tento zákaz týká osoby, která představuje vážnou hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost.
25.      Zaprvé podotýkám, že z terminologického hlediska lze pojem „určitý“ chápat ve smyslu „definovat, stanovit, určit, specifikovat“. Pokud se zákaz týká osoby, je maximální délkou délka jejího života. Proto se stejně jako německá, dánská a švédská vláda domnívám, že neomezená doba je určitou dobou ve smyslu čl. 3 bodu 6 směrnice 2008/115(18).
26.      Zadruhé je třeba konstatovat, že unijní normotvůrce definoval zákaz vstupu v případě vážného ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti pouze jako zákaz, který může překročit pět let. Nerozhodl se stanovit maximální délku zákazu vstupu. Kromě toho nebyla přijata ustanovení o časových účincích zákazu vstupu na území, jež by se podobaly účinkům stanoveným v článku 32 směrnice 2004/38/ES(19).
27.      Rozhodnutí nestanovit maximální délku zákazu vstupu v obzvláště závažných případech vychází z návrhu Komise, který zůstal nezměněn(20). Pouze maximální omezení v zásadě pětiletou dobou trvání vedlo k tomu, že některé členské státy vyjádřily odlišné chápání. Zejména Spolková republika Německo důsledně zastávala svůj postoj, podle něhož omezení neexistuje(21).
28.      Naproti tomu horní hranice doby trvání zákazu vstupu v případě ohrožení bezpečnosti, zejména z důvodu ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti, je jasně uvedena v článku 16 návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí společný systém navracení státních příslušníků třetích zemí neoprávněně pobývajících v Unii a kterým se zrušují směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES, směrnice Rady 2001/40/ES a rozhodnutí Rady 2004/191/ES(22).
29.      Tento článek 16, nadepsaný „Navracení státních příslušníků třetích zemí, kteří představují bezpečnostní riziko“ stanoví v odstavci 3 písm. a), že „[o]dchylně od příslušných ustanovení tohoto nařízení se může na státní příslušníky třetích zemí spadající do oblasti působnosti tohoto článku vztahovat […] zákaz vstupu vydaný v souladu s článkem 10, který překračuje maximální dobu stanovenou v čl. 10 odst. 6 o  dodatečnou maximální dobu deseti let“(23).
30.      Článek 10 tohoto návrhu, nadepsaný „Vydání zákazu vstupu“, zní takto:
„1.      Rozhodnutí o návratu jsou spojena se zákazem vstupu, pokud:
a.      se na státního příslušníka třetí země vztahuje vyhoštění v souladu s článkem 12;
b.      povinnost návratu nebyla splněna ve lhůtách stanovených v souladu s článkem 13;
c.      státní příslušník třetí země představuje bezpečnostní riziko v souladu s článkem 16;
[…]
6.      Délka zákazu vstupu je stanovena po řádném zvážení všech relevantních okolností daného jednotlivého případu a činí nejvýše deset let.
7.      Doba trvání zákazu vstupu podle odstavce 6 může být prodloužena o další po sobě jdoucí období v délce nejvýše pěti let. Toto prodloužení musí být založeno na individuálním posouzení s řádným zvážením všech relevantních okolností, a zejména případných řádně podložených důvodů příslušných orgánů, proč je nezbytné dále bránit státnímu příslušníkovi třetí země ve vstupu na území členských států [(24)].“
31.      Podle mého názoru uvedený návrh potvrzuje, že podle platného práva Komise nemůže tvrdit, že „členské státy mají možnost prodloužit příslušný zákaz vstupu přijatý na základě směrnice [2008/115] před jeho uplynutím, pokud vážné ohrožení přetrvává a za předpokladu dodržení záruk stanovených [touto] směrnicí“. V této souvislosti je rovněž třeba poznamenat, že na rozdíl od toho, co je stanoveno v nařízení (EU) 2018/1861(25), žádné ustanovení uvedené směrnice neukládá členským státům povinnost provést přezkum z úřední povinnosti.
32.      Proto navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že čl. 3 bod 6 a čl. 11 odst. 2 druhá věta směrnice 2008/115 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byl státnímu příslušníkovi třetí země, jehož právo pobytu bylo ukončeno a vůči němuž bylo vydáno rozhodnutí o navrácení, protože představuje teroristickou hrozbu, uložen zákaz vstupu na neomezenou dobu.
33.      Nicméně, formulace takového obecného pravidla, jako je pravidlo uvedené v § 11 odst. 5b první větě AufenthG(26), alespoň z jednoho z důvodů uvedených v čl. 11 odst. 2 druhé větě směrnice 2008/115, odůvodňuje důkladný přezkum s ohledem na čl. 11 odst. 2 první větu této směrnice. Ten totiž stanoví, že „[d]élka zákazu vstupu se stanoví po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu“. Tato zásada proporcionality je rovněž připomenuta v bodě 14 odůvodnění uvedené směrnice. Soudní dvůr dále rozhodl, že povinnost náležitě zohlednit nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav dotyčného státního příslušníka třetí země, stanovená v článku 5 směrnice 2008/115, dopadá na členské státy v případě, že zamýšlejí přijmout rozhodnutí o zákazu vstupu ve smyslu článku 11 této směrnice(27).
34.      Proto sdílím názor Komise, že komplexní posouzení situace dotčené osoby, tedy individuální posouzení, nemůže být výjimečné(28). Tento prostor pro volné uvážení příslušných orgánů, stanovený unijním právem, musí být zachován, i když je v souladu s vnitrostátním právem „omezen“, podle vyjádření německé vlády během jednání, v případě zjištění chování, které představuje vážnou hrozbu pro národní bezpečnost. V tomto ohledu nemá žádný vliv skutečnost, že členským státům přísluší vymezit své podstatné bezpečnostní zájmy a přijmout opatření způsobilá k zajištění své vnitřní a vnější bezpečnosti(29).
35.      Proto navrhuji Soudnímu dvoru výklad, který by měl být doplněn připomenutím základních záruk, které musí stanovit vnitrostátní právní úprava, pokud se daná situace řídí směrnicí 2008/115(30).
36.      Zaprvé individuální celkové posouzení situace a chování dotyčné osoby, které ukládá čl. 11 odst. 2 první věta směrnice 2008/115, musí vést k povinnosti příslušného orgánu přijmout odůvodněné rozhodnutí(31), které podléhá soudnímu přezkumu(32).
37.      Zadruhé zákaz vstupu musí být možné zrušit nebo pozastavit, jak to stanoví čl. 11 odst. 3 třetí a čtvrtý pododstavec směrnice 2008/115, a to tím spíše, je-li jeho doba neomezená. Na tomto základě lze podle mého názoru rozhodnout také o zkrácení doby trvání zákazu.
38.      Tuto možnost vydat takové rozhodnutí později lze přirovnat k povinnostem stanoveným buď ve směrnici 2004/38(33), nebo v nařízení 2018/1861(34).
39.      Obecné požadavky, které jsem právě připomněl, vyplývají také z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), podle níž opatření zaměřená na kontrolu vstupu cizinců na území smluvních států, která porušují právo chráněné čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(35), musí být v souladu se zákonem a nezbytná v demokratické společnosti, tj. odůvodněná naléhavou společenskou potřebou a zejména přiměřená sledovanému legitimnímu cíli(36).
40.      ESLP uvedl výčet kritérií pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti opatření o vyhoštění nebo zákazu vstupu na území(37), které je ve většině případů vydáno v důsledku trestních odsouzení za trestné činy, z nichž některé mohly představovat vážnou hrozbu pro veřejný pořádek(38).
41.      ESLP rovněž zdůrazňuje, že v souladu se zásadou subsidiarity, i když se názory na výrok rozsudku mohou lišit, pokud vnitrostátní orgány provedly poměření zájmů v souladu s kritérii stanovenými v jeho judikatuře, pouze závažné důvody by jej vedly k tomu, aby nahradil stanovisko vnitrostátních soudů svým vlastním(39). Proto se ujišťuje, že z vnitrostátních rozhodnutí na všech úrovních pravomoci vyplývá výslovné a důkladné posouzení těchto různých kritérií(40). ESLP zejména připomíná svou judikaturu týkající se posuzování přiměřenosti zákazu vstupu na neomezenou dobu v závislosti na závažnosti ohrožení veřejného pořádku, které daná osoba představuje(41). To může někdy samo o sobě stačit k odůvodnění takového rozhodnutí o zákazu, bez ohledu na to, zda je doba jeho trvání omezená či neomezená(42). To je zjevně případ, kdy je neomezená doba zákazu odůvodněna teroristickou hrozbou, přičemž ESLP prohlásil za zjevně neopodstatněné stížnosti odvolávající se na porušení článku 8 evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(43).
42.      ESLP navíc přikládá zvláštní význam skutečnosti, že dotčené osoby mají možnost požádat dodatečně o omezení doby trvání zákazu, přičemž konkrétně ověřuje, zda dotčená osoba má možnost obdržet kladnou odpovědi na svou žádost o zkrácení doby trvání zákazu vstupu(44).
43.      Pokud jde o všechny tyto požadavky, v projednávané věci nejprve podotýkám, že podle předkládajícího soudu příslušný orgán zohlednil poznatky zpravodajských služeb o chování DT po jeho vyhoštění a jeho sociální a rodinné vazby ke Spolkové republice Německo(45). Dále podle písemného vyjádření německé vlády, které bylo upřesněno na jednání, dotčená německá právní úprava stanoví odstupňování dob trvání zákazu vstupu podle závažnosti situace(46). V neposlední řadě může příslušný orgán v individuálních případech výjimečně tyto doby trvání zákazu zkrátit nebo tento zákaz zrušit(47). V tomto ohledu, vzhledem k tomu, že v písemných vyjádřeních ani při jednání nebyla poskytnuta žádná upřesnění ve vztahu k platné právní úpravě, podle všeho není stanovena žádná přiměřená lhůta(48) pro podání takové žádosti o zkrácení nebo zrušení zákazu. Dále podotýkám, že nebylo uvedeno, že by ve věci v původním řízení DT podal jakoukoli podpůrnou žádost v tomto smyslu.
44.      Tato zjištění potvrzují můj názor, že zákaz vstupu na neomezenou dobu může být vydán zejména v případě vážného ohrožení národní bezpečnosti, pokud jsou dodrženy podstatné procesní záruky stanovené směrnicí 2008/115.
V.      Závěry
45.      S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku, kterou položil Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Vrchní správní soud Svobodného hanzovního města Brémy, Německo) odpověděl takto:
„Článek 3 bod 6 a čl. 11 odst. 2 druhá věta směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
je třeba vykládat v tom smyslu, že
nebrání tomu, aby byl státnímu příslušníkovi třetí země, jehož právo pobytu bylo ukončeno a vůči němuž bylo vydáno rozhodnutí o navrácení, protože představuje teroristickou hrozbu, uloženou zákaz vstupu na neomezenou dobu.
Takový zákaz vstupu musí být uložen s ohledem na všechny okolnosti jednotlivého případu a s ohledem na povinnosti stanovené v článku 5 této směrnice. Kromě toho, dotčená osoba musí mít možnost požádat v přiměřené lhůtě o zrušení takového opatření nebo o zkrácení doby jeho trvání.“
1      Původní jazyk: francouzština.
2      Úř. věst. 2008, L 348, s. 98.
3      Podle mých informací jsou členskými státy, v nichž je výslovně stanoveno, že v případě vážného ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti může být doba zákazu vstupu neurčitá, tyto: Dánské království, Spolková republika Německo, Španělské království, Rakouská republika a Švédské království. Většina členských států se rozhodla pro dobu delší než pět let, která je časově omezená a může činit až 20 let. Viz písemné vyjádření dánské vlády, ústní vyjádření švédské vlády a ad hoc otázky týkající se rozhodnutí o navrácení a zákazů vstupu Evropské migrační sítě ze dne 5. září 2023, které jsou k dispozici v anglickém jazyce na následující internetové adrese: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29 %20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
4      Viz body 28 až 30 tohoto stanoviska.
5      BGBl. 2004 I, s. 1950.
6      Ve znění zveřejněném dne 25. února 2008 (BGBl. 2008 I, s. 162), naposledy pozměněném § 1 zákona ze dne 21. února 2024 (BGBl. 2024 I, č. 54).
7      Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (vrchní správní soud Svobodného hanzovního města Brémy, Německo), který je předkládajícím soudem, uvádí, že „[o]známením rozhodnutí o vyhoštění zaniká povolení k pobytu cizince (§ 51 odst. 1 bod 5a AufenthG), který tak ztrácí své právo pobytu (§ 4 odst. 1 tohoto zákona), je povinen opustit území (§ 50 odst. 1 uvedeného zákona) a je možné jej vyhostit (§ 58 odst. 1 téhož zákona). Podle judikatury Bundesverwaltungsgericht [Spolkový správní soud (Německo)] je rozhodnutí o vyhoštění rozhodnutím o navrácení ve smyslu čl. 3 bodu 4 směrnice 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht [Spolkový správní soud], rozsudek ze dne 21. března 2017, 1 VR 1/17, […] bod 32).“
8      Dále jen „ESLP“.
9      Pokud jde o soulad zákazu vstupu uloženého po uplynutí značně dlouhé doby na základě rozhodnutí o navrácení, které neposkytuje žádnou lhůtu pro dobrovolný odchod, s unijním právem, viz rozsudek ze dne 1.srpna 2025, Al Hoceima a Boghni (C‑636/23 a C‑637/23, EU:C:2025:603, body 64 až 67).
10      Viz body 21 až 25 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
11      C‑297/12, dále jen „rozsudek Filev a Osmani“, EU:C:2013:569. Rozhodnutí německých orgánů nebyla založena na trestných činech souvisejících s podporováním terorismu. V takovém případě viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, bod 22). Ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, se nepoužila stejná německá právní úprava (viz bod 13 uvedeného rozsudku).
12      Rozsudek Filev a Osmani (bod 34). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
13      Rozsudek Filev a Osmani (bod 27).
14      Rozsudek Filev a Osmani (bod 29).
15      Viz rozsudek Filev a Osmani (body 25 až 27).
16      V tomto bodě se uvádí, že „čl. 11 odst. 2 směrnice 2008/115 brání zachování takových účinků zákazů vstupu s neomezenou dobou platnosti, jako jsou dotčeny v původním řízení, které byly přijaty přede dnem použitelnosti směrnice 2008/115, nad maximální dobu trvání zákazu stanovenou v tomto ustanovení, s výjimkou případů, kdy byly tyto zákazy vstupu vydány vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří představují vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
17      Tento pojem je použit v čl. 22 odst. 4 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272), z něhož vyplývá, že rozhodnutí o vyhoštění státního příslušníka třetí země přijaté druhým členským státem, v němž nezískal postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, může být spojeno s „trvalým zákazem pobytu“ z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, tak jak jsou definovány v článku 17 této směrnice.
18      V tomto smyslu viz také stanovisko Komise vyjádřené v průběhu legislativního postupu k odstranění výrazu „for a specified period“ (na dobu určitou): „The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)“ [Komise zdůraznila, že i doživotní zákaz vstupu je na určitou dobu (po dobu života dotyčné osoby) (volný překlad)]. Viz dokumenty Rady ze dne 22. listopadu 2006 a ze dne 6. prosince 2006 týkající se výsledku jednání pracovní skupiny pro integraci, migraci a vyhošťování/smíšeného výboru (EU-Island/Norsko/Švýcarsko) k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dokumenty 14743/06 a 15871/06), které jsou k dispozici v anglickém jazyce na těchto internetových adresách: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743-2006-INIT/en/pdf a https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871-2006-INIT/en/pdf [poznámka pod čarou 7 čl. 3 písm. g), která definuje pojem „re-entry ban“ (zákaz vstupu ve smyslu čl. 3 bodu 6 směrnice 2008/115) (s. 5 a 4)].
19      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46, jakož i opravy Úř. věst. 2004, L 229, s. 35, a Úř. věst. 2005, L 197, s. 34). Pro připomenutí znění tohoto článku 32 viz poznámka pod čarou 33 tohoto stanoviska.
20      Viz komentář k článku 9 návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech členských států při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí [COM(2005) 391 final] v pracovním dokumentu Komise přiloženém k tomuto návrhu, který obsahuje podrobné komentáře Komise. Tento článek 9 v podstatě odpovídá článku 11 směrnice 2008/115. Viz rovněž sdělení předsednictví Rady Evropské unie zastoupením k uvedenému návrhu ze dne 25. března 2008 (dokument 7774/08), které je v anglickém jazyce k dispozici na internetové adrese: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774-2008-INIT/en/pdf (s. 18) a stanovisko Parlamentu přijaté v prvním čtení dne 18. června 2008, dostupné na internetové adrese: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_FR.pdf (s. 21).
21      Viz zejména dokument Rady ze dne 26. července 2006 týkající se výsledku jednání pracovní skupiny pro integraci, migraci a vyhoštění/smíšeného výboru (EU-Island/Norsko/Švýcarsko) k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dokument 11456/06) (poznámka pod čarou 2, s. 2), jakož i sdělení předsednictví Rady delegacím ze dne 4. března 2008 k tomuto návrhu (dokument 6785/08) (s. 21, poznámka pod čarou 52), které jsou k dispozici v anglickém jazyce na těchto internetových adresách: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456-2006-INIT/en/pdf a https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785-2008-INIT/en/pdf.
22      Návrh předložený Komisí dne 11. března 2025 [COM(2025) 101 final]. Nahrazuje návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech členských států při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, předložený Komisí dne 12. září 2018 [COM(2018) 634 final]. Ten neobsahoval žádné změny týkající se délky zákazu vstupu. Ohledně stanovení bezpečnostních rizik viz první z těchto návrhů, vysvětlení s. 13 a seznam rizik v článku 16.
23      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Tyto doby jsou uvedeny jako indikativní v příloze doporučení Komise (EU) 2017/2338 ze dne 16. listopadu 2017 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob (Úř. věst. 2017, L 339, s. 83), zejména s. 127. Dále konstatuji, že odpovídají údajům poskytnutým většinou členských států. Viz souhrn ad hoc otázek uvedených v poznámce pod čarou 3 tohoto stanoviska, který je k dispozici na internetové adrese: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree.
24      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
25      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 28. listopadu 2018 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti hraničních kontrol, o změně Úmluvy k provedení Schengenské dohody a o změně a zrušení nařízení (ES) č. 1987/2006 (Úř. věst. 2018, L 312, s. 14). Viz článek 39 tohoto nařízení. Záznamy se automaticky vymazávají po uplynutí doby pro přezkum stanovené v tomto nařízení s výjimkou případu, kdy členský stát informoval o prodloužení doby platnosti záznamů.
26      Odkazuji na výraz „zákaz vstupu na dobu neurčitou musí být zpravidla uložen“ použitý předkládajícím soudem v jeho předběžné otázce (kurzivou zvýraznil autor stanoviska), který je třeba srovnat s výrazem uvedeným v § 11 odst. 5b první větě AufenthG: „v zásadě musí být vydán zákaz vstupu a pobytu na dobu neurčitou“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Předkládající soud i německá vláda na jednání vysvětlily, že podle správního práva je příslušný orgán povinen uložit zákaz vstupu na dobu neurčitou, jsou-li splněny podmínky uvedené v § 58a odst. 1 první větě AufenthG. Od základního pravidla se lze odchýlit pouze za výjimečných a neobvyklých okolností.
27      Viz rozsudek ze dne 27. dubna 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska) (C‑528/21, EU:C:2023:341, body 89 a 91).
28      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. dubna 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska) (C‑528/21, EU:C:2023:341, bod 92, druhá odrážka). Viz rovněž příloha doporučení Komise uvedeného v poznámce pod čarou 23 tohoto stanoviska, zejména s. 126 a 127.
29      Podle ustálené judikatury Soudního dvora na základě pouhé skutečnosti, že určité vnitrostátní opatření bylo přijato za účelem ochrany národní bezpečnosti, která nadále zůstává ve výlučné odpovědnosti každého členského státu podle čl. 4 odst. 2 SEU, nelze vyloučit uplatnění unijního práva a zprostit členské státy povinnosti jej nutně dodržovat. Viz rozsudek ze dne 6. října 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, bod 44 a citovaná judikatura).
30      K otázce, zda s ohledem na cíl a celkovou strukturu směrnice 2008/115 je třeba tuto směrnici považovat za použitelnou na rozhodnutí o zákazu vstupu, pokud jsou členským státům na základě této směrnice uloženy podstatné procesní záruky za účelem ochrany základních práv státních příslušníků třetích zemí, viz rozsudek ze dne 27. dubna 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska) (C‑528/21, EU:C:2023:341, body 77, 83 a 84). Podle mého názoru je třeba zdůraznit záměr unijního normotvůrce v tomto smyslu, jelikož případ vážného ohrožení národní bezpečnosti je výslovně uveden v čl. 11 odst. 2 druhé větě směrnice 2008/115.
31      V tomto smyslu viz čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115. Viz také požadavky na přiměřenost opatření, body 39 až 41 tohoto stanoviska týkající se judikatury ESLP.
32      Viz článek 13 směrnice 2008/115. Pro srovnání v oblasti práva na účinnou právní nápravu a přezkumu přiměřenosti dotčeného opatření viz také články 30 a 31 směrnice 2004/38 a čl. 24 odst. 4 nařízení 2018/1861. Viz rovněž rozsudek ze dne 4. října 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, body 37, 40 až 42, 44 a 79). Nakonec, k relevanci srovnání se směrnicí 2004/38, pokud členské státy využívají možnost inspirovat se ustanoveními směrnice 2008/115 při určení příslušných orgánů a postupu pro přijetí rozhodnutí o navrácení občana Unie, nebrání-li tomu žádné ustanovení unijního práva, viz rozsudek ze dne 14. září 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, bod 52).
33      Viz článek 32 směrnice 2004/38 nadepsaný „Doba platnosti rozhodnutí o zákazu pobytu“, jehož odstavec 1 stanoví, že „[o]soby, kterým byl zakázán pobyt z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, mohou po uplynutí přiměřené lhůty, která závisí na okolnostech, avšak nejdéle po uplynutí tří let od vykonání pravomocného rozhodnutí o zákazu pobytu […], podat žádost o zrušení zákazu pobytu“.
34      Povinnost přezkumu stanovená v článku 39 tohoto nařízení souvisí s tím, že v případě zadání záznamu do systému pro účely odepření vstupu a zákazu pobytu není stanovena žádná lhůta.
35      Podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.
36      Viz rozsudek ESLP ze dne 18. října 2006, Üner v. Nizozemsko (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, bod 54 a citovaná judikatura).
37      Viz rozsudek ESLP ze dne 18. října 2006, Üner v. Nizozemsko (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, body 57 až 60 a citovaná judikatura).
38      Viz zejména rozsudek ESLP ze dne 30. listopadu 2021, Avci v. Dánsko (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, bod 37 a citovaná judikatura). Konkrétně viz bod 30 tohoto rozsudku, který se týká rizika, že dotyčná osoba bude i nadále páchat trestné činy.
39      Viz zejména rozsudek ESLP ze dne 30. listopadu 2021, Avci v. Dánsko (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, bod 38 a citovaná judikatura).
40      Pokud jde o trvalý zákaz vstupu uložený státnímu příslušníkovi třetí země, který od svých tří let legálně strávil většinu svého mládí v Dánsku, viz zejména analýza ESLP v rozsudku ze dne 5. září 2023 Al-Masudi v. Dánsko (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, body 25 až 35).
41      Viz zejména rozsudek ze dne 5. září 2023 Al-Masudi v. Dánsko (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, body 33 a 34).
42      Pokud jde o stejnou německou právní úpravu jako je právní úprava, kterou Soudní dvůr přezkoumal ve svém rozsudku Filev a Osmani, viz rozsudek ESLP ze dne 25. března 2010, Mutlag v. Německo (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, bod 61 a citovaná judikatura).
43      Viz rozhodnutí ESLP ze dne 7. února 2017, K2 v. Spojené království, (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, bod 66); ze dne 1. února 2022, Johansen v. Dánsko (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, body 80 až 84), a ze dne 22. března 2022, Laraba v. Dánsko (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, body 31 až 34). Ve věcech, v nichž byla vydána tato rozhodnutí, souvisely zákazy vstupu se zbavením státní příslušnosti dotčených osob s dvojí státní příslušností. V posledních dvou rozhodnutích ESLP podrobně poukazuje na poměření významu různých dotčených zájmů prováděné vnitrostátními orgány.
44      K čistě teoretické povaze možnosti navrácení v případě časově omezeného zákazu vstupu viz rozsudky ESLP ze dne 12. listopadu 2024, Sharafane v. Dánsko (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, bod 72), a ze dne 12. listopadu 2024, Al-Habeeb v. Dánsko (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, bod 71). Viz také, v případě zákazu na neomezenou dobu, rozsudek ESLP ze dne 28. června 2007, Kaya v. Německo (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, bod 69). K možnosti navrácení na území daného státu na krátkou dobu, přinejmenším z důvodu rodinných vztahů, viz zejména rozsudek ESLP ze dne 15. července 2025, Miari v. Dánsko (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, bod 45 a citovaná judikatura).
45      Viz bod 13 tohoto stanoviska.
46      Viz § 11 odst. 5a a 5b AufenthG, z něhož vyplývá, že v případě teroristické hrozby mají příslušné orgány prostor pro uvážení při stanovení délky zákazu vstupu (20 let nebo na dobu neurčitou) v závislosti na jednotlivých případech.
47      Viz § 11 odst. 5a třetí a čtvrtá věta AufenthG, citovaný v bodě 9 tohoto stanoviska.
48      Pro srovnání, viz článek 32 směrnice 2004/38.