61988J0370
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-370/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
El Sr. Marshall es nacional británico residente en Escocia. Es propietario de un barco pesquero matriculado en el Reino Unido, con el que faena con base en un puerto escocés.
El 20 de septiembre de 1986, el referido barco fue inspeccionado en aguas adyacentes a la costa escocesa. Se encontró a bordo una red de pesca del tipo de las llamadas «redes rastreras verticales monofilamento», cuya posesión está prohibida con arreglo a la Orden del Secretary of State for Scotland, de 14 de enero de 1986: The Inshore Fishing (Prohibition of Carriage of Monofilament Gill Nets) (Scotland) Order 1986, SI 1986/60 (en lo sucesivo, «la Orden»). La prohibición de estar en posesión de las redes de que se trata afecta únicamente a los barcos pesqueros británicos que naveguen en aguas adyacentes a la costa escocesa hasta un límite de seis millas calculado a partir de las líneas de base.
La referida Orden se adoptó basándose en los apartados 2 y 3 del artículo 19 del Reglamento (CEE) n° 171/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se prevén determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (DO L 24, p. 14; EE 04/02, p. 69).
A tenor de estas disposiciones:
«2.
Se autorizará a los Estados miembros para fijar las condiciones o las modalidades de carácter puramente local, aplicables únicamente a los pescadores nacionales, dirigidas a limitar las capturas a través de medidas técnicas que complementen a las definidas en los reglamentos comunitarios, con la condición de que tales medidas sean compatibles con el Derecho comunitario y conforme a la política pesquera común.
3.
Antes de adoptar las medidas mencionadas en los apartados 1 y 2, el Estado miembro aludido solicitará el acuerdo de la Comisión para comprobar que tales medidas son conformes con uno u otro de los citados apartados.
La Comisión adoptará una decisión motivada en un plazo de tres meses, a partir de la fecha de presentación de una petición a título del párrafo 1.»
Mediante Decisión de 1 de agosto de 1985, la Comisión dio su acuerdo a las medidas que el Secretary of State for Scotland se proponía adoptar.
Procesado ante la Sheriff Court de Stranraer, el Sr. Marshall alegó en su defensa, entre otras cosas, que la Orden era ilegal porque establecía una discriminación en perjuicio de los pescadores escoceses con respecto a los demás pescadores de la Comunidad. El Sheriff estimó esta alegación y decretó el sobreseimiento del proceso incoado contra el Sr. Marshall.
Al haber apelado el Ministerio Fiscal, se remitieron los autos a la High Court of Justiciary.
Ante dicho Tribunal, el Ministerio Fiscal alegó que la Orden no constituía ninguna discriminación en relación con el Tratado, habida cuenta de que se aplica a los barcos pesqueros que enarbolan pabellón británico y no a los barcos pesqueros de otros Estados miembros. También alegó que la Orden se incluía en el ámbito de la competencia que el artículo 19 del Reglamento n° 171/83 del Consejo reconocía a los Estados miembros, habida cuenta de que la prohibición se refería únicamente a los barcos británicos y se aplicaba tan sólo en las aguas adyacentes a la costa escocesa.
El Ministerio Fiscal alegó, por otra parte, que la Orden se atenía al principio de proporcionalidad, puesto que las redes controvertidas se utilizaban principalmente para practicar la pesca ilegal del salmón y se empleaban muy poco para capturar otras especies de peces.
El Sr. Marshall mantuvo, por el contrario, que la Orden establecía una discriminación en perjuicio de los pescadores británicos, y más específicamente de los pescadores escoceses, en relación con otros pescadores de la Comunidad. En primer lugar, tan sólo a los pescadores británicos se les prohibía transportar redes rastreras verticales monofilamento en aguas adyacentes a la costa escocesa. El Sr. Marshall añadió que la discriminación afectaba de manera más específica a los pesqueros que faenaban con base en los puertos escoceses, puesto que sus barcos no podían transportar redes de este tipo al atravesar la zona marítima circundante a sus puertos de amarre, mientras que tanto los pesqueros de otros Estados miembros como los pesqueros británicos que no faenaban con base en puertos escoceses podían llevar a bordo de sus barcos las referidas redes cuando abandonaban su puerto de amarre y utilizarlas fuera de las aguas adyacentes a la costa escocesa.
Según el Sr. Marshall, por otra parte, la Orden violaba el principio de proporcionalidad al prohibir el transporte de las redes con independencia de su finalidad, siendo así que el único objetivo de dicha normativa era prevenir la captura ilegal del salmón y que, por consiguiente, habría bastado con limitarse a prohibir la utilización de ese tipo de redes. En este contexto, concluyó el Sr. Marshall, la Orden constituía también una violación ilegal del derecho a ejercer libre- -mente una actividad profesional.
Por último, concluyó el Sr. Marshall, la Orden es ilegal, por una parte, porque en el plano interno es contraria a Derecho y, por otra, porque fue adoptada basándose en el artículo 19 del Reglamento n° 171/83, que a su vez es ilegal porque autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas que no son compatibles con los principios fundamentales del Tratado.
Considerando que el litigio requería la interpretación y la apreciación de validez del Reglamento comunitario que se discute, la High Court of Justiciary, mediante resolución de 23 de noviembre de 1988, decidió, con arreglo al artículo 177 del Tratado, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Las disposiciones del artículo 7 o del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE o cualesquiera otras disposiciones del Derecho comunitario ¿impiden a los Estados miembros adoptar, con la aprobación previa y válida de la Comisión, una medida que prohiba transportar, en un barco pesquero matriculado en un Estado miembro y mientras el barco pesquero se halle dentro de una zona de aguas costeras de dicho Estado miembro adyacente a una parte de su costa, redes de pesca de un determinado tipo y construcción, cuyo uso no está prohibido por otra parte con arreglo al Derecho comunitario?, y, en caso afirmativo, ¿en qué circunstancias?
2)
a)
¿El artículo 19 del Reglamento (CEE) n° 171/83 del Consejo es válido con arreglo al Derecho comunitario?
b)
En tal caso, una medida como la descrita en la cuestión 1 ¿está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 19?
La resolución de la High Court of Justiciary se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de diciembre de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas: el 20 de marzo de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Oliver, miembro de su Servicio Jurídico; el 7 de abril de 1989, el Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. Collins, Treasury Solicitor, y, el 20 de abril de 1989, el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por la Sra. Sims-Robertson, miembro de su Servicio Jurídico.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Mediante decisión de 14 de marzo de 1990, el Tribunal de Justicia, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Quinta.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre la compatibilidad con los principios fundamentales del Tratado de una disposición nacional como la que se discute
En sus observaciones relativas a la primera cuestión, el Reino Unido examina la compatibilidad de una medida nacional como la Orden de referencia con el artículo 7 y el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, con el principio de proporcionalidad y con el derecho de los pescadores a ejercer libremente una actividad profesional.
Por lo que se refiere al artículo 7 del Tratado, el Reino Unido recuerda, en primer lugar, que la prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad que figura en dicha disposición no se infringe por el hecho de que un Estado miembro adopte medidas que afecten a las personas o empresas que operan en su territorio, cuando otros Estados miembros no las aplican, y ello aunque tales medidas perjudiquen a las personas o empresas que se encuentren en dicho Estado miembro con respecto a las que residan en otros Estados miembros. En el caso de autos, añade el Reino Unido, la Orden no constituye discriminación alguna con respecto a los barcos pesqueros de otros Estados miembros, habida cuenta de que la medida se aplica únicamente a los barcos pesqueros británicos.
Por otra parte, añade el Reino Unido, el hecho de que para los pescadores que faenan con base en los puertos escoceses la Orden revista mayor rigor que para los pescadores que faenan con base en los restantes puertos británicos no puede constituir una discriminación prohibida por el artículo 7 del Tratado, habida cuenta de que se trataría únicamente de disparidades internas al Estado miembro de que se trata.
Por último, concluye el Reino Unido, aunque los pescadores británicos se encontrasen efectivamente perjudicados con respecto a los pescadores de otros Estados miembros, no se trataría sino de un ejemplo de «discriminación inversa», discriminación que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no contraviene el artículo 7 del Tratado.
Por lo que atañe al párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, el Reino Unido estima que la prohibición de discriminación contenida en dicha disposición se refiere únicamente a las medidas comunitarias adoptadas en el ámbito de una organización común de mercados o a las medidas nacionales destinadas a aplicar la normativa comunitaria. De ello se deduce, según dicho Gobierno, que el apartado 3 del artículo 40 no resulta aplicable a una medida nacional como la Orden que se discute, que está destinada a completar las medidas técnicas comunitarias relativas a la conservación de los recursos pesqueros.
Por lo demás, incluso suponiendo que el apartado 3 del artículo 40 del Tratado se aplique a una medida nacional como la contenida en la Orden, el Reino Unido considera que el hecho de prohibir a los pescadores sujetos a su jurisdicción dedicarse a ciertas actividades pesqueras dentro de una zona determinada no constituye una discriminación con respecto a una categoría de productores: se refiere simplemente a las actividades ejercidas cuando lo sean dentro de una parte del territorio nacional, a saber, en el caso de autos, las aguas adyacentes a la costa escocesa.
Por último, concluye el Reino Unido, el trato diferenciado a los pescadores no puede considerarse arbitrario, puesto que la Orden se fundamenta en la necesidad de combatir la pesca ilegal del salmón en las aguas adyacentes a la costa escocesa.
Por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, el Reino Unido manifiesta que la prohibición de estar en posesión de redes rastreras verticales monofilamento no resulta contraria a dicho principio, habida cuenta de que tales redes se utilizan muy poco con fines legales, es decir, para pescar otras especies distintas del salmón. Por lo demás, resulta más fácil prohibir la posesión de las referidas redes que demostrar que las mismas han sido utilizadas para fines ilegales.
El Reino Unido considera, por último, que la Orden no constituye una inadmisible vulneración del derecho de los pescadores a ejercer libremente una actividad profesional. Por una parte, las eventuales restricciones del derecho de pesca están justificadas, en aras del interés general, por la necesidad de prevenir la pesca ilegal del salmón. Por otra parte, tales restricciones no conculcan la sustancia del derecho a pescar, ya que la libertad de pescar sigue intacta si se utilizan redes que no están prohibidas.
La Comisión estima que la Orden resulta compatible con los artículos 7 y 40, apartado 3, del Tratado. En efecto, las disposiciones de la Orden no constituyen discriminación alguna con respecto a los pescadores de los restantes Estados miembros, puesto que se aplican exclusivamente a los barcos que enarbolan pabellón británico en una zona marítima que, en virtud del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1), queda reservada para determinados barcos del Estado ribereño.
Sobre la validez del artículo 19 del Reglamento n° 171/83
El Reino Unido considera que el artículo 19 del Reglamento n° 171/83 es válido porque se limita a reconocer a los Estados miembros el derecho a adoptar medidas nacionales que se apliquen únicamente a sus propios pescadores, que completen las medidas definidas en la normativa comunitaria y que sean conformes con la política común de la pesca.
A este respecto, el Reino Unido pone de relieve que a los Estados miembros se les ha atribuido competencia para regular determinados aspectos de la pesca debido a que el Derecho comunitario no regula la materia con carácter exhaustivo. En particular, los Estados miembros son competentes para adoptar medidas de conservación en las aguas adyacentes a sus costas, dado que, en virtud del artículo 6 del Reglamento n° 170/83 del Consejo, pueden limitar el ejercicio de la pesca en dichas aguas a sus propios pescadores y a los pescadores de otros Estados miembros que sean titulares de derechos históricos en dichas aguas. Por lo demás, el Reino Unido, haciendo referencia a la sentencia de 16 de junio de 1987, Romkes (53/86, Rec. 1987, p. 2691), considera que, en una materia cubierta por una organización común de mercados, los Estados miembros disponen de la facultad de adoptar con respecto a sus propios nacionales medidas más rigurosas que las adoptadas por la Comunidad, con tal que sean compatibles con la normativa comunitaria.
La Comisión también considera que el artículo 19 del Reglamento n° 171/83 es válido porque resulta compatible con los artículos 7 y 40, apartado 3, del Tratado. La Comisión añade que es normal que las medidas nacionales a que se refiere dicha disposición se circunscriban a los barcos que enarbolen el pabellón del Estado miembro interesado, dado, que es este Estado el principal responsable de la actividad de los referidos barcos. Por lo demás, añade la Comisión, la competencia que se reconoce a los Estados miembros para adoptar medidas meramente locales se justifica por el hecho de que el artículo 6 del Reglamento n° 170/83 del Consejo reserva, con las únicas limitaciones derivadas de las relaciones de «vecindad», la zona de las doce millas a determinados barcos del Estado ribereño.
El Consejo, por su parte, también considera que no existe ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 19 del Reglamento n° 171/83. Según él, el hecho de atribuir a los Estados miembros la facultad de adoptar medidas destinadas a garantizar la conservación y la gestión de las existencias al tiempo que se supeditan tales medidas a una autorización previa de la Comisión puede ser analizado como un sistema en el que la Comisión posee competencia para adoptar las medidas pero ha decidido no ejercer dicha competencia porque las medidas por adoptar tan sólo regulan situaciones meramente locales y se aplican únicamente a los nacionales del Estado miembro de que se trate. Esta competencia reconocida a los Estados miembros resulta conforme con los principios que el Tribunal de Justicia sentó en su sentencia de 5 de mayo de 1981 (Comisión contra Reino Unido, 804/79, Rec. 1981, p. 1045, apartados 17 y 22). En dicha sentencia, añade el Consejo, el Tribunal de Justicia declaró que «la competencia para adoptar [...] las medidas destinadas a la conservación de los recursos marinos corresponde plenamente y con carácter definitivo a la Comunidad». No obstante, el Tribunal de Justicia reconoció que no era imposible que los Estados miembros pudiesen «modificar, en su caso, las medidas de conservación existentes en función de la evolución de los datos de carácter biológico y técnico pertinentes en la materia», a condición de que tales modificaciones tuviesen alcance limitado y no implicasen una nueva política de conservación de los recursos pesqueros.
El Consejo añade que la adopción de medidas nacionales está plenamente justificada desde el punto de vista material. En primer lugar, la reproducción de las existencias de peces puede variar de una zona biológica a otra, de manera que puede resultar necesario adoptar disposiciones de carácter puramente local. Además, la aplicación de disposiciones más rigurosas a los pescadores nacionales puede justificarse en aras de garantizar, en interés común, un rendimiento óptimo de las actividades pesqueras y, por consiguiente, la estabilidad del mercado.
El Consejo observa asimismo que la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas nacionales se explica por el hecho de que los Estados han conservado la competencia de restringir el acceso a su mar territorial y que les corresponde determinar la utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas a nivel comunitario: No obstante, la referida competencia ha de inscribirse en el marco de una colaboración con la Comisión. A este respecto, el Consejo recuerda que la Comisión está plenamente asociada al procedimiento legislativo de adopción de las medidas nacionales, puesto que debe comprobar su conformidad con los criterios enunciados en el apartado 2 del artículo 19 del Reglamento n° 171/83 y verificar su compatibilidad con la política común de la pesca.
El Consejo admite que tales medidas nacionales pueden tener como efecto el de someter a los pescadores de un Estado miembro a medidas más rigurosas que las aplicables a los pescadores de otros Estados miembros. Tal efecto, sin embargo, no podrá considerarse discriminatorio cuando las medidas se apliquen de modo uniforme a todos los pescadores sujetos a la jurisdicción del Estado miembro considerado.
Sobre el ámbito de aplicación del artículo 19 del Reglamento n° 171/83
El Reino Unido considera que la Orden se incluye en el ámbito de aplicación del artículo 19 del Reglamento n° 171/83, al reunir los requisitos exigidos por dicha disposición. En primer lugar, señala el Reino Unido, el ámbito de aplicación geográfico de la Orden es meramente local, pues tan sólo se aplica a una parte de las aguas británicas. En segundo lugar, la Orden se refiere únicamente a los pescadores nacionales, ya que únicamente se aplica a los barcos pesqueros que enarbolan pabellón británico. Por último, concluye el Reino Unido, la prohibición de transportar redes constituye una medida técnica, pues se trata simplemente de impedir la utilización de un tipo particular de red.
La Comisión también considera que a la Orden le resulta aplicable el artículo 19 del Reglamento n° 171/83. La Comisión subraya, a este respecto, que una medida aplicable a la zona costera de las seis millas a lo largo de toda la costa escocesa constituye una medida puramente local si se la sitúa en el contexto de la Comunidad en su conjunto. Por lo demás, concluye la Comisión, la Orden resulta conforme con la política común de la pesca, puesto que tiene como finalidad garantizar la preservación de las existencias de salmón.
R. Joliét
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.