62023CC0632
GENERALINIO ADVOKATO
ATHANASIOS RANTOS IŠVADA,
pateikta 2025 m. kovo 27 d. (
1
)
Byla C‑632/23
Europos Komisija
prieš
Bulgarijos Respubliką
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Valstybės pagalba – Neteisėta ir su vidaus rinka nesuderinama pripažinta pagalba – SESV 108 straipsnio 2 dalies antra pastraipa – Sprendimas (ES) 2015/456 – Valstybės pagalba, suteikta vykdant miško žemės mainus – Pareiga susigrąžinti – Pareiga pateikti informaciją – Neįvykdymas per nustatytą terminą – Nepriklausomo eksperto paskyrimas susigrąžintinos pagalbos sumoms nustatyti – Šio eksperto nepriklausomumo stoka“
I. Įžanga
1.
Šiuo ieškiniu dėl įsipareigojimų neįvykdymo, pareikštu pagal SESV 108 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą, Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Bulgarijos Respublika, per nustatytą terminą nesiėmusi visų priemonių, būtinų Sprendimui (ES) 2015/456 dėl valstybės pagalbos, kurią suteikė Bulgarijos Respublika vykdydama miško žemės mainus (
2
), įvykdyti, neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 288 straipsnio ketvirtą pastraipą ir šio sprendimo 4–6 straipsnius.
2.
Konkrečiau kalbant, Komisija priekaištauja Bulgarijos Respublikai dėl to, kad ši per 12 mėnesių nuo pranešimo apie Sprendimą 2015/456 dienos, t. y. iki 2015 m. rugsėjo 5 d., nesiėmė visų būtinų priemonių tam, kad, pirma, susigrąžintų visą valstybės pagalbą, suteiktą įmonėms išmainant valstybinę miško žemę į privačią miško žemę laikotarpiu nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2009 m. sausio 27 d. bei pripažintą neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka, ir, antra, įvykdytų pareigą pateikti informaciją Komisijai.
3.
Grįsdama ieškinį Komisija nurodo tris pagrindus, kurie iš dalies sutampa ir yra grindžiami: pirmasis – Sprendimo 2015/456 neįvykdymu per nustatytą terminą, antrasis – labai ribotu rezultatu, susijusiu su atitinkamos valstybės pagalbos susigrąžinimu, ir trečiasis – aplinkybių, patvirtinančių, kad šio sprendimo įvykdymas visiškai neįmanomas, nebuvimu.
4.
Teisingumo Teismo prašymu, šioje išvadoje daugiausia dėmesio bus skiriama Komisijos nurodyto antrojo pagrindo pirmai daliai, iš esmės grindžiamai trimis dėl Bulgarijos Respublikos pateiktais argumentais, iš kurių pirmasis susijęs su tariamai nepagrįstu šios valstybės narės pasirinkimu pasitelkti nepriklausomą ekspertą išmainytų sklypų rinkos kainoms įvertinti siekiant nustatyti pagal Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamąją dalį susigrąžintinos pagalbos sumas, antrasis – su tariamu paskirto eksperto priklausomumo nebuvimu ir trečiasis – su tariamu lojalaus bendradarbiavimo pareigos neįvykdymu nepateikus Komisijai informacijos apie tai, kad paskirtas ekspertas yra valstybės įmonė.
II. Teisinis pagrindas
A.
Reglamentas (EB) Nr. 659/1999
5.
Reglamentas (EB) Nr. 659/1999, nustatantis išsamias [SESV 108] straipsnio taisykles (
3
), kuris buvo pakeistas Reglamentu (ES) 2015/1589 (
4
), atsižvelgiant į faktinių aplinkybių susiklostymo laiką lieka taikomas šioje byloje.
6.
Reglamento Nr. 659/1999 13 konstatuojamojoje dalyje buvo nurodyta:
„kadangi suteikiant bendrajai rinkai prieštaraujančią neteisėtą pagalbą turėtų būti atkurta veiksminga konkurencija; kadangi dėl to būtina, kad pagalba, įskaitant palūkanas, būtų išieškota iš karto; kadangi pagalbą derėtų išieškoti pagal nacionalinėje teisėje nustatytas procedūras; kadangi minėtųjų procedūrų taikymas, neleidžiantis iš karto ir veiksmingai įgyvendinti Komisijos sprendimą, neturėtų trukdyti atkurti veiksmingą konkurenciją; kadangi, norėdamos pasiekti šį rezultatą, valstybės narės turėtų imtis visų būtinų priemonių, kad užtikrintų Komisijos sprendimo įgyvendinimą[.]“
7.
Šio reglamento 14 straipsnio „Pagalbos išieškojimas“ 3 dalyje buvo nustatyta:
„Nepažeidžiant nei vien[o] <…> Teisingumo Teismo nurodymo pagal [SESV 278] straipsnį, pagalba išieškoma nedelsiant ir pagal atitinkamos valstybės narės nacionalinę teisę nustatytas procedūras, jeigu jos leidžia nedelsiant ir veiksmingai įvykdyti Komisijos sprendimą. Šiuo tikslu, kai bylą svarsto nacionaliniai teismai, suinteresuotosios valstybės narės, nepažeisdamos [Sąjungos] teisės, imasi visų priemonių, kurios numatytos jų atitinkamuose teisiniuose aktuose, įskaitant laikinąsias priemones.“
8.
Šio reglamento 23 straipsnio „Komisijos ir teismo sprendimų vykdymo nesilaikymas“ 1 dalyje įtvirtinta:
„Jeigu suinteresuotoji valstybė narė nevykdo sąlyginių arba jai nepalankių sprendimų ypač 14 straipsnyje nustatytais atvejais, Komisija spręsti klausimą gali tiesiogiai perduoti <…> Teisingumo Teismui pagal [SESV 108] straipsnio 2 dalį.“
B.
Sprendimas 2015/456
9.
Sprendimo 2015/456 44, 118–121, 146 ir 172–177 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(44)
Komisija sprendime pradėti tyrimo procedūrą taip pat išdėstė savo preliminarų požiūrį į tai, kaip dėl ginčijamų mainų sandorių įgytą pranašumą įvertinti skaičiais, jeigu būtų nustatyta, kad tai buvo valstybės pagalba:
i)
privataus miško sklypo Nr. 1 tikrosios rinkos kainos ir sklypo Nr. 1 administracinės kainos, nustatytos pagal Potvarkį dėl bazinių kainų, skirtumas,
ii)
valstybinio miško sklypo Nr. 2 tikrosios rinkos kainos ir sklypo Nr. 2 administracinės kainos, nustatytos pagal Potvarkį dėl bazinių kainų, skirtumas.
Su mainų sandoriais susijusios valstybės pagalbos suma būtų lygi pagal ii punktą gaunamai vertei, iš kurios atimama pagal i punktą gaunama vertė.
Skaičiuojant su sandoriu susijusią galimą valstybės pagalbą taip pat atsižvelgiama į vienos šalies kitai šaliai mokamą bet kokią piniginę kompensaciją dėl dviejų į mainų sandorį įtrauktų sklypų administracinių kainų skirtumo.
<…>
(118)
Vėliau Bulgarijos valdžios institucijos atsakant į prašymus pateikti informacijos pateiktoje medžiagoje nurodė visų per nagrinėjamąjį laikotarpį įvykdytų mainų sandorių rinkos kainas – ir privačios, ir valstybinės miško žemės <…>.
(119)
Vis dėlto, 2013 m. lapkričio 19 d. pateiktoje medžiagoje <…> Bulgarijos valdžios institucijos nurodė, kad yra problemų dėl jų pateiktų duomenų patikimumo. Visų pirma, 44 konstatuojamojoje dalyje pateiktos formulės tikslais Bulgarijos valdžios institucijos nurodė sąžiningą 82 <…> sklypų, susijusių su ginčijamais mainų sandoriais, rinkos kainą. Likusių sklypų rinkos kainą nurodė tiksliausią, kokią galėjo nurodyti, ir paminėjo, kad tai gali būti nebūtinai sąžininga rinkos vertė. Dėl likusių valstybinių sklypų, Bulgarijos valdžios institucijos paaiškino, kad kainos, kurias jos nurodė kaip rinkos kainas, faktiškai yra įvairių rūšių miško žemės sandorių kainų vidurkis. Taigi tai nebūtinai sąžininga rinkos vertė, nes nėra lygi visiškai panašių sandorių vidutinėms kainoms.
(120)
Panašiai ir dėl likusių privačių sklypų, kurių vertinimo nepriklausomas ekspertas dar nebuvo atlikęs, Bulgarijos valdžios institucijos nurodė, kad tam tikrais atvejais pardavimo pažymėjimuose, kuriuos valdžios institucijos naudojo kaip nurodytos tų sklypų rinkos vertės įrodymą, nurodytos kainos buvo artimos mokesčių tikslais naudojamoms vertėms arba lygios joms. Mokesčių tikslais naudojama sklypo vertė yra ne jo rinkos vertė, bet mažiausia kaina, kurią reikia sumokėti vykdant nekilnojamojo turto sandorius, t. y. atitinkamo sklypo rinkos vertė iš esmės būtų didesnė.
(121)
Nepaisydamos paminėtų dalykų Bulgarijos valdžios institucijos pabrėžė, kad jų pateikti duomenys apie rinkos kainas yra geriausias įvertis, kokį jos gali nustatyti, nes: i) Bulgarijoje nėra konkrečių taisyklių, taikytinų vertinimu nustatant miško sklypų rinkos kainas, ii) nepriklausomam ekspertui vertintojui atlikti vertinimą, kokios tų sklypų rinkos kainos būtų buvusios mainų metu, prireiktų daug laiko, iii) toks vertinimas labai brangiai kainuotų. Papildomai Bulgarijos valdžios institucijos teigė, kad nurodytos kainos bet kuriuo atveju yra artimesnės sąžiningoms rinkos kainoms negu administracinėms kainoms.
<…>
(146)
Bulgarijos valdžios institucijos nurodė tas pačias problemas dėl duomenų, kuriuos jos galėjo pateikti apie rinkos kainas, patikimumo <…>. Vis dėlto, kartu jos nurodė, kad pateikta informacija yra tiksliausi rinkos kainų įverčiai <…>. Komisija mano, kad tie duomenys yra pakankamai patikimas konkrečių sklypų realios (t. y. sąžiningos) rinkos vertės įvertis.
<…>
(172)
Iš Komisijos teisės aktais nereikalaujama nustatyti tikslią susigrąžintiną sumą, ypač, kai jai trūksta duomenų tam padaryti. Užtenka į Komisijos sprendimą įtraukti informaciją, kuria remdamasi valstybė narė galės be per didelio sunkumo nustatyti susigrąžintiną sumą <…>.
(173)
<…> Komisija mano, kad nustatydama nesuderinamos pagalbos, susigrąžintinos iš kiekvieno pagalbos gavėjo, sumą valstybė narė išeities tašku turėtų naudoti šią metodiką:
i)
nustatyti privataus miško žemės sklypo tikrosios rinkos kainos ir to sklypo administracinės kainos, nustatytos pagal Potvarkį dėl bazinių kainų, skirtumą;
ii)
nustatyti valstybinio miško žemės sklypo tikrosios rinkos kainos ir to sklypo administracinės kainos, nustatytos pagal Potvarkį dėl bazinių kainų, skirtumą.
Pradinė dėl mainų sandorių gauta valstybės pagalbos suma yra lygi pagal ii punktą gaunamai vertei, iš kurios atimama pagal i punktą gaunama vertė.
Ši pradinė suma turėtų būti koreguojama tais atvejais, kai didesnės administracinės vertės valstybinės žemės sklypai buvo išmainyti į mažesnės administracinės vertės privačios žemės sklypus. Pasak Bulgarijos valdžios institucijų, tais atvejais pagalbos gavėjas valstybei turėjo sumokėti kompensaciją, padengiančią tų sklypų vertės skirtumą. Taigi, pradinė pagalbos suma turėtų būti sumažinta kompensacijos, kurią pagalbos gavėjas sumokėjo Bulgarijos valdžios institucijoms, suma. Bulgarijos valdžios institucijos iš to pagalbos gavėjo turėtų susigrąžinti gautą sumą, kad panaikintų mainų sandoriais suteiktą pranašumą.
(174)
Nustatant susijusių sklypų rinkos kainas, reikėtų visiškai atspindėti ekonominę tos žemės vertę mainų metu. <…>
(175)
Komisija pažymi, kad mainų metu Bulgarijos valdžios institucijos <…> jau turėjo informaciją apie administracines kainas, naudotas sudarant mainų sandorius, taip pat visas su tais sandoriais susijusių sklypų rinkos kainas, taigi Bulgarijos valdžios institucijoms neturėtų būti per daug sunku nustatyti susigrąžintinas sumas taikant 173 konstatuojamojoje dalyje aprašytą metodiką <…>.
(176)
Vis dėlto, tais atvejais, kai Bulgarijos valdžios institucijoms gali kilti teisėtas susirūpinimas, kad metodika negali būti įgyvendinama arba ją taikant gaunama suma, kuri akivaizdžiai neatitinka pagalbos gavėjų gautos pagalbos sumos, jos gali nuspręsti pasitelkdamos nepriklausomą ekspertą, turintį kvalifikaciją atlikti tokius vertinimus ir pasirinktą skelbiant viešą konkursą, atlikti išmainytų sklypų rinkos kainų, buvusių sudarant sandorius, vertinimą. Nustatant to eksperto parinkimo procedūrą, net tais atvejais, kai sutarties vertė nėra didesnė už Sąjungos viešųjų pirkimų direktyvose nustatytas ribas, reikėtų laikytis skaidrumo ir vienodo požiūrio principų. Visų pirma, konkursas turi būti: i) tinkamai reklamuojamas; ii) pagrįstas objektyviais iš anksto žinomais atrankos kriterijais; ir iii) apimti informaciją, kad, po išankstinės atrankos etapo, galutinis sprendimas bus priimtas dalyvaujant Komisijos tarnybų atstovams. Tais išskirtiniais atvejais Bulgarijos valdžios institucijos privalo: i) nurodyti atitinkamą (‑us) plotą (‑us), ii) pateikti pagrindimą, kodėl tuo konkrečiu atveju reikia nepriklausomo eksperto vertinimo; ir iii) Komisijai pateikti pasiūlymą dėl nepriklausomo eksperto (atrinkto viešo konkurso tvarka), kurio kandidatūrai turi pritarti ir Komisija, ir Bulgarijos Respublika.
(177)
Galiausiai, kadangi susigrąžinimo tikslas yra atkurti iki mainų sandorių įvykdymo dienos buvusią padėtį, Komisija mano, kad, atsižvelgiant į išskirtinį mainų susitarimų, susijusių su komercinėms reikmėms nenaudota miško žeme, pobūdį, Bulgarijos Respublika įvykdytų savo prievolę susigrąžinti neteisėtai suteiktą pagalbą panaikindama mainų sandorius ir atmainydama atitinkamus sklypus. <…>“
10.
To sprendimo rezoliucinės dalies 1 ir 4–6 straipsniai suformuluoti taip:
„1 straipsnis
Valstybės pagalba, suteikta įmonėms 2007 m. sausio 1 d.–2009 m. sausio 27 d. valstybinės miško žemės ir privačios miško žemės mainų sandoriais, Bulgarijos Respublikos neteisėtai vykdytais pažeidžiant [SESV] 108 straipsnio 3 dalį, yra nesuderinama su vidaus rinka.
<…>
4 straipsnis
1.   Bulgarijos Respublika iš pagalbos gavėjų susigrąžina nesuderinamą pagalbą, suteiktą pagal 1 straipsnį.
2.   Nukrypstant nuo 1 dalies, nesuderinama pagalba iš pagalbos gavėjų gali būti susigrąžinta mainų sandorius panaikinant, kai su sandoriu susijusioje valstybinėje ir privačioje miško žemėje nuo to sandorio datos nebuvo padaryta jokių materialių pakeitimų.
<…>
5 straipsnis
1.   1 straipsnyje minima pagalba, suteikta pagal 1 straipsnyje nurodytą schemą, turi būti susigrąžinta nedelsiant ir veiksmingai.
2.   Bulgarijos Respublika užtikrina, kad šis sprendimas būtų įgyvendintas per dvylika mėnesių nuo jo paskelbimo dienos.
6 straipsnis
<…>
3. Per dvylika mėnesių nuo pranešimo apie šį sprendimą Bulgarijos Respublika pateikia dokumentus, iš kurių matyti, kad iš atitinkamų pagalbos gavėjų buvo susigrąžinta visa pagalba.
4. Bulgarijos Respublika, kas du mėnesius teikdama ataskaitas, Komisiją informuoja apie nacionalinių priemonių, kurių imtasi šiam sprendimui įgyvendinti, pažangą iki to laiko, kol bus susigrąžinta 1 straipsnyje nurodytais mainų sandoriais suteikta pagalba. Komisijos prašymu ji nedelsdama pateikia visą informaciją apie numatytas priemones ir priemones, kurių jau imtasi šiam sprendimui įgyvendinti. Bulgarija taip pat pateikia išsamius duomenis apie iš pagalbos gavėjų jau susigrąžintas pagalbos sumas ir palūkanas.“
III. Faktinės bylos aplinkybės ir ikiteisminė procedūra
A.
Faktinės bylos aplinkybės
11.
1947 m. Bulgarijos Respublikos miško žemė buvo nacionalizuota. Po 2000 m. Bulgarijos Respublika pradėjo miško žemę grąžinti buvusiems privatiems savininkams. Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad Miškų įstatymo (
5
) pakeitimu, įsigaliojusiu 2002 m. vasario 22 d., buvo suteikta galimybė privatizuotą miško žemę išmainyti į valstybinę miško žemę, įtrauktą į valstybės miškų fondą. Išmainomos žemės kainos buvo nustatytos remiantis kriterijais, nurodytais Bulgarijos teisės akte, įsigaliojusiame 2003 m. lapkričio 18 d. (
6
)
12.
2009 m. sausio 27 d. įsigaliojo draudimas mainyti miško žemę, taigi nagrinėjamas ginčijamų sandorių laikotarpis truko nuo 2007 m. sausio 1 d. (t. y. dienos, kurią Bulgarijos Respublika įstojo į Sąjungą) iki 2009 m. sausio 27 d. (
7
).
13.
2008 m. gavusi skundą dėl neteisėtos valstybės pagalbos, susijusios su žemės mainais, Komisija 2011 m. birželio 29 d. raštu Bulgarijos Respublikai pranešė, kad nusprendė dėl ginčijamų mainų sandorių pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą oficialią tyrimo procedūrą.
14.
Sprendimu 2015/456 Komisija konstatavo, kad Bulgarijos Respublika, laikotarpiu nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2009 m. sausio 27 d. įmonėms suteikdama neteisėtą ir su vidaus rinka nesuderinamą valstybės pagalbą vykdant mainų sandorius, susijusius su bent dviejų valstybinės miško žemės ir privačios miško žemės sklypų mainais (iš viso – 132 mainų sandorius), neįvykdė pareigos pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį.
15.
Šiuo klausimu Komisija nurodė, kad atitinkamu laikotarpiu Bulgarijos Respublikos vykdyti mainų sandoriai yra valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, kai šiuose sandoriuose dalyvaujantys asmenys yra įmonės, kaip jos suprantamos pagal šią nuostatą, ir kai šios valstybės narės miško žemės vertė neatitinka rinkos vertės (
8
), su sąlyga, kad tai nėra de minimis pagalba, kaip ji suprantama pagal Reglamentą (ES) Nr. 1407/2013 (
9
).
16.
2014 m. lapkričio 5 d. Bulgarijos Respublika nusprendė nepareikšti ieškinio dėl Sprendimo 2015/456 panaikinimo.
B.
Ikiteisminė procedūra
17.
Priėmus Sprendimą 2015/456 Bulgarijos valdžios institucijos ir Komisijos tarnybos intensyviai susirašinėjo dėl šio sprendimo vykdymo. Šioje tikslinėje išvadoje tolesnėje analizėje bus nagrinėjamas vien susirašinėjimas, susijęs su nepriklausomo eksperto paskyrimu.
18.
2014 m. spalio 7 d., per pirmąjį susitikimą su Komisijos tarnybomis po Sprendimo 2015/456 priėmimo, Bulgarijos valdžios institucijos pranešė Komisijai, kad nusprendė susigrąžinti nesuderinamą pagalbą nesinaudodamos Sprendimo 2015/456 rezoliucinės dalies 4 straipsnio 2 dalyje ir 177 konstatuojamojoje dalyje numatyta galimybe panaikinti mainų sandorius, kai su sandoriu susijusioje miško žemėje nuo to sandorio datos nebuvo padaryta jokių materialių pakeitimų. Vis dėlto jos įsipareigojo susigrąžinti pagalbą visais atvejais, kai jos suma viršija de minimis viršutinę ribą. Bulgarijos valdžios institucijos nurodė, kad tam jos pagal šio sprendimo 176 konstatuojamąją dalį, padedamos nepriklausomo eksperto, įvertins išmainytos žemės rinkos kainas. Šio susitikimo metu Komisija neprieštaravo Bulgarijos valdžios institucijų sprendimui pakviesti tokį nepriklausomą ekspertą.
19.
2014 m. spalio 17 d. el. laišku Bulgarijos valdžios institucijos nusiuntė Komisijai sąrašą, kuriame nurodyti 78 miško žemės mainų sandoriai, kuriems taikomos de minimis taisyklės.
20.
2014 m. spalio 22 d. el. laišku Komisijos tarnybos pranešė Bulgarijos valdžios institucijoms, kad šis sąrašas „sudarytas tinkamai“.
21.
2014 m. lapkričio 26 d. Bulgarijos žemės ūkio, maisto ir miškų ministerija patvirtino mainų sandorių, kurie viršijo de minimis viršutinę ribą ir dėl kurių nepriklausomas ekspertas turėjo atlikti miško sklypų rinkos kainų jų sudarymo metu vertinimą, sąrašą.
22.
Nepriklausomo eksperto atrankos konkursas vyko 2014–2017 m. laikotarpiu, kuriuo buvo paskelbta daug konkursų, tačiau dėl tam tikrų procedūrinio pobūdžio sunkumų pirmieji konkursai nedavė rezultatų (
10
).
23.
2017 m. spalio 16 d. raštu Bulgarijos valdžios institucijos pranešė Komisijai apie paskutinės konkurso procedūros rezultatus, nurodydamos, kad atrinktasis ekspertas – tai bendrovė Agrolesproekt EOOD ir kad ji vykdys sutartį pasitelkdama du kvalifikuotus ekspertus, registruotus Bulgarijos nepriklausomų vertintojų rūmuose ir įgaliotus vertinti miško plotuose esančius žemės sklypus. Be to, šiame rašte buvo nurodyta, kad pagal konkurso dalyviams viešojo pirkimo dokumentuose keliamus reikalavimus buvo pateikta deklaracija dėl dviejų vertintojų, kurioje, be kita ko, buvo pažymėta, kad jie nebuvo komisijų, tvirtinusių vertinimo ataskaitas, parengtas laikotarpiu nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2009 m. sausio 27 d., nurodytu Sprendime 2015/456, nariai (
11
). Šiame rašte nebuvo pateikta jokios informacijos apie Agrolesproekt nuosavybės struktūrą, pirmiausia apie tai, kad visas jos kapitalas priklauso Bulgarijos valstybei.
24.
2017 m. spalio 26 d. raštu Komisija pranešė Bulgarijos Respublikai, viena vertus, kad ji atsižvelgė į Agrolesproekt atrinkimą, taip pat į tai, kad sutartį vykdys du ekspertai, ir, kita vertus, kad remiantis turima informacija siūloma atranka atitinka kriterijus, pagal kuriuos galima pasitelkti nepriklausomus ir pakankamai kvalifikuotus ekspertus, kurie anksčiau nedalyvavo mainų sandoriuose, nurodytuose Sprendime 2015/456. Tada ji paragino Bulgarijos valdžios institucijas pateikti jai vertinimo ataskaitas, kai tik ekspertai jas bus parengę.
25.
2017 m. lapkričio 7 d. Bulgarijos valdžios institucijos ir Agrolesproekt pasirašė išmainytos žemės rinkos kainos apskaičiavimo paslaugos teikimo sutartį.
26.
2018 m. birželio 8 d. raštu, atsakydama į 2017 m. spalio 26 d. raštą, Bulgarijos Respublika pranešė Komisijai, kad Agrolesproekt parengė atliktų darbų ataskaitą, pateikė ją perkančiajai organizacijai, o ši ją patvirtino Miškų ūkio vykdomosios įstaigos ekspertų komisijai pateikus vertinimą, kuriame buvo vienbalsiai konstatuota, kad vertinimo ataskaitos parengtos pagal technines pirkimo specifikacijas ir vadovaujantis jose nurodyta metodika.
27.
2018 m. birželio 29 d. raštu Komisija paprašė Bulgarijos Respublikos pateikti informaciją apie miško žemės nuosavybės vertinimo užduoties įvykdymą.
28.
2018 m. rugsėjo 4 d. raštu Bulgarijos valdžios institucijos pateikė išmainytos žemės rinkos kainų vertinimo ataskaitas. Remiantis šiomis ataskaitomis buvo nustatyta teigiama pagalbos suma, susijusi su 103 iš 132 mainų sandorių, kuriems taikomas Sprendimas 2015/456 (
12
).
29.
2018 m. spalio 22 d. raštu, atsakydama į 2018 m. rugsėjo 4 d. raštą, Komisija pranešė Bulgarijos valdžios institucijoms, kad atsižvelgė į pateiktą informaciją ir patvirtino išvadą, jog buvo nustatyta, kad pagalbos gavėjams, kurie buvo 103 mainų sandorių (iš 132) šalys, buvo suteiktas pranašumas.
30.
Komisijos teigimu, 2018 m. lapkričio mėn. Bulgarijos valdžios institucijos nurodė, kad susigrąžintinos sumos sudaro apie 40 mln. EUR.
31.
2020 m. Komisija gavo skundą, kuriame buvo teigiama, kad susigrąžintina suma yra didesnė nei 500 mln. EUR, ir išreikšta abejonių dėl šių institucijų taikytos pagalbos apskaičiavimo tvarkos siekiant susigrąžinimo.
32.
2020 m. gegužės 15 d. raštu Komisija, atsižvelgdama į šias abejones, paprašė Bulgarijos Respublikos pateikti paaiškinimų dėl Agrolesproekt veiklos, be kita ko, dėl jos nuosavybės struktūros, eksperto nepriklausomumo kriterijaus taikymo vykstant konkurso procedūrai ir atlygio abiem ekspertams, kuriuos pasitelkė Agrolesproekt (
13
).
33.
2020 m. liepos 10 d. raštu Bulgarijos Respublika atsakė paaiškindama, kad Agrolesproekt yra Bulgarijos valstybei visiškai priklausanti bendrovė, kurios pagrindinė veikla – su miškininkyste ir medienos ruoša susijusių paslaugų teikimas, ir kad valdymo funkcijas atlieka žemės ūkio, maisto ir miškų ministras.
34.
2020 m. rugsėjo 22 d. raštu Komisija, manydama, kad Bulgarijos valdžios institucijų pateikta informacija neleidžia išsklaidyti rimtų abejonių, išreikštų dėl visiško sprendimo dėl susigrąžinimo įvykdymo (
14
), paragino šias institucijas iš naujo išnagrinėti visas Agrolesproekt parengtas individualaus vertinimo ataskaitas tam, kad rinkos kainos būtų nustatytos taikant tinkamą metodą ir nedelsiant apskaičiuotos teisingos susigrąžintinos valstybės pagalbos sumos.
35.
2020 m. lapkričio 2 d. raštu šios institucijos pranešė Komisijai apie tai, kad nacionaliniams teismams buvo pateikta daug ieškinių dėl nurodymų susigrąžinti pagalbą ir kad nėra teisinio ar įstatymiško pagrindo, kuriuo remiantis būtų galima atnaujinti arba užbaigti vykstantį teismo procesą.
36.
2021 m. balandžio 19 d. raštu Komisija šioms institucijoms nurodė, jog tai, kad Agrolesproekt yra „valstybės įmonė“, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2006/111/EB (
15
) 2 straipsnio b punktą, neleidžia šiai įmonei atlikti sklypų, išmainytų sandorio metu, rinkos kainų vertinimo. Taigi, Komisijos teigimu, Agrolesproekt parengta ekspertizės ataskaita, kuria remdamosi Bulgarijos valdžios institucijos grindė priemones, patvirtintas sprendimui dėl valstybės pagalbos susigrąžinimo įvykdyti, nėra patikima siekiant įgyvendinti Sprendimą 2015/456. Taigi Komisija paprašė šių institucijų išnagrinėti galimybę pradėti naują viešojo pirkimo procedūrą dėl nepriklausomo eksperto skyrimo pagal šio sprendimo 176 konstatuojamąją dalį (
16
).
37.
2021 m. gegužės 11 d. raštu minėtos institucijos atsakė į šį raštą, gindamos Agrolesproekt, kaip eksperto, pasirinkimą, be kita ko, pabrėždamos tai, kad toks pasirinkimas buvo padarytas taikant pakankamai skaidrią, konkurencinę ir besąlyginę viešąją procedūrą pagal minėto sprendimo 176 konstatuojamąją dalį ir remiantis mažiausios pasiūlytos kainos kriterijumi. Be to, jos nurodė, kad ši įmonė finansavimo savo veiklai negauna iš valstybės biudžeto, savivaldybių ar kitų įgaliojimus suteikiančių administracijų; pajamas ji gauna iš savo pagrindinės veiklos – miškų planų rengimo ir miško plotų inventorizavimo pagal sutartis, sudarytas dalyvavus remiantis Zakon za obshtestvenite porachki (Viešųjų pirkimų įstatymas) (
17
) pradėtose procedūrose. Galiausiai jos pažymėjo, kad nacionaliniuose teismuose nagrinėjama daugybė ieškinių, pareikštų ginčijant susigrąžintinos pagalbos sumą, ir kai kuriose iš šių bylų teismo ekspertai nustatė rinkos kainą, kuri panaši į minėtos bendrovės nustatytą kainą arba už ją mažesnė.
38.
2022 m. birželio 20 d. raštu Komisija paprašė pateikti papildomos informacijos apie Agrolesproekt nepriklausomumą. Komisija pabrėžė skaidrumą, kuris turi būti matyti iš: a) šios įmonės pagrindinės veiklos, siūlomų paslaugų ir pagrindinių klientų sąrašo; b) jos prekybos politikos ir sprendimų priėmimo procedūrų; c) kitų subjektų arba suinteresuotųjų asmenų, kontroliuojančių arba veikiančių šios įmonės veiklą, ir d) išsamiai išvardytų pajamų šaltinių ir valstybės skiriamo finansavimo arba valstybės su šia įmone sudarytų sutarčių dalies jos apyvartoje, taip pat patvirtintų sąskaitų už 2017–2021 m.
39.
2022 m. liepos 12 d. rašte Bulgarijos Respublika pakartojo savo 2021 m. gegužės 11 d. laiške išdėstytas pastabas, kartu pažymėdama, kad iš visų 102 bylų, kuriose buvo nustatyta, jog yra suteikta valstybės pagalba, iki šiol vyksta 66 teismo procesai dėl tokios pagalbos susigrąžinimo ir kad dešimtyje bylų Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija) panaikino ginčytus nurodymus dėl susigrąžinimo. Bulgarijos valdžios institucijos patikslino, kad išsiuntė 21 nurodymą dėl susigrąžinimo, iš kurių dešimt buvo įvykdyti atliekant mokėjimą, o dėl penkių mainų sandoris buvo atšauktas.
40.
Nagrinėdamas ieškinį dėl tokio nurodymo susigrąžinti pagalbą, suteiktą vykdant žemės mainus, Administrativen sad Varna (Varnos administracinis teismas, Bulgarija) kreipėsi į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą, pateikdamas klausimus dėl sąvokos „įmonė“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnį, išaiškinimo, taip pat dėl mainomos žemės rinkos kainos apskaičiavimo tvarkos (
18
).
41.
Šiomis aplinkybėmis Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
IV. Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
42.
Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad Bulgarijos Respublika, per nustatytą terminą nesiėmusi visų priemonių, būtinų iš gavėjų jiems suteiktai valstybės pagalbai, kuri Komisijos sprendimu 2015/456 buvo pripažinta neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka, susigrąžinti, neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 288 straipsnio ketvirtą pastraipą ir šio sprendimo 4–6 straipsnius, ir priteisti iš šios valstybės narės bylinėjimosi išlaidas.
43.
Bulgarijos Respublika prašo atmesti visą ieškinį kaip nepagrįstą ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
44.
2025 m. sausio 8 d. vykusiame posėdyje šalys buvo išklausytos ir atsakė į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus.
V. Analizė
45.
Grįsdama ieškinį Komisija nurodo tris pagrindus, kurie iš dalies sutampa ir yra grindžiami: pirmasis – Sprendimo 2015/456 neįvykdymu per nustatytą terminą, antrasis – labai ribotu rezultatu, susijusiu su atitinkamos valstybės pagalbos susigrąžinimu, ir trečiasis – aplinkybių, patvirtinančių, kad šio sprendimo įvykdymas visiškai neįmanomas, nebuvimu.
46.
Antrąjį pagrindą sudaro dvi dalys, susijusios atitinkamai su dviem pagrindinėmis priežastimis, kurios, Komisijos teigimu, sutrukdė veiksmingai įvykdyti Sprendimą 2015/456, t. y. pirma, su nepagrįstai paskirtu ekspertu, įpareigotu nustatyti susigrąžintinos pagalbos sumą, kuris neatitiko šio sprendimo 176 konstatuojamojoje dalyje nurodytų nepriklausomumo reikalavimų, ir, antra, su šio eksperto taikytu klaidingu apskaičiavimo metodu, neleidžiančiu nustatyti tikrosios rinkos kainos.
47.
Teisingumo Teismo prašymu šioje išvadoje daugiausia dėmesio bus skiriama antrojo pagrindo pirmai daliai (
19
), iš esmės grindžiamai trimis Komisijos pateiktais argumentais, iš kurių pirmasis susijęs su tariamai nepagrįstu Bulgarijos Respublikos pasirinkimu pasitelkti nepriklausomą ekspertą (B skirsnis), antrasis – su tariamu paskirto eksperto nepriklausomumo nebuvimu (C skirsnis) ir trečiasis – su tariamu lojalaus bendradarbiavimo pareigos neįvykdymu nepateikus Komisijai informacijos apie tai, kad paskirtas ekspertas yra valstybės įmonė (D skirsnis) (
20
). Vis dėlto tam, kad būtų galima geriau suprasti šiuos įvairius argumentus, mano manymu, verta trumpai priminti principus, susijusius su pareiga susigrąžinti neteisėta pripažintą valstybės pagalbą (A skirsnis).
A.
Dėl pareigos susigrąžinti neteisėtą pagalbą
48.
Visų pirma, kaip ne kartą yra nusprendęs Teisingumo Teismas, neteisėtos pagalbos panaikinimas ją susigrąžinant – tai logiška jos pripažinimo neteisėta pasekmė. Valstybė narė, kuriai skirtas sprendimas susigrąžinti neteisėtai suteiktą valstybės pagalbą, pagal SESV 288 straipsnį įpareigojama imtis visų tinkamų priemonių užtikrinti šio sprendimo vykdymą. Ji turi veiksmingai susigrąžinti privalomas sumokėti sumas tam, kad būtų panaikintas konkurencijos iškraipymas, atsiradęs dėl neteisėta pagalba suteikto konkurencinio pranašumo (
21
).
49.
Be to, pagal Reglamento Nr. 659/1999 14 straipsnio 3 dalį (
22
), kuri buvo taikoma Sprendimo 2015/456 priėmimo metu, Komisijos sprendimu pripažinta neteisėta ir su vidaus rinka nesuderinama pagalba turi būti, kaip matyti iš šio reglamento 13 konstatuojamosios dalies, susigrąžinta „nedelsiant ir pagal atitinkamos valstybės narės nacionalinę teisę nustatytas procedūras“, jeigu jos leidžia nedelsiant ir veiksmingai vykdyti šį sprendimą; ši sąlyga atspindi veiksmingumo principo reikalavimus (
23
).
50.
Taigi pagalba turi būti susigrąžinta nedelsiant, tiksliau, per Komisijos sprendime, kuris priimtas pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį ir kuriuo nurodoma susigrąžinti valstybės pagalbą, nustatytą terminą arba prireikus per Komisijos vėliau nustatytą terminą. Pavėluotas susigrąžinimas negali atitikti SESV reikalavimų (
24
).
51.
Galiausiai pažymėtina, kad pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją, išskyrus atvejus, kai sprendimas dėl susigrąžinimo panaikinamas remiantis SESV 263 straipsniu, vienintelis gynybos pagrindas, kuriuo valstybė narė gali remtis atsikirsdama į pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį Komisijos pareikštą ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, yra visiškas negalėjimas įvykdyti jai skirto sprendimo (
25
). Vis dėlto ši situacija aiškinama siaurai. Iš tikrųjų visiško negalėjimo įvykdyti sąlyga neįvykdoma, jei valstybė narė atsakovė tik informuoja Komisiją apie teisinius, politinius ar praktinius sunkumus, kurių sukelia sprendimo vykdymas, tačiau nesiima jokių realių priemonių pagalbai iš atitinkamų įmonių susigrąžinti ir nepasiūlo Komisijai alternatyvių šio sprendimo įvykdymo būdų, kurie leistų pašalinti šiuos sunkumus (
26
).
52.
Šį ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo reikia nagrinėti atsižvelgiant būtent į šiuos principus, siekiant patikrinti, vien vertus, ar Bulgarijos Respublika tinkamai užtikrino pagalbos susigrąžinimą per Sprendime 2015/456 nustatytą terminą (pirmasis ir antrasis pagrindai) ir, kita vertus, jei ne, ar ši valstybė narė teisėtai gali nurodyti priežastis, dėl kurių buvo visiškai neįmanoma įvykdyti šio sprendimo (trečiasis pagrindas) (
27
).
B.
Dėl pasirinkimo pasitelkti nepriklausomą ekspertą
53.
Pirmuoju argumentu, pateiktu pirmojo pagrindo pirmoje dalyje, Komisija priekaištauja Bulgarijos Respublikai dėl to, kad ji nusprendė pasitelkti nepriklausomą ekspertą išmainytų sklypų rinkos kainoms įvertinti tam, kad būtų galima nustatyti susigrąžintinos valstybės pagalbos sumas, nors, kaip matyti iš Sprendimo 2015/456 146 ir 175 konstatuojamųjų dalių, šio sprendimo priėmimo metu Bulgarijos valdžios institucijos jau žinojo, be kita ko, visų su sandoriais susijusių sklypų rinkos kainas mainų metu. Komisijos teigimu, ši aplinkybė turėjo padėti nustatyti tikslią susigrąžintinos pagalbos sumą laikantis šio sprendimo 173 konstatuojamojoje dalyje aprašytos metodikos, nepaskiriant eksperto. Iš tikrųjų pagal šio sprendimo 176 konstatuojamąją dalį galimybė pasitelkti nepriklausomą ekspertą buvo numatyta tik tuo atveju, jei šio sprendimo 173 konstatuojamojoje dalyje aprašyta metodika negali būti taikoma arba ją taikant gaunama suma, kuri akivaizdžiai neatitinka pagalbos gavėjo gautos pagalbos sumos. Nagrinėjamu atveju nebuvo nė vienos iš šių dviejų priežasčių, pateisinančių nepriklausomo eksperto pasitelkimą. Taigi Bulgarijos valdžios institucijų sprendimas iš naujo apskaičiuoti visų 132 mainų sandorių, kuriems taikomas Sprendimas 2015/456, rinkos kainą pasitelkus nepriklausomą ekspertą lėmė papildomą ilgą vėlavimą ir nepagrįstai apsunkino pagalbos susigrąžinimo procesą.
54.
Bulgarijos Respublika atsako, kad Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamojoje dalyje nurodytos sąlygos buvo įvykdytos, nes priimant šį sprendimą pagalbai nustatyti naudotos rinkos vertės nebūtinai atspindėjo tikrąsias atitinkamų miško žemės sklypų rinkos vertes. Iš tikrųjų Bulgarijos valdžios institucijos jau nuo administracinio etapo teigė, kad esama „tam tikrų problemų“ dėl pateiktų duomenų patikimumo; tai šio sprendimo 119 konstatuojamojoje dalyje pripažino pati Komisija, nes šios vertės buvo nustatytos, be kita ko, remiantis mokesčių tikslais naudojamais nepatikimais vertinimais.
55.
Dėl priežasčių, kurias nurodysiu toliau, manau, kad Komisija negali priekaištauti Bulgarijos Respublikai dėl to, kad ji pasitelkė nepriklausomą ekspertą.
56.
Pirma, primintina, kad galimybė nustatyti apskaičiavimo metodą remiantis nepriklausoma ekspertize buvo aiškiai numatyta pačiame Sprendime 2015/456. Iš tikrųjų šio sprendimo 176 konstatuojamojoje dalyje buvo nurodyta galimybė pasitelkti nepriklausomą ekspertą „tais atvejais, kai Bulgarijos valdžios institucijoms gali kilti teisėtas susirūpinimas, kad [173 konstatuojamojoje dalyje aprašyta metodika] negali būti įgyvendinama arba ją taikant gaunama suma, kuri akivaizdžiai neatitinka pagalbos gavėjų gautos pagalbos sumos“ (
28
). Aplinkybė, kad tokia galimybė yra aiškiai numatyta šiame sprendime, būtinai reiškia, kad Komisija žinojo, jog šio sprendimo priėmimo metu buvo galimybė, kad pagalba negali būti susigrąžinta beveik automatiškai, remiantis sklypų rinkos kainos vertėmis, apie kurias buvo pranešta per administracinę procedūrą. Be to, Komisija savo rašytinėse pastabose pripažino, kad praktiškai nustatant sklypo rinkos vertę gali kilti tam tikrų sunkumų, kurie gali padidėti dėl nedidelio palyginamų sandorių skaičiaus, ir kad a priori yra keli galimi sklypo rinkos vertės nustatymo metodai.
57.
Antra, Bulgarijos valdžios institucijos tinkamai pranešė apie miško žemės sklypų rinkos kainų nepatikimumą dar prieš Sprendimo 2015/456 priėmimą, administraciniame etape, savo pastabose, pateiktose 2013 m. lapkričio 19 d., taip pat tada, kai buvo paprašytos pateikti informacijos, – lentelės, atsiųstos 2014 m. sausio 21 d. el. laišku, forma. Tai aiškiai pripažino Komisija šio sprendimo 119 konstatuojamojoje dalyje. Kaip Bulgarijos Respublika paaiškino savo rašytinėse pastabose, šį nepatikimumą, be kita ko, lėmė tai, kad ribotoje sklypų, esančių miško plotuose, rinkoje nebuvo pakankamai panašių sandorių, taip pat toks nacionalinis ypatumas, kad daugumoje Bulgarijos valdžios institucijų naudotų notarinių aktų atsispindėjo mokesčių tikslais nurodoma turto vertė, kuri nepakankamai atspindi tikrąją rinkos kainą. Be šių pripažintų sunkumų, kaip matyti iš šio sprendimo 121 konstatuojamosios dalies, Bulgarijos valdžios institucijos pabrėžė, kad pateikti duomenys, susiję su rinkos kaina, yra „geriausias įvertis, kokį jos gali nustatyti“ (
29
), atsižvelgiant į tai, kad „i) Bulgarijoje nėra konkrečių taisyklių, taikytinų vertinimu nustatant miško sklypų rinkos kainas, ii) nepriklausomam ekspertui vertintojui atlikti vertinimą, kokios tų sklypų rinkos kainos būtų buvusios mainų metu, prireiktų daug laiko, iii) toks vertinimas labai brangiai kainuotų“. Taigi Komisija negalėjo nei nežinoti, kad nurodytos kainos yra „apytikslis įvertis“, nei griežtai teigti, kad šios valdžios institucijos šio sprendimo priėmimo metu turėjo visus būtinus duomenis, leidžiančius nustatyti susigrąžintinos pagalbos sumą.
58.
Trečia, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pažymėtina, kad pasitelkti nepriklausomą ekspertą, turintį specialią kvalifikaciją, buvo leidžiama ir būtina siekiant kompensuoti duomenų, kuriuos Bulgarijos Respublika iš pradžių pateikė Komisijai, nepatikimumą. Iš tikrųjų, kaip pažymi ši valstybė narė, tiksliai nenustačius sklypų rinkos kainų, būtų buvę neįmanoma tinkamai taikyti metodikos, kurią Komisija nurodo Sprendimo 2015/456 173 konstatuojamojoje dalyje, nes sklypo rinkos kaina yra neatskiriama šioje konstatuojamojoje dalyje nurodytos matematinės lygties dalis.
59.
Galiausiai, ketvirta, tokia samprata, atrodo, reiškia pradinį Komisijos požiūrį. Iš tikrųjų, kaip ši institucija patvirtino per posėdį, ji sutiko su Bulgarijos valdžios institucijų pasirinkimu pasitelkti ekspertą per jų 2014 m. spalio 7 d. susitikimą, t. y. per pirmąjį susitikimą su šiomis institucijomis po Sprendimo 2015/456 priėmimo (
30
). Sutikdama su šiuo pasirinkimu Komisija netiesiogiai pripažino ir jo praktines pasekmes. Iš tikrųjų ji galėjo tik būti visiškai tikra, kad dėl tokio pasirinkimo pagalbos susigrąžinimo procedūra būtinai sulėtės, pirmiausia dėl to, kad pagal šio sprendimo 176 konstatuojamąją dalį ekspertas turėjo būti paskirtas konkurso tvarka. Jei Komisija manė, kad nėra pagrindo taikyti šioje konstatuojamojoje dalyje nurodytos metodikos, ji turėjo tam prieštarauti nuo pat pradžių, be kita ko, nuo pirmojo minėto susitikimo, o ne po dešimties metų, pareikšdama ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Be to, kaip matyti iš šios išvados 18–29 punktų, dėl visų priemonių, kurių Bulgarijos Respublika ėmėsi nuo Sprendimo 2015/456 priėmimo iki nepriklausomo eksperto ataskaitos parengimo, buvo konsultuojamasi su Komisijos tarnybomis, kurios niekada, bent jau raštu, neprieštaravo pirminiam pasirinkimui pasitelkti šį ekspertą. Iš tikrųjų, kaip matyti iš šios išvados 29 punkto, net po šio eksperto atlikto darbo ir pateikus vertinimo ataskaitas, apimančias visus 132 mainų sandorius, Komisija nepareiškė jokių prieštaravimų arba pasiūlymų imtis naujų ar papildomų priemonių, susijusių su žemės sklypų vertinimu.
60.
Iš to, kas išdėstyta, mano nuomone, matyti, kad pirmąjį argumentą, Komisijos pateiktą antrojo pagrindo pirmoje dalyje, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
C.
Dėl paskirto eksperto nepriklausomumo nebuvimo
61.
Antruoju argumentu, pateiktu antrojo pagrindo pirmoje dalyje, Komisija tvirtina, kad Bulgarijos Respublikos paskirtas ekspertas, t. y. įmonė, kuri atrankos metu visiškai priklausė Bulgarijos valstybei ir kurią kontroliavo ta pati institucija, kuri pirmiau skyrė aptariamą pagalbą, t. y. Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerija, neatitiko nepriklausomumo reikalavimų, nurodytų Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamojoje dalyje. Atsižvelgiant į 2022 m. birželio 20 d. prašymą (
31
) pateikti informaciją ir remdamasi 2022 m. liepos 12 d. Bulgarijos Respublikos pateiktu atsakymu (
32
), Komisija laikosi nuomonės, kad aiškiai trūksta funkcinio ir ekonominio Agrolesproekt nepriklausomumo nuo šios ministerijos, o tai trukdė atlikti pagalbos susigrąžinimo procedūrą, taigi ir veiksmingai vykdyti jos sprendimą.
62.
Viena vertus, kalbant apie funkcinį nepriklausomumą, iš Agrolesproekt įstatų, veiklos ataskaitų ir metinių ataskaitų iš esmės matyti, kad Bulgarijos valstybės, kaip išimtinės šios įmonės kapitalo savininkės, teisėmis naudojosi žemės ūkio, maisto ir miškų ministras, todėl šią įmonę ir pagalbą suteikusią viešąją įstaigą siejo tiesioginio pavaldumo ryšys (
33
). Per posėdį Komisija nurodė, kad dėl šio organizacinio ryšio kyla objektyvaus nepriklausomumo problema, nes esama pagrindo manyti, jog Agrolesproekt veikė prižiūrima Bulgarijos valstybės ir kaip pagalbos teikėjo vardu veikiantis subjektas. Šiuo klausimu, Komisijos nuomone, interesų konfliktas yra akivaizdus, nes Agrolesproekt valdymo funkcijas atlieka valstybės institucija, pažeidusi Sąjungos teisę, todėl „beprasmiška neigti šios institucijos įtaką šios įmonės sprendimų priėmimo procesui“. Kita vertus, kalbant apie ekonominį nepriklausomumą, Komisijos teigimu, šios įmonės ekonominio nepriklausomumo nebuvimą patvirtina daug veiksnių, pavyzdžiui, tai, kad jos veikla visiškai priklauso nuo valstybės finansavimo, nes visos Agrolesproekt vykdytos sutartys buvo sudarytos paskelbus konkursus viešajame sektoriuje. Be to, Bulgarijos Respublika nepateikė patikslinimų dėl įvairių viešojo sektoriaus perkančiųjų subjektų tapatybės.
63.
Bulgarijos Respublika ginčija šį argumentą, iš esmės teigdama, jog tai, kad Agrolesproekt yra viešasis subjektas, negali paveikti jos nepriklausomumo vykdant jai patikėtą užduotį, nes, be kita ko, siekiant įvertinti išmainytų sklypų rinkos kainas ir nustatyti susigrąžintinos pagalbos sumas, šį įmonė pasitelkė du ekspertus, kurie registruoti Bulgarijos nepriklausomų vertintojų rūmuose, įgalioti vertinti žemės sklypus miško plotuose ir kurių nepriklausomumas negali kelti abejonių.
64.
Šiuo klausimu pirmiausia pažymėtina, kad Sprendime 2015/456, būtent jo 176 konstatuojamojoje dalyje, apsiribojama, viena vertus, patikslinimu, kad Bulgarijos valdžios institucijos gali įvertinti sklypų, kuriems taikomas šis sprendimas, rinkos kainas, „pasitelkdamos nepriklausomą ekspertą, turintį kvalifikaciją atlikti tokius vertinimus ir pasirinktą skelbiant viešą konkursą“, ir, kita vertus, įvairių šio eksperto atrankos procedūros etapų nustatymu. Nors šioje nuostatoje nurodyta, kad ekspertas turi būti „nepriklausom[as]“, „turint[is] kvalifikaciją“ ir „pasirinkt[as] skelbiant viešą konkursą“, joje nėra jokių aiškių nuorodų dėl šio eksperto teisinio ar nuosavybės statuso, be kita ko, dėl to, kad jis negali būti valstybės įmonė.
65.
Vadinasi, reikia patikrinti, ar, neatsižvelgiant į tai, kad Sprendime 2015/456 nėra tokios nuorodos, Bulgarijos valdžios institucijos vis dėlto turėjo žinoti, kad valstybės įstaigos paskyrimas ekspertu savaime yra nesuderinamas su jo nepriklausomumo reikalavimu.
66.
Dėl toliau nurodytų priežasčių manau, kad nagrinėjamu atveju taip nėra.
67.
Iš tikrųjų, pirma, pažymėtina, kad toks principas, pagal kurį valstybės įmonėms neturi būti leidžiama dalyvauti konkursuose, susijusiuose su ekspertizių atlikimu, nekyla nei iš Sąjungos teisės aktų dėl viešojo pirkimo sutarčių sudarymo, nei iš konkretesnių teisės aktų, skirtų valstybės pagalbai.
68.
Viena vertus, kalbant apie viešojo pirkimo sutarčių sudarymo taisykles, iš Direktyvos 2014/24/ES (
34
) 2 straipsnio 1 dalies 10 punkto, siejamo su šios direktyvos 14 konstatuojamąja dalimi, matyti, kad sąvoka „ekonominės veiklos vykdytojas“ turi būti aiškinama plačiai, kaip apimanti ne tik fizinius ar juridinius asmenis, bet ir viešuosius subjektus, kurie, be kita ko, rinkoje siūlo atitinkamą paslaugą, neatsižvelgiant į teisinę formą, kuria jie pasirinko veikti. Taigi Teisingumo Teismas konstatavo, jog tai, kad ūkio subjektas užima privilegijuotą padėtį dėl viešojo finansavimo ar valstybės pagalbos, nereiškia, kad tokių subjektų, kurie nagrinėjami pagrindinėje byloje, pašalinimas iš viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūros – a priori ir be papildomo tyrimo – yra pateisinamas (
35
). Iš tiesų Teisingumo Teismas nusprendė, kad vienas iš Sąjungos taisyklių viešojo pirkimo srityje tikslų – tai atvėrimas kuo platesnei konkurencijai ir kad Sąjungos teisės interesas yra užtikrinti, kad jame dalyvautų kuo daugiau kandidatų atsižvelgiant ne tik į interesą laisvo prekių ir paslaugų judėjimo srityje, bet ir į pačios perkančiosios organizacijos, kuri taip gaus didesnę pasiūlą pasirinkti naudingiausią ir geriausiai vietos valdžios subjekto poreikius atitinkantį pasiūlymą, interesus (
36
).
69.
Kita vertus, kalbant apie konkretesnes valstybės pagalbos taisykles, 1997 m. liepos 10 d. Komisijos komunikate dėl valstybės pagalbos elementų valdžios institucijoms parduodant žemę ir pastatus (toliau – 1997 m. komunikatas) (
37
), kuris buvo taikomas Sprendimo 2015/456 priėmimo metu, taip pat pirmųjų trijų konkursų, Bulgarijos valdžios institucijų surengtų siekiant atrinkti nepriklausomą ekspertą, metu (
38
), buvo aiškiai numatyta galimybė nepriklausomo eksperto atrankoje dalyvauti valstybės pareigūnams ir kitiems tarnautojams. Konkrečiau kalbant, šio komunikato II antraštinės dalies „Principai“ 2 punkto a papunktyje buvo nurodyta, kad, jei valdžios institucijos neplanuoja žemės ir pastatų pardavimo pagal besąlyginę konkurso procedūrą (
39
), jos gali, prieš pradedant derėtis dėl pardavimo, pasitelkti vieną arba daugiau nepriklausomų ekspertų, įgaliotų atlikti turto vertinimą rinkos kainai nustatyti remiantis bendrai priimtais rinkos rodikliais ir vertinimo kriterijais. Taip nustatyta minimali pirkimo kaina reiškia minimalią pirkimo kainą, dėl kurios gali būti susitarta, nelaikant jos valstybės pagalba. Šiuo klausimu šios nuostatos ketvirtoje pastraipoje buvo nurodyta, kad šis ekspertas turi ne tik turėti profesinių savybių (
40
), bet ir „atlikdamas savo užduotis <…> būti nepriklausomas“, o tai reiškia, kad „viešosios institucijos neturėtų būti įgaliotos duoti nurodymus dėl vertinimo rezultatų. Valstybinės vertinimo tarnybos ir valdžios institucijų tarnautojai ar darbuotojai yra laikomi nepriklausomais, kadangi pernelyg didelė įtaka jų rezultatams yra veiksmingai pašalinta [su sąlyga, kad iš tikrųjų atmestina galimybė, jog jų išvadoms buvo padarytas netinkamas poveikis].“ (
41
)
70.
Pažymėtina, kad 1997 m. komunikatas Agrolesproekt atrankos procedūroje nebuvo taikomas: šis komunikatas nebuvo taikomas ratione materiae, nes jis susijęs, viena vertus, su valstybei priklausančios žemės ir pastatų „pardavimu“, o ne su „mainais“ (
42
) ir, kita vertus, su žemės ir pastatų vertinimu kvalifikuojant pagalbą, o ne ją susigrąžinant; šis komunikatas taip pat nebuvo taikomas ratione temporis, nes nebegaliojo tuo metu, kai Agrolesproekt buvo pasiūlyta patvirtinti Komisijos tarnyboms (
43
). Vis dėlto šis komunikatas išlieka reikšmingas atliekant šią analizę, be kita ko, dėl to, kad jame nustatytas principas, pagal kurį viešosios vertinimo įstaigos puikiai gali atlikti vertinimus įgyvendindamos valstybės pagalbos taisykles, nedarant prielaidos, kad jos neveikia savarankiškai. Iš tikrųjų pabrėžtina, kad jokioje Komisijos pranešimo dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 1 dalyje vartojamos valstybės pagalbos sąvokos, kuriuo pakeistas 1997 m. komunikatas, nuostatoje neatmetama galimybė pasitelkti nepriklausomus ekspertus, kurie yra viešosios įstaigos, nors galimybė pasitelkti nepriklausomus ekspertus išlieka (
44
).
71.
Šios išvados negalima paneigti Komisijos argumentu, kad šios bylos aplinkybės susijusios ne su pirminiu parduoti skirtos žemės eksperto atliktu vertinimu, viešosioms institucijoms pagal 1997 m. komunikatą galint atlikti nepriklausomą vertinimą, o su neteisėtos ir su vidaus rinka nesuderinamos pagalbos susigrąžinimu, reikalaujančiu imtis specialių atsargumo priemonių.
72.
Iš tikrųjų, pirma, mano manymu, sunku pritarti nepriklausomumo kriterijaus sampratai, kuri skiriasi atsižvelgiant į atitinkamą administracinį etapą. Turi būti daroma prielaida, kad patvirtintas nepriklausomas ekspertas, ar tai būtų valstybės, ar privati įstaiga, veikia visiškai nepriklausomai, nesvarbu, ar vertindamas sklypo pardavimą, kad nustatytų, ar esama pagalbos (pirmiau), ar vertindamas sklypo vertę siekiant susigrąžinti pagalbą (paskiau). Be to, teoriniu požiūriu sunku suprasti, kaip pasikeistų valstybės galimos įtakos pavojus priklausomai nuo to, ar vertinimas susijęs su pagalbos buvimu, ar su jos susigrąžinimu. Pavyzdžiui, jei tokia įtaka siekiamas tikslas – sumažinti pagalbos sumą, kad ji būtų kvalifikuojama kaip de minimis pagalba, pavojus išlieka toks pats tiek pagalbos kvalifikavimo, tiek jos susigrąžinimo etape. Tas pats pasakytina, net jei, kaip teigia Komisija, pagalbą suteikiančios institucijos ir pagalbos gavėjų interesai sutampa (
45
). Galiausiai principas, pagal kurį iš esmės būtų daroma prielaida, kad valstybė narė veikia neteisėtai, darydama įtaką ekspertui, kai šis yra valstybės įmonė, mano nuomone, prieštarautų ESS 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintam lojalus bendradarbiavimo principui, taip pat valstybių narių ir Sąjungos institucijų tarpusavio pasitikėjimo principui, todėl negali būti pateisinamas.
73.
Antra, atsižvelgiant į pirmiau padarytą išvadą, kad remiantis Sąjungos teise valstybės įmonėms negali būti neleidžiama dalyvauti konkursuose, susijusiuose su vertinimais, atliekamais siekiant susigrąžinti valstybės pagalbą, jei Komisija manė, kad nagrinėjamu atveju žemės mainai buvo opus klausimas ir kad buvo realus pavojus, jog pagalbą suteikusi institucija galėjo turėti realios įtakos ekspertizę atlikusiam (arba nepriklausomus ekspertus atrinkusiam) subjektui, ji turėjo Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyti, kad nepriklausomus ekspertus turėjo paskirti „nepriklausoma institucija“ (
46
). Vis dėlto, nesant tokio nurodymo, Bulgarijos Respublika neturėjo žinoti, kad Agrolesproekt paskyrimas savaime prieštarauja šio sprendimo 176 konstatuojamojoje dalyje nustatytiems nepriklausomumo reikalavimams.
74.
Trečia, iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad jokie kiti įrodymai, kylantys iš įvairių raštų, kuriais pasikeitė šalys, nelėmė Bulgarijos valdžios institucijų pareigos (arba teisėtų Komisijos lūkesčių), susijusios su tuo, kad paskirtasis nepriklausomas ekspertas neturi būti valstybės įmonė. Priešingai, vykstant administracinei procedūrai, o ji užbaigta priimant Sprendimą 2015/456, Komisija, siekdama nustatyti, ar suteikta pagalba, neprieštaraudama priėmė ekspertų, kurie patys priklausė Maisto, žemės ūkio ir miškų ministerijai, nustatytas kainas. Be to, kaip nurodė Bulgarijos Respublika, net ir priėmusi šį sprendimą, Komisija neginčijo de minimis sandorių vertinimo ataskaitos objektyvumo, nors ją parengė tos pačios ministerijos pareigūnai (
47
). Galiausiai ekspertų nepriklausomumo klausimas buvo aiškiai sprendžiamas ir vykstant diskusijoms dėl pirmojo konkurso, kuris buvo nutrauktas, be kita ko, dėl to, kad patvirtintas vertintojas anksčiau buvo pareiškęs nuomonę dėl vertinimo ataskaitų, pateiktų siekiant nustatyti pagalbos dydį (
48
). Net ir tokiomis aplinkybėmis Komisija nepasinaudojo galimybe, kad pareikštų susirūpinimą dėl tariamo pavojaus, kylančio dėl galimo valstybės įmonės paskyrimo nepriklausomu ekspertu.
75.
Galiausiai, ketvirta, Komisija bet kuriuo atveju negalėjo įrodyti, kad Bulgarijos valdžios institucijos turėjo įtakos Agrolesproekt ekspertizės ataskaitai. Šiuo klausimu primintina, kad, jei atsižvelgtume į kriterijus, taikomus vertinant teismų nepriklausomumą, nepriklausomumo reikalavimas apima du aspektus: objektyvų ir subjektyvų nepriklausomumą (
49
). Komisija teigia, kad nagrinėjamu atveju šių dviejų aspektų nėra.
76.
Viena vertus, kalbant apie objektyvų subjektyvumą, jis reiškia, kad ekspertas savo funkcijas vykdo visiškai autonomiškai, jo nesaisto jokie hierarchijos ar pavaldumo ryšiai, jis negauna jokių nurodymų ar įpareigojimų. Taip ekspertas apsaugomas nuo išorinio poveikio ar spaudimo, galinčio kelti pavojų jo ataskaitos nepriklausomumui (
50
).
77.
Šiuo klausimu, kaip matyti iš šios išvados 62 punkto, Komisija išreiškė abejonių dėl Agrolesproekt funkcinio ir ekonominio nepriklausomumo nuo Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerijos.
78.
Pirma, dėl funkcinio nepriklausomumo pirmiausia manau, kad Agrolesproekt nepriklausomumu negalima abejoti vien dėl to, kad šią įmonę paskyrė aptariamą pagalbą suteikusi institucija. Priešingai, esu linkęs manyti, kad, atsižvelgiant į tai, jog šalys sutaria, kad abu ekspertai, kuriuos pasitelkė šį įmonė, buvo registruoti Nepriklausomų vertintojų rūmuose, rengdami ataskaitas jie vykdė savo veiklą laikydamiesi aukštų etikos ir deontologijos nepriklausomumo standartų (
51
). Šia prasme reikia vadovautis prezumpcija, kad jie yra pakankamai objektyviai nepriklausomi. Ši prezumpcija būtina pirmiausia dėl to, kad nėra akivaizdžiai aišku, kiek savaime reikšminga aplinkybė, kad ekspertiniam vertinimui atstovauja minėta ministerija. Iš tikrųjų, viena vertus, kaip patvirtino Bulgarijos Respublika, šie du ekspertai neturi jokio tiesioginio ryšio su Bulgarijos valstybe – jie nėra nei ministerijos ar kurios nors kitos viešosios įstaigos, nei Agrolesproekt tarnautojai ir buvo įdarbinti tik tam, kad atliktų konkrečias jiems pavestas užduotis. Kita vertus, Komisija neabejojo nei abiejų Agrolesproekt paskirtų ekspertų profesinėmis savybėmis, nei jų gebėjimu atlikti pavestą ekspertizę. Per posėdį ji netgi pripažino, kad, jei šiuos du ekspertus būtų atrinkusios pačios Bulgarijos valdžios institucijos, neįsikišant Agrolesproekt, nepriklausomumo, kaip tai suprantama pagal Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamąją dalį, sąlyga būtų buvusi įvykdyta.
79.
Be to, manau, kad šios prezumpcijos negalima paneigti vien paprasčiausiu teiginiu, grindžiamu tuo, kad „beprasmiška neigti [šios ministerijos] įtaką šios įmonės sprendimų priėmimo procesui“. Iš tikrųjų pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją vykstant procedūrai dėl įsipareigojimų neįvykdymo Komisija turi įrodyti, kad nurodyti įsipareigojimai neįvykdyti, ir pateikti Teisingumo Teismui įrodymų, būtinų tam, kad šis galėtų tai patikrinti, ir Komisija negali remtis kokia nors prezumpcija (
52
). Taigi tam, kad Komisija įrodytų, jog Agrolesproekt neatitinka Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamojoje dalyje nustatytų šio sprendimo įvykdymo sąlygų, ji turi įrodyti, kad yra ryšys tarp valstybinio šios įmonės pobūdžio ir vertinimo ataskaitų kokybės arba patikimumo. Kaip buvo pažymėta per posėdį, Komisija nepateikė jokių įrodymų, kad Bulgarijos valdžios institucijos davė nurodymus šiai įmonei arba abiem paskirtiems ekspertams. Be to, šios įmonės parengtose metinėse ataskaitose, kuriomis remiasi Komisija, nėra jokios esminės informacijos, kuri leistų manyti, kad ekspertai negalėjo laisvai atlikti savo užduoties būdami visiškai nepriklausomi.
80.
Antra, kalbant apie ekonominį nepriklausomumą, nors tiesa, kad atlygis ekspertams gali turėti įtakos jų objektyviam nepriklausomumui, Bulgarijos Respublika patvirtino, kad Agrolesproekt finansavimą lemia šios įmonės vykdoma veikla. Taigi ji gauna pajamas iš savo pagrindinės veiklos – miškų planų rengimo ir miško plotų inventorizavimo pagal sutartis, sudarytas dalyvavus atviruose konkursuose. Šią informaciją patvirtina įmonių registre paskelbtos 2018 ir 2019 finansinių metų metinės ataskaitos, kuriose iš tikrųjų nurodyta, kad per atitinkamą apskaitos laikotarpį ši įmonė pati gavo pajamų pagal sutartis, sudarytas pasibaigus atviriems konkursams, surengtiems remiantis Viešųjų pirkimų įstatymu.
81.
Vadinasi, mano manymu, remiantis Komisijos pateikta informacija negalima įrodyti, kad nagrinėjamu atveju Agrolesproekt arba abu jos pasitelkti ekspertai nebuvo objektyviai nepriklausomi.
82.
Kita vertus, dėl subjektyvaus nepriklausomumo primintina, kad jis susijęs su sąvoka „nešališkumas“ ir juo siekiama užtikrinti vienodą požiūrį į bylos šalis ir jų atitinkamus interesus, susijusius su bylos dalyku. Pagal šį aspektą reikalaujama, kad būtų laikomasi objektyvumo ir kad nebūtų jokio suinteresuotumo atliekamos ekspertizės turiniu (
53
).
83.
Šiuo klausimu Komisija per posėdį teigė, jog esama požymių, kad abu aptariami ekspertai negalėjo visiškai laisvai atlikti savo užduoties pagal Agrolesproekt nustatytą tvarką, kad jie gavo nurodymus iš Bulgarijos valdžios institucijų ir kad tai matyti iš pačių šios įmonės ataskaitų.
84.
Vis dėlto, kaip jau buvo nurodyta šios išvados 78–80 punktuose, iš Agrolesproekt metinių ataskaitų visai nematyti, kad ekspertai negalėjo laisvai atlikti savo užduoties. Iš tikrųjų šios ataskaitos susijusios su miškininkystės organizavimo projektais, kuriuose dalyvavo Belgijos valstybės struktūros. Jos neturi jokios reikšmės Agrolesproekt užduočiai apskaičiuoti miško žemės kainas. Be to, iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad šios įmonės pateiktą vertinimo ataskaitą patvirtino perkančioji organizacija po to, kai Miškų ūkio vykdomosios įstaigos ekspertų komisija pateikė savo vertinimą, nepateikusi pastabų dėl jos turinio (
54
).
85.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, be kita ko, į Sprendimo 2015/456 176 konstatuojamosios dalies formuluotę, atitinkamas Sąjungos teisės nuostatas, nepakankamai tikslią informaciją, kurią Komisija pateikė vykstant administracinei procedūrai iki šio sprendimo priėmimo ir po jo, taip pat įrodymų, kuriais remiantis būtų galima suabejoti Agrolesproekt pateiktos ekspertizės ataskaitos objektyvumu, trūkumą, reikia konstatuoti, kad nenustatyta, jog Bulgarijos Respublika pažeidė šį sprendimą, paskirdama ekspertą, neatitinkantį šioje konstatuojamojoje dalyje nurodytų nepriklausomumo reikalavimų.
86.
Taigi siūlau antrąjį argumentą, pateiktą antrojo pagrindo pirmoje dalyje, atmesti kaip nepagrįstą.
D.
Dėl lojalaus bendradarbiavimo pareigos neįvykdymo neatskleidžiant paskirto eksperto viešosios nuosavybės struktūros
87.
Trečiuoju ir paskutiniu argumentu, pateiktu antrojo pagrindo pirmoje dalyje, Komisija priekaištauja Bulgarijos valdžios institucijoms dėl to, kad jos laiku, t. y. iki Komisijai 2017 m. spalio 26 d. patvirtinant Agrolesproekt paskyrimą (
55
), nepranešė jai, kad tai yra valstybės įmonė ir kad jos valdymo funkcijas atlieka maisto, žemės ūkio ir miškų ministras. Dėl šio nepranešimo, tariamai suklaidinusio Komisijos tarnybas, buvo neįvykdyta lojalaus bendradarbiavimo pareiga, įtvirtinta SESV 4 straipsnio 3 dalyje. Iš tikrųjų ši informacija buvo pateikta Komisijai tik po dvejų metų, t. y. 2020 m. liepos 10 d. (
56
) Per posėdį Komisija pažymėjo, kad Bulgarijos vadžios institucijos negalėjo nežinoti šios informacijos, susijusios su šios įmonės kontrole, svarbos ir reikšmės, kiek tai susiję su nepriklausomumo reikalavimais.
88.
Bulgarijos Respublika prašo atmesti šį pagrindą kaip nepagrįstą.
89.
Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad, kaip matyti iš šios išvados 67–72 punktų, joks Sąjungos teisės elementas ar Komisijos sprendimų priėmimo praktika neturėjo paskatinti Bulgarijos Respublikos pateikti informacijos apie tai, kad du nepriklausomus ekspertus paskyrė Agrolesproekt, valstybės įmonė, kurią kontroliuoja valstybė, būtent Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerija.
90.
Bet kuriuo atveju, kaip teisingai pažymi Bulgarijos Respublika, jei Komisija norėjo patikrinti šią informaciją, ją buvo galima gauti greitai ir išsamią. Iš tikrųjų informacija, susijusi su įmonės valdymo organais ir kapitalo kontrole yra viešai prieinama ir skelbiama įmonių registre, taigi bet kuri suinteresuotoji šalis gali greitai ir nemokamai su ja susipažinti, jei mano, kad tai būtina sprendimui priimti (
57
).
91.
Tai, mano manymu, reiškia, kad negalima konstatuoti, jog Bulgarijos Respublika neįvykdė lojalaus bendradarbiavimo pareigos ir kad trečiąjį argumentą, pateiktą antrojo pagrindo pirmoje dalyje, taip pat reikia atmesti kaip nepagrįstą.
VI. Išvada
92.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui, jeigu jis mano, kad tikslinga nuspręsti dėl antrojo pagrindo pirmos dalies, pripažinti, kad Europos Komisija neįrodė, jog Bulgarijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų, be kita ko, pagal 2014 m. rugsėjo 5 d. Sprendimo (ES) 2015/456 dėl valstybės pagalbos Nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ir SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), kurią suteikė Bulgarijos Respublika vykdydama miško žemės mainus, 176 konstatuojamąją dalį.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	2014 m. rugsėjo 5 d. Komisijos sprendimas dėl valstybės pagalbos Nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ir SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), kurią suteikė Bulgarijos Respublika vykdydama miško žemės mainus (OL L 80, 2015, p. 100).
(
3
)	1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamentas (OL L 83, 1999, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339).
(
4
)	2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamentas, nustatantis išsamias [SESV] 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9).
(
5
)	Zakon za gorite (Miškų įstatymas, DV Nr. 125, 1997 m. gruodžio 29 d.).
(
6
)	T. y. Potvarkyje dėl bazinių kainų bei neįtrauktoje teritorijoje esančios žemės kainų apskaičiavimo ir dėl teisių naudotis miškais bei miškinga žeme ir servituto taisyklių sukūrimo, priimtame 2003 m. lapkričio 6 d. Ministrų Tarybos dekretu Nr. 252 (2003 m. lapkričio 18 d. DV Nr. 101 su pakeitimais, padarytais 2007 m. sausio 5 d. DV Nr. 1).
(
7
)	2009 m. rugsėjo 3 d. buvo sustabdyta galimybė keisti išmainytos žemės naudojimo paskirtį.
(
8
)	Iš esmės tuo atveju, jei mainais gauto valstybinės miško žemės sklypo vertė didesnė nei mainais perleisto privačios miško žemės sklypo vertė. Vis dėlto Komisija laikėsi nuomonės, kad valdžios institucijos sprendimas įvykus mainų sandoriui pakeisti atitinkamo žemės sklypo paskirtį iš miško žemės į žemę, kurioje leidžiamos statybos, nėra valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
(
9
)	2013 m. gruodžio 18 d. Komisijos reglamentas dėl [SESV] 107 ir 108 straipsnių taikymo de minimis pagalbai (OL L 352, 2013, p. 1), kuriame buvo nustatytos šios sąlygos.
(
10
)	Iš Bulgarijos Respublikos pateiktų raštinių pastabų matyti, kad pirmasis konkursas, paskelbtas 2014 m. gruodžio 18 d., buvo nutrauktas, nes buvo nustatyta, kad vienintelis konkurso dalyvis, viena vertus, pasiūlė patvirtintą vertintoją, kuris ankstesniu laikotarpiu, t. y. nuo 2003 iki 2009 m., dalyvavo kaip komisijos narys ir, eidamas šias pareigas, pareiškė nuomonę dėl parengtų vertinimo ataskaitų, ir, kita vertus, pateikė techninį pasiūlymą, neatitinkantį perkančiosios organizacijos parengtų specifikacijų; antrasis konkursas, paskelbtas 2015 m. kovo 20 d., buvo nutrauktas, nes iš esmės pasikeitė aplinkybės ir reikėjo iš naujo išnagrinėti mainų sandorius bei specifikacijose pakeisti vertintino turto skaičių, siekiant iš naujo išnagrinėti visus 132 sandorius; trečiasis konkursas, paskelbtas 2016 m. spalio 10 d., buvo nutrauktas konkurso vertinimo komisijos pasiūlymu dėl motyvuotų išvadų, susijusių su dviem dalyviais, pagal kurias jie neatitiko anksčiau kvietimo teikti paraiškas dokumentuose nustatytų sąlygų.
(
11
)	Iš šio rašto matyti, kad abu ekspertai turėjo patvirtintų vertintojų pažymėjimus ir magistro laipsnį „miškų“ srityje, taip pat atitinkamai iš viso 28 ir 22 metų miškotvarkininkų profesinę patirtį ir buvo atlikę atitinkamai 722 ir 53 miško sklypų vertinimus.
(
12
)	Kalbant apie kitus 29 mainų sandorius, tariamiems pagalbos gavėjams pranašumas nebuvo suteiktas. Remiantis Bulgarijos Respublikos pateikta informacija, Agrolesproekt parengė 264 vertinimo ataskaitas, kuriose buvo įvertinta 2500 žemės sklypų, dėl kurių buvo sudaryti 132 mainų sandoriai, rinkos kaina. Kiekvienoje ataskaitoje buvo sudaryta lentelė, kurioje nurodytas skirtumas tarp faktinės rinkos kainos ir žemės mainų sutartyse taikytos administracinės kainos.
(
13
)	Prašomi pateikti paaiškinimai buvo susiję, pirma, su pagrindine vertintojo veikla, jo siūlomomis paslaugomis ir asmenimis, kuriems šios paslaugos skirtos; vertintojo nuosavybės struktūra, pirmiausia su tuo, ar jis priklauso valstybei, ar priskirtas viešajam subjektui, ar priklauso privačiam arba mišriam sektoriui; asmenų ar subjektų, kuriems priklauso vertintojas, nustatymu ir asmenų ar subjektų, turinčių lemiamą įtaką vertintojo veiklai, nustatymu; antra, su vertintojo pajamų šaltiniais, pirmiausia su tuo, ar ir kiek jie priklauso nuo viešojo finansavimo arba valstybės su juo sudaromų sutarčių, ir, trečia, su nepriklausomo eksperto kriterijaus taikymu, kai gaunamas vertintojo pasiūlymas.
(
14
)	Pirmiausia dėl atsižvelgimo į panašų turtą rinkoje neįprastai mažomis kainomis (t. y. mažesnėmis nei anksčiau taikytos administracinės kainos), taip pat į kainas, deklaruotas tik mokesčių tikslais.
(
15
)	2006 m. lapkričio 16 d. Komisijos direktyva dėl finansinių santykių tarp valstybių narių ir valstybės įmonių skaidrumo ir dėl finansinio skaidrumo tam tikrose įmonėse (OL L 318, 2006, p. 17).
(
16
)	Šiame rašte Komisija pažymėjo, kad Bulgarijos valdžios institucijos neatsakė į klausimus, kurie joms buvo pateikti 2020 m. gegužės 15 d. rašte dėl Agrolesproekt pajamų šaltinių, pirmiausia dėl to, ar ir kiek jie priklauso nuo viešojo finansavimo arba valstybės su ja sudaromų sutarčių.
(
17
)	DV Nr. 13, 2016 m. vasario 16 d., su keliais pakeitimais ir papildymais, paskiausiai atliktais DV Nr. 11, 2024 m. vasario 6 d.
(
18
)	Toje byloje buvo priimtas 2023 m. spalio 19 d. Sprendimas Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), kuriame Teisingumo Teismas, be kita ko, nusprendė, kad SESV 107 straipsnio 1 dalis ir Reglamento 2015/1589 16 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinamos taip, jog pagal jas nedraudžiama, kad kriterijai, leidžiantys nustatyti valstybės pagalbos, gautos įsigyjant žemės sklypus vykdant miško žemės mainus, dydį, būtų grindžiami vidutinėmis nekilnojamojo turto sandorių, sudarytų dėl žemės sklypų, pasižyminčių analogiškomis savybėmis kaip ir vertinami žemės sklypai ir esančių šalia jų, kainomis, kai bent viena iš jų šalių yra verslininkas ir jie yra sudaryti per dvylikos mėnesių laikotarpį iki vertinimo, su sąlyga, kad tokių kriterijų taikymas yra suderinamas su Komisijos sprendimu dėl šios pagalbos susigrąžinimo ir kad jie leidžia nustatyti šių žemės sklypų rinkos vertę mainų sandorio sudarymo momentu.
(
19
)	Nors Komisija šiuos argumentus pateikia dėl antrojo pagrindo, vertinimas, susijęs su paskirto eksperto pasirinkimu ir nepriklausomumu, taip pat yra glaudžiai susijęs su pirmuoju ir trečiuoju pagrindais bei reikšmingas juos nagrinėjant.
(
20
)	Komisija savo dublike nurodo du pažeidimus, susijusius su konkurso procedūros organizavimu ir nepriklausomo eksperto atranka: pirma, tai, kad iš pradžių per pirmąjį konkursą pasiūlyta kaina buvo per maža, kad pritrauktų kandidatų (Bulgarijos Respublika tai pripažino, todėl per antrąjį konkursą padidino kainą), ir, antra, tai, kad kvietime dalyvauti konkurse nurodytas reikalavimas, pagal kurį ekspertas turi, viena vertus, iš naujo nustatyti administracinę kainą ir, kita vertus, administracines kainas įtraukti į rinkos kainos nustatymo metodiką, galėjo būti klaidinantis, todėl lemti netinkamą Sprendimo 2015/456 vykdymą. Komisija nurodė šiuos pagrindus grįsdama požiūrį, kad ji bet kuriuo atveju negali būti laikoma atsakinga už pažeidimus, susijusius konkurso procedūros organizavimu ir nepriklausomo eksperto atranka. Kadangi šie tariami pažeidimai pirmą kartą nurodyti dublike, jie negali būti laikomi savarankiškais pagrindais siekiant, kad būtų pripažinta, jog Bulgarijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų (šiuo klausimu žr. Teisingumo Teismo procedūros reglamento 120 straipsnį ir 121 straipsnio 1 dalį).
(
21
)	Žr. 2015 m. gegužės 6 d. Sprendimą Komisija / Vokietija (C‑674/13, EU:C:2015:302, 37 ir 38 punktai bei juose nurodyta jurisprudencija) ir 2021 m. gegužės 12 d. Sprendimą Komisija / Graikija (C‑11/20, EU:C:2021:380, 33 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
22
)	Ši pareiga kyla ir iš Reglamento 2015/1589, pakeitusio Reglamentą Nr. 659/1999, 16 straipsnio 3 dalies (šiuo klausimu žr. 2025 m. sausio 16 d. Sprendimą Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, 39 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)).
(
23
)	Žr. 2015 m. gegužės 6 d. Sprendimą Komisija / Vokietija (C‑674/13, EU:C:2015:302, 39 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) ir 2021 m. gegužės 12 d. Sprendimą Komisija / Graikija (Pagalba žemės ūkio produktų gamintojams) (C‑11/20, EU:C:2021:380, 34 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
24
)	Žr. 2011 m. spalio 13 d. Sprendimą Komisija / Italija (C‑454/09, EU:C:2011:650, 37 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
25
)	Žr. 2014 m. rugsėjo 11 d. Sprendimą Komisija / Vokietija (C‑527/12, EU:C:2014:2193, 48 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) ir 2021 m. gegužės 12 d. Sprendimą Komisija / Graikija (Pagalba žemės ūkio produktų gamintojams) (C‑11/20, EU:C:2021:380, 40 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
26
)	Žr. 2015 m. vasario 12 d. Sprendimą Komisija / Prancūzija (C‑37/14, EU:C:2015:90, 65 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
27
)	Be kita ko, tai, kad 66 pagalbos gavėjai iš 102 nacionaliniuose teismuose užginčijo nurodymus dėl susigrąžinimo, todėl buvo dar labiau vėluojama įvykdyti Sprendimą 2015/456.
(
28
)	Ši galimybė atitinka Teisingumo Teismo jurisprudenciją, pagal kurią Komisija, nurodydama susigrąžinti su vidaus rinka nesuderinama pripažintą pagalbą, neprivalo nustatyti tikslaus susigrąžintinos pagalbos dydžio; pakanka, kad Komisijos sprendime būtų pateikta informacija, leidžianti jo adresatui be pernelyg didelių sunkumų pačiam nustatyti šį dydį (žr. 2000 m. spalio 12 d. Sprendimą Ispanija / Komisija (C‑480/98, EU:C:2000:559, 25 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), 2014 m. kovo 20 d. Sprendimą Rousse Industry / Komisija (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, 77 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), taip pat 2015 m. gegužės 6 d. Sprendimą Komisija / Vokietija (C‑674/13, EU:C:2015:302, 40 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)). Pavyzdžiui, nagrinėdama pagalbos schemą Komisija paprastai neturi galimybės tiksliai nustatyti kiekvieno atskiro pagalbos gavėjo gautos sumos, todėl konkrečios aplinkybės, susijusios su tam tikru pagalbos gavėju, gali būti įvertintos tik pagalbos susigrąžinimo etape (žr. 2014 m. vasario 13 d. Sprendimą Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, 22 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)).
(
29
)	Išskirta mano.
(
30
)	Žr. šios išvados 18 punktą.
(
31
)	Žr. šios išvados 38 punktą.
(
32
)	Žr. šios išvados 39 punktą.
(
33
)	Komisija, remdamasi Agrolesproekt metine 2020 m. veiklos ataskaita, pažymėjo, kad iš šios ataskaitos matyti, jog iš esmės įvairių šios įmonės projektų įgyvendinimą kontroliavo Žemės ūkio, maisto ir miškų ministerijos administracinis padalinys.
(
34
)	2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB (OL L 94, 2014, p. 65).
(
35
)	Šiuo klausimu žr. 2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimą CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, 34 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
36
)	Šiuo klausimu žr. 2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimą CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, 37 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
37
)	OL C 209, 1997, p. 3; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 143.
(
38
)	Žr. šios išvados 22 punktą.
(
39
)	T. y. procedūrą, kuri gali būti prilyginta aukcionui rinkos kaina, todėl parduodant tai nelaikoma valstybės pagalba.
(
40
)	Žr. 1997 m komunikato II antraštinės dalies „Principai“ 2 punkto a papunkčio antrą ir trečią pastraipas.
(
41
)	Išskirta mano.
(
42
)	Iš tikrųjų 1997 m. komunikato I antraštinės dalies „Įvadas“ ketvirtoje pastraipoje nurodyta, kad „šios rekomendacijos susijusios tik su valstybei nuosavybės teise priklausančia žeme ir pastatais. Jos nesusijusios su valstybės įsigijimu žemės ir pastatų arba žemės ir pastatų nuoma ar lizingu. Į šiuos sandorius taip pat gali įeiti ir valstybės pagalbos elementai.“
(
43
)	Žr. šios išvados 23 punktą.
(
44
)	OL C 262, 2016, p. 1. Šiuo klausimu žr. Komunikato dėl valstybės pagalbos sąvokos 103 punktą ir 163 išnašą, taip pat 133 išnašą, kurioje tik nurodyta, kad „tokie ex ante vertinimai <…> turėtų būti atliekami padedant tinkamų įgūdžių ir patirties turintiems ekspertams. Tokie vertinimai visada turėtų būti grindžiami objektyviais kriterijais ir politikos [viešosios valdžios institucijų] motyvai neturėtų daryti jiems poveikio.“
(
45
)	Iš tikrųjų, kaip teisingai pažymi Bulgarijos Respublika, nepriklausomo eksperto ir valstybės narės interesų konfliktas gali kilti tik tuo atveju, jeigu yra galimybė įgyti nepagrįstą pranašumą. Vis dėlto nagrinėjamu atveju Bulgarijos Respublika arba Agrolesproekt neįgyja jokio pranašumo dėl to, kad rinkos kainą įvertino būtent ši komercinė bendrovė.
(
46
)	Šiuo klausimu žr. 2008 m. balandžio 30 d. Komisijos sprendimą dėl valstybės pagalbos C 56/06 (ex NN 77/06), kurią [Austrijos Respublika] suteikė Bank
Burgenland privatizavimui (pranešta dokumentu Nr. C(2008) 1625). Toje byloje Komisija paaiškino, kad jai nebuvo pateikta reikalinga informacija, taigi ji negali galutinai nuspręsti, ar tam tikra priemone buvo suteiktas pranašumas, todėl Austrijos Respublika privalo „pateikti nepriklausomos ekspertų grupės nurodyto nepriklausomo eksperto išvadą dėl keturių [Bank Burgenland] nekilnojamojo turto bendrovių rinkos vertės“ (žr. šio sprendimo 172 konstatuojamąją dalį) (išskirta mano).
(
47
)	Žr. šios išvados 19 ir 20 punktus.
(
48
)	Žr. šios išvados 22 punktą.
(
49
)	Šiuo klausimu žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą, pateiktą byloje Governo della Repubblica italiana (Italijos taikos teisėjų statusas) (C‑658/18, EU:C:2020:33, 42–59 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija; toliau – išvada byloje Italijos taikos teisėjų statusas).
(
50
)	Pagal analogiją žr. išvadą byloje Italijos taikos teisėjų statusas (43 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
51
)	Pagal Zakon za nezavisimite otseniteli (Nepriklausomų vertintojų įstatymas, paskelbtas DV Nr. 98, 2008 m. lapkričio 14 d., su pakeitimais ir papildymais, paskiausiai atliktais DV Nr. 19, 2011 m. kovo 8 d.) 18 straipsnio 6 dalį kiekvienas nepriklausomas vertintojas privalo „laikytis nepriklausomų vertintojų etikos kodekso“.
(
52
)	Žr., be kita ko, 2015 m. vasario 12 d. Sprendimą Komisija / Prancūzija (C‑37/14, EU:C:2015:90, 71 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), taip pat 2023 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Komisija / Danija (Maksimalus stovėjimo laikas) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, 47 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). O atitinkama valstybė narė pagal šią jurisprudenciją, jei nustatoma, kad nėra susigrąžinta dalis aptariamos pagalbos ar visa pagalba, turi nurodyti priežastis, dėl kurių iš tam tikrų pagalbos gavėjų jos susigrąžinti nereikėtų.
(
53
)	Pagal analogiją žr. išvadą byloje Italijos taikos teisėjų statusas (49 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
54
)	Žr. šios išvados 26 punktą.
(
55
)	Žr. šios išvados 24 punktą.
(
56
)	Žr. šios išvados 33 punktą.
(
57
)	Be to, reikia konstatuoti, kad Komisija Sprendimo 2015/456 142 konstatuojamojoje dalyje pati rėmėsi su pagalbos gavėjais susijusia informacija, pateikiama Bulgarijos įmonių registre („iš tikrųjų keli mainų sandorių pagalbos gavėjai [daug mainų sandorių pagalbos gavėjų] <…> Bulgarijos komercijos registre yra nurodę, kad ekonomikos sektoriai, kuriuose jie veikia, yra susiję su nekilnojamuoju turtu, turizmu, restoranų veikla ir apželdinimu mišku“) (išskirta mano).