62022CJ0728
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
20 de março de 2025 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2014/23/UE — Concessões para a atividade de gestão de jogos e de recolha de apostas — Artigo 43.o — Alteração de uma concessão durante a execução — Regulamentação nacional que prevê o pagamento pelos concessionários de uma taxa mensal devida a título da prorrogação da duração da validade das concessões — Compatibilidade — Artigo 5.o — Obrigação de os Estados‑Membros atribuírem à entidade adjudicante o poder de, a pedido de um concessionário, dar início a um procedimento destinado a alterar as condições de exploração de uma concessão quando acontecimentos imprevisíveis e alheios à vontade das partes influenciem de forma significativa o risco de exploração desta concessão — Inexistência»
Nos processos apensos C‑728/22 a C‑730/22,
que têm por objeto três pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisões de 21 de novembro de 2022, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 24 de novembro de 2022, nos processos
Associazione Nazionale Italiana Bingo — Anib,
Play Game Srl (C‑728/22)
Associazione Concessionari Bingo — Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22)
Coral Srl (C‑730/22)
contra
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
sendo intervenientes:
B. E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: I. Jarukaitis, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. Gratsias e E. Regan (relator), juízes,
advogado‑geral: L. Medina,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 24 de abril de 2024,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Play Game Srl, por L. Porfiri e A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
em representação da Ascob e o., por L. Giacobbe e M. Tariciotti, avvocati,
–
em representação da Coral Srl, por A. Dagnino, avvocato,
–
em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por A. Collabolletta, P. G. Marrone e F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
em representação da Comissão Europeia, por L. Armati, G. Gattinara e G. Wils, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 4 de julho de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto, principalmente, a interpretação da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras (JO 1989, L 395, p. 33), da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1), bem como dos artigos 49.o e 56.o TFUE.
2
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem duas associações profissionais de empresas que gerem atividades de jogo de bingo em Itália a empresas do mesmo setor de atividade, a saber, Associazione Nazionale Italiana Bingo — Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo — Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) e Coral Srl (C‑730/22), ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália) e à Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agência das Alfândegas e dos Monopólios, Itália) (a seguir «ADM»), a respeito da validade do regime denominado «prorrogação técnica», pelo qual o Governo Italiano prorrogou a duração da validade de determinadas concessões e, em contrapartida, previu, designadamente, primeiro, uma obrigação de os concessionários em causa pagarem uma taxa mensal cujo montante foi posteriormente aumentado; segundo, uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, uma obrigação de aceitar essas prorrogações para serem autorizados a participar em qualquer futuro procedimento de concessões.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 52, 75, 76 e 87 da Diretiva 2014/23 enunciam:
«(52)
A fim de evitar o encerramento do mercado e a restrição da concorrência, importa limitar a duração da concessão. Além disso, é provável que as concessões com uma duração muito longa resultem no encerramento do mercado, podendo desse modo causar entraves à livre circulação de serviços e à liberdade de estabelecimento. Todavia, tal duração poderá justificar‑se se for indispensável para o concessionário poder recuperar os investimentos planeados para a realização da concessão, bem como para obter a remuneração do capital investido. Por conseguinte, para as concessões com uma duração superior a cinco anos, a duração deverá limitar‑se ao período razoavelmente previsto para que o concessionário possa recuperar o investimento feito para a exploração das obras e dos serviços e obter uma remuneração do capital investido em condições de exploração normais, tendo em conta objetivos contratuais específicos assumidos pelo concessionário para responder a requisitos relativos, por exemplo, à qualidade ou ao preço para os utilizadores. [...]
[...]
(75)
Os contratos de concessão normalmente envolvem complexos mecanismos técnicos e financeiros a longo prazo que estão muitas vezes sujeitos a circunstâncias variáveis. É por conseguinte necessário clarificar as condições em que as modificações de uma concessão durante a sua execução exigem um novo procedimento de adjudicação da concessão, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. É obrigatório um novo procedimento de concessão em caso de alterações materiais à concessão inicial, em particular do âmbito de aplicação e do teor dos direitos e obrigações recíprocos das partes, incluindo a distribuição de direitos de propriedade intelectual. Tais alterações demonstram a intenção das partes de renegociar termos ou condições essenciais dessa concessão. Isso verifica‑se, em particular, nos casos em que as condições alteradas poderiam ter tido influência no resultado do procedimento, se tivessem sido inicialmente contempladas. As modificações da concessão que resultem numa pequena alteração do valor do contrato até determinado nível desse valor deverão ser sempre possíveis sem necessidade de iniciar um novo procedimento de concessão. [...]
(76)
As autoridades e entidades adjudicantes podem ser confrontadas com circunstâncias externas que não podiam ter previsto quando adjudicaram a concessão, em especial quando a sua execução abrange um maior período de tempo. Nesses casos, é necessário ter alguma flexibilidade para adaptar a concessão a essas circunstâncias sem um novo procedimento de adjudicação. O conceito de circunstâncias imprevisíveis refere‑se a circunstâncias que não podiam ter sido previstas, apesar de a autoridade ou entidade contratante ter preparado a adjudicação inicial de forma razoavelmente diligente, tendo em conta os meios que tinha à sua disposição, a natureza e as características do projeto específico, as boas práticas no domínio em questão e a necessidade de assegurar uma relação adequada entre os recursos gastos na preparação da adjudicação do contrato e o seu valor previsível. Contudo, este conceito não se pode aplicar nos casos em que uma modificação dê lugar a uma alteração da natureza global da concessão, por exemplo, substituindo as obras a realizar ou os serviços a fornecer por algo diferente ou alterando profundamente o tipo de concessão, uma vez que, em tal situação, é previsível que o resultado final seja influenciado. [...]
[...]
(87)
Atendendo a que o objetivo da presente diretiva, designadamente a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros aplicáveis à adjudicação de certos contratos de concessão, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados‑Membros, mas pode, devido à dimensão e aos seus efeitos, ser mais bem alcançado ao nível da União [Europeia], a União pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o [TUE]. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o necessário para atingir aquele objetivo.»
4
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe, no seu n.o 1:
«A presente diretiva estabelece regras aplicáveis aos procedimentos de contratação levados a cabo por autoridades e entidades adjudicantes por meio de uma concessão, cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 8.o»
5
O artigo 5.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Concessões”, a concessão de obras públicas ou serviços, tal como definidas nas alíneas a) e b):
[...]
b)
“Concessão de serviços”, um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento.
A adjudicação de uma concessão de obras ou de serviços envolve a transferência para o concessionário de um risco de exploração dessas obras ou serviços que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos. Considera‑se que o concessionário assume o risco de exploração quando, em condições normais de exploração, não há garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração das obras ou dos serviços que são objeto da concessão. A parte do risco transferido para o concessionário envolve uma exposição real à imprevisibilidade do mercado, o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concessionário não sejam meramente nominais ou insignificantes».
6
O artigo 8.o da Diretiva 2014/23 prevê, segundo a sua própria epígrafe, os limiares e métodos de cálculo do valor estimado das concessões. Em especial, o n.o 2, primeiro parágrafo, desta disposição enuncia que «[o] valor de uma concessão é o total do volume de negócios do concessionário gerado ao longo da duração do contrato, sem IVA, conforme estimado pela autoridade ou entidade contratante, em contrapartida das obras e dos serviços que foram objeto da concessão, bem como dos fornecimentos relacionados com tais obras e serviços.»
7
O artigo 18.o desta diretiva, sob a epígrafe «Duração da concessão», prevê:
«1.   As concessões têm uma duração limitada. A autoridade adjudicante ou a entidade adjudicante calcula a duração em função das obras ou serviços solicitados ao concessionário.
2.   Para as concessões de prazo superior a cinco anos, a duração máxima não pode ser superior ao prazo durante o qual um concessionário pode razoavelmente esperar recuperar os investimentos realizados para a exploração das obras ou dos serviços, a par da remuneração do capital investido, tomando em consideração os investimentos requeridos para alcançar os objetivos contratuais específicos.
[...]»
8
O artigo 43.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Modificação de contratos durante o seu período de vigência», dispõe:
«1.   As concessões podem ser modificadas sem novo procedimento de concessão, nos termos da presente diretiva, em qualquer dos seguintes casos:
a)
Se as modificações, independentemente do seu valor monetário, estiverem previstas nos documentos originárias da concessão em cláusulas de revisão, que podem incluir cláusulas de revisão dos valores, ou opções claras, precisas e inequívocas. Essas cláusulas devem indicar o âmbito e a natureza das eventuais modificações ou opções, bem como as condições em que podem ser aplicadas. Não podem prever modificações ou opções que alterem a natureza global da concessão;
b)
Se houver necessidade de obras ou serviços adicionais por parte do concessionário original que não tenham sido incluídos na concessão inicial, caso a mudança de concessionário:
i)
não possa ser efetuada por razões económicas ou técnicas, como requisitos de permutabilidade ou interoperabilidade com equipamento, serviços ou instalações existentes adquiridos ao abrigo da concessão inicial, e
ii)
seja altamente inconveniente ou provoque uma duplicação substancial dos custos para a autoridade ou entidade adjudicante.
Todavia, no caso de concessões adjudicadas por uma autoridade adjudicante, para efeitos de prosseguir uma atividade diferente das referidas no anexo II, o aumento dos valores não pode ser superior a 50 % do valor da concessão original. Caso sejam realizadas diversas modificações, essa limitação aplica‑se ao valor de cada modificação. Tais modificações sucessivas não podem ter por objetivo contornar a aplicação das disposições da presente diretiva;
c)
Se se verificarem todas as seguintes condições:
i)
a necessidade de modificação decorre de circunstâncias que uma autoridade adjudicante ou entidade adjudicante diligente não podia prever,
ii)
a modificação não altera a natureza global da concessão,
iii)
no caso de concessões adjudicadas pela autoridade adjudicante, para efeitos de prosseguir uma atividade diferente das referidas no anexo II, o aumento dos valores não pode ultrapassar 50 % do valor da concessão original. Caso sejam realizadas diversas modificações, esta limitação aplica‑se ao valor de cada modificação. Tais modificações não podem ter por objetivo contornar a aplicação das disposições da presente diretiva;
d)
Se o concessionário ao qual a autoridade adjudicante ou a entidade adjudicante atribuiu inicialmente a concessão for substituído por um novo adjudicatário, por um dos seguintes motivos:
i)
uma cláusula de revisão ou opção inequívoca, nos termos da alínea a),
ii)
transmissão universal ou parcial da posição do concessionário inicial, na sequência de operações de reestruturação, incluindo OPA, fusão e aquisição, ou de uma insolvência, para outro operador económico que satisfaça os critérios em matéria de seleção qualitativa inicialmente estabelecidos, desde que daí não advenham outras modificações substanciais ao contrato e que a operação não se destine a contornar a aplicação da presente diretiva, ou
iii)
assunção pela própria autoridade adjudicante ou pela entidade adjudicante das obrigações do concessionário principal para com os seus subcontratantes, se tal possibilidade estiver prevista na legislação nacional;
e)
Se as modificações, independentemente do seu valor, não forem substanciais na aceção do n.o 4.
Depois de modificarem um contrato nos casos previstos nas alíneas b) e c) do presente número, as autoridades adjudicantes ou as entidades adjudicantes publicam um anúncio para o efeito no Jornal Oficial da União Europeia. Esse anúncio inclui as informações previstas no anexo XI e é publicado nos termos do artigo 33.o
2.   Além disso, e sem que seja necessário verificar se se encontram preenchidas as condições previstas no n.o 4, alíneas a) a d), as concessões podem igualmente ser modificadas sem necessidade de novo procedimento de concessão, nos termos da presente diretiva, caso o valor da modificação seja inferior a ambos os seguintes valores:
i)
o limiar estabelecido no artigo 8.o, e
ii)
10 % do valor da concessão inicial.
Todavia, a modificação não pode alterar a natureza global da concessão. No caso de várias modificações, esse valor é avaliado com base no valor líquido acumulado das várias modificações.
3.   Para efeitos do cálculo do valor a que se refere o n.o 2 e o n.o 1, alínea b) e c), o valor atualizado será o valor de referência sempre que a concessão contenha uma cláusula de indexação. Se a concessão não incluir uma cláusula de indexação, o valor atualizado é calculado tendo em conta a média da inflação do Estado‑Membro da autoridade ou entidade adjudicante.
4.   A modificação de uma concessão durante o seu período de vigência é considerada substancial na aceção do n.o 1, alínea e), caso torne a concessão materialmente diferente da celebrada inicialmente. Em qualquer caso, sem prejuízo dos n.os 1 e 2, uma modificação é considerada substancial se se verificar uma das seguintes condições:
a)
A modificação introduz condições que, se tivessem feito parte do procedimento inicial de adjudicação da concessão, teriam permitido a admissão de outros candidatos que não os inicialmente selecionados, a aceitação de uma proposta que não a inicialmente aceite, ou teriam atraído mais participantes ao procedimento de adjudicação da concessão;
b)
A modificação altera o equilíbrio económico da concessão a favor do concessionário de uma forma que não estava prevista na concessão inicial;
c)
A modificação alarga consideravelmente o âmbito da concessão;
d)
Um concessionário ao qual a autoridade adjudicante ou a entidade adjudicante atribuiu inicialmente a concessão é substituído por um novo concessionário, em casos não previstos no n.o 1, alínea d).
5.   As modificações das disposições de uma concessão durante a sua vigência que sejam diferentes das modificações previstas nos n.os 1 e 2 obrigam a novo procedimento de concessão nos termos da presente diretiva.»
9
O artigo 51.o desta diretiva, sob a epígrafe «Transposição», prevê, no n.o 1:
«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 18 de abril de 2016. Os Estados‑Membros devem comunicar imediatamente à Comissão [Europeia] o texto dessas disposições.
[...]»
10
O artigo 54.o da Diretiva 2014/23, sob a epígrafe «Entrada em vigor», dispõe:
«A presente diretiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
A presente diretiva não se aplica às concessões objeto de proposta ou adjudicadas antes de 17 de abril de 2014.»
Direito italiano
11
O jogo de bingo era inicialmente regulado em Itália pelo decreto n.o 29 Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «Bingo» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n.o 133 (Decreto n.o 29, que estabelece as Regras para o Estabelecimento do Jogo do Bingo, na aceção do artigo 16.o, n.o 1, da Lei n.o 133, de 13 de maio de 1999), de 31 de janeiro de 2000 (GURI n.o 43, de 22 de fevereiro de 2000), que atribuía competência ao Ministro da Economia e das Finanças para definir as modalidades e o tempo de jogo, o pagamento das remunerações, dos direitos e dos rendimentos devidos a qualquer título, incluindo os que deviam ser atribuídos aos organizadores de competições.
12
Na prática, as concessões, adjudicadas na sequência do procedimento de seleção realizado na sequência da adoção desse decreto não previam o pagamento mensal de uma taxa. Em contrapartida, era aplicado um tributo fiscal sobre os cartões de jogo vendidos.
13
A duração dessas concessões foi fixada em seis anos, podendo estas ser renovadas uma única vez, em conformidade com as disposições do artigo 2.o, n.o 1, alínea e), do referido decreto.
14
Em 2013, quando as primeiras concessões atribuídas por força deste decreto estavam prestes a expirar, foi suscitada a questão da compatibilidade do modo de adjudicação das concessões com o direito da União, exigindo este último a publicação de um concurso público no qual qualquer empresa elegível possa participar em pé de igualdade. Segundo o legislador italiano, esta adaptação em conformidade com o direito da União do modo de adjudicação das concessões previsto pelo direito nacional implicava, todavia, uma «tendência para o alinhamento temporal» dos pontos de partida de todas as concessões do respetivo setor.
15
Por conseguinte, foi decidido instituir o regime de prorrogação técnica a favor das concessões que tinham caducado, permitindo que os concessionários titulares continuassem provisoriamente a exercer as suas atividades, de forma que, uma vez caducadas todas as concessões, pudessem ser lançados procedimentos de adjudicação na mesma data para todas essas concessões.
16
O artigo 1.o, n.os 636 e 637, da legge n.o 147 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) [Lei n.o 147 que aprova Disposições para a Elaboração do Orçamento Anual e Plurianual do Estado (Lei de Estabilidade de 2014)], de 27 de dezembro de 2013 (GURI n.o 302, de 27 de dezembro de 2013, suplemento ordinário n.o 87, a seguir «Lei n.o 147/2013») prevê:
«636.   A fim de conciliar o princípio [do direito da União], segundo o qual as concessões públicas devem ser adjudicadas ou readjudicadas, após o seu termo, segundo procedimentos de seleção concorrenciais, com a necessidade de prosseguir, em matéria de concessões de jogos para recolha das apostas do bingo, a tendência para o alinhamento temporal dessas concessões, no que respeita às concessões que caducam em 2013 e em 2014, a [ADM] procederá, durante o ano de 2014, à readjudicação dessas concessões de acordo com os seguintes princípios orientadores:
a)
introdução do princípio do caráter oneroso das concessões para a recolha das apostas de bingo e fixação do limiar mínimo de contrapartida para a atribuição de cada concessão em 200000 euros;
b)
duração das concessões igual a seis anos;
c)
pagamento da quantia de 2800 euros por cada mês ou fração de um mês superior a quinze dias, e de 1400 euros por cada fração de mês inferior a quinze dias, pelo concessionário cessante que pretenda igualmente participar no concurso para a readjudicação da concessão, por cada mês, ou fração de mês, durante o qual a relação de concessão caducada é prorrogada, e, em todo o caso, até à data da adjudicação da nova concessão reatribuída;
d)
pagamento do montante referido na alínea a) em duas metades de igual montante, o primeiro à data da apresentação do pedido de participação no procedimento de concurso para a readjudicação da concessão e o segundo à data da atribuição da nova concessão, na sequência do procedimento de seleção dos concorrentes;
e)
determinação, no montante fixo anual de 300000 euros, do montante da garantia bancária ou de seguro a pagar pelo concessionário, durante todo o período da concessão, para proteger a Administração Pública na manutenção dos requisitos subjetivos e objetivos, dos níveis de serviço e do cumprimento das obrigações contratuais acordadas.
637.   O decreto executivo da [ADM], que deve ser adotado antes do final de maio de 2014, estabelece todas as disposições de execução necessárias para garantir, a cada dois anos, em conformidade com os princípios orientadores enunciados no n.o 636, o lançamento dos procedimentos concorrenciais de readjudicação das concessões existentes para a recolha das apostas de bingo, a última das quais deve caducar em 2020.»
17
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o regime de prorrogação técnica instituiu ainda uma proibição de participar no concurso para a readjudicação da concessão em causa aos titulares de concessões caducadas que não pretendessem participar neste regime suportando o encargo correspondente.
18
O regime de prorrogação técnica foi alterado pela primeira vez em 2015, pelo artigo 1.o, n.o 934, da legge n.o 208 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [Lei n.o 208, que aprova Disposições para a Elaboração do Orçamento Anual e Plurianual do Estado (Lei da Estabilidade de 2016)], de 28 de dezembro de 2015 (GURI n.o 302, de 30 de dezembro de 2015, suplemento ordinário n.o 70), com o efeito, nomeadamente, de alargar o regime de prorrogação técnica às concessões que caducam em 2015 e em 2016, adiar a data‑limite para a atribuição das concessões em causa de 31 de dezembro de 2014 para 31 de dezembro de 2016 e, por conseguinte, prolongar a duração dessas concessões, aumentar o montante da taxa mensal devida pelos operadores que exercem sob esse regime fazendo‑a passar de 2800 para 5000 euros por cada mês ou fração de mês superior a quinze dias e de 1400 para 2500 euros por cada fração de mês inferior a quinze dias, bem como proibir a transferência das instalações durante todo o período da prorrogação técnica.
19
O decreto legislativo n.o 50 — Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo n.o 50, que aprova o Código dos Contratos Públicos), de 18 de abril de 2016 (GURI n.o 91, de 19 de abril de 2016), transpôs a Diretiva 2014/23 para a ordem jurídica italiana.
20
O artigo 1.o, n.os 636 e 637, da Lei n.o 147/2013 foi novamente alterado em 2017, pela legge n.o 205 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018‑2020 (Lei n.o 205 relativa ao Orçamento Previsional do Estado para o Exercício Financeiro de 2018 e ao Orçamento Plurianual para o Triénio de 2018‑2020), de 27 de dezembro de 2017 (GURI n.o 302, de 29 de dezembro de 2017, suplemento ordinário n.o 62) (a seguir «Lei n.o 205/2017»), com o efeito de alargar o referido regime às concessões que caducam em 2017 e 2018, adiar a data‑limite prevista para a abertura dos processos de concurso com vista à sua nova adjudicação de 31 de dezembro de 2016 para 30 de setembro de 2018 e aumentar o montante da taxa mensal devida a título do mesmo regime, fazendo‑a passar de 5000 para 7500 euros, por cada mês ou fração de mês superior a quinze dias, e de 2500 para 3500 euros, por fração de mês inferior a quinze dias.
21
O artigo 1.o, n.os 636 a 638, da Lei n.o 147/2013 foi, em seguida, alterado em 2018, em 2019 e em 2020, com o efeito, de cada vez, de prorrogar, para as concessões que não caducaram, a aplicação do regime de prorrogação técnica. Em especial, a legge n.o 178 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021‑2023 (Lei n.o 178 relativa ao Orçamento do Estado para o Exercício de 2021 e ao Orçamento Plurianual para o Período 2021‑2023), de 30 de dezembro de 2020 (GURI n.o 322, de 30 de dezembro de 2020, suplemento ordinário n.o 46), fixou em 31 de março de 2023 a data do termo do prazo para lançar o concurso relativo à adjudicação das concessões, ou seja, posteriormente à data do termo da última concessão de bingo.
22
Posteriormente aos factos em causa no processo principal, este artigo 1.o foi ainda alterado em 2022 para efeitos não só de prorrogar a aplicação do regime de prorrogação técnica até 31 de dezembro de 2024, mas também de aumentar o montante da taxa mensal devida por cada mês ou fração de mês superior a quinze dias, fixando‑a num montante de 8625 euros.
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Processos C‑728/22 e C‑729/22
23
Os recursos no processo principal são interpostos por duas associações profissionais de empresas que gerem atividades de jogo do bingo e por empresas deste setor de atividade.
24
Confrontados com dificuldades financeiras, devidas tanto aos efeitos da pandemia de COVID‑19 como à aplicação da regulamentação nacional que introduziu, essencialmente, o caráter oneroso das concessões, as recorrentes nos processos principais apresentaram à ADM pedidos destinados, nomeadamente, à suspensão imediata da taxa mensal devida ao abrigo do regime de prorrogação técnica, tal como esta taxa foi fixada, quanto ao seu montante, pela Lei n.o 205/2017, até ao restabelecimento do equilíbrio económico e financeiro dessas concessões prevalecente antes desta pandemia e, para algumas, bem como a título subsidiário, à alteração dessa taxa, para ter em conta a capacidade contributiva real de cada concessionário.
25
Em 9 de julho e 18 de novembro de 2020, respetivamente, no processo C‑729/22 e no processo C‑728/22, a ADM indeferiu esses pedidos, com o fundamento, nomeadamente, de que não podia alterar, através de uma medida administrativa, o montante da referida taxa, uma vez que esta última era fixada pela legislação nacional.
26
As recorrentes no processo principal interpuseram recursos no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) contra o indeferimento dos referidos pedidos. Foi negado provimento a estes recursos, tendo em conta o Acórdão n.o 49/2021 da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), que afastou dúvidas análogas às suscitadas nos presentes processos quanto à conformidade com a Costituzione della Repubblica Italiana (Constituição da República Italiana) da regulamentação nacional em causa no processo principal.
27
As recorrentes no processo principal interpuseram recurso dessas duas sentenças para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, designadamente, que o facto de a taxa mensal devida a título do regime de prorrogação técnica estar prevista na legislação nacional não pode justificar que a ADM seja privada de qualquer poder de apreciação para adotar atos administrativos destinados a reequilibrar as condições económico‑financeiras de exploração das concessões, quando essas condições sejam afetadas por acontecimentos imprevisíveis. Caso contrário, as relações jurídicas decorrentes das concessões para o exercício das atividades de recolha e de gestão de apostas seriam injustamente tratadas de maneira menos favorável do que as organizadas exclusivamente através de um contrato. Além disso, a impossibilidade de renegociar o equilíbrio económico de uma concessão é contrária ao direito da União, uma vez que, embora a adjudicação de uma concessão implique, por natureza, uma transferência do risco de exploração para o concessionário, não deixa de ser verdade que, em caso de condições de exploração excecionais, este direito impõe que a relação de concessão possa ser alterada durante a execução.
28
O órgão jurisdicional de reenvio começa por sublinhar que as recorrentes no processo principal apresentaram elementos de prova que permitem demonstrar que as condições de exploração das concessões, em especial a sustentabilidade dos seus custos de exploração, foram seriamente comprometidas por acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, designadamente na sequência da pandemia de COVID‑19, ao passo que a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) se pronunciou, no seu Acórdão n.o 49/2021, sobre situações anteriores à crise sanitária resultante desta pandemia.
29
Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à compatibilidade com o direito da União, por um lado, do recurso à legislação nacional para alterar certos elementos dos contratos de concessão, quando o recurso a tal instrumento priva a ADM de qualquer poder de alterar as concessões em causa em caso de acontecimentos imprevistos, imprevisíveis e externos às partes, que afetam de forma significativa as suas condições normais do risco de exploração e, por outro, das diferentes legislações assim adotadas para alterar essas concessões quando preveem a prorrogação das referidas concessões, ao subordinar essa prorrogação, bem como a possibilidade de participar no futuro concurso público, ao pagamento de uma taxa mensal, e que são, assim, suscetíveis de alterar o equilíbrio global de cada concessão.
30
Por último, o órgão jurisdicional de reenvio alega que, mesmo admitindo que a introdução do regime de prorrogação técnica seja justificada pela necessidade de alinhar as datas de caducidade das concessões em causa no processo principal para lançar novos procedimentos de adjudicação, tal regime afigura‑se contrário aos artigos 49.o e 56.o TFUE, uma vez que suscita dúvidas quanto à sua real necessidade, ao seu caráter adequado e à sua proporcionalidade em relação a tal objetivo.
31
Nestas circunstâncias, no processo C‑728/22, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Devem a Diretiva [2014/23] relativa à adjudicação de contratos de concessão, bem como os princípios gerais que decorrem do Tratado e, em especial, os artigos 15.o, 16.o, 20.o e 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [a seguir “Carta”], o artigo 3.o [TUE] e os artigos 8.o, 49.o, 56.o, 12.o, 145.o e 151.o [TFUE], ser interpretados no sentido de que são aplicáveis a concessões para a gestão do jogo do bingo adjudicadas em 2000 mediante procedimento de seleção, cujo prazo de vigência expirou e cuja eficácia foi, em seguida, reiteradamente prorrogada através de disposições legislativas que entraram em vigor depois da entrada em vigor da Diretiva e de ter expirado o prazo para a sua transposição?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, a [Diretiva 2014/23] opõe‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições legislativas de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, suscetíveis de privar a Administração do poder discricionário de, a pedido dos interessados, dar início a um procedimento administrativo destinado a modificar as condições de exploração das concessões, com ou sem abertura de um novo procedimento de adjudicação, em função de a renegociação do equilíbrio contratual ser ou não qualificada de modificação substancial, nos casos em que se verifiquem acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, que afetem significativamente as condições normais do risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
3)
A [Diretiva 89/665], conforme alterada pela [Diretiva 2014/23], opõe‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, que permitam ao legislador ou à Administração Pública condicionarem a participação no procedimento de nova adjudicação das concessões de jogo à adesão do concessionário ao regime da prorrogação técnica, mesmo nos casos em que esteja excluída a possibilidade de renegociação das condições de exploração da concessão a fim de restabelecer o seu equilíbrio, em consequência de acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, [o] que afet[a] significativamente as condições normais do risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
4)
Em todo o caso, os artigos 49.o e 56.o TFUE e os princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio da proteção da confiança legítima, opõem‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições legislativas de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, suscetíveis de privar a Administração do poder discricionário de, a pedido dos interessados, dar início a um procedimento administrativo destinado a modificar as condições de exploração das concessões, com ou sem abertura de um novo procedimento de adjudicação, em função de a renegociação do equilíbrio contratual ser ou não qualificada de modificação substancial, nos casos em que se verifiquem acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, que afetem significativamente as condições normais do risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
5)
Os artigos 49.o e 56.o TFUE e os princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio da proteção da confiança legítima, opõem‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, que permitam que o legislador ou a Administração Pública condicionem a participação no procedimento de nova adjudicação das concessões de jogo à adesão do concessionário ao regime da prorrogação técnica, mesmo nos casos em que esteja excluída a possibilidade de renegociação das condições de exploração da concessão a fim de restabelecer o seu equilíbrio, em consequência de acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, que afetem significativamente as condições normais de risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
6)
Em termos mais gerais, os artigos 49.o e 56.o TFUE e os princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio da proteção da confiança legítima opõem‑se a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que impõe aos gestores de salas de bingo o pagamento mensal de uma onerosa taxa de prorrogação técnica, não prevista nos atos de concessão originários, de montante igual para todos os tipos de operadores e alterada periodicamente pelo legislador, sem nenhuma relação comprovada com as características e a evolução de cada relação contratual de concessão?»
32
No processo C‑729/22, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Devem a [Diretiva 2014/23], bem como os princípios gerais decorrentes do[s] Tratado[s] e, em especial, os artigos 49.o e 56.o TFUE, ser interpretados no sentido de que são aplicáveis a concessões para a gestão do jogo de bingo adjudicadas em 2000 através de um procedimento de seleção, cujo prazo de vigência expirou e cuja eficácia foi, em seguida, reiteradamente prorrogada através de disposições legislativas que entraram em vigor depois de a Diretiva ter entrado em vigor e de ter expirado o prazo para a sua transposição?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, a [Diretiva 2014/23] opõe‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições legislativas de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, suscetíveis de privar a Administração do poder discricionário de, a pedido dos interessados, dar início a um procedimento administrativo destinado a modificar as condições de exploração das concessões, com ou sem abertura de um novo procedimento de adjudicação, em função de a renegociação do equilíbrio contratual ser ou não qualificada de modificação substancial, nos casos em que se verifiquem acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, que afetem significativamente as condições normais do risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
3)
A [Diretiva 89/665], conforme alterada pela [Diretiva 2014/23], opõe‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, que permitam ao legislador ou à Administração Pública condicionarem a participação no procedimento de nova adjudicação das concessões de jogo à adesão do concessionário ao regime da prorrogação técnica, mesmo nos casos em que esteja excluída a possibilidade de renegociação das condições de exploração da concessão a fim de restabelecer o seu equilíbrio, em consequência de acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, [o] que afet[a] significativamente as condições normais do risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
4)
Em todo o caso, os artigos 49.o e 56.o TFUE e os princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio da proteção da confiança legítima, opõem‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições legislativas de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, suscetíveis de privar a Administração do poder discricionário de, a pedido dos interessados, dar início a um procedimento administrativo destinado a modificar as condições de exploração das concessões, com ou sem abertura de um novo procedimento de adjudicação, em função de a renegociação do equilíbrio contratual ser ou não qualificada de modificação substancial, nos casos em que se verifiquem acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, que afetem significativamente as condições normais do risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
5)
Os artigos 49.o e 56.o TFUE e os princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio da proteção da confiança legítima, opõem‑se a uma interpretação ou aplicação de disposições de direito nacional ou a práticas de aplicação baseadas nas mesmas disposições, que permitam que o legislador ou a Administração Pública condicionem a participação no procedimento de nova adjudicação das concessões de jogo à adesão do concessionário ao regime da prorrogação técnica, mesmo nos casos em que esteja excluída a possibilidade de renegociação das condições de exploração da concessão a fim de restabelecer o seu equilíbrio, em consequência de acontecimentos não imputáveis às partes, imprevistos e imprevisíveis, que afetem significativamente as condições normais de risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário ao eventual restabelecimento das condições originárias de exploração das concessões?
6)
Em termos mais gerais, os artigos 49.o e 56.o TFUE e os princípios da segurança jurídica e da tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio da proteção da confiança legítima opõem‑se a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que impõe aos gestores de salas de bingo o pagamento mensal de uma onerosa taxa de prorrogação técnica, não prevista nos atos de concessão originários, de montante igual para todos os tipos de operadores e alterada periodicamente pelo legislador, sem nenhuma relação comprovada com as características e a evolução de cada relação contratual de concessão?»
Processo C‑730/22
33
No processo C‑730/22, a Coral, uma sociedade que explora salas de jogos de bingo ao abrigo de uma concessão, interpôs recurso no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) contra uma medida adotada durante o ano de 2018 pela ADM, em aplicação da Lei n.o 205/2017, que fixava, enquanto aguardava a readjudicação das concessões, a taxa mensal devida pelos concessionários a título do regime de prorrogação técnica no montante de 7500 euros.
34
Em apoio desse recurso, a referida sociedade alegou que o aumento dessa taxa era irrazoável e injustificado, tendo em conta o facto de que, apesar de a concessão que lhe tinha sido atribuída ser inicialmente gratuita, a referida taxa tinha sido introduzida unilateralmente pelo legislador italiano e aumentada de forma contínua. Denunciou igualmente um recurso abusivo ao regime de prorrogação técnica desde 2013, que viola, nomeadamente, os princípios da livre concorrência e da não discriminação e restringe a liberdade de iniciativa económica privada.
35
O Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) suscitou na Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) questões relativas à compatibilidade da legislação nacional em causa no processo principal com a Constituição da República Italiana.
36
No seu Acórdão n.o 49/2021, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) concluiu pela conformidade desta regulamentação nacional com a Constituição da República Italiana, bem como com os artigos 16.o, 20.o e 21.o da Carta.
37
À luz desse acórdão, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) negou provimento ao referido recurso na íntegra.
38
A Coral interpôs então recurso da sentença do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) para o órgão jurisdicional de reenvio, com o fundamento, nomeadamente, de que o regime de prorrogação técnica implicava alterações excessivas para as concessões em curso, excedendo os limites autorizados, nomeadamente, no artigo 43.o da Diretiva 2014/23.
39
Em sua defesa, a ADM alega, designadamente, que o regime de prorrogação técnica tem por objetivo permitir aos concessionários existentes, que estão todos sujeitos às mesmas condições no âmbito da prorrogação técnica, participar num novo procedimento de adjudicação, como exige o direito da União.
40
Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio indica ter dúvidas quanto à compatibilidade com a Diretiva 2014/23 do regime de prorrogação técnica, que subordina tal prorrogação, bem como a possibilidade de participar num futuro concurso, ao pagamento de uma taxa mensal, sem avaliação concreta das condições económicas de cada concessão e alterando potencialmente o equilíbrio global de cada uma delas.
41
A este respeito, o referido órgão jurisdicional sustenta que, embora o próprio conceito de concessão pressuponha a existência de um risco operacional, o legislador italiano, no caso em apreço, alterou significativamente a própria estrutura dos custos de exploração do setor do bingo, ao introduzir um mecanismo de taxa mensal. Além disso, esta alteração não teve lugar com base num acontecimento imprevisível e alheio à vontade das partes, antes resultou de uma decisão unilateral desse legislador.
42
O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, caso o Tribunal de Justiça considere que a Diretiva 2014/23 não é aplicável ao processo C‑730/22, tem igualmente dúvidas quanto à compatibilidade da regulamentação nacional em causa no processo principal com os artigos 49.o e 56.o TFUE, bem como com certos princípios gerais do direito da União. Com efeito, mesmo admitindo que a introdução do regime de prorrogação técnica seja justificada pela necessidade de alinhar os prazos de caducidade das concessões em curso para efeitos das novas adjudicações, após o termo destas, através de concursos públicos, tal regime afigura‑se contrário aos artigos 49.o e 56.o TFUE, uma vez que introduz restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços que suscitam dúvidas quanto à sua real necessidade, ao seu caráter adequado e à sua proporcionalidade em relação ao objetivo prosseguido.
43
Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A [Diretiva 2014/23], caso seja considerada aplicável, e, em todo o caso, os princípios gerais decorrentes dos artigos 26.o, 49.o, 56.o e 63.o TFUE, conforme interpretados e aplicados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, em particular no que respeita à proibição da discriminação, ao princípio da proporcionalidade e à proteção da concorrência e da livre circulação dos serviços e dos capitais, opõem‑se à aplicação de disposições de direito nacional segundo as quais o legislador nacional ou a Administração Pública podem, durante a denominada “prorrogação técnica” diversas vezes renovada na última década no setor das concessões de jogo, alterar unilateralmente as relações contratuais em vigor, introduzindo a obrigação de pagamento de taxas de concessão que originariamente não eram devidas e aumentando posteriormente em várias ocasiões essas taxas, que são sempre estabelecidas num montante fixo para todos os concessionários independentemente da sua faturação, bem como impondo restrições adicionais à atividade dos concessionários, como a proibição de transferência das instalações, e subordinando a participação no futuro procedimento de adjudicação das concessões à adesão dos operadores a essa prorrogação?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
44
O Tribunal de Justiça enviou ao órgão jurisdicional de reenvio um pedido de esclarecimento ao qual respondeu por três Despachos datados de 31 de outubro de 2023, enviados ao Tribunal de Justiça em 16 de novembro de 2023. Nesses despachos, o órgão jurisdicional de reenvio sublinhou que, embora tivesse dúvidas sobre a aplicabilidade da Diretiva 2014/23, alguns elementos, que considerava preponderantes, comprovavam essa aplicabilidade e que, por conseguinte, no essencial, era apenas a título subsidiário que se solicitava a interpretação dos artigos 49.o, 56.o e 63.o TFUE.
45
Entre esses elementos preponderantes, o órgão jurisdicional de reenvio referiu‑se, nomeadamente, à circunstância de, por um lado, os direitos de exploração concedidos não constituírem simples autorizações ou licenças administrativas, mas concessões de serviços, conforme definidas no artigo 5.o da Diretiva 2014/23, e de, por outro, todas as concessões em causa terem gerado um volume de negócios superior ao limiar previsto no artigo 8.o desta diretiva.
Quanto às questões prejudiciais
Considerações preliminares
46
A Comissão alega que a regulamentação nacional em causa no processo principal não permite tirar uma conclusão clara no que respeita à natureza jurídica das concessões em causa, uma vez que o único elemento pertinente mencionado nas decisões de reenvio é que essas concessões não instituem um direito exclusivo a favor dos concessionários. Ora, a resposta, nomeadamente às duas primeiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22, só seria necessária se esses direitos constituíssem concessões de serviços, na aceção do artigo 5.o da Diretiva 2014/23, e não simples licenças administrativas.
47
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o órgão jurisdicional de reenvio tem competência exclusiva para apurar os factos do litígio que lhe foi submetido, bem como para interpretar o direito nacional (v., neste sentido, Acórdão de 17 de outubro de 2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, n.o 31 e jurisprudência referida). Consequentemente, desde que as questões submetidas tenham por objeto a interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se [Acórdão de 7 de fevereiro de 2023, Confédération paysanne e o. (Mutagénese aleatória in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, n.o 32].
48
Com efeito, o Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas [Acórdão de 7 de fevereiro de 2023, Confédération paysanne e o. (Mutagénese aleatória in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, n.o 33].
49
Ora, embora, nos pedidos de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio se tenha referido, para evocar os direitos de exploração em causa no processo principal, ao conceito de «concessão» sem, no entanto, especificar se este conceito era utilizado no sentido que lhe é dado no direito da União, resulta sem ambiguidade da resposta formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos dirigido pelo Tribunal de Justiça que, por um lado, os direitos de exploração das concessões em causa no processo principal preenchem os requisitos materiais para serem qualificados de concessões de serviços, na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2014/23. Por outro lado, estas concessões atingem todas o limiar em valor previsto no artigo 8.o da Diretiva 2014/23 para serem abrangidas pelo seu âmbito de aplicação.
50
Por conseguinte, há que responder a estes pedidos partindo da premissa de que os direitos de exploração em causa no processo principal constituem concessões, na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2014/23, e que essas concessões atingem o limiar previsto no artigo 8.o, n.o 1, desta diretiva.
Quanto às primeiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22
51
A Comissão sustenta que as primeiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22 são, em parte, inadmissíveis, uma vez que dizem respeito à interpretação de disposições, como os artigos 8.o, 12.o, 145.o e 151.o TFUE, relativamente às quais o órgão jurisdicional de reenvio não forneceu explicações suscetíveis de permitir ao Tribunal de Justiça e aos eventuais intervenientes compreender em que medida estas disposições são pertinentes para a resolução dos litígios nos processos principais.
52
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, a necessidade de se chegar a uma interpretação do direito da União que seja útil ao juiz nacional exige que este cumpra escrupulosamente as exigências de conteúdo de um pedido de decisão prejudicial e que figurem expressamente no artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, presumindo‑se que o órgão jurisdicional de reenvio delas tem conhecimento (Acórdão de 19 de abril de 2018, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, n.o 21).
53
Assim, como enuncia o artigo 94.o, alínea c), do Regulamento de Processo, é indispensável que a decisão de reenvio contenha a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal (Acórdão de 19 de abril de 2018, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, n.o 22).
54
Ora, no processo C‑728/22, embora o órgão jurisdicional de reenvio solicite ao Tribunal de Justiça a interpretação do artigo 3.o TUE, dos artigos 8.o, 12.o, 26.o, 145.o e 151.o TFUE, bem como dos artigos 15.o, 16.o, 20.o e 21.o da Carta, este não fornece nenhuma explicação concreta quanto à relevância, para a primeira questão neste processo, destes artigos. Daqui resulta que a primeira questão no processo C‑728/22 é inadmissível, uma vez que tem por objeto a interpretação dos referidos artigos.
55
Em contrapartida, tendo em conta as explicações concretas que figuram no pedido de decisão prejudicial no processo C‑728/22, a primeira questão neste processo deve ser considerada admissível, visto que tem por objeto a interpretação da Diretiva 2014/23, bem como dos artigos 49.o e 56.o TFUE.
56
No que respeita ao processo C‑729/22, a primeira questão submetida é redigida de forma diferente da questão no processo C‑728/22, uma vez que incide unicamente sobre a interpretação das disposições da Diretiva 2014/23 e sobre a interpretação dos referidos artigos 49.o e 56.o TFUE. Ora, o pedido de decisão prejudicial neste processo contém explicações suficientes quanto às razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação destas disposições e artigos, pelo que esta questão deve ser considerada totalmente admissível.
57
Por outro lado, uma vez que, como sublinhado no n.o 49 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio parte da premissa de que os direitos de exploração que foram confiados às recorrentes nos processos principais C‑728/22 e C‑729/22 preenchem os requisitos materiais para serem qualificados de concessões de serviços, na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2014/23, há que deduzir daqui, como salientou a advogada‑geral nos n.os 43 e 44 das suas conclusões, que estas questões dizem mais precisamente respeito ao âmbito de aplicação temporal desta diretiva.
58
Consequentemente, há que entender que, com as primeiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a Diretiva 2014/23 e os artigos 49.o e 56.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que são aplicáveis ratione temporis a contratos de concessão, na aceção do seu artigo 5.o, n.o 1, alínea b), que foram adjudicados antes da entrada em vigor desta diretiva, mas que foram prorrogados por disposições legislativas que, em contrapartida, impuseram, primeiro, uma obrigação de os concessionários em causa pagarem uma taxa mensal, cujo montante foi posteriormente aumentado; segundo, uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, uma obrigação de aceitar essas prorrogações para serem autorizados a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões.
59
A este respeito, importa recordar que, em caso de alteração de um contrato de concessão, a legislação da União aplicável a essa alteração é a que estava em vigor à data desta última, não tendo consequências a este respeito a circunstância de a data de celebração do contrato de concessão inicial ser anterior à entrada em vigor das normas da União que regulam a matéria (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de setembro de 2019, Comissão/Itália, C‑526/17, EU:C:2019:756, n.o 60, e de 2 de setembro de 2021, Sisal e o., C‑721/19 e C‑722/19, EU:C:2021:672, n.o 28). Em contrapartida, são inaplicáveis as disposições de uma diretiva que preveem um prazo de transposição que tenha expirado após esta data, a menos que a referida diretiva já tenha sido transposta para o direito nacional à data da publicação da alteração da concessão (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, n.os 34 e 35).
60
Dado que o artigo 51.o, n.o 1, da Diretiva 2014/23 prevê que esta deve ser transposta o mais tardar em 18 de abril de 2016, esta diretiva deve ser considerada aplicável a qualquer alteração de um contrato de concessão efetuada posteriormente a esta data.
61
No caso em apreço, como salientado no n.o 24 do presente acórdão, os pedidos apresentados pelas recorrentes nos processos principais C‑728/22 e C‑729/22 à ADM visam as alterações introduzidas pela Lei n.o 205/2017. Ora, essas alterações consistiram, segundo as informações fornecidas ao Tribunal de Justiça, em renovar o regime de prorrogação técnica e em alargá‑lo igualmente às concessões que expiravam em 2017 e 2018, aumentando simultaneamente o montante da taxa mensal devida ao abrigo desse regime.
62
Por conseguinte, embora as obrigações que impendem sobre os concessionários em causa ao abrigo da Lei n.o 205/2017 constassem também das prorrogações técnicas anteriormente adotadas, não é menos verdade que a alteração dos contratos de concessão operada por esta lei teve por efeito prorrogar todas essas obrigações e, mais genericamente, o regime de prorrogação técnica a que os concessionários estão atualmente sujeitos.
63
Ora, tais alterações foram adotadas posteriormente à data‑limite de transposição da Diretiva 2014/23. Ao fazê‑lo, esta diretiva aplica‑se não só ao aumento do montante da taxa subsequente à adoção da Lei n.o 205/2017, mas também a todos os elementos do regime de prorrogação técnica que, alguns deles, já figuravam, é certo, nas prorrogações anteriores, mas foram renovados com base na Lei n.o 205/2017. Por conseguinte, o artigo 43.o da referida diretiva constitui a disposição à luz da qual, a contar da adoção da Lei n.o 205/2017, deve ser apreciada a compatibilidade com o direito da União de uma alteração que consiste em prorrogar a duração da concessão de serviços, em contrapartida, primeiro, de uma obrigação de pagar uma taxa; segundo, de uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, de uma obrigação de aceitar qualquer prorrogação das concessões.
64
Por outro lado, resulta dos termos do artigo 43.o da Diretiva 2014/23 que esta procedeu a uma harmonização exaustiva das disposições nacionais relativas aos casos em que, por um lado, os contratos de concessão podem ser alterados sem que, no entanto, seja necessária a organização de um novo procedimento de adjudicação em conformidade com as normas estabelecidas por esta diretiva e, por outro, esse procedimento de adjudicação é exigido em caso de alteração das condições da concessão [v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2024, Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, n.o 51].
65
Ora, qualquer medida nacional adotada num domínio que foi objeto de uma harmonização exaustiva à escala da União não deve ser apreciada à luz das disposições do direito primário, como os artigos 49.o e 56.o TFUE, mas à luz das disposições da medida de harmonização em causa (v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Sisal e o., C‑721/19 e C‑722/19, EU:C:2021:672, n.o 32).
66
Por conseguinte, em situações como as que estão em causa no processo principal, não há que apreciar a compatibilidade de disposições nacionais que, como as que resultam da adoção da Lei n.o 205/2017, foram adotadas após a transposição da Diretiva 2014/23 e, em todo o caso, após 18 de abril de 2016, também à luz dos artigos 49.o e 56.o TFUE, devendo essas disposições ser apreciadas exclusivamente à luz do artigo 43.o da referida diretiva.
67
À luz de todas as considerações precedentes, há que responder às primeiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22 que a Diretiva 2014/23 deve ser interpretada no sentido de que é aplicável ratione temporis a contratos de concessão, na aceção do seu artigo 5.o, n.o 1, alínea b), que foram adjudicados antes da entrada em vigor desta diretiva, mas que foram prorrogados por disposições legislativas que, em contrapartida, impuseram, primeiro, uma obrigação de os concessionários em causa pagarem uma taxa mensal, cujo montante foi posteriormente aumentado; segundo, uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, uma obrigação de aceitar essas prorrogações para serem autorizadas a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões, desde que essas disposições legislativas tenham elas próprias entrado em vigor após a data‑limite de transposição da referida diretiva. Nesta situação, os artigos 49.o e 56.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que não são aplicáveis.
Quanto à questão única no processo C‑730/22
68
Antes de mais, importa salientar que, uma vez que, na questão única no processo C‑730/22, o órgão jurisdicional de reenvio se refere ao artigo 26.o TFUE sem fornecer uma explicação concreta quanto à pertinência deste artigo para a resolução do litígio no processo principal, esta questão deve ser considerada inadmissível na medida em que tem por objeto a interpretação do referido artigo pelos motivos expostos nos n.os 50 e 51 do presente acórdão. Em contrapartida, tendo em conta as explicações que figuram no pedido de decisão prejudicial apresentado neste processo, a referida questão deve ser considerada admissível na medida em que tem por objeto a interpretação da Diretiva 2014/23 e dos artigos 49.o e 56.o TFUE. Dito isto, tendo em conta, por um lado, o que é salientado no n.o 65 do presente acórdão, e, por outro, a circunstância de o ato controvertido no processo C‑730/22 ter sido adotado em aplicação da Lei n.o 205/2017, não há que proceder a uma interpretação destes artigos do Tratado FUE.
69
Em seguida, embora, na questão única no processo C‑730/22, o órgão jurisdicional de reenvio não refira nenhuma disposição específica da Diretiva 2014/23, e ainda que o artigo 18.o desta diretiva possa igualmente ser pertinente à luz das circunstâncias do processo principal, decorre das explicações fornecidas na decisão de reenvio que esta questão tem exclusivamente por objeto a interpretação do artigo 43.o da referida diretiva, bem como dos princípios da não discriminação, da proporcionalidade e da proteção da concorrência.
70
A este respeito, resulta das informações fornecidas ao Tribunal de Justiça que, embora a recorrente no processo principal C‑730/22 critique as disposições relativas ao regime de prorrogação técnica que constavam das prorrogações anteriores, não é menos verdade que o litígio no processo principal apenas tem por objeto as medidas adotadas com base na Lei n.o 205/2017, através da qual os elementos constitutivos do regime de prorrogação preexistente foram renovados e o montante da taxa devida em contrapartida aumentado. Ora, como é constatado nos n.os 62 a 63 do presente acórdão, o artigo 43.o da Diretiva 2014/23 constitui a disposição à luz da qual, a contar da adoção da Lei n.o 205/2017, todos os elementos do regime de prorrogação técnica aplicáveis devem ser analisados, ainda que alguns elementos figurem igualmente nas prorrogações anteriores.
71
Por último, embora, para efeitos da interpretação da Diretiva 2014/23, se deva ter em conta, como sublinha a Coral nas suas observações escritas, os princípios da não discriminação, da proporcionalidade e da proteção da concorrência, há que constatar que o órgão jurisdicional de reenvio faz referência a esses princípios quer em relação aos artigos 49.o e 56.o TFUE, relativamente aos quais se concluiu que não eram aplicáveis no processo principal, quer de uma forma que é insuficientemente precisa para que o Tribunal de Justiça possa tomar uma posição quanto à interpretação que seria assim solicitada de tais princípios.
72
Deste modo, há que entender que, com a questão única no processo C‑730/22, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se o artigo 43.o da Diretiva 2014/23 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que o legislador nacional possa unilateralmente prorrogar, através de disposições legislativas que entraram em vigor após a data‑limite de transposição desta diretiva, a duração da concessão de serviços e, nessa ocasião, em contrapartida, primeiro, aumentar o montante de uma taxa fixada de modo forfetário e devida por todos os concessionários em causa, independentemente do seu volume de negócios; segundo, manter uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, conservar uma obrigação de esses concessionários aceitarem tais prorrogações para serem autorizados a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões.
73
A este respeito, como recordado no n.o 64 do presente acórdão, o artigo 43.o da Diretiva 2014/23 efetuou uma harmonização exaustiva das situações em que, por um lado, as concessões podem ser alteradas sem que seja necessário organizar para o efeito um novo procedimento de adjudicação de concessões em conformidade com as normas estabelecidas por esta diretiva e, por outro, tal procedimento de concessão é necessário no caso de alteração das condições da concessão [v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2024, Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, n.o 51].
74
Ora, não resulta da redação deste artigo 43.o que este visa unicamente as alterações efetuadas na sequência de uma negociação entre o concessionário e a entidade adjudicante, com exclusão das alterações impostas unilateralmente por via legislativa. Neste contexto, o facto de o considerando 75 da Diretiva 2014/23 especificar que uma alteração substancial da concessão atesta a intenção das partes de renegociar as suas condições essenciais não pode limitar o âmbito de aplicação do referido artigo 43.o, tal como resulta da redação clara deste último.
75
Por conseguinte, deve considerar‑se irrelevante para efeitos da aplicação da Diretiva 2014/23 a circunstância de as alterações referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio na questão única no processo C‑730/22 terem sido decididas unilateralmente pelo legislador italiano.
76
Em contrapartida, há que recordar que o artigo 43.o da Diretiva 2014/23 se opõe a qualquer alteração das condições de execução de uma concessão, unilateral ou efetuada de forma consensual, realizada sem novos procedimentos de adjudicação, salvo se essa alteração for abrangida por uma das situações previstas no artigo 43.o, n.os 1 ou 2, desta diretiva.
77
Ora, quando, como no processo principal, uma alteração, como a introdução da obrigação de pagar uma taxa, é decidida em contrapartida de outras obrigações, como o prolongamento da duração da concessão em causa, a apreciação da possibilidade de efetuar tal alteração com base no artigo 43.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/23 deve ser efetuada tendo em conta todos os efeitos desta alteração, não sendo tais efeitos dissociáveis uns dos outros.
78
Por conseguinte, é à luz de todos os efeitos provocados por uma alteração, como a prevista pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua questão, que há que determinar se esta se enquadra numa das situações previstas no artigo 43.o, n.os 1 ou 2, desta diretiva.
79
No que respeita, em primeiro lugar, ao artigo 43.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2014/23 e tendo em conta a situação prevista pelo órgão jurisdicional de reenvio na questão única no processo C‑730/22, que é a de uma alteração efetuada por via legislativa, pode desde logo excluir‑se que esta situação possa estar abrangida pela hipótese prevista nesta disposição, uma vez que esta última exige que a alteração efetuada o seja por uma cláusula prevista no contrato de concessão.
80
No que respeita, em segundo lugar, às hipóteses previstas nas alíneas b) a d) do referido artigo 43.o, n.o 1, estas pressupõem que a alteração em causa seja efetuada por uma das razões expressamente referidas nestas disposições, a saber, quando obras ou serviços adicionais realizados pelo concessionário original se tenham tornado indispensáveis, quando uma modificação se torne necessária por circunstâncias que uma autoridade ou entidade adjudicante diligente não podia prever ou quando um novo concessionário substitui aquele a quem a autoridade ou entidade adjudicante tinha inicialmente adjudicado a concessão em causa.
81
Dado que o órgão jurisdicional de reenvio não referiu, na questão única no processo C‑730/22, nenhuma causa específica que justifique as alterações pretendidas, não há que examinar se uma ou outra das referidas disposições pode ser aplicada. Caberá, sendo caso disso, ao órgão jurisdicional de reenvio submeter ao Tribunal de Justiça novas questões que visem especificamente estas hipóteses, se considerar que alguma delas pode ser aplicada.
82
No que respeita, em terceiro lugar, à hipótese prevista no artigo 43.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2014/23, há que recordar que esta visa as modificações que, «independentemente do seu valor, não [sejam] substanciais na aceção do n.o 4».
83
Por força do artigo 43.o, n.o 4, primeiro período, da Diretiva 2014/23, uma modificação deve ser considerada substancial «caso torne a concessão materialmente diferente da celebrada inicialmente».
84
Como indica o considerando 75 desta diretiva, o objetivo desta disposição é assegurar a abertura de um novo procedimento de concessão em caso de alterações materiais à concessão inicial, em particular do âmbito de aplicação e do teor dos direitos e obrigações recíprocos das partes, incluindo a distribuição de direitos de propriedade intelectual. Isso verifica‑se, em particular, nos casos em que as condições alteradas poderiam ter tido influência no resultado do procedimento, se tivessem sido inicialmente contempladas.
85
A este respeito, é facto assente que uma alteração que tenha, nomeadamente, por efeito renovar ou prorrogar a duração de uma concessão além da prevista no momento da sua adjudicação inicial, torna as características dessa concessão materialmente diferentes das inicialmente previstas, uma vez que afeta um elemento essencial do respetivo contrato e que, se tal nova característica de um elemento essencial desse contrato tivesse sido incluída no procedimento inicial, esta última teria atraído mais participantes. Deste modo, essa alteração deve ser considerada material, uma vez que os outros efeitos produzidos por tal alteração só podem ter acentuado o seu caráter material.
86
Consequentemente, uma alteração que tenha por objeto a prorrogação da duração de uma concessão e, em contrapartida, a introdução, primeiro, de uma obrigação de pagar uma taxa mensal, cujo montante é posteriormente aumentado; segundo, de uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, de uma obrigação de aceitar essas prorrogações para o concessionário em causa ser autorizado a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões, deve ser considerada material e, por conseguinte, insuscetível de ser abrangida pelo artigo 43.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2014/23, sem que seja necessário examinar separadamente cada um dos aspetos desta alteração.
87
Em quarto e último lugar, há que constatar que essa alteração também não se enquadra no caso previsto no artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23. Efetivamente, resulta da redação desta disposição que a situação prevista na mesma é a de alterações cujo montante seja, antes de mais, inferior ao limiar estabelecido no artigo 8.o desta diretiva, em seguida, cujo montante seja igualmente inferior a 10 % do valor da concessão inicial, e, por último, que não alterem a natureza global da concessão em causa.
88
No presente processo, nenhum elemento dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite pensar que a alteração em causa no processo principal preenche esses critérios ou mesmo que as partes no processo principal sustentam ser esse o caso.
89
De resto, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23, o valor de uma concessão corresponde ao volume de negócios total do concessionário, gerado durante a vigência do contrato estimado pela entidade adjudicante, tendo em conta as obras e serviços que são objeto dessa concessão, bem como os fornecimentos relacionados com essas obras e serviços. Por conseguinte, em caso de alteração que tenha por efeito, nomeadamente, prolongar a duração de uma concessão, para que esta seja abrangida pela hipótese prevista no artigo 43.o, n.o 2, desta diretiva, esse aumento, acrescido da conversão em unidades de tempo dos outros eventuais efeitos dessa alteração nos fatores tidos em conta para determinar o valor inicial da referida concessão, não deve representar mais de 10 % da sua duração inicial.
90
Ora, no litígio no processo principal, a alteração provocada pela adoção da Lei n.o 205/2017 teve por efeito, ao adiar a data do termo das concessões já caducadas durante o período compreendido entre 31 de dezembro de 2016 e 30 de setembro de 2018, prorrogá‑las em contrapartida, nomeadamente, de um aumento da taxa, tendo esta última passado, por cada mês ou fração de mês superior a quinze dias, de 5000 para 7500 euros e, por fração de mês inferior a quinze dias, de 2500 para 3500 euros.
91
Uma vez que, segundo as indicações que figuram nos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, as concessões em causa tinham sido inicialmente celebradas por seis anos, mesmo partindo da hipótese de que, por um lado, essas concessões tinham todas um valor inicial igual ao limiar previsto no artigo 8.o da Diretiva 2014/23 quando esta última foi adotada, a saber, um valor de 5186000 euros, e que, por outro, a prorrogação ocorrida em 2017 era a primeira a ser‑lhes aplicada, para não ser superior a 10 % do valor da concessão em causa, essa prorrogação não deveria ter excedido uma duração de pouco mais de oito meses, salientando que o aumento da taxa é deduzido do aumento do valor das concessões gerado pela sua prorrogação.
92
É certo que o regime de prorrogação técnica implica também, para o concessionário em causa, como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio na questão única no processo C‑730/22, uma proibição de transferência das suas instalações e uma obrigação de aceitar qualquer prorrogação decidida pelo legislador nacional para ser autorizado a participar em qualquer procedimento de readjudicação da concessão em causa no futuro.
93
Contudo, o aditamento de tal obrigação ou proibição não pode, em todo o caso, levar a que o impacto do aumento da duração das concessões sobre o valor inicial da concessão em causa seja inferior ao limiar de 10 %. Efetivamente, a primeira dessas alterações teve precisamente por efeito obrigar os concessionários em causa a prosseguirem a sua atividade nas mesmas condições que servem para determinar o valor inicial da sua concessão, ao passo que a segunda, embora restrinja os direitos desses concessionários, não se afigura, no entanto, suscetível de exercer uma influência sobre o valor dessas concessões, tal como este é definido no artigo 8.o da Diretiva 2014/23.
94
Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio determinar o impacto exato que a alteração em causa no processo principal tem sobre o valor da concessão em causa, tendo em conta todos os efeitos dessa alteração sobre o referido valor, tal como este último deve ser calculado nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23.
95
Na hipótese de se constatar que o artigo 43.o da Diretiva 2014/23 se opõe a essa alteração, há que precisar que a recorrente no processo principal não pode daqui retirar argumentos para exigir que apenas não sejam aplicadas as disposições pelas quais o legislador nacional aumentou o montante da taxa. Com efeito, além de esse aumento ser indissociável da prorrogação da concessão, uma vez que constitui a sua contrapartida, o facto de não aplicar apenas o aumento teria como consequência uma alteração do equilíbrio da concessão a favor do concessionário de um modo que não estava previsto no contrato de concessão inicial e, consequentemente, procederia a uma alteração material desse contrato, ao passo que, por força do artigo 43.o, n.o 1, alínea e), desta diretiva, lido em conjugação com o n.o 5 deste artigo 43.o, é necessário um novo procedimento de adjudicação em caso de alteração material de um contrato de concessão.
96
À luz de todas as considerações precedentes, há que responder à questão única no processo C‑730/22 que o artigo 43.o da Diretiva 2014/23 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que o legislador nacional possa unilateralmente prorrogar, através de disposições legislativas que entraram em vigor após a data‑limite de transposição desta diretiva, a duração da concessão de serviços e, nessa ocasião, em contrapartida, primeiro, aumentar o montante de uma taxa fixada de modo forfetário e devida por todos os concessionários em causa, independentemente do seu volume de negócios; segundo, manter uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, manter uma obrigação de esses concessionários aceitarem tais prorrogações para serem autorizados a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões, desde que essas alterações, consideradas no seu todo, não preencham as condições de aplicação do artigo 43.o, n.os 1 e 2, desta diretiva.
Quanto às segundas questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22
97
A título preliminar, resulta dos pedidos de decisão prejudicial nos processos C‑728/22 e C‑729/22 que as segundas questões nestes processos são submetidas devido ao facto de, nas suas Decisões de 9 de julho e 18 de novembro de 2020, a ADM se ter declarado incompetente para alterar o montante da taxa em causa nos processos principais, com o fundamento de que esse montante era fixado por um ato legislativo.
98
Por outro lado, embora, nestas questões, o órgão jurisdicional de reenvio não refira nenhuma disposição específica da Diretiva 2014/23, decorre das explicações fornecidas nas decisões de reenvio que as referidas questões têm por objeto a interpretação dos artigos 5.o e 43.o desta diretiva.
99
Por conseguinte, há que entender que, com as segundas questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 5.o e 43.o da Diretiva 2014/23 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma interpretação ou a uma aplicação de normas legislativas internas, ou a práticas baseadas nessas normas, suscetíveis de privar a entidade adjudicante do poder de dar início, a pedido de um concessionário, a um procedimento administrativo destinado a alterar as condições de exploração da concessão em causa, quando acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, alheios à vontade das partes, influenciem de forma significativa o risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem e durante o tempo necessário para restabelecer, se for caso disso, as condições originárias de exploração dessa concessão.
100
A este respeito, importa salientar que é certo que o artigo 5.o, n.o 1, alínea b), segundo parágrafo, da Diretiva 2014/23 define o conceito de «concessão de serviços» como um contrato em relação ao qual se considera que o concessionário em causa assume o risco de exploração do serviço «em condições normais de exploração».
101
Todavia, como salientou a advogada‑geral no n.o 77 das suas conclusões, e contrariamente ao que sustentam as recorrentes no processo principal, esta definição não pode servir de fundamento para exigir aos Estados‑Membros que concedam às autoridades adjudicantes o poder de dar início, a pedido de um concessionário, a um procedimento administrativo destinado a alterar as condições de exploração de uma concessão, quando acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, alheios à vontade das partes, influenciem de forma significativa o risco de exploração dessa concessão. Com efeito, como resulta da redação do artigo 5.o da Diretiva 2014/23, a referida definição só é fornecida para efeitos da aplicação desta diretiva e, em especial, para efeitos da definição do âmbito de aplicação material da referida diretiva, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 2.
102
Quanto ao artigo 43.o da Diretiva 2014/23, embora este último faça referência, no seu n.o 1, alínea c), à hipótese de uma alteração tornada necessária por circunstâncias que uma autoridade ou entidade adjudicante diligente não podiam prever, resulta da redação desta disposição que esta o faz unicamente para especificar que, nesta hipótese, não é necessário um novo procedimento de adjudicação, sem impor à autoridade adjudicante uma obrigação de dar início a um procedimento de alteração da concessão.
103
Esta conclusão é corroborada pelo considerando 75 desta diretiva, do qual resulta que o objetivo do seu artigo 43.o é clarificar as condições em que as alterações introduzidas numa concessão durante a sua exploração exigem um novo procedimento de adjudicação enumerando um elenco taxativo de situações para as quais não é necessária a abertura de um novo procedimento de adjudicação, e não impor aos Estados‑Membros que prevejam que uma concessão deve necessariamente poder ser alterada em cada um destes casos.
104
Dito isto, na hipótese de as normas legislativas internas preverem que a autoridade adjudicante pode ser obrigada a dar início a um procedimento de alteração da concessão devido a acontecimentos imprevisíveis e alheios à vontade das partes que influenciam significativamente o risco de exploração, a Diretiva 2014/23 não se opõe a que o respetivo concessionário se possa basear nessas normas para exigir que a autoridade adjudicante dê início a esse procedimento, desde que a alteração prevista não seja excluída pela legislação nacional que transpõe o artigo 43.o, n.os 1 e 2, desta diretiva.
105
Por conseguinte, há que responder às segundas questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22 que os artigos 5.o e 43.o da Diretiva 2014/23 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma interpretação ou aplicação de normas legislativas internas, ou a práticas baseadas nessas normas, suscetíveis de privar a entidade adjudicante do poder de dar início, a pedido de um concessionário, a um procedimento administrativo destinado a alterar as condições de exploração da concessão em causa, quando acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, alheios à vontade das partes, influenciem de forma significativa o risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem durante o tempo necessário para restabelecer, se for caso disso, as condições originárias de exploração dessa concessão.
Quanto às terceiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22
106
Com as terceiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se a Diretiva 89/665, conforme alterada pela Diretiva 2014/23, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a que uma regulamentação nacional possa erigir como condição prévia da participação em qualquer procedimento de readjudicação de uma concessão a adesão do concessionário em causa a um regime de prorrogação dessa concessão, incluindo no caso de estar excluída a possibilidade de renegociar as condições de funcionamento da referida concessão devido à ocorrência de um acontecimento imprevisível e alheio à vontade das partes.
107
A este respeito, importa recordar que, em conformidade com o artigo 94.o, alínea c), do Regulamento de Processo, qualquer pedido de decisão prejudicial deve conter a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão jurisdicional estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal, o que implica que a disposição ou as disposições a interpretar sejam claramente identificáveis.
108
Ora, por um lado, na redação das terceiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22, o órgão jurisdicional de reenvio não referiu nenhuma disposição específica da Diretiva 89/665. Por outro lado, as explicações fornecidas por esse órgão jurisdicional nos pedidos de decisão prejudicial em causa não permitem identificar uma, tanto mais que, como sublinhou a advogada‑geral no n.o 94 das suas conclusões, a descrição dos litígios nos processos principais não revela que as obrigações desta diretiva tenham sido violadas pela adoção e subsequente alteração do regime de prorrogação técnica.
109
Por conseguinte, as terceiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22 devem ser declaradas inadmissíveis.
Quanto às quartas a sextas questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22
110
Tendo em conta a resposta dada às primeiras questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22 e dado que, nos processos principais, as recorrentes nos processos principais contestam alterações que devem ser apreciadas à luz da Diretiva 2014/23, não há que responder às quarta a sextas questões nos processos C‑728/22 e C‑729/22.
Quanto às despesas
111
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
1)
A Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão,
deve ser interpretada no sentido de que:
é aplicável ratione temporis a contratos de concessão, na aceção do seu artigo 5.o, n.o 1, alínea b), que foram adjudicados antes da entrada em vigor da Diretiva 2014/23, conforme alterada, mas que foram prorrogados por disposições legislativas que, em contrapartida, impuseram, primeiro, uma obrigação de os concessionários em causa pagarem uma taxa mensal, cujo montante foi posteriormente aumentado; segundo, uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, uma obrigação de aceitar essas prorrogações para serem autorizadas a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões, desde que essas disposições legislativas tenham elas próprias entrado em vigor após a data‑limite de transposição da Diretiva 2014/23. Nesta situação, os artigos 49.o e 56.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que não são aplicáveis.
2)
O artigo 43.o da Diretiva n.o 2014/23
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a que o legislador nacional possa unilateralmente prorrogar, através de disposições legislativas que entraram em vigor após a data‑limite de transposição da Diretiva 2014/23, a duração da concessão de serviços e, nessa ocasião, em contrapartida, primeiro, aumentar o montante de uma taxa fixada de modo forfetário e devida por todos os concessionários em causa, independentemente do seu volume de negócios; segundo, manter uma proibição de transferência das suas instalações; e, terceiro, manter uma obrigação de esses concessionários aceitarem tais prorrogações para serem autorizados a participar em qualquer futuro procedimento de readjudicação dessas concessões, desde que essas alterações, consideradas no seu todo, não preencham as condições de aplicação do artigo 43.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/23.
3)
Os artigos 5.o e 43.o da Diretiva 2014/23
devem ser interpretados no sentido de que:
se opõem a uma interpretação ou aplicação de normas legislativas internas, ou a práticas baseadas nessas normas, suscetíveis de privar a entidade adjudicante do poder de dar início, a pedido de um concessionário, a um procedimento administrativo destinado a alterar as condições de funcionamento da concessão em causa, quando acontecimentos imprevistos e imprevisíveis, alheios à vontade das partes, influenciem de forma significativa o risco de exploração, enquanto essas condições subsistirem durante o tempo necessário para restabelecer, se for caso disso, as condições originárias de exploração dessa concessão.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.