62019CJ0167
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 10. marca 2022 (
*1
)
„Pritožba – Državne pomoči – Pomoč za nemški mlečni sektor – Financiranje preskusov kakovosti mleka – Člen 108(2) PDEU – Odločba o začetku formalnega postopka preiskave – Uredba (ES) št. 659/1999 – Člen 6(1) – Obveznost Evropske komisije, da v tej odločbi povzame bistvena dejanska in pravna vprašanja – Obseg – Pravice zainteresiranih strank do vključitve v upravni postopek – Bistvena kršitev postopka – Posledice za zakonitost končne odločbe“
V združenih zadevah C‑167/19 P in C‑171/19 P,
zaradi dveh pritožb na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vloženih 22. februarja 2019,
Evropska komisija, ki jo zastopajo K. Herrmann, P. Němečková, in T. Maxian Rusche, agenti,
pritožnica v zadevah C‑167/19 P in C–171/19 P,
druge stranke v postopku so
Freistaat Bayern s sedežem v Münchnu (Nemčija), ki jo zastopata U. Soltész in H. Weiß, Rechtsanwälte,
tožeča stranka na prvi stopnji v zadevi C–167/19 P,
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV s sedežem v Mertingenu (Nemčija),
Genossenschaftsverband Bayern e. V. s sedežem v Münchnu (Nemčija),
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft e. V. s sedežem v Münchnu (Nemčija),
ki jih zastopata C. Bittner in N. Langhans, Rechtsanwälte,
tožeče stranke na prvi stopnji v zadevi C–171/19 P,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica tretjega senata v funkciji predsednice četrtega senata, S. Rodin, predsednik senata, in N. Piçarra (poročevalec), sodnik,
generalni pravobranilec: E. Tanchev,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 15. julija 2021
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s pritožbama predlaga razveljavitev sodb Splošnega sodišča Evropske unije z dne 12. decembra 2018, Freistaat Bayern/Komisija (T‑683/15, v nadaljevanju: prva izpodbijana sodba, EU:T:2018:916), in sodbe z dne 12. decembra 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeter Bayerns in drugi/Komisija (od T‑722/15 do T‑724/15, neobjavljena, v nadaljevanju: druga izpodbijana sodba, EU:T:2018:920), s katerima je to sodišče ugodilo tožbama Freistaat Bayern (zvezna dežela Bavarska, Nemčija) (zadeva C–167/19 P) oziroma Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, de Genossenschaftsverband Bayern eV in Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (zadeva C-171/19 P) (v nadaljevanju: interesno združenje) za razglasitev delne ničnosti Sklepa (EU) 2015/2432 Komisije z dne 18. septembra 2015 o državni pomoči SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484(2012/NN)) za preskuse kakovosti mleka v okviru Zakona o mleku in maščobah, ki jo je dodelila Nemčija (UL 2015, L 334, str. 23_v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
Pravo Unije
2
V uvodnih izjavah 8 in 16 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), ki se ratione temporis uporablja za obravnavani spor, je bilo navedeno:
„(8)
[…] je treba v vseh primerih, ko Komisija s predhodnim preučitvenim postopkom ne more ugotoviti, ali je pomoč združljiva s skupnim trgom, začeti formalni postopek preiskave, da bi lahko Komisija zbrala vse podatke, ki jih potrebuje za ocenjevanje združljivosti pomoči, in da se omogoči zainteresiranim strankam predložiti svoje pripombe; ker so pravice zainteresiranih strank lahko najbolje zaščitene v okviru formalnega postopka preiskave, določenega v členu 93(2) Pogodbe;
[…]
(16)
[…] je primerno, da se določijo vse možnosti, ki jih imajo tretje stranke, da ščitijo svoje interese v postopkih državne pomoči;“.
3
Člen 1 te uredbe je določal:
„V tej uredbi:
[…]
(h)
‚zainteresirana stranka‘ pomeni katero koli državo članico ali osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, predvsem upravičenca pomoči, konkurenčna podjetja in poklicna združenja.“
4
Člen 6 navedene uredbe, naslovljen „Formalni postopek preiskave“, je v odstavku 1 določal:
„Odločba o začetku formalnega postopka preiskave vsebuje povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti s skupnim trgom. Odločba od zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank zahteva, da pošljejo pripombe v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca. V ustrezno upravičenih primerih lahko Komisija to obdobje podaljša.“
5
Člen 13 navedene uredbe, naslovljen „Odločba Komisije“, je v odstavku 1 določal:
„[…] V primeru odločbe o začetku formalnega postopka preiskave se postopek zaključi z odločbo na podlagi člena 7. […]“
Nemško pravo
6
Člen 22(1) Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (zakon iz leta 1952 o mleku in maščobah) (BGBl. 1952 I, str. 811), kakor je bil spremenjen s členom 397 uredbe z dne 31. avgusta 2015 (BGBl. 2015 I, str. 1474) (v nadaljevanju: MFG) deželne vlade pooblašča, da v posvetovanju z zadevnim združenjem, sestavljenim iz podjetij v sektorju mleka in potrošnikov, ki skupno varujejo svoje gospodarske interese, ali z zadevnimi poklicnimi organizacijami, za mlekarne, centrale za zbiranje mleka ali postaje za zbiranje smetane, uporabljajo dajatve za podporo mlečnemu sektorju.
7
Člen 22(2) in (2a) MFG določa, da se sredstva, pridobljena na podlagi odstavka 1, lahko uporabijo le za financiranje ciljev, določenih s tem zakonom, med katerimi sta promocija in ohranjanje kakovosti mleka.
8
V skladu s členom 1(1) Milch‑Güteverordnung (uredba zvezne dežele Bavarske o kakovosti mleka) z dne 9. julija 1980 (BGBl. 1980 I, str. 878), kakor je bila spremenjena z uredbo z dne 17. decembra 2010 (BGBl. 2010 I, str. 2132), morajo odjemalci dobavljenega mleka to mleko analizirati ali dati v analizo.
9
Člen 1 Bayerische Milchumlageverordnung (uredba o dajatvi na mleko) z dne 17. oktobra 2007 (BayGVBl. 2007, str. 727), ki je bila sprejeta na podlagi člena 22(1) MFG, določa, da se upraviteljem mlekarn naloži dajatev za količino surovega mleka, ki jim je dobavljena.
10
V skladu s členom 23 Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (finančna uredba zvezne dežele Bavarske) z dne 8. decembra 1971 (BayRS 630‑1‑F) je mogoče odhodke in obveznosti v zvezi z opravljanjem storitev, namenjenih subjektom, ki ne spadajo pod državno upravo in ki so namenjene uresničenju nekaterih ciljev, vključiti v proračun te dežele zgolj, če ima ta sorazmeren interes za to uresničenje, ki brez ustreznih subvencij ne bi bilo mogoče ali vsaj ne bi bilo zadovoljivo.
11
Člen 44 te finančne uredbe zvezne dežele Bavarske, ki je njenem delu III, naslovljenem „Izvajanje proračuna“, določa, da se te subvencije lahko izplačajo le pod pogoji iz člena 23 navedene uredbe.
Dejansko stanje in sporna odločba
12
Komisija je z dopisom z dne 17. julija 2013 Zvezno republiko Nemčijo obvestila o svoji odločitvi, da začne postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (v nadaljevanju: odločba o začetku postopka), ki se nanaša na različne ukrepe, izvedene v več nemških deželah na podlagi uredbe o kakovosti mleka, da bi podprla mlečni sektor. Komisija je v točki 264 obrazložitve te odločbe, pri čemer se je oprla na sodbo z dne 21. oktobra 2003, van Calster in drugi (C‑261/01 in C‑262/01, EU:C:2003:571), opozorila, da mora, kadar se državne pomoči financirajo s parafiskalno dajatvijo, kot v obravnavani zadevi, preučiti tako te pomoči kot način njihovega financiranja.
13
Komisija je ugotovila, da je bil zadevni ukrep pomoči v obdobju od 28. novembra 2001 do 31. decembra 2006 združljiv z notranjim trgom, pri čemer pa je podvomila o združljivosti te pomoči z notranjim trgom od 1. januarja 2007.
14
Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 20. septembra 2013 predložila pripombe glede sklepa o začetku postopka. Komisija je prejela tudi sedem obvestil o pripombah zainteresiranih strank. Te pripombe so bile posredovane Zvezni republiki Nemčiji, ki je glede njih zavzela stališče z dopisi z dne 27. februarja, 3. marca in 3. oktobra 2014. Ta država članica je z dopisom z dne 3. decembra 2014 zavzela stališče glede drugih dodatnih pripomb, predloženih 8. julija 2014.
15
Sporni sklep z dne 18. septembra 2015 se nanaša izključno na financiranje preskusov kakovosti mleka, ki so se od 1. januarja 2007 izvajali v zveznih deželah Baden‑Württemberg in Bavarska.
16
Na prvem mestu, Komisija je preverila, ali so prihodki, pridobljeni od dajatve na mleko, državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Po njenem mnenju je treba za te prihodke, za katere člen 22(2), točke od 1 do 6, MFG določa namene, za katere se lahko uporabijo, šteti, da so pod javnim nadzorom, ukrepi, ki se financirajo iz navedenih prihodkov, pa so izvedeni iz državnih sredstev in jih je mogoče pripisati tej državi.
17
Komisija je na drugem mestu ugotovila, da so mlekarne zvezne dežele Bavarske, ki so „podjetja“ v smislu člena 107(1) PDEU, imele selektivno prednost z vračilom stroškov za preskuse kakovosti mleka, ki so jim naloženi. V točki 145 obrazložitve spornega sklepa je navedla, da se zadevni ukrep ne financira samo iz sredstev, pridobljenih iz dajatve na mleko, ampak tudi iz dodatnih sredstev iz splošnega proračuna te zvezne dežele, iz česar je sklepala, da dobiček, ki so ga bavarske mlekarne imele od kritja preskusov kakovosti mleka, ki so jih morale plačati, ni nujno izravnan z zneski, ki so jih plačale iz naslova dajatve na mleko.
18
Na tretjem mestu, Komisija je v zvezi z obstojem obstoječe pomoči poudarila, da nemški organi poleg MFG, ki po njenem mnenju ne uvaja zadevne sheme pomoči, niso predložili nobenega podatka, ki bi potrjeval obstoj pravne podlage, ki bi bila sprejeta pred letom 1958 in bi se še vedno uporabljala v obravnavanem obdobju.
19
Na četrtem mestu, Komisija je ugotovila, da pomoči za redne preglede mleka ne izpolnjujejo pogojev iz točke 109 Smernic Unije o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007–2013 (UL 2006, C 319, str. 1) v povezavi s členom 16(1) Uredbe Komisije (ES) št. 1857/2006 z dne 15. decembra 2006 o uporabi členov [107] in [108 PDEU] pri državni pomoči za majhna in srednje velika podjetja, ki se ukvarjajo s proizvodnjo kmetijskih proizvodov, in o spremembi Uredbe (ES) št. 70/2001 (UL 2006, L 358, str. 3), na katero napotuje ta točka 109.
20
Zato je Komisija v členu 1 spornega sklepa odločila, da pomoč, ki jo je Zvezna republika Nemčija v nasprotju s členom 108(3) PDEU dodelila za preskuse kakovosti mleka, ki so bili med drugim opravljeni v zveznih deželah Baden‑Württemberg in Bavarska v korist zadevnih podjetij iz sektorja mleka v teh deželah, od 1. januarja 2007 ni združljiva z notranjim trgom. Komisija je v členih od 2 do 4 tega sklepa odredila izterjavo pomoči in v zvezi s tem določila podrobna pravila.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sodbi
21
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje sta 26. novembra 2015 in 4. decembra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbi na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti spornega sklepa.
22
S sklepom predsednika drugega senata Splošnega sodišča z dne 16. februarja 2016 so bile zadeve od T‑722/15 do T‑724/15 združene za pisni in ustni postopek. Predsednik četrtega senata Splošnega sodišča je na obravnavi 26. februarja 2018 odločil, da se te zadeve združijo za izdajo končne odločbe.
23
Prvi tožbeni razlog zvezne dežele Bavarske in interesnega združenja se je nanašal na kršitev člena 108(2) PDEU ter člena 6(1) in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999.
24
Drugi tožbeni razlog interesnega združenja se je nanašal na kršitev člena 107(1) PDEU, ker so bili prihodki od pristojbin opredeljeni kot „državna sredstva“.
25
Prvi del drugega pritožbenega razloga zvezne dežele Bavarske in prvi del tretjega pritožbenega razloga interesnega združenja sta se nanašala na neobstoj prednosti v korist kupcev mleka. Drugi del drugega tožbenega razloga, ki ga je navedla zvezna dežela Bavarska, se je nanašal na neobstoj selektivnosti, dodeljene bavarskim mlekarnam. Drugi del tretjega tožbenega razloga, ki ga navaja interesno združenje, se je nanašal na nadomestilo, z dajatvijo na mleko, ki so jo morala plačiati bavarska mlečna podjetja, za dobiček, ki so ga ta ustvarila.
26
Podredno sta zvezna dežela Bavarska s tretjim pritožbenim razlogom in interesno združenje s petim tožbenim razlogom zatrjevala, da je Komisija kršila obveznost priglasitve, in iz tega sklepala, da je vračilo pomoči, odrejeno v spornem sklepu, nezakonito.
27
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje sta s četrtim tožbenim razlogom, ki je bil prav tako naveden podredno, Komisiji očitala, da je štela, da zadevna pomoč ni združljiva z notranjim trgom.
28
Prav tako podredno sta zvezna dežela Bavarska s petim pritožbenim razlogom in interesno združenje s šestim tožbenim razlogom navajala kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj.
29
Splošno sodišče je v zvezi s tožbenim razlogom, ki se je nanašal na kršitev člena 108(2) PDEU ter člena 6(1) in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999, na prvem mestu v točki 46 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 41 do 43 druge izpodbijane sodbe opozorilo, da imajo zainteresirane stranke v smislu člena 1(h) Uredbe št. 659/1999 pravico biti udeležene v postopku preiskave zadevnega ukrepa pomoči. V točki 47 prve izpodbijane sodbe in v točki 44 druge izpodbijane sodbe je pojasnilo, da mora odločba o začetku postopka za to v skladu s členom 6(1) te uredbe vsebovati povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, tako da zadostno opredeli okvir preizkusa tega ukrepa, da pravica zainteresiranih strank do predložitve pripomb ne bi izgubila pomena.
30
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 52 do 58 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 47 do 54 druge izpodbijane sodbe sporni sklep preučilo glede na odločbo o začetku postopka, da bi ugotovilo, ali se je ta nanašala na delno financiranje zadevnega ukrepa z dodatnimi sredstvi iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske. Ugotovilo je, da se Komisija v odločbi o začetku postopka na ta sredstva ni sklicevala kot na način financiranja pomoči. Iz tega je sklepalo, da lahko zainteresirane stranke upravičeno domnevajo, da se je preučitev Komisije nanašala izključno na sredstva, ki se nanašajo na dajatve na mleko.
31
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v točkah 65 in 66 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 62 in 63 druge izpodbijane sodbe navedlo, da ima izraz „državna sredstva“ iz člena 107(1) PDEU zelo širok pomen in da mora zato Komisija opredeliti in analizirati različna državna sredstva, ki so sestavni del opredelitve kot „pomoč“. V zvezi s tem je navedlo, da je treba šteti, da izraz „finančna podpora“, uporabljen v odločbi o začetku postopka, tudi če bi ga bilo mogoče razlagati tako, da se nanaša na oba vira financiranja zadevnega ukrepa pomoči, ni dovolj natančen. Dodalo je, da čeprav so lahko v končni odločbi Komisije nekatera neskladja z odločbo o začetku postopka, razlika med obema odločbama v obravnavanem primeru ni upravičena, ker je Komisija priznala, da je bila pred sprejetjem odločbe o začetku postopka obveščena tudi o financiranju tega ukrepa iz sredstev splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske.
32
Splošno sodišče je poleg tega v točkah 67 in 68 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 64 in 65 druge izpodbijane sodbe pojasnilo, da se Komisija v sporni odločbi izrecno sklicuje na financiranje pomoči iz sredstev iz tega proračuna. Po mnenju Splošnega sodišča to dokazuje, da ta način financiranja ni bil neupošteven element za analizo zadevnega ukrepa pomoči, ki jo je opravila Komisija. Iz tega je sklepalo, da je bil sporni sklep sprejet, ne da bi bila zadevnim strankam dana možnost, da predložijo pripombe o financiranju iz sredstev splošnega proračuna te zvezne dežele.
33
Splošno sodišče je na podlagi tega v točkah od 69 do 71 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 66 do 68 druge izpodbijane sodbe ugotovilo, da je bila s sprejetjem spornega sklepa kršena pravica tožečih strank do vključitve v upravni postopek ter s tem člen 108(2) PDEU in člen 6(1) Uredbe št. 659/1999. Poleg tega je na podlagi sodbe z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), presodilo, da je obveznost Komisije, da zainteresiranim strankam v fazi odločbe o začetku postopka omogoči, da predložijo pripombe, bistvena postopkovna zahteva, katere kršitev povzroči razglasitev ničnosti akta, ne glede na to, ali je ta kršitev povzročila škodo tistemu, ki se nanj sklicuje, ali če bi bil izid upravnega postopka drugačen. Na podlagi tega je ugodilo prvemu tožbenemu razlogu.
34
Zaradi celovitosti je Splošno sodišče v točkah od 72 do 75 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 69 do 72 druge izpodbijane sodbe razsodilo, da ni mogoče izključiti, da bi bil – če ne bi bila ugotovljena kršitev – izid postopka lahko drugačen. Navedlo je, da sporni sklep ne vsebuje ločene analize glede vsakega od obeh načinov financiranja zadevnega ukrepa pomoči, tako da ni mogoče izključiti, da bi lahko tožeče stranke v primeru, v katerem bi lahko trditve v zvezi s financiranjem z dodatnimi sredstvi iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske lahko predložile med formalnim postopkom preiskave, dosegle drugačen rezultat.
35
Splošno sodišče je, ne da bi odločilo o drugih tožbenih razlogih tožečih strank, člene od 1 do 4 spornega sklepa razglasilo za nične v delu, v katerem je v njih navedeno, da zadevna državna pomoč, ki jo je dodelila Zvezna republika Nemčija v zvezi s preskusi kakovosti mleka, izvedenimi na Bavarskem, ni združljiva z notranjim trgom, in se z njimi nalaga izterjava te pomoči.
Predlogi strank v pritožbenih postopkih
36
Komisija v pritožbah Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sodbi razveljavi;
–
prvi tožbeni razlog, naveden v tožbah pred Splošnim sodiščem, razglasi za neutemeljen;
–
zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču v delu, ki se nanaša na druge tožbene razloge; in
–
tožečim strankam na prvi stopnji naloži plačilo stroškov postopkov na prvi stopnji in pritožb oziroma, podredno, v primeru vrnitve zadeve Splošnemu sodišču pridrži odločitev o stroških postopka na prvi stopnji in pritožbenih postopkov.
37
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje predlagata, naj:
–
se pritožbi zavrneta, in
–
se Komisiji naloži, da nosi svoje stroške in stroške drugih strank v zvezi s postopkom pred Splošnim sodiščem in postopkom pred Sodiščem.
Pritožbi
38
Komisija v utemeljitev vsake od svojih dveh pritožb navaja štiri pritožbene razloge.
39
Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 1. aprila 2019 odredil združitev teh dveh pritožb za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
40
S sklepom predsednika Sodišča z dne 4. julija 2019 je bilo strankam dovoljeno, da na eni strani odgovorijo na dopustnost pritožbenih razlogov, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev svojih pritožb, in na drugi strani v zvezi s preudarki, ki sta jih nasprotni stranki prvič navedli v odgovorih na pritožbi.
41
Na podlagi člena 61(1) Poslovnika Sodišča je to 1. oktobra 2020 strankam v obravnavanih zadevah poslalo pisno vprašanje, v katerem jih je pozvalo, naj se opredelijo do morebitnega vpliva sodbe z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), na ti zadevi. Navedene stranke so na to vprašanje odgovorile v roku, ki ga je določilo Sodišče.
Prvi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava pri razlagi in uporabi člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999
Trditve strank
42
Komisija trdi, da je Splošno sodišče s tem, da ji je očitalo, da v odločbi o začetku postopka, ki jo je sprejela na podlagi člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, ni navedla dela „prihodkov“ iz proračunske postavke, in sicer virov financiranja pomoči, čeprav je proračunsko postavko te pomoči predstavila v delu „odhodki“ proračuna zvezne dežele Bavarske, določilo novo formalno zahtevo, ki naj ne bi imela nobene pravne podlage. V utemeljitev svojega stališča se sklicuje na sodbo z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
43
Po mnenju Komisije iz sodbe z dne 21. oktobra 2003, van Calster in drugi (C‑261/01 in C‑262/01, EU:C:2003:571), izhaja, da mora država članica, če obstaja neločljiva povezava med prihodki in odhodki ter če obstajajo indici, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da način pobiranja prihodkov krši določbo prava Unije, v priglasitvi sheme pomoči te države članice navesti tudi način ali vir financiranja te sheme.
44
V obravnavanem primeru naj bi bilo to financiranje mešano in problematično naj bi bilo samo financiranje z dajatvijo na mleko. Zato Komisija meni, da ji v odločbi o začetku postopka ni bilo treba izrecno navesti načina financiranja zadevnega ukrepa pomoči z dodatnimi sredstvi iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske. Očitno naj bi bilo, da ta način financiranja sestavljajo državna sredstva. V skladu s členom 107(1) PDEU pa naj bi bil obstoj pomoči določen le na podlagi njenega financiranja iz državnih sredstev, pri čemer natančen izvor teh sredstev za to ni upošteven.
45
Komisija v repliki trdi, da je tako v odločbi o začetku postopka kot v spornem sklepu enako opredelila zadevni ukrep pomoči. Iz splošnega proračuna, opisanega v navedenih sklepih, naj bi bilo jasno razvidno, da enoten ukrep pomoči sestavljata dva vira financiranja. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo z dne 13. junija 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), s katero naj bi Sodišče potrdilo, da ni nujno, da so viri financiranja ukrepa pomoči navedeni v dopisu in v najmanjših podrobnostih v odločbi o začetku postopka.
46
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje trdita, da ta prvi pritožbeni razlog ni dopusten, prvič, ker se z njim izpodbija presoja dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ne da bi se v zvezi s tem zatrjevalo izkrivljanje, in drugič, ker so v njem samo ponovljeni tožbeni razlogi in trditve, ki so bili predstavljeni pred Splošnim sodiščem. Podredno trdita, da ta pritožbeni razlog ni utemeljen.
Presoja Sodišča
– Dopustnost
47
Sodišče mora v okviru tega pritožbenega razloga preveriti, ali je Splošno sodišče v izpodbijanih sodbah pravilno razlagalo člen 108(2) PDEU in člen 6(1) Uredbe št. 659/1999, ko je presojalo zakonitost spornega sklepa glede na te določbe, in ali je pravilno razlagalo ta sklep v celoti, vključno s pripravljalno odločbo tega sklepa, in sicer odločbo o začetku postopka. Taka razlaga pa je pravno vprašanje, ki je v fazi pritožbe dopustno (glej po analogiji sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točka 121).
48
Poleg tega, ker drugi stranki v pritožbenem postopku menita, da prvi pritožbeni razlog Komisije pomeni ponovitev trditev, predstavljenih pred Splošnim sodiščem, zadostuje opozoriti, da kadar ena stranka izpodbija način, kako je Splošno sodišče razlagalo ali uporabilo pravo Unije, se pravna vprašanja, obravnavana na prvi stopnji, lahko ponovno obravnavajo v pritožbenem postopku. Če stranka svoje pritožbe ne bi mogla utemeljiti z razlogi in trditvami, ki jih je navajala že pred Splošnim sodiščem, bi pritožbeni postopek deloma izgubil pomen (sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 116).
49
Prvi pritožbeni razlog je zato dopusten.
– Vsebinska presoja
50
Napačna uporaba prava, ki se očita Splošnemu sodišču pri razlagi in uporabi člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, se v bistvu nanaša na zahteve, ki glede vsebine sklepa o začetku postopka izhajajo iz teh določb.
51
V zvezi s tem je treba opozoriti, kot je to storilo Splošno sodišče v točkah 46 in 61 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 41 in 44 druge izpodbijane sodbe, da mora Komisija na podlagi člena 108(2) PDEU pozvati zainteresirane stranke k predložitvi pripomb med formalnim postopkom preiskave zadevnega ukrepa pomoči, da bi od njih pridobila vse informacije, namenjene razjasnitvi njenega prihodnjega delovanja v okviru te preučitve.
52
Čeprav te zainteresirane stranke ne morejo uveljavljati pravice do obrambe, pa, nasprotno, imajo pravico do tega, da so vključene v upravni postopek, ki ga vodi Komisija, če je to primerno glede na okoliščine zadeve. V zvezi s tem je objava obvestila v Uradnem listu Evropske unije ustrezno sredstvo za to, da se vse zainteresirane stranke seznanijo z odločbo o začetku postopka, ki drugim državam članicam in zadevnim krogom omogoča, da se lahko v tej vlogi izjavijo (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točki 71 in 72).
53
Zato člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 Komisiji nalaga, da v odločbi o začetku postopka „povzame“ bistvena dejanska in pravna vprašanja, vanjo vključi predhodno oceno tega ukrepa, katere namen je ugotoviti, ali ima naravo pomoči, in navede razloge, iz katerih dvomi o združljivosti navedenega ukrepa z notranjim trgom.
54
Način financiranja takega ukrepa pa je „bistveno vprašanje“ za ugotovitev, ali ga je mogoče opredeliti kot „državno pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU. Da bi bilo namreč ta ukrep mogoče tako opredeliti, morajo biti prednosti, ki jih podeljuje, prvič, dodeljene neposredno ali posredno iz državnih sredstev, in drugič, jih mora biti mogoče pripisati državi (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točki 15 in 16 ter navedena sodna praksa). V zvezi s tem v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, za ugotovitev, ali je tako, ni mogoče ločiti plačila zneska upravičencem iz ukrepa pomoči in načina financiranja tega ukrepa (glej v tem smislu sodbi z dne 21. oktobra 2003, van Calster in drugi, C‑261/01 in C‑262/01, EU:C:2003:571, točka 49, in z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 89).
55
Zato je način financiranja, ker spada med pogoje za opredelitev „državne pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, bistveno vprašanje v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, in ga je treba – kot je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 62 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 56 in 57 druge izpodbijane sodbe – kot takega opredeliti v odločbi o začetku postopka.
56
Poleg tega ne glede na široko polje proste presoje, ki ga ima Komisija pri sprejemanju take odločbe (glej v tem smislu sodbi z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, točka 61, in z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 78), povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 ne more biti odvisen od subjektivnih meril, kakršno je očitnost – po mnenju Komisije – da je financiranje iz splošnega proračuna države članice državni vir.
57
Nepopoln povzetek zadevnih bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj namreč zadevnim osebam ne omogoča, da bi predložile svoje pripombe o elementih, na podlagi katerih je Komisija začela formalni postopek preiskave, in s tem ne zagotavlja polnega učinka člena 108(2) PDEU.
58
Take ugotovitve ne omaje sodna praksa, ki izhaja iz sodbe z dne 13. junija 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), na podlagi katere Komisija sklepa, da ni nobene obveznosti, da se v odločbi o začetku postopka dobesedno in zelo podrobno opredelijo viri financiranja ukrepa pomoči. Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 68 sklepnih predlogov, sta bila v tej sodbi vira financiranja zadevnega ukrepa opredeljena. V obravnavanih zadevah pa se Komisiji očita, da v odločbi o začetku postopka ni opredelila vira financiranja iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske, za katerega je v tej fazi postopka že vedela, čeprav je ta element v spornem sklepu upoštevan in je podlaga za presojo, med drugim tisto iz točke 145 obrazložitve tega sklepa, navedene v točki 17 te sodbe.
59
Splošno sodišče torej ni napačno uporabilo prava pri razlagi in uporabi člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, ko je v točkah 68 in 69 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 65 in 66 druge izpodbijane sodbe presodilo, da je bil sporni sklep, ker v odločbi o začetku postopka ni povzetka – kot bistvenega dejanskega in pravnega vprašanja v smislu zadnjenavedene določbe – financiranja zadevnega ukrepa iz splošnega proračuna dežele Bavarske, sprejet, ne da bi Komisija izpolnila svojo obveznost, da zainteresiranim strankam omogoči, da se izjavijo o tem vidiku, in posledično s kršitvijo pravice teh strank do sodelovanja v upravnem postopku, kakor je zagotovljena s temi določbami.
60
Iz tega izhaja, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Drugi pritožbeni razlog: neobstoj obrazložitve, ki izhaja iz napačne razlage odločbe o začetku postopka
Trditve strank
61
Komisija s tem pritožbenim razlogom, ki je razdeljen na dva dela, Splošnemu sodišču podredno očita, da je napačno razlagalo odločbo o začetku postopka in da izpodbijanih sodb ni obrazložilo.
62
Komisija v prvem delu tega pritožbenega razloga najprej opozarja, da so v točkah 2.3 in 5 obrazložitve odločbe o začetku postopka navedeni „zneski iz proračunskih virov“ in „zneski, namenjeni financiranju pomoči“. Čeprav se zadnjenavedeni izraz nanaša na financiranje ukrepov, ki so predmet formalnega postopka preiskave, iz sredstev, ki izhajajo iz dajatve na mleko, pa meni, da je očitno, da se ta izraz nanaša tudi na financiranje iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske. Iz točke 18 obrazložitve odločbe o začetku postopka naj bi tudi izhajalo, da se zadevno financiranje zagotavlja s proračunskimi sredstvi in sredstvi iz dajatve na mleko, pri čemer je to financiranje predmet posebne presoje v tej odločbi glede na ugovore, ki jih je navedla Zvezna republika Nemčija v fazi predhodne preučitve.
63
Splošno sodišče pa naj bi se v točki 53 prve izpodbijane sodbe in točki 48 druge izpodbijane sodbe omejilo na selektivno preučitev samo enega dela odločbe o začetku postopka, namesto da bi upoštevalo vse točke obrazložitve te odločbe za odgovor na trditve Komisije. Zato naj bi Splošno sodišče s tem, da ni preučilo vseh navedenih razlogov za obrambo, kršilo obveznost obrazložitve in prvič napačno uporabilo pravo.
64
Druga napačna uporaba prava, na katero se sklicuje Komisija, se nanaša na točke od 54 do 57 prve izpodbijane sodbe in točke od 49 do 53 druge izpodbijane sodbe, v katerih naj bi Splošno sodišče razsodilo, da gre za napačno uporabo prava, ker v odločbi o začetku postopka niso bili navedeni členi 23 in 44 finančne uredbe zvezne dežele Bavarske in s tem financiranje zadevnega ukrepa iz sredstev iz splošnega proračuna te zvezne dežele. Komisija meni, prvič, da je na podlagi navedbe – v točki 17 obrazložitve odločbe o začetku postopka – določb finančne uredbe zvezne dežele Baden‑Württemberg zvezna dežela Bavarska lahko sklepala, da so bile enake določbe finančne uredbe zvezne dežele Bavarske zajete tudi z odločbo o začetku postopka. Dodaja, da se vsekakor šteje, da država članica pozna svoje proračunske zakone, tako da v obravnavanem primeru ni potrebna izrecna navedba tega zakona.
65
Tretja in četrta napačna uporaba prava, ki ju Komisija očita Splošnemu sodišču, se nanašata na točki 55 in 56 prve izpodbijane sodbe ter na točki 50 in 51 druge izpodbijane sodbe. Po mnenju Komisije je Splošno sodišče oddelek 3.1, zlasti pododdelek 3.3.1, in točko 264 obrazložitve odločbe o začetku postopka razlagalo tako, da fazo predhodne preučitve omejuje zgolj na način financiranja zadevnih ukrepov z dajatvijo na mleko, medtem ko ta odločba vsebuje le začasno presojo, ali imajo ti ukrepi naravo pomoči. Komisija naj bi pred Splošnim sodiščem pojasnila, da se analiza odločbe o začetku postopka nanaša le na financiranje navedenih ukrepov z dajatvijo na mleko, saj bi lahko zgolj ta način financiranja vzbudil dvome o uporabi državnih sredstev. Splošno sodišče naj s tem, da ni odgovorilo na to trditev, ne bi preučilo razloga, ki ga je v obrambo navedla Komisija, in naj tako ne bi izpolnilo svoje obveznosti obrazložitve.
66
Komisija z drugim delom drugega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je v točki 62 prve izpodbijane sodbe in v točki 56 druge izpodbijane sodbe odločilo, da vsebina spisa upravnega postopka, ki je obstajal pred odločbo o začetku postopka, ni upoštevna za razlago te odločbe. Trdi, da iz dopisov, izmenjanih med predhodno preučitvijo, izhaja, da niti zvezna dežela Bavarska niti Splošno sodišče nista mogla dvomiti o tem, da se je formalni postopek preiskave nanašal tudi na financiranje zadevnih ukrepov pomoči iz splošnih davčnih prihodkov.
67
Komisija še trdi, da Splošno sodišče v točkah od 53 do 58 in 62 prve izpodbijane sodbe ter v točkah od 47 do 53 druge izpodbijane sodbe ni upoštevalo sodne prakse, ki izhaja iz sodb z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497), in z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), v skladu s katero, prvič, mora biti obrazložitev primerna naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno prikazovati razlogovanje institucije, ki je avtorica akta, tako da lahko zadevne osebe poznajo razloge za sprejeti ukrep in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor, in drugič, ta institucija ni dolžna zavzeti stališča o zadevah, ki so očitno postranske, nepomembne ali očitno sekundarne.
68
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje trdita, na prvem mestu, da prvi in drugi del drugega pritožbenega razloga Komisije nista dopustna, ker se, prvič, z njima skuša doseči ponovno presojo dejanskega stanja od Sodišča, in drugič, zgolj ponavljata tožbene razloge in trditve, navedene pred Splošnim sodiščem.
69
Na drugem mestu in podredno trdita, da nobeden od delov tega pritožbenega razloga ni utemeljen.
Presoja Sodišča
70
Ker je treba trditve zvezne dežele Bavarske in interesnega združenja v podporo nedopustnosti zavrniti iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah 47 in 48 te sodbe, je treba glede utemeljenosti poudariti, na prvem mestu, da argumentacija Komisije v okviru tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na dva dela tega pritožbenega razloga – v skladu s katero odločba o začetku postopka implicitno navaja drugi način financiranja zadevnega ukrepa, in sicer proračunska sredstva zvezne dežele Bavarske – temelji na predpostavki, da je obveznost, ki jo ima Komisija na podlagi člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, da v tej odločbi povzame bistvena dejanska in pravna vprašanja, izpolnjena, če so ta vprašanja implicitno navedena ali jih je iz te odločbe mogoče razbrati, zlasti zadevni državi članici.
71
Vendar, kot izhaja iz te določbe in zlasti iz običajnega pomena izraza „povzetek“, ki je uporabljen v njej, mora biti vsak upoštevni dejanski in pravni element v smislu te določbe izrecno in jasno naveden v odločbi o uvedbi postopka.
72
To ugotovitev potrjuje člen 108(2) PDEU, ki, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 42 sklepnih predlogov, Komisiji nalaga, naj zainteresirane stranke pozove k predložitvi pripomb med formalnim postopkom preiskave ukrepa državne pomoči.
73
Ta uradni poziv je namreč v obliki odločbe o začetku postopka, katere namen je, kot je navedeno v uvodnih izjavah 8 in 16 Uredbe št. 659/1999, Komisiji omogočiti, da zbere vse informacije, ki jih potrebuje za odločanje o opredelitvi tega ukrepa kot pomoči in o njegovi združljivosti z notranjim trgom, tako da ponudi najboljši način za zagotovitev pravic zainteresiranih strank, da so povezane z upravnim postopkom, ki ga vodi Komisija, in da jim da vse možnosti za obrambo svojih interesov.
74
Zato mora biti ob upoštevanju narave in cilja odločbe o začetku postopka povzetek upoštevnega dejanskega in pravnega elementa po predhodnem preizkusu, ki ga opravi Komisija, da bi ugotovila obstoj državne pomoči in odločila o združljivosti te pomoči z notranjim trgom, čeprav je lahko kratek, nujno izrecen, da se jasno in nedvoumno razkrije predmet preizkusa, ki ga je opravila Komisija, in da se tako zainteresiranim strankam omogoči, da v zvezi s tem učinkovito predložijo pripombe.
75
Poleg tega je samo izrecen povzetek elementov, ki so objektivno upoštevni za preučitev zadevnega ukrepa pomoči, v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, v skladu z zahtevami jasnosti, natančnosti in predvidljivosti pravnih aktov Unije, ki jih nalaga načelo pravne varnosti (glej v tem smislu sodbe z dne 15. februarja 1996, Duff in drugi, C‑63/93, EU:C:1996:51, točka 20; z dne 18. novembra 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, točka 67, in z dne 8. decembra 2011, France Télécom/Komisija, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, točka 100).
76
Ker je premisa, ki se nanaša na možnost, da se v odločbi o začetku postopka implicitno navede upoštevna dejanska ali pravna okoliščina v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, in na katero se opira Komisija, pravno napačna, je treba tudi vse trditve v zvezi z domnevno napačno razlago odločbe o začetku postopka Splošnega sodišča zavrniti kot neutemeljene.
77
Na drugem mestu, v delu, v katerem Komisija Splošnemu sodišču očita kršitev obveznosti obrazložitve, je treba najprej poudariti, da je ta obveznost bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del vsebinske zakonitosti spornega akta (sodbe z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 62; z dne 30. novembra 2016, Komisija/Francija in Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, točka 79, in z dne 29. aprila 2021, Achemos Grupė in Achema/Komisija, C‑847/19 P, neobjavljena, EU:C:2021:343, točka 62).
78
Opozoriti je treba tudi, da mora obrazložitev izpodbijane sodbe sicer jasno in nedvoumno izražati razlogovanje Splošnega sodišča, tako da se zainteresirane stranke lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejete odločbe in da lahko Sodišče opravi sodni nadzor, vendar mu obveznost obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče, ne nalaga, da zagotovi obrazložitev, ki bi izčrpno in po vrsti sledila ugotovitvam, ki jih navajajo stranke v sporu, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi za odločitev Splošnega sodišča, Sodišču pa, da ima dovolj informacij za izvajanje sodnega nadzora (sodbi z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, točki 81 in 82, in z dne 29. aprila 2021, Achemos Grupė in Achema/Komisija, C‑847/19 P, neobjavljena, EU:C:2021:343, točki 60 in 61).
79
Potem ko je Splošno sodišče v točkah 53 in od 55 do 57 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 48 in od 50 do 52 druge izpodbijane sodbe navedlo, da je v odločbi o začetku postopka izrecno navedeno le financiranje iz dajatve na mleko, je v točki 57 prve izpodbijane sodbe in v točki 53 druge izpodbijane sodbe ugotovilo, da financiranje iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske v tej odločbi ni bilo izrecno navedeno.
80
Nato je v točki 58 prve izpodbijane sodbe in v točki 54 druge izpodbijane sodbe ugotovilo, da so zainteresirane osebe lahko legitimno domnevale, da se je preučitev Komisije nanašala izključno na sredstva, ki izhajajo iz dajatve na mleko. Poleg tega je Splošno sodišče v točkah 60 in 61 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 58 in 59 druge izpodbijane sodbe pojasnilo, da glede na zahteve iz člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, Komisija, čeprav ji ni treba predložiti popolne analize zadevnega ukrepa, ne more trditi, da v odločbi o začetku postopka ni treba navesti financiranja iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske, saj mora Komisija dovolj natančno opredeliti okvir svojega pregleda, da ne bi pravici zainteresiranih strank, da predložijo svoje pripombe, odvzela pomen. Iz obeh izpodbijanih sodb tako izhaja, da bi moralo biti financiranje iz sredstev splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske izrecno navedeno v odločbi o začetku postopka.
81
Zato je treba tudi ob predpostavki, da bi bilo mogoče šteti, da Splošno sodišče ni izčrpno odgovorilo na vse trditve Komisije, s katerimi je želela dokazati, da je ta način financiranja implicitno naveden v odločbi o začetku postopka ali bi ga bilo mogoče iz te odločbe izpeljati, ugotoviti, da izpodbijani sodbi jasno in nedvoumno izražata razlogovanje Splošnega sodišča ter zainteresiranim osebam omogočata, da se seznanijo z razlogi za odločitev Splošnega sodišča, in Sodišču, da opravi nadzor, tako da ti sodbi nikakor nista neobrazloženi.
82
Drugi pritožbeni razlog je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
Tretji pritožbeni razlog: napačna uporaba prava pri razlagi člena 263, drugi odstavek, PDEU
Trditve strank
83
Komisija s tem tretjim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je le obveznost začetka formalnega postopka preiskave združljivosti ukrepa pomoči v smislu člena 107 PDEU bistvena postopkovna zahteva. Morebitna opustitev povzetka upoštevnih dejanskih ali pravnih okoliščin v odločbi o začetku postopka naj ne bi pomenila kršitve take postopkovne zahteve. Poleg tega naj bi bile pravice tretjih oseb, da so vključene v formalni postopek preiskave, kršene le, če bi jim ta opustitev preprečila predložitev pripomb glede zadevnega elementa. Poleg tega naj bi ta kršitev povzročila razglasitev ničnosti končne odločbe le, če bi zainteresirane stranke lahko dokazale, da bi informacije, ki bi jih lahko sporočile v zvezi s tem elementom, lahko spremenile vsebino končne odločbe.
84
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje menita, na prvem mestu, da ta pritožbeni razlog ni dopusten, ker sam po sebi ne more povzročiti razveljavitve izpodbijanih sodb. Takšna razveljavitev bi bila namreč mogoča le, če bi bilo ugodeno ne le temu pritožbenemu razlogu, ampak tudi četrtemu pritožbenemu razlogu, ki se nanaša na neobstoj vpliva kršitve pravice zainteresiranih strank, da so vključene v formalni postopek preiskave, na sporni sklep.
85
Na drugem mestu in podredno zvezna dežela Bavarska in interesno združenje menita, da tretji pritožbeni razlog Komisije ni utemeljen.
Presoja Sodišča
– Dopustnost
86
Ugotoviti je treba, da sta v nasprotju s tem, kar trdita zvezna dežela Bavarska in interesno združenje, tretji in četrti pritožbeni razlog, čeprav sta povezana, neodvisna drug od drugega. Komisija namreč s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker je v točkah 70 in 71 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 67 in 68 druge izpodbijane sodbe ugotovilo, da je obveznost Komisije, da zainteresiranim strankam v fazi odločbe o začetku postopka omogoči, da predložijo pripombe, bistvena postopkovna zahteva, katere kršitev povzroči razglasitev ničnosti spornega sklepa, medtem ko Komisija s četrtim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker je zaradi celovitosti ugotovilo, da ni mogoče izključiti, da bi postopek preverjanja ukrepa državne pomoči – če ne bi bila ugotovljena kršitev – lahko pripeljal do drugačnega rezultata.
87
Kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 102 sklepnih predlogov, okoliščina, da sta tretji in četrti tožbeni razlog povezana, sama po sebi ne zadostuje za ugotovitev nedopustnosti enega ali drugega od teh pritožbenih razlogov.
88
Zato je tretji pritožbeni razlog dopusten.
– Vsebinska presoja
89
V zvezi z vprašanjem, ali je Splošno sodišče, kot trdi Komisija, napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da mora imeti obveznost, naložena s členom 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, da se v odločbi o začetku postopka povzame upoštevne dejanske in pravne elemente za formalni postopek preiskave glede združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom, značaj bistvene postopkovne zahteve v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU, tako kot obveznost začetka takega postopka na podlagi člena 108(2) PDEU, je treba na začetku opozoriti, da je Sodišče že odločilo, da iz člena 108(2) PDEU in člena 1(h) Uredbe št. 659/1999 izhaja, da ko se Komisija odloči, da bo začela formalni postopek preiskave v zvezi s predlaganim ukrepom pomoči, mora zainteresiranim strankam, med katerimi je tudi zadevno podjetje oziroma so tudi zadevna podjetja, omogočiti, da predložijo svoje pripombe, in da je ta obveznost „bistvena postopkovna zahteva“ (glej sodbo z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, točka 55). Ta značilnost izhaja iz tega, da je taka obveznost bistvena zahteva postopka, ki je neločljivo povezana s pravilnim oblikovanjem ali izražanjem volje avtorja akta.
90
Obveznost, ki jo je Sodišče opredelilo kot „bistveno postopkovno zahtevo“, pa je konkretizirana zlasti v členu 6(1) Uredbe št. 659/1999, ki Komisiji med drugim nalaga, da v odločbi o začetku postopka povzame upoštevne dejanske in pravne elemente za preučitev zadevne pomoči ali načrta pomoči in posledično zagotovi polni učinek člena 108(2) PDEU.
91
Objava obvestila v Uradnem listu Evropske unije je nedvomno ustrezno sredstvo, s katerim se vse zainteresirane stranke seznanijo z začetkom formalnega postopka preiskave in se od njih pridobijo vse informacije, ki bodo Komisiji pomagale pri nadaljnjih ukrepih, s čimer se drugim državam članicam in zadevnim krogom omogoči, da se lahko izjavijo (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točki 71 in 72). Vendar bodo lahko zainteresirane stranke učinkovito predstavile svoje pripombe le, če so v objavljeni odločbi izrecno in jasno navedeni upoštevni dejanski in pravni elementi, kot je določeno v členu 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999.
92
Iz tega sledi, da zgolj na podlagi objave odločbe o začetku formalnega postopka preiskave, ne da bi bila vsebina take odločbe v skladu z zahtevami te določbe, ni mogoče šteti, da je obveznost Komisije na dan formalnega postopka preiskave, ki je opredeljena kot „bistvena postopkovna zahteva“ v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU, izpolnjena.
93
V obravnavani zadevi iz točk 54 in 55 te sodbe izhaja, da je način financiranja ukrepa pomoči bistveno vprašanje v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999. To vprašanje, na podlagi katerega Komisija v spornem sklepu izpeljuje posledice za opredelitev ukrepa kot „državne pomoči“ v smislu člena 107 PDEU, bi moralo biti torej kot tako izrecno navedeno v zadevni odločbi o začetku formalnega postopka preiskave.
94
Zato je treba šteti, da opustitev takšnega vprašanja v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave, ker je pomembno za obrazložitev spornega sklepa, pomeni kršitev „bistvene postopkovne zahteve“ v smislu točke 55 sodbe z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), ki povzroči razglasitev ničnosti te odločbe po samem pravu (glej v tem smislu sodbi z dne 29. oktobra 1980, Roquette Frères/Svet, 138/79, EU:C:1980:249, točka 33, in z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631C, točka 160).
95
V zvezi s tem je treba izrecno zavrniti trditev Komisije, da je le obveznost začetka formalnega postopka preiskave bistvena postopkovna zahteva. Takšna trditev poleg tega, da je v očitnem nasprotju s členom 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, ki Komisiji nalaga jasne obveznosti glede vsebine odločbe o začetku postopka, pomeni, da se tej odločbi, katere namen je omogočiti zainteresiranim strankam, da učinkovito predstavijo svoje pripombe Komisiji, odvzame polni učinek. Te stranke morajo namreč imeti možnost poznati bistvena dejanska in pravna vprašanja, na katerih temelji formalna preučitev zadevnega ukrepa pomoči, zlasti tista v zvezi z načinom financiranja tega ukrepa, ki so odločilni element pri opredelitvi navedenega ukrepa kot „državne pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU.
96
Nasprotno pa ne gre za bistveno kršitev postopka v smislu točke 55 sodbe z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), če element, katerega opustitev v odločbi o začetku postopka se očita Komisiji, ni dejansko ali pravno vprašanje, ki bi bilo upoštevno za preučitev zadevnega ukrepa pomoči v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999.
97
Prav tako se Komisija ne more opreti na sodno prakso, ki izhaja iz sodb z dne 8. maja 2008, Ferriere Nord/Komisija (C‑49/05 P, neobjavljena, EU:C:2008:259), in z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), da bi utemeljila, da opustitev upoštevnega vprašanja v odločbi o začetku postopka ne pomeni bistvene kršitve postopka. Zadevi, v katerih sta bili izdani ti sodbi, sta se namreč nanašali na spremembo pravnega okvira med formalnim postopkom preiskave ukrepa pomoči, in ne, kot v obravnavani zadevi, na zahteve v zvezi z opredelitvijo okvira preiskave, ki so Komisiji naložene s členom 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 ob sprejetju odločbe o začetku postopka.
98
Tako je Sodišče v sodbi z dne 8. maja 2008, Ferriere Nord/Komisija (C‑49/05 P, neobjavljena, EU:C:2008:259), potrdilo analizo Splošnega sodišča, saj je menilo, da so načela in merila, določena v novi ureditvi o državni pomoči za varstvo okolja, v bistvu enaka tistim iz ureditve, ki je veljala na datum odločbe o začetku postopka preiskave, zato Komisija ni kršila pravice zainteresiranih strank do sodelovanja v postopku, ker jim ni dala možnosti, da predložijo svoje pripombe glede te nove ureditve. V teh posebnih okoliščinah ponovno posvetovanje z zainteresiranimi strankami na podlagi določb člena 108(2) PDEU in člena 6(2), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999 ni bilo potrebno.
99
V zvezi s sodbo z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), je Sodišče, potem ko je poudarilo, da obveznost Komisije, da zainteresirane stranke pozove k predložitvi pripomb v okviru formalnega postopka preiskave, pomeni bistveno postopkovno zahtevo, pojasnilo, pri čemer se je sklicevalo na sodbo z dne 8. maja 2008, Ferriere Nord/Komisija (C‑49/05 P, neobjavljena, EU:C:2008:259), da če nova pravna ureditev, ki je začela veljati po tem, ko je država članica priglasila načrtovano pomoč, ne vsebuje bistvenih sprememb v primerjavi s prej veljavno, opustitev posvetovanja Komisije z zainteresiranimi strankami o spremenjeni pravni ureditvi ne pomeni bistvene kršitve postopka.
100
Tudi s sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), ki je bila izdana po razglasitvi izpodbijanih sodb, ni mogoče ovreči opredelitve obveznosti iz člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 v povezavi s členom 108(2) PDEU kot „bistvene postopkovne zahteve“.
101
Kot je namreč Sodišče samo ugotovilo v točki 88 te sodbe, se ta ne nanaša na obveznosti, ki jih ima Komisija na dan začetka formalnega postopka preiskave, in se zato ne nanaša na obveznosti, ki spadajo na področje uporabe člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, katerega razlaga je predmet te zadeve.
102
Iz navedenega izhaja, da je Splošno sodišče s tem, da se je oprlo na točko 55 sodbe z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), v točki 70 prve izpodbijane sodbe in v točki 67 druge izpodbijane sodbe pravilno presodilo, da je obveznost Komisije, da zainteresiranim strankam v fazi odločbe o začetku postopka omogoči, da predložijo pripombe, bistvena postopkovna zahteva, katere kršitev povzroči razglasitev ničnosti akta, pri katerem je podana napaka, ne glede na to, ali je ta kršitev povzročila škodo osebi, ki se nanjo sklicuje, in ali bi se upravni postopek lahko končal drugače.
103
Tretji pri tožbeni razlog je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
Četrti pritožbeni razlog: napačna uporaba prava pri razlagi pravice zadevnih oseb, da so vključene v postopek iz člena 108(2) in (3) PDEU in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, pojma „državna sredstva“ iz člena 107(1) PDEU, in pojma „pomoči, ki obstajajo“ iz člena 108(1) PDEU, izkrivljanje dejstev in opustitev odgovora na trditve, navedene v obrambo
Trditve strank
104
Komisija Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 72 do 75 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 70 do 72 druge izpodbijane sodbe napačno presodilo, da bi se postopek, če bi zvezna dežela Bavarska lahko predložila pripombe glede tega, ali proračunska sredstva pomenijo državna sredstva, lahko končal drugače. Meni, da Splošno sodišče ni kršilo le člena 108(2) in (3) PDEU in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, ampak tudi člen 107(1) PDEU, ker je napačno razlagalo pojem „državna sredstva“ in člen 108(1) PDEU, ker je napačno razlagalo pojem „pomoči, ki obstajajo“. Splošnemu sodišču očita tudi izkrivljanje dejstev, ugotovljenih v spornem sklepu, in nepreučitev trditev, navedenih v obrambo.
105
Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje trdita, da ta pritožbeni razlog ni dopusten, ker naj bi Splošno sodišče v točkah 72 in 75 prve izpodbijane sodbe ugotovilo vpliv kršitve pravice zainteresiranih strank, da ob koncu postopka predložijo pripombe na podlagi povsem dejanske ugotovitve, ki je Sodišče ne more preveriti. Poleg tega naj bi bistvene točke tega pritožbenega razloga pomenile le ponavljanje tožbenih razlogov in trditev, ki so bili že predstavljeni pred Splošnim sodiščem.
106
Podredno Zvezna dežela Bavarska in interesno združenje trdita, da četrti pritožbeni razlog ni utemeljen, ker naj bi šlo za napačno razlago izpodbijanih sodb.
Presoja Sodišča
107
Ker je treba trditve zvezne dežele Bavarske v podporo nedopustnosti tega pritožbenega razloga zavrniti iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah 47 in 48 te sodbe, zadostuje poudariti, da je Splošno sodišče le zaradi celovitosti razsodilo, da če bi zainteresirane stranke lahko predložile stališča o načinu financiranja, ki izhaja iz splošnega proračuna zvezne dežele Bavarske, bi bil izid postopka lahko drugačen.
108
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa pritožbeni razlogi, usmerjeni zoper dodatne razloge izpodbijane sodbe, sami po sebi ne morejo povzročiti razveljavitve te sodbe in so torej brezpredmetni (glej zlasti sodbi z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točka 148, in z dne 26. marca 2019, Komisija/Italija, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, točka 61).
109
Ker je Sodišče razsodilo, da je Splošno sodišče v točki 70 prve izpodbijane sodbe in v točki 67 druge izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je bila s sporno odločbo, ker zainteresiranim strankam ni omogočila predložitve pripomb, kršena bistvena postopkovna zahteva, ki povzroči razglasitev ničnosti akta, pri katerem je podana napaka, po samem pravu, je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti kot brezpredmeten.
110
Ker nobeden od razlogov, ki jih je Komisija podala v utemeljitev vsake od svojih pritožb, ni bil sprejet, je treba pritožbi v celoti zavrniti.
Stroški
111
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija s pritožbenimi razlogi ni uspela, in ker sta zvezna dežela Bavarska in interesno združenje predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, se Komisiji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Pritožbi se zavrneta.
2.
Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.