Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
RIMVYDASA NORKUSA
od 12. veljače 2026.(1)
Predmet C-67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Kazneni postupak
protiv
R,
N,
K
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landgericht Saarbrücken (Zemaljski sud u Saarbrückenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini – Uredba (EU) br. 833/2014 – Članak 2.f stavak 1. – Zabrana emitiranja sadržaja određenih pravnih osoba, subjekata ili tijelâ – Distribuiranje tog sadržaja od strane fizičkih osoba na internetskoj stranici koja ostvaruje prihod isključivo u obliku dobrovoljnih priloga”
I.      Uvod
1.        Zahtjev za prethodnu odluku koji je Landgericht Saarbrücken (Zemaljski sud u Saarbrückenu, Njemačka) uputio na temelju članka 267. UFEU-a odnosi se na tumačenje članka 2.f stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 833/2014 od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini(2), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) 2022/350 od 1. ožujka 2022.(3) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 833/2014). Tom se odredbom svim operatorima zabranjuje emitiranje, omogućivanje, olakšavanje ili na bilo koji način doprinos emitiranju sadržaja pravnih osoba, subjekata ili tijela navedenih u Prilogu XV. toj uredbi osobito sredstvima kao što su kabel, satelit, IP-TV, pružatelji internetskih usluga ili platforme i aplikacije za razmjenu videozapisa na internetu.
2.        Zahtjev je upućen u okviru kaznenog postupka pokrenutog protiv više osoba osumnjičenih za udruživanje u zločinačko udruženje i emitiranje različitog sadržaja na javnom blogu, uključujući videozapise s medijskog kanala na koji se primjenjuje ta zabrana. Iako je pristup stranici bio besplatan, njezini operatori tražili su donacije na temelju kojih su ostvarili ukupan iznos koji je veći od 60 000 eura. U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev nije siguran koji je doseg pojma „operator” iz navedene odredbe i, konkretnije, obuhvaća li taj pojam i fizičke osobe koje s internetskom stranicom kojom upravljaju ostvaruju prihod isključivo u obliku dobrovoljnih priloga.
3.        Cilj je utvrditi opseg pojma „operator” u smislu članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014 u kontekstu koji obilježava potreba da se ojača učinkovitost mjera Unije kojima se nastoje suzbiti dezinformacije(4) i propaganda iz državnih izvora. Od Suda se traži da pojasni može li se taj pojam primijeniti na fizičke osobe koje upravljaju internetskom stranicom i ne obavljaju gospodarsku djelatnost, ali na njoj distribuiraju zabranjene sadržaje i da time utvrdi opseg odgovornosti dionika na internetu u okviru provedbe europskih sankcija. Stoga je cilj zajamčiti dosljednu i operativnu primjenu mjera ograničavanja u digitalnom prostoru i pritom osigurati poštovanje načela vladavine prava i pravne sigurnosti kako bi se izbjeglo preusko ili nepredvidljivo tumačenje kojim bi se ugrozila njihova učinkovitost.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Uredba br. 833/2014
4.        U skladu s člankom 2.f stavkom 1. Uredbe br. 833/2014:
„Operatorima je zabranjeno emitiranje, ili omogućivanje, olakšavanje ili drugi doprinos emitiranju, bilo kojeg sadržaja pravnih osoba, subjekata ili tijela navedenih u Prilogu XV., među ostalim prijenosom ili distribuiranjem putem bilo kojeg sredstva, kao što su kabel, satelit, IP-TV, pružatelji internetskih usluga, platforme ili aplikacije za razmjenu videozapisa na internetu, neovisno o tome jesu li nove ili prethodno instalirane.”
5.        Člankom 8. stavkom 1. te uredbe predviđa se:
„Države članice utvrđuju pravila o sankcijama, uključujući, prema potrebi, kaznene sankcije, koje se primjenjuju na kršenja odredaba ove Uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere radi osiguranja njihove provedbe. […]”
6.        Člankom 12. navedene uredbe određuje se:
„Zabranjuje se svjesno i namjerno sudjelovanje u aktivnostima čiji je cilj ili učinak zaobilaženje zabrana iz ove Uredbe
[…].”
7.        U Prilogu XV. toj uredbi, naslovljenom „Popis pravnih osoba, subjekata ili tijela iz članka 2.f” navodi se, među ostalim, ime „RT – Russia Today Germany”.
2.      Uredba 2022/350
8.        U uvodnim izjavama 4. do 10. Uredbe 2022/350 navodi se:
„(4)      U zaključcima od 24. veljače 2022. Europsko vijeće najoštrije je osudilo ničim izazvanu i neopravdanu vojnu agresiju Ruske Federacije prema Ukrajini. […] Europsko vijeće pozvalo je Rusiju i oružane skupine koje ona podupire da zaustave svoju kampanju dezinformiranja.
(5)      U zaključcima od 10. svibnja 2021. Vijeće [Europske unije] je naglasilo potrebu za daljnjim jačanjem otpornosti Unije i država članica, kao njihove sposobnosti za suzbijanje hibridnih prijetnji, uključujući dezinformacije, kako bi se osigurala koordinirana i integrirana upotreba postojećih i mogućih novih alata za suzbijanje hibridnih prijetnji na razini Unije i država članica, i mogući odgovori u području hibridnih prijetnji, uključujući, među ostalim, operacije vanjskog uplitanja i utjecaja, što može obuhvaćati preventivne mjere, kao i nametanje troškova neprijateljskim i nedržavnim akterima.
(6)      Ruska Federacija upustila se u sustavnu međunarodnu kampanju manipulacije medijima i iskrivljavanja činjenica radi jačanja svoje strategije destabilizacije susjednih zemalja te Unije i njezinih država članica. Ta propaganda osobito se opetovano i uporno usmjerava na europske političke stranke, posebno u izbornim razdobljima, te na civilno društvo, tražitelje azila, ruske etničke manjine, rodne manjine i funkcioniranje demokratskih institucija u Uniji i njezinim državama članicama.
(7)      Sa svrhom opravdavanja i podržavanja agresije prema Ukrajini Ruska Federacija bavi se kontinuiranim i usklađenim propagandnim djelovanjima usmjerenima na civilno društvo u Uniji i susjednim zemljama, a pri čemu snažno iskrivljava činjenice i manipulira činjenicama.
(8)      Ta se propagandna djelovanja odvijaju putem niza medijskih kuća koje su pod stalnom izravnom ili neizravnom kontrolom vodstva Ruske Federacije. Takva djelovanja znatna su i izravna prijetnja javnom redu i sigurnosti Unije.
(9)      Te su medijske kuće nužne i ključne u poticanju i podržavanju agresije prema Ukrajini te destabilizaciji susjednih zemalja.
(10)      S obzirom na ozbiljnost situacije te kao odgovor na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini potrebno je, poštujući temeljna prava i slobode priznate u Povelji o temeljnim pravima, a posebno pravo na slobodu izražavanja i informiranja priznato u njezinu članku 11., uvesti dodatne mjere ograničavanja kako bi se hitno suspendirale aktivnosti emitiranja tih medijskih kuća u Uniji ili usmjerene prema Uniji. Te bi mjere trebalo zadržati dok se ne okonča agresija prema Ukrajini i dok Ruska Federacija i medijske kuće povezane s njome ne prestanu provoditi propagandna djelovanja protiv Unije i njezinih država članica.”
B.      Njemačko pravo
9.        Na temelju članka 18. stavka 1. točke 1. podtočke (b) Außenwirtschaftsgesetza (Zakon o vanjskoj trgovini) od 6. lipnja 2013.(5), u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku, kaznom zatvora u trajanju od tri mjeseca do pet godina kažnjava se osoba koja povrijedi zabranu emitiranja, prijenosa, distribucije ili zabranu pružanja usluga utvrđenu u izravno primjenjivom pravnom aktu Europskih zajednica ili Europske unije objavljenom u Službenom listu Europskih zajednica ili Službenom listu Europske unije čija je svrha provedba gospodarske sankcije koju je donijelo Vijeće u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike.
10.      U skladu s člankom 18. stavkom 7. točkom 2. prvim podstavkom tog zakona kaznom zatvora od najmanje jedne godine kažnjava se svaka osoba koja u slučajevima iz stavka 1. tog članka djeluje radi ostvarivanja dobiti.
III. Činjenice iz kojih proizlazi glavni postupak, glavni postupak i prethodno pitanje
11.      Glavni postupak odnosi se na kaznenu istragu pokrenutu protiv triju fizičkih osoba, R, N i K, koje su 2023. u četiri navrata distribuirale videozapise kanala RT Deutchland na blogu „Live-Ticker”, koji je javno dostupan na internetskoj stranici www.traugott-ickeroth.com (u daljnjem tekstu: internetska stranica traugott-ickeroth). Budući da se na priloge tog kanala primjenjivala zabrana emitiranja predviđena člankom 2.f stavkom 1. Uredbe br. 833/2014, činjenica da su postali dostupni javnosti predstavlja, na temelju primjenjivog nacionalnog zakonodavstva, kazneno djelo kažnjivo kaznenopravnom sankcijom.
12.      Osoba R, koja pod pseudonimom „Traugott Ickeroth” objavljuje, među ostalim, knjige koje distribuira na internetskoj trgovinskoj platformi Amazon, priznala je tijekom istražnog postupka da je odgovorna za urednički dizajn internetske stranice traugott-ickeroth.
13.      Sadržaj objavljen na toj internetskoj stranici bio je slobodno dostupan. Međutim, korisnike se pozivom na donacije poticalo da financijski podrže rad navedene stranice. U razdoblju od 1. travnja 2022. do 3. kolovoza 2023.na račune optuženika R i N pristigle su brojne uplate korisnika koji su odgovorili na taj poziv, većinom u rasponu od jednoznamenkastih do troznamenkastih iznosa, a u ukupnom iznosu od 60 038,65 eura.
14.      Sud koji je uputio zahtjev navodi da je tumačenje članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014 u isključivoj nadležnosti Suda i da Sud još nije odlučivao o tom pitanju. Dodaje da tumačenje pojma „operator” u smislu te odredbe nije toliko očito da bi isključilo svaku opravdanu sumnju.
15.      U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev upućuje na dokument koji su pripremile službe Komisije, naslovljen „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation N 833/2014 and Council Regulation N 269/2014” (Pročišćena verzija najčešćih pitanja i odgovora o provedbi uredbi Vijeća br. 833/2014 i br. 269/2014, u daljnjem tekstu: Komisijine smjernice), u skladu s kojim se pojam „operator” odnosi na svaku fizičku ili pravnu osobu ili svaki subjekt čija trgovačka ili profesionalna djelatnost uključuje emitiranje, omogućivanje, olakšavanje ili drugi doprinos emitiranju nedopuštenog sadržaja.
16.      Prema mišljenju tog suda, prikupljanje privatnih donacija, koje u smislu građanskog prava predstavljaju darove, može se kvalificirati i kao „profesionalna djelatnost” ako se, kao u ovom slučaju, ono provodi u mjeri u kojoj korisnici primaju znatne iznose koji im omogućuju da barem djelomično financiraju i svoje životne troškove. Takvo tumačenje potkrepljuje činjenica da se pozivom na donacije nastojalo prikupiti financijska sredstva za daljnji rad internetske stranice traugott-ickeroth, i stoga uspostaviti dugoročni izvor prihoda karakterističan za profesionalnu djelatnost.
17.      Međutim, navedeni sud napominje, s jedne strane, da je pristup toj internetskoj stranici u načelu bio besplatan, odnosno da korisnici nisu morali plaćati novčanu naknadu i, s druge strane, da njezin rad nije bio financiran sredstvima neovisnim o dobrovoljnim prilozima korisnika, kao što su prihodi od oglašavanja koji su ipak uobičajeni u tom području. Stoga se ponašanje optuženika R može pripisati i čisto privatnoj sferi.
18.      U tim je okolnostima Landgericht Saarbrücken (Zemaljski sud u Saarbrückenu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 2.f stavak 1. [Uredbe br. 833/2014] tumačiti na način da pojam ‚operator’ u smislu te odredbe također uključuje fizičke osobe koje s internetskom stranicom kojom upravljaju ostvaruju prihod isključivo u obliku dobrovoljnih priloga trećih strana (donacije ili darovi)?”
IV.    Postupak pred Sudom
19.      Odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku od 20. prosinca 2024. tajništvo Suda zaprimilo je 31. siječnja 2025.
20.      Osobe K i R, kao optuženici iz glavnog postupka, Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Državno odvjetništvo u Saarbrückenu, Njemačka), francuska, estonska, i latvijska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja u roku određenom člankom 23. Statuta Suda Europske unije.
21.      Sud je u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika odlučio da neće održati raspravu.
V.      Pravna analiza
A.      Uvodne napomene
22.      Europska unija, koja se temelji na vrijednostima navedenima u članku 2. UEU-a, osobito na slobodi, demokraciji i pluralizmu, ključnu važnost pridaje poštovanju slobode izražavanja i informiranja. Pravom Unije utvrđuje se to shvaćanje pri čemu se u članku 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) priznaje da je zaštita tih sloboda temeljan element pravnog poretka Unije. Međutim, otvorena i demokratska društva i dalje su ranjiva zbog širenja dezinformacija, osobito kada se one namjerno upotrebljavaju radi manipuliranja javnim mnijenjem i utjecanja na demokratski proces(6).
23.      Agresivan rat koji Ruska Federacija vodi protiv Ukrajine protivno međunarodnom pravu suočio je Uniju s dosad neviđenim izazovima(7). S ciljem povećavanja troškova djelovanja Rusije usmjerenog na podrivanje teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine te promicanja mirnog rješenja krize(8), Unija je donijela niz mjera ograničavanja protiv određenih fizičkih i pravnih osoba(9). Provela je i instrumente za jačanje otpornosti na hibridne prijetnje, uključujući kampanje dezinformiranja i manipuliranja informacijama iza kojih stoji Ruska Federacija.
24.      Ti instrumenti uključuju, među ostalim, mjere predviđene Uredbom 833/2014 kojima se suspendiraju aktivnosti emitiranja određenih medija koji djeluju u ime Ruske Federacije i koji kampanjama dezinformiranja provode strategiju destabilizacije Unije i njezinih država članica, među kojima se navodi kanal RT Deutschland(10). Opravdanje za te mjere, kojima se osobito ograničava pravo na slobodu izražavanja i informiranja, jest izravna i znatna prijetnja javnom poretku i sigurnosti Unije koju predstavljaju takva propagandna djelovanja(11). Člankom 52. stavkom 1. Povelje dopuštaju se takva ograničenja(12).
25.      Ovaj predmet obuhvaćen je širim kontekstom borbe koju Unija vodi protiv kampanja dezinformiranja povezanih s rusko-ukrajinskim sukobom jer se od Suda traži da odluči treba li članak 2.f stavak 1. Uredbe br. 833/2014 tumačiti na način da pojam „operator” u smislu te odredbe također uključuje fizičke osobe koje s internetskom stranicom kojom upravljaju ostvaruju prihod isključivo u obliku dobrovoljnih priloga trećih strana (donacije ili darovi).
26.      Kao što sam to već istaknuo u uvodu(13), ispituje se učinkovitost mjera ograničavanja i temeljna načela vladavine prava jer valja točno odrediti, s obzirom na načelo nullum crimen, nulla poena sine lege certa, ponašanja koja mogu dovesti do kaznene sankcije. Tim se načelom, propisanim u članku 49. stavku 1. Povelje, zahtijeva da zakonodavac dovoljno precizno odredi ponašanja koja predstavljaju povredu, kao i sankcije koje se na njih mogu primijeniti, kako bi se zajamčilo da je za utvrđivanje kažnjivih djela nadležno zakonodavno tijelo a da se pritom ipak ne isključi tumačenje suda, pod uvjetom da to tumačenje ostane predvidljivo i strogo ograničeno pravnim tekstom(14).
27.      Kao što je na to podsjetio Sud, načelu zakonitosti kaznenih djela i kazni, kojim se nalažu jasnoća i predvidljivost kaznenog pravnog pravila, protivi se pokretanje kaznenog postupka zbog ponašanja čija kažnjivost ne proizlazi dovoljno jasno i nedvosmisleno iz zakona(15). Tim se načelom također nastoji osigurati predvidljivost i pravna sigurnost građana, pri čemu im se omogućuje da u trenutku djelovanja znaju kaznene posljedice koje mogu proizići iz njihova ponašanja. To je osobito važno u kontekstu kao što onaj u ovom slučaju, u kojem se člankom 8. Uredbe br. 833/2014 državama članicama nalaže da utvrđuju pravila o sankcijama, uključujući, prema potrebi, kaznene sankcije, koje se primjenjuju na kršenja odredaba te uredbe. Cilj je ovog mišljenja pojasniti doseg članka 2.f stavka 1. te uredbe.
28.      Prije ispitivanja tog pitanja razmotrit ću pridržaje koje je iznijelo Državno odvjetništvo u Saarbrückenu u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.
B.      Dopuštenost
29.      Iako se formalno ne poziva na nedopuštenost prethodnog pitanja, Državno odvjetništvo u Saarbrückenu ipak osporava njegovu nužnost. S jedne strane, tvrdi da se protiv odluke o otvaranju faze suđenja pred nadležnim vijećem suda koji je uputio zahtjev i dalje može podnijeti tužba, tako da ona nije konačna. S druge strane, smatra da nije nužno Sudu uputiti prethodno pitanje o tumačenju pojma „operator” u smislu članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014 jer, prema njegovu mišljenju, klasične metode tumačenja prava Unije omogućuju da se utvrdi njegovo značenje koje je, uostalom, očito.
30.      U tom pogledu valja, kao prvo, podsjetiti na to da u okviru prethodnog postupka Sud nije ovlašten, s obzirom na podjelu funkcija između njega i nacionalnog suda, provjeravati je li odluka kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku donesena u skladu s nacionalnim pravilima o ustrojstvu sudova i o sudskom postupku. Sud se mora držati odluke suda države članice kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku sve dok ona nije ukinuta u okviru postupka po pravnim lijekovima koji eventualno predviđa nacionalno pravo(16).
31.      Međutim, ni na temelju čega u spisu kojim raspolaže Sud ne može se pretpostaviti da je u ovom slučaju odluka kojom se upućuje zahtjev ukinuta.
32.      Kao drugo, ako Državno odvjetništvo u Saarbrückenu namjerava tvrditi da se zahtjev za prethodnu odluku može podnijeti tek nakon iscrpljivanja nacionalnih pravnih sredstava, takva se teza ne može prihvatiti. Naime, mogućnost osporavanja nacionalnih odluka u skladu s pravilima nacionalnog prava ne može ograničiti nadležnost nacionalnog suda da Sudu uputi prethodno pitanje kada smatra da se u sporu koji se pred njim vodi javljaju pitanja o tumačenju prava Unije o kojima treba odlučiti Sud(17). S obzirom na funkcioniranje sustava suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljenog člankom 267. UFEU-a, nacionalnom sudu valja, naprotiv, priznati mogućnost da, u kojoj god fazi postupka to smatra primjerenim, uputi Sudu bilo koje prethodno pitanje koje smatra potrebnim za rješenje spora koji se pred njim vodi(18).
33.      U tom je kontekstu važno naglasiti da nacionalni sud ima tu mogućnost neovisno o ocjeni stranaka o prikladnosti takvog postupka. Iz toga slijedi da nacionalnom sudu ni na koji način nije zabranjeno postaviti Sudu prethodno pitanje čiji odgovor, prema mišljenju jedne od stranaka u glavnom postupku, ne ostavlja prostora za opravdanu sumnju. Čak i pod pretpostavkom da ne postoje poteškoće u tumačenju, takvo se pitanje ipak ne može proglasiti nedopuštenim(19).
34.      Kao treće, valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako se prethodno pitanje koje je uputio nacionalni sud odnosi na tumačenje prava Unije, Sud načelno dužan odgovoriti na njega. Sud može odbiti odlučivati o takvom pitanju samo ako zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti odredbe prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora iz glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim ili pravnim elementima potrebnima kako bi mogao dati koristan odgovor na pitanje koje mu je upućeno(20).
35.      Međutim, to ovdje nije slučaj jer je sud koji je uputio zahtjev u dovoljnoj mjeri istaknuo relevantnost prethodnog pitanja za potrebe ocjene kaznene odgovornosti optuženikâ.
36.      Kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev izražava nesigurnost u pogledu toga može li se optuženike smatrati „operatorima” u smislu članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014. Budući da se u Komisijinim smjernicama pretpostavlja postojanje „trgovačke ili profesionalne djelatnosti”, prema mišljenju tog suda, nije očito da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno. S jedne strane, korištenje internetske stranice u načelu je besplatno; s druge strane, njezin se rad financira dobrovoljnim prilozima. Iako je navedeni sud sklon smatrati da je ponašanje optuženikâ obuhvaćeno materijalnim područjem primjene te odredbe, upućuje Sudu prethodno pitanje kako bi dobio konačno pojašnjenje.
37.      Stoga, prema mojem mišljenju, zahtjev za prethodnu odluku treba smatrati dopuštenim.
C.      Meritum
1.      Tumačenje pojam „operator” u smislu članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014
38.      Sud koji je uputio zahtjev svojim jedinim pitanjem traži od Suda da utvrdi doseg pojma „operator” iz članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014. Najprije valja utvrditi da taj pojam nije definiran u toj uredbi niti upućivanjem na eventualne definicije iz prava država članica. Isto tako, navedeni se pojam dosad još nije tumačio u sudskoj praksi Suda.
39.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da izraze iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica za utvrđivanje njihova smisla i dosega treba u pravilu tumačiti samostalno i ujednačeno u cijeloj Uniji. Do tog tumačenja treba doći uzimajući u obzir ne samo tekst te odredbe, nego i kontekst i ciljeve koji se nastoje postići propisom kojeg je ona dio(21). Stoga ću se u nastavku ovog mišljenja za tumačenje pojma „operator” osloniti na metode tumačenja priznate u sudskoj praksi Suda.
a)      Doslovno tumačenje
40.      Kad je riječ o doslovnom tumačenju, valja podsjetiti na to da utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s njihovim uobičajenim smislom u svakodnevnom jeziku, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju(22).
41.      Pojam „operator” u svojem uobičajenom značenju označava svaku fizičku ili pravnu osobu koja upravlja funkcioniranjem usluge ili određene djelatnosti ili ga osigurava, uključujući određeni funkcionalni nadzor ili aktivno sudjelovanje u njegovoj provedbi. Kad se primjenjuje u području priopćavanja i emitiranja sadržaja, odnosi se na svakog dionika koji izravno ili neizravno sudjeluje u stavljanju na raspolaganje tog sadržaja javnosti ili njegovu prijenosu. Kao što je to više zainteresiranih osoba istaknulo u svojim pisanim očitovanjima, taj pojam obuhvaćen je prije svega tehničkim i funkcionalnim područjem. Izvori konzultirani za potrebe ove analize idu u prilog funkcionalnom, a ne strogo pravnom shvaćanju tog pojma, koji obuhvaća svakog dionika koji svojom tehničkom aktivnosti, kao što je korištenje opreme, ili organizacijskom aktivnosti čini emitiranje sadržaja materijalno mogućim, neovisno o njegovu statusu, strukturi ili svrsi njegove aktivnosti(23).
42.      Na temelju tog tumačenja očito je da pojam nije povezan s gospodarskom djelatnosti, niti s a fortiori ostvarivanjem dobiti, nego upućuje na obavljanje funkcije nadzora i usmjeravanja postupka emitiranja ili upravljanjem njime. Prema mojem mišljenju, to tumačenje potkrepljuje upotreba, u članku 2.f stavku 1. Uredbe br. 833/2014, pojma „operator” u kontekstu aktivnosti emitiranja, upotrijebljenog bez pridjeva „gospodarski”(24). Taj terminološki odabir upućuje na to da je zakonodavac Unije namjeravao tom pojmu dati puno širi doseg od onog ograničenog na dionike koji imaju gospodarsku svrhu, tako da također obuhvaća fizičke osobe ili tijela koja materijalno sudjeluju u emitiranju sadržaja, neovisno o tome je li njihova aktivnost komercijalna.
43.      Međutim, valja istaknuti da se zabrana emitiranja izričito odnosi na platforme i aplikacije za razmjenu videozapisa na internetu, odnosno na suvremene načine emitiranja koje pojedinci često upotrebljavaju u okviru aktivnosti koje nisu nužno plaćene, uključujući aktivnost kreatora internetskog sadržaja, kao što su videografi i influenceri. Prema mojem mišljenju, to proširenje potvrđuje volju zakonodavca Unije da primijeni istodobno funkcionalan i tehnološki neutralan pristup pojmu „operator”.
44.      Doslovno tumačenje članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014 stoga dovodi do zaključka da pojam „operator” treba tumačiti na način da također obuhvaća fizičku osobu koja emitira sadržaj na koji se odnosi ta odredba u okviru neplaćene aktivnosti, kao što je operator internetske stranice financirane dobrovoljnim prilozima trećih strana.
45.      Ta se ocjena ne može dovesti u pitanje činjenicom da se čini da se u Komisijinim smjernicama, na koje se u zahtjevu za prethodnu odluku poziva sud koji je uputio zahtjev(25), upućuje na suprotno. Naime, u njima se pojašnjava da se „zabrana primjenjuje na bilo koju fizičku ili pravnu osobu ili bilo koje tijelo koje obavlja trgovačku ili profesionalnu djelatnost” (moje isticanje), na temelju čega se može pretpostaviti da se njima uvodi zahtjev koji nije predviđen tekstom prethodno navedene odredbe i kojim se nastoji neopravdano ograničiti njezino područje primjene ratione personae.
46.      S jedne strane, te smjernice ipak nije donijelo Vijeće, koje je donijelo Uredbu br. 833/2014 i koje je jedino nadležno za usvajanje mjera ograničavanja na temelju pravne osnove predviđene u članku 215. stavku 2. UFEU-a(26), i, s druge strane, kao što to proizlazi iz njihova sadržaja, one su samo „radni dokument” koji su izradile Komisijine službe, čiji je cilj nacionalnim tijelima, operatorima Unije i građanima pružiti smjernice o provedbi i tumačenju te uredbe.
47.      Komisija u smjernicama uostalom izričito priznaje da je samo Sud nadležan tumačiti pravo Unije(27). Naposljetku, valja napomenuti, kao što je to učinila Komisija u svojim pisanim očitovanjima, da se u navedenim smjernicama naglašava i da se navedenom uredbom utvrđuje široka i potpuna zabrana na način da se zabranjuje emitiranje (lato sensu) i istodobno zabranjuje operatorima da omogućuju ili olakšavaju emitiranje ili mu pridonose na drugi način(28).
48.      Stoga se Komisijinim smjernicama ne može izmijeniti normativni doseg mjera ograničavanja predviđenih Uredbom
br. 833/2014, niti one mogu biti odlučujuće za tumačenje koje se traži u ovom predmetu.
b)      Kontekstualno tumačenje
49.      Tumačenje pojma „operator” utvrđeno u ovom slučaju također je potvrđeno kontekstualnim tumačenjem. U tom pogledu, valja istaknuti da se člankom 2.f stavkom 1. Uredbe br. 833/2014 operatorima zabranjuju određeni oblici ponašanja, odnosno emitiranje sadržaja o kojem je riječ ili omogućivanje, olakšavanje ili drugi doprinos njegovu emitiranju, osobito prijenosom ili distribuiranjem putem različitih konkretno navedenih komunikacijskih sredstava. Tekst te odredbe stoga se odnosi na aktivnost tehničke ili organizacijske prirode.
50.      Suprotno tomu, tim se člankom ne zahtijeva da je svrha te aktivnosti ostvarivanje dobiti, niti da operator emitira sadržaj o kojem je riječ u okviru profesionalne djelatnosti obuhvaćene područjem priopćavanja javnosti. Iz toga slijedi da pojam „operator” može također obuhvaćati fizičke osobe koje distribuiraju informacije u okviru bavljenja rekreacijskom aktivnosti ili koje zbog ideoloških razloga ili uvjerenja žele pridonijeti oblikovanju javnog mnijenja.
51.      Važno je istaknuti da je područje materijalne primjene te odredbe posebno široko jer se njome zabranjuje, kao što je to već navedeno, raznolik niz načina emitiranja sadržaja o kojem je riječ, neovisno o tome osigurava li to emitiranje operator izravno ili posredstvom trećih strana. Stupanj preciznosti njezina teksta, kao i upotreba više glagola namijenjenih opisivanju zabranjenog ponašanja, odražavaju namjeru zakonodavca Unije da spriječi distribuiranje ili stavljanje na raspolaganje navedenog sadržaja na području Unije. Stoga tu odredbu treba shvatiti kao opće pravilo zabrane koje je preventivne prirode i namijenjeno je sprečavanju svakog oblika distribuiranja tehničkim sredstvima ili posredstvom trećih strana.
52.      Njezina bi učinkovitost stoga bila ugrožena kad bi se priznalo da se njezino područje primjene može ograničiti dodatnim uvjetima koji nisu izričito predviđeni Uredbom br. 833/2014, kao što je zahtjev za emitiranje sadržaja u svrhu ostvarivanja dobiti ili u okviru profesionalne djelatnosti. Naime, ni iz jednog elementa navedene odredbe ne proizlazi da postoji gospodarski ili profesionalni aspekt, a zabrana koja se njome propisuje isključivo se odnosi na obavljanje emitiranja, neovisno o pravnom ili ekonomskom statusu osobe o kojoj je riječ. Stoga pojam „operator” treba tumačiti na funkcionalan i tehnološki neutralan način, u skladu sa svrhom odredbe. Drugim riječima, utvrđena kvalifikacija ovisi isključivo o funkciji koju osoba o kojoj je riječ obavlja u postupku emitiranja, pri čemu to tumačenje treba primjenjivati ujednačeno, neovisno o upotrijebljenim tehničkim sredstvima ili načinu financiranja.
53.      Osim toga, valja istaknuti da se članak 2.f stavak 1. Uredbe br. 833/2014 razlikuje od drugih odredbi te uredbe u kojima se, u okviru mjera ograničavanja koje se njima uvode, izričito upućuje na gospodarske djelatnosti, odnosno izravno na gospodarske subjekte. To je osobito slučaj u članku 3.r stavku 4. te uredbe(29) u kojem se navodi zemlja registracije uključenih gospodarskih subjekata u kontekstu donošenja nacionalnih pravila za dubinsku analizu, koja se odnose na primjenu zabrane pretovara ukapljenog prirodnog plina podrijetlom iz Rusije ili izvezenog iz te zemlje(30). Ta razlika u tekstu pokazuje da je zakonodavac Unije, kad je mjeru ograničavanja htio svesti na određeno gospodarsko područje primjene, to učinio izričito. Suprotno tomu, to očito nije slučaj u članku 2.f stavku 1. navedene uredbe, čija opća primjena odražava želju za primjenom funkcionalnog i tehnološki neutralnog pristupa pojmu „operator”, neovisno o svakom gospodarskom ili profesionalnom razmatranju.
54.      To je tumačenje u skladu sa sustavom i unutarnjom dosljednosti prava Unije. Naime, u drugim pravnim instrumentima Unije zakonodavac primjenjuje funkcionalan, a ne gospodarski ili institucionalan pristup za određivanje područja primjene sličnih pojmova. To je osobito slučaj u Direktivi 2010/13/EU o audiovizualnim medijskim uslugama(31), u čijem se članku 1. stavku 1. točki (d) „pružatelj medijske usluge” definira kao „fizička ili pravna osoba koja ima uredničku odgovornost za odabir audiovizualnog sadržaja audiovizualne medijske usluge i određuje način na koji se isti organizira”. U toj se definiciji ne pravi nikakva razlika ovisno o pravnom statusu i gospodarskoj svrsi djelatnosti osobe o kojoj je riječ, nego se ona isključivo temelji na provedbi učinkovite kontrole nad izborom i emitiranjem sadržaja.
55.      Tu usporedbu s Direktivom 2010/13 sa sustavnog gledišta opravdava činjenica da ta dva instrumenta imaju isti funkcionalni cilj jer se njima nastoje utvrditi dionici koji izvršavaju kontrolu nad emitiranjem sadržaja u javnost. Iako se Direktivom 2010/13 određuju uredničke odgovornosti „pružatelja medijske usluge”, u članku 2.f Uredbe br. 833/2014 utvrđuju se „operatori” čije se aktivnosti emitiranja mogu ograničiti kada služe za ciljeve propagande protivne sigurnosti i javnom poretku Unije. U oba slučaja odlučujući se kriterij ne temelji na gospodarskoj prirodi djelatnosti, nego na stvarnoj kontroli postupka emitiranja(32).
56.      Čak i ako se uzme u obzir normativni kontekst u kojem je donesena Uredba br. 833/2014, očito je da se, kako bi se utvrdilo može li se neka osoba kvalificirati kao „operator”, ne može uzeti u obzir činjenica obavlja li ona gospodarsku ili profesionalnu djelatnost. Kao što je to u pisanim očitovanjima točno napomenula estonska vlada, cilj te uredbe nije urediti unutarnje tržište, odnosno odnose između gospodarskih subjekata i potrošača, što bi eventualno moglo opravdati nalaganje stručnjacima zabrane emitiranja sadržaja s određenih propagandnih kanala. Suprotno tomu, kao što sam to već naveo u uvodnim napomenama, Uredba br. 833/2014 dio je niza mjera ograničavanja koje se temelje na članku 215. UFEU-a, čiji je cilj, zbog razloga javnog poretka i sigurnosti, postići trenutni prestanak aktivnosti emitiranja medijskih kuća koje su pod stalnom izravnom ili neizravnom kontrolom vodstva Ruske Federacije(33).
c)      Teleološko tumačenje
57.      To nas dovodi do tumačenja s obzirom na ciljeve koje nastoji postići zakonodavac Unije. U tom kontekstu valja podsjetiti na to da je članak 2.f stavak 1. Uredbe br. 833/2014 uveden Uredbom 2022/350, koja je donesena 1. ožujka 2022. kao trenutna reakcija na ničim izazvanu i neopravdanu vojnu agresiju koju je tjedan prije započela Ruska Federacija protiv Ukrajine. Kako bi se uvela zabrana predviđena tom odredbom, Vijeće se oslonilo na poziv koji je Europsko vijeće 24. veljače 2022. uputilo Rusiji kako bi ta zemlja prestala s kampanjom dezinformiranja i na svoje zaključke od 10. svibnja 2021. prema kojima je potrebno ojačati otpornost Unije i država članica, kao i njihovu sposobnost za suzbijanje hibridnih prijetnji, uključujući dezinformacije, i ojačati moguće odgovore u području hibridnih prijetnji, među ostalim, operacije vanjskog uplitanja i utjecaja.
58.      Opća zabrana iz članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014 odražava volju zakonodavca Unije da se okonča kampanja dezinformiranja koju vodi Rusija isključivanjem emitiranja određenog sadržaja s područja Unije. Djelotvorna zaštita javnog poretka i sigurnosti ipak zahtijeva da se zabrana ne ograniči na medije koji su pod državnom kontrolom, nego da se u obzir uzmu i takozvani „alternativni” mediji čiji operatori svjesno ili nesvjesno prenose tu kampanju dezinformiranja. Zanemarivanje tog aspekta omogućilo bi da se emitiranje zabranjenih sadržaja postupno prenese na te alternativne kanale, čime bi se u konačnici izbjegao svaki oblik kontrole ili državnog nadzora(34).
59.      Valja usto istaknuti da činjenica da se članak 2.f stavak 1. Uredbe br. 833/2014 odnosi na pružatelje internetskih usluga, kao i na platforme i aplikacije za razmjenu videozapisa na internetu odražava volju zakonodavca Unije da uzme u obzir sve veću važnost koju u današnje vrijeme digitalni mediji imaju u emitiranju informacija i vijesti. Međutim, upotreba tih medija uključuje opasnost od utjecaja na mišljenje korisnikâ a da oni pritom nemaju na raspolaganju sredstva koja im omogućuju da kritički ocijene točnost informacija koje su im priopćene. Čini se da su određene kategorije osoba, kao što su adolescenti(35) ili starije osobe, u tom pogledu posebno izložene manipulaciji. Zbog postojanja takve opasnosti, čiji puni doseg valja odrediti, stoga treba smatrati da su internetske stranice, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom predmetu, obuhvaćene područjem primjene te odredbe.
60.      Iako za potrebe kvalifikacije „operatora” nije nužna nikakva gospodarska djelatnost ni ostvarivanje prihoda, kontekst poziva na donacije koji omogućuje prikupljanje takvih iznosa zahtijeva nekoliko napomena. Činjenica da se neke internetske stranice financiraju donacijama, a ne registriranom gospodarskom djelatnosti, opravdava pojačan oprez u pogledu njihove moguće instrumentalizacije u svrhu propagande, osobito kad je riječ o državnim kampanjama dezinformiranja. Naime, taj način financiranja obilježava nepostojanje jasno definiranog pravnog ili institucionalnog okvira jer ne uključuje ni obvezu financijske transparentnosti ni mehanizme nadzora usporedive s onima koji se primjenjuju na operatore profesionalnih medija. Ta netransparentnost dodatno otežava utvrđivanje financijskih tokova i, prema tome, dionika koji mogu utjecati na uredničku politiku ili emitirani sadržaj. Tako stvara povoljno okruženje za uplitanje vanjskih interesa, uključujući trećih država, koji mogu izravno ili neizravno utjecati na proizvodnju ili emitiranje sadržaja.
61.      Nadalje, predstavljanje tih platformi kao „neovisnih” ili „alternativnih” pojačava njihovu vjerodostojnost kod određene javnosti koja je često nepovjerljiva prema tradicionalnim medijima ili javnim institucijama. Ta prividna autentičnost čini njihove poruke uvjerljivijima zbog čega ih je teže osporiti kada prenose djelomično manipuliran ili lažan diskurs(36). S tog gledišta, zahtjev neovisnosti uopće nije jamstvo neutralnosti, nego može paradoksalno postati instrument učinkovitosti u službi strategija dezinformiranja.
62.      U tom se kontekstu nekomercijalna priroda financiranja ne može smatrati tek neutralnim elementom, nego odlučujućim čimbenikom za ocjenu opasnosti od manipuliranja informacijama(37). Ona je pokazatelj strukturne ranjivosti koja, u kombinaciji s nepostojanjem nadzora i potragom za „alternativnom” legitimnosti potiče emitiranje sadržaja usklađenog s ciljevima strane propagande. Konkretno, takva struktura omogućuje zaobilaženje mjera ograničavanja naloženih medijima koji su pod državnom kontrolom, pri čemu se koriste kanali koji se predstavljaju kao neovisni, ali su funkcionalno integrirani u strategiju dezinformiranja.
63.      Uvođenje, u okviru tumačenja, zahtjeva za nastojanje postizanja gospodarske svrhe, odnosno cilja ostvarivanja dobiti, moglo bi znatno umanjiti doseg članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014. Takav bi zahtjev, koji nije povezan s tekstom i funkcionalnom logikom koje je utvrdio zakonodavac Unije, doveo do toga da se iz područja primjene mjere isključi velik dio internetskih medija koji, iako nemaju gospodarsku svrhu, aktivno sudjeluju u emitiranju navedenog sadržaja. Usto, stvorio bi opasnost od zaobilaženja jer bi se određeni operatori mogli pozvati na nepostojanje gospodarske svrhe kako bi nastavili širiti dezinformacije. Takvim tumačenjem ugrozila bi se učinkovitost i preventivna svrha odredbe kojom se nastoji spriječiti emitiranje propagandnih sadržaja na području Unije, neovisno o gospodarskom statusu ili načinu financiranja njihovih distributera.
64.      Kriterij koji se temelji na nastojanju postizanja gospodarske svrhe u svakom slučaju ne bi bio dovoljno jasan i predvidljiv te stoga ne bi bio u skladu sa zahtjevima pravne sigurnosti. U praksi bi se pokazalo posebno složenim utvrditi financijski prag do kojeg bi se emitiranje moglo kvalificirati kao „gospodarska” djelatnost. Naime, oblici financiranja internetskih medija brojni su i često hibridni jer se određene platforme financiraju isključivo privatnim donacijama, dok druge kombiniraju prihode od oglašavanja, pretplate, povremena partnerstva ili kampanje skupnog financiranja(38). U tim okolnostima razlika između „gospodarske” i „negospodarske” djelatnosti postaje nužno proizvoljna i podložna tumačenju.
65.      Takva nesigurnost ugrozila bi ujednačenu primjenu odredbe i dovela do čestih osporavanja, pri čemu bi se svaki operator mogao pozvati na neizvjesnost, neznatnost ili neredovitost svojih sredstava kako bi izbjegao zabranu. Uspostavljanjem kvantitativnog ili proporcionalnog praga, koji se primjerice temelji na ukupnom iznosu donacija ili na odnosu između prihoda i operativnih troškova, ne bi se mogla zajamčiti ni pravna sigurnost jer se ekonomske situacije operatora razlikuju ovisno o njihovoj veličini, strukturi i ciljanoj publici.
66.      Usto, uvođenjem takvog kriterija stvorila bi se očita opasnost od zaobilaženja. Operatori o kojima je riječ mogli bi prilagoditi svoj model financiranja kako bi ostali ispod utvrđenog praga ili bi mogli koristiti neizravne mehanizme financiranja, osobito pribjegavanjem trećim stranama ili stranim platformama. Takav razvoj oduzeo bi bit mjeri i narušio njezinu preventivnu učinkovitost te bi se omogućilo daljnje emitiranje navedenog sadržaja pod izgovorom očitog nedostatka gospodarske svrhe. Stoga je utvrđivanje kriterija koji je tako neizvjestan i kojim se može lako manipulirati protivno cilju dosljednosti, transparentnosti i učinkovitosti koji se nastoji postići Uredbom br. 833/2014.
67.      Valja smatrati da su operatori internetskih stranica na kojima se emitira zabranjen sadržaj obuhvaćeni područjem primjene članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014, uključujući kad se njihova aktivnost isključivo ili uglavnom financira dobrovoljnim prilozima. Takvo financiranje može zapravo imati odlučujuću ulogu u održavanju i radu tih stranica i, stoga, narušiti učinkovitost mjera ograničavanja donesenih protiv ruskih propagandnih medija.
68.      Važno je spriječiti i rizik od toga da ciljane kampanje dezinformiranja potaknu dobronamjerne građane da daju takve priloge i tako nesvjesno postanu krivi za povredu sustava sankcija Unije te, stoga, za moguću povredu nacionalnog prava. Naposljetku, namjerna instrumentalizacija poziva na privatne donacije u okviru propagandnog diskursa koji se temelji na ulozi žrtve ne bi zapravo dovela samo do neutraliziranja mjera ograničavanja koje je donijela Unija, nego i do jačanja dosega i vjerodostojnosti dezinformacija ruskih državnih medija pri čemu bi se iskorištavala potpora građana kao sredstva utjecaja na informacije.
69.      Iako, prema mojem mišljenju, nastojanje postizanja gospodarske svrhe nije uvjet za primjenu članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014, smatram da se količina donacija koje je primio operator ipak može uzeti u obzir prilikom konkretne ocjene njegove djelatnosti. Naime, znatan iznos, kao što je slučaj u ovom predmetu u kojem je tijekom jedne godine prikupljeno više od 60 000 eura, može otkriti strukturiranu organizaciju i redovito emitiranje koje prekoračuje okvir običnog pojedinačnog ili neprofitnog izražavanja.
70.      Takva razina financiranja može upućivati i na ekonomsku ovisnost o javnosti ili određenim doprinositeljima te može utjecati na emitirani sadržaj ili povećati osjetljivost medija na vanjske pritiske. Ne dovodeći u pitanje neutralnost funkcionalnog kriterija, taj se element tako može utvrditi kao kontekstualni pokazatelj relevantan za ocjenu opsega aktivnosti koja se obavlja i, prema potrebi, opasnosti od manipuliranja informacijama ili zaobilaženja mjera ograničavanja naloženih medijima koji su pod državnom kontrolom.
71.      Prethodno navedeni elementi mogu se pokazati posebno relevantnima u okviru ispitivanja eventualne primjene članka 12. Uredbe br. 833/2014, kojim se zabranjuje svaka aktivnost čiji je cilj ili učinak zaobilaženje mjera ograničavanja koje je donijela Unija. Nepostojanje financijske transparentnosti, ovisnost o izvorima skupnog financiranja ili pak zahtjev uredničke neovisnosti u tom kontekstu mogu predstavljati pokazatelje relevantne za ocjenu toga može li ponašanje o kojem je riječ objektivno neutralizirati učinke mjera predviđenih člankom 2.f te uredbe i je li ono subjektivno obuhvaćeno logikom zaobilaženja sankcija naloženih medijima koji djeluju u ime Ruske Federacije.
72.      Suprotno tomu, teško se može prihvatiti tumačenje, kao što je ono koje predlaže optuženik R, prema kojem pojam „operator” u smislu članka 2.f Uredbe br. 833/2014, treba ovisiti o trajanju, opsegu ili intenzitetu obavljane aktivnosti. Naime, tekst te uredbe ne sadržava nikakvo upućivanje na takve kriterije, što isključuje bilo kakvu razliku između fizičkih i pravnih osoba koje obavljaju redovitu aktivnost i onih koje u emitiranju sudjeluju povremeno. Tumačenje tog pojma treba, naprotiv, temeljiti na isključivo funkcionalnom kriteriju povezanom sa stvarnom ulogom u procesu emitiranja ili stavljanja na raspolaganje sadržaja o kojem je riječ.
73.      Takav se pristup opravdava ciljem koji zakonodavac Unije nastoji postići. Člankom 2.f Uredbe br. 833/2014 nastoji se spriječiti i zabraniti svaki oblik emitiranja navedenog sadržaja, neovisno o opsegu ili učestalosti aktivnosti koju obavlja operator. U trenutačnom digitalnom kontekstu, pojedinačno emitiranje ili emitiranje malog opsega može doći do šire javnosti i imati iste učinke kao redovita aktivnost. Kad bi se primjena mjere uvjetovala određenim stupnjem intenziteta, time bi se zabrani oduzela učinkovitost i stvorila bi se područja nekažnjivosti koja bi se mogla iskoristiti za zaobilaženje propisa.
74.      Naposljetku, uvođenje takvog kvantitativnog kriterija protivno je načelu pravne sigurnosti jer bi se time stvorila nesigurnost u pogledu područja primjene mjere te bi se ugrozila njezina ujednačena primjena unutar Unije. Usto, takav pristup mogao bi dovesti do poticanja prikrivanja ili umjetne rascjepkanosti aktivnosti emitiranja, što nije u skladu s preventivnom svrhom i učinkovitosti kojima teži Uredba. Stoga „operatorom” valja smatrati svaku fizičku ili pravnu osobu koja sudjeluje, čak i povremeno, u emitiranju, prenošenju ili stavljanju na raspolaganje navedenog sadržaja, neovisno o upotrijebljenim tehničkim sredstvima i dosegu intervencije. Za potrebe te kvalifikacije nije važno ostvaruje li takva osoba tim sudjelovanjem prihode u bilo kojem obliku.
75.      Stoga mi se čini da i teleološko tumačenje članka 2.f Uredbe br. 833/2014 ide u prilog širokom tumačenju zabrane koja se njime predviđa.
D.      Dodatna razmatranja o normativnom dosegu zabrane iz članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014
76.      Na temelju prethodno iznesenog ispitivanja, provedenog s obzirom na tekst(39), kontekst(40) i ciljeve(41) koji se nastoje postići člankom 2.f Uredbe br. 833/2014, može se zaključiti da pojam „operator” u području telekomunikacija treba široko tumačiti. Pojam obuhvaća svaku fizičku ili pravnu osobu koja osigurava tehničko i operativno upravljanje komunikacijskim mrežama ili uslugama, ili provodi učinkovitu kontrolu njihova rada ili dostupnosti.
77.      Kvalifikacija „operatora” na temelju te odredbe usto se ne može uvjetovati ni nastojanjem postizanja gospodarske svrhe, ni obavljanjem profesionalne djelatnosti niti pak njezinim trajanjem. Ona uključuje i fizičke osobe koje upravljaju internetskom stranicom ili osiguravaju emitiranje sadržaja na internetu, neovisno o tome što su ostvareni prihodi ograničeni na dobrovoljne priloge trećih strana, kao što su donacije ili darovi.
78.      Točno je da široko tumačenje članka 2.f Uredbe br. 833/2014 utvrđeno u ovoj analizi nužno podrazumijeva zadiranje u ostvarivanje slobode izražavanja i informiranja zajamčene člankom 11. Povelje(42). Naime, zabrana emitiranja koja iz toga proizlazi u određenoj mjeri ograničava mogućnost operatora o kojima je riječ da priopćavaju informacije, kao i mogućnost javnosti da ih primi. U tom pogledu valja priznati relevantnost prigovora koje su oba optuženika iznijela u pogledu dosega takve zabrane.
79.      Međutim, valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, takvo zadiranje dopušteno ako ispunjava uvjete predviđene tom odredbom, odnosno ako je predviđeno zakonom, ako poštuje bit prava o kojem je riječ i ako odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija, podložno načelu proporcionalnosti. U ovom slučaju zadiranje proizlazi izravno iz Uredbe br. 833/2014, donesene na temelju članka 215. UFEU-a kako bi se provela Odluka 2014/512/ZVSP(43). Stoga je „predviđeno zakonom” u smislu članka 52. stavka 1. Povelje i dio je jasnog, dostupnog i predvidljivog normativnog okvira(44).
80.      Svrha koja se nastoji postići legitimna je i od općeg interesa jer je riječ o očuvanju javnog poretka i sigurnosti Unije od kampanja dezinformiranja čiji je cilj destabilizirati europske institucije i države članice manipuliranjem informacijama(45). Naposljetku, predmetnom se mjerom poštuje načelo proporcionalnosti(46) jer se njome samo privremeno zabranjuje emitiranje sadržaja za koji je konkretno utvrđeno da predstavlja propagandu i dezinformaciju a da se pritom ne ograničava slobodan protok drugih informacija ili mišljenja(47). Stoga se njome ne povređuje bitan sadržaj prava zajamčenog člankom 11. Povelje, nego se samo nastoje spriječiti ozbiljne i izravne povrede sigurnosti i javnog poretka Unije(48).
81.      Slijedom toga, valja se složiti sa stajalištem francuske vlade prema kojem je široko tumačenje utvrđeno u ovom slučaju dio okvira utvrđenog pravom Unije. Naime, to je tumačenje i dalje u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz same Uredbe br. 833/2014 i općih načela prava Unije, i osobito načela zakonitosti, pravne sigurnosti i proporcionalnosti. Ono usto osigurava odgovarajuću ravnotežu između potrebe da se očuvaju, s jedne strane, javni poredak i sigurnost Unije od kampanja dezinformiranja iza kojih stoji Ruska Federacija i, s druge strane, zaštita slobode izražavanja i informiranja propisana člankom 11. Povelje.
VI.    Zaključak
82.      S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Landgericht Saarbrücken (Zemaljski sud u Saarbrückenu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 2.f stavak 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 833/2014 od 31. srpnja 2014.
o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini, kako je izmijenjena Uredbom
Vijeća (EU) 2022/350 od 1. ožujka 2022.,
treba tumačiti na način da:
pojam „operator” u smislu te odredbe također uključuje fizičke osobe koje upravljaju internetskom stranicom. Za potrebe te kvalifikacije nije važno ostvaruju li takve osobe tim upravljanjem bilo kakav oblik prihoda.
1      Izvorni jezik: francuski
2      SL 2014., L 229, str. 1. te ispravci SL 2014., L 246, str. 59. i SL 2022., L 114, str. 214.
3      SL 2022., L 65, str. 1.
4      Pojam „dezinformacija” prijevod je ruske riječi „дезинформация” (ru. dezinformacija) koju su početkom 1920-ih skovale sovjetske obavještajne službe. Osmišljavanje tog pojma pripisuje se Josifu Staljinu, koji mu je namjerno dao francuski prizvuk kako bi se činilo da ima zapadnjačko podrijetlo i time pojačala njegova vjerodostojnost. Pojam je označavao taktiku strateške propagande kojom su se koristili KGB i druge sovjetske službe za širenje lažnih ili obmanjujućih informacija s ciljem manipuliranja javnim mnijenjem. Za razliku od običnih laži, dezinformacija često miješa istinu i laž s ciljem zbunjivanja, potkopavanja povjerenja i destabiliziranja protivnika (Barela, S. i Duberry, J., „Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century”, Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford, 2021., str. 41.).
5      BGBl. 2013. I, str. 1482.
6      Kao što je to istaknuo Opći sud u presudama od 27. srpnja 2022., RT Francuska/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 56.) i od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 53.), propaganda i kampanje dezinformiranja mogu dovesti u pitanje temelje demokratskih društava i sastavni su dio arsenala modernog ratovanja.
7      Vidjeti presudu od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 86. i sljedeće).
8      Vidjeti uvodnu izjavu 2. Uredbe br. 833/2014. Vidjeti i presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, t. 123.).
9      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Čiekuri-Shishki (C-480/24, EU:C:2025:672, t. 26. i sljedeće).
10      Uredba 2022/350, koja se temelji na članku 215. UFEU-a, donesena je u skladu s Odlukom Vijeća (ZVSP) 2022/351 od 1. ožujka 2022. o izmjeni Odluke 2014/512/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2022., L 65, str. 5.), koja se temelji na članku 29. UEU-a.
11      Vidjeti uvodne izjave 8., 10. i 11. Uredbe 2022/350.
12      Vidjeti presude od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 161. i sljedeće) i od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 140.).
13      Vidjeti točku 3. ovog mišljenja.
14      Wabnitz, H.-B., Janovsky, T. i Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, München, 2025., poglavlje 2., t. 288.
15      Vidjeti presude od 12. prosinca 1996., X (C-74/95 i C-129/95, EU:C:1996:491, t. 25.) i od 26. lipnja 2025., Makeleio i Zougla (C-555/23 i C-556/23, EU:C:2025:484, t. 89.).
16      Presude od 7. studenoga 2024., Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C-326/23, EU:C:2024:940, t. 22.) i od 10. srpnja 2025., Farmacija (C-715/23, EU:C:2025:548, t. 39.)
17      Vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2008, Cartesio (C-210/06, EU:C:2008:723, t. 93.).
18      Vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2020., Adusbef i dr. (C-686/18, EU:C:2020:567, t. 30. i navedena sudska praksa).
19      Vidjeti presude od 24. veljače 2022., Viva Telecom Bulgaria (C-257/20, EU:C:2022:125, t. 42.) i od 22. prosinca 2022., Inspectoratul General pentru Imigrări (Radnikova kupnja naočala) (C-392/21, EU:C:2022:1020, t. 26.).
20      Vidjeti presude od 14. listopada 2021., Viesgo Infraestructuras Energéticas (C-683/19, EU:C:2021:847, t. 23.) i od 14. svibnja 2024., Stachev (C-15/24 PPU, EU:C:2024:399, t. 82.).
21      Vidjeti presude od 30. travnja 2014., Kásler i Káslerné Rábai (C-26/13, EU:C:2014:282, t. 37.) i od 13. ožujka 2025., APS Beta Bulgaria i Agencija za kontrol na prosročeni zadalženija (C-337/23, EU:C:2025:183, t. 49.).
22      Vidjeti presude od 22. travnja 2021., Austrian Airlines (C-826/19, EU:C:2021:318, t. 22.) i od 16. veljače 2023., Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie” (C-343/21, EU:C:2023:111, t. 35.).
23      U rječniku Larousse riječ opérateur definira se kao „poduzeće koje upravlja telekomunikacijskom mrežom”. U tom se smislu u rječniku Duden riječ Betreiber opisuje kao „poduzeće koje upravlja tehničkom opremom, gospodarskim poduzećima ili sličnim djelatnostima”. U rječniku Diccionario panhispánico del español jurídico pojašnjava se da riječ operador označava „fizičku ili pravnu osobu koja upravlja javnom telekomunikacijskom mrežom ili pruža telekomunikacijske usluge dostupne javnosti”. U rječniku Cambridge Dictionary riječ operator pak se definira kao „osoba čiji je posao koristiti se strojem ili vozilom i upravljati njime”. Naposljetku, u rječniku Treccani riječ operatóre definira se kao „osoba koja obavlja određene radnje ili postupke, najčešće na uobičajen način. U klasifikaciji zanimanja općenito je riječ o osobi zaduženoj za rad i nadzor određenih vrsta strojeva, uređaja ili opreme, kao što su radijski operator, televizijski operator ili operator telefonske mreže”.
24      Valja istaknuti da se u litavskoj jezičnoj verziji članka 2.f stavka 1. Uredbe br. 833/2014 upotrebljava riječ ūkio subjektas, koji upućuje na subjekt ili osobu koja obavlja gospodarsku djelatnost. Međutim, to upućivanje nije potvrđeno drugim jezičnim verzijama. U poljskoj jezičnoj verziji te uredbe uopće se ne pojašnjava na koga se odnosi zabrana navedena u toj odredbi jer se ne koristi nikakav objekt: „Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV […]” („Zabranjuje se emitiranje, ili omogućivanje, olakšavanje ili drugi doprinos emitiranju, bilo kojeg sadržaja pravnih osoba, subjekata ili tijela navedenih u Prilogu XV.”), što podrazumijeva opću zabranu neovisnu o tome na koga se ona odnosi.
25      Vidjeti točku 15. ovog mišljenja.
26      Vidjeti presudu od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 61. i 62.).
27      Okolnost koju je istaknula i nezavisna odvjetnica L. Medina u svojem mišljenju u predmetu Jemerak (C-109/23, EU:C:2024:307, t. 69.).
28      Vidjeti odgovor na šesto pitanje naveden u odjeljku „G. Sector-specific questions – 1. Media”, na stranici 311. smjernica.
29      Ta je odredba uvedena Uredbom (EU) 2024/1745 od 24. lipnja 2024.
o izmjeni Uredbe (EU) br. 833/2014 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2024./1745, L i ispravci SL 2024./90606, L i SL, 2025./90057, L).
30      Treba napomenuti da se taj argument temelji na doslovnom tumačenju koje, iako je u nekim jezičnim verzijama dosljedno, nije potvrđeno u svim jezičnim verzijama prava Unije.
31      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama) (SL 2010., L 95, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 7., str. 160.)
32      Točno je da se Direktiva 2010/13, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 21., odnosi na gospodarske djelatnosti u smislu članaka 56. i 57. UFEU-a. Međutim, definicija pojma „pružatelja medijske usluge” koja se u njoj utvrđuje temelji se na funkcionalnom kriteriju, odnosno na uredničkoj odgovornosti i učinkovitoj kontroli emitiranja, koji je po analogiji i dalje relevantan za tumačenje pojma „operator” iz članka 2.f Uredbe br. 833/2014.
33      Ferreau, F., „Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts”, Verfassungsblog (10. ožujka 2022.), naglašava da je točno da pružanje audiovizualnih medijskih usluga može predstavljati gospodarsku djelatnost. Međutim, autor pravilno napominje da cilj predmetnih mjera, za razliku od nedavno izrečenih gospodarskih i financijskih sankcija, nije obuzdavanje Rusije. Naprotiv, njihova prava svrha je „usmjerena na unutrašnjost”, odnosno njima se nastoji spriječiti destabilizacija Unije širenjem dezinformacija.
34      Spahn, S., „Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine”, Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden, 2023., str. 40., pojašnjava da su ruski propagandni mediji, unatoč sankcijama koje su im naložene, i dalje dostupni na internetu. RT Deutschland stvorio je cijeli niz internetskih stranica pod novim nazivima domena na kojima se televizijski program također može gledati uživo s pomoću virtualne privatne mreže (VPN). Usto, RT-ovi videozapisi dostupni su na nekoliko internetskih platformi.
35      Garner, I., „Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents”, The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, poglavlje 6., London, 2024., str. 99. pojašnjava način na koji ruska tijela nastoje militarizirati društvo i pripremiti mlade za rat, osobito mehanizmom socijalizacije opisanih u njegovoj analizi mladih patriotskih tiktokera.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto-Eckrodt, T., i Frischlich, L., „Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis”, New Media & Society, sv. 23., br. 11, 2021., str. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., i Bunce, M., „Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors”, Journalism Studies, sv. 20., br. 5, 2019., str. 690., ispituju financiranje neprofitnih medija od strane zaklada i ističu nekoliko etičkih rizika, među kojima se navode ovisnost o pružateljima financijskih sredstava i moguće usklađivanje uredničkih prioriteta medija i programa zaklada.
38      Vara-Miguel, A., Sánchez-Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C. i Negredo, S., „Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain”, Sustainability, br. 20, 2021., str. 2., objašnjavaju različite postojeće oblike financiranja internetskih medija.
39      Vidjeti točku 40. i sljedeće točke ovog mišljenja.
40      Vidjeti točku 49. i sljedeće točke ovog mišljenja.
41      Vidjeti točku 57. i sljedeće točke ovog mišljenja.
42      Vidjeti presude od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 143.) i od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 111.).
43      Odluka Vijeća od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2014., L 229, str. 13.)
44      Vidjeti presude od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 152.) i od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 112.).
45      Vidjeti presude od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 162.) i od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 52. i 53.).
46      Vidjeti presude od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T-125/22, EU:T:2022:483, t. 213.) i od 26. ožujka 2025, A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 135. i 140.).
47      Vidjeti u tom smislu, Baade, B., „The EU’s ‚Ban’ of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War”, Verfassungsblog (8. ožujka 2022.), koji naglašava da na temelju Uredbe 2022/350 korištenje internetskih stranica nije zabranjeno pod uvjetom da se na njima ne emitira zabranjeni sadržaj i da ne omogućuju i ne olakšavaju njegovo emitiranje ili na drugi način pridonose njegovu emitiranju.
48      Vidjeti presude od 27. srpnja 2022., RT France/Vijeće (T‑125/22, EU:T:2022:483, t. 159.)
i od 26. ožujka 2025., A2B Connect i dr./Vijeće (T-307/22, EU:T:2025:331, t. 121.).