62017CJ0219
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 19 grudnia 2018 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Nabycie znacznego pakietu akcji w instytucji kredytowej – Procedura regulowana dyrektywą 2013/36/UE oraz rozporządzeniami (UE) nr 1024/2013 i 468/2014 – Złożone postępowanie administracyjne – Wyłączne uprawnienia decyzyjne Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Skarga wniesiona na akty przygotowawcze przyjęte przez właściwy organ krajowy – Zarzut dotyczący naruszenia powagi rzeczy osądzonej przysługującej decyzji krajowej
W sprawie C‑219/17
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 23 lutego 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 25 kwietnia 2017 r., w postępowaniu:
Silvio Berlusconi,
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
przeciwko
Banca d’Italia,
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS),
przy udziale:
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Banca Mediolanum SpA,
Holding Italiana Quarta SpA,
Fin. Prog. Italia di E. Doris & C. s.a.p.a.,
Sirefid SpA,
Ennio Doris,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, K. Jürimäe i C. Lycourgos, prezesi izb, A Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits i L. Bay Larsen, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: R. Schiano, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 kwietnia 2018 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–
w imieniu S. Berlusconiego oraz Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) przez A. Di Porta, R. Vaccarellę, A. Saccucciego, M. Carpinellego, B. Nascimbene, R. Barattę oraz N. Ghediniego, avvocati,
–
w imieniu Banca d’Italia przez M. Perassiego, G. Crapanzana, M. Manciniego oraz O. Capolina, avvocati,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego przez M.A. Sampola Pucurulla, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej przez V. Di Bucciego, H. Krämera, K.P. Wojcika oraz A. Steiblytė, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Europejskiego Banku Centralnego (EBC) przez G. Buona, C. Hernández Sasetę oraz C. Zilioli, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 czerwca 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 256 ust. 1 i art. 263 akapity pierwszy, drugi i piąty TFUE.
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Silviem Berlusconim i Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) a Banca d’Italia (bankiem Włoch) oraz Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) [instytutem nadzoru ubezpieczeń (IVASS), Włochy] w przedmiocie kontroli nabycia znacznego pakietu akcji w instytucji kredytowej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa CRD IV
3
Zgodnie z art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. 2013, L 176, s. 338; „Capital Requirement Directive IV”, zwana dalej „dyrektywą CRD IV”), zatytułowanym „Zgłoszenie znacznego pakietu akcji i ocena tego nabycia”:
„1.   Państwa członkowskie wymagają, by każda osoba fizyczna lub prawna bądź grupa takich osób działających w porozumieniu (zwana dalej »potencjalnym nabywcą«), która postanowiła nabyć, bezpośrednio lub pośrednio, znaczny pakiet akcji instytucji kredytowej lub zwiększyć, bezpośrednio lub pośrednio, taki znaczny pakiet akcji instytucji kredytowej, w wyniku czego udział posiadanych praw głosu lub posiadanego kapitału osiągnie bądź przekroczy 20%, 30% lub 50% albo instytucja kredytowa stanie się jednostką zależną w stosunku do tej osoby (operacja zwana dalej »planowanym nabyciem«), uprzednio poinformowała w formie pisemnej organy właściwe dla instytucji kredytowej, w której zamierza ona nabyć lub zwiększyć znaczny pakiet akcji, o wielkości tego pakietu oraz przekazała odpowiednie informacje, określone zgodnie z art. 23 ust. 4 […].
2.   Właściwe organy wystosowują do potencjalnego nabywcy pisemne potwierdzenie odbioru powiadomienia zgodnie z ust. 1 lub dodatkowych informacji zgodnie z ust. 3 bezzwłocznie, nie później niż w ciągu dwóch dni roboczych od ich otrzymania.
Właściwe organy przeprowadzają ocenę, o której mowa w art. 23 ust. 1 (zwaną dalej »oceną«), w terminie nie dłuższym niż 60 dni roboczych od dnia pisemnego potwierdzenia odbioru powiadomienia i wszystkich dokumentów, których załączenia do powiadomienia wymaga państwo członkowskie na podstawie wykazu określonego w art. 23 ust. 4 (który to okres zwany jest dalej »okresem oceny«).
Właściwe organy powiadamiają potencjalnego nabywcę o terminie, w którym upływa okres oceny, w chwili potwierdzenia odbioru.
3.   Podczas okresu na dokonanie oceny i nie później niż pięćdziesiątego dnia roboczego okresu na dokonanie oceny właściwe organy mogą w razie konieczności zwrócić się o dalsze informacje potrzebne do ukończenia oceny. Wniosek ten przekazuje się w formie pisemnej i wskazuje się w nim szczegółowo, jakie dodatkowe informacje są wymagane.
Bieg okresu na dokonanie oceny zostaje wstrzymany na czas od dnia przekazania wniosku o informacje przez właściwy organ do dnia otrzymania odpowiedzi od potencjalnego nabywcy. Czas wstrzymania nie może przekroczyć dwudziestu dni roboczych. Właściwe organy mogą wystosowywać według własnego uznania ewentualne dalsze wnioski o uzupełnienie lub wyjaśnienie informacji, jednak wnioski te nie powodują zawieszenia biegu okresu oceny.
4.   Właściwe organy mogą przedłużyć okres, na jaki został zawieszony bieg okresu oceny wspomniany w ust. 3 akapit drugi, do maksymalnie trzydziestu dni roboczych, jeżeli siedziba lub miejsce zamieszkania potencjalnego nabywcy mieści się poza terytorium Unii lub podlega on regulacji państwa trzeciego lub jest osobą fizyczną lub prawną, która nie podlega nadzorowi na podstawie niniejszej dyrektywy lub dyrektyw 2009/65/WE, 2009/138/WE i [lub] 2004/39/WE.
5.   Jeśli właściwe organy zdecydowały się sprzeciwić planowanemu nabyciu, informują o tym potencjalnego nabywcę w formie pisemnej w terminie dwóch dni roboczych od zakończenia oceny, lecz przed upływem okresu oceny, podając uzasadnienie. Odpowiednie uzasadnienie takiej decyzji może, z zastrzeżeniem przepisów krajowych, zostać podane do publicznej wiadomości na żądanie potencjalnego nabywcy. Brak takiego żądania ze strony potencjalnego nabywcy nie stanowi dla państwa członkowskiego przeszkody, aby zezwolić właściwemu organowi na opublikowanie tego uzasadnienia.
6.   Jeśli przed upływem okresu na dokonanie oceny właściwy organ nie wyrazi na piśmie sprzeciwu wobec planowanego nabycia, uznaje się, że planowane nabycie zostało zatwierdzone.
7.   Właściwy organ może ustalić maksymalny termin na sfinalizowanie planowanego nabycia i przedłużyć go w stosownych przypadkach.
8.   Państwa członkowskie nie mogą ustanawiać w odniesieniu do powiadomienia właściwych organów i zatwierdzenia przez nie bezpośredniego lub pośredniego nabycia praw głosu lub kapitału bardziej restrykcyjnych wymogów niż wymogi określone w niniejszej dyrektywie.
[…]”.
4
Artykuł 23 dyrektywy CRD IV, zatytułowany „Kryteria oceny”, stanowi:
„1.   W ramach oceny powiadomienia przewidzianego w art. 22 ust. 1 oraz informacji, o których mowa w art. 22 ust. 3, właściwe organy, dla zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania instytucją kredytową, której akcje mają zostać nabyte, oraz mając na względzie prawdopodobny wpływ potencjalnego nabywcy na tę instytucję kredytową, oceniają odpowiedniość potencjalnego nabywcy oraz bezpieczeństwo finansowe planowanego nabycia na podstawie poniższych kryteriów:
a)
reputacja potencjalnego nabywcy;
b)
reputacja, wiedza, umiejętności i doświadczenie, zgodnie z art. 91 ust. 1, wszelkich członków organu zarządzającego oraz wszelkich członków kadry kierowniczej wyższego szczebla, którzy będą kierować działalnością instytucji kredytowej w wyniku planowanego nabycia;
c)
solidność finansowa potencjalnego nabywcy, w szczególności w odniesieniu do rodzaju działalności prowadzonej i planowanej przez instytucję kredytową, której akcje mają zostać nabyte;
[…]
2.   Właściwe organy mogą wyrazić sprzeciw wobec planowanego nabycia jedynie wówczas, gdy na podstawie kryteriów określonych w ust. 1 istnieją ku temu uzasadnione powody lub jeżeli informacje przekazane przez potencjalnego nabywcę są niekompletne.
[…]”.
5
Artykuł 119 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Objęcie spółek holdingowych nadzorem skonsolidowanym”, przewiduje w ust. 1:
„Państwa członkowskie w stosownych przypadkach przyjmują wszelkie niezbędne środki w celu objęcia finansowych spółek holdingowych i finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej nadzorem skonsolidowanym”.
Rozporządzenie nr 1024/2013
6
Zgodnie z motywem 11 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63, „rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego”, zwane dalej „rozporządzeniem nr 1024/2013”):
„Należy […] utworzyć unię bankową w Unii, zbudowaną w oparciu o obszerny i szczegółowy jednolity zbiór przepisów dotyczących usług finansowych na rynku wewnętrznym jako całości i obejmującą jednolity mechanizm nadzorczy oraz nowe ramy gwarantowania depozytów oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji […]”.
7
Artykuł 1 owego rozporządzenia, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie powierza [Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)] szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi, aby przyczynić się do bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych oraz stabilności systemu finansowego w ramach Unii i każdego państwa członkowskiego, w pełni i z należytą starannością uwzględniając jedność i integralność rynku wewnętrznego w oparciu o równe traktowanie instytucji kredytowych w celu zapobieżenia arbitrażowi regulacyjnemu.
[…]
Niniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla obowiązków i powiązanych uprawnień właściwych organów uczestniczących państw członkowskich w zakresie realizacji zadań nadzorczych, których nie powierzono EBC na mocy niniejszego rozporządzenia.
[…]”.
8
Artykuł 4 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„1.   W ramach art. 6 – zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu – EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich:
[…]
c)
ocena powiadomień dotyczących nabycia i zbycia znacznych pakietów akcji w instytucjach kredytowych, poza przypadkami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków i z zastrzeżeniem art. 15;
[…]
3.   Do celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy. W przypadku gdy stosowne prawo unijne tworzą rozporządzenia oraz gdy obecnie rozporządzenia te wyraźnie dają państwom członkowskim opcje wyboru, EBC stosuje również ustawodawstwo krajowe dotyczące wykonywania tych opcji.
[…]”.
9
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1024/2013 stanowi, że EBC wykonuje swoje zadania w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, w którego skład wchodzą EBC i właściwe organy krajowe, oraz że EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie tego mechanizmu. Zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu zarówno EBC, jak i właściwe organy krajowe podlegają obowiązkowi współpracy w dobrej wierze i obowiązkowi wymiany informacji. Bez uszczerbku dla uprawnienia EBC w zakresie bezpośredniego otrzymywania informacji zgłaszanych regularnie przez instytucje kredytowe lub w zakresie posiadania bezpośredniego dostępu do takich informacji, właściwe organy krajowe w szczególności przekazują EBC wszystkie informacje niezbędne do celów wykonywania zadań powierzonych EBC na mocy tego rozporządzenia.
10
Artykuł 9 tego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia nadzorcze i kontrolne”, stanowi w ust. 1:
„W wyłącznym celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 EBC uznaje się w stosownych przypadkach za właściwy lub wyznaczony organ w uczestniczących państwach członkowskich zgodnie ze stosownym unijnym prawem.
W tym samym wyłącznym celu EBC posiada wszystkie uprawnienia i obowiązki określone w niniejszym rozporządzeniu. Posiada również wszystkie uprawnienia i obowiązki, jakie właściwe i wyznaczone organy mają na mocy stosownego unijnego prawa, chyba że w niniejszym rozporządzeniu przewidziano inaczej. W szczególności EBC posiada uprawnienia wymienione w niniejszym rozdziale sekcje 1 i 2.
W zakresie, w jakim jest to konieczne do wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia, EBC może wymagać – w drodze instrukcji – od tych organów krajowych, by korzystały ze swoich uprawnień, na mocy prawa krajowego i na warunkach w nim przewidzianych, w przypadku gdy niniejsze rozporządzenie nie powierza takich uprawnień EBC. Te organy krajowe w pełni informują EBC o wykonywaniu tych uprawnień”.
11
Artykuł 15 tego rozporządzenia, zatytułowany „Ocena nabycia znacznych pakietów akcji”, stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla wyłączeń przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. c) wszelkie powiadomienia o nabyciu znacznego pakietu akcji instytucji kredytowej mającej siedzibę w uczestniczącym państwie członkowskim lub wszelkie powiązane z tym informacje przekazuje się właściwym organom krajowym państwa członkowskiego, w którym dana instytucja kredytowa ma siedzibę, zgodnie z wymogami określonymi w stosownym prawie krajowym na podstawie aktów, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy.
2.   Właściwe organy krajowe oceniają proponowane nabycie i przekazują EBC powiadomienie wraz z wnioskiem dotyczącym decyzji w sprawie sprzeciwu wobec nabycia lub braku takiego sprzeciwu, w oparciu o kryteria określone w aktach, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy […], a także udzielają EBC pomocy zgodnie z art. 6.
3.   EBC podejmuje decyzję na temat wyrażenia sprzeciwu wobec nabycia na podstawie kryteriów oceny określonych w stosownym unijnym prawie oraz zgodnie z procedurą i z zachowaniem okresów oceny w nim przewidzianych”.
Rozporządzenie ramowe JMN
12
Rozporządzenie (UE) nr 468/2014 Europejskiego Banku Centralnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiające ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (zwane dalej rozporządzeniem ramowym JMN) (Dz.U. 2014, L 141, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2018, L 65, s. 48) przyjęte zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1024/2013 ustanawia ramy dla współpracy w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego między EBC a właściwymi organami krajowymi.
13
Artykuł 85 rozporządzenia ramowego JMN, zatytułowany „Powiadomienie właściwego organu krajowego o nabyciu znacznego pakietu akcji”, stanowi:
„1.   Właściwy organ krajowy, który otrzymał powiadomienie o zamiarze nabycia znacznego pakietu akcji instytucji kredytowej w danym uczestniczącym państwie członkowskim, powiadamia o tym EBC nie później niż pięć dni roboczych od potwierdzenia odbioru powiadomienia zgodnie z art. 22 ust. 2 dyrektywy [CRD IV].
2.   Właściwy organ krajowy powiadamia EBC, jeżeli niezbędne jest zawieszenie okresu przeznaczonego na dokonanie oceny ze względu na konieczność zwrócenia się o dodatkowe informacje. Właściwy organ krajowy przesyła do EBC takie dodatkowe informacje w ciągu pięciu dni roboczych od ich otrzymania.
3.   Właściwy organ krajowy powiadamia także EBC o terminie, w jakim zgodnie z odpowiednim prawem krajowym wnioskodawca powinien zostać powiadomiony o decyzji w sprawie sprzeciwu wobec nabycia znacznego pakietu akcji lub braku takiego sprzeciwu”.
14
Artykuł 86 tego rozporządzenia, zatytułowany „Ocena planowanego nabycia”, stanowi:
„1.   Właściwy organ krajowy, który został powiadomiony o zamiarze nabycia znacznego pakietu akcji instytucji kredytowej, ocenia, czy planowane nabycie jest zgodne ze wszystkimi warunkami określonymi we właściwym prawie unijnym i krajowym. Po dokonaniu tej oceny właściwy organ krajowy sporządza dla EBC projekt decyzji w sprawie sprzeciwu wobec nabycia znacznego pakietu akcji lub braku takiego sprzeciwu.
2.   Właściwy organ krajowy przedkłada EBC projekt decyzji w sprawie sprzeciwu wobec nabycia znacznego pakietu akcji lub braku takiego sprzeciwu przynajmniej 15 dni roboczych przed upływem okresu oceny określonego w stosownym unijnym prawie”.
15
Artykuł 87 tego rozporządzenia, zatytułowany „Decyzja EBC w sprawie nabycia”, brzmi następująco:
„EBC podejmuje decyzję w sprawie sprzeciwu wobec nabycia lub braku takiego sprzeciwu w oparciu o swoją ocenę planowanego nabycia oraz projekt decyzji przedłożony przez właściwy organ krajowy. Prawo do bycia wysłuchanym, określone w art. 31, stosuje się”.
Prawo włoskie
Przepisy dotyczące nadzoru bankowego
16
Artykuł 19 decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (dekretu ustawodawczego nr 385 – tekst jednolity ustaw w dziedzinie bankowości i kredytów) z dnia 1 września 1993 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 230 z dnia 30 września 1993 r.), zmienionego przez decreto legislativo n. 72 (dekret ustawodawczy nr 72) z dnia 12 maja 2015 r. (zwany dalej „tekstem jednolitym ustaw w dziedzinie bankowości”), na mocy którego dokonano transpozycji do prawa włoskiego dyrektywy CRD IV, przyznaje bankowi Włoch kompetencję do wydawania zezwoleń na nabycie znacznych pakietów akcji w instytucjach finansowych. Ustęp 5 tego artykułu stanowi, że takie zezwolenia są udzielane „w przypadku wystąpienia odpowiednich warunków dla zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania bankiem poprzez ocenę potencjalnej jakości nabywcy i bezpieczeństwa finansowego planowanego nabycia na podstawie następujących kryteriów: reputacja potencjalnego nabywcy w rozumieniu art. 25 […]”.
17
Artykuł 25 tekstu jednolitego ustaw w dziedzinie bankowości, zatytułowany „Udziały kapitałowe”, stanowi w ust. 1, że posiadacze udziałów wskazanych w art. 19 tego tekstu jednolitego muszą spełniać wymagania dotyczące reputacji oraz kryteria kompetencji i uczciwości, które zapewniają należyte i ostrożne zarządzanie bankiem.
18
Tytułem przejściowym art. 2 ust. 8 decreto legislativo nr 72 z 12 maja 2015 r. przewidział, że przepisy dotyczące wymogu reputacji posiadaczy udziałów w instytucjach finansowych obowiązujące przed przyjęciem tego dekretu mają w dalszym ciągu zastosowanie.
19
Omawiane przepisy zostały włączone do decreto ministeriale n. 144 – regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante (dekretu ministerialnego nr 144 ustanawiającego przepisy w celu określenia wymogów dotyczących dobrej reputacji posiadaczy kapitału zakładowego banków i określenia odpowiedniego progu) z dnia 18 marca 1998 r., którego art. 1 określa wyroki skazujące mające negatywny wpływ na reputację danej osoby i prowadzą do niespełnienia wymaganego warunku.
20
Artykuł 2 dekretu ministerialnego nr 144 z 18 marca 1998 r. stanowił tytułem przejściowym, że „w odniesieniu do posiadaczy kapitału banku w dniu wejścia w życie tego dekretu ministerialnego niespełnienie wymogów określonych w art. 1, które nie były przewidziane w poprzednich przepisach, nie ma wpływu na posiadany już udział jedynie w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych przed wspomnianą datą”.
21
W odniesieniu do finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej art. 63 tekstu jednolitego ustaw w dziedzinie bankowości, przyjęty na podstawie art. 119 dyrektywy CRD IV, nałożył na ich kwalifikowanych wspólników te same zobowiązania co nałożone na instytucje bankowe.
22
Artykuł 67a ust. 2 tekstu jednolitego ustaw w dziedzinie bankowości stanowi, że bank Włoch i IVASS powinny wspólnie zapewnić wypełnienie tych obowiązków, gdy wspomniane spółki mają siedzibę we Włoszech i są spółkami dominującymi w całości lub w części włoskich konglomeratów finansowych.
Przepisy dotyczące postępowania administracyjnego
23
Włoskie postępowanie administracyjne przewiduje „azione di ottemperanza”.
24
W tym względzie art. 21f ust. 1 legge n. 241 – nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (ustawy nr 241 w sprawie nowych przepisów w przedmiocie postępowania administracyjnego i prawa dostępu do dokumentów administracyjnych) z dnia 7 sierpnia 1990 r., zmienionej ustawą nr 15 z dnia 11 lutego 2005 r., stanowi, co następuje:
„Decyzja administracyjna […] wydana z naruszeniem lub obejściem powagi rzeczy osądzonej […] jest nieważna”.
25
Artykuł 112 Codice del processo amministrativo (kodeksu postępowania administracyjnego) przewiduje:
„1.   Orzeczenia sądu administracyjnego podlegają wykonaniu przez organy administracji publicznej i przez inne strony.
2.   Azione di ottemperanza może być wszczęte w celu wykonania:
[…]
c)
wyroków, które mają powagę rzeczy osądzonej, oraz innych środków równoważnych z orzeczeniami sądu powszechnego w celu uzyskania wypełnienia spoczywającego na organie administracji publicznej obowiązku wykonania wyroku mającego powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do rozpoznanej sprawy.
[…]”.
26
Zgodnie z art. 114 ust. 4 lit. b) kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli sąd, który rozpatruje „azione di ottemperanza”, uwzględni odwołanie, „stwierdza on nieważność aktów wydanych z naruszeniem lub obejściem powagi rzeczy osądzonej”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
27
W latach 90. S. Berlusconi nabył za pośrednictwem Fininvest około 30% Mediolanum SpA, która była wówczas finansową spółką holdingową o działalności mieszanej kontrolującą między innymi bank Banca Mediolanum SpA i która podlegała w związku z tym nadzorowi znacznych pakietów akcji we Włoszech od 2014 r.
28
Wskutek wyroku nr 35729/13 Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) – który uprawomocnił się w dniu 1 sierpnia 2013 r. – na mocy którego S. Berlusconi został uznany za winnego oszustwa podatkowego, przeprowadzona została w jego sprawie procedura nadzoru właściwych organów włoskich, a mianowicie banku Włoch oraz IVASS, co doprowadziło do decyzji stwierdzającej, że przestał on spełniać wymóg dobrej reputacji przewidziany w obowiązujących przepisach i że w związku z tym udział Fininvest w Mediolanum przekraczający 9,999% powinien zostać zbyty.
29
Silvio Berlusconi i Fininvest zaskarżyli tę decyzję przed sądem włoskim, podnosząc w szczególności zarzut dotyczący stosowania prawa ratione temporis, oparty na tym, że przyczyna niewystarczającej reputacji uzasadniającej sprzeciw wobec rozpatrywanego nabycia znacznego pakietu akcji zaistniała przed wejściem w życie przepisów ustanawiających ten warunek, a zatem nie wchodziła w zakres stosowania tych przepisów. Po oddaleniu ich skargi w pierwszej instancji skarżący wygrali sprawę przed Consiglio di Stato (radą stanu, Włochy), która orzekła w dniu 3 marca 2016 r., że powołane przez skarżących przepisy poprzedzające przyjęcie kryteriów dobrej reputacji podlegały nadal stosowaniu, wbrew argumentacji przeciwnej, zmierzającej do wykazania, że należało uznać je za uchylone w sposób dorozumiany ze względu na ich sprzeczność z prawem Unii.
30
W międzyczasie finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej Mediolanum została przejęta przez jej spółkę zależną Banca Mediolanum, w wyniku czego Fininvest stała się posiadaczem znacznego pakietu akcji nie w finansowej spółce holdingowej o działalności mieszanej, lecz bezpośrednio w instytucji kredytowej. Bank Włoch i EBC doszły w związku z tym do wniosku, że wymagany był nowy wniosek o zezwolenie dotyczący tego znacznego pakietu akcji na podstawie art. 22 i nast. dyrektywy CRD IV oraz art. 19 i nast. tekstu jednolitego ustaw w dziedzinie bankowości.
31
Zgodnie z informacjami przekazanymi przez EBC pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. bank Włoch zażądał od Fininvest w dniu 14 lipca 2016 r. przedstawienia wniosku o udzielenie zezwolenia w terminie 15 dni. Wobec niezastosowania się do powyższego żądania bank Włoch w dniu 3 sierpnia 2016 r. zdecydował wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne, wskazując, że uprawnienia decyzyjne w tej dziedzinie przysługiwały EBC zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1024/2013.
32
Po otrzymaniu dokumentacji od Fininvest bank Włoch przekazał EBC, zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1024/2013, projekt decyzji z dnia 23 września 2016 r., w którym zawarto negatywną opinię co do reputacji nabywców udziałów w Banca Mediolanum, o których mowa, i zaproponowano, by EBC wyraził sprzeciw wobec tego nabycia.
33
EBC uwzględnił argumenty banku Włoch i zatwierdził projekt decyzji, którą przekazał S. Berlusconiemu oraz Fininvest celem przedstawienia uwag. EBC wydał ostateczną decyzję w dnia 25 października 2016 r.
34
W decyzji tej EBC uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do dobrej reputacji nabywców udziałów w Banca Mediolanum. Biorąc pod uwagę, że S. Berlusconi, akcjonariusz większościowy i faktyczny właściciel Fininvest, był pośrednim nabywcą udziałów w Banca Mediolanum, a został prawomocnie skazany na karę czterech lat pozbawienia wolności za oszustwa podatkowe, EBC uznał, że wymóg posiadania dobrej reputacji przewidziany w ustawodawstwie krajowym wobec posiadaczy znacznych pakietów akcji nie został spełniony. Instytucja ta oparła się również na okoliczności, że S. Berlusconi dopuścił się innych nieprawidłowości i został skazany na inne kary, podobnie jak inni członkowie organów kierowniczych Fininvest.
35
W związku z powyższym EBC stwierdził, że nabywcy znacznego pakietu akcji w Banca Mediolanum nie spełnili wymogu posiadania dobrej reputacji oraz że istnieją poważne wątpliwości co do ich zdolności zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania tą instytucją finansową w przyszłości. EBC sprzeciwił się zatem nabyciu znacznego pakietu akcji w Banca Mediolanum przez S. Berlusconiego i Fininvest.
36
Silvio Berlusconi i Fininvest, po pierwsze, zaskarżyli decyzję EBC z dnia 25 października 2016 r. w drodze skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do Sądu Unii Europejskiej (sprawa Fininvest i Berlusconi/EBC, T‑913/16). Po drugie, Fininvest wystąpiła również do Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), żądając stwierdzenia nieważności aktów przygotowawczych banku Włoch dotyczących decyzji EBC. Po trzecie, S. Berlusconi i Fininvest wnieśli do Consiglio di Stato (rady stanu) azione ottemperanza.
37
W ramach tego ostatniego działania S. Berlusconi i Fininvest podnoszą, że projekt decyzji banku Włoch wskazany w pkt 32 niniejszego wyroku jest nieważny ze względu na naruszenie powagi rzeczy osądzonej wyroku Consiglio di Stato (rady stanu), o którym mowa w pkt 29 niniejszego wyroku, wydanym w ramach sporu dotyczącego ich znacznego pakietu akcji w Mediolanum. W odpowiedzi bank Włoch podniósł w szczególności niewłaściwość sądów krajowych do rozpoznawania tego rodzaju skarg, jako że chodzi o akty przygotowawcze pozbawione charakteru decyzji, podjęte dla celów wydania decyzji należącej do wyłącznej kompetencji instytucji Unii i podlegające, wraz z decyzją ostateczną, właściwości sądu Unii.
38
Po połączeniu skarg S. Berlusconiego i Fininvest Consiglio di Stato (rada stanu) uznała, że omawiana procedura może być uznana za podobną zarówno do „procedury jednolitej”, w ramach której akty podlegają jedynie kontroli sądu Unii, jak i do „procedury złożonej”, w ramach której akty należące do etapu krajowego mogą podlegać kontroli sądowej na szczeblu krajowym, nawet jeśli w wyniku etapu krajowego wydawany jest akt prawny, który nie jest wiążący dla organu Unii właściwego do wydania ostatecznej decyzji.
39
W powyższych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 263 akapity pierwszy, drugi i piąty w związku z art. 256 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że rozpatrzenie skargi wniesionej na wydane przez właściwy organ krajowy akty w przedmiocie wszczęcia postępowania, przygotowania i niewiążącej propozycji […] w ramach postępowania uregulowanego w art. 22 i 23 dyrektywy [CRD IV], art. 1 ust. 5, art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia [nr 1024/2013], art. 85–87 rozporządzenia [ramowego JMN] oraz w art. 19, 22 i 25 [tekstu jednolitego ustaw w dziedzinie bankowości] należy do właściwości sądu Unii, czy też że należy ono do właściwości sądu krajowego?
2)
W szczególności czy można uznać właściwość sądu Unii, jeśli na takie akty została wniesiona nie ogólna skarga o stwierdzenie nieważności, lecz skarga o stwierdzenie nieważności z powodu domniemanego naruszenia lub obejścia powagi rzeczy osądzonej wyroku […] Consiglio di Stato [rady stanu] z dnia 3 marca 2016 r., wniesiona w ramach postępowania zgodnie z art. 112 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego – tzn. w ramach szczególnej instytucji krajowego postępowania sądowoadministracyjnego – w którym rozstrzygnięcie dotyczy wykładni i ustalenia, zgodnie z przepisami prawa krajowego, obiektywnych granic powagi rzeczy osądzonej owego wyroku?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
40
Poprzez swoje pytania prejudycjalne, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by sądy krajowe przeprowadzały kontrolę zgodności z prawem aktów w przedmiocie wszczęcia postępowania, przygotowania i niewiążącej propozycji przyjętych przez właściwe organy krajowe w ramach procedury przewidzianej w artykułach 22 i 23 dyrektywy CRD IV, art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia nr 1024/2013 oraz w art. 85–87 rozporządzenia ramowego JMN, oraz czy odpowiedź na to pytanie będzie odmienna w przypadku, gdy do sądu krajowego wniesiona zostanie szczególna skarga o stwierdzenie nieważności ze względu na podniesione naruszenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądu krajowego.
41
Na wstępie należy wyjaśnić, jaki wpływ na podział kompetencji pomiędzy sądami Unii a sądami państw członkowskich ma udział władz krajowych w postępowaniu takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, prowadzącym do przyjęcia aktu Unii.
42
Należy w tym względzie przypomnieć, że art. 263 TFUE przyznaje Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyłączną właściwość do kontrolowania zgodności z prawem aktów przyjętych przez instytucje Unii, w tym EBC.
43
Ewentualny udział organów krajowych w postępowaniu prowadzącym do przyjęcia takich aktów nie może podważyć ich kwalifikacji jako aktów Unii, gdy akty przyjęte przez organy krajowe stanowią etap postępowania, w którym instytucja Unii sama wykonuje ostateczne uprawnienia decyzyjne nie będąc przy tym związana aktami przygotowawczymi lub propozycjami organów krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 93, 94).
44
W istocie w takiej sytuacji, gdy prawo Unii nie wprowadza podziału na dwie kompetencje, jedną krajową i drugą unijną, które miałyby odrębne przedmioty, lecz przeciwnie, powierza wyłączne uprawnienia decyzyjne instytucji Unii, do sądu Unii należy, w ramach jego wyłącznej kompetencji do kontroli zgodności z prawem aktów Unii na podstawie art. 263 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 22 października 1987 r., Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, pkt 17) orzeczenie w przedmiocie zgodności z prawem ostatecznej decyzji podjętej przez daną instytucję Unii i zbadanie, w celu zapewnienia zainteresowanym skutecznej ochrony sądowej, ewentualnych wad aktów przygotowawczych lub propozycji organów krajowych, które mogłyby wpłynąć na ważność tej decyzji końcowej.
45
Niemniej jednak akt organu krajowego, który wpisuje się w proces decyzyjny Unii, nie wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji sądu Unii, jeżeli z podziału kompetencji dokonanego w rozpatrywanej dziedzinie między organami krajowymi i instytucjami unijnymi wynika, że akt przyjęty przez organ krajowy stanowi konieczny etap postępowania stanowienia aktu Unii, w którym instytucje Unii mają jedynie ograniczony zakres uznania lub nie mają go wcale, w związku z czym krajowy akt prawny jest dla instytucji Unii wiążący (zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 1992 r., Oleificio Borelli/Komisja, C‑97/91, EU:C:1992:491, pkt 9, 10).
46
Wówczas do sądów krajowych należy rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprawidłowości ewentualnie obarczających akt krajowy, w tym w razie potrzeby przedłożenie Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na tych samych warunkach kontroli co w przypadku wszelkich aktów ostatecznych, które, podjęte przez ten sam organ krajowy, mogą wywoływać niekorzystne skutki dla osób trzecich, a także stwierdzenie w oparciu o zasadę skutecznej ochrony sądowej dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeśli krajowe przepisy proceduralne tego nie przewidują (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 grudnia 1992 r., Oleificio Borelli/Komisja, C‑97/91, EU:C:1992:491, pkt 11–13; z dnia 6 grudnia 2001 r., Carl Kühne i in., C‑269/99, EU:C:2001:659, pkt 58; a także z dnia 2 lipca 2009 r., Bavaria i Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, pkt 57).
47
Niemniej jednak należy wskazać, że z art. 263 TFUE, interpretowanego w świetle zasady lojalnej współpracy między Unią a państwami członkowskimi zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE, wynika, że akty przyjęte przez władze krajowe w ramach procedury takiej jak określona w pkt 43 i 44 niniejszego wyroku nie mogą podlegać kontroli sądów państw członkowskich.
48
Należy w tym względzie podkreślić, że wówczas, gdy prawodawca Unii zdecydował się na postępowanie administracyjne, które przewiduje przyjęcie przez organy krajowe aktów przygotowawczych do ostatecznej decyzji instytucji Unii wywołującej skutki prawne i mogącej być niekorzystną, zamierza on ustanowić między ową instytucją a tymi władzami krajowymi szczególny mechanizm współpracy, który opiera się na wyłącznej kompetencji decyzyjnej instytucji Unii.
49
Skuteczność procesu decyzyjnego wymaga bezwzględnie jednolitej kontroli sądowej wykonywanej jedynie przez sądy Unii dopiero po przyjęciu przez instytucje Unii decyzji kończącej postępowanie administracyjne, przy czym tylko ta decyzja może wywoływać wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy skarżącego, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną.
50
W tym kontekście współistnienie krajowych środków odwoławczych wobec aktów przygotowawczych lub propozycji władz państw członkowskich w tego rodzaju postępowaniu i skargi przewidzianej w art. 263 TFUE w odniesieniu do decyzji instytucji Unii kończącej postępowanie administracyjne ustanowionej przez prawodawcę Unii, nie jest pozbawione ryzyka zaistnienia rozbieżności ocen w ramach tego samego postępowania, a tym samym mogłoby podważać wyłączną kompetencję Trybunału do orzekania w przedmiocie zgodności z prawem tej decyzji ostatecznej, w szczególności jeżeli Trybunał uwzględnił analizę i propozycję tych władz.
51
W świetle tej niezbędnej jednolitości kontroli sądowej nie ma znaczenia ani rodzaj środków odwoławczych prawa krajowego ustanowionych w celu poddania aktów przygotowawczych przyjętych przez władze krajowe kontroli sądu państwa członkowskiego, ani charakter zarzutów czy też środków przedstawionych w tym celu.
52
To w świetle powyższych rozważań należy zbadać charakter postępowania, w ramach którego zostały przyjęte akty banku Włoch rozpatrywane przez Consiglio di Stato (radę stanu) w postępowaniu głównym.
53
Procedura ta została przewidziana w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego unii bankowej, w odniesieniu do którego EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1024/2013. Ma ona na celu wdrożenie art. 22 dyrektywy CRD IV, który przewiduje, dla celów właściwego funkcjonowania unii bankowej, uprzednią zgodę wobec każdego nabycia lub zwiększenia znacznych pakietów akcji w instytucjach kredytowych, w oparciu o zharmonizowane kryteria oceny wymienione w art. 23 tej dyrektywy.
54
Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1024/2013 w związku z art. 15 ust. 3 tego rozporządzenia oraz art. 87 rozporządzenia ramowego JMN EBC ponosi wyłączną odpowiedzialność za podjęcie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w szczególności w art. 15 rozporządzenia nr 1024/2013 oraz w art. 85 i 86 rozporządzenia ramowego JMN, czy zezwolić na przewidziane nabycie.
55
W kontekście stosunków uregulowanych wedle zasady lojalnej współpracy na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN rola władz krajowych polega, jak wynika z tego przepisu, z art. 15 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia oraz z art. 85 i 86 rozporządzenia ramowego JMN, na rejestrowaniu wniosków o udzielenie zezwolenia i na wspomaganiu EBC, który jest jedynym podmiotem uprawnionym do podejmowania decyzji, w szczególności poprzez dostarczanie mu wszelkich informacji koniecznych do realizacji jego zadań, badanie owych wniosków, a następnie przekazanie EBC projektu decyzji, który nie jest dla niego wiążący i w przypadku którego prawo Unii nie przewiduje zresztą powiadomienia o nim wnioskodawcy.
56
W związku z powyższym postępowanie, w które wpisują się akty zaskarżone w postępowaniu przed sądem odsyłającym, jest postępowaniem, do którego odnoszą się stwierdzenia wskazane w pkt 43 i 44 niniejszego wyroku.
57
W konsekwencji należy stwierdzić, że jedynie sąd Unii ma kompetencję do oceny, incydentalnie, czy zgodność z prawem decyzji EBC z dnia 25 października 2016 r. jest naruszona przez ewentualne wady zgodności z prawem aktów przygotowawczych do tej decyzji przyjętych przez bank Włoch. Ta kompetencja wyklucza wszelką kompetencję sądów krajowych w odniesieniu do owych aktów, przy czym jest w tym względzie bez znaczenia okoliczność, że do sądu krajowego została wniesiona skarga tego rodzaju jak azione di ottemperanza.
58
W tym względzie, jak podniosła Komisja, wyłączna kompetencja EBC do podjęcia decyzji w kwestii, czy zatwierdzić nabycie znacznego pakietu akcji w instytucji kredytowej, oraz związana z nią wyłączna kompetencja sądów Unii do kontrolowania ważności takiej decyzji a także, incydentalnie, do dokonywania oceny, czy krajowe akty przygotowawcze nie są obarczone wadami mogącymi wpłynąć na ważność decyzji EBC, sprzeciwiają się temu, by sąd krajowy mógł rozpoznać skargę zmierzającą do zakwestionowania zgodności takiego aktu z przepisem krajowym dotyczącym zasady powagi rzeczy osądzonej (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca 2007 r., Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, pkt 62, 63).
59
W konsekwencji na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, że art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by sądy krajowe przeprowadzały kontrolę zgodności z prawem aktów w przedmiocie wszczęcia postępowania, przygotowania lub niewiążącej propozycji przyjętych przez właściwe organy krajowe w ramach procedury przewidzianej w art. 22 i 23 dyrektywy CRD IV, w art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia nr 1024/2013 oraz w art. 85–87 rozporządzenia ramowego JMN; jest w tym względzie bez znaczenia okoliczność, że do sądu krajowego wniesiona została szczególna skarga o stwierdzenie nieważności ze względu na podniesione naruszenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądu krajowego.
W przedmiocie kosztów
60
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by sądy krajowe przeprowadzały kontrolę zgodności z prawem aktów w przedmiocie wszczęcia postępowania, przygotowania i niewiążącej propozycji przyjętych przez właściwe organy krajowe w ramach procedury przewidzianej w art. 22 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE, art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi oraz art. 85–87 rozporządzenia (UE) nr 468/2014 Europejskiego Banku Centralnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego). Jest w tym względzie bez znaczenia okoliczność, że do sądu krajowego wniesiona została szczególna skarga o stwierdzenie nieważności ze względu na podniesione naruszenie powagi rzeczy osądzonej orzeczenia sądu krajowego.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.