62020CV0001(01)
OPINIA 1/20 TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 16 czerwca 2022 r.
Opinia wydana na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE – Wniosek o wydanie opinii – Projekt zmodernizowanego Traktatu Karty energetycznej – Artykuł 26 – Mechanizm rozstrzygania sporów – Dopuszczalność
W postępowaniu w sprawie wydania opinii 1/20
mającym za przedmiot wniosek o wydanie opinii w trybie art. 218 ust. 11 TFUE, złożony przez Królestwo Belgii w dniu 2 grudnia 2020 r.,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, S. Rodin, J.-C. Bonichot, L. S. Rossi (sprawozdawczyni) i O. Spineanu-Matei, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu rządu belgijskiego – S. Baeyens, J.-C. Halleux, C. Pochet i M. Van Regemorter, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu czeskiego – K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i D. Klebs, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu greckiego – K. Boskovits i G. Karipsiadis, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis i J. Ruiz Sánchez, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu francuskiego – A. Daniel i W. Zemamta, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu chorwackiego – G. Vidović Mesarek, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał P. Garofoli, avvocato dello Stato,
–
w imieniu rządu litewskiego – K. Dieninis i R. Dzikovič, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu węgierskiego – M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego – M. K. Bulterman i J. M. Hoogveld, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu słoweńskiego – N. Pintar Gosenca, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu słowackiego – B. Ricziová, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Rady Unii Europejskiej – B. Driessen i A. Lo Monaco, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati, O. Beynet, F. Erlbacher, M. Kellerbauer, T. Maxian Rusche i R. Vidal Puig, w charakterze pełnomocników,
po wysłuchaniu rzecznika generalnego,
wydaje następującą
Opinię
1
Wniosek o wydanie opinii przedłożony Trybunałowi przez Królestwo Belgii został sformułowany w następujący sposób:
„Czy projekt zmodernizowanego Traktatu Karty energetycznej jest zgodny z traktatami, a w szczególności z art. 19 TUE i art. 344 TFUE:
–
w odniesieniu do art. 26 wskazanej umowy, jeżeli artykuł ten może być interpretowany w ten sposób, że zezwala on na stosowanie wewnątrz Unii Europejskiej mechanizmu rozstrzygania sporów;
–
w zakresie, w jakim – gdyby art. 26 wskazanej umowy należało interpretować w ten sposób, że zezwala on na stosowanie wewnątrz Unii Europejskiej mechanizmu rozstrzygania sporów – umowa ta nie przewiduje wyraźnej szczególnej normy lub wyraźnej klauzuli rozdzielności, w szczególności w definicjach inwestycji i inwestora w art. 1 przewidywanej umowy, które ustanawiają brak możliwości zastosowania ogólnego mechanizmu owego art. 26 między państwami członkowskimi?”.
Ramy prawne
2
Traktat Karty energetycznej, podpisany w Lizbonie w dniu 17 grudnia 1994 r. (Dz.U. 1994, L 380, s. 24, zwany dalej „TKE”), został zatwierdzony w imieniu Wspólnot Europejskich w drodze decyzji Rady i Komisji 98/181/WE, EWWiS, Euratom z dnia 23 września 1997 r. w sprawie zawarcia przez Wspólnoty Europejskie Traktatu w sprawie Karty energetycznej i Protokołu do Karty energetycznej, w sprawie efektywności energetycznej i związanych z nią aspektów środowiskowych (Dz.U. 1998, L 69, s. 1). Traktat ten składa się z preambuły i z ośmiu części, wśród których znajdują się część I, zatytułowana „Definicje i cel”, obejmująca art. 1 i 2, oraz część V, zatytułowana „Rozstrzyganie sporów”, obejmująca art. 26–28.
3
W art. 1 TKE, zatytułowanym „Definicje”, zdefiniowano do celów tego traktatu szereg pojęć, wśród których znajdują się, w pkt 6 i 7 tego artykułu, pojęcia „inwestycji” i „inwestora”.
4
Artykuł 26 TKE, zatytułowany „Rozstrzyganie sporów między inwestorem a Umawiającą się Stroną”, stanowi:
„1.   Spory między jedną z Umawiających się Stron a inwestorem z innej Umawiającej się Strony, odnoszące się do inwestycji tego inwestora na obszarze tej pierwszej Umawiającej się Strony, a dotyczące rzekomego naruszenia przez tę pierwszą Stronę jakiegokolwiek zobowiązania powstałego na podstawie części III niniejszego Traktatu, powinny być, w miarę możliwości, rozstrzygane polubownie.
2.   Jeśli takie spory nie będą mogły zostać rozstrzygnięte zgodnie z postanowieniami ustępu 1 w okresie 3 miesięcy od dnia, kiedy jedna ze stron sporu wniosła o jego polubowne rozstrzygnięcie, strona inwestora w sporze może zdecydować się na przedłożenie sporu do rozstrzygnięcia:
a)
do sądów lub trybunałów administracyjnych Umawiającej się Strony, będącej stroną sporu,
lub
b)
zgodnie z jakąkolwiek mającą zastosowanie, wcześniej uzgodnioną procedurą rozstrzygania sporów,
lub
c)
zgodnie z dalszymi ustępami niniejszego artykułu.
3.
a)
Z zastrzeżeniem wyłącznie [lit.] b) i c) każda Umawiająca się Strona niniejszym wyraża swoją bezwarunkową zgodę na przedłożenie sporu do arbitrażu międzynarodowego lub do postępowania pojednawczego, stosownie do postanowień niniejszego artykułu.
[…]
4.   W przypadku gdy inwestor decyduje się przedłożyć spór do rozstrzygnięcia zgodnie z ustępem 2 litera c), dostarczy on później swoją pisemną zgodę na przedłożenie tego sporu:
a)
i)
Międzynarodowemu Centrum do rozstrzygania sporów inwestycyjnych, ustanowionemu na podstawie Konwencji o rozwiązywaniu sporów inwestycyjnych między państwami a obywatelami innych państw, otwartej do podpisu w Waszyngtonie dnia 18 marca 1965 r. (dalej zwanej »[k]onwencją ICSID«), jeśli Umawiająca się Strona, z której pochodzi inwestor, oraz Umawiająca się Strona, będąca stroną sporu, są obie stronami [k]onwencji ICSID
lub
ii)
Międzynarodowemu Centrum do rozstrzygania sporów inwestycyjnych, ustanowionemu na podstawie konwencji, o której mowa w literze a) i), według przepisów regulujących funkcjonowanie Dodatkowych Ułatwień dla administrowania postępowaniami przez sekretariat Centrum (dalej zwanymi »przepisami dodatkowych ułatwień«), jeśli Umawiająca się Strona, z której pochodzi inwestor, lub Umawiająca się Strona w sporze, ale nie obie, jest stroną [k]onwencji ICSID;
b)
wyłącznemu arbitrowi lub trybunałowi arbitrażowemu ad hoc utworzonemu zgodnie z Regulaminem arbitrażowym Komisji ONZ do spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego (dalej zwanej »UNCITRAL«)
lub
c)
do postępowania arbitrażowego przy Instytucie Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie,
[…]”.
5
Artykuł 34 TKE, zatytułowany „Konferencja Karty Energetycznej”, przewiduje w ust. 1:
„Umawiające się Strony spotykają się okresowo na Konferencji Karty Energetycznej (zwanej dalej »Konferencją Karty«), na której każda Umawiająca się Strona ma prawo do jednego przedstawiciela. Posiedzenia zwyczajne odbywają się w odstępach czasu określonych przez Konferencję Karty”.
Przewidywana umowa
6
Ponieważ TKE nie był przedmiotem istotnych zmian od chwili jego wejścia w życie, to jest od dnia 16 kwietnia 1998 r., sekretariat Karty energetycznej zaproponował jego modernizację. Po wymianie korespondencji w tej kwestii Konferencja Karty przyjęła, w dniu 27 listopada 2018 r., wykaz różnych dziedzin, które poddano pod dyskusję w celu rozpoczęcia negocjacji w sprawie modernizacji (zwany dalej „wykazem dziedzin otwartych na negocjacje”).
7
Wykaz ten obejmuje następujące dziedziny:
–
przygotowanie inwestycji;
–
definicję „karty”;
–
definicję „działalności gospodarczej w sektorze energii”;
–
definicję „inwestora”;
–
definicję „inwestycji”;
–
prawo do regulacji;
–
definicję uczciwego i sprawiedliwego traktowania;
–
klauzulę największego uprzywilejowania;
–
wyjaśnienie pojęcia „stałej ochrony i zabezpieczeń”;
–
definicję pośredniego wywłaszczenia;
–
odszkodowania za straty;
–
klauzulę parasolową;
–
odmowę przyznania korzyści;
–
transfery związane z inwestycjami;
–
błahe skargi;
–
przejrzystość;
–
bezpieczeństwo kosztów;
–
oszacowanie rozmiarów szkody;
–
finansowanie przez osoby trzecie;
–
zrównoważony rozwój i odpowiedzialność społeczną przedsiębiorstw;
–
definicję tranzytu;
–
dostęp do infrastruktury (w tym odmowę dostępu i dostępną przepustowość);
–
definicję i zasady ustalania stawek;
–
Regionalną Organizację Integracji Gospodarczej (ROIG) oraz
–
postanowienia nieaktualne.
8
W dniu 6 listopada 2019 r. Konferencja Karty utworzyła grupę ds. modernizacji i powierzyła jej zadanie rozpoczęcia negocjacji w sprawie modernizacji TKE, tak aby doprowadzić do szybkiego zakończenia tego procesu. Konferencja wyjaśniła, że negocjacje będą uwzględniać wykaz dziedzin otwartych na negocjacje, a także opcje polityczne sugerowane przez umawiające się strony.
9
Pierwsza kompletna runda negocjacji miała miejsce w dniach od 6 do 9 lipca 2020 r., runda druga toczyła się w okresie od 8 do 11 września 2020 r. a runda trzecia – od 3 do 6 listopada 2020 r.
10
W dniu 15 lipca 2019 r. Rada Unii Europejskiej upoważniła Komisję Europejską do rozpoczęcia negocjacji w sprawie modernizacji TKE i przyjęła odpowiednie wytyczne negocjacyjne. W październiku 2019 r. Unia Europejska zasugerowała opcje polityczne odnośnie do modernizacji, a następnie – w maju 2020 r. – przedłożyła propozycje zmiany TKE.
11
Do opcji politycznych i poprawek zaproponowanych przez Unię należy propozycja zmiany art. 26 TKE zmierzająca do potwierdzenia zaangażowania Unii w reformę strukturalną mechanizmów rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami na poziomie międzynarodowym.
12
Sekretariat Karty Energetycznej i niektóre umawiające się strony przypomniały jednak, że zawarte między umawiającymi się stronami porozumienie w sprawie modernizacji TKE dotyczy jedynie wykazu dziedzin otwartych na negocjacje. Uzgodniono zatem, że wszelkie dziedziny inne niż te, które wyszczególniono w tym wykazie, powinny być przedmiotem konsensusu między umawiającymi się stronami.
13
W ramach drugiej rundy negocjacji Unia przedstawiła propozycje reformy mechanizmu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami, dotyczące dziedzin nieobjętych rzeczonym wykazem. Nie osiągnięto jednak żadnego konsensusu w przedmiocie poddania tych propozycji pod dyskusję.
14
Negocjacje w przedmiocie ROIG, która należy do dziedzin objętych owym wykazem, zostały uwzględnione w porządku obrad trzeciej rundy negocjacji. W ramach tej rundy Republika Kazachstanu zaproponowała rozszerzenie niestosowania niektórych postanowień TKE między członkami ROIG i w tym celu zmianę art. 26 TKE, tak aby przewidywał on wyraźnie, że postanowienia dotyczące rozstrzygania sporów inwestycyjnych nie mają zastosowania między członkami ROIG.
15
Jednakże Komisja nie dysponowała mandatem, który pozwalałby jej na poparcie tej propozycji. Unia nie wystąpiła bowiem z wnioskiem o włączenie ROIG do wykazu dziedzin otwartych na negocjacje, a w wytycznych negocjacyjnych Rady wskazano, że „Unia Europejska nie popiera zmiany postanowienia dotyczącego ROIG w procesie modernizacji TKE”.
Postępowanie przed Trybunałem
16
W dniu 2 grudnia 2020 r. Królestwo Belgii złożyło rozpatrywany wniosek o wydanie opinii.
17
W dniu 8 października 2021 r., na podstawie art. 62 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, sędzia sprawozdawczyni i rzecznik generalny zwrócili się do Królestwa Belgii z pytaniem, czy w świetle wyroku z dnia 2 września 2021 r., Republika Mołdawii (C‑741/19, EU:C:2021:655), a w szczególności jego pkt 40–66, pragnie podtrzymać swój wniosek o wydanie opinii.
18
Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. Królestwo Belgii poinformowało Trybunał o zamiarze podtrzymania swego wniosku.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii
Stanowisko przedstawione przez Królestwo Belgii
19
Królestwo Belgii wyjaśniło, że jego wniosek o wydanie opinii dotyczy zgodności z traktatami art. 26 TKE, w brzmieniu zaproponowanym w projekcie zmodernizowanego TKE (zwanego dalej „art. 26 zmodernizowanego TKE”), oraz przewidzianego w nim mechanizmu rozwiązywania sporów, gdyby należało uznać, że ma on zastosowanie do sporów między inwestorem z jednego państwa członkowskiego a innym państwem członkowskim (zwanych dalej „sporami wewnątrzunijnymi”), a także pojęć „inwestycji” i „inwestora” zawartych w propozycji zmiany art. 1 TKE.
20
W tym względzie Królestwo Belgii uściśliło, że skoro obecnie nie istnieje żaden konsensus co do ewentualnej zmiany art. 26 TKE, to zakłada ono, że postanowienie to pozostanie niezmienione.
21
Zdaniem Królestwa Belgii rozpatrywany wniosek o wydanie opinii jest jednak dopuszczalny, ponieważ dotyczy on „umowy”, umowa ta jest „przewidywana”, a wniosek nie jest przedwczesny.
22
Przede wszystkim państwo to podnosi, że skoro projekt zmodernizowanego TKE jest mającym moc wiążącą zobowiązaniem, które zostało podjęte przez podmioty prawa międzynarodowego, to stanowi on „umowę” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE. W szczególności okoliczność, że projekt ten formalnie nie jest nowym traktatem, lecz stanowi zmianę wcześniejszego traktatu, nie pozbawia go statusu „umowy”. Z orzecznictwa, a w szczególności z opinii 1/03 (Nowa konwencja z Lugano) z dnia 7 lutego 2006 r. (EU:C:2006:81), wynika bowiem, że Trybunał stanął już w obliczu rewizji istniejącego traktatu, przy czym nie badał on w tym kontekście kwestii dopuszczalności wniosku o wydanie opinii dotyczącego nowego traktatu, którego zawarcie było przewidywane.
23
Następnie Królestwo Belgii podnosi, że zmodernizowany projekt TKE jest umową „przewidywaną” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. W tym względzie państwo to twierdzi, po pierwsze, że projekt ten nie został jeszcze sfinalizowany, wobec czego prewencyjny cel postępowania w przedmiocie wydania opinii pozostaje uszanowany. Po drugie, w ocenie tego państwa okoliczność, że w decyzji Rady upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji ani w wytycznych negocjacyjnych nie poruszono kwestii zastosowania do sporów wewnątrzunijnych traktatu TKE w ogólności, a konkretniej mechanizmu rozwiązywania sporów przewidzianego w jego art. 26, nie ma wpływu na dopuszczalność rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii. Z orzecznictwa opartego w szczególności na wyroku z dnia 5 listopada 2002 r., Komisja/Dania (C‑467/98, EU:C:2002:625, pkt 39), wynika bowiem, że podczas renegocjacji całości umowy strony potwierdzają zobowiązania wynikające z pierwotnego traktatu, które nie wchodzą w zakres renegocjacji lub są zmieniane jedynie marginalnie. Aktualne renegocjacje dotyczące TKE odnoszą się zatem do tego traktatu jako całości i wymagają potwierdzenia jego art. 26. W każdym razie niniejszy wniosek o wydanie opinii dotyczy również zawartych w art. 1 TKE definicji „inwestora” i „inwestycji”, które w sposób wyraźny poddano modyfikacji, o czym świadczy wykaz dziedzin otwartych na negocjacje.
24
Królestwo Belgii twierdzi wreszcie, że niniejszy wniosek o wydanie opinii nie jest przedwczesny. W szczególności zarówno treść spornych postanowień przewidywanej umowy, jak i kontekst negocjacji tej umowy są wystarczająco znane, aby umożliwić Trybunałowi udzielenie użytecznej odpowiedzi na sformułowane w tym wniosku pytania. Po pierwsze, propozycja poprawki przedstawiona przez Unię i jej państwa członkowskie osiągnęła bowiem wystarczający etap zaawansowania, co pozwala stwierdzić, że nie zawiera ona wyjaśnień dotyczących stosowania art. 26 zmodernizowanego traktatu TKE do sporów wewnątrzunijnych. Po drugie, przebieg drugiej rundy negocjacji świadczy o tym, że nie wypracowano żadnego konsensusu w odniesieniu do włączenia do zmodernizowanego TKE wszystkich propozycji zgłoszonych przez Unię. Po trzecie, chociaż podczas trzeciej rundy negocjacji Republika Kazachstanu przedstawiła propozycję mającą na celu wyjaśnienie istniejących na gruncie TKE stosunków prawnych między ROIG będącymi stronami tego traktatu a ich członkami, to jednak zakres mandatu negocjacyjnego Komisji nie pozwala jej na poddanie tej propozycji pod dyskusję. Zdaniem Królestwa Belgii w tym stanie rzeczy zmodernizowany TKE nie będzie zawierał wyjaśnień dotyczących stosowania jego art. 26 do sporów wewnątrzunijnych, co można by interpretować jako potwierdzenie aktualnej sytuacji.
Streszczenie głównych uwag przedstawionych Trybunałowi
25
Wszystkie państwa członkowskie uczestniczące w pisemnym etapie postępowania, z wyjątkiem Węgier, oraz Komisja są zdania, że rozpatrywany wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny. Niektóre z tych państw, w szczególności Republika Czeska i Republika Słowenii, podkreślają, że zajęcie przez Trybunał stanowiska jest konieczne w celu usunięcia wszelkich niejasności dotyczących wykładni art. 26 TKE. Przede wszystkim państwa członkowskie nie są bowiem jednomyślne w kwestii tego, że artykuł ten należy interpretować w ten sposób, iż nie ma on zastosowania do sporów wewnątrzunijnych. Ponadto większość postępowań arbitrażowych wszczętych na podstawie tego artykułu dotyczy właśnie sporów wewnątrzunijnych. Wreszcie w postępowaniach tych arbitrzy konsekwentnie odmawiają uznania swego braku właściwości, nawet po ogłoszeniu wyroku z dnia 6 marca 2018 r., Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158).
26
Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec, gdyby do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o wydanie opinii wystarczyło, że odnosi się on do postanowienia, na którego treść porozumienie zmieniające nie miało wpływu, to już na etapie badania dopuszczalności takiego wniosku pojawiałyby się trudne kwestie dotyczące rozgraniczenia pomiędzy „dawnymi” i „nowymi” postanowieniami danej umowy.
27
Republika Francuska podnosi, że nie można stwierdzić niedopuszczalności wniosku o wydanie opinii ze względu na to, iż dotyczy on umowy już zawartej. Po pierwsze, wskazane państwo członkowskie twierdzi bowiem, że do Trybunału zwrócono się z pytaniem dotyczącym okoliczności, iż przewidywana umowa nie zawiera klauzuli wyraźnie wykluczającej spory wewnątrzunijne z mechanizmu przewidzianego w art. 26 zmodernizowanego TKE. Tymczasem brak takiej klauzuli w tej umowie mógłby leżeć u podstaw niezgodności z prawem Unii innych postanowień rzeczonej umowy, które nie byłyby sprzeczne z prawem Unii, gdyby ta szczególna klauzula była w niej zawarta. Po drugie, niniejszy wniosek o wydanie opinii dotyczy renegocjacji umowy jako całości, ponieważ zakres renegocjacji obejmuje wszystkie istotne części TKE. Ponadto możliwe jest, że projekt zmodernizowanego TKE ostatecznie przybierze formę nowej całościowej umowy, która zastąpi aktualnie obowiązujący TKE. Unia będzie musiała zatem potwierdzić swoje zobowiązania w odniesieniu do całego TKE, wobec czego projekt zmodernizowanego TKE stanowi, w szczególności w odniesieniu do mechanizmu rozstrzygania sporów, umowę przewidywaną, a nie umowę zawartą.
28
Komisja zwraca uwagę, iż nie można wykluczyć, że kwestia możliwości stosowania mechanizmu rozstrzygania sporów do sporów wewnątrzunijnych zostanie podniesiona w kontekście dziedzin, w odniesieniu do których negocjacje zostały wszczęte i które są ściśle związane z kwestiami podniesionymi w rozpatrywanym wniosku o wydanie opinii. Ponadto zawarcie zmodernizowanego TKE bez zmiany art. 26 TKE lub bez określania jego wykładni za pomocą aktu prawa międzynarodowego publicznego, który umożliwiałby związanie jego postanowieniami sądów polubownych, może być interpretowane przez sądy polubowne w ten sposób, że Unia i państwa członkowskie potwierdzają w nowej umowie międzynarodowej zastosowanie art. 26 zmodernizowanego TKE do sporów wewnątrzunijnych.
29
W tym kontekście Komisja przypomina, że u podstaw wniosku o wydanie opinii, którego zakres stosowania jest stosunkowo szeroki, może leżeć uzasadniony cel instytucji lub państwa członkowskiego, jakim jest poznanie zakresu odpowiednich kompetencji Unii i państw członkowskich przed podjęciem decyzji o podpisaniu i zawarciu przewidywanej umowy. Tymczasem brak zmiany art. 26 TKE może być interpretowany jako wyrażenie zgody na to, by odpowiedzialność międzynarodowa państw członkowskich mogła powstać bezpośrednio w dziedzinie objętej wyłączną kompetencją Unii. Stanowiłoby to naruszenie obowiązku zapewnienia przez państwa członkowskie na swych terytoriach stosowania i przestrzegania prawa Unii, poprzez umożliwienie wykonywania kompetencji krajowych z pierwszeństwem przed kompetencjami Unii, a także prerogatywami Trybunału, wynikającymi z art. 19 TUE i z art. 344 TFUE.
30
Komisja podnosi, że opinia Trybunału będzie wiążąca dla instytucji i państw członkowskich w trakcie toczących się obecnie negocjacji w przedmiocie zmodernizowanego TKE. W zależności od treści tej opinii albo wykładnia Trybunału powinna zostać odzwierciedlona w treści umowy między państwami członkowskimi a Unią w przedmiocie wykładni art. 26 zmodernizowanego TKE czy w traktacie między państwami członkowskimi a Unią zmieniającym art. 26 zmodernizowanego TKE inter se, albo też Rada, na podstawie zmienionego zalecenia Komisji, będzie musiała rozszerzyć zakres mandatu negocjacyjnego.
31
Węgry uważają natomiast, że niniejszy wniosek o wydanie opinii jest niedopuszczalny. Państwo to zwraca uwagę, że aby Trybunał mógł wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności postanowień przewidywanej umowy z traktatami, konieczne jest, aby dysponował on wystarczającymi informacjami na temat samej treści owej umowy. Tymczasem w niniejszym przypadku w świetle aktualnie dostępnych dokumentów i informacji, jak też stanu zaawansowania negocjacji, ani pełny, ani częściowy tekst projektu zmodernizowanego TKE nie są dostępne i nie można przewidzieć wyniku toczących się negocjacji. Po pierwsze, negocjacje są bowiem dopiero na początkowym etapie, a ponadto państwo członkowskie, które przedstawiło rozpatrywany wniosek o wydanie opinii, dołączyło do niego jedynie tekst aktualnie obowiązującego TKE. Po drugie, wykaz dziedzin otwartych na negocjacje nie jest wyczerpujący i może zostać uzupełniony. Po trzecie, uwagi na temat opcji politycznych umawiających się stron zostały sformułowane przed pierwszą oficjalną rundą negocjacji.
32
Rada ma również wątpliwości co do dopuszczalności rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii, w szczególności z powodu niepewności co do treści przewidywanej umowy i ewentualnej zmiany art. 26 TKE, braku konsekwencji ewentualnej negatywnej opinii Trybunału oraz faktu, że orzecznictwo oparte na wyroku z dnia 5 listopada 2002 r., Komisja/Dania (C‑467/98, EU:C:2002:625), nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ orzecznictwo to zostało wypracowane w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.
33
Rada nie kwestionuje jednak znaczenia powodów przedstawionych przez Królestwo Belgii na poparcie dopuszczalności rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii i uważa, że nie można wykluczyć, iż art. 26 TKE zostanie ostatecznie objęty zakresem negocjacji. Wytyczne negocjacyjne Rady przewidują, że w takim wypadku Komisja zapewnia, aby rezultat negocjacji był zgodny z prawem Unii.
Stanowisko Trybunału
34
Zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE państwo członkowskie, Parlament Europejski, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału w sprawie zgodności przewidywanej umowy z traktatami.
35
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postanowienie to ma na celu unikanie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z kwestionowania przed sądami zgodności z traktatami umów międzynarodowych wiążących Unię. Orzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie, po zawarciu umowy międzynarodowej wiążącej Unię, jej niezgodność z postanowieniami traktatów – ze względu na jej treść albo procedurę zastosowaną przy jej zawarciu – prowadziłoby bowiem do powstania istotnych trudności nie tylko wewnątrz Unii, lecz także w ramach stosunków międzynarodowych i mogłoby nieść niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich [opinia 1/19 (Konwencja stambulska) z dnia 6 października 2021 r., EU:C:2021:832, pkt 193 i przytoczone tam orzecznictwo].
36
Niewątpliwie możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE nie jest uzależniona od zawarcia ostatecznego porozumienia między zainteresowanymi instytucjami [opinia 1/19 (Konwencja stambulska) z dnia 6 października 2021 r., EU:C:2021:832, pkt 204 i przytoczone tam orzecznictwo].
37
Wynika z tego, że wniosek o wydanie opinii może być skierowany do Trybunału, jeżeli przedmiot przewidywanej umowy jest znany, i to nawet gdy wciąż istnieje pewna liczba otwartych kwestii, które mogą zostać rozstrzygnięte w sposób alternatywny, jak również rozbieżności dotyczących redakcji samego tekstu [opinia 1/09 (Porozumienie w sprawie ustanowienia jednolitego systemu rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 53].
38
Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy wniosek o wydanie opinii dotyczy wyłącznie kwestii, czy Unia posiada kompetencję do zawarcia przewidywanej umowy [zob. podobnie opinia 2/94 (przystąpienie Wspólnoty do EKPC) z dnia 28 marca 1996 r., EU:C:1996:140, pkt 13–18].
39
Jednakże w sytuacji, gdy wniosek o wydanie opinii dotyczy kwestii zgodności tej umowy z traktatami, Trybunał musi dysponować wystarczającymi informacjami na temat treści owej umowy [opinia 2/94 (przystąpienie Wspólnoty do EKPC) z dnia 28 marca 1996 r., EU:C:1996:140, pkt 19; opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 147].
40
Tymczasem, po pierwsze, rozpatrywany wniosek o wydanie opinii nie dotyczy kompetencji Unii do zawarcia zmodernizowanego TKE, lecz zgodności tej umowy, a w szczególności jej art. 26, z traktatami.
41
Po drugie, samo Królestwo Belgii przyznało, że w chwili złożenia rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii nie istniał żaden dokument zawierający tekst TKE w wersji zmodernizowanej ani tekst art. 26 tej umowy.
42
Zdaniem Królestwa Belgii okoliczność ta nie powinna mieć wpływu na dopuszczalność rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii, ponieważ na tym etapie negocjacji jest powszechnie wiadome, że w zmodernizowanej wersji TKE nie przewiduje się żadnej zmiany jego art. 26. Negocjacje w sprawie modernizacji TKE zostały bowiem wszczęte jedynie w odniesieniu do wykazu dziedzin otwartych na negocjacje, który nie obejmuje przewidzianego we wspomnianym artykule mechanizmu rozwiązywania sporów.
43
Informacje przedstawione Trybunałowi nie pozwalają jednak uznać, że w wyniku tych negocjacji art. 26 TKE nie zostanie poddany zmianom.
44
W pierwszej kolejności należy bowiem stwierdzić, że o ile prawdą jest, że Konferencja Karty zidentyfikowała wykaz dziedzin otwartych na negocjacje i że wykaz ten nie obejmuje mechanizmu rozwiązywania sporów, o którym mowa w art. 26 TKE, o tyle w dniu złożenia rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii negocjacje znajdowały się na bardzo wczesnym etapie, a wyrok z dnia 2 września 2021 r., Republika Mołdawii (C‑741/19, EU:C:2021:655), nie został jeszcze ogłoszony. Wynika z tego, że między umawiającymi się stronami mógł lub nadal może zostać osiągnięty konsensus co do włączenia do wspomnianego wykazu dziedziny, do której należy ten artykuł. W konsekwencji wynik ewentualnych negocjacji dotyczących tej dziedziny nie jest wystarczająco przewidywalny i nie można wykluczyć, że art. 26 TKE zostanie zmieniony.
45
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że – jak podniosło samo Królestwo Belgii – otwarto negocjacje w odniesieniu do definicji pojęć „inwestycji” i „inwestora” w rozumieniu art. 1 TKE, a pojęcia te warunkują zakres mechanizmu rozwiązywania sporów przewidzianego w art. 26 TKE. Tymczasem na tym etapie nie tylko nie przyjęto żadnego tekstu zmieniającego art. 1, ale też nie można ocenić wpływu, jaki ewentualne zmiany tych pojęć mogłyby wywrzeć na ten mechanizm rozwiązywania sporów, ponieważ nie istnieją żadne materiały, które pozwoliłyby nieco dokładniej poznać zasady rządzące owym mechanizmem.
46
W świetle tych wątpliwości Trybunał nie dysponuje wystarczającymi informacjami na temat treści, a w szczególności zakresu stosowania art. 26, który będzie znajdował się w zmodernizowanym TKE, mimo że ten zakres stosowania jest przedmiotem rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii. Okazuje się zatem, że wniosek ten jest przedwczesny.
47
Należy wreszcie dodać, że jeśli chodzi o przypomniane w pkt 25 niniejszej opinii względy celowości, które uzasadniają zajęcie przez Trybunał stanowiska w kwestii zgodności art. 26 TKE z traktatami, wystarczy stwierdzić, po pierwsze, że względy te nie mają związku z przypomnianym w pkt 35 niniejszej opinii celem postępowania w przedmiocie jej wydania, ponieważ postanowienie to już obowiązuje. Po drugie, w każdym razie Trybunał wypowiedział się już w tej kwestii. Z wyroku z dnia 2 września 2021 r., Republika Mołdawii (C‑741/19, EU:C:2021:655), a w szczególności z jego pkt 40–66, wynika bowiem jasno, że poszanowanie zasady autonomii prawa Unii ustanowionej w art. 344 TFUE wymaga, aby art. 26 ust. 2 lit. c) TKE był interpretowany w ten sposób, że nie ma on zastosowania do sporów między państwem członkowskim a inwestorem z innego państwa członkowskiego w przedmiocie inwestycji dokonanej przez niego w tym pierwszym państwie członkowskim.
48
Z całości powyższych rozważań wynika, że Trybunał nie dysponuje wystarczającymi informacjami na temat samej treści przewidywanej umowy i że w związku z tym rozpatrywany wniosek o wydanie opinii, ze względu na jego przedwczesny charakter, należy uznać za niedopuszczalny.
W konsekwencji Trybunał (czwarta izba) wydaje następującą opinię:
Wniosek o wydanie opinii złożony przez Królestwo Belgii w dniu 2 grudnia 2020 r. jest niedopuszczalny.
Lycourgos Rodin Bonichot
Rossi Spineanu‑Matei
Ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 czerwca 2022 r.
Sekretarz Prezes czwartej izby
A. Calot Escobar C. Lycourgos