WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 29 kwietnia 2021 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo i rybołówstwo – Produkcja ekologiczna i etykietowanie produktów ekologicznych – Rozporządzenie (WE) nr 834/2007 – Artykuł 19 ust. 2 – Artykuły 21 i 23 – Rozporządzenie (WE) nr 889/2008 – Artykuł 27 ust. 1 – Artykuł 28 – Punkt 1.3 załącznika IX – Przetwarzanie żywności ekologicznej – Składniki nieekologiczne pochodzenia rolniczego – Glon Lithothamnium calcareum – Proszek uzyskany z osadów tego glonu, czyszczonych, rozdrabnianych i suszonych – Kwalifikacja – Stosowanie w żywności ekologicznej w celu jej wzbogacenia w wapń – Zezwolenie – Warunki
W sprawie C‑815/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) postanowieniem z dnia 5 września 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 listopada 2019 r., w postępowaniu:
Natumi GmbH
przeciwko
Land Nordrhein-Westfalen,
przy udziale:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Prechal, prezes izby, N. Wahl, F. Biltgen (sprawozdawca), L.S. Rossi i J. Passer, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–        w imieniu Natumi GmbH – C. Konnertz-Häußler, Rechtsanwältin,
–        w imieniu Land Nordrhein-Westfalen – A. Schink i J. Ley, Rechtsanwälte,
–        w imieniu rządu greckiego – E. Tsaousi i A. Vasilopoulou, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierała E. Damiani, avvocato dello Stato,
–        w imieniu Komisji Europejskiej – B. Hofstötter i A. Dawes, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz.U. 2008, L 250, s. 1), zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/1584 z dnia 22 października 2018 r. (Dz.U. 2018, L 264, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 889/2008”).
2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Natumi GmbH a Land Nordrhein-Westfalen (krajem związkowym Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy) dotyczącego stosowania składnika nieekologicznego przy przetwarzaniu żywności ekologicznej i stosowania terminów odnoszących się do ekologicznej metody produkcji przy znakowaniu tej żywności.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (WE) nr 834/2007
3        Artykuł 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U. 2007, L 189, s. 1), zatytułowany „Zasady produkcji zwierzęcej”, przewiduje w ust. 1 lit. d) ppkt (iv):
„Poza ogólnymi zasadami produkcji rolnej określonymi w art. 11 do produkcji zwierzęcej stosuje się następujące zasady:
[…]
d)      w odniesieniu do paszy:
[…]
(iv)      nieekologiczne materiały paszowe pochodzenia roślinnego, materiały paszowe pochodzenia zwierzęcego i mineralnego, dodatki paszowe, niektóre produkty używane w żywieniu zwierząt oraz substancje pomocnicze w przetwórstwie są stosowane wyłącznie w przypadku, gdy zostały one dopuszczone do stosowania w produkcji ekologicznej na mocy art. 16”.
4        Artykuł 16 tego rozporządzenia, zatytułowany „Produkty i substancje stosowane w rolnictwie i kryteria ich dopuszczania”, stanowi:
„1.      Komisja zezwala, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 37 ust. 2, na stosowanie w produkcji ekologicznej produktów i substancji – i włączenie ich do zamkniętego wykazu, które mogą być stosowane w rolnictwie ekologicznym do następujących celów:
[…]
c)      jako nieekologiczne materiały paszowe pochodzenia roślinnego, materiał paszowy pochodzenia zwierzęcego i mineralnego oraz niektóre substancje stosowane w żywieniu zwierząt;
[…]”.
5        Artykuł 19 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Ogólne zasady produkcji żywności przetworzonej”, przewiduje:
„1.      Przygotowanie przetworzonej żywności ekologicznej jest oddzielone w czasie lub przestrzeni od przygotowania żywności nieekologicznej.
2.      W odniesieniu do składu przetworzonej żywności ekologicznej spełnione są następujące warunki:
a)      dany produkt wytwarzany jest głównie ze składników pochodzenia rolniczego; […]
b)      mogą być stosowane wyłącznie dodatki, substancje pomocnicze w przetwórstwie, środki aromatyzujące, woda, sól, preparaty na bazie mikroorganizmów i enzymów, minerały, mikroelementy, witaminy, a także aminokwasy i inne mikroelementy w środkach spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego tylko w zakresie, w jakim zostały dopuszczone do stosowania w produkcji ekologicznej zgodnie z art. 21;
c)      nieekologiczne składniki rolne mogą być stosowane wyłącznie, jeżeli zostały dopuszczone do stosowania w produkcji ekologicznej zgodnie z art. 21 lub gdy stosowane są na podstawie czasowego zezwolenia wydanego przez państwo członkowskie;
[…]”.
6        Artykuł 21 rozporządzenia nr 834/2007, zatytułowany „Kryteria dla niektórych produktów i substancji w przetwórstwie”, stanowi:
„1.      Zezwolenie na stosowanie produktów i substancji w produkcji ekologicznej i ich umieszczenie w zamkniętym wykazie produktów i substancji, o których mowa w art. 19 ust. 2 lit. b) i c), zależy od celów i zasad określonych w tytule II oraz od następujących kryteriów, ocenianych jako całość:
(i)      środki alternatywne dopuszczone zgodnie z tym rozdziałem nie są dostępne;
(ii)      bez ich użycia nie byłoby możliwe wyprodukowanie lub konserwowanie żywności, lub spełnienie wymogów żywieniowych określonych na podstawie prawodawstwa Wspólnoty.
[…]
2.      Komisja podejmuje, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 37 ust. 2, decyzję o dopuszczeniu produktów i substancji, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, i ich umieszczeniu w zamkniętym wykazie oraz ustala szczegółowe warunki ich stosowania i ograniczenia dotyczące ich użycia, a także, w razie konieczności, podejmuje decyzję o wycofaniu produktów.
[…]”.
7        Artykuł 23 tego rozporządzenia, zatytułowany „Stosowanie terminów związanych z produkcją ekologiczną”, stanowi:
„1.      Do celów niniejszego rozporządzenia uznaje się, że produkt opatrzony jest terminem odnoszącym się do ekologicznej metody produkcji, jeżeli przy znakowaniu, w materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych taki produkt, jego składniki lub materiały paszowe opisywane są za pomocą terminów sugerujących nabywcy, że produkt ten, jego składniki lub materiały paszowe zostały uzyskane zgodnie z przepisami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. Zwłaszcza terminy wymienione w załączniku, ich pochodne lub wersje skrócone, jak np. »bio« i »eko«, używane samodzielnie lub łącznie, mogą być stosowane na terenie Wspólnoty i we wszystkich językach Wspólnoty w znakowaniu i reklamie produktu, który spełnia wymogi określone na mocy niniejszego rozporządzenia lub zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
Przy znakowaniu i w reklamie żywych lub nieprzetworzonych produktów rolnych można stosować terminy odnoszące się do ekologicznej metody produkcji wyłącznie wtedy, gdy wszystkie składniki tego produktu również zostały wyprodukowane zgodnie z wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.
2.      Terminy, o których mowa w ust. 1, nie są stosowane na terenie Wspólnoty i w żadnym z języków Wspólnoty w znakowaniu, reklamie i dokumentach handlowych produktu, który nie spełnia wymogów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, chyba że nie są używane w odniesieniu do produktów rolnych w żywności lub paszy lub wyraźnie w żaden sposób nie łączą się z produkcją ekologiczną.
Ponadto nie stosuje się żadnych terminów, w tym terminów stosowanych w znakach towarowych, ani praktyk używanych w znakowaniu lub reklamie mogących wprowadzić w błąd konsumenta lub użytkownika poprzez sugerowanie, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w niniejszym rozporządzeniu.
[…]
4.      W odniesieniu do żywności przetworzonej terminy, o których mowa w ust. 1, można stosować:
a)      w opisie handlowym, pod warunkiem że:
(i)      żywność przetworzona spełnia wymogi art. 19;
(ii)      co najmniej 95% masy jej składników pochodzenia rolniczego stanowią składniki ekologiczne;
b)      tylko w wykazie składników, pod warunkiem że żywność ta spełnia przepisy art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 2 lit. a), art. 19 ust. 2 lit. b) i 19 ust. 2 lit. d);
[…]”.
Rozporządzenie nr 889/2008
8        Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 889/2008, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie określa szczegółowe zasady dotyczące produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli produktów, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 834/2007”.
9        Artykuł 22 rozporządzenia nr 889/2008, zatytułowany „Stosowanie niektórych produktów i substancji w paszach”, przewiduje:
„Dla celów art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (iv) rozporządzenia (WE) nr 834/2007 do przetwarzania pasz ekologicznych i żywienia zwierząt ekologicznych można stosować wyłącznie następujące substancje:
a)      nieekologiczne materiały paszowe pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego albo inne materiały paszowe wymienione w sekcji 2 załącznika V, pod warunkiem że:
(i)      zostały wyprodukowane lub przygotowane bez rozpuszczalników chemicznych; oraz
(ii)      przestrzegane są ograniczenia ustanowione w art. 43 lub art. 47 lit. c);
[…]
c)      ekologiczne materiały paszowe pochodzenia zwierzęcego;
d)      materiały paszowe pochodzenia mineralnego, wymienione w sekcji 1 załącznika V;
[…]”.
10      Artykuł 27 rozporządzenia nr 889/2008, zatytułowany „Użycie niektórych produktów i substancji w przetwórstwie żywności”, stanowi w ust. 1:
„1.      Do celów art. 19 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 834/2007 w przetwórstwie żywności ekologicznej, z wyjątkiem produktów z sektora wina, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 3a, można stosować wyłącznie następujące substancje:
a)      substancje wymienione w załączniku VIII do niniejszego rozporządzenia;
[…]
f)      minerały (wraz z pierwiastkami śladowymi), witaminy, aminokwasy i mikroelementy, pod warunkiem że:
(i)      ich użycie w żywności przeznaczonej do normalnego spożycia jest »bezpośrednio wymagane prawem« w znaczeniu, że jest bezpośrednio wymagane przepisami prawa Unii lub przepisami prawa krajowego zgodnymi z prawem Unii, z tym skutkiem, że żywność ta nie może w ogóle być wprowadzona do obrotu jako żywność przeznaczona do normalnego spożycia, jeżeli te minerały, witaminy, aminokwasy lub mikroelementy nie zostaną dodane; lub
(ii)      jeżeli chodzi o żywność wprowadzoną do obrotu jako mającą szczególne cechy lub skutki zdrowotne lub żywieniowe lub w odniesieniu do potrzeb określonych grup konsumentów:
–        w produktach, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 [z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz.U. 2013, L 181, s. 35)], ich stosowanie jest dozwolone na mocy tego rozporządzenia i aktów przyjętych na podstawie jego art. 11 ust. 1 w odniesieniu do tych produktów;
–        w produktach objętych dyrektywą Komisji 2006/125/WE [z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie przetworzonej żywności na bazie zbóż oraz żywności dla niemowląt i małych dzieci (Dz.U. 2006, L 339, s. 16)] […] ich stosowanie jest dozwolone na mocy tej dyrektywy, lub
–        w produktach objętych dyrektywą Komisji 2006/141/WE [z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz zmieniającą dyrektywę 1999/21/WE (Dz.U. 2006, L 401, s. 1)] ich stosowanie jest dozwolone na mocy tej dyrektywy”.
11      Artykuł 28 rozporządzenia nr 889/2008, zatytułowany „Użycie niektórych składników nieekologicznych pochodzenia rolniczego w przetwórstwie żywności”, stanowi:
„Do celów art. 19 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 834/2007 w przetwórstwie żywności ekologicznej dopuszcza się stosowanie nieekologicznych składników pochodzenia rolniczego wymienionych w załączniku IX”.
12      Załącznik V do rozporządzenia nr 889/2008, zatytułowany „Materiały paszowe, o których mowa w art. 22 lit. d), art. 24 ust. 2 i art. 25m ust. 1”, wymienia w pkt 1 materiały paszowe pochodzenia mineralnego, wśród których znajdują się między innymi „Kwaśny węglan wapnia z alg morskich (maerl)” i „Czerwone wapienne algi”.
13      Załącznik VIII do tego rozporządzenia, zatytułowany „Niektóre produkty i substancje używane do produkcji przetworzonej żywności ekologicznej, drożdży i produktów drożdżowych określone w art. 27 ust. 1 lit. a) i art. 27a lit. a)”, stanowi w sekcji V, dotyczącej „Dodatków do żywności, w tym ich nośników”, że „węglanu wapnia” nie należy „stosować do barwienia lub wzbogacania produktów w wapń”.
14      Załącznik IX do wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Składniki pochodzenia rolniczego nieprodukowane metodami ekologicznymi, o których mowa w art. 28”, przewiduje:
„Nieprzetworzone produkty roślinne oraz produkty z nich pozyskane w wyniku procesów:
1.1.      Jadalne owoce, orzechy i nasiona:
[…]
1.2.      Jadalne przyprawy i zioła:
[…]
1.3      Różne:
Glony, włącznie z wodorostami morskimi, dopuszczone w przetwórstwie żywności nieekologicznej
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1925/2006
15      Załącznik I do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.U. 2006, L 404, s. 26), zatytułowany „Witaminy i substancje mineralne, które mogą być dodawane do żywności”, wśród „Składników mineralnych” wymienia „Wapń”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
16      Natumi jest producentem napojów sojowych i ryżowych, które sprzedaje w formie pakowanej. Dodaje ona do swoich napojów Lithothamnium calcareum, czerwony glon koralowy w postaci proszku uzyskanego z osadów tego obumarłego glonu, które są czyszczone, rozdrabniane i suszone. Ten wodorost morski zawiera głównie węglan wapnia i węglan magnezu.
17      Natumi sprzedaje między innymi napój o nazwie „Soja-Drink-Calcium” ze znakiem „bio”, opatrzony wzmiankami „wapń”, „zawiera bogate w wapń wodorosty morskie” oraz „zawiera wysokiej jakości wapń z wodorostów morskich Lithothamnium”.
18      Już w 2005 r. kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia sygnalizował Natumi, po pierwsze, że stosowanie węglanu wapnia jako minerału jest zakazane w celu wzbogacenia w wapń produktów ekologicznych oraz gdy wzbogacanie odbywa się poprzez dodanie glonów, a po drugie, że zakazane jest umieszczanie na takich produktach wzmianek dotyczących wapnia.
19      Ponieważ kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia wszczął postępowanie zmierzające do nałożenia kary pieniężnej na Natumi, wniosła ona w dniu 14 lipca 2005 r. skargę do Verwaltungsgericht Düsseldorf (sądu administracyjnego w Düsseldorfie, Niemcy), która została oddalona.
20      Natumi wniosła apelację od orzeczenia wydanego przez ten sąd do Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższego sądu administracyjnego kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy). Postępowanie zostało zawieszone na wniosek stron postępowania głównego w oczekiwaniu na przyjęcie rozporządzenia nr 834/2007, które uchyliło rozporządzenie Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.U. 1991, L 198, s. 1).
21      Orzeczeniem z dnia 19 maja 2016 r. sąd ten oddalił apelację Natumi, uznając, że dodanie glonu Lithothamnium calcareum do żywności ekologicznej nie jest dozwolone na mocy rozporządzenia nr 889/2008. Zdaniem tego sądu pkt 1.3 załącznika IX do tego rozporządzenia dotyczy jedynie jadalnych glonów spożywczych, w związku z czym tylko one mogą być stosowane zgodnie z art. 28 tego rozporządzenia w przetwórstwie żywności ekologicznej. Chociaż przepisy te nie zawierają wyraźnego odniesienia do jadalnego charakteru glonów, wykładnia ta znajduje potwierdzenie w fakcie, że inne substancje wymienione w pkt 1.1 i 1.2 załącznika IX do tego rozporządzenia muszą być jadalne, podobnie jak wodorosty, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 834/2007. Tymczasem glon Lithothamnium calcareum nie jest jadalny z powodu charakterystycznego osadu wapiennego w jego ścianach komórkowych. Sąd ten uznał, że w każdym razie osady glonu Lithothamnium calcareum nie stanowią składników pochodzenia rolniczego, o których mowa w pkt 1.3 załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008, lecz minerały, których dodanie do produktów ekologicznych nie jest co do zasady dozwolone.
22      Natumi wniosła skargę rewizyjną od orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy).
23      Sąd odsyłający uważa, że rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu zależy w pierwszej kolejności od tego, czy rozporządzenie nr 889/2008 pozwala na stosowanie glonu Lithothamnium calcareum jako składnika do produkcji żywności ekologicznej.
24      Zaznacza on w tym względzie, że art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 wprowadza rozróżnienie między innymi między stosowaniem minerałów i stosowaniem nieekologicznych składników rolniczych i że rozporządzenie nr 889/2008, które wykonuje rozporządzenie nr 834/2007, przewiduje w art. 27 i 28 różne systemy zezwoleń dla tych dwóch kategorii.
25      Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 889/2008 minerały mogą być stosowane wyłącznie pod warunkiem, że użycie w żywności przeznaczonej do normalnego spożycia jest bezpośrednio wymagane prawem. Składniki nieekologiczne pochodzenia rolniczego mogą zgodnie z art. 28 tego rozporządzenia być stosowane w żywności ekologicznej, jeżeli wymienione są w zamkniętym wykazie zawartym w załączniku IX do tego rozporządzenia. Tymczasem pkt 1.3 tego załącznika wymienia „[g]lony, włącznie z wodorostami morskimi, dopuszczone w przetwórstwie żywności nieekologicznej”.
26      Zdaniem sądu odsyłającego pkt 1.3 załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008 nie zawiera żadnego ograniczenia dotyczącego jadalnego charakteru glonów. Zatem to nie sam glon, lecz składnik wykorzystywany do produkcji środków spożywczych, jak na przykład proszek z glonów, powinien być jadalny. Wykładnię tę potwierdza pismo Komisji z dnia 30 marca 2015 r. przedłożone przez Natumi, w którym instytucja ta potwierdziła, że glon Lithothamnium calcareum jest objęty wspomnianym pkt 1.3 załącznika IX.
27      Sąd odsyłający dodaje, że co prawda okoliczność, iż „czerwone wapienne algi” figurują jako surowiec pochodzenia mineralnego w dotyczącym pasz załączniku V do rozporządzenia nr 889/2008, oraz brak kategorii odpowiadającej „czerwonym wapiennym algom” w załączniku IX do tego rozporządzenia prowadzą do zaklasyfikowania glonu będącego przedmiotem postępowania głównego jako minerału. Niemniej, skoro zebrany glon żywy jest uznawany za składnik pochodzenia rolniczego, niezależnie od jego zawartości wapnia, co do zasady powinno być tak samo w przypadku glonu obumarłego, ponieważ nie zostało wykazane, że zwapnienie następuje po obumarciu glonu. Ponadto klasyfikacja „czerwonych wapiennych alg” jako surowca pochodzenia mineralnego w załączniku V do rozporządzenia nr 889/2008 nie ma znaczenia dla celów systemu wydawania zezwoleń dotyczących żywności, ponieważ art. 19 rozporządzenia nr 834/2007, mający zastosowanie do klasyfikacji żywności, co do zasady nie dopuszcza minerałów.
28      Sąd odsyłający wskazuje ponadto, że chociaż, jak wynika z przepisów dotyczących pasz ustanowionych w rozporządzeniu nr 889/2008, prawodawca Unii był świadomy wysokiej zawartości wapnia w glonie Lithothamnium calcareum, pkt 1.3 załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008 dotyczy glonów, nie wykluczając konkretnie tego glonu.
29      W konsekwencji stosowanie glonu Lithothamnium calcareum, a w szczególności proszku uzyskanego z osadów tego obumarłego glonu, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, jest dozwolone na podstawie art. 19 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 834/2007 w związku z art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 i pkt 1.3 załącznika IX do niego.
30      Sąd odsyłający zastanawia się jednak, czy i w jakim zakresie glony, a w szczególności glon Lithothamnium calcareum, spełniają przesłanki określone w art. 21 ust. 1 ppkt (ii) rozporządzenia nr 834/2007, aby można było zezwolić na ich stosowanie zgodnie z art. 19 ust. 2 tego rozporządzenia. Nie można bowiem stwierdzić, że bez użycia tego glonu nie byłoby możliwe wyprodukowanie lub konserwowanie żywności lub spełnienie wymogów żywieniowych określonych w prawie Unii.
31      W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy znakowanie produktu zawierającego składnik taki jak glon będący przedmiotem postępowania głównego może zawierać wzmiankę o wapniu, który jest minerałem.
32      Sąd ten uważa, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 834/2007 zakazane jest umieszczanie wzmianki o wapniu na opakowaniu lub w nazwie napoju ekologicznego i że co do zasady wszelkie odniesienie do minerału takiego jak wapń mogłoby zostać uznane za wprowadzające w błąd w świetle art. 19 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 834/2007 w związku z art. 27 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 889/2008, który uzależnia stosowanie minerałów od rygorystycznych warunków. Jednakże sąd ten uważa, że nie jest tak w przypadku, gdy wapń pochodzi ze składnika, który – o ile jego stosowanie jest dozwolone – ma naturalnie wysoką zawartość wapnia.
33      W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 w związku z pkt 1.3 załącznika IX do niego należy interpretować w ten sposób, że glon Lithothamnium calcareum może być stosowany jako składnik w przetwórstwie żywności ekologicznej?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: czy stosowanie obumarłych glonów jest również dozwolone?
3)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej również na pytanie drugie: Czy w przypadku produktu, który zawiera (obumarłe) glony Lithothamnium calcareum jako składnik i który jest oznaczony jako »bio«, mogą być stosowane terminy »zawiera wapń«, »zawiera bogate w wapń wodorosty morskie” lub »zawiera wysokiej jakości wapń z wodorostów morskich Lithothamnium«?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
34      Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy rozporządzenie nr 889/2008 należy interpretować w ten sposób, że stosowanie proszku uzyskanego z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego w rozumieniu art. 28 tego rozporządzenia, jest dozwolone przy przetwarzaniu żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie ryżu i soi, w celu jej wzbogacenia w wapń.
35      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa Unii należy uwzględniać nie tylko ich brzmienie, lecz także ich kontekst oraz cele regulacji, której część przepisy te stanowią (wyrok z dnia 19 września 2018 r., González Castro, C‑41/17, EU:C:2018:736, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
36      Co się tyczy brzmienia przepisów rozpatrywanych w postępowaniu głównym, z art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 wynika, że do celów art. 19 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 834/2007 w przetwórstwie żywności ekologicznej dopuszcza się stosowanie nieekologicznych składników pochodzenia rolniczego wymienionych w załączniku IX do rozporządzenia nr 889/2008.
37      Załącznik IX do rozporządzenia nr 889/2008 wymienia w pkt 1 „Nieprzetworzone produkty roślinne oraz produkty z nich pozyskane w wyniku procesów [przetwarzania]”, wśród których znajdują się w pkt 1.1 „Jadalne owoce, orzechy i nasiona”, w pkt 1.2 „Jadalne przyprawy i zioła”, a w pkt 1.3, zatytułowanym „Różne”, „Glony, włącznie z wodorostami morskimi, dopuszczone w przetwórstwie żywności nieekologicznej”.
38      Należy zauważyć, podobnie jak uczynił to sąd odsyłający, że ponieważ prawodawca Unii wyraźnie wskazał, co się tyczy pkt 1.1 i 1.2 załącznika IX, że wymienione w nich produkty muszą być jadalne, bez podania tego sprecyzowania w pkt 1.3 wspomnianego załącznika, brak takiego sprecyzowania potwierdza, że zakres stosowania tego przepisu nie jest ograniczony wyłącznie do glonów jadalnych jako takich.
39      Punkt 1.3 załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008 należy zatem rozumieć jako odnoszący się do wszystkich glonów, w tym do wodorostów morskich, a jedyny przewidziany warunek wymaga, aby ich stosowanie w przetwórstwie żywności nieekologicznej było dopuszczone.
40      W niniejszej sprawie bezsporne jest, że glon Lithothamnium calcareum jest wodorostem morskim i że jego stosowanie jest dopuszczone w przetwórstwie żywności nieekologicznej.
41      W konsekwencji glon ten należy uznać za nieprzetworzony produkt roślinny w rozumieniu pkt 1.3 załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008.
42      Wynika z tego, że proszek uzyskany z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, stanowi produkt uzyskany z produktu roślinnego w drodze przetworzenia, który jest objęty pkt 1.3 załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008 i który należy uznać za nieekologiczny składnik rolniczy w rozumieniu art. 28 tego rozporządzenia.
43      Stwierdzenia tego nie może podważyć okoliczność przywołana przez kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia, że pkt 1 załącznika V do rozporządzenia nr 889/2008, który zgodnie z art. 22 tego rozporządzenia ustanawia zamknięty wykaz materiałów paszowych nieekologicznych pochodzenia roślinnego oraz materiałów paszowych pochodzenia zwierzęcego i mineralnego, które mogą być stosowane w ramach produkcji ekologicznej na podstawie art. 14 ust. 1 lit. d) ppkt (iv) i art. 16 rozporządzenia nr 834/2007, wyraźnie klasyfikuje „Czerwone wapienne algi” i „Kwaśny węglan wapnia z alg morskich (maerl)”, czyli glon Lithothamnium calcareum, jako „materiały paszowe pochodzenia mineralnego”.
44      Klasyfikacja ta jest bowiem właściwa dla pasz i jest odrębna od klasyfikacji żywności, o której mowa w tych rozporządzeniach. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 78 i 79 opinii, tę klasyfikację paszy można wyjaśnić faktem, że w ramach przepisów dotyczących pasz ustanowionych w prawie Unii glon Lithothamnium calcareum jest uwzględniany w zależności od jego wartości odżywczej.
45      Ponadto należy przypomnieć, że jeśli chodzi o przetworzoną żywność ekologiczną, rozporządzenie nr 834/2007 przewiduje w art. 19 ust. 2 lit. b) i c), a także w art. 21 odrębne systemy zezwoleń w zależności od tego, czy produkty lub użyte substancje są nieekologicznymi składnikami rolnymi umieszczonymi w zamkniętym wykazie sporządzonym przez Komisję, który zawarty jest w art. 28 rozporządzenia nr 889/2008, a także w załączniku IX do tego rozporządzenia, czy też dodatkami, substancjami pomocniczymi w przetwórstwie, środkami aromatyzującymi, wodą, solą, preparatami na bazie mikroorganizmów i enzymów, minerałami, mikroelementami, witaminami, a także aminokwasami i innymi mikroelementami umieszczonymi w zamkniętym wykazie sporządzonym również przez Komisję, który zawarty jest w art. 27 ust. 1, a także w załączniku VIII do rozporządzenia nr 889/2008.
46      W konsekwencji klasyfikacja produktu jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego w rozumieniu art. 28 i załącznika IX do rozporządzenia nr 889/2008 lub jako minerału w rozumieniu art. 27 ust. 1 i załącznika VIII do tego rozporządzenia jest dokonywana nie na podstawie wartości odżywczej tego produktu, lecz na podstawie jego umieszczenia w jednym z zamkniętych wykazów znajdujących się w tych przepisach.
47      W niniejszym przypadku ani brzmienie art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 889/2008, ani brzmienie załącznika VIII do tego rozporządzenia nie odnoszą się do glonu Lithothamnium calcareum, w związku z czym nie można go na pierwszy rzut oka uznać za minerał w rozumieniu tych przepisów.
48      Co się tyczy kontekstu, w jaki wpisują się rozpatrywane przepisy, należy przypomnieć, że art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 i załącznik IX do tego rozporządzenia wdrażają art. 19 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 834/2007.
49      Artykuł 19 rozporządzenia nr 834/2007, który przewiduje zasady produkcji przetworzonej żywności, pozwala bowiem w ust. 2 lit. c) na dodanie nieekologicznych składników rolnych, jeżeli zostały uprzednio dopuszczone do stosowania w produkcji ekologicznej zgodnie z art. 21 tego rozporządzenia.
50      W tym względzie art. 21 rozporządzenia nr 834/2007 określa kryteria dla zezwalania na stosowanie tych produktów i substancji oraz upoważnia Komisję do ustanowienia w ramach tych kryteriów zamkniętego wykazu w celu włączenia do niego wspomnianych produktów i substancji.
51      Na podstawie wspomnianego art. 21 Komisja ustaliła w art. 28 i w załączniku IX do rozporządzenia nr 889/2008 ograniczony wykaz składników nieekologicznych pochodzenia rolniczego, które mogą być stosowane w przetwórstwie żywności ekologicznej, do celów art. 19 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 834/2007.
52      Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że rozporządzenie wykonawcze należy, o ile to możliwe, interpretować zgodnie z przepisami rozporządzenia podstawowego (wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Pie Optiek, C‑376/11, EU:C:2012:502, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
53      W konsekwencji art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 i załącznik IX do tego rozporządzenia należy interpretować w sposób zgodny z art. 21 rozporządzenia nr 834/2007.
54      Wynika z tego, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 67 opinii, że składnik nieekologiczny pochodzenia rolniczego umieszczony w zamkniętym wykazie zawartym w załączniku IX do rozporządzenia nr 889/2008 może być stosowany w żywności ekologicznej tylko wtedy, gdy spełnia kryteria przewidziane w art. 21 rozporządzenia nr 834/2007.
55      Zgodnie z tymi kryteriami, które zostały określone w art. 21 ust. 1 akapit pierwszy ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 834/2007, stosowanie produktu lub substancji jest uzależnione z jednej strony od warunku braku środków alternatywnych dopuszczonych zgodnie z rozdziałem 4 tytułu III tego rozporządzenia, którego przepis ten stanowi część, a z drugiej strony od warunku niemożliwości wyprodukowania lub konserwowania żywności lub spełnienia wymogów żywieniowych określonych na podstawie prawodawstwa Unii bez użycia tych produktów lub substancji.
56      W konsekwencji należy zbadać, czy użycie proszku uzyskanego z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, w żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie ryżu i soi będące przedmiotem postępowania głównego, jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego w rozumieniu art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 w celu ich wzbogacenia w wapń spełnia te kryteria.
57      Co się tyczy pierwszego z tych kryteriów, nie można stwierdzić – z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający – by na podstawie art. 19 i 21 tego rozporządzenia zostały dopuszczone środki alternatywne. Kryterium to należy zatem uznać za spełnione.
58      Co się tyczy drugiego z tych kryteriów, nie można stwierdzić – również z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający – by dodanie proszku uzyskanego z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, w celu wzbogacenia żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie ryżu i soi będące przedmiotem postępowania głównego, było niezbędne do wyprodukowania lub konserwowania tej żywności ani by umożliwiało ono spełnienie wymogów żywieniowych przewidzianych na podstawie przepisów prawa Unii. W konsekwencji należy uznać, że kryterium to nie zostało spełnione w niniejszej sprawie.
59      Wynika z tego, że art. 28 i załącznik IX do rozporządzenia nr 889/2008 w związku z art. 21 rozporządzenia nr 834/2007 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one stosowaniu proszku uzyskanego z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego do przetwarzania żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie ryżu i soi będące przedmiotem postępowania głównego, w celu jej wzbogacenia w wapń.
60      Wykładnię tę potwierdzają cele regulacji będącej przedmiotem postępowania głównego.
61      Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 889/2008 celem tego aktu jest określenie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia nr 834/2007.
62      Rozporządzenie nr 834/2007 ustanawia surowe zasady dotyczące dodawania minerałów w produkcji żywności ekologicznej, ponieważ jego art. 19 ust. 2 lit. b) przewiduje, że minerały mogą być stosowane w środkach spożywczych, jeżeli zostały uprzednio dopuszczone do stosowania w produkcji ekologicznej zgodnie z art. 21 tego rozporządzenia.
63      Tymczasem zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia nr 1925/2006, które dotyczy dodawania do żywności witamin, minerałów i niektórych innych substancji, wapń jest minerałem.
64      Na podstawie art. 21 rozporządzenia nr 834/2007 Komisja sporządziła w art. 27 i w części A załącznika VIII do rozporządzenia nr 889/2008 zamknięty wykaz substancji, które mogą być stosowane jako dodatki w przetwórstwie żywności ekologicznej, do celów art. 19 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 834/2007. O ile ta część załącznika VIII umieszcza w tym wykazie węglan wapnia wśród dodatków do żywności, o tyle precyzuje, że nie może on być stosowany do wzbogacania produktów w wapń.
65      Ponadto art. 27 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 889/2008 przewiduje, że w żywności przeznaczonej do normalnego spożycia dozwolone jest stosowanie minerałów przy zachowaniu poniższych warunków alternatywnych. Po pierwsze, musi ono być „bezpośrednio wymagane prawem”, to znaczy bezpośrednio wymagane przepisami prawa Unii lub przepisami prawa krajowego zgodnymi z prawem Unii, co skutkuje tym, że żywności nie można w ogóle wprowadzić do obrotu jako żywności przeznaczonej do normalnego spożycia, jeżeli minerały nie zostaną dodane. Po drugie, jeżeli chodzi o żywność wprowadzoną do obrotu jako mającą szczególne cechy lub skutki zdrowotne lub żywieniowe lub w odniesieniu do potrzeb określonych grup konsumentów, stosowanie minerałów musi być przewidziane regulacjach unijnych dotyczących żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała, dotyczących przetworzonej żywności na bazie zbóż oraz żywności dla niemowląt i małych dzieci lub dotyczących preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt.
66      W niniejszym przypadku wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, akta sprawy, którymi dysponuje Trybunał, oraz przeprowadzona przezeń analiza sprawy nie zawierają niczego, co mogłoby wskazywać na istnienie takiego przepisu prawa krajowego lub prawa Unii, który nakładałby obowiązek dodawania wapnia do żywności ekologicznej będącej przedmiotem postępowania głównego, to jest napojów na bazie ryżu i soi, aby można je było wprowadzić do obrotu.
67      Z powyższego wynika, że art. 19 ust. 2 lit. b) i art. 21 rozporządzenia nr 834/2007 w związku z art. 27 rozporządzenia nr 889/2008 i załącznikiem VIII do niego zakazują dodawania wapnia w przetwórstwie żywności ekologicznej, takiej jak napoje na bazie ryżu i soi będące przedmiotem postępowania głównego, w celu jej wzbogacenia w wapń.
68      Należy zauważyć w tym względzie, że w uwagach na piśmie Natumi przyznaje, iż w zakresie, w jakim stosowanie węglanu wapnia jest zakazane w celu wzbogacenia produktów ekologicznych w wapń, wielu producentów napojów ekologicznych na bazie soi, ryżu i zbóż dodaje do nich glon Lithothamnium calcareum, ponieważ ma on naturalnie wysoką zawartość wapnia. Ponadto Natumi podnosi, że glon ten stanowi naturalną alternatywę dla wapnia, którego stosowanie w celu wzbogacenia żywności ekologicznej powinno być dozwolone.
69      Tymczasem należy stwierdzić, że wykładnia, zgodnie z którą stosowanie proszku uzyskanego z czyszczonych, suszonych i rozdrabnianych osadów glonu Lithothamnium calcareum, który ma naturalnie wysoką zawartość wapnia, jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego w rozumieniu art. 28 rozporządzenia nr 889/2008, byłoby dozwolone w celu przetworzenia żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie soi i ryżu będące przedmiotem postępowania głównego, w celu jej wzbogacenia w wapń, umożliwiałoby producentom tych środków spożywczych obejście zakazu ustanowionego w art. 19 ust. 2 lit. b) i art. 21 rozporządzenia nr 834/2007 w związku z art. 27 rozporządzenia nr 889/2008 i załącznikiem VIII do niego.
70      Taka wykładnia powodowałaby zatem bezskuteczność surowych zasad dotyczących dodawania produktów i substancji takich jak minerały w produkcji żywności ekologicznej ustanowionych w przepisach będących przedmiotem postępowania głównego i byłaby sprzeczna z realizowanymi przez nie celami.
71      Należy ponadto zauważyć, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 90–93 opinii, że projekt rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie nr 834/2007 (Dz.U. 2018, L 150, s. 1) przewiduje w art. 7 akapit drugi, że zezwolenie na dodanie składników nieekologicznych pochodzenia rolniczego do przetworzonej żywności ekologicznej nie będzie miało zastosowania, jeżeli żywność ta jest wykorzystywana jako produkty lub substancje wymienione w części IV pkt 2.2.2 załącznika II do rozporządzenia 2018/848, wśród których znajdują się między innymi minerały. Chociaż rozporządzenie 2018/848 i wspomniany projekt rozporządzenia wykonawczego, w tym załączniki do niego, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wskazują one jednak na rozwój w dziedzinie żywienia ekologicznego zmierzający do ograniczenia dodawania do żywności ekologicznej składników nieekologicznych.
72      Uwzględniając całość powyższych rozważań, na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr 889/2008 należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się ono stosowaniu proszku uzyskanego z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego w rozumieniu art. 28 rozporządzenia nr 889/2008 przy przetwarzaniu żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie ryżu i soi, w celu jej wzbogacenia w wapń.
W przedmiocie pytania trzeciego
73      Ze względu na odpowiedź udzieloną na pytania pierwsze i drugie nie ma konieczności odpowiadania na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
74      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli, zmienione rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/1584 z dnia 22 października 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono stosowaniu proszku uzyskanego z osadów glonu Lithothamnium calcareum, które są czyszczone, suszone i rozdrabniane, jako nieekologicznego składnika pochodzenia rolniczego w rozumieniu art. 28 rozporządzenia nr 889/2008, zmienionego rozporządzeniem wykonawczym 2018/1584, przy przetwarzaniu żywności ekologicznej, takiej jak napoje ekologiczne na bazie ryżu i soi, w celu jej wzbogacenia w wapń.
Podpisy
*      Język postępowania: niemiecki.