62023CJ0632
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a opta)
13 noiembrie 2025 (
*1
)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Ajutoare de stat – Ajutor declarat ilegal și incompatibil cu piața internă – Articolul 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE – Operațiuni de schimb de terenuri forestiere – Obligație de recuperare – Obligația de informare – Neexecutare”
În cauza C‑632/23,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, introdusă la 19 octombrie 2023,
Comisia Europeană, reprezentată de C. Georgieva, A. Steiblytė și B. Stromsky, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Republicii Bulgaria, reprezentată de T. Mitova și R. Stoyanov, în calitate de agenți,
pârâtă,
CURTEA (Camera a opta),
compusă din doamna O. Spineanu‑Matei (raportoare), președintă de cameră, domnii S. Rodin și N. Fenger, judecători,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: doamna R. Stefanova‑Kamisheva, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 8 ianuarie 2025,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 27 martie 2025,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin acțiunea formulată, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin neadoptarea, în termenele prevăzute, a tuturor măsurilor necesare pentru executarea Deciziei (UE) 2015/456 a Comisiei din 5 septembrie 2014 privind schema de ajutor nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) și SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 4-6 din această decizie, precum și în temeiul Tratatului FUE.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul (UE) nr. 1407/2013
2
Regulamentul (UE) nr. 1407/2013 al Comisiei din 18 decembrie 2013 privind aplicarea articolelor 107 și 108 [TFUE] ajutoarelor de minimis (JO 2013, L 352, p. 1) prevede la articolul 7 alineatul (3):
„Se consideră că un ajutor individual de minimis care a fost acordat între 1 ianuarie 2007 și 30 iunie 2014 și care respectă condițiile prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1998/2006 [al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor [107 și 108 TFUE] ajutoarelor de minimis (JO 2006, L 379, p. 5, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 96)] nu îndeplinește toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) [TFUE] și, prin urmare, este scutit de obligația de notificare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) [TFUE].”
Regulamentul (UE) 2015/1589
3
Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9) a codificat și a abrogat Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).
4
Potrivit considerentului (25) al Regulamentului 2015/1589:
„În cazul ajutoarelor ilegale care nu sunt compatibile cu piața internă, trebuie restabilită concurența efectivă. În acest scop, este necesară recuperarea fără întârziere a ajutorului, inclusiv a dobânzii. Este necesar ca recuperarea să se realizeze în conformitate cu procedurile de drept național. Aplicarea acestor proceduri nu trebuie să ridice obstacole în calea restabilirii concurenței nedenaturate, prin împiedicarea executării imediate și efective a deciziei Comisiei. Pentru a obține acest rezultat, statele membre trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a asigura efectul util al deciziei Comisiei.”
5
Articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 prevede:
„Fără a aduce atingere unui ordin emis de [Curte] în temeiul articolului 278 din TFUE, recuperarea se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. În acest scop și în eventualitatea unei proceduri derulate în fața instanțelor naționale, statele membre în cauză parcurg toate etapele necesare permise de legislațiile naționale respective, inclusiv măsuri provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii.”
6
Articolul 35 din Regulamentul 2015/1589 prevede:
„Regulamentul (CE) nr. 659/1999 se abrogă.
Trimiterile la regulamentul abrogat se înțeleg ca trimiteri la prezentul regulament și se citesc în conformitate cu tabelul de corespondență din anexa II.”
Dreptul bulgar
Legea privind proprietățile statului
7
Articolul 32 alineatul (2) din Zakon za darzhavnata sobstvenost (Legea privind proprietățile statului, DV nr. 44 din 21 mai 1996), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „Legea privind proprietățile statului”), are următorul cuprins:
„Compensația în numerar echivalentă prevăzută la alineatul (1) se determină în funcție de destinația terenurilor înainte de intrarea în vigoare a planului detaliat de amenajare a teritoriului sau înainte de aprobarea unui plan detaliat de amenajare a teritoriului care prevede construirea unei lucrări naționale și pentru care există o ordonanță în vigoare ce permite executarea în mod provizoriu pe baza prețurilor de piață ale terenurilor cu caracteristici similare situate în apropierea celor care fac obiectul unei exproprieri.”
8
Articolul 1a din dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (Dispoziții suplimentare la Legea privind proprietățile statului) prevede:
„În sensul prezentei legi:
[…]
(2) «preț de piață» înseamnă valoarea medie a tuturor tranzacțiilor legale de vânzare‑cumpărare, schimb, constituire de drepturi reale sau transfer de proprietate în schimbul unei obligații de construire, ipotecă pentru garantarea unui contract de vânzare, vânzări la licitație de către executorii judecătorești de stat sau privați, de către autoritățile publice sau municipalități, precum și a altor tranzacții juridice cu titlu oneros, cu excepția celor care privesc partea nematerială a unui imobil, în cazul în care cel puțin una dintre părți este o societate, tranzacții care au fost efectuate în cele 12 luni anterioare ordinului de evaluare și care au fost înregistrate la autoritatea de înregistrare de la locul unde se află imobilul. În cazul în care, în cele 12 luni anterioare ordinului de evaluare, la autoritatea de înregistrare au fost înregistrate mai mult de 20 de tranzacții, pentru determinarea prețului de piață trebuie luate în considerare ultimele 20 de tranzacții înregistrate. Valoarea medie se calculează pe baza a cel puțin două tranzacții relevante.
[…]
(4) «terenurile situate în vecinătatea celor expropriate» sunt terenuri situate în următoarele zone:
a)
în același district, în marile orașe, care sunt împărțite în districte;
b)
în același cartier, în celelalte orașe sau localități de reședință ori comune;
c)
în aceeași parcelă, în cadrul suprafețelor agricole și forestiere.”
Legea privind pădurile
9
Alineatul 3 din Dispozițiile tranzitorii și finale ale Zakon za gorite (Legea privind pădurile, DV nr. 19 din 8 martie 2011), în vigoare din anul 2011, prevede:
„(1) Nu se poate proceda la nicio schimbare a afectării, potrivit prezentei legi, și nu se poate realiza nicio construcție pe terenuri situate în zone forestiere pe care persoane fizice și juridice sau municipalități le‑au achiziționat de la stat ca urmare a schimburilor efectuate până la data promulgării legii [publicate] în Darzhaven vestnik [(Jurnalul Oficial)].
(2) Interdicția prevăzută la alineatul (1) se aplică și în cazul schimbării proprietarului bunului imobil, cu excepția cazurilor în care zona forestieră în cauză este dobândită de stat.”
Istoricul litigiului și procedura precontencioasă
Decizia 2015/456
10
În anul 1947, terenurile forestiere din Republica Bulgaria au fost naționalizate. După anul 2000, Republica Bulgaria a început să le restituie foștilor proprietari privați. O modificare a Legii privind pădurile, intrată în vigoare la 22 februarie 2002, a permis schimburi de terenuri forestiere privatizate cu terenuri forestiere ale acestui stat membru. În plus, prețurile terenurilor schimbate erau stabilite pe baza unor criterii prevăzute de reglementarea bulgară.
11
În urma unei plângeri primite în anul 2008 în care se menționa un ajutor de stat ilegal legat de schimburile de terenuri forestiere, Comisia a notificat Republicii Bulgaria, prin scrisoarea din 29 iunie 2011, decizia sa de inițiere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
12
Perioada tranzacțiilor de schimb contestate luată în considerare este cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 27 ianuarie 2009, o interdicție privind schimburile de terenuri forestiere intrând în vigoare la 27 ianuarie 2009.
13
În Decizia 2015/456, Comisia a constatat că Republica Bulgaria a acordat un ajutor de stat ilegal și incompatibil cu piața internă unor întreprinderi în cadrul schimbului de terenuri forestiere aflate în proprietate publică cu terenuri forestiere private în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 27 ianuarie 2009 care acoperă 132 de tranzacții de schimb. În această privință, ea a apreciat că tranzacțiile de schimb efectuate de Republica Bulgaria în cursul perioadei analizate constituiau ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE în cazurile în care cealaltă parte la tranzacția de schimb în cauză era o întreprindere în sensul dispoziției menționate, prețurile administrative utilizate pentru această tranzacție nu reflectau prețurile de piață și nu erau îndeplinite condițiile de acordare a ajutorului de minimis prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1407/2013. Comisia a considerat că, în schimb, decizia unei autorități publice de a modifica, în urma tranzacției de schimb, destinația unei anumite parcele pentru ca terenurile în cauză să devină astfel terenuri construibile nu constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
14
Articolele 1 și 4-6 din Decizia 2015/456 au următorul cuprins:
„Articolul 1
Ajutorul de stat acordat întreprinderilor în contextul tranzacțiilor de schimb al unor terenuri forestiere aflate în proprietate publică cu terenuri forestiere aflate în proprietate privată în perioada 1 ianuarie 2007-27 ianuarie 2009, pus în aplicare în mod ilegal de către Republica Bulgaria cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) [TFUE], este incompatibil cu piața internă.
[...]
Articolul 4
(1)   Republica Bulgaria recuperează de la beneficiari ajutoarele incompatibile acordate în cadrul tranzacțiilor de schimb menționate la articolul 1.
(2)   Prin derogare de la alineatul (1), ajutorul incompatibil poate fi recuperat de la beneficiari prin anularea tranzacțiilor de schimb, în cazul în care, de la data la care a avut loc tranzacția, nici terenurile forestiere aflate în proprietate publică și nici terenurilor forestiere aflate în proprietate privată care fac obiectul tranzacției nu au suferit modificări semnificative.
(3)   La sumele care urmează să fie recuperate se aplică dobândă începând de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarilor până la data recuperării lor efective.
(4)   Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 [al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 2004, L 140, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42)] și cu Regulamentul (CE) nr. 271/2008 [al Comisiei din 30 ianuarie 2008 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 794/2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 2008, L 82, p. 1)].
(5)   Republica Bulgaria anulează orice plată a ajutorului restantă în cadrul tranzacțiilor de schimb menționate la articolul 1, începând de la data adoptării prezentei decizii.
Articolul 5
(1)   Recuperarea ajutorului acordat în cadrul schemei menționate la articolul 1 este imediată și efectivă.
(2)   Republica Bulgaria se asigură că prezenta decizie este pusă în aplicare integral, în termen de douăsprezece luni de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 6
(1)   În termen de patru luni de la notificarea prezentei decizii, Republica Bulgaria prezintă Comisiei următoarele informații:
(a)
o listă a tuturor tranzacțiilor de schimb, conținând următoarele informații:
–
prețurile administrative și prețurile de piață ale terenurilor forestiere aflate în proprietate privată și ale terenurilor aflate în proprietate publică care au făcut obiectul unui schimb, informații privind sumele în numerar suplimentare aferente fiecărei tranzacții și valoarea ajutorului de stat implicat;
–
pentru fiecare tranzacție, numele părții private implicate, mai precis numele beneficiarului tranzacției de schimb, și o descriere a motivelor în temeiul cărora beneficiarul este sau nu considerat a fi o întreprindere;
(b)
identificarea cazurilor în care recuperarea va fi efectuată pe baza prețurilor de piață la momentul tranzacțiilor de schimb specificate în scrisoarea 2014/032997 transmisă de Republica Bulgaria;
(c)
identificarea cazurilor în care recuperarea va fi efectuată prin anularea tranzacției de schimb;
(d)
identificarea cazurilor în care recuperarea va fi pusă în aplicare pe baza sumelor stabilite de către un expert evaluator independent, precum și documentele care demonstrează că acest expert independent a fost numit în urma organizării unei licitații publice și a aprobării de către Comisie.
(2)   În termen de opt luni de la notificarea prezentei decizii, Republica Bulgaria prezintă Comisiei următoarele informații:
a)
lista beneficiarilor care au primit ajutor în cadrul tranzacțiilor de schimb prevăzute la articolul 1 și valoarea totală a ajutorului primit de fiecare dintre aceștia ca urmare a tranzacțiilor în cauză;
b)
suma totală (suma principală și dobânzile de recuperare) care trebuie recuperată de la fiecare beneficiar;
c)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și a celor planificate în vederea respectării prezentei decizii;
d)
documente care demonstrează că beneficiarilor li s‑a solicitat rambursarea ajutorului.
(3)   În termen de douăsprezece luni de la notificarea prezentei decizii, Republica Bulgaria prezintă documente care să demonstreze că ajutorul a fost recuperat integral de la beneficiarii în cauză.
(4)   Republica Bulgaria informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale luate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea acțiunilor de recuperare a ajutorului acordat în cadrul tranzacțiilor de schimb menționate la articolul 1, prin prezentarea de rapoarte o dată la două luni. Bulgaria transmite fără întârziere, la cererea Comisiei, informații referitoare la măsurile deja adoptate și la cele planificate în vederea respectării prezentei decizii. De asemenea, aceasta furnizează informații detaliate privind cuantumurile ajutorului și ale dobânzilor care au fost deja recuperate de la beneficiari.”
15
În Decizia 2015/456, Comisia a prezentat, mai întâi, în considerentele (173) și (174), metoda care trebuie luată în considerare de autoritățile bulgare pentru calcularea cuantumului ajutorului de stat care trebuie recuperat. Comisia a observat, în considerentul (175) al acestei decizii, că autoritățile bulgare dețineau deja informații cu privire la prețurile administrative utilizate în tranzacțiile de schimb, precum și cu privire la prețurile de piață ale tuturor parcelelor vizate de aceste tranzacții la momentul schimburilor și că, prin urmare, aceste autorități nu ar trebui să întâmpine mari dificultăți în stabilirea cuantumurilor care trebuie recuperate pe baza metodei descrise în acest considerent (173).
16
În considerentul (176) al Deciziei 2015/456, Comisia a precizat că, în cazurile în care autoritățile bulgare invocă motive legitime de preocupare că această metodă nu putea fi pusă în aplicare sau că aceasta conducea la o sumă care nu reflecta în mod adecvat valoarea primită de către beneficiar, autoritățile bulgare puteau decide efectuarea unei evaluări a prețurilor de piață a parcelelor schimbate la momentul tranzacției de schimb cu ajutorul unui expert independent care trebuia să fie calificat să efectueze astfel de evaluări și selecționat printr‑o procedură de cerere de ofertă.
17
În continuare, în considerentul (177) al Deciziei 2015/456, Comisia a adăugat că, întrucât scopul recuperării este de a restabili situația anterioară tranzacției de schimb și ținând seama de caracterul excepțional al acordurilor de schimb având ca obiect terenuri forestiere care nu au fost exploatate din punct de vedere comercial, Republica Bulgaria și‑ar îndeplini obligația de recuperare a ajutorului de stat ilegal prin anularea tranzacțiilor de schimb contestate în cazul în care terenurile forestiere aflate în proprietate publică și cele deținute de proprietari privați nu au făcut obiectul unor modificări semnificative de la data tranzacției de schimb.
18
În sfârșit, în considerentul (180) al Deciziei 2015/456, Comisia a indicat că termenele de recuperare a sumelor reprezentând ajutoare de stat de la beneficiari trebuie, în măsura posibilului, să fie conforme cu termenele indicate în Comunicarea [Comisiei intitulată „Pentru o punere în aplicare eficientă a deciziilor Comisiei de obligare a statelor membre să recupereze ajutorul de stat ilegal și incompatibil” (JO 2007, C 272, p. 4)]. În orice caz, termenele nu pot depăși termenele menționate în tabelul 5 din Decizia 2015/456.
Procedura precontencioasă
19
În cadrul primei lor reuniuni cu Comisia, la 7 octombrie 2014, autoritățile bulgare și‑au comunicat decizia de a nu recurge la posibilitatea de a anula operațiunile de schimb de terenuri forestiere contestate.
20
După ce autoritățile bulgare au indicat că vor efectua, cu ajutorul unui expert independent, o evaluare a prețului de piață al parcelelor de teren forestier schimbate în momentul încheierii operațiunii de schimb, în perioada 2014-2017 au fost organizate mai multe cereri de ofertă pentru selectarea expertului respectiv. La 16 octombrie 2017, autoritățile bulgare au propus Comisiei spre aprobare societatea Agrolesproekt EOOD. La 26 octombrie 2017, Comisia a aprobat selectarea Agrolesproekt. La 7 noiembrie 2017, autoritățile bulgare și Agrolesproekt au semnat un contract pentru furnizarea unui serviciu de calculare a prețului de piață al parcelelor de teren forestier schimbate.
21
La 4 septembrie 2018, autoritățile bulgare au prezentat Comisiei raportul lor privind evaluarea prețurilor de piață ale parcelelor de teren forestier schimbate.
22
În cursul anului 2020, Comisia a constatat că Agrolesproekt era o întreprindere publică și că funcțiile de administrare erau exercitate de autoritatea care a acordat ajutorul de stat în cauză, și anume Ministrul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, și a considerat că Agrolesproekt nu îndeplinea, prin urmare, condiția de independență necesară.
23
Prin scrisoarea din 22 septembrie 2020, Comisia a invitat autoritățile bulgare să reexamineze toate rapoartele de evaluare individuale întocmite de Agrolesproekt pentru a stabili prețurile de piață ale parcelelor de teren forestier schimbate potrivit metodei descrise în Decizia 2015/456 și să calculeze fără întârziere sumele corecte ale ajutorului de stat care trebuie recuperat.
24
Prin scrisoarea din 2 noiembrie 2020, autoritățile bulgare au informat Comisia cu privire la depunerea a numeroase acțiuni la instanțele naționale împotriva ordinelor de recuperare emise și la lipsa unui mecanism procedural sau legislativ care să permită redeschiderea sau încheierea unei proceduri jurisdicționale în curs.
25
Prin scrisoarea din 11 mai 2021, autoritățile bulgare au apărat alegerea Agrolesproekt în calitate de expert.
26
Prin scrisoarea din 12 iulie 2022, autoritățile bulgare au arătat că, dintr‑un total de 102 cauze în care a fost identificată acordarea unui ajutor de stat, fuseseră inițiate până atunci 66 de proceduri jurisdicționale cu privire la recuperarea acestui ajutor și, în zece cauze, Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria) anulase ordinele de recuperare contestate. Acestea au precizat că au trimis 21 de ordine de recuperare, dintre care zece au făcut obiectul unei plăți, iar cinci au condus la o anulare a operațiunii de schimb.
27
În cadrul uneia dintre acțiunile menționate la punctul 24 din prezenta hotărâre, Curtea a fost sesizată cu titlu preliminar de Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria) cu întrebări referitoare la interpretarea Deciziei 2015/456, a articolului 107 alineatul (1) TFUE în ceea ce privește noțiunea de „întreprindere” și a articolului 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 în ceea ce privește criteriile care permit stabilirea cuantumului unui ajutor de stat primit la achiziționarea de terenuri, în cadrul unui schimb, având în vedere modalitățile de calcul al prețului de piață al parcelelor de teren forestier. Curtea s‑a pronunțat cu privire la aceste întrebări în Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
Acestea sunt condițiile în care Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
29
În susținerea acțiunii sale, Comisia invocă trei motive. Primul motiv este întemeiat pe nepunerea în aplicare a Deciziei 2015/456 în termenul stabilit. Al doilea motiv este întemeiat pe existența unui rezultat foarte limitat în ceea ce privește recuperarea ajutorului de stat în cauză. Al treilea motiv este întemeiat pe lipsa unor împrejurări care să stabilească imposibilitatea absolută de executare a Deciziei 2015/456.
30
Republica Bulgaria solicită respingerea acțiunii ca nefondată.
Observații introductive
31
Trebuie amintit, în primul rând, că reiese din jurisprudența Curții că statul membru destinatar al unei decizii care îl obligă să recupereze ajutoare ilegale declarate incompatibile cu piața internă are obligația, în temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, să adopte toate măsurile necesare pentru a asigura executarea acestei decizii. El trebuie să realizeze o recuperare efectivă a sumelor datorate pentru a elimina denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial conferit de aceste ajutoare [Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producătorii agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 33 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 20 ianuarie 2022, Comisia/Grecia (Recuperarea unor ajutoare de stat – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punctul 55 și jurisprudența citată].
32
Potrivit articolului 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589, recuperarea unui ajutor declarat ilegal și incompatibil cu piața internă printr‑o decizie a Comisiei se efectuează, astfel cum reiese și din considerentul (25) al acestui regulament, fără întârziere și în conformitate cu procedurile prevăzute de legislația națională a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea din urmă să permită executarea imediată și efectivă a deciziei respective, o asemenea condiție reflectând cerințele impuse de principiul efectivității consacrat în jurisprudența Curții [Hotărârea din 15 septembrie 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punctul 40]. În acest scop, statele membre în cauză adoptă toate măsurile prevăzute de sistemele lor juridice respective, inclusiv măsurile provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii [Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producătorii agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 34].
33
Prin urmare, o recuperare tardivă, ulterioară termenelor stabilite, nu poate îndeplini cerințele Tratatului FUE. În această privință, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că data de referință pentru aplicarea articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE este cea prevăzută în decizia a cărei neexecutare este contestată sau, dacă este cazul, cea pe care Comisia a stabilit‑o ulterior [Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța, C‑37/14, EU:C:2015:90, punctele 55 și 56, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 29 aprilie 2021, Comisia/Spania (TNT în Castilla‑La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, punctul 50].
34
În sfârșit, potrivit unei jurisprudențe constante, cu excepția cazurilor în care o decizie de recuperare a făcut obiectul unei anulări în temeiul articolului 263 TFUE, singura modalitate de apărare care poate fi invocată de un stat membru împotriva unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulate de Comisie în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE este cea întemeiată pe o imposibilitate absolută de executare a deciziei al cărei destinatar este [Hotărârea din 11 septembrie 2014, Comisia/Germania, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punctul 48 și jurisprudența citată, precum și, în acest sens, Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producătorii agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 40 și jurisprudența citată].
35
Potrivit jurisprudenței, condiția referitoare la existența unei imposibilități absolute nu este îndeplinită atunci când statul membru pârât se limitează să invoce dificultăți juridice, politice sau practice cu care s‑a confruntat pentru a pune în aplicare decizia în cauză, fără a întreprinde un veritabil demers pe lângă întreprinderile în cauză pentru a recupera ajutorul de stat în cauză și fără a propune Comisiei modalități alternative de punere în aplicare a acestei decizii care ar fi permis depășirea acestor dificultăți [Hotărârea din 14 decembrie 2006, Comisia/Spania, C‑485/03-C‑490/03, EU:C:2006:777, punctul 74 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare pentru producătorii agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punctul 43 și jurisprudența citată].
36
În speță, în ceea ce privește data de referință vizată de jurisprudența amintită la punctul 33 din prezenta hotărâre, este necesar să se arate de la bun început că este cert că data prevăzută pentru executarea Deciziei 2015/456 era 5 septembrie 2015 și că Republica Bulgaria nu a solicitat Comisiei să stabilească un termen suplimentar în vederea acestei executări. În plus, astfel cum s‑a amintit la punctul 1 din prezenta hotărâre, Comisia însăși a delimitat, prin concluziile sale, acțiunea privind neîndeplinirea de către Republica Bulgaria a obligațiilor sale care decurg din articolele 4-6 din Decizia 2015/456 în termenele prevăzute. Prin urmare, data de referință pentru aplicarea articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE este, în speță, 5 septembrie 2015.
37
În consecință, argumentația dezvoltată în cadrul celui de al doilea motiv, potrivit căruia Comisia repune în discuție în esență, pe de o parte, independența Agrolesproekt, selecționată în calitate de expert independent la 7 noiembrie 2017, și, pe de altă parte, aplicarea unor metode de evaluare care, potrivit acestei instituții, nu reflecta prețul real al pieței, nu este relevantă pentru examinarea prezentei acțiuni.
38
În aceste condiții, trebuie să se examineze numai primul și al treilea motiv în lumina jurisprudenței menționate la punctele 31-35 din prezenta hotărâre.
Cu privire la primul motiv
Argumentația părților
39
Comisia arată că, la 26 noiembrie 2014, Republica Bulgaria a întocmit o listă a operațiunilor care îndeplinesc condițiile prevăzute de Regulamentul nr. 1998/2006. Ea adaugă că, în perioada 2014-2017, aceasta din urmă a organizat cinci proceduri de selecție a unui expert însărcinat cu stabilirea prețului de piață al parcelelor de teren forestier schimbate și că, la expirarea termenului stabilit în Decizia 2015/456 pentru executarea acesteia, și anume la 5 septembrie 2015, elaborarea specificațiilor tehnice pentru o a treia procedură de cerere de ofertă prin care se urmărea selectarea unui expert era încă în curs.
40
Comisia susține că, la data de 5 septembrie 2015, Republica Bulgaria nu executase Decizia 2015/456, întrucât nu a recuperat ajutorul de stat în cauză de la beneficiari și nu a respectat obligațiile referitoare la comunicarea de informații, prevăzute la articolul 6 din această decizie.
41
Republica Bulgaria contestă temeinicia primului motiv.
42
În primul rând, Republica Bulgaria arată că existența unui număr ridicat de beneficiari ai ajutorului de stat în cauză constituie o complexitate juridică și factuală pertinentă care trebuie luată în considerare pentru stabilirea unui termen adecvat și rezonabil pentru executarea Deciziei 2015/456. Recuperarea ar privi ajutoare de stat acordate în cadrul a 132 de operațiuni de schimb de terenuri forestiere, care corespund unui total de 2500 de terenuri, și al căror calcul s‑ar baza pe o multitudine de factori individuali. În plus, termenul de 12 luni prevăzut pentru punerea în aplicare a Deciziei 2015/456 ar include perioada în care beneficiarii își pot exercita dreptul la o cale de atac împotriva ordinelor de recuperare prin care se constată o creanță publică. Republica Bulgaria subliniază că au fost inițiate 68 de proceduri judiciare împotriva unor astfel de ordine în fața instanțelor naționale. Exercitarea dreptului la protecție jurisdicțională efectivă de către acești beneficiari nu ar fi condiționată de voința guvernului bulgar. Prin urmare, termenul de 12 luni stabilit în Decizia 2015/456 pentru executarea sa nu ar fi rezonabil.
43
În al doilea rând, Republica Bulgaria susține că a luat numeroase măsuri în termenul acordat, stabilind caietul de sarcini pentru cererea de ofertă în vederea desemnării expertului însărcinat cu evaluarea prețului de piață al parcelelor de teren forestier schimbate. Lipsa unei oferte în cadrul primei cereri de ofertă organizate ar constitui o împrejurare care nu poate fi controlată de guvernul bulgar. Următoarea procedură de cerere de ofertă, lansată în anul 2015, ar fi fost anulată la cererea Comisiei, în urma unei plângeri adresate serviciilor sale, fără ca această instituție să țină seama de faptul că plângerea respectivă menționa simple estimări, iar nu prețurile tranzacțiilor efective.
44
Pe de altă parte, Republica Bulgaria arată că a elaborat, în termenele stabilite în considerentul (180) al Deciziei 2015/456, o listă cu 132 de operațiuni de schimb de terenuri forestiere realizate în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 27 ianuarie 2009, a identificat beneficiarii de la care trebuia recuperat ajutorul de stat și a întocmit o listă a beneficiarilor care au primit un ajutor de minimis. Aceasta pretinde că s‑a străduit să asigure o punere în aplicare completă și efectivă a Deciziei 2015/456, formulând cerința ca, pentru procedurile de cerere de ofertă organizate în anii 2016 și 2017 în vederea selectării unui expert, să se examineze toate aceste 132 de operațiuni și să se determine valoarea de piață a parcelelor de teren forestier schimbate. Guvernul bulgar ar fi selectat un expert independent, ar fi examinat operațiunile menționate, dintre care 103 ar fi justificat o recuperare, și ar fi calculat cuantumul exact al ajutoarelor datorate. În cursul anilor 2019 și 2020, guvernul bulgar ar fi emis 98 de ordine de recuperare pentru a recupera aceste ajutoare.
45
În memoriul său în replică, Comisia arată, în primul rând, că, dat fiind că nu a fost formulată nicio acțiune în anulare împotriva Deciziei 2015/456 în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, Republica Bulgaria trebuia să pună în aplicare această decizie în termenul stabilit în cuprinsul său. Statul membru menționat ar fi contestat de altfel acest termen pentru prima dată în memoriul său în apărare.
46
În al doilea rând, executarea Deciziei 2015/456, și anume recuperarea ajutorului de stat, ar constitui o obligație de rezultat, iar nu de mijloace. Simpla organizare a unor proceduri de cerere de ofertă în vederea selectării unui expert nu ar fi suficientă pentru a considera că această decizie a fost executată. În plus, Comisia apreciază că nu poate fi considerată răspunzătoare pentru neregulile legate de organizarea unei proceduri de cerere de ofertă și de selectarea expertului.
47
În al treilea rând, faptul că au fost emise 98 de ordine de recuperare nu ar permite să se considere că ajutorul de stat a fost recuperat. În cazul unei proceduri în fața instanțelor naționale, autoritățile bulgare, inclusiv aceste instanțe, ar trebui să ia toate măsurile necesare prevăzute de sistemul lor juridic, inclusiv măsurile provizorii, pentru a garanta executarea imediată și efectivă a Deciziei 2015/456. Astfel, obligația de a asigura efectivitatea deplină a acestei decizii și de a identifica o soluție conformă cu finalitatea pe care o urmărește ar presupune să se garanteze că beneficiarii ajutorului respectiv nu dispun, nici măcar provizoriu, de acesta. Faptul că procedura jurisdicțională națională suspendă în mod automat efectele ordinului de recuperare atacat și împiedică recuperarea efectivă a ajutorului menționat ar constitui în sine o încălcare a dreptului Uniunii și în special a principiului efectivității cu ocazia punerii în aplicare a Deciziei 2015/456.
48
În memoriul său în duplică, Republica Bulgaria susține, în primul rând, că nu a fost în măsură să aprecieze caracterul rezonabil al termenului stabilit în Decizia 2015/456 pentru executarea sa înainte de a se confrunta cu dificultățile generate de aceasta din urmă. În plus, încă din faza preliminară de examinare, autoritățile bulgare ar fi informat Comisia, în conformitate cu principiul cooperării loiale, cu privire la imposibilitatea de a realiza o comparație obiectivă cu nivelurile de preț ale tranzacțiilor realizate pe piața imobiliară.
49
În al doilea rând, în Decizia 2015/456, Comisia nu ar fi ținut seama de informațiile furnizate de autoritățile bulgare cu privire la valoarea bunurilor imobile potrivit actelor notariale în cauză, pentru a concepe și a propune acestor autorități un mijloc de a obține prețul real al pieței, menționat de această instituție în respectiva decizie.
50
În al treilea rând, Republica Bulgaria ar fi luat măsuri concrete prin care se urmărește ca beneficiarii ajutorului de stat să nu dispună, nici măcar temporar, de acesta. Astfel, în conformitate cu un moratoriu adoptat în anul 2009, aceștia nu ar deține decât nuda proprietate asupra terenurilor forestiere primite de la stat, fără a putea realiza pe acestea construcții, ceea ce ar diminua valoarea acestor terenuri. Acești beneficiari ar suferi ei înșiși o pierdere și, prin urmare, nu ar exista o denaturare reală a concurenței. Astfel, Comisia nu ar fi reușit nicidecum să demonstreze că acest moratoriu nu constituia o măsură eficientă de executare a Deciziei 2015/456.
Aprecierea Curții
51
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că data de referință pentru aplicarea articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE este, în speță, 5 septembrie 2015.
52
Trebuie arătat că este cert că autoritățile bulgare au comunicat, la 17 octombrie 2014, o listă de operațiuni de schimb de terenuri forestiere care îndeplinesc condițiile pentru a fi considerate „ajutoare de minimis”. Republica Bulgaria susține că, la 22 octombrie 2014, Comisia a indicat autorităților bulgare că această listă a fost întocmită în mod corect, ceea ce această instituție a confirmat în ședință.
53
În consecință, este necesar să se constate că Comisia a considerat că operațiunile de schimb de terenuri forestiere care figurează pe lista menționată trebuie să fie considerate „ajutoare de minimis” și nu trebuie să facă obiectul unei recuperări de către autoritățile bulgare în cadrul executării Deciziei 2015/456.
54
În primul rând, în ceea ce privește obligația de recuperare a ajutorului de stat prevăzută la articolele 4 și 5 din Decizia 2015/456, este necesar să se constate că Republica Bulgaria nu a contestat niciodată obligația sa de recuperare a acestui ajutor și că a întreprins demersuri concrete în vederea respectivei recuperări.
55
Cu toate acestea, pe de o parte, din înscrisurile Republicii Bulgaria reiese că anulările a șase operațiuni de schimb de terenuri forestiere au avut loc, cel mai devreme, în cursul anului 2020.
56
Pe de altă parte, trebuie precizat că, printr‑o întrebare în vederea unui răspuns scris care a fost adresată de Curte autorităților bulgare, acestora li s‑a solicitat să precizeze operațiunile de schimb de terenuri forestiere care au condus la o recuperare efectivă a ajutoarelor de stat acordate altfel decât prin anularea operațiunii de schimb și pentru o sumă asupra căreia Comisia și‑a exprimat acordul. Ca răspuns la această întrebare, Republica Bulgaria a comunicat o listă a acestor operațiuni din care reiese că datele la care au avut loc aceste recuperări sunt toate ulterioare datei de 5 septembrie 2015.
57
În această privință, Republica Bulgaria nu susține că, înainte de 5 septembrie 2015, a recuperat efectiv cuantumuri corespunzătoare ajutorului de stat constatat în Decizia 2015/456.
58
Rezultă că, în ceea ce privește alte operațiuni de schimb decât cele care figurează în lista menționată la punctul 53 din prezenta hotărâre, trebuie să se constate că, la data de 5 septembrie 2015, astfel cum susține Comisia, Republica Bulgaria nu a procedat, nici măcar parțial, la recuperarea efectivă a ajutorului de stat în conformitate cu articolele 4 și 5 din Decizia 2015/456.
59
Argumentele invocate de Republica Bulgaria nu pot repune în discuție această constatare.
60
Primo, în măsura în care Republica Bulgaria arată că termenul stabilit în Decizia 2015/456 pentru punerea sa în aplicare nu prezenta un caracter rezonabil, întrucât această argumentație echivalează cu a invoca, implicit, nelegalitatea acestei decizii în cadrul prezentei acțiuni, argumentația menționată trebuie respinsă.
61
Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, un stat membru nu poate invoca nelegalitatea unei decizii ca mijloc de apărare împotriva unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe neexecutarea acestei decizii, cu excepția ipotezei în care aceasta trebuie considerată ca fiind inexistentă. Orice contestare a legalității unui astfel de act de drept al Uniunii trebuie să se efectueze în cadrul unei proceduri distincte, respectiv în cadrul unei acțiuni în anulare prevăzute la articolul 263 TFUE [a se vedea în special Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța, C‑37/14, EU:C:2015:90, punctul 77 și jurisprudența citată, precum și, în acest sens, Hotărârea din 29 aprilie 2021, Comisia/Spania (TNT en Castilla‑La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, punctul 69 și jurisprudența citată]. Or, Republica Bulgaria nu a introdus o acțiune în anularea Deciziei 2015/456, iar argumentația sa nu conține niciun element de natură să pună în discuție însăși existența acestei decizii.
62
Pe de altă parte, astfel cum s‑a arătat la punctul 36 din prezenta hotărâre, este cert că Republica Bulgaria nu a solicitat prelungirea termenului prevăzut de Decizia 2015/456 pentru executarea sa.
63
În măsura în care argumentația Republicii Bulgaria expusă la punctul 60 din prezenta hotărâre trebuie înțeleasă în sensul că urmărește să invoce imposibilitatea de a executa Decizia 2015/456 în termenul stabilit, această argumentație este examinată în cadrul celui de al treilea motiv.
64
Secundo, în măsura în care Republica Bulgaria susține că a luat numeroase măsuri în termenul acordat, și anume în esență elaborarea unui caiet de sarcini pentru cererea de ofertă în vederea selectării unui expert însărcinat cu evaluarea prețului de piață al parcelelor de teren forestier schimbate și lansarea procedurilor de cerere de ofertă, faptul de a fi impus, pentru procedurile de cerere de ofertă organizate în anii 2016 și 2017, să fie examinate 132 de operațiuni de schimb și să se determine valoarea de piață a parcelelor de teren forestier schimbate, faptul de a fi calculat cuantumul exact al ajutoarelor primite și de a fi emis ordine de recuperare a acestor ajutoare, trebuie arătat că, independent de data efectivă la care au fost luate aceste măsuri, niciuna dintre ele nu constituie o recuperare efectivă a cuantumurilor ajutorului de stat în conformitate cu articolele 4 și 5 din Decizia 2015/456, dat fiind că această decizie implică o obligație de rezultat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2011, Comisia/Polonia, C‑331/09, EU:C:2011:250, punctele 56 și 57, precum și jurisprudența citată).
65
Tertio, argumentul Republicii Bulgaria potrivit căruia ar fi fost luate măsuri concrete pentru ca beneficiarii ajutorului de stat să nu dispună, nici măcar temporar, de acest ajutor trebuie înlăturat, întrucât acestea nu pot fi considerate măsuri de executare a Deciziei 2015/456.
66
Astfel, Republica Bulgaria arată că, în urma adoptării acestor măsuri, respectivii beneficiari nu mai dețineau decât „nuda proprietate” a terenurilor forestiere primite de la stat, fără a putea realiza construcții de orice natură pe aceste terenuri, ceea ce ar diminua valoarea terenurilor menționate.
67
Cu toate acestea, pe de o parte, astfel cum reiese din înscrisurile Republicii Bulgaria și din schimburile de replici din ședință, aceste măsuri sunt anterioare adoptării Deciziei 2015/456, întrucât, după punerea în aplicare în anul 2009 de către autoritățile bulgare a unui moratoriu privind modificarea destinației terenurilor schimbate, aceste autorități au interzis construcția pe respectivele terenuri printr‑o lege adoptată în anul 2011.
68
Pe de altă parte, întrucât decizia de aprobare a autorităților publice privind o modificare a destinației terenurilor primite de la stat a fost considerată în Decizia 2015/456 ca neconstituind un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, niciun ajutor nu trebuie, așadar, recuperat în această privință. În plus, faptul de a nu putea construi pe terenurile primite de la stat în urma unei operațiuni de schimb de terenuri forestiere nu permite să se tragă concluzia că nu mai există avantajul economic care, potrivit Deciziei 2015/456, este obținut dintr‑un astfel de schimb.
69
În al doilea rând, în ceea ce privește obligația prevăzută la articolul 6 din Decizia 2015/456, în temeiul căruia Republica Bulgaria era obligată să comunice un anumit număr de informații în termen de patru luni, de opt luni și de 12 luni de la notificarea acestei decizii, acest stat membru susține că, în termenele stabilite în considerentul (180) al Deciziei 2015/456, a întocmit o listă cu 132 de operațiuni de schimb de terenuri forestiere realizate în perioada 2007-2009, a identificat beneficiarii de la care trebuia recuperat ajutorul de stat și a elaborat o listă a beneficiarilor care au primit un ajutor de minimis.
70
Independent de datele la care ar fi fost luate aceste măsuri, trebuie să se constate că adoptarea lor nu permite să se considere că Republica Bulgaria a comunicat informațiile pe care trebuia să le transmită Comisiei, în conformitate cu articolul 6 din Decizia 2015/456.
71
Astfel, măsurile menționate nu corespund informațiilor descrise la articolul 6 alineatele (1)-(3) din Decizia 2015/456. În plus, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 54-68 din prezenta hotărâre, întrucât Republica Bulgaria nu a procedat, în termenul prevăzut de Decizia 2015/456, nici măcar parțial, la recuperarea efectivă a ajutorului de stat, nu se poate considera că acest stat membru a comunicat Comisiei, înainte de 5 septembrie 2015, toate măsurile și informațiile menționate la articolul 6 alineatul (4) din această decizie.
72
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, primul motiv trebuie admis.
Cu privire la al treilea motiv
Argumentația părților
73
Comisia amintește că statele membre trebuie să demonstreze că au încercat cu bună‑credință să recupereze ajutorul de stat și să colaboreze cu aceasta, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, pentru a depăși dificultățile eventual întâmpinate. Or, nu aceasta ar fi situația în speță. Comisia arată că, potrivit informațiilor de care dispune, Decizia 2015/456 nu era încă pe deplin executată la data depunerii cererii sale introductive.
74
În primul rând, Comisia arată că 66 dintre cei 102 beneficiari ai ajutorului de stat au contestat ordinele de recuperare în fața instanțelor naționale, ceea ce ar fi determinat întârzieri suplimentare în executarea Deciziei 2015/456 și, eventual, noi proceduri administrative și jurisdicționale.
75
Pe de o parte, autoritățile naționale competente și instanțele naționale ar fi obligate să garanteze efectivitatea deplină a Deciziei 2015/456 și să identifice o soluție conformă cu finalitatea urmărită de această decizie, și anume să garanteze că beneficiarii ajutorului de stat nu dispun, nici măcar provizoriu, de fondurile corespunzătoare ajutorului de stat. Prin urmare, instanțele naționale nu ar putea aplica o metodă de calcul al cuantumului acestui ajutor care are ca efect neutralizarea avantajului economic identificat în această decizie. În plus, Republica Bulgaria nu ar menționa o suspendare a executării unui ordin de recuperare a ajutorului de stat întemeiată pe îndoieli cu privire la validitatea Deciziei 2015/456, indiferent dacă aceste îndoieli provin de la acest stat membru în cadrul unei acțiuni în anulare depuse în temeiul articolului 263 TFUE sau de la instanțe naționale.
76
Pe de altă parte, Comisia susține că, în măsura în care Republica Bulgaria apreciază că, în temeiul dreptului bulgar, nu se poate aduce atingere procedurilor judiciare în curs sau deciziilor care au autoritate de lucru judecat, o instanță națională are obligația de a asigura efectul deplin al normelor dreptului Uniunii, lăsând neaplicată, dacă este necesar, din oficiu, orice dispoziție contrară a legislației naționale. Astfel, autoritatea de lucru judecat a deciziilor instanțelor naționale, care neutralizează de facto recuperarea ajutorului, nu ar fi o împrejurare care să indice o imposibilitate absolută de executare a unei decizii a Comisiei.
77
În al doilea rând, Comisia subliniază că, pentru a îndeplini obligația de recuperare a ajutorului de stat în cauză, statul membru trebuie să adopte noi acte juridice sau să înlăture dispozițiile de drept național care îl împiedică să execute decizia prin care se dispune recuperarea unui ajutor ilegal și incompatibil cu piața internă și să depășească rapid dificultățile întâmpinate. Astfel, Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietățile statului, aplicate de experții judiciari, ar trebui modificate sau înlăturate pentru a da efect deplin Deciziei 2015/456, ceea ce ar fi în întregime de competența Republicii Bulgaria.
78
Republica Bulgaria contestă temeinicia celui de al treilea motiv.
79
În primul rând, Republica Bulgaria pretinde că, din cauza existenței unui număr mic de tranzacții între particulari, Agrolesproekt s‑a confruntat cu o imposibilitate obiectivă de a găsi tranzacții similare pe piață pentru a stabili evaluări ale prețurilor de piață ale terenurilor forestiere schimbate care să fie în măsură să îndeplinească pretențiile, nesusținute de Comisie, referitoare la un „preț real al pieței”.
80
În al doilea rând, Republica Bulgaria arată că instanțele naționale au anulat ordine de recuperare întemeindu‑se pe rapoarte ale unor experți judiciari întocmite în conformitate cu criteriile de evaluare naționale prevăzute la alineatul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietățile statului. În această privință, din Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punctul 60), ar reieși că acest alineat 1a punctele 2 și 4 este conform cu articolul 107 alineatul (1) TFUE și cu articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589. În consecință, deciziile adoptate de instanțele bulgare ar fi conforme cu dreptul Uniunii.
81
În plus, Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria) ar fi respins ferm, în hotărârile pronunțate la data depunerii memoriului în răspuns al Republicii Bulgaria, posibilitatea de a utiliza terenuri cu o destinație diferită. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, întrucât imposibilitatea absolută de executare poate fi de natură juridică atunci când decurge din decizii adoptate de instanțele naționale, cu condiția ca aceste decizii să fie conforme cu dreptul Uniunii, ar rezulta că Republica Bulgaria s‑a confruntat în speță cu o asemenea imposibilitate.
82
În al treilea rând, Republica Bulgaria susține că a supus aprecierii Comisiei, în termenul stabilit, problemele legate de recuperarea ajutorului de stat și că a solicitat instrucțiuni astfel încât să oblige instanțele naționale să se conformeze acestora. Întrucât Comisia nu i‑a dat aceste instrucțiuni, încălcându‑și astfel obligația de cooperare loială, reprezentanții în justiție ai Ministrului Agriculturii, Alimentației și Pădurilor ar fi solicitat, în cadrul procedurilor privind căile de atac împotriva ordinelor de recuperare, să fie adresată Curții o cerere de decizie preliminară, ceea ce ar fi condus la pronunțarea Hotărârii din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), care ar fi dat autorităților bulgare noi posibilități de a lua măsuri de monitorizare pentru a depăși dificultățile legate de executarea Deciziei 2015/456.
83
În al patrulea rând, Republica Bulgaria amintește că Comisia nu a indicat nici în Decizia 2015/456, nici într‑un stadiu ulterior o metodă specifică pentru evaluarea prețurilor de piață ale terenurilor forestiere schimbate. În plus, în ceea ce privește afirmațiile Comisiei referitoare la lipsa de fiabilitate a evaluărilor elaborate, această instituție nu ar indica nici în cererea sa introductivă, nici în anexele la acestea o valoare precisă sau aproximativă cuantificată a „prețului real al pieței”.
84
În memoriul său în replică, Comisia subliniază, în primul rând, că din Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), nu reiese că instanțele naționale calculează cuantumul ajutorului de stat într‑un mod care conduce la executarea Deciziei 2015/456, nici că metoda care decurge din Legea privind proprietățile statului conduce la un calcul corect al prețului real al pieței. Aceasta arată că Curtea a constatat că instanța națională trebuie să țină seama, pe de o parte, de subevaluarea prețurilor menționate în actele notariale și, pe de altă parte, de numărul insuficient de vânzări care pot fi luate în considerare prin analogie pentru a permite o comparație fiabilă. Or, dintr‑o hotărâre a Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă) din 20 aprilie 2021 ar reieși că acești doi factori nu au fost luați în considerare la aplicarea metodei care decurge din Legea privind proprietățile statului.
85
În plus, ar fi evident că deciziile instanțelor naționale nu sunt conforme cu dreptul Uniunii, dat fiind că experții judiciari, care calculează prețurile de piață ale terenurilor forestiere schimbate în special pe baza datelor care figurează în actele notariale, ar fi neutralizat recuperarea ajutorului de stat în 58 de cazuri.
86
În al doilea rând, Comisia contestă că trebuie să găsească o soluție la pretinsa imposibilitate juridică de recuperare a unui ajutor de stat ilegal în ordinea internă. Aceasta subliniază că noțiunea de „imposibilitate juridică absolută” este concepută în mod strict, pentru a nu aduce atingere supremației și efectivității dreptului Uniunii, și nu poate decurge din existența unui cadru juridic național care împiedică recuperarea efectivă. Aceasta apreciază, în plus, că considerentele (172)-(179) ale Deciziei 2015/456 oferă Republicii Bulgaria mai multe posibilități de a face față complexității recuperării ajutorului de stat.
87
În al treilea rând, Comisia precizează că, la data depunerii memoriului în replică, Republica Bulgaria nu a furnizat date decât pentru cuantumurile ajutorului de stat calculate în cadrul procedurilor jurisdicționale naționale în curs. În schimb, aceasta nu ar avea cunoștință de datele definitive referitoare la calculul sumelor care trebuie recuperate.
88
În memoriul său în duplică, Republica Bulgaria susține că a efectuat o modificare a dispozițiilor articolului 6 din Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (Regulamentul privind evaluarea terenurilor situate în zone forestiere, DV nr. 63 din 16 august 2011), astfel cum a fost modificat și completat (DV nr. 34 din 3 mai 2016), în vederea punerii în aplicare a Deciziei 2015/456. Prețurile de piață ale terenurilor forestiere schimbate stabilite în cadrul expertizelor de evaluare ale Agrolesproekt ar fi fost obținute datorită acestei modificări și în pofida insuficienței numărului de tranzacții similare pe piață.
89
Ar exista de asemenea o imposibilitate obiectivă de natură juridică ce decurge din aplicarea de către instanțele naționale a alineatului 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietățile statului, ceea ce ar fi conform cu Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Criteriile prevăzute în aceste dispoziții ar impune ca experții să examineze tranzacții similare pe piață pe baza actelor notariale privind aceste tranzacții, care sunt considerate vânzări efective de bunuri ce prezintă caracteristici similare.
Aprecierea Curții
90
Trebuie amintit, în primul rând, în măsura în care Republica Bulgaria susține că Comisia nu a indicat în Decizia 2015/456 sau într‑un stadiu ulterior nici o metodă specifică de evaluare a prețurilor de piață ale terenurilor forestiere schimbate, nici o valoare precisă sau aproximativă cuantificată a „prețului real al pieței”, că, în realitate, Comisia a indicat trei metode pe care Republica Bulgaria le putea utiliza pentru a executa Decizia 2015/456, prezentate în considerentele (173)-(177) ale acesteia.
91
O metodă, menționată în considerentul (177) al Deciziei 2015/456, prevede anularea operațiunii de schimb de terenuri forestiere. Celelalte două metode, prezentate în considerentele (173)-(176) ale acestei decizii, privesc stabilirea cuantumului ajutorului de stat care trebuie recuperat fie pe baza prețurilor de piață în vigoare la momentul operațiunilor de schimb, indicate în Avizul 2014/032997 prezentat de Republica Bulgaria, fie pe baza stabilirii acestui cuantum de către un expert independent în urma evaluării prețului de piață al acestor parcele.
92
În aceste condiții, Comisia, care nu avea obligația de a cuantifica ajutorul ce trebuia recuperat, nu era obligată, contrar celor susținute de Republica Bulgaria, să definească, în Decizia 2015/456 sau într‑un stadiu ulterior, nici modalități mai specifice pentru evaluarea prețurilor de piață ale terenurilor forestiere schimbate, nici o valoare precisă sau aproximativă cuantificată a „prețului real al pieței”.
93
În al doilea rând, întrucât Republica Bulgaria invocă imposibilitatea obiectivă cu care s‑a confruntat Agrolesproekt, și anume aceea de a găsi tranzacții similare pe piață pentru a evalua prețurile de piață ale terenurilor schimbate, trebuie subliniat, pe de o parte, că posibilitatea de a recurge la o evaluare a acestor prețuri cu ajutorul unui expert, prevăzută în considerentul (176) al Deciziei 2015/456, nu constituia singura metodă de evaluare posibilă a cuantumului ajutorului de stat care trebuia recuperat, astfel cum s‑a menționat la punctul 91 din prezenta hotărâre, și, pe de altă parte, că, în măsura în care evaluarea efectuată de expertul respectiv era conformă cu această decizie, respectiva evaluare nu trebuia să se întemeieze pe cealaltă metodă evidențiată la punctul respectiv. Astfel, deși Comisia a aprobat selecția Agrolesproekt, alegerea de a recurge la o evaluare cu ajutorul unui expert nu a fost impusă prin Decizia 2015/456, ci rezultă dintr‑o decizie a autorităților bulgare.
94
În această privință, este necesar să se observe că, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctele 64, 89 și 90 din concluzii, expertul putea fi o întreprindere publică și, în stadiul dreptului Uniunii și al practicii decizionale a Comisiei, Republica Bulgaria nu avea niciun motiv să îi comunice acesteia informația referitoare la faptul că Agrolesproekt era o întreprindere publică, controlată printre altele de Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor.
95
Pe de altă parte, dificultățile astfel invocate de Republica Bulgaria de a găsi tranzacții similare pe piață pentru a evalua prețurile de piață ale terenurilor schimbate sunt de ordin practic și erau cunoscute de acest stat membru, întrucât a comunicat acest lucru Comisiei în cursul procedurii administrative, astfel cum se menționează în Decizia 2015/456. Or, conform jurisprudenței amintite la punctul 35 din prezenta hotărâre, asemenea dificultăți nu permit să se considere că, în speță, este îndeplinită condiția referitoare la existența unei imposibilități absolute de executare a Deciziei 2015/456.
96
În al treilea rând, în măsura în care Republica Bulgaria invocă existența unor acțiuni în fața instanțelor naționale împotriva ordinelor de recuperare emise, trebuie arătat că acest stat membru nu susține că au fost luate măsuri, în cadrul acestor proceduri, pentru ca beneficiarii să nu aibă la dispoziție ajutorul în cauză, chiar în mod provizoriu. În plus, Republica Bulgaria nu susține că validitatea Deciziei 2015/456 a fost repusă în discuție în cadrul unor astfel de acțiuni.
97
Prin urmare, conform jurisprudenței amintite la punctul 35 din prezenta hotărâre, aceste dificultăți juridice nu permit să se considere că, în speță, este îndeplinită condiția referitoare la existența unei imposibilități absolute de executare a Deciziei 2015/456.
98
În al patrulea rând, în măsura în care Republica Bulgaria invocă imposibilitatea absolută de natură juridică de executare a Deciziei 2015/456 care decurge din decizii adoptate de instanțe naționale conforme dreptului Uniunii având în vedere termenii Hotărârii din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), această argumentație trebuie respinsă.
99
În această privință, Curtea a apreciat că articolul 107 alineatul (1) TFUE și articolul 16 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589 nu se opun, a priori, unor criterii precum cele prevăzute la alineatul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietățile statului, care permit să se stabilească cuantumul unui ajutor de stat primit la achiziționarea de terenuri, în cadrul unui schimb de terenuri forestiere, care se întemeiază pe prețurile medii ale tranzacțiilor imobiliare înregistrate având ca obiect terenuri cu caracteristici similare celor care fac obiectul evaluării și situate în apropierea acestora, în care cel puțin una dintre părți este un comerciant, încheiate în termen de 12 luni care precedă evaluarea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punctele 56 și 60).
100
Curtea a adăugat totuși că aplicarea unor astfel de criterii trebuie să fie compatibilă cu decizia Comisiei privind recuperarea ajutorului de stat și că ele trebuie să permită stabilirea valorii de piață a acestor terenuri la momentul operațiunii de schimb. În această privință, astfel cum arată de altfel Republica Bulgaria, Curtea a precizat că revine în special instanței naționale, aflată la originea cererii de decizie preliminară, sarcina de a verifica realitatea împrejurării potrivit căreia prețurile operațiunilor imobiliare ar fi, în practică, subevaluate pentru a reduce cuantumul impozitelor și al taxelor notariale, precum și a faptului, menționat de guvernul bulgar în observațiile sale scrise, că vânzările care pot fi luate în considerare prin analogie ar fi insuficiente pentru a permite o comparație fiabilă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punctele 56, 58 și 60).
101
Dificultățile invocate de Republica Bulgaria care decurg în esență din necesitatea de a aplica alineatul 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietățile statului, în condițiile în care ar fi dificil să se găsească operațiuni similare pe piață pentru a stabili evaluări ale prețurilor de piață ale terenurilor schimbate, sunt dificultăți juridice și practice. Or, pe de o parte, astfel cum s‑a arătat deja la punctul 93 din prezenta hotărâre, aceste dificultăți decurg din alegerea făcută de autoritățile bulgare de a utiliza o metodă de calcul al cuantumului ajutorului care trebuie recuperat întemeiată pe stabilirea prețului de piață al terenurilor în cauză cu ajutorul unui expert. Pe de altă parte, în măsura în care aplicarea alineatului 1a punctele 2 și 4 din Dispozițiile suplimentare la Legea privind proprietățile statului ar fi împiedicat executarea Deciziei 2015/456, revenea autorităților bulgare sarcina de a lua orice măsură necesară pentru a nu se confrunta cu asemenea dificultăți de executare și pentru a asigura astfel acestei decizii efectul său deplin.
102
Astfel cum a amintit Curtea în Hotărârea din 19 octombrie 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punctul 55 și jurisprudența citată), în cazul în care o metodă de evaluare conduce la un rezultat care se îndepărtează de valoarea de piață, instanța națională este obligată să o lase neaplicată în temeiul obligației care revine tuturor organelor statului, inclusiv instanțelor naționale, de a înlătura o normă de drept național contrară dreptului Uniunii.
103
În această privință, trebuie subliniat că revine Comisiei sarcina de a demonstra, prin elemente de probă concrete și precise, că prețul pieței stabilit de autoritățile bulgare nu permite să se asigure o recuperare a ajutorului de stat în cadrul executării Deciziei 2015/456.
104
În al cincilea rând, în măsura în care Republica Bulgaria arată că termenul stabilit în Decizia 2015/456 pentru punerea sa în aplicare nu prezenta un caracter rezonabil și în măsura în care această argumentație trebuie înțeleasă în sensul că urmărește să invoce o imposibilitate de executare a Deciziei 2015/456 în termenul stabilit, precum s‑a arătat la punctul 63 din prezenta hotărâre, argumentația menționată trebuie respinsă. Astfel, după cum s‑a arătat la punctul 36 din prezenta hotărâre, Republica Bulgaria nu a solicitat Comisiei să stabilească un termen suplimentar în vederea acestei executări.
105
Prin urmare, trebuie să se constate că întârzierea privind executarea Deciziei 2015/456 nu este justificată și al treilea motiv trebuie admis.
106
Din considerațiile care precedă rezultă că, întrucât primul și al treilea motiv trebuie admise, trebuie să se constate că, prin neadoptarea, în termenele prevăzute, a tuturor măsurilor necesare pentru executarea Deciziei 2015/456, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 4-6 din această decizie, precum și în temeiul Tratatului FUE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
107
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a opta) declară și hotărăște:
1)
Prin neadoptarea, în termenul prevăzut, a tuturor măsurilor necesare pentru punerea în aplicare a Deciziei (UE) 2015/456 a Comisiei din 5 septembrie 2014 privind schema de ajutoare nr. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) și SA.26217 (11/C) (ex 11/NN –ex CP 176/B/08) pusă în aplicare de Republica Bulgaria în contextul schimburilor de terenuri forestiere, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 4-6 din această decizie, precum și în temeiul tratatului FUE.
2)
Obligă Republica Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: bulgara.