62023CC0629
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 12 de dezembro de 2024 (
1
)
Processo C‑629/23
Eesti Suurkiskjad
[Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia)]
«Pedido de decisão prejudicial — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Lobo (canis lupus) — Captura na natureza e exploração de espécimes da fauna selvagem constantes da alínea a) do anexo V — Plano de caça ao lobo — Avaliação do estado de conservação da população da espécie em causa»
I. Introdução
1.
A Diretiva Habitats (
2
) tem por objetivo assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens. A afetação ou ameaça do estado de conservação das espécies pode opor‑se à realização de atividades ou desencadear obrigações de agir. Mas de que forma é determinado o estado de conservação (
3
)?
2.
No caso em apreço, esta questão é colocada no âmbito da proteção de espécimes individuais do lobo (canis lupus), uma espécie de interesse comunitário. Na maioria dos Estados‑Membros, a referida espécie continua a estar sujeita (
4
) a uma proteção rigorosa ao abrigo do artigo 12.o da Diretiva Habitats, proteção esta que tem sido, frequentemente, objeto de jurisprudência do Tribunal de Justiça (
5
). Em especial, o abate intencional do lobo, assim como a caça, devem, em primeira linha, ser proibidos, sendo que as derrogações a esta proibição apenas serão possíveis dentro de limites muito estreitos.
3.
No entanto, alguns Estados‑Membros, como, por exemplo, a Estónia, acordaram, no âmbito das negociações da Diretiva ou aquando da adesão à União, que no seu território ou em partes deste apenas se aplicaria a proteção mais fraca, prevista no artigo 14.o da Diretiva Habitats. Por conseguinte, a caça é, em princípio, admitida, devendo, contudo, os Estados‑Membros adotar medidas de proteção caso se verifique que a manutenção de um estado de conservação favorável está em risco. Foi no recente Acórdão ASCEL que o Tribunal de Justiça teve de apreciar, pela primeira vez, de forma mais pormenorizada, esta regra de proteção (
6
). No referido acórdão, sublinhou a importância do estado de conservação para efeitos da aplicação do artigo 14.o, não se pronunciando, porém, em profundidade, relativamente à sua análise.
4.
O presente pedido de decisão prejudicial, proveniente da Estónia, confronta agora o Tribunal de Justiça com questões relacionadas com a referida análise. A questão a examinar é a de saber em que medida as populações de lobos fora da Estónia devem ser tidas em conta no âmbito da avaliação do seu estado de conservação, qual a importância de uma avaliação deste estado com recurso aos critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza (International Union for Conservation of Nature and Natural Ressources, União Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais, a seguir «IUCN») e se as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, podem ser tidas em conta para o efeito.
II. Quadro jurídico
A.
Convenção de Berna
5.
No que respeita ao direito internacional, releva, sobretudo, a Convenção de Berna relativa à Conservação da Vida Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa (
7
). A Comunidade Económica Europeia ratificou esta Convenção em 1982 (
8
). Na Estónia, a Convenção entrou em vigor em 1 de dezembro de 1992 (
9
).
6.
O artigo 6.o da Convenção de Berna contém disposições especiais de proteção das espécies:
«Cada uma das Partes Contratantes deverá tomar as medidas legislativas e regulamentares adequadas e necessárias para garantir a conservação particular das espécies da fauna selvagem enumeradas no anexo II. Nomeadamente, serão proibidas, relativamente a tais espécies:
a)
Todas as formas de captura intencional, de detenção e de abate intencional;
[…]»
7.
O artigo 7.o da Convenção de Berna prevê regras de proteção atenuada para certas outras espécies, regras estas que correspondem, em substância, ao artigo 14.o da Diretiva Habitats.
8.
O artigo 9.o da Convenção de Berna contém derrogações às disposições de proteção previstas nos artigos 6.o e 7.o que, no essencial, correspondem às derrogações previstas no artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva Habitats.
9.
O lobo é referido no anexo II da Convenção de Berna como uma espécie da fauna estritamente protegida. No entanto, de acordo com as informações constantes do sítio web do Conselho da Europa, doze dos Estados contratantes como, por exemplo, Espanha, formularam reservas, pelo que, nesses Estados, é aplicada ao lobo apenas a proteção prevista no artigo 7.o Porém, tal não se aplica à União ou à Estónia (
10
).
B.
Diretiva Habitats
10.
O considerando 15 da Diretiva Habitats diz respeito à proteção das espécies:
«Considerando que, em complemento [da Diretiva Aves (
11
)], convém prever um sistema geral de proteção para certas espécies de fauna e de flora; que devem ser previstas medidas de gestão para certas espécies, se o respetivo estatuto o justificar, incluindo a proibição de certas modalidades de captura ou abate, prevendo, ao mesmo tempo, a possibilidade de derrogações, sob certas condições;»
11.
O artigo 1.o, alíneas g) e i), da Diretiva Habitats define diversos conceitos:
«g)
“Espécies de interesse comunitário”: as espécies que, no território referido no artigo 2.o:
i)
estão em perigo, exceto as espécies cuja área de repartição natural se situa de forma marginal nesse território e que não estão em perigo nem são vulneráveis na área do paleártico ocidental ou
ii)
são vulneráveis, ou seja, cuja passagem à categoria das espécies em perigo se considera provável num futuro próximo no caso de persistência dos fatores que são causa da ameaça ou
iii)
são raras, ou seja, cujas populações são de reduzida expressão e que, embora não estejam atualmente em perigo ou não sejam vulneráveis, possam vir a sê‑lo. Estas espécies estão localizadas em áreas geográficas restritas ou espalhadas numa superfície mais ampla ou
iv)
são endémicas e requerem atenção especial devido à especificidade de seu habitat e/ou às incidências potenciais da sua exploração no seu estado de conservação.
Estas espécies constam ou podem vir a constar dos anexos II e/ou IV ou V;
h) […]
i)
“Estado de conservação de uma espécie”: o efeito do conjunto das influências que, atuando sobre a espécie em causa, podem afetar, a longo prazo, a repartição e a importância das suas populações no território a que se refere o artigo 2.o
O “estado de conservação” será considerado “favorável” sempre que:
–
os dados relativos à dinâmica das populações da espécie em causa indicarem que essa espécie continua e é suscetível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence e
–
a área de repartição natural dessa espécie não diminuir nem correr o perigo de diminuir num futuro previsível e
–
existir e continuar provavelmente a existir um habitat suficientemente amplo para que as suas populações se mantenham a longo prazo;
j) […]»
12.
O artigo 2.o da Diretiva Habitats define os seus objetivos:
«1.   A presente diretiva tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável.
2.   As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.
3.   As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.»
13.
De acordo com o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva Habitats, «É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada “Natura 2000”. Esta rede, […] deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.» O artigo 4.o regula o critério de seleção dos sítios protegidos ao abrigo da Diretiva, remetendo, para efeitos de adaptação destes sítios, para a vigilância prevista no artigo 11.o
14.
O artigo 12.o da Diretiva Habitats impõe a instituição de um sistema de proteção rigorosa de certas espécies animais, o qual proíbe, nomeadamente, o seu abate intencional.
15.
O artigo 14.o da Diretiva Habitats contém regras relativas à captura no meio natural de certas espécies da fauna:
«1.   Se considerarem necessário à luz da vigilância prevista no artigo 11.o, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para que a colheita e captura no meio natural de espécimes das espécies da fauna e da flora selvagens referidos no anexo V, bem como a sua exploração, sejam compatíveis com a sua manutenção num estado de conservação favorável.
2.   […]»
16.
O artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva Habitats contém derrogações aos artigos 12.o e 14.o
17.
O anexo II, alínea a), da Diretiva Habitats indica, nomeadamente, o lobo como espécie prioritária relativamente à qual devem ser fixadas zonas de preservação, excluindo, no entanto, as populações da Estónia, da Letónia e da Lituânia. O lobo consta igualmente do anexo IV, alínea a) como espécie sujeita a proteção rigorosa ao abrigo do artigo 12.o, sendo que, também aqui, se excluem, entre outras, as populações da Estónia, da Letónia, da Lituânia e da Polónia. Em contrapartida, estas populações de lobos são referidas no anexo V, alínea a).
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
18.
Em 4 de outubro de 2012, o Keskkonnaminister (Ministro do Ambiente, Estónia) adotou o «Plano de ação para a proteção e gestão dos grandes carnívoros (lobo canis lupus, lince lynx, urso pardo ursus arctos) para o período 2012 a 2021». De acordo com o plano, o estado de todas as populações de grandes carnívoros pode ser caracterizado como bom. O plano fixou o objetivo a longo prazo de manter a população de lobos, nos próximos trinta anos, num estado favorável, tendo em conta aspetos ecológicos, económicos e sociais. O objetivo concreto para o período 2012 a 2021 era a conservação de 15 a 25 alcateias de lobos com crias por ano (extensão total da população de cerca de 150 a 250 espécimes) antes do início da época de caça (no outono). Dentro deste intervalo, os objetivos anuais deveriam ser fixados em função dos resultados da monitorização e a população deveria ser mantida dentro destes intervalos através da caça.
19.
O Keskkonnaamet (Instituto do Ambiente, Estónia) fixou a quota de caça ao lobo para a campanha de caça de 2020/2021 no território da República da Estónia, por Despacho de 29 de outubro de 2020, em 140 espécimes. De acordo com o Despacho, o Instituto do Ambiente está autorizado a alterar a quota de caça ao lobo após a apresentação de propostas nesse sentido pela Keskkonnaagentuur (Agência do Ambiente, Estónia). O principal objetivo da gestão era ter uma média de 20 ninhadas de lobos na Estónia continental até 2021, com a população distribuída o mais uniformemente possível pelos habitats adequados.
20.
A MTÜ Eesti Suurkiskjad (organização sem fins lucrativos dos grandes carnívoros da Estónia [MTÜ está para Mittetulundusühing]) intentou uma ação de anulação do Despacho. Após o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Tallin, Estónia) ter julgado a ação improcedente, a Eesti Suurkiskjad interpôs recurso, sem êxito.
21.
O Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Tallin, Estónia) considerou, nomeadamente, que a jurisprudência do Tribunal de Justiça não proíbe que se tenham em conta os movimentos migratórios e as interações entre Estados‑Membros no estado de conservação da população de uma espécie. Não existem provas de que as condições previstas no artigo 1.o, alínea i), da Diretiva Habitats para a manutenção a longo prazo do estado de conservação não seriam satisfeitas sem ter em conta a população russa. Por conseguinte, não é inadmissível ter em conta as medidas de conservação tomadas pela Polónia, pela Lituânia e pela Letónia, ainda que tal não seja feito no âmbito da cooperação entre as autoridades competentes.
22.
O Tribunal de Recurso baseou‑se no relatório «Key actions for Large Carnivore Populations in Europe» (2015), encomendado pela Comissão. De acordo com o referido relatório, a população de lobos do Báltico nos Estados‑Membros da União (excluindo as partes fora da UE) compreende cerca de 900 a 1400 espécimes (20 % dos quais na Estónia), sendo o estado da população estável e correspondendo à categoria LC (least concern) da Lista Vermelha da União Internacional para a Conservação da Natureza, ou seja, não está classificada como vulnerável (p. 47). Por conseguinte, é inadequado estabelecer paralelos com as populações de lobos na Carélia (cerca de 150 espécimes na Finlândia) e na Escandinávia (na Suécia e na Noruega, em conjunto 250 a 300 espécimes), que, de acordo com o relatório, são EN (endangered), ou seja, estão em perigo.
23.
A Eesti Suurkiskjad interpôs recurso de cassação para o Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia), que, no seu pedido de decisão prejudicial, solicita ao Tribunal de Justiça que responda às seguintes questões:
1)
Deve o artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva Habitats ser interpretado no sentido de que impõe a obrigação, ao adotar as medidas referidas nessa disposição, de assegurar um estado de conservação favorável na aceção do artigo 1.o, alínea i), a uma população regional de uma espécie num determinado Estado‑Membro, ou pode ser tido em conta o estado de conservação de toda a população no território dos Estados‑Membros da União Europeia?
2)
No caso de ser permitido ter em conta o estado de conservação de toda a população no território dos Estados‑Membros da União Europeia, deve a Diretiva Habitats ser interpretada no sentido de que exige uma cooperação formal entre os Estados‑Membros aos quais se estende a área de repartição da população, a fim de conservar essa população, ou é suficiente que o Estado‑Membro que adota as medidas referidas no artigo 14.o da Diretiva Habitats determine a situação da população da espécie nos outros Estados‑Membros em causa ou estabeleça as condições para o efeito num plano de gestão nacional?
3)
Pode o artigo 1.o, alínea i), da Diretiva Habitats ser interpretado no sentido de que uma população regional de uma espécie classificada na categoria «vulnerável» (VU) segundo os critérios da Lista Vermelha da International Union for Conservation of Nature (União Internacional para a Conservação da Natureza, a seguir «IUCN»), pode ter um estado de conservação favorável na aceção da Diretiva Habitats?
4)
Pode o artigo 1.o, alínea i), da Diretiva Habitats, em conjugação com o artigo 2.o, n.o 3, ser interpretado no sentido de que, na determinação do estado de conservação favorável de uma espécie, podem também ser tidas em conta exigências económicas, sociais e culturais bem como particularidades regionais e locais?
24.
A MTÜ Eesti Suurkiskjad, a República da Estónia, o Reino da Dinamarca, a República da Áustria e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas quanto a estas questões. A Eesti Suurkiskjad, a Estónia e a Comissão responderam igualmente a questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça e participaram na audiência de 6 de novembro de 2024.
IV. Apreciação jurídica
25.
O pedido de decisão prejudicial destina‑se a clarificar diversas questões relacionadas com a análise do estado de conservação de uma espécie em aplicação do artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva Habitats. De acordo com esta disposição, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para que a colheita e captura no meio natural de espécimes das espécies da fauna e da flora selvagens referidos no anexo V, bem como a sua exploração, sejam compatíveis com a sua manutenção num estado de conservação favorável.
26.
Por conseguinte, caso essa espécie da fauna se encontre num estado de conservação desfavorável, o Estado‑Membro em causa deve tomar medidas, na aceção do artigo 14.o da Diretiva Habitats, para melhorar o estado de conservação da espécie em causa, para que, no futuro, as suas populações atinjam um estado de conservação favorável duradouro (
12
). Por conseguinte, o artigo 14.o opõe‑se, em especial, à autorização da caça ao lobo caso o Estado‑Membro em causa tenha qualificado o seu estado de conservação como «desfavorável — inadequado» (
13
).
27.
A primeira pergunta diz respeito à questão de saber se para efeitos da avaliação do estado de conservação releva unicamente a população da espécie no Estado‑Membro em causa ou se podem igualmente ser tidas em conta as populações noutros Estados‑Membros. Esta questão deve ser respondida em conjunto com a segunda questão, a qual consiste em saber se para a tomada em consideração das populações noutros Estados‑Membros é necessária a existência de um acordo formal (v., a este respeito, A). Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se na avaliação do estado de conservação podem igualmente ser tidas em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais (v., a este respeito, B). A terceira questão diz respeito à importância da classificação de uma população de um Estado‑Membro como «vulnerável» (VU) pela União Internacional para a Conservação da Natureza (v., a este respeito, C). Por último, abordarei brevemente a relevância da Convenção de Berna para a proteção do lobo na Estónia (v., a este respeito, D).
A.
Primeira e segunda questões — População relevante para a avaliação do estado de conservação
28.
A primeira questão visa esclarecer se as medidas adequadas ao abrigo do artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva Habitats dependem unicamente do facto de o estado de conservação da população no Estado‑Membro em causa ser favorável ou se pode ser tido em conta o estado de conservação da população em toda a União.
29.
Pano de fundo desta questão é a circunstância de a população de lobos da Estónia ser parte de uma população báltica mais vasta, a designada metapopulação, a qual abrange outras populações na Letónia, na Lituânia e na Polónia, bem como na Rússia, Bielorrússia e Ucrânia. Enquanto o estado de conservação da população da Estónia é alvo de debate, sendo, em especial, objeto da terceira questão, o estado de conservação favorável da população de lobos do Báltico no seu conjunto não está em questão, de acordo com o pedido de decisão prejudicial.
30.
Para o caso de o estado de conservação nos outros Estados‑Membros ser relevante, a segunda questão destina‑se a esclarecer se a tomada em consideração do mesmo pressupõe uma cooperação formal entre os Estados‑Membros em causa quanto à proteção da espécie. De acordo com as informações disponíveis, verificaram‑se, até ao presente, apenas abordagens para a cooperação entre a Estónia e outros Estados da metapopulação báltica. Por conseguinte, a Estónia investigou, essencialmente, a situação nos outros Estados‑Membros em causa, estabelecendo, à luz dessas informações, as condições para a manutenção da espécie num plano de gestão nacional.
31.
Estas duas questões encontram‑se estreitamente ligadas, pelo que serão respondidas em conjunto. Neste contexto, começarei por definir a responsabilidade dos Estados‑Membros pelo estado de conservação de uma espécie no seu próprio território (v., a este respeito, 1), abordando, de seguida, o método de análise do estado de conservação (v., a este respeito, 2), expondo a potencial influência mútua de populações de diferentes Estados‑Membros (v., a este respeito, 3) e, por último, examinarei a avaliação de prognose do estado de conservação, abordando, nessa sequência, a importância da cooperação formal e das regras de proteção nos Estados em causa (v., a este respeito, 4).
1. A responsabilidade dos Estados‑Membros pelo estado de conservação de uma espécie no seu próprio território
32.
Em primeiro lugar, importa esclarecer se a aplicação do artigo 14.o da Diretiva Habitats se baseia no estado de conservação da espécie no seu conjunto na União ou no estado no território do Estado‑Membro em causa.
33.
Na sua jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça infere dos artigos 1.o, alínea i) e 2.o, n.o 1, da Diretiva Habitats que a avaliação do estado de conservação (favorável) de uma espécie deve ser apreciado relativamente ao conjunto do território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável (
14
). Com efeito, o artigo 1.o, alínea i), primeiro período, define o estado de conservação do território a que se refere o artigo 2.o Trata‑se, pois, do território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável e no qual a Diretiva, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, se destina a contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.
34.
Este objetivo da Diretiva Habitats, de salvaguardar a biodiversidade em toda a União, corresponde à responsabilidade da União de se esforçar por atingir, em todos os Estados‑Membros, um nível de proteção elevado do ambiente, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 3, segundo período, TUE, com o artigo 191.o, n.o 2, primeiro período, TFUE e com o artigo 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
35.
Neste sentido, o Tribunal de Justiça descreveu, na referida jurisprudência (
15
), a missão da Comissão de estabelecimento de uma rede europeia de zonas de preservação no âmbito da Natura 2000. De acordo com os artigos 3.o, n.o 1, e 4.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, a Comissão deve avaliar, para o conjunto da União, quais os sítios que devem ser protegidos a fim de assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.
36.
No entanto, as medidas previstas no artigo 14.o da Diretiva Habitats não são adotadas pela Comissão, mas pelos Estados‑Membros. Porém, ao aplicarem a Diretiva Habitats, estes últimos apenas poderão adotar medidas em relação ao próprio território, ou partes deste. Por conseguinte, apenas poderão contribuir para assegurar a biodiversidade no seu território.
37.
Além disso, a Diretiva Habitats não se destina a preservar as espécies protegidas apenas na União. Pelo contrário, de acordo com o artigo 1.o, alínea i), segundo período, segundo travessão, da Diretiva Habitats, cada espécie deve constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence. Com efeito, nesse habitat natural, a espécie desempenha uma função ecológica.
38.
Quanto ao lobo, enquanto grande carnívoro, esta função consiste, em especial, em controlar as populações das suas presas. Se o lobo estiver ausente do seu habitat natural, as populações destas outras espécies podem aumentar excessivamente, provocando danos. É o caso, por exemplo, da espécie dos veados, que podem causar danos consideráveis às florestas se as suas populações não forem controladas por predadores como os lobos (
16
). O controlo direto destas espécies através do homem constitui apenas uma solução alternativa que, por diversas razões, vem sendo frequentemente menos eficaz (
17
).
39.
Se o estado de conservação de uma espécie não for favorável num Estado‑Membro, esta não poderá cumprir a sua função ecológica nesse Estado‑Membro, ou, pelo menos, não em toda a sua amplitude, ainda que a população do Estado‑Membro seja parte de uma metapopulação com um estado de conservação favorável.
40.
No entanto, cabe igualmente esclarecer que as obrigações previstas no artigo 14.o da Diretiva Habitats apenas poderão ser aplicadas aos Estados‑Membros na medida em que a área de repartição natural da espécie em questão se estender, pelo menos potencialmente, ao território do Estado‑Membro. Contrariamente aos artigos 12.o e 16.o, esta condição não é explicitamente mencionada no artigo 14.o No entanto, não faria sentido obrigar os Estados‑Membros a adotar medidas para assegurar um estado de conservação favorável de espécies cuja presença no seu território não é possível, por exemplo, por não existirem habitats adequados em virtude de condições geográficas ou climáticas. Por conseguinte, a definição de estado de conservação favorável constante do artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats refere‑se à presença da espécie no habitat natural (primeiro travessão) e à sua área de repartição natural (segundo travessão).
41.
Consequentemente, importa salientar que o quadro territorial de referência para a aplicação, por um Estado‑Membro, do artigo 14.o da Diretiva Habitats e, em especial, para a necessária análise do estado de conservação da espécie em causa, é o território do Estado‑Membro em questão.
42.
Por conseguinte, o estado de conservação desfavorável que desencadeia as obrigações de agir de um Estado‑Membro ao abrigo do artigo 14.o da Diretiva Habitats (
18
) não diz respeito ao conjunto da União, mas às populações da espécie no seu território. Assim, este estado de conservação deve existir e ser avaliado, necessariamente, a nível local e nacional, de modo que um estado de conservação desfavorável no território de um Estado‑Membro ou numa parte dele não seja dissimulado por efeito de uma avaliação efetuada apenas ao nível transfronteiriço (
19
). Deste modo, a Diretiva não prevê um efeito compensatório em virtude da existência de um estado de conservação favorável noutro Estado.
2. Método de análise do estado de conservação
43.
No entanto, será que daí decorre que as populações da espécie fora do Estado‑Membro não apresentam qualquer relevância para o seu estado de conservação no Estado‑Membro em causa? Para responder a esta questão analisarei o artigo 1.o, alínea i), da Diretiva Habitats, que define, em primeiro lugar, o estado de conservação de uma espécie e, em seguida, as condições para a sua avaliação como «favorável».
44.
De acordo com o artigo 1.o, alínea i), primeiro período, da Diretiva Habitats, o estado de conservação de uma espécie é definido como o efeito do conjunto das influências que, atuando sobre a espécie em causa, podem afetar, a longo prazo, a repartição e a importância das suas populações no território europeu dos Estados‑Membros.
45.
Em conformidade com o artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats, o estado de conservação será considerado favorável quando se encontrem preenchidas três condições: primeiro, os dados relativos à dinâmica das populações da espécie em causa devem indicar que essa espécie continua e é suscetível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence (primeiro travessão da regra). Segundo, a área de repartição natural dessa espécie não pode diminuir nem correr o perigo de diminuir num futuro previsível (segundo travessão). E, terceiro, deve existir e continuar provavelmente a existir um habitat suficientemente amplo para que as suas populações se mantenham a longo prazo; (terceiro travessão).
46.
Por conseguinte, a análise do estado de conservação de uma espécie requer duas etapas: primeiramente, é necessário determinar o efeito do conjunto das influências que, podem afetar, a longo prazo, a repartição e a importância das populações da espécie em causa no Estado‑Membro em questão. Posteriormente, com base nestas influências, deve realizar‑se um juízo de prognose sobre a evolução futura destas populações.
3. Relações entre populações
47.
À luz deste programa de análise deve ser discutida a importância das populações de lobos fora da Estónia para o estado de conservação das populações na Estónia, o qual é relevante para efeitos das obrigações desse Estado‑Membro ao abrigo do artigo 14.o da Diretiva Habitats.
48.
De acordo com o artigo 1.o, alínea i), primeiro período, da Diretiva Habitats, as populações de outros Estados‑Membros relevam para o estado de conservação da população de uma espécie num Estado‑Membro se as primeiras tiverem uma influência que possa afetar, a longo prazo, a repartição e a importância da população nacional.
49.
Esta influência verifica‑se se ocorrer um intercâmbio entre estas populações.
50.
Para ilustrar esta situação pense‑se na comparação entre uma hipotética população insular isolada de uma determinada espécie com uma população da mesma espécie que acolhe regularmente espécimes de outras populações ou que lhes dá espécimes e cujos espécimes entram regularmente em contacto com espécimes de outras populações. Na população isolada, as perdas de espécimes apenas poderão ser compensadas através da reprodução pelos espécimes restantes, enquanto um intercâmbio com outras populações permite igualmente que as perdas sejam compensadas pela migração. Além disso, a existência temporária de condições especialmente favoráveis numa população isolada pode conduzir a um crescimento excessivo com um subsequente decréscimo acentuado da população, o qual poderia ser atenuado através da migração duradoura ou temporária de espécimes num intercâmbio com outras populações e habitats. Por último, as populações isoladas apresentam frequentemente uma menor variação genética do que as populações cuja variação genética é reforçada pelo intercâmbio com outras populações.
51.
Por conseguinte, uma população isolada é, por natureza, menos resistente a efeitos adversos do que uma população que se encontra regularmente em intercâmbio com outras populações. Como exemplo do ora exposto refira‑se a metapopulação escandinava de lobos no centro e no sul da Suécia e da Noruega, já que esta se encontra largamente isolada de outras populações. Em especial, a referida metapopulação apresenta uma reduzida variação genética, uma vez que se baseia num pequeno número de espécimes (
20
). Por conseguinte, um relatório recente da Comissão Permanente da Convenção de Berna classifica esta metapopulação como «vulnerável» (VU) (
21
).
52.
Em contrapartida, de acordo com as informações disponíveis, não existem riscos comparáveis para a população de lobos da Estónia, uma vez que esta se encontra numa relação de intercâmbio com outras populações da metapopulação do Báltico. Sendo que também esta metapopulação é suscetível de um intercâmbio de espécimes com outras populações como, por exemplo, populações na Rússia, bem como com a grande metapopulação dos Cárpatos e a metapopulação da Europa Central. Por conseguinte, no referido relatório, a metapopulação do Báltico no seu conjunto é avaliada como «least concern» (pouco preocupante) (
22
).
53.
Além disso, o intercâmbio com outras populações de uma metapopulação pode, precisamente, ser uma condição indispensável para a conservação de uma espécie nos Estados‑Membros mais pequenos quando o seu território ou habitat natural utilizável pela espécie for demasiado pequeno para a viabilidade da população. Neste caso, a espécie apenas pode estar presente de forma duradoura no Estado‑Membro se a sua população isolada e não viável estiver em intercâmbio contínuo com as populações dos Estados‑Membros vizinhos. Se este intercâmbio for tomado em consideração, pode estabelecer‑se que as três condições de um estado de conservação favorável estão, no entanto, preenchidas para esta população.
54.
O Tribunal de Justiça já reconheceu este raciocínio em princípio quando sublinhou que a vigilância transfronteiriça de uma espécie deve ser objeto de especial atenção se esta estiver sujeita, para certas regiões, às exigências de proteção mais rigorosas previstas nos artigos 6.o e 12.o da Diretiva Habitats e nas regiões vizinhas for aplicável apenas o artigo 14.o (
23
) Com efeito, se estes diferentes níveis de proteção forem justificados, deve considerar‑se que estas últimas populações se encontram num melhor estado de conservação, podendo contribuir positivamente para o estado de conservação das outras populações, as quais contam com uma proteção mais rigorosa (
24
).
55.
Consequentemente, importa notar que os Estados‑Membros devem ter em conta as relações entre as suas populações de uma espécie e as populações noutros Estados‑Membros, ou a ausência de tais relações, como parte das influências que, atuando sobre a espécie em causa, podem afetar, a longo prazo, a repartição e a importância das suas populações no seu território nacional, na aceção do artigo 1.o, alínea i), primeiro período, da Diretiva Habitats.
4. Avaliação de prognose do estado de conservação futuro
56.
A avaliação do estado de conservação de uma população como favorável ou desfavorável abrange os juízos de prognose enunciados no artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats, sobre se os dados relativos à dinâmica das populações da espécie indicam que a espécie continua e é suscetível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence (primeiro travessão da regra), se a área de repartição natural dessa espécie não diminui nem correr o perigo de diminuir num futuro previsível (segundo travessão) e se existe e continuará provavelmente a existir um habitat suficientemente amplo para que as suas populações se mantenham a longo prazo (terceiro travessão).
57.
Como ponto de partida deve considerar‑se a situação existente, tal como se depreende, por exemplo, da referência aos dados relativos à dinâmica das populações no artigo 1.o, alínea i), segundo período, primeiro travessão, da Diretiva Habitats. Por conseguinte, deve determinar‑se a dimensão da população, da área de repartição e do habitat disponível, bem como a evolução sofrida por estes fatores no passado. Neste contexto, deve recorrer‑se aos melhores dados e métodos científicos disponíveis (
25
).
58.
A situação atual da população de lobos da Estónia inclui as relações com as outras subpopulações da metapopulação báltica que possam ser determinadas presentemente.
59.
No entanto, não pode, sem mais, presumir‑se que a situação atual se manterá no futuro. Pelo contrário, devem ser tidas em conta alterações previsíveis e prováveis.
60.
Exemplo disso é o erguer de vedações fronteiriças na fronteira oriental da União, mencionada no pedido de decisão prejudicial (
26
). Tal poderia reduzir, no futuro, as ligações entre as subpopulações dos Estados‑Membros da metapopulação báltica e as subpopulações da Rússia e da Bielorrússia. No entanto, o Governo da Estónia afirmou, na audiência, que os lobos poderiam continuar a migrar entre a Rússia e a Estónia, pelo menos no inverno, através das águas fronteiriças congeladas.
61.
Todavia, a cooperação formal entre Estados‑Membros referida na segunda questão e as regras de proteção aplicáveis constituem, igualmente, fatores que os Estados‑Membros devem ter em conta no juízo de prognose sobre a evolução das relações entre populações de diferentes Estados. Com efeito, quanto mais asseguradas estiverem estas relações para o futuro, maior será a sua importância.
62.
Para esse efeito, a proteção jurídica das outras populações constitui um fator importante. Na sua ausência, será de recear que estas outras populações e, consequentemente, o intercâmbio com a população do Estado‑Membro sejam prejudicados no futuro.
63.
Este problema pode dizer respeito à população finlandesa de lobos enquanto parte da metapopulação da Carélia, uma vez que, aparentemente, esta espécie é atualmente objeto de uma caça intensa nas zonas russas desta metapopulação. Estas práticas russas estão também certamente relacionadas com o facto de a Rússia não ter ratificado a Convenção de Berna (
27
). Em todo o caso, o relatório já mencionado classifica esta metapopulação como «near threatened» (quase ameaçado), não obstante a sua ligação a outras populações russas (
28
). Questões semelhantes poderão colocar‑se quanto à relação entre a população de lobos da Estónia e as populações russas, bem como as populações da Bielorrússia, que denunciou a Convenção de Berna a 1 de abril de 2024 (
29
).
64.
Possivelmente por esta razão terá o Tribunal de Justiça recusado, inicialmente, num processo finlandês, a tomada em consideração de populações de países terceiros na avaliação do estado de conservação no âmbito da derrogação da regra do artigo 16.o da Diretiva Habitats (
30
), limitando‑a, posteriormente, num processo austríaco, aos Estados que se encontram sujeitos a disposições de proteção comparáveis da Convenção de Berna (
31
).
65.
No entanto, a existência de um nível de proteção comparável legalmente garantido para as diferentes populações de uma espécie permite atribuir um peso considerável ao intercâmbio entre essas populações no âmbito da apreciação e avaliação do estado de conservação de uma dessas populações.
66.
As referidas relações revestir‑se‑iam de maior importância se existisse um nível de proteção ainda mais elevado, por exemplo se artigo 12.o da Diretiva Habitats, mais rigoroso, fosse aplicável à outra população. Porém, as outras populações da metapopulação do Báltico na União estão sujeitas à mesma proteção do que na Estónia, ou seja, a proteção prevista no artigo 14.o Todavia, na Polónia existe ainda proteção em sessenta zonas especiais de preservação ao abrigo da Diretiva Habitats (
32
), a qual foi excluída nos Estados Bálticos. Além disso, os lobos de todos os Estados-Membros beneficiarão, no futuro, das obrigações de restauro e proteção dos habitats nos termos do artigo 4o do regulamento relativo ao restauro (
33
).
67.
Às relações com as populações de outros Estados deve atribuir‑se um peso ainda maior se os Estados em causa não só aplicarem regras de proteção comparáveis mas também cooperarem formalmente na proteção desta espécie. Com efeito, nesse caso, poderão coordenar as suas medidas de proteção de modo a otimizar esse intercâmbio.
68.
No entanto, ainda que não se verifique uma cooperação formal, é aplicável entre os Estados‑Membros o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE, segundo o qual a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados (
34
). Tal pode incluir, em especial, a transmissão de informações existentes sobre as populações de espécies protegidas no seu próprio território.
5. Conclusão intercalar
69.
Nestes termos, a primeira e a segunda questões devem ser respondidas no sentido de que cada Estado‑Membro é obrigado, no âmbito da aplicação do artigo 14.o da Diretiva Habitats, a assegurar, no seu território, um estado de conservação favorável das espécies previstas no anexo V, cuja área de repartição natural se estenda a esse território. No entanto, ao avaliar o estado de conservação destas espécies, o Estado‑Membro deve ter em conta o intercâmbio entre a sua população e as populações noutros Estados. O peso deste intercâmbio na avaliação de prognose sobre o estado de conservação depende, nomeadamente, da questão de saber em que medida estas outras populações são protegidas e em que medida o Estado‑Membro e o Estado em que se encontra uma outra população cooperam na proteção da espécie.
B.
Quarta questão — Exigências económicas, sociais e culturais, bem como particularidades regionais e locais
70.
A quarta pergunta prende‑se com a questão de saber se as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais podem igualmente ser tidas em conta na classificação do estado de conservação como favorável. A referida questão é claramente inspirada pelo artigo 2.o, n.o 3, da Diretiva Habitats, nos termos do qual as medidas tomadas ao abrigo da Diretiva têm em conta estas exigências e particularidades.
71.
Nesta base, foi levantada a objeção no processo principal de que um aumento do número de lobos conduziria a fortes conflitos sociais e económicos na sociedade estónia. Este argumento implica que a aceitação de uma espécie pela sociedade deve determinar em que medida deve ser admitida a colheita e captura de espécimes no meio natural.
72.
No entanto, o artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva Habitats prevê que os Estados‑Membros tomem as medidas adequadas para garantir que a colheita e captura seja compatível com a manutenção num estado de conservação favorável. Assim, o alcance da colheita e captura admissíveis não depende diretamente da aceitação social, mas da manutenção num estado de conservação favorável.
73.
Como mencionado, o estado de conservação refere‑se (
35
), de acordo com o artigo 1.o, alínea i), primeiro período, da Diretiva Habitats, ao efeito do conjunto das influências que, atuando sobre a espécie em causa, podem afetar, a longo prazo, a repartição e a importância das suas populações no território europeu dos Estados‑Membros.
74.
As exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais fazem parte dessas influências.
75.
Assim, a Finlândia considera que a proteção rigorosa de lobos ao abrigo do artigo 12.o da Diretiva Habitats é incompatível com a exploração da rena, a qual se reveste de grande importância cultural e económica, em especial para a minoria Sami do norte do país. Por conseguinte, os anexos IV e V da Diretiva Habitats preveem que na área finlandesa de exploração da rena não se aplica ao lobo o artigo 12.o, mas sim o artigo 14.o Aparentemente por essa razão, é praticamente impossível que se estabeleça qualquer população de lobos nessa área, uma vez que a aplicação finlandesa do artigo 14.o permite o abate de espécimes migrantes antes que estes possam reproduzir‑se (
36
). Independentemente da questão de saber se esta prática finlandesa é compatível com o artigo 14.o, é evidente que as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais da área finlandesa de exploração da rena influenciam claramente o estado de conservação do lobo.
76.
No entanto, é igualmente concebível que as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, tenham um impacto positivo no estado de conservação de certas espécies, estabelecendo, por exemplo, as condições para a presença da espécie. Assim, na Europa Central, o hamster‑do‑campo (cricetus cricetus) quase só pode utilizar terras onde a atividade agrícola seja desenvolvida de determinada forma (
37
). Por conseguinte, a conservação desta espécie pressupõe que as referidas exigências e particularidades se concretizem no sentido de se fazer uma exploração adequada das terras que o necessitem.
77.
Consequentemente, as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, devem ser tidas em conta na avaliação do estado de conservação das espécies, na medida em que essas exigências e particularidades influenciem esse estado de conservação.
78.
Deste facto deve distinguir‑se a questão de saber se estes fatores podem influenciar a avaliação de prognose do estado de conservação ao abrigo do artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats, de modo que este deva ser considerado favorável pelo facto de uma população com maior dimensão não ser socialmente aceite.
79.
Para efeitos de avaliação das condições pertinentes ao abrigo do artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats, deve ser determinado, como referido, o estado atual da população da espécie em causa no Estado‑Membro e efetuado um juízo de prognose sobre a evolução futura (
38
). A dinâmica das populações, a área de repartição e o habitat de uma espécie fazem parte das particularidades locais, podendo estar relacionados com exigências económicas, sociais e culturais. No entanto, os conflitos com estas exigências e particularidades podem, igualmente, pelo menos em parte e na medida (
39
) já descrita a título exemplificativo, contribuir para o estado atual, influenciando também o juízo de prognose.
80.
Contudo, o artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats não contém qualquer indicação no sentido de que o estado de conservação de uma população apenas pode ser considerado favorável pelo facto de as medidas de proteção adicionais para a espécie ou para uma população mais vasta poderem conflituar com as particularidades regionais ou locais ou com as exigências económicas, sociais e culturais. Na verdade, se os Estados‑Membros pudessem fazer depender a avaliação do estado de conservação de uma espécie das exigências económicas, sociais e culturais, bem como das particularidades regionais e locais, poderiam comprometer o objetivo de conservação das espécies (
40
).
81.
De resto, conforme já explicitado no contexto da caça ao lobo na Comunidade Autónoma de Castela e Leão (Espanha), as medidas adequadas ao abrigo do artigo 14.o da Diretiva Habitats dependem dos fatores que afetem o estado de conservação (
41
). Assim, se as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, colocarem em causa ou até impedirem um estado de conservação favorável, poderá ser necessária a adoção de medidas que contradigam essas exigências ou contrariem essas particularidades.
82.
No entanto, caso estas exigências e particularidades devam ser aplicadas, tal não poderá ocorrer com base no artigo 14.o da Diretiva Habitats, mas, quando muito, por via de uma exceção ao abrigo do artigo 16.o Porém, também esta disposição pressupõe que, não obstante a aplicação da derrogação, a espécie deva manter‑se num estado de conservação favorável, ou que, pelo menos, a derrogação não seja suscetível de agravar o estado de conservação não favorável e de impedir o seu restabelecimento num estado de conservação favorável (
42
).
83.
Por conseguinte, a quarta questão deve ser respondida no sentido de que as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, constituem influências que, na aceção da avaliação do estado de conservação das espécies referida no artigo 1.o, alínea i), primeiro período, da Diretiva Habitats, podem afetar a longo prazo a repartição e a dimensão das populações de espécies protegidas. No entanto, o artigo 1.o, alínea i), segundo período exclui que o estado de conservação de uma espécie seja considerado favorável com base nestas exigências e particularidades enquanto não estiverem determinadas as condições referidas nessa disposição.
C.
Terceira questão — Estatuto de vulnerabilidade do lobo segundo os critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza
84.
Com a terceira questão o Riigikohus (Supremo Tribunal) pretende saber se a população regional de uma espécie pode apresentar um estado de conservação favorável, em conformidade com o artigo 1.o, alínea i), da Diretiva Habitats, quando essa população tenha sido classificada na categoria «vulnerável» (VU) segundo os critérios da Lista Vermelha da União Internacional para a Conservação da Natureza.
85.
A Diretiva Habitats e, em especial, a definição de estado de conservação favorável constante do artigo 1.o, alínea i), segundo período, da Diretiva Habitats, não prevê expressamente que a avaliação baseada nas categorias da União Internacional para a Conservação da Natureza seja determinante para efeitos de análise do estado de conservação de uma espécie.
86.
No entanto, no âmbito da referida análise, deve recorrer‑se aos melhores dados e métodos científicos disponíveis (
43
). Por conseguinte, se a avaliação de uma população com base nos critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza constituir um desses dados ou neles assentar, deve a mesma ser tida em conta na análise do estado de conservação (
44
).
87.
De resto, é expectável que a determinação destas categorias e a avaliação do estado de conservação prossigam objetivos semelhantes e, por conseguinte, conduzam a resultados semelhantes. Assim, as já referidas avaliações da metapopulação de lobos do Báltico (
45
), às quais o Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Talin) recorreu para efetuar uma avaliação positiva do estado de conservação da população estónia, assentam nos critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza.
88.
Deste prisma, a classificação de uma população como «vulnerável» (VU) parece opor‑se à aceitação da existência de um estado de conservação favorável. Com efeito, de acordo com a definição da União Internacional para a Conservação da Natureza, a referida categoria significa que existe um risco elevado de extinção da espécie na natureza (
46
). Verificando‑se tal risco, será duvidoso que a espécie seja suscetível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence, na aceção do artigo 1.o, alínea i), segundo período, primeiro travessão, da Diretiva Habitats. Pelo contrário, nesse caso, será de recear uma diminuição da área de repartição natural (segundo travessão).
89.
No entanto, é possível refutar esta avaliação com base em melhores conhecimentos científicos (
47
), como, por exemplo, dados mais recentes ou mais completos ou problemas conceptuais. Foi desta forma que os critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza para a atribuição de uma categoria foram desenvolvidos para efeitos de avaliação global das espécies (
48
). Por conseguinte, como salienta a Estónia, certos limiares não podem, sem mais, ser transpostos para Estados individuais que abrigam apenas populações parciais da espécie. Em contrapartida, a Comissão recorda que a União Internacional para a Conservação da Natureza publicou orientações para a aplicação dos seus critérios a nível regional e nacional (
49
), as quais deverão permitir um tratamento adequado deste problema conceptual.
90.
Além disso, a obrigação de recorrer aos melhores dados e métodos científicos disponíveis não vai ao ponto de exigir que os Estados‑Membros aceitem avaliações baseadas em considerações puramente hipotéticas (
50
). Tal poderia colocar‑se no presente caso, uma vez que, segundo o pedido de decisão prejudicial, a avaliação da população de lobos da Estónia como «vulnerável» (VU) assenta, nomeadamente, no receio de que a Estónia possa decidir, no futuro, reduzir o número de lobos em virtude de considerações políticas. Por outro lado, na medida em que a avaliação se baseia no erguer de vedações fronteiriças, trata‑se de um facto objetivo, cuja importância para as relações com as populações da Rússia e da Bielorrússia foi já abordada (
51
).
91.
Por conseguinte, a terceira questão deve ser respondida no sentido de que, para os Estados‑Membros, a avaliação da população de uma espécie no seu território como «vulnerável» (VU), na aceção dos critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza, faz parte dos melhores dados e métodos científicos disponíveis e que, portanto, deve ser incluída no âmbito da análise do estado de conservação ao abrigo do artigo 14.o da Diretiva Habitats. No entanto, podem refutar as conclusões recorrendo a melhores conhecimentos científicos ou problemas conceptuais, não estando obrigados a aceitar considerações puramente hipotéticas.
D.
Observações finais sobre a Convenção de Berna
92.
Por último, gostaria de recordar, tal como o Tribunal de Justiça no Acórdão WWF Áustria, que, até à data, a classificação do lobo foi mantida na lista das espécies incluídas no anexo II da Convenção de Berna, que são objeto de uma proteção rigorosa ao abrigo desta Convenção. A União é parte desta Convenção que a vincula por força do direito internacional (
52
).
93.
De acordo com o artigo 6.o, alínea a), da Convenção, as Partes Contratantes devem proibir todas as formas de abate intencional de lobos, ou seja, nomeadamente a caça. O artigo 9.o da Convenção autoriza exceções a esta proibição com base em determinadas razões, enumeradas exaustivamente, quando não exista outra solução satisfatória e se tal derrogação não prejudicar a sobrevivência da população em causa. Esta regra de proteção é plenamente coerente com a proteção rigorosa prevista nos artigos 12.o e 16.o da Diretiva Habitats.
94.
Em contrapartida, o artigo 14.o da Diretiva Habitats implementa o artigo 7.o da Convenção, o qual é invocado em relação ao lobo por vários Estados contratantes como, por exemplo, Espanha, com base em reservas formuladas.
95.
A Estónia aderiu à Convenção em 1992, ou seja, antes da sua adesão à União, sendo que, contrariamente a Espanha (
53
), por exemplo, não formulou qualquer reserva em relação à proteção de lobos.
96.
Uma vez que a Convenção é vinculativa para os Estados‑Membros enquanto parte integrante do direito da União, de acordo com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE (
54
), a Estónia é, por conseguinte, obrigada pela Convenção, tanto ao abrigo do direito internacional como do direito da União, a atribuir ao lobo uma proteção rigorosa.
97.
As regras da Diretiva Habitats, que na Estónia apenas preveem uma proteção atenuada do lobo ao abrigo do artigo 14.o, em nada alteram este facto. Em especial, não prevalecem sobre as exigências da Convenção enquanto lex specialis ou lex posterior. Primeiro, não existe qualquer contradição entre o artigo 6.o da Convenção e o artigo 14.o da Diretiva Habitats. A Estónia pode facilmente cumprir uma obrigação sem violar a outra. Tendo em conta o seu objetivo de proteção, de assegurar um estado de conservação favorável da espécie, as obrigações são, na verdade, complementares. Em segundo lugar, não pode considerar‑se que a União ou a Estónia pretendiam com a Diretiva Habitats violar as suas obrigações de direito internacional previstas na Convenção. wir
98.
Por conseguinte, as presentes observações relativas à interpretação do artigo 14.o da Diretiva Habitats circunscrevem‑se exclusivamente a esta disposição. No entanto, não justificam o desvio das regras de proteção mais rigorosa da Convenção de Berna. Contudo, estas regras de proteção serão enfraquecidas se a alteração ao estatuto de proteção do lobo (
55
), adotada sob proposta da União, produzir efeitos no âmbito da Convenção.
V. Conclusão
99.
Nestes termos, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma ao pedido de decisão prejudicial:
1)
A primeira e segunda questões devem ser respondidas no sentido de que os Estados‑Membros se encontram obrigados, no âmbito da aplicação do artigo 14.o da Diretiva 92/43/CEE, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a assegurar no seu território um estado de conservação favorável das espécies enumeradas no anexo V, cuja área de repartição natural se estenda a esse território. No entanto, no âmbito da avaliação do estado de conservação destas espécies, o Estado‑Membro deve ter em conta o intercâmbio entre as suas populações e as populações de outros Estados. O peso deste intercâmbio na avaliação de prognose sobre o estado de conservação depende, nomeadamente, da questão de saber em que medida estas outras populações são protegidas e em que medida o Estado‑Membro e o Estado em que se encontra uma outra população cooperam na proteção da espécie.
2)
A terceira questão deve ser respondida no sentido de que, para os Estados‑Membros, a avaliação da população de uma espécie no seu território como «vulnerável» (VU), na aceção dos critérios da União Internacional para a Conservação da Natureza, faz parte dos melhores dados e métodos disponíveis e que, portanto, deve ser incluída no âmbito da análise do estado de conservação ao abrigo do artigo 14.o da Diretiva 92/43. No entanto, podem refutar as conclusões recorrendo a melhores conhecimentos científicos ou problemas conceptuais, não estando obrigados a aceitar considerações puramente hipotéticas.
3)
A quarta questão deve ser respondida no sentido de que as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais, constituem influências que, na aceção da avaliação do estado de conservação das espécies referida no artigo 1.o, alínea i), primeiro período, da Diretiva 92/43, podem afetar a longo prazo a repartição e a importância das populações de espécies protegidas. No entanto, o artigo 1.o, alínea i), segundo período, exclui que o estado de conservação de uma espécie seja considerado favorável com base nestas exigências e particularidades enquanto não estiverem determinadas as condições referidas nessa disposição.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 193).
(
3
)	De acordo com o n.o 12 do documento do Conselho 9705/24, de 8 de maio de 2024, a Comissão encomendou a realização de trabalhos relativos a uma melhor metodologia para a avaliação do estado de conservação dos grandes carnívoros.
(
4
)	Quanto à discussão sobre o nível de proteção do lobo, ver as minhas conclusões no processo ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, n.o 1, com outras referências), o documento do Conselho 9705/24, de 8 de maio de 2024, relativo ao estado do debate sobre o nível de proteção do lobo, e o comunicado de imprensa do Conselho, de 26 de setembro de 2024«Convenção de Berna: UE propõe alterar estado de conservação do lobo», bem como a correspondente carta da União, de 27 de setembro de 2024, dirigida ao secretariado da Convenção de Berna, T‑PVS/Inf(2024)15, e ponto 4.2. do projeto de lista de decisões adotado na 44.a Reunião da Comissão Permanente da Convenção de Berna, T-PVS(2024)MISC.
(
5
)	V., a título exemplificativo, Acórdãos de 30 de janeiro de 2002, Comissão/Grécia (Caretta caretta) (C‑103/00, EU:C:2002:60), de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851), ou, por último, de 11 de julho de 2024, WWF Österreich e o. (C‑601/22, EU:C:2024:595).
(
6
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656).
(
7
)	CETS n.o 104.
(
8
)	Decisão 82/72/CEE do Conselho, de 3 de dezembro de 1981 (JO 1982, L 38, p. 1).
(
9
)	Segundo o sítio web https://www.coe.int/en/web/conventions.
(
10
)	https://www.coe.int/en/web/conventions/cets‑number‑/‑abridged‑title‑known?module=signatures‑by‑treaty&treatynum=104 e https://www.coe.int/en/web/conventions/cets‑number‑/‑abridged‑title‑known?module=declarations‑by‑treaty&numSte=104&codeNature=0.
(
11
)	Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7).
(
12
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, n.o 69).
(
13
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, n.o 78).
(
14
)	Acórdãos de 7 de novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, n.o 23), de 19 de outubro de 2017, Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:774, n.o 32), e de 18 de outubro de 2018, Comissão/Reino Unido (C‑669/16, EU:C:2018:844, n.o 63).
(
15
)	V. referências na nota de rodapé 14.
(
16
)	V. Ripple, W. J., Estes, J. A., Beschta, R. L., Wilmers, C. C., Ritchie, E. G., Hebblewhite, M., […] & Wirsing, A. J. (2014). Status and ecological effects of the world’s largest carnivores. Science, 343(6167), 1241484‑3, e Kuijper, D. P. J. (2011). Lack of natural control mechanisms increases wildlife — forestry conflict in managed temperate European forest systems. European Journal of Forest Research, 130, 895‑909.
(
17
)	V. Kuijper (referência na nota de rodapé 16, pp. 900 e 901).
(
18
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, n.o 69).
(
19
)	Neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2024, WWF Österreich e o. (C‑601/22, EU:C:2024:595, n.o 57), e conclusões da advogada‑geral T. Ćapeta neste processo (EU:C:2024:62, n.os 73 e 74), quanto ao artigo 16.o da Diretiva Habitats. V. também as minhas conclusões no processo ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, n.o 101) quanto ao artigo 14.o
(
20
)	Large Carnivore Initiative for Europe (Boitani et al.), Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe [Documento para a 42.a Reunião da Comissão Permanente da Convenção de Berna, de 28 de novembro a 2 de dezembro de 2022, T‑PVS/Inf(2022)45, p. 19].
(
21
)	Referência na nota de rodapé 20, pp. 19 e 22.
(
22
)	Referência na nota de rodapé 20, pp. 18, 19 e 21.
(
23
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, n.os 63 e 66), v., também, Acórdão de 11 de julho de 2024, Umweltverband WWF Österreich e o. (C‑601/22, EU:C:2024:595, n.o. 58).
(
24
)	V. as minhas conclusões no processo ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, n.o 77).
(
25
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, n.o 65).
(
26
)	V., igualmente, o relatório referido na nota de rodapé 20, pp. 18 e 19.
(
27
)	Assinaturas e estado da ratificação da Convenção de Berna (https://www.coe.int/de/web/conventions/cets‑number‑/‑abridged‑title‑known?module=signatures‑by‑treaty&treatynum=104).
(
28
)	Referência na nota de rodapé 20, p. 19.
(
29
)	Assinaturas e estado da ratificação da Convenção de Berna (https://www.coe.int/de/web/conventions/cets‑number‑/‑abridged‑title‑known?module=signatures‑by‑treaty&treatynum=104).
(
30
)	Acórdão de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, n.o 60).
(
31
)	Acórdão de 11 de julho de 2024, WWF Österreich e o. (C‑601/22, EU:C:2024:595, n.o 63).
(
32
)	Biodiversity.europa.eu/species/1367.
(
33
)	Regulamento (UE) 2024/1991 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2024, relativo ao restauro da natureza e que altera o Regulamento (UE) 2022/869 (JO L, 2024/1991)
(
34
)	V. Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Extradição para a Ucrânia) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, n.o 48), e de 31 de janeiro de 2023, Puig Gordi e o. (C‑158/21, EU:C:2023:57, n.os 131 e 132).
(
35
)	V., supra, n.o 44.
(
36
)	V. Kojola, I., Aspi, J., Hakala, A., Heikkinen, S., Ilmoni, C., & Ronkainen, S. (2006). «Dispersal in an expanding wolf population in Finland». Journal of Mammalogy, 87(2), pp. 281 a 286.
(
37
)	V. as minhas conclusões no processo Comissão/França (Cricetus cricetus) (C‑383/09, EU:C:2011:23, n.o 62).
(
38
)	V., supra, n.o 57.
(
39
)	V., supra, n.o 75.
(
40
)	Neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, n.o 23).
(
41
)	As minhas conclusões no processo ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, n.os 99 e 100).
(
42
)	Acórdãos de 14 de junho de 2007, Comissão/Finlândia (Caça ao lobo) (C‑342/05, EU:C:2007:341, n.o 29), e de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, n.o 68).
(
43
)	Acórdão de 29 de julho de 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, n.o 65).
(
44
)	V. Acórdão de 23 de abril de 2020, Comissão/Finlândia (Caça de primavera do Eider‑Edredão macho) (C‑217/19, EU:C:2020:291, n.os 71, 72 e 82).
(
45
)	V., supra, n.os 22 e 52.
(
46
)	IUCN, (2012), IUCN Red List Categories and Criteria: Version 3.1. Segunda edição, Gland, Switzerland and Cambridge, UK, p. 15.
(
47
)	Neste sentido, Acórdão de 28 de junho de 2007, Comissão/Espanha (C‑235/04, EU:C:2007:386, n.os 26 a 28, 35 e 39).
(
48
)	IUCN Standards and Petitions Committee. 2024. Guidelines for Using the IUCN Red List Categories and Criteria. Version 16, p. 7.
(
49
)	IUCN Species Survival Commission, Guidelines for Application of IUCN Red List Criteria at Regional and National Levels, Version 4.0, janeiro, 2010.
(
50
)	Neste sentido, Acórdãos de 9 de setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o. (C‑236/01, EU:C:2003:431, n.o 106), de 28 de janeiro de 2010, Comissão/França (C‑333/08, EU:C:2010:44, n.o 91), e de 19 de janeiro de 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, n.o 60).
(
51
)	V., supra, n.o 60.
(
52
)	Acórdão de 11 de julho de 2024, WWF Österreich e o. (C‑601/22, EU:C:2024:595, n.o 43).
(
53
)	V. as minhas conclusões no processo ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, n.o 46).
(
54
)	V. Acórdão de 15 de julho de 2004, Pêcheurs de l’étang de Berre (C‑213/03, EU:C:2004:464, n.o 39).
(
55
)	V. a decisão da Comissão Permanente da Convenção de Berna referida na nota de rodapé 4.