61996CC0232_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 O presente processo tem por objecto reduções percentuais fixas de fundos do FEOGA (1) impugnadas pela recorrente. As reduções dizem respeito, por um lado, a medidas de intervenção no sector da carne de bovino e, por outro, a medidas de intervenção no quadro do armazenamento público de cereais. É preferível tratar separadamente estes dois pontos.
2 Relativamente às medidas de intervenção no sector da carne de bovino, a Comissão, recorrida, justifica a redução invocando o facto de as autoridades nacionais terem aceitado, no quadro das aquisições de intervenção, propostas múltiplas (propostas agrupadas ou associadas) de natureza ilícita (2). Estas propostas poderiam ter um carácter especulativo. Se, por exemplo, grandes quantidades de carne de bovino forem propostas à intervenção, torna-se necessário reduzir essas quantidades por aplicação de um coeficiente (3). Como os proponentes continuam, porém, a querer vender a totalidade da carne de que dispõem ao organismo de intervenção, apresentam propostas inflacionadas, com fins especulativos. Apostando na fixação de um determinado coeficiente de redução, o proponente propõe à intervenção uma quantidade correspondentemente maior. Se o coeficiente que vem a ser fixado for inferior ao previsto pelo proponente, este tem que entregar ao organismo de intervenção mais carne do que tem efectivamente ao seu dispor. Se não conseguir cumprir o contrato celebrado com o organismo de intervenção na proporção igual a 85% ou a 95%, segundo os casos, perde toda ou parte da garantia constituída em relação à quantidade total (4).
3 Porém, se o proponente dividir a sua oferta inicial em várias propostas, apresentadas através de «testas-de-ferro», o risco de perda da garantia diminui. Se não puder entregar a totalidade da quantidade proposta, em caso de propostas distintas de menor volume, pode, pelo menos, honrar algumas de modo a não perder a garantia. É verdade que em relação às restantes propostas que, nesse caso, ele já não poderá cumprir, a garantia continuará a ser perdida; Porém, a garantia já não será calculada em relação à totalidade das propostas por ele apresentadas, mas unicamente com referência ao montante mais reduzido de cada uma das suas propostas. O montante da garantia perdida é assim menor e o lucro realizado excede frequentemente essa perda.
4 Segundo a Comissão, daqui se infere claramente que a apresentação de propostas múltiplas facilita a especulação, porque o efeito do depósito da garantia é diminuído.
5 A oferta de quantidades maiores, ao mesmo tempo que se especula, é contrária ao espírito da intervenção, que se destina - quando os preços baixam além de um certo nível - a estabilizar o mercado e a evitar ou atenuar uma baixa importante dos preços, através, por exemplo, de compras efectuadas pelos organismos de intervenção (5). O Regulamento n.º 859/89 (6) instituiu um sistema de compras por concurso (7), no quadro do qual os preços de compra e as quantidades são fixados com base nas propostas recebidas (8).
6 As propostas especulativas, facilitadas, como foi explicado, pela apresentação de propostas múltiplas, impediram uma aplicação bem sucedida das medidas de intervenção. Sendo proposta uma quantidade de carne superior à realmente existente no mercado, os preços e as quantidades, fixados com base nas propostas recebidas, deixam de poder ser determinados em função das condições do mercado. As propostas especulativas impediram a Comissão de ter uma visão precisa da situação do mercado. Por esta razão, é quase certo que, em consequência dessas propostas especulativas e das propostas «múltiplas» que as facilitaram, os organismos de intervenção compraram quantidades superiores de carne a preços mais elevados. A este respeito deve igualmente ter-se presente que a apresentação de várias propostas permite uma especulação ao nível dos preços. A aquisição de quantidades excessivas teria levado o FEOGA a suportar despesas superiores às necessárias ao apoio do mercado.
7 Relativamente às medidas de intervenção no quadro do armazenamento público de cereais, a Comissão justifica a redução prevista nesta área pelo facto de ter verificado, na altura dos controlos, carências no armazenamento público de cereais.
B - Matéria de facto e enquadramento jurídico
Medidas de intervenção no sector da carne de bovino
8 A República Francesa conclui, relativamente a este ponto, pedindo a anulação da decisão da Comissão de não tomar a cargo o montante de 76 041 440 FF de despesas efectuadas pela República Francesa, no exercício de 1992, em compras de carne de bovino (9) (a seguir «decisão»). A não elegibilidade destas despesas consta do Anexo I da decisão. O montante em causa corresponde a uma correcção percentual fixa de 2% das despesas de 1992.
9 No seu relatório de síntese (10), a Comissão justifica esta redução pela afirmação de que o comportamento da autoridade francesa competente não era compatível com as disposições comunitárias e de que tinha discriminado os operadores respeitosos das regras.
10 Neste relatório, a Comissão referiu igualmente, a respeito das propostas múltiplas, que se verificava pelos documentos dos processos respectivos que propostas apresentadas por sociedades diferentes mencionavam frequentemente a mesma morada, os mesmos números de telefone e de fax, e que, por vezes, eram assinadas pela mesma pessoa. Acrescentava que as facturas enviadas por estas diferentes empresas tinham números seguidos. A autoridade francesa devia, desde o início, ter-se apercebido da actuação dos proponentes. A República Francesa não teria, no entanto, efectuado qualquer controlo quanto a este aspecto, quando a tal estava obrigada.
11 A recorrente, por seu lado, entende que foram observadas todas as disposições em matéria de intervenção. Afirma que as autoridades francesas adoptaram medidas nacionais que garantiam o respeito da regulamentação que impõe que os participantes num concurso só podem apresentar uma proposta por categoria e adjudicação.
12 A regulamentação subjacente a este litígio consta do artigo 9.º do Regulamento n.º 859/89, que, no n.º 1, dispõe: «O proponente só pode participar no concurso se se comprometer por escrito a respeitar o conjunto das normas relativas às aquisições em causa» (11).
13 O n.º 2 do mesmo artigo prevê: «Os interessados participarão no concurso junto do organismo de intervenção dos Estados-Membros em que o mesmo está aberto, quer por apresentação da proposta escrita contra recibo quer por qualquer meio de comunicação escrito contra recibo aceite pelo organismo de intervenção, podendo apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso» (12).
14 A distinção entre os conceitos de «proponente» e «interessado» é, segundo a Comissão, importante neste caso. A escolha de termos diferentes demonstraria que os interessados não são equiparáveis aos proponentes. O conceito de interessado não diria apenas respeito aos que intervieram efectivamente e apresentaram uma proposta. Englobaria um grupo de pessoas muito mais alargado; a proibição de apresentar mais de uma proposta não diria, portanto, apenas respeito ao proponente - quer dizer, àquele que apresenta efectivamente uma proposta. Pelo contrário, visaria todos os que propusessem a mesma quantidade de carne.
15 A recorrente entende, quanto a ela, que os conceitos de «proponente» e de «interessado» visam a mesma pessoa. O uso de dois termos diferentes teria como única razão de ser a vontade de evitar a repetição da palavra «proponente».
16 Segundo a recorrente, a imposição de condições específicas à validade das propostas decorreria apenas do n.º 3 do artigo 11.º do Regulamento (CEE) n.º 2456/93 da Comissão, de 1 de Setembro de 1993, relativo às normas de execução do Regulamento (CEE) n.º 805/68 no que respeita às medidas gerais e especiais de intervenção no sector da carne de bovino (13), que ainda não estava em vigor na altura dos factos. Esta disposição prevê:
«Cada interessado pode apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso.
Cada Estado-Membro assegurar-se-á de que os interessados são independentes em termos de direcção, pessoal e funcionamento.
Sempre que existam indícios sérios de que tal não é o caso ou de que uma proposta não corresponde à realidade económica, a admissibilidade da mesma fica subordinada à apresentação pelo proponente de provas adequadas do respeito do disposto no segundo parágrafo.
Se for estabelecido que um interessado apresentou mais do que um pedido, nenhum dos pedidos será admissível.»
17 A recorrente que, ao contrário da Comissão, entende que o disposto no artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 foi integralmente cumprido, apresentou o problema ao órgão de conciliação (14) em Outubro de 1995. Segundo as declarações da recorrente, este órgão, nas suas conclusões provisórias constantes do anexo ao relatório final, teria dado o seguinte parecer: é verdade que os Estados-Membros não tomaram a iniciativa de lutar contra a prática das propostas múltiplas, que - de um ponto de vista económico - emanam de facto de um só e mesmo operador. Embora os serviços da Comissão devam ter tido eles próprios conhecimento dessa situação, só em 1993 é que reagiram. Nestas condições - ainda segundo o órgão de conciliação -, e visto que esta prática não causou aparentemente nenhum prejuízo financeiro ao Fundo, a correcção de 2% das despesas totais é difícil de justificar.
18 A este propósito, a Comissão sublinha que, ao contrário do que aconteceu com as autoridades nacionais, ela não teve imediatamente conhecimento destas informações. Como as propostas lhe são comunicadas sem indicação de nomes, só se teria apercebido destas irregularidades no quadro dos controlos por ela efectuados.
Medidas de intervenção no quadro do armazenamento público de cereais
19 Quanto a este aspecto, a República Francesa conclui pedindo a anulação da decisão da Comissão por ter rejeitado 84 061 448 FF de despesas elegíveis correspondendo a medidas de intervenção no sector dos cereais. Este montante corresponde a 2% das despesas de cobertura de custos técnicos, financeiros e outros, realizadas durante o exercício de 1992. A Comissão justifica esta redução por carências na armazenagem pública dos cereais.
20 Ao efectuar um controlo nos meses de Junho e Julho de 1993, a Comissão deparou com carências na gestão do sistema de intervenção. Informou do facto as autoridades francesas, anunciando-lhes, segundo declara a recorrente, consequências financeiras aquando do apuramento das contas de 1993. Na resposta, datada de Dezembro de 1993, as autoridades francesas enumeraram uma lista de medidas que iriam adoptar a fim de melhorar o sistema de armazenamento público de cereais.
21 Segundo as declarações da recorrente, a Comissão afirmou posteriormente que, tendo designadamente em conta as melhorias que se propunha efectuar no sistema de gestão, não seria imposta nenhuma sanção financeira global. Afirmou, no entanto - facto este que não é contestado pela recorrente -, que seriam aplicadas correcções financeiras se se verificasse que produtos armazenados no quadro da intervenção tinham sido substituídos por cereais do mercado.
22 Aquando de um novo controlo, efectuado nos meses de Junho e Julho de 1994, a Comissão constatou que as autoridades francesas não tinham corrigido as falhas verificadas no primeiro controlo. Informou as autoridades de que seriam decididas correcções financeiras a partir do exercício de 1992. Após nova troca de cartas com a Comissão, a recorrente acabou por submeter o problema ao órgão de conciliação. Segundo a recorrente, este órgão chegou à conclusão, no seu relatório definitivo, que a correcção financeira era justificada. Salientando embora que era lamentável que os serviços da Comissão dessem a impressão de ter modificado a primeira decisão, o órgão de conciliação sublinha que as autoridades francesas não contestam ter tido que alterar o sistema anterior para responderem às exigências da Comissão.
Petição de recurso e contestação
23 Na sequência da decisão da Comissão, a República Francesa acabou por interpor no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias um recurso pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar nula a Decisão 96/311/CE da Comissão (15), relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993, na parte em que a Comissão rejeitou, relativamente ao ano de 1992, para a França:
- 76 041 440 FF de despesas elegíveis correspondendo às medidas de intervenção no sector da carne de bovino relativamente à apresentação de propostas no âmbito de processos de adjudicação;
- 84 061 448 FF de despesas elegíveis correspondendo a medidas de intervenção no quadro do armazenamento público de cereais;
-
a título subsidiário, considerar que os montantes dessas correcções são desproporcionados;
-
condenar a recorrida nas despesas.
24 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1) rejeitar o recurso;
2) condenar a República Francesa nas despesas.
C - Análise
Medidas de intervenção no sector da carne de bovino
Espírito e finalidade do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89
25 A recorrente alega, em primeiro lugar, que a Comissão interpretou erradamente o artigo 9.º, n.º 2, segundo período. Sustenta que esta disposição se limita a exigir que qualquer pessoa singular ou colectiva que se dirija à autoridade competente na qualidade de proponente só lhe apresente uma proposta. Quanto a eventuais laços entre os diferentes proponentes, que poderia ser obrigatório tomar em consideração, o Regulamento n.º 859/89 nada diz. Segundo a recorrente, a validade das propostas não está sujeita a condições especiais. A recorrente sublinha que a autoridade nacional verificou se os diferentes proponentes eram efectivamente, cada um deles, pessoas colectivas devidamente inscritas no registo. Quanto à questão de saber se as diferentes empresas que apresentaram propostas pertenciam eventualmente ao mesmo grupo, este aspecto não foi objecto de verificação em França, precisa a recorrente, porque a necessidade de o fazer não existia.
26 Ainda que tivesse procedido a esse controlo, não existiria no Regulamento n.º 859/89 nenhuma base legal susceptível de permitir a rejeição de propostas associadas.
27 Lembra que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, compete aos Estados-Membros provar que estão verificadas as condições para a obtenção de um financiamento. Referindo-se ao sistema nacional de controlo, a recorrente sustenta que pode ser comprovado que cada proponente é uma empresa distinta e autónoma. Aliás, tratar-se-ia de um facto não contestado pela Comissão. Esta consideraria, porém, que tal não seria bastante, argumentando que uma intervenção bem sucedida teria como condição necessária que as sociedades fossem economicamente independentes umas das outras.
28 A recorrente entende que, nesse caso, o ónus da prova recai sobre a Comissão. Esta não teria demonstrado que a prática seguida em França causou qualquer perturbação na intervenção.
29 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que «só são financiadas pelo FEOGA as restituições concedidas e as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas...» (16). Neste aspecto, incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas (17).
30 O Tribunal de Justiça decidiu igualmente, no que respeita às exigências relacionadas com o texto de uma disposição, que: «Devendo as normas cujo incumprimento deva acarretar consequências financeiras ser suficientemente claras e precisas, a Comissão não podia basear-se nos termos da subposição... para impor, no momento do apuramento das contas do FEOGA, uma interpretação que o sentido habitual das palavras empregadas não impunha» (18).
31 Há que apreciar, portanto, se a formulação do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 satisfaz estas exigências, quer dizer, se autoriza uma interpretação como a efectuada pela Comissão. Neste contexto, parece útil examinar previamente o modo como a Comissão pretende interpretar o artigo 9.º, n.º 2, segundo período. Nos articulados, fala-se a maior parte das vezes em «propostas múltiplas». Não se pode tratar, nesse caso, de propostas apresentadas sob o mesmo nome por um só e mesmo proponente. Com efeito, essas propostas também não são lícitas em França. Além disso, como resulta dos articulados, a Comissão também não condena toda e qualquer forma de ligação entre as diferentes propostas. Declara, por exemplo, que quando uma pessoa explora dois matadouros independentes entre si, cada um deles pode apresentar uma proposta. Como a Comissão declarou na audiência, o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, só proíbe as propostas incidentes sobre a mesma quantidade de carne. Que um interessado não se limite a propor a carne de que dispõe em seu próprio nome, mas o faça igualmente por intermédio de testas-de-ferro - isto é que seria proibido pelas normas comunitárias e que incumbiria aos Estados-Membros fazer cessar.
32 A Comissão sublinha que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma disposição deve ser interpretada não só com base na sua letra, mas também em função do seu espírito e da finalidade através dela prosseguida (19). A Comissão deduz daí que a disposição em causa ficaria privada do seu efeito útil se fosse possível apresentar várias propostas por intermédio de testas de ferro, contornando desse modo a proibição.
33 A prática seguida nas compras de intervenção em França compromete, como se viu, o regime de intervenção. A compra de quantidades maiores implicaria custos superiores aos necessários ao apoio do mercado. Além disso, a igualdade de acesso de todos os interessados, imposta pelo artigo 6.º, n.º 6, do Regulamento n.º 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.º 571/89, não seria assegurada.
34 O artigo 9.º, n.º 2, segundo período, deve ser interpretado à luz do seu espírito e finalidade, de modo a não constituir um entrave às medidas de intervenção. As propostas respeitantes à mesma quantidade de carne provêm, na realidade, de um só proponente. São, por isso, ilícitas.
35 Segundo a Comissão, isto mesmo resulta da letra da disposição em causa. É de sublinhar a este propósito que o uso de termos distintos nos n.os 1 e 2 do artigo 9.º é perfeitamente susceptível de indicar um significado distinto. Poder-se-ia daí deduzir que não basta controlar se aquele que submete efectivamente a proposta só apresenta uma, quer dizer, se, de cada vez, é efectivamente uma pessoa (colectiva) independente que intervém. Por «interessado» poder-se-ia, nesse caso, entender uma pessoa interessada em vender a sua carne à intervenção. Esta não teria necessariamente - como já se viu - que ser a mesma pessoa do proponente, quer dizer, a que apresenta de facto a proposta. Se, por exemplo, a carne for proposta por intermédio de testas-de-ferro, há um interessado mas vários proponentes. Se se examinar, porém, o modo como estes dois conceitos são usados noutros regulamentos relativos às medidas de intervenção no sector da carne de bovino, verifica-se que a distinção que acaba de ser feita nem sempre é observada. Assim, por exemplo, o primeiro considerando do Regulamento (CEE) n.º 2271/90 (20) precisa que «cada interessado pode apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso». Por outro lado, a versão alemã do artigo 11.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2456/93, que substituiu o artigo 9.º do Regulamento n.º 859/89, utiliza, no contexto da apresentação de propostas, por um lado, o conceito de interessado, e, por outro, o de proponente (21).
36 A distinção feita no artigo 9.º entre «proponente» e «interessado» não permite, portanto, tirar outras conclusões.
37 A análise das regras que precederam as ora em discussão é, em contrapartida, mais rica em ensinamentos. Assim, em 1990, foi instituída a possibilidade de apresentar várias propostas a preços diferentes. O Regulamento (CEE) n.º 1282/90 (22) deu a seguinte redacção ao artigo 9.º, n.º 2, segundo período: «Podem apresentar várias propostas, a preços diferentes, por categoria e concurso».
38 Este regulamento foi, porém, revogado desde Agosto de 1990. O Regulamento n.º 2271/90, que efectuou essa revogação, sublinhava no primeiro considerando: «à luz da experiência adquirida, é conveniente... prever que o proponente possa apresentar apenas uma proposta... por categoria e por concurso».
39 Segundo a recorrente, não se podem tirar conclusões destas diferentes versões. Precisa que o Regulamento n.º 1282/90 tinha como objectivo melhorar a regulamentação existente e permitir a um mesmo proponente apresentar propostas distintas a preços diferentes. Acrescenta que, desde a revogação destas disposições, o Regulamento n.º 859/89 prevê simplesmente que um mesmo proponente só pode apresentar uma proposta. Não haveria outras condições. Desde a revogação do Regulamento n.º 1282/90 é, porém, claro que um proponente já não pode apresentar várias propostas relativas à mesma quantidade de carne. O espírito e a finalidade da disposição ora em discussão, isto é, o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, é, portanto, de qualquer modo, o de impedir que determinada quantidade de carne seja proposta várias vezes. Esta regulamentação perderia todo o sentido se pudesse ser facilmente contornada pela intervenção de testas-de-ferro.
40 A própria recorrente deve ter tido consciência disso ao registar as propostas. Por um lado, é pacífico que uma regra deixa de ter sentido se puder, como foi alegado, ser contornada, por exemplo, de modo que a mesma carne seja proposta por várias pessoas. Por outro lado, a recorrente sabia qual era o propósito da intervenção. Nesta medida, não lhe deve ter escapado que o facto de a carne disponível no mercado ser proposta várias vezes era contrário à finalidade da intervenção.
41 Além disso, o Tribunal de Justiça tem decidido que, mesmo no caso de uma aplicação objectivamente incorrecta do direito comunitário, baseada numa interpretação adoptada de boa fé pelas autoridades nacionais, os artigos 2.º e 3.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70 (23) impõem que os custos fiquem a cargo dos Estados-Membros (24). Esta interpretação estrita das condições de tomada a cargo das despesas pelo FEOGA impõe-se, segundo o Tribunal de Justiça, pela finalidade do Regulamento n.º 729/70. Com efeito, a gestão da Política Agrícola Comum em condições de igualdade entre operadores económicos dos Estados-Membros opõe-se a que as autoridades nacionais de um Estado-Membro, através de uma interpretação lata de uma determinada disposição, favoreçam os operadores desse Estado, em detrimento dos dos outros Estados-Membros que procedem a uma interpretação mais estrita (25).
42 A recorrente tem razão quando sublinha que o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89 não contém qualquer definição dos diferentes proponentes nem regula a organização das suas relações recíprocas. Nada impõe, porém, que assim seja. Resulta do espírito e da finalidade do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, que é proibido propor carne por intermédio de testas-de-ferro. A recorrente não pode limitar-se a afirmar que a letra do artigo 9.º não a obriga a controlar eventuais laços entre diferentes proponentes. O que está em causa é apenas saber como é que o respeito de uma proibição, como a do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, pode ser controlado.
43 Deve, pois, merecer acolhimento a alegação da Comissão de que o artigo 9.º, n.º 2, segundo período, proíbe igualmente as propostas que, apesar de emanarem de pessoas colectivas diferentes, incidem sobre a mesma carne, de modo que se pode considerar que foram apresentadas por testas-de-ferro.
44 Ao contrário do que a recorrente sustenta, existe, pois, uma base para recusar essas propostas, ou seja, o artigo 9.º, n.º 2, segundo período.
Obrigação de controlo do Estado-Membro
45 A Comissão justifica a redução efectuada no quadro do apuramento das contas do FEOGA pelo facto de a recorrente não ter velado pelo cumprimento desta disposição.
46 É ponto assente que o controlo das propostas em França se limitou à questão de saber se essas propostas emanavam de pessoas colectivas distintas. Não houve controlos mais aprofundados. Teremos, assim, que examinar se estes factos constituem uma razão suficiente para admitir o desrespeito de uma regulamentação comunitária por parte da recorrente, porque a Comissão não deu nenhum exemplo concreto de propostas efectivamente apresentadas por testas-de-ferro.
47 A Comissão não pode, porém, fazer essa prova, porque a recorrente não efectuou qualquer controlo quanto a este aspecto. As verificações incidiram apenas sobre a questão de saber se as propostas emanavam efectivamente de pessoas (colectivas) distintas. A Comissão não dispunha, pois, de qualquer informação para apreciar precisamente a situação. É certo que a Comissão pode ela própria proceder a fiscalizações, mas, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias. E o Tribunal acrescenta: «Este regime, estabelecido na base da confiança, não implica nenhum controlo sistemático por parte da Comissão - que esta estaria, aliás, materialmente impossibilitada de efectuar... Com efeito, só o Estado-Membro pode conhecer e determinar com precisão os dados necessários à elaboração das contas do FEOGA, não estando a Comissão suficientemente próxima para obter as informações de que necessita junto dos agentes económicos» (26).
48 Estando, portanto, a Comissão dependente, no âmbito do apuramento de contas do FEOGA, das informações recolhidas pelos Estados-Membros, não pode apresentar aqui um exemplo concreto de infracção cometida nos concursos. Pode - e deve - apenas provar que a recorrente não verificou se estavam satisfeitas todas as condições necessárias à observância da norma em causa. A Comissão fez essa prova, tanto mais facilmente quanto a própria recorrente não o contesta, afirmando que é impossível impedir, mesmo no caso de empresas inscritas no registo, que pessoas juridicamente distintas possam apresentar propostas associadas graças aos laços económicos entre elas existentes.
49 Ao procedermos à análise da questão de saber se esses elementos bastam para prova de que a recorrente infringiu o direito comunitário, deveremos igualmente verificar se a recorrente estava obrigada a uma fiscalização mais aprofundada. Remetemos quanto a este aspecto para o disposto no Regulamento n.º 729/70. Nos considerandos deste regulamento, afirma-se designadamente que «deverão ser tomadas medidas para evitar... todas as irregularidades...» (27). O oitavo considerando precisa «que as despesas da Comunidade deverão ser objecto de controlos aprofundados; que, em complemento das fiscalizações que os Estados-Membros efectuem por sua própria iniciativa e que se mantêm essenciais, é conveniente prever verificações por agentes da Comissão, assim como a faculdade de esta fazer apelo aos Estados-Membros».
50 O artigo 8.º do regulamento, que corresponde a estes considerandos, prevê, no seu n.º 1:
«Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
...»
51 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, incumbe às autoridades nacionais zelar pelo estrito respeito das normas comunitárias (28). No acórdão Exportslachterijen van Oordegem, o Tribunal precisou o alcance desta obrigação dos Estados-Membros no quadro do financiamento do FEOGA. A propósito do artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70, o Tribunal afirma:
«Esta disposição, que constitui, neste domínio específico, uma expressão das obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 5.º do Tratado, define, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os princípios segundo os quais a Comunidade e os Estados-Membros devem organizar a execução das decisões comunitárias de intervenção agrícola financiadas pelo FEOGA, bem como o combate à fraude e às irregularidades relacionadas com estas operações (v. acórdão BayWa, já referido, n.º 13).
Deste modo, o artigo citado impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para verificar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção de uma concreta medida de controlo (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n.os 16 e 17)» (29).
52 De onde resulta que os Estados-Membros podem estar sujeitos a uma obrigação de controlo, ainda que essa obrigação não esteja expressamente prevista na regulamentação em causa.
53 A questão que ora se põe é, portanto, a de saber se, no presente caso, a recorrente estava obrigada a efectuar controlos mais aprofundados; ou, dito de outro modo, a recorrente devia ou podia ter feito mais e, em caso afirmativo, o quê?
54 Como a Comissão explicou, o prejuízo sofrido pelo Fundo advém do facto de a entrega de várias propostas por um interessado utilizando testas de ferro facilitar a apresentação de propostas especulativas. Se se examinar, porém, o comportamento da Comissão em relação às propostas especulativas em si mesmas, podemos perguntar-nos se a recorrente estava obrigada a tomar medidas mais rigorosas.
55 A fim de impedir as propostas especulativas consistentes em propor, na expectativa da fixação de um certo coeficiente de redução, uma quantidade de carne maior do que a realmente existente, o artigo 10.º, n.º 1, instituiu uma garantia (30) destinada a assegurar «a seriedade das propostas e o respeito das condições previstas» (31). Por outras palavras, os Estados-Membros estão apenas obrigados, neste aspecto, a zelar pelo depósito da quantia correspondente ao montante da garantia. Não lhes é pedido que verifiquem se o proponente propõe uma quantidade de carne maior do que a que tem ao seu dispor.
56 Neste caso, porém, havia uma regulamentação suplementar que devia ser cumprida e que não podia ser contornada: um interessado que pretendesse vender a carne ao seu dispor para intervenção não devia apresentar várias propostas. O espírito da intervenção exigia que assim fosse. É certo que a ideia só veio a concretizar-se, posteriormente, no Regulamento n.º 2456/93 (32). Mas tal não impede que essa regra já devesse - no seu espírito - ser conhecida anteriormente.
57 Deve, por conseguinte, concluir-se que a recorrente devia ter procedido a controlos mais aprofundados, a fim de verificar se as propostas apresentadas emanavam efectivamente de um só e único proponente. Esta obrigação impunha-se tanto mais quanto existiam indícios claros, já acima mencionados, da existência de laços entre diferentes proponentes. Ainda que daí não se pudesse inferir, com segurança, que tinha havido violação do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89, os indícios eram, no entanto, tais que um controlo mais estrito podia e devia ter parecido necessário, e isto é o que importa.
58 A recorrente sustenta que esse controlo não podia ser efectuado porque as datas de abate eram posteriores à apresentação da proposta. Afirma, pois, que era impossível determinar onde é que se encontrava a carne objecto das propostas, posto que esta ainda não existia sob a forma de carne. Ainda se encontrava nas pastagens. Há que contrapor a este argumento que essa não era a única maneira de verificar se a proposta emanava ou não de um testa de ferro. Podia igualmente controlar-se, por exemplo, a natureza dos laços que uniam os diferentes proponentes e se cada um deles podia efectivamente propor uma quantidade de carne que lhe pertencia. Assim, o Regulamento n.º 2456/93 determina que os Estados-Membros assegurem que os interessados são independentes do ponto de vista da sua administração, do seu pessoal e do seu funcionamento (33). Este controlo podia igualmente efectuar-se antes da entrada em vigor do regulamento de 1993. Como foi demonstrado, a obrigação geral de controlo que impende sobre os Estados-Membros pode dar origem a uma obrigação e a uma possibilidade de efectuar controlos concretos ainda que modalidades desse controlo não estejam expressamente previstas na regulamentação correspondente. Esta obrigação decorria, neste caso, do espírito da intervenção, bem antes do Regulamento n.º 2456/93. O importante, quanto a este aspecto, é que o Estado-Membro verifique que as quantidades de carne propostas são efectivamente distintas. Quanto ao modo de proceder a esses controlos, o Estado-Membro é livre de os determinar. Não é necessário que a Comissão adopte uma regulamentação expressa com esta finalidade. É também por esta razão que não se pode considerar, como afirma a recorrente, que a Comissão pretende aplicar retroactivamente o Regulamento n.º 2456/93 aos factos ora em causa.
59 Tem assim que se entender que a recorrente deveria ter procedido a um controlo mais aprofundado, que não efectuou.
Demonstração de um prejuízo sofrido pelo FEOGA - Ónus da prova
60 Ter-se-á que examinar agora se estes factos justificam uma redução como a efectuada pela Comissão no quadro do apuramento das contas. Sustentando que o Fundo não sofreu nenhum prejuízo, a recorrente considera essa redução injustificada.
61 Para respondermos a esta questão, convém referirmo-nos à jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante à demonstração da existência de um prejuízo e ao ónus da prova no quadro do apuramento das contas do FEOGA. O Tribunal já decidiu que só devem ser financiadas pelo FEOGA as restituições concedidas e as intervenções efectuadas segundo as regras comunitárias, no quadro da organização comum dos mercados agrícolas (34). E o Tribunal acrescentou que, quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão (35).
62 A questão que se coloca a seguir é a de saber a que exigências está sujeita a alegação pela Comissão de um prejuízo financeiro. Segundo a jurisprudência do Tribunal, na hipótese de se revelar impossível estabelecer com segurança em que medida uma actuação nacional incompatível com o direito comunitário provocou um aumento das despesas que figuram numa rubrica orçamental do FEOGA, a Comissão não tem «outra alternativa» se não recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão e não apenas em determinada percentagem (36).
63 Poderia ser este o caso no presente processo, visto que é impossível à Comissão, na falta dos necessários controlos, apurar em que medida é que o comportamento da recorrente foi causa de um prejuízo para o FEOGA. Só se podem fazer conjecturas sobre os custos que poderiam ter sido evitados se a recorrente tivesse efectuado os controlos que se impunham.
64 Por outro lado, num caso em que a Comissão tinha posto em dúvida a correcção dos dados comunicados por um Estado-Membro, o Tribunal entendeu que «A Comissão está efectivamente obrigada não a demonstrar de modo exaustivo a irregularidade dos dados transmitidos pelos Estados-Membros, mas a apresentar elementos de prova da existência de uma dúvida séria e razoável quanto aos números comunicados pelas administrações nacionais. Esta facilitação da exigência da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de... ser o Estado que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se necessário for, da inexactidão dos cálculos da Comissão» (37).
65 É certo que este caso não é directamente comparável ao presente, porque a Comissão não acusa a recorrente de ter comunicado números falsos. A verdade é que os números podiam ter sido diferentes se a recorrente tivesse efectuado uma fiscalização suficiente. Mas também neste caso, a Comissão não se limitou a afirmar que o FEOGA tinha sofrido um prejuízo. Pelo contrário, demonstrou que a recorrente tinha infringido o direito comunitário e precisou a forma revestida por essa infracção. Também especificou de que modo é que essa violação podia ter facilitado a especulação por parte dos proponentes. Finalmente, explicou que este comportamento podia ter levado a uma errada apreciação do mercado e, por conseguinte, à compra de quantidades excessivas de carne de bovino, eventualmente a preços mais elevados. A Comissão fez, portanto, uma certa prova do prejuízo que o FEOGA poderia ter sofrido.
66 Não se pode impor à Comissão uma obrigação mais onerosa em matéria de prova, porque os motivos acima referidos que levam a facilitar a prova se verificam também no presente caso. Também não se pode excluir, com certeza, que o comportamento da recorrente tenha comprometido o funcionamento da organização comum de mercado.
67 Compete, assim, à recorrente, como se pode verificar pelo acórdão citado acima no n.º 61, demonstrar que o comportamento criticado não provocou um aumento das despesas no quadro do FEOGA. A recorrente sustenta que a redução de 2% não pode ser justificada pelo facto de as compras à intervenção terem dado lugar a uma especulação sobre os preços. Afirma que as propostas múltiplas não deram origem a uma espiral de baixa de preços aquando das compras à intervenção. Não é, porém, isso que afirma a Comissão. A Comissão explica, ao invés, que por causa das especulações, a carne foi comprada pelo organismo de intervenção a preços mais elevados do que o necessário.
68 A recorrente alega ainda que o risco de especulações é sempre elevado e que não está ligado à apresentação de propostas múltiplas. Salienta que a garantia a apresentar em relação a uma determinada quantidade de carne é sempre idêntica, quer tenha sido apresentada uma ou várias propostas. É um facto que não sofre contestação. Mas aquilo que a recorrente não toma em consideração é que o montante da garantia pode ficar reduzido, como se demonstrou acima, no caso de propostas múltiplas.
69 A recorrente sustenta ainda que a Comissão não demonstrou que o Fundo tinha corrido um risco real. Ter-se-ia limitado a tecer considerações hipotéticas e teóricas. Mas, como se viu, a Comissão não devia nem podia fazer mais do que isso.
70 A recorrente precisa que os preços comunicados à Comissão também não tinham um carácter excessivo. As propostas continham-se, ao contrário, segundo a recorrente, num leque largo entre o preço do mercado e o preço máximo fixado pela Comissão. Deduz daí que a Comissão estava em perfeitas condições de apreciar a situação do mercado. Se assim não fosse, as compras de intervenção deviam ter provocado uma subida do preço do mercado - o que, segundo a recorrente, não aconteceu.
71 Como explica a Comissão com razão, a função da intervenção é de apoio ao mercado. Assim sendo, não é seguro que os seus efeitos possam ser tais que sejam susceptíveis de provocar um tal aumento dos preços, mesmo em caso de aumento das compras. Além disso, a recorrente só se refere à questão do preço de compra. Ora, é pelo menos igualmente importante - se não mesmo mais significativo - saber se uma quantidade de carne superior à necessária ao apoio do mercado foi comprada. Independentemente do preço, as propostas múltiplas podem, neste aspecto, levar a uma apreciação errada.
72 Também não se pode seguir a recorrente quando esta pretende que a Comissão podia controlar os preços de compra e as quantidades adquiridas, fixando um coeficiente de redução. É seguro que a Comissão tem essa faculdade. Mas o coeficiente de redução é, ele próprio, função da quantidade de carne proposta. Não é, portanto, susceptível de evitar uma errada apreciação, podendo eventualmente constituir a sua expressão.
73 A recorrente não conseguiu demonstrar, portanto, que a apresentação de propostas múltiplas não acarretava um risco acrescido para o Fundo. Deve sublinhar-se igualmente a este propósito que a recorrente declarou mesmo, na audiência, que o risco de perda da garantia é mais reduzido no caso de propostas múltiplas.
74 Tendo a Comissão, pelo menos, feito um princípio de prova de que o comportamento da recorrente pode ter causado um prejuízo ao FEOGA, competia à recorrente demonstrar que assim não era.
75 A repartição do ónus da prova nos moldes preconizados no presente caso parece igualmente justificada à luz de outros acórdãos do Tribunal em matéria de apuramento das contas. O Tribunal já decidiu que, nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda paga sem cumprimento desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser imputada ao FEOGA, ainda que se demonstre que nenhuma irregularidade material foi cometida (38).
76 O Tribunal declarou igualmente, a propósito da observância de formalidades: «Basta verificar que, tendo em conta o carácter essencial das formalidades que não foram respeitadas, a impossibilidade de controlar o respeito do prazo dentro do qual os produtos deviam ser exportados e, portanto, a probabilidade de perdas ou mesmo de fraudes em detrimento do orçamento comunitário, o montante não reconhecido pela Comissão, limitado a 2% das despesas em causa, não pode ser considerado excessivo e desproporcionado» (39). De onde decorre que a mera probabilidade de prejuízos pode ela própria servir de critério de apreciação. Esta probabilidade existe igualmente neste caso tendo em conta os referidos indícios e os controlos não efectuados.
77 Resta-nos, pois, verificar se a argumentação da recorrente demonstra que o FEOGA não sofreu qualquer prejuízo.
78 A recorrente precisa, aliás, que as garantias declaradas perdidas no período indicado só o foram em relação a um número muito reduzido de casos. Daí deduz que as propostas não podem ter ocasionado uma especulação significativa. Segundo a Comissão, este dado mostra precisamente a eficácia prática das propostas múltiplas na redução do risco para o proponente individual.
79 Não podemos subscrever totalmente esta tese. Como a Comissão explica, a prática das propostas ditas múltiplas permite ao proponente especular através de várias propostas, diminuindo desse modo as perdas decorrentes de uma errada especulação, visto que a garantia é menos elevada quando as quantidades são mais pequenas.
80 Assim, mesmo segundo as declarações da Comissão, a prática das propostas ditas múltiplas não leva necessariamente a uma diminuição dos casos em que a garantia é perdida. Por outro lado, porém, o facto de a garantia só ter sido conservada num número muito restrito de casos não tem necessariamente como consequência que a quantidade de carne vendida para intervenção não tenha sido mais elevada do que o necessário. Os proponentes que tinham apresentado uma proposta excessiva na expectativa da fixação de um coeficiente de redução superior podiam desse modo evitar a perda da garantia comprando no mercado a quantidade de carne em falta. Esta prática não é certamente conforme ao espírito da intervenção, mas é largamente seguida, como se pode ver pelas declarações das partes. Assim, nos termos do artigo 12.º, n.º 1, do Regulamento n.º 859/89, uma proposta é recusada se o preço proposto for superior ao preço máximo válido para o concurso em causa. Um proponente que tenha proposto mais carne do que a que tem ao seu dispor poderia, assim, adquirir uma quantidade de carne recusada com esse fundamento. A Comissão entende que se trata, neste caso, ainda de uma violação do n.º 2 do artigo 12.º do Regulamento n.º 859/89, que estabelece que os direitos e obrigações decorrentes da adjudicação não são transmissíveis.
81 As declarações da recorrente de que os preços só sofreram variações de poucos francos aquando das alegadas propostas múltiplas também não são susceptíveis de refutar a tese da existência de especulação e de um eventual prejuízo para o FEOGA. A especulação através da indicação de preços diferentes só constitui um dos aspectos criticados pela Comissão. É, no entanto, efectivamente sobretudo sob a forma de propostas sobreavaliadas que a especulação se efectua. O facto de esta especulação não poder ser excluída e de levar eventualmente a um prejuízo para o Fundo não é, portanto, infirmado pela argumentação da recorrente.
82 Verifica-se, pois, que a recorrente não conseguiu refutar as afirmações da Comissão a propósito de um prejuízo financeiro sofrido pelo FEOGA.
Possibilidade de calcular o prejuízo financeiro em termos de percentagem fixa
83 A recorrente contesta porém ainda o cálculo do prejuízo financeiro em termos de uma percentagem fixa. Não havendo relação entre esse cálculo e o prejuízo, tratar-se-ia de uma sanção.
84 Quanto a este aspecto, realce-se que a recorrente parte erradamente da premissa que não é possível verificar uma qualquer relação com o prejuízo. Como demonstrámos acima (40), não se pode excluir que o FEOGA tenha sofrido um prejuízo. Basta, aliás, remeter para a jurisprudência do Tribunal em casos em que a Comissão, em vez de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, se esforça por apurar o impacto financeiro da acção ilegal através de cálculos. Estes cálculos baseiam-se numa apreciação da situação que existiria no mercado sem essa infracção. Nesses casos, ainda segundo o Tribunal de Justiça, compete ao Estado-Membro fazer prova de que estão satisfeitas as condições para beneficiar do financiamento recusado pela Comissão (41). Também no presente caso, compete à recorrente demonstrar que a apreciação da Comissão é errada. Como ficou acima demonstrado, a recorrente não foi capaz de fazer essa prova.
Linhas de orientação da Comissão (relatório do grupo Belle)
85 A recorrente alega, por último, a título subsidiário, que a redução de 2% é desproporcionada, porque o Fundo não estava sujeito, segundo ela, a nenhum risco de prejuízo. Não podemos seguir a recorrente quanto a este aspecto, porque, como foi demonstrado, existia efectivamente um risco financeiro para o Fundo.
86 A recorrente sustenta ainda que a redução é igualmente desproporcionada em relação aos outros Estados-Membros. A própria Comissão teria sublinhado que as infracções eram menos graves no caso da República Francesa do que no dos outros Estados-Membros. O que não a impediu de fixar uma redução de 2% para todos os Estados-Membros, embora, nalguns casos, essa redução se aplique durante dois anos, ao passo que, em relação à República Francesa, se limite apenas a 1992. Nestas condições, não devia ter sido aplicada nenhuma correcção, tanto mais que o risco de prejuízo para o Fundo era mínimo.
87 A Comissão remete quanto a este ponto muito justamente para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a tomada a cargo das despesas pode ser recusada a 100%, quando não é possível quantificar de modo preciso a incidência financeira de uma medida contrária ao direito comunitário (42).
88 Para os casos em que os pagamentos são feitos em percentagens fixas, a Comissão adoptou, sob proposta de um grupo inter-serviços (relatório do grupo Belle), linhas de orientação. Estas linhas de orientação propõem que se reduza o cálculo dos montantes a três taxas possíveis:
- 2%, se a omissão se limitar a determinados elementos do sistema de controlo de somenos importância ou à execução de controlos não essenciais para garantir a licitude da despesa, de modo que seja razoável concluir que o risco de prejuízos para o FEOGA foi reduzido;
- 5%, se a omissão disser respeito a elementos importantes do sistema de controlo ou à execução de controlos que desempenhem um papel importante na determinação da licitude da despesa, de modo que seja razoável concluir que o risco de prejuízo para o FEOGA foi significativo;
- 10%, se a omissão disser respeito ao conjunto ou a aspectos fundamentais do sistema de controlo ou ainda à execução de controlos essenciais para garantir a licitude da despesa, de modo que seja razoável concluir que existia um forte risco de prejuízos generalizados para o FEOGA.
89 As linhas de orientação prevêem igualmente que não seja efectuada qualquer correcção quando forem detectadas omissões de pouca importância nos controlos relativamente às quais o risco de prejuízo é considerado mínimo. Esta última regra aplica-se designadamente nos casos em que as autoridades nacionais tenham tomado medidas eficazes para remediar essas omissões mal estas tenham sido detectadas e quando essas omissões são devidas a dificuldades de interpretação dos diplomas comunitários.
90 Ainda que se pudesse considerar que as omissões do sistema de controlo são devidas a dificuldades de interpretação do artigo 9.º, n.º 2, segundo período, do Regulamento n.º 859/89, ter-se-ia que sublinhar que a condição constante destas linhas de orientação relativamente à (apenas) pouca importância das omissões de controlo não está satisfeita. Não houve omissões de somenos importância no sistema de controlo. Ao contrário, não houve qualquer controlo para determinar se vários proponentes tinham proposto uma só e a mesma quantidade de carne e se o tinham feito por intermédio de testas de ferro. Nestas condições, e tendo em conta o risco financeiro daí resultante, a taxa de correcção de 2% escolhida pela Comissão parece proporcionada e adequada.
91 A recorrente alega ainda que a Comissão não deveria ter alargado a correcção de 2% à rubrica orçamental respeitante à depreciação. Entende que o desrespeito de determinadas condições na apresentação das propostas não produz qualquer efeito sobre as condições de armazenamento. Esta correcção não teria qualquer relação com o risco financeiro corrido pelo Fundo.
92 A este respeito, a Comissão afirma que o custo da depreciação está directamente ligado ao valor das quantidades compradas, e isto numa proporção de 50% a 55%. Não vê, portanto, como é que seria possível dissociar as perdas devidas à depreciação de outras rubricas pertinentes. Só podemos concordar com esta afirmação. Quanto mais importantes forem as quantidades de carne compradas em intervenção - na sequência, eventualmente, de propostas sobreavaliadas - mais elevadas são as perdas relacionadas com a sua depreciação.
93 A recorrente não conseguiu, portanto, demonstrar o erro das apreciações da Comissão acerca da correcção financeira a efectuar no apuramento das contas.
94 Deve, assim, concluir-se que as objecções da recorrente contra a decisão da Comissão não merecem acolhimento.
Medidas de intervenção no quadro do armazenamento público de cereais
95 A recorrente contesta a decisão da Comissão a este respeito sob três aspectos. Em primeiro lugar, alega que as medidas adoptadas pelas autoridades francesas no domínio das medidas de intervenção para os cereais foram suficientes. A Comissão, por seu lado, entende que o Fundo correu importantes riscos financeiros na sequência de carências no sistema de controlo.
96 Em apoio desta sua afirmação, a recorrente sustenta que determinadas medidas exigidas pela Comissão não se encontram previstas na legislação comunitária em vigor.
97 Quanto a este aspecto, há que remeter para o disposto no artigo 6.º do Regulamento (CEE) n.º 689/92 da Comissão, de 19 de Março de 1992, que fixa os procedimentos e condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção (43). Este artigo prevê: «Os organismos de intervenção adoptam, quando necessário, procedimentos e condições de tomada a cargo complementares, compatíveis com o disposto no presente regulamento, para atenderem a condições especiais existentes no Estado-Membro de que dependem...».
98 Independentemente do que precede, compete aos Estados-Membros, como vimos, efectuar os controlos necessários no quadro do FEOGA, ainda que esses controlos não estejam expressamente previstos pelas disposições em causa.
99 A recorrente explica ainda que as medidas por ela adoptadas foram suficientes e que os controlos foram efectuados de acordo com as normas. É duvidoso que estas afirmações sejam suficientes para refutar a tese da Comissão.
100 E isto é tanto mais verdade quanto, como explica a própria recorrente, as autoridades francesas não contestam, segundo as declarações do serviço de conciliação, ter tido que alterar o seu sistema inicial a fim de se conformarem às exigências da Comissão. As melhorias anunciadas só foram, porém, introduzidas, segundo a recorrente, em 1993.
101 É certo que nos termos da jurisprudência do Tribunal, a Comissão está sempre obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos (44). Neste processo, a Comissão tinha alegado designadamente que as autoridades competentes não tinham sido capazes de fornecer informações sobre a intensidade das fiscalizações no local e sobre o sistema de comunicação entre as autoridades de vigilância e os agentes locais incumbidos da sua execução. Também não teriam conseguido explicar a falta de um relatório escrito. Estes elementos bastariam para justificar as críticas da Comissão. Incumbiria, assim, à recorrente provar a falta de veracidade das afirmações da Comissão. Segundo o Tribunal, a recorrente não podia limitar-se a sustentar que os controlos administrativos tinham tido, na realidade, lugar, bem como as fiscalizações no local, sem para tal apresentar qualquer prova. Não tendo a recorrente sido capaz de demonstrar que tinham sido efectuados controlos, essas afirmações constituiriam elementos susceptíveis de justificar dúvidas sérias quanto à criação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (45).
102 Também neste caso, a recorrente se limitou, quanto ao fundo da questão, a meras afirmações. O que se não pode considerar suficiente se se tiver presente que a Comissão apurou que cereais, que deviam ter sido armazenados em regimes diferentes, foram misturados ou substituídos entre si. Esta afirmação não foi contestada pela recorrente, que se limitou a sublinhar que não se tratava de cereais que devessem ser armazenados no quadro de medidas de intervenção. Se se puser de lado este aspecto, poder-se-á concluir, como explica, com razão, a Comissão, que a eficácia do sistema de controlo devia ser posta em causa e que existia o risco de que os cereais armazenados em diferentes regimes não fossem separados distintamente uns dos outros.
103 A recorrente não conseguiu, portanto, demonstrar que as medidas por ela tomadas eram suficientes e que não houve violação do Regulamento n.º 729/70. Os outros argumentos da recorrente relacionam-se com o exercício de 1993, que não pode ser utilizado como instrumento de comparação, visto que a recorrente declarou que as melhorias do sistema que tinham sido anunciadas foram aplicadas em Dezembro de 1993.
104 Em segundo lugar, a recorrente invoca uma violação do princípio da segurança jurídica. Refere-se a este propósito à comunicação da Comissão em que esta tinha anunciado que, devido nomeadamente às melhorias anunciadas pelas autoridades francesas, não seria efectuada nenhuma correcção financeira. O facto de ter finalmente procedido a uma correcção em 1992 violaria o princípio da segurança jurídica.
105 Note-se a este respeito que a Comissão baseia a sua análise principalmente no facto de que as autoridades francesas tinham, por seu lado, anunciado melhorias. Segundo a Comissão, estas não foram efectuadas. (A Comissão verificou que tinha havido troca ou mistura de cereais sujeitos a diferentes regimes de armazenagem).
106 A recorrente sustenta a este propósito que tomar por base outras disposições do que as aplicáveis às medidas de intervenção viola igualmente o princípio da segurança jurídica. Como já verificámos, pode-se deduzir, porém, no mínimo, a existência de omissões no sistema de controlo. A recorrente devia ter indicado, pelo menos, que essa substituição era autorizada para os outros modos de armazenamento em causa. O que não fez.
107 Há que salientar, por outro lado, que, no seu anúncio, a Comissão referiu claramente que seriam impostas correcções financeiras muito severas se viesse a verificar a falta de uma quantidade por substituição de diferentes armazenamentos de cereais. O facto de essas correcções terem sido finalmente impostas não podem violar a segurança jurídica.
108 A recorrente sublinha, além disso, que a Comissão não se devia ter baseado em simples rumores de que teria havido substituição de diferentes tipos de armazenamento. Como já acima demonstrámos, os dados fornecidos pela Comissão a este respeito são suficientes.
109 Por último, a recorrente alega que a Comissão não conseguiu dar nenhum exemplo concreto de substituição de cereais sujeitos a regimes de armazenamento diferentes. Há que lembrar neste ponto a jurisprudência do Tribunal, segundo a qual o facto de a Comissão não apresentar provas referentes a casos individuais nos quais a regulamentação agrícola não tenha sido respeitada não significa de modo nenhum que o sistema de controlo existente no Estado-Membro garante a aplicação correcta dessas disposições. Esses casos individuais constituem, porém, um elemento suplementar que pode corroborar as críticas da Comissão quanto à eficácia do sistema de controlo do Estado-Membro (46). Além disso, a própria recorrente não contestou que essas substituições tinham tido lugar.
110 Não se vislumbra assim qualquer violação ao princípio da segurança jurídica.
111 A recorrente invoca, por último, a título subsidiário, violação do princípio da proporcionalidade. Entende que a redução de 2% não devia ter sido aplicada também à rubrica orçamental 10-13, respeitante às perdas dos stocks vendidos. Essas perdas, alega, são inteiramente compensadas pelo Regulamento (CEE) n.º 3597/90 da Comissão, de 12 de Dezembro de 1990, relativo às regras de contabilização aplicáveis às medidas de intervenção que implicam a compra, a armazenagem e a venda de produtos agrícolas pelos organismos de intervenção (47).
112 Para a Comissão, ao invés, esta rubrica diz respeito às consequências financeiras das perdas nas vendas. Considera que as quantidades cuja falta foi verificada, a que acrescem as omissões no sistema de controlo, podem levar a prejuízos para o Fundo.
113 A questão de saber se existiram efectivamente quantidades em falta é motivo de litígio entre as partes. Como já demonstrámos, pode, porém, considerar-se que existiram omissões no sistema de controlo. Não podemos seguir a recorrente quando afirma que essas perdas nas vendas estariam imediatamente compensadas. Tal conclusão implicaria um controlo aprofundado, que não foi porém instituído. Nesta medida, é possível que tenham existido igualmente perdas no quadro da rubrica 10-13. Não há, portanto, violação do princípio da proporcionalidade.
114 Não se descortina, portanto, nenhum fundamento de anulação da decisão da Comissão.
Despesas
115 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, primeira frase, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido.
D - Conclusão
116 Propomos em consequência que o Tribunal decida:
«1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.»
(1) - Trata-se do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola.
(2) - Este problema é igualmente o objecto, pelo menos parcialmente, dos processos Reino Unido/Comissão (C-209/96), Dinamarca/Comissão (C-233/96), Irlanda/Comissão (C-238/96) e Itália/Comissão (C-242/96).
(3) - A regulamentação quanto a este aspecto consta do artigo 11.º, n.º 3, do Regulamento (CEE) n.º 859/89 da Comissão, de 29 de Março de 1989, relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5).
(4) - Artigo 13.º, n.º 4, do Regulamento n.º 859/89.
(5) - Quarto considerando e artigo 5.º do Regulamento (CEE) n.º 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
(6) - Já referido na nota 3.
(7) - Terceiro considerando e artigos 7.º e segs. do Regulamento n.º 859/89.
(8) - Segundo considerando do Regulamento (CEE) n.º 571/89 do Conselho, de 2 de Março de 1989, que altera o Regulamento (CEE) n.º 805/68, que revoga o Regulamento (CEE) n.º 1302/73 e que prorroga o Regulamento (CEE) n.º 4132/88 (JO L 61, p. 43).
(9) - Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19).
(10) - Documento VI/6355/95.
(11) - Sublinhado nosso.
(12) - Sublinhado nosso.
(13) - JO L 225, p. 4.
(14) - Instituído pela Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45).
(15) - V. a nota 9 supra.
(16) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (C-48/91, Colect., p. I-5611, n.os 13 e 14), e referências aí constantes.
(17) - Acórdãos Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.º 18), e referências aí constantes, de 19 de Fevereiro de 1991, Itália/Comissão (C-281/89, Colect., p. I-347, n.º 19), e referências aí constantes, de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (347/85, Colect., p. 1749, n.º 16), e de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C-55/91, Colect., p. I-4813, n.º 13), e referências aí constantes.
(18) - Acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão (349/85, Colect., p. 169, n.º 16).
(19) - Acórdãos de 3 de Dezembro de 1992, Contarini (C-283/91, Colect., p. I-6359, n.º 14), e de 29 de Fevereiro de 1996, França e Irlanda/Comissão (C-296/93 e C-307/93, Colect., p. I-795, n.º 21).
(20) - Regulamento da Comissão, de 1 de Agosto de 1990, que altera o Regulamento n.º 859/89 (JO L 204, p. 45).
(21) - Esta distinção encontra-se igualmente na versão inglesa, que fala de «interested parties» e de «tenderer».
(22) - Regulamento da Comissão, de 15 de Maio de 1990, que altera o Regulamento n.º 859/89 (JO L 126, p. 31).
(23) - Regulamento do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
(24) - O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 729/70 prevê:
«São financiadas por força da alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º, as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.»
(25) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão (11/76, Recueil, p. 245, n.os 8 e 9).
(26) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.º 11.
(27) - Sétimo considerando do Regulamento n.º 729/70.
(28) - Acórdãos de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.º 11, de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (C-366/88, Colect., p. I-3571, n.º 20); de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2321, n.º 17), e de 6 de Maio de 1982, BayWa e o. (146/81, 192/81 e 193/81, Recueil, p. 1503, n.º 26).
(29) - Acórdão de 2 de Junho de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Colect., p. I-2283, n.os 17 e 18).
(30) - Artigo 10.º do Regulamento n.º 859/89.
(31) - Terceiro considerando do Regulamento n.º 859/89.
(32) - Terceiro considerando do Regulamento n.º 2456/93.
(33) - Artigo 11.º, n.º 3, segundo parágrafo.
(34) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.º 14, e referências aí constantes.
(35) - Acórdãos de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.º 16, e Reino Unido/Comissão, já referido na nota 17, n.º 14.
(36) - Acórdãos de 4 de Julho de 1996, Grécia/Comissão (C-50/94, Colect., p. I-3331, n.º 26), de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão (15/76 e 16/76, Recueil, p. 321, n.os 32 e segs.), e Reino Unido/Comissão, já referido na nota 17, n.º 13.
(37) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.º 17.
(38) - Acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão (327/85, Colect., p. 1065, n.º 25).
(39) - Acórdão de 14 de Setembro de 1995, Irlanda/Comissão (C-49/94, Colect., p. I-2683, n.º 22).
(40) - V. os n.os 60 a 82.
(41) - Acórdão Reino Unido/Comissão, já referido na nota 17, n.os 14 e 15.
(42) - V. a nota 36.
(43) - JO L 74, p. 18.
(44) - Acórdão Alemanha/Comissão, já referido na nota 28, n.º 23.
(45) - Acórdão Alemanha/Comissão, já referido na nota 28, n.os 26 e segs.
(46) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.º 33.
(47) - JO L 350, p. 43.