61989CC0188_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . House of Lords ( herefter benaevnt "den forelaeggende ret ") har forelagt foelgende spoergsmaal for Domstolen til praejudiciel afgoerelse i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 :
"Var British Gas Corporation ( paa det paagaeldende tidspunkt ) et organ af en saadan art, at appellanterne umiddelbart kan paaberaabe sig ligebehandlingsdirektivet ( 76/207/EOEF af 9.2.1976 ) ved de engelske domstole og tribunals, saaledes at de er berettigede til at kraeve erstatning med den begrundelse, at British Gas Corporation' s politik med hensyn til pensionering var i strid med direktivet?" ( 1 ).
A . Foster og de andre appellanter i hovedsagen ( herefter benaevnt "appellanterne i hovedsagen ") er tidligere kvindelige ansatte i British Gas Corporation ( herefter benaevnt "BGC "); da de fyldte 60 aar paa forskellige tidspunkter mellem den 27 . december 1985 og den 22 . juli 1986 blev de i overenstemmelse med BGC' s almindelige politik tvunget til at tage deres afsked . I samme periode skulle mandlige ansatte i BGC foerst tage deres afsked, naar de fyldte 65 aar .
I dommene i Defrenne III ( 2 ), Burton ( 3 ), Roberts ( 4 ), Marshall ( 5 ) og Beets-Proper ( 6 ) statuerede Domstolen, at en aldersgraense som blev anvendt med det formaal at bringe et arbejdsforhold til ophoer, er et arbejdsvilkaar, naermere bestemt et afskedigelsesvilkaar, hvis gyldighed skal undersoeges i lyset af direktiv 76/207 om ligebehandling ( 7 ).
Artikel 5, stk . 1, i direktivet bestemmer, at
"anvendelsen af princippet om ligebehandling for saa vidt angaar arbejdsvilkaar, herunder afskedigelsesvilkaar, indebaerer, at maend og kvinder sikres samme vilkaar uden forskelsbehandling paa grundlag af koen ."
Den forelaeggende ret har paapeget, at Det Forenede Kongerige paa det paagaeldende tidspunkt endnu ikke havde bragt sin nationale lovgivning i overensstemmelse med ligebehandlingsdirektivet . Section 6 ( 4 ) i Sex Discrimination Act 1975, som dengang var i kraft, bestemte, at forbuddet i lovens section 6 ( 1 ) ( b ) og ( 2 ) mod, at en arbejdsgiver udoever forskelsbehandling af kvinder med hensyn til ansaettelses - eller afskedigelsesvilkaar eller ved paa anden maade at behandle dem ugunstigt, ikke fandt anvendelse paa bestemmelser i forbindelse med doed eller pensionering ( 8 ) ( 9 ).
2 . Parterne i hovedsagen er enige om, at den sondring, der foretages mellem maend og kvinder i BGC' s politik med hensyn til pensionering, paa trods af section 6 ( 4 ) i Sex Discrimination Act 1975 er ulovlig, hvis artikel 5, stk . 1, i direktiv 76/207 finder direkte anvendelse paa de for appellanterne i hovedsagen gaeldende afskedigelsesvilkaar, men at BGC' s politik er lovlig, hvis dette ikke er tilfaeldet .
I praemis 49 i Marshall-dommen af 26 . februar 1986 i sag 152/84 ( 10 ) anfoerte Domstolen, at borgerne kun kan stoette ret paa bestemmelser som artikel 5, stk . 1, i direktiv 76/207 over for "staten" - i dens egenskab af "arbejdsgiver eller offentlig myndighed" - i betragtning af, at "det er vaesentligt at hindre, at medlemsstaten kan forbedre sin retsstilling ved ikke at efterkomme faellesskabsretten" ( 11 ). Derimod udelukkede Domstolen i praemis 48, at en saadan bestemmelse kan paaberaabes over for private, eftersom et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private . Ifoelge den terminologi, der saedvanligvis anvendes i den juridiske litteratur, betyder dette, at direktivbestemmelser, som efter deres indhold fremstaar som ubetingede og tilstraekkelig praecise ( 12 ), og for hvilke gennemfoerelsesfristen er udloebet, har "vertikal direkte virkning", men ikke "horisontal direkte virkning ".
Anmodningen om en praejudiciel afgoerelse vedroerer saaledes spoergsmaalet om, hvorvidt BGC paa det paagaeldende tidspunkt var "staten" eller "en privat ". I foerstnaevnte tilfaelde kan appellanterne i hovedsagen stoette ret paa artikel 5, stk . 1, i direktiv 76/207 over for BGC, men ikke i det sidstnaevnte .
3 . Paa det paagaeldende tidspunkt var BGC en nationaliseret gasvirksomhed . Den er siden blevet privatiseret ved Gas Act 1986, i henhold til hvilken British Gas plc ( herefter benaevnt "indstaevnte i hovedsagen ") blev oprettet . Dette selskab indtraadte den 24 . august 1986 i BGC' s rettigheder og forpligtelser ( 13 ).
BGC' s status - BGC var arbejdsgiver for appellanterne i hovedsagen paa det paagaeldende tidspunkt - maa ses i sammenhaeng med nationaliseringen af gasproduktionen og -forsyningen i henhold til Gas Act 1948, som senere blev afloest af Gas Act 1972 . I henhold til Gas Act 1948 blev ejendom, rettigheder og forpligtelser tildelt "Area Boards" eller "Gas Council ". I medfoer af Gas Act 1972 blev Gas Council til BGC, og foerstnaevntes ejendom, rettigheder og forpligtelser blev overfoert til sidstnaevnte . BGC var en juridisk person, som udoevede sin virksomhed under offentligt tilsyn, og som havde monopol paa gasforsyningen til boliger og virksomheder i Storbritannien . Medlemmerne af BGC' s bestyrelse blev udpeget af Secretary of State, som ogsaa fastsatte deres vederlag (( section 1 ( 2 ) ( 3 ) )). BGC havde til opgave at udvikle og opretholde en effektiv, koordineret og oekonomisk gasforsyning i Storbritannien og at opfylde ethvert rimeligt behov for gas i Storbritannien, for saa vidt det var oekonomisk forsvarligt (( section 2 ( 1 ) )). BGC havde pligt til fra tid til anden i samraad med Secretary of State at fastlaegge et generelt forskningsprogram med hensyn til forhold vedroerende gasforsyningen (( section 3 ( 3 ) )).
Secretary of State var befoejet til at forlange, at BGC aflagde beretning om sin virksomhed, og til - efter at have forelagt baade Under - og Overhuset denne beretning - at give BGC de anvisninger, han paa grundlag af beretningen maatte finde passende med henblik paa, at virksomheden blev ledet saa effektivt som muligt ( section 4 ). BGC havde pligt til at foelge saadanne anvisninger ( section 4 ( 3 )). Secretary of State kunne ogsaa efter samraad med BGC give generelle anvisninger med hensyn til udfoerelsen af BGC' s opgaver, herunder udoevelsen af dets rettigheder som aktionaer, naar han fandt, at nationale interesser kraevede det, og BGC havde pligt til at foelge saadanne anvisninger ( section 7 ). BGC havde pligt til saa hurtigt som muligt efter udloebet af hvert regnskabsaar at aflaegge beretning til Secretary of State om udfoerelsen af sine opgaver i dette aar og om sin politik og sine programmer ( section 8 ).
BGC havde pligt til at udfoere sine opgaver og udoeve sin kontrol med underafdelingerne saaledes, at man sikrede sig, at BGC' s og underafdelingernes samlede indtaegter over to aar i det mindste var tilstraekkelige til at daekke de samlede driftsomkostninger og oprette de reserver, der var noedvendige for at kunne foelge Secretary of States anvisninger ( section 14 ). Secretary of State kunne fra tid til anden efter samraad med BGC og med Finansministeriets billigelse forlange, at BGC skulle henlaegge visse beloeb til reserverne, hvad enten der var tale om specielle formaal eller ej, og BGC havde pligt til at foelge saadanne anvisninger ( section 15 ). Hvis BGC' s indtaegter i et regnskabsaar var betydeligt stoerre end de samlede udgifter, kunne Secretary of State med Finansministeriets billigelse forlange, at BGC skulle udbetale saa stor en del af disse indtaegter til ham, som oversteg BGC' s behov, og BGC havde pligt til at rette sig herefter .
I medfoer af Gas Act 1972 var BGC ikke Secretary of States befuldmaegtigede . BGC' s ansatte var ikke ansatte under Kronen ifoelge britisk arbejdsret . BGC havde ingen lovgivningsfunktioner .
Grundlaget for Marshall-dommen : "nemo auditur"
4 . For nemheds skyld vil jeg begynde med at citere de centrale passager i Marshall-dommen . De findes i praemis 47-49 og i domskonklusionens andet punkt .
- praemis 47 :
"Denne praksis bygger paa det synspunkt, at det ville vaere uforeneligt med den bindende karakter, som artikel 189 tillaegger direktiver, principielt at udelukke, at de forpligtelser, som direktivet paalaegger, kan paaberaabes af de beroerte personer . Domstolen har foelgelig fastslaaet, at en medlemsstat, som ikke inden for den fastsatte frist har truffet de i direktivet kraevede gennemfoerelsesforanstaltninger, ikke over for private kan goere gaeldende, at den ikke har opfyldt de forpligtelser, som direktivet paalaegger ."
- praemis 48 :
"Med hensyn til argumentet om, at et direktiv ikke kan goeres gaeldende over for en privat, bemaerkes, at ifoelge Traktatens artikel 189 bestaar et direktivs bindende karakter, som er grundlaget for at stoette ret paa det ved en national ret, kun i forhold til 'enhver medlemsstat, som det rettes til' . Heraf foelger, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som saadan kan paaberaabes over for saadanne personer . Der maa herefter tages stilling til, om sagsoegte i den foreliggende sag maa anses for at have handlet i egenskab af en privat ."
- praemis 49 :
"Det bemaerkes i saa henseende, at saafremt de retsundergivne i forhold til staten kan stoette ret paa et direktiv, bestaar denne mulighed, uanset i hvilken egenskab staten har handlet, dvs . som arbejdsgiver eller som offentlig myndighed . Det er i begge tilfaelde vaesentligt at hindre, at medlemsstaten kan forbedre sin retsstilling ved ikke at efterkomme faellesskabsretten ."
- Domstolen kendte derfor for ret :
"Artikel 5, stk . 1, i Raadets direktiv 76/207 af 9 . februar 1976, som forbyder enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af koen for saa vidt angaar arbejdsvilkaar, herunder afskedigelsesvilkaar, kan over for en statslig myndighed, der optraeder som arbejdsgiver, paaberaabes til stoette for, at enhver national bestemmelse, der ikke er i overensstemmelse med naevnte artikel 5, stk . 1, ikke kan finde anvendelse .".
5 . I Marshall-dommen var muligheden for at stoette ret paa en ubetinget og tilstraekkelig praecis bestemmelse i et direktiv over for en medlemsstat derfor helt klart knyttet sammen med medlemsstatens undladelse af at gennemfoere direktivet korrekt og rettidigt i national ret ( 14 ). Princippet "The State cannot plead its own wrong" ( 15 ) eller princippet "nemo auditur propriam turpitudinem allegans" blev saaledes betragtet som grundlaget for direktivbestemmelsers vertikale direkte virkning . Princippet blev imidlertid samtidig fortolket vidt : Borgerne kan paaberaabe sig undladelsen over for medlemsstaten, uanset om staten handler som "arbejdsgiver eller som offentlig myndighed"; desuden kan borgerne - som det ogsaa fremgaar af senere domme, som vil blive gennemgaaet i det foelgende - paaberaabe sig undladelsen over for uafhaengige og/eller lokale myndigheder, som ikke selv er ansvarlige for undladelsen af at gennemfoere direktivet i national ret .
Som jeg allerede har haft lejlighed til at forklare i mit forslag til afgoerelse i Barber-sagen ( 16 ), er der saaledes blevet tillagt den paagaeldende direktivbestemmelse en vis begraenset retsvirkning over for tredjemaend, dvs . over for andre myndigheder end den, der har gjort sig skyld i undladelsen . Grunden hertil er ( og forbliver ( 17 )) et oenske om at forhindre, at den paagaeldende medlemsstat forbedrer sin retsstilling paa nogen som helst maade ved ikke at efterkomme faellesskabsretten .
6 . Ved at give begrebet "stat" en saa vid betydning fulgte Domstolen generaladvokat Sir Gordon Slynns forslag til afgoerelse, hvori han anfoerte, at :
"i relation til faellesskabsretten ... mener jeg imidlertid, at begrebet 'staten' skal forstaas i vid forstand, dvs . ogsaa omfattende alle statslige organer ( selv om et saadant resultat er i strid med tendensen i afgoerelser i sager vedroerende suveraen immunitet, hvor der sondres mellem udoevelse af statsmagt og kommercielle og lignende aktiviteter ). Med hensyn til spoergsmaalet om beskaeftigelse ... betyder det saa alle ansatte ved saadanne organer og ikke kun i centraladministrationen" ( 18 ).
Det fremgaar af de faktiske omstaendigheder, at Domstolen faktisk oenskede at laegge en videre betydning i udtrykket "staten" end den paagaeldende myndigheds "egen undladelse ". Sagen drejede sig om muligheden for at paaberaabe sig artikel 5, stk . 1, i direktiv 76/207 over for en lokal Health Authority, som givetvis er "et organ under Ministry of Health" - mens de ansatte, herunder laeger, plejepersonale og administrativt personale paa hospitalerne, er ansatte under Kronen ( 19 ) - men som paa ingen maade var impliceret i eller kunne anses for ansvarlig for, at lovgivningen i den paagaeldende medlemsstat ikke havde gennemfoert direktivet i national ret .
I oevrigt antydes denne vide fortolkning i dommens ordvalg : Paa processproget - men ogsaa paa de andre sprog ( 20 ) - anvender Domstolen synonyme udtryk, der overlapper hinanden, saasom "statsorgan", "statsligt organ", "offentlig myndighed" og "statslig myndighed ".
Senere afgoerelser
7 . Nogle faa maaneder efter dommen i Marshall-sagen traf Domstolen afgoerelse i Johnston-sagen ( 21 ), som drejede sig om, hvorvidt en ansat kunne paaberaabe sig artikel 3, stk . 1, og artikel 4 i direktiv 207/76 over for Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary . Den britiske regering, som gjorde gaeldende, at disse bestemmelser ikke kunne paaberaabes, henviste til, at Chief Constable i henhold til forfatningen er uafhaengig af staten ( 22 ). Det forhindrede ikke Domstolen i at anfoere foelgende i forlaengelse af Marshall-dommen :
"Ved den naevnte dom af 26 . februar 1986 har Domstolen endvidere fastslaaet, at private kan stoette ret paa direktiver over for en statsinstitution, uden at det herved goer nogen forskel, om den optraeder som arbejdsgiver eller som offentlig myndighed . Med hensyn til en myndighed som politidirektoeren bemaerkes, at det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at politidirektoeren er den tjenestemand, der forestaar ledelsen af politiet . En saadan offentlig myndighed, der af staten har faaet til opgave at opretholde den offentlige ro og orden, handler ikke i egenskab af privatperson, uanset hvilken stilling den i oevrigt har i forhold til andre statsinstitutioner . Myndigheden kan ikke forbedre sin retsstilling som foelge af, at den stat, den repraesenterer, ikke har overholdt faellesskabsretten" ( 23 ).
I dette citat er det paafaldende, at forholdet mellem chefen for den lokale politistyrke og "andre statsinstitutioner" anses for irrelevant, hvilket igen viser, at selvstaendige myndigheder, som er uafhaengige af andre statsinstitutioner, faktisk er omfattet af det vide udtryk "staten", uanset om de befinder sig paa det centrale eller det lokale niveau . Det er ogsaa paafaldende, at det i dommen anfoeres, at Chief Constable "af staten har faaet til opgave at opretholde den offentlige ro og orden", og at det heraf udledes, at han ikke "handler i egenskab af privatperson ". Jeg gaar ud fra, at Domstolen i denne dom - i modsaetning til Marshall-dommen - henviste til Chief Constables saerlige offentlige opgaver, fordi opretholdelse af den offentlige orden betragtes som en offentlig opgave i alle medlemsstaterne, hvilket ikke er helt saa klart med hensyn til sundhedsvaesenet . Det kunne tyde paa, at selv om opgavens art ikke er afgoerende for, om en myndighed har offentlig karakter, dvs . at den ikke er en privatperson, kan den ikke desto mindre give et nyttigt fingerpeg .
Endelig er den sidste saetning i den citerede praemis ogsaa vaerd at laegge maerke til, fordi det ogsaa heri naevnes, at staten ikke maa forbedre sin retsstilling som foelge af, at den ikke har overholdt faellesskaberetten, og fordi den forbedrede retsstilling udtrykkeligt naevnes i forbindelse med en forfatningsmaessigt uafhaengig lokal myndighed, Chief Constable of Northern Irland .
8 . Det synspunkt, Domstolen har givet udtryk for i Marshall-dommen, gaar igen i dommen af 22 . juni 1989 i sag 103/88, Costanzo mod Milano kommune ( 24 ). Sagen vedroerte et direktiv om offentlige bygge - og anlaegskontrakter . Domstolen blev spurgt, om en lokal myndighed ved gennemgangen af de enkelte bud var forpligtet til at undlade at anvende nationale regler, der var uforenelige med det paagaeldende direktiv, for hvilket gennemfoerelsesperioden var udloebet .
Domstolen statuerede, at
"saadanne direktivbestemmelser, naar de opfylder de i Domstolen praksis forudsatte betingelser, kan paaberaabes af borgerne ved de nationale domstole, og at samtlige forvaltninger, herunder saadanne lokalforvaltninger som kommuner er forpligtet til at anvende disse bestemmelser" ( 25 ).
Den meget vide fortolkning af begrebet "stat" gaelder derfor ifoelge Domstolen ogsaa uden for de grundlaeggende rettigheder ( ligebehandling af maend og kvinder ) ( 26 ): Alle administrative organer, paa alle niveauer inden for den territoriale opdeling af en medlemsstat, udgoer en del af "staten" i Marshall-dommens forstand .
Det er ogsaa klart, at "staten" ikke blot omfatter myndigheder, hvis befoejelser er "delegeret" fra den centrale myndighed . Kriteriet delegation af befoejelser er ikke altid foreneligt med de kommunale myndigheders retsstilling i de forskellige medlemsstater og er under alle omstaendigheder aldeles uhensigtsmaessigt, naar der er tale om medlemsstater, der har en foederal struktur .
To eller tre kategorier?
9 . Indtil nu er jeg stiltiende gaaet ud fra, at det tilkommer Domstolen at afstikke graenser inden for faellesskabsretten, som vil hjaelpe de nationale domstole med at afgraense begrebet "staten" fra begrebet "privatperson ". Dette grundlaeggende synspunkt er i oevrigt underforstaaet i de ovenfor naevnte sager, skoent Domstolen i Marshall-sagen og Johnston-sagen i et vist omfang kunne falde tilbage paa den nationale rets egne konstateringer . I naervaerende sag er dette helt klart ikke tilfaeldet : Den forelaeggende ret har ikke foretaget nogen vurdering af, om BGC udgjorde en del af "staten" eller ej; tvaertimod gaar den i de spoergsmaal, den har forelagt for Domstolen, ud fra, at det tilkommer Domstolen at afstikke de faellesskabsretlige rammer, inden for hvilke de nationale domstole kan afgoere, om direktivbestemmelsers direkte virkning kan goeres gaeldende over for dette eller hint organ .
Jeg kan tilslutte mig dette synspunkt, som i oevrigt ikke er blevet anfaegtet af nogen af de parter, der har indgivet indlaeg . Hvis Domstolen ikke selv fastlagde det faellesskabsretlige grundlag, ville resultatet blive en fuldstaendig mangel paa ensartethed blandt medlemsstaterne med hensyn til direktivbestemmelsers direkte virkning .
10 . Afstikningen af de faellesskabsretlige rammer for afgraensningen af begrebet "staten" rejser et grundlaeggende spoergsmaal . Er begreberne "stat" og "privatperson" tilsammen udtoemmende, eller findes der en tredje kategori af personer eller organer imellem disse kategorier? En saadan mellemliggende kategori kunne omfatte organer som f.eks . offentlige virksomheder - f.eks . BGC i den foreliggende sag - statslige universiteter eller endog private universiteter, som udelukkende eller naesten udelukkende finansieres af staten, o.l . Hvis det accepteres, at der findes en saadan kategori, opstaar spoergsmaalet, om den med hensyn til direktivbestemmelsers direkte virkning skal sidestilles med kategorien "staten" eller kategorien "privatpersoner ".
Som appellanterne i hovedsagen har anfoert, kan der ikke i de domme, der er henvist til ovenfor, findes nogen stoette for, at der findes en mellemliggende kategori . Praemis 48 i Marshall-dommen gaar ud fra, at der findes to kategorier, og ikke tre, naar det i den sidste saetning anfoeres : "Der maa herefter tages stilling til, om sagsoegte i den foreliggende sag maa anses for at have handlet i egenskab af en privat ". I den passage af forslaget til afgoerelse i denne sag, som er citeret ovenfor, synes Sir Gordon Slynn ogsaa at medtage baade "udoevelse af statsmagt" og "kommercielle og lignende aktiviteter" under begrebet "staten" i faellesskabsretten . Dette synspunkt finder ogsaa stoette i nogle domme, som Domstolen senere har afsagt, nemlig i Kolpinghuis-Nijmegen-dommen af 8 . oktober 1987 ( 27 ) og Busseni-dommen af 22 . februar 1990 ( 28 ).
Fordelen ved at operere med to kategorier er, at man kan gribe afgraensningsproblemet an fra to sider . Man kan spoerge, hvem der hoerer ind under staten, og i tilslutning hertil, hvem der maa betragtes som en privatperson . Det forekommer imidlertid lettere at afgoere, hvem der er privatperson, og hvem der ikke er, paa grundlag af den gaengse opfattelse . Saaledes er offentlige virksomheder ikke privatpersoner i den betydning, dette ord har i almindelig sprogbrug, hvilket foerer til den konklusion, at de maa henhoere under "staten", hvis man gaar ud fra, at der findes to kategorier .
Skoent der efter min opfattelse ikke i Domstolens praksis paa dette omraade er grundlag for at antage, at der findes tre kategorier, vil jeg ikke anvende saadanne definitioner af begreberne "privatpersoner" og "staten", som er komplementaere og underbygger hinanden . Spoergsmaalet er ikke, hvem der in abstracto henhoerer under staten, eller hvem der er en privatperson, men over for hvem det kan goeres gaeldende, at en medlemsstat ikke har gennemfoert et direktiv i sin nationale lovgivning inden for de fastsatte frister og paa korrekt vis, under hensyntagen til de grunde, der ligger bag . Ifoelge Marshall-dommen og Johnston-dommen er grundsynspunktet det, at en medlemsstat og enhver offentlig myndighed, som har faaet overdraget en opgave af staten - uanset i hvilken egenskab denne myndighed handler, eller hvilken stilling den har i forhold til andre offentlige myndigheder - ikke under nogen omstaendigheder maa forbedre sin retsstilling som foelge af, at medlemsstaten ikke har efterkommmet faellesskabsretten .
Det maa nu under hensyntagen hertil undersoeges, om en offentlig virksomhed som BGC heller ikke maa forbedre sin retsstilling som foelge af, at dens medlemsstat ikke har efterkommet faellesskabsretten, og om virksomheden i den forstand maa anses for at vaere omfattet af begrebet "staten ".
Sammenligning med andre omraader af faellesskabsretten
11 . Foer jeg goer rede for parternes synspunkter og for mit eget standpunkt, vil jeg til sammenligning gennemgaa visse omraader inden for faellesskabsretten, hvor et myndighedsbegreb spiller en rolle . Den vigtigste generelle konklusion, der kan drages af denne sammenligning, er, at man forsoeger at naa frem til den fortolkning af enhver regel, som er mest i overensstemmelse med dens plads i Traktaten og dermed med formaalet med det myndighedsbegreb, som anvendes . Denne konklusion taler for, at der ogsaa i denne sammenhaeng boer vaelges en fremgangsmaade, der bestaar i at give begrebet "staten" et indhold, som svarer saa noeje som muligt til begrundelsen for Marshall-dommen, som jeg har henvist til ovenfor . Der kan ogsaa af sammenligningen udledes en raekke kriterier, som kan vaere nyttige i denne sammenhaeng .
12 . For det foerste kan der henvises til begrebet stoette i EOEF-Traktatens artikel 92' s forstand . Efter Domstolens faste praksis kan der ikke sondres "mellem tilfaelde, hvor stoetten ydes direkte af staten, og tilfaelde, hvor stoetten ydes af offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger med henblik paa at administrere stoetten" ( 29 ). Som konkrete tegn paa stoettens offentlige karakter henviste Domstolen f.eks . til, at en medlemsstat direkte eller indirekte besad 50% af aktierne i den virksomhed, som ydede stoetten, at den direkte eller indirekte udpegede halvdelen af medlemmerne i bestyrelsen, og at en minister skulle godkende de tariffer, der blev anvendt af den virksomhed, som ydede stoetten ( 30 ). Af disse forhold fremgik det tilstraekkelig klart, at virksomheden paa ingen maade handlede selvstaendigt ved fastsaettelsen af tarifferne, men at den handlede under de offentlige myndigheders kontrol og efter deres direktiver ( 31 ). Heraf kunne det sluttes, at fastsaettelsen af den omtvistede tarif var et resultat af medlemsstatens adfaerd og foelgelig kunne falde ind under begrebet statsstoette i den i Traktatens artikel 92 forudsatte betydning ( 32 ).
Denne definition af staten som den, der staar bag stoetten, er udtryk for en vid fortolkning, der svarer til formaalet med EOEF-Traktatens artikel 92, stk . 1, som er at omfatte al stoette : "statsstoette eller stoette som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form" ( 33 ).
Kommissionens direktiv 80/723/EOEF af 25 . juni 1980 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder ( 34 ) har en lidt anden maalsaetning . Det fremgaar af den sjette betragtning i direktivets praeambel, at dets formaal er at "give mulighed for klart at sondre mellem statens rolle som offentlig myndighed og som ejer ". Herefter defineres i artikel 2 foerst "offentlige myndigheder" ( staten samt lokale organer ) og derefter "offentlig virksomhed" ( enhver virksomhed, paa hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse som foelge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gaelder for virksomheden ) ( 35 ).
13 . Et andet omraade inden for faellesskabsretten, som kan danne grundlag for en sammenligning, er offentlige bygge - og anlaegskontrakter . I Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26 . juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge - og anlaegskontrakter ( 36 ) beskrives "staten, lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en/et eller flere af disse lokale myndigheder eller offentligretlige organer" som "ordregivende myndighed ".
Ved "offentligretligt organ" forstaas ethvert organ, a ) hvis opgave det er at imoedekomme almenhedens behov, dog ikke paa det erhvervs - eller forretningsmaessige omraade, b ) som er en juridisk person, og c ) hvis drift enten for mere end halvdelens vedkommende finansieres af staten og de lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer, eller hvis drift er underlagt disses kontrol, eller hvortil staten, de lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i administrations -, ledelses - eller tilsynsorganet ( jfr . direktivets artikel 1 ). I direktivets artikel 1a bestemmes det dernaest, at de ordregivende myndigheder skal soerge for, at bestemmelserne i direktivet bliver overholdt, naar de yder direkte tilskud paa mere end 50% til en bygge - og anlaegskontrakt, som indgaas af andre end dem selv . Dette statsbegreb fortolkes ogsaa smidigt af Domstolen i overensstemmelse med retsaktens formaal ( 37 ).
14 . Et tredje muligt udgangspunkt for en sammenligning er undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk . 5, foerste punkt, i Raadets sjette momsdirektiv ( 38 ). Som det fremgaar af denne bestemmelse, er den begraenset til virksomhed eller transaktioner, som stater, regioner, amter, kommuner og andre offentligretlige organer udoever eller foretager i deres egenskab af "offentlig myndighed ". Det fremgaar ogsaa af Domstolens praksis ( 39 ). Der maa derfor her opstilles en sondring, alt efter om den offentlige myndighed handler som offentlig myndighed eller som en normal afgiftspligtig person .
15 . Et sidste udgangspunkt for sammenligningen ( 40 ) kan findes i Domstolens praksis om EOEF-Traktatens artikel 30, hvori det afgoeres, om en bestemt restriktiv praksis kan tilskrives myndighederne . I Buy Irish-dommen blev det godtgjort, at den restriktive praksis ( en kampagne til fremme af afsaetningen af irske varer ) kunne tilskrives regeringen, og at Irland derfor havde undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 30 ( 41 ). Beviset for, at den paagaeldende kampagne var en "foranstaltning" i artikel 30' s forstand udledtes af, at regeringen havde taget en raekke omhyggeligt forberedte initiativer, selv om den faktiske gennemfoerelse af disse initiativer var overladt til et privat selskab .
I forbindelse med de frie varebevaegelser kan der desuden henvises til Domstolens definition af begrebet statslige handelsmonopoler i artikel 37 : denne artikel omhandler navnlig "tilfaelde, hvor en stats myndigheder - via et organ oprettet i dette oejemed eller via et statskoncessioneret monopol - kan kontrollere eller lede samhandelen mellem medlemsstaterne eller oeve maerkbar indflydelse derpaa ". Bestemmelsen omfatter "den situation, at det paagaeldende monopol udoeves af en virksomhed, henholdsvis en koncern, eller af lokale forvaltningsorganer i vedkommende stat, som f.eks . kommunerne" ( 42 ). Ethvert instrument, hvormed de nationale myndigheder kan oeve indflydelse paa varebevaegelserne, er derfor omfattet af artikel 37, uanset om det organ, "der anvendes", er omfattet af privatretten eller af offentlig ret .
16 . Som jeg har naevnt, illustrerer alle disse eksempler oensket om at give begrebet "staten" "effektiv virkning", dvs . et saadant indhold, at maalsaetningen med den paagaeldende regel realisere bedst muligt her og nu . Alt efter denne maalsaetning kan begrebet "stat" fortolkes vidt (( f.eks . i forbindelse med statsstoette i henhold til artikel 92 ( jfr . ovenfor punkt 12 ), med offentlige myndigheders opgaver ( jfr . ovenfor punkt 13 ) eller med statslige monopoler i henhold til artikel 37 ( jfr . ovenfor punkt 15 ) )), eller der kan opstilles en sondring, alt efter hvilken rolle staten spiller (( f.eks . i forbindelse med gennemskueligheden af forbindelserne mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder, ved at der sondres mellem staten som offentlig myndighed og som ejer ( jfr . ovenfor punkt 12 ), og i forbindelse med opkraevning af moms, ved at der sondres mellem den virksomhed, som udoeves af et organ i dets egenskab af offentlig myndighed eller afgiftspligtig person ( jfr . ovenfor punkt 14 ) )).
Der er endnu et punkt, der maa fremhaeves : hver gang begrebet "stat" fortolkes vidt i lyset af det formaal, der ligger til grund for reglen, henvises der til kriteriet faktisk kontrol, dominerende indflydelse og myndighedernes mulighed for at give bindende anvisninger, uanset paa hvilken maade det sker (( i kraft af ejendomsret, oekonomisk deltagelse, ledelsesmaessig afhaengighed eller lovbestemmelser ( jfr . ovenfor punkt 12, 13 og 15 ) )). En lidt anden, men ikke desto mindre parallel tankegang ligger bag det kriterium, der blev anvendt i Buy Irish-dommen ( jfr . ovenfor punkt 15 ), nemlig muligheden for at tilskrive regeringen en bestemt fremgangsmaade . Hver gang gaar man ud fra, at der er en "kerne" af offentlig myndighed ( som defineres saa vidt, at alle centrale, regionale og lokale myndigheder er omfattet ), som med henblik paa anvendelsen af den paagaeldende regel gennem sin kontrol eller indflydelse videregiver sin "karakter af offentlig myndighed" til andre organer eller transaktioner, selv om de er omfattet af privatretten .
Parternes standpunkter
17 . I lyset af det anfoerte vil jeg nu kort gennemgaa og kommentere de indlaeg, der er indgivet til Domstolen .
Appellanterne i hovedsagen gaar ind for en vid fortolkning af begrebet "staten ". De stoetter sig herved til generaladvokat Sir Gordon Slynns forslag til afgoerelse i Marshall-sagen og til dommen i Costanzo-sagen . De forkaster et kriterium paa offentlig myndighed, der udelukkende er baseret paa "statens klassiske opgaver", eftersom en bedoemmelse af, hvad der er "statens opgaver", kan foere til ulighed mellem medlemsstaterne og usikkerhed med hensyn til anvendelsen . De afviser ogsaa den tanke, at det kun er organer under Kronen eller organer, der ikke har forretningsmaessig karakter, der boer betragtes som offentlige myndigheder .
Selv om appellanterne i hovedsagen ikke udtrykker det saa radikalt i deres indlaeg, gaar de i virkeligheden ud fra, at enhver virksomhed, som faktisk kontrolleres af de politiske myndigheder, som f.eks . BGC paa det paagaeldende tidspunkt, maa vaere omfattet af begrebet "staten ". Saa radikalt udtrykt forekommer dette synspunkt mig at vaere for vidtgaaende, for saa vidt som det omfatter enhver form for offentlig kontrol, selv om den ikke har noget at goere med det omraade, som medlemsstatens undladelse af at gennemfoere en bestemt direktivbestemmelse i sin nationale ret vedroerer .
18 . Indstaevnte i hovedsagen indtager et restriktivt standpunkt . Paa grundlag af princippet om, at staten ikke kan forbedre sin retsstilling som foelge af sit eget retsbrud, foreslaar indstaevnte, at begrebet "staten" forstaas saaledes, at det omfatter de tre statsmagter i Montesquieus forstand, herunder organer, som udoever de befoejelser, der tilkommer disse tre statsmagter, i kraft af delegation . I alle medlemsstaterne er opretholdelse af den offentlige orden omfattet af disse befoejelser .
Jeg mener ikke, at delegation ( som en status som ansat under Kronen, saa vidt jeg har forstaaet, haenger sammen med ) er et passende kriterium i forbindelse med det problem, vi har at goere med her . For det foerste haenger dette kriterium noeje sammen med statens struktur : Det er vanskeligt at anvende i lande med en foederal struktur - hvor forskellige myndigheder har selvstaendige befoejelser - og er derfor uegnet som grundlag for en faellesskabsretlig vurdering . Efter min opfattelse er sondringen mellem de offentlige myndigheders klassiske og ikke-klassiske opgaver heller ikke til nogen nytte ( jfr . nedenfor punkt 19 ). Endelig og frem for alt forekommer det mig, at et kriterium, der bygger paa "delegation" er uforeneligt med den vide opfattelse, Domstolen har givet udtryk for f.eks . i Johnston - og Costanzo-dommene ( jfr . ovenfor punkt 7 og 8 ), hvori princippet "nemo auditur" fortolkes vidt, saaledes at en undladelse, der maa tilskrives de myndigheder, som faktisk ikke har overholdt deres forpligtelser, ogsaa kan goeres gaeldende over for de fuldstaendig uafhaengige offentlige myndigheder, der er henvist til ovenfor . Det er i oevrigt vaerd at laegge maerke til, at indstaevnte i hovedsagen ikke naevner Costanzo-dommen .
19 . Det Forenede Kongeriges bemaerkninger gaar i samme retning som indstaevntes . Under retsmoedet oplyste Det Forenede Kongeriges repraesentant, at der er to kategorier af organer, som kan falde ind under begrebet "staten" i Marshall-dommens forstand : organer, som direkte eller som befuldmaegtigede varetager statens klassiske lovgivende, doemmende og udoevende funktioner, og organer, som varetager andre funktioner ( f.eks . gasforsyning ), naar staten har paataget sig selv at varetage disse funktioner eller at delegere dem til andre . Den omstaendighed, at statsorganer i BGC' s tilfaelde foerer et vist tilsyn, er imidlertid ikke tilstraekkelig til at bringe BGC ind under begrebet "staten"; kontrol er altsaa ikke et afgoerende kriterium .
Her stoeder man igen paa de samme vanskeligheder som foer : Hvad henhoerer egentlig under statens ( navnlig den udoevende myndigheds ) klassiske opgaver? Ifoelge Det Forenede Kongerige er opretholdelse af den offentlige ro og orden omfattet ( selv om selv denne opgave i et vist omfang kan "privatiseres", ved at den overlades til godkendte vagtselskaber ), men ikke vand -, gas - og elforsyning, selv om en saadan er af vaesentlig betydning for befolkningen og industrien i en moderne velfaerdsstat . Og hvad saa med den offentlige sundhed, som i Marshall-dommen antoges at falde ind under statens opgaver, skoent sundhedsvaesenet - som Kommissionen anfoerer i sit skriftlige indlaeg - i nogle medlemsstater i vidt omfang er "privatiseret"? Det Forenede Kongerige medtager ikke desto mindre den "Health Authority", der er tale om i Marshall-sagen, under begrebet "staten", idet det bl.a . henviser til, at dens ansatte er "Crown Servants ". Vi vender dermed tilbage til begrebet delegation, der, som det allede er blevet fremhaevet, er uegnet som grundlag for faellesskabsretlige rammer ( jfr . ovenfor punkt 18 ).
Hovedindvendingen mod den opfattelse, der goeres gaeldende, er imidlertid ogsaa her, at der ikke goeres rede for, hvorfor en medlemsstats forsoemmelighed ikke ogsaa - naar henses til de tilfaelde, der allerede er naevnt i Marshall-dommen - skulle kunne goeres gaeldende over for andre offentlige organer, som ikke henhoerer under staten ( i klassisk forstand ) eller har faaet delegeret opgaver af denne .
20 . Endelig er der ifoelge Kommissionen forskellige kriterier, paa grundlag af hvilke et offentligt organ kan bringes ind under begrebet "staten" i Marshall-dommens forstand . For det foerste er der kriteriet "varetagelse af en offentlig opgave paa statens vegne ". Dette kriterium omfatter offentlige virksomheder, som er oprettet inden for nationaliserede erhvervsgrene, saasom BGC, offentlige organer, som har regulerende befoejelser, og universiteter, som udsteder eksamensbeviser, der anerkendes af medlemsstaterne . Hvis dette kriterium anvendes alene, opstaar der et problem med hensyn til virksomheder, hvori staten ejer alle aktierne eller har aktiemajoriteten . Ifoelge Kommissionen er der ingen gyldig grund til at behandle en virksomhed, hvori staten har en kontrollerende interesse, anderledes end en nationaliseret virksomhed . Den har derfor rejst spoergsmaalet om, hvorvidt der ikke ud over dette kriterum boer anvendes et kriterium, der bestaar i "statslig kontrol med det paagaeldende organ i forbindelse med det omraade, der er tale om", hvorefter den undersoeger, hvad der skal forstaas ved kontrol . Det er ikke tilstraekkeligt, at staten yder vaesentlige tilskud til det paagaeldende organ, og heller ikke, at den paa forskellig vis kan udoeve tvang ( eftersom staten lige saa vel kan tvinge en privatperson til at goere noget ved hjaelp af generelle regler ). Kontrol paa grundlag af en lovbestemt ret er heller ikke en overbevisende loesning; alle de omstaendigheder, herunder ogsaa faktiske omstaendigheder, som muliggoer en kontrol ( med andre ord den "oekonomiske realitet "), maa tages i betragtning .
Efter disse vigtige bemaerkninger, som efter min opfattelse bringer os et godt stykke i den rigtige retning, konkluderer Kommissionen ikke desto mindre, at Royal Ulster Constabulary selv paa grundlag af et saadant kontrol-kriterium ikke ville vaere omfattet af begrebet "staten", eftersom det udoever sine funktioner uafhaengigt . Den kommer derfor til den konklusion, at det ikke synes at vaere muligt at formulere et kriterium, der daekker alle mulige situationer, men at baade kriteriet "varetagelse af en offentlig opgave" og kriteriet "reel kontrol" kan bringe en person, i dette tilfaelde en arbejdsgiver, ind under begrebet "staten" i Marshall-dommens forstand . I den foreliggende sag er BGC under alle omstaendigheder et offentligt organ (" public body "), og det svar, der skal gives den forelaeggende ret, kan derfor begraenses til denne kategori af organer .
Forslag til loesning
21 . De indlaeg, der er indgivet til Domstolen, indeholder en raekke elementer, som kan medvirke til at give et passende svar paa det spoergsmaal, der er forelagt af House of Lords .
Som jeg allerede flere gange har understreget, maa udgangspunktet vaere den argumentation, der ligger bag dommene i Marshall-sagen og Johnston-sagen . Hverken en medlemsstat eller et hvilket som helst andet offentligt organ, der har faaet paalagt en bestemt opgave af den medlemsstat, fra hvilken det har sin myndighed, boer kunne forbedre sin retsstilling som foelge af medlemsstatens undladelse af at gennemfoere den paagaeldende direktivbestemmelse i sin lovgivning . Dette rejser imidlertid spoergsmaalet om, hvor vidt udtrykkene "offentligt organ", "der har faaet paalagt en bestemt opgave" og "fra hvilken det har sin myndighed" egentlig raekker . I oevrigt er det ikke muligt at give disse udtryk en praecis faellesskabsretlig betydning : Det er vanskeligt at afgoere, om et organ hoerer til en offentlig myndighed, om en bestemt opgave er en offentlig opgave, og om et organ har sin myndighed fra staten ( hvad enten det udoever myndighed, som er delegeret fra staten, eller ej ), og der er betydelige forskelle i disse udtryks betydning ikke blot fra den ene medlemsstat til den anden og inden for hver enkelt medlemsstat alt efter tidspunktet, men ogsaa i faellesskabsretten - for saa vidt som de anvendes der - alt efter det omraade, der er tale om .
I de ovenfor omtalte afgoerelser har Domstolen - efter min opfattelse med rette - ikke forsoegt at definere disse begreber abstrakt . Det fremgaar imidlertid af afgoerelserne, at begrebet offentligt organ skal forstaas vidt, og at alle organer, der i kraft af en medlemsstats forfatningsmaessige struktur har myndighed over borgerne, er omfattet af begrebet "staten ". I den forbindelse er det uden betydning, hvorledes denne myndighed ( som jeg vil kalde offentlig myndighed ) er organiseret, og hvilket forhold der er mellem de forskellige organer, som udoever denne myndighed . I lyset af Marshall -, Johnston - og Costanzo-dommene ( og dommen i Auer-sagen ( 43 ), som ligger forud for disse ), kan der ikke vaere tvivl om, at de alle er omfattet af begrebet "staten", uden at der er behov for et kriterium, der bestaar i, om der er sket delegation fra andre offentlige myndigheder, eller om disse kan foere kontrol . Saa meget er sikkert .
Spoergsmaalet i den sag, der nu foreligger til afgoerelse, er, hvor meget videre disse domme raekker, navnlig med hensyn til virksomheder, i dette tilfaelde offentlige virksomheder, der som saadan ikke har nogen myndighed i snaever forstand over borgerne . Efter min opfattelse maa dette spoergsmaal besvares saaledes : Disse afgoerelser kan udvides til ogsaa at omfatte tilfaelde, hvor "staten" ( i den vide betydning, der er beskrevet i det foregaaende punkt ) har givet sig selv befoejelser, som saetter den i stand til at oeve afgoerende indflydelse paa organers adfaerd - hvad enten de er offentlige eller private og uanset deres aktivitetssfaere - paa det omraade, det direktiv, som ikke er blevet korrekt gennemfoert, vedroerer . Det er i den forbindelse uden betydning, paa hvilken maade "staten" kan oeve indflydelse paa disse organers adfaerd : de jure eller de facto, f.eks . fordi den offentlige myndighed har en generel eller speciel befoejelse til at ( eller simpelthen blot rent faktisk kan ) give disse organer bindende anvisninger - uanset om dette sker under udoevelsen af statens rettigheder som aktionaer - godkende det paagaeldende organs afgoerelser paa forhaand eller stille dem i bero eller ophaeve dem paa et senere tidspunkt, udpege eller afsaette ( flertallet af ) dets bestyrelse eller helt eller delvis at ophoere med at finansiere det, saaledes at dets fortsatte eksistens trues, dog med det forbehold, at 1 ) muligheden for at oeve indflydelse maa hidroere fra en anden befoejelse end en generel befoejelse i henhold til en lov ( idet alle borgere, der er underkastet saadanne generelle normative befoejelser ellers ville blive bragt ind under anvendelsesomraadet for de afgoerelser, der blev indledt med Marshall-dommen, hvorved disse ville skyde over maalet ), og 2 ) muligheden for at oeve indflydelse, som jeg allerede har anfoert, bl.a . eller isaer skal staa i forbindelse med det omraade, den direktivbestemmelse, som endnu ikke er blevet gennemfoert, vedroerer eller kan vedroere .
Saa snart "staten" ( i vid forstand ) har forbeholdt sig en saadan befoejelse til at oeve indflydelse paa et organ ( i dette tilfaelde BGC ), bl.a . med hensyn til det omraade, den paagaeldende direktivbestemmelse vedroerer, har den i forhold til borgerne bragt dette organ inden for sin myndighedssfaere . Borgerne kan derfor ogsaa over for dette organ paaberaabe sig medlemsstatens undladelse af at gennemfoere et direktiv . Det ligger i argumentationen i Marshall-dommen og de oevrige domme i tilslutning hertil, at staten ikke kan forbedre sin retsstilling som foelge af sin forsoemmelighed med hensyn til noget, der ligger inden for det ansvarsomraade, den frivilligt har paataget sig, uanset hvem den har delegeret dette ansvar til .
22 . Herefter skal jeg foreslaa, at den forelaeggende rets spoergsmaal besvares som foelger . Borgerne kan paaberaabe sig en ubetinget og tilstraekkelig praecis bestemmelse saasom artikel 5, stk . 1, i direktiv 76/207 over for en juridisk person eller et organ, i dette tilfaelde en offentlig virksomhed, med hensyn til hvilken staten - forstaaet som ethvert organ, der er udstyret med offentlig myndighed, uanset dets stilling i forhold til andre offentlige organer eller arten af de opgaver, det har faaet overdraget - har paataget sig et ansvar, som saetter den i stand til at oeve afgoerende indflydelse paa denne juridiske persons eller dette organs adfaerd paa en hvilken som helst maade ( undtagen ved generel lovgivning ) for saa vidt angaar det omraade, paa hvilket den relevante direktivbestemmelse paalaegger en medlemsstat en forpligtelse, som den har undladt at gennemfoere i sin nationale lovgivning .
Det tilkommer de nationale domstole at anvende dette kriterium i de konkrete sager . Jeg vil imidlertid gerne have lov til at paapege, at vedkommende Secretary of State i BGC' s tilfaelde paa det paagaeldende tidspunkt var befoejet til at give BGC bindende anvisninger baade med hensyn til en saa effektiv ledelse af virksomheden som muligt og generelt med hensyn til udoevelsen og udfoerelsen af dens opgaver, naar nationale interesser kraevede det ( jfr . ovenfor punkt 3 ). Det forekommer mig, at overholdelse af lov og ret, herunder faellesskabsretten, som er bindende for medlemsstaten, er et maal, der er af national interesse, saaledes at der kunne have vaere givet BGC bindende instrukser om at overholde bestemmelserne i direktiv 76/207, som paa det paagaeldende tidspunkt endnu ikke formelt var blevet gennemfoert i national lovgivning . Desuden var det Secretary of State, som udpegede medlemmerne af BGC' s bestyrelse, og som formentlig ogsaa kunne tvinge dem til at traede tilbage, ligesom han kunne laegge pres paa virksomhedens ledelse gennem sine oekonomiske dispositioner .
I den forbindelse vil jeg ogsaa gerne paapege, at det ovenfor foreslaaede svar mutatis mutandis, dvs . naar henses til forskellen i formaalene med de forskellige retsforskrifter, er i overensstemmelse med lovgivningen og praksis paa andre omraader af faellesskaberetten, hvor begrebet "staten" ligesom i den foreliggende situation maa fortolkes vidt : ogsaa paa disse omraader bringes andre organer end dem, der er udstyret med offentlig myndighed, ind under den paagaeldende forskrift, naar myndighederne kan oeve indflydelse paa deres adfaerd ( jfr . ovenfor punkt 16 ).
Spoergsmaalet om erstatning
23 . Med den anden del af sit spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om appellanterne, hvis de kan stoette ret paa ligebehandlingsdirektivet over for BGC, "er berettigede til at kraeve erstatning med den begrundelse, at BGC' s politik med hensyn til pensionering var i strid med direktivet ".
Da der ikke findes specifikke regler i faellesskabsretten, maa dette spoergsmaal principielt besvares i overensstemmelse med medlemsstatens nationale lovgivning . Faellesskabsretten begraenser dog medlemsstaternes frihed til at fastlaegge de indholdsmaessige og processuelle aspekter af de sanktioner, der er forbundet med de forpligtelser, der paahviler en medlemsstat i henhold til et direktiv .
Specielt med hensyn til sanktioner i forbindelse med forpligtelsen i henhold til artikel 5, stk 1, i direktiv 76/207, som denne sag drejer sig om, statuerede Domstolen i praemis 28 i von Colson-dommen af 10 . april 1984 ( 44 ), at
"selv om direktiv 76/207 med hensyn til sanktioner i anledning af overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling giver medlemsstaterne valgfrihed mellem de forskellige loesninger, der er egnet til at virkeliggoere direktivets maal, foelger det imidlertid af direktivet, at hvis en medlemsstat vaelger at give krav paa erstatning som sanktion i tilfaelde af en overtraedelse af det naevnte forbud, skal erstatningens effektivitet og afskraekkende virkning sikres ved, at den i hvert fald skal modsvare det lidte tab, og den skal derfor overstige en rent symbolsk erstatning ".
Det paahviler den nationale domstol at undersoege, hvorledes dette krav, der foelger af faellesskabsretten, kan opfyldes efter national ret .
Konklusion
24 . Jeg skal foreslaa, at det af House of Lords forelagte spoergsmaal besvares saaledes :
"Borgerne kan paaberaabe sig en ubetinget og tilstraekkelig praecis bestemmelse saasom artikel 5, stk . 1, i direktiv 76/207/EOEF over for en virksomhed, med hensyn til hvilken staten - forstaaet som ethvert organ, der er udstyret med offentlig myndighed, uanset dets stilling i forhold til andre offentlige organer eller arten af de opgaver, det har faaet overdraget - har paataget sig et ansvar, som saetter den i stand til at oeve afgoerende indflydelse paa denne virksomheds adfaerd paa en hvilken som helst maade ( undtagen ved generel lovgivning ) for saa vidt angaar det omraade, paa hvilket den relevante direktivbestemmelse paalaegger en medlemsstat en forpligtelse, som den har undladt at gennemfoere i sin nationale lovgivning .
Selv om direktiv 76/207 med hensyn til sanktioner i anledning af overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling giver medlemsstaterne valgfrihed mellem de forskellige loesninger, der er egnet til at virkeliggoere direktivets maal, foelger det imidlertid af direktivet, at hvis en medlemsstat vaelger at give krav paa erstatning som sanktion i tilfaelde af en overtraedelse af det naevnte forbud, skal erstatningens effektivitet og afskraekkende virkning sikres ved, at den i hvert fald skal modsvare det lidte tab . Det paahviler den nationale domstol at undersoege, hvorledes dette krav, der foelger af faellesskabsretten, kan opfyldes efter national ret"
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) Raadets direktiv 76/207/EOEF af 9 . februar 1976 om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar ( EFT 1976, L 39, s . 40 ).
( 2 ) Dom af 15 . juni 1978, Defrenne ( 149/77, Sml . s . 1365 ).
( 3 ) Dom af 16 . februar 1982, Burton ( 19/81, Sml . s . 555 ).
( 4 ) Dom af 26 . februar 1986, Roberts ( 151/84, Sml . s . 703 ).
( 5 ) Dom af 26 . februar 1986, Marshall ( 152/84, Sml . s . 723 ).
( 6 ) Dom af 26 . februar 1986, Beets-Proper ( 262/84, Sml . s . 773 ).
( 7 ) Se ogsaa mit forslag til afgoerelse i sag C-262/88, Barber ( dom af 17 . maj 1990, Sml . s . I-1889 ), punkt 26 in fine, samt punkt 32 og 33 .
( 8 ) AEndret ved section 2 ( 1 ) i Sex Discrimination Act 1986 med virkning fra den 7 . november 1987 .
( 9 ) Jeg ser her bort fra de nationale retsinstansers forpligtelse til at fortolke bestemmelser i national ret i overensstemmelse med faellesskabsretten ( dommene af 10 . april 1984, von Colson, 14/83, Sml . s . 1891, og af 8 . oktober 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Sml . s . 3969 ), idet House of Lords ikke har forelagt noget spoergsmaal herom . Se ogsaa mit ovenfor i note 7 omtalte forslag til afgoerelse i Barber-sagen, punkt 50 .
( 10 ) Sml . 1986, s . 749 .
( 11 ) Praemis 49 .
( 12 ) Praemisserne 55 og 52 .
( 13 ) Efter at monopolet paa gasforsyning via roerledninger er blevet ophaevet, er British Gas plc en af "the Public Gas Suppliers" ( section 3 og section 7 i Gas Act 1986 ).
( 14 ) Se ogsaa dom af 5 . april 1979, Ratti, praemis 22 ( 148/78, Sml . s . 1629 ), og generaladvokat Reischls forslag til afgoerelse paa s . 1653 samt dommen af 19 . januar 1982, Becker, praemis 24 ( 8/81, Sml . s . 53 ).
( 15 ) Health Authority paaberaabte sig dette princip under den mundtlige forhandling i Marshall-sagen .
( 16 ) Jfr . ovenfor fodnote 7, punkt 52 .
( 17 ) I dom af 20 . september 1988, Moormann, praemis 22 og 24 ( 190/87, Sml . s . 4689 ), anfoerte Domstolen, hvilke bestemmelser i Traktaten der danner grundlag for dette synspunkt ( nemlig EOEF-Traktatens 189, stk . 3, og artikel 5 ).
( 18 ) Sml . 1986, s . 736 .
( 19 ) Ibidem .
( 20 ) I den engelske, den franske, den tyske, den danske og den italienske version anvendes i praemis 12, 49, 50, 51 og 56 og konklusionens pkt . 2 fire synonymer, i den nederlandske version fem . Den maade, hvorpaa de fire eller fem udtryk er fordelt paa de seks naevnte passager, som er forskellige paa de forskellige sprog, bekraefter, at begrebet "stat" maa forstaas i vid betydning, og angiver ogsaa, at det ikke af ordvalget paa de forskellige sprog kan udledes, at definitionen af begrebet "stat" kan baseres paa en af medlemsstaternes juridiske terminologi .
( 21 ) Dom af 15 . maj 1986, Johnston mod Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary ( 222/84, Sml . s . 1651 ).
( 22 ) Praemis 49 .
( 23 ) Praemis 56 .
( 24 ) Sml . s . 1839 .
( 25 ) Praemis 31 .
( 26 ) En lige saa vid fortolkning findes ogsaa i en dom, der ligger forud for Marshall-dommen, nemlig dommen af 22 . september 1983, Auer ( 271/82, Sml . s . 2727 ), navnlig i generaladvokat Mancinis forslag til afgoerelse, hvori han anfoerte, at et direktiv kan paaberaabes over for institutioner, der, selv om de ikke er egentlige statsorganer, dog i en vis forstand paa statens vegne udoever offentligretlige befoejelser ( s . 2751 ). Sagen vedroerte faglige organisationer for dyrlaeger, som havde en offentlig opgave, nemlig at anerkende faglige kvalifikationer, der var erhvervet i andre medlemsstater .
( 27 ) Jfr . ovenfor, fodnote 9 . Sagen drejede sig om en medlemsstat, som over for en privatperson ville paaberaabe sig et direktiv, som endnu ikke var blevet gennemfoert i national ret; Domstolen naegtede den naturligvis tilladelse hertil paa grundlag af dommen i Marshall-sagen . Der er heller ikke noget i denne dom, der tyder paa, at Domstolen ikke gik ud fra, at der kun findes to kategorier .
( 28 ) Dom af 22 . februar 1990, Busseni, praemisserne 22 og 24 ( C-221/88, Sml . s . I-495 ). Denne sag vedroerte henstillinger i medfoer af EKSF-Traktaten, om hvilke Domstolen i praemis 21 udtalte, at de er retsakter af samme beskaffenhed som direktiver i henhold til EOEF-Traktaten .
( 29 ) Jfr . f.eks . dom af 2 . februar 1988, Van der Kooy, praemis 35 ( 67/85, 68/85 og 70/85, Sml . s . 219 ).
( 30 ) Praemis 36 .
( 31 ) Praemis 37 .
( 32 ) Praemis 38 .
( 33 ) Min fremhaevelse .
( 34 ) EFT L 195, s . 35, som udvidet ved direktiv 85/413/EOEF af 24 . juli 1985 ( EFT L 229, s . 20 ).
( 35 ) Som generaladvokat Mischo anfoerte i sit forslag til afgoerelse i sag 118/85 maa der ved fastlaeggelsen af begrebet "offentlig virksomhed ... laegges stoerre vaegt paa funktionelle overvejelser end paa, hvilken retlig form den paagaeldende enhed har", dom af 16 . juni 1987, Kommissionen mod Italien ( Sml . s . 2599 ), s . 2617 i forslaget til afgoerelse . Se ogsaa dommens praemisser 7-15 .
( 36 ) EFT 1971 II, s . 613, senest aendret ved direktiv 89/440/EOEF ( EFT L 210, s . 1 ).
( 37 ) Dom af 20 . september 1988, Beentjes mod den nederlandske stat ( 31/87, Sml . s . 4635 ), praemis 11 og 40, og generaladvokat Darmons forslag til afgoerelse, afsnit 10-20 .
( 38 ) Raadets sjette direktiv 77/388/EOEF af 17 . maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdisystem : ensartet beregningsgrundlag ( EFT L 145, s . 1 ).
( 39 ) I dom af 17 . oktober 1989 i de forenede sager 231/87 og 129/88, Carpaneto Piacentino ( Sml . s . 3233 ) har Domstolen i praemis 15 understreget, at der i den naevnte bestemmelse opstilles en sondring mellem de paagaeldende organers virksomhed "som offentligretlige retssubjekter" og "som privatretlige retssubjekter ".
( 40 ) Jeg vil her lade begrebet "den offentlige administration" i EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 4, ude af betragtning; som en undtagelse fra et af Traktatens grundlaeggende principper maa det fortolkes snaevert og har saaledes kun ringe relevans for det begreb "staten", som undersoeges her .
( 41 ) Dom af 24 . november 1982, Kommissionen mod Irland, praemis 29 og 30 ( 249/81, Sml . s . 4005 ).
( 42 ) Dom af 4 maj 1988, Bodson, praemis 13 ( 30/87, Sml . s . 2479 ).
( 43 ) Dom af 22 . september 1983, Auer, praemis 19 ( 271/82, Sml . s . 2727 ), og generaladvokat Mancinis forslag til afgoerelse s . 2751 .
( 44 ) Jfr . ovenfor fodnote 9; se ogsaa praemis 23 og 26 .