61988C0372
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 11 de Janeiro de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Com o presente pedido de decisão prejudicial, o juiz britânico interroga o Tribunal sobre a legalidade, do ponto de vista das regras comunitárias, de alguns aspectos do regime dos Milk Marketing Boards (a seguir «MMB») britânicos.
O respectivo quadro normativo está descrito no relatório para audiência, para o qual remeto. Aqui limito-me a recordar os seguintes elementos de ordem geral.
2.
Os MMB são organizações de produtores de leite, constituídas nos anos 30. No quadro de procedimentos relativos à participação das diversas categorias de operadores no mercado do leite e dos produtos lácteos, os MMB desempenham um papel determinante na fixação dos preços daqueles produtos e, portanto, dos rendimentos das categorias interessadas.
Para poder realizar estas funções de gestão de mercado, foram reconhecidas aos MMB algumas prerrogativas fundamentais pela legislação britânica. Antes demais, gozam de um direito exclusivo de compra do leite produzido no Reino Unido. O leite assim recolhido é depois revendido de acordo com uma política de preços diferenciados em função do destino comercial daquele leite: assim, é pedido um preço mais elevado pelo leite destinado ao consumo humano, enquanto são praticados preços inferiores para o leite destinado à transformação noutros produtos. Os produtores de leite recebem, em contrapartida, um preço médio em relação aos praticados pelos MMB na revenda, o que implica uma repartição solidária entre os produtores de leite das receitas obtidas com a actividade de comercialização dos MMB.
Em suma, a política de preços praticada pelos MMB — que, como já se disse, é também uma política de rendimentos — baseia-se em dois elementos fundamentais: perequação dos preços a montante, e diferenciação a jusante. Naturalmente que estes organismos não poderiam desempenhar aquele papel se não fossem titulares de um monopólio legal sobre a aquisição do leite produzido no Reino Unido.
3.
Este regime tipicamente dirigista e, se me é permitido acrescentar, de inspiração corporativista, foi integrado na organização comum de mercado do leite no momento do ingresso do Reino Unido na Comunidade.
A este respeito, sublinhava já uma declaração, anexa ao Tratado de Adesão, que o Regulamento n.° 804/68 (
1
) — o regulamento de base no sector do leite e dos produtos lácteos — não punha em causa a liberdade de uma organização de produtores de leite de «entregar, por sua iniciativa, o leite no lugar por ela escolhido, a fim de obter o melhor rendimento para os seus associados, pôr em comum os lucros e remunerar os seus associados como entender» (
2
).
Nesta perspectiva foi adoptado o Regulamento n.° 1421/78 (
3
) do Conselho, que modifica o Regulamento n.° 804/68. Expõe-se no segundo considerando daquele regulamento:
«que certas actividades dos Milk Marketing Boards no Reino Unido contribuíram para orientar a quantidade predominante de leite, produzido neste Estado-membro, para o consumo humano directo; que estas organizações gozam de certas prerrogativas que contribuem para o seu bom funcionamento; que é, nomeadamente, seu direito exclusivo comprar o leite aos produtores estabelecidos na região».
Com base nesta fundamentação, no artigo 1.°, que modifica o artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, o regulamento consagra a compatibilidade dos MMB com o regime comunitário, reconhecendo em particular aos referidos organismos quer o direito exclusivo de aquisição de todo o leite produzido na região em causa quer o direito de proceder a uma perequação dos preços pagos aos produtores, sem tomar em consideração o destino dado ao leite comprado a cada um deles.
4.
Com base nestas explicações, é agora possível analisar as questões suscitadas pelo juiz nacional. Estas respeitam substancialmente a dois pontos: o alcance, ratione matériáé, do monopólio de compra dos MMB, e a legalidade, do ponto de vista comunitário, de uma série de contribuições e correspondentes sanções para os produtores de leite que são previstas na legislação britânica.
Quanto ao primeiro ponto, sublinhe-se que o artigo 25.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 804/68, na redacção do Regulamento n.° 1421/78, prevê, na versão inglesa, que o direito exclusivo, que pode ser atribuído a organismos como os MMB, incide ratione materiae sobre o leite produzido e comercializado «without processing».
5.
A demandada no processo principal, que efectuou vendas directas de leite pasteurizado a diversas categorias de compradores (consumidores finais, leitarias, lojas e supermercados), sustenta que a pasteurização constituiria um process na acepção da norma referida. Daí resultaria que o leite que é vendido por esta forma não estaria incluído no âmbito do monopólio reconhecido aos MMB.
6.
A este respeito, parece-me oportuno precisar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, «a necessidade de uma interpretação uniforme dos regulamentos comunitários exclui que o referido texto seja considerado isoladamente e exige que ele seja interpretado à luz das versões nas outras línguas» (
4
) (tradução provisória). Por outro lado, a interpretação das normas comunitárias deve ser feita igualmente, como é sabido, à luz dos critérios sistemático e teleológico (
5
).
7.
Posto isto, convém reconhecer que a expressão «without processing» não tem em si um significado unívoco. Pode designar quer a transformação do leite em produto derivado quer a simples sujeição do leite a um tratamento de conservação. É na primeira acepção — como resulta da comparação com as outras versões linguísticas — que a expressão parece ser empregue, por exemplo, no contexto do artigo 10.°, n.° 2, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 1422/78 (
6
) e do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 1565/79 (
7
) em contrapartida, parece assumir o segundo significado no âmbito do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78, como resulta, também, de uma comparação com os textos redigidos nas outras línguas.
8.
Para determinar qual a acepção em que a expressão é empregue no artigo 25.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 804/68, convém partir de um confronto com as outras versões linguísticas.
No texto alemão, a expressão «without processing» surge sob a forma dos termos «unverarbeitetem Zustand», o que indica muito claramente que o leite não deve ter passado por operações de transformação, ou seja, não deve ter sido convertido num produto comercialmente diverso, e não que não deva ter passado por um simples tratamento, como seria precisamente o caso da pasteurização.
Nas outras línguas são utilizadas expressões mais genéricas que poderiam, umas mais outras menos, referir-se tanto ao leite não transformado como ao leite simplesmente não tratado. É o caso dos termos franceses, «en l'état», italianos, «nello stato in cui si trova», neerlandeses, «ongewijzigde staat», dinamarqueses, «uforarbejdet stand», espanhóis, «en su estado natural», portugueses, «em natureza» e gregos, «vw éxei».
9.
Posto isto, impõem-se duas observações de ordem sistemática. Antes demais, uma vez que nestes regulamentos se quis referir, de modo preciso, operações de tratamento — como no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78 — nos textos redigidos em língua diversa da inglesa (que, recorde-se, utiliza indiferentemente o termo processing), utilizou-se sempre uma expressão específica e que, sobretudo, não corresponde às que foram acima mencionadas, utilizadas em cada uma das versões do n.° 1, alínea a), do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, para referir o leite que não é objecto do monopólio dos MMB.
Em segundo lugar, nas versões não inglesas a expressão contida no n.° 1, alínea a), do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, quando surge noutras disposições, é constantemente utilizada para distinguir o leite não transformado dos produtos transformados. É o que acontece no n.° 10, alínea a), do artigo 7° e no n.° 2, alínea b), do artigo 10.° do Regulamento n.° 1422/78. Isto quer dizer que a expressão em causa é utilizada univocamente, em todas as versões linguísticas, à excepção da inglesa, para indicar precisamente o leite comercializado enquanto tal, não compreendendo, em contrapartida, o leite transformado em outros produtos lácteos.
10.
Este resultado, a que se chega através da interpretação literal e sistemática dos textos, é confirmado pelo exame da lógica que enforma o artigo 25.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 804/68.
Com efeito, o monopólio dos MMB é reconhecido como necessário para garantir a efectividade da política de diferenciação e perequação dos preços praticados por aquele organismo. Já se sublinhou que os MMB praticam, para o leite destinado ao consumo humano, um preço regulamentado mais elevado do que o que incide sobre o leite com destinos diferentes; por outro lado, esse preço é superior ao preço médio pago pelos MMB aos produtores de leite. Assim, há uma vantagem evidente em fazer vendas directas no mercado, sem passar pelos MMB; e é igualmente clara a necessidade de evitar, ou pelo menos controlar rigorosamente, a possibilidade de realização desses fornecimentos directos, se se pretende impedir que a política de preços regulamentados e diferenciados seja posta seriamente em causa.
11.
Mas se é esta a justificação econômica para o reconhecimento do monopólio dos MMB, daí deriva que este direito exclusivo deve poder ser exercido em relação a qualquer tipo de leite comercializável para o consumo humano, sem que tenha qualquer relevo a circunstância de esse leite ser ou não pasteurizado ou sujeito a outros tratamentos para sua conservação. Por outras palavras, o monopólio dos MMB aplica-se ao leite líquido na medida em que este possa ser destinado ao consumo humano (ao qual se aplica o preço mais elevado) e não pode ser limitado em função de tratamentos particulares que não tiveram qualquer incidência sobre aquele destino. Por outro lado, como já foi bem observado, argumentando a contrario, se fosse adoptada uma interpretação diferente seria relativamente fácil para qualquer produtor de leite eludir o direito exclusivo dos MMB, submetendo o leite a um tratamento de conservação para em seguida o revender directamente para o consumo humano, especulando sobre o preço regulamentado mais elevado.
12.
Em contrapartida, como foi afirmado na audiência pelo perito da Comissão, é coerente que o monopólio dos MMB não se estenda ao leite directamente utilizado para conversão noutros produtos. Com efeito, cada produtor tem inteira liberdade de não entregar o leite aos MMB se pretender utilizá-lo, por exemplo, para o fabrico de manteiga ou queijo. Tal deve-se ao facto de os preços de venda praticados pelos MMB para o leite destinado a uma utilização desse tipo serem, como já se viu, inferiores: a utilização directa do leite para esse fabrico não cria o risco de comprometer a política de preços dos MMB. Antes pelo contrário, deve ter-se em atenção que os produtores de leite terão normalmente interesse em entregá-lo aos MMB, ao preço de perequação de nível intermédio, e em comprá-lo de seguida, de novo aos MMB, pelo preço mais baixo praticado por estes, para o fabrico de produtos derivados.
13.
Em conclusão, parece-me que tanto a letra das normas como a sua finalidade levam a considerar que o direito exclusivo de compra de que gozam os MMB se aplica ao leite líquido, utilizável como tal no consumo humano, incluindo, portanto, quer o leite não pasteurizado quer o leite sujeito a esse ou outros tratamentos para a sua conservação que não sejam de molde a alterar-lhe as características comerciais.
14.
Tendo respondido negativamente à primeira questão submetida pelo juiz nacional, devem examinar-se as questões restantes. Estas respeitam à compatibilidade com o direito comunitário de certas contribuições sobre produtores de leite por força do regime dos MMB, bem como dos procedimentos e sanções previstos para a falta de pagamento dessas contribuições.
15.
Esclareço desde já, para ter em conta especificamente a terceira questão apresentada pelo juiz nacional, que a legalidade das contribuições em causa é apreciada em atenção às suas características e natureza, sem que tenha qualquer relevância o estádio de comercialização (por grosso ou a retalho) em que operam os produtores que a elas estão sujeitos.
16.
Posto isto, recordo que, como resulta do pedido de decisão prejudicial, as contribuições em causa são de diversas categorias. Em primeiro lugar, há as «capital contributions», devidas anualmente por todos os produtores, em função da quantidade total de leite vendido (deixaram de ser exigidas desde 31 de Março de 1986). A estas juntam-se outras contribuições, as «producers processors contributions» (PP contributions) e as «producers retailers contributions» (PR contributions), cuja particularidade consiste no facto de não serem devidas indistintamente por todos os produtores mas apenas por aqueles que, nos termos de um acordo celebrado com os MMB, estão dispensados, por um determinado quantitativo e por um determinado período de tempo, da obrigação de entregar o leite àqueles organismos. Portanto, estes produtores adquirem através de um acordo a possibilidade de efectuar vendas directas no mercado; as contribuições respectivas são calculadas de modo a compensar a diferença entre o preço, mais elevado, que vêm a obter vendendo directamente no mercado, e o preço intermédio, inferior, que de outra forma lhes seria pago pelos MMB. Por outras palavras, a função destas contribuições é a de colocar em pé de igualdade quer aqueles que vendem o leite aos MMB, em relação aos produtores contratualmente autorizados a efectuar vendas directas, quer aqueles que compram aos MMB, em relação àqueles que puderam comprar directamente aos produtores.
17.
É sobretudo esta segunda categoria de contribuições (as PP contributions e as PR contributions) cuja compatibilidade com o direito comunitário é contestada pela demandada no processo principal. Esta sustenta que os regulamentos não autorizam explicitamente os MMB a exigir tais prestações e que, em qualquer caso, elas seriam ilegais por não constituírem contraprestação de serviços prestados mas antes um encargo funcional da política de preços regulamentados dos MMB e destinadas especificamente a neutralizar a concorrência exercida por produtores que podem proceder a vendas directas no mercado do leite.
18.
Esta tese não me parece procedente. A este respeito, antes demais, o Regulamento n.° 1421/78, enquanto declara a compatibilidade fundamental dos MMB com a estrutura e os objectivos da PAC, reconhece que «estas organizações gozam de certas prerrogativas que contribuem para o seu bom funcionamento... nomeadamente... (o) direito exclusivo (de) comprar o leite aos produtores estabelecidos na região».
Este monopólio, consagrado em termos gerais, sofre, contudo, três excepções: as duas previstas, respectivamente, nas alíneas a) e b) do n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1422/78, e a do artigo 8.° do mesmo regulamento. A estas excepções, que, em todo o caso, estão bem delimitadas, acresce a hipótese, prevista ainda no artigo 7° do Regulamento n.° 1422/78, de o direito exclusivo ser suspenso por força de um acordo celebrado entre um produtor e os MMB.
19.
A ratio desta última disposição parece-me bastante clara: dado que o direito exclusivo se destina a garantir o bom funcionamento dos MMB, este surge como um direito disponível ao qual a organização titular pode renunciar, quando entender oportuno.
Em todo o caso, é evidente que esta renúncia constitui uma faculdade para os MMB. Estes têm, portanto, a liberdade, de recusar o acordo à venda directa de leite. Da mesma forma, deve considerar-se que têm a liberdade — em princípio, pelo menos — de subordinar aquele acordo a determinadas condições, sem necessidade de autorizações expressas.
20.
E certo que não se pode excluir, embora me pareça uma hipótese um pouco acadêmica, que a imposição de condições absolutamente injustificadas se possa considerar ilegal, mesmo à luz dos limites que os MMB têm de respeitar no exercício dos seus direitos, tal como é especificado no artigo 25.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento n.° 804/68.
21.
Mas não me parece ser essa a situação no caso em análise, uma vez que não é contestado que as contribuições em causa se destinam a evitar que os operadores que vendem e compram aos MMB se encontrem numa situação de desvantagem em relação àqueles que são excepcionalmente autorizados a operar directamente no mercado, sem passar, como é normal, pelo intermédio daqueles organismos. Por outras palavras, parece-me claro que os MMB, ao exigirem as contribuições em questão, se mantiveram no quadro dos limites e das finalidades do direito exclusivo que a legislação comunitária lhes reconhece.
22.
Por outro lado, deve notar-se que a demandada não contesta que as contribuições impostas são inteiramente funcionais em relação aos direitos e às prerrogativas reconhecidas aos MMB. O que a demandada na realidade lamenta — como se verificou na audiência — é a própria existência, e não o modo de exercício, do direito exclusivo dos MMB. Por outras palavras, o que seria inaceitável é o facto de não poder fazer uma concorrência livre e plena aos MMB no mercado do leite destinado ao consumo humano.
23.
Ora, ser ou não desejável uma desregulamentação daquele mercado depende das convicções que cada um possa ter a respeito daquelas organizações de feição dirigista. Bem entendido, não se ignora que as diferenciações de preços praticadas pelos MMB não podem ser simplisticamente equiparadas a uma qualquer manifestação de poder de mercado. Aquelas inserem-se, e devem ser apreciadas, no quadro de um regime bem mais complexo, na medida em que são, nomeadamente, de molde a permitir uma perequação dos rendimentos dos produtores de leite. Assim, esta política, embora possa não satisfazer por vezes os interesses de alguns produtores, que desejam dispor de maior margem de manobra, não deixa de constituir uma garantia econômica bastante segura para a categoria dos produtores de leite, considerada no seu conjunto, além de constituir um meio para procurar imprimir àquele mercado — que continua globalmente caracterizado por dificuldades estruturais bem conhecidas — uma evolução um pouco mais regular.
24.
Mas, abstraindo destas considerações de caracter geral, do ponto de vista estritamente jurídico permanece um único dado que me parece incontestável: o pleno reconhecimento pelas regras comunitárias — cuja validade, aliás, não foi posta em causa por ninguém — da organização dos MMB e dos direitos e prerrogativas que constituem o pressuposto necessário do seu funcionamento.
25.
Entendo, portanto, que as «PP contributions» e as «PR contributions», na medida em que correspondem ao exercício efectivo daqueles direitos, são compatíveis com o direito comunitário.
26.
Quanto às «capital contributions», parece-me que, contrariamente ao que a demandada defende, se destinam a financiar actividades que se incluem nas funções institucionais dos MMB. De facto, não me parece contestável, em princípio, que a actividade comercial realizada pelos MMB, ainda que por intermédio de um organismo formalmente distinto, seja indissociável da função mais ampla de intermediar e gerir o mercado do leite, que a legislação britânica, primeiro, e a comunitária, depois, lhes reconheceram.
27.
Finalmente, no que respeita aos procedimentos e sanções previstos na legislação britânica, não parece que haja razões para duvidar da sua legalidade, uma vez que se destinam a assegurar o respeito de obrigações compatíveis com o direito comunitário, desde que esses procedimentos e sanções não comportem consequências de gravidade desproprocionada em relação aos objectivos que se prosseguem. Compete, pois, ao juiz nacional verificar em concreto se existe aquela proporcionalidade, sem prejuízo da possibilidade de interrogar o Tribunāla esse respeito.
28.
E, portanto, minha opinião que se responda como segue ao juiz nacional:
«1)
O direito exclusivo de compra de que gozam os MMB, por força do n.° 1, alínea a), do artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, na redacção do Regulamento n.° 1421/78, aplica-se ao leite líquido que, como tal, pode ser destinado à comercialização para consumo humano, incluindo o leite pasteurizado ou sujeito a outros tratamentos de conservação que não sejam de molde a modificar-lhe as características comerciais.
2)
O direito comunitário não se opõe à cobrança de contribuições como as «capital contributions», «PP contributions» e «PR contributions» nem à aplicação dos procedimentos e das sanções previstos em caso de não pagamento das referidas contribuições».
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de l968(JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146).
(
2
)	Declarações relativas ao leite líquido, carne de suino e ovos, anexas ao Tratado de Adesão; ver Actos relativos às adesões às Comunidades Europeias, p. 106.
(
3
)	Regulamento (CEE) n* 1421/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978 (JO L 171, p. 12; EE 03 FM p. 156).
(
4
)	Ver acórdão de 5 de Dezembro de 1967, Van der Vecht (19/67, Recueil, p. 445), bem como o acórdão de 12 de Julho de 1979, Koschniske (9/79, Recueil, p. 2717).
(
5
)	Ver acórdão de 27 de Outubro de 1977, Regina (30/77, Recueil, p. 1999), em especial o n.° 14.
(
6
)	Regulamento (CEE) n.° 1422/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978 (JO L 171, p. 14; EE 03 FM p. 158).
(
7
)	Regulamento (CEE) n.° 1565/79 da Comissão, de 25 de Julho de 1979 (JO L 188, p. 29; EE 03 F16 p. 169).