62018CO0425
RJEŠENJE SUDA (deveto vijeće)
4. lipnja 2019. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 99. Poslovnika Suda – Javna nabava u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga – Direktiva 2004/18/EZ – Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) – Razlozi za isključenje – Težak profesionalni propust – Povreda pravila u području tržišnog natjecanja”
U predmetu C‑425/18,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud za Pijemont, Italija), odlukom od 7. veljače 2018., koju je Sud zaprimio 28. lipnja 2018., u postupku
Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS)
protiv
Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA,
uz sudjelovanje:
Consorzio Stabile Gestione Integrata Servizi Aziendali GISA,
La Lucente SpA,
Dussmann Service Srl,
So.Co.Fat. SC,
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, D. Šváby (izvjestitelj) i S. Rodin, suci,
nezavisni odvjetnik: P. Pikamäe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS), F. Cintioli, G. Notarnicola, E. Perrettini i A. Police, avvocati,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju D. Del Gaiza, avvocato dello Stato,
–
za Europsku komisiju, G. Gattinara, P. Ondrůšek i L. Haasbeek, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, u skladu s člankom 99. Poslovnika Suda,
donosi sljedeće
Rješenje
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 53. stavka 3. i članka 54. stavka 4. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134., str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.) kao i članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS) i Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA (u daljnjem tekstu: GTT) u kojem se, među ostalim, zahtijevalo poništenje odluke potonjega o opozivu dodjele ugovora o javnoj nabavi.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/17
3
U stavku 3. članka 53. Direktive 2004/17, naslovljenog „Sustavi kvalifikacije” i u stavku 4. članka 54. te direktive, koji se odnosi na „uvjete sposobnosti”, određuje se da, s jedne strane, kriteriji i pravila za kvalifikaciju i, s druge strane, uvjeti sposobnosti „mogu uključiti kriterije za isključenje navedene u članku 45. Direktive 2004/18/EZ prema uvjetima koji su u njemu navedeni”.
Direktiva 2004/18
4
Članak 45. Direktive 2004/18, naslovljen „Osobna situacija natjecatelja ili ponuditelja”, nalazi se u odjeljku posvećenom „kriterijima za kvalitativni odabir” i propisuje:
„[…]
2.   Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je […]:
[…]
(d)
bio kriv za težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati na bilo koji način;
[…]
Države članice navode, u skladu s njihovim nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakonodavstvo [Unije], provedbene uvjete za ovaj stavak.
[…]”
Talijansko pravo
5
Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Uredba sa zakonskom snagom br. 163 – Zakonik o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe, kojom se prenose direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100, od 2. svibnja 2006.: u daljnjem tekstu: Zakonik o javnoj nabavi) prenio je u talijansko pravo direktive 2004/17 i 2004/18.
6
Članak 38. Zakonika o javnoj nabavi, naslovljen „Opći zahtjevi”, navodi u stavku 1. razloge za isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u javnoj nabavi:
„1.   Isključene su iz sudjelovanja u postupcima sklapanja ugovora o koncesijama i sklapanja ugovora o javim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, ne mogu im se dodijeliti ugovori o podizvođenju niti mogu sklopiti pripadajuće ugovore sve osobe:
[…]
(f)
koje su u skladu s obrazloženom ocjenom javnog naručitelja krive za grubu nepažnju ili zlu vjeru u obavljanju poslova koje im je povjerio javni naručitelj koji je objavio poziv na nadmetanje; ili koje su počinile težak propust u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, a koji je javni naručitelj dokazano utvrdio;
[…]”
7
Članak 230. stavak 1. tog zakonika određuje:
„Naručitelji primjenjuju članak 38. kako bi utvrdili ispunjavaju li natjecatelji odnosno ponuditelji opće zahtjeve”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
8
GTT je društvo koje izvršava usluge u području prijevoza gradskom željeznicom, tramvajem, trolejbusom i autobusom.
9
Obaviješću koja je 30. srpnja 2015. poslana na objavu u Službeni list Europske unije i pozivom na dostavu ponuda od 27. studenoga 2015. društvo GTT pokrenulo je, u skladu s Direktivom 2004/17, ograničeni postupak radi sklapanja ugovora za usluge čišćenja vozila, prostorija i parkirnih mjesta, usluge premještanja i opskrbe vozila i pomoćne usluge na lokacijama javnog naručitelja.
10
GTT je naveo da je ukupna vrijednost te javne nabave, koja je uključivala šest grupa predmeta, iznosila 29434319,39 eura bez poreza na dodanu vrijednost (PDV), a vrijednost svake grupe predmeta kretala se između 4249999,10 eura i 6278734,70 eura.
11
Društvo GTT prvobitno je dodijelilo društvu CNS tri grupe predmeta, ali je odlukom od 14. srpnja 2017. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) opozvalo tu dodjelu. U tom smislu opoziv se temeljio na odluci Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCM) od 22. prosinca 2015. (u daljnjem tekstu: odluka AGCM‑a), koji je društvu CNS izrekao novčanu kaznu od 56190090 eura zbog sudjelovanja u zabranjenom sporazumu horizontalne naravi kojim se ograničava tržišno natjecanje s ciljem utjecaja na ishod otvorenog postupka javne nabave koji je pokrenuo drugi javni naručitelj.
12
U spornoj odluci također je navedeno da je odluka AGCM‑a već potvrđena pravomoćnom sudskom presudom. Sporna odluka se, osim toga, temelji na dvjema presudama od 29. ožujka i 3. travnja 2017. u kojima je sud koji je uputio zahtjev presudio da zabranjeni sporazum kojim se ograničava tržišno natjecanje – koji dotični gospodarski subjekt provodi u drugom postupku javne nabave i čije je postojanje utvrđeno u upravnom postupku – predstavlja težak profesionalni propust u smislu članka 38. stavka 1. točke (f) Zakonika o javnoj nabavi i članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18. Društvu CNS također se stavlja na teret to što, s jedne strane, u dokumentaciji za nadmetanje u okviru predmetnog postupka javne nabave nije navelo da se protiv njega vodi postupak za izricanje sankcije pred AGCM‑om i što je, s druge strane, usvojilo mjere usklađivanja tek u tijeku postupka javne nabave, tako da razlog za isključenje nije uklonjen u trenutku započinjanja postupka.
13
Stoga je društvo GTT smatralo da je ponašanje koje je AGCM sankcionirao takvo da dovodi do gubitka povjerenja javnog naručitelja.
14
Sud koji je uputio zahtjev je rješenjem od 11. listopada 2017. odbio zahtjev za određivanje privremenih mjera koji je uputilo društvo CNS.
15
Rješenjem od 20. studenoga 2017. i dvjema odlukama od 4. prosinca 2017. i 5. veljače 2018., Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) izmijenio je navedeno rješenje što ga je sud koji je uputio zahtjev donio u postupku privremene pravne zaštite kao i presude tog suda od 29. ožujka i 3. travnja 2017. Kako je objasnio sud koji je uputio zahtjev, iz tih odluka proizlazi da se ponašanja koja čine povredu u području tržišnog natjecanja ne mogu smatrati „teškim profesionalnim propustima” za potrebe primjene članka 38. stavka 1. točke (f) Zakonika o javnoj nabavi te da bi se tako kvalificirati mogle „samo povrede i nepažnje počinjene tijekom izvršavanja ugovora o javnoj nabavi”. Stoga valja isključiti „činjenične okolnosti, bile one i nezakonite, koje su nastale tijekom postupka koji je prethodio dodjeli ugovora”. To tumačenje odgovara potrebama pravne sigurnosti gospodarskih subjekata. Prema mišljenju Consiglia di Stato (Državno vijeće), ono je u skladu s presudom od 18. prosinca 2014., Generali‑Providencia Biztosító (C‑470/13, EU:C:2014:2469), iz koje proizlazi samo to da nacionalni propis koji povredu u području tržišnog natjecanja izričito kvalificira kao „težak profesionalni propust” ne povređuje pravo Unije, ali ne i to da pravo Unije nameće uključivanje tih povreda u navedeni pojam. Iz toga slijedi da je, prema talijanskom pravu, počinjenje takvih povreda potpuno irelevantno u postupcima javne nabave provedenima prema Zakoniku o javnoj nabavi.
16
Društvo CNS poziva se na te tri odluke Consiglia di Stato (Državno vijeće) u prilog osnovanosti tužbe za poništenje sporne odluke.
17
Pozivajući se na presudu od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 33.), sud koji je uputio zahtjev ističe, međutim, da je – s obzirom na to da je Talijanska Republika iskoristila mogućnost predviđenu za države članice člankom 54. stavkom 4. Direktive 2004/17 da u kriterije za kvalitativni odabir subjekata u posebnim sektorima uključe kriterije za isključenje navedene u članku 45. Direktive 2004/18 – sudska praksa Suda u vezi s tom odredbom mjerodavna u glavnom predmetu, iako je u njemu riječ o ograničenom postupku iz Direktive 2004/17.
18
Međutim, u presudama od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 27.) i od 18. prosinca 2014., Generali‑Providencia Biztosító (C‑470/13, EU:C:2014:2469, t. 35.), Sud je već pojasnio da pojam „težak profesionalni propust” obuhvaća svako protupravno postupanje koje utječe na profesionalnu vjerodostojnost predmetnog subjekta i da je počinjenje povrede pravila o tržišnom natjecanju, osobito kada je ta povreda bila sankcionirana novčanom kaznom, razlog za isključenje obuhvaćen člankom 45. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2004/18.
19
Sud koji je uputio zahtjev u biti zaključuje iz usporedbe presuda od 9. veljače 2006., La Cascina i dr. (C‑226/04 i C‑228/04, EU:C:2006:94, t. 23.) i od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 25.) da države članice raspolažu smanjenim diskrecijskim pravom u pogledu fakultativnih razloga za isključenje i da nije na nacionalnim zakonodavstvima i propisima da utvrđuju uvjete za njihovu primjenu.
20
Međutim, smatrajući da se sudska praksa Suda vezana za takozvane „fakultativne” razloge za isključenje – koja je oblikovana na temelju Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga (SL 1992., L 209., str. 1.) i Direktive 2004/18 – ne tumači jednoznačno, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda pojašnjenje u tom smislu.
21
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud za Pijemont, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se, s jedne strane, članku 53. stavku 3. i članku 54. stavku 4. Direktive [2004/17] i, s druge strane, članku 45. stavku 2. [prvom podstavku] točki (d) Direktive [2004/18] odredba kao što je članak 38. stavak 1. točka (f) [Zakonika o javnoj nabavi], kako je tumači nacionalna sudska praksa, kojom se iz područja primjene takozvanog teškog propusta koji je gospodarski subjekt počinio u ‚obavljanju svoje profesionalne djelatnosti’ isključuju ponašanja koja predstavljaju povredu pravila o tržišnom natjecanju koju je utvrdilo i sankcioniralo nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odlukom koju su potvrdili sudovi, čime je javnim naručiteljima unaprijed oduzeto pravo da samostalno ocjenjuju te povrede, za potrebe mogućeg, ali neobveznog isključenja tog gospodarskog subjekta iz nadmetanja za dodjelu ugovora o javnoj nabavi?”
O prethodnom pitanju
22
Na temelju članka 99. Poslovnika Suda, kad se odgovor na pitanje postavljeno u prethodnom postupku može jasno izvesti iz sudske prakse ili kad odgovor ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji, Sud može u svakom trenutku na prijedlog suca izvjestitelja i nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika odlučiti obrazloženim rješenjem.
23
U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.
24
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18 tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba kao što je članak 38. stavak 1. točka (f) Zakonika o javnoj nabavi, koji se tumači na način da isključuje iz područja primjene takozvanog teškog propusta koji je gospodarski subjekt počinio u „obavljanju svoje profesionalne djelatnosti” ponašanja koja predstavljaju povredu pravila o tržišnom natjecanju koju je utvrdilo i sankcioniralo nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odlukom koju je potvrdio sud, čime je javnim naručiteljima oduzeto pravo da samostalno ocjenjuju te povrede, za potrebe mogućeg isključenja tog gospodarskog subjekta iz nadmetanja za dodjelu ugovora o javnoj nabavi.
25
Kao što proizlazi iz ustaljene sudske prakse, članak 45. stavak 2. Direktive 2004/18 ne predviđa ujednačenu primjenu u njoj navedenih razloga za isključenje na nacionalnoj razini jer države članice imaju mogućnost ili uopće ne primijeniti te razloge za isključenje ili ih uključiti u svoje nacionalne propise s određenim stupnjem strogosti koji može biti različit od slučaja do slučaja, ovisno o okolnostima pravnog poretka i gospodarskim ili socijalnim okolnostima koje prevladavaju na nacionalnoj razini. U tom okviru države članice mogu ublažiti ili učiniti fleksibilnijima kriterije koji su propisani tom odredbom (presuda od 10. srpnja 2014., Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, t. 36. i od 14. prosinca 2016.Connexxion Taxi Services, C‑171/15, EU:C:2016:948, t. 29.).
26
S obzirom na to, valja istaknuti da članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) Direktive 2004/18, za razliku od odredbi koje se tiču razloga za isključenje predviđenih u točkama (a), (b), (e) i (f) istog podstavka, ne upućuje na nacionalne zakone i propise, ali da se u drugom podstavku tog istog stavka 2. navodi da države članice, u skladu sa svojim nacionalnim pravom i uz poštovanje prava Unije, određuju uvjete za njihovu primjenu (presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 25.).
27
Iz sudske prakse na taj način proizlazi – kako je to primijetio i sud koji je uputio zahtjev – da je margina prosudbe država članica strože ograničena ako fakultativni razlog za isključenje predviđen člankom 45. stavkom 2. Direktive 2004/18, kao što je onaj iz njegova prvog podstavka točke (d), ne upućuje na nacionalno pravo. U tom je slučaju na Sudu da definira opseg takvog fakultativnog razloga za isključenje (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 25. do 31. i od 18. prosinca 2014., Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, t. 35.).
28
Iz toga slijedi da pojam „težak profesionalni propust” iz navedenog članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) nacionalno pravo može pojasniti i protumačiti, uz poštovanje prava Unije (presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 26.).
29
U tom pogledu, valja napomenuti da pojam „težak profesionalni propust” obuhvaća svako protupravno postupanje koje utječe na profesionalnu vjerodostojnost predmetnog gospodarskog subjekta (presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 27.), njegov integritet i pouzdanost.
30
Posljedično, pojam „težak profesionalni propust”, koji se široko tumači, ne može biti ograničen samo na povrede i nepažnje počinjene tijekom izvršavanja ugovora o javnoj nabavi.
31
Osim toga, pojam „težak propust” mora se razumjeti na način da se uobičajeno odnosi na postupanje predmetnog gospodarskog subjekta koje pokazuje njegovu protupravnu namjeru ili nepažnju određenog stupnja (presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 30.).
32
Konačno, članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) Direktive 2004/18 dopušta javnim naručiteljima utvrđivanje teškog profesionalnog propusta svim sredstvima kojima ga mogu opravdati. Utvrđivanje takvog popusta ne zahtijeva pravomoćnu sudsku presudu (presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t.28.) s obzirom na to da odluka nacionalnog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja kojom se utvrđuje da je subjekt prekršio pravila tržišnog natjecanja može zasigurno predstavljati indiciju o postojanju teškog propusta koji je počinio taj subjekt.
33
Stoga bi počinjenje povrede pravila o tržišnom natjecanju, osobito kada je ta povreda bila sankcionirana novčanom kaznom, predstavljalo razlog za isključenje obuhvaćen člankom 45. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2004/18 (presuda 18. prosinca 2014., Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, t. 35.).
34
Međutim, treba precizirati da odluka nacionalnog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja kojom se utvrđuje kršenje pravila o tržišnom natjecanju ne bi mogla rezultirati automatskim isključenjem gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave. Naime, u skladu s načelom proporcionalnosti, utvrđivanje postojanja „teške povrede” zahtijeva, u načelu, konkretnu i individualiziranu procjenu ponašanja dotičnog gospodarskog subjekta (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 31.)
35
S obzirom na prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se tumači na način da iz područja primjene „teškog propusta” koji je gospodarski subjekt počinio u „obavljanju svoje profesionalne djelatnosti” isključuje ponašanja koja predstavljaju povredu pravila o tržišnom natjecanju koju je utvrdilo i sankcioniralo nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odlukom koju je potvrdio sud, čime je javnim naručiteljima oduzeto pravo da samostalno ocjenjuju te povrede, za potrebe mogućeg isključenja tog gospodarskog subjekta iz nadmetanja za dodjelu ugovora o javnoj nabavi.
Troškovi
36
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se tumači na način da iz područja primjene „teškog propusta” koji je gospodarski subjekt počinio u „obavljanju svoje profesionalne djelatnosti” isključuje ponašanja koja predstavljaju povredu pravila o tržišnom natjecanju koju je utvrdilo i sankcioniralo nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odlukom koju je potvrdio sud, čime je javnim naručiteljima oduzeto pravo da samostalno ocjenjuju te povrede, za potrebe mogućeg isključenja tog gospodarskog subjekta iz nadmetanja za dodjelu ugovora o javnoj nabavi.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski