61963C0109
Conclusioni dell'avvocato generale
KARL ROEMER
18 novembre 1964
Traduzione dal tedesco
SOMMARIO
Pagina
Introduzione (antefatti e conclusioni delle parti)
Valutazione giuridica
I — Causa 109/63
1. L'individuazione della controparte
2. Il primo capo delle conclusioni
a) Se l'articolo 102 dello Statuto del personale giustifichi la pretesa di reinquadramento avanzata dal ricorrente
b) Se la pretesa di reinquadramento avanzata dal ricorrente sia giustificata dall'allegato I dello Statuto del personale in connessione con la descrizione degli impieghi della Commissione
— Se il ricorrente fosse il sostituto del suo capo divisione
— Se il ricorrente fosse capo sezione di una divisione
— Se il ricorrente fosse dipendente di ruolo con incarichi di concetto
3. Il secondo capo delle conclusioni
4. Il terzo capo delle conclusioni
5. Il quarto capo delle conclusioni
6. La domanda di risarcimento del danno
7. Riassunto
II — Causa 13-64
1. Ricevibilità del ricorso
a) La domanda di annullamento
b) La domanda di risarcimento
2. La fondatezza del ricorso
a) La domanda di annullamento
aa) Prima censura
bb) Seconda censura
cc) Terza censura
dd) Quarta censura
b) La domanda di risarcimento
3. Riassunto
III — Sintesi delle conclusioni
Signor Presidente, signori giudici,
Nei due processi, per i quali presento oggi le mie conclusioni, si devono esaminare problemi relativi all'inquadramento di dipendenti di ruolo in base alla descrizione degli impieghi della Commissione, e questioni che si riferiscono alla supplenza di superiori gerarchici.
Tali problemi e questioni furono sottoposti alla Corte da un dipendente di ruolo della Commissione della C.E.E. con due ricorsi distinti, ma, a seguito di un'ordinanza della Corte del 1o luglio 1964, formarono oggetto di un unico dibattito orale, e pertanto devono essere anche da me esaminati nell'ambito delle stesse conclusioni.
Il dipendente di ruolo, che ha introdotto i procedimenti, quando lavorava in base a contratto presso la Commissione, era inquadrato, per applicazione analogica delle norme dello Statuto del personale della C.E.C.A., nella categoria B (dapprima in B/7-3, poi in B/6-3, e in B/6-5), e, anche dopo la sua assunzione in ruolo con decisione della Commissione del 12 dicembre 1962, rimase dipendente di grado B/1 (che corrisponde al grado B/6 del vecchio Statuto del personale della C.E.C.A.). Tuttavia, in seguito alla pubblicazione della descrizione degli impieghi effettuata dalla Commissione il 29 luglio 1963, e in considerazione delle funzioni effettivamente esercitate in seno alla Direzione generale «amministrazione», Direzione «personale», divisione «Stipendi e spese di missione», il ricorrente ritiene di aver diritto all'inquadramento in un grado più elevato. Perciò, con lettera del 28 agosto 1963, si rivolse alla Commissione e chiese di essere collocato, con decorrenza dal 1o gennaio 1962, nella categoria A, grado 5 o 4. Avendo egli ricevuto come sola risposta la comunicazione che la Commissione aveva preso in esame il suo caso, decorso il termine di cui all'articolo 91, comma 2 dello Statuto del personale, decise di presentare un ricorso giurisdizionale (causa 109/63).
Il secondo processo trae origine da una decisione della Commissione del 29 luglio 1963, in virtù della quale, in tutte le divisioni che non hanno alcun posto di categoria A oltre a quello di capo divisione, la supplenza di quest'ultimo deve essere assunta dal capo di un'altra divisione. (Questa decisione colpì il ricorrente, in quanto nella divisione «Stipendi e spese di missione» egli era stato effettivamente incaricato di supplire il capo divisione in caso di sua assenza.) Pertanto, con decisione del Direttore generale dell'Amministrazione in data 11 settembre 1963, gli fu comunicato che questo incarico era stato trasferito, con effetto immediato, a un altro dipendente di ruolo di categoria A e che di conseguenza egli non era più legittimato a supplire il proprio capo divisione.
Anche in questo caso, con lettera del 16 dicembre 1963, il ricorrente cercò di tutelare i propri interessi in via amministrativa, a norma dell'articolo 90 dello Statuto. Non avendo ricevuto nel termine previsto alcuna risposta positiva, che disponesse la revoca dei provvedimenti in questione, egli inoltrò il suo secondo ricorso (causa 13/64).
In sintesi, nei due procedimenti, dobbiamo esaminare le seguenti conclusioni :
DA PARTE DEL RICORRENTE
Causa 109/63. Voglia la Corte :
—
annullare il silenzio-rifiuto opposto dalla Commissione alla domanda del 28 agosto 1963;
—
annullare la nomina in ruolo del ricorrente nella parte relativa al suo collocamento nel grado B 1;
—
dichiarare che la Commissione è obbligata a inquadrare il ricorrente nel grado A/5, con decorrenza dal 1o gennaio 1962 (in seguito a modifica della domanda in sede di replica: per lo meno con effetto dal 28 agosto 1963);
—
condannare la Commissione al pagamento degli stipendi arretrati nella somma di 1 franco belga (in seguito a modifica della domanda in sede di replica: al pagamento degli stipendi arretrati) ;
—
condannare la Commissione al pagamento di 1 franco belga quale risarcimento dei danni morali subiti.
Causa 13/64. Voglia la Corte :
—
annullare la decisione del Direttore generale dell'Amministrazione dell'11 settembre 1963;
—
nel caso che tale decisione si fondi sulla decisione della Commissione del 29 luglio 1963, annullare anche quest'ultima;
—
condannare la Commissione al risarcimento dei danni morali nella somma di 1 franco belga.
DA PARTE DELLA COMMISSIONE
—
Nella prima causa: voglia la Corte rigettare, perché irricevibile e in ogni caso perché infondata, la domanda diretta all'annullamento della decisione di assunzione in ruolo, come del resto anche i rimanenti capi delle conclusioni ;
—
nella seconda causa: voglia la Corte rigettare completamente il ricorso perché irricevibile.
Valutazione giuridica
Malgrado la connessione delle cause, è opportuno, a mio giudizio, esaminare separatamente i due ricorsi. Pertanto mi occuperò anzittuto del ricorso 109/63, analizzando le sue conclusioni nell'ordine in cui risultano dall'atto introduttivo.
I — CAUSA 109/63
1.
In questo processo, all'esame delle conclusioni del ricorso bisogna premettere alcune parole sull'individuazione della controparte, problema del quale si è particolarmente interessato il difensore del ricorrente. A suo giudizio, parte convenuta non è soltanto la Commissione della C.E.E., ma anche la Comunità come tale, con la conseguenza che dev'essere considerato come partecipante al processo anche il Consiglio di Ministri. A questo proposito il ricorrente si appella all'articolo 90 dello Statuto del personale, all'opportunità di chiedere al Consiglio di Ministri, nel corso del procedimento, la produzione dei lavori preparatori relativi allo Statuto, come pure alla circostanza che la Commissione ha richiesto invano a detto Consiglio la trasformazione, nel suo organico, di un posto di grado B 1 in un posto di grado A 5. Con ciò — come del resto anche in considerazione della domanda di risarcimento — sarebbe dimostrato l'interesse a ottenere dal Consiglio di Ministri delle informazioni su tale punto e a fare accertare la sua responsabilità.
Riguardo a questa argomentazione, vorrei semplicemente osservare che tutti questi problemi furono ripetutamente sottoposti alla Corte di Giustizia e che essi sono stati esaminati esaurientemente sia nelle conclusioni sia nelle sentenze. Mi accontenterò pertanto di rinviare ai suddetti precedenti e di sottolineare che, in base alla nostra costante prassi processuale, in una causa come quella odierna, parte convenuta è soltanto la Commissione. In ogni caso, indirizzandosi il ricorso contro la Comunità come tale, il Consiglio di Ministri non è automaticamente chiamato in causa.
Per quanto concerne le altre questioni di diritto processuale, in particolare i problemi relativi alla ricevibilità delle domande, procederò al loro esame ogni volta nel rispettivo contesto.
2.
La prima domanda tende all'annullamento della decisione tacita di rifiuto della Commissione, cioè di quella decisione che, decorso il termine dell'articolo 91 dello Statuto, dev'essere considerata emanata in senso negativo rispetto alla richiesta del ricorrente rivolta ad ottenere un inquadramento nel grado A 5. Il rifiuto sarebbe illegittimo, perché il ricorrente — questa è la sua tesi — in base all'articolo 102, all'articolo 5 e all'allegato I dello Statuto del personale, in connessione con la descrizione degli impieghi della Commissione, dovrebbe essere collocato nel grado A 5, date le funzioni da lui effettivamente esercitate.
a)
Per quanto riguarda l'articolo 102 dello Statuto, quale fondamento della pretesa, posso omettere di citare il testo di questa norma, che è stata ripetutamente esaminata in sede processuale. Non è neppure necessario che mi occupi ulteriormente della tesi del ricorrente secondo la quale, ai sensi dell'articolo 102, un certo grado sarebbe «implicitamente ottenuto», in virtù dell'attribuzione di determinate funzioni, qualora si dimostri che dette funzioni comportavano un inquadramento corrispondente.
Dopo la sentenza Maudet (cause 20 e 21/63) è sicuro che con l'espressione «implicitamente ottenuto» ci si riferisce non alle funzioni esercitate, ma alle retribuzioni dei dipendenti assunti coi cosiddetti contratti di Bruxelles, in base ad un'applicazione analogica dei gradi contenplati dallo Statuto del personale della C.E.C.A. E non vedo alcun motivo per allontanarsi da questa concezione. Dal momento che è ben noto quali gradi furono in tal modo riconosciuti al ricorrente nelle diverse decisioni della Commissione, e poiché è incontestato che il suo ultimo inquadramento contrattuale corrisponde a quello ottenuto con la decisione relativa alla nomina in ruolo, egli non può pretendere un reinquadramento in base all'articolo 102 dello Statuto.
b)
Più difficile è invece la questione se si possano ricavare dei diritti a un inquadramento diverso da quello dell'articolò 102, sulla base dell'allegato I dello Statuto del personale in connessione con la descrizione degli impieghi della Commissione, qualora sia dimostrato che le funzioni effettivamente esercitate giustificano un collocamento in un grado superiore.
Il ricorrente ritiene di avere tale diritto. Egli si richiama alla definizione, adottata dalla Commissione, delle funzioni di amministratore principale (administrateur principal), gradi A5 - A4, che è la seguente :
«—
capo sezione di una divisione
—
capo di un servizio specializzato
—
funzionario qualificato con incarichi di concetto, di studio o di controllo in seno a una sezione
—
vice capo divisione (
1
)»
e si richiama alla sentenza Maudet, il cui passo decisivo afferma (volume X, p. 230) :
«Tuttavia, se in esito all'integrazione un dipendente abbia conservato l'impiego preesistente al quale, stanti le funzioni inerenti, corrisponde nel nuovo Statuto un grado superiore a quello ottenuto con la nomina in ruolo, esso ha diritto a che la sua posizione sia regolarizzata in conformità al principio della corrispondenza fra funzioni e gradi, sancito nell'allegato I».
La soluzione del nostro problema, per quanto a prima vista, in base a queste citazioni, appaia semplice, non lo è affatto a un esame più approfondito.
Anche se si trascura l'elemento giuridico costituito dal fatto che il ricorrente Maudet poteva fondare la sua pretesa direttamente sul testo dello Statuto (allegato I), mentre nel nostro caso si deve invocare la descrizione degli impieghi della Commissione, il cui valore e il cui peso giuridico non possono forse essere parificati a quelli di detto allegato, restano pur sempre sensibili differenze per quel che riguarda gli elementi di fatto che vengono in rilievo nei due processi.
Nel caso Maudet era incontestato che il ricorrente entrò al servizio della Commissione come capo divisione, che in tale qualità era impiegato al momento della presentazione del ricorso, e che in tutti gli atti ufficiali era indicato con quella qualifica, e che, presso la Commissione, i titolari di posti analoghi al suo erano inquadrati nel grado proprio dei capi divisione (A/3). L'unica obiezione importante avanzata dalla Commissione contro la richiesta di inquadramento del ricorrente Maudet si basava sul fatto che essa non aveva posti liberi nel suo organico.
Diversamente, stanno le cose nel nostro caso. Per esso la Commissione contesta decisamente che il ricorrente eserciti effettivamente le funzioni di amministratore principale (administrateur principal), e che egli fosse stato assunto quale sostituto (adjoint) del capo divisione e impiegato in tale ruolo.
Di conseguenza viene a cadere la possibilità di rifarsi semplicemente alle argomentazioni contenute nella sentenza Maudet, e dobbiamo pertanto esaminare dettagliatamente le particolarità della presente fattispecie.
A questo proposito seguirò la descrizione degli impieghi della Commissione, che, in relazione alle funzioni esercitate, ci prospetta i seguenti problemi :
—
se il ricorrente fosse un vice capo divisione (adjoint d'un chef de division)
—
se il ricorrente sia o fosse stato capo sezione di una divisione (chef d'un secteur d'activité d'une division)
—
se il ricorrente sia o fosse stato un funzionario qualificato con mansioni di concetto, di studio o di controllo in seno a una sezione (fonctionnaire qualifié chargé de tâches de conception, d'études ou de contrôle d'un secteur d'activité).
Sul primo punto
A mio giudizio, si prospetta anzitutto un problema giuridico, e precisamente: le funzioni effettivamente esercitate sono rilevanti per l'inquadramento di un dipendente o, invece, è decisivo quali funzioni gli siano state attribuite dalla competente autorità che ha il potere di nomina, la quale deve decidere sull'inquadramento e sulla promozione?
Secondo me, non ci può essere alcun dubbio che il problema vada risolto in quest'ultimo senso. Se dovesse essere diversamente, la certezza del diritto risulterebbe pregiudicata in maniera intollerabile e il potere di organizzazione di un'autorità potrebbe essere svuotato di ogni significato, in quanto un dipendente, magari coperto dal suo superiore gerarchico, potrebbe attribuirsi funzioni più elevate.
A ciò non si può obiettare che la nozione di autorità che ha il potere di nomina è esistita solo dopo l'entrata in vigore dello Statuto del personale. Per il periodo di tempo precedente, si deve logicamente partire dal presupposto che siano rilevanti solo gli atti della Commissione, in quanto ente da cui il ricorrente dipendeva, qualora non possa essere dimostrata l'esistenza di una delega di poteri valida nel campo delle norme relative alla disciplina del personale.
Come stanno allora le cose in rapporto alla posizione di sostituto (adjoint) del proprio capo divisione che il ricorrente pretende di aver avuto?
Non può certamente essere decisivo il fatto che nell'organico della Commissione non fosse previsto un posto del genere, poiché, come ha dimostrato il caso Maudet, è egualmente possibile attribuire a un dipendente le funzioni proprie di un grado più elevato, con la conseguenza di creargli il diritto a un inquadramento corrispondente.
D'altro lato è altrettanto irrilevante il titolo del. quale si è fregiato il ricorrente, poiché nella tolleranza di un certo comportamento del dipendente non può essere ravvisata una implicita attribuzione di funzioni. Altrettanto poco probanti mi sembrano le asserite promesse dell'attuale superiore gerarchico diretto del ricorrente, e del direttore del personale della Commissione, fatte prima dell'entrata in servizio del ricorrente medesimo. Lo stesso dicasi per tutti quegli scritti, nella massa dei documenti prodotti, i quali non emanano dall'autorità che ha il potere di nomina, o non furono da essa approvati, ma provengono, ad esempio, dall'attuale superiore gerarchico del ricorrente (come le direttive destinate ai dipendenti della divisione «Stipendi e spese di missione», o ad altre divisioni o direzioni della Commissione), dal Direttore generale dell'Amministrazione (relativamente al potere di supplenza del ricorrente), da un capo gabinetto della Commissione, o dal Direttore generale dell'Amministrazione (qualifiche del ricorrente destinate alla sua amministrazione nazionale) o addirittura da un membro dell'Alta Autorità nella sua qualità di Commissario generale delle Comunità all'esposizione internazionale di Torino, ove il ricorrente avrebbe agito quale «adjoint» del suo diretto superiore gerarchico. Gli autori di questi scritti non hanno infatti alcuna competenza a decidere sull'impiego in servizio del ricorrente in un posto più elevato di quello attribuitogli direttamente dalla Commissione. Al contrario, è decisivo che in nessuno dei documenti effettivamente rilevanti — cioè la lettera di nomina, l'atto di assunzione in ruolo e i rapporti relativi all'attività e alle attitudini del ricorrente — si dice che egli eserciti le funzioni di sostituto del suo capo divisione (si vedano la lettera di nomina del 18 novembre 1958, in cui si dice semplicemente : «prévu pour traitements et mission»; la nota del Direttore generale dell'Amministrazione al Segretario esecutivo della Commissione, in data 30 aprile 1959, relativa all'inquadramento del ricorrente in un grado più elevato, nota che designa il dipendente in questione soltanto come «chef de la section frais de mission»; la nota del Segretario esecutivo della Commissione al Direttore generale, in data 26 maggio 1959, relativa all'inquadramento del ricorrente in B/6-3 quale : «chef de section»; la lettera del Direttore generale dell'Amministrazione al ricorrente, in data 26 maggio 1959, relativa al suo inquadramento in B/6-3, nella quale si parla egualmente di funzioni di «chef de section»). Il ricorrente non aveva dunque le funzioni di vice capo divisione in forza di una decisione adottata dall'autorità competente.
Per completezza si deve inoltre osservare che, dal complesso dei documenti a noi noti, appare dubbio il fatto che il ricorrente abbia effettivamente svolto il ruolo di sostituto. Come giustamente osserva la Commissione, sarebbe stato necessario, a questo fine, che l'occupazione principale del dipendente in questione fosse quella di coadiuvare stabilmente il capo divisione con la possibilità di svolgerne pienamente le funzioni. Ora, in sostanza, i documenti prodotti provano solo che, in assenza del capo divisione, il ricorrente ha talora agito come suo sostituto, ma che la sua competenza, per quanto riguarda gli ordini di pagamento, era più ristretta di quella del capo divisione. Anche le direttive di quest'ultimo, per il caso di sua assenza, contengono espressamente la prescrizione che le lettere più importanti siano portate alla firma del Direttore del personale o del Direttore generale dell'Amministrazione, limitazione questa che è diffìcilmente conciliabile con il ruolo di sostituto.
Dovrebbe pertanto essere certo che il ricorrente non può pretendere l'inquadramento in un grado più elevato, in quanto vice capo divisione.
Sul secondo punto
Dobbiamo ancora chiederci se egli possa fondare la sua pretesa sul fatto che egli è capo sezione di una divisione («chef d'un secteur d'une division»).
A prima vista sembra sia così, perché nell'ambito della divisione «Stipendi e spese di missione» incontestabilmente gli fu affidata dall'autorità che ha il potere di nomina la sottodivisione «Spese di missione», nella quale egli dirigeva un gruppo di altri funzionari (B e C).
Io dubito però che sia possibile attenersi semplicemente al tenore letterale della descrizione degli impieghi senza preoccuparsi di tutto il contesto. E non sono neppure persuaso dell'esattezza della tesi del ricorrente, secondo la quale le sottodivisioni di una divisione sono necessariamente «secteurs d'activité», ai sensi del grado A/5, in quanto a una coerente articolazione della carriera dei funzionari dovrebbe corrispondere una completa organizzazione amministrativa. È invero perfettamente immaginabile che un'unità amministrativa diretta da un alto funzionario, abbia delle sottosezioni, ma che queste, in considerazione della natura dell'attività ivi esplicata, non debbano essere considerate sezioni o divisioni ai sensi della descrizione degli impieghi.
Effettivamente, come sottolinea giustamente la Commissione, ai fini della descrizione degli impieghi, che presuppone una valutazione delle funzioni, dovrebbe aver rilievo in primo luogo la natura dei servizi e poi l'organizzazione amministrativa. Ciò si può ricavare dall'articolo 5 dello Statuto, in base al quale la categoria A comprende impieghi che richiedono un titolo universitario o una equivalente esperienza professionale. Appare pertanto logico concentrare l'esame sulla natura dei servizi prestati dal ricorrente e trarre da ciò le conclusioni sulla fondatezza delle sue pretese. Arriviamo così al
Punto tre
della nostra trattazione, che si riferisce alla questione se le funzioni esercitate dal ricorrente possano essere qualificate di «concetto» (tâches de conception) ai sensi della descrizione degli impieghi. È chiaro che tale problema è uno dei più difficili del processo. Esso dev'essere risolto sulla base di concetti straordinariamente vaghi (attività di concetto di studio, di controllo — «conception, études, contrêle» —), che, per loro natura, presuppongono una valutazione soggettiva. Nel far ciò, il compito della Corte non è quello di sostituirsi all'Amministrazione, ma al più, quello di esaminare se quest'ultima abbia fatto corretto uso del suo potere discrezionale. La soluzione del problema viene inoltre resa difficile dalla circostanza che sussistono solo pochi dati, relativi alle caratteristiche dell'attività svolta dal ricorrente, che provengano dall'autorità che ha il potere di nomina; poiché, anche in questo caso, devono essere lasciati da parte tutti gli elementi di giudizio che sono opera del ricorrente stesso (come i suoi rapporti sul lavoro svolto) o del suo superiore gerarchico diretto, dal momento che questi tendeva chiaramente a fare sempre più del ricorrente il suo sostituto (adjoint).
Se si tiene presente questa esigenza, si è sostanzialmente portati a constatare, con il rapporto di integrazione, che il ricorrente è «assistente principale» per le questioni relative alle spese di missione. Che in tale rapporto il ricorrente sia designato anche come «Verwaltungsbeamter», non ha, contrariamente all'opinione del suo difensore, alcuna rilevanza giuridica, poiché questa denominazione del linguaggio tedesco non ha significato tecnico, cioè non si riferisce a un certo livello di attività. Secondo le dichiarazioni della Commissione, nell'attività di un assistente per le spese di missione rientra l'apprestamento dei conti relativi a dette spese, cioè l'applicazione di dettagliate norme dello Statuto a casi particolari, nonché la elaborazione e il controllo di calcoli. Questa attività non è certamente semplice, tuttavia, secondo ogni esperienza (soprattutto sulla base di un confronto con la prassi nazionale) essa viene giustamente considerata come attività di un funzionario medio, in ogni caso non tale da esigere una preparazione universitaria. L'esattezza di questa opinione è confermata dal fatto che, anche presso l'Alta Autorità e presso la Commissione dell'Euratom, compiti analoghi vengono assolti da dipendenti di categoria B. Se il ricorrente replica che l'importanza del lavoro presso la Commissione della C.E.E. è incomparabilmente superiore, in considerazione del maggior numero di dipendenti e dei compiti particolari della Commissione della C.E.E., tale replica non appare decisiva, poiché ciò che è rilevante non è la quantità, ma la natura dei servizi prestati.
Pertanto, in base agli elementi di giudizio a nostra disposizione, non è possibile ravvisare uno sviamento di potere della Commissione nella valutazione dell'attività del ricorrente.
Certamente il suo difensore ha ottenuto, nel dibattito orale, che la Commissione produca un documento da lui indicato, dal quale si ricaverebbe che la Commissione stessa è nel frattempo pervenuta a una diversa valutazione dell'attività del ricorrente, che essa considererebbe ora come rientrante nella categoria A. Si tratta di un documento destinato a motivare, presso il Consiglio di Ministri, delle richieste di stanziamenti di bilancio per l'anno 1964. Ci dobbiamo dunque chiedere se il risultato da noi sin qui raggiunto non sia infirmato da detto documento.
Certamente ciò non è possibile su un piano generale, perché dal documento citato si può al massimo ricavare una valutazione per l'anno 1963/64. Ma, anche a prescindere da ciò, nutro considerevoli dubbi nei confronti della sua efficacia probatoria per il nostro problema. È chiaro, infatti, che la Commissione mira a una riorganizzazione del suo sistema amministrativo, e, tra l'altro, a una riorganizzazione della divisione «Stipendi e spese di missione». Come ha dichiarato nel dibattito orale il suo difensore, nelle trattative finanziarie il raggiungimento di tale scopo è in generale facilitato se non si chiedono nuovi posti, ma soltanto la trasformazione di quelli esistenti. Dato il suo fine, il documento in questione dovrebbe essere considerato come uno scritto preparatorio per le trattative con il Consiglio di Ministri su una serie di questioni, cioè come una specie di dichiarazione di intenzioni. Non mi sembra invece giustificato il trarne necessariamente delle conclusioni nel senso che la Commissione ammetterebbe ora, in maniera vincolante, una diversa valutazione del posto del ricorrente, anche senza attribuirgli nuove e più elevate funzioni, e che essa sarebbe definitivamente decisa ad assegnare al ricorrente il posto rivalutato, nel caso di un favorevole esito delle sue trattative finanziarie. Sono pertanto propenso a considerare il documento interno della Commissione, destinato al dibattito sulle questioni finanziarie, come non sufficientemente probante per la soluzione del problema: se la Commissione abbia fatto un corretto uso del suo potere discrezionale nel valutare l'attività del ricorrente.
In base a quanto si è detto, si deve allora concludere che il ricorrente non ha diritto ad essere inquadrato nel grado A/5, né come «chef de section», né come dipendente con «tâches de conception», né come «adjoint» del suo superiore gerarchico. Vorrei, tuttavia, espressamente sottolineare la necessità di giungere a una diversa soluzione, per lo meno per il periodo successivo alla creazione del citato documento finanziario, nel caso che la Corte di Giustizia pervenga a una diversa valutazione del documento stesso.
3.
Per quanto riguarda il secondo capo delle conclusioni del ricorso, diretto all'annullamento della decisione relativa alla nomina in ruolo nella parte che prevede il collocamento in B/1, le considerazioni svolte portano a ritenere che esso è parimenti infondato.
Per completezza e correttezza, voglio tuttavia pronunciarmi sulla questione della ricevibilità, che è contestata dalla Commissione. Effettivamente è sicuro che, basandosi sulla data 18 dicembre 1962, in cui fu comunicata la decisione relativa alla nomina in ruolo, emanata il 12 dicembre 1962, il ricorso è stato presentato alla Corte di Giustizia molto tempo dopo la scadenza del termine di tre mesi, di cui all'articolo 91 (e cioé il 23 dicembre 1963). Quando il ricorrente osserva che, entro il termine per ricorrere, non si poteva pretendere un'impugnazione, perché mancava un elemento giuridico essenziale per la valutazione della sua pretesa, cioè la emanazione della descrizione degli impieghi, la sua tesi è certamente esatta. D'altro lato, questa circostanza non rappresenta una causa di rimessione in termini che consenta di presentare un ricorso dopo lo spirare del termine legale. L'unica conseguenza che ne deriva è che, in considerazione del mutamento della situazione giuridica, può essere presentata una domanda diretta alla modificazione della decisione relativa alla nomina in ruolo, e, in caso di rifiuto della Commissione, si può introdurre un ricorso per silenzio — rifiuto: strada questa che effettivamente è stata seguita dal ricorrente, col primo punto delle sue conclusioni. Inoltre, sembra escluso che si possa instaurare un procedimento di impugnazione contro la decisione di nomina in ruolo, cosicché, in relazione alla seconda domanda, dobbiamo concludere non soltanto per la sua infondatezza ma anche per la sua irricevibilità.
4.
Per quanto riguarda la terza domanda avanzata con il ricorso, e rivolta a far accertare il diritto a un certo inquadramento con decorrenza dal 1o gennaio 1962, vorrei sottolineare che, a differenza della Commissione, io non ritengo tale domanda irricevibile, e a questo proposito mi richiamo alla giurisprudenza della prima Sezione della Corte (causa 18/63). Da essa si deve dedurre che, nei procedimenti relativi alle questioni del personale, sono esperibili non soltanto azioni di annullamento e di condanna, ma anche di mero accertamento. Tuttavia si può rinunciare a un approfondimento di questa tesi, poiché in ogni caso, in base a quanto si è sinora detto sulla presente fattispecie, la domanda del ricorrente è infondata.
5.
Non c'è bisogno di ulteriori osservazioni per dimostrare che anche il punto 4 delle conclusioni, diretto ad ottenere il pagamento degli stipendi arretrati è, per lo stesso motivo, infondato, in quanto presuppone il riconoscimento del diritto all'inquadramento preteso dal ricorrente.
6.
Infine, in relazione alla domanda di risarcimento, si deve dire che in questo caso, come giustamente sottolinea la Commissione, si prospettano seri dubbi circa la regolarità dell'atto introduttivo del ricorso. Il ricorrente ha completamente rinunciato a indicare in che cosa consista, a suo giudizio, la fante de service compiuta dalla Commissione nella determinazione del suo grado, senza dubbio perché egli erroneamente riteneva che una omissione obiettivamente antigiuridica della Commissione fosse sufficiente a fondare la sua pretesa di risarcimento. Pertanto è possibile già per ragioni formali rigettare anche questa domanda. Inoltre, è chiaro che essa è infondata, poiché alla Commissione, com'è stato dimostrato in relazione agli altri capi delle conclusioni, non si può rimproverare un comportamento illegittimo.
7.
In sintesi, senza che sia necessaria un'ulteriore assunzione di prove, si può dichiarare che le conclusioni della causa 109/63 devono essere respinte, in parte perché irricevibili e in ogni caso perché infondate.
II — CAUSA 13/64
Nel secondo processo il ricorrente lamenta di essere stato illegittimamente privato del diritto di supplire il capo della divisione «Stipendi e spese di missione». Egli chiede l'annullamento delle decisioni relative, argomentando che il Direttore generale dell'Amministrazione non è competente a disporre in tal senso, che il ricorrente ha diritto di conservare le proprie funzioni e che manca una sufficiente motivazione dei provvedimenti in questione, e che, se ad essi deve essere riconosciuto carattere generale, ne è stata illegittimamente omessa la pubblicazione. Inoltre, anche in questo procedimento egli chiede il risarcimento dei danni morali che pretende siano stati causati dal provvedimento impugnato.
La Commissione ritiene irricevibile questo secondo ricorso, soprattutto perché gli atti di cui si chiede l'annullamento sono sottratti, per loro natura, all'impugnazione da parte dei funzionari interessati.
Effettivamente, come tosto si vedrà, il punto critico nell'esame di questa seconda causa verte sulla ricevibilità del ricorso.
1. Ricevibilità del ricorso
a) Domanda di annullamento
In base all'articolo 91 dello Statuto del personale, la Corte di Giustizia è competente per tutte le controversie tra una delle Comunità e una delle persone indicate nello Statuto stesso, relative alla legittimità di un atto che rechi pregiudizio a tale persona. Bisogna dunque esaminare che cosa si debba intendere, ai sensi dello Statuto, per «atto che rechi pregiudizio», poiché appare ovvio che un dipendente non può impugnare ogni provvedimento che lo interessi, proveniente dall'amministrazione cui appartiene, altrimenti la Corte di Giustizia sarebbe sovraccarica di lavoro, e resterebbe pregiudicato il funzionamento dell'amministrazione stessa. Il problema è perfettamente noto nell'ambito del diritto nazionale, poiché anche lì la giurisprudenza e la dottrina hanno continuamente cercato di tracciare una ragionevole linea di demarcazione, che separi, nell'ambito della disciplina del publicco impiego, gli atti amministrativi impugnabili dagli ordini di servizio che non lo sono.
Per quanto riguarda il diritto tedesco, la tesi generalmente sostenuta è che i dipendenti non possono presentare ricorsi in sede giurisdizionale contro i provvedimenti amministrativi relativi all'organizzazione del servizio, al suo funzionamento interno, alla organizzazione e alla ripartizione degli incarichi (
2
). Si pongono in questa categoria anche casi quali l'attribuzione a un dipendente di nuovi compiti in seno alla stessa amministrazione, e provvedimenti diretti alla ripartizione di incarichi, in virtù dei quali si tolgono a un dipendente parti essenziali del suo precedente campo di lavoro (
3
). È ammessa solo l'impugnazione che si riferisca a provvedimenti che riguardano il rapporto di servizio come tale, il dipendente come titolare di diritti o di altre situazioni giuridiche a lui proprie.
Similmente stanno le cose nel diritto francese, come credo di poter dedurre dalla dottrina (
4
) e da una serie di sentenze del Consiglio di Stato. In base a questa giurisprudenza non sono impugnabili, in linea generale, disposizioni relative all'organizzazione e al funzionamento del servizio. È possibile ricorrere quando sono lesi diritti derivanti dallo Statuto, quando è pregiudicata la possibilità di carriera, e quando gli ordini di servizio hanno carattere di sanzione. Per citare alcuni esempi tratti dalla giurisprudenza: è ammessa l'impugnazione contro provvedimenti diretti a stabilire la durata settimanale del lavoro (
5
), la soppressione di un posto (
6
), la limitazione del diritto di sciopero (
7
), la revoca di privilegi che competono al più vecchio ufficiale di guarnigione, del grado più elevato, in qualità di «commandant d'armes» (
8
), ecc… Invece fu negato il diritto al ricorso contro provvedimenti diretti a modificare le condizioni di assunzione (
9
), a classificare un posto in un elenco ufficiale (
10
), o a creare nuovi posti (
11
).
A mio giudizio abbiamo così ottenuto delle indicazioni utili per la soluzione del nostro caso.
L'essenziale è che i provvedimenti impugnati non incidano nella sfera di attribuzioni peculiari del posto del ricorrente, così come gli è stato affidato dall'autorità che ha il potere di nomina. Ciò risulta chiaramente dalle constatazioni relative alla causa 109/63, in particolare quelle che si riferiscono all'affermazione del ricorrente, secondo cui egli sarebbe entrato al servizio della Commissione quale «adjoint» del capo Divisione. Nella sua qualità di capo della sottodivisione «spese di missione» della divisione «Stipendi e spese di missione», egli conserva pienamente le proprie competenze, cioè lo status garantitogli per iscritto (categoria, grado, scatto), dal quale soltanto dipende la sua ulteriore carriera, non è intaccato dai provvedimenti impugnati. Una modifica della disciplina generale della supplenza, di cui all'articolo 26 del regolamento interno della Commissione, come sottolinea giustamente quest'ultima, ha esclusivamente il carattere di provvedimento organizzativo, che non incide sui diritti dei dipendenti interessati, perché il regolamento interno della Commissione non crea diritti individuali. Ciò deriva dalla riserva, di cui all'articolo 26, in virtù della quale la disciplina delle supplenze può essere modificata a piacimento dalla Commissione, nell'interesse del servizio, e secondo criteri diversi da quelli originariamente previsti.
Pertanto, in senso favorevole alla Commissione, vorrei sostenere che la nuova disciplina dei diritti di supplenza in seno alle divisioni che non hanno alcun dipendente di categoria A oltre al capo divisione, rappresenta un provvedimento organizzativo dell'autorità amministrativa, di cui non si deve rendere conto ai dipendenti interessati. Manca dunque un atto che rechi pregiudizio, ai sensi dell'articolo 91 dello Statuto del personale, e la prima domanda del ricorso deve quindi essere rigettata perché irricevibile.
b) La domanda di risarcimento del danno
A questo proposito il ricorrente, nell'atto introduttivo del ricorso, afferma che la Commissione, privandolo del diritto di supplenza, ha leso i suoi diritti quesiti e gli ha pertanto cagionato un danno morale. Queste affermazioni, contenute in quattro righe, non possono, a mio giudizio, essere considerate un'indicazione sufficiente del fondamento giuridico della domanda di risarcimento. Certamente lo Statuto della Corte di Giustizia e il suo regolamento di procedura esigono solo una precisazione sommaria dei mezzi di ricorso. Questa indicazione, però, secondo una ragionevole interpretazione, dev'essere fatta in modo che per lo meno siano precisati tutti i necessari elementi costitutivi della pretesa. Tra questi, trattandosi di una domanda di risarcimento, rientrano l'affermazione e l'indicazione di una fante de service. Poiché sotto questo profilo l'atto introduttivo tace completamente, la domanda di risarcimento dev'essere respinta perché irricevibile, come nella causa 109/63.
c)
Effettivamente tutto il ricorso 13/64 appare irricevibile. Tuttavia cercherò di dimostrarne brevemente anche l'infondatezza.
2. Sulla fondatezza
a) La domanda di annullamento
aa) Prima censura
In primo luogo il ricorrente afferma che il Direttore generale dell'Amministrazione, che ha emanato la decisione dell' 11 settembre 1963, non era competente a disciplinare i diritti di supplenza in seno alla divisione del ricorrente. Questa censura dev'essere logicamente intesa nel senso che unica competente sarebbe stata la Commissione; ma già questo ne dimostra la invalidità. Invero, la privazione del diritto di supplenza, che il ricorrente aveva in seno alla divisione «Stipendi e spese di missione», ha essenzialmente origine dalla decisione della Commissione del 29 luglio 1963, che stabilisce che non può più essere affidata la supplenza dei capi divisione a dipendenti di categoria B. La decisione del Direttore generale dell'Amministrazione dell' 11 settembre 1963 non rappresenta altro che l'attuazione e la comunicazione di quella decisione per il caso particolare del ricorrente. E sotto questo profilo il Direttore era certamente competente. Se egli lo fosse anche a disciplinare positivamente la supplenza del capo divisione, con la designazione di un determinato dipendente a questo incarico, può restare impregiudicato, poiché evidentemente al ricorrente interessa solo quella parte della decisione che lo priva del diritto di supplenza.
bb) Seconda censura
Secondo il ricorrente, la decisione della Commissione del 29 luglio 1963 rappresenta un actus contarius alla norma dell'articolo 26 del regolamento interno, che disciplina in maniera generale la supplenza in seno ai servizi della Commissione. Come tale esso riguarda individualmente il ricorrente e, a norma dell'articolo 25 dello Statuto del personale, dovrebbe essere motivato. Questa deduzione è chiaramente inesatta nel suo punto di partenza. Dal testo della decisione della Commissione del 29 luglio 1963 risulta chiaramente che si voleva adottare un provvedimento generale per tutte le divisioni in cui non vi fosse alcun posto di categoria A oltre a quello del capo divisione, e ciò sia per i casi esistenti al momento dell'emanazione della decisione, sia per quelli futuri. Ne consegue che la decisione della Commissione ha carattere generale. Come tale essa non è soggetta all'obbligo di motivazione previsto dall'articolo 25 dello Statuto del personale,
cc) Terza censura
In via subordinata, il ricorrente parte dall'idea che la decisione citata abbia, come è stato detto prima, carattere generale. Egli ritiene che, come tale, essa rappresenti un provvedimento di modifica del regolamento interno della Commissione (articolo 26) e, a norma dell'articolo 162 del Trattato C.E.E., debba essere pubblicata al pati dell'atto di emanazione di detto regolamento. Anche questa tesi non mi sembra esatta. L'articolo 26 del regolamento interno della Commissione prevede che possano essere adottate delle decisioni di deroga alla disciplina generale delle supplenze. Tali decisioni sono però concepibili non soltanto nella forma di deroghe per il singolo caso, ma anche come disposizioni generali valide per una serie o per un gruppo di casi. Se decisioni generali di questo tipo non intaccano la regola dell'articolo 26, se prevedono soltanto un'eccezione per singole ipotesi, esse non hanno allora carattere di provvedimenti modificativi o integrativi del regolamento interno, ma rimangono atti di applicazione del medesimo. Pertanto, secondo una ragionevole interpretazione, tali provvedimenti non sono soggetti alla pubblicazione, e il ricorso non può avere esito favorevole neppure in base all'articolo 162 del Trattato.
dd) Quarta censura
Infine, secondo la tesi del ricorrente, la decisione della Commissione dovrebbe essere annullata perché pregiudica i suoi diritti quesiti. Tuttavia, com'è stato detto nella causa 109/63, non si può ammettere nella presente fattispecie l'esistenza di un diritto di supplenza. Il diritto di sostituire il capo divisione non rappresenta una parte delle funzioni appartenenti al posto del ricorrente, cosicché in virtù dell'assegnazione a detto posto non viene creato un diritto ad esercitare tale supplenza. Dal momento che quest'ultima si basa sull'articolo 26 del regolamento interno della Commissione, si deve negare un diritto al mantenimento della regola generale, poiché la Commissione nel suddetto regolamento si è espressamente riservata la facoltà di emanare, a sua discrezione, provvedimenti derogatori. Effettivamente questa interpretazione della situazione giuridica corrisponde a una ragionevole organizzazione dell'amministrazione, che deve essere sostanzialmente libera di regolare, in conformità alle esigenze del servizio, lo svolgimento della sua attività. Il ricorso pertanto non può essere accolto neppure a causa di una lesione dei diritti soggettivi.
b) Domanda di risarcimento dei danni
Dopo quanto si è detto a proposito della domanda di annullamento, anche quella relativa al risarcimento dev'essere respinta per lo meno in quanto infondata, poiché i provvedimenti adottati dalla Commissione non sono illegittimi.
3. Riassunto
Di conseguenza anche il secondo ricorso 13/64 dev'essere rigettato, se non come irricevibile, almeno perché infondato.
III — SINTESE DELLE CONCLUSIONI
In sintesi, concludo nel senso che le domande avanzate con i ricorsi 109/63 e 13/64 siano respinte, in parte perché irricevibili, in parte perché infondate. Le spese del procedimento devono essere sostenute dal ricorrente, ad eccezione delle spese della Commissione (articolo 70 del regolamento di procedura).
(
1
)	In francese :
«—
chef d'un secteur d'activité d'une division
—
chef d'un service spécialisé
—
fonctionnaire qualifié chargé de tâches de conception, d'études ou de contrôle d'un secteur d'activité
—
adjoint d'un chef de division»
(
2
)	Plog-Wiedow, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 172, note 8, 9 e 11, Bochalli, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, 2a edizione, nota al § 172.
(
3
)	Cfr. OVG Lüneburg, sentenza del 14 agosto 1953, DÖV 54, 509.
(
4
)	Plantey, Traile pratique de la Fonction Publique, 1963, Vol. II, p. 569 ss.
(
5
)	CE 35, 1135.
(
6
)	CE 58, 58.
(
7
)	CE 58, 596.
(
8
)	CE 59, 921.
(
9
)	CE 48, 336.
(
10
)	CE 36, 670.
(
11
)	CE 20, 523.