61999CC0400(01)_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Le presenti conclusioni riguardano la prosecuzione del procedimento nella causa C‑400/99 (Italia/Commissione), in cui la Repubblica italiana chiede il parziale annullamento della decisione della Commissione, notificatale con lettera 6 agosto 1999, SG(99) D/6463, di avviare la procedura formale di cui all’art. 88, n. 2, CE relativamente all’aiuto di Stato C 64/99 (ex NN 68/99) – Italia – concesso alle imprese del Gruppo Tirrenia di Navigazione (2) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2. Per quanto attiene ai fatti, al procedimento dinanzi alla Commissione, alle domande delle parti ed al diritto comunitario applicabile, si rinvia alla sentenza della Corte 9 ottobre 2001 nella presente causa (3) (in prosieguo: la «sentenza incidentale»), in cui la Corte si era pronunciata sull’eccezione di irricevibilità del ricorso formulata dalla Commissione ai sensi dell’art. 91, n 1, del regolamento di procedura della Corte. L’eccezione era stata respinta ed era stata disposta la prosecuzione del procedimento nel merito.
II – Sviluppi successivi
3. Il 21 giugno 2001 la Commissione ha adottato la «decisione relativa agli aiuti di Stato corrisposti dall’Italia alla compagnia marittima Tirrenia di Navigazione» (2001/851/CE) (4) (in prosieguo: la «prima decisione finale parziale») (5) . Essa riguardava solo l’impresa citata che, all’interno del gruppo Tirrenia, «assume (…) un ruolo di leader». La prima decisione finale parziale così recita per estratto:
«LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
(…),
considerando quanto segue:
(…).
6. CONCLUSIONE
(43) Sulla base delle considerazioni sopra esposte, la Commissione constata che non sussistono più dubbi in ordine alla compatibilità degli aiuti versati a Tirrenia di Navigazione ai sensi della convenzione del 1991,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti versati dall’Italia a Tirrenia di Navigazione dal 1° gennaio 1990 al 31 dicembre 2000, a titolo di compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico, sono compatibili col mercato comune. (…)».
4. Il 16 marzo 2004 la Commissione ha adottato la «decisione relativa agli aiuti di Stato corrisposti dall’Italia alle compagnie marittime Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar e Toremar (gruppo Tirrenia)» (in prosieguo: la «seconda decisione finale parziale») (6) . Essa riguardava le altre imprese del gruppo Tirrenia rimaste escluse dalla prima decisione finale parziale. La seconda decisione finale parziale così recita per estratto:
«LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
(…),
considerando quanto segue:
(…).
6. CONCLUSIONE
(171) Sulla base delle considerazioni sopra esposte, la Commissione constata che non sussistono più dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune degli aiuti versati dall’Italia conformemente alle convenzioni del 1991 a partire da gennaio 1992 alle imprese regionali, fatta eccezione per quelli riguardanti gli aiuti versati all’impresa Adriatica tra gennaio 1992 e luglio 1994 per la tratta Brindisi/Corfù/Igumenitsa/Patrasso che sono incompatibili con il mercato comune per i tre seguenti motivi (…)
–
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
(1) Fatto salvo il n. 2, gli aiuti versati dall’Italia ad Adriatica a partire dal 1° gennaio 1992, a titolo di compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 86, n. 2, CE.
(…)
Articolo 2
(1) Gli aiuti versati dall’Italia a favore di Siremar, Saremar
e Toremar
a partire dal 1° gennaio 1992, a titolo di compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 86, n. 2, CE.
(…).
Articolo 3
(1) Gli aiuti versati dall’Italia a favore di Caremar
a partire dal 1° gennaio 1992, a titolo di compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 86, n. 2, CE.
(…)».
III – Sull’oggetto della controversia
5. Come ha rilevato la Corte nella sentenza incidentale, il ricorso è stato proposto contro la decisione impugnata «nella parte in cui tale decisione statuisce sulla sospensione dell’aiuto di cui trattasi» (7) . A questo riguardo il ricorso è fondato su quattro motivi:
1. Violazione del principio della certezza del diritto e delle regole di trasparenza in relazione al regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del Trattato CE (8) (in prosieguo: il «regolamento n. 659/1999»).
2. Violazione delle garanzie del contraddittorio e dei diritti della difesa nonché dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999.
3. Sviamento di potere riguardo all’adozione dell’ingiunzione di sospensione, in quanto essa sarebbe fondata su motivi diversi da quelli di cui all’art. 88, n. 3, CE (ex art. 93, n. 3, del Trattato CE).
4. Violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 88, nn. 1 e 3, CE, del principio della certezza del diritto e del regolamento n. 659/1999 per quanto riguarda la dichiarazione di esistenza e di illegittimità degli aiuti viziata da incertezza, carenza di istruttoria e di motivazione, nonché inesistenza dei presupposti di fatto.
A – Sull’esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito
1. Osservazioni delle parti
6. Nella controreplica – quindi ancora prima dell’adozione della seconda decisione finale parziale – la Commissione
ha dedotto che, in relazione all’impresa interessata dalla prima decisione finale parziale, l’oggetto del ricorso sarebbe esaurito nel merito. La prima decisione finale parziale non sarebbe stata impugnata entro i termini previsti e, pertanto, sarebbe divenuta definitiva. Quindi, sarebbe accertato che le misure a favore dell’impresa interessata dalla prima decisione finale parziale costituivano aiuti illegittimi, ancorché compatibili con il mercato comune. Pertanto la decisione impugnata avrebbe ormai perduto ogni effetto giuridico.
2. Analisi
7. Nelle cause riguardanti aiuti si configura un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito se e nella misura in cui la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale, a seguito degli effetti giuridici prodotti dalla decisione finale (9), non produce più effetti giuridici propri (10) .
8. Prima di esaminare la relazione esistente tra gli effetti giuridici della decisione impugnata e quelli delle due decisioni finali parziali, richiamo anzitutto le affermazioni della sentenza incidentale (11) riguardanti l’effetto sospensivo autonomo di una decisione relativa all’avvio di un procedimento formale.
Al punto 62 di detta sentenza la Corte ha dichiarato, per estratto, quanto segue:
«[Q]ualora la Commissione avvii il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE nei confronti di una misura in corso di esecuzione da essa qualificata come aiuto nuovo, (…) la scelta operata dalla Commissione comporta effetti giuridici autonomi, segnatamente per quanto riguarda la sospensione della misura considerata».
9. Occorre pertanto esaminare se ed in quale misura l’adozione delle due decisioni finali parziali abbia ormai fatto venir meno gli effetti giuridici fino a quel momento autonomi della decisione impugnata o si sia sovrapposta ad essi.
10. Nel caso di specie si presenta – come si vedrà subito – una situazione particolare sotto molteplici aspetti: non tutte le misure interessate dall’effetto sospensivo della decisione impugnata sono state oggetto di un’analisi conclusiva dal punto di vista del diritto in materia di aiuti, nelle due decisioni finali parziali (12), per una delle misure interessate si è deciso di non procedere più all’esecuzione, subito dopo la decisione impugnata, per motivi connessi con il diritto nazionale (13), ed un’altra misura, già alla data dell’adozione della decisione impugnata, non costituiva oggettivamente un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (14) .
11. Questa situazione rende anzitutto necessario accertare nei confronti di quali misure delle autorità italiane la decisione impugnata produca un effetto sospensivo. In secondo luogo, è d’uopo esaminare entro quali limiti gli effetti giuridici prodotti dalle due decisioni finali parziali incidano su tali misure e, in caso affermativo, se l’effetto sospensivo della decisione impugnata possa essere in tal modo eliminato. Qualora non vi sia alcuna incidenza sulle misure, occorre infine stabilire se un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito venga in questione per altri motivi.
12. Non si configura un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito solo se da tale analisi emerge che per talune misure l’effetto sospensivo della decisione impugnata è ancora esistente; in tal caso per queste misure si dovrebbero esaminare i motivi di annullamento.
a) Sulla questione di stabilire quali misure nazionali dovevano essere sospese conformemente alla decisione impugnata
13. Per quanto riguarda l’elencazione delle misure per le quali è stato avviato il procedimento d’indagine formale, la decisione impugnata non è molto chiara. Inoltre, a quella data la Commissione non conosceva l’esatto contenuto delle singole misure né l’eventuale relazione tra esse esistente.
14. Dal capitolo II («Argomenti della procedura preliminare») e dal capitolo III («Valutazione») della decisione impugnata emerge che al momento dell’adozione di detta decisione la Commissione individuava le seguenti misure quali aiuti probabilmente illegittimi: le convenzioni di servizio pubblico del 1991, riguardanti in sostanza compensazioni annue per l’esercizio di determinati servizi di traghetto; il finanziamento di investimenti navali non meglio precisati, per i quali la Commissione riteneva che vi fosse probabilmente una garanzia implicita da parte dello Stato; le sovvenzioni di esercizio in base al piano quinquennale 1995‑1999, forse nuovamente integrate, secondo la Commissione, da altri investimenti in base al piano industriale 1999–2002 e infine il trattamento favorevole in materia fiscale sul carburante e sugli oli lubrificanti.
15. Tuttavia, conformemente alle osservazioni contenute nelle due decisioni finali parziali, il sistema di misure a favore delle imprese del gruppo Tirrenia si configura nell’insieme in modo tale che, evidentemente, non tutte le misure menzionate nella decisione impugnata costituivano di volta in volta una misura autonoma (15) . Nel complesso occorre rilevare che, in pratica, la decisione impugnata potrebbe aver praticamente prodotto un effetto sospensivo solo per le seguenti misure:
– Le «convenzioni di servizio pubblico», risalenti al 1991, concluse tra la Repubblica italiana e le imprese del gruppo Tirrenia (in prosieguo: le «convenzioni di servizio pubblico»), vertenti in sostanza su compensazioni annue ed aiuti all’investimento per l’esercizio di servizi di traghetto.
– Il «piano industriale» per il periodo 1999–2002 (in prosieguo: il «piano industriale 1999–2002»), vertente su aiuti all’investimento per l’acquisto e la manutenzione delle navi a tale scopo necessarie (16) .
– La mancata imposizione fiscale sul carburante e gli oli lubrificanti per navi, nella misura in cui il loro utilizzo avveniva non solo in mare, ma, per le imprese del gruppo Tirrenia, anche durante la sosta delle navi in porti italiani (in prosieguo: il «trattamento fiscale preferenziale»).
b) Sul contenuto delle due decisioni finali parziali e sulle possibili conseguenze in ordine ad un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito
16. In prosieguo occorrerà quindi esaminare nell’ordine le singole misure succitate per stabilire se l’adozione delle due decisioni finali parziali possa aver prodotto un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito.
i) Le convenzioni di servizio pubblico
17. Le convenzioni di servizio pubblico costituiscono – come emerge dalle decisioni finali parziali – nuovi (17) aiuti (18), ancorché compatibili in massima parte con il mercato comune a motivo dell’applicabilità dell’art. 86, n. 2, CE (19) .
18. Quindi, con l’adozione delle due decisioni finali parziali è pacifico sul piano giuridico che queste misure erano comunque soggette all’effetto sospensivo di cui all’art. 88, n. 3, CE per la loro natura di aiuti (nuovi).
19. Ne consegue che fin dalla data di adozione della decisione impugnata esisteva un effetto sospensivo di diritto primario nei confronti delle convenzioni di servizio pubblico, effetto che si sovrapponeva a quello che la Commissione poteva produrre con la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale.
20. Pertanto, per quanto riguarda il ricorso avverso l’effetto sospensivo della decisione impugnata in relazione alle convenzioni di servizio pubblico, l’oggetto della controversia è esaurito nel merito a seguito dell’adozione delle due decisioni finali parziali.
ii) Il piano industriale 1999–2002
21. Occorre anzitutto rilevare che questa misura non viene citata espressamente nella parte dispositiva della rispettiva decisione finale parziale. Infatti tale parte si riferisce solo alle convenzioni di servizio pubblico (20) (art. 1 della prima decisione finale parziale ed artt. 1‑3 della seconda decisione finale parziale, che riprendono la «Conclusione» al termine della rispettiva valutazione nelle decisioni).
22. Pertanto, per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, mi è difficile ritenere che le due decisioni finali parziali possano produrre un effetto sotto il profilo del diritto in materia di aiuti anche in relazione a misure in merito alle quali non è stata fatta alcuna considerazione nel dispositivo. Tuttavia, operando un’interpretazione estensiva della giurisprudenza della Corte secondo cui «l’imperativo della certezza del diritto implica che ogni normativa deve consentire agli interessati di conoscere con esattezza l’estensione degli obblighi che essa loro impone» (21), si potrebbe ricorrere al testo globale delle rispettive decisioni finali parziali per accertare se la Commissione abbia proceduto perlomeno ad un’analisi implicita sotto il profilo del diritto in materia di aiuti del piano industriale 1999‑2002.
23. Il piano industriale 1999–2002 viene comunque citato nelle rispettive valutazioni delle decisioni finali parziali. Tuttavia vi figura di volta in volta la mera affermazione che l’attuazione del piano «è stata sospesa in seguito all’avvio del procedimento» (22) . In tal modo, quanto al periodo determinante per la questione dell’esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito (effetto sospensivo dalla data della notifica della decisione impugnata sino alla data della notifica della rispettiva decisione finale parziale), si afferma unicamente che non ha avuto luogo un’attuazione della misura controversa. Tuttavia, così facendo, la Commissione non ha proceduto ad una valutazione sotto il profilo del diritto in materia di aiuti (23) .
24. Pertanto non si può dire se l’attuazione del piano industriale 1999–2002, secondo la Commissione, abbia costituito un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Parimenti non si può ritenere che all’effetto sospensivo della decisione impugnata in relazione al piano industriale 1999–2002 si sia sovrapposto l’effetto sospensivo dell’art. 88, n. 3, CE. Sotto questo profilo, nel caso di specie non può essersi configurato un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito a motivo degli effetti giuridici prodotti dalle decisioni finali parziali.
25. Tuttavia, nella fattispecie si aggiunge il fatto che la concessione degli aiuti all’investimento programmati, conformemente al piano industriale 1999–2002, non è manifestamente più avvenuta, prima di tutto in seguito alla decisione impugnata, ma poi per altri motivi, vale a dire motivi connessi con il diritto nazionale. Infatti nella prima decisione finale parziale la Commissione afferma che «l’attuazione di tale piano è stata sospesa in seguito all’avvio del procedimento. La Commissione rileva che gli impegni sottoscritti dalle autorità italiane per il periodo 2000-2004 escludono, per Tirrenia di Navigazione, la realizzazione degli investimenti aggiuntivi contemplati da tale piano (…)» (24) .
26. Quindi, se la sospensione dell’attuazione del piano industriale 1999–2002 è avvenuta poco dopo l’adozione della decisione impugnata, non più a causa dell’effetto sospensivo ivi contenuto, bensì per una nuova convenzione nazionale, a questo riguardo l’oggetto del ricorso nel merito è esaurito (25) .
27. Ritengo pertanto che nel caso di specie si configuri al riguardo un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito a seguito degli impegni nazionali in vigore a partire dal 2000, anche in relazione all’effetto sospensivo della decisione impugnata nei confronti del piano industriale 1999–2002.
iii) Il trattamento fiscale preferenziale
28. Dalle considerazioni contenute nella decisione impugnata (26) e dalla rispettiva parte descrittiva delle due decisioni finali parziali (27) emerge che, sulla base delle informazioni a sua disposizione alla data dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione è partita dal presupposto che il trattamento fiscale preferenziale fosse stato riservato solo alle imprese del gruppo Tirrenia: sotto questo profilo il trattamento costituiva una misura selettiva e, pertanto, un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
29. Tuttavia nelle due decisioni finali parziali non figura un’espressa valutazione conclusiva relativa al carattere di aiuto del trattamento fiscale preferenziale. In particolare, il dispositivo delle rispettive decisioni finali parziali non menziona la misura. Soltanto nella parte «Osservazioni delle autorità italiane» (28) si trova un breve riferimento al fatto che dalle informazioni pervenute alla Commissione solo nella fase del procedimento d’indagine formale emergerebbe che il trattamento fiscale preferenziale era riservato fin dal principio a tutte
le imprese comparabili.
30. Ciononostante, ritengo che la Commissione abbia in tal modo chiarito in via definitiva – e ciò non in termini espliciti, ma in maniera inequivocabile per il destinatario della decisione (29) – che la misura non costituiva un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE già alla data di adozione della decisione impugnata.
31. Se però una misura non costituisce un aiuto, con la decisione finale non può essere subentrato l’effetto sospensivo di cui all’art. 88, n. 3, CE, che a sua volta – come già osservato in precedenza (30) – potrebbe sovrapporsi all’effetto sospensivo autonomo della decisione impugnata (31) . Sotto questo profilo, la decisione impugnata dovrebbe quindi continuare a produrre l’effetto sospensivo in relazione al trattamento fiscale preferenziale, non configurandosi quindi un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito.
32. Prima di proporre alla Corte di dichiarare, nel caso di specie, per i motivi illustrati, l’assenza di un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito in relazione al trattamento fiscale preferenziale, vorrei esaminare brevemente, data la fondamentale importanza della questione, le conseguenze che può avere l’ipotesi – su cui si fonda la soluzione da me proposta – dell’effetto sospensivo di una decisione relativa all’avvio del procedimento formale nei confronti di tutte le misure interessate da detta decisione.
Infatti, qualora l’effetto sospensivo autonomo valesse anche per misure che non costituiscono aiuti, ciò significherebbe semplicemente che la Commissione sarebbe in condizione di ottenere, mediante una decisione di avviare il procedimento formale, anche una sospensione momentanea di misure nazionali legittime dal punto di vista del diritto in materia di aiuti. Questa situazione può comportare, come dimostra appunto il caso di specie, che il mero sospetto di selettività di una misura sia sufficiente per escludere da una misura del tutto legale imprese apparentemente agevolate, mentre i concorrenti possono continuare a beneficiare di questa misura, e ciò finché la Commissione non abbia concluso il procedimento d’indagine formale, che può senz’altro durare alcuni anni (32) .
Inoltre occorre considerare la situazione nel contesto in cui i presupposti per decidere legittimamente di avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi del regolamento n. 659/1999 (art. 13, n. 1, in combinato disposto con l’art. 4, n. 4) sono relativamente deboli (33) e non si può neanche pretendere che per l’avvio del procedimento formale, oltre ai requisiti di cui al regolamento n. 659/1999, sia necessario dichiarare fin da tale momento in maniera definitiva l’esistenza di un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (34) .
33. Tuttavia, ritengo che dalla sentenza incidentale emerga che un effetto sospensivo autonomo prodotto da decisioni relative all’avvio del procedimento d’indagine formale si esplica inevitabilmente anche nei confronti di misure che, oggettivamente, non costituiscono aiuti. Infatti al punto 69 della sentenza incidentale la Corte (e, sulla scorta di questa pronuncia, anche il Tribunale in due sentenze più recenti (35) ) ha dichiarato quanto segue: «Per quanto riguarda le altre misure di cui beneficerebbe il Gruppo Tirrenia, considerate dalla decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE, il governo italiano sostiene in sostanza che non si tratta di aiuti, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Perciò, per ragioni analoghe a quelle menzionate ai punti 59 e 60 della presente sentenza, si deve parimenti riconoscere la ricevibilità del ricorso nei limiti in cui si riferisce alla parte della decisione impugnata che riguarda la sospensione di tali altre (36) misure». Ai punti citati della sentenza incidentale la ricevibilità del ricorso viene suffragata principalmente (37) con l’esistenza di effetti giuridici autonomi di una decisione relativa all’avvio del procedimento formale che, di conseguenza, si configurano anche nei confronti di misure che non costituiscono affatto aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
34. Se quindi una decisione relativa all’avvio del procedimento d’indagine formale può produrre un effetto sospensivo autonomo anche nei confronti di misure che non hanno mai costituito aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, tanto più importante appare però poter proseguire un ricorso avverso questa decisione anche dopo l’adozione di una decisione finale in merito. Pertanto ritengo che nel caso di specie sia fuori questione un esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito, già alla luce di considerazioni di principio (38) .
35. Pertanto non si può ritenere, a mio avviso, che l’oggetto del ricorso sia esaurito nel merito nei limiti in cui quest’ultimo è proposto avverso l’effetto sospensivo della decisione impugnata in relazione al trattamento fiscale preferenziale.
3. Conclusione
36. L’oggetto del ricorso è esaurito nel merito nei limiti in cui quest’ultimo è proposto avverso l’effetto sospensivo della decisione impugnata nei confronti delle convenzioni di servizio pubblico nonché del piano industriale 1999–2002. Per quanto riguarda l’effetto sospensivo della decisione impugnata nei confronti del trattamento fiscale preferenziale, occorre esaminare i motivi di annullamento dedotti.
B – Sui motivi di annullamento
1. Violazione del principio della certezza del diritto e delle regole di trasparenza in relazione al regolamento n. 659/1999
a) Argomenti delle parti
37. Secondo la Repubblica italiana, nella decisione impugnata la Commissione avrebbe dovuto fondarsi sulle disposizioni del regolamento n. 659/1999 in quanto esse erano già applicabili alla data di adozione della decisione. Pertanto la Commissione avrebbe violato il principio della certezza del diritto e le regole di trasparenza.
38. La Commissione
obietta che la decisione impugnata sarebbe fondata direttamente sull’art. 88 CE e, pertanto, il regolamento n. 659/1999 non dovrebbe essere citato espressamente. Nella sentenza incidentale la Corte avrebbe dichiarato che la decisione impugnata non contiene un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999.
b) Analisi
39. Occorre concordare con la tesi giuridica della Commissione. L’effetto sospensivo della decisione impugnata non risulta da un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999 in quanto nella decisione impugnata non figura un’ingiunzione in tal senso (39) .
40. Conformemente alla sentenza incidentale, l’effetto sospensivo va considerato come autonomo e nel caso di specie deriva piuttosto direttamente dal fatto che la Commissione ha avviato il procedimento formale ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE (40) . Pertanto non occorreva citare esplicitamente il regolamento n. 659/1999. La Commissione ha menzionato correttamente il fondamento normativo relativo all’effetto sospensivo della decisione impugnata.
41. Pertanto non si configura una violazione del principio della certezza del diritto e delle regole di trasparenza per quanto riguarda l’indicazione del fondamento normativo della decisione impugnata.
2. Violazione delle garanzie del contraddittorio e dei diritti della difesa, nonché dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999
a) Argomenti delle parti
42. Secondo la Repubblica italiana, prima dell’adozione di una decisione che produce un effetto sospensivo la Commissione avrebbe dovuto consentirle di presentare osservazioni al riguardo. La violazione dei diritti della difesa sarebbe grave in particolare per quanto attiene al piano industriale 1999–2002 ed al trattamento fiscale preferenziale, in quanto queste misure non sarebbero mai state citate prima dell’adozione della decisione impugnata nei confronti delle autorità italiane.
43. La Commissione
si fonda sul fatto che la decisione impugnata non conterrebbe un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999 e, pertanto, non sarebbe neppure necessaria la presentazione di osservazioni menzionata in tale disposizione. Parimenti l’art. 10, n. 2, del regolamento n. 659/1999 non sarebbe applicabile. Ivi sarebbe stabilito, per quanto riguarda aiuti non notificati, un diritto della Commissione di chiedere informazioni allo Stato membro interessato. Tuttavia non potrebbe derivarne un obbligo per la Commissione di sentire separatamente lo Stato membro in merito all’avvio del procedimento formale. Neanche l’art. 88, n. 2, CE conterrebbe riferimenti al fatto che la Commissione, nel caso di aiuti non notificati, possa avviare il procedimento formale solo dopo aver sentito lo Stato membro interessato.
b) Analisi
44. Gli argomenti addotti dalla Commissione vanno respinti. Come la Corte ha già più volte dichiarato, «il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento a carico di una persona e che possa concludersi con un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario e dev’essere garantito anche se non vi è una normativa specifica» (41) .
45. La decisione relativa all’avvio del procedimento formale ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE produce – come ha osservato la Corte (42) – un effetto sospensivo autonomo, indipendente dall’art. 88, n. 3, CE, per tutte le misure a cui una siffatta decisione si estende e, di conseguenza, costituisce senza dubbio una misura lesiva. Quindi, prima dell’adozione della decisione impugnata, avrebbe dovuto aver luogo un’audizione in merito all’effetto sospensivo di tutte le misure in essa valutate come dubbie sotto il profilo del diritto in materia di aiuti.
46. Il caso di specie evidenzia la rilevanza di tale particolare diritto ad essere sentiti riguardo all’avvio del procedimento formale. Infatti, a quanto pare, neanche il trattamento fiscale preferenziale è stato oggetto delle discussioni intervenute tra la Commissione e le autorità italiane prima dell’adozione della decisione impugnata. Con un’audizione avrebbe forse potuto essere individuata la scarsa selettività del trattamento fiscale preferenziale già prima della decisione di avviare il procedimento formale, il che avrebbe potuto indurre la Commissione ad escludere questa misura dalla decisione impugnata (43) .
47. Questo diritto ad essere sentiti va distinto da quello disciplinato dall’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999. Il diritto ad essere sentiti di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999 si riferisce alla progettata adozione di un’ingiunzione di sospensione, il cui effetto giuridico è diverso dall’effetto sospensivo prodotto nel caso di specie dalla decisione di avviare il procedimento formale. Pertanto neanche una richiesta di informazioni da parte della Commissione ai sensi dell’art. 10, n. 2, del regolamento n. 659/1999 (44), potrebbe sostituire un’audizione sull’intero contenuto di una decisione che si intende adottare in relazione all’avvio del procedimento formale.
48. Pertanto si configura una violazione dei diritti della difesa e la decisione impugnata dev’essere annullata per quanto riguarda l’effetto sospensivo della decisione impugnata in merito al trattamento fiscale preferenziale.
3. Sviamento di potere nell’adozione dell’ingiunzione di sospensione
a) Argomenti delle parti
49. Secondo la Repubblica italiana, la Commissione, adottando l’ingiunzione di sospensione, invece di qualificare le misure come aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE e stabilire se si trattasse di aiuti nuovi o modificati, conformemente all’art. 88, n. 3, CE, si sarebbe fondata unicamente sul fatto che l’attuazione delle misure poteva provocare un danno per le imprese concorrenti. Pertanto la Commissione avrebbe adottato la decisione impugnata in via meramente cautelativa per il caso in cui, in seguito, fosse emerso che si trattava di aiuti nuovi o di aiuti esistenti illegittimamente modificati.
50. La Commissione
si fonda, da un lato, sul fatto che la decisione impugnata non conterrebbe ingiunzioni di sospensione. Le indicazioni riguardanti la sospensione in via cautelativa al fine di evitare danni per le imprese concorrenti sarebbero state inserite unicamente per il caso in cui la decisione impugnata comprendesse anche un’ingiunzione di sospensione. Tuttavia, poiché si sarebbe trattato solo della decisione di avviare il procedimento formale, in quel momento non sarebbe ancora stato necessario evidenziare l’effettiva sussistenza di aiuti illegittimi. Conformemente a ciò, la decisione impugnata conterrebbe l’affermazione secondo cui la Commissione avrebbe nutrito il dubbio che esistessero aiuti illegittimi e che fossero incompatibili con il mercato comune; in tal modo essa avrebbe soddisfatto i requisiti per una decisione di avviare il procedimento formale ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.
b) Analisi
51. Occorre respingere gli argomenti addotti dalla Repubblica italiana. Secondo una costante giurisprudenza, una decisione della Commissione è viziata da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottata allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati (45) .
52. Tuttavia la Commissione non si è fondata su siffatti motivi. Quando essa menziona la tutela delle imprese concorrenti (46), le sue affermazioni si riferiscono all’annunciata adozione di un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 659/1999.
53. Nondimeno, come ha dichiarato la Corte nella sentenza incidentale, la decisione impugnata non contiene una siffatta ingiunzione di sospensione (47) . L’effetto sospensivo risulta piuttosto direttamente dall’avvio del procedimento formale (48) . Tuttavia l’avvio del procedimento stesso non viene motivato dalla Commissione adducendo la tutela delle imprese concorrenti. La Commissione si fonda piuttosto sul fatto che essa nutre il sospetto che si tratti di aiuti nuovi non notificati, incompatibili con il mercato comune.
54. Pertanto nell’adozione della decisione impugnata la Commissione non sarebbe incorsa in uno sviamento di potere.
4. Violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 88, nn. 1 e 3, CE, del principio della certezza del diritto e del regolamento n. 659/1999
a) Fondamentali argomenti delle parti
55. La Repubblica italiana
ritiene che la Commissione abbia a torto ritenuto che le convenzioni di servizio pubblico costituiscano aiuti nuovi ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. La Commissione non avrebbe tenuto conto del fatto che queste convenzioni, in forza dell’art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo) (49), quali «contratti di servizio pubblico esistenti [possono rimanere] (…) in vigore fino alle rispettive date di scadenza», in quanto sarebbero state concluse nel 1991, quindi prima dell’entrata in vigore di questo regolamento. Inoltre negli anni 1991-1997 sarebbero state trasmesse alla Commissione informazioni riguardo a queste convenzioni. Ciononostante la Commissione non avrebbe mai espresso dubbi sotto il profilo del diritto in materia di aiuti. Pertanto occorrerebbe ritenere che queste misure siano state autorizzate perlomeno tacitamente e che, pertanto, possano tutt’al più costituire aiuti «esistenti» ai sensi dell’art. 88, n. 1, CE.
56. La Commissione
ritiene che il regolamento concernente il cabotaggio marittimo, citato dalla Repubblica italiana, non sia atto ad escludere l’applicazione del diritto in materia di aiuti, in quanto essa si sarebbe fondata solo sull’art. 84, n. 2, del Trattato CE (politica dei trasporti). Inoltre, nella fase precontenziosa precedente all’adozione della decisione impugnata le autorità italiane non avrebbero fatto valere che si trattava di aiuti esistenti ai sensi dell’art. 88, n. 1, CE. Per quanto riguarda le informazioni asseritamente ad essa fornite già in precedenza, la Commissione fa valere che non si sarebbe assolutamente trattato di una notifica ai sensi della sentenza nella causa Lorenz (50) . Pertanto la mancata reazione della Commissione non avrebbe di per sé fatto divenire le misure aiuti esistenti.
b) Analisi
57. Dagli argomenti delle parti emerge che l’asserita violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 88, nn. 1 e 3, CE, del principio della certezza del diritto e del regolamento n. 659/1999 viene fatta valere solo in relazione alle convenzioni di servizio pubblico.
58. Certo gli argomenti delle parti, fino alla replica della Repubblica italiana compresa, sono stati sollevati prima dell’adozione della prima decisione finale parziale. Tuttavia, a causa dell’esaurimento dell’oggetto della controversia nel merito, configuratosi nel frattempo a seguito dell’adozione e della notifica delle due decisioni finali parziali alla Repubblica italiana, in relazione all’effetto sospensivo della decisione impugnata nei confronti delle convenzioni di servizio pubblico, ora non occorre più discutere i motivi dedotti a tale proposito.
59. L’oggetto del ricorso proposto avverso la decisione della Commissione relativa all’avvio del procedimento formale è esaurito nel merito nei limiti in cui il ricorso è proposto avverso l’effetto sospensivo di tale decisione nei confronti delle convenzioni di servizio pubblico e del piano industriale 1999–2002.
60. Il ricorso dev’essere accolto e la decisione impugnata va annullata nella misura in cui, con l’adozione della decisione impugnata per quanto attiene al trattamento fiscale preferenziale, la Commissione ha violato i diritti della difesa della ricorrente.
IV – Conclusioni
61. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
1. Dichiarare l’esaurimento nel merito dell’oggetto del ricorso avverso la decisione SG(99) D/6463 della Commissione, relativa all’avvio del procedimento formale di cui all’art. 88, n. 2, CE, nella misura in cui il ricorso stesso è proposto avverso la sospensione ivi contenuta delle convenzioni di servizio pubblico del 1991 tra la Repubblica italiana e le imprese del gruppo Tirrenia di Navigazione e la sospensione del piano industriale 1999–2002.
2. Accogliere il ricorso proposto avverso la decisione della Commissione SG(99) D/6463, nella misura in cui esso concerne la sospensione del trattamento fiscale preferenziale, ed annullare al riguardo la decisione citata.
3. Dichiarare che ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
(1) .
(2)
–	GU C 306, pag. 2.
(3)
–	Causa C‑400/99, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑7303).
(4)
–	GU L 318, pag. 9.
(5)
–	Nessuna delle parti ha informato la Corte dell’adozione della prima decisione finale parziale, che è stata pubblicata solo nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 4 dicembre 2001. La sentenza incidentale 9 ottobre 2001 è stata emessa senza poter entrare nel merito dell’eventuale rilevanza della decisione finale parziale ai fini del presente procedimento.
(6)
–	Non ancora pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee.
(7)
–	Punto 1 della sentenza incidentale (citata alla nota 3).
(8)
– GU L 83, pag. 1.
(9)
–	Le due decisioni finali parziali sono nel frattempo divenute definitive relativamente alla Repubblica italiana per decorso del rispettivo termine di impugnazione di cui all'art. 230, quinto comma, CE.
(10)
–	Ordinanza del Tribunale 4 novembre 2002, causa T‑90/99, Salzgitter/Commissione (Racc. pag. II‑4535, punto 16).
(11)
–	Citata alla nota 3.
(12)
–	V. infra, paragrafi 21e segg. e 28 e segg.
(13)
–	V. infra, paragrafo 25.
(14)
–	V. infra, paragrafi 29 e seg.
(15)
–	V., in particolare, il punto 41 della prima decisione finale parziale ed il punto 164 della seconda decisione finale parziale, in relazione al nesso «integrante» tra le convenzioni di servizio pubblico e, da un lato, le sovvenzioni di esercizio in base al piano quinquennale per il periodo 1995–1999 nonché, dall’altro, gli altri aiuti all’investimento non meglio precisati per i quali la Commissione riteneva, nella decisione impugnata, che vi fosse ancora una garanzia implicita.
(16)
–	Al punto 42 della prima decisione finale parziale figurano ancora osservazioni relative al finanziamento dell’acquisto di due navi, che comunque non costituivano misure autonome, in quanto è pacifico che facevano parte del piano industriale 1999–2002 o, giacché «il loro ammortamento può essere totalmente compreso nel calcolo della sovvenzione annuale», delle convenzioni di servizio pubblico.
(17)
–	Punti 20 e seg. della prima decisione finale parziale, punti 73 e seg. della seconda decisione finale parziale.
(18)
–	Art. 1, punto 43 della prima decisione finale parziale, art. 1, punto 171 della seconda decisione finale parziale.
(19)
–	Punti 26 e segg. della prima decisione finale parziale, punti 84 e segg. della seconda decisione finale parziale.
(20)
–	V. supra, paragrafo 15.
(21)
–	V., ad esempio, sentenze 14 dicembre 2000, causa C‑245/97, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑11261, punto 72), e 16 ottobre 1997, causa C‑177/96, Belgio/Banque Indosuez e a. e Comunità europea (Racc. pag. I‑5659, punto 27).
(22)
–	Punto 42 della prima decisione finale parziale, punto 166 della seconda decisione finale parziale.
(23)
–	Vero è che al punto 42 della prima decisione finale parziale figurano ancora accenni di valutazione, tuttavia solo in relazione all’aiuto all’investimento per due navi, menzionate a parte, dell’impresa principale del gruppo Tirrenia. Nondimeno la Commissione dichiara a questo proposito che «il loro ammortamento può essere totalmente compreso nel calcolo della sovvenzione annuale». Pertanto questi aiuti all’investimento facevano piuttosto parte delle convenzioni di servizio pubblico (v., al riguardo, supra, paragrafo 15), che non del piano industriale 1999–2002.
(24)
–	Punto 42 della prima decisione finale parziale.
(25)
–	Di conseguenza nel caso di specie l’annullamento dell’effetto sospensivo della decisione impugnata, richiesto con il presente ricorso, in pratica sarebbe, anche in caso di accoglimento del ricorso, privo di senso.
(26)
–	Capitoli II, lett. d), e III, lett. a), della decisione impugnata.
(27)
–	Punto 13 della prima decisione finale parziale, punto 47 della seconda decisione finale parziale.
(28)
–	Punto 18 della prima decisione finale parziale, punto 56 della seconda decisione finale parziale.
(29)
–	V. anche supra, paragrafo 22.
(30)
–	V. supra, paragrafo 19.
(31)
–	Parimenti, nel caso di specie è fuori discussione un esaurimento dell'oggetto della controversia nel merito a motivo di irrilevanza pratica, come è stato illustrato supra ai paragrafi 25 e segg. per quanto riguarda il piano industriale 1999–2002. Infatti sarebbe concepibile che il trattamento fiscale preferenziale temporaneamente non accordato in base alla decisione impugnata, dopo la decadenza retroattiva dell’effetto sospensivo possa essere concesso a posteriori in seguito ad un ricorso di annullamento accolto.
(32)
– Ad esempio la seconda decisione finale parziale nel presente procedimento è stata adottata solo cinque anni dopo la decisione relativa all’avvio del procedimento formale.
(33)
– Poiché nel caso di specie sono stati fatti valere altri motivi di annullamento, non è necessario esaminare la questione relativa ai motivi sostanziali su cui si sarebbe potuto fondare il ricorso avverso la decisione impugnata in relazione al trattamento fiscale preferenziale. Infatti la Commissione aveva comunque adottato la decisione impugnata sulla base delle informazioni a sua disposizione in quel momento e queste facevano apparire senz’altro possibile l’esistenza di un aiuto.
(34)
– In caso contrario ciò potrebbe eventualmente comportare un considerevole periodo di attesa prima dell’avvio del procedimento, escludere i terzi che possono intervenire solo nel procedimento formale (ad esempio i concorrenti) dalle indagini relative a questioni fondamentali riguardanti la decisione in merito all’aiuto e, infine, limitare in pratica il procedimento d’indagine formale alla questione delle possibilità di giustificazione ai sensi degli artt. 87, nn. 2 e 3, CE, e 86, n. 2, CE.
(35)
–	Sentenze del Tribunale 23 ottobre 2002, cause riunite T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione (Racc. pag. II‑4217, punto 37), e cause riunite T‑346/99, T‑347/99 e T‑348/99, Diputación Foral de Álava e a./Commissione (Racc. pag. II‑4259, punto 33).
(36)
–	Il corsivo è mio.
(37)
–	Tuttavia la modifica della «situazione giuridica» addotta al punto 59 della sentenza incidentale (citata alla nota 2) per motivare la ricevibilità del ricorso non può più essere eliminata in modo retroattivo neanche con l’accoglimento di un ricorso di annullamento.
(38)
–	In tal modo, però, praticamente in tutti i casi in cui il carattere di aiuto di una misura viene contestato nella fase precontenziosa, sarebbe consigliabile esperire un ricorso di annullamento in via cautelativa avverso una corrispondente decisione relativa all’avvio del procedimento formale al fine di rispettare il termine di impugnazione di cui all’art. 230, n. 5, CE. Come è lecito ritenere, siffatti ricorsi non verrebbero comunque più respinti – a differenza di quanto avvenuto sino ad ora – anche se la decisione finale accerta l’assenza di un aiuto. Ciò potrebbe comportare un notevole aumento di procedimenti.
(39)
–	Punto 52 della sentenza incidentale (citata alla nota 3).
(40)
–	Punto 62 della sentenza incidentale (citata alla nota 3).
(41)
–	V., ad esempio, sentenze 5 ottobre 2000, causa C‑288/96, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑8237, punto 99); 14 febbraio 1990, causa C‑301/87, Francia/Commissione, «Boussac» (Racc. pag. I‑307, punto 29); 10 luglio 1986, causa 40/85, Belgio/Commissione (Racc. pag. 2321, punto 28), e 23 ottobre 1974, causa 17/74, Transocean (Racc. pag. 1063, punto 15).
(42)
–	Punti 55 e segg. della sentenza incidentale (citata alla nota 3).
(43)
–	Tuttavia questa ipotesi non si verifica necessariamente in tutti i casi in cui solo nel corso del procedimento formale emerge che le misure contestate nel caso specifico non hanno mai costituito un aiuto.
(44)
–	Dall’introduzione della decisione impugnata, e ciò alla fine di questa, emerge che un siffatto invito a fornire informazioni è stato rivolto alle autorità italiane prima dell’adozione della decisione impugnata. Non vi sono dati più precisi sul contenuto.
(45)
–	Costante giurisprudenza, v., ad esempio, sentenze 13 novembre 1990, causa C‑331/88, Fedesa e a. (Racc. pag. I‑4023, punto 24), e 21 febbraio 1984, cause riunite 140/82, 146/82, 221/82 e 226/82, Walzstahl-Vereinigung e Thyssen/Commissione (Racc. pag. 951, punto 27).
(46)
–	Capitolo «Conclusione» della decisione impugnata.
(47)
–	Punto 52 della sentenza incidentale (citata alla nota 3).
(48)
–	Punto 62 della sentenza incidentale (citata alla nota 3).
(49)
–	GU L 364, pag. 7.
(50)
–	Sentenza 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471).