61991CC0260_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In den vorliegenden Rechtssachen wird der Gerichtshof ersucht, sich zu der Frage zu äussern, ob die Kommission rechtlich befugt war, einer Verordnung rückwirkende Geltung zu verleihen.
Der rechtliche und tatsächliche Rahmen der Rechtssachen ist im Sitzungsbericht dargestellt, auf den ich verweise. Was meine Antwort auf die Vorlagefrage anlangt, mögen die nachstehenden Ausführungen genügen.
2. Die Kommission erließ am 19. März 1986 die Verordnung Nr. 805/86 zur Einführung einer Abgabe auf aus Spanien eingeführtes denaturiertes Magermilchpulver(1). Die Gründe für diese besondere Ausfuhrabgabe sind wie folgt in den Begründungserwägungen der Verordnung dargestellt:
"In Spanien wurden vor dem 1. März 1986 grosse Mengen von gemäß den spanischen Vorschriften denaturiertem Magermilchpulver zu Preisen eingeführt, die unter dem gemeinschaftlichen Interventionspreis lagen.
Um zu verhindern, daß dieses Magermilchpulver nach anderen Mitgliedstaaten unter Anwendung eines Währungsausgleichsbetrags Null oder nach Drittländern mit Erstattung ausgeführt wird, sollte als Übergangsmaßnahme eine Ausfuhrabgabe vorgesehen werden, die den Unterschied zwischen dem Preis des Einfuhrerzeugnisses und dem Interventionspreis in den anderen Mitgliedstaaten deckt."
Die Verordnung Nr. 805/86 betraf somit eine klar abgegrenzte Kategorie von Erzeugnissen, nämlich vor dem 1. März 1986 in Spanien eingeführtes denaturiertes Magermilchpulver(2).
Aus den Akten ergibt sich folgendes:
° Der 1. März 1986 war der Zeitpunkt, zu dem die Vorschriften der Beitrittsakte für Spanien über die Anpassung an die Agrarpolitik der Gemeinschaft in Kraft traten;
° das von der Verordnung betroffene Milchpulver hatte einen Fettgehalt von weniger als 1,5 %;
° bei der Ausfuhr denaturierten Magermilchpulvers in die anderen Mitgliedstaaten waren keine Beitrittsausgleichsbeträge zu zahlen, und
° die durch die Verordnung eingeführte besondere Ausfuhrabgabe betrug 100 ECU je 100 Kilo, entsprach also etwa dem Unterschied zwischen dem Preis der eingeführten Erzeugnisse und dem Interventionspreis in der Gemeinschaft.
3. Im Monat Februar 1987 glaubte die Kommission folgendes feststellen zu können:
° Bedeutende Mengen denaturierten Milchpulvers aus Spanien waren in Deutschland und in Holland zu sehr niedrigen Preisen auf den Markt gelangt;
° es handelte sich um Erzeugnisse, die unter die Verordnung Nr. 805/86 gefallen wären, denen man indessen Fettstoffe hinzugefügt hatte, so daß die Erzeugnisse kein Magermilchpulver im Sinne der Verordnung Nr. 805/86 mehr darstellten, und
° die Zufügung von Fettstoffen war ausschließlich zu dem Zweck erfolgt, bei der Ausfuhr die durch die Verordnung Nr. 805/86 eingeführte Ausfuhrabgabe nicht zahlen zu müssen, sondern lediglich den spürbar niedrigeren Beitrittsausgleichsbetrag für "Milchpulver, das kein denaturiertes Magermilchpulver ist".
4. Die Kommission übersandte daraufhin dem Verwaltungsausschuß für Milch und Milcherzeugnisse den Entwurf einer Verordnung. Dieser Entwurf, der vom Verwaltungsausschuß am 12. Februar gebilligt wurde, enthielt zwei Änderungen der Verordnung Nr. 805/86. Das Wort "Magermilchpulver" wurde gestrichen; es wurde festgelegt, daß die nach der so geänderten Verordnung von der Abgabe betroffenen Erzeugnisse nicht gleichzeitig durch Beitrittsausgleichsbeträge belastet würden.
Die Kommission verabschiedete diesen Entwurf am 16. März 1987 und veröffentlichte die Verordnung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 17. März 1987 unter der Nummer 744/87(3). Die Verordnung bestimmte, daß sie am Tag ihrer Veröffentlichung in Kraft trat und mit Wirkung vom 12. Februar 1987 galt.
5. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind zwei spanische Gesellschaften, die Handel mit Milchpulver betreiben. Zwischen dem 12. Februar und dem 16. März führten sie 207 Tonnen bzw. 120 Tonnen Milchpulver nach Deutschland aus, dessen Fettgehalt nach Aktenlage 12 % bzw. 18 % betrug. Die Gesellschaften haben dargelegt, daß es technisch nicht möglich/wirtschaftlich sinnlos sei, Magermilchpulver mit einem Fettgehalt von weniger als 1,5 % Fettstoffe hinzuzufügen, um ein Erzeugnis mit einem Fettgehalt von 12 % oder mehr zu erhalten. Meines Erachtens können diese Hinweise nur so verstanden werden, daß die Gesellschaften geltend machen, die von ihnen ausgeführten Erzeugnisse fielen nicht unter die Verordnung Nr. 805/86 in ihrer ursprünglichen Fassung. Auf die Bedeutung dieses Punktes werde ich später zurückkommen.
Die Gesellschaften machten geltend, sie seien nicht verpflichtet, die Ausfuhrabgabe nach der Verordnung Nr. 805/86 zu zahlen, da es rechtswidrig gewesen sei, der Änderungsverordnung rückwirkende Geltung beizulegen. Die Änderungsverordnung sei bezueglich ihrer rückwirkenden Geltung nicht ausreichend begründet; im übrigen lägen auch die Voraussetzungen für die rückwirkende Geltung von Vorschriften nicht vor.
6. In den vorliegenden Rechtssachen kann man zur Frage der Wirksamkeit der Änderungsverordnung nicht Stellung nehmen, ohne zuvor festzulegen, welche Bedeutung die Änderung hatte oder, mit anderen Worten, welche Produkte nach der Änderung von der besonderen Ausfuhrabgabe betroffen waren.
7. Die Änderungsverordnung lässt sich in zweifacher Weise auslegen.
Die erste Auslegung geht dahin, daß die Änderungsverordnung lediglich die Anwendung der Ausfuhrabgabe auf die ursprünglich von der Verordnung Nr. 805/86 betroffenen Erzeugnisse, d. h. auf in Spanien vor dem 1. März 1986 eingeführtes denaturiertes Magermilchpulver ausgedehnt hat, wenn dieses später mit Fettstoffen angereichert worden und demzufolge kein Magermilchpulver mehr war.
Nach der zweiten Auslegung hat die Änderungsverordnung die Anwendung der Ausfuhrabgabe auf denaturiertes Milchpulver schlechthin ausgedehnt ° ohne Rücksicht auf seinen Fettstoffgehalt zum Zeitpunkt der Einfuhr in Spanien vor dem 1. März 1986.
8. Aus den Äusserungen der Kommission im vorliegenden Fall ergibt sich klar, daß sie die erste der beiden möglichen Auslegungen für richtig hält. Unter mehreren Beispielen lässt sich die folgende Darlegung aus ihren schriftlichen Erklärungen anführen, wonach die Änderung beschlossen worden sei:
"in dem ausschließlichen Bestreben, das von der Verordnung (EWG) Nr. 805/86 gewollte Gleichgewicht wiederherzustellen, das durch die angeführten Manöver des Handels in Frage gestellt war, die die Abgabe umgingen und ihren Urhebern einen ungewöhnlichen und ungerechtfertigten Gewinn sicherten"(4).
Möglicherweise sind indessen die spanischen Behörden bei der Anwendung der geänderten Verordnung der zweiten Auslegung gefolgt, die weiter ist. Auf jeden Fall hätte dies so sein müssen ° wie die beiden Gesellschaften darlegen °, wenn die ausgeführten Erzeugnisse nicht mit Fettstoffen angereichert worden waren, d. h., wenn es sich um Erzeugnisse handelte, die nicht unter die ursprüngliche Verordnung fielen.
9. Es ist nicht leicht festzustellen, welche der beiden Auslegungen die richtige ist. Auf den ersten Blick scheint die Entscheidung zwar einfach zu sein. Wenn das Organ, das einen Rechtsakt erlassen hat, der für den einzelnen ungünstig ist, der Auffassung ist, daß er einschränkend auszulegen ist, d. h. zugunsten des einzelnen, und wenn es diese Auslegung auf eine überzeugende, aus der Zielsetzung des Aktes abgeleitete Argumentation hat stützen können, dürfte es unbestreitbar angemessen sein, diese Auslegung zu wählen. Die Schwierigkeit im vorliegenden Fall beruht indessen darauf, daß schon die Fassung dieser Veränderung ° das Wort "Magermilchpulver" in der ursprünglichen Verordnung fällt ganz einfach weg ° nur schwer mit der einschränkenden Auslegung in Einklang zu bringen ist.
10. Ein Verständnis der Begründungserwägungen dahin gehend, daß die Verordnung lediglich verhindern wollte, daß die ursprüngliche Verordnung nicht dadurch umgangen wird, daß vor dem 1. März 1986 nach Spanien eingeführtem Magermilchpulver Fettstoffe hinzugefügt werden, setzt viel guten Willen voraus(5).
Ich bin gleichwohl der Auffassung, daß die Verordnung im Sinne der Darlegung der Kommission auszulegen ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist eine Gemeinschaftsregelung nach den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts auszulegen(6). Die Auslegung der Kommission läuft darauf hinaus, daß die geänderte Verordnung den einzelnen keine Lasten auferlegt, die über den Zweck der Ausfuhrabgabe hinausgehen ° nämlich die Spekulation zu verhindern. Nichts in den Akten deutet darauf hin, daß es irgendein Bedürfnis gegeben hätte, die Anwendung der Ausfuhrabgabe auf anderes denaturiertes Milchpulver als das vor dem 1. März 1986 in Spanien eingeführte Magermilchpulver, das später zum Zwecke der Steuerumgehung mit Fettstoffen angereichert worden war, auszudehnen. Den Akten lässt sich nicht der geringste Hinweis dafür entnehmen, daß ein solches Milchpulver Probleme aufgeworfen hätte. Meines Erachtens müsste die Änderungsverordnung als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und daher als unwirksam betrachtet werden, wenn sie so ausgelegt werden müsste, daß sie die Anwendung der Ausfuhrabgabe auf jegliches in Spanien vor dem 1. März 1986 eingeführte denaturierte Milchpulver ausgedehnt hätte.
Unter diesen Umständen scheint es mir zutreffend und vertretbar, die von der Kommission befürwortete Auslegung zugrunde zu legen, wonach die Änderungsverordnung die Anwendung der Ausfuhrabgabe lediglich auf das von der ursprünglichen Verordnung betroffene Magermilchpulver ausgedehnt hat, das später mit Fettstoffen angereichert worden war.
11. Dies hat auf jeden Fall für die vorliegenden Rechtssachen zwei entscheidende Konsequenzen.
Erstens werden die im Ausgangsverfahren betroffenen Ausfuhrvorgänge nicht von der besonderen Ausfuhrabgabe erfasst, wenn die ausgeführten Erzeugnisse, wie die Klägerinnen behaupten, nicht zu den ursprünglich von der Verordnung Nr. 805/86 erfassten gehörten.
Die Rechtmässigkeit der Änderungsverordnung ist zweitens unter Berücksichtigung des Umstands zu würdigen, daß sie lediglich eine bestimmte Gruppe von Erzeugnissen betraf, die bereits von der Ausfuhrabgabe erfasst waren, und daß ihr einziges Ziel war zu verhindern, daß die Wirtschaftsteilnehmer sich der Verpflichtung zur Zahlung der Sonderausfuhrabgabe, die eingeführt worden war, um spekulativen Maßnahmen zu begegnen, in schwerwiegender und offensichtlicher Weise entzögen.
12. In diesem Zusammenhang bin ich der Meinung, daß die allgemeinen Voraussetzungen, von denen der Gerichtshof die Möglichkeit, einem Rechtsakt ausnahmsweise Rückwirkung zu verleihen, abhängig macht, gegeben sind, d. h., daß der Zweck des Aktes es erfordert und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen angemessen berücksichtigt wird(7).
Da es Zweck der Verordnung war, möglichst schnell und möglichst wirksam starken Spekulationen zuvorzukommen, lassen sich meines Erachtens keine Einwände gegen den Standpunkt der Kommission erheben, daß dieser Zweck eine rückwirkende Geltung der Änderungsverordnung erforderlich gemacht habe(8).
Meines Erachtens sollte man sich ebenfalls der Ansicht der Kommission anschließen, daß ein berechtigtes Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer in einer Lage wie der im vorliegenden Fall nicht geschützt werden sollte. Ich pflichte hier den nachstehenden Ausführungen der Kommission bei:
"Ein Verstoß gegen den Grundsatz des berechtigten Vertrauens der Betroffenen liegt alleine schon deshalb nicht vor, weil es um einen Fall geht, bei dem es kein berechtigtes Vertrauen der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer geben kann.
... Die Verordnung (EWG) Nr. 805/86 betrifft sicherlich Magermilch und kann keine andere Regelung treffen, weil das Erzeugnis in diesem Zustand eingeführt worden ist. Wird das gleiche Produkt mit Fettstoff angereichert ° im Sinne eines 'salvis verbis legis, sentenciam eius circunvenit' ° so kann niemand davon ausgehen, daß der aufmerksam gewordene Gesetzgeber nicht sofort den Status quo ante wiederherstellt, und damit der Situation ein Ende bereitet; ebensowenig kann ein Wirtschaftsteilnehmer erwarten, daß der Richter spekulative Maßnahmen schützt, die durch die Ausnutzung des Buchstabens des Gesetzes möglich geworden sind."(9)
Es war daher legitim, daß die Kommission die Verordnung mit Wirkung vom 12. Februar in Geltung setzte, weil dies zum einem das Datum der Billigung der Verordnung durch den Verwaltungsausschuß und zum anderen ein Zeitpunkt war, der in zeitlicher Nähe des Augenblicks lag, da die Kommission von Geschäften erfuhr, die als Umgehung der Verordnung Nr. 805/86 anzusehen waren.
13. Schwieriger scheint mir dagegen, gutzuheissen, daß die Kommission die Verordnung nicht vor dem 16. März beschlossen hat. Die Kommission hat für diese Verspätung keine überzeugende Rechtfertigung angeführt; die Frage, welche Bedeutung einer solchen Verspätung für die Rechtssicherheit zukommt, ist in meinen Augen überaus schwierig zu beantworten. Es liegt auf der Hand, daß sich die Kommission nicht mit dem Hinweis begnügen kann, die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer hätten ohnehin wahrscheinlich Kenntnis davon gehabt, daß ein Verordnungsentwurf dem Verwaltungsausschuß vorgelegt und von diesem gebilligt worden sei. Unter anderen Umständen läge die Annahme nahe, daß der verspätete Erlaß eines ungünstigen Aktes notwendig bewirkt, daß man diesem die beabsichtigte rückwirkende Geltung nicht zuerkennen kann. Im vorliegenden Fall allerdings halte ich es nicht für richtig, daß die Verspätung eine solche Folge nach sich ziehen sollte. Dies liegt an dem besonderen Zweck der Verordnung, die die Wirtschaftsteilnehmer, die bereits einmal versucht hatten, die voraussehbaren "Lücken" der Agrarregelung der Gemeinschaft für Spekulationen zu nutzen, daran hindern sollte, die Gemeinschaftsregelung erneut zu umgehen.
14. Nach alledem bin ich der Meinung, daß die Verordnung, wenn man sie ihrem Zweck entsprechend auslegt, die Voraussetzungen erfuellt, von denen der Gerichtshof die Anerkennung der rückwirkenden Geltung eines Aktes abhängig macht.
15. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das Erfordernis der Begründung nach Artikel 190 EWG-Vertrag im rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang des betreffenden Aktes zu würdigen(10). Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens haben geltend gemacht, daß das Erfordernis der Begründung im Bereich der Rückwirkung strikter zu handhaben ist und daß insbesondere die Begründung vor allem Hinweise enthalten müsse, die die rückwirkende Geltung rechtfertigten.
Selbstverständlich muß ein Akt, dem man rückwirkende Geltung beilegt, eine Begründung enthalten, die erläutert, warum es für notwendig erachtet wurde, von der üblichen Regel für die zeitliche Geltung von Rechtsakten abzuweichen. Gleichwohl müssen auch Tragweite und Intensität des Begründungserfordernisses in dieser Hinsicht von den besonderen Umständen des Einzelfalles abhängig sein.
16. In den Begründungserwägungen der Verordnung heisst es:
"Damit vor dem 1. März 1986 nach Spanien eingeführtes und nach den dort geltenden Rechtsvorschriften denaturiertes Magermilchpulver nicht unter anomal günstigen Bedingungen wieder ausgeführt wird, ist mit der Verordnung (EWG) Nr. 805/86 der Kommission, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3956/86, eine Ausfuhrabgabe eingeführt worden. Aus den nämlichen Gründen sollte der Anwendungsbereich der genannten Verordnung auf Milchpulver im allgemeinen, unabhängig vom Fettgehalt, ausgedehnt werden.
...
Damit sich bei dem Erzeugnis, das Gegenstand dieser Verordnung ist, keine spekulationsbedingten Handelsströme entwickeln, sollten ihre Durchführungsvorschriften schnellstmöglich angewandt werden können."
Man darf sich wohl fragen, ob es der Kommission gelungen ist, der Begründung der Änderungsverordnung eine vollkommenen angemessene Formulierung zu geben.
Dies schließt allerdings meines Erachtens durchaus nicht aus, daß man die Begründung als ausreichend betrachten kann. Die konkret betroffenen Wirtschaftsteilnehmer haben keine Schwierigkeiten gehabt, den Sinn der Änderungsverordnung auf der Grundlage der Begründungserwägungen, ihrer Kenntnis der ursprünglichen Verordnung und der Umstände, die zu deren Erlaß geführt haben, zu verstehen. Hinzu kommt, daß die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer, d. h. diejenigen, die ihre Milch gegebenenfalls angereichert hatten, keine Schwierigkeiten gehabt haben dürften, zu verstehen, weshalb es die Kommission für notwendig hielt, der Verordnung rückwirkende Geltung beizulegen. Der zweite Teil der angeführten Begründung reicht aus, um den Sinn der rückwirkenden Geltung zu verstehen(11).
17. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:
Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Wirksamkeit der Verordnung Nr. 744/87 beeinträchtigen könnte.
(*) Originalsprache: Dänisch.
(1) ° ABl. 1986, L 75, S. 15.
(2) ° Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung obliegt der Beweis, daß es sich nicht um eingeführtes Magermilchpulver, sondern um in Spanien erzeugte Milch handelt, dem Wirtschaftsteilnehmer.
(3) ° ABl. 1987, L 75, S. 14.
(4) ° Vgl. 2.4 der Erklärungen der Kommission.
(5) ° In den Begründungserwägungen heisst es:
Damit vor dem 1. März 1986 nach Spanien eingeführtes und nach den dort geltenden Rechtsvorschriften denaturiertes Magermilchpulver nicht unter anomal günstigen Bedingungen wieder ausgeführt wird, ist mit der Verordnung (EWG) Nr. 805/86 der Kommission, geändert durch die Verordnung Nr. 3956/86, eine Ausfuhrabgabe eingeführt worden. Aus den nämlichen Gründen sollte der Anwendungsbereich der genannten Verordnung auf Milchpulver im allgemeinen, unabhängig vom Fettgehalt, ausgedehnt werden.
...
Damit sich bei dem Erzeugnis, das Gegenstand dieser Verordnung ist, keine spekulationsbedingten Handelsströme entwickeln, sollten ihre Durchführungsvorschriften schnellstmöglich angewandt werden können.
(6) ° Vgl. insbesondere Urteil vom 10. Juli 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-90/90 und C-91/90 (Neu, Slg. 1991, I-3617) und Urteil vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-314/89 (Rauh, Slg. 1991, I-1647).
(7) ° Siehe u. a. Urteil vom 11. Juli 1991 in der Rechtssache C-368/89 (Crispoltoni, Slg. 1991, I-3695, Randnr. 17), die Urteile vom 25. Januar 1979 in der Rechtssache 98/78 (Racke, Slg. 1979, 69, Randnr. 20) und in der Rechtssache 99/78 (Decker, Slg. 1979, 101, Randnr. 8). Insbesondere lässt sich hier das Urteil vom 9. Januar 1990 in der Rechtssache C-337/88 (SAFA, Slg. 1990, I-2) anführen, bei dem es Zweck der rückwirkenden Geltung des betreffenden Aktes wie in den vorliegenden Rechtssachen war, Spekulationen im Rahmen von Übergangsregelungen aus Anlaß des Beitritts neuer Mitgliedstaaten zu verhindern.
(8) ° Die Kommission hat hierzu in Punkt 5 ihrer schriftlichen Erklärung ausgeführt:
Die Verordnung (EWG) Nr. 744/87 musste also, um die Wirkung der Verordnung (EWG) Nr. 805/86 wiederherzustellen, die durch die Manöver zur Umgehung ihrer Vorschriften in Frage gestellt war, eine formelle Rückwirkung vorsehen, die allerdings nicht inhaltlicher Art war, da sie lediglich sicherstellen sollte, daß der Zweck der Verordnung (EWG) Nr. 805/86 ohne einen Bruch der Kontinuität erreicht würde. Sieht man die Verordnung unter diesem Blickwinkel, so ist festzustellen, daß wir es nicht mit einem Fall authentischer Rückwirkung zu tun haben, sondern mit einer Vorschrift, die notwendig geworden war, um die Wirksamkeit der umgangenen Vorschrift wiederherzustellen und sie in dieser Weise dauerhaft zu sichern.
(9) ° Vgl. Punkt 6 der Erklärungen der Kommission.
(10) ° Vgl. insbesondere Urteil vom 24. Januar 1991 in der Rechtssache C-27/90 (SITPA, Slg. 1991, I-133) und Urteil vom 25. Oktober 1978 in der Rechtssache 125/77 (Koninklijke Scholten-Honig NV, Slg. 1978, 1991).
(11) ° Im vorliegenden Fall sind Zweifel geäussert worden, ob die Frage der Rückwirkung der Änderungsverordnung dem Verwaltungsausschuß vorgelegt worden sei. Da die Kommission bestätigt hat, daß die Frage dem Verwaltungsausschuß tatsächlich vorgelegt worden ist, halte ich eine Vertiefung dieses Punktes nicht für erforderlich.