62023CC0048
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 5 settembre 2024 (
1
)
Causa C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy e a.,
Elenia Verkko Oyj
contro
Energiavirasto
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal markkinaoikeus (Tribunale delle questioni economiche, Finlandia)]
«Rinvio pregiudiziale – Mercato interno dell’energia elettrica – Direttiva (UE) 2019/944 – Articolo 57, paragrafi 4 e 5 – Indipendenza delle autorità nazionali di regolazione – Articolo 59 – Compiti e competenze delle summenzionate autorità – Fissazione di metodi di controllo – Normativa nazionale che mira a conseguire una riduzione del prezzo di distribuzione dell’energia elettrica senza incidere direttamente sulle tariffe di trasmissione o di distribuzione o sui metodi di calcolo delle medesime – Decisione di un’autorità di regolazione di adattare i propri metodi di controllo di conseguenza – Diritto per il governo di uno Stato membro di elaborare orientamenti di politica generale non riguardanti i compiti e le competenze dell’autorità di regolazione – Portata di tale diritto»
I. Introduzione
1.
La direttiva (UE) 2019/944 (
2
) stabilisce che gli Stati membri devono garantire l’indipendenza delle autorità di regolazione nazionali nel quadro del mercato interno dell’energia elettrica. Tali autorità sono investite, in particolare, del compito di stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasmissione o distribuzione e/o le relative metodologie di calcolo.
2.
In che misura tale direttiva consente al governo di uno Stato membro di ridurre il livello dei costi dei gestori delle reti di distribuzione di energia elettrica al fine di fare ridurre le tariffe per i consumatori senza compromettere l’indipendenza dell’autorità nazionale di regolazione? È questa, in sostanza, la questione sollevata dal markkinaoikeus (Tribunale delle questioni economiche, Finlandia).
3.
La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata nell’ambito di un procedimento avviato dall’Alajärven Sähkö Oy e a. e dall’Elenia Verkko Oyj (in prosieguo: l’«Elenia»), gestori di rete, in merito a delibere dell’Energiavirasto (Agenzia per l’energia, Finlandia), ossia l’autorità nazionale di regolazione, dirette a modificare i suoi metodi di controllo relativi alla determinazione della remunerazione dei gestori di rete a seguito dell’adozione di una legge volta a ottenere una riduzione dei prezzi della distribuzione di energia elettrica.
II. Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
4.
L’articolo 1 della direttiva 2019/944, intitolato «Oggetto», recita:
«La presente direttiva stabilisce norme comuni per la generazione, la trasmissione, la distribuzione, lo stoccaggio e la fornitura dell’energia elettrica, unitamente a disposizioni in materia di protezione dei consumatori, al fine di creare nell’Unione europea mercati dell’energia elettrica effettivamente integrati, competitivi, incentrati sui consumatori, flessibili, equi e trasparenti.
La presente direttiva intende avvalersi dei vantaggi di un mercato integrato per assicurare ai consumatori energia a prezzi e costi accessibili e trasparenti, un alto grado di sicurezza dell’approvvigionamento e una transizione agevole verso un sistema energetico sostenibile a basse emissioni di carbonio. Essa definisce le principali norme relative all’organizzazione e al funzionamento del settore dell’energia elettrica dell’Unione (...) e norme sull’indipendenza delle autorità di regolamentazione negli Stati membri.
La presente direttiva stabilisce inoltre le modalità di cooperazione tra gli Stati membri, le autorità di regolazione e i gestori dei sistemi di trasmissione nell’ottica di creare un mercato interno dell’energia elettrica totalmente interconnesso che accresca l’integrazione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili, la libera concorrenza e la sicurezza dell’approvvigionamento».
5.
L’articolo 57 di tale direttiva, intitolato «Designazione ed indipendenza delle autorità di regolazione», prevede quanto segue:
«1.   Ciascuno Stato membro designa un’unica autorità di regolazione a livello nazionale.
(...)
4.   Gli Stati membri garantiscono l’indipendenza dell’autorità di regolazione e provvedono affinché essa eserciti i suoi poteri con imparzialità e trasparenza. A tal fine, gli Stati membri provvedono affinché, nell’esercizio delle competenze ad essa conferite dalla presente direttiva e dalla normativa connessa, l’autorità di regolazione:
a)
sia giuridicamente distinta e funzionalmente indipendente da altri soggetti pubblici o privati;
b)
garantisca che il suo personale e le persone responsabili della sua gestione:
i)
agiscano in maniera indipendente da qualsiasi interesse commerciale; e
ii)
non sollecitino né accettino istruzioni dirette da alcun governo o da altri soggetti pubblici o privati nell’esercizio delle funzioni di regolazione. Tale requisito lascia impregiudicati la stretta cooperazione, se del caso, con altre pertinenti autorità nazionali, o gli orientamenti di politica generale elaborati dal governo, non connessi con i compiti e le competenze di regolazione di cui all’articolo 59.
5.   Per tutelare l’indipendenza dell’autorità di regolazione gli Stati membri provvedono in particolare affinché:
a)
l’autorità di regolazione possa prendere decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico;
(...)».
6.
L’articolo 59 di detta direttiva, intitolato «Compiti e competenze delle autorità di regolazione», così dispone:
«1.   L’autorità di regolazione ha i seguenti compiti:
a)
stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasmissione o distribuzione o le relative metodologie di calcolo, o entrambe;
(...)
m)
stabilire o approvare norme e requisiti in materia di qualità del servizio e dell’approvvigionamento o contribuirvi insieme ad altre autorità competenti nonché vigilare sul rispetto delle norme relative alla sicurezza e all’affidabilità della rete e rivederne le prestazioni passate;
(...)
7.   Fatti salvi i casi in cui rientri tra le competenze dell’[Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER)] fissare e approvare le condizioni o le metodologie per l’attuazione dei codici di rete e degli orientamenti ai sensi del capo VII del regolamento (UE) 2019/943 (
3
) a norma dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2019/942 (
4
) in ragione della loro natura coordinata, le autorità di regolazione hanno il compito di fissare o approvare, con sufficiente anticipo rispetto alla loro entrata in vigore, quantomeno le metodologie nazionali usate per calcolare o stabilire le condizioni per quanto segue:
a)
la connessione e l’accesso alle reti nazionali, comprese tariffe di trasmissione e distribuzione o relative metodologie che devono consentire che, nella rete, siano effettuati gli investimenti necessari in modo da garantire la fattibilità economica delle reti;
(...)».
B.
Diritto finlandese
7.
L’articolo 19 del sähkömarkkinalaki (588/2013) [legge sul mercato dell’energia elettrica (588/2013)], come modificato dal laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [legge recante modifica della legge sul mercato dell’energia elettrica (730/2021); in prosieguo: la «legge 730/2021» (
5
)] (in prosieguo: la «legge sul mercato dell’energia elettrica»), intitolato «Obbligo di sviluppo della rete», recita:
«Al fine di garantire agli utenti della propria rete una fornitura di energia elettrica di qualità sufficiente, il gestore della rete è tenuto a mantenere, gestire e sviluppare ulteriormente la propria rete elettrica e le connessioni ad altre reti conformemente ai requisiti previsti per la gestione delle reti elettriche e alle ragionevoli esigenze degli utenti della rete.
Una rete elettrica deve essere progettata, costruita e mantenuta in modo tale che:
(1)
la rete elettrica soddisfi i requisiti di qualità relativi al funzionamento delle reti elettriche, assicurando che la qualità tecnica della trasmissione e della distribuzione di energia elettrica sia buona sotto tutti gli altri aspetti;
(...)
(6)
il gestore di rete sia in condizione di fornire i servizi di trasmissione e distribuzione agli utenti della propria rete in modo efficiente in termini di costi;
(...)».
8.
L’articolo 51 di tale legge, intitolato «Requisiti di qualità relativi alla gestione della rete di distribuzione», contiene disposizioni dettagliate al riguardo.
9.
L’articolo 52 di detta legge, intitolato «Piano di sviluppo della rete di distribuzione», prevede quanto segue:
«Lo sviluppo di una rete di distribuzione di un gestore della rete di distribuzione deve basarsi su un piano di sviluppo della rete di distribuzione che sia trasparente e che deve contenere:
1)
un piano degli investimenti chiave nella rete di distribuzione necessari per mantenere la capacità di trasmissione della rete di distribuzione e per collegare alla rete di distribuzione nuove capacità di produzione di energia elettrica e nuovi carichi nei dieci anni successivi, il quale comprenda parimenti le stazioni di ricarica per le auto elettriche e il fabbisogno di fornitura di energia elettrica da terra per le imbarcazioni marittime e interne;
2)
le misure la cui attuazione abbia come conseguenza l’applicazione e il mantenimento dei requisiti di cui agli articoli 51 e 119 nella rete di distribuzione;
3)
un piano per l’eventuale utilizzo del consumo flessibile di energia elettrica, di accumulatori di energia elettrica, di misure di efficienza energetica del gestore della rete di distribuzione e l’eventuale utilizzo di altre risorse intese quali alternative all’espansione della capacità di trasmissione della rete di distribuzione;
(...)».
10.
L’articolo 119 della medesima legge, intitolato «Disposizione transitoria sulla sicurezza operativa delle reti di distribuzione», così dispone:
«Il gestore di reti di distribuzione è tenuto ad adeguarsi ai requisiti di cui all’articolo 51, primo comma, punti 2 e 3, nella zona di cui è responsabile entro il 31 dicembre 2028. I requisiti devono essere soddisfatti entro il 31 dicembre 2019 per almeno il 50% di tutti gli utenti della rete di distribuzione, escluse le residenze secondarie, ed entro il 31 dicembre 2023 per almeno il 75% di tutti gli utenti della rete di distribuzione, escluse le residenze secondarie.
Se la proporzione di cavi sotterranei della rete a media tensione nella zona di responsabilità del gestore della rete di distribuzione non supera il 60% al 31 dicembre 2018, il gestore della rete di distribuzione deve conformarsi ai requisiti di cui all’articolo 51, primo comma, punti 2 e 3, nella zona di cui è responsabile, entro il 31 dicembre 2036. In tal caso, i requisiti devono essere soddisfatti per almeno il 75% di tutti gli utenti della rete di distribuzione entro il 31 dicembre 2028, escluse le residenze secondarie».
11.
Nell’ambito dei lavori preparatori della legge 730/2021 e, precisamente, nella motivazione dettagliata relativa alla modifica dell’articolo 119 della legge sul mercato dell’energia elettrica, si afferma, in particolare, quanto segue. La proroga del termine per conformarsi ai requisiti di sicurezza operativa delle reti di distribuzione modificherebbe in modo significativo il contesto normativo dei gestori delle reti di distribuzione. Gli effetti orientativi delle disposizioni di cui ai commi 2 e 3 di quest’ultima legge dovrebbero operare in parallelo con il restante controllo della rete. Conseguentemente, le proposte di modifica delle suddette disposizioni comportano altresì che i metodi di controllo della determinazione delle tariffe di rete devono tener conto della proroga del termine per conformarsi ai requisiti di sicurezza dell’approvvigionamento e delle relative modifiche agli investimenti dei gestori delle reti di distribuzione e al loro finanziamento. Gli effetti derivanti dalla modifica del quadro operativo devono essere presi in considerazione, ad esempio, nei vari elementi di finanziamento degli investimenti e di incentivo agli investimenti contenuti nei metodi di calcolo delle tariffe dei gestori della rete di distribuzione.
12.
L’articolo 6 del laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [legge in materia di vigilanza dei mercati dell’energia elettrica e del gas naturale (590/2013)], nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «legge in materia di vigilanza»), intitolato «Compiti dell’Agenzia per l’energia in qualità di autorità nazionale di regolazione», è così formulato:
«L’Agenzia per l’energia, che agisce in qualità di autorità nazionale di regolazione ai sensi della normativa dell’Unione europea applicabile ai settori dell’energia elettrica e del gas naturale, è incaricata in particolare di:
1)
determinare, conformemente alla procedura prevista dalla presente legge, i metodi di fissazione delle tariffe di trasmissione e di distribuzione per i gestori di reti di energia elettrica e di gas naturale;
(...)
7)
controllare il rispetto delle norme in materia di sicurezza e di affidabilità delle reti di energia elettrica e di gas naturale, valutare le prestazioni passate delle reti e partecipare allo sviluppo dei requisiti relativi alla qualità di servizio delle reti di energia elettrica e di gas naturale e della fornitura di energia elettrica e di gas naturale.
(...)».
13.
Ai sensi dell’articolo 10 di tale legge, intitolato «Condizioni e metodi stabiliti dall’Agenzia per l’energia»:
«L’Agenzia per l’energia deve fissare, mediante delibera (delibera di fissazione), in modo vincolante per i gestori di rete, i gestori di rete principali responsabili del sistema, i gestori di rete di trasmissione responsabili del sistema nonché per i gestori di impianti di trattamento di gas naturale liquefatto, le condizioni di utilizzo dei servizi e i metodi per la fissazione delle tariffe per i seguenti servizi, prima dell’introduzione degli stessi:
1)
i metodi per determinare, durante il periodo di controllo, la remunerazione derivante dalla gestione della rete spettante ai gestori di rete e i corrispettivi percepiti per il servizio di trasmissione;
(...)».
14.
L’articolo 13 di detta legge, intitolato «Modifica della delibera di fissazione», enuncia quanto segue:
«L’Agenzia [per l’energia] può modificare una delibera di fissazione adottando una nuova delibera, su richiesta del destinatario della delibera di fissazione o su iniziativa dell’Agenzia [per l’energia] medesima. Una delibera di fissazione emanata a tempo determinato può essere modificata su iniziativa del destinatario della delibera medesima o dell’Agenzia [per l’energia], mentre una delibera di fissazione adottata a tempo indeterminato può essere modificata su iniziativa dell’Agenzia [per l’energia] laddove:
(...)
2)
la modifica si basa su una modifica legislativa.
(...)».
III. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
15.
Con delibere del 30 novembre 2015 (in prosieguo: le «delibere del 30 novembre 2015»), l’Agenzia per l’energia ha stabilito, per il quarto periodo di controllo, intercorrente dal 1o gennaio 2016 al 31 dicembre 2019 e per il quinto periodo di controllo, intercorrente dal 1o gennaio 2020 al 31 dicembre 2023, i metodi di controllo relativi alla determinazione della retribuzione dei gestori per la gestione della rete e alla determinazione dei corrispettivi percepiti per il servizio di trasmissione di energia elettrica (in prosieguo: i «metodi di controllo iniziali»).
16.
Con delibere del 15 dicembre 2021 (in prosieguo: le «delibere del 15 dicembre 2021»), l’Agenzia per l’energia ha modificato le proprie delibere del 30 novembre 2015, per il periodo intercorrente dal 1o gennaio 2022 al 31 dicembre 2023, per quanto riguarda i metodi di controllo iniziali. Nelle delibere del 15 dicembre 2021 veniva precisato che la questione dei metodi di controllo era stata sollevata d’ufficio dall’Agenzia per l’energia successivamente all’entrata in vigore, il 1o agosto 2021, della legge 730/2021.
17.
Il 17 e il 19 gennaio 2022, l’Alajärven Sähkö e l’Elenia hanno rispettivamente adito il markkinaoikeus (Tribunale delle questioni economiche), giudice del rinvio, con ricorso diretto, in particolare, all’annullamento delle delibere del 15 dicembre 2021, in quanto queste avevano modificato i metodi di controllo iniziali, aggiornando i prezzi unitari utilizzati nel calcolo della base della remunerazione dei gestori di rete elettrica ed eliminando il metodo di calcolo alternativo applicabile ai fini della determinazione del tasso di interesse esente da rischi. Nel proprio ricorso, le ricorrenti hanno sostenuto che l’Agenzia per l’energia non avrebbe emanato le delibere autonomamente come autorità di regolazione indipendente, contrariamente a quanto imposto dall’articolo 57 della direttiva 2019/944.
18.
Nella comparsa di risposta, l’Agenzia per l’energia ha chiesto al giudice del rinvio di respingere i ricorsi sostenendo, in particolare, che la modifica dei metodi di controllo iniziali sarebbe stata operata a fronte di modifiche alla legge sul mercato dell’energia elettrica e alla legge in materia di vigilanza. Il legislatore nazionale avrebbe ritenuto che tali modifiche rispondessero ai requisiti del diritto dell’Unione in materia di indipendenza dell’autorità di regolazione nazionale e che si limitassero ad enunciare orientamenti di politica generale.
19.
Il giudice del rinvio sottolinea di essere chiamato a pronunciarsi sulla questione se l’Agenzia per l’energia potesse, con le sue delibere del 15 dicembre 2021, cambiare, nel mezzo di un periodo di controllo in corso, i metodi di controllo iniziali. Nell’ambito di tale esame, occorrerebbe acclarare se le modifiche alla legge sul mercato dell’energia elettrica introdotte dalla legge 730/2021 abbiano violato l’indipendenza di detta agenzia, che è l’autorità nazionale di regolazione, ai sensi dell’articolo 57 della direttiva 2019/944.
20.
A tal riguardo, detta agenzia avrebbe giustificato le delibere richiamandosi principalmente ai lavori preparatori relativi alla legge 730/2021. Le delibere indicherebbero, inter alia, che, successivamente alle modifiche della legge sul mercato dell’energia elettrica operate dalla legge 730/2021, la medesima agenzia ha iniziato a predisporre una modifica dei metodi di controllo iniziali per conformarli ai requisiti derivanti dalla normativa nazionale. Secondo le stesse delibere, l’obiettivo principale di tali modifiche sarebbe consistito nel fornire all’Agenzia per l’energia nuovi strumenti per influire sull’evoluzione dei prezzi di trasmissione dell’energia elettrica senza compromettere lo sviluppo di reti elettriche intelligenti e garantendo la sicurezza dell’approvvigionamento.
21.
Il giudice del rinvio rileva, inoltre, che, secondo il disegno di legge governativo che ha condotto all’emanazione della legge 730/2021 (in prosieguo: il «disegno di legge»), l’obiettivo degli emendamenti alla legge sul mercato dell’energia elettrica sarebbe consistito nel contenimento dell’aumento dei prezzi di distribuzione dell’energia elettrica mediante l’adozione di misure volte a ridurre il livello dei costi dei gestori della rete di distribuzione e nel contenimento dell’aumento del livello dei costi stessi. A tal riguardo, il disegno di legge avrebbe riguardato le modifiche dei metodi di controllo che l’Agenzia per l’energia ha attuato successivamente all’entrata in vigore della legge 730/2021, sottolineando che l’esistenza di una legislazione avente direttamente ad oggetto il contenuto dei metodi di calcolo non costituisce un presupposto per la revisione dei suddetti metodi.
22.
Il disegno di legge preciserebbe altresì che l’Agenzia per l’energia aveva esposto, in una relazione quadro preparata per il Työ- ja elinkeinoministeriö (Ministero dell’Economia e del Lavoro, Finlandia) nell’ambito dei lavori preparatori relativi alla legge 730/2021, che, in occasione delle proposte di modifica della normativa nazionale riguardante i gestori di reti di energia elettrica, essa avrebbe dovuto procedere alla modifica dei metodi di controllo iniziali già per il periodo di controllo allora corrente. Secondo una valutazione di tale ministero richiamata nel disegno di legge, le modifiche dei metodi di calcolo delle tariffe di distribuzione comunicate da tale agenzia avrebbero prodotto un impatto significativo sulle remunerazioni dei gestori di rete e su quelli registrati presso i proprietari delle medesime. Inoltre, il disegno di legge conterrebbe stime dell’impatto economico delle modifiche ai metodi di controllo sul livello di remunerazione consentito ai gestori della rete di distribuzione e sui corrispettivi di distribuzione percepiti da questi ultimi presso i propri clienti.
23.
Peraltro, in una relazione della commissione per gli affari economici elaborata in occasione della discussione parlamentare sul disegno di legge, verrebbe rilevata, in particolare, la necessità di intervenire sulle eccessive remunerazioni dei gestori di rete, resi possibili dai metodi di calcolo applicati. Secondo tale relazione, nei metodi di controllo iniziali la determinazione del valore della rete si basava sui prezzi unitari relativi alle componenti stabiliti dall’Agenzia per l’energia. Orbene, tali prezzi unitari sarebbero stati fissati per un periodo della durata di otto anni, dal 2016 al 2023, sebbene non riflettessero più il livello reale dei costi. Detta relazione evidenzierebbe il fatto che un fattore essenziale sotteso alla disciplina relativa alla tariffazione dei prezzi di trasmissione dell’energia elettrica e dei metodi di calcolo delle tariffe è rappresentato dalla valutazione della rete elettrica, in base alla quale viene determinata la base della remunerazione, e che lo scopo delle proposte di modifica della legislazione nazionale era specificamente quello di consentire una modifica del modello di controllo durante il periodo di controllo in corso.
24.
Il giudice del rinvio aggiunge che l’Alajärven Sähkö e l’Elenia hanno dedotto dinanzi ad esso che la realizzazione degli obiettivi risultanti dai lavori preparatori della legge 730/2021 e gli effetti sull’indipendenza dell’Agenzia per l’energia sarebbero emersi anche dai documenti da loro prodotti in giudizio, in particolare, il materiale di presentazione fornito dal Ministero dell’Economia e del Lavoro in occasione di una conferenza stampa il 15 ottobre 2020 e il materiale di presentazione utilizzato dal Ministro dell’Economia durante una conferenza stampa il 28 gennaio 2021.
25.
Secondo tale giudice, le modifiche della legge sul mercato dell’energia elettrica introdotte dalla legge 730/2021 non riguardavano, di per sé, direttamente i metodi di controllo dei gestori di rete applicati dall’Agenzia per l’energia ai fini della determinazione della congrua remunerazione delle imprese di reti di distribuzione. Inoltre, le menzionate modifiche non avrebbero riguardato né direttamente i prezzi unitari utilizzati per il calcolo della remunerazione né il tasso di interesse esente da rischi applicabile nella determinazione del congruo tasso di remunerazione. Le modifiche in questione sarebbero state dirette a conseguire una riduzione del prezzo di distribuzione dell’energia elettrica, come indicato anche nei lavori preparatori della legge 730/2021. Alla luce di quanto esposto in tali lavori preparatori, all’Agenzia per l’energia sarebbero stati forniti gli strumenti e le ragioni per cambiare i metodi di calcolo al fine di ottenere una riduzione del prezzo di distribuzione dell’energia elettrica già nel mezzo del periodo di controllo in corso, poiché tali modifiche le sarebbero state illustrate e i relativi effetti sarebbero stati valutati in anticipo. Tali considerazioni sembrerebbero aver avuto una chiara incidenza anche sull’emanazione delle delibere del 15 dicembre 2021.
26.
A parere del giudice del rinvio, un’interpretazione della Corte è necessaria per acclarare se l’obiettivo di contenimento dell’aumento dei prezzi di distribuzione dell’energia elettrica e di riduzione di tali prezzi possa essere considerato come una questione non ricadente nei compiti e nelle competenze dell’autorità nazionale di regolazione, quali previsti dall’articolo 59 della direttiva 2019/944, tanto più quando, l’obiettivo della modifica legislativa consista, ad esempio, nel miglioramento dell’efficienza in materia di costi delle società di rete, ovvero se possa trattarsi, al riguardo, di orientamenti di politica generale che esulino dalla sfera di tali compiti e competenze e, in caso affermativo, a quali condizioni. Lo stesso giudice ritiene anche necessario appurare quale rilevanza debba essere attribuita alla circostanza che le dichiarazioni in questione siano contenute nei lavori preparatori della legge 730/2021 (
6
) e se queste possano essere considerate quali orientamenti di politica generale ai sensi dell’articolo 59 di tale direttiva.
27.
In tale contesto, il markkinaoikeus (Tribunale delle questioni economiche) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Quali criteri debbano essere applicati e presi in considerazione nel valutare in quali casi vi sia un’interferenza con i compiti e le competenze di regolamentazione essenziali dell’autorità nazionale di regolazione tale da non preservare l’indipendenza dell’autorità medesima, ai sensi dell’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva sul mercato interno dell’energia elettrica, e in quali casi si tratti, invece, di orientamenti generali non connessi con i compiti e le competenze di regolamentazione di cui all’articolo 59 della direttiva stessa.
2)
Se una modifica della normativa nazionale, quale [quella oggetto del procedimento principale], diretta ad influire sui prezzi di distribuzione dell’energia elettrica nel modo indicato nei lavori preparatori della legge di modifica, introducendo emendamenti alla legge nazionale sul mercato dell’energia elettrica riguardanti il contesto normativo dei gestori di rete, senza incidere, di per sé, direttamente sulle tariffe di trasmissione o di distribuzione o sui metodi di calcolo delle medesime, per effetto delle quali tuttavia l’autorità nazionale di regolazione ha dovuto modificare i propri metodi di controllo nel mezzo di un periodo di controllo in corso, possa essere considerata, con riguardo al requisito dell’indipendenza dell’autorità di regolazione, compatibile con l’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2019/944».
28.
Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte l’Alajärven Sähkö, l’Elenia, l’Agenzia per l’energia, i governi finlandese e cipriota, nonché la Commissione europea.
IV. Analisi
29.
Con le sue questioni pregiudiziali, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2019/944, relativo all’indipendenza delle autorità nazionali di regolazione, debba essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro il cui obiettivo, come indicano i lavori preparatori della legge in esame, sia quello di ottenere una riduzione dei prezzi della distribuzione di energia elettrica e che, pur senza interferire direttamente nelle tariffe di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica e/o nei loro metodi di calcolo, ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva, abbia avuto come conseguenza la modifica, da parte dell’autorità nazionale di regolazione, dei propri metodi di controllo nel mezzo di un periodo di controllo in corso.
30.
Al fine di rispondere a tale questione, esaminerò, in primo luogo, la portata dell’indipendenza conferita alle autorità nazionali di regolazione dalla direttiva 2019/944 (sezione A), quindi, in secondo luogo, il rispetto dell’indipendenza di tali autorità quanto al loro compito di stabilire o approvare le tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o le relative metodologie di calcolo (sezione B).
A.
Sulla portata dell’indipendenza conferita alle autorità nazionali di regolazione dalla direttiva 2019/944
31.
A titolo preliminare, è opportuno ricordare che l’articolo 194, paragrafo 1, TFUE stabilisce che, nel quadro dell’instaurazione o del funzionamento del mercato interno e tenendo conto dell’esigenza di preservare e migliorare l’ambiente, la politica dell’Unione nel settore dell’energia è intesa, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, a garantire il funzionamento del mercato dell’energia, a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione, a promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili, e a promuovere l’interconnessione delle reti energetiche (
7
). Il paragrafo 2 di tale articolo prevede che, fatte salve le altre disposizioni dei trattati, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono le misure necessarie per conseguire gli obiettivi di cui al paragrafo 1, e che tali misure non incidono sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico, fatto salvo l’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE. Di conseguenza, il Trattato FUE, pur stabilendo la competenza dell’Unione nel settore dell’energia, conferisce espressamente agli Stati membri il diritto di decidere, in particolare, delle condizioni di utilizzo delle proprie risorse energetiche. La questione al centro della presente causa verte, in definitiva, proprio sull’articolazione tra queste due competenze, europea e nazionale.
32.
Adottata sulla base dell’articolo 194, paragrafo 2, TFUE, la direttiva 2019/944 deve essere letta in congiunzione con altri atti relativi al mercato dell’energia elettrica e pubblicati in pari data, ossia, in particolare, il regolamento (UE) 2019/941 (
8
) e il regolamento 2019/943. A norma dell’articolo 1, secondo comma, di detta direttiva, essa definisce le principali norme relative all’organizzazione e al funzionamento del settore dell’energia elettrica dell’Unione, riguardanti in particolare norme sull’indipendenza delle autorità di regolamentazione negli Stati membri. Dal terzo comma di tale articolo risulta che la direttiva stabilisce inoltre le modalità di cooperazione tra gli Stati membri, le autorità di regolazione e i gestori dei sistemi di trasmissione nell’ottica di creare un mercato interno dell’energia elettrica totalmente interconnesso che accresca, in particolare, la sicurezza dell’approvvigionamento.
33.
In tale contesto, l’articolo 57, paragrafo 4, della direttiva 2019/944 enuncia che gli Stati membri garantiscono l’indipendenza dell’autorità di regolazione e provvedono affinché essa eserciti i suoi poteri con imparzialità e trasparenza. Al fine di garantire tale indipendenza e nell’esercizio delle competenze ad essa conferite dalla direttiva e dalla legislazione connessa, tale disposizione prevede, da un lato, alla lettera a), che l’autorità di regolazione sia giuridicamente distinta e funzionalmente indipendente da altri soggetti pubblici o privati e, dall’altro, alla lettera b), punti i) e ii), che il personale di tale autorità e le persone responsabili della sua gestione agiscano in maniera indipendente da qualsiasi interesse commerciale e non sollecitino né accettino istruzioni dirette da alcun governo o da altri soggetti pubblici o privati nell’esercizio delle funzioni di regolazione, ove tale requisito lascia impregiudicata la possibilità di una stretta cooperazione, se del caso, con altre pertinenti autorità nazionali, o di elaborazione da parte del governo di orientamenti di politica generale non connessi con i compiti e le competenze di regolazione di cui all’articolo 59 della direttiva medesima. Tali compiti e competenze comprendono, in particolare, il compito, di cui al paragrafo 1, lettera a), dell’articolo 59, di stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasmissione o distribuzione o le relative metodologie di calcolo, o entrambe. Inoltre, ai sensi dell’articolo 57, paragrafo 5, lettera a), della stessa direttiva, per tutelare l’indipendenza dell’autorità di regolazione gli Stati membri provvedono affinché tale autorità possa prendere decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico (
9
).
34.
Sebbene la Corte non abbia ancora avuto occasione di interpretare l’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2019/944, essa ha reso varie sentenze relative all’articolo 35, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2009/72, la cui formulazione è analoga a quella dell’articolo 57, paragrafi 4 e 5. Dalla giurisprudenza della Corte si traggono, ai fini della presente causa, i seguenti insegnamenti.
35.
Per quanto concerne la nozione di «indipendenza», essa non è definita né dall’articolo 57 della direttiva 2019/944 né da alcun’altra disposizione di quest’ultima. Al riguardo, la Corte ha già dichiarato che, nel caso degli organi pubblici, tale nozione designa, nel suo significato abituale, uno status che garantisce all’organo interessato la possibilità di agire in piena libertà rispetto agli organismi nei confronti dei quali deve essere garantita l’indipendenza di tale organo, al riparo da qualsiasi istruzione e influenza esterna (
10
). Tale indipendenza decisionale implica che, nell’ambito dei compiti e delle competenze di regolamentazione di cui all’articolo 59 della direttiva in parola, l’autorità di regolazione adotta le sue delibere in modo autonomo, sulla sola base dell’interesse pubblico, per garantire il rispetto degli obiettivi perseguiti da tale direttiva, senza essere soggetta a istruzioni esterne provenienti da altri organi pubblici o privati (
11
).
36.
Il rispetto di tale indipendenza è obbligatorio de jure e de facto. Pertanto, secondo la giurisprudenza della Corte, la competenza attribuita dalla direttiva 2009/72 esclusivamente all’autorità di regolazione e l’indipendenza di quest’ultima devono essere garantite nei confronti di qualsiasi organo politico, quindi non solo del governo, ma anche nei confronti del legislatore nazionale, il quale non può sottrarre una parte di tali poteri all’autorità di regolazione e attribuirli ad altri organi pubblici (
12
). In tal senso, la Corte ha ritenuto che l’attribuzione a un’autorità diversa da quella di regolazione della competenza a definire taluni elementi determinanti ai fini del calcolo delle tariffe, in relazione ad alcuni impianti di trasmissione dell’energia elettrica, come il margine di profitto, non fosse conforme al diritto dell’Unione (
13
).
37.
Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2019/944 richiede che i rappresentanti dei ministeri nazionali non possano servirsi della loro partecipazione a dei procedimenti relativi alla fissazione dei prezzi per esercitare una qualsivoglia pressione sull’autorità di regolazione o per impartire a quest’ultima istruzioni in grado di orientarne le decisioni nell’ambito dei compiti e delle competenze che le derivano dall’articolo 59 della stessa direttiva. Sebbene detta direttiva non osti a che il governo di uno Stato membro, in particolare attraverso la partecipazione di rappresentanti dei suoi ministeri, possa far valere la sua posizione dinanzi all’autorità nazionale di regolazione riguardo al modo in cui ritiene che tale autorità possa tenere conto dell’interesse pubblico nell’ambito dei suoi compiti di regolamentazione, tale partecipazione e, in particolare, i pareri formulati da detti rappresentanti nel corso dei procedimenti relativi alla fissazione di prezzi non possono avere carattere vincolante né in alcun caso essere considerati, dall’autorità di regolazione, come istruzioni alle quali essa sia tenuta a conformarsi nell’esercizio dei suoi compiti e delle sue competenze (
14
). Per di più, le norme relative alla partecipazione di rappresentanti dei ministeri nazionali ai procedimenti relativi alla fissazione di prezzi non devono pregiudicare la portata delle delibere dell’autorità di regolazione, adottate nell’esercizio dei compiti e delle competenze previsti a detto articolo 59. In particolare, laddove lo richiedano siffatti compiti o competenze, dette norme di partecipazione non possono incidere sulla cogenza e la diretta applicabilità delle delibere di tale autorità, imponendo, ad esempio, che dette delibere siano, prima della loro attuazione, previamente accettate o autorizzate dagli stessi rappresentanti (
15
).
38.
Pertanto, le competenze riservate all’autorità di regolazione rientrano nel settore dell’esecuzione, sulla base di una valutazione tecnica specializzata della realtà, e, nell’esercizio di tali competenze, tale autorità di regolazione è soggetta a principi e a norme stabiliti da un quadro normativo dettagliato a livello dell’Unione, che limitano il suo margine di discrezionalità e le impediscono di operare scelte di natura politica (
16
).
39.
Per quale motivo l’indipendenza dell’autorità di regolazione deve rivestire tale carattere di obbligatorietà? Al riguardo, la Corte ha precisato che la piena indipendenza delle autorità di regolazione rispetto ai soggetti economici e ai soggetti pubblici, siano essi organi amministrativi o organi politici, e in quest’ultimo caso titolari del potere esecutivo o di quello legislativo, è funzionale a garantire che le decisioni prese da tali autorità siano realmente imparziali e non discriminatorie, escludendo la possibilità di un trattamento privilegiato delle imprese e degli interessi economici legati al governo, alla maggioranza o comunque al potere politico e che, inoltre, la rigorosa separazione rispetto al potere politico consente alle autorità di regolazione di inserire la loro azione in una prospettiva a lungo termine, che è necessaria per realizzare gli obiettivi delle direttive relative al mercato dell’energia elettrica (
17
). Tale indipendenza ha quindi lo scopo di evitare i conflitti di interessi a danno dei consumatori. Un autore ha osservato che a tale indipendenza dal settore regolamentato è stata data consistenza giuridica gradualmente, attraverso la giurisprudenza della Corte e poi nel diritto derivato (
18
). La salvaguardia dell’indipendenza delle autorità di regolazione presenta diversi aspetti, che sono stati analizzati, in particolare, dal Consiglio dei regolatori europei dell’energia (CEER) (
19
).
40.
Se è vero che il sistema del diritto dell’Unione privilegia una nozione ampia di indipendenza con riguardo alle competenze specifiche affidate alle autorità nazionali di regolazione (
20
), tale sistema non esclude, tuttavia, che gli Stati membri possano, a determinate condizioni, intervenire sul funzionamento del mercato dell’energia elettrica. Infatti, l’articolo 59 della direttiva 2019/944 stabilisce l’elenco dei compiti e delle competenze conferiti alle autorità di regolazione. Benché tale elenco riguardi numerosi settori, esso non ricomprende l’intero mercato dell’energia elettrica. Al di fuori di tali compiti e competenze, pertanto, gli Stati membri sono liberi di adottare la propria normativa relativa al mercato nazionale dell’energia elettrica. Inoltre, l’articolo 57, paragrafo 4, lettera b), punto ii), di tale direttiva statuisce che il requisito dell’indipendenza del personale dell’autorità di regolazione e delle persone responsabili della sua gestione lascia impregiudicati gli orientamenti di politica generale elaborati dal governo dello Stato membro interessato. Secondo la giurisprudenza della Corte, risulta chiaramente dal tenore letterale di tale disposizione che simili orientamenti di politica generale non riguardano né i compiti né le competenze di regolamentazione previste all’articolo 59 di detta direttiva (
21
).
41.
Come precisato dal considerando 87 della direttiva 2019/944, quest’ultima e la direttiva 2009/73/CE (
22
)«non privano gli Stati membri della possibilità di stabilire ed emanare la propria politica energetica nazionale. Ne consegue che, sulla base delle disposizioni costituzionali di uno Stato membro, potrebbe rientrare nella competenza degli Stati membri di determinare il quadro strategico in cui le autorità di regolazione devono operare, ad esempio per quanto riguarda la sicurezza dell’approvvigionamento. Tuttavia, gli orientamenti generali in materia di politica energetica formulati dallo Stato membro non dovrebbero incidere sull’indipendenza o l’autonomia delle autorità di regolazione».
42.
Tale considerando stabilisce quindi un nesso esplicito tra, da un lato, gli orientamenti di politica generale adottati dal governo di uno Stato membro, che riguardano non solamente il personale e le persone responsabili della gestione dell’autorità di regolazione, ai sensi dell’articolo 57, paragrafo 4, lettera b), punto ii), della direttiva 2019/944, bensì l’insieme degli operatori del mercato dell’energia elettrica, e, dall’altro, la sicurezza dell’approvvigionamento, la quale, secondo l’articolo 59, paragrafo 1, lettera m), di tale direttiva, non rientra nella competenza esclusiva dell’autorità di regolazione (
23
). Da detto considerando risulta altresì che gli Stati membri possono stabilire, più in generale, la propria politica energetica nazionale, come previsto dall’articolo 194, paragrafo 2, TFUE (
24
). Di conseguenza, il governo di uno Stato membro ha diritto di adottare orientamenti di politica generale, in particolare per quanto riguarda la «sicurezza dell’approvvigionamento» di energia elettrica.
43.
La direttiva 2019/944 non definisce la nozione di «sicurezza dell’approvvigionamento». A tal riguardo, sembra utile fare riferimento al regolamento 2019/941, il cui articolo 2, punto 1, definisce la «sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica» come la «capacità di un sistema elettrico di garantire la fornitura di energia elettrica ai clienti con un livello di prestazioni definito stabilito dagli Stati membri interessati». Tale capacità si traduce in un «parametro di affidabilità», il quale indica il necessario livello di sicurezza dell’approvvigionamento dello Stato membro in modo trasparente (
25
), ed è calcolato utilizzando almeno il valore del carico perso e il costo di nuovo ingresso in un determinato periodo ed è espresso come «energia prevista non fornita» e «previsione di perdita di carico» (
26
).
44.
In conclusione, come rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, la direttiva 2019/944 mira a trovare un equilibrio tra, da un lato, il requisito che le autorità nazionali di regolazione siano indipendenti e, dall’altro, il diritto degli Stati membri di stabilire la propria politica energica nazionale in settori che non rientrano nella competenza esclusiva di tali autorità di regolazione, in particolare per quanto riguarda la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica.
B.
Sul rispetto dell’indipendenza delle autorità nazionali di regolazione per quanto riguarda il loro compito di stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasmissione e distribuzione e/o le relative metodologie di calcolo
45.
Ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2019/944, l’autorità di regolazione ha, in particolare, il compito di stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasmissione o distribuzione o le relative metodologie di calcolo, o entrambe (
27
). Peraltro, il paragrafo 7, lettera a), di tale articolo enuncia che, in linea di principio, le autorità di regolazione hanno il compito di fissare o approvare, con sufficiente anticipo rispetto alla loro entrata in vigore, quantomeno le metodologie nazionali usate per calcolare o stabilire le condizioni di connessione e di accesso alle reti nazionali, comprese tariffe di trasmissione e distribuzione o relative metodologie di calcolo che devono consentire che, nella rete, siano effettuati gli investimenti necessari in modo da garantire la fattibilità economica delle reti. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che un’interpretazione di tali disposizioni nel senso che un governo nazionale può fissare o approvare le metodologie di calcolo delle tariffe di accesso alla rete vanificherebbe gli obiettivi perseguiti da tale direttiva (
28
).
46.
Nel caso di specie, come risulta dalla formulazione della seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio ritiene che la legge 730/2021 non incida, di per sé, direttamente sulle tariffe di trasmissione o di distribuzione né sui metodi di calcolo delle medesime. Tuttavia, esso si chiede se tale legge non abbia pregiudicato indirettamente l’indipendenza dell’Agenzia per l’energia, la quale ha successivamente modificato i suoi metodi di controllo nel mezzo di un periodo di controllo.
47.
Sebbene tale giudice faccia riferimento alla legge 730/2021, esso prende in considerazione, più precisamente, i lavori preparatori di quest’ultima, ossia il disegno di legge preparato dal governo. Dalla decisione di rinvio nonché dalle osservazioni scritte di Alajärven Sähkö e del governo finlandese risulta che, adottando tale legge, il Parlamento finlandese ha approvato senza modifiche le proposte legislative contenute nel disegno di legge. In tali circostanze, per rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio al punto 26 delle presenti conclusioni, ritengo che i lavori preparatori di tale legge possano essere considerati come orientamenti di politica generale elaborati dal governo dello Stato membro interessato ai sensi della direttiva 2019/944 (
29
). In ogni caso, tenuto conto della giurisprudenza citata al punto 36 delle presenti conclusioni, l’indipendenza dell’autorità di regolazione nazionale deve essere garantita nei confronti di qualsiasi organo politico, quindi non solo del governo dello Stato membro interessato, ma anche nei confronti del legislatore nazionale.
48.
Il giudice del rinvio sottolinea che l’obiettivo della legge 730/2021, quale risulta da tali lavori preparatori, era quello di conseguire una riduzione dei prezzi di distribuzione dell’energia elettrica in Finlandia. A tal riguardo, in particolare, il disegno di legge avrebbe contenuto stime dell’impatto finanziario delle modifiche dei metodi di controllo sul livello di remunerazione consentito ai gestori della rete di distribuzione e sui corrispettivi di distribuzione percepiti presso i clienti dei gestori della rete di distribuzione. L’Alajärven Sähkö e l’Elenia, nelle proprie osservazioni scritte, sostengono inoltre che il disegno di legge comprendeva calcoli molto precisi sul modo in cui tale legge avrebbe inciso sulle decisioni dell’Agenzia per l’energia relative ai metodi di calcolo.
49.
Il governo finlandese, nelle proprie osservazioni scritte, afferma che in Finlandia, negli anni 2000, tempeste e precipitazioni di neve abbondanti cagionarono considerevoli perturbazioni alle reti di distribuzione di energia elettrica, provocando in tal modo interruzioni di corrente elettrica. Di conseguenza, la legge sul mercato dell’energia elettrica, nella sua versione iniziale, entrata in vigore il 1o settembre 2013, avrebbe assegnato ai gestori di rete obiettivi di miglioramento della sicurezza delle reti di distribuzione, da raggiungere in più fasi, nelle rispettive aree di competenza, entro la fine del 2028 (
30
). Nel corso del 2016, alcuni distributori di energia elettrica avrebbero informato i propri clienti di aumenti di prezzo particolarmente elevati, ciò che ha indotto il governo a introdurre in questa legge delle disposizioni, entrate in vigore il 1o settembre 2017, volte, in particolare, a facilitare la proroga del periodo di attuazione dei requisiti in materia di sicurezza delle reti di distribuzione, al fine di ridurre il livello dei costi per i gestori delle reti di distribuzione e di contenere l’aumento dei prezzi di trasmissione dell’energia elettrica. Il governo che si insediò nel 2019 avrebbe previsto la prosecuzione di tali misure proponendo misure per lo sviluppo e la sicurezza delle reti di distribuzione, dal momento che l’Agenzia per l’energia era competente a modificare i metodi di calcolo dei corrispettivi di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica.
50.
Sempre secondo il governo finlandese, la legge 730/2021 ha apportato le seguenti modifiche: in primo luogo, è stato introdotto un periodo supplementare di otto anni per l’attuazione dei requisiti in materia di sicurezza della gestione del sistema di distribuzione, conformemente al nuovo articolo 119 della legge sul mercato dell’energia elettrica; in secondo luogo, è stata inserita una disposizione, ovvero l’articolo 19, secondo comma, punto 6, secondo la quale il gestore della rete deve essere in grado di fornire i servizi di trasmissione e distribuzione agli utenti della sua rete in modo efficiente in termini di costi e, in terzo luogo, l’articolo 52 di detta legge, relativo al piano di sviluppo della rete di distribuzione, è stato integrato affinché tale piano potesse essere in seguito utilizzato per incoraggiare e controllare l’efficienza in materia di costi dello sviluppo della rete di distribuzione, in particolare esigendo che tale piano indichi se il gestore di rete ricorra alla partecipazione attiva della domanda, a misure di efficienza energetica, di accumulatori di energia elettrica o ad altre risorse intese quali alternative all’espansione della capacità di trasmissione della rete di distribuzione. Il governo finlandese aggiunge che, alla luce dell’allentamento dei requisiti in materia di sicurezza dell’approvvigionamento che è conseguito a tali modifiche, l’Agenzia per l’energia era legittimata a modificare i metodi di calcolo delle tariffe di distribuzione al fine di impedire ai gestori di reti di riscuotere dai propri clienti oneri di distribuzione indebitamente elevati.
51.
A tal riguardo, occorre rammentare che, per quanto riguarda la competenza della Corte a rispondere alle questioni pregiudiziali, il sistema di cooperazione istituito dall’articolo 267 TFUE è fondato su una netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte. Nell’ambito di un procedimento avviato in forza di tale articolo, l’interpretazione delle disposizioni nazionali incombe ai giudici degli Stati membri e non alla Corte e non spetta a quest’ultima pronunciarsi sulla compatibilità di norme di diritto interno con le disposizioni del diritto dell’Unione. Per contro, la Corte è competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi interpretativi attinenti al diritto dell’Unione che consentano a detto giudice di valutare la compatibilità di norme di diritto interno con la normativa dell’Unione (
31
).
52.
In via generale, il solo fatto che il governo di uno Stato membro tenti di ottenere una riduzione dei prezzi della distribuzione di energia elettrica non appare, di per sé, incompatibile con l’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2019/944. Infatti, come è stato precedentemente rilevato, tale direttiva non priva gli Stati membri della possibilità di stabilire la propria politica energetica nazionale.
53.
È vero che, per sua stessa natura, l’esercizio da parte di uno Stato membro delle proprie competenze quanto alla definizione della propria politica energetica nazionale comporta inevitabilmente ripercussioni sui costi di gestione della rete elettrica e in pratica, quindi, non è sempre facile distinguere tra l’attuazione di una politica energetica nazionale e il rispetto dei poteri dell’autorità di regolazione (
32
). Benché la giurisprudenza della Corte non sia andata esente da critiche (
33
), tuttavia, mi sembra che essa consenta di tracciare una linea di demarcazione tra le competenze delle autorità di regolazione e quelle degli Stati membri.
54.
Infatti, nella definizione della propria politica energetica nazionale, gli Stati membri sono competenti a determinare il livello della sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica, ove non abbiano conferito tale competenza all’autorità di regolazione. Così, uno Stato membro ha diritto a optare per un parametro di affidabilità inferiore per le proprie reti energetiche se ritiene che il parametro precedente, pur non compromettendo la sostenibilità economica di tali reti, comporti un costo complessivo eccessivo. Tale abbassamento del parametro di affidabilità comporta, in linea di principio, una riduzione dei costi di investimento per i gestori delle reti di trasmissione e di distribuzione e, infine, una conseguente riduzione delle tariffe per i consumatori. Ciò, peraltro, non significa che, di fatto, lo Stato membro stabilisca le tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o le relative metodologie di calcolo. Infatti, l’influenza sui metodi di calcolo delle tariffe dei gestori delle reti di distribuzione appare come un risultato del tutto indiretto dell’interesse legittimo dello Stato membro a scegliere il livello della propria sicurezza di approvvigionamento di energia elettrica.
55.
Inoltre, conformemente all’articolo 194, paragrafo 2, TFUE, gli Stati membri sono competenti a determinare le condizioni di utilizzo delle proprie risorse energetiche. A prima vista, il fatto che uno Stato membro imponga ai gestori di rete di fornire i servizi di trasmissione e distribuzione agli utenti in modo efficiente in termini di costi e che il piano di sviluppo della rete di distribuzione possa in futuro consentire di incoraggiare e controllare l’efficienza in materia di costi dello sviluppo di tale rete sembra rientrare in tale competenza. Infatti, gli Stati membri hanno il diritto di perseguire il miglior utilizzo possibile delle proprie risorse di energia elettrica.
56.
Per contro, quando l’autorità di regolazione ha il compito di stabilire o approvare le tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o le relative metodologie di calcolo, in applicazione dell’articolo 59, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2019/944, spetta unicamente a tale autorità di determinare le metodologie di calcolo e l’importo di tali tariffe. In tal senso, la Corte ha rilevato che il governo di uno Stato membro non può fissare le metodologie di determinazione dei corrispettivi per l’accesso alla rete e decidere in quali casi e in quale contesto l’autorità nazionale di regolazione possa fissare dette condizioni o metodologie, o approvarle su richiesta del gestore di sistema, nonché in quali casi particolari di utilizzo della rete e a quali condizioni tale autorità possa, in casi puntuali, approvare o vietare tariffe individuali di accesso a tale rete (
34
).
57.
Pertanto, come rilevato dalla Commissione nelle proprie osservazioni scritte, modifiche della normativa nazionale non sarebbero conformi alla direttiva 2019/944 se definissero nel dettaglio i propri effetti sulle tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o sulle relative metodologie di calcolo, in quanto, ai sensi degli articoli 57 e 59 di tale direttiva, l’autorità di regolazione dispone della competenza esclusiva a valutare le conseguenze delle modifiche apportate, in particolare, al parametro di affidabilità e a rispecchiarle nei metodi di fissazione dei prezzi.
58.
A tal riguardo, l’Alajärven Sähkö e l’Elenia fanno valere che il Ministero dell’Economia e del Lavoro, il ministro responsabile del mercato dell’energia elettrica e il Parlamento finlandese hanno dato all’Agenzia per l’energia istruzioni molto dettagliate sulle modifiche che quest’ultima doveva apportare, a seguito dell’adozione della legge 730/2021, ai metodi di controllo da essa definiti in precedenza, il che costituirebbe una modalità indiretta di fissazione delle tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o delle relative modalità di calcolo. Dal canto suo, l’Agenzia per l’energia sostiene che la sua relazione quadro, che riguardava i metodi di controllo della congruità delle tariffe di gestione della rete elettrica, è stata realizzata in modo autonomo e che, ai fini della prevedibilità del processo legislativo, è auspicabile che l’autorità di regolazione abbia la possibilità di fornire un parere indipendente sul potenziale impatto delle modifiche della legislazione nazionale. Poiché un parere siffatto ha il fine di illustrare al legislatore nazionale l’impatto di tali modifiche sulle tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o sulle relative metodologie di calcolo, ritengo che esso non pregiudichi l’indipendenza dell’autorità di regolazione in una situazione in cui essa ha potuto agire in modo autonomo, sulla sola base dell’interesse pubblico, per garantire il rispetto degli obiettivi perseguiti da tale direttiva, senza essere soggetta a istruzioni esterne provenienti da altri organi (
35
), circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
59.
Aggiungo che, secondo la formulazione della seconda questione pregiudiziale, l’Agenzia per l’energia «ha dovuto modificare i propri metodi di controllo» a seguito dell’adozione della legge 730/2021, il che può essere inteso come imposizione di un obbligo a tale agenzia. Allo stesso tempo, dalla decisione di rinvio risulta che, nelle sue delibere del 15 dicembre 2021, l’Agenzia afferma di aver sollevato d’ufficio la questione dei metodi di controllo successivamente all’entrata in vigore di tale legge. Inoltre, nelle proprie osservazioni scritte, la medesima agenzia afferma che la corretta formulazione della questione dovrebbe essere «ha ritenuto necessario modificare i propri metodi di controllo» nel senso che, ai sensi dell’articolo 13, primo comma, punto 2, della legge in materia di vigilanza, essa può modificare la propria delibera di fissazione dei metodi di controllo alla luce dell’evoluzione della legislazione nazionale, e che tale disposizione lascia esplicitamente all’autorità di regolazione il potere di valutare la necessità e i presupposti dei metodi di controllo e delle modifiche ivi apportate. Di conseguenza, la stessa Agenzia per l’energia ritiene di non aver agito nell’ambito di una competenza vincolata per quanto riguarda la fissazione delle tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o delle relative metodologie di calcolo.
60.
Inoltre, nelle sue osservazioni scritte, il governo cipriota osserva che, secondo la formulazione della seconda questione pregiudiziale, l’autorità nazionale di regolazione ha modificato i propri metodi di controllo «nel mezzo di un periodo di controllo in corso». Tale governo ne deduce che una siffatta modifica non sembra conforme all’articolo 59, paragrafo 7, della direttiva 2019/944, ai sensi del quale le autorità di regolazione hanno il compito di fissare o approvare, «con sufficiente anticipo rispetto alla loro entrata in vigore», quantomeno le metodologie nazionali usate per calcolare o stabilire le tariffe di trasmissione e distribuzione o le relative metodologie di calcolo, e che qualora tale modifica sia stata imposta, ciò pregiudicherebbe l’indipendenza dell’autorità nazionale di regolazione. Tuttavia, occorre rilevare che il giudice del rinvio non interroga la Corte sulla questione dell’applicabilità temporale delle delibere del 15 dicembre 2021. Infatti, la decisione di rinvio non ne fa menzione. Pertanto, non vi è motivo di esaminare tale questione.
61.
In definitiva, spetta al giudice del rinvio valutare se la legge 730/2021 rientri nell’ambito delle competenze conferite agli Stati membri dalla direttiva 2019/944, vale a dire se lo Stato membro interessato si sia strettamente limitato a stabilire la propria politica energetica nazionale, in particolare per quanto riguarda la sicurezza dell’approvvigionamento della rete elettrica e le condizioni di utilizzo delle proprie risorse energetiche, o se abbia invaso la competenza esclusiva dell’autorità nazionale di regolazione di stabilire le tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o le relative metodologie di calcolo.
62.
Alla luce di quanto precede, ritengo che l’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2019/944 debba essere interpretato nel senso che esso non osta alla normativa di uno Stato membro che abbia lo scopo, come indicato dai relativi lavori preparatori, di influire al ribasso sui prezzi di distribuzione dell’energia elettrica senza incidere, di per sé, direttamente sulle tariffe di trasmissione o di distribuzione e/o sui relativi metodi di calcolo, per effetto della quale tuttavia l’autorità nazionale di regolazione ha modificato i propri metodi di controllo, purché tale normativa sia espressione degli orientamenti di politica generale elaborati dal governo dello Stato membro per quanto riguarda la sua politica energetica nazionale, in particolare per quanto riguarda la determinazione del livello della sicurezza dell’approvvigionamento e delle condizioni di utilizzo delle risorse energetiche, che non rientrano nei compiti e nelle competenze dell’autorità di regolazione ai sensi dell’articolo 59 di tale direttiva.
V. Conclusione
63.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal markkinaoikeus (Tribunale delle questioni economiche, Finlandia) come segue:
L’articolo 57, paragrafi 4 e 5, della direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE,
deve essere interpretato nel senso che:
esso non osta alla normativa di uno Stato membro che abbia lo scopo, come indicato dai relativi lavori preparatori, di influire al ribasso sui prezzi di distribuzione dell’energia elettrica senza incidere, di per sé, direttamente sulle tariffe di trasmissione e di distribuzione e/o sui relativi metodi di calcolo, per effetto della quale tuttavia l’autorità nazionale di regolazione ha modificato i propri metodi di controllo, purché tale normativa sia espressione degli orientamenti di politica generale elaborati dal governo dello Stato membro per quanto riguarda la sua politica energetica nazionale, in particolare per quanto riguarda la determinazione del livello della sicurezza dell’approvvigionamento e delle condizioni di utilizzo delle risorse energetiche, che non rientrano nei compiti e nelle competenze dell’autorità di regolazione ai sensi dell’articolo 59 di tale direttiva.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE (GU 2019, L 158, pag. 125). Ai sensi dell’articolo 72 della direttiva 2019/944, quest’ultima ha abrogato la direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (GU 2009, L 211, pag. 55), con effetto dal 1o gennaio 2021.
(
3
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell’energia elettrica (GU 2019, L 158, pag. 54).
(
4
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (GU 2019, L 158, pag. 22).
(
5
)	La legge 730/2021 è entrata in vigore il 1o agosto 2021.
(
6
)	Il giudice del rinvio fa riferimento, al riguardo, alla sentenza del 29 aprile 2004, Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	V. sentenza del 15 luglio 2021, Germania/Polonia (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).
(
8
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sulla preparazione ai rischi nel settore dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2005/89/CE (GU 2019, L 158, pag. 1).
(
9
)	Del pari, il considerando 80 della direttiva 2029/944 enuncia che, ai fini del buon funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica, occorre che i regolatori dell’energia possano prendere decisioni su tutti gli aspetti della regolamentazione ed essere interamente indipendenti da tutti gli altri interessi pubblici o privati. Tale considerando precisa anche che ciò non preclude il ricorso giurisdizionale né la vigilanza parlamentare ai sensi delle leggi costituzionali degli Stati membri.
(
10
)	V., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Germania (Trasposizione delle direttive 2009/72 e 2009/73) (C‑718/18; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Germania, EU:C:2021:662, punto 108 e giurisprudenza ivi citata).
(
11
)	V., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, punto 109 e giurisprudenza ivi citata.
(
12
)	V., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, punto 130.
(
13
)	V. sentenza del 29 ottobre 2009, Commissione/Belgio (C‑474/08, EU:C:2009:681, punti da 29 a 31).
(
14
)	V., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punti 62 e 63). A proposito di tale sentenza, v. anche Rizzuto, F., «Is There Now an Autonomous EU Law concept of Independence of General Application?», European Competition and Regulatory Law Review, 2021, vol. 5, n. 1, pagg. da 64 a 75.
(
15
)	V., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punto 64).
(
16
)	V., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, punto 132.
(
17
)	V. sentenza Commissione/Germania, punto 112. Al punto 126 di tale sentenza, la Corte ha altresì rilevato che il principio di democrazia non osta all’esistenza di autorità pubbliche situate al di fuori dell’amministrazione gerarchica classica e più o meno indipendenti dal governo, che spesso esercitano funzioni regolatrici o compiti che devono essere sottratti all’influenza politica, pur restando soggetti al rispetto della legge, sotto il controllo dei giudici competenti, e che il fatto di conferire alle autorità di regolazione nazionali uno status indipendente dall’amministrazione generale non è di per sé tale da privare dette autorità della loro legittimità democratica, in quanto esse non sono sottratte a ogni influenza parlamentare.
(
18
)	V. Delzangles, H., L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes [L’indipendenza delle autorità di regolazione settoriali, comunicazioni elettroniche, energia e poste (traduzione libera)], tesi di dottorato sostenuta il 30 giugno 2008 all’Università di Bordeaux IV (Francia), in particolare pag. 234.
(
19
)	V. la relazione (disponibile solo in lingua inglese) del CEER dal titolo «Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency», 13 dicembre 2016, disponibile al seguente indirizzo: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06-03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	V. conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nella causa Commissione/Germania (Trasposizione delle direttive 2009/72 e 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, paragrafo 128).
(
21
)	V., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, punto 110.
(
22
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (GU 2009, L 211, pag. 94).
(
23
)	Nelle sue osservazioni scritte, il governo finlandese sottolinea che, ai sensi dell’articolo 6, primo comma, punto 7, della legge sulla vigilanza, il legislatore nazionale non ha conferito all’autorità di regolazione il potere di approvare o di definire le norme in materia di sicurezza e sviluppo delle reti di distribuzione di energia elettrica, bensì il compito di vigilare sul rispetto delle stesse e di partecipare all’elaborazione dei requisiti relativi alla qualità di servizio delle reti e alla fornitura di energia elettrica.
(
24
)	V. paragrafo 31 delle presenti conclusioni.
(
25
)	V. articolo 25, paragrafo 1, del regolamento 2019/943.
(
26
)	V. articolo 25, paragrafo 3, del regolamento 2019/943. A titolo di esempio, il Regno del Belgio ha stabilito un parametro di affidabilità di tre ore. V., in tal senso, l’arrêté royal du 4 septembre 20[2]2 modifiant l’arrêté royal du 31 août 2021 relatif à la détermination de la norme de fiabilité et à l’approbation des valeurs du coût de l’énergie non distribuée et du coût d’un nouvel entrant (regio decreto del 4 settembre 20[2]2, che modifica il regio decreto del 31 agosto 2021 relativo alla determinazione del parametro di affidabilità e all’approvazione dei valori del carico perso e del costo di nuovo ingresso) (Moniteur belge del 14 settembre 2022, pag. 67240).
(
27
)	Inoltre, il considerando 82 di tale direttiva afferma che le autorità di regolazione dovrebbero fissare o approvare tariffe di rete individuali per le reti di trasmissione e di distribuzione o stabilire una metodologia, o entrambi, e che, in tutti i casi, dovrebbe essere preservata l’indipendenza delle autorità di regolazione nella fissazione delle tariffe di rete a norma dell’articolo 57, paragrafo 4, lettera b), punto ii) della direttiva.
(
28
)	V., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, punto 113.
(
29
)	Inoltre, l’Alajärven Sähkö e l’Elenia, nelle proprie osservazioni scritte, rilevano che, nell’ordinamento giuridico finlandese, i documenti preparatori di una legge, quali le relazioni dei gruppi di lavoro, i pareri dei comitati e delle commissioni parlamentari e i disegni di legge del governo, svolgono un ruolo importante nell’interpretazione della legge medesima e sono regolarmente utilizzati per risalire alle intenzioni del legislatore e che più i documenti preparatori sono dettagliati e recenti, maggiore è il loro peso nell’interpretazione e nell’applicazione della norma di legge.
(
30
)	Il governo finlandese precisa che tale legge, nella sua versione iniziale, prevedeva l’obbligo di progettare, costruire e mantenere le reti di distribuzione in modo tale che un guasto di tali reti dovuto ad una tempesta o al peso della neve non comportasse un’interruzione della distribuzione di energia elettrica superiore a sei ore nelle zone urbane e a 36 ore nelle altre zone.
(
31
)	V., sentenza dell’8 maggio 2024, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (Associazioni di magistrati) (C‑53/23, EU:C:2024:388, punto 14 e giurisprudenza ivi citata).
(
32
)	V., in tal senso, Huhta, K., «C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law», European Energy and Environmental Law Review, 2021, vol. 30, n. 6, pagg. da 255 a 265, e in particolare pag. 261. Secondo tale autrice, la sentenza Commissione/Germania ha ulteriormente oscurato la demarcazione tra gli orientamenti di politica energetica generale formulati da uno Stato membro e questioni che rientrano esclusivamente nella competenza delle autorità nazionali di regolazione nella misura in cui gli Stati membri, e non le autorità di regolazione, godono di un ampio margine di discrezionalità nel determinare cosa costituisca un interesse pubblico. Tale autrice ha anche sottolineato che nessuna politica energetica nazionale può evitare di prendere posizione sui prezzi dell’energia e sulla sua tariffazione, sicché gli orientamenti generali di politica energetica sono particolarmente suscettibili di incidere sulle condizioni di fissazione delle tariffe medesime.
(
33
)	V. Huhta, K., op. cit., pag. 261.
(
34
)	V. sentenza Commissione/Germania, punti da 114 a 116. V. anche sentenza del 3 dicembre 2020, Commissione/Belgio (Mercati dell’energia elettrica e del gas naturale) (C‑767/19, EU:C:2020:984, punti da 98 a 115).
(
35
)	V. paragrafo 36 delle presenti conclusioni.