62001CC0434_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Premessa
1 Nella presente causa la Commissione delle Comunità europee contesta al Regno Unito di aver mancato agli obblighi che gli incombono in virtù degli artt. 12 e 16 della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (in prosieguo: la «direttiva 92/43» o la «direttiva») (1).
I -
Quadro giuridico
La disciplina comunitaria
2 La direttiva 92/43, adottata sulla base dell'art. 130 S del Trattato (divenuto art. 175 CE), intende essenzialmente contribuire al mantenimento della biodiversità attraverso la conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche (art. 2). A questo fine essa obbliga gli Stati membri a predisporre una coerente rete ecologica europea di zone speciali di conservazione, per garantire la conservazione di certi tipi di habitat naturali e degli habitat di talune specie di flora e fauna (artt. 3 e ss. e allegati I, II e III).
3 Inoltre, la direttiva individua determinate specie animali e vegetali per la cui conservazione sono necessarie misure di «rigorosa tutela» (artt. 12 e ss. e allegato IV).
4 In particolare, l'art. 12, n. 1, così dispone:
«Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari atti ad istituire un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui all'allegato IV, lettera a), nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di:
a)
qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell'ambiente naturale;
b)
perturbare deliberatamente tali specie, segnatamente durante il periodo di riproduzione, di allevamento, di ibernazione e di migrazione;
c)
distruggere o raccogliere deliberatamente le uova nell'ambiente naturale;
d)
deterioramento o distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo».
5 Fra le specie protette ai sensi di tale disposizione l'allegato IV menziona, per quanto qui interessa, il tritone crestato (Triturus cristatus).
6 L'art. 16, n. 1, della direttiva introduce una limitata eccezione al suddetto obbligo di «rigorosa tutela» di cui all'art. 12, prevedendo in particolare che:
«A condizione che non esista un'altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale, gli Stati membri possono derogare alle disposizioni previste dagli articoli 12, 13, 14 e 15, lettere a) e b):
a) per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali;
b) per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà;
c)
nell'interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente;
d) per finalità didattiche e di ricerca, di ripopolamento e di reintroduzione di tali specie e per operazioni di riproduzione necessarie a tal fine, compresa la riproduzione artificiale delle piante;
e) per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all'allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti».
La disciplina nazionale
7 L'attuazione nel Regno Unito degli artt. 12 e 16 della direttiva è assicurata tramite le Conservation (Natural Habitats) Regulations del 1994 (in prosieguo: le «Regulations»).
8 In particolare, la Regulation 39, n. 1, impone il divieto di catturare, uccidere o perturbare esemplari delle specie protette a livello europeo nel loro ambiente naturale, di distruggerne o raccoglierne le uova nonché di deteriorare o distruggere i siti di riproduzione o le aree di riposo delle specie stesse.
9 In forza della Regulation 44, tuttavia, le autorità competenti possono autorizzare lo svolgimento di attività in deroga al regime di tutela delle specie protette a livello europeo (in prosieguo: le «autorizzazioni in deroga»), quando la deroga sia necessaria per il raggiungimento di determinate finalità, tra cui in particolare,
«(...)
c) la protezione degli animali o delle piante selvatiche, o la loro introduzione in zone particolari;
(...)
e) la salvaguardia della sanità e sicurezza pubblica o di altre ragioni imperative di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente;
(...) » (2).
10 Ai sensi del n. 3 della Regulation 44, le autorizzazioni in deroga possono essere concesse soltanto dopo che le autorità competenti abbiano constatato che non esiste un'altra soluzione valida e che la deroga non pregiudica il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle popolazioni della specie interessata nella sua «area di ripartizione naturale».
11 Le autorità competenti a concedere le autorizzazioni in deroga sono, in forza del combinato disposto della Regulation 44, n. 4, e della Regulation 4, gli organismi di conservazione della natura competenti per territorio (vale a dire, il Nature Council for England, il Countryside Council for Wales e lo Scottish Natural Heritage for Scotland) per i casi contemplati dalle lettere a) fino a d) della Regulation 44, n. 2, mentre per quelli contemplati dalle lettere e) fino a g) della stessa disposizione sono il Minister of Agriculture, Fisheries and Food o il Secretary of State.
12 Inoltre, ai sensi della Regulation 3, n. 4, le autorità pubbliche britanniche devono tener conto, nell'esercizio delle loro funzioni, delle prescrizioni della direttiva 92/43.
13 Secondo quanto si desume dal fascicolo, la Regulation 3, n. 4, trova in particolare applicazione quando l'attività che può dare luogo ad una «perturbazione» è rilevante anche dal punto di vista della regolamentazione urbanistica.
14 In tal caso infatti - sempre per quanto è dato intendere dal fascicolo - il soggetto interessato dovrà anzitutto richiedere il rilascio di una licenza edilizia all'autorità urbanistica locale. Quest'ultima potrà rifiutare la licenza, in considerazione del rischio di «perturbazione» di una specie protetta, o condizionarla all'ottenimento di un'autorizzazione in deroga ai sensi della Regulation 44.
15 Nell'esercizio di questa discrezionalità, le autorità urbanistiche si attengono a linee direttrici in materia di urbanistica (per il Galles si tratta delle Planning Guidance Wales del 1999). In forza di tali linee direttrici, in particolare, qualora nel sito per il quale è richiesta una licenza edilizia siano presenti specie protette, le autorità urbanistiche locali, prima di concedere la licenza, dovrebbero consultare le autorità competenti a concedere le autorizzazioni in deroga (Planning Guidance n. 5.3.20). In ogni caso, però, la licenza edilizia richiesta non dovrebbe essere negata «se il progetto può essere sottoposto a condizioni che consentano di evitare un impatto dannoso sugli habitat selvatici (...), o se vi sono altri fattori sostanziali tali da prevalere sulle esigenze di tutela ambientale» (Planning Guidance n. 5.3.21) (3).
II -
Fatti e procedura
16 A seguito di alcune denunce di privati, che riferivano di «perturbazioni» di popolazioni di tritone crestato avvenute nel Galles, nei siti di Broughton Park, Pontblyddyn e Connah's Quay, il 28 aprile 1999 la Commissione, dopo aver chiesto chiarimenti alle autorità britanniche, inviava al Regno Unito una lettera di messa in mora. A tale lettera seguiva il 2 febbraio 2001 un parere motivato, in cui si contestava il mancato rispetto degli artt. 12 e 16 della direttiva, in particolare l'inosservanza delle condizioni previste dall'art. 16, n. 1, lett. a) e c), per l'autorizzazione di attività in deroga al regime di «tutela rigorosa» di cui all'art. 12.
17 Insoddisfatta delle risposte e dei chiarimenti forniti dal governo del Regno Unito, la Commissione adiva la Corte con il presente ricorso.
III -
Analisi giuridica
18 Nella fase scritta del presente giudizio la Commissione, preso atto di alcune modifiche normative introdotte, seppure tardivamente, dal Regno Unito, ha in buona sostanza rinunciato alla censura relativa al mancato rispetto dell'art. 16, n. 1, lett. a), della direttiva (4).
19 L'oggetto del presente giudizio è dunque ormai limitato alla censura con cui la Commissione contesta al Regno Unito di non aver dato corretta attuazione all'art. 16, n. 1, lett. c), della direttiva per i casi in cui il rischio di «perturbazione» di una specie protetta ai sensi dell'art. 12 e dell'allegato IV della direttiva discenda da un'attività per la quale è richiesta la concessione di un'autorizzazione edilizia.
Argomenti delle parti
20 Le critiche della Commissione sono incentrate, essenzialmente, sulla ripartizione delle attribuzioni fra le autorità urbanistiche locali, competenti al rilascio di licenze edilizie, e le autorità competenti alla concessione delle autorizzazioni in deroga di cui alla Regulation 44.
21 La Commissione rileva infatti che, nella prassi britannica, la concessione della licenza edilizia relativa ad un territorio popolato da specie protette precede la domanda di deroga.
22 Orbene, a suo giudizio, in tali condizioni l'autorità competente alla concessione dell'autorizzazione in deroga, adita dopo la concessione della licenza edilizia, non sarebbe più in grado di decidere se esista o meno una valida alternativa al progetto urbanistico in questione, come invece richiede l'art. 16, n. 1, della direttiva.
23 Detta autorità, del resto, nel vagliare la richiesta di autorizzazione in deroga ai sensi dell'art. 16, n. 1, lett. c), non potrebbe neppure mettere in dubbio la sussistenza di «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico», tanto più che la sua decisione si baserà normalmente sugli stessi presupposti di fatto già presi in considerazione dall'autorità urbanistica locale che ha già concesso la licenza edilizia.
24 Ciò sarebbe in buona sostanza comprovato dalle affermazioni contenute in una lettera del 25 ottobre 2000 inviata dal Department of Environment, Transport and the Regions ad uno dei privati che con la loro denuncia hanno dato impulso alla procedura d'infrazione. In tale lettera si affermava infatti che, nel valutare una richiesta di autorizzazione in deroga, «si tiene conto che un'autorità pubblica ha concesso una licenza edilizia per il progetto nell'ambito delle procedure appropriate e nel contesto della pianificazione urbanistica. In tali casi si prenderà atto del fatto che l'autorità urbanistica ha già deciso che le considerazioni sostanziali rilevanti militano in favore del progetto» (5).
25 Né sarebbe sufficiente ad assicurare una corretta trasposizione dell'art. 16 della direttiva la generica previsione della Regulation 3, ai sensi della quale le autorità pubbliche, e tra queste anche le autorità urbanistiche, hanno il dovere di «tener conto» della direttiva nell'adempimento delle loro funzioni. Del resto, la Planning Guidance n. 5.3.21 (supra, paragrafo 15), nel prevedere che la licenza non possa essere negata se il progetto può essere sottoposto a condizioni che consentano di evitare un impatto dannoso sugli habitat selvatici o «se vi sono altri fattori sostanziali tali da prevalere sulle esigenze di tutela ambientale», confermerebbe che la prassi amministrativa britannica non è ispirata ad un approccio così rigoroso come quello voluto dall'art. 16, n. 1, della direttiva.
26 Da parte sua, il Regno Unito sottolinea in primo luogo che le autorità urbanistiche locali sono obbligate a tener conto della direttiva nell'esercizio delle proprie funzioni. Esse non possono, dunque, accordare una licenza edilizia il cui esercizio rischierebbe di pregiudicare una specie protetta se non sono convinte che siano soddisfatte le condizioni di cui all'art. 16 della direttiva.
27 Ma, ciò che più conta, fa valere il governo resistente, il rispetto dell'art. 16 della direttiva è assicurato direttamente dalle autorità competenti a concedere un'autorizzazione in deroga ai sensi della Regulation 44. La circostanza che tali autorità si basino in linea di massima sugli elementi di fatto che sono loro comunicati dall'autorità urbanistica locale non ne limita in alcun modo la discrezionalità, e men che mai le vincola alle valutazioni espresse su quegli elementi di fatto dall'autorità urbanistica locale che ha concesso la licenza edilizia.
28 Non si potrebbe neppure sostenere, come invece sembra fare la Commissione, che la lettera del 25 ottobre 2000 (supra, paragrafo 24) costituisca prova di un'erronea prassi applicativa da parte delle autorità britanniche. Ad avviso del Regno Unito, infatti, quella lettera sarebbe citata dalla Commissione in modo incompleto e fuorviante, perché è omessa proprio la frase finale, da cui si desumerebbe chiaramente che l'autorità competente si assume la piena responsabilità di decidere se siano o meno soddisfatti i requisiti di cui alla Regulation 44, nonostante l'avvenuta concessione di una licenza edilizia da parte dell'autorità urbanistica locale.
Valutazione
29 Prima di passare alla valutazione dei contrapposti argomenti della ricorrente e del resistente, devo osservare che nel presente giudizio non vi è alcuna contestazione circa l'interpretazione delle rilevanti disposizioni di diritto comunitario.
30 Non è controverso, infatti, che al fine di concedere una deroga al regime di «rigorosa tutela» delle specie protette è necessario che lo Stato membro interessato vagli la sussistenza dei requisiti di cui all'art. 16 della direttiva. Neppure è controverso che la Regulation 44 dà piena attuazione, sul piano formale, all'art. 16 della direttiva.
31 Ciò di cui si discute, in questa sede, è se il funzionamento del sistema britannico sia, nella sua applicazione pratica, tale da impedire il rispetto degli obblighi imposti dalla direttiva.
32 Ciò posto, devo anzitutto rammentare che, secondo una costante giurisprudenza, nell'ambito di un procedimento per inadempimento ex art. 226 CE, incombe alla Commissione provare il preteso inadempimento. Essa deve fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l'esistenza di tale inadempimento, senza potersi fondare su alcuna presunzione (6).
33 Nel caso di specie, dunque, si tratta di stabilire se gli elementi forniti dalla Commissione siano sufficienti a provare che il funzionamento del sistema britannico determina, nella pratica, l'autorizzazione di attività «perturbative» in deroga al regime di «rigorosa tutela» senza che sia previamente accertato che non esiste alcuna valida alternativa e che ricorre una delle giustificazioni tassativamente previste dall'art. 16, n. 1, lett. c), della direttiva.
34 Ora, la Commissione critica anzitutto il fatto (peraltro contestato dal Regno Unito) che le autorità urbanistiche locali, pur essendo genericamente tenute al rispetto della direttiva, non sarebbero vincolate, nel decidere se concedere o meno la licenza edilizia, da criteri altrettanto stringenti di quelli previsti dall'art. 16 della direttiva ai fini della concessione di autorizzazioni in deroga.
35 Questo fatto sarebbe decisivo ai fini della presente procedura, dato che, sempre ad avviso della ricorrente, la decisione sulla concessione di una licenza edilizia pregiudicherebbe, in buona sostanza, anche la successiva decisione sull'autorizzazione in deroga da parte delle autorità individuate dal combinato disposto della Regulation 44 e della Regulation 4.
36 Secondo la Commissione, infatti, la valutazione della richiesta di autorizzazione in deroga da parte di queste ultime autorità dipende dalle informazioni fornite dalle autorità urbanistiche locali che hanno esaminato la richiesta di licenza edilizia e non può quindi discostarsi dalla valutazione da queste operata.
37 L'unico elemento di prova prodotto a suffragio della tesi descritta sembra essere la lettera del 25 ottobre 2000 indirizzata dal Department of Environment, Transport and the Regions ad uno dei denuncianti. In tale lettera si afferma che la valutazione effettuata dall'autorità competente a concedere l'autorizzazione in deroga tiene conto del fatto che un'autorità pubblica locale ha già deciso di autorizzare un progetto urbanistico, ritenendo che le «considerazioni sostanziali» rilevanti militano a favore del piano urbanistico in oggetto.
38 Tuttavia in quella stessa lettera si precisa ulteriormente - ma la Commissione ha omesso di citare questo passaggio - che la decisione amministrativa finale rientra nella responsabilità dell'autorità competente a concedere l'autorizzazione in deroga, e che tale autorizzazione dipenderà dalla sussistenza dei requisiti di cui alla Regulation 44 e all'art. 16 della direttiva.
39 Ora, a prescindere dalla controversa questione della conformità alla direttiva dei criteri di valutazione applicati dalle autorità locali nel concedere una licenza edilizia, resta il fatto che la Commissione non prova quello che resta l'assunto centrale della propria tesi.
40 Infatti, non mi pare che dalla lettera citata, né da alcun altro elemento fornito dalla Commissione, si possa evincere che i poteri di controllo delle autorità centrali siano svuotati di contenuto per il solo fatto che esse si avvalgono delle informazioni fornite dalle autorità locali e si pronunciano dopo che è stata rilasciata una licenza edilizia.
41 Così come al governo del Regno Unito, sembra infatti anche a me evidente, che il fatto che due differenti autorità siano successivamente chiamate a valutare i medesimi fatti non basta certo a trasformare il giudizio della prima in un pre-giudizio suscettibile di vincolare la seconda, tanto più se, come nel caso di specie, le autorità successivamente investite del giudizio applicano paradigmi normativi diversi: da un lato il generico obbligo di tener conto della direttiva di cui alla Regulation 3, n. 4, dall'altro gli stringenti requisiti dettati dalla Regulation 44.
42 Pertanto, in assenza di elementi idonei a documentare l'asserita incapacità delle autorità di cui al combinato disposto della Regulation 44 e della Regulation 4 ad assicurare la corretta attuazione dell'art. 16, n. 1, lett. c), della direttiva, ritengo che la censura mossa dalla Commissione non sia adeguatamente provata.
43 In conclusione propongo che il ricorso introdotto dalla Commissione sia respinto, in quanto non è stata fornita la prova del preteso inadempimento.
IV -
Sulle spese
44 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è fatta domanda. Poiché il Regno Unito ha chiesto la condanna della Commissione, che è risultata soccombente, quest'ultima va condannata alle spese.
V -
Conclusioni
45 Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di dichiarare che:
«1) Il ricorso della Commissione è respinto.
2) La Commissione è condannata alle spese».
(1) - GU L 206, pag. 7.
(2) - Traduzione non ufficiale.
(3) - Traduzione non ufficiale.
(4) - Replica della Commissione, paragrafi
1-3.
(5) - Traduzione non ufficiale.
(6) - V. sentenze 25 aprile 1989, causa 141/87, Commissione/Italia (Racc. pag. 943, punto 15); 19 marzo 1991, causa C-249/88, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1275, punto 6); 16 dicembre 1992, causa C-210/91, Commissione/Grecia
(Racc. pag I-6735, punto 22); 16 settembre 1997, causa C-279/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I-4743, punto 33); 12 settembre 2000, causa C-408/97, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-6417, punto 15), e 11 luglio 2002, causa C-139/00, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-6407, punto 45).