62002CC0350_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einführung
1. Die Kommission betreibt das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren gegen das Königreich der Niederlande, weil nach Ansicht der Kommission die Niederlande die Artikel 6 und 9 der Richtlinie 97/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation(2) (im Folgenden: Richtlinie bzw. Richtlinie 97/66) nicht innerhalb der dafür vorgesehenen Frist vollständig und richtig in nationale Rechts- und Verwaltungsvorschriften umgesetzt haben. Die Niederlande sind der Auffassung, dass die Klage teilweise unzulässig, teilweise unbegründet ist, bestreiten im Übrigen jedoch eine unzureichende Umsetzung nicht.
II – Sachverhalt und Vorverfahren
2. Artikel 15 der Richtlinie 97/66 verpflichtet die Mitgliedstaaten, bis zum 24. Oktober 1998 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die zu ihrer Umsetzung erforderlich sind.
3. Am 19. Oktober 1998 erließen die Niederlande ein Telekommunikationsgesetz (im Folgenden: Telekommunikationsgesetz bzw. TKG), das sie der Kommission mit Schreiben vom 7. Januar 1999 als Umsetzungsmaßnahme der Richtlinie anzeigten. Artikel 11.5 TKG dient der Umsetzung des Artikels 6 der Richtlinie.
4. Bei Prüfung des niederländischen Telekommunikationsgesetzes kam die Kommission zu der Ansicht, dass dieses Gesetz die Artikel 6, 9, 11 und 12 der Richtlinie nicht angemessen umsetze. Sie richtete daher am 6. November 2000 ein Mahnschreiben an die Niederlande, in dem sie (inter alia) unter Punkt 3.1 eine unzureichende Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie und unter Punkt 3.2 eine Nichtumsetzung von Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie rügte.
5. Unter Punkt 3.1 dieses Mahnschreibens rügte die Kommission in Bezug auf Artikel 6 der Richtlinie,
– dass Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie die Löschung oder Anonymisierung aller Daten verlange, die nicht nach Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Richtlinie davon ausgenommen seien; demgegenüber enthalte die Umsetzungsbestimmung des Artikels 11.5 Absatz 1 TKG lediglich die Pflicht, jene Daten zu löschen, die in einem Königlichen Dekret bezeichnet würden. Eine vollständige Umsetzung der Richtlinie sei danach nur gegeben, wenn das Dekret eine umfassende Liste enthalte. Da die Kommission jedoch keinerlei Ausführungsbestimmungen erhalten habe, müsse sie folgern, dass Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie nicht vollständig umgesetzt worden sei;
– dass Artikel 11.5 Absatz 2 TKG unklar formuliert sei, die Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie darin jedoch offenbar sämtlich als Ausnahmen zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie angesehen würden, während nach Lesart der Kommission nur die Absätze 2 und 3 Ausnahmen zu Absatz 1 vorsähen und die nachfolgenden Absätze sich allein auf diese Ausnahmen bezögen;
– dass Artikel 11.5 Absatz 3 TKG zur Ausführung von Artikel 11.5 TKG ein Königliches Dekret vorsehe, das der Kommission jedoch nicht angezeigt worden sei.
6. Unter Punkt 3.2 dieses Mahnschreibens rügte die Kommission in Bezug auf Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie, dass keinerlei Umsetzung in nationales Recht ersichtlich sei.
7. Mit Antwortschreiben vom 8. Januar 2001 erwiderten die Niederlande auf die Rügen der Kommission bezüglich Artikel 6 der Richtlinie,
– dass Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 1 TKG in der Tat nicht richtig umgesetzt worden sei, insbesondere weil das dort vorgesehene Königliche Dekret noch nicht ergangen sei, dass jedoch eine im Gesetzgebungsverfahren befindliche Neuregelung des Telekommunikationsgesetzes nun so ergänzt werden solle, dass in Artikel 11.5 TKG die Passage des Dekrets entfalle und damit die vollständige Umsetzung des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie erreicht werde;
– dass Artikel 11.5 Absatz 2 TKG ihrer Auffassung nach zu Recht Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie als eigene Ausnahmen zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie umsetze, die Formulierung des Artikels 6 der Richtlinie allerdings nicht ganz eindeutig sei;
– dass das Königliche Dekret noch nicht erlassen wurde, dass mit der im Gange befindlichen Neuregelung die Notwendigkeit eines solchen Dekrets jedoch entfallen werde.
8. Bezüglich Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie erklärten die Niederlande in ihrem Antwortschreiben, dass diese Bestimmung in der Tat noch nicht umgesetzt worden sei, dass aber im laufenden Gesetzgebungsverfahren die Umsetzung durch einen neuen Artikel 11.11 TKG vorgesehen sei.
9. Am 25. Juli 2001 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Niederlande, in der sie nur noch Verletzungen der Artikel 6 und 9 Buchstabe a der Richtlinie beanstandete – und zwar je in einem Abschnitt zu Artikel 6 der Richtlinie und zu Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie. In Bezug auf die widerstreitenden Auslegungen der Absätze 4 und 5 des Artikels 6 der Richtlinie als mögliche zusätzliche Ausnahmen zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie findet sich in dem Abschnitt zu Artikel 6 der Richtlinie allein folgende Passage von Relevanz:
„... Die einzigen Ausnahmen von den Verpflichtungen in Artikel 6 Absatz 1 sind in Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 enthalten.
Nach Prüfung der entsprechenden Umsetzungsmaßnahmen war die Kommission zu dem Schluss gekommen, dass Artikel 6 nicht vollständig umgesetzt worden war. Sie hat dies in ihrem Mahnschreiben vom 6. November 2000 mitgeteilt.“
Die Kommission bezeichnete demnach den Absatz 4 in ihrem Mahnschreiben und in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme teilweise als Ausnahme zu Absatz 1, teilweise lediglich als Bezug nehmend auf Absatz 2.
10. Die mit Gründen versehene Stellungnahme schloss mit dem Hinweis, dass die Kommission Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften erheben werde, falls die Niederlande nicht innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt des Schreibens die erforderlichen Umsetzungsbestimmungen in Kraft setzen würden.
11. In Erwiderung der mit Gründen versehenen Stellungnahme teilten die Niederlande der Kommission durch Schreiben vom 29. Oktober 2001 mit, dass die angestrebte Neuregelung des Artikels 11.5 TKG inzwischen nicht mehr durch eine Ergänzung des bereits im Gesetzgebungsverfahren befindlichen Entwurfs verfolgt werde, da dies zu erheblichen Verfahrensverzögerungen geführt hätte. Stattdessen werde die vollständige Umsetzung der Artikel 6 und 9 der Richtlinie unter Berücksichtigung der Kritik der Kommission nun durch einen eigenständigen Gesetzentwurf verfolgt, der bereits verschiedenen Instanzen zur Begutachtung vorgelegt worden sei.
12. Noch während dieses eigenständige Gesetzgebungsverfahren andauerte, erging die Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation.(3) Artikel 17 dieser Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Rechtsvorschriften, die zur Umsetzung dieser Richtlinie erforderlich sind, bis zum 31. Oktober 2003 in Kraft zu setzen haben. Nach Artikel 19 dieser Richtlinie soll ab diesem Zeitpunkt die hier streitgegenständliche Richtlinie 97/66 außer Kraft treten. Die Richtlinie 2002/58 ersetzt demnach ab November 2003 die Richtlinie 97/66; die Artikel 6 der beiden Richtlinien lauten allerdings im Wesentlichen gleich.
III – Anträge der Parteien
13. Mit Schriftsatz vom 30. September 2002, eingegangen beim Gerichtshof am 1. Oktober 2002, erhob die Kommission wegen Vertragsverletzung Klage gegen die Niederlande nach Artikel 226 EG und beantragt,
1. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass es nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Artikel 6 und 9 der Richtlinie 97/66 in nationales Recht umzusetzen, oder diese Vorschriften der Kommission jedenfalls nicht mitgeteilt hat;
2. dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
14. Das Königreich der Niederlande beantragt demgegenüber,
die Klage der Kommission insoweit zurückzuweisen, als sie zum einen geltend mache, dass Artikel 6 der Richtlinie 97/66 in seinen Absätzen 2, 3, 4 und 5 nicht richtig umgesetzt worden sei und zum anderen geltend mache, dass Artikel 6 der Richtlinie 97/66 deshalb nicht vollständig umgesetzt worden sei, weil die Ausführungsbestimmungen, die Artikel 11.5 Absatz 3 des Telekommunikationsgesetzes angebe, der Kommission nicht angezeigt worden seien.
IV – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
15. Erwägungsgrund 17 der Richtlinie 97/66 lautet:
„(17)	Daten über Teilnehmer, die zum Verbindungsaufbau verarbeitet werden, enthalten Informationen über das Privatleben natürlicher Personen und betreffen ihr Recht auf Achtung ihrer Kommunikationsfreiheit, oder sie betreffen berechtigte Interessen juristischer Personen. Diese Daten dürfen nur für einen begrenzten Zeitraum und nur insoweit gespeichert werden, wie dies für die Erbringung des Dienstes, für die Gebührenabrechnung und für Zusammenschaltungszahlungen erforderlich ist. Jede weitere Verarbeitung, die der Betreiber des öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes zum Zwecke der Vermarktung seiner eigenen Telekommunikationsdienste vornehmen möchte, darf nur unter der Bedingung gestattet werden, dass der Teilnehmer dieser Verarbeitung auf der Grundlage genauer, vollständiger Angaben des Betreibers des öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes über die Formen der von ihm beabsichtigten weiteren Verarbeitung zugestimmt hat.“
16. Artikel 6 dieser Richtlinie lautet:
„Artikel 6
Verkehrsdaten und Daten für die Gebührenabrechnung
(1) Verkehrsdaten, die sich auf Teilnehmer und Benutzer beziehen und die für den Verbindungsaufbau verarbeitet und vom Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes und/oder eines öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes gespeichert werden, sind nach Beendigung der Verbindung unbeschadet der Absätze 2, 3 und 4 zu löschen oder zu anonymisieren.
(2) Zum Zwecke der Gebührenabrechnung und der Bezahlung von Zusammenschaltungen ist es zulässig, die im Anhang genannten Daten zu verarbeiten. Diese Verarbeitung ist nur bis zum Ablauf der Frist zulässig, innerhalb deren die Rechnung rechtlich angefochten oder der Anspruch auf Zahlung geltend gemacht werden kann.
(3) Der Betreiber eines öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes kann die in Absatz 2 genannten Daten zum Zwecke der Vermarktung seiner eigenen Telekommunikationsdienste verarbeiten, wenn der Teilnehmer seine Einwilligung gegeben hat.
(4) Die Verarbeitung von Verkehrs- und Gebührenabrechnungsdaten darf nur durch auf Weisung der Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze und/oder öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste handelnde Personen erfolgen, die für Gebührenabrechnungen oder Verkehrsabwicklung, Kundenanfragen, Betrugsermittlung sowie für die Vermarktung der eigenen Telekommunikationsdienste des Betreibers zuständig sind; ferner ist sie auf das für diese Tätigkeiten erforderliche Maß zu beschränken.
(5) Die Absätze 1, 2, 3 und 4 gelten unbeschadet der Möglichkeit der zuständigen Behörden, in Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften für die Beilegung von Streitigkeiten, insbesondere Zusammenschaltungs- oder Abrechnungsstreitigkeiten, von Verkehrs- und Gebührenabrechnungsdaten Kenntnis zu erhalten.“
17. Artikel 9 Buchstabe a dieser Richtlinie lautet:
„Artikel 9
Ausnahmen
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass es transparente Verfahren gibt, nach denen der Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes und/oder eines öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes die Unterdrückung der Rufnummernanzeige aufheben kann, und zwar
a) vorübergehend, wenn ein Teilnehmer beantragt hat, dass böswillige oder belästigende Anrufe zurückverfolgt werden; in diesem Fall werden im Einklang mit dem innerstaatlichen Recht die Daten mit der Rufnummer des anrufenden Teilnehmers vom Betreiber des öffentlichen Telekommunikationsnetzes und/oder des öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes gespeichert und zur Verfügung gestellt;“
18. Der Anhang dieser Richtlinie lautet:
„ANHANG
Liste der Daten
Für die in Artikel 6 Absatz 2 genannten Zwecke können folgende Daten verarbeitet werden:
Daten, die Folgendes enthalten:
– die Nummer oder die Identifikation des Teilnehmerendgerätes;
– die Anschrift des Teilnehmers und die Art des Endgerätes;
– die Gesamtzahl der für den Abrechnungszeitraum zu berechnenden Einheiten;
– die Nummer des angerufenen Teilnehmers;
– Art, Beginn und Dauer der Anrufe und/oder die übermittelte Datenmenge;
– Datum des Anrufs/der Dienstleistung;
– andere Zahlungsinformationen, beispielsweise Vorauszahlung, Ratenzahlung, Sperren des Anschlusses und Mahnungen.“
B – Nationales Recht
19. Artikel 11.5 TKG enthält in Absatz 1 den Grundsatz der Datenlöschung bzw. Anonymisierung, sieht in Absatz 2 Ausnahmen von diesem Grundsatz vor und ordnet in Absatz 3 den Erlass von Ausführungsbestimmungen durch Königliches Dekret an.
20. Gemäß Artikel 11.5 Absatz 1 TKG müssen die Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze und -dienste zum Schutz persönlicher Daten und des Privatlebens bei jeder Beendigung einer Verbindung für die Löschung oder Anonymisierung von Verkehrsdaten sorgen, die sich auf Teilnehmer oder Benutzer beziehen und in einem Königlichen Dekret näher bestimmt werde n.
21. Artikel 11.5 Absatz 2 TKG sieht vor, dass in Ausnahme zu Absatz 1 die Verarbeitung von Verkehrsdaten zulässig ist,
a. soweit dies erforderlich ist für das Erstellen der Rechnung eines Teilnehmers bzw. der Person, die sich gegenüber dem Dienstleister verpflichtet hat, die Rechnung zu bezahlen, oder zu Zwecken der Bezahlung von Zusammenschaltungen oder von besonderen Zugangsarten;
b. soweit dies erforderlich ist, um den Anbietern Marktforschung oder die Vermarktung der eigenen Telekommunikationsdienste zu ermöglichen, wenn der Teilnehmer dazu seine Zustimmung erteilt hat;
c. soweit dies erforderlich ist für die Beilegung von Streitigkeiten ... oder ...;
d. soweit dies erforderlich ist für die Verkehrsabwicklung;
e. soweit dies erforderlich ist um den Kunden Informationen über die sie selbst betreffenden Verkehrsdaten geben zu können;
f. soweit dies erforderlich ist zur Betrugsermittlung oder
g. wenn dies durch oder aufgrund eines Gesetzes erlaubt ist.
22. Gemäß Artikel 11.5 Absatz 3 TKG sind die Ausführungsbestimmungen für diesen Artikel durch Königliches Dekret zu treffen, wobei der mögliche Regelungsinhalt näher vorgegeben wird: Er darf sich nur beziehen auf Daten, die zusammen mit Verkehrsdaten verarbeitet werden können; auf Zwecke, zu denen die Verarbeitung stattfinden darf; auf die Zeitspanne, in der die Verarbeitung zulässig ist; und auf die Personen, die mit der Verarbeitung betraut werden dürfen.
V – Vortrag der Parteien und Würdigung
A – Zur Zulässigkeit
23. Die Niederlande sind der Auffassung, dass die Klage der Kommission insoweit unzulässig ist, als die Kommission eine unrichtige Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG geltend macht.
1. Positionen der Parteien
24. Die Niederlande tragen vor, dass der Streitgegenstand der Klage vier Klagegründe umfasse, nämlich erstens eine unvollständige Umsetzung des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 1 TKG, zweitens eine unrichtige Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG, drittens eine unvollständige Umsetzung des Artikels 6 der Richtlinie mangels Erlasses bzw. Anzeige von Ausführungsbestimmungen nach Artikel 11.5 Absatz 3 TKG und viertens eine Nichtumsetzung von Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie. Die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission erwähne den in diesem Sinne zweiten Klagegrund jedoch nicht. Die Klageschrift der Kommission enthalte daher diesbezüglich eine Erweiterung des Streitgegenstands gegenüber den Inhalten des Vorverfahrens, was nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Klage insoweit unzulässig mache.
25. Weiter enthalte die mit Gründen versehene Stellungnahme keinerlei Reaktion auf die Ausführungen der Niederlande zur Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie in ihrem Antwortschreiben vom 8. Januar 2001. Durch das Fehlen jeglicher inhaltlicher Angaben in der mit Gründen versehenen Stellungnahme sei den Niederlanden folglich die Wahrnehmung ihrer Verteidigungsrechte unmöglich gemacht worden. Zudem müsse die Kommission den Niederlanden einen konkreten Verstoß nachweisen, habe jedoch nur eine unklare Regelung der Niederlande, nicht einen konkreten Verstoß gerügt. Schließlich habe sie erst in der mündlichen Verhandlung und nicht bereits im Vorverfahren geltend gemacht, Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie sei eine Regelung der Modalitäten der Absätze 2 und 3 des Artikels 6 der Richtlinie.
26. Die Kommission ist demgegenüber der Ansicht, dass ihre Klage nur zwei Klagegründe umfasse, nämlich erstens, dass die Bestimmungen, die zur Umsetzung des Artikels 6 der Richtlinie in nationales Recht erforderlich seien, nicht erlassen oder zumindest nicht angezeigt worden seien und zweitens, dass die Bestimmungen, die zur Umsetzung des Artikels 9 der Richtlinie in nationales Recht erforderlich seien, nicht erlassen oder zumindest nicht angezeigt worden seien.
Beide Klagegründe seien immer geltend gemacht worden, so dass die Klage insgesamt zulässig sei.
27. Die mit Gründen versehene Stellungnahme beschränke sich deshalb auf eine globale Zusammenfassung der Argumente zu Artikel 6 der Richtlinie, weil sie als „Antwort auf das Antwortschreiben“ der Niederlande vom 8. Januar 2001 formuliert worden sei und die Niederlande sich darin ebenso global mit der Umsetzung des Artikels 6 der Richtlinie befasst hätten. Insofern müsse die mit Gründen versehene Stellungnahme zusammen mit dem Mahnschreiben gelesen werden, auf das die mit Gründen versehene Stellungnahme im Übrigen verweise.
Jedenfalls seien in der globalen Zusammenfassung der Argumente zu Artikel 6 der Richtlinie alle bereits im Mahnschreiben einzeln gerügten Punkte enthalten, und man könne aus der Formulierung der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht schließen, dass die Kommission diese Rüge habe aufgeben wollen.
2. Würdigung
28. Die Parteien streiten im Kern um die Frage, ob der Streitgegenstand der vorliegenden Klage über den Inhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme hinausgeht. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist jedes neue Vorbringen in der Klage unzulässig: Der Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens wird durch das Vorverfahren eingegrenzt, so dass eine Klage gegenüber dem Inhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme zwar beschränkt, aber nicht mehr erweitert werden kann.(4)
29. Dass die Niederlande eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands sehen, die Kommission dagegen nicht, beruht in erster Linie auf einem unterschiedlichen Verständnis des Begriffs des Klagegrundes.
Wäre nämlich der Ansicht der Kommission zu folgen – wonach Klagegrund jeweils die unvollständige Umsetzung eines Richtlinien-Artikels ist – so wäre die Klage unproblematisch zulässig: Die Kommission ist in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme auf die Frage der Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie unstreitig eingegangen, so dass dieser „Klagegrund“ durchgängig vorhanden war. Ist dagegen der Auffassung der Niederlande zu folgen – wonach jede einzelne Rüge einen Klagegrund darstellt – so erscheint es angesichts der Formulierung der mit Gründen versehene Stellungnahme keineswegs sicher, dass der „Klagegrund“ der unrichtigen Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG tatsächlich darin enthalten war.
30. Demnach stellt sich zunächst die Frage, a) wie weit oder eng der Begriff des Klagegrundes zu verstehen ist, ob also in concreto zwei oder vier Klagegründe vorliegen. Danach ist gegebenenfalls zu fragen, ob b) die Rüge einer unrichtigen Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG tatsächlich ausreichend in der mit Gründen versehenen Stellungnahme enthalten war.
a) Begriff des Klagegrundes
31. Der Begriff des Klagegrundes muss sich aus der Struktur sowie dem Sinn und Zweck des Vertragsverletzungsverfahrens mit seinem Vorverfahren ergeben. Der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist insoweit zu entnehmen, dass das Vorverfahren des Artikels 226 EG dem Schutz der Verteidigungsrechte des Mitgliedstaats dient, insbesondere durch die Gewährung rechtlichen Gehörs; es soll den Mitgliedstaat darüber in Kenntnis setzen, in welchem Verhalten die Kommission eine Vertragsverletzung erkennt, und ihm Gelegenheit geben, entweder die Vertragsverletzung zu beseitigen oder der Rüge der Kommission entgegenzutreten.(5) Um dem Mitgliedstaat diese Möglichkeiten zu eröffnen, muss die Kommission ihre Rügen bereits in ihrem Mahnschreiben, spätestens in der mit Gründen versehenen Stellungnahme hinreichend deutlich und detailliert darlegen.(6) Sie muss klar erkennen lassen, gegen welche Gemeinschaftsbestimmungen der betreffende Mitgliedstaat nach Auffassung der Kommission verstoßen hat und auf welche Tatsachen und Überlegungen sich diese Auffassung stützt.(7) Der so festgelegte Streitgegenstand kann später nicht mehr erweitert werden.(8)
32. Wenn danach die Beseitigung von Vertragsverletzungen Ziel des Artikels 226 EG ist und bereits das Vorverfahren dem Mitgliedstaat die Beseitigung der Verletzung ermöglichen soll, so setzt dies voraus, dass der Mitgliedstaat Kenntnis davon erhält, mit welchem konkreten Verhalten er seine Verpflichtungen verletzt.
Deshalb – und zum Schutz der Verteidigungsrechte des Mitgliedstaats – verlangt der Gerichtshof von der Kommission, dass ihre Schreiben im Vorverfahren nicht nur die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts erkennen lassen, gegen die der Mitgliedstaat ihrer Ansicht nach verstößt, sondern auch detailliert und zusammenhängend die Tatsachen und Überlegungen angeben, auf die sie diese Auffassung stützt.(9) Anhand dieser konkreten Tatsachen und der einzelnen, rechtlich erwägenden Rügen der Kommission prüft der Gerichtshof im Klageverfahren das Verhalten der Mitgliedstaaten im Lichte der Klageanträge auf seine Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht.
33. Der Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens ergibt sich demnach nicht allein aus den Schlussfolgerungen der Kommission – also letztlich aus ihren Klageanträgen (hier auf Feststellung der Nichtumsetzung von Artikel 6 und 9 der Richtlinie) – sondern setzt sich aus den konkreten Tatsachen, den rechtlichen Erwägungen und den daraus gezogenen Schlussfolgerungen der Kommission zusammen. Der Klagegrund bzw. die Klagegründe eines Verfahrens bestimmen sich daher maßgeblich nach den einzelnen, tatsachenbezogenen rechtlichen Rügen der Kommission.(10) Aus deren Beurteilung durch den Gerichtshof folgt für den Mitgliedstaat, welche und wie viele unterschiedliche Maßnahmen er ergreifen muss, um Vertragskonformität herzustellen. Nach Sinn und Zweck des Artikels 226 EG muss der Begriff des Klagegrundes daher eng und gleichbedeutend mit der einzelnen rechtlichen Rüge verstanden werden.
34. Vorliegend hat die Kommission, wie die Niederlande zutreffend ausführen(11), vier inhaltlich unterschiedliche Rügen erhoben, die sich auf unterschiedliche Bestimmungen der Richtlinie und verschiedene Bestimmungen der nationalen Umsetzungsmaßnahme beziehen; auch müssten die Niederlande mit vier unterschiedlichen Maßnahmen reagieren, sollte der Gerichtshof in jedem dieser Punkte eine Vertragsverletzung feststellen. Mithin ist vorliegend von vier Klagegründen auszugehen, die von der Kommission durchgehend geltend gemacht worden sein müssen.
b) Hinreichend deutliches und detailliertes Aufrechterhalten der Rüge
35. Ist folglich von vier Klagegründen auszugehen, so stellt sich die zweite Frage, ob die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme die Rüge der unrichtigen Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG ausreichend deutlich und detailliert aufrechterhalten hat. Wären nämlich die Niederlande zu Recht der Auffassung, dass der zweite Klagegrund in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht mehr enthalten war, so hätten die Niederlande daraus folgern müssen, dass die Kommission diese Rüge ebenso aufgegeben hatte wie die Rügen der Nichtumsetzung von Artikel 11 und 12 der Richtlinie. Dann würde die Klageschrift tatsächlich eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes gegenüber der mit Gründen versehenen Stellungnahme enthalten.(12) Gleiches machen die Niederlande letztlich auch mit dem Vorwurf geltend, die Kommission habe erst in der mündlichen Verhandlung und nicht bereits im Vorverfahren argumentiert, Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie regle lediglich die Modalitäten der Absätze 2 und 3 des Artikels 6 der Richtlinie.
36. Die Niederlande bringen weiter vor, dass die Klage in diesem Teil auch deshalb unzulässig sei, weil die mit Gründen versehene Stellungnahme nur unklare Formulierungen im Telekommunikationsgesetz beanstande, jedoch keine konkreten Verstöße rüge und weil sie keinerlei Reaktion auf die Ausführungen der Niederlande zur Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie in ihrem Antwortschreiben vom 8. Januar 2001 enthalte. Die Niederlande sehen sich dadurch unzulässig(13) in ihren Verteidigungsmöglichkeiten beschränkt.
37. Der Gerichtshof stellt an die Genauigkeit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme regelmäßig strengere Anforderungen als an ein Mahnschreiben, das zumeist nur in einer ersten knappen Zusammenfassung der Vorwürfe bestehen kann.(14) Jedoch hat der Gerichtshof umgekehrt anerkannt, dass eine knappe mit Gründen versehene Stellungnahme ausreichend sein kann, sofern bereits im Mahnschreiben detaillierte Ausführungen gemacht wurden und die mit Gründen versehene Stellungnahme darauf Bezug nimmt.(15) Allerdings gehen Unklarheiten in der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu Lasten der Kommission und können gegebenenfalls die Unzulässigkeit der Klage in dem unklaren Punkt zur Folge haben.(16) Entscheidend ist, dass der Inhalt der Schreiben dem betroffenen Mitgliedstaat die Wahrnehmung seiner Verteidigungsrechte durch eine hinreichend klare und detaillierte Darlegung der Rügen ermöglicht; dem Mitgliedstaat muss deutlich werden, wogegen er sich verteidigen muss.(17)
38. Die Kommission gesteht zu, dass ihre mit Gründen versehene Stellungnahme lediglich eine globale Zusammenfassung der Argumente zu Artikel 6 der Richtlinie enthalte, meint jedoch, dass darin alle bereits im Mahnschreiben einzeln gerügten Punkte enthalten seien. Die hier streitige Frage der Umsetzung der Absätze 2 bis 5 des Artikels 6 der Richtlinie erscheint in der mit Gründen versehenen Stellungnahme allerdings nur insoweit, als die Kommission erklärt, dass ihrer Auffassung nach nur Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Richtlinie Ausnahmen zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie enthalten.(18) Des Weiteren kann man in den beiden Sätzen des nachfolgenden Absatzes eine Bezugnahme auf die gesamte Argumentation zur Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie in dem Mahnschreiben sehen, also auch hinsichtlich des zweiten Klagegrundes.(19)
39. Die Kommission impliziert zwar mit dieser Passage, dass sie in Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie nach wie vor keine Ausnahme zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie erblickte, wobei sie den Niederlanden im Mahnschreiben vorgehalten hatte, auch Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie als Ausnahme zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie umgesetzt zu haben. Auch lässt sich sagen, dass entgegen der Ansicht der Niederlande kein Bedarf an einer vertiefenden oder präzisierenden Darstellung der Rüge bestand, da die Niederlande in ihrem Antwortschreiben auf das Mahnschreiben eben jene Position vertraten, welche die Kommission bereits im Mahnschreiben als die niederländische Position vorhergesehen und ausdrücklich als unvereinbar mit der Richtlinie angesehen hatte. Insofern könnte man zu dem Schluss kommen, dass vorliegend ein Verweis auf das insoweit detailliertere Mahnschreiben ausreichend war.
40. Jedoch fehlt es bei der hier streitigen Rüge gerade an einer eindeutigen Bezugnahme auf das Mahnschreiben: Die Kommission erklärte lediglich, dass sie in ihrem Mahnschreiben mitgeteilt habe, Artikel 6 sei nicht vollständig umgesetzt worden; es werden weder die drei konkreten Rügen erwähnt, noch wenigstens global auf die Argumentation des Mahnschreibens ausdrücklich Bezug genommen. Auch verteilen sich die einzigen Elemente in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, in denen man zusammengenommen eine Bezugnahme auf die hier streitige Rüge erkennen könnte, über zwei Absätze, stehen also gerade nicht im Zusammenhang. Zudem argumentierte die Kommission bei der Frage, welche der Absätze 2 bis 5 des Artikels 6 der Richtlinie Ausnahmen zu Absatz 1 enthalten, in dem Mahnschreiben und der mit Gründen versehenen Stellungnahme sehr uneinheitlich: Teilweise bezeichnet sie nur Absatz 2 als echte Ausnahme, teilweise die Absätze 2 und 3 und teilweise – so in der mit Gründen versehenen Stellungnahme – die Absätze 2, 3 und 4. Die Argumentation der Kommission gab den Niederlanden also kein klares Bild, und die Formulierung der mit Gründen versehenen Stellungnahme deutete eher darauf hin, dass auch die Kommission inzwischen mehr Ausnahmen sehe als zuvor und folglich eher der Position der Niederlande zuneige. Schließlich ließ die Kommission auch die Rügen aus dem Mahnschreiben bezüglich Artikel 11 und 12 der Richtlinie in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme stillschweigend fallen, so dass die Niederlande bei Artikel 6 der Richtlinie Gleiches erwarten konnten.
41. Mit einigem Wohlwollen ließe sich daher zwar die fortbestehende Position der Kommission aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme ermitteln. Indes kann eine solche wohlwollende Lektüre von den Niederlanden nicht verlangt werden und wird auch den Anforderungen des Artikels 226 EG in der Auslegung des Gerichtshofes nicht gerecht. Denn danach durfte die Argumentation der Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vorliegend zwar knapp sein, hätte aber die bisherige Position eindeutig aufrechterhalten und deren Inhalt unmissverständlich klar machen müssen. Nach der vorstehenden Analyse leistet die mit Gründen versehene Stellungnahme dies nicht hinreichend deutlich. Die Klage der Kommission ist daher in diesem Klagegrund unzulässig.
42. Sollte der Gerichtshof in dieser Frage hingegen zu einem anderen Ergebnis gelangen, so sei angemerkt, dass das weitere Vorbringen der Niederlande gegen die Zulässigkeit dieses Teils der Klage nicht überzeugen kann. So wurde bereits dargelegt, dass keine detaillierte Reaktion auf das Antwortschreiben der Niederlande vom 8. Januar 2001 erforderlich war, sondern ein klarer Verweis auf die Ausführungen in dem Mahnschreiben ausgereicht hätte.(20) Im Übrigen wurde die Argumentation der Kommission in dem Mahnschreiben auch hinreichend deutlich, um den Niederlanden die Wahrnehmung ihrer Verteidigungsrechte zu ermöglichen, wie sich bereits der Reaktion der Niederlande in ihrem Antwortschreiben vom 8. Januar 2001 entnehmen lässt. Die Kommission hatte in ihrem Mahnschreiben ausreichend konkretisiert, worin sie den Verstoß der Niederlande sah, doch selbst die bloße Rüge einer unklaren Regelung wäre ausreichend gewesen, da der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung eine hinreichend bestimmte, klare und transparente Umsetzung von Richtlinien verlangt.(21) Soweit die Kommission schließlich in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie sei eine Regelung der Modalitäten der Absätze 2 und 3, handelt es sich lediglich um eine Vertiefung der bisherigen rechtlichen Argumentation der Kommission, nicht um einen neuen Klagegrund; so hatte die Kommission bereits im Mahnschreiben erklärt, dass sich Absatz 4 auf die vorstehenden Absätze beziehe.
3. Ergebnis
43. Die Klage ist insoweit unzulässig, als die Kommission eine unrichtige Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG geltend macht. Im Übrigen ist die Klage zulässig.
B – Zur Begründetheit
44. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Niederlande ihre Pflichten aus dem EG-Vertrag und aus der Richtlinie verletzt haben, indem sie bis zu dem maßgeblichen Zeitpunkt erstens Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 1 TKG nur unvollständig umgesetzt hätten,
zweitens Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG unrichtig umgesetzt hätten, drittens Artikel 6 der Richtlinie mangels Erlasses bzw. Anzeige von Ausführungsbestimmungen nach Artikel 11.5 Absatz 3 TKG nur unvollständig umgesetzt hätten und viertens Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie nicht umgesetzt hätten.
45. Die Pflicht zur rechtzeitigen Umsetzung der Richtlinie folgt aus Artikel 10 Absatz 1 EG in Verbindung mit Artikel 249 Absatz 3 EG sowie aus Artikel 15 Absatz 1 der Richtlinie, wonach die Umsetzung in nationales Recht bis spätestens zum 24. Oktober 1998 erfolgen musste. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung dabei anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die ihm in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde.(22)
1. Umsetzung von Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie und Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie
46. Soweit die Kommission geltend macht, dass die Niederlande ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und aus der streitgegenständlichen Richtlinie verletzt haben, weil Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie und Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie bis zu dem maßgeblichen Zeitpunkt nicht oder nicht vollständig in nationales Recht umgesetzt worden seien, bestreiten die Niederlande den Vortrag der Kommission nicht. Während demnach zur Umsetzung von Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie offenbar keinerlei nationale Bestimmungen erlassen wurden, ist zur Umsetzung von Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie zwar Artikel 11.5 Absatz 1 TKG erlassen worden, doch verlangt dieser nur die Löschung von Daten, die in einem Königlichen Dekret aufgeführt werden sollen. Da ein solches Dekret bislang nicht ergangen ist, besteht bislang keine Pflicht zur Datenlöschung, die den Anforderungen des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie entsprechen würde.
47. Im Ergebnis sind daher bezüglich der Umsetzung von Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 9 Buchstabe a der Richtlinie Vertragsverletzungen festzustellen.
2. Umsetzung von Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG
48. Zwar wurde oben die Unzulässigkeit der Klage in diesem Klagegrund festgestellt. Für den Fall jedoch, dass der Gerichtshof bei der Frage der Zulässigkeit zu einem anderen Ergebnis gelangt, werden im Folgenden die entsprechenden rechtlichen Fragen analysiert.
a) Positionen der Parteien
49. Nach Ansicht der Kommission enthalten nur die Absätze 2 und 3 des Artikels 6 der Richtlinie echte Ausnahmen zu dem Grundsatz der Datenlöschung oder -anonymisierung in Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie.
Der nachfolgende Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie enthalte lediglich Anwendungsmodalitäten für die Absätze 2 und 3, ohne jedoch weitere Ausnahmetatbestände zu dem Grundsatz des Absatzes 1 bereitzustellen. Andernfalls hätten „die Ausnahmen“ in Absatz 4 mit wesentlich größerer Präzision formuliert werden müssen. Insbesondere sei der Begriff der „Verkehrsabwicklung“ so weit, dass sich darunter alles fassen lasse. Auch Absatz 5 soll offenbar keine weiteren Ausnahmen zu Absatz 1 enthalten. In der Regelung des Artikels 11.5 Absatz 2 TKG würden die Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie dagegen sämtlich als eigenständige Ausnahmen zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie umgesetzt. Diese Art der Umsetzung sei folglich nicht richtlinienkonform.
50. Die Niederlande sind demgegenüber der Auffassung, dass jeder der Absätze 2 bis 5 des Artikels 6 der Richtlinie eigenständige Ausnahmen zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie enthalte, die Bestimmungen des Artikels 11.5 Absatz 2 TKG mithin in Einklang zu der Richtlinie stünden. Insbesondere enthalte Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie Ausnahmen zu Absatz 1, da Absatz 4 nicht nur Personenkreise angebe, also Modalitäten bestimme, sondern – wie die Absätze 2 und 3 auch – Zwecke angebe, zu denen auf Verkehrsdaten zugegriffen werden dürfe. Im Übrigen seien diese Ausnahmen z. B. auch zur Beseitigung von Telekommunikationsstörungen erforderlich oder um Gebührenabrechnungsbetrug verhindern zu können. Zudem weisen sie darauf hin, dass die Argumentation der Kommission nicht eindeutig sei, da sie zum Teil nur Artikel 6 Absätze 2 und 3 der Richtlinie, zum Teil aber auch Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie als Ausnahme bezeichnet habe. Zumindest aber sei der Wortlaut der Richtlinie unklar – worauf die Niederlande bei der Ausarbeitung des Artikels 6 der Richtlinie 2002/58 bereits hingewiesen hätten – und lasse die Auslegung der Niederlande zu.
b) Würdigung
51. Die Parteien sehen beide in Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie die Grundsatzregelung, wonach personenbezogene Telekommunikationsdaten bei Beendigung einer Verbindung zu löschen oder zu anonymisieren sind.
Ebenso sehen beide Seiten in Artikel 11.5 Absatz 1 TKG die – wenn auch unvollständige – Umsetzung dieses Grundsatzes aus Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie. Einigkeit besteht schließlich auch darin, dass Artikel 11.5 Absatz 2 TKG Ausnahmen zu dem Grundsatz in Artikel 11.5 Absatz 1 TKG bzw. Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie vorsieht. Umstritten ist allein, inwieweit die Ausnahmen des Artikels 11.5 Absatz 2 TKG von Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie getragen werden. Hier besteht deshalb keine Einigkeit, weil die Kommission letztlich wohl der Auffassung ist, nur Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie enthalte eine echte Ausnahme zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie, während die Niederlande in Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie sämtlich echte Ausnahmen zu Absatz 1 sehen.
52. Inwieweit diese unterschiedlichen Sichtweisen relevant sind, wird deutlich, wenn man die Ausnahmen des Artikels 11.5 Absatz 2 TKG jenen Absätzen des Artikels 6 der Richtlinie zuordnet, die nach Vorstellung der Niederlande die Ausnahmen tragen sollen. Wenn Artikel 11.5 Absatz 2 TKG vorsieht, dass in Ausnahme zu Artikel 11.5 Absatz 1 TKG die Verarbeitung von Daten
– für das Erstellen der Rechnung eines Teilnehmers etc. zulässig ist (Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe a TKG), so soll sich diese Ausnahme ersichtlich auf Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie stützen, der die Verarbeitung von Daten „zum Zwecke der Gebührenabrechnung …“ erlaubt;
– für die Vermarktung der eigenen Telekommunikationsdienste etc. zulässig ist (Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe b TKG), so soll sich diese Ausnahme ersichtlich auf Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie stützen, der einem Anbieter die Verarbeitung von Daten „zum Zwecke der Vermarktung seiner eigenen Telekommunikationsdienste“ ermöglicht;
– für die Verkehrsabwicklung, um Kunden Informationen geben zu können oder zur Betrugsermittlung zulässig ist (Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG), so soll sich diese Ausnahme ersichtlich auf Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie stützen, der die Verarbeitung von Daten für „Verkehrsabwicklung, Kundenanfragen, Betrugsermittlung“ ermöglicht;
– zulässig ist, soweit dies für die Beilegung von Streitigkeiten erforderlich ist (Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe c TKG), so soll sich diese Ausnahme ersichtlich auf Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie stützen, der es einem bestimmten Personenkreis ermöglichen soll, „für die Beilegung von Streitigkeiten ... von Verkehrs- und Gebührenabrechnungsdaten Kenntnis zu erhalten“;
– zulässig ist, wenn dies durch oder aufgrund eines Gesetzes erlaubt ist (Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe g TKG), so wird sich diese Ausnahme auf Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie stützen müssen.
53. Bevor nun untersucht werden kann, inwieweit Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie tatsächlich Ausnahmen von dem Prinzip des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie enthalten, welche die Ausnahmen des Artikels 11.5 Absatz 2 TKG tragen können, muss geklärt werden, was der Grundsatz des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie besagt. Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie definiert zunächst eine Datenart, die personenbezogenen „Verkehrsdaten“, und ordnet dann an, dass diese Verkehrsdaten nach Beendigung einer Verbindung zu löschen oder zu anonymisieren sind.
54. Nach Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie sind personenbezogene Verkehrsdaten (im Folgenden: Verkehrsdaten) alle Daten, „die sich auf Teilnehmer und Benutzer beziehen und die für den Verbindungsaufbau verarbeitet und vom Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes und/oder eines öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienstes gespeichert werden“. Einfacher gefasst sind danach Verkehrsdaten alle Daten, die bei einer Kommunikation anfallen, von einem Kommunikationsdienstleister gespeichert werden und sich Personen zuordnen lassen.
55. Als Handlungsanweisung stellt Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie den Grundsatz auf, dass alle Verkehrsdaten „nach Beendigung der Verbindung … zu löschen oder zu anonymisieren sind“. Die datenschützenden Ziele der Richtlinie, die sich den Erwägungsgründen entnehmen lassen(23), sowie die befristete Speichererlaubnis von „Daten zum Zwecke der Gebührenabrechnung“ nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie machen deutlich, dass die Formulierung „nach Beendigung“ nur als „unmittelbar bei Beendigung“ verstanden werden kann. Der Grundsatz lautet folglich mit anderen Worten: Alle Verkehrsdaten sind unmittelbar bei Beendigung der Verbindung zu löschen oder zu anonymisieren.
56. Was nun mögliche Ausnahmen von dieser Grundpflicht zur Löschung oder Anonymisierung von Verkehrsdaten angeht, legt bereits die Passage in Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie „unbeschadet der Absätze 2, 3 und 4“ nahe, dass diese Absätze Ausnahmen von dem gerade beschriebenen Grundsatz enthalten. Gleiches gilt letztlich für die Eingangspassage des Artikels 6 Absatz 5 der Richtlinie: „Die Absätze 1, 2, 3 und 4 [gelten] unbeschadet der Möglichkeit …“ – auch dies deutet auf eine Ausnahme zu der Pflicht des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie hin. Hier muss nun im Einzelnen untersucht werden, inwieweit Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie tatsächlich Ausnahmen zu der Pflicht des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie enthält und inwieweit diese die Bestimmungen des Artikels 11.5 Absatz 2 TKG stützen.
i) Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie und Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe a TKG
57. Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie ist ähnlich aufgebaut wie Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie. Er bestimmt zunächst eine Datenart, die Daten „zum Zwecke der Gebührenabrechnung … die im Anhang [der Richtlinie] genannt“ werden (im Folgenden: „Daten des Anhangs“), und erlaubt dann die befristete Verarbeitung dieser Daten. Die Daten des Anhangs(24) bestehen aus zwei Arten von Daten, die für die Abrechnung von Kommunikationsgebühren von besonderer Bedeutung sind: Zum einen handelt es sich um einen Teil der aufgezeichneten Verkehrsdaten des Artikels 6 Absatz 1(25), zum anderen um Kundendaten und sonstige Zahlungsinformationen.(26)
58. Wenn Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie nun zur Gebührenabrechnung die Verarbeitung der personenbezogenen Daten des Anhangs innerhalb einer Frist ausdrücklich erlaubt, so ist dies nur möglich, wenn die Daten bei Beendigung der Kommunikation weder gelöscht noch anonymisiert wurden. Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie enthält also eindeutig eine echte Ausnahme zu der Grundpflicht des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie, jedoch nur für die Verkehrsdaten des Anhangs, nur innerhalb einer Frist und nur zu Gunsten eines bestimmten Personenkreises, wie sich aus Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie ergibt, der hier in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie gelesen werden muss.(27)
59. Die Ausnahmen in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie und Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe a TKG sind hinsichtlich ihres Zwecks – des Erstellens von Gebührenabrechnungen für verschiedene Telekommunikationsdienstleistungen – identisch. Allerdings sieht Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe a TKG, anders als Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie, weder eine Beschränkung der nutzbaren Daten auf die Daten des Anhangs der Richtlinie vor, noch eine zeitliche Befristung der Nutzung, noch eine Beschränkung des Kreises der zugriffsberechtigten Personen auf jenen des Artikels 6 Absatz 4 der Richtlinie. Die Regelung des TKG lässt ihrem Wortlaut nach also mehr Ausnahmen von dem Grundsatz der Löschung oder Anonymisierung von Daten zu als die Richtlinie.
60. Eine richtlinienkonforme Auslegung über die generelle Beschränkung der Nutzung von Daten auf das erforderliche Maß in Artikel 11.5 Absatz 2 TKG hilft in diesem Falle nicht. Denn der Gerichtshof verlangt in ständiger Rechtsprechung eine hinreichend bestimmte, klare und transparente Umsetzung von Richtlinien; die Pflichten der Richtlinie müssen danach so bestimmt und klar im nationalen Recht gewährleistet werden, dass die Rechtssicherheit garantiert ist.(28) Diesen Anforderungen an Klarheit und Bestimmtheit genügt Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe a TKG allein nicht. Die Ausführungsbestimmungen des Artikels 11.5 Absatz 3 TKG hätten über das „erforderliche Maß“ sicherlich Begrenzungen im Sinne der Anforderungen des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie ermöglicht. Diese Bestimmungen sind jedoch nicht erlassen worden.
61. Im Ergebnis ist Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe a TKG daher keine korrekte Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie.
ii) Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie und Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe b TKG
62. Die Formulierung des Artikels 6 Absatz 3 der Richtlinie, wonach „die in Absatz 2 genannten Daten“ mit Zustimmung der Teilnehmer zur Vermarktung eigener Telekommunikationsdienste verarbeitet werden dürfen, bezieht sich eindeutig nur auf die Daten des Anhangs, auf die Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie seinerseits Bezug nimmt. Absatz 3 eröffnet folglich nur eine weitere Nutzungsmöglichkeit der – innerhalb der Frist des Absatzes 2 – ohnehin weder gelöschten noch anonymisierten Daten des Anhangs. Er schafft jedoch keine weitere Ausnahme aus dem Kreis der löschungs- bzw. anonymisierungspflichtigen Verkehrsdaten des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie.
63. Anders als Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie bezieht sich Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe b TKG seinem Wortlaut nach allerdings nicht nur auf die befristet nutzbaren Daten des Anhangs, sondern unbefristet auf alle Verkehrsdaten von Artikel 11.5 Absatz 1 TKG und Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie. Zudem fehlt es auch hier an der Beschränkung des Kreises der zugriffsberechtigten Personen auf jenen des Artikels 6 Absatz 4 der Richtlinie, der hier ebenfalls maßgeblich ist.(29) Auch hier erlaubt also der Wortlaut des Telekommunikationsgesetzes – trotz identischer Zwecke und jeweils geforderter Zustimmung der Teilnehmer zur Verarbeitung der Daten – mehr Ausnahmen von der Löschungs- oder Anonymisierungspflicht als die Richtlinie. Demnach genügt auch der Wortlaut des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstabe b TKG ohne die Ausführungsbestimmungen im Sinne des Artikels 11.5 Absatz 3 TKG nicht den Anforderungen des Gerichtshofes an eine hinreichend klare und bestimmte Umsetzung der Richtlinie.(30)
64. Im Ergebnis ist Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe b TKG daher keine korrekte Umsetzung des Artikels 6 Absatz 3 der Richtlinie.
iii) Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie und Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG
65. Zentraler Streitpunkt zwischen den Parteien ist, ob Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie den Zugriff auf alle Verkehrsdaten des Absatzes 1 ermöglicht, indem er weitere Zwecke der Datennutzung – die Verkehrsabwicklung, die Beantwortung von Kundenfragen und die Betrugsermittlung – bereitstellt, oder ob er nur Modalitäten für den Umgang mit den Daten des Anhangs bestimmt. Der Wortlaut des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG erlaubt zu den genannten Zwecken den Zugriff auf die Verkehrsdaten der Artikel 11.5 Absatz 1 TKG bzw. 6 Absatz 1 der Richtlinie ohne weitere Beschränkungen.
Darin könnte ein Verstoß gegen die Richtlinie liegen, wenn die Kommission zu Recht der Ansicht ist, Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie ermögliche gerade keinen weiteren Zugriff auf die Verkehrsdaten des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie, sondern regele nur die Modalitäten des Umgangs mit den Daten des Anhangs.
66. Zunächst einmal ist festzuhalten, dass Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie unklar formuliert ist. So erwähnt er einerseits die Zwecke, auf die sich die Niederlande zur Begründung von Ausnahmen berufen, nur zur Bestimmung der Personenkreise, die sich überhaupt mit Verkehrs- und Gebührenabrechnungsdaten beschäftigen dürfen. Dies spricht für die Auslegung der Kommission, dass es sich um eine reine Modalitätenregelung für die Absätze 2 und 3 handelt. Andererseits erwähnt Absatz 4 mit der „Verkehrsabwicklung“, den „Kundenanfragen“ und der „Betrugsermittlung“ Zwecke, die in den Absätzen 2 und 3 nicht vorkommen.
Zudem fährt Absatz 4 fort, dass „[die Verarbeitung] auf das für diese Tätigkeiten erforderliche Maß zu beschränken“ sei, erklärt also die Datenverarbeitung zu diesen Zwecken für zulässig, soweit erforderlich. Dies spricht wiederum für die Auslegung der Niederlande, dass es sich um zusätzliche Ausnahmen handelt. Da die Erwähnung dieser Zwecke und die Nutzungsbeschränkung auf das erforderliche Maß bei einer Auslegung im Sinne der Kommission keinerlei Sinn machen würde, ist mit den Niederlanden davon auszugehen, dass Absatz 4 die Verarbeitung von Daten auch zu diesen Zwecken ermöglichen will.
67. Es handelt sich bei Absatz 4 demnach nicht, wie die Kommission meint, um eine reine Modalitätenregelung, sondern zumindest auch um eine Ausnahmeregelung. Fraglich ist damit aber, auf welche Daten Absatz 4 den Zugriff ermöglicht, ob Absatz 4 also – wie Absatz 2 – eine „echte Ausnahme“ zu der Löschungs- oder Anonymisierungspflicht des Absatzes 1 enthält, oder ob er – wie Absatz 3 – lediglich eine weitere unechte Ausnahme vorsieht.
Wenn der Wortlaut des Artikels 6 Absatz 4 der Richtlinie die Verarbeitung von „Verkehrs- und Gebührenabrechnungsdaten“ zu den genannten Zwecken erlaubt, so kommt es entscheidend darauf an, was unter „Verkehrsdaten“ und „Gebührenabrechnungsdaten“ im Sinne des Absatzes 4 zu verstehen ist.
Hier bieten sich zwei Auslegungsmöglichkeiten an.
68. Eine Auslegungsmöglichkeit ist, die „Verkehrsdaten“ des Absatzes 4 mit den Verkehrsdaten des Absatzes 1 gleichzusetzen und die „Gebührenabrechnungsdaten“ des Absatzes 4 mit den „Daten zum Zwecke der Gebührenabrechnung“ des Absatzes 2 gleichzusetzen, also mit den Daten des Anhangs. In diesem Fall würde Absatz 4 – ganz im Sinne der Niederlande – den Zugriff nicht nur auf die Daten des Anhangs ermöglichen, sondern darüber hinaus als „echte Ausnahme“ auf alle Verkehrsdaten des Absatzes 1. Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie würde dann die Regelung des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG insoweit tragen.
69. Die andere Auslegungsmöglichkeit ist, dass sich sowohl die „Verkehrsdaten“ als auch die „Gebührenabrechnungsdaten“ des Absatzes 4 allein auf die Daten des Anhangs beziehen. Möglich ist dies, da die Daten des Anhangs, wie oben ausgeführt(31), zum Teil aus Verkehrsdaten des Absatzes 1 und zum Teil aus Kundendaten und sonstigen Zahlungsinformationen bestehen. Die „Verkehrsdaten“ des Absatzes 4 wären dann gleichzusetzen mit den Verkehrsdaten des Anhangs, und die „Gebührenabrechnungsdaten“ des Absatzes 4 würden die Kundendaten und sonstigen Zahlungsinformationen des Anhangs umfassen. In diesem Fall enthielte Absatz 4 lediglich eine „unechte Ausnahme“ zu der Grundpflicht des Absatzes 1, da nicht weitere Verkehrsdaten von der Löschungs- oder Anonymisierungspflicht ausgenommen würden, sondern nur die bereits ausgenommenen Daten des Anhangs zu weiteren Zwecken verwendet werden dürften.
Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie würde dann die Regelung des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG nicht tragen.
70. Für die erste Auslegungsmöglichkeit spricht zunächst die klare Struktur, die sich bei dieser Auslegung für Artikel 6 der Richtlinie ergeben würde. Zudem haben die Niederlande in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass zwar im Regelfall z. B. eine funktionsgerechte Verkehrsabwicklung auch durch anonymisierte Verkehrsdaten gewährleistet werden könne, ein Zugriff auf nicht anonymisierte Verkehrsdaten jedoch für die gezielte Suche erforderlich sei, wenn etwa ein Teilnehmer eine Störung oder einen Betrugsverdacht melden würde. Auch dies scheint für eine Auslegung im Sinne der ersten Alternative zu sprechen.
71. Jedoch gibt es angesichts der Folgen dieser Auslegung einigen Anlass, daran zu zweifeln, ob diese Struktur in Artikel 6 der Richtlinie tatsächlich angelegt ist. So würde Absatz 4 bei dieser Auslegung – wie Absatz 2 – weitere, „echte Ausnahmen“ zu der Löschungs- oder Anonymisierungspflicht des Absatzes 1 vorsehen. Anders als Absatz 2 bestimmt Absatz 4 jedoch die Daten, die dann von einer Löschung oder Anonymisierung ausgenommen werden sollten, nicht näher und sieht zudem – wiederum anders als Absatz 2 – keinerlei Befristung für die Nutzung dieser Daten vor. Auch lassen die Begriffe der „Verkehrsabwicklung“, der „Kundenanfragen“ und der „Betrugsermittlung“ kaum sinnvolle Grenzen erkennen, aus denen sich klar ableiten ließe, welche Daten „vorsichtshalber“ nicht gelöscht werden sollten, weil der Zugriff darauf für einen der Zwecke noch erforderlich werden könnte; Absatz 4 würde demnach bei dieser Auslegung gewissermaßen eine Generalklausel vorsehen, die das Prinzip des Absatzes 1 ad absurdum führen könnte. Angesichts des Ziels der Richtlinie, des Datenschutzes, erscheint daher zweifelhaft, ob der sehr knappen Bezugnahme in Absatz 4 auf Verkehrsdaten eine so weitreichende Ausnahme von dem Grundsatz des Absatzes 1 entnommen werden kann.
72. Hinzu tritt, dass die Vertreter der Niederlande bei ihren Ausführungen zur Erforderlichkeit des Zugriffs auf Verkehrsdaten jeweils nur auf die Teilnehmernummer Bezug genommen haben. Der Zugriff auf die Teilnehmernummern aber und auf die weiteren Daten des Anhangs der Richtlinie wäre auch bei der zweiten Auslegungsalternative gewährleistet. Dass ein Zugriff auf weitere Verkehrsdaten des Absatzes 1 – über jene weitreichende Liste des Anhangs der Richtlinie hinaus – für die Zwecke des Absatzes 4 erforderlich wäre, konnten die Niederlande nicht deutlich machen.
Wird demnach auch die zweite Auslegungsalternative, die als „unechte Ausnahme“ mit den datenschützenden Zielen der Richtlinie in Einklang steht, den Bedürfnissen der Praxis gerecht, so ist ihr der Vorzug zu geben. Für diese Interpretation sprechen schließlich auch die Grundsätze der Auslegung, denen zufolge – wo möglich – das Prinzip (des Datenschutzes aus Absatz 1) weit und die Ausnahmen (der nachfolgenden Absätze) eng ausgelegt werden sollten.
73. Daneben bleibt für die Zwecke des Absatzes 4 sowohl der Zugriff auf die anonymisierten Verkehrsdaten des Absatzes 1 möglich als auch – etwa für die Betrugsermittlung – die Verarbeitung von nicht anonymisierten Verkehrsdaten während der Kommunikation, denn Absatz 1 statuiert die Löschungs- und Anonymisierungspflicht erst für die Beendigung der Kommunikation.
74. Im Ergebnis ist Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie folglich dahin auszulegen, dass er dem dort bestimmten Personenkreis die Verarbeitung nur der Daten des Anhangs zu den Zwecken der Verkehrsabwicklung, der Beantwortung von Kundenfragen und der Betrugsermittlung ermöglicht, im Rahmen des Erforderlichen und innerhalb der Frist, die Absatz 2 für die Nutzung der Daten des Anhangs generell vorsieht.
Soweit Absatz 4 darüber hinaus die Zwecke der Absätze 2 und 3 erwähnt, ist er als einheitliche Regelung für alle genannten Zwecke anzusehen, bestimmt also, wie die Kommission annimmt, die Modalitäten der Absätze 2 und 3 näher, indem er den verarbeitungsberechtigten Personenkreis und das Ausmaß der zulässigen Nutzung eingrenzt.
75. Demgegenüber beschränkt der Wortlaut des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG den Zugriff nicht auf die befristet nutzbaren Daten des Anhangs der Richtlinie, sondern erlaubt unbefristet den vollen Zugriff auf alle Verkehrsdaten der Artikel 11.5 Absatz 1 TKG bzw. Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie. Weiter enthält Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG keine Beschränkung der Datennutzung auf die Personenkreise des Artikels 6 Absatz 4 der Richtlinie, da diese Beschränkung erst die Ausführungsbestimmungen nach Artikel 11.5 Absatz 3 TKG leisten sollten.
Selbst wenn also Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie und
Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG hinsichtlich der Zwecke und des Ausmaßes der zulässigen Nutzung von Daten kongruent sein mögen, geht der Wortlaut des Telekommunikationsgesetzes doch deutlich über die nach der Richtlinie zulässige Nutzung hinaus und genügt nicht den Anforderungen des Gerichtshofes an eine hinreichend klare und bestimmte Umsetzung der Richtlinie.(32)
76. Im Ergebnis ist Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstaben d, e und f TKG daher keine korrekte Umsetzung des Artikels 6 Absatz 4 der Richtlinie.
iv) Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie und Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe c TKG
77. Die Formulierung „gelten unbeschadet“ in Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie lässt sich sinnvoll nur so verstehen, dass der nachfolgende Text des Absatzes 5 Ausnahmen zu den Bestimmungen der Absätze 1 bis 4 des Artikels 6 der Richtlinie vorsieht. Demnach soll Absatz 5, abweichend von den Bestimmungen der vorstehenden Absätze 1 bis 4, einem zusätzlichen Personenkreis (den zuständigen Behörden) zu einem bestimmten Zweck (der Beilegung von Streitigkeiten) in einer bestimmten Form (nur zur Kenntnisnahme, nicht zur Verarbeitung) den Zugriff auf „Verkehrs- und Gebührenabrechnungsdaten“ ermöglichen.
78. Wenn Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe c TKG zur Beilegung von Streitigkeiten den Zugriff auf alle Verkehrsdaten ermöglicht, so deckt sich zwar der Zweck mit dem des Artikels 6 Absatz 5 der Richtlinie, jedoch beschränkt der Wortlaut ohne Ausführungsbestimmungen weder den zugriffsberechtigten Personenkreis noch die Form des Zugriffs nach den Vorgaben der Richtlinie. Schon deshalb fehlt es an einer hinreichend klaren und bestimmten Umsetzung der Richtlinie, die den Anforderungen des Gerichtshofes entspräche.(33)
79. Doch auch bei Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie streiten die Parteien letztlich vor allem um die Auslegung der Bezugnahme des Absatzes 5 auf „Verkehrs- und Gebührendaten“ und die Folgen dieser Auslegung für die gesetzliche Regelung der Niederlande. Denn auch hier sieht die Bestimmung des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstabe c TKG den Zugriff auf alle Daten der Artikel 11.5 Absatz 1 TKG bzw. 6 Absatz 1 der Richtlinie vor, was einen weiteren Verstoß gegen die Richtlinie bedeuten könnte.
80. Damit stellt sich bei Absatz 5 die gleiche Problematik wie zuvor bei Absatz 4, und es bieten sich die gleichen Auslegungsalternativen, nämlich erstens Absatz 5 als „echte Ausnahme“ zu Absatz 1 auszulegen, die dem Personenkreis des Absatzes 5 umfassende Kenntnisnahme zu dem Zweck der Streitbeilegung ermöglicht, oder zweitens Absatz 5 als „unechte Ausnahme“ zu Absatz 1 auszulegen, die dem Personenkreis des Absatzes 5 nur die Kenntnisnahme der Daten des Anhangs ermöglicht.(34)
81. Untersucht man die erste Auslegungsalternative, die „echte Ausnahme“ näher, so verschärfen sich gegenüber Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie noch die Bestimmtheitsprobleme hinsichtlich der Daten, die von einer Löschung oder Anonymisierung auszunehmen wären. So bietet Absatz 5 mit der Formulierung „für die Beilegung von Streitigkeiten“ nur noch einen ausfüllungsbedürftigen „Rahmenzweck.“ Denn erst im Einzelfall einer Streitigkeit wird deutlich, welche Daten für die Beurteilung relevant sind.
Angesichts der Vielgestaltigkeit von Streitigkeiten aber, die wegen der Formulierung „insbesondere“ auch nicht auf „Zusammenschaltungs- oder Abrechnungsstreitigkeiten“ beschränkt sind, kann letztlich jedes Datenelement einmal relevant werden.
82. Sähe man demnach in Artikel 6 Absatz 5 der Richtlinie eine echte Ausnahme zu Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie, so bliebe von dem Grundsatz der Löschung oder Anonymisierung von Verkehrsdaten in Absatz 1 nichts mehr übrig: Alle Daten müssten für die Beilegung möglicher späterer Streitigkeiten vorgehalten werden. Diese Auslegung würde die gesamte Regelung des Artikels 6 der Richtlinie ad absurdum führen und wäre weder mit der datenschützenden Zielsetzung der Richtlinie, noch mit den Grundsätzen über Regel-Ausnahme-Verhältnisse vereinbar. Sie ist daher abzulehnen.
83. So bleibt auch hier nur die zweite Auslegungsvariante, wonach es Sinn der Ausnahme des Artikels 6 Absatz 5 der Richtlinie sein muss, über den Personenkreis des Absatzes 4 hinaus auch den Sachbearbeitern der zuständigen Behörden die Kenntnisnahme der Daten des Anhangs zur Streitbeilegung zu ermöglichen, also über die Zwecke der Absätze 2 bis 4 hinaus. Einen Fristenkonflikt kann es dabei nicht geben, da nach Absatz 2 die Frist zum Umgang mit den Daten des Anhangs bis zum Ende der rechtlichen Anfechtbarkeit reicht.
84. Der Wortlaut des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstabe c TKG erlaubt jedoch, wie dargestellt, unbefristet den vollen Zugriff auf alle Verkehrsdaten der Artikel 11.5 Absatz 1 TKG bzw. 6 Absatz 1 der Richtlinie. Es liegt folglich ein weiterer Verstoß gegen die Bestimmungen der Richtlinie vor.
85. Im Ergebnis ist Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe c daher keine korrekte Umsetzung des Artikels 6 Absatz 5 der Richtlinie.
v) Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie und Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe g TKG
86. Der Verweis auf eine anderweitige gesetzliche Erlaubnis zur Verarbeitung von Verkehrsdaten in Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe g TKG findet keine Entsprechung in Artikel 6 der Richtlinie. Da die Richtlinie jedoch keine weiteren Ausnahmen von der Grundpflicht zur Löschung oder Anonymisierung zulässt als die bereits erörterten, kann der Verweis des Artikels 11.5 Absatz 2 Buchstabe g TKG nur dann richtlinienkonform sein, wenn er sicherstellen würde, dass auch jene gesetzlichen Bestimmungen, auf die er verweist, in Einklang mit einer der Ausnahmen des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie stehen. Dies ist jedoch dem Wortlaut der Bestimmung nicht hinreichend klar und bestimmt im Sinne der Anforderungen des Gerichtshofes an Richtlinienumsetzungen zu entnehmen.(35)
87. Im Ergebnis ist Artikel 11.5 Absatz 2 Buchstabe g TKG daher keine korrekte Umsetzung des Artikels 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie.
3. Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 3 TKG
a) Positionen der Parteien
88. Die Kommission sieht eine Vertragsverletzung darin, dass Artikel 11.5 Absatz 3 TKG den Erlass von Ausführungsbestimmungen zu Artikel 11.5 TKG vorsieht, diese Ausführungsbestimmungen jedoch nicht erlassen bzw. der Kommission nicht mitgeteilt worden seien.
89. Die Niederlande erkennen zwar an, dass die betreffenden Ausführungsbestimmungen nicht erlassen worden sind. Gleichwohl sind sie der Auffassung, dass die Klage in diesem Punkt abzuweisen ist, weil die Notwendigkeit des Erlasses dieser Bestimmungen zwischenzeitlich entfallen sei. So sei inzwischen die Richtlinie 2002/58 ergangen, die zum 31. Oktober 2003 die streitgegenständliche Richtlinie 97/66 ersetzen solle und bereits vor diesem Zeitpunkt von den Niederlanden umgesetzt werden könne. Vor diesem Hintergrund habe sich die niederländische Regierung dazu entschlossen, mit ihrem noch im Gesetzgebungsverfahren befindlichen – ursprünglich zur Umsetzung der Richtlinie 97/66 bestimmten – Gesetzentwurf künftig die Umsetzung der Richtlinie 2002/58 zu betreiben. Dies sei insbesondere im Hinblick auf die Artikel 6 der beiden Richtlinien unschädlich, da sie ohnehin im Wesentlichen gleichlautend seien, Artikel 6 der Richtlinie 2002/58 sogar ein höheres Schutzniveau biete als Artikel 6 der Richtlinie 97/66. Das Betreiben der Umsetzung bereits des Artikels 6 der (Nachfolge-)Richtlinie 2002/58 entbinde die Niederlande allerdings ipso facto von ihrer Verpflichtung, noch Artikel 6 der Richtlinie 97/66 umsetzen zu müssen. So laufe diese Rüge der Kommission nun ins Leere. Die Klage sei folglich in diesem Punkt abzuweisen.
b) Würdigung
90. Zunächst ist festzustellen, dass die vorliegende Rüge der Kommission zu Artikel 11.5 Absatz 3 TKG ein eigener Klagegrund ist, der über eine bloße Wiederholung der Rüge zu Artikel 11.5 Absatz 1 TKG hinausgeht. So betrifft der Verweis auf Ausführungsbestimmungen in Artikel 11.5 Absatz 1 TKG ausschließlich die Frage der zu löschenden Daten des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie, während die Ausführungsbestimmungen in Artikel 11.5 Absatz 3 TKG darüber hinaus detailliertere Regelungen zu Artikel 11.5 Absatz 2 TKG ermöglichen sollen, sich also auf den gesamten Bereich des Artikels 6 der Richtlinie beziehen.
91. Die Niederlande haben die Ausführungsbestimmungen zu Artikel 11.5 Absatz 3 TKG bis zum maßgeblichen Zeitpunkt unstreitig nicht erlassen. Dies wäre nur dann unschädlich, wenn bereits die gesetzliche Regelung eine hinreichende Umsetzung der Richtlinie garantieren würde. Nach dem bereits Festgestellten ist dies hier jedoch gerade nicht der Fall.
Die nicht erlassenen Ausführungsbestimmungen hätten dies – soweit der Gesetzestext auslegungsfähig ist – zumindest teilweise ändern können und wären damit für eine abschließende Beurteilung relevant. Insofern muss nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes(36) auch der Nichterlass der Ausführungsbestimmungen als Vertragsverletzung gewertet werden.
92. Das Vorbringen der Niederlande wirft nun die Frage auf, ob sich an dieser grundsätzlichen Einschätzung durch den Erlass der Nachfolgerichtlinie 2002/58 etwas ändert, mit anderen Worten, ob die Vorwirkungen der Richtlinie 2002/58 die Pflicht der Niederlande zur vollständigen Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie 97/66 zumindest beschränkt.
93. Dies ist eindeutig nicht der Fall. Bereits dem Wortlaut der Richtlinie 2002/58 nach sollte die Richtlinie 97/66 erst zum 31. Oktober 2003 außer Kraft treten, bis dahin also gültiges Recht sein. Schon deshalb sollte die Richtlinie 2002/58 vor dem Ablauf ihrer Umsetzungsfrist nicht von den Pflichten aus der Richtlinie 97/66 entbinden. Zudem lauten die Artikel 6 der beiden Richtlinien – wie die Niederlande selbst zu Recht feststellen – im Wesentlichen gleich, so dass eine Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie 97/66 zugleich zumindest eine Teilumsetzung der Richtlinie 2002/58 gewesen wäre.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes lässt aber selbst eine neue Richtlinie, die eine wesentliche Änderung der Rechtslage herbeiführt, die Verpflichtungen unberührt, die bei Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme bestanden.(37) Danach sind die Mitgliedstaaten keinesfalls berechtigt, geltendes Gemeinschaftsrecht unter Berufung auf künftiges Gemeinschaftsrecht zu missachten.
94. Folglich bestand bis zum Inkrafttreten der Richtlinie 2002/58 die Pflicht zur vollständigen Umsetzung des Artikels 6 der Richtlinie 97/66. Die Niederlande hätten dies sowohl durch eine Gesetzesänderung als auch durch den Erlass von Ausführungsbestimmungen erreichen können. Da jedoch keinerlei Änderung der Rechtslage erfolgte, kann sich auch an der Einschätzung einer Vertragsverletzung nichts ändern.
95. Im Ergebnis liegt daher auch bezüglich der Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 3 TKG eine Vertragsverletzung vor.
4. Zusammenfassende Schlussfolgerungen
96. Festzuhalten ist demnach, dass die Niederlande keinerlei Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung von Artikel 9 der Richtlinie erlassen haben, dass sie Artikel 6 Absatz 1 nicht vollständig und richtig umgesetzt haben und dass sie Artikel 6 der Richtlinie insgesamt nicht vollständig umgesetzt haben, weil sie die Ausführungsbestimmungen des Artikels 11.5 Absatz 3 TKG nicht erlassen haben. Die Klage der Kommission ist insoweit begründet. Die Klage ist dagegen unzulässig, soweit die Kommission geltend macht, die Niederlande hätten Artikel 6 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie durch Artikel 11.5 Absatz 2 TKG unrichtig umgesetzt; denn unbeschadet der Feststellungen im Hilfsgutachten hat die Kommission diesen Klagegrund in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht hinreichend deutlich aufrechterhalten.
VI – Kosten
97. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Prozesskosten zu tragen, wenn die Gegenseite einen entsprechenden Antrag gestellt hat. Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof bei teilweisem Unterliegen und Obsiegen die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt. Nach Artikel 69 § 5 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn keine Kostenanträge gestellt werden.
98. Da die Kommission vorliegend einen Antrag im Sinne des Artikels 69 § 2 der Verfahrensordnung gestellt hat und das Königreich der Niederlande nach den vorstehenden Erwägungen mit seinem Vorbringen bei drei der vier Klagegründe der Kommission unterliegt, sind dem Königreich der Niederlande drei viertel der Kosten der Kommission aufzuerlegen. Da die Niederlande keinen Kostenantrag gestellt haben, müssen die Parteien ihre Kosten im Übrigen selbst tragen.
VII – Ergebnis
99. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich folgende Entscheidung vor:
1. Das Königreich der Niederlande hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen, dass es keine Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung von Artikel 9 der Richtlinie 97/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation erlassen hat, dass es Artikel 6 Absatz 1 dieser Richtlinie nicht vollständig und richtig in nationales Recht umgesetzt hat und dass es nicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die zur Umsetzung von Artikel 6 dieser Richtlinie erforderlich waren. Im Übrigen wird die Klage als unzulässig abgewiesen.
2. Das Königreich der Niederlande trägt seine eigenen Kosten und drei viertel der Kosten der Kommission. Im Übrigen trägt die Kommission ihre Kosten selbst.
(1) .
(2)
–	ABl. 1998, L 24, S. 1.
(3)
–	ABl. L 201, S. 37.
(4)
–	Vgl. Urteil vom 10. Mai 2001 in der Rechtssache C-152/98 (Kommission/Niederlande, Slg. 2001, I-3463, Randnr. 23).
(5)
–	Vgl. Urteil vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-439/99 (Kommission/Italien, Slg. 2002, I-305, Randnrn. 10 bis 12).
(6)
–	Vgl. Urteil in der Rechtssache C-439/99 (zitiert in Fußnote 5, Randnrn. 10 bis 12).
(7)
–	Vgl. Urteile vom 31. März 1992 in der Rechtssache C-52/90 (Kommission/Dänemark, Slg. 1992, I-2187, Randnr. 17 bis 18), vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I-4747, Randnrn. 24) und vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 325/82 (Kommission/Deutschland, Slg. 1984, 777, Randnrn. 8 bis 9); vgl. insbesondere auch die Ausführungen des Generalanwalts Lenz in seinen Schlussanträgen vom 11. Februar 1992 in der Rechtssache C-52/90 (Kommission/Dänemark, Slg. 1992, I-2197, Nrn. 21 ff., 38 ff. und 42 bis 45) und des Generalanwalts Tesauro in seinen Schlussanträgen vom 23. Mai 1990 in der Rechtssache C-347/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I-4764, Nrn. 8, 11 und 13 bis 16).
(8)
–	Siehe oben Nr. 28.
(9)
–	Siehe oben Nr. 31.
(10)
–	Vgl. auch Urteil vom 15. Dezember 1961 in den verbundenen Rechtssachen 19/60, 21/60, 2/61 und 3/61 (Société Fives Lille u. a./Hohe Behörde, Slg. 1961, I-613), die in Fußnote 7 zitierten Urteile und Schlussanträge sowie Werner Günther, Die Präklusion neuer Angriffs-, Verteidigungs- und Beweismittel im Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Carl Heymanns, Köln, 1970, S. 21 ff.
(11)
–	Siehe oben Nr. 24.
(12)
–	Vgl. oben Nr. 28.
(13)
–	Vgl. oben Nr. 31.
(14)
–	Vgl. Urteil vom 16. September 1997 in der Rechtssache C-279/94 (Kommission/Italien, Slg. 1997, I-4743, Randnr. 15).
(15)
–	Vgl. Urteil vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C-287/00 (Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I-5811, Randnr. 21).
(16)
–	Vgl. Urteil in der Rechtssache C-439/99 (zitiert in Fußnote 5, Randnr. 14).
(17)
–	Siehe oben Nr. 31.
(18)
–	Siehe oben Nr. 9.
(19)
–	Siehe oben Nr. 9.
(20)
–	Siehe oben Nr. 39.
(21)
–	Vgl. Urteil vom 15. Juni 1995 in der Rechtssache C-220/94 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1995, I-1589, Randnr. 10); Urteil vom 9. September 1999 in der Rechtssache C-217/97 (Kommission/Deutschland, Slg. 1999, I-5087, Randnr. 32); siehe auch unten Nr. 60.
(22)
–	Vgl. u. a. Urteil vom 15. März 2001 in der Rechtssache C-147/00 (Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-2387, Randnr. 26); Urteil vom 7. Mai 2002 in der Rechtssache C-364/00 (Kommission/Niederlande, Slg. 2002, I-4177, Randnr. 8) und Urteil vom 26. September 2002 in der Rechtssache C-351/01 (Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I-8101, Randnr. 9).
(23)
–	Siehe oben Nr. 15.
(24)
–	Siehe oben Nr. 18.
(25)
–	Dies sind „die Nummer oder die Identifikation des Teilnehmerendgerätes“, „die Gesamtzahl der für den Abrechnungszeitraum zu berechnenden Einheiten“, „die Nummer des angerufenen Teilnehmers“, „die Art, der Beginn und die Dauer der Anrufe und/oder die übermittelte Datenmenge“, „das Datum des Anrufs/der Dienstleistung“.
(26)
–	Dies sind „die Anschrift des Teilnehmers und die Art des Endgerätes“ sowie „andere Zahlungsinformationen, beispielsweise Vorauszahlung, Ratenzahlung, Sperren des Anschlusses und Mahnungen“.
(27)
–	Vgl. unten Nrn. 65 ff. und insbesondere Nr. 74.
(28)
–	Vgl. Urteil in der Rechtssache C-220/94 (zitiert in Fußnote 21, Randnr. 10); Urteil in der Rechtssache C-217/97 (zitiert in Fußnote 21, Randnr. 32).
(29)
–	Vgl. unten Nrn. 65 ff. und insbesondere Nr. 74.
(30)
–	Vgl. oben Nr. 60.
(31)
–	Siehe oben Nr. 57.
(32)
–	Vgl. oben Nr. 60.
(33)
–	Vgl. oben Nr. 60.
(34)
–	Vgl. oben Nrn. 67 ff.
(35)
–	Vgl. oben Nr. 60.
(36)
–	Siehe oben Nr. 45.
(37)
–	Vgl. Urteil in der Rechtssache C-152/98 (zitiert in Fußnote 4, Randnr. 21).