62013CC0249
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MELCHIOR WATHELET
prezentate la 25 iunie 2014 (
1
)
Cauza C‑249/13
Khaled Boudjlida
împotriva
Préfet des Pyrénées‑Atlantiques
[cerere de decizie preliminară formulată de tribunal administratif de Pau (Franța)]
„Spațiul de libertate, securitate și justiție — Directiva 2008/115/CE — Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală — Procedura de adoptare a unei decizii de returnare — Principiul respectării dreptului la apărare — Dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să aducă atingere intereselor unui resortisant din țările terțe aflat în situație de ședere ilegală — Conținutul dreptului la apărare și al dreptului de a fi ascultat — Dreptul de a putea exprima un punct de vedere după un termen de reflecție suficient — Dreptul de a beneficia de ajutorul unui consilier — Limitările dreptului de a fi ascultat”
I – Introducere
1.
Prezenta cerere de decizie preliminară, depusă la grefa Curții la 6 mai 2013 de tribunal administratif de Pau (Franța), privește natura și domeniul de aplicare al dreptului de a fi ascultat prevăzut la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) înainte de adoptarea unei decizii de returnare în temeiul Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (
2
).
2.
Prezenta cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Boudjlida și préfet des Pyrénées‑Atlantiques. Domnul Boudjlida solicită în special anularea ordinului din 15 ianuarie 2013 prin care préfet des Pyrénées‑Atlantiques a refuzat să îi elibereze un permis de ședere, l‑a obligat să părăsească teritoriul francez în termen de 30 de zile și a stabilit că Algeria sau orice altă țară în care ar demonstra că este legal admisibil este locul de destinație pentru eventuala sa îndepărtare.
3.
În prezentele concluzii, vom analiza condițiile și modalitățile în care un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care urmează să facă obiectul unei decizii de returnare trebuie să își poată exercita dreptul de a fi ascultat, astfel cum a fost consacrat de jurisprudența Curții și astfel cum a fost confirmat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, în special atunci când este vorba despre posibilitatea acestuia de a analiza toate elementele invocate împotriva sa în ceea ce privește dreptul său de ședere, de a‑și exprima punctul de vedere după o perioadă de reflecție și de a beneficia de ajutorul unui consilier ales.
II – Directiva 2008/115
4.
Articolul 3 din Directiva 2008/115, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[...]
4.
«decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;
[...]”
5.
Articolul 5 din Directiva 2008/115, intitulat „Principiul nereturnării, interesul superior al copilului, viața de familie și starea de sănătate”, prevede:
„La punerea în aplicare a prezentei directive, statele membre acordă atenția cuvenită:
(a)
intereselor superioare ale copilului;
(b)
vieții de familie;
(c)
stării de sănătate a resortisantului în cauză al unei țări terțe;
și respectă principiul nereturnării.”
6.
Articolul 6 din această directivă, intitulat „Decizia de returnare”, prevede:
„(1)   Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)‑(5).
[…]
(4)   Statele membre pot decide în orice moment să acorde un permis de ședere autonom sau orice altă autorizație care conferă un drept de ședere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură, unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de ședere sau a unei alte autorizații care conferă un drept de ședere.
[…]
(6)   Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar […]”
III – Litigiul principal și întrebările preliminare
7.
Domnul Boudjlida, de cetățenie algeriană, a sosit în Franța la 26 septembrie 2007 și a beneficiat de mai multe permise de ședere în calitate de student. El nu a solicitat prelungirea ultimului său permis, a cărui valabilitate a expirat la 31 octombrie 2012 și nici nu a solicitat eliberarea unui nou permis.
8.
Deși se afla în situație de ședere ilegală pe teritoriul francez, domnul Boudjlida a solicitat la 7 ianuarie 2013 înregistrarea ca lucrător independent la Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) în vederea înființării unei microîntreprinderi în domeniul ingineriei.
9.
Din cauză că se afla în situație de ședere ilegală, el a fost convocat la 15 ianuarie 2013 de organele poliției de frontieră și a dat curs acestei convocări de bunăvoie. Domnul Boudjlida a fost interogat de respectivele organe cu privire la situația sa în ceea ce privește dreptul de ședere în Franța. Întrevederea, care a durat 30 de minute, a avut ca obiect cererea sa de înregistrare ca lucrător independent, precum și împrejurările sosirii sale în Franța, condițiile șederii sale ca student de la data respectivă și legăturile sale familiale din Franța și din Algeria. La întrebarea dacă era de acord să părăsească teritoriul francez în eventualitatea unei decizii a prefecturii în acest sens, el a dat un răspuns afirmativ.
10.
Ca urmare a acestei întrevederi, préfet des Pyrénées‑Atlantiques a emis în aceeași zi un ordin prin care îl obliga pe domnul Boudjlida să părăsească teritoriul francez, acordându‑i un termen de 30 de zile pentru returnarea voluntară și fixând în special Algeria ca țară de destinație.
11.
La 18 februarie 2013, domnul Boudjlida a introdus în fața tribunal administratif de Pau o acțiune în anularea acestui ordin.
12.
Domnul Boudjlida a susținut, în esență, în fața instanței de trimitere că ordinul din 15 ianuarie 2013 era afectat de o eroare de drept, întrucât, având în vedere integrarea sa în Franța și parcursul său universitar, precum și prezența în Franța a doi dintre unchii săi, profesori universitari, ordinul aducea atingere în mod disproporționat vieții sale private. În plus, el a susținut că termenul de 30 de zile era prea scurt pentru o persoană aflată pe teritoriul francez de peste cinci ani și că nu a beneficiat efectiv de dreptul de a fi ascultat în mod util înainte de adoptarea ordinului prin care este obligat să părăsească teritoriul francez.
13.
Préfet des Pyrénées‑Atlantiques a susținut că împotriva domnului Boudjlida nu fusese adoptată nicio decizie de refuz al acordării unui permis de ședere. Astfel, domnul Boudjlida ar fi obținut fără dificultate prelungirea permiselor sale de ședere în perioada 26 septembrie 2007‑31 octombrie 2012 și nu ar fi solicitat prelungirea ultimului său permis în condițiile prevăzute de legislația franceză, respectiv în cele două luni anterioare expirării permisului precedent. În opinia préfet des Pyrénées‑Atlantiques, domnul Boudjlida se afla, așadar, în situație de ședere ilegală la data adoptării ordinului atacat. Préfet des Pyrénées‑Atlantiques adăugă că obligația de a părăsi teritoriul francez era fondată, deoarece, în speță, străinul se afla în situație de ședere ilegală. În plus, în lipsa unor legături familiale mai strânse în Franța decât în țara de origine, ordinul în litigiu nu ar aduce atingere în mod disproporționat dreptului la viață privată și de familie al domnului Boudjlida. În plus, termenul acordat pentru executarea acestei obligații ar fi termenul de principiu și, potrivit préfet des Pyrénées‑Atlantiques, nu ar fi fost invocată nicio împrejurare specială care să justifice un termen mai lung.
14.
Préfet des Pyrénées‑Atlantiques apără legalitatea ordinului său făcând trimitere la o hotărâre a Cour administrative d’appel de Lyon, din care reiese că dreptul a fi ascultat, prevăzut la articolul 41 din cartă, nu implică obligația administrației de a organiza din proprie inițiativă o întrevedere cu persoana interesată sau de a o invita să își susțină observațiile, o atingere adusă acestui drept nefiind în plus susceptibilă să afecteze legalitatea procedurii decât dacă persoana interesată dovedește că a fost astfel privată de posibilitatea de a prezenta elemente pertinente care ar fi putut influența conținutul deciziei (Hotărârea din 14 martie 2013, cererea nr. 12LY02737).
15.
Pe de altă parte, préfet des Pyrénées‑Atlantiques a arătat că dreptul de a fi ascultat al domnului Boudjlida fusese respectat, întrucât acesta din urmă a avut posibilitatea de a discuta timp de 30 de minute cu organele de poliție atât cu privire la cererea sa de înregistrare ca lucrător independent, cât și la împrejurările sosirii sale în Franța, la condițiile șederii sale ca student de la data respectivă, precum și la situația sa familială. Din aceasta a rezultat că domnul Boudjlida se afla în situație de ședere ilegală, că nu avea legături familiale mai strânse în Franța decât în Algeria și că nu exista nicio împrejurare specială care să justifice prelungirea termenului de plecare voluntară.
16.
Instanța de trimitere susține că nici Directiva 2008/115, nici dispozițiile franceze prevăzute pentru punerea în aplicare a acesteia nu au stabilit condițiile în care un străin trebuie ascultat înainte de luarea unei decizii de returnare, care, prin definiție, îi este defavorabilă. Instanța de trimitere consideră totuși că din Hotărârea M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) reiese că, în temeiul dreptului consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, administrația trebuie, înainte de a obliga un străin aflat în situație de ședere ilegală să părăsească teritoriul național, să îi ofere posibilitatea de a fi ascultat, chiar dacă Directiva 2008/115 și reglementarea franceză care o pune în aplicare nu prevăd acest lucru în mod expres.
17.
Potrivit instanței de trimitere, dreptul la apărare și dreptul de a fi ascultat, care este corolarul acestuia, presupun, în cadrul mai general al principiului contradictorialității, ca persoana care face obiectul unei măsuri nefavorabile să aibă posibilitatea de a analiza toate elementele invocate împotriva sa (
3
) și de a exprima un punct de vedere (
4
), după un timp de reflecție suficient, dar adecvat necesității ca administrația să acționeze cu o anumită eficiență (
5
), beneficiind, dacă este cazul, de ajutorul unui consilier care poate interveni din etapa anchetei prealabile (
6
). Cu toate acestea, instanța de trimitere consideră că, având în vedere jurisprudența citată anterior, aceste diferite componente ale principiului contradictorialității și ale dreptului la apărare depind de natura scopurilor urmărite de administrație și de prerogativele de care aceasta dispune pentru atingerea lor. Instanța de trimitere apreciază că, prin urmare, nu este cert că toate acestea se asociază dreptului de a fi ascultat în mod util și efectiv prevăzut la articolul 41 din cartă.
18.
Instanța de trimitere consideră că este de asemenea necesar să se stabilească dacă punctul de echilibru dintre, pe de o parte, necesitatea respectării articolului 41 din cartă și, pe de altă parte, aceea de a pune în aplicare o politică de returnare eficientă poate justifica faptul că un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală suportă una sau mai multe ajustări sau limitări ale dreptului său de a i se oferi posibilitatea să analizeze elementele invocate împotriva lui în ceea ce privește dreptul său de ședere, de a exprima un punct de vedere, oral sau în scris, cu un termen de reflecție suficient și, dacă este cazul, cu ajutorul unui consilier ales, și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă amploarea acestor măsuri trebuie să depindă de durata și de natura legăturilor cu statul membru al Uniunii Europene în care acesta se află sau de orice alt criteriu care ar trebui avut în vedere.
19.
În acest context, tribunal administratif de Pau a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Care este conținutul dreptului de a fi ascultat, definit la articolul 41 din [cartă], în cazul unui străin resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care urmează să facă obiectul unei decizii de returnare?
În special, acest drept îl include pe cel de a i se oferi posibilitatea să analizeze toate elementele invocate împotriva lui în ceea ce privește dreptul său de ședere, de a exprima un punct de vedere, oral sau în scris, după un timp de reflecție suficient și de a beneficia de ajutorul unui consilier ales?
2)
Trebuie eventual ajustat sau limitat acest conținut luând în considerare obiectivul de interes general al politicii de returnare prevăzut de Directiva [2008/115]?
3)
În cazul unui răspuns afirmativ, ce adaptări trebuie admise și potrivit căror criterii trebuie stabilite acestea?”
IV – Procedura în fața Curții
20.
Domnul Boudjlida, guvernul francez, guvernul olandez și Comisia Europeană au prezentat observații scrise . Domnul Boudjlida, guvernul francez și Comisia Europeană au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 8 mai 2014.
V – Analiză
A – Argumentele părților
21.
Domnul Boudjlida susține că nu a avut posibilitatea de a‑și prezenta argumentele, nici de a discuta motivele returnării sale, întrucât prefectura nu a luat decizia de returnare în cadrul unei proceduri administrative contradictorii. Domnul Boudjlida susține că decizia de returnare „devine automată de îndată ce prefectura constată șederea ilegală și nu există nicio posibilitate reală de a se apăra efectiv înainte de luarea deciziei, având în vedere în plus caracterul imediat al ordinului care obligă la părăsirea teritoriului, în practică rămânând numai posibilitatea de a contesta ulterior decizia în fața tribunal administratif”.
22.
Domnul Boudjlida menționează că nici cu privire la prelungirea permisului său de ședere, nici cu privire la decizia de returnare nu a fost niciodată ascultat în mod formal de serviciile prefecturii, acestea fiind singurele competente în acest sens. El consideră că întrevederea cu organele de poliție nu îi permitea să solicite acordarea dreptului de ședere, nici să le prezinte acestora argumentele împotriva unei decizii de returnare, de vreme ce nu știa ce decizie va lua autoritatea administrativă. Domnul Boudjlida nu se gândea în niciun caz că putea fi luată chiar în aceeași zi o decizie de returnare, fără să fie ascultat cu privire la motivele acesteia. Prin urmare, el nu ar fi avut posibilitatea de a se apăra, întrucât nu a fost ascultat cu privire la conținutul preconizat al deciziei de returnare. Potrivit domnului Boudjlida, el a explicat cu ocazia întrevederii cu organele de poliție că aștepta un răspuns la cererea sa de naturalizare și că la întrebarea dacă era de acord să părăsească teritoriul francez în eventualitatea unei decizii a prefecturii în acest sens, confirmă că a răspuns că era pregătit să părăsească teritoriul dacă era necesar. Domnul Boudjlida consideră că nu a existat niciun element în cadrul respectivei întrevederi care să indice că a avut posibilitatea de a‑și prezenta observațiile și de a fi ascultat înainte de luarea unei decizii de returnare, decizie care urma să fie luată în aceeași zi.
23.
Domnul Boudjlida susține că, dacă ar fi fost informat că urma să fie luată o decizie de returnare, ar fi putut să prezinte prefecturii argumente care ar fi putut modifica decizia respectivă. Astfel cum a adăugat, dacă i s‑ar fi oferit posibilitatea înainte de luarea deciziei de returnare, el ar fi putut invoca faptul că se aduce atingere în mod disproporționat dreptului său la respectarea vieții private, precum și că se încalcă dispozițiile articolului L.313‑11, 7o, din Codul privind intrarea și șederea străinilor, precum și dreptul de azil (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, denumit în continuare „Ceseda”), având în vedere perfecta sa integrare în Franța.
24.
Domnul Boudjlida menționează de asemenea că „se poate constata numai faptul că unica întrevedere cu organele de poliție, care a durat 30 de minute, nu corespunde în niciun fel conținutului dreptului de a fi ascultat de administrație în cursul procedurii administrative, astfel cum a fost expus de” Curte în jurisprudența sa. Decizia de returnare ar fi fost luată, așadar, ca urmare a întrevederii cu organele de poliție, fără ajutorul unui consilier și prin încălcarea jurisprudenței Curții.
25.
Potrivit domnului Boudjlida, dreptul la bună administrare prevăzut în special la articolul 41 alineatul (2) din cartă include, în contextul punerii în aplicare a Directivei 2008/115, dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care i-ar fi defavorabilă. El consideră că dreptul de a fi ascultat trebuie definit ca fiind dreptul oricărei persoane de a prezenta în mod util și efectiv observații scrise sau orale în cursul procedurii administrative desfășurate înainte de adoptarea oricărei decizii care i-ar putea cauza un prejudiciu. Domnul Boudjlida adaugă că conținutul dreptului de a fi ascultat presupune ca persoana care face obiectul măsurii nefavorabile să aibă posibilitatea de a analiza toate elementele invocate împotriva sa, să își poată exprima punctul de vedere după un timp de reflecție adecvat și cu ajutorul unui consilier care poate interveni din etapa anchetei prealabile comunicării motivelor.
26.
Guvernul francez consideră că din însuși modul de redactare a articolului 41 din cartă reiese că acesta din urmă se adresează numai instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, iar nu statelor membre (
7
). Guvernul francez adaugă totuși că, potrivit unei jurisprudențe constante, dreptul de a fi ascultat reprezintă un principiu general al dreptului Uniunii care ține nu numai de dreptul la o bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, ci și de respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil garantate la articolele 47 și 48 din cartă. Potrivit aceluiași guvern, respectarea dreptului de a fi ascultat este obligatorie nu numai pentru instituțiile Uniunii, în temeiul articolului 41 din cartă, ci și, întrucât reprezintă un principiu general al dreptului Uniunii, pentru administrațiile fiecărui stat membru atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, și aceasta chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate (
8
).
27.
Guvernul francez susține că Directiva 2008/115 nu privește decât returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și nu are, așadar, ca obiect armonizarea integrală a normelor naționale privind șederea străinilor (
9
). Astfel, potrivit aceluiași guvern, modalitățile de examinare a caracterului legal sau ilegal al șederii unui resortisant al unei țări terțe și modalitățile în conformitate cu care resortisantul este ascultat, dacă este cazul, în cadrul respectivei examinări intră sub incidența dreptului național al statelor membre. Cu toate acestea, odată ce este stabilit caracterul ilegal al șederii, emiterea unei decizii de returnare ar constitui o obligație pentru statele membre în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, cu excepția cazurilor specifice prevăzute la alineatele (2)‑(5) din acest articol. Având în vedere că decizia de returnare decurge în mod necesar din caracterul ilegal al șederii persoanei în cauză, guvernul francez consideră că aceasta nu poate fi ascultată din nou înainte de emiterea deciziei de returnare în cazul în care, în temeiul dreptului statului membru în cauză, a fost ascultată în cadrul procedurii de examinare a dreptului său de ședere. În schimb, guvernul francez consideră că, dacă dreptul unui stat membru nu prevede audierea persoanei în cauză în cadrul examinării dreptului de ședere al acesteia, persoana respectivă ar trebui să aibă posibilitatea de a‑și prezenta observațiile înainte de emiterea unei decizii de returnare împotriva sa.
28.
Guvernul francez adaugă că, precum în cauza principală, emiterea unei decizii de returnare poate fi rezultatul unui control efectuat de organele de poliție asupra unui resortisant al unei țări terțe care nu dispune de un permis de ședere valabil. Într‑o astfel de ipoteză, administrația ar trebui, înainte de emiterea unei decizii de returnare, să examineze situația personală a persoanei în cauză și să îi ofere posibilitatea de a‑și prezenta observațiile privind un eventual drept de ședere. Cu toate acestea, persoana în cauză ar trebui să fie ascultată în condiții care să nu aducă atingere eficienței procedurii de returnare și care să țină cont atât de urgența cu care trebuie să acționeze administrația, cât și de riscul de sustragere. O astfel de audiere ar putea avea loc, precum în cauza principală, atunci când persoana acceptă să se prezinte la sediul organelor de poliție pentru a fi ascultată cu privire la situația sa. În alte cazuri, verificarea situației persoanei în cauză ar putea necesita de asemenea privarea temporară de libertate a acesteia.
29.
Potrivit guvernului francez, deși, în cadrul procedurii de reținere preventivă, precum și în cadrul luării în custodie publică în vederea verificării dreptului de ședere, dreptul francez prevede posibilitatea de a fi asistat de un avocat, această cerință rezultă exclusiv din împrejurarea că în aceste cazuri persoana în cauză este privată de libertate. În schimb, dreptul de a beneficia de ajutorul unui consilier ales în cadrul procedurii administrative prealabile emiterii unei decizii de returnare nu poate fi considerat ca fiind o componentă a dreptului de a fi ascultat. Același guvern apreciază că, deși articolul 47 alineatul (3) din cartă prevede că asistența juridică gratuită se acordă celor care nu dispun de resurse suficiente, în măsura în care aceasta este necesară pentru a le asigura accesul efectiv la justiție, reiese chiar din termenii dispoziției menționate că aceasta se aplică exclusiv în cadrul procedurilor judiciare.
30.
Guvernul francez propune, în subsidiar, ca la a doua și la a treia întrebare să se răspundă că Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că conținutul dreptului de a fi ascultat poate fi limitat pentru a se lua în considerare obiectivul directivei, care este de a asigura în mod eficient returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. Potrivit guvernului francez, limitările trebuie să fie prevăzute de lege, să fie obligatorii și proporționale și să respecte conținutul esențial al dreptului menționat.
31.
Guvernul olandez consideră că străinii precum domnul Boudjlida nu beneficiază de niciun drept în temeiul articolului 41 din cartă în cadrul relațiilor lor cu un stat membru. Potrivit acestui guvern, din modul de redactare a articolului 41 din cartă reiese că dispoziția menționată garantează dreptul la bună administrare de către instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii. Prin urmare, dispoziția nu vizează statele membre (
10
). Cu toate acestea, guvernul olandez apreciază că la baza articolului 41 din cartă stă un principiu fundamental al dreptului Uniunii și consideră că respectarea dreptului la apărare își găsește aplicarea atunci când administrația națională își propune să adopte față de o persoană un act care îi cauzează un prejudiciu (
11
).
32.
Potrivit guvernului olandez, dreptul la apărare ar include în special dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unui act cauzator de prejudiciu. Conținutul acestui drept ar depinde de contextul concret al unei cauze și de cadrul juridic aplicabil. Guvernul olandez subliniază că efectuarea unui control asupra străinilor aflați în situație de ședere ilegală ține întotdeauna de competența organelor de poliție și/sau a serviciilor de imigrare. Pentru aceste autorități ar fi important, având în vedere obiectivele Directivei 2008/115, să se clarifice rapid caracterul legal sau ilegal al șederii unui străin și, dacă este vorba despre o ședere ilegală, să i se pună capăt cât mai repede posibil. Pregătirea unei decizii în acest sens nu ar trebui să facă în mod automat obiectul unei proceduri scrise detaliate. Desigur, decizia de returnare în sine trebuie emisă în formă scrisă, în conformitate cu articolul 12 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
33.
Guvernul olandez arată că o decizie de returnare constituie etapa inițială a procedurii de returnare (
12
). O decizie de returnare ar stabili că un resortisant al unei țări terțe se află în situație de ședere ilegală și ar impune obligația de returnare. În ceea ce privește stabilirea caracterului ilegal al șederii unui resortisant al unei țări terțe, guvernul olandez observă că efectele juridice ale acestei constatări nu ar fi (deosebit de) copleșitoare pentru străinul în cauză, întrucât ilegalitatea șederii acestuia ar fi deja stabilită ca urmare a lipsei unui permis de ședere valabil și nu ar rezulta, așadar, din decizia de returnare.
34.
Potrivit guvernului olandez, autoritățile competente ale unui stat membru trebuie, conform Hotărârii M. (EU:C:2012:744), să dea străinului, în cadrul unei proceduri privind caracterul legal sau ilegal al șederii acestuia în statul respectiv, posibilitatea de a‑și exprima în mod util și efectiv punctul de vedere și să acorde toată atenția necesară observațiilor prezentate de străin în această privință. Guvernul olandez apreciază că, deși autoritățile în cauză trebuie să stabilească dacă un străin deține sau nu deține un permis de ședere valabil, ele nu trebuie să ia în considerare toate drepturile de ședere pe care străinul ar putea (eventual) să le pretindă.
35.
Guvernul olandez arată că articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 impune emiterea unei decizii de returnare împotriva unui străin aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru. În ceea ce privește cauza principală, guvernul olandez remarcă faptul că domnul Boudjlida se află în situație de ședere ilegală în Franța, întrucât nu a depus o cerere de prelungire a permisului său de ședere. În temeiul informațiilor conținute de decizia de trimitere, s‑ar stabili că, la data adoptării deciziei de returnare, domnul Boudjlida nu deținea un permis de ședere. În acest context, guvernul olandez apreciază că, în acest caz specific, dreptul la apărare nu a fost încălcat. Având în vedere caracterul specific al deciziei de returnare, străinul trebuie să aibă la dispoziție numai un timp limitat pentru a reacționa și, potrivit guvernului olandez, nu există niciun motiv să se presupună că perioada de reflecție a fost prea scurtă în cauza principală. Același guvern adaugă că decizia de returnare poate fi oricând atacată. De asemenea, guvernul olandez adaugă că dreptul de a fi ascultat cu ocazia adoptării unei decizii de returnare nu include dreptul de a beneficia de asistență juridică gratuită.
36.
Comisia observă că dreptul de a fi ascultat în orice procedură este consacrat de articolul 41 din cartă. Potrivit Comisiei, deși s‑a precizat că respectivul articol din cartă nu se aplică decât instituțiilor și organelor Uniunii, Curtea a declarat în Hotărârea M. (EU:C:2012:744) că „trebuie să se constate că, după cum rezultă din însuși modul său de redactare, această dispoziție este de aplicabilitate generală” (
13
). Comisia apreciază că, atunci când statele membre adoptă decizii de returnare, ele pun în aplicare dreptul Uniunii și, prin urmare, trebuie să respecte obligațiile care decurg din cartă (
14
).
37.
Comisia apreciază că, întrucât statele membre sunt obligate în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 să ia o decizie de returnare împotriva oricărui străin aflat în situație de ședere ilegală, obiectul principal al dreptului acestuia de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare este de a‑și prezenta observațiile privind modalitățile de returnare sau privind aplicabilitatea excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)‑(5) din Directiva 2008/115. În prealabil, străinul ar putea de asemenea să formuleze observații privind caracterul legal sau ilegal al șederii sale pentru a stabili dacă intră sau nu intră în domeniul de aplicare al procedurii de returnare.
38.
Potrivit Comisiei, întrucât Directiva 2008/115 nu instituie practic nicio normă privind adoptarea deciziei de returnare, nu se poate concluziona că dreptul de a fi ascultat impune aplicarea unei proceduri contradictorii similare celor prevăzute pentru aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE. Comisia amintește că finalitatea directivei menționate este de a institui o procedură eficientă care să asigure returnarea, cât mai rapid posibil, în țara lor de origine a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. În ceea ce privește returnarea, instanța națională ar trebui să găsească justul echilibru între necesitatea de a institui „o politică de returnare eficientă, ca element necesar al unei politici bine gestionate în domeniul migrației” (
15
) și obligația statelor membre de „a asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se efectuează printr‑o procedură transparentă și echitabilă” (
16
). Potrivit Comisiei, domeniul de aplicare al dreptului de a fi ascultat poate, în anumite împrejurări, să fie limitat atunci când există riscul de a se aduce atingere unui interes public superior (
17
).
39.
Comisia consideră că, prin analogie cu poziția adoptată de Curte în Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 95), dreptul de a‑și exprima punctul de vedere, în scris sau oral, înainte de adoptarea unei decizii de returnare nu înseamnă, prin urmare, că autoritatea națională trebuie să îl informeze pe destinatar cu privire la decizia pe care intenționează să o adopte, nici că trebuie să îi comunice argumentele pe care intenționează să își întemeieze decizia și nici că trebuie să îi acorde un timp de reflecție înainte de adoptarea deciziei. Străinul va avea ocazia să conteste aprecierea administrației în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ.
40.
Potrivit Comisiei, dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare trebuie să permită administrației să instrumenteze dosarul în așa fel încât să ia o decizie în deplină cunoștință de cauză și să o motiveze astfel încât, dacă este cazul, persoana interesată să își poată exercita în mod adecvat dreptul la o cale de atac. În ceea ce privește aspectul dacă dreptul de a fi ascultat include dreptul de a beneficia de ajutorul unui consilier ales, Comisia subliniază că articolul 13 alineatul (3) din Directiva 2008/115 nu prevede obligația statelor membre de a acorda asistență juridică străinilor aflați în situație de ședere ilegală decât din momentul în care aceștia intenționează să facă uz de o cale de atac efectivă în sensul articolului 13 alineatul (1) din directiva menționată, și anume „în fața unei autorități judiciare sau administrative competente sau în fața unui organ competent alcătuit din membri imparțiali și care beneficiază de garanții de independență”.
41.
Comisia arată în continuare că din decizia de trimitere rezultă că domnul Boudjlida se află în situație de ședere ilegală, împrejurare a cărei consecință este adoptarea unei decizii de returnare, și că, înainte de adoptarea acestei decizii, el a avut posibilitatea de a‑și exprima oral observațiile privind caracterul legal sau ilegal al șederii sale, privind legăturile sale familiale în Franța, privind parcursul său universitar și integrarea sa în țară, precum și privind o eventuală îndepărtare. Având în vedere aceste principii, Comisia consideră că dreptul de a fi ascultat pare să fi fost respectat. Potrivit Comisiei, este de competența instanței naționale să aprecieze dacă durata întrevederii a fost suficientă pentru a‑i permite domnului Boudjlida să formuleze observații cu privire la toate subiectele abordate, astfel încât autoritatea competentă să dispună de informațiile necesare înainte de a‑i impune să părăsească teritoriul conform modalităților stabilite în decizia de returnare.
B – Apreciere
1. Observații preliminare
42.
Domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce privește acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, potrivit căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.
43.
Astfel cum a statuat Curtea, articolul 51 „din cartă confirmă astfel jurisprudența Curții referitoare la măsura în care acțiunea statelor membre trebuie să se conformeze cerințelor care decurg din drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii” (
18
).
44.
Astfel, la punctul 19 din Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) și la punctul 33 din Hotărârea Pfleger și alții (EU:C:2014:281), Curtea adaugă că „rezultă, în esență, din jurisprudența constantă a Curții că drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocație de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii, însă nu în afara unor asemenea situații. În această măsură, Curtea a amintit deja că nu poate aprecia, din perspectiva cartei, o reglementare națională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii. În schimb, de îndată ce o asemenea reglementare intră în domeniul de aplicare al acestui drept, Curtea, sesizată cu titlu preliminar, trebuie să furnizeze toate elementele de interpretare necesare aprecierii de către instanța națională a conformității acestei reglementări cu drepturile fundamentale a căror respectare o asigură”.
45.
De asemenea, Curtea a statuat, la punctul 21 din Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) și la punctul 34 din Hotărârea Pfleger și alții (EU:C:2014:281), că, „[î]ntrucât drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie, în consecință, să fie respectate atunci când o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, nu pot exista situații care să țină astfel de dreptul Uniunii fără ca drepturile fundamentale menționate să nu poată fi aplicate. Aplicabilitatea dreptului Uniunii o implică pe cea a drepturilor fundamentale garantate de cartă”.
46.
Este adevărat că, în pofida articolului 51 din cartă, care, sub titlul „Dispoziții generale care reglementează interpretarea și aplicarea cartei”, definește atât în ceea ce privește Uniunea, cât și în ceea ce privește statele membre domeniul de aplicare al cartei, articolul 41 din cartă nu proclamă dreptul de a fi ascultat decât în ceea ce privește „instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii” (
19
), aspect care a fost subliniat de Curte în Hotărârea Cicala (EU:C:2011:868, punctul 28), citată de guvernul francez în observațiile sale scrise (
20
), fără însă ca acesta să constituie un argument decisiv pentru soluția reținută de Curte în hotărârea menționată.
47.
Considerăm că nu este nici coerent, nici conform cu jurisprudența Curții (
21
) ca modul de redactare a articolului 41 din cartă să poată introduce astfel o excepție de la norma prevăzută la articolul 51 din aceasta, care ar permite, prin urmare, statelor membre să nu aplice un articol din cartă, chiar și în cazul în care pun în aplicare dreptul Uniunii. De asemenea, ne exprimăm preferința netă pentru aplicabilitatea articolului 41 din cartă statelor membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, dar, în orice caz, astfel cum arată guvernul francez, dreptul de a fi ascultat constituie, conform unei jurisprudențe constante, un principiu general de drept al Uniunii care „ține nu numai de dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, ci și de respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil garantate la articolele 47 și 48 din cartă” (
22
). Respectarea acestui drept se impune, așadar, în acest temei cel puțin autorităților „fiecărui stat membru atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii” (
23
).
48.
Astfel cum am indicat la punctul 49 din Luarea noastră de poziție prezentată în cauza G. și R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553), „dacă obligația autorităților naționale de a respecta dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să aducă atingere intereselor persoanei este îndelung consacrată printr‑o jurisprudență constantă a Curții, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă confirmă această obligație și o transformă în valoare constituțională”.
49.
În speță, adoptarea unei decizii de returnare de către un stat membru constituie punerea în aplicare a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 și, prin urmare, a dreptului Uniunii, în sensul jurisprudenței Curții și al articolului 51 alineatul (1) din cartă. Rezultă că, într‑o astfel de situație reglementată de dreptul Uniunii, statele membre trebuie să aplice drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii și, printre ele, dreptul de a fi ascultat, atunci când autoritatea națională își propune să adopte față de o persoană o decizie care îi cauzează un prejudiciu (
24
).
50.
O astfel de decizie de returnare, după cum a fost definită la articolul 3 punctul 4 și prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, constituie o decizie cauzatoare de prejudiciu destinatarului său. Prin respectiva decizie, un stat membru declară ilegală șederea unui resortisant al unei țări terțe și impune sau formulează o obligație de returnare (
25
).
51.
Considerentul (6) al Directivei 2008/115 precizează că, atunci când statele membre adoptă decizii de returnare, acestea trebuie să respecte o procedură echitabilă și transparentă.
52.
Cu toate acestea, Directiva 2008/115 nu instituie o procedură specifică pentru ascultarea unui resortisant al unei țări terțe înainte de adoptarea unei decizii de returnare (
26
). Garanțiile procedurale prevăzute în capitolul III din Directiva 2008/115 nu se referă decât la forma deciziei de returnare (articolul 12) (
27
), la căile de atac (articolul 13) și la garanțiile în așteptarea returnării (articolul 14).
53.
Totuși, conform jurisprudenței Curții, respectarea dreptului de a fi ascultat se impune chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate (
28
).
54.
În consecință, condițiile în care trebuie asigurată respectarea dreptului la apărare al resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală și consecințele încălcării acestor drepturi intră în sfera dreptului național, dacă măsurile luate în acest sens nu sunt mai defavorabile decât cele de care beneficiază particularii în situații de drept național comparabile (principiul echivalenței) și nu fac în practică imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului conferit de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității) (
29
).
55.
Or, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 87 și jurisprudența citată), „[d]reptul de a fi ascultat garantează oricărei persoane posibilitatea să își exprime în mod util și efectiv punctul de vedere în cursul procedurii administrative și înainte de adoptarea oricărei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele”. În aceeași hotărâre, Curtea adaugă că „[d]reptul menționat implică de asemenea că administrația acordă toată atenția necesară observațiilor astfel prezentate de persoana interesată, prin examinarea, cu grijă și cu imparțialitate, a tuturor elementelor relevante ale speței și prin motivarea deciziei sale în mod detaliat” (
30
).
56.
Prin urmare, autonomia procedurală a statelor membre legată de lipsa unei proceduri specifice în Directiva 2008/115 nu poate avea drept efect privarea unui resortisant al unei țări terțe de dreptul de a fi ascultat de autoritatea națională competentă înainte de adoptarea unei decizii de returnare.
57.
Articolul 52 alineatul (1) din cartă admite totuși restrângeri ale exercițiului drepturilor consacrate de aceasta dacă restrângerea respectivă este prevăzută de lege, dacă respectă substanța dreptului fundamental în cauză și dacă, respectând principiul proporționalității, este necesară și răspunde efectiv unor obiective de interes general recunoscute de Uniunea Europeană (
31
). Rezultă că dreptul la apărare nu apare ca prerogativă absolută, ci poate face obiectul unor limitări în anumite împrejurări (
32
).
58.
Înainte de a examina mai concret aplicarea acestor principii în împrejurările cauzei principale, considerăm că este util să reamintim că obiectivul dreptului de a fi ascultat consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă este, pe de o parte, de a permite cercetarea în dosar și stabilirea situației de fapt într‑un mod cât mai precis și mai corect posibil și, pe de altă parte, de a asigura o protecție efectivă a persoanei interesate (
33
). Dispoziția menționată urmărește, în special, să garanteze că orice decizie care afectează în mod defavorabil o persoană va fi adoptată în deplină cunoștință de cauză.
2. Cu privire la prima întrebare preliminară
59.
Prezenta întrebare privește elemente care trebuie să facă parte din dreptul de a fi ascultat, astfel cum este prevăzut de jurisprudența Curții și astfel cum este consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, în cadrul adoptării unei decizii de returnare și, în mod special, caracterul conform sau neconform cu aceste cerințe al audierii domnului Boudjlida de către organele poliției de frontieră la 15 ianuarie 2013.
a) Considerații generale
60.
Audierea persoanei interesate vizează nu numai să garanteze că decizia cauzatoare de prejudiciu va fi adoptată în deplină cunoștință de cauză (
34
), ci și să permită administrației să respecte obligația de a‑și motiva deciziile în mod adecvat (
35
). Motivarea adecvată permite, pe de o parte, persoanei interesate să cunoască motivele deciziei de returnare emise pentru a‑și putea apăra drepturile în cazul în care va ataca decizia respectivă și, pe de altă parte, permite autorității sau instanței prevăzute la articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/115 să exercite un control asupra legalității deciziei.
61.
Acestea fiind spuse, dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea unei măsuri individuale care ar putea să îi fie defavorabilă trebuie să fie diferențiat de aspectul proporționalității sau de aspectul legalității respectivei măsuri, întrucât dreptul de a fi ascultat nu implică dreptul de a obține o decizie favorabilă. Astfel, verificarea respectării dreptului de a fi ascultat nu privește temeinicia deciziei de returnare. Este vorba despre două motive distincte care pot fi invocate în cadrul unei căi de atac, astfel cum este prevăzută la articolul 13 din Directiva 2008/115 (
36
).
62.
În plus, modalitățile de exercitare a dreptului de a fi ascultat în cadrul adoptării unei decizii de returnare nu pot fi scoase din contextul obiectivului Directivei 2008/115, care urmărește „stabilirea unor norme clare, transparente și echitabile care să asigure o politică de returnare eficientă, ca element necesar al unei politici bine gestionate în domeniul migrației” (
37
).
63.
În această privință, este important să amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, odată ce a fost constatată ilegalitatea șederii, autoritățile naționale competente trebuie, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată și fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)‑(5) din aceasta, să adopte o decizie de returnare (
38
).
64.
Având în vedere această obligație a statelor membre, considerăm, precum Comisia, că finalitatea dreptului de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare este de a asculta persoana interesată cu privire la legalitatea șederii sale, cu privire la eventuala aplicare a excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)‑(5) din directiva menționată, precum și cu privire la modalitățile de returnare. În plus, considerăm că, în temeiul articolului 5 din Directiva 2008/115, intitulat „Principiul nereturnării, interesul superior al copilului, viața de familie și starea de sănătate”, atunci când statele membre pun în aplicare directiva, acestea trebuie, pe de o parte, să țină seama în mod adecvat de interesul superior al copilului, de viața de familie și de starea de sănătate a resortisantului în cauză al unei țări terțe și, pe de altă parte, să respecte principiul nereturnării. Rezultă că, atunci când autoritatea națională competentă intenționează să adopte o decizie de returnare, această autoritate trebuie neapărat să respecte obligațiile impuse de articolul 5 din Directiva 2008/115 și să asculte persoana interesată în această privință.
65.
Pe de altă parte, persoanei interesate îi revine obligația să coopereze cu autoritatea națională competentă în cursul audierii sale, în scopul de a‑i furniza acesteia toate informațiile pertinente cu privire la situația sa personală și familială și în special informațiile care pledează împotriva adoptării unei decizii de returnare, înțelegându‑se că, în acest stadiu, nu se pune problema caracterului legal sau ilegal al șederii persoanei interesate în cazul în care aceasta din urmă nici nu a făcut demersurile necesare pentru a obține dreptul de ședere în statul în cauză.
b) Modalitățile de exercitare a dreptului de a fi ascultat
66.
Instanța de trimitere menționează în special în întrebările sale și în decizia sa de trimitere posibilitatea străinului de a analiza toate elementele invocate împotriva sa, care presupun: comunicarea prealabilă a acestora de către administrația națională și un termen suficient de reflecție înainte de audiere (1), dreptul străinului de a beneficia de ajutorul unui consilier ales (2) și durata audierii (3). A fost indicat de asemenea termenul de 30 de zile acordat domnului Boudjlida pentru a părăsi teritoriul Franței (4).
i) Comunicarea prealabilă a argumentelor și termenul de reflecție
67.
În absența unor dispoziții de drept al Uniunii care să stabilească o procedură specifică pentru a le garanta resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală dreptul de a fi ascultați înainte de adoptarea unei decizii de returnare (
39
), considerăm că articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă nu poate fi interpretat în sensul că autoritatea națională competentă este obligată, înainte de adoptarea unei decizii de returnare, să comunice elementele pe care intenționează să întemeieze această decizie și să ia notă, în această privință, de observațiile persoanei interesate, după ce i‑a acordat acesteia din urmă un termen suficient de reflecție (
40
).
68.
Directiva 2008/115 nu instituie o astfel de procedură contradictorie.
69.
Trebuie admisă totuși o excepție de la aspectele menționate anterior în cazul în care resortisantul țării terțe nu putea în mod rezonabil să intuiască elementele care ar putea fi invocate împotriva sa ori nu ar putea în mod rezonabil să răspundă la acestea decât în urma anumitor verificări sau demersuri în special în vederea obținerii de documente justificative.
70.
În ceea ce privește cauza principală, din procesul‑verbal al întrevederii cu organele poliției de frontieră reiese că domnul Boudjlida a fost convocat la 15 ianuarie 2013 să se prezinte la sediul poliției fie chiar în ziua de 15 ianuarie 2013, fie în dimineața zilei de 16 ianuarie 2013, pentru „examinarea dreptului [său] de ședere”. Domnul Boudjlida a decis de bunăvoie să se prezinte la 15 ianuarie 2013. Rezultă că acesta a decis de asemenea să nu profite de timpul de reflecție de o zi acordat de poliție și nici să facă apel la un consilier juridic.
71.
Din același proces‑verbal al audierii domnului Boudjlida reiese că acesta știa că „permisul său de ședere era expirat” și că nu putea să nu știe că se afla în situație de ședere ilegală în Franța din cauza faptului că nu depusese cererea de prelungire a permisului său de ședere, care expirase la 31 octombrie 2012. În plus, poliția l‑a informat în mod explicit că ar putea face obiectul unei decizii de returnare și l‑a întrebat dacă era de acord să părăsească teritoriul francez în eventualitatea unei decizii în acest sens. La această întrebare, domnul Boudjlida a răspuns „evident”, adăugând că „accept[ă] să aștepte la sediul [poliției] răspunsul prefecturii din Pau prin care [i se] poate solicita să [părăsească] teritoriul sau [să] fie] plasat într‑un centru de custodie publică sau [i se] poate solicita reglementarea situației sale”.
72.
Prin urmare, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, domnul Boudjlida a fost informat cu privire la motivele audierii în cauză și cunoștea obiectul audierii și eventualele consecințe ale acesteia. În plus, sub aceeași rezervă, respectiva audiere privea în mod clar informațiile pertinente și necesare pentru punerea în aplicare a Directivei 2008/115, cu respectarea dreptului de a fi ascultat al persoanei interesate.
73.
Astfel, în cadrul întrevederii cu organele de poliție, domnul Boudjlida a fost audiat în special cu privire la identitatea, cetățenia și starea sa civilă, la situația sa de ședere ilegală în Franța, la demersurile administrative pe care le făcuse pentru a încerca să își reglementeze șederea, la durata totală a șederii sale în Franța, la permisele sale de ședere anterioare, cu privire la parcursul său educațional și profesional, precum și cu privire la resursele și legăturile sale familiale în Franța și în Algeria. În sfârșit, organele de poliție l‑au întrebat dacă este de acord „să părăsească teritoriul francez în eventualitatea unei decizii în acest sens a prefecturii din Pau” (
41
).
ii) Dreptul de a beneficia de ajutorul unui consilier
74.
Dreptul la asistență juridică nu este prevăzut în temeiul articolului 13 din Directiva 2008/115 decât după adoptarea unei decizii de returnare (
42
) și în cadrul exercitării unei căi de atac împotriva unei astfel de decizii (
43
). În anumite împrejurări, asistența juridică gratuită trebuie să fie acordată la cerere (
44
).
75.
Astfel, o persoană nu poate fi împiedicată să facă apel, pe propria cheltuială, la un consilier juridic în cadrul audierii sale de către autoritățile naționale competente, cu condiția ca exercitarea acestui drept să nu afecteze buna desfășurare a procedurii și să nu compromită punerea eficientă în aplicare a Directivei 2008/115. În cadrul audierii, domnul Boudjlida nu a solicitat să i se permită să facă apel la un consilier juridic.
iii) Durata audierii
76.
Domnul Boudjlida și Comisia menționează durata scurtă, de 30 de minute, a audierii în discuție în cauza principală. Nu considerăm că durata audierii este un factor determinant. Este important să stabilim dacă domnul Boudjlida a fost ascultat suficient cu privire la legalitatea șederii sale și cu privire la situația sa personală (
45
), ceea ce considerăm că reiese de la punctele 70‑73 din prezentele concluzii.
iv) Termenul acordat pentru părăsirea teritoriului francez
77.
În această privință, menționăm că articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede în special „un termen adecvat între șapte și treizeci de zile, pentru plecarea voluntară”. În plus, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Directiva 2008/115, statele membre trebuie să prelungească, „atunci când este cazul”, „în mod adecvat termenul plecării voluntare, ținând seama de circumstanțele specifice fiecărui caz în parte, cum ar fi durata șederii, existența copiilor care frecventează școala și existența altor legături familiale și sociale”.
78.
Din procesul‑verbal al audierii domnului Boudjlida reiese că acesta a fost ascultat în special cu privire la durata șederii sale în Franța, cu privire la studiile sale în Franța și cu privire la legăturile sale familiale din Franța. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, considerăm că a fost ascultat cu privire la eventuala aplicare a criteriilor care permit prelungirea termenului plecării în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Directiva 2008/115. În ceea ce privește caracterul adecvat al termenului plecării acordat domnului Boudjlida, având în vedere în special observațiile sale prezentate în cursul audierii de către poliție, se impune constatarea că această apreciere privește legalitatea pe fond a măsurii (
46
).
79.
Având în vedere toate aceste elemente, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară după cum urmează:
—
dreptul unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva sa impune autorității naționale competente obligația de a asculta persoana interesată cu privire la legalitatea șederii sale, cu privire la eventuala aplicare a articolului 5 din Directiva 2008/115, precum și a excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)‑(5) din directiva menționată și cu privire la modalitățile de returnare;
—
în schimb, cu excepția cazului în care resortisantul unei țări terțe nu poate în mod rezonabil să anticipeze eventuala adoptare a unei decizii de returnare sau să intuiască elementele care ar putea fi invocate împotriva sa, ceea ce l‑ar obliga să facă anumite demersuri de verificare sau de obținere a documentelor justificative, dreptul Uniunii nu obligă autoritatea națională competentă să îl informeze pe resortisant înainte de audierea organizată în vederea adoptării deciziei în cauză cu privire la faptul că intenționează să adopte o decizie de returnare, nici să îi comunice elementele pe care intenționează să întemeieze respectiva decizie, nici să îi acorde un timp de reflecție înainte de a‑i primi observațiile;
—
deși, înainte de adoptarea unei decizii de returnare de către autoritatea administrativă națională competentă, resortisantul unei țări terțe poate să facă apel la un consilier juridic în cadrul audierii sale de către autoritățile naționale competente, cu condiția ca exercitarea acestui drept să nu afecteze buna desfășurare a procedurii și să nu compromită punerea în aplicare eficientă a Directivei 2008/115, dreptul Uniunii nu impune statelor membre să acorde această formă de asistență în contextul asistenței juridice gratuite.
3. Cu privire la a doua și la a treia întrebare preliminară
80.
Prin intermediul acestor întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă – și, eventual, după ce criterii – trebuie ajustat sau limitat dreptul unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a fi ascultat în temeiul articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva sa, luând în considerare obiectivul de interes general al politicii de returnare prevăzut de Directiva 2008/115.
81.
Având în vedere răspunsul nostru la prima întrebare, răspunsul nostru la a doua și la a treia întrebare preliminară este negativ.
VI – Concluzie
82.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de tribunal administratif de Pau după cum urmează:
„1)
Dreptul unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva sa impune autorității naționale competente obligația de a asculta persoana interesată cu privire la legalitatea șederii sale, cu privire la eventuala aplicare a articolului 5 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, precum și a excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)‑(5) din directiva menționată și cu privire la modalitățile de returnare.
În schimb, cu excepția cazului în care resortisantul unei țări terțe nu poate în mod rezonabil să anticipeze eventuala adoptare a unei decizii de returnare sau să intuiască elementele care ar putea fi invocate împotriva sa, ceea ce l‑ar obliga să facă anumite demersuri de verificare sau de obținere a documentelor justificative, dreptul Uniunii nu obligă autoritatea națională competentă să îl informeze pe resortisant înainte de audierea organizată în vederea adoptării deciziei în cauză cu privire la faptul că intenționează să adopte o decizie de returnare, nici să îi comunice elementele pe care intenționează să întemeieze respectiva decizie, nici să îi acorde un timp de reflecție înainte de a‑i primi observațiile.
Deși, înainte de adoptarea unei decizii de returnare de către autoritatea administrativă națională competentă, resortisantul unei țări terțe poate să facă apel la un consilier juridic în cadrul audierii sale de către autoritățile naționale competente, cu condiția ca exercitarea acestui drept să nu afecteze buna desfășurare a procedurii și să nu compromită punerea în aplicare eficientă a Directivei 2008/115, dreptul Uniunii nu impune statelor membre să acorde această formă de asistență în contextul asistenței juridice gratuite.
2)
Nu este necesar să se ajusteze sau să se limiteze în alt mod conținutul dreptului de a fi ascultat luând în considerare obiectivul general al Directivei 2008/115.”
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO L 348, p. 98.
(
3
)	Hotărârea Musique diffusion française și alții/Comisia (100/80‑103/80, EU:C:1983:158, punctele 14‑23).
(
4
)	Hotărârea Hoechst/Comisia (46/87 și 227/88, EU:C:1989:337, punctele 52 și 56).
(
5
)	Hotărârea Dokter și alții (C‑28/05, EU:C:2006:408, punctele 73‑79).
(
6
)	Hotărârea Hoechst/Comisia (EU:C:1989:337, punctele 14‑16) privind dreptul de a beneficia de ajutorul unui consilier care poate interveni din etapa anchetei prealabile comunicării motivelor în domeniul dreptului concurenței.
(
7
)	Hotărârea Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punctul 28).
(
8
)	Hotărârea M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punctele 82‑86).
(
9
)	Hotărârea Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punctul 28).
(
10
)	Hotărârea Cicala (EU:C:2011:868, punctul 28).
(
11
)	Hotărârile Comisia/Lisrestal și alții (C‑32/95 P, EU:C:1996:402, punctul 30) și Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, punctul 26).
(
12
)	Hotărârea El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punctele 35 și 36).
(
13
)	Punctul 84.
(
14
)	Hotărârea Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 21).
(
15
)	Considerentul (4) al Directivei 2008/115.
(
16
)	Considerentul (6) al Directivei 2008/115.
(
17
)	Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, punctul 41).
(
18
)	Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, punctul 18), precum și Hotărârea Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 32).
(
19
)	Domeniul de aplicare actual al articolului 41 din cartă a fost dezbătut în cadrul prezidiului Convenției care a elaborat carta. Au fost propuse, însă fără a fi acceptate, amendamente care vizau, pe de o parte, extinderea și, pe de altă parte, clarificarea domeniului său de aplicare. A se vedea proiectul de Cartă a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Sinteza amendamentelor prezentate de prezidiu (Carta 4284/00 CONVENT 37).
(
20
)	A se vedea punctul 26 din prezentele concluzii.
(
21
)	A se vedea Hotărârea N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punctele 49 și 50).
(
22
)	A se vedea observațiile guvernului francez de la punctul 33 din prezentele concluzii.
(
23
)	Idem.
(
24
)	Hotărârea Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, punctul 36).
(
25
)	A se vedea articolul 3 punctul 4 și articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
(
26
)	Nu putem să nu fim surprinși de absența unei astfel de proceduri specifice din Directiva 2008/115, având în vedere impactul semnificativ pe care o decizie de returnare îl poate avea asupra vieții persoanelor, în timp ce o astfel de procedură a fost instituită pentru asigurarea respectării dreptului de a fi ascultat în materia dreptului vamal și a dreptului concurenței! A se vedea în ceea ce privește taxele vamale articolul 22 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 952/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 octombrie 2013 de stabilire a Codului vamal al Uniunii (JO L 269, p. 1, rectificare în JO 2013, L 287, p. 90) și Concluziile noastre prezentate în cauza Kamino International Logistics și Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 și C‑130/13, EU:C:2014:94, punctele 51‑57). În ceea ce privește dreptul concurenței, articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [81 CE] și [82 CE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167) prevede că, „[î]nainte de adoptarea deciziilor prevăzute la articolele 7, 8 și 23 și la articolul 24 alineatul (2), Comisia acordă întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi care fac obiectul procedurilor desfășurate de Comisie ocazia de a-și exprima punctul de vedere cu privire la obiecțiunile formulate de Comisie. Comisia își fundamentează deciziile doar pe obiecțiunile asupra cărora părțile în cauză au putut prezenta comentarii. Autorii plângerii sunt implicați îndeaproape în proceduri”. Sublinierea noastră.
(
27
)	Articolul 12 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/115 prevede că „[d]eciziile de returnare […] se emit în formă scrisă și conțin motivele de fapt și de drept, precum și informații privind căile de atac posibile”.
(
28
)	A se vedea Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 86).
(
29
)	A se vedea Hotărârea G. și R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punctul 35). Obligația statelor membre de a respecta principiul efectivității este reafirmată la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, potrivit căruia statele membre „stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”.
(
30
)	Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 88 și jurisprudența citată).
(
31
)	A se vedea în acest sens Hotărârile Comisia și alții/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punctul 101), precum și Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punctul 34).
(
32
)	A se vedea Hotărârea Dokter și alții (EU:C:2006:408, punctul 75). A se vedea de asemenea Hotărârea G. și R. (EU:C:2013:533, punctul 36), în care Curtea a statuat că, deși statele membre pot permite exercitarea dreptului la apărare al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală potrivit acelorași modalități precum cele reținute pentru a se aplica situațiilor interne, aceste modalități trebuie să fie conforme dreptului Uniunii și în special să nu repună în discuție efectul util al Directivei 2008/115.
(
33
)	A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza M. (EU:C:2012:253, punctele 35 și 36).
(
34
)	A se vedea punctul 58 din prezentele concluzii.
(
35
)	A se vedea articolul 12 alineatul (1) din Directiva 2008/115 și articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă.
(
36
)	A se vedea prin analogie Hotărârea Solvay/Comisia (C‑455/11 P, EU:C:2013:796, punctul 89 și jurisprudența citată).
(
37
)	Considerentul (4) al Directivei 2008/115 (sublinierea noastră).
(
38
)	A se vedea în acest sens Hotărârile El Dridi (EU:C:2011:268, punctul 35) și Achughbabian (EU:C:2011:807, punctul 31). Astfel, Directiva 2008/115 nu privește decât returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și nu are, așadar, ca obiect armonizarea integrală a normelor din statele membre privind șederea străinilor. Hotărârile Achughbabian (EU:C:2011:807, punctul 28) și Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punctul 31).
(
39
)	A se vedea punctul 52 din prezentele concluzii.
(
40
)	A se vedea prin analogie Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctele 60 și 61).
(
41
)	A se vedea punctul 71 din prezentele concluzii.
(
42
)	Și, după caz, deciziile legate de returnare prevăzute la articolul 12 alineatul (1) din Directiva 2008/115, și anume deciziile privind interdicția de intrare, precum și deciziile de îndepărtare.
(
43
)	Trebuie subliniat că domnul Boudjlida nu făcea obiectul unei proceduri penale în cauza principală și nu era reținut preventiv sau privat de libertate la momentul audierii sale de către organele de poliție. Este necesar să observăm că, în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2013/48/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 octombrie 2013 privind dreptul de a avea acces la un avocat în cadrul procedurilor penale și al procedurilor privind mandatul european de arestare, precum și dreptul ca o persoană terță să fie informată în urma privării de libertate și dreptul de a comunica cu persoane terțe și cu autorități consulare în timpul privării de libertate (JO L 294, p. 1), „persoanele suspectate sau acuzate au dreptul de a avea acces la un avocat”„înainte de a fi interogate de poliție”. În temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2013/48, „[s]tatele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 27 noiembrie 2016”.
(
44
)	A se vedea articolul 13 alineatul (4) din Directiva 2008/115. În temeiul articolului 4 alineatul (3) din Directiva 2008/115, statele membre pot adopta sau menține dispoziții mai favorabile pentru persoanele interesate, cu condiția ca aceste dispoziții să fie în conformitate cu Directiva 2008/115.
(
45
)	A se vedea punctul 64 din prezentele concluzii.
(
46
)	A se vedea punctul 61 din prezentele concluzii.