61988CJ0361_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-361/88,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I. Pernice, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Berardis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Seidel als gemachtigde en door D. Knopp, advocaat te Keulen, vervolgens door D. Knopp alleen, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade, avenue Émile Reuter 20-22,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn voor de volledige omzetting in nationaal recht van richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes (PB 1980, L 229, blz. 30), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, T. F. O' Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias en M. Díez de Velasco, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg en P. J. G. Kapteyn, rechters,
advocaat generaal: J. Mischo,
griffier: D. Louterman, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord partijen in hun pleidooien ter terechtzitting van 6 december 1990,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 februari 1991,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 december 1988, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn voor de volledige omzetting in nationaal recht van richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes (PB 1980, L 229, blz. 30), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Deze richtlijn wil enerzijds de ongelijkheid in de concurrentievoorwaarden wegwerken of voorkomen, die kan ontstaan door verschillen tussen de diverse nationale wettelijke bepalingen betreffende de toelaatbare concentratie van zwaveldioxyde en zwevende deeltjes in de lucht, en anderzijds de gezondheid van de mens en de kwaliteit van het milieu beschermen. Te dien einde schrijft zij de aanpassing van de nationale wetgevingen voor.
3 Volgens artikel 2 van de richtlijn mogen de in bijlage I bij de richtlijn vastgestelde grenswaarden, dat wil zeggen de concentraties van zwaveldioxyde en zwevende deeltjes, "op het gehele grondgebied van de Lid-Staten gedurende bepaalde periodes onder de voorwaarden van de volgende artikelen niet (...) worden overschreden ter bescherming van met name de gezondheid van de mens".
4 Volgens artikel 3, lid 1, moeten de Lid-Staten, afgezien van bepaalde in lid 2 nader omschreven uitzonderingen, de nodige maatregelen nemen opdat met ingang van 1 april 1983 de concentraties van zwaveldioxyde en zwevende deeltjes in de lucht niet meer bedragen dan de grenswaarden van bijlage I.
5 Artikel 10, lid 2, machtigt de Lid-Staten echter om tijdelijk en voor zover zij van bepaalde monsternemings- en analysemethoden gebruik maken, de grenswaarden van bijlage IV in plaats van die van bijlage I toe te passen.
6 Overeenkomstig artikel 15, lid 1, dienden de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in te voeren om aan de richtlijn te voldoen binnen 24 maanden na kennisgeving ervan. De richtlijn is de Bondsrepubliek Duitsland op 18 juli 1980 ter kennis gebracht en moest derhalve uiterlijk op 18 juli 1982 in Duits recht omgezet zijn.
7 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland, dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 2, lid 1, van de richtlijn om een dwingende regeling met doeltreffende sancties te treffen, waarin overschrijding van de in bijlage I bij de richtlijn vastgestelde grenswaarden op haar hele grondgebied uitdrukkelijk wordt verboden. Zij verwijt de Bondsrepubliek Duitsland daarenboven, dat zij niet de nodige maatregelen heeft genomen om de daadwerkelijke naleving van deze grenswaarden te waarborgen, zoals artikel 3, lid 1, van de richtlijn voorschrijft.
8 De Bondsrepubliek Duitsland voert daartegen aan, dat de met de richtlijn nagestreefde bescherming overeenstemt met de bescherming die wordt geboden door het Bundesgesetz zum Schutz vor schaedlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geraeusche, Erschuetterungen und aehnliche Vorgaenge van 15 maart 1974 (BGBl.I, blz. 721, hierna: Bundes -Immissionsschutzgesetz - BImSchG) en de uitvoeringsbepalingen daarvan. Bovendien beantwoorden de concrete resultaten die zij heeft bereikt op het gebied van de vervuiling door zwaveldioxyde en zwevende deeltjes ruimschoots aan de eisen van de richtlijn.
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Het ontbreken van een algemene dwingende regeling
10 Paragraaf 3 BImSchG omschrijft schadelijke gevolgen voor het milieu als "immissies die door de aard, omvang of duur ervan gevaar, aanzienlijk nadeel of aanzienlijke hinder opleveren voor het publiek of voor de omgeving". Deze wet stelt echter geen drempelwaarde vast, waarboven deze immissies moeten worden geacht schadelijk te zijn voor het milieu. Volgens § 48 BImSchG dient de bondsregering, na de betrokkenen te hebben gehoord en met goedkeuring van de Bundesrat, "algemene bestuursrechtelijke bepalingen uit te vaardigen ter uitvoering van deze wet".
11 Op grond van § 48 vaardigde de bondsregering in 1974 de Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes -Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA Luft) uit, die nadien herhaaldelijk is gewijzigd, onder meer op 27 februari 1986 (GMBl., blz. 95). In confesso is, dat punt 2.5.1 TA Luft immissiewaarden voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes vaststelt, die overeenstemmen met de waarden in bijlage IV bij de richtlijn.
12 De Commissie meent echter, dat de TA Luft geen dwingende regeling is. Bovendien is de werkingssfeer ervan haars inziens beperkter dan die van de richtlijn.
13 De Commissie voert aan, dat administratieve bepalingen in de Duitse rechtsorde over het algemeen niet als rechtsregels worden beschouwd. Het Grundgesetz, en meer bepaald artikel 80, lid 1, stelt de uitvaardiging van verordeningen door de administratie afhankelijk van bepaalde, met name procedurele voorwaarden, waaraan in het onderhavige geval niet is voldaan. Bovendien erkennen zowel de rechtspraak als de rechtsleer, dat administratieve bepalingen niet dwingend behoeven te worden nageleefd, wanneer zich een atypische situatie voordoet, dat wil zeggen een situatie die de opsteller van het voorschrift niet heeft kunnen of willen regelen met de door hem te geven algemene voorziening. Overigens gelden de voorschriften van de TA Luft slechts voor de daarin vermelde industriële installaties en niet voor andere vervuilers.
14 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat de TA Luft geen gewone bestuursrechtelijke bepaling is. In de eerste plaats is zij vastgesteld volgens een bijzondere procedure waaraan vertegenwoordigers van wetenschappelijke instellingen, de betrokken personen, van het bedrijfsleven, het wegverkeer en de hoogste instanties van de Laender hebben meegewerkt, en is zij ter goedkeuring voorgelegd aan de Bundesrat. Daar zij een bindende norm aanvult, is zij even bindend als die norm zelf. Zij laat de administratie daarbij geen enkele beoordelingsmarge. De nationale rechtspraak bevestigt deze opvatting. Het algemene begrip "schadelijke gevolgen voor het milieu" uit het Immissionsschutzgesetz is door de in de TA Luft voorgeschreven grenswaarden geconcretiseerd. Deze grenswaarden gelden derhalve voor alle gevallen, waarin de lucht zwaveldioxyde en zwevende deeltjes bevat.
15 Volgens de rechtspraak van het Hof (zie onder meer het arrest van 28 februari 1991, zaak C-131/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-825) is voor de omzetting van een richtlijn in intern recht niet noodzakelijkerwijs vereist, dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke wettelijke bepaling worden overgenomen, en kan naar gelang van de inhoud van de richtlijn een algemene juridische context daartoe voldoende zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert, zodat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden.
16 In zoverre moet worden vastgesteld, dat de verplichting die artikel 2 van de richtlijn aan de Lid-Staten oplegt om grenswaarden vast te stellen die gedurende bepaalde periodes en onder bepaalde voorwaarden niet mogen worden overschreden, is ingevoerd "ter bescherming van met name de gezondheid van de mens". Dit betekent, dat de betrokkenen zich in alle gevallen waarin de overschrijding van de grenswaarden de gezondheid van de mens kan bedreigen, op dwingende bepalingen moeten kunnen beroepen om hun rechten te kunnen doen gelden. Overigens is opneming van grenswaarden in een bepaling waarvan de bindende kracht buiten twijfel staat, ook hierom noodzakelijk, opdat een ieder wiens activiteiten vervuiling kunnen veroorzaken, precies weet welke verplichtingen hij heeft.
17 In de eerste plaats moet echter worden vastgesteld, dat de in de richtlijn voorgeschreven grenswaarden alleen zijn terug te vinden in de TA Luft en dat deze slechts een beperkte werkingssfeer heeft.
18 In tegenstelling tot wat de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, geldt deze regeling niet voor alle inrichtingen. Krachtens punt 1 geldt zij namelijk enkel voor inrichtingen die vergunningplichtig zijn overeenkomstig § 4 BImSchG, dat wil zeggen inrichtingen die wegens hun kenmerken of hun exploitatie in het bijzonder schadelijke gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken of anderszins gevaar, aanzienlijk nadeel of aanzienlijke hinder voor het publiek of de omgeving kunnen opleveren. Punt 1 TA Luft legt de bestuursorganen in wezen enkel verplichtingen op bij het onderzoek van vergunningaanvragen voor de bouw, de exploitatie of de wijziging van dergelijke inrichtingen, of wanneer aan die inrichtingen naderhand verplichtingen worden opgelegd of bij het onderzoek van de aard en de omvang van de uitstoot van deze inrichtingen of van de immissies in het gebied waar de invloed van deze inrichtingen merkbaar is.
19 Derhalve is de werkingssfeer van deze regeling de onmiddellijke omgeving van welbepaalde gebouwen of installaties, terwijl de richtlijn een ruimere werkingssfeer heeft, die het gehele grondgebied van de Lid-Staten bestrijkt. Zoals de Commissie terecht opmerkt, behoeft de verontreiniging door zwaveldioxyde en zwevende deeltjes niet te zijn veroorzaakt door vergunningplichtige inrichtingen, maar kan bij voorbeeld ook afkomstig zijn van een groot verkeersaanbod, particuliere stookinstallaties of uit het buitenland. Aan het algemene karakter van de richtlijn wordt te kort gedaan door een omzetting die beperkt blijft tot bepaalde oorzaken van de overschrijding van de erin vastgestelde grenswaarden en tot bepaalde door de bestuursorganen te treffen maatregelen.
20 In de tweede plaats wordt ook binnen de eigenlijke werkingssfeer van deze regeling, dat wil zeggen bij de vergunningplichtige inrichtingen, niet voldaan aan het streven om het de particulier mogelijk te maken zijn rechten te doen gelden. De Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie verschillen namelijk van mening over de vraag, in hoeverre volgens de Duitse rechtsleer en rechtspraak technische bestuursbepalingen een dwingend karakter hebben. De Commissie heeft verwezen naar rechtspraak waarin met name op het vlak van het fiscaal recht een dergelijk karakter wordt ontkend; van haar kant heeft de Bondsrepubliek Duitsland uitspraken aangehaald waarin dat karakter op het gebied van de kernenergie wordt erkend. Vastgesteld moet worden, dat de Bondsrepubliek Duitsland in het concrete geval van de TA Luft geen nationale uitspraken heeft vermeld, die aan deze regeling expliciet rechtstreekse werking jegens derden toekennen naast haar bindende kracht voor de overheid. Derhalve kan niet worden gesteld, dat de particulier de omvang van zijn rechten met zekerheid kan kennen om ze in voorkomend geval voor de nationale rechterlijke instanties geldend te maken, of ook dat degenen wier activiteiten vervuiling kunnen veroorzaken, voldoende zijn ingelicht over de omvang van hun verplichtingen.
21 Derhalve is niet aangetoond, dat artikel 2, lid 1, van de richtlijn is uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die volgens de rechtspraak van het Hof nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid.
Het ontbreken van passende maatregelen ter handhaving van de grenswaarden
22 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland, dat zij geen passende maatregelen heeft getroffen om te verzekeren, dat de grenswaarden van de richtlijn daadwerkelijk worden nageleefd, zoals artikel 3 van de richtlijn voorschrijft. In Bremen en in Sleeswijk-Holstein bestaan geen smog-verordeningen. Ook de plannen ter bescherming van de lucht, die de Laender krachtens §§ 44 tot en met 47 BImSchG moeten opstellen en uitvoeren wanneer het gevaar dreigt dat de luchtvervuiling schadelijke gevolgen heeft voor het milieu, garanderen niet dat de grenswaarden van de richtlijn daadwerkelijk worden nageleefd. In de eerste plaats betreffen deze maatregelen niet het hele grondgebied, maar enkel bepaalde, in de verordeningen van de Laender aangewezen gebieden. In de tweede plaats is de beslissing over het opstellen van die plannen aan het beleid van de bestuursorganen overgelaten. In de derde plaats blijkt uit geen enkele wettelijke bepaling, dat bij die plannen de grenswaarden van de richtlijn in acht moeten worden genomen.
23 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat de grenswaarden van de richtlijn in de praktijk sinds 1983 niet meer zijn overschreden. In smog-verordeningen is slechts voorzien voor de gebieden waar luchtvervuiling kan voorkomen. Het zou wel zeer formalistisch zijn om preventiemaatregelen voor te schrijven in gebieden waar geen gevaar is, dat de grenswaarden van de richtlijn worden overschreden. Bij de beslissing over de uitvoering van plannen ter bescherming van de lucht beschikken de bestuursorganen over geen enkele beleidsruimte, wanneer concrete gevaren zich duidelijk aftekenen. Sinds 1 september 1990 moeten bij deze plannen de grenswaarden van de richtlijn in acht worden genomen.
24 In de eerste plaats moet erop worden gewezen, dat de overeenstemming van een praktijk met de beschermende voorschriften van een richtlijn geen reden kan zijn om deze richtlijn in de interne rechtsorde niet door bepalingen om te zetten die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn, dat de particulier zijn rechten en plichten kan kennen. Zoals het Hof heeft beslist in het arrest van 15 maart 1990 (zaak C-339/87, Commissie/Nederland, Jurispr. 1990, blz. I-851, r.o. 25), moeten de Lid-Staten om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, zorgen voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied.
25 Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland, dat in de praktijk geen enkele inbreuk op de richtlijn is vastgesteld, kan dan ook niet worden aanvaard.
26 Derhalve moet worden onderzocht, of de bepalingen die de Bondsrepubliek Duitsland heeft ingeroepen, op correcte wijze uitvoering geven aan de richtlijn.
27 Krachtens § 44 BImSchG moeten de instanties die volgens het in de Laender geldende recht bevoegd zijn, in bepaalde "Belastungsgebiete" doorlopend de aard en de omvang vaststellen van bepaalde vormen van luchtverontreiniging die schadelijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Indien daaruit blijkt, dat zich in het gehele "Belastungsgebiet" of in delen ervan door die luchtverontreiniging schadelijke gevolgen voor het milieu voordoen of te verwachten zijn, dienen die instanties voor dat gebied een plan ter bescherming van de lucht op te stellen (§ 47 in de redactie zoals die gold ten tijde van de instelling van het beroep).
28 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt, dat de Lid-Staten maatregelen nemen opdat de concentraties van zwaveldioxyde en zwevende deeltjes in de lucht niet meer bedragen dan de grenswaarden.
29 In dit verband moet worden vastgesteld, dat de bevoegde instanties van de Laender slechts plannen ter bescherming van de lucht behoeven op te stellen, wanneer zij schadelijke gevolgen voor het milieu vaststellen. Zoals reeds vermeld, geeft het Bundes-Immissionsschutzgesetz echter niet aan, vanaf welke drempelwaarde die gevolgen als schadelijk zijn te beschouwen. De TA Luft van haar kant legt de bestuursorganen slechts verplichtingen op in verband met bepaalde maatregelen en met betrekking tot bepaalde inrichtingen. Er bestaan dus geen algemene en dwingende voorschriften op grond waarvan de bestuursorganen in alle gevallen waarin het gevaar van overschrijding van de grenswaarden van de richtlijn bestaat, verplicht zouden zijn maatregelen te nemen.
30 Bijgevolg is artikel 3 van de richtlijn niet zodanig in nationaal recht omgezet, dat alle mogelijke gevallen worden gedekt, en mist de nationale regeling het dwingende karakter dat nodig is om aan het vereiste van rechtszekerheid te voldoen.
31 Dat de Duitse wettelijke regeling na het instellen van het beroep is gewijzigd, doet aan dit oordeel niet af. Het is immers vaste rechtspraak, dat het voorwerp van een krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingesteld beroep wordt bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie en dat, ook wanneer de inbreuk na het verstrijken van de krachtens artikel 169, tweede alinea, gestelde termijn is opgeheven, handhaving van het beroep van belang blijft ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid die ten gevolge van de niet-nakoming op een Lid-Staat kan rusten jegens andere Lid-Staten, de Gemeenschap of particulieren.
32 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn alle nodige maatregelen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 80/779 van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
33 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verklaart:
1) Door niet binnen de gestelde termijn alle nodige maatregelen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure.