61996CC0106_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Det Forenede Kongerige har i denne sag, der er anlagt i henholdt til EF-traktatens artikel 173, nedlagt paastand om annullation af den eller de beslutninger, der forudsaetningsvis er indeholdt eller fastsat i Kommissionens pressemeddelelse af 23. januar 1996 om finansiering af 86 projekter til bekaempelse af social udstoedelse ved ydelse af stoette paa 6 mio. ECU.
Det Forenede Kongerige, som principielt er positivt indstillet over for faellesskabsaktioner med henblik paa at bekaempe social udstoedelse, modsaetter sig imidlertid ikke, at Domstolen i medfoer af traktatens artikel 174 tidsmaessigt begraenser annullationens retsvirkninger.
Faktiske omstaendigheder
2 En hoejnelse af levestandarden i medlemsstaterne har altid vaeret et fundamentalt maal i traktaten som omhandlet i artikel 2 i dens oprindelige udformning, hvilket formaal er blevet styrket ved de aendringer, som Maastricht-traktaten gav denne bestemmelse.
Med henblik herpaa fastsatte Raadet allerede ved resolutionen af 21. januar 1974 om et socialt handlingsprogram (1) blandt de vigtigste aktioner gennemfoerelsen af forskellige saerforanstaltninger til bekaempelse af fattigdom, bl.a. ved udarbejdelse af forsoegsprojekter.
3 Raadet vedtog dernaest under henvisning til denne resolution i de foelgende aar en raekke afgoerelser om fleraarige programmer til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse. Alle disse afgoerelser er udstedt i henhold til artikel 235, idet der ikke i traktaten var fastsat saerlige handlingsprogrammer til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse.
Den foerste relevante bestemmelse er Raadets afgoerelse 75/458/EOEF af 22. juli 1975 om program for forsoegsprojekter og vejledende undersoegelse med henblik paa bekaempelse af fattigdom (2), dernaest Raadets afgoerelse 85/8/EOEF af 19. december 1984 om en saerlig faellesskabsindsats til bekaempelse af fattigdom (3), som fastsatte et fireaarigt program (1985-1988), og endelig Raadets afgoerelse 89/457/EOEF af 18. juli 1989 om ivaerksaettelse af et EF-handlingsprogram paa mellemlang sigt for oekonomisk og social integration af de oekonomisk og socialt daarligst stillede befolkningsgrupper (4) (herefter »tredje fattigdomsprogram«). Sidstnaevnte afgoerelse opfulgte og supplerede de foranstaltninger, der var fastsat i det tidligere program, og omfattede tidsrummet 1988-1994.
4 Kommissionen forelagde utvivlsomt med henblik paa at fortsaette de paabegyndte foranstaltninger et forslag til afgoerelse for Raadet, som ogsaa var baseret paa traktatens artikel 235, og som vedroerte vedtagelse af et handlingsprogram paa mellemlang sigt til bekaempelse af social udstoedelse og fremme af solidaritet (1994-1999) (5). Dette forslag til afgoerelse (herefter »fjerde fattigdomsprogram«), som skulle omfatte tidsrummet 1. juni 1994 til 31. december 1999 blev ikke vedtaget af Raadet (6), og siden er der ikke blevet truffet andre afgoerelser vedroerende tilsvarende programmer.
5 Den Europaeiske Unions almindelige budget for regnskabsaaret 1995 (7), som var blevet vedtaget i mellemtiden, indeholdt en udgiftskonto (B3-4103) paa 20 mio. ECU til bekaempelse af social udstoedelse. I henhold til budgetanmaerkningerne til denne budgetkonto, skulle beloebet daekke udgifterne til det program, som var foreslaaet af Kommissionen, men endnu ikke godkendt af Raadets (forslaget til fjerde fattigdomsprogram) samt andre udgifter uden for programmet.
6 Kommissionen besluttede i loebet af aaret 1995 at udnytte en del af denne budgetkonto og indgik med forskellige organer, som var blevet udvalgt efter en bred udvaelgelse af de forinden indgivne projekter, 86 finansieringskontrakter til et beloeb af ca. 6 mio. ECU.
Indgaaelsen af kontrakterne blev bekendtgjort ved Kommissionens pressemeddelelse af 23. januar 1996, som i bilaget indeholdt en oversigt over de udvalgte projekter. Det er netop denne pressemeddelelse, som anfaegtes i denne sag.
Parternes argumenter
7 Det Forenede Kongerige har naermere bestemt nedlagt paastand om, at det fastslaas, at de afgoerelser, hvorved Kommissionen indgik de paagaeldende kontrakter, erklaeres ugyldige, fordi afgoerelserne er retsstridige ud fra to synspunkter.
For det foerste har Det Forenede Kongerige anfoert, at ud fra princippet om, at enhver faellesskabsudgift kraever saavel en opfoerelse paa budgettet og en basisretsakt, som indeholder hjemmel for den paagaeldende udgift, og da der ikke foreligger en afgoerelse for Raadet i henhold til traktatens artikel 235, er Kommissionens retsakter uden lovhjemmel, hvorfor det maa fastslaas, at Kommissionen ikke var befoejet til at vedtage dem, og at traktatens artikel 4 er tilsidesat. Kommissionens initiativ kan nemlig kun berettige ikke-vaesentlige faellesskabsforanstaltninger, altsaa pilotprojekter og forberedende aktioner. De af Kommissionen finansierede transaktioner ved de 86 indgaaede kontrakter omfattedes i oevrigt ikke af denne kategori.
Det Forenede Kongerige har dernaest anfoert, at Kommissionens afgoerelser ikke er behoerigt begrundet og foelgelig maa annulleres, idet traktatens artikel 190 er blevet tilsidesat. Det Forenede Kongeriges regering har i svarskriftet naermere redegjort for dette anbringende og anfoert, at klagepunktet om manglende begrundelse ikke vedroerer afgoerelsen om at indgaa de forskellige finansieringskontrakter, men den politiske afgoerelse, som er en noedvendig betingelse for, efter visse kriterier og regler, at foretage den i budgettet opfoerte udgift.
Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Danmark og Raadet har interveneret til stoette for den sagsoegende regering og har hovedsagelig fremfoert de samme anbringender og argumenter som denne.
8 Kommissionen, hvis paastande Parlamentet stoetter, har anfoert, at kravet om en basisretsakt kun gaelder for vaesentlige faellesskabsaktioner. For enhver anden aktion er bevillingens opfoerelse paa budgettet tilstraekkelig. De af Kommissionen afholdte udgifter, som Det Forenede Kongerige har bestridt, skal netop tjene til, at gennemfoere ikke-vaesentlige aktioner, nemlig forberedende aktioner.
Retsforskrifter og retspraksis
9 I henhold til traktatens artikel 205 gennemfoerer Kommissionen budgettet i overensstemmelse med bestemmelserne i det i medfoer af traktatens artikel 209 af Raadet udstedte regnskabsregulativ paa eget ansvar inden for rammerne af de givne bevillinger.
Finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (8) (herefter »finansforordningen«) med den for denne sag relevante aendring i 1990 (9) bestemmer i artikel 22, stk. 1, andet afsnit, at »anvendelse af bevillinger paa budgettet til vaesentlige EF-foranstaltninger er betinget af forudgaaende vedtagelse af en basisretsakt i overensstemmelse med fremgangsmaaden og bestemmelserne under pkt. IV, stk. 3, litra c), i den faelles erklaering af 30. juni 1982«. Denne bestemmelse er som bekendt et forsoeg paa at finde en loesning paa Kommissionens anfaegtede kompetence til ved gennemfoerelse af budgettet at anvende bevillinger opfoert paa forskellige budgetkonti, selv om der ikke foreligger en basisretsakt.
10 Principielt maa denne mulighed udelukkes. Parlamentet, Raadet og Kommissionen blev ved vedtagelsen af deres faelles erklaering af 30. juni 1982 om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren enige herom (10). Punkt IV, stk. 3, litra c), i den faelles erklaering bestemmer foelgende: »Anvendelse af bevillinger paa budgettet til nye vaesentlige EF-foranstaltninger betinges af forudgaaende vedtagelse af en grundforordning herom. Opfoeres saadanne bevillinger paa budgettet, inden der er fremsat forslag til forordning, opfordres Kommissionen til at fremsaette et forslag inden udgangen af januar maaned.«
Der er ingen grund til at gaa naermere ind paa den juridiske vaerdi, som saavel faelleserklaeringer som aftaler mellem institutionerne nu tillaegges (11), principalt under hensyn til, at det paagaeldende princip som allerede naevnt er blevet »kodificeret« i finansforordningen efter aendringen i 1990. Det skal alene anfoeres, at kravet om en basisretsakt for vaesentlige foranstaltninger senere blev stadfaestet af institutionerne med vedtagelsen af aftalen mellem institutionerne af 29. oktober 1993 om budgetdisciplin og forbedring af proceduren (12). I erklaeringen om maksimumsbeloebene og kravet om en basisretsakt, som udgoer et bilag til aftalen »har institutionerne bekraeftet, at de er bundet af principperne i punkt IV, stk. 3, litra b) og c), i den faelles erklaering af 30. juni 1982 vedroerende maksimumsbeloebene og kravet om basisretsakt, og forpligter sig til at forbedre efterlevelsen«.
11 Det maa derfor fastslaas, at der foreligger en regel, hvorefter gennemfoerelsen af Faellesskabets udgifter af Kommissionen kraever dobbelt retsgrundlag. Dels skal der vaere opfoert en bevilling herom paa budgettet, en bevilling, hvis opfoerelse paahviler budgetmyndigheden, og dels skal der vaere vedtaget en basisretsakt, som begrunder den paagaeldende oekonomiske forpligtelse, en retsakt, som det derimod paahviler lovgivningsmyndigheden at vedtage, og som hver gang er resultatet af de institutioners medvirken, som deltager i faellesskabsbudgetproceduren efter de forskellige ordninger herom i traktaten (13).
12 Domstolens praksis har om end indirekte bekraeftet, at der kraeves dobbelt retsgrundlag for en korrekt gennemfoerelse af budgettet. I en sag, hvor sagsoegerne anfaegtede lovligheden af en forordning om frist og retningslinjer med henblik paa ansaettelse ved Kommissionen af tjenestemaend, der var ansat ved Den Europaeiske Sammenslutning for Samarbejde (ESS), under henvisning til, at bestemmelserne var i strid med de her omhandlende budgetbevillinger, fastslog Domstolen, »hverken budgettet eller endnu mindre en forklarende anmaerkning kan traede i stedet for vedtaegtens bestemmelser om ansaettelse af tjenestemaend, selv om budgettet er noedvendigt for at afholde en udgift«, idet foerstnaevnte budgetbestemmelse ikke er bindende for lovgivningsmyndigheden (14).
Noedvendigheden af en forudgaaende basisretsakt, som begrunder opfoerelsen af en udgift, fremgaar ogsaa af en senere dom, hvori Domstolen ved sondringen mellem Revisionsrettens kontrol og Domstolens, fastslog, at Revisionsrettens kontrol vedroerer »udgifternes lovlighed i forhold til budgettet og den afledte retsakt, som udgiften foelger af (i almindelighed kaldet udgiftshjemmelen, 'acte de base')« (15).
13 Fastlaeggelsen af Kommissionens befoejelser ved gennemfoerelsen af budgettet i forhold til Raadets kompetence til at vedtage udgiftsforpligtende retsakter var genstand for Domstolens dom af 24. oktober 1989 (16). Den opfattelse, som Kommissionen fremfoerte i denne sag, og som Domstolen ikke gav den medhold i, var hovedsageligt baseret paa, at de individuelle beslutninger, som Kommissionen skal traeffe med henblik paa ivaerksaettelse af programmer (og isaer indgaaelse af kontrakter) henhoerer under begrebet gennemfoerelse af budgettet, inden for hvis rammer Kommissionen i henhold til traktatens artikel 205 har befoejelse til at traeffe sin egen afgoerelse, som ikke kan hindres ved anvendelse af mere eller mindre besvaerlige modeller som »forvaltningskomitéproceduren«. Domstolen gav derimod Raadet medhold i dens opfattelse, hvorefter de individuelle beslutninger, som det paahvilede Kommissionen at traeffe med henblik paa at gennemfoere programmerne i realiteten var basisretsakter (eller grundbeslutninger), som indeholder en juridisk hjemmel for udgiften og goer det muligt at gennemfoere budgettet, hvis gennemfoerelse altsaa bestaar i at anvende de paagaeldende bevillinger.
Domstolen anfoerte, at alene denne sidste del af proceduren henhoerer under Kommissionens kompetence ved gennemfoerelse af budgettet som omhandlet i artikel 205. Den del af proceduren, som vedroerte beslutningen om udgiftsforpligtelsen eller vedtagelsen af den administrative foranstaltning, som skaber en juridisk forpligtelse over for tredjemand, er derimod underlagt de i det givne tilfaelde fastsatte regler for beslutningstagningen, som ikke har betydning for begrebet »gennemfoerelse af budgettet« som omhandlet i artikel 205 (17).
14 Selv om jeg ikke deler den meget snaevre opfattelse af begrebet udgiftsforpligtelse, som fik Domstolen til at fastslaa, at Kommissionens vedtagelse af administrative forpligtende individuelle retsakter (18) ikke henhoerte til gennemfoerelsen af budgettet, indeholder dommen princippet, hvorefter afholdelse af udgifter kraever saavel opfoersel af bevillinger paa budgettet som, at der foreligger en basisretsakt, som giver hjemmel til udgiften (19).
15 Jeg har allerede anfoert, at princippet i Domstolens praksis, hvorefter en korrekt gennemfoerelse af udgiften forudsaetter saavel opfoersel af en bevilling paa budgettet som en hjemmel, som berettiger udgiften, hvilket princip udtrykkeligt angives i artikel 22 i finansforordningen, som paa dette punkt er baseret paa den faelles erklaering fra 1982.
Bl.a. paa grund af noedvendigheden af at loese de praktiske vanskeligheder, der forekommer ved den melleminstitutionelle forvaltning af budgetproceduren, kraever artikel 22 i finansforordningen og den faelles erklaering, at der forudgaaende foreligger en basisretsakt med henblik paa afholdelse af bevillinger for enhver vaesentlig faellesskabsaktion (20). Heraf foelger, at faellesskabsforanstaltninger, som ikke har denne karakter, altsaa ikke-vaesentlige faellesskabsforanstaltninger, ikke kraever nogen forudgaaende vedtagelse af en basisretsakt inden anvendelsen af den tilsvarende bevilling.
Realiteten
16 Med hensyn til sagens realitet er det afgoerende problem altsaa, om finansieringen af 86 projekter, som Kommissionen har gennemfoert, skal anses for en vaesentlig eller ikke-vaesentlig foranstaltning. Hvis nemlig, saaledes som sagsoegeren har anfoert, de finansierede foranstaltninger er vaesentlige foranstaltninger, kan bevillingen under budgetkonto B3-4103 ikke anvendes, naar der ikke foreligger nogen basisretsakt, og Kommissionens her omhandlede beslutninger maa derfor annulleres. Hvis derimod disse foranstaltninger kan anses for ikke-vaesentlige, er det ikke nogen retlig betingelse, at der foreligger en basisretsakt for at afholde udgiften, hvilket indebaerer, at de af Kommissionen foretagne finansieringer er gyldige.
- Begrebet ikke-vaesentlige foranstaltninger
17 Samarbejdet mellem institutionerne indfoerte kategorien vaesentlige foranstaltninger og modsaetningsvis kategorien ikke-vaesentlige foranstaltninger. Men hverken den faelles erklaering af 1982 eller aftalen mellem institutionerne af 1993 indeholder nogen definition heraf. Institutionerne burde utvivlsomt sammen have fastlagt en definition af dette begreb, hvilket i oevrigt ogsaa fremgaar af erklaeringen vedroerende maksimumsbeloebene og noedvendigheden af en hjemmel, som var bilagt til aftalen af 1993, hvori institutionerne bekraefter deres forpligtelse til at forbedre efterlevelsen af punkt IV, stk. 3, litra b) og c), i erklaeringen af 1982.
Selv om en definition af dette begreb ikke indeholdes i nogen retsakt eller i nogen udtrykkelig erklaering, indeholder den erklaering, som blev optaget i protokollen for moedet den 28. juni 1982 mellem Raadet, Europa-Parlamentet og Kommissionen, en angivelse af fortolkningen af begrebet ikke-vaesentlig foranstaltning, som maa tillaegges saa meget mere vaegt, som den netop er et resultat af dialogen mellem disse tre institutioner. Repraesentanterne for de tre institutioner, som kun to dage senere underskrev den faelles erklaering af 1982, erkendte, at kravet om vedtagelse af en basisretsakt inden anvendelsen af bevillingerne paa budgettet for alene vaesentlige EF-foranstaltninger goer det muligt for Kommissionen at varetage de opgaver, der foelger af dens funktioner, navnlig udoevelsen af dens initiativret, naar den paa eget ansvar igangsaetter de undersoegelser eller forsoeg, der er noedvendige for udarbejdelsen af dens forslag (21).
18 Det staar foelgelig klart, at de ikke-vaesentlige foranstaltninger ud fra naevnte institutioners synspunkt skal behandles paa et lavere plan og hovedsagelig skal anses for at henhoere under den initiativret, som Kommissionen skal udoeve i forbindelse med dens rolle inden for beslutningstagningen inden for Faellesskabet. Med andre ord forudsaetter udarbejdelsen af lovinitiativer en vis retningsgivende hensigtserklaering inden for det organ, som har foreslaaet den, en erklaering, som kan forbedres, bl.a. under hensyn til de forudsigelige virkninger, som den regel, der er genstand for forslaget, vil have for de sociale forhold, den tilsigter at regulere. Dette indebaerer uundgaaeligt gennemfoerelse af forsoeg og undersoegelser samt en forudgaaende forsoegsvis anvendelse paa et lavere plan af den regel, som man oensker at forelaegge. Finansieringen af saadanne initiativer kan saaledes ikke pr. definition have deres retlige grundlag i en basisretsakt, som ikke er klar til at blive udstedt, og hvis ivaerksaettelse netop kraever en forudgaaende gennemfoerelse af disse initiativer.
Dette er baggrunden for Kommissionens befoejelse til at finansiere pilotprojekter eller forberedende foranstaltninger alene paa grundlag af budgetbevillinger og dens kompetence til at gennemfoere budgettet, som traktatens artikel 205 giver den, uden at en forudgaaende basisretsakt er noedvendig (22).
19 Denne fortolkning stoettes ogsaa af den opfattelse, Kommissionen har anfoert i dens naevnte meddelelse af 1994 vedroerende retsgrundlagene og maksimumsbeloebene (23). Kommissionen anfoerer i denne meddelelse, at begrebet ikke-vaesentlig foranstaltning henhoerer under befoejelsen til at ivaerksaette og gennemfoere de undersoegelser eller forsoeg, der er noedvendige for udarbejdelsen af deres forslag, og foelgelig, at begrebet henhoerer under dens initiativret. De ikke- vaesentlige foranstaltninger er, som Kommissionen ogsaa anfoerte i sin meddelelse, opdelt i to kategorier: Pilotprojekterne og de forberedende foranstaltninger, idet sidstnaevnte adskiller sig fra de foerste ved deres mere omfangsrige raekkevidde, som beror paa, at de skal forbeholde ivaerksaettelsen af vaesentlige fremtidige foranstaltninger, som har en anden karakter og en laengere varighed.
De ikke-vaesentlige foranstaltninger er noedvendigvis kun midlertidige, idet de efter et vist tidsrum efter deres ivaerksaettelse enten erstattes af en vaesentlig foranstaltning, hvis gennemfoerelse er betinget af vedtagelse af en basisretsakt, eller ophoerer. Kommissionen anfoerer i naevnte meddelelse, med henblik paa at skabe en stoerre sikkerhed, at saadanne foranstaltninger maksimalt kan vare tre aar.
Ud fra denne synsvinkel fremtraeder en ikke-vaesentlig foranstaltning som en undtagelse i forhold til budgettets normale funktion og anvendelsen af dets bevillinger. Som et saerligt middel maa begrebet fortolkes snaevert. Selv om denne begrundelse efter min mening til en vis grad kan forekomme at hindre en mere effektiv forvaltning af faellesskabsforanstaltningerne, mener jeg dog, at den er logisk og strengt noedvendigt for opretholdelsen af det grundlaeggende retssikkerhedsprincip, som maa vaere grundlaget for hele gennemfoerelsesproceduren af faellesskabsbudgettet.
20 Konkret indeholder Kommissionens meddelelse en opregning af de bevillinger, der er fastsat i det foreloebige budget for 1995, med en sondring mellem bevillingerne vedroerende vaesentlige aktioner (24), og konti vedroerende ikke-vaesentlige EF-foranstaltninger. Kommissionen henregner den bevilling, som denne sag omhandler (budgetkonto B3-4103, foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse) til vaesentlige foranstaltninger, for hvilke der er foreslaaet et retsgrundlag, som endnu ikke er vedtaget (25). Jeg maa imidlertid fastslaa, at selv om Raadet ikke havde udstedt nogen basisretsakt, blev en del af denne bevilling anvendt af Kommissionen ved dens indgaaelse af de 86 finansieringskontrakter. Jeg finder det ogsaa overraskende, at disse foranstaltninger, skoent de omhandler fattigdom og social udstoedelse og udgoer en fortsaettelse af de forudgaaende aktioner, nu anses for ikke-vaesentlige foranstaltninger.
Jeg finder, at Kommissionens indstilling, selv om den ikke er afgoerende, dog er udtryk for en vis »skoedesloeshed«, som selv om den maaske er begrundet i en mere effektiv forvaltning af de tidligere bevillinger, imidlertid ikke fuldt ud er i overensstemmelse med legalitetsprincippet (26).
21 Bortset herfra mener jeg, at jeg under alle omstaendigheder maa gennemgaa de foranstaltninger, som Kommissionen finansierede ved indgaaelsen af de 86 kontrakter, og herefter sammenligne dem med de foranstaltninger, som alle parter, herunder Kommissionen, betragter som vaesentlige foranstaltninger, og som blev gennemfoert i henhold til de forudgaaende »fattigdomsprogrammer«, og med dem, som man ved en godkendelse af det »fjerde fattigdomsprogram« ville have gennemfoert.
Kommissionen har imidlertid af de 86 kontrakter, den har indgaaet med forskellige organer i de forskellige medlemsstater, alene fremlagt tre og begrundet dette i praktiske hensyn (27). Den foerste kontrakt vedroerer et aars finansiering af et projekt til bekaempelse af analfabetisme hos familier, som lever i fattigdomsomraader, med henblik paa at give dem stoerre muligheder for at finde beskaeftigelse. Den anden, et program for uddannelse af unge arbejdsloese, som lever i omraader med hoej ungdomsarbejdsloeshed. Den tredje vedroerer endelig et aarligt program om stoette til social reintegrering af enlige moedre og af arbejdsloese alkoholister.
22 Disse projekter, som Kommissionen har finansieret, vedroerte reelt aktioner, som med hensyn til deres formaal, svarede til de initiativer, Kommissionen kunne fremme eller yde oekonomisk stoette til inden for det »tredje fattigdomsprogram«.
I medfoer af artikel 3 i afgoerelse 89/457 (28) kan Kommissionen fremme eller yde finansiel stoette til gennemfoerelsen af aktionsmodeller »paa lokalt plan med henblik paa oekonomisk og social integration af de paagaeldende udsatte befolkningsgrupper«, eller »nyskabende initiativer med henblik paa oekonomisk og social integration af visse samfundsgrupper, der er udsat for bestemte former for marginalisering«, men de ovenfor naevnte projekter vedroerer netop initiativer paa lokalt plan med henblik paa integration af udsatte befolkningsgrupper og foranstaltninger ogsaa med henblik paa bestemte former for marginalisering (som f.eks. enlige moedre eller arbejdsloese alkoholister.
Forslaget vedroerende »fjerde fattigdomsprogram« bestemte, at Kommissionen skulle ivaerksaette aktionsmodeller paa lokalt plan (som nationalt eller regionalt plan), som skulle fremme den oekonomiske og sociale integration af udsatte befolkningsgrupper. Ivaerksaettelsen af projekterne skulle foretages af sociale grupper og frivillige organisationer, herunder hovedsagelig de grupper eller organer, som Kommissionen havde indgaaet de anfaegtede kontrakter med.
23 Aktionerne, som blev finansieret af de 86 kontrakter indgaaet i 1995, er altsaa alt taget i betragtning ganske identiske med de initiativer, som blev overdraget Kommissionen saavel i det »tredje fattigdomsprogram« som i forslaget til det »fjerde fattigdomsprogram«. Da disse initiativer klart blev betragtet som vaesentlige foranstaltninger, finder jeg det vanskeligt at se, hvorledes de paagaeldende aktioner kunne anses for at hoere til de ikke-vaesentlige foranstaltninger.
I oevrigt kan jeg, selv om jeg ser bort fra det forhold, at der er tale om identiske foranstaltninger, ikke se, hvorledes de aktioner, der skulle ivaerksaettes ved indgaaelse af de paagaeldende kontrakter, kan anses for pilotprojekter eller forberedende foranstaltninger, eftersom de overhovedet ikke er gennemfoert med henblik paa at udnytte virkningen af nye ideer, men snarere tager sigte paa at opnaa direkte resultater. De finansierede initiativer finder jeg i oevrigt heller ikke saerligt egnede til at goede jorden for fremtidige faellesskabsinterventioner til bekaempelse af social udstoedelse, idet de snarere er en direkte forlaengelse af de projekter, der blev finansieret ved de foregaaende programmer.
24 Kommissionens argumenter, hvorved den soeger at godtgoere, at de 86 finansierede projekter ikke kan sammenlignes med initiativer, som var indeholdt i de forudgaaende programmer, finder jeg ikke overbevisende. Varigheden af finansieringerne, nemlig et aar i stedet for fire aar, som var fastsat i forslaget til det »fjerde fattigdomsprogram« og det aarlige forskellige finansieringsbeloeb, nemlig 70 000 ECU (29) i stedet for 250 000 ECU, udgoer de formelle forskelle, som ikke kan anses for at kunne paavirke karakteren af de planlagte aktioner, idet denne maa vurderes ud fra indholdet af programmerne og de personer, disse var rettet til. Med hensyn til den etaarige varighed skal jeg dels anfoere, at denne bestemmelse tilsyneladende er dikteret af budgetmaessige krav mere end af selve de planlagte aktioners reelle karakter. Disse kraever nemlig, i hvert fald under hensyn til deres vanskelige og komplicerede karakter, laengere tid, saafremt de skal have den tilsigtede virkning. Selv om varigheden og stoerrelsen af finansieringen klart kan indeholde en angivelse af, om der er tale om en vaesentlig eller ikke-vaesentlig faellesskabsforanstaltning, kan de imidlertid ikke anses for forhold, der som saadanne kan vaere afgoerende for fastlaeggelsen af de paagaeldende foranstaltninger. Selv det forhold, at der var fastsat en yderst gennemtaenkt plan for forvaltningen af det »tredje fattigdomsprogram« og det »fjerde fattigdomsprogram«, som f.eks. oprettelsen af et organ, der skal foelge den nationale politik til bekaempelse af social udstoedelse og varetage den deraf foelgende effektive samordning, er disse midler efter min mening formelle og teoretiske foranstaltninger i forhold til maalene og de naermere konkrete gennemfoerelsesbestemmelser for den igangsatte aktion. Desuden blev samordningen af de paagaeldende 86 finansieringer sikret bl.a. ved Kommissionens direkte intervention.
Kommissionen har med hensyn til de vigtigste kendetegn for de 86 projekter derimod alene gentaget sit standardargument om, at der er tale om kortvarige nyskabende foranstaltninger, som skal udforske muligheden for fremtidige finansieringer. Kommissionen har herved blot paa en anden maade gentaget sin paastand om, at der er tale om ikke-vaesentlige foranstaltninger, men har dog ikke konkret godtgjort denne opfattelse.
25 Parlamentet har i sit interventionsindlaeg anfoert, at efter dens mening er enhver faellesskabsaktion, hvis beloeb ligger paa under 10 mio. ECU, ikke-vaesentlig. Uanset, at en saadan rent »kvantitativ« opfattelse ikke er acceptabel, for saa vidt som den ikke finder nogen hjemmel hverken i finansforordningen eller i retsakterne vedroerende samarbejdet mellem institutionerne, finder jeg dog, at den er ganske ulogisk i forhold til de opfattelser, som Parlamentet har fremfoert i andre sammenhaenge.
Jeg skal ganske saerligt herved henvise til de klager, som er indeholdt i resolutionen vedroerende Kommissionens meddelelse til budgetmyndigheden om retsgrundlagene og maksimumsbeloebene (30), hvori ikke-vaesentlige foranstaltninger defineres som pilotprojekter og andre forberedende aktioner. Jeg taenker desuden ogsaa paa resolutionen af 24. oktober 1996 vedroerende forslaget til De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget for regnskabsaaret 1997, hvori loftet paa 10 mio. ECU ogsaa angives, men ogsaa der udelukkende for saa vidt angaar pilotprojekter og forberende aktioner.
26 Det fremgaar klart af det ovenfor anfoerte, at de af Kommissionen finansierede 86 projekter ikke kan anses for ikke-vaesentlige faellesskabsforanstaltninger, men derimod maa anses for vaesentlige faellesskabsforanstaltninger, som henset til deres indhold og deres maal helt kan sidestilles med foranstaltningerne i det »tredje fattigdomsprogram«. Heraf foelger, at anvendelsen af de her omhandlende budgetbevillinger kraevede vedtagelse af en basisretsakt i form af en afgoerelse fra Raadet i henhold til traktatens artikel 235.
Den omstaendighed, at der ikke forudgaaende var vedtaget en basisretsakt, maa indebaere, at der er tale om en tilsidesaettelse af finansforordningens artikel 22 og en tilsidesaettelse af ligevaegten mellem institutionerne, som er fastsat i traktaten, bl.a. i artikel 4, i forbindelse med budgettets gennemfoerelse (31). Den sagsoegende regerings klagepunkt finder jeg derfor begrundet.
- Manglende begrundelse
27 Jeg finder ikke, at det er noedvendigt at behandle det andet anbringende, som Det Forenede Kongerige har fremsat, nemlig at der ikke foreligger nogen begrundelse, naar henses til retsstridigheden af de under det foerste anbringende anfaegtede afgoerelser. Jeg skal alene goere nogle korte bemaerkninger herom. Foerst mener jeg, saaledes som jeg allerede har anfoert, at den sagsoegende regering i sin replik har praeciseret, at det andet klagepunkt skal forstaas saaledes, at det ikke vedroerer afgoerelserne vedroerende de forskellige kontrakter, som Kommissionen har indgaaet men de afgoerelser af mere almindelig karakter, som Kommissionen forudgaaende har truffet ved at anvende budgetbevillingen til aktioner, der opfyldte visse kriterier.
Kommissionen har hertil svaret, at den behoerigt havde begrundet sin afgoerelse ved meddelelse til budgetmyndigheden af 18. juli 1995, ved et pressekommuniké af 11. august 1995 og ved en skrivelse til Det Forenede Kongeriges socialminister den 13. september 1995.
28 Uden at det er noedvendigt at dvaele ved en eventuel gyldighed af en opfattelse, hvorefter forpligtelsen til at begrunde en retsakt af almindelig raekkevidde opfyldes ved flere forskellige henvendelser, som ikke en gang er blevet bragt til adressaternes kendskab, skal jeg alene anfoere, at disse dokumenter ikke indeholder nogen fuldstaendige oplysninger, som goer det muligt for de paagaeldende at blive bekendt med de betingelser, hvorunder Kommissionen anvender traktaten (32). Alt taget i betragtning giver disse dokumenter ikke en gang mulighed for at udfinde de naermere regler for, hvorledes Kommissionen har villet anvende de opfoerte budgetbevillinger til bekaempelse af social udstoedelse, og endnu mindre til at fastsaette, af hvilke grunde og med hvilken hjemmel Kommissionen besluttede at anvende ordningen vedroerende ikke-vaesentlige foranstaltninger.
Jeg mener foelgelig, at Kommissionens afgoerelse eller afgoerelser om at afholde udgifterne over budgetkonto B3-4103 ogsaa er retsstridige paa grund af en utilstraekkelig begrundelse.
Annullationens tidsmaessige virkning
29 Da de 86 kontrakter om finansiering har et aars varighed, mener jeg, at de har udtoemt deres retsvirkninger eller under alle omstaendigheder, at visse af disse retsvirkninger allerede er frembragt ved de tilsvarende udbetalinger fra Kommissionen og de paagaeldende modtageres anvendelse af beloebene. Under disse omstaendigheder er det helt klart ikke muligt at tilbagesoege de udbetalte beloeb, og under hensyn til saavel finansieringens maal som grundlaeggende principper om retssikkerhed og beskyttelse af adressaternes berettigede forventning, finder jeg det berettiget, at Domstolen under anvendelse af sine befoejelser i traktatens artikel 174, stk. 2, angiver, hvilke af de annullerede afgoerelsers retsvirkninger der skal betragtes som bestaaende (33).
Eftersom afgoerelserne om at afholde udgifterne ved indgaaelse af anfaegtede kontrakter i denne sag har fremkaldt en raekke retsvirkninger, som anses for at hoere sammen, finder jeg det hensigtsmaessigt og begrundet, at Domstolen i sin dom om annullation angiver, at denne ikke paavirker de foretagne udbetalinger eller de forpligtelser, der er paataget i henhold til de paagaeldende 86 finansieringskontrakter.
Sagens omkostninger
30 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part betale sagens omkostninger. Da Kommissionen har tabt sagen, boer den tilpligtes at betale sagens omkostninger. I medfoer af artikel 69, stk. 4, baerer medlemsstaterne og den institution, der er indtraadt i sagen, deres egne omkostninger.
Forslag til afgoerelse 31 Jeg skal paa grundlag af ovenstaaende foreslaa Domstolen at:
- annullere den eller de afgoerelser fra Kommissionen, som omhandles i pressemeddelelsen af 23. januar 1996 om tildeling i medfoer af 1995-budgettet af stoette til 86 projekter til bekaempelse af social udstoedelse
- annullationen ikke paavirker gyldigheden af de foretagne udbetalinger eller af de i henhold til de omtvistede kontrakter indgaaede forpligtelser
- tilpligte Kommissionen at betale sagens omkostninger
- bestemme, at hver interventionspart baerer sine egne omkostninger.
(1) - EFT C 13, s. 1.
(2) - EFT L 199, s. 34.
(3) - EFT 1985 L 2, s. 24.
(4) - EFT L 224, s. 10.
(5) - Forslaget er ikke blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende. Jf. KOM(93) 435 endelig udg. af 22.9.1993.
(6) - Det fremgaar af parternes samstemmende erklaeringer, at det i midten af aaret 1995 var klart, at to medlemsstater, nemlig Forbundsrepublikken Tyskland og Det Forenede Kongerige, ville modsaette sig vedtagelsen af afgoerelsen.
(7) - EFT 1994 L 369, s. 1.
(8) - EFT L 356, s. 1.
(9) - Raadets forordning (Euratom, EKSF, EOEF) nr. 610/90 af 13.3.1990 om aendring af finansforordningen af 21.12.1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (EFT L 70, s. 1).
(10) - EFT C 194, s. 1.
(11) - Aftalerne mellem institutionerne og faelleserklaeringerne har navnlig klar fortolkningsmaessig vaerdi, naar deres indhold, som i denne sag, kodificeres i bindende faellesskabsretsakter. Naar det desuden fremgaar af aftalerne mellem institutionerne eller den faelles erklaering, at de har oensket at forpligte sig indbyrdes, maa naevnte aftaler og erklaeringer, ogsaa naar henses til samarbejdet mellem institutionerne som omhandlet i EF-traktatens artikel 5, anses for en juridisk forpligtelse, hvis tilsidesaettelse kan indbringes for Domstolen: jf. herved et »arrangement« mellem Raadet og Kommissionen, Domstolens dom af 19.3.1996, sag C-25/94, Kommissionen mod Raadet (Sml. I, s. 1469, praemis 49), og desuden, netop for saa vidt angaar en faelles erklaering af 1982, dom af 27.9.1988, sag 204/86, Graekenland mod Raadet (Sml. s. 5323). I retslitteraturen, jf. M. og D. Waelbroeck: »Les 'déclarations communes' en tant qu'instruments d'un accroissement des compétences du Parlement européen«, i Louis, D. Waelbroeck: Le Parlement européen dans l'évolution institutionnelle (Europa-Parlamentets rolle i den interinstitutionnelle udvikling), Bruxelles 1988, s. 79; Thiaville: »Déclarations communes«, i Barav, Philip: »Dictionnaire juridique des Communautés européennes«, Paris 1993, s. 341; Monar: »Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht«, i CML Rev., 1994, s. 693.
(12) - EFT C 331, s. 1, aendret ved afgoerelsen om vedtagelse af de oekonomiske perspektiver (EFT 1994 C 395, s. 1).
(13) - Det er naeppe noedvendigt at anfoere, at kravet om i det dobbelte retsgrundlag for afholdelse af udgifter budgetmaessigt genspejler et helt andet problem mellem institutionerne, som beror paa den adskillelse, der stadig eksisterer mellem den del af budgetmyndigheden, som har en »naturlig« lovgivningsmaessig funktion (Parlamentet), og lovgivningsmyndigheden, som Raadet stadig besidder, i hvert fald naar basisretsaktens vedtagelse kraever en enstemmig afgoerelse. Jf. herved den noedvendigvis forskellige holdning institutionerne har til dette spoergsmaal, Ehlermann, Minch: »Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty«, i EuR, 1981, s. 23; Terrasse: Le Budget de la Communauté européenne, Paris 1991, s. 72.
(14) - Dom af 11.7.1985, forenede sager 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 og 10/84, Salerno m.fl. mod Kommissionen og Raadet (Sml. s. 2523, praemis 56), hvori Domstolen gav Raadet medhold i dets paastand om, at opfoerelse af en udgift paa Faellesskabernes budget ganske vist er en noedvendig, men ikke tilstraekkelig betingelse til at afholde en udgift.
(15) - Dom af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet (Sml. s. 1339, praemis 28). Sondringen mellem lovgivningsmyndigheden og budgetmyndigheden, som hver isaer er underlagt forskellige udoevelsesbetingelser, der foelgelig afspejler institutionernes forskellige roller, bekraeftes ogsaa i dom af 30.5.1989, sag 242/87, Kommissionen mod Raadet (Sml. s. 1425, praemis 18).
(16) - Sag 16/88, Kommissionen mod Raadet (Sml. s. 3457). Kommissionen nedlagde paastand om annullation af bestemmelsen i Raadets forordning (EOEF) nr. 3252/87 af 19.10.1987 om koordinering og fremme af fiskeriforskningen (EFT L 314, s. 17), som indroemmede Kommissionen befoejelse til at gennemfoere faellesskabsforskningsprogrammer i henhold til forvaltningskomitéproceduren, under henvisning til, at denne procedure goer det muligt for Raadet at traeffe afgoerelse i stedet for Kommissionen i tilfaelde af en negativ udtalelse fra forvaltningskomitéen vedroerende de af Kommissionen forelagte foranstaltninger.
(17) - Kommissionen havde i denne sag ganske vist kompetence til at vedtage grundlaeggende beslutninger, men i henhold til den befoejelse, som Raadet havde indroemmet Kommissionen i henhold til artikel 145. Foelgelig var forvaltningskomitéproceduren juridisk korrekt.
(18) - Ud fra denne synsvinkel er dommen blevet udsat for kritik i retslitteraturen: Jf. Blumann's kommentarer i RTDE 1990, s. 173, og forslag til afgoerelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 30.6.1989, hvori han anfoerte, at begrebet afholdelse af udgifter i hovedparten af medlemsstaterne anvendes i videre end ren budgetmaessig eller regnskabsmaessig forstand og omfatter de materielretlige beslutninger (Sml. 1989, s. 3465, punkt 37).
(19) - Det er unoedvendigt at fastslaa, at dette princip ikke anfaegtes af den kritik, som dommen er blevet udsat for. Naar der nemlig foreligger en individuel beslutning fra Kommissionen, som fastsaetter udgiften, er basisretsakten, altsaa den retlige hjemmel for naevnte beslutning, den lovgivningsakt, som naevnte beslutning er en gennemfoerelse af.
(20) - Formuleringen i finansforordningen er paa to punkter forskellig fra formuleringen i den faelles erklaering. Foerst kraever naevnte bestemmelse i stedet for en »grundforordning« en »basisretsakt«; dernaest gaelder betingelsen ikke kun for nye vaesentlige faellesskabsforanstaltninger, men for enhver vaesentlig faellesskabsforanstaltning. Der er i oevrigt her tale om fornyelser, som ikke er saerlig vigtige: Den foerste indebaerer klart, at enhver retsakt (f.eks. en afgoerelse rettet til alle medlemsstaterne) kan udgoere hjemmelen for udgiften; betydningen af den anden forskel er ikke klar, men den omstaendighed, at adjektivet blev slettet, beror utvivlsomt paa, at det var overfloedigt.
(21) - Erklaeringens tekst indeholdes i bilag 2 til Kommissionens meddelelse af 6.7.1994 til budgetmyndigheden vedroerende retsgrundlagene og maksimumsbeloebene (SEK(94) 1106, endelig udg.). Jf. ogsaa henvisningen til erklaeringen med henblik paa belysningen af begrebet ikke-vaesentlig faellesskabsforanstaltning, som indeholdes i den faelles erklaering af 1982, i Strasser: Les finances de l'Europe, Paris, 1990, s. 131.
(22) - Jf. herved Strasser, Les finances de l'Europe (naevnt i fodnote 21), s. 131.
(23) - Jf. fodnote 21.
(24) - Senere opdelt i budgetkonti, for hvilke der foreslaas et retsgrundlag, som endnu ikke er vedtaget, og konti, for hvilke Kommissionen vil foreslaa et retsgrundlag inden den 30.5.1995.
(25) - Kommissionen havde reelt forelagt forslag til sit »fjerde fattigdomsprogram« den 22.9.1993 (jf. fodnote 5).
(26) - Dette gaelder ogsaa de udtalelser, som Kommissionens befuldmaegtigede fremsatte under retsmoedet, hvori han anfoerte, at Kommissionen, saa snart den blev bekendt med, at Raadet sandsynligvis ikke ville godkende ivaerksaettelsen af vaesentlige foranstaltninger paa grundlag af 1995-budgettet, under gennemfoerelsesfasen forsoegte at aendre de paagaeldende projekter til ikke-vaesentlige udgifter.
(27) - Det Forenede Kongerige har i oevrigt ikke fremsat nogen praecis anmodning om bevisoptagelse som omhandlet i procesreglementets artikel 45.
(28) - Jf. fodnote 4.
(29) - Visse finansieringer er i oevrigt stoerre. En af kontrakterne indeholder en finansiering paa ca. 130 000 ECU.
(30) - EFT 1996 C 17, s. 27.
(31) - Jeg skal desuden anfoere, at denne opfattelse bekraefter den umiddelbart foretagne vurdering i kendelse afsagt af Domstolens praesident den 24.9.1996 i forenede sager C-239/96 R og C-240/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (Sml. I, s. 4475), hvori praesidenten, som traf afgoerelse i et soegsmaal med henblik paa annullation af et cirkulaere fra Kommissionen, hvorved denne anmodede om indgivelse af anmodninger vedroerende finansiering af foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse, ved vurderingen af soegsmaalets umiddelbare berettigelse fandt, at Kommissionens argumenter om den korte varighed og nyskabelsen af de projekter, der skulle finansieres, ikke var fuldstaendig overbevisende.
(32) - Ifoelge et nu fast etableret kriterium for opfyldelse af begrundelsespligten: dom af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805, praemis 25.
(33) - Det er naeppe noedvendigt at anfoere, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at fastslaa, at traktatens artikel 174, selv om den kun omhandler forordninger, ogsaa finder anvendelse paa direktiver, for at undgaa, at en ret, som de berettigede afleder af traktaten, tilsidesaettes, og under hensyn til, at retsaktens regelsaettende indhold ikke anfaegtes: dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Raadet (Sml. I, s. 4193). Jeg mener, at hovedsageligt tilsvarende betragtninger kan begrunde anvendelsen af artikel 174 paa saadan en afgoerelse, som denne sag vedroerer.