62007CC0278
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentadas em 25 de Setembro de 2008 (
1
)
Processos apensos C-278/07 a C-280/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
contra
Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. e o.
«Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 — Protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias — Artigo 3.o — Recuperação de uma restituição à exportação — Determinação do prazo de prescrição — Irregularidades cometidas antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 2988/95 — Regra de prescrição que faz parte do direito civil geral de um Estado-Membro»
1.
Os presentes pedidos de reenvio prejudicial do Bundesfinanzhof (tribunal tributário federal) (Alemanha) dizem respeito à interpretação do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (a seguir «Regulamento n.o 2988/95» ou «regulamento») (
2
). Os pedidos de reenvio prejudicial dizem sobretudo respeito às disposições do regulamento que fixam os prazos de prescrição nos processos de reembolso dos montantes pagos como restituição à exportação, nos casos em que esses montantes surgem como uma consequência de uma irregularidade.
2.
O tribunal de reenvio pretende apurar o âmbito temporal e material do prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95. Pretende, em particular, averiguar se essa disposição se pode aplicar a situações ocorridas antes da entrada em vigor do regulamento e a actos administrativos que não constituem sanções. Pede igualmente uma orientação sobre a interpretação do artigo 3.o, n.o 3, do regulamento, que diz respeito à possibilidade de os prazos de prescrição previstos no regulamento serem derrogados pela legislação nacional.
Enquadramento jurídico
Regulamento n.o 2988/95
3.
O Regulamento n.o 2988/95, que entrou em vigor a 26 de Dezembro de 1995, enuncia um certo número de regras relativas a controlos, a medidas administrativas e a sanções aplicáveis aos casos em que se verificaram irregularidades nos pagamentos que foram efectuados a beneficiários das políticas comunitárias.
4.
Não existiam, anteriormente, regras comunitárias comuns que definissem essas irregularidades. Também não existiam regras comuns sobre prazos de prescrição para a investigação ou detecção de irregularidades ou que reduzissem a aplicação das medidas de reembolso ou as sanções administrativas aplicadas em consequência dessas irregularidades (
3
).
5.
Os terceiro, quarto e quinto considerandos do regulamento têm particular importância. O terceiro considerando refere que as regras dessa gestão descentralizada e dos regimes de controlo são objecto de disposições pormenorizadas que diferem consoante as políticas comunitárias em questão, mas que, no entanto, importa combater em todos os domínios os actos lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. O quarto considerando refere que a eficácia da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades exige a criação de um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas comunitárias. O quinto considerando refere que os comportamentos que constituem irregularidades, bem como as medidas e sanções administrativas que lhes dizem respeito, estão previstos em regulamentos sectoriais em conformidade com o regulamento. O regulamento tem um âmbito de aplicação horizontal suficientemente amplo para ser baseado nos artigos 235.o CE e 203.o CEEA (
4
).
6.
O regulamento dispõe em seguida uma série de regras gerais relativas a controlos, medidas administrativas e sanções.
7.
O artigo 1.o, n.o 1, dispõe o seguinte:
«1.   Para efeitos da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.»
8.
O artigo 1.o, n.o 2, define «irregularidade» da seguinte forma:
«[…] qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»
9.
As partes relevantes do artigo 3.o dispõem o seguinte:
«1.   O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.o 1 do artigo 1.o Todavia, as regulamentações sectoriais (
5
) podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.o 1 do artigo 6.o
2.   O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3.   Os Estados-Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.os 1 e 2.»
10.
O artigo 4.o dispõe, como regra geral, que quando um operador económico obtém indevidamente uma vantagem através de uma irregularidade, essa vantagem deverá ser retirada (quer através de reembolso, quer através da perda de uma garantia). O artigo 4.o, n.o 4, prevê, no entanto, que «[a]s medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções».
11.
O artigo 5.o, pelo contrário, dispõe que as irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar a aplicação de sanções administrativas.
12.
O artigo 6.o dispõe sobre as circunstâncias em que as sanções pecuniárias podem ser suspensas. A última frase do artigo 6.o, n.o 1, refere que «[a] suspensão do procedimento administrativo suspende o prazo de prescrição previsto no artigo 3.o».
Legislação nacional
13.
No momento da ocorrência dos factos do processo, o § 195 do Bürgerlichesgesetzbuch (Código Civil alemão, a seguir «BGB»), dispunha que o prazo ordinário de prescrição previsto no direito civil alemão era de 30 anos. O § 195 foi alterado com efeito a partir de 1 de Janeiro de 2002. O prazo ordinário de prescrição foi encurtado para três anos e assim permanece desde então.
14.
No momento em que se verificaram as irregularidades, não existia na legislação alemã um prazo de prescrição específico para interpor acções de reembolso de vantagens financeiras indevidamente atribuídas (como o reembolso de uma restituição à exportação indevidamente atribuída), ou, de forma mais ampla, benefícios administrativos indevidamente atribuídos. Quer a administração, quer os tribunais, aplicaram o § 195 BGB mutatis mutandis (
6
).
Factos na origem do litígio
15.
Em 1993, três empresas (
7
) requereram adiantamentos sobre restituições à exportação relativamente a um determinado número de lotes de carne de bovino a serem exportados para a Jordânia. A alfândega principal (Hauptzollamt, a seguir «HZA») (
8
) deferiu esses requerimentos.
16.
Em 1998, o HZA levou a cabo uma série de acções de fiscalização. Na sequência dessas acções concluiu que a carne de bovino em causa tinha sido reexportada da Jordânia para o Iraque. O HZA ordenou assim às três empresas o reembolso dos montantes atribuídos a título de restituição à exportação, com o fundamento de que tinham sido pagos na sequência de um pedido afectado por uma irregularidade (
9
).
17.
As empresas recorreram das decisões do HZA para o Finanzgericht Hamburg (tribunal tributário de Hamburgo). Por acórdão de 4 de Maio de 2005, o Finanzgericht deu provimento aos seus recursos. Entendeu que tinha decorrido o prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95; consequentemente, o pedido do HZA prescreveu.
18.
O HZA recorreu para o Bundesfinanzhof, que suspendeu a instância e submeteu as seguintes questões prejudiciais:
«1.
O prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, primeira frase, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, também deve ser aplicado quando uma irregularidade tenha sido praticada ou tenha cessado antes de esse regulamento ter entrado em vigor?
2.
O prazo de prescrição previsto no referido regulamento também se aplica a medidas administrativas como, por exemplo, o pedido de reembolso de uma restituição à exportação indevidamente atribuída em virtude de irregularidades?
Em caso de resposta afirmativa às questões acima enunciadas:
3.
Um prazo mais longo na acepção do artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 também pode ser aplicado por um Estado-Membro nos casos em que esse prazo já estava previsto no direito interno do Estado-Membro em causa no período anterior à adopção do referido regulamento? Esse prazo mais longo também pode ser aplicado nos casos em que não estava previsto numa regulamentação específica relativa ao reembolso de restituições à exportação ou a medidas administrativas em geral, resultando, pelo contrário, de um regime geral (regime residual) do Estado-Membro em causa, que abrange todos os casos de prescrição não regulados especificamente?»
19.
Foram apresentadas alegações escritas por Josef Vosding, Vion e Ze Fu, o Governo da República Checa e a Comissão.
20.
Estiveram presentes na audiência de 17 de Abril de 2008, as partes que apresentaram alegações escritas (com excepção da República Checa), incluindo o Governo francês, onde apresentaram alegações orais.
Apreciação
Observação preliminar
21.
As três empresas argumentaram nos tribunais nacionais que o HZA não provou que a alegada irregularidade ocorreu efectivamente. Repetiram esses argumentos no presente processo.
22.
No entanto, o artigo 234.o CE baseia-se numa clara separação de funções entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça. A apreciação dos factos é da competência jurisdicional dos tribunais nacionais, enquanto que o papel do Tribunal de Justiça é fornecer orientações quanto à interpretação da legislação comunitária. O Tribunal de Justiça deve assim basear a sua decisão num processo de reenvio prejudicial nos factos referidos pelo tribunal nacional no seu despacho de reenvio (
10
).
Primeira questão
23.
A primeira questão diz respeito ao âmbito de aplicação temporal do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95. O tribunal de reenvio questiona, no essencial, se esse artigo pode ser aplicado quando uma irregularidade tenha sido praticada ou tenha cessado antes de o regulamento ter entrado em vigor (
11
).
24.
Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, «as regras processuais se aplicam a todos os litígios pendentes no momento da sua entrada em vigor, diferentemente do que sucede com as regras substantivas, que são habitualmente interpretadas no sentido de que não visam as situações adquiridas anteriormente à sua entrada em vigor» (
12
).
25.
Uma norma substantiva pode excepcionalmente ter aplicação retroactiva. Essa aplicação retroactiva apenas é possível na medida em que houver indicações suficientemente claras quanto aos termos, objectivos ou regime geral da norma que deverá ter esse efeito. Ao aplicar uma norma retroactivamente deve igualmente respeitar-se os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima (
13
).
26.
O primeiro passo para determinar se o tribunal de reenvio pode conferir efeito retroactivo ao artigo 3.o, n.o 1, consiste assim em determinar se esse artigo é de natureza processual ou substantiva.
27.
No acórdão Vonk Dairy Products (
14
), o Tribunal de Justiça não teve que examinar especificamente se o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 é uma norma de natureza processual que se pode aplicar retroactivamente. O acórdão parte do princípio de que o artigo 3.o, n.o 1, é uma norma de natureza processual aplicável e que o prazo de prescrição adequado era de facto o aí previsto (
15
). Tendo o processo sido plenamente regido pelo Regulamento n.o 2988/95 e consistindo a questão em apreço nesse processo apurar se as actividades dos exportadores poderiam ser consideradas «irregularidades contínuas e reiteradas», não era necessário analisar com detalhe se o artigo 3.o, n.o 1, era de natureza puramente processual (
16
).
28.
No seu despacho de reenvio, o Bundesfinanzhof estabelece vários paralelismos entre o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95, e o artigo 221.o, n.o 3, do Código Aduaneiro Comunitário, que estava em causa no processo Molenbergnatie (
17
).
29.
Essa disposição referia que «[a] comunicação [da dívida aduaneira] ao devedor não se poderá efectuar após o termo de um prazo de três anos a contar da data de constituição da dívida aduaneira. Todavia, se, em virtude de um acto passível de procedimento judicial repressivo, as autoridades aduaneiras não puderam determinar o montante exacto dos direitos legalmente devidos, a referida comunicação será efectuada, na medida em que as disposições em vigor o prevejam, após o termo desse prazo de três anos».
30.
Nas suas observações, Josef Vosding e a Ze Fu subscrevem as conclusões formuladas pelo Bundesfinanzhof e partem do princípio (aplicando por analogia o acórdão proferido no processo Molenbergnatie) de que a norma é de natureza substantiva. Pelo contrário, Vion, França e a Comissão são da opinião que a norma é de carácter processual (
18
).
31.
No processo Molenbergnatie, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 221.o, n.o 3, «preclude o direito de essas autoridades procederem à cobrança da referida dívida» e que era «uma regra que regula a própria dívida aduaneira» (
19
). Posteriormente, o Tribunal de Justiça estabeleceu uma ligação ambígua entre a prescrição e a existência da dívida em si, afirmando que decorrido o prazo de prescrição, «a dívida prescreve e, portanto, fica extinta» (
20
). Classificou dessa forma o artigo 221.o, n.o 3 como uma regra substantiva.
32.
Com o devido respeito, esse raciocínio não pode colher. A prescrição, só porque impede um credor de recuperar o dinheiro que lhe é devido, não extingue a dívida em si, nem os efeitos desta. Em geral, as dívidas extinguem-se pelo seu cancelamento pelo credor, ou pelo pagamento pelo devedor ao credor da quantia que lhe deve. A prescrição não é análoga a nenhuma destas. Ao invés, como o advogado-geral F. Jacobs referiu nas conclusões que apresentou no processo Molenbergnatie, a prescrição pertence correctamente à esfera do direito processual (
21
). Partilho assim a opinião do advogado-geral F. Jacobs que, normalmente a qualquer nível, a prescrição não «extingue» automaticamente a responsabilidade legal subjacente que de outro modo teria força executória.
33.
Nada na redacção do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento sugere que o essencial da acção é regulado, ou mesmo afectado, pelo artigo 3.o, n.o 1 (
22
). É um prazo de prescrição, puro e simples. Na realidade, a sua estrutura é clássica.
34.
É óbvio que as investigações das autoridades tratarão de determinar se foi realmente cometida uma irregularidade e que o resultado dessas investigações terá, por sua vez, um efeito directo sobre as decisões subsequentes de saber se a) deverá ser paga alguma restituição à exportação, b) em caso afirmativo, de que montante, c) se houve um pagamento em excesso e d), em caso afirmativo, qual o montante que as autoridades pretendem reclamar do beneficiário. Mas esses factores não podem conduzir à conclusão de que a regra prevista no artigo 3.o, n.o 1, do regulamento, é de natureza substantiva.
35.
Em minha opinião, o artigo 3.o, n.o 1, do regulamento, é uma norma puramente processual. De acordo com jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, que eu já referi (
23
), é assim aplicável a todos os processos pendentes no momento da sua entrada em vigor.
36.
Se o Tribunal de Justiça considerar ainda assim que o artigo 3.o, n.o 1, deverá ser interpretado correctamente como uma norma substantiva, é necessário verificar se o artigo 3.o, n.o 1, preenche as condições previstas no acórdão proferido no processo Salumi (
24
), podendo assim ser aplicado retroactivamente. Essas condições são, em resumo, que a retroactividade decorra claramente da redacção e dos objectivos e regime geral da medida e que sejam respeitados os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.
37.
Precisamente porque as duas primeiras condições Salumi visam uma medida que tenha efeitos claramente substantivos (que a medida impugnada não tem), é difícil ver de que forma estão preenchidas no presente processo. A interpretação óbvia do primeiro parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, em conjunto com as amplas definições constantes do artigo 1.o, n.o 1, consiste em que este se aplica a todas as situações previstas no regulamento. Seria necessária uma redacção claramente contrária para afastar essa presunção. Que não existe. Isso não é suficiente, no entanto, para demonstrar só por si que o legislador pretendia claramente que a aplicação do artigo 3.o, n.o 1, fosse retroactiva.
38.
A função do regulamento é proteger os interesses financeiros da Comunidade e determinar um conjunto geral de normas sobre actos administrativos e sanções referentes a irregularidades relacionadas com a legislação comunitária. Tal enquadramento geral inclui igualmente prazos de prescrição para o reembolso de quantias pagas indevidamente, mas não esclarece a sua aplicação temporal.
39.
No que diz respeito aos objectivos e regime geral, o regulamento apresenta «um quadro jurídico comum» (
25
), explicando por que razão isso é necessário e apropriado (
26
). Ainda que a aplicação retroactiva de um prazo de prescrição uniforme não atinja esses objectivos nem ponha em risco o regime geral do regulamento, é difícil encontrar nesses elementos uma clara subscrição da aplicação retroactiva.
40.
Por último, a aplicação retroactiva do artigo 3.o, n.o 1, no presente processo implicaria um prazo de prescrição inferior ao que seria aplicável de acordo com a legislação nacional. Isso funciona a favor das empresas em causa, respeitando as suas legítimas expectativas (
27
). É menos claro que o interesse geral da segurança jurídica seja servido por essa interpretação.
41.
Sou assim da opinião que se (quod non) o artigo 3.o, n.o 1, do regulamento fosse uma norma de natureza substantiva, não preencheria os critérios Salumi. Assim sendo, concluo que, porquanto o prazo de prescrição previsto na primeira frase do primeiro parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 é processual e não substantivo, esse prazo de prescrição se aplica mesmo se a irregularidade em causa tiver sido cometida antes da entrada em vigor do regulamento.
Segunda questão
42.
A segunda questão diz respeito ao alcance material do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95. O tribunal de reenvio questiona se o prazo de prescrição se aplica a todas as medidas de reembolso tomadas pelas autoridades nacionais na sequência da descoberta de uma irregularidade (
28
).
43.
No acórdão proferido no processo Handlbauer (
29
), o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 3.o, n.o 1, é aplicável quer às irregularidades referidas no artigo 5.o, quer às referidas no artigo 4.o O Tribunal de Justiça referiu que o artigo 1.o, n.o 1, introduz uma «regulamentação geral» e que a ampla definição de «irregularidade» prevista no artigo 1.o, n.o 2, «abrange tanto as irregularidades intencionais ou causadas por negligência que possam (…) dar origem a uma sanção administrativa [ (
30
)] como as irregularidades que tenham unicamente como consequência a retirada da vantagem indevidamente recebida [ (
31
)]...». O Tribunal não fez assim uma distinção entre as duas categorias de irregularidades (
32
).
44.
Nas suas observações escritas, a Comissão chama a atenção do Tribunal de Justiça para um determinado número de problemas que terão sido criados pelo acórdão proferido no processo Handlbauer. Voltou a referir essas preocupações na audiência. A Comissão alega em particular que o orçamento da Comunidade pode estar ameaçado se o prazo de prescrição se estender a medidas administrativas não penais.
45.
A Comissão defende que o prazo de prescrição actua no interesse das empresas em causa, limitando o período durante o qual uma empresa pode ser penalizada por uma irregularidade, e que isso é realmente apropriado em relação a medidas punitivas. No entanto, os interesses económicos das Comunidades impõe que as medidas menos gravosas não devam estar sujeitas a prescrição. Assim, a Comissão faz uma distinção clara entre as consequências de uma irregularidade criada intencionalmente ou por negligência, e aquela que surge sem culpa do exportador.
46.
As sanções previstas no artigo 5.o são sanções administrativas. Diferem, na sua natureza e no cálculo dos montantes envolvidos, das medidas administrativas de reembolso previstas no artigo 4.o No entanto, nenhuma surge do nada. Ambas surgem devido à irregularidade cometida, e à qual estão intrinsecamente ligadas.
47.
Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida (
33
) (ou seja, o reembolso dos montantes pagos). Caso a irregularidade tenha sido cometida intencionalmente, ou de forma negligente, pode ser aplicada uma sanção administrativa. O raciocínio da Comissão tem como resultado (perverso) que os exportadores que cometem irregularidades intencionalmente ou de forma negligente podem beneficiar de um prazo de prescrição que é negado àqueles que têm um comportamento menos censurável.
48.
A Comissão sugere que os prazos de prescrição quer para as medidas administrativas de reembolso, quer para as medidas de reembolso com origem em irregularidades (
34
), devem ser reguladas pela legislação nacional. A Comissão refere-se aos trabalhos preparatórios do regulamento, afirmando que a maioria dos Estados-Membros pretendeu confinar a aplicação do prazo de prescrição às sanções administrativas. No entanto, os trabalhos preparatórios são uma ferramenta acessória na interpretação legislativa. Não podem em si ser utilizados para contradizer a redacção clara da legislação (
35
). O texto do regulamento, tal como foi adoptado, não suporta essa interpretação; e o Tribunal de Justiça, no processo Handlbauer, já rejeitou essa interpretação dada pela Comissão (que expôs totalmente o seu ponto de vista nesse processo). A interpretação do Tribunal de Justiça estava, além disso, alinhada com as conclusões do advogado-geral (
36
), tendo o Tribunal de Primeira Instância seguido o mesmo critério no processo Peix, T-125/01 (
37
).
49.
Acrescentaria que o raciocínio da Comissão parece juntar o reembolso das restituições à exportação nos casos em que a irregularidade não foi intencional nem negligente com o reembolso das restituições à exportação indevidamente pagas por uma autoridade competente nos casos em que não foi verificada qualquer irregularidade. A primeira é claramente abrangida pelo Regulamento n.o 2988/95 (
38
). É igualmente claro que a última não é abrangida (
39
).
50.
Além disso, a redacção do regulamento não sustenta uma interpretação restritiva do âmbito material do artigo 3.o, n.o 1.
51.
A Comissão argumenta, em primeiro lugar, que o âmbito da palavra «procedimento» deveria definir o âmbito do artigo 3.o, n.o 1, e que «procedimento» deve ser interpretado no sentido de «procedimento que conduz à aplicação de uma sanção administrativa». Em minha opinião, no entanto, os parâmetros do artigo 3.o, n.o 1, são definidos pelo âmbito do termo «irregularidade». Esse termo é definido pelo artigo 1.o, n.o 2, como «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades […]» (
40
).
52.
O processo de reembolso apenas é desencadeado caso tenha sido praticada uma irregularidade. Quer as maiores quer as menores irregularidades podem prejudicar o orçamento da Comunidade, como demonstra a abrangente definição que o artigo 1.o, n.o 1, faz do termo «irregularidade» (
41
). O artigo 3.o, n.o 1, deve assim abranger todos os procedimentos para remediar o pagamento errado de uma vantagem originada por qualquer tipo de irregularidade.
53.
Além disso, a abordagem da Comissão parece ignorar a simples redacção do artigo 1.o, n.o 1 — à qual o artigo 3.o, n.o 1, se refere — o qual afirma que o regulamento adopta uma regulamentação geral referente, inter alia, a «medidas e sanções administrativas».
54.
A Comissão argumenta, em segundo lugar, que a redacção do quarto parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, demonstra que o artigo 3.o, n.o 1, diz, no seu todo, apenas respeito às irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas (
42
).
55.
Creio que o artigo 3.o, n.o 1, em conjunto, institui um regime geral da prescrição. O prazo de prescrição normal é de quatro anos (artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo). A questão particular dos problemas criados pelas irregularidades continuadas ou repetidas é tratada pelo artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo. Qualquer acto das autoridades competentes que tenha em vista instruir ou instaurar procedimentos por irregularidades é suficiente para interromper o prazo de prescrição (artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo). O artigo 3.o, n.o 1, quarto parágrafo, estabelece uma regra geral segundo a qual a prescrição tem normalmente lugar (incluindo as interrupções previstas no artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo) após oito anos. Há apenas duas excepções a essa regra: a) quando as autoridades competentes tenham aplicado uma sanção (nos termos do artigo 5.o) ou b) quando o procedimento tiver sido suspenso nos termos do artigo 6.o, n.o 1. No primeiro caso, o artigo 3.o, n.o 2, prevê um período de três anos durante o qual se deve executar a decisão que aplicou a sanção administrativa. No segundo caso, aplicam-se as disposições detalhadas especiais do artigo 6.o Parece-me que essa interpretação dá um sentido coerente às diversas normas sobre a prescrição. A Comissão sugere, ao contrário, que a interpretação do quarto parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, distorce o significado natural dos primeiros três parágrafos.
56.
Tal como referi, não considero que se possa dar à redacção actual do regulamento o significado pretendido pela Comissão sem a distorcer. Se a Comissão estiver certa ao afirmar que a intenção do legislador era limitar o prazo de prescrição exclusivamente às sanções administrativas, parece-me que seria adequado a Comissão propor ao Conselho uma alteração de clarificação, ao invés de pedir ao Tribunal de Justiça para rever o acórdão que proferiu no processo Hanlbauer.
57.
Em terceiro lugar, o artigo 3.o, n.o 1, faz parte do título «princípios gerais» do regulamento. O seu âmbito deve, por princípio, ser interpretado em sentido amplo.
58.
Em quarto lugar, o artigo 3.o, n.o 1, deve ser considerado no contexto de direito administrativo que o rodeia. Aqui, a Comissão realça que o prazo de prescrição para sanções administrativas é calculado a partir do momento em que a irregularidade surge, enquanto que no caso do reembolso de vantagens obtidas de forma irregular, começa a correr a partir da concessão da vantagem. A Comissão prossegue partindo do princípio que o último antecede o primeiro. Nessa base, a Comissão afirma que um exportador que tenha cometido uma irregularidade (independentemente de conduzir a medidas administrativas de reembolso ou a uma sanção administrativa) será tratado, nos termos da jurisprudência Handlbauer, melhor do que um exportador que não cometeu qualquer irregularidade, devido a essa diferença de ponto de partida do prazo de prescrição.
59.
No entanto, a Comissão parte de uma premissa falsa. A vantagem não é necessariamente concedida antes de surgir a irregularidade. Por exemplo, se a irregularidade consistir na indicação de informação errada num formulário, a ordem em que ocorrem os dois acontecimentos será invertida. Saber se, num determinado caso, um exportador terá mais sucesso nos termos da lei nacional ou nos termos do regulamento dependerá quer do momento em que ocorrem esses acontecimentos quer do facto de a legislação nacional prever um prazo de prescrição maior ou menor do que o regulamento. Tal facto não constitui uma boa base para alterar a jurisprudência Handlbauer.
60.
Concluo que o prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, é aplicável em geral tanto às medidas como o reembolso de restituições à exportação atribuídas na sequência de irregularidades como às sanções administrativas.
61.
Sendo as respostas que eu proponho para as duas primeiras questões ambas positivas, abordarei agora a terceira questão.
Terceira questão
62.
Através da sua terceira questão o Tribunal de reenvio procura esclarecer o poder de os Estados-Membros, nos termos do artigo 3.o, n.o 3, derrogarem o artigo 3.o, n.o 1.
63.
Esta questão tem duas vertentes. Em primeiro lugar, deve a disposição da lei nacional em questão ser aprovada depois da entrada em vigor do Regulamento n.o 2988/95 para beneficiar dessa derrogação? Em segundo lugar, quão específica deve ser essa legislação?
Âmbito temporal
64.
O artigo 3.o, n.o 3, refere que os Estados-Membros podem «conservar» a possibilidade de aplicar um prazo de prescrição mais longo (
43
). O termo «conservar» indica — em minha opinião de forma bastante clara — que a legislação nacional existente antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 2988/95 não tem de ser revogada. Essa legislação está coberta por essa excepção. Os Estados-Membros podem igualmente aprovar nova legislação que aplique prazos de prescrição mais longos, atendendo ao facto de o seu poder para o fazer ser preservado pela excepção. O que não podem fazer é introduzir prazos de prescrição mais curtos. Essa interpretação é consistente com o objectivo do regulamento de combater os actos que são prejudiciais aos interesses financeiros das Comunidades (
44
).
Especificidades
65.
O âmbito do prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, está definido no artigo 1.o, n.o 2. O prazo de prescrição é o prazo aplicável aos procedimentos relacionados com irregularidades, tal como definidas no artigo 1.o, n.o 2 (
45
). Daí decorre que qualquer legislação que vise derrogar o artigo 3.o, n.o 1 nos termos do artigo 3.o, n.o 3, deve igualmente cair nesse âmbito.
66.
Em minha opinião, o § 195 do BGB não preenche essa condição.
67.
O BGB contém a codificação geral da lei civil alemã. O prazo de prescrição previsto no § 195 do BGB é uma disposição geral de direito civil. Não diz respeito a questões de direito administrativo. Não é, em particular, aplicável per se ao reembolso de restituições à exportação que tenham sido atribuídas erradamente (
46
).
68.
Parece que, antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 2988/95, os tribunais alemães aplicavam o § 195 do BGB por analogia com situações relacionadas com o reembolso administrativo dos montantes. Uma aplicação por analogia não é uma aplicação que derrogue de forma clara e inequívoca o prazo de prescrição padrão previsto pelo regulamento para procedimentos referentes a «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades». O Regulamento n.o 2988/95 dispõe agora de um prazo de prescrição padrão (normalmente de 4 anos). Estando contido num regulamento, esse prazo de prescrição é directamente aplicável. A aplicação de um prazo de prescrição mais longo por força de um anterior aplicação por analogia contraria directamente os requisitos da segurança jurídica. Por esse motivo, sou da opinião que o prazo de prescrição geral previsto no § 195 do BGB não pode ser aplicado com base no artigo 3.o, n.o 3, do regulamento.
69.
O facto de, no momento dos factos em apreço, o prazo de prescrição previsto no § 195 do BGB ser de 30 anos, mereceu considerável atenção em determinadas observações escritas. Se o regulamento não fosse aplicável, esses argumentos poderiam efectivamente ser pertinentes para avaliar se seria apropriado aplicar por analogia o § 195 do BGB aos procedimentos administrativos de reembolso dos montantes pagos pelo Orçamento das Comunidades. No entanto, após a entrada em vigor do Regulamento n.o 2988/95, a actual duração dos prazos de prescrição que as autoridades nacionais pretendam aplicar torna-se irrelevante. A aplicação por analogia já não é aceitável.
70.
Por esse motivo, o facto de a alteração de 2002 do § 195 do BGB ter reduzido o prazo geral de prescrição civil para 3 anos não coloca quaisquer dificuldades. Atendendo ao facto de o § 195 do BGB não poder, em minha opinião, continuar a ser aplicado por analogia ao reembolso de restituições à exportação que tenham sido indevidamente recebidas em resultado de uma irregularidade, o período de 3 anos aí previsto não afasta o período de 4 anos previsto no 1.o parágrafo do artigo 3.o, n.o 1. Simplificando, as duas disposições operam em diferentes esferas. Não existe assim qualquer conflito entre elas.
71.
Por razões de exaustividade, acrescento que qualquer lei nacional que fixasse um determinado (mais longo) prazo de prescrição aplicável a procedimentos relativos a pagamentos indevidos que põem em causa o orçamento das comunidades teria de respeitar os princípios gerais de direito comunitário (como a não discriminação) e teria de ser proporcionada para estar abrangida pela excepção do artigo 3.o, n.o 3. Sendo de 4 anos o prazo geral de prescrição previsto no Regulamento n.o 2988/95, um prazo de prescrição de 30 anos seria de todo o modo desproporcionado.
72.
Concluo assim que o artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2988/95 se aplica a prazos de prescrição mais longos previstos por legislações nacionais antes da aprovação desse regulamento, desde que esses prazos de prescrição fossem ou sejam especificamente aplicáveis a procedimentos que caem no âmbito de aplicação do regulamento e respeitem os princípios gerais de Direito Comunitário.
Conclusão
73.
Recomendo assim que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Bundesfinanzhof da seguinte forma:
1)
Uma vez que o prazo de prescrição previsto na primeira frase do primeiro parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 do Conselho, de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é de natureza processual e não substantiva, esse prazo de prescrição aplica-se mesmo se a irregularidade em questão tiver sido cometida ou tiver cessado antes da entrada em vigor do regulamento.
2)
O prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, é aplicável em geral tanto às medidas administrativas como o reembolso de restituições à exportação atribuídas na sequência de irregularidades como às sanções administrativas.
3)
O artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2988/95 aplica-se a prazos de prescrição mais longos previstos na legislação nacional antes da aprovação do regulamento, desde que esses prazos de prescrição fossem ou sejam especificamente aplicáveis a procedimentos que caem no âmbito de aplicação do regulamento e respeitem os princípios gerais de Direito Comunitário.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	JO L 312, p. 1.
(
3
)	O artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), exige especificamente aos Estados-Membros que se assegurem da realidade e da regularidades das operações financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA») — incluindo a restituição à exportação para países terceiros — evitem e procedam judicialmente relativamente às irregularidades e recuperem as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Não fixou, no entanto, os prazos de prescrição para a prática desses actos.
(
4
)	V., a esse respeito, décimo segundo considerando do preâmbulo do regulamento.
(
5
)	No momento da ocorrência dos factos do processo não existiam regulamentações sectoriais.
(
6
)	Assim expressamente descrito pelo tribunal nacional no despacho de reenvio «In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder — allgemeiner — zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]».
(
7
)	Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co (‘Josef Vosding’; Processo C-278/07), Vion Trading GmbH (‘Vion’; Processo C-279/07) e Ze Fu Fleischhandel GmbH (‘Ze Fu’; Processo C-280/07). No início foram todos recorrentes perante o Finanzgericht Hamburg e são agora recorridos no processo pendente no tribunal de reenvio.
(
8
)	A recorrente no processo perante o tribunal de reenvio.
(
9
)	Por despacho de 23 de Setembro de 1999 (em relação a Josef Vosding) e de (em relação a Vion e Ze Fu).
(
10
)	V., mais recentemente, acórdão de 8 de Maio de 2008, Danske Svineproducenter (C-491/06, Colect., p. I-3339, n.o 23, bem como a jurisprudência aí referida).
(
11
)	Ainda que possam surgir algumas dúvidas em relação ao momento exacto em que a irregularidade foi praticada, o tribunal de reenvio parte do princípio que o pedido foi afectado por uma irregularidade em 1993, antes da entrada em vigor do regulamento em 1995. Assim farei igualmente.
(
12
)	V. acórdão de 23 de Fevereiro de 2006. Molenbergnatie (C-201/04, Colect., p. I-2049, n.o 31 e jurisprudência aí referida).
(
13
)	Acórdão de 12 de Novembro de 1981, Meridionale Industria Salumi e o. (processos apensos 212/80 a 217/80, Recueil, p. 2735, n.os 9 e 10 e jurisprudência aí referida).
(
14
)	Acórdão de 11 de Janeiro de 2007, Vonk Dairy Products BV (C-279/05, Colect., p. I-239).
(
15
)	V. n.os 40 a 44 do acórdão, em especial o n.o 42, e n.os 68 e 79 das minhas conclusões.
(
16
)	O n.o 26 do acórdão proferido no processo Vonk lembra que a última operação de exportação se realizou em 28 de Setembro de 1994. O prazo de prescrição foi interrompido duas vezes por actos administrativos como os descritos no artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo. A decisão de exigir o reembolso das restituições à exportação data de . Assim sendo, os acontecimentos que estiveram na origem do processo tiveram lugar antes da entrada em vigor do regulamento em 1995, mas a decisão administrativa impugnada foi proferida posteriormente. O regulamento não foi assim plenamente aplicado ao processo «pendente» na altura em que entrou em vigor.
(
17
)	Referido na n.o 12.
(
18
)	O governo checo argumenta que não é necessário debater a questão do efeito retroactivo, na medida em que a disposição regula o futuro de uma situação que continua a produzir efeitos. Todavia, na medida em que a situação surgiu antes do regulamento, parece-me que a questão da retroactividade é válida.
(
19
)	N.o 39 do acórdão.
(
20
)	N.o 41 do acórdão.
(
21
)	O advogado-geral F. Jacobs considerou que o artigo 221.o, n.o 3, é uma «regra de prescrição», não afectando a prescrição a dívida em si (v. n.o 40 das conclusões que apresentou no processo Molenbergnatie).
(
22
)	A esse respeito, o artigo 3.o, n.o 1, do regulamento, pode talvez ser comparado com o artigo 221.o, n.o 3, do Código Aduaneiro, em causa no processo Molenbergnatie. Este último permite a comunicação ao devedor depois da prescrição, quando resulta de um acto que possa dar origem a um processo crime, na medida em que as autoridades alfandegárias não são capazes de determinar o montante exacto legalmente devido (itálico nosso) — uma característica que não está presente no artigo 3.o, n.o 1. do regulamento.
(
23
)	V. n.o 12, supra.
(
24
)	N.os 9 e 10 do acórdão e jurisprudência aí referida.
(
25
)	Quarto considerando.
(
26
)	Terceiro e quarto considerandos.
(
27
)	Pode dizer-se que as empresas têm uma legítima expectativa de que o prazo de prescrição não é aumentado — no presente caso foi significativamente reduzido em relação ao que era anteriormente aplicável nos termos da legislação nacional.
(
28
)	Em oposição a aplicar medidas que consistem em sanções.
(
29
)	Acórdão de 24 de Junho de 2004, Handlbauer (C-278/02, Colect., p. I-6171).
(
30
)	Isto é, as irregularidades previstas no artigo 5.o
(
31
)	Isto é, as irregularidades previstas no artigo 4.o
(
32
)	V. n.os 32 a 34 do acórdão.
(
33
)	Artigo 4.o, n.o 1.
(
34
)	A título de exemplo, quando a autoridade administrativa em questão pagou erradamente uma restituição à exportação a um determinado beneficiário e tenta o seu reembolso. Esta questão é suscitada no processo pendente Bayerische Hyphotheken, C-281/07.
(
35
)	V. conclusões do advogado-geral Tizzano apresentadas a 8 de Maio de 2001 no processo Bowden (C-133/00, Colect., p. I-7031, n.o 30).
(
36
)	V. n.os 39 a 53 das conclusões, em particular o n.o 52.
(
37
)	Acórdão de 13 de Março de 2003, Peix/Comissão (T-125/01, Colect., p. II-865). O recurso nesse processo dizia respeito a uma questão jurídica diferente.
(
38
)	V. artigo 1.o, n.o 2 e artigo 4.o
(
39
)	V. as conclusões que apresentei no processo Bayerische Hypotheken, já referido na n.o 34, respeitante ao reembolso de uma restituição à exportação devidamente paga a um exportador na sequência de um erro do HZA, não tendo havido qualquer irregularidade.
(
40
)	Sublinhado nosso.
(
41
)	V. processo Handlbauer, já referido na n.o 29, n.os 32 e 33, e terceiro a quinto considerandos do regulamento. O acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Vonk, já referido na n.o 14, parte igualmente do princípio de que o prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, se aplica a todos os procedimentos, e não apenas aos procedimentos que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa.
(
42
)	Esta redacção também parece ter perturbado o tribunal de reenvio.
(
43
)	O artigo utiliza «conservent», em francês; «behalten», em Alemão. Tal como na versão do Reino Unido, ambas indicam claramente que a disposição cobre legislação já existente que fixa um prazo de prescrição mais longo. A Comissão sugere, de forma pertinente, que se não fosse esse o caso, teria antes sido usado um verbo como «apply» («appliquer» ou «anzuwenden»).
(
44
)	V. terceiro e quarto considerandos. No que respeita às implicações da alteração de 2002 ao parágrafo 195 BGB (reduzindo o prazo de prescrição dessa disposição para três anos, v. n.o 70 infra).
(
45
)	V. n.o 60, supra.
(
46
)	V. n.o 14 supra.