62000CC0458_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In dit beroep krachtens artikel 226 EG stelt de Commissie dat de bezwaren van het Groothertogdom Luxemburg tegen de overbrenging van bepaalde afvalstoffen naar een andere lidstaat met het oog op hoofdgebruik als brandstof niet gerechtvaardigd zijn en in strijd met artikel 7, leden 2 en 4, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: verordening"), en met artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna: afvalstoffenrichtlijn" of richtlijn"). Dienovereenkomstig verzoekt de Commissie vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2, 6 en 7 van de verordening en krachtens artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van de richtlijn.
2. De zaak betreft in wezen het onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen en in het bijzonder de vraag of de verbranding van gemeentelijk afval in een verbrandingsinstallatie waarin de gewonnen warmte volledig of grotendeels voor de energieproductie wordt gebruikt, is te beschouwen als verwijdering of als nuttige toepassing.
Het gemeenschapsrecht
De richtlijn
3. Volgens artikel 3, lid 1, van de richtlijn nemen de lidstaten passende maatregelen ter bevordering van: a) in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen" en b) in de tweede plaats, i) de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen of ii) het gebruik van afvalstoffen als energiebron".
4. In artikel 5 van de richtlijn zijn de grondbeginselen van zelfverzorging en nabijheid verankerd. Dit artikel luidt als volgt:
1. De lidstaten nemen, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.
2. Met dit net moet het bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen."
5. De richtlijn definieert verwijdering" als alle in bijlage II A bedoelde handelingen", en nuttige toepassing" als alle in bijlage II B bedoelde handelingen".
6. De bijlagen II A en II B bij de richtlijn zijn respectievelijk getiteld Verwijderingshandelingen" en Handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt". Beide bijlagen beginnen met de opmerking dat hierin een overzicht wordt gegeven van handelingen zoals die in de praktijk plaatsvinden".
7. Tot de in bijlage II A genoemde verwijderingshandelingen behoren onder meer:
D 10 Verbranding op het land".
8. Bijlage II B omvat onder de genoemde handelingen voor nuttige toepassing onder meer:
R 1 Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking".
De verordening
9. De verordening is gebaseerd op artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG). Zij beoogt de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures waarmee het vervoer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen.
10. Titel II van de verordening draagt het opschrift Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten". De hoofdstukken A en B van deze titel schrijven de procedures voor, die voor de overbrenging van voor verwijdering respectievelijk nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gevolgd moeten worden.
11. De verordening neemt de in de richtlijn gehanteerde definities van verwijdering" en nuttige toepassing" over.
12. De procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen verschilt al naargelang het soort afvalstoffen. De bijlagen II tot en met IV bij de verordening delen specifieke afvalstoffen in in drie lijsten. Bijlage II bevat de groene lijst van afvalstoffen", die indien zij in het land van bestemming naar behoren nuttig worden toegepast, normaliter geen risico voor het milieu vormen". Bijlage III bevat de oranje lijst van afvalstoffen" en bijlage IV de rode lijst van afvalstoffen" die als buitengewoon gevaarlijk worden aangemerkt. Overbrengingen van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die zijn opgenomen in bijlage II behoeven slechts vergezeld te gaan van een document dat de voorgeschreven informatie bevat. Voor de overbrenging van andere voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (daaronder begrepen de afvalstoffen waarom het in het hoofdgeding gaat) en voor verwijdering bestemde afvalstoffen geldt de hiernavolgende procedure.
13. Wanneer de kennisgever, in wezen de producent of de houder van de afvalstoffen, voornemens is dergelijke afvalstoffen van de ene lidstaat naar de andere lidstaat over te brengen, dan moet hij de bevoegde autoriteit van bestemming een kennisgeving zenden en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteit van verzending en aan de ontvanger.
14. De kennisgeving dient te geschieden door middel van het begeleidende document dat door de autoriteit van verzending wordt afgegeven. Bij de kennisgeving moet de kennisgever het begeleidende document volledig invullen en op verzoek van de bevoegde autoriteiten aanvullende informatie en documentatie verschaffen. De kennisgever dient op het begeleidende document informatie te verstrekken over een aantal punten, waaronder i) de oorsprong, samenstelling en hoeveelheid van de afvalstoffen, en ii) de handelingen op het gebied van verwijdering of nuttige toepassing zoals vermeld in de bijlagen II A en II B van de richtlijn.
15. In geval van overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moet het begeleidende document ook details bevatten omtrent i) de beoogde methode van verwijdering van de na recycling resterende afvalstoffen, ii) de hoeveelheid gerecycleerd materiaal in verhouding tot de resterende afvalstoffen en iii) de geschatte waarde van het gerecycleerde materiaal.
16. In het geval van voor verwijdering bestemde afvalstoffen is de lidstaat van bestemming verantwoordelijk voor het verlenen van de vergunning voor de overbrenging. De lidstaat van verzending heeft het recht bezwaar te maken, en de lidstaat van bestemming mag de vergunning alleen verstrekken als er geen bezwaren bestaan. In het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen hebben de lidstaten van verzending en van bestemming het recht bezwaar te maken tegen een overbrenging, maar in het algemeen is er geen uitdrukkelijke vergunning vereist.
17. Het belangrijkste verschil tussen de procedures die van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen enerzijds en van voor verwijdering bestemde afvalstoffen anderzijds, is gelegen in de gronden waarop de verschillende bevoegde autoriteiten bezwaren kunnen maken tegen de voorgenomen overbrenging.
18. In het geval van voor verwijdering bestemde afvalstoffen moeten de bezwaren gebaseerd worden op artikel 4, lid 3. Dit artikel staat in het bijzonder toe dat i) de lidstaten de overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen maken, ten einde overeenkomstig de richtlijn de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en nationaal niveau, en ii) de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken, indien deze niet in overeenstemming is met de richtlijn, ten einde het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau toe te passen.
19. In het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moeten de bezwaren op artikel 7, lid 4, worden gebaseerd. Artikel 7, lid 4, sub a, voert vijf redenen aan op grond waarvan de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming gemotiveerde bezwaren kunnen maken. Bezwaren op basis van de beginselen van nabijheid of zelfverzorging worden daarbij niet genoemd.
De rechtspraak van het Hof
20. Twee arresten van het Hof zijn in casu van bijzonder belang.
21. In de eerste plaats heeft het Hof in het arrest Dusseldorp e.a. vastgesteld dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de nuttige toepassing van bepaalde afvalstoffen; deze afvalstoffen moeten dus vrij tussen de lidstaten kunnen circuleren met het oog op nuttige toepassing, tenzij het vervoer gevaar voor het milieu oplevert.
22. Ten tweede besliste het Hof in de zaak ASA dat een nuttige toepassing van afvalstoffen in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie gebruikt hadden moeten worden, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd. Het ging in deze zaak met name om de vraag hoe (te weten, als handeling voor nuttige toepassing of als verwijderingshandeling) de opslag van afvalstoffen in een niet meer in gebruik zijnde zoutmijn ter opvulling van holle ruimten in de zin van de richtlijn moest worden gekwalificeerd.
23. Het Hof heeft eveneens verklaard dat de artikelen 4, lid 3, en 7, lid 4, een uitputtende regeling bevatten van de gevallen waarin de lidstaten bezwaren tegen de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten kunnen maken.
Het niet-nakomingsberoep
24. Begin 1998 heeft de onderneming NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) bij de bevoegde Luxemburgse autoriteit twee kennisgevingen verricht ter verkrijging van een vergunning voor de overbrenging van huishoudelijk en soortgelijk afval, dat onder positie AD160 Stedelijk/huishoudelijk afval" van bijlage III bij de verordening valt. Volgens de kennisgevingen van NTMR waren deze bestemd voor nuttige toepassing in de afvalverbrandingsinstallatie van de Communauté urbaine de Strasbourg. Volgens de Commissie (onweersproken op dit punt) kan blijkens een brief van de prefect van het departement Bas-Rhin van 3 juli 1998 bij verbranding in deze installatie alle geproduceerde energie worden teruggewonnen.
25. Bij beschikking van 1 oktober 1998 heeft de bevoegde Luxemburgse autoriteit de overbrenging geherkwalificeerd als overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, met als gevolg dat voor goedkeuring van de overbrenging moest worden aangetoond dat de te verzenden afvalstoffen om technische redenen of wegens capaciteitsgebrek niet konden worden verwerkt in een Luxemburgse verwijderingsinstallatie. Als motivering voerde de bevoegde Luxemburgse autoriteit aan dat verbranding van afvalstoffen in een installatie die primair is bedoeld voor thermische behandeling van afvalstoffen met het oog op mineralisatie, in Luxemburg wordt aangemerkt als een verwijderingshandeling in de zin van punt D 10 van bijlage II A bij de afvalrichtlijn, ongeacht of de geproduceerde warmte al dan niet wordt teruggewonnen.
26. Van oordeel dat Luxemburg in deze omstandigheden de verordening en de richtlijn had geschonden, heeft de Commissie deze lidstaat een aanmaningsbrief gestuurd, die evenwel onbeantwoord bleef. Derhalve bracht zij een met redenen omkleed advies uit. In zijn antwoord stelde Luxemburg in wezen dat een eventuele nuttige toepassing van de bij afvalverwerking opgewekte energie de indeling onder punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn niet uitsloot, dat het de handeling met instemming van de Franse autoriteiten anders had geherkwalificeerd, zodat niet de artikelen 6 en 7, maar de artikelen 3 en 4 van de verordening van toepassing waren, en dat het de toepasselijke bepalingen dus niet had geschonden.
27. In zijn antwoord stelde Luxemburg voorts dat zijn afvalverbrandingsinstallaties het mogelijk maken de verbrandingswarmte te gebruiken in het bijzonder voor de productie van stroom voor het publieke net.
28. Daar Luxemburg het met redenen omkleed advies niet opvolgde, stelde de Commissie het onderhavige beroep in.
29. Oostenrijk intervenieerde ter ondersteuning van de conclusies van Luxemburg.
30. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat Luxemburg de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2, 6 en 7 van verordening (EEG) nr. 259/93, en krachtens artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van richtlijn 75/442, door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar een andere lidstaat met het oog op hoofdgebruik aldaar als brandstof. In casu rijst dus de vraag hoe de verbranding van huisvuil in een verbrandingsinstallatie die de daarbij opgewekte energie grotendeels of volledig gebruikt, in de zin van de richtlijn - en dus ook van de verordening - moet worden gekwalificeerd. Gaat het, zoals de Commissie stelt, noodzakelijkerwijs om nuttige toepassing, zodat de door Luxemburg in wezen op basis van het beginsel van zelfverzorging gemaakte bezwaren niet gerechtvaardigd zijn en sprake is van een inbreuk of gaat het, zoals Luxemburg stelt, om een verwijdering waarbij bezwaren op basis van dat beginsel gerechtvaardigd zijn?
31. De Commissie beroept zich in de eerste plaats op de tekst van bijlage II B.
Hoofdgebruik als brandstof of andere wijze van energiewekking"
32. Volgens de Commissie is de beslissende vraag in de eerste plaats, of door verbranding meer energie of in energie omgezette warmte wordt geproduceerd dan de energie of de warmte die wordt geproduceerd door de verbranding van het in de oven geïnjecteerde gas voor verbranding van het afval - is er dus een energiewinst? - en in de tweede plaats of de installatie daardoor een wezenlijk deel van de in de verbrande afvalstoffen vervatte energie opnieuw kan gebruiken of nuttig toepassen.
33. Volgens Luxemburg maakt de Commissie onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing op basis van het energiepotentieel van de betrokken afvalstoffen. De definitie van een nuttige toepassing R 1 (Hoofdgebruik als brandstof") berust evenwel op het criterium van het gebruik en dus van het doel van de handeling en niet op de soort of samenstelling van de afvalstoffen. Beslissend is het doel van de verbrandingsinstallatie. Indien energieproductie het hoofddoel is, is verbranding een nuttige toepassing; indien zij hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de thermische verwerking van afvalstoffen, is verbranding een verwijderingshandeling ongeacht of al dan niet energie wordt teruggewonnen.
34. Ter terechtzitting hebben beide partijen zich beroepen op het arrest ASA Abfall dat eerst na de afsluiting van de schriftelijke procedure is gewezen.
35. Volgens de Commissie zijn de daarin gestelde beginselen volledig van toepassing op de onderhavige zaak, zodat de handeling als nuttige toepassing moet worden beschouwd. Blijkens voormeld arrest is het doel van de handeling beslissend voor de indeling ervan. Luxemburg daarentegen hecht belang aan het doel van de verbrandingsinstallatie. Volgens de Commissie is beslissend of de door verbranding verkregen energie daadwerkelijk wordt teruggewonnen en dus een zinvol doel heeft.
36. Anderzijds, aldus Luxemburg, komt het in het arrest ASA genoemde criterium, namelijk dat van het hoofddoel van de handeling, praktisch overeen met het criterium van het doel van de in Luxemburg geëxploiteerde verbrandingsinstallatie.
37. Ik ben het eens met de Commissie dat voor de oplossing van de vraag of een bepaalde handeling als nuttige toepassing onder punt D 10 van bijlage II A of punt R 1 van bijlage II B van de richtlijn valt, de tekst van deze punten nauwgezet moet worden gelezen.
38. Punt R 1 betreft hoofdgebruik als brandstof of andere wijze van energieopwekking".
39. Zoals Luxemburg stelt, brengt het criterium van het gebruik een uitlegging op basis van het doel van de handeling mee. Dit volgt mijns inziens duidelijk uit de natuurlijke betekenis van het begrip gebruik" en misschien in het bijzonder uit het begrip hoofdgebruik als". Die uitlegging - of de overeenkomstige uitdrukking hoofdgebruik als" - komt in alle taalversies van de richtlijn tot uitdrukking.
40. Volgens de Commissie moet, nu punt R 1 verwijst naar hoofdgebruik als brandstof of andere wijze van energieopwekking", de kwalificatie nuttige toepassing niet alleen gelden bij hoofdgebruik als brandstof, maar ook bij gebruik voor elke andere wijze van energieopwekking. Dat zou betekenen dat de eigenschap hoofd-" irrelevant is wanneer afvalstoffen niet als brandstof, maar als een andere wijze van energieopwekking worden gebruikt. Deze lezing lijkt weinig realistisch gelet op alle taalversies (met uitzondering van de Griekse versie). Wil een handeling onder punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn kunnen worden ingedeeld, moet zij duidelijk hoofdzakelijk strekken tot gebruik van de afvalstoffen als brandstof of hoofdzakelijk tot gebruik van de afvalstoffen als andere wijze van energieopwekking.
41. Op basis van de tekst valt verbranding dus niet onder de beschrijving van punt R 1, tenzij het doel ervan is om de afvalstoffen hoofdzakelijk als brandstof of hoofdzakelijk als andere wijze van de energieopwekking te gebruiken. Indien aan deze voorwaarde niet is voldaan, gaat het om verbranding op het land in de zin van punt D 10 van bijlage II A van de richtlijn.
42. Deze conclusie strookt met het arrest ASA waarin het Hof heeft vastgesteld dat het hoofddoel van een nuttige toepassing inhoudt dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen, doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor natuurlijke hulpbronnen worden beschermd. Zoals ik in mijn conclusie in die zaak heb gesteld, is de beslissende vraag of de afvalstoffen worden gebruikt voor een echt doel: als ze niet beschikbaar waren geweest voor een bepaalde handeling, zou die handeling dan niettemin uitgevoerd worden met ander materiaal? In het geval van afvalstoffen die worden verbrand in een voor dit doel gebouwde installatie, is het antwoord op deze vraag duidelijk neen". Indien er namelijk geen afvalstoffen beschikbaar zijn, zou er geen verbranding plaatsvinden. In deze omstandigheden is het niet juist om, daar waar afvalstoffen beschikbaar zijn en verbrand worden, reeds van nuttige toepassing te spreken wanneer de verbrandingswarmte geheel of gedeeltelijk voor energieopwekking wordt gebruikt. Dat feit op zich maakt het gebruik van afvalstoffen als brandstof of andere wijze van energieopwekking nog niet het hoofddoel van de verbranding.
43. Het begrip hoofddoel" kan dus als algemeen geldig criterium worden beschouwd, waarvan de punten D 10 en R 1 een specifieke uitwerking vormen.
44. Het belang van het doel van de handeling wordt bijzonder duidelijk wanneer huisvuil wordt verbrand met marginale energiewinning. Al deze handelingen reeds daarom als nuttige toepassing indelen, omdat de opgewekte energie - hoe gering ook - nuttig wordt toegepast, zou onaanvaardbare gevolgen hebben. In haar verzoekschrift stelt de Commissie dat het gemeenschapsrecht geen minimumenergiehoeveelheid voorschrijft die moet worden geproduceerd om afvalverbranding met gelijktijdige energiewinning als nuttige toepassing te kunnen beschouwen; hooguit kan worden gezegd dat er geen nuttige toepassing is, wanneer de hoeveelheid uiterst klein" is. Blijkens de aan het Hof verstrekte inlichtingen is verbranding van gemeentelijke afvalstoffen met gelijktijdige energiewinning in vele lidstaten de hoofdmethode van afvalverwijdering. Al deze handelingen alleen vanwege de energiewinning als nuttige toepassing beschouwen zou betekenen dat de betrokken afvalstoffen met weinig beperkingen binnen de Gemeenschap kunnen worden overgebracht, hetgeen in strijd is met het doel van de verordening, een geharmoniseerd systeem in te voeren waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu de beschermen. In dit verband dient er ook op te worden gewezen dat de Raad in zijn resolutie van 24 februari 1997 betreffende een communautaire strategie voor het afvalbeheer constateert - en deelt - de bezorgdheid van de lidstaten over het op grote schaal binnen de Gemeenschap transporteren van afval voor verbrandingsdoeleinden, al dan niet met terugwinning van energie".
45. Dat het hoofddoel van de verbranding in de onderhavige zaak verwijdering en niet nuttige toepassing is, blijkt wanneer wordt gekeken naar de persoon die betaalt: volgens de overeenkomsten tussen de Luxemburgse afvalhouders en de gemeente Straatsburg, die als bijlage bij het verweerschrift zijn gevoegd, moeten de houders aan de gemeente het normale tarief voor naar de installatie vervoerd afval betalen. Ofschoon ik de betaling door de afvalhouder niet noodzakelijkerwijs beschouw als overtuigend bewijs dat een bepaalde handeling verwijdering en geen nuttige toepassing is, is het normaal gesproken toch een significante factor.
46. Mijn oplossing - namelijk verbranding als verwijdering te beschouwen wanneer dat het hoofddoel daarvan is, ook al is er marginale energiewinning - zorgt mijns inziens voor het correcte evenwicht tussen het beginsel van het vrij goederenverkeer en het beginsel van milieubescherming. Uit het oogpunt van milieubescherming is het ongetwijfeld wenselijk transporten op grote schaal van voor verbranding bestemd huisvuil te voorkomen. Indien daarentegen de verbranding van deze afvalstoffen als nuttige toepassing wordt gekwalificeerd alleen omdat de energie ervan zou kunnen worden gebruikt, dan zou daarmee de overbrenging van deze afvalstoffen - mogelijk over lange afstanden - worden bevorderd.
47. Bovendien wordt deze oplossing bevestigd bij vergelijking van de onderhavige zaak met de zaak Commissie/Duitsland waarin ik ook vandaag conclusie neem. Die zaak betreft de vraag hoe afvalstoffen die in cementfabrieken worden verbrand, volgens de verordening moeten worden ingedeeld; de door verbranding opgewekte energie wordt hier gebruikt bij de productie, waarbij zij de conventionele brandstof in het ene geval bijna voor een derde en in het andere volledig vervangt. In mijn conclusie verdedig ik dat het hoofddoel van een verbranding die een integrerend deel is van een industrieel proces en waarbij energie voor dit industrieel proces wordt opgewekt, kan worden beschouwd als gebruik van afvalstoffen als brandstof. Op de vraag of een handeling, wanneer daarvoor geen afvalstoffen beschikbaar zouden zijn, toch met andere materialen zou worden verricht, is het antwoord in het geval van als brandstof in een cementfabriek gebruikte afvalstoffen duidelijk ja": zonder afvalstoffen kan de fabriek nog altijd werken op een andere brandstof.
Conclusie
48. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1. het verzoek van de Commissie af te wijzen;
2. de Commissie te verwijzen in de kosten.