62008CC0263
ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2009. július 2. (
1
)
C-263/08. sz. ügy
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
kontra
Stockholms kommun genom dess marknämnd
„85/337/EGK irányelv — A nyilvánosság részvétele a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban — A környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projekteket engedélyező határozatokkal szembeni jogorvoslati eljáráshoz való jog”
1.
A svédországi Högsta Domstolen (legfelsőbb bíróság) a jelen előzetes döntéshozatali eljárásban azt a kérdést teszi fel, hogy a - 2003-ban az Århusi Egyezménynek történő megfelelés érdekében módosított - 85/337/EGK tanácsi irányelv (
2
) értelmében megengedett-e az, hogy a nemzeti jogi szabályozás csak a legalább 2000 taggal rendelkező, környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek számára biztosítja a bírósághoz fordulás jogát.
2.
Előzetesen pedig azt is tisztázni kell, hogy egy elektromosáram-vezeték földfelszín alatti elhelyezését szolgáló földmunkák elvégzése, továbbá a talajvíznek a vezetékek számára létesített alagút megépítése érdekében történő elvezetése olyan „projektnek” minősül-e, amely az irányelv II. mellékletében található felsorolásban szerepel.
I – Jogi háttér
A – Az Århusi Egyezmény
3.
Az Európai Közösség, a tagállamok és tizenkilenc másik állam 1998-ban aláírta a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezményt, ismertebb nevén az Århusi Egyezményt. Az egyezményt az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága keretében fogadták el, és a dániai Århus városában kötötték meg 1998. június 25-én. Az egyezmény végül lépett hatályba.
4.
Az egyezmény célkitűzéseit annak (7), (8), (13) és (18) preambulumbekezdése rögzíti:
„Felismerve szintén, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, továbbá mind egyénileg, mind pedig másokkal együttesen kötelessége a környezet védelme és javítása a jelenlegi és jövőbeli generációk javára,
Figyelembe véve, hogy az állampolgárok ezen jogának biztosításához, és hogy ezen kötelességüket be tudják tartani, számukra a környezeti ügyekben az információt hozzáférhetővé kell tenni, biztosítani kell számukra a jogot, hogy részt vegyenek a döntéshozatalban, továbbá hozzáférhetővé kell tenni számukra az igazságszolgáltatást,
[…]
Felismerve szintén az egyes polgárok, a nem állami szervezetek és a magánszféra szerepének fontosságát a környezetvédelemben,
[…]
Kifejezve azon meggyőződésüket, hogy a nyilvánosság, illetőleg a szervezetek számára hatékony igazságszolgáltatási mechanizmusnak kell rendelkezésre állnia érdekeik védelme és a jogszabályok érvényesítése érdekében.”
5.
Az egyezmény 2. cikkének (4) és (5) bekezdése a következőképpen határozza meg a „nyilvánosság” és az „érintett nyilvánosság” fogalmát:
„Jelen Egyezményre vonatkozóan:
[…]
(4)
»A nyilvánosság« jelentése egy vagy több természetes vagy jogi személy, továbbá a nemzeti joggal vagy gyakorlattal összhangban azok szövetségei, szervezetei és csoportjai.
(5)
»Az érintett nyilvánosság« jelenti a nyilvánosság azon részét, amelyet a környezeti döntéshozatal befolyásol, vagy valószínűleg befolyásol, vagy ahhoz érdeke fűződik; jelen meghatározásban a környezet védelmét elősegítő és a nemzeti jogban foglalt követelményeknek megfelelő, nem kormányzati szervezeteket érdekelt szervezeteknek kell tekinteni.”
6.
Az egyezmény 9. cikkének (2), (4) és (5) bekezdése a magánszemélyek és a nem kormányzati szervezetek bírósághoz fordulás jogával kapcsolatos rendelkezéseket, valamint a bírósági eljárásokra vonatkozó szabályokat tartalmaz:
„(2)   Valamennyi Fél, nemzeti jogszabályainak keretein belül, biztosítja az érintett nyilvánosság azon tagjai számára, akik
a)
kellő érdekeltséggel bírnak a döntésben, vagy, alternatívan,
b)
jogaik sérülését állítják, amennyiben a Fél közigazgatási eljárási törvénye ennek fennállását előfeltételként szabja a felülvizsgálati eljárás hozzáférhetőségét bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtt, hogy megtámadják bármely döntés, intézkedés vagy mulasztás anyagi vagy eljárási törvényességét, mely ütközik a 6. cikk rendelkezéseivel, és amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik, a jelen Egyezmény más releváns rendelkezéseivel, nem csorbítva a (3) bekezdés érvényét.
A kellő érdek és a jogsérelem fogalmát a nemzeti jogszabályok követelményeivel, valamint azzal a céllal összhangban kell meghatározni, miszerint ezen Egyezmény hatálya alatt az érintett nyilvánosság kapjon széles körű hozzáférési lehetőséget az igazságszolgáltatáshoz. E célból a 2. cikk (5) bekezdésben írt követelményeknek megfelelő, nem kormányzati szervezet kellő érdekkel rendelkezőnek minősül a fenti a) albekezdés céljára. Ugyanezen szervezetek a fenti b) albekezdésben megfogalmazott jogokkal rendelkező szervezeteknek minősülnek.
Ezen bekezdés rendelkezései, ahol ezt a nemzeti szabályozás előírja, nem zárhatják ki azon követelményt, amely egy adminisztratív hatóság előtti felülvizsgálati eljárásnak az ügy jogi útra terelése előtti megindítására és lefolytatására vonatkozik.
[…]
(4)   Az (1) bekezdés kiegészítéseképpen és annak korlátozása nélkül, az (1), (2), és (3) bekezdésben jelzett eljárások elégséges és hatékony jogorvoslást kell, hogy biztosítsanak, többek között, amennyiben szükséges, a vitatott tevékenység felfüggesztése árán, méltányos, időszerű és nem kizáró módon költséges eljárást követve. Ezen cikk értelmében hozott döntéseket írásban kell megadni vagy rögzíteni. A bírósági határozatokat, és amikor lehetséges, egyéb testületek határozatait a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni.
(5)   A 9. cikk rendelkezései hatékonyságának további erősítése érdekében valamennyi Fél biztosítja a nyilvánosság tájékoztatását a közigazgatási és jogi felülvizsgálati eljárások hozzáférhetőségéről és megvizsgálja olyan megfelelő mechanizmusok létesítésének lehetőségét, amelyeknek keretében segítséget nyújtanának az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést akadályozó pénzügyi és egyéb korlátok elmozdításához vagy csökkentéséhez.” (
3
)
B – A 2003/35 irányelvvel módosított 85/337 irányelv
7.
Az Århusi Egyezményt a közösségi jogrendben többek között a 2003/35 irányelv léptette hatályba. Ez az irányelv több hatályban lévő irányelvet módosít, köztük a jelen ügy szempontjából leginkább jelentős, az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 85/337 irányelvet.
8.
A 2003/35 irányelv (3) és (4) preambulumbekezdése meghatározza az irányelv céljait, különös tekintettel a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek szerepére:
„(3)
A nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő hatékony részvétele lehetőséget nyújt a nyilvánosság számára az adott határozatok szempontjából lényeges vélemények és aggodalmak kifejezésére, illetve a döntéshozók számára annak figyelembevételére, növelve ezzel a döntéshozatali folyamat számonkérhetőségét és átláthatóságát, valamint hozzájárulva a környezetvédelemmel kapcsolatos kérdések tudatossá tételéhez és a meghozott határozatok támogatásához.
(4)
A részvételt – beleértve a szövetségek, szervezetek és csoportok, különösen a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek részvételét – ennek megfelelően támogatni kell, többek között a nyilvánosság környezetvédelmi nevelésének támogatásával.”
9.
A 2003. évi reform többek között módosította a 85/337 irányelv 1. és 6. cikkét, továbbá új 10a. cikkel egészítette ki az irányelvet. Az 1. cikk bevezeti a „nyilvánosság” és az „érintett nyilvánosság” fogalmát. A 6. cikk a vizsgálati eljárásban történő részvétel folyamatát, illetve az azzal kapcsolatos információk rendelkezésre bocsátását szabályozza. A 10a. cikk az irányelvvel összefüggésben biztosított bírósághoz fordulás jogáról rendelkezik. A módosított irányelv a következőképpen szól:
„1. cikk
[…]
»nyilvánosság«: egy vagy több természetes vagy jogi személy, valamint a nemzeti jogszabályokkal, illetve gyakorlattal összhangban azok szövetségei, szervezetei, illetve csoportjai;
»érintett nyilvánosság«: a 2. cikk (2) bekezdésében említett, a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban érintett vagy valószínűleg érintett, illetve abban érdekelt nyilvánosság; e meghatározás alkalmazásában a környezetvédelmet előmozdító és a nemzeti jog szerinti követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezeteket érdekeltnek kell tekinteni.
[…]
6. cikk
[…]
(2)   A nyilvánosságot vagy közzététel, vagy más alkalmas módon, például ha rendelkezésre áll elektronikus média útján, tájékoztatják a 2. cikk (2) bekezdésében említett, a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárás kezdetén, de legkésőbb, amint az információ ésszerű módon rendelkezésre bocsátható, a következőket illetően:
a)
engedély iránti kérelem;
b)
a tény, hogy a projektet környezeti hatásvizsgálatnak kell alávetni, valamint, adott esetben, hogy a 7. cikket kell alkalmazni;
c)
a döntéshozatalért, a releváns információk szolgáltatásáért, az észrevételek vagy kérdések fogadásáért felelős hatáskörrel rendelkező hatóságok adatai, valamint az észrevételek vagy kérdések továbbítására vonatkozó határidők részletei;
d)
a lehetséges határozatok vagy, amennyiben készült ilyen, a határozattervezet jellege;
e)
az 5. cikk alapján összegyűjtött információk hozzáférhetőségére vonatkozó adatok;
f)
a releváns információk rendelkezésre bocsátása idejének, helyének, valamint módjának a megjelölése;
g)
a nyilvánosság részvételére vonatkozóan az e cikk (5) bekezdése alapján hozott intézkedések részletei.
(3)   A tagállamok biztosítják, hogy megfelelő időkereteken belül az érintett nyilvánosság számára rendelkezésre bocsátják a következőket:
a)
az 5. cikk alapján összegyűjtött összes információ;
b)
a nemzeti jogszabályokkal összhangban a főbb jelentések és javaslatok, amelyek az érintett nyilvánosságnak az e cikk (2) bekezdésével összhangban történő tájékoztatásakor a hatáskörrel rendelkező hatóságnál vagy hatóságoknál fellelhetők;
c)
a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2003. január 28-i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseivel összhangban az e cikk (2) bekezdésében említett információktól eltérő olyan információ, amely a 8. cikkel összhangban a határozat szempontjából lényeges, és amely csak akkor válik hozzáférhetővé, miután az érintett nyilvánosságot e cikk (2) bekezdésével összhangban tájékoztatták.
(4)   Az érintett nyilvánosság számára kellő időben hatékony lehetőséget kell biztosítani a 2. cikk (2) bekezdésében említett, a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban történő részvételre, ebből a célból, jogosultak észrevételeik és véleményük kifejezésre juttatására, amikor a hatáskörrel rendelkező hatóság vagy hatóságok számára erre minden lehetőség nyitva áll, mielőtt az engedélyezési kérelemről a határozatot meghozzák.
(5)   A nyilvánosság tájékoztatására (például plakátok kihelyezése egy adott körzeten belül, vagy a helyi újságokban történő közzététel útján) és az érintett nyilvánossággal folytatott konzultációra (például írásbeli beadványok vagy közvélemény-kutatás révén) vonatkozó részletes intézkedéseket a tagállamok határozzák meg.
(6)   A különböző szakaszokra ésszerű időkereteket kell előírni, amelyek elegendő időt biztosítanak a nyilvánosság tájékoztatására, valamint az érintett nyilvánosság felkészülésére és a környezettel kapcsolatos döntéshozatalban történő hatékony részvételére e cikk rendelkezéseire is figyelemmel.
[…]
10a. cikk
A tagállamok biztosítják, hogy vonatkozó nemzeti jogrendszerükkel összhangban az érintett nyilvánosság azon tagjainak, akik:
a)
kellő mértékben érdekeltek; vagy
b)
jogsérelemre hivatkoznak, amennyiben a tagállam közigazgatási eljárásjoga ezt előfeltételként írja elő,
a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljáráshoz legyen joguk a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel.
A tagállamok meghatározzák, hogy az eljárás melyik szakaszában kezdeményezhető a határozatok, jogi aktusok és mulasztások kifogásolása.
Hogy mi minősül kellő mértékű érdekeltségnek és jogsérelemnek, azt a tagállamok határozzák meg összhangban azzal a célkitűzéssel, amely szerint biztosítják az érintett nyilvánosságnak az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jogát. Ebből a célból az 1. cikk (2) bekezdésében említett követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezetek érdekeltségét e cikk a) pontjának az alkalmazásában kellő mértékűnek kell tekinteni. Továbbá e szervezetek jogait e cikk b) pontjának az alkalmazásában olyan jogoknak kell tekinteni, amelyek sérülhetnek.
E cikk rendelkezései nem zárják ki a közigazgatási hatóság előtt folytatott előzetes felülvizsgálati eljárás lehetőségét, és nem érintik a bírósági felülvizsgálati eljárások kezdeményezését megelőzően a közigazgatási felülvizsgálati eljárások kimerítésének a követelményét, amennyiben a nemzeti jog alapján ilyen követelmény fennáll.
Az eljárásnak igazságosnak, méltányosnak és gyorsnak kell lennie, és nem lehet mértéktelenül drága.
E cikk rendelkezései hatékonyságának a növelése céljából a tagállamok biztosítják, hogy a közigazgatási és bírósági felülvizsgálati eljárásokról gyakorlati információk álljanak a nyilvánosság rendelkezésére.”
10.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megválaszolásához (mely kérdés azonban nem a jelen eljárás központi kérdése), meg kell még említeni a 85/337 irányelv 4. cikkét, valamint az irányelv I. mellékletének 11. pontját és II. melléklete 10. pontjának l) alpontját. Az irányelv 4. cikke a környezeti hatásvizsgálat lefolytatásának kötelezettségét írja elő, különböző fokú mérlegelési jogköröket biztosítva a tagállamok számára. Az irányelv I. melléklete értelmében a minden esetben, kötelezően vizsgálat tárgyát képező projektek közé tartozik a következő:
„11.
Felszín alatti vízkivétel vagy a felszín alatti vízbe való mesterséges víz-visszatáplálási létesítmények, ahol a kivett vagy visszatáplált víz mennyisége legalább 10 millió köbméter.”
11.
Azon projektek között, amelyeket a tagállamok által megállapított feltételeknek megfelelően kell vizsgálatnak alávetni, a II. melléklet 10. pontja az alábbit tartalmazza:
„l)
Felszín alatti vízkivétel és a felszín alatti vízbe való mesterséges víz-visszatáplálási létesítmények, amelyet az I. melléklet nem tartalmaz”.
C – A nemzeti szabályozás
12.
A Miljöbalken (a környezetről szóló svéd törvény) 11. fejezetének 2. és 9. §-a úgy rendelkezik, hogy a felszín alatti vízkivétel és a felszín alatti vízbe való mesterséges víz-visszatáplálás, valamint e célból létesítmények építése vizekkel összefüggő munkálatoknak minősülnek, amelyekhez engedélyre van szükség.
13.
A Miljöbalken 6. fejezete a környezeti hatásvizsgálatra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. A 4. § értelmében az a fél, aki olyan munkálatokat kíván kivitelezni, amelyhez engedély szükséges, köteles konzultációt folytatni a Länsstyrelsennel (regionális hatóság), a felügyeleti szervvel és azokkal a magánszemélyekkel, akiket várhatóan különösen érintenek a munkálatok. Ha a 4. §-t végrehajtó rendelkezések vagy a Länsstyrelsen határozata szerint a munkálatok várhatóan ilyen hatással járnak, konzultációt kell folytatni továbbá más nemzeti hatóságokkal, önkormányzatokkal, a nyilvánossággal és a várhatóan érintett szervezetekkel.
14.
A Miljöbalken 16. fejezetének 12. és 13. §-a az e törvénykönyv alapján hozott ítéletek és határozatokkal szembeni bírósági jogorvoslathoz való jogot szabályozza. A 12. § rendelkezik a kezdeményezés jogáról, míg a 13. § több korlátozást vezet be azon nonprofit egyesületekre vonatkozóan, amelyek alapszabály szerinti célja a természet vagy a környezet védelme. Így különösen, a 13. § (2) bekezdése értelmében az ilyen egyesületeknek „legalább három éve kell működni[ük] Svédországban, és legalább 2000 taggal kell rendelkezni[ük]”.
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
15.
A stockholmi önkormányzat szerződést kötött bizonyos magasfeszültségű elektromosáram-vezetékek földfelszín alatti elhelyezésére Hjorthagen és Fisksjöäng területe között, Észak-Djurgårdenben. A projekt elvégzéséhez a vállalkozónak egy hozzávetőlegesen egy kilométer hosszúságú alagutat kellett építenie. A projekt keretében az összes olyan felszín alatti vizet el kellett vezetni, amely beszivároghatott a vezetékek számára létesített és az ahhoz vezető alagútba. Szükséges volt továbbá az övezeten belüli kijelölt telkeken létesítményeket építeni és karbantartani e víz elvezetése érdekében, továbbá a talajba vagy a kőzetbe vizet visszajuttatni az esetleges felszín alatti vízszintcsökkenésének ellensúlyozására.
16.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint a Länsstyrelsen i Stockholms län (stockholmi regionális hatóság) megvizsgálta a kérelmet, és 2004. május 27-én megállapította, hogy a tervezett munkálatok jelentős hatással járnak a környezetre.
17.
2006. december 13-án a miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (a stockholmi elsőfokú bíróság környezetvédelmi tanácsa; a továbbiakban: miljödomstolen) engedélyezte a szóban forgó munkálatokat a stockholmi önkormányzat számára. Az eljárás során a Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (Djurgården-Lilla Värtans-i környezetvédelmi egyesület; a továbbiakban: DVM) a kérelmet ellenző észrevételeket tett.
18.
A DVM megtámadta a miljödomstolen határozatát a Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) (a sveai fellebbviteli bíróság környezetvédelmi fellebbviteli tanácsa) előtt, amely a DVM kereshetőségi joga hiányában elfogadhatatlannak ítélte a fellebbezést. A bíróság úgy ítélte meg, hogy a fellebbező nem teljesíti a Miljöbalken 16. fejezetének 13. §-ában foglalt azon feltételt, miszerint legalább 2000 taggal kell rendelkeznie ahhoz, hogy az e jogszabály alapján hozott határozatok ellen fellebbezhessen.
19.
A DVM fellebbezett a Miljööverdomstolen határozata ellen a Högsta Domstolenhez.
20.
Utóbbi bíróság a felek által előadott érvekre tekintettel úgy határozott, hogy a következő három kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
Úgy kell-e értelmezni a 85/337 irányelv II. mellékletének 10. pontját, hogy annak hatálya alá tartozik az olyan projekt, amely az elektromos vezetékek elhelyezésére szolgáló alagútba beszivárgó víz elvezetésére és az esetleges felszín alatti vízszintcsökkenés ellensúlyozása érdekében a víznek a talajba vagy a kőzetbe való visszajuttatására (visszatáplálására), valamint a víz elvezetésére és visszatáplálására szolgáló létesítmények építésére és karbantartására irányul?
2)
Ha az első kérdésre adandó válasz igenlő: következik e a 85/337 irányelv 10a. cikkének azon rendelkezéséből, amely szerint meghatározott körülmények között az érintett nyilvánosság tagjainak joguk kell, hogy legyen a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtti felülvizsgálati [helyesen: jogorvoslati] eljáráshoz a határozatok anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából, hogy az magában foglalja az érintett nyilvánosság tagjainak azt a jogát is, hogy az engedély iránti kérelemről szóló bírósági határozatot akkor is megtámadhatják, ha lehetőségük volt részt venni és véleményt nyilvánítani az említett bíróság előtti, az engedély iránti kérelem vizsgálatára irányuló eljárásban?
3)
Ha az első és a második kérdésre adandó válasz igenlő: úgy kell-e értelmezni a 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdését, 6. cikkének (4) bekezdését és 10a. cikkét, hogy a tagállamok az említett 6. cikk (4) bekezdésében, illetve 10a. cikkben szereplő érintett nyilvánosságra vonatkozóan olyan rendelkezéseket állapíthatnak meg, amelyek alapján a helyi kis környezetvédelmi egyesületeknek joguk van részt venni a 6. cikk (4) bekezdésében említett, a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektekkel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban a működési helyük szerinti térségben, azonban nem rendelkeznek a 10a. cikkben szereplő felülvizsgálati [helyesen: jogorvoslati] eljáráshoz való joggal?”
21.
Svédország, a DVM és a Bizottság írásbeli észrevételt nyújtottak be. A 2009. május 1-jei tárgyaláson valamennyien szóbeli észrevételeket tettek.
III – Az első kérdés
22.
Első kérdésével a kérdéseket előterjesztő bíróság a módosított 85/337 irányelv hatályáról kérdezi a Bíróságot. Kérelme az irányelv II. melléklete 10. pontja l) alpontjának hatályával kapcsolatos, amely a tagállamok által megállapított feltételeknek megfelelő környezeti hatásvizsgálat elvégzését írja elő a „[f]elszín alatti vízkivétel[lel] és a felszín alatti vízbe való mesterséges víz-visszatáplálási létesítmények[kel]” kapcsolatban. A kérdéseket előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a „vízkivétel” olyan esetekre korlátozódik-e, amikor a vizet felhasználják, vagy ellenkezőleg, az kizárólag a víznek egy alagút karbantartása érdekében történő eltávolítása céljából végezhető. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés a bizonytalanság alapjaként a 10. pont l) alpontjának nyelvi változatai közötti különbségekre hivatkozik.
23.
Svédország és a Bizottság is úgy véli, hogy a szóban forgó projekt a II. melléklet hatálya alá tartozik. A DVM e tekintetben nem terjesztette elő álláspontját.
24.
A Bizottság konkrétan azzal érvel, hogy a kérdéseket előterjesztő bíróság által előadott megszorító értelmezés a módosított 85/337 irányelv egyik nyelvi változata alapján sem nyilvánvaló. Amennyiben bármely fordítás mégis kétségekhez vezetne, úgy a Bizottság egyetért Svédországgal abban, hogy ilyen eltérés nem adhat okot az irányelv hatályának megszorító értelmezésére.
25.
Egyetértek a Bizottsággal és Svédországgal.
26.
A Bíróság számos alkalommal kimondta, hogy a 85/337 irányelv „alkalmazási köre kiterjedt, és célkitűzései széles körűek” (
4
). E megállapítás mögött az az indokolt aggály áll, mely szerint a módosított 85/337 irányelv megszorító értelmezése azt jelentené, hogy a környezetre kétségtelenül hatást gyakorló projektek esetében nem lenne szükség környezeti hatásvizsgálatra. Az ilyen értelmezés ellentétes lenne az irányelv lényegi céljával, amely elővigyázatossági alapon, arra tekintettel kíván magas szintű környezetvédelmet biztosítani, hogy „a legmegfelelőbb környezetvédelmi politika a környezetszennyezés és környezetterhelés keletkezésének a forrásnál történő megelőzését jelenti, és nem azt, hogy az okozott hatásokat utólag próbálják megszüntetni” (
5
).
27.
A II. melléklet 10. pontjának l) alpontja, valamint az ezen alpont I. mellékletben található megfelelője különböző nyelvi változatai között nincs jelentős eltérés. A Bizottság helyesen állítja azt, hogy a kérdéseket előterjesztő bíróság által felvetett kételyek nem eredhetnek a különböző fordításokból. Magam nem találkoztam olyan nyelvi változattal, amelyben a felszín alatti víz kivétele egy meghatározott célra korlátozódna, olyat pedig még kevésbé, amelyben ez a cél a későbbi felhasználás lenne. (
6
)
28.
Éppen ellenkezőleg, a II. melléklet „infrastrukturális projektekre” vonatkozó 10. pontja tizenháromféle projektre terjed ki, amelyek közül csak három korlátozódik valamely meghatározott cél teljesülésére. Így a g) alpont a „[d]uzzasztógátak és víz visszatartására vagy állandó tározására tervezett más létesítmények[re]” (
7
) utal. A k) alpont az „[e]rózió ellen védő tengerparti művek és a tengerben létesített műtárgyak[ra vonatkozik], amelyek alkalmasak a tengerpart módosítására” (
8
). Végül a h) alpontban azok a „[v]illamospályák, magas- vagy földalatti vasutak, függővasutak vagy hasonló különleges építésű vasutak [szerepelnek], amelyeket kizárólag vagy elsősorban személyszállításra használnak” (
9
). Ezek a megfogalmazások éles ellentétben állnak a jelen ügy tárgyát képező 1) alponttal, amelynek szövegezése nem utal a vízkivétel, illetve a víz-visszatáplálási létesítmények következményeire és céljaira.
29.
Sőt, mint arra a Bizottság a tárgyaláson helyesen rámutatott, egy projekt célja nem függ össze annak lehetséges környezeti hatásával. Míg a cél a megvalósítani kívánt célkitűzést jelöli, előfordulhat, hogy az egyáltalán nem függ össze a projekt környezetre gyakorolt lehetséges hatásával. Úgy vélem ezért, hogy egy projekt célja nem befolyásolhatja az irányelv mellékleteinek értelmezését.
30.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata és a II. melléklet egészként történő olvasata alapján egyértelmű, hogy egy [f]elszín alatti vízkivétel[lel] és a felszín alatti vízbe való mesterséges víz-visszatáplálás[sal] kapcsolatos projektnek nem szükségszerűen egyetlen és kizárólagos célja a vízkészletek felhasználása. Egyébként a II. melléklet 10. pontjának l) alpontja csak korlátozott számú projektre vonatkozna. Ez ellentétes lenne a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a módosított 85/337 irányelvnek tulajdonított „kiterjedt” hatállyal.
31.
Következésképpen az első kérdésre azt a választ adom, hogy a módosított 85/337 irányelv II. mellékletének 10. pontját úgy kell értelmezni, hogy annak hatálya alá tartozik az olyan projekt, amely az elektromos vezetékek elhelyezésére szolgáló alagútba beszivárgó víz elvezetésére és az esetleges felszín alatti vízszintcsökkenés ellensúlyozása érdekében a víznek a talajba való mesterséges visszatáplálására, valamint a víz elvezetésére és visszatáplálására szolgáló létesítmények építésére és karbantartására irányul. Az nem szükséges, hogy az ily módon elvezetett vizet meghatározott célra használják, illetve az meghatározott célokat szolgáljon.
IV – A második kérdés
32.
Ezt követően a Högsta Domstolen azt kérdezi, hogy a módosított 85/337 irányelv 10a. cikke az „érintett nyilvánosság” számára korlátlan jogot biztosít-e a bírósághoz fordulásra akkor, ha e nyilvánosság részt vett a terv engedélyezésére irányuló eljárásban.
33.
Konkrétan – és ez jelenti a kérdéseket előterjesztő bíróság által felvetett központi kérdést – ez annak vizsgálatát kívánja meg tőlem, hogy a módosított 85/337 irányelv 6. cikke az 1. cikk (2) bekezdésével együttesen alkalmazva (mely utóbbi értelmében a környezetvédelmi szervezetek az „érintett nyilvánosság” tagjaként részt vehetnek a terv engedélyezésére irányuló közigazgatási eljárásban) olyan álkulcs, amely automatikusan nyitja a 10a. cikk által biztosított bírósági felülvizsgálathoz vezető ajtókat.
34.
Elsőként azonban egy előzetes kérdéssel kell foglalkoznom, nevezetesen azzal, hogy a miljödomstolen bírósági vagy közigazgatási jellegű szerv-e. Ez a szerv a bírósági szervezet részét képezi. A jelen ügyben azonban a földfelszín alatti kábelek lefektetését és a felszín alatti vízkivételt magában foglaló projekt tervét engedélyezte. E kérdés tisztázása azért szükséges, mert ha a miljödomstolen bírósági szervként járt el, akkor a módosított 85/337 irányelv 6. cikke helyett az irányelv 10a. cikkét kellene alkalmazni. Így az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésnek nem lenne értelme.
A – A miljödomstolen közigazgatási vagy bírósági jellege
35.
A módosított 85/337 irányelv 6. cikkének tárgya az a közigazgatási eljárás, amely valamely környezetvédelem-politikai döntés meghozatala érdekében egy mederbe tereli valamennyi érdekelt fél véleményét. Mivel a közigazgatási hatóságok az engedélyezéssel kapcsolatos határozat meghozatala előtti környezeti vizsgálat végzésekor széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, a jogi szabályozás a lehető legszélesebb körű részvételt igyekszik elősegíteni annak biztosítása érdekében, hogy az elfogadott intézkedés ne csak jogszerű, hanem technológiai, társadalmi, gazdasági és egyéb szempontból is helytálló legyen. Ezzel szemben a bírósági eljárásokban a felek közötti vita középpontjában elsősorban jogi kérdések, valamint azok konkrét ténybeli helyzetekre történő későbbi alkalmazása áll.
36.
A jelen ügyben minden jel arra utal, hogy a miljödomstolen a terv engedélyezésére irányuló eljárással összefüggésben közigazgatási feladatokat látott el.
37.
A Miljöbalken meghatározott irányítási és felügyeleti jogköröket biztosít a környezetvédelmi ügyekben eljáró bíróságok számára. A jelen ügyben a miljödomstolen, jóllehet a svéd bírósági rendszer része, az adott projektterv - környezeti hatásoktól függő – engedélyezésére vagy megtagadására irányuló közigazgatási feladatköröket látott el. Mint azt írásbeli észrevételeiben a Bizottság is kiemelte, és a tárgyaláson Svédország is kifejtette, az a tény, hogy a miljödomstolen bírósági szerv, nem zárja ki, hogy a Miljöbalken rendelkezései alapján közigazgatási szervként járjon el. (
10
)
38.
A jelen ügyben egyértelmű, hogy a miljödomstolen nem bírósági tevékenységet végzett. Következésképpen az általa az engedélyezési eljárás során elfogadott, a jelen ügy tárgyát képező határozat a módosított 85/337 irányelv 6. cikke szerinti „környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárás” része.
B – A módosított 85/337 irányelv 6. cikke, mint a bírósághoz fordulás jogához vezető lépés
39.
A második kérdés megválaszolásakor a 85/337 irányelv 2003. évi módosításainak szövegét, valamint az ezek által elérni kívánt célkitűzéseket fogom a középpontba állítani.
40.
A módosított 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése az Århusi Egyezménnyel azonos meghatározásokat használva megkülönbözteti az „érintett nyilvánosságot” és a „nyilvánosságot” annak érdekében, hogy különbséget tegyen egyrészt azok között, akiknek egy környezetvédelmi projekt előrehaladásához vagy elmaradásához közvetlen érdekük fűződik, másrészt azok között, akiket a projekt ily módon nem érint. A környezetvédelmi egyesületek fontosságának hangsúlyozása érdekében az 1. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy „a környezetvédelmet előmozdító és a nemzeti jog szerinti követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezeteket [az érintett nyilvánosság részének] kell tekinteni”.
41.
Az „érintett nyilvánosság” fogalma alá tartozás gyakorlati hatásai a módosított 85/337 irányelv 6. és 10a. cikkében találhatók. A 6. cikk biztosítja az „érintett nyilvánosság” számára a környezeti információkhoz való hozzáférés (
11
), valamint a projektet értékelő közigazgatási eljárásban való aktív részvétel jogát (
12
). A 10a. cikk ezt az elgondolást egy lépéssel tovább viszi, és biztosítja az ilyen személyek számára a bírósághoz vagy a bíróságnak megfelelő testületekhez fordulás jogát a módosított 85/337 irányelv alapján meghozott határozatok jogszerűségének kifogásolása céljából, feltéve hogy e személyeket „jogsérelem” érte, (
13
) vagy hogy ők „kellő mértékben érdekeltek” (
14
).
42.
A természetes vagy jogi személyektől eltérően a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek mindig az „érintett nyilvánosság” tagjainak minősülnek, feltéve, hogy az 1. cikk (2) bekezdésével összhangban megfelelnek „a nemzeti jog szerinti követelményeknek”. A 10a. cikk kifejezetten kimondja, hogy az e meghatározásnak megfelelő valamennyi környezetvédelmi szervezet jogait „olyan jogoknak kell tekinteni, amelyek sérülhetnek”, e szervezetek „érdekeltségét” pedig „kellő mértékűnek” kell tekinteni.
43.
Ezek a szervezetek tehát automatikusan rendelkeznek a bírósághoz fordulás jogával. (
15
) A környezetvédelmi szervezetekre vonatkozóan az 1. cikk (2) bekezdése által bevezetett vélelem a 10a. cikkel együttesen alkalmazva azt jelenti, hogy e szervezetekre előnyösebb szabályozás vonatkozik, mint a környezetvédelem előmozdítása iránt nem elkötelezett természetes vagy jogi személyekre.
44.
Röviden: a közigazgatási hatásvizsgálati eljárásban az „érintett nyilvánossághoz” tagjaként részt vevő nem kormányzati szervezet számára a megfelelő kereshetőségi jog igazolása sem jelent gondot, ha úgy dönt, hogy a közigazgatási hatóság határozatát bíróság előtt megtámadja. A bírósághoz fordulás joga azonban nem abból ered, hogy a szervezet korábban részt vett a közigazgatási eljárásban. Ezzel szemben a 10a. cikk szövege azt jelzi, hogy a környezetvédelmi szervezetek akkor juthatnak át a bíróságokhoz vezető „kapun”, ha megfelelnek az 1. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményeknek, és az „érintett nyilvánosság” tagjának minősülnek.
45.
Nem gondolom továbbá, hogy az a tény, hogy a 10a. cikk első szavai a „nemzeti jogrendszer[e]kkel összhangban” biztosítják a bírósághoz fordulás jogát, azt jelentené, hogy a tagállamok további mozgástérrel rendelkeznek e rendelkezés átültetésekor. Nézetem szerint ez a kifejezés annak hangsúlyozására szolgál, hogy a bírósághoz fordulás jogával kapcsolatos rendelkezések az egyes tagállamok eljárási keretein belül érvényesek. Ez azt jelenti, hogy mind a természetes és jogi személyekre, mind a környezetvédelmi szervezetekre továbbra is vonatkoznak a hazai eljárásjog részét képező, a nemzeti bíróságok illetékességére, a határidőkre, a jogképességre stb. vonatkozó szabályok.
46.
Erre tekintettel Svédország érveit különösebb nehézség nélkül el lehet utasítani.
47.
Svédország a 6. és a 10a. cikkel, valamint az ezek Århusi Egyezményben található megfelelőivel elérni kívánt különböző célkitűzésekre hivatkozik. Azt állítja továbbá, hogy a nemzeti szabályozás a környezeti hatásvizsgálati eljárás közigazgatási szakasza során gyakorlatilag korlátlan hozzáférést biztosít a „nyilvánosság” számára. Svédország érvelése szerint az a tény, hogy a svéd szabályozás e tekintetben az egyezménynél és az irányelvnél nagyobb fokú védelmet biztosít, lehetővé teszi számára a 10a. cikk megszorítóbb alkalmazását.
48.
Ezzel az érveléssel nem értek egyet.
49.
Svédország megközelítése figyelmen kívül hagy egy tagadhatatlan tényt: a jelen eljárás felperese környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezet, nem pedig természetes vagy jogi személy. Ha ezek a szervezetek megfelelnek az 1. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételeknek, az „érintett nyilvánosság” tagjainak tekintendők. (
16
) E minőségükben megilleti őket az információkhoz való hozzáférés és a közigazgatási eljárásban való részvétel joga, valamint a bírósághoz fordulás joga közigazgatási hatóságok határozatainak megtámadása céljából.
50.
Ha az „érintett nyilvánosság” fogalmának egységes meghatározását alkalmazzuk a 85/337 irányelv egésze tekintetében, ez elősegíti az irányelv célkitűzéseinek megőrzését. Sőt, az a tény, hogy a környezetvédelmi szervezeteknek a jogi és a természetes személyekre vonatkozótól eltérő, külön meghatározásnak kell megfelelniük ahhoz, hogy az „érintett nyilvánosság” tagjának minősüljenek, megerősíti, hogy a jogi szabályozás e szervezetek számára különleges felügyeleti szerepet biztosít. E felfogással ellentétes lenne, ha a szabályozás ezt a minőséget a megszerzését követően tagolná, lehetővé téve az egyes tagállamok számára azt, hogy a meghatározást az irányelv minden egyes rendelkezésével kapcsolatban, a saját kívánalmaiknak megfelelően értelmezzék.
51.
Úgy vélem ezért, hogy az „érintett nyilvánosságnak” a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetekre vonatkozó fogalmát a módosított 85/337 irányelvben végig egységesen kell értelmezni. (
17
) Ha a meghatározást a 6. cikk és a 10a. cikk eltérően kívánná kezelni, a szöveg ezt kifejezetten kimondaná.
52.
Összefoglalva: általánosságban a módosított 85/337 irányelv 6. cikke alapján történt korábbi részvétel önmagában nem biztosítja korlátlanul a 10a. cikk szerinti bírósághoz fordulás jogát az „érintett nyilvánosság” számára. Ugyanakkor azokat a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezeteket, amelyek megfelelnek az „érintett nyilvánosságra” vonatkozóan a módosított 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdésében adott meghatározásnak, automatikusan megilleti a 10a. cikk szerinti bírósághoz fordulás joga. (
18
)
V – A harmadik kérdés
53.
Harmadik kérdésével a Högsta Domstolen arra keresi a választ, hogy a módosított 85/337 irányelv 10a. cikke lehetővé teszi-e, hogy a tagállamok korlátozzák azon környezetvédelmi szervezetek bírósághoz forduláshoz való jogát, amelyek részt vettek a tervengedéllyel kapcsolatos eljárásban.
54.
A Bizottság és Svédország ezzel ellentétes álláspontokat tartalmazó észrevételeket terjesztett elő.
55.
A Bizottság álláspontja szerint a 10a. cikk a bíróságokhoz való szélesebb körű hozzáférést biztosít a környezetvédelmi szervezetek számára, mint a magánszemélyeknek. Ezáltal tovább korlátozza a tagállamok mérlegelési jogkörét és megakadályozza, hogy azok az irányelv célkitűzéseivel ellentétes korlátozásokat fogadjanak el. A Bizottság ezért úgy véli, hogy a svéd jogalkotó a bírósághoz forduláshoz való jognak a legalább 2000 taggal rendelkező környezetvédelmi szervezetek körére történő korlátozásával megsérti a közösségi jogot.
56.
Svédország a módosított 85/337 irányelv 6. cikke és 10a. cikke közötti kapcsolatot hangsúlyozza, és fenntartja, hogy a közigazgatási eljárásban való részvétellel kapcsolatban nagyobb védelmet nyújtó saját belső szabályozása nem jelenti szükségképpen azt, hogy a bírósághoz fordulás jogára ugyanezen feltételek lennének érvényesek. Svédország tehát azzal érvel, hogy a tagállamok a közigazgatási szervek előtti eljárási képességnél szigorúbb feltételeket fogadhatnak el a bírói szervek előtti perbeli jogképességre vonatkozóan. Ez a megközelítés, amely megegyezik a második kérdés Svédország általi megközelítésével, annak fenntartására készteti Svédországot, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás összeegyeztethető a módosított 85/337 irányelvvel.
57.
A 85/337 irányelv 6. cikke önmagában nem olyan álkulcs, amely mindenkit átenged a bírósághoz fordulás jogához vezető ajtón, aki az „érintett nyilvánosság” fogalmába tartozik. (
19
) Ehelyett a 10a. cikk olyan rendszert hoz létre, amelyben az 1. cikk (2) bekezdése szerinti „érintett nyilvánosság” tagjainak minősülő nem kormányzati szervezeteknek közvetlen és korlátlan joguk van bírósághoz fordulni. (
20
) Következésképpen, ha az irányelv felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy korlátozzák a környezetvédelmi szervezetek kereshetőségi jogát, ez a felhatalmazás nem a 10a. cikkben található, hanem az „érintett nyilvánosság” hatályos fogalmában, amelyet az 1. cikk (2) bekezdése alapján e szervezetekre alkalmazni kell.
58.
Az e meghatározás belső jogrendbe történő átültetésekor a tagállamokat megillető mérlegelési mozgástér kérdését a jelen indítványban később fogom vizsgálni. (
21
) Először azonban kiegészítem a szöveg szó szerinti értelmezését az Århusi Egyezmény és az irányelv környezetvédelmi szervezetekkel kapcsolatos célkitűzéseinek vizsgálata alapján.
A – A környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek szerepe és a környezetvédelmi ügyekben lefolytatott bírósági felülvizsgálat
59.
A környezetvédelmi ügyekben érvényesülő bírósághoz fordulás jogára vonatkozó, itt vizsgált rendelkezések abból az előfeltevésből indulnak ki, hogy a természetes környezet mindannyiunké. A környezeti károk megelőzése a társadalom felelőssége, nemcsak az egyéneké vagy egyedi érdekeké. Erre tekintettel az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv rendelkezései jogi formába öntik a kollektív cselekvés logikáját. (
22
) Az egyént védi a csoportos fellépés, a csoportot pedig együttesen erősítik annak egyes tagjai. Ez az egyedi és az általános érdeket is jobban óvja, az előnyök pedig mindenki számára meghaladják a hátrányokat. Ez az oka annak, hogy mindként jogforrás fontos szerepet biztosít a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezeteknek.
60.
Ez a megközelítés több, említésre érdemes további következménnyel is jár.
61.
Először is a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek a kollektív érdeket juttatják kifejeződésre. Mivel számos különböző felet és érdeket képviselnek, általános célokat védenek. Ez biztosítja számukra a szükséges „kollektív dimenziót”. (
23
) Továbbá olyan szaktudást biztosítanak, amely segít megkülönböztetni a fontos ügyeket a kevésbé jelentősektől. Egy hangon szólalnak meg sokak nevében, mégpedig olyan szintű szakértelemmel, amely gyakran nem áll az egyének rendelkezésére. Ily módon ésszerűsíteni tudják a különböző összeütköző érdekek kifejezésének és hatóságok előtti előadásának módját.
62.
Másodszor, e környezetvédelem-politikai megközelítése a bíróságok működését is erősíteni kívánja. Annak bátorításával, hogy az emberek a környezetvédelmi vitáikat a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezeteken keresztül rendezzék, az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv elismeri, hogy e szervezetek nem terhelik túl, és nem is bénítják meg a bíróságokat. Ehelyett több egyén követelését egyetlen keresetben fogják össze. Jóllehet igaz, hogy semmi nem akadályozza meg, hogy a nem kormányzati szervezetek tagjai egyénileg is részt vegyenek az eljárásokban, e politika végeredményben egy olyan szűrőt hoz létre, amely hosszú távon segíti a bíróságok munkáját. (
24
) Ráadásul – mint azt az imént jeleztem – ezek az egyesületek gyakran olyan szaktudással rendelkeznek, amellyel az egyének általában nem. E szakértelemnek az eljárásba való bevonása azért előnyös, mert a bíróság számára megkönnyíti az ügy eldöntését.
63.
Harmadszor, fontos hangsúlyozni, hogy az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv elutasította az actio popularis bevezetését a környezetvédelmi ügyek vonatkozásában. Jóllehet a tagállamok dönthetnek úgy, hogy saját belső jogrendjükben biztosítják az ilyen eljárás lehetőségét, a konkrét esetben sem a nemzetközi, sem a közösségi jog nem élt ezzel a lehetőséggel. (
25
) Úgy tűnik azonban számomra, hogy az Århusi Egyezmény megalkotói éppen ezen eljárás elutasítása miatt döntöttek a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek szerepének erősítése mellett. E megoldás célja az volt, hogy az actio popularis maximalista megközelítése és azon minimalista felfogás közötti köztes megoldást válasszanak, mely szerint az egyéni keresetindítás joga csak a közvetlenül érdekelt feleket illeti meg. A nem kormányzati szervezetek különleges kereshetőségi joggal történő felruházása összeegyezteti e két álláspontot. (
26
) Számomra ez nagyon is ésszerű kompromisszumnak tűnik.
64.
Ezen indokokra tekintettel úgy vélem, hogy az Århusi Egyezményben és a 2003/35 irányelvvel módosított 85/337 irányelvben szándékosan döntöttek a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek szerepének erősítése mellett. Ezt abban a hitben tették, hogy az ilyen szervezeteknek a közigazgatási és a bírósági eljárásban egyaránt érvényesülő részvétele nemcsak erősíti a hatóságok döntéseit, hanem a környezeti károk megelőzését célzó eljárások hatékonyabbá válását is elősegíti.
65.
Ezt követően most azt fogom megvizsgálni, hogy e szervezetek részvétele függ-e – és ha igen, mennyiben – bizonyos feltételek teljesülésétől.
B – Az „érintett nyilvánosságnak” a módosított 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő meghatározása, valamint a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetekre vonatkozó „nemzeti jog szerinti követelmények”
66.
Mint már megállapítottam, a módosított 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése meghatározza a „nyilvánosság” és az „érintett nyilvánosság” fogalmát. Utóbbi meghatározás azt is kimondja, hogy az érintett vagy valószínűleg érintett, illetve bizonyítottan érdekelt természetes vagy jogi személyeken túl a „[…] nemzeti jog szerinti követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezeteket érdekeltnek kell tekinteni”. Az irányelv tehát vélelmet állít fel e szervezetek javára, mentesítve őket annak bizonyítása alól, hogy a meghozott környezetvédelmi határozat bármilyen módon érinti őket.
67.
A meghatározás azonban ehhez egy fontos követelményt fűz: a környezetvédelmi szervezetnek meg kell felelnie a nemzeti jog szerinti követelményeknek. Svédország fenntartja, hogy a módosított 85/337 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének e része lehetővé teszi a jelen ügy tárgyát képező korlátozást, amely a bírósághoz fordulás jogát azon nem kormányzati szervezetekre korlátozza, amelyek legalább 2000 taggal rendelkeznek.
68.
Egyetértek Svédországgal és a Bizottsággal abban, hogy ez a rendelkezés bizonyos mozgásteret enged a tagállamoknak.
69.
Egyetértek továbbá a Bizottsággal abban, hogy – e mozgástér ellenére – a tagállamok kötelesek a módosított 85/337 irányelv célkitűzéseinek megfelelő összes szükséges intézkedést elfogadni annak érdekében, hogy biztosítsák az irányelv hatékony érvényesülését.
70.
Ezt szem előtt tartva, valamint tekintettel a jelen indítvány 61-64. pontjában említett megfontolásokra, úgy vélem, óvatosnak kell lenni a „nemzeti jog szerinti követelményekre” való hivatkozás határainak megvonásakor.
71.
Valószínűleg az „érintett nyilvánosság” meghatározása jelenti az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv által létrehozott építmény alapkövét. Mint azt a fenti 40–45. pontban jeleztem, ha egy környezetvédelmi szervezet az „érintett nyilvánosság” tagjává válik, szükségtelen annak vizsgálata, hogy a közigazgatási eljárásban való részvétel meghatározhatja-e a későbbi bírósághoz fordulás jogát, vagy sem. A fontos az, hogy a szervezet megfeleljen az „érintett nyilvánosság” meghatározásának, nem pedig az, hogy részt vett-e az eljárás valamely konkrét szakaszában, vagy sem.
72.
E meghatározás alapvető jelentőségére tekintettel egyértelműnek tűnik számomra, hogy az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv – amelynek kimondott célja, hogy biztosítsa a „nyilvánosságnak a [környezetvédelmi döntések meghozatalában] történő hatékony részvétel[ét]” és támogassa „különösen a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek részvételét” (
27
) – nem értelmezhető oly módon, amely e szervezetek számára megnehezítené a közigazgatási és a bírósági eljárásokban való részvételt. Sőt, éppen azért kell különös figyelmet fordítanunk e kifejezés tagállamok általi értelmezésére, mert az „érintett nyilvánosság” meghatározásának a környezetvédelmi szervezetekre történő alkalmazása ajtót nyit az Århusi Egyezményben és a módosított 85/337 irányelvben rögzített valamennyi alanyi jog felé. (
28
)
73.
Amikor a módosított 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése a „nemzeti jog szerinti követelmények[re]” hivatkozik, akkor nézetem szerint kétfajta feltételre utal. Először is az egyesületek bejegyzésével, létrehozásával vagy elismerésével kapcsolatos nemzeti követelményekre, amelyek célja e szervezetek nemzeti jog szerinti fennállásának jogilag történő tanúsítása. Másodszor pedig az ilyen szervezetek tevékenységére, valamint az arra vonatkozó feltételekre, hogy a tevékenységnek hogyan kell kapcsolódnia a környezetvédelmi érdekek jogszerű védelméhez. Ez a meghatározás kritikus eleme, mert e kapcsolattal összefüggésben olyan korlátozások vezethetők be, amelyek nyilvánvalóan ellentmondanak a módosított 85/337 irányelv célkitűzéseinek (amelyek közé a 10a. cikk alapján az is tartozik, hogy a tagállamok „biztosítják az érintett nyilvánosságnak az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jogát”).
74.
Amikor a nemzeti jog olyan feltételeket ír elő, amelyek kapcsolat fennállását követelik meg a szervezet és a környezetvédelmi ügyben hozott határozat között, e feltételeknek objektíveknek, átláthatóknak és a módosított 85/337 irányelv célkitűzéseivel összhangban lévőnek kell lenniük. Ezért nem engedhető meg az, hogy a hatóságok széles körű mérlegelési joggal, eseti alapon vizsgálják a környezetvédelmi szervezetek céljainak jogszerűségét. Azok a feltételek sem elfogadhatók, amelyeket olyan homályosan vagy pontatlanul fogalmaznak meg, hogy ez bizonytalansághoz vagy hátrányos megkülönböztetéshez vezet. Még ennél is nyilvánvalóbb, hogy el kell vetni minden olyan korlátozást, amelynek inkább akadályozzák, mint megkönnyítik a környezetvédelmi szervezetek közigazgatási és bírósági eljárásban való részvételét.
75.
A Miljöbalken 16. fejezetének 13. §-a három olyan feltételt rögzít, amelyet a környezetvédelmi szervezeteknek teljesíteniük kell. A jelen eljárásban ezek egyikét támadták meg, nevezetesen azt a követelményt, amely szerint a szervezetnek legalább 2000 taggal kell rendelkeznie. Eddigi elemzésemre tekintettel egyértelműnek vélem, hogy ez nem állja ki a módosított 85/337 irányelv alapján végzett alapos vizsgálat próbáját.
76.
Ezt a következtetést az átláthatóság és a 85/337 irányelv célkitűzéseinek való megfelelés feltételeire alapozom.
77.
Annak előírása, hogy a szervezeteknek bizonyos minimális taglétszámmal kell rendelkezniük ahhoz, hogy az „érintett nyilvánosság” tagjának minősüljenek, számos gyakorlati problémát vet fel. Először is úgy tűnik, hogy a svéd szabályozás nem határozza meg egyértelműen a „tag” kifejezés jelentését. Svédország jogi képviselője a tárgyaláson feltett vonatkozó kérdésre elismerte, hogy a kifejezés nem egyértelmű, és annak jelentését a svéd bíróságok sem tisztázták. Másodszor, a létszámbeli követelmény csak a nonprofit nem kormányzati szervezetekre vonatkozik. Milyen helyzetben vannak a gazdasági célú környezetvédelmi szervezetekkel? Svédország jogi képviselője erre a kérdésre nem adott választ. Ezért arra következtetek, hogy a svéd rendszer lehet ugyan objektív, viszont nem átlátható, és bizonytalansághoz vezet. A svéd rendelkezés hátrányaival kapcsolatos tények önmagukért beszélnek. Mint azt Svédország jogi képviselője a tárgyaláson elismerte, jelenleg mindössze két környezetvédelmi szervezet fordulhat a svéd bíróságokhoz a Miljöbalken alapján. (
29
)
78.
Ez a rendelkezés még inkább problematikus, ha az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv célkitűzéseire tekintettel vizsgáljuk. Annak jogszabályi megkövetelése, hogy a környezetvédelmi szervezeteknek bizonyos minimális taglétszámmal kell rendelkezniük ahhoz, hogy bírósághoz fordulhassanak, sok olyan csoport előtt bezárhatja az ajtót, amelynek jogos érdekük fűződne a bírósághoz fordulás jogához. A jelen ügy tárgyát képező rendelkezés szigorúan bünteti a helyi környezetvédelmi szervezeteket, mivel akkor is megtagadja tőlük a bírósághoz fordulás jogát, amikor a vizsgált projektnek kizárólag helyi kihatása van. (
30
) Továbbá a rendelkezés gyakorlati hatása az, hogy nemcsak a helyi környezetvédelmi szervezeteket törli az igazságszolgáltatás térképéről, hanem több olyat is, amelyek országos vagy – még egyértelműbben – nemzetközi dimenzióval bírnak. (
31
) Röviden: a Miljöbalken 16. fejezetének 13. §-a éppen az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv által megvalósítani kívánt célkitűzések ellenkezőjét éri el. (
32
)
79.
Akár tudatosan, akár nem tudatosan kívánta a svéd jogalkotó ezt az eredményt elérni, tény, hogy a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezetek Svédországban jelenleg nem rendelkeznek a bírósághoz fordulás jogával.
80.
Végül mindehhez hozzáteszem, hogy nézetem szerint olyan konkrét rendelkezés hiányában is ugyanez lett volna az eredmény, mint amilyen az Århusi Egyezmény 9. cikke vagy a módosított 85/337 irányelv 10a. cikke. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában többször kimondta, hogy a tagállamok nem írhatnak elő olyan eljárási szabályokat, amelyek lehetetlenné teszik a közösségi jogrend által biztosított jogok gyakorlását. (
33
) A 85/337 irányelv, amely környezeti hatásvizsgálati rendszert vezet be, és jogokat biztosít, nem érvényesülne hatékonyan, ha a nemzeti eljárási rendszer nem biztosítaná a bírósághoz fordulás jogát. A jelen ügy egyértelmű bizonyítéka annak, hogy mivel szinte egyetlen szervezet sem rendelkezik a bírósághoz fordulás jogával, az ilyen intézkedés ellentétes a tényleges érvényesülés közösségi jogi elvével.
81.
Következésképpen úgy vélem, hogy a 2003/35 irányelvvel módosított 85/337 irányelv 10a. cikkét, összhangban az 1. cikk (2) bekezdésével, úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes a Miljöbalken 16. fejezetének 13. §-ában szereplőhöz hasonló rendelkezés, amelynek értelmében a bírósághoz fordulás joga csak a legalább 2000 taggal rendelkező környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezeteket illeti meg.
VI – Végkövetkeztetések
82.
Mindezekre figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a feltett kérdésekre a következő válaszokat adja:
1)
Az 1997. március 3-i 97/11/EK tanácsi irányelvvel és a 2003/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, tanácsi irányelv II. mellékletének 10. pontját úgy kell értelmezni, hogy annak hatálya alá tartozik az olyan projekt, amely az elektromos vezetékek elhelyezésére szolgáló alagútba beszivárgó víz elvezetésére és az esetleges felszín alatti vízszintcsökkenés ellensúlyozása érdekében a víznek a talajba való mesterséges visszatáplálására, valamint a víz elvezetésére és visszatáplálására szolgáló létesítmények építésére és karbantartására irányul. Az nem szükséges, hogy az ily módon elvezetett vizet meghatározott célra használják, illetve az meghatározott célokat szolgáljon.
2)
Általánosságban a módosított 85/337 irányelv 6. cikke alapján történt korábbi részvétel önmagában nem biztosítja korlátlanul a 10a. cikk szerinti bírósághoz fordulás jogát az „érintett nyilvánosság” számára. Ugyanakkor azokat a környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezeteket, amelyek megfelelnek az „érintett nyilvánosságra” vonatkozóan a módosított 85/337 irányelv 1. cikkének (2) bekezdésében adott meghatározásnak, automatikusan megilleti a 10a. cikk szerinti bírósághoz fordulás joga.
3)
A 97/11 és a 2003/35 irányelvvel módosított 85/337 irányelv 10a. cikkét, összhangban az 1. cikk (2) bekezdésével, úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes a Miljöbalken 16. fejezetének 13. §-ában szereplőhöz hasonló rendelkezés, amelynek értelmében a bírósághoz fordulás joga csak a legalább 2000 taggal rendelkező környezetvédelmet előmozdító nem kormányzati szervezeteket illeti meg.
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	Az 1997. március 3-i 97/11/EK irányelvvel (HL 1997. L 73., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 151. o.) és a környezettel kapcsolatos egyes tervek és programok kidolgozásánál a nyilvánosság részvételéről, valamint a nyilvánosság részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog tekintetében a 85/337/EGK és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2003/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2003. L 156, 17. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 466. o.) módosított, az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, irányelv (HL 1985. L 175., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 248. o.; a továbbiakban: 85/337 irányelv).
(
3
)	Svédország az Århusi Egyezmény 9. cikkének (2) bekezdéséhez olyan fenntartást fűzött, amely korlátozza a környezetvédelmi szervezetek arra vonatkozó jogát, hogy „a helyi közigazgatási hatóságok határozatainak bírósági felülvizsgálatát kezdeményezzék […]”. A fenntartás a következő kijelentéssel zárul: „A kormány szándéka az, hogy Svédország nagyon rövid időn belül teljes mértékben megfeleljen a 9. cikk (2) bekezdésének”.
(
4
)	Lásd a C-72/95. sz., KrÅijeveld és társai ügyben 1996. október 24-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-5403. o.) 31. pontját; a C-435/97. sz., WWF és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 1999., I-5613. o.) 40. pontját; a C-474/99. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet (EBHT 2002., I-5293. o.) 46. pontját; a C-2/07. sz., Abraham és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., I-1197. o.) 32. pontját és a C-142/07. sz. Ecologistas en Acción-CODA ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., I-6098. o.) 28. pontját.
(
5
)	A 85/337 irányelv (1) preambulumbekezdése.
(
6
)	A német, az angol, a spanyol, a francia, az olasz, a holland, a portugál, a finn és a svéd változatban nem szerepel meghatározott cél.
(
7
)	Kiemelés tőlem.
(
8
)	Kiemelés tőlem.
(
9
)	Kiemelés tőlem.
(
10
)	A Bíróság rendelkezésére álló anyagokból kitűnik, hogy a miljödomstolen közigazgatási hatásköre a szóban forgó projekt jelentőségén alapul. A kisebb jelentőségű projektek vizsgálata a bíróságoktól elkülönülő közigazgatási szervek hatáskörébe tartozik.
(
11
)	A 6. cikk (3), (5) és (6) bekezdése.
(
12
)	A 6. cikk (4), (5) és (6) bekezdése.
(
13
)	A 10a. cikk b) pontja.
(
14
)	A 10a. cikk a) pontja.
(
15
)	A 10a. cikk negyedik bekezdése.
(
16
)	Lásd a fenti 40-45. pontot.
(
17
)	Az Århusi Egyezmény 2000-ben elfogadott végrehajtási útmutatója kimondja (41. o.): „ha a nem kormányzati szervezet az előírt követelményeket teljesíti, akkor az egyezmény egésze tekintetében»az érintett nyilvánosság« tagjává válik” (kiemelés tőlem). Ha az Århusi Egyezményben végig egyetlen meghatározás szerepel az „érintett nyilvánosságra” vonatkozóan, az eredménynek a módosított 85/337 irányelv alapján is azonosnak kell lennie.
(
18
)	Az „érintett nyilvánosság” fogalmába nem tartozó természetes vagy jogi személyek, illetve környezetvédelmi szervezetek helyzete más kérdés. Esetükben az 1. cikk (2) bekezdésében szereplő, rájuk vonatkozó meghatározás a „nyilvánosság” lenne, miként azt Svédország a tárgyaláson is elismerte. E körülmények között egy másik probléma merül fel, nevezetesen az, hogy „a nyilvánosság”„érintett nyilvánossággá” válik-e azáltal, hogy az irányelv 6. cikke alapján részt vesz az engedélyezési eljárásban. Az Århusi Egyezmény fent hivatkozott végrehajtási útmutatója meggyőző erővel mondja ki (129. o.), hogy „az az álláspont, mely szerint a nyilvánosság azon tagja, amely a 6. cikk (7) bekezdése [a módosított 85/337 irányelv 6. cikke (4) bekezdésének megfelelő rendelkezés] alapján ténylegesen részt vesz valamely meghallgatáson, ezáltal az érintett nyilvánosság tagjává válik, megfelel az egyezmény célkitűzéseinek. Ezt logikailag alátámasztja az a tény, hogy a hatóságok a 6. cikk (8) bekezdése értelmében kötelesek a nyilvánosság részvételének valamennyi eredményét figyelembe venni”. Ez azt jelenti, hogy egy olyan állam, mint Svédország, amely úgy döntött, hogy a módosított 85/337 irányelv 6. cikkét széles körű és magas szintű védelmet biztosítva ülteti át, köteles az engedélyezési eljárásban a „nyilvánosság” tagjaként részt vett természetes és jogi személyeket úgy kezelni, hogy e személyek az „érintett nyilvánosság” tagjává váltak. Ez az értelmezés (Svédország érvelésével ellentétben) nem eredményezné szükségképpen a nemzeti bíróságok túlterhelését. A bírósághoz fordulás jogának megszerzéséhez - a környezetvédelmi szervezetek kivételével - az „érintett nyilvánosság” tagjaivá váló személyek vonatkozásában is követelmény a jogsérelem elszenvedése vagy a kellő mértékű érdekeltség (a 10a. cikk első bekezdése). A jelen vita tárgya azonban az „érintett nyilvánosság” környezetvédelmi szervezetekre vonatkozó fogalmának meghatározása. Szükségtelen ezért arról vitázni, hogy bizonyos körülmények között „a nyilvánosság” fogalma az „érintett nyilvánosság” fogalmává alakulhat-e át.
(
19
)	Lásd a fenti 40–45. pontot.
(
20
)	Lásd a fenti 42. pontot.
(
21
)	Lásd a jelen indítvány 61. és azt követő pontjait.
(
22
)	Olson, M., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge, 1971.
(
23
)	Lásd a fenti 59. pontot és de Sadeleer, N., Roller, G. és Dross, M., Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs. Empirical Findings and Legal Appraisal, Europa Law Publishing, Groningen, 2005, 177. o.
(
24
)	Ezt a környezetvédelmi szervezetek részvételének bírósági statisztikákra gyakorolt hatásával kapcsolatos tapasztalati adatok igazolják; lásd de Sadeleer, N., Roller, G. és Dross, M., i.m., 165–170. o.
(
25
)	Egy 2003. évi dokumentumban a Bizottság elutasította azt az ötletet, miszerint az Århusi Egyezményt végrehajtó jogforrásoknak rendelkezniük kellene az actio popularis intézményéről. A környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló irányelvre vonatkozó javaslatában (COM(2003) 624 végleges, 2003. október 24.) a Bizottság kimondta, hogy „az »actio popularist« az Århusi Egyezmény kifejezetten nem követeli meg, ezért annak bevezetését a tagállamokra kell bízni”. Ez a megállapítás, amely későbbi, mint a végül a 2003/35 irányelv elfogadásához vezető irányelvjavaslat, számomra a jelen ügyhöz tartozónak tűnik.
(
26
)	Ebbesson, J., Access to Justice in Environmental Matters in the EU, Kluwer Law International, The Hague, 2002., 29. o.
(
27
)	A 2003/35 irányelv (3) és (4) preambulumbekezdése (kiemelés tőlem).
(
28
)	Dette, B., „The Århus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation”, in Ormond, T., Führ, M. és Barth, R. (szerk.), Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century. Liber amicorum Betty Gebers, Lexxion, Berlin, 2006., 78. o.
(
29
)	Svédország és a Bizottság is azt állítja, hogy csak a Sveriges ornitologiska förening (svéd ornitológiai egyesület) és a Naturskyddsföreningen (természetvédelmi egyesület) felel meg a 2000 fős tagság követelményének. Svédország szerint azok a helyi szervezetek, amelyek nem felelnek meg e követelménynek, még mindig eljárhatnak azon két szervezeten keresztül, amelyek jelenleg rendelkeznek kereshetőségi joggal. Ezt a megközelítést magam teljességgel tévesnek, továbbá az Århusi Egyezmény és a módosított 85/337 irányelv filozófiájával összeegyeztethetetlennek tartom.
(
30
)	A jelen ügyben a DVM olyan helyi szervezet, amely a székhelye szerinti települést érintő határozatot kíván megtámadni.
(
31
)	Mint az a tárgyaláson kifejtésre került, az olyan szervezet, mint a Greenpeace Sweden, a Miljöbalkenben foglalt feltételek alapján nem rendelkezik a szükséges kereshetőségi joggal.
(
32
)	A Bizottság helyesen mutat rá arra, hogy az Århusi Egyezmény fent hivatkozott végrehajtási útmutatója nyíltan utal a Miljöbalken 16. fejezetének 13. §-ára, amikor rögzíti, hogy „a felek objektív feltételek alapján előírhatnak olyan követelményeket, amelyek nem szükségtelenül kizáró hatásúak. Az egyik UNECE-ország például megköveteli, hogy a környezetvédelmi nem kormányzati szervezeteknek legalább három éve kell az országban működniük, és legalább 2000 taggal kell rendelkezniük. […] Előfordulhat, hogy a tagság követelménye […] az egyezmény alapján túlzottan szigorúnak minősül”. Svédország jogi képviselője a tárgyaláson (felhívásom ellenére) nem volt hajlandó az Århusi Egyezmény 9. cikkének (2) bekezdéséhez Svédország által fűzött fenntartásra hivatkozni. Számomra ez azt sugallja, hogy talán magának Svédországnak is kételyei vannak e rendelkezés jogszerűségével kapcsolatban.
(
33
)	A C-430/93. és C-431/93. sz., van Schijndel és van Veen egyesített ügyekben 1995. december 14-én hozott ítélet (EBHT 1995., I-4705. o.) 17. pontja; a C-129/00. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet (EBHT 2003., I-14637. o.) 25. pontja; a C-432/05. sz. Unibet-ügyben hozott ítélet (EBHT 2007., I-2271. o.) 43. pontja és a C-222/05–C-225/05. sz., van der Weerd és társai egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2007., I-4233. o.).