62006CJ0221_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑221/06
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) mit Entscheidung vom 27. April 2006, beim Gerichtshof eingegangen am 15. Mai 2006, in dem Verfahren
Stadtgemeinde Frohnleiten,
Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH
gegen
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
Beteiligte:
Republik Österreich,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann sowie der Richter A. Tizzano, R. Schintgen, A. Borg Barthet und M. Ilešič (Berichterstatter),
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: B. Fülöp, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 29. März 2007,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Stadtgemeinde Frohnleiten und der Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt G. Eisenberger,
– der österreichischen Regierung, vertreten durch E. Riedl als Bevollmächtigten,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch W. Mölls und M. Konstantinidis als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 21. Juni 2007
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG, 49 EG und 90 EG.
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Stadtgemeinde Frohnleiten und der Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH einerseits und dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (im Folgenden: Bundesminister) andererseits über die Erhebung von Abgaben auf das Ablagern von Abfällen aus Italien in der Abfalldeponie der Gemeinde Frohnleiten.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
3. Nach ihrem Art. 1 gilt die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2557/2001 der Kommission vom 28. Dezember 2001 (ABl. L 349, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 259/93) insbesondere für die Verbringung von Abfällen in der Gemeinschaft.
4. Die Art. 3 bis 5 der Verordnung Nr. 259/93 legen das Verfahren fest, das auf die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen zwischen Mitgliedstaaten anwendbar ist.
5. In Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung heißt es: „Beabsichtigt die notifizierende Person, … zur Beseitigung bestimmte Abfälle von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen …, so notifiziert sie dies der zuständigen Behörde am Bestimmungsort …“.
6. Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. a und c sowie Abs. 3 Buchst. a Ziff. i und b Ziff. i der Verordnung Nr. 259/93 bestimmt:
„(1) … nach Erhalt der Notifizierung übermittelt die zuständige Behörde am Bestimmungsort der notifizierenden Person eine Empfangsbestätigung …
(2) a)	 Die zuständige Behörde am Bestimmungsort muss innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach der Absendung der Empfangsbestätigung entscheiden, ob sie die Verbringung mit oder ohne Auflagen genehmigt oder die Genehmigung verweigert. Sie kann auch zusätzliche Angaben verlangen.
Sie erteilt die Genehmigung nur, sofern keine Einwände ihrerseits … bestehen. …
…
…
c) Die unter den Buchstaben a) … erwähnten Einwände und Auflagen müssen sich auf Absatz 3 stützen.
…
(3) a) i)	Um das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene gemäß der Richtlinie 75/442/EWG zur Anwendung zu bringen, können die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Vertrag Maßnahmen ergreifen, um die Verbringung von Abfällen allgemein oder teilweise zu verbieten oder um gegen jede Verbringung Einwand zu erheben. Diese Maßnahmen werden unverzüglich der Kommission mitgeteilt, die die anderen Mitgliedstaaten unterrichtet.
…
b) Die zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort können gegen die geplante Verbringung mit Gründen zu versehene Einwände erheben – wobei die geografischen Gegebenheiten oder der Bedarf an besonderen Anlagen für bestimmte Abfallarten berücksichtigt werden –, wenn diese Verbringung nicht gemäß der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere den Artikeln 5 und 7, erfolgt:
i) um den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene anzuwenden“.
Nationales Recht
7. Nach seinem § 1 bezweckt das Altlastensanierungsgesetz vom 7. Juni 1989 (BGBl 1989/299, im Folgenden: ALSAG) die Finanzierung der Sicherung und Sanierung von Altlasten.
8. § 2 Abs. 1, 2, 3, 11, 13 und 14 ALSAG bestimmt:
„(1) Altlasten sind Altablagerungen und Altstandorte sowie durch diese kontaminierte Böden und Grundwasserkörper, von denen – nach den Ergebnissen einer Gefährdungsabschätzung – erhebliche Gefahren für die Gesundheit des Menschen oder die Umwelt ausgehen. Kontaminationen, die durch Emissionen in die Luft verursacht werden, unterliegen nicht dem Geltungsbereich des Gesetzes.
(2) Altablagerungen sind Ablagerungen von Abfällen, die befugt oder unbefugt durchgeführt wurden.
(3) Altstandorte sind Standorte von Anlagen, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde.
…
(11) Verdachtsflächen im Sinne dieses Bundesgesetzes sind abgrenzbare Bereiche von Altablagerungen und Altstandorten, von denen auf Grund früherer Nutzungsformen erhebliche Gefahren für die Gesundheit des Menschen oder die Umwelt ausgehen können.
…
(13) Sicherung im Sinne dieses Bundesgesetzes ist das Verhindern von Umweltgefährdungen, insbesondere der Ausbreitung möglicher Emissionen von gesundheits- und umweltgefährdenden Schadstoffen aus Altlasten.
(14) Sanierung im Sinne dieses Bundesgesetzes ist die Beseitigung der Ursache der Gefährdung sowie die Beseitigung der Kontamination im Umfeld.
…“.
9. § 3 ALSAG führt eine „Altlastenbeitrag“ genannte Abgabe ein. § 3 Abs. 1 Z 1 und 2 sowie Abs. 2 Z 1 ALSAG lauten:
„(1) Dem Altlastenbeitrag unterliegen:
1. das langfristige Ablagern von Abfällen einschließlich des Einbringens von Abfällen in einen Deponiekörper, auch wenn damit deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden sind;
2. das Verfüllen von Geländeunebenheiten oder das Vornehmen von Geländeanpassungen mit Abfällen einschließlich deren Einbringung in geologische Strukturen, ausgenommen jene Geländeverfüllungen oder -anpassungen, die im Zusammenhang mit einer übergeordneten Baumaßnahme eine konkrete bautechnische Funktion erfüllen (zB Dämme und Unterbauten für Straßen, Gleisanlagen oder Fundamente, Baugruben- oder Künettenverfüllungen);
…
(2) Von der Beitragspflicht ausgenommen ist
1. das Ablagern, Lagern und Befördern von Abfällen, die nachweislich im Zuge der Sicherung oder Sanierung von
a) im Verdachtsflächenkataster eingetragenen Verdachtsflächen oder
b) im Altlastenatlas eingetragenen Altlasten anfallen“.
10. Nach § 4 Z 1 ALSAG ist insbesondere „der Betreiber einer Deponie oder eines Lagers“ zur Leistung des Altlastenbeitrags verpflichtet.
11. § 5 ALSAG bestimmt als „Bemessungsgrundlage“ des Altlastenbeitrags die „Masse des Abfalls entsprechend dem Rohgewicht. Als Rohgewicht gilt das Gewicht des Abfalls mit seinen Verpackungen.“
12. Die Höhe des Altlastenbeitrags in Euro „je angefangene Tonne“ wird in § 6 ALSAG festgelegt. Diese Bestimmung setzt einen Tarif fest, der nach der Art der Abfälle, dem Zeitpunkt der Ablagerung und der Ausrüstung der Deponie variiert.
13. Nach § 11 ALSAG sind die Einnahmen aus dem Altlastenbeitrag für die Altlastenerkundung und -sanierung zu verwenden.
14. Der im § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG erwähnte Verdachtsflächenkataster und Altlastenatlas sind in § 13 ALSAG geregelt. In dieser Bestimmung heißt es:
„(1) Der Landeshauptmann hat dem Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie Verdachtsflächen bekannt zu geben. Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie hat zur Erfassung von Altlasten die bundesweite Erfassung, Abschätzung und Bewertung von Verdachtsflächen im Zusammenwirken mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten und dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft zu koordinieren und ergänzende Untersuchungen, soweit diese zur Erfassung, Abschätzung und Bewertung von Verdachtsflächen sowie zur Prioritätenklassifizierung erforderlich sind, nach Maßgabe der vorhandenen Mittel (§ 12 Abs. 2) durch den Landeshauptmann zu veranlassen. Die aus der Erfassung gewonnenen Daten und Kenntnisse sind an das Umweltbundesamt zu übermitteln, durch das Umweltbundesamt zu verwerten und in einem Verdachtsflächenkataster (§ 11 Abs. 2 Z 2) zu führen.
(2) Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie hat zur Erfassung von Altlasten alle Maßnahmen zur Abschätzung des Gefährdungspotentials der erfassten Verdachtsflächen zu koordinieren. Die auf Grund der Gefährdungsabschätzung festgestellten sicherungs- bzw. sanierungsbedürftigen Verdachtsflächen sind in einem Altlastenatlas (§ 11 Abs. 2 Z 2) als Altlasten auszuweisen, der vom Umweltbundesamt zu führen ist. …“
15. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs können im österreichischen Verdachtsflächenkataster und im Altlastenatlas naturgemäß nur in Österreich gelegene Flächen eingetragen werden, da diese Register dazu dienten, inländische Altlasten zur Vorbereitung ihrer Sicherung und Sanierung zu erfassen. Aus diesem Grund komme die Ausnahme im Sinne des § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG nur für Abfälle in Betracht, die aus der Sicherung oder Sanierung einer inländischen Altlast oder Verdachtsfläche stammten.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
16. Die Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, deren einzige Gesellschafterin die Stadtgemeinde Frohnleiten ist, betreibt die Abfalldeponie der Gemeinde Frohnleiten.
17. Im vierten Quartal des Jahres 2001 und im ersten Quartal des Jahres 2002 wurden auf der Deponie mehrere Tonnen aus Italien stammende Shredderabfälle abgelagert. Ihre Verbringung nach Österreich war von den österreichischen Behörden nach den Art. 3 bis 5 der Verordnung Nr. 259/93 genehmigt worden.
18. Die Abfälle waren auf einer in der Gemeinde Rovigo (Italien) gelegenen Fläche angefallen, die in dem auf der Grundlage von Art. 22 des Gesetzesdekrets Nr. 22 vom 5. Februar 1997 (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 38 vom 15. Februar 1997) und des Dekrets des italienischen Umweltministers vom 16. Mai 1989 (GURI Nr. 121 vom 26. Mai 1989, S. 12) erstellten italienischen Regionalplan für die Sanierung von Altlasten als sanierungsbedürftig ausgewiesen worden war.
19. Da die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens der Meinung waren, dass diese Abfälle vom Altlastenbeitrag nach § 3 Abs. 2 Z l ALSAG befreit werden müssten, da sie von einer Altlast herrührten, stellten sie bei der Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (im Folgenden: BH) den Antrag auf Feststellung der Beitragsfreiheit.
20. Mit Bescheid vom 11. Mai 2004 stellte die BH fest, dass die fraglichen Abfälle nach § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG vom Altlastenbeitrag ausgenommen seien. Auf die Berufung des Bundes wurde dieser Bescheid durch den Landeshauptmann von Steiermark (im Folgenden: LH) mit Bescheid vom 30. November 2004 bestätigt. Sowohl die BH als auch der LH waren der Ansicht, dass eine Unterscheidung zwischen Abfällen, die im Zuge von rechtmäßigen Maßnahmen zur Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Böden angefallen seien, danach, ob sie aus Österreich oder aus einem anderen Mitgliedstaat stammten, einen Verstoß gegen Art. 90 EG darstelle.
21. Mit Bescheid vom 10. Jänner 2005 hob der Bundesminister den Bescheid des LH auf und stellte fest, dass die fraglichen Abfälle dem Altlastenbeitrag unterlägen, da sie nicht von einer im Verdachtsflächenkataster eingetragenen Verdachtsfläche oder einer im Altlastenatlas eingetragenen Altlast herrührten. Der Minister war der Auffassung, dass der Altlastenbeitrag nicht unter Art. 90 EG falle, da es sich nicht um die Besteuerung der Abfälle als solche, sondern um eine tätigkeitsbezogene Abgabe handele. Er belaste nämlich keine verkehrsfähige Ware, die dadurch verteuert und beim Absatz in Österreich benachteiligt werden könnte, sondern stelle eine steuerliche Belastung jener Maßnahme dar, die den Lebenszyklus dieser Ware endgültig abschließe.
22. Die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens erhoben gegen den Bescheid des Ministers Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Sie tragen im Wesentlichen vor, dass der Altlastenbeitrag in den Anwendungsbereich des Art. 90 EG falle und dass diese Bestimmung verletzt werde, wenn die Steuer auf das eingeführte Erzeugnis und die Steuer auf das gleichartige inländische Erzeugnis in unterschiedlicher Weise berechnet würden, weil dieser Unterschied zu einer höheren Belastung des eingeführten Erzeugnisses führen würde.
23. Der Verwaltungsgerichtshof stellte fest, dass das ALSAG Ziele der Umweltschutzpolitik verfolge, nämlich die Sicherung und Sanierung von Altlasten. Die Umsetzung dieser Politik setze zunächst die Erfassung der Altlasten mit Hilfe von Bodenuntersuchungen voraus. Folglich könnten nur in Österreich gelegene Flächen als Altlasten im Sinne des ALSAG erfasst werden. Daraus könne jedoch nicht die Verpflichtung der österreichischen Behörden abgeleitet werden, von einer abgabenrechtlichen Begünstigung der Ablagerung von aus solchen Flächen stammenden Abfällen abzusehen. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebe sich nicht, dass die in § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG vorgesehene Befreiung gegen Gemeinschaftsrecht verstoße.
24. Da der Verwaltungsgerichtshof jedoch der Auffassung war, dass die vertretene Auslegung nicht in einer jeden Zweifel ausschließenden Weise geboten sei, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Frage vorgelegt:
Stehen die Art. 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG, 49 EG oder 90 EG einer nationalen Abgabenvorschrift entgegen, welche die Ablagerung von Abfällen auf einer Deponie einer Abgabe (Altlastenbeitrag) unterwirft, aber eine Befreiung von dieser Abgabe für die Ablagerung von Abfällen vorsieht, die nachweislich im Zuge der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen (Verdachtsflächen oder Altlasten) anfallen, wenn die Flächen (Verdachtsfläche oder Altlast) in im Gesetz vorgesehenen behördlichen Registern (Verdachtsflächenkataster oder Altlastenatlas) eingetragen sind, wobei in diese Register nur Flächen im Inland eingetragen werden können, so dass auch die Abgabenbefreiung nur für die Ablagerung von Abfällen möglich ist, die von im Inland gelegenen Verdachtsflächen oder Altlasten stammen?
Zur Vorlagefrage
Zu den Art. 23 EG, 25 EG und 90 EG
25. Mit dem ersten Teil seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine nationale Abgabe wie der Altlastenbeitrag eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll im Sinne der Art. 23 EG und 25 EG oder eine diskriminierende und damit gegen Art. 90 EG verstoßende inländische Abgabe darstellt.
26. Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Vorschriften des EG-Vertrags über Abgaben gleicher Wirkung und diejenigen über diskriminierende inländische Abgaben nicht kumulativ anwendbar sind, so dass ein und dieselbe Abgabe nach dem System des Vertrags nicht zugleich in beide Kategorien fallen kann (vgl. u. a. Urteile vom 17. Juli 1997, Haahr Petroleum, C‑90/94, Slg. 1997, I‑4085, Randnr. 19, vom 29. April 2004, Weigel, C‑387/01, Slg. 2004, I‑4981, Randnr. 63, und vom 15. Juni 2006, Air Liquide Industries Belgium, C‑393/04 und C‑41/05, Slg. 2006, I‑5293, Randnr. 50).
27. Was die Art. 23 EG und 25 EG betrifft, so stellt nach ständiger Rechtsprechung jede – auch noch so geringe – den Waren wegen des Überschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, eine Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne der Art. 23 EG und 25 EG dar (vgl. insbesondere Urteile Haahr Petroleum, Randnr. 20, vom 2. April 1998, Outokumpu, C‑213/96, Slg. 1998, I‑1777, Randnr. 20, Weigel, Randnr. 64, und Air Liquide Industries Belgium, Randnr. 51).
28. In Anbetracht dieser Definition und angesichts der Merkmale des Altlastenbeitrags ist festzustellen, dass die Abgabe grundsätzlich jedes langfristige Ablagern von Abfällen erfasst, unabhängig davon, ob sie aus Österreich oder aus einem anderen Mitgliedstaat stammen. Eine Abgabe wie der Altlastenbeitrag wird daher nicht wegen des Überschreitens der Grenze jenes Mitgliedstaats erhoben, der die Abgabe eingeführt hat.
29. Die Vereinbarkeit einer solchen Abgabe mit dem Gemeinschaftsrecht kann daher nicht an den Art. 23 EG und 25 EG gemessen werden.
30. Art. 90 EG bildet im System des EG‑Vertrags eine Ergänzung der Bestimmungen über die Abschaffung der Zölle und Abgaben gleicher Wirkung. Er soll den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten unter normalen Wettbewerbsbedingungen dadurch gewährleisten, dass er jegliche Form von Schutz beseitigt, die sich aus einer Waren aus anderen Mitgliedstaaten diskriminierenden inländischen Abgabe ergeben kann (vgl. u. a. Urteile Air Liquide Industries Belgium, Randnr. 55, und vom 18. Januar 2007, Brzeziński, C‑313/05, Slg. 2007, I‑513, Randnr. 27).
31. Nach ständiger Rechtsprechung fallen finanzielle Belastungen unter Art. 90 EG, wenn sie zu einem allgemeinen inländischen Abgabensystem gehören, das Erzeugnisgruppen systematisch nach objektiven Kriterien unabhängig vom Ursprung oder der Bestimmung der Erzeugnisse erfasst (vgl. Urteil Air Liquide Industries Belgium, Randnr. 56 und die dort zitierte Rechtsprechung).
32. Es ist erstens zu prüfen, ob eine Abgabe wie der Altlastenbeitrag eine inländische Abgabe im Sinne des Art. 90 EG ist.
33. Diese Abgabe, die offensichtlich fiskalischer Art ist, wird auf jedes langfristige Ablagern von Abfällen auf einer Deponie erhoben, unabhängig davon, ob die Abfälle aus Österreich oder aus einem anderen Mitgliedstaat stammen.
34. Die österreichische Regierung trägt jedoch vor, dass der Altlastenbeitrag nicht in den Anwendungsbereich des Art. 90 EG falle, weil er keine auf Waren im Sinne dieser Vorschrift erhobene Abgabe sei. Da die auf den Deponien abgelagerten Abfälle keinen Geldwert hätten, belaste der Altlastenbeitrag keine Handelswaren, die durch diese Abgabe verteuert und bei ihrem Absatz in Österreich benachteiligt werden könnten.
35. Der Altlastenbeitrag werde auf die Erbringung einer Dienstleistung durch den Betreiber der Deponie erhoben und richte sich nach der Art dieser Dienstleistung. Insbesondere bestimme sich die Abgabenbelastung gemäß § 6 ALSAG nicht nach der Art der abgelagerten Abfälle, sondern nach der Art der Beseitigungsanlage und nach der Qualität des Anlagenbetriebs.
36. Dem Vorbringen der österreichischen Regierung, dass zur Beseitigung bestimmte Abfälle nicht unter den Begriff „Waren“ im Sinne des Art. 90 EG fielen, weil sie keinen Handelswert hätten, kann nicht gefolgt werden.
37. Zum einen hat nämlich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 9. Juli 1992, Kommission/Belgien („Wallonische Abfälle“, C‑2/90, Slg. 1992, I‑4431, Randnr. 28) entschieden, dass Abfälle, seien sie rückführbar oder nicht, als Erzeugnisse anzusehen sind, deren Verkehr gemäß Art. 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Art. 28 EG) grundsätzlich nicht verhindert werden darf.
38. Zum anderen hat der Gerichtshof in den Randnrn. 25 und 26 dieses Urteils festgestellt, dass zur Beseitigung bestimmte Abfälle, obwohl sie keinen eigenen Handelswert haben, Gegenstand von Handelsgeschäften im Hinblick auf ihre Beseitigung oder Ablagerung sein können. Eine inländische Abgabe auf solche Abfälle ist geeignet, solche Handelsgeschäfte für denjenigen, der sich der Abfälle entledigen möchte, zu erschweren oder zu verteuern, und kann daher eine verschleierte Beschränkung des freien Verkehrs dieser Abfälle darstellen, die Art. 90 EG im Fall einer diskriminierenden Behandlung eingeführter Abfälle gerade verhindern soll.
39. Auch das Vorbringen der österreichischen Regierung, dass eine Abgabe wie der Altlastenbeitrag keine Waren belaste, sondern eine Dienstleistung, ist zurückzuweisen.
40. Nach ständiger Rechtsprechung ist Art. 90 EG in dem Sinne weit auszulegen, dass er alle steuerlichen Maßnahmen erfasst, die die Gleichbehandlung von inländischen und eingeführten Erzeugnissen unmittelbar oder mittelbar berühren könnten. Das Verbot dieser Bestimmung greift daher immer dann ein, wenn eine steuerliche Maßnahme dazu geeignet ist, die Einfuhr von Gegenständen aus anderen Mitgliedstaaten zugunsten inländischer Erzeugnisse zu erschweren (Urteile vom 16. Februar 1977, Schöttle, 20/76, Slg. 1977, 247, Randnr. 13, vom 3. März 1988, Bergandi, 252/86, Slg. 1988, 1343, Randnr. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 7. Dezember 1995, Ayuntamiento de Ceuta, C‑45/94, Slg. 1995, I‑4385, Randnr. 29).
41. Im Urteil Bergandi und im Urteil vom 15. März 1989, Lambert u. a. (317/86, 48/87, 49/87, 285/87, 363/87 bis 367/87, 65/88 und 78/88 bis 80/88, Slg. 1989, 787), hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 95 EWG-Vertrag (dann Art. 95 EG-Vertrag, jetzt nach Änderung Art. 90 EG) für inländische Abgaben gilt, die auf die Benutzung eingeführter Erzeugnisse erhoben werden, wenn diese im Wesentlichen für eine solche Benutzung bestimmt sind und nur zu diesem Zweck eingeführt werden.
42. Eine Abgabe wie der Altlastenbeitrag, deren Entstehungstatbestand das langfristige Ablagern von zur Beseitigung bestimmten Abfällen auf einer Deponie ist, wird auf das einzige Handelsgeschäft erhoben, das – außer den die Beseitigung der Abfälle betreffenden Geschäften – über diese Abfälle noch geschlossen werden kann. Die dieser Abgabe unterliegenden Abfälle aus anderen Mitgliedstaaten werden in den die Abgabe erhebenden Mitgliedstaat nur wegen dieses Geschäfts eingeführt.
43. Darüber hinaus fällt, wie sich aus den Urteilen Schöttle (Randnrn. 12 bis 15) und Haahr Petroleum (Randnrn. 38 und 40) ergibt, eine Abgabe, die nicht auf Waren als solche, sondern auf eine bestimmte Tätigkeit eines Unternehmens im Zusammenhang mit Waren erhoben und insbesondere nach dem Gewicht dieser Waren berechnet wird, unter Art. 90 EG und darf, soweit sie sich unmittelbar auf den Preis der inländischen und der eingeführten Waren auswirkt, nicht in der Weise erhoben werden, dass die eingeführten Waren diskriminiert werden.
44. Diese Rechtsprechung ist im Kontext des freien Verkehrs von Waren entwickelt worden, die einen Handelswert haben und im Einfuhrmitgliedstaat zum Verkauf angeboten werden können, wobei der maßgebende Gesichtspunkt bei der Beurteilung etwaiger Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit die Auswirkungen auf die Kosten war.
45. Beziehen sich, wie in Randnr. 42 des vorliegenden Urteils ausgeführt, die Handelsgeschäfte, die über zur Beseitigung bestimmte Abfälle geschlossen werden können, dagegen nur noch auf deren Beseitigung oder Ablagerung, so ist der maßgebende Gesichtspunkt bei der Beurteilung etwaiger Beschränkungen des freien Verkehrs dieser Waren, wie sich die Abgabe auf den Preis auswirkt, den die Wirtschaftsteilnehmer zahlen, um sich der Abfälle zu entledigen.
46. Hierzu ist erstens festzustellen, dass der Betrieb einer Deponie offenkundig eine Tätigkeit im Zusammenhang mit den dort abgelagerten Abfällen ist. Zweitens geht die Qualität der Ausstattung der Deponie und ihres Betriebs zwar in die Berechnung des Altlastenbeitrags ein, aus §§ 5 und 6 ALSAG ergibt sich jedoch, dass sich die Höhe der Abgabe auch nach dem Gewicht und nach der Art der abgelagerten Abfälle bestimmt. Drittens wird die Abgabe zwar vom Deponiebetreiber entrichtet, dieser kann sie jedoch über den Preis seiner Leistung weitergeben, den er demjenigen, der die Abfälle ablagert, in Rechnung stellt.
47. Demnach ist eine Abgabe wie der Altlastenbeitrag eine inländische Abgabe im Sinne des Art. 90 EG, die mittelbar auf die abgelagerten Abfälle erhoben wird.
48. Zweitens ist zu prüfen, ob eine inländische Abgabe wie der Altlastenbeitrag eine gegen Art. 90 EG verstoßende Diskriminierung bewirkt.
49. Nach ständiger Rechtsprechung liegt ein Verstoß gegen Art. 90 Abs. 1 EG vor, wenn die Abgabe auf das eingeführte Erzeugnis und die Abgabe auf das gleichartige inländische Erzeugnis in unterschiedlicher Weise und nach unterschiedlichen Modalitäten berechnet werden, so dass das eingeführte Erzeugnis – und sei es auch nur in bestimmten Fällen – höher belastet wird (Urteile vom 26. Juni 1991, Kommission/Luxemburg, C‑152/89, Slg. 1991, I‑3141, Randnr. 20, Weigel, Randnr. 67, und Brzeziński, Randnr. 29).
50. Eine Abgabenregelung ist daher nur dann mit Art. 90 EG vereinbar, wenn ihre Ausgestaltung es unter allen Umständen ausschließt, dass eingeführte Waren höher belastet werden als inländische Erzeugnisse, und sie damit in keinem Fall diskriminierende Wirkungen haben kann (Urteile Kommission/Luxemburg, Randnrn. 21 bis 25, Haahr Petroleum, Randnr. 34, vom 23. Oktober 1997, Kommission/Griechenland, C‑375/95, Slg. 1997, I‑5981, Randnr. 29, vom 17. Juni 1998, Grundig Italiana, C‑68/96, Slg. 1998, I‑3775, Randnr. 12, und Brzeziński, Randnr. 40).
51. Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Abgabenregelung diskriminierend ist, sind nicht nur die Abgabensätze, sondern auch die Bemessungsgrundlage und die Erhebungsmodalitäten der jeweiligen Abgabe zu berücksichtigen (Urteile vom 27. Februar 1980, Kommission/Irland, 55/79, Slg. 1980, 481, Randnr. 8 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 12. Mai 1992, Kommission/Griechenland, C‑327/90, Slg. 1992, I‑3033, Randnr. 11, und Grundig Italiana, Randnr. 13).
52. Eine nationale Bestimmung wie § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG, die die Befreiung von einer inländischen Abgabe bestimmten inländischen Waren vorbehält und eingeführte Waren davon ausschließt, kann in bestimmten Fällen dazu führen, dass die eingeführte Ware stärker belastet wird als die inländische Ware. Eine solche Bestimmung verstößt daher grundsätzlich gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 90 EG (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Februar 1998, Chevassus-Marche, C‑212/96, Slg. 1998, I‑743, Randnr. 26).
53. Die österreichische Regierung macht jedoch geltend, Art. 90 EG stehe der fraglichen Abgabe nicht entgegen, weil die österreichische Regelung nicht zu einer Ungleichbehandlung von Gleichem führe. Der Altlastenbeitrag werde zur Finanzierung der Sicherung und Sanierung von Altlasten erhoben. Die in § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG vorgesehene Abgabenbefreiung verfolge das gleiche Ziel. Dies setze zunächst die Erfassung der Altlasten durch Bodenuntersuchungen voraus, die nur im Inland vorgenommen werden könnten. Es bestehe daher ein objektiver Unterschied zwischen den Flächen im Inland und denen in anderen Mitgliedstaaten; nur Erstere könnten erfasst werden.
54. Es bestehe ebenfalls ein objektiver Unterschied, je nachdem, ob die Flächensanierung und die Abfallbeseitigung im selben Mitgliedstaat oder in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten erfolge, so dass jede Ungleichbehandlung im Sinne einer Diskriminierung ausgeschlossen sei. Ein Mitgliedstaat sei nicht verpflichtet, Tatsachen, die sich im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats zutrügen, entsprechenden Tatsachen gleichzustellen, die sich im eigenen Gebiet zutrügen, solange er nicht eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit der Wirtschaftsteilnehmer vornehme. Die in § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG vorgesehene Befreiung finde hier aufgrund eines Kriteriums, nämlich der Sanierung einer Altlast in Österreich, Anwendung, das objektiv und nicht diskriminierend sei. Diese Befreiung verstoße nicht gegen Art. 90 EG, weil keine Diskriminierung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten vorliege.
55. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen.
56. Nach ständiger Rechtsprechung beschränkt zwar das Gemeinschaftsrecht beim derzeitigen Stand seiner Entwicklung nicht die Freiheit der Mitgliedstaaten, ein differenziertes Steuersystem für bestimmte, sogar im Sinne von Art. 90 Abs. 1 EG gleichartige Erzeugnisse nach Maßgabe objektiver Kriterien zu errichten. Solche Differenzierungen sind jedoch nur dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie Ziele verfolgen, die ihrerseits mit den Erfordernissen des Vertrags und des abgeleiteten Rechts vereinbar sind, und wenn ihre Modalitäten geeignet sind, jegliche unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung von Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten bzw. jeden Schutz inländischer konkurrierender Produktionen auszuschließen (Urteil Outokumpu, Randnr. 30, und vom 5. Oktober 2006, Nádasdi und Németh, C‑290/05 und C‑333/05, Slg. 2006, I‑10115, Randnr. 51).
57. Wie in Randnr. 52 des vorliegenden Urteils ausgeführt, kann eine nationale Bestimmung wie Art. 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG in bestimmten Fällen dazu führen, dass die eingeführte Ware stärker belastet wird als die inländische Ware. Selbst wenn also das Ziel der Sanierung inländischer Altlasten mit den Vorgaben des Vertrags und des abgeleiteten Rechts vereinbar wäre, so ist eine solche Bestimmung selbst nicht mit Art. 90 EG zu vereinen.
58. Sollte das Vorbringen der österreichischen Regierung dahin zu verstehen sein, dass damit die Gleichartigkeit der aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Abfälle und der auf österreichischem Boden erzeugten Abfälle in Frage gestellt werden soll, ist es ebenfalls zurückzuweisen.
59. Zum einen sind Abfälle, die – ungeachtet ihrer geografischen Herkunft – gleichermaßen dazu bestimmt sind, durch langfristiges Ablagern beseitigt zu werden, offenkundig gleichartige Waren. Insbesondere unterscheidet die in § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG vorgesehene Abgabenbefreiung nicht nach der Gefährlichkeit oder anderen Eigenschaften der abgelagerten Abfälle.
60. Zum anderen ist die Frage, ob die Gleichartigkeit der inländischen und der aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Abfälle im Sinne des Art. 90 Abs. 1 EG allein aufgrund ihrer unterschiedlichen Herkunft ausgeschlossen werden kann, zu verneinen.
61. Der Gerichtshof hat zwar in den Randnrn. 34 und 35 des Urteils Wallonische Abfälle auf die Besonderheit von Abfall hingewiesen, die sich daraus ergibt, dass Abfälle nach dem mit den Grundsätzen der Entsorgungsautarkie und der Entsorgungsnähe im Einklang stehenden Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen nach Möglichkeit an ihrem Ursprung zu bekämpfen, möglichst nah am Ort ihrer Erzeugung zu beseitigen sind, um ihre Verbringung soweit wie möglich einzuschränken. Er hat daraus in Randnr. 36 dieses Urteils geschlossen, dass eine nationale Regelung, die im Inland erzeugte und aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Abfälle unterschiedlich behandelt, unter Berücksichtigung der zwischen den Abfällen je nach dem Ort ihrer Erzeugung bestehenden Unterschiede und ihres Zusammenhangs mit dem Ort ihrer Erzeugung nicht diskriminierend ist.
62. Diese Feststellung betraf jedoch nur nicht gefährliche Abfälle, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 84/631/EWG des Rates vom 6. Dezember 1984 über die Überwachung und Kontrolle – in der Gemeinschaft – der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle (ABl. L 326, S. 31) fielen.
63. Nach dem Urteil Wallonische Abfälle hat der Gemeinschaftsgesetzgeber die Verordnung Nr. 259/93 erlassen, mit der die Richtlinie 84/631 aufgehoben und ersetzt und das eingeführte System – mit Ausnahme von bestimmten, in Art. 1 dieser Verordnung abschließend aufgeführten Abfallarten – auf sämtliche Abfälle, d. h. gefährliche und nicht gefährliche, ausgedehnt worden ist.
64. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die in der Verordnung Nr. 259/93 festgelegten Voraussetzungen und Verfahren für die Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten in dem Bestreben, den Schutz der Umwelt sicherzustellen, und unter Berücksichtigung umweltpolitischer Ziele wie der Prinzipien der Nähe, des Vorrangs für die Verwertung und der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene geschaffen worden sind (Urteile vom 28. Juni 1994, Parlament/Rat, C‑187/93, Slg. 1994, I‑2857, Randnrn. 21 und 22, sowie vom 13. Dezember 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Slg. 2001, I‑9897, Randnr. 41).
65. Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass mit der Verordnung Nr. 259/93 eine auf Gemeinschaftsebene harmonisierte Regelung für die Verbringung von Abfällen geschaffen worden ist, um den Schutz der Umwelt sicherzustellen (Urteil DaimlerChrysler, Randnr. 42).
66. Art. 4 Abs. 3 dieser Verordnung sieht in Buchst. a Ziff. i und Buchst. b Ziff. i vor, dass die Behörden des Bestimmungsmitgliedstaats, um die Prinzipien der Nähe und der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene zur Anwendung zu bringen, Maßnahmen ergreifen können, um die Verbringung von Abfällen allgemein oder teilweise zu verbieten oder um gegen jede Verbringung Einwand zu erheben, bzw. gegen geplante Verbringungen mit Gründen zu versehene Einwände erheben können.
67. Daraus folgt, dass ein Mitgliedstaat, der darauf verzichtet hat, gemäß Art. 4 Abs. 3 Buchst. a Ziff. i der Verordnung Nr. 253/93 Maßnahmen zu ergreifen, um die Verbringung von Abfällen allgemein oder teilweise zu verbieten oder um gegen jede Verbringung Einwand zu erheben, bzw. gemäß Buchst. b Ziff. i dieser Vorschrift gegen eine bestimmte Verbringung keine mit Gründen v ersehenen Einwände erhoben hat, in seinem Hoheitsgebiet keine auf das Prinzip der Nähe und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene gestützten Beschränkungen oder Begrenzungen des freien Verkehrs von verbrachten Abfällen vorsehen kann (vgl. in diesem Sinne zur Richtlinie 84/631 Urteil Wallonische Abfälle, Randnrn. 20 und 21).
68. Ein solcher Fall liegt vor, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats, wie im Ausgangsverfahren, die Verbringung von Abfällen aus einem anderen Mitgliedstaat in ihr Hoheitsgebiet nach den Art. 3 bis 5 der Verordnung Nr. 259/93 genehmigen.
69. Darüber hinaus betrafen die Ausführungen in den Randnrn. 34 bis 36 des Urteils Wallonische Abfälle nicht die Prüfung einer steuerlichen Maßnahme anhand von Art. 95 EWG-Vertrag, sondern die Frage, ob eine nationale Maßnahme, die eine Beschränkung des freien Verkehrs von Abfällen im Sinne des Art. 30 EWG-Vertrag (dann Art. 30 EG-Vertrag, jetzt nach Änderung Art. 28 EG) darstellte, sich mit dem zwingenden Erfordernis des Umweltschutzes rechtfertigen ließ (vgl. Urteil Wallonische Abfälle, Randnrn. 29 bis 34).
70. Was schließlich die von der österreichischen Regierung geltend gemachte faktische Unmöglichkeit angeht, Altlasten oder Verdachtsflächen auf dem Gebiet anderer Mitgliedstaaten zu erfassen, so ist daran zu erinnern, dass praktische Schwierigkeiten die Erhebung inländischer Abgaben nicht rechtfertigen können, durch die aus anderen Mitgliedstaaten stammende Waren diskriminiert werden (Urteile vom 23. Oktober 1997, Kommission/Griechenland, Randnr. 47, und Outokumpu, Randnr. 38).
71. Zwar kann es sich für die österreichischen Behörden in der Tat als äußerst schwierig erweisen, sich zu vergewissern, dass die in anderen Mitgliedstaaten gelegenen Flächen, von denen die nach Österreich eingeführten Abfälle stammen, den in den fraglichen österreichischen Rechtsvorschriften aufgestellten Voraussetzungen für eine Einordnung als Altlast oder Verdachtsfläche entsprechen, doch ist in diesen Vorschriften nicht einmal für den Einführer die Möglichkeit vorgesehen, diesen Nachweis zu führen, um in den Genuss der Befreiung zu gelangen, die für Abfälle gilt, die von österreichischen Altlasten oder Verdachtsflächen stammen (vgl. in diesem Sinne Urteil Outokumpu, Randnr. 39).
72. Darüber hinaus verpflichtet Art. 90 EG die Mitgliedstaaten zwar grundsätzlich nicht dazu, die objektiv gerechtfertigten Differenzierungen abzuschaffen, die nach nationalen Rechtsvorschriften zwischen den inländischen Steuern auf einheimische Erzeugnisse bestehen; anders verhält es sich jedoch, wenn die Abschaffung die einzige Möglichkeit ist, eine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung der eingeführten Erzeugnisse zu vermeiden (Urteile vom 8. Januar 1980, Kommission/Italien, 21/79, Slg. 1980, 1, Randnr. 16, und Outokumpu, Randnr. 40).
73. Nach alledem ist auf den ersten Teil der Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 90 Abs. 1 EG einer nationalen Abgabenvorschrift wie § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG entgegensteht, die das Ablagern von bei der Sanierung oder Sicherung inländischer Altlasten und Verdachtsflächen anfallenden Abfällen von der Abgabe auf das langfristige Ablagern von Abfällen auf inländischen Deponien ausnimmt, diese Befreiung für das Ablagern von bei der Sanierung oder Sicherung von Flächen in anderen Mitgliedstaaten anfallenden Abfällen aber ausschließt.
Zur Auslegung der Art. 10 EG, 12 EG und 49 EG
74. In Anbetracht der Antwort des Gerichtshofs auf den ersten Teil der Vorlagefrage erübrigt sich eine Auslegung der Art. 10 EG, 12 EG und 49 EG.
Kosten
75. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
Art. 90 Abs. 1 EG steht einer nationalen Abgabenvorschrift wie § 3 Abs. 2 Z 1 des Altlastensanierungsgesetzes vom 7. Juni 1989 entgegen, die das Ablagern von bei der Sanierung oder Sicherung inländischer Altlasten und Verdachtsflächen anfallenden Abfällen von der Abgabe auf das langfristige Ablagern von Abfällen auf inländischen Deponien ausnimmt, diese Befreiung für das Ablagern von bei der Sanierung oder Sicherung von Flächen in anderen Mitgliedstaaten anfallenden Abfällen aber ausschließt.