62014CC0248_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Care sunt condițiile de exercitare a competenței Comisiei, precum și limitele competenței acesteia de a solicita, printr‑o decizie, întreprinderilor să îi furnizeze informații în cadrul unei investigații privind posibile încălcări ale normelor de concurență ale Uniunii?
2. Acestea sunt în esență problemele centrale ridicate prin intermediul recursului formulat de Schwenk Zement KG (denumită în continuare „Schwenk Zement” sau „recurenta”) împotriva hotărârii Tribunalului în care acesta din urmă a respins parțial acțiunea în anulare îndreptată împotriva unei decizii a Comisiei adoptate în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003(2), decizie prin care se solicita acestei societăți să furnizeze o cantitate considerabilă de informații.
3. Probleme în mare parte similare sunt dezbătute de asemenea în alte trei recursuri formulate de alte societăți care își desfășoară activitatea pe piața cimentului împotriva a trei hotărâri ale Tribunalului, în care această instanță a respins de asemenea, în cea mai mare parte, criticile formulate de acestea împotriva unor decizii ale Comisiei, echivalente celei atacate de Schwenk Zement. Vom prezenta astăzi concluziile noastre și în aceste alte trei cauze(3) . Prezentele concluzii trebuie, așadar, să fie coroborate cu concluziile menționate.
I – Cadrul juridic
4. Considerentul (23) al Regulamentului nr. 1/2003 prevede:
„Comisia ar trebui împuternicită, în cadrul Comunității, să solicite furnizarea informațiilor necesare pentru a identifica orice acorduri, decizii sau practici concertate interzise de [articolul 101 TFUE] sau orice abuz de poziție dominantă interzis de [articolul 102 TFUE]. Atunci când se conformează unei decizii a Comisiei, întreprinderile nu pot fi forțate să recunoască că au comis o încălcare, dar sunt obligate, în orice situație, să răspundă la întrebări factuale și să furnizeze documente, chiar dacă aceste informații pot fi folosite pentru a stabili împotriva lor sau a altei întreprinderi existența unei încălcări.”
5. Articolul 18 („Solicitările de informaţii”) din Regulamentul nr. 1/2003, în partea relevantă, prevede:
„(1) Pentru a‑și îndeplini îndatoririle atribuite prin prezentul regulament, Comisia poate, printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, să solicite întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să‑i furnizeze toate informațiile necesare.
(2) Atunci când trimite o simplă cerere de informații unei întreprinderi sau unei asociații de întreprinderi, Comisia indică temeiul juridic și scopul acestei cereri, precizează informațiile solicitate și stabilește un termen în care trebuie furnizate informațiile, precum și sancțiunile prevăzute la articolul 23 pentru furnizarea de informații inexacte sau care induc în eroare.
(3) Atunci când Comisia solicită, printr‑o decizie, întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să furnizeze informații, ea indică temeiul juridic și scopul cererii, precizează informațiile solicitate și stabilește termenul în care acestea trebuie furnizate. Comisia indică, de asemenea, sancțiunile prevăzute la articolul 23 și indică sau aplică sancțiunile prevăzute la articolul 24. Comisia indică de asemenea și dreptul de a ataca decizia la Curtea de Justiție.
[…]”
II – Istoricul cauzei
6. În cursul anilor 2008 și 2009, Comisia a efectuat, în temeiul articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003, o serie de inspecții în incintele mai multor societăți active în sectorul cimentului. Aceste inspecții au fost urmate, în cursul anilor 2009 și 2010, de o serie de solicitări de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003. Incintele societății Schwenk Zement nu au fost verificate, iar aceasta nici nu a primit vreo solicitare de informații.
7. Prin scrisoarea din 19 noiembrie 2010, Comisia a informat Schwenk Zement despre intenția sa de a‑i adresa o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și i‑a comunicat proiectul de chestionar pe care intenționa să îl anexeze la această decizie. Schwenk Zement a prezentat Comisiei observaţiile sale cu privire la acest proiect de chestionar la 6 decembrie 2010.
8. În aceeași zi, Comisia a informat Schwenk Zement că a decis să iniţieze proceduri în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 şi al articolului 2 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004(4) în privinţa sa, precum şi în privinţa altor şapte societăţi, pentru pretinse încălcări ale articolului 101 TFUE vizând restricţii la import în SEE din ţări din afara SEE, împărţirea pieţelor, coordonări ale preţurilor şi practici anticoncurenţiale conexe pe piaţa cimentului şi pe pieţele produselor conexe.
9. La 30 martie 2011, Comisia a adoptat Decizia C(2011) 2361 final privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 (cazul 39520 – ciment şi produse conexe) (denumită în continuare „decizia atacată”).
10. În decizia atacată, Comisia a menționat că, în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003, pentru a‑și îndeplini îndatoririle atribuite prin regulamentul menționat, poate, printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, să solicite întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi să îi furnizeze toate informațiile necesare [considerentul (3) al deciziei atacate]. După ce a subliniat că Schwenk Zement fusese informată despre intenţia Comisiei de a adopta o decizie conform articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 şi că aceasta îşi prezentase observaţiile cu privire la proiectul de chestionar [considerentele (4) și (5) ale deciziei atacate], Comisia a solicitat recurentei, prin decizie, să răspundă la chestionarul care figurează în anexa I la decizia atacată. În special, anexa I conţinea 94 de pagini şi cuprindea 11 serii de întrebări. Instrucţiunile privind răspunsurile la acest chestionar figurau în anexa II, în timp ce modelele de răspuns care trebuiau utilizate figurau în anexa III.
11. De asemenea, Comisia a atras atenția asupra presupuselor încălcări [considerentul (2) al deciziei atacate], pe care le‑a descris după cum urmează: „[p]resupusele încălcări privesc restricţii ale fluxurilor comerciale în Spaţiul Economic European (SEE), inclusiv restricții la import în SEE din țări din afara SEE, împărțirea piețelor, coordonări ale prețurilor și practici anticoncurențiale conexe pe piața cimentului și pe piețele produselor conexe”. Referindu‑se la natura și la cantitatea informațiilor solicitate, precum și la gravitatea presupuselor încălcări ale normelor de concurență, Comisia a apreciat că se impunea să se acorde societății Schwenk Zement un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni pentru primele zece serii de întrebări și de două săptămâni pentru cea de a unsprezecea [considerentul (8) al deciziei atacate].
12. Dispozitivul deciziei atacate are următorul cuprins:
„Articolul 1
Schwenk Zement KG, împreună cu filialele sale situate în UE şi controlate direct sau indirect de ea, va furniza informaţiile menţionate în anexa I la prezenta decizie, sub forma solicitată în anexa II şi în anexa III la aceasta din urmă, cu un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni pentru întrebările 1-10 și de două săptămâni pentru întrebarea 11, calculat de la data notificării prezentei decizii. Toate anexele fac parte integrantă din prezenta decizie.
Articolul 2
Schwenk Zement KG, împreună cu filialele sale situate în UE şi controlate direct sau indirect de ea, este destinatara prezentei decizii.”
13. Ulterior primirii deciziei atacate, Schwenk Zement a solicitat o prelungire a termenului de răspuns aplicabil celei de a unsprezecea serii de întrebări. Această cerere a fost respinsă de Comisie.
14. La 18 aprilie, la 5 mai 2011 şi, respectiv, la 27 iunie 2011, Schwenk Zement a furnizat răspunsurile sale la chestionarul trimis de Comisie.
III – Procedura în faţa Tribunalului şi hotărârea atacată
15. Prin cererea introductivă depusă la 10 iunie 2011, Schwenk Zement a solicitat Tribunalului anularea deciziei atacate.
16. Prin Hotărârea din 14 martie 2014 pronunțată în cauza Schwenk Zement/Comisia, T‑306/11 (denumită în continuare „hotărârea atacată”)(5), Tribunalul: (i) a anulat Decizia C(2011) 2367 final a Comisiei din 30 martie 2011 privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului (cazul 39520 – ciment și produse conexe) în ceea ce privește cea de a unsprezecea serie de întrebări din chestionarul care figurează în anexa I la aceasta, (ii) a obligat Schwenk Zement să suporte două treimi din propriile cheltuieli de judecată, precum și să plătească două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană și a obligat Comisia să suporte o treime din propriile cheltuieli de judecată, precum și să plătească o treime din cheltuielile de judecată efectuate de Schwenk Zement și (iii) a respins acțiunea în rest.
IV – Procedura în faţa Curţii şi concluziile părţilor
17. În recursul său, depus la Curte la 22 mai 2014, Schwenk Zement solicită Curții:
– anularea hotărârii pronunțate în cauza T‑306/11;
– anularea în totalitate a Deciziei C(2011) 2367 final a Comisiei privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 (cazul 39520 – ciment și produse conexe);
– în subsidiar, trimiterea cauzei la Tribunal în vederea pronunțării unei noi hotărâri;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanță și în recurs.
18. La rândul său, Comisia solicită Curții:
– respingerea recursului;
– în subsidiar, în ipoteza în care Curtea ar anula hotărârea pronunțată în cauza T‑306/11, respingerea acțiunii;
– obligarea Schwenk Zement la plata cheltuielilor de judecată.
19. Schwenk Zement și Comisia au prezentat observații orale în ședința desfășurată la 3 iunie 2015.
V – Aprecierea motivelor de recurs
20. Schwenk Zement invocă trei motive de recurs. În linii mari, aceste motive de recurs privesc aspectul dacă Tribunalul a interpretat în mod corect competența Comisiei de a solicita informații în temeiul Regulamentului nr. 1/2003.
21. Principalele dispoziții legislative și jurisprudența relevante cu privire la competența Comisiei de a solicita informații sunt analizate în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement AG/Comisia(6), prezentate tot astăzi.
22. Acesta este contextul în care vom analiza acum motivele de recurs invocate de recurentă.
A – Proporționalitatea în ceea ce privește alegerea instrumentului juridic
1. Argumentele părților
23. Prin intermediul primelor două motive de recurs ale sale, care pot fi examinate împreună, recurenta reproșează Tribunalului faptul că a statuat că prin adoptarea unei decizii de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia nu a încălcat principiul proporționalității.
24. Prin intermediul primului său motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 45-55 din hotărârea atacată, recurenta susține că Tribunalul nu a ținut seama de relația ierarhică dintre cele două tipuri de instrumente prevăzute de articolul 18: Comisia poate recurge la o decizie obligatorie numai atunci când are motive întemeiate să considere că o simplă cerere de informații nu și‑ar atinge scopul, din cauza faptului că destinatarul se poate să nu fie dispus să colaboreze.
25. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 51-55 din hotărârea atacată, recurenta susține că Tribunalul a încălcat principiul proporționalității, deoarece și‑a întemeiat constatările pe trimiteri generice la piețele și la întreprinderile interesate de solicitarea de informații, în loc să aprecieze situația specifică proprie recurentei. Mai precis, aceasta susține că Tribunalul nu a luat în considerare faptul că recurenta declarase Comisiei, chiar mai înainte ca decizia atacată să fi fost adoptată, că era dispusă să facă tot ce îi stătea în putere pentru a răspunde la chestionar cât mai complet și mai rapid posibil.
26. Comisia susține că aceste motive de recurs trebuie să fie respinse.
2. Apreciere
27. Primul motiv de recurs ridică problema dacă există o ierarhie sau o ordine cronologică intrinsecă între cele două tipuri de instrumente prevăzute de articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 și care sunt condițiile în care Comisia trebuie să recurgă la unul sau la celălalt dintre aceste instrumente.
28. De la bun început, pare util să reamintim că Regulamentul (CEE) nr. 17(7) prevedea în mod expres o procedură în două etape în ceea ce privește solicitările de informații în temeiul regimului respectiv: Comisia era ținută să trimită o simplă cerere înainte de a putea emite o decizie obligatorie(8) .
29. Însă Regulamentul nr. 1/2003, care a înlocuit Regulamentul nr. 17, elimină această procedură în două etape. Articolul 18 alineatul (1) din noul regulament prevede astfel că Comisia poate „printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie” să solicite întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să furnizeze informațiile necesare investigațiilor sale.
30. Alegerea legiuitorului Uniunii de a modifica textul dispoziției relevante pare, așadar, deosebit de semnificativă în această privință(9) . Nimic din cuprinsul noii dispoziții nu indică faptul că există o anumită ierarhie sau cronologie între cele două instrumente. În special, utilizarea conjuncției „sau” denotă faptul că revine Comisiei, în fiecare caz, sarcina de a alege instrumentul pe care aceasta îl consideră cel mai adecvat pentru desfășurarea cu succes a investigației sale, în funcție de împrejurările cauzei(10) .
31. Aceste împrejurări includ nu doar disponibilitatea întreprinderii în cauză de a colabora la investigație, ci și, încă și mai important, probabilitatea ca întreprinderea să colaboreze în mod efectiv și să procedeze astfel în termenul stabilit de Comisie. Rolul întreprinderii în cauză (de exemplu, cel de presupus membru al unei înțelegeri, de „informator”, de victimă a unei înțelegeri sau de simplu terț) poate fi relevant în cadrul acestei aprecieri. Existența unor posibile motive care să justifice acționarea cu celeritate poate de asemenea să contribuie la orientarea alegerii Comisiei spre unul sau spre celălalt dintre instrumentele prevăzute la articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003.
32. Prin urmare, nu suntem de acord cu recurenta în privința faptului că Comisia poate să adopte o decizie obligatorie numai atunci când are motive întemeiate să considere că o simplă cerere de informații nu și‑ar atinge scopul din cauza faptului că destinatarul poate să nu fie dispus să colaboreze. Pot exista și alte motive care să determine Comisia să adopte imediat o decizie în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Comisia beneficiază de o largă marjă de apreciere în această privință(11) .
33. Acestea fiind spuse, în principiu, se poate concepe faptul că, în anumite circumstanțe, alegerea Comisiei de a face uz de o decizie obligatorie (care comportă de asemenea un risc sporit de sancțiuni), în loc de o simplă cerere, poate încălca principiul proporționalității(12) . Astfel, acest principiu, după cum a subliniat Tribunalul, impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de aceste acte; atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(13) .
34. Totuși, în prezenta cauză, nu considerăm că Comisia avea de ales între două instrumente diferite (o simplă cerere și o decizie obligatorie) care erau la fel de adecvate pentru realizarea obiectivului urmărit.
35. În primul rând, recurenta nu a invocat argumente care să pună în discuție problema proporționalității deciziei Comisiei de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Simplul fapt că înainte de adoptarea deciziei atacate recurenta a informat Comisia că era dispusă să facă tot ce îi stătea în putere pentru a răspunde la întrebările Comisiei cât mai complet și mai rapid posibil sau faptul că (spre deosebire de celelalte întreprinderi investigate) Schwenk Zement nu primise nicio cerere de informații anterioară în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 nu este suficient, în opinia noastră, pentru a dovedi lipsa proporționalității.
36. În al doilea rând, astfel cum a explicat Comisia în ședință, aceasta avea un motiv specific pentru care a decis să trimită, în același timp, o cerere de informații în principiu identică, în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, tuturor întreprinderilor suspectate de participare la pretinsele încălcări. Conținutul informațiilor solicitate prin decizia atacată consta în date pe care Comisia le solicitase de la toate aceste întreprinderi pentru a face o comparație între aceste date(14) . Comisia putea face o comparație valabilă numai dacă informațiile solicitate erau furnizate la aproximativ același moment și numai dacă erau exacte și complete. Erorile sau întârzierile, provenite fie și numai de la singur respondent, ar fi însemnat că comparația preconizată de Comisie nu ar fi fost posibilă sau, în orice caz, nu ar fi fost suficient de fiabilă.
37. În aceste condiții, Comisia era îndreptățită să considere că adoptarea unei decizii obligatorii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 era cel mai bun mijloc de a se asigura că informațiile solicitate erau cât mai complete și mai corecte posibil și că urmau să fie prezentate în termenul dorit.
38. În plus, nu considerăm că se poate reproșa Tribunalului faptul că și‑a întemeiat constatările cu privire la acest aspect pe trimiteri generice, fără a aprecia situația specifică a recurentei. Astfel, Tribunalul a luat în considerare, în analiza sa, tipul de investigație desfășurată de Comisie și numărul întreprinderilor implicate(15), precum și cantitatea de informații solicitate de la recurentă(16) .
39. Pentru ansamblul acestor motive, nu considerăm că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a statuat că Comisia nu a încălcat principiul proporționalității prin adoptarea unei decizii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, în locul unei simple cereri în temeiul articolului 18 alineatul (2) din același regulament.
40. În consecință, primul și cel de al doilea motiv de recurs ale recurentei trebuie să fie anulate.
B – Motivare
1. Argumentele părților
41. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 18-44 din hotărârea atacată, Schwenk Zement invocă o încălcare a principiului potrivit căruia actele Uniunii trebuie să conțină o motivare suficientă, din dublă perspectivă. Pe de o parte, Tribunalul ar fi încălcat atât articolul 18 din Regulamentul 1/2003, cât și articolul 296 TFUE atunci când a statuat că decizia atacată era suficient motivată. La rândul său, acest lucru a condus la încălcarea principiului proporționalității, întrucât împrejurarea dacă solicitarea de informații avea sau nu avea un caracter proporțional, în lipsa vreunei descrieri mai detaliate a scopului investigației, era imposibil de verificat. Pe de altă parte, hotărârea atacată este de asemenea viciată de o motivare necorespunzătoare: motivele pentru care au fost respinse argumentele invocate de recurentă cu privire la acest aspect au fost expuse doar succint.
42. Comisia susține că acest motiv de recurs trebuie să fie respins. Aceasta subliniază că procedura se afla încă într‑o fază preliminară atunci când a fost adoptată decizia atacată. O solicitare de informații nu poate conține gradul de detaliere care se impune pentru deciziile adoptate la sfârșitul investigației, astfel cum este comunicarea privind obiecțiunile. Comisia susține în plus că cel de al doilea aspect al motivului de recurs este inadmisibil în măsura în care recurenta nu explică cu claritate care aspecte ale raționamentului Tribunalului nu sunt suficient de detaliate.
2. Apreciere
43. Mai întâi, trebuie să precizăm că, în opinia noastră, obiecțiile invocate de Comisie împotriva celui de al doilea aspect al prezentului motiv de recurs sunt întemeiate. Prin intermediul acestui aspect al motivului de recurs, recurenta invocă o motivare insuficientă în hotărârea atacată. Însă nici recursul său, nici observațiile sale orale nu identifică, cu precizia necesară, aspectele acestei hotărâri care formează conținutul obiecției și motivele concrete care stau la baza acestei obiecții. Recurenta se limitează să susțină că hotărârea atacată este prea „succintă” atunci când abordează motivul invocat de aceasta referitor la motivarea din decizia atacată.
44. Un astfel de argument este evident insuficient pentru a permite Curții să efectueze un control al legalității hotărârii atacate. Este aproape ironic faptul că recurenta se plânge de caracterul succint al hotărârii atacate, în timp ce recursul său cu privire la acest aspect suferă de același inconvenient.
45. În orice caz, considerăm că hotărârea atacată conține, la punctele 18-44, o prezentare suficientă a motivelor pentru care Tribunalul a considerat că decizia atacată cuprindea o motivare suficientă.
46. În schimb, considerăm că primul aspect al celui de al treilea motiv invocat de Schwenk Zement, care privește motivarea cuprinsă în decizia atacată, este întemeiat.
47. Pentru început, am dori să reamintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea actelor adoptate de instituţiile Uniunii prevăzută la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză şi trebuie să menţioneze în mod clar şi neechivoc raţionamentul instituţiei care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoştinţă de temeiurile măsurii luate, iar instanţelor Uniunii să exercite controlul legalității acestor temeiuri. Cerinţa motivării trebuie apreciată în funcţie de toate împrejurările cauzei. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt şi de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condiţiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci şi în funcţie de contextul său, precum şi de ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă(17) .
48. În ceea ce priveşte deciziile de inspecţie în temeiul articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003, Curtea a confirmat recent că Comisia nu este obligată să comunice destinatarilor unor astfel de decizii toate informaţiile de care dispune cu privire la încălcările prezumate şi nici să realizeze o calificare juridică riguroasă a acestor încălcări, în măsura în care precizează cu claritate prezumţiile pe care intenţionează să le verifice. Deşi revine Comisiei sarcina de a indica în cel mai precis mod posibil ce anume se caută şi la ce elemente trebuie să se refere verificarea, nu este în schimb indispensabil să rezulte dintr‑o decizie de inspecţie o delimitare precisă a pieţei relevante şi nici calificarea juridică exactă a încălcărilor prezumate sau indicarea perioadei în cursul căreia ar fi fost comise aceste încălcări, cu condiţia ca decizia să conţină elementele esenţiale deja menţionate. Astfel, inspecţiile intervin de obicei la începutul investigației şi, în consecință, Comisia nu dispune încă, în această fază, de informaţii precise cu privire la aceste aspecte. Scopul inspecţiei este tocmai acela de a colecta probe referitoare la o încălcare prezumată, astfel încât Comisia să fie în măsură să verifice temeinicia suspiciunilor sale şi să facă o apreciere juridică mai precisă(18) .
49. Considerăm că aceste principii sunt aplicabile mutatis mutandis şi deciziilor de solicitare de informaţii adresate în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Evident, ambele tipuri de acte urmăresc acelaşi obiectiv şi constau într‑o activitate de colectare a elementelor de fapt. Deşi nu sunt formulate în termeni identici, relativa asemănare a celor două dispoziţii ar părea de asemenea să susțină interpretarea lor uniformă(19) .
50. În acest context, întrebarea esenţială este dacă Tribunalul a examinat în mod corect caracterul suficient al motivării cuprinse în decizia atacată. Cu alte cuvinte, problema este următoarea: având în vedere stadiul procedurii în care a fost adoptată decizia atacată, este motivarea în cauză suficient de clară, pe de o parte, pentru a permite destinatarului să îşi exercite dreptul la apărare şi să evalueze obligaţia sa de colaborare cu Comisia și, pe de altă parte, pentru a permite exercitarea controlului jurisdicţional de către instanţele Uniunii?
51. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare ar trebui să fie negativ.
52. La punctul 37 din hotărârea atacată, Tribunalul constată că motivarea din decizia atacată a fost redactată „în termeni foarte generali care ar fi meritat să fie preciși și, prin urmare, [pot fi criticați] în această privință”. În opinia noastră, acest fapt poate fi cu greu contestat: trei aspecte importante ale motivării nu sunt de fapt suficient de detaliate. Ne referim în special la descrierea încălcărilor prezumate, la întinderea geografică a acestora și la produsele vizate de încălcări.
53. În ceea ce priveşte încălcările prezumate, considerentul (2) al deciziei atacate prevede: „[p]resupusele încălcări privesc restricţii ale fluxurilor comerciale […], inclusiv restricţii la import […], împărţirea pieţelor, coordonări ale preţurilor şi practici anticoncurenţiale conexe”. Această descriere a eventualelor încălcări pare nu numai destul de vagă („restricţii ale fluxurilor comerciale”, „inclusiv restricţii la import”), ci şi atotcuprinzătoare („practici anticoncurenţiale conexe”). Referirea la „împărţirea pieţelor” şi la „coordonări ale preţurilor”,
fiind atât de generală, nu reușește să delimiteze cu mai mare precizie natura comportamentului suspectat de Comisie. De altfel, cele mai multe înțelegeri includ elemente de împărţire a pieţelor şi de stabilire a preţurilor. În practică, marea majoritate a tipurilor de acorduri interzise de articolul 101 TFUE pare a fi cuprinsă de această descriere.
54. În ceea ce priveşte întinderea geografică a încălcărilor prezumate, decizia atacată menţionează restricţii ale fluxurilor comerciale în SEE, inclusiv restricţii la import în SEE din ţări din afara SEE. Este adevărat că întinderea geografică a pieţei relevante nu trebuie să fie precizată într‑o decizie în temeiul articolului 18(20), totuși ar fi trebuit să fie posibilă o anumită referire la cel puţin unele dintre ţările afectate. În special, nu este clar dacă piaţa posibil afectată cuprinde întreg SEE sau doar părți din acesta şi, în caz afirmativ, care anume.
55. În sfârşit, decizia atacată este încă și mai vagă atunci când este vorba să clarifice care sunt produsele care fac obiectul investigaţiei. În practică, doar cimentul este identificat drept produs relevant, din moment ce, – în ceea ce priveşte restul produselor –, decizia se referă la „pieţele produselor conexe [cimentului]”. Din nou, această descriere nu este numai extrem de vagă, (cât de strâns „conexe” cimentului trebuie să fie produsele?), ci și acoperă, potenţial, toate tipurile de produse care formează obiectul de activitate al recurentei (în calitate de vânzător sau de cumpărător).
56. Potrivit Tribunalului(21), lipsa detaliilor din decizia atacată este parțial remediată de faptul că aceasta face trimitere în mod explicit la decizia Comisiei de deschidere a procedurii, care conţine informaţii suplimentare cu privire la întinderea geografică a prezumțiilor privind săvârșirea încălcării, precum şi la tipul de produse vizate.
57. În acest context, s‑ar putea pune la îndoială dacă o astfel de interpretare coroborată a celor două decizii ar trebui să fie permisă.
58. În opinia noastră, actele Uniunii prin care se impun obligaţii care afectează sfera privată a particularilor sau a întreprinderilor şi care, în cazul în care nu sunt respectate, comportă riscul unor sancţiuni financiare substanțiale trebuie, în principiu, să cuprindă o motivare de sine stătătoare(22) . Astfel, este important să se dea posibilitatea acestor particulari sau întreprinderi să înţeleagă motivele care stau la baza unui astfel de act fără un efort de interpretare excesiv(23), astfel încât aceştia să îşi poată exercita drepturile efectiv şi în timp util. Acest lucru este valabil mai ales pentru actele care cuprind trimiteri explicite la acte anterioare care conţin o motivare diferită. Orice diferenţă semnificativă între cele două acte poate fi o sursă de incertitudine pentru destinatar.
59. În pofida afirmațiilor de mai sus, considerăm că, cu titlu de excepţie, în prezenta cauză, Tribunalul a afirmat în mod corect că motivarea din decizia atacată poate fi coroborată cu motivarea cuprinsă în decizia de deschidere a procedurii. Cele două decizii au fost adoptate în cadrul aceleiaşi investigaţii şi, în mod evident, au ca obiect aceleaşi încălcări prezumate. De asemenea, ele au fost adoptate într‑o perioadă scurtă. Și mai important, nu pare să existe nicio diferenţă semnificativă între motivările cuprinse în cele două decizii. Prin urmare, considerăm că, în speţă, prima decizie ar putea fi considerată „context” al celei de a doua decizii, de care destinatarul acesteia nu putea să nu aibă cunoștință(24) .
60. Totuși, dacă este adevărat că prima decizie cuprindea detalii mai semnificative cu privire la întinderea geografică a încălcărilor prezumate (enumerând statele membre potențial afectate), aceasta nu era la fel de precisă în ceea ce priveşte natura acestor încălcări şi produsele vizate. În special, explicaţia dată noţiunii „ciment şi produse conexe”, cuprinsă într‑o notă de subsol a paginii 4 din această decizie, acoperă o potențială gamă de produse foarte largă şi eterogenă.
61. Acestea fiind spuse, considerăm că faptul că o motivare este posibil să fie prea generală sau oarecum vagă cu privire la anumite aspecte nu conduce la o lipsă de validitate dacă restul deciziei permite destinatarului acesteia şi instanţelor Uniunii să înţeleagă cu suficientă precizie ce informaţii caută Comisia şi care sunt temeiurile măsurii luate(25) . Astfel, chiar dacă numai indirect sau implicit, conținutul întrebărilor adresate poate aduce clarificări suplimentare cu privire la o motivare care este posibil să fi fost redactată fără precizia necesară. În fond, anumite întrebări foarte precise şi specifice dezvăluie în mod inevitabil obiectul investigaţiei desfășurate de Comisie. Acest lucru ni se pare valabil mai ales în ceea ce privește actele adoptate într‑un stadiu incipient al procedurii, când obiectul investigaţiei nu este în întregime şi definitiv stabilit şi, în realitate, poate să fie necesar să fie restrâns sau extins pe viitor, ca urmare a informaţiilor colectate ulterior.
62. În prezenta cauză însă, este valabil de fapt contrariul. Întrebările adresate întreprinderii Schwenk Zement sunt extraordinar de numeroase şi acoperă tipuri de informaţii foarte diverse. În opinia noastră, este extrem de dificil să se identifice un fir conductor între numeroasele întrebări cuprinse în chestionar(26) . În plus, unele dintre întrebări nu par a fi întru totul conforme cu ceea ce s‑a menționat în decizia anterioară de deschidere a procedurii: de exemplu, întrebările 3 şi 4 (care solicită o cantitate deosebit de importantă de informaţii privind o perioadă de zece ani) nu se limitează la statele membre identificate ca posibil vizate de decizia de deschidere a procedurii.
63. De altfel, în ipoteza în care firul conductor al unora dintre aceste întrebări ar fi reprezentarea completă a structurii de venituri și cheltuieli ale întreprinderii, care să permită Comisiei să o analizeze cu ajutorul metodelor econometrice (în comparație cu cele ale altor societăţi care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului), s‑ar putea pune la îndoială aspectul dacă o solicitare de informaţii atât de extinsă şi de atotcuprinzătoare este chiar adecvată în temeiul articolului 18. Cu excepţia cazului în care Comisia ar fi în posesia unor indicii concrete care să permită stabilirea existenței unui comportament criticabil, pentru care o astfel de analiză ar putea furniza sprijinul necesar, o astfel de solicitare de informaţii ar părea mai adecvată pentru o investigaţie sectorială în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 1/2003.
64. În aceste condiţii, suntem de acord cu recurenta că scopul solicitării de informaţii adresate de Comisie nu a fost suficient de precis şi de lipsit de ambiguitate. Prin urmare, a fost extrem de dificil pentru această întreprindere să înţeleagă încălcările prezumate, astfel încât să evalueze întinderea obligaţiei sale de colaborare cu Comisia şi, eventual, să îşi exercite dreptul la apărare, refuzând de exemplu să răspundă la întrebările pe care le considera nelegale. Aceasta cu atât mai mult cu cât anumite întrebări vizau informaţii care nu erau pur factuale şi care cuprindeau o judecată de valoare(27), iar alte întrebări erau relativ vagi(28) . Acestea fiind spuse, în ceea ce priveşte aceste întrebări, riscul de a furniza răspunsuri autoincriminatoare nu putea fi exclus cu uşurinţă de recurentă(29) .
65. Această lipsă de detalii nu poate, astfel cum pretinde Comisia, să fie justificată prin faptul că decizia atacată a fost adoptată într‑un stadiu incipient al investigaţiei. Astfel, această decizie a fost emisă la aproape trei ani după începerea investigaţiei. În această perioadă, au avut loc o serie de inspecţii şi au fost emise deja de Comisie cereri foarte detaliate de informaţii, la care întreprinderile în cauză au răspuns. Chiar dacă aceste inspecții și cereri de informații nu vizau întreprinderea Schwenk Zement, investigația se afla, după toate probabilitățile, într‑un stadiu relativ avansat în momentul în care Comisia a adoptat decizia atacată. În fapt, cu câteva luni înainte de adoptarea deciziei atacate, Comisia a considerat că a obținut suficiente elemente pentru a iniţia o procedură în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 şi al articolului 2 din Regulamentul nr. 773/2004 și în privința Schwenk Zement. Aceste elemente ar fi trebuit să permită Comisiei să furnizeze o motivare mai detaliată în decizia atacată.
66. Suntem de acord cu Comisia că gradul de precizie necesar într‑o motivare depinde printre altele de informaţiile de care dispune Comisia la momentul adoptării unei decizii în temeiul articolului 18(30) . Totuşi, în opinia noastră, aceasta implică în mod obligatoriu faptul că o motivare care ar putea fi acceptabilă în ceea ce priveşte o decizie adoptată la începutul unei investigaţii [de exemplu, o decizie prin care se solicită unei întreprinderi să se supună unei inspecţii în temeiul articolului 20 sau chiar prima decizie de solicitare de informaţii în temeiul articolului 18 alineatul (3)] ar putea să nu fie la fel de acceptabilă în ceea ce priveşte o decizie adoptată într‑un stadiu mult mai avansat al investigaţiei, atunci când Comisia deţine mai multe informaţii cu privire la încălcările prezumate.
67. În aceste condiţii, considerăm nescuzabil faptul că, în pofida tuturor informaţiilor colectate de Comisie în cursul primilor ani ai investigației sale şi în pofida eforturilor semnificative necesare pentru adoptarea deciziei atacate, Schwenk Zement nu fusese informată cu privire la obiectul exact al investigaţiei Comisiei.
68. În plus, considerăm că recurenta susține în mod întemeiat că exercitarea de către instanţele Uniunii a controlului jurisdicțional al legalităţii deciziei atacate a fost în mod semnificativ îngreunată. Astfel cum am explicat mai detaliat în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement(31), având în vedere raritatea informaţiilor cu privire la încălcările prezumate cuprinse în decizia atacată (chiar şi atunci când este analizată în contextul deciziei de deschidere a procedurii), este dificil pentru Curte să verifice îndeplinirea cerinței caracterului necesar și a cerinței proporționalității cererii(32) . În ceea ce privește primul element, Curtea trebuie să aprecieze dacă corelația dintre încălcarea prezumată și informațiile solicitate este suficient de strânsă pentru a justifica solicitarea Comisiei. În ceea ce privește cea din urmă cerință, Curtea trebuie să determine dacă eforturile pretinse unei întreprinderi sunt sau nu sunt justificate de interesul public, precum și dacă nu sunt excesive.
69. Pentru aceste motive, considerăm că Tribunalul a interpretat şi a aplicat în mod greșit articolul 296 TFUE şi articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 în ceea ce priveşte motivarea necesară într‑o decizie de solicitare de informaţii. Hotărârea atacată trebuie, așadar, să fie anulată, în măsura în care Tribunalul a statuat, pentru motivele indicate la punctele 18-44 din această hotărâre, că decizia atacată cuprindea o motivare suficientă.
VI – Consecințele aprecierii
70. Potrivit articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție, Curtea anulează decizia Tribunalului în cazul în care recursul este întemeiat. Curtea poate să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată. De asemenea, poate să trimită cauza Tribunalului.
71. Am concluzionat că cel de al treilea motiv de recurs invocat de recurentă ar trebui să fie admis, și, în consecință, hotărârea atacată ar trebui să fie respinsă.
72. În lumina informaţiilor de care dispunem şi a dezbaterilor desfăşurate în faţa Tribunalului şi a Curţii, considerăm că aceasta din urmă poate să soluţioneze ea însăşi pe fond litigiul de faţă.
73. În cererea sa introductivă depusă la Tribunal, recurenta a invocat cinci motive în susţinerea cererii sale de anulare a deciziei atacate.
74. În lumina consideraţiilor expuse mai sus, considerăm că decizia era nelegală deoarece nu cuprindea o motivare conformă cu articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul 1/2003 (a se vedea punctele 41-69 din prezentele concluzii) și cu articolul 296 TFUE. Această eroare juridică este, ea singură, suficientă pentru anularea întregii decizii. În consecinţă, considerăm că nu mai este necesar să se examineze dacă celelalte motive invocate de recurentă în primă instanţă au fost întemeiate.
VII – Cheltuieli de judecată
75. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curţii, partea care cade în pretenţii este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
76. În cazul în care Curtea este de acord cu aprecierea noastră cu privire la recurs, atunci, în conformitate cu articolele 137, 138 şi 184 din Regulamentul de procedură, Comisia trebuie să plătească cheltuielile de judecată corespunzătoare acestor proceduri, atât cele efectuate în primă instanţă, cât şi cele efectuate în recurs.
VIII – Concluzie
77. Având în vedere toate considerațiile precedente, propunem Curții:
– anularea Hotărârii Tribunalului din 14 martie 2014 pronunţate în cauza Schwenk Zement KG/Comisia, T‑306/11;
– anularea Deciziei C(2011) 2367 final a Comisiei din 30 martie 2011 privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului (cazul 39520 – ciment şi produse conexe);
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanță și în recurs.
(1) .
(2)
– Regulamentul Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurenţă prevăzute la articolele 81 şi 82 din tratat (JO 2003 L 1, p. 1, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediţie specială, 08/vol.  4, p. 269).
(3)
– HeidelbergCement/Comisia (C‑247/14 P), Cemex și alții/Comisia (C‑265/14 P), Buzzi Unicem/Comisia (C‑267/14 P) şi Italmobiliare/Comisia (C‑268/14 P).
(4)
– Regulamentul Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 și 82 din Tratatul CE (JO L 123, p. 18, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 242).
(5)
– EU:T:2014:123.
(6)
– C-247/14 P, punctele 22-28.
(7)
– Regulamentul Consiliului din 6 februarie 1962: primul regulament de punere în aplicare a articolelor 85 și 86 din Tratatul CEE (JO 1962 L 13, p. 204, Ediţie specială 08/vol. 1, p. 3).
(8)
– A se vedea articolul 11 alineatul (5) din Regulamentul nr. 17/62. A se vedea de asemenea Hotărârea National Panasonic/Comisia (136/79, EU:C:1980:169, punctul 10).
(9)
– Conform punctului 48 din hotărârea atacată.
(10)
– În acest sens, a se vedea prin analogie Hotărârile National Panasonic/Comisia (136/79, EU:C:1980:169, punctele 11 și 12) și Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punctul 77).
(11)
– A se vedea punctul 21 de mai sus din prezentele concluzii.
(12)
– Astfel cum a subliniat în mod corect Tribunalul la punctul 49 din hotărârea atacată.
(13)
– A se vedea punctul 47 din hotărârea atacată și jurisprudența citată.
(14)
– A se vedea de asemenea considerentele (4) și (6) ale deciziei atacate.
(15)
– Punctul 51 din hotărârea atacată.
(16)
– Punctul 53 din hotărârea atacată.
(17)
– A se vedea Hotărârea Nexans și Nexans France/Comisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punctele 31 și 32, precum și jurisprudența citată).
(18)
– Ibidem, punctele 34-37 și jurisprudența citată.
(19)
– Articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede că decizia „indică temeiul juridic şi scopul cererii, precizează informaţiile solicitate şi stabileşte termenul în care [informaţiile] trebuie furnizate”. Articolul 20 alineatul (3) din acelaşi regulament prevede că decizia „indică obiectul şi scopul inspecţiei, stabileşte data la care începe”.
(20)
– Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Nexans și Nexans France/Comisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punctele 35-38).
(21)
– Punctele 36 și 37 din hotărârea atacată.
(22)
– Potrivit Concluziilor avocatului general Léger prezentate în cauza BPB Industries şi British Gypsum/Comisia (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, punctul 22).
(23)
– Potrivit Concluziilor avocatului general Lenz prezentate în cauza SITPA, C‑27/90 (EU:C:1990:407, punctul 59).
(24)
– A se vedea jurisprudența citată la punctul 47 din prezentele concluzii.
(25)
– Conform Concluziilor avocatului general Kokott prezentate în cauza Nexans şi Nexans Franța/Comisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punctul 52)	.
(26)
– Pentru mai multe detalii, a se vedea punctul 46 din Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia, C-247/14 P.
(27)
– A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia, C-247/14 P, punctul 161.
(28)
– A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia, C-247/14 P, punctele 138-146.
(29)
– A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia, C-247/14 P, punctele 149-168.
(30)
– A se vedea Concluziile noastre prezentate în Hotărârea HeidelbergCement/Comisia, C-247/14 P, punctul 50.
(31)
– A se vedea punctele 52-54.
(32)
– Conform Concluziilor avocatului general Jacobs prezentate în cauza SEP/Comisia (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punctul 30).