62016CJ0667
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 6. junija 2018 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Skupna kmetijska politika – Financiranje od EKSRP – Uredba (ES) št. 1122/2009 – Podpora za razvoj podeželja – Neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti – Znižanja in izključitve – Seštevanje znižanj“
V zadevi C‑667/16,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (upravno pritožbeno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska) z odločbo z dne 20. decembra 2016, ki je na Sodišče prispela 23. decembra 2016, v postopku
M. N. J. P. W. Nooren,
J. M. F. D. C. Nooren,
dediča M. N. F. M. Noorna,
proti
Staatssecretaris van Economische Zaken,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev in S. Rodin (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: H. Saugmandsgaard Øe,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. novembra 2017,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za nizozemsko vlado M. Gijzen in M. K. Bulterman, agentki,
–
za Evropsko komisijo A. Bouquet in A. Sauka, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 21. februarja 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov od 70 do 72 Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih z navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL 2009, L 316, str. 65).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med M. N. J. P. W. in J. M. F. D. C. Nooren, ki sta dediča M. N. F. M. Noorna, na eni strani in Staatssecretaris van Economische Zaken (državni sekretar za gospodarstvo, Nizozemska) na drugi v zvezi z znižanjem kmetijskih pomoči zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti glede zaščite telet.
Pravni okvir
3
Člen 23 Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16), naslovljen „Znižanje ali izključitev [v] primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:
„Če predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji niso upoštevani kadar koli v danem koledarskem letu (v nadaljnjem besedilu: ‚zadevno koledarsko leto‘) in je zadevno neupoštevanje posledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren kmet, ki je predložil zahtevek za pomoč v zadevnem koledarskem letu, se celotni znesek neposrednih plačil, ki je bil ali naj bi bil odobren temu kmetu na podlagi uporabe členov 7, 10 in 11, zniža ali izključi v skladu s podrobnimi pravili iz člena 24.“
4
Člen 24 te uredbe, naslovljen „Podrobna pravila o znižanjih in izključitvah v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti“, določa:
„1.   Podrobna pravila za znižanja in izključitve iz člena 23 se določijo po postopku iz člena 141(2). V tej zvezi se upoštevajo resnost, obseg, trajnost in ponavljanje ugotovljenega neupoštevanja, pa tudi merila iz odstavkov 2, 3 in 4 tega člena.
2.   Če gre za malomarnost, odstotek znižanja ne sme presegati 5 %, v primeru ponavljajočega se neupoštevanja pa 15 %.
[…]
3.   Če gre za namerno povzročeno neupoštevanje, odstotek znižanja načeloma ne sme biti manjši od 20 % in se lahko povzpne do popolne izključitve iz ene ali več shem pomoči ter se uporablja eno ali več koledarskih let.
4.   V vsakem primeru skupni znesek znižanj in izključitev za eno koledarsko leto ne sme biti višji od skupnega zneska iz člena 23(1).“
5
Člen 70 Uredbe št. 1122/2009, naslovljen „Splošna načela in opredelitve“, v poglavju III, naslov IV, del II, naslovljenem „Ugotovitve v zvezi z navzkrižno skladnostjo“, v odstavku 6 določa:
„Kadar je bil ugotovljen več kot en primer neskladnosti v zvezi z različnimi akti ali standardi na istem področju navzkrižne skladnosti, se ti primeri za določitev znižanja v skladu s členom 71(1) in 72(1) štejejo za eno neskladnost.“
6
Člen 71, naslovljen „Uporaba znižanj v primeru malomarnosti“, v navedenem poglavju III Uredbe št. 1122/2009 določa:
„1.   Kadar je ugotovljena neskladnost zaradi malomarnosti kmeta, se brez poseganja v člen 77 uporabi znižanje. To znižanje je praviloma 3 % skupnega zneska iz člena 70(8).
Vendar se lahko plačilna agencija na podlagi ocene, ki jo pripravi pristojni kontrolni organ v ocenjevalnem delu poročila o kontroli v skladu s členom 54(1)(c), odloči za znižanje odstotka na 1 % ali njegovo povišanje na 5 % skupnega zneska ali v primerih iz drugega pododstavka člena 54(1)(c) se lahko odloči, da znižanja ne uvede.
[…]
6.   Če se ugotovi ponovljena neskladnost skupaj z drugo neskladnostjo ali z drugo ponovljeno neskladnostjo, se posledični odstotki znižanja seštejejo. Brez poseganja v tretji pododstavek odstavka 5 pa največje znižanje ne presega 15 % skupnega zneska iz člena 70(8).“
7
Člen 72, naslovljen „Uporaba znižanj in izključitev v primerih namerne neskladnosti“, v istem poglavju III te uredbe v odstavku 1 določa:
„Kadar je kmet ugotovljeno neskladnost povzročil namerno, je brez poseganja v člen 77 znižanje, ki ga je treba uporabiti za skupni znesek iz člena 70(8), praviloma 20 % tega skupnega zneska.
Plačilna agencija pa lahko na podlagi ocene, ki jo zagotovi pristojni kontrolni organ v ocenjevalnem delu poročila o kontroli v skladu s členom 54(1)(c), sklene znižati odstotek na ne manj kakor 15 % ali, kadar je to primerno, povišati odstotek do 100 % skupnega zneska.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
8
Živinorejec M. N. F. M. Nooren je zahteval neposredna plačila v obliki pomoči za leto 2011. V tem letu so nadzorniki Algemene Inspectiedienst (splošna inšpekcijska služba, Nizozemska) v svojih poročilih desetkrat ugotovili, da je M. N. F. M. Nooren kršil več obveznosti v zvezi z zaščito telet.
9
Državni sekretar za gospodarstvo je s sklepom z dne 18. septembra 2014 – potem ko je večkrat preračunal znižanje celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila odobrena upravičencu – to znižanje določil na 55 %.
10
V to znižanje je všteto, na eni strani, znižanje za 15 % zaradi različnih primerov neskladnosti iz malomarnosti, in na drugi strani, znižanje za 40 % zaradi namerne neskladnosti.
11
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta zoper sklep z dne 18. septembra 2014 pri predložitvenem sodišču vložili tožbo.
12
Navedeno sodišče meni, da sta bili znižanji za 15 % in 40 % upravičeni.
13
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zatrjujeta, da skupno znižanje zneska ne more preseči 15 %. Državni sekretar za gospodarstvo trdi, da znižanje, uporabljeno v obravnavani zadevi, upravičeno znaša 55 %, kar je seštevek znižanj za 15 % in 40 %.
14
Po mnenju predložitvenega sodišča členi od 70 do 72 Uredbe št. 1122/2009 ne omogočajo, da bi se ugotovilo, ali se znižanja celotnega zneska neposrednih plačil v primerih neskladnosti iz malomarnosti ali namerne neskladnosti lahko seštevajo, niti ali je državni sekretar za gospodarstvo znesek celotnega znižanja upravičeno določil na 55 %.
15
V teh okoliščinah je College van Beroep voor het bedrijfsleven (upravno pritožbeno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je zakonodajalec Unije v členih 70, 71 in 72 Uredbe št. 1122/2009 v primerih, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, v katerem gre za več kot en primer neskladnosti na istem področju navzkrižne skladnosti, določil možnost, da se seštejejo znižanja pomoči zaradi ponovljenih in neponovljenih malomarnih neskladnosti z obveznostmi navzkrižne skladnosti na eni in namernih neskladnosti z obveznostmi navzkrižne skladnosti na drugi strani?
2.
Če je odgovor pritrdilen: kateri člen oziroma njegov del je podlaga za to in kakšno je pravilo za to seštevanje?
3.
Če je odgovor nikalen: ali obstaja podlaga za to v drugih določbah prava Unije?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
16
Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člene od 70 do 72 Uredbe št. 1122/2009 razlagati tako, da je treba v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem je bilo ugotovljenih več primerov neskladnosti na istem področju, sešteti znižanje celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta, ki se uporabi v primerih neskladnosti iz malomarnosti, na eni strani, in znižanje, ki se uporabi v primerih namerne neskladnosti, na drugi.
17
Uredba št. 1122/2009 v členih od 70 do 72 določa zlasti podrobna pravila za uporabo členov 23 in 24 Uredbe št. 73/2009. Zato je treba za odgovor na prvo in drugo vprašanje najprej preučiti zahteve, določene v členih 23 in 24 Uredbe št. 73/2009.
18
Člen 23(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 73/2009 določa, da se celotni znesek neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila odobrena kmetu, ki je vložil zahtevek za pomoč, zniža – v skladu s podrobnimi pravili iz člena 24 te uredbe – če predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji niso upoštevani kadar koli v koledarskem letu, za katero je bila vložena prošnja za pomoč, ter če je zadevno neupoštevanje posledica dejanja ali opustitve, za katero je ta kmet neposredno odgovoren (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat‑Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, točka 22).
19
Iz besedila te določbe izhaja, da vsako dejanje in opustitev načeloma povzročita znižanje celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila odobrena kmetu, pri čemer za takšno znižanje veljajo podrobna pravila iz člena 24 navedene uredbe.
20
Člen 24 Uredbe št. 73/2009 v odstavku 2 določa, da odstotek znižanja ne sme presegati 5 %, če gre za malomarnost, v primeru ponavljajočega se neupoštevanja pa 15 %. Odstavek 3 tega člena določa, da če gre za namerno povzročeno neupoštevanje, odstotek znižanja ne sme biti manjši od 20 % ter da se lahko povzpne do popolne izključitve iz ene ali več shem pomoči. Odstavek 4 navedenega člena določa, da skupni znesek znižanj in izključitev za eno koledarsko leto vsekakor ne sme biti višji od skupnega zneska iz člena 23(1) Uredbe št. 73/2009.
21
Tako člen 24 Uredbe št. 73/2009 določa različne omejitve za znižanja in izključitve neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta v primerih neskladnosti iz malomarnosti in namernega neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, ter najvišjo omejitev za vse primere za koledarsko leto.
22
Podrobna pravila za uporabo odstavkov 2 in 3 tega člena so v skladu z odstavkom 1 tega določena v členu 71 oziroma 72 Uredbe št. 1122/2009, pri čemer je prvi naslovljen „Uporaba znižanj v primeru malomarnosti“, drugi pa „Uporaba znižanj in izključitev v primerih namerne neskladnosti“.
23
Ker se člen 71 Uredbe št. 1122/2009 uporablja za primere malomarnosti, člen 72 te uredbe pa za primere namerne neskladnosti, nobeden od teh členov ne more sam po sebi urejati položaja, kakršen je obravnavan v postopku v glavni stvari, ki vključuje primere namerne neskladnosti hkrati s primeri neskladnosti iz malomarnosti.
24
Poleg tega člen 71(6) Uredbe št. 1122/2009 določa, da če se ugotovi ponovljena neskladnost skupaj z drugo neskladnostjo ali z drugo ponovljeno neskladnostjo, se posledični odstotki znižanja seštejejo, pri čemer največje znižanje ne sme preseči 15 % skupnega zneska iz člena 70(8) te uredbe, brez poseganja v tretji pododstavek odstavka 5 člena 71. Člen 72(1) navedene uredbe pa za primere nenamerne neskladnosti nasprotno določa znižanje za 20 %, ki pa se lahko zniža do 15 % ali prilagodi do 100 % celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta.
25
Iz tega izhaja, da če bi člen 71(6) Uredbe moral sam po sebi – kot trdita tožeči stranki v postopku v glavni stvari – urejati položaj, kakršen je obravnavan v postopku v glavni stvari, odstotek celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta, ne bi presegel 15 %, kar pomeni najnižji odstotek, če je ugotovljen samo en primer namerne neskladnosti, ter bi ostal pod 20 %, kar je odstotek, ki ga je treba praviloma uporabiti v takšnem primeru.
26
Takšna razlaga bi, prvič, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 37 sklepnih predlogov, členu 72 Uredbe št. 1122/2009 odvzela polni učinek. Dalje, bila bi v nasprotju s ciljem te uredbe, ki je – kot izhaja iz točke 35 sodbe z dne 13. decembra 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat‑Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808) – spodbujanje spoštovanja pravil o navzkrižni skladnosti. Nazadnje, bila bi v nasprotju s členom 23(1) Uredbe št. 73/2009, ki določa, da vsako dejanje ali opustitev načeloma povzroči znižanje celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila odobrena, in členom 24(1) iste uredbe, ki nacionalne organe zavezuje, da upoštevajo, med drugim, resnost neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti.
27
Podobno člen 72(1) ne bi mogel – kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 51 sklepnih predlogov – sam po sebi urejati položaja, kakršen je obravnavan v postopku v glavni stvari, in sicer ne le zaradi naslova tega člena, ampak tudi zaradi besedila te določbe, ki omenja zgolj primer, v katerem je neskladnost „povzroč[ena] namerno“.
28
Poleg tega iz besedila člena 70(6) Uredbe št. 1122/2009 izhaja, da je treba te primere za določitev znižanja – kadar je bil ugotovljen več kakor en primer neskladnosti v zvezi z različnimi akti ali standardi na istem področju – v skladu s členom 71(1) in 72(1) te uredbe šteti za eno neskladnost.
29
Iz te določbe v povezavi s členoma 71 in 72 navedene uredbe izhaja, prvič, da več primerov neskladnosti na istem področju pomeni eno neskladnost iz malomarnosti, in drugič, da primeri namerne neskladnosti na istem področju prav tako pomenijo eno namerno neskladnost.
30
Iz tega izhaja, da je treba v položaju, kakršen je obravnavan v postopku v glavni stvari, odstotek znižanja celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta, v primerih neskladnosti iz malomarnosti določiti v skladu s členom 71 Uredbe št. 1122/2009 in vzporedno odstotek tega znižanja v primerih namerne neskladnosti določiti v skladu s členom 72 Uredbe št. 1122/2009.
31
Zato je treba glede na to, da razen člena 24(4) Uredbe št. 73/2009, ki določa najvišjo omejitev za vsa znižanja in izključitve za koledarsko leto, v uredbah št. 73/2009 in 1122/2009 ne obstaja druga določba, ki bi zadevala skupaj tako primere neskladnosti iz malomarnosti kot primere namernega neizpolnjevanja, sešteti odstotka, določena v skladu s členoma 71 in 72 Uredbe št. 1122/2009.
32
Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člene od 70 do 72 Uredbe št. 1122/2009 v povezavi s členoma 23 in 24 Uredbe št. 73/2009 razlagati tako, da je treba v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem je bilo ugotovljenih več primerov neskladnosti na istem področju, sešteti znižanje celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta, ki se uporabi v primerih neskladnosti iz malomarnosti, na eni strani in znižanje, ki se uporabi v primerih namerne neskladnosti, na drugi, pri čemer mora biti celotni znesek znižanj za koledarsko leto določen ob upoštevanju načela sorazmernosti ter ne sme preseči celotnega zneska iz člena 23(1) Uredbe št. 73/2009.
Tretje vprašanje
33
Ker je tretje vprašanje postavljeno podredno, in sicer, če bi se na prvi vprašanji odgovorilo nikalno, nanj ni treba odgovoriti.
Stroški
34
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člene od 70 do 72 Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih z navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina, v povezavi s členoma 23 in 24 Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003, je treba razlagati tako, da je treba v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem je bilo ugotovljenih več primerov neskladnosti na istem področju, sešteti znižanje celotnega zneska neposrednih plačil, ki so bila ali naj bi bila prejeta, ki se uporabi v primerih neskladnosti iz malomarnosti, na eni strani in znižanje, ki se uporabi v primerih namerne neskladnosti, na drugi, pri čemer mora biti celotni znesek znižanj za koledarsko leto določen ob upoštevanju načela sorazmernosti ter ne sme preseči celotnega zneska iz člena 23(1) Uredbe št. 73/2009.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.