62020CJ0151_RES
Causa C‑151/20
Bundeswettbewerbsbehörde
contro
Agrana Zucker GmbH_Nordzucker AGeSüdzucker AG
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberster Gerichtshof)
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 marzo 2022
«Rinvio pregiudiziale – Concorrenza – Articolo 101 TFUE – Intesa perseguita da due autorità nazionali garanti della concorrenza – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 50 – Principio del ne bis in idem – Esistenza di una stessa infrazione – Articolo 52, paragrafo 1 – Limitazioni apportate al principio del ne bis in idem – Presupposti – Perseguimento di un obiettivo d’interesse generale – Proporzionalità»
Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Presupposti d’applicazione – Cumulo di procedimenti e di sanzioni di natura penale – Criteri di valutazione della natura penale – Qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, natura dell’illecito e grado di severità della sanzione prevista
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
(v. punti 30, 31)
Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Presupposti d’applicazione – Cumulo di procedimenti e di sanzioni di natura penale – Nozione – Cumulo di procedimenti in materia di diritto della concorrenza diretti a infliggere ammende o solo alla constatazione di un’infrazione – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
(v. punti 32, 60‑67)
Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Presupposti d’applicazione – Esistenza di una decisione anteriore definitiva – Criteri di valutazione – Decisione definitiva pronunciata a seguito di una valutazione nel merito della causa
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
(v. punti 34, 35)
Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Presupposti d’applicazione – Esistenza di una stessa infrazione – Criterio di valutazione – Identità dei fatti materiali – Intesa perseguita da due autorità nazionali garanti della concorrenza – Valutazione dell’identità dei fatti materiali con riferimento al territorio, al mercato dei prodotti e al periodo oggetto dei procedimenti avviati da dette autorità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
(v. punti 38‑48)
Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Limitazione dell’esercizio di diritti e libertà sanciti dalla Carta – Limitazione del principio del ne bis in idem – Presupposti – Perseguimento di un obiettivo d’interesse generale – Intesa perseguita da due autorità nazionali garanti della concorrenza – Cumulo di procedimenti aventi ad oggetto aspetti identici dello stesso comportamento illecito – Inammissibilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 50 e 52, § 1)
(v. punti 49‑57)
Sintesi
La Nordzucker AG e la Südzucker AG sono due fabbricanti di zucchero tedeschi che detengono, insieme a un terzo grande produttore, una posizione dominante sul mercato dello zucchero in Germania. Tale mercato era tradizionalmente suddiviso in tre aree geografiche principali, in ciascuna delle quali occupava una posizione dominante uno di tali tre grandi produttori.
L’Agrana Zucker GmbH (in prosieguo: l’«Agrana»), che è una società figlia della Südzucker, è il principale produttore di zucchero in Austria.
Almeno dal 2004, la Nordzucker e la Südzucker hanno convenuto di non farsi reciproca concorrenza intervenendo nelle rispettive aree principali di vendita tradizionali. In tale contesto, all’inizio del 2006, il direttore commerciale della Südzucker ha chiamato il direttore commerciale della Nordzucker per lamentarsi di forniture di zucchero sul mercato austriaco da parte di una società figlia slovacca della Nordzucker, lasciando intendere che ciò avrebbe potuto avere ripercussioni sul mercato tedesco dello zucchero (in prosieguo: la «conversazione telefonica del 2006»).
Al fine di beneficiare di programmi di clemenza nazionali, la Nordzucker ha, in seguito, informato sia il Bundeskartellamt (autorità federale garante della concorrenza, Germania) sia la Bundeswettbewerbsbehörde (autorità federale garante della concorrenza, Austria) della sua partecipazione a un’intesa sul mercato dello zucchero tedesco e austriaco. Queste due autorità hanno avviato contemporaneamente indagini.
Nel 2014, l’autorità garante della concorrenza tedesca ha constatato, con decisione definitiva, che la Nordzucker, la Südzucker e il terzo produttore tedesco avevano partecipato a un’intesa anticoncorrenziale in violazione dell’articolo 101 TFUE e delle corrispondenti disposizioni del diritto tedesco in materia di concorrenza e ha inflitto, in particolare, alla Südzucker un’ammenda pari a EUR 195500000. In tale decisione è riprodotto il contenuto della conversazione telefonica del 2006 relativa al mercato dello zucchero austriaco.
Per contro, la domanda dell’autorità garante della concorrenza austriaca diretta, da un lato, a far dichiarare che la Nordzucker, la Südzucker e l’Agrana avevano violato l’articolo 101 TFUE e le corrispondenti disposizioni del diritto austriaco, e dall’altro, ad ottenere l’irrogazione di due ammende alla Südzucker, una delle quali anche all’Agrana quale responsabile in solido, è stata respinta dall’Oberlandesgericht Wien (Tribunale superiore del Land, Vienna, Austria).
L’autorità garante della concorrenza austriaca ha interposto appello contro tale decisione dinanzi all’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria), giudice del rinvio. In tale contesto, quest’ultimo si chiede se il principio del ne bis in idem sancito all’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») gli vieti di prendere in considerazione, nel procedimento dinanzi ad esso pendente, la conversazione telefonica del 2006, essendo stata quest’ultima espressamente menzionata nella decisione dell’autorità garante della concorrenza tedesca del 2014. Tale giudice chiede, inoltre, se, alla luce della giurisprudenza della Corte, il principio del ne bis in idem sia applicabile a un procedimento di accertamento dell’infrazione che, data la partecipazione di un’impresa a un programma nazionale di clemenza, non conduce all’inflizione di un’ammenda.
In risposta a tali quesiti, la Corte, riunita nella Grande Sezione, precisa l’articolazione del principio del ne bis in idem nell’ambito di procedimenti paralleli o successivi nell’ambito del diritto della concorrenza contro il medesimo comportamento anticoncorrenziale in diversi Stati membri
Giudizio della Corte
La Corte esordisce rammentando che il principio del ne bis in idem, quale sancito dall’articolo 50 della Carta, vieta un cumulo tanto di procedimenti quanto di sanzioni con natura penale ai sensi del menzionato articolo per gli stessi fatti e nei confronti di una stessa persona.
In materia di concorrenza tale principio osta, più particolarmente, a che un’impresa venga nuovamente condannata o perseguita per un comportamento anticoncorrenziale per il quale sia stata sanzionata o dichiarata non responsabile in forza di una precedente decisione non più impugnabile. L’applicazione del principio del ne bis in idem nell’ambito dei procedimenti in materia di diritto della concorrenza è quindi subordinata a una duplice condizione, vale a dire, da un lato, che vi sia una decisione definitiva anteriore (condizione «bis») e, dall’altro, che lo stesso comportamento sia oggetto tanto della decisione precedente quanto del procedimento o della decisione successivi (condizione «idem»).
Poiché la decisione dell’autorità garante della concorrenza tedesca del 2014 costituisce una decisione definitiva che è stata pronunciata previa una valutazione nel merito della causa, la condizione «bis» è soddisfatta per quanto riguarda il procedimento avviato dall’autorità austriaca garante della concorrenza.
Per quanto attiene alla condizione «idem», il criterio rilevante ai fini della valutazione della sussistenza di uno stesso reato è quello dell’identità dei fatti materiali, a prescindere dalla loro qualificazione giuridica nel diritto nazionale o dall’interesse tutelato. L’identità di pratiche anticoncorrenziali deve essere esaminata facendo riferimento al territorio e al mercato di prodotti nonché al periodo durante il quale il comportamento in questione ha avuto per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza.
Spetta quindi al giudice del rinvio verificare, sulla base di una valutazione di tutte le circostanze pertinenti, se la decisione dell’autorità garante della concorrenza tedesca del 2014 abbia accertato e sanzionato l’intesa di cui trattasi per il suo oggetto o per il suo effetto anticoncorrenziale non solo sul mercato tedesco, ma anche sul mercato austriaco. Se così fosse, altri procedimenti e, se del caso, altre sanzioni per infrazione all’articolo 101 TFUE e alle corrispondenti disposizioni del diritto austriaco, a causa dell’intesa sul territorio austriaco, costituirebbero una limitazione del diritto fondamentale garantito all’articolo 50 della Carta.
Una siffatta limitazione non può, peraltro, essere giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Tale disposizione prevede, segnatamente, che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla Carta devono rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
Vero è che, poiché il divieto di intese di cui all’articolo 101 TFUE persegue l’obiettivo di interesse generale di garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno, la limitazione del principio del ne bis in idem, garantito all’articolo 50 della Carta, risultante da un cumulo di procedimenti e di sanzioni di natura penale da parte di due autorità nazionali garanti della concorrenza può essere giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta allorché detti procedimenti e dette sanzioni riguardano scopi complementari vertenti, eventualmente, su aspetti differenti della medesima condotta illecita. Tuttavia, nell’ipotesi in cui due autorità nazionali garanti della concorrenza perseguissero e sanzionassero gli stessi fatti al fine di garantire il rispetto del divieto di intese in applicazione dell’articolo 101 TFUE e delle corrispondenti disposizioni del loro rispettivo diritto nazionale che vietano le intese idonee a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri ai sensi dell’articolo 101 TFUE, tali due autorità perseguirebbero lo stesso obiettivo di interesse generale volto a garantire che la concorrenza nel mercato interno non sia falsata. Un siffatto cumulo di procedimenti e di sanzioni non risponderebbe a un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, e non potrebbe neppure essere giustificato ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
Per quanto riguarda il procedimento avviato dall’autorità austriaca garante della concorrenza nei confronti della Nordzucker, la Corte conferma, infine, che un tale procedimento di attuazione del diritto in materia di concorrenza, in cui, a causa della partecipazione della Nordzucker al programma nazionale di clemenza, può soltanto essere accertata un’infrazione a tale diritto, è altresì idoneo a essere soggetto al principio del ne bis in idem.
Infatti, quale corollario del principio della res judicata, il principio del ne bis in idem ha lo scopo di garantire la certezza del diritto e l’equità, garantendo che, allorché è stata perseguita e, se del caso, condannata, la persona fisica o giuridica abbia la certezza che non sarà nuovamente perseguita per la medesima infrazione. Ne consegue che l’avvio di procedimenti penali può rientrare, in quanto tale, nell’ambito di applicazione del principio del ne bis in idem, a prescindere dal fatto che tali procedimenti si concludano effettivamente con l’imposizione di una sanzione.