62013CC0473_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Įžanga
1. Ar išsiuntimo laukiantis trečiosios šalies pilietis gali būti laikomas įkalinimo įstaigoje motyvuojant tuo, kad federalinėje žemėje, kuri privalo užtikrinti jo sulaikymo vykdymą, nėra specialių centrų, kaip antai numatytų Direktyvos 2008/115/EB(2) 16 straipsnio 1 dalyje?
2. Be to, ar šis pilietis gali duoti sutikimą būti laikomas kartu su kaliniais ir atsisakyti šia nuostata jam suteiktos teisės būti atskirtas nuo jų?
3. Tokie iš esmės yra klausimai, keliami sujungtose bylose C‑473/13 ir C‑514/13, taip pat byloje C‑474/13.
4. Taigi Teisingumo Teismo prašoma patikslinti sąlygas, kuriomis valstybės narės, nagrinėjamu atveju Vokietijos Federacinė Respublika, pagal direktyvą turi užtikrinti išsiuntimo laukiančių trečiųjų šalių piliečių sulaikymą.
5. Remiantis SESV 79 straipsnio 2 dalimi, direktyvos tikslas yra suformuoti efektyvią išsiuntimo ir repatriacijos politiką, pagrįstą bendrais standartais ir teisinėmis apsaugos priemonėmis, siekiant, kad su grąžintinais asmenimis būtų elgiamasi žmoniškai ir būtų visiškai gerbiamos jų pagrindinės teisės ir orumas(3) .
6. Iš direktyvos 13 ir 16 konstatuojamųjų dalių ir 15 straipsnio 1 dalies formuluotės matyti, kad valstybės narės turi įgyvendinti išsiuntimo procedūrą kuo švelnesnėmis priverstinėmis priemonėmis. Taigi siekiant užtikrinti grąžinimo procedūrų veiksmingumą direktyvoje numatyta laipsniškai priimti priemones – nuo priemonės, kuria paliekama daugiausia laisvės grąžintinam asmeniui, t. y. suteikiamas terminas savanoriškai išvykti iš šalies, iki priemonių, kurios labiausiai ją apriboja, t. y. sulaikymas specialiame centre. Tik tuo atveju, jeigu imantis išsiuntimo gali būti, atsižvelgiant į kiekvieną atskirą atvejį, pakenkta sprendimo grąžinti vykdymui dėl grąžintino asmens elgesio, šios valstybės gali apriboti jo laisvę ir jį sulaikyti(4) .
7. Pastaroji priemonė yra labiausiai laisvę ribojanti priemonė, kurią leidžia direktyva vykstant priverstinio išsiuntimo iš šalies procedūrai(5) . Ji iš esmės yra paskutinė priemonė(6) . Todėl Sąjungos teisės aktų leidėjas direktyvos IV skyriuje ją griežtai apibrėžė, kad būtų užtikrintas, pirma, proporcingumo principo laikymasis priemonių, kurių imamasi, ir siekiamų tikslų atžvilgiu, ir, antra, atitinkamų piliečių pagrindinių teisių paisymas(7) .
8. Būtent atsižvelgiant į tai, direktyvos 16 straipsnio 1 dalies versijoje prancūzų kalba nustatyta:
„La rétention s’effectue en règle générale dans des centres de rétention spécialisés. Lorsqu’un État membre ne peut les placer
dans un centre de rétention spécialisé et doit les placer dans un établissement pénitentiaire, les ressortissants de pays tiers placés en rétention sont séparés des prisonniers de droit commun.“
(„Sulaikymas paprastai vykdomas specialiuose sulaikymo centruose. Jeigu valstybė narė neturi galimybių apgyvendinti tokius asmenis
specialiame sulaikymo centre ir turi naudotis įkalinimo įstaigų patalpomis, sulaikyti trečiosios šalies piliečiai atskiriami nuo kalinių .“)(8)
9. Taigi direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje valstybėms narėms nustatyti du reikalavimai dėl sulaikymo sąlygų ir tvarkos.
10. Pirma, sulaikymas turi būti vykdomas specialiame tinkamame gyventi centre, ir, antra, kai jis išimties tvarka turi būti vykdomas įkalinimo įstaigoje, valstybė narė turi užtikrinti, kad minėtas pilietis būtų atskirtas nuo kalinių, ir tai yra absoliutus reikalavimas, nes jo privalu laikytis, nesvarbu, kur vykdomas sulaikymas.
11. Tačiau Vokietija tik iš dalies yra įvykdžiusi kiekvieną iš šių reikalavimų.
12. Iš tiesų reikia priminti, kad vadovaujantis Vokietijos Federacinės Respublikos Konstitucijos ( Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, toliau – Konstitucija) 83 ir 84 straipsniais federalinėms žemėms ( Bundesländer ) tenka pareiga užtikrinti, kad būtų vykdomi sulaikymai, paskirti siekiant išsiųsti neteisėtai šalyje esančius trečiųjų šalių piliečius.
13. Iš Vokietijos Federacinę Respubliką sudarančių šešiolikos federalinių žemių prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikimo dieną dešimtyje nebuvo specialių sulaikymo centrų, nepaisant to, išsiuntimo laukiantys trečiųjų šalių piliečiai laikomi įkalinimo įstaigose ir kai kuriems taikomos tos pačios taisyklės ir apribojimai, kaip ir kaliniams(9) .
14. Byloje C‑473/13 nurodoma, kad Adala Bero, kuri yra Sirijos pilietė, nuo 2011 m. sausio 6 d. iki vasario 2 d. buvo laikoma Frankfurto prie Maino įkalinimo įstaigoje, nes Heseno žemėje nėra nė vieno specialaus sulaikymo centro, galinčio priimti moteris. Iš A. Bero pateiktų pastabų matyti, kad ji nebuvo atskirta nuo kalinių ir suimtųjų.
15. Byloje C‑514/13 Ettayebi Bouzalmate, kuris yra Maroko pilietis, nuo 2013 m. liepos 14 d. yra laikomas atskirame Miuncheno įkalinimo įstaigos skyriuje, nes Bavarijos žemėje nėra specialių sulaikymo centrų; sulaikymas tęsėsi tris mėnesius (10) .
16. Galiausiai byloje C‑474/13 Thi Ly Pham, kuri yra Vietnamo pilietė, nuo 2012 m. kovo 29 d. iki liepos 10 d. buvo laikoma Niurnbergo (Bavarijos žemė) įkalinimo įstaigoje ir, be to, sutiko būti laikoma kartu su kaliniais.
17. Kaip matyti iš T. L. Pham pateiktų pastabų, ji pasirašė tokį iš anksto parengtą pareiškimą:
„Aš, sulaikytoji Pham Thi Ly,
pareiškiu, kad sutinku būti laikoma kartu su kaliniais.
Niurnbergas, 2012 m. kovo 30 d.
Parašas“
18. Visi šie sulaikymai buvo paskirti remiantis 2004 m. liepos 30 d. Užsieniečių apsigyvenimo, profesinės veiklos ir integracijos federalinėje teritorijoje įstatymo ( Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, toliau – Aufenthaltsgesetz )(11) 62a straipsnio 1 dalimi, kurios tikslas – perkelti direktyvos 16 straipsnio 1 dalį į Vokietijos teisės sistemą.
19. Aufenthaltsgesetz 62a straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Sulaikymas siekiant išsiųsti paprastai vykdomas specialiuose sulaikymo centruose. Jei federalinėje žemėje nėra specialaus sulaikymo centro, sulaikymas gali būti vykdomas kitose šioje žemėje esančiose įkalinimo įstaigose; tokiais atvejais sulaikytieji asmenys, laukiantys išsiuntimo, turi būti atskiriami nuo kitų kalinių.“(12)
20. Pagrindinėse bylose Bundesgerichsthof
(bylos C‑473/13 ir C‑474/13) ir Landgericht München
(byla C‑514/13) klausia, ar, atsižvelgiant į direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus principus, sulaikymas yra teisėtas.
21. Atsižvelgiant į prejudicinių klausimų tapatumą, bylos C‑473/13 ir C‑514/13 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė dalis ir priimamas sprendimas. Kadangi byla C‑474/13 glaudžiai susijusi su sujungtomis bylomis, nusprendžiau pateikti bendrą išvadą.
A – Sujungtos bylos C‑473/13 ir C‑514/13
22. Sujungtose bylose C‑473/13 ir C‑514/13 Bundesgerichsthof
ir Landgericht München
klausia dėl motyvų, leidžiančių valstybei narei skirti neteisėtai šalyje esančio migranto sulaikymą įkalinimo įstaigoje, pobūdžio.
23. Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai konkrečiai kelia klausimą, ar Aufenthaltsgesetz
62a straipsnio 1 dalis atitinka principus, kuriais grindžiama direktyvos 16 straipsnio 1 dalis, ir visų pirma klausia, ar reikia atsižvelgti į Vokietijos federalinę santvarką ir kiekvienai federalinei žemei skirtą kompetenciją taikant šiuos principus.
24. Iš tiesų Vokietijos teisės aktais aiškiai leidžiama kompetentingai federalinei žemei laikyti išsiuntimo laukiančius trečiųjų šalių piliečius įkalinimo įstaigose, jeigu „[joje] nėra specialaus sulaikymo centro“.
25. Taigi Bundesgerichtshof
ir Landgericht München
nutarė sustabdyti bylų nagrinėjimą ir kreiptis į Teisingumo Teismą su prašymais priimti prejudicinį sprendimą. Tokiomis aplinkybėmis jų pateikti klausimai iš esmės yra tapatūs.
26. Byloje C‑473/13 Bundesgerichtshof
pateikia tokį prejudicinį klausimą:
„Ar pagal < ... > direktyvos < ... > 16 straipsnio 1 dalį valstybė narė asmens sulaikymą siekiant jį išsiųsti paprastai privalo vykdyti specialiame sulaikymo centre net ir tada, kai tokie centrai yra tik kai kuriuose šios valstybės narės federaliniuose vienetuose?“
27. Byloje C‑514/13 Landgericht München
pateikia tokį klausimą:
„Ar pagal < ... > direktyvos < ... > 16 straipsnio 1 dalį valstybė narė asmens sulaikymą siekiant jį išsiųsti paprastai pri valo vykdyti specialiame sulaikymo centre net ir tada, kai tokie centrai yra tik kai kuriuose valstybės federaliniuose vienetuose, o kituose, kur pagal šios valstybės federalinės santvarkos nuostatas turi būti vykdomas sulaikymas, jų nėra?“
28. Šalys pagrindinėje byloje, Vokietijos, Nyderlandų, Švedijos ir Šveicarijos vyriausybės ir Europos Komisija pateikė pastabas.
B – Byla C‑474/13
29. Bylos C‑474/13 aplinkybės yra tokios pat, kaip ir sujungtų bylų C‑473/13 ir C‑514/13. Vis dėlto joje klausiama, kokia yra direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje numatytos pareigos atskirti neteisėtai šalyje esančius migrantus nuo kalinių apimtis. Iš tikrųjų primintina, kad T. L. Pham tris mėnesius buvo laikoma Niurnbergo įkalinimo įstaigoje ir, be to, sutiko būti laikoma kartu su kaliniais.
30. Todėl Bundesgerichtshof
šioje byloje klausia, ar, atsižvelgiant į sulaikyto asmens duotą sutikimą, toks sulaikymas teisėtas pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį.
31. Taigi Bundesgerichtshof sustabdė bylos nagrinėjimą ir pateikė Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:
„Ar sulaikyto asmens siekiant jį išsiųsti laikymas kartu su kaliniais, kai jis sutinka būti kartu su jais laikomas, prieštarauja < ... > direktyvos < ... > 16 straipsnio 1 daliai?“
32. Šalys pagrindinėje byloje, Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės ir Komisija pateikė pastabas.
C – Klausimų esmė
33. Trijuose prašymuose priimti prejudicinį sprendimą keliamas tikrasis principinis klausimas yra susijęs su direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtintomis išsiuntimo laukiančių migrantų sulaikymo sąlygomis.
34. Nagrinėjant sugrąžinimo laukiančių migrantų sulaikymo klausimą pernelyg dažnai parodoma tragiška realybė. Apskritai šiuo klausimu keliama Europos Sąjungos lygiu nustatytos sistemos tinkamumo problema. Paprasčiau pažvelgus į šią sistemą tenka konstatuoti, kad nustatytų principų logika ardo pusiausvyrą tarp valstybių narių. Kai kurioms valstybėms narėms dėl geografinės padėties tenka didesnė našta nei kitoms valstybėms narėms ir dėl to neturėtų būti nutylėta, kokių atsiranda ekonominių pasekmių.
35. Tačiau taikydamas pagrindinius teisės principus Europos Žmogaus Teisių Teismas ir vėliau Teisingumo Teismas savo sprendimuose, kuriuos visi gerai žino(13), priminė, kad pagal šiuo metu galiojančią sistemą visa našta neturėtų tekti vien valstybėms narėms, tiesiogiai susidūrusioms su masiniais migrantų srautais.
36. Iš tiesų, kol nebuvo priimti aptariami sprendimai, vien dėl Sąjungos teisės nuostatų taikymo kai kurios valstybės narės volens nolens patekdavo į palankesnę padėtį nei kitos valstybės narės.
37. Tuomet šie du teismai priminė, kad praktiškumas neturėtų nusverti reikalavimo gerbti pagrindines teises.
38. Būtent vadovaudamasis iš esmės panašiu požiūriu norėčiau dabar paraginti Teisingumo Teismą nagrinėti šiuo metu man pateiktas bylas.
39. Neslūgstant migrantų antplūdžiui, išsiuntimo laukiančių asmenų sulaikymas tapo labai svarbus. Šios sudėtingos padėties priežastys yra įvairios ir žinomos. Jos susijusios su Sąjungai ir valstybėms narėms priskirta išorės politikos sritimi.
40. Tačiau sprendimo dėl sulaikymo teisinėms sąlygoms ir jo vykdymo materialinėms sąlygoms taikoma teisminė kontrolė.
41. Sprendimų dėl sulaikymo teisinės sąlygos šiuo atveju nėra nagrinėjamos. Priešingai, pateikto klausimo esmė yra šių sprendimų vykdymo materialinės sąlygos.
42. Direktyvoje visiškai aiškiai nurodyta, kad sprendimas dėl sulaikymo yra paskutinė priemonė. Direktyva jai suteikiamas visiškai subsidiarus pobūdis, susijęs su būtinybe užtikrinti migranto išsiuntimą. Taigi direktyvoje konkrečiai nustatyta, kad migranto, kuris kaltas tik dėl savo skurdo ir kurio vienintelis nusižengimas yra bandymas jo išvengti, net ir esant labai didelei tikimybei, kad tai bus pasiekta visiškai atsitiktinai, padėtis yra priešinga nusikaltėlio padėčiai. Šis esminis požymis gali pasireikšti tik įgyvendinant priemonę, kuri dėl to gali būti tik atskirta nuo bausmės vykdymo.
43. Iš tikrųjų, reikia patikslinti, kad įkalinimo įstaigos, kurios yra arba bausmės atlikimo įstaigos, kuriomis siekiama konkrečių tikslų, susijusių su pačios bausmės sąvoka, arba areštinės, negali būti painiojamos su specializuotais šioje direktyvoje minimais sulaikymo centrais. Asmuo įkalinimo įstaigoje įkalinamas tik dėl dviejų priežasčių – prieš nuteisiant jį arba vykdant baudžiamosios teisės sankciją; kiekviena tokia galimybė neatsiejamai susijusi su procesu, pradėtu dėl sunkaus nusikaltimo.
44. Prieš priimant nuosprendį suėmimas skiriamas tik dėl konkrečių priežasčių, kurios reiškia, kad (ir tai esminė sąlyga) yra visuma aplinkybių, leidžiančių manyti, jog buvo (o jeigu jų nėra – galėjo būti) padarytas tam tikro sunkumo teisės pažeidimas; prie to prisideda su padaryto pažeidimo pobūdžiu, su jo padarymo aplinkybėmis, garantijų, kad įtariamasis bus atstovaujamas, nebuvimu, su būtinybe išsaugoti įrodymus ir išvengti spaudimo liudininkams, taip pat su įtariamojo asmenybe susiję elementai, į kuriuos atsižvelgiant būtina, kad jis būtų teisėsaugos institucijų sulaikytas.
45. Taigi iki nuosprendžio priėmimo suėmimas pirmiausia skiriamas, kai būtina išvengti bendravimo su trečiaisiais asmenimis arba pasislėpimo. Todėl, net kalbant apie įstaigas ar jų skyrius, skirtus dar nenuteistiems asmenims, taikytinoje įkalinimo tvarkoje būtinai atsižvelgiama į šiuos pagrindinius tikslus. Pagal joje numatytas pareigas jokiu būdu negalima leisti šiose įstaigose laisvai judėti asmenims, esantiems jose prieš savo valią, taip pat laisvai patekti tretiesiems asmenims arba laisvai bendrauti su esančiais už įstaigos ribų asmenimis, nes įkalinimo tvarka būtent ir siekiama užkirsti kelią tokiam bendravimui.
46. Tai ypač pasakytina apie nuteistiesiems skirtas įstaigas ar jų skyrius, nes vienas pagrindinių pataisos įstaigos rūpesčių (ir tai galiausiai teisėta) – neleisti jiems pabėgti, taip pat užkirsti kelią grupiniams neramumams ir prieš personalą nukreiptiems agresyviems veiksmams. Akivaizdu, kad, atsižvelgiant į minėtus elementus, šiose įstaigose nustatoma kaliniams taikytina tvarka ir įstaigų valdymo tvarka.
47. Neatsižvelgiant į pirmiau pateiktus svarstymus, bendra tokių įstaigų veikimo taisyklė grindžiama vyrų, moterų ir nepilnamečių atskyrimu, kuris įgyvendinamas juos išskirstant po atskiras įstaigas ar atskirus jų skyrius.
48. Kalbant apie nepilnamečius, reikia turėti omenyje, kad jų įkalinimas visuomet yra iš principo išimtinė priemonė, t. y. jis taikomas nepilnamečiams, kuriems iki pilnametystės nedaug likę arba kurių psichologinis portretas yra sudėtingas, ir bet kuriuo atveju, kai padaryti sunkūs pažeidimai.
49. Todėl būtent atsižvelgiant, pirma, į šią informaciją, ir, antra, į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) ir direktyvos reikalavimus, reikės nagrinėti, ar taikant tokią tvarką sulaikytiems grąžinimo laukiantiems migrantams yra gerbiamos Sąjungos jiems pripažįstamos teisės.
50. Šioje išvadoje paaiškinsiu, kodėl manau, kad išsiuntimo laukiantis trečiosios šalies pilietis negali būti laikomas įkalinimo įstaigoje motyvuojant tuo, kad federalinėje žemėje, privalančioje užtikrinti jo sulaikymo vykdymą, nėra tokių specialių centrų, kaip antai numatytų direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje.
51. Taip pat teigsiu, kad šis pilietis negali būti laikomas kartu su kaliniais motyvuojant tuo, kad jis atsisakė minėta nuostata suteiktos teisės būti nuo jų atskirtas.
II – Teisinis pagrindas
52. Direktyvos 11, 13, 16, 17 ir 24 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(11) Turėtų būti nustatytos bendros minimalios teisinės apsaugos priemonės, taikomos sprendimams, susijusiems su grąžinimu, siekiant užtikrinti efektyvią atitinkamų asmenų interesų apsaugą. < ... >
< … >
(13) Priverstinių priemonių taikymas turėtų priklausyti nuo proporcingumo ir veiksmingumo principų, atsižvelgiant į priemones, kurių imamasi, ir siekiamus tikslus. < … > Valstybėms narėms turėtų būti suteikiama galimybė pasinaudoti įvairiomis galimybėmis kontroliuoti priverstinį grąžinimą.
< … >
(16) Sulaikymo taikymas išsiuntimo tikslu turėtų būti ribojamas ir atitikti proporcingumo principą priemonių, kurių imamasi, ir siekiamų tikslų atžvilgiu. Sulaikymas yra pateisinamas tik tada, kai rengiamasi grąžinimui arba išsiuntimo procesui, ir jei švelnesnių priverstinių priemonių nepakaktų.
(17) Su sulaikytais trečiųjų šalių piliečiais turėtų būti elgiamasi humaniškai ir gerbiant jų orumą, pagrindines jų teises ir laikantis tarptautinės bei nacionalinės teisės. Nepažeidžiant teisėsaugos institucijų vykdomo pirminio sulaikymo, kuris reglamentuojamas nacionalinės teisės aktais, sulaikymas paprastai turėtų būti vykdomas specialiuose sulaikymo centruose.
< … >
(24) Ši direktyva gerbia pagrindines teises ir laikosi principų, kurie visų pirma pripažinti [Chartijoje].“
53. Direktyvos 1 straipsnyje numatyta:
„Šia direktyva nustatomi bendri standartai ir tvarka, taikomi valstybėse narėse, grąžinant neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius, remiantis pagrindinėmis teisėmis kaip Bendrijos ir tarptautinės teisės bendraisiais principais, įskaitant pabėgėlių apsaugos ir žmogaus teisių reikalavimus.“
54. Direktyvos 4 straipsnio „Palankesnės nuostatos“ 3 dalyje nustatyta:
„Ši direktyva nepažeidžia valstybių narių teisės priimti ar taikyti palankesnes nuostatas asmenims, kuriems ji yra taikoma, jei tokios nuostatos neprieštarauja šiai direktyvai.“
55. Direktyvos 15 straipsnio 2 dalies paskutinėje pastraipoje numatyta, kad „[a]titinkamas trečiosios šalies pilietis nedelsiant paleidžiamas, jei sulaikymas yra neteisėtas“.
56. Direktyvos 16 straipsnio „Sulaikymo sąlygos“ 1 dalyje numatyta:
„Sulaikymas paprastai vykdomas specialiuose sulaikymo centruose. Jeigu valstybė narė neturi galimybių apgyvendinti tokius asmenis specialiame sulaikymo centre ir turi naudotis įkalinimo įstaigų patalpomis, sulaikyti trečiosios šalies piliečiai atskiriami nuo kalinių.“
57. Direktyvos 17 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatyta:
„2. Sulaikytos šeimos, laukiančios išsiuntimo, apgyvendinamos atskirai, užtikrinant atitinkamą privatumą.
3. Sulaikyti nepilnamečiai turi galimybę užsiimti laisvalaikio veikla, įskaitant pagal jų amžių jiems tinkamus žaidimus ir pramogas, ir turi teisę į švietimą, atsižvelgiant į jų buvimo trukmę.“
58. Galiausiai direktyvos 18 straipsnyje „Nepaprastosios padėtys“ numatyta:
„1. Tais atvejais, kai dėl išskirtinai didelio trečiosios šalies piliečių, kurie turi būti grąžinti, skaičiaus atsiranda nenumatyta didelė našta valstybės narės sulaikymo centrams arba jos administracinių ar teisminių institucijų darbuotojams, tokia valstybė narė, kol tęsiasi išskirtinė padėtis, gali nuspręsti, kad < ... > būtų imamasi skubių priemonių dėl sulaikymo sąlygų, nukrypstančių nuo 16 straipsnio 1 dalyje ir 17 straipsnio 2 dalyje nustatytų sąlygų.
2. Jei atitinkama valstybė narė imasi tokių išskirtinių priemonių, ji apie tai informuoja Komisiją. Ji taip pat informuoja Komisiją, kai tik nebelieka priežasčių taikyti šias išskirtines priemones.
3. Šio straipsnio nuostatos nesuteikia galimybės valstybėms narėms nukrypti nuo jų bendros pareigos imtis visų būtinų bendro ar specialaus pobūdžio priemonių, kad būtų užtikrintas pagal šią direktyvą numatytas jų pareigų vykdymas.“
III – Pirminės pastabos
59. Pirmiausia pažymiu, kad, kaip matyti iš Bundesgerichtshof byloje C‑473/13 pateiktos informacijos, tuo metu, kai A. Bero buvo sulaikyta 2011 m. sausio 6 d., direktyva nebuvo perkelta į Vokietijos teisės sistemą.
60. Iš tikrųjų Aufenthaltsgesetz
62a straipsnis įsigaliojo 2011 m. lapkričio 26 d., t. y. po to, kai A. Bero buvo paleista į laisvę. Todėl ši nuostata nebuvo taikoma vykstant prieš A. Bero pradėtam procesui. Tačiau ji galėjo remtis direktyvos 16 straipsnio 1 dalimi, nes jos sulaikymo dieną buvo suėjęs direktyvos perkėlimo terminas, kuris pagal šios direktyvos 20 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą buvo numatytas 2010 m. gruodžio 24 d.
61. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką, jei valstybė narė neperkėlė direktyvos į nacionalinę teisę arba ją perkėlė klaidingai, privatūs asmenys nacionaliniuose teismuose gali remtis šios direktyvos nuostatomis prieš tokią valstybę, kai jos, sprendžiant iš jų turinio, yra besąlyginės ir pakankamai aiškios. Kaip Teisingumo Teismas konstatavo minėtame Sprendime El Dridi (14), tas pats galioja direktyvos 15 ir 16 straipsnių atveju, kurie yra besąlyginiai ir pakankamai aiškūs, todėl nereikia kitų ypatingų priemonių, kad valstybės narės juos įgyvendintų(15) .
IV – Direktyvos 16 straipsnio 1 dalies analizė
62. Nagrinėjant kiekvieną Teisingumo Teismui pateiktą klausimą reikia pateikti bendrą direktyvos 16 straipsnio 1 dalies formuluotės ir tikslo aiškinimą.
A – Direktyvos 16 straipsnio 1 dalies formuluotė
63. Ypatingą dėmesį skirsiu direktyvos 16 straipsnio 1 dalies versijoms prancūzų ir vokiečių kalbomis. Iš tiesų, šios dvi kalbinės versijos iš esmės yra skirtingos, o tai, žinoma, turėjo įtakos formuluotei, Vokietijos įstatymų leidėjo vartojamai įstatyme, kuriuo perkeliama direktyva į nacionalinę teisę.
64. Kalbant apie direktyvos 16 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, jame įtvirtintas principas, pagal kurį „sulaikymas paprastai vykdomas specialiuose sulaikymo centruose“.
65. Šis principas visomis Sąjungos kalbomis suformuluotas aiškiai ir vienodai(16) . Todėl esu įsitikinęs, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas ketino taikyti tokį principą, pagal kurį, išskyrus išskirtinius atvejus, valstybės narės būtų įpareigotos įsteigti specialius sulaikymo centrus, skirtus išsiuntimo laukiantiems trečiųjų šalių piliečiams.
66. Šį griežtą principą sušvelnina vartojama formuluotė „paprastai“, kuri reiškia nukrypti leidžiančias nuostatas.
67. Sąjungos teisės aktų leidėjas minėto principo išimtį nustatė direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje(17) .
68. Pagal šios nuostatos versiją prancūzų kalba išsiuntimo laukiantys trečiųjų šalių piliečiai gali būti laikomi įkalinimo įstaigose: „[l]orsqu’un État membre ne peut
les placer dans un centre de rétention spécialisé“(18), arba pagal jos versiją anglų kalba – „[w]here a Member State cannot
provide accomodation in a specialised detention facility“(19) .
69. Tačiau minėtos nuostatos versija vokiečių kalba gerokai skiriasi nuo šių dviejų versijų, kaip ir nuo visų kitų kalbinių versijų. Iš tiesų pagal ją leidžiama laikyti įkalinimo įstaigoje, „jei valstybėje narėje nėra specialių sulaikymo centrų“(20) („Sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden“).
70. Į šią versiją tik iš dalies atsižvelgiama Vokietijos įstatymo tekste, kuriuo perkelta direktyvos 16 straipsnio 1 dalis. Primenu, iš tiesų Aufenthaltsgesetz
62a straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Sulaikymas siekiant išsiųsti paprastai vykdomas specialiuose sulaikymo centruose. Jei federalinėje žemėje nėra specialaus sulaikymo centro, sulaikymas gali būti vykdomas kitose šioje žemėje esančiose įkalinimo įstaigose“(21) .
71. Konstatuotina, kad priežasčių, dėl kurių valstybė narė gali nukrypti nuo įtvirtinto principo, apimtis, o kartu ir pačios išimties apimtis buvo iš esmės pakeista dėl versijos vokiečių k. ir perkėlus direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antrą sakinį į Vokietijos teisės sistemą.
72. Todėl prieš pradedant nagrinėti aptariamo direktyvą perkeliančio įstatymo atitiktį Sąjungos teisei reikia išnagrinėti, ar šios nuostatos versija vokiečių kalba, kurioje vartojama formuluotė „jei nėra
specialių sulaikymo centrų“(22), gali būti mano aiškinimo teisinis pagrindas, pateisinantis priemonių taikymą pagrindinėje byloje.
73. Mano nuomone, akivaizdu, kad direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antro sakinio versija vokiečių k. yra klaidinga.
74. Pirma, šios nuostatos ir konkrečiai formuluotės „jeigu valstybė narė neturi galimybių “(23) versijos visomis kalbomis yra vienodos ir pagrįstos versijomis prancūzų ir anglų kalbomis. Tačiau, kaip Teisingumo Teismas nusprendė, viena iš kalbinių versijų negali būti laikoma svarbesne už kitas, jeigu tarp jų yra prieštaravimų(24) .
75. Antra, iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad siekiant užtikrinti, jog nuostata, kurios versija viena Sąjungos kalba skiriasi nuo versijų kitomis kalbomis, būtų aiškinama ir taikoma vienodai, ją reikia aiškinti atsižvelgiant ne tik į bendrą teisės akto, kurio dalis ji yra, struktūrą, bet ir į Sąjungos teisės aktų leidėjo siekiamą tikslą(25) .
76. Tačiau dėl direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antro sakinio versijos vokiečių kalba ir, konkrečiai, dėl vartojamos formuluotės „jeigu nėra
specialių sulaikymo centrų“(26) principas, kurį Sąjungos teisės aktų leidėjas įtvirtino direktyvos 16 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje, tampa visiškai neveiksmingas ir neabejotinai sudaro kliūtis jo siekiamiems tikslams.
77. Iš tikrųjų neabejotina, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė įpareigoti valstybes nares steigti specialius sulaikymo centrus, kad įgyvendintų specialią palankiausią išsiuntimo laukiantiems migrantams taikomą išsiuntimo tvarką. Todėl, priešingai Vokietijos vyriausybės pateiktai nuomonei, visiškai akivaizdu, jog jis neketino leisti šioms valstybėms nukrypti nuo įtvirtinto principo remiantis tuo, kad jų teritorijoje nėra minėtų centrų.
78. Jeigu taip būtų, reikštų, kad konkrečiai sulaikymui pritaikytų centrų statyba yra vienašališkai nustatytina sąlyga, palikta visiškai valstybių narių diskrecijai. Taigi tokiu atveju direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta formuluotė „jeigu valstybė narė neturi galimybių “(27) turėtų būti aiškinama kaip apimanti situacijas, kai „valstybė narė nenori“, būtent tokią prasmę įgytų minėtas sakinys.
79. Tai taip pat reikštų, kad valstybės narės, galėdamos skirti neteisėtai šalyje esančių migrantų sulaikymą įkalinimo įstaigose, nors tai pagal direktyvos struktūrą yra tik išimtinis sprendimas, būtų įtikintos nestatyti specialių sulaikymo centrų ir galiausiai būtų pateisintas akivaizdus valstybių narių įsipareigojimų, nustatytų joms ne tik pagal direktyvą, bet ir pagal tarptautinę teisę, nevykdymas.
80. Todėl, manau, nagrinėjant šiuos klausimus neturėtų būti taikoma direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antro sakinio versija vokiečių kalba, pagal kurią valstybė narė gali skirti sulaikymą įkalinimo įstaigoje, jeigu jos teritorijoje nėra specialių sulaikymo centrų.
B – Direktyvos 16 straipsnio 1 dalies tikslas
81. Direktyvos 16 straipsnio 1 dalies tikslas išplaukia iš pagrindinio principo, nurodyto šios direktyvos 1 straipsnyje, kuris gali būti suprantamas tik taip, kad atitiktų Chartijos 1 straipsnį. Šioje pirminės teisės nuostatoje, dėl kurios taikymo šioje išvadoje neturėtų kilti klausimų, nustatyta, kad „žmogaus orumas yra neliečiamas“ ir kad „jį reikia gerbti ir saugoti“. Taigi ši nuoroda į žmogaus orumą būtinai yra direktyvos 1 straipsnio nuoroda į pagrindines teises.
82. Todėl direktyvos 16 straipsnio 1 dalis ir, apskritai, nuostatos, kuriose išdėstytos būtent išsiuntimo laukiančių užsieniečių sulaikymo sąlygos, gali būti konkrečiai taikomos ir atitikti minėtą nuostatą tik jei jomis užtikrinama pagarba šioms vertybėms.
83. Taigi, mano nuomone, būtent siekiant laikytis šių nuostatų direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje išsiuntimo laukiančio trečiosios šalies piliečio sulaikymas yra grindžiamas dviem pagrindiniais principais, susijusiais su sulaikymo sąlygomis ir tvarka. Pirma, sulaikymas turi būti vykdomas specialiame tinkamame gyventi centre, ir, antra, kai jis išimties tvarka turi būti vykdomas įkalinimo įstaigoje, valstybė narė turi užtikrinti, kad minėtas pilietis būtų atskirtas nuo kalinių, ir tai yra absoliutus reikalavimas, nes jo privalu laikytis, nesvarbu, kur vykdomas sulaikymas.
84. Be to, atsižvelgdamas į direktyvos 1 straipsnyje pateikiamas nuorodas Sąjungos teisės aktų leidėjas šiuo atveju visuomet pritaiko Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką. Iš tiesų pagal šią praktiką reikalaujama, jog neteisėtai šalyje esančių migrantų sulaikymo vieta, tvarka ir sąlygos būtų „tinkamos“, kad nebūtų pažeistos teisės, įtvirtintos 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 3, 5 ir 8 straipsniuose(28) .
85. Sąjungos teisės aktų leidėjas taip pat pritaikė dešimtąją ir vienuoliktąją gaires iš „Dvidešimties gairių dėl priverstinio grąžinimo“, kurias 2005 m. gegužės 4 d. priėmė Europos Tarybos Ministrų Komitetas ir į kurias daroma nuoroda direktyvos 3 konstatuojamojoje dalyje.
86. Iš tiesų pagal dešimtosios gairės 1 punktą reikalaujama sulaikytus asmenis iki išsiuntimo „paprastai“ apgyvendinti būtent šiuo tikslu įrengtose patalpose, kuriose būtų šių asmenų teisinį statusą atitinkančios materialinės sąlygos ir tvarka(29) . Pagal 4 punktą taip pat reikalaujama šiuos asmenis atskirti nuo kaltinamųjų ir nuteistųjų. Vienuoliktosios gairės 2–4 punktuose reikalaujama, kad, siekiant apsaugoti privatumą, šeimos turėtų atskirą apgyvendinimo vietą, kurią prižiūrėtų darbuotojas ir kuri būtų įrengta atsižvelgiant į specialius vaikų poreikius, visų pirma, kad jiems būtų suteikta teisė į švietimą ir pramogas.(30)
87. Europos Žmogaus Teisių Teismas šiuo tikslu pateikė nebaigtinį kriterijų, į kuriuos atsižvelgdamas jis vertina sulaikymo vietos, sąlygų ir tvarkos tinkamumą, sąrašą(31) .
88. Visų pirma, patalpos turi būti, kiek įmanoma, įrengtos ir išplanuotos taip, kad nesusidarytų įspūdis, jog tai kalėjimo aplinka. Be to, šias patalpas turi prižiūrėti darbuotojas, turintis atitinkamą kvalifikaciją ir, konkrečiai, šiek tiek kalbos ir medicinos žinių. Minėtos patalpos turi būti švarios ir pakankamai erdvios tokiam skaičiui asmenų, kurie gali būti jose apgyvendinti. Pirmiausia jose turi būti daugiaviečių ne mišrių kambarių, taip pat pakankamas laisvai prieinamų sanitarinių įrenginių skaičius. Be to, jose turi būti maitinimui reikalinga erdvė ir reikmenys, taip pat laisvai prieinamas telefonas. Centre taip pat turi būti medicinos įranga ir patalpa, skirta susitikimams su šeimomis ir konsuliniais pareigūnais. Jame dar turi būti švietimui ir laisvalaikiui skirta erdvė ir, be kita ko, pasivaikščiojimams gryname ore skirta erdvė. Galiausiai tuo atveju, kai centre turi būti priimamos šeimos, Europos Žmogaus Teisių Teismas reikalauja, kad kambariai būtų specialiai aprūpinti mažų vaikų sulaikymui reikalingomis būtiniausiomis priemonėmis ir įranga kartu su vaikų priežiūrai tinkamais ir saugiais reikmenimis(32) .
89. Būtent atsižvelgdamas į šiuos kriterijus Europos Žmogaus Teisių Teismas nusprendė, kad kalėjimas nelaikytina išsiuntimo laukiančių trečiųjų šalių piliečių priėmimui ir sulaikymui „pritaikyta“ ar „tinkama“ vieta.
90. Reikalavimai, kuriuos nustatė Europos Žmogaus Teisių Teismas ir kuriuos pritaikė Sąjungos teisės aktų leidėjas, grindžiami sulaikymo priemonės pobūdžiu ir tikslu.
91. Taigi ji savo esme aiškiai skiriasi nuo baudžiamosios priemonės. Šiuo atveju siekiama ne nubausti migrantą už padarytą nusikaltimą ar baudžiamąjį nusižengimą, bet pasirengti jį išsiųsti iš atitinkamos valstybės narės. Be to, Sąjungos teisės aktų leidėjas direktyvoje stengiasi nevartoti sąvokų migranto „įkalinimas“ ar „laisvės atėmimas“. Be kita ko, direktyvos 15 straipsnyje tiksliau nurodoma, kad sulaikymas gali būti skiriamas tik asmenims, kuriems taikoma išsiuntimo tvarka, ir turi tik padėti įvykdyti šį išsiuntimą(33) . Galiausiai pagal Direktyvą 2003/9/EB(34) sulaikymu vadinama bet kokia priemonė, „kai valstybė narė izoliuotai laiko prieglobsčio prašytoją tam tikroje vietoje, kur tokio prieglobsčio prašytojo judėjimo laisvė yra apribota “ (35) .
92. Taigi sulaikymas nėra bausmė, skirta padarius baudžiamosios teisės pažeidimą, ir jo tikslas nėra pakeisti sulaikytojo elgesį, kad šis ilgainiui integruotųsi į visuomenę. Be to, sankcija už veiksmus, kad ir kokia ji būtų, nėra sulaikymo priemonės teisinį pagrindą sudarantis motyvas. Nereikėtų pamiršti, kad šiame etape išsiuntimo laukiantis migrantas neturi jokio statuso pagal baudžiamąją teisę, taip pat kad net jei atitinkama valstybė narė neteisėtą patekimą į jos teritoriją kvalifikuoja kaip „baudžiamosios teisės pažeidimą“, o tokią teisę Teisingumo Teismas jai yra pripažinęs, Teisingumo Teismas yra nusprendęs ir tai, jog pirmenybė turi būti teikiama ne galimam baudžiamajam tokių veiksmų pobūdžiui, o išsiuntimui(36) .
93. Todėl nėra jokio teisėto pagrindo šį sulaikymą vykdyti pagal laisvės atėmimo sąlygas ir tvarką.
94. Pirmoji valstybėms narėms tenkanti pareiga yra užtikrinti pagarbą žmogaus orumui pagal Chartijos 1 straipsnį, o tai, pirmiausia, reiškia, kad neturi atrodyti, kad išsiuntimo laukiantys vyrai, moterys ir vaikai yra tarsi nusikaltėliai, nes tokiais juos laikant savaime žeminamas jų orumas.
95. Antra, reikalaujama, laikantis proporcingumo principo(37), užtikrinti, kad sulaikymas nebūtų vykdomas taip, jog jiems būtų taikomi su laisvės atėmimo režimu susiję apribojimai, dėl kurių taptų neįmanoma įgyvendinti direktyvoje nustatytų taisyklių ir principų ir ją perkeliančių teisės aktų, taip pat gerbti pagrindinių teisių, kuriomis ši direktyva paremta. Tam reikia nustatyti tvarką ir sudaryti materialines sulaikymo sąlygas, kurios atitiktų jų teisinį statusą ir tenkintų jų, pirmiausia labiausiai pažeidžiamų asmenų, specialius poreikius. Taip yra ir kalbant apie direktyvos 17 straipsnio 2 ir 3 dalis, kuriose nustatyta, kad sulaikytos šeimos, laukiančios išsiuntimo, turi būti tinkamai apgyvendinamos ir kad nepilnamečiai turi turėti teisę į švietimą ir galimybę užsiimti atitinkama veikla, t. y. nuostatas, kuriose šiuo atveju tik pakartojama tai, kas numatyta Chartijos 7 straipsnyje, 14 straipsnio 1 dalyje ir 24 straipsnyje.
96. Todėl logiška ir neišvengiama, kad iš to, kas išdėstyta, kyla reikalavimas apgyvendinti specialiuose sulaikymo pobūdį atitinkančiuose centruose. Šiuo klausimu direktyvoje yra nurodytos minimalios sąlygos, kurias šis sulaikymas turi atitikti, neleidžiant nustatyti dar švelnesnių jo sąlygų.
97. Akivaizdu, kad kalėjimas neleidžia atsižvelgti į šioje direktyvoje nustatytas taisykles ir principus. Iš tiesų, materialinės sąlygos neabejotinai yra netinkamos visų pirma šeimoms ir vaikams priimti. Vidaus tvarkos taisyklės visur primena kalėjimą, nes pasivaikščiojimai vyksta pagal tikslų grafiką, yra daug policijos pajėgų, vykdoma atidi priežiūra ir laikomi asmenys yra visiškai perimti žinion(38) . Be to, reikėtų paminėti įkalinimo įstaigose patiriamą nestabilumą, privatumo stoką, įtampą, nesaugumą ir priešiškumą ir nepamiršti, kad šios rūšies įstaigoms būdingos administracinės kliūtys, kuriomis siekiama riboti galimus migrantų administracinius ir teisinius veiksmus.
98. Remiantis ta pačia logika, tuo atveju, kai sulaikymas turi būti vykdomas išimtinai įkalinimo įstaigoje, pagal direktyvą reikalaujama, kad migrantai ir kaliniai būtų atskirti.
99. O ši atskyrimo pareiga tiesiogiai susijusi su pagarba žmogaus, kuris nepadarė jokio nusikaltimo ir net baudžiamojo nusižengimo, orumui ir pagrindinėms teisėms. Ji leidžia užtikrinti, kad pačioje laisvės atėmimo įstaigoje išsiuntimo laukiančio migranto sulaikymas skirtųsi nuo bausmės vykdymo ir vyktų šio migranto teisinį statusą atitinkančiomis ir sulaikymo tikslui proporcingomis sąlygomis ir tvarka. Galiausiai ji leidžia išvengti su kai kurių migrantų baudimu susijusių pavojų ir su kalėjimo aplinka susijusios prievartos, kurią gali patirti labiausiai pažeidžiami asmenys.
100. Mano manymu, tai reiškia griežtą migrantų ir kalinių atskyrimą įrengiant atskirą skyrių, visiškai atskirtą nuo likusios įkalinimo įstaigos dalies, kad nebūtų sudaryta jokių galimybių bendrauti su nuteistais arba iki teismo sulaikytais asmenimis. 2005 m. rugsėjo 1 d. Komisijos direktyvos pasiūlymo 15 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje(39) buvo numatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad trečiųjų šalių piliečiai „būtų nuolat fiziškai
atskirti nuo kalinių“(40) . Taip nustatyta esant pagrįstai priežasčiai.
101. Man atrodo, įkalinimo įstaigos vidaus tvarkos taisyklės trukdo įgyvendinti direktyvoje įtvirtintus principus visų pirma dėl priežasčių, susijusių su teisėtais saugumo reikalavimais, kurie neatsiejami nuo tokių įstaig ų veikimo. Jeigu teigčiau, kad galima leisti tarpusavyje bendrauti kaliniams ir sulaikytiems užsieniečiams, kartu pastariesiems užtikrinant teisės aktuose nustatytą tvarkos lankstumą, ypač kiek tai susiję su bendravimu su asmenimis, esančiais už įstaigos ribų, tuomet kiltų grėsmė, kad patys nuteistieji tiesiogiai arba per migrantus susisieks su esančiais už įstaigos ribų asmenimis, o kokių tai turėtų pasekmių, nesunku įsivaizduoti. Taip pat visai nesu nustebęs (ir tai patvirtina visų pirma Miuncheno įkalinimo įstaigos pateiktos pastabos, jeigu jas gerai suprantu), kad sulaikytiems užsieniečiams iš tikrųjų taikoma ne speciali direktyvos reikalavimus atitinkanti tvarka, o būtent laisvės atėmimo režimas. Be to, dėl to negali būti priekaištaujama pačiai įkalinimo įstaigos administracijai, nes visų pirma dėl saugumo priežasčių, kurias ką tik paminėjau, ji negali veikti kitaip. Vadinasi, būtent pačios sistemos logika ir reikalavimai savaime yra nesuderinami su direktyvos reikalavimais ir dėl to ji kalėjime negali būti taikoma.
102. Taigi, mano nuomone, neabejotina, kad, atsižvelgdamas į Sąjungos teisės aktų leidėjo reikalavimų, nustatytų direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje, tikslą, jis aiškiai siekė, jog išsiuntimo laukiantiems trečiųjų šalių piliečiams nebūtų taikomas laisvės atėmimo režimas, ir įpareigojo kiekvieną valstybę narę, pirma, savo teritorijoje įsteigti specialius sulaikymo centrus, ir, antra, užtikrinti išsiuntimo laukiančių trečiųjų šalių piliečių atskyrimą nuo kalinių, kai sulaikymas išimties tvarka skiriamas įkalinimo įstaigoje.
103. Atsižvelgiant į tai, dabar reikia išsamiai išanalizuoti kiekvieną klausimą, pateiktą sujungtose bylose C‑473/13 ir C‑514/13 ir byloje C‑474/13.
V – Klausimų analizė
A – Pirminės pastabos
104. Kad gerai būtų suprastas šių prašymų priimti prejudicinį sprendimą pateikimo kontekstas, reikia nurodyti šias aplinkybes.
105. Pirma, primenu, kad pagal Konstitucijos 83 ir 84 straipsnius būtent federalinės žemės turi užtikrinti sulaikymo, paskirto siekiant išsiųsti neteisėtai šalyje esančius trečiųjų šalių piliečius, vykdymą.
106. Iš Vokietijos Federacinę Respubliką sudarančių šešiolikos federalinių žemių dešimtyje nėra specialių sulaikymo centrų(41) . Šiomis aplinkybėmis, išskyrus situacijas, kai tam tikros federalinės žemės naudojasi savitarpio administracine pagalba, išsiuntimo laukiantys trečiųjų šalių piliečiai yra laikomi įkalinimo įstaigose ir kai kuriems jų taikomos tos pačios taisyklės ir apribojimai, kaip ir kaliniams bei suimtiesiems.
107. Europos komitetas prieš kankinimą ir kitokį žiaurų, nežmonišką ar žeminantį elgesį ir baudimą (toliau – CPT) 2012 m. vasario 22 d. ataskaitoje(42) šią padėtį pripažino nepriimtina.
108. Antra, išsiuntimo laukiančių migrantų atskyrimas nuo kalinių nėra užtikrintas visose šalies įkalinimo įstaigose, ypač kiek tai susiję su moterų ir vaikų sulaikymu(43) . Tai matyti ne tik iš Vokietijos vyriausybės pateiktų pastabų, bet ir iš nacionalinių teismų praktikos.
109. 2011 m. rugsėjo 20 d. nutartimi Landgericht Leipzig
(Saksonijos žemė), remdamasis direktyvos 16 straipsnio 1 dalimi, panaikino Tuniso piliečio sulaikymą, nes šis buvo laikomas vienoje kalėjimo kameroje su nuteistu asmeniu(44) . Pagal CPT pateiktą 2012 m. vasario 22 d. ataskaitą tuo metu Leipcigo kalėjime nebuvo atskirų skyrių, skirtų išsiuntimo laukiantiems trečiųjų šalių piliečiams priimti(45) .
110. 2012 m. rugpjūčio 21 d. nutartimi Landgericht Traunstein
(Bavarijos žemė) taip pat panaikino išsiuntimo laukiančio nepilnamečio sulaikymą, motyvuodamas tuo, kad šis buvo laikomas nusikaltusių nepilnamečių centre(46) . Miuncheno įkalinimo įstaigoje iš tikrųjų yra tik atskiras skyrius, skirtas suaugusiems vyrams priimti. Todėl, kaip pažymėjo Vokietijos vyriausybė atsakydama CPT, nepilnamečiai yra laikomi nepilnamečių įkalinimo centre kartu su nusikaltusiais nepilnamečiais(47) . Kalbant apie migrantes, jos laikomos moterims skirtame įkalinimo įstaigos skyriuje. Tokia padėtis taip pat yra Badeno‑Viurtembergo, Heseno(48) ir Saksonijos(49) žemėse.
111. Tokia padėtis yra neteisėta, be to, ji dar ir stebina. Iš tiesų, nėščios moterys ir nepilnamečiai yra ypač pažeidžiami ir dėl padėties, amžiaus ir priklausomumo jiems reikalingas ypatingas valdžios institucijų dėmesys, tačiau nei Sąjungos teisės aktų leidėjas direktyvos 17 straipsnio 2 dalyje, nei Europos Žmogaus Teisių Teismas savo praktikoje nelinkę daryti nuolaidų(50) .
112. Trečia, kiek tai susiję su skyrių įrengimu, vis dėlto, netgi įrengus specialius korpusus, migrantai dažniausiai gali bendrauti su kaliniais, kai eina valgyti, pasivaikščioti ar pas gydytoją. Antai, kaip teigiama Miuncheno įkalinimo įstaigos pateiktose pastabose byloje C‑514/13, asmenys, kuriems skirtas administracinis sulaikymas, nėra atskiriami nuo kalinių skirtingose laukimo salėse, kai vyksta priėmimo ar apsilankymo procedūra (sveikatos patikrinimas, perdavimas) arba kai jie guli ligoninėje. E. Bouzalmate praleido dvylika dienų bendroje kalėjimo ligoninėje po to, kai bandė nusižudyti.
113. Galiausiai, atrodo, kad neteisėtai šalyje esančių migrantų sulaikymas daugelyje federalinių žemių vykdomas pagal bendrąsias sąlygas, nustatytas 1976 m. kovo 16 d. Įstatyme dėl laisvės atėmimo bausmės vykdymo, socialinės reabilitacijos ir prevencinio laisvės atėmimo priemonių, visų pirma pagal jo 3–49, 51–121, 171, 173–175 straipsniuose (taisyklės, susijusios su apranga, apsipirkimu ir darbu), 178 straipsnio 3 dalyje (speciali taisyklė nepilnamečiams) ir 179–187 straipsniuose numatytas taisykles(51) .
114. Tai apžvelgus dabar reikia nagrinėti konkrečius bylos atvejus.
B – Sujungtos bylos C‑473/13 ir C‑514/13
115. Savo klausimais prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar direktyvos 16 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad jai prieštarauja valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos, atsižvelgiant į jos federalinę santvarką, federaliniams vienetams suteikiama teisė laikyti įkalinimo įstaigoje išsiuntimo laukiančius trečiųjų šalių piliečius, jeigu kompetentingo federalinio vieneto teritorijoje nėra specialių sulaikymo centrų.
116. Pažymėtina, kad klausimas, ar direktyva nuo jos įsigaliojimo įpareigoja nedelsiant pastatyti minimalų skaičių sulaikymo centrų ir per kokius terminus, pateiktuose klausimuose nėra keliamas. Minėtais klausimais pateikiama problematika susijusi su atskirais Teisingumo Teismui nurodomais atvejais ir jais iš tiesų siekiama išsiaiškinti, ar valstybė narė, nesiremdama išskirtinėmis ypatingos skubos aplinkybėmis, gali padaryti taisyklės, nurodytos direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antrajame sakinyje, išimtį.
117. Primenu, kad iš tikrųjų A. Bero buvo laikoma įkalinimo įstaigoje motyvuojant tuo, kad Heseno žemėje nebuvo specialių sulaikymo centrų, kuriuose būtų galima priimti moteris. Iš A. Bero pateiktų pastabų taip pat matyti, kad ji nebuvo atskirta nuo kalinių ir suimtųjų.
118. Kalbant apie E. Bouzalmate, jis buvo laikomas atskirame Miuncheno įkalinimo įstaigos skyriuje, nes Bavarijos žemėje nėra specialių sulaikymo centrų.
119. Bundesgerichtshof
ir Landgericht München
savo nutartyse dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą klausia, ar pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį galima teisėtai remtis tokiu pagrindu, kuris grindžiamas Vokietijos federaline santvarka.
120. Viena vertus, jie nurodo, kad nacionalinės valdžios institucijos turi užtikrinti išsiuntimo laukiančių trečiųjų šalių piliečių sulaikymą specialiuose centruose, neatsižvelgdamos į jų buvimo vietą šalies teritorijoje. Taigi, jų manymu, nereikia atsižvelgti į kiekvienam federaliniam vienetui skirtą kompetenciją, kad būtų galima taikyti direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nurodytus principus. Tokiu atveju suinteresuotųjų asmenų sulaikymas prieštarautų direktyvos reikalavimams.
121. Kita vertus, prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai pažymi, kad pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį Sąjunga turi gerbti valstybių narių federalinę santvarką.
122. Savo pastabose Vokietijos vyriausybė primena, kad ESS 4 straipsnio 2 dalimi Sąjungos teisės aktų leidėjas įpareigojamas veiksmingai gerbti valstybių narių nacionalinį savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių politinių bei konstitucinių jų struktūrų, įskaitant regioninę ir vietos savivaldą. Todėl, jos nuomone, pagal Konstitucijoje nustatytą kompetencijos pasidalijimą federalinėms žemėms turėtų būti leidžiama nustatyti, ar ir kokiu mastu jos turi steigti ir organizuoti specialius sulaikymo centrus, atsižvelgiant į jų dydį, geografinę padėtį ir išsiuntimo tikslu sulaikytų asmenų skaičių, ir prireikus nuspręsti dėl administracinio bendradarbiavimo su kitomis federalinėmis žemėmis nustatymo. Atsižvelgdama į tai, Vokietijos vyriausybė teigia, kad būtų pažeistas federalinės žemės administracinis suverenitetas, jeigu ši negalėtų laikyti išsiuntimo laukiančių migrantų jos jurisdikcijai priskirtoje įkalinimo įstaigoje dėl to, kad kitur šalies teritorijoje yra specialių sulaikymo centrų.
123. Taigi, atsižvelgdama į šias aplinkybes, Vokietijos vyriausybė mano, kad direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje nurodyta išimtis turi apimti situaciją, kai valstybės narės kompetentingo federalinio vieneto teritorijoje nėra specialių sulaikymo centrų, tačiau ji vis vien privalo laikytis valstybės institucinių normų nustatytos kompetencijos pasidalijimo.
124. Tiesa, pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antrą sakinį valstybė narė gali skirti neteisėtai šalyje esančio migranto sulaikymą įkalinimo įstaigoje, jeigu ji „neturi galimybių“ jo apgyvendinti specialiame sulaikymo centre. Tačiau šioje nuostatoje nepatikslinta, dėl kokių priežasčių valstybė narė neturi tokių galimybių.
125. Ar tokiomis sąlygomis Sąjungos teisės aktų leidėjas paliko diskreciją kiekvienai valstybei narei apibrėžti priežastis, dėl kurių asmuo gali būti laikomas ne specialiame sulaikymo centre, o įkalinimo įstaigoje?
126. Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės pateikia teigiamą atsakymą į šį klausimą. Aiškindamos direktyvos 16 straipsnį jos stengiasi jo nesieti su šios direktyvos 18 straipsniu, tačiau tai kaip tik man leidžia manyti, kad šie du straipsniai vertintini kartu, be to, antrojo straipsnio tekste aiškiai nurodyta, kad jis yra pirmojo straipsnio išimtis.
127. Direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas principas, kad sulaikymas vykdomas specialiame centre, ir numatyta išimtis, kai valstybė narė neturi galimybių tai padaryti.
128. Direktyvos 18 straipsnyje aiškiai numatyta situacija, kai tokia išimtis yra įmanoma, t. y. kai valstybė narė susiduria su „nepaprastosiomis padėtimis“ (tokia šio straipsnio pavadinimo formuluotė).
129. Be to, galima čia ir dabar iškelti klausimą, dėl kokių priežasčių Sąjungos teisės aktų leidėjas aiškiai numatė išimtį, pagrįstą nepaprastąja padėtimi, jei tokia išimtis, kaip teigia Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės, buvo savaime suprantamas dalykas. Tai, kas leidžiama dėl administracinio supaprastinimo, juo labiau turėtų būti leidžiama esant nepraprastosioms padėtims, nereglamentuojant to direktyvoje.
130. Taigi atsižvelgiant į direktyvą tikrai reikia siaurai apibrėžti priežastis, dėl kurių valstybės narės gali skirti sulaikymą įkalinimo įstaigoje, ne tik dėl to, kad tai labiausiai laisvę ribojanti priemonė, kuri leidžiama direktyvoje, bet ir dėl to, kad tai išimtis, todėl būtina priminti valstybių narių diskrecijos ribas, kurios direktyvoje nustatytos siekiant užtikrinti jos veiksmingumą.
131. Taigi nepaprastosios padėtys, kaip antai apibrėžtos direktyvos 18 straipsnyje, yra vienintelė Sąjungos teisės aktų leidėjo aiškiai nustatyta priežastis, kada galima nukrypti nuo pareigos sulaikyti specialiame sulaikymo centre. Pagal šią nuostatą valstybė narė gali imtis skubių priemonių, nukrypstančių nuo direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje ir 17 straipsnio 2 dalyje įtvirtintų principų, tais atvejais, kai dėl išskirtinai didelio trečiųjų šalių piliečių, kurie turi būti grąžinti, skaičiaus atsiranda nenumatyta didelė našta valstybės narės sulaikymo centrams arba jos administracinių ar teisminių institucijų darbuotojams. Minėta nuostata leidžia atsižvelgti į tam tikroms valstybėms narėms dėl jų geografinės padėties tenkančią žymiai didesnę naštą. Mano manymu, ši išimtis yra susijusi su masiniais migrantų srautais, su kuriais susiduria Viduržemio jūros regiono valstybės narės.
132. Ar tai vienintelė priežastis, kuria galima remtis?
133. Man atrodo, kad direktyvos tekstas neleidžia teigiamai atsakyti į šį klausimą. Priešingai, iš šio teksto galima matyti galimų aplinkybių, kuriomis valstybė narė galėtų remtis, privalomuosius požymius.
134. Iš tiesų direktyvos 18 straipsnio 2 dalyje aiškiai nurodyta, kad jo 1 dalyje numatytos išimtys yra „išskirtinės priemonės“, ir šiuo atveju įpareigojama informuoti Komisiją apie aptariamų priemonių taikymo pradžią ir pabaigą.
135. Aišku, tik išskirtinės aplinkybės, atitinkančios skubos ar svarbos kriterijus, panašius į nurodytus direktyvos 18 straipsnyje, gali pateisinti išskirtines priemones, kurias Komisija turi iš esmės kontroliuoti.
136. Todėl manau, išskyrus išskirtines ypatingos skubos aplinkybes, susijusias su migrantų srautais, valstybė narė gali skirti išsiuntimo laukiančiam trečiosios šalies piliečiui sulaikymą įkalinimo įstaigoje tik jei yra išskirtinės ir teisėtos priežastys, kaip antai susijusios su būtinybe, neginčijamai reiškiančios, kad šis sprendimas priimtas pasvėrus interesus. Kai valstybė narė susiduria su sunkumais, susijusiais su išsiuntimo laukiančių migrantų sulaikymu, įvertinusi kiekvieną atskirą atvejį, ji turi nurodyti priežastis, dėl kurių taikomas sulaikymas įkalinimo įstaigoje, nes sulaikant turi būti garantuojamas migranto atskyrimas nuo kalinių, be to, ji turi motyvuoti savo sprendimą pagal bylos aplinkybes ir laikytis pareigų, nustatytų jai direktyvos 18 straipsnio 2 dalyje. Man taip pat atrodo, nors Komisija su tokia mintimi posėdyje nesutiko, kad migrantas šį sprendimą dėl sulaikymo, bent jau administracine tvarka, turėtų apskųsti.
137. Taigi atsižvelgdamas į šiuos samprotavimus, kurių kilo vien perskaičius patį nuostatos tekstą, iš eilės nagrinėsiu motyvus, nurodytus kompetentingų nacionalinės valdžios institucijų pagrindinėse bylose ir valstybių narių vyriausybių pastabose.
1. Regierungspräsidium Kassel
(byla C‑473/13) ir Kreisverwaltung Kleve
(byla C‑514/13) nurodyti motyvai
138. Sujungtose bylose C‑473/13 ir C‑514/13 kompetentingos nacionali nės valdžios institucijos, siekdamos pateisinti nagrinėjamus sulaikymus, remiasi kiekvienai federalinei žemei skirta kompetencija ir Aufenthaltsgesetz
62a straipsnio 1 dalimi. Kaip matėme, pagal šią nuostatą kiekvienai federalinei žemei pripažinta teisė skirti neteisėtai šalyje esančių migrantų sulaikymą įkalinimo įstaigose, jei šių federalinių žemių teritorijoje nėra specialių sulaikymo centrų.
139. Primenu, kad šiuo metu jų nėra dešimtyje federalinių žemių. Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 pateikusio teismo dokumentų matyti, kad asmenys, kuriems skirtas administracinis sulaikymas Bavarijos žemėje, nuo 2012 m. sausio 1 d. automatiškai yra laikomi Ašafenburgo, Miuncheno ir Niurnbergo įkalinimo įstaigose(52) .
140. Mano nuomone, neteisėtai šalyje esančio migranto laikymas įkalinimo įstaigoje motyvuojant tuo, kad valstybės narės teritorijos dalyje nėra specialių sulaikymo centrų, yra nepriimtinas pateisinimas, nes jis bet kuriuo atveju nepriskirtinas pirmiau apibrėžtiems kriterijams. Iš tiesų ši situacija niekaip nėra nulemta situacijos, kaip antai aiškiai aprašytos direktyvos 18 straipsnyje, ir neatitinka skubos ar svarbos kriterijų, panašių į nurodytus minėtoje nuostatoje. Iš tikrųjų, atrodo, specialių sulaikymo centrų nėra paprasčiausiai dėl to, kad kai kuriose federalinėse žemėse jie nebuvo pastatyti ir kad nebuvo išnaudoti veikiančių apgyvendinimo centrų pajėgumai.
141. Be to, man neatrodo, kad valstybės narės federalinė santvarka kliudo taikyti direktyvos principus.
142. Šiuo klausimu svarbu priminti du pagrindinius teismo praktikos principus.
143. Pirma, Teisingumo Teismas ne kartą yra nusprendęs, kad valstybė narė negali remtis nacionalinės teisės nuostatomis ar praktika, kurių kyla iš federalinės sistemos, kad galėtų pateisinti iš direktyvos kylančių įsipareigojimų nevykdymą(53) . Kaip matyti iš nusistovėjusios teismo praktikos, Sąjungos institucijos neturi atsižvelgti į kiekvienos valstybės narės institucinių normų reglamentuojamą kompetencijos pasidalijimą ir į įsipareigojimus, kurie gali tekti atitinkamai federalinės valstybės ir federalinių vienetų institucijoms, ar juo labiau dėl jų nuspręsti(54) .
144. Todėl nuo to momento, kai valstybės narės teritorijoje yra specialus sulaikymo centras, turintis pakankamų apgyvendinimo pajėgumų, valstybė narė turi skirti suinteresuotojo asmens sulaikymą šiame centre, visai nesvarbu, kokia šios valstybės federalinė sistema ir šio centro geografinė vieta.
145. Antra, valstybės narės privalo priimti tokius teisės aktus, kad būtų gerbiamos asmenų pagrindinės teisės. Konkrečiai kalbant, šios valstybės negali taikyti tokių teisės aktų, nors ir baudžiamosios teisės srityje, dėl kurių gali kilti pavojus, jog nebus įgyvendinti tam tikra direktyva siekiami tikslai ir ji neteks savo veiksmingumo. Iš tiesų pagal ESS 4 straipsnio 3 dalies antrą ir paskutinę pastraipas, „kad užtikrintų pagal Sutartis ar Sąjungos institucijų aktus atsirandančių pareigų vykdymą, valstybės narės imasi bet kurių reikiamų bendrų ar specialių priemonių“ ir visų pirma „nesiima jokių priemonių, kurios gali trukdyti siekti Sąjungos tikslų“, įskaitant numatytų direktyvose. Ši pareiga taikoma visoms valstybių narių institucijoms(55), nesvarbu, ar tai būtų federalinės valstybės, ar federalinių vienetų institucijos, tuo atveju, kai valstybėje narėje yra federalinė sistema.
146. Vokietijoje kompetencija, susijusi su Sąjungos teisės įgyvendinimu, yra padalyta federalinei valstybei ir federaliniams vienetams. Tačiau reikia pažymėti, kad pagal Konstitucijos 35 straipsnio 1 dalį visos federalinės valstybės ir federalinių vienetų institucijos yra pasirengusios teikti savitarpio teisinę ir administracinę pagalbą, jeigu tai, kaip pažymėjo Vokietijos vyriausybė savo pastabose, nepažeidžia federalinių žemių administracinio suvereniteto.
147. Taikydamos šią nuostatą federalinių vienetų institucijos pagal Vokietijos administracinio proceso įstatymo ( Verwaltungsverfahrensgesetz ) 5 straipsnio 1 dalies 2 punktą gali pateikti savitarpio administracinės pagalbos prašymus, kai tam tikra institucija negali imtis administracinių priemonių visų pirma dėl to, kad nėra reikalingų įrenginių ar trūksta darbuotojų.
148. Saro žemė sudarė administracinio bendradarbiavimo susitarimą, pagal kurį jai leidžiama apgyvendinti išsiuntimo laukiančius trečiųjų šalių piliečius specialiame Ingelheimo centre, esančiame Reino krašto‑Pfalco žemėje. Iš 152 šiame centre esančių vietų 50 suteikta Saro žemei(56) . Hamburgo žemė taip pat sudarė bendradarbiavimo susitarimą, siekdama užtikrinti sulaikytų moterų ir nepilnamečių apgyvendinimą specialiuose centruose, esančiuose Brandenburgo žemės teritorijoje(57) . Atrodo, taip yra Saksonijos ir Šlėzvigo‑Holšteino žemėse, kurios pagal su Brandenburgo žeme sudarytą bendradarbiavimo susitarimą apgyvendina migrantus specialiuose Berlyno Köpenicko ir Eizenhiutenstato sulaikymo centruose(58) .
149. Be to, byloje C‑514/13 prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškiai nurodė kreiptis dėl savitarpio administracinės pagalbos. Iš tiesų, iš 2013 m. rugsėjo 10, 12 ir 13 d. procedūros dokumentų matyti, kad jis aiškiai nurodė Reino krašto‑Pfalco žemės institucijoms apgyvendinti asmenį specialiame Ingelheimo sulaikymo centre. Reikia pažymėti, kad šis nurodymas buvo įvykdytas, tačiau vėliau atsisakyta jį vykdyti šiam asmeniui pabandžius nusižudyti.
150. Atsižvelgdamas į tai, galiu pasakyti, kad Vokietijos federalinei santvarkai neprieštarauja neteisėtai šalyje esančių migrantų apgyvendinimas specialiuose sulaikymo centruose net ir tada, kai kompetentingos federalinės žemės teritorijoje nėra tokių centrų.
151. Iš tiesų, man atrodo, tokiu atveju įvairių federalinių vienetų remiantis savanoriškumo principu sudaryti tarpusavio bendradarbiavimo susitarimai leidžia užtikrinti, kad būtų laikomasi direktyvos 16 straipsnio 1 dalies, nepažeidžiant Vokietijos federalinės santvarkos.
2. Valstybių narių vyriausybių pastabose nurodyti motyvai
a) Migranto interesai ir gerovė
152. Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybių teigimu, egzistuoja aplinkybės, kuriomis ‚reikalaujama migrantą laikyti įkalinimo įstaigoje, norint užtikrinti jo interesus ir gerovę, ir tai pateisina nukrypimą nuo direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje įtvirtintų principų. Šis laikymas yra „palankesnė priemonė“, kaip tai suprantama direktyvos 4 straipsnio 3 dalyje, leidžianti kompetentingoms nacionalinės valdžios institucijoms „individualizuoti sprendimą“, kad jis atitiktų migranto interesus pagal direktyvos 6 konstatuojamąją dalį(59) .
153. Iš tiesų Vokietijos vyriausybė nurodo, kad dėl kalinių vidutinės kalinimo trukmės, kuri yra akivaizdžiai ilgesnė nei migrantų sulaikymo trukmė, įkalinimo įstaigose siūloma daugiau įvairesnės ir platesnės veiklos, laisvalaikio ir priežiūros nei specialiuose sulaikymo centruose, taip pat yra sustiprintas saugumas. Nepilnamečiai, laikomi nusikaltusių nepilnamečių centruose, turi teisę į šiuose nepilnamečių įkalinimo centruose teikiamą priežiūrą ir specialų mokymą ir kartu su bendraamžiais užsiimti veikla, jeigu to nori. Kalbant apie tam tikromis ligomis sergančius asmenis, jie turi teisę į sveikatos priežiūrą, kuri nebūtinai teikiama specialiuose sulaikymo centruose. Galiausiai asmenys, keliantys pavojų kitų asmenų saugumui, gali būti geriau saugomi dėl įkalinimo įstaigos struktūros ir prižiūrimi kvalifikuotų darbuotojų.
154. Be to, Vokietijos vyriausybės teigimu, migranto laikymas vietos įkalinimo įstaigoje leidžia išvengti nepatogumų dėl sulaikymo centrų geografinio nuotolio. Pirmiausia, toks laikymas leidžia užtikrinti išsiuntimo procedūros veiksmingumą. Taip pat jis leidžia migrantui išvengti ilgos kelionės ir ne tik padeda išlaikyti ryšius su šeima ir draugais, bet ir palengvina teisinių veiksmų atlikimą. Pagaliau, tuo atveju, kai šeimos narys yra įkalintas įkalinimo įstaigoje, migranto laikymas toje pačioje įstaigoje leidžia susijungti tos pačios šeimos nariams.
155. Pažymėtina, kad kai kuriuos šiuos argumentus nurodė Vokietijos vyriausybė atsakyme CTP dėl 2012 m. vasario 22 d. ataskaitos(60) .
156. Išskyrus asmenis, keliančius pavojų kitų asmenų saugumui ir dėl kurių, mums atrodo, tinkama remtis būtinybės teorija, labai abejoju šiais samprotavimais.
157. Nors direktyvos 5 straipsnyje iš tiesų reikalaujama, jog valstybės narės, įgyvendindamos direktyvą, atsižvelgtų į svarbiausią vaiko interesą, suinteresuotojo asmens šeimos gyvenimą ir sveikatos būklę, akivaizdu, kad jos turėtų atsižvelgti ne taip, kaip nurodoma Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybių pastabose.
158. Žinoma, yra situacijų, kada geriau būti įkalinimo įstaigoje, o ne sulaikymo centre. Tai būtent tokios situacijos, kokias Sąjungos teisės aktų leidėjas nurodė direktyvos 18 straipsnyje, ar kitos į jas panašios svarbios ir skubios situacijos. Išskyrus šiuos atvejus, atrodo, sudėtinga būtų pagrįsti teiginį, jog sulaikymas įkalinimo įstaigoje gali būti laikomas „palankesne priemone“ ar „individualizuotu sprendimu“ nepilnamečiui ar sergančiam asmeniui, laukiančiam išsiuntimo. Jei taip būtų, įkalinimas, kuris suprantamas kaip sankcijos priemonė, skirta atpildui už padarytą teisės pažeidimą užtikrinti, dar kartą neatliktų savo funkcijos.
159. Šiuo atžvilgiu akivaizdu, kad valstybės narės, skirdamos tokį sulaikymą, negali remtis direktyvos 4 straipsnio 3 dalimi.
160. Iš tiesų, nors šia nuostata valstybėms narėms leidžiama priimti ar palikti galioti neteisėtai šalyje esantiems trečiųjų šalių piliečiams palankesnes nuostatas nei numatytosios direktyvoje, jeigu tos nuostatos yra su ja suderinamos, Teisingumo Teismas minėtame Sprendime El Dridi (61) priminė, kad šia direktyva valstybėms neleidžiama taikyti griežtesnių normų direktyvos sureglamentuotoje srityje(62) .
161. Taigi akivaizdu, kad sulaikymas įkalinimo įstaigoje ne tik būtų griežtesnė priemonė nei numatytosios vykdant priverstinį išsiuntimą, bet ir pažeistų direktyvoje įtvirtintus principus, jeigu šiam sulaikymui nebūtų taikomos garantijos, kurių reikalaujama pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį.
162. Pakartosiu Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybių pastabose pateiktus argumentus.
163. Pirma, nepilnamečiai, laikomi nusikaltusių nepilnamečių centre, turi teisę į priežiūrą ir specialų mokymą, taip pat užsiimti veikla kartu su bendraamžiais. Kokia priežiūra turima omenyje? Žinoma, jauniems žmonėms, esantiems nusikaltusių nepilnamečių centre, taigi nusikaltusiems asmenims reikalinga priežiūra, susijusi su psichologinės pagalbos teikimu, tačiau kodėl jauniems migrantams, kurie nėra nusikaltę, ji iš esmės turėtų būti reikalinga.
164. Mano manymu, taip migrantas prilyginimas nusikaltusiam asmeniui, ir kai nepilnametis patenka į nepilnamečių skyrių, jis atskiriamas nuo savo tėvų, būtent tai, ko direktyva siekiama išvengti. Man neatrodo, kad tai atitinka Chartijos 1 ir 24 straipsnius ir pastarojo straipsnio 3 punktą, kuriame nustatoma, kad „[k]iekvienas vaikas turi teisę reguliariai palaikyti asmeninius santykius ir tiesiogiai bendrauti su abiem savo tėvais < ... > “.
165. Be to, nors direktyvoje numatyta, kad nepilnamečiams turi būti sudaryta galimybė užsiimti laisvalaikio veikla, įskaitant pagal amžių jiems tinkamus žaidimus ir pramogas, labai abejoju, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas galėjo numatyti jų bendrą veiklą su jaunais nusikaltėliais, pirmiausia atsižvelgiant į tokios situacijos keliamą nusikalstamumo pavojų.
166. Antra, tam tikromis ligomis sergantys migrantai įkalinimo įstaigose turi teisę į atitinkamą sveikatos priežiūrą, kuri nebūtinai teikiama sulaikymo centruose. Aišku, negalima reikalauti, kad kiekviename sulaikymo centre būtų galima pasiūlyti visą sveikatos paslaugų paketą. Tačiau primenu, kad pagal direktyvos 16 straipsnio 3 dalį juose turi būti teikiama neatidėliotina medicinos pagalba ir užtikrinamas būtinas ligos gydymas. Jeigu dėl sveikatos būklės reikalingas sudėtingas gydymas, labai abejoju, kad kalėjimuose galėtų būti stacionaraus gydymo vieta. Be to, neabejotina, kad tam tikro sunkumo sveikatos būklės kaliniai turi gauti už įstaigos ribų teikiamas sveikatos priežiūros paslaugas.
167. Trečia, migranto sulaikymas atitinkamos vietovės ar federalinės žemės kompetentingoje įkalinimo įstaigoje jam leistų ilgiau išlaikyti ryšius su savo šeima ir draugais, jei jis yra laikomas vietos įkalinimo įstaigoje. Santykiai neišvengiamai nutrūksta, kai migrantas išsiunčiamas iš šalies, nes galimas tėvų buvimas vietoje jam neleidžia pasinaudoti nuostatomis, pagal kurias leidžiama pasilikti Sąjungos teritorijoje.
168. Ketvirta, jeigu migrantą reikėtų perkelti į specialų sulaikymo centrą, sumažėtų išsiuntimo procedūros veiksmingumas. Mano manymu, šis argumentas negali būti priimtas, nes paties specialaus sulaikymo centro tikslas yra palengvinti greitą ir veiksmingą asmens grąžinimą į kilmės valstybę laikantis jam pripažintų teisių procedūras.
169. Penkta, migrantas gali būti laikomas toje pačioje įkalinimo įstaigoje, kurioje laikomi kiti jo šeimos nariai. Nesuprantu, kodėl toks laikymas negali būti įmanomas specialiame sulaikymo centre, kur šeimos susijungimas pagal direktyvos 17 straipsnio 2 dalį yra taisyklė. Mano manymu, šis šeimos susijungimo reikalavimas, priešingai, pabrėžia esminį sulaikymo režimo skirtumą nuo suėmimo režimo ir todėl draudžia taikyti pastarąjį režimą. Šiuo klausimu suvaržymai, susiję su kalinimu vienutėje, maitinimu ir darbu pagal tikslų grafiką, itin ribotomis „pasivaikščiojimo“ valandomis ir atskirais atvejais uniformos nešiojimu, gerai matyti iš Miuncheno įkalinimo įstaigos pastabų.
b) Specialių sulaikymo centrų steigimo sąnaudos ir išlaidos, susijusios su perkėlimu į nutolusius sulaikymo centrus
170. Vokietijos vyriausybė pažymi, kad būtų nepaprastai brangu kiekvienoje federalinėje žemėje įsteigti specialius sulaikymo centrus visiems suinteresuotiesiems asmenims, t. y. vyrams, moterims ir nepilnamečiams, ypač atsižvelgiant į gana mažą šių asmenų, konkrečiai moterų ir vaikų, skaičių(63) . Ji taip pat teigia, kad valstybė narė turi turėti tam tikro lankstumo, kiek tai susiję su šių centrų organizavimu, nes asmenų, kurie turi būti sulaikomi, skaičius nėra vienodas ir jų sulaikymo trukmė yra nuo kelių savaičių iki kelių mėnesių.
171. Be to, Nyderlandų, Švedijos ir Šveicarijos vyriausybės nurodo didelę ir neproporcingą naštą, kuri gali tekti atsakingoms institucijoms gabenant migrantą ilgais nuotoliais į geografiškai nutolusį sulaikymo centrą, dėl to būtų sugaištas laikas ir neproporcingai ribojamas grąžinimo procedūros vykdymas. Šiuo klausimu Nyderlandų vyriausybė konkrečiai nurodo situaciją, į kurią gali patekti valstybė narė, kai specialiame sulaikymo centre visiškai nėra laisvų vietų ar jis laikinai uždarytas.
172. Suprantu, kad valstybė narė gali susidurti su sulaikymo centrų perpildymo problema tuo metu, kai labai padaugėja administracinio sulaikymo atvejų ir kai ji taip pat privalo kai kuriuos centrus uždaryti, pavyzdžiui, dėl vykdomų perstatymo ar atnaujinimo darbų. Tačiau reikia atkreipti dėmesį į tai, kad neteisėtai šalyje besirandančius migrantus laikant kalėjimuose šios įstaigos gali būti perpildomos, dėl to atsirastų papildomų sąnaudų. Be to, mano žiniomis, yra daug valstybių narių, kurios skundžiasi tam tikruose regionuose esančių įkalinimo įstaigų perpildymu.
173. Taip pat suprantu, kad dėl perkėlimo į specialų sulaikymo centrą gali būti patiriama išlaidų ir reikalingas organizacinis darbas, nors išsiuntimo procedūra turi būti netrukus pradėta. Be to, kai buvo priimama direktyva, jokia valstybė narė negalėjo įsivaizdu oti ar juo labiau teigti, kad joje įtvirtintiems įsipareigojimams ir principams įgyvendinti nereikės išlaidų. Šiuo klausimu reikia įvertinti tai, kad norint migrantus apgyvendinti įkalinimo įstaigose reikia daug vietos ir atitinkamai įrengti patalpas. Tam reikia visiškai rekonstruoti tam tikrus šių įstaigų skyrius, kad laikymo režimas atitiktų direktyvos reikalavimus. Todėl valstybių narių nurodyti taupumo argumentai atrodo visiškai netikroviški. Pagaliau, man įdomu būtų sužinoti, kokios yra atitinkamos identiškų vietų skaičiaus įkalinimo įstaigoje ir sulaikymo centre sąnaudos.
174. Atsižvelgdamas į visas šias aplinkybes manau, kad, išskyrus nepaprastąsias padėtis, aiškiai nurodytas direktyvos 18 straipsnyje, tik išskirtinėmis aplinkybėmis, atitinkančiomis skubos ar svarbos kriterijus, panašius į nurodytuosius minėtoje nuostatoje arba susijusius su būtinybe, galima pateisinti tai, kad valstybė narė privalo nukrypti nuo direktyvos 16 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje įtvirtinto principo ir skirti trečiosios šalies piliečio, laukiančio išsiuntimo, sulaikymą įkalinimo įstaigoje.
175. Mano nuomone, nė vienas iš pagrindinėse bylose nurodytų motyvų neatitinka šių požymių.
176. Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, manau, direktyvos 16 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad jai prieštarauja valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos, atsižvelgiant į jos federalinę santvarką, federaliniams vienetams suteikiama teisė sulaikyti išsiuntimo laukiančius trečiųjų šalių piliečius įkalinimo įstaigoje, jeigu kompetentingo federalinio vieneto teritorijoje nėra specialių sulaikymo centrų.
C – Byla C‑474/13
177. Byloje C‑474/13 Bundesgerichtshof
Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį valstybė narė gali būti atleista nuo pareigos atskirti trečiosios šalies pilietį, laikomą išsiuntimo tikslu įkalinimo įstaigoje, nuo kalinių motyvuojant tuo, kad migrantas davė sutikimą būti kartu su jais laikomas(64) .
178. Kitaip tariant, ar išsiuntimo tikslu sulaikytas migrantas gali duoti sutikimą, kad su juo būtų elgiamasi taip pat, kaip ir su baudžiamąjį nusižengimą ar nusikaltimą padariusiu asmeniu?
179. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Bundesgerichtshof teigia, kad suinteresuotasis asmuo gali duoti sutikimą būti laikomas kartu su kaliniais dėl „galimybių bendrauti su tėvynainiais ar bendraamžiais“. Be to, jis teigia, kad atskyrimo pareiga siekiama tik pagerinti suinteresuotojo asmens padėtį ir kad tokios pareigos atsisakymas neturi poveikio žmogaus orumo esmei, nes bausmės vykdymas savaime nežemina žmogaus orumo.
180. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį Sąjungos teisės aktų leidėjas nenumatė jokios atskyrimo pareigos išimties. Be to, jis klausia, ar nėra pavojaus, kad ši pareiga bus apeinama, nes „atitinkamos valdžios institucijos nuolat pateikia suinteresuotiesiems asmenims iš anksto parengtus pareiškimus dėl sutikimo ar verčia juos duoti sutikimą“.
181. Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik, taip pat Vokietijos ir Nyderlandų vyriausybės savo pastabose teigia, kad tokie veiksmai atitinka direktyvos 16 straipsnio 1 dalį.
182. Jie iš esmės remiasi migranto interesais ir gerove, dėl kurių tam tikromis aplinkybėmis reikalaujama nukrypti nuo šioje nuostatoje įtvirtintos atskyrimo pareigos. Iš tiesų laikymas kartu su kaliniais leistų pagerinti jo padėtį ir taip pasiekti minėtoje nuostatoje nurodytą tikslą.
183. Vokietijos vyriausybės teigimu, šis bendras laikymas leistų visų pirma suinteresuotajam asmeniui „užmegzti socialinius ryšius su tėvynainiais tuo metu, kai jis yra sulaikytas“, ir tam taip pat pritaria Nyderlandų vyriausybė, tai taip pat palengvintų tėvų ir artimųjų apsilankymą. Taigi minėtas bendras laikymas leistų išvengti socialinės atskirties, su kuria suinteresuotasis asmuo susidurtų sulaikymo centre dėl jo geografinio nuotolio ir mažo tą pačią pilietybę turinčių ir ta pačia kalba kalbančių asmenų skaičiaus centruose. Pasak Vokietijos vyriausybės, esant tokiai situacijai būtų sunkiau gyventi, palyginti su nepatogumais dėl laikymo kartu su nuteistais asmenimis. Be to, Vokietijos vyriausybė teigia, kad gerbiant žmogaus orumą nedraudžiama, jog išsiuntimo laukiantis migrantas būtų laikomas kartu su kaliniais tomis pačiomis sąlygomis. Priešingai, laikantis šio principo reikia gerbti suinteresuotojo asmens išreikštą norą būti laikomam kartu su tos pačios pilietybės kaliniais.
184. Apibendrinant reikia pasakyti, kad, kaip visi teigia, tokia praktika gali būti palankesnė priemonė suinteresuotajam asmeniui nei griežta atskyrimo pareiga. Todėl, pasak Nyderlandų vyriausybės, ši praktika atitinka direktyvos 4 straipsnio 3 dalį ir leidžia, kaip tai suprantama direktyvos 6 konstatuojamojoje dalyje, „kiekvienu konkrečiu atveju priimti sprendimus, atitinkančius užsieniečio interesus“.
185. Griežtai atmetu tokį aiškinimą ir manau, kad į Bundesgerichtshof
pateiktą klausimą tikrai reikia atsakyti neigiamai.
186. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausime nurodo situaciją, kai suinteresuotasis asmuo, išdėstydamas raštu pareiškimą dėl sutikimo, „sutiko“ būti laikomas kartu su kaliniais. Veiksmažodis „sutikti“ (vokiečių kalba „einwilligen“) reiškia išankstinį prašymą. Bylos C‑474/13 kontekste tai reiškia, kad kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos iš anksto „prašo“ suinteresuotojo asmens vienokia ar kitokia forma atsisakyti šios garantijos.
187. Iš T. L. Pham pateiktų pastabų matyti, kad ji pasirašė tokį iš anksto parengtą pareiškimą:
„Aš, sulaikytoji Pham Thi Ly,
pareiškiu, kad sutinku būti laikoma kartu su kaliniais.
Niurnbergas, 2012 m. kovo 30 d.
Parašas“
188. Atsižvelgdamas į turimą informaciją manau, kad nacionalinės valdžios institucijų veiksmai nebuvo pagrįsti T. L. Pham interesais ir juo labiau pageidavimu, kurį ji pareiškė dėl savo sulaikymo sąlygų. Nei bylos medžiagoje, nei juo labiau T. L. Pham pasirašytame pareiškime nėra nieko, kas leistų teigti, kad ji aiškiai prašė būti laikoma su tėvynainiais. Kaip tik priešingai. Iš turimos informacijos matyti, kad ji nemokėjo vokiečių kalbos ir kad 2012 m. kovo 31 d. tik trys vietnamietės buvo įkalintos vienoje iš 37 Bavarijos žemės įkalinimo įstaigų. Iš tikrųjų, manau, valdžios institucijos veiksmų ėmėsi dėl to, kad nebuvo įstaigų, galinčių priimti T. L. Pham, be to, šios įstaigos nepasiūlė jokios alternatyvos jos sulaikymui.
189. Man atrodo, sudėtinga pripažinti, kad valstybė narė galėtų vienaip ar kitaip prašyti migranto, kuris ir taip sielvartauja dėl priverstinio išsiuntimo ir savo padėties silpnumo, atsisakyti Sąjungos teisės jam aiškiai pripažintos garantijos dėl to, jog ši valstybė neturi reikalingos infrastruktūros, kad jį galėtų laikyti specialiame centre arba prireikus atskirti nuo kalinių.
190. Pakartosiu, jog pripažinus, kad valstybės narės gali nevykdyti pareigos atskirti migrantą nuo kalinių motyvuodamos tuo, kad jis su tuo sutiko, nacionalinės valdžios institucijos galėtų apeiti direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nurodytą pareigą ir galiausiai pateisintų akivaizdų šių valstybių įsipareigojimų, joms tenkančių pagal direktyvą ir tarptautinę teisę, nevykdymą.
191. Taigi byloje C‑474/13, mano manymu, akivaizdu, kad toks sutikimas negali būti teisėta priežastis, kuri leistų valstybei narei nukrypti nuo direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nurodytos atskyrimo pareigos.
192. Direktyvos 16 straipsnio 1 dalies antro sakinio formuluotės yra visiškai aiškios ir, primenu, įpareigoja besąlygiškai ir tiksliai. Sąjungos teisės aktų leidėjas nenustatė jokių atskyrimo pareigos išimčių, todėl valstybė narė negali remdamasi direktyva nukrypti nuo šio principo net, mano manymu, esant 18 straipsnyje nurodytai nepaprastajai padėčiai.
193. Galiausiai tokie veiksmai akivaizdžiai prieštarauja direktyvos tikslams, taigi prie jų negrįšiu.
194. Valstybės narės, nevykdančios pareigos atskirti išsiuntimo laukiančius migrantus nuo kalinių, veiksmai ne tik prieštarauja direktyvos tikslui, t. y. repatrijuoti nežeminant žmogaus orumo ir laikantis visų pagrindinių teisių(65), bet ir yra neproporcingi sulaikymo tikslui.
195. Iš tiesų tokia valstybė siekia išsiuntimo laukiančio trečiosios šalies piliečio sulaikymą prilyginti bausmės vykdymo priemonei, kad su neteisėtai šalyje esančiu migrantu būtų elgiamasi taip pat, kaip ir su nusikaltusiu asmeniu, nes jo sulaikymo vieta, sąlygos ir tvarka yra tokios pat, kaip ir kalinių.
196. Žinoma, galima pritarti Bundesgerichtshof
nuomonei, kurioje daroma prielaida, kad bausmės vykdymas savaime nėra žeminantis žmogaus orumo. Teisėtai numatytos ir paskirtos bausmės atlikimas pačiam nuteistajam padeda susigrąžinti piliečio orumą ir grąžinti skolą visuomenei. Tačiau ar tokios nuomonės be išlygų galima laikytis dėl T. L. Pham, kurios padėtis tokia pat kaip asmens, kuris atlieka bausmę, nors ji nėra pripažinta kalta padariusi kokį nors nusikaltimą? Man atrodo, šiuo atveju palyginimas nėra galimas.
197. Be to, man atrodo, atsižvelgiant į pagrindines teises juo labiau pavojinga teigti, jog sulaikymas įkalinimo įstaigoje leidžia „pagerinti migranto padėtį“, ir taip, remiantis neteisėtai šalyje esančio migranto interesų ir orumo apsauga, iškreipti direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus principus. Kaip nurodžiau šios išvados 159‒161 punktuose, tokie veiksmai taip pat negali būti pateisinami pagal direktyvos 4 straipsnio 3 dalį, nes tai savaime yra griežtesnė priemonė nei ta, kurią nustatė Sąjungos teisės aktų leidėjas.
198. Todėl visiškai nepritariu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą išdėstytai nuomonei, kuriai taip pat pritaria Nyderlandų vyriausybė, kad suinteresuotasis asmuo gali atsisakyti šios garantijos tuo atveju, kai, pavyzdžiui, sudarytos „galimybės bendrauti su tėvynainiais ar bendraamžiais“. Įkalinimo įstaiga yra ne atostogų klubas ir net ne susitikimų klubas. Be to, išnagrinėjęs Bavarijos žemės pateiktus statistinius duomenis, susijusius su 2012 m. kovo 31 d., kada buvo sulaikyta T. L. Pham, visoje teritorijoje įkalintų asmenų pilietybe(66) (yra 37 įkalinimo įstaigos, iš kurių tik devyniose priimamos moterys)(67), turiu konstatuoti, kad tik trys įkalintosios buvo Vietnamo pilietės, 7 – kilusios iš Afrikos, o tai sudaro 57 valstybes ir tiek pat kalbų ir dialektų, ir nė vienos moters nebuvo iš Kinijos, Irako, Libano ar Albanijos. Bet kuriuo atveju, man atrodo, tokių galimybių pasitaiko gana retai.
199. Galiausiai man kyla abejonių dėl to, ko vertas T. L. Pham sutikimas, atsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis jis duotas.
200. Pirmiausia, iš T. L. Pham pateiktų pastabų matyti, kad ji neturėjo pakankamų vokiečių kalbos žinių, kad suprastų pasirašytą pareiškimą ir, sprendžiant iš visko, galima manyti, kad jis jai nebuvo išverstas.
201. Be to, nagrinėjamas atsisakymas yra susijęs su labai skirtinga valdžios institucijų, atsakingų už sulaikymo vykdymą, ir neteisėtai šalyje esančio migranto padėtimi. Nereikia pamiršti, kad išsiuntimo tikslu sulaikyto asmens padėtis, palyginti su valdžios institucijomis, yra silpnesnė, ir negalima atmesti galimybės, kad jis sutikimą davė verčiamas, nors ir labai švelniai. Kaip savo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, „atitinkamos valdžios institucijos nuolat pateikia suinteresuotiesiems asmenims iš anksto parengtus pareiškimus dėl sutikimo ar verčia juos duoti sutikimą“.
202. Taip pat reikia atsižvelgti į galimą migranto psichologinį diskomfortą sulaikymo metu ir į sunkumus, kurių jis gali patirti, pavyzdžiui, dėl kalbos, kad žinotų jam pripažįstamas teises. Šiuo klausimu daugybė migrantų šioje stadijoje neturi galimybės pasinaudoti teisine pagalba ir nevisiškai supras savo teises net ir tuomet, kai jiems bus siūloma jų atsisakyti. Daugybė migrantų nesuvoks pareiškimo šiuo klausimu reikšmės ir pasekmių. Būtent todėl negalima rizikuoti, kad būtų pripažinta tokiomis aplinkybėmis duoto sutikimo teisinė galia.
203. Be to, kadangi dėl nurodytų priežasčių T. L. Pham padėtis buvo apsunkinta, atrodo, jai turėjo būti suteikti patarimai, kad būtų užtikrintos jos teisės. Tačiau iš teismo posėdyje pateiktų pastabų matyti, kad vėlesnėje procedūros stadijoje jai padėjo advokatas.
204. Todėl atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, jog direktyvos 16 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad ja valstybei narei draudžiama nevykdyti pareigos atskirti trečiosios šalies pilietį, laikomą išsiuntimo tikslu įkalinimo įstaigoje, nuo kalinių motyvuojant tuo, kad jis sutiko būti kartu su jais laikomas.
VI – Išvada
205. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Bundesgerichtshof
ir Landgericht München pateiktus klausimus atsakyti taip:
1. Sujungtose bylose C‑473/13 ir C‑514/13:
2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 16 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad jai prieštarauja valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos, atsižvelgiant į jos federalinę santvarką, federaliniams vienetams suteikiama teisė sulaikyti išsiuntimo laukiančius trečiųjų šalių piliečius įkalinimo įstaigoje, jeigu kompetentingo federalinio vieneto teritorijoje nėra specialių sulaikymo centrų.
2. Byloje C‑474/13:
2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 16 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad ja valstybei narei draudžiama nevykdyti pareigos atskirti trečiosios šalies pilietį, laikomą išsiuntimo tikslu įkalinimo įstaigoje, nuo kalinių motyvuojant tuo, kad jis sutiko būti kartu su jais laikomas.
(1) .
(2)  –	2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (OL L 348, p. 98, toliau – direktyva).
(3)  –	Žr. direktyvos 1 straipsnį, taip pat 2 ir 11 konstatuojamąsias dalis.
(4)  –	Sprendimas El Dridi
(C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 39 ir 41 punktai).
(5)  –	Ten pat (42 punktas).
(6)  –	2012 m. sausio 19 d. Sprendime Popov / Prancūzija
Europos Žmogaus Teisių Teismas priminė, kad „administracinis sulaikymas [yra] paskutinė priemonė, kuriai [negali] būti jokios alternatyvos“ (119 punktas). Taip pat žr. Rezoliuciją 1707 (2010), kurioje Europos Tarybos Parlamentinė Asamblėja primena, kad „ < ... > neteisėtai šalyje esančių migrantų sulaikymas yra išimtinė priemonė, kuri taikoma tik tuo atveju, kai buvo išnagrinėtos visos kitos alternatyvos ir kai nė viena nebuvo reali“ (9.1.1 punktas).
(7)  –	Žr. atitinkamai direktyvos 13, 16, 17 ir 24 konstatuojamąsias dalis.
(8)  – Išskirta mano.
(9)  –	Tai yra Hamburgo, Heseno, Badeno‑Viurtembergo, Bavarijos, Meklenburgo‑Pomeranijos, Žemutinės Saksonijos, Šiaurės Reino‑Vestfalijos, Saksonijos, Saksonijos‑Anhalto ir Tiuringijos žemės. Tačiau specialūs sulaikymo centrai yra šiose žemėse: Berlyno, Šlėzvigo‑Holšteino, bendras centras – Reino krašto‑Pfalco ir Saro, Brandenburgo ir Brėmeno.
(10)  –	Teismo posėdyje sužinojau, kad nutartis dėl E. Bouzalmate sulaikymo buvo panaikinta.
(11)  –	BGBl . 2004 I, p. 1950.
(12)  – Išskirta mano.
(13)  –	Žr. pirmiausia EŽTT 2009 m. liepos 11 d. Sprendimą S.D. / Graikija, minėtą Sprendimą Popov / Prancūzija, 2013 m. liepos 23 d. Sprendimą Aden Ahmed / Malta .
(14)  –	EU:C:2011:268.
(15)  –	46 ir 47 punktai ir juose nurodyta teismo praktika.
(16)  –	Čekų kalba „Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních“; vokiečių kalba „Die Inhaftierung erfolgt grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen“; anglų kalba „Detention shall take place as a rule in specialised detention facilities“; suomių kalba „Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa“; italų kalba „Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea“; olandų kalba „Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring“ arba lenkų kalba „Przetrzymywanie odbywa się z reguły w specjalnych ośrodkach detencyjnych“.
(17)  –	Taip pat žr. direktyvos 18 straipsnyje numatytą išimtį, ją nagrinėsiu vėliau.
(18)  –	Išskirta mano.
(19)  –	Išskirta mano.
(20)  –	Išskirta mano.
(21)  – Išskirta mano.
(22)  –	Išskirta mano.
(23)  –	Išskirta mano.
(24)  –	Žr., be kita ko, Sprendimą Ferriere Nord / Komisija
(C‑219/95 P, EU:C:1997:375, 15 punktas).
(25)  –	Žr., be kita ko, Sprendimą Endendijk
(C‑187/07, EU:C:2008:197, 22 ir paskesni punktai).
(26)  –	Išskirta mano.
(27)  –	Išskirta mano.
(28)  –	Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje aiškiai nustatyta, kad bet koks laisvės atėmimas turi ne tik atitikti vieną iš išimčių, numatytų EŽTK 5 straipsnio 1 dalies a–f punktuose, bet ir būti „teisėtas“ (žr., be kita ko, EŽTT sprendimo Popov / Prancūzija
118 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką). Todėl Europos Žmogaus Teisių Teismas reikalauja, kad būtų ryšys tarp, viena vertus, sankcionuoto laisvės atėmimo pagrindo ir, kita vertus, įkalinimo vietos ir tvarkos (ten pat).
(29)  –	Taip pat žr. aštuntąją gairę iš dešimties gairių, apibrėžiančių aplinkybes, kuriomis prieglobsčio prašytojų ir neteisėtai šalyje esančių migrantų sulaikymas yra teisėtas, kurioje Europos Tarybos Parlamentinė Asamblėja pažymi, kad sulaikymo vieta, sąlygos ir tvarka turi būti tinkamos, ir diskusijų dokumentą „Les droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière en Europe“ (CommDH/IssuePaper(2007)1, III skyriaus ii papunktis).
(30)  –	Panašiai Europos Tarybos Parlamentinės Asamblėjos antrojoje taisyklėje iš „Penkiolikos Europos taisyklių dėl neteisėtai šalyje esančių migrantų ir prieglobsčio prašytojų sulaikymo sąlygų minimalių standartų nustatymo“ reikalaujama, kad sulaikyti asmenys būtų apgyvendinti specialiuose imigrantų sulaikymui skirtuose centruose, o ne kalėjimuose. Pagal šeštąją ir septintąją Europos taisykles taip pat reikalaujama, kad šiuo tikslu įrengtose patalpose būtų suinteresuotųjų asmenų teisinį statusą ir faktinę padėtį atitinkančios materialinės sąlygos ir tvarka.
(31)  –	Taip pat žr. dešimtosios ir vienuoliktosios gairių iš Europos Tarybos dvidešimties gairių dėl priverstinio grąžinimo paaiškinimus.
(32)  –	Žr. minėtą EŽTT sprendimą Popov / Prancūzija .
(33)  –	Taip Sąjungos teisės aktų leidėjas pritaiko Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką, pagal kurią laisvės atėmimas gali atitikti EŽTK 5 straipsnio 1 dalies f punktą tik jei jis skiriamas vykdant išsiuntimo procedūrą ir yra proporcingas šiam tikslui (žr. Europos Žmogaus Teisių Teismo 1996 m. lapkričio 15 d. Sprendimo Chahal / Jungtinė Karalystė
( Recueil des arrêts et décisions
1996-V) 112 ir 113 punktus, taip pat minėto sprendimo Popov / Prancūzija
140 punktą).
(34)  –	2003 m. sausio 27 d. Tarybos direktyva, nustatanti minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo (OL L 31, p. 18; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 101).
(35)  –	Direktyvos 2003/9 2 straipsnio k punktas. Išskirta mano.
(36)  –	Žr. sprendimą El Dridi
(EU:C:2011:268, 59 punktas).
(37)  –	Žr. direktyvos 13 ir 16 konstatuojamąsias dalis.
(38)  –	Šiuo klausimu žr. Miuncheno įkalinimo įstaigos pastabas, pateiktas nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 2 priede.
(39)  –	COM(2005) 391 galutinis.
(40)  –	Išskirta mano.
(41)  – Nuo prašymo priimti prejudicinį sprendimo pateikimo dienos situacija, atrodo, pasikeitė. Kaip nurodoma Bavarijos žemės vidaus reikalų ministerijos 2013 m. lapkričio mėn. sprendime, Miūldorfe prie Ino (Mühldorf am Inn) bausmės atlikimo įstaiga buvo restruktūrizuota ir joje įsteigtas specialus sulaikymo centras, kuriame gali būti laikomi 82 išsiuntimo laukiantys asmenys, iš kurių 14 moterų. Ši įstaiga buvo pasirinkta todėl, kad ji yra arti Miuncheno oro uosto (žr. 2013 m. lapkričio 14 d. laikraštyje Wochenblatt
straipsnį, pavadintą Aus Mühldorfer ‘Kuschelknast’ wird Bayerns einziges ‘Abschiebe-Gewahrsam’ ).
(42)  –	Report to the German Government on the visit to Germany carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 25 November to 7 December 2010 (CPT/Inf (2012) 6, 33 punktas).
(43)  –	Kaip matyti iš Vokietijos vyriausybės atsakymo į 2012 m. vasario 22 d. CPT ataskaitą ( Response of the German Government to the Report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Germany from 25 November to 2 December 2010
(CPT/Inf (2012) 7)), išsiuntimo laukiančių migrantų sulaikymas įkalinimo įstaigoje vykdomas atskiruose skyriuose, atskirtuose nuo likusios įstaigos dalies, Brandenburgo, Brėmeno, Reino krašto‑Pfalco, Šiaurės Reino‑Vestfalijos ir Žemutinės Saksonijos žemėse (p. 23 ir 24).
(44)  – LG Leipzig – 07 T 104/11.
(45)  –	Žr. CPT/Inf (2012) 6, 31 punktas.
(46)  –	LG Traunstein – 4 T 3104/12.
(47)  –	„As a rule, minors are placed in the custody of the youth welfare office“ (CPT/Inf (2012) 7, p. 24).
(48)  –	Žr. nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 a priede pateiktą Heseno žemės atsakymą, kuriame teigiama, kad, „kiek tai susiję su suaugusiomis moterimis, taip pat su abiejų lyčių jaunais žmonėmis ir vaikais, dėl mažo jų skaičiaus nėra galimybės steigti atitinkamų sulaikymo centrų. Tais atvejais, kai tokiems asmenims turi būti taikomas administracinis sulaikymas, jis vykdomas Frankfurto prie Maino III įkalinimo įstaigose (skirtose moterims) ir nepilnamečių įkalinimo centruose“ (laisvas vertimas).
(49)  –	Žr. nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 a priede pateiktą Saksonijos žemės atsakymą, kuriame nurodant jos pateiktą atsakymą į 2012 m. rugsėjo 5 d. parlamento narių paklausimo 49 klausimą (Drucksache 17/10597) teigiama, kad „dėl mažo sulaikytų moterų skaičiaus (dažniausiai tik dėl vienos moters) suaugusių moterų sulaikymas, siekiant išvengti visiškos izoliacijos, vykdomas suimtiems asmenims skirtame Chemnico kalėjimo skyriuje“ (p. 114, laisvas vertimas).
(50)  –	Taip pat žr. 2012 m. kovo 7 d. Bundesgerichtshof
nutartį (V ZB 41/12), kurioje Aukščiausiasis Teismas aiškiai daro nuorodą į sulaikytų nepilnamečių laikymą atskirai nuo kalinių ir pažymi direktyvos 17 straipsnio 3–5 dalyse nustatytų sąlygų svarbą.
(51)  –	Žr. skirtingų federalinių žemių atsakymus į minėto 2012 m. rugsėjo 5 d. parlamento narių paklausimo 52 klausimą (p. 124–127).
(52)  –	Žr. nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 a priedą.
(53)  –	Žr. Sprendimą Komisija / Vokietija
(C‑67/05, EU:C:2005:791,9 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
(54)  –	Žr., be kita ko, Sprendimą Vokietija / Komisija
(C‑8/88, EU:C:1990:241, 13 punktas).
(55)  –	Žr. Sprendimą Impact
(C‑268/06, EU:C:2008:223, 85 punktas ir jame nurodyta teismo praktika). Šiuo klausimu taip pat žr. Nutartį Région wallonne / Komisija
(C‑95/97, EU:C:1997:184, 7 punktas).
(56)  –	Žr. nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 b priedą.
(57)  –	Žr. Hamburgo žemės atsakymą, pateiktą nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 a priede.
(58)  –	Žr. A. Bero pastabų versiją prancūzų kalba, p. 3.
(59)  –	Nyderlandų vyriausybės pastabų 29 ir paskesni punktai.
(60)  –	Žr. CPT/Inf (2012) 7. Vokietijos Federacinės Respublikos teigimu, sulaikymas įkalinimo įstaigoje tam tikrais atvejais leidžia turėti bendrą infrastruktūrą ir darbuotojus ir laikyti atitinkamus asmenis pakankamai arti jų „gyvenamosios vietos“ (p. 24). Taip pat žr. Heseno žemės atsakymą, pateiktą nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 a priede, kuriame teigiama, kad „Heseno žemėje specialūs sulaikymo centrai nėra numatyti ir nėra reikalingi“ (laisvas vertimas).
(61)  –	EU:C:2011:268.
(62)  –	33 punktas.
(63)  –	Savo atsakyme į CPT ataskaitą Vokietijos vyriausybė taip pat nurodė ekonominius argumentus, susijusius su specialių centrų steigimu, ir teigė, kad atsižvelgiant į gana mažą šiuo metu sulaikytų asmenų skaičių, dabartinė sistema gali būti laikoma tinkama (CPT/Inf (2012) 7, p. 24). Taip pat žr. Heseno žemės atsakymą, pateiktą nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑514/13 3 a priede, kuriame teigiama, kad „Heseno žemėje specialūs sulaikymo centrai nėra numatyti ir nėra reikalingi“ (laisvas vertimas).
(64)  –	Tokį sulaikymą taip pat nusprendė skirti Bavarijos žemės institucijos, remdamosi Aufenthaltsgesetz
62a straipsnio 1 dalimi. Nė vienas bylos medžiagoje esantis įrodymas nepatvirtina priežasčių, dėl kurių T. L. Pham negalėjo būti laikoma specialiame sulaikymo centre. Tačiau, atsižvelgiant į sujungtose bylose C‑473/13 ir C‑514/13 turimą informaciją, atrodo, šį laikymą įkalinimo įstaigoje bandoma pateisinti tuo, kad Bavarijos žemėje nėra specialių sulaikymo centrų. Kadangi šiam pateisinimui, mano nuomone, negali būti pritarta atsižvelgiant į direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus reikalavimus, toks sulaikymas yra neteisėtas. Vis dėlto tuo atveju, jei šis sulaikymas būtų grindžiamas teisėta priežastimi, kiltų jo teisėtumo klausimas dėl to, kad suinteresuotasis asmuo jo sutikimu buvo laikomas kartu su kaliniais.
(65)  –	Žr. direktyvos 13, 16, 17 ir 24 konstatuojamąsias dalis.
(66)  –	Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung – Strafvollzugsstatistik in Bayern 2012, Stichtagerhebung zum 31. März (Kennziffer B VI 6 j 2012, p. 10).
(67)  –	Žr. interneto adresą http://www.justizvollzug-bayern.de/JV/Anstalten/Zustaendigkeiten.