62023CC0419
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 11 lipca 2024 r. (
1
)
Sprawa C‑419/23
CN
przeciwko
Nemzeti Földügyi Központ,
przy udziale:
GW
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Győri Törvényszék (sąd w Győr, Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 63 TFUE – Swobodny przepływ kapitału – Artykuł 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Prawo użytkowania gruntów rolnych – Ponowne dokonanie wpisu prawa użytkowania wykreślonego z naruszeniem prawa Unii – Obowiązki państwa członkowskiego wynikające z wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Ostateczny charakter pierwotnego wpisu prawa użytkowania – Kolizja pomiędzy podstawowymi wolnościami i prawami podstawowymi różnych podmiotów
I. Wstęp
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Győri Törvényszék (sąd w Győr, Węgry) odnosi się do kilku wyroków Trybunału, w których zbadano zgodność węgierskich przepisów dotyczących wykreślenia przysługujących nierezydentom praw użytkowania gruntów rolnych wpisanych do księgi wieczystej ze swobodą przepływu kapitału na podstawie art. 63 TFUE i gwarancją własności na podstawie art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) (
2
).
2.
Zgodnie z tym orzecznictwem przepis krajowy narusza art. 63 TFUE w związku z art. 17 Karty, jeżeli nakazane przez ten przepis wykreślenie takiego prawa użytkowania – chronionego gwarancją własności – odbywa się ze szkodą dla obywateli innych państw członkowskich. W następstwie odpowiedniego ustalenia w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (
3
) Trybunał musiał zająć się kwestią warunków, na jakich posiadacze, których dotyczy prawomocne wykreślenie tych praw użytkowania, mogą uzyskać od właściwych organów ich ponowny wpis (
4
).
3.
Spór w postępowaniu odnosi się do dokładnie odwrotnej sytuacji. Posiadaczowi prawa użytkowania, którego dotyczyło wykreślenie, interwenientowi ubocznemu po stronie pozwanego urzędu, Nemzeti Földügyi Központ (krajowego centrum do spraw gruntów, Węgry), (zwanemu dalej „interwenientem”) udało się bowiem uzyskać od tego organu ponowny wpis jego prawa ze względu na zmianę sytuacji prawnej na Węgrzech w wyniku wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a tym samym osiągnąć dokładnie taką sytuację, jakiej wymagało orzecznictwo Trybunału. Właścicielka nieruchomości i powódka – z siedzibą w Niemczech – kwestionuje to, powołując się ze swojej strony na swobodę przepływu kapitału i gwarancję własności. Podnosi ona, że pozwany organ powinien był zbadać, przed ponownym dokonaniem wpisu prawa użytkowania interwenienta do księgi wieczystej, czy jego pierwotny – później wykreślony – wpis był niezgodny z prawem w świetle węgierskich przepisów mających zastosowanie w tamtym czasie. Zdaniem powódki powinno to mieć zastosowanie niezależnie od faktu, że wpis ten miał prawomocny charakter, a Trybunał uznał później przepisy regulujące jego wykreślenia za sprzeczne z prawem Unii. Zdaniem powódki należało odmówić ponownego wpisania prawa użytkowania w celu ochrony jej swobody przepływu kapitału i jej własności.
4.
Niniejsza sprawa dotyczy zatem „kolizji” między tymi samymi podstawowymi swobodami (swoboda przepływu kapitału) i prawami podstawowymi (gwarancja własności) różnych podmiotów prawnych. Wątpliwe jest jednak, czy powódka może powoływać się na swobodę przepływu kapitału na podstawie art. 63 TFUE i prawo własności na podstawie art. 17 Karty w celu uzyskania ponownego wykreślenia prawa użytkowania. Jej podejście ma bowiem na celu osiągnięcie rezultatu, który zgodnie z orzecznictwem Trybunału jest właśnie niezgodny z art. 63 TFUE i art. 17 Karty, ponieważ przepisy te chronią posiadacza prawa użytkowania, którego dotyczy nakazane z mocy prawa wykreślenie, a nie odnoszącego w wyniku tego korzyść właściciela gruntu.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
5.
Artykuł 63 ust. 1 TFUE stanowi:
„W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi”.
6.
Artykuł 17 ust. 1 Karty brzmi następująco:
„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.
B. Prawo krajowe
7.
Paragraf 38 ust. 1 A földről szóló 1987. évi I. törvény (ustawy nr I z 1987 r. o ziemi) przewidywał, że osoby fizyczne nieposiadające obywatelstwa węgierskiego lub posiadające to obywatelstwo, ale stale zamieszkujące poza terytorium Węgier, a także osoby prawne mające siedzibę poza terytorium Węgier lub mające siedzibę na Węgrzech, lecz których kapitał zakładowy należał do osób fizycznych lub prawnych zamieszkałych lub mających siedzibę poza terytorium Węgier, mogły nabyć własność ziemi uprawnej poprzez zakup, wymianę lub darowiznę jedynie za uprzednią zgodą Pénzügyminisztérium (ministerstwa finansów, Węgry).
8.
Paragraf 1 ust. 5 A külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 171/1991. (XII. 27.) Korm. [Kormány] rendelet (dekretu rządowego 171/1991 z dnia 27 grudnia 1991 r w sprawie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1992 r., wykluczył możliwość nabywania ziem uprawnych przez osoby nieposiadające obywatelstwa węgierskiego, z wyjątkiem osób posiadających zezwolenie na pobyt stały i osób, którym przyznano status uchodźcy.
9.
A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (ustawa nr LV z 1994 r. o ziemi uprawnej (zwana dalej „ustawą z 1994 r. o ziemi uprawnej”) utrzymała ten zakaz nabywania, rozszerzając go na osoby prawne, niezależnie od tego, czy mają siedzibę na terytorium Węgier.
10.
Ustawa ta została znowelizowana z dniem 1 stycznia 2002 r. przez A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (ustawę nr CXVII z 2001 r. o zmianie ustawy nr LV z 1994 r. o ziemi uprawnej) w celu wykluczenia również możliwości ustanowienia w drodze umowy prawa użytkowania ziemi uprawnej na rzecz osób fizycznych nieposiadających obywatelstwa węgierskiego lub osób prawnych. W następstwie tych zmian § 11 ust. 1 ustawy z 1994 r. o ziemi uprawnej stanowił, że „[d]la ustanowienia w drodze umowy prawa użytkowania i używania stosuje się przepisy rozdziału II dotyczące ograniczenia nabywania własności […]”.
11.
Paragraf 11 ust. 1 ustawy z 1994 r. o ziemi uprawnej został następnie znowelizowany przez Az egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (ustawę nr CCXIII z 2012 r. o zmianie niektórych ustaw rolnych). Tenże § 11 ust. 1 po wspomnianej nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2013 r., w swojej nowej wersji stanowił:
„Prawo użytkowania ustanowione w drodze umowy jest nieważne, chyba że zostało ustanowione na rzecz bliskiego członka rodziny”.
12.
Ustawa nr CCXIII z 2012 r. wprowadziła również do tej ustawy z 1994 r. nowy § 91 ust. 1, zgodnie z którym „[w] dniu 1 stycznia 2033 r. wygasają z mocy ustawy prawa użytkowania istniejące w dniu 1 stycznia 2013 r. ustanowione w drodze umowy pomiędzy osobami niebędącymi bliskimi członkami rodziny zarówno na czas nieokreślony, jak i na czas określony, wygasające po dniu 30 grudnia 2032 r.”.
13.
A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (ustawa nr CXXII z 2013 r. o sprzedaży gruntów rolnych i leśnych, zwana dalej „ustawą z 2013 r. o gruntach rolnych”) została przyjęta w dniu 21 czerwca 2013 r. i weszła w życie w dniu 15 grudnia 2013 r.
14.
Paragraf 37 ust. 1 ustawy z 2013 r. o gruntach rolnych utrzymuje zasadę, zgodnie z którą prawo użytkowania lub używania takich gruntów ustanowione na podstawie umowy jest nieważne, chyba że jest ustanowione na rzecz bliskiego członka tej samej rodziny.
15.
A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (ustawa nr CCXII z 2013 r. wprowadzająca przepisy różne i przepisy przejściowe w związku z ustawą CXXII z 2013 r. o sprzedaży gruntów rolnych i leśnych, zwana dalej „ustawą z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych”) została uchwalona w dniu 12 grudnia 2013 r., a weszła w życie w dniu 15 grudnia 2013 r.
16.
Paragraf 108 ust. 1 tej ustawy, który uchylił § 91 ust. 1 ustawy z 1994 r. o ziemi uprawnej, stanowi:
„W dniu 1 maja 2014 r. wygasają z mocy ustawy prawa użytkowania i używania istniejące w dniu 30 kwietnia 2014 r. ustanowione w drodze umownej pomiędzy osobami niebędącymi bliskimi krewnymi zarówno na czas nieokreślony, jak i na czas określony wygasający po dniu 30 kwietnia 2014 r.”.
17.
Po ogłoszeniu wyroku z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157) § 108 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych został zmieniony poprzez dodanie, ze skutkiem od dnia 11 stycznia 2019 r., dwóch nowych ust. 4 i 5, mających następujące brzmienie:
„4.   Jeżeli w następstwie orzeczenia sądowego należy przywrócić prawo wygasłe na podstawie ust. 1, lecz ze względu na wadę formalną lub materialną prawo to nie powinno było zostać wpisane zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jego pierwotnego wpisu, właściwy organ prowadzący księgi wieczyste powiadamia prokuraturę i zawiesza postępowanie do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę i następującego po nim postępowania sądowego.
5.   Wadę w rozumieniu ust. 4 należy przyjąć w sytuacji, gdy:
a)
uprawniony z tytułu prawa do używania jest osobą prawną;
b)
prawo użytkowania lub prawo do używania zostały wpisane do księgi wieczystej po dniu 31 grudnia 2001 r. na rzecz uprawnionego będącego osobą prawną lub osobą fizyczną nieposiadającą obywatelstwa węgierskiego;
c)
w chwili składania wniosku o wpis prawa użytkowania lub prawa do używania nabycie prawa wymagało zgodnie z mającymi wówczas zastosowanie przepisami wydania świadectwa lub zezwolenia przez inny organ, a zainteresowany go nie przedstawił”.
18.
Zgodnie z § 94 Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (ustawy nr CXLI z 1997 r. o księgach wieczystych, zwanej dalej „ustawą o księgach wieczystych”), który dodano przez § 9 Az egyes földügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2014. évi XXXI. törvény (ustawy nr XXXI z 2014 r. w sprawie zmiany niektórych ustaw o gruntach):
„1.   W celu wykreślenia z księgi wieczystej praw użytkowania i używania wygasłych na podstawie § 108 ust. 1 [ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych] (zwanych dalej łącznie w niniejszym przepisie »prawami użytkowania«) osoba fizyczna, której przysługują prawa użytkowania, jest zobowiązana, na podstawie wezwania wysłanego nie później niż w dniu 31 października 2014 r. przez organ prowadzący księgę wieczystą, do złożenia na formularzu, którego wzór określa w tym celu minister, w ciągu 15 dni od daty doręczenia wezwania, oświadczenia dotyczącego więzi bliskiego pokrewieństwa łączącej ją z właścicielem nieruchomości wskazanym w dokumencie ustanawiającym prawo użytkowania oraz stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej. W razie niezłożenia oświadczenia w wymaganym terminie wniosek o wydanie zaświadczenia nie zostanie uwzględniony po dniu 31 grudnia 2014 r.
[…]
3.   Jeżeli z oświadczenia nie wynika więź bliskiego pokrewieństwa lub jeżeli żadne oświadczenie nie zostało złożone we wskazanym terminie, organ prowadzący księgi wieczyste wykreśla z urzędu prawa użytkowania ze wspomnianych ksiąg w ciągu sześciu miesięcy po wygaśnięciu terminu, w którym zgłoszenie powinno zostać złożone, a najpóźniej w dniu 31 lipca 2015 r.
[…]
5.   Organ właściwy w sprawach z zakresu ewidencji gruntów dokonuje z urzędu, najpóźniej w dniu 31 grudnia 2014 r., wykreślenia z ksiąg wieczystych praw użytkowania, które zostały wpisane na rzecz osób prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej, lecz uprawnionych do nabywania praw, które podlegają wpisowi do księgi wieczystej i które zostały zniesione na podstawie § 108 ust. 1 [ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych]”.
19.
W następstwie skargi wniesionej przez Komisję Trybunał orzekł w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawo użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432), że przyjmując § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych i znosząc w ten sposób ex lege prawa użytkowania gruntów rolnych i leśnych położonych na Węgrzech posiadane bezpośrednio lub pośrednio przez obywateli innych państw członkowskich, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które spoczywają na nich na mocy art. 63 TFUE w związku z art. 17 Karty.
20.
W rezultacie węgierski ustawodawca znowelizował ustawę z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2022 r. i dodał między innymi w rozdziale 20/F („Przepisy szczegółowe w celu wykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C‑235/17, Komisja Europejska przeciwko Węgrom, dotyczącego wygaśnięcia ex lege praw użytkowania gruntów rolnych”) poniższe przepisy.
21.
Zgodnie z art. 108/B ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych „[o]soba fizyczna albo prawna, której prawo użytkowania zostało wykreślone z księgi wieczystej zgodnie z postanowieniami § 108 ust. 1 […], obowiązującymi w dniu 30 kwietnia 2014 r. (zwana dalej »posiadaczem wykreślonego prawa użytkowania«), lub jej następca prawny może zgodnie z niniejszym działem złożyć wniosek o ponowny wpis do księgi wieczystej wykreślonego prawa użytkowania, jak również o odszkodowanie, do którego jest uprawniona zgodnie z niniejszym działem”.
22.
Paragraf 108/F ust. 6 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych stanowi:
„O możliwości ponownego wpisu wykreślonego prawa użytkowania należy orzec w przypadku, jeżeli:
a)
którakolwiek z osób, o których mowa w ust. 7, nie jest uważana za osobę działającą w dobrej wierze, oraz
b)
nie istnieje przeszkoda prawna w rozumieniu ust. 8”.
23.
Paragraf 108/F ust. 7 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych stanowi:
„Strony, których nie uznaje się za działające w dobrej wierze w odniesieniu do danej nieruchomości:
a)
właściciel, jeżeli w chwili wykreślenia prawa użytkowania jego prawo własności już istniało;
b)
właściciel, jeżeli jego prawo własności powstało na mocy umowy zawartej po dniu 6 marca 2018 r. [ (
5
)] lub przed tą datą, lecz zostało zgłoszone właściwemu organowi po tej dacie w toku postępowania prowadzonego zgodnie z przepisami [ustawy z 2013 r. o gruntach rolnych], w tym postępowania wieczystoksięgowego, bądź na mocy rozporządzenia na wypadek śmierci dokonanego po dniu 6 marca 2018 r.;
c)
właściciel, jeżeli jego prawo własności powstało po dniu 6 marca 2018 r. z jakiegokolwiek innego tytułu niż umowa lub dziedziczenie;
d)
właściciel, który pomimo uznania go za działającego w dobrej wierze zgodnie z lit. b) lub c) ustanowił użytkowanie nieruchomości po dniu 6 marca 2018 r.
e)
użytkownik, jeżeli jego prawo zostało ustanowione w drodze umowy lub rozporządzenia na wypadek śmierci po dniu 6 marca 2018 r. lub jeżeli w sporządzonym po tej dacie akcie przeniesienia prawa własności zastrzegł on na swoją rzecz prawo użytkowania;
f)
właściciel, który nabył prawo własności w drodze dziedziczenia od jednego z właścicieli, o których mowa w lit. a)–d)”.
24.
Paragraf 108/F ust. 8 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych stanowi:
„Okoliczność, że dana nieruchomość została wywłaszczona lub że prawo własności nieruchomości zostało przeniesione w drodze umowy sprzedaży w miejsce wywłaszczenia, uznaje się za przeszkodę prawną uniemożliwiającą dokonanie ponownego wpisu”.
III. Stan faktyczny
25.
Powódka w postępowaniu głównym ma siedzibę w Niemczech i jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym 0380/1, rodzaj terenu „grunt rolny”, w rejonie Kőszeg (Węgry). Jej prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 18 maja 2012 r. Było ono wówczas obciążone prawem użytkowania przysługującym interwenientowi. Nawet jeśli nie zostało to wyraźnie wskazane w postanowieniu odsyłającym, należy przyjąć na podstawie okoliczności faktycznych i zastosowanych do nich przepisów krajowych, że interwenient jest również inwestorem niebędącym rezydentem.
26.
To prawo użytkowania zostało umownie ustanowione na rzecz interwenienta przez poprzedniego właściciela gruntu ze skutkiem od dnia 30 grudnia 2001 r. i wpisane do księgi wieczystej w dniu 29 stycznia 2002 r. Decyzja o dokonaniu wpisu nie została zaskarżona ani na drodze administracyjnej, ani sądowej.
27.
Decyzją z dnia 27 lipca 2015 r. Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatal (urząd rejonowy w Szombathely, należący do oddziału administracji rządowej komitatu Vas, Węgry) wykreślił prawo użytkowania ustanowione na rzecz interwenienta na podstawie § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych oraz § 94 ust. 1 i 3 ustawy o księgach wieczystych.
28.
W następstwie wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (
6
) (zob. pkt 19 powyżej) interwenient wystąpił do pozwanego urzędu o ponowne dokonanie wpisu jego prawa użytkowania zgodnie z art. 108/B ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych.
29.
Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. pozwany urząd nakazał dokonanie na rzecz interwenienta ponownego wpisu wykreślonego prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Pozwany urząd stwierdził w tej decyzji, że powódka nie pozostawała w dobrej wierze zgodnie z art. 108/F ust. 7 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, ponieważ była już właścicielką nieruchomości w momencie wykreślenia prawa użytkowania.
30.
Powódka wniosła w pozwie o stwierdzenie nieważności ponownego wpisu prawa użytkowania w księdze wieczystej na tej podstawie, że wpis tego prawa nastąpił niezgodnie z prawem. Jej zdaniem według § 11 ust. 1 ustawy z 1994 r. o ziemi uprawnej od dnia 1 stycznia 2002 r. nie mogło to już nastąpić.
31.
Pozwany urząd i interwenient wnieśli o oddalenie powództwa, podnosząc, że nie istniały przeszkody prawne uniemożliwiające zastosowanie środka polegającego na dokonaniu ponownego wpisu, ponieważ ustawa z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych nie przewiduje w odniesieniu do takiego środka badania zgodności z prawem dokonywanego wpisu prawa użytkowania.
32.
Sąd odsyłający wskazuje, że od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawa z 1994 r. o ziemi uprawnej nie zezwalała na ustanowienie prawa użytkowania gruntów rolnych na rzecz podmiotów zagranicznych. Paragraf 11 ust. 1 ustawy z 1994 r. o obszarach uprawnych został odpowiednio zinterpretowany przez sądy krajowe (
7
). Również w niniejszej sprawie wpis prawa użytkowania, dokonany dopiero w 2002 r., był niezgodny z prawem. Orzeczenie o dokonaniu wpisu stało się jednak prawomocne ze względu na niezłożenie środka odwoławczego.
33.
Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy ponowne dokonanie wpisu prawa użytkowania – pierwotnie wpisanego niezgodnie z prawem – jest zgodne z art. 63 TFUE i art. 17 Karty, ponieważ powódka może również powoływać się na swobodę przepływu kapitału, a to prawo użytkowania stanowi nieuzasadnioną ingerencję w jej podstawowe prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie tych przepisów pozwany organ mógłby być zobowiązany do stwierdzenia niezgodności z prawem wpisu prawa użytkowania i odmowy dokonania ponownego wpisu tego prawa. Sąd odsyłający zwrócił się zatem do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 63 [TFUE] i art. 17 Karty […] należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które przy ponownym dokonywaniu wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania ustanowionego po przeprowadzeniu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – po wcześniejszym wykreśleniu tego prawa użytkowania, które zostało wpisane niezgodnie z prawem, lecz w sposób ostateczny – nie przewiduje obowiązku zbadania, czy prawo użytkowania zostało wpisane do księgi wieczystej w sposób zgodny z prawem?”.
34.
Odnośnie do powyższej kwestii rząd węgierski oraz Komisja Europejska przedstawiły w postępowaniu przed Trybunałem pisemne stanowiska. Zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem została przez niego podjęta decyzja o pominięciu rozprawy.
IV. Ocena
A. Dopuszczalność
35.
Rząd węgierski twierdzi, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, ponieważ przedmiot sporu w postępowaniu głównym i przepisy krajowe mające zastosowanie w tym zakresie nie mają związku z żądaną wykładnią art. 63 TFUE i art. 17 Karty. W szczególności ponowne dokonanie wpisu prawa użytkowania jest jego zdaniem środkiem, który promuje swobodę przepływu kapitału poprzez wyeliminowanie na korzyść obywateli Unii z innych państw członkowskich stwierdzonego przez Trybunał naruszenia tych przepisów. Według rządu węgierskiego stałaby temu na przeszkodzie wymagana w takim przypadku kontrola legalności pierwotnego wpisu prawa użytkowania. I odwrotnie, obowiązująca bez rozróżnienia (dla wszystkich obywateli Unii) niemożność przeprowadzenia takiej kontroli legalności nie ma żadnego związku ze swobodą przepływu kapitału.
36.
Pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 63 TFUE i art. 17 Karty w kontekście transgranicznego nabycia gruntów i ochrony związanego z nimi prawa własności. Sąd odsyłający słusznie uznał, że zakres zastosowania swobody przepływu kapitału na podstawie art. 63 TFUE jest otwarty, ponieważ powódka i właścicielka gruntu jest osobą prawną z siedzibą w Niemczech (
8
).
37.
Spór w postępowaniu głównym dotyczy również stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty. W wyniku wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego co do zasady konieczne jest bowiem dokonanie ponownego wpisu wykreślonych ex lege praw użytkowania gruntów rolnych na Węgrzech przysługujących obywatelom innych państw członkowskich w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia art. 63 TFUE w związku z art. 17 Karty (
9
). Wynika to również z bezpośredniej skuteczności art. 63 TFUE w połączeniu z zasadą pierwszeństwa (
10
).
38.
Uważam zatem, że istnieje wystarczający związek między przedmiotem sporu a prawem Unii oraz że ma on znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym.
39.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zatem dopuszczalny.
B. Co do istoty
1.
Uwagi wstępne
40.
Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy organ krajowy rozpatrujący wniosek o ponowny wpis prawa użytkowania wieczystego, które zostało wykreślone (z naruszeniem prawa Unii), jest na podstawie art. 63 TFUE i art. 17 Karty zobowiązany, w interesie właściciela gruntu, do zbadania zgodności z prawem pierwotnego wpisu tego prawa, który stał się prawomocny, na podstawie przepisów krajowych obowiązujących w tamtym czasie, nawet jeśli, jak wyraźnie orzekł Trybunał, wspomniany wpis był sprzeczny z tymi przepisami prawa Unii.
41.
Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie nie powinna budzić większych wątpliwości. W widocznej w postępowaniu głównym „kolizji” między podstawowymi wolnościami i prawami podstawowymi dwóch podmiotów realizujących sprzeczne interesy, a mianowicie powódki i właścicielki przedmiotowego gruntu z jednej strony oraz interwenienta i posiadacza ponownie wpisanego prawa użytkowania z drugiej strony, pierwszeństwo należy przyznać wolnościom i prawom tego ostatniego. Jak pokażę, rozwiązanie to jest również podstawą dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.
42.
W pierwszej kolejności zbadam, czy właścicielka gruntu może powoływać się na wolności i prawa wynikające z art. 63 TFUE i art. 17 Karty (pkt 2). Następnie wykażę, czy i w jakim zakresie z wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którego prawomocne ustalenia są wiążące dla sądu odsyłającego na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE, wynika co do zasady, że wolności i prawa posiadaczy praw użytkowania spornego gruntu w sposób dopuszczalny ograniczają wolności i prawa właścicieli gruntu (pkt 3). Na koniec zbadam, czy takie ograniczenie wolności i praw właściciela gruntu jest również uzasadnione w przypadku takim jak niniejszy względnie czy też odpowiednie wolności i prawa posiadacza prawa użytkowania również tutaj mają pierwszeństwo (pkt 4).
2.
Ochrona właściciela gruntu niebędącego rezydentem na mocy art. 63 TFUE i art. 17 Karty
43.
Powódka jako osoba prawna z siedzibą w Niemczech nabyła sporną nieruchomość położoną na Węgrzech. Może zatem zasadniczo powoływać się na swobodę przepływu kapitału zgodnie z art. 63 TFUE (
11
).
44.
Ponadto regulacja krajowa, nawet stosowana w niezróżnicowany sposób, która umożliwia ponowne dokonanie wpisu wcześniej wykreślonego prawa użytkowania bez badania legalności jego pierwotnego wpisu, może zniechęcać zagranicznych inwestorów do nabywania lub późniejszego zbywania gruntów na Węgrzech. Dzieje się tak, ponieważ nie mogą oni być pewni, że nieruchomość gruntowa jest wolna od obciążeń. Mogłoby to wiązać się z niedozwolonym ograniczeniem swobody przepływu kapitału na mocy art. 63 TFUE na ich szkodę (
12
).
45.
Ponieważ spór w postępowaniu głównym dotyczy stosowania prawa Unii (zob. pkt 37 powyżej), powódka korzysta również z ochrony gwarancji własności na podstawie art. 17 ust. 1 Karty w odniesieniu do spornego gruntu.
46.
Ochrona właścicieli gruntów na mocy art. 63 TFUE i art. 17 ust. 1 Karty nie jest jednak nieograniczona. W szczególności jest ona ograniczona ochroną przysługującą na podstawie tych samych przepisów posiadaczowi prawa użytkowania przedmiotowego gruntu. Ta podstawowa idea leży również u podstaw wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i art. 108/B ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, który pozwany organ zastosował w celu dokonania ponownego wpisu wykreślonego prawa użytkowania interwenienta.
47.
Poniżej zbadam zatem, czy i w jakim zakresie Trybunał prawomocnie zbadał już takie ograniczenie w rozumieniu art. 260 ust. 1 TFUE w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i wiążąco rozważył sprzeczne wolności i prawa właścicieli przedmiotowych gruntów oraz posiadaczy praw użytkowania, które zostały pierwotnie wpisane, ale następnie jednak wykreślone (z naruszeniem prawa Unii).
3.
Obowiązek przestrzegania wiążącej wykładni art. 63 TFUE i art. 17 Karty, w szczególności przedstawionej w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
a)
Prawomocność i obowiązek wdrożenia zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE
48.
Zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE Węgry są zobowiązane do podjęcia środków niezbędnych do zaprzestania naruszeń swoich zobowiązań traktatowych stwierdzonych w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w zakresie, w jakim powaga rzeczy osądzonej tego wyroku rozciąga się na kwestie faktyczne i prawne, które rzeczywiście lub w konsekwencji były przedmiotem tego wyroku (
13
).
49.
Sytuacja powódki (właścicielki nieruchomości) i interwenienta (posiadacza pierwotnie wpisanego, ale wykreślonego prawa użytkowania) jest co do zasady objęta ustaleniami zawartymi w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wynika to z faktu, że wykreślenie ex lege prawa użytkowania przysługującego interwenientowi nastąpiło na podstawie § 108 ust. 1 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, który w powyższym wyroku został uznany za sprzeczny z prawem Unii. Ponadto bezsporne jest, że pozwany organ dokonał ponownego wpisania tego prawa użytkowania w księdze wieczystej na wniosek interwenienta stosując § 108/F ust. 6 i 7 ustawy z 2013 r. w sprawie przepisów przejściowych, zmieniony w następstwie wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W rezultacie własność gruntu powódki została ponownie obciążona wykreślonym swego czasu z naruszeniem prawa Unii prawem użytkowania interwenienta. Tym samym naruszenie art. 63 TFUE i art. 17 Karty stwierdzone przez Trybunał zostało naprawione, przynajmniej ze skutkiem na przyszłość (
14
).
50.
Sąd odsyłający nie może co do zasady wydać orzeczenia sprzecznego z wiążącymi ustaleniami wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w tym zakresie, chyba że istnieją szczególne okoliczności dotyczące powódki i interwenienta, które nie są objęte powagą rzeczy osądzonej. Sądy krajowe są bowiem ze swej strony zobowiązane w ramach wykonywania swoich zadań do uwzględnienia elementów prawnych ustalonych w tym wyroku w celu określenia zakresu przepisów prawa Unii, które powinny stosować (
15
). To samo dotyczy wiążącej wykładni prawa Unii w wyroku Trybunału wydanym w trybie prejudycjalnym (
16
).
51.
Należy zatem dokładniej zbadać, czy i w jakim stopniu wiążące ustalenia zawarte w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego uwzględniają – przynajmniej w sposób dorozumiany – sprzeczne wolności i prawa wynikające z art. 63 TFUE i art. 17 Karty, które są przedmiotem postępowania głównego, oraz niezbędne wyważenie tych wolności i praw.
b)
Wiążące ustalenia w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące ochrony posiadacza prawa użytkowania na podstawie art. 63 TFUE i art. 17 Karty
52.
W wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał nie musiał zajmować się kwestią, czy i w jakim zakresie właściciel gruntu niebędący rezydentem jest chroniony wolnościami i prawami wynikającymi z art. 63 TFUE i art. 17 Karty. Uznał on jednak potrzebę ochrony odpowiednich wolności i praw posiadacza prawa użytkowania wykreślonego z naruszeniem prawa Unii nie tylko przez władze państwowe, ale także wobec
każdego właściciela gruntu, niezależnie od jego pochodzenia.
53.
Z jednej strony Trybunał stwierdził, że wykreślenie ex lege praw użytkowania przysługujących inwestorom niebędącym rezydentami doprowadziło do niedopuszczalnego ograniczenia ich prawa do korzystania ze swobody przepływu kapitału zagwarantowanej w art. 63 TFUE. Uniemożliwiło im to dalsze korzystanie z prawa użytkowania, np. poprzez uprawę, dzierżawę, zbycia (ewentualnie także na rzecz właściciela gruntu) lub inne przynoszące zysk wykorzystanie przedmiotowego gruntu. Ponadto, zdaniem Trybunału, ustawowy nakaz wykreślenia prawdopodobnie może zniechęcić osoby niebędące rezydentami do dokonywania inwestycji na Węgrzech w przyszłości (
17
).
54.
Z drugiej strony Trybunał uznał wykreślenie ex lege praw użytkowania przysługujących inwestorom niebędącym rezydentami za pozbawienie ich własności chronionej na mocy art. 17 Karty (
18
). Prawo użytkowania stanowi bowiem fragmentację prawa własności. Daje jego posiadaczowi – w szczególności także w stosunku do właściciela nieruchomości – prawo do posługiwania się danym gruntem i pobierania z niego pożytków. Prawo to jest zatem nieodłącznie związane z odpowiednim ograniczeniem prawa użytkowania wynikającym z prawa własności właściciela nieruchomości. Zdaniem Trybunału wykreślenie ex lege istniejących praw użytkowania pozbawia zatem ich posiadaczy w sposób przymusowy, całościowy i definitywny tych praw użytkowania na rzecz właścicieli tych gruntów (
19
). Ma to zastosowanie niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości jest nierezydentem, czy nie.
55.
W tym kontekście Trybunał zakwalifikował również prawa użytkowania, które wygasły, ale zostały umownie ustanowione przed dniem 1 stycznia 2002 r., jako „nabyte zgodnie z prawem” na mocy obowiązującego prawa krajowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Karty (
20
). Dotyczy to również nabycia przez interwenienta prawa użytkowania, które stanowi podstawę sporu w postępowaniu głównym. Zostało ono ustanowione przed dniem 1 stycznia 2002 r., ale wpisane dopiero po tej dacie. Podnoszona przez powódkę i sąd odsyłający okoliczność, że prawo to zostało rzekomo z naruszeniem przepisów wpisane do księgi wieczystej po tej dacie, nie może zatem podważać faktu, że sytuacja interwenienta jest co do zasady objęta ustaleniami poczynionymi w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
56.
W późniejszym wyroku wydanym w trybie prejudycjalnym Trybunał stwierdził nawet, że uregulowanie krajowe nakazujące takie wykreślenie, podobnie jak wdrażające je decyzje, stanowią oczywiste i poważne naruszenie zarówno podstawowej swobody ustanowionej w art. 63 TFUE, jak i prawa własności zagwarantowanego w art. 17 ust. 1 Karty – ze szkodą dla posiadaczy praw użytkowania (
21
).
57.
Te wiążące ustalenia dotyczące ochrony posiadaczy praw użytkowania niebędących rezydentami co do zasady obejmują konflikt z właścicielami gruntów obciążonych tymi prawami, co ma również miejsce w postępowaniu głównym. Nie uwzględniają one jednak sytuacji, w której, tak jak w niniejszej sprawie, nie tylko posiadacz prawa użytkowania, ale również właściciel nieruchomości jest inwestorem zagranicznym. Ten ostatni może zasadniczo powoływać się również na art. 63 TFUE i art. 17 Karty, aby w pełni korzystać z ochrony inwestycji i swojej własności (zob. pkt 43–45 powyżej).
58.
Takie podejście właściciela nieruchomości również nie może być uznane za nadużycie prawa. Wymogi zawartej w prawie Unii ogólnej zasady lub zakazu nadużywania praw, które w orzecznictwie często utożsamiane jest z zachowaniem noszącym znamiona oszustwa, wyraźnie nie są tutaj spełnione (
22
). Nie chodzi bowiem o uzyskanie korzyści przyznanych przez prawo Unii, pomimo że obiektywne przesłanki wymagane w celu ich uzyskania są spełnione wyłącznie formalnie (
23
). W sprawie takiej jak niniejsza – poza wiążącymi ustaleniami zawartymi w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – należy raczej dokładnie zbadać, czy ograniczenie odpowiednich wolności i praw właściciela gruntu na podstawie art. 63 TFUE i art. 17 Karty, które idzie w parze z ochroną wolności i praw posiadacza prawa użytkowania, jest uzasadnione i proporcjonalne.
4.
Uzasadnienie i proporcjonalność ograniczenia wolności i praw właściciela gruntu na podstawie art. 63 TFUE i art. 17 Karty
a)
Nadrzędne względy interesu ogólnego oraz podstawowe wolności i prawa osób trzecich
59.
Ograniczenie swobodnego przepływu kapitału na podstawie art. 63 TFUE jest dopuszczalne, jeżeli jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego oraz jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Konieczne jest zatem, aby takie ograniczenie było właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego, zasadnego celu i nie wykraczało poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Ponadto takie ograniczenie może być uzasadnione względami określonymi w art. 65 TFUE, pod warunkiem że jest zgodne z zasadą proporcjonalności (
24
).
60.
Podobnie ingerencja w podstawowe prawo własności wynikające z art. 17 ust. 1 Karty może być uzasadniona na podstawie art. 52 ust. 1 Karty celami interesu ogólnego i przy zapewnieniu poszanowania zasady proporcjonalności (
25
). Chociaż dotyczy to jedynie „pozbawienia” w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie drugie Karty, ma również zastosowanie, jak wynika z ogólnej zasady dotyczącej ograniczeń zawartej w art. 52 ust. 1 Karty, w przypadku zwykłego ograniczenia własności. Jeżeli takie ograniczenie jak tutaj (zob. pkt 53, 54 powyżej), stanowi regulację w sprawie korzystania z własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty, wystarczy również, że takie rozporządzenie jest konieczne dla interesu ogólnego i proporcjonalne (
26
).
61.
W przypadku konfliktu między podstawowymi wolnościami i prawami, jak w niniejszej sprawie, takie uzasadnienie może również opierać się na podstawowej wolności lub podstawowym prawie innej osoby. Kolidujące ze sobą wolności i prawa muszą następnie zostać odpowiednio wyważone w ramach oceny proporcjonalności w sensie „praktische Konkordanz” (praktycznej zgodności) (
27
). Wynika to również z utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym dopuszczalność ograniczeń podstawowych wolności ze względu na nadrzędne względy interesu ogólnego i ich proporcjonalność musi być z kolei weryfikowana w odniesieniu do standardu praw podstawowych Unii (
28
). To z kolei obejmuje ochronę przyznaną innemu posiadaczowi praw podstawowych na mocy art. 17 ust. 1 Karty (
29
).
62.
Poniżej zbadam, jakie nadrzędne względy interesu publicznego mogą uzasadniać ograniczenie wynikających z art. 63 TFUE i art. 17 ust. 1 Karty wolności i praw właścicieli gruntów niebędących rezydentami, takich jak powódka. Względy takie mogą wynikać nie tylko z prawomocnych i wiążących ustaleń wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ale także z podstawowych wolności i praw osób trzecich, takich jak w niniejszej sprawie interwenient. Te kolidujące ze sobą wolności i prawa należy wyważyć względem siebie pod kątem proporcjonalności.
b)
Wyważenie podstawowych wolności i praw właściciela gruntu i posiadacza prawa użytkowania
1) Odróżnienie obecnej kolizji praw od sytuacji w dotychczasowym orzecznictwie
63.
Wyrok w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opiera się zasadniczo na stwierdzeniu, że zniesienie ex lege praw użytkowania przysługujących posiadaczom niebędącym rezydentami – skorygowane tutaj przez pozwany organ – nie tylko naruszyło swobodny przepływ kapitału na podstawie art. 63 TFUE na ich szkodę, ale także stanowiło bezprawne pozbawienie własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 Karty (zob. pkt 53–57 powyżej) (
30
). Wynika z tego na zasadzie lustrzanego odbicia, że przynajmniej lokalni właściciele nieruchomości muszą co do zasady tolerować przywrócenie pierwotnego stanu prawnego na rzecz posiadaczy praw użytkowania niebędących rezydentami (
31
).
64.
Jednak w przeciwieństwie do sytuacji, na których opierało się dotychczasowe orzecznictwo, niniejsza sprawa dotyczy kolizji między podstawowymi wolnościami i prawami nierezydenta będącego właścicielem gruntu obciążonego prawem użytkowania z jednej strony a prawami nierezydenta będącego posiadaczem tego prawa z drugiej strony.
65.
Niemniej jednak, moim zdaniem, w sytuacji takiej jak obecna, zwłaszcza w przypadku właściciela gruntu niebędącego rezydentem, nie występują żadne szczególne okoliczności, które wymagałyby odmiennej oceny w stosunku do tej, na której opiera się wyrok w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
2) Dopuszczalne ograniczenie prawa właściciela gruntu niebędącego rezydentem do swobodnego przepływu kapitału
66.
Zagadnienie ograniczenia prawa właściciela gruntu dotyczy uzasadnienia wszelkich ograniczeń prawa właścicieli nieruchomości niebędących rezydentami do swobodnego przepływu kapitału zgodnie z art. 63 TFUE. W zakresie, w jakim – podobnie jak powódka w niniejszej sprawie – nabyli oni bowiem przedmiotową nieruchomość, wiedząc o już wpisanym prawie użytkowania, nie napotkali oni przeszkód w korzystaniu ze swobody przepływu kapitału. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, gdy prawo użytkowania zostało już prawomocnie wpisane w momencie nabycia nieruchomości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku obciążenie nieruchomości związane z tym prawem co do zasady nie może mieć negatywnego wpływu na decyzję o jego nabyciu. Jak twierdzi również Komisja, takie obciążenie umożliwia raczej nabycie nieruchomości na lepszych warunkach, w szczególności po korzystniejszej cenie, niż w przypadku braku takiego obciążenia.
67.
Nie można inaczej ocenić ograniczenia swobody dysponowania przez właściciela gruntu niebędącego rezydentem, na które powołał się sąd odsyłający, poprzez późniejsze ponowne dokonanie wpisu prawa użytkowania, które zostało wykreślone ex lege, ale wcześniej zostało wpisane prawomocnie bez badania legalności jego pierwotnego wpisania. Jeśli można to w ogóle postrzegać jako ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, jest to dopuszczalne i uzasadnione z uwagi na istniejący prawomocny wpis prawa użytkowania w momencie nabycia nieruchomości.
68.
Zdaniem sądu odsyłającego (zob. pkt 32 powyżej) skutek powagi rzeczy osądzonej polega na tym, że pomimo tego, że wpis był niezgodny z prawem, prawo użytkowania nie może być już co do zasady kwestionowane na podstawie przepisów krajowych mających zastosowanie w tamtym czasie. W związku z tym właściciel nieruchomości niebędący rezydentem, taki jak powódka, nie mógł powoływać się na fakt, że wykreślenie ex lege prawomocnego prawa użytkowania po nabyciu nieruchomości – które później uznano za sprzeczne z prawem Unii w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – spowodowałoby, że nieruchomość pozostałaby trwale wolna od obciążeń. Jest to tym mniej prawdziwe, że przeszkoda w ponownym dokonaniu wpisu, na którą powołano się w niniejszej sprawie, opiera się właśnie na przepisach krajowych, które Trybunał uznał za niezgodne z art. 63 TFUE i art. 17 Karty, w związku z czym nie mogą one dłużej obowiązywać (zob. pkt 37 powyżej). Zasadniczo z tych powodów pozwany organ odmówił również powódce dobrej wiary w rozumieniu § 108/F ust. 7 ustawy w sprawie przepisów przejściowych z 2013 r.
69.
W przeciwieństwie do tego wykreślenie ex lege prawa użytkowania – cofnięte poprzez przez ponowne dokonanie wpisu będące przedmiotem niniejszej sprawy – stanowi poważne ograniczenie swobody przepływu kapitału nierezydenta posiadającego to prawo (zob. pkt 53–56 powyżej). Kwestia tego, czy sytuację należałoby ocenić inaczej, gdyby właściciel nieruchomości sam nie ustanowił prawa użytkowania lub pierwotnie nabył własność nieruchomości bez obciążeń, nie musi być tutaj rozstrzygana. Niezależnie od tego generalnie uważam za uzasadnione, również w świetle bezpośredniego zastosowania art. 63 TFUE, aby nabywcy nieruchomości niebędący rezydentami informowali się z wyprzedzeniem na podstawie księgi wieczystej, czy nieruchomość jest lub była obciążona prawem użytkowania przysługującym inwestorowi niebędącemu rezydentem – ewentualnie ex lege wykreślonym i (jeszcze) niewpisanym ponownie.
70.
W związku z tym prawo właścicieli gruntów niebędących rezydentami na mocy art. 63 TFUE jest dopuszczalnie ograniczone przez odpowiadające mu prawo posiadacza prawa użytkowania niebędącego rezydentem. Jak zostanie wykazane poniżej, ograniczenie to jest również dopuszczalne ze względu na konieczną ochronę własności posiadacza tego prawa na podstawie art. 17 ust. 1 Karty.
3) Dopuszczalne ograniczenie prawa własności właściciela gruntu niebędącego rezydentem
71.
Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego uważam również, że ingerencja w prawo własności posiadacza prawa użytkowania, chronionego na mocy art. 17 ust. 1 Karty poprzez jego wykreślenie ex lege jest poważniejsza niż ingerencja w prawo własności właściciela gruntu niebędącego rezydentem spowodowana zaskarżonym ponownym wpisem wykreślonego ex lege prawa użytkowania.
72.
Jak słusznie stwierdził Trybunał, skuteczne pod względem prawnym prawo użytkowania, pierwotnie ustanowione i wpisane za zgodą właściciela nieruchomości, ogranicza prawo własności do nieruchomości i jedynie poddaje ją innym zasadom korzystania. W przeciwieństwie do wykreślenia ex lege prawa użytkowania, które zostało zakwestionowane w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie wiąże się to z całkowitym pozbawieniem własności (
32
). Ponowne ograniczenie prawa własności właściciela gruntu poprzez sporne ponowne dokonanie wpisu wykreślonego prawa użytkowania – nawet wbrew jego woli – ma również znacznie mniejszą wagę niż wymuszone, całkowite i ostateczne pozbawienie prawa własności posiadacza prawa użytkowania (stanowiącą fragmentację prawa własności gruntu, zob. pkt 54 powyżej).
73.
W takim przypadku właściciel gruntu niebędący rezydentem nie może zatem powoływać się na ochronę swojej własności w celu przywrócenia wykreślenia tego prawa użytkowania (z naruszeniem prawa Unii) na jego korzyść i cofnięcia związanego z tym obciążenia jego nieruchomości. Dotyczy to tym bardziej przypadku, w którym, jak w niniejszej sprawie, nieruchomość została nabyta w czasie, gdy była już obciążona prawomocnie wpisanym prawem użytkowania (zob. pkt 68 powyżej).
74.
Powołanie się przez właściciela gruntu niebędącego rezydentem na art. 63 TFUE i art. 17 Karty nie może zatem prowadzić do ponownego wykreślenia wpisanego ponownie prawa użytkowania. W tym względzie rząd węgierski słusznie argumentuje, że przepisy krajowe zmienione w odpowiedzi na wyrok w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i ich wdrożenie są konieczne właśnie w celu wykonania tego wyroku zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE i ustanowienia sytuacji zgodnej z tymi przepisami prawa Unii.
75.
Wbrew argumentom sądu odsyłającego nie jest zatem również możliwe przełamanie ważności pierwotnego wpisu prawa użytkowania zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności. Kwestia ta pojawiłaby się tylko w przypadku niewłaściwego wykonania wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z zasady pewności prawa wynika raczej, że prawomocne działania administracyjne, które wywołują skutki prawne, co do zasady nie mogą być już kwestionowane (
33
). Co więcej, takie przerwanie powagi rzeczy osądzonej odbyłoby się ze szkodą dla ochrony posiadacza prawa użytkowania, zagwarantowanej w art. 63 TFUE i art. 17 Karty, i opierałoby się dokładnie na tych przepisach krajowych, które zostały uznane przez Trybunał za sprzeczne z prawem Unii dla celów tej ochrony.
76.
Wreszcie nie można uznać żadnych innych okoliczności, które mogłyby podważyć stosowność i proporcjonalność zaskarżonego ponownego dokonania wpisu przedmiotowego prawa użytkowania w celu dopuszczalnego ograniczenia praw właściciela gruntu na podstawie art. 63 TFUE i art. 17 Karty. W każdym wypadku ponowne dokonanie wpisu nie wykracza poza to, co było konieczne do osiągnięcia wyznaczonych celów, w tym ochrony podstawowych wolności i praw posiadacza prawa użytkowania.
5.
Wniosek częściowy
77.
W konsekwencji właściciel gruntu, którego nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania – pierwotnie prawomocnie wpisanym, następnie wykreślonym z naruszeniem prawa Unii, ale później ponownie wpisanym – nie może skutecznie powoływać się na swoje prawa wynikające z art. 63 TFUE i art. 17 Karty, aby zobowiązać właściwy organ do ponownego wykreślenia tego prawa użytkowania na tej podstawie, że pierwotne jego wpisanie było sprzeczne z węgierskimi przepisami obowiązującymi w tamtym czasie, ale uznanymi przez Trybunał za sprzeczne z prawem Unii.
V. Wnioski
78.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie prejudycjalne zadane przez Győri Törvényszék (sąd w Győr, Węgry) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Uregulowanie państwa członkowskiego nakazujące ponowne dokonanie wpisu prawa użytkowania, które zostało wykreślone z naruszeniem prawa Unii i pierwotnie prawomocnie wpisane, jest zgodne z art. 63 TFUE i art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, również jeżeli nie zobowiązuje właściwych organów do zbadania przed ponownym dokonaniem wpisu tego prawa, czy pierwotny wpis był dokonany w sposób zgodny z prawem w świetle przepisów krajowych obowiązujących w tamtym czasie, ale następnie uznanych przez Trybunał w wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego za sprzeczne z prawem Unii.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Wyroki: z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157); z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432); z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175).
(
3
)	Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 131 oraz pkt 1 sentencji).
(
4
)	Wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175).
(
5
)	Zdaniem sądu odsyłającego data ta odnosi się do ogłoszenia wyroku z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157).
(
6
)	Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432).
(
7
)	Podstawowe decyzje EBH 2004. 1173 i EBH 2005. 1277.
(
8
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 54).
(
9
)	Zobacz wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 65 i nast.); z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 33 i nast).
(
10
)	Wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 43–46 i 64). Obowiązuje to z zastrzeżeniem zasady autonomii proceduralnej, zgodnie z którą do państw członkowskich należy uregulowanie – przy uwzględnieniu zasad równoważności i skuteczności – zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących obywatelom (zob. pkt 49 i nast.).
(
11
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 54).
(
12
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 58 in fine i przytoczone tam orzecznictwo).
(
13
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
14
)	Podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 65).
(
15
)	Podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
16
)	Zobacz wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 41, 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 54 i nast., w szczególności pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
18
)	Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 67 i nast., w szczególności pkt 82).
(
19
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 81); z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 56).
(
20
)	Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 73–75).
(
21
)	Wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 57).
(
22
)	Zobacz wyroki: z dnia 26 lutego 2019 r., T Danmark i Y Denmark (C‑116/16 i C‑117/16, EU:C:2019:135, pkt 70 i nast.); z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW Bank i in. (C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, EU:C:2023:1014, pkt 281 i nast.).
(
23
)	Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW Bank i in. (C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, EU:C:2023:1014, pkt 283 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
24
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 59, 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
25
)	Podobnie wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 88, 89).
(
26
)	Zobacz wyrok z dnia 5 maja 2022 r., BPC Lux 2 i in., (C‑83/20, EU:C:2022:346, pkt 36 i nast.).
(
27
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, pkt 50); z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑401/19, EU:C:2022:297, pkt 75). W kwestii równorzędności praw i wolności podstawowych oraz eliminacji kolizji między nimi w oparciu o zasadę proporcjonalności zob. opinia rzecznik generalnej V. Trstenjak w sprawie Komisja/Niemcy (C‑271/08, EU:C:2010:183, pkt 183 i nast.); w kwestii prawnej koncepcji „praktische Konkordanz” (praktycznej zgodności) zob. moja opinię w sprawie Parlament/Rada (C‑540/03, EU:C:2005:517, pkt 39).
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 64–66 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
29
)	Zobacz wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 66 i nast.).
(
30
)	Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 54 i nast., pkt 67 i nast., w szczególności pkt 82).
(
31
)	Podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 57 i nast.).
(
32
)	Zobacz wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 82 i nast.).
(
33
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 49 i nast., w szczególności pkt 52).