61996CC0157_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Las presentes conclusiones se refieren a dos procedimientos distintos: una petición de decisión prejudicial procedente de la High Court of Justice, Queen's Bench Division (asunto C-157/96) y un recurso interpuesto por el Reino Unido contra la Comisión (asunto C-180/96).
En ambos asuntos se discute la validez de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (1) (en lo sucesivo, «Decisión»),
notificada a todos los Estados miembros el mismo 27 de marzo. Mediante dicha Decisión, la Comisión prohibió al Reino Unido exportar a los demás Estados miembros y a países terceros bovinos vivos y carnes de bovinos, así como determinados productos derivados.
Marco fáctico y normativo anterior a la Decisión
2 Antes de nada, procede recordar que la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), más conocida como enfermedad «de las vacas locas», forma parte de un grupo de enfermedades degenerativas del cerebro, caracterizadas por la aparición de alteraciones que presentan un aspecto esponjoso al examinarse con el microscopio y por la existencia, en estos tejidos y, a veces, en otros, de una forma anormal de una proteína, la proteína del prión. Estas enfermedades afectan a numerosas especies animales, en particular a los ovinos (scrapie o tembladera de la oveja), los bovinos, los gatos domésticos y los visones de cría, aunque también a los seres humanos (piénsese, por ejemplo, en la enfermedad denominada kuru en Nueva Guinea o, incluso, en la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, que se manifiesta especialmente en las personas de edad avanzada).
La naturaleza exacta de los agentes infecciosos que constituyen el origen de la EEB transmisible sigue siendo desconocida. La información actualmente disponible permite relacionar la EEB con la utilización, para la alimentación de los bovinos, de harina de carne y de huesos de ovinos o de bovinos que contenía el agente infeccioso y que no había sido sometida a un tratamiento adecuado. Se discute la posible existencia de otras vías de transmisión de la enfermedad. En la actualidad, la transmisibilidad vertical, a través de la madre, u horizontal, en particular mediante el contacto, sólo se ha comprobado respecto a ciertos tipos de EEB transmisibles, como la tembladera de la oveja. La realización de ensayos ha permitido establecer la transmisibilidad de ciertas EEB de una especie animal a otra en casos determinados.
3 La hipótesis de la transmisibilidad del agente de la enfermedad bovina a la especie humana no se tomó en consideración hasta la identificación del primer caso de EEB en el Reino Unido, que se remonta a 1986. Entonces se instauraron en este país numerosas medidas preventivas. En particular, la «Ruminant Feed Ban», contenida en la «Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988», (2) prohibió la utilización en la alimentación de los rumiantes, desde el mes de julio de 1988, de las proteínas de rumiantes sospechosas de ser la fuente de la contaminación. Mediante sucesivas modificaciones de la misma normativa, se impuso posteriormente la obligación de notificar cualquier caso sospechoso y de sacrificar cualquier bovino sospechoso, instaurándose asimismo restricciones a la circulación de tales bovinos y previéndose controles de la destrucción de las canales de dichos animales, así como la obligación de desinfectar las salas de despiece. Por otra parte, las «Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989»
(3) prohibieron, desde noviembre de 1989, la venta o utilización en los alimentos destinados al consumo humano de ciertos despojos de bovino especificados (sesos, médula espinal, bazo, timo, amígdalas e intestinos) que pueden contener el agente infeccioso. La «Specified Bovine Order 1996» (4) extendió la prohibición a las cabezas de los bovinos, excepto la lengua.
4 La Comisión también adoptó contra la EEB diversas medidas preventivas, entre ellas, en particular, la Decisión 94/474/CE, de 27 de julio de 1994, por la que se establecen medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y se derogan las Decisiones 89/469/CEE y 90/200/CEE. (5) En dicha Decisión, la Comisión impuso: la prohibición de exportar del Reino Unido a los demás Estados miembros bovinos vivos de más de seis meses de edad y bovinos vivos procedentes de vacas en las que se sospechase o se confirmase la EEB; la prohibición de exportar del Reino Unido a los demás Estados miembros carne de vacuno fresca, a menos que procediera de bovinos de menos de dos años y medio de edad en la fecha del sacrificio o de bovinos que hubieran vivido exclusivamente en explotaciones en las que no se hubiese registrado ningún caso de EEB durante los seis últimos años o que se tratara de carne fresca de vacuno deshuesada en forma de músculo de la que se hubiera retirado los tejidos adheridos, incluidos los tejidos nerviosos y linfáticos visibles, así como el establecimiento de un sistema de identificación adecuado (marcado en frío o tatuaje) y de un sistema de certificados que garantizasen la conformidad de los animales con las anteriores exigencias.
Además, la Decisión 92/290/CEE de la Comisión, de 14 de mayo de 1992, relativa a determinadas medidas de protección de embriones de bovino contra la encefalopatía espongiforme bovina (BSE) en el Reino Unido, (6) prohibió, en particular, exportar del Reino Unido a otros Estados miembros embriones de bovinos procedentes de hembras que hubieran nacido antes de 1988 o que descendieran de hembras de las que se sospechara que padecían la EEB.
5 Nueva información relativa a la EEB y a la posibilidad de transmisión al hombre se divulgó, el 20 de marzo de 1996, mediante la difusión de un dictamen del Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (Comité Consultivo sobre la Encefalopatía Espongiforme; en lo sucesivo, «SEAC»), organismo científico independiente encargado de asesorar al Gobierno del Reino Unido. En particular, el SEAC dio a conocer que la Unidad de Vigilancia de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob de Edimburgo había identificado diez casos de una variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob en personas menores de cuarenta y dos años y con signos clínicos y neurológicos atípicos. En opinión del SEAC, «aunque no existe ninguna prueba directa de que exista alguna relación, habida cuenta de los datos actuales y a falta de cualquier otra alternativa verosímil, actualmente la explicación más probable es que dichos casos están relacionados con una exposición a la encefalopatía espongiforme bovina antes de que, en 1989, se impusiera la prohibición de ciertos despojos de bovino especificados, lo cual es muy inquietante». El SEAC, por tanto, pese a señalar que era demasiado pronto para prever el número de casos que eventualmente podrían manifestarse en el futuro, subrayaba que era indispensable que las medidas de protección de la salud pública en vigor se aplicasen correctamente y recomendaba un control constante que garantizase la total extracción de la médula espinal. En el mismo dictamen, recomendaba, además, que las canales de bovinos de más de treinta meses de edad fuesen deshuesadas en los establecimientos autorizados controlados por el «Meat Hygiene Service», que los desperdicios de recorte se clasificasen como despojos de bovino especificados y que se prohibiera en la alimentación de todos los animales de explotación la utilización de harina de carne y de huesos de mamíferos. Concluía señalando que, si se siguieran las citadas recomendaciones, el riesgo derivado del consumo de carne de vacuno sería extremadamente escaso.
El SEAC confirmó estas primeras recomendaciones en un segundo dictamen de fecha 24 de marzo de 1996, en el que indicaba que no era posible emitir una estimación precisa del riesgo, debido a la «interacción de numerosas incertidumbres relativas, en particular, a la barrera interespecífica existente entre los bovinos y el hombre; a la inexistencia de datos sobre el grado de infecciosidad en toda una serie de tejidos bovinos importantes, que están por debajo del nivel de detección mediante las pruebas actuales; a la desigual distribución de la infecciosidad en los tejidos; al tiempo transcurrido antes de la aparición de la infecciosidad durante el período de incubación, y a la cuestión de si existe una dosis por debajo de la cual no exista ningún riesgo de infección». Reiteraba la prohibición de utilizar harina de carne o de huesos de mamíferos y desaconsejaba su utilización también como abono en tierras a las que los rumiantes pudieran tener acceso.
6 El mismo día en que el SEAC dio a conocer su dictamen, el Reino Unido informó a la Comisión de la adopción de medidas nacionales suplementarias que preveían, por una parte, el deshuesado de las canales de bovino de más de treinta meses de edad en establecimientos autorizados y la prohibición de vender o utilizar para el consumo humano los desperdicios de recorte y, por otra parte, la prohibición de utilizar la harina de huesos o de carnes procedente de mamíferos para la alimentación de todo el ganado.
Casi simultáneamente, otros Estados miembros y diversos Estados terceros prohibieron también la importación de bovinos vivos y de carne de bovino procedentes del Reino Unido. Algunos Estados terceros, por otra parte, impusieron dicha prohibición respecto a todas las importaciones procedentes de la Unión Europea.
7 A raíz de estas informaciones, la Comisión, por su parte, consultó al Comité Científico Veterinario, el cual llegó a la conclusión de que en la actualidad no existe ninguna prueba de la transmisibilidad de la EEB al hombre. Sin embargo, el Comité, recordando que siempre tomó en consideración la posibilidad de tal transmisibilidad, reconocía la necesidad de verificar si las medidas comunitarias ya vigentes eran apropiadas, a la vista de las nuevas informaciones, añadiendo, en particular, que, habida cuenta de la importancia de la enfermedad, cualquier medida adoptada por la Comunidad Europea para combatir sus efectos y los riesgos de transmisión debía acogerse favorablemente. En anexo a este dictamen figura la siguiente declaración del Dr. Ring, uno de los miembros del Comité: «no podemos afirmar con seguridad que la carne de vacuno en forma de músculo no constituya un peligro para la transmisión de la infección de la EEB». (7)
Así pues, esta es la situación en la cual la Comisión adoptó la Decisión objeto de los dos procedimientos que hoy nos ocupan.
La Decisión
8 De conformidad con su artículo 1, la Decisión dispone:
«A la espera de un examen global de la situación y sin perjuicio de las disposiciones comunitarias adoptadas en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina, el Reino Unido no enviará fuera de su territorio a otros Estados miembros ni a terceros países:
- bovinos vivos, su esperma y embriones,
- carne de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido,
- productos obtenidos de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos, ni
- harinas de huesos y carne de mamíferos.»
Asimismo, exige al Reino Unido enviar cada dos semanas a la Comisión un informe sobre la aplicación de las medidas adoptadas en materia de protección contra la EEB (artículo 3) y le insta a presentar nuevas propuestas para el control de la EEB en su territorio (artículo 4).
9 La Decisión se basa en el Tratado, así como en la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, (8) y en la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, (9) modificadas y completadas.
Ambas Directivas fueron adoptadas con arreglo al artículo 43 del Tratado y «con vistas a la realización del mercado interior». La Directiva 89/662 regula, con carácter general, los controles veterinarios que pueden efectuarse en las fronteras en los intercambios intracomunitarios: el objetivo es limitarlos al lugar de partida, entre otras cosas, mediante una armonización de las exigencias esenciales relativas a la protección de la salud humana y animal. En particular, la Directiva exige a los Estados miembros notificar a la Comisión las enfermedades que puedan suponer un peligro grave para la salud humana y animal, así como las medidas adoptadas (apartado 1 del artículo 9). En tales casos, tras un examen inmediato de la situación en el seno del Comité veterinario permanente y con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, la Comisión debe adoptar las medidas eventualmente necesarias; asimismo, está obligada a seguir la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento previsto en el artículo 17, a modificar o derogar, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas (apartado 4 del artículo 9). El procedimiento establecido en el citado artículo 17, contempla la consulta al Comité veterinario permanente, que decide por la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado para la adopción de los actos del Consejo. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité y, de lo contrario, someterá sin demora una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse al Consejo, que las adoptará por mayoría cualificada o las rechazará por mayoría simple. Si, transcurrido un plazo de quince días, el Consejo no se hubiere pronunciado, la Comisión adoptará las medidas.
La Directiva 90/425 se refiere, en particular, a los intercambios de determinados animales vivos y productos de origen animal y, a los efectos que aquí interesan, en su artículo 10 establece el mismo régimen que acabo de recordar en relación con la Directiva 89/662.
10 La motivación de la Decisión hace referencia a los nuevos datos científicos en la materia, al anuncio de la adopción de medidas suplementarias por el Gobierno del Reino Unido, a las medidas adoptadas por varios Estados miembros por las que se prohibieron las importaciones y al dictamen del Comité Científico Veterinario. Más concretamente, los considerandos quinto, sexto y séptimo tienen el siguiente tenor:
«Considerando que en la situación actual no es posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la encefalopatía espongiforme bovina al hombre; que no se puede excluir la existencia de dicho riesgo; que la consiguiente incertidumbre ha causado una gran preocupación entre los consumidores; que, por todo ello y como medida de emergencia, resulta oportuno prohibir con carácter transitorio el envío de ganado bovino y de carne de vacuno o productos derivados de ésta desde el territorio del Reino Unido a los demás Estados miembros; que esa misma prohibición debe aplicarse en las exportaciones a terceros países, con objeto de evitar distorsiones comerciales;
Considerando que la Comisión va a realizar en las próximas semanas una inspección comunitaria en el Reino Unido para evaluar la aplicación de las medidas adoptadas; que, así pues, es conveniente profundizar el alcance científico de los nuevos datos y de las medidas que se adopten;
Considerando que, por lo tanto, la presente Decisión debe ser revisada tras un examen de todos los aspectos citados».
11 Así pues, la Decisión es posterior a numerosas medidas adoptadas en los últimos años para combatir la EEB, no sólo por el Reino Unido sino también por la propia Comisión (enumeradas en el primer considerando), en particular con el fin de proteger la salud animal y humana en la Comunidad. La Decisión fue adoptada «a la espera de un examen global de la situación», en cumplimiento de la obligación, establecida en las Directivas antes citadas, de control permanente y de adaptación de las medidas a la evolución de la situación.
Dicha obligación condujo a la Comisión a adoptar la Decisión 96/362/CE, de 11 de junio de 1996, (10) mediante la cual modificó y suavizó, una vez más «a la espera de un examen global de la situación», las medidas preventivas impuestas en la Decisión. La Comisión llegó a este resultado tras haber consultado al Comité Científico Veterinario, al Comité Científico de Cosmetología, al Comité Científico de Alimentación Humana y al Comité de Especialidades Farmacéuticas.
12 Sobre la base de las informaciones suplementarias facilitadas, (11) la Decisión 96/362 levantó la prohibición de exportar esperma de bovinos, respecto al que el Comité Científico Veterinario había considerado, en su dictamen de 26 de abril de 1996, que no presentaba «ningún riesgo de transmisión de la EEB». Para otros productos, tales como la gelatina, el fosfato dicálcico, los aminoácidos y los péptidos, el sebo y los productos de sebo además de sus derivados, la misma Decisión subordinó el levantamiento de la prohibición de exportar a la aplicación de ciertos métodos de fabricación y a la realización de controles eficaces por parte del Reino Unido (apartado 2 del artículo 1). Asimismo, se obligó al Reino Unido a no exportar carne ni productos cárnicos o preparados de carne, para el consumo humano o para carnívoros domésticos, obtenidos de animales bovinos que no hubieran sido sacrificados en el Reino Unido, excepto si procedieran de establecimientos en el Reino Unido sometidos a controles veterinarios definidos y estrictos (artículo 1 bis). Por último, se obligó a la Comisión a efectuar inspecciones comunitarias, en particular respecto a la ejecución de los controles oficiales y, por tanto, a fijar, previa consulta con los Estados miembros en el marco del Comité veterinario permanente, la fecha en que podrían reemprenderse los envíos de los productos de que se trata (artículo 1 quater).
Básicamente, se redujo el alcance de la Decisión, puesto que se excluyeron de la prohibición de exportación el esperma y, de cumplirse determinados requisitos, la gelatina, el fosfato dicálcico, los aminoácidos y péptidos, el sebo, los productos de sebo y sus derivados.
Los dos procedimientos
- Asunto C-157/96
13 Las demandantes en el procedimiento principal son la National Farmers' Union, asociación profesional que representa a la mayoría de los titulares de explotaciones agrícolas de Inglaterra y País de Gales, y nueve empresas que ejercen actividades en dicho sector en las áreas de venta, alimentación, alojamiento, transporte y exportación de ganado vacuno, esperma y embriones de bovino, así como en las del tratamiento y exportación de bovinos y productos derivados de estos últimos. Estas impugnaron ante la High Court of Justice, Queen's Bench Division, determinados actos nacionales adoptados por el Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación) y los Commissioners for Customs and Excise (servicios de recaudación de derechos de aduana e impuestos especiales) con arreglo al artículo 1 de la Decisión. En apoyo de las pretensiones de las demandantes intervinieron asimismo, ante el órgano jurisdiccional nacional, once exportadores de carne y una asociación de exportadores de ovinos.
La tesis de las demandantes es que las medidas nacionales impugnadas están viciadas debido a la invalidez de la Decisión. (12) En este sentido, sostienen, en primer lugar, que la Comisión carecía de competencia para adoptar la Decisión, dado que las Directivas 89/662 y 90/425 le autorizaban únicamente para adoptar medidas destinadas a garantizar la protección contra un riesgo grave para la salud de las personas y/o de los animales y, al mismo tiempo, necesarias para ese fin; por lo demás, las referidas Directivas en ningún caso atribuyen, a su entender, a la Comisión la potestad de imponer una prohibición de las exportaciones de un Estado miembro con destino a países terceros. En segundo lugar, afirman que la Decisión adolece de desviación de poder, por cuanto, a diferencia de las finalidades perseguidas por las Directivas en que se basa, su objeto principal consiste en tranquilizar a los consumidores y no en garantizar la protección contra un riesgo grave para la salud. Por último, sostienen que la Decisión vulnera el principio de proporcionalidad: en efecto, no es ni necesaria ni adecuada para mitigar la preocupación de los consumidores o proteger la salud humana, suponiendo que este último fuera el objetivo efectivamente perseguido, cosa que las demandantes niegan.
14 Por entender que la única cuestión controvertida en el procedimiento nacional se refería a la legalidad, a la luz del ordenamiento comunitario, de la prohibición establecida en el artículo 1 de la Decisión, la High Court decidió que, para resolver la controversia de la que conocía, era necesario efectuar una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. La cuestión que plantea está formulada en los siguientes términos:
«¿Es total o parcialmente inválido el artículo 1 de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, debido, en particular, a que la Comisión carecía de competencia para adoptar la Decisión o incurrió en desviación de poder al hacerlo, o por vulnerar el principio de proporcionalidad?»
Así pues, el Juez a quo interroga a este Tribunal sobre la eventual invalidez del artículo 1 de la Decisión por incompetencia de la Comisión y/o desviación de poder, además de por violación del principio de proporcionalidad.
- Asunto C-180/96
15 La misma Decisión es objeto de un recurso directo interpuesto por el Reino Unido con arreglo al artículo 173 del Tratado. (13) En dicho recurso, el Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión o que, con carácter subsidiario, anule el artículo 1 de la misma, en la medida en que se aplica: a los bovinos vivos cuya exportación autoriza la Decisión 94/474; al esperma y a los embriones de bovinos vivos; a las carnes procedentes de bovinos de menos de treinta meses de edad sacrificados en el Reino Unido y a las carnes procedentes de bovinos de los que se haya certificado que proceden de rebaños en los que no se ha comprobado ningún caso de EEB y que no han estado expuestos a ninguna fuente real o potencial de contaminación alimentaria; a los productos obtenidos de bovinos sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal o utilizarse en la fabricación de productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos; a la gelatina y al sebo; a las exportaciones a países terceros (al menos con respecto a aquellos países en relación con los cuales no exista un riesgo real de distorsión comercial).
Asimismo, en el mismo recurso, el Reino Unido impugnó las definiciones de posición de la Comisión posteriores a la Decisión en la medida en que no redujeron su alcance, tal como había solicitado. Básicamente, solicita también la anulación de los «actos» que, en su opinión, confirmaron la prohibición de exportación impuesta en la Decisión. (14)
16 Partiendo de la base de que la Decisión y los restantes actos impugnados, lejos justificarse por motivos de protección de la salud, fueron adoptados con el fin de eliminar o, al menos, reducir la preocupación de los consumidores y de proteger así el mercado del sector, es decir, por razones económicas, el Reino Unido sostiene, en primer lugar, que su adopción no estaba comprendida en el ámbito ni de las competencias ni de la potestad discrecional de la Comisión. A este respecto, añade que la decisión de aislamiento total, habida cuenta de las otras medidas ya adoptadas en el Reino Unido y en la Comunidad en contra de la EEB, es precisamente contraproducente, traduciéndose en un obstáculo injustificado a los intercambios, producto de una desviación de poder. En segundo lugar, la Decisión adolece, a su entender, de un defecto de motivación. En tercer lugar, viola el principio de proporcionalidad. En cuarto lugar, también según el Reino Unido, la Decisión produce una discriminación indebida y, como tal, prohibida por el artículo 6 y el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, entre productores y consumidores del Reino Unido, por un lado, y productores y consumidores de los otros Estados miembros, por otro; además, no se justifica por ninguno de los objetivos previstos en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado. En quinto lugar, el tercer guión del artículo 1 de la Decisión es inválido por no respetar ni el principio de seguridad jurídica ni la obligación de motivación, y se refiere a productos cuya regulación no es competencia de la Comisión. Por último, el Reino Unido sostiene que las Directivas 89/662 y 90/425 deberían ser consideradas ilegales si se interpretan en el sentido de que permiten ampliar la prohibición de exportación a los productos contemplados en el tercer guión del artículo 1 de la Decisión, dado que se trata de productos no mencionados en el Anexo II del Tratado y, por tanto, no comprendidos en la Directiva de que se trata.
La Comisión, por su parte, niega el fundamento de las críticas que acabo de recordar y solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso en su totalidad y condene en costas al Reino Unido.
17 A la luz de cuanto antecede, es de todo punto evidente que los motivos aducidos por el Reino Unido comprenden también los vicios de validez que expuso el órgano jurisdiccional nacional en la cuestión prejudicial objeto del asunto C-157/96. Por otro lado, dado que las alegaciones expuestas ante el Tribunal de Justicia en relación con los vicios invocados en ambos asuntos son sustancialmente idénticas, considero oportuno examinar exhaustivamente el asunto C-180/96 (Reino Unido/Comisión) para, acto seguido, derivar del mismo la respuesta a la cuestión planteada por el Juez a quo en el asunto C-157/96 (The National Farmers' Union y otras).
Sobre el fondo
- Sobre la competencia de la Comisión
18 Como ya se ha señalado, con este motivo el Reino Unido, como también, por lo demás, las demandantes en el asunto C-157/96, alega que la adopción de la Decisión no estaba comprendida ni en las competencias ni en la potestad discrecional de la Comisión. Más concretamente, sostiene que las Directivas que constituyen su base jurídica no permiten adoptar medidas dirigidas a tranquilizar a los consumidores, como las que se impusieron en la Decisión, sino únicamente medidas destinadas a proteger la salud de las personas, de los animales, o de unas y otros: lejos de favorecer la realización del mercado interior, la Decisión se traduce, por tanto, en un obstáculo injustificado a los intercambios. Precisamente por haber sido adoptada con el fin de restablecer la confianza de los consumidores en el sector de la carne de bovino y no, en cambio, para proteger su salud, la Decisión es además fruto de una desviación de poder. Por último, en opinión del mismo Gobierno, las Directivas de que se trata no pueden, en ningún caso, permitir la adopción de medidas que contengan una prohibición de exportar a países terceros.
La Comisión refuta dichas alegaciones sosteniendo que: a) las Directivas en las que se basa la Decisión le permiten adoptar medidas para la protección de la salud en un caso como el presente; b) la Decisión va dirigida, precisamente, a proteger la salud y como tal, por tanto, no implica ningún obstáculo injustificado a los intercambios; c) la Decisión, al no haber sido adoptada por motivos distintos de la protección contra un riesgo grave para la salud, no está en modo alguno viciada de desviación de poder; d) la ampliación de la prohibición de exportación a los países terceros es indispensable para conseguir un aislamiento total de la zona contaminada, con el fin de garantizar la erradicación total de la enfermedad y, a la vez, reducir el posible riesgo de fraudes y de distorsiones comerciales.
19 Observo, con carácter preliminar, que el presente motivo del recurso estriba, esencialmente, en la observación según la cual la Decisión no va dirigida a proteger la salud sino, como expresamente se afirma en su quinto considerando, a eliminar la gran preocupación causada a los consumidores y, por tanto, a restablecer la confianza en el sector de la carne de bovino. En consecuencia, procedería admitir que se trata de una Decisión adoptada para evitar el colapso del mercado de carne de vacuno en los otros Estados miembros y, por tanto, por motivos enteramente económicos. Desde esta perspectiva, la Comisión habría sobrepasado los límites de su competencia no ya porque las Directivas 90/425 y 89/662 no constituyen la base jurídica correcta para la adopción de medidas dirigidas a tutelar la salud, al menos en el ámbito de los intercambios intracomunitarios y en relación con éstos, sino por el hecho de que, en el caso de autos, no se cumplían los requisitos para la adopción de medidas de ese tipo.
Así las cosas, estimo necesario determinar, en primer lugar, si el objetivo perseguido por la Decisión es, efectivamente, proteger la salud o, en cambio, tranquilizar a los consumidores; acto seguido, comprobar si los datos de que disponía la Comisión podían justificar la adopción de la Decisión y, por último, determinar si las Directivas de que se trata constituyen la base jurídica adecuada también para la prohibición de las exportaciones a países terceros.
20 Así pues, considerando que no se discute y que, en todo caso, es indiscutible que sobre la base de las Directivas 90/425 y 89/662 la Comisión es competente para adoptar medidas encaminadas a hacer frente a la aparición de enfermedades o fenómenos que puedan implicar riesgos graves para los animales y/o la salud humana, debo decir de inmediato que la Decisión ha de considerarse conforme con los objetivos de las dos Directivas que constituyen su base jurídica. En efecto, tales Directivas obligan a cada uno de los Estados miembros a notificar a la Comisión y a los otros Estados miembros cualesquiera enfermedades, zoonosis o fenómenos que puedan constituir un riesgo para la salud de las personas y/o de los animales, y confieren a la propia Comisión la facultad de adoptar «las medidas necesarias para los animales [...] y, si la situación lo requiere, para los productos derivados de dichos animales». (15) La Comisión goza, pues, de una amplia potestad discrecional para la adopción de las medidas que considere necesarias para proteger la salud, potestad que sería simplista considerar meramente instrumental a efectos de la realización del mercado interior. En efecto, la protección de la salud, además de ser una exigencia imprescindible en el ámbito de las normas relativas a la libre circulación y con respecto a las finalidades perseguidas por la Política Agrícola Común, (16) constituye un objetivo prioritario al que el propio Tratado reconoce un valor autónomo y, en definitiva, superior. (17)
21 Dicho esto, el quinto considerando de la Decisión es claro e inequívoco al afirmar que «en la situación actual no es posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la encefalopatía espongiforme bovina al hombre» y que «no se puede excluir la existencia de dicho riesgo». Como ya señaló el Tribunal de Justicia en el auto en que desestimó la demanda de medidas provisionales, no es correcto aislar estas afirmaciones y «referirse únicamente a la frase [...] relativa a las preocupaciones de los consumidores», (18) sino que procede, en cambio, considerar el texto controvertido en su totalidad. Dicha consideración pone claramente de manifiesto que el objetivo de la Decisión, tal como se desprende de su exposición de motivos globalmente considerada, es precisamente evitar el riesgo, y las preocupaciones con él relacionadas, para la salud humana y animal.
Tampoco pienso que pueda afirmarse, como también sostuvo el Gobierno del Reino Unido, que la existencia de la EEB, por ser conocida ya desde hace años, no constituye un fenómeno nuevo, con la consecuencia ulterior de que la Decisión no estaba en absoluto justificada y que, en particular, no se cumplieron los requisitos a los que las Directivas 90/425 y 89/662 subordinaron la facultad de adoptar medidas de la Comisión. A este respecto, basta aquí con señalar que las Directivas de que se trata no exigen en modo alguno, para que la Comisión pueda intervenir, que la enfermedad de que se trate deba manifestarse por vez primera, sino, mucho más simplemente, que se trate de una enfermedad que pueda entrañar un riesgo grave para la salud. Es evidente que la difusión de una determinada enfermedad o un cambio en los datos científicos relativos a ella constituyen elementos nuevos que legitiman la actuación de la Comisión.
22 Desde esta perspectiva, y sin que sea necesario aventurarse en apreciaciones de índole científica a propósito de la gravedad de la EEB y de su transmisibilidad al hombre en la forma de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, observo asimismo que el riesgo para la salud humana constituye una hipótesis real que, por otro lado, en los procedimientos a que se refieren estas conclusiones, nadie ha estimado poder excluir. En realidad, fue el propio Gobierno del Reino Unido quien hizo públicas las primeras informaciones relativas a la probable relación entre la EEB y determinados casos de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob. (19) A ello se añade que la Decisión sólo aumentó la severidad -precisamente debido a las nuevas informaciones surgidas- de medidas (que no se discuten en modo alguno) anteriormente adoptadas por la Comisión y por el propio Reino Unido, uniformizando simultáneamente el alcance en toda la Comunidad de las medidas que algunos Estados miembros habían adoptado unilateralmente a raíz de la reciente evolución en esta materia.
Según mi parecer, lo que antecede puede y debe bastar para concluir que la Comisión no incurrió en desviación de poder alguna al adoptar la Decisión y que esta última entra en el ámbito de las competencias que le confieren las Directivas antes citadas. En efecto, habida cuenta de las proporciones y la difusión de la EEB en la cabaña y de las probabilidades de su transmisión al hombre, no puede por menos de reconocerse que la Decisión tiende a garantizar la protección de la salud contra un riesgo grave para los animales o el hombre, o para unos y otro, y que la Comisión podía sin duda perseguir dicho objetivo mediante las medidas de protección consideradas necesarias y según los procedimientos previstos en las disposiciones pertinentes de las Directivas en que se basa la Decisión. El propio Gobierno del Reino Unido, por otro lado, no discute la competencia de la Comisión debido a la falta de gravedad del riesgo asociado a dicha enfermedad, sino por el hecho de que, en su opinión, se trata de un riesgo que no es nuevo, respecto al cual la propia Comisión ya adoptó medidas preventivas anteriores (y apropiadas). Sin embargo, dicha argumentación, bien mirado, no se refiere a la competencia de la Comisión para adoptar medidas como la Decisión que aquí nos ocupa, sino, más concretamente, a la proporcionalidad de las medidas adoptadas. Por consiguiente, la argumentación de que se trata será examinada en el ámbito de la censura específica relativa a la violación del principio de proporcionalidad.
23 Por último, soy del parecer de que la Decisión podía, sin duda, referirse también a las exportaciones con destino a países terceros. Considerando que, a este respecto, procede asimismo desestimar, por las mismas razones antes enunciadas, la alegación del Reino Unido según la cual la medida se debió exclusivamente a razones económicas, señalo, en primer lugar, que las Directivas 90/425 y 897/62 no excluyen
en modo alguno, o al menos no de manera explícita, la competencia de la Comisión para prohibir las exportaciones de determinados animales y/o productos incluso con destino a países terceros. Tampoco soy del parecer de que dicha limitación pueda inferirse del hecho de que las Directivas de que se trata hagan referencia, ya en su título, a los controles veterinarios «aplicables en los intercambios intracomunitarios». En efecto, si bien es cierto que fueron adoptadas con vistas a la realización del mercado interior, también lo es que las competencias de la Comisión únicamente están supeditadas, en cuanto al extremo que aquí interesa, al carácter necesario de las medidas adoptadas, con el fin de garantizar la protección de la salud en un mercado unificado. (20)
Añado que reconocer a la Comisión, basándose en las Directivas de que se trata, la facultad de imponer la clausura del territorio afectado por una determinada enfermedad incluso con respecto a los Estados terceros puede, en determinados casos, constituir el medio único e indispensable para evitar su difusión y conseguir, al mismo tiempo, su erradicación. En sustancia, a mi parecer, una Decisión de la Comisión puede sin lugar a dudas contemplar, sobre la base de las Directivas de referencia, el aislamiento total de una determinada zona geográfica o, como en el caso de autos, de todo el territorio de un Estado miembro, cuando ello se revele necesario para evitar que la prohibición de exportar a los otros Estados miembros se reduzca a papel mojado mediante un «paso» a través de uno o varios países terceros, es decir, para salvaguardar la eficacia de dicha prohibición y, con ella, las exigencias de protección de la salud en un mercado unificado.
24 Desde esta misma perspectiva, tampoco estimo relevante la circunstancia -aun suponiendo que tenga pertinencia a efectos de la competencia de la Comisión y no más bien, como me parece, del examen de la proporcionalidad de las medidas adoptadas- de que los Estados miembros de la Comunidad puedan importar carne sólo de algunos países extracomunitarios y previa la realización de controles en extremo rigurosos. Igualmente severos son los controles a las importaciones procedentes del Reino Unido; sin embargo, según la Comisión, no eran suficientes -cuando se adoptó la Decisión y habida cuenta de los datos recibidos sobre el riesgo de transmisibilidad al hombre (21) - para proporcionar una garantía adecuada frente a los riesgos para la salud humana y animal, como en cambio se consideró con ocasión de las iniciativas anteriores. Por lo demás, los acontecimientos que siguieron a la adopción de la Decisión sólo confirman este dato: no obstante el embargo total, los controles se revelaron inadecuados, hasta el punto de posibilitar exportaciones fraudulentas con destino tanto a otros Estados miembros como a países terceros.
En particular, procede subrayar, además del riesgo de fraude señalado por la Comisión en sus escritos y también, desgraciadamente, corroborado por la realidad, que no puede excluirse en modo alguno la posibilidad de que productos cárnicos, preparados en Estados terceros de los que la Comunidad no importa, se introduzcan en territorio comunitario incluso después de transcurrido mucho tiempo. De ello se desprende, evidentemente, que la erradicación efectiva de la enfermedad no puede prescindir de un «aislamiento» de la zona geográfica contaminada y, por tanto, de una prohibición absoluta de exportar: la existencia de dotar de eficacia a las disposiciones pertinentes de las Directivas de que se trata y a las medidas adoptadas sobre dicha base lo impone o, cuando menos, lo autoriza.
25 En definitiva, considerando que las medidas vigentes en el momento de la adopción de la Decisión se revelaron inadecuadas o, en todo caso, fueron aplicadas de forma insatisfactoria, y teniendo en cuenta asimismo que, en la situación actual, no está en modo alguno excluida la transmisibilidad de la EEB y que, por tanto, ésta puede constituir un riesgo grave para la salud, ha de considerarse que la Comisión actuó en el ámbito del ejercicio de las competencias que le confieren las dos Directivas en que se basa la Decisión. Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo invocado por el Reino Unido.
- Sobre el defecto de motivación
26 La tesis del Reino Unido es que, si se admitiera que la Decisión fue adoptada para la protección de la salud humana y animal, debería asimismo reconocerse que carece de una motivación adecuada. En efecto, en su opinión, la Comisión omitió, incurriendo así en infracción del artículo 190 del Tratado, exponer los motivos por los que consideraba que las medidas anteriormente adoptadas eran insuficientes.
A este respecto, la Comisión responde que el quinto considerando de la Decisión constituye una motivación clara y adecuada de la misma.
27 Sobre este punto, comienzo por recordar que, de conformidad con una reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se ha sido adoptado. (22) En particular, debe «mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control». (23) Ello pone de manifiesto, aunque no fuera necesario, que el defecto de motivación, vicio de carácter formal, debe considerarse de forma distinta de los eventuales reproches relativos al fundamento de la motivación. (24)
Ahora bien, basta aquí con señalar que el quinto considerando de la Decisión es absolutamente claro al afirmar que la Decisión era necesaria -en aquel entonces y sin perjuicio de la continuación de los controles- puesto que no era posible adoptar una postura definitiva sobre la transmisibilidad al hombre de la EEB, transmisibilidad que no se podía excluir, y dado que la incertidumbre al respecto había causado una gran preocupación entre los consumidores. Por tanto, el objetivo de la Decisión era evitar el riesgo, y la preocupación que éste engendraba, para la salud humana y animal. A ello se añade que en la Decisión se precisa claramente que el informe del SEAC de 20 de marzo de 1996 dio a conocer nuevos datos en materia de la EEB y que el propio Reino Unido consideró que debía adoptar, a raíz de dicho informe, medidas suplementarias. (25) De ello se desprende que los elementos en que se basó la Comisión fueron indicados de un modo claro que permite a los interesados impugnar su fundamento y al Tribunal ejercer su control de la legalidad, y que, lo tanto, la motivación de la Decisión es suficiente.
- Sobre la violación del principio de proporcionalidad
28 El Gobierno del Reino Unido alegó asimismo la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión adoptó una medida, el embargo total incluso con respecto a países terceros, que no era necesaria para la consecución del objetivo perseguido, que -de admitirse su legalidad- podría haberse alcanzado sin dificultad mediante medidas menos restrictivas de los intercambios. El mismo Gobierno precisó que «el carácter desproporcionado y la ilegalidad de la Decisión impugnada son especialmente evidentes en relación con las exportaciones con destino a países terceros, con las carnes procedentes de rebaños no infectados por la EEB, con los bovinos nacidos después del 1 de mayo de 1996, con el esperma y los embriones, y con el sebo y la gelatina». Por lo que respecta a los animales vivos, las carnes de bovino y los productos derivados excluidos de la prohibición de exportar establecida en la Decisión 94/474, modificada por la citada Decisión 95/287, es absolutamente evidente que, según el Reino Unido, tal como expresamente afirma este último, la Decisión carece de toda justificación basada en la aparición de un nuevo riesgo relacionado con la EEB y que, por tanto, las anteriores medidas nacionales y comunitarias eran, en tanto que adecuadas y apropiadas, suficientes para garantizar la protección de la salud.
Ya he tenido ocasión de señalar que dicha argumentación resulta contradicha por las circunstancias de hecho que dieron origen a la Decisión y, en particular, por los datos contenidos en el informe del SEAC de 20 de marzo de 1996, datos que indujeron al propio Reino Unido a adoptar medidas suplementarias. Añadiré ahora que esa argumentación, basada en el presupuesto de que la Decisión no puede servir para alcanzar fines distintos del de mitigar la preocupación de los consumidores, preocupación supuestamente infundada, pone de nuevo en tela de juicio, aunque sea desde otro punto de vista, el problema de la incertidumbre científica en esta materia.
29 Ahora bien, dado que el Tribunal de Justicia carece de elementos para valorar, a falta de pruebas científicas irrefutables, la adecuación o inadecuación de la medida en el momento en que fue adoptada, deseo subrayar, en primer lugar, que la Comisión dispone de un margen de discrecionalidad suficiente para ejercer las competencias que le confieren las Directivas de base y, por tanto, para determinar ella misma, con el apoyo de los órganos técnicos expresamente previsto y que, en el caso de autos, fueron consultados, la adecuación o inadecuación de las medidas que deba adoptar. (26) Por otro lado, recordaré que, aún recientemente, el Tribunal de Justicia ha reiterado, en relación con controles veterinarios impuestos con fines de protección de la salud por una Directiva en materia de intercambios comunitarios de carnes frescas, que «las Instituciones comunitarias deben tener en cuenta, al ejercer sus facultades, las exigencias de interés general como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales»; y que «según dicho principio, sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la Institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida». (27)
Así pues, el examen dirigido a dilucidar si las distintas medidas previstas en la Decisión vulneran, como sostienen el Reino Unido y las demandantes en el asunto C-157/96, el principio de proporcionalidad debe efectuarse teniendo bien presentes estas observaciones de carácter general. La respuesta, lo digo de inmediato, no puede por menos de ser negativa, y ello fundamentalmente porque, habida cuenta de las incertidumbres científicas en la materia y de la falta de controles nacionales fiables, (28) las medidas de que se trata no pueden en modo alguno considerarse manifiestamente inadecuadas para garantizar la realización del fin perseguido, a saber, la protección de la salud.
30 En primer lugar, una vez sentado que la Comisión es competente, con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662, para adoptar también medidas relativas a los intercambios con países terceros, soy del parecer de que no puede dejarse de reconocer la legalidad de la prohibición absoluta de las exportaciones con destino a todos los países terceros, precisamente por ir dirigida a garantizar la eficacia de las otras medidas impuestas, en particular, la erradicación completa de la EEB y, por tanto, en definitiva, la consecución del objetivo prioritario de la salvaguardia de la salud. Tampoco altera los términos de la cuestión la circunstancia de que la Comunidad no importe de todos los países terceros, dado que no puede excluirse, como ya se ha señalado, la posibilidad de reimportación a través de aquellos países terceros desde los cuales se permite la importación a la Comunidad. (29)
Añadiré que las soluciones alternativas menos restrictivas de los intercambios, como, por ejemplo, las propuestas por las demandantes en el asunto C-157/96, consistentes en una prohibición de la reimportación unida a un adecuado sistema de certificación, no bastan para evitar el riesgo de fraudes ni la eventual reimportación a la Comunidad de productos derivados o transformados.
31 En segundo lugar, a mi juicio, no cabe sostener que la medida sea desproporcionada por prohibir también, a diferencia de la Decisión 94/474, las exportaciones de carnes procedentes de bovinos que hayan permanecido en explotaciones no contaminadas por la EEB, y ello, en especial, debido a las dificultades que entraña la identificación de los bovinos y el control de sus desplazamientos de un rebaño a otro. (30)
En efecto, es cierto que prohibir exclusivamente las exportaciones exclusivamente de los bovinos -así como de las carnes frescas procedentes de tales bovinos o de los productos derivados de éstas- que hubieran permanecido en explotaciones en las que se hayan comprobado casos de EEB sería una medida suficiente y adecuada, pero ello, no es preciso añadirlo, sólo si existe un sistema, bien entendido fiable, de identificación de los animales y de control de sus movimientos. (31) Ahora bien, el propio Reino Unido ha reconocido que sólo los animales afectados por la EEB o sospechosos de estarlo eran registrados, (32) con la ulterior e inevitable imposibilidad de identificar todos los animales directamente expuestos a riesgo de infección por haber sido alimentados con productos contaminados o haber estado en contacto con animales afectados por la EEB, hipótesis, esta última, que no cabe excluir en el estado actual de los conocimientos científicos. De ello se infiere, como señaló el propio Tribunal de Justicia en el auto relativo a la demanda de medidas provisionales, que «esta inexistencia de marcado de los animales y de control de sus movimientos tampoco permite aplicar algunas de las medidas recomendadas por los expertos internacionales de la Oficina Internacional de Epizootias, que aconsejaban identificar a los animales señalando que proceden de rebaños en los que nunca se ha observado ningún caso de EEB». (33)
32 En tercer lugar, tampoco puede considerarse desproporcionada la medida de prohibición de las exportaciones de animales vivos incluso de menos de seis meses de edad. A este respecto, basta aquí con recordar que no se ha demostrado la intransmisibilidad a partir de la madre (34) y que la investigación en la materia se ha dificultado por el incumplimiento de la prohibición de utilizar, en la alimentación de los bovinos, las harinas de carnes y de huesos de ovinos y bovinos. (35) La imposibilidad de excluir la existencia de un riesgo de transmisión vertical implica, evidentemente, que las mismas consideraciones tienen validez con respecto a la prohibición de la exportación de embriones.
Huelga añadir, incluso con respecto a las prohibiciones a las que acabo de referirme, que la falta de sistemas de identificación de los animales y de controles de sus movimientos no permite determinar con certeza si el bovino de que se trata, pese a no presentar síntomas de EEB, puede estar contaminado. Esto mismo cabe decir en relación con la prohibición de exportar carnes frescas de bovinos menores de dos años y medio de edad, habida cuenta de que sigue discutiéndose, como ya se ha recordado, la cuestión de los posibles riesgos derivados del consumo de carnes procedentes de bovinos infectados. (36)
33 En cuarto lugar, resta por examinar la necesidad de la prohibición de las exportaciones en lo que respecta al esperma y a determinados productos derivados, tales como la gelatina y el sebo. Dicha prohibición ha sido, entretanto, derogada, mediante la Decisión 96/362, tanto con respecto al esperma, debido a que datos suplementarios han permitido llegar a la conclusión de que dicha sustancia no presenta riesgo alguno de transmisibilidad, como respecto al sebo y a la gelatina, siempre y cuando se hayan obtenido con determinados métodos de producción y después de controles rigurosos. (37) Dicha circunstancia, huelga subrayarlo, no es sin embargo ni decisiva ni pertinente a los efectos que aquí interesan, en el sentido de que no cabe considerar que la acaecida derogación de la prohibición pueda llevar a la conclusión de que la medida controvertida no era necesaria y que, por tanto, se había vulnerado el principio de proporcionalidad.
En efecto, habida cuenta de la incertidumbre en la materia en el momento de la adopción de la Decisión, de la urgencia con que la Comisión se vio obligada a actuar y del hecho de que se trata de medidas provisionales «a la espera de un examen global de la situación», ciertamente, no cabe afirmar que la prohibición de las exportaciones de dichos productos fuese manifiestamente inadecuada para la consecución del objetivo perseguido.
34 Por último, y en aras de la exhaustividad, observo que las medidas alternativas menos restrictivas de los intercambios, sugeridas por el Reino Unido y consideradas por éste de eficacia al menos idéntica a la de las ahora controvertidas, son excesivamente vagas para poder considerarlas de forma seria. El Gobierno demandante se refiere, (38) en efecto, a una campaña de información orientada a los consumidores, cuyo impacto sobre la erradicación de la EEB, sin embargo, no alcanzo a comprender del todo; a medidas iguales a las ya adoptadas unilateralmente por el propio Reino Unido, cuya eficacia, no obstante, se reveló discutible, (39) y a la adopción de medidas más estrictas que estas últimas, lo que precisamente hizo la Comisión y discute el Reino Unido.
- Sobre la violación del principio de no discriminación y sobre la incompatibilidad con el apartado 1 del artículo 39 del Tratado
35 Tampoco me parece fundada la alegada violación del principio de no discriminación establecido en el artículo 6 y el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, desde la doble perspectiva de la discriminación de los productores del Reino Unido con respecto a los de otros Estados de la Comunidad y la discriminación de los consumidores del Reino Unido respecto a los de los otros Estados. En lo que respecta a la primera de ambas perspectivas, basta aquí con recordar que el 97,9 % de los casos de EEB en Europa se han registrado en el Reino Unido y que, por tanto, es indudable que los ganaderos que ejercen su actividad en ese Estado no se encuentran en la misma situación que aquellos que la ejercen en otros Estados miembros. En particular, la existencia de focos de EEB en otros Estados miembros es tan reducida que sería absurdo considerar la imposición de las mismas medidas a unos y otros. A este respecto, no es preciso recordar que, de conformidad con una jurisprudencia reiterada, el principio de no discriminación entre productores o consumidores comunitarios, expresión específica del principio general de igualdad, «exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente, a no ser que la diferencia de trato esté objetivamente justificada». (40)
En lo que respecta a la circunstancia de que las exigencias de protección de la salud invocadas en apoyo de la Decisión hacen abstracción de la salud de los consumidores residentes en el territorio del Reino Unido, (41) destaco, ante todo, que la base jurídica invocada en apoyo de la Decisión no sería, en todo caso, adecuada para amparar una prohibición de la comercialización de carnes «nacionales» en el territorio del Reino Unido, dado que se refiere a la supresión de los controles en las fronteras con vistas a la realización del mercado interior y que, por ende, versa sobre los intercambios entre Estados miembros. Por otro lado, es obligado reconocer que dicha prohibición de la comercialización, salvo que fuera acompañada de medidas drásticas, tal como el sacrificio de todas las cabezas de ganado existentes en el territorio (medida ésta que sí sería desproporcionada), hubiera exigido costosísimos controles, cuya eficacia no estaría garantizada. El aislamiento de la zona geográfica en la que se desarrolló la enfermedad, con el fin de conseguir su erradicación, constituía pues el único medio apropiado para impedir que la libre circulación de los productos de que se trata causara un grave daño a los animales y a la salud de las personas.
36 Bastan unas observaciones para refutar la alegación del Reino Unido según la cual la Decisión y los restantes actos impugnados no están comprendidos en ninguno de los objetivos previstos en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado. Más concretamente, la tesis aducida estriba en que la Decisión, mediante la prohibición de las exportaciones que impuso, condujo a una desestabilización de los mercados y a la imposibilidad de asegurar precios razonables en los suministros a los consumidores, contradiciendo así dos objetivos fundamentales fijados en el apartado 1 del artículo 39.
A este respecto, observo, ante todo, que la protección de la salud, como ya he subrayado, constituye un componente de todas las políticas comunitarias y, en particular, se trata de una exigencia imprescindible también con respecto a las finalidades perseguidas por la Política Agrícola Común. (42) A ello se añade que medidas cuyo objetivo es garantizar la protección de la salud no pueden sino acrecentar la confianza de los consumidores en la calidad de los productos y conducir por esa vía a un aumento del consumo y, por tanto, de los intercambios y la producción, lo que necesariamente habrá de contribuir a la realización de los objetivos contemplados en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado. En estas circunstancias, el reproche formulado por el Reino Unido es enteramente infundado.
- Sobre la validez del tercer guión del artículo 1 de la Decisión
37 El Reino Unido alega, además, la invalidez del tercer guión del artículo 1 de la Decisión, el cual, lo recuerdo, prohíbe las exportaciones de «productos obtenidos de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos». En efecto, en su opinión, dicha disposición viola el principio de seguridad jurídica, al no definir de modo claro y preciso el alcance de la prohibición de que se trata, alcance que tampoco puede aclararse a través de una remisión a las Directivas de base, que obligan a la Comisión, además de a adoptar las medidas necesarias relativas a los animales y a los productos expresamente especificados, a adoptar medidas «si la situación la requiere, para los productos derivados de dichos animales» (apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425) o «para los productos de origen o los productos derivados de dichos productos» (apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662). Además, en opinión del Reino Unido, la Decisión no respeta la obligación de motivación, dado que no existe ningún nexo entre la disposición controvertida y el considerando que a ella se refiere, que se limita a declarar la oportunidad de prohibir el envío de «productos derivados de [carne de vacuno] desde el territorio del Reino Unido». Por último, y en todo caso, el Reino Unido sostiene que la Comisión no tenía competencia para adoptar la prohibición de las exportaciones en relación con productos, como la gelatina, el fosfato dicálcico, los aminoácidos y péptidos, no comprendidos en el Anexo II del Tratado, y ello porque las Directivas en que se basa la Decisión sólo pueden, al estar a su vez basadas en el artículo 43 del Tratado, interpretarse en el sentido de que se refieren exclusivamente a los productos agrícolas mencionados en el Anexo II del Tratado.
La Comisión responde a dichos reproches que, habida cuenta de la urgencia y de la necesidad de garantizar un control completo de la situación «a la espera de un examen global» de la misma, debería reconocerse que la Decisión respeta el principio de seguridad jurídica. Añade que los considerandos de la Decisión motivan de forma suficiente la disposición controvertida y, por si fuera poco, dejan patente que están comprendidos en la prohibición de exportación (también) todos los productos derivados que pueden ocasionar un riesgo para la salud. Por último, la Comisión sostiene que las Directivas de base comprenden expresamente, en su ámbito de aplicación, todos los productos derivados y, por ende, todos los productos a los que se aplica la Decisión.
38 Ahora bien, dado que la legislación comunitaria, al igual que la nacional, debe ser suficientemente clara y su aplicación previsible para todos aquellos que están sujetos a ella, (43) es obligado añadir que la Decisión va dirigida al Reino Unido, el cual, habida cuenta de su profundo conocimiento de la situación, que siguió en estrecho contacto con la Comisión, necesariamente estaba al corriente, aunque sólo fuera a través de las conversaciones en el seno del Comité Veterinario, de los productos contemplados en la Decisión. No estimo, por cuanto queda dicho, que el Reino Unido pueda afirmar con fundamento que la disposición controvertida carece de motivación adecuada y vulnera, por ello, el artículo 190 del Tratado. (44)
Asimismo, en lo que respecta a la circunstancia de que la Comisión ejerció, de ese modo, facultades que no le competen, me limito a observar, con la Comisión, que la expresión «productos derivados» empleada en las Directivas de base puede (y debe) sin duda ser interpretada en el sentido de que contempla todos los productos y sustancias obtenidos de los... bovinos. En realidad, sería paradójico admitir que un producto fabricado a base de carne de bovino no pueda calificarse como «producto derivado» en el sentido y a efectos de las Directivas de que se trata.
- Sobre la validez de las Directivas 90/425 y 89/662
39 Por último, el Reino Unido alega que si las Directivas 90/425 y 89/662 se interpretasen en el sentido de que comprenden también productos no mencionados en el Anexo II del Tratado, dichas Directivas deberían considerarse inválidas, por cuanto el artículo 43 del Tratado no permite al Consejo adoptar Directivas que se apliquen también a productos no incluidos en el referido Anexo. La Comisión, por el contrario, sostiene que el artículo 43 constituye la base jurídica correcta incluso de las Directivas que comprenden productos no contemplados en el Anexo, en la medida en que se trate de productos meramente accesorios. El Consejo, además de adherirse a esta última postura, subraya, ante todo, que el Anexo II no sólo menciona los animales vivos y la mayor parte de los productos de origen animal, sino que contiene también una rúbrica residual que comprende todos los «productos de origen animal no expresados ni comprendidos en otras partidas». El Consejo señaló asimismo que el reproche de que se trata se refiere a productos para los cuales el embargo ya que levantado mediante la Decisión 96/362. (45)
Soy del parecer de que no cabe compartir la tesis que sostiene el Reino Unido. En efecto, aun cuando se llegase a la conclusión de que la rúbrica residual que acabo de recordar no puede, en ningún caso, comprender los productos controvertidos, de todos modos, como subrayaron tanto el Consejo como la Comisión, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el simple hecho de que una medida comprendida en el ámbito de aplicación del Anexo II contemple, accesoriamente, ciertos productos no incluidos en dicho Anexo no basta para excluir la normativa de que se trate del ámbito de aplicación de la Política Agrícola Común. (46) Ahora bien, la mayor parte de los productos a los que se aplica la Decisión, no es menester añadirlo, se mencionan expresa y específicamente en el Anexo II.
Conclusión
40 Por lo que respecta al asunto C-180/96 (Reino Unido/Comisión), propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas al Estado demandante.
41 Por lo que respecta al asunto C-157/96 (National Farmers' Union y otras), concluyo proponiendo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión planteada por la High Cour of Justice, Queen's Bench Division:
«El examen de la cuestión planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 1 de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina».
(1) - DO L 78, p. 47.
(2) - SI 1988, nº 1039, modificado por SI 1991, nº 2246, y SI 1996, nº 962.
(3) - SI 1989, nº 2061.
(4) - SI 1996, nº 963.
(5) - DO L 194, p. 96. Dicha Decisión fue modificada, en último lugar, por la Decisión 95/287/CE de la Comisión, de 18 de julio de 1995 (DO L 181, p. 40).
(6) - DO L 152, p. 37.
(7) - Dictamen de 22 de marzo de 1996 del Comité Científico Veterinario.
(8) - DO L 395, p. 13.
(9) - DO L 224, p. 29.
(10) - DO L 139, p. 17.
(11) - Para un relato detallado de los dictámenes recabados antes de proceder a la modificación de la Decisión, así como de la evolución global de la situación, véanse los apartados 23 a 31 del auto de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión (C-180/96 R, Rec. p. I-3903).
(12) - Procede recordar aquí que la National Farmers' Union y algunas otras empresas que ejercen actividades en el sector de los productos bovinos impugnaron también la Decisión, mediante un recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado, ante el Tribunal de Primera Instancia (asunto T-76/96), solicitando asimismo la suspensión de la ejecución con arreglo al artículo 185 del Tratado. Dicha solicitud fue desestimada por el Presidente del Tribunal de Primera Instancia mediante auto de 13 de julio de 1996, The National Farmers' Union y otras/Comisión (T-76/96 R, Rec. p. II-815).
(13) - Recuerdo que el Reino Unido solicitó al Tribunal de Justicia, en el marco del mismo procedimiento, la suspensión de la ejecución de la Decisión con arreglo al artículo 185 del Tratado y/o la concesión de medidas provisionales con arreglo al artículo 186 del mismo. Dicha solicitud fue desestimada mediante auto de 12 de julio de 1996, citado en la nota 11 supra.
(14) - Más concretamente, el Gobierno del Reino Unido se refirió a una afirmación del Comisario de Agricultura, así como a la propuesta de modificación de la Decisión, que todavía no había sido adoptada en el momento de la interposición del recurso. No obstante, el mismo Gobierno precisó, en su escrito de réplica, que no tenía ningún interés en la anulación de las posiciones definidas que condujeron a la adopción de la Decisión 96/362.
(15) - Véanse el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662. A este respecto, véase también lo ya recordado en el punto 9 supra.
(16) - A este respecto, recuerdo que el propio Tribunal ha tenido ocasión de declarar que «[l]os objetivos de la política agraria común, sobre todo en el marco de la organizaciones comunes de mercados, no pueden perseguirse sin tener en cuenta las exigencias de interés general, como la protección de los consumidores o la salud y la vida de personas o animales, exigencias que las instituciones comunitarias deben tener en cuenta al ejercer sus competencias» (sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 131/86, Rec. p. 905, apartado 17).
(17) - Huelga recordar que, de conformidad con el apartado 1 del artículo 129, «la Comunidad contribuirá a la consecución de un alto nivel de protección de la salud humana fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando la acción de los mismos» (párrafo primero) y que «las exigencias en materia de protección de la salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad» (párrafo tercero).
(18) - Auto Reino Unido/Comisión, citado en la nota 11 supra, apartado 58.
(19) - Véase, en particular, el citado informe del SEAC de 20 de marzo de 1996.
(20) - A este respecto, véase el auto del Tribunal de Primera Instancia The National Farmers' Union y otras/Comisión, citado en la nota 12 supra, apartado 77.
(21) - Véanse las observaciones de la Comisión sobre la demanda de medidas provisionales (C-180/96 R), citada en la nota 11 supra, apartados 68 y ss.
(22) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de enero de 1973, Países Bajos/Comisión (13/72, Rec. p. 27), y de 14 de enero 1981, Alemania/Comisión (819/79, Rec. p. 21).
(23) - Sentencia de 13 de junio de 1996, Binder (C-205/94, Rec. p. I-2871), apartado 25.
(24) - A este respecto, véanse las conclusiones del Juez Sr. Vesterdorf, designado Abogado General, en los asuntos T-1/89 a T-4/89 y T-6/89 a T-15/89 (polipropileno), presentadas el 10 de julio de 1991 (Rec. 1991, pp. II-867 y ss., especialmente pp. II-869 y p. II-908).
(25) - Véanse los considerandos segundo y tercero de la Decisión.
(26) - Véase, aunque sea en un ámbito distinto, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Francia e Irlanda/Comisión (asuntos acumulados C-296/93 y C-307/93, Rec. p. I-795), apartados 30 y 31.
(27) - Sentencia de 15 de abril de 1997, Bakers of Nailsea (C-27/95, Rec. p. I-1847), apartados 37 y 38. Véase, también, la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 22.
(28) - A este respecto, basta ahora con recordar que la prohibición de utilizar en la alimentación de bovinos harinas de carne o de huesos de ovinos -considerada por el Reino Unido suficiente para eliminar los riesgos para la salud, por referirse al factor responsable de la EEB- se remonta a julio de 1988. No obstante, a 31 de diciembre de 1995 se habían registrado 23.148 casos de EEB en animales nacidos con posterioridad a la introducción de la prohibición. Ciertamente, dicha circunstancia puede significar que la prohibición no fue respetada, lo que pone de manifiesto la insuficiencia de los controles, como por otro lado admitió el Reino Unido, pero también puede significar que el contagio se produce también por otras vías, o al menos no lo excluye. En todo caso, se trata de un dato que confirma la necesidad de medidas adicionales y más drásticas.
(29) - A este respecto, véase el punto 24 supra.
(30) - A este respecto, véanse las conclusiones del Consejo de 29 y 30 de abril de 1996.
(31) - Sobre este extremo, es obligado recordar que ya la Decisión 89/469/CEE de la Comisión, de 28 de julio de 1989, por la que se establecen determinadas medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina en el Reino Unido (DO L 225, p. 51), modificada por la Decisión 90/261/CEE (DO L 146, p. 29), obligaba al Reino Unido a hacer «un uso exhaustivo de los registros informatizados para garantizar la identificación de los animales» (apartado 3 del artículo 1). Salvo en Irlanda del Norte -lo que hace probable, según informes publicados en la prensa en los últimos días, una mitigación de la prohibición de exportación respecto a los bovinos procedentes de determinados rebaños existentes en el territorio de que se trata- dicho sistema informatizado todavía no se ha establecido. La comisión temporal de investigación del Parlamento Europeo, en su «informe sobre las alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho comunitario en materia de EEB, sin perjuicio de las competencias de los órganos jurisdiccionales comunitarios y nacionales», no dejó de poner de manifiesto y criticar la situación de ese modo creada. En particular, en dicho informe se dice: «Las lagunas del sistema de registro británico han suscitado la aparición de explotaciones "basurero" (cuestión debatida por el Parlamento británico). Dichas explotaciones, que ya habían resultado muy afectadas por la EEB, compraban animales en la primera fase de la enfermedad y percibían una retribución por el sacrificio de las cabezas enfermas. Las explotaciones ganaderas que vendían los animales enfermos eludían las restricciones maquillando su verdadera situación sanitaria. Esta situación ha puesto en peligro la fiabilidad de las estadísticas epidemiológicas y obstaculizado el estudio y control de la enfermedad. Por otro lado, ha atenuado la eficacia de la normativa comunitaria, sometiendo a los consumidores a un riesgo evitable. La inaplicación de la normativa relativa al marcado, registro y control pone en tela de juicio la seriedad de todo programa de sacrificio selectivo del tipo del que se contempló con ocasión de la Cumbre de Florencia» (documento PE 220.544/def., parte A, I, resultados de la investigación, p. 11).
(32) - Por otro lado, no se discute el dato, aportado por la Comisión, según el cual no fue posible identificar el rebaño de origen respecto a 11.000 casos de animales enfermos de EEB.
(33) - Auto Reino Unido/Comisión, citado en la nota 11 supra, apartado 70.
(34) - Como ya he recordado, dicha transmisibilidad ha sido demostrada, sin embargo, en relación con la scrapie o tembladera de la oveja, lo que hace plausible una transmisión por vía hereditaria también con respecto a la EEB.
(35) - A 31 de diciembre de 1995, se habían detectado 933 casos de EEB en animales paridos por madres enfermas aunque después de la entrada en vigor de la prohibición de que se trata. En estos casos, por tanto, resulta difícil comprobar si la enfermedad se transmitió por vía hereditaria o debido al incumplimiento de la prohibición de referencia, es decir, por la ingestión de alimentos contaminados.
(36) - Véase la ya recordada declaración del Dr. Ring, adjunta en Anexo al dictamen del Comité Científico Veterinario de 22 de marzo de 1996.
(37) - No está de más precisar que, hasta ahora, la Comisión no ha considerado que estas condiciones, a las que se supedita la reanudación de las exportaciones de los productos de que se trata, se hayan cumplido, de modo que la prohibición continúa vigente también con respecto a dichos productos.
(38) - Véase la página 76 del recurso.
(39) - Véanse, en particular, las notas 28, 31 y 32.
(40) - Véase, en último término, la sentencia Bakers of Nailsea, citada en la nota 27 supra, apartado 27. En el mismo sentido, véase la sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel (asuntos acumulados 117/76 y 16/77, Rec. p. 1753), apartado 7.
(41) - Esta alegación, deseo precisarlo, fue también expuesta por las demandantes en el asunto C-157/96, si bien con el fin de demostrar que la Comisión adoptó la Decisión por motivos distintos de la protección de la salud y que, por tanto, incurrió en desviación de poder.
(42) - A este respecto, véase el punto 20 supra, en especial las notas 16 y 17.
(43) - En este sentido, véanse, entre otras, las sentencias de 22 de febrero de 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. p. 1075), apartado 11, y de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión (C-325/91, Rec. p. I-3283), apartado 26.
(44) - A este respecto, véanse, en particular, las observaciones expuestas en los puntos 26 y 27 supra.
(45) - A este respecto, no obstante, véase la nota 37 supra.
(46) - Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Consejo (C-11/88, Rec. p. 3799, publicación sumaria).