62019CJ0034
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
4 maart 2020 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van de wetgevingen – Telecommunicatiediensten – Tenuitvoerlegging van Open Network Provision (ONP) – Richtlijn 97/13/EG – Vergoedingen en heffingen voor individuele vergunningen – Overgangsregeling waarbij een hogere heffing wordt opgelegd dan die welke door richtlijn 97/13/EG is toegestaan – Gezag van gewijsde van een arrest van een hogere rechterlijke instantie dat strijdig met het Unierecht wordt geacht”
In zaak C‑34/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissing van 11 december 2018, ingekomen bij het Hof op 17 januari 2019, in de procedure
Telecom Italia SpA
tegen
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), vicepresident van het Hof, M. Safjan, C. Toader en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: E. Tanchev,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
Telecom Italia SpA, vertegenwoordigd door F. Lattanzi, avvocato,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Malferrari en L. Nicolae als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 22 van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten (PB 1997, L 117, blz. 15).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Telecom Italia SpA enerzijds en het Ministero dello Sviluppo Economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) en het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië) anderzijds over de aan Telecom Italia opgelegde verplichting om een heffing te betalen die is gebaseerd op haar omzet voor het jaar 1998.
Rechtskader
Unierecht
3
De overwegingen 2, 12 en 26 van richtlijn 97/13 luiden:
„(2)
Overwegende dat in de mededeling van de Commissie van 25 januari 1995 betreffende het overleg over het Groenboek inzake de liberalisering van telecommunicatie-infrastructuur en kabeltelevisienetwerken wordt bevestigd dat er behoefte bestaat aan voorschriften op het niveau van de Europese Gemeenschap om er zorg voor te dragen dat stelsels voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het evenredigheidsbeginsel worden gegrond en open, transparant en niet-discriminerend zijn; dat in de resolutie van de Raad van 18 september 1995 inzake de ontwikkeling van het toekomstig regelgevingskader voor de telecommunicatie [...] is onderkend dat de vaststelling, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, van gemeenschappelijke beginselen voor regelingen voor algemene machtigingen en individuele vergunningen in de lidstaten, die op categorieën van evenwichtige rechten en verplichtingen berusten, voor dit regelgevingskader in de Unie een sleutelfactor vormt; dat deze beginselen alle machtigingen dienen te bestrijken die voor het verstrekken van telecommunicatiediensten en voor de totstandbrenging en/of exploitatie van infrastructuren voor het verstrekken van telecommunicatiediensten worden vereist;
[...]
(12)
Overwegende dat vergoedingen en heffingen die als onderdeel van machtigingsprocedures aan ondernemingen worden opgelegd, op objectieve, niet-discriminerende en transparante criteria dienen te berusten;
[...]
(26)
Overwegende dat de richtlijn zowel van toepassing is op reeds verleende als op toekomstige machtigingen en dat bepaalde machtigingen voor perioden tot na 1 januari 1999 zijn verleend; dat de in dergelijke machtigingen voorkomende clausules die strijdig zijn met het gemeenschapsrecht, met name clausules waarbij aan de houder van de machtiging bijzondere of exclusieve rechten worden toegekend, volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie komen te vervallen op de in de betrokken communautaire maatregelen genoemde datum; dat de lidstaten de geldigheidsduur van andere rechten, waardoor de belangen van andere ondernemingen in de context van het gemeenschapsrecht niet worden geschaad, wel kunnen verlengen om schadeclaims te voorkomen”.
4
Artikel 3, lid 3, van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat telecommunicatiediensten en/of telecommunicatienetwerken ofwel zonder machtiging, ofwel op basis van algemene machtigingen kunnen worden verstrekt, waar nodig aangevuld met rechten en verplichtingen die een individuele beoordeling van aanvragen vereisen en tot een of meer individuele vergunningen leiden. [...]”
5
Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Vergoedingen en heffingen voor algemene machtigingsprocedures”, bepaalt:
„Ongeacht de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten overeenkomstig de bijlage, dragen de lidstaten er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend is bedoeld om de administratiekosten te dekken die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen. Deze vergoedingen dienen op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden te worden bekendgemaakt zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.”
6
Artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift „Vergoedingen en heffingen voor individuele vergunningen”, luidt als volgt:
„1.   De lidstaten dragen er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend strekt tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de afgifte van, het beheer van, de controle van en het toezicht op de naleving van de toepasselijke individuele vergunningen. De vergoedingen voor een individuele vergunning dienen in verhouding te staan tot het ermee gepaard gaande werk en op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden te worden bekendgemaakt, zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.
2.   Indien gebruik moet worden gemaakt van schaarse hulpbronnen, kunnen de lidstaten, in weerwil van lid 1, hun nationale regelgevende instanties toestaan heffingen te innen om een optimaal gebruik van deze hulpbronnen te waarborgen. Die heffingen dienen niet-discriminerend te zijn en met name rekening te houden met de noodzaak de ontwikkeling van innovatieve diensten en concurrentie te bevorderen.”
7
Artikel 22 van richtlijn 97/13, met als opschrift „Op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn reeds verleende machtigingen”, bepaalt:
„1.   De lidstaten doen al het nodige om machtigingen die op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn reeds van kracht zijn, vóór 1 januari 1999 met de bepalingen van deze richtlijn in overeenstemming te brengen.
2.   In de gevallen waarin toepassing van de bepalingen van deze richtlijn leidt tot wijzigingen in de voorwaarden van reeds verleende machtigingen, kunnen de lidstaten de geldigheidsduur verlengen van de andere voorwaarden dan de voorwaarden waarbij bijzondere of exclusieve rechten werden toegekend waaraan op grond van het gemeenschapsrecht een eind is gemaakt of zal worden gemaakt, op voorwaarde dat die verlenging kan geschieden zonder dat de rechten van andere ondernemingen uit hoofde van het gemeenschapsrecht, met inbegrip van deze richtlijn, worden geschaad. In dergelijke gevallen dienen de lidstaten de Commissie in kennis te stellen van de daartoe getroffen maatregelen en dienen zij deze maatregelen te rechtvaardigen.
3.   Onverminderd lid 2 komen verplichtingen in op de datum van inwerkingtreding van de richtlijn reeds verleende machtigingen die op 1 januari 1999 niet in overeenstemming zijn gebracht met de bepalingen van deze richtlijn, te vervallen.
In gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie de lidstaten op hun verzoek een langere termijn toestaan.”
8
Artikel 25 van deze richtlijn, met als opschrift „Tenuitvoerlegging van de richtlijn”, bepaalt in de eerste alinea:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden en maken de aan machtigingen verbonden voorwaarden en procedures bekend, teneinde zo spoedig mogelijk en uiterlijk op 31 december 1997 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.”
9
Artikel 26 van de richtlijn, met als opschrift „Inwerkingtreding”, luidt:
„Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.”
Italiaans recht
Post- en telecommunicatiewetboek
10
De openbare telecommunicatiediensten in Italië waren tot de omzetting van richtlijn 97/13 voorbehouden aan de staat ingevolge artikel 1, eerste alinea, van het codice postale e delle telecomunicazioni (post- en telecommunicatiewetboek), dat als bijlage is gehecht aan decreto del presidente della Repubblica n. 156 – Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni (decreet van de president van de Republiek nr. 156 houdende goedkeuring van de gecoördineerde tekst van de wettelijke bepalingen op het gebied van post, postbank en telecommunicatie) van 29 maart 1973 (gewoon supplement bij GURI nr. 113 van 3 mei 1973).
11
Artikel 188 van het post- en telecommunicatiewetboek bepaalt:
„De concessiehouder moet aan de staat een jaarlijkse vergoeding betalen zoals vastgesteld bij dit decreet, de regeling of de concessieovereenkomst.”
12
Deze vergoeding werd berekend naar evenredigheid van de bruto-inkomsten uit of de brutowinst over de dienst waarop de concessie betrekking had, na aftrek van de aan de houder van de concessie voor het openbare netwerk betaalde bedragen.
Decreet nr. 318/1997
13
Richtlijn 97/13 is in het bijzonder omgezet bij decreto del presidente della Repubblica n. 318 – Regolamento per l’attuazione di direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni (decreet van de president van de Republiek nr. 318 houdende de regeling ter uitvoering van de gemeenschapsrichtlijnen op het gebied van de telecommunicatie) van 19 september 1997 (gewoon supplement bij GURI nr. 221 van 22 september 1997; hierna: „decreet nr. 318/1997”).
14
Artikel 2, leden 3 tot en met 6, van decreet nr. 318/1997 luidt:
„3.   De bijzondere en exclusieve rechten voor het aanbieden van spraaktelefoniediensten en voor de daarmee verband houdende installatie en levering van openbare telecommunicatienetwerken worden tot 1 januari 1998 gehandhaafd. [...]
4.   De concessies voor openbaar gebruik en de in artikel 184, lid 1, van het post- en telecommunicatiewetboek bedoelde machtigingen die op de datum van inwerkingtreding van de onderhavige regeling reeds van kracht zijn, worden vóór 1 januari 1999 gewijzigd, op initiatief van de [nationale regelgevende instantie], om ze in overeenstemming te brengen met de bepalingen van deze regeling.
5.   In de gevallen waarin toepassing van de bepalingen van de onderhavige regeling leidt tot wijzigingen in de voorwaarden van reeds verleende concessies en machtigingen, blijven de andere voorwaarden dan de voorwaarden waarbij bijzondere of exclusieve rechten werden toegekend die op grond van de onderhavige regeling zijn of moeten worden ingetrokken, geldig, onverminderd de rechten die andere ondernemingen met name aan het gemeenschapsrecht ontlenen.
6.   Behoudens het bepaalde in de leden 4 en 5, komen de verplichtingen die voortvloeien uit de concessies en machtigingen die op de datum van inwerkingtreding van de onderhavige regeling reeds van kracht waren, die niet met de bepalingen van die regeling in overeenstemming zijn, te vervallen met ingang van 1 januari 1999.”
15
Artikel 6, lid 20, van dat decreet bepaalt:
„[...] [d]e bijdrage die van ondernemingen wordt gevraagd voor de procedures ter zake van individuele vergunningen, is uitsluitend bestemd tot dekking van de administratiekosten in verband met het onderzoek van de zaak, de controle op het beheer van de dienst en het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de vergunningen zelf. [...]”
16
Artikel 21, lid 2, van voornoemd decreet bepaalt het volgende:
„Tenzij in deze regeling uitdrukkelijk anders is bepaald, blijven de op het gebied van de telecommunicatie geldende bepalingen van toepassing. In het bijzonder blijft voor de doelstellingen van artikel 6, leden 20 en 21, het bepaalde in artikel 188 van het post- en telecommunicatiewetboek van toepassing, totdat door de [nationale regelgevende instantie] een andersluidend besluit is genomen.”
Wet nr. 448 van 23 december 1998
17
Artikel 20, lid 3, van legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (wet nr. 448 houdende maatregelen van openbare financiën voor stabilisatie en ontwikkeling) van 23 december 1998 (gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 29 december 1998) bepaalt:
„Vanaf 1 januari 1999 is het bepaalde in artikel 188 van het [post- en telecommunicatiewetboek] niet meer van toepassing op de exploitanten van openbare telecommunicatiediensten.”
18
Overeenkomstig artikel 20, lid 4, van die wet is artikel 21, lid 2, van decreet nr. 318/1997 ingetrokken.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
19
Telecom Italia was de exclusieve concessiehouder van openbare telecommunicatiediensten op grond van artikel 188 van het post- en telecommunicatiewetboek.
20
Bij besluit van het Ministero delle Comunicazioni (ministerie van Communicatie, Italië) van 9 juli 2003 werd van Telecom Italia 31118630,05 EUR gevorderd als saldo van de concessieheffing voor het belastingjaar 1997, en 41025043,06 EUR als saldo van de concessieheffing voor het belastingjaar 1998.
21
Telecom Italia is tegen dit besluit opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), die het Hof een prejudiciële vraag heeft gesteld. Dit heeft geleid tot het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106).
22
In punt 45 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat richtlijn 97/13 zich ertegen verzet dat een lidstaat van een exploitant, die voorheen houder was van een exclusief recht voor openbare telecommunicatiediensten, gedurende een jaar te rekenen vanaf de datum waarop deze richtlijn uiterlijk in nationaal recht moest zijn omgezet, te weten tot en met 31 december 1998, betaling verlangt van een financiële last die overeenkomt met het tevoren als tegenprestatie voor de verlening van dat exclusieve recht gevorderde bedrag.
23
In het licht van datzelfde arrest heeft de verwijzende rechter bij arrest nr. 11386 van 15 december 2008 geoordeeld dat de heffing voor het jaar 1998 moest worden betaald.
24
Telecom Italia is tegen dat arrest opgekomen bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die bij arrest nr. 7506 van 1 december 2009 heeft bevestigd dat de verplichting tot betaling van de heffing voor het jaar 1998 verenigbaar was met het Unierecht, met name in het licht van het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106).
25
Aangezien Telecom Italia van mening was schade te hebben geleden als gevolg van de onjuiste uitlegging van het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), door de Consiglio di Stato, heeft zij de Italiaanse Staat op grond van zijn civielrechtelijke aansprakelijkheid wegens de onjuiste uitoefening van de rechtsprekende taak gedagvaard voor de Corte d’appello di Roma (rechter in tweede aanleg Rome, Italië), die bij beslissing van 31 januari 2012 de door deze onderneming ingediende grief gegrond heeft bevonden en een kennelijke schending van het Unierecht heeft vastgesteld.
26
Als gevolg van deze beslissing verzoekt Telecom Italia de verwijzende rechter, met het beroep dat in het hoofdgeding aan de orde is, te verklaren dat de bedragen die als heffing voor 1998 worden gevorderd, onverschuldigd zijn en bijgevolg dat arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 geen gezag van gewijsde heeft.
27
De verwijzende rechter heeft twijfels over de reikwijdte van richtlijn 97/13 en over de vraag of de nationale regeling en de uitlegging daarvan door de Consiglio di Stato zich verdragen met het Unierecht.
28
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat Telecom Italia volgens de uitlegging die de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 heeft gegeven, verplicht was de heffing voor 1998 te betalen, aangezien deze heffing de tegenprestatie was voor de concessieovereenkomst inzake de diensten voor telecommunicatie en het vaststaat dat Telecom Italia dat jaar nog steeds concessiehouder was en dergelijke diensten bleef verrichten, al was er niet langer sprake van een alleenrecht.
29
In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de heffing voor 1998 werd berekend op basis van de omzet van Telecom Italia, en niet op basis van de in de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13 bedoelde administratie- en controlekosten. Volgens de verwijzende rechter kan echter niet worden uitgesloten dat uit het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), volgt dat – na de inwerkingtreding van die richtlijn – de aan ondernemingen in de sector van de telecommunicatiediensten opgelegde financiële verplichtingen uitsluitend door die artikelen werden geregeld.
30
Hieruit volgt volgens de verwijzende rechter dat de door de Consiglio di Stato gegeven uitlegging mogelijkerwijs indruist tegen de rechtspraak die het Hof heeft ontwikkeld in zijn arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), en, indien dat het geval zou zijn, vraagt hij zich af wat de gevolgen daarvan zouden zijn, aangezien arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 onherroepelijk is geworden en dus naar nationaal recht gezag van gewijsde heeft.
31
In die omstandigheden heeft het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Kan artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 aldus worden uitgelegd dat op grond daarvan ook voor het jaar 1998 de verplichting mag blijven bestaan tot betaling van een heffing of een ander bedrag dat – aangezien het is gebaseerd op hetzelfde deel van de omzet – overeenkomt met het bedrag dat verschuldigd was op grond van de regeling die gold voordat deze richtlijn in werking trad?
2)
Staat richtlijn 97/13, gelet op de arresten van het Hof van 18 september 2003, Albacom en Infostrada (C‑292/01 en C‑293/01, EU:C:2003:480), en 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), in de weg aan een in gezag van gewijsde gegane uitspraak die het gevolg is van een onjuiste uitlegging en/of een schending van deze richtlijn, zodat deze uitspraak buiten toepassing kan worden gelaten door een tweede rechter die wordt verzocht te oordelen over een geschil dat op dezelfde inhoudelijke rechtsbetrekking is gebaseerd, maar daarvan verschilt gezien de accessoire aard van de betaling die wordt gevorderd ten opzichte van de betaling die voorwerp was van het geding waarin de in gezag van gewijsde gegane uitspraak is gedaan?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
32
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een verlenging voor het jaar 1998 behelst van de verplichting voor een telecommunicatieonderneming die houder is van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtiging, om een heffing te betalen die wordt berekend op basis van de omzet en niet uitsluitend op basis van de administratiekosten voor de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het stelsel voor algemene machtigingen en individuele vergunningen.
33
Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om in het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), te onderzoeken of een jaarlijkse financiële last die was opgelegd aan Telecom Italia – voorheen houder van een exclusief recht voor openbare telecommunicatiediensten in Italië – verenigbaar was met richtlijn 97/13.
34
In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat een lidstaat van een exploitant, die voorheen houder was van een exclusief recht voor openbare telecommunicatiediensten en die houder van een algemene machtiging is geworden, gedurende een jaar te rekenen vanaf de datum waarop deze richtlijn uiterlijk in nationaal recht moest zijn omgezet, te weten tot en met 31 december 1998, betaling verlangt van een financiële last als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde heffing, die overeenkomt met het tevoren als tegenprestatie voor de verlening van dat exclusieve recht gevorderde bedrag.
35
Na dit antwoord heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij arrest nr. 11386 van 15 december 2008 niettemin geoordeeld dat de betaling van de heffing voor het jaar 1998 verenigbaar was met richtlijn 97/13, hetgeen door de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 is bevestigd.
36
In dat verband heeft de verwijzende rechter twijfels over de reikwijdte van richtlijn 97/13, met name over artikel 22, en vraagt hij zich af of de nationale regeling zoals zij door de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 is uitgelegd, verenigbaar is met het Unierecht.
37
Ten eerste zij eraan herinnerd dat richtlijn 97/13 volgens artikel 26 ervan in werking is getreden op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, dat wil zeggen op 27 mei 1997. Artikel 25 van deze richtlijn verplichtte de lidstaten om de nodige bepalingen ten uitvoer te leggen teneinde uiterlijk op 31 december 1997 aan deze richtlijn te voldoen.
38
Ten tweede dragen de lidstaten er volgens artikel 3, lid 3, van richtlijn 97/13 zorg voor dat telecommunicatiediensten en/of telecommunicatienetwerken ofwel zonder machtiging, ofwel op basis van algemene machtigingen of individuele vergunningen kunnen worden verstrekt. Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt met betrekking tot algemene machtigingen dat, ongeacht de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten overeenkomstig de bijlage bij deze richtlijn, de lidstaten er zorg voor dragen dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend bedoeld is om de administratiekosten te dekken die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van die machtigingen. Hetzelfde geldt voor de financiële lasten waarin artikel 11 van deze richtlijn voor individuele vergunningen voorziet, met als enige uitzondering de in lid 2 van dat artikel neergelegde mogelijkheid om heffingen te innen indien gebruik moet worden gemaakt van schaarse hulpbronnen.
39
Voorts is, aangezien richtlijn 97/13 zowel van toepassing is op bestaande als op toekomstige machtigingen, zoals blijkt uit overweging 26, in artikel 22 van de richtlijn een overgangsregeling vastgesteld voor op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtigingen. Zo wordt in de eerste plaats volgens lid 1 van dit artikel een extra termijn van één jaar toegekend om bestaande machtigingen vóór 1 januari 1999 in overeenstemming te brengen met de richtlijn. In de tweede plaats voorziet lid 2 van artikel 22 in de mogelijkheid om de geldigheidsduur van de aan bestaande machtigingen verbonden voorwaarden te verlengen, echter op voorwaarde dat met deze voorwaarden geen bijzondere of exclusieve rechten worden toegekend waaraan op grond van het Unierecht een eind is gemaakt of zal worden gemaakt, en dat deze verlenging van de geldigheidsduur de rechten die andere ondernemingen aan het Unierecht ontlenen niet schaadt. Ten slotte bepaalt lid 3 van dit artikel dat de bedoelde verplichtingen vóór 1 januari 1999 in overeenstemming moeten worden gebracht met de richtlijn en dat zij anders komen te vervallen, tenzij de Commissie op verzoek van de betrokken lidstaat een langere termijn toestaat.
40
Bijgevolg konden de lidstaten, overeenkomstig de overgangsregeling van artikel 22 van richtlijn 97/13, in 1998 hetzij de geldigheidsduur van de voorwaarden voor verleende machtigingen verlengen, behalve voor voorwaarden waarbij bijzondere of exclusieve rechten werden toegekend, hetzij van de Commissie een langere termijn krijgen om die machtigingen in overeenstemming te brengen met richtlijn 97/13.
41
In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat bij besluit van het ministerie van Communicatie van 9 juli 2003 Telecom Italia werd verplicht een bedrag van 41025043,06 EUR te betalen als saldo van de concessieheffing voor het belastingjaar 1998. Dit besluit is bevestigd door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij arrest nr. 11386 van 15 december 2008 en vervolgens door de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009, aangezien deze rechterlijke instanties van oordeel waren dat de betaling van de heffing voor het jaar 1998 verenigbaar was met richtlijn 97/13.
42
De door die rechterlijke instanties gegeven uitlegging vindt echter geen grondslag in de bepalingen van richtlijn 97/13 en kan niet worden aanvaard.
43
In de eerste plaats heeft het Hof in punt 28 van het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), immers geoordeeld dat artikel 22 van richtlijn 97/13 niet uitdrukkelijk handelt over de financiële lasten voor telecommunicatieondernemingen die houder zijn van machtigingen, of het nu gaat om algemene machtigingen dan wel om individuele vergunningen. Alleen de artikelen 6 en 11 van deze richtlijn zijn uitdrukkelijk aan deze kwestie gewijd.
44
In de tweede plaats heeft het Hof in de punten 32 en 34 van dat arrest aangegeven dat artikel 22 van richtlijn 97/13 niets van doen lijkt te hebben met de handhaving van een aan een vroeger exclusief recht verbonden financiële last, en voorts dat indien een lidstaat van de Commissie geen machtiging heeft gekregen om bijzondere of exclusieve rechten op het gebied van telecommunicatie te handhaven, artikel 22, lid 2, van die richtlijn uitsluit dat voorwaarden waarbij dergelijke rechten zijn toegekend, na 31 december 1997 worden gehandhaafd. Wanneer een exclusief recht wordt afgeschaft, moet dit normaal gesproken gevolgen hebben voor de toepassing van de financiële last die de tegenprestatie is voor het exclusieve recht.
45
In de derde plaats heeft het Hof in punt 36 van dat arrest geoordeeld dat een verplichting in de vorm van een aan een vroeger exclusief recht verbonden heffing niet onder de in artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 bedoelde verplichtingen valt en dat een dergelijke heffing ingevolge artikel 25 van deze richtlijn niet kan worden gehandhaafd tot na 31 december 1997.
46
Het is juist dat het Hof in punt 38 van het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106), heeft geoordeeld dat het aan de nationale rechter stond om te bepalen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde heffing verband hield met het exclusieve recht inzake openbare telecommunicatiediensten dat Telecom Italia vóór de inwerkingtreding van richtlijn 97/13 was verleend.
47
Niettemin moet bij deze verwijzing naar de nationale rechter rekening worden gehouden met het feit dat, zoals het Hof in punt 39 van dat arrest heeft geoordeeld, indien een dergelijke heffing geen verband houdt met een dergelijk vóór de inwerkingtreding van richtlijn 97/13 toegekend exclusief recht, moet worden onderzocht of een dergelijke last een „verplichting” vormt in de zin van artikel 22, lid 3, van deze richtlijn, waarvoor de in deze bepaling voorziene uitzondering kan gelden.
48
Zoals echter in punt 43 van het onderhavige arrest is opgemerkt, handelen alleen de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13 over de financiële lasten voor ondernemingen die houder zijn van machtigingen op het gebied van telecommunicatiediensten. Met betrekking tot individuele vergunningen bepaalt artikel 11, lid 1, van deze richtlijn dat de vergoedingen die de lidstaten van houders van die vergunningen verlangen, uitsluitend mogen strekken tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het werk in verband met de uitvoering van genoemde vergunningen. Hetzelfde geldt voor de door de lidstaten uit hoofde van algemene machtigingen verlangde vergoedingen krachtens artikel 6 van richtlijn 97/13, dat bovendien voorziet in één andere vorm van financiële bijdrage, te weten de bijdragen in verband met de verstrekking van universele diensten (arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia, C‑296/06, EU:C:2008:106, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49
In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat richtlijn 97/13 niet enkel voorschriften met betrekking tot inzonderheid de procedures voor de toekenning van vergunningen en de inhoud daarvan bevat, maar ook met betrekking tot de aard en zelfs de omvang van de financiële lasten die de lidstaten in verband met die procedures kunnen verlangen van ondernemingen in de sector van de telecommunicatiediensten. Deze richtlijn zou geen nuttig effect hebben indien de lidstaten de fiscale lasten die de ondernemingen in de sector moeten dragen, vrij mochten bepalen (zie in die zin arrest van 18 september 2003, Albacom en Infostrada, C‑292/01 en C‑293/01, EU:C:2003:480, punten 36 en 38).
50
Dergelijke lasten – andere dan die waarin de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13 voorzien – zouden tot gevolg hebben dat de vergoedingen en heffingen waartoe deze richtlijn de lidstaten uitdrukkelijk machtigt, sterk worden verzwaard en zouden een aanzienlijke belemmering voor het vrije verkeer van telecommunicatiediensten doen ontstaan, hetgeen in strijd is met de door de Uniewetgever nagestreefde doelstelling en het door deze richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke kader te buiten gaat (zie in die zin arrest van 18 september 2003, Albacom en Infostrada, C‑292/01 en C‑293/01, EU:C:2003:480, punten 40 en 41).
51
Bijgevolg ziet het begrip „voorwaarden van reeds verleende machtigingen” in de zin van artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/13, waarvoor een verlenging van de geldigheidsduur in 1998 kan gelden, op verschillende rechten en verplichtingen, maar omvat het niet de financiële lasten die zijn opgelegd aan telecommunicatieondernemingen die houder van machtigingen zijn. Dit begrip omvat de term „verplichtingen” als bedoeld in artikel 22, lid 3, van deze richtlijn, die dus niet kan zien op een financiële last die een telecommunicatieonderneming wordt opgelegd zonder dat er een verband is met de voorwaarden voor uitoefening van de aan deze onderneming verleende machtiging (zie in die zin arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia, C‑296/06, EU:C:2008:106, punten 41, 43 en 44).
52
Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een verlenging voor het jaar 1998 behelst van de verplichting voor een telecommunicatieonderneming die houder is van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtiging, om een heffing te betalen die wordt berekend op basis van de omzet en niet uitsluitend op basis van de administratiekosten voor de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het stelsel voor algemene machtigingen en individuele vergunningen.
Tweede vraag
53
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, wanneer daardoor een schending van een bepaling van Unierecht kan worden opgeheven.
54
Vooraf zij opgemerkt dat uit het dossier waarover het Hof beschikt niet duidelijk blijkt dat het gezag van gewijsde van arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009, wat het hoofdgeding betreft, de verwijzende rechter bindt.
55
In dit verband zijn Telecom Italia en de Commissie van mening dat het voorwerp van de zaak die heeft geleid tot arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 verschilt van het voorwerp van het hoofdgeding, aangezien de eerste zaak betrekking had op het bestaan van een schuld terwijl het hoofdgeding betrekking heeft op het saldo van deze schuld. Derhalve is het gezag van gewijsde niet aan de orde. De Italiaanse regering betoogt daarentegen dat de omstandigheid dat het gaat om dezelfde partijen en dat de in het hoofdgeding gestelde vragen dezelfde zijn als die waarover de Consiglio di Stato in voornoemd arrest uitspraak heeft gedaan, tot gevolg heeft dat de verwijzende rechter op grond van het gezag van gewijsde aan dat arrest uitvoering dient te geven.
56
Er zij aan herinnerd dat het Hof zich bij de uitlegging van bepalingen van de nationale rechtsorde in beginsel moet baseren op de kwalificaties in de verwijzingsbeslissing. Volgens vaste rechtspraak is het Hof immers niet bevoegd om het nationale recht van een lidstaat uit te leggen (arrest van 10 januari 2019, ET, C‑97/18, EU:C:2019:7, punt 24).
57
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het geschil in het hoofdgeding ziet op dezelfde inhoudelijke rechtsbetrekking als die welke aanleiding heeft gegeven tot arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009, maar verschilt van de zaak die heeft geleid tot dat arrest doordat de gevorderde betaling accessoir is ten opzichte van de betaling waarover het in die zaak ging. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of het gezag van gewijsde van dat arrest volgens het nationale recht ook betrekking heeft op de onderhavige zaak of onderdelen ervan, en om in voorkomend geval de in dat recht voorgeschreven gevolgen te onderzoeken.
58
Bij gebreke van een Unieregeling ter zake is de wijze waarop het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd immers krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van de interne rechtsorde van die staten. Deze nadere regels mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens intern recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 24).
59
Indien de verwijzende rechter oordeelt dat het gezag van gewijsde van arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 niet bepalend is voor de beslechting van het hoofdgeding, moet hij het toepasselijke nationale recht zo veel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van richtlijn 97/13 uitleggen, teneinde de daaruit voortvloeiende verplichtingen na te komen. Zoals blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof, is deze verplichting tot conforme uitlegging van het nationale recht inherent aan het systeem van het VWEU, aangezien het de nationale rechter in staat stelt binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het Unierecht te verzekeren bij de beslechting van de bij hem aanhangige geschillen. Daartoe is vereist dat de nationale rechter in voorkomend geval het nationale recht in zijn geheel beziet om te beoordelen of het zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een met Unierecht – in het bijzonder met richtlijn 97/13 – strijdig resultaat leidt (zie in die zin arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C‑554/14, EU:C:2016:835, punten 59 en 66).
60
Gepreciseerd moet worden dat het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties, daaronder begrepen die welke in laatste aanleg uitspraak doen, de verplichting inhoudt om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht (zie in die zin arrest van 11 september 2018, IR, C‑68/17, EU:C:2018:696, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61
Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen enkel en alleen omdat deze bepaling is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht of op zodanige wijze door de bevoegde nationale autoriteiten wordt toegepast (arrest van 24 juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punt 79).
62
Zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, heeft de Consiglio di Stato, door in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 te oordelen dat moest worden overgegaan tot betaling van de heffing die voor 1998 werd verlangd van Telecom Italia, die houder was van een op de datum van inwerkingtreding van richtlijn 97/13 bestaande machtiging, het nationale recht in casu uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met het Unierecht zoals het Hof dat heeft uitgelegd in zijn arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C‑296/06, EU:C:2008:106).
63
Bijgevolg is het – waar het gaat om het in punt 59 van het onderhavige arrest bedoelde geval – aan de verwijzende rechter om te zorgen voor de volle werking van het Unierecht door zo nodig, op eigen gezag, de uitlegging van de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 buiten toepassing te laten wanneer deze uitlegging niet verenigbaar is met het Unierecht (arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C‑554/14, EU:C:2016:835, punt 70).
64
Indien de verwijzende rechter daarentegen van oordeel is dat volgens het nationale recht het gezag van gewijsde van arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 ook geldt voor het hoofdgeding en dus bepaalt welke oplossing daaraan moet worden gegeven, moet worden herinnerd aan het belang dat het beginsel van het gezag van gewijsde zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorden heeft. Ter verzekering zowel van de stabiliteit van het recht en de rechtsbetrekkingen als van een goede rechtsbedeling is het immers van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze beroepsmogelijkheden gestelde termijnen, niet meer in geding kunnen worden gebracht (arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 september 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, punt 26).
65
In dit verband is het vaste rechtspraak dat het Unierecht een nationale rechter niet gebiedt, nationale procedureregels buiten toepassing te laten die een beslissing gezag van gewijsde verlenen, ook al zou daardoor een schending van een bepaling van Unierecht, van welke aard dan ook, kunnen worden opgeheven (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Gutiérrez Naranjo e.a., C‑154/15, C‑307/15 en C‑308/15, EU:C:2016:980, punt 68).
66
Bijgevolg vereist het Unierecht niet dat een rechterlijke instantie uit principe terugkomt op een beslissing met gezag van gewijsde om rekening te houden met de uitlegging die het Hof aan een relevante bepaling van dat recht heeft gegeven (arrest van 11 september 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, punt 28).
67
In elk geval moet erop worden gewezen dat het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent is aan het systeem van het Verdrag, ongeacht of de geleden schade aan de wetgevende, de rechterlijke of de uitvoerende macht is toe te rekenen (arrest van 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punten 30 en 32).
68
Gezien de essentiële rol van de rechterlijke macht bij de bescherming van de rechten die particulieren aan voorschriften van de Unie ontlenen, zou de volle werking van die voorschriften in het gedrang komen en zou de bescherming van de daarin toegekende rechten worden verzwakt, indien het uitgesloten zou zijn dat particulieren onder bepaalde voorwaarden schadevergoeding kunnen krijgen wanneer zij in hun rechten zijn geschaad door een schending van het Unierecht die is terug te voeren op een beslissing van een rechterlijke instantie van een lidstaat die in laatste aanleg uitspraak doet (arrest van 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punt 33).
69
Voorts mag particulieren, met name vanwege het feit dat een schending van de aan het Unierecht ontleende rechten door een definitief geworden – en daarmee gezag van gewijsde hebbende – beslissing gewoonlijk niet meer kan worden hersteld, niet de mogelijkheid worden ontzegd om de staat aansprakelijk te stellen en zo rechtsbescherming van de hun door het Unierecht toegekende rechten te krijgen (arrest van 24 oktober 2018, XC e.a., C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 58).
70
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat Telecom Italia in het hoofdgeding de Italiaanse Staat op grond van zijn civielrechtelijke aansprakelijkheid wegens de onjuiste uitoefening van de rechtsprekende taak heeft gedagvaard en dat de Corte d’appello di Roma de ingediende grief gegrond heeft bevonden en heeft vastgesteld dat de Consiglio di Stato het Unierecht kennelijk heeft geschonden.
71
In het licht van al deze overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter niet verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al kan daardoor een schending van een bepaling van Unierecht worden opgeheven, hetgeen voor de belanghebbenden de mogelijkheid niet uitsluit om de staat aansprakelijk te stellen en zo rechtsbescherming van de hun door het Unierecht toegekende rechten te krijgen.
Kosten
72
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een verlenging voor het jaar 1998 behelst van de verplichting voor een telecommunicatieonderneming die houder is van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtiging, om een heffing te betalen die wordt berekend op basis van de omzet en niet uitsluitend op basis van de administratiekosten voor de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het stelsel voor algemene machtigingen en individuele vergunningen.
2)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat het een nationale rechter niet verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al kan daardoor een schending van een bepaling van Unierecht worden opgeheven, hetgeen voor de belanghebbenden de mogelijkheid niet uitsluit om de staat aansprakelijk te stellen en zo rechtsbescherming van de hun door het Unierecht toegekende rechten te krijgen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.