61980C0130
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 18 DECEMBER 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Wederom is het artikel 30 EEG-Verdrag waarvan in deze prejudiciële procedure krachtens artikel 177 van het Verdrag uitlegging wordt gevraagd. De feiten zijn eenvoudig genoeg. De vennootschap Kelderman wordt vervolgd ter zake van overtreding van het Nederlandse „Broodbesluit” van 21 december 1925: zij heeft in Nederland uit Frankrijk ingevoerde „brioches” verkocht die niet het gehalte aan droge stof bevatten dat is voorgeschreven in artikel 10 van het Broodbesluit. Voor de Economische politierechter bij de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft de verdachte als verweer gevoerd, dat die bepaling niet verbindend is wegens strijd met artikel 30 EEG-Verdrag. Dit heeft de nationale rechter de volgende vraag ingegeven:
„Moet het begrip ‚elen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen’tikel 30 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat de in artikel 10 het Broodbesluit (Warenwet) vastgestelde eis — dat de hoeveelheid droge stof van een brood moet liggen tussen bijzondere waarden —, die tot gevolg heeft dat traditionele produkten uit andere Lid-Staten, waarvan het droge stof gehalte buiten de vastgestelde grenzen valt, in Nederland niet in het verkeer kunnen worden gebracht, onder dit begrip valt?”
2.
Het lijkt mij wenselijk enige duidelijkheid te scheppen over de Nederlandse regeling op grond waarvan de strafvervolging tegen Kelderman is ingesteld. Het Broodbesluit is vastgesteld krachtens de artikelen 14 en 15 van de Warenwet van 19 september 1919, die voorziet in nadere regelingen betreffende de aanduiding, de aard en de samenstelling van een aantal produkten, zulks ter bescherming van de volksgezondheid en ter bevordering van de eerlijkheid in de handel. Artikel 10 van het Broodbesluit bepaalt, in hoofdzaak, dat het gewicht van de droge stof in een brood minder dan 22 g moet bedragen of moet liggen tussen bepaalde, nader genoemde waarden (30-36 g, 60-70 g, 120-140 g, 240-265 g, 480-530 g, enz.). Hiervan zijn uitgezonderd eierbrood, suikerbrood en beschuit.
Het kan verbazing wekken dat de Nederlandse overheid, in plaats van bepaalde minimum en maximum percentages droge stof voor te schrijven, de voorkeur heeft gegeven aan een stelsel van absolute waarden. Dit is echter begrijpelijk wanneer men bedenkt dat dit stelsel aanknoopt aan het bestaan van een aantal traditionele broodformaten, en blijkbaar wil het besluit ook verzekeren dat aan die formaten de hand wordt gehouden (broodjes van 50 en 100 g; broden van 200, 400, 800 g enz.). Toch zal men opmerken dat, terwijl de minimum waarden van de droge stof steeds overeenkomen met een percentage van 60 %, de maximum waarden — grafisch voorgesteld — een dalende lijn vertonen. In het onderhavige geval wegen de door Kelderman geïmporteerde en verkochte „brioches” 400 g — als zodanig komen zij dus overeen met een der traditionele Nederlandse broodformaten —, maar hebben zij een gehalte aan droge stof van 301 g, dat wil zeggen 36 g meer dan het voorgeschreven maximum voor broden van 400 g. Ik merk hierbij op, dat de Nederlandse overheidsinstantie die proces-verbaal tegen Kelderman heeft opgemaakt, vreemd genoeg ervan is uitgegaan dat de betrokken brioches te weinig droge stof bevatten; zij verwijst namelijk naar de waarden die voor een brood van 800 g gelden. Maar het is duidelijk dat deze bijzonderheid van geen belang is voor het probleem in zijn algemeenheid.
Er is nog een aspect dat bevreemding oproept, namelijk dat de „brioches” op één lijn worden gesteld met brood. In werkelijkheid wordt, zoals de Commissie opmerkt, in het douanetarief onderscheid gemaakt tussen gewoon brood en brood waarin eieren zijn verwerkt; en het staat wel buiten twijfel dat het ook voor de consument om twee verschillende produkten gaat. Anderzijds is het waar dat „brioches” niet worden genoemd bij de broodsoorten waarop de bepaling van het Broodbesluit uitdrukkelijk niet van toepassing zijn, zodat de nationale rechter waarschijnlijk niet anders kon dan ze als een variëteit van gewoon brood kwalificeren. Maar dit is iets wat alleen ter beoordeling van de rechter ten gronde staat.
3.
Het is wel zeker dat een regeling als de bovenomschrevene het intracommunautair handelsverkeer tenminste indirect kan belemmeren. Wanneer immers minimum en maximum waarden voor droge stof worden vastgesteld, die impliciet zijn betrokken op een bepaalde reeks van broodformaten, worden niet enkel eisen gesteld die strenger zijn dan die inzake een minimum percentage droge stof (of een maximum percentage water), welke in sommige andere wettelijke regelingen voorkomen, maar ook onderstelt dit dat streng de hand wordt gehouden aan die reeks van formaten (of „gewichtsklassen”), waarin een plaatselijke traditie tot uitdrukking komt. Het is dus al voldoende dat er in een andere Lid-Staat andere tradities bestaan, of dat men het er niet nodig acht een maximum gehalte aan droge stof voor te schrijven, om de verkoop van de uit die Staat ingevoerde broodprodukten te beletten.
Hiermee wil niet gezegd zijn dat de Lid-Staten niet volstrekt vrij zijn om regels te stellen voor de produktie, de verkoop en de consumptie van brood op hun grondgebied. Een gemeenschapsregeling op dit stuk bestaat immers nog niet, ofschoon zij wel is voorzien in het kader van de derde fase van het actieprogramma voor de opheffing van technische belemmeringen van het handelsverkeer in levensmiddelen, door de Raad vastgesteld op 28 mei 1969 (PB C 76 van 1969). Op 4 januari 1973 heeft de Commissie de Raad een voorstel gezonden voor een richtlijn tot harmonisatie van de wettelijke regelingen inzake brood; dit voorstel is bij de Raad echter niet in discussie gekomen en de Commissie heeft het in 1976 weer teruggenomen. Het is echter duidelijk dat de nationale bevoegdheden op dit gebied zich binnen de door artikel 30 EEG-Verdrag gestelde grenzen dienen te bewegen. Het Hof heeft dit nog eens bevestigd in zijn arrest van 26 juni 1980 (zaak 788/79, Gilli-Andres), waarin het overwoog (r.o. 5): „Bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling voor de produktie en de verhandeling van het betrokken produkt staat het aan de Lid-Staten om, ieder op zijn eigen grondgebied, voor al hetgeen de produktie, de verhandeling en de consumptie daarvan raakt, een regeling te treffen, met dien verstande evenwel dat deze regeling de intracommunautaire handel niet al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, mag belemmeren”.
Dit vooropgesteld, moet een nationale regeling van het onderhavige type, om aan het verbod van artikel 30 te ontkomen, ofwel binnen de werkingssfeer van artikel 36 vallen — in casu, doordat zij strekt tot bescherming van de gezondheid van personen — ofwel voldoen aan een van de andere dwingende eisen die volgens de rechtspraak van het Hof vorenbedoeld verbod terzijde kunnen stellen: de eerlijkheid in de handel en de bescherming van de consumenten — ik verwijs te dezen naar de arresten van 20 februari 1979 (zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649) en 26 juni 1980 (zaak 788/79, Gilli-Andres, reeds aangehaald, r.o. 6 en 8). Laten wij dus nagaan of een van die uitzonderingen in casu van toepassing is.
4.
De bescherming van de volksgezondheid kan in principe stellig een doelstelling zijn die een nationale maatregel inzake een bepaald minimum gehalte droge stof in brood kan rechtvaardigen: met een dergelijke maatregel kan uiteraard worden bereikt dat het brood voldoende voedingsstoffen en niet te veel water bevat. Daarentegen betwist ik dat het een rechtvaardiging kan zijn voor het vaststellen van een maximum gehalte aan droge stof; het lijkt me moeilijk vol te houden dat een brood met een gering vochtgehalte schadelijk is voor de gezondheid. Maar waar het hier om gaat, is ook en vooral het stelsel van naar boven én beneden begrensde waarden, dat, zoals wij zagen, strikt gebonden is aan de bereiding van brood in bepaalde formaten. Een dergelijk stelsel — dat in geen enkel verband staat met de bescherming van de gezondheid — leidt ertoe dat de invoer van brood dat in andere Lid-Staten in andere formaten is vervaardigd, wordt belemmerd, en dit is kennelijk in strijd met artikel 30.
De Nederlandse regering erkent dat het stelsel van naar boven én beneden begrensde waarden de verplichting impliceert het brood in bepaalde formaten te bereiden, maar stelt dat dit bijdraagt tot de eerlijkheid van de handelspraktijken en de bescherming van de consument: omdat brood veelal onverpakt wordt verkocht, zou de consument, in verband met de standaardformaten van de broden, zekerheid hebben over het gewicht ervan. Maar ook als men aanneemt dat dit een redelijke eis is, blijft het de vraag of de verkoop van broden van afwijkend formaat niet zou kunnen worden toegestaan indien men daaraan de verplichting verbindt een verpakking te gebruiken waarop het gewicht is vermeld (in het onderhavige geval werden de brioches juist op die wijze in de handel gebracht).
Ik moge eraan herinneren dat artikel 3 van richtlijn nr. 70/50/EEG van de Commissie van 22 december 1969, gebaseerd op artikel 33, lid 7, EEG-Verdrag, houdende opheffing van de maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, als dergelijke maatregelen beschouwt „maatregelen die een regeling inhouden voor het in de handel brengen van produkten en met name betrekking hebben op de vorm, de afmetingen, het gewicht, de samenstelling, de presentatie, de identificatie en de verpakking, welke maatregelen zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en op ingevoerde produkten en waarvan de invloed op het vrije goederenverkeer meer beperkend is dan hetgeen in het kader van een handelsregeling is beoogd.” In de tweede alinea wordt hieraan toegevoegd: „ Dit is met name het geval: — wanneer de beperkende invloed op het vrije goederenverkeer in geen verhouding staat tot het nagestreefde doel; — wanneer hetzelfde doel door een ander middel kan worden bereikt dat het handelsverkeer minder belemmert.”
Het lijkt mij onweerlegbaar dat een nationale regeling als die van artikel 10 van het Broodbesluit het vrije goederenverkeer belemmert in een mate die in geen verhouding staat tot het nagestreefde doel, dat ook met andere middelen kan worden bereikt. Indien het erom gaat de consument zekerheid te verschaffen over de aard en het gewicht van het produkt dat hem in een ander dan het traditionele formaat wordt aangeboden, dan kan dat worden bereikt door de handelaars te verplichten de waar te voorzien van een etiket met de nodige informatie.
Tenslotte moet ik nog even ingaan op het argument van de Nederlandse regering, dat de Warenwet de bevoegde minister de bevoegdheid geeft vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het Broodbesluit. Ik herinner hier slechts aan hetgeen het Hof heeft overwogen in het arrest van 24 januari 1978 (zaak 82/77, Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25, r.o. 19), namelijk dat een maatregel die onder het verbod van artikel 30 van het Verdrag valt, niet enkel deswege aan dat verbod ontsnapt omdat de bevoegde instantie ontheffingen kan verlenen, en dit ook niet wanneer van die mogelijkheid in ruime mate gebruik wordt gemaakt ten gunste van ingevoerde produkten.
5.
Ik concludeer dat het Hof de prejudiciële vraag van de Economische politierechter te Amsterdam beantwoorde als volgt:
„Het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, vervat in artikel 30 EEG-Verdrag, moet aldus worden verstaan, dat het ook geldt voor maatregelen van een Lid-Staat inzake vaststelling van minimum en maximum waarden van de droge stof in een brood en in soortgelijke produkten, indien die maatregelen dusdanig zijn gestructureerd dat zij de invoer verhinderen van dergelijke produkten die in andere Lid-Staten rechtmatig zijn gefabriceerd en in de handel gebracht, niet schadelijk zijn voor de gezondheid en aan de consument worden aangeboden met voldoende informatie omtrent hun aard en gewicht.”
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.