61996CJ0004_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-4/96,
angaaende en anmodning, som High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (Det Forenede Kongerige), i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) og
Northern Ireland Fishermen's Federation
mod
Department of Agriculture for Northern Ireland,
">at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af, for det foerste, Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 af 20. december 1994 om fastsaettelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmaengder (EFT L 363, s. 1) og, for det andet, af bilag VII til resolution af 3. november 1976, der er vedtaget af Raadet i Haag, samt vedroerende fortolkningen af princippet om statens ansvar for tab, der er paafoert borgerne som foelge af overtraedelser af faellesskabsretten,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og R. Schintgen samt dommerne G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch og P. Jann,
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) og Northern Ireland Fishermen's Federation ved David Vaughan, QC, barrister Fergus Randolph og solicitor Peter Martin
- Det Forenede Kongeriges regering ved Stephanie Ridley, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Patrick Coughlin, QC, og barrister Christopher Vajda
- den danske regering ved kontorchef Peter Biering, som befuldmaegtiget
- den irske regering ved Chief State Solicitor Michael A. Buckley, som befuldmaegtiget, bistaaet af Edwin R. Alkin og Caitlín Ní Fhlaitheartaigh, BL
- Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent John Carbery, som befuldmaegtiget
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Thomas van Rijn og Xavier Lewis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 6. maj 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) og Northern Ireland Fishermen's Federation ved David Vaughan og Fergus Randolph, af Det Forenede Kongeriges regering ved Stephanie Ridley, bistaaet af Christopher Vajda, af den irske regering ved Michael A. Buckley, bistaaet af Paul Gallagher, SC, og Edwin R. Alkin, af Raadet ved John Carbery og af Kommissionen ved Thomas van Rijn og Xavier Lewis,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 30. september 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 13. oktober 1995, indgaaet til Domstolen den 11. januar 1996, har High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt fem spoergsmaal vedroerende gyldigheden af, for det foerste, Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 af 20. december 1994 om fastsaettelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmaengder (EFT L 363, s. 1) og, for det andet, af bilag VII til resolution af 3. november 1976, der er vedtaget af Raadet i Haag (herefter »Haag-resolutionen«), samt vedroerende fortolkningen af princippet om statens ansvar for tab, der er paafoert borgerne som foelge af overtraedelser af faellesskabsretten.
Relevante retsregler
2 Spoergsmaalene er blevet stillet under en sag om domstolsproevelse, der er anlagt ved High Court of Justice af Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) og Northern Ireland Fishermen's Federation (herefter »sagsoegerne«) til proevelse af afgoerelse af 5. maj 1995 fra Department of Agriculture for Northern Ireland (Landbrugsministeriet for Nordirland), ved hvilken NIFPO fik tildelt fangstkvoterne for torsk og hvilling i Det Irske Hav for 1995.
3 Principperne, der finder anvendelse inden for den faelles fiskeripolitik, blev fastlagt ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2141/70 af 20. oktober 1970 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT 1970 III, s. 629) og - efter udvidelsen af Faellesskabet - ved Raadets forordning (EOEF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 (EFT L 20, s. 19).
4 Ved Haag-resolutionen, der blev vedtaget paa baggrund af, at visse tredjelande havde udvidet de eksklusive fiskerizoner til 200 soemil, fastlagde Raadet i november 1976 en raekke principielle retningslinjer for den fremtidige udvikling af den faelles fiskeripolitik. Bilag VII til resolutionen, der har titlen »Udkast til Raadets resolution om visse aspekter af den interne fiskeriordning«, har foelgende ordlyd:
»Raadet finder, at genoprettelsen og beskyttelsen af fiskebestandene med henblik paa et optimalt udbytte af Faellesskabets potentielle ressourcer indebaerer en streng kontrol og faellesskabsforanstaltninger med henblik paa denne maalsaetning.
Raadet erkender, at beskyttelsen og kontrollen af fiskerizonen ud for Irland ikke paa grund af denne zones udstraekning boer medfoere en byrde for dette land, som ikke staar i forhold til omfanget af de faellesskabsfiskeriressourcer, som kan udnyttes i denne zone af denne medlemsstats fiskere. Ivaerksaettelsen af de tilsynsmuligheder, der er eller vil blive tilvejebragt, skal ledsages af foranstaltninger, som kan sikre en ligelig fordeling af byrderne i forbindelse hermed.
Raadet erklaerer, at det i betragtning af de oekonomiske forhold, der kendetegner fiskeriet i Irland, agter at anvende bestemmelserne i den faelles fiskeripolitik, saaledes som suppleret ved tiltraedelsesakten og tilpasset for at tage hensyn til udvidelsen af territorialfarvandene til 200 soemil, saaledes at der sikres en fortsat og progressiv udvikling af den irske fiskeriindustri paa grundlag af den irske regerings udviklingsprogram for fiskeriet til udvikling af kystfiskeriet.
Raadet erkender desuden, at der i Faellesskabet er andre omraader, blandet andet de, som er omhandlet i Kommissionens forslag til Raadet (de omhandlede omraader er Groenland, de nordlige dele af Det Forenede Kongerige samt Irland), hvis lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dermed forbundne industrigrene. Raadet er derfor enigt om, at der ved anvendelsen af den faelles fiskeripolitik ligeledes boer tages hensyn til disse samfunds vitale interesser.
De i de ovenstaaende afsnit anfoerte beslutninger og retningslinjer samt de direktiver, som er vedtaget for forhandlinger med tredjelande, foregriber paa ingen maade de saerlige bestemmelser, som det er noedvendigt at fastsaette straks for at loese problemerne i forbindelse med kystfiskeriet, isaer i de ugunstigt stillede omraader, og for at fastsaette regler for fiskeriet i kystbaeltet.«
5 Af de otte bilag er alene bilag I blevet offentliggjort i EF-Tidende med titlen »Raadets resolution af 3. november 1976 om visse aspekter udadtil ved oprettelsen af en fiskerizone paa 200 soemil inden for Faellesskabet fra den 1. januar 1977 at regne« (EFT 1981 C 105, s. 1).
6 I erklaering af 30. maj 1980 vedroerende den faelles fiskeripolitik (EFT 1980 C 158, s. 2) har Raadet anfoert, at under hensyn til traktaterne og i overensstemmelse med Haag-resolutionen boer den faelles fiskeripolitik bl.a. vaere baseret paa »en rimelig fordeling af fangsterne under ganske saerligt hensyn til traditionelle former for fiskeri, det saerlige behov i regioner, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og den dertil knyttede industri samt tab af fangstmuligheder i tredjelandes farvande«.
7 I henhold til Haag-resolutionens bilag VII - og navnlig under henvisning til anerkendelsen i bilaget af det saerlige behov i regioner, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dermed forbundne industrigrene - forelagde Kommissionen ved en meddelelse af 12. juni 1980 Raadet et forslag om, at der for hver fiskebestand blev tilsikret Irland en fordobling af de fangster, det havde opnaaet i 1975, og at der blev givet Det Forenede Kongerige fangstmaengder svarende til de maengder, der blev landet i 1975 i de nordlige dele af fartoejer paa under 24 m (herefter »Haag-praeferencerne«). Udtrykt i tons om aaret svarer disse maengder ifoelge Kommissionen for Irland til 6 954 tons torsk og 7 196 tons hvilling og for Det Forenede Kongerige til 1 223 tons torsk og 2 334 tons hvilling.
8 Til supplering af bestemmelserne i forordning nr. 101/76 vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1). Efter forordningens artikel 3 skulle der bl.a. ske en aarlig fastsaettelse af de samlede tilladte fangstmaengder (herefter »TAC«) for de enkelte bestande eller grupper af bestande saavel som af den andel, der stod til Faellesskabets raadighed. Ifoelge artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 170/83 blev de fangstmaengder, der stod til raadighed for Faellesskabet, fordelt mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver enkelt medlemsstat sikredes et relativt stabilt fiskeri med hensyn til hver af de paagaeldende bestande. I medfoer af forordningens artikel 11 skulle den aarlige fastsaettelse af TAC og fordelingen af de fangstmaengder, der stod til raadighed for Faellesskabet, fastsaettes af Raadet med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen.
9 I femte, sjette og syvende betragtning til forordning nr. 170/83 blev begrebet relativ stabilitet naermere forklaret saaledes:
»Bevarelsen og forvaltningen af ressourcerne boer bidrage til en stoerre stabilitet i fiskeriaktiviteterne, der boer opnaas paa grundlag af en standardfordeling, der afspejler retningslinjerne fra Raadet.
Desuden boer denne stabilitet i henseende til bestandenes oejeblikkelige biologiske situation beskytte de saerlige behov i omraader, hvor lokalbefolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet og dets tilknyttede industrier, saaledes som Raadet besluttede i sin resolution af 3. november 1976, navnlig i bilag VII.
Det er saaledes, relativiteten i den tilstraebte stabilitet skal oprettes.«
10 Ved forordning (EOEF) nr. 172/83 af 25. januar 1983 om fastsaettelse for 1982 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande i Faellesskabets fiskerizone samt af Faellesskabets andel af disse fangster, af dennes fordeling blandt medlemsstaterne og af bestemmelserne for fiskeri efter den samlede tilladte fangstmaengde (EFT L 24, s. 30) har Raadet fastsat TAC for bestande eller grupper af bestande, der findes i medlemsstaternes fiskerizoner, herunder for torsk og hvilling, samt Faellesskabets andel heraf for 1982. Ved forordningen har Raadet endvidere for foerste gang fordelt denne andel mellem medlemsstaterne.
11 Som det fremgaar af fjerde betragtning til forordning nr. 172/83, var der ved denne fordeling taget hensyn til traditionelt fiskeri (beregnet paa grundlag af hver medlemsstats registrerede fangster i perioden 1973-1978), til de saerlige behov i omraader, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier (fastlagt paa grundlag af Haag-praeferencerne, saaledes som Kommissionen havde beregnet disse maengdemaessigt i meddelelsen fra 1980), og til mistede fangstmuligheder i tredjelandes farvande (beregnet for referenceperioden 1973-1976). Hvad saerlig angik fiskeriomraade VIIa (Det Irske Hav) var fordelingsnoeglerne for Irland 46,67% for torsk og 39,625% for hvilling og for Det Forenede Kongerige 42,67% for torsk og 52,83% for hvilling (herefter »fordelingsnoeglerne fra 1983«).
12 Mens de TAC, som Raadet har fastsat ved senere aarlige forordninger, har varieret fra aar til aar, er fordelingsnoeglerne fra 1983, som blev indfoert ved forordning nr. 172/83, forblevet uaendrede.
13 Den ved forordning nr. 170/83 indfoerte faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne er - med visse aendringer, der ikke har betydning for hovedsagen - blevet viderefoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en faellesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1).
14 Forordningens artikel 2, stk. 1, foerste afsnit, bestemmer:
»I forbindelse med denne udnyttelse er hovedformaalene med den faelles fiskeripolitik at beskytte og bevare de disponible og tilgaengelige levende marine akvatiske ressourcer og sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af dem paa et baeredygtigt grundlag paa oekonomiske og sociale betingelser, der er hensigtsmaessige for sektoren, under hensyntagen til foelgerne for det marine oekosystem og navnlig under hensyntagen til saavel producenternes som forbrugernes behov.«
15 Ifoelge artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 skal Raadet, der traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen, for hvert fiskeri eller hver fiskerigruppe paa grundlag af hvert enkelt tilfaelde fastsaette TAC og fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de paagaeldende bestande. Med hensyn til begrebet relativ stabilitet gentager forordningens tolvte, trettende og fjortende betragtning i det vaesentlige indholdet af femte, sjette og syvende betragtning til forordning nr. 170/83.
16 I henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 kan medlemsstaterne efter forudgaaende meddelelse til Kommissionen helt eller delvis udveksle de fiskerimuligheder, de har faaet tildelt.
17 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at for perioden indtil 1989 fastsatte Raadet TAC for torsk og hvilling fra Det Irske Hav paa niveauer, der var tilstraekkeligt hoeje til, at der ved anvendelse af fordelingsnoeglerne fra 1983 kunne sikres Irland og Det Forenede Kongerige kvoter, der ikke var mindre end dem, der svarede til Haag-praeferencerne.
18 Fra 1990 (for hvilling) og 1991 (for torsk) har TAC imidlertid ligget under disse niveauer, og Irland og Det Forenede Kongerige har foelgelig hvert aar paaberaabt sig den ordning, hvorved Haag-praeferencerne bringes i anvendelse. I henhold til denne ordning tildeles Irland og Det Forenede Kongerige aarlige kvoter, der beregnes paa grundlag af gennemsnittet af de teoretiske kvoter, der fremkommer ved alene at anvende fordelingsnoeglerne fra 1983, og de fiktive kvoter, der svarer til kvoterne i henhold til Haag-praeferencerne.
19 Ved artikel 2 og 3 i forordning nr. 3362/94 fastsatte Raadet for 1995 TAC for bestande eller grupper af bestande, der findes i medlemsstaternes fiskeriomraader, samt Faellesskabets andel heraf og fordelte denne andel blandt medlemsstaterne. Faellesskabets andel (svarende till 100%) af TAC for torsk og hvilling i omraade VIIa blev herved fastsat til henholdsvis 5 800 tons og 8 000 tons. Denne andel var imidlertid ikke tilstraekkelig til at sikre, at Irland og Det Forenede Kongerige ved anvendelse af fordelingsnoeglerne fra 1983 kunne faa tildelt kvoter, der ikke var mindre end kvoterne i henhold til Haag-praeferencerne, og der blev foelgelig ved forordning nr. 3362/94 paa grundlag af den ovenfor beskrevne beregningsmetode tildelt Irland kvoter paa 3 820 tons torsk og 4 605 tons hvilling og Det Forenede Kongerige kvoter paa 1 670 tons torsk og 3 095 tons hvilling.
Hovedsagen
20 Efter vedtagelsen af forordning nr. 3362/94 gennemfoerte Department of Agriculture fordelingen af Det Forenede Kongeriges kvoter inden for den nationale fiskerflaade og meddelte NIFPO den tidligere naevnte afgoerelse af 5. maj 1995, som for 1995 fastsatte NIFPO's maengder af torsk og hvilling i omraade VIIa.
21 For den forelaeggende ret gjorde sagsoegerne gaeldende, at den kvotetildeling, som Department of Agriculture havde foretaget, ikke var lovlig, eftersom tildelingen af de naevnte kvoter til Det Forenede Kongerige, som Raadet havde foretaget ved forordning nr. 3362/94, var i strid med faellesskabsretten. Haag-resolutionens bilag VII, som Haag-praeferencerne hviler paa, var ifoelge sagsoegerne ikke blevet formelt vedtaget af Raadet. Anvendelsen af disse praeferencer var i oevrigt i strid med deres egne formaal, med den faelles fiskeripolitik samt med proportionalitetsprincippet.
22 Den nationale ret anfoerte hertil for det foerste, at den omstaendighed, at Irland paaberaabte sig Haag-praeferencerne for torsk og hvilling fra Det Irske Hav, formindskede omfanget af de andre medlemsstaters kvoter, herunder Det Forenede Kongeriges kvoter. Selv om Det Forenede Kongerige kunne afboede virkningerne for sine egne kvoter ved som modtraek ogsaa at goere Haag-praeferencerne gaeldende, var de kvoter, som det til sidst ville opnaa, stadig mindre end dem, som det kunne faa, hvis Irland ikke havde paaberaabt sig de naevnte praeferencer.
23 Den forelaeggende ret anfoerte endvidere, at Det Forenede Kongeriges tab som foelge af anvendelsen af Haag-praeferencerne paa de paagaeldende bestande ganske vist er blevet helt eller delvis opvejet ved kvoteudvekslinger mellem Det Forenede Kongerige og andre medlemsstater i henhold til artikel 9 i forordning nr. 3760/92.
24 Endelig understregede den nationale ret, at den irske fiskerflaade, der fisker efter torsk og hvilling i Det Irske Hav, i gennemsnit har fanget ca. 30% af de kvoter, som Irland har i omraade VIIa, hvorimod Det Forenede Kongeriges flaade siden 1990 har fanget naesten 100% af landets torske- og hvillingekvoter i dette omraade. Irland har anvendt en del af sine overskudskvoter for torsk og hvilling i omraade VIIa til kvoteudvekslinger med andre medlemsstater.
25 High Court of Justice har besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende fem praejudicielle spoergsmaal:
»1)
Er gyldigheden af Det Forenede Kongeriges tildeling af torske- og hvillingekvoter i omraade VIIa i henhold til artikel 3 i Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 afhaengig af, om bilag VII til Raadets resolution af 3. november 1976 er gyldigt vedtaget?
2)
Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende, er bilag VII gyldigt vedtaget?
3)
Er det af betydning for besvarelsen af spoergsmaal 1 og 2, at bilag VII er et dokument, der er klassificeret som hemmeligt, og som ikke er blevet offentliggjort eller paa anden maade stillet til raadighed for parterne?
4)
Er Raadets fastsaettelse af de paagaeldende kvoter under hensyn til alle relevante omstaendigheder forenelig med:
i)
den faelles fiskeripolitik, og navnlig Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92?
ii)
proportionalitetsprincippet?
5)
Saafremt fastsaettelsen af de paagaeldende kvoter i forordning (EF) nr. 3362/94 er ugyldig, har sagsoegerne da ret til at kraeve erstatning af sagsoegte, og i bekraeftende fald, hvad er betingelserne for, at denne ifalder ansvar?«
Det foerste spoergsmaal og det foerste led af det tredje spoergsmaal
26 Med disse spoergsmaal, som skal behandles under ét, spoerger den nationale ret naermere bestemt, om gyldigheden af tildelingen af torske- og hvillingekvoter til Det Forenede Kongerige i omraade VIIa i henhold til forordning nr. 3362/94 er afhaengig af, om Haag-resolutionens bilag VII er forskriftsmaessigt vedtaget, navnlig naar det fremgaar, at dette bilag ikke er blevet offentliggjort eller paa anden maade stillet til raadighed for borgerne.
27 Sagsoegerne har anfoert, at den omstaendighed, at bilag VII til Haag-resolutionen ikke er forskriftsmaessigt vedtaget, medfoerer, at saavel forordning nr. 3362/94 som den tidligere naevnte afgoerelse af 5. maj 1995 fra Department of Agriculture er ugyldige. Ifoelge Domstolens praksis kan en resolution fra Raadet vaere af betydning med henblik paa bedoemmelsen af gyldigheden af en national afgoerelse, der er truffet paa grundlag af resolutionen. Under alle omstaendigheder skal forordning nr. 3362/94 vaere i overensstemmelse med de grundforordninger, som den faelles fiskeripolitik hviler paa (navnlig forordning nr. 170/83, som er blevet afloest af forordning nr. 3760/92). Principperne for den faelles fiskeripolitik, som er indfoert ved disse forordninger, maa herved fastholdes, medmindre aendringer af disse principper kan begrundes med henvisning til Haag-praeferencerne, hvilket forudsaetter, at disse er forskriftsmaessigt vedtaget.
28 Den irske regering har anfoert, at Haag-resolutionen har bindende virkning, eftersom den gennemfoerer de samarbejdsforpligtelser, som medlemsstaterne i medfoer af EF-traktatens artikel 5 har paataget sig ved tiltraedelsen af Faellesskabet. Endvidere har Domstolen i en fast praksis bekraeftet, at bestemmelserne i bilag VI binder medlemsstaterne, hvorfor forholdet maa vaere det samme for saa vidt angaar bilag VII. Det foelger heraf, at saafremt Raadet tilsigtede at binde sig ved Haag-resolutionen og altid har handlet i overensstemmelse hermed, er princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og om gaeldende faellesskabsret til hinder for, at denne institution fraviger resolutionen uden Irlands samtykke.
29 Det Forenede Kongeriges regering, som den danske regering stoetter, Raadet samt Kommissionen har heroverfor anfoert, at resolutioner udelukkende udtrykker Raadets politiske vilje og ikke er bindende retsakter, der fremkalder retsvirkninger, som selvstaendigt kan begraense Raadets lovgivningskompetence. Der er imidlertid intet, der hindrer Raadet i at tage hensyn til de principper, der fastslaas i bilag VII til Haag-resolutionen, naar det vedtager en bindende retsakt, som f.eks. en forordning.
30 Det skal herved bemaerkes, at som det fremgaar af bilag VII til Haag-resolutionen har Raadet erklaeret, at det i betragtning af de oekonomiske forhold, der kendetegner fiskeriet i Irland, agter at anvende bestemmelserne i den faelles fiskeripolitik saaledes, at der sikres en fortsat og progressiv udvikling af den irske fiskeriindustri. Ifoelge bilaget er Raadet endvidere ogsaa enigt om, at der boer tages hensyn til de vitale interesser for den lokale befolkning i andre omraader.
31 Det naevnte bilag, som hovedsagelig udtrykker Raadets politiske vilje til ved gennemfoerelsen af den fremtidige faelles fiskeripolitik at tage hensyn til de saerlige behov i omraader, hvor befolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dermed forbundne industrigrene, er ikke egnet til at fremkalde retsvirkninger, der kan begraense Raadets lovgivningskompetence.
32 I oevrigt er bilag VII efter sin art forskelligt fra bilag VI til Haag-resolutionen, som paa det saerlige omraade, den omhandler, konkretiserer de samarbejdsforpligtelser, som medlemsstaterne ved deres tiltraedelse af Faellesskabet har paataget sig i medfoer af traktatens artikel 5 (jf. dom af 4.10.1979, sag 141/78, Frankrig mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2923, praemis 8). Bilag VI vedroerer medlemsstaternes indfoerelse af bevaringsforanstaltninger og den procedure, der herved skal foelges, og praeciserer samtidig i denne forbindelse de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af traktatens artikel 5.
33 Til opfyldelse af det tilsagn, som det havde givet paa det politiske plan, vedtog Raadet senere forordning nr. 170/83 og nr. 3760/92, som er bindende retsakter, hvori man har indarbejdet retningslinjerne fra Haag-resolutionens bilag VII. Artikel 4 i forordning nr. 170/83 og senere artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 har saaledes fastslaaet princippet om den relative stabilitet i fiskeriaktiviteterne som kriterium for fordelingen blandt medlemsstaterne af Faellesskabets andel af fangstmaengderne, hvorved begrebet relativ stabilitet navnlig forstaas som beskyttelse af de saerlige behov i omraader, hvor lokalbefolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet og den hertil knyttede industri.
34 Forordning nr. 3362/94 er ikke blevet vedtaget med henblik paa at opfylde nogle bindende tilsagn, der haevdes at foelge af bilag VII til Haag-resolutionen, men i henhold til artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92, som Raadet i oevrigt ubestridt har vedtaget gyldigt i medfoer af EF-traktatens artikel 43.
35 Det foelger af det anfoerte, at spoergsmaalet om, hvorvidt bilag VII til Haag-resolutionen er blevet forskriftsmaessigt vedtaget, er uden betydning for bedoemmelsen af gyldigheden af forordning nr. 3362/94.
36 Den omstaendighed, at det naevnte bilag ikke er blevet offentliggjort eller blevet stillet til raadighed for parterne, kan ikke foere til et andet resultat.
37 Det foerste spoergsmaal og det foerste led af det tredje spoergsmaal skal herefter besvares med, at gyldigheden af tildelingen af torske- og hvillingekvoterne i omraade VIIa i medfoer af forordning nr. 3362/94 afhaenger ikke af, om bilag VII til Haag-resolutionen er forskriftsmaessigt vedtaget.
Det andet spoergsmaal og det andet led af det tredje spoergsmaal
38 Under hensyn til svaret paa det foerste spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal og det andet led af det tredje spoergsmaal.
Det fjerde spoergsmaal
39 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, for det foerste, om forordning nr. 3362/94, idet den tildeler Det Forenede Kongerige torske- og hvillingekvoter i omraade VIIa, ikke er i strid med bestemmelserne vedroerende den faelles fiskeripolitik, og isaer forordning nr. 3760/92, og, for det andet, om forordning nr. 3362/94 er forenelig med proportionalitetsprincippet. Med henblik paa at give den nationale ret et svar, der kan vaere den til hjaelp, naar den tager stilling til spoergsmaalet om foreneligheden af forordning nr. 3362/94 med proportionalitetsprincippet, skal det endvidere undersoeges, om fastsaettelsen af de naevnte kvoter ved forordning nr. 3362/94 ikke er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling som fastslaaet i EF-traktatens artikel 40, stk. 3.
Den faelles fiskeripolitik
40 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at tildelingen af de omtvistede kvoter i medfoer af forordning nr. 3362/94 er ugyldig, fordi virkningerne af Haag-praeferencerne, som er grundlaget for fastsaettelsen af disse kvoter, er i strid med bestemmelserne vedroerende den faelles fiskeripolitik.
41 Det skal herom indledningsvis bemaerkes, at naar Raadet med hjemmel i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 fastsaetter TAC og fordeler fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne, skal det foretage en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation.
42 Naar Raadet ved sin gennemfoerelse af Faellesskabets landbrugspolitik noedvendigvis maa foretage en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation, omfatter det skoen, som Raadet har, ikke udelukkende indholdet og raekkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold i den forstand, at det ogsaa er tilladeligt for Raadet i givet fald at laegge en helhedsvurdering til grund. Ved domstolskontrollen med en saadan kompetence maa den efterproevende ret begraense sig til at undersoege, om myndighedens afgoerelse er behaeftet med en aabenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet graenserne for sit frie skoen (dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 18).
43 Til stoette for deres anbringende har sagsoegerne for det foerste gjort gaeldende, at saafremt der i medfoer af Haag-praeferencerne tildeles garanterede mindstekvoter, uden at der tages hensyn til de videnskabelige oplysninger vedroerende de paagaeldende fiskebestandes tilstand, opstaar der fare for den i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 angivne maalsaetning vedroerende bevaring og rationel udnyttelse af de marine akvatiske ressourcer.
44 Det skal hertil bemaerkes, at anvendelsen af Haag-praeferencerne, som er ivaerksat ved forordning nr. 3362/94, alene vedroerer fordelingen blandt medlemsstaterne af Faellesskabets andel af TAC, hvorimod praeferencerne ikke anvendes i den forudgaaende fase, hvorunder Raadet foretager fastsaettelsen af stoerrelsen af disse TAC og af den naevnte andel af TAC ud fra hensynene til bevaring og rationel udnyttelse af de marine akvatiske ressourcer.
45 Sagsoegerne har endvidere anfoert, at anvendelsen af Haag-praeferencerne er til skade for den nordirske fiskerflaades fiskerimuligheder i omraade VIIa og foelgelig ikke, saaledes som det foreskrives i artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92 kan sikre relativ stabilitet i dens fiskeriaktiviteter i dette omraade.
46 Det skal i den forbindelse bemaerkes, at Raadet ifoelge artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 skal fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de paagaeldende bestande. Det anfoeres i trettende betragtning til forordningen, at der med denne stabilitet skal tages hensyn til de saerlige behov i omraader, hvor lokalbefolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet og den hertil knyttede virksomhed, saaledes som Raadet besluttede i Haag-resolutionen, navnlig i bilag VII. Det skal endvidere bemaerkes, at en rimelig fordeling af fangsterne, saaledes som det blev anfoert af Raadet i dets tidligere omtalte erklaering af 30. maj 1980, skal tage ganske saerligt hensyn til traditionelle former for fiskeri, det saerlige behov i regioner, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og den dertil knyttede industri samt tab af fangstmuligheder i tredjelandes farvande.
47 Heraf foelger, at formaalet med kvoterne er at sikre hver enkelt medlemsstat en del af Faellesskabets samlede tilladte fangstmaengde, som i det vaesentligt fastsaettes paa grundlag af de fangster, som det traditionelle fiskeri og de omraader, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, har draget fordel af foer indfoerelsen af kvoterne (jf. for saa vidt angaar forordning nr. 170/83, domme af 14.12.1989, sag C-3/87, Agegate, Sml. s. 4459, praemis 24, og C-261/87, Jaderow, Sml. s. 4509, praemis 23).
48 Foelgelig paahviler det Raadet, naar det fordeler fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne, for hver af de paagaeldende bestande at tage hensyn til de interesser, som foreligger for den enkelte medlemsstat hvad saerligt angaar dens traditionelle fiskeri samt i givet fald for dens lokale befolkningsgrupper og dens lokale industri, der er afhaengige af fiskeriet.
49 I den foreliggende sag fremgaar det af sagens akter, at Raadet, da det ved forordning nr. 3362/94 foretog fordelingen af torske- og hvillingekvoterne for 1995, tilsigtede at gennemfoere princippet om relativ stabilitet, idet det tog hensyn til de naevnte interesser ved anvendelsen af fordelingsnoeglerne fra 1983 og ved gennemfoerelsen af Haag-praeferencerne, som skal tilgodese de saerlige behov i Irland og i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige.
50 Selv om denne interesseafvejning resulterer i et tab af fangstmuligheder til skade for fiskerne fra Nordirland, kan Raadet ikke dermed antages at have foretaget et aabenbart urigtigt skoen eller aabenbart at have overskredet de graenser, som hensynet til relativ stabilitet saetter for dets skoen.
51 Sagsoegerne har endvidere anfoert, at som det fremgaar af trettende betragtning til forordning nr. 3760/92, er det alene paa grund af den givne situation for bestandene, at Haag-praeferencerne, som fraviger de normale fordelingsregler, kunne bringes i anvendelse. Som aarene er gaaet, er disse praeferencer imidlertid faktisk blevet varige foranstaltninger.
52 Det skal i den forbindelse bemaerkes, at dette argument hviler paa en urigtig forstaaelse af trettende betragtning til forordning nr. 3760/92. Som Det Forenede Kongeriges regering med rette har anfoert, skal henvisningen til den givne biologiske situation for bestandene alene henlede opmaerksomheden paa variationerne i fiskebestandene og de deraf foelgende kvotetab, som ordningen med Haag-praeferencerne skal beskytte fiskerne i Irland og Det Forenede Kongerige imod. Derimod indeholder bestemmelserne i forordning nr. 3760/92 intet grundlag for den antagelse, at politikken for gennemfoerelse af Haag-praeferencerne skal vaere tidsmaessigt begraenset.
53 Sagsoegerne har endelig gjort gaeldende, at Haag-praeferencerne allerede blev taget i betragtning ved fastsaettelsen af fordelingsnoeglerne fra 1983, saaledes at anvendelsen af disse praeferencer i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 3362/94 betyder, at der er taget hensyn til dem to gange.
54 Det skal hertil blot bemaerkes, at selv om de saerlige behov for fiskersamfundene i Irland og i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige blev taget i betragtning ved anvendelsen af fordelingsnoeglerne fra 1983, foelger det ikke heraf, at Raadet er afskaaret fra paa ny at tage hensyn til Haag-praeferencerne i forbindelse med en nedsaettelse af TAC, der beroerer disse samfunds vitale interesser. En saadan hensyntagen til de saerlige behov i forbindelse med den interesseafvejning, som Raadet skal foretage med henblik paa at fordele kvoterne mellem medlemsstaterne, kan ikke betragtes som aabenbart fejlagtig eller som en klar overskridelse af graenserne for denne institutions skoen.
Proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
55 Sagsoegerne har anfoert, at Haag-praeferencerne er i strid med proportionalitetsprincippet. For det foerste har disse praeferencer medfoert, at de nordirske fiskeres kvoter for torsk og hvilling i omraade VIIa er blevet reduceret i langt stoerre omfang end de forskellige TAC for disse bestande, og praeferencerne har dermed i strid med deres egne formaal foert til et vaesentligt tab af fiskerimuligheder i dette omraade for de nordirske fiskere. For det andet bruger de irske fiskere - i modsaetning til fiskere fra Det Forenede Kongerige - kun dele af de kvoter, som Irland har opnaaet paa grundlag af Haag-praeferencerne for omraade VIIa, og som det derefter har anvendt som led i udvekslingen med andre medlemsstater, hvilket saaledes er kommet erhvervsdrivende til gode, der ikke er omfattet af Haag-praeferencerne.
56 Haag-praeferencerne, der er grundlag for fordelingen af kvoterne i medfoer af forordning nr. 3362/94, er endvidere i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, idet flaaderne fra de nordlige dele af Det Forenede Kongerige, herunder ogsaa den nordirske flaade, kun er berettiget til fangster svarende til deres 1975-fangster og kun til fangster fra fartoejer paa under 24 meter, hvorimod den irske flaade opnaar en fordobling af de fangstmaengder, som den landede i 1975.
57 Det bemaerkes, at det foelger af fast retspraksis (jf. navnlig dom af 8.4.1992, sag C-256/90, Mignini, Sml. I, s. 2651, praemis 16), at det ved afgoerelsen af, om en EF-forskrift er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, skal vurderes, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggoere det tilstraebte formaal og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette formaal. Endvidere kan det paavirke en foranstaltnings lovlighed, saafremt den er klart uegnet til at opfylde det af den kompetente institution forfulgte maal, selv om faellesskabsinstitutionerne har et vidt skoen paa omraadet for den faelles landbrugspolitik under hensyn til de opgaver, der er overladt institutionerne ved traktaten.
58 Det foelger videre af Domstolens praksis, at forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, kraever, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. navnlig dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 67).
59 Noedvendigheden af i givet fald at behandle forskellige grupper af landbrugsbefolkningen forskelligt anerkendes i EF-traktatens artikel 39, stk. 2, hvori bestemmes, at »ved udarbejdelsen af den faelles landbrugspolitik ... tages der hensyn til: a) landbrugserhvervets saerlige karakter, der foelger af landbrugets sociale struktur og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsomraader« (jf. dom af 13.6.1978, sag 139/77, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 1317, praemis 15).
60 For saa vidt angaar naervaerende sag fremgaar det, at Raadet med indfoerelsen af Haag-praeferencerne har oensket i forbindelse med udformningen af den faelles fiskeripolitik at tage hensyn til de saerlige behov i omraader, hvor lokalbefolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet og den dertil knyttede industri. Raadet har navnlig i bilag VII til Haag-resolutionen erklaeret, at det for det foerste agter at anvende bestemmelserne i den faelles fiskeripolitik saaledes, at der sikres en fortsat og progressiv udvikling af den irske fiskeriindustri, og for det andet ogsaa at tage hensyn til de vitale interesser for befolkningen i andre omraader, som f.eks. de nordlige dele af Det Forenede Kongerige.
61 Da Raadet saaledes under hensyn til de saerlige behov i de paagaeldende omraader besluttede at tildele stoerre fiskekvoter til Irland end til Det Forenede Kongerige, foretog det saaledes et valg vedroerende den faelles landbrugspolitik, der henhoerer under dets skoen, og som er i overensstemmelse med maalene for denne faelles politik, saaledes som de er fastsat i traktatens artikel 39.
62 Sagsoegerne har ikke paavist, at denne forskellige behandling er vilkaarlig eller klart uegnet i forhold til maalet om at tilgodese de respektive behov i de samfund, der er afhaengige af fiskeriet i Irland og i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige.
63 I denne forbindelse har Det Forenede Kongeriges regering uimodsagt af sagsoegerne anfoert, at selv om Det Forenede Kongeriges kvoter for 1995 for torsk og hvilling var mindre end det, som denne stat ville have haft ret til at fange paa grundlag af fordelingsnoeglerne fra 1983, laa de naevnte kvoter stadig, foer der blev udvekslet kvoter i medfoer af artikel 9 i forordning nr. 3760/92, klart over maengderne paa grundlag af Haag-praeferencerne. Det Forenede Kongerige har endvidere, som dets regering med foeje har understreget, ved at goere sine egne Haag-praeferencer gaeldende og ved at udveksle kvoter vaeret i stand til at foroege sin andel af TAC i omraade VIIa for saa vidt angaar torsk og har naesten kunnet opretholde den for saa vidt angaar hvilling, selv om disse TAC er blevet nedsat vaesentligt siden 1990.
64 For saa vidt angaar kriteriet vedroerende stoerrelsen af fartoejerne, hvis laengde ikke maa overstige 24 meter, fremgaar det af sagen, at for de nordlige dele af Det Forenede Kongerige anses landinger med saadanne fartoejer for at udgoere normen for, at der er taget hensyn til de vitale interesser for disse omraader.
65 Hvad endelig angaar sagsoegernes argument om, at fordelene i medfoer af Haag-praeferencerne som foelge af Irlands udvekslinger af kvoter med andre medlemsstater uden hjemmel er blevet udstrakt til andre kategorier af erhvervsdrivende end de oprindeligt omfattede, skal det bemaerkes, at de naevnte udvekslinger - saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 76 i forslaget til afgoerelse - gavner irske fiskere, som opnaar fiskerimuligheder for andre bestande end hvilling og torsk, mens de andre medlemsstater, som deltager i kvoteudvekslingen med Irland, helt eller delvis maa give afkald paa kvoter vedroerende disse bestande.
66 Det foelger af det anfoerte, at formaalet med Haag-praeferencerne, som er at tage hensyn til de saerlige behov for de samfund, der er afhaengige af fiskeriet, er opnaaet i forbindelse med disse kvoteudvekslinger.
67 Det maa herefter fastslaas, at tildelingen af kvoterne til Det Forenede Kongerige ved forordning nr. 3362/94 hverken er i strid med proportionalitetsprincippet eller princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3.
68 Under henvisning til det anfoerte skal det fjerde spoergsmaal besvares med, at gennemgangen af forordning nr. 3362/94 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.
Det femte spoergsmaal
69 I betragtning af svaret paa det fjerde spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det femte spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
70 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, af den danske og den irske regering saavel som af Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division, ved kendelse af 13. oktober 1995, for ret:
1) Gyldigheden af tildelingen af kvoterne for torsk og hvilling i omraade VIIa i henhold til Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 af 20. december 1994 om fastsaettelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af bestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmaengder afhaenger ikke af, om bilag VII til resolution af 3. november 1976, der er vedtaget af Raadet i Haag, er forskriftsmaessigt vedtaget.
2) Gennemgangen af forordning nr. 3362/94 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.