62001CJ0332_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-332/01,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 3 september 2001,
Republiken Grekland,
företrädd av V. Kontolaimos och I. Chalkias, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Condou-Durande, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna J.-P. Puissochet, J. N. Cunha Rodrigues (referent), R. Schintgen, och N. Colneric,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 13 november 2003
och efter att den
22 januari 2004
ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Republiken Grekland har i sin ansökan yrkat att kommissionens beslut 2001/557/EG av den 11 juli 2001 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 200, s. 28) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet), skall ogiltigförklaras till den del detta beslut avser Republiken Grekland.
Tillämpliga bestämmelser
Finansiering av utgifter inom ramen för EUGFJ
2. I artiklarna 1.2 b och 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1) (nedan kallad förordning nr 729/70) föreskrivs att EUGFJ:s garantisektion skall finansiera intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.
3. Artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 har följande lydelse:
”[Kommissionen skall]
…
c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
Varje beslut om att vägra finansiering skall föregås av att resultaten av kommissionens undersökningar och den berörda medlemsstaten[s] svar överlämnas skriftligen varefter de två berörda parterna skall sträva efter att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds, i syfte att medla mellan deras respektive ståndpunkter inom en tid av fyra månader. Resultaten härav skall anges i en rapport, vilken skall överlämnas till och granskas av kommissionen innan ett beslut om att vägra finansiering fattas.
Kommissionen skall fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats.
En vägran att finansiera får inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. …”
4. Artikel 9.1 i förordning nr 729/70 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall till kommissionens förfogande ställa alla uppgifter som behövs för att [EUGFJ] skall fungera väl. De skall även vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta den kontroll som kommissionen kan anse vara nödvändig inom ramen för förvaltningen av gemenskapsfinansieringen, inbegripet undersökningar på platsen.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om alla bestämmelser i lagar och andra författningar som de har antagit för tillämpningen av gemenskapens rättsakter avseende den gemensamma jordbrukspolitiken, i den mån dessa akter har finansiella följder för [EUGFJ].”
5. I artikel 9.2 i förordning nr 729/70 föreskrivs att tjänstemän som av kommissionen utsetts att genomföra undersökningar på platsen skall ha tillgång till alla de böcker och andra handlingar avseende utgifter som finansieras av fonden.
6. I kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 158, s. 6) fastställs bland annat vilka skyldigheter som åligger de samordningsorgan som är den enda representanten för medlemsstaten inför kommissionen. Dessa samordningsorgan skall tillhandahålla kommissionen en fullständig förteckning över redovisningsuppgifter i en sådan form att kommissionens tjänstegrenar kan utföra nödvändiga kontroller.
7. I bilagan till förordning nr 1663/95 föreskrivs förvaltnings- och redovisningsrutiner som skall iakttas av utbetalningsställena i medlemsstaterna i syfte att säkerställa en effektiv kontroll av stödansökningarnas riktighet och av att de ifrågavarande utbetalningarna är förenliga med gemenskapsbestämmelserna.
8. Kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 innehåller de riktlinjer som kommissionen avser att följa då den företar finansiella korrigeringar inom ramen för förfarandet vid avslutande av EUGFJ:s räkenskaper. Enligt dessa riktlinjer skall kommissionen, när det inte är möjligt att avgöra de felaktiga utbetalningarnas verkliga belopp och således inte är möjligt att fastställa den ekonomiska skada som åsamkats gemenskapen, tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar, vanligen med 2 procent, 5 procent, 10 procent eller 25 procent av de deklarerade utgifterna i förhållande till förlustriskens storlek.
9. Av detta dokument framgår att det i riktlinjerna görs åtskillnad mellan följande två kategorier av kontroller:
– ”Grundläggande kontroller är de fysiska och administrativa kontroller som krävs för att kontrollera väsentliga delar, särskilt grunden för ersättningsanspråket, mängden och de kvalitativa villkoren inbegripet tidsfrister, skördekrav, perioder för kvarhållande osv. Kontrollerna utförs på plats genom korsvisa kontroller av uppgifter mot oavhängiga källor, såsom fastighetsregister.”
– ”Stödkontroller är de administrativa åtgärder som behövs för att kontrollera om ersättningsanspråket behandlas korrekt, som t.ex. bevis på att underlag inlämnas inom utsatt tid, bevis för dubbla ersättningsanspråk för samma syfte, riskanalys, tillämpning av sanktioner och lämplig övervakning av förfaranden.”
10. Dokument nr VI/5330/97 innehåller i detta avseende följande föreskrifter:
”Om en eller flera grundläggande kontroller inte tillämpas eller tillämpas så bristfälligt eller så sällan att man med deras hjälp inte kan bedöma om ett ersättningsanspråk är berättigat eller kan hindra oegentligheter är en korrigering på 10 % berättigad eftersom man kan anta att risken varit stor för en omfattande förlust för fonden.
Om alla grundläggande kontroller har utförts, men bristen gäller att det antal, den frekvens eller den utsträckning som föreskrivs i förordningarna inte har uppfyllts är en korrigering på 5 % procent berättigad, eftersom det rimligtvis kan antas att dessa inte ger den förväntade garantin för att utgiften är regelbunden och att risken för förlust för fonden varit ansenlig.
Om en medlemsstat på ett lämpligt sätt har utfört de grundläggande kontrollerna men helt har underlåtit att utföra en eller flera stödkontroller på ett effektivt sätt, är en korrigering på 2 % berättigad mot bakgrund av den låga risken för förlust för fonden och mot bakgrund av att överträdelsen är mindre allvarlig.
…
Om en medlemsstat emellertid inte tillämpar något kontrollsystem överhuvudtaget eller om kontrollsystemet är gravt bristfälligt och det finns bevis på omfattande oegentligheter och vårdslöshet när det gäller att bekämpa oegentligheter eller bedrägeri, är en korrigering på 25 % berättigad eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan fara inlämna oriktiga ersättningsanspråk ger upphov till exceptionellt stora förluster för fonden.”
Bomull
11. I artikel 8.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1201/89 av den 3 maj 1989 om tillämpningsföreskrifter för stödsystemet för bomull (EGT L 123, p. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 29, s. 40) i dess lydelse enligt bland annat kommissionens förordning (EG) nr 1437/96 av den 23 juli 1996 (EGT L 184, s. 29) (nedan kallad förordning nr 1201/89) föreskrivs följande:
”Alla bomullsodlare skall före en dag som fastställs av den berörda medlemsstaten och, utom i fall av force majeure, senast den 1 juli ge in en årlig försäkran om besådd areal.
För året 1996 och för Greklands del skall datumet 1 juli ersättas med 1 augusti.”
12. I artikel 12.1 a i förordning nr 1201/89 föreskrivs följande:
”Det organ som utses av medlemsstaten skall kontrollera … riktigheten av uppgifterna om besådd areal på grundval av slumpmässiga inspektioner som avser minst 5 % av försäkringarna.”
Olivolja
13. I artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 154/75 av den 21 januari 1975 om inrättandet av ett register över olivodlingar i de olivoljeproducerande medlemsstaterna (EGT L 19, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 6, s. 42), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3453/80 av den 22 december 1980 (EGT L 360, s. 15; svensk specialutgåva, område 3, volym 12, s. 248) (nedan kallad förordning nr 154/75) föreskrivs att de berörda medlemsstaterna skall upprätta ett register över olivodlingar som skall omfatta samtliga olivodlande företag inom respektive territorium.
14. Enligt artikel 1.2 i förordning nr 154/75 skall registret innehålla följande upplysningar om varje företag:
– Den sammanlagda olivodlingsarealen, tillsammans med fastighetsbeteckning för de jordbruksskiften som olivodlingarna omfattar.
– Det sammanlagda antalet olivträd.
– Namnen på ägarna av varje jordbruksskifte.
– Den proportionella fördelningen mellan specialiserade och blandade olivodlingsarealer.
– Olivträdens fördelning med avseende på sorter.
– Använt odlingssystem.
– Trädens ålder och odlings- och produktionstillstånd.
– Antal träd på konstbevattnad odlingsmark.
15. I denna bestämmelse föreskrivs att registret över olivodlingar i Grekland skall upprättas senast den 31 oktober 1988.
16. Enligt artikel 16.1 i rådets förordning (EEG) nr 2261/84 av den 17 juli 1984 om allmänna bestämmelser om beviljande av stöd för framställning av olivolja och stöd till organisationer för producenter av olivolja (EGT L 208, s. 3; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 252) skall varje producerande medlemsstat upprätta och underhålla permanenta dataregister innehållande uppgifter om produktionen av oliver och olivolja.
17. Enligt artikel 11.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3061/84 av den 31 oktober 1984 om tillämpningsföreskrifter för systemet med produktionsstöd för olivolja (EGT L 288, s. 52; svensk specialutgåva, område 3, volym 18, s. 59) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 98/89 av den 17 januari 1989 (EGT L 14, s. 14; svensk specialutgåva, område 3, volym 28, s. 113) skall producerande medlemsstater föra in de basuppgifter som finns i registret över olivodlingar i registren så snart dessa uppgifter finns tillgängliga.
18. I artikel 11.2 i förordning nr 3061/84 föreskrivs att alla delar av de datoriserade registren skall vara brukbara före den 31 oktober 1990.
Torkade druvor
19. I artikel 3 i kommissionens förordning (EEG) nr 2911/90 av den 9 oktober 1990 om tillämpningsföreskrifter för produktionsstöd för vissa druvsorter avsedda för torkning (EGT L 278, s. 35; svensk specialutgåva, område 3, volym 34, s. 177) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2475/94 av den 13 oktober 1994 (EGT L 264, s. 6; svensk specialutgåva, område 3, volym 61, s. 118) och enligt kommissionens förordning (EG) nr 2614/95 av den 9 november 1995 (EGT L 268, s. 7) (nedan kallad förordning nr 2911/90) ges föreskrifter om vilka upplysningar och uppgifter som skall lämnas i odlingsdeklarationerna.
20. Artikel 3.1 i förordning nr 2911/90 har följande lydelse:
”Odlingsdeklarationer skall lämnas … senast den 30 april varje år för följande produktionsår.
…”
21. Artikel 3.2 i denna förordning innehåller vidare följande föreskrifter:
”Odlingsdeklarationer skall minst innehålla följande uppgifter:
a) Sökandens fullständiga namn och adress.
b) De arealer där sådana plantor odlas som producerar de avsedda produkterna (i hektar och ar) med angivande av fastighetsbeteckning eller motsvarande som godtas av den tillsynsmyndighet som utför kontroll av arealen.
c) Den använda druvsorten och, i fråga om sultanrussin, uppgift om huruvida vinodlingen är angripen av phylloxera eller har återplanterats under de senaste fem åren
d) En försäkran av producenten om att han inte ansökt om stöd för motsvarande areal eller produkter från den enligt någon annan ordning, särskilt inte enligt förordning (EEG) nr 797/85.
e) Beräknad avkastning.
f) Typ av besittningsrätt till brukningsenheten.”
22. I artikel 6 i förordning nr 2911/90 fastställs vilka kontroller medlemsstaterna skall utföra. Artikel 6.2 första stycket i denna förordning har följande lydelse:
”Medlemsstaten skall i enlighet med punkt 3 utföra kontroller på plats, som inom varje behörig administrativ enhets ansvarsområde skall göras på en representativ procentandel av odlingsdeklarationerna. Denna andel skall motsvara minst 10 % men skall ökas till minst 15 % om ett betydande antal felaktiga deklarationer upptäcks.”
23. I kommissionens förordning (EG) nr 1456/97 av den 25 juli 1997 om fastställande av stöd till odling av druvor avsedda för framställning av vissa torkade druvsorter för regleringsåret 1997/98 (EGT L 199, s. 4) fastställs den minimiavkastning som krävs för att stöd skall beviljas. I artikel 1.3 i denna förordning föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att kontrollera denna minimiavkastning.
24. I artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 1493/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT L 179, s. 1) anges de upplysningar som skall lämnas i inventeringen av produktionskapaciteten. I artikel 16.2 föreskrivs att en medlemsstat får bestämma att inventeringen får göras per region. I detta fall skall emellertid alla regionala inventeringar upprättas före den 31 december 2001.
25. Kommissionens förordning (EG) nr 1621/1999 av den 22 juli 1999 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 2201/96 när det gäller stöd för odling av druvor avsedda för framställning av vissa torkade druvsorter (EGT L 192, s. 21) har ersatt förordning nr 2911/90 från och med regleringsåret 1999/2000. Artikel 2.3 i denna förordning har följande lydelse:
”För förvaltning av stödsystemet skall det upprättas en alfanumerisk databas, kallad databas, som innehåller de uppgifter som anges i artikel 4 och artikel 8.4. För att identifiera skiften används samma alfanumeriska system som det som används tillsammans med det integrerade system som avses i artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 3508/92, vid behov kompletterat med de vinodlingsarealer som berörs av det här stödsystemet.”
26. Artikel 13.1 i förordning nr 1621/1999 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall före början av regleringsåret 2002/[20]03 ha upprättat den databas som avses i artikel 2.4. För regleringsåren 1999/2000, 2000/[20]01 och 2001/[20]02 skall kravet på en registrering i databasen ersättas med ett krav på att före den 1 september 1999 lämna in en ansökan om registrering i databasen enligt artikel 4.2. Uppgifterna om areal och identifiering av skiften skall vara uppgifterna ur fastighetsregistret eller andra uppgifter som anses som likvärdiga av det organ som ansvarar för kontroll av arealer.”
Får- och getkött
27. Artikel 5.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107) har följande lydelse:
”Utan att påverka de krav som gäller för ansökningar om stöd enligt de sektorsvisa förordningarna, skall ansökningarna om djurbidrag innehålla alla nödvändiga uppgifter och särskilt
– jordbrukarens identitet,
…
– antalet djur av varje djurslag som stödansökan gäller för,
– i tillämpliga fall en förbindelse av jordbrukaren om att hålla djuren på företaget under djurhållningsperioden och uppgifter om var djuren kommer att hållas, i tillämpliga fall den period eller de perioder som är aktuella och för nötkreatur djurens identitetsnummer. Om djuren flyttas under denna period skall jordbrukaren på förhand skriftligen underrätta den behöriga myndigheten om detta,
– i tillämpliga fall den individuella gränsen eller det individuella taket för de aktuella djuren,
…
– en försäkran från jordbrukaren att han är medveten om villkoren för stöden i fråga.
…”
28. Artikel 6 i denna förordning har följande lydelse:
”1. Den administrativa kontrollen och kontrollen på plats skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda.
…
3. Kontrollen på plats skall minst täcka en betydande andel av ansökningarna. Denna andel skall minst omfatta
– 10 % av ansökningarna om djurbidrag eller anmälningarna om deltagande,
…
4. Myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontrollen på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna. Vid riskanalysen skall hänsyn tas till
– storleken av stödbeloppen,
– det antal jordbruksskiften, den areal eller det antal djur för vilka stöd söks,
– förändringar jämfört med föregående år,
– resultaten av de kontroller som genomförts under de föregående åren,
– andra faktorer som medlemsstaterna fastställer.
…”
29. Artikel 10.5 i förordning nr 3887/92 har följande lydelse:
”Om jordbrukaren på grund av naturliga omständigheter inte kan fullfölja sitt åtagande att hålla de djur som anmälts för bidrag under hela den obligatoriska djurhållningsperioden, skall han vara berättigad till bidrag för det antal bidragsberättigade djur som faktiskt hållits under perioden, förutsatt att han skriftligen har underrättat den behöriga myndigheten inom 10 arbetsdagar från det att minskningen i antalet djur konstaterades.”
30. Artikel 12 i denna förordning har följande lydelse:
”För varje kontrollbesök skall en rapport upprättas som särskilt skall ange anledningen till besöket, de närvarande personerna, det antal jordbruksskiften som besöktes, vilka som uppmättes, de mätmetoder som användes samt antalet djur fördelat på djurslag som konstaterades, vid behov med angivande av identitetsnummer.
Jordbrukaren eller hans företrädare har möjlighet att underteckna rapporten och därigenom åtminstone bekräfta sin närvaro vid kontrollen eller lämna synpunkter i anledning av denna.”
31. I artikel 1.3 första och andra styckena i kommissionens förordning (EEG) nr 2700/93 av den 30 september 1993 om tillämpningsföreskrifter för bidrag till får- och getköttsproducenter (EGT L 245, s. 99; svensk specialutgåva, område 3, volym 52, s. 212) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 279/94 av den 8 februari 1994 (EGT L 37, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 56, s.34) föreskrivs följande:
”Den djurhållningsperiod under vilken producenten förbinder sig att på sitt jordbruksföretag … hålla så många tackor eller getter som han sökt bidrag för, skall uppgå till 100 dagar med början den sista dagen i den period för inlämning av ansökningar som anges i punkt 2.
Innan alla eller en del av de tackor och/eller getter för vilka bidrag söks inhysts på bete under djurhållningsperioden skall de berörda djuren identifieras. …”
32. Artikel 4 i förordning nr 2700/93 har följande lydelse:
”1. Kontroller på platsen skall utföras i enlighet med artikel 6 i förordning (EEG) nr 3887/92, och systemet för löpande registrering av förändringar i djurbesättningarna skall överensstämma med reglerna i artikel 4 i direktiv 92/102/EEG [av den 27 november 1992 om identifikation och registrering av djur (EGT L 355, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 90)] .
För regleringsåret 1994 gäller dock, att om en medlemsstat ännu inte har infört detta registreringssystem, får den använda ett annat registreringssystem som på ett löpande och tydligt vis återger djurbesättningarnas faktiska situation. …
…
2. Medlemsstaterna skall för varje regleringsår upprätta en förteckning över de fårproducenter som saluför fårmjölk och fårmjölksprodukter. …”
33. I artikel 9 andra stycket i förordning nr 2700/93 föreskrivs att förordningen skall tillämpas från och med regleringsåret 1994.
Bakgrund och förfarande
34. I kommissionens sammanfattande rapport nr AGRI/17537/01-SV-slutlig av den 19 juni 2001 (nedan kallad den sammanfattande rapporten) redogörs för de oegentligheter som föreligger i fråga om de transaktioner som avses i det ifrågasatta beslutet.
35. Vad gäller stödet för bomull konstaterade kommissionen i fråga om regleringsåret 1995/1996 att det inte utförts någon kontroll på platsen av deklarationerna av besådda arealer i förvaltningsområdena Serres och Drama trots att det enligt artikel 12.1 i förordning nr 1201/89 krävs att minst 5 procent av dessa deklarationer kontrolleras. Kommissionen konstaterade även att försenade kontroller av besådda arealer utförts mellan december 1996 och mars 1997. Kommissionen tillämpade därför en schablonmässig korrigering med 10 procent i fråga om alla dessa oegentligheter. Dessa korrigeringar uppgick till ett belopp av 4 163 259 550 GRD.
36. Vid granskningar i Grekland upptäcktes ett flertal brister i kontrollsystemet inom sektorn för olivolja. Den allvarligaste bristen utgjordes av att såväl register över olivodlingar som dataregister saknades. Efter det att de grekiska myndigheterna år 1999 hade redogjort för de förbättringar som genomförts uppgav kommissionens tjänstegrenar vid ett bilateralt möte i Bryssel den 23 september 1999 att de värdesatte dessa förbättringar men att de inte var tillräckliga för att avhjälpa de brister som konstaterats. Kommissionen tillämpade följaktligen en finansiell korrigering med 5 procent på de utgifter som deklarerats för räkenskapsåren 1997 och 1998 (vilka motsvarar regleringsåren 1995/1996 respektive 1996/1997). Denna korrigering uppgick till 17 308 535 972 GRD.
37. Efter den undersökning som kommissionen år 1998 genomförde i förvaltningsområdet Heraklion konstaterade den att det förelåg tre typer av brister inom sektorn för torkade druvor. Dessa brister rörde för det första kontrollerna av odlade arealer och av huruvida druvsorten berättigar till gemenskapsstöd, för det andra kontrollerna av minimiavkastningen och av huruvida druvsorten är stödberättigande och för det tredje införande och tillämpning av kontrollsystemet. Med avseende på de två förstnämnda bristerna tillämpade kommissionen en finansiell korrigering med 5 procent på de utgifter som under räkenskapsåren 1997, 1998 och 1999 deklarerats för förvaltningsområdet Heraklion. Med avseende på den sistnämnda bristen tillämpade kommissionen en korrigering med 2 procent på de utgifter som deklarerats i hela Grekland för de ovannämnda räkenskapsåren. Dessa korrigeringar uppgick till sammanlagt 3 144 838 970 GRD.
38. Kommissionen fann, efter att åren 1997 och 1998 ha genomfört två undersökningar inom sektorn för får- och getkött, att det system för kontroll av bidrag för sådant kött som tillämpades i Grekland inte uppfyllde kraven i gemenskapsbestämmelserna och att det företedde vissa brister. Dessa brister bestod bland annat i att det saknades ett system för registrering av förändringar i djurbesättningarna, att endast ett mycket litet antal kontroller på platsen företagits i vissa förvaltningsområden, att statistiken från inspektionerna var otillförlitlig, att kontrollrapporterna var av låg kvalitet, att databearbetningen skedde för sent, att någon riskanalys inte utförts, att anmälan om var djuren hölls inte hade gjorts, att djuren inte var märkta och att förluster endast anmäldes muntligt. Kommissionen tillämpade därför, med avseende på de utgifter som deklarerats för åren 1995, 1996 och 1997, en korrigering med 25 procent för förvaltningsområdet Rethymnon (Kreta) på grund av den totala avsaknaden av kontroll. Korrigeringen fastställdes för vissa andra förvaltningsområden till 10 procent, och till 5 procent för landet i övrigt. Dessa korrigeringar uppgick till totalt 11 863 933 000 GRD.
39. Kommissionen undantog genom det ifrågasatta beslutet de belopp som nämnts ovan i punkterna 35–38 från gemenskapsfinansiering på grund av att utgifterna inte uppfyllde kraven i gemenskapsbestämmelserna.
40. Republiken Grekland har genom förevarande talan yrkat att domstolen skall ogiltigförklara, eller i vart fall ändra, det ifrågasatta beslutet i den mån detta innebär att Republiken Grekland åläggs dessa finansiella korrigeringar.
41. Kommissionen har yrkat att domstolen skall ogilla talan och förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
Den finansiella korrigeringen avseende produktionsstöd för bomull
Parternas argument
42. Den grekiska regeringen har anfört att kommissionen har gjort en felaktig tolkning av artikel 12.1 a i förordning nr 1201/89. Det krävs nämligen enligt denna artikel inte att 5 procent av deklarationerna om besådd areal kontrolleras i varje förvaltningsområde utan i hela landet, vilket har skett i Grekland. Även om det enligt förordningen krävs att kontrollerna skall göra det möjligt att på grundval av ett representativt urval avgöra huruvida deklarationerna av besådd areal är korrekta och exakta, anges på intet sätt att den relevanta administrativa enheten skall utgöras av ett förvaltningsområde.
43. Frågan huruvida kontrollerna är representativa skall enligt kommissionen bedömas med utgångspunkt i varje administrativt område där bomull odlas, eftersom syftet med kontrollerna är att förvissa sig om att deklarationerna är korrekta. Riktigheten av dessa skulle emellertid kunna betvivlas om kontroller inte förekom i vissa högproducerande områden. Underlåtenheten att utföra kontroller i de båda aktuella förvaltningsområdena, vilken inte har bestritts av Republiken Grekland, innebär således en stor risk för gemenskapens medel.
44. Med avseende på kommissionens anmärkning att kontrollerna genomförts för sent har den grekiska regeringen gjort gällande att det i förordning nr 1201/89 inte föreskrivs någon frist för att utföra kontroller på platsen, vars överskridande kan medföra finansiella korrigeringar. Kontrollerna kan inte endast genomföras fram till november, utan även fram till mars eller april året efter skörden, förutsatt att bomullsplantans stjälk fortfarande finns kvar på odlingsområdet. Den grekiska regeringen har dessutom hävdat att förseningarna berodde på force majeure, nämligen strejker.
45. Enligt kommissionens uppfattning borde kont rollerna ha genomförts före skörden, det vill säga senast i oktober. Det kan heller inte anses ha förelegat force majeure, eftersom strejken föregåtts av ett strejkvarsel.
Domstolens bedömning
46. I artikel 12.1 a i förordning nr 1201/89 föreskrivs att det utsedda organet skall genomföra ”slumpmässiga inspektioner som avser minst 5 % av försäkringarna”.
47. Syftet med kravet i denna bestämmelse, att kontrollerna skall avse minst 5 procent av deklarationerna, är att säkerställa att kontrollerna är representativa. Det anges inte att andelen 5 procent i Grekland skall anses gälla varje förvaltningsområde i stället för större administrativa områden. Det anges däremot att kontrollerna skall vara ”slumpmässiga”.
48. Av de handlingar som inkommit till domstolen framgår att de grekiska myndigheterna under regleringsåret 1995/1996 slumpmässigt hade valt ut 1 101 av de 10 874 deklarationer som hade upprättats i förvaltningsområdet Serres och 325 av de 3 222 deklarationer som upprättats i förvaltningsområdet Drama. Det är likväl klarlagt att någon kontroll på platsen inte genomförts i dessa förvaltningsområden under nämnda regleringsår.
49. Av detta följer att det i dessa förvaltningsområden, i strid med kraven i artikel 12.1 a i förordning nr1201/89, inte har genomförts några slumpmässiga kontroller.
50. Den grekiska regeringen har anfört att underlåtenheten att genomföra kontroller i dessa förvaltningsområden under regleringsåret 1995/1996 var en engångsföreteelse som berodde på personalbrist. Domstolen erinrar härvidlag om att det åligger medlemsstaternas myndigheter att inrätta ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem som organiserats så att sådana brister kan undvikas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 januari 2003 i mål C‑157/00, Grekland mot kommissionen, REG 2003, s. I-153, punkt 18).
51. Vad gäller de för sent genomförda kontroller av de arealer som besåtts med bomull som kommissionen konstaterade under regleringsåret 1996/1997, erinrar domstolen om att det åligger den berörda medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt för att den genomfört kontroller samt, i förekommande fall, för att kommissionens påståenden inte är riktiga (domen i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 17).
52. Det framgår emellertid av de upplysningar som lämnats till domstolen att de grekiska myndigheterna, trots kommissionens upprepade framställningar härom, inte inom rimlig tid lämnat några upplysningar eller handlingar varav framgår att sådana kontroller genomförts, vare sig före eller efter skörden under det aktuella regleringsåret.
53. Den grekiska regeringens argument med avseende på de försenade kontrollerna av arealerna skall således lämnas utan avseende utan att domstolen behöver avgöra vare sig huruvida det är förenligt med artikel 12.1 a i förordning nr 1201/89 att dessa kontroller genomförs under månaderna efter skörden i stället för före skörden eller huruvida en strejk kan utgöra force majeure, vilket motiverar att kontrollerna genomförs för sent.
54. Domstolen finner mot bakgrund av det ovan anförda att det saknas grund för den grekiska regeringens argument avseende den finansiella korrigering som vidtagits i fråga om produktionsstödet för bomull.
Korrigeringen avseende produktionsstödet för olivolja
Den första grunden avseende åsidosättande av artikel 5.2 c fjärde stycket i förordning nr 729/70
Parternas argument
55. Den grekiska regeringen har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 5.2 c fjärde stycket i förordning nr 729/70 då den tillämpade en finansiell korrigering med 5 procent på de utgifter som deklarerats för räkenskapsåren 1997 och 1998. Kommissionen tillämpade nämligen på dessa räkenskapsår de iakttagelser den gjort vid kontroller den 20 och den 24 maj 1996 med den enda motiveringen att registret över olivodlingar liksom dataregistret med uppgifter om produktionen av oliver och olivolja fortfarande inte upprättats, vilket den anmärkt på redan år 1996. Det saknas än mer fog för denna korrigering, eftersom avsaknaden av ett register över olivodlingar kan kompenseras genom ett annat lika effektivt kontrollsystem. Kommissionen har dessutom åsidosatt handläggningsreglerna, eftersom ett fördragsbrottsförfarande hade varit lämpligare med hänsyn till att korrigeringen snarast skall anses vara en sanktionsåtgärd på grund av förseningen med att upprätta nämnda register.
56. Kommissionen har gjort gällande att underlåtenheten att upprätta ett register över olivodlingar inte nödvändigtvis skall bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande och att en sådan finansiell korrigering, när det gäller utgifter inom ramen för EUGFJ, inte utgör en sanktionsåtgärd. Korrigeringen kan inte vara lägre än 5 procent, eftersom registret över olivodlingar och dataregistret utgör en grundpelare i det gemenskapsrättliga kontrollsystemet.
Domstolens bedömning
57. Domstolen erinrar om att Republiken Grekland enligt artikel 1.2 i förordning nr 154/75 var skyldig att upprätta registret över olivodlingar senast den 31 oktober 1988.
58. Det är ostridigt att Republiken Grekland inte har iakttagit denna frist och att registret över olivodlingar fortfarande inte hade upprättats under räkenskapsåret 1998.
59. Republiken Grekland var enligt förordningarna nr 2261/84 och 3061/84 skyldig att inrätta dataregistret med uppgifter om produktionen av oliver och olivolja före den 31 oktober 1990.
60. Republiken Grekland har inte iakttagit denna frist och dataregistret hade fortfarande inte inrättats under räkenskapsåret 1998.
61. Det ankommer under dessa omständigheter inte på kommissionen att med avseende på räkenskapsåren 1997 och 1998 förebringa annan bevisning för att registret över olivodlingar och dataregistret saknas än den bevisning som framlagts i detta syfte med avseende på räkenskapsåret 1996. Däremot åligger det den berörda medlemsstaten att styrka att den sedan räkenskapsåret 1996 verkligen har inrättat registret över olivodlingar och dataregistret (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 18). Eftersom Republiken Grekland inte har förebringat någon bevisning i detta avseende, var det berättigat att vidta en finansiell korrigering.
62. Även om alternativa kontroller hade genomförts erinrar domstolen om att när det i en förordning föreskrivs att medlemsstaterna skall genomföra en viss kontrollåtgärd, skall de genomföra denna åtgärd utan att det är nödvändigt att undersöka om det finns andra system som är mer effektiva (se dom av den 21 mars 2002 i mål C-130/99, Spanien mot kommissionen, REG 2002, s. I-3005, punkt 87).
63. Den grekiska regeringen har hävdat att det korrekta tillvägagångssättet för att vidta sanktionsåtgärder på grund av förseningen med att upprätta registret över olivodlingar hade varit att inleda ett fördragsbrottsförfarande. Domstolen erinrar härvidlag om att fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 226 EG och förfarandet för avslut av EUGFJ:s räkenskaper har olika syften och regleras genom olika bestämmelser. I det sistnämnda förfarandet är kommissionen skyldig att göra en finansiell korrigering om de utgifter för vilka finansiering har begärts inte står i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna. En sådan finansiell korrigering syftar till att undvika att EUGFJ belastas med utgifter som avser belopp som har utgivits för att finansiera någonting som saknar samband med de ifrågavarande gemenskapsbestämmelsernas målsättning och utgör således, till skillnad från vad den grekiska regeringen har hävdat, inte en sanktionsåtgärd (se dom av den 11 januari 2001 i mål C-247/98, Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I-1, punkterna 13 och 14.)
64. Följaktligen kan talan inte bifallas på den första grunden avseende produktionsstödet för olivolja.
Den andra grunden avseende obefintlig eller bristfällig motivering av det ifrågasatta beslutet
Parternas argument
65. Den grekiska regeringen har gjort gällande att kommissionens bristfälliga motivering utgör ett åsidosättande av artikel 253 EG. Kommissionen har nämligen inte beaktat de ansträngningar som gjorts för att förbättra systemet för kontroll och utbetalning av produktionsstödet för olivolja. Enligt den grekiska regeringen har olika kontrollförfaranden inrättats. Olivproducenterna är till exempel skyldiga att lämna in odlingsdeklarationer som kontrollerats tre gånger. Dessa deklarationer innehåller uppgifter om olivträden och var de finns. Oljepressanläggningarna är vidare skyldiga att inge en ”månatlig verksamhetsdeklaration” och den så kallade sociala kontrollen genomförs med hjälp av förteckningar med uppgifter om olivoljeproducenterna (personuppgifter, huruvida ansökan gjorts, odlingsdeklaration), vilka kontrolleras av dessa producenter själva. Den grekiska regeringen anser att inte någon andel av utgifterna skall undantas. Det rör sig i vart fall om enstaka kvarstående brister av administrativ art, vilka i enlighet med proportionalitetsprincipen inte kan motivera en högre korrigering än 2 procent.
66. De förbättringar som vidtagits motiverar enligt kommissionen inte en sänkning av korrigeringen från 5 procent till 2 procent för räkenskapsåren 1997 och 1998. Kommissionen har gjort gällande att risken för förluster för gemenskapen är stor så länge registret över olivodlingar och dataregistret, vilka är de två väsentliga kontrollinstrumenten, inte har införts och att korrigeringarna är berättigade.
Domstolens bedömning
67. Vad avser det särskilda sammanhang i vilket utarbetandet av ett beslut avseende avslutande av räkenskaper äger rum, skall motiveringsskyldigheten anses vara uppfylld, då den stat till vilken beslutet är riktat har deltagit aktivt i det förfarande i vilket detta har utarbetats och då denna stat väl kände till varför kommissionen ansett att fonden inte skulle påföras det omtvistade beloppet (dom av den 18 maj 2000 i mål C-242/97, Belgien mot kommissionen, REG 2000, s. I-3421, punkt 95, och av den 24 januari 2002 i mål C-118/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I-747, punkt 54).
68. Det framgår av handlingarna i målet att den grekiska regeringen har deltagit aktivt i det förfarande i vilket det ifrågasatta beslutet utarbetades. Kommissionen hade nämligen tillämpat korrigeringar under tidigare regleringsår på grund av underlåtenheten att inrätta registret över olivodlingar och dataregistret. Beträffande de aktuella regleringsåren hade kommissionen, bland annat vid det bilaterala möte den 23 september 1999 som hållits inom ramen för förlikningsförfarandet, och i den sammanfattande rapporten, redogjort för skälen till att den avsåg att tillämpa en finansiell korrigering.
69. Det ifrågasatta beslutet skall följaktligen anses tillräckligt motiverat.
70. Med avseende på den korrigeringssats på 5 procent som kommissionen tillämpat på produktionsstödet för olivolja påpekar domstolen att registret över olivodlingar och dataregistret är grundläggande beståndsdelar i det gemenskapsrättsliga systemet för kontroll av stöd. Så länge dessa register inte har införts är det i princip befogat att tillämpa den korrigeringssats på 10 procent som kommissionen föreskrivit i de riktlinjer som anges i dokument nr VI/5330/97.
71. Kommissionen har medgivit att de åtgärder som de grekiska myndigheterna vidtagit sedan år 1996 innebär förbättringar, men den anser likväl att dessa åtgärder inte är lika effektiva som det gemenskapsrättsliga kontrollsystemet. Kommissionen fann det därför rimligt att sätta ned korrigeringssatsen från 10 procent till 5 procent.
72. Domstolen finner att det i enlighet med kommissionens riktlinjer inte är möjligt att tillämpa en lägre korrigeringssats än 5 procent så länge registret över olivodlingar och dataregistret inte har införts, eftersom dessa utgör väsentliga beståndsdelar av det gemenskapsrättsliga kontrollsystemet. Den grekiska regeringens argument med motsatt innebörd skall således lämnas utan avseende.
73. Följaktligen kan talan inte bifallas på den andra grunden avseende produktionsstödet för olivolja.
Korrigeringen avseende produktionsstödet för torkade druvor
Den första grunden avseende dels felaktig tolkning och tillämpning av artikel 16.2 i förordning nr 1493/1999 och av artiklarna 2 och 13.1 i förordning nr 1621/1999, dels felaktig motivering på grund av en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna
Parternas argument
74. Kommissionen har konstaterat brister beträffande kontrollerna av odlade arealer och av huruvida den aktuella druvsorten var stödberättigande. Den grekiska regeringen har härvidlag gjort gällande att medlemsstaterna i artikel 16.2 i förordning nr 1493/99 och i artiklarna 2 och 13.1 i förordning nr 1621/1999 uttryckligen ges möjlighet att i syfte att uppge storleken på och identifiera de skiften där torkade druvor framställs i stället för uppgifter ur fastighetsregistret använda andra uppgifter som anses som likvärdiga av det organ som ansvarar för kontroll av arealer. Avsaknaden av vissa uppgifter ur fastighetsregistret uppvägdes under alla omständigheter av de uppgifter som sedan tolv år tillbaka fanns hos direktoraten för landsbygdsutveckling.
75. De åtgärder som den grekiska regeringen har hänvisat till säkerställer enligt kommissionen inte på samma sätt som fastighetsregistret att utgifterna är rättsenliga, eftersom det bland annat saknas uppgifter för att identifiera skiftena. Kommissionen har för övrigt framhållit att de vidtagna korrigeringarna inte har samband med underlåtenheten att upprätta ett vinodlingsregister utan med metoderna för att ange platsen för arealerna och identifiera skiftena, vilka strider mot föreskrifterna i artikel 13 i förordning nr 1621/1999.
76. Den grekiska regeringen har anfört att generaldirektoratet för administration av marknaden för jordbruksprodukter har utfärdat kompletterande instruktioner och blanketter, vilket har kompenserat avsaknaden av bilagor rörande skiftenas form och hur dessa skall mätas. Att sådana bilagor saknades var för övrigt en brist av endast administrativ art.
77. Kommissionen har anfört att en sådan avsaknad av vissa handlingar inte kan anses som endast en administrativ brist, utan att den utgör en allvarlig brist som gör det omöjligt att genomföra kontroller på grundval av konkreta uppgifter.
Domstolens bedömning
78. Den finansiella korrigering som avses i denna grund gäller räkenskapsåren 1997, 1998 och 1999, det vill säga regleringsåren 1996/1997, 1997/1998 och 1998/1999. Enligt artikel 82 andra stycket i förordning nr 1493/1999 skall förordningen tillämpas från och med den 1 augusti 2000. Enligt artikel 16 andra stycket i förordning nr 1621/1999 skall den förordningen tillämpas från och med regleringsåret 1999/2000. Huruvida det finns skäl för den aktuella finansiella korrigeringen skall således inte bedömas mot bakgrund av dessa båda förordningar, eftersom dessa inte var tillämpliga vid tiden för omständigheterna i förevarande mål.
79. Talan skall följaktligen inte bifallas på denna grund, eftersom den bygger på bestämmelserna i de ovannämnda förordningarna.
80. Domstolen erinrar för övrigt om att det i artikel 3.2 i förordning nr 2911/90, som var tillämplig under den aktuella tiden, föreskrivs att det i den odlingsdeklaration som skall upprättas för att stöd skall beviljas skall anges ”de arealer där sådana plantor odlas som producerar de avsedda produkterna … med angivande av fastighetsbeteckning eller motsvarande som godtas av den tillsynsmyndighet som utför kontroll av arealen”.
81. Den grekiska regeringen har i huvudsak gjort gällande att de grekiska myndigheternas åtgärder säkerställer en kontroll som motsvarar den som skulle ha varit möjlig om det hade funnits ett fastighetsregister.
82. Kommissionen har likväl vid kontroller på platsen konstaterat en rad oegentligheter med avseende på kontrollerna av arealer och av huruvida druvsorten är stödberättigande. I den sammanfattande rapporten påpekades bland annat följande brister: Uppgifterna om arealer i kontrollrapporterna och odlingsdeklarationerna stämde inte överens med de faktiska arealerna. Arealerna var inte utmärkta på något sätt som gjorde det lättare att identifiera dem, och jordbruksskiftena kunde därför inte identifieras utan stödmottagarens hjälp. Det fanns inte heller någon dokumentation som angav formen på de jordbruksskiften som enligt uppgift hade mätts upp eller uppgifter om mätningen. Vissa inspektörer kände inte till instruktionerna för de kontroller de skulle utföra. Datumen för kontrollrapporterna låg senare än leveransdatum för druvorna. Slutligen påpekades att de nationella inspektörernas kontrollrapporter överensstämde fullständigt med stödmottagarnas deklarationer, medan det vid kommissionens kontroller på platsen i nästan samtliga fall framkom avvikelser.
83. När så allvarliga brister föreligger som de som kommissionen konstaterat, åligge r det den berörda medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt för att kommissionens påståenden inte är riktiga. Medlemsstaten kan inte vederlägga kommissionens iakttagelser utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem (se domen av den 9 januari 2003 i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkterna 17 och 18).
84. Den grekiska regeringen har inte visat att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem eller att kommissionens påståenden är oriktiga.
85. Följaktligen kan talan inte bifallas på den första grunden avseende produktionsstödet för torkade druvor.
Den andra grunden avseende en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna och en bristande motivering
Parternas argument
86. Kommissionen har konstaterat brister i fråga om kontrollen av minimiavkastningen och av huruvida druvsorten är stödberättigande. Den grekiska regeringen har härvidlag gjort gällande att producenterna inte kunde ge sådana uppgifter om beräknad avkastning som krävs enligt artikel 3.2 e i förordning nr 2911/90 vid den tidpunkt som föreskrivs i artikel 1 i denna förordning, nämligen den 30 april, eftersom det var för tidigt att göra en sådan uppskattning då. Av den anledningen hade under den aktuella perioden korsvisa kontroller genomförts i syfte att undersöka huruvida kraven på minimiavkastning iakttagits. Dessa kontroller ägde rum i tre etapper. Inledningsvis genomfördes en kontroll på platsen. Därefter gjordes korsvisa kontroller av försäljningsuppgifter och slutligen gjordes stickprovskontroller i anläggningar för förpackning eller vinframställning. Kommissionen har således gjort en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna och följaktligen, i strid med artikel 253 EG, givit det ifrågasatta beslutet en bristfällig motivering.
87. Enligt kommissionen saknas bevisning för att denna tredubbla kontroll verkligen har utförts. Det har däremot efter kommissionens inspektioner framkommit att det inte skedde några effektiva kontroller på platsen som säkerställde att det stöd som betalades ut endast avsåg sådana stödberättigande druvsorter som hade givit den föreskrivna minimiavkastningen och att den minskade minimiavkastningen verkligen berodde på ogynnsamma väderleksförhållanden. De grekiska myndigheterna har heller inte styrkt att druvorna torkats och att de inte användes till något annat än produktion av torkade druvor.
Domstolens bedömning
88. Den grekiska regeringen har inte bestritt att de berörda stödmottagarna inte har lämnat sådana uppgifter om beräknad avkastning som krävs enligt artikel 3.2 e i förordning nr 2911/90.
89. Den grekiska regeringen har heller inte visat att det verkligen genomförts kontroller som säkerställer att det krav på minimiavkastning som gäller för varje druvsort som berättigar till stöd för produktion av torkade druvor iakttagits.
90. Den grekiska regeringen har således inte anfört några omständigheter som kan vederlägga kommissionens bedömning, och talan kan följaktligen inte bifallas på den andra grunden avseende produktionsstödet för torkade druvor.
Den tredje grunden avseende huruvida kommissionens bedömning av de faktiska omständigheterna varit oriktig
Parternas argument
91. Den grekiska regeringen har ifrågasatt den korrigering som kommissionen vidtog med avseende på införande och tillämpning av kontrollsystemet. De brister som konstaterats och den påföljande korrigeringen rör nämligen allmänt hela systemet för intern kontroll av utbetalningsstället och inte endast systemet för produktionsstöd för torkade druvor. Enligt den grekiska regeringen borde kommissionen ha genomfört en kontroll hos utbetalningsstället i stället för att på grundval av en kontroll av systemet för produktionsstöd dra den slutsatsen att bilagan till förordning nr 1663/95 inte tillämpats.
92. Kontrollsystemet har dessutom förstärkts och arbetet med att upprätta registret över vinodlingar fortskred enligt en arbetsplan i två etapper varav den andra redan var långt framskriden.
93. Av detta följer enligt den grekiska regeringen att kommissionen har gjort en oriktig bedömning av de omständigheter som låg till grund för denna korrigering, och att denna följaktligen skall upphävas.
94. Kommissionen har hävdat att de förbättringar som den grekiska regeringen har hänvisat till genomfördes först efter antagandet av ett ministeriellt cirkulär daterat den 23 februari 1999. Dessa förbättringar visar att det tidigare systemet medförde risker för gemenskapens budget. Kommissionen har vidare anfört att de brister i systemet för intern kontroll som Europeiska gemenskapernas revisionsrätt konstaterat rörde samtliga förvaltningsområden, vilket gör en korrigering med 2 procent berättigad. Att dessa brister även rör andra jordbrukssektorer kan inte motivera att någon korrigering inte skall tillämpas inom sektorn för torkade druvor.
Domstolens bedömning
95. Det framgår av den sammanfattande rapporten att kommissionen under sina undersökningar i förvaltningsområdet Heraklion konstaterade brister i systemet för kontroll av produktionsstödet för torkade druvor. Kommissionen slog fast att dessa brister förelåg inom samtliga grekiska förvaltningsområden, eftersom samma system tillämpades i hela landet.
96. Enligt uppgifterna i denna rapport har kommissionen antagit att de konstateranden som den gjort i förvaltningsområdet Heraklion även gällde andra grekiska förvaltningsområden. Kommissionen har däremot inte hävdat att dessa konstateranden gäller andra utgiftsområden än de som rör produktionsstödet för torkade druvor. Den grekiska regeringen har genom förevarande grund gjort gällande att kommissionen tillämpat dessa konstateranden på andra sektorer än sektorn för torkade druvor. Det saknas således fog för denna grund.
97. Den grekiska regeringen har inte åberopat någon omständighet som kan vederlägga kommissionens påstående att de brister som konstaterats i förvaltningsområdet Heraklion föreligger även i resten av landet. Den grekiska regeringen har nämligen för det första inte bestritt riktigheten av kommissionens konstateranden i förvaltningsområdet Heraklion. Vidare har den grekiska regeringen genom att grunda sina argument på de förbättringar som gjorts beträffande det nationella systemet underförstått medgivit att det tidigare systemet var bristfälligt. Eftersom dessa förbättringar genomförts efter de aktuella regleringsåren, kan de slutligen inte åberopas som stöd för att vederlägga kommissionens påståenden om brister som förelåg under dessa regleringsår.
98. Talan kan således inte bifallas på den tredje grunden avseende produktionsstödet för torkade druvor.
Korrigeringarna avseende sektorn för får- och getkött
99. Den grekiska regeringen har anfört sju grunder till stöd för sitt ifrågasättande av de korrigeringar som tillämpats avseende bidraget till får- och getköttsproducenter. Den första grunden avser den korrigering med 25 procent som kommissionen tillämpat på utgifter som deklarerats i förvaltningsområdet Rethymnon. De övriga grunderna avser den korrigering med 10 procent som tillämpats på de utgifter som deklarerats i vissa andra förvaltningsområden.
Den första grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, överskridande av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning och bristande motivering
Parternas argument
100. Med avseende på den korrigering med 25 procent som tillämpats på de utgifter som deklarerats i förvaltningsområdet Rethymnon, har den grekiska regeringen gjort gällande att kommissionen har åsidosatt proportionalitetsprincipen, att den har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning liksom att det ifrågasatta beslutet är bristfälligt motiverat. Den grekiska regeringen har anfört att de grekiska myndigheterna, sedan det genom en kontroll år 1997 uppdagats att endast ett fåtal, om ens några, kontroller på platsen genomförts i förvaltningsområdet Rethymnon mellan åren 1995 och 1997, genast avbröt alla utbetalningar av bidrag till får- och getköttsproducenter i detta förvaltningsområde för att en genomgripande kontroll skulle utföras. År 1998 kontrollerades sålunda 99,6 procent av producenterna i Rethymnon och andelen avslag på bidragsansökningarna ökade. Det finns av dessa skäl inte stöd för kommissionens slutsats att det fram till år 1997 förekom grov vårdslöshet då bidragen beviljades, och en finansiell korrigering med 25 procent är därför inte motiverad.
101. Kommissionen har anfört att det under de tre åren 1995, 1996 och 1997 praktiskt taget inte genomförts några kontroller i förvaltningsområdet Rethymnon. Korrigeringen med 25 procent motiverades alltså inte endast av den ökade andelen avslag under år 1998, utan av de konstateranden som gjorts vid kontroller på platsen. Att andelen avslag ökade bekräftade endast kommissionens misstankar.
Domstolens bedömning
102. I de riktlinjer som kommissionen slog fast i dokument nr VI/5330/97 anges att en korrigering med 25 procent är berättigad om en medlemsstat inte tillämpar något kontrollsystem överhuvudtaget eller om kontrollsystemet är gravt bristfälligt och det finns tecken på omfattande oegentligheter och vårdslöshet när det gäller att bekämpa oegentligheter eller bedrägeri, eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan fara inlämna oriktiga ersättningsanspråk ger upphov till exceptionellt stora förluster för fonden.
103. Det framgår av handlingarna i målet att den aktuella korrigeringen motiverades av att endast ett fåtal, om ens några, kontroller på platsen genomförts i förvaltningsområdet Rethymnon under åren 1995–1997. Detta visar att kontrollsystemet var gravt bristfälligt och att det förekom vårdslöshet när det gällde att bekämpa oegentligheter eller bedrägeri, vilket motiverade en korrigeringssats på 25 procent i enlighet med kommissionens riktlinjer.
104. Den av den grekiska regeringen åberopade ökning av antalet kontroller liksom av andelen avslag som skedde under år 1998 inträffade efter den period som avses med den aktuella korrigeringen och det kan inte därigenom anses styrkt att det inte finns fog för denna. Eftersom andelen avslag på ansökningarna ökade kraftigt år 1998 efter det att de grekiska myndigheterna hade kontrollerat i stort sett samtliga producenter i förvaltningsområdet Rethymnon, bekräftar detta tvärtom att kontrollsystemet under föregående år var gravt bristfälligt.
105. Talan kan således inte bifallas på den första grunden avseende bidraget till får- och getköttsproducenter.
Den andra grunden avseende felaktig tolkning och tillämpning av artikel 6.3 i förordning nr 3887/92
Parternas argument
106. Den grekiska regeringen har anfört att kommissionen inte beaktat att de grekiska myndigheterna för åren 1995 och 1996 lämnade in reviderade statistiska uppgifter avseende vissa förvaltningsområden i stället för de felaktiga uppgifter som först inlämnats. Den finansiella korrigering med 10 procent som tillämpats beträffande dessa förvaltningsområden är följaktligen inte motiverad. Den grekiska regeringen har dessutom gjort gällande att det enligt artikel 6.3 i förordning nr 3887/92 inte krävs en kontroll av 10 procent av ansökningarna i varje förvaltningsområde utan i hela landet. Den omständigheten att andelen kontroller på plats i förvaltningsområdena Rethymnon och Chania under det aktuella regleringsåret inte uppgick till 10 procent utgjorde inte någon överträdelse, eftersom antalet kontroller som genomförts i hela landet uppgick till denna andel
107. Kommissionen har anfört att det enligt förordning nr 3887/92 krävs att en representativ kontroll genomförs. För att kontrollerna skall vara effektiva krävs att urvalet motsvarar 10 procent av ansökningarna om bidrag i varje förvaltningsområde.
Domstolens bedömning
108. Vad gäller de statistiska uppgifterna för åren 1995 och 1996, visar inte de upplysningar som lämnats till domstolen att de reviderade uppgifter som den grekiska regeringen hänvisat till var korrekta eller att de givits i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningens krav. Republiken Grekland har i detta hänseende inte uppfyllt sin skyldighet att visa att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem (se domen av den 9 januari 2003 i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 18).
109. Vad avser urvalets geografiska underlag är det riktigt att det i artikel 6.3 i förordning nr 3887/92 föreskrivs att ”kontrollen på plats skall minst täcka en betydande andel av ansökningarna. Denna andel skall minst omfatta … 10 % av ansökningarna om djurbidrag …” Domstolen medger att det i denna bestämmelse inte anges huruvida denna minimiandel skall fastställas för varje förvaltningsområde eller för hela landet.
110. I artikel 6.1 i denna förordning föreskrivs emellertid att kontrollerna ”skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda”. I artikel 6.4 i denna förordning föreskrivs likaså att ”[m]yndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontrollen på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna.” Av detta framgår att syftet med artikel 6 i förordning nr 3887/92 är att uppnå en effektiv prövning av huruvida villkoren för att stöd skall beviljas är uppfyllda bland annat genom att kontrollen utförs på ett representativt urval ansökningar.
111. Det är uppenbart att de ansökningar som skall kontrolleras är mer representativa om urvalet sker inom varje förvaltningsområde för sig i stället för i hela landet. Det skulle nämligen strida mot målsättningen att uppnå en effektiv prövning om vissa förvaltningsområden med en betydande produktion av den aktuella produkten helt eller delvis undslapp kontroller därför att andelen utvalda ansökningar på nationell nivå översteg 10 procent. Artikel 6.3 första strecksatsen i förordning nr 3887/92 skall således, i enlighet med förordningens målsättning och systematik, tolkas så, att den andel som avses där skall omfatta minst 10 procent av ansökningarna om stöd i varje berört förvaltningsområde.
112. Kommissionen har dessutom oemotsagt gjort gällande att det även av de grekiska myndigheternas föreskrifter följer att kontroller på plats skall omfatta 10 procent av ansökningarna i varje förvaltningsområde.
113. Talan kan således inte bifallas på den andra grunden avseende bidraget till får- och getköttsproducenter.
Den tredje grunden avseende felaktig tolkning av artikel 12 i förordning nr 3887/92
Parternas argument
114. Den grekiska regeringen har gjort gällande att kommissionen grundade sitt påstående att de statistiska uppgifterna från de inspektioner som genomfördes under åren 1995–1997 är otillförlitliga på en isolerad händelse. I ett fall följde det nämligen av kontrollrapporternas datering att 30 inspektioner hade genomförts på en dag. Rapporterna hade heller inte skrivits under av den producent som kontrollerades. Denna händelse berodde emellertid på den stora arbetsbörda som hade föranlett chefen för inspektörerna att underteckna och datera rapporterna flera dagar efter det att inspektionerna hade genomförts. Vad gäller underskrifterna föreskrivs i artikel 12 i förordning nr 3887/92 att jordbrukaren har möjlighet att skriva under kontrollrapporten men att han inte är skyldig att göra detta.
115. Enligt kommissionen rör det sig inte om en isolerad händelse, eftersom liknande händelser konstaterats under år 1998 och även inom andra områden än sektorn för får- och getkött. Det faktum att de aktuella rapporterna inte hade undertecknats av producenterna visar att de inte hade upprättats samtidigt som inspektionen utfördes, vilket kan ge upphov till tvivel angående kvaliteten på kontrollerna.
Domstolens bedömning
116. Det är riktigt att det i artikel 12 i förordning nr 3887/92 föreskrivs att jordbrukaren har möjlighet att skriva under kontrollrapporten men att han inte är skyldig att göra detta. Att hans underskrift saknas utgör alltså inte i sig en oegentlighet.
117. Att det vid de aktuella kontrollerna konstaterats att underskrifter saknades utgör likväl ytterligare ett indicium utöver de missförhållanden som redan konstaterats och som motiverar att kommissionen hyste allvarligt och rimligt tvivel beträffande de grekiska myndigheternas kontroller.
118. Under dessa omständigheter åligger det, enligt domstolens rättspraxis, den grekiska regeringen att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt för att den genom fört kontroller (se domen av den 9 januari 2003 i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkterna 16 och 17).
119. Den grekiska regeringen har inte inkommit med sådan bevisning och talan kan följaktligen inte bifallas på den tredje grunden avseende bidraget till får- och getköttsproducenter.
Den fjärde grunden avseende en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna
Parternas argument
120. Den grekiska regeringen har anfört att inrättandet av ett system för löpande registrering av förändringar i djurbesättningarna är förenat med större eller mindre svårigheter i olika medlemsstater med hänsyn till deras topografi. Svårigheterna är särskilt stora i Grekland, eftersom hjordarna befinner sig i svårtillgängliga områden såsom höga eller medelhöga bergsområden eller på öar.
121. Kommissionen har gjort gällande att ett sådant system för registrering enligt gällande regler borde ha funnits sedan år 1995 men att det fortfarande år 2001 inte var fullbordat.
122. Den grekiska regeringen har hävdat att kommissionens påstående att det inte har gjorts någon riskanalys enligt artikel 6.4 i förordning nr 3887/92 är oriktigt. Även om det inte har gjorts någon datoriserad riskanalys har den likväl utförts för hand i samtliga förvaltningsområden.
123. Enligt kommissionen har det inte i något av de kontrollerade förvaltningsområdena visats att någon riskanalys har utförts ens för hand.
124. Vad slutligen gäller godtagandet av muntligen anmälda förluster, vilket inte anges i gemenskapslagstiftningen, har den grekiska regeringen gjort gällande att sådan anmälan endast skett i undantagsfall och inte längre förekommer.
125. Kommissionen har genmält att den grekiska regeringen inte har styrkt att de nödvändiga upplysningarna lämnats.
Domstolens bedömning
126. Medlemsstaterna är enligt artikel 4.1 i förordning nr 2700/93 jämförd med artikel 4 i direktiv 92/102 skyldiga att från och med regleringsåret 1994 tillämpa ett system för löpande registrering av förändringar i djurbesättningarna. En övergångsbestämmelse möjliggör att ett mindre kostsamt system tillämpas under detta regleringsår. Detta system för löpande registrering borde således ha varit i kraft senast under regleringsåret 1995.
127. Den grekiska regeringen har inte bestritt att den, såsom kommissionen konstaterat, inte har upprättat ett sådant system.
128. Med avseende på den riskanalys som föreskrivs i artikel 6.4 i förordning nr 3887/92 erinrar domstolen om att en medlemsstat inte kan vederlägga kommissionens iakttagelser utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem (se domen av den 9 januari 2003 i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 18).
129. Den grekiska regeringen har inte åberopat några sådana omständigheter och den har således inte vederlagt kommissionens iakttagelser angående underlåtenheten att göra en riskanalys.
130. Det föreskrivs dessutom i artikel 10.5 i förordning nr 3887/92 att jordbrukaren, om han inte kan fullfölja sitt åtagande att hålla de djur som anmälts för bidrag, under hela den obligatoriska djurhållningsperioden skall vara berättigad till bidrag för det antal bidragsberättigade djur som faktiskt hållits under perioden, ”förutsatt att han skriftligen har underrättat den behöriga myndigheten inom 10 arbetsdagar från det att minskningen i antalet djur konstaterades”.
131. Den grekiska regeringen har inte bestritt att den har godtagit muntliga anmälningar av förluster, i strid med vad som föreskrivs i denna bestämmelse.
132. Talan kan följaktligen inte bifallas på den fjärde grunden avseende bidraget till får- och getköttsproducenter.
Den femte grunden avseende felaktig tolkning av artikel 5.1 i förordning nr 3887/92
Parternas argument
133. Kommissionen har konstaterat att det i ansökningarna om bidrag gavs oklara uppgifter om var djuren hölls. Den grekiska regeringen har härvidlag anfört att denna uppgift gavs i form av ett ortnamn, eftersom det saknas fastighetsregister i Grekland. En sådan angivelse uppfyller kraven i artikel 5.1 fjärde strecksatsen i förordning nr 3887/92, enligt vilken det endast krävs ”uppgifter om var djuren kommer att hållas” och inte en ingående beskrivning av denna plats eller dessa platser.
134. Enligt kommissionen hade dess inspektörer inte krävt en ingående beskrivning av den plats där djuren hölls, utan endast att denna klart angavs. De fick emellertid inte några sådana upplysningar. Uppgifter om i vilken kommun jordbruket är beläget räcker inte i sig för att kontrollera var djuren hålls, eftersom detta kan ske på en annan plats än den där jordbruket är beläget.
Domstolens bedömning
135. I artikel 5.1 fjärde strecksatsen i förordning nr 3887/92 föreskrivs att ”uppgifter om var djuren kommer att hållas” skall ges om jordbrukaren förbinder sig att hålla djuren på företaget under djurhållningsperioden. Med hänsyn till denna bestämmelses systematik och målsättning skall dessa uppgifter vara så tydliga att kontrollmyndigheterna kan undersöka exakt var djuren hålls.
136. Mot bakgrund av de uppgifter som lämnats till domstolen skall det konstateras att den grekiska regeringen inte har visat att kontrollmyndigheterna har fått några upplysningar som uppfyller detta krav på tydlighet.
137. Talan kan följaktligen inte bifallas på den femte grunden avseende bidraget till får- och getköttsproducenter.
Den sjätte grunden avseende felaktig tolkning av artikel 1.3 i förordning nr 2700/93
Parternas argument
138. Den grekiska regeringen har gjort gällande att märkning av djuren enligt artikel 1.3 andra stycket är obligatorisk endast om de inhyses på bete. I de fall som kontrollerats har inte djuren varit inhysta på bete utan det har rört sig om gemensam djurhållning av hjordar med olika ägare.
139. Kommissionen har anfört att märkning har införts för att effektivt kunna särskilja djur som blandats med djur från andra hjordar. Gemensam djurhållning av hjordar med olika ägare är mycket vanlig i Grekland och medför samma identifieringssvårigheter som när djuren inhyses på bete.
Domstolens bedömning
140. I artikel 1.3 andra stycket i förordning nr 2700/93 föreskrivs att ”[i]nnan alla eller en del av de tackor och/eller getter för vilka bidrag söks inhysts på bete under djurhållningsperioden skall de berörda djuren identifieras”.
141. I första skälet i förordning nr 279/94, genom vilken den ovannämnda bestämmelsen infördes i förordning nr 2700/93, föreskrivs att ”i de fall djur inhyrs på bete är det för att möjliggöra en effektiv kontroll nödvändigt att säkerställa att de djur som flyttas kan identifieras”.
142. Av detta framgår att syftet med den nämnda bestämmelsen är att säkerställa att djur som flyttas kan identifieras innan de blandas med andra djur. Inhysning på bete kännetecknas av att djur av olika ursprung blandas och att det i praktiken är omöjligt att särskilja dem om de inte dessförinnan märkts. Denna omständighet kännetecknar även gemensam djurhållning av djur tillhörande olika ägare. För att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 1.3 andra stycket i förordning nr 2700/93 skall samma garantier gälla vid gemensam djurhållning. Vid tillämpningen av denna bestämmelse skall begreppet inhysts på bete följaktligen anses omfatta även de fall då djur blandas med varandra på grund av att hjordar med olika ägare hålls gemensamt.
143. Talan kan följaktligen inte bifallas på den sjätte grunden avseende bidraget till får- och getköttsproducenter.
Den sjunde grunden avseende felaktig tolkning av artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70
Parternas argument
144. Den grekiska regeringen har gjort gällande att kommissionens vägran att finansiera vissa utgifter inom sektorn för får- och getkött i strid med artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 inbegriper utgifter som betalats före de 24 månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. Kommissionen genomförde sina kontroller under åren 1997 och 1998, och det skriftliga meddelandet om resultatet av dessa gavs år 1998. Den nämnda perioden på 24 månader avslutades således år 1996. Den aktuella korrigeringen borde alltså inte ha avsett utgifter under år 1995.
145. Kommissionen har gjort gällande att fristen på 24 månader enligt artikel 5 i förordning nr 729/70 börjar löpa i och med delgivningen av resultatet av undersökningarna. I förevarande fall hänför sig dessa konstateranden till åren 1995, 1996 och 1997. Denna period går inte utöver den period på 24 månader som föregick meddelandet om resultaten av kommissionens undersökningar. Det skriftliga meddelandet avgavs genom skrivelse av den 22 juli 1997 och inte år 1998.
Domstolens bedömning
146. I artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 föreskrivs att ”[e]n vägran att finansiera [inte får] inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. …”
147. Kommissionen har till domstolen inlämnat en skrivelse som i sin grekiska version är daterad den 22 juli 1997. Genom denna skrivelse informerade kommissionen de grekiska myndigheterna om de oegentligheter inom sektorn för får- och getkött som den konstaterat vid kontroller på plats. Denna skrivelse avsåg oegentligheter inte endast under åren 1996 och 1997 utan även under år 1995. Det framgår klart av denna skrivelse att kommissionen avsåg att undanta vissa utgifter från gemenskapsfinansiering på grundval av däri nämnda konstateranden. Kommissionen angav dessutom uttryckligen att den i artikel 5.2 c femte stycket föreskrivna fristen på 24 månader började löpa genom denna skrivelse. Den grekiska regeringen har inte förnekat att den mottagit denna skrivelse.
148. Av detta följer att resultaten av undersökningarna meddelades i den mening som avses i den ovannämnda bestämmelsen genom skrivelsen av den 22 juli 1997. De finansiella korrigeringar som tillämpats avseende bidraget till får- och getköttsproducenter kunde lagligen inbegripa utgifter under år 1995.
149. Talan kan följaktligen inte bifallas på den sjunde grunden avseende nämnda bidrag.
150. Mot bakgrund av det ovan anförda skall Republiken Greklands talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
151. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (andra avdelningen) följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.