62002CC0234_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Diese Sache betrifft das Rechtsmittel des Europäischen Bürgerbeauftragten gegen das Urteil Lamberts/Europäischer Bürgerbeauftragter(2) des Gerichts erster Instanz vom 10. April 2002, in dem das Gericht die Klage eines Bürgers auf Schadensersatz gegen den Europäischen Bürgerbeauftragten wegen einer Handlung in Ausübung seiner Amtstätigkeit für zulässig erklärt, die Klage aber als unbegründet abgewiesen hat.
2. Der Europäische Bürgerbeauftragte beantragt, das Urteil des Gerichts hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage aufzuheben. Der betroffene Bürger, Herr Lamberts, beantragt, das Urteil hinsichtlich der Zulässigkeit zu bestätigen und der in erster Instanz erhobenen Klage stattzugeben.
3. Zur Beurteilung der Zulässigkeit der Klage ist eine nähere Untersuchung der Stellung und der Befugnisse des auf der Grundlage von Artikel 195 EG vom Europäischen Parlament ernannten Bürgerbeauftragten erforderlich. In diesem Zusammenhang wird auch die Frage der Aufsicht über seine Tätigkeit zu erörtern sein.
II – Rechtlicher Rahmen
4. Gemäß Artikel 21 Absatz 2 EG kann sich jeder Unionsbürger an den nach Artikel 195 EG eingesetzten Bürgerbeauftragten wenden. Artikel 195 EG lautet wie folgt:
„(1) Das Europäische Parlament ernennt einen Bürgerbeauftragten, der befugt ist, Beschwerden von jedem Bürger der Union oder von jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat über Missstände bei der Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft, mit Ausnahme des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse, entgegenzunehmen.
Der Bürgerbeauftragte führt im Rahmen seines Auftrags von sich aus oder aufgrund von Beschwerden, die ihm unmittelbar oder über ein Mitglied des Europäischen Parlaments zugehen, Untersuchungen durch, die er für gerechtfertigt hält; dies gilt nicht, wenn die behaupteten Sachverhalte Gegenstand eines Gerichtsverfahrens sind oder waren. Hat der Bürgerbeauftragte einen Missstand festgestellt, so befasst er das betreffende Organ, das über eine Frist von drei Monaten verfügt, um ihm seine Stellungnahme zu übermitteln. Der Bürgerbeauftragte legt anschließend dem Europäischen Parlament und dem betreffenden Organ einen Bericht vor. Der Beschwerdeführer wird über das Ergebnis dieser Untersuchungen unterrichtet.
Der Bürgerbeauftragte legt dem Europäischen Parlament jährlich einen Bericht über die Ergebnisse seiner Untersuchungen vor.
(2) ... Der Bürgerbeauftragte kann auf Antrag des Europäischen Parlaments vom Gerichtshof seines Amtes enthoben werden, wenn er die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat.
(3) Der Bürgerbeauftragte übt sein Amt in völliger Unabhängigkeit aus. Er darf bei der Erfüllung seiner Pflichten von keiner Stelle Anweisungen anfordern oder entgegennehmen. Der Bürgerbeauftragte darf während seiner Amtszeit keine andere entgeltliche oder unentgeltliche Berufstätigkeit ausüben.
...“
5. Am 9. März 1994 verabschiedete das Parlament auf der Grundlage von Artikel 195 Absatz 4 EG den Beschluss 94/262/EGKS, EG, Euratom über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten(3) .
6. Gemäß Artikel 14 des Beschlusses 94/262 erlässt der Bürgerbeauftragte die dazugehörigen Durchführungsbestimmungen. Diese sind am 16. Oktober 1997 erlassen worden und am 1. Januar 1998 in Kraft getreten. Der Wortlaut der Durchführungsbestimmungen ist in allen offiziellen Sprachen der Union auf der Internetseite des Bürgerbeauftragten veröffentlicht(4) .
7. Die für die vorliegende Sache maßgeblichen Vorschriften des Beschlusses 94/262 und der Durchführungsbestimmungen sind im Urteil des Gerichts (Randnrn. 6 bis 15) ausführlich dargestellt.
8. Gegenstand des Verfahrens vor dem Gericht erster Instanz war eine Klage nach Artikel 235 EG, der bestimmt, dass der Gerichtshof für Streitsachen über den in Artikel 288 Absatz 2 EG vorgesehenen Schadensersatz zuständig ist. Artikel 288 Absatz 2 EG lautet: „Im Bereich der außervertraglichen Haftung ersetzt die Gemeinschaft den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.“
III – Sachverhalt
9. Gegenstand der Klage ist im Wesentlichen, dass Herr Lamberts an einem internen Auswahlverfahren zur Verbeamtung von Bediensteten auf Zeit der Laufbahngruppe A teilnahm und die mündliche Prüfung nicht bestand. Er selbst gibt hierfür als Grund die Tatsache an, dass er während der mündlichen Prüfung unter dem Einfluss von Medikamenten gestanden habe, die Ermüdungszustände hervorrufen und die Konzentrationsfähigkeit verringern könnten. Die Behandlung mit diesen Medikamenten erfolgte aufgrund eines Unfalls, den Herr Lamberts einige Wochen vor der mündlichen Prüfung erlitten hatte. Herr Lamberts beantragte keine Verlegung des Termins zur mündlichen Prüfung, weil das Einladungsschreiben einen Hinweis enthielt, der sinngemäß besagte, dass eine Änderung des Prüfungstermins nicht möglich sei.
10. Infolgedessen wandte sich Herr Lamberts an den Europäischen Bürgerbeauftragten, der ein Beschwerdeverfahren durchführte, dessen Ergebnis Herrn Lamberts indessen nicht zufrieden stellte. Die Kommission ging auf den Vorschlag von Herrn Lamberts, eine andere gütliche Lösung herbeizuführen, nicht ein. Der Bürgerbeauftragte selbst machte lediglich eine kritische Bemerkung zur Verwaltungspraxis der Kommission im Allgemeinen.
11. Er erklärte, dass die Kommission künftig im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung eine besondere Angabe in die schriftliche Einladung zur mündlichen Prüfung aufnehmen sollte, mit der die Bewerber auf die Möglichkeit hingewiesen würden, dass der angegebene Termin unter außergewöhnlichen Umständen geändert werden könnte. Der Bürgerbeauftragte stellte indessen abschließend fest, dass dies auf in der Vergangenheit liegende Verfahren keine Auswirkungen habe.
12. Für eine ausführlichere Darstellung des Sachverhalts verweise ich auf das angefochtene Urteil.
IV – Das angefochtene Urteil
13. Das Gericht hat sich zunächst mit der Zulässigkeit der Klage (Randnrn. 48 bis 60 des Urteils) befasst und auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes verwiesen, die auf der Grundlage von Artikel 235 EG in Verbindung mit Artikel 288 EG besagt, dass Klagen aus außervertraglicher Haftung aufgrund von Handlungen, die die Organe in Ausübung ihrer Diensttätigkeit vornehmen, gegen alle Einrichtungen der Gemeinschaft gerichtet werden können. Das Gericht hat daher im Ergebnis die Klage für zulässig erachtet.
14. Das Gericht hat ferner darauf hingewiesen, dass die Kontrolle des Gemeinschaftsrichters über den Bürgerbeauftragten zwar aufgrund des diesem eingeräumten sehr weiten Ermessens begrenzt sei, dass aber nicht ausgeschlossen werden könne, dass dem betroffenen Bürger durch einen offensichtlichen Fehler des Bürgerbeauftragten bei der Ausübung seiner Aufgaben Schaden zugefügt werde. Schließlich hat das Gericht festgestellt, dass Artikel 235 EG einen selbständigen Rechtsbehelf im System des Gemeinschaftsrechts darstelle.
15. Das Gericht hat die Klage als unbegründet abgewiesen (Randnrn. 61 bis 89 des Urteils), da der Kläger dem Bürgerbeauftragten keine Verletzung von Amtspflichten habe nachweisen können. Das Gericht hat hierzu fünf vom Kläger vorgebrachte Klagegründe untersucht.
16. Erstens machte der Kläger geltend, dass der Bürgerbeauftragte ihn auf die Möglichkeit, bei dem Gericht erster Instanz Klage gegen den Beschluss der Kommission zu erheben, hätte hinweisen müssen. Das Gericht hat hierzu ausgeführt, dass es Sache des Bürgers sei, abzuwägen, für welchen der beiden möglichen Wege er sich entscheide. Dies gelte insbesondere für einen Bediensteten der Gemeinschaften. Der Bürgerbeauftragte könne hierzu sicherlich Ratschläge erteilen, eine Verpflichtung hierzu bestehe auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts nicht.
17. Zweitens warf der Kläger dem Bürgerbeauftragten einen Mangel an Unparteilichkeit und Objektivität bei der Behandlung seiner Beschwerde vor, da der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission berücksichtigt habe, obwohl die englische Fassung – der Kläger hatte seine Beschwerde in englischer Sprache eingereicht – nach Ablauf der vom Bürgerbeauftragten gesetzten Frist übermittelt worden sei. Außerdem habe die englische Fassung der Stellungnahme nicht der ursprünglich übermittelten französischen Fassung entsprochen. Hierzu hat das Gericht festgestellt, dass die Frist, die der Bürgerbeauftragte einem Organ für eine Stellungnahme setze, keine Ausschlussfrist sei. Ferner hätten sich die sprachlichen Fassungen in den für die Untersuchung des Bürgerbeauftragten wesentlichen Punkten nicht unterschieden.
18. Drittens beanstandete der Kläger die lange Dauer des Beschwerdeverfahrens. Tatsächlich lagen zwischen der Stellungnahme der Kommission und der Entscheidung des Bürgerbeauftragten mehr als zehn, zwischen der Einreichung der Beschwerde und dem Abschluss des Verfahrens mehr als sechzehn Monate. Das Gericht hat ausgeführt, dass die geltenden Vorschriften keine konkrete Frist für die Behandlung von Beschwerden durch den Bürgerbeauftragten vorsähen. Das beim Bürgerbeauftragten laufende Verfahren dürfe sich aber nicht über eine unter Berücksichtigung der Umstände des jeweiligen Falles angemessene Dauer hinaus erstrecken. Dabei sei aber wiederum zu berücksichtigen, dass der Bürgerbeauftragte nicht nur im individuellen Interesse des Klägers tätig werde, sondern auch im allgemeinen Interesse Missstände feststellen und zu beseitigen versuchen müsse.
19. Viertens machte der Kläger geltend, dass sich der Bürgerbeauftragte darum bemühen müsse, eine gütliche Lösung zu entwickeln, die den Bürger zufrieden stellt. Das Gericht hat daran erinnert, dass der Bürgerbeauftragte in dieser Hinsicht über ein sehr weites Ermessen verfüge. Demzufolge könne die außervertragliche Haftung des Bürgerbeauftragten nur bei einer ganz offenkundigen Missachtung der ihm in diesem Zusammenhang obliegenden Verpflichtungen ausgelöst werden. Grundsätzlich dürfe sich der Bürgerbeauftragte nicht darauf beschränken, die Stellungnahme des Organs an den Bürger weiterzuleiten. Im vorliegenden Fall habe der Bürgerbeauftragte indessen die Begründetheit des von der Kommission eingenommenen Standpunkts untersucht und sei deshalb fehlerfrei zu der Entscheidung gelangt, dass eine den Kläger zufrieden stellende gütliche Lösung nicht gefunden werden könne.
20. Fünftens machte der Kläger geltend, der Bürgerbeauftragte habe mit seiner kritischen Bemerkung in seiner Entscheidung gegen Artikel 7 der Durchführungsbestimmungen verstoßen. Nach dieser Bestimmung könne der Bürgerbeauftragte eine kritische Bemerkung nur machen, wenn der vorhandene Missstand keine allgemeinen Auswirkungen habe. Das Gericht hat hierzu festgestellt, dass ein Verstoß des Bürgerbeauftragten gegen diese Vorschrift dem Kläger keinen Schaden habe zufügen können, da die Bestimmung nicht den Schutz individueller Interessen bezwecke.
V – Das Rechtsmittelverfahren vor dem Gerichtshof
21. Der Europäische Bürgerbeauftragte hat das vorliegende Rechtsmittel mit Schriftsatz vom 21. Juni 2002, eingetragen in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes am 24. Juni 2002, eingelegt. Der Bürgerbeauftragte beantragt, der Gerichtshof möge
– das Urteil des Gerichts insoweit aufheben, als es die Zulässigkeit der Schadensersatzklage betrifft;
– die Klage für unzulässig erklären.
22. Mit Schriftsatz vom 29. August 2002, eingetragen in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes am 2. September 2002, hat der Kläger eine Rechtsmittelbeantwortung eingereicht, in der er beantragt,
– die Berufung zurückzuweisen;
– das Urteil des Gerichts insoweit aufzuheben, als es die Begründetheit des erstinstanzlichen Antrags betrifft und wie folgt zu erkennen:
– in erster Linie:
– den Bürgerbeauftragten zur Zahlung von 2 468 787 Euro zum Ersatz des materiellen Schadens und von 124 000 Euro zum Ersatz des immateriellen Schadens zuzüglich der gerichtlich festgesetzten Zinsen bis zur vollständigen Zahlung zu verurteilen;
– dem Bürgerbeauftragten die Kosten aufzuerlegen;
– hilfsweise:
– den Bürgerbeauftragten zur Zahlung von 1 234 934 Euro zum Ersatz des materiellen Schadens und von 124 000 Euro zum Ersatz des immateriellen Schadens zuzüglich der gerichtlich festgesetzten Zinsen bis zur vollständigen Zahlung zu verurteilen;
– dem Bürgerbeauftragten die Kosten aufzuerlegen.
23. Am 30. August 2002 hat das Europäische Parlament beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Bürgerbeauftragten zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 30. Oktober 2002 hat der Präsident des Gerichtshofes dem Antrag stattgegeben.
24. Nach dem schriftlichen Verfahren hat am 13. Mai 2003 eine mündliche Verhandlung stattgefunden.
VI – Klagegründe und Argumente der Parteien
A – Zulässigkeit der Klage
25. Der Bürgerbeauftragte macht in seiner Rechtsmittelschrift geltend, die Entscheidung des Gerichts, die Klage für zulässig zu erklären, und die hierfür angeführten Gründe stünden im Widerspruch zu den Vorschriften über die Ausübung der Tätigkeit des Bürgerbeauftragten.
26. Das angefochtene Urteil widerspreche zunächst der im EG-Vertrag enthaltenen verfassungsrechtlichen Grundlage der Haftung des Bürgerbeauftragten.
27. Das Gericht habe sowohl das Untersuchungsverfahren als auch die Entscheidung, mit der der Bürgerbeauftragte das Verfahren abschließe, einer Rechtmäßigkeitsprüfung unterworfen und hierdurch die Grenzen der Rechtmäßigkeitskontrolle von Handlungen des Bürgerbeauftragten verkannt. Die Sache betreffe im Wesentlichen Beanstandungen des Klägers an der Behandlung seiner Beschwerde durch den Bürgerbeauftragten und an dessen Entscheidung. Die Kontrolle über die Rechtmäßigkeit des Untersuchungsverfahrens, der Entscheidung und der Fristenhandhabung sei aber Aufgabe des Europäischen Parlaments und nicht des Gemeinschaftsrichters.
28. Darüber hinaus sähen sowohl Artikel 195 Absatz 2 EG als auch Artikel 8 des Beschlusses 94/262 ein Verfahren für den Fall ernsthafter Verfehlungen vor, die Zweifel an der Eignung des Bürgerbea uftragten zur Ausübung des Amtes begründeten. In derartigen Fällen könne das Europäische Parlament beim Gerichtshof eine Amtsenthebung beantragen.
29. Sodann verkenne das Gericht den Unterschied zwischen einer Schadensersatzklage einerseits und einer Nichtigkeits- bzw. Untätigkeitsklage andererseits.
30. Der Bürgerbeauftragte räumt ein, dass ein Bürger berechtigt sei, einen infolge einer Handlung des Bürgerbeauftragten erlittenen Schaden im Wege einer Schadensersatzklage geltend zu machen. Derartige Klagen beträfen indessen nicht das Untersuchungsverfahren als solches, sondern die Verletzung spezifischer Pflichten des Bürgerbeauftragten, wie beispielsweise eine mögliche Verletzung der Pflicht zur Geheimhaltung bestimmter vertraulicher Dokumente oder Informationen.
31. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten erlaubt die gemeinschaftliche Verfassungstradition keine richterliche Kontrolle der Untersuchungen und Entscheidungen des Bürgerbeauftragten. Im Gegenteil sei in den skandinavischen Mitgliedstaaten, in denen die Institution des Bürgerbeauftragten ihren Ursprung habe, die richterliche Kontrolle aus verfassungsrechtlichen Gründen gerade ausgeschlossen. Dem stünden auch Artikel 6 und 13 EMRK nicht entgegen. Potenziellen Klägern stehe es frei, ein gerichtliches Verfahren gegen ein Organ oder eine Einrichtung der Gemeinschaft anzustrengen. Hingegen dürften sie nicht den Bürgerbeauftragten einschalten und anschließend gegen seine Entscheidung Klage erheben.
32. Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichts unterlägen die Untersuchungen und Entscheidungen des Bürgerbeauftragten keiner richterlichen Kontrolle, da Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen insoweit ausgeschlossen seien. Dadurch, dass das Gericht vorliegend eine ausführliche Überprüfung dieser Untersuchungen und Entscheidungen vornehme, ermögliche es genau diese Kontrolle unter dem Deckmantel der Prüfung eines Antrags auf Schadensersatz. Die Überprüfung stehe mithin im Gegensatz zur eigenen Auffassung des Gerichts über die Begrenztheit der richterlichen Kontrolle über die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten.
33. Drittens macht der Bürgerbeauftragte geltend, dass sich die Schadensersatzklage, obwohl sie sich formal gegen den Bürgerbeauftragten richte, einen Schaden betreffe, der auf eine Handlung der Kommission zurückgehe. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten diene nicht dem Zweck, den Bürger vor Nachteilen zu schützen, die ihm infolge fehlerhaften Verhaltens der Organe der Gemeinschaft entstünden.
34. Der Kläger ist demgegenüber der Auffassung, dass das Gericht die Frage der Zulässigkeit der Klage zutreffend beurteilt habe, und führt hierfür folgende Argumente an.
35. Zunächst bestreitet der Kläger, dass seine Klage einen Schaden betreffe, den er infolge einer Handlung der Kommission erlitten habe. Es gehe in der Sache um fehlerhaftes Verhalten des Bürgerbeauftragten bei der Behandlung der Beschwerde. Das Gericht habe dies zutreffend ebenso beurteilt.
36. Sodann käme nach Auffassung des Klägers der Ausschluss einer Schadensersatzklage einer Rechtsverweigerung gleich. Würden einer Einrichtung Befugnisse übertragen, führe dies zwangsläufig zu ihrer Haftung für den Fall, dass die übertragenen Aufgaben fehlerhaft ausgeübt oder nicht erfüllt würden. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger hierzu noch ergänzt, dass der Bürgerbeauftragte als Vertreter des Beschwerde führenden Bürgers anzusehen sei. Dem Bürger müsse daher der Rechtsweg für den Fall offen stehen, dass der Vertreter bei der Erfüllung seiner Aufgabe fehlerhaft handele.
37. Die richterliche Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Handlungen des Bürgerbeauftragten gewährleiste – unbeschadet der Tatsache, dass der Vertrag selbst eine Kontrolle durch das Parlament vorsehe – sowohl die Legitimität des Rechtssystems als auch die Rechtssicherheit. Der Kläger verweist insoweit auf ein Schreiben des Präsidenten des Europäischen Parlaments vom 17. Dezember 1999, wonach das Parlament in ein internes Verfahren des Bürgerbeauftragten nicht eingreifen könne und auch nicht befugt sei, einen Schaden, der durch die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten entstanden sei, zu ersetzen.
38. In seiner Erwiderung wendet der Bürgerbeauftragte gegen die Einführung des genannten Schreibens des Präsidenten des Europäischen Parlaments in das Verfahren ein, dass es sich um ein neues Beweismittel handele, das im Rechtsmittelverfahren vor dem Gerichtshof unzulässig sei.
39. Abschließend macht der Kläger geltend, dass die Frage der Zulässigkeit nicht ohne Berücksichtigung des Inhalts der Klage beurteilt werden könne.
40. Das Europäische Parlament geht zunächst auf die Rolle des Bürgerbeauftragten im Falle einer Beschwerde ein. Soweit Beschwerde über Missstände geführt werde, wende sich der Bürgerbeauftragte an die betreffende Gemeinschaftsinstitution. Von dieser Tätigkeit des Bürgerbeauftragten profitiere der betroffene Bürger immer nur indirekt, nämlich aufgrund der möglichen Wirkung, die vom Auftreten des Bürgerbeauftragten gegenüber der betroffenen Gemeinschaftsinstitution ausgehe.
41. Das Parlament teilt die Auffassung des Bürgerbeauftragten, dass das Gericht den Unterschied zwischen einer Schadensersatzklage und einer Nichtigkeits- bzw. Untätigkeitsklage verkannt habe. Die bei der Prüfung der Zulässigkeit der Klage zugrunde gelegte Auslegung sei weit entfernt von Buchstabe und Geist des maßgeblichen Gemeinschaftsrechts. Das Parlament bezieht sich hierbei insbesondere auf die Randnummern 57 und 59 des angefochtenen Urteils.
42. Die Auslegung des Gerichts könne folgende schädliche Auswirkungen auf die dem Bürgerbeauftragten vom Vertrag zugedachte Funktion und das institutionelle Gleichgewicht haben:
– Der Bürgerbeauftragte sei bei der Ausübung seiner Funktion vollkommen unabhängig. Der Vertrag unterscheide hierbei zwischen einer richterlichen und einer nichtrichterlichen Kontrolle. Vorliegend führe die durch das Gericht ausgeübte Kontrolle zu einer Zweifachkontrolle.
– Die vom Gericht ausgeübte Rechtmäßigkeitskontrolle schmälere die Kontrolle durch das Parlament. Das Parlament überprüfe die Handlungen des Bürgerbeauftragten in vollem Umfang anhand der Voraussetzungen des EG-Vertrags. Endkonsequenz dieser Kontrolle sei die ausschließlich dem Parlament vorbehaltene Befugnis, die Amtsenthebung des Bürgerbeauftragten zu beantragen. Eine doppelte Kontrolle – nämlich politisch und juristisch – sei im Vertrag nicht vorgesehen.
43. Auch das Parlament räumt ein, dass ein Bürger berechtigt sei, Schadensersatzklage gegen den Bürgerbeauftragten zu erheben. Eine derartige Klage müsse aber im Zusammenhang mit der Verletzung von Pflichten des Bürgerbeauftragten aufgrund des Gemeinschaftsrechts stehen. Der Schaden müsse durch die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten verursacht sein.
44. Das Parlament hält die Begründung des Gerichts zum Vorliegen der Voraussetzungen eines Schadensersatzprozesses für unzutreffend. Das Gericht weise zwar auf den selbständigen Charakter der Schadensersatzklage hin, prüfe aber dennoch die Rechtmäßigkeit der Handlungen des Bürgerbeauftragten, ohne daraus die Konsequenzen zu ziehen. Das Gericht habe nicht berücksichtigt, dass dem Bürgerbeauftragten hinsichtlich des dem Kläger entstandenen Schadens keinerlei zwingende Befugnisse gegenüber den Organen der Gemeinschaft zustünden. Nicht das Verhalten des Bürgerbeauftragten könne außervertragliche Ansprüche begründen, sondern einzig das Verhalten der Kommission. Eine Schadensersatzklage könne nicht auf die Unrechtmäßigkeit einer Handlung einer Gemeinschaftseinrichtung – vorliegend des Bürgerbeauftragten – gestützt werden, wenn die Handlung keine Rechtswirkung entfalte.
B – Begründetheit der Klage
45. Der Kläger stützt sein Rechtsmittel auf die Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch das Gericht. Erstens habe das Gericht gegen die sich aus der Satzung des Gerichtshofes ergebende Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Urteilsbegründung verstoßen. Zweitens habe das Gericht gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Befugnisse des Bürgerbeauftragten sowie gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts wie den der Gleichbehandlung der Beamten und den der Verpflichtung, eine Entscheidung auf zulässige Gründe zu stützen, verstoßen.
46. Der Kläger rügt, dass der Bürgerbeauftragte die Aufgabe, für die er bestellt sei, nicht erfüllt habe, nämlich
– ihm nicht rechtzeitig geraten habe, Klage vor dem Gemeinschaftsrichter zu erheben;
– nicht versucht habe, eine gütliche Lösung zu erreichen.
47. Da der Bürgerbeauftragte in seiner Rechtsmittelschrift anerkenne, dass es aufgrund des Verhaltens der Kommission zu einem Schaden gekommen sei, habe für ihn Anlass bestanden, die Beschwerde mit erhöhter Sorgfalt zu behandeln.
48. Das Gericht habe darüber hinaus erhebliche Beurteilungsfehler begangen. So treffe es nicht zu, dass die Kommission sich geweigert habe, dem Kläger eine zweite mündliche Prüfung zuzugestehen, da der Kläger eine solche niemals gefordert habe. Auch habe das Gericht dem Kläger zu Unrecht vorgeworfen, erstmals im gerichtlichen Verfahren alternative Lösungen genannt zu haben. Deshalb sei auch die Schlussfolgerung des Gerichts in Randnummer 84 des Urteils unzutreffend, dass weder der Bürgerbeauftragte noch die Kommission im Verfahren vor Klageerhebung Gelegenheit gehabt hätten, zu diesen Vorschlägen Stellung zu nehmen.
49. In seiner Erwiderung erhebt der Bürgerbeauftragte eine prozessuale Einrede gegen die Argumente des Klägers. Das Rechtsmittelverfahren sei auf die Überprüfung von Rechtsfragen beschränkt. Herr Lamberts bestreite demgegenüber nur die tatsächlichen Feststellungen des Gerichts. Darüber hinaus müsse das Rechtsmittel die beanstandeten Elemente des angefochtenen Urteils ebenso wie die rechtlichen Argumente, auf die sich das Rechtsmittel stütze, genau bezeichnen. Hier würden demgegenüber nur die Argumente wiederholt, die bereits in der ersten Instanz vorgetragen worden seien, wobei einige Argumente auf Tatsachen gestützt würden, die das Gericht ausdrücklich verworfen habe.
50. Das Parlament schließt sich den Ausführungen des Bürgerbeauftragten an.
VII – Status und Befugnisse des Bürgerbeauftragten
A – Einleitung
51. In diesem Abschnitt werde ich mich zum Status und zu den Befugnissen des Bürgerbeauftragten äußern. Folgende Fragen sind dabei zu behandeln:
– Ist der Bürgerbeauftragte eine gerichtsähnliche Institution, oder steht er aufgrund seiner Befugnisse eher der Verwaltung nahe?
– Die Behandlung der Beschwerde durch den Bürgerbeauftragten: Ist dieses Verfahren in erster Linie darauf gerichtet, dem Beschwerdeführer Genugtuung zu verschaffen – was in die Richtung eines gerichtlichen Verfahrens ginge –, oder dient es in erster Linie dem Allgemeininteresse an einer besseren Kontrolle des Verhaltens der Gemeinschaftsorgane?
– Bezüglich der Aufsicht über die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten gilt, dass dieser auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts dem Parlament gegenüber allgemein verantwortlich ist. Welche Bedeutung hat diese allgemeine Verantwortlichkeit aber für die Frage, ob sein Verhalten im Einzelfall einer richterlichen Nachprüfung unterliegt?
52. Die Untersuchung des Status und der Befugnisse des Bürgerbeauftragten ist erforderlich, um festzustellen, inwieweit dieser durch den Gemeinschaftsrichter für ihm bei der Ausübung seiner Tätigkeit unterlaufene Amtsfehler haftbar gemacht werden kann.
B – Zur Funktion des Bürgerbeauftragten
53. Die Institution des Bürgerbeauftragten hat eine lange Tradition, die auf die erstmalige Ernennung eines Ombudsmanns in Schweden im Jahre 1809 zurückgeht. Mittlerweile gibt es Bürgerbeauftragte – oder vergleichbare Personen – in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Im Wesentlichen besteht die Aufgabe des Bürgerbeauftragten darin, Bürgerbeschwerden gegen die Verwaltung zu untersuchen, Berichte zu verfassen und Empfehlungen an die Verwaltung auszusprechen. Die Unabhängigkeit des Bürgerbeauftragten gegenüber der Verwaltung wird dabei – wie dies bereits beim schwedischen Ombudsmann im neunzehnten Jahrhundert der Fall war – dadurch verbürgt, dass er nicht der Exekutive, sondern dem Parlament zugeordnet ist.
54. Der EG-Vertrag sieht seit dem Vertrag von Maastricht in den Artikeln 21 EG und 195 EG einen Bürgerbeauftragten als eine Einrichtung der Europäischen Gemeinschaft vor.
55. Die Einrichtung des Bürgerbeauftragten ist eines der Elemente, mit denen der Vertrag die Unionsbürgerschaft ausgestaltet. Der Bürger hat das Recht, sich mit Beschwerden über Missstände im Zusammenhang mit Handlungen der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft an den Bürgerbeauftragten zu wenden. Das Amt des Bürgerbeauftragten dient somit dem Schutz der Bürgerrechte. Auch aus der Entstehungsgeschichte der Institution des Bürgerbeauftragten geht ausdrücklich hervor, dass seine Einführung als Instrument zur Stärkung der individuellen Bürgerrechte gedacht war (5) .
56. Auch wenn das Beschwerdeverfahren vor dem Bürgerbeauftragten dem Schutz der Bürgerrechte dient, bezweckt es doch keinen Rechtsschutz, wie ihn Gerichte gewähren.
57. Hierzu verweise ich auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Begriff des Gerichts in Artikel 234 EG. Der Gerichtshof verlangt insoweit eine Reihe von Faktoren wie gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren, Anwendung von Rechtsnormen durch diese Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit. Die entsprechende Einrichtung muss im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt. Hierzu muss die Einrichtung befugt sein, aufgrund der Anwendung rechtlicher Vorschriften Entscheidungen mit bindendem Charakter zu erlassen(6) .
58. Die Institution des Bürgerbeauftragten erfüllt die meisten dieser durch den Gerichtshof aufgestellten Merkmale. Sie hat eine rechtliche Grundlage, nämlich Artikel 195 EG, sowie einen ständigen Charakter, und ihre Unabhängigkeit ergibt sich aus Artikel 195 Absatz 3 EG.
59. Trotzdem erfüllt das Beschwerdeverfahren vor dem Bürgerbeauftragten die aufgezählten Merkmale eines Gerichtsverfahrens nur zum Teil. Das Verfahren ist durch eine sehr große Flexibilität der Behandlung der Beschwerde durch den Bürgerbeauftragten gekennzeichnet. Zwar werden sowohl der Beschwerdeführer als auch das Organ, gegen das sich die Beschwerde richtet, als Beteiligte des Beschwerdeverfahrens angesehen, doch handelt es sich darum noch nicht um ein eigentlich streitiges Verfahren. Ich verweise hierzu auf Artikel 6 der Durchführungsbestimmungen, der nicht von einer vermittelnden Rolle des Bürgerbeauftragten zwischen den Parteien ausgeht, sondern vielmehr ein Zusammenwirken des Bürgerbeauftragten und des Organs, gegen das sich die Beschwerde richtet, vorsieht. Der Hauptpunkt besteht aber darin, dass der Bürgerbeauftragte nicht befugt ist, für beide Parteien bindende Entscheidungen zu treffen. Das Verfahren dient mithin nicht der Beilegung eines Rechtsstreits, sondern – wie es der Bürgerbeauftragte selbst in seinem Jahresbericht 1995 sagt – dazu, Rechtsstreitigkeiten zu verhindern.
60. Da die im Rahmen des Beschwerdeverfahrens getroffenen Entscheidungen des Bürgerbeauftragten nicht bindend sind, ist es nur folgerichtig, dass der EG-Vertrag keine Klagemöglichkeit gegen sie enthält.
61. So gesehen weist der Bürgerbeauftragte daher nicht die Merkmale eines „Gerichts“ auf. Hinzu kommt, dass die Befugnis des Bürgerbeauftragten, aus Anlass eines Beschwerdeverfahrens kritische Bemerkungen zu machen, dazu dient, das Allgemeinwohl zu fördern, und nicht dazu, dem Beschwerdeführer Genugtuung zu verschaffen.
62. Zusätzlich weise ich darauf hin, dass der Bürgerbeauftragte auch aus eigener Initiative Untersuchungen anstellen kann. Auch hieraus ergibt sich, dass der Bürgerbeauftragte eher als ein Verwaltungsorgan denn als gerichtsähnliche Institution anzusehen ist. Dabei bin ich mir bewusst, dass es sich bei dieser Befugnis im Verhältnis zu der Behandlung von Beschwerden eher um eine Ergänzung als um eine zweite Haupttätigkeit handelt. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Institution(7), der eigenen Einschätzung des Bürgerbeauftragten(8), dass die Behandlung von Beschwerden seine vordringlichste Aufgabe darstellt, und aus der Praxis seiner Tätigkeit. So ergibt sich aus dem letzten zur Verfügung stehenden Jahresbericht 2001, dass der Bürgerbeauftragte in diesem Zeitraum 204 Beschwerden untersucht, aber nur in 4 Fällen aus eigener Initiative eine Untersuchung eingeleitet hat. Hinzu kommt, dass in vielen Fällen die eigenen Untersuchungen auf ehemalige Beschwerden zurückgehen, die vermuten ließen, dass ihnen ein Problem allgemeiner Art zugrunde lag.
63. Der Bürgerbeauftragte gewährt somit nicht Rechtsschutz im eigentlichen Sinn. Er ist ein Organ der Verwaltung, dessen Aufgabe – vornehmlich durch die Behandlung von Beschwerden – darin besteht, im Allgemeininteresse bestehende Missstände bei den Gemeinschaftsorganen aufzudecken und bei deren Beseitigung zu helfen. Hierzu passend wird der Bürgerbeauftragte vom Europäischen Parlament ernannt, dem er jeweils einen Jahresbericht über die von ihm durchgeführten Untersuchungen vorzulegen hat.
C – Nähere Betrachtung des Beschwerdeverfahrens
64. Wie bereits gesagt, erhält der Bürger vom Bürgerbeauftragten keinen dem Gerichtsverfahren vergleichbaren Rechtsschutz. Der Bürgerbeauftragte besitzt in erster Linie Untersuchungsbefugnisse und kann sich um Lösungen bemühen. Er kann seine Untersuchung mit einer mit Gründen versehenen Entscheidung abschließen, die indessen nicht mehr als „kritische Bemerkungen“ oder „Empfehlungen“ beinhalten kann.
65. Die Anrufung des Bürgerbeauftragten ersetzt demnach nicht den gerichtlichen Rechtsschutz. Hierzu verweise ich auf die Bestimmung in Artikel 195 EG, wonach der Bürgerbeauftragte nicht zur Untersuchung von Sachverhalten, die Gegenstand eines Gerichtsverfahrens waren oder sind, befugt ist. Die Anrufung des Bürgerbeauftragten eröffnet dem Bürger in erster Linie die Möglichkeit, Abhilfe in Fällen zu erhalten, in denen ein Rechtsmittel entweder nicht zur Verfügung steht oder zu keinem sinnvollen Ergebnis führen würde. Die Anrufung des Bürgerbeauftragten ist daher als eine Ergänzung des eigentlichen Rechtsschutzverfahrens anzusehen.
66. Dem steht nicht entgegen, dass das Gemeinschaftsrecht dem Beschwerdeführer bestimmte Verfahrensrechte einräumt. Zunächst ist hier Artikel 21 EG-Vertrag zu nennen, der dem Unionsbürger das Recht verleiht, Beschwerde einzureichen und eine Antwort in der Sprache, in der er die Beschwerde eingereicht hat, zu erhalten. In den Durchführungsbestimmungen sind die Verfahrensrechte des Beschwerdeführers näher ausgestaltet. Wird wie im vorliegenden Fall eine Untersuchung eingeleitet, hat der Beschwerdeführer das Recht, den Inhalt der Stellungnahme, die das betroffene Organ dem Bürgerbeauftragten übermittelt hat, zu erfahren und sich hierzu zu äußern. Anschließend trifft der Bürgerbeauftragte eine Entscheidung, die – und dies ist in diesem Verfahrensstadium das einzige Recht, das dem Beschwerdeführer zusteht – dem Beschwerdeführer bekannt zu geben ist.
67. Damit gelange ich zum Inhalt der Entscheidung des Bürgerbeauftragten in den Fällen, in denen er einen Missstand bei einem Organ festgestellt hat. An oberster Stelle (Artikel 6 der Durchführungsbestimmungen) steht in diesen Fällen die Suche nach einer gütlichen Lösung zwischen dem Beschwerdeführer und dem Organ. Dies ist Ausdruck der bereits erwähnten Aufgabe des Bürgerbeauftragten, das Entstehen von Rechtsstreitigkeiten zu verhindern. Das Verfahren dient also in erster Linie der Vermittlung oder „Mediation“. Erst wenn eine gütliche Lösung nicht zu erreichen ist, stehen dem Bürgerbeauftragten andere Möglichkeiten zur Verfügung, nämlich kritische Bemerkungen oder Empfehlungsentwürfe. Zu Letzteren kann das Organ Stellung nehmen, woraufhin der Bürgerbeauftragte dem Europäischen Parlament gegebenenfalls wiederum Empfehlungsentwürfe zuleiten kann. Das betroffene Organ ist nicht verpflichtet, kritischen Bemerkungen oder Empfehlungsentwürfen Folge zu leisten.
68. Hier spielt die Tatsache eine besondere Rolle, dass der Kläger dem Bürgerbeauftragten vorwirft, ihn nicht an das Gericht verwiesen zu haben, wodurch die Klagefrist ungenützt verstrichen sei. Zwar sieht Artikel 2 Absatz 5 des Beschlusses 94/262 vor, dass der Bürgerbeauftragte berechtigt ist, dem Beschwerdeführer zu empfehlen, sich an eine andere Stelle zu wenden. Dem Beschwerdeführer steht aber kein ausdrücklich im Gemeinschaftsrecht verbrieftes Recht auf Verweisung zu.
69. Es stellt sich nun die Frage – und darauf zielt das Vorbringen des Klägers zum Inhalt des Urteils –, inwieweit der Bürgerbeauftragte gegebenenfalls verpflichtet ist, von seinen Befugnissen zum Zweck der Erreichung einer gütlichen Lösung oder zur Vornahme einer Verweisung Gebrauch zu machen. Stellt die Tatsache, dass er von seinen entsprechenden Befugnissen keinen Gebrauch macht, eine Verfehlung gegenüber dem Kläger dar?
D – Kontrolle des Bürgerbeauftragten
70. Artikel 195 Absatz 3 EG regelt die Unabhängigkeit des Bürgerbeauftragten. Der Kern dieser Unabhängigkeit ist in Satz 2 dieser Vorschrift geregelt, wo bestimmt ist, dass der Bürgerbeauftragte bei der Erfüllung seiner Pflichten von keiner Stelle Anweisungen anfordern oder entgegennehmen darf. Eine Kontrolle der Tätigkeit des Bürgerbeauftragten widerspräche somit der hier gegebenen Garantie.
71. Soweit der Bürgerbeauftragte und das Parlament die Auffassung vertreten, dass das Parlament die Aufsicht über die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten ausübt, halte ich diese Auffassung für unrichtig. Artikel 195 EG sieht keine derartige Aufsicht vor. Das Europäische Parlament ist nur in ganz außergewöhnlichen Fällen dazu berechtigt, die Amtsenthebung des Bürgerbeauftragten beim Gerichtshof zu beantragen. Hierbei geht es aber nicht um die Aufsicht bei der Behandlung einer individuellen Beschwerde. Vielmehr betrifft die Amtsenthebung meines Erachtens nur den Fall, dass die Amtsführung insgesamt negativ beurteilt wird.
72. Weiterhin kann das Europäische Parlament – auch dies ist aber keine Aufsicht über die Tätigkeit – beschließen, das Mandat eines Bürgerbeauftragten nicht zu verlängern, sondern nach dessen Ablauf einen anderen Bürgerbeauftragten zu benennen. Schließlich sind auch die Berichtspflichten an das Europäische Parlament nicht Ausdruck einer irgendwie gearteten Aufsicht, sondern dienen einem ganz anderen Zweck, nämlich dem Parlament die Möglichkeit einzuräumen, sich über das Funktionieren der Organe oder etwaige Missstände ein politisches Urteil zu bilden. Eine Aufsicht durch das Parlament ist außerdem auch deshalb schwer vorstellbar, weil der Bürgerbeauftragte berechtigt ist, auch Missstände innerhalb des Parlaments zu untersuchen.
73. All dies besagt, dass auch das Argument des Europäischen Parlaments, eine Kontrolle durch das Gericht führe zu einer zweifachen Kontrolle, schon deshalb nicht durchgreift, weil das Parlament selbst gar keine Aufsicht ausübt.
74. Auch der Gerichtshof übt – außer im Falle des oben genannten Amtsenthebungsverfahrens – keine Kontrolle über die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten aus.
75. Der Bürgerbeauftragte übt seine Tätigkeit somit unabhängig und ohne Aufsicht aus, was freilich nicht bedeutet, dass die Rechtsfolgen einer Handlung des Bürgerbeauftragten nicht einer rechtlichen Überprüfung durch den Gemeinschaftsrichter unterzogen werden könnten. Hierbei handelt es sich dann nicht um eine Aufsicht über die Tätigkeit, sondern um Rechtsschutz für denjenigen, der durch die Handlung unmittelbar in seinen Interessen berührt wurde.
76. Der EG-Vertrag sieht keine Klagemöglichkeit gegen Entscheidungen des Bürgerbeauftragten vor. Der Bürgerbeauftragte wird weder in Artikel 230 EG noch in den Bestimmungen des Sekundärrechts(9), die die Aufgaben des Gerichtshofes behandeln, erwähnt.
77. Hierzu stellt sich übrigens die Frage, ob damit für die Zulässigkeit von Klagen gegen den Bürgerbeauftragten die durch den Gerichtshof verlangte Voraussetzung, dass sich der Einzelne auf ein ihm durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenes Recht berufen können muss, erfüllt werden könnte. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gehört das Recht auf effektiven Rechtsschutz zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben. Dieses Recht ist auch in den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert(10) .
78. Wie in Nummer 65 ausgeführt, verleiht das Gemeinschaftsrecht dem Bürger bestimmte Rechte im Verfahren vor dem Bürgerbeauftragten. Ich schließe daher nicht aus, dass das Recht auf effektiven Rechtsschutz auch die Möglichkeit beinhalten muss, gegen Entscheidungen des Bürgerbeauftragten Klage zu erheben. Allerdings stellt sich hier diese Frage nicht, da der Kläger nicht gegen die Entscheidung Klage eingereicht hat, sondern Schadensersatz geltend macht.
79. Das Fehlen eines ausdrücklichen gemeinschaftsrechtlichen Verwaltungsklageverfahrens gegen Entscheidungen des Bürgerbeauftragten rechtfertigt nicht den Schluss, dass die Handlungen des Bürgerbeauftragten keinen Schaden verursachen können, für den aufgrund des Gemeinschaftsrechts Schadensersatz verlangt werden kann. Im Gegenteil hat der Bürger gerade wegen des Fehlens eines Verwaltungsklageverfahrens Anspruch auf eine entsprechende Ausweichmöglichkeit.
80. In der vorliegenden Sache geht es hinsichtlich der Beurteilung der Zulässigkeit der Klage um die Frage, ob Schadensersatz mit einer Schadensersatzklage gemäß Artikel 235 EG in Verbindung mit Artikel 288 EG verlangt werden kann.
E – Zur Haftung des Bürgerbeauftragten
81. In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Köbler(11) hat Generalanwalt Léger eine ausführliche Untersuchung zur Schadenshaftung der Mitgliedstaaten gegenüber den Bürgern vorgenommen.
82. Mehrere Punkte dieser Untersuchung, deren Ergebnis ich teile, sind auch für die vorliegende Sache relevant. Diese betreffen
a) das Recht auf Schadensersatz als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts(12) ;
b) den Grundsatz der staatlichen Einheit(13) ;
c) die Bedeutung der Unabhängigkeit einer Einrichtung für deren Haftung.
83. Zu a: Wie Generalanwalt Léger unter Hinweis auf das Urteil Brasserie du Pêcheur und Factortame(14) ausführt, stellt das Recht auf Schadensersatz einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts und eine notwendige Ergänzung des effektiven Rechtsschutzes und der Rechtsweggarantie dar.
84. Zu b: Nach Völkerrecht gilt hinsichtlich der Staatshaftung der Grundsatz der Einheit des Staates. Es macht insoweit keinen Unterschied, ob der Schaden auf die Legislative, die Judikative oder die Exekutive zurückgeht.
85. Zu c: Auch die Handlung einer unabhängigen Einrichtung ist als Handlung des Staates anzusehen. Argumente, die aus der richterlichen Unabhängigkeit – oder vorliegend der Unabhängigkeit des Bürgerbeauftragten – hergeleitet werden, sind zurückzuweisen. Lediglich bei der Frage, ob eine hinreichend qualifizierte Verletzung des Gemeinschaftsrechts vorliegt, ist die spezifische Funktion der unabhängigen Einrichtung zu berücksichtigen.
86. Die genannte Untersuchung, die die Haftung eines nationalen Richters betrifft, ist auf die Haftung von Einrichtungen der Gemeinschaft übertragbar. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich insbesondere, dass es für die Verletzung von Gemeinschaftsrecht nicht darauf ankommt, ob der dadurch verursachte Schaden auf eine Gemeinschaftseinrichtung oder eine nationale Stelle zurückgeht. Die Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, dürfen sich nicht ohne besonderen Grund von den Voraussetzungen unterscheiden, die für die Haftung der Gemeinschaft unter vergleichbaren Umständen gelten, so der Gerichtshof in seinem Urteil Bergaderm und Goupil (15) .
87. Infolgedessen kann die Gemeinschaft für das Verhalten des Bürgerbeauftragten haftbar gemacht werden. Bei der Entscheidung, ob im Einzelfall tatsächlich eine Haftung ausgelöst wird, ist die spezifische Funktion des Bürgerbeauftragten zu berücksichtigen. Er übt seine Tätigkeit unabhängig aus, unterliegt keiner Aufsicht und verfügt hinsichtlich der Behandlung der bei ihm eingereichten Beschwerden über ein weites Ermessen.
88. In seiner Untersuchung in der Rechtssache Köbler bezeichnet es Generalanwalt Léger als entscheidendes Kriterium für die Haftung, ob das fehlerhafte Verhalten unentschuldbar sei oder nicht (16) . Diese Frage hänge von der Klarheit und Eindeutigkeit der verletzten Rechtsnorm und vom Stand und der Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofes ab.
89. Auch wenn ich diese Überlegungen teile, sollte meines Erachtens besser von Vorwerfbarkeit als von Unentschuldbarkeit gesprochen werden. Sofern die verletzte Rechtsnorm klar und eindeutig ist, ist eine Haftung des Bürgerbeauftragten möglich. Dabei ist – und hierauf läuft, wie unten ab Nummer 129 dargelegt, der vorliegende Fall hinaus – nicht nur vom Wortlaut der Norm, sondern auch von ihrem Zweck auszugehen.
VIII – Zum Umfang der Überprüfung in der Rechtsmittelinstanz
90. Artikel 225 EG beschränkt das Rechtsmittelverfahren vor dem Gerichtshof auf Rechtsfragen. Darüber hinaus sieht die Verfahrensordnung des Gerichtshofes weitere Beschränkungen des Prozessstoffs vor. So bestimmt Artikel 113 § 2, dass der vor dem Gericht verhandelte Streitgegenstand durch das Rechtsmittel nicht verändert werden kann, und Artikel 116 § 1, dass neue Anträge nicht gestellt werden können.
91. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes „[muss] ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen ... Diesem Erfordernis entspricht ein Rechtsmittel nicht, das sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe und Argumente wiederzugeben, ohne überhaupt eine Argumentation zu enthalten, die speziell der Bezeichnung des Rechtsfehlers dient, mit dem das angefochtene Urteil behaftet sein soll; ein solches Rechtsmittel zielt nämlich in Wirklichkeit nur auf eine erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klage ab, was nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofes fällt.“(17)
92. Aus dieser hier wiedergegebenen Formulierung des Gerichtshofes leiten der Bürgerbeauftragte und das Europäische Parlament ab, dass der Antrag des Klägers, das Urteil des Gerichts aufzuheben, nicht zur Verhandlung angenommen werden dürfe.
93. Dem stimme ich nicht zu und weise zunächst darauf hin, dass die genannte Formulierung vom Gerichtshof nuanciert gehandhabt wird. So stellt er in dem Urteil Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP)(18) fest: „Jedoch können im ersten Rechtszug geprüfte Rechtsfragen im Rechtsmittelverfahren erneut aufgeworfen werden, wenn der Rechtsmittelführer die Auslegung oder Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch das Gericht beanstandet ... Könnte nämlich ein Rechtsmittelführer sein Rechtsmittel nicht in dieser Weise auf bereits vor dem Gericht geltend gemachte Klagegründe und Argumente stützen, so würde dies dem Rechtsmittelverfahren einen Teil seiner Bedeutung nehmen.“ Nach Auffassung des Gerichtshofes dient also das Rechtsmittelverfahren gerade der Überprüfung der Rechtsauffassung des Gerichts zu den in der ersten Instanz behandelten Rechtsfragen.
94. Die Rechtsmittelschrift muss jedoch genau angeben, gegen welche Teile des angefochtenen Urteils sie sich richtet und welche Klagegründe und Argumente hierzu vorgebracht werden. Dies bringt mich wieder zum vorliegenden Fall. Der Kläger möchte nachweisen, dass das Gericht gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen hat und wendet sich gegen zahlreiche Einzelpunkte des angefochtenen Urteils.
95. Die wichtigste Rüge betrifft die Amtsausübung des Bürgerbeauftragten(19) . Der Kläger meint, dass der Bürgerbeauftragte dadurch seine ihm übertragene Aufgabe nicht ordnungsgemäß erfüllt habe, dass er ihn nicht an den Gemeinschaftsrichter verwiesen und sich nicht bemüht habe, eine gütliche Lösung zu erreichen. Im Kern ersucht er demnach um eine Beurteilung der dem Bürgerbeauftragten durch das Gemeinschaftsrecht übertragenen Aufgaben und Befugnisse. Es handelt sich somit um eine Rechtsfrage nach der Auslegung von Gemeinschaftsrecht, weshalb ich diese Rüge für zulässig halte.
96. Bei der Behandlung dieser Rüge wird der Gerichtshof zugleich die vom Kläger aufgeworfene Frage beantworten können, ob der Bürgerbeauftragte bei der Erfüllung seiner Aufgabe erhöhte Sorgfalt walten lassen muss, wenn der Beschwerdeführer einen Schaden erlitten hat.
97. Anders verhält es sich mit den vom Kläger gerügten Beurteilungsfehlern des Gerichts (siehe Nr. 48 dieser Schlussanträge), bei denen es um die Beurteilung der tatsächlichen Ereignisse während des laufenden Beschwerdeverfahrens geht. Im Kern ersucht der Kläger hier um eine neue Untersuchung der Tatsachen, eine Aufgabe, die nicht zum Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens gehört. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, diese Rügen für unzulässig zu erklären.
98. Der Bürgerbeauftragte und das Europäische Parlament machen darüber hinaus geltend, dass das Schreiben des Präsidenten des Europäischen Parlaments vom 17. Dezember 1999 nicht berücksichtigt werden dürfe(20) .
99. Gemäß Artikel 113 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes können neue Anträge nicht gestellt werden. Darüber hinaus dürfen in der Rechtsmittelinstanz keine Rügen erhoben werden, die in der ersten Instanz nicht vorgetragen wurden. Es muss daher stets untersucht werden, ob die betreffende Partei sich noch im Rahmen der erstinstanzlich erhobenen Rügen oder Klagegründe bewegt, oder ob sie einen vollständig neuen Gesichtspunkt anschneidet(21) .
100. Ich meine, dass es sich vorliegend nicht um einen neuen Antrag handelt. In der ersten Instanz vertrat der Kläger die Auffassung, dass der Bürgerbeauftragte einer gerichtlichen Kontrolle unterliege. Diese Auffassung hat der Bürgerbeauftragte in seiner Rechtsmittelschrift unter anderem mit dem Argument verworfen, dass für die Aufsicht das Europäische Parlament zuständig sei. Der Kläger legt nunmehr das genannte Schreiben zum Beleg seiner früher geäußerten Auffassung vor. Das Schreiben dient dem Nachweis, dass die vom Europäischen Parlament ausgeübte Aufsicht nicht mit der gerichtlichen Kontrolle identisch ist. Somit steht im Ergebnis der Berücksichtigung des Schreibens vom 17. Dezember 1999 durch den Gerichtshof nichts im Wege.
IX – Untersuchung der Zulässigkeit der Klage
A – Die Klage auf Schadensersatz und die Haftung des Bürgerbeauftragten
101. Der Bürgerbeauftragte verweist in erster Linie auf die verfassungsrechtliche Grundlage im EG-Vertrag, aus der sich eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle über seine Tätigkeit ergebe. Die Aufsicht über die Rechtmäßigkeit des Beschwerdeverfahrens obliege dem Europäischen Parlament und nicht dem Gemeinschaftsrichter. Das Europäische Parlament argumentiert ebenso.
102. Wie bereits oben in Nummer 73 ausgeführt, halte ich diese Auffassung für grundsätzlich unzutreffend. Das Europäische Parlament übt keine Einzelfallaufsicht über die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten aus. Die Befugnisse des Europäischen Parlaments sind daher für die Kontrolle durch den Gemeinschaftsrichter ohne Bedeutung.
103. Damit gelange ich zu der im EG-Vertrag geregelten Schadensersatzklage. Nach der allgemeinen Regelung des Artikels 288 EG ersetzt die Gemeinschaft den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden. Gemäß Artikel 235 EG ist der Gerichtshof ohne weitere Einschränkungen für die Entscheidung über derartige Rechtsstreitigkeiten zuständig.
104. Die Regelungen in Artikel 235 EG in Verbindung mit Artikel 288 EG sind Ausdruck allgemeiner, dem Recht der unerlaubten Handlung und dem Recht auf Schadensersatz zugrunde liegender Rechtsgrundsätze. Im gesellschaftlichen Verkehr trägt grundsätzlich jeder selbst die Folgen eines erlittenen Schadens. Ist hingegen der Schaden durch die unerlaubte Handlung einer anderen Person verursacht, dann ist diese Person haftbar und kann gegebenenfalls zum Ersatz des Schadens verpflichtet sein. Die Schadensersatzpflicht aufgrund einer unerlaubten Handlung besteht für die Verwaltung wie für Privatpersonen.
105. Die in Artikel 235 EG in Verbindung mit Artikel 288 EG vorgesehene Schadensersatzklage richtet sich auf Ersatz des Schadens, der durch die Organe oder die Bediensteten der Gemeinschaft (aufgrund unerlaubter Handlung) verursacht wurde. Wie das Gericht in dem angefochtenen Urteil zu Recht feststellt, erfasst der Begriff Organ „alle anderen Einrichtungen der Gemeinschaft, die mit dem Vertrag geschaffen wurden und zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft beitragen. Demzufolge sind die von diesen Einrichtungen in Ausübung ihrer Befugnisse getätigten Handlungen in Einklang mit den in Artikel 288 Absatz 2 EG erwähnten allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zuzurechnen.“(22)
106. Ich erinnere im Übrigen daran, dass es sich bei der Zuständigkeit des Gerichtshofes für gegen die Gemeinschaft gerichtete Schadensersatzklagen um eine ausschließliche Zuständigkeit handelt. Nationale Gerichte sind hierfür nicht zuständig(23) .
107. Besondere Bedeutung erhält die Schadensersatzklage nach Artikel 235 EG hier dadurch, dass gegen Entscheidungen des Bürgerbeauftragten der Klageweg nicht eröffnet ist. Die Klage auf Schadensersatz ist mithin die einzige Möglichkeit, mit der ein von einer Handlung des Bürgerbeauftragten betroffener Bürger seinen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz geltend machen kann(24) .
108. Aus der Sicht des Bürgers muss demnach eine Möglichkeit bestehen, im Fall eines durch eine Handlung oder eine Unterlassung einer Gemeinschaftseinrichtung erlittenen Schadens diese Einrichtung für den Schaden haftbar zu machen. Es muss ihm ein Rechtsweg für die direkte und einfache Geltendmachung der Haftung zur Verfügung stehen. Darauf zielt Artikel 235 EG ab. Denn es macht für den Bürger keinen Unterschied, durch welche Einrichtung und im Rahmen welcher Aufgabenstellung ihm ein Schaden entstanden ist.
109. Angesichts dessen habe ich kein Verständnis für die große Zurückhaltung, die der Bürgerbeauftragte und das Europäische Parlament gegenüber einer möglichen haftungsrechtlichen Inanspruchnahme des Bürgerbeauftragten in diesem Verfahren zeigen. Denn schließlich wurde die Institution des Bürgerbeauftragten gerade ins Leben gerufen, um dem Bürger ein Mittel gegen durch Gemeinschaftsorgane verursachte Missstände an die Hand zu geben. Der Bürgerbeauftragte ist mit anderen Worten Ansprechpartner für jene Bürger, die sich durch ein Handeln oder Unterlassen der Gemeinschaftsorgane benachteiligt fühlen.
110. Diesem Leitbild des Bürgerbeauftragten widerspricht es meines Erachtens, wenn der Bürger ausgerechnet bei Missständen in der Amtsführung des Bürgerbeauftragten mit leeren Händen dastehen sollte, was insbesondere dann gilt, wenn ein Handeln oder Unterlassen des Bürgerbeauftragten einen Schaden verursacht hat. Darüber hinaus hätte es eher zum Auftrag des Bürgerbeauftragten gepasst, wenn er für eine weitestmögliche haftungsrechtliche Inanspruchnahme seines Amtes plädiert hätte. Dasselbe gilt für das von den Bürgern der Europäischen Union gewählte Europäische Parlament.
111. Im Ergebnis haftet also der Bürgerbeauftragte für seine Handlungen uneingeschränkt gemäß Artikel 288 EG in Verbindung mit Artikel 235 EG.
112. Bei der Feststellung der Unrechtmäßigkeit der Handlungen des Bürgerbeauftragten ist allerdings die besondere Funktion des Bürgerbeauftragten zu berücksichtigen.
B – Haftungsvoraussetzungen und zur Rechtmäßigkeit öffentlichen Handelns im Besonderen
113. Der Bürgerbeauftragte und das Europäische Parlament vertreten den Standpunkt, es stelle einen unzulässigen Missbrauch der Schadensersatzklage dar, im Rahmen dieses Verfahrens das Handeln oder Unterlassen des Bürgerbeauftragten zu überprüfen.
114. Ich gelange damit zu den Voraussetzungen, unter denen der Gerichtshof eine Haftung der Verwaltung bejaht, gleichgültig, ob es sich um eine Handlung eines Gemeinschaftsorgans oder einer nationalen Stelle handelt (siehe oben, Nr. 84). Nach ständiger Rechtsprechung kann eine außervertragliche Haftung der Gemeinschaft und ein sich daraus ergebender Anspruch auf Schadensersatz nur bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen bejaht werden, nämlich wenn die dem Organ von der Gemeinschaft übertragene Handlung unrechtmäßig war, also ein qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm vorliegt, die verletzte Rechtsnorm dem Schutz der Rechte Einzelner dient, ein tatsächlicher Schaden entstanden ist und Kausalität zwischen der Handlung und dem geltend gemachten Schaden besteht.
115. Hieraus ergibt sich, dass zur Feststellung der Haftung der Verwaltung die Feststellung der Unrechtmäßigkeit der dem Schaden zugrunde liegenden Handlung unumgänglich ist, da diese ein konstituierendes Element der Schadensersatzpflicht darstellt. Hierbei lasse ich die Möglichkeit einer Haftung der Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln außer Betracht. Der Gerichtshof hat eine derartige Haftung noch in keinem Fall bejaht, schließt sie aber nicht grundsätzlich aus, sondern knüpft sie an erschwerte Voraussetzungen(25) . Die Rechtsfigur der Haftung für rechtmäßiges Handeln der Verwaltung soll hier außer Betracht bleiben und böte dem Kläger ohnehin keine Aussicht auf Erfolg.
116. Damit ist festzuhalten, dass der Schadensersatzanspruch aus Artikel 235 EG leer liefe, wenn es dem Gemeinschaftsrichter tatsächlich verwehrt wäre, die Rechtmäßigkeit der Handlung eines Gemeinschaftsorgans zu überprüfen. Außerdem betone ich nochmals ausdrücklich, dass dem Bürger aufgrund des Fehlens eines eigenständigen Rechtswegs und wegen seines durch das Gemeinschaftsrecht anerkannten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz das Recht zustehen muss, die Rechtmäßigkeit des Handelns des Bürgerbeauftragten im Rahmen einer Schadensersatzklage nach Artikel 235 EG überprüfen zu lassen.
117. Ich stimme daher mit der Auffassung des Bürgerbeauftragten und des Europäischen Parlaments nicht überein. Wie das Gericht in seinem Urteil unter Randnummer 58 zu Recht feststellt, stellt die Schadensersatzklage einen selbständigen Rechtsbehelf dar. Das Gericht bezieht sich hierbei auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Schadensersatzklage auf Ersatz eines Schadens gerichtet ist, der sich aus einer Handlung – sei sie rechtlich zwingend oder auch nicht – oder einer Verhaltensweise ergibt, die einem Organ oder einer Einrichtung der Gemeinschaft zuzurechnen ist. Die Schadensersatzklage nach Artikel 235 EG ist mit anderen Worten nicht auf bestimmte Arten von Schäden beschränkt.
118. Aufgrund dessen ist auch die Auffassung des Parlaments zurückzuweisen, dass nur Handlungen der Gemeinschaft, die eine Rechtswirkung entfalten, zu einem Schadensersatzanspruch führen können.
119. Der Gemeinschaftsrichter ist in seiner Überprüfungskompetenz auch nicht beschränkt. Die beschränkte Überprüfungsmöglichkeit beruht im vorliegenden Fall vielmehr darauf, dass der Bürgerbeauftragte über ein weites Ermessen verfügt, bei dessen Überprüfung sich der Gemeinschaftsrichter Zurückhaltung auferlegen muss, weil er sich nicht an die Stelle des Verwaltungsorgans setzen darf. Dies ist der Inhalt des Merkmals des hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen eine Rechtsnorm. Der Gerichtshof sieht das entscheidende Kriterium für dessen Vorliegen darin, dass eine Gemeinschaftseinrichtung die Grenzen, die ihrem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. Wenn die betreffende Einrichtung nur über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügt, kann die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen(26) .
120. Sofern ein Verwaltungsorgan über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügt, muss der Gemeinschaftsrichter überprüfen, ob es dessen Grenzen überschritten und folglich rechtswidrig gehandelt hat. Trifft dies zu, liegt ein hinreichend qualifizierter Verstoß vor.
C – Schadensverursachung
121. Das dritte Argument des Bürgerbeauftragten betrifft im Wesentlichen die Frage der Schadensverursachung. Hier gehe der Schaden auf eine Handlung der Kommission zurück, und es sei nicht Aufgabe des Verfahrens vor dem Bürgerbeauftragten, diesem Schaden abzuhelfen. Die Klage sei daher unzulässig. Der Kläger macht demgegenüber ein Fehlverhalten des Bürgerbeauftragten für die tatsächliche Entstehung des Schadens verantwortlich.
122. Ich stimme dem Bürgerbeauftragten darin zu, dass er nicht für eine Handlung der Kommission haftbar gemacht werden kann. Artikel 235 EG in Verbindung mit Artikel 288 EG sieht zwar eine außervertragliche Haftung der Gemeinschaft als solcher vor, dies bedeutet aber nicht, dass eine Einrichtung für den Schaden haftet, der durch die Handlung einer anderen Einrichtung oder eines Organs verursacht wurde. Der Schadensersatzanspruch richtet sich vielmehr gegen die Einrichtung oder das Organ, die den Schaden verursacht haben.
123. Demgegenüber betrifft die erstinstanzliche Klage einen Schaden, der auf einem vom Kläger behaupteten Amtsfehler des Bürgerbeauftragten bei dessen Dienstausübung beruhen soll. Der Kläger behauptet, ihm sei aufgrund der Art und Weise, in der seine Beschwerde behandelt worden sei, ein Schaden entstanden, und führt hierzu verschiedene Argumente an. Die vorausgegangene Entscheidung der Kommission ficht er hingegen nicht an.
124. Aufgrund dieser Sachverhaltsdarstellung des Klägers war das Gericht berechtigt, die Klage für zulässig zu erklären. Die Klage betraf eigene Handlungen des Bürgerbeauftragten. Die Frage, ob der geltend gemachte Schaden tatsächlich auf eine Handlung des Bürgerbeauftragten zurückgeht, ist demgegenüber im Rahmen der Begründetheitsprüfung und nicht der Zulässigkeitsprüfung zu beantworten.
D – Ergebnis
125. Nach alledem gelange ich zu dem Ergebnis, dass das Gericht die Klage zu Recht für zulässig erklärt hat. Das Rechtsmittel des Bürgerbeauftragten ist daher zurückzuweisen.
X – Begründetheit
A – Einleitung
126. Wie bereits ausgeführt, kann nach ständiger Rechtsprechung ein Anspruch aus außervertraglicher Haftung der Gemeinschaft und auf Ersatz des erlittenen Schadens unter der Voraussetzung gegeben sein, dass
– das einem Organ vorgeworfene Verhalten aufgrund eines qualifizierten Verstoßes gegen eine Rechtsnorm ein rechtswidriges Verhalten darstellt;
– die verletzte Rechtsnorm dazu dient, Einzelnen Rechte zu verleihen;
– ein tatsächlicher Schaden entstanden ist;
– ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden besteht.
Ich behandele im Folgenden jeweils die ersten beiden Voraussetzungen, die die Rechtswidrigkeit betreffen, und die letzten beiden Voraussetzungen, die miteinander im Zusammenhang stehen, gemeinsam.
127. Die Untersuchung des Gerichtshofes kann sich auf die Beanstandung der Amtsausübung des Bürgerbeauftragten beschränken. Wie bereits in Nummer 97 ausgeführt, sind die übrigen vom Kläger erhobenen Rügen unzulässig.
128. Im Einzelnen geht es um
– die Möglichkeit, einen Beschwerdeführer an eine andere Stelle zu verweisen (Artikel 2 Absatz 5 des Beschlusses 94/262 und Artikel 2 Absatz 5 der Durchführungsbestimmungen). Inwieweit kann diese Befugnis als Verpflichtung angesehen werden?
– das Bemühen um eine gütliche Lösung (Artikel 6 der Durchführungsbestimmungen). Inwieweit beinhaltet das „Bemühen“ eine Verpflichtung für den Bürgerbeauftragten?
B – Verweisung an eine andere zuständige Stelle
129. Artikel 2 Absatz 5 des Beschlusses 94/262 und Artikel 2 Absatz 5 der Durchführungsbestimmungen sehen lediglich die Befugnis, nicht aber eine Verpflichtung des Bürgerbeauftragten vor, den Beschwerdeführer an eine andere Stelle zu verweisen. Die Verweisung ist somit eher eine zusätzliche Möglichkeit des Bürgerbeauftragten, dem Beschwerdeführer zu helfen, als eine Rechtspflicht. So betrachtet handelt der Bürgerbeauftragte, wenn er sich gegen eine Verweisung entscheidet, innerhalb des ihm zugewiesenen Beurteilungsspielraums, so dass ein qualifizierter Verstoß gegen den Beschluss 94/262 und die Durchführungsbestimmungen nicht vorliegt.
130. Die Tatsache, dass der Bürgerbeauftragte die Grenzen seines Beurteilungsspielraums nicht überschritten und damit dem Wortlaut nach die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts erfüllt hat, bedeutet hingegen meines Erachtens noch nicht, dass er damit alle ihn treffenden Verpflichtungen des Gemeinschaftsrechts erfüllt hat. Ein Verstoß ist nämlich nicht nur gegen geschriebenes Gemeinschaftsrecht, sondern auch gegen (ungeschriebene) Rechtsgrundsätze möglich.
131. Vorliegend kommt insbesondere der Sorgfaltsgrundsatz in Betracht. Die Verweisung eines Beschwerdeführers ist meines Erachtens keine beliebige Möglichkeit, von der der Bürgerbeauftragte nach eigenem Gutdünken Gebrauch machen darf. Die Sorgfalt, die der Bürgerbeauftragte bei der Ausübung seiner Tätigkeit zu beachten hat, muss für ihn, jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, in denen dem Beschwerdeführer eine fristgebundene Klagemöglichkeit zum Gemeinschaftsrichter eröffnet ist, Anlass sein, von der Verweisungsmöglichkeit Gebrauch zu machen. Zwar wurde vorliegend dem Beschwerdeführer durch die unterbliebene Verweisung die Rechtsschutzmöglichkeit nicht g enommen; dennoch hat der Bürgerbeauftragte die ihm übertragene Aufgabe, die Möglichkeiten des Bürgers, eine zufrieden stellende Lösung zu erreichen, zu erleichtern und nicht zu erschweren, nicht erfüllt. Der Sorgfaltsgrundsatz bewirkt also, dass der Bürgerbeauftragte mit der Verweisungsbefugnis nicht leichtfertig umgehen darf.
132. Davon ausgehend stellt sich die Frage, ob die Verletzung der Sorgfaltspflicht auch einen Rechtsverstoß gegenüber dem Kläger darstellt. Ich meine, dass die unterbliebene Verweisung keinen Rechtsverstoß gegenüber dem Kläger darstellt. Wie das Gericht zu Recht festgestellt hat, war es die eigene Wahl des Klägers, keine Klage vor dem Gemeinschaftsrichter zu erheben. Der Kläger ist also mit anderen Worten für seine getroffene Entscheidung selbst verantwortlich.
133. Die Tatsache, dass er sich dafür entschieden hat, keine (fristgemäße) Klage einzureichen, kann er nicht im Nachhinein dem Bürgerbeauftragten zum Vorwurf machen. Das Gericht weist hierzu im Übrigen darauf hin, dass für den Kläger als Bediensteten der Gemeinschaft vorauszusetzen ist, dass er seine Rechte kennt.
134. Ergänzend weise ich auf Folgendes hin. Die Wahl zwischen Richter und Bürgerbeauftragtem ist nicht notwendig eine Wahl zwischen einem Mehr (dem Rechtsweg) und einem Weniger (dem Verfahren vor dem Bürgerbeauftragten). Es sind zahlreiche Sachverhalte zwischen einer Behörde und einem Bürger denkbar, bei denen das Verfahren vor dem Bürgerbeauftragten sinnvoller erscheint als ein Gerichtsverfahren. Hat die Behörde rechtmäßig gehandelt, aber die Interessen des betroffenen Bürgers nicht angemessen berücksichtigt, bietet das gerichtliche Verfahren keine Aussicht auf Erfolg. Dies war offenbar hier der Fall. Die Kommission war innerhalb der Grenzen des Gemeinschaftsrechts berechtigt, das Auswahlverfahren nach eigenen Kriterien durchzuführen. Formal ist sie dabei nicht gehalten, Ausnahmen für erkrankte Bewerber vorzusehen. Dennoch kann es unter dem Gesichtspunkt ordnungsgemäßer Verwaltung wünschenswert sein, auf Erkrankungen Rücksicht zu nehmen. Eine entsprechende Beschwerde vor dem Bürgerbeauftragten kann daher für die Kommission Anlass sein, ihr Verfahren zu revidieren, wie dies hier auch geschehen ist, allerdings ohne dass dies dem Kläger zugute gekommen wäre.
C – Gütliche Lösung
135. Die gütliche Lösung ist in Artikel 6 der Durchführungsbestimmungen geregelt. Der Bürgerbeauftragte soll sich um eine gütliche Lösung bemühen. Dies tut er zusammen mit dem Organ, bei dem der Missstand festgestellt wurde. Es handelt sich für den jeweiligen Beschwerdeführer hierbei um das wichtigste Instrument des Bürgerbeauftragten. Gleichwohl bleibt es nur ein Bemühen, wobei dem Bürgerbeauftragten ein weites Ermessen in der Frage verbleibt, ob eine gütliche Lösung möglich ist oder Aussicht auf Erfolg hat.
136. Dieses dem Verfahren vor dem Bürgerbeauftragten inhärente weite Ermessen ist Ausdruck der Tatsache, dass es sich in erster Linie um ein Vermittlungsverfahren handelt. Von einem Mittler kann zwar intensives Bemühen, aber kein Resultat verlangt werden, denn das Resultat ist von der Einstellung der Parteien abhängig. Auch muss einem Mittler das Recht zustehen, festzustellen, dass die Vermittlung keinen Sinn (mehr) hat.
137. Das Gericht hat unter Hinweis auf das weite Ermessen bei der Suche nach einer gütlichen Lösung festgestellt(27), dass die außervertragliche Haftung des Bürgerbeauftragten nur bei einer ganz offenkundigen Missachtung der ihm in diesem Zusammenhang obliegenden Verpflichtungen ausgelöst werden kann. Diese Rechtsauffassung erscheint mir zutreffend, wobei ich ergänze, dass eine derartige qualifizierte Missachtung nur vorliegen kann, wenn der Bürgerbeauftragte nachweisbar keine Vermittlungsbemühungen unternommen hat, obwohl er hierzu tatsächlich in der Lage war.
138. Die Beurteilung, ob eine offenkundige Missachtung vorliegt, ist tatsächlicher Art und kann daher im Rechtsmittelverfahren nicht vom Gerichtshof überprüft werden.
D – Ergebnis
139. Der Gerichtshof kann damit feststellen, dass das Urteil des Gerichts, wonach der Bürgerbeauftragte nicht rechtswidrig gehandelt hat, auf einer zutreffenden Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht. Er kann daher die Klage im Rechtsmittelverfahren als unbegründet abweisen.
E – Schaden und Ursachenzusammenhang
140. Es folgen ergänzend einige Ausführungen zum erlittenen Schaden und zum Ursachenzusammenhang zwischen dem Schaden und dem Verhalten des Bürgerbeauftragten.
141. Zunächst zum erlittenen Schaden. Die Beurteilung, ob der Kläger tatsächlich einen Schaden in dem von ihm geschilderten Umfang erlitten hat, ist tatsächlicher Art und daher nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens. Da das Gericht in seinem Urteil nicht bis zur Beurteilung des Schadens gelangt ist – und auch nicht gelangen musste –, übergehe ich diesen Punkt. Dementsprechend halte ich auch die Behauptung des Klägers, der Bürgerbeauftragte habe den Schadensumfang als solchen anerkannt(28), für das Rechtsmittelverfahren für bedeutungslos.
142. Damit komme ich zum Ursachenzusammenhang. Der vom Kläger geltend gemachte Schaden beruht auf einer Entscheidung der Kommission, nicht auf einem Verhalten des Bürgerbeauftragten. Der Kläger macht insbesondere den Schaden geltend, den er wegen Nichtbestehens des Auswahlverfahrens und der deshalb nicht erfolgten Anstellung durch die Kommission erlitten hat. Es gehört nicht zu den Befugnissen des Bürgerbeauftragten, die Entscheidung der Kommission in Frage zu stellen. Anders ausgedrückt fehlt der Ursachenzusammenhang zwischen dem Verhalten des Bürgerbeauftragten und der Entstehung des Schadens.
143. Wie in Randnummer 61 des Urteils des Gerichts ausgeführt, macht der Kläger über den materiellen Schaden infolge des Handelns der Kommission hinaus einen immateriellen Schaden aufgrund der kränkenden und destruktiven Auswirkungen der vom Bürgerbeauftragten begangenen Amtsfehler geltend. So dargestellt besteht tatsächlich ein Ursachenzusammenhang. Dieser Antrag auf Ersatz des immateriellen Schadens hat im Rahmen der Klage keinen selbständigen Charakter, sondern ergänzt lediglich die Klage auf materiellen Schadensersatz. Sofern der Gerichtshof daher überhaupt bis zur Frage des Schadens gelangt, dürfen der materielle und der immaterielle Schadensersatz nicht getrennt beurteilt werden.
XI – Ergebnis
144. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– das Rechtsmittel des Bürgerbeauftragten als unbegründet zurückzuweisen;
– den in der Rechtsmittelbeantwortung gestellten Antrag von Herrn Lamberts auf Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz vom 10. April 2002 in der Rechtssache T-209/00, Lamberts/Europäischer Bürgerbeauftragter, ebenfalls als unbegründet zurückzuweisen.
(1) .
(2)  ‑	Rechtssache T-209/00, Slg. 2002, II-2203.
(3)  ‑	ABl. L 113, S. 15.
(4)  ‑	www.euro-ombudsman.eu.int
(5)  ‑	Siehe Jahresbericht 1995 des Europäischen Bürgerbeauftragten unter www.euro-ombusman.eu.int.
(6)  ‑	Siehe u. a. Urteile des Gerichtshofes vom 12. November 1998 in der Rechtssache C-134/97 (Victoria Film, Slg. 1998, I-7023, Randnrn. 14 und 15) und vom 14. Juni 2001 in der Rechtssache C-178/99 (Salzmann, Slg. 2001, I-4421, Randnrn. 13 und 14).
(7)  ‑	Siehe hierzu u. a. Abschnitte I.1.1 und 1.2.1des Jahresberichts 1995 des Europäischen Bürgerbeauftragten, zitiert in Fußnote 5.
(8)  ‑	Siehe hierzu u. a. Abschnitt I.4 des Jahresberichts 1995 des Europäischen Bürgerbeauftragten, zitiert in Fußnote 5.
(9)  ‑	Der Gerichtshof ist beispielsweise zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen des Harmonisierungsamtes für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle) (siehe Artikel 63 der Verordnung [EG] Nr. 40/94 des Rates vom 20. Dezember 1993 über die Gemeinschaftsmarke, ABl. L 11, S. 1) oder des Europäischen Datenschutzbeauftragten (siehe Artikel 32 Absatz 3 der Verordnung [EG] Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr, ABl. L 8, S. 1) berufen.
(10)  ‑	Siehe etwa Urteil des Gerichtshofes vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C-50/00 P (Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I-6677, Randnr. 39).
(11)  ‑	Schlussanträge vom 8. April 2003 in der Rechtssache C-224/01 (noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
(12)  ‑ Siehe insbesondere Nr. 35 der Schlussanträge.
(13)  ‑ Siehe insbesondere Nrn. 44 ff. der Schlussanträge.
(14)  ‑	Urteil des Gerichtshofes vom 5. März 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-46/93 und C-48/93 (Slg. 1996, I-1029, dort insbesondere die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro, Nrn. 22 ff.).
(15)  ‑	Urteil des Gerichtshofes vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-352/98 P (Bergaderm und Goupil, Slg. 2000, I-5291, Randnr. 41). Siehe auch Urteil Brasserie du Pêcheur und Factortame, zitiert in Fußnote 14, Randnr. 42.
(16)  ‑	Nr. 139 der Schlussanträge, zitiert in Fußnote 11.
(17)  ‑	Urteil Bergaderm und Goupil, zitiert in Fußnote 15, Randnrn. 34 und 35.
(18)  ‑	Urteil des Gerichtshofes vom 16. Mai 2002 in der Rechtssache C-321/99 P (Slg. 2002, I-4287, Randnrn. 49 und 50).
(19)  ‑	Siehe Nrn. 45 und 46 dieser Schlussanträge.
(20)  ‑	Siehe Nr. 38 dieser Schlussanträge.
(21)  ‑	Siehe Schlussanträge des Generalanwalts Mischo vom 18. Mai 2000 zum Urteil des Gerichtshofes vom 16. November 2000 in der Rechtssache C-279/98 P (Cascades/Kommission, Slg. 2000, I-9693, Nrn. 38 bis 40).
(22)  ‑	Siehe Randnr. 49 des Urteils des Gerichts, wo auf das Urteil des Gerichtshofes vom 2. Dezember 1992 in der Rechtssache C-370/89 (SGEEM und Etroy/EIB, Slg. 1992, I-6211, Randnrn. 12 bis 16) verwiesen wird.
(23)  ‑	Siehe beispielsweise Urteil des Gerichtshofes vom 26. November 2002 in der Rechtssache C-275/00 (First und Franex, Slg. 2002, I-10943, Randnr. 43).
(24)
‑	Siehe auch Nr. 79 dieser Schlussanträge.
(25)  ‑	Siehe Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juni 2000 in der Rechtssache C-237/98 P (Dorsch Consult/Rat und Kommission, Slg. 2000, I-4549, Randnrn. 18 und 19).
(26)  ‑	Siehe Urteil Bergaderm und Goupil, zitiert in Fußnote 15, Randnrn. 43 und 44.
(27)  ‑	Randnr. 79 des angefochtenen Urteils.
(28)  ‑	Siehe Nr. 47 dieser Schlussanträge.