62004CC0334
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 14 września 2006 r. (
1
)
Sprawa C-334/04
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Greckiej
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Dyrektywa 79/409/EWG — Załącznik I — Ochrona dzikiego ptactwa — Obszary specjalnej ochrony — IBA 2000 — Znaczenie — Jakość danych — Kryteria — Swoboda uznania — Klasyfikacja ewidentnie niewystarczająca — Tereny podmokłe”
I — Wprowadzenie
1.
W niniejszym postępowaniu Komisja zwraca się przeciwko kolejnemu państwu członkowskiemu z powodu niedostatecznej klasyfikacji obszarów specjalnej ochrony ptactwa (zwanych dalej „OSO”) zgodnie z dyrektywą Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
2
) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”). Z powodu podobnych naruszeń doprowadziła ona już do wydania wyroków przeciwko Niderlandom (
3
), Francji (
4
), Finlandii (
5
) i Włochom (
6
). Prowadzone jest także postępowanie przeciwko Hiszpanii (
7
) i Irlandii (
8
). Komisja przygotowuje kolejne postępowanie przeciwko Portugalii (
9
).
2.
Centralną kwestią tego postępowania jest w każdym przypadku wykazanie, że państwo członkowskie nie sklasyfikowało jeszcze wszystkich obszarów specjalnej ochrony, które powinny zostać sklasyfikowane. Komisja opiera się w tej sprawie na danych dotyczących Grecji w inwentarzu ornitologicznie istotnych obszarów w Europie, który został opublikowany w 2000 r. przez pozarządową organizację BirdLife International, międzynarodowy związek krajowych organizacji ochrony ptactwa [zwanym dalej „IBA 2000”, IBA oznacza Important Bird Area (ważny obszar ptactwa) albo Important Bird Areas (ważne obszary ptactwa)] (
10
). Grecja przeciwstawia temu co do zasady okoliczność, że ten inwentarz winien zostać sprawdzony, a na to potrzeba więcej czasu.
II — Ramy prawne
3.
Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej reguluje obszary, które państwa członkowskie winny zaklasyfikować jako OSO, ust. 3 natomiast reguluje informowanie Komisji o tej klasyfikacji:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym należy brać pod uwagę:
a)
gatunki zagrożone wyginięciem;
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku;
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie;
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
3.   Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie stosowne informacje, tak aby mogła ona podjąć odpowiednie inicjatywy w celu koordynacji koniecznej dla zapewnienia, aby obszary określone w ust. 1 i 2 stanowiły spójną całość, która spełnia wymogi ochrony tych gatunków w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie”.
4.
Motyw dziewiąty wyjaśnia tę regulację:
„ochrona, zachowanie lub odtworzenie wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk ma istotne znaczenie dla ochrony wszystkich gatunków ptactwa; niektóre gatunki ptactwa powinny podlegać szczególnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnych siedlisk w celu zapewnienia ich przetrwania i reprodukcji na obszarze ich występowania; środki te muszą również uwzględniać gatunki wędrowne oraz być skoordynowane w celu zapewnienia spójnej całości”.
5.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
11
) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) stworzona przez tę dyrektywę sieć Natura 2000 obejmie także specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG.
III — Postępowanie i wnioski
6.
Pismem z dnia 21 grudnia 2001 r. Komisja wezwała rząd grecki do przedstawienia uwag zgodnie z art. 226 WE (wezwanie do usunięcia uchybień). Komisja zarzuciła Grecji sklasyfikowanie niewystarczającej liczby OSO zgodnie z art. 4 dyrektywy ptasiej. Jako dowód na niewystarczającą klasyfikację OSO Komisja wskazuje IBA 2000. Inwentarz ten wyznaczył 186 obszarów istotnych dla ochrony ptactwa o całkowitej powierzchni około 33200 km2, stanowiącej 25,2% terytorium kraju, które winny były zostać sklasyfikowane jako OSO.
7.
Następnie Grecja przekazała Komisji dalsze informacje dotyczące nowo sklasyfikowanych OSO. W ten sposób Komisja posiadała informacje o 110 sklasyfikowanych OSO w Grecji. Władze greckie zapowiedziały sklasyfikowanie około 40 dalszych OSO.
8.
W dniu 19 grudnia 2002 r. Komisja wystosowała do rządu greckiego uzasadnioną opinię, w której podtrzymała swój zarzut.
9.
W dniu 20 lutego 2003 r. stałe przedstawicielstwo Grecji przekazało Komisji informacje o 40 dalszych OSO, jak i o zmianach granic 10 spośród istniejących OSO. Odtąd 151 OSO obejmuje powierzchnię 13703 km2, z czego 13136 km2 to powierzchnia lądu, odpowiadająca 10% powierzchni Grecji, zaś 567 km2 to obszar na morzu (
12
).
10.
Komisja uznała jednak te działania za niezadowalające i wniosła skargę w dniu 2 sierpnia 2004 r.
11.
Komisja wnosi o:
1.
stwierdzenie, że Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa,
—
klasyfikując jako obszary specjalnej ochrony ptactwa tereny, których liczba i łączna powierzchnia są oczywiście mniejsze od liczby i łącznej powierzchni terenów, które spełniają przesłanki klasyfikacji jako OSO, w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej dyrektywy,
—
ustanawiając OSO o powierzchni oczywiście mniejszej od powierzchni terenów odpowiadających inwentarzowi IBA 2000 i spełniających przesłanki klasyfikacji jako OSO,
—
nie ustanawiając OSO dla wielu gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy 79/409 lub klasyfikując jako OSO obszary, na których wspomniane gatunki ptactwa nie występują w uzasadniającej to liczbie,
—
nie ustanawiając OSO dla wielu gatunków ptaków wędrownych lub klasyfikując jako OSO obszary, na których wspomniane gatunki ptactwa nie występują w uzasadniającej to liczbie;
2.
obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
12.
Republika Grecka wnosi o
—
oddalenie skargi Komisji i
—
obciążenie Komisji kosztami.
13.
Do postępowania po stronie Grecji w charakterze interwenientów wstąpiły Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Portugalska oraz Republika Finlandii.
IV — Ocena
14.
Komisja zarzuca Grecji uchybienie obowiązkom ciążącym na niej zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej.
A — W przedmiocie zakresu badania
15.
Skarga dzieli się na cztery zarzuty: Grecja sklasyfikowała oczywiście niewystarczającą liczbę OSO, sklasyfikowane OSO mają oczywiście mniejszą powierzchnię w stosunku do tej, która powinna zostać sklasyfikowana, dla wielu gatunków ptaków z załącznika I nie zostały sklasyfikowane żadne OSO albo została ich sklasyfikowana niewystarczająca liczba i to samo dotyczy wielu regularnie występujących gatunków wędrownych. Te zarzuty nie muszą jednak zostać w całości szczegółowo zbadane.
16.
Żądania Komisji należy w każdym razie oddalić w zakresie, w jakim zawierają one stwierdzenie, że Grecja nie sklasyfikowała żadnych obszarów dla wielu gatunków z załącznika I i wielu niewymienionych tam gatunków wędrownych. Wymienia ona bowiem tylko jeden jedyny gatunek ptaków z załącznika I, kowalika tureckiego (Sitta krueperi), oraz nie wymienia żadnego gatunku wędrownego, dla którego nie został sklasyfikowany żaden obszar (
13
). W odniesieniu do tego jednego gatunku Grecja uznała natomiast wyraźnie zarzut Komisji.
17.
Nie można jednak stwierdzić — inaczej niż w wielu podobnych toczących się postępowaniach (
14
) — uznania wychodzącego poza ten zakres poprzez sklasyfikowanie nowych obszarów. Taka klasyfikacja należałoby w każdym przypadku ocenić jako uznanie, jeśli nastąpiłaby po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii, ponieważ uchybienie musi zachodzić w tym terminie, aby mogło ono uzasadnić wniesienie skargi (
15
). Wychodząc z założenia, że dzień przekazania pisma z uzasadnioną opinią odpowiada dacie doręczenia stałemu przedstawicielstwu, termin z uzasadnionej opinii upłynął dwa miesiące po 19 grudnia 2002 r., tj. w dniu 19 lutego 2003 r. Zgodnie z niekwestionowanymi informacjami Grecji ostatnie OSO zostały sklasyfikowane dokumentem ministerstwa ochrony środowiska o numerze 125310/578 z dnia 11 lutego 2003 r., tj. przed upływem terminu wyznaczonego przez Komisję.
18.
Grecja wyraźnie przyznała jednak w postępowaniu sądowym, że dla dalszych wymienionych w załączniku I gatunków, mianowicie dla kurhannika (Buteo rufinus), pustułeczki (Falco naumanni) oraz trznadla zwyczajnego (Emberiza cineracea), OSO zostały sklasyfikowane w sposób niewystarczający. Klasyfikacja dziesięciu nowych obszarów dla tych gatunków jest przygotowywana. W ten sposób Grecja uznała częściowo pierwszy zarzut skargi — niewystarczającą klasyfikację OSO — oraz trzeci zarzut skargi — niewystarczającą klasyfikację OSO dla określonych gatunków z załącznika I.
19.
Komisja oczekuje jednak oczywiście klasyfikacji dalszych obszarów oraz wymienia dalszych osiem gatunków z załącznika I, dla których nie sklasyfikowano wystarczająco dużo OSO. Stąd te zarzuty skargi także muszą zostać zbadane. Szczególnie dotyczy to zarzutu drugiego — nieprawidłowego wyznaczenia granic OSO wewnątrz obszarów IBA — oraz zarzutu czwartego — niewystarczającego objęcia określonych gatunków wędrownych przez OSO.
20.
W tym zakresie należy zbadać wszystkie cztery zarzuty skargi. Może się to odbyć zbiorczo. Zarzuty zasadzają się wprawdzie na dwóch różnych przepisach dyrektywy ptasiej, mianowicie na art. 4 ust. 1 i 2, jednak przedmiotem obu tych przepisów jest zobowiązanie tego samego rodzaju, mianowicie klasyfikacja OSO. Co do treści Komisja opiera wszystkie cztery zarzuty na greckiej części inwentarza obszarów IBA 2000 oraz obrazuje na koniec jedynie, w jakim zakresie grecka klasyfikacja obszarów pozostaje w tyle za tym inwentarzem.
B — W przedmiocie podstaw prawnych obowiązku klasyfikacji
21.
Podstawy prawne obowiązku klasyfikacji nie są pomiędzy stronami sporne.
22.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit czwarty dyrektywy ptasiej państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony (OSO) dla zachowania gatunków z załącznika I. Odbywać się to ma z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie. Tego obowiązku nie można obejść przez przyjęcie innych specjalnych środków ochrony (
16
).
23.
Państwa członkowskie, zgodnie z art. 4 ust. 2, podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
24.
Z art. 4 ust. 3 oraz motywu dziewiątego dyrektywy ptasiej wynika między innymi, że OSO powinny stanowić spójną całość, która spełnia wymogi ochrony tych gatunków w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
25.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie dysponują przy wyborze obszarów specjalnej ochrony pewnym zakresem uznania, chociaż o klasyfikacji i wyznaczaniu granic tych obszarów należy decydować wyłącznie na podstawie określonych w tej dyrektywie kryteriów ornitologicznych. Inne względy — w szczególności gospodarczego albo społecznego rodzaju — nie powinny przy klasyfikacji tych obszarów odgrywać żadnej roli (
17
).
26.
Ponieważ Grecja przy przystąpieniu nie uzgodniła żadnego okresu przejściowego dla transpozycji dyrektywy ptasiej, obowiązywała ona Grecję od momentu przystąpienia, tj. od 1 stycznia 1981 r., w takim samym stopniu jak stare państwa członkowskie. Jako że dwuletni okres wyznaczony dla transpozycji w tym momencie jeszcze się nie skończył, Grecja była zobowiązana zastosować się do obowiązku klasyfikacji w momencie upływu terminu do transpozycji, tj. w dniu 6 kwietnia 1981 r. (
18
).
C — W przedmiocie dowodu na niewystarczającą klasyfikację OSO
27.
Komisja opiera swoje zarzuty dotyczące obszarów na tym, że IBA 2000 wymienia dla Grecji 186 obszarów. Jedynie 141 z tych obszarów zostało w całości lub częściowo sklasyfikowane jako OSO. W sumie jedynie 40% powierzchni wymienionych w IBA 2000 zostało sklasyfikowanych. W 67 obszarach IBA sklasyfikowano więcej niż 75% powierzchni, a w 90 obszarach IBA więcej niż 50%. 45 obszarów IBA nie jest w ogóle objętych klasyfikacją. W ten sposób Grecja oczywiście uchybiła swojemu obowiązkowi klasyfikacji obszarów.
28.
Ta liczbowa relacja różnic między IBA 2000 i grecką klasyfikacją jest częściowo nieczytelna. Jeśli dodać liczby Komisji dotyczące pokrycia w 75% i 50% obszarów IBA oraz liczbę obszarów, dla których nie sklasyfikowano żadnego OSO, uzyskuje się 202 obszary, podczas gdy IBA 2000 wymienia dla Grecji jedynie 186 obszarów. Wydaje się, że niektóre obszary zostały zatem policzone dwukrotnie.
29.
Pomimo tych niejasności podstawowa argumentacja Komisji jest czytelna: grecka klasyfikacja obszarów obejmuje listę obszarów z IBA 2000 jedynie częściowo. 45 IBA nie zostały pokryte przez OSO, w sumie greckie OSO pokrywają 40% powierzchni IBA. Przeważająca liczba obszarów IBA wydaje się natomiast być pokrytą w mniej niż 75%. Jedynie pozostałych 67 obszarów, pokrytych w więcej niż 75%, Komisja wydaje się uważać za pokryte wystarczająco.
30.
Ponadto Komisja wymienia dwanaście gatunków ptaków z załącznika I, dla których ważne obszary wymienione w IBA 2000 nie zostały sklasyfikowane jako OSO wcale lub nie zostały sklasyfikowane w całości. Także wiele obszarów IBA jest bardzo ważnych dla gatunków wędrownych, niewymienionych w załączniku I, dla których jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy o ochronie ptaków muszą zostać sklasyfikowane OSO.
31.
Także w tym zakresie argumentacja Komisji nie jest wolna od twierdzeń przeciwstawnych i niedokładności. Jak Grecja słusznie podkreśla, Komisja wymienia dla orzełka południowego (Hieraaetus fasciatus) dwa z najważniejszych, ale niewystarczająco pokrytych klasyfikacją OSO obszarów IBA, które zgodnie z IBA 2000 zostały wymienione w inwentarzu dla tego gatunku nie na podstawie kryteriów dla obszarów nadających się do sklasyfikowania. Nie można wprawdzie wykluczyć, że aktualnie dostępne są nowe dane, według których obszary te dla tego konkretnego gatunku są szczególnie ważne i dlatego powinny zostać sklasyfikowane (
19
), jednak Komisja nie podaje w tym względzie żadnej informacji.
32.
Te braki jednak również w tym zakresie nie pozbawiają skargi Komisji jej podstawy. W gruncie rzeczy argumentacja Komisji także w odniesieniu do tych gatunków opiera się na rozbieżnościach pomiędzy IBA 2000 i grecką klasyfikacją.
33.
Uwzględnienie skargi zależy w konsekwencji od tego, czy rozbieżności pomiędzy IBA 2000 i grecką klasyfikacją dowodzą, że Grecja nie dopełniła swojego obowiązku klasyfikacji OSO w wystarczającym stopniu.
34.
Inwentarz obszarów, jak IBA 2000, może przyczynić się w znacznym stopniu do dowiedzenia, że państwo członkowskie nie dopełniło swojego obowiązku klasyfikacji OSO w wystarczającym stopniu. Trybunał stwierdził, że biorąc pod uwagę naukową wartość IBA 89 i brak przedstawienia naukowego dowodu na to, że obowiązki z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej mogą zostać wypełnione poprzez sklasyfikowanie jako OSO obszarów innych niż wymienione w tym inwentarzu i o mniejszej niż one powierzchni całkowitej, inwentarz ten może, choć nie jest on prawnie obowiązujący dla danego państwa członkowskiego, zostać użyty przez Trybunał jako punkt odniesienia dla oceny, czy dane państwo członkowskie sklasyfikowało wystarczające obszary pod względem liczby i powierzchni jako obszary ochrony w rozumieniu ww. przepisów dyrektywy (
20
).
35.
IBA 89 jest wydanym w roku 1989 inwentarzem obszarów mających duże znaczenie dla ochrony dzikiego ptactwa we Wspólnocie, który został przygotowany dla właściwej Dyrekcji Generalnej Komisji przez Europejską Grupę Ochrony Ptaków i Siedlisk wspólnie z Międzynarodową Radą Ochrony Ptaków we współpracy z biegłymi Komisji (
21
).
36.
IBA 2000 jest nowszym inwentarzem. Wymienia on dla Grecji pod względem liczby i powierzchni wyraźnie więcej obszarów niż IBA 89. Kwestia tego, czy ten nowy inwentarz jest odpowiedni jako dowód w wyżej opisanym znaczeniu, zależy od tego, czy wykazuje on porównywalną wartość naukową jak jego poprzednik.
37.
Obszary wymienione w obu inwentarzach wynikają z zastosowania określonych kryteriów do informacji o występowaniu ptaków. Kryteria IBA 2000 odpowiadają w większości kryteriom IBA 89. Wzrost obszarów pod względem liczby i powierzchni wynika zasadniczo z lepszej znajomości występowania ptaków.
38.
Udział Komisji w IBA 89 polegał niemalże wyłącznie na towarzyszeniu pracy ornitologów nad tymi kryteriami. Jako że kryteria te w większości nadal są stosowane, Komisja przynajmniej pośrednio jest odpowiedzialna za IBA 2000. Natomiast gromadzenia danych Komisja praktycznie nie mogła nadzorować już w przypadku IBA 89, ponieważ nie mogła ona zweryfikować istnienia i zasięgu każdego z wymienionych miejsc występowania ptaków. Najwyraźniej Komisja jest przekonana co do naukowej wartości tego inwentarza, ponieważ prowadzi ona na jego podstawie wiele postępowań z powodu niewystarczającej klasyfikacji OSO. W konsekwencji także w tym zakresie nie istnieje żadna znacząca różnica pomiędzy IBA 89 i IBA 2000.
39.
Wspierające Grecję Królestwo Hiszpanii podnosi wobec IBA 2000, że inwentarz ten został sporządzony przez organizacje pozarządowe. Jakkolwiek jest to prawdą, nie poddaje to jednak w wątpliwość jego wartości naukowej (
22
). Wydawcą jest BirdLife International, stowarzyszenie krajowych organizacji ochrony ptactwa, które pod nazwą Międzynarodowa Rada Ochrony Ptaków brało właśnie udział w IBA 89. Uczestnicząca wtedy również Europejska Grupa Ochrony Ptaków była jedną ze stworzonych ad hoc grup ekspertów tej rady. Zbieranie danych do greckiej części IBA 2000 opierało się na udziale dużej grupy ornitologów. Wielu z nich jest członkami greckiego stowarzyszenia ochrony ptaków EOE, które wspiera rząd grecki w identyfikacji i wyznaczaniu granic ewentualnych OSO. Uznanie, jakim cieszą się autorzy greckiej części, przejawia się zwłaszcza w tym, że w szczególności państwo greckie poprzez ministerstwo ochrony środowiska wspierało sporządzenie tego inwentarza (
23
). Ponadto także Niderlandy, poprzez swoją ambasadę w Grecji, oraz brytyjska organizacja ochrony ptaków, Royal Society for the Protection of Birds, wspierały te prace.
40.
W ten sposób oba inwentarze IBA 89 i IBA 2000 posiadają porównywalną jakość naukową. IBA 2000 stanowi lepsze źródło naukowe, jako że opiera się na aktualniejszych danych, i z tego powodu zasługuje na pierwszeństwo.
41.
Jak w szczególności podkreślają Komisja, Finlandia, Francja i Portugalia, inwentarz ten nie jest sam w sobie wiążący, ale może on zostać podważony przez lepsze dane naukowe. Jednak rząd grecki nie poddaje wartości naukowej IBA 2000 w całości w wątpliwość i nie przedstawia żadnego naukowego dowodu na to, że zobowiązania z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej mogą zostać wypełnione przez klasyfikację mniejszej liczby lub powierzchni obszarów.
42.
Finlandia na poparcie Grecji podnosi, że państwa członkowskie dla odparcia zarzutu niewystarczającej klasyfikacji nie są zmuszone do udowodnienia dla każdego poszczególnego niesklasyfikowanego obszaru, że nie należy on do najbardziej odpowiednich obszarów. To byłby nieproporcjonalny ciężar. Przeciwnie, wystarczy ogólny, naukowy dowód na sklasyfikowanie wystarczających obszarów. To twierdzenie jest jednak w niniejszej sprawie bez znaczenia, ponieważ Grecja nie przeprowadza ani ogólnego dowodu wystarczającej klasyfikacji, ani dowodu dotyczącego każdego poszczególnego obszaru.
43.
Stąd Komisja co do zasady udowodniła omawiany zarzut.
44.
Rząd grecki podnosi jednak, że zanim obszary wymienione w IBA 2000 będą mogły zostać sklasyfikowane jako OSO, muszą one zostać raz jeszcze naukowo zbadane. IBA 2000 jest bowiem pomocnym punktem odniesienia, ale nie pozbawionym wad, w szczególności przy wyznaczaniu granic obszarów. Dla dziesięciu obszarów to badanie zostało już zakończone. W replice Grecja wskazała, że uzyskano wynik, według którego należy sklasyfikować 62,96% odpowiednich obszarów IBA o całkowitej powierzchni 305146 hektarów (w zależności od obszaru liczba ta waha się pomiędzy 37% i 111,49%). Dla 69 obszarów IBA badanie to nadal trwa. W związku z tym Grecja rozpoczęła również modyfikację kryteriów identyfikacji i wyznaczania granic ewentualnych OSO.
45.
Może się zdarzyć, że te wysiłki doprowadzą do takiej listy sklasyfikowanych OSO, która z naukowego punktu widzenia będzie równej wartości co IBA 2000 lub będzie wykazywała nawet większą wartość ornitologiczną. Jeśli ten przypadek miałby miejsce, IBA 2000 jako dowód na niewystarczającą klasyfikację obszarów zostałby obalony. Obecnie oraz biorąc pod uwagę informacje rządu greckiego, nie można jednak tego jeszcze ustalić, ponieważ badania naukowe nie są jeszcze zakończone i nie zostały przedstawione Trybunałowi.
46.
Grecja nie może także przy pomocy tych liczb kwestionować merytorycznej jakości IBA 2000, w szczególności w odniesieniu do wyznaczania granic obszarów. Także dla tego celu podniesione argumenty nie zostały wystarczająco poparte dowodami, aby umożliwić Trybunałowi kontrolę.
47.
Grecja chce w ten sposób przede wszystkim wykazać, że w przypadku opublikowania nowych danych naukowych dotyczących obszarów wymagających kwalifikacji Komisja powinna przyznać państwom członkowskim wystarczający termin dla zbadania tych danych, a dopiero później wyciągnięcia koniecznych konsekwencji. W swoim poglądzie jest ona wspierana przez Francję, Portugalię i Hiszpanię.
48.
Ta argumentacja opiera się na słusznym względzie: jedynie państwa członkowskie są odpowiedzialne za klasyfikację OSO. Nie mogą zrzucić z siebie tej odpowiedzialności poprzez proste przyjęcie i implementację danych innych instytucji, także danych organizacji ochrony ptaków. Każda klasyfikacja wymaga raczej, aby dany obszar zgodnie z poglądem właściwych władz opartym na najlepszych dostępnych stwierdzonych naukowo faktach (
24
) należał do obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa.
49.
Z tego jednak nie wynika, że obowiązek klasyfikacji, ogólnie rzecz biorąc, nie istnieje do momentu, w którym właściwe władze w pełni zbadają i zweryfikują nowe dane naukowe. Należy raczej w tym względzie przypomnieć, że obowiązek klasyfikacji istnieje już od upływu terminu transpozycji dyrektywy ptasiej, w przypadku Grecji od dnia 6 kwietnia 1981 r. (
25
). Obowiązek klasyfikacji nie jest również ograniczony stanem wiedzy naukowej w konkretnym momencie (
26
).
50.
Z tym obowiązkiem idzie w parze dalszy obowiązek, mianowicie identyfikacji najbardziej odpowiednich obszarów. Artykuł 10 dyrektywy ptasiej w związku z załącznikiem V wzywa zatem państwa członkowskie do wspierania koniecznych badań i prac. W konsekwencji Grecja już przed 1981 r. zobowiązana była sama sporządzić pełną naukową inwentaryzację występowania ptaków na swoim terytorium państwowym i sklasyfikować wynikające z tego OSO. Gdyby zastosowała się ona w pełni do tego zobowiązania albo IBA 2000 zawierałby tylko OSO, albo Grecja mogłaby łatwo zakwestionować wszelkie dalsze żądania kwalifikacji OSO. Dalsze obowiązki klasyfikacji mogłyby powstać jedynie, jeżeli zmieniłoby się występowanie populacji ptaków, co nie zostało tutaj podniesione przez żadną ze stron.
51.
Przyznanie teraz Grecji dalszego terminu na zbadanie najlepszych dostępnych źródeł naukowych oznaczałoby obwarowanie obowiązku klasyfikacji OSO nieprzewidzianym w art. 4 dyrektywy ptasiej warunkiem, mianowicie dowodem przeprowadzonym przez osoby trzecie na to, że istnieją nadal niechronione obszary, które powinny zostać sklasyfikowane. Taki warunek sprzeciwiałby się jednak nie tylko brzmieniu tych przepisów, ale także celom dyrektywy ptasiej i ustanowionej tam odpowiedzialności państw członkowskich — a nie osób trzecich — za wspólne (naturalne) dziedzictwo na ich terytorium (
27
). Konieczność zbadania IBA 2000 nie może zatem usprawiedliwić niewystarczającej klasyfikacji OSO.
52.
Grecja podnosi ponadto, że program badania obszarów został uzgodniony z Komisją. Jeśli zamierzano w ten sposób podnieść zarzut wstrzymujący skargę, Grecja musiałaby przynajmniej dokładnie przedstawić, jakie uzgodnienia zostały poczynione z Komisją oraz w jakim zakresie sprzeciwiają się one skardze. Sama okoliczność, że Komisja i jedno z państw członkowskich dyskutują środki mające położyć kres zarzutowi uchybienia prawu wspólnotowemu, nie może w każdym razie powstrzymać Komisji od wniesienia skargi. Zasada lojalnej współpracy nakazuje raczej, aby Komisja w każdym czasie, tj. przed zakończeniem postępowania sądowego, w jego trakcie i po jego zakończeniu, w miarę możliwości wspierała państwa członkowskie w spełnieniu wymagań prawa wspólnotowego.
53.
Dla dalszej ilustracji niewystarczającej klasyfikacji Komisja wskazuje różne niesklasyfikowane tereny podmokłe, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione jako tereny podmokłe o znaczeniu międzynarodowym zgodnie z konwencją z Ramsar, a jednocześnie są wymienione w IBA 2000 (
28
). Częściowo Grecja zapowiada badanie tych obszarów, nie obalając, co za tym idzie, zarzutu Komisji. W odniesieniu do pięciu konkretnych obszarów Grecja podnosi jednak zarzuty.
54.
Co się tyczy obszaru IBA nr 45 — „Lake Vergoritis and Lake Petron” — znaczenie ma jedynie część sklasyfikowana dla kormorana małego (Phalacrocorax pygmaeus), z którego powodu obszar ten powinien zostać sklasyfikowany. To samo dotyczy obszaru IBA nr 91 — „Lakes Trichonida and Lysimachia” — w obrębie którego chodzi o ochronę podgorzałki (Aythya nyroca). Komisja przeciwstawia temu okoliczność, że ważne tereny podmokłe nie są chronione jedynie w odniesieniu do określonych gatunków, lecz także jako całość. Tym samym Komisja nie dostrzega, że te dwa obszary zostały wybrane na podstawie kryterium Ramsar nr 2 (
29
), a zatem właśnie ze względu na ich znaczenie dla tych dwóch wymienionych gatunków (
30
). Ponieważ Komisja nie sprzeciwia się ornitologicznemu uzasadnieniu — brakowi znaczenia nieobjętych powierzchni dla tych dwóch gatunków — argument ten należy uznać za zasadny i zostaje on w związku z tym przyjęty.
55.
W obszarze IBA nr 166 — „Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki” — zgodnie z tym, co przedstawiła Grecja, zostały sklasyfikowane oba jeziora. Jednak chodziło tu nie o tereny podmokłe, ale o masyw górski. Ten zarzut jest słuszny. IBA 2000 opisuje ten obszar jako porośnięty lasem masyw górski z dwoma jeziorami (
31
). Zgodnie z tym jednak nie tylko tereny podmokłe są powodem wyznaczenia tego obszaru, ale także w szczególności jego znaczenie jako miejsca wylęgu i przelotu ptaków drapieżnych. Odpowiednio — i w przeciwieństwie do twierdzeń Komisji — BirdLife nie wymienia tego obszaru jako potencjalnego obszaru Ramsar (
32
). Nie wynika z tego jednak, że obszar ten nie powinien zostać sklasyfikowany jako OSO.
56.
Dla dwóch dalszych obszarów Grecja podnosi, że wyłączone powierzchnie nie posiadają ornitologicznego znaczenia. Komisja kwestionuje to twierdzenie, ponieważ nie zostało jej przedstawione żadne naukowe uzasadnienie. Ponieważ Grecja również w postępowaniu sądowym nie przedstawiła żadnych odpowiednich argumentów, należy ten zarzut oddalić jako niepoparty dowodami.
57.
Ponieważ zarzuty Grecji uzasadnione są jedynie w odniesieniu do trzech z jedenastu obszarów, a jeden z tych obszarów wchodzi w grę zgodnie z IBA 2000 jako zwykły OSO, nie poddają one w wątpliwość argumentu Komisji przedstawionego dla ilustracji.
58.
Komisja wymienia ponadto szereg gatunków ptaków, które nie zostały wystarczająco objęte. Rząd grecki kwestionuje wprawdzie szczegółowo ten argument, przyznaje jednak w odniesieniu do wszystkich tych gatunków, że jest przewidywana klasyfikacja dalszych obszarów albo że jest ona rozważana w ramach badania IBA 2000. W związku z tym również ta linia argumentacji zostaje dopuszczona.
59.
W końcu Grecja popierana przez Francję sprzeciwia się zarzutowi, że klasyfikacja pozostaje oczywiście w tyle za IBA 2000. W przypadku Niderlandów Trybunał oparł odpowiednie stwierdzenie na okoliczności, że sklasyfikowano tam mniej niż połowę IBA (
33
). Grecja natomiast sklasyfikowała w całości lub częściowo 141 ze 186 IBA.
60.
Grecja mylnie pojmuje jednak znaczenie, jakie Trybunał przyznaje w tym kontekście pojęciu „oczywiście”. Wyraźniejszym jest ono w postępowaniu przeciwko Włochom, gdzie Trybunał stwierdził, że „duża liczba oraz znacząca powierzchnia obszarów wymienionych w inwentarzu IBA 89” nie została sklasyfikowana (
34
).
61.
Konieczność takiej kwalifikacji obszarów niesklasyfikowanych wynika stąd, że Komisja nie odrzuca jedynie poszczególnych przypadków, ale zwraca się przeciwko greckiej praktyce klasyfikacji w całości. Trybunał podkreśla, że dla stwierdzenia, iż praktyka administracyjna sprzeczna jest z wymogami prawa wspólnotowego, powinna ona wykazywać w pewnym stopniu charakter trwały i powszechny (
35
). Podobnie stwierdzenie, że państwo członkowskie uchybiło całkowicie, a nie jedynie w odniesieniu do określonych obszarów swojemu obowiązkowi klasyfikacji OSO, nie może zostać oparte na pojedynczych przypadkach.
62.
W niniejszym przypadku Komisja podnosi, że Grecja sklasyfikowała jako OSO jedynie 40% powierzchni wymagającej ochrony. Grecja nie odparła tego zarzutu. Wprawdzie ze 186 IBA sklasyfikowano 151 OSO, jednak rząd grecki uważa jednocześnie za konieczne zbadanie 69 obszarów oraz klasyfikację 10 OSO. Braki w klasyfikacji nie ograniczają się, co za tym idzie, jedynie do pojedynczych przypadków, ale obejmują wystarczająco dużą liczbę obszarów oraz wystarczającą powierzchnię, aby uzasadnić wnioskowane stwierdzenie.
63.
W konsekwencji w rozpatrywanym tu zakresie skargę należy uwzględnić.
V — W przedmiocie kosztów
64.
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
65.
Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu Królestwo Hiszpanii, Republika Portugalska, Republika Francuska oraz Republika Finlandii, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają koszty własne.
VI — Wnioski
66.
Proponuję zatem Trybunałowi następujące rozstrzygnięcie:
1.
Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady nr 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa,
—
klasyfikując jako obszary specjalnej ochrony (OSO) tereny, których liczba i łączna powierzchnia jest oczywiście mniejsza od liczby i łącznej powierzchni terenów, które spełniają przesłanki klasyfikacji jako obszary specjalnej ochrony w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej dyrektywy;
—
klasyfikując OSO o powierzchni oczywiście mniejszej od powierzchni odpowiednich obszarów zgodnie z inwentarzem IBA 2000, które spełniają kryteria klasyfikacji jako OSO;
—
nie ustanawiając obszaru specjalnej ochrony w celu zapewnienia ochrony gatunkowi kowalika tureckiego (Sitta krueperi);
—
klasyfikując jako obszary specjalnej ochrony tereny, na których gatunki kormorana czubatego (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), ostrosępa brodatego (Gypaetus barbatus), sępa kasztanowatego (Aegypius monachus), orlika krzykliwego (Aquila pomarina), orła cesarskiego (Aquila heliaca), kurhannika (Buteo rufinus), orzełka południowego (Hieraaetus fasciatus), pustułeczki (Falco naumanni), sokoła skalnego (Falco eleonorae), raroga górskiego (Falco biarmicus) oraz trznadla zwyczajnego (Emberiza cineracea) nie występują w liczbie to uzasadniającej.
2.
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3.
Republika Grecka zostaje obciążona kosztami postępowania.
4.
Królestwo Hiszpanii, Republika Portugalska, Republika Francuska oraz Republika Finlandii pokrywają koszty własne.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dz.U. L 103, str. 1.
(
3
)	Wyrok z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie C-3/96 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I-3031.
(
4
)	Wyrok z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C-202/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-11019.
(
5
)	Wyrok z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C-240/00 Komisja przeciwko Finlandii, Rec. str. I-2187.
(
6
)	Wyrok z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C-378/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str., I-2857.
(
7
)	Zobacz moją opinię z dnia dzisiejszego w sprawie C-235/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, w toku.
(
8
)	Zobacz moją opinię z dnia dzisiejszego w sprawie C-418/04 Komisja przeciwko Irlandii, w toku.
(
9
)	Komunikat prasowy Komisji IP/05/45 z dnia 14 stycznia 2005 r.
(
10
)	M.F. Heath i M.I. Evans, Important Bird Areas in Europe. Priority sites for conservation. Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series No  8, Volume II, Cambridge 2000, str. 261 i nast.
(
11
)	Dz.U. L 206, str. 7.
(
12
)	Dane na podstawie barometru Natura Komisji, stan na czerwiec 2006 r., europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm.
(
13
)	Komisja podniosła podczas rozprawy, że także dla pustułeczki (Falco naumanni) nie został sklasyfikowany żaden obszar, choć gatunek ten występuje „często” np. na obszarze OSO „Dionisiades islands” pokrywającym się w 100% z odpowiednim IBA 192, por. IBA 2000 tom II, str. 329.
(
14
)	Zobacz wyroki w sprawie Komisja przeciwko Francji, cytowany w przypisie 4, pkt 19 i nast., Komisja przeciwko Finlandii, cytowany w przypisie 5, pkt 28 i nast., oraz Komisja przeciwko Włochom, cytowany w przypisie 6, pkt 16, a także moją opinię z dnia dzisiejszego w sprawie C-235/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, cytowana w przypisie 7, pkt 26 i nast.
(
15
)	Wyroki: z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie C-173/01 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-6129, pkt 7, z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie C-114/02 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-3783, pkt 9 oraz z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie C-221/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-4515, pkt 23.
(
16
)	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, cytowany w przypisie 3, pkt 55 i nast.
(
17
)	Wyroki: z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C-355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii, zwany wyrokiem w sprawie „Bagniska Santoña”, Rec. str. I-4221, pkt 26, z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds, zwany dalej wyrokiem w sprawie „Lappel Bank”, Rec. str. I-3805, pkt 26, oraz Komisja przeciwko Niderlandom, cytowany w przypisie 3, pkt 59 i nast.
(
18
)	Zobacz wyrok w sprawie Bagniska Santoña, cytowany w przypisie 17, pkt 11.
(
19
)	Zobacz wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C-209/04 Komisja przeciwko Austrii, zwany dalej wyrokiem w sprawie „Lauteracher Ried”, Zb.Orz. str. I-2755, pkt 44.
(
20
)	Wyroki w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, cytowany w przypisie 3, pkt 68–70, oraz Komisja przeciwko Włochom, cytowany w przypisie 6, pkt 18.
(
21
)	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, cytowany w przypisie 3, pkt 68.
(
22
)	Zobacz w tym względzie, a w szczególności co do hiszpańskiej części IBA 2000 w sposób bardziej wyczerpujący moją opinię z dnia dzisiejszego w sprawie C-235/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, cytowana w przypisie 7, pkt 46 i nast.
(
23
)	IBA 2000, tom II, str. 274.
(
24
)	Zobacz wyroki: z dnia 17 stycznia 1991 r. w sprawie C-157/89 Komisja przeciwko Włochom, zwany wyrokiem w sprawie „Sezony polowań”, Rec. str. I-57, pkt 15, oraz z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie C-60/05 WWF Italia i in., Zb.Orz. str. I-5083, pkt 27.
(
25
)	Zobacz wyżej, pkt 26.
(
26
)	Wyrok w sprawie Lauteracher Ried, cytowany w przypisie 19, pkt 44.
(
27
)	Wyroki: z dnia 8 lipca 1987 r. w sprawie 262/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 3073, pkt 9, oraz z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C-38/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-10941, pkt 53.
(
28
)	Zobacz w tym względzie BirdLife International (2001) Important Bird Areas and potential Ramsar Sites in Europe. BirdLife International, Wageningen, The Netherlands.
(
29
)	BirdLife International (2001), cytowany w przypisie 28, str. 50.
(
30
)	Teren podmokły ma znaczenie międzynarodowe, kiedy jest on siedliskiem wrażliwych (vulnerable), zagrożonych (endangered) albo krytycznie zagrożonych (critically endangered) gatunków albo zagrożonych ekologicznych społeczności., por. BirdLife International (2001), cytowany w przypisie 28, str. 2.
(
31
)	IBA 2000, tom II, str. 323.
(
32
)	BirdLife International (2001), cytowany w przypisie 28, str. 50.
(
33
)	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, cytowany w przypisie 3, pkt. 63 i 72 w związku z pkt 40 i nast.
(
34
)	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, cytowany w przypisie 6, pkt 18.
(
35
)	Wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-387/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-3751, pkt 42, z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C-494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. str. I-3331, pkt 28, z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C-287/03 Komisja przeciwko Beligii, Zb.Orz. str. I-3761, pkt 29, oraz z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C-441/02 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. str. I-3449, pkt 50.