ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
6 novembre 2003(1)
«Manquement d'État - Directive 92/43/CEE - Conservation des habitats naturels - Faune et flore sauvages»
Dans l'affaire C-434/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. R. Wainwright, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume-Un i de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par Mme G. Amodeo et M. K. Manji, en qualité d'agents, assistés de M. D. Anderson, QC, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en n'assurant pas le respect sur son territoire des articles 12 et 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7), le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, M. C. Gulmann (rapporteur), Mmes F. Macken et N. Colneric, M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. A. Tizzano,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 3 juillet 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 9 novembre 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en n'assurant pas le respect sur son territoire des articles 12 et 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive»), le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
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Selon son article 2, paragraphe 1, la directive «a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s'applique».
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La directive prescrit, à son article 12, paragraphe 1:
«1.    Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant:
a)
toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature;
b)
la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d'hibernation et de migration;
c)
la destruction ou le ramassage intentionnels des oeufs dans la nature;
d)
la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos.»
4
Le triton crêté (triturus cristatus) figure parmi les espèces énumérées à ladite annexe IV, point a).
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L'article 16, paragraphe 1, sous a) et c), de la directive prévoit:
«1.    À condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b):
a)
dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels;
[...]
c)
dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement».
La réglementation nationale
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Les articles 12 et 16 de la directive ont, en substance, été transposés au Royaume-Uni par les Conservation (Natural Habitats) Regulations de 1994 (ci-après les «Regulations 1994»).
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L'article 39, paragraphe 1, des Regulations 1994 interdit de capturer, de mettre à mort ou de perturber intentionnellement un animal sauvage appartenant à une espèce protégée au niveau européen, de ramasser ou détruire intentionnellement ses oeufs, ou de détériorer ou détruire ses sites de reproduction ou ses aires de repos.
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L'article 44 des Regulations 1994 habilite l'autorité compétente à accorder des dérogations dans des cas spécifiques concernant des espèces protégées au niveau européen. Conformément à son paragraphe 2, constituent des cas spécifiques, notamment:
«[...]
c)
la conservation d'animaux ou de plantes sauvages, ou leur introduction dans des zones particulières;
[...]
e)
la protection de la santé ou de la sécurité publique, ou d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement;
[...]»
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L'article 44, paragraphe 3, des Regulations 1994 complète cette disposition en exigeant que l'autorité compétente n'accorde de dérogation au titre de ces Regulations qu'après avoir constaté qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que l'acte autorisé ne nuira pas au maintien, dans un état de conservation favorable, de la population des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.
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Les autorités compétentes pour accorder les dérogations sont, conformément aux dispositions combinées des articles 4 et 44, paragraphe 4, des Regulations 1994, les organismes de Conservation de la nature compétents, à savoir le Nature Conservancy Council for England, le Countryside Council for Wales et le Scottish Natural Heritage pour les cas énumérés aux points a) à d) du même article 44, paragraphe 2, alors que pour ceux énumérés aux points e) à g) de cette disposition, l'autorité compétente est le ministre de l'Agriculture.
Les antécédents du litige
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La Commission ayant été informée que des populations de tritons crêtés étaient victimes de perturbations sur les sites de Broughton Park, Pontblyddyn et Connah's Quay in Flintshire, au pays de Galles, elle a, après avoir obtenu des éclaircissements des autorités britanniques, adressé au Royaume-Uni, le 28 avril 1999, une lettre de mise en demeure dans laquelle elle soutenait que les autorités nationales octroyaient des dérogations au régime de protection stricte des espèces protégées en violation des articles 12 et 16 de la directive. Dans cette lettre, la Commission rappelait que les perturbations de populations de tritons crêtés occupant un terrain d'aménagement actuel ou potentiel, qui avaient été autorisées par l'organisme de conservation de la nature compétent, consistaient en une délocalisation desdites populations.
12
Les autorités britanniques ont répondu par une lettre du 12 août 1999.
13
La Commission ayant demandé au Royaume-Uni des éclaircissements sur certaines questions, le gouvernement de cet État membre a, par lettre du 3 avril 2000, indiqué que le droit national fait obligation aux services d'urbanisme de tenir compte de la directive lorsqu'ils exercent leurs attributions. Lorsqu'une demande de permis de construire est déposée et que le service d'urbanisme est informé de la présence d'une espèce protégée sur un site dont l'aménagement est envisagé, il serait tenu de prendre en considération cette circonstance pour statuer sur une telle demande. Ce gouvernement a également indiqué que lorsqu'un promoteur dépose une demande de permis de construire en vue d'un aménagement risquant d'affecter une espèce protégée, deux solutions sont possibles. Soit la demande serait refusée par le service d'urbanisme, soit elle serait acceptée sous certaines conditions spécifiques assurant la protection de l'espèce en question. Dans le second cas, le promoteur devrait tenir compte des conditions énoncées aux articles 12 et 16 de la directive et éventuellement demander une dérogation au titre de l'article 44 des Regulations 1994.
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Par lettre du 2 février 2001, la Commission a émis un avis motivé dans lequel elle maintenait ses arguments développés dans la lettre de mise en demeure et déclarait que, en n'assurant pas le respect sur son territoire des articles 12 et 16 de la directive, le Royaume-Uni avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de celle-ci. Le Royaume-Uni était invité à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l'avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
15
Le Royaume-Uni a répondu par une lettre du 15 mai 2001.
16
Considérant que cette réponse ne lui permettait pas de conclure que le Royaume-Uni avait mis fin au manquement, la Commission a décidé de saisir la Cour du présent recours.
Sur le recours
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La Commission, qui a réduit dans la réplique l'objet de son recours, fait grief au Royaume-Uni de ne pas avoir mis en place un régime garantissant que, dans le cas où un permis de construire est accordé pour aménager des sites sur lesquels vivent des espèces protégées, telles que le triton crêté, les autorités compétentes respectent les conditions prévues à l'article 16, paragraphe 1, sous c), de la directive, pour l'octroi d'une dérogation.
Arguments des parties
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Selon la Commission, les critères appliqués par les services locaux de l'urbanisme pour la délivrance de permis de construire ne sont pas aussi rigoureux que ceux fixés à l'article 16, paragraphe 1, sous c), de la directive. Ces services ne devraient respecter qu'une obligation générale consistant à tenir compte de la présence des espèces protégées, cette présence étant qualifiée d'«élément à prendre en considération» aux fins de l'aménagement du territoire au niveau national. En particulier, ils ne seraient pas légalement tenus de s'interroger sur des solutions satisfaisantes autres que le projet proposé ni de vérifier si ce projet sert l'un des objectifs définis à ladite disposition.
19
La Commission soutient que, dans la pratique, le permis de construire en vue de l'aménagement est le plus souvent délivré avant la demande de dérogation. Dès lors que le service de l'urbanisme a décidé d'accorder le permis de construire, l'organisme de conservation de la nature compétent ou le ministre de l'Agriculture, statuant sur la dérogation, ne seraient plus véritablement en mesure d'établir, conformément à l'article 16, paragraphe 1, de la directive, qu'il n'existe pas d'alternative satisfaisante à l'aménagement envisagé ni que ce dernier est réellement justifié par des raisons d'intérêt public majeur au sens dudit article 16, paragraphe 1, sous c). En effet, ces autorités centrales dépendraient, pour déterminer si les deux conditions en cause sont remplies, des informations que leur fournissent les services locaux de l'urbanisme concernés, qui ont examiné les projets de développement au stade de l'aménagement du territoire.
20
Le gouvernement du Royaume-Uni rappelle qu'aucune des autorités centrales compétentes ne peut accorder une dérogation si elle n'est pas convaincue que celle-ci relève d'un des motifs énumérés à l'article 16, paragraphe 1, sous a) à e), de la directive et que les deux conditions visées au paragraphe 1 de cet article sont remplies. À cet effet, l'autorité compétente devrait elle-même exercer une appréciation indépendante des informations et des considérations pertinentes, même si un permis de bâtir a déjà été octroyé par les services locaux de l'urbanisme. Ce gouvernement ajoute que si, en règle générale, il est vrai que les informations factuelles en possession des services d'urbanisme sont la principale source d'informations factuelles dont disposent les autorités centrales, il n'en demeure pas moins que, lorsqu'il apparaît à ces autorités que les informations qui leur sont fournies doivent être complétées ou davantage précisées, elles ont le pouvoir de suspendre l'octroi d'un permis jusqu'à ce qu'elles soient convaincues qu'elles disposent de l'information requise leur permettant de prendre une décision.
Appréciation de la Cour
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Il ressort d'une jurisprudence constante que, dans le cadre d'un recours en manquement, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué. C'est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l'existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6, et du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C-404/00, non encore publié au Recueil, point 26).
22
Ainsi, dans le cadre du présent recours, il incombe à la Commission d'apporter la preuve que la pratique suivie au Royaume-Uni, dont il est question dans la présente procédure, porte atteinte au système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV, point a), de la directive, tel que prévu à l'article 12, paragraphe 1, de celle-ci, au motif que les dérogations à ce système ne sont pas accordées dans le respect des conditions visées à l'article 16, paragraphe 1, sous c), de la directive.
23
Au soutien de sa thèse, la Commission invoque une lettre du 25 octobre 2000 adressée par le Department of Environment, Transport and the Regions à un plaignant. Dans cette lettre il est affirmé que l'autorité compétente, lorsque il s'agit d'octroyer une dérogation au régime strict de protection, tient compte du fait que les autorités locales ont décidé d'autoriser l'aménagement. Cependant, dans le passage suivant de ladite lettre, il est précisé que la décision administrative finale concernant la dérogation en cause est prise par l'autorité compétente qui veille au respect des conditions prévues à l'article 44 des Regulations 1994.
24
Or, il n'est pas contesté que l'article 44 des Regulations 1994 transpose correctement dans le droit national l'article 16 de la directive.
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En l'occurrence, il y a lieu de constater qu'il ne ressort pas de ladite lettre du 25 octobre 2000 que les autorités centrales octroient des dérogations au régime strict de protection visé à l'article 12, paragraphe 1, de la directive sans vérifier si les conditions de l'article 16, paragraphe 1, sous c), de cette dernière sont remplies. Cela, du reste, ne ressort d'aucun élément du dossier.
26
Au demeurant, le simple fait que deux autorités soient amenées à apprécier successivement les mêmes faits n'implique pas en soi que les évaluations effectuées par la seconde autorité s'alignent systématiquement sur celles de la première, d'autant plus que, dans le cas d'espèce, contrairement aux autorités locales qui sont simplement tenues de prendre en considération les principes de la directive, les autorités centrales sont, quant à elles, obligées d'appliquer les conditions strictes de l'article 44 des Regulations 1994.
27
La Commission n'ayant donc pas prouvé que le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive, le présent recours doit être rejeté.
Sur les dépens
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Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ayant conclu en ce sens et la Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Puissochet
Gulmann
Macken
Colneric
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 novembre 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: l'anglais.