62024CJ0665
ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
11 décembre 2025 (
*1
)
« Renvoi préjudiciel – Directive 2014/40/UE – Article 2, point 40 – Notion de “mise sur le marché” – Article 23, paragraphes 2 et 3 – Contrôle de la mise en œuvre de la directive 2014/40 – Objectif de garantie d’un niveau élevé de protection de la santé – Rapprochement des législations – Fabrication, présentation et vente des produits du tabac – Fourniture des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques, comportant une indication incorrecte de la teneur en nicotine sur leur emballage, par le distributeur de produits du tabac et de produits connexes à un détaillant – Amende infligée au distributeur – Principe nulla poena sine culpa – Proportionnalité de l’amende »
Dans l’affaire C‑665/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), par décision du 8 octobre 2024, parvenue à la Cour le 11 octobre 2024, dans la procédure
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
contre
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
LA COUR (septième chambre),
composée de Mme K. Jürimäe (rapporteure), présidente de la deuxième chambre, faisant fonction de présidente de la septième chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–
pour UEG Holland BV et Diamond Flavours BV, par Me J. A. Jacobs, advocaat,
–
pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. K. Bulterman et P. P. Huurnink, en qualité d’agents,
–
pour la Commission européenne, par Mmes E. E. Schmidt et F. van Schaik, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1), lu en combinaison avec l’article 2, point 40, ainsi qu’avec l’article 20, paragraphe 2, et paragraphe 4, sous b), i), de la directive 2014/40.
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Diamond Flavours BV et UEG Holland BV, deux distributeurs, entre autres, de flacons de recharge pour des cigarettes électroniques, au Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (secrétaire d’État à la jeunesse, à la prévention et au sport, Pays-Bas) (ci-après le « secrétaire d’État ») au sujet d’une amende imposée par ce dernier à Diamond Flavours et à UEG Holland pour avoir mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement indiquaient des teneurs en nicotine inexactes.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2014/40
3
Les considérants 8, 13 et 59 de la directive 2014/40 se lisent comme suit :
« (8)
Conformément à l’article 114, paragraphe 3, [TFUE], il y a lieu de prendre pour base un niveau de protection élevé en matière de santé pour les propositions législatives, et, en particulier, toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques devrait être prise en compte. Les produits du tabac ne sont pas des denrées ordinaires et, au vu des effets particulièrement nocifs du tabac sur la santé humaine, il convient de mettre l’accent sur la protection de la santé afin de réduire notamment la prévalence du tabagisme chez les jeunes.
[...]
(13)
Pour exercer leurs missions de réglementation, les États membres et la Commission ont besoin d’informations exhaustives sur les ingrédients et les émissions des produits du tabac, afin d’évaluer l’attractivité, l’effet de dépendance et la toxicité des produits du tabac, ainsi que les risques pour la santé que comporte leur consommation. À cette fin, il convient de renforcer les obligations de déclaration existantes en ce qui concerne les ingrédients et les émissions. Il y a lieu de prévoir des obligations de déclaration supplémentaires renforcées en ce qui concerne les additifs figurant sur une liste prioritaire afin d’évaluer, entre autres, leur toxicité, leur effet de dépendance et leurs propriétés cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction [...], y compris lors de leur combustion. Il convient de limiter autant que possible la charge de ces obligations de déclaration renforcées induite pour les petites et moyennes entreprises (PME). Ces obligations de déclaration sont considérées comme cohérentes avec l’obligation qui incombe à l’Union d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine.
[...]
(59)
L’obligation de respecter les droits fondamentaux ainsi que les principes juridiques consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’est en rien modifiée par la présente directive. Plusieurs droits fondamentaux sont concernés par la présente directive. Il est donc impératif de veiller à ce que les obligations imposées aux fabricants, aux importateurs et aux distributeurs de tabac et de produits connexes non seulement garantissent un niveau élevé de protection de la santé et des consommateurs, mais protègent également tous les autres droits fondamentaux et soient proportionnées eu égard au bon fonctionnement du marché intérieur. Il convient dans l’application de la présente directive de respecter le droit de l’Union ainsi que les engagements internationaux pertinents. »
4
L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », est ainsi libellé :
« La présente directive a pour objectif le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant :
[...]
f)
la mise sur le marché et l’étiquetage de certains produits connexes des produits du tabac, à savoir les cigarettes électroniques et les flacons de recharge, et les produits à fumer à base de plantes ;
en vue de faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes, en prenant pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, et de respecter les obligations de l’Union découlant de la convention-cadre de l’[Organisation mondiale de la santé (OMS)] pour la lutte antitabac (CCLAT). »
5
Aux termes de l’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions », on entend, aux fins de celle-ci, par :
« [...]
16)
“cigarette électronique”, un produit, ou tout composant de ce produit, y compris une cartouche, un réservoir et le dispositif dépourvu de cartouche ou de réservoir, qui peut être utilisé, au moyen d’un embout buccal, pour la consommation de vapeur contenant de la nicotine. Les cigarettes électroniques peuvent être jetables ou rechargeables au moyen d’un flacon de recharge et un réservoir ou au moyen de cartouches à usage unique ;
17)
“flacon de recharge”, un récipient renfermant un liquide contenant de la nicotine, qui peut être utilisé pour recharger une cigarette électronique ;
[...]
30)
“unité de conditionnement”, le plus petit conditionnement individuel d’un produit du tabac ou d’un produit connexe mis sur le marché ;
[...]
37)
“fabricant”, toute personne physique ou morale qui fabrique un produit ou fait concevoir ou fabriquer un produit, et commercialise ce produit sous son propre nom ou sa propre marque ;
[...]
39)
“importateur de produits du tabac ou de produits connexes”, le propriétaire ou une personne ayant le droit de disposition des produits du tabac ou des produits connexes introduits sur le territoire de l’Union ;
40)
“mise sur le marché”, le fait de mettre des produits, quel que soit leur lieu de fabrication, à la disposition des consommateurs de l’Union, à titre onéreux ou non, y compris par vente à distance ; dans le cas de la vente à distance transfrontalière, le produit est réputé mis sur le marché dans l’État membre où se trouve le consommateur ;
41)
“détaillant”, tout point de vente dans lequel sont mis sur le marché des produits du tabac, y compris par une personne physique. »
6
L’article 20 de la même directive, intitulé « Cigarettes électroniques », prévoit :
« 1.   Les États membres veillent à ce que les cigarettes électroniques et les flacons de recharge ne soient mis sur le marché que s’ils sont conformes à la présente directive et à l’ensemble de la législation de l’Union en la matière.
La présente directive ne s’applique pas aux cigarettes électroniques et aux flacons de recharge qui sont soumis à une obligation d’autorisation au titre de la directive 2001/83/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 6 novembre 2001, instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (JO 2001, L 311, p. 67),] ou aux exigences fixées par la directive 93/42/CEE [du Conseil, du 14 juin 1993, relative aux dispositifs médicaux (JO 1993, L 169, p. 1)].
2.   Les fabricants et les importateurs de cigarettes électroniques et de flacons de recharge soumettent une notification aux autorités compétentes des États membres concernant tout produit de ce type qu’ils ont l’intention de mettre sur le marché. Cette notification est soumise sous forme électronique six mois avant la date prévue de mise sur le marché. [...] Une nouvelle notification est soumise pour chaque modification substantielle du produit.
La notification contient, selon qu’elle concerne une cigarette électronique ou un flacon de recharge, les informations suivantes :
[...]
b)
une liste de tous les ingrédients contenus dans le produit et des émissions résultant de l’utilisation de ce produit, par marque et par type, avec leurs quantités ;
[...]
4.   Les États membres veillent à ce que :
[...]
b)
les unités de conditionnement ainsi que tout emballage extérieur des cigarettes électroniques et des flacons de recharge :
i)
incluent une liste de tous les ingrédients contenus dans le produit par ordre décroissant de leur poids, et une indication de la teneur en nicotine du produit et de la quantité diffusée par dose, le numéro de lot et une recommandation selon laquelle le produit doit être tenu hors de portée des enfants ;
[...] »
7
L’article 23 de la directive 2014/40, intitulé « Coopération et contrôle de la mise en œuvre », énonce, à ses paragraphes 2 et 3 :
« 2.   Les États membres veillent à ce que les produits du tabac et les produits connexes non conformes à la présente directive, y compris aux actes d’exécution et aux actes délégués qui y sont prévus, ne soient pas mis sur le marché. Les États membres veillent à ce que les produits du tabac et les produits connexes ne soient pas mis sur le marché si les obligations de déclaration prévues dans la présente directive ne sont pas respectées.
3.   Les États membres déterminent le régime des sanctions applicable aux violations des dispositions nationales adoptées en application de la présente directive et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution de ces sanctions. Les sanctions prévues sont effectives, proportionnées et dissuasives. Toute sanction administrative financière qui peut être imposée suite à une infraction intentionnelle peut être de nature à neutraliser l’avantage financier obtenu grâce à l’infraction. »
Le règlement (UE) 2019/1020
8
L’article 2 du règlement (UE) 2019/1020 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, sur la surveillance du marché et la conformité des produits, et modifiant la directive 2004/42/CE et les règlements (CE) no 765/2008 et (UE) no 305/2011 (JO 2019, L 169, p. 1), intitulé « Champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le présent règlement s’applique aux produits qui sont soumis à la législation d’harmonisation de l’Union dont la liste figure à l’annexe I (ci-après dénommée “législation d’harmonisation de l’Union”), pour autant qu’il n’existe pas, dans la législation d’harmonisation de l’Union, de dispositions spécifiques visant le même objectif et régissant plus spécifiquement des aspects particuliers de la surveillance du marché et de l’application effective de la législation. »
9
L’annexe I du règlement 2019/1020, intitulée « Liste de la législation d’harmonisation de l’Union », énumère les actes de l’Union qui relèvent de la législation d’harmonisation de l’Union visée à l’article 2 de ce règlement. Parmi ces actes figure, au point 55 de cette annexe, la directive 2014/40.
Le droit néerlandais
10
La directive 2014/40 a été transposée dans l’ordre juridique néerlandais par la Tabaks- en rookwarenwet (loi sur les produits du tabac et produits à fumer), du 10 mars 1988 (Stb. 1988, no 342, ci-après la « loi sur les produits du tabac »), le Tabaks- en rookwarenbesluit (arrêté relatif aux produits du tabac et produits à fumer), du 14 octobre 2015 (Stb. 2015, no 398) et la Tabaks- en rookwarenregeling (règlement ministériel relatif aux produits du tabac et produits à fumer), du 10 mai 2016 (Stcrt. 2016, no 25446).
11
Il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, de la loi sur les produits du tabac que la « mise sur le marché » est le fait de mettre des produits à la disposition des consommateurs. La notion d’« importateur de produits du tabac et de produits connexes » est définie, en droit néerlandais, comme désignant le propriétaire ou une personne ayant le droit de disposer des produits du tabac ou des produits connexes introduits aux Pays-Bas.
12
Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la loi sur les produits du tabac, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 2, sous a), de cette loi, de l’article 3.3 de l’arrêté relatif aux produits du tabac et produits à fumer et de l’article 3.10, paragraphe 1, du règlement ministériel relatif aux produits du tabac et produits à fumer, il est interdit de mettre sur le marché des unités de conditionnement qui n’indiquent pas la teneur en nicotine des flacons de recharge. En cas de violation de cette interdiction, le ministre peut imposer une amende administrative, conformément à l’article 11b, paragraphe 1, de ladite loi.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
13
Un inspecteur de la Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (autorité néerlandaise de contrôle des denrées alimentaires et des produits de consommation, Pays-Bas) a prélevé des échantillons sur cinq flacons de recharge pour des cigarettes électroniques qu’il avait achetés sur les sites Internet de différents détaillants. À la suite de cet échantillonnage, cet inspecteur a constaté que la teneur en nicotine de ces flacons de recharge était inférieure à celle mentionnée sur l’unité de conditionnement desdits flacons.
14
Les détaillants avaient obtenu les flacons de recharge contrôlés auprès de deux distributeurs différents. Ces distributeurs avaient eux-mêmes acquis ces flacons de recharge, avant de les introduire aux Pays-Bas, auprès d’un fabricant établi en France, d’un importateur établi en Irlande et d’un importateur établi en Hongrie.
15
Par décisions des 18 et 25 octobre 2019, le secrétaire d’État a infligé auxdits distributeurs cinq amendes administratives, s’élevant pour chacune d’entre elles à 450 euros, pour avoir mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont l’unité de conditionnement mentionne une teneur en nicotine inexacte.
16
Les mêmes distributeurs ont introduit un recours devant le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas) contre ces amendes. Par jugement du 7 avril 2021, ce tribunal a déclaré leurs recours fondés et a annulé lesdites amendes au motif que les distributeurs en cause n’avaient pas mis les flacons de recharge concernés à la disposition des consommateurs, de sorte que ces distributeurs ne les avaient pas « mis sur le marché », au sens de la réglementation applicable.
17
Le secrétaire d’État a interjeté appel de ce jugement devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi.
18
En premier lieu, cette juridiction indique avoir précédemment jugé, dans un arrêt du 9 septembre 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510), que la directive 2014/40 n’autorise pas la mise sur le marché d’un produit du tabac dont la teneur en nicotine n’est pas indiquée sur l’emballage. Ladite juridiction ajoute que l’administration ne dispose d’aucune marge d’appréciation à cet égard et ne peut pas tenir compte des risques pour la santé publique lors d’une divergence entre la teneur en nicotine dans le flacon de recharge et l’indication de celle-ci sur l’unité de conditionnement de ce flacon.
19
Toutefois, elle souligne que ce précédent concernait un détaillant qui mettait des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques à la vente pour des consommateurs sur son propre site Internet. Il y avait donc « mise sur le marché », au sens de la réglementation nationale applicable, et le détaillant pouvait être considéré comme un contrevenant.
20
En revanche, l’affaire au principal mettrait en cause la fourniture de flacons de recharge par un « importateur », au sens de cette réglementation, c’est-à-dire le propriétaire ou une personne ayant le droit de disposition des produits du tabac ou des produits connexes introduits aux Pays-Bas, non pas aux consommateurs mais à un détaillant. Il existerait dès lors, dans cette hypothèse, une incertitude quant à l’interprétation de la notion de « mise sur le marché », laquelle conditionne l’obligation des États membres, au titre de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, de veiller à ce que les produits du tabac et les produits connexes non conformes à cette directive ne soient pas mis sur le marché.
21
En second lieu, la juridiction de renvoi observe que le secrétaire d’État a imposé des sanctions administratives de nature pénale aux distributeurs concernés. Il s’ensuivrait que l’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux et, partant, le principe nulla poena sine culpa (pas de peine sans faute) trouveraient à s’appliquer. Or ce principe exigerait une culpabilité et donc une responsabilité dans la commission de l’infraction en cause. Se poserait dès lors la question de savoir si ces distributeurs sont responsables d’avoir mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont l’unité de conditionnement contient une indication incorrecte de leur teneur en nicotine, en raison notamment du caractère éventuellement excessif de la charge que pourrait représenter pour lesdits distributeurs le recours à un échantillonnage des produits concernés.
22
C’est dans ces conditions que le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
L’article 23, paragraphe 2, [de la directive 2014/40], lu en combinaison avec l’article 2, point 40, et l’article 20, paragraphe 4, sous b), i), de [cette directive,] doit-il être interprété en ce sens que relèvent de l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que les flacons de recharge dont les unités de conditionnement ne comportent pas une indication exacte de leur teneur en nicotine ne soient pas mis sur le marché, non seulement la vente de ces flacons de recharge auprès de ou par un détaillant, mais également leur livraison à un détaillant ?
2)
En cas de réponse affirmative à la première question, un opérateur économique qui a acquis des flacons de recharge auprès d’un fabricant ou d’un importateur au sens de la directive 2014/40 peut-il, dans une situation telle que celle en cause dans la présente affaire, où une amende administrative a été infligée, être tenu pour responsable et donc se voir reprocher d’avoir mis sur le marché des flacons de recharge dont les unités de conditionnement comportent une indication inexacte de la teneur en nicotine, alors même que la teneur en nicotine indiquée sur l’unité de conditionnement correspond à la teneur en nicotine de ce flacon de recharge indiquée dans la notification au sens de l’article 20, paragraphe 2, de [cette directive] ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
23
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, lu en combinaison avec l’article 2, point 40, et l’article 20, paragraphe 4, sous b), i), de cette directive, doit être interprété en ce sens que l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que les flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent une indication inexacte de leur teneur en nicotine ne soient pas mis sur le marché est circonscrite au stade de la fourniture de ces flacons de recharge par un détaillant au consommateur.
Sur la recevabilité
24
Dans leurs observations écrites, les deux distributeurs en cause dans l’affaire au principal estiment que la première question est irrecevable au motif que celle-ci ne correspondrait pas au point sur lequel la juridiction de renvoi serait appelée à se prononcer dans l’affaire au principal. En effet, les autorités néerlandaises n’auraient pas prévu la possibilité d’imposer à un distributeur une sanction administrative dans l’hypothèse où le liquide présent dans un flacon de recharge pour des cigarettes électroniques a une teneur en nicotine inférieure à celle mentionnée sur l’emballage et que ce flacon de recharge est trouvé chez un détaillant.
25
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, en ce sens, arrêts du 16 décembre 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, point 15 ; du 8 novembre 1990, Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, points 19 et 20, ainsi que du 15 juillet 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, point 54).
26
Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 15 décembre 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, point 61, et du 15 juillet 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, point 55).
27
Or, par sa première question, la juridiction de renvoi cherche précisément à obtenir l’interprétation de la notion de « mise sur le marché », figurant à l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, afin de déterminer s’il est possible de condamner un distributeur de flacons de recharge pour des cigarettes électroniques au motif que celui‑ci a vendu, à un détaillant et non à un consommateur, un produit non conforme à l’une des obligations de cette directive.
28
Partant, il convient de considérer que la première question est recevable.
Sur le fond
29
Interrogée récemment sur l’interprétation de la notion de « mise sur le marché », figurant à l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40 par le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative, Autriche), la Cour a dit pour droit que l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, lu en combinaison avec l’article 2, point 40, de cette directive, doit être interprété en ce sens que l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que ne soient pas mis sur le marché des produits du tabac dont l’étiquetage de l’unité de conditionnement méconnaît les prescriptions relatives à la présentation de ces produits n’est pas circonscrite au stade de leur fourniture par un détaillant au consommateur (arrêt du 15 mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, point 52).
30
Or l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40 a une portée transversale en ce qu’il vise à ce que les produits du tabac et les produits connexes non conformes à une quelconque des dispositions de cette directive ne soient pas mis sur le marché (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, point 39).
31
En effet, pour garantir l’effectivité de cette disposition, l’article 23, paragraphe 3, de cette directive impose aux États membres de déterminer le régime des sanctions applicable aux violations des dispositions nationales adoptées en application de ladite directive et de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution de ces sanctions. La mise en place de ce régime de sanctions concerne toutes les dispositions de la directive 2014/40, quel que soit le stade de la chaîne d’approvisionnement auquel ces dispositions s’appliquent, et n’est ainsi pas circonscrite au stade de la fourniture de produits du tabac non conformes par un détaillant aux consommateurs (arrêt du 15 mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, point 40).
32
Cette interprétation, selon laquelle l’obligation faite aux États membres s’impose à n’importe quel stade de la chaîne d’approvisionnement, sans se limiter à celui de la fourniture de produits du tabac par un détaillant aux consommateurs, est également corroborée par le contexte réglementaire plus large dans lequel s’inscrit la directive 2014/40, en particulier le règlement 2019/1020, lequel s’applique, conformément à l’article 2 et au point 55 de l’annexe I de ce règlement aux produits relevant de la directive 2014/40 (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, points 42 à 46).
33
En outre, afin d’atteindre l’objectif de garantir un niveau élevé de protection de la santé et des consommateurs énoncé à l’article 1er de cette directive, lu à la lumière des considérants 8 et 59 de ladite directive, cette obligation de contrôle suppose l’exercice d’une surveillance aux différents stades de la chaîne d’approvisionnement, en assurant que, pour chaque opération qui conduit à ce que le produit soit in fine mis à la disposition des consommateurs, les États membres veillent au respect des prescriptions de la même directive (arrêt du 15 mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, point 51).
34
Le fait que le litige au principal concerne la vente de flacons de recharge pour des cigarettes électroniques n’est pas de nature à infléchir l’interprétation de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40 énoncée au point 29 du présent arrêt. Au contraire, l’article 20 de cette directive, consacré exclusivement aux cigarettes électroniques, insiste expressément, à son paragraphe 1, sur l’obligation des États membres de veiller « à ce que les cigarettes électroniques et les flacons de recharge ne soient mis sur le marché que s’ils sont conformes à [ladite] directive et à l’ensemble de la législation de l’Union en la matière ».
35
Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, lu en combinaison avec l’article 2, point 40, et l’article 20, paragraphe 4, sous b), i), de cette directive, doit être interprété en ce sens que l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que les flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent une indication inexacte de leur teneur en nicotine ne soient pas mis sur le marché n’est pas circonscrite au stade de la fourniture de ces flacons de recharge par un détaillant au consommateur.
Sur la seconde question
36
À titre liminaire, il y a lieu d’observer que, telle que libellée par la juridiction de renvoi, la seconde question ne vise aucune disposition du droit de l’Union.
37
Cela étant, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question [voir, en ce sens, arrêts du 20 mars 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, point 9, et du 4 octobre 2024, Confédération paysanne (Melons et tomates du Sahara occidental), C‑399/22, EU:C:2024:839, point 40].
38
En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que les sanctions qui font l’objet du litige au principal relèvent du régime des sanctions que les États membres sont tenus d’adopter sur le fondement de l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40.
39
Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer que, par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit une amende administrative de nature pénale pour sanctionner un opérateur économique qui a mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent des indications inexactes sur la teneur en nicotine, alors même que ces indications correspondent à celles de la notification opérée, au titre de l’article 20, paragraphe 2, de cette directive, par le « fabricant » ou l’« importateur » auprès duquel cet opérateur a acquis ces flacons.
40
Il ressort des termes de l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40, premièrement, que les États membres déterminent le régime des sanctions applicable aux violations des dispositions nationales adoptées en application de cette directive, deuxièmement, que ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives, et, troisièmement, que toute sanction administrative financière qui peut être imposée à la suite d’une infraction intentionnelle peut être de nature à neutraliser l’avantage financier obtenu grâce à cette infraction.
41
Outre cette dernière précision, qui subordonne la possibilité de neutraliser l’avantage financier obtenu grâce à une infraction au caractère intentionnel de cette dernière, la directive 2014/40 ne comporte donc pas de règles relatives à l’établissement du régime des sanctions applicable autres que celle exigeant le caractère effectif, proportionné et dissuasif de ces sanctions. Il peut ainsi être déduit du libellé de l’article 23, paragraphe 3, de cette directive que, moyennant le respect de cette exigence, les États membres conservent leur autonomie dans la détermination de ce régime.
42
En effet, en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer leur compétence dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité (arrêts du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 23 ; du 22 mars 2017, Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 et C‑498/15, EU:C:2017:229, point 39, ainsi que du 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, point 41).
43
Ainsi que cela ressort de la demande de décision préjudicielle, l’interrogation sous-jacente à la seconde question est celle de la compatibilité d’un système de responsabilité objective avec l’exigence posée à l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40 et, en particulier, le respect du principe de proportionnalité.
44
Or, s’agissant de ce principe, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’un tel système n’est pas, en lui-même, incompatible avec le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, point 19 ; du 27 février 1997, Ebony Maritime et Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, point 36 ; du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, point 47, ainsi que du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 47).
45
En effet, un système de responsabilité objective n’est pas disproportionné lorsqu’il est de nature à inciter les personnes visées à respecter les dispositions d’un acte de l’Union et lorsque les objectifs poursuivis revêtent un intérêt général pouvant justifier l’instauration d’un tel système (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, point 19, et du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 48).
46
En l’occurrence, d’une part, ainsi que rappelé au point 33 du présent arrêt, la directive 2014/40 poursuit, selon son article 1er, l’objectif de garantir un niveau élevé de protection de la santé, en particulier des jeunes.
47
Or un tel objectif relève de l’intérêt général, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 45 du présent arrêt (voir, en ce sens, arrêts du 6 septembre 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, point 49, et du 29 avril 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, point 57), pouvant justifier l’instauration, par les États membres, d’un système de responsabilité objective. Un tel système est, au demeurant, de nature à inciter les personnes visées à respecter les obligations qui découlent de la directive 2014/40.
48
Par ailleurs, s’agissant de la circonstance particulière relative au fait que les teneurs en nicotine, à l’origine des sanctions en cause dans l’affaire au principal, sont conformes à celles notifiées par le fabricant et les importateurs des produits litigieux sur le fondement de l’article 20, paragraphe 2, de cette directive, il y a lieu de constater que cette notification vise, conformément au considérant 13 de ladite directive, à faciliter la mission de réglementation des États membres et de la Commission, et non pas à permettre aux opérateurs économiques intervenant en aval de s’affranchir de leur responsabilité.
49
D’autre part, ces sanctions ne semblent pas de nature à neutraliser l’avantage financier obtenu grâce à l’infraction, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier. Dans une telle hypothèse, lesdites sanctions ne nécessiteraient pas la preuve d’un élément intentionnel sur le fondement de l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40.
50
Dans de telles circonstances, les États membres peuvent donc adopter une réglementation nationale qui prévoit une amende administrative de nature pénale pour sanctionner un opérateur économique qui a mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent des indications inexactes sur la teneur en nicotine, alors même que ces indications correspondent à celles de la notification opérée, au titre de l’article 20, paragraphe 2, de la directive 2014/40, par le « fabricant » ou l’« importateur » auprès duquel cet opérateur a acquis ces flacons.
51
Cela étant, si le principe de proportionnalité s’impose aux États membres lors de la détermination des éléments constitutifs d’une infraction, c’est également le cas lorsqu’il s’agit d’apprécier les éléments pertinents pour déterminer le montant de l’amende (voir, en ce sens, arrêts du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 54 ; du 22 mars 2017, Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 et C‑498/15, EU:C:2017:229, point 43, ainsi que du 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, point 46).
52
Cela implique que les circonstances individuelles du cas d’espèce soient prises en compte pour la détermination du montant de l’amende (voir, en ce sens, arrêts du 4 octobre 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, point 45, ainsi que du 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, point 47). C’est pourquoi l’application d’une amende d’un montant forfaitaire pour toute violation de certaines obligations prévues par la réglementation nationale, sans modulation du montant de cette amende en fonction de la gravité de l’infraction, est susceptible d’apparaître disproportionnée au regard des objectifs visés par la réglementation de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, point 41, ainsi que du 22 mars 2017, Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 et C‑498/15, EU:C:2017:229, point 50).
53
En l’occurrence, sous réserve des appréciations qui relèvent de la compétence de la juridiction de renvoi, la réglementation nationale en cause au principal ne paraît pas permettre une individualisation desdites sanctions. En effet, il ressort de la demande de décision préjudicielle et des observations soumises à la Cour que le montant des amendes infligées aux deux distributeurs en cause serait indépendant des circonstances individuelles du cas d’espèce et, notamment, du fait que l’indication de la teneur en nicotine qui leur est reprochée est supérieure à celle réellement contenue dans les flacons de recharge mis sur le marché.
54
Il s’ensuit que l’application d’une sanction pécuniaire d’un montant forfaitaire pour toute violation de certaines obligations prévues par la loi nationale en application de la directive 2014/40, sans modulation du montant de cette sanction pécuniaire en fonction de la gravité de l’infraction, comme semble le prévoir le régime de sanctions en cause au principal, est disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi par la directive 2014/40, à savoir garantir un niveau élevé de protection de la santé, en particulier des jeunes (voir, par analogie, arrêts du 22 mars 2017, Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 et C‑498/15, EU:C:2017:229, points 62 à 64 et 66, ainsi que du 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, point 53).
55
Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la seconde question que l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit une amende administrative de nature pénale pour sanctionner un opérateur économique qui a mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent des indications inexactes sur la teneur en nicotine, alors même que ces indications correspondent à celles de la notification opérée, au titre de l’article 20, paragraphe 2, de cette directive, par le « fabricant » ou l’« importateur » auprès duquel cet opérateur a acquis ces flacons, lorsque le montant de cette amende ne peut pas être modulé en fonction de la gravité de l’infraction en tenant compte des circonstances individuelles du cas d’espèce.
Sur les dépens
56
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :
1)
L’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE, lu en combinaison avec l’article 2, point 40, et l’article 20, paragraphe 4, sous b), i), de cette directive,
doit être interprété en ce sens que :
l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que les flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent une indication inexacte de leur teneur en nicotine ne soient pas mis sur le marché n’est pas circonscrite au stade de la fourniture de ces flacons de recharge par un détaillant au consommateur.
2)
L’article 23, paragraphe 3, de la directive 2014/40
doit être interprété en ce sens que :
il s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit une amende administrative de nature pénale pour sanctionner un opérateur économique qui a mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement comportent des indications inexactes sur la teneur en nicotine, alors même que ces indications correspondent à celles de la notification opérée, au titre de l’article 20, paragraphe 2, de cette directive, par le « fabricant » ou l’« importateur » auprès duquel cet opérateur a acquis ces flacons, lorsque le montant de cette amende ne peut pas être modulé en fonction de la gravité de l’infraction en tenant compte des circonstances individuelles du cas d’espèce.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le néerlandais.