61998CJ0480_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-480/98,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4-6,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Rozet, juridisch adviseur, en R. Vidal Puig, lid van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 1999/509/EG van de Commissie van 14 oktober 1998 betreffende door Spanje toegekende steun ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern en hun opvolgers (PB 1999, L 198, blz. 15),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, V. Skouris en J.-P. Puissochet (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 13 april 2000,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juni 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 december 1998, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) verzocht om nietigverklaring van beschikking 1999/509/EG van de Commissie van 14 oktober 1998 betreffende door Spanje toegekende steun ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern en hun opvolgers (PB 1999, L 198, blz. 15, hierna: bestreden beschikking").
Voorgeschiedenis en feiten van het geschil
2 Het Magefesa-concern is een zeer bekende producent in Spanje, waarvan de ondernemingen, evenals de opvolgers daarvan, huishoudelijke artikelen zoals snelkookpannen, kachels en roestvrijstalen bestek fabriceren.
3 Tot 1983 had het Magefesa-concern een groot deel van de Spaanse markt in handen; sindsdien is het in financiële moeilijkheden geraakt. In 1984 werd de organisatie omgevormd tot een ingewikkeld samenstel van twee holdings (de Magefesa-holding, bestaande uit de moedervennootschap Magefesa en de industriële ondernemingen Cunosa, Migsa, Indosa, Udala en Las Mimosas, en de Licasa-holding, bestaande uit de vennootschappen Licasa Patrimonial, Gursa, Albersa en Licasa Industrial) en een joint venture (Agrupación de Empresas Magefesa, waarin verscheidene van de vorengenoemde vennootschappen waren ondergebracht: Magefesa, Cunosa, Migsa, Indosa en Gursa).
4 Eind 1985 stond het Magefesa-concern aan de rand van het faillissement en om te voorkomen dat het zijn activiteiten moest staken, droeg het het concernbeheer over aan een particuliere consultancyfirma, Gestiber. Deze stelde een actieprogramma voor dat met name een vermindering van de personeelsbezetting inhield, alsmede de verlening van steun door de centrale regering en de regering van de autonome gemeenschappen van Baskenland, Cantabrië en Andalusië, waar de verschillende fabrieken van het concern gelegen waren. De regeringen van deze drie autonome gemeenschappen hebben zelf drie tussenvennootschappen opgericht, respectievelijk Ficodesa, Gemacasa en Manufacturas Damma, die werden belast met het toezicht op het gebruik van de steun en het garanderen van het functioneren van de ondernemingen van het Magefesa-concern door te verhinderen dat schuldeisers betaling van hun vorderingen uit de financiële middelen en de voorraden van die ondernemingen zouden verkrijgen.
5 In 1987 werd bij de Commissie een klacht ingediend over de door de staat aan het Magefesa-concern verleende steun. Zij leidde de procedure in van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 88, lid 2, EG) en bij beschikking 91/1/EEG van 20 december 1989 inzake door de Spaanse regering en door de regeringen van enkele autonome gemeenschappen in Spanje aan Magefesa, fabrikant van huishoudelijke artikelen uit roestvrij staal en kleine elektrische huishoudelijke apparaten, toegekende steun (PB 1999, L 5, blz. 18), verklaarde zij de als volgt omschreven steunmaatregelen onwettig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt:
- leninggaranties tot 1 580 miljoen ESP,
- een lening van 2 085 miljoen ESP tegen andere dan de marktvoorwaarden,
- niet-terugvorderbare subsidies ten bedrage van 1 095 miljoen ESP,
- een interestsubsidie die op 9 miljoen ESP werd geschat.
6 Bij de beschikking werd de Spaanse autoriteiten tevens verzocht, met name de leninggaranties in te trekken, de zachte lening in een normaal krediet om te zetten en de niet-terugvorderbare subsidies terug te vorderen.
7 In 1997 ontving de Commissie zeven klachten over de voordelen die de ondernemingen van het Magefesa-concern hadden genoten doordat zij de in 1989 onverenigbaar verklaarde steun niet hadden terugbetaald en doordat zij hun financiële en fiscale verplichtingen niet waren nagekomen. Zij besloot daarop, de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden voor de steun die was toegekend aan die ondernemingen of aan de ondernemingen die hen sinds 1989 hadden opgevolgd (zie kennisgeving 97/C 330/02 - PB 1997, C 330, blz. 2).
8 Toen de klachten binnenkwamen, waren enkele ondernemingen van het concern failliet verklaard (Magefesa, Indosa en Cunosa) en waren andere niet langer in bedrijf (Migsa en Gursa). Van de tussenvennootschappen was Ficodesa failliet verklaard en waren Gemacasa en Manufacturas Damma niet langer in bedrijf. De joint venture Agrupación de Empresas Magefesa was ontbonden. Voorts had de curator in het faillissement van Indosa om de productie van de onderneming te kunnen verkopen de vennootschap CMD (Compañía de Menaje Doméstico) opgericht, de enige industriële onderneming van het concern die nog actief was. Ten slotte hadden voormalige werknemers van de andere drie productieondernemingen (Cunosa, Migsa en Gursa) de respectieve vennootschappen LCC, Idisur en Vitrinor opgericht.
9 Na afhandeling van de procedure heeft de Commissie bij de bestreden beschikking - die is vastgesteld op 14 oktober 1998, ter kennis van de Spaanse regering is gebracht op 29 oktober 1998 en is bekendgemaakt op 30 juli 1999, onwettig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard de steun bestaande in het uitblijven van de betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen:
- door Indosa en Cunosa tot hun faillietverklaring,
- door Migsa en Gursa tot de stopzetting van hun activiteiten,
- door Indosa vanaf haar faillietverklaring tot mei 1997.
10 Bij de beschikking werd de Spaanse autoriteiten tevens verzocht de noodzakelijke maatregelen te treffen om de steun van de begunstigden terug te vorderen, met dien verstande dat de terug te vorderen bedragen de rente omvatten die verschuldigd is vanaf de toekenning van de steun tot de feitelijke terugbetaling.
11 Tegen deze beschikking is door het Koninkrijk Spanje beroep tot nietigverklaring ingesteld.
De middelen waarop het beroep berust
12 Tot staving van zijn beroep heeft het Koninkrijk Spanje vier middelen aangevoerd, te weten schending van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG), schending van het rechtszekerheidsbeginsel, gebrekkige motivering van de bestreden beschikking en onmogelijkheid om betaling van rente te vorderen.
Schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
13 Het Koninkrijk Spanje stelt, dat de Commissie artikel 92, lid 1, van het Verdrag verkeerd heeft toegepast, door aan te nemen dat het feit dat de ondernemingen Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa bepaalde bedragen niet hebben afgedragen aan de sociale zekerheid en de schatkist, een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunverlening oplevert. Deze situatie is volgens het Koninkrijk Spanje het uitvloeisel van een algemene regeling die van toepassing is op alle ondernemingen die in surseance van betaling verkeren of die schulden hebben bij deze instanties, met dien verstande dat er voor publiekrechtelijke of particuliere schuldeisers geen verplichting bestaat om het faillissement of de liquidatie van een dergelijke onderneming aan te vragen. Voorts zouden de ondernemingen Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa geen enkel voordeel uit staatsmiddelen hebben genoten, aangezien hun geen vermindering van schulden is verleend en de betrokken autoriteiten alle wettelijke procedures hebben benut om hun vorderingen betaald te krijgen.
14 De Commissie is daarentegen van mening, dat in deze zaak niet de Spaanse wettelijke regeling in geding is, maar het stelselmatig achterwege blijven van betaling van bepaalde schulden van de ondernemingen van het Magefesa-concern. Volgens haar heeft de Spaanse overheid niet alle wettelijke middelen benut om betaling van die schulden te verkrijgen.
15 Ingevolge artikel 92, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
16 Volgens vaste rechtspraak maakt artikel 92, lid 1, van het Verdrag geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch ziet het naar hun gevolgen (zie, met name, arresten van 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, Jurispr. blz. 709, punt 27, en 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punt 20).
17 Het enkele feit dat de nationale wettelijke regeling waarop de Spaanse regering zich beroept, van toepassing is op alle ondernemingen die in surseance van betaling verkeren of schulden hebben aan de sociale zekerheid en de schatkist, betekent dus nog niet dat de maatregelen die de betrokken autoriteiten ten aanzien van de in geding zijnde ondernemingen hebben getroffen, ipso facto niet als steun in de zin van artikel 92 van het Verdrag zouden kunnen worden aangemerkt.
18 Zoals het Hof ten aanzien van de Italiaanse regeling van buitengewoon beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden heeft verklaard in punt 36 van het arrest van 1 december 1998, Ecotrade (C-200/97, Jurispr. blz. I-7907), is het eventuele verlies van belastingontvangsten voor de staat als gevolg van de toepassing van een wettelijke regeling van surseance van betaling en faillissement, op zich weliswaar geen grond om die regeling als een steunmaatregel te kwalificeren. Die consequentie is immers inherent aan iedere wettelijke regeling die het kader vaststelt waarbinnen de betrekkingen tussen een insolvabele onderneming en al haar schuldeisers worden geregeld, zonder dat daaruit automatisch het bestaan van een extra financiële last kan worden afgeleid die rechtstreeks of zijdelings door de overheid wordt gedragen en die bestemd is om de betrokken ondernemingen een bepaald voordeel toe te kennen (zie, in deze zin, arrest van 17 maart 1993, Sloman Neptun, C-72/91 en C-73/91, Jurispr. blz. I-887, punt 21).
19 Zulk een voordeel kan echter wel voortvloeien uit bepaalde maatregelen, of zelfs, zoals de Commissie stelt, uit het feit dat de betrokken autoriteiten in bepaalde omstandigheden geen maatregelen treffen.
20 Blijkens de stukken hebben de betrokken ondernemingen namelijk in weerwil van de bewering van de Spaanse regering dat de administratie alle wettelijke procedures had benut om betaling van de schulden van de ondernemingen van het Magefesa-concern te verkrijgen, hun activiteiten jarenlang kunnen voortzetten zonder hun fiscale en socialezekerheidsverplichtingen na te komen. Weliswaar is uiteindelijk een aantal ondernemingen, op verzoek van particuliere schuldeisers en niet van overheidsorganen, failliet verklaard, maar een van de ondernemingen, Indosa, heeft, kennelijk zonder enige voorwaarde, zonder verzet van de schuldeisers en zonder rechterlijk ingrijpen, na haar faillietverklaring haar activiteiten mogen voortzetten en daardoor weer nieuwe schulden gemaakt, die zij maar zeer ten dele heeft voldaan.
21 In die omstandigheden heeft de Commissie zich terecht op het standpunt gesteld dat de niet-betaling van belasting en socialezekerheidspremies door de ondernemingen Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa gedurende de in de bestreden beschikking bedoelde periode in de omstandigheden van het geval onwettige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregelen waren in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
22 Het eerste middel moet derhalve worden afgewezen.
Schending van het beginsel van rechtszekerheid
23 De Spaanse regering is van mening, dat de Commissie in casu in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door steun onwettig te verklaren waarvan zij de hoogte niet kent, en door haar te verplichten deze steun terug te vorderen zonder te weten om welk bedrag het ging.
24 De Commissie stelt daarentegen, dat de bestreden beschikking geen enkele twijfel laat bestaan over welke van de betrokken maatregelen als steun zijn aangemerkt, noch over de periode waarin deze is verleend. Bovendien behoeft zij niet de hoogte van de terug te betalen steun te bepalen, wanneer voor de berekening daarvan factoren in aanmerking moeten worden genomen die in de nationale wetgeving zijn vastgelegd.
25 Op dit punt moet eraan worden herinnerd, dat geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht vereist dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het preciese bedrag van de terug te betalen steun vaststelt. Voldoende is, dat de beschikking van de Commissie de gegevens bevat waarmee de adressaat van de beschikking zonder buitensporige moeilijkheden zelf het bedrag kan vaststellen (zie, in deze zin, arrest van 13 juli 1988, Frankrijk/Commissie, 102/87, Jurispr. blz. 4067, punt 33).
26 De Commissie kan er dus mee volstaan, vast te stellen dat de betrokken steun moet worden terugbetaald, en het aan de nationale autoriteiten overlaten om het precieze bedrag van de terug te betalen steun te berekenen, wanneer zoals in casu voor deze berekening regels van belastingrecht of sociale zekerheid in aanmerking moeten worden genomen die zijn uitgewerkt in de geldende nationale wetgeving.
27 Derhalve moet het tweede middel worden afgewezen.
Ontoereikende motivering van de bestreden beschikking
28 De Spaanse regering is van mening, dat de Commissie in de bestreden beschikking niet heeft gemotiveerd, in welk opzicht het feit dat door vier ondernemingen, waarvan er twee in surseance van betaling verkeren en de andere twee niet meer actief zijn, bepaalde niet nader gespecifeerde bedragen niet aan de schatkist en de sociale zekerheid zijn betaald, de handel binnen de Gemeenschap ongunstig beïnvloedt, de mededinging vervalst en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare overheidssteun vormt.
29 De Commissie stelt, dat in de bestreden beschikking de hoogte van de verleende steun weliswaar niet precies wordt begroot, maar dat daarin wel wordt benadrukt dat het in elk van de gevallen om grote bedragen gaat, zodat duidelijk is dat de mededinging daardoor wordt aangetast.
30 Uit de bestreden beschikking blijkt, dat de Commissie in punt VII van de motivering van de beschikking, getiteld Juridische beoordeling", een analyse heeft gemaakt van de impact van de activiteiten van het Magefesa-concern op de markt van huishoudelijke artikelen en op de handel tussen de lidstaten op dit gebied. Daartoe zet zij specifiek de reële terugvorderingsvoorwaarden uiteen van de bij beschikking 91/1 onverenigbaar verklaarde steun en de bestanddelen van de na die beschikking verleende nieuwe steun, alsook de redenen waarom deze laatste niet konden vallen onder de uitzonderingen in het Verdrag en in mededeling 94/C 386/05 van de Commissie, getiteld Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden" (PB 1994, C 368, blz. 12). Daarmee heeft de Commissie haar beschikking, waarbij deze steun onwettig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, voldoende met redenen omkleed.
31 Derhalve moet het derde middel worden afgewezen.
De onmogelijkheid rente te vorderen
32 De Spaanse regering stelt, dat het niet mogelijk is, in het kader van de verplichte terugvordering van de betrokken steun rente te vorderen van ondernemingen die in surseance van betaling verkeren. Volgens de rechtspraak van het Hof moet onwettig verleende steun immers worden teruggevorderd volgens de procedureregels van het nationale recht. Volgens het Spaanse wetboek van koophandel kunnen schulden van in surseance van betaling verkerende ondernemingen geen rente opbrengen.
33 De Commissie merkt op, dat het Spaanse wetboek van koophandel niet in de weg staat aan de betaling van rente wat de ondernemingen Migsa en Gursa betreft, die niet failliet zijn verklaard, en ook niet met betrekking tot de tot aan de faillietverklaring van Indosa en Cunosa vervallen rente. Evenmin belet dit wetboek de betaling van de rente over de na de faillietverklaring van Indosa vervallen belastingen en socialezekerheidspremies, aangezien deze onderneming die belastingen en premies verschuldigd is uit hoofde van de voortzetting van haar bedrijfsvoering. In elk geval is de verplichting tot terugvordering van de onwettige steun volgens de Commissie geen procedureregel, maar een bepaling van materieel recht, die voorrang dient te hebben boven elke daarmee strijdige nationale bepaling; voorts is overeenkomstig de communautaire rechtspraak terugbetaling van de litigieuze bedragen met inbegrip van rente het enige geschikte middel om de door de steun veroorzaakte distorsies op te heffen.
34 De terugvordering van onwettige steun, die een herstel in de vorige toestand tot doel heeft, moet weliswaar in beginsel volgens de relevante regels van het nationale procesrecht geschieden, maar die bepalingen dienen wel aldus te worden toegepast, dat de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering niet in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt (zie, met name arrest, van 21 maart 1990, België/Commissie, het zogeheten Tubemeuse-arrest, C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 61).
35 Volgens de relevante rechtspraak is dit doel bereikt zodra de betrokken steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, door de begunstigde is terugbetaald. Door deze terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot (zie arrest van 4 april 1995, Commissie/Italië, C-348/93, Jurispr. blz. I-673, punten 26 en 27). Dit betekent dus, dat indien bij de terugvordering van de onwettig verstrekte bedragen geen rente over die bedragen wordt gevorderd, voor de betrokken onderneming bijkomende financiële voordelen blijven bestaan, namelijk de verstrekking van een renteloze lening.
36 De in casu toepasselijke nationale wettelijke regeling bepaalt echter, dat de schulden van ondernemingen die failliet zijn verklaard, met ingang van de datum van faillietverklaring geen rente meer opbrengen. Deze regel, die wordt gerechtvaardigd door het gemeenschappelijk belang van de schuldeisers dat op de boedel van de failliete onderneming geen nieuwe verplichtingen worden gevestigd die haar positie nog zouden kunnen verslechteren, is zonder onderscheid van toepassing op alle particuliere of publiekrechtelijke schuldeisers in alle procedures van dien aard.
37 Gelet op het doel van de regeling, het feit dat zij zonder onderscheid wordt toegepast en alleen geldt voor rente die na de faillietverklaring vervalt over de daarvóór onwettig verkregen steun, kan deze wettelijke regeling niet als een regeling worden aangemerkt die de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering in de praktijk onmogelijk maakt.
38 De Commissie mocht dan ook weliswaar in de bestreden beschikking eisen, dat de terug te vorderen bedragen ook de rente vanaf de toekenning van de steun tot aan de datum van feitelijke terugbetaling daarvan moesten omvatten, maar, gelet op Spaanse wetgeving ter zake, heeft zij ten onrechte hiervan niet de rente uitgezonderd die na de faillietverklaring van de ondernemingen Indosa en Cunosa is vervallen over de steun die vóór de faillietverklaring onwettig is verkregen.
39 Derhalve moet de bestreden beschikking nietig worden verklaard, voor zover deze de verplichting inhoudt, naast de terug te vorderen steunbedragen, ook de rente te vorderen die na de faillietverklaring van de ondernemingen Indosa en Cunosa is vervallen over de steun, die vóór die faillietverklaring onwettig is verkregen, en moet het beroep voor het overige worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
40 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje grotendeels in het ongelijk is gesteld, dient het naast zijn eigen kosten ook drie vierde deel van de kosten van de Commissie te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart beschikking 1999/509/EG van de Commissie van 14 oktober 1998 betreffende door Spanje toegekende steun ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern en hun opvolgers, nietig, voor zover deze de verplichting inhoudt. naast de terug te vorderen steunbedragen, ook de rente te vorderen die na de faillietverklaring van de ondernemingen Indosa en Cunosa is vervallen over de steun die vóór die faillietverklaring onwettig is verkregen.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verwijst het Koninkrijk Spanje in zijn eigen kosten alsmede in drie vierde deel van de kosten van de Commissie.