62014TJ0661
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
14 päivänä heinäkuuta 2016 (
*1
)
”EMOTR, maataloustukirahasto ja maaseuturahasto — Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot — Kiinteämääräinen rahoitusoikaisu — Täydentävät ehdot — Hyvää maataloutta ja ympäristöä koskevat vähimmäisvaatimukset — Normit — Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohta ja liite IV — Asetuksen (EY) N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohta ja liite III”
Asiassa T‑661/14,
Latvian tasavalta, asiamiehinään I. Kalniņš ja D. Pelše,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Sauka ja D. Triantafyllou,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta kumota Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 9.7.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös 2014/458/EU (EUVL 2014, L 205, s. 62) siltä osin kuin kyseisellä päätöksellä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt Latvian tasavallan menot, jotka ovat suuruudeltaan 739393,95 euroa, sen vuoksi, etteivät kyseiset menot ole unionin sääntöjen mukaisia,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Jaeger sekä tuomarit M. Prek ja V. Kreuschitz (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies S. Bukšek Tomac,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 27.1.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1
Euroopan komissio ilmoitti yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 31 artiklan perusteella toimittamansa tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä Latvian tasavallalle 26.11.2010 päivätyllä kirjeellään todenneensa Euroopan unionin säännöksiä ja erityisesti täydentäviä ehtoja laiminlyödyn siten, ettei yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL 2003, L 270, s. 1) liitteessä IV olevia eikä yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (EUVL 2009, L 30, s. 16) liitteessä III olevia tiettyjä vaatimuksia ollut pantu täytäntöön. Komission mukaan nämä laiminlyönnit koskivat seuraavia vaatimuksia ja raportointivuosia: ”Vähimmäiskasvipeite” vuosina 2008 ja 2009, ”Vuoroviljelyä koskevat standardit” vuonna 2008, ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät” vuonna 2008 ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen” vuosina 2008 ja 2009.
2
Latvian viranomaiset totesivat komissiolle osoittamassaan, 27.1.2011 päivätyssä kirjeessä erityisesti, että vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit” ja ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät” ei ollut määritelty vähimmäisvaatimuksiksi Latviassa. Asetuksen N:o 73/2009 liitteen III, jonka otsikko on ”Asetuksen 6 artiklassa tarkoitettu hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus”, mukaisesti nämä vaatimukset pysyivät vapaaehtoisina 1.1.2009 jälkeen eikä niitä ollut pantu täytäntöön. Latvian viranomaiset totesivat, että vaatimus, jonka otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite”, on pantu täytäntöön vuodesta 2010 lähtien komission perustaman, asiantuntijoista koostuvan työryhmän suosituksen mukaisesti vaatimuksella, jonka mukaan maanviljelijän vastuulla olevaa parantamisjärjestelmää ylläpidettiin viljelylohkoilla varmistamalla maaperän kosteuden säätely.
3
Komissio kutsui neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL 2006, L 171, s. 90) 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti Latvian viranomaiset 23.7.2012 päivätyllä kirjeellään kahdenvälisiin keskusteluihin. Tässä kirjeessään komissio totesi pysyvänsä kannassaan, jonka mukaan vaatimukset, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit” ja ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, olisi pitänyt ottaa käyttöön raportointivuonna 2008, mitä ei ollut tehty. Vaatimuksen osalta, jonka otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite”, komissio on täsmentänyt, että Latvian viranomaisten esittämä selvitys koski ainoastaan maaperän kosteuden sääntelyä. Näin ollen tämä vaatimus otettiin käyttöön vasta raportointivuonna 2010. Komissio huomautti lopuksi lisäselvitysten puuttumisesta sen vaatimuksen osalta, jonka otsikko on ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, ja päätteli tästä, ettei sitä ollut pantu täytäntöön raportointivuosina 2008 ja 2009.
4
Kahdenväliset keskustelut pidettiin 20.9.2012.
5
Latvian viranomaiset selvittivät komissiolle 6.11.2012 päivätyssä kirjeessään, etteivät tietyt vaatimukset olleet kansallisella tasolla olennaisia ja ettei niiden täytäntöönpanolla olisi ollut merkitystä. Lisäksi ne korostivat erityisesti, että Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuin on todennut erityiskertomuksessaan nro 8/2008, jonka otsikko on ”Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa?”, ettei täydentävien ehtojen tavoitteita ollut määritelty konkreettisesti, etteivät ne olleet mitattavissa eivätkä toteutettavissa ja etteivät ne olleet merkityksellisiä eivätkä ajallisesti määrättyjä.
6
Komissio toimitti 30.1.2013 Latvian viranomaisille kahdenvälisten keskustelujen pöytäkirjan, johon sisältyi yhteenveto näiden viranomaisten 6.11.2012 päivätyssä kirjeessään antamista lisätiedoista. Komissio lähetti 25.2.2013 latviankielisenä pöytäkirjan, jossa se pyysi lisäselvityksiä. Latvian viranomaiset toimittivat nämä tiedot 25.4.2013.
7
Komissio toimitti Latvian viranomaisille 11.11.2013 esityksensä, jonka mukaan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettiin 861763,19 euron suuruiset menot, koska kyseisiä vaatimuksia ei ollut pantu täytäntöön ja koska hallinnollisia vähimmäisvaatimuksia ei ollut valvottu eikä niille ollut asetettu seuraamuksia. Tässä kirjeessään komissio totesi erityisesti seuraavaa:
”Yhteenvetona [komissio] esittää, että neljää GAEC-vaatimusta [jotka koskevat ”Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimu[ksia]”] kymmenestä ei ole määritelty raportointivuonna 2008 ja kahta GAEC-vaatimusta kahdeksasta ei ole määritelty raportointivuonna 2009. Latvian viranomaiset ovat esittäneet arvion rahastoille aiheutuvasta mahdollisesta vaarasta tiettyjen raportointivuosien osalta. [Komissio] ei ole kuitenkaan voinut hyväksyä tätä arviota, koska se ei ole voinut varmistua siitä, että näin määritellyt summat vastaavat täysimääräisesti rahastoille aiheutuvaa vaaraa. Lisäksi tässä arviossa ei oteta huomioon valvonnan ja seuraamusten soveltamatta jättämisestä seuraavaa varoittavan vaikutuksen menettämistä.”
8
Latvian viranomaiset kääntyivät 20.12.2013 sovittelukomitean puoleen hakemuksellaan, jossa esitettyjen perustelujen mukaan komissio ei ollut ottanut huomioon asetusten N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä.
9
Sovittelukomitea jätti 27.1.2014 hakemuksen tutkimatta, koska riidanalaisten rahoitusoikaisujen määrä oli pienempi kuin miljoona euroa eikä hakemus koskenut kahdenvälisten keskustelujen kohteena ollutta periaatekysymystä.
10
Komissio ilmoitti Latvian tasavallalle 3.3.2014 päivätyssä kirjeessään määrät, jotka se esitti jätettäväksi unionin rahoituksen ulkopuolelle ja jotka olivat suuruudeltaan yhteensä 741624,23 euroa.
11
Latvian tasavalta sai seuraavaksi 5.5.2014 päivätyn yhteenvetokertomuksen, jonka tunnus oli D(2014)1819246-ANN2-EN/FR ja joka koski komission tarkastusten tuloksia [yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17.5.1999 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1258/1999 (EYVL 1999, L 160, s. 103) 7 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisessa sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä (jäljempänä yhteenvetokertomus).
12
Riidanalaisten rahoitusoikaisujen merkitykselliset perustelut esitetään yhteenvetokertomuksen sivuilla 98 ja 105. Siinä todetaan, että jäsenvaltion on asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti annettava perusteltuja tapauksia lukuun ottamatta kyseisten asetusten liitteessä IV ja liitteessä III lueteltujen vaatimusten mukaiset säännöt.
13
Raportointivuoden 2008 osalta yhteenvetokertomuksessa todetaan, että neljää vaatimusta kymmenestä eli vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit”, ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, ei ollut määritelty eikä valvottu. Komissio totesi myös, että seuraamukset oli laskettu virheellisesti 106 tapauksessa. Asiakirjan AGRI-2005-64043, joka on päivätty 9.6.2006 ja jonka otsikko on ”Komission tiedonanto – Tapa, jolla komissio käsittelee EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä jäsenvaltioiden täytäntöön panemien täydentävien ehtojen valvontajärjestelmien osalta havaitut puutteet” (jäljempänä asiakirja AGRI-2005-64043), mukaisesti komissio käytti 5 prosentin kiinteämääräistä korjauskerrointa olennaisissa tarkastuksissa raportointivuoden 2008 osalta todettujen laiminlyöntien osalta. Nyt käsiteltävässä asiassa todettujen laiminlyöntien osalta, jotka koskivat hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia (jäljempänä GAEC-vaatimukset), komissio totesi, että oli perusteltua soveltaa 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua koko sen maanviljelijäväestön osalta, jota täydentävien ehtojen valvonta koskee. Latvian viranomaisten ilmoittaman määrän – joka koski 106 tapauksessa virheellisesti laskettuja seuraamuksia – katsottiin tulevan katetuksi soveltamalla 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua raportointivuoden 2008 osalta.
14
Raportointivuoden 2009 osalta yhteenvetokertomuksessa todetaan, että kahta vaatimusta kahdeksasta eli vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, ei ollut määritelty eikä valvottu. Lisäksi kyseisessä kertomuksessa todetaan muita laiminlyöntejä lakisääteisiä hoitovaatimuksia 4 ja 7 koskevien seuraamusten osalta. Komissio on katsonut, että vaikka olennaisissa tarkastuksissa oli havaittu puutteita raportointivuonna 2009, ottaen huomioon, että Latviassa oli parannettu täydentävien ehtojen valvontajärjestelmää, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastolle, Euroopan maatalouden tukirahastolle (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastolle (maaseuturahasto) (jäljempänä yhdessä rahastot) aiheutuva riski oli kyseisen vuoden osalta pienempi kuin raportointivuoden 2008 osalta, joten raportointivuonna 2009 todettujen laiminlyöntien osalta oli perusteltua soveltaa 2 prosentin kiinteämääräistä oikaisua. Latvian viranomaisten toimittamat laskelmat määristä, jotka koskivat lakisääteisten hoitovaatimusten 4 ja 7 seuraamusten osalta olevia puutteita, katsottiin katetuiksi 2 prosentin kertoimella.
15
Komissio antoi 9.7.2014 asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan nojalla täytäntöönpanopäätöksen 2014/458/EU rahastoista maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle (EUVL 2014, L 205, s. 62; jäljempänä riidanalainen päätös). Tällä päätöksellä komissio jätti varainhoitovuosien 2009–2012 osalta rahoituksen ulkopuolelle Latvian tasavallan tietyt menot, jotka olivat suuruudeltaan yhteensä 739393,95 euroa ja joihin Latvian tasavallan nimeämä maksajavirasto oli sitoutunut, täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten täyttämisen osalta, koska ne eivät olleet unionin sääntöjen mukaisia.
16
Riidanalainen päätös annettiin Latvian tasavallalle tiedoksi 11.7.2014 ja julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 12.7.2014 (EUVL 2014, L 205, s. 62).
17
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa todetaan, että liitteessä olevat jäsenvaltioiden nimeämien maksajavirastojen rahastoille ilmoittamat menot jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle, koska ne eivät ole unionin sääntöjen mukaisia. Latvian tasavallan osalta sovelletaan kiinteämääräisiä rahoitusoikaisuja, joiden kerroin on tapauksesta riippuen 2 tai 5 prosenttia ja jotka esitetään kyseisen liitteen sivuilla 69, 70, 73 ja 74.
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
18
Latvian tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.9.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.
19
Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa suullisen käsittelyn.
20
Unionin yleinen tuomioistuin pyysi työjärjestyksensä 89 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisina prosessinjohtotoimina komissiota esittämään 23.12.1997 päivätyn asiakirjan VI/5330/97, jonka otsikko on ”Rahoituksellisten seuraamusten määrittämistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa koskevat komission suuntaviivat” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97). Komissio noudatti tätä pyyntöä asetetussa määräajassa.
21
Koska yksi neljännen jaoston jäsenistä oli estynyt osallistumasta asian käsittelyyn, unionin yleisen tuomioistuimen puheenjohtaja nimesi itsensä tähän tehtävään jaoston kokoonpanon täydentämiseksi.
22
Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 27.1.2016 pidetyssä istunnossa.
23
Latvian tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettiin sen tiettyjä menoja, joiden suuruus on 739393,95 euroa,
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
jättää kanteen tutkimatta, koska tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat,
—
velvoittaa Latvian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Yhteenveto kumoamisperusteista
25
Latvian tasavalta on vedonnut kanteessaan kahteen perusteeseen.
26
Ensimmäisellä kanneperusteellaan Latvian tasavalta riitauttaa riidanalaiset rahoitusoikaisut, joiden perusteena on GAEC-vaatimusten täytäntöönpanon laiminlyönti. Tältä osin komissio ei ole ottanut huomioon asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan eikä asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan soveltamisalaa.
27
Toisella kanneperusteella Latvian tasavalta väittää pääasialliseesti, että riidanalaisia rahoitusoikaisuja laskiessaan komissio rikkoi muun muassa suhteellisuusperiaatetta ja sovelsi virheellisesti asetusta N:o 1290/2005, asiakirjaa AGRI-2005-64043 sekä asiakirjaa VI/5330/97.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan rikkomista
Asianosaisten lausumat
28
Vaikka jäsenvaltioiden on Latvian tasavallan mukaan asetuksessa N:o 1782/2003 tarkoitettuja vähimmäisvaatimuksia määrittäessään noudatettava kyseisen asetuksen liitteessä IV olevia säännöksiä, siinä jätetään niille kuitenkin tietty harkintavalta näiden vaatimusten konkreettisen määrittämisen suhteen, koska siinä käytetään yleisiä käsitteitä ja ilmaisuja. Kyseisessä asetuksessa rajoitutaan sen mukaan antamaan yleisiä säännöksiä, joissa jäsenvaltioille jätetään tämän asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla harkintavaltaa, kun ne määrittelevät muun muassa ne GAEC-vaatimukset, jotka kansallisissa olosuhteissa ovat olennaisia kyseessä olevien vyöhykkeiden erityiset ominaisuudet huomioon ottaen.
29
Latvian tasavalta otti GAEC-vaatimukset käyttöön vuosina 2008 ja 2009 asetusten N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 mukaisesti kansalliset olosuhteet huomioon ottaen. Näin tehdessään se otti huomioon myös komission 30.7.2007 päivätyn kirjeen, jossa sen mukaan täsmennettiin, että nämä vaatimukset oli määriteltävä ainoastaan siltä osin kuin niillä oli merkitystä kyseisissä olosuhteissa. Komissio totesi vastaavasti 26.11.2010 päivätyssä kirjeessään, että jäsenvaltioiden on annettava perusteltuja tapauksia lukuun ottamatta säännökset kaikista asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV ja asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III luetelluista kohteista ja vaatimuksista. Komissio otti saman kannan täydentäviä ehtoja koskevan järjestelmän soveltamisesta 29.3.2007 Euroopan unionin neuvostolle antamassaan kertomuksessa [KOM(2007) 147] ja terveystarkastuksesta yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksessa 20.5.2008 antamassaan tiedonannossa. Latvian tasavalta päättelee tästä, että sillä oli oikeus antaa pelkästään säännöksiä, joilla oli merkitystä sen kansallisissa olosuhteissa.
30
GAEC-vaatimukset olisivat näin ollen pakollisia ainoastaan silloin, kun jäsenvaltio katsoo, että niiden täytäntöönpano on olennaisen tärkeää kansallisissa olosuhteissa. Koska asetuksessa N:o 1782/2003 ei ole täsmällisempiä kriteereitä, ainoastaan jäsenvaltio kykenee harkintavaltaansa käyttäessään antamaan näille vaatimuksille konkreettisen muodon oikeusjärjestelmässään ja määrittelemään, ovatko ne olennaisen tärkeitä ja näin ollen tässä mielessä velvoittavia. Jotta jäsenvaltion katsottaisiin toimivan unionin oikeuden mukaisesti, on riittävää, että se täyttää tulosta koskevan velvollisuutensa panna täytäntöön olennaiset vaatimukset. Nyt käsiteltävässä asiassa esiintyvien merkityksellisten tavoitteiden ja siinä ratkaistavien ongelmien arvioimiseksi Latvian tasavalta valitsi vaatimukset, jotka olivat asianmukaisimpia, merkittävimpiä ja parhaiten soveltuvia Latvian alueen erityiset ominaisuudet huomioon ottaen.
31
Ensinnäkin siltä osin kuin kyseessä on vaatimus, jonka mukaan ”Maaperää on suojeltava asianmukaisin toimenpitein”, ja sitä koskevat vaatimukset, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite”, ”Maanhoidon vähimmäistaso kulloisenkin paikan olosuhteiden mukaan” ja ”Estopengerrykset”, Latvian tasavalta katsoo valinneensa tehokkaimman vaatimuksen ottaen huomioon ”asianomaisten alueiden erityispiirteet”. Ottaen huomioon Latvian maatalousmaan erityiset olosuhteet, varsinkin vähimmäisalueen, joka muodostuu jyrkistä rinteistä, ja näiden alueiden käytön pysyvänä laitumena, se päätteli, että näiden alueiden hallinnoinnilla oli vähäisempi merkitys Latviassa eikä vaatimusta, jonka otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite”, ollut tarpeen ottaa käyttöön.
32
Toiseksi siltä osin kuin kyseessä on ”Maaperän orgaanisen aineksen määrän säilyttäminen tarkoituksenmukaisin käytäntein” ja sitä koskevat vaatimukset, joiden otsikko on ”Sängellä olevien peltojen hoito” ja ”Vuoroviljelyä koskevat standardit tarvittaessa”, Latvian tasavalta toteaa päätelleensä, ettei vuoroviljelyä tarvinnut ottaa käyttöön erillisenä vaatimuksena. Maanviljelijät käyttävät nimittäin perinteisesti vuoroviljelyä maanhoitokeinona, joten viljelyn monipuolistamista koskeva vaatimus täyttyy jo 99,2 prosentin osalta peltoalasta ja kyseinen vaatimus soveltuu ainoastaan hyvin vähäiseen osaan kyseisten alueiden pinta-alasta. Lisäksi tämän vaatimuksen mahdollisesta täytäntöönpanosta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, erityisesti fyysisistä tarkastuksista aiheutuvat kustannukset, olisivat varsin korkeita ja kohtuuttomia niistä saataviin etuihin nähden. Lopuksi termin ”tarvittaessa” käyttö vahvistaa niiden täytäntöönpanon valinnaisuuden.
33
Kolmanneksi ”ylläpidon vähimmäistason varmistami[sta] ja elinympäristöjen tilan heikentymisen välttämi[stä]” koskevan velvoitteen sekä siihen liittyvien vaatimusten, joiden otsikko on ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, ”Pysyvän laitumen suojelu”, ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, ”Haitallisen kasvillisuuden leviämisen välttäminen maatalousmaalla” ja ”Oliivi- ja viinitilojen ylläpitäminen hyvässä kasvukunnossa”, osalta Latvian tasavalta toteaa päätelleensä, ettei maisemapiirteiden säilyttämistä ja vähimmäiseläintiheyttä koskevan vaatimuksen erillinen täytäntöönpano ollut olennaista. Se katsoo, että vaatimus, jonka otsikko on ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, ei ole olennainen täydentävien ehtojen yhteydessä, koska se koskee ainoastaan pientä osaa tiloista ja maatalousmaasta. Lisäksi sen tavoite eli pysyvien laidunten säilyttäminen saavutetaan Latviassa kansallisessa säännöksessä asetetun vaatimuksen täytäntöönpanolla, tässä tapauksessa ministeriön asetuksen nro 269 24.4 kohdalla. Kyseisen vaatimuksen täytäntöönpano olisi kuitenkin tämän ministeriön asetuksen tavoitteiden vastaista ja sillä olisi kielteinen vaikutus pysyvien laidunten suojelua koskevan vaatimuksen noudattamisen kannalta. Näin ollen Latvian tasavalta käytti asetukseen N:o 1782/2003 perustuvaa mahdollisuuttaan määritellä toinen asianmukainen järjestelmä pysyvien laidunten ylläpitämiseksi. Lopuksi vaatimukset, joiden otsikko on ”Vuoroviljely”, ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, eivät ole olennaisia kansallisissa olosuhteissa, kun taas vaatimuksen, jonka otsikko on ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, tavoitteet saavutettaisiin joka tapauksessa määrittelemällä asianmukainen järjestelmä eli niittoa koskevat vähimmäisvaatimukset.
34
Neljänneksi Latvian tasavalta muistuttaa olevan tärkeää, että asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV kuvaillut ongelmat ratkaistaan tehokkaasti, mitä ei voida taata pelkällä kyseisten vaatimusten täytäntöönpanolla, vaan ne on toteutettava käytännössä. Nimenomaan kansalliset viranomaiset, jotka ovat perehtyneitä kansallisiin olosuhteisiin, voivat parhaiten saavuttaa asetuksen N:o 1782/2003 tavoitteet tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Tämä merkitsee – kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen tarkoituksen mukaisesti – jäsenvaltioiden mahdollisuutta ottaa käyttöön ainoastaan osa tämän asetuksen mukaisista vaatimuksista.
35
Latvian tasavalta päättelee tästä, että se on ratkaissut asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV yksilöidyt ongelmat saavuttamalla siinä asetetut tavoitteet ja arvioimalla sekä määrittelemällä kunkin ongelman osalta kyseisessä asetuksessa säädetyistä vaatimuksista kansallisten olosuhteiden mukaisesti asianmukaisimmat ja tehokkaimmat vaatimukset.
36
Latvian tasavalta lisää, että komissio on vasta 15.9.2009 vahvistanut, että kaikki asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV määritellyt vaatimukset ovat pakollisia. Lisäksi komission ja Latvian viranomaisten välisen kirjeenvaihdon perusteella komissio oli katsonut tiettyjen Latvian tasavallan täytäntöön panemien GAEC-vaatimusten osalta, että niitä oli sovellettava, mutta toisten vaatimusten osalta, joihin kuuluivat ”Estopengerrykset”, se ei ollut hyväksynyt Latvian tasavallan kantaa. Latvian tasavalta oli tällä perusteella sitäkin suuremmalla syyllä katsonut, ettei kaikkien vaatimusten soveltaminen ollut pakollista. Komission epäjohdonmukainen lähestymistapa asetuksen N:o 1782/2003 soveltamiseen oli siten vastoin luottamuksensuojan periaatetta. Koska komissio ei ollut ryhtynyt toimiin ennen syyskuuta 2009 Latviassa vuosina 2008 ja 2009 käyttöön otettujen vaatimusten osalta, tämä merkitsi sitä, että Latvian tasavalta saattoi perustellusti luottaa siihen, että se oli toiminut unionin oikeuden mukaisesti tuohon ajankohtaan asti.
37
Edellä esitetyn perusteella Latvian tasavalta katsoo, ettei se ole rikkonut asetusten N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 säännöksiä ja ettei komissiolla ollut kyseisen tasavallan osalta oikeudellisia perusteita soveltaa rahoitusoikaisuja.
38
Komissio vastaa, että asetuksessa N:o 1782/2003 ei myönnetä jäsenvaltioille mitään harkintavaltaa sen liitteessä IV olevien vaatimusten valinnan osalta. Siinä tarkoitetut vaatimukset on kaikki pantava täytäntöön, lukuun ottamatta vaatimuksia, joilla ei ole kohdetta kansallisella tasolla, minkä komissio on todennut jo 29.3.2007 täydentävistä ehdoista antamassaan kertomuksessa. Unionin lainsäätäjä on uskoessaan jäsenvaltioiden tehtäväksi kyseisten ”vähimmäisvaatimusten” määrittelemisen antanut niille mahdollisuuden ottaa huomioon maa-alueellaan olevat alueelliset erot kyseisessä liitteessä IV lueteltujen GAEC-vaatimusten täytäntöönpanossa myöntämättä niille kuitenkaan oikeutta päättää siitä, etteivät ne lainkaan joiltain osin soveltaisi näitä vaatimuksia. Komissio muistuttaa, että neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tiettyjen viljelykasvien tuottajien tukijärjestelmistä 21.1.2003 annetussa alkuperäisessä ehdotuksessa [(KOM(2003) 23 lopullinen)] ei asetettu jäsenvaltioille velvollisuutta valvoa, että kaikki maatalousmaa säilytetään ”viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa”, vaan tämä velvollisuus perustui unionin lainsäätäjän lainsäädäntömenettelyn aikana tekemään valintaan. Se täsmentää, että toisissa jäsenvaltiossa, kuten Alankomaissa, Maltalla ja Virossa, monet vuonna 2009 täytäntöönpannuista GAEC-vaatimuksista koskivat suhteellisen rajoitettua aluetta maatalousmaasta. Lisäksi komissio katsoo, että sen kanta vaatimuksen ”Estopengerrykset” osalta perustuu asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan johdonmukaiseen tulkintaan, jonka mukaan sellaisia”GAEC-vaatimuksia, joita ei voida soveltaa kansallisissa olosuhteissa, ei tarvitse myöskään panna täytäntöön”. Näin ollen yksi Latvian maantieteellisistä erityispiirteistä olisi pengerrysten puuttuminen luonnosta, joten tämän vaatimuksen täytäntöönpano ei olisi tarpeellista.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Alustavat huomautukset
39
Unionin yleiseltä tuomioistuimelta kysytään nyt käsiteltävässä kanneperusteessa, onko jäsenvaltioilla ehdoton velvollisuus panna täytäntöön kaikki asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV ja asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III olevat vaatimukset vai ei. Tähän kysymykseen vastaamiseksi riidanalaisia säännöksiä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti tulkittava sanamuodon mukaisesti, kontekstuaalisesti, teleologisesti ja historiallisesti. Tässä asiayhteydessä on otettava huomioon se, että unionin oikeuden säädökset laaditaan usealla kielellä ja että kaikki kieliversiot ovat todistusvoimaisia; unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinta edellyttää näin ollen kieliversioiden vertailua (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2015, Suomi v. komissio, T‑124/14, EU:T:2015:955, 24 ja 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40
Tältä osin on aluksi täsmennettävä, että asetusten N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 säännökset ovat SEUT 288 artiklan toisen kohdan perusteella luonteeltaan kaikilta osiltaan velvoittavia ja niitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa eikä niitä tarvitse näin ollen lähtökohtaisesti saattaa kansallisessa lainsäädännössä voimaan sanan suppeassa merkityksessä. Asetuksen välitön soveltaminen merkitsee näin ollen sitä, että se tulee voimaan ja sitä sovelletaan oikeussubjektien hyväksi tai rasitukseksi ilman että sitä olisi pantu täytäntöön kansallisessa oikeudessa. Näin ei kuitenkaan ole silloin kun kyseessä olevassa asetuksessa jätetään jäsenvaltioiden itsensä tehtäväksi antaa asetuksen säännösten tehokkaan soveltamisen edellyttämät lait ja asetukset sekä hallinnolliset ja taloudelliset määräykset (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). On todettava, että asia on näin nyt käsiteltävässä asiassa (ks. jäljempänä 41 kohta ja sitä seuraavat kohdat), mitä asianosaiset eivät ole lähtökohtaisesti kiistäneet.
– Sanamuodon mukainen tulkinta
41
On muistutettava, että asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdassa todetaan muun muassa seuraavaa:
”– – Jäsenvaltiot määrittelevät – – [GAEC-]vähimmäisvaatimukset liitteessä IV esitetyn kehyksen perusteella, ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet, mukaan lukien maaperä ja ilmasto-olosuhteet, olemassa olevat viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt ja tilarakenteet – –”
42
Asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan merkityksellinen osa on olennaisilta osiltaan samanlainen, paitsi siltä osin kuin siinä viitataan ”liitteen IV” sijasta ”liitteeseen III”.
43
Verbin ”määritellä” käyttö indikatiivissa merkitsee, varsinkin englanninkielisessä versiossa (”shall define”) ja portugalinkielisessä versiossa (”devem definir”), että on olemassa velvollisuus asettaa ”[GAEC-]vähimmäisvaatimukset [asetuksen N:o 1782/2003] liitteessä IV esitetyn kehyksen perusteella”. Kuten komissio esittää, tämän määrittelemistä koskevan velvollisuuden tarkoituksena on näin ollen se, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön näiden ”vähimmäisvaatimu[sten]” asettamiseksi yleisesti sovellettavia sääntöjä ottaen huomioon kyseisessä liitteessä tarkoitetut vaatimukset. Unionin tuomioistuin on päätellyt tästä, että vaikka jäsenvaltioiden on siis näitä vaatimuksia määritettäessä noudatettava kyseistä liitettä, kyseisessä liitteessä niille jätetään yleisiä käsitteitä ja ilmaisuja käyttämällä kuitenkin tietty harkintavalta näiden vaatimusten konkreettisen määrittämisen suhteen. (ks. analogisesti tuomio 16.7.2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, 25 ja 26 kohta). Näin ollen jäsenvaltioilla oleva määrittelyvelvollisuus sääntelyvaltaa käytettäessä merkitsee yhtäältä, että niiden on ”noudatettava” kaikkia asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV olevia vaatimuksia, ja toisaalta se liittyy läheisesti siihen, että niillä on tiettyä liikkumavaraa, kun ne määrittelevät konkreettisesti kyseiset vaatimukset näiden standardien perusteella silloin, kun viimeksi mainituissa käytetään yleisiä käsitteitä ja ilmaisuja, joiden konkreettinen täytäntöönpano edellyttää välttämättä harkintavallan olemassaoloa (ks. analogisesti julkisasiamies Trstenjakin ratkaisuehdotus Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, 28 ja 58 kohta).
44
Asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan sanamuodosta tai edellä mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan seuraa, että jäsenvaltioilla olisi tarvittaessa oikeus jättää tietyt GAEC-vaatimukset kokonaan täytäntöön panematta. Katsoessaan, että jäsenvaltioiden on ”noudatettava” liitteen IV säännöksiä määritellessään GAEC-vähimmäisvaatimuksia, unionin tuomioistuin on ainoastaan tunnustanut koko tämän liitteen eli kaikkien siinä tarkoitettujen vaatimusten velvoittavuuden erittelemättä niitä muun muassa niiden sanamuodon tai täsmällisyyden asteen perusteella. Kun otetaan huomioon, että tämän saman asetuksen 5 artiklan 1 kohta on tältä osin epätäsmällinen, on tarkasteltava kunkin vaatimuksen sanamuotoa erikseen niiden pakollisuuden ja jäsenvaltioille niiden määrittelyssä ja konkreettisessa täytäntöönpanossa jätetyn harkintavallan ulottuvuuden arvioimiseksi. Tämän erottelun välttämättömyyttä vahvistaa se, että saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa viitataan ”kyseisten alueiden erityispiirte[isiin]”, joiden osalta tässä säännöksessä on ainoastaan ei-tyhjentävä luettelo merkityksellisten kriteereiden esimerkeistä (”mukaan lukien maaperä ja ilmasto-olosuhteet, olemassa olevat viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt ja tilarakenteet”), jotka on tarkoitettu GAEC-vaatimusten määrittelyyn (”vaatimuksissa olisi otettava huomioon”), mistä syystä näitä kriteereitä, kuten ”vuoroviljely[ä]” siteerataan osittain sanatarkasti kyseisessä liitteessä IV.
45
On näin ollen tarkastettava kunkin riidanalaisen GAEC-vaatimuksen osalta, onko niissä jätetty harkintavaltaa jäsenvaltiolle siltä osin kuin kyseessä on tarve saattaa ne osaksi sisäistä oikeusjärjestystä.
46
Ensinnäkin ”Vähimmäiskasvipeite”-nimisen vaatimuksen osalta on todettava, että sen sanamuodossa ei ole mitään seikkoja, joiden perusteella sen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa voitaisiin pitää vapaaehtoisena. Edellä 43 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella on siten tunnustettava, että se on luonteeltaan lähtökohtaisesti pakollinen, ottamatta kuitenkaan kantaa siihen, voivatko jäsenvaltiot tarvittaessa perustellusti jättää sen täytäntöön panematta (ks. jäljempänä 64–66 kohta). Tätä päätelmää tukee välillisesti se, että asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III, joka korvasi asetuksen N:o 1782/2003 liitteen IV, ”Vähimmäiskasvipeite”-niminen vaatimus kuuluu nimenomaisesti ”Pakolli[siin] vaatimuks[iin]”.
47
Toiseksi ”Vuoroviljelyä koskevat standardit tarvittaessa” ‑nimisen vaatimuksen osalta termin ”tarvittaessa” käyttö merkitsee puolestaan kaikissa todistusvoimaisissa kieliversioissa sitä, että jäsenvaltioille on myönnetty harkintavaltaa sen täytäntöönpanossa. Tämä termi merkitsee nimittäin, että jäsenvaltion on pantava tämä vaatimus täytäntöön ainoastaan siinä tapauksessa, että se tunnustaa sen merkityksellisyyden omalla maatalousalueellaan ottaen huomioon ”kyseisten alueiden erityispiirteet” asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tätä päätelmää tukee yhtäältä välillisesti se, että asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III asetetaan ”Vuoroviljelyä koskevat standardit” nimenomaisesti ”Vapaaehtois[ten] vaatimu[sten]” ryhmään. Toisaalta tämän päätelmän vastaista ei ole se, että asetuksen N:o1782/2003 5 artiklan 1 kohdassa ja kolmannen perustelukappaleen lopussa mainitaan nimenomaisesti ”viljelykierto”, koska tämä viittaus on vain osa ei-tyhjentävää luetteloa (”mukaan lukien”), joka sisältää esimerkkejä merkityksellisistä kriteereistä liitteessä IV täsmennettyjen pakollisten tai vapaaehtoisten vaatimusten määrittelemiseksi (ks. edellä 44 kohta).
48
Kolmanneksi ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät” ‑nimisen vaatimuksen osalta jo sen sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltiolla ei ole ehdotonta velvollisuutta ottaa käyttöön säännöksiä, jotka koskevat ”vähimmäiseläntihey[ttä]”, vaan että sillä on vaihtoehtona (”tai/ja”) säätää toisesta ”tarkoituksenmukaise[sta] järjestelmä[stä]”, mihin mahdollisuuteen Latvian tasavalta on vedonnut nyt käsiteltävässä asiassa. Kuten edellä 47 kohdassa on todettu ”Vuoroviljelyä koskevat standardit tarvittaessa” ‑nimisen vaatimuksen osalta, tätä tulkintaa tukee välillisesti se, että asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät” ‑niminen vaatimus on sisällytetty nimenomaisesti ”Vapaaehtois[ten] vaatimu[sten]” joukkoon.
49
Neljänneksi ”Maisemapiirteiden säilyttäminen” ‑nimisen vaatimuksen osalta on riittävää viitata edellä 46 kohdassa esitettyihin toteamuksiin, joista voidaan päätellä, että tämä vaatimus on pakollinen edellä 43 kohdassa esitetyn oikeuskäytännön perusteella, mitä tukee välillisesti se, että se on sisällytetty ”Pakolli[siin] vaatimuks[iin]” asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III, ottamatta kantaa siihen, voiko jäsenvaltio tarvittaessa perustellusti jättää sen täytäntöön panematta (ks. jäljempänä 64–66 kohta).
50
Edellä esitetyt toteamukset koskevat tarpeelliset muutokset huomioon ottaen myös asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja toisen virkkeen sanamuodon mukaista tulkintaa sekä saman asetuksen liitteessä III olevia vastaavia vaatimuksia. Tämän säännöksen ensimmäinen ja toinen virke on nimittäin muotoiltu olennaisesti samalla tavalla. Kuten edellä 46–49 kohdassa on todettu, saman asetuksen liitteessä III vahvistetaan sitä vastoin nimenomaisesti näiden vaatimusten pakollinen tai vapaaehtoinen luonne.
51
Näin ollen riidanalaisten säännösten sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella Latvian tasavallalla oli yhtäältä lähtökohtaisesti oikeus jättää vaatimukset, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit” ja ”Vähimmäiseläintiheys”, täytäntöön panematta ja sen oli toisaalta pantava täytäntöön vaatimukset, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”.
– Kontekstuaalinen ja teleologinen tulkinta
52
Kontekstuaalisen ja teleologisen tulkinnan osalta on otettava huomioon asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan tavoitteet, jotka esitetään muun muassa saman asetuksen kolmannessa perustelukappaleessa ja joiden mukaisesti tätä ensimmäistä säännöstä on tulkittava (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 12.6.2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, 48 ja 49 kohta ja tuomio 26.11.2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, 38 ja 39 kohta). Tässä perustelukappaleessa todetaan erityisesti, että GAEC-vaatimusten tavoitteena on ”maatalousmaasta luopumisen välttämi[nen] ja maan säilyttämi[nen] viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa”. Tämä tavoite ilmenee vastaavasti itse 5 artiklan 1 kohdan sanamuodosta, jossa viitataan jäsenvaltioiden velvollisuuteen määritellä ”kansallisella tai alueellisella tasolla [GAEC]-vähimmäisvaatimukset liitteessä IV esitetyn kehyksen perusteella, ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet, mukaan lukien maaperä ja ilmasto-olosuhteet, olemassa olevat viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt ja tilarakenteet”.
53
Yksin tämän GAEC-vaatimusten tavoitteiden määritelmän perusteella ei kuitenkaan voida todeta selvästi ja yksiselitteisesti, onko kaikki kyseiset vaatimukset pantava täytäntöön vai ei erityisesti siinä tapauksessa, että jäsenvaltio katsoo, että ”kyseisten alueiden erityispiirteet” huomioon ottaen ne eivät mahdollista tavoitteen säilyttää maatalousmaa ”viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa” saavuttamista.
54
Asetuksen N:o 1782/2003 kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin vastaavasti, että on aiheellista ”vahvistaa yhteisön kehys. Jäsenvaltioiden tämän kehyksen mukaisesti vahvistamissa vaatimuksissa olisi otettava huomioon asianomaisten viljelyalojen erityisominaisuudet”. Verbin ”voivat” (pouvoir) tai vastaavan analogisen ilmaisun käyttö kaikissa tämän perustelukappaleen kieliversioissa voidaan ymmärtää siten, että jäsenvaltioilla tunnustetaan olevan tiettyä harkintavaltaa niiden vaatimusten valinnan osalta, jotka määritellään kyseisessä unionin kehyksessä. Lisäksi on syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohtaa, joka on tältä osin epätäsmällinen, on luettava saman asetuksen kolmannen perustelukappaleen valossa (ks. edellä 52 kohta).
55
Näin ollen asetuksen N:o 1782/2003 kolmannesta perustelukappaleesta voidaan varmasti päätellä, että jäsenvaltiolla on harkintavaltaa päättää olla panematta täytäntöön saman asetuksen liitteessä IV olevia tiettyjä vaatimuksia katsoessaan, että ne eivät ole merkityksellisiä kansallisissa olosuhteissa tai että niiden soveltaminen on jopa mahdotonta ”kyseisten alueiden erityispiirte[iden]” vuoksi eivätkä ne näin ollen sovellu kyseisen asetuksen tavoitteiden saavuttamiseen. Tämä päättely voi kuitenkin olla ristiriidassa edellä 46 ja 49 kohdassa tarkoitettujen GAEC-vaatimusten, joita on unionin lainsäätäjän yksimielisen tahdon mukaisesti kaikilta osin noudatettava ja jotka on kaikilta osin pantava täytäntöön, selkeän sanamuodon kanssa. Tämä tulkinta on lisäksi ainoa, joka vastaa unionin tuomioistuimen tulkintaa, josta muistutetaan edellä 43 kohdassa ja jonka mukaan jäsenvaltioiden on näitä vaatimuksia määritettäessä noudatettava asetuksen N:o 1782/2003 liitettä IV ja siten lähtökohtaisesti kaikkia siinä tarkoitettuja vaatimuksia.
56
Näin ollen kontekstuaalinen ja teleologinen tulkinta on omiaan tukemaan kyseisten säännösten tulkintaa, jonka mukaan asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa tiettyjen – mutta ei kaikkien – GAEC-vaatimusten valinnan osalta (ks. edellä 43 kohdassa esitetty oikeuskäytäntö). Kyseisten vaatimusten pakollinen tai vapaaehtoinen luonne riippuu nimittäin viime kädessä niiden sanamuodosta (ks. edellä 46–49 kohta).
57
Tämä päättely koskee tarpeelliset muutokset huomioon ottaen asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä luettuna yhdessä saman asetuksen liitteen III kanssa, jossa erotetaan nimenomaisesti toisistaan pakolliset ja vapaaehtoiset vaatimukset (asetuksen N:o 73/2009 neljäs perustelukappale).
– Historiallinen tulkinta
58
Kuten komissio esittää, sen alkuperäisessä 21.1.2003 annetussa ehdotuksessa neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tiettyjen viljelykasvien tuottajien tukijärjestelmistä [KOM(2003) 23 lopullinen] 5 artiklassa rajoituttiin säätämään, että ”jäsenvaltioiden on määriteltävä hyvään viljelykuntoon liittyvät edellytykset ottaen huomioon liitteessä IV esitetyn kehyksen”.
59
Tältä osin tämän ehdotuksen kolmannessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”Maan hyvän viljelykunnon säilyttämiseksi olisi vahvistettava vaatimukset tietyille aloille, joille ei tällä hetkellä ole vahvistettu vaatimuksia. Kyseisten vaatimusten olisi perustuttava hyvään viljelykäytäntöön, jonka perusta saattaa olla jäsenvaltioiden säännöksissä. Tämän vuoksi on aiheellista vahvistaa yhteisön kehys. Jäsenvaltioiden tämän kehyksen mukaisesti vahvistamissa vaatimuksissa olisi otettava huomioon asianomaisten viljelyalojen erityisominaisuudet, myös maaperä- ja ilmasto-olot, nykyiset viljelyjärjestelmät (maankäyttö, vuoroviljely, viljelykäytänteet) ja tilarakenteet.”
60
Komissio väittää näin ollen perustellusti, että tässä säännöksessä ei asetettu jäsenvaltioille velvollisuutta panna täytäntöön kaikkia GAEC-vaatimuksia. Yhtäältä tämän ehdotuksen 5 artiklassa ei mainittu ”vähimmäisvaatimuksia” vaan ainoastaan, että jäsenvaltiot määrittelevät ”hyvään viljelykuntoon liittyvät edellytykset”, ja toisaalta sen kolmannessa perustelukappaleessa, jonka mukaisesti kyseistä artiklaa on tulkittava, todettiin, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa vahvistaessaan ”vaatimuks[et, joissa] olisi otettava huomioon asianomaisten viljelyalojen erityisominaisuudet” ja tämä tapahtuisi yhteisön vaatimuksia koskevan kehyksen ”mukaisesti”. Toisaalta tässä perustelukappaleessa käytettiin jo muotoilua ”jäsenvaltioiden tämän kehyksen mukaisesti vahvistamissa vaatimuksissa”, joka säilytettiin perusteluista riippumatta asetuksen N:o 1782/2003 kolmannen perustelukappaleen lopullisessa versiossa. Ottaen huomioon, että kyseisen asetuksen lopullisessa versiossa sanamuotoa on olennaisesti muutettu, tästä ilmenee puolestaan, että tämän muotoilun ei kuitenkaan voida välttämättä katsoa merkitsevän, että jäsenvaltioilla olisi harkintavaltaa liitteessä IV tarkoitettujen vaatimusten valinnan osalta (ks. edellä 55 kohta).
61
Näiden toteamusten perusteella historiallinen tulkinta on omiaan vahvistamaan vastaavasti, että jäsenvaltion on lähtökohtaisesti pantava täytäntöön kaikki GAEC-vaatimukset lukuun ottamatta niitä, joiden sanamuodon perusteella voidaan katsoa toisin.
– Päätelmä
62
Kaiken edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohtaa luettuna yhdessä saman asetuksen liitteen IV kanssa on tulkittava siten, että siinä asetetaan jäsenvaltioille lähtökohtaisesti velvollisuus panna täytäntöön asianmukaisilla yleisesti sovellettavilla oikeussäännöillä kaikki kyseisessä liitteessä esitetyt vaatimukset, lukuun ottamatta lähinnä vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit [tarvittaessa]” ja ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”. Tämä arviointi koskee tarvittavat muutokset huomioon ottaen ja sitä suuremmalla syyllä asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohtaa luettuna yhdessä saman asetuksen liitteen III kanssa, jossa tämän tulkinnan mukaisesti erotetaan nimenomaisesti toisistaan pakolliset ja vapaaehtoiset vaatimukset.
63
Tästä seuraa yhtäältä, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen moittiessaan Latvian tasavaltaa siitä, ettei se ollut pannut täytäntöön vuonna 2008 vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit [tarvittaessa]” ja ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, ilman, että on tarpeen tarkastella Latvian viranomaisten täytäntöönpanon laiminlyönnin osalta esittämien perustelujen hyväksyttävyyttä. Varsinkin vaatimuksen osalta, jonka otsikko on ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, on riittävää todeta, että nämä viranomaiset ovat selvittäneet tältä osin sekä kahdenvälisessä sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä että oikeudenkäyntimenettelyn aikana ne syyt, joiden vuoksi ne olivat valinneet toisen ”tarkoituksenmukaisen järjestelmän” (ks. edellä 33 kohta). Näin ollen asiakirja-aineistosta, riidanalaisesta päätöksestä, yhteenvetokertomuksesta tai komission unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämistä kirjelmistä ei ilmene, arvioiko komissio, ja jos näin on, millä tavalla se arvioi tämän toisen järjestelmän ominaisuuksia tai soveltuvuutta tai soveltumattomuutta vähimmäiseläintiheyden korvaamiseksi, vaan se on rajoittunut toteamaan, että Latvian tasavallan oli joka tapauksessa pantava täytäntöön tämä vaatimus kansallisella tasolla.
64
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että komissiolla oli lähtökohtaisesti oikeus vaatia Latvian viranomaisia panemaan täytäntöön vaatimukset, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen” vuosina 2008 ja 2009, joten Latvian tasavallan tämän täytäntöönpanovelvollisuuden osalta esittämät väitteet eivät voi menestyä. Tässä yhteydessä komission ei missään tapauksessa pitänyt hyväksyä perusteluja, jotka Latvian tasavalta esitti näiden vaatimusten täytäntöönpanoa koskevasta velvollisuudesta poikkeamiselle, koska tällainen perustelu ei voi olla asetuksen N:o 1782/2003 sanamuodon, edellä kohdassa 43 mainitun oikeuskäytännön tai saman asetuksen tavoitteiden, joilla pyritään välttämään maatalousmaasta luopuminen ja maan säilyttäminen viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (asetuksen N:o 1782/2003 kolmas perustelukappale), mukainen.
65
Vaikka kyseisen jäsenvaltion esittämällä tavalla nimittäin katsottaisiin, että maatalousmailla tai kyseessä olevilla alueilla olisi itsessään enemmän tai vähemmän näiden tavoitteiden mukaisia ominaisuuksia, jolloin GAEC-vaatimukset olisivat tehottomia tai niiden täytäntöönpano olisi suhteetonta, yksin tämä seikka ei vapauta tätä jäsenvaltiota oikeusvarmuuden periaatteen ja edellä 40 kohdassa mainitun oikeuskäytännön näkökulmasta velvollisuudesta panna tämän asetuksen merkitykselliset säännökset täytäntöön asianmukaisilla kansallisilla oikeussäännöillä. On kuitenkin niin, että harkintavallan käytön puitteissa, joka jäsenvaltiolla on GAEC-vaatimusten yleisten ja epätäsmällisten käsitteiden vuoksi, se voi muokata näitä vaatimuksia ja konkretisoida niitä ”kansallisiin olosuhteisiin” sopeuttamiseksi. Sitä vastoin se ei voi täysin luopua niiden täytäntöönpanosta.
66
Tältä osin on korostettava, että komissio edellytti erityisesti yhteenvetokertomuksessa riidanalaisten GAEC-vaatimusten täytäntöönpanoa asianmukaisilla kansallisilla oikeussäännöillä myös siitä syystä, että kansallisten sääntöjen noudattamista oli valvottava ja niiden noudattamatta jättämiselle oli asetettava seuraamuksia. Lisäksi vaatimusten osalta, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, Latvian tasavalta on myöntänyt, että nämä vaatimukset koskivat vähintään pientä osaa sen maatalousmaasta, mutta niiden täytäntöönpano olisi ollut tämän vuoksi suhteetonta. Ottaen kuitenkin huomioon valvontaa ja seuraamuksia koskevat perusvaatimukset, Latvian tasavalta ei voi vedota väitettyyn harkintavaltaansa tai suhteellisuusperiaatteeseen perustellakseen näiden vaatimusten täytäntöönpanon täydellistä laiminlyöntiä. Näin ollen edellä 40 kohdassa esitetyn oikeuskäytännön perusteella komissiolla oli oikeus vaatia näiden vaatimusten täytäntöönpanoa jo pelkästään kattavan ja tehokkaan valvonta- ja seuraamusjärjestelmän perustamiseksi.
67
Lopuksi Latvian tasavalta ei voi asettaa tätä arviointia kyseenalaiseksi tai vedota luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen väittämällä, että komissio olisi nimenomaisesti hyväksynyt sen, ettei se pane täytäntöön ”Estopengerryks[iä]” koskevaa vaatimusta. Tämän kuitenkaan rajoittamatta edellä 65 ja 66 kohdassa esitettyä ja ottaen huomioon, ettei Latviassa ollut lainkaan tällaisia pengerryksiä, tämän vaatimuksen täytäntöönpanon valvominen ei olisi ollut tarpeellista. Ottaen joka tapauksessa huomioon sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn yhteydessä käyty kirjeenvaihto ja komission osastojen yksimielinen vastakkainen kanta Latvian viranomaiset eivät voi väittää saaneensa täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät takeet (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2010, Luxemburg v. komissio, T‑549/08, EU:T:2010:244, 71 kohta ja tuomio 27.9.2012, Applied Microengineering v. komissio, T‑387/09, EU:T:2012:501, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) siitä, että komissio hyväksyisi vaatimusten, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, täytäntöönpanon laiminlyömisen. Sitä vastoin edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella tällainen hyväksyntä olisi nojautunut perusteettomaan hallintokäytäntöön eikä se voisi luoda perusteltuja odotuksia oikeussubjektille, jäsenvaltiot mukaan luettuna. Tästä seuraa, että näiden kahden GAEC-vaatimuksen osalta Latvian tasavalta esitti ja perusteli turhaan kyseisten vaatimusten täytäntöönpanovelvollisuudesta poikkeamista, koska komissio oli oikeudellisesti velvollinen hylkäämään tällaisen poikkeuksen. Näin ollen tältä osin riidanalainen päätös ei ole lainvastainen.
68
Näin ollen kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit [tarvittaessa]” ja ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, mutta hylättävä siltä osin kuin se koskee vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”.
Toinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisten rahoitusoikaisujen virheellistä laskentaa
Asianosaisten lausumat
69
Toisella kanneperusteellaan Latvian tasavalta moittii komissiota siitä, että se on tehnyt virheellisen rahoitusoikaisun, jonka määrä ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen. Asiakirjasta AGRI-2005-64043 ilmenee, että rahoitusoikaisujen tulee olla suhteessa rahastoille aiheutuvaan riskiin ja että kyseinen riski arvioidaan seuraamusten soveltamatta jättämisestä oletetusti aiheutuvan taloudellisen vahingon vaaran perusteella. Komissio ei kuitenkaan ole täsmentänyt lukuisissa yhteydenotoissaan Latvian viranomaisiin, erityisesti 26.11.2010 (1.3 kohta) ja 25.2.2013 (4 kohta) päivätyissä kirjeissään tai yhteenvetokertomuksessa, kuinka suuri riski rahastoille aiheutuisi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kuitenkin jo katsonut 10.9.2008 antamassaan tuomiossa Ranska v. komissio (T‑370/05, EU:T:2008:328, 81 kohta), että on arvioitava yhteisörahoituksen kynnyksen ylittymisestä EMOTR:lle aiheutuvaa todellista vaaraa, että kyseisessä asiassa yhteisörahoituksen kynnyksen ylittymisen vaara olisi erittäin pieni ja ettei todellista vaaraa ollut. Näin on myös nyt käsiteltävässä asiassa. Näin ollen riidanalaiset rahoitusoikaisut olisivat kohtuuttomia ja suhteettomia.
70
Lisäksi Latvian tasavalta väittää lähinnä, että komissio on lainvastaisesti soveltanut kiinteämääräistä lähestymistapaa, vaikka olisi ollut mahdollista arvioida todellista vaaraa, joka aiheutui siitä, ettei GAEC-vaatimuksia ollut pantu täytäntöön. Asiakirjassa VI/5330/97 todetaan, että kiinteämääräisiä oikaisuja voidaan tehdä vain silloin, kun valvoja ei voi tarkastuksissa saatujen tietojen perusteella arvioida vahinkoa määriteltyjen vahinkojen ekstrapoloinnilla. Latvian tasavalta oli kuitenkin useita kertoja ja erityisesti 6.11.2012 päivätyssä kirjeessään esittänyt kaikki tarpeelliset tiedot, erityisesti tilojen määrän, joita puuttuvat vaatimukset saattoivat mahdollisesti koskea vuosina 2008 ja 2009, kyseisten tilojen maatalousmaan pinta-alan ja tukien arvioidun määrän, joiden perusteella rahastoille aiheutuva vaara olisi voitu laskea. Komissio ei kuitenkaan ottanut asiakirjan VI/5330/97 vastaisesti huomioon näitä tietoja eikä perustellut täsmällisesti sitä, miksi se toimi näin. Koska se ei myöskään arvioinut asianmukaisesti Latvian viranomaisten esittämiä väitteitä rahastoille aiheutuvan todellisen taloudellisen vaaran laskemisen osalta eikä esittänyt tälle selkeitä perusteita, komissio rikkoi hyvän hallinnon periaatetta, jonka mukaan toimivaltaisen toimielimen on tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseessä olevan asian kannalta merkitykselliset tosiseikat. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei olisi voinut jättää tekemättä täsmällistä laskelmaa tästä vaarasta, josta se esitti oman laskelmansa kanteen liitteessä A.17.
71
Komissio vastaa lähinnä, että kyseisten GAEC-vaatimusten täytäntöönpanon ja muiden merkityksellisten kriteerien puuttumisen vuoksi ei ollut mahdollista arvioida rahastoille aiheutuvaa todellista vahinkoa. Latvian tasavallan esittämää hypoteettista laskelmaa ei voitu näin ollen tarkistaa. Asiakirjan AGRI-2005-64043 mukaisesti komissio teki näin ollen 5 prosentin kiinteämääräisen oikaisun raportointivuoden 2008 osalta ja 2 prosentin kiinteämääräisen oikaisun raportointivuoden 2009 osalta.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
72
Toisella kanneperusteellaan Latvian tasavalta moittii komissiota lähinnä siitä, ettei se ole noudattanut riidanalaisten kiinteämääräisten oikaisujen laskennassa yhtäältä suhteellisuusperiaatetta eikä asiakirjan AGRI-2005-64043 merkityksellisiä säännöksiä (ensimmäinen osa) eikä toisaalta asiakirjassa VI/5330/97 asetettuja vaatimuksia eikä hyvän hallinnon periaatetta (toinen osa).
73
Kanneperusteen ensimmäisen osan osalta on huomautettava, että asiakirjassa AGRI-2005-64043 annetaan paitsi täsmällisempiä säännöksiä kuin asiakirjassa VI/5330/97 siltä osin, että siinä tarkoitettuja rahoitusoikaisuja voidaan täsmällisesti soveltaa täydentävien ehtojen puitteissa, millä on merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, sillä myös pannaan suhteellisuusperiaate täytäntöön tässä nimenomaisessa yhteydessä. Latvian tasavalta ei ole kuitenkaan kyseenalaistanut asiakirjan AGRI-2005-64043 lainmukaisuutta erityisesti suhteellisuusperiaatteen nojalla, joten on riittävää, että unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee sitä, onko komissio noudattanut kyseisessä asiakirjassa itselleen asettamia sääntöjä. Tältä osin on muistettava, että kun komissio antaa tällaisia asiakirjan AGRI-2005-64043 kaltaisia käytännesääntöjä, joilla on tarkoitettu olevan vaikutuksia hallinnon ulkopuolella, ja ne julkaisemalla tai, kuten käsiteltävässä asiassa, antamalla ne tiedoksi jäsenvaltioille ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun, oikeusvarmuuden tai luottamuksensuojan periaatetta (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2011, Kreikka v. komissio, T‑344/05, ei julkaistu, EU:T:2011:440, 192 kohta; tuomio 16.9.2013, Espanja v. komissio, T‑3/07, ei julkaistu, EU:T:2013:473, 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 10.7.2014, Kreikka v. komissio, T‑376/12, EU:T:2014:623, 106 kohta).
74
Näin ollen asiakirjassa AGRI-2005-64043 todetaan osastossa ”Yleiset periaatteet” suhteellisuusperiaatteen osalta lähinnä, että rahoitusoikaisujen tulee olla suhteessa rahastoille aiheutuvaan vaaraan ottaen huomioon, että täydentäviä ehtoja ei voida pitää kelpoisuussääntöinä vaan perusteena seuraamuksille. Näin ollen rahastoille aiheutuvaa vaaraa ei ole lähtökohtaisesti arvioitava tukikelvottomiin menoihin liittyvän vaaran perusteella vaan sellaisen taloudellisen vahingon vaaran perusteella, joka aiheutuu seuraamusten soveltamatta jättämisestä. Samassa osastossa komissio ilmoittaa aikovansa käyttää kiinteämääräisiä rahoitusoikaisuja myös täydentävien ehtojen järjestelmään liittyvien heikkouksien yhteydessä.
75
Rahoitusoikaisujen osalta asiakirjan AGRI-2005-64043 3.1 kohdassa esitetään muun muassa seuraavat korjauskertoimet:
—
”Kun puutteita todetaan täydentävien ehtojen järjestelmän puitteissa suoritetun yhden tai useamman lisävalvontatoimen yhteydessä, on perusteltua soveltaa kahden prosentin suuruista oikaisua – –
—
Kun täydentävien ehtojen mukaisten velvollisuuksien osalta, jotka perustuvat asiakirjaan – – tai vaatimukseen (ks. – – asetuksen [N:o 1782/2003] liite IV), on suoritettu tarkastuksia, mutta ei lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta (– – hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten mukaisesti) säännöksissä tai määräyksissä edellytetyllä tavalla, tai kun näiden tarkastusten perusteella ei sovelleta säännösten mukaisia seuraamuksia, on perusteltua soveltaa viiden prosentin suuruista oikaisua.
—
”
76
Latvian tasavalta ei ole osoittanut, ettei komissio olisi nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisia kiinteämääräisiä oikaisuja määrittäessään noudattanut edellä mainittuja säännöksiä ja siten suhteellisuusperiaatetta.
77
Tältä osin on muistutettava, että ensimmäisen kanneperusteen osalta Latvian tasavalta rajoittui kiistämään riidanalaisten kiinteämääräisten oikaisujen lainmukaisuuden pääasiallisesti sillä perusteella, että komissio olisi virheellisesti moittinut sitä siitä, ettei se ollut pannut täytäntöön asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV olevia vaatimuksia. Lisäksi asiakirjan AGRI-2005-64043 3.1 kohdan toisessa luetelmakohdassa olevista säännöksistä ilmenee selvästi, että komissio katsoo voivansa perustellusti soveltaa 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua, kun täydentävien ehtojen puitteissa noudatettavien velvollisuuksien osalta, jotka perustuvat asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä IV tarkoitettuun vaatimukseen, ”on suoritettu tarkastuksia, mutta ei lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta – – säännöksissä tai määräyksissä edellytetyllä tavalla tai kun näiden tarkastusten perusteella ei sovelleta säännösten mukaisia seuraamuksia”.
78
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava – ottaen huomioon, että Latvian viranomaiset ovat jättäneet erityisesti vaatimukset, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, kokonaan täytäntöön panematta (ks. edellä 68 kohta) ja että kyseiset viranomaiset ovat siten laiminlyöneet näiden säännösten mahdollisen noudattamatta jättämisen valvonnan ja seuraamusten asettamisen –, että edellä mainitun säännöksen edellytykset täyttyvät olennaisilta osin raportointivuoden 2008 osalta. Edellä esitetyn perusteella 5 prosentin kiinteämääräisen korjauskertoimen soveltamisen perustelemiseksi komissio nimittäin täsmensi yhteenvetokertomuksessa, että vuonna 2008 neljää GAEC-vaatimusta kymmenestä, joihin kaksi edellä mainittua vaatimusta kuuluivat, ei ollut määritelty eikä valvottu, millä perusteella kyseisen kiinteämääräisen oikaisun soveltaminen oli perusteltua (ks. edellä 13 kohta). Joka tapauksessa Latvian tasavalta ei ole kiistänyt sitä, ettei komission edellyttämiä tarkastuksia ollut suoritettu ja ettei seuraamuksia ollut asetettu eikä sovellettu.
79
Tässä tilanteessa komissio saattoi tyytyä viittaamaan asiakirjan AGRI-2005-64043 edellä mainittujen säännösten mukaisiin kriteereihin ja todeta, että kyseiset vaatimukset oli jätetty kokonaan täytäntöön panematta ja valvomatta, ilman, että sen olisi pitänyt arvioida ja selvittää rahastoille aiheutuvan vaaran määrää. Tämä toteamus vahvistetaan välillisesti asiakirjan AGRI-2005-64043 osastossa ”Vaaran määrän arviointi” olevassa 3.2 kohdassa, jossa todetaan, että, kun jäsenvaltion perustama valvontajärjestelmä on puutteellinen, on mahdotonta arvioida selkeästi soveltamatta jätettyjen seuraamusten osalta niiden erilaisia merkityksellisiä määriä ja että kiinteämääräisillä oikaisuilla pyritään poistamaan tämä vaikeus soveltamalla standardimääräisiä korjauskertoimia. Tässä yhteydessä tämän säännöksen tarkoituksen mukaisesti komissio esittää perustellusti, että kun tietyt GAEC-vaatimukset on jätetty kokonaan täytäntöön panematta, sen olisi mahdotonta laskea rahastoille konkreettisesti aiheutuvan vahingon määrää.
80
Tätä arviointia ei voida kyseenalaistaa sillä, että raportointivuoden 2009 osalta komissio on rajoittunut soveltamaan ainoastaan 2 prosentin kiinteämääräistä oikaisua asetuksen N:o 73/2009 liitteen III analogisten GAEC-vaatimusten, joiden otsikko on vastaavasti ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, täytäntöön panematta ja valvomatta jättämisen osalta (ks. edellä 14 kohta). Kuten yhteenvetokertomuksesta ilmenee, komissio nimittäin perusteli tämän alemman 2 prosentin korjauskertoimen soveltamista sillä, että tällä välin Latvian viranomaiset olivat parantaneet täydentävien ehtojen valvontajärjestelmää, joten rahastoille aiheutuva vaara olisi pienempi tämän vuoden osalta kuin raportointivuoden 2008 osalta. Joka tapauksessa Latvian tasavalta on vahvistanut istunnossa, ettei se aikonut riitauttaa kyseisen valvontajärjestelmän puutteiden olemassaoloa. Se ei ole myöskään esittänyt, että komission olisi pitänyt soveltaa tätä samaa korjauskerrointa vastaavasti raportointivuoden 2008 osalta, vaan pitäytynyt vaatimaan, että on väitetysti tarpeen laskea aiheutunut vaara konkreettisesti.
81
Tässä tilanteessa Latvian tasavalta ei voi myöskään vedota tehokkaasti asiassa Ranska v. komissio10.9.2008 annettuun tuomioon (T‑370/05, EU:T:2008:328, 81 kohta). Tältä osin on riittävää todeta, että yhtäältä tässä tuomiossa ei lausuta selkeästi Latvian tasavallan esittämiä seikkoja ja toisaalta se koskee toista EMOTR:n menojen valvonta- ja rahoitusoikaisujen järjestelmää, jota ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.
82
Näin ollen siltä osin kuin komissio saattoi perustellusti nojautua riidanalaisessa päätöksessä ja erityisesti riidanalaisten kiinteämääräisten rahoitusoikaisujen osalta siihen, että Latvian viranomaiset eivät olleet noudattaneet velvollisuutta panna täytäntöön vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, eivätkä valvoneet niitä raportointivuosien 2008 ja 2009 aikana, kantajan väitteitä ei voida hyväksyä.
83
Tästä seuraa, että toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana.
84
Kanneperusteen toisen osan osalta on muistutettava, että asiakirjassa AGRI-2005-64043 on erityisiä sääntöjä täydentävien ehtojen järjestelmässä sovellettavista kiinteämääräisistä rahoitusoikaisuista, joten asiakirjassa VI/5330/97 olevia yleisiä sääntöjä on väistämättä muutettu ja täsmennetty näillä säännöillä. Latvian tasavalta ei näin ollen voi perustellusti vedota tähän asiakirjaan yleisluonteisuudessaan, ja näin ollen sen vastaava väite on hylättävä tehottomana.
85
Lisäksi – kuten komissio korostaa – on todettava, että se on tehokkaasti ottanut huomioon kahdenvälisessä sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä Latvian viranomaisten esittämät väitteet ja tiedot, joilla pyrittiin osoittamaan, että ehdotetut kiinteämääräiset oikaisut eivät vastanneet rahastoille aiheutuvaa vaaraa. Komissio kuitenkin hylkäsi 11.11.2013 päivätyssä kirjeessään, kuten edellä 77 ja 82 kohdassa on esitetty, nämä väitteet ja tiedot, erityisesti sillä perusteella, että vuonna 2008 neljää kymmenestä ja vuonna 2009 kahta kahdeksasta GAEC-vaatimuksesta ei ollut määritelty ja että Latvian viranomaisten rahastoille mahdollisesti aiheutuvasta vaarasta esittämä arvio ei ollut luotettava (ks. edellä 6 kohta).
86
Tässä tilanteessa Latvian tasavalta ei voi myöskään perustellusti moittia komissiota asiakirjan VI/5330/97 ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamisesta, joten kanneperusteen toinen osa ei voi menestyä.
87
Näin ollen toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Riidanalaisen päätöksen kumoamista koskeva päätelmä
88
Ottaen huomioon, että ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä osittain eli siltä osin kuin komissio on lainvastaisesti nojautunut riidanalaisten kiinteämääräisten oikaisujen osalta Latvian viranomaisten laiminlyönteihin, jotka koskivat sitä, että ne eivät olleet panneet täytäntöön vuonna 2008 vaatimuksia, joiden otsikko on ”Vuoroviljelyä koskevat standardit [tarvittaessa]” ja ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, riidanalainen päätös on kumottava kokonaisuudessaan.
89
Toisin kuin komissio on esittänyt istunnossa, on nimittäin riittävää korostaa, ettei joka tapauksessa voida sulkea pois sitä, että näiden laiminlyöntien jättäminen huomiotta tai yksinomaan vaatimusten, joiden otsikko on ”Vähimmäiskasvipeite” ja ”Maisemapiirteiden säilyttäminen”, täytäntöön panematta jättämisen raportointivuosina 2008 ja 2009 huomioon ottaminen voi vaikuttaa kiinteämääräisen oikaisun kokonaismäärän eli 739393,95 euron laskentaan, joka on riitautettu nyt käsiteltävällä kanteella. Tätä päätelmää tukee erityisesti se, että riidanalaisessa päätöksessä raportointivuoden 2009 osalta näiden kahden saman GAEC-vaatimuksen täytäntöön panematta jättämisen vuoksi komissio on katsonut aiheelliseksi soveltaa vain 2 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisua 5 prosentin sijasta. Vaikka komissio on perustellut tätä lähestymistapaa sillä, että Latvian viranomaiset ovat jossain määrin parantaneet täydentävien ehtojen valvontajärjestelmää raportointivuoden 2008 osalta (ks. edellä 14 ja 80 kohta), unionin yleinen tuomioistuin ei voi arvioida asiakirja-aineiston perusteella, olisiko näiden kahden ainoan GAEC-vaatimuksen täytäntöön panematta jättäminen vuonna 2008 voinut johtaa siihen, että komissio olisi tehnyt vastaavan päätelmän. Tältä osin on muistutettava, että maatalouspolitiikan osalta oikeuskäytännössä tunnustetaan unionin toimielimille laaja harkintavalta niille perustamissopimuksessa osoitettujen tehtävien vuoksi (tuomio 3.5.2007, Espanja v. komissio, T‑219/04, EU:T:2007:121, 105 kohta). Nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon osalta ja asiakirjan AGRI-2005-64043 merkityksellisten säännösten osalta komissiolla on vastaavasti laaja harkintavalta arvioida rahastoille aiheutuvaa vaaraa, joka johtuu täydentävien ehtojen valvontajärjestelmissä olevista puutteista ja laskutoimitusten monimutkaisuudesta – joita ei ole selvitetty unionin yleiselle tuomioistuimelle –, jotka liittyvät eri kiinteämääräisten oikaisujen määrien laskentaan, jotka esitetään riidanalaisen päätöksen sivuilla 69, 70, 73 ja 74. Tältä osin valvoessaan laillisuutta SEUT 263 artiklassa tarkoitetuin tavoin unionin yleinen tuomioistuin ei siis missään tapauksessa voi korvata komission tekemää taloudellista arviointia omallaan (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2010, komissio v. Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, 66 kohta ja tuomio 24.1.2013, Frucona Košice v. komissio, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, 89 kohta).
90
SEUT 266 artiklan 1 kohdan mukaisesti komission on tehtävä tarpeelliset johtopäätökset riidanalaisen päätöksen kumoamisesta ottaen huomioon paitsi tämän tuomion tuomiolauselman, myös sen antamiseen johtaneet perustelut, jotka ovat tuomiolauselmalle tarvittava tuki, koska ne ovat välttämättömät määritettäessä tuomiolauselman täsmällistä sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 29.11.2007, Italia v. komissio, C‑417/06 P, EU:C:2007:733, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeudenkäyntikulut
91
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
92
Koska komissio on hävinnyt asian ja Latvian tasavalta on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava korvaamaan Latvian tasavallan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 9.7.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös 2014/458/EU kumotaan siltä osin kuin tällä päätöksellä jätetään Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 739393,95 euron määrä tietyistä Latvian tasavallan menoista sillä perusteella, että ne eivät ole unionin sääntöjen mukaisia.
2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Julistettiin Luxemburgissa 14 päivänä heinäkuuta 2016.
Allekirjoitukset
Sisällys
Asian tausta
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
Yhteenveto kumoamisperusteista
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1782/2003 5 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdan rikkomista
Asianosaisten lausumat
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Alustavat huomautukset
– Sanamuodon mukainen tulkinta
– Kontekstuaalinen ja teleologinen tulkinta
– Historiallinen tulkinta
– Päätelmä
Toinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisten rahoitusoikaisujen virheellistä laskentaa
Asianosaisten lausumat
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Riidanalaisen päätöksen kumoamista koskeva päätelmä
Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: latvia.