61988CC0228_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . La Corte è stata investita di tali cause con domande di pronuncia pregiudiziale proposte, nel procedimento C-228/88, dal Bayerisches Landessozialgericht ( tribunale della previdenza sociale della Baviera ) e nel procedimento 12/89, dal Bundessozialgericht ( tribunale della previdenza sociale federale ) della RF di Germania . Benché i fatti delle due cause siano leggermente diversi, essi sollevano sostanzialmente gli stessi problemi e per tale motivo la Corte ha deciso che essi potevano essere ascoltati lo stesso giorno . Le cause sono considerate dal governo tedesco molto importanti e le soluzioni che la Corte darà alle questioni sottopostele avranno ripercussioni su un certo numero di cause simili . Alcune di esse sono già pendenti dinanzi alla Corte .
2 . La questione sollevata in entrambi i procedimenti è sostanzialmente se un lavoratore migrante abbia il diritto a ricevere dallo Stato ospitante assegni familiari per un figlio disoccupato residente nel paese di origine del lavoratore, qualora il primo Stato subordini il diritto agli assegni alla previa iscrizione presso i propri uffici del lavoro ed il figlio di cui è causa sia in realtà iscritto presso l' ufficio del lavoro del secondo Stato .
3 . La causa C-228/88 ha origine dai seguenti fatti . Il signor Bronzino, un cittadino italiano, svolge da anni un' attività lavorativa subordinata in Augsburg, RF di Germania . La moglie ed i sette figli risiedono in Ercolano, provincia di Napoli . Egli riceveva dalla Kindergeldkasse ( cassa assegni familiari ) assegni per figli a carico dal gennaio 1985 per quattro dei suoi figli . Nel marzo 1985 egli chiedeva assegni familiari per gli altri tre figli, nati rispettivamente nel 1964, 1966 e 1967 . Egli esibiva vari certificati dell' ufficio del lavoro di Ercolano attestanti che questi tre figli erano ivi registrati come apprendisti o operai in cerca di lavoro ( disoccupati ).
4 . La domanda del Bronzino veniva respinta l' 11 aprile 1985 . Il 21 agosto 1986 il Sozialgericht ( tribunale della previdenza sociale ) di Augsburg accoglieva la domanda del Bronzino ed ordinava alla convenuta di pagargli gli assegni familiari richiesti . La convenuta interponeva appello dinanzi al Bayerisches Landessozialgericht che sospendeva il procedimento e chiedeva alla Corte di pronunciarsi sulla seguente questione pregiudiziale :
"Se gli artt . 73, n . 1, e 3, n . 1, del regolamento ( CEE ) n . 1408/71, o altre disposizioni del diritto delle Comunità europee vadano interpretati nel senso che il lavoratore migrante ha diritto alle prestazioni familiari nello Stato in cui lavora anche se il familiare semplicemente non può iniziare o proseguire la formazione professionale nel paese di residenza e secondo le norme di questo, per carenza di posti, oppure si trova a disposizione dell' ufficio del lavoro in quanto disoccupato, mentre il diritto nazionale dello Stato di occupazione esige che queste condizioni siano soddisfatte nel suo territorio ".
5 . Nella causa C-12/89 i fatti sono simili . Il signor Gatto è un cittadino italiano che risiede nella RF di Germania . A differenza del Bronzino tuttavia egli è disoccupato e percepisce dal 1976 l' indennità di disoccupazione o un sussidio . La moglie ed i tre figli abitano in Italia . La figlia Antonia, nata nel 1968, è disoccupata ed i due figli più giovani frequentano ancora la scuola . Il 6 maggio 1985 il Gatto chiedeva alla convenuta assegni familiari tedeschi per sua figlia Antonia . A sostegno della propria domanda egli esibiva un certificato dell' ufficio del lavoro competente attestante la disoccupazione di Antonia . La domanda del Gatto veniva respinta, l' azione intentata dinanzi al Sozialgericht dal Gatto contro la decisione della convenuta non aveva esito favorevole . Anche l' appello interposto dal Gatto dinanzi al Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen ( tribunale della previdenza sociale della Renania settentrionale-Vestfalia ) veniva respinto . Il Gatto adiva poi il Bundessozialgericht, che decideva di sottoporre alla Corte la seguente questione :
"Se l' art . 74, n . 1, del regolamento n . 1408/71, relativa al domicilio fittizio, implichi che il requisito della disoccupazione di un familiare, cui la legge del paese in cui è stato sinora occupato il lavoratore subordina la concessione degli assegni familiari, ricorra qualora il familiare si tenga a disposizione dell' ufficio del lavoro nel paese in cui risiede ".
Normativa nazionale
6 . Il rifiuto delle autorità tedesche di concedere al Bronzino ed al Gatto le prestazioni richieste era fondato sostanzialmente sull' art . 2, n . 4, del Bundeskindergeldgesetz ( legge federale sugli assegni familiari per figli a carico ) che nella parte che qui rileva dispone quanto segue :
"I figli che hanno compiuto il 16° anno di età, ma non ancora il 21°, sono altresì presi in considerazione quando, sul territorio di applicazione della presente legge,
1 ) non possono iniziare o proseguire una formazione professionale per carenza di posti disponibili, o
2 ) si tengono a disposizione dell' ufficio del lavoro come disoccupati (...)".
Infatti una prestazione può essere concessa per figli disoccupati di età compresa tra i 16 ed i 21 anni solo se essi risiedono sul territorio nazionale nel quale si applica la BKGG e non sono stati in grado di ottenere un posto in un corso di formazione professionale, oppure sono a disposizione dell' ufficio federale del lavoro . Il problema che la Corte deve risolvere è se un' iscrizione presso gli uffici del lavoro di un altro Stato membro vada considerata equivalente all' iscrizione presso gli uffici del lavoro della RF di Germania nell' ipotesi di figli di una persona che rientra nell' ambito di applicazione ratione personae del regolamento n . 1408/71 .
Normativa comunitaria
7 . Il regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n . 1408, così come modificato, riguarda l' applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità . La versione più recente risulta dalla GU 1983, L 230, pag . 6 . Gli artt . 73, n . 1, e 74, n . 1, di tale regolamento stabiliscono quanto segue :
Art . 73, n . 1 : "Il lavoratore subordinato soggetto alla legislazione di uno Stato membro diverso dalla Francia ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo Stato, come se risiedessero nel territorio di quest' ultimo ".
Art . 74, n . 1 : "Il lavoratore subordinato disoccupato, che beneficia delle prestazioni di disoccupazione in forza della legislazione di uno Stato membro diverso dalla Francia, ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo Stato, come se risiedessero nel territorio di quest' ultimo ".
Bisogna osservare, incidentalmente, che, nella sentenza 2 marzo 1989, nella causa Pinna / Caisse d' allocations familiales de la Savoie, la Corte ha dichiarato che la locuzione "diverso dalla Francia" che appare nell' art . 73, n . 1, deve essere considerata come abrogata implicitamente dalla sua precedente sentenza, pronunciata nella causa 41/84, che riguardava le stesse parti ( vedasi Racc . 1986, pag . 1 ). Lo stesso vale, secondo me, anche per la locuzione equivalente utilizzata nell' art . 74, n . 1 .
8 . Gli "assegni familiari" sono definiti nell' art . 1, lett . u ), i ), del regolamento come "tutte le prestazioni in natura o in danaro destinate a compensare i carichi familiari nel quadro di una delle legislazioni previste all' art . 4, paragrafo 1, lett . h ) (...)". L' art . 4, n . 1, specifica quali sono i settori della previdenza sociale che rientrano nell' ambito del regolamento . La lett . h ) dell' art . 4, n . 1, parla semplicemente di "assegni familiari ".
9 . Infine l' art . 3, n . 1, del regolamento stabilisce : "Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento ".
Questioni sollevate
10 . Le questioni sollevano sostanzialmente tre problemi . I primi due vertono sul punto se la prestazione richiesta dal Bronzino e dal Gatto costituisca un assegno familiare nel senso indicato dagli artt . 73 e 74 del regolamento e, in caso affermativo, se i requisiti posti da tali articoli per la nascita del diritto siano soddisfatti . La risposta a tali quesiti può essere influenzata dal terzo problema sollevato, e cioè se il rifiuto delle autorità tedesche di concedere prestazioni al Bronzino ed al Gatto sia in contrasto col divieto di discriminazioni fondate sulla cittadinanza di cui all' art . 3, n . 1, del regolamento n . 1408/71, che è espressione particolare del più generale principio sancito dagli artt . 7 e 48, n . 2, del trattato .
11 . Il governo tedesco, sostenuto in ciò, nella causa C-228/88, dal governo olandese, afferma che tali questioni possono in effetti avere una soluzione negativa . Esso sostiene che la prestazione sollecitata dai richiedenti è in sostanza un provvedimento di promozione del lavoro che vale, indipendentemente da ogni questione di libera circolazione tra gli Stati membri, per chiunque rientri nella relativa categoria d' età . Sebbene la prestazione sia classificata nella normativa tedesca come assegno familiare, ciò è unicamente dovuto, esso afferma, a motivi di opportunità amministrativa . Il motivo per cui l' art . 2, n . 4, del BKGG richiede la presenza sul territorio della RF di Germania dei figli per i quali è richiesta la prestazione, risiede nel fatto che solo così le autorità tedesche sono in grado di trovar loro lavoro o posti in corsi di formazione . Il legame tra la concessione della prestazione e la presenza sul territorio nazionale è dunque giustificato dal fine, perseguito dalla normativa, di promozione del lavoro .
12 . La Commissione, insieme al Bronzino ed ai governi italiano e portoghese nella causa C-228/88, ed ai governi belga e italiano nella causa C-12/89, è di contrario avviso . Secondo la Commissione il fine degli artt . 73 e 74 del regolamento n . 1408/71 è di proteggere i lavoratori ed i loro familiari dagli svantaggi che potrebbero altrimenti derivare dall' esercizio del loro diritto di libera circolazione tra gli Stati membri . La condizione che una persona in cerca di lavoro debba essere iscritta nella lista di un ufficio del lavoro tedesco prima che nei suoi confronti sorga il diritto agli assegni familiari, costituisce esattamente il tipo di ostacolo che gli artt . 73 e 74 sono chiamati a rimuovere . Un tale ostacolo sparirà, secondo la Commissione, solo se l' iscrizione in un altro Stato membro sarà considerata equivalente all' iscrizione nello Stato in cui la prestazione è richiesta .
13 . Secondo il mio punto di vista le prestazioni richieste dal Bronzino e dal Gatto sono senza dubbio "assegni familiari" ai sensi degli artt . 73 e 74 del regolamento . Si osserverà, in primo luogo, che essi vengono definiti con termini simili non solo dal legislatore tedesco, ma anche dai giudici a quo . Inoltre nella dichiarazione fatta dal governo tedesco ai sensi dell' art . 5 del regolamento, che impone agli Stati membri di specificare, tra le altre cose, le normative ed i regimi di cui all' art . 4, n . 1, viene fatta espressa menzione della legge ai sensi della quale tali prestazioni sono richieste ( vedasi GU 1980, C 139, pag . 6, punto 5 ).
14 . In ogni caso ritengo che la definizione di "prestazioni familiari" contenuta nell' art . 1, lett . u ), i ), del regolamento sia in grado di ricomprendere le prestazioni di cui è causa, che possono essere correttamente considerate come "volte a compensare i carichi familiari ". Come lo stesso governo tedesco riconosce nelle proprie osservazioni, giovani disoccupati che non hanno ancora maturato il diritto all' indennità di disoccupazione, generalmente convivono con i genitori e a loro spese . Si deve osservare, a tale proposito, che la prestazione prevista dal BKGG viene pagata ai genitori, e non al figlio . Sia la natura della prestazione sia il modo in cui essa è pagata confermano che si intende alleggerire gli oneri sopportati dai genitori per i figli disoccupati . La prestazione ricade dunque nella definizione di "assegni familiari" di cui all' art . 1, lett . u ), i ).
15 . Il governo tedesco fa riferimento ad un numero di sentenze della Corte per dimostrare che essa classifica le prestazioni secondo il loro fine piuttosto che secondo la loro definizione formale . Esso cita a tale proposito la causa 94/84, Office national de l' emploi / Deak ( Racc . 1985, pag . 1873 ), la causa 378/85, Campana / Bundesanstalt fuer Arbeit ( Racc . 1987, pag . 2387 ) e causa 313/86, Lenoir / Caisse d' allocations familiales des Alpes-Maritimes, sentenza 27 settembre 1988, Racc . pag . 5391 ). Sebbene sia d' accordo che la Corte non è vincolata dalla classificazione formale data ad una prestazione dalla normativa nazionale, non penso che tali cause apportino ulteriori elementi di sostegno alle argomentazioni del governo tedesco .
16 . La causa Deak riguardava una domanda per uno speciale assegno di disoccupazione per giovani lavoratori previsto dalla normativa belga richiesto da un cittadino ungherese residente in Belgio con sua madre, una cittadina italiana che ivi lavorava . La domanda del richiedente era stata respinta dalla competente autorità belga a causa della cittadinanza ungherese . Il ricorrente sosteneva di aver diritto alla prestazione richiesta ai sensi del regolamento n . 1408/71 in quanto membro della famiglia di un lavoratore che era cittadino di un altro Stato membro . La Corte ha tuttavia ritenuto che in applicazione del principio sancito nella causa 40/76, Kermaschek / Bundesanstalt fuer Arbeit ( Racc . 1976, pag . 1669 ), una persona nella situazione del ricorrente non poteva appellarsi al regolamento n . 1408/71 . Questo perché i familiari di un lavoratore migrante hanno diritto, ai sensi di questo regolamento, solo alle prestazioni previste dalla normativa nazionale in forza del loro status di membri della famiglia, mentre l' assegno speciale di disoccupazione era disponibile per giovani in cerca di lavoro non in quanto familiari di un lavoratore, ma avuto riguardo alla loro situazione personale . Nel caso di specie tuttavia i diritti di cui è causa sono quelli del Bronzino e del Gatto, non quelli dei loro figli, e pertanto tali considerazioni non rilevano .
17 . La causa Campana fornisce un altro esempio della volontà della Corte di esaminare la sostanza di una prestazione al fine di decidere come questa possa essere classificata ai sensi del regolamento n . 1408/71 . In quella causa si chiedeva alla Corte se una prestazione nazionale destinata a prevenire una disoccupazione futura piuttosto che alleviare gli effetti di una disoccupazione attuale costituisse un assegno di disoccupazione ai sensi degli artt . 67, n . 1, e 4, n . 1, lett . g ), del regolamento . La Corte ha affermato che sarebbe contrario al fine perseguito dall' art . 51 del trattato escludere dalla portata di tali disposizioni tutte le prestazioni destinate a prevenire una futura disoccupazione . Ciò nonostante, quando, come nella causa pendente dinanzi al giudice di rinvio, la prestazione ha preso la forma di un aiuto alla formazione professionale, essa costituirà un assegno di disoccupazione ai sensi del regolamento solo nei casi che riguardano lavoratori già disoccupati o che sono realmente minacciati di disoccupazione .
18 . Io non ritengo che la causa Campana offra alcun aiuto nello stabilire se le prestazioni di cui trattasi nelle presenti cause costituiscano assegni familiari ai sensi degli artt . 73 e 74 di tale regolamento, al di là dell' indicazione che la soluzione a tale questione dipende dalla loro sostanza piuttosto che dalla loro forma, affermazione che in ogni caso non contesto .
19 . Vengo ora alla causa Lenoir, che ritengo differisca dalle cause presenti per due motivi, uno tecnico, l' altro sostanziale . In primo luogo, la causa Lenoir si riferiva alla speciale definizione di prestazioni contenute nell' art . 77, n . 1, del regolamento, e che la Corte ha ritenuto corrispondere alla definizione di "assegni familiari" di cui all' art . 1, lett . u ), ii ), del regolamento . Si tratta naturalmente dell' art . 1, lett . u ), i ), che è qui in discussione . Tuttavia, forse per un principio più fondamentale, nella causa Lenoir la Corte ha posto una distinzione tra prestazioni in denaro attribuite esclusivamente tenendo conto del numero o dell' età dei membri della famiglia e altre prestazioni come quella destinata a coprire le spese occasionate dall' inizio dell' anno scolastico . Mentre il pagamento delle prime resta giustificato qualunque sia la residenza di colui che ne fruisce e della sua famiglia, le seconde sono strettamente connesse all' ambiente sociale e dunque al luogo di residenza degli interessati . Era pertanto compatibile con l' art . 77 il rifiuto dello Stato competente di pagare il secondo tipo di prestazioni ad un richiedente che si era trasferito con la propria famiglia in un altro Stato membro .
20 . A mio parere le cause presenti non riguardano una prestazione destinata a venire incontro ai bisogni di coloro le cui famiglie sono residenti nella RF di Germania . Quando un giovane è disoccupato può costituire un onere finanziario per la propria famiglia indipendentemente dallo Stato membro in cui risiede . Per quanto possa essere più facile per un giovane trovare lavoro nella RF di Germania piuttosto che nel sud dell' Italia, non sarebbe compatibile con il buon funzionamento del mercato comune che ciò venisse usato come motivo per negare prestazioni ai ricorrenti in cause come queste, in quanto uno degli obiettivi del Trattato è di consentire ai lavoratori come il Bronzino ed il Gatto di avvalersi delle condizioni più favorevoli esistenti in Stati membri diversi dai loro .
21 . Infatti il principio della libera circolazione dei lavoratori, che il regolamento n . 1408/71 è destinato ad attuare, è uno dei fondamenti della Comunità . Per questo motivo le disposizioni del regolamento non dovrebbero essere intese in senso stretto ma dovrebbero piuttosto essere interpretate estensivamente in armonia con gli scopi che perseguono . Il fatto di rifiutare a ricorrenti come il Bronzino e il Gatto prestazioni in circostanze analoghe a queste potrebbe costituire un disincentivo notevole all' esercizio del diritto di libera circolazione e mi sembra che sia proprio questo tipo di disincentivo che gli artt . 73 e 74 del regolamento intendono prevenire . La nozione di "residenza fittizia" definita in tali articoli non obbliga perciò semplicemente gli Stati membri a trattare i familiari di un lavoratore migrante come se fossero residenti nello Stato ospite . Esso deve essere anche interpretato nel senso che richiede agli Stati membri di considerare soddisfatte altre condizioni per l' ottenimento di prestazioni, se tali condizioni sono soddisfatte nel paese in cui risiedono i membri della famiglia del lavoratore migrante . Altrimenti uno Stato membro potrebbe eludere la regola della residenza fittizia ponendo condizioni alla nascita del diritto che possano in pratica essere soddisfatte solo da coloro che sono residenti nei propri paesi . Ciò equivarrebbe ad introdurre per la porta di servizio un requisito di residenza, e ciò non può essere stato il proposito perseguito dagli artt . 73 e 74 .
22 . La mia opinione che le prestazioni richieste dal Bronzino e dal Gatto costituiscano "assegni familiari" ai sensi, rispettivamente, degli artt . 73 e 74 del regolamento n . 1408/71 è confermata dal fatto che un' interpretazione contraria comporterebbe nei loro confronti una discriminazione indiretta fondata sulla loro cittadinanza . Sebbene l' art . 2, n . 4, del BKGG non faccia espresso riferimento alla cittadinanza dei disoccupati, esso pone tuttavia una condizione che i cittadini tedeschi troveranno molto più facile soddisfare rispetto ai cittadini di altri Stati membri . Come ha chiarito la Corte nella prima sentenza Pinna, già citata, "il principio della parità di trattamento vieta non soltanto le discriminazioni palesi, basate sulla nazionalità, ma anche qualsiasi forma di simulata discriminazione che, in applicazione di altri criteri di distinzione, conduca di fatto allo stesso risultato" ( punto 23 della motivazione ). Qualora ci fossero stati dubbi sul fatto che l' art . 2, n . 4, grava in modo maggiore sui cittadini di altri Stati membri che sui tedeschi, la Commissione ha prodotto cifre fornite dalle autorità tedesche da cui risulta che, alla fine del 1984, i cittadini di altri Stati membri residenti in Germania e titolari di assegni familiari tedeschi avevano una maggior tendenza ad avere figli che vivevano all' estero rispetto ai cittadini tedeschi titolari di assegni familiari .
23 . Secondo il governo tedesco, una discriminazione indiretta o dissimulata fondata sulla cittadinanza sorge esclusivamente quando la norma di cui trattasi colpisce in linea di principio esclusivamente gli stranieri . Ma la nozione di discriminazione indiretta non è affatto così limitata, ed è sufficiente rifarsi alla prima sentenza Pinna per capire che il punto di vista del Governo tedesco non può essere conciliato con la giurisprudenza della Corte . Tale causa riguardava il diritto di un lavoratore soggetto alla legge francese agli assegni familiari per membri della propria famiglia residenti in un altro Stato membro . In applicazione dell' art . 73, n . 2, del regolamento nella versione in vigore al momento della causa, una tale persona aveva diritto agli assegni familiari previsti non in Francia, ma nello Stato membro nel quale la famiglia risiedeva . La Corte ha sottolineato che, "per quanto in linea di principio la legge francese applichi lo stesso criterio per determinare il diritto alle prestazioni familiari di un lavoratore francese occupato nel territorio francese, tale criterio non riveste affatto la stessa importanza per questa categoria di lavoratori, in quanto il problema della residenza dei familiari fuori dalla Francia si pone essenzialmente per i lavoratori migranti" ( n . 24 ). Pertanto il fatto che qualche cittadino francese abbia potuto trovarsi nella stessa posizione di un lavoratore migrante residente in Francia non ha impedito che l' art . 73, n . 2, fosse indirettamente discriminatorio visto che la maggioranza delle persone interessate da esso sarebbero cittadini di altri Stati membri .
24 . Il governo tedesco rileva che la Corte non ha inteso ricavare una norma generale nel senso che i fatti che si svolgono all' estero devono essere considerati come se si svolgessero nello Stato competente . Esso ricorda la causa 20/75, D' Amico ( Racc . 1975, pag . 891 ), e la causa 266/78, Brunori ( Racc . 1979, pag . 2705 ), a sostegno di tale affermazione .
25 . Le domande del Bronzino e del Gatto tuttavia non dipendono dall' esistenza di una norma così generale . Le cause presenti possono, secondo la mia opinione, venire risolte solo facendo riferimento ai termini degli artt . 73 e 74, interpretati alla luce degli obiettivi perseguiti dal regolamento . Su questa base le soluzioni debbono essere sostanzialmente affermative, dati i motivi esposti . Quanto al loro tenore, sebbene le questioni siano formulate in maniera differente nelle due cause, si avrà maggiore chiarezza se le soluzioni in entrambe le cause saranno redatte in modo simile .
26 . Propongo pertanto che la questione sollevata dal Bayerisches Landessozialgericht nel procedimento C-228/88 venga risolta nel modo seguente :
"L' art . 73, n . 1, del regolamento del Consiglio ( CEE ) 14 giugno 1971, n . 1408/71, dev' essere interpretato nel senso che il lavoratore migrante ha diritto nello Stato in cui esercita l' attività lavorativa agli assegni familiari per i propri familiari iscritti come disoccupati ed in cerca di lavoro in un altro Stato membro, anche se la normativa nazionale dello Stato in cui il richiedente lavora esige che tali presupposti siano soddisfatti nel proprio territorio ".
27 . Propongo che la questione sollevata dal Bundessozialgericht nel procedimento C-12/89 sia risolta nel modo seguente :
"L' art . 74, n . 1, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 14 giugno 1971, n . 1408/71, dev' essere interpretato nel senso che un disoccupato ha diritto, nello Stato del suo ultimo posto di lavoro, agli assegni familiari per i membri della famiglia iscritti come disoccupati ed in cerca di lavoro in un altro Stato membro, anche se la normativa nazionale del primo Stato esige che tali presupposti siano soddisfatti nel proprio territorio ".
(*) Lingua originale : l' inglese .