FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 24 februari 2022 (1)
Mål C‑99/21 P
Danske Slagtermestre
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Statligt stöd – Artikel 107.1 FEUF – Ordning för avgifter för avledning av avloppsvatten – Klagomål – Beslut i vilket det konstateras att det inte föreligger statligt stöd – Yrkande om upphävande av beslut – Upptagande till sakprövning – Talerätt – Artikel 263 fjärde stycket FEUF – Regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder – Villkoret direkt berörd”
I.      Inledning
1.        Danske Slagtermestre har, genom sitt överklagande, yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som Europeiska unionens tribunal meddelade den 1 december 2020 i målet Danske Slagtermestre/kommissionen (T‑486/18, ej publicerat, EU:T:2020:576) (nedan kallat det överklagade beslutet), genom vilket den avvisade bolagets talan om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut C(2018) 2259 final av den 19 april 2018, angående statligt stöd SA.37433 (2017/FC) – Danmark (nedan kallat det omtvistade beslutet), i vilket det, efter det att det preliminära granskningsförfarandet avslutats, fastställdes att den avgift som införts genom lov nr. 902/2013 om ændring af lov om betalningsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Betalningsstruktur for vandafledningsbidrag, bemyndigelse til opgørelse av særbidrag for behandling af særlig forurenet spildevand m.v.) (lag nr 902/2013 om ändring av lagen om betalningsregler för bolag som hanterar avloppsvatten (betalningsstruktur för vattenavledningsavgifter, bemyndigande att besluta om särskilda avgifter för behandling av särskilt förorenat avloppsvatten m.m.)) av den 4 juli 2013 (nedan kallad den omtvistade åtgärden) inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
2.        Detta mål ger domstolen tillfälle att precisera villkoren för upptagande till sakprövning av en talan som väckts av konkurrenter till mottagare av statligt stöd inom ramen för den tredje hypotetiska situation som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF och, i synnerhet, begreppen ”direkt berörd” och ”genomförandeåtgärder”, såsom domstolen tolkade dem i domen av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci.(2)
II.    Bakgrund till tvisten
3.        Danske Slagtermestre är en branschorganisation som företräder danska mindre kötthandlare, slaktare, grossister och förädlingsföretag. Den framställde, den 26 september 2013, ett klagomål till kommissionen, med motiveringen att Konungariket Danmark, genom att vidta den omtvistade åtgärden, hade beviljat stora slakterier ett statligt stöd i form av en minskning av avgifterna för uppsamling av avloppsvatten.
4.        Denna åtgärd ändrade systemet med avgifter för uppsamling av avloppsvatten(3) och införde en degressiv och ”stegvis” modell med en avgift per kubikmeter avloppsvatten i tre intervaller beroende på vilken volym avloppsvatten som släpptes ut (nedan kallad den stegvisa modellen). Det första intervallet avser en vattenkonsumtion som motsvarar 500 m³, eller lägre, per år och per fastighet. Det andra intervallet omfattar den del av vattenkonsumtionen som ligger mellan 500 m³ och 20 000 m³ per år och per fastighet, med en avgift per kubikmeter som är 20 procent lägre än avgiften för det första intervallet. Det tredje motsvarar den del av vattenkonsumtionen som överstiger 20 000 m³ per år och per kubikmeter och dess avgift per kubikmeter är 60 procent lägre än avgiften för det första intervallet.(4)
5.        Efter den preliminära granskningsfasen av förfarandet antog kommissionen det omtvistade beslutet, genom vilket den fastställde att det nya avgiftssystem som införts genom den omtvistade åtgärden inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
III. Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
6.        Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 augusti 2018, väckte sökanden talan enligt artikel 263 FEUF och yrkade ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
7.        Tribunalen avvisade genom det överklagade beslutet talan, med motiveringen att sökanden inte hade talerätt, varken i eget namn eller som företrädare för dess medlemmars intressen. Tribunalen fann, i synnerhet, att sökanden saknade talerätt genom sin ställning som berörd part (då denna inte, i sitt överklagande, hade gjort gällande att dess processuella rättigheter hade åsidosatts) eller genom att dess medlemmar var direkt och personligen berörda.
8.        Vad specifikt gällde upptagande av denna talan till sakprövning, i den mening som avses i den tredje hypotetiska situation som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF,(5) ansåg tribunalen, samtidigt som den erkände att det omtvistade beslutet utgjorde en ”regleringsakt” i den mening som avses i denna bestämmelse (punkterna 94 och 96 i det överklagade beslutet), att det omtvistade beslutet inte direkt berörde sökanden (punkterna 97–104 i den överklagade domen), varför den talan som sökanden väckt inte kunde tas upp till sakprövning, och att det saknades anledning att fastställa huruvida de omtvistade beslutet medförde genomförandeåtgärder (punkt 105 i det överklagade beslutet).
IV.    Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
9.        Danske Slagtermestre överklagade, den 17 februari 2021, det överklagade beslutet. Organisationen har yrkat att domstolen ska upphäva detta beslut.(6)
10.      Kommissionen har, med stöd av Konungariket Danmark, yrkat att domstolen ska avvisa eller ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
11.      Parterna har även skriftligen besvarat domstolens frågor. Domstolen har beslutat att avgöra målet utan att hålla muntlig förhandling, i enlighet med artikel 76.2 i rättegångsreglerna.
V.      Rättslig bedömning
12.      Danske Slagtermestre har, till stöd för sitt överklagande, anfört fem grunder, vilka i huvudsak avser att tribunalen har gjort en felaktig tolkning och tillämpning av villkoret ”direkt berörd” i den mening som avses i det tredje hypotetiska fall som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF, såsom domstolen tolkade det i domen Montessori.
13.      Kommissionen har, inledningsvis, uttryckt tvivel beträffande huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning, med motiveringen att sökandens yrkanden endast avser upphävande av det överklagade beslutet, medan yrkanden som framställs för det fall domstolen bifaller överklagandet, enligt artikel 170.1 i domstolens rättegångsregler, helt eller delvis ska avse bifall till de yrkanden som framställts i första instans. Kommissionen har i sak, med stöd av den danska regeringen, i huvudsak yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och, i andra hand, för det fall domstolen skulle anse att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning beträffande bedömningen av huruvida sökanden direkt berörs, ogilla överklagandet med motiveringen att det omtvistade beslutet är en regleringsakt som medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i det tredje hypotetiska fall som beskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF, och att ersätta motiveringen i det överklagade beslutet.
14.      Vad inledningsvis gäller huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning i den mening som avses i artikel 170.1 i domstolens rättegångsregler, anser jag att även om klaganden inte uttryckligen har yrkat att de yrkanden som framställts i första instans ska bifallas, eller att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras,(7) kan klagandens yrkanden inte förstås på något annat sätt än att de i huvudsak avser samma resultat. En motsatt tolkning skulle innebära att formaliteterna överdrivs.(8) Jag anser således att överklagandet kan tas upp till sakprövning.
15.      Jag kommer, nedan, inledningsvis att pröva de fem grunderna för överklagandet, avseende tribunalens bedömning av huruvida klaganden är direkt berörd av det omtvistade beslutet (avsnitt A). Därefter kommer jag att pröva huruvida talan i första instans kan tas upp till sakprövning för det fall domstolen, enligt det resonemang som jag föreslår, upphäver det överklagade beslutet (avsnitt B), i den del det avser dels huruvida klaganden är direkt berörd (avsnitt B.1), dels frågan om en eventuell avsaknad av genomförandeåtgärder, vilken inte prövades av tribunalen i det överklagade beslutet (avsnitt B.2).
A.      Prövning av överklagandet
16.      De fem grunderna för överklagandet ska prövas tillsammans. Den första grunden avser en felaktig tillämpning av begreppet ”direkt berörd”. Den andra grunden gäller att tribunalen har förväxlat bedömningen av villkoret direkt berörd med en bedömning av villkoret personligen berörd. Såvitt avser den tredje grunden har klaganden anfört att de kriterier som domstolen slog fast i domen Montessori avseende villkoret direkt berörd är uppfyllda i förevarande fall. Enligt den fjärde grunden har tribunalen gjort en felaktig rättsbedömning genom att anse att klaganden inte hade visat att dess medlemmar var utsatta för en snedvridning av konkurrensen. Den femte grunden avser att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av kriterierna avseende villkoret personligen berörd, i den mån de är relevanta för en sådan bedömning.
1.      Kriteriet direkt berörd såsom det har tolkats i domstolens praxis
17.      Det ska inledningsvis erinras om att det i artikel 263 fjärde stycket FEUF stadgas att alla fysiska eller juridiska personer på de villkor som anges i första och andra styckena får väcka talan mot en akt som är riktad till dem (den första hypotetiska situationen) eller som direkt och personligen berör dem (den andra hypotetiska situationen)(9) samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder (den tredje hypotetiska situationen).(10)
18.      Dessutom har domstolen, eftersom uttrycket ”som direkt berör dem” använts på ett identiskt vis i den andra respektive den tredje hypotetiska situation som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF, redan slagit fast att begreppet ”som direkt berör” som avses i den tredje hypotetiska situationen inte kan tolkas mer restriktivt än det som avses i den andra hypotetiska situationen.(11)
19.      Enligt domstolens fasta praxis är villkoret att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av det beslut som talan avser, som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF, uppfyllt om två kriterier samtidigt är uppfyllda. För det första måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser.(12)
20.      Vad gäller bestämmelserna om statligt stöd, ska det betonas att de syftar till att skydda konkurrensen. Att ett kommissionsbeslut på detta område lämnar orörda de verkningar av nationella åtgärder som enligt vad sökanden angett i ett klagomål till kommissionen inte var förenliga med det syftet och gav sökanden konkurrensnackdelar betyder således att det beslutet direkt påverkar dennes rättsliga ställning, i synnerhet dennes rätt enligt EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd att inte utsättas för en snedvridning av konkurrensen genom de nationella åtgärderna i fråga.(13)
21.      Vad specifikt avser tillämpningen av det första av de båda kriterier som nämns i punkt 19 ovan, har domstolen angett att det visserligen inte ankommer på unionsdomstolen att vid bedömningen av huruvida talan kan tas upp till prövning slutgiltigt ta ställning till konkurrensförhållandet mellan en sökande och mottagare av de nationella stödåtgärder som bedömts i ett kommissionsbeslut om statligt stöd, såsom det omtvistade beslutet, men att det emellertid inte går att dra slutsatsen att en sådan sökande är direkt påverkad enbart utifrån den omständigheten att det kan föreligga ett konkurrensförhållande.(14)
22.      I den mån villkoret direkt berörd fordrar att den angripna rättsakten har direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning, ska unionsdomstolen kontrollera huruvida sökanden ”på ett relevant sätt har redogjort för skälen till varför kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel och därmed påverka dennes rättsliga ställning”.(15)
23.      Det är tillämpningen av detta kriterium, såsom domstolen har tolkat det i sin praxis, särskilt i domen Montessori, som här bör undersökas.
24.      Det ska i detta hänseende erinras om att bedömningen i rättspraxis före Lissabonfördragets ikraftträdande av villkoret direkt berörd i den mening som avses i den andra hypotetiska situation som avses i artikel 230 fjärde stycket EG (nu artikel 263 fjärde stycket FEUF), vilken ofta var marginell i förhållande till bedömningen av villkoret personligen berörd,(16) var mest fokuserad på det andra kriteriet för villkoret direkt berörd, nämligen avsaknaden av ett utrymme för skönsmässig bedömning för myndigheterna med ansvar för dess genomförande.(17) Hela bedömningen av de materiella verkningarna av den omtvistade åtgärden gjordes i huvudsak inom ramen för villkoret personligen berörd. Till följd av införandet av den tredje hypotetiska situation som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF genom Lissabonfördraget, har unionsdomstolarna, när de ombetts att pröva villkoret att en sökande ska vara direkt berörd oberoende av varje övervägande beträffande huruvida vederbörande är personligen berörd, gjort en mer och mer restriktiv tolkning av detta kriterium,(18) med beaktande av faktiska omständigheter som, i huvudsak, ligger mycket nära dem som fram till dess ingick i prövningen av villkoret personligen berörd.(19)
25.      Trots denna utveckling i rättspraxis, kan det enligt min uppfattning inte förnekas att bedömningen av villkoret direkt berörd främst är knuten till rättsliga omständigheter, liksom framgår av själva lydelsen i den formulering som domstolen konsekvent har använt, nämligen att den ifrågasatta rättsakten måste ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning.(20) Villkoret personligen berörd innebär däremot en rent materiell bedömning av sökandens faktiska situation, som i huvudsak grundar sig på ekonomiska indikatorer.(21)
2.      Tribunalens bedömning av huruvida klaganden är direkt berörd
26.      Efter att med hänvisning till de principer som slogs fast i domen Montessori ha erinrat om att unionsdomstolen, beträffande frågan om huruvida det omtvistade beslutet direkt berör klagandens rättsliga situation ”ska kontrollera huruvida sökanden på ett relevant sätt har redogjort för skälen till varför att kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel och därmed påverka dennes rättsliga ställning”,(22) har tribunalen inledningsvis, med hänvisning till punkterna 71–77 i den överklagade domen, påpekat att ”sökanden i förevarande fall inte [hade] visat att dess medlemmar, eller vilka av dessa, konkret berördes av den aktuella åtgärden och än mindre vilka konsekvenser denna skulle få för deras konkurrensställning” och kom fram till att ”sökanden inte på ett relevant sätt [hade] styrkt att det omtvistade beslutet kunde innebära en konkurrensnackdel för dess medlemmar och att detta beslut följaktligen direkt berörde deras rättsliga situation, särskilt deras rätt att inte genom nämnda åtgärd utsättas för en snedvridning av konkurrensen på den relevanta marknaden”.(23)
27.      Som sökanden har gjort gällande, förefaller tribunalen, genom att använda verben ”visa” och ”styrka” ha underställt villkoren direkt påverkan i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, krav som går längre än dem som följer av den tolkning som domstolen gjorde av detta villkor i domen Montessori. Domstolen preciserade nämligen, i den domen, att även om det inte går att dra slutsatsen att en sökande är direkt påverkad enbart utifrån den omständigheten att det kan föreligga ett konkurrensförhållande,(24) ska unionsdomstolen kontrollera huruvida sökanden ”på ett relevant sätt har redogjort för” att ”kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel”.(25) Jag tvivlar emellertid starkt på att tillämpningen av denna princip i förevarande mål innebär att sökanden hade en skyldighet att ”visa” att vissa av dess medlemmar ”konkret skulle beröras av den aktuella åtgärden” och ”vilka följder den skulle få för deras ställning i konkurrenshänseende”.
28.      Jag anser således att tribunalens bedömning är behäftad med en felaktig rättstillämpning mot bakgrund av den tolkning som domstolen gjorde i domen Montessori.
29.      För det andra bör det under alla omständigheter, för att undvika att bedömningen blir överdrivet formalistisk, kontrolleras huruvida de omständigheter som tribunalen hänförde till, oberoende av vilka kriterier som användes, dock räcker för att bekräfta slutsatsen att klaganden inte ”på ett relevant sätt har redogjort för skälen till varför kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel”.
30.      Som klaganden har gjort gällande, beträffande bedömningen att dess medlemmar i förevarande mål inte var direkt berörda, nöjde sig tribunalen, i punkt 103 i den överklagade domen, med att hänvisa till punkterna 71–77 i denna, som uttryckligen rör den särskilda bedömningen av huruvida medlemmarna är personligen berörda.(26)
31.      Dessa punkter i det överklagade beslutet rör, i huvudsak, ”möjligheterna att visa en påtaglig skada på en konkurrents marknadsställning”. Detta av klaganden anförda kriterium avseende ”påtaglig skada på en konkurrents marknadsställning”, som är relevant vid bedömningen av villkoret personligen berörd, utgör obestridligen en annan parameter än ”en eventuell nackdel i konkurrenshänseende”, som är relevant vid bedömningen av villkoret direkt berörd. Enligt domstolens fasta rättspraxis till vilken hänförs i punkt 69 i det överklagade beslutet, kan ett företag nämligen inte, för att styrka att det berörs individuellt, enbart åberopa den omständigheten att det konkurrerar med det stödmottagande företaget utan ska dessutom visa att det befinner sig i en konkret situation som försätter det i en ställning som motsvarar den som gäller för den person som ett beslut är riktat till,(27) medan det, för att styrka att företaget direkt berörs, räcker att ett sådant företag på ett relevant sätt redogör för skälen till varför kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel och därmed påverka dennes rättsliga ställning.(28)
32.      Det kan visserligen i förevarande mål, liksom kommissionen har påpekat, inte uteslutas att de omständigheter som utgjorde grund för bedömningen att klagandens medlemmar inte berördes personligen, eller snarare vissa av dessa omständigheter, även skulle kunna vara relevanta för att styrka att klaganden inte ”på ett relevant sätt hade redogjort för skälen till varför kommissionsbeslutet kunde ge denne en konkurrensnackdel”. Tribunalen gav emellertid inte någon som helst förklaring i detta hänseende.
33.      Vidare står det enligt min uppfattning klart att de omständigheter som tribunalen nämnde i punkterna 71–77 i det överklagade beslutet inte kan stödja dess slutsats, att klagandens medlemmar inte berördes direkt.(29)
34.      För det första ska bedömningen av huruvida klaganden berörs direkt nämligen, i motsats till tribunalens slutsatser i punkterna 71, 72 och 74 i det överklagade beslutet, inte grunda sig på konkreta siffror avseende klagandens medlemmars marknadsandelar, omsättning eller intäkter. Denna bedömning kräver inte heller, i motsats till vad tribunalen angav i sina slutsatser i punkterna 73 och 75 i det överklagade beslutet, att det visats att avgifterna för behandling av avloppsvatten övervältrats på de priser som klagandens medlemmar tillämpar på sina kunder eller erbjuder sina leverantörer.(30)
35.      Vidare begärde tribunalen, i punkt 76 i det överklagade beslutet, en komparativ analys av konkurrensnackdelarna i förhållande till de stora danska företagen och de fördelar som följde av minskningen av kostnaderna för små och medelstora danska företag i förhållande till konkurrentföretag etablerade i andra medlemsstater. Även om en sådan analys skulle kunna vara relevant för att fastställa att en snedvridning av konkurrensen förelåg, vilket utgör en omständighet som omfattas av begreppet ”statligt stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, förefaller en sådan analys inte vara nödvändig för bedömningen av huruvida klagandens medlemmar berörs direkt.(31)
36.      Slutligen är det, liksom jag har erinrat om i punkt 31 ovan, uppenbart att kriteriet påtaglig skada på klagandens medlemmars marknadsställning, som nämns i punkterna 77 och 78 i det överklagade beslutet, hänför sig till ett typiskt kriterium avseende villkoret personligen berörd.(32)
37.      Följaktligen anser jag att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid bedömningen av huruvida klaganden är direkt berörd då den, i huvudsak, motiverade bedömningen att dess medlemmar inte var direkt berörda med att de inte var personligen berörda.
38.      Jag föreslår således att överklagandet ska bifallas på den första grunden och att det överklagade beslutet därmed ska upphävas.
B.      Prövning av talan i första instans
39.      I enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol ska domstolen, om överklagandet är välgrundat, upphäva tribunalens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till tribunalen för avgörande.
40.      Även om domstolen inte, i detta skede av förfarandet, är i stånd att i sak pröva den talan som väckts vid tribunalen, förfogar den dock över alla nödvändiga uppgifter för att slutgiltigt avgöra huruvida nämnda talan mot det omtvistade beslutet kan tas upp till sakprövning. Frågan om klagandens talerätt i den mening som avses i den tredje hypotetiska situationen i artikel 263 FEUF var föremål för ett kontradiktoriskt förfarande vid tribunalen och en prövning av denna kräver inte någon ytterligare åtgärd för processledning eller bevisupptagning.
41.      Det ska således först prövas huruvida talan i första instans kan tas upp till sakprövning och därefter ska talan, för det fall den kan tas upp till sakprövning, återförvisas till tribunalen för att av denna kunna avgöras i sak.
42.      I förevarande mål avvisade tribunalen talan med motiveringen att klaganden saknade talerätt, i första hand på grund av hur dess egna intressen som organisation påverkats och, i andra hand, i egenskap av företrädare för sina medlemmars intressen, beträffande deras talerätt i den mening som avses i var och en av de hypotetiska situationer som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
43.      Jag kommer inledningsvis att pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning vad gäller klagandens talerätt i egenskap av företrädare för sina medlemmars intressen beträffande den tredje hypotetiska situation som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Då klassificeringen av det omtvistade beslutet som ”regleringsakt” inte ifrågasattes och för övrigt inte har bestritts,(33) kommer jag att koncentrera min bedömning på huruvida klaganden är direkt berörd av kommissionsbeslutet (avsnitt B.1) och huruvida det medför genomförandeåtgärder (avsnitt B.2).
1.      Huruvida klaganden är direkt berörd av kommissionsbeslutet
44.      Det ska inledningsvis erinras om att det, för att en enskild person ska anses direkt berörd, krävs att den ifrågasatta rättsakten dels har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning, dels inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser.(34)
45.      Då den andra delen av detta villkor inte egentligen har diskuterats i förevarande mål,(35) kommer jag att fokusera min bedömning på frågan om huruvida det omtvistade beslutet direkt medför verkningar på klagandens, och i synnerhet på dess medlemmars, rättsliga ställning.
46.      I enlighet med ovan i punkterna 21 och 22 nämnda rättspraxis, ska domstolen kontrollera huruvida klaganden ”på ett relevant sätt har redogjort för skälen till varför kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel och därmed påverka dennes rättsliga ställning”.
47.      Domstolen erkände i punkt 50 i domen Montessori att klagandena hade uppfyllt dessa krav då de redogjort för sina skäl ”med stöd av bevisning och utan att det bestreds av kommissionen”. I målet som ledde fram till den domen hade klagandena gjort gällande att deras respektive etableringar var belägna i omedelbar närhet av inrättningar som bedrev verksamhet som liknade deras och därmed var aktiva på samma tjänstemarknad och samma geografiska marknad, samt att dessa inrättningar i princip kunde omfattas av de omtvistade åtgärderna. Således förefaller domstolen i huvudsak ha nöjt sig med att klagandena hade gjort gällande att det förelåg en konkurrenssituation i förhållande till dem som kunde komma att åtnjuta den aktuella åtgärden.
48.      Dessa krav, som kräver en bedömning från fall till fall, har i tribunalens senare praxis tolkats mer eller mindre brett.(36)
49.      Beträffande vad som är relevant för denna bedömning har klaganden, för det första, gjort gällande att den är en branschorganisation som företräder danska mindre kötthandlare, slaktare, grossister och förädlingsföretag. Vidare har klaganden anfört att flera av dess medlemmar, genom deras verksamhet står i ett konkurrensförhållande till ett stort företag som är verksamt på samma område inom det danska territoriet, nämligen Danish Crown, vilket har extremt stora marknadsandelar, nämligen 95 procent respektive 63 procent av slakten av grisar och kvigor. Slutligen har klaganden gjort gällande att Danish Crown, på grund av sin omfattande volym avloppsvatten, genom den omtvistade åtgärden omfattas av den avgift som föreskrivs i det tredje intervallet i den stegvisa modellen,(37) vilket medför att den är berättigad till lägre priser än dem som begärs av dess medlemmar, vilka endast omfattas av de högre avgifter som föreskrivs för de båda första intervallerna i denna modell.
50.      Visserligen är klagandens motivering i första instans väldigt ytlig och gör vidare ingen tydlig åtskillnad mellan de olika villkoren för upptagande till sakprövning av talan. Vad gäller de ovannämnda påståendena, vilka inte på ett giltigt sätt bestriddes av kommissionen eller Konungariket Danmark i det förfarandet, kan det emellertid inte på allvar bestridas att klaganden nämnde de relevanta omständigheter på grundval av vilka det är sannolikt att dess medlemmar (eller åtminstone vissa av dem) konkurrerar med ett bolag som utövar samma verksamhet inom det danska territoriet och som, enligt dess påståenden, kan komma i åtnjutande av de omtvistade åtgärderna.(38)
51.      Eftersom det inte i skedet för prövningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning ankommer på unionsdomstolen att slutgiltigt uttala sig beträffande konkurrensförhållandet mellan en klagandepart och dem som den omtvistade åtgärden riktar sig till,(39) kan det, under dessa omständigheter, enligt min uppfattning anses att klaganden ”på ett relevant sätt har redogjort för” att det omtvistade beslutet, som lämnar verkningarna av den omtvistade åtgärden oförändrade, kan ge dess medlemmar en konkurrensnackdel och att detta beslut således påverkar deras rättsliga ställning, särskilt deras rätt att på denna marknad inte utsättas för en snedvridning av konkurrensen genom denna åtgärd.
52.      Jag anser således att klaganden är direkt berörd av den omtvistade åtgärden, i den mening som avses i den tredje hypotetiska situation som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
2.      Huruvida beslutet medför genomförandeåtgärder
53.      Enligt kommissionen och den danska regeringen föreligger det i förevarande mål genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, varför det tredje hypotetiska situation som föreskrivs i denna bestämmelse inte är tillämplig. De har närmare bestämt gjort gällande att de som ansvarar för driften av reningsanläggningar varje år fastställer den avgift som gäller för de tre intervallerna i den stegvisa modellen och att de behöriga kommunalråden godkänner denna avgift. Därefter mottar varje danskt företag som släpper ut avloppsvatten ett avgiftsbeslut avseende betalningen av priset för hanteringen av det vatten som det använt. Följaktligen skulle klagandens medlemmar kunna bestrida detta avgiftsbeslut vid en nationell domstol och göra gällande att det aktuella systemet utgör ett olagligt statligt stöd till förmån för företag som konsumerar stora mängder vatten.
54.      Det ska inledningsvis erinras om att enligt domstolens fasta praxis ska frasen ”som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF tolkas mot bakgrund av syftet med denna bestämmelse, vilket – såsom framgår av förarbetena – är att undvika att en enskild först måste åsidosätta gällande rätt för att kunna få sin sak prövad i domstol. När en regleringsakt har en direkt inverkan på en fysisk eller juridisk persons rättsliga ställning utan att det krävs några föregående genomförandeåtgärder, skulle personen i fråga riskera att stå utan effektivt domstolsskydd om den inte hade möjlighet att väcka talan direkt vid unionsdomstolen i syfte att ifrågasätta regleringsaktens rättsenlighet. Utan genomförandeåtgärder saknar nämligen fysiska och juridiska personer, även sådana som är direkt berörda av den ifrågavarande akten, möjlighet att få akten prövad i domstol med mindre än att de först bryter mot bestämmelserna i denna och sedan – inom ramen för det förfarande som inleds mot dem vid nationell domstol – gör gällande att bestämmelserna är rättsstridiga.(40)
55.      När en regleringsakt medför genomförandeåtgärder är däremot domstolsprövningen av att unionens rättsordning iakttas säkerställd oberoende av om genomförandeåtgärderna vidtas på unions- eller medlemsstatsnivå. Fysiska eller juridiska personer som på grund av sakprövningsförutsättningarna i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte kan väcka talan direkt vid unionsdomstolen mot en unionsregleringsakt är skyddade mot att akten tillämpas på dem genom möjligheten att angripa de genomförandeåtgärder som denna medför.(41)
56.      Domstolen har upprepade gånger slagit fast att vid bedömningen av huruvida en regleringsakt medför genomförandeåtgärder är den viktigaste frågan vilken ställning den person har som gör anspråk på talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF. Det saknar således betydelse huruvida den berörda akten medför genomförandeåtgärder i förhållande till andra enskilda. Denna bedömning ska vidare hänföra sig enbart till saken i målet.(42)
57.      Vidare har domstolen slagit fast att de nationella bestämmelserna om införande av en stödordning och de rättsakter genom vilka de bestämmelserna verkställs, såsom beskattningsbeslut, beträffande stödmottagarna utgör genomförandeåtgärder för ett beslut att förklara stödordningen oförenlig med den inre marknaden eller förklara den förenlig med den marknaden på villkor av vissa åtaganden från den berörda medlemsstatens sida.(43) Denna rättspraxis är emellertid, enligt domstolen, inte tillämplig på situationen för konkurrenter till mottagare av en nationell stödåtgärd som inte ansetts utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Situationen för en sådan konkurrent skiljer sig nämligen från situationen för de stödmottagare som avses i denna rättspraxis, såtillvida att konkurrenten inte uppfyller villkoren enligt den nationella åtgärden för att vara stödberättigad.(44)
58.      I förevarande mål finns det, för det första, inga åtgärder för beslutets genomförande som beslutats av kommissionen eller andra av unionens institutioner. Vidare förefaller klagandens medlemmar inte vara berörda av nationella genomförandeåtgärder.
59.      Klagandens situation i förevarande mål skiljer sig förvisso från den situation som var föremål för domen Montessori, i den mån dess medlemmar själva är berörda av de omtvistade bestämmelserna och mottar ett avgiftsbeslut i likhet med den påstådda mottagaren av det statliga stödet. Situationen för dess medlemmar skiljer sig emellertid från situationen för dem som den omtvistade åtgärden riktar sig till, eftersom de inte har rätt till den, mer förmånliga, avgift som föreskrivs enligt denna åtgärd inom ramen för det tredje intervallet och som, enligt deras påståenden, utgör ett statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
60.      Det skulle, enligt min uppfattning, mot denna bakgrund vara konstlat att förvänta sig att dessa medlemmar ska begära att denna avgift tillämpas på dem, trots att de vet att de inte har rätt till den, enbart för att sedan överklaga avslagsbeslutet till en nationell domstol, så att denna kan fråga EU-domstolen om kommissionens beslut om åtgärden i fråga är giltig.(45)
61.      Sammanfattningsvis anser jag att det omtvistade beslutet utgör en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder för klaganden, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
62.      Följaktligen anser jag att domstolen ska fastställa att talan i första instans kan tas upp till sakprövning.
C.      Återförvisning av målet till tribunalen
63.      Vad gäller frågan om huruvida det omtvistade beslutet är rättsstridigt, ska det erinras om att tribunalen avvisade talan utan att göra någon sakprövning av de grunder som gjorts gällande mot detta beslut. Dessa grunder innebär emellertid en prövning av de faktiska omständigheterna som inte omfattas av domstolens behörighet.(46)
64.      Följaktligen anser jag att målet inte är färdigt för avgörande och att det, i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, ska återförvisas till tribunalen för avgörande.
VI.    Rättegångskostnader
65.      Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen, när överklagandet bifalls och den själv slutligt avgör saken, besluta om rättegångskostnaderna.
66.      Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som med stöd av artikel 184.1 i dessa är tillämplig på mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersatta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
67.      Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna, som med stöd av artikel 184.1 i dessa är tillämplig på mål om överklagande, ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
68.      Om domstolen i förevarande mål beslutar att återförvisa målet till tribunalen saknas det anledning att avgöra frågan om rättegångskostnader.(47)
VII. Förslag till avgörande
69.      Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska
–        upphäva Europeiska unionens tribunals beslut av den 1 december 2020, Danske Slagtermestre/kommissionen (T‑486/18, ej publicerat, EU:T:2020:576),
–        fastställa att talan i första instans kan tas upp till sakprövning,
–        återförvisa målet till tribunalen för en sakprövning av talan i första instans,
–        förordna att beslut om rättegångskostnaderna ska anstå.
1      Originalspråk: franska.
2      C‑622/16 P–C‑624/16 P, nedan kallad domen Montessori, EU:C:2018:873.
3      Innan denna lag trädde i kraft föreskrev den danska lagstiftningen en enhetsavgift per kubikmeter för alla vattenförbrukare, oavsett verksamhetssektor, vilka var anknutna till samma reningsverk, oberoende av deras konsumtion.
4      Närmare bestämt ska de konsumenter som omfattas av det tredje intervallet först betala den avgift som föreskrivs för det första intervallet (fram till dess att deras vattenkonsumtion överstiger 500 m3), sedan den avgift som anges för det andra intervallet (fram till dess att deras konsumtion överstiger 20 000 m3) och, slutligen, betala för avloppsvatten enligt den avgift som föreskrivs för det tredje intervallet.
5      Det rör sig om det hypotetiska fall då en talan riktas mot en regleringsakt som direkt berör klaganden och som inte medför genomförandeåtgärder.
6      Det ska påpekas att sökanden inte har yrkat att den talan som väckts i första instans ska bifallas eller att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i de båda instanserna.
7      Klaganden har endast yrkat att det överklagade beslutet ska upphävas, i enlighet med artikel 169 i domstolens rättegångsregler.
8      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, Inclusion Alliance for Europé/kommissionen (C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punkterna 57–60). Eftersom överklagandet endast avser huruvida talan kan tas upp till sakprövning så kan det, för det fall överklagandet bifalls, inte föreligga några tvivel om att de yrkanden som framställdes i första instans beträffande ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet förblir fullständigt relevanta, i synnerhet då talan, enligt mitt förslag, ska återförvisas till tribunalen för en sakprövning.
9      Denna hypotetiska situation är, i huvudsak, identisk med den som tidigare föreskrevs i artikel 230 EG (och, ännu tidigare, i artikel 173 EEG), enlig vilken varje fysisk eller juridisk person på samma villkor får väcka talan mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom.
10      Denna tredje hypotetiska situation lades till genom Lissabonfördraget i syfte att bredda möjligheterna för fysiska och juridiska personer att väcka talan om ogiltigförklaring av rättsakter med allmän giltighet, med undantag för lagstiftningsakter (se, för ett liknande resonemang, domen Montessori, punkterna 26 och 27).
11       Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/kommissionen (C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punkterna 82–84).
12      Se domen Montessori, punkt 42 och där angiven rättspraxis. Detsamma gäller när mottagarnas möjlighet att inte följa unionsrättsakten är rent teoretisk, eftersom det inte råder något tvivel om att de är villiga att dra de slutsatser som är förenliga med rättsakten (se dom av den 5 maj 1998, Dreyfus/kommissionen, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punkt 44).
13      Se domen Montessori, punkt 43 och där angiven rättspraxis.
14      Se domen Montessori, punkt 46 och där angiven rättspraxis.
15      Se domen Montessori, punkt 47 och där angiven rättspraxis.
16      Se, bland annat, dom av den 12 juli 1990, COFAZ/kommissionen, (C‑169/84, EU:C:1990:301, punkt 30).
17      Se, bland annat, dom av den 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki m.fl./kommissionen (11/82, EU:C:1985:18, punkterna 7–10), och dom av den 12 juli 1990, COFAZ/kommissionen (C‑169/84, EU:C:1990:301, punkt 30).
18      Även om, såsom anges i den rättspraxis som nämns i punkt 18 ovan, begreppet ”som direkt berör” enligt den tredje hypotetiska situationen i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte kan tolkas mer restriktivt än det som avses i den andra hypotetiska situationen i denna bestämmelse.
19      Se, bland annat, Noël, V. och Thomas, S., ”Locus Standi in State Aid Litigation After Montessori”, European State Aid Law Review, nr 4, 2021, s. 528, och Caranta, R., ”Knock, and it shall be opened unto you: Standing for non-privileged applicants after Montessori”, Common Market Law Review, nr 58, 2021, sidorna 173 och 174. Domen Montessori förefaller inte enligt min uppfattning undgå kritik i detta hänseende, eftersom den formulering som domstolen använde i punkterna 46 och 47 i denna dom för att precisera kriterierna avseende villkoret direkt berörd är mycket lika dem som den själv använde i punkt 28 i domen av den 12 juli 1990, COFAZ/kommissionen (C‑169/84, EU:C:1990:301) vid den särskilda bedömningen av villkoret personligen berörd.
20      Jag hänvisar i detta hänseende specifikt till det första av de båda kriterierna i detta villkor, varvid det andra, vars föreliggande inte har bestritts, är att den omtvistade åtgärden inte får lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig och som ska genomföra den (se punkterna 19 och 23 ovan).
21      Generaladvokaten Wathelet hade, i målet Montessori, föreslagit en tydlig åtskillnad mellan att vara direkt berörd respektive individuell påverkan, grundad på att dessa två villkor avsåg klagandens rättsliga ställning (den aktuella rättsakten ska ha en direkt inverkan på dessa parters rättsliga ställning) och klagandens faktiska situation (åtgärden måste beröra honom på grund av faktiska omständigheter som särskiljer denne från alla andra rättssubjekt) (förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i de förenade målen Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:229, punkt 57 och där angiven rättspraxis). Domstolen slog emellertid i domen Montessori inte fast någon sådan tydlig åtskillnad.
22      Se punkt 102 i det överklagade beslutet (min kursivering).
23      Se punkt 103 i det överklagade beslutet (min kursivering).
24      Se domen Montessori, punkt 46.
25      Se domen Montessori, punkt 47.
26      Se punkterna 70 och 78 i det överklagade beslutet. Tribunalen gjorde således, för att använda generaladvokaten Wathelets ord, en ”förvanskning av villkoret om direkt påverkan” (förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i de förenade målen Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:229, punkt 58).
27      Se, bland annat, dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
28      Se punkt 22 ovan. Det är således uppenbart att de båda villkoren förblir olika och att de krav som föreskrivs på att visa en personlig påverkan i princip förblir väsentligt olika dem som rör direkt påverkan.
29      Vad i övrigt gäller tribunalens slutsats i punkt 73 i det överklagade beslutet, att det inte hade visats att avgifterna för behandling av avloppsvatten övervältrats på de priser som klagandens medlemmar faktiskt kan fakturera sina kunder eller erbjuda sina leverantörer, räcker det att konstatera att prövningen av huruvida ett statligt stöd direkt påverkar klagandens konkurrensställning inte är ett relevant kriterium för bedömningen av huruvida en talan kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte ankommer på unionsdomstolen att, i detta skede, uttala sig slutgiltigt angående konkurrensförhållandet mellan klaganden och stödåtgärdernas mottagare, utan att kontrollera huruvida klaganden på ett relevant sätt har redogjort för skälen till varför kommissionsbeslutet kan ge denne en konkurrensnackdel (se den rättspraxis som nämns i punkterna 20 och 21 ovan).
30      Vidare har domstolen nyligen slagit fast att tribunalen, då den i huvudsak klandrat klaganden för att inte ha definierat de marknader på vilka dess konkurrensställning hade påverkats och påpekade att denne inte hade lämnat några uppgifter om marknadernas storlek och struktur eller om de konkurrenter som var verksamma på dessa marknader, gick utöver de krav som följer av rättspraxis på området personlig påverkan (se dom av den 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/kommissionen, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punkterna 63 och 64). Vidare förefaller det inte nödvändigt att göra någon långtgående analys av marknaden och de omtvistade åtgärdernas inverkan på operatörernas ställning för att fastställa att det föreligger en snedvridning av konkurrensen, som utgör en av de omständigheter som avses med begreppet ”statligt stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
31      Jag misstänker för övrigt att en sådan analys inte heller är nödvändig när det gäller villkoret personligen berörd.
32      Det följer däremot av den fasta rättspraxis som nämns i punkt 21 ovan att även om det inte enbart utifrån den omständigheten att det kan föreligga ett konkurrensförhållande går att dra slutsatsen att direkt påverkan föreligger, är däremot ett fastställt konkurrensförhållande tillräckligt för en sådan slutsats.
33      Liksom det beslut som var föremål för domen Montessori, har nämligen det omtvistade beslutet till syfte att inte betrakta den omtvistade åtgärden som ett statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107 FEUF och har således en allmän giltighet, även om det inte utgör en lagstiftningsakt. Beslutet utgör således en ”regleringsakt” i den mening som avses i den tredje hypotetiska situation som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, domen Montessori, punkterna 22–33).
34      Se punkt 19 ovan och där angiven rättspraxis.
35      Enligt fast rättspraxis följer nämligen verkningarna av ett beslut enligt vilket en statlig åtgärd inte utgör statligt stöd, såsom det omtvistade beslutet, rent automatiskt av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, domen Montessori, punkt 54).
36      Se, beträffande talan som ansetts kunna tas upp till sakprövning, dom av den 14 april 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe och CarePool Hannover/kommissionen (T‑69/18, EU:T:2021:189, punkterna 157 och 158), och dom av den 2 juni 2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen (T-223/18, ej publicerad, EU:T:2021:315, punkterna 95–99), samt, vad gäller en talan som inte ansetts kunna tas upp till sakprövning, tribunalens beslut av den 24 september 2019, Opere Pie d’Onigo/kommissionen (T-491/17, EU:T:2019:692, punkterna 31–35).
37      Det omfattas, närmare bestämt, av det tredje intervallet i denna modell i den mån dess utsläpp av avloppsvatten överstiger de mängder som omfattas av det första och det andra intervallet (se fotnot 4 ovan).
38      Jag undrar i övrigt om inte tribunalen själv underförstått, i punkt 77 i det överklagade beslutet, har erkänt att klagandens medlemmar uppfyllde villkoret att vara konkurrenter till mottagaren av det presumerade statliga stödet, när den först angav att ”klaganden har visserligen gjort gällande att dess medlemmar stod i ett konkurrensförhållande till de stora slakterier som åtnjuter det påstådda stödet, men den har inte visat att det påstådda stödet har haft någon konkret verkan på dess medlemmar och på deras egen konkurrensställning på den berörda marknaden”, för att därefter, i punkt 78 i samma beslut, dra slutsatsen att detta konkurrensförhållande ”inte är tillräckligt för att visa att dess medlemmars konkurrensställning på marknaden har påverkats väsentligt och att de således är personligt berörda av [det omtvistade] beslutet” (min kursivering).
39      Se punkt 21 ovan.
40      Se domen Montessori, punkt 58 och där angiven rättspraxis.
41      Se domen Montessori, punkt 59 och där angiven rättspraxis. När genomförandet av en sådan akt ankommer på unionens institutioner, organ eller byråer kan fysiska eller juridiska personer, på de villkor som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF, väcka direkt talan vid unionsdomstolarna mot tillämpningsakterna och, med tillämpning av artikel 277 FEUF, till stöd för denna talan åberopa att den berörda grundläggande akten är rättsstridig. När genomförandet av en sådan regleringsakt ankommer på medlemsstaterna kan personerna i fråga vid nationell domstol göra gällande att den berörda grundläggande akten är ogiltig och anmoda den nationella domstolen att med stöd av artikel 267 FEUF begära förhandsavgörande i detta hänseende av EU-domstolen (se domen Montessori, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
42      Se domen Montessori, punkt 61 och där angiven rättspraxis.
43      Se domen Montessori, punkt 63 och där angiven rättspraxis.
44      Se domen Montessori, punkt 65.
45      Se, bland annat, för ett liknande resonemang, domen Montessori (punkterna 65–67), och dom av den 28 oktober 2020, Associazione GranoSalus/kommissionen (C‑313/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:869, punkterna 38–42).
46      Se, bland annat, dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
47      Om domstolen däremot slutligt avgör målet och avvisar talan, ska Danske Slagtermestre förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader samt fastställa att Konungariket Danmark ska bära sina egna rättegångskostnader.