61982C0040
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 7 de julio de 1982 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante recurso presentado el 4 de febrero de este año, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que declarara que el Reino Unido ha incumplido sus obligaciones derivadas del artículo 30 del Tratado CEE, al prohibir las importaciones y al adoptar un régimen de licencias de importación en el sector de los productos avícolas.
Según el Gobierno británico, dichas medidas están justificadas con arreglo al artículo 36 de dicho Tratado, dado que forman parte de un conjunto de disposiciones que tienen por objeto proteger la salud y la vida de las aves de corral, amenazadas por la enfermedad de Newcastle. Se trata de una infección vírica que puede afectar a estos animales y, en particular, a los pollos y los pavos, provocando trastornos respiratorios y de otra naturaleza, retrasos en el crecimiento, la interrupción de la producción de huevos y, muchas veces, la muerte del animal enfermo. En varios países se recurre, con carácter preventivo, a la vacunación, empleando vacunas producidas por virus vivos y por virus inactivos. Pero la vacunación se practica habitualmente con carácter facultativo y, en consecuencia, limitándola a una parte de las aves de corral de un país determinado; además, las aves de corral vacunadas, su carne y sus huevos pueden ser portadores ocultos del virus contagioso (denominado «virus salvaje»). Teniendo en cuenta estos elementos, algunos países prefieren prohibir la vacunación preventiva (de forma que la posible aparición de la enfermedad se detecte de forma más fácil y rápida), sacrificar las aves de corral en las regiones en las que aparezcan varios casos de enfermedad y prohibir o supeditar a determinados requisitos la importación de aves de corral, su carne y sus productos procedentes de países en los que se aplica el sistema de la vacunación preventiva.
En Gran Bretaña, la línea de conducta seguida hasta 1962 fue la del sacrificio, en el momento y en el lugar en el que se descubría un foco de la enfermedad, y la indemnización de los productores afectados, pero el carácter costoso de esta política llevó a las autoridades competentes a sustituirla por la vacunación facultativa, mediante una vacuna desactivada, conforme a las sugerencias del comité presidido por Sir Arnold Plant (véase el informe de dicho comité, Anexo 1 al escrito de contestación). No obstante, Irlanda del Norte quedó fuera del nuevo sistema, con la consecuencia de que la introducción de aves de corral procedentes de otras partes del Reino Unido quedó prohibida -y aún lo está- para evitar los riesgos de contagio.
Los resultados del sistema de vacunación fueron satisfactorios durante los años en los que la vacuna fue más ampliamente utilizada (sobre todo durante el período 1965/1969); en efecto, los casos de enfermedad detectados cada año disminuyeron sensiblemente. En 1970, se produjo un cambio negativo, con la aparición de una epidemia que provocó graves daños económicos; el fenómeno se atribuyó en gran parte a la reducción de la amplitud de la vacunación (véanse los apartados 22 a 24 del informe del grupo de expertos sobre la epidemia, Anexo 2 al escrito de contestación). De esta circunstancia se dedujo la necesidad de practicar este método en la mayor medida posible y la oportunidad de autorizar el uso de vacunas vivas. Efectivamente, el número de casos de enfermedad pasó de más de 4.200 en 1971 a 400 en 1972 y siguió disminuyendo rápidamente durante los años siguientes (véase el Anexo 4 al escrito de contestación). Por último, debe recordarse que, según las estadísticas de la Oficina Internacional de Epizootias, presentadas por la Comisión como Anexo a su dictamen motivado, durante los últimos cinco años sólo se detectó en el Reino Unido un foco de la enfermedad (en 1978).
A pesar de ello, el 27 de agosto de 1981, la Representación Permanente del Reino Unido ante las Comunidades Europeas comunicó a la Comisión que, como consecuencia de una revisión de la política que sigue para luchar contra la enfermedad de Newcastle, el Gobierno británico había decidido prohibir la vacunación preventiva, volviendo a instaurar, a partir del 1 de septiembre de 1981, el sacrificio obligatorio de las aves de corral en las regiones afectadas, en su caso, por el contagio. Ello tendría por efecto que las aves de corral de los criaderos británicos serían particularmente vulnerables a los riesgos de contagio que pudieran resultar de las importaciones procedentes de países en los que seguía autorizándose el uso de la vacuna. En consecuencia, ya no se admitirían las importaciones de carnes de aves de corral frescas o congeladas, de huevos y de productos a base de huevos en Gran Bretaña, a no ser que procedieran de países totalmente exentos de la enfermedad de Newcastle, en los que estuviera prohibido el uso de la vacuna y se aplicara el principio del sacrificio obligatorio en caso de aparición de la enfermedad (requisitos que, en el marco de la Comunidad, sólo reúnen Dinamarca e Irlanda).
La brevedad del plazo de preaviso se justificaba por considerar que un plazo más largo habría permitido a los exportadores introducir en Gran Bretaña y almacenar en depósitos frigoríficos grandes cantidades de productos no conformes con las nuevas disposiciones, poniendo así en peligro, durante varios meses, la salubridad de los criaderos británicos de aves de corral no vacunadas.
La prohibición de importación se puso efectivamente en vigor a partir de la fecha prevista. No obstante, como consecuencia de conversaciones con el Comité Veterinario Permanente de la Comunidad, que se celebraron en Bruselas el 1 de septiembre de 1981, el Gobierno británico decidió, posteriormente, permitir la importación de los productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico durante su fabricación: las partidas de tales productos, acompañadas de un certificado veterinario que atestigüe la aplicación de dicho tratamiento, disfrutan de un régimen de licencias especiales. Por otra parte, siguen concediéndose licencias generales para la importación de carnes de aves de corral frescas o congeladas para las importaciones procedentes de Dinamarca y de la República de Irlanda.
Las objeciones planteadas por la Comisión (mediante escrito de 11 de septiembre de 1981) contra la comunicación británica del 27 de agosto anterior no llevaron al Gobierno del Reino Unido a modificar su actitud: dicho Gobierno confirmó su teoría, según la cual las medidas impugnadas debían considerarse lícitas con arreglo al artículo 36, e invocó además el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 71/118/CEE del Consejo, de 15 de febrero de 1971 (DO L 55, p. 23; EE 03/04, p. 131). El 12 de octubre de 1981, la Comisión emitió su dictamen motivado, conforme al artículo 169 del Tratado CEE, acusando al Reino Unido de incumplir el artículo 30 del Tratado. Mediante escrito de 30 de octubre de 1981, la Representación Permanente británica confirmó una vez más el punto de vista de su Gobierno.
Posteriormente, la Comisión interpuso un recurso, lo que llevó a los Gobiernos francés e irlandés a intervenir en el asunto, en apoyo de la demandante y del Reino Unido, parte demandada, respectivamente.
2.
Los aspectos jurídicos del litigio son sencillos. No cabe duda de que una medida que priva completamente a siete Estados miembros de la posibilidad de introducir en Gran Bretaña carnes de aves de corral frescas y congeladas, mientras conserven su sistema de vacunación preventiva, y que al mismo tiempo supedita toda importación de productos a base de huevos a licencias especiales, equivale a una restricción cuantitativa de las importaciones. De la misma manera, no cabe duda de que una medida de este tipo sería compatible con el Derecho comunitario si estuviera comprendida en el marco de la excepción introducida por el artículo 36 a la prohibición del artículo 30.
En consecuencia, el litigio debe resolverse no sólo a la luz de los artículos 30 y 36, sino teniendo en cuenta también la citada Directiva 71/118 del Consejo, «relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carnes frescas de aves de corral». En efecto, el artículo 11 de dicha Directiva establece, en su apartado 1, que las disposiciones de los Estados miembros en materia de policía sanitaria relativas a dichos intercambios «continuarán aplicándose hasta la entrada en vigor de disposiciones comunitarias eventuales», mientras que los apartados 2 a 5 del mismo artículo regulan el comportamiento de cualquier Estado miembro en caso de que «existiere el peligro de propagación de enfermedades de animales por la introducción en su territorio de carnes frescas de aves de corral procedentes de otro Estado miembro».
En cuanto a los hechos controvertidos que el Tribunal de Justicia debe valorar, procede tener en cuenta que el procedimiento de infracción que dio origen al presente recurso fue iniciado por la Comisión como consecuencia de las medidas británicas de 27 de agosto de 1981 y, en particular, de las restricciones sensibles a la importación que se decidieron en dicha fecha. Es cierto que el régimen de prohibición de la vacunación, acompañado de la prohibición de introducir carnes de aves de corral procedentes de países o de regiones en las que se practica la vacunación, existía en Irlanda del Norte antes del 27 de agosto de 1981, pero se trataba de una restricción de la circulación de mercancías limitada a una parte del territorio del Reino Unido que no afectaba a las importaciones en Gran Bretaña y la Comisión no había considerado oportuno actuar con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE. Por otra parte, se podía considerar que, dado que había permitido a los Estados miembros mantener provisionalmente vigentes sus respectivas disposiciones de policía sanitaria relativas a los intercambios de aves de corral y de sus carnes, el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 71/118, antes citado, hacía que todos los aspectos del régimen aplicado en el Reino Unido en el momento de la adhesión fueran conformes a Derecho.
Por lo tanto, considero que, en esta fase del asunto, es necesario y suficiente que el Tribunal de Justicia determine si las medidas británicas de 27 de agosto de 1981 son legales o no, conforme al Derecho comunitario. Al hacerlo, podrá abstenerse de tomar en consideración el régimen aplicado en Irlanda del Norte que, aun teniendo el mismo contenido que el instaurado en Gran Bretaña a través de las medidas antes mencionadas, merece ser analizado separadamente, sobre todo debido a que ya estaba en vigor en el momento de la adhesión. La resolución separada que sugiero podrá adoptarse posteriormente y, preferentemente, cuando el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el recurso de la Comisión contra la República de Irlanda: en efecto, el régimen adoptado en el Norte y en el Sur de dicha isla, por lo que se refiere al sector de las aves de corral es sustancialmente idéntico.
3.
Durante la vista, el representante del Gobierno francés afirmó que la ilegalidad de las medidas británicas resultaba del artículo 11 de la Directiva 71/118, antes citado, salvo por lo que respecta a los intercambios de huevos, que no quedan cubiertos por dicha Directiva. En efecto, en primer lugar, el apartado 1 del artículo 11 debe interpretarse como una cláusula que tiene por objeto «congelar» las normativas nacionales de policía sanitaria relativas a los intercambios de aves de corral vivas y de sus carnes frescas; en consecuencia, se prohibe a los Estados miembros cualquier modificación de dichas normativas hasta que entren en vigor medidas comunitarias de armonización. En segundo lugar, dado que se había regulado la adopción de las medidas que tienen por objeto combatir el «peligro de propagación de enfermedades de animales por la introducción en el territorio de un Estado miembro de carnes frescas de aves de corral procedentes de otro Estado miembro», los apartados 2 a 5 del mismo artículo 11 retiraron a los Estados miembros toda competencia normativa en la materia y la facultad de estos últimos de prohibir o limitar la introducción de carnes procedentes de otros Estados miembros por razones sanitarias está estrictamente supeditada a los requisitos establecidos en las letras a) y b) del apartado 2. También desde este punto de vista, son ilegales las disposiciones británicas incluidas en la categoría antes indicada y que no se adecúan a los requisitos de la Directiva.
El análisis de esta teoría exige, en primer lugar, que se aclare la relación entre la esfera de aplicación del artículo 36 del Tratado y la Directiva de que se trata, para determinar si la normativa que esta última introduce debe o no prevalecer sobre la competencia que el artículo 36 deja a los Estados miembros. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (sentencias de 5 de octubre de 1977, Tedeschi, 5/77, Rec. p. 1555, apartados 34 y 35; de 5 de abril de 1979, Ratti, 148/78, ↔ Rec. p. 1629, considerando 36; de 8 de noviembre de 1979, Denkavit Futtermittel, 251/78, Rec. p. 3369, apartado 14), la respuesta es ciertamente afirmativa. Reproduciendo el texto de la sentencia Denkavit: «[...] el artículo 36 del Tratado no tiene por objeto reservar determinadas materias a la competencia exclusiva de los Estados miembros, sino que se limita a admitir que las legislaciones nacionales establezcan excepciones al principio de libre circulación de mercancías en la medida en que ello esté y siga estando justificado para alcanzar los objetivos contemplados en dicha disposición. De lo anterior se deduce que cuando, de conformidad con el artículo 100 del Tratado, determinadas Directivas comunitarias prevén la armonización de las medidas necesarias para garantizar la protección de la salud de las personas y de los animales y establecen procedimientos para controlar su observancia, deja de estar justificado el recurso al artículo 36 y los controles adecuados deben efectuarse y las medidas de protección adoptarse en el marco trazado por las Directivas de armonización.»
En el caso que estoy examinando, no cabe duda de que se trata de una Directiva de armonización: ello se deduce no sólo de la referencia al artículo 100 del Tratado, contenida al principio de la exposición de motivos, sino también de los considerandos tercero, quinto y último. Este, en particular, después de indicar que «las disposiciones de policía sanitaria relativas al intercambio de aves de corral vivas y carnes frescas de aves de corral serán objeto de otras Directivas comunitarias», afirma que «desde ahora parece necesario efectuar una primera aproximación de las disposiciones nacionales en este campo, que señale con precisión determinadas condiciones en las cuales los Estados miembros podrán rehusar o restringir la introducción de carnes de aves de corral en su territorio por motivos de policía sanitaria y que prevea un procedimiento comunitario de urgencia en el seno del Comité Veterinario Permanente arriba mencionado, según el cual se podrán examinar las medidas tomadas por un Estado miembro y, en su caso, modificarlas o derogarlas, en estrecha cooperación entre los Estados miembros y la Comisión». La afirmación que se reproduce debe ponerse en relación con el apartado 2 del artículo 11, antes citado —que indica las medidas que un Estado miembro puede adoptar ante la aparición de una enfermedad epizoótica en otro Estado miembro-, y con el párrafo segundo del apartado 4, conforme al cual el procedimiento de consulta al Comité Veterinario Permanente puede utilizarse con vistas a una decisión comunitaria que imponga la supresión o la modificación de las medidas restrictivas adoptadas en un Estado miembro conforme al citado apartado 2. Esta última disposición muestra que la Directiva 71/118 incluye un procedimiento de control de su cumplimiento, al menos por lo que respecta a las normas del apartado 2 del artículo 11.
Por lo tanto, no se puede considerar que la Directiva de que se trata carezca de relevancia en el casos de autos, solamente porque el Estado miembro interesado haya declarado que ha ejercido una competencia que le atribuye el artículo 36 del Tratado CEE; põiel contrario, la cuestión prioritaria es la del cumplimiento de la Directiva, pero, por supuesto, en la medida en que sea aplicable el artículo 11.
Sin embargo, debo decir, a este respecto, que no me parece convincente la interpretación del artículo 11 que da el Gobierno francés. En mi opinión, deducir del apartado 1 una prohibición de que los Estados miembros modifiquen su normativa de policía sanitaria en el ámbito de que se trata equivale a forzar el texto y el objetivo de dicho apartado. El legislador comunitario se limitó a permitir la aplicación de la normativa preexistente «hasta la entrada en vigor de disposiciones comunitarias eventuales»,
pero precisamente el hecho de que estas últimas se prevean como una posibilidad —y, por lo tanto, no estén destinadas a ser rápidamente adoptadas, como por otra parte ha demostrado la experiencia— lleva a excluir que haya quedado prohibida toda modificación de la normativa nacional. Esto fue reconocido por la Comisión, la cual consideró, acertadamente, que era excesivo pensar que un Estado miembro no puede introducir en su ordenamiento jurídico ni siquiera modificaciones inspiradas, por ejemplo, por nuevos datos científicos.
No obstante, aunque estas observaciones me llevan a rechazar la teoría defendida por el Gobierno francés, las mismas no conllevan en absoluto la consecuencia de que toda medida nacional de modificación deba ser considerada conforme a Derecho, con arreglo al apartado 1 del artículo 11 de la Directiva, antes citado. En mi opinión, las disposiciones nacionales cubiertas por esta norma, respecto a las cuales no es necesario comprobar la conformidad a las exigencias del artículo 36 del Tratado, son únicamente las disposiciones ya aplicables en la fecha de entrada en vigor de la Directiva (como demuestra la expresión «continuaran aplicándose»).
Falta por analizar el alcance de los apartados 2 a 5 del artículo 11 de la Directiva antes mencionada. Es necesario reconocer que, cuando afirma que se han señalado con precisión (evidentemente en dichos apartados) «determinadas condiciones en las cuales los Estados miembros podrán rehusar o restringir la introducción de carnes de aves de corral en su territorio por motivos de policía sanitaria», el último considerando de la exposición de motivos, antes citado, proporciona un argumento en apoyo de la teoría francesa, ya que atribuye a los apartados de que se trata la función de regular todo el problema de los límites a la importación de carnes de aves de corral, establecidos por motivos sanitarios. Si así mera, las medidas británicas, que ciertamente no cumplen los requisitos fijados en el apartado 2, deberían ser consideradas ilegales únicamente por esta razón. Pero, en mi opinión, no hay que olvidar el pasaje inicial del mismo considerando, en el que se dice que «las disposiciones de policía sanitaria relativas al intercambio de aves de corral vivas y carnes frescas de aves de corral serán objeto de otras Directivas comunitarias»: esta fórmula sugiere que se interprete restrictivamente el apartado 2 del artículo 11. Y una interpretación restrictiva conduce a considerar que las medidas estatales reguladas por dicho apartado y por los apartados siguientes son exclusivamente las medidas de lucha contra una enfermedad epizoótica que haya aparecido efectivamente en otro Estado miembro. Ello se deduce, en particular, de la naturaleza de los casos previstos en las letras a) y b) del apartado 2 («en caso de aparición de una enfermedad epizoótica [...]», «en caso de que una enfermedad epizoótica tome un carácter extensivo, o en caso de aparición de una nueva enfermedad grave y contagiosa de animales»). Además, queda confirmado por el apartado 3, con arreglo al cual todo Estado miembro está obligado a comunicar a los demás y a la Comisión «la aparición en su territorio de cualquier enfermedad aludida en el apartado 2 y las medidas que haya tomado para luchar contra ella», así como la desaparición de la enfermedad. Por último, es también significativo que el apartado 5 deba aplicarse «si se presentare la situación prevista en el apartado 2 [...]»: las consecuencias previstas en el mismo apartado sólo parecen justificadas si el término «situación» se refiere al caso de aparición de la enfermedad epizoótica y no a un peligro general de contagio.
En definitiva, considero que los apartados 2 a 5 del artículo 11 no se ocupan de las medidas que instauran un nuevo régimen nacional en materia de policía sanitaria en relación con los intercambios de aves de corral vivas y de carnes frescas de aves de corral, es decir, del tipo de disposiciones al que pertenecen las medidas británicas de agosto de 1981. He dicho antes que tampoco el apartado 1 del artículo 11 cubre un fenómeno de este tipo: en consecuencia, dicho apartado debe valorarse con arreglo al artículo 36. No obstante, se verá a continuación que en el apartado 2 del artículo 11 de la Directiva 71/118 puede encontrarse un argumento útil para la inteipretación del artículo 36 por lo que se refiere al caso de autos.
4.
Es bien sabido que el artículo 36 del Tratado, introduciendo una excepción a los artículos 30 y 34, autoriza en particular «las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de [...] protección de la salud y vida de [...] los animales», siempre y cuando no constituyan «un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros».
Procede recordar, en primer lugar, algunos de los resultados de interpretación a que ha llegado el Tribunal de Justicia en relación con el artículo 36. En primer lugar, ha destacado que el carácter de excepción de la norma exige su interpretación restrictiva (véase la sentencia de 12 de octubre de 1978, Eggers, 13/78, Rec. p. 1935, considerando 30: «El artículo 36 constituye una excepción al principio fundamental de la libre circulación de productos y, en consecuencia, debe ser interpretado de forma que sus efectos no superen lo que es necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar.»
En segundo lugar, ha atribuido a la expresión «prohibiciones o restricciones [...] justificadas» el sentido de limitaciones necesarias, incluso indispensables (véase la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal, 35/76, ↔ Rec. p. 1871, apartado 19: «Las restricciones autorizadas por el artículo 36 [...] sólo se adecúan al Tratado cuando estén justificadas, es decir, cuando sean necesarias para alcanzar los objetivos fijados por esta norma [...]»; en el mismo sentido, la sentencia de 12 de julio de 1979, Comisión/Alemania, 153/78, Rec. p. 2555, apartado 5, en la que el Tribunal de Justicia habla de «restricciones que sólo están autorizadas en la medida [...] en que sean necesarias.»
El Tribunal de Justicia añade a todo esto dos corolarios: por una parte, ha negado que el artículo 36 tenga por objeto reservar las materias que en el mismo se contemplan a la competencia exclusiva de los Estados miembros (véanse las citadas sentencias Simmenthal, considerando 24; Tedeschi, apartado 34; Comisión/Alemania, apartado 5); por otra parte, ha precisado «que una normativa o práctica nacional no puede acogerse a la excepción del artículo 36 cuando la salud y la vida de las personas pueden protegerse de manera igualmente eficaz con medidas menos restrictivas de los intercambios comunitarios» (sentencia de 20 de mayo de 1976, De Peijper, 104/75, ↔ Rec. p. 613, apartados 16 a 18; sentencia de 8 de noviembre de 1979, Denkavit Futtermittel, antes citada, apartado 23).
En consecuencia, el Estado que invoca el artículo 36 y al cual corresponde la carga de probar que las medidas restrictivas instauradas cumplen los requisitos fijados por dicha norma (véase la sentencia Denkavit Futtermittel, antes citada, apartado 24) no puede limitarse a indicar que se trata efectivamente de medidas basadas en uno de los motivos enumerados—por ejemplo, la protección de la salud y de la vida de los animalessino que debe probar que son indispensables para alcanzar el objetivo perseguido y que no era posible recurrir a una solución alternativa que fiiéra igualmente eficaz y pudiera provocar obstáculos menos graves a los intercambios. El Tribunal de Justicia, que debe examinar la legalidad de las medidas de que se trata, deberá examinarlas en cuanto al fondo, desde el punto de vista de su necesidad y del cumplimiento del principio de proporcionalidad, así como para comprobar si dan lugar a una discriminación arbitraria o sirven para encubrir una restricción «proteccionista» de los intercambios.
5.
Volviendo al caso de autos, observo en primer lugar que el incumplimiento de las obligaciones comunitarias que se imputa al Reino Unido se refiere a dos aspectos de las medidas de 27 de agosto de 1981 : concretamente, la prohibición de importación de carnes de aves de corral de los Estados miembros que no aplican el sistema instaurado en Gran Bretaña y el mecanismo de las licencias especiales, aplicado a los productos a base de huevos. Por lo tanto, se trata de determinar si estos dos aspectos están o no justificados por el artículo 36, prescindiendo de cualquier toma de postura en cuanto al paso del sistema de vacunación preventiva (denominado «de control») al de no vacunación (denominado «de erradicación»); en efecto, parece que la Comisión no quiere poner en entredicho la conformidad a Derecho del cambio británico de política veterinaria en sí, es decir, en la medida en que puede prescindirse de sus repercusiones en los intercambios comunitarios. No obstante, debe tenerse en cuenta el hecho de que determinadas restricciones a las importaciones parecen formar parte integrante de toda política de prohibición de la vacunación preventiva y de «erradicación» de la enfermedad de Newcastle. Por esta razón, aunque es cierto que la cuestión que debe resolverse es la de la compatibilidad o no de las medidas relativas a las importaciones con el artículo 36, es difícil abstenerse de considerar de manera global, siempre a la luz de dicho artículo, las medidas británicas de 27 de agosto de 1981. Evidentemente, si las mismas carecieran de toda justificación, con arreglo al artículo 36, lo mismo sucedería con el sistema particular de limitación de las exportaciones, pero puede que sólo este sistema carezca de justificación, por existir otras alternativas menos perjudiciales para los intercambios.
Antes de abordar esta investigación, deseo resolver la discusión de un argumento sobre el cual el representante del Reino Unido insistió particularmente durante la vista: no sería exacto hablar de «prohibición absoluta» de las importaciones de aves de corral, porque los otros Estados miembros que adoptan el mismo método de lucha contra la enfermedad de Newcastle que el hoy vigente en el Reino Unido disfrutan de plena libertad para introducir sus productos avícolas en dicho país. Francamente, considero que este argumento carece de consistencia. Cuando adoptó su nueva política, el Gobierno británico era perfectamente consciente de que sólo dos Estados miembros cumplían los requisitos descritos en su escrito de 27 de agosto de 1981 y de que, dado que él mismo había fijado una entrada en vigor casi inmediata de las restricciones a la importación, tales restricciones obstaculizarían en todo caso los intercambios intracomunitários, hasta el momento en que todos los demás Estados miembros decidieran, en su caso, modificar su sistema. Además, cuando uno de los Estados miembros, y precisamente Francia, que tiene un interés particular en la exportación de carnes de aves de corral al Reino Unido y está totalmente exenta de la enfermedad de Newcastle, anunció que había prohibido la vacunación y establecido medidas de sacrificio obligatorio en caso de aparición de la enfermedad (16 de septiembre de 1981), el Gobierno británico añadió un nuevo requisito a los enumerados en el escrito de 27 de agosto de 1981, antes mencionado, declarando que, en cualquier caso, no podían admitirse las importaciones procedentes de Francia, porque dicho país importaba, a su vez, aves de corral de países en los que no se aplica el citado método de erradicación de la enfermedad de Newcastle. Por consiguiente, si todos los demás Estados miembros quisieran adecuarse a la nueva política veterinaria británica, las fronteras comunitarias deberían quedar cerradas a las importaciones procedentes de todos los países en los que se practica la vacunación preventiva; ahora bien, prescindiendo de las repercusiones de esta línea de conducta sobre las relaciones comerciales con los países terceros, es evidente que la misma requeriría la adopción de decisiones comunitarias y no cambios de orientación por parte de los Estados miembros de forma individual. Por último, el argumento que estoy refutando parece contradecirse con la postura adoptada por el Reino Unido en este asunto: dicho Estado invocó el artículo 36, reconociendo implícitamente que si dicha norma no hacía que sus medidas de 27 de agosto de 1981 fueran conformes a Derecho, éstas quedarían afectadas por la prohibición del artículo 30, mientras que negar la prohibición absoluta de las importaciones sólo tiene sentido si se quiere defender la no aplicabilidad de ese mismo artículo 30. En caso contrario, la discusión sobre este punto es puramente terminológica y no modifica el planteamiento del asunto.
6.
Examinaré ahora la nueva política británica de lucha contra la enfermedad de Newcastle desde el punto de vista de su necesidad para la protección de la salud y de la vida de las aves de corral. La opinión británica puede resumirse de la siguiente forma: sólo el método de «erradicación» (prohibición de la vacunación preventiva, sacrificio obligatorio de las aves de corral en las regiones en las que aparece la enfermedad, prohibición de importar aves de corral vacunadas) garantiza su salud al más alto nivel, haciendo que cada ave de corral sea, como consecuencia del aumento de su vulnerabilidad, un centinela contra la posible reaparición de la enfermedad, que, de esta manera, puede ser rápidamente descubierta, localizada y eliminada. Por el contrario, aunque reduce el riesgo de contagio para las aves de corral vacunadas, la vacunación preventiva aumenta el peligro oculto que representan las aves de corral vacunadas, que pueden ser portadoras del virus salvaje y contagiar así a las aves de corral no vacunadas; en ese caso, la reaparición de la enfermedad se detectaría con menor rapidez y eficacia.
Esta opinión es discutida por la Comisión -que afirma que el sistema de control mediante vacunación preventiva ofrece, por lo menos, el mismo grado de garantía- y põiel Gobierno francés, que considera que dicho sistema es más eficaz y destaca que, por esta razón, el mismo fue rápidamente restablecido en Francia, después de que el cambio de política veterinaria efectuado en septiembre de 1981 no alcanzara el resultado deseado de reanudación de las exportaciones hacia el Reino Unido.
En mi opinión, hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones:
a)
Para poder estar justificada a la luz del artículo 36 del Tratado CEE, la nueva política inaugurada por el Reino Unido el 27 de agosto de 1981, que, como he dicho, está inseparablemente vinculada a medidas restrictivas de las importaciones, habría debido ser indispensable para proteger la salud y la vida de las aves de corral. Esto ni siquiera fue afirmado por el Gobierno británico, que únicamente pretendió demostrar la superioridad técnica del sistema de erradicación.
b)
Gran Bretaña había practicado ya en el pasado (hasta 1962, como recordé al principio), «con vigor y determinación», como señaló en 1962 el informe del comité presidido por Sir Arnold Plant (apartado 252), la política recientemente restablecida. A pesar de ello, seguían existiendo las formas agudas y subagudas de la enfermedad de Newcastle (apartado 253) y el informe destaca las dificultades creadas por la existencia de «réservoirs» de infección en los que la enfermedad se presenta bajo una forma tan ligera que no es posible reconocerla rápidamente (apartado 253). Por lo tanto, parece que, después de quince años de política de «erradicación» y de no vacunación (1947/1962), seguía existiendo el mismo inconveniente que hoy se atribuye a la presencia de aves de corral vacunadas.
c)
Aun después de la epidemia de 1970/1971, los expertos británicos siguieron convencidos de que «el único medio eficaz de protección de la industria avícola frente a la enfermedad de Newcastle es emprender un programa completo de vacunación y mantener normas de higiene y de seguridad contra la enfermedad dentro de cada criadero avícola y entre los distintos criaderos. Cualquier otra medida adoptada, por deseable que pudiera ser, es de importancia relativamente menor» (apartado 2 del informe del grupo de expertos encargados de examinar la epidemia en octubre de 1971).
d)
El método de la vacunación obligatoria, considerado «altamente deseable» por el mismo grupo de expertos (apartado 25 del citado informe), nunca fue adoptado, debido a las dificultades prácticas relacionadas con su aplicación y su control -y tal vez también debido a su coste-, pero parece evidente que el mismo habría permitido erradicar efectivamente las formas agudas de enfermedad. Prueba de ello es que, según el sistema actualmente adoptado en Gran Bretaña, en caso de que se manifieste un foco de enfermedad entre aves de corral vulnerables, se prevé la «ring vaccination» (o vacunación de todas las aves de corral vulnerables que se encuentren en una región adyacente al foco) para limitar la infección, evitando que se extienda.
e)
La posibilidad de que, en caso de que se manifieste la enfermedad, sea necesario recurrir a la «ring vaccination» demuestra que, aun en un país en el que está en vigor el régimen de «erradicación», puede darse la situación de coexistencia entre aves de corral vacunadas y no vacunadas, que se ha presentado como el mayor inconveniente del régimen de control.
f)
Las estadísticas de la Oficina Internacional de Epizootias muestran que, durante los tres últimos años, el riesgo de aparición de la enfermedad de Newcastle no se ha concretado en los países que adoptaron el sistema de «erradicación» (Dinamarca, Irlanda) ni en determinados países en los que estaba vigente el sistema de control (Francia, Países Bajos, Luxemburgo, Reino Unido); de cualquier forma, los demás países de este segundo grupo manifestaron una clara tendencia a la desaparición total de los casos y, en 1981, en el marco de Europa occidental, sólo Grecia señaló doce casos de enfermedad.
Pienso que de las consideraciones anteriores pueden extraerse con certeza al menos dos deducciones: varios elementos objetivos contradicen la teoría de la superioridad del régimen de «erradicación» de la enfermedad y, en cualquier caso, no existen motivos que hagan indispensable para el Reino Unido el paso a dicho régimen. En mi opinión, ello podría bastar para considerar que las medidas británicas de que se trata no están justificadas con arreglo al artículo 36.
7.
Como he tenido ocasión de destacar, es posible prescindir de todas las medidas impugnadas y limitarse a analizar, a la luz de los criterios de Derecho comunitario, las restricciones a la importación, que son especialmente impugnadas por la demandante. Por lo tanto, procede determinar si, dentro de la propia lógica del nuevo régimen británico, eran indispensables estas restricciones.
Es conocida la teoría del Reino Unido: las carnes de aves de corral vacunadas importadas de otros países pueden ser portadoras ocultas del virus salvaje. Evidentemente, debe suponerse que, durante el período en que estuvieron en contacto con aves de corral no vacunadas en el país de origen, dichas carnes y, sobre todo, las aves de corral de las que proceden, no transmitieron ya la enfermedad, o, por lo menos, que la misma no se manifestó (de lo contrario, sería fácil localizar el foco y bloquear solamente las importaciones procedentes de la región infectada, de acuerdo con el sistema de la Directiva 71/118, antes mencionada). Un caso como éste puede producirse, pero de manera muy rara: en consecuencia, se reduce la amplitud del riesgo. Queda el hecho de que los motivos expuestos por el Gobierno británico justificaban de por sí la prohibición de importar aves vacunadas, pero no la extensión de dicha prohibición a las aves no vacunadas. Ahora bien, el Gobierno francés afirmó, sin que se le contradijera a este respecto, que la práctica totalidad de las carnes de aves de corral que se exportaban de Francia a Gran Bretaña procedían de aves no vacunadas y, en consecuencia, sensibles a la enfermedad. No se ha explicado cómo tales carnes podían esconder también un virus salvaje activo.
Vuelvo ahora, brevemente, al artículo 11 de la Directiva 71/118 y, precisamente, a su apartado 2. Aunque este último no sea aplicable al caso de autos (por las razones anteriormente expuestas), me parece significativo el hecho de que permita con carácter temporal a las autoridades nacionales, en caso de aparición de enfermedad epizoótica en otro Estado miembro, prohibir o restringir únicamente la introducción de las carnes frescas de aves de corral procedentes de las zonas del territorio en las que apareció la enfermedad. El legislador comunitario consideró que una medida restrictiva limitada en el espacio y en el tiempo y sujeta al control de los órganos comunitarios era suficiente para garantizar la defensa contra un caso de aparición efectiva de la enfermedad. El Reino Unido, al igual que todos los demás Estados miembros, no está autorizado para adoptar medidas más severas en caso de que la enfermedad de Newcastle apareciera en otro Estado. ¡Sería de todo punto incongruente que la medida mucho más severa, consistente en bloquear por tiempo indefinido todas las importaciones de aves de corral procedentes de otros Estados miembros en los que está vigente el régimen de control, se considerara necesaria y, por lo tanto, justificada con arreglo al artículo 36, en una situación de simple riesgo, permanente y general, de que pudiera reaparecer la enfermedad! Esta situación (que nunca podrá ser completamente suprimida, teniendo en cuenta los numerosos agentes de trasmisión del virus), debería quedar prácticamente asimilada al caso de enfermedad epizoótica de carácter extensivo que, de acuerdo con la Directiva, justifica la prohibición de todas las importaciones procedentes de un Estado miembro [letra b) del apartado 2 del artículo 11], y siempre con la gran diferencia de que la prohibición autorizada por la Directiva es temporal y su mantenimiento está controlado por la Comisión.
Por otra parte, la solución adoptada por el Reino Unido no es la única posible. Existe una alternativa menos restrictiva para las importaciones, como demuestra el sistema adoptado en Dinamarca —es decir, en otro Estado miembro en el que está vigente el régimen de «erradicación»-, que fue descrito detalladamente en la respuesta de la Comisión a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia (punto F). Considero que los aspectos más interesantes de dicho sistema son los siguientes: por lo que respecta a las carnes de aves de corral procedentes de países que practican la vacunación preventiva, se efectúa ante todo una distinción entre productos de criaderos vacunados y productos de criaderos no vacunados; para ambas categorías, se exige que las aves procedan de regiones de diámetro limitado (20 Km) que hayan quedado exentas de la enfermedad durante los seis meses anteriores a la exportación y que un determinado número de muestras de las aves cuya carne se importa se someta, en el momento del sacrificio, a un examen de laboratorio que dé un resultado negativo respecto a dicha enfermedad. Además, para las aves sobre las que se practica la vacunación, esta última debe efectuarse empleando vacunas determinadas, mientras que, para las aves no vacunadas, el examen de laboratorio puede efectuarse alternativamente sobre una muestra de animales de cada criadero.
La Comisión y el Gobierno francés declararon que sus esfuerzos para convencer al
Reino Unido de establecer un sistema análogo al sistema danés fueron vanos, aunque tales tentativas demostraron que, desde el punto de vista de la Comisión, debía considerarse admisible el paso al régimen de «erradicación» y que se consideraba justificada una restricción limitada de las importaciones, para garantizar el éxito del nuevo régimen. El representante del Gobierno británico declaró durante la vista que el volumen de las importaciones británicas de aves de corral (en particular de Francia) era tan elevado, en comparación con el de Dinamarca, que hacía imposible la adopción de las mismas medidas. En realidad, no ha sido posible determinar con exactitud cuál era la magnitud de la diferencia de las importaciones en relación con el consumo total, calculada en términos de porcentaje; de acuerdo con una declaración del representante del Gobierno francés, el porcentaje sería del 5 % para el Reino Unido, frente al 1 % para Dinamarca. Pero, de todas formas, el argumento del representante británico no es en absoluto convincente.
Todo lo que exige el sistema danés es la presentación de un certificado o, mejor, una extensión del contenido del certificado de inspección veterinaria exigido por el artículo 8 de la Directiva 71/118, y no veo qué dificultad particular puede presentar para el Estado importador el examen de un número mayor o menor de certificados. Si debiera advertirse en la postura británica una actitud de desconfianza frente a los exámenes efectuados por los laboratorios de otros países, quedaría en entredicho todo el sistema del certificado de inspección veterinaria, dado que el mismo se basa en certificaciones veterinarias locales. No obstante, parece que el significado de las objeciones británicas es el siguiente: un examen de laboratorio por muestreo es menos adecuado para descubrir el virus si se efectúa sobre cantidades más elevadas de productos. Creo que ello es inexacto: basta con que el porcentaje de las muestras tomadas y examinadas en relación con la partida importada no varíe. Además, repito que los exámenes de laboratorio son uno de los elementos del sistema danés, el otro consiste en certificar que la región de procedencia de las carnes está exenta de la enfermedad desde hace seis meses.
Por último, procede hacer referencia al «proyecto de propuesta de Directiva del Consejo relativa a problemas de policía sanitaria en materia de intercambios intracomunitários de carnes frescas de aves de corral», proyecto comunicado a la Comisión por el Sr. Dalsager, pero que todavía no ha sido transmitido al Consejo. El Reino Unido lo presentó como anexo a su escrito (Anexo 6) y lo señaló como un buen ejemplo de iniciativa de la Comisión para la armonización de las legislaciones en la materia de que se trata.
Según el representante del demandando, la ratio de dicho proyecto es la misma que la de la actitud adoptada por Gran Bretaña tras las medidas de 1981, es decir, la exigencia de que cada Estado exportador se proteja a sí mismo y a los países de importación contra el contagio que podría transmitirse por aves de corral portadoras del virus. Pero es fácil objetar que, aunque las Instituciones comunitarias pueden elegir una línea determinada cuando prevén la armonización de las legislaciones, un Estado miembro no puede, por el contrario, exigir que los demás lo tomen como modelo.
Por otra parte, observo que el proyecto de que se trata se limita, en materia de vacunación, a prohibir el uso de dos tipos de vacuna (las preparadas a base de virus de cepas velogénicas o mesogénicas, estas últimas si los virus están vivos), sin disponer nada en relación con la vacuna extraída de virus de cepas lentogénicas, que se considera actualmente la más inocua y eficaz (artículo 3). Además, se exige a los Estados miembros que adopten determinadas medidas de lucha en caso de aparición de la enfermedad en su territorio (artículos 4 a 9) y ello presupone que la propia enfermedad sea localizable, que sea posible combatirla mediante el sacrificio de las aves de corral enfermas y la desinfección y que sea también posible seguir su curso, mediante exámenes de laboratorio. Sólo cuando no se respetan las medidas de lucha previstas, el país destinatario puede prohibir la puesta en circulación en su territorio de las carnes procedentes de la zona de territorio infectada (artículo 13), mientras que la prohibición temporal de todas las importaciones procedentes de un país determinado se admite en caso de difusión de la epidemia más allá de dicha zona (apartado 1 del artículo 10). Por consiguiente, las medidas restrictivas de las importaciones autorizadas por el proyecto están, como ha señalado la Comisión, en la misma línea que las previstas en el artículo 11 de la Directiva 71/118 y, por esta razón, se puede llegar a la misma conclusión que la que se extrajo del examen del apartado 2 de dicho artículo, es decir, que situaciones más graves que las del riesgo general y permanente de reaparición de la enfermedad dieron lugar a restricciones de las importaciones menos severas que las medidas británicas.
8.
En mi opinión, las consideraciones expuestas hasta este momento no sólo demuestran que tales medidas no eran de ninguna manera indispensables, en sus aspectos limitativos de los intercambios intracomunitários, sino también que eran demasiado restrictivas en relación con el resultado perseguido, que consiste en garantizar el éxito del régimen de «erradicación» de la enfermedad de Newcastle. Pero la comprobación del cumplimiento del principio de proporcionalidad debe efectuarse también desde otro punto de vista, es decir, valorando el daño causado al comercio intracomunitário y estableciendo una comparación con la ventaja que, desde el punto de vista veterinario, puede obtener de la nueva política el Reino Unido de la nueva política. El primer elemento (el daño) es, sin duda, considerable: se interrumpió una corriente de exportaciones procedente de Francia que, conforme a las estadísticas Eurostat de 1980, había alcanzado, dicho año, un valor de 4.809.000 ECU. Por lo tanto, puede darse crédito a las declaraciones del representante del Gobierno francés, que habló de empresas avícolas obligadas a reducir drásticamente su producción y que se vieron al borde de la quiebra. A ello debe añadirse la desventaja cierta para el consumidor británico, dado que los precios de las aves de corral y, sobre todo, de los pavos, aumentaron, naturalmente, después de las restricciones de las importaciones. En cuanto al segundo elemento (ventaja para la salud de las aves de corral criadas en Gran Bretaña), el mismo tiene, en la práctica, un peso igual a cero: si, como he dicho, es cierto que, en los últimos años, la enfermedad de Newcastle ya no se había manifestado en Gran Bretaña, la prolongación de dicha situación -que es el mejor resultado imaginable con el nuevo régimen- constituirá únicamente la consolidación de una ventaja ya obtenida.
La parte demandada insistió sobre los efectos económicos desastrosos que produciría una nueva epidemia, pero afortunadamente no existen indicios de que ésta sea inminente y nadie puede decir qué consecuencias económicas produciría, si apareciera, en los Estados en los que está vigente el régimen de control y en los que prefieren el régimen de erradicación. En resumen, por lo tanto: los productores de aves de corral de otros Estados miembros y, en particular, de Francia, pagaron suficientemente cara la confianza del Reino Unido en poder defenderse de forma más eficaz contra futuras posibles reapariciones de la enfermedad de Newcastle. Aun admitiendo que la existencia de un patrimonio avícola británico en excelente estado de salud supone una ventaja para toda la Comunidad -aspecto que se mencionó durante la vista-, me parece evidente la desproporción entre el futuro resultado perseguido por las medidas británicas y el sacrificio actual y futuro de los exportadores de otros Estados miembros. En consecuencia, considero que se violó el principio de proporcionalidad.
9.
La Comisión afirmó también que las restricciones británicas a la importación constituyen un medio de discriminación arbitraria, contrario a la disposición contenida en la última parte del artículo 36. Esta tesis se basa en dos datos de hecho: por una parte, mientras que la limitación de las importaciones se aplicó a partir del 1 de septiembre de 1981, la venta en Gran Bretaña de aves de corral vacunadas procedentes de criaderos locales se permitió, al menos, durante un año a partir de dicha fecha; por otra parte, la importación de pájaros exóticos -potencialmente peligrosa debido a su capacidad para propagar la enfermedad de Newcastle— se permitió hasta el 1 de agosto de 1981, después de suspendió y a continuación se sometió a limitaciones únicamente a partir del 18 de enero de 1982, conforme a una medida que es, en cualquier caso, menos rigurosa que la relativa a las aves de corral (en efecto, se limita a exigir exámenes veterinarios y un período de cuarentena). En opinión del Estado demandado, estas diferencias de trato son solamente un aspecto del nuevo régimen veterinario instaurado para luchar contra la enfermedad de Newcastle y no se prestan a una valoración autónoma de acuerdo con el artículo 36.
A este respecto, observo que los dos hechos señalados se contradicen con los motivos adoptados por el Reino Unido para justificar sus medidas conforme al artículo 36. Si el peligro de contagio procedente de las aves de corral vacunadas hubiera sido tan grave como para justificar el bloqueo de las importaciones y si ello se hubiera revelado indispensable para la protección de la salud de los animales de que se trata, no veo cómo el Gobierno británico podría, al mismo tiempo, considerarse protegido del peligro que representa la posterior coexistencia de aves de corral «nacionales» vacunadas y no vacunadas y la venta gradual de las distintas carnes, ni cómo podría adoptar una política mucho más ligera, respecto a otros posibles portadores del virus salvaje.
En consecuencia, en primer lugar, las circunstancias descritas confirman que no era necesario modificar lapolíticaveterinariay, en particular, detener totalmente las importaciones de aves de corral. En segundo lugar, ambos hechos demuestran que hubo, efectivamente, una discriminación arbitraria -y no una diferencia de trato justificada por la primera parte del artículo 36- en perjuicio de los exportadores de productos avícolas procedentes de otros Estados miembros y en beneficio de los criadores británicos, así como de los importadores de pájaros salvajes. En tercer lugar, la política de control sanitario adoptada para los pájaros exóticos confirma la existencia de alternativas al bloqueo total de las importaciones. Por lo tanto, también desde este punto de vista, debe reconocerse que el Reino Unido infringió el artículo 36.
10.
En su última frase, dicho artículo establece, como he recordado al principio, que las prohibiciones o las restricciones a la importación que contempla no deben constituir «una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros».
Como ha declarado el Tribunal de Justicia, el objetivo de esta disposición es «impedir que las restricciones de los intercambios basadas en los motivos indicados en la primera frase del artículo 36 sean desviadas de su finalidad y se utilicen para [...] se proteger indirectamente determinadas producciones nacionales» (sentencia de 14 de diciembre de 1979, Henn y Darby, 34/79, ↔ Rec. p. 3795). En sustancia, las medidas restrictivas que el Estado interesado justifica invocando uno de los motivos indicados en el artículo 36 no deben encubrir una naturaleza diferente y representar el camuflaje de medidas proteccionistas o de boicot de los productos de otros Estados.
En el caso de autos, la Comisión afirmó que, mediante sus medidas de agosto de 1981, el Reino Unido perseguía en realidad el objetivo de proteger la producción nacional de aves de corral contra la competencia francesa. En efecto, las importaciones procedentes de Francia pasaron de un total de 28.000 ECU en 1979 a la cifra antes mencionada de 4.809.000 ECU en 1980, cubriendo más del 85 % del total de las importaciones de carnes de aves de corral procedentes de otros Estados miembros en el Reino Unido.
Esta competencia masiva y coronada de éxito había alarmado a la industria británica de las aves de corral y, en particular, de los pavos, en cuyo seno surgieron, en el transcurso del afio 1981, numerosas voces que solicitaban medidas gubernamentales de bloqueo o de control de las importaciones francesas: prueba de ello son los recortes de prensa presentados por la Comisión (Anexo 9 al recurso) y, en particular, los artículos publicados en el Financial Times de 8 de febrero de 1981 (Turkey farmers threaten French imports blockade), de 18 de mayo (Poultrymen seek imports curb y Boycott call on French poultry), de 29 de mayo (Warning on French poultry), de 16 de julio (Minister urged to aid poultry men). Se acusaba a los productores franceses, sobre todo, de recibir ayudas del Estado y de no respetar las normas sanitarias con el mismo rigor que los criadores británicos; aun cuando una parte de la prensa reconociera, al mismo tiempo, la presencia de otros factores de crisis de carácter puramente nacional, como los costes de la energía y los elevados tipos de interés en Gran Bretaña (véase el artículo «British poultry firms face closure as French expand», publicado en Daily Telegraph de 2 de marzo de 1981). En consecuencia, la propia prensa británica interpretó la justificación sanitaria de las medidas adoptadas el 27 de agosto de 1981 como un pretexto para acabar con la competencia francesa (véase el artículo «Fowl play all round» en Times de 29 de agosto de 1981).
Por su parte, en el curso de este procedimiento, el Reino Unido no negó que tales medidas podían haber tenido también una utilidad comercial, pero afirmó que ello no impedía considerarlas legales, dado que se basan principalmente en la necesidad de proteger la salud de los animales. A ello es fácil replicar que la disposición del artículo 36, antes citada, exige una comparación entre las finalidades oficialmente declaradas de las medidas de que se trata y su posible objetivo proteccionista real.
Dicho esto, considero que determinados elementos indiscutibles apoyan la tesis del carácter «encubierto» de las medidas veterinarias de que se trata. Me refiero a los siguientes hechos:
a)
Las protestas y amenazas de boicot de los productores británicos entre febrero y julio de 1981 y su presión sobre las autoridades gubernamentales para obtener que las importaciones francesas quedaran obstaculizadas de alguna forma.
b)
Las intervenciones de las autoridades británicas ante la Comisión para que ésta frenara las exportaciones francesas, basándose en las ayudas concedidas põiel Gobierno francés a los criadores de aves de corral (véase la entrevista al Ministro de Agricultura británico, Sr. Walker, reproducida en el artículo «Warning on French poultry», antes mencionado, en la que éste sugería a los comerciantes que no contaran con las importaciones de pavos procedentes de Francia para Navidad).
c)
El fracaso de dichas intervenciones, dado que la Comisión consideró que las medidas francesas de apoyo eran compatibles con la normativa comunitaria (véase la respuesta dada por la Comisión, el 29 de enero de 1982, a la pregunta escrita n° 896/91 del Sr. Welsh, en el DO 1981 C 53, p.2).
d)
la extremada brevedad del plazo comprendido entre la adopción y la entrada en vigor de las medidas de 27 de agosto de 1981, con la consecuencia objetiva de que se imposibilitaban los pedidos y las llegadas de pavos franceses para las ventas de Navidad.
e)
La posterior negativa total a tornar en consideración alternativas en materia de medidas restrictivas de las importaciones.
Teniendo en cuenta estos elementos, considero que existen razones suficientes para pensar que las medidas impugnadas eran también incompatibles con el artículo 36 porque encubrían su carácter proteccionista real.
11.
Falta por analizar el problema de las licencias especiales de importación establecidas por el Reino Unido para los productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico. La Comisión señala que este obstáculo a la libre circulación de mercancías no puede encontrar justificación alguna sobre la base del artículo 36, dado que las licencias especiales en el sector avícola no proporcionan garantías sanitarias adicionales respecto a los certificados expedidos por las autoridades competentes del Estado miembro de exportación. Por lo tanto, la restricción de que se trata es desproporcionada respecto a la finalidad perseguida y contraria al artículo 30 del Tratado.
En primer lugar, el Gobierno demandado objeta que las medidas «impugnadas» son las adoptadas por el Reino Unido el 27 de agosto de 1981 (y vigentes a partir del 1 de septiembre), que no incluían ningún sistema de licencias para los productos a base de huevos; por lo tanto, las alegaciones de la Comisión a este respecto superan el marco del presente asunto. Por otra parte, el problema se trató en el marco del asunto 124/81, actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia.
Respecto a esta excepción, observo que la prohibición general de importación de los productos a base de huevos, que formaba parte de las medidas restrictivas aplicadas a partir del 1 de septiembre, fue sustituida unos días después por el régimen de las licencias especiales; este régimen abrió la posibilidad de importar dichos productos en el Reino Unido, siempre y cuando se hubieran sometido a un tratamiento térmico adecuado, con arreglo a una licencia expedida, en cada caso, para cada partida (escrito de 4 de septiembre de 1981 de la Representación Permanente del Reino Unido a la Comisión). Informada, mediante este escrito, del cambio producido, la Comisión se refirió expresamente a las restricciones de las importaciones de huevos y de sus productos, tanto en el escrito dirigido al Reino Unido el 11 de septiembre de 1981 como en el dictamen motivado de 12 de octubre siguiente. Evidentemente, de esta manera la Comisión pretendía referirse también al sistema de licencias especiales, para denunciar su incompatibilidad con el Tratado. Ello se deduce además, textualmente, de la remisión a los problemas planteados por el asunto 124/81 en materia de licencias de importación contenida en el escrito de 11 de septiembre, antes mencionado, y de la mención expresa, en el apartado 1 del dictamen motivado, al régimen de licencias especiales para los productos a base de huevos. En la conclusión de dicho dictamen, se afirma cľaramente que el Reino Unido infringió el artículo 30 del Tratado, al aplicar el régimen de licencias a la importación de los productos a base de huevos.
Por consiguiente, considero que la objeción preliminar planteada por el Reino Unido contra el presente motivo de impugnación carece de fundamento.
En cuanto al fondo, el demandado afirma que, para valorar la medida impugnada, debería tomarse en consideración no el sector concreto en el que se aplican las licencias (en el caso de autos, el sector avícola), sino la naturaleza de los riesgos contra los cuales las licencias aseguran una protección. Dado que el principio de las licencias especiales fue aceptado por la Comunidad en el marco de la lucha contra la fiebre añosa y la fiebre porcina, no existe, según el demandado, ninguna razón para excluir la misma línea de conducta respecto a la enfermedad de Newcastle.
A este respecto, es necesario indicar que, independientemente de que se compruebe la afirmación según la cual dicho principio fue «aceptado por la Comunidad» respecto a otras epizootias, no debe olvidarse que la fiebre añosa y la fiebre porcina fueron objeto de Directivas comunitarias de armonización que regularon todos los aspectos de la lucha contra dichas enfermedades. Como se ha visto, no ocurrió lo mismo con la enfermedad de Newcastle, con excepción de la normativa limitada que representa la Directiva 71/118. Por lo tanto, no tiene sentido deducir de las Directivas comunitarias relativas a otras enfermedades de los animales un «principio» de admisibilidad de las licencias especiales que deba aplicarse por analogía en un sector regulado esencialmente por el artículo 36. No se reúnen en absoluto los requisitos para una aplicación por analogía.
Por el contrario, debe considerarse que la necesidad que tiene el importador de obtener una licencia especial para cada partida de mercancías crea tanto un estado de inseguridad en cuanto al resultado de la operación como el inconveniente de retrasos y formalidades procedimentales. El Tribunal de Justicia se expresó claramente a este respecto, declarando contrarias a los artículos 30 y 34 las disposiciones internas que imponen la exigencia, aunque sea puramente formal, de una licencia de importación o de exportación (véanse, en particular, las sentencias de 15 de diciembre de 1971, Fruit Company, asuntos acumulados 51/71 a 54/71, Rec. p. 1107, apartados 8 y 9, y de 16 de marzo de 1977, Comisión/Francia, 68/76, Rec. p. 515, apartados 14 y 16).
Por otra parte, estos obstáculos al comercio intracomunitário no parecenjustificados por el objetivo de proteger la salud de los animales, ya que el procedimiento necesario para la concesión de la licencia especial nada añade a las garantías que resultarían de la admisión de los productos sobre la base de una medida de carácter general, que exigiría una documentación capaz de probar que los productos fueron sometidos al tratamiento térmico exigido.
12.
En conclusión, considero que el artículo 36 del Tratado CEE no justifica las medidas británicas de 27 de agosto de 1981 ni las medidas de 4 de septiembre que las modificaron respecto al régimen de importación de los productos a base de huevos, por las numerosas razones que acabo de exponer. En consecuencia, propongo a este Tribunal de Justicia que declare que el Reino Unido ha incumplido la obligación que le impone el artículo 30 del mismo Tratado, al adoptar dichas medidas. Por último, respecto ą la apreciación del régimen vigente desde hace varios años en Irlanda del Norte, propongo que el Tribunal de Justicia reserve su decisión para un momento posterior.
(
*1
)	Lengua original: italiano.