62022CJ0325
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
19 päivänä lokakuuta 2023 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden myöntämät tuet – SEUT 107 artiklan 1 kohta – Yrityksen käsite – Asetus (EU) 2015/1589 – Sääntöjenvastaisen tuen takaisinperiminen – Päätös (EU) 2015/456 – Metsämaiden vaihtaminen – Markkina-arvon määrittäminen
Asiassa C‑325/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Administrativen sad – Varna (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria) on esittänyt 4.5.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 13.5.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
TS ja
HI
vastaan
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos sekä tuomarit O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot (esittelevä tuomari), S. Rodin ja L. S. Rossi,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Bulgarian hallitus, asiamiehinään T. Mitova ja L. Zaharieva,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Georgieva ja B. Stromsky,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 107 artiklan, [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 16 artiklan 3 kohdan ja tukiohjelmasta N:o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), jonka Bulgarian tasavalta on pannut täytäntöön metsämaiden vaihtamisen yhteydessä, 5.9.2914 annetun komission päätöksen (EU) 2015/456 (EUVL 2015, L 80, s. 100; jäljempänä 5.9.2014 annettu komission päätös) tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain yhtäältä yksityishenkilö ja oikeushenkilö ja toisaalta Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (maatalous-, elintarvike- ja metsätalousministeri) ja jossa on kyse vaatimuksesta palauttaa sellainen valtiontuki, jonka kyseiset henkilöt ovat saaneet metsämaiden vaihtamisen yhteydessä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus 2015/1589
3
Asetuksen 2015/1589 16 artiklan, jonka otsikko on ”Tuen takaisinperiminen”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Takaisinperiminen on toteutettava viipymättä ja asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti, jos ne mahdollistavat [Euroopan] komission päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionin tuomioistuimen [SEUT 278] artiklan nojalla antamien määräysten soveltamista. Tämän toteuttamiseksi, ja jos asia on jonkin kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä, asianomaisten jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki oikeudellisissa järjestelmissään käytettävissä olevat tarpeelliset toimenpiteet, mukaan lukien tilapäiset toimet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin lainsäädännön soveltamista.”
5.9.2014 annettu komission päätös
4
5.9.2014 annetun komission päätöksen johdanto-osan 125–128, 156 ja 171 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(125)
Tässä tapauksessa on kuitenkin alustavasti pohdittava myös sitä, ovatko vaihtokauppojen mahdolliset edunsaajat [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Tämä johtuu siitä, että kyseisen määräyksen sanamuodon mukaisesti valtiontukisääntöjä sovelletaan vain silloin, kun tuensaaja on yritys.
(126)
[Unionin] tuomioistuin määrittelee [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi kaikki yksiköt, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, riippumatta kyseisten yksiköiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta – –. [Unionin] tuomioistuimen mukaan kaikki toiminta, jossa tarjotaan tavaroita tai palveluja markkinoilla, on taloudellista toimintaa – –. Yksikön luokitteleminen yritykseksi on siis aina suhteessa tiettyyn toimintaan. Toimijaa, joka harjoittaa sekä taloudellista että ei-taloudellista toimintaa, pidetään yrityksenä ainoastaan ensin mainitun toiminnan osalta. Yrityksen ei tarvitse olla oikeushenkilö. Myös luonnollinen henkilö voidaan katsoa valtiontukisääntöjen mukaisesti yritykseksi, jos hän harjoittaa taloudellista toimintaa.
(127)
Näin ollen olisi huomattava, että eräät kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajat eivät harjoittaneet vaihdetulla metsämaalla taloudellista toimintaa tarkastelujaksolla eivätkä harjoita nykyäänkään. Sen vuoksi kyseisiä edunsaajia ei voida katsoa [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi, eikä niiden Bulgarian valtion kanssa tekemiin vaihtokauppoihin liity valtiontukea.
(128)
Sen vuoksi tämän päätöksen loppuosa koskee ainoastaan niitä kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajia, jotka ovat [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä.
– –
(156)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että Bulgarian tasavallan tarkastelujaksolla toteuttamat vaihtokaupat ovat [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea tapauksissa, joissa vaihtokaupan toinen osapuoli on kyseisessä kohdassa tarkoitettu yritys, vaihtokaupassa käytetyt hallinnolliset hinnat eivät vastanneet markkinahintoja ja [[SEUT] 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 18.12.2013 annetussa] komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 [(EUVL 2013, L 352, s. 1)] säädetyt vähämerkityksistä tukea koskevat edellytykset eivät täyty.
– –
(171)
Tässä tapauksessa sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen potentiaalisia edunsaajia ovat ne luonnolliset ja oikeushenkilöt, jotka osallistuivat 132 vaihtokauppaan Bulgarian viranomaisten kanssa tarkastelujaksolla. Tästä ryhmästä Bulgarian viranomaisten on suljettava pois ne luonnolliset ja oikeushenkilöt, joita ei voida katsoa [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi – –”
5
Tämän päätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tammikuun 1 päivän 2007 ja tammikuun 27 päivän 2009 välisenä aikana valtion omistamien metsäalueiden ja yksityisten omistamien metsäalueiden vaihtokauppojen yhteydessä yrityksille myönnetty valtiontuki, jonka Bulgarian valtio on pannut täytäntöön vastoin [SEUT] 108 artiklan 3 kohtaa, ei sovellu sisämarkkinoille.”
6
Kyseisen päätöksen 6 artiklan 1 kohdan b, c ja d alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Bulgarian tasavallan on toimitettava komissiolle neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
– –
b)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperintä suoritetaan Bulgarian tasavallan lausunnossa 2014/032997 ilmoittamien, vaihdon hetkellä vallinneiden markkinahintojen perusteella;
c)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperintä toteutetaan purkamalla vaihtokauppa;
d)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperinnän perusteena ovat riippumattoman asiantuntijan arvioimat määrät sekä asiakirjat, joista käy ilmi avoimella tarjouskilpailulla valitun ja komission hyväksymän riippumattoman asiantuntijan nimeäminen.”
7
Saman päätöksen 6 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Bulgarian tasavallan on toimitettava komissiolle kahdeksan kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
luettelo edunsaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä, sekä vaihtokauppojen perusteella kullekin edunsaajalle myönnetyn tuen kokonaismäärä;
b)
määrä (pääoma ja korko), joka on perittävä takaisin kultakin edunsaajalta; – –”
Komission tiedonanto julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista
8
Julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista annetun komission tiedonannon (EYVL 1997, C 209, s. 3) 2 kohdan a alakohdan viimeisen alakohdan sanamuoto on seuraava:
”Markkina-arvolla tarkoitetaan hintaa, jolla maa-alueet ja rakennukset voitaisiin arvostuspäivänä myydä halukkaan myyjän ja riippumattoman ostajan välisellä yksityisellä sopimuksella, kun on sovittu, että omaisuus on julkisesti tarjolla markkinoilla, että markkinaolot sallivat laillisen myynnin ja että myyntineuvotteluihin käytettävä aika on tavanomainen omaisuuden luonteen huomioon ottaen – –”
Bulgarian oikeus
Valtiontuista annettu laki
9
Valtiontuista annetun lain (zakon za darzhavnite pomoshti, DV N:o 85, 24.10.2017) 38 §:n 9, 10 ja 11 momentissa säädetään sääntöjenvastaisen ja komission päätöksellä sisämarkkinoille soveltumattomaksi todetun valtiontuen takaisinperimisestä seuraavaa:
”(9)   Edellä 7 momentin 2 kohdassa tarkoitetun arvon määrittämisen suorittaa auktorisoitu riippumaton arvioija, joka on rekisteröity riippumattomista arvioijista annetun lain mukaisesti – –
(10)   Edellä 7 momentin 2 kohdassa tarkoitettua arvon määrittämistä pyytää ja sen hyväksyy tukien hallinnoija Euroopan komission päätöksessä vahvistettujen edellytysten mukaisesti siinä vahvistetussa määräajassa.
(11)   Jos tuen hallinnoija ei hyväksy edellä 7 momentin 2 kohdassa tarkoitettua arvon määrittämistä, hänen on pyydettävä perustellulla toimella toista asiantuntijalausuntoa kolmelta arvioijalta lukuun ottamatta tilannetta, jossa arvon määrittämistä pyydetään julkisista hankinnoista annetun lain [(zakon za obshtestvenite porachki)] nojalla.”
Valtion omaisuudesta annettu laki
10
Valtion omaisuudesta annetun lain (zakon za darzhavnata sobstvenost, DV nro 44, 21.5.1996), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä valtion omaisuudesta annettu laki), 32 §:n 2 momentin sanamuoto on seuraava:
”Edellä 1 momentissa tarkoitettu vastaava rahamääräinen korvaus määritetään ottaen huomioon käyttötarkoitus, joka maa-alueilla on ennen yksityiskohtaisen maankäyttösuunnitelman voimaantuloa tai ennen sellaisen yksityiskohtaisen maankäyttösuunnitelman hyväksymistä, jossa määrätään kansallisen rakennuskohteen rakentamisesta ja jonka osalta on olemassa voimassa oleva väliaikaisen toteuttamisen mahdollistava määräys, ominaisuuksiltaan samanlaisten ja pakkolunastettavien maa-alueiden läheisyydessä sijaitsevien maa-alueiden markkinahintojen perusteella.”
11
Valtion omaisuudesta annetun lain täydentävien säännösten (dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost) 1a §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetaan
– –
(2)
’markkinahinnoilla’ kaikkien sellaisten kiinteistötoimien keskiarvoa, jotka koskevat ostoa ja myyntiä, vaihtoa, esineoikeuksien perustamista tai omistusoikeuden siirtoa rakennusvelvollisuuden vastineena, kauppasopimuksen vakuutena olevaa kiinnitystä, myyntiä julkisten tai yksityisten ulosottomiesten, viranomaisten tai kuntien järjestämissä huutokaupoissa sekä muita vastikkeellisia toimia – lukuun ottamatta kiinteistön jakamatonta osaa koskevia toimia, joissa vähintään yksi osapuoli on elinkeinonharjoittaja ja jotka on tehty arvon määrittämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana ja jotka on kirjattu kiinteistön sijaintipaikan rekisteriviranomaisen rekisteriin. Jos kiinteistön sijaintipaikan rekisteriviranomainen on rekisteröinyt yli 20 kiinteistötoimea arvon määrittämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana, markkinahintaa määritettäessä on otettava huomioon 20 viimeisintä rekisteröityä kiinteistötoimea. Keskiarvo lasketaan vähintään kahden merkityksellisen kiinteistötoimen perusteella.
– –
(4)
’pakkolunastettujen maa-alueiden läheisyydessä sijaitsevilla maa-alueilla’ seuraavilla alueilla sijaitsevia maa-alueita:
a)
samalla kaupunkialueella suurkaupungissa, joka on jaettu kaupunkialueisiin
b)
samassa korttelissa muissa kaupungeissa, asutuskeskuksissa tai paikkakunnilla
c)
samalla alueella maa- ja metsätalousmaalla.”
Metsälaki
12
Metsälain (zakon za gorite; DV nro 19, 8.3.2011), joka on ollut voimassa vuodesta 2011 lähtien, siirtymä- ja loppusäännösten 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Tässä laissa tarkoitettua käyttötarkoituksen muutosta eikä rakennustöitä voida toteuttaa metsätalousmaalla sijaitsevilla maa-alueilla, jotka luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt tai kunnat ovat hankkineet valtiolta sellaisten vaihtokauppojen seurauksena, jotka on toteutettu siihen päivään mennessä, jolloin laki julkaistiin Darzhaven vestnikissä [(virallinen lehti)].
(2) Edellä 1 kohdassa tarkoitettua kieltoa sovelletaan myös kiinteistön omistajan vaihdoksiin, lukuun ottamatta tilannetta, jossa asianomaisen metsätalousmaan hankkii valtio.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13
Pääasia liittyy Bulgarian tasavallan toteuttamaan laajamittaiseen toimenpiteeseen, joka koskee vuonna 1947 kansallistettujen metsämaiden palauttamista niiden aikaisemmille omistajille.
14
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että 22.2.2002 voimaan tulleella metsälain muutoksella sallittiin yksityistettyjen metsämaiden vaihtaminen tämän jäsenvaltion metsämaihin.
15
Lisäksi vaihdettujen maa-alueiden hinnat määritettiin Bulgarian lainsäädännössä vahvistettujen arviointiperusteiden nojalla.
16
Darzhavna agentsia po gorite (kansallinen metsävirasto, Bulgaria) ja luonnollinen henkilö TS tekivät 26.11.2008 metsämaiden vaihtamista koskevan sopimuksen (jäljempänä riidanalainen vaihto).
17
Kaksi kuukautta myöhemmin TS luovutti kyseisen sopimuksen nojalla hankitut maa-alueet bulgarialaiselle yksityiselle yhtiölle HI:lle, jota TS johtaa ja jonka hän omistaa osin. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että TS oli HI:n osakas jo riidanalaisen vaihdon tapahtuessa.
18
HI toimii hotelli- ja ravintola-alalla, metsätalousalalla, puunjalostusalalla ja tavarakaupan alalla. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että HI halusi rakentaa hotellikokonaisuuden tietyille näin hankituista maa-alueista ja se oli pyytänyt toimivaltaisilta viranomaisilta käyttötarkoituksen muuttamista elokuussa 2009 tätä varten.
19
Kyseistä kiinteistötoimea ei kuitenkaan voitu saattaa päätökseen Bulgarian tasavallan kansalliskokouksen (Narodno sabranie na Republika Bulgaria) 3.9.2009 (DV nro 72, 8.9.2009) määräämän moratorion ja myöhemmän lainsäädäntötoimen vuoksi, joiden mukaan on kiellettyä muuttaa Bulgarian tasavallalta hankittujen maa-alueiden käyttötarkoitusta.
20
Komissio arvioi 5.9.2014 annetussa päätöksessä, että kyseisen jäsenvaltion toteuttamat metsämaiden vaihtokaupat olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos kyseisiin vaihtoihin osallistuneet henkilöt olivat tässä määräyksessä tarkoitettuja yrityksiä ja jos kyseisen jäsenvaltion metsämaiden arvo ei vastannut markkina-arvoa, ellei kyse ollut asetuksessa N:o 1407/2013 tarkoitetusta vähämerkityksisestä tuesta.
21
Komissio katsoi näin ollen, että kyseinen jäsenvaltio oli pannut sääntöjenvastaisesti täytäntöön tiettyjä tukia, jotka oli myönnetty yrityksille asianomaisten metsämaiden vaihtokauppojen yhteydessä 1.1.2007, jolloin Bulgarian tasavalta liittyi Euroopan unioniin, ja 27.1.2009 välisenä ajanjaksona, että ne eivät soveltuneet sisämarkkinoille ja että kyseisen jäsenvaltion oli perittävä ne takaisin.
22
Kyseisen 5.9.2014 annetun komission päätöksen täytäntöönpanon osana Bulgarian viranomaiset arvioivat 8.7.2020 julkista saatavaa koskevalla toimella metsämaiden arvon määrittämistä koskevan kertomuksen perusteella, että TS:n ja HI:n on yhteisvastuullisesti palautettava riidanalaisesta vaihdosta aiheutunut 294627 Bulgarian levin (BGN) suuruinen tuki 145737,79 BGN:n suuruisine korkoineen eli 440364,79 BGN:n (n. 224700 euroa) suuruinen kokonaissumma.
23
TS ja HI nostivat tästä toimesta kanteen Administrativen sad – Varnassa (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria) ja väittivät yhtäältä, että niitä ei voida pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina yrityksinä, koska riidanalaisessa vaihdossa saatuja maa-alueita ei lopulta käytetty taloudellisessa tarkoituksessa, ja toisaalta, että kansallinen hallinto arvioi virheellisesti palautettavan tuen määrän. Niiden mukaan tuomioistuimen olisi määritettävä vaihdettujen maa-alueiden arvo valtion omaisuudesta annetun lain, jota sovelletaan tilanteessa, jossa yksityinen maa-alue pakkolunastetaan yleisen edun vuoksi, täydentävien säännösten 1a §:n 2 ja 4 momentissa säädetyn menetelmän mukaisesti.
24
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että 5.9.2014 annetun komission päätöksen täytäntöönpanon osalta kansallinen oikeuskäytäntö on ristiriitaista siltä osin, riippuuko – kun otetaan huomioon kyseisen päätöksen 127 perustelukappaleen sanamuoto – yritykseksi luonnehtiminen kyseessä olevassa maa-alueiden vaihdossa hankitun metsämaan hyödyntämisestä.
25
Kyseinen tuomioistuin toteaa myös, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuva maa-alueen markkina-arvoa koskeva objektiivinen arviointiperuste, jonka avulla voidaan arvioida, merkitseekö julkisen maa-alueen hankkiminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, eroaa valtion omaisuudesta annetun lain täydentävien säännösten 1a §:n 2 ja 4 momentissa säädetystä markkinahinnan määrittämisen menetelmästä, johon pääasian kantajat vetoavat.
26
Tässä tilanteessa Administrativen sad – Varna on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko se, joka on saanut sääntöjenvastaista valtiontukea sellaisen vaihtosopimuksen perusteella, jolla se on saanut metsämaalla sijaitsevia maa-alueita (valtion yksityisoikeudellista omaisuutta), suljettu yrityksen käsitteen ulkopuolelle, jos se tilikauden taseen mukaan harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla tavaroita ja palveluja kyseisillä markkinoilla, mutta joka [5.9.2014 annetun] komission päätöksen 127 perustelukappaleen mukaan ei harjoita vaihdossa saaduilla maa-alueilla suoraan tai välillisesti taloudellista toimintaa, koska kansallisessa lainsäädännössä on vahvistettu objektiivinen kielto, joka estää sitä muuttamasta maa-alueen käyttötarkoitusta ja rakentamasta metsäomaisuudesta poistetulle maa-alueelle tai myymästä sitä?
2)
Onko SEUT 107 artiklan määräystä tulkittava ja sovellettava siten, että yrityksen ominaisuuden osalta ja yritystä koskevia kriteerejä sovellettaessa sääntöjenvastaisen valtiontuen saajan hakemuksen kohteena olevaa ja tosiasiallisesti kuvailemaa investointihanketta, joka on tarkoitus toteuttaa vaihdossa saadulla metsämaalla sijaitsevalla valtion maa-alueella ja joka on edellytyksenä sellaisen myöhemmän menettelyn aloittamiselle, joka koskee rakennettujen maa-alueiden poistamista metsäomaisuudesta, pidettävä ennakkolupaan liittyvän hallinnollisen menettelyn päättyneestä ensimmäisestä vaiheesta kerätyt tiedot huomioon ottaen oikeudellisesti merkityksellisenä seikkana, vaikka investointihankkeen toteuttaminen on objektiivisesti katsoen mahdotonta [Bulgarian tasavallan kansalliskokouksen] määräämän moratorion ja sen jälkeen annetun, valtiolta hankittujen maa-alueiden käyttötarkoituksen muuttamista ja rakentamista koskevan nimenomaisen kiellon sisältävän säännöksen vuoksi?
3)
Onko SEUT 107 artiklaa ja [asetuksen 2015/1589] 16 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että [valtion omaisuudesta annetun lain täydentävien säännösten] 1a §:n 2 ja 4 kohdan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä estetään metsämaalla sijaitsevan maa-alueen (valtion yksityisoikeudellisen omaisuuden) vaihdon perusteella saadun valtiontuen määrän määrittäminen maa-alueiden markkinahinnan perusteella, koska siinä vahvistetaan laskennassa käytettävät markkinatekijät ja arviointiperusteet, jotka johtavat poikkeamaan maa-alueen tosiasiallisesta arvosta, ja loukataanko tällaisella kansallisella lainsäädännöllä tällöin tehokkuusperiaatetta?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
27
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti sitä, onko 5.9.2014 annettua komission päätöstä tulkittava siten, että ainoastaan henkilöitä, jotka ovat hankkineet maa-alueita kyseisessä päätöksessä tarkoitettujen metsämaiden vaihtokauppojen yhteydessä ja jotka käyttävät kyseisiä maa-alueita taloudelliseen toimintaan, on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukea saavina yrityksinä.
28
Aluksi on huomautettava, että tähän kysymykseen annettavalla vastauksella ei ole merkitystä sen osalta, onko TS kyseisessä määräyksessä tarkoitettu yritys, eikä sen osalta, voidaanko TS:ää ja HI:tä pitää yhteisvastuussa olevina valtiontuen saajina kyseisen määräyksen nojalla.
29
Tämän jälkeen on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun yrityksen käsitteeseen kuuluvat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta ja että kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla, on taloudellista toimintaa (tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, 41 ja 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30
Sitä vastoin kyseisestä oikeuskäytännöstä ei käy millään tapaa ilmi, että kyseisessä määräyksessä tarkoitetuksi yritykseksi luonnehdinnan edellytyksenä olisi se, että asianomainen taloudellinen toiminta liittyy omaisuuteen, jonka hankkiminen merkitsee kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea.
31
Lisäksi on muistettava, että SEUT 108 artiklan 3 kohdalla on otettu käyttöön olemassa olevia tukia koskevien muutosten ja uusien tukisuunnitelmien ennakkovalvonta, jotta pelkästään sisämarkkinoille soveltuvat tuet toteutetaan (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C‑526/14, EU:C:2016:570, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32
Näin ollen tällainen valtiontukien etukäteen tehtävän hyväksymisen järjestelmä, joka perustuu tukihankkeiden ennakkoarviointiin, on esteenä sille, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi luonnehdinnan edellytyksenä olisivat asianomaisen edun myöntämisen jälkeen ilmenevät sattumanvaraiset seikat, kuten se, että hankittua omaisuutta käytetään taloudellisiin tarkoituksiin.
33
Lopuksi on todettava yrityksen käsitteestä, jota komissio käyttää 5.9.2014 antamassaan päätöksessä, että sen 1 artiklassa viitataan ”yrityksille” myönnettyihin valtiontukiin eikä tätä käsitettä täsmennetä.
34
Kyseisen päätöksen 127 perustelukappaleessa tosin todetaan, että ”eräät kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajat eivät harjoittaneet vaihdetulla metsämaalla taloudellista toimintaa tarkastelujaksolla eivätkä harjoita nykyäänkään”, minkä vuoksi ”kyseisiä edunsaajia ei voida katsoa [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi, eikä niiden Bulgarian valtion kanssa tekemiin vaihtokauppoihin liity valtiontukea”.
35
Kyseisen päätöksen rakenteesta kokonaisuudessaan ja erityisesti sen 126 ja 128 perustelukappaleesta käy kuitenkin ilmi, että komissio viittaa useasti ”SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin” yrityksiin mutta ei mitenkään sido tällaista luonnehdintaa kyseisiin metsämaihin liittyvään taloudelliseen toimintaan.
36
Kyseisen päätöksen 171 perustelukappaleessa, joka kuuluu asianomaisten tukien edunsaajien määrittelyä koskevaan tämän päätöksen osaan, todetaan lisäksi, että on suljettava ulkopuolelle ne luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, ”joita ei voida katsoa [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi”, eikä siinä anneta muita täsmennyksiä.
37
Lopuksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun johdettua unionin oikeutta voidaan tulkita eri tavoin, etusija on annettava tulkinnalle, jonka ansiosta säännös on perussopimuksen mukainen, eikä tulkinnalle, jonka johdosta säännöksen todetaan olevan ristiriidassa perussopimuksen kanssa (tuomio 4.5.2016, Philip Morris Brands ym., C‑547/14, EU:C:2016:325, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Näin ollen on katsottava, että 5.9.2014 annetun komission päätöksen 127 perustelukappaleessa viitataan ainoastaan erityistilanteeseen, jossa yksikköä ei voida pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä. Näin ollen kyseinen perustelukappale ei voi olla perustana tämän päätöksen tulkinnalle, josta seuraisi, että ainoastaan yksikköjä, jotka harjoittavat kyseisessä päätöksessä tarkoitettujen maiden vaihtojen yhteydessä hankittuihin maa-alueisiin liittyvää taloudellista toimintaa, voitaisiin pitää kyseisessä määräyksessä tarkoitettuina valtiontukea saavina yrityksinä.
39
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että 5.9.2014 annettua komission päätöstä on tulkittava siten, että ei voida katsoa, että ainoastaan henkilöitä, jotka ovat hankkineet maa-alueita kyseisessä päätöksessä tarkoitettujen metsämaiden vaihtokauppojen yhteydessä ja jotka käyttävät kyseisiä maa-alueita taloudelliseen toimintaan, on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukea saavina yrityksinä.
Toinen kysymys
40
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään pääasiallisesti sitä, onko sillä, että riidanalaisen vaihdon yhteydessä metsämaita saanut yksikkö on aikonut käyttää niitä taloudellisessa toiminnassaan mutta ei ole voinut tehdä niin kansallisen lainsäädännön myöhempien muutosten vuoksi, merkitystä arvioitaessa, onko kyseinen yksikkö SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritys.
41
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, jonka mukaan 5.9.2014 annetussa komission päätöksessä yrityksen käsite ei rajoitu yksiköihin, jotka ovat käyttäneet näin saatuja metsämaita taloudellisiin tarkoituksiin, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Kolmas kysymys
42
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään pääasiallisesti sitä, onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa ja asetuksen 2015/1589 16 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että määritettäessä metsämaiden vaihdon yhteydessä tapahtuneessa maa-alueiden hankinnassa saadun valtiontuen määrää käytetään perusteena valtion omaisuudesta annetun lain täydentävien säännösten 1a §:n 2 ja 4 kohdassa olevien kaltaisia arviointiperusteita.
43
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseiset arviointiperusteet liittyvät sellaisten rekisteröityjen kiinteistötoimien keskihintoihin, jotka koskevat ominaisuuksiltaan arvon määrittämisen kohteena olevia maa-alueita vastaavia ja niiden lähellä sijaitsevia maa-alueita, joissa vähintään yksi osapuolista on elinkeinonharjoittaja ja jotka on tehty arvon määrittämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana.
44
Pääasian kantajat väittävät, että näitä arviointiperusteita olisi pitänyt soveltaa määritettäessä takaisinperittävän valtiontuen määrää, mutta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo puolestaan, että niiden avulla ei voida määrittää riidanalaisen vaihdon kohteena olleiden metsämaiden markkina-arvoa.
45
Näin ollen kolmas kysymys on muotoiltava uudelleen ja katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee sillä pääasiallisesti, ovatko SEUT 107 artiklan 1 kohta ja asetuksen 2015/1589 16 artiklan 3 kohta esteenä sille, että arviointiperusteet, joiden avulla voidaan määrittää maa-alueiden hankinnassa saadun valtiontuen määrä, perustuvat sellaisten rekisteröityjen kiinteistötoimien keskihintoihin, jotka koskevat ominaisuuksiltaan arvon määrittämisen kohteena olevia maa-alueita vastaavia ja niiden lähellä sijaitsevia maa-alueita, joissa vähintään yksi osapuolista on elinkeinonharjoittaja ja jotka on tehty arvon määrittämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana.
46
Tältä osin on palautettava mieleen, että asetuksen 2015/1589 16 artiklan 3 kohdassa säädetään, että valtiontuen takaisinperiminen on toteutettava viipymättä ja asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti, jos ne mahdollistavat komission päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionin tuomioistuimen [SEUT 278] artiklan nojalla antamien määräysten soveltamista. Tämän toteuttamiseksi, ja jos asia on jonkin kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä, asianomaisten jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki oikeudellisissa järjestelmissään käytettävissä olevat tarpeelliset toimenpiteet, mukaan lukien tilapäiset toimet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin lainsäädännön soveltamista.
47
Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että sääntöjenvastaisesti maksetun valtiontuen takaisin maksamisen pääasiallinen tavoite on poistaa kilpailun vääristymä, joka on aiheutunut tästä tuesta saadusta kilpailuedusta, ja että sääntöjenvastaisen tai sisämarkkinoille soveltumattoman tuen maksamista edeltäneen tilanteen palauttaminen on välttämätöntä valtiontukia koskevien perussopimusten määräysten tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 30.4.2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Lopuksi on myös muistettava, että kun asianomaisen jäsenvaltion on määritettävä takaisinperittävän tuen määrä, sen on tehtävä tämä takaisinperintäpäätöksessä ilmoitetun menetelmän mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 13.2.2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, 21 ja 23 kohta).
49
Nyt käsiteltävässä asiassa edellä esitetystä seuraa, että senkaltaisen arvon määrittämisen menetelmän, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kolmannessa kysymyksessään, soveltamisen on ensiksi oltava 5.9.2014 annetun komission päätöksen mukaista, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä.
50
Sen on erityisesti arvioitava, noudattaako kyseinen menetelmä tämän päätöksen 6 artiklan 1 kohdan b, c ja d alakohtaa, joissa säädetään kolmesta erilaisesta tuen takaisin perimisen menetelmästä eli takaisinperinnästä, joka suoritetaan Bulgarian tasavallan lausunnossa 2014/032997 ilmoittamien, vaihdon hetkellä vallinneiden markkinahintojen perusteella, takaisinperinnästä, joka toteutetaan purkamalla vaihtokauppa, ja takaisinperinnästä, jonka perusteena ovat riippumattoman asiantuntijan arvioimat määrät sekä asiakirjat, joista käy ilmi avoimella tarjouskilpailulla valitun ja komission hyväksymän riippumattoman asiantuntijan nimeäminen.
51
Seuraavaksi sen osalta, onko senkaltainen arvon määrittämisen menetelmä, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kolmannessa kysymyksessään, SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja asetuksen 2015/1589 16 artiklan 3 kohdan mukainen, on palautettava mieleen, että viranomaisten toteuttamaan maa-alueen myyntiin voi sisältyä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea erityisesti silloin, kun myynti ei tapahdu markkina-arvoon eli hintaan, johon normaaleissa kilpailuolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja olisi voinut päätyä (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52
Lisäksi on niin, kuten komissio totesi 5.9.2014 antamassaan päätöksessä, että jos tällainen arviointi tehdään jälkikäteen, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, jäsenvaltio määrittää asianomaisilla maa-alueilla riidanalaisen vaihtokaupan ajankohtana olleen markkina-arvon (ks. analogisesti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C‑482/99, EU:C:2002:294, 71 ja 72 kohta).
53
Tässä käytettävästä menetelmästä on palautettava mieleen, että markkina-arvoa vastaaviin hintoihin voidaan päästä useilla eri menetelmillä ja että vaikka niihin kuuluvat eniten tarjoavalle myymistä ja asiantuntijaselvitystä koskevat menetelmät, ei ole mahdotonta, että muillakin menetelmillä voidaan päästä tällaiseen tulokseen (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Kun kansallisessa oikeudessa säädetään maa-alueiden markkina-arvon laskentaa koskevista säännöistä viranomaisten suorittamaa näiden maa-alueiden myyntiä varten, niiden soveltamisella on, jotta se on SEUT 107 artiklan mukaista, päädyttävä kaikissa tapauksissa hintaan, joka on mahdollisimman lähellä kyseistä arvoa. Koska tämä jälkimmäinen on teoreettinen, paitsi myynnissä, jossa hyväksytään paras tarjous, saadun hinnan ja teoreettisen hinnan välillä on välttämättä sallittava liikkumavaraa (tuomio 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, 35 kohta).
55
Lopuksi on niin, että vaikka arvon määrityksen menetelmä olisikin SEUT 107 artiklan mukainen, ei voida pitää mahdottomana, että joissakin tapauksissa käy niin, että kyseinen menetelmä johtaa lopputulokseen, joka poikkeaa markkina-arvosta. Tällaisessa tilanteessa kansallisen tuomioistuimen on oltava soveltamatta kyseistä menetelmää kaikkia valtion elimiä – kansalliset tuomioistuimet mukaan lukien – koskevan, unionin oikeuden vastaisen oikeussäännön sivuuttamista koskevan velvollisuuden nojalla (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, 52 kohta).
56
Nyt käsiteltävässä asiassa valtion omaisuudesta annetun lain täydentävien säännösten 1a §:n 2 ja 4 kohdassa säädetyn kaltaisista arvon määrittämistä koskevista arviointiperusteista on todettava, että edellä 53–55 kohdassa mieleen palautetusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että SEUT 107 artiklan 1 kohta ei ole lähtökohtaisesti esteenä arvon määrittämisen menetelmälle, joka perustuu vertailuun samankaltaisten kiinteistötoimien kanssa, jos sen mukaisten arviointiperusteiden avulla voidaan laskea asianomaisten metsämaiden markkina-arvo, eikä se edellytä tämän menetelmän käyttämistä.
57
Sen arvioiminen, voidaanko tällaisten arviointiperusteiden avulla määrittää kyseinen markkina-arvo riidanalaisen vaihdon hetkellä, on ensisijaisesti kansallisen tuomioistuimen tehtävä tiedossaan olevien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella.
58
Tässä yhteydessä on erityisesti kyseisen tuomioistuimen tehtävänä selvittää, ovatko sen esiin nostama seikka, jonka mukaan kiinteistötoimien hinnat on käytännössä määritetty liian alhaisiksi verojen ja notaarikulujen määrän vähentämiseksi, sekä Bulgarian hallituksen kirjallisissa huomautuksissaan mainitsema seikka, jonka mukaan myynnit, jotka voidaan ottaa huomioon vastaavina, eivät ole riittäviä luotettavan vertailun tekemiseksi, paikkansapitäviä.
59
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös varmistettava, että kiinteistötoimia, jotka voidaan ottaa huomioon tässä yhteydessä, ei ole toteutettu riidanalaisen vaihdon ajankohtaan nähden liian etäisenä ajankohtana.
60
Edellä esitetyn perusteella kolmanteen kysymykseen on vastattava, että SEUT 107 artiklan 1 kohtaa ja asetuksen 2015/1589 16 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että arviointiperusteet, joiden avulla voidaan määrittää metsäalueiden vaihdon yhteydessä maa-alueiden hankinnassa saadun valtiontuen määrä, perustuvat sellaisten rekisteröityjen kiinteistötoimien keskihintoihin, jotka koskevat ominaisuuksiltaan arvon määrittämisen kohteena olevia maa-alueita vastaavia ja niiden lähellä sijaitsevia maa-alueita, joissa vähintään yksi osapuolista on elinkeinonharjoittaja ja jotka on tehty arvon määrittämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana, sillä edellytyksellä, että tällaisten arviointiperusteiden soveltaminen on kyseisen tuen takaisinperintää koskevan komission päätöksen mukaista ja että niiden avulla voidaan määrittää kyseisten maa-alueiden markkinahinta vaihtokaupan hetkellä.
Oikeudenkäyntikulut
61
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Tukiohjelmasta N:o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), jonka Bulgarian tasavalta on pannut täytäntöön metsämaiden vaihtamisen yhteydessä, 5.9.2014 annettua komission päätöstä (EU) 2015/456
on tulkittava siten, että
ei voida katsoa, että ainoastaan henkilöitä, jotka ovat hankkineet maa-alueita kyseisessä päätöksessä tarkoitettujen metsämaiden vaihtokauppojen yhteydessä ja jotka käyttävät kyseisiä maa-alueita taloudelliseen toimintaan, on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukea saavina yrityksinä.
2)
SEUT 107 artiklan 1 kohtaa ja [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 16 artiklan 3 kohtaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että arviointiperusteet, joiden avulla voidaan määrittää metsäalueiden vaihdon yhteydessä maa-alueiden hankinnassa saadun valtiontuen määrä, perustuvat sellaisten rekisteröityjen kiinteistötoimien keskihintoihin, jotka koskevat ominaisuuksiltaan arvon määrittämisen kohteena olevia maa-alueita vastaavia ja niiden lähellä sijaitsevia maa-alueita, joissa vähintään yksi osapuolista on elinkeinonharjoittaja ja jotka on tehty arvon määrittämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana, sillä edellytyksellä, että tällaisten arviointiperusteiden soveltaminen on kyseisen tuen takaisinperintää koskevan komission päätöksen mukaista ja että niiden avulla voidaan määrittää kyseisten maa-alueiden markkinahinta vaihtokaupan hetkellä.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.