61988J0337
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-337/88 (
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)
I. Enquadramento jurídico e factos que estão na origem do processo
1. Enquadramento jurídico comunitário
O acto relativo às condições de adesão da República Helénica QO L 291 de 19.11.1979, p. 17) entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1981. Na parte IV, o título II diz respeito às medidas transitórias a aplicar à livre circulação de mercadorias. Pelo artigo 41.°, a Comissão fica encarregada de determinar os métodos de cooperação destinados a assegurar que as mercadorias que preencham as condições exigidas para o efeito beneficiem, a partir de 1 de Janeiro de 1981, da eliminação dos direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente. O título IV é relativo à agricultura — durante o período transitório, o regime previsto no acordo de associação entre a a Comunidade e a Grécia, que se caracterizava pela aplicação de direitos niveladores, seria substituído por um regime de montantes compensatórios «adesão» previstos no artigo 61.°, n.° 1, do acto de adesão.
Nos termos do artigo 73.° do acto:
«Se forem necessárias medidas transitórias para facilitar a passagem do regime existente na Grécia para o que decorre da aplicação da organização comum de mercado nos termos do presente título, em especial se a aplicação do novo regime na data prevista deparar, relativamente a certos produtos, com dificuldades consideráveis, tais medidas serão tomadas de acordo com o processo previsto no artigo 38.° do Regulamento n. 136/66/CEE ou, conforme o caso, nos artigos correspondentes dos outros regulamentos relativos à organização comum dos mercados agrícolas. Estas medidas podem ser tomadas até 31 de Dezembro de 1982; a sua aplicação não pode ultrapassar esta data.»
Em 12 de Setembro de 1980, a Comissão comprometeu-se a adoptar, em 1 de Janeiro de 1981, uma série de regulamentos baseados no artigo 41.° do acto. A fim de dar a conhecer os projectos dos diplomas em questão às autoridades nacionais e aos operadores económicos, publicou-os no Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 259 de 6 de Outubro de 1980. O primeiro destes projectos veio a tornar-se o Regulamento (CEE) n.° 49/81. Pela conjugação do disposto nos artigos 1.° e 18.°, esse regulamento prevê que as mercadorias em relação às quais tenham sido emitidos certificados de circulação AG 1 ou AG 3 e que, em 1 de Janeiro de 1981, se encontravam quer em circulação quer colocada em regime de depósito provisório, entreposto aduaneiro ou zona franca, beneficiavam do regime de eliminação dos direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente previstos no acto de adesão (os certificados AG 1 e AG 3 eram os documentos previstos pelo acordo de associação entre a Grécia e a Comunidade dos Nove para poder beneficiar do acordo).
Em conformidade com o seu artigo 20.°, o Regulamento n.° 49/81 entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1981.
Na mesma data, o Regulamento (CEE) n.° 57/81 entrou em vigor em conformidade com o seu artigo 6.° Contrariamente ao Regulamento n.° 49/81, o texto deste diploma não tinha sido publicado no JO antecipadamente. Com base no artigo 73.° do acto de adesão, o seu artigo 2° estabelece que, «por derrogação ao disposto no Regulamento n.° 49/81», os produtos agrícolas exportados da Grécia antes de 1 de Janeiro de 1981 e importados na Comunidade dos Nove a partir dessa data estão sujeitos, se acompanhados de um certificado de circulação AG 1 ou AG 3, ao regime aplicável às trocas comerciais entre a Comunidade dos Nove e a Grécia em 31 de Dezembro de 1980, ou seja, ao regime decorrente do acordo de associação.
2. Factos que estão na origem do processo principal
A Società agricola fattoria alimentare SpA (adiante «SAFA») exportou da Grécia e colocou em entreposto aduaneiro em Génova três lotes de azeite, antes de 31 de Dezembro de 1980. Em 2 de Janeiro de 1981, ou seja, um dia após a entrada em vigor do acto de adesão, a SAFA introduziu este azeite no consumo. Ao abrigo do Regulamento n.° 57/81, as autoridades italianas exigiram à SAFA, e esta pagou, os direitos niveladores agrícolas em vigor em 31 de Dezembro de 1980. Em seguida, a SAFA instaurou um processo à demandada perante o tribunale civile, com o intuito de obter a sua condenação na restituição das quantias pagas, alegando a invalidade do Regulamento n.° 57/81 e exigindo, em consequência, que lhe fosse aplicado o Regulamento n.° 49/81.
No entender da SAFA, não era possível aplicar retroactivamente, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1981, o Regulamento n.° 57/81, publicado num Jornal Oficial das Comunidades Europeias datado de 1 de Janeiro de 1981, mas que foi colocado à venda apenas em 23 de Janeiro de 1981.
No seu acórdão de reenvio, o tribunale observa que o JO datado de 1 de Janeiro de 1981 foi, efectivamente, publicado em 23 de Janeiro de 1981 e que, portanto, o Regulamento n.° 57/81 entrou em vigor retroactivamente nos termos do artigo 191.° do Tratado CEE. Enquanto que a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1981 do Regulamento n.° 49/81 foi anunciada antecipadamente pela declaração da Comissão de 12 de Setembro de 1980, publicada no JO em 6 de Outubro de 1980, foi apenas em 23 de Dezembro de 1980 que a Comissão comunicou por telex às autoridades italianas a sua intenção de estabelecer, relativamente aos produtos agrícolas, uma excepção aos princípios estabelecidos no Regulamento n.° 49/81. Todavia, como se trata de dois regulamentos publicados no mesmo JO e que entraram em vigor no mesmo dia, o tribunale decidiu que era necessário suspender a instância e colocar uma questão prejudicial sobre a validade de cada um dos dois regulamentos. Por acórdão interlocutòrio de 29 de Setembro de 1988, o tribunale solicita:
«a)
que o Tribunal de Justiça decida se é ou não legal a aplicação retroactiva, a 1 de Janeiro de 1981, do Regulamento (CEE) n.° 57/81 da Comissão, de 1 de Janeiro de 1981, “relativo às medidas transitórias a adoptar, na sequência da adesão da Grécia, no que se refere às trocas de produtos agrícolas”, prevista no artigo 6.° do mesmo regulamento, tendo em conta que a edição de 1 de Janeiro de 1981 do Jornal Oficial das Comunidades Europeias em que foi publicado o Regulamento n.° 57/81, apenas foi distribuída pelo Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias em 23 de Janeiro de 1981;
b)
que o Tribunal de Justiça decida igualmente, no caso de reconhecer a ilegalidade do artigo 6.° do regulamento supramencionado na parte em que determina a eficácia retroactiva a 1 de Janeiro de 1981, se, por sua vez é ou não legal a aplicação retroactiva, a 1 de Janeiro de 1981, do Regulamento (CEE) n.° 49/81 da Comissão, de 1 de Janeiro de 1981, “relativo aos métodos de cooperação administrativa destinados a assegurar, durante o período de transição, a livre circulação das mercadorias nas trocas entre a Grécia e os outros Estados-membros”, prevista no artigo 20.° do mesmo regulamento, tendo em conta que a edição de 1 de Janeiro de 1981 do Jornal Oficial das Comunidades Europeias, em que foi publicado o Regulamento n.° 49/81, apenas foi distribuída pelo Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias em 23 de Janeiro de 1981.»
II — Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça
O acórdão de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 22 de Novembro de 1988.
Em conformidade com o artigo 20.° do protocolo relativo ao estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas, em 9 de Março de 1989, pela SAFA, representada por Giorgio Schiano di Pepe, e, em 15 de Março de 1989, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Giuliano Marenco, na qualidade de agente.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Convidou, no entanto, a Comissão a responder por escrito a um certo número de questões.
III — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
A SAFA alega que, em direito comunitário, a retroactividade só é possível em casos absolutamente excepcionais; além disso, no presente caso, trata-se da aplicação de um regulamento que era material e juridicamente inexistente. De acordo com o acórdão do Tribunal de 25 de Janeiro de 1979, no processo 99/78, Decker (Recueil p. 101), um regulamento deve ser considerado como tendo sido publicado no dia em que o JO em questão foi, efectivamente, colocado à venda no Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias (ou seja, no caso em apreço, 23 de Janeiro de 1981). Se, no n.° 20, o Tribunal temperou este princípio subordinando-o à condição de ser respeitada a confiança legítima dos interessados, esta condição não se encontrava preenchida no caso em apreço. Daqui a SAFA conclui que o Regulamento n.° 57/81 não pôde entrar em vigor antes de 23 de Janeiro de 1981. Mesmo que lhe fosse atribuída alguma retroactividade, o Regulamento n.° 57/81 não pode passar por cima do direito subjectivo adquirido pela SAFA aquando da importação da mercadoria em 2 de Janeiro de 1981.
Por último, a SAFA recorda que a futura adopção do Regulamento n.o 49/81 foi levada ao seu conhecimento através da publicação do texto em anexo à declaração da Comissão que figura no JO de 6 de Outubro de 1980. Contrariamente aos princípios da confiança e da boa fé, a abolição dos encargos de efeito equivalente, assim prevista para 1 de Janeiro de 1981, foi suprimida por um regulamento que só pôde ser conhecido pelos operadores em 23 de Janeiro de 1981. É a este título que a SAFA solicita que o artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou exportação (JO L 175 de 12.7.1979, p. 1; EE 02 F6 p. 36), lhe seja aplicado. Este artigo autoriza o reembolso dos direitos de importação «em situações decorrentes de circunstâncias especiais que não envolvem nenhuma negligência ou artifício por parte do interessado».
A SAFA solicita, a título subsidiário, que o Tribunal de Justiça se pronuncie a este respeito.
A Comissão não contesta que o JO datado de 1 de Janeiro de 1981, e no qual estão incluídos os dois regulamentos n.os 49/81 e 57/81, só foi colocado à venda no dia 23 de Janeiro de 1981. Enquanto que o texto do projecto do Regulamento n.o 49/81 foi publicado no JO de 6 de Outubro de 1980, o projecto do Regulamento n.° 57/81 estava ainda em discussão no comité «mecanismos das trocas comerciais» em 12 de Dezembro de 1980. Confirma que o texto (ainda provisório) foi enviado por telex aos Estados-membros em 23 de Dezembro de 1980.
A título preliminar, a Comissão sublinha que, mesmo que o artigo 2.° do Regulamento n.° 57/81 fale de uma «derrogação ao disposto no Regulamento n.° 49/81», não se trata de uma derrogação no sentido material do termo, mas antes de uma derrogação puramente técnica às regras processuais estabelecidas pelo Regulamento n.° 49/81. A derrogação, puramente técnica, consiste no facto de, enquanto que os certificados AG são equivalentes ao certificado T2L, o disposto no Regulamento n.° 57/81 suprime esta equivalência. No plano substancial, estes dois regulamentos devem ser vistos na perspectiva do acto de adesão: o regime previsto no artigo 18.° do Regulamento n.° 49/81 é o regime previsto no acto de adesão que não é afectado por esse regulamento. Este mais não é do que a execução, pela Comissão, da tarefa administrativa que lhe incumbia, nos termos do artigo 41.° do acto de adesão. Além disso, o acto prevê um regime de montantes de adesão, mas remete para o artigo 73.° quanto a eventuais medidas transitórias a tomar pela Comissão. O Regulamento n.° 57/81 é uma dessas medidas.
A Comissão admite que, devido à publicação tardia no JO, o artigo 6.° do Regulamento n.° 57/81 atribuiu a essas disposições um efeito retroactivo. Alega, no entanto, que, de acordo com o acórdão Decker, já citado, e o acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Racke (98/78, Recueil p. 69), uma medida comunitária pode ter efeitos retroactivos desde que estejam reunidas três condições. Torna-se necessário que:
i)
a situação seja excepcional,
ii)
o objectivo a alcançar exija um efeito retroactivo,
iii)
a confiança legítima dos interessados seja respeitada.
No entender da Comissão, estas três condições encontram-se reunidas no caso em apreço; o efeito retroactivo é, portanto, lícito.
Quanto à primeira condição, a situação no fim de 1980 era excepcional por razões jurídicas e técnicas. Por um lado, contrariamente aos actos de adesão de 1972 e de 1985, no acto de adesão da Grécia não se estabeleceram datas diferentes para a entrada em vigor do acto e a aplicabilidade da regulamentação agrícola comunitária (ver artigos 143.° e seguintes). Além disso, a Comissão só podia adoptar regulamentos com base no acto de adesão após a entrada em vigor deste último, ou seja, em 1 de Janeiro de 1981. Por outro lado, os textos legais adoptados na sequência da adesão grega acresceram aos inúmeros diplomas periódicos cuja validade se esgotava no fim do ano. O aumento de trabalho que se verifica habitualmente nessa época para efeitos da publicação do JO foi agravado pela necessidade de se redigir uma versão grega dos textos em causa. A possibilidade de atraso na difusão dos JO do fim do ano de 1980 e do início de 1981 tinha sido anunciada no JO L 358 de 31 de Dezembro de 1980, na p. 95.
Quanto à segunda condição, era necessária a existência de um efeito retroactivo para se alcançar o objectivo do Regulamento n.° 57/81, que era o de regular um problema de transição cuja acuidade era particularmente viva nos dias que imediatamente se seguiram à entrada em vigor do acto de adesão. Se não fossem aplicáveis desde 1 de Janeiro de 1981, as regras em questão teriam praticamente perdido o seu interesse.
Por último, a Comissão sustenta que a confiança legítima dos interessados não foi lesada. A este respeito repete que o Regulamento n.° 49/81 tinha um carácter puramente processual remetendo, quanto ao conteúdo material, para o acto de adesão. Não existia qualquer garantia de que o novo regime estabelecido por este fosse aplicado aos produtos exportados da Grécia antes de 1 de Janeiro de 1981. Devia ser claro para os particulares que a aplicação do novo regime a esses produtos não tinha qualquer justificação em virtude dos baixos preços dos produtos gregos, que tinham a sua origem quer em medidas de intervenção, quer em restituições concedidas pelas autoridades gregas sob o regime de associação. O recurso às medidas transitórias previstas no artigo 73.° do acto de adesão impunha-se. Além disso, os particulares deviam ter conhecimento do precedente da adesão dos estados nórdicos, que ia no mesmo sentido (ver Regulamento n.° 469/73 da Comissão, de 31 de Janeiro de 1973, relativo às medidas transitórias a tomar devido à adesão dos novos Estados-membros, a propósito das disposições de aplicação dos regimes das imposições à importação, das restituições à exportação e dos certificados de exportação e de fixação antecipada (JO L 53 de 26.2.1973, p. 49).
A Comissão sugere, portanto, que o Tribunal responda à primeira questão declarando lícita a retroactividade do disposto no Regulamento n.° 57/81. Uma tal resposta esvaziaria de sentido a segunda questão.
IV — Respostas da Comissão as questões colocadas pelo Tribunal
A Comissão foi convidada a indicar por que é que não publicou no JO uma declaração relativa à sua intenção de adoptar, em 1 de Janeiro de 1981, o texto do projecto que, mais tarde, se veio a tornar o Regulamento n.° 57/81. Na sua resposta, a Comissão observou que não era possível conhecer antecipadamente o conteúdo exacto das medidas transitórias a adoptar em virtude da adesão da Grécia. Aliás, contrariamente aos textos publicados no JO de 6 de Outubro de 1980, cuja base jurídica era o artigo 41.° do acto de adesão, o Regulamento n.° 57/81 baseia-se no artigo 73.° desse acto. Enquanto que o artigo 41.° autorizava a Comissão a adoptar as medidas em questão sem consulta, o artigo 73.° exigia a consulta dos comités de gestão em causa. Estas consultas tiveram lugar, no que se refere ao projecto de Regulamento n.° 57/81, entre 27 de Novembro e 17 de Dezembro de 1980. A Comissão encarou a possibilidade de publicar no JO, série C, a proposta do futuro Regulamento n.° 57/81, mas não lhe pôde dar seguimento em virtude de dificuldades administrativas.
A Comissão foi igualmente convidada a dizer se, entre o momento em que tinha elaborado o projecto e a sua publicação efectiva no JO em 23 de Janeiro de 1981, tinha tomado medidas susceptíveis de pôr os meios profissionais interessados ao corrente do conteúdo ou efeitos do futuro Regulamento n.° 57/81. A Comissão esclareceu na sua resposta que, à parte a comunicação por telex às autoridades aduaneiras nacionais do projecto de regulamento, não tomou medidas específicas para prevenir os meios profissionais do conteúdo e efeitos do futuro Regulamento n.° 57/81. No entanto, publicou no JO L 358 de 31 de Dezembro de 1980, uma comunicação em que fazia referência a uma série de actos que deviam entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1981, para prevenir que a sua publicação podia ser feita com algum atraso em virtude de dificuldades técnicas.
G. Slynn
Juiz relator
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)	Língua do processo: italiano.