РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
10 септември 2014 година(*)
„Преюдициално запитване — Свободно движение на работници — Член 45, параграфи 1 и 4 ДФЕС — Понятие за работник — Длъжности в публичната администрация — Функции на ръководител на пристанищна администрация — Участие в упражняването на публична власт — Изискване за гражданство“
По дело C‑270/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Италия) с акт от 8 януари 2013 г., постъпил в Съда на 17 май 2013 г., в рамките на производство по дело
Iraklis Haralambidis
срещу
Calogero Casilli,
в присъствието на:
Autorità Portuale di Brindisi,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Regione Puglia,
Provincia di Brindisi,
Comune di Brindisi,
Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura di Brindisi,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: R. Silva de Lapuerta, председател на състава, J. L. da Cruz Vilaça (докладчик), G. Arestis, J.‑C. Bonichot и Ал. Арабаджиев, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: A. Impellizzeri, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 26 март 2014 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за I. Haralambidis, от G. Giacomini, R. Damonte, G. Scuras и G. Demartini, avvocati,
–        за M. Casilli, от R. Russo, avvocato,
–        за l’Autorità Portuale di Brindisi, от G. Giacomini и R. Damonte, avvocati,
–        за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
–        за испанското правителство, от M. J. García-Valdecasas Dorrego, в качеството на представител,
–        за нидерландското правителство, от B. Koopman и M. Bulterman, в качеството на представители,
–        за Европейската комисия, от G. Gattinara, D. Martin и H. Tserepa-Lacombe, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 5 юни 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 45 ДФЕС, 49 ДФЕС и 51 ДФЕС, Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), както и на член 15 и член 21, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Haralambidis, гръцки гражданин, и г‑н Casilli по повод назначаването на г‑н Haralambidis за ръководител на Autorità Portuale di Brindisi (пристанищна администрация на Бриндизи).
Италианското право
3        Член 51 от италианската конституция предвижда, че „гражданите от двата пола имат право да бъдат назначавани на публична служба или да заемат изборни длъжности при условията на равенство съгласно изискванията, установени в закона“, и че „за допускане до назначаване на публична служба и заемане на изборни длъжности италианските граждани, които не принадлежат към Републиката, могат да бъдат приравнени със закон на гражданите“.
4        От преюдициалното запитване следва, че изразът „италианските граждани, които не принадлежат към Републиката“ се отнася до италианските граждани, които пребивават постоянно в чужбина.
5        Член 38, параграфи 1 и 2 от Законодателен декрет № 165 от 30 март 2001 г. „Общи правила относно организацията на дейността в публичната администрация (Decreto Legislativo n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, GURI № 106 от 9 май 2001 г., редовна притурка, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 165/01“), предвижда:
„1.      Гражданите на държавите — членки на [Европейския съюз], могат да заемат длъжности в публичната администрация, които не включват пряко или непряко упражняване на публични правомощия или не са свързани със защита на националния интерес.
2.      Председателят на Министерския съвет определя с декрет […] длъжностите и функциите, които могат да се заемат само от италиански граждани, както и задължителните критерии за заемането им от посочените в параграф 1 граждани“.
6        Декрет № 174 на председателя на Министерски съвет от 7 февруари 1994 г. за определяне на правилник, определящ правилата за достъп на граждани на държавите — членки на Съюза, до длъжности в рамките на публичната администрация (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull'accesso dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche) (GURI № 61 от 15 март 1994 г.), посочва длъжностите и функциите, за чието заемане се изисква италианско гражданство. Посоченият декрет е приет в изпълнение на декрета, предшестващ Законодателен декрет № 165/01, а именно Законодателен декрет № 29 от 3 февруари 1993 г. (GURI № 30 от 6 февруари 1993 г.), чиято редакция не съдържа съществени разлики в сравнение със Законодателен декрет № 165/01.
7        Член 1, параграф 1, буква b) от Декрет № 174/94 от 7 февруари 1994 г. предвижда:
„Длъжностите в публичната администрация, които могат да се заемат само от италиански граждани, са следните:
[…]
b)      висшите административни длъжности в структурите на публичната администрация, в това число и на автономните администрации, в неикономическите публични образувания, в провинциите, общините и регионите, както и в Централната банка на Италия“.
8        От акта за преюдициално запитване е видно, че пристанищната администрация е публично образувание, създадено със Закон № 84 от 28 януари 1994 г., „Преработен текст на правилата относно пристанищата“ (legge № 84, Riordino della legislazione in materia portuale) (редовна притурка на GURI, бр. 28 от 4 февруари 1994 г., наричан по-нататък „Закон № 84/94“).
9        Член 6 от Закон № 84/94 предвижда:
„1.      […] създава се пристанищна администрация в пристанище Бриндизи […] със следните функции:
a)      управление, планиране, координиране, провеждане и контрол на пристанищните операции и на други търговски и индустриални дейности в пристанищата при наличие на регулаторни правомощия и правомощия за издаване на заповеди, включително относно безопасността спрямо рисковете от трудови злополуки, свързани с такива дейности, както и относно здравословните условия на труд […];
b)      планова и аварийна поддръжка на общите части на пристанищната територия […];
c)      възлагане и контрол на дейностите по възмездно предоставяне на ползвателите на пристанищата на услуги от общ интерес, които не съвпадат с индивидуалните пристанищни операции, определени с декрет на министъра на инфраструктурата и транспорта, и които не са тясно свързани с тях.
2.      Пристанищната администрация е публичноправно юридическо лице и в съответствие с разпоредбите на член 12 от същия закон притежава известна степен на административна, бюджетна и финансова автономност в границите, предвидени в настоящия закон. Разпоредбите на Закон № 70 от 20 март 1975 г., изменен, не се прилагат по отношение на нея, както не се прилагат и разпоредбите на Декрет-закон № 29 от 3 февруари 1993 г., изменен и допълнен, с изключение на изрично предвиденото в член 23, параграф 2 от настоящия закон.
3.      Управлението на имуществото и финансите на пристанищната администрация е уредено в счетоводен правилник, одобрен от министъра на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването, съгласуван с министъра на финансите. Бюджетът на пристанищните администрации се прилага към бюджетната прогноза за приходите и разходите на Министерството на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването за финансовата година, следваща годината, в който е одобрена прогнозата.
4.      Финансовият отчет на пристанищната администрация подлежи на контрол от италианската сметна палата. […]“.
10      Член 7 от Закон № 84/94 предвижда:
„[…]
2.      Възнаграждението на ръководителя […] се изплаща от бюджета на пристанищната администрация и се определя от пристанищния комитет, като максималният му размер се определя […] с декрет на министъра на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването […].
3.      Министърът на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването с декрет може да разпореди освобождаването от длъжност на ръководителя и разпускането на пристанищния комитет, когато:
a)      след изтичане на срока по член 9, параграф 3, буква a) тригодишният оперативен план не е одобрен в рамките на следващите тридесет дни;
[…]
c)      балансът отчита дефицит“.
11      Член 8 от Закон № 84/94 има следното съдържание:
„1.      Ръководителят се назначава с декрет на министъра на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването, съгласувано със съответния регион, измежду трима висококвалифицирани експерти с призната компетентност в областта на транспортната и пристанищната икономика […].
2.      Мандатът на ръководителя е четири години, с възможност за еднократно подновяване. Той представлява пристанищната администрация […].
3.      Ръководителят на пристанищната администрация има следните функции:
a)      председателства пристанищния комитет;
b)      предлага за утвърждаване от пристанищния комитет тригодишен оперативен план;
c)      предлага за утвърждаване от пристанищния комитет устройствения план на пристанището;
d)      предлага на пристанищния комитет проекти на решения за проектобюджета и измененията му, за счетоводния баланс и възнаграждението на генералния секретар, както и за изпълнението на договорните задължения спрямо персонала на техническия и на оперативния секретариат;
e)      прави предложения пред пристанищния комитет за проекти на решения относно концесиите по член 6, параграф 5;
f)      осигурява координация на дейностите, извършвани в пристанището от различните публични администрации, както и координация и контрол по отношение на дейностите, подлежащи на лицензиране и предоставяне на концесии, и по отношение на пристанищните услуги; […]
h)      администрира крайбрежната ивица, представляваща публична държавна собственост, в района, посочен в член 6, параграф 7, в съответствие с приложимото законодателство, като изпълнява, след изслушване на пристанищния комитет, функциите, предвидени от членове 36—55 и 68 от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването и от правилата за прилагане на тези разпоредби;
i)      упражнява правата на пристанищната администрация по силата на членове 16 и 18 и след изслушване на пристанищния комитет издава разрешителните и предоставя концесиите, предвидени в тези членове, когато срокът им е не повече от четири години, както и определя размера на дължимите такси;
l)      насърчава създаването на съюз за пристанищните работници […];
m)      осигурява плавателността в пристанищната територия […]. За осъществяване на изкопните работи и дейностите по поддръжка на морското дъно може да свика под негово председателство службите на съответните администрации на заседание, което трябва да се проведе в срок от шестдесет дни. В случай на непосредствена необходимост и неотложност може да приема обвързващи решения […].
n)      прави предложения относно делимитацията на свободните зони, след изслушване на морския орган и на съответните местни органи;
n-bis) упражнява всяко друго правомощие, което този закон не предоставя на другите управителни органи на пристанищната администрация“.
12      Съгласно член 12 от Закон № 84/94, озаглавен „Контрол на пристанищната администрация“:
„1.      Пристанищната администрация подлежи на контрол от министъра на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването.
2.      Решенията на ръководителя и на пристанищния комитет подлежат на одобрение от контролния орган, когато се отнасят:
a)      до одобрението на проектобюджета, възможните негови изменения и счетоводния баланс и
b)      до наемането на работа на персонала на техническия и на оперативния секретариат;[…]“.
13      Предмет на член 18 от Закон № 84/94, към който препраща член 8, параграф 3, буква i) от същия закон, е „концесията на зони и котвени стоянки“ и предвижда, че пристанищната администрация е компетентна да възложи такива концесии на предприятията, оправомощени да извършват операции и/или да предоставят пристанищни услуги. Посоченият член предвижда, че предмет на концесия, която се възлага от пристанищната администрация, е и осъществяването и управлението на строителство, свързано с морските и пристанищните дейности, извършвани в границите на пристанището.
14      От отговора на италианското правителство на поставените от Съда писмени въпроси е видно, че ръководителят на пристанищна администрация е административен орган, оправомощен да упражнява функциите, предвидени в член 54 от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n. 51), а именно приемане на административен акт, с който се разпорежда на лице, настанило се незаконно в участъци от крайбрежната ивица, публична държавна собственост, намиращи се в границите на пристанището, да възстанови обекта в предишното му състояние, като при неизпълнение може да осъществи принудително изпълнение за сметка на нарушителя.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
15      На 6 април 2010 г., датата, на която изтича мандатът на ръководителя на пристанищната администрация на Бриндизи, министърът на инфраструктурата и транспорта (по-рано министър на транспорта и корабоплаването и въздухоплаването, наричан по-нататък „министърът“) открива процедура по назначаване на нов ръководител.
16      В рамките на тази процедура Provincia di Brindisi (провинция Бриндизи), Comune di Brindisi (Община Бриндизи) и Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (Търговска, индустриална, занаятчийска и земеделска палата на Бриндизи) съгласно член 8, параграф 1 от Закон № 84/94 определят по трима експерти в областта на транспортната и пристанищната икономика, сред които са г‑н Haralambidis и г‑н Casilli.
17      С декрет от 7 юни 2011 г. министърът назначава г‑н Haralambidis за ръководител на пристанищната администрация на Бриндизи.
18      Г‑н Casilli подава жалба пред регионален административен съд за регион Пулия (Tribunale amministrativo regionale per la Puglia), в която иска отмяна на посочения декрет. В подкрепа на жалбата си г‑н Casilli твърди, че г‑н Haralambidis не може да бъде назначен за ръководител на този орган, тъй като не притежава италианско гражданство.
19      Тъй като жалбата е уважена на основание член 51 от италианската конституция, г‑н Haralambidis подава жалба пред запитващата юрисдикция.
20      В преюдициалното запитване Consiglio di Stato посочва, че съгласно италианското право въпросът за правната квалификация на пристанищните администрации е бил поставян многократно от момента на създаването им и че в съдебната практика, включително практиката на Consiglio di Stato, те се квалифицират като „публичноправни образувания“ или „икономически публичноправни образувания“.
21      В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че е важно да се определи правната същност на пристанищната администрация в хипотезата, когато физическо лице с гражданство, различно от италианско, е назначено за неин ръководител, тъй като ако на този орган бъде признато качеството „икономическо публичноправно образувание“, действащо съгласно частното право, не би имало пречка за такова назначение. Обратно, ако се окаже, че същността на същия орган е публичноправно образувание, действащо в институционално качество съгласно публичното право и следователно притежаващо същинските характеристики на „публична администрация“, нещата биха изглеждали различно.
22      Според запитващата юрисдикция обаче е безспорно, че правомощията на ръководителя на пристанищна администрация, предвидени в член 8, параграф 3 от Закон № 84/94, имат публичноправен характер. Посочената юрисдикция уточнява, че въпросният ръководител осигурява плавателността в пристанищната територия, изготвя устройствения план на пристанището и изработва тригодишния оперативен план.
23      Освен това Consiglio di Stato посочва, че дейността на ръководителя на пристанищна администрация изглежда сходна не толкова с трудово правоотношение към администрация, колкото с възлагане на ограничена по време мисия от правителствен орган на италианската държава, която трябва да бъде осъществена в качеството на ръководител на юридическо лице, което съгласно правото на Съюза може да бъде приравнено на публичноправен орган.
24      При тези обстоятелства Consiglio di Stato решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Запазването на възможността за заемане на длъжността ръководител на пристанищна администрация единствено за италиански граждани представлява ли дискриминация, основана на гражданство, забранена от член 45 ДФЕС, като се има предвид, от една страна, че предвиденото в параграф 4 от същия член изключение изглежда неотносимо към разглеждания случай (назначаване на гражданин на друга държава — членка на Европейския съюз, за ръководител на пристанищна администрация, юридическо лице, което може да бъде определено като публичноправен орган), доколкото обхваща […] хипотезите на трудово или служебно правоотношение в публичната администрация (което не е налице в разглеждания случай […]), и от друга страна, че заеманата по назначение длъжност ръководител на [пристанищната администрация на Бриндизи] все пак може да се квалифицира като „трудова дейност“ в широк смисъл?
2)      Може ли — в противен случай — изпълнението на длъжността ръководител на италианска пристанищна администрация от гражданин на друга държава — членка на Европейския съюз, да се определи като попадащо в приложното поле на правото на установяване съгласно член 49 и сл. ДФЕС и в този случай забраната във вътрешното право за заемане на тази длъжност от лице, което не е италиански гражданин, представлява ли дискриминация, основана на гражданство, или такова виждане се изключва от член 51 ДФЕС?
3)      При условията на евентуалност, в случай че заемането на длъжността ръководител на италианската пристанищна администрация от гражданин на друга държава — членка на Европейския съюз, може да се квалифицира като предоставяне на „услуга“ по смисъла на Директива 2006/123, то важи ли изключението от прилагането на тази директива по отношение на пристанищните услуги и за настоящото производство, и — ако изключението не важи — забраната във вътрешното право за заемане на тази длъжност представлява ли дискриминация, основана на гражданство?
4)      При условията на евентуалност спрямо предходното […] заемането на длъжността ръководител на италианска пристанищна администрация от гражданин на друга държава — членка на Европейския съюз, в случай че не попада в приложното поле на някоя от горепосочените разпоредби, може ли все пак да бъде разгледано в по-общ план във връзка с член 15 от [Хартата] като възможност, включена в обхвата на правото на гражданина на Съюза „да работи, да се установява или да предоставя услуги във всички държави членки“, независимо от специфичните „секторни“ разпоредби, съдържащи се в членове 45 и 49 и сл. ДФЕС, както и в Директива 2006/123 […], и съответно забраната във вътрешното право за заемане на тази длъжност противоречи ли на общата забрана за дискриминация на основание гражданство, предвидена в член 21, параграф 2 от Харта[та]?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
25      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали в хипотезата, че член 45, параграф 4 ДФЕС е приложим към положение като разглежданото в главното производство, тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че не оправомощава държава членка да запази за своите граждани упражняването на функциите на ръководител на пристанищна администрация.
По понятието „работник“ по смисъла на член 45, параграф 1 ДФЕС
26      В самото начало следва да се посочи, че видно от преюдициалното запитване, и по-специално от формулировката на първия въпрос, запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно същността на дейността, упражнявана от ръководителя на пристанищна администрация. Според посочената юрисдикция тази дейност не изглежда сходна с трудово правоотношение по смисъла на член 45 ДФЕС.
27      В това отношение следва да се припомни, че понятието „работник“ по смисъла на член 45 ДФЕС има самостоятелно значение, присъщо на правото на Съюза, и не трябва да се тълкува ограничително (вж. по-специално решение Комисия/Нидерландия, C‑542/09, EU:C:2012:346, т. 68).
28      Следователно за „работник“ по смисъла на член 45 ДФЕС трябва да се счита всяко лице, което извършва реални и ефективни дейности, с изключение на дейностите, които са толкова незначителни, че се явяват странични и допълнителни. Съгласно практиката на Съда характерно за трудовото правоотношение е обстоятелството, че през определен период от време лицето полага труд в полза на друго лице и под негово ръководство, срещу което му се плаща възнаграждение (вж. решения Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, т. 17, и Petersen, C‑544/11, EU:C:2013:124, т. 30).
29      От това следва, че отношението на подчиненост и заплащането на възнаграждение са съставните елементи на всяко трудово правоотношение, при условие че въпросната професионална дейност има реален и ефективен характер.
30      Що се отнася до отношението на подчиненост, от Закон № 84/94 следва, че министърът упражнява правомощия на ръководство и контрол, както и при необходимост санкционни правомощия по отношение на ръководителя на пристанищна администрация.
31      Всъщност министърът назначава ръководителя на този орган с мандат от четири години с възможност за еднократно подновяване (член 8, параграфи 1 и 2 от Закон № 84/94) и може да го освободи от длъжност, ако тригодишният оперативен план за управление на пристанището не е одобрен и ако балансът отчита дефицит, т.е. в случай на лошо финансово управление (член 7, параграф 3, букви a) и c) от Закон № 84/94). От отговора на италианското правителство на поставените от Съда писмени въпроси следва също, че освобождаването от длъжност на ръководител на пристанищна администрация от страна на министъра „може да бъде разпоредено, ако бъдат констатирани съществени нередности в управлението, които могат да засегнат правилното функциониране на органа. Тези правомощия могат да включват и освобождаване от длъжност, когато ръководителят не спазва принципите на лоялност и взаимно сътрудничество“.
32      Освен това министърът упражнява контролни правомощия, доколкото одобрява решенията на ръководителя на пристанищна администрация, които се отнасят по-специално до одобрението на проектобюджета, възможните негови изменения и счетоводния баланс и до наемането на работа на персонала на техническия и на оперативния секретариат (член 12, параграф 2, букви a) и b) от Закон № 84/94).
33      Обратно, както посочва генералният адвокат в точка 32 от заключението си, длъжността ръководител на пристанищна администрация не притежава характеристиките, които типично се свързват с представата за независим доставчик на услуги: повече свобода при избора на вида работа и задачи за изпълнение, на начина на изпълнението им, на работното време и работното място, както и при наемането на собствен персонал.
34      От това следва, че дейността на ръководителя на пристанищна администрация се осъществява под ръководството и контрола на министъра и следователно при отношение на подчиненост по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 28 от настоящото решение.
35      Що се отнася до възнаграждението на ръководителя на пристанищна администрация, от отговора на италианското правителство на писмените въпроси, поставени от Съда, следва, че то е определено с декрет на министъра от 31 март 2003 г. Съгласно посочения декрет възнаграждението се определя в зависимост от основната заплата на генералните директори в министерството. Следователно възнаграждението се определя спрямо заплатата на служител на ръководна длъжност в публичната администрация.
36      Това възнаграждение се изплаща на ръководителя на пристанищна администрация срещу извършването на задачите, възложени му със закон. Следователно то се характеризира с предвидимост и редовност, присъщи на трудовото правоотношение.
37      На последно място, следва да се посочи, че както следва от преюдициалното запитване по главното производство, реалният и ефективен характер на функциите на ръководителя на пристанищна администрация не се поставя под съмнение (вж. решение Lawrie-Blum, EU:C:1986:284, т. 21, последно изречение).
38      При това положение следва да се констатира, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство ръководителят на пристанищна администрация трябва да се счита за работник по смисъла на член 45, параграф 1 ДФЕС.
39      Този извод не може да бъде оспорен с твърдението на запитващата юрисдикция, че назначаването на ръководителя на пристанищна администрация не може да представлява правоотношение на заетост в рамките на „публичната служба“, а съответства на възлагането на „доверителна функция“ по делегация от правителствен орган, свързана с упражняването на публична функция.
40      Всъщност съгласно постоянната съдебна практика публично или частноправната същност на правоотношението на заетост не е определяща за прилагането на член 45 ДФЕС (вж. решения Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, т. 5, и Bettray, 344/87, EU:C:1989:226, т. 16).
41      Освен това при преценката на връзката между член на съвета на директорите на капиталово дружество и самото дружество Съдът вече е постановил, че член на подобен съвет, който предоставя работна сила срещу възнаграждение на назначилото го дружество, от което той представлява неразделна част, упражнява своята дейност под ръководството или контрола на друг орган на това дружество и може във всеки един момент да бъде освободен от длъжност, изпълнява условията, за да бъде квалифициран като работник по смисъла на практиката на Съда (решение Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, т. 51).
По понятието „заетост в публичната администрация“ по смисъла на член 45, параграф 4 ДФЕС
42      Член 45, параграфи 1—3 ДФЕС утвърждава основния принцип за свободното движение на работници и премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство между работниците от държавите членки. Член 45, параграф 4 ДФЕС обаче гласи, че разпоредбите на този член не се прилагат по отношение на заетостта в публичната администрация.
43      Съгласно практиката на Съда понятието „заетост в публичната администрация“ по смисъла на член 45, параграф 4 ДФЕС трябва да се тълкува и прилага еднакво навсякъде в Европейския съюз и следователно държавите членки не могат да имат право на преценка във връзка с него (вж. по-специално решения Sotgiu, EU:C:1974:13, т. 5, и Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, т. 38). Освен това посоченото изключение трябва да се тълкува така, че неговият обхват да се ограничава до това, което е безусловно необходимо за опазване на интересите, които позволява на държавите членки да защитават (вж. решение Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, т. 41).
44      В това отношение Съдът вече е постановил, че понятието „публична администрация“ по смисъла на член 45, параграф 4 ДФЕС се отнася до длъжности, които предполагат пряко или косвено участие в упражняването на публична власт и изпълнение на функции, насочени към опазване на общия интерес на държавата или на други публични органи и следователно предполагат от страна на заемащите ги лица особено отношение на вярност към държавата, както и реципрочност на права и задължения, които са в основата на гражданството (вж. по-специално решения Комисия/Гърция, C‑290/94, EU:C:1996:265, т. 2, и Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, т. 39).
45      Обратно, изключението, предвидено в член 45, параграф 4 ДФЕС, не се прилага към длъжности, които, макар и да са свързани с държавата или другите органи на публичното право, не предполагат каквото и да било участие в задачи, свързани с публичната администрация в тесен смисъл (решения Комисия/Гърция, EU:C:1996:265, т. 2, и Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, т. 40).
46      Следователно е необходимо да се провери дали функциите, възложени на ръководителя на пристанищна администрация, включват правомощия на публична власт и опазване на общия интерес на държавата, обосноваващи по тази причина запазването им само за италиански граждани.
47      Член 8, параграф 3 от Закон № 84/94 изброява функциите, възложени на ръководителя на пристанищна администрация.
48      В самото начало следва да се установи, че с изключение на председателството на пристанищния комитет дейностите, посочени в член 8, параграф 3, букви a)—e) и n) от този закон се свеждат до функцията на ръководителя на пристанищна администрация да предлага на пристанищния комитет определени мерки, свързани с текущото управление на пристанището.
49      Такива дейности не могат да попаднат в обхвата на изключението, предвидено в член 45, параграф 4 ДФЕС, още повече че ръководителят на пристанищна администрация не притежава правомощия за вземане на решения, като това правомощие принадлежи на пристанищния комитет.
50      По същия начин компетенциите, описани в член 8, параграф 3, букви f) и l) от Закон № 84/94, доколкото се отнасят само до правомощия за координиране и провеждане на дейности на други образувания, не могат да бъдат свързани с упражняването на публична власт и с функциите, които са насочени към опазване на общия интерес на държавата.
51      В това отношение следва да се отбележи, че от предоставената на Съда преписка не е видно, че образуванията, които се координират или чиято дейност се провежда от ръководителя на пристанищна администрация, на свой ред са натоварени с функции, свързани с публичната администрация по смисъла на член 45, параграф 4 ДФЕС.
52      Впрочем съгласно член 8, параграф 3, буква i) от Закон № 84/94, във връзка с член 18 от същия закон, ръководителят на пристанищна администрация упражнява правата на пристанищната администрация и издава разрешителни и предоставя концесии за зони и котвени стоянки на предприятията, желаещи да извършват операции или да предоставят пристанищни услуги.
53      Въпреки това, обратно на поддържаното от испанското и нидерландското правителство, издаването на тези разрешителни и концесии, доколкото представлява действие на управление, водено основно от съображения от икономически характер, също не може да се приеме, че попада в приложното поле на член 45, параграф 4 ДФЕС.
54      На последно място, при определени обстоятелства при упражняването на разпоредителните правомощия, с които разполага, ръководителят на пристанищна администрация е оправомощен да приема обвързващи решения, насочени към опазване на общия интерес на държавата, в случая запазването на общото имущество.
55      Сред тези разпоредителни правомощия, от една страна, във връзка с правомощията по управление на териториите и имотите, публична държавна собственост по крайбрежната ивица, е правомощието да разпореди на лице, настанило се незаконно в участъци в този район, намиращи се в границите на пристанището, да възстанови обекта в предишното му състояние, като при неизпълнение може да осъществи принудително изпълнение за сметка на нарушителя (член 8, параграф 3, буква h) от Закон № 84/94, във връзка с член 54 от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването).
56      От друга страна, съгласно член 8, параграф 3, буква m) от Закон № 84/94 ръководителят на пристанищна администрация осигурява плавателността в пристанищната територия, както и осъществяването на изкопните работи и дейностите по поддръжка на морското дъно. За тази цел в случай на непосредствена необходимост и неотложност ръководителят има правомощието да приема обвързващи решения.
57      Тези правомощия, доколкото предполагат упражняване на публична власт, могат да попаднат в обхвата на изключението от свободното движение на работници, предвидено в член 45, параграф 4 ДФЕС.
58      Въпреки това прилагането на това изключение не може да бъде обосновано само с факта, че националното право възлага на ръководителя на пристанищна администрация правомощия, свързани с упражняването на публична власт. Необходимо е освен това тези правомощия да бъдат упражнявани ефективно и обичайно от техния носител, като не представляват много ограничена част от дейността му.
59      Всъщност, както беше припомнено в точка 43 от настоящото решение, посоченото изключение трябва да се тълкува така, че неговият обхват да се ограничава до това, което е безусловно необходимо за опазване на общия интерес на съответната държава членка, като това тълкуване не може да бъде поставено под въпрос, ако правомощия на публична власт се упражняват само спорадично или по изключение от граждани на друга държава членка (вж. решения Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, т. 44, Anker и др., C‑47/02, EU:C:2003:516, т. 63, и Комисия/Франция, C‑89/07, EU:C:2008:154, т. 14).
60      От предоставената от италианското правителство информация следва обаче, че правомощията на ръководителя на пристанищна администрация представляват съвсем странична част от дейността му, която в най-общ смисъл има технически характер и се състои в икономическо управление, като този характер не се променя поради упражняването на посочените правомощия. Освен това според посоченото правителство същите правомощия са предназначени да бъдат упражнявани само спорадично или при изключителни обстоятелства.
61      При това положение общото изключване на достъпа на граждани на други държави членки до длъжността на ръководител на италианска пристанищна администрация представлява дискриминация, основана на гражданство, забранена от член 45, параграфи 1—3 ДФЕС.
62      Предвид гореизложеното на първия въпрос следва да се отговори, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство член 45, параграф 4 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не оправомощава държава членка да запази за своите граждани възможността за заемане на длъжността ръководител на пристанищна администрация.
По въпроси от втори до четвърти
63      Въпроси от втори до четвърти са отправени при условията на евентуалност, и то при положение че член 45 ДФЕС не е приложим по главното производство.
64      Предвид отговора на първия въпрос, не е необходимо да се отговаря на другите въпроси.
По съдебните разноски
65      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
При обстоятелства като разглежданите в главното производство член 45, параграф 4 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не оправомощава държава членка да запази за своите граждани възможността за заемане на длъжността ръководител на пристанищна администрация.
Подписи
* Език на производството: италиански.