62015CC0213
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 21. prosince 2016 (
1
)
Věc C‑213/15 P
Komise
proti
Patricku Breyerovi
„Kasační opravný prostředek — Přístup k dokumentům unijních orgánů — Článek 15 odst. 3 SFEU — Nařízení (ES) č. 1049/2001 — Oblast působnosti — Dokumenty v držení Komise — Písemnosti předložené členským státem v průběhu řízení před Soudním dvorem — Ukončená řízení — Přístup třetích osob — Podmínky — Otevřenost Soudního dvora při výkonu soudních funkcí“
Obsah
I – Úvod
II – Právní rámec
A – Primární právo
1. Smlouva o fungování Evropské unie
2. Listina základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)
B – Sekundární právo
1. Nařízení č. 1049/2001
2. Rozhodnutí o přístupu veřejnosti k dokumentům, které má Soudní dvůr v držení v souvislosti s výkonem svých správních funkcí
III – Skutkový stav a řízení
IV – Napadený rozsudek a řízení před Soudním dvorem
V – Posouzení
A – Napadený rozsudek
1. Působnost nařízení
2. Dopad čl. 15 odst. 3 SFEU na výklad působnosti nařízení č. 1049/2001
B – Organizační a praktické problémy s řešením ve věci API
C – Zásada otevřenosti a soudy
1. Otevřenost Soudního dvora
2. Svoboda přijímat informace
3. Hodnoty, na kterých spočívá soudní otevřenost
a) Demokratické soudní rozhodování
b) Kvalita soudnictví
4. Komparativní inspirace
D – Přehodnocení přístupu k (externím) soudním dokumentům Soudního dvora
1. Fyzický přístup třetích osob ke konkrétním dokumentům ve spisu
2. Vzdálený přístup třetích osob ke konkrétním dokumentům ve spisu
3. Online přístup k vybraným soudním dokumentům
4. Závěr
E – Náklady
VI – Závěry
I – Úvod
1.
Patrick Breyer (dále jen „odpůrce“) požádal Komisi (dále jen „navrhovatelka“) o přístup k písemným vyjádřením, která členský stát předložil v řízení pro nesplnění povinnosti před Soudním dvorem. Poté, co řízení skončilo, domáhal se odpůrce u navrhovatelky, aby mu poskytla přístup k těmto písemnostem podle nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „nařízení“) (
2
). Komise přístup odepřela. Patrick Breyer následně podal žalobu k Tribunálu. Tribunál rozhodnutí Komise zrušil s tím, že Komise přístup k požadovaným písemnostem poskytnout měla.
2.
Projednávaným kasačním opravným prostředkem Komise napadá rozsudek Tribunálu. Věc před Soudním dvorem má několik úrovní. První se týká konkrétní otázky vznesené v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku: spadají písemnosti členských států, které jsou v držení Komise, do působnosti nařízení? Lze je zpřístupnit poté, co byla ukončena řízení, ve kterých byly předloženy?
3.
V návaznosti na přístup Soudního dvora ve věci Švédsko a další v. API a Komise („API“) (
3
) nemohu než navrhnout, aby na obě tyto otázky bylo odpovězeno kladně. To však odhaluje hlubší úrovně daného problému, a to jak praktické, tak normativní. Mělo by být skutečně povinností účastníků řízení nebo vedlejších účastníků zpřístupnit písemnosti druhého účastníka, pokud je k nim žádán přístup? Nemělo by být toto úlohou Soudního dvora? Z širší perspektivy na normativní úrovni vyvstává otázka, jaká míra otevřenosti by měla být požadována od Soudního dvora při výkonu soudních funkcí?
II – Právní rámec
A – Primární právo
1. Smlouva o fungování Evropské unie
4.
Podle čl. 15 odst. 1 SFEU „s cílem podpořit řádnou správu věcí veřejných a zajistit účast občanské společnosti jednají orgány, instituce a jiné subjekty Unie co nejotevřeněji“.
5.
Článek 15 odst. 3 SFEU stanoví:
„Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s tímto odstavcem.
Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Evropský parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem.
Každý z výše uvedených orgánů, institucí nebo jiných subjektů zajišťuje transparentnost své činnosti a stanoví ve svém jednacím řádu zvláštní ustanovení o přístupu ke svým dokumentům v souladu s nařízením uvedeným v druhém pododstavci.
Soudní dvůr Evropské unie, Evropská centrální banka a Evropská investiční banka podléhají tomuto odstavci, pouze pokud vykonávají své správní funkce.
[…]“
2. Listina základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)
6.
Článek 11 odst. 1 Listiny stanoví, že „Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování veřejné moci a bez ohledu na hranice.“
7.
Podle článku 42 Listiny, nadepsaného „Právo na přístup k dokumentům“, „každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič“.
B – Sekundární právo
1. Nařízení č. 1049/2001
8.
Nařízení č. 1049/2001 upravuje přístup veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise.
9.
Podle bodu 2 odůvodnění je cílem nařízení umožnit „občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost“. Bod 4 odůvodnění uvádí, že „účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům“.
10.
Bod 10 odůvodnění uvádí: „Aby se zlepšila otevřenost práce orgánů, měly by Evropský parlament, Rada a Komise zpřístupnit nejen dokumenty, které orgány vytvoří, ale i dokumenty, které obdrží. V této souvislosti je třeba připomenout, že prohlášení č. 35 připojené k závěrečnému aktu Amsterodamské smlouvy stanoví, že členský stát může Komisi nebo Radu požádat, aby nepředávaly dokument třetím osobám pocházejícím z tohoto státu bez jeho předchozího souhlasu [členský stát může Komisi nebo Radu požádat, aby třetím osobám nepředávaly dokument pocházející z tohoto státu bez jeho předchozího souhlasu].“
11.
Bod 11 odůvodnění uvádí: „V zásadě by měly být veřejnosti přístupné všechny dokumenty orgánů. Je však třeba chránit některé veřejné a soukromé zájmy prostřednictvím výjimek. Orgány by měly mít právo chránit své vnitřní konzultace a porady tam, kde je to třeba k zabezpečení jejich způsobilosti provádět své úkoly. Při posuzování výjimek by měly orgány ve všech oblastech činnosti Unie brát v úvahu zásady právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.“
12.
Článek 2 odst. 3 nařízení stanoví, že se „toto nařízení vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie“.
13.
Pro účely nařízení je pojem „dokument“ definován v čl. 3 písm. a) jako „obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“.
14.
Článek 4 nařízení stanoví řadu výjimek z přístupu k dokumentům a jejich podmínky. Podle čl. 4 odst. 2 zejména „neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany […] soudního řízení a právního poradenství“.
15.
Článek 4 odst. 4 stanoví, že „u dokumentů třetích osob konzultuje orgán třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v odstavci 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn“, kdežto čl. 4 odst. 5 stanoví, že „členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu“.
16.
Článek 4 odst. 7 stanoví časové meze pro použití výjimek: „Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 tohoto článku se mohou uplatňovat jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. Výjimky lze uplatňovat nejdéle po dobu třiceti let. V případě dokumentů spadajících pod výjimky, které se vztahují k soukromí nebo obchodním zájmům, a v případě citlivých dokumentů lze výjimky uplatňovat i po uplynutí této doby, je-li to nezbytné.“
2. Rozhodnutí o přístupu veřejnosti k dokumentům, které má Soudní dvůr v držení v souvislosti s výkonem svých správních funkcí (
4
)
17.
Článek 1 odst. 1 rozhodnutí stanoví, že „se vztahuje na všechny dokumenty, které má Soudní dvůr Evropské unie v držení, to znamená na dokumenty, které vyhotovil nebo obdržel a které má v držení, v souvislosti s výkonem svých správních funkcí“.
18.
Podle čl. 3 odst. 3 „přístup k dokumentu, který Soudní dvůr Evropské unie vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž Soudní dvůr Evropské unie ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces Soudního dvora Evropské unie. Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř Soudního dvora Evropské unie, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces Soudního dvora Evropské unie“.
III – Skutkový stav a řízení
19.
Dopisem ze dne 30. března 2011 odpůrce požádal Komisi na základě nařízení č. 1049/2001 o přístup k některým dokumentům. Požadované dokumenty se týkaly řízení pro nesplnění povinnosti zahájeného v roce 2007 Komisí proti Spolkové republice Německo a Rakouské republice ohledně provedení směrnice (ES) 2006/24 o uchovávání údajů (
5
).
20.
Komise nejprve žádost zamítla a posléze rozhodla na základě potvrzující žádosti přístup poskytnout, avšak pouze k některým z vyžádaných dokumentů. Komise zejména odepřela přístup k písemnostem (
6
) předloženým Rakouskou republikou ve věci Komise v. Rakousko (
7
) z toho důvodu, že tyto písemnosti nespadají do působnosti nařízení č. 1049/2001.
21.
Komise uvedla, že písemnosti jsou dokumenty Soudního dvora a že Soudní dvůr podléhá pravidlům o přístupu k dokumentům pouze v souvislosti s výkonem svých správních funkcí. Navíc statut Soudního dvora neupravuje předávání kopií písemností třetím osobám. Komise dále uvedla, že Soudní dvůr se ve věci API (
8
) nezabýval otázkou, zda by orgány měly poskytnout přístup k písemnostem jiného účastníka řízení. V každém případě by podle Komise byl takový výklad v rozporu s tím, že článek 15 SFEU brání tomu, aby nařízení č. 1049/2001 bylo vykládáno tak, že se vztahuje i na písemnosti členských států.
IV – Napadený rozsudek a řízení před Soudním dvorem
22.
Dne 30. dubna 2012 podal Patrick Breyer žalobu u Tribunálu směřující k částečnému zrušení rozhodnutí Komise v části, v níž jím byl odepřen přístup k předmětným písemnostem. Tvrdil, že Komise porušila čl. 2 odst. 3 nařízení. Finská republika a Švédské království vstoupily do řízení na podporu jeho žaloby jako vedlejší účastníci.
23.
Komise tvrdila, že písemnosti členských států nepředstavují „dokumenty“ v držení orgánu ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení, ve spojení s čl. 3 písm. a) tohoto nařízení. Rovněž tvrdila, že by měly být považovány za dokumenty Soudního dvora, které jsou z podstaty věci vyloučeny z práva na přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001.
24.
V rozsudku ze dne 27. února 2015, Breyer v. Komise (dále jen „napadený rozsudek“) (
9
) se Tribunál opřel o rozsudek Soudního dvora ve věci API. Rozhodl zaprvé, že písemnosti vypracované třetí osobou, které jsou v držení Komise, musí být kvalifikovány jako dokumenty, které má tento orgán v držení. Byly obdrženy Komisí při výkonu jejích pravomocí a v rámci její činnosti související se soudním řízením, takže se na ně vztahoval čl. 2 odst. 3 nařízení, ve spojení s čl. 3 písm. a) tohoto nařízení (
10
).
25.
Zadruhé se Tribunál zabýval účinkem čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU na působnost nařízení. Zaujal stanovisko, že „z judikatury k výjimce týkající se ochrany soudního řízení podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 jasně vyplývá, že spisy účastníka řízení Komise spadají do oblasti působnosti tohoto nařízení, přestože souvisí […] se soudní činností unijních soudů a na tuto soudní činnost se podle čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU nevztahuje právo na přístup k dokumentům“ (
11
). Podle Tribunálu z toho vyplývalo, že „je třeba učinit závěr, že obdobně se ani na spisy účastníka řízení – předložené stejně jako sporné spisy účastníka řízení – členským státem v rámci řízení pro nesplnění povinnosti nevztahuje výjimka z práva na přístup k dokumentům stanovená pro soudní činnost Soudního dvora článkem 15 odst. 3 čtvrtým pododstavcem SFEU o nic více než na spisy účastníka řízení Komise“ (
12
).
26.
Na tomto základě Tribunál dospěl k závěru, že „sporné spisy účastníka řízení nepředstavují dokumenty Soudního dvora, které by byly vzhledem k ustanovením čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU vyloučeny z působnosti práva na přístup k dokumentům, potažmo z oblasti působnosti nařízení č. 1049/2001“ (
13
). Proto „Komise tím, že v rozhodnutí ze dne 3. dubna 2012 dospěla k závěru, že sporné spisy účastníka řízení nespadají do oblasti působnosti nařízení č. 1049/2001, porušila čl. 2 odst. 3 tohoto nařízení“ (
14
).
27.
Tribunál proto zrušil rozhodnutí Komise v části, v níž byl odepřen přístup ke spisům předloženým Rakouskem.
28.
Projednávaným kasačním opravným prostředkem Komise, podporovaná Španělským královstvím a Francouzskou republikou, tvrdí v jediném důvodu kasačního opravného prostředku, že Tribunál vyložil nesprávně čl. 15 odst. 3 SFEU. Tvrdí, že toto ustanovení musí být chápáno vzhledem ke zvláštní povaze soudní činnosti tak, že vylučuje písemnosti členských států z působnosti nařízení.
29.
V odpovědi P. Breyer, podporovaný Finskou republikou a Švédským královstvím, tvrdí, že čl. 15 odst. 3 SFEU vylučuje pouze dokumenty, které Soudní dvůr vytvoří při své soudní činnosti, ale nikoliv soudní dokumenty. Tribunál se tak nedopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že se nařízení použije.
30.
Komise, P. Breyer a čtyři výše uvedení vedlejší účastníci řízení, konkrétně Španělsko, Francie, Finsko a Švédsko, předložili písemné vyjádření a přednesli své řeči na jednání, které se konalo dne 26. září 2016.
V – Posouzení
31.
Toto stanovisko je strukturováno následovně: zaprvé navrhnu, aby byl napadený rozsudek potvrzen v logické návaznosti na nařízení i rozsudek Soudního dvora ve věci API. Nařízení ani tento rozsudek nebyly nijak změněny přijetím nového, postlisabonského, čl. 15 odst. 3 SFEU (část A). Přestože je navržený výsledek logickým a nutným pokračováním rozsudku Soudního dvora ve věci API, nelze ovšem popřít, že vede k některým spíše sporným praktickým důsledkům (část B).
32.
Zadruhé proto navrhnu, aby projednávaný kasační opravný prostředek byl Soudním dvorem uchopen jako vítaná příležitost k přehodnocení jeho vlastního institucionálního uspořádání ohledně poskytování přístupu k některým dokumentům vztahujícím se k jeho soudní činnosti. V této souvislosti se budu zaprvé zabývat zásadou (soudní) otevřenosti jak z jejího normativního, tak komparativního hlediska (část C). Dále poskytnu stručný nástin možného způsobu provedení zásady otevřenosti Soudního dvora z hlediska přístupu k některým z jeho soudních dokumentů (část D). Nakonec se vyjádřím k náhradě nákladů řízení o projednávaném kasačním opravném prostředku (část E).
A – Napadený rozsudek
33.
Stručně řečeno, jádrem projednávaného kasačního opravného prostředku je následující otázka: Ukládá nařízení Komisi, aby poskytla přístup třetí osobě k písemnostem předloženým členským státem ve věci, která již byla ukončena? Domnívám se, že pokud Soudní dvůr hodlá setrvat v mezích své stávající judikatury, a zejména zachovat soulad se svým rozhodnutím ve věci API, odpověď musí být „ano“.
34.
Ve věci API Soudní dvůr zkoumal, zda se působnost nařízení ratione materiae vztahovala na písemnosti Komise v řízení, která probíhala před Soudním dvorem. Soudní dvůr na jedné straně uznal, že soudní činnosti jako takové jsou vyloučeny z působnosti práva na přístup k dokumentům (
15
). Na druhé straně Soudní dvůr provedl rozlišení mezi projednávanými věcmi a věcmi ukončenými, a to na základě výjimky vztahující se k ochraně soudního řízení stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení.
35.
Poté, co Soudní dvůr provedl toto rozlišení, uvedl, že lze mít za to, že zpřístupněním písemností Komise v probíhajícím řízení dochází k narušení ochrany tohoto řízení. O odlišnou situaci se však jedná ve věcech, které již byly ukončeny, tedy konkrétně bylo-li dotčené řízení ukončeno rozhodnutím Soudního dvora. V posledně uvedené situaci totiž již není důvodné předpokládat, že zpřístupnění písemností zasahuje do soudní činnosti Soudního dvora, neboť tato činnost je již skončena (
16
).
36.
Je klíčové povšimnout si, že ve věci API Soudní dvůr principálně nevyloučil umožnění přístupu k písemnostem Komise v rámci řízení, které stále probíhá (a rozhodně nevyloučil poskytnutí takového přístupu ve vztahu k ukončeným řízením). Formuloval pouze obecnou domněnku ohrožení ochrany soudních řízení v projednávaných věcech (
17
). To znamená, že Komise není povinna provést konkrétní posouzení každého požadovaného dokumentu, aby přístup odepřela. V důsledku domněnky dochází k přenesení důkazního břemene.
37.
Tato domněnka nemá však žádný vliv na definici přístupných dokumentů ve smyslu nařízení. Je tomu právě naopak: věc API fakticky znamenala, že v projednávaných i v ukončených věcech spadaly písemnosti Komise, které byly předloženy před Soudním dvorem, byly-li požadovány po Komisi, do působnosti nařízení a definice „dokumentu“ obsažené v tomto nařízení.
38.
Vrátíme-li se k projednávané věci, nevidím žádný důvod, proč by se stejná logika neměla uplatnit na písemnosti členských států v držení Komise. Tento závěr jednoznačně vyplývá, ze znění a logiky nařízení (1). Není přitom nijak narušen nově vloženým čl. 15 odst. 3 SFEU (2).
1. Působnost nařízení
39.
Jak naznačuje nadpis nařízení, nařízení se použije „ratione institutionae“ na dokumenty Evropského parlamentu, Rady a Komise. Použitelnost „ratione institutionae“ v praxi znamená pouze označení orgánu, u kterého lze žádat o přístup k dokumentu. Jaké dokumenty lze ve skutečnosti po dotčeném orgánu požadovat, je odlišnou otázkou, která se týká použitelnosti nařízení ratione materiae.
40.
Pokud jde o působnost nařízení ratione materiae, v nařízení byla zvolena velmi široká definice pojmu „dokument“ upravená v čl. 3 písm. a), ve spojení s čl. 2 odst. 3; jedná se o „obsah na jakémkoli nosiči […] o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“.
41.
Z jednoznačného znění čl. 2 odst. 3 nařízení vyplývá, že dokumenty, ke kterým lze poskytnout přístup, nejsou v žádném případě jen ty, jejichž autorem je Evropský parlament, Rada nebo Komise. Článek 2 odst. 3 zahrnuje dokumenty „v držení orgánu“ ve smyslu „orgánem obdržené a v jeho držení, ve všech oblastech činnosti Evropské unie“ (
18
). Totožnost autora dokumentu tedy nevymezuje škálu dokumentů přístupných podle nařízení.
42.
Skutečnost, že autorem požadovaného dokumentu není orgán, je proto irelevantní z hlediska definice „dokumentu“ podle nařízení. Takzvané „pravidlo autora“ bylo jasně nařízením (
19
) zrušeno. Jedinou rozhodující skutečností je, že jeden ze tří orgánů, na které se vztahuje tento předpis sekundárního práva, má spisy v držení.
43.
Skutečnost, že přístup lze požadovat rovněž k dokumentům, jejichž autorem zjevně není orgán, je dále potvrzena systematickým výkladem nařízení. Článek 4 odst. 4 a 5 nařízení upravují mechanismy pro třetí osoby a zapojení členských států při zpřístupňování dokumentů, které nepocházejí od Evropského parlamentu, Rady nebo Komise. Normotvůrce tak zjevně předpokládal, že by se nařízení mělo použít na dokumenty třetích osob.
44.
Jedinou další podmínkou definice „dokumentu“ podle čl. 3 písm. a) je, že se týká „politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“.
45.
V projednávané věci jsou dokumenty požadovanými po Komisi písemnosti předložené členským státem, které jsou v držení Komise, jelikož Komise byla protistranou. Je nepochybné, že zahájení řízení pro nesplnění povinnosti a jeho pokračování ze strany Komise jsou činnostmi, které spadají do její působnosti (
20
). Na všechny dokumenty vztahující se k těmto řízením, které jsou v držení Komise, se tak musí logicky nařízení vztahovat. Jedná se zejména o písemnosti předložené účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem.
46.
Je tedy nepochybné, že písemnosti členských států, které má Komise v držení, jsou dokumenty ve smyslu čl. 3 písm. a) ve spojení s čl. 2 odst. 3 nařízení.
47.
Kromě toho je rovněž zjevné, že zpřístupnění v konkrétním případě lze odepřít na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení. Existence takové výjimky v konkrétním případě nemá žádný vliv na definici samotného „dokumentu“. Kvalifikace jako dokumentu a skutečné poskytnutí přístupu jsou dvě jasně oddělené otázky (
21
). Konkrétně podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení tak orgán, který má v držení dokument, může odepřít přístup, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany soudního řízení, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
48.
Z těchto důvodů nemohu souhlasit se stanoviskem předneseným na jednání španělskou vládou. Španělská vláda v podstatě zastávala názor, že případné zpřístupnění písemností členských států nepodléhá ustanovením nařízení, ale naopak zůstává předmětem pravidel jednotlivých členských států. To by například znamenalo, že jednotlivec, který požaduje přístup k písemnostem Rakouské republiky, by musel žádat o přístup k těmto písemnostem rakouskou vládu podle rakouského práva.
49.
Problém s takovým návrhem je dvojí. Zaprvé pomíjí znění nařízení, probrané v předchozích bodech tohoto oddílu (body 40 až 43), které se na takové dokumenty zjevně vztahuje. Zadruhé písemnosti členských států jsou, i když jsou jejich autory členské státy, dokumenty EU z podstaty věci: jsou vypracovány pro účely řízení před Soudním dvorem a dostávají se do držení dalších orgánů EU z důvodu jejich účasti v těchto řízeních. Nebyly vypracovány pro výlučné a interní použití členského státu k tomu, aby zůstaly v tomto členském státě. Přístup k části dokumentů zjevně spadajících pod nařízení nemůže být předmětem 28 různých vnitrostátních režimů.
50.
Konečně, jak bylo nastíněno výše v bodě 35 tohoto stanoviska, ve věci API Soudní dvůr vymezil hranici mezi projednávanými věcmi a ukončenými věcmi s ohledem na ochranu soudních řízení. V dosud projednávaných věcech lze mít za to, že zpřístupněním písemností by došlo k narušení těchto řízení. V ukončených věcech již není důvodné předpokládat, že zpřístupnění písemností zasáhne do soudní činnosti Soudního dvora.
51.
Projednávaná věc je ukončenou věcí a nemá žádnou zjevnou spojitost s žádným jiným probíhajícím řízením. Lze důvodně předpokládat, ledaže by byl prokázán opak, že zpřístupnění písemnosti již nezasahuje do ochrany soudních řízení. Je věcí orgánu, který má požadovaný dokument v držení, v tomto případě Komise, aby poskytl konkrétní důvody pro odepření přístupu na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2. V opačném případě musí být písemnosti členských států, které má Komise v držení, podle nařízení zpřístupněny.
2. Dopad čl. 15 odst. 3 SFEU na výklad působnosti nařízení č. 1049/2001
52.
Jediný důvod kasačního opravného prostředku Komise se zaměřuje na výklad ustanovení zakotveného Lisabonskou smlouvou, a sice čl. 15 odst. 3, zejména pak čtvrtého pododstavce tohoto článku.
53.
Komise v podstatě tvrdí, že nařízení musí být vykládáno s přihlédnutím k ustanovení čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU ve spojení s prvním pododstavcem tohoto článku. Podle Komise omezil čl. 15 odst. 3 působnost ratione materiae nařízení nejen tím, že vyloučil dokumenty Soudního dvora, ale šíře, všechny dokumenty soudní povahy. V důsledku toho je třeba podle názoru Komise vyloučit přístup k písemnostem členských států, které má Komise v držení.
54.
Komise, podporovaná španělskou a francouzskou vládou, nicméně rozlišuje mezi různými druhy soudních dokumentů. Komise tvrdí, že je třeba umožnit přístup k písemnostem, jejichž autorem je orgán, na který se vztahuje nařízení (jmenovitě Evropský parlament, Rada a Komise), neboť tyto písemnosti mají dvojí povahu: jsou soudními dokumenty, ale jsou rovněž dokumenty orgánu. Komise dále ozřejmila uvedené rozlišení na jednání, když uvedla, že by za účelem demokratické kontroly činností orgánů poskytla přístup ke svým písemnostem nebo k písemnostem jiného orgánu, na který se vztahuje nařízení, a po konzultaci s tímto orgánem.
55.
Patrick Breyer, finská a švédská vláda tvrdí, že čl. 15 odst. 3 SFEU nemá na výklad nařízení žádný vliv. Domnívají se, že čl. 15 odst. 3 čtvrtý pododstavec SFEU se vztahuje pouze na soudní činnost Soudního dvora. Nelze jej vykládat tak, že se týká soudních dokumentů obecně. Nesouhlasí rovněž s rozlišením provedeným Komisí na základě „teorie dvojí povahy“.
56.
S výkladem čl. 15 odst. 3 SFEU navrženým Komisí nemohu souhlasit. Je patrně založen na poněkud selektivním výkladu tohoto ustanovení.
57.
Článek 15 odst. 3 první pododstavec SFEU stanoví obecně právo na přístup k dokumentům unijních orgánů. Toto obecné ustanovení je dále upřesněno ve čtvrtém pododstavci téhož článku s použitím následující formulace: „Soudní dvůr Evropské unie, Evropská centrální banka a Evropská investiční banka podléhají tomuto odstavci, pouze pokud vykonávají své správní funkce“.
58.
Dané ustanovení tedy omezuje právo na přístup k dokumentům na jednu část činnosti Soudního dvora: výkon jeho správní funkce. Při výkladu daného ustanovení může docházet k určitým terminologickým pochybnostem (
22
). Může se jednat rovněž o otázku hranic v individuálních věcech: je konkrétní funkce vykonaná Soudním dvorem soudní, nebo správní? Je funkce vždy pouze správní, nebo pouze soudní?
59.
Není však pochyb o tom, že podle přirozeného výkladu uvedeného ustanovení je výjimka obsažená v čl. 15 odst. 3 čtvrtém pododstavci SFEU primárně institucionální výjimkou, v rámci které existuje druhá výjimka funkční. Dané ustanovení obsahuje dvouvrstvou definici: Soudní dvůr (orgán) bude podléhat pouze tehdy, pokud vykonává svou správní funkci (druh činnosti).
60.
Z praktického hlediska uvedené ustanovení Smlouvy pouze stanoví, že žádost o přístup k informacím nelze směřovat vůči Soudnímu dvoru jako orgánu, pokud se obsah žádosti týká výkonu jeho soudní funkce. Naopak takové žádosti lze podat Soudnímu dvoru jako orgánu, pokud se týkají výkonu jeho správní funkce (
23
).
61.
Je ale rovněž zjevné, že použitelnost funkčního prvku definice je jasně omezena implicitní institucionální definicí. Jinými slovy, funkční prvek se uplatní pouze potud, pokud je podána žádost Soudnímu dvoru jako orgánu. Z ničeho ve Smlouvě nevyplývá, že definice měla být rozšířena nad rámec její institucionální dimenze, čímž by byla vytvořena nová de facto výjimka z přístupu.
62.
To je však v podstatě návrh Komise v projednávané věci. Podle argumentu Komise by měl být čl. 15 odst. 3 SFEU chápán tak, že chrání soudní činnost jako takovou. Nicméně pokud by takové vynětí bylo vytrženo ze své primární institucionální dimenze, bylo by ve skutečnosti velmi dalekosáhlé: jakýkoliv dokument týkající se soudní činnosti Soudního dvora by mohl být vyloučen z přístupu bez ohledu na jeho autora nebo na to, kdo jej má v držení. V důsledku toho by jakýkoliv dokument pocházející od jakéhokoliv orgánu nebo v jeho držení, který se dotýká soudní činnosti Soudního dvora, dlouhodobě, či dokonce navždy stál mimo působnost nařízení.
63.
Proč takový přístup nelze přijmout, je rovněž patrné z rozporů v celkové argumentaci Komise. Výklad čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU, zastávaný Komisí, dovedený do extrému, by znamenal zabránit samotné Komisi, aby zpřístupnila vlastní písemnosti nebo písemnosti například Rady nebo Evropského parlamentu. Takové písemnosti se týkají rovněž soudní funkce Soudního dvora, která pokud by byl argument Komise uznán, by byla od nynějška vyloučena na základě čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU.
64.
Z těchto důvodů je výklad zastávaný Komisí v projednávané věci v rozporu s doslovným i systematickým výkladem čl. 15 odst. 3 čtvrtým pododstavcem SFEU.
65.
Navíc je tento výklad Komise patrně rovněž v rozporu s obecným cílem Lisabonské smlouvy, na který bylo v průběhu tohoto kasačního opravného prostředku několikrát poukazováno. Obecným účelem čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU, vykládaného ve spojení s ostatními postlisabonskými ustanoveními Smluv, jako je článek 1 SFEU a článek 298 SFEU, jakož i články 11 a 42 Listiny, jež všechny odkazují na otevřenost a transparentnost, je patrně nikoliv vyloučit něco, ale spíše výslovně zahrnout něco jiného: jasně podřídit Soudní dvůr zásadě přístupu k informacím při výkonu jeho správní funkce.
66.
Podle mého názoru tak z doslovného, systematického ani kontextuálního výkladu čl. 15 odst. 3 SFEU nevyplývá, že by takové ustanovení mohlo být vykládáno tak, že zakotvuje omezení rozsahu přístupu k dokumentům zakotveného nařízením, včetně omezení přístupu k procesním písemnostem, které má v držení Komise.
67.
S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut.
B – Organizační a praktické problémy s řešením ve věci API
68.
Jsem toho názoru, že navržené řešení v projednávané věci, které bylo právě načrtnuto, je jediným myslitelným řešením v těchto právních souvislostech za předpokladu, že Soudní dvůr bude chtít setrvat v mezích věci API a současně respektovat široký výklad nařízení – který je rovněž ještě posílen institucionální otevřeností zakotvenou obecně Lisabonskou smlouvou.
69.
Nelze však popřít, že určité praktické důsledky řešení, které budu označovat jako „přístup API“, se mohou jevit jako problematické z hlediska jeho uplatňování. Než uvedu tři z těchto důsledků, rád bych zdůraznil, že je třeba vzít tyto praktické obtíže v úvahu při zvažování budoucích schůdných řešení otázky přístupu k určitým soudním dokumentům Soudního dvora. Neměly by však být použity za účelem omezení existujícího rozsahu přístupu k dokumentům.
70.
Zaprvé přístup API, potenciálně rozšířený projednávanou věcí, vytváří asymetrii mezi účastníky řízení. Bude možné, že Komise nebo potenciální jiný orgán EU, budou povinny poskytnout přístup k písemnostem jiného účastníka řízení nebo vedlejšího účastníka. Účastník řízení, který by měl být ve stejném postavení s ostatními účastníky ve stejné věci, se tak najednou stává de facto soudcem rozhodujícím (samozřejmě nepřímo) o zájmech ostatních účastníků řízení, pokud jde o zpřístupnění jejich písemností. Takové postavení je inherentně problematické, aniž chci předjímat, že účastník, který je takto zvýhodněn, bude ve zlé víře nebo se bude chtít dopustit nějakého zneužití.
71.
Zadruhé existuje nebezpečí mezer v přístupu k dokumentům. Na základě rozsudku API se zdá být přístup k takovým dokumentům třetích osob, jako jsou procesní písemnosti, podmíněn tím, zda Komise – nebo jiný orgán, na který se nařízení vztahuje – byla účastníkem řízení před Soudním dvorem. Pokud tomu tak není, nařízení se de facto nepoužije. V některých případech proto nebudou písemnosti, ke kterým by přístup mohl být obecně poskytnut, určitě tehdy, pokud byla věc ukončena, přístupné, neboť se jednoduše relevantní orgány neúčastnily řízení.
72.
Zatřetí přístup API ukládá Komisi – ale eventuálně i Evropskému parlamentu nebo Radě, jsou-li účastníky řízení před Soudním dvorem – posoudit žádost o přístup k dokumentům. Při tomto je dotčený orgán povinen provést řadu posouzení a mimo jiné zvážit, zda se použije některá z výjimek v článku 4 nařízení, nebo zda věc souvisí s nějakou jinou věcí, a tedy zda by se měla použít (časová) výjimka souvislosti, zavedená ve věci API. Nechci jakkoliv pochybovat o vysoké úrovni odbornosti orgánů, na které se vztahuje nařízení, ale účastník řízení nebo vedlejší účastník nebude mít pravděpodobně všechny nezbytné informace týkající se individuální věci nebo jiných potenciálně souvisejících projednávaných věcí.
73.
Všechny tyto úvahy vedou ke zjevnému, ale důležitému a nutnému závěru: rozhodnutí o přístupu k soudním dokumentům by mělo být primárně učiněno Soudním dvorem, nikoliv účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem. Z řady praktických, ale i normativních důvodů by měl primárně rozhodovat o přístupu k dokumentům ve spise, právě ten, kdo soudní spis vede (
24
).
74.
Celkově vzato, velkorysý výklad nařízení, který poskytuje širokou definici „dokumentu“ a opuštění pravidla autorství, vede nutně k závěru načrtnutému výše v oddílu A. Nicméně, jak o tom bylo pojednáno v této části, podprahovým pocitem kritického pozorovatele, je-li vyjádřen upřímně, zůstává, že orgán, in casu Komise, je fakticky povinován provedením úkolu, který by měl být řádně proveden samotným Soudním dvorem.
75.
V následujícím oddílu (C) proto uvedu širší důvody, proč by Soudní dvůr měl tento úkol vzít sám na sebe. V oddílu (D) poté uvedu stručný nástin, jak se tohoto úkolu prakticky zhostit.
C – Zásada otevřenosti a soudy
76.
Soudní dvůr není povinen poskytnout přístup k dokumentům s výjimkou případu, kdy vykonává svou správní funkci. To však neznamená, že Soudní dvůr nepodléhá obecné zásadě otevřenosti (1). Některé aspekty (soudní) otevřenosti se rovněž pojí s právem na svobodu informací, které zakotvuje Listina (2). Nahlíženo z širší perspektivy, soudy již nemohou při své každodenní soudní činnosti v zásadě uniknout otevřenosti jakožto hodnotě (3), jak to rovněž dokládá komparativní příklad (4).
1. Otevřenost Soudního dvora
77.
Soudní dvůr jakožto orgán nepodléhá povinnosti poskytovat přístup k dokumentům, vykonává-li soudní funkci. To však neznamená, že Soudní dvůr nepodléhá obecné zásadě otevřenosti (
25
), zakotvené v řadě ustanovení Smluv (
26
).
78.
Zaprvé na základě čl. 15 odst. 3 SFEU (o němž bylo pojednáno výše v bodech 52 až 66 tohoto stanoviska) podléhá Soudní dvůr povinnosti poskytnout přístup k dokumentům pouze tehdy, pokud Soudní dvůr vykonává svou správní funkci. Nicméně čl. 15 odst. 1 SFEU vložený Lisabonskou smlouvou jasně rozšířil rozsah působnosti zásady otevřenosti na všechny unijní orgány. Stanoví, že „s cílem podpořit řádnou správu věcí veřejných a zajistit účast občanské společnosti jednají orgány, instituce a jiné subjekty Unie co nejotevřeněji“. Článek 13 odst. 1 SEU uvádí ve svém výčtu Soudní dvůr Evropské unie jako jeden z unijních orgánů. Soudní dvůr tedy podléhá zásadě otevřenosti.
79.
Zadruhé další ustanovení Smluv v jejich postlisabonském znění dále zdůrazňují zásadu otevřenosti. Preambule SEU vytyčuje široce definované cíle svěřené EU Vysokými smluvními stranami. Klade důraz zejména na celkovou nutnost „posílit demokratickou povahu a efektivní fungování orgánů“, aniž mezi nimi rozlišuje. Dále čl. 1 druhý pododstavec SEU stanoví, že „Tato smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům“ (
27
).
80.
Zatřetí, jak bylo rovněž potvrzeno Soudním dvorem, „zásada otevřenosti […] umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost“ (
28
).
81.
Stručně vyjádřeno, obecná povinnost otevřenosti se použije na veškeré unijní orgány bez rozdílu. Smlouvy obsahují jasné požadavky, na základě kterých podléhá i sám Soudní dvůr jako jakýkoliv jiný orgán zásadě otevřenosti.
2. Svoboda přijímat informace
82.
Povinnost Soudního dvora zajistit přiměřený stupeň otevřenosti při výkonu jeho soudní funkce lze vyvodit rovněž z ustanovení o základních právech zakotvených v Listině. Podle mého názoru není relevantním ustanovením v tomto ohledu článek 42 Listiny (právo na přístup k dokumentům), ale spíše článek 11 (svoboda projevu a informací).
83.
Článek 42 Listiny, který je součástí hlavy V, nadepsané „Občanská práva“, stanoví obecné právo na přístup k dokumentům unijních institucí. Článek 42 Listiny by tak mohl být vykládán, pokud by byl chápán izolovaně, že na všechny instituce Unie, včetně Soudního dvora, se vztahuje povinnost naplňovat právo na přístup k dokumentům.
84.
Nicméně čl. 15 odst. 3 čtvrtý pododstavec SFEU stanoví, že Soudní dvůr má tuto povinnost pouze tehdy, pokud vykonává svou správní funkci. Z článku 52 odst. 2 Listiny vyplývá, že „práva uznaná touto listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených“. V tomto ohledu vysvětlení týkající se Listiny poskytují vodítko ohledně výkladu článku 42. Stanoví, že právo na přístup k dokumentům je vykonáváno za podmínek a v mezích stanovených v čl. 15 odst. 3 SFEU.
85.
Článek 42 Listiny tak zůstává použitelný na Soudní dvůr pouze tehdy, pokud vykonává správní funkce. Nepoužije se na Soudní dvůr, vykonává-li svou soudní funkci.
86.
Nicméně skutečnost, že se zvláštní právo nemůže uplatnit, nebrání použitelnosti jiných, obecnějších práv obsažených v Listině. V projednávané věci se na svobodu informací vztahuje rovněž článek 11 Listiny. Toto ustanovení stanoví, že právo na svobodu projevu zahrnuje svobodu přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky. Toto právo je tedy širší než právo na přístup k dokumentům. Jinými slovy, právo na přístup k dokumentům je logickou podmnožinou nebo jednou z emanací práva přijímat informace. Každý je oprávněn přijímat informace proto, aby byl schopen využít své svobody projevu (
29
).
87.
Článek 11 Listiny odpovídá článku 10 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“). Posledně uvedené ustanovení je čím dál častěji předmětem výkladu Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ve smyslu široké záruky svobody přijímat informace, která hraničí s uznáním práva na přístup k informacím (
30
).
88.
Pokud jde o zvláštní otázku přístupu k soudním dokumentům, ESLP uvedl ve věci Társaság a Szabadságjogokért v. Maďarsko (
31
), že Maďarsko porušilo článek 10 Úmluvy tím, že odepřelo přístup nevládní organizaci (NGO) ke stížnosti projednávané u Ústavního soudu týkající se ústavnosti pozměňovacích návrhů k vnitrostátnímu trestnímu zákoníku. ESLP rozhodl, že se jednalo o zbytečné narušení svobody přijímat informace (
32
). Stojí možná za zdůraznění, že ESLP dospěl k tomuto závěru ve vztahu k dosud projednávané věci před ústavním soudem, ve kterém byl přístup k písemnostem (původní žádost o přezkum) požadován před rozhodnutím ústavního soudu.
89.
Článek 52 odst. 3 Listiny stanoví, že smysl a rozsah práv v Listině jsou stejné jako ty, které jim přikládá Úmluva. Standard práva EU by tedy neměl být nižší než standard stanovený ESLP. Je třeba počkat, kde přesně ESLP nastaví rovnováhu v budoucích věcech vztahujících se ke stejnému předmětu (
33
). Je však již celkem zřejmé, že pokud jde o soudní otevřenost a přístupu k písemnostem předloženým účastníkem řízení soudu, existuje výchozí preference pro otevřenost a přístup.
90.
Shrneme-li výše uvedené, Soudní dvůr podléhá zásadě otevřenosti, která se rovněž vztahuje na jeho soudní činnosti. Svoboda přijímat informace, zaručená čl. 11 odst. 1 Listiny a vykládaná pomocí čl. 52 odst. 3 Listiny a článku 10 Úmluvy ESLP, rovněž jasně naznačuje vyšší stupeň otevřenosti.
91.
Nicméně vyjmenování závazků, povinností a seznamu ustanovení, na základě kterých je Soudní dvůr pravděpodobně povinen něco činit, není nejlepší cestou, jak tuto otázku uchopit. Bylo by vhodnější položit otázku jinak: co může soud na začátku 21. století chtít udělat sám proto, aby vstoupil do dialogu se svým širším posluchačstvem?
92.
V následujících dvou částech tohoto oddílu se pokusím najít takový příklad na dvou úrovních: první týkající se hodnot (3) a druhé týkající se komparativního příkladu (4). Co dělají soudy z hlediska otevřenosti a proč?
3. Hodnoty, na kterých spočívá soudní otevřenost
93.
Otevřenost není žádnou novou otázkou, jedná-li se o soudnictví. Dokonce již koncem 18. století Jeremy Bentham zdůraznil, že veřejnost je „samotnou duší soudnictví“ (
34
). Řekl: „Bez veřejnosti není žádné dobro trvalé. Pod záštitou veřejnosti nemůže žádné zlo přetrvávat“ a „účinnost tohoto významného nástroje se vztahuje na vše – právní předpisy, správu, soudnictví“ (
35
). Veřejnost jednání a zveřejňování rozsudků tak lze chápat jako projev otevřenosti (
36
), silně propojenou s prvkem veřejné kontroly soudní moci a kontroly nad mocí soudní.
94.
Se soudním vývojem se v průběhu času stala další otevřenost nezbytnou. Dnes hrají soudy v demokratických společnostech klíčovou úlohu. S mocí přichází odpovědnost. To platí tím spíše pro nadnárodní soud, jako je Soudní dvůr, z toho důvodu, že je pravděpodobně „vzdálenější“ (
37
) a liší se od tradičnějších druhů autority, kterými jsou obvykle nadány vnitrostátních soudy.
95.
V ústavních demokraciích by měla úroveň legitimity odpovídat úrovni pravomoci a odpovědnosti proto, aby byla přijímaná rozhodnutí společensky přijatelná. Samozřejmě existují různé zdroje legitimity. Je možné rozlišovat například mezi institucionální a argumentativní legitimitou (
38
). Je rovněž možné rozlišovat mezi vstupní a výstupní legitimitou (
39
). Bez ohledu na to, jak budeme případně tento pojem klasifikovat, otázka zůstává stejná: jak získává orgán legitimitu a odkud?
96.
Pokud uvažujeme o prostředcích k posílení legitimity soudů v ústavních demokraciích, zdá se být otevřenost přirozeným kandidátem. Otevřenost posiluje celkovou legitimitu soudů. Posiluje demokratickou reputaci soudů, když je činí vstřícnějšími vůči občanům (a). Kromě toho zlepšuje kvalitu soudnictví vytvořením pobídek ke zlepšení soudní práce a výstupu (b).
a) Demokratické soudní rozhodování (
40
)
97.
Pokud jde o soudní řízení, legitimita v očích veřejnosti nemůže být zprostředkovávána stejnými tradičními prostředky, které platí pro vládu nebo parlament. Musí být přizpůsobena zvláštní a jedinečné úloze nezávislých soudů.
98.
Soudy se tak stávají odpovědnějšími vůči občanům zejména právě skrz otevřenost. Otevřenost soudů posiluje jejich demokratickou povahu tím, že umožňuje občanům monitorovat výkon soudní moci, zaručuje jejich účasti prostřednictvím veřejné diskuse a nakonec posiluje porozumění soudním rozhodnutím. Tímto způsobem soudní otevřenost podporuje vstupní legitimitu.
99.
Zaprvé otevřenost zajišťuje určitou demokratickou kontrolu nad soudy. Proslulý výrok soudce Lorda Hewarta zní „spravedlnosti by mělo být nejen učiněno zadost, ale též by mělo být zjevně a nepochybně viditelné, že se tak děje“ (
41
). Jedním ze způsobů, jak takovou demokratickou kontrolu umožnit, je prostřednictvím přístupu k písemnostem. Písemnosti jsou zásadní pro pochopení rozsudku, jeho obsahu a dialektiky, která vedla k rozsudku. Soudy se zdají důvěryhodnější, spolehlivější a efektivnější, pokud poskytují přístup alespoň k některým dokumentům, ze kterých vycházejí, proto, aby vynesly rozsudek. Veřejnost může vidět, že soud pečlivě zkoumal a porovnal význam jednotlivých argumentů předložených účastníky řízení. Pomáhá to veřejnosti porozumět logice, která byla základem soudního rozhodnutí, a tomu, proč určitý argument dostal přednost před jiným argumentem.
100.
Zadruhé otevřenost soudů povzbuzuje veřejnou diskusi. Posiluje účast občanů na budování veřejného mínění v Evropě prostřednictvím diskuse a výměny názorů (
42
). Diskuse může být zejména spuštěna nevládními organizacemi, spolky, novináři, aktéry střežícími celospolečenské hodnoty, vědci nebo interními oznamovateli, kteří přispívají ke zvyšování povědomí občanů o konkrétní otázce veřejného zájmu (
43
). Větší otevřenost tedy může zvýšit veřejnou důvěru v soudní moc (
44
).
101.
Je třeba jasně zdůraznit, že možnost vyjádřit kritiku je součástí smysluplné diskuse. Potenciální kritika by neměla být vnímána jako ohrožující soudy jakožto orgány. Navíc strach z kritiky není zcela jistě dobrým důvodem pro zadržování informací. Kritika je naopak klíčovým znakem demokratických společností, ve kterých jsou oceňovány svoboda projevu a pluralita názorů.
102.
Zatřetí soudní otevřenost představuje heuristickou hodnotu (
45
). Umožňuje lepší pochopení výsledku věci. Kdokoliv může zjistit, pokud ne proč, pak alespoň jak soud dospěl k určitému rozhodnutí, je-li poskytnut v zásadě přístup k písemnostem účastníků řízení, jelikož písemnosti představují výchozí bod pro úvahy soudu. Stejně tak písemnosti mohou osvětlit některá nejasná rozhodnutí a odhalit systematické vzorce uvažování soudu. V důsledku toho se mohou stát soudní rozsudky předvídatelnější.
b) Kvalita soudnictví
103.
Otevřenost rovněž zlepšuje jak výstupy, tak vstupy soudní práce, a to zejména kvalitu rozsudků, ale také písemností účastníků řízení. Může vytvořit podmínky pro usilování o špičkovou kvalitu v právní práci, jelikož veřejný dohled a možná kritika mohou být účinnou motivací pro soudy, ale rovněž pro všechny ostatní účastníky řízení, ke zlepšení kvality jejich profesní činnosti. Může sloužit rovněž zájmům budoucích stran sporu, neboť může odkrýt strategie nebo argumentační schémata. V důsledku toho se pravděpodobně zvýší kvalita práce jednotlivých dotčených právních aktérů stejně jako celkové dodržování právních předpisů.
104.
Stručně vyjádřeno, na normativní úrovni má otevřenost zvýšit celkovou legitimitu soudů jakožto institucí. Není žádný důvod se domnívat, že se stejný obecný princip nepoužije na Soudní dvůr. Jak lze tedy konkrétně takové širší normativní principy uvést v život? V tomto ohledu může být užitečná komparativní inspirace jinými vnitrostátními a mezinárodními systémy.
4. Komparativní inspirace
105.
Praxe týkající se přístupu k soudním dokumentům v členských státech Unie je velmi odlišná (
46
). Zvláštní pravidla o přístupu k soudním dokumentům byla přijata pouze v menšině členských států, jako je Švédsko a Finsko. V jiných státech podléhá přístup k soudním dokumentům obecným pravidlům o přístupu k veřejným dokumentům. V dalších státech je přístup k soudním dokumentům upraven příslušnými ustanoveními vnitrostátních soudních řádů (občanský, správní, trestní), která upravují přístup třetích osob k soudnímu spisu jako součást použitelných procesních pravidel.
106.
Většina členských států si podle všeho zvolila nějaký druh systému založeného na individuálních žádostech. Přístup je patrně často, avšak nikoliv vždy podmíněn prokázáním oprávněného zájmu. V závislosti na povaze věci lze dokumenty zpřístupnit v době, kdy je věc projednávána, nebo až po vydání rozsudku. V některých citlivých věcech je lze zpřístupnit až poté, co uplynula odpovídající doba zachování důvěrnosti.
107.
Mimo Evropu je podle všeho řada soudů, včetně Spojených států amerických a Kanady, spíše otevřená z hlediska přístupu třetích osob k soudním dokumentům, zejména písemnostem účastníků řízení (
47
).
108.
Pokud jde o mezinárodní soudy, a vezmeme-li ESLP jako první příklad, čl. 40 odst. 2 Úmluvy stanoví, že „dokumenty uložené v kanceláři Soudu jsou přístupné veřejnosti, pokud předseda Soudu nerozhodne jinak“. Pravidlo 33 odst. 1 jednacího řádu ESLP dále stanoví, že „veškeré dokumenty předložené Kanceláři účastníky řízení nebo vedlejšími účastníky řízení v souvislosti s podanou stížností […] jsou přístupné veřejnosti podle pokynů tajemníka, pokud předseda senátu nerozhodne jinak […], a to buď z vlastní iniciativy, nebo na žádost jednoho z účastníků řízení či jiné dotčené osoby“. Na tomto základě se zpřístupňují dokumenty týkající se řízení, která byla ukončena, na základě individuální žádosti, kdežto dokumenty v projednávaných věcech lze konzultovat v budově ESLP. Existuje nicméně rovněž i taxativní seznam omezení veřejného přístupu k soudnímu spisu (
48
).
109.
U Soudního dvora Evropského sdružení volného obchodu (ESVO) mohou ti, kdo mají zájem ve věci, konzultovat rejstřík, který obsahuje zejména písemnosti, v soudní kanceláři. Třetí osoby mohou získat kopie nebo výňatky po zaplacení poplatku (
49
). Navíc k tomu je zpráva z jednání, která zaznamenává skutkový a právní kontext společně se shrnutím vyjádření a argumentů, přístupná online ihned poté, co je vypracována, tedy i u projednávaných věcí.
110.
Písemnosti předložené před Mezinárodním soudním dvorem lze zpřístupnit veřejnosti po zjištění stanovisek účastníků řízení při nebo po zahájení ústní části řízení (
50
).
111.
Mezinárodní tribunál pro mořské právo zveřejňuje písemnosti účastníků řízení při zahájení ústní části řízení nebo i dříve, avšak nikoliv před tím, než byla zjištěna stanoviska účastníků řízení (
51
).
112.
Konečně v rámci samotného Soudního dvora Evropské unie, a konkrétně Tribunálu byla otázka přístupu k soudním dokumentům původně upravena čl. 5 odst. 8 Pokynů pro kancelář Tribunálu. Třetí osoby mohly po vyslechnutí účastníků řízení získat přístup k soudnímu spisu na základě výslovného svolení předsedy, nebo byla-li věc dosud projednávána, předsedy soudního kolegia. Tato otázka je nyní upravena čl. 38 odst. 2 nového jednacího řádu Tribunálu (
52
), který převzal pravidlo, které bylo používáno u Soudu pro veřejnou službu (
53
). Ten stanoví, že „žádná třetí osoba soukromého či veřejného práva nemá přístup k soudnímu spisu ve věci bez výslovného svolení uděleného předsedou Tribunálu po vyslechnutí účastníků řízení. Toto svolení může být v plném či částečném rozsahu uděleno pouze na základě písemné žádosti, kterou musí doprovázet podrobné odůvodnění oprávněného zájmu na přístupu k soudnímu spisu“.
113.
Jaká lze dovodit ponaučení, pokud vůbec nějaká, z takto různorodého přehledu komparativních (a nutně selektivních) vzorků? Místo závěru k tomuto oddílu uvedu čtyři úvahy.
114.
Zaprvé soudní otevřenost je všude kolem (
54
). Existuje-li společný jmenovatel značně různorodé praxe na vnitrostátní a mezinárodní úrovni, pak je to fakt, že se soudy jako orgány v posledním jednom či dvou desetiletích staly více, nikoliv méně, otevřené.
115.
Zadruhé bez ohledu na individuální nebo procesní opatření v dotčeném systému směřuje potenciální zpřístupnění písemností účastníků řízení k tomu, že je vyřizováno samotnými soudy. Pravděpodobně neexistuje mnoho systémů, ve kterých by nebyl stanoven vůbec žádný přístup k písemnostem.
116.
Zatřetí srovnání nemusí být relevantní pouze na úrovni normativních řešení, ale rovněž na úrovni sociálního dopadu a důsledku určitého právního předpisu nebo řešení. Z tohoto hlediska se v těch systémech, ve kterých byla zvolena větší otevřenost a přístup k soudním dokumentům, nezdá, že by se jakkoliv hmatatelně projevily často evokované záporné důsledky, jako že informace budou zneužity nebo nesprávně využity třetími stranami nebo že na zástupce účastníků řízení nebo na člena soudu bude činěn nátlak nebo budou jakkoliv ovlivňováni. Může tomu být samozřejmě tak, že takové případy nebyly zaznamenány. Nicméně v této fázi dostupné komparativní informace nepotvrzují naplnění jakéhokoliv z často uváděných nebezpečí, proč není větší otevřenost u soudů možná.
117.
Čtvrtým a posledním bodem je, že je samozřejmě skutečností, že normativní rozhodnutí a řešení zvolená v jednom systému nejsou eo ipso použitelná v jiném systému. Komparativní argument zůstává příkladem. To, že ostatní dělají věci určitým způsobem, neznamená, že musíme dělat to samé. Avšak vzhledem k nepochybnému trendu směřujícímu jasným směrem, podepřenému silnými normativními argumenty k tomu, proč je přiměřená otevřenost soudů dobrou věcí, bylo by nutné podat velmi přesvědčivé vysvětlení na podporu toho, že Soudní dvůr je a měl by být v tomto ohledu odlišný.
D – Přehodnocení přístupu k (externím) soudním dokumentům Soudního dvora
118.
V tomto kontextu je spravedlivé uznat, že stávající stav otevřenosti u Soudního dvora, pokud jde o jeho soudní funkce (
55
), není optimální. Zainteresovaná třetí osoba nemá k soudnímu spisu žádný přístup. Přístup k některým písemnostem lze snad umožnit ve věcech, které byly ukončeny, pokud jsou splněny podmínky věci API.
119.
V tomto ohledu mají rovněž význam širší kontext a vývoj soudní praxe. I když došlo k určitému kladnému vývoji z hlediska přístupu ke (starším) soudním dokumentům Soudního dvora (
56
), skutečností zůstává, pokud jde o celkový přístup k dalším informacím ohledně probíhající soudní činnosti Soudního dvora, že informační kanály byly spíše zavírány, než aby byly otevírány kanály nové. Do poloviny 90. let 20. století mohla zainteresovaná osoba získat více informací o věci a argumentech účastníků řízení prostřednictvím zprávy z jednání uveřejňované ve Sbírce rozhodnutí Evropského soudního dvora spolu s rozhodnutím Soudního dvora a stanoviskem generálního advokáta. To již není možné, protože uveřejňování zpráv z jednání bylo zrušeno. Od roku 2012 se vstupem nového jednacího řádu v platnost se přestaly zprávy z jednání zcela vypracovávat. K tomu je třeba poukázat na zvyšující se stručnost jak rozsudků Soudního dvora, tak stanovisek generálních advokátů z hlediska opakování argumentů předkládaných účastníky řízení nebo vedlejšími účastníky, a to ze zjevných a pochopitelných důvodů souvisejících s náklady na překlad.
120.
Poněkud paradoxně tedy v době všeobecného přetížení informacemi z internetu získává vnější svět, který projevuje zájem, méně a méně informací ohledně rozhodování Soudního dvora. Dozrál čas, aby došlo k obratu. Na základě výše uvedeného nástinu by mělo být poskytnutí většího přístupu k některým soudním dokumentům Soudního dvora považováno za vhodný nástroj, který znovu nastolí rovnováhu z hlediska porozumění soudnímu řízení před Soudním dvorem: některé informační kanály byly z důvodů spojených s fungováním orgánu zavřeny. Jiné, jako je širší přístup k písemnostem předloženým Soudním dvoru, by měly být proto otevřeny.
121.
Než načrtnu několik návrhů v tomto ohledu, je třeba nejprve učinit tři úvodní poznámky.
122.
Zaprvé všechny návrhy v tomto oddílu vycházejí ze zásady otevřenosti podle čl. 15 odst. 1 SFEU. Je třeba jasně zopakovat, že vykonává-li Soudní dvůr své soudní funkce, nepodléhá povinnosti umožnit právo na přístup k dokumentům. To, co uvedu dále, je tak spíše výrazem toho, co by si soudní orgán, který je vstřícný a je přiměřeně v kontaktu s širším světem, měl přát učinit ze svého vlastního podnětu.
123.
Přístup Evropské centrální banky (ECB) může být v tomto ohledu příkladem. ECB je v obdobném postavení jako Soudní dvůr. Na základě čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU se na ECB vztahuje právo na přístup k dokumentům pouze tehdy, vykonává-li své správní funkce (
57
). Tato skutečnost však nezabránila ECB v tom, aby před nějakým časem dobrovolně poskytla širší přístup ke svým dokumentům na základě širokého konceptu otevřenosti stanoveného v čl. 1 druhém pododstavci SEU (
58
).
124.
Zadruhé a v návaznosti na předchozí bod, na Soudní dvůr se nevztahuje ani nařízení č. 1049/2001. Nicméně, i když se nařízení nepoužije, zásady a judikatura na základě nařízení mohou poskytnout určité vodítko při koncipování vhodného legislativního řešení, jak tomu ve skutečnosti rovněž bylo v případě rozhodnutí Soudního dvora ze dne 11. prosince 2012.
125.
Zatřetí z hlediska přístupu by měly být rozlišeny dvě kategorie soudních dokumentů (
59
) Soudního dvora: „interní soudní dokumenty“ a „externí soudní dokumenty“.
126.
Interní soudní dokumenty jsou dokumenty vypracované Soudním dvorem a pro Soudní dvůr, jako jsou návrhy stanovisek a rozsudků, předběžné zprávy, poznámky pro procesní rozhodnutí nebo poznámky pro poradu. Tyto dokumenty náleží k vlastnímu soudnímu procesu. Na tyto dokumenty se nemůže vztahovat otevřenost, ledaže by byla značně změněna povaha soudní funkce (
60
).
127.
Externí soudní dokumenty Soudního dvora jsou vypracované Soudním dvorem pro účely soudní komunikace Soudního dvora s externími subjekty (účastníci řízení, vedlejší účastníci nebo vnitrostátní soudy) nebo dokumenty předloženými třetími osobami Soudnímu dvoru v soudním řízení, jako jsou písemnosti předložené účastníky řízení, ale rovněž žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané vnitrostátními soudy. Za účelem posílení otevřenosti u Soudního dvora k nim v zásadě (ledaže se použije některá z výjimek, která brání zpřístupnění v konkrétní věci) může být poskytnut přístup.
128.
Vše, co bude následovat v tomto oddíle, se vztahuje výlučně k externím soudním dokumentům Soudního dvora. Pokud jde o praktické podmínky přístupu, domnívám se, že by Soudní dvůr měl na žádost poskytnout fyzický (1) a vzdálený (2) přístup k externím soudním dokumentům. Ideálně by měl rovněž zpřístupnit některé dokumenty ze svého vlastního podnětu (3).
1. Fyzický přístup třetích osob ke konkrétním dokumentům ve spisu
129.
Přístup třetích osob k soudnímu spisu nebo spíše k relevantní části spisu, která obsahuje externí soudní dokumenty, by měl být umožněn v prostorách Soudního dvora na žádost v ukončených i v projednávaných věcech (
61
).
130.
Rozdílný režim přístupu ke spisu může být požadován ve vztahu k projednávaným a k ukončeným věcem. Existuje rozdíl ve významu zájmů. Musí být nalezena správná rovnováha mezi dvěma soupeřícími cíli: otevřeností na jedné straně a ochranou soudního řízení na straně druhé. Před vydáním rozsudku (nebo v každém případě do ústního jednání, či dokonce písemné části řízení ve věcech bez ústního jednání) by se právní diskuse měla soustředit v rámci Soudního dvora a mělo by k ní docházet v soudní síni, nikoliv ve sdělovacích prostředcích. Navíc, i když není namístě přeceňovat nebezpečí ovlivnění účastníků řízení nebo jejich zástupců či vyhrožování účastníkům řízení nebo jejich zástupcům, nelze je však ani zcela vyloučit.
131.
Neexistuje však žádný důvod, proč by měla existovat prima facie domněnka, jako ve věci API, že by zpřístupnění soudních dokumentů v projednávaných věcech automaticky bylo v rozporu s požadavkem na ochranu soudních řízení. Je třeba provést posouzení v každé konkrétní věci s ohledem na institucionální rozměr, o kterém zde bylo pojednáno: pokud bude o možném zpřístupnění rozhodovat sám Soudní dvůr, existuje asi menší potřeba nějakých domněnek formulovaných k tomu, aby poskytovaly vodítko pro výkon diskreční pravomoci.
132.
Proto by měl být povolen i přístup k externím soudním dokumentům v projednávaných věcech, byť omezeným způsobem ve srovnání s ukončenými věcmi. V projednávaných věcech by měla mít právo přístupu k dokumentu na základě individuální žádosti třetí osoba, která prokáže oprávněný zájem na přístupu k dokumentu, v prostorách Soudního dvora. Rozhodnutí o přístupu by měl učinit předseda senátu, který pravděpodobně nejvhodněji zváží existující soupeřící zájmy se znalostí specifických podrobností konkrétní věci. Účastníci probíhajícího řízení by měli být konzultováni.
133.
V ukončených věcech by se měl použít celkově mírnější režim přístupu, pokud neexistuje souvislost s jakoukoliv projednávanou věcí. Neměl by již být vyžadován oprávněný zájem. Lze mít totiž za to, že z hlediska porovnání významu má celkový veřejný zájem na otevřenosti přednost a přístup bude poskytnut, ledaže by existoval oprávněný důvod, který by takovému přístupu mohl bránit, například ochrana osobních údajů, ochrana nezletilých nebo obchodního tajemství. Ze stejných důvodů ale rovněž z řady praktických důvodů by v případě ukončených věcí již neměli být konzultováni účastníci řízení.
2. Vzdálený přístup třetích osob ke konkrétním dokumentům ve spisu
134.
Žádosti o vzdálený přístup ke konkrétním externím dokumentům obsaženým v soudním spisu by měly být rovněž možné za účelem usnadnění individuálního přístupu. Takový druh přístupu může být obzvláště namístě v případě standardních druhů dokumentů, u kterých se dá očekávat, že se nacházejí ve spisu, jako jsou písemnosti předložené ve věci účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem.
135.
Umožnit určitý způsob vzdáleného přístupu je v nejlepším zájmu třetí osoby, která o to má zájem, jakož i ve skutečnosti samotného orgánu. Rovnost a sociální úvahy vyžadují vzdálený přístup v případě zmíněné třetí osoby, neboť ne každý si může dovolit cestovat do Lucemburku osobně proto, aby si prošel spis v prostorách Soudního dvora. Jak Soudní dvůr rozhodl v různých kontextech při řadě příležitostí, musí být zaručena podstata a schopnost skutečného výkonu určitého práva, nejen pouhá formální existence práva nebo prostředku nápravy (
62
).
136.
V každém případě podmínky pro vzdálený přístup by měly být v podstatě totožné s těmi, které jsem navrhl pro fyzický přístup ke spisu v prostorách Soudního dvora, načrtnutými výše v bodech 130 až 133. Nicméně zainteresovaná osoba musí být přirozeně konkrétnější z hlediska přesných dokumentů, které chce obdržet. Stejně tak lze stanovit rozumný maximální počet kopií, jakož i přiměřené poplatky za tyto kopie.
3. Online přístup k vybraným soudním dokumentům
137.
Nakonec jako doplněk k individuální žádosti, ale rovněž jako její rozšíření je myslitelný proaktivnější přístup ke zveřejňování vybraných externích soudních dokumentů u ukončených věcí (nebo přinejmenším u části z nich). V takových věcech by nejvýznamnější druhy externích soudních dokumentů – jako je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, spisy účastníků řízení, případě pravomocné rozhodnutí vnitrostátního soudu, pokud existuje – mohly být běžně vyvěšeny na internetových stránkách Soudního dvora. Mohly by tvořit společně s rozhodnutím Soudního dvora, a případě, bylo-li vydáno, spolu se stanoviskem generálního advokáta, online „elektronický spis“ věci.
138.
Učiněný návrh není ve skutečnosti nijak revoluční, jak se může zdát na první pohled: všechny tři druhy dokumentů tak či onak již bývají veřejně přístupné. Znění otázek položených vnitrostátními soudy v jejich žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce je již uveřejňováno v Úředním věstníku Evropské unie. Kromě toho ve většině právních systémů členských států jsou tyto žádosti běžnými soudními rozhodnutími (usneseními), které jsou pravděpodobně přístupné tak jako tak v příslušných online databázích vnitrostátních soudů (
63
). To platí i pro pravomocné rozhodnutí vnitrostátního soudu, které je ve většině soudních systémů rovněž přístupné online. Písemnosti Komise v ukončených věcech lze již získat na základě věci API, a pokud Soudní dvůr bude následovat přístup podpořený v první části tohoto stanoviska (A), bude Komise povinna rovněž poskytnout přístup k písemným vyjádřením předloženým ostatními účastníky řízení.
139.
Všechny tyto informace jsou tedy již nějakým způsobem veřejné. Je pouze obtížné je najít a mít k nim přístup, jelikož jsou rozptýleny v řadě databází v několika členských státech a unijních institucích. Takový proaktivní přístup by jistě posílil debatu a znalost o právu Evropské unie, které jsou přirozeně v zájmu samotného Soudního dvora. Ušetřil by rovněž ve skutečnosti čas a zdroje orgánu, jakož i zdroje jednotlivců, pokud by nebylo nutné podávat žádnou zvláštní žádost o přístup, a nikdo by žádosti nemusel vyřizovat.
140.
V tomto oddílu jsou uvedeny tři konečné poznámky týkající se všech tří způsobů přístupu: zaprvé se domnívám, že otevřenost ve vztahu k externím soudním dokumentům znamená prohlédnutí spisu nebo vzdálený přístup k dokumentům ve verzi obdržené Soudním dvorem od účastníka řízení, včetně jazyka, ve kterém byl dokument původně obdržen.
141.
Zadruhé, pokud Soudní dvůr přijme některý z návrhů učiněných v tomto oddíle, jejich postupné provedení umožní dotčeným účastníkům řízení přizpůsobit svůj postup, pokud o to budou mít zájem. Zejména jasné pokyny pro účastníky řízení by předem uváděly, že o přístup k soudnímu spisu může požádat třetí osoba. Pokud k tomu dojde, měl by mít autor dokumentu (spisu) možnost navrhnout Soudnímu dvoru, jaké části jeho spisu by neměly být zpřístupněny.
142.
Zatřetí návrhy v tomto oddílu by vyžadovaly samozřejmě řadu technických úprav. Nicméně nelze připustit, aby technické a organizační otázky zastínily původní hodnotu, která v jádru odráží vizi toho, jakým soudem chce Soudní dvůr být. Neexistuje reforma beze změny.
4. Závěr
143.
Nakonec pro úplnost: jak by se měly návrhy učiněné v tomto oddíle vztahovat k rozhodnutí Soudního dvora ve věci API, případně doplněné rozsudkem Soudního dvora v projednávané věci?
144.
Jak jsem uznal výše (oddíl B), přístup API dovedený projednávaným případem do svých krajních, nicméně logických a nezbytných důsledků není ideální. Dokud však samotný Soudní dvůr neposkytne přístup k některým ze svých soudních dokumentů, měl by uvedený přístup a možnost, kterou skýtá, přetrvat. Jakmile však Soudní dvůr nastaví pravidla pro přístup ke svým soudním dokumentům, měla by tato pravidla dostat přednost, jako lex specialis, před přístupem založeným na judikatuře, zastávaným ve věci API, a potenciálně rozšířeným projednávanou věcí.
145.
Jakmile bude takový systém přijat, měly by být všechny žádosti o přístup k soudním dokumentům primárně směrovány k Soudnímu dvoru. Po praktické stránce, pokud bude žádost podána Soudnímu dvoru dříve než jinému unijnímu orgánu, bude jeho rozhodnutí ohledně poskytnutí přístupu vázat Komisi i všechny ostatní unijní orgány. To znamená, že tyto orgány by nemohly poskytnout přístup k požadovaným dokumentům, i kdyby je měly v držení, pokud Soudní dvůr odepřel přístup. Pokud by žádosti o dokumenty třetích osob byly směřovány nejprve na Komisi nebo jiný orgán, na který se vztahuje nařízení, pokorně navrhuji, že by měly být přesměrovány na Soudní dvůr. Nicméně to by nemělo v zásadě zabránit poskytnutí přístupu k vlastním dokumentům orgánu, tedy k jeho vlastním písemnostem. Účastníci řízení by nadále měli právo volby, zda zpřístupní své vlastní písemnosti v souladu s předchozí judikaturou (
64
).
E – Náklady
146.
Na jednání Komise navrhla Soudnímu dvoru, aby uložil P. Breyerovi na základě čl. 138 odst. 3 jednacího řádu, že ponese vlastní náklady řízení i v případě zamítnutí kasačního opravného prostředku.
147.
Patrick Breyer navrhl Soudnímu dvoru, aby uložil Komisi náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku. Dále vyzval Soudní dvůr, aby obecně objasnil otázku, zda účastník řízení může použít dokumenty získané pouze pro účely hájení svých vlastních soukromých zájmů nebo je může rovněž volně uveřejnit online a připojit k nim své poznámky.
148.
V napadeném rozsudku Tribunál vyhověl P. Breyerovi ve věci samé. Uložil mu však, aby nahradil polovinu nákladů řízení vynaložených Komisí z důvodu, že uveřejnil na své internetové stránce žalobní odpověď, repliku, spis Švédska jako vedlejšího účastníka a výměnu dopisů mezi Komisí a žalobcem ohledně uveřejnění uvedených dokumentů, zatímco soudní řízení stále ještě probíhalo. Uveřejnění dokumentů poskytlo uživatelům internetu možnost zanechávat komentáře a vedlo k uveřejnění několika velmi kritických poznámek na adresu Komise (
65
).
149.
Je třeba zdůraznit, že rozhodnutí Tribunálu o náhradě nákladů řízení není předmětem projednávaného kasačního opravného prostředku. Tato otázka není formálně předložena Komisí jako samostatný důvod kasačního opravného prostředku. Nebyla ani předmětem vedlejšího kasačního opravného prostředku P. Breyera.
150.
Místo toho v projednávaném kasačním opravném prostředku Komise vyzvala Soudní dvůr, aby rozhodl o náhradě nákladů řízení podobně jako Tribunál. Nepřímo je tedy Soudní dvůr vyzván, aby potvrdil přístup Tribunálu tím, že jej v podstatě zopakuje na úrovni kasačního opravného prostředku.
151.
Nedoporučoval bych Soudnímu dvoru, aby tak učinil. Můj návrh Soudnímu dvoru, pokud jde o rozhodnutí o náhradě nákladů řízení o projednávaném kasačním opravném prostředku, je, aby použil obvyklé pravidlo čl. 138 odst. 1 jednacího řádu a uložil Komisi jako účastníkovi řízení, který neměl ve věci úspěch, aby nahradila veškeré náklady řízení odpůrce, a to ze dvou důvodů.
152.
Zaprvé, i kdyby byl potvrzen přístup Tribunálu ve vztahu k náhradě nákladů řízení v podobné situaci, odpůrci již bylo uloženo, aby nesl polovinu vlastních nákladů řízení Tribunálem. V tomto ohledu nevidím důvod, proč by měl být odpůrce postižen podruhé za zjevně stejné údajné pochybení rovněž na úrovni kasačního opravného prostředku.
153.
Zadruhé musím připustit, že mám rovněž v obecné rovině výhrady k přístupu zvolenému Tribunálem. Při svém rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, ve věci již projednával, vycházel Tribunál ze svého předchozího rozhodnutí ve věci Svenska Journalistförbundet v. Rada (
66
). Projednávaná věc se mi však jeví jako poměrně odlišná, a to jak skutkově, tak procesně.
154.
Pokud jde o skutkový stav, ve věci Svenska Journalistförbundet v. Rada bylo uvedeno, že žalobce uveřejnil redigované – tj. pozměněné – verze relevantních soudních dokumentů online, s telefonními a faxovými čísly na zmocněnce Rady, když výslovně vyzval veřejnost, aby posílala své poznámky, a tím vyvinula tlak na Radu za účelem vyvolat veřejnou kritiku zmocněnců Rady (
67
). Proto získal žalobce od Rady pouze dvě třetiny svých nákladů řízení, i když měl ve věci úspěch v plném rozsahu. V projednávané věci se zdá, že se P. Breyer spokojil s uveřejněním úplné verze obdržených dokumentů online, aniž je pozměnil, a až poté, co z nich odstranil veškeré osobní údaje. Přitom za toto, což může být pravděpodobně bráno jako menší narušení, byla odpůrci nahrazena pouze polovina jeho nákladů řízení.
155.
A podle všeho existuje i procesní rozdíl. Ve věci Svenska byla otázka uveřejnění soudních dokumentů na internetu posuzována jako předběžná otázka Soudem prvního stupně, ke které byli účastníci řízení vyzváni, aby předložili vyjádření, s tím, že tato vedlejší otázka byla diskutována a byl posouzen dopad uveřejnění na řízení (
68
). V projednávané věci není zcela zřejmé, jak by konkrétně (fakticky spíše odlišné) zpřístupnění poškodilo právo Komise na účinnou procesní obranu a představovalo zneužití písemností (
69
).
156.
Ze všech těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby použil obecné pravidlo platné pro na náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku: účastník řízení, který neměl ve věci úspěch, nahradí náklady řízení. O potenciálně dalekosáhlém rozhodnutí Soudního dvora o tom, zda a jak účastník řízení může uveřejnit online písemnosti druhého účastníka řízení nebo vedlejšího účastníka, by mělo být rozhodnuto později za řádného a úplného posouzení v samostatné věci, ve které by tato otázka byla předmětem řádného projednání a diskuse.
VI – Závěry
157.
S ohledem na shora uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
—
zamítl kasační opravný prostředek.
—
uložil Komisi, aby nesla vlastní náklady řízení, a nahradila náklady řízení vynaložené P. Breyerem.
—
uložil Španělskému království, Francouzské republice, Finské republice a Švédskému království, aby nesly vlastní náklady řízení.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).
(
3
) – Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
4
) – Rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 11. prosince 2012 o přístupu veřejnosti k dokumentům, které má Soudní dvůr Evropské unie v držení v souvislosti s výkonem svých správních funkcí (Úř. věst. C 38, s. 2).
(
5
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. března 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES (Úř. věst. 2006, L 105, s. 54).
(
6
) – V tomto stanovisku budu používat pojem „písemnost“ jako obecný pojem, který odkazuje na jakýkoliv spis předložený účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem v řízení před Soudním dvorem, čímž tak zahrnuje jak pojem (písemné) „vyjádření“, tak i „návrhová žádání“.
(
7
) – Rozsudek ze dne 29. července 2010, C‑189/09, EU:C:2010:455.
(
8
) – Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
9
) – Rozsudek T‑188/12, EU:T:2015:124.
(
10
) – Body 47 a 48 napadeného rozsudku.
(
11
) – Bod 74 napadeného rozsudku.
(
12
) – Bod 80 napadeného rozsudku.
(
13
) – Bod 112 napadeného rozsudku.
(
14
) – Bod 113 napadeného rozsudku.
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 79 a násl.).
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, body 130 a 131).
(
17
) – Viz rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 92 a násl.).
(
18
) – Viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 55) a ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 88). Viz rovněž bod 10 odůvodnění nařízení.
(
19
) – Viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 56).
(
20
) – Lze dodat, že totéž platí rovněž pro další druhy řízení před Soudním dvorem, do nichž je zapojena Komise, zejména řízení o předběžné otázce. Rovněž v posledně uvedeném druhu řízení, pokud se Komise rozhodne vstoupit do řízení jako vedlejší účastník podle článku 23 Statutu Soudního dvora, jedná přirozeně v rámci své působnosti ve smyslu čl. 3 písm. a) nařízení.
(
21
) – Viz mé stanovisko ve věci Typke v. Komise (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, bod 35 a citovaná judikatura).
(
22
) – Stojí možná za povšimnutí, že čl. 15 odst. 3 čtvrtý pododstavec SFEU odkazuje na „správní funkci“. Nicméně toto ustanovení ani ve skutečnosti nařízení ve své výjimce v čl. 4 odst. 2 nepoužívají výraz „soudní činnost“. Na druhou stranu při vědomí toho, že Soudní dvůr může jednat pouze tehdy, vykonává-li svou „správní funkci“ nebo a contrario „soudní funkci“ (a že tertium non datur), lze tedy pro všechny praktické účely výkon „soudní funkce“ považovat za „soudní činnost“ a výkon „správní funkce“ za „správní činnost“.
(
23
) – Aplikováno Soudním dvorem v jeho rozhodnutí ze dne 11. prosince 2012.
(
24
) – Připojuji se tak v obecné rovině k návrhu, který byl již ve vztahu k přístupu k soudním dokumentům v projednávaných věcech učiněn ve stanovisku generálního advokáta Poiares Madura ve spojených věcech Švédsko a další v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2009:592, bod 14).
(
25
) – Ve vztahu k Soudnímu dvoru a soudním orgánům obecně budu používat výraz „otevřenost“ a nikoliv „transparentnost“. Soudní práce nemůže být nikdy transparentní, ledaže by se značně změnila její povaha. Může se však stát přiměřeně otevřená ve smyslu přístupná jak duševně, tak fyzicky pro občany.
(
26
) – Viz např. A., Stefan, O., „Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo“, Common Market Law Review sv. 51, Kluwer Law International, 2014, s. 97 až 139. Obecně k otevřenosti a transparentnosti v kontextu Evropské unie, viz Prechal, S., De Leeuw, M. E., „Transparency: A General Principle of EU Law?“, v Bernitz, U. et alia (eds), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008, s. 201 až 242; Dyrberg, P., „Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?“, v Arnull, A., Wincott, D. (eds), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 81 až 96; Rideau, J. (dir), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L. G. D.J, Paris, 1999; Curtin, D., Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 204 až 245; Coudray, L., „La transparence et l’accès aux documents“, v Auby, J.-B., Dutheil de la Rochère, J. (dir), Traité de droit administratif européen, 2. vydání, Bruylant, Brusel, 2014, s. 699 až 712.
(
27
) – Viz rovněž čl. 10 odst. 3 SEU, který je součástí hlavy II „Ustanovení o demokratických zásadách“, a z širší perspektivy rovněž čl. 298 odst. 1 SFEU.
(
28
) – Viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert (C‑92/09 a C‑93/09, EU:C:2010:662, bod 68 a citovaná judikatura).
(
29
) – Navíc vzhledem ke zvláštní skutkové konstelaci mohou být potenciálně relevantní i jiná práva, jako je článek 13, nadepsaný „Svoboda umění a věd“. Stanoví, že „Umělecká tvorba a vědecké bádání nesmějí být omezovány. Akademická svoboda musí být respektována“.
(
30
) – Viz například rozsudek ESLP ze dne 10. července 2006 ve věci Sdružení Jihočeské Matky v. Česká republika (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); rozsudek ESLP ze dne 14. dubna 2009 ve věci Társaság a Szabadságjogokért v. Maďarsko (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 35); rozsudek ESLP ze dne 3. dubna 2012 ve věci Gillberg v. Švédsko (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, § 82 a § 83); rozsudek ESLP ze dne 17. února 2015 ve věci Guseva v. Bulharsko (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, § 53).
(
31
) – Viz rozsudek ESLP ze dne 14. dubna 2009 ve věci Társaság a Szabadságjogokért v. Maďarsko (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
(
32
) – Když rozhodl spíše obecně, že „projednávaná věc se týká v podstatě narušení – prostřednictvím pravomoci cenzury informačního monopolu – výkonu funkcí aktéra střežícího celospolečenské hodnoty, jako je tisk, spíše než odepření obecného práva na přístup k úředním dokumentům“ – rozsudek ESLP ze dne 14. dubna 2009 ve věci Társaság a Szabadságjogokért v. Maďarsko (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 36).
(
33
) – Viz pro příklad projednávaná věc týkající se přístupu k soudnímu spisu: ESLP, Studio Monitor a Zuriashvili v. Gruzie, stížnost č. 44920/09.
(
34
) – Bentham, J., „Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France“, ve Works IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838–1843, Bowring, J., (vyd.), Russell & Russell, New York, 1962, p. 316.
(
35
) – – Bentham, J., „Essay on Political Tactics“, ve Works II (1791) The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (vyd.), Russell & Russell, New York, 1962, s. 314).
(
36
) – Viz obecně Dawson, J. P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, zejména s. 50 až 64.
(
37
) – Viz stanovisko generálního advokáta Poiares Madura ve spojených věcech Švédsko v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2009:592, bod 26, poslední řádek).
(
38
) – Viz De S.-O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 299 a násl.
(
39
) – Viz Scharpf, F., Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, s. 16 až 28.
(
40
) – Viz Ewing, K. D., „A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary“, Alberta Law Review, 2000, sv. 38, s. 708 až 733. V souvislosti se SDEU, viz de Witte, B., „Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?“, v Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (eds), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford a Portland, 2012, s. 129 až 144.
(
41
) – R v. Sussex Justices,
Ex parte
McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). Kurziva použita autorem tohoto stanoviska.
(
42
) – Viz Habermas. J., Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1992, s. 435 a násl.
(
43
) – Viz k důrazu na spojení mezi přístupem k informacím ze strany aktérů střežících celospolečenské hodnoty a přispěním k veřejné diskusi, rozsudek ESLP ze dne 25. června 2013 ve věci Youth Initiative for Human Rights v. Srbsko (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, § 24) a rozsudek ESLP ze dne 28. listopadu 2013 ve věci Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen v. Rakousko (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, § 33).
(
44
) – Viz stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ve spojených věcech Švédsko v. API a Komise, API v. Komise a Komise v. API (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2009:592, bod 33).
(
45
) – Viz například Sharpston, E., „Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial Systém“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies sv. 12, 2010, s. 409 až 423.
(
46
) – Pro nástin vybraných vnitrostátních systémů viz National practices with regard to the accessibility of court documents, Evropský parlament, Generální ředitelství pro vnitřní politiky, politický odbor C: Občanská práva a Ústavní záležitosti, 2013; nebo Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, březen 2009.
(
47
) – Viz v tomto ohledu zejména Model Policy for Access to Court Records in Canada, vypracovaný soudci Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council v září 2005, jakož i Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records ze dne 17. března 2015 (online at http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).
(
48
) – Pravidlo 33 odst. 2 jednacího řádu ESLP.
(
49
) – Článek 14 odst. 5 jednacího řádu Soudního dvora ESVO.
(
50
) – Článek 53 jednacího řádu Mezinárodního soudního dvora.
(
51
) – Článek 67 jednacího řádu Mezinárodního tribunálu pro mořské právo.
(
52
) – Úř. věst. 2015, L 105, s. 1.
(
53
) – Článek 22 odst. 2 první pododstavec jednacího řádu Soudu pro veřejnou službu (Úř. věst. 2014, L 206, s. 1).
(
54
) – Skeptik by mohl namítnout, že se kdysi jednalo o lásku (která byla všudypřítomná). Ale poté se zjevně něco změnilo (určitě z hlediska veřejného vnímání soudů).
(
55
) – Nechávám stranou v tomto oddílu přístup k dokumentům Soudního dvora týkajícím se jeho správních činností, stanovený rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie ze dne 11. prosince 2012.
(
56
) – Viz rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 10. června 2014 o ukládání historických archivů Soudního dvora Evropské unie v Historických archivech Evropské unie (Evropský univerzitní institut) (European University Institute) (Úř. věst. 2015, C 406, s. 2).
(
57
) – I přes neexistenci ustanovení Smlouvy, které by jí ukládalo poskytnout přístup k jejím správním dokumentům, ECB v té době již stanovila takový přístup v rozhodnutí ECB/1998/12 ze dne 3. listopadu 1998 o veřejném přístupu k dokumentaci a archivům Evropské centrální banky (Úř. věst. 1999, L 110, s. 30).
(
58
) – Rozhodnutí Evropské centrální banky ze dne 4. března 2004 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky (Úř. věst. 2004, L 80, s. 42).
(
59
) – Ve srovnání se správními dokumenty Soudního dvora.
(
60
) – Ledaže je možné poskytnout k některým z nich přístup v rámci režimu historických archivů (viz výše, poznámka pod čarou č. 56).
(
61
) – Tedy (pozměněným) způsobem v návaznosti na příklad jednacího řádu Tribunálu a v dnešní době již neexistujícího Soudu pro veřejnou službu (viz výše, bod 112 tohoto stanoviska).
(
62
) – Viz na základě širší analogie s věcmi týkajícími se účinné soudní ochrany, rozsudek ze dne 15. září 2016, Star Storage a další (C‑439/14 a C‑488/14, EU:C:2016:688, bod 44) nebo ze dne 22. prosince 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, bod 28).
(
63
) – Navíc některé vnitrostátní soudy, zejména soudy vyššího stupně, jdou dokonce ještě dále a samy vystavují dokumenty na svých vlastních internetových stránkách se zřetelem na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které podaly Soudnímu dvoru: obvykle uveřejní svou původní žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, odpověď Soudního dvora a jejich vlastní pravomocné vnitrostátní rozhodnutí.
(
64
) – Viz rozsudek ze dne 5. dubna 2000, Německo v. Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:181, bod 10).
(
65
) – Bod 126 napadeného rozsudku s přihlédnutím k bodům 120 a 122.
(
66
) – Rozsudek ze dne 17. června 1998, Svenska Journalistförbundet v. Rada (T‑174/95, EU:T:1998:127).
(
67
) – Rozsudek ze dne 17. června 1998, Svenska Journalistförbundet v. Rada (T‑174/95, EU:T:1998:127, bod 138).
(
68
) – Rozsudek ze dne 17. června 1998, Svenska Journalistförbundet v. Rada (T‑174/95, EU:T:1998:127, body 22 až 24).
(
69
) – Napadený rozsudek, body 123 a 124, s tím, že návrhové žádání Komise, pokud jde o náhradu nákladů řízení, bylo předloženo zjevně až na jednání (bod 25 napadeného rozsudku).