Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LAILA MEDINA
prezentate la 15 ianuarie 2026(1)
Cauza C‑801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„ Recurs – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Includerea și menținerea numelui recurentei pe listele persoanelor, a entităților și a organismelor în cauză – Articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145/PESC – Definiția expresiei «sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse» – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Dreptul de proprietate – Proporționalitate ”
I.      Introducere
1.        Prezentele concluzii privesc un recurs formulat de NKO AO National Settlement Depository (NSD)(2) prin care aceasta urmărește anularea Hotărârii din 11 septembrie 2024, NSD/Consiliul (T‑494/22, EU:T:2024:607)(3). Prin respectiva hotărâre, Tribunalul a respins acțiunea formulată de recurentă în temeiul articolului 263 TFUE împotriva:
–        Deciziei (PESC) 2022/883 a Consiliului din 3 iunie 2022 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 92) și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2022/878 al Consiliului din 3 iunie 2022 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 15)(4);
–        a Deciziei (PESC) 2023/572 a Consiliului din 13 martie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75I, p. 134) și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2023/571 al Consiliului din 13 martie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75I, p. 1)(5) și
–        a Deciziei (PESC) 2023/1767 a Consiliului din 13 septembrie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 226, p. 104) și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2023/1765 al Consiliului din 13 septembrie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 226, p. 3)(6),
în măsura în care respectivele acte includ numele recurentei pe lista anexată la acestea. Prin intermediul actelor menționate, Consiliul Uniunii Europene a înghețat toate fondurile și resursele economice ale recurentei situate pe teritoriile statelor membre.
2.        Prezenta cauză face parte din seria de recursuri introduse în fața Curții referitoare la măsurile restrictive adoptate de Consiliu în 2022 ca urmare a invadării Ucrainei de către forțele armate ale Federației Ruse(7). Această cauză oferă Curții posibilitatea de a stabili interpretarea criteriului includerii pe listă prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145/PESC(8), astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/329(9), și la articolul 3 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul (UE) nr. 269/2014(10), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2022/330(11). Respectivul criteriu, denumit
în mod obișnuit „criteriul (f)”, prevede includerea pe listă printre altele a persoanelor juridice și a entităților care sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse. În plus, Curtea va avea posibilitatea de a clarifica dacă o societate care furnizează servicii financiare poate invoca încălcarea principiului general al proporționalității ca urmare a efectelor generate de o măsură restrictivă a Uniunii asupra clienților săi.
II.    Situația de fapt și procedura
A.      Istoricul litigiului
3.        Istoricul litigiului este descris la punctele 2-20 din hotărârea atacată. În scopul prezentelor concluzii, respectivul istoric poate fi sintetizat prin referire la următoarele fapte necontestate.
4.        Recurenta este o societate de drept rus care este depozitar autorizat ce furnizează servicii de arhivare și de custodie a titlurilor de valoare în calitate de depozitar central și care furnizează de asemenea servicii financiare, în special în calitate de organism de credit nebancar care dispune de o licență ce îi dă dreptul de a furniza servicii de decontare bancară.
5.        La 17 martie 2014, Consiliul a adoptat Decizia 2014/145 în temeiul articolului 29 TUE. La aceeași dată, Consiliul, hotărând în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE, a adoptat Regulamentul nr. 269/2014. Ambele acte aveau ca obiect măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei.
6.        La 25 februarie 2022, având în vedere gravitatea situației din Ucraina, Consiliul a adoptat, pe de o parte, Decizia 2022/329 de modificare a Deciziei 2014/145 și, pe de altă parte, Regulamentul 2022/330 de modificare a Regulamentului nr. 269/2014, pentru a aduce amendamente printre altele criteriilor în temeiul cărora persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele pot fi vizate de măsurile restrictive în cauză.
7.        Articolul 2 alineatele (1) și (2) din Decizia 2014/145, în versiunea modificată prin Decizia 2022/329(12), prevede:
„(1)      Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, sunt deținute, păstrate sau controlate de către:
[…]
(f)      persoane fizice sau juridice, entități sau organisme care sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse, care este responsabil de anexarea Crimeii și de destabilizarea Ucrainei;
[…]
(2)      Niciun fond sau resursă economică nu se pune, în mod direct sau indirect, la dispoziția sau în beneficiul persoanelor fizice sau juridice, al entităților sau organismelor enumerate în anexă.”
8.        Modalitățile acestei înghețări de fonduri sunt definite la alineatele următoare ale articolului 2 din Decizia 2014/145 modificată.
9.        Regulamentul nr. 269/2014, în versiunea modificată prin Regulamentul nr. 2022/330(13), impune adoptarea măsurilor de înghețare a fondurilor și definește modalitățile acestei înghețări în termeni identici în esență cu cei ai Deciziei 2014/145 modificate. Astfel, articolul 3 alineatul (1) litera (f) din acest regulament reia în esență articolul 2 alineatul (1) litera (f) din decizia menționată.
10.      La 3 iunie 2022, ținând seama de continuarea de către Federația Rusă a războiului său de agresiune împotriva Ucrainei, Consiliul a adoptat actele inițiale. Numele recurentei a fost adăugat pe lista anexată la Decizia 2014/145
modificată și pe lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014
modificat(14) pentru următoarele motive:
„[Recurenta] este o instituție financiară nebancară rusă și depozitarul central de titluri de valoare din Rusia. Este cel mai mare depozitar de titluri de valoare din Rusia prin valoarea de piață a capitalurilor proprii și a titlurilor de creanță păstrate în custodie și singurul care are acces la sistemul financiar internațional.
[Recurenta] este recunoscută ca instituție financiară rusă de importanță sistemică de către guvern și Banca Centrală a Rusiei. Joacă un rol esențial în funcționarea sistemului financiar al Rusiei și în conectarea acestuia la sistemul financiar internațional, permițând astfel în mod direct și indirect guvernului rus să își desfășoare activitățile, politicile și resursele.
[Recurenta] este deținută aproape în totalitate de Bursa de la Moscova, care are misiunea de a furniza un acces exhaustiv la piețele financiare ruse. La rândul său, Bursa de la Moscova, prin rolul pe care îl are și prin acționarii săi, se află în mare parte sub controlul guvernului rus. Prin urmare, [recurenta] este o entitate sau un organism care sprijină, material sau financiar, guvernul Federației Ruse, care este responsabil de anexarea Crimeei și de destabilizarea Ucrainei.”
11.      Măsurile adoptate în privința recurentei în actele inițiale, care erau aplicabile până la 15 martie 2023, au fost prelungite mai întâi până la 15 septembrie 2023, prin actele de menținere din martie 2023, iar ulterior până la 15 martie 2024, prin actele de menținere din septembrie 2023, fără a modifica motivele de includere a numelui acesteia pe listele în litigiu.
B.      Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
12.      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 12 august 2022, recurenta a introdus o acțiune având ca obiect anularea actelor atacate.
13.      În susținerea acțiunii sale în anulare, recurenta a invocat patru motive, întemeiate, primul, pe o încălcare a obligației de motivare, al doilea, pe o eroare vădită de apreciere, al treilea, pe o încălcare disproporționată a drepturilor fundamentale ale recurentei și, al patrulea, pe insuficiența probelor.
14.      Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins în totalitate acțiunea recurentei și a obligat‑o să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Consiliu.
15.      În primul rând, în ceea ce privește motivul întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare, Tribunalul a constatat că atât actele inițiale, cât și actele de menținere din martie 2023 și din septembrie 2023 precizau contextul și temeiurile juridice în care au fost adoptate. În plus, prezentarea împrejurărilor de fapt pusă de Consiliu la dispoziția recurentei constituia o motivare suficient de clară și de precisă pentru a‑i permite acesteia să înțeleagă motivele pentru care numele său a fost inclus și ulterior menținut pe listele în litigiu, iar Tribunalului să își exercite controlul. În ceea ce privește argumentul recurentei întemeiat pe faptul că Consiliul nu a prezentat motivele pentru care măsurile restrictive în cauză implicau o înghețare a activelor clienților săi, Tribunalul a constatat că obligația de motivare nu implică obligația de a prezenta toate consecințele adoptării actului atacat asupra altor persoane și nici nu obligă Consiliul să identifice toate persoanele care sunt susceptibile să fie afectate indirect de măsurile restrictive care o vizează pe recurentă.
16.      În al doilea rând, în ceea ce privește motivele întemeiate pe o eroare vădită de apreciere și pe insuficiența probelor, pe care Tribunalul le‑a examinat împreună, respectiva instanță a concluzionat că recurenta nu a demonstrat că Consiliul a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a constatat că aceasta este o instituție financiară de importanță sistemică care joacă un rol esențial în funcționarea sistemului financiar rus. În plus, Consiliul nu a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a constatat că recurenta permite guvernului rus să își desfășoare activitățile și politicile și să își mobilizeze resursele. Ținând seama de importanța serviciilor financiare furnizate de recurentă atât guvernului menționat, cât și Băncii Centrale a Federației Ruse și de contribuția sa mai generală la buna funcționare a sistemului financiar rus, Consiliul putea considera în mod valabil că recurenta furnizează un sprijin material sau financiar important din punct de vedere cantitativ și calitativ guvernului Federației Ruse, care îi permite să își mobilizeze resursele financiare în scopul de a‑și continua acțiunile de destabilizare a Ucrainei. Drept răspuns la argumentele specifice prezentate de recurentă, Tribunalul a precizat în continuare că criteriul prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată nu necesită stabilirea exercitării unui control de către guvernul Federației Ruse asupra persoanei, entității sau organismului care îi furnizează sprijin. Respectiva dispoziție nu necesită nici demonstrarea existenței unei legături suplimentare care să depășească sprijinul material sau financiar prevăzut de criteriul de includere, și anume o legătură între recurentă și guvernul rus.
17.      În al treilea rând, în ceea ce privește motivul întemeiat pe o încălcare disproporționată a drepturilor fundamentale, Tribunalul a analizat, primo, argumentația prin care recurenta susținea că măsurile restrictive luate împotriva sa au determinat înghețarea fondurilor sau a resurselor economice aparținând clienților săi, astfel încât măsurile menționate încalcă dreptul de proprietate al clienților respectivi. În această privință, Tribunalul a arătat că recurenta nu putea invoca în susținerea acțiunii sale în anulare un drept de proprietate a cărui titulară nu este, întrucât, potrivit jurisprudenței sale, încălcarea unui drept subiectiv nu poate fi invocată în principiu decât de persoana al cărei drept se pretinde că a fost încălcat, iar nu de terți. Clienții recurentei dispuneau de căi de atac în fața instanțelor naționale, în fața cărora puteau invoca printre altele o atingere adusă dreptului lor de proprietate consacrat la articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(15). În plus, în ceea ce privește argumentul recurentei potrivit căruia derogarea prevăzută în Decizia 2014/145
modificată și în Regulamentul nr. 269/2014
modificat nu ar fi permis clienților săi să obțină dezghețarea fondurilor sau a resurselor lor economice din cauza inacțiunii autorităților naționale sau a unor condiții prea restrictive impuse de autoritățile menționate, Tribunalul a arătat că, prin acest argument, recurenta contesta în realitate legalitatea măsurilor adoptate de autoritățile naționale în cadrul punerii în aplicare a acestei dispoziții, în privința căreia doar instanțele naționale sunt competente să se pronunțe. Pentru clienții recurentei care nu au fost vizați de nicio măsură restrictivă și ale căror fonduri sau resurse economice au fost înghețate ca urmare a măsurilor restrictive adoptate în privința recurentei, revenea autorităților naționale sarcina de a se asigura că ingerința în dreptul de proprietate al acestor clienți respectă carta.
18.      Secundo, în ceea ce privește argumentația prin care recurenta a susținut că măsurile restrictive adoptate în privința sa încalcă drepturile sale fundamentale, și anume libertatea sa de a desfășura o activitate comercială și dreptul său de proprietate, Tribunalul a respins argumentele invocate de aceasta după ce a efectuat o examinare a condițiilor prevăzute la articolul 52 din cartă. Mai precis, Tribunalul a concluzionat că ingerința actelor atacate în libertatea recurentei de a desfășura o activitate comercială și în dreptul său de proprietate nu putea fi considerată disproporționată. În plus, ca răspuns la alte argumente specifice invocate de recurentă, Tribunalul a arătat că, la momentul adoptării actelor atacate, derogarea prevăzută în Decizia 2014/145
modificată și, respectiv, în Regulamentul nr. 269/2014
modificat permitea autorităților naționale să autorizeze o deblocare a unor fonduri sau a unor resurse economice ale recurentei pentru a‑i permite să efectueze o plată sub forma unei restituiri a titlurilor de valoare ale clienților săi pe care le deținea în conturile sale înghețate la depozitari de titluri de valoare stabiliți în Uniune.
III. Concluziile părților și procedura în fața Curții
19.      Prin intermediul recursului său, depus la Curte la 20 noiembrie 2024, recurenta solicită Curții:
–        anularea hotărârii atacate;
–        anularea actelor atacate;
–        obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
20.      În răspunsul său depus la 3 februarie 2025, Consiliul, susținut de Comisia Europeană, solicită Curții să respingă recursul și să oblige recurenta la plata cheltuielilor de judecată.
IV.    Apreciere
21.      În susținerea recursului său, recurenta invocă trei motive, întemeiate pe trei erori de drept, în ceea ce privește, în primul rând, obligația Consiliului de motivare, în al doilea rând, interpretarea articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată și, în al treilea rând, examinarea principiului proporționalității.
22.      Curtea a solicitat examinarea argumentelor specifice referitoare la interpretarea articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, care se referă în esență la al doilea motiv. În plus, Curtea a solicitat o examinare a argumentelor formulate de recurentă referitoare la principiul proporționalității, astfel cum acestea sunt prezentate în cadrul celui de al treilea motiv. Aprecierea pe care o vom efectua se va concentra, așadar, pe aspectele principale menționate.
A.      Cu privire la al doilea motiv
23.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a interpretat articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată.
24.      Respectivul motiv
cuprinde două aspecte, întemeiate, în primul rând, pe faptul că Tribunalul a interpretat în mod greșit expresia „sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse”, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată,
și, în al doilea rând, pe insuficiența probelor impuse de Tribunal.
1.      Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv
25.      Prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv, recurenta susține că Tribunalul a interpretat în sens larg, vag și eronat articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată. În această privință, recurenta prezintă două argumente principale.
26.      În primul rând, recurenta susține că este justificată interpretarea
în sens strict a criteriului prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, în sensul că
se referă doar la forme de sprijin care constau în livrarea directă de bunuri sau în transferul direct de fonduri către guvernul Federației Ruse prin recurgerea la resursele financiare ale persoanei sau ale entității în cauză. În această privință, recurenta susține că noțiunea de sprijin cu resurse materiale sau financiare prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată trebuie interpretată într‑un sens coerent cu noțiunea de „asistență financiară”, prevăzută la articolul 4 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul (UE) nr. 833/2014(16), care, potrivit acestui regulament, este definită ca însemnând orice acțiune prin care persoana sau entitatea în cauză plătește sau se angajează să plătească propriile fonduri sau resurse economice.
27.      În al doilea rând, recurenta susține că, în calitate de depozitar central de titluri de valoare, aceasta furnizează doar mijloacele tehnice necesare pentru organizarea emiterii de obligațiuni federale. Atribuțiile sale nu pot fi considerate în niciun caz ca intrând sub incidența noțiunii de sprijin financiar, în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată. Recurenta subliniază că hotărârea atacată nu sugerează nicidecum că ea furnizează în mod direct sprijin financiar guvernului Federației Ruse, și anume sub forma unor venituri transferate statului.
28.      Consiliul și Comisia contestă respectivele argumente.
29.      După cum reiese în mod clar din cuprinsul punctului 7 din prezentele concluzii, articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată prevede înghețarea tuturor fondurilor și resurselor economice care aparțin, sunt deținute, păstrate sau controlate de către „persoane fizice sau juridice, entități sau organisme care sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse, care este responsabil de anexarea Crimeei și de destabilizarea Ucrainei, sau care beneficiază de pe urma acțiunilor acestuia”.
30.      În plus, la punctul 57 din hotărârea atacată, Tribunalul a subliniat că criteriul sprijinului cu resurse materiale sau financiare acordat guvernului rus, prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, nu impune ca persoanele sau entitățile în cauză să acorde un sprijin care să fie direct sau indirect legat de anexarea Crimeei sau de destabilizarea Ucrainei. Făcând referire la Hotărârea Curții din 7 aprilie 2016, Central Bank of Iran/Consiliul (C‑266/15 P, EU:C:2016:208)(17), Tribunalul a arătat în continuare că sprijinul material sau financiar în sensul acestui criteriu trebuie înțeles ca orice sprijin care, prin importanța sa cantitativă sau calitativă, este susceptibil să furnizeze guvernului menționat resurse sau facilități de ordin material sau financiar care să îi permită să își continue acțiunile de destabilizare a Ucrainei.
31.      Potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său juridic și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție. Acesta este în special cazul atunci când termenii dispoziției respective de drept al Uniunii nu conțin nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul lor de aplicare, ceea ce este valabil în prezenta cauză în ceea ce privește articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată(18).
32.      În ceea ce privește interpretarea literală, observăm că articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată nu cuprinde nicio definiție a termenului „supporting”
(„sprijină”). Prin urmare, potrivit jurisprudenței constante a Curții, determinarea semnificației și a sferei de aplicare a acestui termen trebuie realizată luând în considerare contextul general în care este utilizat și sensul său obișnuit în limbajul curent(19).
33.      În această privință, noțiunea de „supporting”, astfel cum este utilizată la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, corespunde participiului prezent al verbului „support” (a sprijini). Respectivul verb este definit în mai multe moduri. În primul rând, acesta poate fi definit ca având semnificația de „a consolida poziția [unui lucru] cu ajutorul unei persoane”. În al doilea rând, acest verb poate fi definit ca având semnificația de „a furniza resurse pentru menținerea [unui lucru]”(20). Semnificații similare ale verbului „support” pot fi găsite și în alte versiuni lingvistice ale articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată(21). În plus, întrucât verbul „support” este definit prin sintagma „materially or financially”
(„cu resurse materiale sau financiare”), acesta poate fi interpretat ca referindu‑se fie la consolidarea unei poziții cu ajutorul unui sprijin material sau financiar, fie la asigurarea de resurse materiale sau financiare.
34.      Este important de observat că prima semnificație atribuită verbului „support” pare să confirme interpretarea propusă de Consiliu și de Comisie a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, care este conformă cu interpretarea dată de Tribunal în hotărârea atacată. În esență, ambele instituții susțin că expresia „supporting, materially or financially, […]
the Government of the Russian Federation” („sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse”) se referă la persoane sau entități care facilitează, din punct de vedere calitativ sau cantitativ, acțiunile militare ale guvernului rus împotriva Ucrainei, fără a fi necesare elemente de probă privind efectuarea unui transfer direct de resurse către acest guvern. În schimb, cea de a doua semnificație atribuită verbului „support” pare a fi mai strâns corelată cu interpretarea susținută de recurentă, potrivit căreia criteriul de includere pe listă prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată trebuie să se limiteze la persoanele sau la entitățile care asigură în mod direct sprijin financiar sau resurse materiale guvernului rus, favorizând acțiunile sale împotriva Ucrainei.
35.      Rezultă că, din punctul de vedere al interpretării literale, modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată nu este în sine concludent pentru a stabili dacă trebuie să prevaleze interpretarea propusă de Consiliu și de Comisie sau, în mod alternativ, interpretarea propusă de recurentă. Prin urmare, răspunsul la respectiva întrebare trebuie căutat în contextul juridic din care face parte articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată și ținând seama de obiectivele principale urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție.
36.      În ceea ce privește interpretarea contextuală, am dori să subliniem, similar cu cele afirmate în Concluziile noastre prezentate în cauza Mazepin/Consiliul (C‑35/24 P, EU:C:2025:412)(22), că criteriul de includere pe listă prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată a fost introdus pentru prima dată prin Decizia 2022/329(23). Această din urmă decizie a fost adoptată la 25 februarie 2022, adică la o zi după ce președintele Federației Ruse a anunțat o operațiune militară în Ucraina, iar forțele armatei ruse au început un atac asupra acestei țări(24). După cum observă în mod întemeiat Consiliul, această decizie a extins domeniul de aplicare al măsurilor restrictive individuale adoptate împotriva Federației Ruse prin lărgirea cercului persoanelor și entităților vizate, în special prin introducerea unor noi criterii de includere pe listă(25).
37.      În plus, este important să se observe că, înainte de a fi modificat prin Decizia 2022/329, articolul 2 alineatul (1) din Decizia 2014/145 cuprindea deja un criteriu de includere pe listă care permitea identificarea persoanelor juridice susceptibile să furnizeze în mod direct sprijin material sau financiar în favoarea acțiunilor guvernului rus legate de anexarea Crimeei sau de destabilizarea Ucrainei. Acesta era, mai precis, cazul articolului 2 alineatul (1) litera (b) din Decizia 2014/145
modificată, care se referea la „persoane juridice, entități sau organisme care sprijină, cu resurse materiale sau financiare, acțiuni care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei”. Respectivul criteriu a fost reiterat în Decizia 2014/145
modificată, ceea ce ne face să credem că interpretarea articolului 2 alineatul (1) litera (f) din aceasta în sensul că impune proba unui sprijin sub forma furnizării directe de resurse materiale sau financiare către guvernul Federației Ruse, astfel cum susține în esență recurenta, ar fi pur și simplu redundantă și lipsită de coerență din punct de vedere contextual, din moment ce ar lipsi de efecte modificările introduse prin Decizia 2022/329 în cuprinsul Deciziei 2014/145.
38.      Cu toate acestea, recurenta susține că, în scopul menținerii unei coerențe din punct de vedere contextual, noțiunea de „sprijin cu resurse materiale sau financiare”, care figurează la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, trebuie definită în același mod ca cea de „asistență financiară”, care figurează la articolul 4 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 833/2014. Potrivit definiției date acestei noțiuni la articolul 1 litera (o) din același regulament, asistența financiară presupune plata de fonduri sau angajamentul de a plăti fonduri sau resurse economice de către persoana sau entitatea în cauză.
39.      Cu toate acestea, astfel cum subliniază în esență Comisia, articolul 4 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 833/2014, pe de o parte, și articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, pe de altă parte, au domenii materiale de aplicare complet diferite. Mai precis, prima dintre dispozițiile menționate se referă în mod specific la produsele și tehnologiile enumerate în anexa II la Regulamentul nr. 833/2014, în legătură cu care furnizarea serviciilor de finanțare sau de asistență financiară către persoane, entități sau organisme din Rusia, deși nu este în mod explicit interzisă(26), necesită obținerea în prealabil a unei autorizații din partea autorității competente în cauză. În schimb, astfel cum s‑a explicat deja, a doua dintre dispozițiile menționate stabilește unul dintre criteriile de includere pe listă care determină înghețarea fondurilor sau a resurselor economice ale persoanei sau ale entității în cauză. Întrucât în mod vădit nu există nicio legătură substanțială între articolul 4 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 833/2014 și criteriul de includere pe listă care rezultă din articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, nu considerăm că poate fi identificat un element comun ambelor dispoziții, care să fie relevant în scopul interpretării. Pentru același motiv, contrar argumentului formulat de recurentă, interpretarea pe care Curtea a dat‑o expresiei „asistență financiară” în Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), este irelevantă.
40.      Rezultă că examinarea din punct de vedere contextual a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată pare să sprijine interpretarea susținută de Consiliu și de Comisie, astfel cum este descrisă la punctul 34 de mai sus, care coincide în esență cu cea dată de Tribunal în hotărârea atacată.
41.      În ceea ce privește interpretarea teleologică, am subliniat și în Concluziile noastre prezentate în cauza Mazepin/Consiliul faptul că criteriile prevăzute la articolul 2 alineatul (1) din Decizia 2014/145
modificată fac parte dintr‑un cadru juridic care a permis adoptarea unei serii de măsuri restrictive fără precedent, a căror finalitate este, astfel cum a constatat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 56 din hotărârea atacată, de a exercita o presiune maximă asupra autorităților ruse și asupra economiei Federației Ruse. Obiectivul final al acestui cadru juridic este de a reduce capacitatea financiară a guvernului rus
și, prin urmare, de a pune capăt agresiunii militare săvârșite de acest guvern în Ucraina(27). Întrebarea la care trebuie să se răspundă este dacă acest obiectiv de importanță capitală poate fi considerat a fi mai eficient realizat atunci când se urmează interpretarea propusă de Consiliu și de Comisie a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, pe de o parte, sau interpretarea propusă de recurentă, pe de altă parte.
În acest scop, trebuie avut în vedere faptul că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, trebuie să se acorde prioritate interpretării care este de natură să păstreze efectul util al dispoziției în cauză(28).
42.      În opinia noastră, este evident că, în cazul în care articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată ar fi interpretat ca presupunând doar un sprijin acordat sub formă de finanțare directă sau de furnizare directă de resurse materiale către guvernul rus, astfel cum susține recurenta, pe lângă faptul că nu ar corespunde din punct de vedere contextual, după cum s‑a explicat deja(29), aceasta ar limita în foarte mare măsură eficacitatea criteriului prevăzut în această dispoziție, întrucât nu ar permite maximizarea presiunii care poate fi exercitată asupra autorităților ruse în scopul de a pune capăt acțiunilor și politicilor acestora în Ucraina. În ultimă instanță, această interpretare, în loc să afecteze capacitatea financiară a guvernului Federației Ruse, ar menține în cel mai bun caz aceeași capacitate financiară pe care acest guvern o avea înainte de adoptarea articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată.
43.      În schimb, în cazul în care articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată ar fi interpretat ca referindu‑se la orice sprijin care, prin importanța sa cantitativă sau calitativă, este susceptibil să furnizeze guvernului rus resurse sau facilități care îi permit să își desfășoare acțiunile de destabilizare a Ucrainei, indiferent de legătura directă sau indirectă a acestui sprijin cu acțiunile vizate, această interpretare ar corespunde în mod direct obiectivelor cadrului juridic din care face parte Decizia 2014/145
modificată și, prin urmare, aceste obiective ar putea fi în mod rezonabil mai eficient atinse.
44.      Recurenta contestă concluzia anterioară, susținând că respectiva interpretare, care rezultă în esență din Hotărârea Central Bank of Iran, a fost adoptată de Curte în ceea ce privește un regim diferit de măsuri restrictive individuale și, mai precis, în ceea ce privește un criteriu de includere pe listă care a fost formulat într‑un mod diferit față de cel prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată. Cu toate acestea, în pofida diferențelor dintre formularea criteriului examinat în Hotărârea Central Bank of Iran(30) și criteriul vizat de prezenta cauză, ambele criterii ar trebui abordate din același punct de vedere interpretativ. La urma urmei, astfel cum am observat în Concluziile noastre prezentate în cauza Timchenko/Consiliul (C‑702/23 P, EU:C:2025:273)(31), ratio decidendi a jurisprudenței Curții(32) este de a crește șansele de a pune capăt acțiunilor vizate de măsurile restrictive în cauză, în special prin reducerea resurselor materiale și financiare disponibile în acest scop, independent de legătura directă sau indirectă a entității juridice în cauză cu respectivele acțiuni.
45.      Având în vedere considerentele de mai sus, concluzionăm că nici interpretarea contextuală a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, nici interpretarea teleologică a acestei dispoziții nu impun, așa cum susține recurenta, concluzia obligativității unui sprijin material sau financiar care să constea în furnizarea directă de bunuri sau în transferul direct de fonduri de către persoana sau entitatea în cauză în beneficiul guvernului Federației Ruse. Dimpotrivă, dispoziția menționată impune doar obligativitatea ca respectiva persoană sau entitate să fie susceptibilă să faciliteze din punct de vedere cantitativ sau calitativ acțiunile desfășurate de guvernul rus în Ucraina.
46.      Rezultă că, în măsura în care, la punctul 57 din hotărârea atacată, Tribunalul și‑a întemeiat aprecierea legalității actelor atacate pe respectiva interpretare, nu se poate afirma că această instanță a săvârșit o eroare de drept.
47.      În ceea ce privește aplicarea articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată în privința recurentei, este important să se sublinieze că depozitarii centrali de titluri de valoare joacă un rol central în piața de capital și în sistemul financiar al fiecărei țări, deoarece aceștia exploatează infrastructura care permite decontarea valorilor mobiliare – cum ar fi acțiunile sau obligațiunile – pe piețele financiare(33). Prin urmare, Tribunalul a afirmat în mod întemeiat, la punctul 88 din hotărârea atacată, că depozitarii centrali de titluri de valoare, precum recurenta, sunt entități de importanță sistemică care sunt esențiale în special pentru punerea în aplicare eficientă a politicii monetare, pentru credibilitatea unui program de gestiune a datoriei publice, pentru gestiunea garanțiilor, precum și pentru securitatea și eficiența piețelor de titluri de valoare. În plus, prin faptul că afectează activitatea respectivilor depozitari centrali de titluri de valoare, articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată este susceptibil să reducă mijloacele financiare pe care guvernul Federației Ruse le obține din emisiunea de obligațiuni de stat, sporind astfel costul acțiunilor sale militare și limitându‑i capacitatea de a compromite integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei(34).
48.      Prin urmare, în opinia noastră, Tribunalul a fost îndreptățit să constate, la punctul 106 din hotărârea atacată, fără a săvârși o eroare de drept, că, ținând seama de importanța serviciilor financiare furnizate de recurentă atât guvernului rus, cât și Băncii Centrale a Federației Ruse și de contribuția sa mai generală la buna funcționare a sistemului financiar al Rusiei, recurenta furnizează un sprijin material sau financiar important din punct de vedere cantitativ și calitativ guvernului Federației Ruse, în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată. Contrar argumentelor recurentei, se poate ajunge la respectiva concluzie fără a examina dacă guvernul rus avea vreun interes direct sau indirect în calitate de acționar al recurentei, dat fiind că, în conformitate cu interpretarea propusă a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145
modificată, acesta pur și simplu nu constituie o condiție care trebuie să fie îndeplinită în scopul aplicării criteriului prevăzut în această dispoziție.
49.      Având în vedere cele de mai sus și întrucât, potrivit celor afirmate la punctele 46 și 48 din prezentele concluzii, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a interpretat articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145 și atunci când a considerat că recurenta putea intra sub incidența noțiunii de „sprijin cu resurse materiale sau financiare” care rezultă din această dispoziție, primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie să fie respins.
2.      Cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv
50.      Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, recurenta contestă nivelul probatoriu aplicat de Tribunal pentru a aprecia dacă motivele invocate în actele atacate erau întemeiate. Recurenta susține că, în lipsa unei dispoziții juridice explicite – condiție care nu este îndeplinită în prezenta cauză –, Consiliul nu poate fi pur și simplu obligat să furnizeze o „serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante”.
51.      Comisia consideră că acest aspect al celui de al doilea motiv este inadmisibil, având în vedere lipsa de claritate în ceea ce privește eroarea de drept care ar fi săvârșită de Tribunal potrivit celor susținute de recurentă. Cu privire la fond, atât Consiliul, cât și Comisia susțin că Tribunalul a aplicat în mod corespunzător jurisprudența constantă a Curții referitoare la nivelul probatoriu aplicabil în domeniul măsurilor restrictive.
52.      Cu titlu preliminar, referitor la admisibilitate, este important să amintim că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, un motiv sau un aspect al acestuia, pentru a fi admisibil pe fond, trebuie să îndeplinească două condiții(35). În primul rând, este necesar ca elementele criticate din hotărârea a cărei anulare se solicită să fie indicate cu precizie. În al doilea rând, este imperativ ca argumentele juridice care susțin în mod concret un motiv sau un aspect al acestuia să fie indicate într‑un mod suficient de clar și de precis. În cazul în care niciuna dintre aceste două condiții nu ar fi îndeplinită, Curtea nu ar putea să își exercite controlul jurisdicțional și, prin urmare, motivul în cauză sau aspectul respectiv al acestuia ar trebui respins ca inadmisibil(36).
53.      În prezenta cauză, din observațiile scrise ale recurentei reiese însă că, prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, recurenta critică punctul 50 din hotărârea atacată. Recursul îndeplinește, așadar, condiția de admisibilitate care impune indicarea cu precizie a elementului criticat din hotărârea a cărei anulare se solicită. În ceea ce privește indicarea argumentelor juridice invocate în susținerea motivului său, observațiile scrise ale recurentei precizează de asemenea că aceasta nu este de acord cu nivelul probatoriu aplicat de Tribunal în prezenta cauză. Argumentul recurentei este că respectivul nivel probatoriu este admisibil doar dacă este prevăzut în mod explicit prin lege. În pofida formulării lor concise, argumentele recurentei sunt suficient de clare și de precise pentru a permite înțelegerea domeniului lor de aplicare și a conținutului lor.
54.      Rezultă că al doilea aspect al celui de al doilea motiv îndeplinește cele două condiții stabilite de jurisprudența consacrată a Curții, permițând astfel acestei instanțe să își exercite controlul jurisdicțional. Prin urmare, este necesar să se respingă susținerea Comisiei potrivit căreia acest aspect trebuie declarat inadmisibil.
55.      Cu privire la fond, la punctul 50 din hotărârea atacată, Tribunalul a stabilit nivelul probatoriu pe care Consiliul trebuia să îl respecte pentru a determina dacă măsurile restrictive adoptate și ulterior menținute împotriva recurentei aveau o bază factuală suficient de solidă(37). Potrivit Tribunalului, Consiliul îndeplinește sarcina probei care îi incumbă dacă prezintă în fața instanței Uniunii o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante care să permită stabilirea existenței unei legături suficiente între persoana sau entitatea căreia i s‑a aplicat o măsură de înghețare a fondurilor și criteriul de includere aplicat respectivei entități.
56.      Noțiunea de nivel probatoriu se referă la volumul și la tipul de elemente de probă necesare pentru a demonstra un fapt. În domeniul măsurilor restrictive, includerea pe listă a unei persoane poate fi demonstrată prin elemente de probă directe, și anume elemente de probă care sunt suficiente în sine pentru a dovedi o afirmație factuală a Consiliului
din expunerea de motive(38), dar și, destul de frecvent, prin elemente de probă indirecte, cum ar fi prezumțiile sau așa‑numita serie de indicii(39). În acest din urmă caz, aprecierea Tribunalului nu se bazează pe o examinare efectuată în mod izolat a elementelor de probă distincte prezentate de Consiliu. Dimpotrivă, respectiva apreciere are la bază o examinare a ansamblului elementelor de probă, ceea ce confirmă faptul că, în timp ce elementele individuale pot fi lipsite de o valoare suficientă pentru a constitui o bază factuală suficient de solidă care să facă dovada în ceea ce privește expunerea de motive, efectul cumulativ al întregului ansamblu al elementelor de probă poate totuși să conducă la atingerea
nivelului probatoriu necesar.
57.      În prezenta cauză, nivelul probatoriu stabilit de Tribunal în hotărârea atacată se bazează, așa cum reiese și din trimiterile care figurează la punctul 50 din aceasta, pe jurisprudența constantă a respectivei instanțe. Tribunalul a aplicat în mod consecvent respectivul nivel probatoriu(40) începând cu data la care Curtea l‑a formulat pentru prima dată în Hotărârea din 21 aprilie 2015, Anbouba/Consiliul (C‑605/13 P, EU:C:2015:248)(41). În respectiva cauză, Curtea, întrunită în Marea Cameră, a statuat că includerea unei persoane pe listele celor care fac obiectul unor măsuri restrictive poate fi considerată întemeiată atunci când se bazează pe o serie de indicii referitoare, de exemplu, la situația acestei persoane, la funcțiile și la relațiile sale în contextul regimului căruia îi aparține persoana respectivă(42). Curtea a aplicat ulterior același nivel probatoriu în jurisprudența sa(43), inclusiv destul de recent, în ceea ce privește măsurile restrictive adoptate ca urmare a situației din Ucraina(44).
58.      Prin urmare, nu se poate considera că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, întrucât respectiva instanța era autorizată să aplice un nivel probatoriu bazat pe o serie de indicii în scopul de a aprecia dacă expunerea de motive prezentată de Consiliu în ceea ce privește recurenta era întemeiată pe o bază factuală suficient de solidă. În pofida lipsei unei dispoziții explicite în legislația Uniunii, este suficient să se arate că respectivul nivel probatoriu se bazează pe jurisprudența constantă a Curții. La rândul său, recurenta nu prezintă o explicație detaliată în concluziile sale cu privire la dispoziția specifică sau principiul general de drept pretins încălcat prin respectiva împrejurare.
59.      Al doilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie să fie respins și, prin urmare, acest motiv trebuie respins în totalitate.
B.      Cu privire la al treilea motiv
60.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurenta susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în aprecierea sa cu privire la principiului proporționalității.
61.      Acest motiv este compus din două aspecte. Primul aspect critică lipsa aprecierii motivului de drept întemeiat pe încălcarea drepturilor fundamentale ale recurentei din perspectiva dreptului de proprietate al clienților acesteia; al doilea aspect repune în discuție
concluzia Tribunalului potrivit căreia actele atacate respectă principiul proporționalității.
1.      Cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv
62.      Prin intermediul primului aspect al celui de al treilea motiv, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat că aprecierea efectuată cu privire la încălcarea drepturilor fundamentale invocată de recurentă nu impunea luarea în considerare a efectelor actelor atacate asupra dreptului fundamental de proprietate al clienților acesteia. În opinia sa, Tribunal nu ar fi trebuit să aprecieze respectarea principiului proporționalității ca fiind vorba despre exercitarea unui simplu drept subiectiv, ci ca o verificare a respectării unui principiu fundamental, ceea ce presupune luarea în considerare a efectelor unei măsuri în ansamblu. Recurenta subliniază că misiunea sa principală pe piețele din Uniunea Europeană constă în exercitarea rolului de depozitar central de titluri de valoare și, ca atare, a celui de deținător desemnat de titluri de valoare care aparțin unor entități și persoane ruse. Sancționarea recurentei ar echivala, așadar, cu sancționarea utilizatorilor acesteia, și anume a clienților intermediari și finali ai instituțiilor financiare ruse.
63.      Consiliul contestă admisibilitatea prezentului aspect al celui de al treilea motiv. Acesta susține că, prin intermediul prezentului aspect, recurenta repune în discuție conformitatea actelor atacate cu principiul general al proporționalității, iar nu aprecierea acestui principiu efectuată de Tribunal în cadrul aprecierii privind încălcarea drepturilor fundamentale ale recurentei. Acesta ar constitui un nou motiv de drept, care nu a fost formulat în primă instanță. În ceea ce privește conținutul acestui aspect, atât Consiliul, cât și Comisia își exprimă dezacordul în legătură cu argumentele prezentate de recurentă.
64.      În primul rând, în ceea ce privește admisibilitatea primului aspect al celui de al treilea motiv, am dori să amintim că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, a permite unei părți să invoce pentru prima dată în fața Curții un motiv și argumente pe care nu le‑a invocat în fața Tribunalului ar echivala cu a‑i permite să sesizeze Curtea, a cărei competență în materie de recurs este limitată, cu un litigiu mai extins decât cel cu care a fost învestit Tribunalul. În cadrul unui recurs, competența Curții este limitată la aprecierea soluției legale date cu privire la motivele și la argumentele dezbătute în fața primei instanțe(45). Aceasta nu exclude însă posibilitatea ca un recurent să invoce motive derivate din însăși hotărârea atacată prin care să conteste fundamentarea acesteia în drept(46).
65.      În prezenta cauză, din hotărârea atacată reiese(47) că, în fața Tribunalului, recurenta a invocat un motiv de drept întemeiat pe o încălcare disproporționată a drepturilor fundamentale. În cuprinsul respectivului motiv, recurenta a prezentat o argumentație prin care a susținut că măsurile restrictive adoptate împotriva sa au presupus înghețarea fondurilor sau a resurselor economice care aparțineau clienților săi, ceea ce a făcut ca respectivele măsuri să încalce și dreptul acestora de proprietate. La rândul său, Tribunalul a examinat respectiva argumentație și a concluzionat, la punctul 129 din hotărârea atacată, că recurenta nu poate invoca în susținerea acțiunii sale în anulare un drept de proprietate a cărui titulară nu este. Astfel, potrivit jurisprudenței, încălcarea unui drept subiectiv nu poate fi invocată în principiu decât de persoana al cărei drept se pretinde că a fost încălcat, iar nu de terți. Tribunalul a explicat în continuare că clienții recurentei dispun de căi de atac în fața instanțelor naționale, în fața cărora pot invoca printre altele o atingere adusă dreptului lor de proprietate consacrat la articolul 17 din cartă.
66.      Rezultă că argumentele formulate de recurentă cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv
se referă la aprecierea efectuată de Tribunal în cuprinsul hotărârii atacate, în special în ceea ce privește motivul invocat în primă instanță întemeiat pe încălcarea drepturilor fundamentale. Prin urmare, fără a aduce atingere răspunsului care trebuie furnizat de Curte în prezenta cauză, primul aspect în discuție nu constituie o nouă serie de argumente care ar modifica obiectul litigiului cu care aceasta este sesizată. Propunem,
așadar, ca respectivul aspect să fie declarat admisibil, în pofida excepției ridicate de Consiliu.
67.      În al doilea rând, în ceea ce privește fondul, recurenta contestă relevanța jurisprudenței menționate în hotărârea atacată, potrivit căreia, așa cum s‑a menționat anterior, un recurent nu poate invoca, în susținerea acțiunii sale în anulare, încălcarea unui drept subiectiv aparținând unui terț. În opinia recurentei, jurisprudența menționată nu a fost stabilită în contextul măsurilor restrictive sau în cel al respectării principiului proporționalității.
68.      Observăm că, la punctul 129 din hotărârea atacată, Tribunalul menționează, în scopul susținerii raționamentului său, două hotărâri pronunțate de chiar această instanță în domeniul, pe de o parte, al politicii economice și monetare și, pe de altă parte, în cel al antidumpingului(48). Chiar dacă niciuna dintre cele două hotărâri nu ține de domeniul măsurilor restrictive, acestea sunt conforme cu jurisprudența Curții care prevede în esență că revine părților care sunt titulare ale unui drept subiectiv obligația de a exercita acest drept în mod efectiv(49), independent de natura procedurii la care sunt supuse(50). Prin urmare, Tribunalul nu a apreciat în mod eronat că încălcarea unui drept subiectiv nu poate fi invocată decât de persoana al cărei drept se pretinde că a fost încălcat, iar nu de terți(51).
69.      În plus, este important să se menționeze că, astfel cum a explicat Tribunalul la punctul 152 din hotărârea atacată, la momentul adoptării actelor inițiale, Decizia 2014/145 și Regulamentul nr. 269/2014 prevedeau o procedură derogatorie care le permitea clienților recurentei să solicite, în fața autorităților naționale competente, deblocarea fondurilor înghețate ca urmare a includerii pe listă a recurentei(52).
Ulterior, așa cum rezultă și din cuprinsul punctelor 156 și 159 din hotărârea atacată, prin Decizia 2014/145
modificată și prin Regulamentul nr. 269/2014
modificat au fost aduse alte modificări respectivei proceduri derogatorii, care aveau ca scop facilitarea restituirii către clienții recurentei a titlurilor lor de valoare, pe care aceasta le deținea în conturile sale înghețate la depozitari stabiliți în Uniune(53).
70.      Rezultă că Decizia 2014/145
modificată și Regulamentul nr. 269/2014
modificat au stabilit un cadru care face distincția între situația juridică a recurentei în calitate de depozitar central de titluri de valoare, pe de o parte, și cea a clienților săi, pe de altă parte. Pentru respectivii clienți care nu erau vizați de nicio măsură restrictivă și ale căror fonduri sau resurse economice erau înghețate ca urmare a măsurilor restrictive adoptate în privința recurentei, revenea autorităților naționale sarcina de a adopta o decizie de deblocare a respectivelor fonduri sau resurse. Prin urmare, Tribunalul a constatat în mod întemeiat că, întrucât respectiva procedură presupunea punerea în aplicare a dreptului Uniunii, respectivele autorități erau obligate să respecte carta, în temeiul articolului 51 alineatul (1) din aceasta. Aceeași instanță a subliniat în mod întemeiat și faptul că, în contextul oricărui litigiu care ar fi luat naștere ca urmare a punerii în aplicare a respectivelor derogări, clienții recurentei dispuneau de căi de atac în fața instanțelor naționale, în fața cărora puteau invoca printre altele o atingere adusă dreptului lor de proprietate consacrat la articolul 17 din cartă(54). Nu se poate nega faptul că, în cadrul respectivelor proceduri, Curtea putea fi sesizată cu o cerere de decizie preliminară referitoare la compatibilitatea derogărilor prevăzute în Regulamentul nr. 269/2014 cu dreptul Uniunii(55).
71.      Prin urmare, Tribunalul nu poate fi criticat pentru faptul că a considerat că aprecierea efectuată cu privire la încălcarea drepturilor fundamentale invocată de recurentă nu impunea luarea în considerare a efectelor actelor atacate asupra dreptului fundamental de proprietate al clienților recurentei.
72.      Primul aspect al celui de al treilea motiv trebuie, în opinia noastră, să fie respins.
2.      Cu privire la al doilea aspect al celui de al treilea motiv
73.      Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al treilea motiv, recurenta contestă în esență aprecierea efectuată de Tribunal în ceea ce privește condițiile prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din cartă referitoare la libertatea acesteia de a desfășura o activitate comercială și la dreptul său de proprietate.
74.      Consiliul și Comisia contestă respectivele argumente.
75.      Astfel cum s‑a subliniat la punctul 18 din prezentele concluzii, la punctele 134-146 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins susținerea recurentei potrivit căreia măsurile restrictive adoptate în privința acesteia aduceau în mod disproporționat atingere drepturilor sale fundamentale, și anume libertății sale de a desfășura o activitate comercială și dreptului său de proprietate. Mai precis, Tribunalul a considerat că ingerința măsurilor restrictive adoptate în privința recurentei nu putea fi considerată disproporționată, întrucât:
–        respectivele măsuri erau adecvate în raport cu obiective de interes general atât de fundamentale pentru comunitatea internațională precum menținerea păcii și a securității internaționale;
–        recurenta nu a invocat nicio altă măsură mai puțin restrictivă și nici nu a demonstrat că Consiliul putea avea în vedere adoptarea unor măsuri mai puțin restrictive la fel de adecvate ca cele prevăzute de actele atacate;
–        evaluarea comparativă a intereselor în cauză a demonstrat că inconvenientele măsurilor restrictive pentru recurentă nu erau disproporționate, dată fiind importanța primordială a menținerii păcii și securității internaționale;
–        efectele măsurilor restrictive se limitau la teritoriul Uniunii, așa încât ele nu priveau decât cel mult o parte din fondurile proprii sau din resursele economice care aparțineau recurentei;
–        măsurile restrictive în cauză nu o privau pe recurentă de dreptul de a percepe, în conformitate cu articolul 2 alineatul (6) litera (a) din Decizia 2014/145 și cu articolul 7 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 269/2014, dobânzile sau alte remunerații generate de conturile sale înghețate în care erau depuse fondurile și resursele menționate, cu condiția ca toate aceste dobânzi și alte remunerații să fi fost de asemenea înghețate, și
–        respectivele măsuri prevedeau posibilitatea de a autoriza utilizarea de fonduri sau de resurse economice înghețate pentru necesitățile de bază ale persoanelor juridice, ale entităților sau ale organismelor incluse pe listele în litigiu.
76.      În primul rând, în ceea ce privește argumentul recurentei potrivit căruia măsurile restrictive în discuție nu sunt provizorii, ci permanente, întrucât acestea au rămas în vigoare pentru o perioadă mai mare de doi ani, este suficient să se arate că, în conformitate cu articolul 6 din Decizia 2014/145
modificată, actele atacate erau aplicabile recurentei pentru o perioadă limitată. Respectivele măsuri au fost totodată supuse unui control jurisdicțional constant. În plus, deși recurenta reproșează Tribunalului că acesta a efectuat aprecierea sa pe baza unor „considerații teoretice, iar nu pe baza unei eficacități concrete”, un astfel de argument nu este întemeiat, astfel cum subliniază Consiliul, pe motive concrete.
77.      În al doilea rând, în măsura în care recurenta susține că Tribunalul nu a luat în considerare, în aprecierea pe care a efectuat‑o cu privire la proporționalitatea actelor atacate, efectele acestora asupra clienților săi, am observat deja că respectiva instanță a făcut de fapt referire la derogările prevăzute în Decizia 2014/145
modificată care, la momentul adoptării actelor inițiale care impuneau adoptarea unor măsuri restrictive în privința recurentei, permiteau autorităților naționale să autorizeze o deblocare a unor fonduri sau a unor resurse economice ale acesteia pentru a‑i permite să efectueze o plată sub forma unei restituiri a titlurilor de valoare ale clienților săi pe care le deținea în conturile sale înghețate la depozitari de titluri de valoare stabiliți în Uniunea Europeană. În plus, chiar dacă recurenta susține că clienții săi „nu [aveau] nicio legătură cu conflictul din Ucraina”, este suficient să reamintim că, în conformitate cu o jurisprudență
constantă, măsurile restrictive comportă prin definiție posibilitatea de a cauza prejudicii unor părți care nu au nicio răspundere cu privire la situația care a condus la adoptarea respectivelor măsuri(56).
78.      În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul recurentei potrivit căruia, prin includerea sa pe listele prevăzute în actele atacate, Consiliul a intenționat de fapt să înghețe activele tuturor investitorilor ruși, fără a‑i menționa pe liste în mod individual și cu nivelul necesar de identificare, observăm că acesta este un argument precis invocat pentru prima dată în etapa recursului. Potrivit unei jurisprudențe constante, menționată deja la punctul 64 din prezentele concluzii, respectivul argument trebuie respins ca inadmisibil.
79.      Având în vedere cele ce precedă, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a apreciat conformitatea actelor atacate cu principiul proporționalității.
80.      Al doilea aspect al celui de al treilea motiv trebuie respins, iar al treilea motiv trebuie, prin urmare, să fie respins în totalitate.
V.      Concluzie
81.      Ca urmare a analizei efectuate în prezentele concluzii, propunem Curții să respingă recursul în ceea ce privește al doilea și al treilea motiv.
82.      Nu ne pronunțăm cu privire la restul motivelor invocate de recurentă sau cu privire la partea care trebuie să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată în temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție.
1      Limba originală: engleza.
2      Denumită în continuare „recurenta”.
3      Denumită în continuare „hotărârea atacată”.
4      Denumite în continuare împreună „actele inițiale”.
5      Denumite în continuare împreună „actele de menținere din martie 2023”.
6      Denumite în continuare împreună „actele de menținere din septembrie 2023”, și, coroborat cu actele inițiale și cu actele de menținere din martie 2023, „actele atacate”.
7      A se vedea de asemenea Hotărârea din 13 martie 2025, Shuvalov/Consiliul (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), Hotărârile din 1 august 2025, Timchenko/Consiliul (C-702/23 P, EU:C:2025:605) și Timchenko/Consiliul (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), precum și Hotărârea din 16 octombrie 2025,
Timchenko/Consiliul (C‑805/24 P, EU:C:2025:792).
8      Decizia Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 16).
9      Decizia Consiliului din 25 februarie 2022 de modificare a Deciziei 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1).
10      Regulamentul Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 6).
11      Regulamentul Consiliului din 25 februarie 2022 de modificare a Regulamentului nr. 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1).
12      Denumită în continuare „Decizia 2014/145
modificată”.
13      Denumit în continuare „Regulamentul nr. 269/2014
modificat”.
14      Denumite în continuare „listele în litigiu”.
15      Denumită în continuare „carta”.
16      Regulamentul Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina
(JO 2014, L 229, p. 1).
17      Denumită în continuare „Hotărârea Central Bank of Iran”.
A se vedea în special punctele 44 și 45 din respectiva hotărâre.
18      Hotărârea din 1 august 2025, Tradeinn Retail Services (C‑76/24, EU:C:2025:593, punctul 25 și jurisprudența citată).
19      A se vedea printre altele
Hotărârea din 8 mai 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, punctul 34 și jurisprudența citată).
20      A se vedea printre altele
definiția furnizată de Oxford English Dictionary, disponibilă la: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true.
21      A se vedea de exemplu definițiile verbului francez „soutenir” furnizate de dicționarul Le Robert, disponibile la: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir, ale verbului german „unterstützen” furnizate de dicționarul Duden, disponibile la: https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt, ale verbului italian „supportare” furnizate de dicționarul Treccani, disponibile la: https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/
și ale verbului spaniol „apoyar” furnizate de dicționarul Real Academia Española, disponibile la: https://dle.rae.es/apoyar.
22      Denumite în continuare „Concluziile noastre prezentate în cauza Mazepin/Consiliul”, în special punctele 42-44. Cauza respectivă se află
încă pe rolul Curții.
23      A se vedea de asemenea Concluziile noastre prezentate în cauzele Pumpyanskiy/Consiliul (C‑696/23 P, EU:C:2025:409, punctele 39-41),
Khudaverdyan/Consiliul (C‑704/23 P, EU:C:2025:410, punctele 43-45), Rashnikov/Consiliul (C‑711/23 P, EU:C:2025:411, punctele 45-47) și Khan/Consiliul (C‑111/24 P, EU:C:2025:413, punctele 41-43). Respectivele cauze se află încă pe rolul Curții de Justiție.
24      A se vedea considerentul (9) al Deciziei 2022/329.
25      A se vedea considerentul (11) al Deciziei 2022/329.
26      Conform articolului 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 833/2014, care interzice printre altele furnizarea anumitor bunuri, tehnologii și servicii către orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism din Rusia sau în scopul utilizării în Rusia.
27      A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 123),
și Hotărârea din 25 iunie 2020, VTB Bank/Consiliul (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punctul 59).
28      Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Sturgeon ș.a. (C‑402/07 și C‑432/07, EU:C:2009:716, punctul 47 și jurisprudența citată).
29      A se vedea punctul 37 din prezentele concluzii.
30      A se vedea Decizia Consiliului din 26 iulie 2010 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Poziției comune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2012/635/PESC a Consiliului din 15 octombrie 2012 (JO 2012, L 282, p. 58), care a stabilit un criteriu de includere pe listă aplicabil „altor persoane, entități sau organisme care oferă sprijin, cum ar fi sprijin material, logistic sau financiar, guvernului Iranului, precum și persoanelor și entităților asociate cu acestea”. A se vedea de asemenea articolul 23 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (UE) nr. 267/2012 al Consiliului din 23 martie 2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).
31      A se vedea în special punctul 52 din respectivele concluzii.
32      A se vedea de asemenea Hotărârea din 1 martie 2016, National Iranian Oil Company/Consiliul (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punctele 79-83).
33      A se vedea, în ceea ce privește relevanța sistemică a depozitarilor centrali de titluri de valoare din perspectiva dreptului Uniunii, considerentele (2), (4), (6), (35), (48) și (69), precum și articolele 19 și 22 din Regulamentul (UE) nr. 909/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 iulie 2014 privind îmbunătățirea decontării titlurilor de valoare în Uniunea Europeană și privind depozitarii centrali de titluri de valoare și de modificare a Directivelor 98/26/CE și 2014/65/UE și a Regulamentului (UE) nr. 236/2012 (JO 2014, L 257, p. 1). A se vedea de asemenea Comisia Europeană, „Central securities depositories (CSDs)”, disponibilă la adresa: https://finance.ec.europa.eu/capital‑markets‑union‑and‑financial‑markets/financial‑markets/post‑trade‑services/central‑securities‑depositories‑csds_en.
34      A se vedea prin analogie Concluziile noastre prezentate în cauza Mazepin/Consiliul, punctul 47.
35      A se vedea articolul 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și articolul 168 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție.
36      A se vedea printre altele
Hotărârea din 13 martie 2025, Shuvalov/Consiliul (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punctul 33 și jurisprudența citată),
și Hotărârea din 26 iunie 2025, EVH ș.a./Comisia (C‑464/23 P, C‑465/23 P, C‑467/23 P, C‑468/23 P
și C‑470/23 P, EU:C:2025:478, punctul 43 și jurisprudența citată).
37      A se vedea hotărârea atacată, punctul 49. A se vedea de asemenea în această privință
Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia ș.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P
și C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punctul 119).
38      A se vedea în această privință
Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia ș.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P
și C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punctul 124).
39      A se vedea Filpo, F., „Evidence standards in the judicial review of restrictive measures”,
ERA Forum, nr. 20, 2020, p. 620 și 621.
40      A se vedea de exemplu în ceea ce privește jurisprudența sa cea mai recentă, Hotărârea din 15 mai 2024, Anbouba/Consiliul (T‑471/22, EU:T:2024:315, punctul 54), Hotărârea din 12 iunie 2024, Shammout/Consiliul (T‑649/22, EU:T:2024:376, punctul 64), Hotărârea din 18 decembrie 2024, Mironovich Shor/Consiliul (T‑489/23, EU:T:2024:912, punctul 139),
și Hotărârea din 18 decembrie 2024, Tauber/Consiliul (T‑493/23, EU:T:2024:913, punctul 133).
41      Denumită în continuare „Hotărârea Anbouba”.
42      A se vedea în special Hotărârea Anbouba, punctele 52 și 54. A se vedea de asemenea Concluziile prezentate de avocatul general Bot în cauza Anbouba/Consiliul (C‑605/13 P
și C‑630/13 P, EU:C:2015:2, punctul 208).
43      A se vedea Hotărârea din 28 iulie 2016, Tomana ș.a./Consiliul și Comisia (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punctul 82),
și Hotărârea din 21 septembrie 2016, Comisia/Spania (C‑139/15 P, EU:C:2016:707, punctele 60 și 61).
44      Hotărârea din 1 august 2025, Timchenko/Consiliul (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punctul 39).
45      A se vedea printre altele
Hotărârea din 17 octombrie 2024, PT Pelita Agung Agrindustri și PT Permata Hijau Palm Oleo/Comisia (C‑112/23 P, EU:C:2024:899, punctul 67 și jurisprudența citată).
46      A se vedea printre altele Hotărârea din 10 aprilie 2014, Comisia/Siemens Österreich ș.a. și Siemens Transmission & Distribution ș.a./Comisia (C‑231/11 P‑C‑233/11 P, EU:C:2014:256, punctul 102 și jurisprudența citată).
47      A se vedea punctele 13 și 17 din prezentele concluzii.
48      A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Comisia (T‑228/17, EU:T:2019:619),
și, respectiv, Hotărârea din 22 iunie 2022, Anglo Austrian AAB și Belegging‑Maatschappij „Far‑East”/BCE (T‑797/19, EU:T:2022:389, punctul 285).
49      A se vedea printre altele
Hotărârea din 10 septembrie 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, punctul 73),
și Hotărârea din 21 septembrie 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products ș.a./Comisia (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punctul 223 și jurisprudența citată).
50      Hotărârea din 9 septembrie 2021, Adler Real Estate ș.a. (C‑546/18, EU:C:2021:711, punctul 59). Este adevărat că această din urmă jurisprudență a fost dezvoltată în legătură cu dreptul la apărare, și nu cu privire la alte drepturi fundamentale, precum libertatea de a desfășura o activitate comercială sau dreptul de proprietate care fac obiectul prezentei cauze. Cu toate acestea, jurisprudența Curții se referă în mod expres, într‑un sens larg, la drepturi „cu caracter subiectiv”, ceea ce implică, în opinia noastră, că respectiva jurisprudență este pe deplin aplicabilă unei cauze referitoare la pretinsa încălcare a unui drept fundamental, precum
în prezenta cauză.
51      Așa cum subliniază în mod întemeiat Consiliul, abordarea adoptată de Curte
și de Tribunal în jurisprudența lor este susținută prin analogie și de cea adoptată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului privind articolul 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, în special în ceea ce privește exercitarea drepturilor acționarilor de către o societate. Potrivit respectivei instanțe, acționarii unor societăți nu pot
fi în principiu
considerați
„victime”, în sensul articolului 34 din convenție, ale unor acte sau măsuri care
afectează societățile din aceștia care fac parte.
52      A se vedea în special articolul 2 alineatul (5) din Decizia 2014/145 și articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014.
53      A se vedea în special articolul 2 alineatele (19) și (25) din Decizia 2014/145
modificată și articolul 6b alineatele (5) și (5a) din Regulamentul nr. 269/2014
modificat.
54      A se vedea în special punctele 131-133, punctul 155 și punctul 158 din hotărârea atacată.
55      A se vedea în această privință Hotărârea din 23 aprilie 1986, Les Verts/Parlamentul (294/83, EU:C:1986:166, punctul 23).
56      A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 149),
și Hotărârea din 25 iunie 2020, VTB Bank/Consiliul (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punctul 81).