62003CO0250_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-250/03,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 234 EF, indgivet af Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italien) ved afgørelse af
13. november 2002
, indgået til Domstolen den
11. juni 2003
, i sagen
Giorgio Emanuele Mauri
mod
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans (refererende dommer), og dommerne C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk og J. Klučka,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: R. Grass,
efter at Domstolen har underrettet den forelæggende ret om, at den har til hensigt at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104, stk. 3,
efter at have givet de parter eller andre, der er nævnt i statuttens artikel 23, lejlighed til at udtale sig herom,
og efter at have hørt generaladvokaten,
afsagt følgende
Kendelse
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse angår fortolkningen af »de bestemmelser i EF-traktaten, der sikrer beskyttelsen af de fællesskabsretlige principper om fri konkurrence og forbud mod forskelsbehandling«.
2. Anmodningen er fremsat i en sag mellem på den ene side Giorgio Emanuele Mauri og på den anden side Ministero della Giustizia (det italienske justitsministerium) og Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano (advokateksamenskommissionen ved appelretten i Milano) vedrørende kommissionens afvisning af at give Giorgio Emanuele Mauri adgang til den mundtlige prøve, der er et led i den statslige eksamen med henblik på at få ret til at udøve advokatvirksomhed (herefter »den statslige eksamen«).
De nationale bestemmelser
3. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at adgangen til at udøve advokatvirksomhed i Italien er betinget af, at en statslig eksamen bestås.
4. I henhold til artikel 22 i kongeligt lovdekret nr. 1578 af 27. november 1933 (GURI nr. 281 af 5.12.1933, s. 5521, herefter »lovdekret nr. 1578/33«), således som det var affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, udnævnes bedømmelsesudvalgene for den statslige eksamen af justitsministeriet, og hvert udvalg består af fem medlemmer, hvoraf to er advokater, der i mindst otte år har været medlemmer af en advokatforening i retskredsen for den Corte d’appello, hvor eksamen afholdes, to er dommere fra den samme retskreds, der mindst har samme kompetence som en dommer ved Corte d’appello, og en er juridisk professor eller er underviser i juridiske fag ved et universitet eller en højere læreanstalt.
5. Consiglio nazionale forense (det nationale advokatråd, herefter »CNF«) udpeger de to advokater, der indgår i udvalget, efter fælles indstilling fra advokatrådene i den pågældende retskreds, og af disse udnævner justitsministeren den ene til formand og den anden til næstformand for det pågældende udvalg.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
6. Giorgio Emanuele Mauri gik i december 2001 op til den skriftlige del af den statslige eksamen i Corte d’appello di Milanos retskreds. Efter at bedømmelsesudvalget havde rettet prøverne, havde han ikke point nok til at kunne gå videre til den mundtlige del, som han derfor blev udelukket fra.
7. Giorgio Emanuele Mauri anlagde sag ved den forelæggende ret med påstand om annullation af den afgørelse, der var truffet for hans vedkommende. Han gjorde bl.a. gældende, at udvalgets sammensætning, således som fastsat i artikel 22 i lovdekret nr. 1578/33, i strid med artikel 3, litra g), EF, artikel 28 EF, 49 EF ff., artikel 81 EF og 82 EF ikke muliggør en uvildig bedømmelse og ikke sikrer en korrekt konkurrencemekanisme for adgangen til erhvervet som advokat.
8. Ifølge den forelæggende ret forekommer Giorgio Emanuele Mauris kritik ikke helt ubegrundet, for så vidt som den er rettet mod den omstændighed, at advokatrådene, der er de styrende organer for advokatforeningerne, som de advokater, der udøver virksomhed i den pågældende retskreds skal være medlemmer af, har fået tildelt kompetencen til at udpege de mest indflydelsesrige medlemmer af udvalget, og således mere eller mindre direkte har afgørende indflydelse på den bedømmelse, som udvalget foretager.
9. Advokatrådet udpeger således to af de fem medlemmer af udvalget, der endvidere fungerer som formand og næstformand, og det er muligt og tillige almindeligt, at også det tredje medlem, der underviser i juridiske fag, er advokat og dermed medlem af samme advokatforening.
10. Ifølge den forelæggende ret kan denne omstændighed – i det mindste teoretisk set – give advokatforeningen mulighed for på en eller anden måde at begrænse adgangen til erhvervet for at beskytte interesserne hos dem, der allerede udøver dette erhverv, ved ikke blot at foretage en kvalitativ, men også kvantitativ udvælgelse ud fra en markedsmæssig synsvinkel.
11. Da Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia finder, at løsningen af tvisten afhænger af en fortolkning af fællesskabsretten, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal de bestemmelser i traktaten, som sikrer beskyttelsen af de fællesskabsretlige principper om fri konkurrence og forbud mod forskelsbehandling, således som de fortolkes af De Europæiske Fællesskabers Domstol, fortolkes således, at de nationale italienske bestemmelser, navnlig artikel 22 i kongeligt lovdekret nr. 1578 af 27. november 1933, hvorefter adgangen til at udøve erhvervsmæssig virksomhed som advokat er betinget af, at den pågældende forinden har bestået en statslig eksamen, hvorved man ved bedømmelsen af kandidaternes egnethed og faglige kvalifikationer overlader en betydelig kompetence til de lokale styrende organer for den brancheforening, som de erhvervsdrivende, der allerede udøver virksomhed på det pågældende geografiske område, er medlemmer af, er i strid med [traktaten] og følgelig er ulovlig?«
Om det præjudicielle spørgsmål
12. Da Domstolen finder, at besvarelsen af spørgsmålet klart kan udledes af retspraksis, har den i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104, stk. 3, underrettet den forelæggende ret om, at den har til hensigt at træffe afgørelse ved begrundet kendelse, og har givet de parter eller andre, der er nævnt i statuttens artikel 23, lejlighed til at udtale sig.
13. Den italienske og den irske regering såvel som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har efterkommet denne opfordring. De to regeringer har i det væsentlige anført, at Domstolen i lyset af den betydning, som sagen efter deres opfattelse har, bør træffe afgørelse ved dom. Derimod har Kommissionen anført, at den ikke har indvendinger imod, at Domstolen træffer afgørelse ved begrundet kendelse.
Formaliteten
Indlæg afgivet for Domstolen
14. Den italienske regering har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, idet besvarelsen ikke er nødvendig for afgørelsen af den sag, der er anlagt af den kandidat, der blev udelukket fra den statslige eksamen, og da det under alle omstændigheder ikke er muligt på grundlag af forelæggelseskendelsen af fastslå et sådant behov.
15. Den italienske regering har desuden anført, at i det omfang det præjudicielle spørgsmål angår det fællesskabsretlige princip om forbud mod forskelsbehandling – nærmere bestemt princippet om national behandling med hensyn til etableringsfrihed eller fri udveksling af tjenesteydelser – må spørgsmålet anses for ikke at kunne antages til realitetsbehandling, fordi traktatens bestemmelser om fri bevægelighed, herunder etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, ikke finder anvendelse på tilfælde, hvor samtlige omstændigheder vedrørende sagen udspiller sig inden for en enkelt medlemsstat.
16. Den irske regering har ligeledes gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
17. Tvisten i hovedsagen vedrører nemlig det italienske uddannelsessystem, og organiseringen af disse systemer henhører under medlemsstaternes kompetence, og ikke under fællesskabets kompetence. Desuden er det præjudicielle spørgsmål hypotetisk, idet det i forelæggelseskendelsen er anført, at sammensætningen af udvalget »i det mindste teoretisk set« kan begrænse adgangen til erhvervet. Endelig indeholder anmodningen om præjudiciel afgørelse ifølge den irske regering ikke tilstrækkelige detaljerede oplysninger om funktionen af det system, som hovedsagen drejer sig om, til, at Domstolen kan træffe afgørelse.
Domstolens bemærkninger
18. Det bemærkes, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af den nationale ret stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den af den forelæggende ret ønskede fortolkning eller vurdering af gyldigheden af en fællesskabsbestemmelse savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. bl.a. dom af 25.3.2004, forenede sager C-480/00 – C-482/00, C-484/00, C-489/00 – C-491/00 og C-497/00 – C-499/00, Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
19. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
20. Da den forelæggende ret nemlig skal træffe afgørelse i en sag, hvor sagsøgeren har fremsat et anbringende om tilsidesættelse af visse fællesskabsretlige principper som følge af sammensætningen af det udvalg, der har besluttet, at han ikke skal have adgang til den mundtlige del af den statslige eksamen, kan det ikke med rimelighed gøres gældende, at det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, er uden forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at problemet er af hypotetisk karakter.
21. For så vidt angår den italienske regerings indsigelse, hvorefter traktatens bestemmelser om fri bevægelighed ikke finder anvendelse, fordi samtlige omstændigheder vedrørende den i hovedsagen omhandlede tilfælde udspiller sig inden for en enkelt medlemsstat, bemærkes, at en besvarelse ikke desto mindre kan være relevant for den forelæggende ret, såfremt det i en sag som den foreliggende er et krav i den nationale lovgivning, at en italiensk kandidat til den statslige eksamen skal have de samme rettigheder som dem, en statsborger fra en anden medlemsstat vil kunne støtte på fællesskabsretten i en tilsvarende situation (jf. i denne retning dom af 5.12.2000, sag C-448/98, Guimont, Sml. I, s. 10663, præmis 23, og af 5.3.2002, forenede sager C-515/99, C-519/99 – C-524/99 og C-526/99 – C-540/99, Reisch m.fl., Sml. I, s. 2157, præmis 26).
22. Endelig finder Domstolen, at den råder over tilstrækkelige oplysninger i kraft af de oplysninger, der fremgår af forelæggelseskendelsen og af de indlæg, der er blevet afgivet for den, med henblik på at give en relevant besvarelse af det forelagte spørgsmål.
23. Det præjudicielle spørgsmål skal således besvares.
Realiteten
24. Indledningsvis bemærkes, at det præjudicielle spørgsmål består af to dele.
25. Den forelæggende ret har for det første henvist til »de fællesskabsretlige principper om fri konkurrence« og stiller således et spørgsmål om fortolkningen af artikel 81 EF og 82 EF.
26. For det andet ønsker den forelæggende ret med henvisningen til »det fællesskabsretlige princip om forbud mod forskelsbehandling« nærmere bestemt Domstolens fortolkning af artikel 43 EF, der pålægger medlemsstaterne en pligt til at undlade forskelsbehandling (dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, præmis 15 og 16).
27. Det er derimod ufornødent at vurdere det forelagte spørgsmål i henseende til artikel 49 EF, selv om denne bestemmelse ligeledes indebærer en pligt til at undlade forskelsbehandling (dom af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299, præmis 27). Som den irske regering med rette har anført, er der nemlig intet, der peger på, at en advokat fra en anden medlemsstat, som leverer en tjenesteydelse i Italien, undergives kravet om at bestå den statslige eksamen.
Artikel 81 EF og 82 EF
28. Med den første del af det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 81 EF og 82 EF er til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i artikel 22 i lovdekret nr. 1578/33, som bestemmer, at bedømmelsesudvalget vedrørende den statslige eksamen består af fem medlemmer udnævnt af justitsministeren, nemlig to dommere, en juridisk professor og to advokater, som begge er udpeget af CNF efter fælles indstilling fra advokatrådene i den pågældende retskreds.
29. Det følger af fast retspraksis, at selv om artikel 81 EF og 82 EF ganske vist i sig selv udelukkende vedrører virksomheders adfærd og ikke omfatter love eller administrative bestemmelser, som er fastsat af medlemsstaterne, fremgår det ikke desto mindre, at disse bestemmelser, sammenholdt med artikel 10 EF, som opstiller en samarbejdsforpligtelse, pålægger medlemsstaterne ikke at indføre eller opretholde foranstaltninger – selv ikke i form af love eller administrative bestemmelser – som kan ophæve den tilsigtede virkning af de for virksomhederne gældende konkurrenceregler (jf. dom af 19.2.2002, sag C-35/99, Arduino, Sml. I, s. 1529, præmis 34, og af 9.9.2003, sag C-198/01, CIF, Sml. I, s. 8055, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
30. Domstolen har bl.a. fastslået, at der foreligger tilsidesættelse af artikel 10 EF og 81 EF, såfremt en medlemsstat enten foreskriver eller fremmer indgåelse af aftaler i strid med artikel 81 EF eller forstærker sådanne aftalers virkninger, eller såfremt den fratager de af den udstedte retsforskrifter deres statslige karakter ved at uddelegere ansvaret for at træffe beslutninger om økonomisk intervention til private erhvervsdrivende (jf. Arduion-dommen, præmis 35, og CIF-dommen, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
31. Selv hvis det forudsættes, at advokater som medlemmer af bedømme lsesudvalget for den statslige eksamen kan anses for at være »virksomheder« som omhandlet i artikel 81 EF og 82 EF, fremgår det ikke, at staten under de omstændigheder, som foreligger i hovedsagen, har frataget de af den udstedte retsforskrifter vedrørende adgangen til advokaterhvervet deres statslige karakter ved at uddelegere ansvaret for at træffe beslutninger vedrørende adgangen til deres erhverv til advokater.
32. Det bemærkes for det første, at staten har en væsentlig plads i selve bedømmelsesudvalget i kraft af, at to af fem pladser udfyldes af dommere, der, selv om de ikke er hierarkisk undergivet justitsministeren, ikke desto mindre må anses for at repræsentere staten.
33. For det andet bemærkes, at justitsministeriet, således som det fremgår af sagens akter, råder over væsentlige beføjelser, der gør det muligt for det at kontrollere hvert enkelt trin i udvalgets arbejde og endog om fornødent at gribe ind i dette arbejde.
34. Således udnævner ministeriet udvalgets medlemmer, det vælger eksamensemnerne, har mulighed for at annullere eksamenen i tilfælde af uregelmæssigheder og kan gribe ind ved at udpege sin egen repræsentant med henblik på iværksættelsen af de instrukser, der udstedes for at sikre disciplin og eksamenens korrekte gennemførelse.
35. For det tredje kan en negativ afgørelse truffet af udvalget prøves ved en sag for en administrativ domstol, der foretager en selvstændig prøvelse heraf.
36. Den kontrol, som staten udøver på alle disse trin i den eksamen, der er genstand for hovedsagen, gør det således muligt at konkludere, at den ikke har overladt udøvelsen af sin kompetence til private erhvervsdrivende.
37. Af de samme grunde kan staten heller ikke anses for at have foreskrevet eller fremmet indgåelse af aftaler i strid med artikel 81 EF eller forstærket sådanne aftalers virkninger (jf. i denne retning tillige Arduino-dommen, præmis 43) eller at have foreskrevet eller fremmet misbrug af dominerende stilling i strid med artikel 82 EF eller at have forstærket virkningerne af sådant misbrug.
38. Det skal således fastslås, at artikel 81 EF og 82 EF ikke er til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i artikel 22 i lovdekret nr. 1578/33.
Artikel 43 EF
39. Med den anden del af det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 43 EF er til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i artikel 22 i lovdekret nr. 1578/33.
40. Det bemærkes, at artikel 43 EF stiller krav om ophævelse af restriktioner for etableringsfriheden, og at alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af denne frihed mindre attraktiv, skal betragtes som sådanne restriktioner (jf. bl.a. dom af 17.10.2002, sag C-79/01, Payroll m.fl., Sml. I, s. 8923, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
41. Det følger desuden af fast retspraksis, at når foranstaltninger, der udgør en restriktion, finder anvendelse på enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område, kan de være berettigede, når de er begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. bl.a. dommen i sagen Payroll m.fl., præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
42. I den forbindelse bemærkes, at selv om en eksamen, der giver adgang til advokaterhvervet, ganske vist kan udgøre en hindring for etableringsfriheden (jf. i denne retning dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Vlassopoulou, Sml. I, s. 2357, præmis 15), skal det imidlertid bemærkes, at det i hovedsagen kun er bestemmelserne om bedømmelsesudvalgets sammensætning, der anfægtes, og ikke den omstændighed, at der afholdes advokateksamen.
43. Der er imidlertid intet, der taler for at anse en sådan bestemmelse for at indebære en hindring for etableringsfriheden, der er uafhængig af den hindring, der i givet fald skulle følge af eksamenen selv.
44. Selv hvis det forudsættes, at deltagelsen af advokater i bedømmelsesudvalget for den statslige eksamen i sig selv udgør en hindring for etableringsfriheden, kan den, således som den italienske og den irske regering såvel som Kommissionen med rette har anført, i det foreliggende tilfælde under alle omstændigheder anses for at være begrundet.
45. Denne deltagelse er således begrundet i tvingende almene hensyn, nemlig behovet for på bedst mulig vis at vurdere egnetheden og kvalifikationerne hos de personer, der skal udøve advokatvirksomhed. Den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette formål, idet advokaterne har en erhvervserfaring, der gør dem særlig egnede til at vurdere kandidaterne i henseende til de særlige krav, der gælder for deres erhverv. Endelig sikrer de begrænsninger, der er nævnt i denne kendelses præmis 32-35, ligeledes, at foranstaltningen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet.
46. Det skal således fastslås, at artikel 43 EF ikke er til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i artikel 22 i lovdekret nr. 1578/33.
47. Herefter skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 81 EF og 82 EF samt artikel 43 EF ikke er til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i artikel 22 i lovdekret nr. 1578/33, som bestemmer, at bedømmelsesudvalget vedrørende den eksamen, som kræves for at opnå adgang til advokaterhvervet, består af fem medlemmer udnævnt af justitsministeren, nemlig to dommere, en juridisk professor og to advokater, som begge er udpeget af CNF efter fælles indstilling fra advokatrådene i den pågældende retskreds.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
48. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes. .
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 81 EF og 82 EF samt artikel 43 EF er ikke til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i artikel 22 i kongeligt lovdekret nr. 1578 af 27. november 1933, som i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer, at bedømmelsesudvalget vedrørende den eksamen, som kræves for at opnå adgang til advokaterhvervet, består af fem medlemmer udnævnt af justitsministeren, nemlig to dommere, en juridisk professor og to advokater, som begge er udpeget af Consiglio nazionale forense (det nationale advokatråd) efter fælles indstilling fra advokatrådene i den pågældende retskreds.