62013CJ0425_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑425/13,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel 24. juulil 2013 esitatud tühistamishagi,
Euroopa Komisjon,
esindajad: G. Valero Jordana ja F. Castillo de la Torre, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
keda toetab:
Euroopa Parlament,
esindajad: R. Passos ja D. Warin, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astuja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu,
esindajad: K. Michoel, M. Moore ja J. P. Hix,
kostja,
keda toetavad:
Tšehhi Vabariik, esindajad: M. Smolek, J. Vláčil ja E. Ruffer,
Taani Kuningriik, esindajad: C. Thorning, L. Volck Madsen ja U. Melgaard,
Saksamaa Liitvabariik,
esindajad: T. Henze ja B. Beutler,
Prantsuse Vabariik, esindajad: D. Colas, G. de Bergues, F. Fize ja N. Rouam,
Madalmaade Kuningriik,
esindajad: M. Bulterman ja M. de Ree,
Poola Vabariik,
esindaja: B. Majczyna,
Rootsi Kuningriik, esindajad: A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg ja C. Hagerman,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik,
esindajad: E. Jenkinson ja M. Holt, keda abistasid barrister J. Holmes ja barrister B. Kennelly,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, asepresident K. Lenaerts, kodade presidendid A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta (ettekandja), M. Ilešič, A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin, K. Jürimäe, kohtunikud A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits, F. Biltgen ja C. Lycourgos,
kohtujurist: M. Wathelet,
kohtusekretär: ametnik M. Aleksejev,
arvestades kirjalikus menetluses ja 6. jaanuari 2015. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 17. märtsi 2015. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Euroopa Komisjon palub oma hagis tühistada nõukogu 13. mai 2013. aasta otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi ja Austraalia heitkogustega kauplemise süsteemi ühendamiseks, artikli 2 teine lause ja otsuse lisa A‑osa (edaspidi „vaidlustatud otsus”).
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2003/87/EÜ
2. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiv 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT L 275, lk 32; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ (ELT L 140, lk 63), (edaspidi „direktiiv”) võeti vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel. Direktiivi põhjenduse 5 kohaselt on direktiivi eesmärk aidata kaasa sellele, et Euroopa Ühendus ja tema liikmesriigid täidaksid tulemuslikumalt Kyoto protokollist tulenevat kohustust vähendada kasvuhoonegaaside inimtekkelisi heitkoguseid.
3. Direktiivi artikkel 1 määratleb direktiivi eesmärgi järgmiselt:
„Käesoleva direktiiviga luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem [...], mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid.”
4. Direktiivi artikkel 25 „Seosed muude kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemidega” sätestab:
„1. Kyoto protokolli B lisas loetletud kolmandate riikidega, kes on protokolli ratifitseerinud, tuleks sõlmida kokkulepped, mille kohaselt tunnustatakse saastekvoote vastastikku ühenduse süsteemi ja muude kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteemide vahel kooskõlas asutamislepingu artiklis 300 sätestatud eeskirjadega.
1a. Võidakse sõlmida lepinguid, mis võimaldaksid vastastikku tunnustada ühenduse süsteemi saastekvoote ning saastekvoote muudes riikides või osariigi ja piirkonna tasandi haldusüksustes kehtestatud selle süsteemiga ühitatavate kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise kohustuslike süsteemide raames, millega seatakse piirangud koguheitmele.
1b. Kolmandate riikidega või osariigi või piirkonna tasandi haldusüksustega võib sõlmida mittesiduvaid kokkuleppeid, et sätestada saastekvootide haldusalane ja tehniline kooskõlastamine ühenduse süsteemi või kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise teiste kohustuslike süsteemide raames, millega seatakse piirangud koguheitmele.
2. Kui lõikes 1 nimetatud kokkulepe on sõlmitud, võtab komisjon vastu vajalikud sätted, mis käsitlevad saastekvootide vastastikust tunnustamist kõnealuse kokkuleppe alusel. [...]”
Vaidluse taust
5. Austraalia Liit võttis aastal 2011 komisjoniga ühendust, et algatada kahepoolsed läbirääkimised Euroopa Liidu saastekvootidega kauplemise süsteemi ühendamiseks vastava Austraalia süsteemiga.
6. Ametlik soovitus, mis puudutas luba alustada Austraalia Liiduga läbirääkimisi kauplemissüsteemide ühendamise üle, koostati varasema, Euroopa Liidu saastekvootidega kauplemise süsteemi Šveitsi kauplemissüsteemiga ühendamise kohta antud soovituse näidise põhjal. Komisjon võttis soovituse vastu 24. jaanuaril 2013 ning saatis seejärel Euroopa Liidu Nõukogule. Nõukogu töörühmas „Keskkond” toimunud aruteludel taotlesid liikmesriigid võimalust osaleda Austraalia Liiduga peetavatel läbirääkimistel suuremal määral, kui komisjoni soovitus ette näeb. Töörühm „Keskkond” kiitis kompromissvariandi mõningate muudatustega heaks 22. aprillil 2013.
7. Komisjon saatis protokolli kandmiseks 2. mail 2013 avalduse, kus esitas vastuväited teatud punktidele läbirääkimiste alustamiseks loa andmist käsitleva otsuse eelnõus (dokument 8805/13, ADD1). Nõukogu esitas 8. mail 2013 ka omapoolse avalduse (dokument 8805/13, ADD2).
8. Otsuse eelnõu saadeti alaliste esindajate komiteele (COREPER) ning lõpuks võeti see esitatud kujul vastu nõukogu (põllumajandus ja kalandus) 13. mai 2013. aasta istungi päevakorrapunkti A raames.
9. Vaidlustatud otsuse artikli 1 lõikega 1 anti komisjonile luba alustada liidu nimel läbirääkimisi.
10. Vaidlustatud otsuse artikli 1 lõige 2 näeb ette, et „[k]omisjon peab läbirääkimisi [...] lähtudes käesoleva otsuse addendum ’is [lisas] esitatud läbirääkimisjuhistest”.
11. Selle otsuse artikli 2 teine lause näeb ette, et „komisjon annab nõukogule korrapäraselt kirjalikult aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis”.
12. Otsuse lisas on komisjonile adresseeritud läbirääkimisjuhised (dokument 8568/13, ADD1) koondatud A‑ossa ning on sõnastatud järgmiselt:
„A. Läbirääkimiste pidamise kord
1. Komisjon peab läbirääkimisi kooskõlas asjaomaste kehtivate liidu õigusaktidega. Liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad määratakse vastavalt vajadusele kindlaks artikli 1 lõikes 2 osutatud erikomitees või nõukogus. Komisjoni määratakse selle ülesande täitmisel abistama erikomiteena keskkonna töörühm. Erikomitee koosolekuid korraldab ja juhatab nõukogu eesistujariigiks olev liikmesriik.
2. Läbirääkimised tuleb aegsasti ette valmistada. Selleks teavitab komisjon nõukogu eeldatavast ajakavast ja läbirääkimistel käsitletavatest küsimustest ning edastab asjakohased dokumendid võimalikult kiiresti, et anda erikomitee liikmetele eelolevateks läbirääkimisteks valmistumiseks piisavalt aega.
3. Läbirääkimiste igale istungile eelneb koosolek erikomitees, et selgitada välja põhiküsimused ja määrata kindlaks vastavalt vajadusele läbirääkimisseisukohad või juhised. Vajaduse korral võib läbirääkimiste ühendamise konkreetsete tehniliste aspektide osas taotleda pärast erikomiteelt eelneva loa saamist juhiseid kliimamuutuste komiteelt.
4. Komisjon annab nõukogule aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis. Komisjon teavitab nõukogu kõigist olulistest probleemidest, mis võivad läbirääkimiste käigus esile kerkida, ja konsulteerib nende puhul erikomiteega.”
13. Läbirääkimisjuhiste B‑osas on kirjeldatud läbirääkimiste sisu ja ulatust.
14. Läbirääkimiste alustamist käsitleva otsuse eelnõu kohta tehtud nõukogu 8. mai 2013. aasta avalduse teine lõik on sõnastatud järgmiselt:
„ELTL artikli 218 lõikes 4 ette nähtud erikomitee moodustamine tähendab, et sellel komiteel [...] on õigus läbirääkimiste pidamist jälgida ning läbirääkijat juhendada, järgides nõukogu poolt vastu võetud läbirääkimisjuhiseid.”
15. Vaidlustatud otsusest teatati komisjonile 15. mail 2013.
Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
16. Komisjon palub Euroopa Kohtul:
– esimese võimalusena tühistada vaidlustatud otsuse artikli 2 teine lause ja selle otsuse lisa A-osa;
– teise võimalusena tühistada vaidlustatud otsus ja jätta juhul, kui otsus tühistatakse tervikuna, selle tagajärjed kehtima, ning
– mõista kohtukulud välja nõukogult.
17. Euroopa Kohtu kantseleisse 7. oktoobril 2013 esitatud eraldi dokumendiga taotles nõukogu Euroopa Kohtult vastavalt kodukorra artiklile 151, et toimikust jäetaks välja vaidlustatud otsus ja läbirääkimisjuhised ning läbirääkimisjuhiseid käsitlevad lõigud komisjoni hagiavalduses. Lisaks palus nõukogu Euroopa Kohtul võtta meetmeid, mida kohus peab asjakohaseks selle tagamiseks, et läbirääkimisjuhiste sisu „ei avalikustata” ja nende sisu „ei saa tuletada Euroopa Kohtu avalike dokumentide põhjal”.
18. Kohtumäärusega komisjon vs.
nõukogu (C‑425/13, EU:C:2014:91) jäeti nõukogu taotlus rahuldamata.
19. Parlament, kellele anti Euroopa Kohtu presidendi 13. veebruari 2014. aasta määrusega luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks, palub komisjoni esitatud nõuded rahuldada.
20. Nõukogu palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata või kui vaidlustatud otsus peaks tühistatama, siis mitte jätta selle otsuse tagajärgi kehtima, ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.
21. Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik ja Rootsi Kuningriik, kellele anti Euroopa Kohtu presidendi 13. veebruari 2014. aasta määrusega luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks, paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata.
22. Tšehhi Vabariik ja Prantsuse Vabariik, kellele anti Euroopa Kohtu presidendi 13. veebruari 2014. aasta määrusega luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks, paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
23. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, kellele anti Euroopa Kohtu presidendi 13. veebruari 2014. aasta määrusega luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks, palub Euroopa Kohtul jätta hagi tervikuna rahuldamata või juhul, kui hagi peaks tervikuna või osaliselt rahuldatama, siis mitte jätta vaidlustatud otsuse tagajärgi kehtima.
Hagi
Vastuvõetavus
Poolte argumendid
24. Nõukogu väidab, et komisjoni hagi on vastuvõetamatu osas, milles see on suunatud vaidlustatud otsuse lisa A-osa vastu, kus sisalduvad vaidlusalused läbirääkimisjuhised. Nõukogu sõnul on komisjon muudes institutsioonidevahelistes vaidlustes asunud seisukohale, et läbirääkimisjuhised ei ole siduv õigusakt.
25. Komisjon väidab, et seisukoht, et läbirääkimisjuhised ei ole siduvad, ei tähenda, et neil puuduksid õiguslikud tagajärjed. Kuivõrd nõukogu on selgelt väljendanud, et kõnesolevad läbirääkimisjuhised on komisjonile siduvad, on tema esitatud hagi vastuvõetav.
Euroopa Kohtu hinnang
26. Olgu meenutatud, et tühistamishagi peab olema võimalik meetmete laadist ja vormist olenemata esitada liidu institutsioonide mis tahes meetmete peale, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi (vt kohtuotsus komisjon vs.
nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 14 ja seal viidatud kohtupraktika).
27. Selle tuvastamiseks, kas meetmetel on õiguslikud tagajärjed, tuleb lähtuda meetmete sisust (vt selle kohta kohtuotsus Madalmaad vs. komisjon, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27).
28. Euroopa Kohus on sellega seoses juba otsustanud, et ELTL artikli 218 lõigete 3 ja 4 alusel vastu võetud otsus tekitab õiguslikke tagajärgi nii liidu ja selle liikmesriikide vahelistes suhetes kui ka liidu institutsioonide vahelistes suhetes (vt kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40).
29. Antud juhul on läbirääkimisjuhiseid sisaldavas vaidlustatud otsuse A‑osas kirjeldatud kavandatud lepingu üle läbirääkimiste pidamise täpset ja üksikasjalikku korda, mille järgimist kavatses nõukogu komisjonilt ilmselgelt nõuda, nagu nähtub vaidlustatud otsuse artikli 1 lõikest 2.
30. Seega tekitab vaidlustatud otsus õiguslikke tagajärgi.
31. Järelikult on hagi vastuvõetav.
Sisulised küsimused
32. Komisjon esitab hagi põhjendamiseks kaks väidet. Läbirääkimisjuhiste A‑osas ette nähtud üksikasjalikku korda käsitlevas esimeses väites toob ta esile, et rikutud on ELL artikli 13 lõiget 2, ELTL artikli 218 lõikeid 2–4 ja ELTL artiklit 295 ning institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet. Teises väites, mis käsitleb vaidlustatud otsuse seda osa, mille kohaselt „määratakse liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad kindlaks” erikomitees või nõukogus, toob ta esile, et rikutud on ELL artikli 13 lõiget 2 ja ELTL artiklit 218 ning institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet.
33. Euroopa Kohus peab otstarbekaks neid kahte väidet koos analüüsida.
Poolte argumendid
34. Komisjon selgitab, et läbirääkimised rahvusvaheliste lepingute üle valdkondades, mis ei ole peamiselt või eranditult seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, on komisjoni pädevuses. Tema läbirääkijarolli selles valdkonnas ei saa liidu teised institutsioonid kahtluse alla seada. EL toimimise leping andis nõukogule küll pädevuse lubada läbirääkimiste alustamist, kuid nõukogul puudub pädevus laiendada läbirääkimisjuhiste sisu sätete lisamisega, mis vastava kolmanda riigiga peetavaid läbirääkimisi otse ei puuduta.
35. Komisjon leiab, et läbirääkimisjuhiste andmise pädevus ei hõlma pädevust kehtestada tingimusi, kuidas läbirääkimised peaksid täpselt toimuma, vaid läbirääkimisjuhistes tuleks piirduda nende strateegiliste otsuste või sisuliste eesmärkide määratlemisega, mida läbirääkimistel kaitstakse.
36. Komisjon väidab, et vaidlustatud otsuse A‑osas ette nähtud läbirääkimiste pidamise üksikasjaliku korra tagajärjeks on nõukogule uute volituste andmine, mis on vastuolus ELTL artikli 218 lõigetes 2–4 sätestatuga. Niisugust korda ühepoolselt kehtestades paneb nõukogu komisjonile kohustusi, mis ei vasta nimetatud sätetele.
37. Komisjoni arvates on nõukogu rikkunud ka ELL artikli 13 lõiget 2 ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet seeläbi, et ta on kõnesolevate läbirääkimisjuhistega laiendanud volitusi, mis on talle aluslepingutega antud.
38. Komisjon toonitab, et kuigi institutsioonidele võib oma koostöö korraldamine olla kasulik, tuleb vastavalt ELTL artiklile 295 seda koostööd korraldada institutsioonidevaheliste kokkulepetega. Kuna antud juhul sellist kokkulepet ei sõlmitud, rikkus nõukogu vaidlustatud otsuse lisa A-osa vastuvõtmisega ka seda artiklit.
39. Komisjon väidab, et kõnesoleva A‑osa alusel on nõukogul otsustav roll läbirääkimistel. Nimelt näeb A‑osa ette, et ELTL artikli 218 lõikes 4 osutatud erikomitee või nõukogu määravad teatud juhtudel kindlaks „liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad”, mis on komisjonile siduvad. Aluslepingud aga ei anna läbirääkimistel otsest otsustajarolli sellele komiteele või nõukogule, vaid selles osas on kogu pädevus komisjonil. Erikomitee on läbirääkija jaoks üksnes nõuandev organ.
40. Komisjoni sõnul on nõukogu moodustatud erikomiteega konsulteerimise korra kindlaksmääramine ELTL artikli 218 lõike 4 kohaselt komisjoni ülesanne. Nimetatud säte annab erikomiteele kõigest nõuandva rolli, sest läbirääkimistel tuleb erikomiteega vaid „konsulteerida”. Kuigi erikomitee võib läbirääkimiste eri aspektide osas oma seisukohta kahtlemata väljendada, on komisjoni hinnangul läbirääkimisjuhised, mis lubavad erikomiteel või nõukogul määrata kindlaks „liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad” – mis on seetõttu komisjonile siduvad –, vastuolus ELTL artikliga 218.
41. Viimaseks märgib komisjon, et vaidlustatud otsuse osad, mille tühistamist taotletakse, on ülejäänud otsusest eraldatavad, mistõttu on otsuse osaline tühistamine võimalik. Igatahes ei mõjuta võimalik otsuse osaline tühistamine erikomitee moodustamist.
42. Parlament ühineb komisjoni argumentidega. Ta lisab, et EL toimimise leping ei volita nõukogu võtma ühepoolselt vastu uut läbirääkimiskorda, mis oleks läbirääkijale kohustuslik. Kui see nii oleks, kahandaks see komisjoni kui läbirääkija ning parlamendi pädevust.
43. Veel märgib parlament, et ELL artikli 13 lõike 2 kohaselt peab iga institutsioon tegutsema talle aluslepingutega antud volituste piires ning lojaalse koostöö põhimõtet järgides.
44. Parlament täpsustab, et ei temal ega nõukogul ei ole õigust läbirääkimistel aktiivselt haarata iseseisvat ja juhtivat positsiooni, mis rikuks läbirääkija eesõigusi. Eelkõige ei või nõukogu ei omaenda nimel ega tema poolt moodustatud erikomitee kaudu tegutsedes võtta läbirääkimiste käigus otsustaja rolli.
45. Nõukogu väidab, et komisjonile liidu nimel rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamiseks loa andmise eesmärgil läbirääkimisjuhiste kehtestamise pädevust, mis on talle antud ELTL artikli 218 lõikega 4, ei saa käsitada nii, nagu võtaks see temalt võimaluse määrata kindlaks ka kord, mille raames tuleb läbirääkimisi pidada. ELTL artikli 218 lõike 4 teistsugusel tõlgendamisel kaoks selle sätte kasulik mõju.
46. Tšehhi Vabariik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Poola Vabariik, Rootsi Kuningriik ja Ühendkuningriik toetavad nõukogu seda argumenti ja märgivad, et ELTL artikli 218 lõigete 2–4 sõnastus ei näe ette mingit piirangut selliste juhiste andmisele ega välista seda, et juhistega nähakse ette menetlusnormid muu hulgas erikomiteega konsulteerimise korra kohta.
47. Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik ja Ühendkuningriik lisavad, et pädevus anda komisjonile läbirääkimisjuhiseid hõlmab pädevust täpsustada läbirääkimiste menetlusnõuded, et tagada ELL artikli 13 lõikes 2 ette nähtud lojaalne koostöö institutsioonide vahel ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte järgimine.
48. Nõukogu rõhutab, et tema ülesanne on läbirääkimiste alustamiseks loa andmise ja läbirääkija määramise kohta otsuse tegemisel hinnata, kas on asjakohane või vajalik lisada läbirääkimisjuhistesse kirjeldus iga institutsiooni rolli kohta ja näha ette läbirääkimiste kord, mille raames peavad läbirääkimised toimuma. See käib n‑ö paarilisena kaasas tema õigusega otsustada, kas anda läbirääkimiste alustamiseks luba või mitte.
49. Nõukogu selgitab, et vaidlusalustes läbirääkimisjuhistes ette nähtud menetluskord puudutab üksnes suhteid komisjoni kui läbirääkija, nõukogu kui institutsiooni, kes annab loa pidada läbirääkimisi rahvusvaheliste lepingute üle ja neile alla kirjutada, ning nõukogu poolt läbirääkimisi jälgima määratud erikomitee vahel.
50. Nõukogu arvates ei eira läbirääkimisjuhistes ette nähtud menetluskord iga institutsiooni rolli ega aluslepingutega ette nähtud institutsioonidevahelist tasakaalu. Sellise menetluskorra sisu ei väljenda muud peale selle, kuidas institutsioonid peaksid lojaalse koostöö põhimõtet rahvusvaheliste läbirääkimiste kontekstis konkreetsemalt rakendama.
51. Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik ja Rootsi Kuningriik ühinevad nõukogu argumendiga, et nõukogul on rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimistel aktiivne roll. Nõukogu pädevus anda läbirääkimisjuhiseid ja tõik, et ELTL artikli 218 lõike 4 kohaselt tuleb komisjonil läbirääkimiste pidamisel erikomiteega konsulteerida, eeldab komisjoni ja nõukogu vahel jätkuvat koordineerimist ja pidevat dialoogi, mis ei piirdu ühe kindla läbirääkimisetapiga.
52. Poola Vabariik märgib sellega seoses, et leping allkirjastatakse ja sõlmitakse liidu nimel vaid juhul, kui läbirääkimiste tulemus on nõukogule vastuvõetav. Seetõttu on hädavajalik, et läbirääkijale loa andmise ajal saaks nõukogu kindlaks määrata ka piirid ja tingimused, mida tuleb läbirääkimiste pidamisel järgida. Vältida tuleks olukorda, kus läbirääkimiste tulemus on nõukogule vastuvõetamatu ja kus lõpliku lepinguprojekti heakskiitmisest keeldumine mõjutaks negatiivselt suhteid teise poolega. Seetõttu on nõukogul kestev pädevus läbirääkimisi aktiivselt jälgida ning see ei piirdu läbirääkimiste alustamiseks loa andmise otsusele lisatavate läbirääkimisjuhiste andmisega.
53. Nõukogu on seisukohal, et komisjon peab läbirääkimisi pidama selle mandaadi piires, mille nõukogu on talle andnud. Erikomitees sõnastatud seisukohad peaksid kujutama endast nõukogu läbirääkimisjuhiste konkreetset väljendust ning on iseenesest mõeldud läbirääkijat abistama, täpsustades nõukogu vaatenurki. Läbirääkimiste pidamise viis on komisjoni otsustada, järgides seejuures erikomitee suuniseid, mis on esitatud suuliste juhiste või dokumentides väljendatud seisukohtade kujul.
54. Nõukogu täpsustab, et erikomitees läbirääkimisseisukohtade kindlaksmääramise eesmärk on läbirääkijat juhendada, võttes arvesse läbirääkimisjuhiseid. Läbirääkimisseisukohti ei saa mõista nii, nagu paneksid need komisjonile kohustuse jõuda soovitatud tulemuseni kõigi juhistes toodud suuniste osas.
55. Tšehhi Vabariik, Prantsuse Vabariik ja Ühendkuningriik juhivad tähelepanu nõukogu pädevusele määrata kindlaks erikomiteega konsulteerimise kord. Pealegi kui vaidlustatud otsuse A‑osas olevates läbirääkimisjuhistes on ette nähtud, et erikomitee või nõukogu ise võib sõnastada „üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad”, siis tähendab see kõigest tähelepanu juhtimist nõukogu õigusele läbirääkimisjuhiseid igal hetkel täpsustada ning erikomitee rollile.
56. Saksamaa Liitvabariik märgib selle kohta veel, et liikmesriikidel lepinguga hõlmatud valdkonnas olevaid eriteadmisi ei saaks piisavalt rakendada, kui komisjon saaks autonoomselt oma tahte kohaselt ja erikomitee seisukohti arvestamata läbirääkimistesse sekkuda.
57. Nõukogu arvates tuleks tähelepanuta jätta ka argument, et menetluskorra kohta ei ole institutsioonid sõlminud ELTL artikli 295 kohast kokkulepet, kuna niisuguses kokkuleppes peaks lisaks komisjonile ja nõukogule osalema ka parlament, mis aga läheks vastuollu ELTL artiklis 218 ette nähtud institutsioonidevahelise tasakaaluga.
58. Nõukogu, keda toetab Ühendkuningriik, märgib lõpetuseks, et vaidlustatud otsuse artikli 2 teise lause ja otsuse lisa A-osa osaline tühistamine ei ole võimalik, kuna see muudaks oluliselt läbirääkimisloa üldist sisu. Vaidlustatud otsuse ja selle lisa struktuuri arvestades on need sätted üks osa lahutamatust tervikust.
Euroopa Kohtu hinnang
59. Käesolev hagi on suunatud esiteks vaidlustatud otsuse artikli 2 teise lause ning teiseks otsuse lisa A-osa vastu. Neid kahte hagi osa tuleb analüüsida teineteise järel.
60. Esiteks väidab komisjon, et kohustus, mis on ette nähtud vaidlustatud otsuse artikli 2 teises lauses, mille kohaselt „annab komisjon nõukogule korrapäraselt kirjalikult aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis”, on vastuolus ELTL artikli 218 lõigetega 2 ja 4, ELL artikli 13 lõikega 2, institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttega ning ELTL artikliga 295.
61. Käesolevas vaidluses on nõukogule, erikomiteele ja komisjonile antud volituste ulatuse kindlakstegemiseks viidatav põhiline säte ELTL artikli 218 lõige 4, mistõttu tuleb esitatud väidet esmalt analüüsida selle sätte põhjal.
62. Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et rahvusvaheliste lepingute sõlmimise valdkonnas kujutab ELTL artikkel 218 endast autonoomset ja üldise ulatusega konstitutsioonilist normi, sest see annab liidu institutsioonidele teatud kindlad volitused. Institutsioonidevahelise tasakaalu saavutamise eesmärgil näeb see säte eelkõige ette, et liidu ning ühe või mitme kolmanda riigi vahel lepingute sõlmimise üle peab läbirääkimisi komisjon, järgides nõukogu antud läbirääkimisjuhiseid, ning seejärel sõlmib need lepingud pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist või temaga konsulteerimist nõukogu. Lepingute sõlmimise pädevus on nõukogul, kui komisjonile selles valdkonnas antud volitustest ei tulene teisiti (vt selle kohta kohtuotsus Prantsusmaa vs.
komisjon, C‑327/91, EU:C:1994:305, punkt 28).
63. ELL artikli 17 lõige 1 näeb ette, et komisjon tagab liidu esindamise välissuhetes, välja arvatud ühine välis- ja julgeolekupoliitika ning muud aluslepingutes ette nähtud juhud.
64. Nende volituste raames on nõukogu ja komisjon aga kohustatud järgima ELL artikli 13 lõike 2 teist lauset, mis sätestab, et „[i]nstitutsioonid on omavahelises koostöös üksteise suhtes lojaalsed”. Lojaalne koostöö on eriti oluline liidu tegevuses rahvusvahelisel tasandil, sest see tegevus käivitab liidu institutsioonide vahel täpselt piiritletud kooskõlastamis- ja konsulteerimisprotsessi.
65. Lisaks näeb ELTL artikli 218 lõige 4 ette, et kui nõukogu on moodustanud erikomitee, tuleb sellega läbirääkimiste pidamisel konsulteerida.
66. Sellisel juhul – millega on tegemist ka käesolevas asjas – peab komisjon edastama erikomiteele läbirääkimiste käigu jälgimiseks vajaliku teabe, muu hulgas suunised ja seisukohad, mida teised pooled on läbirääkimiste käigus avaldanud ja kaitsnud. Ainult niiviisi on erikomiteel võimalik anda läbirääkimistega seotud arvamusi ja soovitusi.
67. Võttes arvesse institutsioonide erinevaid ülesandeid ELTL artiklis 218 ette nähtud lepingute läbirääkimisel ja sõlmimisel, võib komisjonilt nõuda, et ta edastaks kõnesoleva teabe ka nõukogule. Sellise teabe valdamine aitab nõukogul mõista talle heakskiitmiseks esitatava lepinguprojekti väljatöötamise eesmärgil peetavate läbirääkimiste käiku.
68. Järelikult tuleb kohustust, mis on ette nähtud vaidlustatud otsuse artikli 2 teises lauses, mille kohaselt „annab komisjon nõukogule korrapäraselt kirjalikult aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis”, pidada ELTL artikli 218 lõigetega 2 ja 4 kooskõlas olevaks.
69. ELL artikli 13 lõike 2 väidetava rikkumise kohta olgu märgitud, et selle sätte kohaselt tegutseb liidu iga institutsioon talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele. See säte väljendab liidu institutsioonilisele struktuurile omast institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mille kohaselt on nõutav, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega (vt kohtuotsus nõukogu vs. komisjon, C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika).
70. Käesoleva otsuse punktides 66 ja 67 esile toodud põhjustel on vaidlustatud otsuse artikli 2 teine lause kooskõlas ka kohustusega, mis on sätestatud ELL artikli 13 lõikes 2, mille kohaselt tegutseb liidu iga institutsioon talle aluslepingutega antud volituste piires.
71. Vaidlusalune säte ei riku ka kuidagi institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet.
72. Lõpetuseks olgu ELTL artikli 295 väidetava rikkumise kohta märgitud, et see artikkel ei välista nõukogu võimalust sätestada läbirääkimisteks loa andmise otsuses kord, mida järgides tuleb komisjonil teda korrapäraselt informeerida kogu läbirääkimiste protsessi vältel, mida peetakse rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks liidu nimel.
73. Seetõttu tuleb komisjoni nõue vaidlustatud otsuse artikli 2 teise lause tühistamise osas rahuldamata jätta.
74. Teiseks väidab komisjon, et vaidlustatud otsuse lisa A-osa, mis sisaldab vaidlusaluseid läbirääkimisjuhiseid, eirab ELTL artikli 218 lõikega 4 nõukogule, erikomiteele ja komisjonile kui läbirääkijale antud volituste piire ning rikub ELL artikli 13 lõiget 2 ja institutsioonidevahelist tasakaalu.
75. Võttes arvesse Euroopa Kohtule esitatud kirjalikke ja suulisi seisukohti ning meenutades, et nõukogu moodustas antud juhul erikomitee, tuleb kõigepealt kindlaks teha, kas nõukogu võib läbirääkimisjuhistes kehtestada niisugused menetlusnormid nagu käesolevas asjas vaidlusalused normid ning kui jah, siis kas vaidlustatud otsuse lisa A‑osas kehtestatud normid järgivad ELTL artikli 218 lõikes 4 sätestatud pädevuse jaotust institutsioonide ja erikomitee vahel.
76. Selle kohta nähtub vaidlustatud otsuse lisa A‑osa punkti 1 kolmandast lausest koostoimes nõukogu 8. mai 2013. aasta avalduse teise lõiguga, et nõukogu moodustatud erikomiteel „on õigus läbirääkimiste pidamist jälgida ning läbirääkijat juhendada, järgides nõukogu poolt vastu võetud läbirääkimisjuhiseid”. Lisaks näeb A-osa punkti 1 neljas lause ette, et erikomitee koosolekuid korraldab ja juhatab nõukogu eesistujariigiks olev liikmesriik.
77. ELTL artikli 218 lõike 4 kohaselt võib nõukogu moodustada erikomitee ja komisjonil tuleb läbirääkimiste pidamisel erikomiteega konsulteerida, mistõttu peab komisjon erikomiteed läbirääkimiste kõigist aspektidest informeerima, et viimasega konsulteerimisest oleks kasu. Ainult niiviisi on erikomiteel võimalik anda arvamusi ja soovitusi seisukohtade osas, mis komisjon peaks läbirääkimistel võtma.
78. Seetõttu tuleb ELTL artikli 218 lõiget 4 tõlgendada nii, et sellega lubatakse nõukogul näha läbirääkimisjuhistes ette menetlusnormid, mis reguleerivad erikomitee ja komisjoni vahelist teavitamist, suhtlemist ja konsulteerimist, kuna need normid vastavad eesmärgile tagada tihe sisemine koostöö.
79. Vaja on siiski kontrollida, kas vaidlustatud otsuse lisa A‑osa sisaldab muid sätteid, mis on küll menetluslikud, kuid võivad võtta läbirääkijalt pädevuse, mis on talle antud ELL artikli 17 lõikega 1.
80. Seoses vaidlustatud otsuse lisa A‑osa punkti 1 esimese lausega, mille kohaselt „komisjon peab läbirääkimisi kooskõlas asjaomaste kehtivate liidu õigusaktidega”, olgu märgitud, et siinkohal on tegemist üldise viitega, mis piiritleb komisjoni tegevusala selles valdkonnas. Sel otstarbel on A‑osa punktis 2 asjakohaselt märgitud, et „läbirääkimised tuleb aegsasti ette valmistada”.
81. Seoses sellesama punkti teise lausega, mis näeb ette, et läbirääkimiste ettevalmistamiseks „teavitab komisjon nõukogu eeldatavast ajakavast ja läbirääkimistel käsitletavatest küsimustest ning edastab asjakohased dokumendid võimalikult kiiresti, et anda erikomitee liikmetele eelolevateks läbirääkimisteks valmistumiseks piisavalt aega”, olgu esiteks märgitud, et see selgitab vaidlustatud otsuse artikli 2 teises lauses kehtestatud kohustust, mis on käesoleva otsuse punktist 68 nähtuvalt ELTL artikli 218 lõikega 4 kooskõlas. Teiseks määrab see kindlaks ELTL artikli 218 lõike 4 kohaselt nõukogu moodustatud erikomiteega konsulteerimise korra.
82. Sama kehtib vaidlustatud otsuse lisa A-osa punkti 4 kohta, mis näeb ette, et „komisjon annab nõukogule aru läbirääkimiste tulemuste kohta pärast iga läbirääkimisistungit ning igal juhul vähemalt korra kvartalis” ning „komisjon teavitab nõukogu kõigist olulistest probleemidest, mis võivad läbirääkimiste käigus esile kerkida, ja konsulteerib nende puhul erikomiteega”.
83. Vaidlustatud otsuse lisa A-osa punkti 3 teist lauset, mis lubab läbirääkimiste konkreetsete tehniliste aspektide osas taotleda juhiseid kliimamuutuste komiteelt „pärast erikomiteelt eelneva loa saamist”, tuleb samuti pidada erikomiteega konsulteerimise korra alla kuuluvaks.
84. Sellest järeldub, et käesoleva otsuse punktides 80–83 analüüsitud A-osa elemendid ei ole ELTL artikli 218 lõikega 4, ELL artikli 13 lõikega 2, institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttega ega ELTL artikliga 295 vastuolus.
85. Seega tuleb veel hinnata vaidlustatud otsuse lisa A-osa kahte elementi, nimelt punkti 1 teist lauset, mille kohaselt „liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad määratakse vastavalt vajadusele kindlaks artikli 1 lõikes 2 osutatud erikomitees või nõukogus”, ning punkti 3 esimest lauset, mis lubab erikomiteel läbirääkimiste iga istungi eel „määrata kindlaks läbirääkimisseisukohad”.
86. Tuleb täheldada, et tegemist on sätetega, mille eesmärk on olla läbirääkijale siduvad.
87. Isegi kui nõukogu piirdub väitmisega, et läbirääkimisseisukohtade eesmärk on abistada läbirääkijat ning neid ei saa käsitada nii, et komisjonil on kohustus saavutada „soovitatud tulemus”, tuleneb neist sätetest, kui pidada silmas nende sõnastust ja konteksti, et nende eesmärk on see, et läbirääkimisseisukohad oleksid läbirääkijale siduvad.
88. Erikomitee või vastavalt olukorrale nõukogu seisukohtade siduvus on aga ELTL artikli 218 lõikega 4 vastuolus.
89. Esiteks, käesoleva otsuse punktis 85 käsitletud kaks elementi panevad erikomiteele ülesande määrata kindlaks liidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad, mis on talle selle sättega antud konsulteerimisfunktsioonist ulatuslikum.
90. Teiseks, kuigi ELTL artikli 218 lõige 4 vaieldamatult lubab nõukogul anda läbirääkimisjuhiseid, ei anna see säte nõukogule – vastupidi sellele, mida näeb ette vaidlustatud otsuse lisa A-osa punkti 1 teine lause – pädevust kirjutada läbirääkijale ette „üksikasjalikke läbirääkimisseisukohti”.
91. Järelikult on nõukogu sellega, et ta lisas need elemendid läbirääkimisjuhistesse, rikkunud ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud kohustust tegutseda talle ELTL artikli 218 lõigetega 2–4 antud volituste piires.
92. Seda tehes on nõukogu rikkunud ka institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet.
93. Seetõttu tuleb tühistada vaidlustatud otsuse lisa A‑osa punkti 1 teine lause ja A‑osa punkti 3 esimeses lauses sisalduv fraas „määrata kindlaks [...] läbirääkimisseisukohad”.
94. Liidu õigusakti osalise tühistamise kohta nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et osaline tühistamine on võimalik vaid juhul, kui need osad, mille tühistamist nõutakse, on ülejäänud aktist eraldatavad (vt kohtuotsused komisjon vs.
nõukogu, C‑29/99, EU:C:2002:734, punkt 45, ja Saksamaa vs.
komisjon, C‑239/01, EU:C:2003:514, punkt 33). Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, et see eraldatavuse nõue ei ole täidetud, kui õigusakti osalise tühistamisega muutub akti sisu (vt kohtuotsused komisjon vs.
Poola, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, punkt 98, ning komisjon vs. parlament ja nõukogu, C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 16). Vaidlustatud sätete eraldatavuse kontrollimiseks on vaja analüüsida sätete ulatust, et saaks hinnata, kas nende tühistamine muudaks otsuse mõtet ja põhisisu (vt kohtuotsus komisjon vs.
Eesti, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, punkt 112 ja seal viidatud kohtupraktika).
95. Antud juhul on vaidlustatud otsuse lisa A-osa punkti 1 teine lause ja A‑osa punkti 3 esimeses lauses sisalduv fraas „määrata kindlaks [...] läbirääkimisseisukohad”, millest oli juttu käesoleva otsuse punktis 85, ülejäänud otsusest eraldatavad. Nende kahe elemendi tühistamine ei muuda vaidlustatud otsuse sisu ega mõjuta eeskätt komisjoni kohustusi läbirääkimiste pidamisel vastavalt selle otsuse lisas ette nähtud läbirääkimisjuhistele ega otsuse artikli 2 teisest lausest tulenevat kohustust nõukogu informeerida.
96. Lisaks ei muuda kõnesolev tühistamine ka vaidlustatud otsuse lisa A‑osa ülejäänud elemente.
97. Kõigist eeltoodud kaalutlustest nähtuvalt tuleb vaidlustatud otsuse lisa A‑osas „Läbirääkimiste pidamise kord” tühistada:
– A-osa punkti 1 teine lause, mille kohaselt „[l]iidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad määratakse vastavalt vajadusele kindlaks artikli 1 lõikes 2 osutatud erikomitees või nõukogus” ning
– selle osa punktis 3 fraas „ja määrata kindlaks [...] läbirääkimisseisukohad”.
Kohtukulud
98. Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjoni hagi on osaliselt rahuldatud, jäävad komisjoni ja nõukogu kohtukulud vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 3 nende endi kanda, kaasa arvatud kohtukulud, mis on seotud menetlusega, mille tulemusel tehti kohtumäärus komisjon vs . nõukogu(C‑425/13, EU:C:2014:91)
99. Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad parlament, Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik, Rootsi Kuningriik ning Ühendkuningriik ise oma kohtukulud.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Tühistada nõukogu 13. mai 2013. aasta otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi ja Austraalia heitkogustega kauplemise süsteemi ühendamiseks, lisa A‑osas „Läbirääkimiste pidamise kord”:
– A-osa punkti 1 teine lause, mille kohaselt „[l]iidu üksikasjalikud läbirääkimisseisukohad määratakse vastavalt vajadusele kindlaks artikli 1 lõikes 2 osutatud erikomitees või nõukogus” ning
– selle osa punktis 3 fraas „ja määrata kindlaks [...] läbirääkimisseisukohad”.
2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3. Euroopa Komisjon ja Euroopa Liidu Nõukogu kannavad ise oma kohtukulud, kaasa arvatud kohtukulud, mis on seotud menetlusega, mille tulemusel tehti kohtumäärus komisjon vs . nõukogu(C‑425/13, EU:C:2014:91).
4. Euroopa Parlament, Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik, Rootsi Kuningriik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik kannavad ise oma kohtukulud.