Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 12 de março de 2026 (1)
Processo de parecer 1/24
Pedido de parecer apresentado pela Comissão Europeia
« Parecer proferido nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE — Transportes aéreos — Acordo
sobre os transportes aéreos entre o Sultanato de Omã, por um lado, e a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro — Artigo 3.°, n.° 2, TFUE — Acordo internacional suscetível de afetar regras comuns — Competência da União Europeia para celebrar sozinha o referido acordo »
Índice
I.
Introdução
II.
Contexto
A.
Acontecimentos que conduziram à adoção da proposta do acordo projetado
B.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
C.
Contexto do acordo projetado
1.
Contexto jurídico internacional
2.
Acordos de transporte aéreo celebrados pelos EstadosMembros e pela União Europeia após os Acórdãos Céu Aberto
3.
Quanto ao conteúdo do acordo projetado com o Sultanato de Omã
III.
Análise
A.
Quanto à admissibilidade
B.
Existência e natureza da competência externa da União
1.
Quanto à existência da competência externa da União
2.
Quanto à natureza da competência externa da União
3.
Acordos mistos
C.
Atribuição de competência à União para conceder direitos de tráfego a países terceiros
D.
Competência exclusiva da União para celebrar o acordo projetado com base na necessidade
E.
Competência exclusiva da União para celebrar o acordo projetado com base no efeito AETR
1.
Quanto ao ónus da prova
2.
Principal desacordo entre as partes neste processo
3.
Efeito AETR e afetação
4.
Aplicação ao acordo projetado
a)
Compromissos a apreciar
b)
Artigo 3.° do acordo projetado («Concessão de direitos»)
1)
Há sobreposição?
2)
Há afetação de regras comuns da União sem sobreposição?
c)
Artigo 8.° («Concorrência leal»)
d)
Artigo 11.° («Direitos aduaneiros, impostos, emolumentos e taxas»)
e)
Outras disposições do título I
IV.
Conclusão
I.      Introdução
1.        «O céu é o limite».
2.        O presente processo suscita a questão de saber se o céu é (ainda) o limite da competência exclusiva da União Europeia para celebrar acordos de transportes aéreos com países terceiros.
3.        Esta questão foi suscitada pela Comissão Europeia por petição de 13 de setembro de 2024, a fim de solicitar ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE, um parecer sobre a seguinte questão:
«A União Europeia dispõe de competência exclusiva para celebrar o acordo no domínio dos transportes aéreos entre o Sultanato de Omã, por um lado, e a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro?»
4.        A questão central subjacente a esta pergunta é a de saber se a União Europeia adquiriu competência exclusiva para conferir direitos de tráfego a países terceiros. Tal concessão de direitos permite às transportadoras aéreas de países terceiros voar entre, sobre e para o território dos Estados‑Membros.
5.        Nos seus Acórdãos
«Céu Aberto» (2), o Tribunal de Justiça considerou que, tendo em conta o estado do direito da União naquela altura, a União não tinha competência exclusiva no domínio dos serviços de transporte aéreo (3). A Comissão, apoiada pelo Parlamento Europeu, alega que o estado do direito da União exige atualmente uma resposta diferente.
6.        Se a resposta do Tribunal
de Justiça for afirmativa, a consequência será
deixarem os Estados‑Membros de poder celebrar acordos de transportes aéreos com países terceiros, não só com o Sultanato de Omã, como sucede no caso em apreço, mas com qualquer outro país terceiro.
7.        A resposta à questão colocada pela Comissão exige que o Tribunal de Justiça se debruce sobre a complexa área do direito constitucional da União que rege as competências externas da União Europeia. Em especial, o Tribunal de Justiça é convidado a esclarecer a metodologia utilizada na apreciação da terceira hipótese
elencada no artigo 3.°, n.° 2, TFUE, nos termos da qual a União adquire competência exclusiva para celebrar um acordo internacional se este «[for]
suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas».
8.        Estruturarei as minhas conclusões da seguinte forma. Antes de mais, explicarei o contexto relevante do presente processo de pedido de parecer
(secção II). A seguir, delinearei os acontecimentos que conduziram ao acordo projetado, o seu conteúdo e o contexto do direito internacional e do direito da União em que deve ser inserido. Passarei, depois,
à análise da questão colocada ao Tribunal de Justiça
(secção III).
Nessa análise, tomarei, primeiro, posição sobre a alegada inadmissibilidade do presente pedido de parecer ao Tribunal de Justiça (secção III.A). Em seguida, recordarei a jurisprudência sobre a existência e a natureza das competências externas (secção III.B). Tal me levará à apreciação da questão da existência de competência da União para conferir direitos de tráfego a países terceiros, discutida por algumas partes neste processo
(secção III.C), antes de passar à possível natureza exclusiva dessa competência por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, com base na necessidade (secção III.D) ou nos efeitos
decorrentes do Efeito AETR (secção III.E).
II.    Contexto
A.      Acontecimentos que conduziram à adoção da proposta do acordo projetado
9.        Em 2018, a Comissão foi autorizada, através de diretivas de negociação, a celebrar um acordo geral em matéria de transportes aéreos entre a União e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Sultanato de Omã, por outro (4).
10.      Estas diretivas foram adotadas através de duas decisões distintas.
11.      Primeiro, o Conselho autorizou a Comissão a encetar negociações com o Sultanato de Omã sobre matérias que são da competência exclusiva da União Europeia (5).
12.      Segundo, foi adotada outra decisão
pelos Estados‑Membros reunidos no Conselho, e não pelo Conselho enquanto instituição da União. Esta decisão autorizou a Comissão a negociar os aspetos do acordo
projetado com o Sultanato de Omã que não são da competência exclusiva da União (6).
13.      Nenhuma destas duas decisões especifica quais as matérias que consideram ser da competência exclusiva da União e quais as que não o são.
14.      Na reunião do Comité de Representantes Permanentes que se seguiu à adoção destas duas decisões, a Comissão manifestou o seu desacordo quanto à forma como lhe foram confiadas as diretivas de negociação acima referidas. Alegou, nomeadamente:
«2.      A Comissão considera que a União é competente para negociar e celebrar
acordos gerais no domínio dos transportes aéreos, em todas as suas partes. A Comissão recorda igualmente que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal como refletida no processo C‑459/03 (n.os 92 a 95), a existência da competência externa da União não depende,
em princípio, da adoção de atos de direito derivado
que abranjam a matéria em causa.
[…]
4.      A Comissão considera, além disso, que só a negociação de um acordo geral de transporte aéreo da União é suscetível de alcançar os objetivos da política comum de transportes, em especial no que se refere a garantir um tratamento comum a conceder, na União, às transportadoras aéreas estabelecidas em países terceiros e a um tratamento comum a conceder por parte de países terceiros às transportadoras aéreas da União.
5.      Para que os benefícios resultantes de acordos no domínio da aviação internacional possam ser colhidos sem demora injustificada, os acordos devem aplicar‑se o mais rapidamente possível após a sua assinatura. A prática atual mostra que a participação dos Estados‑Membros em tais
acordos provoca
atrasos consideráveis na sua entrada em vigor, sendo que a aplicação provisória nem sempre é assegurada nestes casos» (7).
15.      As negociações sobre o acordo projetado foram concluídas em 7 de junho de 2020 e o respetivo texto rubricado em 1 de dezembro de 2021.
16.      O projeto de texto deste acordo, tal como foi submetido ao Tribunal de Justiça, prevê as assinaturas tanto da União como de todos os seus Estados‑Membros. Daqui decorre que, na sua forma atual, este acordo foi elaborado para ser celebrado como um acordo
misto.
17.      A Comissão ainda não apresentou uma proposta de decisão do Conselho relativa à assinatura do referido acordo em nome da União Europeia (8).
B.      Tramitação processual no Tribunal de Justiça
18.      O Parlamento, o Conselho e os Governos de todos os Estados‑Membros, com exceção da Roménia, apresentaram observações escritas sobre o pedido de parecer
ao Tribunal de Justiça apresentado pela Comissão. Enquanto o Parlamento apoia a posição da Comissão, segundo a qual a União tem competência exclusiva para celebrar o acordo
projetado, o Conselho e todos os Estados‑Membros
intervenientes são de opinião contrária.
19.      Em 7 e 8 de julho de 2025, realizou‑se uma audiência na qual participaram o Parlamento, o Conselho, a Comissão e os Governos Belga, Búlgaro, Checo, Dinamarquês, Alemão, Grego, Francês, Italiano, Cipriota, Lituano, Luxemburguês, Húngaro, Maltês, Neerlandês, Austríaco, Português, Eslovaco e Sueco, bem como a Irlanda.
C.      Contexto do acordo projetado
1.      Contexto jurídico internacional
20.      Em 1944, reuniram‑se em Chicago (Estados Unidos)
representantes de 54 Estados para «tomar medidas para a criação imediata de rotas e serviços aéreos mundiais provisórios» e «discutir os princípios e métodos a seguir na adoção de uma nova convenção sobre aviação» (9).
21.      A Conferência de Chicago conduziu à adoção da Convenção sobre Aviação Civil Internacional («Convenção de Chicago») (10).
22.      A Convenção de Chicago continua a ser, até à data, o instrumento jurídico internacional fundamental que rege os direitos e as obrigações dos Estados em matéria de aviação civil internacional (11). Todos os Estados‑Membros são partes nesta Convenção, mas a União não o é (12).
23.      No artigo 1.°, a Convenção de Chicago reconhece inequivocamente «que cada Estado tem a soberania completa e exclusiva sobre o espaço aéreo que cobre o seu território» (13).
24.      Por esse motivo, conforme previsto no artigo 6.° da referida Convenção, «[o]s serviços aéreos internacionais regulares que tenham de sobrevoar o território de um Estado contratante ou nele aterrar não poderão ser explorados senão mediante licença especial ou outra autorização concedida por esse Estado e em conformidade com os termos da licença ou autorização referidas».
25.      Em virtude deste quadro, qualquer autorização para realizar um voo internacional através das fronteiras territoriais deve, em teoria, ser concedida pelo(s) Estado(s) afetado(s), seja através de um acordo bilateral ou multilateral (14).
26.      Paralelamente à Conferência de Chicago — embora separadamente da Convenção (15) —, os negociadores formularam um conjunto de direitos comerciais no domínio da aviação, designados por «liberdades do ar» (16).
27.      Atualmente, a Organização Internacional da Aviação Civil
(a seguir
«ICAO») distingue nove liberdades do ar. São representadas visualmente a seguir(17):
28.      Apenas a terceira a nona liberdades permitem o transporte aéreo comercial e são frequentemente denominadas «direitos de tráfego». Abrem o acesso ao mercado para os voos que tenham início num Estado e terminem ou parem no território de outro Estado (18). Não se considera que a primeira e a segunda liberdades confiram acesso ao mercado.
29.      Na Conferência de Chicago, foram adotados dois acordos multilaterais que preveem a troca de direitos de tráfego relativos a determinadas liberdades do ar.
30.      Primeiro, o Acordo relativo ao Trânsito dos Serviços Aéreos Internacionais (19) prevê a troca multilateral de direitos de tráfego aéreo, ou seja, o direito de sobrevoar (primeira liberdade do ar) e o direito de aterrar, para fins técnicos (segunda liberdade do ar). Todos os Estados‑Membros são partes no acordo (20).
31.      Segundo, o Acordo Internacional sobre o Transporte Aéreo
destinava‑se a promover
a troca multilateral da primeira a quinta liberdades (21). No entanto, só foi assinado e aceite por um pequeno número de Estados, pelo que, no essencial, permanece letra morta (22).
32.      A ausência de um acordo de troca de direitos de tráfego a nível multilateral conduziu à multiplicação de acordos bilaterais ou regionais em matéria de transportes aéreos, que abrem, reciprocamente, o espaço aéreo nacional e o mercado dos respetivos Estados à exploração de serviços aéreos internacionais (23).
33.      Assim, antes dos Acórdãos
Céu Aberto, a prática estabelecida na União era a de os Estados‑Membros celebrarem acordos de transporte aéreo bilaterais com países terceiros (24). Em 2003, estimava‑se que existiam cerca de 1 500 acordos bilaterais deste tipo (25).
34.      Como sublinhou o Governo Alemão, aquando da troca de direitos de tráfego através de acordos bilaterais, são a primeira a quarta liberdades que são mais frequentemente trocadas, sendo a quinta e sexta liberdades geralmente restritas, a sétima liberdade raramente acordada e a oitava e nona liberdades quase sempre excluídas (26).
35.      O acordo projetado com o Sultanato de Omã, em causa no presente processo, apenas diz respeito à concessão de direitos de tráfego relativos à primeira a quarta liberdades (27).
2.      Acordos de transporte aéreo celebrados pelos Estados‑Membros e pela União Europeia após os Acórdãos Céu Aberto
36.      A situação na União Europeia evoluiu após os Acórdãos
Céu Aberto. Merece, portanto, uma breve descrição.
37.      A partir do início dos anos 1990 e, portanto, durante um período em que o legislador da União adotou diferentes regulamentos que estabelecem um mercado interno dos transportes aéreos (28), a Comissão solicitou várias vezes ao Conselho diretivas que a autorizassem a negociar um acordo em matéria de transportes aéreos com os Estados Unidos, com vista a substituir um certo número de acordos bilaterais entre este país e os Estados‑Membros (29). A Comissão solicitou igualmente aos Estados‑Membros que coordenassem as suas posições antes de iniciarem negociações com os Estados Unidos.
38.      Tendo sido várias vezes privada desse mandato pelo Conselho
(até 1996) (30) e tendo constatado que os seus pedidos de coordenação entre os Estados‑Membros não tinham sido acatados, a Comissão deu início a processos por incumprimento contra o Reino Unido, a Dinamarca, a Suécia, a Finlândia, a Bélgica, o Luxemburgo, a Áustria e a Alemanha (31).
39.      Nos acórdãos que proferiu nesses processos, o Tribunal de Justiça acolheu apenas parte
das alegações de infração da Comissão. Primeiro, concordou que os Estados‑Membros tinham negociado determinadas cláusulas que abrangiam matérias que, devido à existência de regras internas da União, se tinham tornado da competência exclusiva da União (32). Segundo, considerou que uma cláusula específica que figura em cada um dos
acordos ditos de «céu aberto» celebrados entre os Estados Unidos e o Estado‑Membro em causa, que limitava a propriedade e o controlo das companhias aéreas, era contrária à liberdade de estabelecimento, garantida pelo artigo 52.° TFUE (33).
40.      Todavia, e este elemento reveste especial importância para o presente processo, o Tribunal de Justiça considerou que o estado do direito da União à época não regulava a concessão de direitos de tráfego ou a concessão de licenças de exploração a transportadoras aéreas de países terceiros. Por conseguinte, não se podia considerar que um compromisso internacional assumido por esses Estados‑Membros ao trocar direitos de tráfego com um país terceiro afetava a legislação da União (34).
41.      Na prática, a conclusão do Tribunal de Justiça segundo a qual certas partes dos acordos bilaterais de transportes aéreos com países terceiros eram da competência exclusiva da União significava que os Estados‑Membros já não podiam celebrar tais
acordos sem que a União Europeia fosse também parte. Por outras palavras, a União tornava‑se uma parte necessária nesses acordos. Tal incentivou a Comissão a começar a conduzir uma política comum de relações externas da União no domínio do transporte aéreo (35).
42.      A fim de resolver as infrações declaradas nos Acórdãos
Céu Aberto, foi conferido à Comissão um mandato horizontal para renegociar os acordos com os Estados Unidos. Foram‑lhe também dadas diretivas para renegociar acordos que tinham sido celebrados bilateralmente pelos Estados‑Membros e que continham cláusulas consideradas da competência exclusiva da União ou contrárias ao direito da União (36).
43.      No entanto, os acordos horizontais daí resultantes não substituíram os acordos bilaterais dos Estados‑Membros, tendo apenas alterado ou completado as disposições relevantes desses acordos que eram consideradas da competência exclusiva da União ou contrárias ao direito da União.
44.      A nova política externa em matéria de transportes aéreos prosseguida pela Comissão após os Acórdãos
Céu Aberto inclui o esforço de celebrar acordos gerais de transporte aéreo com parceiros estratégicos da União e Estados vizinhos. Após a entrada em vigor desses acordos, quaisquer
acordos bilaterais entre os Estados‑Membros e países terceiros tornam‑se obsoletos e são substituídos por eles.
45.      A maioria destes acordos é celebrada sob a forma de acordos «mistos», incluindo o Acordo Geral de Transporte Aéreo com os Estados Unidos (37), o Acordo Multilateral que cria um Espaço de Aviação Comum Europeu com determinados países vizinhos (38) e uma série de acordos bilaterais com determinados países terceiros (39).
46.      No entanto, alguns acordos aéreos gerais foram celebrados como acordos «celebrados unicamente pela União». O primeiro
acordo deste tipo foi celebrado com o Reino da Noruega em 1992 (40). Seguiu‑se um acordo com a Confederação Suíça, em 2002 (41). O Acordo de Comércio e Cooperação com o Reino Unido (42), celebrado após a saída do Reino Unido da União Europeia, também foi celebrado apenas como acordo da União, mas contém capítulos relativos aos transportes aéreos e à concessão de direitos de tráfego. Embora esses acordos demonstrem a possibilidade de celebrar acordos de transporte aéreo apenas pela União, como explicarei mais adiante, a falta de participação dos Estados‑Membros enquanto partes nesses acordos não constitui prova da competência exclusiva da União para todas as partes desses acordos de transporte aéreo.
47.      Na sua petição e na audiência, a Comissão referiu‑se a estes exemplos de acordos de transporte aéreo celebrados unicamente pela União para sublinhar o argumento de que a política externa da União no domínio da aviação seria simplificada e acelerada se só a União pudesse celebrar tais
acordos com países terceiros. Entre outros exemplos, a Comissão explicou que a entrada em vigor de acordos mistos demora frequentemente mais de 10 anos, o que atrasa os benefícios que as transportadoras aéreas da União, a indústria aeronáutica da União no seu conjunto e os utilizadores desses serviços poderiam obter com os referidos acordos.
48.      Seja esse o caso ou não, tais argumentos políticos não podem alterar a existência ou a natureza das competências externas, conforme acordado nos Tratados. Cabe exclusivamente ao Tribunal de Justiça decidir se o estado atual do direito da União em matéria de transportes aéreos, lido à luz do quadro constitucional relevante da União, permite concluir que um acordo de transportes aéreos, como o acordo projetado com o Sultanato de Omã, é integralmente da competência exclusiva da União.
49.      Para proceder a esta apreciação, é necessário expor brevemente o conteúdo do acordo projetado (43).
3.      Quanto ao conteúdo do acordo projetado com o Sultanato de Omã
50.      O preâmbulo do acordo projetado expõe o seu objetivo, que consiste, nomeadamente, em melhorar os serviços aéreos, garantir um elevado nível de segurança intrínseca e extrínseca da aviação, promover a concorrência, o acesso ao mercado, a proteção do ambiente e a redução das emissões de gases com efeito de estufa, alcançar um elevado nível de proteção dos passageiros e facilitar o acesso ao capital por parte do setor do transporte aéreo.
51.      O acordo é composto por três títulos. Precedido de uma secção não intitulada que contém duas disposições (o artigo 1.°, relativo às definições, e o artigo 2.°, relativo à exclusão do efeito direto), o título I regula as «disposições económicas» do acordo projetado (44), o título II diz respeito à «cooperação regulamentar» (45) e o título III contém «disposições institucionais» (46). O acordo projetado
inclui igualmente um anexo que contém disposições transitórias.
52.      A lista de assinaturas que figura no final do acordo projetado mostra que este se destinava a ser celebrado como acordo misto, englobando a União e todos os seus Estados‑Membros enquanto partes.
53.      As partes no presente processo concordam, expressa ou implicitamente, que a maior parte das disposições do acordo projetado são da competência exclusiva da União ou são apenas acessórias ao exercício dessa competência. Todavia, há desacordo quanto à natureza desta competência no que respeita a certas disposições abrangidas pelo título I do acordo projetado.
54.      O desacordo mais significativo tem por objeto o artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado, a saber, a concessão de direitos de tráfego. Por força desta disposição, os direitos de tráfego relativos à primeira a quarta liberdades do ar são mutuamente concedidos entre as Partes Contratantes (47).
55.      Por um lado, o Conselho e os Estados‑Membros consideram que a concessão desses direitos não é da competência exclusiva da União. Estas partes alegam que o direito da União, no seu estado atual, não prevê regras comuns que regulem essa concessão. Estas partes referem‑se, em especial, aos Acórdãos
Céu Aberto. Como explicado acima, o Tribunal de Justiça declarou aí que o direito comunitário, tal como existia no momento dos acórdãos, não regulava a concessão de direitos de tráfego e não podia, portanto, ser afetado pela celebração de um acordo internacional entre Estados‑Membros e um país terceiro. Por outro lado, a Comissão, apoiada pelo Parlamento, considera que o estado do direito da União em matéria de transportes aéreos evoluiu consideravelmente desde a prolação dos Acórdãos
Céu Aberto. No seu estado atual, este domínio do direito da União poderia, portanto, ser afetado se o acordo projetado fosse celebrado pelos Estados‑Membros.
III. Análise
56.      A matéria das competências externas da União Europeia é uma das
matérias mais complexas do direito constitucional da União. Revela frequentemente uma confusão entre os conceitos pertinentes, em especial a atribuição de competências e a sua natureza partilhada ou exclusiva, e as razões da natureza mista dos acordos (48).
57.      A este respeito, mesmo que a questão, tal como colocada pela Comissão, pressuponha a existência de uma competência da União e, por conseguinte, apenas questione a sua natureza, vários Estados‑Membros intervenientes defendem que a concessão de direitos de tráfego constitui uma competência dos Estados‑Membros que não foi conferida à União.
58.      Por esta razão, a minha análise está estruturada da seguinte forma. Depois de rejeitar sucintamente os argumentos relativos à admissibilidade do presente pedido de parecer ao Tribunal de Justiça (secção III.A), delimitarei os conceitos relevantes para determinar a competência externa exclusiva da União (secção III.B). Em seguida, proporei ao Tribunal de Justiça que rejeite os argumentos que negam a existência da competência da União para conceder direitos de tráfego (secção III.C). Isso permitir‑me‑á passar aos argumentos que sustentam a conclusão pela competência exclusiva da União para o acordo projetado. Na ordem inversa à utilizada pela Comissão na estruturação do seu pedido, começarei por questionar se a União adquiriu a competência exclusiva para celebrar o acordo projetado com base na segunda hipótese do artigo 3.°, n.° 2, TFUE; o
«argumento da necessidade»
(secção III.D). Em seguida, examinarei se a competência exclusiva decorre da terceira hipótese do artigo 3.°,
n.° 2, TFUE
(a seguir
«efeito AETR»)
(secção III.E).
A.      Quanto à admissibilidade
59.      Vários Estados‑Membros intervenientes põem em causa a admissibilidade do presente pedido de parecer, alegando que não preenche os requisitos para dar início ao processo previsto no artigo 218.°, n.° 11, TFUE.
60.      A este respeito, importa recordar que o Tribunal de Justiça explicou claramente que, nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE, um Estado‑Membro, o Parlamento, o Conselho ou a Comissão podem obter o parecer do Tribunal de Justiça «em qualquer momento, antes de ser expresso definitivamente o consentimento da [União Europeia] em ser vinculada pelo acordo»(49).
61.      Até à data, o acordo projetado com Omã continua a ser «projetado», uma vez que a Comissão deve ainda propor ao Conselho a adoção de uma decisão que autorize a sua assinatura, em conformidade com o artigo 218.°, n.° 5, TFUE (50).
62.      A este respeito, em primeiro lugar, o facto, invocado por alguns Estados‑Membros, de a Comissão ter esperado três anos para apresentar o presente pedido de parecer ao abrigo do artigo 218.°, n.° 11, TFUE não altera o caráter «projetado» deste acordo. Não pode, portanto, afetar a admissibilidade do pedido da Comissão. É o que acontece mesmo que, num espírito de cooperação leal, a Comissão devesse ter apresentado esse pedido o mais rapidamente possível.
63.      Em segundo lugar, vários Estados‑Membros afirmam que a questão da repartição de competências no que respeita ao acordo projetado já foi resolvida através das decisões de autorização de negociações, adotadas pelo Conselho e pelos Estados‑Membros em 2018 (51). Por conseguinte, a Comissão deixou de poder alterar essa repartição. Um pedido de parecer ao Tribunal de Justiça sobre a repartição de competências seria, portanto, hipotético.
64.      Este argumento também não é válido. Saber se o Conselho e os Estados‑Membros e a Comissão concordam ou não com a repartição de competências para a celebração de um acordo específico é irrelevante para a questão da admissibilidade de um pedido nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE (52).
65.      O contrário implicaria que, ao adotar uma decisão que autoriza a abertura de negociações de um acordo internacional, o Conselho e os Estados‑Membros pudessem regular a repartição das competências da União sem ter em conta as competências e os processos previstos nos Tratados (53). Isso esvaziaria de objeto o processo previsto no artigo 218.°, n.° 11, TFUE (54).
66.      Daqui decorre que o pedido de parecer ao Tribunal de Justiça apresentado pela Comissão não é hipotético, uma vez que o resultado do presente processo pode afetar a forma como o acordo projetado é celebrado.
B.      Existência e natureza da competência externa da União
1.      Quanto à existência da competência externa da União
67.      Para que a União Europeia possa celebrar um acordo internacional, deve dispor da competência necessária para o efeito. No direito da União, este princípio é referido como «princípio da atribuição» (55).
68.      De acordo com o artigo 5.°, n.° 2, TUE, este princípio confere à União o poder de atuar «unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos». Por conseguinte, conforme explicam o artigo 4.°, n.° 1, e o artigo 5.°, n.° 2, TUE, salvo se for conferida à União, a competência para atuar pertence unicamente aos Estados‑Membros. Isso leva a uma situação simples: a União só pode atuar se lhe tiver sido conferido competência para o efeito.
69.      Por conseguinte, qualquer apreciação do caráter exclusivo ou partilhado de uma competência externa da União pressupõe que os Tratados tenham conferido à União a competência necessária para atuar em primeiro lugar.
70.      Uma competência externa pode ser atribuída expressa ou implicitamente à União (56).
71.      Atualmente, a questão de saber se a União tem competência para celebrar acordos internacionais é regulada pelo artigo 216.°, n.° 1, TFUE. Esta disposição abrange tanto as competências expressas como as implícitas (57). Esta disposição foi inserida no Tratado
FUE pelo Tratado de Lisboa e reflete os desenvolvimentos jurisprudenciais anteriores.
72.      O artigo 216.°, n.° 1, TFUE prevê quatro hipóteses em que a União pode celebrar acordos com um ou mais países terceiros ou organizações internacionais (58). A saber:
i) quando os Tratados o prevejam (competência expressa); ou
ii) quando a celebração de um acordo seja necessária para alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados (competência implícita, «competências externas paralelas») (59); ou
iii) quando a celebração de acordos esteja prevista num ato juridicamente vinculativo da União [competência implícita, conforme esclarecido no Parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC)] (60); ou
iv) quando a celebração de acordos seja suscetível de afetar normas comuns ou de alterar o seu alcance (competência implícita, conforme introduzida pela primeira vez no Acórdão AETR) (61).
73.      Como explicarei mais detalhadamente adiante, vários Estados‑Membros intervenientes neste processo consideram que a competência para conceder direitos de tráfego continua a ser exclusiva dos Estados‑Membros. Por conseguinte, num primeiro momento, há que apreciar se essa competência foi atribuída à União de forma expressa ou implícita (v. secção C).
2.      Quanto à natureza da competência externa da União
74.      Uma vez estabelecido que a competência foi conferida à União, a questão seguinte é saber se essa competência é partilhada ou exclusiva.
75.      O que significa que a competência é partilhada ou exclusiva?
76.      Se a União tiver competência exclusiva, os Estados‑Membros não podem agir em relação a uma matéria que seja dessa competência. É o que acontece mesmo quando a União não atuou (62). Por outras palavras, no domínio das competências exclusivas da União, só a União pode atuar.
77.      Aplicando este entendimento à questão submetida ao Tribunal de Justiça no presente processo, a conclusão pela competência exclusiva da União para conceder direitos de tráfego a países terceiros implicaria que os Estados‑Membros deixassem de poder celebrar acordos internacionais em matéria de transportes aéreos. É o que é válido mesmo numa situação em que a União tenha decidido não celebrar um acordo de transportes aéreos com um determinado país terceiro, ou seja, a menos que
a União delegasse o exercício da sua competência exclusiva nos
Estados‑Membros para celebrarem tal
acordo
sem ela.
78.      Inversamente, se a competência em causa for conferida como competência partilhada, tanto os Estados‑Membros como a União podem decidir exercê‑la. A decisão sobre se a União deve exercer essa competência em relação a um determinado país terceiro ou grupo de países é uma decisão política, limitada pelos princípios constitucionais da subsidiariedade e da proporcionalidade (63).
79.      No que respeita aos atos que regem as políticas da União no plano interno, se uma competência partilhada for exercida pela União, o artigo 2.°, n.° 2, segundo e terceiro períodos, TFUE impede os Estados‑Membros de atuarem enquanto a questão continuar a ser regulada a nível da União. É o chamado princípio da preempção. A ratio deste princípio reside na prevenção de conflitos e na preservação de regras comuns da União (64). O Protocolo
(n.° 25)
relativo ao exercício das competências partilhadas, anexo ao Tratado de Lisboa (a seguir
«Protocolo n.° 25»), explica que a preempção apenas diz respeito aos elementos específicos regidos por um ato da União, e não a todo o domínio a que esse ato pertence (65).
80.      A preempção da atuação dos Estados‑Membros tem uma consequência semelhante àquela em que é atribuída competência exclusiva à União: os Estados‑Membros deixam de poder regular uma determinada matéria. Existe, no entanto, uma diferença notável: com a preempção, os Estados‑Membros não «perdem» o seu direito de exercer uma competência partilhada; podem exercer novamente essa competência se a União decidir revogar o ato da União relativo a um determinado assunto. Em contrapartida, num domínio de competência exclusiva da União, mesmo quando um determinado assunto não esteja ocupado por um ato da União, os Estados‑Membros estão, no entanto, impedidos de atuar (66).
81.      As competências exclusivas da União Europeia estão enumeradas de forma exaustiva no artigo 3.°, n.° 1, TFUE (67). Os Estados‑Membros não podem adotar atos internos nem celebrar acordos internacionais nestes domínios.
82.      Além das áreas enumeradas ex ante como exclusivas, o Tratado de Lisboa aditou um segundo número ao artigo 3.° TFUE.
83.      Este número implica que, nas circunstâncias específicas nele previstas, certas competências atribuídas como partilhadas podem tornar‑se exclusivas na sua dimensão externa. Por outras palavras, estas competências não são atribuídas ex ante pelo TFUE como exclusivas, mas podem adquirir essa natureza através da adoção de legislação da União. Estes tipos de competências foram qualificados de «exclusividade subsequente», de «exclusividade por exercício» (68) ou de «exclusividade superveniente» (69).
84.      Em princípio, as competências externas da União são partilhadas, a menos que o acordo internacional em causa abranja uma matéria da competência exclusiva expressa da União prevista no artigo 3.°, n.° 1, TFUE ou que posteriormente se tenha tornado exclusiva com base no artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
85.      A política de transportes aéreos da União, ou, de um modo mais geral, a política de transportes, não figura entre as políticas enumeradas como exclusivas no artigo 3.°, n.° 1, TFUE.
86.      Pelo contrário, os transportes são uma das políticas enumeradas (não exaustivamente) no artigo 4.°, n.° 2, alínea g), TFUE como competência partilhada.
87.      Por conseguinte, a única forma de se poder considerar que os Estados‑Membros estão impedidos de celebrar um acordo de transporte aéreo é se o exercício dessa competência partilhada se tornar exclusivo para a matéria em causa, em virtude do cumprimento de uma das condições previstas no artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
88.      O artigo 3.°, n.° 2, TFUE tem, portanto, o poder de impedir os Estados‑Membros de celebrarem um acordo internacional num domínio em que não conferiram, inicialmente, uma competência exclusiva (expressa) à União, desde que estejam preenchidas as condições previstas nesta disposição.
89.      Dado que os Tratados regulam o tipo de preempção que conduz à exclusividade nas relações externas numa disposição diferente do tipo de preempção existente na esfera interna, há boas razões para tratar esses dois tipos de preempção de forma diferente. Assim, o Tribunal de Justiça já considerou que o Protocolo n.° 25 do Tratado de Lisboa não regula o tipo de preempção que estabelece uma competência exclusiva da União para celebrar um acordo internacional com base no artigo 3.°, n.° 2, TFUE (70). Pelo contrário, os efeitos de regulação interna da União sobre a natureza da sua competência externa são regulados apenas pelo artigo 3.°, n.° 2, TFUE, e não pelo artigo 2.°, n.° 2, TFUE, ao qual se refere o Protocolo n.° 25.
90.      O artigo 3.°, n.° 2, TFUE prevê que a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais:
i) quando tal
celebração esteja prevista num ato legislativo da União; ou
ii)
quando seja necessária para dar à União a possibilidade de exercer a sua competência interna (a seguir «segunda hipótese» ou «exclusividade por necessidade»); ou
iii)
na medida em que a sua celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas (a seguir «terceira hipótese» ou «efeito AETR»).
91.      A título preliminar, importa assinalar o elevado grau de semelhança na linguagem utilizada no artigo 216.°, n.° 1, TFUE e no artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Embora esta semelhança tenha (na minha opinião, corretamente) suscitado críticas da doutrina (71), o Tribunal de Justiça não pode criticar, mas sim interpretar o texto dos Tratados.
92.      A este respeito, observo que as duas disposições dizem respeito a questões diferentes e devem, portanto, ser interpretadas nos seus contextos pertinentes. Enquanto o artigo 216.°, n.° 1, TFUE diz respeito à existência de competência externa e está, portanto, ligado ao princípio da atribuição, o artigo 3.°, n.° 2, TFUE diz respeito à natureza dessa competência externa e determina as situações em que os acordos internacionais devem ser celebrados enquanto acordos exclusivamente da União (72).
93.      Tanto quanto é do meu conhecimento, não existe um ato legislativo da União que a obrigue a celebrar um acordo de transporte aéreo com o Sultanato de Omã em particular ou, de modo mais geral, com países terceiros. Por conseguinte, proponho que os argumentos das partes no presente processo sejam interpretados no sentido de que se referem apenas à segunda e terceira hipóteses em que a exclusividade pode resultar do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
3.      Acordos mistos
94.      Antes de examinar se a União dispõe de competência exclusiva para celebrar o acordo projetado, há que resolver outra questão conexa: se é possível retirar conclusõe da proposta de celebração do acordo projetado como acordo misto e, em caso afirmativo, quais.
95.      A resolução desta questão é relevante, uma vez que várias partes no presente processo, entre as quais a Comissão, invocaram argumentos relativos à «natureza mista» dos acordos internacionais.
96.      Os «acordos mistos», enquanto categoria específica de acordos internacionais, não são mencionados nos Tratados, mas resultam da prática. O Tribunal de Justiça definiu os acordos mistos como os «assinado[s] e celebrado[s] tanto pela União como por cada um dos seus Estados‑Membros» (73).
97.      A doutrina distingue entre acordos mistos obrigatórios e facultativos (74).
98.      Se um acordo contiver partes que são da competência exclusiva dos Estados‑Membros e partes que são da competência exclusiva ou partilhada da União, esta não pode celebrar esse acordo isoladamente, mas apenas com os seus Estados‑Membros. Neste caso, a natureza mista é obrigatória.
99.      Outra situação em que a natureza mista pode ser obrigatória, o que se poderia chamar de «natureza mista obrigatória inversa», é a que estava em análise nos Acórdãos
Céu Aberto: quando um acordo internacional negociado por um Estado‑Membro
contém partes que são da competência exclusiva da União, esse Estado‑Membro não pode celebrar esse acordo sozinho (75). Nesse caso, se os Estados‑Membros pretenderem ser partes nesse acordo, a União deve aderir ao mesmo (76).
100. O facto de, em reação aos Acórdãos
Céu Aberto, a União ter adotado o Regulamento
(CE) n.° 847/2004 é relevante para a presente discussão sobre a natureza mista (77). Entre outros aspetos, este ato permite que os Estados‑Membros celebrem acordos «unicamente estatais», desde que esses acordos contenham cláusulas‑tipo, e que os Estados‑Membros informem a Comissão dos acordos através de um tipo de processo predeterminado (78). O Regulamento n.° 847/2004 — que reveste importância para o presente processo também no que respeita à competência da União para celebrar sozinha o acordo projetado — pode ser lido como um exemplo de um ato da União que permite aos Estados‑Membros celebrarem um acordo internacional sem a União enquanto parte, mesmo quando certas partes desse acordo digam respeito a matérias que são da competência exclusiva da União (79).
101. Por último, se um acordo disser respeito apenas a matérias que são da competência partilhada, esse acordo pode ser celebrado como acordo misto ou como um acordo
unicamente da União. A decisão sobre a forma de celebrar esse acordo, seja ele misto ou unicamente da União, reflete uma opção política (80), não uma necessidade constitucional (81).
102. Por conseguinte, existem duas razões pelas quais um acordo internacional pode ser celebrado como acordo
unicamente da União: quer porque a União dispunha efetivamente de competência exclusiva para todo o acordo, quer porque a competência para a totalidade ou parte do acordo era partilhada, e foi decidido, no plano político, que essa competência seria exercida pela União sozinha.
103. Pelas razões acima expostas, não é determinante para efeitos do presente exercício que, no passado, a concessão de direitos de tráfego com o Reino da Noruega, a Confederação Suíça e o Reino Unido tenha sido efetuada através de acordos unicamente da União (82). Com efeito, a natureza desses acordos que são da competência exclusiva da União pode explicar‑se tanto pelo argumento de que foi considerado politicamente adequado apenas para a União celebrar esses acordos como pelo argumento de que a União dispõe de competência exclusiva sobre todo o conteúdo desses acordos, incluindo a concessão de direitos de tráfego.
104. Em conclusão, mesmo que o acordo projetado se insira (parcialmente) numa competência partilhada, tal não impede que o referido acordo seja celebrado como acordo
unicamente da União. Só quando todos os elementos do acordo projetado são da competência exclusiva da União é que razões de ordem constitucional e não política determinarão a necessidade de um acordo que seja unicamente da União.
105. A existência de tais razões constitucionais faz parte da análise que efetuarei nas secções D e E.
C.      Atribuição de competência à União para conceder direitos de tráfego a países terceiros
106. Vários Estados‑Membros que intervieram no presente processo alegam que o poder de conceder direitos de tráfego não foi conferido à União, mas continua a ser da competência dos Estados‑Membros (83). Arguem que a autorização de voos de transportadoras aéreas de países terceiros no seu território constitui uma
efetivação do princípio da soberania sobre o espaço aéreo de um Estado, como confirma o artigo 1.° da Convenção de Chicago. Por conseguinte, a União nunca poderia conceder direitos de tráfego, uma vez que essa competência não lhe foi atribuída.
107. Tendo em conta esta posição, importa apreciar se foi conferido à União o poder de conceder direitos de tráfego a países terceiros.
108. Conforme explicado, é possível que tal atribuição tenha sido feita expressa ou implicitamente. A fim de estabelecer uma competência expressa, há que examinar se os Tratados contêm uma base jurídica que preveja especificamente que a União pode celebrar um acordo sobre esta questão específica (84).
109. A este respeito, observo que, embora o número de disposições que habilitam expressamente a União a agir em relação a países terceiros ou organizações internacionais tenha aumentado desde o Tratado de Roma (85), o capítulo que rege a política de transportes ainda não contém uma cláusula expressa que habilite a União a celebrar acordos internacionais no domínio dos transportes.
110. A dimensão externa da política de transportes da União só é expressamente mencionada no artigo 207.°, n.° 5, TFUE.
111. Todavia, esta referência foi feita a fim de excluir os transportes da política comercial comum e, portanto, do caráter expressamente exclusivo desta última (86).
112. Por sua vez, o artigo 207.°, n.° 5, TFUE remete para o capítulo do Tratado relativo à política comum dos transportes (título VI da parte III), que, por si só, não faz expressamente referência a uma competência da União para celebrar acordos internacionais. Na minha opinião, esta é a razão pela qual a referência, no artigo 207.°, n.° 5, TFUE, ao capítulo relativo à política comum de transportes (que atualmente inclui também o transporte aéreo) para efeitos da negociação e da celebração de um acordo internacional neste domínio não pode ser interpretada como uma competência expressa da União para celebrar acordos em matéria de transportes aéreos. Pelo contrário, esta remissão cruzada sugere que a competência externa da União para a celebração de acordos de transporte aéreo é uma competência externa implícita.
113. Com base no artigo 216.°, n.° 1, TFUE, existe uma competência externa implícita, nomeadamente, sempre que é conferida uma competência interna à União, independentemente de essa competência interna ser exercida ou não, e sempre que a celebração desse acordo é necessária para alcançar um dos objetivos da União. Tais competências paralelas, que reconhecem que as políticas da União podem ter dimensões interna e externa (87), foram desenvolvidas e confirmadas na jurisprudência do Tribunal de Justiça antes de serem codificadas no artigo 216.°, n.° 1, TFUE (88).
114. No entanto, uma competência externa implícita continua sujeita ao princípio da atribuição. Isto significa que o artigo 216.°, n.° 1, TFUE não pode, por si só, servir de base jurídica à celebração de um acordo internacional. A base jurídica adequada para tal
acordo deve ser encontrada nas disposições dos Tratados que conferem à União o poder de regular um domínio ou uma questão específica.
115. Quando o domínio abrangido pelo acordo internacional é o transporte aéreo, a base jurídica da competência implícita para assinar esse acordo encontra‑se no artigo 100.°, n.° 1, TFUE.
116. O transporte aéreo (bem como o transporte marítimo) é uma vertente específica da política de transportes da União, uma vez que o seu desenvolvimento (tanto internamente como externamente) depende, por força do artigo 100.° TFUE, da adoção de medidas legislativas pelo Parlamento e pelo Conselho.
117. No entanto, atualmente, a dimensão interna da política comum de transportes aéreos é, em grande medida, regulada por regras comuns da União. Esta circunstância exprime a opção política do Parlamento Europeu e do Conselho de implementar esta política da União.
118. Devido à existência de uma política interna de transportes aéreos, resulta que deve também existir uma dimensão externa implícita.
119. No entanto, tal deixa em aberto a questão de saber se foram atribuídos à União todos os elementos relevantes para a regulação exaustiva do transporte aéreo ou se existem determinados aspetos, como a concessão de direitos de tráfego, que os Estados‑Membros optaram por não conferir; ou seja, optaram por conservar.
120. A este respeito, devo começar por observar que, por força do princípio da soberania territorial, expresso no artigo 1.° da Convenção de Chicago, a realização de qualquer política de transporte aéreo na União depende da concessão de direitos de tráfego.
121. Pelo menos na sua dimensão comercial, sem a concessão de tais direitos, não é possível desenvolver uma política de transporte aéreo, seja na dimensão interna da União, seja na sua dimensão externa. Neste sentido, a inclusão nos Tratados da possibilidade de desenvolver uma política comum dos transportes aéreos da União nos termos do artigo 100.°, n.° 1, TFUE deve necessariamente implicar também o poder da União de decidir se, e a que países, concede direitos de tráfego.
122. No plano interno, a troca de direitos de tráfego entre os Estados‑Membros e os direitos conexos das transportadoras da União de explorar serviços comerciais na União decorrem do Regulamento
(CE) n.° 1008/2008 (a seguir
«Regulamento Serviços Aéreos») (89). Assim, o legislador da União procurou estabelecer um mercado interno dos transportes aéreos (90).
123. O Regulamento Serviços Aéreos não priva os Estados‑Membros da soberania sobre o espaço aéreo dos seus territórios. Com efeito, este regulamento é apenas o resultado do exercício, pela União, dos direitos soberanos dos Estados‑Membros, com base na atribuição de competências, para prosseguir uma política de transporte aéreo da União (91).
124. A fim de desenvolver a dimensão externa da política da União em matéria de transportes aéreos, que só pode ser concretizada através da concessão de direitos de tráfego a países terceiros, a União dispõe, portanto, de uma competência externa implícita (92).
125. Resolvido
este ponto, posso agora debruçar‑me sobre a questão colocada pela Comissão de saber se esta política se tornou, no seu conjunto, uma competência externa exclusiva, pelo que o acordo projetado deve ser celebrado pela União sozinha.
D.      Competência exclusiva da União para celebrar o acordo projetado com base na necessidade
126. A Comissão invoca a segunda hipótese do artigo 3.°, n.° 2, TFUE para arguir que a celebração do acordo projetado apenas pela União é necessária para exercer a competência interna (partilhada) no domínio da política de transportes.
127. Posso ser breve, dado que esta questão já foi resolvida nos Acórdãos
Céu Aberto. Nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça começou por explicar que, à luz do Parecer 1/76
(Acordo relativo à instituição de um Fundo Europeu de Imobilização da Navegação Interior) (93), existe competência exclusiva baseada na necessidade quando uma competência interna só pode ser efetivamente exercida ao mesmo tempo que uma competência externa; ou, por outras palavras, que a referida competência interna não pode ser concretizada pelo estabelecimento de regras internas (94).
128. É aí que reside a diferença entre o princípio da necessidade enunciado no artigo 216.°, n.° 1, TFUE e o artigo 3.°, n.° 2, TFUE. O artigo 216.°, n.° 1, TFUE reconhece competências externas paralelas nos domínios de ação atribuídos à União e cujo exercício pode ser necessário para atingir o objetivo que essa política prossegue no âmbito dos Tratados. Essa competência existe, mas esta disposição não se pronuncia sobre a questão de saber se a União deve exercê‑la. Inversamente, «necessidade», na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, significa que é a União que tem o poder exclusivo de atuar, uma vez que o exercício da sua competência interna seria impossível
sem a celebração de um acordo internacional.
129. Isto resulta claramente da forma como o Tribunal de Justiça estabeleceu a competência exclusiva da União no seu Parecer 1/76
(Acordo relativo à Instituição de um Fundo Europeu de Imobilização da Navegação Interior) (95). Tal significa que o Tribunal de Justiça optou por uma interpretação restritiva do conceito de
«necessidade» como fundamento de exclusividade. Assim, também evitou confundir o sentido dos conceitos de «competências externas paralelas» e de «exclusividade». O contrário conduziria ao desaparecimento das competências externas partilhadas da União, conferindo‑lhe o poder exclusivo de atuar externamente sempre que habilitada a aplicar uma determinada política. Todavia, até à data, o Tribunal de Justiça não considerou que fosse essa a intenção dos redatores do Tratado de Lisboa quando incluíram o conceito de
«exclusividade por necessidade» no artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
130. Nos Acórdãos
Céu Aberto, o Tribunal de Justiça considerou que não lhe tinham sido apresentados elementos suficientes que indicassem que, para realizar o objetivo de estabelecer um mercado interno dos serviços no domínio dos transportes aéreos, a União deveria igualmente dispor de competência exclusiva para celebrar acordos de transportes aéreos com países terceiros (96). Além disso, o Tribunal de Justiça salientou que, à data desses acórdãos, o mercado interno dos serviços aéreos estava realizado com sucesso, refutando assim o argumento da necessidade (97).
131. No caso em apreço, como único argumento novo em relação à situação nos Acórdãos
Céu Aberto, a Comissão alega que o domínio dos transportes aéreos, que o Tribunal de Justiça considerou, nesses acórdãos, estar regulado apenas de forma «relativamente limitada», está atualmente muito mais densamente ocupado pelas regras da União. Pode ser esse o caso, mas não ajuda a Comissão a sustentar que a celebração do acordo
projetado com o Sultanato de Omã é «necessária» ao exercício, pela União, da sua competência interna na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Bem pelo contrário, acrescenta ao argumento segundo o qual esta política interna foi realizada com sucesso sem a «necessidade» de celebrar um acordo internacional em matéria de transportes aéreos.
132. No entanto, a Comissão alega que um número maior de novas disposições da legislação interna da União se aplica não só às transportadoras da União mas também às transportadoras de países terceiros (por exemplo, artigo 15.°, n.° 5, e artigos 22.° a 24.° do Regulamento Serviços Aéreos). Segundo a Comissão, isso cria a necessidade de a União celebrar acordos internacionais em matéria de transportes aéreos. Na minha opinião, a Comissão formula um argumento confuso. Estas disposições não exigem que as transportadoras de países terceiros tenham acesso ao mercado dos serviços de transporte aéreo da União. Elas existem antes para os tipos de situações em que esse acesso foi concedido. Por conseguinte, não se pode sustentar que a União deve ter competência exclusiva para conceder direitos de tráfego a transportadoras de países terceiros,
pelo facto de dispor das regras que regem os seus direitos ou obrigações uma vez concedidos esses direitos.
133. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que a União não dispõe de competência exclusiva para celebrar o acordo de transporte aéreo com Omã com base na segunda hipótese contemplada no artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
E.      Competência exclusiva da União para celebrar o acordo projetado com base no efeito AETR
134. O argumento mais importante e complexo suscitado no presente processo diz respeito à terceira hipótese constante do artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Por força deste, a União adquire competência exclusiva para celebrar acordos internacionais «quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas».
1.      Quanto ao ónus da prova
135. Antes de me debruçar sobre os argumentos relativos à aplicação do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, parece‑me necessário reagir a uma alegação do Conselho. Subentendendo que os argumentos da Comissão são insuficientes para demonstrar a existência do efeito AETR, esta instituição alega que cabe à parte que invoca a natureza exclusiva da competência externa da União apresentar elementos de prova ou argumentos destinados a demonstrar essa competência.
136. Embora seja verdade que o Tribunal de Justiça utilizou termos semelhantes, este
formulou essas observações no âmbito dos recursos diretos interpostos ao abrigo do artigo 263.° TFUE (98).
137. Todavia, o processo previsto no artigo 218.°, n.° 11, TFUE não configura um processo contraditório, com duas partes presentes. O processo de parecer
no Tribunal de Justiça não tem por objeto julgar procedente ou improcedente uma alegação da parte que iniciou o processo. Pelo contrário, este processo serve o interesse público de impedir a celebração de um acordo internacional contrário aos Tratados e suscetível de criar dificuldades (e constrangimentos) para a União face aos seus parceiros internacionais (99).
138. Neste sentido, embora os argumentos aduzidos pela instituição que solicitou parecer nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE, tal como os das demais
partes no processo, sejam úteis para o Tribunal de Justiça, a resposta deste não depende desses argumentos.
2.      Principal desacordo entre as partes neste processo
139. A Comissão, apoiada pelo Parlamento, propõe uma metodologia para determinar o efeito AETR diferente da defendida pelo Conselho e pelos Estados‑Membros.
140. A Comissão e o Parlamento alegam que o artigo 3.°, n.° 2, TFUE codificou a jurisprudência relativa à competência externa exclusiva da União como uma atribuição positiva de competência. Segundo estas partes, o efeito AETR deve ser entendido no sentido de que, quando um «domínio» é total ou, pelo menos, «em grande parte coberto» por regras comuns da União, como é o caso do domínio dos transportes aéreos, há que concluir que um acordo relativo aos transportes aéreos, incluindo os direitos de tráfego, é suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas. Nesse caso, a competência da União deve ser exclusiva. Pouco importa que a concessão de direitos de tráfego aéreo a países terceiros seja regulada por regras da União, uma vez que essas regras se inserem no domínio mais vasto do transporte aéreo, para o qual existem regras comuns da União a nível interno. Por conseguinte, estas instituições rejeitam uma abordagem «nuclear» que obrigue a avaliar cada compromisso de um acordo internacional em relação à existência de regras comuns específicas da União para esse efeito.
141. O Conselho e os Estados‑Membros reconhecem que existe um risco de afetação negativa ou de alteração das regras comuns da União se os compromissos internacionais forem abrangidos pelo âmbito de aplicação dessas regras comuns. Concordam igualmente que essas regras comuns da União podem ser afetadas ou alteradas mesmo quando o âmbito de aplicação do acordo internacional em causa e o das regras da União relevantes não coincidam inteiramente, desde que os compromissos em causa pertençam, no entanto, a um domínio já «em grande parte coberto» por regras da União. Todavia, segundo estas partes, a simples constatação de que um domínio de ação está «em grande parte coberto» por regras da União não pode, por si só, conduzir a uma declaração de competência exclusiva. Alegam que o que é necessário é um risco «real» de afetação, que não pode ser estabelecido por referência a uma simples enumeração de várias regras da União que regem um domínio específico. Pelo contrário, o que é necessário é uma explicação específica da forma como essas regras podem ser afetadas pelos compromissos internacionais projetados. Por conseguinte, a apreciação do Tribunal de Justiça implicaria duas fases: primeiro, apreciar o âmbito e a sobreposição entre os dois conjuntos de regras em causa — a saber, as regras relevantes da União em causa e os compromissos internacionais a assumir; e, segundo, demonstrar um risco real de afetação das regras da União relevantes. Esta apreciação deve ser feita disposição a disposição para identificar especificamente o risco relevante de afetação. Na opinião do Conselho, o pedido da Comissão ignora esta segunda fase.
3.      Efeito AETR e afetação
142. A este respeito, há que recordar que, por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração «seja suscetível de afetar
regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas». O que implica «afetação»?
143. Nem o texto (100) do artigo 3.°, n.° 2, TFUE nem os seus trabalhos preparatórios fornecem muitas indicações (101).
144. A génese da ideia subjacente a esta disposição — a saber, que uma competência partilhada da União se pode transformar numa competência exclusiva da União quando um acordo internacional é suscetível de afetar ou alterar as regras da União em vigor — remonta ao Acórdão AETR. O Tribunal de Justiça confirmou que esta jurisprudência continua a ser relevante, ao declarar que a terceira hipótese do artigo 3.°, n.° 2, TFUE deve ser lida «à luz» desse acórdão e da jurisprudência que se lhe seguiu (102).
145. Por conseguinte, embora o Acórdão AETR tenha sido decidido numa época muito anterior à introdução do artigo 3.°, n.° 2, TFUE no texto do Tratado, a sua «ideia» continua a ser pertinente para a interpretação das condições em que surgem competências exclusivas (103).
146. Na minha opinião, há dois aspetos importantes no efeito AETR.
147. O primeiro aspeto importante decorre do n.° 17 do Acórdão AETR, no qual o Tribunal de Justiça declarou que, «sempre que, para execução de uma política comum prevista pelo Tratado, a Comunidade tome disposições que instituam, sob qualquer forma, regras comuns, os Estados‑Membros, quer agindo individual quer coletivamente, deixam de ter o direito de contrair com Estados terceiros obrigações que afetem estas regras» (104).
148. Esta afirmação sugere que o efeito AETR se baseia no conceito de preempção: quando a União adota regras comuns, ela ocupa este domínio particular do direito da União, com a consequência de os Estados‑Membros deixarem de ter o direito de ocupar o mesmo domínio (105).
149. No entanto, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e a introdução do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, tornou‑se questionável se o efeito AETR deve ser entendido como uma preempção ou, como sustenta a Comissão no presente processo, como uma atribuição positiva de uma competência exclusiva (106).
150. Como expliquei anteriormente (v. n.° 89 das presentes conclusões), o Tribunal de Justiça excluiu a aplicação do Protocolo n.° 25 ao artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Com isso, o Tribunal de Justiça rejeitou a possibilidade de a «preempção AETR» ser entendida da mesma forma que a «preempção interna», que se limita à preempção de regras específicas.
151. No entanto, na minha opinião, esta conclusão não se opõe a que o efeito AETR seja entendido do prisma da preempção em geral. Isso implica simplesmente que o efeito AETR não se limita apenas ao tipo de preempção reconhecido no âmbito da competência interna, ou seja, limitado apenas a regras concretas, mas que pode ser mais amplo.
152. A este respeito, segundo a Comissão, o artigo 3.°, n.° 2, TFUE deve ser entendido como permitindo mesmo a «preempção de domínio».
153. No entanto, o Conselho e os Estados‑Membros não partilham desta interpretação. O Governo Sueco, por exemplo, explicou no presente processo que não considera que a inaplicabilidade do Protocolo n.° 25 tenha como consequência que basta, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, constatar simplesmente que um «domínio» relevante está «em grande parte»
coberto por regras da União. Assim, esta parte alegou que, mesmo que o efeito AETR não pudesse ser compreendido pelo prisma da preempção, isso não significa que não seja necessária uma análise específica para estabelecer a exclusividade.
154. Isto leva‑me ao segundo aspeto importante do efeito AETR: ele pode ser explicado, em parte, pelo princípio da cooperação leal (107), atualmente consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE.
155. No Acórdão AETR, imediatamente após recordar o princípio da cooperação leal, o Tribunal de Justiça declarou que, «uma vez que as regras [da União] são adotadas para realizar os fins do Tratado, os Estados‑Membros não podem, fora do quadro das instituições [da União], assumir compromissos suscetíveis de afetar essas regras ou de lhes alterar o alcance» (108).
156. Assim, enquanto a exclusão das competências dos Estados‑Membros assentava na lógica da preempção, foi a invocação do princípio da cooperação leal e das obrigações que dele decorrem que introduziu, no Acórdão AETR, a lógica da «afetação» (109). Por conseguinte, por força do efeito AETR, os Estados‑Membros estão impedidos de assumir compromissos internacionais suscetíveis de afetar regras comuns.
157. Na minha opinião, a jurisprudência que se seguiu ao Acórdão AETR, tanto antes como depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, teve dificuldade em explicar claramente o efeito AETR, em especial como concluir que existe uma afetação que prejudica a atuação dos Estados‑Membros. Em alguns casos, poderia considerar‑se que a jurisprudência aceitava mesmo a lógica da «preempção de domínio» (110) e, noutros, parecia que insistia numa análise aprofundada da afetação, regra a regra (111). É, portanto, compreensível que a doutrina tenha descrito a jurisprudência confusa e pouco clara (112).
158. No entanto, na minha opinião, a perceção de que o Tribunal de Justiça adotou posições diferentes em processos diferentes resulta frequentemente da não tomada em consideração
do contexto específico em que os respetivos processos foram submetidos ao Tribunal de Justiça. Este contexto pode influenciar os passos que o Tribunal de Justiça considerou necessários para determinar ou afastar a exclusividade (113).
159. Com efeito, embora o Tribunal de Justiça nunca tenha colocado o efeito AETR num dos nichos debatidos na doutrina, a sua jurisprudência não parece apoiar a interpretação de preempção de domínio proposta pela Comissão.
160. Por outro lado, mesmo que, no meu entendimento, os passos exigidos pela jurisprudência pareçam ser explicados de forma mais fiel pelo Conselho, a jurisprudência não exige, porém, que seja sempre realizada uma avaliação artigo por artigo.
161. Na minha opinião, a jurisprudência pode ser entendida à luz do objetivo do efeito AETR. No seu Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81), o Tribunal de Justiça explicou que esse objetivo consiste em «assegurar uma aplicação uniforme e coerente das regras [da União] e um bom funcionamento do sistema que instituem, a fim de preservar a plena eficácia do direito [da União]» (114).
162. Com efeito, a aplicação uniforme e coerente do direito da União e o bom funcionamento do sistema que institui poderiam ficar comprometidos se existisse o risco de as regras comuns serem afetadas por um compromisso assumido a nível internacional pelos Estados‑Membros. Neste sentido, a afetação significa, como explicou o Tribunal de Justiça, uma «incidência no sentido, no alcance e na eficácia» das regras comuns da União (115).
163. A questão a colocar para determinar o efeito AETR é, portanto, se os compromissos assumidos por um Estado‑Membro a nível internacional podem ter incidência no sentido, no alcance ou na eficácia das regras comuns da União.
164. Nesta perspetiva, o efeito AETR pode ser entendido no sentido de que serve o objetivo de eliminar os «obstáculos» que a ação externa dos Estados‑Membros pode criar, a fim de preservar uma ordem jurídica uniforme da União caracterizada por regras comuns; ou seja, uma espécie de «preempção de obstáculos» (116).
165. A questão de saber se um compromisso internacional constitui um obstáculo à preservação do sistema estabelecido pelas regras comuns da União pode ser apreciada de forma diferente de uma convenção multilateral que visa regulamentar a nível internacional um domínio específico já regido por regras comuns da União (117), um acordo bilateral geral que abranja muitos domínios de ação (118) ou um
acordo internacional específico celebrados pelos Estados‑Membros que podem conter regras que se sobrepõem a regras comuns da União (119).
166. No entanto, é inegável que, para que surja o risco de afetação das regras da União, deve existir uma certa interação entre os dois conjuntos de regras: as regras a nível internacional e as regras a nível da União (120).
167. Existem duas situações em que esta interação ocorre: numa situação de sobreposição e fora de uma situação da sobreposição.
168. A primeira situação do efeito AETR é, portanto, uma situação em que as regras internacionais e as da União se sobrepõem. Foi neste sentido que o Tribunal de Justiça declarou que havia afetação porque os compromissos internacionais se inseriam no âmbito de aplicação das regras comuns da União (121).
169. Tome‑se como exemplo a Convenção de Haia (122) e a Convenção do Conselho da Europa sobre a proteção dos direitos conexos dos organismos de radiodifusão (123). No Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia) (124) e no Acórdão Comissão/Conselho (125), o Tribunal de Justiça pôde inferir, a partir de uma avaliação da mera sobreposição
(mesmo que apenas parcial), que o âmbito e a natureza dos dois conjuntos de regras adotados a nível internacional podiam afetar as regras existentes do direito da União e a sua evolução previsível. Em virtude da conclusão de que os compromissos em causa cobriam o mesmo domínio e as mesmas situações previstas no direito da União, não foi necessária uma análise individual de cada compromisso. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça podia legitimamente concluir que esses acordos internacionais, considerados «no seu conjunto», correm o risco de afetar regras comuns da União (126).
170. Para chegar a tal conclusão, não é necessário que os dois conjuntos de regras estejam em conflito entre si (127).
171. A atribuição de competência exclusiva à União é precisamente motivada pelo impedimento de tal conflito. A presença a nível internacional permite à União acordar as mesmas regras num acordo internacional que as que existem enquanto regras comuns ou aceitar diferentes compromissos internacionais, tendo em conta que as regras comuns da União terão de ser adaptadas (o que só a União, e não os seus Estados‑Membros, pode aceitar). No entanto, em ambos os casos, o litígio a nível internacional é evitado porque
é a União, e não os Estados‑Membros, que assume um compromisso internacional.
172. Assim, a simples possibilidade de os Estados‑Membros exercerem externamente uma competência já exercida pela União no plano interno para regular uma determinada matéria pode bastar para declarar a existência de um risco de afetação do sistema comum das regras da União.
173. Para tal conclusão, também não é necessário que os dois conjuntos de regras coincidam totalmente (128).
174. Com efeito, segundo o Tribunal de Justiça, pode verificar‑se um risco de afetação (devido a uma sobreposição de compromissos) quando as regras comuns do direito da União cobrem
«em grande parte» um domínio que é objeto de um compromisso internacional (129).
175. Todavia, o argumento do «domínio em grande parte coberto» não pode ser invocado se não houver de todo sobreposição, por exemplo, se as regras da União em causa regerem apenas uma situação interna, mas os compromissos internacionais em causa disserem exclusivamente respeito a uma situação externa. Neste contexto, não há sobreposição entre as regras comuns da União e um compromisso internacional. Por conseguinte, o conceito de
«domínio em grande parte coberto»
(a nível interno) não é aplicável na
determinação da existência de um risco de afetação.
176. Assim, mesmo que, como parecem alegar a Comissão e o Parlamento, o domínio do transporte aéreo, associado a questões adjacentes como a segurança intrínseca e a extrínseca, ou a proteção do ambiente, esteja agora inteiramente coberto por regras comuns do direito da União internamente, isso não basta para estabelecer uma competência externa exclusiva automática para uma parte desse domínio não coberto pelas regras internas comuns. Nesse caso, não há sobreposição.
177. Como já salientei no n.° 167 das presentes conclusões, a segunda situação em que um compromisso internacional é suscetível de interagir com regras comuns do direito da União ocorre fora de uma situação de sobreposição.
178. Nesse caso, mesmo que o compromisso internacional não diga respeito à mesma questão que a regulada por uma norma da União, pode, no entanto, produzir efeitos nessa regra da União.
179. Na minha opinião, é este tipo de afetação, na ausência de sobreposição, a que o Tribunal de Justiça se refere na sua jurisprudência quando explica que o efeito AETR se «deve [basear] em conclusões resultantes de uma análise global e concreta da relação existente entre o acordo internacional previsto e o direito da União em vigor. Essa análise deve ter em consideração os domínios abrangidos pelas regras da União e pelas disposições do acordo projetado, as suas perspetivas de evolução previsíveis, bem como a natureza e o conteúdo dessas regras e disposições, a fim de verificar se o acordo em questão é suscetível de pôr em causa a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que estas instituem» (130).
180. Aplicadas ao presente processo, estas duas situações de afetação possível podem levar à conclusão de que a União dispõe de competência exclusiva para celebrar o acordo projetado, quer
porque a União exerceu internamente a sua competência partilhada para conceder direitos de tráfego a países terceiros, quer, na falta de tais
regras internas, porque a concessão de direitos de tráfego pelos Estados‑Membros ao Sultanato de Omã corre o risco de afetar o sistema de transporte aéreo interno estabelecido pelas regras comuns da União.
181. Tendo exposto a apreciação a realizar pelo Tribunal de Justiça, passo agora à aplicação deste quadro aos compromissos contidos no acordo projetado.
4.      Aplicação ao acordo projetado
a)      Compromissos a apreciar
182. Nos n.os 50 e seguintes das presentes conclusões, expliquei a estrutura do acordo projetado e seus diferentes tipos de disposições. Recorde‑se que o acordo projetado está dividido em três conjuntos de disposições: título I, relativo às disposições económicas, título II, relativo à cooperação regulamentar, e título III, relativo às disposições institucionais.
183. O cerne do desacordo das partes — e mesmo do acordo projetado no seu conjunto —, é a concessão de direitos de tráfego ao abrigo do artigo 3.°
do mesmo. Esta disposição insere‑se no título I do acordo projetado. Como explicam o Conselho e os Estados‑Membros, é a concessão de direitos de tráfego que constitui a razão de ser dos acordos internacionais em matéria de transportes aéreos, dado que, sem a sua troca, tais
acordos ficariam privados de efeito útil. Por conseguinte, examinarei em pormenor esta disposição e os argumentos invocados a seu respeito [subsecção b), infra].
184. As partes contestam igualmente a natureza exclusiva de duas outras disposições abrangidas pelo título I: artigo 8.°
(Concorrência leal) e
artigo 11.°
(Direitos aduaneiros, impostos, emolumentos e taxas). Por conseguinte, analisarei também separadamente estas duas disposições [subsecção c), infra].
185. As outras disposições (económicas) do título I dizem principalmente respeito ao exercício do transporte aéreo e dos serviços conexos. Não é contestado que, pelo menos algumas destas disposições, coincidem com um domínio já abrangido (parcial ou totalmente) por regras da União, ou que são suscetíveis de afetar regras da União que regulam diretamente os direitos ou obrigações das transportadoras aéreas de países terceiros, logo que estas entrem no Céu Único Europeu. No entanto, por uma questão de exaustividade, analisarei sucintamente a maior parte destas disposições [subseção d), infra].
186. Em contrapartida, não analisarei a natureza exclusivamente da União de certas disposições do título I e das disposições dos títulos II e III pelas seguintes razões.
187. Em primeiro lugar, o título II do acordo projetado tem por objeto a cooperação regulamentar. Na medida em que estas disposições contêm efetivamente compromissos vinculativos suscetíveis de desencadear a terceira hipótese do artigo 3.°, n.° 2, TFUE (131), estas disposições cobrem domínios já sujeitos a regras comuns da União (132). Quanto a estes aspetos, é claro (e não contestado) que a referida cooperação se inscreve no âmbito da competência exclusiva da União. Isto porque se a cooperação regulamentar em aplicação dessas disposições conduzir à adoção de certas normas relativas, por exemplo, à segurança intrínseca (133) ou à segurança extrínseca (134) da aviação, que são diferentes ou complementares das normas em vigor adotadas ao abrigo do direito da União, as consequências dessa cooperação regulamentar são suscetíveis de afetar regras comuns da União. Como expliquei no n.° 171 das presentes conclusões, só a União está em condições de aceitar tais consequências, pelo que só a União está autorizada a participar nessa cooperação. Daqui resulta que não é necessário apreciar separadamente as disposições do título II.
188. Em segundo lugar, o acordo projetado contém várias disposições relativas ao seu quadro institucional e outros aspetos acessórios relativos ao acordo projetado. A maior parte
delas consta do título III. Todavia, também se enquadram nesta categoria o artigo 1.°
(«Definições»), o artigo 2.°
(«Efeito direto»), o artigo 6.°
(«Liberalização da propriedade e do controlo das transportadoras aéreas») (135), o artigo 9.°
(«Exercício de uma atividade comercial») (136) e o artigo 14.°
(«Estatísticas») (137) do título I. O conjunto destas disposições visa assegurar a eficácia dos compromissos materiais que servem. No que diz respeito a tais disposições, «[o]
Tribunal de Justiça já teve ocasião de realçar que a competência da União para assumir compromissos internacionais inclui a competência de lhes associar disposições institucionais. A sua presença no acordo não tem incidência na natureza da competência para o celebrar. Com efeito, essas disposições têm caráter auxiliar e inserem‑se, portanto, na mesma competência das disposições substantivas que acompanham» (138). Por conseguinte, também essas disposições não requerem uma análise separada.
b)      Artigo 3.° do acordo projetado («Concessão de direitos»)
1)      Há sobreposição?
189. Expliquei que, nos Acórdãos
Céu Aberto, o Tribunal de Justiça declarou que, no estado do direito da União nesse momento, a União não tinha exercido a competência partilhada interna para regular a concessão de direitos de tráfego a países terceiros (139). Por esta razão, o Tribunal de Justiça declarou que a concessão de direitos de tráfego pelos Estados‑Membros
aos Estados Unidos não podia afetar o exercício interno da competência partilhada da União no domínio dos transportes aéreos.
190. Todavia, a Comissão sustenta que a situação evoluiu.
191. Em primeiro lugar, esta instituição considera que as regras comuns do direito da União, em especial o Regulamento Serviços Aéreos, passaram a cobrir todo o setor dos transportes aéreos. Estas regras substituíram, nas palavras da Comissão, a «histórica teia de acordos bilaterais», pelo que estas relações deixaram de ser regidas pelo direito internacional para o ser apenas pelo direito da União.
192. Não considero que o aumento das regras comuns, invocado pela Comissão, tenha alterado o direito da União de tal forma materialmente relevante (em relação à situação no momento da prolação dos Acórdãos
Céu Aberto) para permitir concluir que a competência partilhada para a concessão de direitos de tráfego a nível externo
foi exercida a nível interno.
193. Como o Governo Checo alega com razão, o Regulamento Serviços Aéreos diz respeito ao mercado interno dos serviços de transporte aéreo, no âmbito do qual o direito de explorar serviços aéreos é automático para as transportadoras da União e implica a concessão de direitos de tráfego entre os Estados‑Membros (140).      Tal decorre do artigo 19.° deste regulamento, lido em conjugação com a definição do direito de tráfego que figura no seu artigo 2.°, ponto 14. Por outras palavras, o Regulamento Serviços Aéreos constitui um exercício interno de uma competência partilhada da União para regular a concessão interna de direitos de tráfego entre os Estados‑Membros. Como expliquei, este tipo de exercício de uma competência partilhada da União não é suscetível de criar um efeito AETR — e, portanto, de impedir os Estados‑Membros de exercerem a parte
externa dessa competência partilhada, que consiste na concessão de direitos de tráfego a países terceiros.
194. Daqui resulta que, ao adotar o Regulamento Serviços Aéreos, a União não exerceu a sua competência partilhada para conceder direitos de tráfego a países terceiros, em relação à qual o compromisso dos Estados‑Membros relativo à concessão de direitos de tráfego ao Sultanato de Omã se sobreporia.
195. Em segundo lugar, a Comissão invoca o Regulamento n.° 847/2004 para sustentar que existem atualmente regras comuns do direito da União que regulam a concessão de direitos de tráfego a países terceiros. Segundo a Comissão, este regulamento demonstra que, no estado atual do direito da União, mesmo a concessão de direitos de tráfego a países terceiros passou a ser regida por regras comuns da União. Por conseguinte, o artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado afeta as regras comuns do direito da União.
196. Não partilho da leitura que a Comissão faz do âmbito de aplicação deste regulamento.
197. É verdade que o Regulamento n.° 847/2004 constitui um exemplo de exercício interno da competência partilhada da União para regular um aspeto externo do transporte aéreo. Todavia, o objetivo principal deste regulamento, que foi adotado em reação à decisão do Tribunal de Justiça nos Acórdãos
Céu Aberto, é coordenar com a Comissão as negociações de acordos bilaterais através dos quais os Estados‑Membros concedem direitos de tráfego a países terceiros, a fim de assegurar a conformidade desses acordos com o direito da União e proteger, assim, as regras comuns da União (141). Para o efeito, o Regulamento n.° 847/2004 organiza a competência dos Estados‑Membros para celebrarem acordos de transporte aéreo com países terceiros, a fim de dar resposta às declarações constantes dos Acórdãos
Céu Aberto, que consideram que certas disposições que fazem geralmente parte de um acordo de transporte aéreo são suscetíveis de afetar regras comuns da União. O regulamento fá‑lo ao exigir que os acordos negociados bilateralmente contenham cláusulas‑tipo que protejam as regras comuns e sejam notificados à Comissão antes da sua celebração, para permitir a esta instituição apreciar se existem outras regras suscetíveis de afetar essas regras comuns (142).
198. No entanto, o Regulamento n.° 847/2004 não contém regras comuns que regulem a concessão de direitos de tráfego a países terceiros, nem restringe a liberdade de os Estados‑Membros concederem esses direitos a países terceiros. Na minha opinião, a interpretação da Comissão, segundo a qual este regulamento delega nos Estados‑Membros o poder de conceder direitos de tráfego, que, entretanto, se tornou uma competência exclusiva da União, não tem fundamento neste regulamento ou noutros atos legislativos da União. Com efeito, uma vez que o Regulamento n.° 847/2004 regula a forma como os Estados‑Membros podem conceder direitos de tráfego, considero esse instrumento um argumento a favor da conclusão de que, a nível externo, os direitos de tráfego continuam a dever ser exercidos pelos Estados‑Membros.
199. Por conseguinte, o Regulamento n.° 847/2004 não constitui um exercício interno da competência partilhada da União para conceder direitos de tráfego a países terceiros. Por esta razão, o compromisso enunciado no artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado não se sobrepõe às regras comuns contidas neste regulamento.
200. Por último, o simples facto de a União ter, no passado, celebrado sozinha um acordo de transporte aéreo com um país terceiro (143) não permite concluir que a competência partilhada da União para conceder direitos de tráfego a países terceiros tenha sido definitivamente exercida externamente, de modo a justificar a exclusividade de tais
acordos com qualquer país terceiro. Como expliquei, estes precedentes demonstram simplesmente a possibilidade de os acordos de transporte aéreo poderem ser celebrados pela União sozinha, uma vez que todas as suas partes são da competência da União, mas não demonstram nem constituem fonte de competência externa exclusiva da União para todo o acordo de transporte aéreo.
201. A este respeito, os Governos Dinamarquês e Sueco destacam dois regulamentos que foram adotados para permitir à União estabelecer uma ligação aérea de base com o Reino Unido após o termo do período transitório previsto no Acordo de Saída (144), a fim de permitir à União exercer as suas competências, incluindo a concessão de direitos de tráfego em relação ao Reino Unido (145). Todavia, esses regulamentos limitam no tempo este exercício da competência da União ao período de aplicação dos referidos regulamentos. A este respeito, ambos os regulamentos referem expressamente que «[a] União exerce a sua competência ao abrigo do presente regulamento,
sem prejuízo da competência dos Estados‑Membros em matéria de direitos de tráfego em quaisquer negociações em curso ou futuras, assinatura ou celebração de acordos internacionais relativos a serviços aéreos com qualquer outro país terceiro, e com o Reino Unido, após o presente regulamento deixar de ser aplicável» (146).
202. Esses regulamentos demonstram, portanto, quando muito, a falta de vontade política que permita o exercício do poder de conceder direitos de tráfego a países terceiros pela União. Todavia, o Tribunal de Justiça não pode suprir a falta de vontade política do legislador da União de permitir a instituição de uma competência exclusiva da União.
203. Considero, portanto, que a competência interna da União relativa à concessão de direitos de tráfego a países terceiros ainda não foi exercida através da adoção de regras comuns, pelo que o artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado não se sobrepõe a essas regras.
2)      Há afetação de regras comuns da União sem sobreposição?
204. Na falta de disposições comuns com as quais o artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado se possa sobrepor, o Tribunal de Justiça deve agora apreciar se esta disposição é suscetível de afetar outras regras do direito da União.
205. A este respeito, a Comissão alega que, em virtude da concessão de direitos de tráfego ao Sultanato de Omã, as transportadoras aéreas de Omã poderiam começar a participar no mercado interno dos serviços de transporte aéreo. Por conseguinte, algumas
regras do direito da União que regulam esse mercado passariam a ser aplicáveis a essas transportadoras de país terceiro. Isso, por sua vez, poderia afetar essas regras. De qualquer forma, mesmo na falta da concessão de direitos de tráfego, a Comissão alega que existem várias regras internas que não se aplicam apenas internamente, mas também diretamente às transportadoras de países terceiros.
206. Mais uma vez, não considero que a Comissão tenha demonstrado a existência de afetação, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
207. Em primeiro lugar, tal como foi também esclarecido na audiência, a celebração do acordo projetado não terá por efeito permitir que as transportadoras aéreas de Omã participem no mercado da União dos serviços de transporte aéreo. Essas transportadoras não serão equiparadas às transportadoras da União para os voos intra‑União, uma vez que os direitos de tráfego concedidos ao abrigo do acordo projetado dizem unicamente respeito à primeira a quarta liberdades do ar. Por outras palavras, essas transportadoras não serão autorizadas a transportar passageiros ou carga entre aeroportos de diferentes Estados‑Membros ou de um mesmo Estado‑Membro
(e, por conseguinte, não participarão no mercado interno dos serviços de transporte aéreo) (147).
208. Em segundo lugar, a capacidade de voar para e a partir do Sultanato de Omã de e para determinados pontos da União implica a aplicação de uma série de regras comuns da União em matéria de proteção, segurança, proteção ambiental, regras aeroportuárias, incluindo a distribuição de faixas horárias e outras regras (148). No entanto, como referiram vários governos intervenientes, tal significa apenas que essas regras serão aplicáveis a uma série de transportadoras adicionais, e não que serão «afetadas». Por si só, a mera aplicação dessas regras não é suscetível de ter «incidência no seu sentido, alcance e eficácia»
(v. n.° 162 das presentes conclusões).
Por outras palavras, o tipo de afetação «factual»
invocado pela Comissão não é suficiente para desencadear o efeito AETR (149).
209. Por último, quando certas regras comuns do direito da União já regulam as atividades das transportadoras da União e de países terceiros, ou mesmo se referem especificamente apenas às transportadoras de países terceiros, essas regras, em qualquer caso, só são aplicáveis após a concessão dos direitos de tráfego. Não podem, portanto, ser afetadas pela concessão de direitos de tráfego, uma vez que se tornam aplicáveis em consequência dessa concessão, caso uma ou mais transportadora aérea de Omã decida exercer esses direitos de tráfego no futuro.
210. Isto não significa, evidentemente, que outras disposições do acordo projetado que possam ser relevantes para o exercício dos direitos de tráfego não possam afetar as regras comuns da União que se aplicam tanto às transportadoras da União como às transportadoras de países terceiros. Todavia, pelo menos no que respeita ao compromisso contido no artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado, não estou convencida de que exista um risco de afetação na aceção da jurisprudência AETR.
211. Por conseguinte, considero que a União não adquiriu competência exclusiva para conceder direitos de tráfego a países terceiros em virtude do risco de afetação de regras comuns do direito da União não sobrepostas.
212. Por todas estas razões, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que a União não dispõe de competência exclusiva para conceder direitos de tráfego a países terceiros com base no efeito AETR, conforme previsto no artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Tal significa, ao mesmo tempo, que a União não dispõe de competência exclusiva para celebrar todo o acordo de transporte aéreo com o Sultanato de Omã.
c)      Artigo 8.° («Concorrência leal»)
213. O artigo 8.° do acordo projetado fixa o objetivo comum de um ambiente justo e concorrencial. Nesta medida, ambas as partes se comprometem a adotar ou manter o direito da concorrência, uma autoridade da concorrência dotada de todos os poderes e recursos necessários, a proibir quaisquer formas de discriminação ou de práticas desleais e a não conceder ou autorizar subvenções que afetem negativamente as oportunidades justas de concorrência.
Esta disposição prevê igualmente que as Partes Contratantes podem apoiar as transportadoras aéreas em certas situações e sob certas condições.
214. Invocando a faculdade de prestar apoio financeiro às transportadoras aéreas em determinadas circunstâncias, vários Estados‑Membros alegaram que o referido artigo 8.° não é suscetível de afetar as regras comuns do direito da União em matéria de concorrência e de aplicação de auxílios de Estado, uma vez que esta disposição não lhes impõe que prevejam medidas de apoio incompatíveis com o direito da União.
215. No entanto, o facto de uma disposição de um acordo internacional estar em conformidade com as regras da União em vigor não exclui a constatação de afetação numa situação de sobreposição. Independentemente das condições precisas em que as medidas de apoio financeiro podem ser concedidas ao abrigo do artigo 8.° do acordo projetado, o objeto desta disposição integra as
regras comuns do direito da União — na realidade, sob dois ângulos. Por conseguinte, existe o risco de, se for deixada à apreciação dos Estados‑Membros, uma disposição desse tipo num acordo internacional poder afetar regras comuns às quais se sobrepõe.
216. Por um lado, existem instrumentos legislativos da União (150) que regulam, em grande parte, a aplicação dos artigos 101.°, 102.°, 107.° e 108.° TFUE às atividades suscetíveis de produzir efeitos no mercado interno, incluindo no domínio dos transportes aéreos (151). Por outro lado, o objeto do artigo 8.° do acordo projetado também se sobrepõe a certas regras do direito da União que regulam especificamente a aplicação das regras em matéria de concorrência e de auxílios de Estado no setor dos transportes aéreos com países terceiros. Assim, o Regulamento
(CE) n.° 487/2009 (152) estabelece regras para a aplicação do artigo 101.°, n.° 3, TFUE a certas categorias de acordos e práticas relevantes no setor dos transportes aéreos, incluindo entre a União e países terceiros (153). Mais recentemente, o legislador da União instituiu igualmente o Regulamento
(UE) 2019/712 (154), que estabelece regras setoriais destinadas a preservar a concorrência no setor dos transportes aéreos e, retomando os termos do Conselho, «visa, em especial, países terceiros e entidades de países terceiros». Este regulamento autoriza a Comissão a adotar medidas destinadas a corrigir as práticas, incluindo as subvenções, no território de países terceiros que falseiam a concorrência entre as transportadoras aéreas da União e as referidas transportadoras aéreas de países terceiros, causando ou ameaçando assim causar prejuízo às transportadoras aéreas da União (155).
217. Daqui resulta que o artigo 8.° do acordo projetado se sobrepõe às regras comuns do direito da União, pelo que esta disposição pode afetar essas regras comuns. Por conseguinte, os Estados‑Membros deixam de poder acordar com países terceiros medidas sobre questões relacionadas com essas regras comuns.
d)      Artigo 11.° («Direitos aduaneiros, impostos, emolumentos e taxas»)
218. O artigo 11.° do acordo projetado abrange a isenção de direitos aduaneiros e impostos sobre combustível, equipamento, peças sobressalentes e outros bens (por exemplo, alimentos, bebidas ou outros bens vendidos aos passageiros) que as transportadoras aéreas carregam, descarregam ou utilizam no território da respetiva Parte Contratante no âmbito da prestação de serviços de aviação.
219. Pelo menos no que respeita à isenção dos produtos energéticos destinados à aviação civil, o Tribunal de Justiça já reconheceu a existência de regras comuns da União sob a forma da Diretiva 2003/96/CE (156), adotada com vista a assegurar o cumprimento, nomeadamente, da Convenção de Chicago (157). Uma vez que estas regras se aplicam tanto às transportadoras da União como às transportadoras de países terceiros, o artigo 11.° do acordo projetado sobrepõe‑se, pelo menos nesta medida, a um domínio regido pelo direito da União. O Conselho aceitou esta conclusão na audiência.
220. No entanto, o Conselho e vários Estados‑Membros sustentam que, na parte em que o artigo 11.° do acordo projetado prevê a isenção de outros direitos e impostos, incluindo para o transporte de peças sobressalentes e outros bens, não existem regras comuns do direito da União.
221. Todavia, resulta do memorando de consulta anexo ao acordo projetado que, «[n]o que respeita ao artigo 11.° do acordo projetado, a delegação da União explicou que as isenções da União em matéria de direitos aduaneiros e de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) são reguladas pelo Regulamento
(CE) n.° 1186/2009 do Conselho  (158)]
(para os direitos aduaneiros) e pela Diretiva 2009/132/CE do Conselho [ (159)]
(para o IVA) e que o artigo 11.° contém as isenções especificamente ligadas à aviação, como permitem o Regulamento 1186/2009 do Conselho e a Diretiva 2009/132 do Conselho no que respeita às práticas recomendadas pela Organização Internacional da Aviação Civil» (160).
222. Nem o Conselho nem os Estados‑Membros contestam esta afirmação.
223. O Regulamento
n.° 1186/2009, que estabelece um regime da União de franquia de direitos de importação, de direitos de exportação e de derrogação de certas outras medidas (161), prevê, no seu artigo 132.°, alínea b), que as disposições deste regulamento se aplicam «sem prejuízo [do] abastecimento [de] aeronaves». A Diretiva 2009/132, que fixa o âmbito de aplicação de certas isenções de IVA (162), enuncia, no seu artigo 93.°, alínea c), que esta diretiva «não impede os Estados‑Membros de manter [...] as isenções concedidas no âmbito de acordos concluídos com base na reciprocidade com países terceiros que sejam Parte na [Convenção de Chicago], para fins da execução das Práticas Recomendadas 4.42 e 4.44 do anexo 9 dessa Convenção».
224. Por outras palavras, o direito da União cobre a matéria da franquia de direitos aduaneiros e da isenção de IVA na importação e exportação de determinados bens, mas deixa aos Estados‑Membros a possibilidade de concederem determinadas isenções nesta
matéria para efeitos de serviços de transporte aéreo de e para países terceiros e de garantirem o cumprimento das obrigações que lhes incumbem por força da Convenção de Chicago.
225. Este tipo de legislação constitui também
um exercício de uma competência da União, uma vez que interfere na liberdade de os
Estados‑Membros regularem nesta
área
de competências partilhadas para além destes elementos específicos. Dado que estas regras se aplicam tanto às transportadoras da União como às transportadoras de países terceiros, os compromissos contidos no artigo 11.° do acordo projetado sobrepõem‑se a essas regras e são, portanto, suscetíveis de as afetar.
226. Como a Comissão explicou, ainda, na audiência, sem ser contraditada neste ponto, as regras acima referidas são complementadas, por um lado, pela Diretiva (UE) 2020/262 (163), através da isenção dos impostos especiais de consumo do carburante para aviação e, pelo Regulamento
(UE) 2018/581 (164), através da isenção de direitos aduaneiros para os equipamentos aeronáuticos, e, por outro, por um sistema alargado de franquia no domínio do IVA com base na Diretiva 2006/112/CE (165), que se aplicam todos de forma igual às transportadoras de países terceiros. Esta última diretiva estabelece o sistema comum do IVA (166) e, nas alíneas e), f) e g), do seu artigo 148.°, prevê uma isenção obrigatória das «entregas de bens destinados ao abastecimento de aeronaves utilizadas por companhias de navegação aérea que se dediquem essencialmente ao tráfego internacional remunerado», da «entrega, transformação, reparação, manutenção, fretamento e locação [dessas aeronaves] e bem assim a entrega, locação, reparação e manutenção dos objetos incorporados nas referidas aeronaves ou utilizados na sua exploração», bem como das «prestações de serviços, que não sejam as [agora] referidas, destinadas às necessidades diretas
[dessas aeronaves] e da respetiva carga». Segundo a Comissão, ainda sem ser contraditada, estas isenções de IVA abrangem todos os elementos enumerados no artigo 11.° do acordo projetado.
227. Por último, há que tomar posição sobre a afirmação adicional do Conselho e de alguns Estados‑Membros de que a isenção de outros impostos e taxas, como aqueles sobre a propriedade e o capital, não diz respeito ao exercício de uma competência da União.
228. Esse argumento remete para a existência de competência. No entanto, como já expliquei, a União tem competência para regular o domínio do transporte aéreo. No âmbito do exercício desta competência, a União pode assumir quaisquer compromissos que tenham como objetivo principal contribuir para a concretização dessa
utilização de um poder da União (167).
229. É o caso do artigo 11.° do acordo projetado: este compromisso visa isentar de direitos, impostos e outras taxas «as aeronaves utilizadas no transporte aéreo internacional pelas transportadoras aéreas da outra Parte Contratante», bem como o seu equipamento normal, provisões e outros artigos «destinados à exploração ou manutenção» das referidas aeronaves (168). Por conseguinte, serve o objetivo principal do acordo projetado, a saber, liberalizar os serviços de transporte aéreo entre as Partes Contratantes. Isto significa que se enquadra no exercício da competência da União no domínio dos transportes aéreos.
230. Embora seja bem possível que, pelo menos tanto quanto sei, não existam, atualmente, regras comuns do direito da União que isentam as aeronaves de países terceiros e todo o equipamento normal, provisões e outros artigos de imposto sobre o capital e imposto sobre a propriedade, isso não é relevante para a conclusão de que o artigo 11.° do acordo projetado, no seu conjunto, afeta uma
matéria já em grande parte coberta pelas regras comuns da União e pode, por conseguinte, não obstante a sobreposição ser apenas parcial, ser interpretado como constituindo uma competência exclusiva da União com base no artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
231. Consequentemente, considero que o artigo 11.° do acordo projetado é suscetível de afetar as regras comuns do direito da União.
e)      Outras disposições do título I
232. Os artigos 4.°, 5.°, 7.°, 10.°, 12.° e 13.° do acordo projetado dizem todos respeito às regras materiais que regem o acesso, o exercício e a restrição ao exercício do transporte aéreo e dos serviços auxiliares. Estes compromissos são compostos por obrigações horizontais e específicas, algumas expressas em linguagem imperativa, outras com formulação mais vaga, dirigidas às próprias Partes Contratantes ou vinculativas para as respetivas transportadoras aéreas.
233. Em primeiro lugar, os artigos 4.° e 5.° do acordo projetado regulam, em substância, as condições de concessão e de recusa, de revogação, de suspensão ou de limitação das licenças de exploração (ou seja, a condição posterior à concessão dos direitos de tráfego). Esses compromissos exigem, nomeadamente, o tratamento das transportadoras aéreas de Omã nas mesmas condições que as transportadoras aéreas da União (169), e exigem que as transportadoras aéreas de Omã cumpram as regras aplicáveis do direito da União para a concessão, recusa, revogação, suspensão, imposição de condições ou limitações das licenças de exploração (170). As condições para a concessão e manutenção das licenças de exploração são cobertas pelo Regulamento Serviços Aéreos (171). Assim, os artigos 4.° e 5 do acordo projetado sobrepõem‑se a certas regras do direito da União que regem esta matéria. Afetam, assim, essas regras comuns da União.
234. Em segundo lugar, o artigo 7.° do acordo projetado tem por epígrafe «Cumprimento das disposições legislativas e regulamentares» —, na audiência, esta disposição foi igualmente qualificada de «cláusula de conformidade». No primeiro número, esta disposição exige, de modo geral, o cumprimento de todas as «disposições legislativas e regulamentares no que respeita à entrada, operação no interior ou saída» do território da União, que são vinculativas para as transportadoras aéreas de Omã quando prestam serviços de transporte aéreo. O segundo número acrescenta a essa obrigação a mesma obrigação de conformidade «no que respeita à entrada, operação no interior, ou saída do território [da União] de passageiros, tripulação, bagagem, carga ou correio transportados nas aeronaves».
235. Por outras palavras, considerados em conjunto, os n.os 1 e 2 do artigo 7.° do acordo projetado preveem horizontalmente que as transportadoras aéreas de Omã que exercem os direitos de tráfego aéreo concedidos ao abrigo do seu artigo 3.° devem cumprir todas as regras aplicáveis do direito da União que regem os transportes aéreos e os serviços auxiliares. Ao fazê‑lo, estes números refletem, sem dúvida, o artigo 11.° da Convenção de Chicago, que exige o cumprimento das disposições legislativas e regulamentares locais na prestação de serviços de transporte aéreo no território do outro Estado.
236. O artigo 7.° do acordo projetado contém, assim, um compromisso de preservar a eficácia e a uniformidade das regras que regem a prestação de serviços de transporte aéreo na União, ou mesmo a eficácia da ordem jurídica da União no seu conjunto. Se assim não fosse, os Estados‑Membros poderiam assumir um compromisso internacional suscetível de exigir uma adaptação das regras comuns da União para acolher determinados voos das transportadoras aéreas de Omã com destino e partida da União. Por estas razões, o artigo 7.° é uma disposição da competência exclusiva da União, cujo objetivo é impedir a afetação de regras comuns.
237. Em terceiro lugar, o artigo 10.° do acordo projetado trata, em substância, das oportunidades comerciais e dos serviços ligados à exploração de serviços de transporte aéreo. Estas oportunidades dizem respeito, nomeadamente, ao direito de prestar serviços de assistência em escala, à atribuição de faixas horárias nos aeroportos, a certos acordos de cooperação comercial, como a partilha de códigos, e a certos tipos de acordos de locação de aeronaves (172). Estes compromissos estão todos cobertos pelo direito da União e aplicam‑se da mesma forma, perante um compromisso como o contido no acordo projetado, aos operadores de países terceiros: assim, a prestação de serviços de assistência em escala é abrangida pela Diretiva 96/67/CE (173), a atribuição de faixas horárias é regulada pelo Regulamento
(CEE) n.° 95/93 (174) e os acordos de cooperação comercial, como os acordos de partilha de códigos e de locação de aeronaves, são cobertos pelo Regulamento Serviços Aéreos (175). O artigo 10.° do acordo projetado sobrepõe‑se, portanto, e afeta uma matéria coberta por regras comuns do direito da União.
238. Em quarto lugar, o artigo 12.° do acordo projetado diz respeito ao pagamento de taxas pela utilização dos serviços de navegação aérea e de controlo do tráfego aéreo, bem como dos aeroportos, da segurança extrínseca da aviação e serviços e infraestruturas conexos. Atualmente (176), essa disposição também cobre uma matéria regulada pelas regras comuns do direito da União: assim, o Regulamento de Execução
(UE) 2019/317 (177) estabelece regras comuns para os regimes de tarifação dos serviços de navegação aérea e das funções da rede (178), que se aplica a qualquer
«utilizador do espaço aéreo» (179), pelo que se aplica da mesma forma às transportadoras da União e às transportadoras de países terceiros, como as transportadoras de Omã.
239. Do mesmo modo, a Diretiva 2009/12/CE (180) estabelece princípios comuns para a cobrança de taxas aeroportuárias nos aeroportos da Comunidade (181), que se aplicam às taxas pagas por todos os «utilizadores do aeroporto» (182) de forma não discriminatória (183) e, por conseguinte, independentemente do país terceiro de origem da transportadora aérea. Daqui resulta que o artigo 12.° do acordo projetado se sobrepõe e afeta regras comuns do direito da União (184).
240. Em quinto lugar, o artigo 13.° do acordo projetado incide, no essencial, sobre as tarifas e taxas dos serviços de transporte aéreo e visa garantir que as companhias aéreas possam fixar os seus próprios preços sem influência indevida das autoridades públicas. No contexto da União, a matéria da fixação de preços e da definição e transparência das tarifas aéreas de passageiros e de carga é coberta pelo Regulamento Serviços Aéreos. O seu artigo 22.° alarga especificamente a liberdade de fixar tarifas aéreas de passageiros e de carga também às transportadoras aéreas de países terceiros, numa base de reciprocidade (185). Do mesmo modo, o artigo 23.° deste regulamento prevê obrigações específicas relativas à clareza e à transparência das tarifas aéreas de passageiros e de carga, bem como à ideia de que o acesso àquelas tarifas não deve ser discriminatório. Estas regras aplicam‑se aos «serviços aéreos a partir de um aeroporto situado no território de um Estado‑Membro» (186) e, por conseguinte, também às transportadoras aéreas de Omã que operem em caso de celebração do acordo projetado. O artigo 13.° do acordo projetado abrange, portanto, uma
matéria regulada pelo direito da União e é suscetível de afetar essas regras comuns.
241. Consequentemente, considero que os artigos 4.°, 5.°, 7.°, 10.°, 12.° e 13.° do acordo projetado afetam regras comuns do direito da União.
IV.    Conclusão
242. Atendendo às considerações expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida da seguinte forma:
A União Europeia não dispõe de competência exclusiva para celebrar o
acordo no domínio dos transportes aéreos entre o Sultanato de Omã, por um lado, e a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro.
A competência para conceder direitos de tráfego a países terceiros não foi exercida internamente, pelo que continua a ser uma competência partilhada entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros.
1      Língua original: inglês.
2      Acórdãos de 5 de novembro de 2002, Comissão/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:624); de 5 de novembro de 2002, Comissão/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625); de 5 de novembro de 2002, Comissão/Suécia (C‑468/98, EU:C:2002:626); de 5 de novembro de 2002, Comissão/Finlândia (C‑469/98, EU:C:2002:627); de 5 de novembro de 2002, Comissão/Bélgica (C‑471/98, EU:C:2002:628); de 5 de novembro de 2002, Comissão/Luxemburgo (C‑472/98, EU:C:2002:629); de 5 de novembro de 2002, Comissão/Áustria (C‑475/98, EU:C:2002:630); e de 5 de novembro de 2002, Comissão/Alemanha (C‑476/98, EU:C:2002:631) (a seguir, conjuntamente, «Acórdãos Céu Aberto»). Para facilitar a consulta, referir‑me‑ei à numeração do Acórdão de 5 de novembro de 2002, Comissão/Bélgica (C‑471/98, a seguir «Acórdão Comissão/Bélgica», EU:C:2002:628).
3      V., igualmente, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.os 69 e 70), no qual o Tribunal de Justiça declarou que, «embora seja certo que, por outro lado, a União adquiriu determinadas competências exclusivas para assumir com os Estados terceiros compromissos que pertencem ao âmbito de aplicação da regulamentação da União em matéria de transporte aéreo internacional e, por conseguinte, ao campo de aplicação da Convenção de Chicago[,] os Estados‑Membros conservaram competências que pertencem ao domínio da referida Convenção, como as relativas à atribuição de direitos de tráfego».
4      Estas diretivas são o resultado da iniciativa da Comissão de 2015 de encetar negociações sobre acordos gerais em matéria de transportes aéreos entre a União e vários Estados membros do Conselho de Cooperação do Golfo. V. Recomendação de Decisão do Conselho que autoriza a Comissão a encetar negociações sobre acordos gerais de transporte aéreo entre a União Europeia e os seis Estados membros do Conselho de Cooperação do Golfo [COM(2015) 607 final]. Embora o texto desta recomendação não esteja acessível ao público, foi submetido ao Tribunal de Justiça pela Comissão como anexo ao seu pedido.
5      Decisão do Conselho que autoriza a Comissão a encetar negociações sobre um acordo geral de transporte aéreo entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Sultanato de Omã, por outro, sobre matérias que são da competência exclusiva da União (documento n.° 11258/18, de 30 de agosto de 2018).
6      Decisão dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho, que autoriza a Comissão Europeia a negociar, em nome dos Estados‑Membros, as disposições de um acordo geral de transporte aéreo entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Sultanato de Omã, por outro, sobre matérias que não são da competência exclusiva da União (documento n.° 11273/18, de 30 de agosto de 2018).
7      Ata sumária do Comité de Representantes Permanentes de 12 e 14 de setembro de 2018 (documento n.° 12469/18, de 25 de setembro de 2018, p. 10).
8      Na audiência, a Comissão explicou que a razão para não apresentar uma proposta ao Conselho estava relacionada com uma decisão interna de não dar início à assinatura do acordo projetado na pendência do parecer emitido pelo Tribunal de Justiça no presente processo.
9      Deliberações da Conferência Internacional da Aviação Civil, «Invitation of the United States of America to the Conference»
[(Convite dos Estados Unidos da América para a Conferência)], vol. 1, parte I, p. 1. Quanto à visão subjacente a esta conferência, v. também US Department of State Bulletin (Boletim do Departamento de Estado dos EUA), Discurso do Secretário Adjunto dos EUA A. Berle, então presidente temporário da Conferência de Chicago, proferido em Chicago, em 1 de novembro de 1944, vol. XI, n.° 260, de 5 de novembro de 1944, p. 530: «[o] uso do ar tem isto em comum com o uso do mar: é uma via rápida dada pela natureza a todos os homens. Difere do mar no seguinte: está sujeito à soberania das nações sobre as quais se move. Por conseguinte, as nações devem organizar entre si o seu uso da maneira que seja mais benéfico para toda a humanidade, onde quer que se encontre»
[tradução livre].
10      Convenção sobre Aviação Civil Internacional, assinada em Chicago, em 7 de dezembro de 1944 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, n.° 102; a seguir «Convenção de Chicago»).
11      O âmbito de aplicação da Convenção de Chicago é descrito no Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, a seguir «Acórdão ATAA», EU:C:2011:864, n.os 50 e 59).
12      V. Acórdão ATAA, n.° 60. V. também, neste sentido, artigo 92.°, alínea a), da Convenção de Chicago.
13      Mendes De Leon, P., explica que a proclamação do princípio da soberania sobre o espaço aéreo de um Estado surgia, nomeadamente, num contexto militar. Assim, com o aumento do número de aeronaves militares a sobrevoar o espaço aéreo nacional estrangeiro durante, nomeadamente, a Segunda Guerra Mundial, considerou‑se que era necessário um controlo rigoroso das fronteiras do espaço aéreo. A confiança na soberania serviu como ferramenta para salvaguardar esse controlo. V. Mendes De Leon, P., «The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law», em Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., e Dugard, J. (ed.), State, Sovereverety, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 484.
14      V., neste sentido, Weld, E., «ICAO and the major problems of international air transport», Journal of Air Law and Commerce, vol. 20, n.° 4, 1953, pp. 454 a 462, em especial pp. 454 a 456.
15      Por conseguinte, a Convenção de Chicago não define os tipos de direitos de tráfego que um Estado pode conferir a outro Estado.
16      Salacuse, J. W., explica que, embora a liberdade de sobrevoar o território de outra Parte Contratante sem aterrar já tivesse sido expressa na Convenção Internacional de Navegação Aérea (1919) (11 LNTS 173), a conceptualização de outras liberdades só ocorreu durante a Convenção de Chicago; v. Salacuse, J. W., «The Little Prince and the businessman: Conflict and Tensions in Public International Air Law», Journal of Air Law and Commerce, vol. 45, n.° 4, 1980, p. 822.
17      V. Manual on the Regulation of International Air Transport, International Civil Aviation Organisation (Manual de Regulação do Transporte Aéreo Internacional, Organização Internacional da Aviação Civil) (doc. 9626, 2016, p. 117).
18      V., por exemplo, Weber, L., «The Chicago Convention», em Dempsey, P. S. e Jakhu, R. (ed.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, Londres, 2016, pp. 9 a 32, em especial pp. 14 e 15 (que explica que «os direitos de tráfego são direitos comerciais, a saber, o direito de voar para o território de outro Estado para embarcar e/ou desembarcar passageiros, carga ou correio para fins comerciais. Incluem a terceira, quarta e quinta liberdades, a saber, respetivamente, o direito de transportar passageiros, carga ou correio para um ponto noutro Estado; o direito de embarcar passageiros, carga ou correio num ponto situado noutro Estado para transporte para o Estado de origem da transportadora aérea; e o direito de transportar passageiros, carga ou correio de um ponto situado noutro Estado para um ponto situado fora do território de um Estado terceiro. Por vezes, os direitos ou privilégios de sexta, sétima, oitava e nona liberdades são também designados por direitos de tráfego») [tradução livre].
19      Acordo relativo ao Trânsito dos Serviços Aéreos Internacionais, assinado em Chicago, em 7 de dezembro de 1944 (84 UNTS 389).
20      V. lista da ICAO das partes no Acordo relativo ao Trânsito dos Serviços Aéreos Internacionais, disponível em: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      Acordo Internacional sobre o Transporte Aéreo, nota de rodapé 26, infra, pp. 255 e 256.
22      Afigura‑se que a Grécia (embora reservando a concessão de direitos de quinta liberdade) e os Países Baixos são os únicos Estados‑Membros que aceitaram o Acordo Internacional sobre o Transporte Aéreo. V. lista da ICAO das partes no Acordo Internacional sobre o Transporte Aéreo, disponível em https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      Por força do artigo 83.° da Convenção de Chicago, os Estados devem registar a celebração de acordos bilaterais e multilaterais de transporte aéreo internacional junto da Organização Internacional da Aviação Civil. No entanto, não consegui obter o número exato de acordos de transporte aéreo em vigor.
24      Sobre o desenvolvimento da política externa da União no domínio dos transportes aéreos antes e depois dos Acórdãos Céu Aberto, v. Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Faculdade de Direito, University of Zagreb, Zagreb, 2019, título 2.3, p. 32.
25      V. House of Lords (United Kingdom) (Câmara dos Lordes, Reino Unido), Select Committee on the European Union (Comissão Parlamentar sobre a União Europeia), «“Open Skies” or “open markets”? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)», sessão 2002‑03, 17.° relatório, de 8 de abril de 2003, p. 9.
26      V. também, neste sentido, Salazar, J. C., e van Fenema, P., «International air transport agreement», em Dempsey, P. S. e Jakhu, R. (ed.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, Londres, 2016, pp. 252 a 294, em especial pp. 258 e 259.
27      V. artigo 3.°, n.° 2, do acordo projetado.
28      V., neste sentido, Regulamento (CEE) n.° 2299/89 do Conselho, de 24 de julho de 1989, relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva (JO 1989, L 220, p. 1); Regulamento (CEE) n.° 2407/92 do Conselho, de 23 de julho de 1992, relativo à concessão de licenças às transportadoras aéreas (JO 1992, L 240, p. 1); Regulamento (CEE) n.° 2408/92 do Conselho, de 23 de julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (JO 1992, L 240, p. 8); Regulamento (CEE) n.° 2409/92 do Conselho, de 23 de julho de 1992, sobre tarifas aéreas de passageiros e de carga (JO 1992, L 240, p. 15); e Regulamento (CEE) n.° 95/93 do Conselho, de 18 de janeiro de 1993, relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (JO 1993, L 14, p. 1).
29      Os acordos que os Estados‑Membros tinham celebrado com os Estados Unidos faziam parte da política «céu aberto» deste país. Esses acordos visavam essencialmente liberalizar o direito de voar entre os Estados Unidos e cada um dos Estados‑Membros em questão. Stadlmeier, S., considera que esta política assentava numa estratégia de divide et impera (dividir para reinar): propunha a determinados Estados europeus de menor dimensão, com companhias aéreas ativas a nível internacional e, pelo menos, um grande aeroporto como plataforma de correspondência suprarregional, uma liberalização limitada (através de pontos de entrada adicionais nos Estados Unidos) em troca de uma liberalização total na direção oposta. Desta forma, era possível exercer pressão sobre os Estados europeus de maior dimensão com companhias aéreas internacionais (na altura) mais fortes (como o Reino Unido e França), conferindo aos seus concorrentes, nomeadamente a KLM, a Lufthansa e a Sabena, uma vantagem nas rotas diretas para os Estados Unidos através de pontos de entrada mais numerosos neste país. Ao mesmo tempo, nas rotas com destino à União Europeia, as companhias aéreas americanas estavam em condições de competir mais ferozmente com a Air France e a British Airways graças a direitos de quinta liberdade ilimitados. É em virtude destes elementos que Stadlmeier, S., explica as preocupações e o interesse da Comissão em coordenar a posição dos Estados‑Membros. V. Stadlmeier, S., «Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Dividir e Impera?», em Simma, B., e Schulte, C., Völker‑ und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten de 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Viena, 1999, p. 167.
30      O Tribunal de Justiça descreve nos Acórdãos Céu Aberto os pedidos da Comissão relativos a um mandato de negociação para um acordo geral da União com os Estados Unidos; v. Acórdão Comissão/Bélgica, n.os 15 a 21.
31      Para mais detalhes, v. Conclusões do advogado‑geral A. Tizzano no processo Comissão/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:63, n.os 8 e segs.).
32      Mais precisamente, trata‑se das regras relativas às tarifas de passageiros e de carga cobradas nas rotas intra‑União, das regras relativas ao sistema informatizado de reservas e das regras relativas à atribuição de faixas horárias, que o Tribunal de Justiça considerou todas da competência exclusiva da União. V., por exemplo, Acórdão Comissão/Bélgica, n.os 112, 114, 116 e 120.
33      V. Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 142. Esta cláusula reconhecia aos Estados Unidos o direito de revogar, suspender ou limitar os direitos de tráfego nos casos em que as transportadoras aéreas designadas pelo Reino da Bélgica não fossem detidas por este Estado ou pelos seus nacionais.
34      V. Acórdão Comissão/Bélgica, n.os 103 a 106.
35      V., a este respeito, Comunicação da Comissão, de 11 de março de 2005 —
Desenvolver a agenda da política externa comunitária no setor da aviação [COM(2005) 79 final].
36      No anexo ao seu pedido de parecer ao Tribunal de Justiça no presente processo, a Comissão forneceu‑lhe uma lista desses acordos, que estão atualmente em vigor com 21 Estados terceiros. Estes acordos são celebrados como acordos unicamente a nível da União, uma vez que apenas dizem respeito a domínios da competência exclusiva da União.
37      Decisão (UE) 2020/1110 do Conselho, de 23 de janeiro de 2018, relativa à celebração, em nome da União Europeia, do Acordo de Transporte Aéreo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e os Estados Unidos da América, por outro (JO 2020, L 244, p. 6).
38      V. Decisão (UE) 2018/145 do Conselho, de 9 de outubro de 2017, relativa à celebração, em nome da União, do Acordo Multilateral entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, a República da Albânia, a Bósnia e Herzegovina, a República da Bulgária, a República da Croácia, a Antiga República Jugoslava da Macedónia, a República da Islândia, a República de Montenegro, o Reino da Noruega, a Roménia, a República da Sérvia e a Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo [...] sobre o estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu (EACE) (JO 2018, L 26, p. 1).
39      V., por exemplo, Decisão (UE) 2019/702 do Conselho, de 15 de abril de 2019, relativa à celebração, em nome da União, do Acordo de Transporte Aéreo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Canadá, por outro (JO 2019, L 120, p. 1), e Decisão (UE) 2020/948 do Conselho, de 26 de junho de 2020, relativa à celebração, em nome da União, do Acordo sobre o Espaço de Aviação Comum entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Geórgia, por outro (JO 2020, L 212, p. 1). Outros acordos deste tipo foram igualmente celebrados e assinados pela União, mas, na pendência da sua ratificação pelos Estados‑Membros, ainda não entraram em vigor. Considere‑se, por exemplo, o acordo com o Estado do Catar, que foi celebrado como acordo misto, apesar da proposta da Comissão de celebrar o referido acordo apenas com a União; v. Recomendação de Decisão do Conselho que autoriza a Comissão a encetar negociações sobre acordos gerais de transporte aéreo entre a União Europeia e os seis Estados‑Membros do Conselho de Cooperação do Golfo [COM(2015) 607 final] e Acordo de transporte aéreo entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Estado do Catar, por outro (JO 2021, L 391, p. 3).
40      Acordo entre a Comunidade Económica Europeia, o Reino da Noruega e o Reino da Suécia relativo à aviação civil (JO 1992, L 200, p. 21).
41      Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo aos transportes aéreos (JO 2002, L 114, p. 73).
42      V. Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, por outro (JO 2021, L 149, p. 10), que abrange os transportes aéreos na parte dois, subparte dois, no título I, incluindo a concessão de direitos de tráfego no seu artigo 419.°
43      Embora o texto negociado do acordo projetado com o Sultanato de Omã não esteja acessível ao público no momento da redação da presente peça, a Comissão forneceu‑o ao Tribunal de Justiça juntamente com o seu pedido.
44      O título I do acordo projetado é composto pelo artigo 3.° («Concessão de direitos»), pelo artigo 4.° («Autorização de exploração»), pelo artigo 5.° («Recusa, revogação, suspensão ou limitação da autorização»), pelo artigo 6.° («Liberalização da propriedade e do controlo das transportadoras aéreas»), pelo artigo 7.° («Cumprimento das disposições legislativas e regulamentares»), pelo artigo 8.° («Concorrência leal»), pelo artigo 9.° («Exercício de uma atividade comercial»), pelo artigo 10.° («Oportunidades comerciais»), pelo artigo 11.° («Direitos aduaneiros, impostos, emolumentos e taxas»), pelo artigo 12.° («Taxas de utilização»), pelo artigo 13.° («Tarifas») e pelo artigo 14.° («Estatísticas»).
45      O título II do acordo projetado é composto pelo artigo 15.° («Segurança intrínseca da aviação»), pelo artigo 16.° («Segurança extrínseca da aviação»), pelo artigo 17.° («Gestão do tráfego aéreo»), pelo artigo 18.° («Ambiente»), pelo artigo 19.° («Responsabilidade das transportadoras aéreas»), pelo artigo 20.° («Defesa do consumidor»), pelo artigo 21.° («Sistemas informatizados de reserva») e pelo artigo 22.° («Aspetos sociais»).
46      O título III do acordo projetado é composto pelo artigo 23.° («Interpretação e aplicação»), pelo artigo 24.° («Comité Misto»), pelo artigo 25.° («Resolução de litígios e arbitragem»), pelo artigo 26.° («Relações com outros acordos»), pelo artigo 27.° («Alterações do acordo»), pelo artigo 28.° («Adesão dos novos Estados‑Membros da União»), pelo artigo 29.° («Cessação da vigência do acordo»), pelo artigo 30.° («Registo do acordo») e pelo artigo 31.° («Entrada em vigor e aplicação provisória»).
47      Há igualmente um desacordo entre as partes no presente processo quanto à questão de saber se os artigos 8.°, 10.° e 11.° do acordo projetado são da competência exclusiva da União.
48      O presente processo evidencia, nomeadamente, uma certa confusão entre a existência de uma competência e a sua natureza. Por exemplo, alguns Estados‑Membros, após terem sustentado que a concessão de direitos de tráfego constitui uma competência partilhada, alegaram igualmente que, se o Tribunal de Justiça reconhecesse a competência exclusiva da União, tal seria contrário ao princípio da atribuição.
49      V., por exemplo, Parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994 (EU:C:1994:384, n.° 12).
50      V. n.° 17 das presentes conclusões.
51      V. n.os 10 a 12 das presentes conclusões.
52      V., por analogia, Parecer 1/20 [Parecer nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE (Tratado sobre a Carta da Energia modernizado)], de 16 de junho de 2022 (EU:C:2022:485, n.° 36 e jurisprudência aí referida) (que explica que a possibilidade de apresentar um pedido de parecer ao abrigo do artigo 218.°, n.° 11, TFUE não exige, como condição prévia, um acordo final entre as instituições em causa).
53      V., neste sentido, Acórdão de 9 de abril de 2024, Comis
são/Conselho (Assinatura de acordos internacionais) (C‑551/21, EU:C:2024:281, n.° 82 e jurisprudência aí referida) (que explica que uma prática não pode alterar as regras dos Tratados que as instituições da União são obrigadas a respeitar).
54      Pode acrescentar‑se que as duas decisões que conferem o mandato de negociação à Comissão não exprimiram, em todo o caso, a posição do Conselho e dos Estados‑Membros quanto às partes do acordo projetado que são da competência partilhada e às que são da competência exclusiva da União. V., a este respeito, n.° 14 das presentes conclusões.
55      Sobre diferentes entendimentos da repartição de competências em ordens jurídicas federais, v. Beaud, O., «The Allocation of Competences in a Federation — A General Introduction’, em
Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014,
pp. 19 a 38.
56      O conceito de competências implícitas não é próprio da ordem jurídica da União. É também aceite no direito internacional em relação às organizações internacionais. V., em geral, Parecer Consultivo sobre Reparações por Danos Sofridos ao Serviço das Nações Unidas (TIJ, Recueil 1949, p. 174).
57      O artigo 216.° TFUE abre o título V do Tratado FUE, intitulado «Os acordos internacionais». Enquanto o artigo 216.° TFUE diz respeito à existência de competência para celebrar tais acordos, o artigo 218.° TFUE (abrangido pelo mesmo título) prevê o processo para a celebração de acordos internacionais. No entanto, este processo pode ser alterado se outras disposições dos Tratados o previrem.
58      Schütze, R., observa que a segunda e terceira hipóteses em que o artigo 216.°, n.° 1, TFUE prevê uma competência implícita para a celebração de um acordo internacional pela União [v. hipóteses iii) e iv) do n.° 72 das presentes conclusões] estão, na realidade, abrangidas pela primeira hipótese [hipótese ii) do mesmo número], a de «competências externas paralelas». V. Schütze, R., European Union Law, 4.ª ed., Cambridge University Press, Cambridge, 2025, p. 293. Posso aderir a esta posição, mas acrescentaria que a referência a estas duas hipóteses não só é inútil como, na realidade, cria confusão entre os conceitos de existência de competência e do seu caráter exclusivo, regulados no artigo 3.°, n.° 2, TFUE com a mesma redação que no artigo 216.°, n.° 1, TFUE.
59      No seu Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, a seguir «Acórdão AETR», EU:C:1971:32, n.° 16), o Tribunal de Justiça decidiu pela primeira vez que a competência para celebrar acordos internacionais «resulta não apenas duma atribuição explícita feita pelo Tratado [...] como pode decorrer igualmente doutras disposições do Tratado e dos atos adotados, no âmbito destas disposições, pelas instituições da Comunidade». Esta linguagem deixou algumas dúvidas quanto à necessidade de atos internos para a existência de competência externa. A jurisprudência subsequente resolveu esta questão a favor da «competência externa paralela». No n.° 3 do Parecer 1/76 (Acordo relativo à instituição de um Fundo Europeu de Imobilização da Navegação Interior), de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63), o Tribunal de Justiça esclareceu que, «todas as vezes que o direito comunitário conferiu às instituições comunitárias competências no plano interno com vista a realizar um objetivo determinado a Comunidade é investida da competência para assumir as obrigações internacionais necessárias à realização deste objetivo, mesmo na falta de uma disposição expressa na matéria». Assim, o Tribunal de Justiça fundamentou, no n.° 4 desse parecer, que tais competências «decorre[m], de forma implícita, das disposições do Tratado que estabelecem a competência interna».
60      Parecer de 15 de novembro de 1994 (EU:C:1994:384). V. n.° 95 desse parecer, no qual o Tribunal de Justiça explicou que «[q]uando a Comunidade tenha incluído nos seus atos legislativos internos cláusulas relativas ao tratamento a conceder aos nacionais de países terceiros ou quando tenha conferido expressamente às suas instituições competência para negociar com os países terceiros, ela adquire uma competência externa exclusiva na medida abrangida por esses atos». Apenas a segunda hipótese prevista nesse número foi incluída no artigo 216.°, n.° 1, TFUE.
61      No n.° 16 do Acórdão AETR, o Tribunal de Justiça declarou que a competência para celebrar acordos internacionais pode decorrer das disposições do Tratado «e dos atos adotados, no âmbito destas disposições, pelas instituições da Comunidade». No n.° 17 do mesmo acórdão, continuou a explicar que, «sempre que, para execução duma política comum prevista pelo Tratado, a Comunidade tome disposições que instituem, sob qualquer forma, regras comuns, os Estados‑Membros, quer agindo individual quer coletivamente, deixam de ter o direito de contrair para com Estados terceiros obrigações que afetem estas regras». Essa declaração descreve, ao mesmo tempo, uma situação em que surge uma competência implícita da União e quando esta se torna exclusiva, sendo esta última questão objeto do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
62      V. artigo 2.°, n.° 1, TFUE.
63      V. artigos 5.°, n.os 3 e 4, TUE.
64      A preempção, na aceção do artigo 2.°, n.° 2, TFUE, implica que o domínio regulado pelos atos da União está «ocupado». Por esse motivo, os Estados‑Membros não podem regular a mesma matéria, mesmo que optem por regulá‑la de forma compatível com as regras da União em causa. A preempção exclui, portanto, a possibilidade de conflito de normas. No entanto, quando um Estado‑Membro regula, ainda assim, o domínio ocupado pelo direito da União e as suas normas nacionais são contrárias às normas comuns da União em causa, outro princípio — o do primado do direito da União — resolve o conflito resultante a favor da aplicação das normas comuns da União.
65      O Protocolo n.° 25 do Tratado de Lisboa tem a seguinte redação: «[r]elativamente ao n.° 2 do artigo 2.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, referente às competências partilhadas, quando a União toma medidas num determinado domínio, o âmbito desse exercício de competências apenas abrange os elementos regidos pelo ato da União em causa e, por conseguinte, não abrange o domínio na sua totalidade».
66      V., a este respeito, Timmermans, C., «ECJ Doctrines on Competences», em Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, 156‑167, p. 162: «Esta regra de bloqueio, de preempção, deve ser distinguida da situação de uma competência exclusiva da União, na qual não existe nenhuma competência nacional».
67      As áreas enumeradas são: a União Aduaneira; o estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno; a política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro; a conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas; e a política comercial comum.
68      V., a este respeito, Schütze, R., «Parallel external powers in the European Union From “cubist” perspectives towards “naturalist” constitutional principles?», em Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 272.
69      V., por exemplo, Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, n.° 5, 2018, pp. 1101 a 1141.
70      V. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (22/12, EU:C:2014:2151, n.° 73). Para uma crítica doutrinária desta posição, v. Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, n.° 5, 2018, pp. 1124 a 1126.
71      V., por exemplo, Dashwood, A., «The relationship between the Member States and the European Union/European Community», em McDonnell (ed.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, p. 55; Cremona, M., «The Union’s external action: Constitutional perspectives», em Amato, G., Bribosia, H., e de Witte, B. (ed.), Genèse et destinée de la Constitution européenne — Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Bruxelles, 2007, pp. 1184 a 1189; Schütze, R., «Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis», European Law Review, vol. 33, n.° 5, 2008, pp. 709 a 722, em especial, pp. 713 e 714.
72      V. Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.os 46 a 50).
73      V. Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.° 29). Quanto aos acordos mistos, v., em geral, Rosas, A., «Mixity Past, Present and Future: Some Observations», em Chamon, M., e Govaere, I. (ed), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, pp. 8 a 18.
74      Os termos natureza mista «obrigatória» e «facultativa» foram cunhados por Allan Rosas, v. Rosas, A., «Mixed Union — Mixed Agreements’, em Koskenniemi, M. (ed.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, p. 131. V. também Chamon, M., e Govaere, I., «Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?», em Chamon, M., e Govaere, I. (ed), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 2; Govaere, I., «“Facultative” and “Functional Mixity” in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral», College of Europe Research Papers in Law 3/2019; Hillion, C., e Chamon, M., «Facultative Mixity and Sincere Cooperation», em Chamon, M., e Govaere, I. (ed.), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 86.
75      V., a este respeito, n.° 41 das presentes conclusões.
76      Todavia, tais acordos podem igualmente ser celebrados como acordos exclusivamente da União, desde que seja atribuída à União competência em relação a todas as partes desse acordo. Contudo, esta última hipótese só é possível se nenhuma das disposições em causa for da competência exclusiva dos Estados‑Membros.
77      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, relativo à negociação e aplicação de acordos de serviços aéreos entre Estados‑Membros e países terceiros (JO 2004, L 157, p. 7).
78      V. artigo 1.° do Regulamento n.° 847/2004.
79      Voltarei à relevância deste regulamento para responder à questão de saber se a União dispõe de competência exclusiva para celebrar o acordo projetado na secção III.E, infra.
80      V. as minhas Conclusões no processo ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, n.° 30).
81      V., neste sentido, Acórdãos de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.° 68), e de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.° 126).
82      V. n.° 46 das presentes conclusões.
83      Na audiência, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, esta posição foi expressamente confirmada pelos Governos Búlgaro, Grego, Lituano e Húngaro. Na minha opinião, esta mesma posição foi igualmente defendida, ainda que não de forma tão explícita, pelos Governos Alemão e Cipriota, bem como pela Irlanda.
84      No Tratado FUE, v., por exemplo, artigo 79.°, n.° 3 (relativo aos acordos de readmissão com países terceiros), artigo 191.°, n.° 4 (relativo ao ambiente), ou artigo 207.°, n.° 3 (relativo à política comercial comum).
85      O Tratado inicial continha apenas duas disposições que atribuíam expressamente à União competência para celebrar acordos internacionais: acordos comerciais e pautais (artigo 113.° do Tratado CEE) e acordos de associação (artigo 238.° do Tratado CEE). Para uma panorâmica e uma explicação das competências externas expressas da União após o Tratado de Lisboa, v. Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, pp. 21 a 58.
86      V. Parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994, EU:C:1994:384, n.° 48).
87      V., a este respeito, Cremona, M., «EU External Competence‑Rationales for Exclusivity», em Garben, S. e Govaere, I. (ed), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, pp. 133 a 150, p. 136, que sugere que «a inclusão do artigo 216.°, n.° 1, no TFUE significa que atualmente é provavelmente mais rigoroso não se referir a competências externas expressas e implícitas, mas sim distinguir entre competências que fazem explicitamente parte da ação externa da União» [...] e competências que são descritas como «aspetos externos das outras políticas [da União]» [tradução livre].
88      V. Parecer 1/76 (Acordo relativo à instituição de um Fundo Europeu de Imobilização da Navegação Interior), de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63, n.° 3); Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.° 7); Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 114); e Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 67).
89      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (JO 2008, L 293, p. 3) (a seguir «Regulamento Serviços Aéreos»); v. n.° 1 do seu artigo 15.°, que dispõe que «[a]s transportadoras aéreas comunitárias estão autorizadas a explorar serviços aéreos intracomunitários». Esta liberalização teve lugar pela primeira vez com o Regulamento n.° 2408/92 (v. artigo 3.°, n.° 1, do mesmo, que enunciava que, «[s]em prejuízo do disposto no presente regulamento, as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)‑Membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas rotas do interior da Comunidade»).
90      Nos Acórdãos Céu Aberto, a Comissão argumentou que o mercado interno dos serviços aéreos foi «concretizado» em 1992 (v. Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 71).
91      Acrescento que o Regulamento Serviços Aéreos reserva expressamente aos Estados‑Membros a possibilidade de limitar ou recusar o exercício desses direitos em caso de problemas ambientais graves ou de emergência; v. artigos 20.° e 21.° do mesmo. Fora destas situações, os Estados‑Membros não podem limitar ou recusar o exercício destes direitos de tráfego na União enquanto o Regulamento Serviços Aéreos se mantiver em vigor.
92      A existência dessa competência externa implícita não é posta em causa pelo argumento, suscitado nomeadamente pelo Governo Húngaro, segundo o qual a política dos transportes aéreos pode ter ligações com a segurança nacional, que, segundo o artigo 4.°, n.° 2, último período, TUE, continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro. Esta ligação não «reserva» a concessão de direitos de tráfego à competência exclusiva dos Estados‑Membros. Para efeitos do presente processo, o artigo 4.°, n.° 2, TUE limita‑se a impor à União que tenha em consideração as preocupações de segurança nacional dos seus Estados‑Membros ao decidir se deve conceder direitos de tráfego a um país terceiro com vista à celebração de um acordo de transporte aéreo e assegurar que essa concessão e a consequente celebração do referido acordo não prejudicam o bom desempenho das funções essenciais dos Estados‑Membros. V., por analogia, Acórdão de 15 de julho de 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, n.° 43).
93      Parecer de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63).
94      V. Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 68, em que o Tribunal de Justiça remete para o n.° 89 do Parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994 (EU:C:1994:384).
95      Parecer de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63). Subjacente a esse parecer esteve a criação da estrutura de gestão das vias navegáveis do Reno e do Mosela, a fim de racionalizar a situação económica do setor da navegação fluvial nesta região geográfica. Uma vez que esta região engloba a Confederação Suíça, a realização deste objetivo não poderia ser concretizada sem a participação desse país terceiro. Foi por esta razão que o Tribunal de Justiça concluiu que a União dispõe de competência exclusiva para celebrar os acordos internacionais necessários com esse país.
96      V. Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 72.
97      V. Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 71.
98      Com efeito, a única jurisprudência a que o Conselho faz referência no que respeita à sua alegação relativa ao ónus da prova emana de recursos de anulação: v. Acórdãos de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 75), e de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.° 115); e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Comissão/Conselho (Organização Marítima Internacional) (C‑161/20, EU:C:2021:957, n.° 120).
99      V., neste sentido, Lenaerts, K., Gutman, K., e Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2.ª ed., Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, p. 521, n.° 12.01, que defendem que o processo previsto no artigo 218.°, n.° 11, TFUE tem, nomeadamente, por objetivo prevenir complicações que possam resultar de litígios relativos à compatibilidade com os Tratados de acordos internacionais que vinculam a União e evitar consequências negativas no âmbito das relações internacionais.
100      Uma análise linguística das várias versões linguísticas parece revelar algumas diferenças. Por um lado, algumas versões linguísticas, nomeadamente as versões inglesa («affect»), espanhola («affectar»), francesa («affecter») e croata («utjecati») utilizam todas um termo que implica que mesmo um efeito potencialmente ténue no direito da União decorrente dos compromissos internacionais em causa é suficiente para efeitos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE. Outras versões linguísticas, como as versões alemã («beeinträchtigen») e neerlandesa («aantasten»), utilizam um termo que implica que os compromissos em causa devem interferir, prejudicar ou deixar marca nas regras comuns do direito da União.
101      Como já analisaram os advogados‑gerais J. Kokott, E. Sharpston e N. Jääskinen. Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Comissão/Conselho (C‑137/12, EU:C:2013:441, n.os 111 a 117), e Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:224, n.os 95 a 97); e tomada de posição do advogado‑geral N. Jääskinen no Parecer 1/13 [(Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), EU:C:2014:2292, n.os 69 e 70].
102      V. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.os 66 e 67); Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 71); e Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.° 180 e jurisprudência aí referida).
103      O espaço desta peça não me permite entrar em pormenores para explicar as circunstâncias que conduziram ao Acórdão AETR.
Em termos muito resumidos, esse caso dizia respeito à celebração do Acordo Europeu sobre o Transporte Rodoviário sob os auspícios das Nações Unidas. Para argumentar perante o Tribunal de Justiça que a (então) Comunidade Europeia tinha competência para celebrar esse acordo, a Comissão baseou‑se no Regulamento (CEE) n.° 543/69 do Conselho, de 25 de março de 1969, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO 1969 L 77, p. 49), que rege os aspetos sociais do transporte rodoviário. Mostrando‑se recetivo a esse argumento, o Tribunal de Justiça considerou, em primeiro lugar, que a competência para celebrar um acordo internacional podia ser deduzida da atribuição de competências à (então) Comunidade Europeia nesse domínio político, mesmo que o Tratado não previsse expressamente a competência para celebrar acordos internacionais em matéria de transporte rodoviário. Ao mesmo tempo, o Tribunal de Justiça considerou que, no domínio abrangido pelo regulamento controvertido, os Estados‑Membros deixaram de ser competentes para celebrar o acordo projetado (v. Acórdão AETR, n.os 16 e 17). Por conseguinte, o Acórdão AETR é um exemplo de um acórdão em que o Tribunal de Justiça fundamentou simultaneamente dois conceitos importantes do direito da União: o conceito de competências implícitas e a possibilidade de, se for exercida no plano interno, essa competência externa implícita se tornar exclusiva. Para uma descrição pormenorizada das circunstâncias que rodearam o Acórdão AETR, v. McNaughton, A., «Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System’, em Nicola, F., e Davies, B. (ed), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge 2017, pp. 134 a 153.
104      V. Acórdão AETR, n.° 17, sublinhado nosso.
105      V. Lenaerts, K., «Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de “préemption”», em Demaret, P. (ed.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986, pp. 39 e 42 a 43.
106      Todavia, considerar a aquisição de uma competência exclusiva com base no artigo 3.°, n.° 2, TFUE uma atribuição positiva de competência cria problemas constitucionais teóricos. Como observa Schütze, R., o facto de uma competência poder alterar a sua natureza através da legislação da União, e não com base nas disposições do Tratado, contraria o princípio da atribuição enquanto categoria constitucional. Assim, a lógica da preempção pode explicar melhor o efeito AETR. V., a este respeito, Schütze, R., «Parallel external powers in the European Union: from “cubist” perspectives towards “naturalist” constitutional principles?», em Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      V. Acórdão AETR, n.os 21 e 22. Na altura, este princípio estava consagrado no artigo 5.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia.
108      Acórdão AETR, n.° 22, sublinhado nosso. Nas circunstâncias do Acórdão AETR, existiam já regras comuns em matéria de uniformização dos períodos de condução e de repouso para os transportes entre Estados‑Membros e Estados terceiros (através do Regulamento n.° 543/69). Por conseguinte, os Estados‑Membros não podiam assumir compromissos internacionais paralelos na mesma matéria — ou seja, as regras que regulam os períodos de condução e de repouso para esses movimentos — através da celebração do acordo internacional.
109      No entanto, também se pode argumentar que não existe uma diferença real, uma vez que o objetivo da preempção é também impedir que as regras da União sejam afetadas.
110      Isto é tanto mais verdade nos processos em que parece que o Tribunal de Justiça concluiu a favor de uma competência exclusiva com base no argumento relativo ao «domínio em grande parte coberto pelas regras da União». V., por exemplo, Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.os 25 e 26).
111      V., por exemplo, Verellen, T., que explica que, «a nível dos princípios, o Tribunal de Justiça apresenta um quadro ambíguo. Por um lado, aprova o critério do “domínio em grande parte coberto”. Por outro lado, salienta a necessidade de se proceder a uma “análise concreta”»
[tradução livre].
V. Verellen, T., «The ERTA Doctrine in the Post‑Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13», Columbia Journal of European Law, vol. 21, n.° 2, 2015, pp. 383 a 410, p. 402.
112      Por exemplo, Kuijper, P.‑J., observou que «a doutrina AETR [se tornou] tão complicada que é quase inútil para as instituições políticas da Comunidade como orientação para ações futuras» [tradução livre].
V. Kuijper, P.‑J., Of Mixity and Double‑hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amesterdão, 2008, p. 9.
113      Tal inclui tomar em consideração o tipo de processo que deu origem a determinado acórdão. Com efeito, os processos examinados pelas partes no presente processo deram entrada no Tribunal de Justiça de diferentes formas: alguns foram iniciados por pedidos de parecer ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 218.°, n.° 11, TFUE [como o Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303)]; alguns foram apresentados como recursos de anulação [v. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151)]; alguns deram entrada no Tribunal de Justiça no âmbito de ações por incumprimento (v. Acórdãos Céu Aberto); e outros foram objeto de reenvio prejudicial [v. Acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)]. No entanto, essas diferenças processuais não devem alterar a resposta quanto ao significado da afetação, o que conduz à competência exclusiva da União.
114      V. Parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006 (EU:C:2006:81, n.° 128). Nesse sentido, Cremona, M., observou que, na jurisprudência pós‑Lisboa, «a ênfase [do Tribunal de Justiça] recai antes na identificação do grau em que as regras da União estabelecem um sistema unificado e saber se o seu funcionamento eficaz pode ficar comprometido». V. Cremona, M., «External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action’, em Craig, P. e de Búrca, G. (ed.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, p. 458.
115      Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 85). V. também, mais recentemente, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.° 114 e jurisprudência aí referida).
116      Na mesma ordem de ideias, v. Schütze, R., «Supremacy without Pre‑emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre‑emption», Common Market Law Review, vol. 43, n.° 4, 2006, pp. 1023 a 1048, pp. 1036 e segs. V. também Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence, The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, n.° 4, 2018, pp. 1101 a 1142.
117      V., por exemplo, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151), e Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303).
118      V., por exemplo, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376).
119      Recorde‑se o objeto em causa nos Acórdãos Céu Aberto.
120      V., de forma semelhante, advogado‑geral M. Szpunar, que considerou que, «se um compromisso internacional não tiver quaisquer repercussões no direito da União (tendo em conta o seu futuro desenvolvimento previsível), o facto de os dois sistemas de regras dizerem respeito à mesma área será irrelevante para efeitos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE». V. Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Comissão/Conselho (Organização Marítima Internacional) (C‑161/20, EU:C:2021:957, n.° 117).
121      V., por exemplo, Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 71), e Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 68).
122      Em causa no Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303).
123      Em causa no Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Parecer de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303).
125      Acórdão de 4 de setembro de 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      V., igualmente, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.° 201 e jurisprudência aí referida), no qual o Tribunal de Justiça explica que, «quando um acordo entre a União e um Estado terceiro prevê a aplicação, às relações internacionais visadas nesse acordo, de regras que se sobrepõem em grande medida a regras comuns da União aplicáveis às situações intracomunitárias, esse acordo deve ser considerado suscetível de afetar ou alterar o alcance dessas regras comuns».
127      V., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 71 e jurisprudência aí referida), e Parecer 3/15 (Tratado de Marraquexe sobre o acesso às obras publicadas), de 14 de fevereiro de 2017 (EU:C:2017:114, n.° 113 e jurisprudência aí referida) (que explica que há um risco de afetação ou alteração das regras comuns da União através de compromissos internacionais «mesmo que não exista contradição possível entre esses compromissos e essas regras»). V. também, a este respeito, Conclusões do advogado‑geral A. Tizzano no processo Comissão/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:63, n.os 71 e 75).
128      V. Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 72 e jurisprudência aí referida).
129      V., por exemplo, Parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.° 25) (que explica que uma determinada parte da Convenção da Organização Internacional do Trabalho «abrange um domínio já em grande parte coberto por regras comunitárias, progressivamente adotadas desde 1967, na perspetiva de uma harmonização ainda mais completa», de modo que os referidos compromissos devem ser considerados regulados «pelas diretivas mencionadas[, supra]»), e Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção da Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 73) (que explica que «[e]m particular, o alcance das regras da União pode ser afetado ou alterado por compromissos internacionais, quando estes se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras»).
130      V., ex multis, Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.° 74 e jurisprudência aí referida), e Parecer 3/15 (Tratado de Marraquexe sobre o acesso a obras publicadas), de 14 de fevereiro de 2017 (EU:C:2017:114, n.° 74). Sublinhado nosso.
131      Como o Tribunal de Justiça explicou no Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.os 275 e 276), quando esses compromissos não contêm compromissos vinculativos, não são suscetíveis de ter incidência na natureza da competência para celebrar o acordo projetado.
132      Quanto ao artigo 15.° («Segurança intrínseca da aviação»), v., por exemplo, Regulamento (UE) 2018/1139 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2018, relativo a regras comuns no domínio da aviação civil que cria a Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação, altera os Regulamentos (CE) n.° 2111/2005, (CE) n.° 1008/2008, (UE) n.° 996/2010 e (UE) n.° 376/2014 e as Diretivas 2014/30/UE e 2014/53/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, e revoga os Regulamentos (CE) n.° 552/2004 e (CE) n.° 216/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (CEE) n.° 3922/91 do Conselho (JO 2018, L 212, p. 1); quanto ao artigo 16.° («Segurança extrínseca da aviação»), v., por exemplo, Regulamento (CE) n.° 300/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2008, relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil e que revoga o Regulamento (CE) n.° 2320/2002 (JO 2008, L 97, p. 72); quanto ao artigo 17.° («Gestão do tráfego aéreo»), v., por exemplo, Regulamento (UE) 2024/2803 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2024, relativo à realização do Céu Único Europeu (JO L, 2024/2803); quanto ao artigo 18.° («Ambiente»), v., por exemplo, Regulamento (UE) 2017/2392 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de manter as atuais limitações ao âmbito de aplicação às atividades da aviação e de preparar a aplicação de uma medida baseada no mercado global a partir de 2021 (JO 2017, L 350, p. 7), e Regulamento (UE) 2023/2405 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de outubro de 2023, relativo à garantia de condições de concorrência equitativas para um transporte aéreo sustentável (ReFuelEU Aviação) (JO L, 2023/2405); quanto ao artigo 19.° («Responsabilidade das transportadoras aéreas»), v., por exemplo, Regulamento (CE) n.° 2027/97 do Conselho, de 9 de outubro de 1997, relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente (JO 1997, L 285, p. 1); quanto ao artigo 20.° («Defesa do consumidor»), v., por exemplo, Regulamento (CE) n.° 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1); quanto ao artigo 21.° («Sistemas informatizados de reserva»), v. Regulamento (CE) n.° 80/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de janeiro de 2009, relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 2299/89 do Conselho (JO 2009, L 35, p. 47), e Acórdão Comissão/Bélgica, n.os 115 a 117; quanto ao artigo 22.° («Aspetos sociais»), v., por exemplo, Regulamento (CE) n.° 1107/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo aos direitos das pessoas com deficiência e das pessoas com mobilidade reduzida no transporte aéreo (JO 2006, L 204, p. 1).
133      A segurança (intrínseca, ou operacional) da aviação é coberta por regras comuns da União, conforme estabelecido, nomeadamente, no Regulamento 2018/1139 (JO 2018, L 212, p. 1).
134      A segurança (extrínseca) da aviação está sujeita a regras comuns do direito da União por força, nomeadamente, do Regulamento 2018/1139 e do Regulamento n.° 300/2008.
135      O artigo 6.° do acordo projetado tem por objeto a liberalização da propriedade e do controlo das transportadoras aéreas. Prevê que as Partes Contratantes «reconhecem» os benefícios potenciais da liberalização progressiva da propriedade e do controlo das respetivas transportadoras aéreas e «podem explorar», «oportunamente», no âmbito do Comité Misto (instituído nos termos do artigo 24.° do acordo projetado), a liberalização recíproca da propriedade e do controlo, de modo que este comité «possa recomendar» alterações ao acordo. Esta formulação apresenta as características da cooperação e da troca de ideias, contrariamente a um compromisso com base no qual as regras comuns do direito da União poderiam ser afetadas.
136      O artigo 9.° do acordo projetado, sob a epígrafe «Exercício de uma atividade comercial», estabelece um acordo entre as partes segundo o qual «os obstáculos à prestação de serviços aéreos [...] por parte das respetivas transportadoras aéreas poderiam comprometer os benefícios decorrentes do presente Acordo». Para o efeito, as Partes Contratantes acordam em «cooperar» para eliminar esses obstáculos e o Comité Misto «acompanha» os progressos dessa cooperação. Além da obrigação de o Comité Misto agir de certa forma, esta disposição não parece conter nenhum compromisso suscetível de ser apreciado à luz do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
137      O artigo 14.° do acordo projetado é relativo às estatísticas. No primeiro número, esta disposição prevê a obrigação de cada Parte Contratante trocar as estatísticas disponíveis relativas aos transportes aéreos, previstas no acordo projetado, na medida em que as respetivas legislações nacionais o permitam, e «que possam ser razoavelmente solicitadas». O segundo número desta disposição institui um acordo de cooperação destinado a facilitar o intercâmbio das referidas informações. Há que constatar que o segundo número desta disposição não contém nenhum compromisso suscetível de afetar as regras comuns (e parece, portanto, muito mais próximo dos compromissos contidos no título II do acordo projetado). Com efeito, embora o primeiro número desta disposição esteja redigido de forma a prever uma obrigação de intercâmbio de estatísticas, esta obrigação diz unicamente respeito às estatísticas relativas aos transportes aéreos entre as Partes Contratantes, conforme liberalizado por força do acordo projetado. Além disso, como indica a referência deste número ao Comité Misto, o referido intercâmbio só tem lugar no âmbito desse comité, e unicamente «para efeitos de controlo do desenvolvimento dos serviços aéreos objeto do presente Acordo». Por conseguinte, parece‑me que esta disposição visa, na realidade, preservar o efeito útil do acordo projetado no seu conjunto, pelo que não é suscetível de ser abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.°, n.° 2, TFUE.
138      V. Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.° 276 e jurisprudência aí referida).
139      O Tribunal de Justiça recordou esta mesma conclusão também nos Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.os 70 e 71), e de 18 de março de 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, n.° 39).
140      No essencial, foi também o que o Tribunal de Justiça declarou nos Acórdãos Céu Aberto no que respeita ao regulamento que precedeu o Regulamento Serviços Aéreos: Regulamento n.° 2408/92; v. Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 104.
141      V. considerando 16 do Regulamento n.° 847/2004, que, na parte pertinente, indica que «os objetivos do presente regulamento [são] a coordenação das negociações com países terceiros tendo em vista a celebração de acordos de serviços aéreos, a necessidade de garantir uma abordagem harmonizada na implementação e aplicação dos acordos e a verificação da conformidade desses acordos com o direito comunitário».
142      V. considerandos 2 a 4 do Regulamento n.° 847/2004, que recordam certas declarações do Tribunal de Justiça nos Acórdãos Céu Aberto e preveem, na sequência desses acórdãos, que deve ser instituído um procedimento de cooperação.
143      V. n.° 46 das presentes conclusões.
144      Acordo sobre a saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2019, C 384I, p. 1).
145      V. Regulamento (UE) 2019/502 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de março de 2019, relativo às regras comuns que garantem a conectividade aérea fundamental no contexto da saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União (JO 2019, L 85I, p. 49), e Regulamento (UE) 2020/2225 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de dezembro de 2020, relativo a regras comuns que garantem a conectividade aérea fundamental após o termo do período de transição previsto no Acordo sobre a Saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2020, L 437, p. 86).
146      V. artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento 2019/502 e artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento 2020/2225.
147      Na audiência, discutiu‑se se a possibilidade de partilha de códigos entre transportadoras aéreas da União e de Omã, com base no artigo 10.°, n.° 10, do acordo projetado, poderia permitir esse acesso ao mercado. No entanto, durante essas discussões, ficou esclarecido que, mesmo que as transportadoras aéreas de Omã possam, ao abrigo desta disposição, celebrar acordos de partilha de códigos, publicitar esses acordos e vender bilhetes para esses voos, esses trechos de voos intra‑União devem ser operados pelas transportadoras da União, mesmo que os voos partilhem o mesmo código. A este respeito, o artigo 10.°, n.° 10, do acordo projetado não permite que as transportadoras aéreas de Omã participem no mercado interno dos serviços de transporte aéreo da União.
148      Com efeito, a aplicabilidade das regras do Estado de partida ou de destino de uma transportadora aérea está prevista no artigo 11.° da Convenção de Chicago, e o mesmo tipo de obrigação é reafirmado no artigo 7.° do acordo projetado.
149      V., neste sentido, Parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994 (EU:C:1994:384, n.os 78 e 79), e Acórdão Comissão/Bélgica, n.° 98.
150      V. Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado (JO 2003, L 1, p. 1), e Regulamento (UE) 2015/1588 do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos 107.° e 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (JO 2015, L 249, p. 1).
151      V., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 1986, Asjes e o. (209/84 a 213/84, EU:C:1986:188, n.° 45). Quando um comportamento anticoncorrencial ocorre fora do território da União, mas tem efeitos no mercado interno, já foi reconhecido que as regras que regem a aplicação dos artigos 101.° e 102.° do TFUE podem ser aplicadas a práticas que se limitam inteiramente ao território de Estados terceiros. V., neste sentido, Acórdãos de 27 de setembro de 1988, Ahlström Osakeyhtiö e o./Comissão (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 e 125/85 a 129/85, EU:C:1988:447, n.os 17 e 18), e de 6 de setembro de 2017, Intel/Comissão (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, n.os 43 a 45).
152      Regulamento do Conselho de 25 de maio de 2009, relativo à aplicação do n.° 3 do artigo 81.° do Tratado a certas categorias de acordos e de práticas concertadas no setor dos transportes aéreo (JO 2009, L 148, p. 1).
153      V. considerando 3 do Regulamento n.° 487/2009, que explica que «a Comissão deverá poder conceder tais isenções por categoria no setor dos transportes aéreos [...] em relação ao tráfego entre a Comunidade e países terceiros».
154      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de abril de 2019, relativo à salvaguarda da concorrência no setor dos transportes aéreos, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 868/2004 (JO 2019, L 123, p. 4). Este regulamento visa implementar uma abordagem setorial posteriormente adotada em relação a outros setores económicos no Regulamento (UE) 2022/2560 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2022, relativo a subvenções estrangeiras que distorcem o mercado interno (JO 2022, L 330, p. 1).
155      V. considerando 9 do Regulamento 2019/712 (que dispõe que «continua a ser necessário dispor de legislação eficaz, proporcionada e dissuasora para manter condições propícias a um nível elevado de conectividade da União e garantir condições de concorrência leal com as transportadoras aéreas dos países terceiros. Para o efeito, é conveniente conferir à Comissão o poder de realizar inquéritos e tomar medidas se for caso disso. Estas medidas deverão ser aplicáveis nos casos em que as práticas que distorcem a concorrência causam prejuízo às transportadoras aéreas da União»). V., igualmente, artigo 2.°, ponto 6, deste regulamento, que define as «práticas que distorcem a concorrência» como «discriminações e subvenções», que são seguidamente definidas no seu artigo 2.°, pontos 8 e 9.
156      Diretiva do Conselho de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade (JO 2003, L 283, p. 51).
157      V. Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.° 67 e jurisprudência aí referida) (que explica que a Diretiva 2003/96 «prevê, no seu artigo 14.°, n.° 1, alínea b), uma isenção fiscal dos produtos energéticos fornecidos para utilização como carburantes para a navegação aérea, com exceção da de recreio privada, e isto para que, tal como decorre do vigésimo terceiro considerando desta diretiva, a União cumpra, nomeadamente, determinadas obrigações internacionais, incluindo as relacionadas com as isenções fiscais dos produtos energéticos destinados à aviação civil, de que beneficiam as companhias aéreas, com base na Convenção de Chicago e em acordos bilaterais internacionais de serviços aéreos concluídos pela União e/ou os seus Estados‑Membros com determinados Estados terceiros»).
158      Regulamento do Conselho de 16 de novembro de 2009, relativo ao estabelecimento do regime comunitário das franquias aduaneiras (JO 2009, L 324, p. 23).
159      Diretiva do Conselho de 19 de outubro de 2009, que determina o âmbito de aplicação das alíneas b) e c) do artigo 143.° da Diretiva 2006/112/CE, no que diz respeito à isenção do imposto sobre o valor acrescentado de certas importações definitivas de bens (JO 2009, L 292, p. 5).
160      V. ponto 10 do memorando de consulta, anexo ao acordo.
161      V. artigo 1.° do Regulamento n.° 1186/2009.
162      V. artigo 1.° da Diretiva 2009/132.
163      Diretiva do Conselho de 19 de dezembro de 2019, que estabelece o regime geral dos impostos especiais de consumo (JO 2020, L 58, p. 4). A Comissão refere‑se ao artigo 11.°, n.° 1, alínea f), desta diretiva, que isenta do pagamento de impostos especiais de consumo os produtos «[p]ara consumo no âmbito de um acordo celebrado com países terceiros ou organizações internacionais, desde que esse acordo seja admitido ou autorizado em matéria de isenção do imposto sobre o valor acrescentado».
164      V. Regulamento do Conselho de 16 de abril de 2018, que suspende temporariamente os direitos autónomos da Pauta Aduaneira Comum aplicáveis a certas mercadorias destinadas a ser incorporadas ou utilizadas em aeronaves, e revoga o Regulamento (CE) n.° 1147/2002 (JO 2018, L 98, p. 1), nomeadamente o seu artigo 1.°, n.° 1, que dispõe que «[o]s direitos autónomos da Pauta Aduaneira Comum previstos no Regulamento (CEE) n.° 2658/87 [do Conselho, de 23 de julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (JO 1987, L 256, p. 1),] para as partes, componentes e outras mercadorias dos tipos que possam ser incorporados ou utilizados nas aeronaves civis e suas partes durante o fabrico, reparação, manutenção, reconstrução, alteração ou conversão devem ser suspensos».
165      Diretiva do Conselho de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (JO 2006, L 347, p. 1).
166      V. artigo 1.° da Diretiva 2006/112.
167      V., por analogia, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.° 163 e jurisprudência aí referida) (que explica que, «de resto, seria incoerente considerar que as disposições que liberalizam o comércio entre a União e um Estado terceiro se inserem na política comercial comum e que as disposições que visam garantir que essa liberalização do comércio seja realizada no respeito do desenvolvimento sustentável não se inserem na mesma política. Com efeito, a execução das trocas comerciais em conformidade com o objetivo do desenvolvimento sustentável faz parte integrante desta política [...]»).
168      V. artigo 11.°, n.° 1, do acordo projetado.
169      V. artigo 4.°, n.° 2, do acordo projetado, que precisa que, «[a]o emitirem licenças de exploração e autorizações técnicas, as Partes Contratantes tratam todas as transportadoras aéreas da outra Parte de forma não discriminatória».
170      V. artigo 4.°, n.° 1, alínea d), e artigo 5.°, n.° 1, alínea c), do acordo projetado, ambos referentes aos requisitos «estabelecidos nas disposições legislativas e regulamentares» normalmente aplicadas à prestação de serviços de transporte aéreo internacional. O artigo 5.°, n.° 1, alínea c), do acordo projetado remete igualmente para o cumprimento das disposições legislativas e regulamentares referidas no artigo 7.° do acordo projetado como motivo de recusa, revogação, suspensão, imposição de condições ou limitação de licenças de exploração.
171      V. artigos 3.° a 14.° do Regulamento Serviços Aéreos. V., igualmente, considerando 5 e artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento Serviços Aéreos no que diz respeito à existência de uma obrigação de controlo subjacente ao cumprimento contínuo das condições que regem as licenças de exploração.
172      Outros aspetos desta disposição incluem um compromisso claro de cumprir as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis da Parte Contratante em causa, incluindo assim a obrigação de cumprir o direito da União. V., a este respeito, artigo 10.°, n.os 2, 3, 4, 5, 14 e 15, do acordo projetado.
173      V. Diretiva do Conselho de 15 de outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (JO 1996, L 272, p. 36), em especial o seu considerando 26 e o seu artigo 20.°, n.° 1, que estendem os direitos reconhecidos por esta diretiva aos prestadores de serviços de assistência em escala de países terceiros e aos utilizadores de aeroportos de países terceiros, com base na reciprocidade.
174      Regulamento do Conselho de 18 de janeiro de 1993, relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (JO 1993, L 14, p. 1), em especial o seu considerando 14 e o seu artigo 12.°, que dão às transportadoras de países terceiros um tratamento equivalente, sob reserva de reciprocidade. V., igualmente, Acórdão Comissão/Bélgica (n.° 120), no qual o Tribunal de Justiça reconhece que essa matéria é da competência exclusiva da União.
175      V. considerando 10 e artigo 15.°, n.os 4 e 5, do Regulamento Serviços Aéreos relativo aos acordos de partilha de códigos, que oferecem acordos de partilha de códigos sujeitos à reciprocidade, bem como artigo 13.°, n.os 3 e 4, do Regulamento Serviços Aéreos relativo aos acordos de locação com ou sem tripulação com ligação a um país terceiro, novamente sujeitos a reciprocidade no caso de acordos de locação com tripulação.
176      Contrariamente ao que sucede no Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.° 70), no qual o Tribunal de Justiça considerou que a fixação das taxas aeroportuárias não estava, naquele momento, coberta por regras comuns do direito da União.
177      Regulamento de Execução da Comissão de 11 de fevereiro de 2019, que estabelece um sistema de desempenho e um regime de tarifação no âmbito do céu único europeu e que revoga os Regulamentos de Execução (UE) n.° 390/2013 e (UE) n.° 391/2013 (JO 2019, L 56, p. 1).
178      V. artigo 1.° do Regulamento de Execução 2019/317.
179      V. artigo 2.°, ponto 5, do Regulamento de Execução 2019/317, que define o conceito de «utilizador do espaço aéreo» como «o operador da aeronave na altura em que o voo foi efetuado ou, se a identidade do operador não for conhecida, o proprietário da aeronave, a menos que se possa provar que era outra pessoa o operador nesse momento».
180      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias (JO 2009, L 70, p. 11).
181      V. artigo 1.° da Diretiva 2009/12. Como salienta a Comissão, essas regras não existiam quando o Tribunal de Justiça efetuou a sua apreciação no Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o. (C‑366/10, EU:C:2011:864, n.° 70).
182      O conceito de «utilizador do aeroporto» é definido no artigo 2.°, ponto 3, da Diretiva 2009/12 do seguinte modo: «uma pessoa singular ou coletiva que transporte passageiros, correio e/ou carga por via aérea de ou para esse aeroporto».
183      V. artigo 3.° da Diretiva 2009/12, que dispõe que «[o]s Estados‑Membros asseguram que as taxas aeroportuárias não estabeleçam discriminações entre os utilizadores dos aeroportos […]».
184      Saliento que o artigo 12.° do acordo projetado exige especificamente que as transportadoras aéreas das Partes Contratantes sejam tratadas «em condições não menos favoráveis do que as condições mais favoráveis dadas a qualquer outra transportadora aérea», e, portanto, às transportadoras de Omã na União. Por conseguinte, independentemente do facto de as regras da União em causa se aplicarem a qualquer utilizador do aeroporto, existe uma afetação da matéria em causa por o compromisso contido no acordo equiparar especificamente as transportadoras de Omã às transportadoras da União.
185      V. artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento Serviços Aéreos.
186      V. artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento Serviços Aéreos.