Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 12 marzo 2026 (1)
Causa C‑845/24 P
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Concorrenza – Intese – Mercato degli imballaggi metallici – Apertura del procedimento d’esame da parte della Commissione europea su richiesta di un’autorità nazionale garante della concorrenza – Termine di riattribuzione – Regolamento (CE) n. 1/2003 – Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza – Principio del buon andamento dell’amministrazione – Obbligo di motivazione »
I.      Introduzione
1.        Nella presente impugnazione Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH e Silgan White Cap Manufacturing GmbH, società facenti parte del medesimo gruppo societario (congiuntamente, in prosieguo: «Silgan») chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale del 2 ottobre 2024, Silgan Holdings e a./Commissione (T‑589/22, EU:T:2024:662, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui questo ha respinto il loro ricorso proposto avverso la decisione della Commissione C(2022) 4761 final del 12 luglio 2022 (2) (in prosieguo: «la decisione controversa») (3), relativa ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE. In sintesi, la Commissione, su richiesta del Bundeskartellamt (Autorità garante della concorrenza, Germania, in prosieguo l’«Autorità garante nazionale») ha avviato un
procedimento nei confronti, tra l’altro, di Silgan. L’Autorità garante nazionale ha richiesto alla Commissione di avviare il procedimento dal momento che le lacune presenti nel diritto tedesco allora vigente non avrebbero permesso di sanzionare efficacemente le società interessate,
in quanto a seguito della ristrutturazione societaria che le società di Silgan avevano effettuato, non sarebbe stato possibile individuare tutte le società autrici dell’infrazione. Al termine del procedimento, la Commissione ha constatato (4) un’infrazione unica e continuata dell’articolo 101 TFUE nel settore degli imballaggi metallici in Germania dall’11 marzo 2011 al 18 settembre 2014 e inflitto a Silgan un’ammenda di EUR 23 852 000, ridotta del 10% in applicazione della comunicazione concernente la transazione (5).
2.        Nella sentenza impugnata il Tribunale ha respinto nel merito tutti i motivi sollevati a sostegno del ricorso diretto contro la decisione della Commissione.
II.    Contesto normativo
A.      Regolamento n. 1/2003
3.        Nell’ambito della presente impugnazione è rilevante l’articolo 11, paragrafi 3 e 6, del regolamento n. 1/2003 (6) concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 e 102 TFUE].
4.        L’articolo 11, paragrafi 3 e 6, rubricato «Cooperazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri» dispone quanto segue:
«3.      Quando le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri agiscono ai sensi dell’articolo
[101 o 102 TFUE], esse ne informano per iscritto la Commissione prima o immediatamente dopo l’avvio della prima misura formale di indagine. L’informazione può essere resa disponibile anche alle autorità garanti della concorrenza degli altri Stati membri.
(…)
6.      L’avvio di un procedimento da parte della Commissione per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III priva le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri della competenza ad applicare gli articoli [101 e 102 TFUE]. Qualora un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro stia già svolgendo un procedimento, la Commissione avvia il procedimento unicamente previa consultazione di quest’ultima».
B.      Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito di una rete delle autorità garanti della concorrenza
5.        Il funzionamento del regolamento n. 1/2003 è dettagliato nella Comunicazione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza (7) (in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione»). In particolare, per quanto riguarda la presente impugnazione, il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione così dispone:
«I problemi di riattribuzione, qualora dovessero sorgere, devono essere risolti tempestivamente, di norma entro due mesi dalla data della prima informazione inviata alla rete, conformemente all’articolo 11 del [regolamento n. 1/2003]. Nel corso di detto periodo le autorità garanti della concorrenza si impegnano a raggiungere un accordo su una possibile riattribuzione del caso e, se necessario, sulle modalità dell’azione parallela».
6.        Il punto 19 della comunicazione summenzionata così prevede:
«In generale, l’autorità o le autorità garanti della concorrenza che alla fine del periodo previsto per la riattribuzione si occupano di un caso dovrebbero continuare ad occuparsene fino alla conclusione del procedimento. Dovrebbe, inoltre, procedersi alla riattribuzione del caso dopo il periodo iniziale di attribuzione di due mesi solo nel caso in cui, nel corso del procedimento, i fatti noti in merito al caso mutino sostanzialmente».
7.        La sezione 3.2 della medesima comunicazione, rubricata «Avvio di un procedimento da parte della Commissione conformemente all’articolo 11, paragrafo 6 del Regolamento [n. 1/2003]» espone il funzionamento dell’avvio di un procedimento. In particolare, tale sezione espone che possono presentarsi due situazioni, di cui la seconda avviene quando una o più autorità nazionali garanti della concorrenza abbiano informato la rete di aver iniziato l’esame di un determinato caso. La seconda ipotesi, che è rilevante nella presente impugnazione, è disciplinata al punto 54. Più precisamente, il punto 54 dispone quanto segue:
«La seconda situazione si ha quando una o più autorità nazionali garanti della concorrenza abbiano informato la rete ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, del [regolamento n. 1/2003] di avere iniziato l’esame di un determinato caso. Nel corso del periodo iniziale di attribuzione (periodo indicativo di due mesi, cfr. supra, punto 18), la Commissione può avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del [regolamento n. 1/2003], dopo essersi consultata con le autorità interessate. Dopo la fase dell’attribuzione, la Commissione può in linea di principio applicare l’articolo 11, paragrafo 6, del [regolamento n. 1/2003] solo in una delle seguenti situazioni:
(…)
d)      l’adozione di una decisione della Commissione è necessaria per sviluppare la politica comunitaria della concorrenza – in particolare quando il medesimo problema di concorrenza si presenti in vari Stati membri – ovvero per assicurare l’effettiva applicazione della politica comunitaria della concorrenza;
(…).»
III. Sull’impugnazione
8.        L’oggetto principale della presente impugnazione è il funzionamento del sistema di cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti di concorrenza degli Stati membri, come delineato dalla comunicazione sulla cooperazione, nella specifica circostanza in cui la richiesta di riattribuzione avvenga dopo la fase iniziale di attribuzione. In particolare, la questione concerne la competenza della Commissione e il relativo termine ad avviare un procedimento, dopo che l’autorità garante nazionale aveva già avviato l’indagine e dalla quale emergeva che le lacune presenti nel diritto nazionale allora vigente non avrebbero permesso di sanzionare in maniera efficace le imprese interessate.
9.        In particolare Silgan chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di annullare la decisione controversa, e di condannare la Commissione alle spese dei due gradi di giudizio.
10.      La Commissione
e la Repubblica federale di Germania, interveniente in primo grado, chiedono alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare Silgan alle spese. Il Consiglio dell’Unione europea, anch’esso interveniente in primo grado, chiede alla Corte di respingere l’impugnazione nella misura in cui rimette in discussione la valutazione del Tribunale sulla legittimità dell'articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003.
11.      A sostegno della sua impugnazione, Silgan deduce cinque
motivi di appello, che sono tutti contestati dalla Commissione. Il primo motivo verte su un’erronea interpretazione e applicazione del principio di sussidiarietà. Il secondo motivo attiene a un’erronea interpretazione e applicazione del divieto di sviamento di potere. Il terzo motivo verte su un’erronea interpretazione e applicazione del principio di proporzionalità. Con il quarto motivo Silgan addebita al Tribunale di aver interpretato e applicato erroneamente il principio secondo cui l’amministrazione è vincolata dalle proprie decisioni. Il quinto motivo verte su un’erronea interpretazione e applicazione dell’obbligo di motivazione della Commissione.
Su richiesta della Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sul quarto motivo.
12.      L’argomentazione di Silgan, nell’ambito del quarto motivo, risulta articolata in quattro parti.
13.      La prima parte verte su un’erronea interpretazione del principio secondo cui l’amministrazione è vincolata dalle proprie decisioni.
La seconda parte verte su un’erronea interpretazione dell’effetto vincolante della comunicazione della Commissione.
La terza parte verte su un errore di diritto nell’interpretazione dei punti 19 e 54 della comunicazione della Commissione.
La quarta parte verte su un errore di diritto nell’interpretazione dell’obbligo di motivazione della Commissione.
14.      Nell’ambito dell’analisi delle presenti conclusioni ritengo tuttavia utile
riorganizzare
in ordine di importanza le quattro parti, esaminando anzitutto la terza parte. Esaminerò poi la prima, la seconda e la quarta parte, congiuntamente. La ragione risiede nel fatto che la terza parte del quarto motivo concerne esattamente la questione principale della presente impugnazione, ossia il potere della Commissione ad avviare il procedimento su richiesta dell’autorità garante nazionale.
A.      Osservazioni preliminari
15.      Preliminarmente, occorre delineare il contesto in cui si inserisce la presente causa. Come noto, il regolamento n. 1/2003 ha istituito un sistema di competenze parallele in base al quale la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri possono applicare gli articoli 101 e 102 TFUE.
Insieme, esse formano una rete, denominata «European Competition Network» (ECN), che si fonda sulla stretta cooperazione in materia di applicazione e di vigilanza del diritto della concorrenza dell’Unione. Tale rete deve assicurare l’applicazione efficace ed uniforme del diritto della concorrenza.
16.      All’interno di questa rete di cooperazione, l’applicazione del diritto della concorrenza si basa su un sistema di competenze parallele tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza (8). Allo stesso tempo, è stata mantenuta la regola in virtù della quale le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono private della loro competenza qualora la Commissione avvii un procedimento. Ciò al fine di assicurare un’effettiva applicazione del diritto della concorrenza e una gestione ottimale della rete (9). La Commissione dunque rimane garante dell’applicazione uniforme del diritto della concorrenza dell’Unione.
17.      In tale ambito, la comunicazione sulla cooperazione, strumento di soft law, definisce in maniera dettagliata il funzionamento del sistema delineato dal regolamento n. 1/2003.
18.      La
comunicazione sulla cooperazione funge dunque da guida per il coordinamento dei rapporti di cooperazione e di attribuzione dei casi tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.
19.      È in tale contesto che si inserisce la questione principale che solleva la presente controversia, vertente sulla modalità di ripartizione dei casi tra la Commissione e le autorità garanti nazionali. Più precisamente, la soluzione della presente impugnazione richiederà alla Corte di precisare in che misura la Commissione può avviare un procedimento, su richiesta dell’autorità garante nazionale, ai sensi della comunicazione sulla cooperazione.
1.      Sulla terza parte del quarto motivo di impugnazione
20.      Silgan contesta il punto 105 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha concluso che Silgan non ha dimostrato che la Commissione si sia discostata dalla comunicazione sulla cooperazione.
Silgan deduce due censure al riguardo.
21.      Con la prima censura, Silgan contesta i punti 59 e 60 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha ritenuto che le condizioni previste al punto 54, lettera d), seconda opzione, della comunicazione sulla cooperazione fossero soddisfatte.
22.      Con la seconda censura, Silgan lamenta che il Tribunale non avrebbe considerato il termine di due mesi di cui alla comunicazione sulla cooperazione, e che avrebbe dovuto concludere che la Commissione non aveva
rispettato tale termine.
a)      Argomenti di Silgan sulla prima censura vertente sul mancato rispetto dei requisiti necessari ai fini di una riassegnazione tardiva
23.      Per quanto riguarda la prima censura vertente sul mancato rispetto dei requisiti necessari ai fini di una riassegnazione tardiva, Silgan fa valere che il mutamento sostanziale dei fatti di cui al punto 19 della comunicazione sulla cooperazione presuppone che si tratti di nuovi elementi relativi alle circostanze che hanno indotto la Commissione a concludere che sussisteva una violazione del diritto. Secondo Silgan, la ristrutturazione societaria non costituisce un mutamento sostanziale dei fatti, in quanto la ristrutturazione sarebbe avvenuta a seguito della cessazione della violazione.
24.      Contesta inoltre il punto 72 della sentenza impugnata in cui il Tribunale si sarebbe limitato ad indicare che l’Autorità garante nazionale avrebbe potuto non essere in grado di garantire che le eventuali infrazioni fossero sanzionate integralmente, lasciando dunque, secondo Silgan, aperta la questione se fosse effettivamente il caso.
25.      Il Tribunale avrebbe dunque dovuto concludere che non era dimostrato che la ripresa dell’indagine da parte della Commissione fosse necessaria per garantire un’applicazione efficace del diritto della concorrenza dell’Unione.
26.      Silgan lamenta peraltro che al punto 105 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe commesso un errore di valutazione in merito alla ripartizione dell’onere della prova. La Commissione avrebbe dovuto fornire la prova degli elementi su cui si basa la propria competenza e dimostrare che le condizioni ai fini della riassegnazione erano soddisfatte.
b)      Analisi
27.      Occorre innanzitutto menzionare i punti 18 e 19 della comunicazione sulla cooperazione. Da una parte, riferendosi al termine di due mesi dalla data della prima informazione inviata alla rete, il punto 18 concerne il periodo iniziale di attribuzione che avviene prima dell’inizio del procedimento (10). In altri termini, il periodo iniziale di attribuzione coincide con il periodo in cui è individuata l’autorità che è nella posizione idonea per trattare il caso (11). Dall’altra parte, il punto 19 concerne l’ipotesi in cui a seguito del termine di due mesi, l’autorità garante dovrebbe continuare ad occuparsi del caso fino alla conclusione del procedimento. Il punto 19 procede disciplinando l’ipotesi in cui eccezionalmente la riattribuzione è ammessa, dopo il periodo iniziale di attribuzione di due mesi, solo nel caso di mutamento sostanziale dei fatti noti in merito al caso, nel corso del procedimento.
28.      Tanto ciò premesso, occorre rilevare che al punto 60 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente ritenuto che la Commissione fosse in grado, più dell’Autorità garante nazionale, a garantire l’efficace applicazione del diritto della concorrenza. Al riguardo, ritengo che il ragionamento del Tribunale contenuto ai punti da 56 a 59 della sentenza impugnata sia esente da errori di diritto.
29.      In particolare, ai punti da 56 a 58 della sentenza impugnata il Tribunale ha sottolineato la differenza temporale tra il momento in cui si è registrata l’infrazione e il momento in cui sono avvenute le ristrutturazioni (12), nonché ha evidenziato che le lacune presenti nel diritto tedesco allora vigente avrebbero impedito di applicare delle sanzioni efficaci nei confronti delle imprese interessate (13). Date tali circostanze e differenze temporali, il Tribunale ha potuto statuire che si sarebbe potuto generare il rischio che l’infrazione, sulla base del diritto tedesco allora vigente, sarebbe rimasta impunita, almeno per una parte dell’infrazione stessa, non potendo essere garantita di conseguenza l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione.
30.      Difatti, il Tribunale ha ricordato, al punto 59 della sentenza impugnata, che l’obiettivo del regolamento n. 1/2003 è quello di garantire l’effettiva applicazione delle regole di concorrenza del diritto dell’Unione, conferendo alle autorità garanti degli Stati membri il potere di applicare tale diritto in parallelo con la Commissione.
31.      Il Tribunale si è limitato a sottolineare che tale obiettivo è richiamato anche al punto 54, lettera d), seconda opzione, della comunicazione sulla cooperazione.
Sulla base di tali premesse, il Tribunale ha correttamente ritenuto che la Commissione fosse in grado, più dell’Autorità garante nazionale, di garantire l’efficace applicazione del diritto della concorrenza.
32.      Peraltro, come enunciato al punto 2 della comunicazione sulla cooperazione, «gli Stati membri sono tenuti ad instaurare un sistema che preveda sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di violazione del diritto comunitario». In altri termini, se lo Stato membro non può garantire un tale sistema di sanzioni, l’applicazione efficace ed uniforme del diritto della concorrenza non può essere garantita (14). Sarebbe, difatti, contrario allo spirito di cooperazione che caratterizza la rete nonché all’obiettivo perseguito dal regolamento n. 1/2003, ritenere che l’autorità garante nazionale non possa chiedere alla Commissione di attribuirsi il procedimento (15).
33.      Peraltro, l’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, il quale si fonda sulla stretta cooperazione tra le autorità garanti nazionali degli Stati membri e la Commissione (16), prevede non solo che l’avvio di un procedimento da parte della Commissione privi le autorità garanti nazionali della loro competenza, ma anche che, se un’autorità nazionale si sta già occupando di un caso, la Commissione avvii
il procedimento solo dopo aver consultato tale autorità nazionale (17). Al riguardo, e come anche sottolineato dalla Corte, l’articolo 11, paragrafo 6, è collocato all’interno del capitolo IV del regolamento n. 1/2003 che disciplina la cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri (18).
34.      Dunque, l’argomento di Silgan secondo cui il Tribunale ha statuito che le condizioni di cui al punto 54, lettera d), seconda opzione, della comunicazione sulla cooperazione fossero soddisfatte risulta infondato. I punti 59 e 60 della sentenza impugnata non recano alcuna traccia in tal senso.
35.      Per quanto attiene alla censura di Silgan sul mutamento sostanziale dei fatti noti in merito al caso, di cui al punto 19 della comunicazione sulla cooperazione, occorre innanzitutto rilevare che i punti contestati della sentenza impugnata non recano alcuna traccia di discussioni vertenti su tale punto. Come sopra menzionato, la conclusione cui giunge il Tribunale secondo cui la Commissione poteva esercitare la propria competenza si fonda solamente sulla necessità di assicurare che venga perseguito l’obiettivo del regolamento n. 1/2003, ossia l’efficace applicazione del diritto della concorrenza.
36.      Anche ad ammettere che esista un collegamento tra la presente causa e il punto 19 della comunicazione sulla cooperazione, dubito che una ristrutturazione societaria non possa rientrare nella definizione di mutamento sostanziale dei fatti in merito al caso. Nonostante la ristrutturazione possa costituire di per sé un fatto estraneo all’infrazione stessa, sono dell’opinione che in generale la ristrutturazione, nelle varie forme che può assumere, sia da considerare come un possibile mezzo disponibile per migliorare la posizione commerciale e strategica di qualsiasi azienda sul mercato e che comporti comunque delle modifiche sostanziali sulle imprese autrici delle infrazioni, potendo dunque rientrare nella definizione di mutamento sostanziale dei fatti.
37.      Per quanto attiene alla ripartizione dell’onere della prova, dubito della ricevibilità della censura di Silgan secondo cui spettava alla Commissione provare la propria competenza. Sul punto, occorre ricordare che spetta al ricorrente nell’ambito di un ricorso giurisdizionale addurre prove che possono essere costituite da seri indizi, al fine di dimostrare che le proprie censure siano fondate (19). Nel caso di specie, il Tribunale non ha effettuato un errore di valutazione, ma si è limitato a constatare che Silgan non ha dimostrato che la Commissione si sia discostata dalla comunicazione sulla cooperazione.
Peraltro, emerge dal punto 105 della sentenza impugnata, che il Tribunale nutriva dei dubbi sulla ricevibilità dell’argomento di Silgan secondo cui l’amministrazione non può discostarsi dalle misure interne che adotta, poiché è stato sollevato solamente nella replica.
38.      Risulta da quanto precede che la prima censura della terza parte del quarto motivo deve, a mio avviso, essere respinta.
c)      Argomenti di Silgan sulla seconda censura vertente sulla riassegnazione a posteriori troppo tardiva
39.      Per quanto attiene alla seconda censura della terza parte vertente sulla riassegnazione a posteriori troppo tardiva, Silgan lamenta che il Tribunale ignora i requisiti temporali imposti dalla comunicazione sulla cooperazione in caso di riassegnazione a posteriori e che al punto 105 della sentenza impugnata il Tribunale avrebbe invece dovuto concludere che si trattava di una deviazione da tali requisiti.
40.      Silgan fa inoltre valere che, a differenza di quanto affermato
dal Tribunale al punto 88 della sentenza impugnata, dall’utilizzo dell’espressione «di norma» di cui al punto 18 della comunicazione sulla cooperazione non risulta che il termine di due mesi dalla data della prima informazione inviata alla rete non sia imperativo. Ai punti 88 e 89 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel ritenere che il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione non si applica nel caso di specie e che la Commissione non sia vincolata da alcun termine.
41.      Silgan sostiene che la riassegnazione a posteriori dovrebbe, invece, avvenire senza indugio, non appena la Commissione viene a conoscenza delle circostanze che la giustificano.
d)      Analisi
42.      Rilevo anzitutto che al punto 88 della sentenza impugnata, secondo il Tribunale il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione non è rilevante nel caso di specie, in quanto il punto 18 disciplina l’ipotesi in cui l’autorità nazionale garante e la Commissione hanno dovuto raggiungere un accordo su una possibile attribuzione.
43.      Al riguardo, occorre menzionare che, come sopra esposto al paragrafo 27 delle presenti conclusioni, il punto 18 espressamente si riferisce all’ipotesi in cui esistono
problemi di riattribuzione che possono sorgere durante la fase iniziale di attribuzione e che devono essere risolti tempestivamente, di norma entro due mesi. Tuttavia, dal fascicolo emerge che la Commissione è intervenuta su richiesta dell’Autorità garante nazionale, in quanto l’Autorità medesima temeva che le lacune presenti nel diritto tedesco avrebbero rischiato di lasciare impunite le società autrici dell’infrazione. Peraltro, nel caso di specie, è pacifico che l’Autorità garante nazionale ha richiesto alla Commissione di istruire il caso, dopo che aveva già avviato il procedimento (20). Ne consegue che la Commissione è intervenuta dopo il periodo iniziale di attribuzione. Ritengo dunque che il Tribunale ha correttamente ritenuto che il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione non sia rilevante nel caso di specie.
44.      Per quanto attiene al punto 89 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale è giunto alla conclusione che dal punto 54 della comunicazione sulla cooperazione non risulta che la Commissione sia vincolata da alcun termine specifico, occorre chiarire la portata di tale
punto 54 della comunicazione sulla cooperazione.
45.      Il punto 54 disciplina due ipotesi: la prima si riferisce al periodo iniziale di attribuzione, rimandando al termine di due mesi di cui al punto 18. Durante tale periodo iniziale, come previsto al punto 54, la Commissione può avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, dopo essersi consultata con l’autorità garante interessata. La seconda si riferisce al momento in cui una volta terminata la fase di attribuzione, la Commissione può in linea di principio applicare l’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 solo in determinate situazioni elencate al punto 54 medesimo. Per questa seconda ipotesi, il punto 54 non indica alcun termine. Una delle situazioni elencate a tale
punto si riferisce alla circostanza in cui l’adozione di una decisione della Commissione è necessaria per assicurare l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione.
46.      Ne consegue, a mio avviso, che il Tribunale ha correttamente ritenuto che dal punto 54 discende che la Commissione non è vincolata da alcun termine.
47.      Peraltro, occorre rilevare che nelle sue memorie, la Commissione spiega che l’avvio del procedimento non poteva avvenire prima della data delle ispezioni che occorreva effettuare. Essa giustifica inoltre che la ragione per cui siano trascorsi dieci mesi tra la richiesta da parte dell’Autorità garante nazionale e l’avvio del procedimento da parte della Commissione, risiede nel fatto che tale lasso di tempo si è reso necessario per richiedere i numerosi fascicoli e analizzarli, decidere se proseguire o meno con l’istruttoria e organizzare le ispezioni.
48.      Sul punto, rilevo che ai punti da 91 a 93 della sentenza impugnata il Tribunale ha correttamente richiamato la giurisprudenza secondo cui il diritto dell’Unione impone alle istituzioni di trattare entro un termine ragionevole le questioni nell’ambito dei procedimenti amministrativi da esse condotti, e che il carattere ragionevole del termine è valutato alla luce delle circostanze proprie di ciascun caso di specie, e in particolare, della complessità del caso in esame (21).
49.      Specificamente, rilevo che la Corte ha già statuito che i casi in materia di concorrenza richiedono di norma una complessa analisi materiale ed economica e che gli eventuali atti e misure istruttorie adottati dalle autorità garanti della concorrenza, in caso di un numero significativo di casi, prolungherebbero necessariamente la durata della procedura di infrazione (22).
50.      Nel caso di specie, sono dell’opinione che il Tribunale ha correttamente
ritenuto, sulla base degli elementi indicati ai punti da 94 a 100 della sentenza impugnata, che un termine di dieci mesi non appariva
irragionevole per lo svolgimento del procedimento. Peraltro, come correttamente ricordato dal Tribunale al punto 101 della sentenza impugnata, occorre menzionare per analogia che secondo la giurisprudenza della Corte, la violazione del principio del rispetto del termine ragionevole può portare all’annullamento di una decisione adottata all’esito di un procedimento basato sugli articoli 101 e 102 TFUE, soltanto qualora comporta anche una violazione dei diritti di difesa dell’impresa interessata (23).
Tuttavia, Silgan non ha fatto valere una violazione dei suoi diritti di difesa né dinanzi al Tribunale (24) né dinanzi alla Corte.
51.      Risulta da quanto precede che anche la seconda censura
della terza parte del quarto motivo deve, a mio avviso, essere respinta.
2.      Sulla prima, seconda e quarta parte del quarto motivo di impugnazione
52.      Nel quadro del quarto motivo di impugnazione, Silgan solleva altre tre censure avverso i punti 105 e 106 della sentenza impugnata.
53.      In primo luogo, Silgan fa valere il principio secondo cui la Commissione è tenuta a rispettare gli atti che adotta e dai quali
se ne può discostare solamente fornendo motivazioni compatibili con il principio della parità di trattamento.
54.      In secondo luogo, Silgan fa valere che tale principio si applica anche alla comunicazione sulla cooperazione.
Al riguardo, Silgan menziona la sentenza del 9 febbraio 2022, Sped-Pro/Commissione (T‑791/19, EU:T:2022:67), in cui il Tribunale ha ritenuto che come in altri strumenti di soft law, anche con la comunicazione sulla cooperazione la Commissione si è autolimitata nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsene pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi generali del diritto, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (25).
55.      In terzo luogo, addebita al Tribunale il fatto che non avrebbe ritenuto che la Commissione non ha motivato in modo sufficiente la deroga alla comunicazione sulla cooperazione.
56.      Per quanto attiene alle prime due censure sopra menzionate, Silgan si limita a citare il principio secondo cui l’amministrazione è vincolata dalle proprie decisioni, senza contestare in alcun modo il ragionamento del Tribunale. Dubito dunque della ricevibilità di queste due censure.
57.      Per quanto concerne il merito, e come sopra esposto ai paragrafi
da 28 a 31 delle presenti conclusioni, laddove la Commissione, su richiesta dell’autorità garante nazionale, decida di avviare il procedimento, in quanto necessario per garantire l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione, non si configura
una deviazione dalla comunicazione sulla cooperazione. Per questa ragione, tali considerazioni non sono contrarie alla sentenza Sped-Pro/Commissione come menzionata al paragrafo 54 delle presenti conclusioni.
58.      Per quanto attiene alla terza censura esposta al paragrafo 55 delle presenti conclusioni, Silgan rimanda a quanto osservato nell’ambito del quinto motivo, all’interno del proprio appello. Silgan, in particolare, contesta il punto 62 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha ritenuto che le motivazioni contenute nei comunicati stampa rispettivamente dell’Autorità garante nazionale del 27 aprile 2018 (26) e della Commissione del 12 luglio 2022 (27) consentivano a Silgan di comprendere il contesto che aveva indotto tale Autorità a presentare la richiesta e la Commissione ad avviare il procedimento. Al riguardo, Silgan sostiene che i comunicati stampa non possono sostituire la motivazione di una decisione della Commissione, specialmente laddove il comunicato stampa è stato pubblicato successivamente all’adozione della decisione.
59.      Per quanto concerne quest’ultima censura, rilevo che è vero che nella decisione controversa la Commissione si limita a riferire che ha avviato il procedimento su richiesta dell’Autorità garante nazionale, mentre nel comunicato stampa ha specificato che l’Autorità garante nazionale ha deciso di attribuire il caso alla Commissione a causa
delle lacune presenti nel diritto tedesco allora vigente che non avrebbero permesso di sanzionare le società filiali
di Silgan (28). Tuttavia, dal fascicolo emerge che tali difficoltà dovute alle lacune di tipo legislativo erano state evidenziate anche nel comunicato stampa dell’Autorità garante nazionale del 27 aprile 2018 – dunque ben prima del comunicato stampa della Commissione del 12 luglio 2022.
60.      Al riguardo, secondo giurisprudenza costante della Corte, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti in quanto l’osservanza dell’obbligo di motivazione deve essere valutata alla luce non solo del tenore letterale dell’atto, ma anche del suo contesto e delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione (29).
61.      Peraltro, se è vero che tale verifica può essere effettuata soltanto sulla base di una decisione formalmente adottata, la Corte ha già statuito che elementi come ad esempio il comunicato stampa permettono di conoscere gli elementi essenziali pertinenti per il caso in questione (30).
62.      Nel caso di specie, rilevo che il comunicato stampa della Commissione nonché quello dell’Autorità garante nazionale – sulla base di quanto emerge dalla sentenza impugnata – ben permettevano a Silgan di comprendere le ragioni che avevano indotto l’Autorità garante nazionale ad attribuire il caso alla Commissione e a quest’ultima di avviare il procedimento.
63.      Risulta da quanto precede che anche la prima, seconda e quarta parte del quarto motivo di impugnazione devono essere respinte.
64.      Di conseguenza, ritengo che il quarto motivo di impugnazione
debba
essere respinto nella sua interezza.
IV.    Conclusione
65.      Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di respingere nella sua interezza
il quarto motivo di impugnazione.
1      Lingua originale: l’italiano.
2      La decisione della Commissione C(2022) 4761 final del 12 luglio 2022, sul caso AT.40522, è visionabile su: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf
3      Per una esposizione più dettagliata del quadro fattuale della presente causa, faccio rinvio ai punti da 2 a 14 della sentenza impugnata.
4      Nella medesima decisione, la Commissione ha constatato che l’infrazione è stata commessa anche da Crown Holdings, Inc. e Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (congiuntamente denominate «Crown»), infliggendo anche a tali società un’ammenda. Come risulta dalle memorie della Repubblica federale di Germania, anche le società di Crown avevano effettuato una ristrutturazione societaria. La decisione della Commissione è stata oggetto di ricorso in annullamento anche da parte di Crown, dinanzi al Tribunale, ricorso però respinto con sentenza del 2
ottobre 2024, Crown Holdings e Crown Cork & Seal Deutschland/Commissione (T‑587/22, EU:T:2024:661). Attualmente pendente dinanzi la Corte è l’impugnazione di Crown con cui chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale, nella causa C‑855/24 P.
Nelle presenti conclusioni, mi limiterò alle argomentazioni sollevate solamente da Silgan.
5      Comunicazione della Commissione concernente la transazione nei procedimenti per l’adozione di decisioni a norma dell’articolo 7 e dell’articolo 23 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio nei casi di cartelli (GU 2008, C 167, pag. 1).
6      Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002 concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1), e come modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 487/2009 del Consiglio del 25 maggio 2009 (GU 2009, L 148, pag. 1).
7      V. punto 3 della Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza (GU 2004, C 101, pag. 43).
8      V. sentenza del 23
novembre 2017, Gasorba e a. (C‑547/16, EU:C:2017:891, punto 23).
9      V. considerando 17 del regolamento n. 1/2003.
10      In tal senso, nelle proprie memorie, la Commissione ha precisato che il periodo iniziale di attribuzione avviene prima dell’inizio del procedimento.
11      V. punti da 5 a 9 della comunicazione sulla cooperazione.
12      Come constatato dalla Commissione nella propria decisione (cfr. supra nota 2 delle presenti conclusioni), l’infrazione è avvenuta dall’11 marzo 2011 al 18 settembre 2014. Come specificato al punto 56 della sentenza impugnata, diverse società di Silgan sono state oggetto di ristrutturazioni a partire da dicembre 2016.
13      Il legislatore tedesco ha poi risolto le lacune con l’introduzione dell’articolo 81 tramite il nono emendamento del Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (legge contro le restrizioni sulla concorrenza), Bundesgesetzblatt Jahrgang 2017 Teil Nr. 33, ausgegeben zu Bonn am 8.
Juni 2017.
14      V. in tal senso sentenza del 30
gennaio 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42), dove la Corte ha ricordato che «nell’esercizio della sua autonomia procedurale, uno Stato membro deve garantire non soltanto la piena effettività del diritto della concorrenza dell’Unione nonché il perseguimento e la repressione delle violazioni di quest’ultimo, ma anche il rispetto dei diritti fondamentali, segnatamente quello dei diritti della difesa delle imprese oggetto di procedure d’infrazione» (punto 62, il corsivo è mio).
15      Ciò anche quando l’autorità garante della concorrenza determina che non sia più nella posizione idonea di concludere il procedimento e di applicare sanzioni, sulla base del fatto che il sistema legislativo vigente non avrebbe permesso il perseguimento delle violazioni delle regole di concorrenza.
16      V. sentenza dell’8
marzo 2007, France Télécom/Commissione (T‑339/04, EU:T:2007:80, punto 79).
17      V. sentenza del 25
febbraio 2021, Slovak Telekom (C‑857/19, EU:C:2021:139, punto 31).
18      Ibidem.
19      V. sentenza del 26
gennaio 2017, Duravit e a./Commissione (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, punto 58).
20      Come emerge ai punti 3 e 4 della sentenza impugnata, il 21 maggio 2015, l’Autorità garante nazionale ha effettuato le perquisizioni nei locali delle diverse società del gruppo Silgan, e il 14 giugno 2017, l’Autorità stessa ha richiesto alla Commissione di istruire il presente caso.
21      V. sentenza del 15
ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C‑238/99 P,
C‑244/99 P,
C‑245/99 P,
C‑247/99 P,
da C‑250/99 P a
C‑252/99 P e
C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punto 187).
22      V., per analogia, sentenza del 15
gennaio 2026, Imballaggi Piemontesi (C‑588/24, EU:C:2026:14, punto 58 e giurisprudenza citata).
23      V., per
analogia, sentenza del 4
ottobre 2024, Ferriere Nord/Commissione (C‑31/23 P, EU:C:2024:851, punto 150 e giurisprudenza citata).
24      V. punto 76 della sentenza impugnata.
25      Punto 40.
26      Il comunicato stampa dell’Autorità garante nazionale non è allegato nelle memorie delle parti. Faceva parte degli atti depositati dinanzi al Tribunale ed è pubblicamente disponibile.
27      Il comunicato stampa della Commissione è visionabile su: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483
28      Il comunicato stampa della Commissione si riferisce anche alle società filiali di Crown.
29      V., inter alia, sentenza del 14
dicembre 2023, EDP España/Naturgy Energy Group e Commissione (C‑693/21 P e
C‑698/21 P, EU:C:2023:989, punto 61).
30      V. in tal senso, sentenza del 16
giugno 2015, Gauweiler e a.
(C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 71).