62001CC0331_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Espanjan kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 11 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyn komission päätöksen 2001/557/EY siltä osin kuin päätöksessä säädetään "järjestelmän sääntöjenvastaisuuden" perusteella 185 046 088,00 Espanjan pesetan (ESP) suuruisesta rahoituskorjauksesta menoihin, jotka Espanja on suorittanut markkinointivuonna 1996 asetuksen N:o 1357/96 nojalla.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
2. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta säädetään neuvoston asetuksella N:o 729/70. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan nojalla yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot rahoitetaan EMOTR:n tukiosastosta. Näihin interventioihin kuuluvat myös nyt esillä olevassa asiassa käsiteltävänä olevat asetuksen N:o 1357/96 nojalla maksettavat palkkiot.
3. Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan ensimmäisen alakohdan nojalla "[komissio] päättää menoista, jotka jätetään - - yhteisörahoituksen ulkopuolelle todettuaan, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti".
4. Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisen virkkeen nojalla "niiden menojen rahoituksesta, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa, ei voida kieltäytyä".
5. Asetuksessa N:o 1357/96 säädetyt maksut oli asetuksen 7 artiklan toisen virkkeen, jota tulkitaan yhdessä asetuksen 11 artiklan kanssa, nojalla mahdollista suorittaa vain kerran, toisin sanoen 13.7.1996 ja 15.10.1996 välisenä aikana. Nämä maksut oli asetuksen N:o 1357/96 mukaisesti mahdollista suorittaa kahdella tavalla:
6. Ne voitiin suorittaa ensinnäkin lisämaksuina tosiseikkojen tapahtumahetkellä voimassa olleessa, naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 805/68 säädettyjen urospuolisista nautaeläimistä ja emolehmistä maksettavien palkkioiden osalta (jäljempänä lisämaksut).
Asetuksessa N:o 1357/96 säädetään tältä osin seuraavaa:
Toinen perustelukappale
" - - nopean maksatuksen varmistamiseksi ja tavoitellun taloudellisen vaikutuksen saavuttamiseksi tällaiset voimavarat on yleisesti ottaen asetettava saataville maksuina, jotka lisätään kalenterivuoden 1995 osalta palkkioihin oikeutetuista eläimistä maksettaviin palkkioihin - - ; tuottajien tulisi kuitenkin olla oikeutettuja tällaisiin lisämaksuihin vain siinä määrin kuin kalenterivuoden 1996 osalta palkkioon oikeutettujen eläinten lukumäärä ei laske kalenterivuoteen 1995 verrattuna - - ."
1 artiklan 3 kohta
"Se, mihin määrään asti tuottaja on oikeutettu kuhunkin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuun lisämaksuun kalenterivuodelta 1995 saatujen palkkioiden osalta, riippuu eläinten lukumäärästä, jolle tuottaja on saanut palkkio-oikeuden kalenterivuodeksi 1996."
2 artiklan 1 ja 2 kohta
"1. Jos niiden eläinten lukumäärä, joiden osalta palkkio-oikeus vahvistetaan kalenterivuoden 1996 osalta, on pienempi kuin se lukumäärä, jonka osalta tuottajalle maksettiin lisämaksuja 1 artiklan mukaisesti, se osa lisämaksuista, johon tuottaja ei ollut oikeutettu, vähennetään hänen asetuksen (ETY) N:o 805/68 mukaisesta palkkio-oikeudestaan kalenterivuoden 1996 osalta.
2. Jos tuottaja ei hae asetuksen (ETY) N:o 805/68 mukaista palkkiota kalenterivuoden 1996 osalta tai jos palkkiot, joihin hän on oikeutettu, eivät riitä 1 kohdassa tarkoitetun vähennyksen suorittamiseen, tuottajan on maksettava takaisin 1 artiklan mukaisesti suoritetut lisämaksut, joihin hän ei ollut oikeutettu."
7. Jäsenvaltioiden oli mahdollista suorittaa maksuja myös toisella tavalla.
Asetuksessa N:o 1357/96 säädetään tältä osin seuraavaa:
Viides perustelukappale
"Jäsenvaltioille, joissa maksuun perustuva järjestelmä sopii tuotantorakenteeseen paremmin kuin mainitun palkkion korotus, ja/tai kun tarve suorittaa kaikki maksut viimeistään 15 päivänä lokakuuta tätä edellyttää, olisi edellä mainitusta poiketen sallittava koko avun, joka muutoin olisi maksettava palkkioiden korotuksina, ja liitteessä tarkoitetun määrän jakaminen objektiivisin arviointiperustein nautaeläinten tuottajille".
5 artikla
"Edellä 1, 2, 3 ja 4 artiklan säännöksistä poiketen jäsenvaltiot voivat myöntää 1 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 4 artiklan a alakohdan perusteella myönnettävän tuen kokonaismäärän nautakarjan kasvattajille objektiivisten perusteiden mukaisesti edellyttäen, että korvaukset eivät ylitä kyseisten kasvattajien kärsimän tulonmenetyksen määrää ja että kilpailu ei sen seurauksena vääristy."
8. Komissio on antanut asetuksen N:o 1357/96 10 artiklan nojalla 29.7.1996 asetuksen N:o 1504/96 (jäljempänä soveltamisasetus), jossa säädetään muun muassa seuraavaa:
Ensimmäinen perustelukappale
"Jäsenvaltioiden välisen avoimuuden ja asetuksessa (EY) N:o 1357/96 säädettyjen lisämaksujen seurannan ja moitteettoman hoidon vuoksi jäsenvaltioiden olisi toimitettava komissiolle tiedot - - kansallisista soveltamista koskevista säännöistä - - ".
1 artikla
"Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle asetuksessa (EY) N:o 1357/96 säädettyjen lisätukien osalta:
a) sovellettaessa kyseisen asetuksen 1-4 artiklaa:
- viimeistään 15 päivänä marraskuuta 1996 ja 31 päivänä heinäkuuta 1997 tiedot 1 artiklan mukaisesti myönnetyistä lisämääristä jaottelemalla ne asetuksen (ETY) N:o 805/68 4 b ja 4 d artiklassa tarkoitettujen järjestelmien mukaan, - -
b) sovellettaessa kyseisen asetuksen 5 artiklaa ja tarvittaessa 4 artiklan b kohtaa:
- niin pian kuin mahdollista tiedot tukien myöntämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja erityisesti kyseisten eläinten tyypistä tai luokasta, arvioiduista yksittäisistä määristä, niiden laskemista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja lopullisista maksupäivistä,
- 15 päivänä marraskuuta 1996 tiedot 5 artiklan ja 31 päivänä heinäkuuta 1997 tiedot 4 artiklan b kohdan mukaisesti maksetuista määristä sekä tuensaajien ja kyseisten eläinten lukumäärästä."
B Kansallinen lainsäädäntö
9. Espanjan kuningaskunnassa 19.9.1996 annetussa Orden Ministerial del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentaciónissa (maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriön määräyksessä; jäljempänä ministeriön määräys) säädetään menettelystä, jolla urospuolisten nautaeläinten kasvattajille ja emolehmien pitäjille suoritetaan lisämaksuja.
10. Ministeriön määräyksen 1 artikla perustuu nimenomaisesti asetuksen N:o 1357/96 5 artiklaan. Ministeriön määräyksen 2 artiklan nojalla mainitut kasvattajat ja pitäjät ovat oikeutettuja lisämaksuihin sen eläinten lukumäärän perusteella, jonka osalta he olivat vuonna 1995 oikeutettuja asetuksen N:o 805/68 mukaisiin palkkioihin.
III Tosiseikat ja asianosaisten vaatimukset
11. Espanjan viranomaiset suorittivat kaikki asetuksessa N:o 1357/96 tarkoitetut maksut 15. lokakuuta 1996 mennessä. Espanjan viranomaiset ilmoittivat suoritettujen maksujen määrän komissiolle 8.6.1998 päivätyllä faksilla. Komissio teki Espanjassa 21.9. ja 25.9.1998 välisenä aikana yleisiä eläinpalkkioiden maksamista koskevia tarkastuksia.
12. Espanjan viranomaiset olivat vedonneet 8.6.1998 päivätyllä faksillaan soveltamisasetuksen 1 artiklaan ja ilmoittaneet eri maksujen "oikeudelliseksi perustaksi" joko asetuksen N:o 1357/96 1 artiklan tai 4 artiklan a alakohdan tai b alakohdan. Espanjan viranomaiset käyttivät näistä maksuista lisäksi nimitystä "lisämaksut". Maksujen suuruudeksi ilmoitettiin asetuksen N:o 1357/96 1 artiklassa tarkoitettuja menoja koskevissa otsakkeissa 27,00 ecua emolehmien ja 23,00 ecua urospuolisten nautaeläinten osalta. Menot ilmoitettiin lisäksi tilinpäätöksissä asetuksen N:o 1357/96 1 artiklan soveltamista koskevissa budjettikohdissa (B01-2133.001 ja -002) eikä asetuksen N:o 1357/96 5 artiklan soveltamista koskevassa budjettikohdassa (B01-2133.004).
13. Espanjassa 21.9. ja 25.9.1998 välisenä aikana tehdyissä tarkastuksissa oli ilmennyt, että Espanjan viranomaiset olivat suorittaneet lisämaksut urospuolisten nautaeläinten ja emolehmien vuoden 1995 lukumäärän perusteella. Lisämaksujen suorittamisen yhteydessä ei ollut otettu huomioon eläinten vuonna 1996 mahdollisesti laskenutta lukumäärää. Espanjan viranomaiset eivät olleet vastanneet komission pyyntöön, jolla se pyysi edellä mainitusta syystä johtuen Espanjan viranomaisia toimittamaan tiedot mahdollisesti liikaa suoritetuista maksuista.
14. Komissio toimitti 29.3.1999 päivätyllä kirjeellään, joka saapui Espanjan pysyvään edustustoon 12.4.1999, Espanjalle tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon.
15. Komissio teki 11.7.2001 päätöksen 2001/557/EY, jolla se määräsi asetuksen N:o 1357/96 nojalla Espanjan kuningaskunnalle kahden prosentin (ESP 185 046 088,00) suuruisen rahoituskorjauksen Espanjan budjettikohdissa B01-2133.001 ja -002 ilmoittamiin menoihin varainhoitovuoden 1997 osalta. Komissio ilmoitti rahoituskorjauksen syyksi "sääntöjenvastaisen järjestelmän". Tämä rahoituskorjaus on nyt esillä olevan kumoamiskanteen kohteena. Espanjan kuningaskunta nosti kanteen 3.9.2001 päivätyllä kirjeellään, joka saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 6.9.2001.
16. Espanjan kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 11 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyn komission päätöksen siltä osin kuin päätös koskee niitä Espanjan kuningaskunnalle määrättyjä rahoitusoikaisuja, joista tässä kanteessa on kyse
- velvoittaa vastaajana olevan toimielimen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- hylkää kanteen perusteettomana
- velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Kanneperusteet
17. Espanjan kuningaskunta esittää kanteensa tueksi kaksi perustetta.
Ensimmäisen kanneperusteen mukaan Espanja on noudattanut asetuksessa N:o 1357/96 säädettyä lisämaksujen suorittamista koskevaa maksujärjestelmää, joten rahoituksesta kieltäytymiselle ei ole oikeudellisia perusteita.
Toisen kanneperusteen mukaan komissio on kyseisestä rahoituksesta kieltäytyessään jättänyt joka tapauksessa noudattamatta asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa säädettyä 24 kuukauden määräaikaa.
V Oikeudellinen arviointi
A Ensimmäinen kanneperuste: asetuksessa N:o 1357/96 säädetyn lisämaksujen suorittamista koskevan maksujärjestelmän noudattaminen
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
18. Espanjan hallitus katsoo, että lisämaksujen suorittaminen on tapahtunut sääntöjenmukaisesti. Espanja on päätynyt soveltamaan asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa tarkoitettua maksujärjestelmää (jäljempänä erityinen maksujärjestelmä). Tällaiseen erityiseen maksujärjestelmään ei Espanjan mukaan tarvitse sisältyä asetuksen N:o 1357/96 2 artiklassa säädettyjä takaisinperintämahdollisuuksia. Nämä mahdollisuudet ovat välttämättömiä ainoastaan sovellettaessa asetuksen N:o 1357/96 1-4 artiklassa säädettyä yleistä maksujärjestelmää (jäljempänä yleinen maksujärjestelmä).
19. Espanjan mukaan asetuksen N:o 1357/96 viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, että jäsenvaltioilla oli mahdollisuus soveltaa erityistä maksujärjestelmää silloin, kun erityinen kiireellisyys on sitä edellyttänyt. Tämä erityinen kiireellisyys johtuu Espanjan mukaan tarpeesta suorittaa maksut asetuksen N:o 1357/96 7 artiklan mukaisesti viimeistään 15.10.1996. Näin on Espanjan mukaan ollut nyt esillä olevassa asiassa.
20. Espanja vetoaa myös asetuksen N:o 1357/96 viidenteen perustelukappaleeseen ja kiistää komission väitteen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ollut mahdollista valita erityinen maksujärjestelmä ainoastaan siinä tapauksessa, etteivät ne ole Espanjasta poiketen suorittaneet maksuja lisämaksuina asetuksessa N:o 805/68 tarkoitettujen palkkioiden osalta. Tämän perustelukappaleen sanamuodosta ("ja/tai") ilmenee Espanjan mukaan, että jäsenvaltioiden on ollut mahdollista perustaa erityisen maksujärjestelmän valinta joko välttämättömyyteen soveltaa palkkion korotuksen sijasta maksuun perustuvaa järjestelmää tai tarpeeseen suorittaa maksut viimeistään 15.10.1996. Espanjan tapauksessa jälkimmäinen peruste on ollut ratkaiseva.
21. Erityisen maksujärjestelmän asettamisen osalta asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa edellytetään erityisesti sitä, että lisämaksut suoritetaan "objektiivisten perusteiden" mukaisesti ja etteivät korvaukset ylitä kasvattajan kärsimän tulonmenetyksen määrää.
22. Ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä perustuu Espanjan mukaan objektiivisiin perusteisiin, koska lisämaksut on ministeriön määräyksen nojalla suoritettava yhdenmukaisesti kyseisten eläinten vuoden 1995 lukumäärän perusteella.
23. Korvaukset eivät Espanjan mukaan myöskään ylitä kyseisten eläinten yksittäisten kasvattajien ja pitäjien kärsimän tulonmenetyksen määrää. Ministeriön määräyksen mukaisen maksujärjestelmän perusteella on tosin ollut mahdollista, että sellaisille kasvattajille tai pitäjille, joiden osalta kyseisten eläinten lukumäärä oli vuonna 1996 laskenut vuoteen 1995 verrattuna, on suoritettu lisämaksuja eläinten todellista lukumäärää suuremman lukumäärän perusteella. Lisämaksujen suuruus vastaa kuitenkin ainoastaan 2,9:ää prosenttia markkinahinnasta, joka putosi Espanjassa yli 32 prosenttia helmikuun 1995 ja kesäkuun 1996 välisenä aikana. Kun otetaan huomioon, että kyseisten eläinten keskimääräinen lukumäärä Espanjassa oli lisämaksujen suorittamisen ajankohtana 15 ja että tulonmenetys eläintä kohden oli moninkertainen lisämaksujen suuruuteen nähden, korvaukset eivät ole pääsääntöisesti ylittäneet yksittäisten kasvattajien tai pitäjien kärsimän tulonmenetyksen määrää.
24. Espanjan hallitus vastaa väitteeseen, jonka mukaan Espanjan viranomaiset ovat itse ilmoittaneet komissiolle yleisen maksujärjestelmän soveltamisesta, että nämä tiedot ovat olleet asetukseen N:o 1504/96 sisältyvien vaatimusten osalta pelkästään epätäydellisiä. Asetuksen N:o 1357/96 1 artiklaa ja 4 artiklan a alakohtaa koskevalla viittauksella oli nimittäin pelkästään tarkoitus täsmentää, että espanjalaisen maksujärjestelmän mukaisesti suoritetut maksut vastasivat asetuksen N:o 1357/96 1 artiklassa ja 4 artiklassa säädettyjen lisämaksujen muotoa ja määrää.
25. Komissio katsoo, ettei Espanjan kuningaskunta ole suorittanut asetuksessa N:o 1357/96 tarkoitettuja lisämaksuja sääntöjenmukaisesti.
26. Maksut on suoritettu ministeriön määräyksen mukaisesti lisämaksuina asetuksessa N:o 805/68 tarkoitettujen palkkioiden osalta ja täsmälleen asetuksen N:o 1357/96 1 artiklassa säädetyn suuruisina. Näin ollen Espanjan kuningaskunta on komission mukaan ilmoittanut suorittaneensa lisämaksut yleisen maksujärjestelmän mukaisesti. Espanjan viranomaiset ovat myös ilmoittaneet tämän saman seikan komissiolle asetuksen N:o 1504/96 1 artiklan nojalla toimittamissaan tiedoissa.
27. Jos jäsenvaltio on kuitenkin soveltanut yleistä maksujärjestelmää, sen on siinä yhteydessä pitänyt ottaa huomioon asetuksen N:o 1357/96 1 artiklan 3 kohdassa säädetty laskentamenetelmä ja 2 artiklaan sisältyvät takaisinperintää koskevat säännökset.
28. Vaikka ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä olisikin ollut asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa säädetty erityinen maksujärjestelmä, se ei ole kuitenkaan ollut asetuksessa säädettyjen erityistä maksujärjestelmää koskevien säännösten mukainen. Edellytykset tällaisen järjestelmän soveltamiselle eivät ole komission mukaan täyttyneet, eikä ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä ole vastannut erityiselle maksujärjestelmälle asetettuja sisällöllisiä vaatimuksia.
29. Edellytysten osalta komissio toteaa, ettei asetuksessa N:o 1357/96 anneta jäsenvaltioille vapautta valita, suorittavatko ne maksut yleisen maksujärjestelmän vai erityisen maksujärjestelmän mukaisesti.
30. Erityisen maksujärjestelmän soveltamista voidaan komission mukaan tosin lähtökohtaisesti perustella asetuksen N:o 1357/96 5 artiklan nojalla myös sillä, että jäsenvaltion oli turvattava maksujen suorittaminen viimeistään 15.10.1996. Espanjan hallitus on kuitenkin vedonnut ainoastaan erityiseen kiireellisyyteen, jota se ei ole kuitenkaan pystynyt osoittamaan. Tarvittavat tiedot kyseisten eläinten lukumäärästä vuonna 1995 ovat komission mukaan olleet käytettävissä jo ennen asetuksen N:o 1357/96 voimaantuloa. Kyseisten eläinten vuodesta 1995 vuoteen 1996 laskeneen lukumäärän perusteella suoritettu takaisinperintä ei olisi voinut viivästyttää lisämaksujen suorittamista säädetyssä ajassa, koska takaisinperintä olisi joka tapauksessa voitu suorittaa vasta sitten, kun asianmukaiset tiedot olivat käytettävissä, siis vuonna 1997.
31. Vaikka Espanjan kuningaskunnalla olisi ollut mahdollisuus valita erityinen maksujärjestelmä, ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä ei ole komission mukaan kuitenkaan täyttänyt sisällöllisesti asetuksessa N:o 1357/96 asetettuja edellytyksiä.
32. Kuten asetuksen viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, erityiseen maksujärjestelmään sisältyvä maksujen suoritustapa ei saa missään tapauksessa olla sama kuin yleisessä maksujärjestelmässä. Maksuja ei näin ollen saa erityisessä maksujärjestelmässä suorittaa lisämaksuina asetuksessa N:o 805/68 tarkoitettujen palkkioiden osalta. Erityisestä maksujärjestelmästä voidaan lisäksi jättää takaisinperintää koskevat määräykset pois ainoastaan siinä tapauksessa, ettei järjestelmässä ole minkäänlaista liittymäkohtaa asetuksessa N:o 805/68 tarkoitettujen palkkioon oikeutettujen eläinten lukumäärään vuonna 1995. Tällaista maksujärjestelmää on sovellettu esimerkiksi Saksan liittotasavallassa.
33. Asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa vaaditaan lisäksi "objektiivisia perusteita" ja edellytetään, etteivät korvaukset ylitä kärsityn tulonmenetyksen määrää. Näin ollen myös erityisessä maksujärjestelmässä on taattava, ettei maksuja suoriteta sellaisille pitäjille tai kasvattajille, joilla oli kyseisiä eläimiä vuonna 1996 vähemmän kuin vuonna 1995.
2. Asian arviointi
34. Kuten asetuksesta N:o 1357/96 ilmenee, tässä asetuksessa tarkoitetut maksut voitiin suorittaa kahden erilaisen maksujärjestelmän avulla. Komissio lähtee riidanalaisessa päätöksessä siitä, ettei Espanjan kuningaskunta ole soveltanut kumpaakaan maksujärjestelmää sääntöjenmukaisesti.
35. Näin ollen on ensiksi tutkittava, täyttääkö ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä yleisen maksujärjestelmän edellytykset. Jos näin ei ole, on lisäksi tutkittava, täyttääkö Espanjan kuningaskunta erityisen maksujärjestelmän soveltamiselle asetetut edellytykset. Vain siinä tapauksessa, että se täyttää nämä edellytykset, on tarpeen käsitellä niitä väitteitä, joita asianosaiset esittävät erityisen maksujärjestelmän sisällöllisten vaatimusten osalta.
a) Yleisen maksujärjestelmän soveltaminen
36. Asianosaiset ovat eri mieltä siitä, ovatko Espanjan viranomaiset ilmoittaneet 8.6.1996 päivätyllä faksillaan yleisen maksujärjestelmän soveltamisesta. Tätä kysymystä ei ole kuitenkaan tarpeen tarkastella lähemmin, koska asianosaiset ovat joka tapauksessa samaa mieltä siitä, ettei ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä täytä asetuksessa N:o 1357/96 tarkoitetun yleisen maksujärjestelmän edellytyksiä.
37. Ministeriön määräyksessä määrätään maksujen suorittamisesta lisämaksuina asetuksessa N:o 805/68 tarkoitettujen palkkioiden osalta. Määräyksessä viitataan myös kyseisten eläinten lukumäärään vuonna 1995. Maksut eivät ole kuitenkaan luonteeltaan väliaikaisia, koska ministeriön määräykseen ei sisälly määräystä, jonka mukaan mahdollisesti liian suuret maksut on perittävä takaisin siinä tapauksessa, että eläinten lukumäärän todetaan vuonna 1996 laskeneen vuoteen 1995 verrattuna. Näin ollen maksujärjestelmä ei täytä asetuksen N:o 1357/96 1 artiklan 3 kohdassa eikä 2 artiklassa asetettuja edellytyksiä.
b) Erityisen maksujärjestelmän soveltaminen
38. Ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä voi näin ollen mahdollisesti olla asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa tarkoitettu erityinen maksujärjestelmä.
39. Asianosaiset ovat eri mieltä siitä, millä edellytyksillä jäsenvaltioilla oli mahdollisuus asettaa erityinen maksujärjestelmä asetuksessa N:o 1357/96 tarkoitettujen maksujen suorittamista varten ja mitä tämän järjestelmän tuli sisältää.
40. Vain siinä tapauksessa, että erityisen maksujärjestelmän edellytykset täyttyvät, on tutkittava, täyttääkö ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa tarkoitetulle erityiselle maksujärjestelmälle asetetut sisällölliset vaatimukset. Näitä edellytyksiä on näin ollen tutkittava ensin.
41. Asetuksen N:o 1357/96 5 artiklaan ei sinänsä sisälly mainintaa niistä edellytyksistä, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat soveltaa erityistä maksujärjestelmää.
42. Tarkempia tietoja annetaan ainoastaan viidennessä perustelukappaleessa, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat soveltaa erityistä maksujärjestelmää, kun "maksuun perustuva järjestelmä sopii tuotantorakenteeseen paremmin kuin mainitun palkkion korotus, ja/tai kun tarve suorittaa kaikki maksut viimeistään 15 päivänä lokakuuta tätä edellyttää".
43. Ministeriön määräyksen mukainen erityinen maksujärjestelmä käsittää maksujärjestelmän, jossa maksut suoritetaan asetuksessa N:o 805/68 tarkoitettujen palkkioiden korotuksena, joten ensiksi mainittu edellytys jää joka tapauksessa täyttymättä. Asianosaiset ovat näin ollen eri mieltä siitä, onko viides perustelukappale ymmärrettävä niin, että erityistä maksujärjestelmää voidaan perustella pelkästään sillä, että maksut oli asetuksen N:o 1357/96 nojalla suoritettava kokonaisuudessaan suhteellisen lyhyessä ajassa, nimittäin 15.7.1996 ja 15.10.1996 välisenä aikana.
44. Viidennen perustelukappaleen sanamuotoon sisältyy kymmenessä kieliversiossa yhdestätoista sanayhdistelmä "ja/tai", ja ainoastaan ruotsinkielisessä versiossa käytetään pelkästään sanaa "tai". Sanayhdistelmä "ja/tai" kattaa kuitenkin sekä ne tapaukset, joissa jäsenvaltio täyttää molemmat edellytykset (erityinen tuotantorakenne edellyttää toisenlaista maksutapaa / tarve noudattaa maksujen suorittamiselle asetettua määräaikaa), että ne tapaukset, joissa jäsenvaltio täyttää ainoastaan toisen kahdesta edellytyksestä. Tämä tulkinta ei ole myöskään ristiriidassa perustelukappaleen ruotsinkielisen version kanssa ja on näin ollen tältä osin yhteinen kaikille kieliversioille.
45. Jos erityisen maksujärjestelmän valitsemiseen siis riittää se, että tarve suorittaa kaikki maksut viimeistään 15.10.1996 on edellyttänyt tällaisen maksujärjestelmän soveltamista, on lisäksi selvitettävä, oliko tämä edellytys tosiasiallisesti olemassa Espanjassa.
46. Tältä osin on aluksi todettava, ettei viidettä perustelukappaletta voida oletettavasti tulkita niin, että asetuksen N:o 1357/96 7 artiklan toisesta virkkeestä ilmenevän tarpeen (suorittaa maksut viimeistään 15.10.1996) on sellaisenaan jo määrä mahdollistaa vetoaminen asetuksen N:o 1357/96 5 artiklaan sisältyvään poikkeussäännökseen. Tämä määräaika koski nimittäin yhtäläisesti kaikkia jäsenvaltioita. Ei olisi mielekästä asettaa poikkeussäännöksen (erityisen maksujärjestelmän soveltaminen) sovellettavuuden edellytykseksi pelkästään kaikkia jäsenvaltioita koskevan määräpäivän noudattaminen. Viidennessä perustelukappaleessa tarkoitetaan pikemminkin sitä, että maksujen määräajassa tapahtuvaa suorittamista koskevan tarpeen on edellytettävä erityisen maksujärjestelmän soveltamista. Tämä voidaan oletettavasti ymmärtää ainoastaan niin, että kyseisessä jäsenvaltiossa on täytynyt olla erityisiä ongelmia, jotka olisivat vaikeuttaneet tai estäneet maksujen suorittamisen määräpäivään mennessä, jos jäsenvaltio ei olisi soveltanut erityistä maksujärjestelmää.
47. Vaikka komission tehtävänä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan onkin näin ollen osoittaa, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia.
48. Nyt esillä olevassa asiassa komissio on perustellut riidanalaista rahoituskorjausta "sääntöjenvastaisella järjestelmällä". Espanjan kuningaskunnan olisi siis pitänyt myös esittää ja mahdollisesti osoittaa, että se oli oikeutettu soveltamaan erityistä maksujärjestelmää. Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan hallituksen olisi myös pitänyt osoittaa, miksi erityisen maksujärjestelmän soveltaminen oli Espanjassa tarpeen, jotta maksujen suorittaminen asetetussa määräajassa asetuksen N:o 1357/96 mukaisesti voitiin taata. Espanjan hallitus on sen sijaan vedonnut ainoastaan siihen, että maksujen suorittamiseen oli asetetun määräpäivän seurauksena käytettävissä ainoastaan vähän aikaa, minkä vuoksi maksujen suorittaminen oli erityisen kiireellistä. Espanjan hallitus ei ole sitä vastoin esittänyt mitään perusteita sille, miksi maksuja ei olisi voitu suorittaa Espanjassa asetetussa määräajassa myös yleistä maksujärjestelmää soveltamalla.
49. On siis lähdettävä siitä, ettei Espanjan kuningaskunta ole täyttänyt asetuksen N:o 1357/96 5 artiklassa säädetyn erityisen maksujärjestelmän soveltamiselle asetettuja edellytyksiä. Näin ollen ei ole tarpeen tutkia sitä, vastasiko ministeriön määräyksen mukainen maksujärjestelmä sisällöllisesti asetuksen säännöksiä.
50. Komissio on perustellakseen rahoituskorjauksen oikeutetusti vedonnut siihen, ettei Espanjan kuningaskunta ole käyttänyt asetusta N:o 1357/96 soveltaessaan sääntöjenmukaista maksujärjestelmää. Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
B Toinen kanneperuste: määräajan noudattamatta jättäminen sellaisten menojen osalta, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon toimittamista
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
51. Espanjan hallitus väittää, että komissio on riidanalaista rahoituskorjausta määrätessään jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan a alakohtaa. Espanjan mukaan rahoituskorjaus koskee menoja, jotka Espanjan viranomaiset ovat suorittaneet 24 kuukautta ennen komission toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa.
52. Tarkastusten tuloksia koskeva tiedoksianto on Espanjan mukaan toimitettu vasta 12.4.1999, joten yhteisörahoituksen ulkopuolelle voidaan yleisesti ottaen jättää ainoastaan menot, jotka on suoritettu 12.4.1997 jälkeen. Lisämaksut on kuitenkin suoritettu asetuksen N:o 1357/96 7 artiklan toisen virkkeen mukaisesti viimeistään 15.10.1996.
53. Espanjan hallitus vastaa komission väitteeseen, jonka mukaan rahoituskorjaus koskee sitä, etteivät Espanjan viranomaiset ole perineet varainhoitovuonna 1997 takaisin komission mielestä vuonna 1996 suoritettuja liian suuria lisämaksuja, että rahoituskorjaus koskee nimenomaisesti varainhoitovuonna 1996 suoritettuja budjettikohtaan B01-2133 sisältyneitä menoja eikä varainhoitovuonna 1997 takaisin perimättä jätettyjä menoja. Tätä budjettikohtaa ei ole Espanjan hallituksen mukaan ollut enää lainkaan olemassa varainhoitovuonna 1997.
54. Komissio katsoo noudattaneensa määräaikaa. Asetuksen N:o 1357/96 asian kannalta merkityksellinen noudattamatta jättäminen on komission mukaan tapahtunut alle 24 kuukautta ennen tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon toimittamista. Rahoituskorjaus ei nimittäin koske ennen 15.10.1996 liikaa suoritettuja lisämaksuja. Rahoituskorjaus perustuu pikemminkin siihen, että Espanjan viranomaiset ovat jättäneet perimättä takaisin liikaa maksetut lisämaksut sen jälkeen, kun he olivat todenneet kyseisten eläinten vuotta 1996 koskevan todellisen lukumäärän (joka oli tiedossa viimeistään kesäkuussa 1997).
2. Asian arviointi
55. Espanjan hallitus katsoo, että komissio on jättänyt noudattamatta rahoituskorjauksia koskevaa määräaikaa, ja viittaa näkemyksensä tueksi asetukseen N:o 1258/1999. Tältä osin on aluksi todettava, että tätä asetusta sovelletaan sen 20 artiklan nojalla vasta 1.1.2000 alkaen toteutettuihin menoihin. Espanjan hallituksen mainitseman määräaikaa koskevan säännöksen (asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan a alakohdan) sanamuoto vastaa kuitenkin asetuksen 729/70, sellaisena kuin sitä sovellettiin asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana, 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisen virkkeen sanamuotoa. Toista kanneperustetta on näin ollen tarkasteltava viimeksi mainitun säännöksen perusteella.
56. Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisen virkkeen nojalla rahoitusoikaisua ei voida tehdä menoihin, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen komission toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa (tässä 12.4.1999). Rahoituskorjauksen ulkopuolelle voisivat näin ollen jäädä Espanjan kuningaskunnan ennen 12.4.1997 suorittamat menot. Tämä tarkoittaisi nyt esillä olevassa asiassa lähtökohtaisesti kaikkia Espanjassa asetuksen N:o 1357/96 nojalla suoritettuja maksuja.
a) Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetut "menot"
57. Asianosaiset ovat eri mieltä siitä, mitä "menoilla" on määräajan yhteydessä ymmärrettävä. Espanjan kuningaskunnan mukaan niillä on ymmärrettävä lisämaksujen suorittamista. Komissio taas katsoo, että kyse on tarvittavan takaisinperinnän toteuttamatta jättämisestä niiden menojen osalta, jotka suoritettiin yksittäistapauksessa, vaikka kyseisten eläinten lukumäärä oli vuonna 1996 laskenut vuoteen 1995 verrattuna. Ensimmäisessä tapauksessa kaikki menot olisi suoritettu ennen määräaikaa, toisessa tapauksessa ne saattaisivat vielä kuulua tämän määräajan piiriin.
58. Komission näiltä osin esittämiä väitteitä ei mielestäni voida hyväksyä.
59. Asetuksella N:o 1287/95 asetukseen N:o 729/70 lisättiin 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäinen virke. Kuten asetuksen N:o 1287/95 kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, määräajalla on tarkoitus "määrittää se pisin mahdollinen kausi, johon seuraamukset sääntöjen mukaisuutta koskevien [komission] tarkastusten tuloksista voivat kohdistua".
60. Tällä perustelukappaleella tavoiteltu jäsenvaltioiden oikeusvarmuus olisi kuitenkin vaarassa, ellei ole selvää, mitä tarkoitetaan niillä "menoilla", joita on määrä arvioida sen perusteella, kuuluvatko ne asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn määräajan piiriin vai eivät. Jäsenvaltioiden oikeusvarmuus olisi nyt esillä olevassa asiassa kuitenkin vaarassa, jos tältä osin yhdytään komission näkemyksiin, koska silloin olisi mahdotonta määritellä riittävän täsmällisesti, milloin takaisinperinnän olisi pitänyt tapahtua.
61. Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuilla "menoilla" voidaan näin ollen oletettavasti ymmärtää ainoastaan kyseisistä yhteisön maataloustuen piiriin kuuluvista varoista suoritettuja maksuja.
b) Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn määräajan laskemisen alkamisajankohta
62. On kysyttävä, mistä määräajan laskemisen alkamisajankohta käy ilmi, tai toisin sanottuna, alkaako määräajan voimassaoloaika joka tapauksessa vasta tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon toimittamisesta vai voiko tämä olla myös jokin toinen ajankohta, jonka jäsenvaltiot voivat laskea.
63. Nyt esillä olevassa asiassa lähtötilanne on nimittäin seuraavanlainen:
64. Soveltamisasetuksen 1 artiklan nojalla jäsenvaltioilla oli velvollisuus toimittaa komissiolle tiedot järjestelmistä, joita ne ovat soveltaneet asetuksessa N:o 1357/96 säädettyjen maksujen osalta. Yleistä maksujärjestelmää sovellettaessa tiedot olisi pitänyt toimittaa viimeistään 31.7.1997 (soveltamisasetuksen 1 artiklan a kohta) ja erityistä maksujärjestelmää sovellettaessa "niin pian kuin mahdollista" (soveltamisasetuksen 1 artiklan b kohta), kuitenkin myös viimeistään 31.7.1997. Nyt esillä olevassa asiassa tiedot Espanjassa sovelletusta maksujärjestelmästä toimitettiin komissiolle kuitenkin aikaisintaan (jos ylipäätään) Espanjan viranomaisten 8.6.1998 päivätyllä faksilla, siis vähintään kymmenen kuukautta liian myöhään.
65. Soveltamisasetuksen ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että jäsenvaltioiden komissiolle toimittamilla kansallisia maksujärjestelmiä koskevilla tiedoilla on määrä varmistaa jäsenvaltioiden välinen avoimuus sekä varojen seuranta ja moitteeton hoito ja näin oletettavasti myös helpottaa maksujärjestelmien sääntöjenmukaisuuden tarkastamista. On siis kuitenkin myös mahdollista, että määräajan kannalta merkityksellinen tarkastusten tuloksia koskeva tiedoksianto viivästyi Espanjan kuningaskunnan eduksi ainoastaan siitä syystä, etteivät Espanjan viranomaiset olleet täyttäneet ollenkaan tai ainakaan asetetussa määräajassa soveltamisasetuksen 1 artiklasta ilmenevää velvollisuuttaan.
66. Näin ollen tässä yhteydessä nousee esille perustavanlaatuinen kysymys siitä, aloitetaanko määräajan laskeminen kiistatta tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon toimittamisajankohdasta myös silloin, jos asianomainen jäsenvaltio voi itse vaikuttaa tähän ajankohtaan.
67. Asiassa Espanja vastaan komissio yhteisöjen tuomioistuin on jo käsitellyt kysymystä siitä, voidaanko määräajan laskeminen aloittaa tietyssä tapauksessa ennen tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon toimittamista. Yhteisöjen tuomioistuin on torjunut tämän vetoamalla siihen, että "[kauden] rajoituksen tarkoituksena on suojata jäsenvaltioita oikeusvarmuuden puuttumiselta - - . Näin ollen tulkinta, jonka mukaan ajallista rajoitusta ei sovellettaisi, jos jäsenvaltio on tietoinen siitä, että komissio pitää sen valvontajärjestelmää puutteellisena, ei vastaa oikeusvarmuuden tarkoitusta".
68. Edellä mainitun asian tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne ei ole mielestäni kuitenkaan täysin rinnastettavissa nyt esillä olevan asian tilanteeseen. Yhteisöjen tuomioistuimella ei nimittäin ollut edellä mainitussa asiassa aihetta käsitellä jäsenvaltion erityisen yhteistyön roolia, sellaisena kuin tämä rooli ilmenee nyt esillä olevassa asiassa soveltamisasetuksen 1 artiklan tapauksessa.
69. Toisin kuin edellä mainitussa asiassa Espanja vastaan komissio, nyt esillä olevassa asiassa olisi kuitenkin lähtökohtaisesti mahdollista määritellä määräajan laskemisen aloittamiselle toinen ajankohta, minkä ansiosta voitaisiin noudattaa yhteisöjen tuomioistuimen etusijalle asettamaa jäsenvaltioiden oikeusvarmuuden vaatimusta.
70. Epäröin silti ehdottaa yhteisöjen tuomioistuimelle, että nyt esillä olevassa asiassa hyväksyttäisiin poikkeaminen asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn määräajan laskemisen aloittamisajankohdasta.
71. Tällaisen poikkeamisen ei kuitenkaan pitäisi mielestäni olla lähtökohtaisesti mahdollista, jos tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon tosiasiallinen toimittamisajankohta viivästyy siksi, ettei jäsenvaltio ole täyttänyt erityistä yhteisöoikeudellista yhteistyövelvollisuuttaan, ja jos tämä viivästyminen vaikuttaa näin yhteisön säännösten vastaisesti toimivan jäsenvaltion hyväksi. Tätä pitäisi kuitenkin soveltaa vain sillä edellytyksellä, että tällaisen erityisen yhteistyövelvollisuuden täyttämättä jättäminen on todistettavasti estänyt komissiota suorittamasta tarvittavia tarkastuksia ja ilmoittamasta niiden tuloksista aikaisempana ajankohtana.
72. Näin ei voida kuitenkaan välttämättä olettaa tapahtuneen nyt esillä olevassa asiassa. Komission väitteistä ei ole myöskään käynyt lähtökohtaisesti ilmi, että komissio olisi nyt esillä olevassa asiassa pitänyt soveltamisasetuksen 1 artiklassa säädettyjen ilmoittamisvelvollisuuksien noudattamista jotenkin merkityksellisenä tarkastusten suorittamisen ja näiden tarkastusten tuloksia koskevan tiedoksiannon, josta määräaika alkaa kulua, kannalta.
73. Komissio ei ole erityisesti myöskään väittänyt, että toimittamatta jätetyt tai joka tapauksessa selvästi myöhässä toimitetut tiedot olisivat olleet ehdottoman tarpeellisia sen tarkistamiseksi, mitä asetuksessa N:o 1357/96 säädetyistä maksujärjestelmistä Espanjassa on sovellettu ja onko tämä tapahtunut sääntöjenmukaisesti. Komissio on omien kertomustensa mukaan yrittänyt selvittää pikemminkin vasta tarkastusten jälkeen syyskuun lopussa 1998, mitä järjestelmää Espanjan viranomaiset olivat soveltaneet asetuksessa N:o 1357/96 säädettyjen maksujen suorittamiseksi.
74. Edellä esitetyn perusteella katson, että asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn määräajan laskeminen on nyt esillä olevassa asiassa aloitettava päivämäärästä, jona tarkastusten tuloksia koskeva tiedoksianto toimitettiin Espanjan viranomaisille (12.4.1999).
75. Tästä syystä rahoituskorjaus voi tältä osin koskea ainoastaan niitä menoja, jotka on suoritettu 12.4.1997 jälkeen. Koska kaikki asetuksessa N:o 1357/96 säädetyt maksut oli kuitenkin suoritettu Espanjassa viimeistään 15.10.1996, riidanalainen päätös koskee siltä osin virheellisesti menoja, jotka suoritettiin aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen tarkastusten tuloksia koskevan kirjallisen tiedoksiannon toimittamista.
76. Toinen kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä. Riidanalainen päätös on siten kumottava siltä osin kuin päätöksessä säädetään rahoituskorjauksesta menoihin, jotka Espanja on suorittanut markkinointivuonna 1996 asetuksen N:o 1357/96 nojalla.
VI Ratkaisuehdotus
77. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 11 päivänä heinäkuuta 2001 tehty komission päätös 2001/557/EY kumotaan siltä osin kuin siinä säädetään 185 046 088,00 Espanjan pesetan (ESP) suuruisesta rahoituskorjauksesta menoihin, jotka Espanja on suorittanut markkinointivuonna 1996 asetuksen (EY) N:o 1357/96 nojalla.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.