61996CC0092_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A -
Inledning
1 Detta mål om fördragsbrott avser rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten(1) (nedan kallat direktivet).
2 Direktivet har enligt första övervägandet i ingressen till syfte att "för att skydda miljön och människors hälsa ... minska föroreningen av badvatten och ... skydda sådant vatten mot ytterligare försämring". För att detta mål skall uppnås föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet att medlemsstaterna för dessa badvatten skall fastställa gränsvärden (till exempel för hur stort innehållet av vissa bakterier får vara) som måste motsvara vissa i bilagan till direktivet angivna parametrar. För parametrarna anges dels bindande maximivärden, dels riktvärden.(2)
3 Med badvatten avses enligt artikel 1.2 a i direktivet allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket badning uttryckligen är tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat eller inte förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare.
4 Enligt artikel 4.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga "för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3".
5 De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall enligt artikel 6 i direktivet genom provtagningar kontrollera att gränsvärdena iakttas. Provtagningarna skall ske med minst den frekvens som fastställs i bilagan till direktivet.
6 Enligt artikel 13 i direktivet i dess ursprungliga lydelse skulle medlemsstaterna regelbundet till kommissionen överlämna en utförlig rapport om sina badvatten och deras mest betydelsefulla egenskaper. Från och med 1993(3) skall medlemsstaterna varje år till kommissionen lämna en rapport om genomförandet av direktivet under året.
7 Konungariket Spanien anslöt sig till Europeiska gemenskaperna den 1 januari 1986. I Akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Republiken Portugal och om anpassningen av fördragen (nedan kallad anslutningsakten) beviljades Spanien - till skillnad från Portugal - inte någon övergångsperiod för införlivande av direktivet. Enligt artikel 395 i anslutningsakten var Konungariket Spanien därför skyldigt att omedelbart efter anslutningen tillämpa direktivet.
8 På grund av de uppgifter som de spanska myndigheterna under den därefter följande tiden lämnade fann kommissionen att Konungariket Spaniens sätt att genomföra direktivet i flera avseenden gav anledning till anmärkningar. I en skrivelse av den 13 oktober 1989 beredde kommissionen därför Konungariket Spanien tillfälle att yttra sig om dessa anmärkningar. Konungariket Spanien svarade i en skrivelse av den 13 november 1989. Eftersom kommissionen ansåg att de uppgifter som lämnades i denna skrivelse inte vederlade kommissionens kritik, utfärdade kommissionen den 27 november 1990 i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget ett motiverat yttrande, med begäran att Konungariket Spanien inom en månad skulle undanröja de påtalade överträdelserna av fördraget. Konungariket Spanien besvarade yttrandet i en skrivelse av den 15 mars 1991.
9 Vid ett möte år 1992 förklarade de spanska myndigheterna sig beredda att ge kommissionen ytterligare upplysningar om de åtgärder de vidtagit för att genomföra direktivet. Under de därefter följande åren skickade de spanska myndigheterna flera rapporter och andra handlingar till kommissionens rättstjänst. Kommissionen fann dock att de påtalade överträdelserna fortfarande inte hade undanröjts. År 1996 beslöt kommissionen därför att med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väcka talan vid domstolen.
10 Kommissionen har yrkat att domstolen skall
- fastställa att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4 i direktivet och artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget genom att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvattnet i allt rinnande eller stillastående sötvatten inom det spanska territoriet överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i artikel 3 i direktivet och
- fastställa att Konungariket Spanien skall åläggas att ersätta rättegångskostnaderna.
11 Kommissionen har i detta sammanhang påpekat att dess talan endast avser en av de anmärkningar som den framställde under det administrativa förfarandet. Kommissionen har också fäst uppmärksamheten på att dess talan endast avser badvatten i rinnande eller stillastående sötvatten.(4) Kommissionens talan avser alltså inte badplatser vid havet eller kusten.
12 Konungariket Spanien har yrkat att talan skall ogillas och att kommissionen skall åläggas att ersätta rättegångskostnaderna.
B - Bedömning
13 Kommissionen har som grund för sin talan åberopat att de i artikel 3 i direktivet föreskrivna gränsvärdena inte har iakttagits på ett stort antal badplatser.(5) Under år 1994 visade provtagningarna sålunda att 29 procent av proven inte överensstämde med de föreskrivna gränsvärdena.(6) Om man också räknar med de områden beträffande vilka de spanska myndigheterna inte har lämnat några uppgifter alls eller på vilka provtagningarna inte har skett med föreskriven frekvens, ökar denna andel till 36 procent. För åren dessförinnan har liknande resultat konstaterats. Kommissionen har angett motsvarande procentsatser för åren 1991, 1992 och 1993.
14 Den spanska regeringen har inte bestritt riktigheten av dessa procentsatser, vilket kommissionen har framhållit i repliken. De procentsatser kommissionen har angett avser visserligen åren 1991-1994 och därmed en period som i tiden ligger efter utgången av den frist om en månad som Konungariket Spanien beviljades i det motiverade yttrandet av den 27 november 1990 för att undanröja de påtalade överträdelserna. Denna omständighet är i föreliggande fall dock utan betydelse för frågan om prövning i sak av kommissionens talan. För det första skall nämligen påpekas att den spanska regeringen inte vid något tillfälle har ifrågasatt att dessa procentsatser får åberopas. För det andra skall beaktas att den spanska regeringen inte heller har bestritt kommissionens påstående att den överträdelse som framgår av dessa procentsatser och av procentsatserna från tidigare år har pågått ända sedan den tidpunkt då Spanien anslöt sig till gemenskapen.
15 I repliken har kommissionen också angett motsvarande procent för år 1995. Därav framgår att den andel av proven som inte överensstämmer med de föreskrivna gränsvärdena år 1995 har varit i stort sett densamma som tidigare (30,3 procent). Det skall emellertid beaktas att de spanska myndigheterna då på grund av torkan inte längre tog prover på 122 platser där provtagningar skett under tidigare år.(7) Den spanska regeringen har i sin duplik och under den muntliga förhandlingen vid domstolen intagit ståndpunkten att det är otillåtet att åberopa procentsatsen för år 1995, eftersom denna inte åberopades under det administrativa förfarandet. Kommissionen har däremot hävdat att denna procentsats kan åberopas, eftersom det här är fråga om en perdurerande överträdelse och den nya procentsatsen överensstämmer med procentsatserna för de föregående åren.
16 Enligt min mening behöver domstolen inte närmare behandla denna tvistefråga. De procentsatser som kommissionen har åberopat påverkar inte föremålet för tvisten i detta mål. Domstolen skall här avgöra om Konungariket Spanien har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 4 i direktivet fram till utgången av den frist som medgavs Spanien i kommissionens motiverade yttrande av den 27 november 1990. De procentsatser för senare år som kommissionen åberopat är i så måtto av betydelse, att det av dem framgår att det påstådda förhållandet har fortsatt efter nämnda tidsperiod. Den spanska regeringen har inte bestritt detta, även om den har åberopat vissa skäl för att rättfärdiga sitt handlande, vilka inte har med denna fråga att göra. För övrigt kan dessa procentsatser så till vida ha betydelse att man av dem eventuellt kan dra slutsatser avseende den period som är relevant för avgörande av kommissionens talan. Om det nämligen visar sig att de relevanta gränsvärdena helt klart inte har iakttagits under alla år efter nämnda period, ligger det nära till hands att anta att det har förhållit sig likadant vid den tid som är relevant i detta mål. Mot bakgrund härav möter det inte några betänkligheter att kommissionen åberopar detta påstående och inte heller att kommissionen åberopat det först i sin replik.(8) Dessutom skall konstateras att den spanska regeringen inte har bestritt att de procentsatser som kommissionen har åberopat är riktiga i sak.
17 Som domstolen redan har konstaterat i dom av den 14 juli 1993 i ett av kommissionen mot Förenade kungariket anhängiggjort mål om fördragsbrott förpliktar direktivet medlemsstaterna att "säkerställa att vissa mål uppnås". Medlemsstaterna skall säkerställa "att ifrågavarande badvatten åtminstone uppfyller de krav som anges i direktivets bilaga".(9) Artikel 4, som är tillämplig i detta mål, ålägger i enighet härmed medlemsstaterna att eftersträva ett visst resultat. De åtgärder för förbättring av vattenkvaliteten som den spanska regeringen uppger sig ha vidtagit under de senaste åren är därför ointressanta, så länge de inte har medfört det resultat som föreskrivs i direktivet.
18 Den spanska regeringen har åberopat tre argument för att rättfärdiga överträdelsen. För det första har regeringen påstått att den påtalade överträdelsen skall tillskrivas en omständighet som den inte hade något inflytande över, nämligen den extrema torkan i Spanien. För det andra har den spanska regeringen åberopat det sammanhang i vilket direktivet skall infogas. Den spanska regeringen har här framför allt nämnt rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.(10) Slutligen har den spanska regeringen hävdat att människors vanor har ändrats, vilket medfört att många badvatten inte längre utnyttjas.
Betydelsen av torkan i Spanien
19 I svaromålet har Konungariket Spanien åberopat att det sedan fem år råder en extrem torka i Spanien. Torrperioder är visserligen inte ovanliga i Spanien, men i detta fall är det fråga om en extremt svår torka. Denna torka har, alla ansträngningar till trots, gjort det omöjligt att förbättra vattenkvaliteten. Den vattenbrist som uppkommit på grund av torkan medför med nödvändighet att koncentrationen av skadliga ämnen i badvattnen höjs. De undersökta proverna kan enligt regeringen därför inte anses vara representativa. Under angivna omständigheter är det - enligt vad den spanska regeringen hävdade under den muntliga förhandlingen vid domstolen - redan en "triumf" att andelen prover som inte överensstämmer med de föreskrivna gränsvärdena har kunnat hållas konstant genom åren. Om man tillbörligen beaktar torkan, är resultatet att andelen prover som överensstämmer med de i direktivet föreskrivna gränsvärdena har ökat till åtminstone 82 procent och därmed till ett värde som ligger avsevärt över genomsnittet inom gemenskapen.
20 Den spanska regeringen har påstått att det här är fråga om force majeure och att artikel 5.2 i direktivet därför är tillämplig. I denna bestämmelse föreskrivs att avvikanden från de värden som anges i artikel 3 inte får beaktas "när de orsakas av översvämningar, andra naturkatastrofer eller onormala väderleksförhållanden". Den spanska regeringen anser att det i detta fall är fråga om "onormala väderleksförhållanden".
21 Den spanska regeringen har vidare gjort gällande att villkoren för miljön är mycket olika inom gemenskapen. Denna skillnad måste beaktas. Särskilt Medelhavsområdet drabbas av stora skiftningar i väderleken. Badvatten inom detta område måste därför behandlas på ett annat sätt än badvatten i andra delar av gemenskapen. Den spanska regeringen har i detta sammanhang åberopat kommissionens meddelande av den 21 februari 1996 till rådet och Europaparlamentet, med rubriken "Gemenskapens politik på vattenområdet".(11) I detta meddelande konstateras att en del vattenområden, "särskilt i de sydliga medlemsstaterna", torkar ut under vissa årstider. Vidare sägs i meddelandet att gemenskapens vattenpolitik måste "vara tillräckligt flexibel för att undvika att olämpliga och onödigt stränga krav uppställs endast för harmoniseringens skull".(12)
22 Slutligen har den spanska regeringen åberopat den omständigheten, att de analyser av prover som kommissionen stöder sig på endast avser iakttagandet av två av de nitton i direktivet föreskrivna parametrarna.
23 Kommissionen har inte bestritt att torkan haft den allmänna effekt på vattenkvaliteten som den spanska regeringen har gjort gällande. Kommissionen anser emellertid att torkan inte kan hänföras till sådana "onormala väderleksförhållanden" som nämns i artikel 5.2 i direktivet. Denna bestämmelse skall enligt kommissionen tolkas restriktivt. Den avser force majeure. Enligt rättspraxis är det emellertid fråga om force majeure endast när det föreligger en yttre orsak som leder till "följder som är så till den grad ofrånkomliga och så oundvikliga att det blir objektivt sett omöjligt för de berörda personerna att uppfylla sina skyldigheter".(13) Artikel 5.2 i direktivet medger enligt kommissionen endast tillfälliga avvikelser från de angivna gränsvärdena på grund av vissa händelser av begränsad varaktighet, till exempel översvämningar. I förevarande fall rör det sig emellertid om ett fenomen som sedan några år periodiskt återkommer i vissa delar av Spanien. Det är alltså inte fråga om begränsade och oförutsebara företeelser. För övrigt är torkan enligt kommissionen endast en av flera faktorer och inte den enda grunden för den överträdelse av fördraget som Konungariket Spanien kritiseras för. Dessutom har det objektivt sett inte varit omöjligt för Konungariket Spanien att trots torkan rätta sig efter direktivet. Det saknas enligt kommissionen alltså kausalitet mellan torkan och den påtalade överträdelsen, eftersom Konungariket Spanien har haft möjlighet att, i förekommande fall genom ytterligare åtgärder, uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.
24 Kommissionen har i detta sammanhang hävdat att den spanska regeringen inte har framlagt några konkreta uppgifter om vilka följder bristen på regn har haft för de enskilda regionerna. Det finns enligt kommissionen två från varandra tydligt skilda områden i Spanien. Torkan har medfört svåra skador i södra och mellersta Spanien. Den norra delen av landet, som är mera regnrik, har däremot knappast drabbats av torkan över huvud taget. I denna del ligger emellertid över hälften av de platser där de prover tagits som visar avvikelser från de föreskrivna gränsvärdena. Dessutom har kommissionen påpekat att det är oförklarligt varför siffrorna för år 1995 visade en ökning av den andel prover som inte uppfyllde direktivets krav, när man på grund av torkan över huvud taget inte tagit några prover på 122 platser. Kommissionen har dessutom påpekat att antalet badplatser som kontrollerats har ökat från 312 år 1992 till 343 år 1995.
25 Jag delar kommissionens uppfattning att det i artikel 5.2 i direktivet angivna undantaget skall tolkas restriktivt. Däremot anser jag inte att det är uteslutet att torka kan hänföras till "onormala väderleksförhållanden" i den mening som avses i bestämmelsen. Mot den motsatta tolkning som kommissionen gjort talar enligt min mening redan ordalydelsen i föreskriften. Det är svårt att se vilka andra "onormala väderleksförhållanden" lagstiftaren här kan ha haft för ögonen. Bestämmelsen är i varje fall endast tillämplig när det verkligen är fråga om en extrem torka. Huruvida det här varit fråga om en sådan kan jag inte slutgiltigt bedöma, även om mycket talar för att så antagligen har varit fallet. Bevisbördan för denna omständighet åvilar givetvis Konungariket Spanien, som vill åberopa undantagsbestämmelsen. I fortsättningen utgår jag till förmån för den kritiserade medlemsstaten från att det verkligen är fråga om en extrem torka. Att sådana extrema torrperioder i Spanien erfarenhetsmässigt förekommer då och då utesluter inte tillämpning av nämnda bestämmelse i direktivet. Den omständigheten att denna torka enligt den spanska regeringen har hemsökt Spanien under flera år utesluter enligt min mening inte heller att bestämmelsen tillämpas. Av den ursprungliga ordalydelsen i direktivet kan man inte utläsa att de nämnda "onormala väderleksförhållandena" endast kan vara relevanta om de varar en kortare period. Den spanska regeringen har under den muntliga förhandlingen med rätta påpekat, att även översvämningar, som också nämns i artikel 5.2, kan vara en mer eller mindre ofta återkommande företeelse.(14) Kommissionens påpekande, att det förslag till ett rådsdirektiv om kvaliteten på badvatten(15) som kommissionen lade fram år 1994 innehåller en begränsning av angivet slag,(16) saknar betydelse så länge förslaget inte har antagits av rådet.
26 Jag anser likväl att kommissionens invändningar mot den spanska regeringens uppfattning är berättigade. Konungariket Spanien har nämligen enligt min mening inte visat att den påtalade överträdelsen enbart eller åtminstone till största delen har orsakats av torkan.
27 Den egendomliga omständigheten att andelen prover som inte uppfyller kraven i direktivet har förblivit relativt konstant genom åren kan kanske förklaras av att torkan har varit så långvarig som den spanska regeringen har uppgivit. Vad som inte kan förklaras med den vattenbrist som den spanska regeringen har åberopat är däremot den omständigheten, att antalet kontrollerade badplatser under samma tidsperiod har ökat avsevärt, vilket regeringen inte har bestritt.(17) Hur kunde antalet badplatser öka, om den samtidigt rådande torkan hade de svårartade följder som den spanska regeringen påvisat?
28 Avgörande synes mig dock vara att det är mycket som redan vid första anblicken talar för kommissionens påstående att norra Spanien drabbats mindre av torkan. En stor del av de badvatten där proven utfallit otillfredsställande befann sig i denna del av landet, vilket den spanska regeringen inte har bestritt. Konungariket Spanien hade under dessa förhållanden endast kunnat vederlägga kommissionens kritik genom att ange konkreta uppgifter beträffande varje enskilt område. De spanska myndigheterna skulle också ha varit tvungna att visa att de inte heller genom kompletterande åtgärder hade kunnat säkerställa att direktivet kunde följas beträffande dessa badvatten. Detta har inte skett, varför Konungariket Spanien enlig min mening inte kan åberopa artikel 5.2 i direktivet eller, mera allmänt, force majeure.
29 Domstolen konstaterade i den redan nämnda domen från år 1993 att en medlemsstat kan motivera underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet endast med skäl som anges i själva direktivet.(18) Domstolen uteslöt dock inte kategoriskt att en medlemsstat kan åberopa "att det i sak är absolut omöjligt att uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet".(19) Eftersom i föreliggande fall effekten av torkan emellertid principiellt är att hänföra till de orsaker som enligt en uttrycklig bestämmelse i direktivet medger avvikelser, behöver denna fråga inte behandlas närmare. Även om man prövade den, skulle man för övrigt komma till samma resultat, i enlighet med vad jag har utvecklat i det föregående i samband med behandlingen av artikel 5 i direktivet. Konungariket Spanien har nämligen inte visat att det förelåg en sådan objektiv omöjlighet.
30 Vad angår påståendet, att det måste beaktas att badvatten i Medelhavsområdet har särpräglade egenskaper, och den flexibilitet vid tolkningen av direktivet som den spanska regeringen i detta hänseende har önskat, tror jag att jag kan fatta mig kort. Kommissionen har helt riktigt påpekat att Konungariket Spanien vid sin anslutning till gemenskapen frivilligt åtog sig att med verkan redan från den 1 januari 1986 uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet och inte begärde någon extra frist för genomförande av direktivet. Om klimat- och miljöförhållandena i Spanien är sådana att en anpassning av direktivet verkligen hade krävts, borde Konungariket Spanien emellertid ha föreslagit en sådan anpassning under förhandlingarna om anslutning eller åtminstone ha begärt en tillräckligt lång övergångsperiod för genomförandet. Att ett sådant förfarande ingalunda var uteslutet visar Portugals exempel.(20) Detta gäller så mycket mer, om det skulle vara riktigt att torkan, som företrädaren för den spanska regeringen uppgav under den muntliga förhandlingen vid domstolen, varat ända sedan år 1985.
31 För övrigt skall påpekas att den spanska regeringens påstående att kommissionen fordrar att de spanska badvattnen till 100 procent skall uppfylla direktivets krav är felaktigt. Kommissionen har under den muntliga förhandlingen än en gång hänvisat till ordalydelsen av artikel 5.1 i direktivet. Enligt denna anses vid tillämpning av artikel 4 en medlemsstats badvatten uppfylla kraven i fråga om de relevanta parametrarna, om - för att bara nämna ett exempel - 95 procent av proverna visar att de bindande maximivärdena har uppfyllts. Direktivet innehåller alltså redan en för medlemsstaterna fördelaktig reglering, som inte förutsätter att kraven uppfylls till 100 procent. Den spanska regeringen har under den muntliga förhandlingen hänvisat till sjätte övervägandet i direktivets ingress, i vilket nämnda bestämmelse berörs. Att direktivet även därutöver redan i sin nuvarande form ger utrymme för en avsevärd flexibilitet visar för övrigt det följande (sjunde) övervägandet. Där föreskrivs att medlemsstaterna har möjlighet att göra undantag - till exempel enligt artikel 5.2 - för att "uppnå ett visst mått av flexibilitet vid tillämpningen av direktivet".
32 Jag anser för övrigt att kommissionen - som den själv har gjort gällande - i föreliggande fall av Konungariket Spanien endast begär ett strikt minimum av det som enligt direktivet kan förväntas av en medlemsstat. Kommissionens kritik hänför sig nämligen endast till två av de viktigaste av de bindande parametrarna. Iakttagandet av övriga parametrar (vare sig de är bindande eller bara riktvärden) är inte föremål för talan i föreliggande mål.
33 Därmed har även den spanska regeringens sista invändning besvarats. Den omständigheten att kommissionen har funnit att de i direktivet föreskrivna gränsvärdena har iakttagits endast med avseende på två av parametrarna betyder ingalunda att Konungariket Spanien har iakttagit samtliga andra gränsvärden. Kommissionen har tvärtom på ett helt legitimt sätt begränsat sig till två särskilt viktiga parametrar.
Andra rättsakters betydelse
34 I sitt svaromål har den spanska regeringen utförligt behandlat kommissionens redan nämnda meddelande av den 21 februari 1996 om gemenskapens vattenpolitik.(21) Detta dokument är utan tvivel av betydelse för gemenskapens framtida politik såvitt avser skydd för vatten. Det saknar enligt min mening dock betydelse för detta mål. Den spanska regeringen har av meddelandet visserligen dragit slutsatsen att en del existerande bestämmelser på detta område är överspelade och att de eftersträvade målen också, eller till och med ännu bättre, kan uppnås på andra sätt. Av meddelandet framgår dock att det direktiv som detta mål avser skall bibehållas.(22) Kommissionen lade för övrigt år 1994 fram ett förslag till ett direktiv av rådet om kvaliteten på badvatten,(23) enligt vilket det här relevanta direktivet skulle ändras på några punkter men inte upphävas. Det skall i varje fall påpekas att allt detta inte kan ändra att de direktivbestämmelser som gällde vid den tidpunkt som är aktuell i detta mål är av bindande karaktär.
35 Enligt den spanska regeringens uppfattning har direktiv 91/271 särskild betydelse i detta sammanhang. Detta direktiv ålägger bland annat medlemsstaterna att säkerställa, att det i alla tätorter av viss storlek finns ledningsnät för att ta hand om avloppsvatten från orten och att avloppsvattnet renas före utsläpp. I några av dessa bestämmelser föreskrivs att villkoren i dem skall vara uppfyllda senast den 31 december 2005. Den spanska regeringen har gjort gällande att det föreligger en diskrepans mellan dessa bestämmelser och det direktiv som detta mål avser. Det kommunala avloppsvattnet är huvudorsaken till föroreningen av badvattnen. Eftersom direktiv 91/271 ger en tidsfrist till år 2005 för genomförandet medan det här aktuella direktivet skulle genomföras i Spanien redan den 1 januari 1986, saknas det enligt den spanska regeringen en samordning mellan de två direktiven.
36 Som kommissionen med rätta har anfört är den spanska regeringens argument inte övertygande. Av direktiv 91/271 framgår inte att lagstiftaren haft för avsikt att ge medlemsstaterna en ytterligare frist för att genomföra det direktiv som detta mål avser. Det kan därför inte antas att de medlemsstater som ännu inte har genomfört sistnämnda direktiv skulle ha fått en "nådatid" genom direktiv 91/271. Tvärtemot vad den spanska regeringen har påstått råder det inte heller någon motsättning mellan de båda direktiven. Båda tjänar visserligen samma syfte - att skydda vatten - men ur olika infallsvinklar. Det i detta mål aktuella direktivet ålägger medlemsstaterna att säkerställa att vissa gränsvärden i badvatten inte överskrids. Om det för detta ändamål är nödvändigt att ingripa mot föroreningar genom kommunalt avloppsvatten, följer en skyldighet att göra detta redan av det här aktuella, år 1976 antagna, direktivet. Direktiv 91/271 har alltså inte ändrat något i detta hänseende. Denna tolkning förringar ingalunda betydelsen av sistnämnda direktiv. Detta gäller nämligen också till exempel när kommunalt avloppsvatten släpps ut i vatten som inte är "badvatten".
ndrade sociala vanor
37 Den spanska regeringen har påstått att badplatser i många fall har övergetts av de badande, som numera föredrar kommunala eller privata fritidsinrättningar. Bland de undersökta vattnen fanns därför flera som inte längre skall anses som "badvatten" i direktivets mening. I detta sammanhang har den spanska regeringen också hävdat att den i artikel 1 i direktivet angivna definitionen är oklar, enligt vilken till badvatten också räknas vatten i vilka badning inte är förbjuden och där vanligtvis ett stort antal personer badar. För det första har avsaknaden av en närmare bestämmelse om vad som avses med ett "stort antal personer" orsakat svårigheter och förvirring. Vidare har några områden även fortsättningsvis behandlats som badplatser, trots att de har övergetts av dem som tidigare använde dem. För det andra har även avsaknaden av en bestämmelse om följderna av att myndigheterna utfärdar ett - temporärt eller ständigt - badförbud medfört oklarheter. Det förslag som kommissionen lade fram år 1994 är enligt den spanska regeringen i detta hänseende mera preciserat, eftersom det av detta framgår att vatten där det råder ständigt badförbud inte längre utgör badvatten.(24)
38 Den spanska regeringens argument är inte helt lätta att förstå. Om regeringen därmed verkligen menar att de av direktivet uppställda kraven för badvatten inte längre är relevanta för vatten som inga, eller endast få, personer använder för badning, ligger häri faktiskt en risk för ett cirkelresonemang. Kommissionen har med rätta påpekat detta. Det kan nämligen ingalunda uteslutas, att minskningen av antalet badande har föranletts just av att vattenkvaliteten har försämrats. Om man tillät att en medlemsstat till följd härav i fråga om detta vatten inte längre vore skyldig att säkerställa att föreskrivna gränsvärden iakttogs, skulle detta strida mot direktivets anda och syfte. Detsamma gäller frågan om vilka konsekvenser ett av myndigheterna förkunnat badförbud skulle få. Det skall erinras om att direktivet syftar till att skydda inte bara människors hälsa utan också miljön.(25) Om en medlemsstat skulle få rätt att vid tilltagande förorening av sina vatten helt enkelt utfärda ett badförbud och att inte längre betrakta ifrågavarande områden som "badvatten", skulle på sin höjd ett av dessa mål vara uppnått. En sådan tolkning skulle därför strida mot direktivets syften. Huruvida kommissionens år 1994 framlagda förslag till ett nytt direktiv skulle ha medfört några väsentliga ändringar i detta hänseende, vilket den spanska regeringen tycks anta, kan lämnas därhän.(26)
39 För övrigt skall påpekas att de svårigheter som den spanska regeringen har åberopat redan av sakliga skäl inte kan berättiga den här föreliggande överträdelsen. Kommissionen har med rätta påpekat att antalet badplatser i Spanien, där prover har tagits eller skulle tas, har ökat genom åren.(27) Om den spanska regeringens påstående vore riktigt, borde antalet badplatser ha avtagit. Den spanska regeringen har inte förmått förklara denna motsägelse. Denna kan i vart fall inte motiveras med påstådda svårigheter att tolka den i artikel 1 i direktivet intagna definitionen.
40 För fullständighetens skull skall påpekas att badvatten naturligtvis mycket väl kan förändras så som den spanska regeringen har påstått. Om till exempel ett badvatten av vissa skäl - till vilka jag inte räknar förorening av vattnet - faktiskt överges av dem som använt det, bör en medlemsstat ha rätt att inte längre behöva behandla detta vatten som "badvatten" i den mening som avses i direktivet. Enligt min mening skall detta dock prövas i varje enskilt fall och i förekommande fall bevisas av den berörda medlemsstaten. Ett sådant mer eller mindre generellt påstående som det den spanska regeringen i föreliggande fall har framfört är inte tillräckligt.
Slutsats
41
Enligt min mening kan inte något av de skäl som den spanska regeringen har anfört rättfärdiga den överträdelse av artikel 4 i direktivet som har konstaterats. Kommissionens talan är alltså befogad. Domstolen behöver enligt min uppfattning därför inte behandla artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget, som kommissionen också har åberopat i sin talan. Beslutet om rättegångskostnader följer av artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler.
42 I den redan nämnda talan om fördragsbrott som kommissionen förde mot Förenade kungariket(28) framställde kommissionen ett yrkande som liknar det kommissionen framställt i detta mål. Domstolen valde i domen utan närmare motivering en avvikande formulering, som dock inte synes ha varit avsedd att göra någon innehållsmässig skillnad. Eftersom den av domstolen valda formuleringen synes mig vara elegantare, anser jag att den bör användas även i detta mål.
Slutanmärkning
43 Detta är sista gången jag föredrar ett förslag till avgörande inför domstolen. Må det därför vara mig tillåtet att utnyttja tillfället för att framföra ett personligt tack till dem som vid domstolen har företrätt kommissionen, medlemsstaterna och övriga som deltagit i handläggningen av målen, som har måst stå ut med mig i fjorton år. Jag tackar dem för deras förståelse, deras tålamod och den möda de gjort sig för att övertyga domstolen om riktigheten av sin sak. Kvaliteten på de argument som anförs av dem som deltar i rättegången är ett viktigt bidrag till kvaliteten på förslag till avgöranden och på domar.
Dessutom vill jag gärna tacka dem som trots den betydelse de har för domar och förslag till avgöranden knappast någonsin nämns. Först och främst vill jag här nämna tolkar och översättare, utan vilka domstolens dömande verksamhet över huvud taget inte skulle vara möjlig. Vad angår översättningarna har jag - av lätt insedda skäl - under åren framför allt följt översättningen av mina texter till franska. Kvaliteten på dessa översättningar liksom kvaliteten på de översättningar till andra språk som jag kunnat jämföra min text med har alltid varit imponerande. Ibland har jag till och med haft intrycket att översättningen låtit bättre än det tyska originalet. Eftersom jag här inte kan nämna alla översättare som jag är tack skyldig, må det vara mig tillåtet att uttala mitt tack till en person som representant för dem alla, nämligen till chefen för den franska översättningsavdelningen, J.-P. Vernier, vars tålamod jag ibland har svårt prövat. Mitt tack gäller även medarbetarna på forsknings- och dokumentationsavdelningen och domstolens särskilda rådgivare i ekonomiska frågor, vilkas sakkunskap jag gärna har tagit del av och alltid haft stor nytta av. De städse vänliga damerna och herrarna i biblioteket har alltid varit beredda att hjälpa till när jag behövt hitta litteratur i ett visst ämne. Även dem tackar jag härmed. Och jag vill naturligtvis inte glömma de pålitliga "huissiers" (som vaktmästarna kallas här) som är ansvariga för befordran och utdelning av intern och extern post - och sist men inte minst gäller mitt uppriktiga tack damerna i mitt kansli, som städse pålitligt och vänligt har utfört allt arbete som de har tilldelats. Det har varit en glädje att samarbeta med alla dessa personer och med mina kolleger generaladvokaterna och domarna, som jag här inte behöver nämna särskilt.
C - Förslag till avgörande
44 Jag föreslår att domstolen fattar följande beslut:
1) Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att underlåta att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten i stillastående eller rinnande sötvatten inom det spanska territoriet inte överskrider de gränsvärden som fastställts enligt artikel 3 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten.
2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 31, 1976 s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3.
(2) - Jämför artikel 3.2 och 3.3 i direktivet.
(3) - Enligt en motsvarande ändring av artikel 13 i direktivet genom artikel 3 i rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208).
(4) - Kommissionen använder i sin talan uttrycket "aguas interiores" medan definitionen i artikel 1 i direktivet är "aguas ... continentales". Såvitt framgår av kommissionens ansökan till domstolen synes kommissionens avvikande ordval inte innebära någon skillnad i sak. Jag kommer i mitt förslag till avgörande därför att använda direktivets definition.
(5) - En "badplats" är enligt artikel 1.2 b i direktivet varje plats där badvatten finns.
(6) - Denna och följande procentsats hänför sig bara till två av de parametrar som fastställts i direktivet, nämligen de som avser kolibakterier totalt och de som avser fekala kolibakterier.
(7) - Antalet platser där provtagningar skett minskade enligt kommissionens uppgift från 343 år 1994 till 221 år 1995.
(8) - Därvid skall beaktas att siffrorna kommer från en rapport som enligt kommissionens uppgift offentliggjordes i maj 1996, medan kommissionens talan anhängiggjordes vid domstolen redan i mars 1996.
(9) - Mål C-56/90 (REG 1993, s. I-4109), punkterna 43 och 44.
(10) - EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93.
(11) - Kommissionens meddelande KOM (96) 59 slutlig.
(12) - Se ovan fotnot 11, punkterna 4.2 och 5.8.
(13) - Dom av den 18 mars 1980 i de förenade målen 154/78, 205/78, 206/78, 226-228/78, 263/78 och 264/78 samt 39/79, 31/79, 83/79 och 85/79, Valsabbia m.fl. mot kommissionen (REG 1980, s. 907, punkt 140; svensk specialutgåva, häfte 5).
(14) - De som bor vid Rhen och Mosel vet vad det vill säga.
(15) - EGT C 112, s. 3.
(16) - Jämför artikel 5.3 i förslaget, som endast medger "tillfälliga avvikanden".
(17) - Om man räknar in den i kommissionens talan nämnda procentsatsen för år 1991 (271 badplatser), är ökningen ännu mer slående.
(18) - Se ovan fotnot 9, punkterna 43 och 44.
(19) - Se ovan fotnot 9, punkt 46.
(20) - Se ovan punkt 7.
(21) - Se ovan fotnot 11.
(22) - Jämför punkt 9 i meddelandet.
(23) - Se ovan fotnot 15.
(24) - Jämför artikel 7.2 i detta förslag (se ovan fotnot 23).
(25) - Se ovan punkt 2.
(26) - Det är intressant att se att det i tredje stycket i den artikel i förslaget som den spanska regeringen har åberopat - artikel 7 - finns en bestämmelse, enligt vilken en medlemsstat som utfärdar ett ständigt badförbud är skyldig att förklara "av vilka skäl badvattnet inte kan anpassas till direktivets krav".
(27) - Kommissionen har nämnt följande siffror: år 1991 (271 badplatser), år 1992 (301 badplatser), år 1993 (312 badplatser), år 1994 (346 badplatser) och år 1995 (343 badplatser).
(28) - Se ovan fotnot 9.