62021CC0292
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 15 de septiembre de 2022 (
1
)
Asunto C‑292/21
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT
contra
Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo)
«Procedimiento prejudicial — Mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción — Artículo 2, apartado 2, letra d) — Ámbito de aplicación — Exclusión — “Servicios en el ámbito del transporte” — Libertad de establecimiento — Concesión de servicio público — Requisitos para la adjudicación de la concesión de servicio público — Artículo 15 — Servicio de interés económico general — Proporcionalidad — Requisitos nacionales que van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido»
I. Introducción
1.
Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el Tribunal Supremo pregunta por la compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea de una norma nacional en virtud de la cual los contratos para la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial destinados a la recuperación de puntos del permiso de conducción por los conductores deben adjudicarse como concesiones de servicio público. Solo se licita una concesión de servicio público en cada una de las cinco zonas geográficas delimitadas a tal efecto en el territorio nacional (con la excepción de dos regiones, Cataluña y el País Vasco, que están sujetas a un régimen diferente). El concesionario seleccionado para cada zona es la única entidad habilitada para impartir tales cursos en la correspondiente zona.
2.
El litigio del que conoce el Tribunal Supremo versa, en esencia, sobre si tal norma es contraria a lo previsto en la Directiva de servicios, (
2
) que establece disposiciones generales que facilitan el ejercicio de las libertades fundamentales protegidas por los artículos 49 TFUE (libertad de establecimiento) y 56 TFUE (libre circulación de servicios). (
3
) Para responder a esta cuestión, es necesario determinar previamente si la citada Directiva es aplicable al presente asunto.
3.
En síntesis, por las razones expuestas a continuación, propongo al Tribunal de Justicia que responda afirmativamente a esta cuestión previa. Me temo, sin embargo, que la norma nacional controvertida en el litigio principal restringe la libre prestación de servicios de una forma que no respeta plenamente las exigencias de la referida Directiva.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. Directiva de servicios
4.
El considerando 17 de la Directiva de servicios señala, en esencia, que los servicios de interés económico general (SIEG) están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, a menos que se trate de servicios en el sector del transporte.
5.
En el considerando 40 de la Directiva de servicios se explica que el concepto de «razones imperiosas de interés general» al que se hace referencia, entre otros preceptos, en el artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva, «ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a los [artículos 49 TFUE y 56 TFUE] y puede seguir evolucionando». Este concepto abarca una serie de motivos, entre ellos la seguridad vial.
6.
El artículo 2 de la Directiva de servicios, titulado «Ámbito de aplicación», establece en su apartado 1 que la Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro, con algunas excepciones enumeradas en su artículo 2, apartado 2. Con arreglo a la letra d) del artículo 2, apartado 2, dicha Directiva no se aplica a los «servicios en el ámbito del transporte […] que entren dentro del ámbito de aplicación del [título VI del TFUE]».
7.
El artículo 15 de la Directiva de servicios, titulado «Requisitos por evaluar», dispone:
«1.   Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.
2.   Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:
a)
límites cuantitativos o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre prestadores;
[…]
d)
requisitos distintos de los relativos a las materias contempladas en la Directiva 2005/36/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2005, L 255, p. 22),] o de los previstos en otros instrumentos comunitarios y que sirven para reservar el acceso a la correspondiente actividad de servicios a una serie de prestadores concretos debido a la índole específica de la actividad;
[…]
3.   Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:
a)
no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;
b)
necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;
c)
proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
4.   Los apartados 1, 2 y 3 se aplicarán únicamente a la legislación en el ámbito de los servicios de interés económico general en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de derecho, de las tareas particulares que se les han confiado.
[…]»
2. Directiva 2014/23/UE (
4
)
8.
El artículo 5, apartado 1, letra b), de la Directiva 2014/23/UE define la «concesión de servicios» como «un contrato a título oneroso celebrado por escrito, en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación y la gestión de servicios […] a uno o más operadores económicos, cuya contrapartida es bien el derecho a explotar los servicios objeto del contrato únicamente, o este mismo derecho en conjunción con un pago».
9.
Con arreglo al artículo 8 de la Directiva 2014/23, en su versión aplicable en el momento pertinente, la Directiva «se aplicará a las concesiones de un valor igual o superior a 5186000 [euros]».
B.
Derecho nacional
10.
La Directiva de servicios se transpuso al Derecho español mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. (
5
) El artículo 3 de esta Ley define el concepto de «servicio» como «cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el [artículo 57 TFUE]». El artículo 5 de dicha Ley prevé que el acceso a una actividad de servicios podrá estar sujeto a autorización cuando concurran las tres siguientes condiciones: no discriminación, necesidad y proporcionalidad.
11.
De conformidad con la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, (
6
) el contrato relativo a la impartición de cursos para la recuperación de puntos del permiso de conducción debe adjudicarse mediante una concesión de servicio público, de acuerdo con lo establecido en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.
12.
La Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción, (
7
) desarrolla la Ley 17/2005. De conformidad con el precepto duodécimo de dicha Orden, «el control e inspección de los cursos de sensibilización y reeducación vial se realizará conforme a las prescripciones técnicas establecidas en el contrato de concesión administrativa».
III. Hechos, procedimiento nacional y cuestión prejudicial planteada
13.
En 2014, la Dirección General de Tráfico anunció la licitación «Concesión de gestión de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de crédito de permisos de conducción: 5 lotes». Esos cursos estaban destinados a los conductores que hubieran perdido puntos de su permiso de conducción como consecuencia de infracciones de tráfico.
14.
A efectos de esa licitación, el territorio nacional (salvo Cataluña y el País Vasco) se dividió en cinco zonas, a cada una de las cuales correspondía un lote de la licitación. Solo se licitaba un contrato por lote y cada contrato tenía que adjudicarse como concesión de servicio público. El adjudicatario seleccionado para cada lote sería así la única entidad habilitada para impartir los cursos de que se trata en la correspondiente zona.
15.
El anuncio de licitación fue impugnado por la Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. La Audica alegó que la exigencia de que los contratos fueran concesiones de servicio público era contraria a la libre prestación de servicios.
16.
En el proceso se personaron el abogado del Estado, en representación de la Dirección General de Tráfico, como parte demandada, así como una unión temporal de empresas formada por la Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) y otras tres entidades (FORMASTER, ECT e ITT) como parte codemandada (en lo sucesivo, «unión temporal de empresas» o «CNAE y otros»). La unión temporal de empresas había sido la adjudicataria seleccionada en el procedimiento de licitación.
17.
Mediante resolución de 23 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales desestimó el recurso de la Audica, que recurrió esa resolución ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
18.
Mediante sentencia de 28 de noviembre de 2018, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional estimó el recurso de la Audica y anuló tanto la resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales como el anuncio de licitación. Declaró que la impartición de los cursos en cuestión reunía las características propias de un servicio de interés económico general (SIEG), en el sentido del artículo 14 TFUE. (
8
) Por otra parte, consideró que la exigencia de que tales cursos se impartieran en virtud de concesiones de servicio público era excesiva y carecía de justificación, dado que existían otras fórmulas que permitirían a la Administración alcanzar el fin perseguido sin poner en entredicho la competencia entre los potenciales prestadores del servicio.
19.
El abogado del Estado y la unión temporal de empresas interpusieron ante el Tribunal Supremo recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Al albergar dudas sobre la interpretación de diversas disposiciones del Derecho de la Unión, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es compatible con la Directiva [de servicios] —o, en su caso, con otras normas o principios del Derecho de la Unión Europea— la norma nacional por la que la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos de permisos de conducción debe hacerse mediante concesión de servicio público?»
20.
Han presentado observaciones escritas en el presente procedimiento la CNAE y otros, la Audica, los Gobiernos checo, español y neerlandés y la Comisión Europea. Estas partes, a excepción del Gobierno checo, también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 1 de junio de 2022.
IV. Análisis
21.
Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente pretende que se dilucide, en esencia, si es compatible con las disposiciones de la Directiva de servicios una norma en virtud de la cual los contratos para la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial a los conductores que han perdido puntos del permiso de conducción por cometer infracciones de tráfico deben adjudicarse como concesiones de servicio público, y únicamente un concesionario está habilitado para impartir tales cursos en cada una de las cinco zonas geográficas del territorio nacional previamente delimitadas (con excepción de Cataluña y el País Vasco).
22.
Como he indicado en el anterior punto 2, la Directiva de servicios establece disposiciones generales que facilitan el ejercicio de las libertades fundamentales protegidas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE. Estas dos libertades se refieren a aspectos diferentes del ejercicio de una actividad económica. La libertad de establecimiento, reconocida en el artículo 49 TFUE, se aplica cuando un operador pretende ejercer de modo efectivo su actividad económica mediante un establecimiento permanente y por tiempo indefinido, mientras que la libre prestación de servicios, consagrada en el artículo 56 TFUE, abarca todos los servicios que no se ofrezcan de tal manera estable y continua desde un establecimiento implantado en el Estado miembro de destino. (
9
) En este contexto, el capítulo III de la Directiva de servicios (artículos 9 a 15) se refiere a la libertad de establecimiento, mientras que el capítulo IV de la misma (artículos 16 a 21) versa sobre la libre prestación de servicios.
23.
Para empezar, me parece evidente que una actividad como la controvertida en el litigio principal, que constituye un «servicio» en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva de servicios, (
10
) se refiere a un establecimiento permanente y se pretende llevar a cabo por tiempo indefinido. Así pues, la compatibilidad de la norma nacional controvertida con el Derecho de la Unión debe apreciarse a la luz de las normas en materia de libertad de establecimiento (capítulo III de la Directiva de servicios), y no a la vista de las normas en materia de libre circulación de servicios (capítulo IV de esta Directiva), si se determina que la citada Directiva es aplicable al caso de autos. (
11
)
24.
A este respecto, he de añadir que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, toda medida nacional adoptada en un ámbito que haya sido armonizado con carácter exhaustivo en el Derecho de la Unión debe apreciarse, no a la luz de las disposiciones del Derecho primario, sino a la luz de las disposiciones de la medida de armonización. (
12
) En lo atinente al capítulo III de la Directiva de servicios, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los artículos 9 a 14 de esta establecen una armonización exhaustiva de los servicios comprendidos en su ámbito de aplicación. (
13
) En mi opinión, lo mismo se predica del artículo 15 de dicha Directiva, que también forma parte del referido capítulo. (
14
) Por lo tanto, si se determina que la Directiva de servicios es aplicable al caso de autos, considero que bastaría con evaluar la compatibilidad de la norma nacional controvertida en el procedimiento principal exclusivamente a la luz de estas disposiciones, sin que fuera necesario analizar también la cuestión a la luz del artículo 49 TFUE. (
15
)
25.
Dicho esto, debo señalar que el tribunal remitente alberga dudas acerca de dos aspectos en cuanto a la aplicabilidad de la Directiva de servicios, y en particular de sus artículos 9 a 13, al caso de autos. (
16
)
26.
En primer lugar, el tribunal remitente desea que el Tribunal de Justicia aclare si la impartición de los cursos controvertidos, aun constituyendo un «servicio», está no obstante excluida del ámbito de aplicación material de la referida Directiva por estar comprendida en la categoría de «servicios en el ámbito del transporte», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), de la misma Directiva, de forma que la compatibilidad de la norma nacional controvertida debería apreciarse exclusivamente a la luz del artículo 49 TFUE (sin que la Directiva de servicios, incluido su capítulo III, fuera aplicable al caso de autos). (
17
)
27.
En segundo lugar, el tribunal remitente se pregunta si, aun cuando se acreditara que la impartición de los cursos controvertidos no es un «servicio en el ámbito del transporte», el hecho de que los contratos para la impartición de tales cursos se articulen como concesiones de servicio público debería dar lugar a que quedaran excluidos de determinadas disposiciones de la Directiva de servicios, en concreto de sus artículos 9 a 13. Las concesiones de servicio público no figuran entre las exclusiones contempladas en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva de servicios. Sin embargo, el considerando 57 de esta Directiva señala, en esencia, que las disposiciones relativas a los regímenes de autorización (esto es, los artículos 9 a 13 de la Directiva) no «afecta[n]» a la celebración de contratos de servicios que ya se rijan por las normas sobre contratos públicos contenidas en otros instrumentos del Derecho de la Unión derivado, como la Directiva 2014/23.
28.
En la siguiente sección, examinaré sucesivamente cada uno de estos puntos (A). Explicaré por qué considero que la Directiva de servicios, en particular sus artículos 9 a 13, es aplicable al caso de autos. A continuación, expondré los motivos por los que estimo que una norma como la controvertida en el litigio principal es incompatible con los requisitos establecidos en el capítulo III (libertad de establecimiento) de dicha Directiva (B).
A.
Aplicabilidad de la Directiva de servicios
1. Exclusión relativa a los «servicios en el ámbito del transporte»
29.
El artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios dispone que «los servicios en el ámbito del transporte […] que entren dentro del ámbito de aplicación del [título VI del TFUE]» están excluidos del ámbito de aplicación material de esta Directiva. Ello se debe a que, conforme al artículo 58 TFUE, apartado 1, la libre prestación de servicios en materia de transportes se rige específicamente por el título VI del TFUE. (
18
) Por consiguiente, la Directiva de servicios no puede regular la libre prestación de servicios en este ámbito. (
19
)
30.
El concepto de «servicios en el ámbito del transporte» no se define expresamente en dicha Directiva ni en el título VI del TFUE. (
20
) No obstante, el Tribunal de Justicia lo ha interpretado en el sentido de que abarca «no solo toda actividad física de desplazamiento de personas o mercancías de un lugar a otro por medio de un vehículo, aeronave o embarcación», sino también «cualquier servicio ligado a dicha actividad de forma inherente». (
21
)
31.
De esta jurisprudencia se desprende que el mero hecho de que un servicio esté ligado al transporte de un modo u otro no basta, por sí solo, para que esté comprendido en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios. (
22
) Antes bien, ha de examinarse cuál es el objeto principal del servicio controvertido. (
23
) En efecto, debe distinguirse entre los servicios que están ligados de forma intrínseca (o inherente) a la actividad física de desplazamiento de personas o mercancías de un lugar a otro gracias a un medio de transporte (como los taxis y las ambulancias, así como los servicios portuarios (
24
)), ya que su finalidad principal es el traslado de mercancías o personas, y los servicios que son accesorios a tal actividad porque tienen un objetivo principal distinto. (
25
)
32.
Esta última categoría engloba los servicios de alquiler de vehículos, las agencias de viajes y los servicios destinados a los consumidores relacionados con el turismo, incluidos los servicios de guías turísticos. (
26
) También comprende servicios como los servicios a bordo, de limpieza o de restauración prestados en trenes, que, aunque revistan un carácter incidental respecto al servicio de transporte de viajeros por ferrocarril, no están ligados de forma inherente a él. (
27
) Tales servicios no están excluidos del ámbito de aplicación material de la Directiva de servicios. (
28
)
33.
En sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Trijber y Harmsen, (
29
) el Abogado General Szpunar explicó que el motivo de incluir los servicios de alquiler de vehículos o los guías turísticos en el ámbito de aplicación material de esa Directiva radicaba en que su finalidad principal consiste, respectivamente, en que quien los recibe alquile vehículos y obtenga información sobre un determinado lugar o zona, no en ser transportado. Por la misma razón, concluyó que el objetivo esencial de los servicios de las autoescuelas consiste en que el destinatario aprenda a conducir, no en ser transportado. (
30
)
34.
En mi opinión, los servicios controvertidos en el litigio principal también están comprendidos en esta categoría. En efecto, a semejanza de los referidos servicios de las autoescuelas, el objeto principal de los cursos de sensibilización y reeducación vial consiste en que el destinatario reciba formación para conducir de forma segura y responsable, y no en ser transportado.
35.
Por ello, estoy de acuerdo con la Comisión, el Gobierno checo y la Audica en que los cursos controvertidos no deben considerarse comprendidos en la calificación de «servicios en el ámbito del transporte». En consecuencia, tales cursos no deben quedar excluidos del ámbito de aplicación material de la Directiva de servicios sobre la base de su artículo 2, apartado 2, letra d). (
31
)
36.
Mi opinión a este respecto no se ve alterada, en primer lugar, por la alegación del Gobierno neerlandés de que los cursos controvertidos deben considerarse «servicios en el ámbito del transporte», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios, ya que están ligados intrínsecamente a la posesión de un permiso de conducción, que es un requisito legal previo para circular con un vehículo. Estoy de acuerdo con dicho Gobierno en que, al menos en una sentencia, la recaída en el asunto Grupo Itevelesa y otros, (
32
) el Tribunal de Justicia parece haber adoptado un criterio jurídico más amplio que el que yo he expuesto en los anteriores puntos 30 y 31 y haber incluido, en el concepto de «servicios en el ámbito del transporte», los servicios que constituyen un «requisito previo» para el acto físico de circular con un vehículo. Sobre la base de esta definición, el Tribunal de Justicia concluyó que los «servicios en el ámbito del transporte» incluyen las inspecciones técnicas de los vehículos de motor, que se realizan como requisito previo y son indispensables para el ejercicio de la actividad principal de transporte, (
33
) y en defecto de las cuales la actividad puede ser ilegal.
37.
Dicho esto, no considero, ni siquiera a la luz de dicha sentencia, que el hecho de que un servicio esté vinculado o incluso «intrínsecamente ligado» a la posesión de un permiso de conducción sea determinante a efectos de si dicho servicio debe considerarse un «servicio en el ámbito del transporte». A mi juicio, la obtención o el mantenimiento de un permiso de conducción es diferente de las inspecciones técnicas realizadas en un vehículo. El permiso de conducción es el medio legal por el que una persona puede utilizar un medio de transporte (
34
) y, por tanto, está relacionado con la persona, y no con el vehículo en sí, mientras que la actividad de las estaciones de inspección técnica de vehículos consiste en realizar directamente inspecciones del vehículo (como requisito legal previo para la circulación física de ese vehículo).
38.
Por este motivo, entiendo que la situación del litigio principal difiere de la que dio lugar a la sentencia Grupo Itevelesa y otros. (
35
) Por consiguiente, la solución judicial por la que se optó en dicha sentencia no debe aplicarse al caso de autos.
39.
En segundo lugar, no me convence la alegación del Gobierno español según la cual el concepto de «servicios en el ámbito del transporte» ha de interpretarse a la luz del artículo 91 TFUE, apartado 1. Según dicho Gobierno, los cursos en cuestión son «servicios en el ámbito del transporte» porque constituyen «medidas que permit[e]n mejorar la seguridad en los transportes» en el sentido de este precepto. Sin embargo, me parece asaz evidente que la finalidad del artículo 91 TFUE, apartado 1, consiste en enumerar los distintos componentes que integran el «marco de una política común de transportes» (como se indica en el artículo 90 TFUE) y, en ese contexto, en especificar las distintas medidas que el legislador de la Unión puede adoptar (a fin de regular, entre otras materias, los «servicios en el ámbito del transporte»). En contra de lo que sostiene el Gobierno español, el objetivo del referido precepto no es, por tanto, definir en qué consisten los «servicios en el ámbito del transporte».
40.
En cualquier caso, opino que la interpretación propuesta por el Gobierno español —según la cual toda medida destinada a mejorar la seguridad en los transportes se refiere necesariamente a un «servicio en el ámbito del transporte»— está muy alejada de la interpretación que ha adoptado el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, que, como he explicado, se centra en si el servicio en cuestión tiene como «objeto principal» el traslado de mercancías o personas.
41.
Una vez se han hecho estas aclaraciones y se ha explicado por qué, a mi modo de ver, la impartición de los cursos controvertidos no entra en la exclusión recogida en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios («servicios en el ámbito del transporte»), trataré de abordar las dudas del tribunal remitente acerca de si la circunstancia de que tales cursos deban impartirse mediante una concesión de servicio público tiene algún efecto sobre la aplicabilidad de los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios.
2. Consecuencias del hecho de que los cursos controvertidos deban impartirse en virtud de una concesión de servicio público
42.
He de recordar que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva de servicios dispone, en esencia, que los artículos 9 a 13 de esta Directiva «no se aplicará[n] a los regímenes de autorización regidos directa o indirectamente por otros instrumentos [de la Unión]», como la Directiva 2014/23. (
36
) En consecuencia, si los cursos controvertidos en el litigio principal estuvieran comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/23, quedarían excluidos de la aplicación de los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios. No obstante, en mi opinión, seguirían estando sujetos a las demás disposiciones pertinentes de esta Directiva (
37
) (es decir, a todas las disposiciones pertinentes distintas de los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios). (
38
)
43.
He de señalar que, para que se aplique la Directiva 2014/23, deben concurrir varios requisitos acumuladamente.
44.
En primer lugar, se requiere que el servicio de que se trate se organice como una «concesión». (
39
) Una «concesión de servicios», a los efectos de la referida Directiva, se define como «un contrato a título oneroso celebrado por escrito, en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación y la gestión de servicios […] a uno o más operadores económicos, cuya contrapartida es bien el derecho a explotar los servicios objeto del contrato únicamente, o este mismo derecho en conjunción con un pago». (
40
) El Tribunal de Justicia ha aclarado que tal contrato se caracteriza, en particular, por una situación en la que, por un lado, un derecho de explotación de un servicio determinado se transfiere por un adjudicador a un concesionario y, por otro lado, este último dispone de cierta libertad económica para determinar las condiciones de explotación de dicho derecho y está así ampliamente expuesto a los riesgos vinculados a dicha explotación. (
41
)
45.
En el caso de autos, todas las partes e interesados, así como el tribunal remitente, opinan que los cursos controvertidos tienen que impartirse en virtud de una concesión de servicio público (una por cada zona geográfica), de modo que la situación objeto del litigio principal versa sobre concesiones de servicios públicos en el sentido de la Directiva 2014/23. Estoy de acuerdo. En efecto, se desprende de los puntos 13 y 14 de las presentes conclusiones que los contratos controvertidos en el litigio principal tienen por objeto la prestación de un servicio determinado y que persiguen transferir, de la entidad adjudicadora a cada concesionario, el derecho a impartir los cursos de que se trata (al parecer junto con los riesgos asociados a la explotación de esa actividad).
46.
En segundo lugar, se requiere que la concesión se haya ofrecido o adjudicado después del 17 de abril de 2014; de lo contrario, queda excluida del ámbito de aplicación temporal de la Directiva 2014/23. (
42
) Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales apreciar si se cumple este requisito a la luz de los hechos que tengan a su disposición. (
43
) Al margen de esta cuestión, he de señalar que el Gobierno español y la CNAE y otros opinan que la Directiva 2014/23 no es aplicable ratione temporis por otro motivo (diferente). En efecto, sostienen que el plazo para transponer al Derecho nacional la Directiva 2014/23 finalizaba en febrero de 2016 y que las concesiones controvertidas en el litigio principal se licitaron antes de la expiración de ese plazo, en un momento en que el régimen legal nacional previamente aplicable estaba aún vigente y la Directiva no se había incorporado aún al Derecho nacional.
47.
He de recordar a este respecto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en un asunto relativo a una licitación pública en la que una oferta fue excluida del procedimiento de adjudicación del contrato antes de la fecha de expiración del plazo de transposición de la Directiva pertinente y antes de la adaptación del Derecho nacional a dicha Directiva, que «resultaría contrario al principio de seguridad jurídica» aplicar la referida Directiva, dado que la decisión que supuestamente infringió el Derecho de la Unión se había adoptado antes de la mencionada fecha. (
44
)
48.
Considero que cabe aplicar un razonamiento similar en el caso de autos. Por lo tanto, me inclino por compartir la tesis del Gobierno español y de la CNAE y otros (sin perjuicio de la comprobación que incumbe realizar al tribunal nacional) de que la Directiva 2014/23 no se aplica ratione temporis a una situación como la examinada en el litigio principal por cuanto, en el momento de los hechos pertinentes, el período para transponerla todavía no había finalizado y no se había incorporado aún al Derecho nacional.
49.
En tercer lugar, se requiere que el valor del contrato de concesión sea igual o superior a un determinado importe. (
45
) En el momento pertinente, tal valor estaba fijado en 5186000 euros. (
46
) Una vez más, corresponde al tribunal nacional determinar, en atención a la información que se le haya presentado, si se cumple este requisito. No obstante, cabe señalar que, según la información facilitada en la vista por la CNAE y otros, el Gobierno español y la Comisión, el valor del contrato controvertido en el procedimiento principal parece ser inferior a ese umbral. El Gobierno español explicó que, en el momento en que se anunció, el valor del contrato era de 1285000 euros. Este importe está considerablemente por debajo del umbral de 5186000 euros.
50.
A la luz de esta información, estimo que los contratos para la impartición de los cursos en cuestión están fuera del ámbito de aplicación temporal y material de la Directiva 2014/23 puesto que (i) se celebraron antes de la finalización del plazo de transposición de esta Directiva y (ii) no alcanzan el valor umbral fijado en esta Directiva. De ello se desprende, en mi opinión, que no debe excluirse la aplicación de los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios a una situación como la del litigio principal sobre la base de que tal situación se rige por la Directiva 2014/23.
51.
Dicho esto, queda por comprobar si se cumplen los requisitos para que los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios sean aplicables a una situación como la examinada en el litigio principal. Procede observar al respecto que estas disposiciones se aplican a un tipo particular de procedimiento, a saber, a aquellos que puedan calificarse de «regímenes de autorización». Así pues, examinaré si el procedimiento controvertido en el litigio principal puede considerarse incluido en esta calificación.
52.
En este sentido, he de recordar que un «régimen de autorización», tal como se define en el artículo 4, punto 6, de la citada Directiva, es cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio.
53.
Por otra parte, el considerando 39 de la Directiva de servicios indica que el concepto de «régimen de autorización» abarca los procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden concesiones (
47
) (con excepción de los que, a diferencia del controvertido en el litigio principal, están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/23). (
48
)
54.
Como ya he señalado en el punto 45 de las presentes conclusiones, el litigio principal versa sobre unas concesiones de servicio público que las autoridades públicas competentes adjudican en relación con la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para los conductores que han perdido puntos del permiso de conducción. Esas concesiones constituyen decisiones formales que los prestadores de servicios deben obtener de las autoridades nacionales competentes para poder ejercer su actividad económica. (
49
) Por consiguiente, pueden calificarse, en mi opinión, de «autorizaciones» en el sentido de las disposiciones de la Directiva de servicios.
55.
En consecuencia, considero que los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios son aplicables al presente asunto. (
50
)
3. Conclusión sobre la aplicabilidad de la Directiva de servicios
56.
De todas las consideraciones anteriores resulta que el capítulo III de la Directiva de servicios, incluidos sus artículos 9 a 13, es aplicable a la situación examinada en el litigio principal. Las concesiones de servicio público controvertidas en el litigio principal forman parte de un «régimen de autorización», en el sentido de estas disposiciones. Por lo demás, no se refieren a «servicios en el ámbito del transporte» comprendidos en la exclusión que figura en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la citada Directiva.
B.
Apreciación de la compatibilidad
57.
Por lo que respecta a la apreciación de la compatibilidad de una norma nacional como la controvertida en el litigio principal con las disposiciones de la Directiva de servicios, explicaré a continuación las razones por las que estimo que dicha norma impone una restricción a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios que no es compatible con los requisitos del capítulo III (artículos 9 a 15) de la citada Directiva.
58.
Antes de examinar en profundidad estas cuestiones, desearía formular dos observaciones preliminares.
59.
En primer lugar, quisiera señalar que las partes y los interesados debatieron en la vista si los servicios controvertidos en el litigio principal tienen un «elemento transfronterizo», en el sentido de la jurisprudencia relativa al artículo 49 TFUE. (
51
) Sobre este extremo, únicamente desearía indicar que, si bien según reiterada jurisprudencia las disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales «no son aplicables a actividades cuyos elementos relevantes se circunscriben a un solo Estado miembro», (
52
) se ha suscitado un cierto debate con respecto a si, para que el Tribunal de Justicia responda a una cuestión sobre la interpretación de la Directiva de servicios, se requiere también la existencia de un elemento transfronterizo. (
53
) Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha zanjado ya a este debate explicando que las disposiciones del capítulo III de la Directiva de servicios deben interpretarse en el sentido de que también se aplican a una situación en la que todos los elementos relevantes se circunscriben a un solo Estado miembro. (
54
) Así pues, no se requiere la existencia de un elemento transfronterizo para evaluar la compatibilidad de una norma como la controvertida en el litigio principal con las disposiciones del capítulo III de la Directiva de servicios.
60.
Por consiguiente, considero que, en una situación como la del litigio principal, cabe apreciar la compatibilidad de una medida con las disposiciones del capítulo III de la Directiva de servicios aun cuando se determinase que dicha medida se refiere a una situación puramente interna, lo cual corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar. (
55
)
61.
En segundo lugar, quisiera ofrecer algunas aclaraciones acerca de la relación entre los artículos 9 a 13 y el artículo 15 de la Directiva de servicios. Ha de señalarse a este respecto que el artículo 9 de esta Directiva solamente permite a los Estados utilizar «regímenes de autorización» si no son discriminatorios, están justificados por una razón imperiosa de interés general y son proporcionados a ese objetivo de interés general. Este conjunto de criterios se reproduce en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva de servicios y también en el artículo 10, apartado 4, de la misma, que ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia (
56
) en el sentido de que los regímenes de autorización deben permitir en general a los prestadores ejercer su actividad en todo el territorio nacional, salvo si una limitación a una parte específica del territorio no es discriminatoria, está justificada por una razón imperiosa de interés general y es proporcionada. Estas tres condiciones se recogen también expresamente en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios.
62.
Los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios tratan específicamente de los requisitos que debe cumplir un régimen nacional de autorización, mientras que el artículo 15, apartado 3, de la misma Directiva tiene por objeto la compatibilidad con la Directiva de los requisitos nacionales, incluidos los límites territoriales y cuantitativos, impuestos a los prestadores de servicios de manera más general. Sin embargo, está claro que existe un cierto grado de solapamiento entre estas distintas disposiciones. De hecho, el Tribunal de Justicia ha declarado, en esencia, que un«régimen de autorización» que impone una «limitación territorial» a los prestadores de servicios que pretenden ejercer su actividad económica y que es incompatible con el artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva también será contrario al artículo 10, apartado 4, de la Directiva, (
57
) y viceversa.
63.
En el caso de autos, las partes y los interesados han centrado sus observaciones y alegaciones en si una norma como la controvertida en el litigio principal es compatible con el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios. En las siguientes secciones, me centraré, por tanto, en examinar si semejante norma cumple o no los requisitos establecidos en esta disposición.
64.
A este respecto, empezaré por exponer los motivos por los que considero que dicha norma constituye un «requisito» en el sentido del artículo 15, apartado 2, de la Directiva de servicios que establece una limitación a la libertad de establecimiento (1). A continuación, examinaré si tal limitación (i) no es discriminatoria, (ii) está justificada por una «razón imperiosa de interés general» y (iii) es proporcionada, conforme a las tres condiciones impuestas por el artículo 15, apartado 3, de esa Directiva. Explicaré por qué, a mi juicio, existen razones para dudar de que la referida norma cumpla la condición de la «proporcionalidad» (2). Añadiré asimismo algunas observaciones sobre el hecho de que los cursos en cuestión presenten las características de un SIEG (3).
1. Existencia de una limitación (artículo 15, apartado 2)
65.
A fin de evaluar la compatibilidad de una norma como la controvertida en el litigio principal, a la luz de los criterios fijados en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios, es preciso comprobar primeramente si dicha norma está comprendida en alguna de las categorías de «requisitos» que se enumeran en el artículo 15, apartado 2, de esta Directiva, en relación con su artículo 4, punto 7, que establece, entre otras cosas, que «cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia» se considerará «requisito» a efectos de la Directiva de servicios.
66.
Sobre la base de la información obrante en autos, me parece que la principal crítica que la Audica dirige contra la norma controvertida en el litigio principal no consiste meramente en que los contratos de prestación de servicios en cuestión deban adjudicarse como concesiones de servicio público, sino que se refiere principalmente al hecho de que solo un concesionario esté habilitado para prestar los servicios de que se trata en cada una de las cinco zonas geográficas del territorio nacional previamente delimitadas (sin incluir Cataluña y el País Vasco).
67.
A este respecto, he de señalar que, en el artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva de servicios, los «límites cuantitativos o territoriales» al ejercicio de una actividad se califican expresamente como «requisitos» en el sentido del artículo 4, punto 7, de dicha Directiva que afectan a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios. (
58
)
68.
Tal como señala esta disposición, existen tales límites, en particular, cuando una medida nacional impone límites al número de operadores autorizados para establecerse en un determinado Estado miembro (o en una concreta zona de un Estado miembro) (limitaciones o límites cuantitativos) o cuando exige que se respete una distancia geográfica mínima entre prestadores (limitaciones o límites territoriales). (
59
) El Tribunal de Justicia ha explicado que también existe una «limitación territorial» en una situación en la que una normativa nacional limita la autorización para ejercer una profesión, en su conjunto, a una zona geográfica determinada (
60
) o prohíbe la actividad en ciertas zonas geográficas. (
61
)
69.
En el caso de autos, el tribunal remitente señala (extremo que es pacífico entre todas las partes e interesados) que, en virtud de la norma controvertida en el litigio principal, el territorio español (sin incluir Cataluña y el País Vasco) se divide en cinco zonas, y solo una entidad (la adjudicataria seleccionada en el procedimiento de licitación de la concesión del servicio público) está habilitada para impartir cursos de sensibilización y reeducación vial en cada una de esas zonas. (
62
) Tal entidad tiene el control exclusivo de la zona para la que ha obtenido la concesión del servicio público, mientras que los demás prestadores tienen efectivamente prohibido prestar los servicios de que se trata en esa zona.
70.
Aunque una norma como la controvertida en el litigio principal no impide a un prestador de servicios concurrir al procedimiento de licitación de la concesión pública para impartir cursos de sensibilización y reeducación vial en el mercado, limita sin embargo cuántos prestadores pueden ejercer ese derecho (uno por cada una de las cinco zonas geográficas previamente delimitadas) y dónde pueden ejercerlo.
71.
De ello se deduce, en mi opinión, que dicha norma constituye una limitación tanto cuantitativa como territorial a los efectos del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva de servicios. (
63
) Por lo tanto, restringe la libertad de establecimiento y únicamente estará permitida si satisface las condiciones fijadas en el artículo 15, apartado 3, de esa Directiva, que paso a analizar.
2. Condiciones que deben cumplirse para que la limitación sea admisible (artículo 15, apartado 3)
72.
El artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios enumera tres condiciones que han de satisfacerse para que una limitación sea admisible. Más concretamente, esta disposición exige que la limitación: (i) no discrimine en función de la nacionalidad [artículo 15, apartado 3, letra a)], (ii) sea necesaria (es decir, esté justificada por una razón imperiosa de interés general) [artículo 15, apartado 3, letra b)] y (iii) sea proporcionada [artículo 15, apartado 3, letra c)].
73.
En el caso de autos, estimo que la cuestión de si se satisfacen las dos primeras condiciones no presenta gran dificultad.
74.
En efecto, me parece evidente, en primer término, que una limitación como la controvertida en el litigio principal se aplica sin discriminación por razón de nacionalidad [artículo 15, apartado 3, letra a); primera condición].
75.
En segundo término, estimo que tal limitación está justificada por una razón imperiosa de interés general en el sentido del artículo 15, apartado 3, letra b), de la Directiva de servicios, en relación con su artículo 4, punto 8 (segunda condición).
76.
A este respecto, he de señalar que la justificación esgrimida por las autoridades españolas ante el tribunal nacional para autorizar únicamente a una entidad a prestar los servicios en cuestión en cada una de las cinco zonas geográficas delimitadas consiste en que tal limitación es necesaria a fin de garantizar que los cursos de sensibilización y reeducación vial estén disponibles en todo el territorio pertinente. Según las autoridades españolas, al facilitar el acceso geográfico a los cursos de sensibilización y reeducación vial, una norma como la controvertida en el litigio principal contribuye a la formación efectiva de los conductores que han cometido infracciones de tráfico, reforzando así la seguridad vial en general.
77.
Con arreglo al artículo 4, punto 8, de la Directiva de servicios, a la luz del considerando 40 de la misma, la «seguridad vial» es una de las razones imperiosas de interés general que pueden justificar restricciones a la libertad de establecimiento. A mi juicio, una norma como la controvertida en el litigio principal, que pretende mejorar la seguridad vial, cumple, en consecuencia, la segunda condición, fijada en el artículo 15, apartado 3, letra b), de la citada Directiva.
78.
Más problemática resulta la cuestión de si dicha norma cumple la tercera condición [la establecida en el artículo 15, apartado 3, letra c), de la Directiva de servicios, esto es, la proporcionalidad]. Cabe recordar a este respecto que, para cumplir esta condición, deben satisfacerse dos exigencias. En primer término, la medida debe ser apropiada, es decir, según el tenor del artículo 15, apartado 3, letra c), de la Directiva de servicios, adecuada para garantizar la realización del objetivo que se persigue. En segundo término, la medida no ha de ir más allá de lo necesario para conseguir el objetivo. Si puede escogerse entre varias medidas para lograr el objetivo pretendido, la medida elegida debe ser la que resulte menos restrictiva para la libertad de establecimiento garantizada en la Directiva. (
64
)
79.
Como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, corresponde en último término al juez nacional, que es el único competente para apreciar los hechos del litigio principal, determinar si una medida cumple estas dos exigencias. (
65
) No obstante, para facilitar una respuesta útil al tribunal remitente, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionarle indicaciones, basadas en los autos del asunto principal y en las observaciones escritas y orales que le han sido presentadas, que permitan a ese tribunal pronunciarse. (
66
)
80.
En lo referente a la primera exigencia, he de apuntar que el Tribunal de Justicia ha considerado en ocasiones anteriores que las medidas constitutivas de una limitación territorial son adecuadas para garantizar la realización del objetivo perseguido cuando persiguen adaptarse a las necesidades de la población, cubrir la totalidad del territorio o tener en cuenta las regiones geográficamente aisladas o que de alguna otra manera se hallan en una situación desventajosa. (
67
)
81.
Habida cuenta de esta jurisprudencia, convengo con la CNAE y otros y con el Gobierno español en que, en la medida en que una norma como la controvertida en el litigio principal garantiza que haya al menos un prestador responsable de ejercer la actividad en cada una de las cinco zonas del territorio pertinente, contribuye a asegurar que los conductores tengan acceso a centros de formación en todo el territorio pertinente, incluido en las zonas desfavorecidas o que sean menos atractivas. Tal norma es por tanto adecuada para alcanzar el objetivo perseguido (mejorar la «seguridad vial» facilitando el acceso a los centros de formación a los conductores que han perdido puntos del permiso de conducción).
82.
Debo admitir que, sin embargo, tengo mis dudas en lo atinente a la segunda exigencia (es decir, la cuestión de si una norma como la controvertida en el litigio principal va más allá de lo necesario para conseguir el objetivo perseguido).
83.
En efecto, en el marco del procedimiento principal, todo el territorio español, salvo Cataluña y el País Vasco, ha de dividirse en solo cinco zonas. Únicamente puede haber un prestador en cada una de esas cinco zonas. En términos generales, ello significa que los servicios de que se trata pueden ser ofrecidos por un máximo de cinco prestadores.
84.
En mi opinión, se trata de una limitación del número de prestadores bastante significativa, sin que esté claro de qué manera una división del territorio pertinente en solamente cinco (grandes) zonas es la forma menos restrictiva de conseguir una distribución geográfica adecuada de los centros de formación. En efecto, sin requisitos adicionales relativos, entre otras cuestiones, a la distancia geográfica mínima o máxima entre dos centros o al número de centros que han de gestionarse en función del tamaño de la población, continúa siendo perfectamente posible, a mi juicio, que cada concesionario preste los servicios en cuestión solo en las partes de la zona adjudicada que sean más rentables, dejando de lado las partes menos atractivas de esa zona.
85.
A la vista de los autos y, en particular, de las observaciones escritas de la Audica, entiendo que los documentos y el pliego de condiciones (cahier des charges) de la licitación contienen efectivamente tales requisitos adicionales relativos, entre otras cuestiones, al número de centros que han de implantarse en cada zona en función del tamaño de la población. En mi opinión, son estos requisitos, más que la división del territorio pertinente en cinco zonas y la correspondiente limitación del número de prestadores del servicio, los que impiden que los operadores focalicen su actividad exclusivamente en las zonas consideradas atractivas en beneficio de los habitantes de esas zonas y en detrimento de los habitantes de otras zonas menos atractivas, que se enfrentan a un acceso más deficiente a tales servicios. (
68
)
86.
Teniendo todo ello en cuenta, me parece que si el territorio pertinente se dividiera en un mayor número (más de cinco) de zonas geográficas (más pequeñas), no solo se garantizaría un acceso suficiente a los cursos de sensibilización y reeducación vial en el territorio pertinente, sino que también, ipso facto, se permitiría que un mayor número de titulares de una concesión de servicio público prestasen los servicios de que se trata en ese territorio. En consecuencia, considero que existen medidas menos restrictivas que permiten garantizar la consecución del objetivo de interés general que se persigue, en el sentido del artículo 15, apartado 3, letra c), de la Directiva de servicios.
87.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, opino que una norma como la controvertida en el litigio principal no cumple la tercera condición enumerada en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios por cuanto va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
88.
A mi juicio, debe declararse, por tanto, que dicha norma es incompatible con esta disposición de la Directiva de servicios. Habida cuenta de las consideraciones expuestas en el punto 62 de las presentes conclusiones, considero que el artículo 10, apartado 4, de la citada Directiva también se opone a tal norma.
89.
Una vez que se ha alcanzado esta conclusión, debo subrayar que, en mi opinión, no resulta necesario llegar hasta el punto de afirmar que los servicios en cuestión no deberían prestarse en virtud de una concesión de servicio público. En efecto, entiendo que es posible mantener la obligación de que los contratos en cuestión se adjudiquen como concesiones de servicio público, en cuanto principio básico, al tiempo que se permite que más concesionarios ejerzan la actividad.
90.
En concreto, estimo, a diferencia de lo que sostiene la Audica, que el marco jurídico establecido para la impartición de los cursos controvertidos no tiene que ser similar al que existe para la impartición de los cursos de obtención del permiso de conducción por primera vez, que se sujeta a un régimen de autorización, pero no a una concesión de servicio público.
91.
A este respecto, estoy de acuerdo con los argumentos que el Gobierno español ha esgrimido para explicar por qué estas dos actividades han de tratarse de manera distinta. El Gobierno español aduce (convincentemente, a mi juicio) que los cursos impartidos con vistas a obtener un permiso de conducción difieren de los destinados a que los conductores recuperen puntos del permiso de conducción en dos aspectos: primero, no se dirigen a personas que han cometido infracciones de tráfico y, segundo, se desarrollan antes de un examen realizado directamente por las autoridades públicas competentes, lo que significa que estas autoridades pueden, en cualquier caso, ejercer su control sobre si debe concederse o no el permiso de conducción. No existe un examen equivalente para la recuperación de los puntos del permiso de conducción que se han perdido como consecuencia de infracciones de tráfico. De ahí que exista la necesidad de que las autoridades públicas ejerzan un mayor control sobre la impartición de los cursos objeto del litigio principal.
92.
Debo añadir que, en todo caso, la manera en que dos servicios diferentes estén organizados en un Estado miembro se relaciona principalmente, en mi opinión, con la coherencia de la normativa nacional. No resulta decisiva a efectos de determinar si una norma que se refiere únicamente a uno de esos dos servicios es compatible con las condiciones impuestas en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios.
3. Regla específica aplicable a los SIEG (artículo 15, apartado 4)
93.
A modo de observación final, quisiera explicar por qué considero que el hecho de que la impartición de los cursos de que se trata pueda considerarse un SIEG, en el sentido de los artículos 14 TFUE y 106 TFUE, apartado 2, (
69
) no afecta a la conclusión que acabo de alcanzar acerca de la compatibilidad de una norma como la controvertida en el litigio principal con el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de servicios.
94.
En cuanto a este punto, cabe recordar, en primer lugar, que, a efectos de la Directiva de servicios, un servicio solo puede considerarse SIEG si se presta en ejecución de una «tarea especial de interés público confiada al prestador por el Estado miembro en cuestión». (
70
) La carga de la prueba de la existencia de tal «tarea especial» recae en los Estados miembros. En efecto, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación para definir el alcance y la organización de sus SIEG teniendo especialmente en cuenta los objetivos propios de su política nacional. (
71
)
95.
En segundo lugar, se ha de señalar que si el tribunal nacional concluyera que la impartición de los cursos controvertidos constituye un SIEG, tal servicio estaría entonces comprendido en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva de servicios, (
72
) lo que conllevaría que la compatibilidad de la norma controvertida en el litigio principal con el Derecho de la Unión debería apreciarse a la luz de la regla específica contenida en esta disposición.
96.
Esta regla específica dispone, en esencia, que el artículo 15, apartados 1 a 3, de dicha Directiva se aplicará únicamente a la legislación relativa a los SIEG en la medida en que ello no perjudique la realización, de hecho o de Derecho, de las tareas particulares que se les han confiado. (
73
)
97.
El Tribunal de Justicia ha explicado que del propio tenor de esta disposición se desprende que los SIEG no están excluidos automáticamente del ámbito de aplicación del artículo 15 de la Directiva de servicios. (
74
) No obstante, ha declarado asimismo que, cuando es aplicable el apartado 4 de esta disposición, sus tres primeros apartados deben entenderse en el sentido de que no se oponen a que una medida nacional establezca una limitación a un SIEG si tal limitación (i) es necesaria para el ejercicio de una misión particular en condiciones económicamente viables y (ii) es proporcionada a ese ejercicio. (
75
)
98.
Entiendo la primera de estas dos exigencias en el sentido de que las condiciones fijadas en el artículo 15, apartados 1 a 3, de la Directiva de servicios no deben aplicarse cuando ello impida que la tarea categorizada como SIEG se realice en condiciones económicamente viables.
99.
En el caso de autos, si se acreditase que la impartición de los cursos controvertidos es un SIEG, correspondería al tribunal nacional proceder a tal apreciación. Dicho esto, me inclino por coincidir con el Gobierno checo en que la aplicación del artículo 15, apartados 1 a 3, de la Directiva de servicios al caso de autos no perjudica la realización de la tarea particular confiada en el contexto del litigio principal.
100.
En efecto, como he explicado en el anterior punto 86, opino que la división del territorio pertinente en un mayor número de zonas (más pequeñas) que las cinco existentes (lo que potencialmente conllevaría un correspondiente incremento del número de concesionarios en el territorio pertinente) es lo que, de hecho, contribuiría a facilitar la prestación de los servicios en cuestión en zonas menos atractivas. Ello me lleva a la conclusión de que la división territorial y la limitación cuantitativa impuesta por una norma como la controvertida en el litigio principal no es necesaria para la realización de la tarea particular de que se trata en condiciones económicamente viables, sino al contrario.
101.
Habida cuenta de estas consideraciones, estimo que el hecho de que la actividad objeto del litigio principal pueda calificarse de SIEG no debe afectar en modo alguno a la aplicación del artículo 15, apartados 1 a 3, de la Directiva de servicios al caso de autos.
V. Conclusión
102.
En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo:
«1)
La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior,
debe interpretarse en el sentido de que
comprende, en todos los aspectos, la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para conductores que han perdido puntos del permiso de conducción como consecuencia de infracciones de tráfico.
2)
El artículo 15, apartados 1, 2, letra a), y 3, de la Directiva 2006/123
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa nacional en virtud de la cual (i) la impartición de dichos cursos se configura como concesión de servicio público, (ii) tal impartición se supedita al requisito de que solo un operador puede impartir esos cursos en una zona geográfica determinada y (iii) el número total de prestadores no supera el número de zonas geográficas delimitadas por la autoridad competente, cuando esa normativa va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de la seguridad vial. Incumbe al tribunal nacional determinar este extremo.
3)
El artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2006/123
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a tal normativa nacional cuando las tareas relativas a la impartición de los cursos se categorizan como tareas vinculadas a un servicio de interés económico general, siempre que la limitación impuesta sea necesaria y proporcionada para la realización de esas tareas en condiciones económicamente viables. Corresponde al tribunal nacional efectuar tal apreciación.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
(
3
)	Véanse el artículo 1, apartado 1, y los considerandos 5 a 7 de la Directiva de servicios.
(
4
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (DO 2014, L 94, p. 1).
(
5
)	BOE n.o 283, de 24 de noviembre de 2009.
(
6
)	BOE n.o 172, de 20 de julio de 2005.
(
7
)	BOE n.o 190, de 10 de agosto de 2005.
(
8
)	El artículo 14 TFUE dispone, en esencia, que la Unión y los Estados miembros velarán por que los SIEG actúen con arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir su cometido.
(
9
)	Véase la sentencia de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartados 148 a 150. Véase también el considerando 77 de la Directiva de servicios.
(
10
)	En esta disposición, el término «servicio» se define como «cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el [artículo 57 TFUE]». El artículo 57 TFUE establece por su parte que los «servicios» comprenden, en particular, las actividades de carácter industrial o mercantil, así como las actividades artesanales y las actividades propias de las profesiones liberales. Para más información sobre el modo en que ha de interpretarse dicho término en el contexto de la aplicación de la Directiva de servicios, véanse los considerandos 33 y 34 de esta.
(
11
)	Cabe señalar que, al referirse primordialmente a las disposiciones del capítulo III (artículos 9 a 15) de la Directiva de servicios, el propio tribunal remitente parece considerar que el presente asunto se rige por las normas en materia de libertad de establecimiento, y no por las de libre prestación de servicios (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:472, puntos 21 y 22).
(
12
)	Véase, a este respecto, la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:558), apartado 59 y jurisprudencia citada.
(
13
)	Ibidem, apartado 61 y jurisprudencia citada. Véase también la sentencia de 11 de junio de 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463), apartado 32.
(
14
)	Me remito a este respecto a las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2015:619), puntos 69 a 73. Desearía señalar asimismo que, como indicó el Abogado General Szpunar en el punto 41 de sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Promoimpresa y otros (C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:122), el Tribunal de Justicia se ha limitado, al menos en dos sentencias, a facilitar una interpretación de los artículos 10, 11 y 15 de la Directiva de servicios sin pronunciarse sobre las disposiciones del TFUE (véanse las sentencias de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen, C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641, y de 23 de diciembre de 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843).
(
15
)	En cualquier caso, me parece evidente que, si una norma fuera considerada incompatible con el artículo 15 de la Directiva de servicios, dicha norma sería también incompatible con el artículo 49 TFUE. Por ejemplo, todas las causas de justificación previstas en el artículo 52 TFUE (para las «restricciones» impuestas, en particular, a la libertad de establecimiento protegida por el artículo 49 TFUE) se enumeran como «razones imperiosas de interés general» en el sentido del artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva (a la luz de su artículo 4, punto 8).
(
16
)	He de indicar que, en la petición de decisión prejudicial, el tribunal remitente menciona también la posibilidad de que la impartición de los cursos en cuestión sea un SIEG. Examinaré este concepto en la sección B posterior. Por ahora, basta con indicar que, aun cuando la impartición de los cursos en cuestión fuera considerada un SIEG, seguiría estando en todo caso comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva de servicios (véanse, a este respecto, el considerando 17 y los artículos 1, apartados 2 y 3, y 15, apartado 4, de la citada Directiva).
(
17
)	A este respecto, debo señalar que, mientras que los «servicios en el ámbito del transporte» están excluidos expresamente del ámbito de aplicación material de la referida Directiva, no están excluidos del ámbito del artículo 49 TFUE. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que las disposiciones del TFUE en materia de libertad de establecimiento «se aplican directamente a los transportes» (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, apartado 33). En consecuencia, si la actividad examinada en el litigio principal fuera considerada un «servicio en el ámbito del transporte», la compatibilidad de la norma en cuestión habría de apreciarse a la luz del artículo 49 TFUE.
(
18
)	En este sentido, el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios replica en realidad la norma establecida en el artículo 58 TFUE, apartado 1 (véase, a este respecto, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros, C‑168/14, EU:C:2015:685, apartado 44).
(
19
)	Los «servicios en el ámbito del transporte» se rigen, en cambio, por un conjunto de normas distintas que figuran en el título VI del TFUE (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en los asuntos acumulados Trijber y Harmsen, C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:505, punto 28).
(
20
)	Ibidem, punto 29.
(
21
)	Véanse las sentencias de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:685), apartado 46, y de 20 de diciembre de 2017, Asociación Profesional Élite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), apartado 41.
(
22
)	A este respecto, comparto plenamente las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:351), punto 28.
(
23
)	Véase la sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 51.
(
24
)	Véase el considerando 21 de la Directiva de servicios.
(
25
)	Véase, a este respecto, el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 61. Véanse asimismo, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:351), punto 31.
(
26
)	Véase el considerando 33 de la Directiva de servicios.
(
27
)	Véase la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), apartado 26.
(
28
)	He de observar que, según el considerando 21 de la Directiva de servicios, los «servicios en el ámbito del transporte» incluyen, a título meramente enunciativo y no limitativo, «los servicios de transporte, incluido el transporte urbano, los taxis y ambulancias, así como los servicios portuarios». Sin embargo, considero que no es razón suficiente para conferir al artículo 2, apartado 2, letra d), de dicha Directiva un ámbito de aplicación excesivamente amplio.
(
29
)	C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:505, puntos 36 a 38.
(
30
)	Conforme al Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios, que, si bien no es vinculante, tiene carácter informativo, la exclusión que figura en el artículo 2, apartado 2, letra d), de dicha Directiva no se extiende a los servicios prestados por «autoescuelas, empresas de mudanzas, de alquiler de automóviles, funerarias o de fotografía aérea», ni a las «actividades comerciales en puertos o aeropuertos, como las que realizan tiendas y restaurantes» (véase el Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios, Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea, Luxemburgo, 2007, p. 12, disponible en español en la siguiente dirección de Internet: https://op.europa.eu/es/publication-detail/-/publication/a4987fe6-d74b-4f4f-8539-b80297d29715).
(
31
)	Evidentemente, corresponde al tribunal nacional comprobar esta conclusión (véase la sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen, C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641, apartado 54).
(
32
)	Véase la sentencia de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:685).
(
33
)	Ibidem, apartados 47 y 50. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia consideró que la actividad de las estaciones de inspección técnica de vehículos está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva de servicios (véase el apartado 52 de la citada sentencia).
(
34
)	Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:351), punto 31.
(
35
)	Véase la sentencia de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:685).
(
36
)	Esta conclusión se deriva asimismo del considerando 57 de la Directiva de servicios, que señala, en esencia, que las disposiciones de esta Directiva relativas a los regímenes de autorización (artículos 9 a 13) no son aplicables a las concesiones de servicios públicos que puedan estar comprendidas, en particular, en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/23 (véase la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros, C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:558, apartado 45). Por el contrario, el considerando 14 de la Directiva 2014/23 señala que las «autorizaciones o licencias» no se consideran «concesiones» a efectos de esta Directiva y continúan sujetas a las normas de la Directiva de servicios.
(
37
)	En contra de lo que alegaron la CNAE y otros en la vista, opino que la Directiva 2014/23 y la Directiva de servicios no son mutuamente excluyentes en su totalidad.
(
38
)	En cambio, si los cursos de que se trata no estuvieran comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/23, los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios podrían ser aplicables a la situación del litigio principal, siempre que, no obstante, la norma nacional controvertida pueda considerarse un «régimen de autorización» en el sentido de estas disposiciones (a este respecto, véanse los puntos 51 a 55 de las presentes conclusiones).
(
39
)	Véase el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2014/23.
(
40
)	Véase el artículo 5, punto 1, letra b), de la Directiva 2014/23.
(
41
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:558), apartado 46 y jurisprudencia citada.
(
42
)	Véase el artículo 54, párrafo segundo, de la Directiva 2014/23.
(
43
)	Ha de indicarse que, en el caso de autos, todas las partes e interesados parecen estar de acuerdo en que la licitación objeto del litigio principal se publicó en noviembre de 2014, es decir, después de la fecha límite fijada en el 17 de abril de 2014.
(
44
)	Véase la sentencia de 15 de octubre de 2009, Hochtief y Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), apartado 30.
(
45
)	Véase el considerando 23 de la Directiva 2014/23.
(
46
)	Véase el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2014/23.
(
47
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:558), apartado 39.
(
48
)	Así las cosas, por tanto, no estoy de acuerdo con la alegación de la CNAE y otros según la cual el hecho de que los cursos controvertidos deban impartirse en virtud de una «concesión»excluye la aplicabilidad de la Directiva de servicios.
(
49
)	Este factor fue también el decisivo en la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros (C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:558), apartado 41. Véase también el punto 6.1.1 (p. 26) del Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios (citado en la nota 30 de las presentes conclusiones).
(
50
)	En aras de la exhaustividad, desearía añadir que, en el supuesto de que ni la Directiva 2014/23 ni los artículos 9 a 13 de la Directiva de servicios fueran aplicables al presente asunto, las autoridades públicas estarían obligadas, en mi opinión, a observar las normas fundamentales del TFUE, en general, y el principio de no discriminación, en particular (véase la sentencia de 14 de julio de 2016, Promoimpresa y otros, C‑458/14 y C‑67/15, EU:C:2016:558, apartado 64 y jurisprudencia citada). En otras palabras, las condiciones de adjudicación del contrato de concesión pública objeto del litigio principal deberían conformarse al artículo 49 TFUE.
(
51
)	Véase, entre otras, la sentencia de 11 de marzo de 2010, Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133), apartado 23.
(
52
)	Véase, entre otras, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808), apartado 12 y jurisprudencia citada.
(
53
)	Véanse, por ejemplo, en apoyo de la tesis según la cual no existe tal requisito, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en los asuntos acumulados Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:505), puntos 49 a 57.
(
54
)	Véase la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 110. No ocurre lo mismo con la libre prestación de servicios (véase el apartado 102 de la citada sentencia).
(
55
)	Véase, a tal efecto, la sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 41. En esa sentencia, el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente indicara, en la resolución de remisión, que el régimen controvertido podía obstaculizar el acceso al mercado de todos los prestadores, incluidos aquellos procedentes de otros Estados miembros, se consideró suficiente para determinar que las situaciones a las que se referían las cuestiones prejudiciales no eran puramente internas.
(
56
)	Véase la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), apartado 53.
(
57
)	Ibidem, apartados 55 y ss.
(
58
)	Véase la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), apartado 51.
(
59
)	Véase el artículo 15, apartado 2, letra a), y las explicaciones ofrecidas en el Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios (punto 6.3.1, p. 35) (véase la referencia en la nota 30 de las presentes conclusiones).
(
60
)	Véase la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), apartados 48 y 49.
(
61
)	Véase la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 131.
(
62
)	Según la CNAE y otros, en el marco del litigio principal, la misma entidad ha sido de hecho la adjudicataria seleccionada en las cinco zonas.
(
63
)	Es posible, a mi juicio, que la norma controvertida en el litigio principal pueda calificarse asimismo de «[requisito] […] que [sirve] para reservar el acceso a la correspondiente actividad de servicios a una serie de prestadores concretos debido a la índole específica de la actividad» [véase el artículo 15, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios], puesto que, como sostiene la Audica, dicha norma está destinada de hecho a crear cinco monopolios (uno por zona).
(
64
)	Véase la sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 70 y jurisprudencia citada.
(
65
)	Ibidem, apartado 71.
(
66
)	Ibidem, apartado 55.
(
67
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez (C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300), apartado 70, y de 26 de septiembre de 2013, Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591), apartados 36 y 37, en relación con limitaciones territoriales al establecimiento de ópticas y farmacias. Véase también la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), apartado 60, en relación con limitaciones similares impuestas al ejercicio de la profesión de deshollinador.
(
68
)	Véase, por analogía, la sentencia de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez (C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300), apartado 73.
(
69
)	De conformidad con ese precepto, las empresas encargadas de la gestión de SIEG «quedarán sometidas a las normas de los Tratados […] en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada».
(
70
)	Véase el considerando 70 de la Directiva de servicios.
(
71
)	Ibidem. En el contexto de la Directiva de servicios, esta facultad de apreciación ha sido reafirmada por el legislador de la Unión en su artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, que establece que la citada Directiva no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir, de conformidad con la legislación de la Unión, lo que consideran SIEG.
(
72
)	Véase el punto 7 de las presentes conclusiones.
(
73
)	Véase también el considerando 72 de la Directiva de servicios.
(
74
)	Véase la sentencia de 7 de noviembre de 2018, Comisión/Hungría (C‑171/17, EU:C:2018:881), apartado 62.
(
75
)	Véase, a tal efecto, la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), apartado 73.