61999CC0324_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In dit verzoek vraagt het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) het Hof om uitlegging van een aantal bepalingen van verordening (EEG) nr. 259/93 om te kunnen nagaan of de Verordnung der Landesregierung und des Ministeriums für Umwelt und Verkehr des Landes Baden-Württemberg über die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle und die Sonderabfallagentur (verordening van de regering en het ministerie van Milieu en Verkeer van de deelstaat Baden-Württemberg inzake de verwerking van afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen, en inzake het Agentschap voor bijzonder afval) van 12 september 1996 verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
2. Deze Sonderabfallverordnung voert een dwingend systeem in voor de verwerking van bepaalde voor verwijdering bestemde afvalstoffen, waarbij in wezen de in de deelstaat Baden-Württemberg gevestigde producenten en houders van gevaarlijke afvalstoffen worden verplicht deze afvalstoffen ter verbranding aan te bieden aan een centrale inrichting die afhankelijk is van voornoemde deelstaat. Deze marktdeelnemers hebben dus niet de mogelijkheid om dit soort afvalstoffen naar een andere lidstaat uit te voeren om aldaar te worden verwerkt.
3. Daar de verwijzende rechter meent niet definitief uit te kunnen maken of het principe van de Sonderabfallverordnung verenigbaar is met het gemeenschapsrecht en meer in het bijzonder met artikel 29 EG, wenst hij van het Hof te vernemen of het verbod in de Sonderabfallverordnung verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
I - Juridisch kader
A - Communautaire regelgeving
Richtlijn 75/442/EEG
4. De richtlijn strekt tot harmonisatie van de nationale bepalingen op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen en is vastgesteld krachtens artikel 100 EG-Verdrag en artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 94 EG en artikel 308 EG). De bepalingen ervan zijn onder meer gewijzigd bij richtlijn 92/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, die gebaseerd is op artikel 130 S van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG).
5. Volgens de artikelen 3, 4 en 5 van de richtlijn beoogt deze in de eerste plaats de preventie, de vermindering, de nuttige toepassing en het gebruik van afvalstoffen; in de tweede plaats, de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu bij de verwerking van voor verwijdering of nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, en ten slotte, het opzetten, op communautair en, indien mogelijk, op nationaal niveau, van een geïntegreerd net voor de verwijdering van afvalstoffen.
6. Artikel 5 van de richtlijn bepaalt:
1. De lidstaten nemen, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwerking kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.
2. Met dit net moet het bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen."
7. Artikel 7 van de richtlijn verplicht de lidstaten om ter verwezenlijking van de in de artikelen 3, 4 en 5 vermelde doelstellingen plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen en staat hun toe maatregelen te nemen om het vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met die plannen, te voorkomen.
De verordening
8. De verordening regelt het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten. Zij is vastgesteld op grond van artikel 130 S van het Verdrag en heeft richtlijn 84/631/EEG ingetrokken en vervangen.
9. Titel II van de verordening, Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten", bevat een hoofdstuk A dat betrekking heeft op de procedure voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen. Artikel 4, lid 3, sub a-i, dat in hoofdstuk A staat, bepaalt:
De lidstaten kunnen in overeenstemming met het Verdrag maatregelen nemen om overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen te maken, teneinde overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en nationaal niveau. Van dergelijke maatregelen wordt onmiddellijk kennis gegeven aan de Commissie, die de andere lidstaten informeert."
B - Nationale regelgeving
De relevante nationale bepalingen
10. § 41, lid 1, van het Gesetz van 27 september 1994 definieert de voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen, als [a]fvalstoffen afkomstig van industriële of andere economische ondernemingen dan wel publieke instellingen die vanwege hun aard dan wel gesteldheid of omvang een bijzonder gevaar opleveren voor de gezondheid, de lucht of het water, die explosief of ontvlambaar zijn, dan wel besmettelijke ziektekiemen kunnen bevatten of verwekken".
11. § 9, lid 1, eerste volzin van het Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung van Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Wet inzake de vermindering aan de bron en de verwijdering van afvalstoffen en inzake de sanering van verontreinigde locaties in de deelstaat Baden-Württemberg), in de versie van 15 oktober 1996, laatstelijk gewijzigd bij § 4 van de wet van 16 juli 1998, bepaalt dat de autoriteiten van de deelstaat Baden-Württemberg in samenwerking met de producenten en de houders van afvalstoffen centra oprichten voor de verwerking van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen.
12. Ingevolge § 9, lid 2, tweede volzin, van het LAbfG is de regering van de deelstaat bevoegd bij verordening te bepalen dat de producenten en de houders van dit soort afvalstoffen deze moeten aanbieden aan de beheerders van de centrale inrichtingen of aan het bij § 28 bis, lid 1, van die wet ingestelde agentschap.
13. Volgens § 9, lid 2, derde volzin, van het LAbfG worden afvalstoffen die niet in de centrale inrichtingen kunnen worden verwerkt, toegewezen aan de door de producent of de houder van de afvalstoffen voorgestelde afvalverwerkingsinstallatie.
De relevante bepalingen van de Sonderabfallverordnung
14. Overeenkomstig § 9, lid 2, tweede volzin, van het LAbfG heeft de regering van de deelstaat Baden-Württemberg de Sonderabfallverordnung vastgesteld, welke bij verordening van 26 januari 1998 is gewijzigd.
15. Volgens § 1, lid 1, van de Sonderabfallverordnung is de SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH de instantie die verantwoordelijk is voor de centrale inrichtingen van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen. Zij is in 1973 opgericht en hoofdzakelijk in handen van de deelstaat Baden-Württemberg.
16. Daar er in de deelstaat Baden-Württemberg geen verbrandingsinstallatie voor bijzonder afval is, kwam er een samenwerking tot stand tussen deze deelstaat en de deelstaat Hamburg.
17. Volgens § 1, lid 2, van de Sonderabfallverordnung dient de deponie voor bijzonder afval te Billingheim (Duitsland) als centrale inrichting voor afvalstoffen die voor opslag bestemd zijn, en de vuilverbrandingsinstallatie van de Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH te Hamburg voor afvalstoffen die voor verbranding bestemd zijn, zulks in het kader van de bestaande leveringsverplichtingen".
18. Krachtens § 3, lid 1, eerste volzin, van de Sonderabfallverordnung moeten producenten en houders van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen en zijn geproduceerd in de deelstaat Baden-Württemberg of daar moeten worden behandeld, opgeslagen of bewaard, deze afvalstoffen aanbieden bij het agentschap dat ze vervolgens overeenkomstig § 4, lid 1, van de Sonderabfallverordnung toewijst aan een verwerkingsinstallatie.
19. § 3, lid 1, tweede volzin, van de Sonderabfallverordnung voorziet echter in een aantal uitzonderingen op deze verplichting, in het bijzonder wanneer de te verwerken hoeveelheid afvalstoffen onder bepaalde maxima blijft of wanneer de afvalstoffen onder bepaalde voorwaarden in de installaties van de producenten of de houders van afvalstoffen worden verwerkt.
20. § 4, lid 1, van de Sonderabfallverordnung bepaalt:
Het Agentschap voor bijzonder afval wijst de aangeboden afvalstoffen toe aan [SBW] voor verwerking in de centrale inrichtingen overeenkomstig § 1, lid 2, voorzover het afvalstoffen betreft die in deze inrichtingen kunnen worden verwerkt en voorzover met betrekking tot de bijzondere vuilverbrandingsinstallatie van [AVG] te Hamburg moet worden voldaan aan de leveringsplicht van 20 000 ton afvalstoffen per jaar. Deze verwerkt de krachtens de eerste volzin toegewezen afvalstoffen in de centrale inrichtingen."
21. § 4, lid 3, van de Sonderabfallverordnung bepaalt dat aangeboden afvalstoffen die niet overeenkomstig § 4, lid 1, zijn toegewezen aan een van de twee voormelde inrichtingen, door het agentschap worden toegewezen aan de door de producent of houder van de afvalstoffen voorgestelde installatie, mits die stoffen daar naar behoren in overeenstemming met het Duits milieurecht zullen worden verwerkt.
22. De in de §§ 1, lid 2, en 4, lid 1, van de Sonderabfallverordnung genoemde verplichting om jaarlijks 20 000 ton afvalstoffen aan de bijzondere vuilverbrandingsinstallatie te Hamburg te leveren, vloeit voort uit de overeenkomst die SBW en AVG op 5 mei 1994 voor een periode van vijftien jaar hebben gesloten.
De overeenkomst
23. Volgens de preambule van deze overeenkomst stelt de deelstaat Hamburg in het kader van een samenwerking met de deelstaat Baden-Württemberg deze laatste voor de door SBW aan te bieden bijzondere afvalstoffen een gedeelte van haar verbrandingscapaciteit ter beschikking tegen betaling van 1 200 DEM per ton aan te bieden afval. De verbranding vindt plaats in de centrale installatie van AVG te Hamburg.
24. Ingevolge de overeenkomst mag de door SBW ter verbranding aan AVG toe te wijzen bijzondere afval jaarlijks maximaal 30 000 ton bedragen. SBW verplicht zich om jaarlijks minimaal 20 000 ton aan AVG te leveren. Blijft de levering van SBW onder deze gegarandeerde hoeveelheden, dan moet zij volgens de overeenkomst de voor de verwijdering van afvalstoffen geldende prijs ook voor de niet geleverde hoeveelheden betalen. Ter dekking van deze laatste betalingen moet de deelstaat Baden-Württemberg een borgsom stellen van 180 miljoen DEM.
II - De feiten en de procedure
25. Bij verzoekschrift van 4 december 1996 heeft DaimlerChrysler AG de geldigheid van de Sonderabfallverordnung bestreden en het Verwaltungsgericht Baden-Württemberg (Duitsland) om nietigverklaring daarvan verzocht.
26. DaimlerChrysler voerde bij dit gerecht aan dat de verplichting om de door haar fabrieken in de deelstaat Baden-Württemberg geproduceerde bijzondere afvalstoffen bij een vuilverbrandingsinstallatie te Hamburg aan te bieden, haar de mogelijkheid ontneemt, dit afval goedkoper naar België te exporteren om het aldaar te laten verbranden. Het transport van deze afvalstoffen tot aan de Hamburgse installatie, dat wil zeggen over een afstand die in het algemeen tussen de 600 en 800 km ligt, zou haar jaarlijks 2,2 miljoen DEM extra kosten.
27. Tot staving van haar vordering stelde DaimlerChrysler dat de verplichting om de afvalstoffen bij de vuilverbrandingsinstallatie van AVG te Hamburg aan te bieden, een door artikel 34 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 29 EG) alsook door de richtlijn en de verordening verboden kwantitatieve exportbeperking zou vormde.
28. Het Verwaltungsgericht achtte het beroep tot nietigverklaring ongegrond en heeft het bij beslissing van 24 november 1997 afgewezen.
29. Het door DaimlerChrysler in hoger beroep aangezochte Bundesverwaltungsgericht heeft haar bij beschikking van 14 mei 1998 toegestaan beroep in cassatie in te stellen vanwege het juridisch belang van de zaak.
30. Aangezien het Bundesverwaltungsgericht twijfelt of de Sonderabfallverordnung verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, heeft het bij beschikking van 24 juni 1998 besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
1) Moet de uitdrukking ‚in overeenstemming met het Verdrag in artikel 4, lid 3, sub a-i, van verordening (EEG) nr. 259/93 aldus worden uitgelegd, dat in geval van een op grond van de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging gerechtvaardigd algemeen verbod tot uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen, bovendien moet worden nagegaan of dat uitvoerverbod verenigbaar is met het primaire gemeenschapsrecht, in het bijzonder met het verbod van kwantitatieve handelsbeperkingen tussen de lidstaten, neergelegd in artikel 28 en volgende EG?
2) Indien die vraag bevestigend moet worden beantwoord, volstaat het dan dat in geval van een bij de wet opgelegd kwantitatief uitvoerverbod de wettelijke regeling als zodanig wordt getoetst, of moet de toetsing in ieder afzonderlijk geval worden verricht waarin een voorgenomen uitvoer op grond van die wettelijke regeling wordt verboden? Mag in dat verband door middel van een verplichting tot aanbieding aan een binnenlandse installatie een uitvoerverbod voor voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen worden ‚vastgelegd voor een duur van vijftien jaar, indien de nagestreefde zekerheid op het gebied van de afvalverwerking ten tijde van de invoering van de aanbiedingsverplichting slechts door een zo langdurige contractuele band met de exploitant van die installatie kon worden bereikt?
3) Staat artikel 4, lid 3, van verordening (EEG) nr. 259/93 de lidstaten toe een regeling in te voeren, waarbij in het kader van de aanbiedingsverplichting de overbrenging naar andere lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de voorgenomen verwijdering in overeenstemming met de milieuhygiënische voorschriften van de staat van verzending geschiedt?
4) Is het verenigbaar met de artikelen 3 en volgende van verordening (EEG) nr. 259/93, dat een lidstaat met betrekking tot de voorgenomen grensoverschrijdende overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen, vóór de kennisgevingprocedure een eigen procedure voor de aanbieding en de toewijzing van die afvalstoffen voorschrijft?"
III - De eerste prejudiciële vraag
Inleidende opmerkingen
31. Alvorens de eerste vraag te beantwoorden, acht ik het nuttig de door de verwijzende rechter aangevoerde feitelijke en juridische gegevens waaraan het Hof is gebonden en waarop mijn betoog zal berusten, uiteen te zetten zodat ik daarop niet meer behoef terug te komen. Vervolgens zal ik aangeven welke twijfel de verwijzende rechter heeft en aangaande welke rechtsvragen hij opheldering wenst te verkrijgen.
De door de verwijzende rechter verstrekte feitelijke en juridische gegevens
32. In de eerste plaats geeft de verwijzingsbeschikking niet precies aan om welk soort door DaimlerChrysler geproduceerde afvalstoffen het in casu gaat. Er wordt alleen aangegeven dat het voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen" zijn. Volgens § 41, lid 1, van de wet van 27 november 1994 worden als zodanig gedefinieerd afvalstoffen die vanwege hun aard dan wel gesteldheid of omvang een bijzonder gevaar opleveren voor de gezondheid, de lucht of het water, die explosief of ontvlambaar zijn, dan wel besmettelijke ziektekiemen kunnen bevatten of verwekken". Die afvalstoffen moeten dus als gevaarlijke, voor verwijdering bestemde afvalstoffen worden aangemerkt in de zin van richtlijn 78/319/EEG betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen, zoals gewijzigd, hetgeen overigens niet wordt betwist.
33. In de tweede plaats gaat het volgens de verwijzende rechter om het principiële verbod om die afvalstoffen naar andere lidstaten of derde landen te exporteren om deze daar te verwijderen. § 9 van het LAbfG verplicht namelijk de in de deelstaat Baden-Württemberg gevestigde producenten en houders van afvalstoffen om die gevaarlijke afvalstoffen op Duits grondgebied te verwijderen. Daartoe heeft, zo preciseert de verwijzingsbeschikking, de regering van de deelstaat Baden-Württemberg op basis van die bepaling van het LAbfG de Sonderabfallverordnung vastgesteld. Zowel de bewoordingen van deze verordening als haar doelstelling, die wordt bevestigd door haar ontstaansgeschiedenis, zijn duidelijk. De verplichting om in de deelstaat geproduceerde gevaarlijke afvalstoffen in centrale inrichtingen in Duitsland te verwijderen moet het laten verbranden in buitenlandse inrichtingen verhinderen of althans beperken".
34. Ten derde gaat de verwijzende rechter ervan uit dat het doel van zowel het in de Sonderabfallverordnung alsook in de overeenkomst vervatte verbod in wezen van milieuhygiënische aard is.
In zijn verwijzingsbeschikking stelt de rechter a quo namelijk vast dat de Sonderabfallverordnung ertoe strekt om de in artikel 4, lid 3, sub a-i, vervatte beginselen van de verordening te verwezenlijken. In tegenstelling tot wat verzoekster stelt, verklaart de verwijzende rechter dat de aldus door de Sonderabfallverordnung vastgestelde maatregelen niet alleen door overwegingen van ecologische aard worden gerechtvaardigd, maar ook proportioneel zijn.
Evenzo diende het sluiten van de overeenkomst enerzijds de oplossing van het steeds nijpender probleem van het verwijderen van in de deelstaat geproduceerde afvalstoffen volgens de voorschriften te vergemakkelijken" en diende het anderzijds soelaas te bieden voor de toenmalige economische toestand op grond waarvan het niet mogelijk was in alle deelstaten nieuwe installaties voor verwerking en verbranding volgens ecologisch en economisch verantwoorde voorwaarden op te richten.
35. De waardering en kwalificatie van de feiten enerzijds en de toepassing van bepalingen van gemeenschapsrecht in een concreet geval anderzijds behoren tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter. Ik zal deze factoren derhalve als gegeven beschouwen.
De betekenis en de draagwijdte van de prejudiciële vraag
36. Het Bundesverwaltungsgericht meent dat het door de Sonderabfallverordnung ingevoerde verbod tot uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen beschouwd dient te worden als een dwingend vereiste in verband met de bescherming van het milieu" in de zin van de rechtspraak van het Hof. Het maakt daaruit op dat het verbod niet in strijd is met artikel 28 en volgende EG.
37. Hij meent dit echter niet categorisch te kunnen stellen. Volgens hem blijft er namelijk twijfel bestaan, daar de maatregelen die de lidstaten ter uitvoering van artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening moeten nemen, in overeenstemming met het Verdrag" moeten zijn. De verwijzende rechter vraagt dus in het bijzonder welke betekenis en reikwijdte de uitdrukking in overeenstemming met het Verdrag" in het reeds aangehaalde artikel van de verordening heeft. Hij vraagt zich af of deze uitdrukking betekent dat een op grond van de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging gerechtvaardigde maatregel daarenboven verenigbaar moet zijn met het verbod van kwantitatieve beperkingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten, neergelegd in artikel 28 en volgende EG. Met andere woorden, de verwijzende rechter vraagt zich af of hij na overeenkomstig artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening te hebben nagegaan of de Sonderabfallverordnung in overeenstemming is met de beginselen van het communautaire milieurecht en proportioneel is, bovendien moet toetsen of de bepalingen van artikel 28 en volgende EG wel in acht zijn genomen.
Antwoord
38. Het antwoord op deze eerste vraag hangt ervan af of de verordening een geharmoniseerd stelsel van overbrenging van afvalstoffen op communautair niveau invoert. Bij het nader tot elkaar brengen van de nationale wettelijke regelingen is het doel van het communautaire normatieve optreden namelijk juist om de instelling en de werking van de gemeenschappelijke markt zeker te stellen. Daarom is, wanneer harmonisatie tot stand is gekomen door afgeleid recht, ingevolge vaste rechtspraak van het Hof de vraag of een op grond van dat afgeleide recht getroffen regeling in overeenstemming is met artikel 28 EG, niet meer relevant.
39. Zo ging het in het arrest van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, erom of de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een Franse maatregel ter uitvoering van richtlijn 75/439/EEG inzake de verwijdering van afgewerkte olie, alleen moest worden getoetst aan de bepalingen van die richtlijn dan wel daarenboven aan de verdragsbepalingen inzake het beginsel van het vrije verkeer van goederen.
40. Het Hof heeft duidelijk beslist dat nu de inzameling van afgewerkte olie door de richtlijn op communautair niveau is geharmoniseerd, alle daarop betrekking hebbende nationale regelingen aan die richtlijn moeten worden getoetst en niet aan de artikelen 30 tot en met 36 van het Verdrag".
41. De vraag of de verordening een geharmoniseerd stelsel van afvalstoffen op communautair niveau heeft ingevoerd, is uitgemaakt in het arrest van 28 juni 1998, Parlement/Raad.
42. In die zaak werd het Hof om een uitspraak gevraagd aangaande de door de Raad gekozen rechtsgrondslag. Het Parlement stelde dat het voorwerp en doel van de verordening was, het verkeer van afvalstoffen binnen de Gemeenschap en de handel in afvalstoffen tussen de Gemeenschap en derde landen te regelen. Daarom had de verordening moeten worden gebaseerd op de artikelen 100 A en 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 95 EG en 133 EG) en niet op artikel 113 S van het Verdrag.
43. Na een uitgebreide analyse van de inhoud en de doelstellingen van de verordening heeft het Hof vastgesteld dat deze op uitputtende wijze de voorwaarden voor de overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten vastlegt, alsmede de procedures die voor de toestemming daartoe moeten worden gevolgd, in een streven de bescherming van het milieu te garanderen en rekening houdend met de doelstellingen van milieubeleid. De keuze van artikel 130 S van het Verdrag was dus terecht.
Volgens het Hof beoogt de verordening namelijk de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen".
44. Blijkens het hierboven gestelde moet de Sonderabfallverordnung alleen worden getoetst aan de bepalingen van de verordening en niet aan de artikelen 28 en volgende EG.
45. Artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening staat de lidstaten toe, ter verwezenlijking van de beginselen van nabijheid en zelfverzorging maatregelen te nemen om de overbrenging van afvalstoffen te verbieden.
46. De uitdrukking in overeenstemming met het Verdrag" in artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening dient naar mijn mening te worden opgevat als zonder dat de lidstaten die van de hun toekomende bevoegdheid gebruik maken om het vrije verkeer van goederen te beperken, kan worden verweten inbreuk te maken op het Verdrag".
47. De voor verwijdering bestemde afvalstoffen zijn namelijk producten. Daarom moeten deze in beginsel vrij kunnen circuleren. Maatregelen die het verkeer daarvan beperken of verbieden kunnen echter gerechtvaardigd zijn ter verwezenlijking van de in artikel 174, lid 2, EG vervatte beginselen.
48. De beginselen van zelfverzorging en nabijheid zijn per definitie beginselen die moeilijk verenigbaar zijn met die van het vrije verkeer van goederen. De inhoud van deze beginselen is door het Hof in het arrest Commissie/België als volgt gedefinieerd: het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, dat voor het optreden van de Gemeenschap op milieugebied is neergelegd in artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag, impliceert immers, dat het aan elk gewest, elke gemeente of elke andere plaatselijke entiteit staat, passende maatregelen te treffen voor de opname, de behandeling en de verwijdering van de eigen afvalstoffen [beginsel van zelfverzorging]; deze moeten dus worden verwijderd zo dicht mogelijk bij de plaats waar zij zijn geproduceerd, teneinde vervoer ervan zoveel mogelijk te beperken [beginsel van nabijheid]".
49. Het is daarom zinloos de lidstaten te verplichten het beginsel van het vrije verkeer van goederen na te leven bij het nemen van maatregelen ter uitvoering van op deze beginselen gebaseerd secundair recht, voorzover die maatregelen het evenredigheidsbeginsel in acht nemen.
50. Door de formulering van artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening en de keuze van de uitdrukking in overeenstemming met het Verdrag" laat de communautaire wetgever blijken, aan de bescherming van het milieu, die door het Hof wordt aangemerkt als een dwingend vereiste in verband met de bescherming van het milieu", als uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen voorrang te willen geven.
51. De door mij voorgestelde uitlegging van de uitdrukking in overeenstemming met het Verdrag" in artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening strookt met de rechtspraak van het Hof.
52. Bij de uitoefening van zijn bevoegdheden heeft de verwijzende rechter de inhoud van de betrokken maatregel, de context waarbinnen deze is genomen, de doelstellingen die deze beoogt en de ter bereiking van die doelstellingen toegepaste middelen getoetst. Hij heeft vastgesteld dat de Sonderabfallverordnung door als beginsel te stellen dat gevaarlijke afvalstoffen op eigen grondgebied worden verwijderd, de voorschriften van de verordening in zijn interne rechtsorde heeft opgenomen. Hij was ook van oordeel dat de Sonderabfallverordnung het evenredigheidsbeginsel in acht neemt. Omdat de nationale regeling reeds aan de verordening was getoetst, behoefde niet meer te worden nagegaan of deze verenigbaar was met de artikelen 28 EG en volgende.
53. Uit het bovenstaande volgt dat een lidstaat die een nationale regeling vaststelt waarbij de uitvoer van voor verwijdering bestemde gevaarlijke afvalstoffen wordt verboden met het oogmerk, overeenkomstig artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening de beginselen van zelfverzorging en nabijheid te verwezenlijken, binnen de grenzen van de door de verordening aan hem toegekende bevoegdheden blijft.
54. Enkele belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend, hebben zich afgevraagd of de Sonderabfallverordnung verenigbaar was met artikel 176 EG.
55. Artikel 176 EG staat de lidstaten namelijk toe, ter bescherming van het milieu strengere maatregelen te nemen dan die waarin het gemeenschapsrecht voorziet. In het arrest van 25 juni 1998, Dusseldorp e.a., heeft het Hof echter verklaard dat de lidstaten bij het gebruik van de door artikel 179 aan hen toegekende bevoegdheid de bepalingen van artikel 28 en volgende EG in acht moeten nemen.
56. Aangezien de bevoegde Duitse autoriteiten in casu alleen een recht hebben uitgeoefend dat hun door artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening is toegekend, kan de Sonderabfallverordnung dus niet als een verdergaande beschermingsmaatregel in de zin van artikel 176 EG worden aangemerkt. Daarom behoeft de Sonderabfallverordnung niet aan artikel 176 EG te worden getoetst.
57. Daarom stel ik het Hof voor, de eerste door de verwijzende rechter gestelde vraag aldus te beantwoorden, dat een op grond van artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening vastgestelde nationale maatregel alleen getoetst dient te worden aan de bepalingen van de verordening en niet aan de artikelen 28 en volgende EG. De uitdrukking in overeenstemming met het Verdrag" in artikel 4 moet aldus worden uitgelegd, dat het uitdrukkelijk, en op een wijze die verenigbaar is met de verdragsbepalingen inzake de beperkingen op het vrije verkeer van goederen, nationale maatregelen toestaat die gebaseerd zijn op de met de bescherming van het milieu verbonden beginselen van nabijheid en zelfverzorging.
IV - De tweede prejudiciële vraag
58. De tweede vraag wordt subsidiair gesteld, voor het geval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Gezien het op de eerste vraag gegeven antwoord, behoeft op de tweede vraag niet meer te worden geantwoord.
V - De derde vraag
Inleidende opmerkingen
59. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 4, lid 3, van de verordening aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat nationale maatregelen te nemen waarbij de overbrenging van gevaarlijke, voor verwijdering bestemde afvalstoffen afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de voorgenomen verwijdering in de lidstaat van bestemming met inachtneming van de milieuhygiënische voorschriften van de lidstaat van verzending geschiedt.
60. De verwijzende rechter verklaart dat de betrokken nationale regeling het agentschap toestaat de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen naar een in een andere lidstaat gelegen centrale inrichting te verbieden, zelfs wanneer:
- deze inrichting voldoet aan de voorschriften van het nationale milieurecht van het land van bestemming en - voorzover bestaand - aan die van het communautaire milieurecht, en wanneer
- het agentschap deze afvalstoffen niet kan toewijzen aan een van de centra in Duitsland,
ingeval de door de lidstaat van bestemming voor de verwerking van die afvalstoffen in acht genomen voorschriften niet die van de Duitse Bondsrepubliek zijn.
61. Om de verwijzende rechter een dienstig antwoord te kunnen geven, zal ik de gestelde vraag in de hierbovenvermelde context behandelen.
Antwoord
62. Zoals reeds gezegd, zijn de voorwaarden en de procedures volgens welke de lidstaten de overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap mogen beperken of verbieden, geharmoniseerd. Bijgevolg kan de overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap alleen verboden of beperkt worden om de uitdrukkelijk in de verordening vermelde redenen.
63. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, sub b en c, van de verordening moeten de bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging gebaseerd worden op lid 3 van dat artikel.
64. Volgens artikel 4, lid 3, van de verordening kunnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van verzending zich tegen de voorgenomen overbrenging verzetten
- teneinde de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen;
- wanneer de installatie afvalstoffen uit een dichterbij gelegen bron moet verwijderen en door de bevoegde autoriteit voorrang aan die afvalstoffen is gegeven;
- om te waarborgen dat de overbrenging in overeenstemming is met de afvalbeheersplannen;
- indien de overbrenging niet in overeenstemming is met nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de volksgezondheid of indien de overbrenging in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit door de lidstaat of lidstaten vóór de toepassing van deze verordening gesloten internationale overeenkomsten;
- indien de kennisgever of de ontvanger zich in het verleden aan sluikhandel schuldig heeft gemaakt. In dat geval kan de bevoegde autoriteit van verzending alle zendingen waarbij de persoon in kwestie betrokken is overeenkomstig nationale wetgeving weigeren.
65. Zowel uit de tekst van de relevante bepalingen van de verordening als uit de systematiek en de doelstelling ervan volgt dat de bezwaren tegen de overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap in wezen de lidstaten dienen te kunnen verzekeren dat afvalstoffen op een voor de mens en het milieu onschadelijke en veilige methode worden vervoerd en verwijderd.
66. Uit de redenen voor het verbod van de voorgenomen overbrengingen, zoals die in de Sonderabfallverordnung, volgt dat aan deze voorwaarden niet is voldaan. Deze nationale maatregel verbiedt de voorgenomen overbrenging zelfs als het vervoer of de voorwaarden voor verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming zijn met de betrokken gemeenschapsbepalingen. De litigieuze nationale regeling staat het agentschap ook toe om bezwaar tegen de overbrenging te maken wanneer het de betrokken afvalstoffen niet eens kan toewijzen aan een van de op Duits grondgebied gelegen centra voor de verwerking en de installatie van de lidstaat van bestemming niet kan worden tegengeworpen de gevaarlijke afvalstoffen op een wijze te verwijderen die gevaar oplevert voor de gezondheid voor de mens of schadelijk is voor het milieu.
67. Het lijkt mij bovendien onmogelijk in deze nationale bepaling een verdergaande beschermingsmaatregel in de zin van artikel 176 EG te zien. De regering van de deelstaat Baden-Württemberg kon alleen van de haar door dit artikel toegekende bevoegdheid gebruik maken, voorzover zij de voorwaarden van die bepaling in acht nam. Zoals bekend, betekent dit dat de bepalingen van artikel 28 en volgende EG en het evenredigheidsbeginsel worden nageleefd. In de onderhavige zaak is dit duidelijk niet het geval, daar de Sonderabfallverordnung in beginsel verbiedt afvalstoffen naar andere lidstaten uit te voeren om deze daar te verwijderen.
68. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de derde vraag te beantwoorden als volgt: artikel 4, lid 3, van de verordening moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel waarbij de overbrenging van afvalstoffen naar andere lidstaten afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de verwijdering ervan geschiedt overeenkomstig de milieuhygiënische voorschriften van de staat van verzending terwijl de betrokken wettelijke voorschriften van de lidstaten van bestemming geen gevaar opleveren voor de gezondheid van de mens of het milieu.
VI - De vierde prejudiciële vraag
Inleidende opmerkingen
69. Met deze vraag verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van artikel 3 en volgende van de verordening. Hij wil in het bijzonder weten of deze artikelen een lidstaat toestaan om voorafgaand aan de kennisgevingprocedure voor de overbrenging tussen de lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, een eigen procedure voor de aanbieding en toewijzing van afvalstoffen toe te passen.
70. Volgens de verwijzende rechter is de in de Sonderabfallverordnung voorziene procedure niet in de afwikkeling van de communautaire kennisgevingprocedure geïntegreerd. De Sonderabfallverordnung voert namelijk volgens hem een procedure in waardoor de marktdeelnemer die afvalstoffen naar een andere lidstaat wil overbrengen om deze daar te verwijderen, verplicht wordt de in de Sonderabfallverordnung voorgeschreven nationale procedure te volgen. Eerst als geen toewijzing heeft plaatsgevonden aan een van de daartoe voorziene nationale installaties, wordt hem toegestaan de in de artikelen 3 en volgende van de verordening vervatte communautaire kennisgevingprocedure te volgen.
Antwoord
71. Zoals ik al heb verklaard, gaat het in het onderhavige geval om een verzoek om gevaarlijke, voor verwijdering bestemde afvalstoffen over te mogen brengen naar een andere lidstaat.
72. Bovendien heeft de verordening de procedure die geldt voor de overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten, op uitputtende wijze geregeld.
73. De artikelen 3 tot en met 5 van de verordening vermelden de verschillende formaliteiten die door de aanvrager en de bevoegde autoriteiten moeten worden vervuld voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen naar een andere lidstaat.
74. Ingevolge artikel 3 van de verordening moet de kennisgever zich eerst tot de autoriteit van de staat van bestemming wenden en de autoriteit van de staat van verzending hiervan op de hoogte te stellen; hij moet een aantal gegevens verstrekken omtrent de aard van de afvalstoffen, de door het afval te volgen route, het vervoer zelf, de ontvanger van de afvalstoffen, de verwijderingshandelingen en het tussen hem en de ontvanger gesloten contract.
75. Artikel 4 van de verordening bepaalt volgens welke procedure en onder welke voorwaarden de bevoegde autoriteiten van de staat van bestemming of van verzending zich tegen de voorgenomen overbrenging kunnen verzetten.
76. Ten slotte bepaalt artikel 5, lid 1, van de verordening dat de overbrenging slechts mag geschieden nadat de kennisgever daarvoor van de bevoegde autoriteit van bestemming een vergunning heeft gekregen".
77. Uit de tekst van deze bepalingen volgt dat de communautaire wetgever voor de overbrenging van afvalstoffen naar andere lidstaten zowel wat de na te leven voorwaarden als de te volgen procedure betreft, een volledig en geharmoniseerd stelsel heeft ingevoerd. Zijn bedoeling is dus te voorkomen dat de bevoegde autoriteiten van de staten van verzending en bestemming parallelle procedures invoeren of aanvullende voorwaarden stellen.
78. Uit de systematiek en de tekst van deze bepalingen blijkt verder dat de communautaire wetgever in beginsel in een recht op overbrenging heeft willen voorzien, waaraan een aantal voorwaarden zijn gekoppeld. Het bezwaar maken tegen de overbrenging wordt als een uitzondering daarop gezien.
79. De Sonderabfallverordnung voert echter een omgekeerd stelsel in. Ingevolge de bepalingen daarvan moet de marktdeelnemer die de door hem geproduceerde afvalstoffen wil overbrengen naar een andere lidstaat om deze daar te verwijderen, zich eerst tot een autoriteit van de staat van verzending wenden om deze afvalstoffen aan een nationale verwijderingsinstallatie te laten toewijzen. Eerst als hem die toewijzing wordt geweigerd, zal hij zijn recht op overbrenging kunnen uitoefenen.
80. Een dergelijk stelsel is daarom duidelijk onverenigbaar met de geharmoniseerde, communautaire procedure.
81. Ik stel het Hof daarom voor, de vierde vraag aldus te beantwoorden dat de artikelen 3 en volgende van de verordening in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel waarbij de door de verordening ingevoerde kennisgevingsprocedure met betrekking tot de overbrenging tussen de lidstaten van afvalstoffen afhankelijk wordt gemaakt van een eigen voorafgaande nationale procedure voor de aanbieding en toewijzing van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
Conclusie
82. Daarom stel ik het Hof voor, de door het Bundesverwaltungsgericht gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
1) Een nationale maatregel die is vastgesteld op grond van artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, moet alleen getoetst worden aan de bepalingen van deze verordening en niet aan de artikelen 28 en volgende EG. De uitdrukking ‚in overeenstemming met het Verdrag in dit artikel 4 moet aldus worden uitgelegd dat het uitdrukkelijk, en op een wijze die verenigbaar is met de bepalingen van het EG-Verdrag inzake de beperkingen op het vrije verkeer van goederen, nationale maatregelen toestaat die gebaseerd zijn op de beginselen van nabijheid en zelfverzorging.
2) Artikel 4, lid 3, van verordening 259/93 moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel waarbij de overbrenging van afvalstoffen naar andere lidstaten afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de verwijdering geschiedt overeenkomstig de milieuhygiënische voorschriften van de staat van verzending wanneer de betrokken wettelijke voorschriften van de lidstaten van bestemming geen gevaar opleveren voor de gezondheid van de mens of het milieu.
3) De artikelen 3 en volgende van verordening 259/93 moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel waarbij de door de verordening ingevoerde kennisgevingsprocedure met betrekking tot de overbrenging tussen de lidstaten van afvalstoffen afhankelijk wordt gemaakt van een eigen voorafgaande nationale procedure voor de aanbieding en toewijzing van voor verwijdering bestemde afvalstoffen."