61960C0025
Conclusioni dell'avvocato generale
MAURICE LAGRANGE
14 dicembre 1961
Traduzione dal francese
Signor Presidente, signori giudici,
Leda De Bruyn in Cerioni era stata assunta in via temporanea presso l'Assemblea Parlamentare Europea in qualità di dattilografa, gruppo 3a, con un «contratto a termine» in data 11 febbraio 1969 e per il periodo dall'11 febbraio al 10 marzo 1969. Il regime applicabile era quello previsto nel documento intitolato «conditions d'engagement des auxiliaires», regolarmente posto in vigore dall'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea ed al quale il contratto faceva espresso riferimento.
L'11 marzo 1959, vale a dire il giorno successivo al termine finale di detto contratto a termine, l'attuale ricorrente sottoscriveva una «lettre d'engagement» del Segretario Generale nella quale le si comunicava che l'Assemblea Parlamentare Europea era disposta a valersi della sua opera
«alle seguenti condizioni pecuniarie»
(seguiva l'indicazione dell'ammontare della retribuzione e delle indennità aggiuntive); indi era detto :
«le presenti disposizioni … potranno venire denunciate da entrambe le parti in qualsiasi momento con preavviso di un mese. La presente lettera non pregiudica l'ulteriore stipulazione di un contratto».
Come sapete, è questa la base giuridica di ciò che si suole chiamare il «regime di Bruxelles». Voi sapete anche che, nonostante il preciso disposto dell'articolo 246, n. 3 del Trattato C.E.E, e dell'articolo 214, n. 3 del Trattato C.E.E.A., con i nuovi dipendenti non e stato stipulato alcun «contratto di durata limitata».
Non è possibile non rimanere colpiti, fin dal primo istante, dalla differenza fra la chiarezza della situazione giuridica risultante dal contratto di avventizia e l'imprecisione di cui si circonda (a quanto pare volutamente) il regime detto di Bruxelles. Ciò posto, non ci si deve stupire che l'applicazione di questo «regime», il quale è senza dubbio basato su un contratto (benchè la «lettre d'engagement» cerchi di far credere il contrario), sia una fonte continua di litigi, come ne fa fede la vostra giurisprudenza.
Il 3 luglio 1959 fu notificato alla De Bruyn il licenziamento, senza motivazione, con effetto dal 3 agosto sera, cioè con un mese di preavviso.
Il 14 luglio essa inviava al Segretario Generale un reclamo al quale non fu mai dato risposta. Fin dal 25 luglio, infatti, l'interessata si era rivolta al Tribunale arbitrale del cantone di Lussemburgo, dando inizio alla fase contenziosa. Con sentenza 22 gennaio 1960, il Tribunale si dichiarò incompetente. Il 7 dicembre 1960 la De Bruyn, divenuta nel frattempo la signora Cerioni, presentava alla Corte istanza di gratuito patrocinio e, dopo l'accoglimento di questa, il 23 marzo 1961, proponeva ricorso.
Ritengo di dover anzitutto esaminare d'ufficiò, tuttavia molto rapidamente, un certo numero di questioni relative alla competenza ed alla ricevibilità.
L'Assemblea è un'istituzione comune delle tre Comunità e come tale è soggetta all'applicazione congiunta dei tre Trattati. Nella specie, non vi è cionondimeno motivo di chiedersi se, in attesa dell'entrata in vigore dello statuto del personale previsto dall'articolo 212 del Trattato C.E.E. e dall'articolo 186 del Trattato C.E.E.A., lo statuto del personale della C.E.C.A. sia tuttora applicabile al personale delle istituzioni comuni, in particolare nelle sue disposizioni relative all'assunzione: l'Assemblea Parlamentare Europea ha infatti voluto spontaneamente sottoporsi — per l'assunzione dei propri dipendenti durante detto periodò interinale — al regime, detto «di Bruxelles», applicato dalle Commissioni, cioè ad un regime retto unicamente dai due Trattati di Roma, ad onta del fatto che, come abbiamo visto, le disposizioni in materia contenute in detti Trattati (artt. 246, n. 3 C.E.E. e 214 n. 3 C.E.E.A.) non siano state osservate.
Non è quindi applicabile l'articolo 42 del Trattato C.E.C.A., il quale esige, affinchè la Corte sia competente, una clausola compromissoria espressa che nella specie non esiste. La competenza della Corte è data dall'articolo 179 del Trattato C.E.E. e dall'articolo 152 del Trattato C.E.E.A., i quali non richiedono alcuna clausola compromissoria, come Voi avete deciso nella sentenza Lachmüller ed altri, a proposito dei dipendenti della Commissione della C.E.E.
Sorge allora un'altra questione. Il ricorso non sarebbe forse «mal diretto»? Voi sapete infatti che, mentre a norma dell'articolo 6 del Trattato C.E.C.A.
«la Comunità è persona giuridica»
ed
«è rappresentata dalle sue istituzioni, ciascuna entro i limiti delle proprie attribuzioni»,
i due Trattati di Roma hanno adottato un altro sistema: senza dubbio, solo
«la Comunità è persona giuridica» (artt. 210 C.E.E. o 184 C.E.E.A.),
tuttavia (artt. 211 C.E.E. e 186 C.E.E.A.),
«In ciascuno degli Stati membri, la Comunità ha la più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali; essa può in particolare acquistare o alienare beni immobili e mobili e stare in giudizio. A tal fine, essa è rappresentata dalla Commissione».
Ritengo cionondimeno che questa capacità giuridica esclusiva, attribuita alla Commissione, di rappresentare in giudizio la Comunità, persona giuridica, riguardi unicamente i rapporti con i terzi ed in ispecie ciò che si potrebbe chiamare la «vita civile» della Comunità. Ciò non può avere come conseguenza di attribuire alla Commissione il monopolio della rappresentanza in giudizio, soprattutto davanti alla Corte, nelle liti vertenti sui vari poteri spettanti alle istituzioni a norma dell'articolo 4 del Trattato C.E.E. e dell'articolo 3 del Trattato C.E.E.A. Così, non sarebbe concepibile che la Commissione fosse convenuta in un ricorso introdotto, in forza dell'articolo 173 C.E.E. o dell'articolo 146 C.E.E.A., contro un atto del Consiglio. Nella specie, gli articoli 179 C.E.E. e 152 C.E.E.A. 152 C.E.E.A. stabiliscono che
«La Corte di Giustizia è competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra la Comunità ed i dipendenti di questa, nei limiti o alle condizioni determinati dallo statuto o risultanti dal regimo applicabile a questi ultimi».
Orbene, le «condizioni … risultanti dal regime applicabile» ai dipendenti di una istituzione presuppongono che l'istituzione sia competente, senza alcun intervento della Commissione, ad esercitare nei confronti di detti dipendenti i poteri spettanti al «datore di lavoro» : nomina, licenziamento, ecc. Questa competenza propria ed esclusiva dell'istituzione implica a sua volta la capacità non meno esclusiva di stare in giudizio per tutte le liti che possono derivare dal suo esercizio. Non si può concludere diversamente nemmeno nel caso di una controversia di natura pecuniaria che può avere quale esito la condanna dell'istituzione à corrispondere assegni o indennità a carico della Comunità, in merito al bilancio della quale, come sapete, la Commissione ha poteri più ampi di quelli spettanti alle altre istituzioni, a differenza di quanto avviene nella C.E.C.A.
E veniamo all'esame del merito. Le conclusioni del ricorso sono dirette: 1o) all'annullamento della decisione di licenziamento del 3 luglio 1969; 2o) alla condanna dell'Assemblea a corrispondere alla ricorrente : a) fr. b. 60.000 quale risarcimento del danno morale, b) tre mesi di stipendio, a titolo di indennità di preavviso; c) l'indennità di prima sistemazione.
Per quanto riguarda la domanda di annullamento, non. è il caso d'intenderla in senso letterale, almeno a giudicare da quanto è detto nell'atto introduttivo (p. 3) :
«La mancata indicazione dei motivi costituisce, a carico dell'Assemblea Parlamentare, una colpa contrattuale della quale essa deve rispondere; poichè il contratto è definitivamente sciolto, non vi può esser questione che di risarcimento del danno».
Come ricorderete, questa interpretazione delle conclusioni ci è stata confermata nella discussione orale.
Ne consegue che non può essere opposta la decadenza per decorso del termine. Si tratta infatti di un'azione di danni soggetta unicamente ad un'eventuale prescrizione, la quale in realtà non è prevista; la prescrizione di 5 anni è contemplata soltanto per la responsabilità extra contrattuale (art. 43 del Protocollo C.E.E. sullo Statuto della Corte, art. 44 del Protocollo C.E.E.A.).
Nel merito, la prima questione è se il contratto che legava la ricorrente all'Assemblea implicasse un periodo di prova e, in caso affermativo, quali ne fossero la durata e gli effetti giuridici.
La «lettre d'engagement» non ne dice verbo, il che e del resto perfettamente comprensibile trattandosi di un contratto a tempo indeterminato, dal quale entrambe le parti possono recedere con un mese di preavviso. L'Amministrazione, infatti, ove ritenga che il dipendente non risponde alle esigenze del servizio, è libera di valersi, anche durante il primo mese, del diritto di recesso; nè e dato di vedere a priori quali nuovi rapporti giuridici potrebbero sorgere fra le parti alla fine del periodo di prova nel caso che questo esistesse.
Cionondimeno, pare certo che i rapporti contrattuali intercorrenti fra la ricorrente e l'Assemblea comprendessero un periodo di prova. In primo luogo la convenuta sostiene, senza essere formalmente contraddetta su questo punto, che questo era l'uso e che la ricorrente ne è stata senza dubbio avvertita. È inoltre pacifico che la ricorrente ha ricevuto, insieme alla «lettre d'engagement», il documento APE 96, relativo al rimborso delle spese di trasloco ed all'indennità di prima sistemazione, nel quale è detto che queste provvidenze spettano ai dipendenti muniti
«da almeno due mesi di una “lettre d'engagement” tipo Bruxelles e per i quali il rapporto sommario sul periodo di prova sia stalo favorevole».
Così pure è pacifico che la ricorrente ha avuto conoscenza di una nuova comunicazione, n. 59-13 in data 10 marzo 1959 (cioè del giorno successivo alla sua assunzione), la quale fa anch'essa menzione del requisito «rapporto sul periodo di prova favorevole» per ottenere l'indennità di prima sistemazione.
Qual'era la durata di detto periodo di prova? Due mesi, ci è stato detto nella risposta alla domanda n. 2 posta dalla Corte. Nella specie, tuttavia, l'Assemblea ha computato tre mesi, posto che il recesso è avvenuto il 3 luglio, mentre la «lettre d'engagement» era dell'11 marzo (il termine è stato prorogato di 22 giorni in conseguenza dei due congedi per malattia nel frattempo concessi) : tre mesi a partire dall'11 marzo, più 22 giorni ci conducono senza dubbio al 3 luglio. A parte la proroga di cui non fa menzione, la ricorrente ha ammesso nell'istanza di gratuito patrocinio che il periodo di prova era di tre mesi. In questo documento si legge infatti la seguente frase :
«… questo contratto non essendo stato disdetto entro il 10 giugno 1959, termine finale del periodo di prova».
Nella specie ammetterò quindi che vi fosse un periodo di prova e che la sua durata fosse di tre mesi.
Sorge allora la questione: quali erano gli effetti giuridici di questo periodo di prova sui rapporti fra le parti? La tesi dell'Assemblea a questo proposito vi è nota: la valutazione del periodo di prova da parte dell'Amministrazione è assolutamente discrezionale e non può essere motivata. L'autorità competente, in questo caso il Segretario generale, ove ritenga che l'interessato con il suo comportamento non ha dimostrato di possedere, sia sotto l'aspetto della capacità professionale sia anche sotto l'aspetto «umano», i requisiti occorrenti, ha diritto di porre senz'altro fine al rapporto contrattuale, nè è tenuta a motivare la propria decisione. In caso contrario essa si astiene dal licenziamento, il che implica che un eventuale successivo licenziamento secondo la giurisprudenza della Corte andrà debitamente motivato. I dettami di tale giurisprudenza non sarebbero perciò applicabili al caso di licenziamento alla fine del periodo di prova. Il solo obbligo dell'Amministrazione per quanto riguarda il periodo di prova consiste nel porre l'interessato in condizione di dimostrare le proprie capacità (sentenza Mirossevich) : una volta soddisfatta questa condizione, però, il periodo di prova non può essere valutato che discrezionalmente. I veri motivi atti a provocare una decisione sfavorevole non sono necessariamente ed unicamente di carattere tecnico: è lecito tener conto di un gran numero di considerazioni di altra natura e fra queste di circostanze tali da non poter essere dichiarate senza danneggiare l'interessato, esporre l'Amministrazione ad una querela per diffamazione, ecc. Tutte queste considerazioni sono state svolte con molta efficacia dall'illustre patrono dell'Assemblea Parlamentare Europea.
Esse non mi hanno tuttavia persuaso.
Ammetto senza dubbio che, nonostante la mancanza di un qualsiasi provvedimento più o meno analogo alla nomina in ruolo, nonostante la mancanza di qualsiasi mutamento nella natura giuridica e nelle modalità di esecuzione del contratto — ad eccezione tuttavia del diritto all'indennità di prima sistemazione — l'esistenza del periodo di prova (che si risolve nel «rapporto sul periodo di prova») rende impossibile, a partire da detto «rapporto», il licenziamento non basato su motivi legittimi, motivi sui quali il giudice deve poter esercitare un certo controllo. Questo requisito è però prescritto fin dall'inizio : il licenziamento non può essere deciso ad arbitrio dopo un mese, esattamente come non può esserlo dopo parecchi anni: la Vostra giurisprudenza non ha mai fatto una distinzione del genere.
La verità è che i primi mesi, che corrispondono al periodo di prova, sono destinati a permettere all'interessato di dare saggio delle proprie capacità. Egli si trova in certo senso in osservazione e la valutazione globale che consente di decidere se egli possieda o meno le attitudini richieste deve aver luogo appunto alla fine di tale periodo. Il rapporto sul periodo di prova ha proprio questo scopo. Siccome però non interviene nella specie alcun provvedimento di nomina in ruolo o di rifiuto di nomina in ruolo, bensì in luogo di questi si procede al licenziamento col normale preavviso contrattuale oppure ci si astiene dal licenziamento, è essenziale che vengano esposti i motivi. È necessario che si sappia se il licenziamento è motivato dall'esito sfavorevole del periodo di prova oppure da una causa diversa.
Orbene, come sapete, vi è nel fascicolo un favorevole rapporto sul periodo di prova: si tratta della nota del Direttore dei Servizi generali, il signor Neujean, in data 3 luglio 1950, basata sulla valutazione del vice capo dell'ufficio traduzioni, la quale a sua volta si richiama ad una nota del superiore diretto dell'interessata, signorina Liliana Moggio. A questo proposito vanno fatte due osservazioni: in primo luogo, quest'ultima nota riferisce non soltanto sulle capacità tecniche della ricorrente («i suoi dattiloscritti dimostrano attenzione, precisione, perfetta conoscenza dell'ortografia italiana e velocità discreta»), bensì tocca anche le famose qualità«umane» alle quali l'Assemblea sembra attribuire, giustamente, molta importanza :
«buona volontà, desiderio di rendersi utile, qualità molto utili per stabilire e mantenere i migliori rapporti di collaborazione».
Che altro si può esigere da una dattilografa?
Il secondo rilievo, che non Vi è certamente sfuggito, e che è stato — lasciatemi dire — «discretamente» sottolineato dall'avvocato della ricorrente, riguarda i termini alquanto insoliti usati dal direttore dei Servizi generali nella sua nota e dai quali è impossibile non trarre l'impressione che l'iniziativa del licenziamento della de Bruyn fosse stata presa in alto loco, dove, a quanto pare, si sarebbe preferito un rapporto sfavorevole sul servizio di prova. Questa impressione grava inevitabilmente sulla controversia e si deve ammettere che in corso di causa l'Assemblea non ha fatto nulla per dissiparla.
È vero che la convenuta sembra non considerare la nota del direttore dei Servizi generali come «il rapporto sul periodo di prova» previsto nella comunicazione 59-13. Si tratterebbe di una nota «tecnica», mentre il vero rapporto potrebbe essere redatto soltanto dal Segretario generale; orbene, non potendo questi evidentemente fare rapporto a se stesso, ne risulterebbe che il provvedimento di licenziamento, benchè non motivato, dovrebbe essere considerato come implicitamente sostitutivo del parere favorevole contenuto nel rapporto «tecnico» — debitamente motivato questo — proveniente dal capo servizio responsabile !
Non posso seguire la convenuta su questo terreno. Il rapporto sul servizio di prova è normalmente steso dal capo servizio dal quale l'impiegato dipende, nella specie il direttore dei Servizi generali alle cui dipendenze il servizio traduzioni si trova. La stessa Assemblea lo ammette del resto nella risposta alla domanda n. 2 postale dalla Corte, nella quale si legge :
«Il periodo di prova era retto in questo caso dalla consuetudine la quale voleva che ciascun direttore fornisse al Segretario generale, dopo due mesi di servizio effettivo dell'interessato, un rapporto sul periodo di prova in base al quale il Segretario Generale decideva se mantenere in servizio il dipendente oppure licenziarlo».
Nella specie, il rapporto del direttore dei Servizi generali era favorevole. Indubbiamente, il Segretario generale non era tenuto ad approvarlo, ma era certamente obbligato a dichiarare perchè avesse negato l'approvazione. Avrebbe perlomeno dovuto dichiarare di essersi fatto sulle attitudini professionali e sulle qualità «umane» dell'interessata, con riguardo alle esigenze del servizio, un'idea diversa da quella dei di lei superiori diretti e che il periodo di prova aveva dato esito negativo, oppure di aver basato la propria decisione su altri motivi. In questa seconda ipotesi, la natura provvisoria del periodo di prova non sarebbe più stata un argomento valido, posto che, in ipotesi, il motivo sarebbe stato estraneo al modo nel quale l'interessata aveva svolto le proprie mansioni durante il periodo stesso. Le difficoltà o il carattere odioso di una motivazione adeguata non possono essere invocati a detrimento dei più elementari diritti dei dipendenti. Non è poi il caso di esagerare la difficoltà della motivazione: le quattro lingue ufficiali della Comunità, e la lingua italiana in ispecie, possiedono sfumature sufficienti a consentire la corretta esposizione di qualsiasi motivo legittimo.
In definitiva, ritengo perciò che vadano applicati anche qui i dettami della sentenza Lachmüller ed altri. La motivazione richiesta da quella sentenza non ha nulla di formale; come insegnano le vostre sentenze, essa è unicamente destinata a consentire il controllo giurisdizionale. La mancanza di motivazione non è quindi un vizio di forma e sarebbe possibile porvi rimedio esponendo alla Corte motivi adeguati, dato che questa ha in materia la «pleine juridiction». Nella specie, però, attendo ancora di conoscere la motivazione del licenziamento della ricorrente.
La valutazione del danno è evidentemente difficile. Nella sentenza Lachmüller ed altri, Voi avete considerato unicamente il «danno morale» subito dai ricorrenti
«pel fatto delle preoccupazioni che loro sono derivate dalla situazione aleatoria determinata dall'illecito della Commissione».
Voi avevate infatti ammesso che i ricorrenti erano stati
«reintegrati nelle loro precedenti funzioni o assunti ad altro impiego»
(la sentenza non dice però se questo fosse meno remunerativo), e per questo danno morale Voi avete assegnato fr. b. 60.000 a ciascuno dei ricorrenti. Nella causa Fidelaar, non risulta che egli sia stato reintegrato o assunto in un nuovo impiego; tuttavia, anche in questo caso si è tenuto conto della «situazione aleatoria determinata dall'illecito della Commissione» ed altresì «dell'età e della situazione familiare»; tutto questo è però considerato come un «danno morale», valutato in fr. b. 100.000.
Nella specie, ci risulta che la ricorrente ha trovato un nuovo impiego nel paese di origine, ma non sappiamo nulla circa la natura di esso e circa le condizioni fattele. Ritengo che un risarcimento equo potrebbe consistere in un indennizzo di fr. b. 30.000, pari grosso modo a 3 mesi di stipendio.
Va inoltre concessa un'indennità di licenziamento? Penso di no. In effetti, mentre nelle sentenze Lachmüller ed altri e Fiddelaar il termine normale di preavviso è stato valutato in 3 mesi, termine che fu osservato nella specie, ci troviamo qui di fronte ad un termine espressamente previsto dal contratto, ossia un mese. Si tratta di uno dei pochi patti espressi di questo contratto — il quale ha comunque forza di legge fra le parti — e conviene rispettarlo.
Ultimo punto, l'indennità di prima sistemazione.
A termine della comunicazione 69-13 del 12 marzo 1969, alla quale ho già fatto richiamo,
«l'indennità di prima sistemazione è dovuta soltanto qualora ricorrano le seguenti condizioni :
1.
rapporto favorevole sul servizio di prova,
2.
visita medica positiva,
3.
sia stata fornita la prova della sistemazione».
La prima condizione è soddisfatta: come abbiamo visto, un rapporto favorevole sul periodo di prova è stato redatto dal direttore dei Servizi generali e comunicato all'interessata. Non è contestato che la visita medica abbia avuto esito positivo. Quanto alla «prova dell'avvenuta sistemazione», essa, secondo quanto ha dichiarato in udienza il patrono dell'Assemblea, è fornita dall'esistenza di un contratto di locazione di un anno, stipulato l'8 maggio 1959. La circostanza che questa data è anteriore al termine finale del periodo di prova mostra semplicemente che la ricorrente ha corso una certa alea, incorraggiata del resto in questo senso dall'Amministrazione la quale consigliava i dipendenti di sistemarsi al più presto: nel nostro caso ciò ha scarso rilievo, dato che il rapporto sul periodo di prova era stato favorevole.
Essendo soddisfatte le tre condizioni, la ricorrente aveva diritto all'indennità di prima sistemazione.
Concludo chiedendo :
—
che sia corrisposta alla De Bruyn la prescritta indennità di prima sistemazione;
—
che l'Assemblea Parlamentare Europea sia condannata a corrispondere alla de Bruyn 30.000 franchi lussemburghesi;
—
che siano respinti i restanti capi della domanda,
—
e che le spese siano poste a carico dell'Assemblea Parlamentare Europea.