62016CJ0015
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 19 czerwca 2018 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Dyrektywa 2004/39/WE – Artykuł 54 ust. 1 – Zakres obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej spoczywającego na krajowych organach nadzoru finansowego – Pojęcie „informacji poufnej”
W sprawie C‑15/16
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 stycznia 2016 r., w postępowaniu:
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
przeciwko
Ewaldowi Baumeisterowi,
przy udziale:
Franka Schmitta, działającego w charakterze syndyka Phoenix Kapitaldienst GmbH,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Tizzano, wiceprezes, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, J.L. da Cruz Vilaça (sprawozdawca), C.G. Fernlund i C. Vajda, prezesi izb, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, A. Prechal, E. Jarašiūnas i S. Rodin, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 lipca 2017 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–
w imieniu Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht przez R. Wiegelmanna, działającego w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu E. Baumeistera przez P.A. Gundermanna, Rechtsanwalt,
–
w imieniu F. Schmitta, działającego w charakterze syndyka Phoenix Kapitaldienst GmbH, przez A.J. Baumerta, Rechtsanwalt,
–
w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego, J. Möllera i D. Klebsa, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu estońskiego przez K. Kraavi-Käerdi i N. Grünberg, działające w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.K. Bulterman i B. Koopman, działające w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, B. Majerczyk-Graczykowską i A. Kramarczyk-Szaładzińską, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez S. Simmons i Z. Lavery, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez V. Wakefield i S. Ford, barristers,
–
w imieniu Komisji Europejskiej przez I.V. Rogalskiego, J. Riusa i K.P. Wojcika, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Urzędu Nadzoru EFTA przez C. Zatschlera, M. Schneidera, I.O. Vilhjálmsdóttir i M.L. Hakkebo, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 grudnia 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych, zmieniającej dyrektywy Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. 2004, L 145, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 7, s. 263).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (federalnym urzędem nadzoru usług finansowych, Niemcy) a Ewaldem Baumeisterem w przedmiocie decyzji tego urzędu odmawiającej dostępu do określonych dokumentów dotyczących spółki Phoenix Kapitaldienst GmbH (zwanej dalej „Phoenix”).
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Zgodnie z motywami 2 i 63 dyrektywy 2004/39:
„(2)
[…] konieczne jest zapewnienie poziomu ujednolicenia niezbędnego do zaoferowania inwestorom wyższego poziomu ochrony oraz umożliwienie przedsiębiorstwom inwestycyjnym świadczenia usług w całej Wspólnocie, będącej rynkiem jednolitym, w oparciu o nadzór kraju rodzimego. […]
[…]
(63)
[…] Z uwagi na rozwijającą się działalność transgraniczną, właściwe władze powinny przekazywać sobie wzajemnie wszelkie informacje istotne dla wykonywania ich uprawnień w taki sposób, aby zapewnić skuteczne stosowanie niniejszej dyrektywy, w tym w okolicznościach, gdy władze dwóch lub większej liczby państw członkowskich mają do czynienia lub podejrzewają wystąpienie naruszeń w tym zakresie. Podczas wymiany informacji konieczne jest zachowanie tajemnicy zawodowej w celu zapewnienia należytego przekazywania tych informacji oraz ochrony indywidualnych praw”.
4
Artykuł 17 tej dyrektywy, zatytułowany „Zobowiązania ogólne w odniesieniu do ciągłego nadzoru”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, że właściwe władze monitorują działalność przedsiębiorstw inwestycyjnych w celu dokonania oceny zgodności ich działalności z warunkami prowadzenia działalności przewidzianymi w niniejszej dyrektywie. Państwa członkowskie zapewniają, że wprowadzono właściwe środki umożliwiające właściwym władzom uzyskanie informacji niezbędnych do dokonania oceny zgodności przedsiębiorstw inwestycyjnych z tymi zobowiązaniami”.
5
Artykuł 50 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Uprawnienia przyznawane właściwym władzom”, przewiduje:
„1.   Właściwym władzom przyznaje się wszelkie uprawnienia nadzorcze i śledcze niezbędne do wypełniania ich funkcji. […]
2.   Uprawnienia określone w ust. 1 są wykonywane zgodnie z prawem krajowym i obejmują przynajmniej prawa do:
a)
dostępu do wszelkiego rodzaju dokumentów, w dowolnej formie i otrzymywania ich duplikatów;
b)
domagania się informacji od wszelkich osób oraz, w miarę potrzeb, kierowania zapytań do tych osób w związku z uzyskaniem informacji;
[…]”.
6
Artykuł 54 dyrektywy 2004/39, zatytułowany „Tajemnica zawodowa”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, że właściwe władze, wszystkie osoby, które pracują lub pracowały dla właściwych władz lub podmiotów, którym powierzono zadania na podstawie art. 48 ust. 2, a także audytorzy i biegli wskazani przez właściwe władze, są związane obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. Jakichkolwiek informacji poufnych, w których posiadanie osoby te mogą wejść w trakcie pełnienia swoich obowiązków, nie ujawnia się jakiejkolwiek osobie ani organowi, chyba że w formie skrótowej lub zbiorczej, która uniemożliwia zidentyfikowanie poszczególnych przedsiębiorstw inwestycyjnych, podmiotów gospodarczych, rynków regulowanych lub innych osób, bez uszczerbku dla przypadków objętych prawem karnym lub innymi przepisami niniejszej dyrektywy.
2.   Jeżeli przedsiębiorstwo inwestycyjne, podmiot gospodarczy lub rynek regulowany ogłosił upadłość lub podlega likwidacji, informacje poufne, które nie dotyczą stron trzecich, mogą zostać ujawnione w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego, jeżeli są one niezbędne do przeprowadzenia postępowania.
3.   Bez uszczerbku dla przypadków podlegających przepisom prawa karnego właściwe władze, organy lub osoby fizyczne i prawne inne niż właściwe władze, uzyskujące poufne informacje na mocy niniejszej dyrektywy, mogą wykorzystywać te informacje wyłącznie do wykonywania obowiązków oraz pełnienia funkcji, w przypadku właściwych władz, w zakresie stosowania niniejszej dyrektywy lub w przypadku innych władz, organów lub osób fizycznych i prawnych do celów, do których przekazano im takie informacje i/lub w kontekście postępowania administracyjnego lub sądowego odnoszącego się do wykonywania powierzonych im funkcji. Jednakże, jeżeli właściwe władze lub inne władze, organ lub osoby przekazujące informacje wyrażają na to zgodę, władze otrzymujące informacje mogą je wykorzystać do innych celów.
4.   Wszelkie poufne informacje otrzymane, wymieniane lub przekazywane na mocy niniejszej dyrektywy podlegają warunkom tajemnicy zawodowej ustanowionym w tym artykule. Niemniej jednak artykuł ten nie zabrania właściwym władzom wymieniania lub przekazywania poufnych informacji zgodnie z niniejszą dyrektywą i innymi dyrektywami mającymi zastosowanie do przedsiębiorstw inwestycyjnych, instytucji kredytowych, funduszy emerytalnych, [przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS)], pośredników ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych, zakładów ubezpieczeń, rynków regulowanych lub podmiotów gospodarczych, albo innych, za zgodą właściwych władz lub władzy, lub organu, albo osób fizycznych lub prawnych, które przekazują te informacje.
5.   Artykuł ten nie stanowi dla właściwych władz przeszkody w wymianie lub przekazywaniu informacji poufnych, które nie zostały otrzymane od właściwych władz innego państwa członkowskiego zgodnie z prawem krajowym”.
7
Artykuł 56 tej dyrektywy, zatytułowany „Zobowiązanie do podejmowania współpracy”, przewiduje w ust. 1, co następuje:
„Właściwe władze poszczególnych państw członkowskich współpracują ze sobą w każdym przypadku, gdy jest to niezbędne do celów wykonywania powierzonych im obowiązków, korzystając z uprawnień wymienionych w niniejszej dyrektywie lub prawie krajowym.
Właściwe władze udzielają pomocy właściwym władzom innych państw członkowskich. W szczególności wymieniają one informacje i współpracują w zakresie dochodzenia lub nadzoru.
[…]”.
8
Artykuł 58 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Wymiana informacji”, stanowi w ust. 1:
„Właściwe władze państwa członkowskiego wyznaczone do celów niniejszej dyrektywy jako punkty kontaktowe zgodnie z art. 56 ust. 1 bezzwłocznie dostarczają innym władzom informacji niezbędnych do celów wykonania obowiązków właściwych władz wyznaczonych zgodnie z art. 48 ust. 1 i wymienionych w przepisach przyjętych na mocy niniejszej dyrektywy.
Właściwe władze wymieniające informacje z innymi właściwymi władzami na podstawie niniejszej dyrektywy mogą wskazać w momencie przekazywania takich informacji, że informacji tych nie można ujawniać bez ich wyraźnej zgody, w którym to przypadku informacje te można wymieniać wyłącznie do celów, na które władze te wyraziły zgodę”.
Prawo niemieckie
9
Paragraf 1 ust. 1 Informationsfreiheitsgesetz (ustawy o dostępie do informacji) z dnia 5 września 2005 r. (BGBl. 2005 I, s. 2722), znowelizowanej ustawą z dnia 7 sierpnia 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 3154), (zwanej dalej „IFG”), ma następujące brzmienie:
„Każdy może żądać od władz federalnych dostępu do urzędowych informacji na warunkach przewidzianych niniejszą ustawą”.
10
Paragraf 3 IFG, zatytułowany „Ochrona szczególnych interesów publicznych”, w ust. 4 stanowi:
„Nie można żądać dostępu do informacji
[…]
4)   jeżeli informacje są objęte tajemnicą zawodową lub służbową lub obowiązkiem zachowania poufności lub tajemnicy przewidzianym w przepisie ustawy lub w ogólnych przepisach administracyjnych dotyczących materialnej lub organizacyjnej ochrony niejawnych informacji”.
11
Paragraf 9 Kreditwesengesetz (ustawy o działalności kredytowej) z dnia 9 września 1998 r. (BGBl. 1998 I, s. 2776), znowelizowanej ustawą z dnia 4 lipca 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 1981, zwanej dalej „KWG”), zatytułowany „Obowiązek zachowania poufności” w ust. 1 stanowi:
„Przy wykonywaniu niniejszej ustawy w ramach prowadzonej działalności pracownicy [federalnego urzędu nadzoru usług finansowych] nie mogą ujawniać lub wykorzystywać bez zezwolenia informacji uzyskanych w ramach prowadzonej przez nich działalności i co do których [podmioty objęte tą ustawą] lub osoby trzecie mają interes w zachowaniu poufności (obejmujący w szczególności tajemnicę firmową i handlową), również po ustaniu zatrudnienia lub zakończeniu działalności. […]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
12
Z postanowienia odsyłającego wynika, że w roku 2005 wszczęto wobec Phoenix postępowanie upadłościowe. W tym samym czasie spółka ta została rozwiązana i znajduje się obecnie w likwidacji. Model handlowy Phoenix opierał się na stanowiącej oszustwo piramidzie finansowej.
13
Ewald Baumeister należy do kręgu inwestorów poszkodowanych w wyniku działalności Phoenix. Wobec federalnego urzędu nadzoru usług finansowych powołał się on na § 1 ust. 1 IFG w celu uzyskania dostępu do dokumentów dotyczących Phoenix, obejmujących sprawozdanie z audytu nadzwyczajnego, sprawozdania biegłego rewidenta, wewnętrzne dokumenty, sprawozdania i korespondencje, otrzymane lub sporządzone przez ten urząd w ramach nadzoru prowadzonego nad Phoenix. Tenże wniosek o dostęp został przez federalny urząd nadzoru usług finansowych oddalony.
14
W następstwie nieuwzględnienia wniesionego sprzeciwu E. Baumeister zaskarżył odmowną decyzję federalnego urzędu nadzoru usług finansowych do Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sądu administracyjnego we Frankfurcie nad Menem, Niemcy). Wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sąd ten zobowiązał wskazany urząd do zapewnienia dostępu do żądanych dokumentów, z wyjątkiem dokumentów objętych tajemnicą przemysłową i handlową oraz dokumentów dotyczących urzędu nadzoru usług finansowych Zjednoczonego Królestwa.
15
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (heski wyższy trybunał administracyjny, Niemcy), do którego wniesiono odwołanie od wskazanego wyroku, orzekł, po pierwsze, że E. Baumeister miał prawo dostępu do żądanych dokumentów na mocy § 1 ust. 1 IFG oraz, po drugie, że jego wniosek o dostęp nie mógł zostać oddalony w sposób ogólny na podstawie zastosowania § 3 pkt 4 IFG w związku z § 9 ust. 1 KWG. Uznał on, że można było odmówić dostępu do odnośnych dokumentów wyłącznie w odniesieniu do tajemnicy przemysłowej i handlowej, które powinny zostać wskazane indywidualnie w każdym przypadku podobnie jak dane osobowe osób trzecich. Żadne inne rozstrzygnięcie nie jest możliwe na gruncie prawa Unii.
16
Federalny urząd nadzoru usług finansowych wniósł od tego wyroku rewizję do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy).
17
Sąd ten zauważa w istocie, że zakres, jaki Hessischer Verwaltungsgerichtshof (heski wyższy trybunał administracyjny) przyznał ochronie ustanowionej w § 9 ust. 1 KWG, jest zbyt wąski w dwóch aspektach. W pierwszej kolejności przepis ten służy ochronie w sposób ogólny wszystkich informacji, co do których nadzorowane przedsiębiorstwo lub osoba trzecia mają uzasadniony interes w ich nierozpowszechnianiu, w tym informacji mających wartość majątkową, która może być wykorzystana w ramach postępowania upadłościowego, niezależnie od rozstrzygania kwestii, czy chodzi ściśle o tajemnicę przemysłową lub handlową. W drugiej kolejności rzeczony przepis chroni również przed ujawnieniem informacji, których zachowanie poufności leży w interesie federalnego urzędu nadzoru usług finansowych. W każdym razie należałoby zbadać treść odnośnych informacji w celu stwierdzenia występowania takiego uzasadnionego interesu. Ponadto zakres, w jakim istnieje potrzeba zapewnienia ochrony informacji, powinien w zasadzie maleć z czasem.
18
Niemniej jednak, w świetle art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39, sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy zakres ustanowionego w § 9 ust. 1 KWG obowiązku zachowania poufności należy interpretować w szerszy sposób.
19
W tym zakresie zasadniczo sąd ten, po pierwsze, przypomina niektóre ustalenia sądu Unii wyrażone w kontekście rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 331), a także rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 2, s. 205) (zob. w szczególności wyroki: z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 68, 69, 77; a także z dnia 28 stycznia 2015 r., Evonik Degussa/Komisja, T‑341/12, EU:T:2015:51, pkt 84, 94). Po drugie, sąd odsyłający zauważa, że szczególne cechy działalności obejmującej kontrolę rynków finansowych mogą uzasadniać przyznanie szczególnie szerokiego zakresu § 9 ust. 1 KWG, w tym także zakresu czasowego.
20
W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
a)
Czy pojęcie »informacji poufnych« w rozumieniu art. 54 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy [2004/39] i tym samym tajemnicy zawodowej zgodnie z art. 54 ust. 1 zdanie pierwsze [tej] dyrektywy obejmuje niezależnie od dalszych przesłanek wszystkie informacje dotyczące przedsiębiorstwa, które nadzorowane przedsiębiorstwo przekazało organowi nadzoru?
b)
Czy »tajemnica ostrożnościowa« obejmuje jako część tajemnicy zawodowej [obowiązującej organy nadzoru] w rozumieniu art. 54 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy [2004/39] niezależnie od dalszych przesłanek wszystkie wypowiedzi zawarte w aktach organu nadzoru włącznie z korespondencją z innymi organami?
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytania a) lub b):
c)
Czy postanowienie dotyczące tajemnicy zawodowej w art. 54 ust. 1 dyrektywy [2004/39] należy interpretować w ten sposób, że przy kwalifikowaniu informacji jako poufnej
(i)
decydujące jest to, czy informacje z samej swej natury są objęte tajemnicą zawodową lub dostęp do tych informacji mógłby konkretnie i rzeczywiście naruszyć interes w utrzymywaniu ich poufności, lub
(ii)
należy uwzględnić pozostałe okoliczności, w razie wystąpienia których informacje są objęte tajemnicą zawodową, lub
(iii)
organ nadzoru może powoływać się na domniemanie wzruszalne w odniesieniu do zawartych w aktach organu nadzoru informacji dotyczących nadzorowanego przedsiębiorstwa [które zostały przekazane przez nadzorowane przedsiębiorstwo] i odnoszących się do nich dokumentów organu nadzorującego, że w tym zakresie są one objęte tajemnicą handlową i ostrożnościową?
2)
Czy pojęcie »poufnej informacji« w rozumieniu art. 54 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy [2004/39] należy interpretować w ten sposób, że dla celów kwalifikacji informacji przekazywanej przez organ nadzoru i dotyczącej przedsiębiorstwa jako tajemnicy zawodowej podlegającej ochronie lub jako innej podlegającej ochronie informacji decydujący jest tylko moment przekazania organowi nadzoru?
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie:
3)
Czy przy pytaniu, czy informacje dotyczące przedsiębiorstwa podlegają ochronie jako tajemnica handlowa niezależnie od zmian w środowisku gospodarczym i w konsekwencji są objęte tajemnicą zawodową zgodnie z art. 54 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2004/39, należy przyjąć w uogólniający sposób ograniczenie czasowe – około pięciu lat, po upływie których przyjmuje się wzruszalne domniemanie, że informacja straciła swoją wartość ekonomiczną? Czy zasada ta ma również zastosowanie do tajemnicy ostrożnościowej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
21
Poprzez pierwsze pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że wszystkie informacje dotyczące nadzorowanego przedsiębiorstwa i przekazane przez nie właściwemu organowi, a także wszystkie oświadczenia tego organu zawarte w jego dokumentacji nadzorczej włącznie z korespondencją z innymi organami, stanowią bezwarunkowo poufne informacje, objęte w związku z tym przewidzianym w tym przepisie obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. W przypadku odpowiedzi przeczącej sąd ten dąży zasadniczo do ustalenia, jakie są istotne kryteria w celu określenia, które informacje spośród informacji posiadanych przez władze wyznaczone przez państwa członkowskie w celu wypełnienia funkcji określonych tą dyrektywą (zwane dalej „właściwymi władzami”) powinny być uznane za odpowiadające takim cechom.
22
W tym zakresie należy stwierdzić, że ani art. 54 dyrektywy 2004/39, ani żaden inny jej przepis nie wskazują wyraźnie, które informacje posiadane przez właściwe władze powinny być uznane za „poufne” i są w rezultacie objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej.
23
Ponadto, jakkolwiek istotne przepisy krajowe w tej dziedzinie odznaczają się dużą różnorodnością, tekst dyrektywy 2004/39 nie dokonuje odesłania do praw krajowych w celu ustalenia znaczenia pojęcia „poufnej informacji” zawartego w art. 54 ust. 1 tej dyrektywy.
24
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii wynika, że jeżeli przepis tego prawa nie zawiera odesłania do prawa państw członkowskich w odniesieniu do konkretnego pojęcia, pojęciu temu należy nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię. Wykładnię tę należy ustalić, uwzględniając brzmienie danego przepisu, jego kontekst oraz zamierzony cel danego uregulowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2013 r., Fish Legal i Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, pkt 42; a także z dnia 16 lipca 2015 r., A, C‑184/14, EU:C:2015:479, pkt 31, 32).
25
Co się tyczy brzmienia art. 54 dyrektywy 2004/39, okoliczność, że powołuje się on wielokrotnie na „poufne informacje”, a nie w sposób ogólny na „informacje” oznacza, że należy dokonać rozróżnienia między informacjami poufnymi a innymi informacjami, które nie są poufne, a które są w posiadaniu właściwych władz w związku z wypełnianymi przez nie funkcjami.
26
W odniesieniu do kontekstu, w jaki wpisuje się art. 54 dyrektywy 2004/39, oraz do celów zakładanych w tej dyrektywie z jej motywu 2 wynika, że dąży ona do zapewnienia poziomu ujednolicenia niezbędnego do zaoferowania inwestorom wyższego poziomu ochrony oraz umożliwienie przedsiębiorstwom inwestycyjnym świadczenia usług w całej Unii, w oparciu o nadzór kraju rodzimego (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 26).
27
Ponadto z motywu 63 zdanie drugie dyrektywy 2004/39 wynika, że z uwagi na rozwijającą się działalność transgraniczną właściwe władze poszczególnych państw członkowskich powinny przekazywać sobie wzajemnie informacje istotne do wykonywania ich uprawnień w taki sposób, aby zapewnić skuteczne stosowanie tejże dyrektywy (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 27).
28
W związku z tym zgodnie z art. 17 ust. 1 dyrektywy 2004/39 państwa członkowskie zapewniają, że właściwe władze monitorują w sposób ciągły działalność przedsiębiorstw inwestycyjnych w celu zapewnienia, że wywiązują się one z nałożonych na nie obowiązków (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 28).
29
Artykuł 50 ust. 1 i 2 tejże dyrektywy przewiduje, że właściwym władzom przyznaje się wszelkie uprawnienia nadzorcze i śledcze niezbędne do wypełniania ich funkcji, w tym prawo do dostępu do wszelkiego rodzaju dokumentów i domagania się informacji od wszelkich osób (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 29).
30
Ponadto art. 56 ust. 1 dyrektywy 2004/39 przewiduje, że właściwe władze udzielają pomocy właściwym władzom innych państw członkowskich, a w szczególności wymieniają one informacje i współpracują w zakresie dochodzenia lub nadzoru (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 30).
31
Skuteczne działanie systemu nadzoru działalności przedsiębiorstw inwestycyjnych, opartego na kontroli wykonywanej w obrębie państwa członkowskiego oraz wymianie informacji między właściwymi władzami innych państw członkowskich, opisanego skrótowo w poprzednich punktach, wymaga, aby zarówno nadzorowane przedsiębiorstwa, jak i właściwe władze miały pewność, że przekazane poufne informacje co do zasady zachowają ich poufny charakter (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 31).
32
Jak wynika zatem w szczególności z ostatniego zdania motywu 63 dyrektywy 2004/39, brak takiego zaufania mógłby naruszać płynne przekazywanie poufnych informacji koniecznych do sprawowania nadzoru (wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 32).
33
To zatem w celu ochrony nie tylko szczególnych interesów bezpośrednio zainteresowanych przedsiębiorstw, lecz również ogólnego interesu w postaci prawidłowego funkcjonowania rynku instrumentów finansowych Unii art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 nakłada jako ogólną zasadę obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej (zob. podobnie wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 33).
34
Uwzględniając ogół powyższych rozważań, ani w oparciu o treść art. 54 dyrektywy 2004/39, ani kontekst, w jaki artykuł ten się wpisuje, ani tym bardziej na podstawie celów założonych w tej dyrektywie nie można wywnioskować, że wszystkie informacje dotyczące nadzorowanego przedsiębiorstwa i przekazane przez nie właściwemu organowi, a także wszystkie oświadczenia tego organu zawarte w jego dokumentacji nadzorczej włącznie z korespondencją z innymi organami, muszą obligatoryjnie być uznane za poufne.
35
Z rozważań tych wynika bowiem, że ogólny zakaz ujawniania poufnych informacji ustanowiony w art. 54 ust. 1 wskazanej dyrektywy dotyczy informacji posiadanych przez właściwe władze, które to informacje, po pierwsze, nie mają publicznego charakteru i po drugie, których ujawnienie mogłoby naruszać interesy przekazującej je osoby fizycznej lub prawnej lub interesy osób trzecich lub też zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu systemu nadzoru działalności przedsiębiorstw inwestycyjnych wprowadzonemu przez prawodawcę Unii poprzez przyjęcie dyrektywy 2004/39.
36
Należy jednak przypomnieć, że warunki wskazane w poprzednim punkcie mają pozostać bez uszczerbku dla innych przepisów prawa Unii, których celem jest jak najściślejsza ochrona poufności określonych informacji.
37
Jednym z tych przepisów jest art. 58 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2004/39 dotyczący wymiany informacji między właściwymi władzami, zgodnie z którym „właściwe władze wymieniające informacje z innymi właściwymi władzami na podstawie niniejszej dyrektywy mogą wskazać w momencie przekazywania takich informacji, że informacji tych nie można ujawniać bez ich wyraźnej zgody, w którym to przypadku informacje te można wymieniać wyłącznie do celów, na które władze te wyraziły zgodę”.
38
Należy następnie podkreślić, że art. 54 dyrektywy 2004/39 wprowadza ogólną zasadę obejmującą zakaz ujawniania poufnych informacji będących w posiadaniu właściwych władz i w sposób wyczerpujący wymienia szczególne przypadki, w których ten ogólny zakaz w drodze wyjątku nie stoi na przeszkodzie ich przekazaniu lub wykorzystaniu (zob. podobnie wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 34, 35).
39
Artykuł ten nie ma zatem na celu ustanowienia prawa publicznego dostępu do informacji będących w posiadaniu właściwych władz lub uregulowania w szczegółowy sposób korzystania z takiego prawa dostępu przyznanego ewentualnie na mocy prawa krajowego.
40
W związku z tym art. 54 dyrektywy 2004/39 odpowiada innemu celowi niż cel założony w rozporządzeniu nr 1049/2001.
41
Rozporządzenie to ma bowiem na celu przyznanie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 33, a także z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 57).
42
To w świetle tego celu Trybunał orzekł, że rozporządzenie nr 1049/2001 nakłada zasadniczo na instytucję Unii, która odmawia dostępu do dokumentu, obowiązek przedstawienia wyjaśnień co do tego, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym względem danego prawa dostępu, z zastrzeżeniem możliwości, aby instytucja ta oparła się w tym względzie na ogólnym domniemaniu poufności mającym zastosowanie do określonej kategorii dokumentów, jeżeli podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 48–50; a także z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 68, 69, 77).
43
Natomiast w sytuacji gdy właściwe władze, do których podmiot skierował wniosek o dostęp do informacji dotyczących nadzorowanego przedsiębiorstwa, uważają, z uwzględnieniem kumulatywnych warunków wymienionych w pkt 35 niniejszego wyroku, że żądane informacje są poufne, w rozumieniu art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39, mogą one uwzględnić taki wniosek wyłącznie w wymienionych enumeratywnie w tymże art. 54 przypadkach.
44
Należy wreszcie podkreślić, że ponieważ jedynym celem art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 jest nałożenie na właściwe władze obowiązku udzielenia zasadniczej odmowy ujawnienia informacji poufnych w rozumieniu tego przepisu, państwa członkowskie mają swobodę w podejmowaniu decyzji o rozszerzeniu ochrony przed ujawnieniem całej treści dokumentacji nadzorczej właściwych władz lub przeciwnie o zapewnieniu dostępu do informacji będących w posiadaniu właściwych władz, które nie są poufnymi informacjami w rozumieniu tegoż przepisu.
45
W niniejszym przypadku do sądu odsyłającego należy zbadanie w świetle ogółu powyższych uwag, czy informacje będące w posiadaniu federalnego urzędu nadzoru usług finansowych, o których ujawnienie się zwrócono, objęte są obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej, jaki ciąży na tym urzędzie na mocy art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39.
46
W świetle powyższego na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że wszystkie informacje dotyczące nadzorowanego przedsiębiorstwa i przekazane przez nie właściwemu organowi, a także wszystkie oświadczenia tego organu zawarte w jego dokumentacji nadzorczej włącznie z korespondencją z innymi organami, nie stanowią bezwarunkowo poufnych informacji, objętych w związku z tym przewidzianym w tym przepisie obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. Za takie informacje należy uznać informacje będące w posiadaniu właściwych władz, które to informacje, po pierwsze, nie mają publicznego charakteru i po drugie, których ujawnienie mogłoby naruszać interesy przekazującej je osoby fizycznej lub prawnej lub interesy osób trzecich lub też zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu systemu nadzoru działalności przedsiębiorstw inwestycyjnych, wprowadzonemu przez prawodawcę Unii poprzez przyjęcie dyrektywy 2004/39.
W przedmiocie pytania drugiego
47
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że ocena poufnego charakteru informacji dotyczących nadzorowanego przedsiębiorstwa i przekazanych właściwym władzom zależy od daty ich przekazania i kwalifikacji tych informacji w tym dniu.
48
Należy w tym zakresie podkreślić, że pod rygorem odejścia od celów założonych w art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39, które wskazano w pkt 33 niniejszego wyroku, właściwe władze są zasadniczo zobowiązane do przestrzegania obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, który ciąży na nich na mocy tego przepisu przez cały okres, w którym informacje będące w ich posiadaniu zgodnie z tą dyrektywą powinny być uznane za poufne (zob. podobnie wyrok z dnia 12 listopada 2014 r., Altmann i in., C‑140/13, EU:C:2014:2362, pkt 31, 34).
49
Jednocześnie, jak zauważyły w istocie sąd odsyłający i Komisja Europejska, upływ czasu stanowi okoliczność mogącą normalnie wpłynąć na analizę kwestii, czy warunki, od których zależy poufność danych informacji, są w danej chwili spełnione (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 56, 57; a także z dnia 14 marca 2017 r., Evonik Degussa/Komisja, C‑162/15 P, EU:C:2017:205, pkt 64).
50
W rezultacie należy uznać, że ogólny zakaz ujawniania informacji poufnych ustanowiony w art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 dotyczy informacji będących w posiadaniu właściwych władz, które należy uznać za „poufne” przy badaniu wniosku o ujawnienie, niezależnie od kwalifikacji tych informacji w chwili, w której zostały one przekazane tym władzom.
51
Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć, że art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że poufny charakter informacji dotyczących nadzorowanego przedsiębiorstwa, przekazanych właściwym władzom należy ocenić w dniu rozstrzygania przez te władze wniosku o ujawnienie tychże informacji, niezależnie od ich kwalifikacji w chwili przekazania ich rzeczonym władzom.
W przedmiocie pytania trzeciego
52
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że informacje będące w posiadaniu właściwych władz, które pochodzą sprzed pięciu lub więcej lat nie są już co do zasady objęte tajemnicą handlową lub nie stanowią innej kategorii poufnych informacji w rozumieniu tego przepisu.
53
W odniesieniu w szczególności do informacji objętych tajemnicą handlową należy przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, że ochrona tej tajemnicy stanowi ogólną zasadę prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli informacje, które mogły stanowić w pewnym okresie tajemnicę handlową, pochodzą sprzed pięciu lub więcej lat, są one uznawane zasadniczo, ze względu na upływ czasu, za historyczne i za takie, które utraciły z tego powodu swój poufny charakter, chyba że na zasadzie wyjątku strona powołująca się na taki charakter wykaże, że pomimo ich dawności informacje te stanowią nadal zasadnicze elementy jej strategii handlowej czy też strategii handlowej osób trzecich, których dotyczą (zob. podobnie wyrok z dnia 14 marca 2017 r., Evonik Degussa/Komisja, C‑162/15 P, EU:C:2017:205, pkt 64).
55
Uwagi przedstawione w poprzednim punkcie zachowują ważność również w kontekście stosowania art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 w zakresie, w jakim dotyczą one zmiany, jakiej podlega w czasie znaczenie określonych informacji dla strategii handlowej zainteresowanych przedsiębiorstw.
56
Natomiast uwagi te nie znajdują zastosowania do informacji będących w posiadaniu właściwych władz, których poufność może być uzasadniona względami innymi niż ich znaczenie dla strategii handlowej zainteresowanych przedsiębiorstw, takich jak w szczególności informacje dotyczące metodologii i strategii nadzoru właściwych władz.
57
W rezultacie na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że informacje będące w posiadaniu właściwych władz, które mogły stanowić tajemnicę handlową, lecz które pochodzą sprzed pięciu lub więcej lat, są uznawane zasadniczo, ze względu na upływ czasu, za historyczne i za takie, które utraciły z tego powodu swój poufny charakter, chyba że na zasadzie wyjątku strona powołująca się na taki charakter wykaże, że pomimo ich dawności, informacje te stanowią nadal zasadnicze elementy jej strategii handlowej czy też strategii handlowej osób trzecich, których dotyczą. Uwagi te nie znajdują zastosowania do informacji będących w posiadaniu tych władz, których poufność może być uzasadniona względami innymi niż znaczenie tych informacji dla strategii handlowej zainteresowanych przedsiębiorstw.
W przedmiocie kosztów
58
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych, zmieniającej dyrektywy Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG należy interpretować w ten sposób, że wszystkie informacje dotyczące nadzorowanego przedsiębiorstwa i przekazane przez nie właściwemu organowi, a także wszystkie oświadczenia tego organu zawarte w jego dokumentacji nadzorczej włącznie z korespondencją z innymi organami, nie stanowią bezwarunkowo poufnych informacji, objętych w związku z tym przewidzianym w tym przepisie obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. Za takie informacje należy uznać informacje będące w posiadaniu władz wyznaczonych przez państwa członkowskie do wypełniania funkcji określonych tą dyrektywą, które to informacje, po pierwsze, nie mają publicznego charakteru i, po drugie, których ujawnienie mogłoby naruszać interesy przekazującej je osoby fizycznej lub prawnej lub interesy osób trzecich lub też zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu systemu nadzoru działalności przedsiębiorstw inwestycyjnych, wprowadzonemu przez prawodawcę Unii poprzez przyjęcie dyrektywy 2004/39.
2)
Artykuł 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że poufny charakter informacji dotyczących nadzorowanego przedsiębiorstwa, przekazanych władzom wyznaczonym przez państwa członkowskie do wypełniania funkcji określonych tą dyrektywą należy ocenić w dniu rozstrzygania przez te władze wniosku o ujawnienie tychże informacji, niezależnie od ich kwalifikacji w chwili przekazania ich rzeczonym władzom.
3)
Artykuł 54 ust. 1 dyrektywy 2004/39 należy interpretować w ten sposób, że informacje będące w posiadaniu władz wyznaczonych przez państwa członkowskie do wypełniania funkcji określonych tą dyrektywą, które mogły stanowić tajemnicę handlową, lecz które pochodzą sprzed pięciu lub więcej lat, są uznawane zasadniczo, ze względu na upływ czasu, za historyczne i za takie, które utraciły z tego powodu swój poufny charakter, chyba że na zasadzie wyjątku strona powołująca się na taki charakter wykaże, że pomimo ich dawności informacje te stanowią nadal zasadnicze elementy jej strategii handlowej czy też strategii handlowej osób trzecich, których dotyczą. Uwagi te nie znajdują zastosowania do informacji będących w posiadaniu tych władz, których poufność może być uzasadniona względami innymi niż znaczenie tych informacji dla strategii handlowej zainteresowanych przedsiębiorstw.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.