DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
5 février 2015 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Fruits et légumes – Secteur de la transformation des tomates – Aides aux organisations de producteurs – Dépenses effectuées par l’Italie – Article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1258/1999 – Article 31 du règlement (CE) nº 1290/2005 – Correction forfaitaire »
Dans l’affaire T‑387/12,
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Rossi et D. Bianchi, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision d’exécution 2012/336/UE de la Commission, du 22 juin 2012, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 165, p. 83),
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mme M. Kancheva et M. C. Wetter (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 septembre 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        En adoptant le règlement (CE) n° 2201/96, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (JO L 297, p. 29), le Conseil de l’Union européenne a instauré un régime d’aides en faveur des organisations de producteurs de fruits et légumes qui destinent ces derniers à la transformation. Sont notamment visées par ledit règlement les organisations de producteurs transformant leurs tomates en divers produits énumérés à l’annexe I de ce même règlement.
2        Le règlement (CE) n° 1535/2003 de la Commission, du 29 août 2003, portant modalités d’application du règlement n° 2201/96 en ce qui concerne le régime d’aide dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (JO L 218, p. 14), définit les contrôles devant être effectués par l’État membre concerné afin de vérifier le bien-fondé des aides octroyées par les organismes payeurs agréés par lui.
3        Les dépenses effectuées, au titre des aides prévues par le règlement n° 2201/96, par les organismes payeurs agréés par la République italienne et déclarées à la charge du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) au cours des campagnes 2005/2006, 2006/2007 et 2007/2008, correspondant aux exercices 2006 à 2008, ont fait l’objet de vérifications de la part de la Commission des Communautés européennes. Cette dernière a effectué des contrôles sur place, en Italie, du 11 au 15 juin 2007 et du 9 au 13 juin 2008, qui avaient trait au secteur des tomates transformées.
4        Deux enquêtes (2007/311/IT et 2008/309/IT) ont été ouvertes à la suite de ces contrôles. La Commission, par lettres d’observations des 2 octobre 2007 et 28 juillet 2008, a fait part à la République italienne des irrégularités qu’elle avait relevées lors desdites enquêtes, portant, en particulier, sur l’absence de vérification effective des rendements de production des tomates livrées aux transformateurs et déclarées aux fins de l’obtention des aides en cause, alors qu’une telle vérification doit être effectuée dans le cadre des contrôles administratifs et comptables exigés par le règlement n° 1535/2003. Elle a fait état, dans ces lettres, d’un « risque significatif » pour le FEOGA, section « Garantie », et d’un « risque grave » pour le FEAGA.
5        La République italienne ayant fait connaître son désaccord sur cette analyse au vu, notamment, de la teneur de l’article 31, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1535/2003, de l’absence de nécessité de vérifier les rendements lorsque ceux-ci n’étaient pas gravement anormaux et du fait qu’une telle vérification ne pouvait intervenir qu’ex post, la Commission a organisé deux réunions bilatérales, l’une, qui s’est tenue le 29 janvier 2008, portant sur l’enquête 2007/311/IT et l’autre, intervenue le 13 janvier 2009, portant sur l’enquête 2008/309/IT.
6        La correspondance échangée entre la Commission et les autorités italiennes à la suite de ces réunions n’a pas reflété d’évolution de la position des parties.
7        Aussi, le 14 décembre 2010, la Commission a adressé à la République italienne une lettre de conciliation, par laquelle elle a, d’une part, souligné le caractère généralisé et systématique de l’absence de vérification des rendements de production, ce qui rendait impossible la détermination des conséquences financières d’une telle lacune et imposait de recourir à une évaluation forfaitaire des dépenses devant être écartées du financement de l’Union européenne, et, d’autre part, reconnu que les autorités italiennes avaient réalisé d’autres contrôles comptables. Elle a donc estimé qu’un taux de correction forfaitaire de 5 % était plus adapté à la situation de l’espèce que celui de 10 %, qu’elle eût été en droit, selon elle, d’appliquer. Une telle correction aboutissait à écarter dudit financement la somme, évaluée à titre prévisionnel, de 21 882 050,35 euros.
8        À la réception de cette lettre, les autorités italiennes ont formulé, le 27 janvier 2011, une demande d’audition auprès de l’organe de conciliation, arguant, d’une part, du respect des dispositions applicables quant au contrôle des rendements de production et, d’autre part, de l’incohérence entre le taux de correction forfaitaire retenu en l’espèce et celui appliqué également au titre de la campagne 2007/2008, à la suite d’une autre enquête, alors que la Commission avait, selon ces autorités, pourtant retenu à cette occasion des griefs identiques.
9        La République italienne a souligné, dans sa lettre du 27 janvier 2011, que la Commission avait reconnu que le risque potentiel pour les fonds concernés était « insignifiant ».
10      Dans le cadre de la procédure s’étant tenue devant l’organe de conciliation, la Commission a précisé, d’abord, que l’appréciation mentionnée au point 9 ci-dessus concernait, en réalité, une autre enquête portant sur la campagne 2007/2008 (FV/2009/005/IT) et non le présent litige, en dépit des termes employés par la direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » de la Commission lors de la réunion bilatérale du 9 février 2010, et, ensuite, qu’elle était disposée à ramener le taux de correction forfaitaire de 5 à 2 %, afin de tenir compte des explications apportées par la République italienne quant aux contrôles qu’elle avait mis en place.
11      L’organe de conciliation, dans son rapport final du 1er avril 2011, a fait état de l’impossibilité de rapprocher les vues respectives des parties dans le présent litige, mais a mis en exergue la proposition de réduction du taux de correction forfaitaire avancée par la Commission, ce qui ramenait la somme devant être écartée du financement de l’Union à 8 746 634,09 euros, en tenant compte également du fait que les dépenses concernées portaient sur un cadre géographique plus restreint que celui déterminé initialement.
12      Par lettre du 10 octobre 2011, la Commission a indiqué à la République italienne que sa position définitive consisterait à appliquer le taux de correction forfaitaire de 2 % auxdites dépenses.
13      Par sa décision d’exécution 2012/336/UE, du 22 juin 2012, écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », du FEAGA et du Feader (JO L 165, p. 83, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a écarté dudit financement, en particulier, diverses dépenses effectuées par les organismes payeurs agréés par la République italienne, pour un montant total de 111 543 214,56 euros. Ce montant portait sur les dépenses afférentes à divers produits (essentiellement le vin, mais également les agrumes, l’huile d’olive et les tomates destinées à la transformation). Le financement écarté concernant la transformation des tomates s’élevait à 8 746 634,09 euros.
Procédure et conclusions des parties
14      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 septembre 2012, la République italienne a introduit le présent recours.
15      Le 20 novembre 2012, la Commission a produit le mémoire en défense.
16      Le mémoire en réplique a été déposé au greffe du Tribunal le 11 février 2013. Le mémoire en duplique est parvenu à ce dernier le 18 mars 2013.
17      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
18      La République italienne et la Commission ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 18 septembre 2014.
19      La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler partiellement la décision attaquée, en tant que la Commission y a appliqué des corrections financières la concernant, relatives au régime d’aides aux producteurs de tomates destinées à la transformation, à hauteur de 8 746 634,09 euros, au titre des années 2006 à 2008 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
20      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République italienne aux dépens.
En droit
21      La République italienne présente, à l’appui du recours, un moyen unique, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), tel que modifié, et de l’article 31 du règlement (CE) nº 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1), tel que modifié.
22      En substance, ce moyen comporte deux branches. La première, avancée à titre principal, consiste, pour la République italienne, à soutenir que, la correction forfaitaire n’étant pas une sanction, son utilisation n’est pas licite lorsque le risque pour les fonds concernés ne s’est pas concrétisé et que, ainsi, aucun préjudice n’a été subi par ceux-ci ; la seconde, présentée à titre subsidiaire, repose sur l’assertion selon laquelle l’application d’un taux de correction forfaitaire de 2 % a abouti à écarter du financement de l’Union des dépenses d’un montant bien supérieur à celui du préjudice financier potentiel.
23      Il convient d’examiner successivement chacune de ces deux branches.
Sur la première branche du moyen unique, fondée sur l’erreur de droit résultant du recours à la correction forfaitaire en l’absence de réalisation du risque pour les fonds concernés
24      Dans le cadre du financement de la politique agricole commune, le législateur de l’Union impose aux États membres de mettre en place un certain nombre de contrôles de différente nature, afin de veiller à la régularité des dépenses engagées par les fonds concernés. Le règlement nº 1258/1999, puis le règlement nº 1290/2005 ont défini les modalités selon lesquelles lesdites dépenses pouvaient être écartées du financement de l’Union.
25      Ainsi, aux termes de l’article 7, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement nº 1258/1999, « [l]a Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3 lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. »
26      L’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, dudit règlement dispose quant à lui que « [l]a Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée » et que « [l]a Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté ».
27      L’article 8, paragraphe 1, de ce même règlement énonce que les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour :
« a)      s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds ;
b)      prévenir et poursuivre les irrégularités ;
c)      récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités [...] ».
28      En vertu de l’article 47, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005, le règlement n° 1258/1999 a été abrogé, ce dernier demeurant toutefois applicable jusqu’au 15 octobre 2006 aux dépenses effectuées par les États membres.
29      L’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1290/2005 reprend les dispositions de l’article 7, paragraphe 4, premier et quatrième alinéas, du règlement n° 1258/1999.
30      Par ailleurs, l’article 31 du règlement n° 1535/2003 fait obligation aux États membres de mettre en place les types de contrôles énumérés ci-après :
« 1. Pour chaque organisation de producteurs, qui livre à la transformation des tomates, des pêches ou des poires, pour chaque produit et pour chaque campagne, les contrôles suivants sont effectués :
a)      des contrôles physiques portant sur :
–        au moins 5 % des superficies visées à l’article 10 et à l’article 12, paragraphe 1 ;
–        au moins 7 % des quantités livrées à la transformation afin de vérifier la concordance avec les certificats de livraison visés à l’article 20 et le respect des exigences minimales de qualité ;
b)      des contrôles administratifs et comptables sur au moins 5 % des producteurs couverts par les contrats afin de vérifier notamment la cohérence, par producteur, entre les superficies, la récolte totale, la quantité commercialisée par l’organisation de producteurs, la quantité livrée à la transformation, la quantité indiquée dans les certificats de livraison, d’une part, et les versements de prix prévus à l’article 22, paragraphe 1, et d’aides prévus à l’article 27, paragraphe 1, d’autre part ;
c)      des contrôles administratifs et comptables afin de vérifier la concordance entre les quantités totales livrées à l’organisation de producteurs par les producteurs visés à l’article 12, paragraphes 1 et 3, les quantités totales livrées à la transformation, les certificats de livraison totaux visés à l’article 20, les quantités totales reprises dans la demande d’aide, d’une part, et les versements de prix prévus à l’article 22, paragraphe 1, et d’aides prévus à l’article 27, paragraphe 1, d’autre part ;
d)      des contrôles administratifs et comptables sur au moins 5 % des accords visés à l’article 12, paragraphe 4 ;
e)      des vérifications portant sur la totalité des demandes d’aide et des pièces justificatives ainsi que, dans le cas des tomates, des vérifications croisées relatives à la totalité des parcelles déclarées.
2. Pour les transformateurs de tomates, de pêches et de poires, pour chaque usine, pour chaque produit et pour chaque campagne, les contrôles suivants sont effectués :
a)      des contrôles sur au moins 5 % des produits finis, afin de vérifier le respect des exigences minimales de qualité applicables ;
b)      des contrôles physiques et comptables sur au moins 5 % des produits finis, afin de vérifier le rendement entre la matière première transformée et le produit fini obtenu, dans le cadre du contrat et hors contrats ;
c)      des contrôles administratifs et comptables afin de vérifier, sur la base des factures émises et reçues et sur la base des données de la comptabilité, la cohérence entre la quantité de produits finis à partir de matières premières reçues, les quantités de produits finis achetés et, d’autre part, les quantités de produits finis vendus ;
d)      des contrôles physiques et comptables sur la réalité des stocks, portant, au moins une fois par an, sur la totalité des stocks de produits finis afin de vérifier leur concordance avec les produits finis élaborés, les produits finis achetés et les produits finis vendus ;
e)      des contrôles administratifs et comptables sur au moins 10 % des virements des prix prévus à l’article 22, paragraphe 1.
Pour les entreprises qui viennent d’être agréées, les contrôles visés [sous] d) sont réalisés au moins deux fois la première année. »
31      La République italienne allègue la violation de ces dispositions. Tout en reconnaissant, dans ses écritures comme à l’audience, qu’elle a omis de procéder aux contrôles administratifs et comptables prévus par le règlement n° 1535/2003, elle fait valoir qu’elle a néanmoins vérifié que chaque aide versée aux producteurs de tomates destinées à la transformation ayant obtenu un rendement supérieur à 140 tonnes par hectare reposait sur « une justification agronomique », ce qui aurait pour conséquence qu’aucun versement indu n’a été effectué. Selon elle, le système prévu par l’article 7, paragraphe 4, du règlement nº 1258/1999, puis maintenu par l’article 31 du règlement nº 1290/2005, a pour seul objectif de faire supporter au budget de l’État membre concerné les conséquences financières des irrégularités qui lui sont imputables. Or, soutient-elle, en l’absence d’irrégularités spécifiques, mais en cas de simple défaillance dans les contrôles qu’elle devait mettre en place, le droit de l’Union prévoit l’application d’une correction forfaitaire proportionnelle au risque auquel les fonds concernés ont été exposés. Autrement dit, la correction forfaitaire ne constitue aucunement une sanction, mais un moyen de dédommager lesdits fonds, qui doit donc conduire à l’appréciation la plus exacte possible des pertes effectivement subies par le budget de l’Union.
32      Pour la République italienne, il résulte du dossier et il a été reconnu par la Commission que, en l’espèce, le risque ne s’est pas concrétisé et que, ainsi, aucun préjudice n’a été subi par les fonds concernés. L’utilisation de la correction forfaitaire serait, par conséquent, intervenue en méconnaissance des dispositions précitées.
33      La Commission conteste cette interprétation desdites dispositions.
34      Il convient, d’emblée, de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que le FEOGA et le FEAGA ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec, EU:C:2005:103, point 32 et jurisprudence citée, et du 30 avril 2009, Espagne/Commission, T‑281/06, EU:T:2009:133, point 42 et jurisprudence citée).
35      Dans cette perspective, la Commission est tenue non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve quant au doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres (voir arrêts Grèce/Commission, point 34 supra, EU:C:2005:103, point 34 et jurisprudence citée, et du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, T‑243/05, Rec, EU:T:2007:270, point 57 et jurisprudence citée).
36      L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêts du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C‑253/97, Rec, EU:C:1999:527, point 7, et Grèce/Commission, point 34 supra, EU:C:2005:103, point 35).
37      Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA ou du FEAGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir, en ce sens, arrêts Grèce/Commission, point 34 supra, EU:C:2005:103, point 36 et jurisprudence citée, et du 26 novembre 2008, Grèce/Commission, T‑263/06, EU:T:2008:529, point 96 et jurisprudence citée).
38      C’est à la lumière de ces principes que doivent être examinés les différents arguments avancés par la République italienne au soutien de la première branche de son moyen.
39      Ceux-ci conduisent, d’abord, à examiner le bien-fondé du principe d’une correction financière et, ensuite, si cette dernière s’avère fondée, à analyser celui du recours à la méthode forfaitaire.
Sur le bien-fondé du principe d’une correction financière
40      En l’espèce, il ressort de façon explicite des procès-verbaux des réunions bilatérales s’étant tenues le 29 janvier 2008 et le 13 janvier 2009, produits en annexe au mémoire en défense, que la Commission a relevé, lors des contrôles sur place effectués en 2007 et en 2008, l’absence systématique de contrôle des rendements de production requis par l’article 31, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1535/2003. Ces contrôles, dits de cohérence, sont essentiels pour s’assurer que les dépenses effectuées par les organismes agréés par les États membres l’ont été à bon escient, c’est-à-dire correspondent aux quantités exactes de fruits et légumes (de tomates, en l’espèce) livrées à la transformation.
41      Or, les autorités italiennes admettent ne pas avoir opéré de vérification au cours des campagnes concernées, mais seulement a posteriori, à partir des différentes données qu’elles avaient colligées et en fonction d’un seuil de rendement à l’hectare regardé par elles comme anormal, à savoir 140 tonnes par hectare. Selon la République italienne, cette méthode repose sur « une justification agronomique ». Elle en déduit qu’aucun versement indu n’a été effectué et qu’aucun préjudice n’a été causé aux fonds concernés.
42      Il échet, à cet égard, de rappeler que, selon l’article 8, paragraphe 1, du règlement nº 1258/1999, les États membres doivent prendre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA. L’article 9, paragraphe 1, du règlement nº 1290/2005 réitère cette obligation concernant la réalité et la régularité des opérations financées par le FEAGA et le Feader.
43      Il n’est aucunement loisible à l’État membre concerné de substituer d’autres types de contrôles à ceux requis par le droit de l’Union (en l’espèce, par l’article 31 du règlement n° 1535/2003) et l’obligation pesant sur la Commission d’une prise en compte du risque financier réel encouru par les fonds concernés en cas d’absence de tels contrôles ne saurait le dispenser de les mettre en place. Le système instauré par la République italienne ne peut donc être regardé comme s’étant légalement substitué à ces derniers.
44      Ainsi que la Commission l’a indiqué de façon détaillée et convaincante, tant dans ses écritures que lors de l’audience, ce système ne conduit à vérifier que les rendements égaux ou supérieurs à 140 tonnes par hectare. Par conséquent, il permet, d’abord, de valider sans autre forme de contrôle les rendements « normaux », c’est-à-dire inférieurs à ce seuil, sans que soit apportée la preuve de l’existence desdits rendements, et empêche, ensuite, à les supposer avérés, d’établir que les tomates ainsi produites ont réellement fait l’objet de livraisons à fin de transformation.
45      C’est donc par une exacte application de la jurisprudence rappelée aux points 35 et 36 ci-dessus que la Commission a considéré que cette absence généralisée de contrôle des rendements faisait courir un « risque significatif » pour le FEOGA, section « Garantie », et un « risque grave » pour le FEAGA.
46      Il en va d’autant plus ainsi que, contrairement à ce que soutient la République italienne, rien ne la contraignait à ce que les vérifications mises en place le fussent a posteriori et non au fur et à mesure du déroulement de chaque campagne. Tant le paragraphe 1 que le paragraphe 2 de l’article 31 du règlement n° 1535/2003 emploient au demeurant les termes « pour chaque campagne ».
47      Bien plus, l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 2201/96 conditionne le versement de l’aide à l’effectivité des contrôles diligentés en temps réel par l’État membre concerné, puisqu’il énonce que « l’aide est versée par les États membres aux organisations de producteurs sur leur demande, dès que les autorités de contrôle de l’État membre dans lequel la transformation est effectuée ont constaté que les produits qui ont fait l’objet de contrats ont été livrés à l’industrie de transformation » et que le « montant de l’aide reçue par l’organisation de producteurs est versé à ses membres et, lorsqu’il est fait application de l’article 3, paragraphe 3, aux exploitants concernés ».
48      Comme cela a été rappelé aux points 36 et 37 ci-dessus, c’est à l’État membre qu’il incombe d’établir que l’insuffisance des contrôles relevée par la Commission ne correspond pas à la réalité.
49      À cet égard, il suffit que des indices sérieux de l’existence d’un préjudice soient rassemblés par cette institution pour fonder l’existence d’une correction financière (voir arrêts du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, EU:C:2005:426, point 39 et jurisprudence citée, et du 4 septembre 2009, Autriche/Commission, T‑368/05, EU:T:2009:305, point 116).
50      Or, en l’espèce, la République italienne ne conteste pas l’insuffisance systématique des contrôles des rendements de production, mais se borne à objecter que, dans les faits, sa méthode alternative a permis d’aboutir à l’absence de tout versement indu. Toutefois, il résulte de ce qui précède que, en cas d’insuffisance avérée de ses contrôles, l’État membre concerné ne peut s’abriter derrière la simple affirmation d’une absence de concrétisation du risque et d’une absence de préjudice effectif pour les fonds concernés.
51      Force est donc de juger que, dans son principe, la correction financière est fondée.
52      L’article 7, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement nº 1258/1999 et l’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005 n’ont donc pas été méconnus à cet égard.
Sur le bien-fondé du recours à la méthode forfaitaire
53      Il s’agit ici de déterminer si, en appliquant une correction forfaitaire aux dépenses effectuées par les organismes agréés par la République italienne et mises à la charge du FEOGA, section « Garantie », et du FEAGA, la Commission a méconnu l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement nº 1258/1999 et l’article 31, paragraphe 2, du règlement n° 1290/2005, qui exigent qu’elle évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée, en tenant compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union.
54      La République italienne considère, en substance, que, par la décision attaquée, la Commission a violé non seulement les dispositions précitées, mais, à travers elles, le principe de proportionnalité, puisqu’elle a appliqué une correction forfaitaire aux dépenses que les autorités italiennes avaient déclarées, alors que, selon ces dernières, aucun versement indu n’est intervenu, en raison de la méthode de surveillance des rendements supérieurs à 140 tonnes par hectare qu’elles ont adoptée et appliquée.
55      Il y a lieu de rappeler que, à la lumière du document n° VI/5330/97, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA[, section ‘Garantie’] », lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, une correction forfaitaire peut être envisagée par la Commission (voir, en ce sens, arrêts du 18 septembre 2003, Royaume-Uni/Commission, C‑346/00, Rec, EU:C:2003:474, point 53, et Espagne/Commission, point 34 supra, EU:T:2009:133, point 66).
56      En l’espèce, la nature et la gravité des carences constatées par la Commission ne permettaient pas de calculer avec précision les pertes du FEOGA et du FEAGA. Par exemple, la Commission a relevé, sans être contredite sur ce point par la République italienne, que le rendement de la production n’avait jamais été contrôlé dans les régions italiennes des Pouilles et de la Campanie au cours de l’année 2007 et qu’il en avait été de même au cours de l’année 2008 pour celles de la Lombardie et de l’Émilie-Romagne. Il s’agissait donc d’erreurs systémiques qui imposaient à la Commission de recourir à une évaluation du risque de perte probable pour le FEOGA et le FEAGA et à appliquer, par conséquent, une correction financière forfaitaire.
57      Les arguments présentés par la République italienne doivent, par suite, être rejetés et, en conséquence, la première branche de son moyen écartée.
Sur la seconde branche du moyen unique, fondée sur la disproportion du taux de correction forfaitaire de 2 %
58      La République italienne soutient, à titre subsidiaire, que la Commission a erronément fixé à 2 % le taux de correction forfaitaire, puisque les dépenses irrégulières seraient infiniment moindres que celles résultant de l’application dudit taux, ce que la Commission aurait elle-même reconnu lors de la réunion bilatérale du 9 février 2010, en qualifiant le risque pour les fonds concernés d’« insignifiant ».
59      Elle indique, à cet égard, que, même à supposer que le retard dans l’exécution des vérifications des rendements ait pu exposer le fonds concerné à des pertes potentielles, le taux de correction forfaitaire de 2 % a abouti à écarter du financement de l’Union des dépenses d’un montant bien supérieur à celui du préjudice financier potentiel, au regard tant de la quantité de produit excédentaire dépassant le plafond de rendement livrée par les producteurs de tomates que de la quantité totale de produit livrée par ceux-ci. Elle précise que, dès lors que le taux de correction forfaitaire de 2 % est tout à fait disproportionné et le préjudice, à le supposer établi, n’a pas excédé « un pourcentage infiniment inférieur à 2 % », la Commission a méconnu sa propre interprétation, résultant du document n° VI/5330/97.
60      La Commission réfute les arguments de la République italienne.
61      Il importe, d’emblée, de rappeler que, selon la jurisprudence, c’est à l’État membre qu’il incombe de démontrer que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à tirer des irrégularités constatées (voir arrêts Grèce/Commission, point 49 supra, EU:C:2005:426, point 38 et jurisprudence citée, et du 27 février 2013, Pologne/Commission, T‑241/10, EU:T:2013:96, point 138 et jurisprudence citée), par exemple en ne respectant pas le principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêts Grèce/Commission, point 34 supra, EU:C:2005:103, point 113, et Espagne/Commission, point 34 supra, EU:T:2009:133, points 64 à 75). Il échet de préciser que la Commission n’est pas tenue, à cet égard, d’établir l’existence d’un préjudice réel, mais peut se contenter de présenter des indices sérieux en ce sens (voir arrêts Grèce/Commission, précité, EU:C:2005:426, point 39 et jurisprudence citée, et Pologne/Commission, précité, EU:T:2013:96, point 139 et jurisprudence citée).
62      Il convient, de plus, d’indiquer que le document n° VI/5330/97 prévoit, aux fins du calcul des dépenses inéligibles, quatre catégories de corrections à taux forfaitaire :
–        25 % des dépenses lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente, qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses et que, par conséquent, il existe un risque de pertes particulièrement élevées pour les fonds concernés ;
–        10 % des dépenses lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités et qu’il est donc raisonnablement permis de penser qu’il existe un risque élevé de pertes importantes pour les fonds concernés ;
–        5 % des dépenses lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements et qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour les fonds concernés est significatif ;
–        2 % des dépenses lorsqu’un État membre a effectué correctement les contrôles clés, mais a complètement omis d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires et que, par conséquent, le risque de pertes pour les fonds concernés est plus faible et la gravité de l’infraction moindre.
63      Le document nº VI/5330/97 prévoit, en outre, la possibilité d’appliquer un taux de correction supérieur à 25 % ou d’exclure l’intégralité des dépenses lorsque les carences sont suffisamment graves pour constituer un manquement complet au respect des règles de l’Union et ainsi rendre tous les paiements irréguliers.
64      Par conséquent, lorsqu’un État membre a correctement effectué les contrôles clés, mais a complètement omis d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, il est recommandé d’appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du faible risque de pertes pour le FEOGA ou le FEAGA et de la faible gravité de l’infraction. En revanche, lorsqu’un État membre n’a pas respecté le nombre, la fréquence ou la rigueur des contrôles préconisés par les règlements, il est recommandé d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, dans la mesure où il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA ou le FEAGA était significatif (voir, en ce sens, arrêt Espagne/Commission, point 34 supra, EU:T:2009:133, point 67, et du 5 juillet 2012, Grèce/Commission, T‑86/08, EU:T:2012:345, point 74).
65      Il y a lieu de souligner à nouveau (voir point 40 ci-dessus) que les contrôles de cohérence, exigés par l’article 31, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1535/2003, constituent un élément déterminant du système de contrôle devant être mis en place pour assurer la régularité des dépenses du FEOGA et du FEAGA, permettant de vérifier l’existence et les quantités effectives de fruits et légumes soumis à la transformation et, partant, de nature à attester la régularité des dépenses effectuées par les autorités nationales et mises à la charge desdits fonds. Comme cela a été jugé au point 45 ci-dessus, la Commission a donc raisonnablement pu conclure que le risque de pertes pour ceux-ci était « significatif » à l’issue de sa première enquête et « grave » au terme de la seconde enquête.
66      L’absence de ces contrôles clés, le caractère systématique et l’importance des carences constatées auraient donc autorisé la Commission, notamment au regard des orientations contenues dans le document n° VI/5330/97, à appliquer une correction forfaitaire de 5 %, voire, comme elle l’avait indiqué dans sa lettre de conciliation (mentionnée au point 7 ci-dessus), de 10 %.
67      Néanmoins, éclairée par les explications de la République italienne concernant les modes de vérification alternatifs qu’elle avait adoptés et ayant constaté leur efficacité partielle, la Commission a décidé, lors de la procédure devant l’organe de conciliation, de réduire ce taux à 2 %. C’est donc à tort que la République italienne fait valoir que la Commission n’a pas tenu compte de sa méthode de surveillance des rendements supérieurs à 140 tonnes par hectare.
68      En tout état de cause, le principe de proportionnalité exigeant que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêts du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Rec, EU:C:1984:183, point 25, et Espagne/Commission, point 34 supra, EU:T:2009:133, point 64), il ne saurait être reproché, en l’espèce, à la Commission d’avoir retenu un taux disproportionné en appliquant une correction forfaitaire de 2 %.
69      Quant à la position qu’a adoptée la DG « Agriculture et développement rural » lors de la réunion bilatérale du 9 février 2010, consistant à juger le risque en cause « insignifiant » pour les fonds concernés, il importe de relever, d’abord, comme cela a été expressément confirmé par les parties à l’audience, que cette réunion avait pour objet une autre enquête (FV/2009/005/IT) que celles afférentes au présent litige (2007/311/IT et 2008/309/IT), ce qui implique qu’il ne s’agit pas même d’une mesure préparatoire à ladite décision et, ensuite, que, compte tenu de l’importance des manquements relevés par la Commission et exposés dans le cadre du présent arrêt, le taux de 2 % paraît déjà témoigner d’une clémence certaine.
70      En outre, s’agissant d’une analyse antérieure à l’adoption de la décision attaquée, il convient de relever qu’elle n’affecte pas, en tant que telle, la légalité de cette décision. Ainsi, même lorsqu’une telle analyse est liée à l’adoption ultérieure de la décision attaquée, la réunion bilatérale ne constitue qu’une étape préliminaire à la décision de la Commission et l’avis que la DG en cause émet à l’issue d’une telle réunion ne la lie pas pour l’avenir. La DG « Agriculture et développement rural » peut encore, avant de formaliser ses conclusions, consulter d’autres services de la Commission. Lorsqu’elle revient sur les termes de l’avis qu’elle avait précédemment émis (ce qui n’est pas le cas en l’espèce, compte tenu de l’objet de la réunion en cause, distinct de celui du présent litige), aucun accord ne s’est concrétisé entre les parties et l’État membre concerné peut encore demander l’ouverture d’une procédure de conciliation (arrêt Royaume-Uni/Commission, point 55 supra, EU:C:2003:474, point 69).
71      De plus, la République italienne ne peut utilement invoquer la violation par la Commission de sa propre interprétation, telle que formalisée par le document n° VI/5330/97, puisque les orientations contenues dans ce dernier ne prévoient pas de taux de correction forfaitaire inférieur à 2 %, contrairement à ce qu’elle a indiqué dans ses écritures comme à l’audience.
72      Cela ne fait pas obstacle, certes, à ce que la Commission, en s’écartant des orientations figurant dans ce document, et non plus sur le fondement de ce dernier, retienne un taux de correction forfaitaire moindre, mais elle n’avait nulle raison de ce faire, puisque, comme il a été jugé au point 67 ci-dessus, le taux de 2 % ne méconnaît nullement le principe de proportionnalité.
73      Au demeurant, en pratique, un taux de correction moindre correspondrait plus vraisemblablement à la possibilité d’évaluer précisément les pertes (faibles et peu nombreuses) subies par les fonds concernés qu’à l’impossibilité de procéder à une telle évaluation, comme en l’espèce, en recourant à la méthode forfaitaire.
74      Par conséquent, loin d’être fondée à se plaindre de l’application d’un tel taux, la République italienne doit être regardée comme n’ayant pas démontré que le risque réel encouru par les fonds concernés était inférieur au niveau de correction proposé par la Commission.
75      Dès lors, c’est sans méconnaître les dispositions de l’article 7, paragraphe 4, premier et quatrième alinéas, du règlement n° 1258/1999 ni celles de l’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1290/2005 que la Commission a adopté la décision attaquée.
76      La République italienne succombe donc en la seconde branche de son moyen unique et, partant, en la totalité dudit moyen, ainsi que, par suite, en son recours.
Sur les dépens
77      La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne aux dépens et celle-ci ayant succombé, il y a lieu, en application de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, de condamner cet État membre aux dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Gratsias
Kancheva
Wetter
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 février 2015.
Signatures
* Langue de procédure : l’italien.