62022CC0061
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
LAILA MEDINA
apresentadas em 29 de junho de 2023 (
1
)
Processo C‑61/22
RL
contra
Landeshauptstadt Wiesbaden
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal Administrativo de Wiesbaden, Alemanha)]
«Reenvio prejudicial — Regulamento (UE) 2019/1157 — Reforço da segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União — Artigo 3.o, n.o 5 — Obrigação de recolher impressões digitais e de as armazenar num suporte de armazenamento com elevado nível de segurança — Validade — Base jurídica — Artigo 21.o, n.o 2, TFUE — Artigo 77.o, n.o 3, TFUE — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigos 7.o e 8.o — Respeito pela vida privada e familiar — Proteção de dados pessoais — Artigo 52.o, n.o 1 — Princípio da proporcionalidade — Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados — Artigo 35.o, n.o 10 — Avaliação do impacto sobre a proteção de dados»
I. Introdução
1.
O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 (
2
), que estabelece a obrigação de incluir, num suporte de armazenamento com elevado nível de segurança, uma imagem das impressões digitais do titular de qualquer novo bilhete de identidade emitido pelos Estados‑Membros (
3
). Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe RL à Landeshauptstadt Wiesbaden (Cidade de Wiesbaden, Alemanha), a respeito de uma decisão administrativa através da qual esta recusou emitir um bilhete de identidade sem que fosse armazenada no seu chip uma imagem das impressões digitais.
2.
Com o seu pedido, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em primeiro lugar, se o artigo 21.o, n.o 2, TFUE foi a base adequada para a adoção do Regulamento 2019/1157; em segundo lugar, se o artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento é compatível com os artigos 7.o e 8.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), em conjugação com o seu artigo 52.o, n.o 1, e, em terceiro lugar, se o referido regulamento está em conformidade com a obrigação de proceder a uma avaliação do impacto sobre a proteção de dados nos termos do artigo 35.o, n.o 10, do RGPD (
4
).
3.
Não obstante as diferenças entre bilhetes de identidade e passaportes, este processo representa uma extensão temática do Acórdão Schwarz (
5
). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça apreciou a validade do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2252/2004 (
6
), que previa a obrigatoriedade de recolha e armazenamento de impressões digitais nos passaportes e noutros documentos de viagem emitidos pelos Estados‑Membros (
7
).
II. Quadro jurídico
A.
Direito da União Europeia
1. Regulamento 2019/1157
4.
Os considerandos 1, 2, 3, 4, 5, 15, 17, 18, 21 e 28 do Regulamento 2019/1157 declaram o seguinte:
«1.
O Tratado da União Europeia (TUE) visa facilitar a livre circulação de pessoas, sem deixar de garantir a segurança dos seus povos, através da criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, nos termos das disposições do TUE e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
2.
A cidadania da União confere a cada cidadão da União o direito à livre circulação, sob reserva de determinadas restrições e condições. A [Diretiva 2004/38] [ (
8
)] consubstancia esse direito. O artigo 45.o da [Carta] estabelece igualmente a liberdade de circulação e residência. A liberdade de circulação comporta o direito de entrar e sair dos Estados‑Membros mediante a apresentação de bilhete de identidade ou passaporte válido
3.
Nos termos da [Diretiva 2004/38], os Estados‑Membros devem emitir e renovar os bilhetes de identidade e passaportes dos seus cidadãos de acordo com a legislação nacional.
4.
A [Diretiva 2004/38] estabelece que os Estados‑Membros podem adotar as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar os direitos conferidos pela presente diretiva, em caso de abuso ou fraude. A falsificação de documentos ou a apresentação de factos materiais falsos relativos às condições associadas ao direito de residência foram consideradas casos típicos de fraude para efeitos da referida diretiva.
5.
Existem consideráveis diferenças entre os níveis de segurança dos bilhetes de identidade nacionais emitidos pelos Estados‑Membros e os títulos de residência para os cidadãos da União que residem noutro Estado‑Membro e seus familiares. Essas diferenças aumentam o risco de falsificação e fraude documental e colocam dificuldades de ordem prática aos cidadãos que exercem o seu direito à livre circulação. […]
[…]
15.
[…] Com melhores bilhetes de identidade deverá ser possível efetuar uma identificação mais fácil e, ao mesmo tempo, contribuir para um melhor acesso aos serviços.
[…]
17.
Os dispositivos de segurança são necessários para verificar se o documento é autêntico e confirmar a identidade dos titulares. A aplicação de normas mínimas de segurança e a inclusão de dados biométricos nos bilhetes de identidade […] constituem passos importantes para reforçar a segurança da sua utilização na União. A inclusão dos referidos identificadores biométricos deverá permitir aos cidadãos da União exercer plenamente o seu direito de livre circulação.
18.
O armazenamento de uma imagem facial e de duas impressões digitais («dados biométricos») nos documentos de identidade e de residência, tal como já previsto para os passaportes e os títulos de residência biométricos para os nacionais de países terceiros, é o método mais adequado para combinar uma identificação e uma autenticação fiáveis com um risco de fraude reduzido, a fim de reforçar a segurança dos documentos de identidade e de residência.
[…]
21.
O presente regulamento não prevê uma base jurídica para a criação ou manutenção de bases de dados a nível nacional para o armazenamento de dados biométricos nos Estados‑Membros, tendo em conta que esta questão é abrangida pelo direito nacional e deve ser conforme com o direito da União em matéria de proteção de dados. O presente regulamento também não prevê uma base jurídica para a criação ou manutenção de uma base de dados centralizada a nível da União.
[…]
28.
A adoção de normas mínimas de segurança e de modelos de bilhetes de identidade deverá constituir garantia de fiabilidade desses documentos para os outros Estados‑Membros, sempre que os cidadãos da União exercerem o direito de livre circulação A introdução de normas de segurança reforçadas deverá proporcionar garantias suficientes às autoridades públicas e às entidades privadas para lhes permitir confiar na autenticidade dos bilhetes de identidade utilizados pelos cidadãos da União para efeitos de identificação.»
5.
O artigo 1.o do Regulamento 2019/1157, sob a epígrafe «Objeto», dispõe:
«O presente regulamento reforça as normas de segurança aplicáveis aos bilhetes de identidade de cidadão nacional emitidos pelos Estados‑Membros […] [aos cidadãos] que exercem o direito à livre circulação na União.»
6.
O artigo 3.o do Regulamento 2019/1157, sob a epígrafe «Normas de segurança/modelo/especificações», prevê o seguinte:
«1.   Os bilhetes de identidade emitidos pelos Estados‑Membros devem ser produzidos em formato ID‑1 e conter uma zona de leitura ótica. Os referidos bilhetes de identidade devem basear‑se nas especificações e nas normas mínimas de segurança estabelecidas no documento 9303 da OACI e cumprir os requisitos estabelecidos nos pontos c), d), f) e g) do anexo ao Regulamento (CE) n.o 1030/2002, com a redação que lhe é dada pelo Regulamento (UE) 2017/1954.
[…]
5.   Os bilhetes de identidade devem incluir um suporte de armazenamento com elevado nível de segurança, que deverá conter dados biométricos com a imagem facial do titular e duas impressões digitais em formatos digitais interoperáveis. Para a recolha dos identificadores biométricos, os Estados‑Membros devem aplicar as especificações técnicas estabelecidas pela Decisão de Execução C(2018) 7767 da Comissão [ (
9
)].
6.   O suporte de armazenamento deve dispor de capacidade suficiente e das características necessárias para garantir a integridade, autenticidade e confidencialidade dos dados. Os dados armazenados devem ser acessíveis sem contacto e securizados, tal como previsto na Decisão de Execução C(2018) 7767. Os Estados‑Membros devem proceder ao intercâmbio das informações necessárias para autenticar o suporte de armazenamento e para consultar e verificar os dados biométricos referidos no n.o 5.
7.   As crianças com menos de 12 anos podem ser dispensadas do requisito de fornecer impressões digitais.
As crianças com menos de 6 anos são dispensadas do requisito de fornecer impressões digitais.
As pessoas cujas impressões digitais sejam fisicamente impossíveis de recolher são dispensadas desse requisito.
[…]»
7.
O artigo 10.o do Regulamento 2019/1157, sob a epígrafe «Recolha de identificadores biométricos», estabelece:
«1.   Os identificadores biométricos são recolhidos exclusivamente por pessoal qualificado e devidamente habilitado, designado pelas autoridades responsáveis pela emissão dos bilhetes de identidade ou dos cartões de residência, com o objetivo de serem integrados no suporte de armazenamento de elevada segurança previsto no artigo 3.o, n.o 5, para os bilhetes de identidade […].
A fim de assegurar a coerência dos identificadores biométricos com a identidade do requerente, este deve comparecer pessoalmente pelo menos uma vez durante o processo de emissão de cada pedido.
2.   Os Estados‑Membros certificam‑se da aplicação de procedimentos adequados e eficazes de recolha de identificadores biométricos que cumpram os direitos e princípios estabelecidos na Carta, na Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.
[…]
3.   A não ser que seja necessário para efeitos de tratamento de dados de acordo com o direito da União e com o direito nacional, os identificadores biométricos armazenados para efeitos de personalização dos bilhetes de identidade ou títulos de residência devem ser conservados de forma bastante segura e apenas até à data de recolha do documento e, em qualquer caso, o mais tardar 90 dias a contar da data de emissão desse documento. Após este período, os identificadores biométricos serão imediatamente apagados ou destruídos.»
8.
O artigo 11.o do Regulamento 2019/1157, sob a epígrafe «Proteção de dados pessoais e responsabilidade», tem a seguinte redação:
«1.   Sem prejuízo do disposto no [RGPD], os Estados‑Membros garantem a segurança, a integridade, a autenticidade e a confidencialidade dos dados recolhidos e armazenados para efeitos do presente regulamento.
2.   Para efeitos do presente regulamento, as autoridades responsáveis pela emissão dos bilhetes de identidade e títulos de residência são consideradas responsáveis pelo tratamento dos dados pessoais, tal como referido no artigo 4.o, n.o 7, do [RGPD].
3.   Os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades de controlo possam exercer plenamente as suas funções nos termos do [RGPD], incluindo o acesso a todos os dados pessoais e a todas as informações necessárias, bem como o acesso a quaisquer instalações ou equipamento de tratamento de dados das autoridades competentes.
[…]
5.   As informações em formato de leitura ótica só podem ser incluídas nos bilhetes de identidade […] de acordo com o presente regulamento e com o direito nacional do Estado‑Membro emissor.
6.   Os dados biométricos armazenados no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade e títulos de residência só podem ser utilizados, de acordo com o direito da União e do direito nacional, pelo pessoal devidamente autorizado das autoridades nacionais competentes e das agências da União, para fins de verificação da:
a)
Autenticidade do bilhete de identidade ou título de residência;
b)
Identidade do titular, através de dispositivos comparáveis e diretamente disponíveis, nos casos em que a apresentação do bilhete de identidade ou título de residência for exigida por lei.
[…]»
2. RGPD
9.
O artigo 6.o do RGPD, sob a epígrafe «Licitude do tratamento», tem a seguinte redação:
«1.   O tratamento só é lícito se e na medida em que se verifique pelo menos uma das seguintes situações:
[…]
c)
O tratamento for necessário para o cumprimento de uma obrigação jurídica a que o responsável pelo tratamento esteja sujeito;
d)
O tratamento for necessário para a defesa de interesses vitais do titular dos dados ou de outra pessoa singular;
e)
O tratamento for necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investido o responsável pelo tratamento;
[…]»
10.
O artigo 35.o do RGPD, sob a epígrafe «Avaliação de impacto sobre a proteção de dados», estipula o seguinte:
«1.   Quando um certo tipo de tratamento, em particular que utilize novas tecnologias e tendo em conta a sua natureza, âmbito, contexto e finalidades, for suscetível de implicar um elevado risco para os direitos e liberdades das pessoas singulares, o responsável pelo tratamento procede, antes de iniciar o tratamento, a uma avaliação de impacto das operações de tratamento previstas sobre a proteção de dados pessoais. Se um conjunto de operações de tratamento que apresentar riscos elevados semelhantes, pode ser analisado numa única avaliação.
[…]
10.   Se o tratamento efetuado por força do artigo 6.o, n.o 1, alínea c) ou e), tiver por fundamento jurídico o direito da União ou do Estado‑Membro a que o responsável pelo tratamento está sujeito, e esse direito regular a operação ou as operações de tratamento específicas em questão, e se já tiver sido realizada uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados no âmbito de uma avaliação de impacto geral no contexto da adoção desse fundamento jurídico, não são aplicáveis os n.os 1 a 7, salvo se os Estados‑Membros considerarem necessário proceder a essa avaliação antes das atividades de tratamento.»
3. Diretiva 2004/38
11.
O artigo 4.o da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Direito de saída», dispõe:
«Sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, têm direito a sair do território de um Estado‑Membro a fim de se deslocar a outro Estado‑Membro todos os cidadãos da União, munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido, e os membros das suas famílias que, não tendo a nacionalidade de um Estado‑Membro, estejam munidos de um passaporte válido.
[…]»
12.
O artigo 5.o da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Direito de entrada», estabelece:
«1.   Sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, os Estados‑Membros devem admitir no seu território os cidadãos da União, munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido, e os membros das suas famílias que, não tendo a nacionalidade de um Estado‑Membro, estejam munidos de um passaporte válido.
[…]»
B.
Direito nacional
13.
A Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (Lei relativa aos Bilhetes de Identidade e à Prova Eletrónica de Identidade) (
10
) transpõe para o direito alemão a obrigação prevista no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157.
14.
O § 1, n.o 1, da PAuswG, sob a epígrafe «Obrigação de identificação; direito de identificação», estabelece:
«Os alemães, em conformidade com a definição do § 116, n.o 1, da Lei Fundamental, são obrigados a possuir um bilhete de identidade quando completam 16 anos de idade e estão sujeitos à obrigação geral de inscrição no registo, ou caso não estejam sujeitos a esta obrigação, quando têm residência principal na Alemanha. Devem apresentar o seu bilhete de identidade quando pedido por uma autoridade habilitada a verificar a identificação. Os titulares de bilhetes de identidade não podem ser obrigados a depositar nem de outro modo entregar a posse do seu bilhete de identidade. Isso não se aplica às autoridades habilitadas a verificar a identificação nem em caso de retirada ou perda.»
15.
O § 5, n.o 9, da PAuswG, sob a epígrafe «Emissão do bilhete de identidade», dispõe:
«As duas impressões digitais do requerente devem ser armazenadas no suporte de armazenamento e tratamento eletrónico, nos termos do [Regulamento 2019/1157], sob a forma de impressão plana dos dedos indicadores esquerdo e direito. Em caso de falta do dedo indicador, de insuficiência da qualidade da impressão ou de ferimento do dedo, deve ser armazenada, em sua substituição, a impressão plana do polegar, do dedo médio ou do dedo anelar. As impressões digitais não devem ser armazenadas se não for possível recolhê‑las por razões médicas de natureza não temporária.»
III. Factos do litígio no processo principal e questão prejudicial
16.
Em novembro de 2021, RL apresentou à Landeshauptstadt Wiesbaden um pedido de emissão de um novo bilhete de identidade, alegando que o chip do seu bilhete de identidade antigo estava defeituoso. No seu requerimento, RL pediu especificamente que o cartão fosse emitido sem a inclusão da imagem das impressões digitais no seu chip.
17.
A Landeshauptstadt Wiesbaden indeferiu o pedido de RL, em primeiro lugar, com o fundamento de que, segundo o direito alemão, um bilhete de identidade permanece válido mesmo que o seu chip seja defeituoso. Uma vez que RL já estava na posse de um documento de identidade válido, não lhe assistia o direito à emissão de um novo bilhete de identidade. Por outro lado, a Landeshauptstadt Wiesbaden considerou que, de qualquer modo, o bilhete de identidade não podia ser emitido sem a imagem das impressões digitais do titular, dado que, desde 2 de agosto de 2021, se tinha tornado obrigatório, por força do § 5, n.o 9, da PAuswG, o armazenamento da imagem das impressões digitais no chip dos novos bilhetes de identidade.
18.
RL intentou uma ação no Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal Administrativo de Wiesbaden, Alemanha), o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo, pedindo que fosse ordenado à autoridade competente que lhe emitisse um novo bilhete de identidade sem que neste fosse armazenada uma imagem das impressões digitais.
19.
O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à validade do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, que constitui a base do § 5, n.o 9, da PAuswG e, por conseguinte, quanto à obrigatoriedade da recolha e do armazenamento das impressões digitais nos bilhetes de identidade alemães. A este respeito, esse órgão jurisdicional recorda que, segundo o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, os bilhetes de identidade emitidos pelos Estados‑Membros devem incluir um suporte de armazenamento com elevado nível de segurança que contenha dados biométricos com a imagem facial do titular e duas impressões digitais em formatos digitais interoperáveis.
20.
Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio cita três fundamentos de invalidade do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157.
21.
Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o Regulamento 2019/1157 deveria ter sido adotado com base no artigo 77.o, n.o 3, TFUE, que prevê a aplicação de um processo legislativo especial segundo o qual o Conselho delibera por unanimidade, e não com base no artigo 21.o, n.o 2, TFUE, relativo ao processo legislativo ordinário, que implica a codecisão do Parlamento Europeu e do Conselho. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, no Acórdão Schwarz, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 62.o, n.o 2, alínea a), TCE, ou seja, a disposição que posteriormente se converteu no artigo 77.o, n.o 3, TFUE, constituía uma base jurídica adequada para a adoção do Regulamento n.o 2252/2004, que impõe a obrigação de recolha e armazenamento da imagem das impressões digitais dos cidadãos da União nos passaportes. Este órgão jurisdicional pergunta, portanto, se a mesma base jurídica deveria ter sido escolhida para a adoção do Regulamento 2019/1157.
22.
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 com os artigos 7.o e 8.o da Carta. Esse órgão jurisdicional salienta que a recolha e armazenamento obrigatórios das impressões digitais nos bilhetes de identidade constituem, atento o Acórdão Schwarz, uma restrição dos direitos reconhecidos por estas duas disposições. Além disso, no seu entender, essa restrição não preenche os requisitos estabelecidos no artigo 8.o, n.o 2, e no artigo 52.o, n.o 1, da Carta para ser justificada. Mais precisamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 prossegue um interesse legítimo e se a obrigação decorrente desta disposição pode ser considerada adequada, necessária e proporcionada.
23.
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta preocupações quanto à obrigação de proceder a uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados, prevista no artigo 35.o, n.o 10, do RGPD. Em especial, esse órgão jurisdicional salienta, remetendo para o parecer emitido pela Autoridade Europeia para a Proteção de Dados sobre a proposta de Regulamento (
11
), que esta disposição é aplicável ao tratamento das impressões digitais previsto no Regulamento 2019/1157. Todavia, essa avaliação não foi efetuada pelo legislador da União aquando da adoção deste regulamento.
24.
Foi nestas circunstâncias que o Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal Administrativo de Wiesbaden) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A obrigação de recolher e de conservar impressões digitais nos bilhetes de identidade, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do [Regulamento 2019/1157], viola normas hierarquicamente superiores do direito da União, em especial
a) o artigo 77.o, n.o 3, TFUE
b) os artigos 7.o e 8.o da Carta
c) o artigo 35.o, n.o 10, do RGPD
sendo, por conseguinte, inválida por um destes motivos?»
25.
O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de fevereiro de 2022. Foram apresentadas observações escritas pelos Governos alemão, espanhol e polaco, pelo Parlamento, pelo Conselho, pela Comissão Europeia e pelo demandante no processo principal. A audiência realizou‑se em 14 de março de 2023.
IV. Apreciação
26.
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Regulamento 2019/1157 é válido à luz do direito da União. Pergunta, no essencial:
–
em primeiro lugar, se o artigo 21.o, n.o 2, TFUE constituía uma base jurídica adequada para a adoção do Regulamento 2019/1157 e, especialmente, do seu artigo 3.o, n.o 5, de acordo com o processo legislativo ordinário nele previsto;
–
em segundo lugar, se o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 é compatível com os artigos 7.o e 8.o da Carta, em conjugação com o seu artigo 52.o, n.o 1; e,
–
em terceiro lugar, se o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 está em conformidade com a obrigação de realizar uma avaliação do impacto sobre a proteção de dados nos termos do artigo 35.o, n.o 10, do RGPD.
27.
Examinarei sucessivamente cada um destes diferentes fundamentos de invalidade.
A.
Base jurídica para a adoção do Regulamento 2019/1157
28.
O primeiro fundamento de invalidade respeita à base jurídica para a adoção do Regulamento 2019/1157. Em substância, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se este regulamento deveria ter sido adotado com base no artigo 77.o, n.o 3, TFUE e não com base no artigo 21.o, n.o 2, do mesmo Tratado. Além da escolha, de um ponto de vista formal, da base jurídica adequada do Regulamento 2019/1157, está em causa o processo legislativo alternativo que é aplicável por força de cada uma destas disposições.
29.
O artigo 21.o TFUE figura na parte II do Tratado, consagrada à «Não discriminação e cidadania da União». No seu n.o 1, este artigo estabelece que qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação. Por sua vez, o artigo 21.o, n.o 2, TFUE prevê a possibilidade de a União adotar disposições destinadas a facilitar o exercício desse direito se, para atingir esse objetivo, se revelar necessária uma ação da União sem que os Tratados tenham previsto poderes de ação para o efeito. Neste caso, aplica‑se o processo legislativo ordinário, que implica a codecisão do Parlamento e do Conselho.
30.
Em contrapartida, o artigo 77.o, n.o 3, TFUE, relativo às «Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração», consta do título V da parte III do mesmo Tratado, dedicado ao «Espaço de liberdade, segurança e justiça». Este artigo estipula que, se para facilitar o exercício do direito referido na alínea a) do n.o 2 do artigo 20.o TFUE — o direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros — for necessária uma ação da União, o Conselho pode adotar disposições relativas, entre outras coisas, aos passaportes e bilhetes de identidade. A aplicação do artigo 77.o, n.o 3, TFUE depende igualmente, segundo a sua redação, da inexistência dos poderes de ação para o efeito previstos nos Tratados. Neste caso, é aplicável um processo legislativo especial, em que o Conselho delibera por unanimidade após consulta do Parlamento.
31.
Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato (
12
). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que, para determinar a base jurídica adequada de um ato da União, pode ser tido em conta o contexto jurídico em que se inscreve um novo regulamento, nomeadamente na medida em que esse contexto seja suscetível de esclarecer a finalidade da referida regulamentação (
13
).
32.
Quanto ao presente processo, devo sublinhar, antes de mais, que o facto de, no Acórdão Schwarz, o artigo 77.o, n.o 3, TFUE ter sido considerado a base jurídica adequada do Regulamento n.o 2252/2004, que estabelece a recolha e o armazenamento obrigatórios das impressões digitais nos passaportes dos cidadãos da União (
14
), não é por si só decisivo, contrariamente ao que considerou o órgão jurisdicional de reenvio, para determinar se a adoção do Regulamento 2019/1157 se baseou corretamente no artigo 21.o, n.o 2, TFUE. Com efeito, conforme o Tribunal de Justiça já declarou reiteradamente, em consonância com a jurisprudência acima referida, a finalidade e o conteúdo do ato em apreço é que devem ser tomados em consideração para estabelecer a sua base jurídica correta, e não a base jurídica de outros atos da União que apresentem características análogas (
15
).
33.
No que respeita, por um lado, à finalidade do Regulamento 2019/1157, saliento que o seu artigo 1.o, sob a epígrafe «Objeto», dispõe que este regulamento reforça as normas de segurança aplicáveis, entre outras coisas, aos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados‑Membros aos cidadãos nacionais que exercem o direito à livre circulação na União. Esta disposição confere concretização normativa aos considerandos 1 a 5 do regulamento, que, por referência ao Tratado UE, ao Tratado FUE, ao artigo 45.o da Carta e à Diretiva 2004/38, evocam o objetivo de facilitar o exercício do direito dos cidadãos da União à livre circulação num ambiente seguro (
16
).
34.
Em especial, o considerando 4 do Regulamento 2019/1157 refere que a falsificação de documentos ou a apresentação de factos materiais falsos relativos às condições associadas ao direito de residência foram consideradas casos típicos de fraude em matéria de livre circulação. Além disso, o considerando 5 do Regulamento 2019/1157 declara que a falsificação e fraude documental resultam de diferenças consideráveis entre os níveis de segurança dos bilhetes de identidade nacionais emitidos pelos Estados‑Membros. Estas diferenças, segundo o mesmo considerando, aumentam o risco de falsificação e fraude documental e colocam dificuldades de ordem prática aos cidadãos que exercem o seu direito à livre circulação. Por último, o considerando 28 do Regulamento 2019/1157 afirma que a introdução de normas de segurança reforçadas deverá proporcionar garantias suficientes às autoridades públicas e às entidades privadas para lhes permitir confiar na autenticidade dos bilhetes de identidade utilizados pelos cidadãos da União para efeitos de identificação.
35.
Por outro lado, no que respeita ao teor do Regulamento 2019/1157, a recolha e o armazenamento obrigatórios de uma imagem das impressões digitais, previstos neste regulamento e em apreço no presente processo, fazem parte de um conjunto mais amplo de medidas aplicáveis aos novos bilhetes de identidade nacionais emitidos, que estão, na sua maioria, enumeradas no artigo 3.o, sob a epígrafe «Normas de segurança/modelo/especificações».
36.
Lidas à luz do considerando 17 do Regulamento 2019/1157, parece evidente que estas medidas se destinam a servir os objetivos de segurança necessários para verificar se o documento é autêntico e confirmar a identidade dos titulares (
17
). O considerando 18 do Regulamento 2019/1157 explica ainda, a este respeito, que o armazenamento de dados biométricos nos bilhetes de identidade, a saber, uma imagem facial e duas impressões digitais, é o método mais adequado para combinar uma identificação e uma autenticação fiáveis com um risco de fraude reduzido, a fim de reforçar a segurança dos documentos de identidade.
37.
Resulta do exposto que o objetivo do Regulamento 2019/1157 pretendido pelo Parlamento e pelo Conselho era essencialmente facilitar o direito dos cidadãos da União de se deslocarem e permanecerem em qualquer Estado‑Membro munidos do seu bilhete de identidade, e de confiarem nesse documento como prova autêntica e fiável da sua identidade. São igualmente esses os termos utilizados pela Comissão na sua proposta de regulamento (
18
), que sublinha, à semelhança do Regulamento 2019/1157, a necessidade de reduzir o risco de falsificação e fraude documental, a fim de melhorar a aceitação desses cartões fora do Estado‑Membro emissor (
19
). Este objetivo devia ser alcançado, tendo em conta as disposições contidas no Regulamento 2019/1157, através da integração, nos bilhetes de identidade nacionais, de dispositivos de segurança comuns, que este regulamento classifica como: i) normas e modelos mínimos de segurança; e ii) normas de segurança reforçadas (
20
). Esta última categoria incluía a recolha obrigatória das impressões digitais e o armazenamento de uma imagem das impressões digitais num suporte com elevado nível de segurança.
38.
Resta saber se, tendo em conta a finalidade e o teor do Regulamento 2019/1157, como já referi, o legislador da União teve razão ao considerar o artigo 21.o, n.o 2, TFUE como a base jurídica adequada para a adoção deste regulamento. Tendo em conta a redação dessa disposição, citada no n.o 29, supra, esta questão implica que o Tribunal de Justiça examine, em primeiro lugar, se é possível considerar que o Regulamento 2019/1157 foi corretamente adotado para facilitar o exercício do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros; em segundo lugar, se era necessária uma ação da União para alcançar esse objetivo; e, em terceiro lugar, se os Tratados não previram os poderes de ação para o efeito.
1. Facilitação do exercício do direito de livre circulação
39.
No que respeita, em primeiro lugar, à questão de saber se o Regulamento 2019/1157 foi corretamente adotado com o objetivo de facilitar o exercício do direito de livre circulação, importa recordar que, segundo o artigo 4.o da Diretiva 2004/38, todos os cidadãos da União têm o direito de sair do território de um Estado‑Membro a fim de se deslocarem a outro Estado‑Membro (a seguir «direito de saída»). Do mesmo modo, segundo o artigo 5.o desta diretiva, os Estados‑Membros devem admitir no seu território os cidadãos da União (a seguir «direito de entrada»). Conforme foi salientado pela Diretiva 2004/38 — e reiterado no considerando 2 do Regulamento 2019/1157 — esses dois direitos constituem a própria essência do direito à livre circulação e, como tal, um dos pilares da cidadania da União.
40.
Todavia, por força destas disposições, o exercício do direito de saída e do direito de entrada está sujeito ao requisito da apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido. Como o Tribunal de Justiça referiu na sua jurisprudência, esta exigência tem por objetivo simplificar a solução dos problemas relativos à prova do direito de permanência, tanto para os cidadãos da União como para as autoridades nacionais (
21
). Por conseguinte, a confiança dos Estados‑Membros em acolher um cidadão da União nos respetivos territórios e, em última análise, o exercício do direito de livre circulação por parte desse cidadão dependem da fiabilidade do seu bilhete de identidade ou do seu passaporte em termos de autenticidade e de identificação (
22
). Isto é tanto mais verdade, conforme resulta do considerando 4 do Regulamento 2019/1157, porque a Diretiva 2004/38 permite aos Estados‑Membros recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito conferido por esta diretiva em caso de fraude (
23
).
41.
Além disso, cumpre ter presente que o exercício do direito à livre circulação não está limitado aos controlos de fronteira (
24
) ou ao registo administrativo, como sustenta o demandante a título principal. O direito de livre circulação e residência permite que os cidadãos da União se integrem na vida quotidiana dos outros residentes do Estado‑Membro de acolhimento. Os bilhetes de identidade nacionais têm, portanto, as mesmas funções que desempenham para esses residentes, o que significa que só uma prova da identidade fiável e autêntica, emitida segundo normas comuns em termos de segurança e de modelo, possibilita o pleno gozo da livre circulação. Na ausência de tais normas comuns e modelos, e tendo em conta a falta de homogeneidade dos atuais bilhetes de identidade nacionais na União Europeia, que referirei adiante (
25
), podem surgir mais facilmente obstáculos e dificuldades que constituem a principal preocupação descrita no considerando 5 do Regulamento 2019/1157.
42.
A esse respeito, é exemplificativa a utilização do bilhete de identidade nacional para o acesso aos serviços prestados por entidades públicas ou privadas no Estado‑Membro de acolhimento, especialmente quando a identificação é exigida pelo direito nacional para efeitos de identificação. É o caso, por exemplo, no acesso a serviços públicos, como os serviços de saúde ou nas relações com os bancos, companhias aéreas, locais de entretenimento, hotéis e outros estabelecimentos hoteleiros, etc. Além disso, a utilização do bilhete de identidade é essencial para poder beneficiar de direitos estreitamente ligados ao direito de livre circulação e residência, como o direito de voto nas eleições europeias e municipais e o direito de a elas se candidatar (
26
).
43.
Neste contexto, tenho dificuldade em sustentar, atenta a finalidade e o conteúdo do Regulamento 2019/1157, que este regulamento não tem nenhuma relação com o objetivo de facilitar o exercício do direito à livre circulação. Muito pelo contrário: a homogeneização do modelo dos bilhetes de identidade nacionais e a melhoria da sua fiabilidade através de normas de segurança, incluindo as que foram introduzidas pelo artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, têm um impacto direto no exercício desse direito ao tornar esses documentos mais fidedignos — tanto do ponto de vista técnico como da perceção do público, conforme a Comissão muito acertadamente refere — e, como tal, mais facilmente aceites pelas autoridades dos Estados‑Membros e pelas entidades prestadoras de serviços (
27
). Em última análise, trata‑se de uma redução dos inconvenientes, custos e obstáculos administrativos à mobilidade dos cidadãos da União.
44.
Acrescento brevemente que, mesmo que os passaportes, que já estão sujeitos à recolha e armazenamento obrigatórios das impressões digitais nos termos do Regulamento n.o 2252/2004, sejam documentos que podem ser utilizados alternativamente para o exercício do direito à livre circulação pelos cidadãos da União, isso não exclui que os bilhetes de identidade nacionais sirvam essa mesma finalidade por força da Diretiva 2004/38 (
28
) e que, do ponto de vista do legislador da União, esses cartões possam carecer de formatos mais harmonizados e de normas de segurança mais sólidas para serem mais fiáveis e, portanto, mais facilmente aceites.
45.
No meu entender, a primeira condição do artigo 21.o, n.o 2, TFUE, ou seja, o requisito de que o Regulamento 2019/1157 tenha sido corretamente adotado para facilitar o exercício do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, está, portanto, preenchida.
2. Quanto à necessidade de uma ação
46.
No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se era necessária uma ação da União Europeia para alcançar o objetivo de facilitar o exercício do direito à livre circulação, devo salientar que esse aspeto não foi especificamente suscitado pelo órgão jurisdicional de reenvio nem foi posto em causa pelo demandante no processo principal. Em todo o caso, chamo a atenção do Tribunal de Justiça para a avaliação de impacto efetuada pela Comissão, que acompanha a proposta de regulamento desta instituição (
29
).
47.
Nesta avaliação, a Comissão explica que os cidadãos europeus têm uma cada vez maior mobilidade — dentro e fora da União Europeia —, o que indubitavelmente constitui uma concretização importante da integração europeia (
30
). A este respeito, a Comissão sublinha que, embora a Diretiva 2004/38 tenha fixado as condições do exercício do direito de livre circulação e residência, esta diretiva não regulou o modelo nem as normas de segurança dos bilhetes de identidade nacionais, razão pela qual circulam validamente na União Europeia mais de 250 versões desses cartões (
31
). Nestas condições, a avaliação de impacto da Comissão identifica, como problemas para o exercício do direito de livre circulação, a aceitação insuficiente dos bilhetes de identidade nacionais pelos Estados‑Membros, o aumento dos níveis de fraude documental e da falta de autenticação em relação a esses cartões, e a complexidade da sua emissão e gestão (
32
). A avaliação da Comissão conclui que, existindo uma necessidade crescente de utilizar os bilhetes de identidade nacionais, na ausência de uma ação adequada subsistiriam ou aumentariam dificuldades consideráveis para o exercício dos direitos de livre circulação (
33
).
48.
Na minha opinião, as questões anteriores, que são desenvolvidas na avaliação de impacto da Comissão, refletem o crescente exercício dos direitos de livre circulação pelos cidadãos da União (que é um facto notório). Ao mesmo tempo, essas matérias evidenciam as dificuldades e riscos atuais que se manifestam no exercício desses direitos devido à falta de homogeneidade no que respeita aos modelos e aos dispositivos de segurança dos bilhetes de identidade nacionais. Tendo em conta o amplo poder de apreciação reconhecido ao legislador da União quando é chamado a efetuar apreciações complexas (
34
), não pode haver dúvidas quanto à inexistência de erro do Parlamento e do Conselho quando consideraram que uma ação da União era necessária para alcançar o objetivo de facilitar o exercício da livre circulação.
49.
Por conseguinte, na minha opinião, a segunda condição do artigo 21.o, n.o 2, TFUE está igualmente preenchida.
3. Poderes para o efeito
50.
Em terceiro lugar, a adoção de um ato da União com base no artigo 21.o, n.o 2, TFUE está subordinada à condição de que «os Tratados [não] tenham previsto poderes de ação para o efeito». Na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o artigo 77.o, n.o 3, TFUE constitui uma base jurídica mais específica para efeitos da introdução de novos dispositivos de segurança nos bilhetes de identidade nacionais dos Estados‑Membros. Por esta razão, esse órgão jurisdicional entende que, na adoção do Regulamento 2019/1157, deveria ter sido utilizado como base jurídica o artigo 77.o, n.o 3, TFUE em vez do artigo 21.o, n.o 2, TFUE.
51.
A título preliminar, gostaria de recordar que, segundo jurisprudência constante, o recurso à acumulação de duas bases jurídicas está excluído quando os procedimentos previstos para cada uma delas sejam incompatíveis (
35
). No caso em apreço, os processos legislativos aplicáveis por força do artigo 21.o, n.o 2, TFUE, por um lado, e do artigo 77.o, n.o 3, TFUE, por outro, excluem‑se mutuamente, o que implica que a invocação da primeira dessas disposições para a adoção do Regulamento 2019/1157 não podia ser validada se o Tribunal de Justiça viesse a concluir que o artigo 77.o, n.o 3, TFUE deveria ter constituído a base jurídica adequada para essa adoção.
52.
Em todo o caso, tendo em conta a redação e a sistematização do artigo 77.o, n.o 3, TFUE, bem como a economia do mesmo Tratado, não creio que o entendimento do órgão jurisdicional de reenvio deva ser confirmado.
53.
Primeiro, como foi indicado no n.o 30 das presentes conclusões, o artigo 77.o, n.o 3, TFUE figura no título V da parte III do Tratado FUE, consagrado ao «Espaço de liberdade, segurança e justiça», nomeadamente no seu capítulo 2, relativo às «Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração». Esta disposição vem na sequência do artigo 77.o, n.o 1, TFUE, que estabelece que a União Europeia desenvolve uma política que visa alcançar certos objetivos respeitantes, essencialmente, aos controlos de fronteira. Vem também na sequência do artigo 77.o, n.o 2, TFUE, que permite que o Parlamento e o Conselho adotem, através do processo legislativo ordinário, medidas relativas a essa mesma política.
54.
O conteúdo geral e a sistemática do artigo 77.o TFUE convidam assim a considerar que, ainda que o seu n.o 3 atribua competência ao Conselho para adotar disposições relativas aos passaportes e aos bilhetes de identidade, a fim de facilitar o exercício do direito de circular e permanecer livremente, esta competência deve ser entendida no sentido de que se refere ao contexto das políticas relativas aos controlos nas fronteiras. Uma medida da União que exceda esse conteúdo específico, independentemente dos requisitos do processo legislativo aplicável, não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 77.o, n.o 3, TFUE.
55.
No caso em apreço, a introdução de normas, modelos e especificações uniformes para a segurança dos bilhetes de identidade nacionais, incluindo os definidos no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, pode certamente ser suscetível de ter impacto nos controlos de fronteira (
36
). Todavia, conforme defendi nas presentes conclusões, este regulamento abrange uma parte mais ampla da vida dos cidadãos da União, o que exclui que seja limitado apenas ao domínio dos controlos de fronteira. A este respeito, pode ser útil recordar que, se a análise de um ato da União demonstrar que prossegue várias finalidades e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, enquanto as outras são apenas acessórias, esse ato deve ter uma única base jurídica, a saber, a exigida por essa finalidade principal (
37
). Quanto ao Regulamento 2019/1157, parece‑me evidente que afeta em muitos aspetos o direito de circular e permanecer livremente e, ao mesmo tempo, tem apenas um impacto parcial nos controlos de fronteira.
56.
Segundo, importa salientar que, de acordo com o artigo 77.o, n.o 3, TFUE, esta disposição só é aplicável se os poderes de ação para alcançar o seu objetivo não estiverem previstos noutras disposições dos Tratados, o que constitui uma cláusula subsidiária redigida em termos análogos aos do artigo 21.o, n.o 2, TFUE. A questão que se coloca é a de saber se, entre o artigo 21.o, n.o 2, TFUE e o artigo 77.o, n.o 3, TFUE, algum deles constitui uma disposição mais específica do que a outra, no que respeita, especialmente, ao direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros.
57.
A este respeito, devo sublinhar, por um lado, que o artigo 77.o, n.o 3, TFUE refere expressamente o artigo 20.o do mesmo Tratado, que institui a cidadania da União e, mais especificamente, a alínea a) do seu n.o 2, que dispõe que esta cidadania engloba o direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros. O artigo 77.o, n.o 3, TFUE estabelece ainda que o Conselho é competente para adotar disposições relativas, designadamente, aos bilhetes de identidade, a fim de facilitar o exercício do direito a que se refere o artigo 20.o, n.o 2, alínea a), TFUE, caso os Tratados não tenham previsto poderes de ação. Por sua vez, conforme já observei, o artigo 21.o TFUE desenvolve o teor do artigo 20.o, n.o 2, alínea a), TFUE, prevendo, entre outras coisas, que o direito a que essa disposição se refere está sujeito às limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação, especificamente no seu n.o 2. Neste contexto, inclino‑me, portanto, a considerar que, no que respeita ao artigo 20.o, n.o 2, TFUE, o artigo 21.o do mesmo Tratado constitui a disposição mais específica, o que tem por efeito tornar inaplicável a cláusula subsidiária do artigo 77.o, n.o 3, TFUE e, portanto, o processo legislativo especial previsto nesta disposição.
58.
Em contrapartida, como alega a Comissão, o âmbito de aplicação da cláusula subsidiária resultante do artigo 21.o, n.o 2, TFUE, que permite a adoção de disposições destinadas a facilitar a livre circulação de pessoas, a menos que os Tratados tenham previsto poderes de ação, parece estar circunscrito a esses artigos do Tratado FUE contidos no título IV da sua parte III, a saber, o artigo 45.o, relativo à livre circulação dos trabalhadores, e os artigos 49.o e 56.o, relativos ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços no território de outro Estado‑Membro. Assim é, de um ponto de vista sistemático, dado o risco de sobreposição decorrente das disposições do Tratado, relativas, por um lado, ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União no território da União Europeia, e, por outro, aos direitos de livre circulação enquanto elementos essenciais do mercado interno. A jurisprudência do Tribunal de Justiça corrobora, aliás, esse entendimento (
38
), na medida em que declara que o artigo 21.o TFUE encontra expressão específica nas disposições que asseguram a livre circulação, sugerindo ainda, que, se um processo estiver abrangido pelo âmbito de aplicação de uma destas disposições, o artigo 21.o TFUE cede a sua qualidade de base jurídica adequada para a adoção de disposições destinadas a facilitar o direito de livre circulação e residência (
39
).
59.
Por último, saliento sucintamente que a circunstância de o artigo 77.o, n.o 3, TFUE se referir especificamente aos bilhetes de identidade na sua redação, conforme sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, não é determinante para que esta disposição seja considerada uma disposição mais específica do que o artigo 21.o, n.o 2, TFUE. Com efeito, o artigo 77.o, n.o 3, TFUE visa igualmente, por exemplo, os títulos de residência cujo modelo uniforme, especialmente para os nacionais de países terceiros, foi estabelecido pelo Regulamento n.o 1030/2002 (
40
), incluindo dispositivos mínimos de segurança e a obrigação de armazenamento dos dados biométricos. Ora, este regulamento, e as alterações de que foi objeto, foram adotados através do processo legislativo ordinário previsto no artigo 63.o, ponto 3, TCE, que posteriormente se converteu no artigo 79.o TFUE, e não com base no preâmbulo do artigo 77.o, n.o 3, TFUE. Isto porque os títulos de residência são documentos destinados a ser utilizados internamente no Estado‑Membro emissor e não para efeitos de controlos nas fronteiras, como acontece, na maior parte dos casos, com os bilhetes de identidade nacionais.
60.
Daqui resulta que o artigo 77.o, n.o 3, TFUE não constitui uma disposição mais específica para facilitar o exercício do direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros do que o artigo 21.o, n.o 2, TFUE e que, por conseguinte, a terceira condição enunciada nesta última disposição está preenchida.
61.
Tendo em conta as considerações precedentes, e como a análise que proponho revela que as três condições que resultam da redação do artigo 21.o, n.o 2, TFUE estão preenchidas, concluo que, ao utilizar esta disposição como base jurídica do Regulamento 2019/1157, o Parlamento e o Conselho adotaram corretamente este regulamento.
62.
O primeiro fundamento invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio não deve levar o Tribunal de Justiça a declarar a invalidade do Regulamento 2019/1157 e, especialmente, do seu artigo 3.o, n.o 5.
B.
Artigos 7.o e 8.o da Carta
63.
O segundo fundamento de invalidade exposto no pedido de decisão prejudicial respeita à questão de saber se a obrigação de recolher e armazenar a imagem de duas impressões digitais nos novos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, constitui uma restrição injustificada dos artigos 7.o e 8.o da Carta, em conjugação com o artigo 52.o, n.o 1, desta última.
1. Restrição
64.
O artigo 7.o da Carta estabelece que todas as pessoas têm direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações. Segundo o seu artigo 8.o, n.o 1, todas as pessoas têm direito à proteção dos dados de caráter pessoal que lhes digam respeito. Embora as duas disposições sejam consagradas a dois direitos fundamentais diferentes, tradicionalmente o Tribunal de Justiça aplicou‑as em simultâneo quando examinou, como no caso vertente, a conformidade das disposições europeias ou nacionais relativas ao tratamento de dados pessoais com a Carta (
41
).
65.
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que o respeito pelo direito à vida privada no tratamento de dados pessoais, reconhecido pelos artigos 7.o e 8.o da Carta, abrange todas as informações relativas a qualquer pessoa singular identificada ou identificável (
42
). É manifestamente esse o caso dos identificadores biométricos e, especialmente, das impressões digitais, em causa no Regulamento 2019/1157, que contêm informações únicas sobre pessoas singulares e permitem a sua identificação precisa (
43
).
66.
Além disso, no Acórdão Schwarz, o Tribunal de Justiça declarou que a inclusão obrigatória das impressões digitais nos novos passaportes emitidos pelos Estados‑Membros, conforme prevista pelo Regulamento n.o 2252/2004, devia ser considerada um tratamento de dados pessoais e que essa inclusão constituía uma restrição aos direitos garantidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta (
44
). De acordo com o ponto de vista defendido por todas as partes no presente processo, esta decisão leva a concluir que o Regulamento 2019/1157, que introduz medidas semelhantes relativamente aos bilhetes de identidade nacionais, introduz uma restrição aos dois direitos fundamentais protegidos por esses artigos.
67.
Mais precisamente, esta restrição deve ser definida por referência às duas medidas previstas no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, ou seja, por um lado, a própria recolha das impressões digitais, cujo procedimento é precisado no artigo 10.o, n.o 1, deste regulamento, e, por outro, a inclusão definitiva dessas impressões digitais num suporte de armazenamento com elevado nível de segurança em cada novo bilhete de identidade emitido pelos Estados‑Membros (
45
).
68.
Além disso, tal como observado pelo Parlamento, deve ser tida em conta a medida prevista no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1157. No essencial, esta disposição prevê que os dados biométricos armazenados para efeitos de personalização dos bilhetes de identidade devem ser conservados pelas autoridades públicas até à data de recolha do bilhete de identidade pelo seu titular e, em qualquer caso, o mais tardar 90 dias a contar da data de emissão desse documento. O armazenamento dos dados assim efetuado faz aumentar o risco de acesso indevido das autoridades públicas aos identificadores biométricos referidos no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 e, por conseguinte, não deve ser ignorado aquando do exame da restrição introduzida por esta disposição aos direitos garantidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta.
69.
Por último, o artigo 11.o do Regulamento 2019/1157, sob a epígrafe «Proteção de dados pessoais e responsabilidade», permite, concretamente no seu n.o 6, a possibilidade de as autoridades nacionais competentes e as agências da União utilizarem os bilhetes de identidade com armazenamento das impressões digitais para verificar a autenticidade do bilhete e a identidade do titular. Mais uma vez, é no âmbito desta utilização que poderá surgir uma ameaça no que respeita aos identificadores biométricos recolhidos em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157.
70.
Resulta das considerações precedentes que, para definir a restrição dos direitos garantidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta introduzida no caso em apreço e verificar se essa restrição pode ser justificada, o exame do Tribunal de Justiça deve ser efetuado não só em relação à recolha das impressões digitais e à sua inclusão nos novos bilhetes de identidade nacionais emitidos pelos Estados‑Membros, mas também em relação às duas medidas adicionais que, devido à sua estreita ligação com os identificadores biométricos abrangidos pelo artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 no que respeita ao armazenamento e utilização posterior, não devem ficar isoladas durante esse exame.
2. Justificação da restrição
71.
No que respeita à questão de saber se a restrição resultante do Regulamento 2019/1157, conforme acima descrita, pode ser justificada, importa salientar, antes de mais, que o artigo 8.o, n.o 2, da Carta permite o tratamento de dados pessoais se a pessoa interessada der o seu consentimento ou quando for aplicável outro fundamento legítimo previsto por lei. No caso em apreço, é evidente que os cidadãos dos Estados‑Membros que solicitam a emissão de um bilhete de identidade nacional não se podem opor, devido ao caráter obrigatório das medidas previstas no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, ao tratamento das suas impressões digitais (
46
). Por conseguinte, é necessário determinar se esse tratamento pode ser justificado com outra base jurídica legítima.
72.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os direitos reconhecidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta não são prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade (
47
). A este respeito, o artigo 52.o, n.o 1, da Carta prevê, no seu primeiro período, que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. O segundo período do artigo 52.o, n.o 1, acrescenta que, na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros (
48
).
73.
No caso em apreço, como admite o órgão jurisdicional de reenvio, não se coloca nenhuma questão em relação aos requisitos impostos pelo artigo 52.o, n.o 1, primeiro período, da Carta. Com efeito, as restrições aos artigos 7.o e 8.o da Carta que decorrem do Regulamento 2019/1157 estão previstas na lei sob a forma de regulamento, que, no caso da República Federal da Alemanha, foi mesmo transposto para o direito nacional (
49
). Além disso, tendo em conta as diferentes garantias oferecidas pelos artigos 3.o, n.o 5, 10.o, n.os 1 e 3, e 11.o, n.o 6, do Regulamento 2019/1157, especialmente no que respeita à recolha, ao armazenamento e à utilização de impressões digitais nos novos bilhetes de identidade nacionais emitidos, conforme descreverei mais adiante (
50
), a essência dos direitos consagrados por estas duas disposições é respeitada.
74.
Subsiste a questão de saber se essas restrições são conformes com o princípio da proporcionalidade e, especialmente, se são necessárias e se correspondem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União Europeia, em consonância com o artigo 52.o, n.o 1, segundo período, da Carta.
75.
Quanto à questão de saber se as restrições resultantes do Regulamento 2019/1157 cumprem um objetivo de interesse geral, já expliquei, no âmbito da minha análise do primeiro fundamento de invalidade (
51
), que este regulamento visa facilitar o direito à livre circulação dos cidadãos da União, tornando os bilhetes de identidade nacionais mais fiáveis em termos de autenticidade e de identificação. Essencialmente, decorre do artigo 1.o do Regulamento 2019/1157, lido à luz, nomeadamente, dos seus considerandos 4, 5, 18 e 28, que a falta de homogeneidade no que respeita aos modelos e aos dispositivos de segurança dos bilhetes de identidade nacionais aumenta o risco de falsificação e de fraude documental, cuja prevenção constitui, assim, um objetivo deste regulamento para favorecer a aceitação desses documentos de identificação nos Estados‑Membros que não são o Estado emissor.
76.
Por conseguinte, considero que, na medida em que a recolha e o armazenamento das impressões digitais nos novos bilhetes de identidade nacionais emitidos, conforme previsto no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157, visam evitar que estes cartões se tornem alvo de falsificação ou de utilização fraudulenta por pessoas diferentes do seu verdadeiro titular (e facilitar assim o exercício do direito à livre circulação consagrado, nomeadamente, no artigo 45.o da Carta), as restrições introduzidas pelo Regulamento 2019/1157 prosseguem um objetivo de interesse geral na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta (
52
). O Tribunal de Justiça adotou no Acórdão Schwarz (
53
) uma interpretação semelhante que, na minha opinião, tem analogia com o presente processo.
77.
No que respeita à proporcionalidade das restrições introduzidas pelo Regulamento 2019/1157, o princípio da proporcionalidade exige, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que os atos das instituições da União sejam adequados à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não excedam os limites do que é adequado e necessário à realização desses objetivos (
54
).
78.
Além disso, quando estão em causa ingerências em direitos fundamentais, o alcance do poder de apreciação do legislador da União pode revelar‑se limitado em função de um certo número de elementos, entre os quais figuram, designadamente, o domínio em questão, a natureza do direito em causa garantido pela Carta, a natureza e a gravidade da ingerência, bem como a sua finalidade (
55
).
79.
No caso em apreço, é verdade que a recolha das impressões digitais e o seu armazenamento nos novos bilhetes de identidade nacionais emitidos não constituem, em si mesmas, medidas de especial intensidade no que respeita à restrição dos direitos garantidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta. Afinal, por um lado, a recolha das impressões digitais não é uma operação de caráter íntimo (
56
) e, por outro, os identificadores biométricos armazenados num novo bilhete de identidade emitido continuam, por força do Regulamento 2019/1157, à exclusiva disposição do titular do cartão.
80.
Todavia, a restrição introduzida pelo Regulamento 2019/1157 respeita à proteção dos dados pessoais, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, desempenha um papel importante na perspetiva do direito fundamental ao respeito pela vida privada (
57
). Além disso, as medidas que acompanham a recolha e o armazenamento de impressões digitais, conforme descrito nos n.os 68 e 69 das presentes conclusões, são suscetíveis de aumentar o risco de acesso indevido por parte das autoridades públicas aos identificadores biométricos e de abusos a este respeito. Por último, como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, deve ser tido em conta o impacto global do Regulamento 2019/1157 na população da União, sendo a obrigação de incluir uma imagem das impressões digitais do titular nos novos bilhetes de identidade emitidos suscetível de afetar até 85 % dos cidadãos da União, dada a obrigatoriedade desses cartões na maioria dos Estados‑Membros (
58
).
81.
Por todas estas razões, no meu entender, deve considerar‑se que o poder de apreciação do legislador da União é reduzido, pelo que a fiscalização desse poder deve ser rigorosa. Dito isto, considero que as restrições que decorrem do Regulamento 2019/1157 e, especialmente, do seu artigo 3.o, n.o 5, são adequadas, necessárias e não vão além do que é indispensável para alcançar o objetivo principal deste regulamento.
82.
Em primeiro lugar, no que respeita à questão de saber se a recolha e o armazenamento das impressões digitais nos novos bilhetes de identidade nacionais emitidos são adequadas para realizar o objetivo prosseguido pelo Regulamento 2019/1157, é ponto assente — e efetivamente o Tribunal de Justiça assim considerou no Acórdão Schwarz (
59
) — que o armazenamento das impressões digitais num suporte de armazenamento de elevado nível de segurança é suscetível de reduzir o risco de falsificação dos documentos nacionais, tendo em conta o caráter único das impressões digitais para efeitos de identificação e a sofisticação técnica aplicada nesse armazenamento (
60
). Mediante a redução do risco de falsificação dos bilhetes de identidade nacionais, a aceitação desses cartões nos Estados‑Membros que não o da sua emissão aumentará, o que, em última análise, facilitará o exercício do direito à livre circulação dos cidadãos da União (
61
). Nesta perspetiva, não creio que deva subsistir nenhuma dúvida quanto ao caráter adequado da utilização das impressões digitais para alcançar o objetivo do Regulamento 2019/1157 (
62
).
83.
No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que a recolha e o armazenamento de impressões digitais permitem apenas verificar se os dados biométricos incluídos num determinado bilhete de identidade nacional correspondem aos dados biométricos do seu titular, não possibilitando a identificação dessa pessoa específica. No seu entender, essa identificação só pode ser efetuada comparando, por um lado, os dados biométricos armazenados no bilhete de identidade e, por outro, os dados biométricos armazenados numa base de dados absolutamente resistente à falsificação. Nesta perspetiva, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se a inclusão obrigatória das impressões digitais nos bilhetes de identidade nacionais pode satisfazer o objetivo do Regulamento 2019/1157.
84.
A este respeito, sublinho que a argumentação do órgão jurisdicional de reenvio não é suscetível de pôr em causa o facto de a inclusão das impressões digitais nos bilhetes de identidade nacionais ser, por si só, um meio eficaz para melhorar o nível de autenticidade e de fiabilidade desses cartões e, desse modo, a sua aceitação no exercício do direito de livre circulação. Esse argumento assenta unicamente na premissa de que a inclusão das impressões digitais nos bilhetes de identidade nacionais pode não ser totalmente fiável, uma vez que podem ainda ser forjados e falsificados, o que significa que o objetivo prosseguido pelo Regulamento 2019/1157 não poderia ser plenamente alcançado.
85.
A resistência absoluta à falsificação dos bilhetes de identidade nacionais após a adoção do Regulamento 2019/1157, designadamente as medidas impostas pelo seu artigo 3.o, n.o 5, é uma questão que não pode ser apreciada à luz dos elementos à disposição do Tribunal de Justiça. Por outro lado, decorre do Acórdão Schwarz que o facto de um método de luta contra a falsificação e a utilização fraudulenta não ser totalmente fiável não é determinante para que possa ser considerado inadequado para efeitos da interpretação do artigo 52.o, n.o 1, da Carta. Com efeito, basta que o método reduza consideravelmente a probabilidade de falsificação que existiria se esse método não fosse utilizado (
63
).
86.
Por conseguinte, mesmo que a recolha e o armazenamento das impressões digitais nos novos bilhetes de identidade emitidos não possam ser considerados uma medida absolutamente à prova de falsificação, isso não põe em causa a sua aptidão para prevenir a falsificação e a fraude documental e, por conseguinte, para facilitar o direito à livre circulação dos cidadãos da União. A circunstância, igualmente salientada pelo órgão jurisdicional de reenvio, de a recolha e a inclusão das impressões digitais apenas se aplicarem aos novos bilhetes de identidade emitidos e de os bilhetes de identidade antigos manterem temporariamente a sua validade também não põe em causa esta conclusão (
64
). Mesmo nesse caso, a introdução progressiva desta medida nos bilhetes de identidade nacionais reduz o risco de falsificação dos documentos nacionais e contribui progressivamente para a realização do objetivo do Regulamento 2019/1157.
87.
Em segundo lugar, quanto à questão de saber se a recolha e o armazenamento das impressões digitais nos bilhetes de identidade também são necessários — por não existir um método igualmente adequado mas menos intrusivo para atingir o mesmo objetivo legítimo —, o órgão jurisdicional de reenvio refere duas alternativas principais a esta medida, sendo a primeira objeto de um exame pormenorizado pela Comissão na avaliação de impacto que acompanha a proposta de regulamento (
65
).
88.
Com efeito, a primeira alternativa consiste em limitar os requisitos em matéria de proteção contra a falsificação a uma imagem facial do titular do cartão, um método que serve igualmente para harmonizar as diferentes normas de segurança dos bilhetes de identidade nacionais a nível nacional.
89.
A este respeito, salientei que o Tribunal de Justiça já declarou que a medida de recolha de impressões digitais, tal como acontece com as imagens faciais, não é uma operação de caráter íntimo. Não é suscetível de implicar inconvenientes físicos ou psíquicos particulares para o interessado, como tão‑pouco acontece quando é tirada a sua fotografia facial (
66
). Além disso, o Tribunal de Justiça considerou que, mesmo quando a recolha das impressões digitais se vem juntar à fotografia facial, não se pode, a priori, considerar que o cúmulo de duas operações destinadas à identificação das pessoas origine, em si, um ato lesivo mais grave dos direitos reconhecidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta do que se essas operações fossem consideradas isoladamente (
67
).
90.
Por outro lado, uma vez que as características anatómicas do rosto de uma pessoa podem alterar‑se de forma significativa, devido a diversas vicissitudes na sua vida, como o envelhecimento ou o aparecimento de doenças, a simples correspondência entre a imagem facial que figura no bilhete nacional de identidade com o rosto do titular do cartão é mais suscetível de causar erros de identificação do que a verificação da imagem facial no bilhete de identidade e as impressões digitais desse mesmo titular. Como salienta o Governo alemão, mesmo uma concordância de imagens biométricas pode ser induzida em erro por técnicas modernas de morfose que fundem diferentes rostos numa única imagem facial.
91.
Por conseguinte, nem uma comparação manual nem uma comparação automatizada da imagem facial que figura no bilhete de identidade nacional com a face do seu titular (
68
), que foram os métodos utilizados em muitos Estados‑Membros antes da adoção do Regulamento 2019/1157, pode conduzir a um resultado mais eficaz do que a combinação dos identificadores biométricos referidos no artigo 3.o, n.o 5, do mesmo regulamento, ou seja, uma imagem facial do titular do cartão e duas impressões digitais (
69
). Na minha opinião, podemos chegar a uma conclusão semelhante se a imagem facial do titilar do cartão for apenas combinada com hologramas ou marcas de água, como igualmente refere o órgão jurisdicional de reenvio.
92.
A segunda solução consiste em armazenar uma quantidade mais reduzida de dados das impressões digitais sob a forma das chamadas «minúcias», ou em exigir a recolha de uma única impressão digital. A este respeito, importa precisar que a inclusão das minúcias nos bilhetes de identidade nacionais exigiria, num primeiro momento, a captação de uma impressão digital inteira e, seguidamente, a extração dessas minúcias numa fase subsequente, o que significa que, além da recolha e do armazenamento das impressões digitais individuais, teria de ser efetuado um tratamento de dados mais amplo. Por esta razão, não creio que este método possa ser considerado menos intrusivo.
93.
Além disso, segundo a literatura científica, o armazenamento de minúcias não parece oferecer o mesmo nível de segurança em matéria de verificação de identidade que a utilização das impressões digitais completas (
70
), uma consideração que acresce às preocupações suscitadas pela utilização de minúcias em termos de interoperabilidade. A este respeito, tal como sublinhado pela maioria das partes na audiência, não existe um procedimento uniforme estabelecido, nem sequer um programa informático disponível, quer a nível europeu quer a nível nacional, para ler minúcias a partir dos bilhetes de identidade nacionais, o que criaria um encargo incomportável nas trocas de dados entre autoridades nacionais (
71
).
94.
O mesmo se aplica, por exemplo, à esfera internacional, em que, para que os bilhetes de identidade possam ser utilizados no transporte aéreo internacional, devem ser respeitadas as especificações do documento 9303 da Organização da Aviação Civil Internacional (
72
). Essas especificações estabelecem que, se um Estado previr a inclusão das impressões digitais nos documentos de viagem de leitura ótica, o armazenamento da imagem de impressões digitais é obrigatório para permitir a interoperabilidade global (
73
). O armazenamento de minúcias não cumpre esses requisitos.
95.
No que respeita à recolha e ao armazenamento de uma única impressão digital, inclino‑me a considerar que, embora a quantidade de dados armazenados seja inferior à do armazenamento de duas impressões digitais, esse método também não é adequado, uma vez que proporciona uma menor fiabilidade. A este respeito, é exemplificativo o caso de uma recolha deficiente da impressão digital ou de uma lesão no dedo cuja impressão foi obtida. Em todo o caso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que mesmo a recolha de um número mais elevado de impressões digitais pode ser considerada proporcionada (
74
).
96.
Resulta das considerações precedentes que não parece existir um método igualmente adequado mas menos intrusivo do que a recolha e armazenamento das impressões digitais para atingir, de forma igualmente eficaz, o objetivo do Regulamento 2019/1157.
97.
Em terceiro lugar, para ser justificado em relação ao seu objetivo, é ainda necessário que o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 não implique tratamentos das impressões digitais recolhidas que vão além do necessário para a realização do referido objetivo. A este respeito, o legislador deve assegurar‑se de que existem garantias específicas destinadas a proteger eficazmente esses dados contra os tratamentos impróprios e abusivos (
75
). Esta justificação só pode ser admitida se forem previstas limitações específicas à ameaça em causa, a fim de evitar qualquer abuso (
76
).
98.
No caso em apreço, importa sublinhar, em primeiro lugar, que o artigo 3.o, n.os 5 e 6, o artigo 10.o e o artigo 11.o do Regulamento 2019/1157 preveem um quadro jurídico claro para a recolha, armazenamento e uso dos identificadores biométricos, nomeadamente as impressões digitais (
77
).
99.
Em especial, em primeiro lugar, as condições que regem a recolha de impressões digitais estão previstas no artigo 10.o do Regulamento 2019/1157. Resulta expressamente desta disposição que os identificadores biométricos só podem ser recolhidos por pessoal qualificado e devidamente habilitado, previamente designado pelas autoridades responsáveis pela emissão dos bilhetes de identidade e exclusivamente com o objetivo de serem integrados no suporte de armazenamento de elevada segurança previsto no artigo 3.o do Regulamento 2019/1157. Além disso, os Estados‑Membros certificam‑se da aplicação de procedimentos adequados e eficazes de recolha de identificadores biométricos, devendo esses procedimentos cumprir os direitos e princípios estabelecidos não apenas na Carta, mas também na Convenção Europeia dos Direitos Humanos e na Convenção dos Direitos da Criança (
78
). Tais procedimentos respeitam ainda, se forem encontradas dificuldades, a dignidade das pessoas em causa.
100.
Em segundo lugar, no que respeita ao armazenamento dos dados biométricos após a sua recolha, o artigo 3.o, n.o 6, do Regulamento 2019/1157 prevê expressamente que o suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade nacionais deve garantir a integridade, autenticidade e confidencialidade dos dados, os quais devem ser securizados em conformidade com as instruções previstas na Decisão da Comissão C(2018) 7767 (
79
). Além disso, segundo o artigo 10.o, n.o 3, daquele regulamento, o armazenamento de identificadores biométricos pelas autoridades públicas após a sua recolha é limitado ao período compreendido entre a recolha dos dados e a data da emissão do bilhete de identidade e, em todo o caso, não pode exceder os 90 dias a contar da data de emissão. Durante este período, os dados devem ser conservados de forma bastante segura. Findo este período, as impressões digitais recolhidas devem ser apagadas ou destruídas.
101.
Em terceiro lugar, o acesso às impressões digitais armazenadas no suporte de armazenamento também é muito limitado nos termos do artigo 11.o do Regulamento 2019/1157. Só o pessoal devidamente autorizado das autoridades competentes tem acesso a elas (
80
) e esse acesso só é possível quando a apresentação do bilhete de identidade é exigida pela legislação nacional ou da União. Ainda, esse acesso tem por único objetivo verificar a autenticidade do bilhete de identidade e/ou a identidade do titular. Além disso, o primeiro objetivo é o controlo da imagem facial para efeitos da verificação da autenticidade do documento e da identidade do seu titular, o que implica que, como prática geral, os Estados‑Membros devem apenas verificar as impressões digitais caso seja necessário confirmar indubitavelmente aquelas autenticidade e identidade (
81
).
102.
À luz das considerações precedentes, considero que o Regulamento 2019/1157 oferece medidas suficientes e adequadas que garantem que a recolha, o armazenamento e a utilização dos identificadores biométricos, especialmente as impressões digitais, é eficazmente protegido contra tratamentos impróprios e abusivos.
103.
Mais concretamente, tais medidas garantem que os procedimentos de recolha são realizados por um número reduzido de elementos do pessoal especializado e são cuidadosa e previamente regulados pelos Estados‑Membros com vista a respeitar os direitos fundamentais e a dignidade das pessoas em causa. As medidas garantem ainda que os identificadores biométricos armazenados num bilhete de identidade novo ficam apenas à disposição do seu titular após a sua emissão e não são acessíveis ao público (
82
). Os identificadores biométricos são guardados pelas autoridades públicas apenas para efeitos da emissão do bilhete de identidade com elevada segurança e não é autorizado nenhum outro acesso a esses dados ou por outra pessoa. Em todo o caso, os identificadores biométricos devem ser apagados e destruídos pelas autoridades públicas após um período de armazenamento razoável e claramente definido no caso de o bilhete de identidade não ser emitido. Por último, as medidas introduzidas pelo Regulamento 2019/1157 confirmam que o acesso e a utilização dos identificadores biométricos se verificam em circunstâncias muito limitadas, previamente definidas por lei e com o único objetivo de verificar a autenticidade do bilhete de identidade e a identificação do seu titular, em consonância com o objetivo principal deste regulamento.
104.
Por uma questão de exaustividade, permito‑me remeter para a reserva introdutória do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1157, que foi objeto de várias questões colocadas pelo Tribunal de Justiça na audiência. Antes de referir o armazenamento temporário das impressões digitais pelas autoridades públicas e a obrigação de conservar esses identificadores biométricos de forma bastante segura, conforme já referi, o artigo 10.o, n.o 3, primeiro período, do Regulamento 2019/1157 contém a reserva: «[a] não ser que seja necessário para efeitos de tratamento de dados de acordo com o direito da União e com o direito nacional». A reserva parece decorrer da negociação interinstitucional — ou trílogo — que teve lugar entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão durante o processo legislativo ordinário que conduziu à adoção do Regulamento n.o 2019/1157 (
83
).
105.
A este respeito, é verdade que esta reserva poderia sugerir que as autoridades públicas podem armazenar identificadores biométricos como as impressões digitais após a sua recolha, durante um período mais longo do que o definido no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1157, e que essas autoridades podem utilizá‑las para fins adicionais não definidos de forma precisa nesse regulamento, como, por exemplo, a criação de bases de dados nacionais.
106.
Todavia, uma leitura atenta do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1157 revela que esta reserva não estabelece nenhuma base jurídica para qualquer fim diferente dos fins especificamente previstos neste regulamento. Com efeito, esta reserva faz expressamente referência a uma legislação suplementar, emanada da União Europeia ou dos Estados‑Membros, o que significa que qualquer restrição dos direitos garantidos pelos artigos 7.o e 8.o da Carta só deve ser analisada à luz dessa outra legislação e não circunscrita ao Regulamento 2019/1157. Este entendimento é particularmente reforçado quando se examina o considerando 21 do Regulamento 2019/1157 (
84
), que declara inequivocamente que este regulamento não prevê uma base jurídica para a criação ou manutenção de bases de dados a nível nacional para o armazenamento de dados biométricos nos Estados‑Membros, estando essa questão abrangida pelo direito nacional e devendo ser conforme com o direito da União em matéria de proteção de dados. Esse considerando acrescenta ainda que este regulamento não prevê uma base jurídica para a criação ou manutenção de uma base de dados centralizada a nível da União.
107.
Por esta razão, não penso que a reserva introdutória do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1157 seja suscetível de pôr em causa a conclusão enunciada no n.o 102, supra, segundo a qual o Regulamento 2019/1157 oferece garantias suficientes para impedir que os identificadores biométricos, especialmente as impressões digitais, sejam objeto de tratamentos impróprios e abusivos.
108.
Tendo em as considerações precedentes, concluo que o Regulamento 2019/1157 e, especialmente, o seu artigo 3.o, n.o 5, não constituem uma restrição injustificada dos artigos 7.o e 8.o da Carta, em conjugação com o seu artigo 52.o, n.o 1.
109.
O segundo fundamento invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio não deve levar o Tribunal de Justiça a declarar a invalidade do Regulamento 2019/1157.
C.
Artigo 35.o, n.o 10, do RGPD
110.
Com o terceiro fundamento de invalidade, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento 2019/1157 viola o artigo 35.o, n.o 10, do RGPD. Fazendo eco da posição adotada pela AEPD no seu parecer de 10 de agosto de 2018 (
85
), esse órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à questão de saber se o legislador da União deveria ter realizado uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados aquando da adoção do Regulamento 2019/1157.
111.
O artigo 35.o do RGPD figura no capítulo IV desse regulamento, intitulado «Responsável pelo tratamento e subcontratante», mais especificamente na secção 3, relativa à avaliação de impacto sobre a proteção de dados e à consulta prévia.
112.
Segundo o n.o 1 desta disposição, quando um certo tipo de tratamento, particularmente um que utilize novas tecnologias, for suscetível de implicar um elevado risco para os direitos e liberdades das pessoas singulares, o responsável pelo tratamento deve, antes de iniciar o tratamento, proceder a uma avaliação de impacto das operações de tratamento previstas sobre a proteção de dados pessoais. Os n.os 2 a 7 da mesma disposição desenvolvem o conteúdo da obrigação dos responsáveis pelo tratamento de efetuarem uma avaliação de impacto, nomeadamente indicando os casos em que essa avaliação é exigida e descrevendo os elementos mínimos que essa avaliação deve conter.
113.
Em contrapartida, o artigo 35.o, n.o 10, do RGPD estabelece uma exceção à obrigação de proceder a uma avaliação de impacto, desde que as condições enunciadas nessa disposição estejam preenchidas, especialmente quando: i) o tratamento de dados é necessário para cumprir uma obrigação legal a que o responsável pelo tratamento está sujeito; ii) essa lei regula a operação ou as operações de tratamento específicas em questão; e iii) já foi realizada uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados no âmbito de uma avaliação de impacto geral no contexto da adoção desse fundamento jurídico.
114.
No caso em apreço, devo salientar, antes de mais, que, embora o órgão jurisdicional de reenvio refira o artigo 35.o, n.o 10, do RGPD como a base da violação em causa no presente fundamento de invalidade, as informações fornecidas na decisão de reenvio sugerem que este fundamento se baseia efetivamente na violação do artigo 35.o, n.o 1, do RGPD. Na verdade, é esta última disposição que impõe aos responsáveis pelo tratamento, conforme definidos no artigo 4.o, n.o 7, do RGPD, a obrigação de realizar uma avaliação de impacto sempre que exista um risco elevado para os direitos e liberdades das pessoas singulares. No entender do órgão jurisdicional de reenvio, esta era a obrigação que impendia sobre o legislador da União aquando da adoção do Regulamento 2019/1157 e que, segundo esse mesmo órgão jurisdicional, parece não ter sido cumprida.
115.
Além disso, importa salientar que o RGPD e o Regulamento 2019/1157 são atos de direito derivado que, na hierarquia das fontes do direito da União, ocupam uma posição equivalente. Isto implica que, contrariamente ao que indica o órgão jurisdicional de reenvio na sua questão, o RGPD não pode ser considerado uma «lei hierarquicamente superior» em relação ao Regulamento 2019/1157. A este respeito, resulta essencialmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, a menos que um ato de direito derivado contenha disposições que prevejam expressamente a primazia sobre outro ato, a validade deste último não pode ser apreciada à luz do primeiro. Nesse caso, só é necessário garantir uma aplicação de cada um destes atos que seja compatível com a aplicação do outro, permitindo assim a aplicação coerente de ambos (
86
).
116.
No que respeita ao Regulamento 2019/1157, saliento que este estabelece uma ligação expressa com o RGPD, nomeadamente no seu artigo 11.o, relativamente à proteção dos dados pessoais. Esta disposição, que deve ser lida à luz dos considerandos 40, 41 e 43 do mesmo regulamento, evidencia que o RGPD é aplicável aos dados pessoais a tratar no âmbito da aplicação do Regulamento 2019/1157. Mais precisamente, decorre do artigo 11.o, n.o 2, deste regulamento que as autoridades responsáveis pela emissão dos bilhetes de identidade devem ser consideradas como responsáveis pelo tratamento dos dados pessoais, tal como referido no artigo 4.o, n.o 7, do RGPD. Além disso, o artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1157 obriga os Estados‑Membros a assegurar que as autoridades de controlo possam exercer plenamente as suas funções nos termos do RGPD, incluindo, por exemplo, o acesso a todos os dados pessoais, bem como a quaisquer instalações ou equipamento de tratamento de dados das autoridades competentes.
117.
Decorre do Regulamento 2019/1157 que o RGPD pode impor obrigações aos organismos nacionais e às autoridades competentes quando aplicam o Regulamento 2019/1157. As instituições da União e os governos intervenientes no Tribunal de Justiça aceitam este ponto. No entanto, em nenhuma parte resulta do RGPD que a obrigação de proceder a uma avaliação de impacto, prevista no seu artigo 35.o, n.o 1, é vinculativa para o legislador da União, nem esta disposição estabelece nenhum critério à luz do qual, por exemplo, a validade de outra norma do direito derivado da União deva ser apreciada.
118.
Tendo em conta o que precede, concluo, portanto, que o artigo 35.o, n.o 1, do RGPD não se aplica ao legislador da União aquando da adoção de uma norma de direito derivado e que, por esta razão, não se pode considerar que o processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento 2019/1157 e, especialmente, do seu artigo 3.o, n.o 5, viola a obrigação de proceder a uma avaliação de impacto.
119.
Resulta das considerações precedentes que o terceiro fundamento invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio não deve levar o Tribunal de Justiça a declarar a invalidade do Regulamento 2019/1157.
120.
O exame da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do Regulamento 2019/1157 nem, especialmente, do seu artigo 3.o, n.o 5.
V. Conclusão
121.
À luz de todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal Administrativo de Wiesbaden, Alemanha) do seguinte modo:
O exame da questão prejudicial não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do Regulamento n.o 2019/1157, nomeadamente do seu artigo 3.o, n.o 5.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	Regulamento (UE) 2019/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e seus familiares que exercem o direito à livre circulação (JO 2019, L 188, p. 67, a seguir «Regulamento 2019/1157»).
(
3
)	Esta obrigação é aplicável a partir de 2 de agosto de 2021. V. artigo 16.o do Regulamento 2019/1157.
(
4
)	Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) (JO 2016, L 119, p. 1; a seguir «RGPD»).
(
5
)	Acórdão de 17 de outubro de 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670; a seguir «Acórdão Schwarz»).
(
6
)	Regulamento (CE) n.o 2252/2004 do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, que estabelece normas para os dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes e documentos de viagem emitidos pelos Estados‑Membros (JO 2004, L 385, p. 1; a seguir «Regulamento n.o 2252/2004»).
(
7
)	O presente processo está também estreitamente relacionado com o processo C‑280/22, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen e Liga voor Mensenrechten, pendente no Tribunal de Justiça.
(
8
)	Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), conforme alterada (a seguir «Diretiva 2004/38»).
(
9
)	Decisão de Execução da Comissão, de 30 de novembro de 2018, que estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros e que revoga a Decisão C(2002) 3069 [C(2018) 7767 final] [a seguir «Decisão da Comissão C(2018) 7767»].
(
10
)	Lei de 18 de junho de 2009 (BGBl. I, p. 1346), com a última redação que lhe foi dada pelo artigo 2.o da Lei de 5 de julho de 2021 (BGBl. I, p. 2281, a seguir «PAuswG»).
(
11
)	Parecer n.o 7/2018, de 10 de agosto de 2018, da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados sobre a proposta de Regulamento que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e de outros documentos (JO 2018, C 338, p. 22, a seguir «Parecer 7/2018 da AEPD»).
(
12
)	Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 31 e jurisprudência referida).
(
13
)	Ibid. (n.o 32 e jurisprudência referida).
(
14
)	Acórdão Schwarz, n.o 20.
(
15
)	V., a este respeito, Acórdão de 18 de dezembro de 2014, Reino Unido/Conselho (C‑81/13, EU:C:2014:2449, n.os 35 e 36 e jurisprudência referida).
(
16
)	V., igualmente, considerando 46 do Regulamento 2019/1157.
(
17
)	Este considerando acrescenta expressamente que a aplicação de normas mínimas de segurança e a inclusão de dados biométricos nos bilhetes de identidade constituem passos importantes para reforçar a segurança da sua utilização na União e para permitir aos cidadãos da União exercer plenamente o seu direito de livre circulação.
(
18
)	V., neste sentido, Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e seus familiares que exercem o direito à livre circulação [COM(2018) 212 final], p. 4 (a seguir «proposta de regulamento da Comissão»).
(
19
)	Para um quadro conceptual dos objetivos gerais e específicos da proposta de regulamento da Comissão, v. Documento de trabalho dos serviços da Comissão — Avaliação de impacto, de 17 de abril de 2018 [SWD(2018) 110 final], página 24 (a seguir «avaliação de impacto da Comissão»).
(
20
)	V. considerando 28 do Regulamento 2019/1157.
(
21
)	Acórdão de 17 de fevereiro de 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, n.o 22).
(
22
)	V., igualmente, artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Formalidades administrativas para os cidadãos da União».
(
23
)	V. artigo 35.o da Diretiva 2004/38.
(
24
)	Como é o caso, por exemplo, dos Estados‑Membros como a Irlanda, onde os controlos nas fronteiras internas continuam em vigor, ou da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas por força dos artigos 23.o e seguintes do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1), conforme alterado.
(
25
)	V. n.o 47 das presentes conclusões.
(
26
)	Na avaliação de impacto da Comissão (ponto 6.1) são ainda mencionados benefícios para os direitos democráticos europeus e para a iniciativa de cidadania.
(
27
)	V., neste sentido, o último período do considerando 15 do Regulamento 2019/1157 e o considerando 28 deste regulamento, que, tal como já referido, declara que ambos os tipos de medidas ajudam os Estados‑Membros, por um lado, a confiar na autenticidade desses documentos e, por outro, a proporcionar garantias suficientes às autoridades públicas e às entidades privadas para que possam confiar nesses documentos quando são utilizados pelos cidadãos da União para efeitos de identificação.
(
28
)	V., neste sentido, Acórdão de 16 de abril de 2015, Willems e o. (C‑446/12 a C‑449/12, EU:C:2015:238, n.o 39).
(
29
)	Documento de trabalho dos serviços da Comissão — Avaliação de impacto, de 17 de abril de 2018, referido na nota 19, supra.
(
30
)	V. avaliação de impacto da Comissão (ponto 1.1), segundo a qual mais de 15 milhões de cidadãos da UE residem e mais de 11 milhões de cidadãos trabalham num Estado‑Membro diferente daquele de que são nacionais, além do grande número de estudantes que se deslocam na União Europeia para fins educativos e de formação.
(
31
)	Avaliação de impacto da Comissão, ponto 1.2 e anexo 5.
(
32
)	Avaliação de impacto da Comissão, ponto 2.1 e quadro 2.1.
(
33
)	Avaliação de impacto da Comissão, ponto 2.2.
(
34
)	V., nesse sentido, entre outros, Acórdão de 22 de junho de 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, n.o 50 e jurisprudência referida).
(
35
)	V., entre outros, Acórdão de 11 de junho de 2014, Comissão/Conselho (C‑377/12, EU:C:2014:1903, n.o 34).
(
36
)	Como salienta o Governo espanhol, a adoção do Regulamento 2019/1157 inscreve‑se no objetivo de melhorar a segurança dos documentos de viagem, nomeadamente na sequência da alteração do Código das Fronteiras Schengen, que introduziu a obrigação de controlar sistematicamente todas as pessoas e os seus documentos de viagem, independentemente da nacionalidade do titular, no Sistema de Informação Schengen (SIS) e na base de dados da Interpol relativa a Documentos de Viagem Roubados e Extraviados (SLTD). V., neste sentido, Regulamento (UE) 2017/458 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 no que diz respeito ao reforço dos controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados pertinentes (JO 2017, L 74, p. 1). V. também avaliação de impacto da Comissão, ponto 1.2 (página 5).
(
37
)	V., entre outros, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP da Antártica) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 77 e jurisprudência referida).
(
38
)	V., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288).
(
39
)	Ibid. (n.o 24 e jurisprudência referida).
(
40
)	V. artigo 4.o‑B do Regulamento (CE) n.o 1030/2002 do Conselho, de 13 de junho de 2002, que estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros (JO 2002, L 157, p. 1).
(
41
)	V. Acórdão Schwarz (n.o 25), e Acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.o 29). Comparar com as Conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2013:845, n.o 64), em que defende que, no caso de dados pessoais não relacionados com a vida privada, só deve ser aplicado o artigo 8.o da Carta.
(
42
)	Acórdão de 3 de outubro de 2019, A e o. (C‑70/18, EU:C:2019:823, n.o 54 e jurisprudência referida).
(
43
)	Ibid. (n.o 55 e jurisprudência referida). V. também avaliação de impacto da Comissão, ponto 6.1 (pp. 34 e 35), que salienta que os dados biométricos devem ser cifrados e que, para o efeito, as chaves criptográficas devem ser partilhadas com os serviços específicos, nomeadamente os guardas de fronteira e a polícia.
(
44
)	Acórdão Schwarz (n.os 24 a 30).
(
45
)	Esta recolha deve ser efetuada em conformidade com as especificações técnicas estabelecidas pela Decisão da Comissão C(2018) 7767, referida na nota 9, supra.
(
46
)	V., quanto ao caráter obrigatório dos bilhetes de identidade nacionais na República Federal da Alemanha, § 1, n.o 1, da PAuswG, referido no n.o 14 das presentes conclusões.
(
47
)	Acórdão Schwarz (n.o 33 e jurisprudência referida).
(
48
)	Ibid. (n.o 34). V. Acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.o 38).
(
49
)	V. § 5, n.o 9, da PAuswG, referido no n.o 15 das presentes conclusões.
(
50
)	V. n.os 97 a 107 das presentes conclusões.
(
51
)	V. n.os 33 a 37 das presentes conclusões.
(
52
)	V. também avaliação de impacto da Comissão, ponto 6.1 (p. 34), que declara ainda que o exercício dos direitos políticos fundamentais (artigos 39.o e 40.o da Carta), bem como o exercício do direito de petição (artigo 44.o da Carta), serão afetados positivamente pelo reforço dos dispositivos de segurança dos bilhetes de identidade nacionais.
(
53
)	Acórdão Schwarz, n.o 36.
(
54
)	V. Acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.o 46 e jurisprudência referida).
(
55
)	Ibid., n.o 47. V., igualmente, no que respeita ao artigo 8.o da CEDH, Acórdão TEDH, S. e Marper c. Reino Unido [GC], n.os 30562/04 e 30566/04, § 102, TEDH 2008‑V.
(
56
)	Acórdão Schwarz (n.o 48).
(
57
)	Ibid.
(
58
)	V. Parecer 7/2018 da AEPD (p. 3).
(
59
)	V., nesse sentido, Acórdão Schwarz (n.o 41).
(
60
)	Não há duas pessoas com as mesmas impressões digitais, nem sequer os gémeos idênticos. As impressões digitais também não mudam, nem mesmo devido à idade, a menos que a camada profunda ou «basal» seja destruída ou intencionalmente alterada com cirurgia estética. Existem três desenhos principais nas impressões digitais, denominados arcos, presilhas e verticilos. A forma, a dimensão, o número e a disposição de pequenos pormenores nestes desenhos fazem que cada impressão seja única. V., a este respeito, https://www.interpol.int/How‑we‑work/Forensics/Fingerprints.
(
61
)	V., a este respeito, considerando 28 do Regulamento 2019/1157, referido na nota 27 das presentes conclusões.
(
62
)	Conforme já referi nas presentes conclusões, o direito da União já estabelece, para fins semelhantes, normas para os dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes e documentos de viagem emitidos pelos Estados‑Membros (Regulamento n.o 2252/2004), normas sobre o modelo‑tipo de visto [Regulamento n.o 1683/95 (JO 1995, L 164, p. 1)] e normas sobre o modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros (Regulamento n.o 1030/2002), que se inspiram numa abordagem coerente do legislador da União.
(
63
)	Acórdão Schwarz (n.os 43 e 44), em que o Tribunal de Justiça considerou, no essencial, que, embora seja verdade que excecionalmente a aplicação do método de verificação da identidade por meio de impressões digitais pode não conduzir a resultados ótimos, a falta de concordância dos dados biométricos do titular chamará normalmente a atenção das autoridades competentes para a pessoa em causa e desencadeará um controlo aprofundado a seu respeito, destinado a comprovar definitivamente a sua identidade.
(
64
)	V. artigo 5.o do Regulamento 2019/1157, que dispõe que a validade dos bilhetes de identidade que não cumpram os requisitos do artigo 3.o desse regulamento cessa na respetiva data de caducidade ou até 3 de agosto de 2031, consoante a que ocorrer primeiro.
(
65
)	V. avaliação de impacto da Comissão, pontos 5.2 e 6.1, bem como quadro 6.1, que faz referência à «opção ID 1». Esta opção inclui um formato com determinadas características comuns, como as informações sobre o cartão e os requisitos de segurança mínimos, tendo em conta o documento 9303 da OACI e um chip com uma imagem facial obrigatória.
(
66
)	Acórdão Schwarz (n.o 48).
(
67
)	Ibid., n.o 49.
(
68
)	Utilizando, por exemplo, os sistemas EasyPass. V., a este respeito, Regulamento (UE) 2017/2225 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2017, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 no que respeita à utilização do Sistema de Entrada/Saída (JO 2017, L 327, p. 1).
(
69
)	V. avaliação de impacto da Comissão, ponto 7.1 (p. 49), em que, após ter comparado as diferentes alternativas em termos de eficácia, a Comissão conclui que a combinação de uma imagem facial com duas impressões digitais é mais eficaz para alcançar os objetivos específicos de redução da fraude documental e de melhoria da autenticação dos documentos. V. também ponto 7.4 (p. 56) desse mesmo documento, segundo o qual, para melhorar a aceitação dos bilhetes de identidade nacionais e, por conseguinte, facilitar o objetivo da livre circulação, a combinação de uma imagem facial com duas impressões digitais é preferível ao requisito de uma única imagem facial.
(
70
)	Maltoni, D., et al., Handbook of fingerprint Recognition, 2.a edição, Springer, 2009, p. 53.
(
71
)	Em contrapartida, os Estados‑Membros criaram instrumentos para a interoperabilidade dos identificadores biométricos a que se refere o Regulamento 2019/1157. V., a esse respeito, artigo 3.o, n.o 6, desse regulamento e Decisão da Comissão C(2018) 7767.
(
72
)	V. considerando 23 do Regulamento 2019/1157.
(
73
)	«Documentos de viagem de leitura ótica», DOC 9303, Oitava edição, OACI, 2021, (parte 9, capítulo 4).
(
74
)	Mesmo dez impressões digitais podem ser consideradas proporcionadas. V., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2019, A e o. (C‑70/18, EU:C:2019:823, n.o 58).
(
75
)	V. Acórdão Schwarz (n.o 55). V. também Acórdão TEDH, S. e Marper c. the United Kingdom [GC], n.os 30562/04 e 30566/04, § 103, TEDH 2008‑V
(
76
)	Acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.os 54 e seguintes).
(
77
)	V. igualmente considerando 22 do Regulamento 2019/1157.
(
78
)	Adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas através da Resolução 44/25, de 20 de novembro de 1989. Entrou em vigor em 2 de setembro de 1990.
(
79
)	V., especialmente, o anexo III da Decisão da Comissão C(2018) 7767, ponto 5, intitulado «Data security and integrity issues» [Questões de segurança e integridade dos dados].
(
80
)	V. artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento 2019/1157, que exige ainda que os Estados‑Membros comuniquem anualmente à Comissão a lista das autoridades competentes com acesso aos dados biométricos. A Comissão publica, em suporte digital, uma compilação dessas listas nacionais.
(
81
)	V. considerando 19 do Regulamento 2019/1157. V., igualmente, artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2252/2004, que estabelece a mesma utilização limitada para os passaportes e os documentos de viagem.
(
82
)	Como explicou a Comissão durante a audiência, resulta da Decisão da Comissão C(2018) 7767 que, para efeitos da autenticação do terminal, a máquina de leitura envia a sua autorização de leitura, sob a forma de vários certificados digitais, para o chip do bilhete de identidade. Este chip pode assim verificar a autenticidade do certificado do terminal. Na prática, isto significa que apenas as autoridades competentes listadas no artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento 2019/1157 e nenhuma outra autoridade ou pessoa pode ter acesso aos dados biométricos.
(
83
)	V. Dossiê interinstitucional de 22 de fevereiro de 2019, que declara que «o texto de compromisso mantém todos os elementos essenciais do mandato de negociação do Conselho, nomeadamente: […] a capacidade de os Estados‑Membros criarem e conservarem bases de dados biométricos em conformidade com a legislação nacional», disponível em https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6412‑2019‑INIT/en/pdf.
(
84
)	V. também, a este respeito, avaliação de impacto da Comissão, ponto 6 (pp. 33 e 35), segundo a qual «nada nestas iniciativas oferecerá uma base jurídica para o armazenamento centralizado dos dados recolhidos […] ou para a utilização desses dados para fins diferentes dos de verificar a autenticidade do documento e a identidade do titular […]», e «qualquer aplicação deverá ser compatível com o direito da União e com os direitos fundamentais que protege».
(
85
)	V. nota 11, supra.
(
86
)	V., neste sentido, Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.o 110), e de 29 de junho de 2010, Comissão/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, n.o 56). V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral G. Pitruzzella nos processos Luxembourg Business Registers (C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:43, n.o 66).