61980C0064
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 29 JANUARI 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In deze zaak gaat het om de aanpassing van de bezoldigingen van ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen. Van de verordening van de Raad, die in casu via een rechtstreeks beroep wordt aangevallen, wordt ook in het kader van andere procedures, die door ambtenaren van alle organen van de Gemeenschappen (Raad, Commissie, Parlement, Hof, Rekenkamer, Economisch en Sociaal Comité) op grond van artikel 179 EEG-Verdrag zijn aangespannen, krachtens artikel 184 EEG-Verdrag de niet-toepasselijkheid ingeroepen.
I —
Tot beter begrip van de oorsprong en betekenis van het onderhavige beroep tot nietigverklaring, dat is gericht tegen verordening nr. 160/80 van de Raad van 21 januari 1980 houdende wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen (PB L 20 van 1980, blz. 1), acht ik het zinvol eerst wat uitvoeriger in te gaan op de ingewikkelde situatie die tot vaststelling van deze verordening heeft geleid.
A —
Bij een niet nader omschreven besluit, dat ook niet in het Publikatieblad is gepubliceerd, heeft de Raad op 29 juni 1976 een nieuwe methode ingevoerd voor de aanpassing van de salarissen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Gemeenschappen. Een van de daarbij ingevoerde wijzigingen was de verwerking van de destijds voor België en Luxemburg geldende aanpassingscoëfficiënt — die een hoogte van 148,7 had bereikt — in de schaal van de basissalarissen. Deze verwerking moest zo plaatsvinden, dat voor de afzonderlijke ambtenaren geen achteruitgang in nettobezoldiging zou optreden. Een dergelijke achteruitgang was mogelijk doordat door de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt in het basissalaris, dat de berekeningsgrondslag vormt voor de belasting (artikel 3, lid 1, van verordening nr. 260/68 van de Raad van 29 februari 1968, PB L 56 van 1968, blz. 8) en voor de overige inhoudingen (ouderdomspensioen, ziekte, en ongevallenverzekering), het basissalaris hoger werd en daarmee de berekeningsgrondslag voor deze inhoudingen alsmede het totaalbedrag hiervan, hetgeen noodzakelijkerwijze zou leiden tot een verlaging van het nettosalaris.
Om dit te voorkomen waren, naast een verlaging van het belastingpercentage en het percentage van de overige inhoudingen, twee methoden denkbaar. De eerste, door de personeelsvertegenwoordigers voorgestaan, bestond in een evenredige vermindering van het effect van de belasting door de toepassing van een overeenkomstige aanpassingscoëfficiënt op de belastingschijven (aide-mémoire voor de zitting van 29 maart 1976, in het kader van de dialoog tussen de Raad en de personeelsvertegenwoordigers, bijlage 4 bij het verzoekschrift, blz. 2). Deze methode had het nadeel dat zij voor bepaalde Lid-Staten moeilijk aanvaardbaar was wegens principiële bezwaren die met name in een periode van inflatie zwaar wogen.
Om deze reden koos de Raad voor een verhoging van de basissalarissen met een bedrag dat de stijging van de belasting en de andere inhoudingen compenseerde en aldus het behoud van de nettosalarissen garandeerde. Nadeel van deze methode was echter, dat zij tot distorsies leidde in de salarissen van ambtenaren van dezelfde rang en salaristrap.
Deze distorsies ontstonden aldus: om het behoud van alle nettobezoldigingen, inclusief die van de ambtenaren in de hoogste belastingschijf, te waarborgen, was bepaald dat „voor deze omzetting van nettobedragen in brutobedragen... rekening [wordt] gehouden met de situatie van een ongehuwde ambtenaar die niet in aanmerking komt voor de diverse vergoedingen en toelagen” (afdeling II, punt 6, sub c, derde streepje, van het besluit van 29 juni 1976). Bij ambtenaren die minder zwaar werden belast, doordat zij recht hadden op belastingaftrek voor ten laste komende kinderen, of bij wie gedeelten van het salaris, met name de ontheemdingstoelage, niet aan belasting waren onderworpen, leidde dit echter onvermijdelijk tot een verhoging van hun nettosalaris.
Als voorzorgsmaatregel nam de Raad daarom in deel V van het besluit van 29 juni 1976 een herzieningsclausule op, die luidde als volgt:
„Op voorstel van de Commissie zal de Raad een onderzoek instellen naar de resultaten van de toepassing van de hierboven beschreven methode, teneinde met name eventuele daarin aan te brengen verbeteringen vast te stellen en eventuele vertekeningen te corrigeren”.
De methode werd voor het eerst toegepast bij de vaststelling van verordening nr. 3177/76 van de Raad van 21 december 1976 houdende aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden der Europese Gemeenschappen, alsmede van de aanpassingscoëfficiënten welke van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen (PB L 359 van 1976, biz. 1). Bij de toepassing van deze verordening traden niet alleen vorenbedoelde, voorzienbare voordelen op, maar ook vermindering van de netto uitbetaalde bedragen aan gepensioneerden en ontvangers van uitkeringen bij vertrek enerzijds en aan ambtenaren in de categorieën C en D met extra toelagen (secretariaatstoelage, overwerkvergoeding) anderzijds.
B—
1.
Hiermee geconfronteerd, schorste de Raad eerst de toepassing van verordening nr. 3.177776 ten aanzien van degenen die daardoor een salarisvermindering hadden ondergaan (rapport van 24 juni 1977 van de groep-Statuut aan het Comité van Permanente Vertegenwoordigers, blz. 2. bijlage 1 bij de memorie van antwoord).
Vervolgens deed de Commissie, bij het jaarlijks onderzoek van de bezoldiging, een voorstel tot indexering van de tariefschijven van de gemeenschapsbelasting, om voor de toekomst de gevolgen van de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt te compenseren. De Raad volgde dit voorstel slechts ten dele door in artikel 9 van verordening nr. 2859/77 van 19 december 1977 houdende aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden der Europese Gemeenschappen, alsmede van de aanpassingscoëfficiënten welke van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen (PB L 330 van 1977, blz. 1), die maatregel slechts voorlopig te treffen.
2.
In mei 1978 adviseerde de Commissie in haar ontwerp voor een verordening van de Raad tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten, de formule voor de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt door indexering van de belastingschijven, die het jaar daarvoor slechts voorlopig was aanvaard, definitief aan te nemen. Tevens stelde zij voor, in afdeling II, punt 6, van het besluit van 29 juni 1976 een nieuwe alinea d in te voegen om rekening te houden met deze wijziging van de procedure voor de aanpassing van de bezoldigingen.
De Raad stemde in met deze wijziging: op 26 juni 1978 werd het besluit van 29 juni 1976 op de door de Commissie voorgestelde wijze aangevuld en werd verordening nr. 1461/78 tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënt (PB L 176 van 1978, blz. 1) vastgesteld, die in artikel 2 bepaalt dat op de belastingschijven voor onbepaalde tijd een aanpassingscoëfficiënt wordt toegestaan voor België en Luxemburg.
Verordening nr. 3084/78 van de Raad van 21 december 1978 betreffende de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen en aanpassingscoëfficiënten (PB L 369 van 1978, blz. 1), bevat een artikel 9 dat overeenkomt met artikel 9 van verordening nr. 2859/77.
3.
Op 30 mei 1979 legde de Commissie de Raad een ontwerpverordening voor, die na enige kleine redactionele verbeteringen leidde tot vaststelling van verordening nr. 160/80.
Na — naar het schijnt — moeizame discussies over dit ontwerp en het voorstel voor de jaarlijkse aanpassing van de bezoldiging ontwikkelde zich tenslotte bij alle Lid-Staten een voorkeur om beide teksten tegelijkertijd vast te stellen. Dit maakte het mogelijk de nieuwe, „geschoonde” salarisschalen te gebruiken als basis voor de aanpassing van de bezoldigingen die, na het jaarlijkse onderzoek van het bezoldigingsniveau, met ingang van 1 juli 1979 moesten worden vastgesteld (rapport van 17 december 1979 van de voorzitter van het Comité van Permanente Vertegenwoordigers aan de Raad, bijlage 6 bij de memorie van antwoord).
Dit werd bereikt door de vaststelling van de verordeningen nrs. 160 en 161/80 op 21 januari 1980.
C —
1.
Onderwerp van verordening nr. 160/80 van de Raad van 21 januari 1980 (PB L 20 van 1980, blz. 1) is de wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen. De verordening werd vastgesteld krachtens artikel 24, lid 1, tweede alinea, van het Verdrag van 8 april 1965 tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben.
In artikel 1 wordt de schoning van de schalen van de basissalarissen doorgevoerd door het ongedaan maken van de distorsies die door verordening nr. 3177/76 waren veroorzaakt. De in de geschoonde schalen voorkomende bedragen zijn daarom lager dan die van verordening nr. 3084/78. Bij de berekening van de toekomstige aanpassingen van de bezoldiging moet van eerstgenoemde bedragen worden uitgegaan.
Artikel 2 van de verordening heeft uitsluitend betrekking op diegenen aan wie de distorsies ten goede zijn gekomen. Het bepaalt dat de tussen 1 juli 1979 — de datum waarop de verordening van toepassing is geworden — en 27 januari 1980 — de datum van haar inwerkingtreding — teveel betaalde bedragen niet worden teruggevorderd (lid 1, sub a).
Het bevat met name overgangsmaatregelen (lid 1, sub b en c) waardoor de distorsies in toenemende mate moeten worden opgevangen, zonder dat dit voor degenen „voor wie het uit te keren bedrag als gevolg van de toepassing van artikel 1... een vermindering ondergaat”, tot een vermindering van de werkelijk uitbetaalde bedragen leidt. Voor deze groep personen worden de salarissen (lid 1, sub b) en de uitkeringen waarop alinea c betrekking heeft — volgens de verklaring van de Commissie aan de groep-Statuut (rapport van de groep-Statuut van 20 november 1979 aan het Comité van Permanente Vertegenwoordigers, blz. 4, bijlage 5 bij de memorie van antwoord) gaat het hierbij om de uitkeringen van de ongevallenverzekering, de inrichtingsvergoeding en de inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst —, vastgesteld op basis van de salarissen die op 30 juni 1979 werden betaald. De salarissen blijven voor de betrokkenen dus niet alleen op het oude niveau gehandhaafd, maar ze kunnen zelfs in geringe mate stijgen (lid 1, sub b, in fine).
Deze regels gelden slechts tot het moment waarop de volgens de geschoonde schalen berekende salarissen en uitkeringen weer hetzelfde niveau hebben bereikt als de salarissen en uitkeringen berekend op basis van de op 30 juni 1979 geldende schalen — voor de salarissen volgt dit uit artikel 2, lid 2, voor de overige uitkeringen uit artikel 2, lid 1, sub c, in fine, en wat de salarissen betreft, ten hoogste voor een periode van zes jaar.
Volgens de verklaring van de Commissie zijn deze bepalingen echter op 95 % van de betrokkenen nooit toegepast (verklaring van de vertegenwoordiger van de Commissie, vermeld in het rapport van 17 december 1979 van de voorzitter van het Comité van Permanente Vertegenwoordigers aan de Raad, bijlage 6 bij de memorie van antwoord, blz. 6).
In artikel 3 worden tenslotte het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening bepaald (de dag volgende op die van de bekendmaking in het Publikatieblad (dat wil zeggen 27 januari 1980) en de datum vanaf welke zij van toepassing is (1 juli 1979).
2.
Dat het zojuist besproken artikel 2 slechts op een kleine groep personen toepassing heeft gevonden, ligt hieraan, dat de Raad direct na de vaststelling van verordening nr. 160/80, op grond van met name de artikelen 64, 65 en 82 van het Statuut verordening nr. 161/80 (PB L 20 van 1980, blz. 5) heeft vastgesteld; hierbij werden de bezoldigingen en pensioenen, die uit de geschoonde tabellen van artikel 1 van verordening nr. 160/80 resulteerden, aangepast enerzijds aan de stijging van de kosten van levensonderhoud en anderzijds aan de stijging van de reële netto-inkomens van de nationale ambtenaren in de referentieperiode 1 juli 1978 — 30 juni 1979, met gelijktijdige aanpassing van de op de bezoldigingen toegepaste aanpassingscoëfficiënten. Tegelijkertijd werd bij artikel 13 van deze verordening, naast de verordeningen nrs. 3084/78 en 1793/79 van de Raad — bij laatstgenoemde waren in augustus 1979 de aanpassingscoëfficiënten aangepast — verordening nr. 160/80, op artikel 2 na, ingetrokken.
Aldus werd aan de overgrote meerderheid van de onder de verordeningen nrs. 160 en 161/80 vallende personen, ondanks de vermindering van hun basissalaris door de „schoning van de salarisschalen”, een verhoging van de nettobezoldiging toegekend.
II —
1.
Ingevolge artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag is een beroep tot nietigverklaring, dat niet door de Lid-Staten, de Raad of de Commissie wordt ingesteld, slechts dan ontvankelijk, wanneer het is gericht tegen een beschikking, gericht tot degene die het beroep instelt, of tegen een beschikking die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een tot een ander gerichte beschikking, hem rechtstreeks en individueel raakt.
De ontvankelijkheid van het door Giuffrida en Campogrande tegen verordening nr. 160/80 ingestelde beroep hangt dus af van de vraag of er bij dit besluit inderdaad sprake is van een verordening of, integendeel, van een beschikking in de zin van artikel 189 EEG-Verdrag. Volgens de tweede alinea van deze bepaling is de algemene strekking het kenmerk dat verordeningen van beschikkingen onderscheidt (arrest van 20 november 1979, zaak 162/78, Hans-Otto Wagner, Jurispr. 1979, blz. 3487, r.o. 17).
2.
Verordening nr. 160/80 bevat drie artikelen.
Artikel 3 is niet aan de orde: hierin wordt het tijdstip bepaald van waaraf de verordening van toepassing is en dat waarop zij in werking treedt.
Artikel 1 heeft zeker een normatief karakter: het vervangt de bij verordening nr. 3084/78 vastgestelde tabellen van de maandelijkse basissalarissen van de ambtenaren en andere personeelsleden door de tabellen in de bijlage bij verordening nr. 160/80. Dientengevolge is het „op objectief omschreven situaties van toepassing... en [heeft het] rechtsgevolgen voor algemene en in abstracto omschreven categorieën van personen” (arrest van 5 mei 1977, zaak 101/76, Koninklijke Scholten Honig NV, Jurispr. 1977, blz. 807, r.o. 21). Dit geldt temeer daar de „geschoonde” tabellen in de bijlage bij verordening nr. 160/80 de berekeningsgrondslag vormden voor de tabellen van verordening nr. 161/80 en daarmee ook voor alle amtenaren en andere personeelsleden toekomstige werking hadden.
Ik acht het daarom onnodig na te gaan of deze bepaling verzoekers rechtstreeks en individueel raakt.
3.
Wat artikel 2 betreft, volgt de niet-ontvankelijkheid van een daartegen gericht beroep, los van de vraag of deze bepaling normatief van aard is en of zij degenen op wie zij van toepassing is, rechtstreeks en individueel raakt, mijns inziens reeds uit een andere overweging, namelijk dat de nietigverklaring van deze bepaling — aangenomen dat zij op verzoekers is toegepast of nog wordt toegepast — hun positie niet zou verbeteren, daar de gedeeltelijke bevriezing van de salarisverhogingen niet wordt veroorzaakt door deze bepaling, doch door artikel 1 van de verordening.
Had artikel 2 ontbroken, dan waren de onder de verordeningen nrs. 160 en 161/80 vallende personen, op wie dit artikel door de gecombineerde werking van beide besluiten van toepassing was, zelfs in nettosalaris achteruit gegaan. Het gaat dus om een verzoekers begunstigende bepaling, bij de nietigverklaring waarvan zij geen belang hebben; een beroep tot nietigverklaring is daarom reeds uit dien hoofde niet ontvankelijk.
Vat men het voorgaande samen, dan blijkt dat tegen geen bepaling van verordening nr. 160/80 een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld door anderen dan degenen die daartoe krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag zijn gerechtigd. Voor de verordening als geheel kan dan niets anders gelden.
Op grond hiervan ga ik slechts subsidiair in op de gegrondheid van het beroep.
III —
Verzoekers voeren vijf middelen ten gronde aan waarvan het laatste bovendien uit drie onderdelen bestaat. Ik zal ze behandelen in de volgorde waarin zij zijn voorgedragen.
A —
Het eerste middel richt zich tegen de beweerdelijk onjuiste motivering van verordening nr. 160/80. In de tweede overweging van de considerans daarvan wordt gesteld dat: „is vastgesteld dat de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt 157,8 in de tabellen van de basissalarissen volgens de op 29 juni 1976 vastgestelde methode tot aanpassing van de bezoldigingen, tot welke verwerking in december 1976 werd besloten en die van kracht werd op 1 januari 1977, aanleiding heeft gegeven tot ongewilde verhogingen van de aan de betrokkenen uitgekeerde bedragen”. Verzoekers menen dat de kwalificatie „ongewild” niet met de werkelijkheid overeenstemt.
1.
Volgens hen heeft de Raad, toen hij het besluit van juni 1976 en de verordening tot uitvoering hiervan (nr. 3177/76) vaststelde, moeten weten dat de daardoor gerealiseerde verwerking van de aanpasssingscoëfficiënt tot distorsies in de nettobezoldigingen zou leiden, al was het maar omdat eerdere experimenten reeds dergelijke gevolgen hadden gehad, zij het in veel geringere mate (voorbeelden: de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt 122 voor Brussel in 1969, antwoord van verzoekers op de eerste vraag van het Hof, blz. 2, eerste alinea; de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt 128 in 1972, repliek, blz. 11, tweede alinea).
Verzoekers verwijzen verder naar twee documenten uit de tijd na de inwerkingtreding van verordening nr. 3177/76 — toen de Raad trachtte de distorsies ongedaan te maken —, waaruit blijkt dat bij de Raad duidelijkheid bestond over de voordelen die voor bepaalde ambtenaren aan de uiteindelijk gekozen procedure waren verbonden. Het betreft de motivering van het voorstel van de Commissie van 18 juli 1977 voor een wijziging van verordening nr. 3177/76 (bijlage 1 bij de repliek) en de nota van het Directoraat-generaal Personeelszaken en algemeen beheer van 8 november 1977 houdende een verslag van de overlegvergadering van 28 oktober 1977 over het rapport 1977 voor het jaarlijkse bezoldigingsonderzoek (bijlage 2 bij de repliek).
Verzoekers concluderen hieruit dat de Raad met het besluit van 29 juni 1976 en met de vaststelling van verordening nr. 3177/76 een beslissing op het gebied van het bezoldigingsbeleid heeft willen nemen, die in het voordeel van gezinshoofden en ontvangers van ontheemdingstoelagen moest werken. Deze beslissing zou ook geenszins verrassend zijn, daar de Raad bij besluiten inzake de aanpassing van de bezoldigingen steeds laat blijken dat hij met name deze groep ambtenaren wil begunstigen.
2.
In zijn antwoord wijst de Raad erop, dat hij mogelijke problemen als zich in casu hebben voorgedaan, had voorzien. Dat was overigens de reden waarom hij in het besluit van 29 juni 1976 een herzieningsclausule heeft opgenomen. Volgens de Raad mag uit deze voorzorgsmaatregel echter niet worden afgeleid dat de opgetreden distorsies bedoeld waren.
3.
Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Raad ons meegedeeld, dat de Raad er de voorkeur aan had gegeven reeds in 1976 de destijds door de personeelsvertegenwoordigers voorgestane procedure, die hij in het daaropvolgende jaar tot de zijne had gemaakt, in te voeren, doch dat dit was afgestuit op het verzet van bepaalde Lid-Staten.
Mijns inziens blijkt uit de voorkeur van de Raad voor de indexering van de belastingschijven en het invoegen van een herzieningsclausule, dat de Raad zich van de risico's van het door hem ingevoerde systeem bewust was. Ongetwijfeld wist hij dat onvermijdelijk, in zekere zin automatisch, distorsies zouden ontstaan. Wat voor hem echter onverwacht kwam, was enerzijds de omvang van de distorsies en anderzijds de in bepaalde gevallen geconstateerde achteruitgang in salaris.
Ik acht het daarom niet bewezen dat de Raad, bij de vaststelling van het besluit van 29 juni 1976 en van de uitvoeringsverordening van 21 december 1976, de ontstane voordelen in volle omvang en met volledige kennis van zaken op de koop toe heeft genomen. Duidelijke aanwijzingen daarvoor konden pas worden verwacht nadat, na de vaststelling van verordening nr. 3177/76, de eerste vaststelling en betaling van de bezoldigingen had plaatsgevonden.
B —
Het tweede middel van verzoekers is ontleend aan een algemeen rechtsbeginsel, volgens hetwelk elke overheidsinstantie verplicht is, bij de uitoefening van haar verordenende bevoegdheid de vereiste zorgvuldigheid te betrachten.
Het is overbodig op de preliminaire vraag, of dit beginsel in het ambtenarenrecht van de Gemeenschappen bestaat, in te gaan nu kan worden vastgesteld dat het middel inhoudende schending van dit beginsel, — aangenomen dat het al ontvankelijk is — zonder meer in tegenspraak is met de motivering van het beroep als geheel. Dit is slechts dan ontvankelijk, wanneer men ervan uitgaat dat verordening nr. 160/80 in werkelijkheid geen echte verordening is, maar een bundeling van individuele beschikkingen. Volgt men echter deze opvatting, dan kan men tegen dit besluit niet meer een middel aanvoeren dat ervan uitgaat dat er van een echte verordening sprake is.
C —
Het derde middel van verzoekers is ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel. Zoals wij zullen zien, hangt het samen met het eerste middel.
l.
Daar het de Raad bekend was dat de verwerking van de aanpassingscoëfficiënten in de basissalarisschalen via verhoging van de basissalarissen, doch zonder indexering van de belastingschijven noodzakelijk tot distorsies zou leiden, kan men — aldus verzoekers — niet staande houden dat de keuze van deze verwerkingsmethode en de hierdoor veroorzaakte negatieve effecten op een beoordelingsfout berustten. Onder deze omstandigheden kon de gemaakte keuze slechts worden toegeschreven aan een bewust beleid om ambtenaren met gezinslasten en ontvangers van ontheemdingstoelagen te begunstigen. Bijgevolg mochten degenen die door de gekozen methode werden begunstigd, met recht op de handhaving ervan vertrouwen. Dit vertrouwen was des te meer gerechtvaardigd nu de Raad die methode noch binnen een termijn van twee maanden, genoemd in artikel 173, derde alinea, EEG-Verdrag, noch binnen de in artikel 65 van het Statuut genoemde termijn van een jaar voor het onderzoek van het bezoldigingsniveau, had gewijzigd.
2.
Mijns inziens kan dit niet juist zijn. Enerzijds heb ik bij de toetsing van het eerste middel vastgesteld dat de bewering, dat de Raad het ontstaan van de distorsies heeft gewild, overdreven was, en anderzijds is uit de weergave van de feiten die tot het onderhavige beroep hebben geleid, duidelijk geworden dat de Raad heeft gepoogd de distorsies te corrigeren nadat de in bepaalde gevallen opgetreden verliezen en de omvang van de distorsies hem bekend waren geworden.
Verzoekers kunnen zich met name niet beroepen op hun vertrouwen in de handhaving van de in 1976 gekozen methode van verwerking van de aanpasssingscoëfficiënt, daar reeds in 1977 voor de in het voorgaande jaar door hen voorgestane andere methode werd gekozen.
Overigens keren zij zich, als ik het goed begrijp, minder tegen een wijziging van het systeem als zodanig dan tegen het terugwerkende karakter daarvan en de in hun ogen gebrekkige procedure via welke deze wijziging tot stand is gekomen.
D —
Met het vierde middel komen verzoekers op tegen schending, door verordening nr. 160/80, van huns inziens verworven rechten op instandhouding van de gevolgen van de uitvoering van het in het besluit van 29 juni 1976 neergelegde stelsel van verwerking van de aanpassingscoëfficiënten; deze uitvoering vond plaats bij verordening nr. 3177/76 en de daaropvolgende verordeningen tot aanpassing van de bezoldigingen voor de periode tot en met 30 juni 1979.
Het is duidelijk dat verzoekers geen verworven recht hebben op handhaving van de aanpassingsmethode die op 29 juni 1976 werd vastgesteld bij een besluit van algemene strekking, dat door zijn auteurs bevoegdelijk kan worden gewijzigd, mits die wijziging op rechtmatige wijze tot stand komt.
1.
Mijns inziens is een schending van verworven of subjectieve rechten hier slechts in twee gevallen denkbaar. Men zou kunnen spreken van een kennelijke schending van de door betrokkenen ingevolge verordening nr. 3177/76 en de daarop volgende verordeningen verworven salarisrechten, wanneer de aan de door deze bepalingen begunstigde personen betaalde bedragen waren teruggevorderd. Dit is echter nooit ook maar overwogen.
Het tweede denkbare geval van schending van verworven rechten zou hebben bestaan in een wijziging met terugwerkende kracht van de in het besluit van 29 juni 1976 neergelegde methode, via een verordening ter uitvoering van de gewijzigde methode, die tot wijzigingen van de tabellen van de basissalarissen zouden hebben geleid met nadelige effecten op de nettobezoldigingen van de ambtenaren.
2.
Dit geval heeft zich evenmin voorgedaan als het eerste. De bestreden verordening bevatte met name geen wijziging van de in 1976 vastgestelde methode tot aanpassing van de bezoldigingen. Deze wijziging is, zoals reeds geconstateerd, in 1978 zo ten uitvoer gelegd, dat de distorsies die door de verwerking van de nieuwe aanpassingscoëfficiënten waren ontstaan, werden opgeheven. De verordening moest veeleer slechts de oorzaak van de distorsies, — dat wil zeggen de verwerking van de aanpassingscoëfficiënt 148,7 in verordening nr. 3177/76 — wegnemen.
Los daarvan heeft het op 21 januari 1980 ingevoerde systeem mijns inziens toch al geen terugwerkende kracht. Weliswaar golden de schalen van de basissalarissen in bijlage van de bestreden verordening (die op 27 januari 1980 in werking is getreden) met ingang van 1 juli 1979 — en waren zij lager dan de tabellen die op 30 juni 1979 van kracht waren —, maar men moet niet over het hoofd zien dat artikel 1 van verordening nr. 160/80, dat naar deze tabellen verwijst, reeds op de dag van zijn inwerkingtreding is ingetrokken en vervangen door artikel 1 van verordening nr. 161/80. Zoals reeds opgemerkt, is het effect van deze bepaling in 95 % van de gevallen gunstiger dan dat van verordening nr. 3084/78, die tot 30 jurii 1979 van kracht was. Voor zover dit niet het geval is, verzekert artikel 2 van verordening nr. 160/80 de handhaving van de op 30 juni 1979 bestaande gunstiger financiële aanspraken.
Hiertegen kan ook niet worden ingebracht dat deze opvatting zich slechts laat verdedigen wanneer men de verordeningen nr. 160 en 161/80 als een geheel beschouwt. Ik meen dat men ze inderdaad niet gescheiden kan beoordelen. Vaststaat dat de jaarlijkse aanpassing van de salarissen in 1979 tevens zou worden benut om tot een „schoning van de salarisschalen” te komen. Hierdoor konden de negatieve effecten van de „schoning” door verordening nr. 160/80 meer dan alleen maar worden gecompenseerd door de positieve gevolgen van de aanpassing van de bezoldigingen door verordening nr. 161/80.
Daar noch terugvordering heeft plaatsgevonden van reeds betaalde bedragen, noch een vermindering van de nettobezoldigingen, kan er geen sprake zijn van schending van verworven rechten.
E —
Tenslotte stellen verzoekers dat de Raad drie procedures, die wezenlijke vormvoorschriften zouden vormen in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag, niet in acht heeft genomen.
1.
Het eerste onderdeel van dit middel betreft het feit dat de Raad bij de vaststelling van verordening nr. 160/80 op 21 januari 1980 geen rekening heeft gehouden met het advies van het Europese Parlement van 18 januari 1980.
Volgens artikel 24, lid 1, tweede alinea, van het Fusieverdrag van 8 april 1965 mocht deze verordening — gelijk elke andere verordening tot wijziging van het Statuut — uitsluitend na raadpleging van het Parlement worden vastgesteld.
a)
In de discussie over dit punt hebben beide partijen zich beroepen op de arresten van het Hof van 29 oktober 1980 in de isoglucose-zaken (zaken 138 en 139/79, Roquette en Maizena, nog niet gepubliceerd). In deze arresten heeft het Hof een verordening van de Raad nietig verklaard wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften, omdat de Raad ze had vastgesteld zonder advies van het Parlement (r.o. 33-37).
b)
De feitelijke achtergrond van die zaken verschilt echter in meer dan één opzicht van die van het onderhavige geval.
De termijn die het Parlement was gelaten om zijn advies uit te brengen, was daar aanzienlijk korter dan hier (drie maanden en drie dagen tussen de binnenkomst van het verzoek om advies bij het Parlement en de vaststelling van de verordening door de Raad, tegen zeven maanden in casu). In tegenstelling tot deze zaak (verzoek van 23 augustus 1979, hernieuwde verzoeken op 29 oktober en 27 november 1979) had de Raad daar ook niet verzocht de beraadslaging urgent te verklaren (r.o. 37).
Het belangrijkste verschil is echter, dat het Parlement in de isoglucose-zaken in het geheel geen advies had uitgebracht, terwijl dit in de onderhavige zaak op vrijdag 18 januari 1980 bij de Raad is ingekomen.
De Raad beschikte dus bij de vaststelling van verordening nr. 160/80 op maandag 21 januari 1980, over het advies van het Parlement en had op dat moment de gelegenheid gehad ervan kennis te nemen, ook wanneer men hierbij in aanmerking neemt dat hij zijn besluit heeft genomen op de eerste werkdag volgende op die waarop het advies is binnengekomen, en bovendien via de schriftelijke procedure.
Op grond hiervan kan men mijns inziens niet spreken van schending van wezenlijke vormvoorschriften, doordat het advies van het Europese Parlement niet in aanmerking zou zijn genomen.
2.
Het tweede onderdeel van het middel is ontleend aan veronachtzaming door de Raad van de gemeenschappelijke verklaring van het Europese Parlement, de Raad en de Commissie van 4 maart 1975 (PB C 89 van 1975, blz. 1).
a)
Met deze verklaring, die aansloot bij de uitbreiding van de budgettaire bevoegdheden van het Europese Parlement per 1 januari 1975, werd een overlegprocedure tussen het Europese Parlement en de Raad ingesteld, waaraan de Commissie actief meewerkt (punt 1), om het Parlement op doeltreffende wijze te laten deelnemen aan het proces van totstandkoming en goedkeuring van de besluiten die leiden tot belangrijke uitgaven of ontvangsten ten laste of ten bate van de begroting van de Europese Gemeenschappen.
Deze procedure „kan worden toegepast voor de communautaire besluiten van algemene strekking die belangrijke financiële gevolgen hebben en waarvan de vaststelling niet dwingend voortvloeit uit reeds bestaande besluiten” (punt 2).
„De procedure vangt aan indien aan de in punt 2 gestelde criteria is voldaan en de Raad voornemens is af te wijken van het door het Europese Parlement aangenomen advies” (punt 4).
b)
Alvorens de feiten te onderzoeken die volgens verzoekers een schending van deze verklaring opleveren, moeten wij eerst nagaan of zij als een rechtens bindende wilsverklaring kan worden aangemerkt, die de betrokken organen gehouden zijn na te komen.
De vraag naar de rechtskracht van „gemeenschappelijke verklaringen” als de onderhavige vormde onder meer het onderwerp van schriftelijke vraag nr. 169/77 van 27 april 1977 van het Parlementslid Jens Maigaard aan de Raad.
In zijn antwoord van 23 september 1977 (PB C 259 van 1977, blz. 5) verklaarde de Raad:
„De door het geachte Parlementslid genoemde gemeenschappelijke verklaringen vormen politieke verbintenissen. In laatste instantie is het aan het Hof van Justitie om de juridische draagwijdte daarvan te beoordelen.
Voor wat meer in het bijzonder de gemeenschappelijke verklaring tot instelling van de procedure van overleg betreft, is de Raad van oordeel dat de drie instellingen die deze verklaring hebben ondertekend, zich zodoende ertoe hebben verbonden deze procedure op de daarin vermelde wijze toe te passen wanneer aan alle voorwaarden betreffende de toepassing ervan is voldaan”.
Ik sluit mij bij deze beoordeling aan.
c)
Volgens verzoekers is de miskenning van de verklaring hierin gelegen, dat het Parlement in zijn resolutie van 18 januari de Raad uitdrukkelijk om overleg heeft verzocht ingeval hij voornemens mocht zijn af te wijken van het standpunt van het Parlement — afwijzing van het Commissievoorstel en verzoek aan de Commissie dit in te trekken —, en dat de Raad toch op 21 januari verordening nr. 160/80 heeft vastgesteld, ondanks dit negatieve advies en het formele verzoek om overleg.
De Raad stelt daartegenover dat, zelfs indien men de verklaring een rechtens bindende karakter zou willen toekennen, de voorwaarden voor toepassing ervan zich niet voordeden.
Ik geloof inderdaad niet, om mij tot die voorwaarde te beperken, dat de betrokken maatregel kan worden gekwalificeerd als een besluit dat belangrijke financiële gevolgen had. Ik wees er al op, dat artikel 1, waardoor, met ongedaanmaking van de distorsies, de basissalarisschalen werden gecorrigeerd en deze salarissen werden bekort, reeds op de dag van zijn inwerkingtreding door verordening nr. 161/80 is ingetrokken en dat artikel 2, dat overgangsbepalingen bevat ten gunste van degenen die door de distorsies waren begunstigd, slechts voor ongeveer 5 % van de betrokken groep personen in aanmerking kwam; hun zaken zijn — afgezien van enkele uitzonderingen — naar het schijnt in 1980 afgesloten.
Dit onderdeel van het middel moet daarom worden verworpen.
3.
In het laatste onderdeel van het middel stellen verzoekers dat de Raad inbreuk heeft gemaakt op de dialoogprocedure tussen de personeelsvertegenwoordigers en de Raad.
a)
Deze procedure is ingevoerd bij een niet nader benoemd, niet gepubliceerd eenzijdig besluit van de Raad van 11 december 1975, dat, zoals uit de considerans blijkt, op voorstel van de Commissie tot stand is gekomen.
In dit besluit wordt eerst het doel van de daarbij ingevoerde procedure omschreven en vervolgens worden de drie fasen genoemd waaruit die procedure bestaat:
eerste fase:
—
toetsing van technische gegevens;
tweede fase:
—
dialoog in het kader van de werkzaamheden van het Comité van Permanente Vertegenwoordigers;
derde fase:
—
dialoog in het kader van de werkzaamheden van de Raad.
Voor elk van deze fasen worden in het besluit de details van de procedure vastgelegd, met name die betreffende de mogelijkheden van de personeelsvertegenwoordigers om hun standpunt kenbaar te maken.
b)
Verzoekers verwijten de Raad dat hij ervan is uitgegaan, dat de dialoogprocedure volgens de regels is verlopen, hoewel de personeelsvertegenwoordigers geweigerd hebben de dialoog te beginnen zolang er geen advies van het Parlement was.
Ik acht deze opvatting onjuist. In de eerste plaats moet ik constateren, dat men kan aarzelen om deze procedure rechtens bindende werking toe te kennen. Maar zelfs indien men hiertoe besluit, zie ik niet in, hoe het ontbrekende advies van het Parlement het normale verloop van de procedure kon verhinderen, temeer daar volgens de procedure ook de vertegenwoordigers van de andere organen kunnen worden uitgenodigd om aan de geplande bijeenkomsten van de Raad en de peroneelsvertegenwoordigers in de eerste en tweede fase deel te nemen.
Op grond van dit alles concludeer ik tot
—
niet-ontvankelijkheid van het beroep,
—
subsidiair ongegrondheid van het beroep,
—
en in alle geval, verwijzing in de kosten overeenkomstig artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering.
(
1
)	Vertaald uit het Duits,