61990CC0055_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Mε την υπό κρίση αγωγή βάσει των άρθρων 178 και 215, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, ο James Joseph Cato ζητεί την αποκατάσταση των ζημιών που του προκάλεσε η Επιτροπή.
2. Η ανάγκη προσαρμογής του κοινοτικού αλιευτικού στόλου προς τις νέες προϋποθέσεις ασκήσεως δραστηριότητας που προκύπτουν τόσο από την εγκαθίδρυση ναυτικών οικονομικών ζωνών διακοσίων μιλίων και από τον περιορισμό των αλιευμάτων ορισμένων ειδών είναι αυτή που προκάλεσε την υπό κρίση υπόθεση. Πράγματι, η οδηγία 83/515/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Οκτωβρίου 1983, σχετικά με ορισμένες δράσεις προσαρμογής της παραγωγικής ικανότητας στον τομέα της αλιείας (1) (στο εξής: οδηγία), είχε την πρόθεση να ευνοήσει την προσωρινή απόσυρση ορισμένων σκαφών και την οριστική μείωση των παραγωγικών ικανοτήτων στον τομέα της αλιείας "των αλιευτικών στόλων, οι οποίοι δύσκολα μπορούν λόγω των τεχνικών χαρακτηριστικών τους να προσαρμοστούν στις αλιευτικές δυνατότητες που προβλέπονται μεσοπρόθεσμα" (2), κυρίως λόγω του μικρού μεγέθους των σκαφών που συνθέτουν αυτούς τους στόλους. Έτσι, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας, "οι δράσεις οριστικής μείωσης της παραγωγικής ικανότητας (...) αφορούν τα σκάφη με
μήκος μεταξύ ορθίων ((καθέτων)) ίσο ή μεγαλύτερο από δώδεκα μέτρα (3). Πραγματοποιούνται με:
- διάλυση των σκαφών,
- οριστική μεταφορά τους σε τρίτη χώρα
ή
- αλλαγή του προορισμού τους από αλιευτικές σε άλλες δραστηριότητες μέσα στα ύδατα της Κοινότητας".
Πριμοδότηση οριστικής παύσεως καταβάλλεται στον πλοιοκτήτη, μετά την έκδοση του πιστοποιητικού διαγραφής του σκάφους του από τα νηολόγια των αλιευτικών σκαφών (4).
3. Τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να θεσπίσουν ένα τέτοιο καθεστώς (5), όταν, όμως, προβαίνουν στη θέσπιση τέτοιου καθεστώτος, πρέπει να διαβιβάσουν στην Επιτροπή, μεταξύ άλλων εγγράφων, σχεδιάγραμμα της προτεινομένης δράσεως καθώς και τα σχέδια των νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων που προτίθενται να θεσπίσουν κατ' εφαρμογή της οδηγίας (6). Η Επιτροπή εξετάζει αν, ιδίως ανάλογα με το αν συμφωνούν με την οδηγία, οι αντιμετωπιζόμενες δράσεις πληρούν τους όρους χρηματικής συμμετοχής της Κοινότητας (7).
4. To Hνωμένο Βασίλειο επέλεξε να θεσπίσει καθεστώς τέτοιων δράσεων μειώσεως της παραγωγικής ικανότητας του αλιευτικού του στόλου με το Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (στο εξής: Scheme). Oι εν λόγω δράσεις εγκρίθηκαν με την απόφαση 84/17/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 22ας Δεκεμβρίου 1983 (8) (στο εξής: απόφαση).
5. Αυτή η απόφαση στηρίζει, κατά τον ενάγοντα, το δικαίωμά του σε αποκατάσταση στο μέτρο που η Επιτροπή κακώς ενέκρινε εθνικό καθεστώς όχι σύμφωνο προς την οδηγία.
6. Ο Cato αντιμετώπισε την ακόλουθη κατάσταση. Το 1984, ζήτησε να του χορηγηθεί η πριμοδότηση οριστικής παύσεως και επώλησε το σκάφος του Excelsior ως "houseboat". Οι σύζυγοι Hann που διάβασαν τη δημοσιευθείσα στο Fishing News της 20ής Ιουλίου 1984 αγγελία θέλησαν να το αποκτήσουν για να το μεταφέρουν στη Δυτική Σκωτία και να κατοικούν σ' αυτό δεδομένου ότι ο Hann έπρεπε να ακολουθήσει από τον Οκτώβριο μαθήματα στο Strathclyde University. Ο υπάλληλος του Ministry of Agriculture Fisheries and Food διαβεβαίωσε τον Hann ότι είχε τη δυνατότητα, σε περίπτωση απροβλέπτων περιστάσεων, να μεταπωλήσει το σκάφος, σ' αυτήν όμως την περίπτωση ο νέος πλοιοκτήτης όφειλε να επιστρέψει την πριμοδότηση (9). Η πώληση συνήφθη την 1η Αυγούστου 1984. Tην επομένη, ο Cato υπέγραψε την αίτηση χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως οριστικής παύσεως (10). Στις 9 Αυγούστου 1984, το Excelsior διεγράφη από το νηολόγιο των αλιευτικών σκαφών του Fleetwood. Συγχρόνως, ο Hann το οδήγησε στο Strathclyde, σε μαρίνα, χρησιμοποιώντας το ως "houseboat" από τις 14 Σεπτεμβρίου μέχρι τις αρχές Οκτωβρίου 1984. Απρόβλεπτη επαγγελματική προαγωγή της συζύγου Hann συνετέλεσε στο να αποφασίσει το ζεύγος, τέλος Σεπτεμβρίου, να μεταπωλήσει το σκάφος. Η
αγγελία διευκρίνιζε ότι επρόκειτο περί "decommissioned vessel". Δύο Ιρλανδοί, οι Boyle και Murphy εμφανίστηκαν ως αγοραστές, διαβεβαιώνοντας ότι ενδιαφέρονταν για τον κινητήρα. Η πώληση πραγματοποιήθηκε στις 14 Οκτωβρίου. Λίγο αργότερα οι Boyle και Murphy μετέφεραν το Excelsior στην Ιρλανδία και ζήτησαν να το νηολογήσουν ως αλιευτικό σκάφος. Το Department of Tourism, Fisheries and Forestry of Ireland ζήτησε πληροφορίες, στις αρχές Δεκεμβρίου 1984, από τις βρετανικές αρχές αν είχε καταβληθεί πριμοδότηση οριστικής παύσεως. Οι τελευταίες απήντησαν ότι καμία πριμοδότηση δεν είχε καταβληθεί και το προαναφερθέν υπουργείο εξέδωσε τότε την άδεια αλιείας. Γι' αυτό τον λόγο, στις 25 Φεβρουαρίου 1985, η βρετανική διοίκηση γνωστοποίησε στον Cato ότι το Excelsior χρησιμοποιείτο εκ νέου για αλιεία και, κατά συνέπεια, δεν θα του κατεβάλλετο η πριμοδότηση.
7. Ο Cato ζήτησε, στις 21 Δεκεμβρίου 1985, από το High Court την άδεια να ασκήσει δικαστική προσφυγή ("judicial review") κατά της αρνήσεως της βρετανικής διοικήσεως να του καταβάλει την πριμοδότηση. Η εν λόγω προσφυγή του επέτρεπε να επικαλεστεί αιτιάσεις αντλούμενες από το δημόσιο βρετανικό δίκαιο. Η εν λόγω αίτηση απορρίφθηκε λόγω του ότι υποβλήθηκε μετά την εκπνοή της τρίμηνης νόμιμης προθεσμίας. Πρέπει να σημειωθεί ότι το High Court μπορούσε, ωστόσο, να παρατείνει την εν λόγω προθεσμία εάν έκρινε ότι οι ισχυρισμοί που προέβαλε ο Cato προς στήριξη της προσφυγής του είχαν ορισμένες πιθανότητες να γίνουν δεκτοί (11).
8. Ο προσφεύγων, επομένως, άσκησε, στις 29 Οκτωβρίου 1986, αγωγή ενώπιον του High Court, ερειδόμενη αυτή τη φορά σε αιτιάσεις αντλούμενες από το ιδιωτικό δίκαιο, δηλαδή στη συμβατική ευθύνη του αρμοδίου υπουργού, στο γεγονός ότι ο τελευταίος του παρέσχε ανακριβείς πληροφορίας ("negligent misrepresentation"), τέλος, στο γεγονός ότι είχε δημιουργήσει με τη συμπεριφορά του κατάσταση που δεν μπορούσε στο εξής να αμφισβητήσει ("estoppel").
9. Το High Court απέρριψε την αγωγή του στις 27 Μαΐου 1988. Κατ' έφεση, το Court of Appeal επικύρωσε, στις 15 Ιουνίου 1989, την πρωτόδικη απόφαση και αρνήθηκε να χορηγήσει στον Cato "leave to appeal". Το House of Lords στις 24 Ιανουαρίου 1990, αρνήθηκε και αυτό να παραχωρήσει στον Cato "leave to appeal".
10. Παρόλον ότι ο ενάγων αναφέρεται σ' αυτό, δεν φαίνεται χρήσιμο να εξετασθεί λεπτομερώς το παραδεκτό της προσφυγής ως προς την τήρηση της πενταετούς παραγραφής που ορίζει το άρθρο 43 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου. Πράγματι, το σημείο ενάρξεως αυτής της παραγραφής φαίνεται, στην προκειμένη περίπτωση, να είναι το έγγραφο με το οποίο η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου γνωστοποίησε την άρνησή της να καταβάλει την πριμοδότηση, έγγραφο που ταχυδρομήθηκε στις 25 Φεβρουαρίου 1985, πράγμα που θα οδηγούσε, λαμβανομένων υπόψη των δέκα συμπληρωματικών ημερών που παραχωρούνται στους κατοίκους του Ηνωμένου Βασιλείου δυνάμει των διατάξεων του Παραρτήματος ΙΙ του Κανονισμού Διαδικασίας, σε παραγραφή στις 7 Μαρτίου 1990 τα μεσάνυκτα. Η αγωγή του Cato κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 7 Μαρτίου 1990 και πρωτοκολλήθηκε την επομένη. Εξάλλου, υπενθυμίζεται, με την απόφαση Roquette (12), ότι
"η αγωγή αποζημιώσεως στο πλαίσιο της εξωσυμβατικής ευθύνης διέπεται, δυνάμει του άρθρου 215, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, από τις γενικές αρχές που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών. Από τη σύγκριση των νομικών συστημάτων των κρατών μελών προκύπτει ότι, κατά γενικό κανόνα και εκτός ελαχίστων εξαιρέσεων, ο δικαστής δεν μπορεί να λάβει υπόψη αυτεπαγγέλτως την ένσταση παραγραφής της αξιώσεως" (13).
Και το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν εναπόκειται σ' αυτό να εξετάσει αυτεπαγγέλτως την ενδεχόμενη παραγραφή των αγωγών στο πλαίσιο της εξωσυμβατικής ευθύνης που εγείρονται ενώπιον αυτού.
11. Αντιθέτως, η ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε στην παρέμβασή του το Ηνωμένο Βασίλειο απαιτεί μεγαλύτερη ανάπτυξη. Αναφέροντας, ιδίως, την
απόφαση Wagner (14), η παρεμβαίνουσα κυβέρνηση θεωρεί, αφενός, ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο για να εξετάζει βάσει του άρθρου 215 τη νομιμότητα των αποφάσεων που εκδίδουν οι εθνικές αρχές στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και, αφετέρου, ότι πρόκειται στην πραγματικότητα για αγωγή καταβολής οφειλομένων ποσών, η οποία, κατά τη νομολογία Sucrimex (15), ανήκει στη μόνη αρμοδιότητα των εθνικών δικαιοδοτικών οργάνων. Εγείρεται, μ' αυτόν τον τρόπο, το απαράδεκτο της αγωγής λόγω του καλουμένου "επικουρικού χαρακτήρα" (16) της αγωγής λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης σε σχέση με τα εσωτερικά ένδικα μέσα.
12. Το 1975, ο Lord Mackenzie Stuart έγραφε ότι αυτό το μέρος του κοινοτικού δικαίου έμοιαζε με χάρτη της Αφρικής στις αρχές του 19ου αιώνα: "Τhe coast is shown; we see the deltas of great rivers; but where they lead and where they have their sources are as yet uncharted. Certainly the avidity with which reports of the decision of the Court are devoured by certain writers would justify the legend 'Here be dragons' (17)". Χωρίς να περιγράψω εδώ την ιστορική εξέλιξη της νομολογίας του Δικαστηρίου (18), θα αναφέρω εδώ ποια είναι η σημερινή νομολογία.
13. 'Οπως το Δικαστήριο υπενθύμισε με την απόφαση Unifrex (19),
"κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αγωγή αποζημιώσεως, βάσει των άρθρων 178 και 215 της Συνθήκης, έχει θεσπιστεί ως αυτοτελές μέσο παροχής έννομης προστασίας με τη δική του ειδική λειτουργία στο πλαίσιο του συστήματος των μέσων παροχής έννομης προστασίας, το οποίο υπόκειται σε προϋποθέσεις ασκήσεως που έχουν τεθεί ενόψει του ειδικού αντικειμένου του. Πρέπει, ωστόσο, να κριθεί σε σχέση με το σύνολο του συστήματος της δικαστικής προστασίας των ιδιωτών που έχει θεσπίσει η Συνθήκη. Στην περίπτωση που ιδιώτης θεωρεί ότι θίγεται από την εφαρμογή κοινοτικής νομοθετικής πράξης, την οποία θεωρεί παράνομη, έχει τη δυνατότητα, όταν η εφαρμογή της πράξης έχει ανατεθεί στις εθνικές αρχές, να αμφισβητήσει, κατά την εν λόγω εφαρμογή, το κύρος της πράξης ενώπιον εθνικού δικαστηρίου στο πλαίσιο διαφοράς με τις εσωτερικές αρχές. Το δικαστήριο αυτό μπορεί, ή και υποχρεούται, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 177, να υποβάλει στο Δικαστήριο ερώτημα ως προς το κύρος της εν λόγω κοινοτικής πράξης. Ωστόσο, η προσφυγή αυτή τότε μόνον μπορεί να διασφαλίσει αποτελεσματικά την προστασία των ενδιαφερομένων ιδιωτών, όταν μπορεί να καταλήξει σε αποκατάσταση της ζημίας που επικαλούνται" (20).
14. Φαίνεται, επομένως, ότι η νομολογία του Δικαστηρίου εξαρτά το παραδεκτό της αγωγής από την ευχέρεια που είχε ή δεν είχε ο ιδιώτης να επιτύχει ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας του (21). 'Ετσι, σύμφωνα με τη νομική θεωρία (22), όταν η αγωγή, στην πραγματικότητα, περιορίζεται στην απόδοση ποσών εισπραχθέντων από την εθνική αρχή δυνάμει κοινοτικής πράξεως της οποίας η νομιμότητα αμφισβητείται από τον ενάγοντα, ο ενάγων δεν μπορεί να επικαλεστεί το άρθρο 215 στο μέτρο που οι εθνικές διαδικασίες θα του επέτρεπαν να επιτύχει την
αναζήτηση του αδικαιολογήτως καταβληθέντος ποσού, μετά την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος (23) και ακύρωση του αμφισβητουμένου κανονισμού (24). Αντιθέτως, στην περίπτωση που ο ενάγων ζητεί πλεονέκτημα που κείμενο του παραγώγου κοινοτικού δικαίου μη νομίμως του αρνείται, η αγωγή λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης γίνεται αποδεκτή στο μέτρο που η έγερση αγωγής ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων δεν θα επέτρεπε στον ενάγοντα να επιτύχει το αιτούμενο πλεονέκτημα (25).
15. 'Οπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας Capotorti στις προτάσεις του στην υπόθεση Granaria III: (26)
"Σε όλες τις αποφάσεις, το Δικαστήριο δέχθηκε το παραδεκτό των αγωγών χωρίς να αντιτάξει την ανάγκη προηγουμένης εξαντλήσεως των εσωτερικών ενδίκων μέσων. Αυτό εξηγείται, κατ' εμέ, από το γεγονός ότι επρόκειτο για περιπτώσεις στις οποίες οι ενάγοντες, και αν ακόμη υπετίθετο ότι θα επετύγχαναν να διαπιστωθεί από τον εθνικό δικαστή η έλλειψη νομιμότητας των κοινοτικών μέτρων που προκάλεσαν την υποστάσα ζημία, δεν θα μπορούσαν με κανένα τρόπο να επιτύχουν από την εθνική διοίκηση την παροχή την οποία νόμιζαν ότι δικαιούντο, χωρίς προηγουμένη παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη. (27)"
16. 'Ολες αυτές οι υποθέσεις αφορούν την περίπτωση, κατά κάποιο τρόπο
"κλασική", όπου η πράξη που προκάλεσε αρχικά τη ζημία είναι πράξη της εθνικής αρχής εκδοθείσα δυνάμει κοινοτικού νομοθετικού κειμένου και όπου η μη νομιμότητα του τελευταίου αυτού κειμένου προκάλεσε, μέσω της εθνικής αποφάσεως, τη ζημία. Διαπιστώνεται ότι η υπό κρίση αγωγή οδηγεί το Δικαστήριο στο να εξετάσει κάπως διαφορετική κατάσταση. Πράγματι, η ατομική πράξη που προκάλεσε τη ζημία του Cato, δηλαδή η άρνηση του αρμόδιου Βρετανού Υπουργού να του καταβάλει την πριμοδότηση, εκδόθηκε κατ' εφαρμογή γενικών εθνικών κανόνων, οι οποίοι εγκρίθηκαν από την κοινοτική αρχή σε συνάρτηση με τη συμφωνία τους προς την οδηγία. Ο Cato δεν επικαλείται ενδεχόμενη έλλειψη νομιμότητας της οδηγίας η οποία, μέσω του βρετανικού καθεστώτος, του προκάλεσε ζημία. Στηρίζεται, αντιθέτως, στην εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας από τον βρετανό νομοθέτη. 'Ενας τέτοιος ισχυρισμός προϋποθέτει αναγκαστικά την αμφισβήτηση της νομιμότητας της αποφάσεως της Επιτροπής περί εγκρίσεως του βρετανικού καθεστώτος. Καίτοι η ατομική απόφαση της εθνικής αρχής περί αρνήσεως χορηγήσεως πλεονεκτήματος στον Cato δεν εκδόθηκε κατόπιν ρητής εντολής της Επιτροπής, όπως στην υπόθεση Krohn (28), η απόφαση αυτή εκδόθηκε, ωστόσο, κατ' εφαρμογή γενικού καθεστώτος εγκριθέντος από το κοινοτικό θεσμικό όργανο. Το Δικαστήριο θα πρέπει, επομένως, να αποφανθεί αν, σε μια τέτοια κατάσταση, το παραδεκτό αγωγής αποζημιώσεως εξαρτάται ή όχι από την εξάντληση των εθνικών ενδίκων μέσων.
17. Κατ' εμέ, η προκειμένη κατάσταση πλησιάζει περισσότερο προς την "κλασική υπόθεση" παρά προς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως Krohn που προαναφέρθηκε. Πράγματι, ο Cato αμφισβητεί την ατομική απόφαση του Βρετανού Υπουργού μόνο κατά το ότι εφαρμόζει εθνικό καθεστώς αντίθετο προς την οδηγία. Η έλλειψη νομιμότητας αφορά, επομένως, κυρίως το ίδιο το Scheme. 'Ομως, η αμφισβήτηση του Scheme προϋποθέτει αναγκαστικά, όπως είπα, τη διαπίστωση της ελλείψεως νομιμότητας της αποφάσεως της Επιτροπής. Η παρούσα κατάσταση είναι πολύ κοντά σ' αυτή όπου η αμφισβήτηση πράξεως της εθνικής αρχής προϋποθέτει επίσης την προηγουμένη διαπίστωση της ελλείψεως
νομιμότητας του κειμένου του παραγώγου κοινοτικού δικαίου προς εφαρμογή του οποίου εξεδόθη. Και στις δύο περιπτώσεις, η εθνική διοίκηση διατηρεί ορισμένο περιθώριο χειρισμών η διαφορά, ελαχίστη κατ' εμέ, συνίσταται στο ότι, στην κλασική υπόθεση, η εν λόγω διοίκηση καλείται να ενεργήσει για την εκτέλεση κοινοτικών διατάξεων ενώ, στην υπό κρίση υπόθεση, η ενέργειά της εξηρτάτο από προηγουμένη έγκριση. Σε καμιά περίπτωση, ωστόσο, ούτε η θέσπιση του Scheme ούτε η έκδοση της αποφάσεως του υπουργού που αφορά τον Cato προκύπτουν από ρητή εντολή της Επιτροπής. Το παραδεκτό της υπό κρίση αγωγής φαίνεται, επομένως, ότι πρέπει να εξαρτηθεί από την εξάντληση των εσωτερικών ενδίκων μέσων.
18. Αυτή η απαίτηση, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει, ωστόσο, να ικανοποιείται μόνο στον βαθμό που "τα εθνικά αυτά ένδικα μέσα εξασφαλίζουν αποτελεσματικά την προστασία των ενδιαφερομένων ιδιωτών, μπορώντας να οδηγήσουν στην αποκατάσταση της προβαλλόμενης ζημίας" (29).
19. Η κυρία δυσκολία συνίσταται, επομένως, στο να καθοριστεί αν η κίνηση της εθνικής διαδικασίας θα επέτρεπε στον ενάγοντα να επιτύχει το "ωφέλιμο αποτέλεσμα" δηλαδή στην προκειμένη περίπτωση την καταβολή της πριμοδοτήσεως.
20. Επ' αυτού του σημείου, διαπιστώνω ότι, στην περίπτωση όπου ο Cato θα είχε επιτύχει το "judicial review", ο βρετανός δικαστής θα όφειλε, προφανώς, να εξετάσει αν το Scheme συμβιβάζεται με την οδηγία και, επομένως, να διερωτηθεί αν είναι νόμιμη η απόφαση της Επιτροπής που ενέκρινε το εν λόγω καθεστώς. Κατ' εφαρμογή της αποφάσεως Foto-Frost (30), θα ήταν, επομένως, υποχρεωμένος να σας υποβάλει επ' αυτού του σημείου σχετικό προδικαστικό ερώτημα. Ας δεχθούμε ότι το Δικαστήριο θα έκρινε ότι το βρετανικό καθεστώς επέβαλε όρο για τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως που δεν προβλεπόταν από την οδηγία και, κατά συνέπεια, κατάληγε στο συμπέρασμα ότι η απόφαση της Επιτροπής δεν ήταν νόμιμη. Εγείρεται τότε το ερώτημα ποιες
είναι οι συνέπειες μιας τέτοιας ακυρώσεως. Εφόσον η Επιτροπή θα είχε, κατά μη νόμιμο τρόπο, εγκρίνει καθεστώς που δεν ήταν σύμφωνο προς την οδηγία και θα είχε χορηγήσει παρανόμως κοινοτική χρηματική ενίσχυση, δεν θα έπρεπε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι χορηγηθείσες ενισχύσεις βάσει του εν λόγω καθεστώτος δεν μπορούν πλέον να δικαιολογηθούν έναντι του κοινοτικού δικαίου, λαμβανομένων υπόψη ιδίως των διατάξεων του άρθρου 12 της οδηγίας; (31) Σε μια τέτοια περίπτωση, ο Cato δεν θα είχε λάβει την αναμενομένη πριμοδότηση, παρά τη διαπίστωση της ακυρότητας της αποφάσεως της Επιτροπής, εφόσον ο βρετανός δικαστής δεν θα ήταν πλέον σε θέση να εφαρμόσει το Scheme.
21. Aποκλειστικά στην περίπτωση που το Δικαστήριο θα είχε κηρύξει ανίσχυρη την απόφαση της Επιτροπής μόνο στον βαθμό που εγκρίνει εθνικό καθεστώς, το οποίο προβλέπει συμπληρωματικό όρο σε σχέση με την οδηγία, ο Βρετανός δικαστής θα μπορούσε τότε να έχει ίσως τη δυνατότητα να αρνηθεί την εφαρμογή αυτού του όρου και, κατά συνέπεια, να δεχθεί ότι είναι βάσιμο το αίτημα του Cato για την καταβολή της πριμοδοτήσεως. Μια τέτοια, όμως, λύση δεν φαίνεται αυτονόητη.
22. Ασφαλώς, το Δικαστήριο ήδη, μετά τη διαπίστωση ότι ένας κανονισμός ήταν ανίσχυρος κατά το ότι απέκλειε ορισμένους επιχειρηματίες από το πλεονέκτημα της απαλλαγής από εισφορά συνυπευθυνότητας, διατήρησε σε ισχύ τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού και διέταξε τις εθνικές αρχές να παραχωρήσουν το πλεονέκτημα της ιδίας εξαίρεσης στους επιχειρηματίες σε βάρος των οποίων έγινε η διάκριση, εν αναμονή της παρεμβάσεως του κοινοτικού νομοθέτη (32). Σε άλλες αποφάσεις, το Δικαστήριο περιορίστηκε, αντιθέτως, στη διαπίστωση του ανισχύρου της αμφισβητουμένης κοινοτικής διατάξεως, χωρίς να επισημάνει τις συνέπειες που έπρεπε να συναχθούν από
αυτό. Αυτό συνέβη, για παράδειγμα, με την απόφαση Weiser (33) με την οποία το Δικαστήριο, αφού απεφάνθη ότι η μεταφορά των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων δεν μπορούσε, στο παρόν στάδιο του κοινοτικού δικαίου, να χορηγηθεί σε άτομο που εγκατέλειψε μισθωτή δραστηριότητα για να καταστεί κοινοτικός υπάλληλος, διαπίστωσε το ανίσχυρο της εν λόγω διατάξεως του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, χωρίς να αντλήσει από αυτό καμία συνέπεια. Αυτό συνέβη, επίσης, στις αποκαλούμενες υποθέσεις "gritz" και"quellmehl". Πράγματι, σε δύο αποφάσεις (34) που εκδόθηκαν κατόπιν υποβολής προδικαστικού ερωτήματος, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι επίμαχες διατάξεις των αμφισβητουμένων κανονισμών του Συμβουλίου ήσαν ασυμβίβαστες προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως στο μέτρο που συνεπήγοντο αδικαιολόγητη διαφορετική μεταχείριση μεταξύ ορισμένων παραγώγων δημητριακών. Το Δικαστήριο διευκρίνισε, ωστόσο, ότι εναπέκειτο, κατά συνέπεια, στα αρμόδια θεσμικά όργανα στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για να εξαφανίσουν αυτό το ασυμβίβαστο. Σε δύο μεταγενέστερες αποφάσεις (35) το Δικαστήριο επιληφθέν αγωγής βάσει του άρθρου 215, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ που αφορούσε τις ίδιες επίμαχες διατάξεις απέρριψε την ένσταση απαραδέκτου που προέβαλαν τα κοινοτικά θεσμικά όργανα διαπιστώνοντας,
"κατά τους όρους (των εν λόγω) αποφάσεων του Δικαστηρίου, ότι ένα εθνικό δικαστήριο δεν μπορούσε να δώσει συνέχεια σε αγωγή καταβολής ορισμένου ποσού, ελλείψει οποιασδήποτε κανονιστικής διατάξεως της Κοινότητας επιτρέπουσας στους εθνικούς οργανισμούς να καταβάλουν τα αιτούμενα ποσά" (36).
23. Ο ενάγων δεν βρισκόταν, επομένως, στην ίδια κατάσταση εμπιστοσύνης και βεβαιότητας στην οποία βρίσκεται ο επιχειρηματίας που επικαλείται, κατά τη διάρκεια αγωγής αναζητήσεως του αχρεωστήτως καταβληθέντος ποσού, το ανίσχυρο κοινοτικής κανονιστικής διατάξεως βάσει της οποίας κατέβαλε ποσά και ο οποίος γνωρίζει ότι μπορεί να τα αναζητήσει μετά την απλή διαπίστωση από το Δικαστήριο ότι η προαφερθείσα διάταξη είναι ανίσχυρη. Η έγερση αγωγής ενώπιον των βρετανικών δικαστηρίων συνεπήγετο, κατά συνέπεια, τυχηρό ως προς τις συνέπειες ενδεχόμενης διαπιστώσεως ότι η απόφαση της Επιτροπής είναι ανίσχυρη. Δεν είναι, επομένως, βέβαιο ότι ο ενάγων μπορούσε, με αυτό το μέσο, να επιτύχει "ωφέλιμο αποτέλεσμα".
24. Καταλήγω, επομένως, στο συμπέρασμα ότι η αγωγή είναι παραδεκτή.
25. Επικουρικώς, στην περίπτωση που το Δικαστήριο θα αποφάσιζε να εξαρτήσει το παραδεκτό αγωγής αποζημιώσεως υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως από την εξάντληση των εθνικών ενδίκων μέσων υπενθυμίζεται ότι, στην προκειμένη περίπτωση, ο ενάγων πράγματι χρησιμοποίησε τα εν λόγω ένδικα μέσα. Εντούτοις, η πρώτη αγωγή ήταν εκπρόθεσμη και το αρμόδιο δικαστήριο αρνήθηκε να χορηγήσει συμπληρωματική προθεσμία παρόλον ότι είχε τη δυνατότητα να το πράξει αν έκρινε, prima facie, ότι οι προβληθέντες ισχυρισμοί δεν ήσαν αβάσιμοι. Φαίνεται ότι αυτή η αγωγή του "judicial review" αποτελούσε το προνομιούχο πλαίσιο εξετάσεως από τον εθνικό δικαστή της συμφωνίας του βρετανικού καθεστώτος προς την οδηγία.
26. Η δεύτερη αγωγή, ερειδόμενη στο ιδιωτικό δίκαιο, ασκήθηκε από τον ενάγοντα, ο οποίος άλλωστε χρησιμοποίησε όλα τα δυνατά ένδικα μέσα. Ασφαλώς, δεν επικαλέστηκε, κατά την εν λόγω δίκη, την ενδεχόμενη αντίθεση μεταξύ του Scheme και της οδηγίας, δεν είναι, όμως, βέβαιο ότι οι βρετανικοί διαδικαστικοί κανόνες του επέτρεπαν να το πράξει (37).
Σημειώνω, εξάλλου, ότι κατ' εμέ, ενώπιον ασυμβιβάστου μεταξύ εθνικού και κοινοτικού κανόνα, εναπόκειτο στο High Court ή το Court of Appeal να εγείρει αυτεπαγγέλτως αυτό το ζήτημα, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου Simmenthal (38). 'Ομως ο Lord Justice Purchas, δημοσιεύοντας την απόφαση κατά πλειοψηφία του Court of Appeal, ρητώς διαπίστωσε ότι: "Ηappily, on the view that I have taken of the provision of the Scheme and the events which have taken place, the paragraphs of the Scheme are in sympathy with the Articles of the Directive so that it is not necessary to enter upon an exercise of construction of the sort envisaged in Lister' s case." (39)
27. 'Ισως να μην είναι αναγκαίο, στο στάδιο του παραδεκτού, να ασχοληθώ με την περίπλοκη προβληματική του αιτιώδους συνδέσμου σε περίπτωση συνδρομής σφαλμάτων, που εντάσσεται στην εξέταση του αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ σφάλματος και ζημίας και, επομένως, στην ουσία της υποθέσεως. Κατ' εμέ, αρκεί η διαπίστωση ότι ηγέρθησαν τα εθνικά ένδικα μέσα, ότι δεν ήσαν προφανώς απαράδεκτα, ότι εξαντλήθηκαν και ότι δεν επέτρεψαν να εξετασθεί από το Δικαστήριο το ζήτημα της ενδεχομένης ελλείψεως νομιμότητας της εγκριτικής αποφάσεως της Επιτροπής. Και από αυτή την άποψη η αγωγή μου φαίνεται παραδεκτή.
28. Εξετάζω, επομένως, επί της ουσίας, την ενδεχομένη ευθύνη της Επιτροπής. Ο ενάγων στηρίζεται στο γεγονός ότι το κοινοτικό θεσμικό όργανο, εγκρίνοντας το βρετανικό καθεστώς ενώ αυτό δεν ήταν σύμφωνο προς την οδηγία, παρέβη υπέρτερο κανόνα δικαίου που προστατεύει τους ιδιώτες, δηλαδή τις αρχές της ασφαλείας του δικαίου και της δικαιολογημένης
εμπιστοσύνης και, επομένως, υπέπεσε σε πλάνη που αποτελεί την άμεση αιτία της ζημίας του. Η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο θεωρούν, αντιθέτως, ότι το Scheme είναι απόλυτα σύμφωνο προς την οδηγία.
29. Ο ενάγων, για να αποδείξει αυτή την αντίθεση, επικαλείται δύο διατάξεις του Scheme. Η πρώτη παρέχει στον αρμόδιο υπουργό διακριτική εξουσία μη προβλεπόμενη από την οδηγία η δεύτερη επιβάλλει συμπληρωματικό όρο σε σχέση με το κοινοτικό κείμενο, δηλαδή την υποχρέωση του πλοιοκτήτη να αποδείξει στον αρμόδιο υπουργό ότι η απόσυρση του σκάφους από τον κοινοτικό αλιευτικό στόλο θα είναι οριστική.
30. Το πρώτο επιχείρημα δεν μπορεί, κατ' εμέ, να γίνει δεκτό. Ασφαλώς, η παράγραφος 26 του Scheme ορίζει ότι:
"Οn receipt of a declaration submitted in pursuance of paragraph 25, the appropriate Minister may, if he is satisfied:
a) that the vessel to which the declaration relates has been removed from the fishing boat register,
b) that the conditions (if any) subject to which his approval was given have been observed, and
c) that the foregoing requirements of this part have been met in respect of the vessel,
pay a decommissioning grant to the applicant." (40)
31. Εντούτοις, η απόφαση του Court of Appeal διευκρίνισε την ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως που έπρεπε να γίνει δεκτή. Ο Lord Justice Perchas δήλωσε ότι: "Οnce the Minister is 'satisfied' that the requirements of sub-paragraphs a) to c) of paragraph 26 have been met then he is empowered and under a duty to pay a grant in accordance with paragraph 27." (41)
32. Με άλλα λόγια, εφόσον πληρούνται οι τεθέντες από το Scheme όροι για την απόκτηση της πριμοδοτήσεως, αυτή οφείλεται στον πλοιοκτήτη, χωρίς ο υπουργός να διατηρεί συναφώς την ελαχίστη διακριτική εξουσία. Υπ' αυτό το πρίσμα, μια τέτοια διάταξη δεν φαίνεται αντίθετη προς την οδηγία.
33. Αυτό δεν συμβαίνει, κατ' εμέ, ως προς τις διατάξεις που εξαρτούν την καταβολή της πριμοδοτήσεως από όρους που δεν προβλέπει η οδηγία. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κοινοτικού κειμένου, "η χρηματική ενίσχυση (...) σημαίνει ότι ο πλοιοκτήτης θα λάβει από τα κράτη μέλη (...) μετά την έκδοση του πιστοποιητικού διαγραφής του σκάφους από τα μητρώα των αλιευτικών σκαφών, πριμοδότηση οριστικής παύσης που καθορίζεται κατ' αποκοπή ανά κόρο ολικής χωρητικότητας". Και η παράγραφος 4 του ιδίου άρθρου διευκρινίζει ότι: "Κάθε κράτος μέλος λαμβάνει τα απαραίτητα μέτρα ώστε τα σκάφη για τα οποία καταβλήθηκε πριμοδότηση οριστικής παύσης να αποκλείονται οριστικά από την άσκηση αλιείας στα ύδατα της Κοινότητας". Από τη συσχέτιση των δύο αυτών διατάξεων συνάγεται ότι ο πλοιοκτήτης δικαιούται την καταβολή της πριμοδοτήσεως από τη στιγμή που, μετά τη διάλυση του σκάφους του, ή τη μεταφορά του σε τρίτη χώρα ή την αλλαγή του προορισμού του από αλιευτικές σε άλλες δραστηριότητες εντός των υδάτων της Κοινότητας, επέτυχε τη διαγραφή του σκάφους του από το νηολόγιο των αλιευτικών σκαφών. Η οδηγία δεν προβλέπει άλλους όρους. Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη διευκρινίζει εξάλλου ότι "η χορήγηση της εν λόγω αποζημίωσης πρέπει να εξαρτάται από την προηγούμενη διαγραφή των εν λόγω σκαφών από τα μητρώα των αλιευτικών σκαφών, με σκοπό να αποκλειστούν οριστικά από την άσκηση της αλιείας σε κάθε κράτος μέλος της Κοινότητας". Τα κράτη μέλη, επομένως, φέρουν την υποχρέωση να εξασφαλίζουν ότι η απόσυρση του σκάφους από τις αλιευτικές δραστηριότητες εντός της Κοινότητας είναι διαρκής, όπως σαφέστατα ορίζει το άρθρο 5, παράγραφος 4, της οδηγίας. Βοηθούνται σ' αυτή την αποστολή με τον μηχανισμό της παραγράφου 5 του ιδίου άρθρου. Πράγματι, η τελευταία αυτή διάταξη τα υποχρεώνει να διαβιβάζουν στην Επιτροπή κατάλογο των σκαφών για τα οποία καταβλήθηκε η πριμοδότηση ο κατάλογος αυτός δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Τονίζω, εξάλλου, επ' αυτού
του σημείου, ότι οι διατάξεις της οδηγίας μου φαίνονται δεσμευτικές. Ουδόλως πρόκειται, κατ' εμέ, για ερμηνεία που το κοινοτικό κείμενο επιτρέπει χωρίς όμως να επιβάλλει. Πράγματι, αφενός, ο περιγραφείς μηχανισμός είναι πολύ σαφής και φαίνεται ότι είναι ο μόνος προς επίτευξη των στόχων της οδηγίας, αφετέρου, δεν νοείται για ποιο λόγο τα κράτη μέλη θα είχαν την υποχρέωση να υποβάλουν τα σχέδια των εθνικών καθεστώτων στην έγκριση της Επιτροπής, η οποία εξετάζει ιδίως τη συμφωνία τους προς την οδηγία, στην περίπτωση που τα εν λόγω κράτη θα είχαν διατηρήσει την ευχέρεια να απομακρυνθούν από τις κοινοτικές διατάξεις.
34. Το βρετανικό καθεστώς διαφέρει αισθητά επ' αυτού του σημείο από την οδηγία. 'Οπως προκύπτει από τον συνδυασμό των παραγράφων 23 (42) και 26, στοιχείο β, του Scheme, ο αρμόδιος υπουργός μπορεί να δεχθεί την αίτηση αν θεωρήσει ότι αυτή πληροί τις απαιτούμενες προϋποθέσεις, δηλαδή ιδίως αν η απόσυρση είναι διαρκής με την απόφασή του μπορεί, άλλωστε, να επιβάλει όρους που θεωρεί σκοπίμους. 'Ετσι, όχι μόνο η παράγραφος 23, (2), του Scheme του επιτρέπει να προσθέσει όρους που δεν προβλέπει η οδηγία, αλλά το βρετανικό καθεστώς προέβη επίσης, κατά κάποιο τρόπο, σε μεταβίβαση υποχρεώσεως. Ενώ η οδηγία επιβάλλει στο κράτος το βάρος της μέριμνας να βεβαιωθεί ότι η απόσυρση είναι διαρκής, πράγμα που του είναι πολύ εύκολο στο μέτρο που όλες οι διοικητικές αρχές, οι επιφορτισμένες εντός της Κοινότητας με τη διαχείριση των νηολογίων, έχουν στη διάθεσή τους τους καταλόγους που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, το Scheme μετεβίβασε αυτό το βάρος στον πλοιοκτήτη. Ο τελευταίος, όμως, μετά την πώληση του σκάφους, χάνει οποιοδήποτε έλεγχο ως προς την χρησιμοποίηση του εν λόγω σκάφους. 'Οπως διαπίστωσε ο Lord
Justice Stocher μειοψηφώντας "where the assignment takes the form not only of attribution for purpose but the physical transfer of ownership by sale such a test of genuineness of assignment in my view is not appropriate since once sold the claimant has no further control over the purpose to which the vessel is in fact put" (43).
35. Στην περίπτωση που το βρετανικό καθεστώς θα ήταν αυστηρώς σύμφωνο προς την οδηγία, δεν θα είχε προκληθεί η ζημία που υπέστη ο Cato. Πράγματι, από τις 9 Αυγούστου 1984, το Excelsior είχε διαγραφεί από το νηολόγιο των αλιευτικών σκαφών. Η βρετανική διοίκηση όφειλε, από εκείνη τη στιγμή, να προβεί στην καταβολή της πριμοδοτήσεως και στη διαβίβαση της πληροφορίας στις υπηρεσίες της Επιτροπής ώστε το όνομα του Excelsior να αναφέρεται στους καταλόγους που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Στις αρχές Δεκεμβρίου 1984, η ιρλανδική διοίκηση θα μπορούσε τότε να ανακαλύψει το όνομα του Excelsior σ' αυτούς τους καταλόγους. Σε αντίθετη περίπτωση, όπως άλλωστε το έπραξε, θα ζητούσε από τις αρμόδιες βρετανικές υπηρεσίες να πληροφορηθεί αν είχε καταβληθεί πριμοδότηση για την απόσυρση του Excelsior, οπότε αυτές θα απαντούσαν καταφατικά, πράγμα που θα εμπόδιζε την επανεγγραφή του εν λόγω σκάφους στο ιρλανδικό νηολόγιο.
36. Οι παράγραφοι 23 και 26, στοιχείο β, του Scheme δεν είναι, επομένως, σύμφωνες προς την οδηγία. Η Επιτροπή, κατά συνέπεια, δεν τήρησε το άρθρο 7, παράγραφος 1, του τελευταίου αυτού κειμένου που εξαρτά την έγκριση των εθνικών καθεστώτων από την εν λόγω συμφωνία. Αυτό συνιστά προδήλως πλημμέλεια. Απομένει να εξετασθεί αν η εν λόγω πλημμέλεια μπορεί να χαρακτηρισθεί ως
"επαρκώς χαρακτηριστική παράβαση υπερτέρου κανόνα δικαίου προστατεύοντος τους ιδιώτες" (44).
37. Ο ενάγων επικαλείται, συναφώς, την παραβίαση των αρχών της ασφαλείας
του δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (45). Νομίζω ότι πρέπει, επ' αυτού του σημείου να παρατηρήσω αμέσως ότι η παραδοσιακή νομολογία κατά την οποία
"η ευθύνη της Κοινότητας λόγω κανονιστικής πράξεως που συνεπάγεται επιλογές οικονομικής πολιτικής γεννάται μόνο ενώπιον επαρκώς χαρακτηριστικής παραβιάσεως υπερτέρου κανόνα δικαίου προστατεύοντος τους ιδιώτες" (46)
αφορούσε ρητώς τις κανονιστικές πράξεις που προϋποθέτουν επιλογές οικονομικής πολιτικής. Επρόκειτο τις περισσότερες φορές για την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής για την οποία το Δικαστήριο αναγνωρίζει στα κοινοτικά θεσμικά όργανα ευρεία διακριτική εξουσία (47).
38. Αυτό δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση. Η Επιτροπή, για την εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας, όφειλε μόνο είτε να αρνηθεί την έγκριση του αμφισβητουμένου εθνικού καθεστώτος αν αυτό δεν ήταν σύμφωνο προς την οδηγία, είτε να το εγκρίνει στην αντίθετη περίπτωση. Δεν επρόκειτο, σε καμιά περίπτωση, επ' αυτού του συγκεκριμένου σημείου, για απόφαση συνεπαγομένη επιλογές οικονομικής πολιτικής.
39. Κατά τον ίδιο τρόπο, η νομολογία του Δικαστηρίου διαμορφώθηκε τις περισσότερες φορές σε σχέση με κανονισμούς του Συμβουλίου, οι οποίοι εκφράζουν κατά κάποιο τρόπο τη νομοθετική δραστηριότητα της Κοινότητας. Η νομική θεωρία παρατήρησε, άλλωστε, ότι το Δικαστήριο εμπνεύσθηκε σε μεγάλο βαθμό από λύσεις ισχύουσες σε ορισμένα κράτη μέλη στον τομέα της ευθύνης εκ νομοθετικών πράξεων (48). 'Ομως, στην προκειμένη περίπτωση, η οδηγία είχε
χαράξει σαφή όρια της δράσεως της Επιτροπής και αυτή φαίνεται, επομένως, να εντάσσεται περισσότερο στην εκτελεστική δραστηριότητα της διοικήσεως. Κατ' εμέ, θα ήταν ενδεδειγμένο να εφαρμόζονται διαφορετικά συστήματα ευθύνης για τις εν λόγω δύο μορφές δραστηριότητας, στο μέτρο που η διακριτική εξουσία που αφήνεται στα κοινοτικά θεσμικά όργανα διαφέρει αισθητά στις δύο περιπτώσεις. Ορισμένοι συγγραφείς τόνισαν ήδη αυτή τη δυσχέρεια (49), θεωρώντας ότι αυτή αποτελεί "συνέπεια της συγχύσεως μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας στα πλαίσια του συστήματος που ισχύει για τα θεσμικά όργανα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων" (50).
40. Εν πάση περιπτώσει, χωρίς να θέλω να αμφισβητήσω την εφαρμογή στο κοινοτικό δίκαιο της "Schutznormtheorie", μου φαίνεται ότι η προϋπόθεση της "επαρκώς χαρακτηριστικής παραβιάσεως υπέρτερου κανόνα δικαίου προστατεύοντος τους ιδιώτες", δηλαδή, κατά κάποιο τρόπο, η σοβαρότητα της πλάνης, θα έπρεπε να εκτιμάται λαμβανομένου υπόψη του νομικού πλαισίου της αμφισβητουμένης πράξεως και του μάλλον ή ήττον μεγάλου περιθωρίου εκτιμήσεως που έχει αναγνωριστεί στο θεσμικό όργανο που εξέδωσε την εν λόγω πράξη.
41. 'Ομως, εφόσον το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας εξαρτούσε ρητώς την έγκριση των εθνικών καθεστώτων από τη συμφωνία τους προς την οδηγία, ο Cato μπορούσε θεμιτά να θεωρήσει ότι, εφόσον, το Scheme είχε εγκριθεί από την Επιτροπή, ήταν αυστηρώς σύμφωνο προς τις κοινοτικές διατάξεις. Η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη που τοποθέτησε σ' αυτή την κατάσταση δεν έγινε σεβαστή λόγω της μη νόμιμης συμπεριφοράς του κοινοτικού θεσμικού οργάνου. 'Αλλωστε, το εν λόγω όργανο προσέβαλε επίσης την ασφάλεια του δικαίου εφόσον ο Cato, βάσει της οδηγίας, θα είχε επιτύχει την αιτηθείσα παροχή ενώ, λόγω της μη νόμιμης εγκρίσεως του Scheme, δεν μπόρεσε να λάβει την παροχή στην οποία υπολόγιζε. Οι αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
και της ασφαλείας του δικαίου - και αυτό δεν συμβαίνει για πρώτη φορά - συνδέονται με την υπό κρίση υπόθεση. Οι εν λόγω διαπιστώσεις αρκούν, κατ' εμέ, για τον χαρακτηρισμό της παραβιάσεως υπερτέρου κανόνα δικαίου προστατεύοντος τους ιδιώτες.
42. Ως προς την εκτίμηση της ζημίας που υπέστη ο Cato, αρκεί η διαπίστωση ότι η μη καταβολή της πριμοδοτήσεως, μετά την πώληση του σκάφους του, υπερβαίνει προδήλως τον οικονομικό κίνδυνο που συνδέεται μ' αυτό το είδος δραστηριοτήτων, ακόμα και αν μπορεί, άλλωστε, να θεωρηθεί ως οικονομικός επιχειρηματίας ο αυτοαπασχολούμενος αλιέας που παύει τις δραστηριότητές του και πωλεί το παραγωγικό του υλικό. Ο ειδικός χαρακτήρας της ζημίας του είναι επίσης πρόδηλος.
43. Απομένει η εξέταση της αιτιώδους συναφείας μεταξύ της πλάνης στην οποία υπέπεσε η Επιτροπή και της ζημίας που υπέστη ο Cato.
44. Συναφώς, πρέπει να εξετασθούν δύο δυσχέρειες. Η πλάνη της Επιτροπής, πρώτον, οφείλεται στην πλημμέλεια του Ηνωμένου Βασιλείου που θέσπισε καθεστώς οριστικής παύσεως των σκαφών μη σύμφωνο προς την οδηγία. Ασφαλώς, η νομολογία του Δικαστηρίου δέχεται τη συνδρομή της ευθύνης κράτους μέλους και της ευθύνης κοινοτικού θεσμικού οργάνου (51), κατ' εμέ, όμως, αυτό δεν μπορεί να οδηγήσει σε καταμερισμό ευθυνών. Στην απόφαση Kampffmeyer, το Δικαστήριο αφού δέχθηκε την ίδια την αρχή της ευθύνης κοινοτικού θεσμικού οργάνου, κάλεσε τις αιτούσες να αναμείνουν το αποτέλεσμα των εθνικών διαδικασιών που αφορούσαν την ενδεχόμενη ευθύνη του οικείου κράτους μέλους έτσι ώστε αυτές να μην "αποζημιωθούν ούτε ανεπαρκώς ούτε καταχρηστικώς" (52). Επομένως, μόνο στο στάδιο της αποζημιώσεως το Δικαστήριο λαμβάνει
υπόψη την ενδεχόμενη ευθύνη κράτους μέλους όπως αυτή μπόρεσε να καθοριστεί από τα εθνικά δικαστήρια. Αρκεί, κατά συνέπεια, στην υπό κρίση υπόθεση, η διαπίστωση ότι ο Cato δεν μπορεί πλέον να αποκτήσει, ενώπιον των δικαστηρίων του Ηνωμένου Βασιλείου, οποιαδήποτε αποζημίωση εκ μέρους της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, όπως αυτό βεβαιώθηκε κατά την προφορική διαδικασία.
45. Κατά τη γνώμη μου, όμως, δεν συντρέχει, στην προκειμένη περίπτωση, λόγος αντιμετωπίσεως οποιασδήποτε συνδρομής ευθύνης μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και της Επιτροπής. Πράγματι, όπως προκύπτει από τον συνδυασμό των άρθρων 7 και 12 της οδηγίας, κανένα εθνικό καθεστώς δεν μπορεί να εφαρμοσθεί αν δεν εγκριθεί από την Επιτροπή, ιδίως σε συνάρτηση με τη συμφωνία του προς την οδηγία. Οι προσβολές της ασφαλείας του δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που προκύπτουν από τη συμπεριφορά του κοινοτικού θεσμικού οργάνου πηγάζουν απευθείας από την εγκριτική απόφαση της Επιτροπής εφόσον, αν δεν είχε εκδοθεί μια τέτοια απόφαση, το Scheme, υπό τη σημερινή του μορφή, δεν θα είχε δει το φως της ημέρας. Με άλλα λόγια η μη τήρηση από το Ηνωμένο Βασίλειο των διατάξεων της οδηγίας δεν ήταν ικανή, από μόνη της, να προκαλέσει τη ζημία που υπέστη ο Cato. Πράγματι, η εν λόγω ζημία δεν οφείλεται, in abstracto, στη μη λήψη της πριμοδοτήσεως, πράγμα που θα συνέβαινε επίσης στην περίπτωση που το Ηνωμένο Βασίλειο θα είχε επιλέξει να μη θεσπίσει καθεστώς οριστικής μειώσεως της παραγωγικής ικανότητας στον τομέα της αλιείας, αλλά εδράζεται, ακριβέστερα, στη μη δικαιοθείσα ελπίδα του ότι, πληροφορηθείς την ύπαρξη του Scheme, την έγκρισή του από την Επιτροπή και έχοντας τηρήσει όλους τους όρους που προβλέπει η οδηγία, μπορούσε θεμιτά να έχει εμπιστοσύνη στο αναμφισβήτητο δικαίωμά του να λάβει την πριμοδότηση. Η εν λόγω ζημία οφείλεται απευθείας στη μη νόμιμη έγκριση του Scheme από το κοινοτικό θεσμικό όργανο.
46. Δεύτερον, πρέπει να εξετασθεί η επίδραση που μπόρεσαν να ασκήσουν στην επέλευση της ζημίας οι ενδεχόμενες αμέλειες, κυρίως οι πράξεις του Cato, που οδήγησαν στο ότι εξαντλήθηκαν τα εθνικά ένδικα μέσα χωρίς το Δικαστήριο να μπορέσει ποτέ να επιληφθεί του ζητήματος του κύρους της αποφάσεως της Επιτροπής. 'Οπως ήδη τόνισα, ο Cato δεν τήρησε την τρίμηνη
προθεσμία που προβλέπουν οι βρετανικοί διαδικαστικοί κανόνες για να ζητήσει το "judicial review". Το εν λόγω δικαστήριο μπορούσε να χορηγήσει συμπληρωματική προθεσμία αν έκρινε ότι η αγωγή είχε ορισμένες ελπίδες επιτυχίας δεν το έπραξε όμως. Η διαδικασία που κίνησε ο Cato βάσει του ιδιωτικού δικαίου δεν του επέτρεπε, όπως φαίνεται, να επικαλεσθεί την αντίθεση μεταξύ των διατάξεων του Scheme και των διατάξεων της οδηγίας.
47. Εντούτοις, δεν μου φαίνεται ότι το Δικαστήριο πρέπει να προβεί σε περίπλοκη εξέταση ως προς τις ενδεχόμενες αμέλειες που σημειώθηκαν και την αλλεπίδρασή τους με την πλάνη της Επιτροπής. Πράγματι, εφόσον δεν αποδείχθηκε ότι η κίνηση εθνικής διαδικασίας, όπως ήδη ελέχθη, θα επέτρεπε, ακόμα και αν είχε περατωθεί, στον Cato να επιτύχει ωφέλιμο αποτέλεσμα, εφόσον δεν είναι βέβαιο ότι η διαπίστωση του Δικαστηρίου ότι η επίμαχη απόφαση είναι ανίσχυρη θα οδηγούσε τον Βρετανό δικαστή στο να διατάξει την καταβολή της πριμοδοτήσεως στον ενάγοντα, είναι περιττό να ληφθούν υπόψη οι αμέλειες που συνετέλεσαν στο ότι οι ασκηθείσες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων από τον Cato αγωγές δεν οδήγησαν το Δικαστήριο στο να μπορέσει να διαπιστώσει ότι η προαναφερθείσα απόφαση είναι ανίσχυρη. Με άλλα λόγια, δεν είναι βέβαιο ότι οι εν λόγω αμέλειες επηρέασαν την επέλευση της ζημίας.
48. Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο:
1) να δεχθεί τύποις την αγωγή και να διαπιστώσει την εξωσυμβατική ευθύνης της Κοινότητας, κατά το ότι η Επιτροπή, με την απόφαση 84/17/ΕΟΚ, της 22ας Δεκεμβρίου 1989, ενέκρινε το Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 του Ηνωμένου Βασιλείου κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 83/515/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Οκτωβρίου 1983, σχετικά με ορισμένες δράσεις προσαρμογής της παραγωγικής ικανότητας στον τομέα της αλιείας,
2) να καλέσει τους διαδίκους να του διαβιβάσουν, εντός προθεσμίας έξι μηνών από τη δημοσίευση της αποφάσεώς του, το ποσό της
αποκαταστάσεως, προσδιορισμένο με κοινή συμφωνία και, ελλείψει συμφωνίας, να υποβάλουν, εντός της ιδίας προθεσμίας, τις προτάσεις τους ως προς το ποσό της αποκαταστάσεως
3) να επιφυλάξει την απόφασή του ως προς τα δικαστικά έξοδα.
CO/b
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(1) ΕΕ L 290, σ. 15.
(2) Έβδομη αιτιολογική σκέψη.
(3) Δική μου η υπογράμμιση τα σκάφη μήκους μεταξύ καθέτων ίσου ή μεγαλυτέρου των δεκαοκτώ μέτρων αποτελούν το αντικείμενο δράσεων προσωρινής μειώσεως (άρθρα 3 και 4 της οδηγίας).
(4) Άρθρο 5, παράγραφος 2.
(5) Άρθρο 1, παράγραφος 1.
(6) Άρθρο 6.
(7) Άρθρο 7, παράγραφος 1.
(8) Για την εκτέλεση από το Ηνωμένο Βασίλειο ορισμένων μέτρων προσαρμογής της παραγωγικής ικανότητας στον τομέα της αλιείας κατ' εφαρμογή της οδηγίας 83/515/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ L 18, σ. 39).
(9) Σελίδες 4 και 5 της αποφάσεως του High Court.
(10) Σελίδα 8 της αποφάσεως του High Court.
(11) Βλ. επ' αυτού του σημείου τις παρατηρήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου, ΙΙ, 2.4.
(12) Απόφαση της 30ής Μαΐου 1989, 20/88 (Συλλογή 1989, σ. 1553).
(13) Σκέψη 12.
(14) Απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 1979, 12/79 (ΕCR 1979, σ. 3657).
(15) Απόφαση της 27ης Μαρτίου 1980, 113/79 (Rec. 1980, σ. 1299).
(16) Επί της ασαφείας αυτής της εννοίας, βλ., π.χ., Joliet, R.: Le droit institutionnel des Communautes europeennes, le contentieux, Λιέγη, 1981, σ. 250 Rideau, J. και Charrier, J.-L.: Code de procedures europeennes, Litec 1990, σ. 183 έως 186 Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., Vandersanden, G. in Megret, J.: Le droit de la Communaute economique europeenne, 1983, τόμος 1, τεύχος 10, σ. 280.
(17) "The 'Non-Contractual' Liability of the European Economic Community", XII, Common Market Law Review, 1975, σ. 515, τεύχος 12.
(18) Βλ. επ' αυτού του σημείου, Rideau, J. και Charrier, J.-L., όπ.π., σ. 183 έως 186.
(19) Aπόφαση της 12ης Απριλίου 1984, 281/82 (Συλλογή 1984, σ. 1969).
(20) Σκέψη 11.
(21) Για θεωρητική σκέψη βλ. Joliet R., όπ.π., σ. 250 έως 258 Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L. και Vandersanden, G., όπ.π., σ. 266 έως 297 Boulouis, J. και Chevallier, R.-M.: Grands arrets de la Cour de justice des Communautes europeennes, 1991, τόμος 1, πέμπτη έκδοση, σ. 412 επ.
(22) Joliet, R., όπ.π., σ. 250-251 Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L. και Vandersanden, G., όπ.π., σ. 279.
(23) Υποβολή προδικαστικού ερωτήματος είναι, επιπλέον, υποχρεωτική μετά από την έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 22ας Οκτωβρίου 1987, 314/85, Foto-Frost (Συλλογή 1987, σ. 4199).
(24) Για την εφαρμογή της εν λόγω λύσεως: αποφάσεις της 25ης Οκτωβρίου 1972, 96/71, Haegeman (Rec. 1972, σ. 1005) της 21ης Μαΐου 1976, 26/74, Roquette (Rec. 1976, σ. 677) της 27ης Ιανουαρίου 1976, 46/75, IBC (Rec. 1976, σ. 65 της 27ης Μαρτίου 1980, Sucrimex, όπ.π. της 10ης Ιουνίου 1982, 217/81, Inreragra (Συλλογή 1982, σ. 2233).
(25) Ιδίως, αποφάσεις της 2ας Δεκεμβρίου 1971, 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt (Rec. 1971, σ. 975) της 13ης Ιουνίου 1972, 9/71 και 11/71, Compagnie d' approvisionnement (Rec. 1972, σ. 391) της 24ης Οκτωβρίου 1973, 43/72, Merkur (Rec. 1973, σ. 1055) της 2ας Ioυλίου 1974, 153/73, Holtz και Willemsen (Rec. 1974, σ. 675) της 14ης Μαΐου 1975, 74/74, CNTA (Rec. 1974, σ. 533) και, πιο πρόσφατα, της 29ης Σεπτεμβρίου 1987, 81/86, De Boer Buizen (Συλλογή 1987, σ. 3677) της 26ης Φεβρουαρίου 1986, 175/84, Krohn (Συλλογή 1986, σ. 753).
(26) Απόφαση της 28ης Μαρτίου 1979, 90/78 (Rec. 1979, σ. 1081).
(27) Rec. 1979, σ. 1099.
(28) Υπόθεση 175/84, όπ.π.
(29) Υπόθεση 175/84, όπ.π., σκέψη 27.
(30) Υπόθεση 314/85, όπ.π.
(31) Το οποίο ορίζει ότι "τα άρθρα 92, 93 και 94 της Συνθήκης εφαρμόζονται, στον τομέα που καλύπτει η παρούσα οδηγία, για εθνικές ενισχύσεις άλλες από εκείνες που προβλέπονται στα άρθρα 3 και 5".
(32) Απόφαση της 29ης Ιουνίου 1988, 300/86, Van Landschoot (Συλλογή 1988, σ. 3443, σκέψεις 22 έως 24).
(33) Απόφαση της 14ης Ιουνίου 1990, C-37/90 (Συλλογή 1990, σ. Ι-2395).
(34) Για το quellmehl: απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1977, 117/76 και 16/77, Ruckdeschel et Co. κ.λπ. και Diamalt AG (Rec. 1977, σ. 1753) για το gritz: απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1977, 124/76 και 20/77, SA Moulins et Huileries de Pont-a-Mousson (Rec. 1977, σ. 1795).
(35) Αποφάσεις της 4ης Οκτωβρίου 1979, 261/78 και 262/78, Interquell Staerke-Chemie κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Rec. 1979, σ. 3045), και 64/76 και 113/76, 167/78 και 239/78, 27/79, 28/79 και 45/79, Ρ. Dumortier freres S.A. κ.λπ. κατά Συμβουλίου (Rec. 1979, σ. 3091).
(36) Σκέψη 6.
(37) Βλ. επ' αυτού του σημείου την απόφαση του Court of Appeal (σ. 10) που διευκρινίζει: "Τhe exercise of the Minister' s functions under paragraph 23(2) and 26 are administrative public law functions which would only be reviewable in judicial review proceedings under R.S.C.O. 53 on the well-known principles in Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury Corporation (1948) I KB 223."
(38) Παραπέμπω, επ' αυτού του σημείου, στις προτάσεις που αναπτύσσω επ' αυτού του θέματος στις προτάσεις μου στις υποθέσεις C-87/90, C-88/90, C-89/90, Verholen κ.λπ., και ειδικότερα στις σκέψεις 11 έως 22.
(39) Παράρτημα 2 της αγωγής, απόφαση του Court of Appeal, σ. 30.
(40) Δική μου η υπογράμμιση.
(41) Aπόφαση του Court of Appeal, σ. 9.
(42) Η οποία ορίζει ότι:
1) if the appropriate Minister is satisfied that an application for a decommissioning grant meets the foregoing requirements of this Part, he may approve the application;
2) an approval by the appropriate Minister under sub-paragraph 1 of this paragraph may be subject to such conditions as the appropriate Minister sees fit.
(43) Aπόφαση του Court of Appeal, σ. 40.
(44) Υπόθεση 5/71, όπ.π., σκέψη 11.
(45) Για τις οποίες δεν αμφισβητείται ότι πρόκειται για κανόνες δικαίου που προστατεύουν τους ιδιώτες: για τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη: απόφαση της 8ης Ιουνίου 1977, 97/76, Merkur (Rec. 1977, σ. 1063).
(46) Απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1979, 116/77 και 124/77, Amylum (Rec. 1979, σ. 3497, σκέψη 13).
(47) Ibidem.
(48) Joliet, R., όπ.π., σ. 269-271 Rideau, J. και Charrier, J.-C., όπ.π., σ. 189.
(49) Joliet, R., όπ.π., σ. 270, παράγραφος 2 Rideau, J. και Charrier, J.-C., όπ.π., σ. 189.
(50) Rideau, J. και Charrier, J.-C., όπ.π., σ. 189.
(51) Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1967, 5/66, 7/66 και 13/66 έως 24/66, Kampffmeyer (Rec. 1967, σ. 317).
(52) Υποθέσεις 5/66, 7/66 και 13/66 έως 24/66, όπ.π. (Rec. 1967, σ. 344).
Υπόθεση C-55/90
Προτάσεις
του γενικού εισαγγελέα
Marco Darmon
στην υπόθεση C-55/90
James Joseph Cato
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
αναπτύχθηκαν κατά τη συνεδρίαση
του Δικαστηρίου (Oλομέλεια)
της 4ης Φεβρουαρίου 1992