61987C0339
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
WALTER VAN GERVEN
της 16ης Ιανουαρίου 1990 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι οικαονές,
Το πλαίσιο της διαφοράς
1.
Στην παρούσα υπόθεση η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ, επειδή δεν θέσπισε εντός της ταχθείσας προθεσμίας όλα τα απαραίτητα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα για να συμμορφωθεί προς την οδηγία 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (
1
) (εφεξής: οδηγία ).
2.
Κατά το άρθρο 18 της οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν προς την οδηγία αυτή εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της. Η εν λόγω κοινοποίηση έγινε στις 6 Απριλίου 1979. Επομένως, η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη έληξε στις 6 Απριλίου 1981.
3.
Το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί σε πέντε διαδικασίες λόγω παραβάσεως τις οποίες κίνησε η Επιτροπή λόγω μη συμμορφώσεως προς την οδηγία 79/409 (
2
). Μία από αυτές τις αποφάσεις, συγκεκριμένα η απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 1987 στην υπόθεση 236/85, αφορούσε ακριβώς μία διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά των Κάτω Χωρών. Στην απόφαση αυτή το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι ορισμένες διατάξεις του Vogelwet ( νόμος περί θήρας) και οι κανονιστικές αποφάσεις που εκδόθηκαν κατ' εφαρμογή του δεν συμφωνούσαν με την οδηγία.
Η παρούσα υπόθεση αφορά ορισμένες διατάξεις του Jachtwet (
3
), καθώς και μία απόφαση, που στηρίζεται στο άρθρο 20 του Jachtwet (νόμος περί θήρας), του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας, της 8ης Αυγούστου 1977, ( Beschikking opening en sluiting van de jacht — απόφαση περί ενάρξεως και λήξεως της θήρας ) (
4
). Στην παρούσα υπόθεση είναι επίσης ουσιώδης η κανονιστική απόφαση του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας, της 24ης Φεβρουαρίου 1987, περί χορηγήσεως άδειας θήρας πτηνών ( Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels) (
5
), παρόλο που εκδόθηκε μετά την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής, της 11ης Φεβρουαρίου 1987.
4.
Στο υπόμνημά της απαντήσεως, η ολλανδική κυβέρνηση επισύναψε δυο σχέδια κανονιστικής αποφάσεως, το πρώτο περί τροποποιήσεως της κανονιστικής αποφάσεως του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας, της 24ης Φεβρουαρίου 1987, το δεύτερο περί τροποποιήσεως της αποφάσεως του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας της 8ης Αυγούστου 1977. Από τα δύο αυτά σχέδια αποφάσεως προκύπτει η πρόθεση της ολλανδικής κυβερνήσεως να λάβει υπόψη ένα μεγάλο αριθμό από τις αιτιάσεις της Επιτροπής. Εντούτοις, πρέπει να σημειωθεί ότι τα σχέδια αυτά αποφάσεως δεν είχαν τεθεί ακόμη σε ισχύ κατά την ημέρα της συνεδριάσεως. Επιπλέον, η ολλανδική κυβέρνηση δήλωσε ότι είναι έτοιμη να προβεί στις προβλεπόμενες τροποποιήσεις, παρόλο που δεν θεωρεί ότι αυτό είναι αναγκαίο. Εμμένει κατά συνέπεια στην άποψη ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν είναι βάσιμες. Υπό τις παρούσες περιστάσεις θεωρώ ότι από την ύπαρξη των προαναφερθέντων σχεδίων αποφάσεως δεν μπορεί να συναχθεί κανένα επιχείρημα υπέρ ή κατά των αιτιάσεων της Επιτροπής.
5.
Οι διατάξεις της οδηγίας που η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι δεν έχουν μεταφερθεί στην έννομη τάξη των Κάτω Χωρών είναι κατά το μεγαλύτερο μέρος τους απαγορευηκές àiaráξεις. Επίσης πρόκειται και για το άρθρο 9 της οδηγίας το οποίο επιτρέπει υπό αυστηρές προϋποθέσεις εξαιρέσεις από αυτές τις απαγορευτικές διατάξεις.
Περαιτέρω, παρατηρώ ότι η Επιτροπή δεν ισχυρίζεται πράγματι ότι η ισχύουσα ολλανδική νομοθεσία εφαρμόστηκε κατά παράβαση της οδηγίας. Οι αιτιάσεις που προβάλλει αφορούν κυρίως ορισμένες διατάξεις που θεσπίστηκαν βάσει ή δυνάμει του Jachtwet και τις οποίες η Επιτροπή θεωρεί ότι αντιβαίνουν προς την οδηγία, επειδή εξακολουθεί να υφίσταται με αυτές η οννατότηνα εφαρμογής αντίθετης προς την οδηγία.
6.
Εξετάζοντας τους λόγους προσφυγής και τα επιχειρήματα της Επιτροπής και της ολλανδικής κυβερνήσεως, διαπιστώνω ότι οι διαφορετικές απόψεις επικεντρώνονται σε τρία ζητήματα. Η πρώτη διαφορά απόψεων αφορά το ζήτημα αν μία απαγόρευση που θέτει η οδηγία πρέπει να μεταφερθεί στην εθνική έννομη τάξη, όταν το κράτος μέλος ισχυρίζεται ότι η απαγορευόμενη πρακτική δεν υφίσταται στο έδαφος του. Η δεύτερη διαφορά απόψεων αφορά το ζήτημα αν μία απαγόρευση που θέτει η οδηγία πρέπει να μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο με αυτόν τον ίδιο τον Jachtwet ή αρκεί η μεταφορά της με υπουργική απόφαση που εκδίδεται βάσει αυτού του νόμου. Η τρίτη διαφορά απόψεων, τέλος, αφορά τις εξαιρέσεις από την απαγόρευση που θέτει η οδηγία: όταν η οδηγία εξαρτά την έγκριση εξαιρέσεων από αυστηρές προϋποθέσεις, αρκεί το ότι η δημόσια αρχή τηρεί de facto αυτές τις προϋποθέσεις ή απαιτείται οι προϋποθέσεις αυτές να μεταφερθούν στην εθνική έννομη τάξη με μία γενικής ισχύος κανονιστική απόφαση που πρέπει να δημοσιεύεται;
Θα εξετάσω τα τρία αυτά ζητήματα υπό το φως της νομολογίας του Δικαστηρίου. Το αποτέλεσμα της εξετάσεως αυτής θα μου επιτρέψει στη συνέχεια να διατυπώσω τη γνώμη μου ως προς κάθε μία από τις αιτιάσεις που προβάλλει η Επιτροπή.
7.
Οι σχετικές εν προκειμένω διατάξεις της οδηγίας, ot διατάξεις της ολλανδικής νομοθεσίας, το ιστορικό της διαφοράς, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων εκτίθενται διεξοδικώς στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας επαναλαμβάνονται πιο κάτω μόνο καθόσον αυτό απαιτείται για τη λογική θεμελίωση.
Η νομολογία του Δικαστηρίου
8.
Κατά το άρθρο 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, η οδηγία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών. Στην απόφαση Royer του 1976 (
6
) το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η ευχέρεια επιλογής που αφήνει το άρθρο 189 στα κράτη μέλη ως προς τον τύπο και τα μέσα για την εφαρμογή της οδηγίας δεν αναιρεί την υποχρέωση τους να επιλέξουν τον τύπο και τα μέσα κατά τον καταλληλότερο τρόπο προκειμένου να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα των οδηγιών. Ανέπτυξε προοδευτικά ορισμένα κριτήρια που καθιστούν δυνατό να προσδιοριστεί πιο συγκεκριμένα το περιεχόμενο των λέξεων « του τύπου και των μέσων... κατά τον καταλληλότερο τρόπο » κατά την έννοια της προαναφερθείσας αποφάσεως. Ετσι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου « απλή διοικητική πρακτική που από τη φύση της μπορεί να τροποποιηθεί κατά βούληση από τη διοίκηση και που στερείται της προσήκουσας δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά έγκυρη εκτέλεση των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τη Συνθήκη » (
7
).
9.
Επίσης κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου το άρθρο 189 δεν επιβάλλει κατ' ανάγκη
την επανάληψη των διατάξεων της οδηγίας σε μία σαφή και ρητή διάταξη. 'Ετσι, το Δικαστήριο έχει κατ' επανάληψη δεχθεί ότι « η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των κοινοτικών κανόνων δεν απαιτεί κατ' ανάγκη τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της με ρητή και ειδική διάταξη και ότι μπορεί να πραγματοποιηθεί με ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον αυτό εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο επαρκώς σαφή και ακριβή » (
8
).
Σε κάθε υπόθεση που αφορούσε τη μεταφορά της οδηγίας περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών στο εθνικό δίκαιο, το Δικαστήριο προσέθεσε στις σκέψεις αυτές τα εξής:
« Πάντως, η ακρίβεια της μεταφοράς έχει ιδιαίτερη σημασία σε μία περίπτωση όπως η προκειμένη, κατά την οποία η διαχείριση της κοινής κληρονομιάς ανατίθεται, ως προς το έδαφός τους, στα κράτη μέλη » (
9
).
10.
Επεκτείνοντας αυτή τη νομολογία, το Δικαστήριο έθεσε αυστηρές προϋποθέσεις ως προς την επιλογή από τα κράτη μέλη του τύπου και των μέσων για τη μεταφορά της εν λόγω οδηγίας στο εθνικό δίκαιο. 'Ετσι, το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987 επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Βελγίου (σκέψη 16) δέχθηκε ότι ένα άρθρο του βελγικού νόμου περί θήρας, το οποίο δεν αποκλείει τη θήρα άλλων ειδών πτηνών εκτός από αυτά που αναφέρονται στο παράρτημα II της οδηγίας, δημιουργεί μία διφορούμενη νομική κατάσταση. Στην απόφαση της ίδιας ημερομηνίας επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Ιταλίας (σκέψη 39) δέχθηκε. περαιτέρω, το Δικαστήριο ότι ενόψει του ότι ο ιταλικός νόμος δεν περιέχει ο ίδιος τα κριτήρια και τις προϋποθέσεις που έχουν θεσπιστεί με το άρθρο 9 της οδηγίας προκειμένου να είναι δυνατές εξαιρέσεις από τις απαγορευτικές της διατάξεις και δεν υποχρεώνει τις επαρχίες να λαμβάνουν υπόψη τα εν λόγω κριτήρια και προϋποθέσεις εμπεριέχει ένα στοιχείο νομικής ασάφειας ως προς τις υποχρεώσεις που οφείλουν να τηρούν οι επαρχίες θεσπίζοντας τις σχετικές τους ρυθμίσεις.
Η ανυπαρξία απαγορευόμενης από μία οδηγία πρακτικής δεν αρκεί ως αμυντικός ισχυρισμός
11.
Σε διάφορες αιτιάσεις της Επιτροπής ότι ορισμένες απαγορευτικές διατάξεις της οδηγίας δεν έχουν μεταφερθεί στην εθνική έννομη τάξη αμύνεται η ολλανδική κυβέρνηση προβάλλοντας ότι η απαγορευόμενη πρακτική δεν απαντά στο έδαφός της.
Ένας τέτοιου είδους όμως αμυντικός ισχυρισμός θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη, αν η ολλανδική κυβέρνηση μπορεί να αποδείξει ότι η απαγορευόμενη από την οδηγία πρακτική σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να υπάρξει στο έδαφος των Κάτω Χωρών, απόδειξη που δεν μπορεί να παρασχεθεί βάσει της ήδη υφιστάμενης πραγματικής καταστάσεως, δεδομένου ότι η κατάσταση αυτή μπορεί ανά πάσα στιγμή να μεταβληθεί. Για να εξουδετερωθούν οι κίνδυνοι από τέτοιες μεταβολές είναι αναγκαίο, όπως συνάγεται από την προαναφερθείσα νομολογία του Δικαστηρίου, να υφίσταται ένα σαφές νομοθετικό πλαίσιο στο οποίο να διασφαλίζεται από νομικής απόψεως σε κάθε περίπτωση η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας.
Νομοθετική ρύθμιση ή υπουργικές αποφάσεις;
12
Ορισμένες από τις αιτιάσεις της Επιτροπής αφορούν διατάξεις του Jachtwet το οποίο καταρχήν επιτρέπει τη θήρα ή ορισμένης μορφής θήρας προστατευομένων ειδών πτηνών. Η άσκηση πάντως αυτού του καταρχήν δικαιώματος θήρας περιορίζεται ή μπορεί να περιορίζεται από ορισμένες βάσει ή δυνάμει νόμου διαταξεις. Στα υπομνήματα της η Επιτροπή υποστήριξε την άποψη ότι οι εν λόγω διατάξεις του Jachtwet αντιβαίνουν αφ' εαυτών προς την οδηγία, επειδή επιτρέπουν τη δυνατότητα ρυθμίσεων ή εφαρμογής διατάξεων κατ' αντίθεση προς την οδηγία. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, πάντως, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής υιοθέτησε μία λιγότερο απόλυτη άποψη ( βλέπε κατωτέρω σημείο 20 ).
13.
Για να εξεταστεί αν μία οδηγία έχει μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο, πρέπει να ληφθεί υπόψη η έννομη τάξη του κράτους μέλους στο σύνολό της. Μία νομοθετική διάταξη πρέπει, επομένως, να εκτιμάται σε συνάρτηση με τις εκτελεστικές διατάξεις που έχουν πράγματι θεσπισθεί κατ' εφαρμογή αυτής της διατάξεως. Όταν μία νομοθετική διαταξη επιτρέπει καταρχήν τη θήρα ορισμένων ειδών θηράματος, πλην αντίθετης διατάξεως που έχει θεσπίσει εν προκειμένω ο αρμόδιος υπουργός, η δε αντίθετη αυτή διάταξη απαγορεύει πράγματι τη θήρα αγρίων πτηνών, τότε δεν θεωρώ ότι υφίσταται εν προκειμένω αντίθεση προς την οδηγία, υπό την προϋπόθεση ότι η αντίθετη αυτή διάταξη περιέχεται σε μία γενικώς δεσμευτική ρύθμιση η οποία έχει δημοσιευθεί και από την οποία μπορούν να αντλήσουν οι ιδιώτες δικαιώματα και/ή με την οποία τους επιβάλλονται υποχρεώσεις. Την προϋπόθεση αυτή συνάγω από την προαναφερθείσα νομολογία του Δικαστηρίου από την οποία καταφαίνεται ότι μία απλή διοικητική πρακτική, δεδομένου ότι μπορεί να μεταβληθεί κατά το δοκούν της διοικήσεως και στερείται δημοσιότητας, δεν αποτελεί ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Πράγματι, μία τέτοια μεταφορά δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της ασφάλειας του δικαίου, επειδή δεν διασφαλίζεται η σταθερότητα, δημοσιότητα και δυνατότητα ελέγχου της κοινοτικής διατάξεως.
14.
Η απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977 και η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, που και οι δύο εκδόθηκαν από τον Υπουργό Γεωργίας και Αλιείας, ανταποκρίνονται κατά τη γνώμη μου στην προαναφερόμενη προϋπόθεση.
Δεν χρειάζεται να αποδοθεί σημασία στην από απόψεως ορολογίας διαφορά μεταξύ των δύο αποφάσεων. Όπως λέγεται, οι γενικές δεσμευτικές πράξεις χαρακτηρίζονταν παλαιότερα στις Κάτω Χώρες με τον όρο « beschikking » (απόφαση). Ηδη, ο όρος αυτός χρησιμοποιείται καταρχήν για μη κανονιστικού χαρακτήρα αποφάσεις, διατάξεις δε γενικής εφαρμογής χαρακτηρίζονται συνήθως με τους όρους « verordening » ή « regeling » ( κανονισμός ).
Τόσο η απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977 όσο και η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987 στηρίζονται στην κανονιστική εξουσία που παρασχέθηκε στον αρμόδιο υπουργό με τον Jachtwet (άρθρο 20). Αυτό νομίζω ότι αποτελεί ένα σημαντικό στοιχείο βάσει του οποίου οι δύο αποφάσεις σαφώς διακρίνονται από έναν απλό διοικητικό κανόνα ( ή « ψευδονομοθεσία » ) (
10
). Οι δύο αποφάσεις περιέχουν επιπλέον γενικώς δεσμευτικές διατάξεις των οποίων μπορεί να γίνει επίκληση κατά ιδιωτών, αλλά και από ιδιώτες. Κατά των αδειών που χορηγούνται ατομικώς από τον υπουργό και αντίκεινται στις προαναφερθείσες αποφάσεις μπορεί εξάλλου να ασκηθεί προσφυγή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Τέλος, οι δύο αποφάσεις δημοσιεύθηκαν στο Staatscourant (Ολλανδική Εφημερίδα της κυβερνήσεως), όπως συνηθίζεται στις Κάτω Χώρες γι' αυτό το είδος αποφάσεων.
15.
Από τη δικογραφία προκύπτει, πράγματι, ότι ο πρόεδρος του τμήματος διοικητικών διαφορών του Raad van State, σε μία διάταξη που εξέδωσε στις 16 Απριλίου 1987 επί μιας αιτήσεως αναστολής ατομικών αδειών που χορηγήθηκαν βάσει της κανονιστικής αποφάσεως της 24ης Φεβρουαρίου 1987, διατύπωσε αμφιβολίες ως προς το ζήτημα αν η κανονιστική αυτή απόφαση βρίσκει πράγματι έρεισμα στο άρθρο 20, δεύτερη παράγραφος, του Jachtwet. Προσέθεσε πάντως ότι δεν θεωρούσε ότι η αμφιβολία ήταν σε τέτοιο βαθμό βαρύνουσα, ώστε για τον λόγο ακριβώς αυτό να διατάξει την αναστολή των επίδικων αδειών.
Θεωρώ ότι, καθόσον το Raad van State δεν έχει αποφανθεί οριστικώς ως προς το ζήτημα αν αποτελεί ή όχι επαρκές νομικό έρεισμα η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987 — όπως ελέχθη κατά τη συζήτηση δεν έχει μέχρι τώρα εκδοθεί σχετικώς απόφαση — το Δικαστήριο πρέπει να λάβει ως δεδομένη τη δεσμευτική ισχύ της κανονιστικής αυτής αποφάσεως. Στην παρούσα κατάσταση των πραγμάτων δεν βλέπω επίσης κανένα λόγο να επανέλθω στην άποψη που διατύπωσα στο προηγούμενο σημείο.
Η πολιτική που ακολουθείται στις εξαιρέσεις πρέπει να καθορίζεται με κανονιστικές διατάξεις γενικής ισχύος που πρέπει να δημοσιεύονται
16.
Μερικές από τις αιτιάσεις της Επιτροπής αφορούν ορισμένες διατάξεις του Jachtwet που παρέχουν στις δημόσιες αρχές εξουσία να εγκρίνουν εξαιρέσεις από τις απαγορεύσεις που θέτει η οδηγία, χωρίς να υπάρχει η βεβαιότητα ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις που ορίζει το άρθρο 9 της οδηγίας. Η ολλανδική κυβέρνηση αντικρούει αυτές τις αιτιάσεις, προβάλλοντας ότι, de facto, καμία εξαίρεση δεν εγκρίνεται, χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 9 της οδηγίας.
17.
Υφίσταται ο κίνδυνος τα μέτρα προστασίας που προβλέπει η οδηγία σχετικά με τη διατήρηση των αγρίων πτηνών να καταστούν κενά περιεχομένου συνεπεία μέτρων εξαιρέσεων των κρατών μελών με υπερβολικά ευρύ περιεχόμενο. Στις προηγούμενες αποφάσεις του σχετικά με την οδηγία που αφορά τα άγρια πτηνά το Δικαστήριο διέγνωσε σαφώς αυτόν τον κίνδυνο. Η απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987 στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας ( σκέψεις 38 και 39 ) διευκρινίζει τα κριτήρια στα οποία πρέπει να ανταποκρίνεται η πολιτική που ακολουθείται για την έγκριση εξαιρέσεων βάσει του άρθρου 9 της οδηγίας: οι διατάξεις περί εξαιρέσεων πρέπει να εφαρμόζονται επιλεκτικά και κατά τρόπο αυστηρά ελεγχόμενο, έτσι ώστε η θήρα των προστατευομένων ειδών πτηνών να περιορίζεται στο απολύτως απαραίτητο. Στην απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987 επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Βελγίου ( σκέψη 34 ), το Δικαστήριο θεώρησε, επιπλέον, ότι μία εθνική ρύθμιση που δεν αναφέρεται στους οριζόμενους στο άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας λόγους, για τους οποίους μπορεί να εγκρίνονται εξαιρέσεις, και η οποία δεν μνημονεύει ούτε τις από χρονικής και τοπικής απόψεως περιστάσεις ούτε τους ελέγχους στους οποίους υπόκεινται υπερβαίνει, λόγω της γενικότητάς της, τα όρια που θέτει το άρθρο 9 της οδηγίας.
18.
Κατά τη γνώμη μου, από τη νομολογία αυτή καταφαίνεται σαφώς ότι η ολλανδική κυβέρνηση δεν μπορεί να επικαλείται μία πολιτική εξαιρέσεων η οποία, de facto, ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 9 της οδηγίας. Η προαναφερθείσα απαίτηση της ασφαλείας του δικαίου και η σταθερότητα, η δημοσιότητα και η δυνατότητα ελέγχου που είναι συναφείς με αυτήν συνεπάγονται ότι οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει να επαναλαμβάνονται με επαρκή ακρίβεια σε κανονιστικές διατάξεις γενικής ισχύος και δημοσιευτέες, κατά τρόπο ώστε εξαιρέσεις που εγκρίνονται σε αντίθεση με αυτές τις διατάξεις να μπορούν να εντοπίζονται και, αν χρειάζεται, να κηρύσσονται άκυρες. Οι προϋποθέσεις αυτές δεν χρειάζεται πάντως, κατά τη γνώμη μου, να περιέχονται σ' αυτόν τον ίδιο τον Jachtwet. Μία κανονιστική απόφαση γενικής ισχύος που δημοσιεύεται, όπως η προαναφερθείσα κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, αρκεί, εφόσον εξαρτά τη χορήγηση άδειας από προϋποθέσεις με τις οποίες επαναλαμβάνονται πλήρως και με ακρίβεια οι προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9 της οδηγίας.
19.
Υπό το φως των προηγουμένων σκέψεων θα εξετάσω στη συνέχεια το ζήτημα αν οι αιτιάσεις της Επιτροπής ευσταθούν. Προς αποφυγή πλατειασμών θα χρησιμοποιήσω αντί της εκφράσεως « κανονιστικές διατάξεις γενικής ισχύος που πρέπει να δημοσιεύονται» τις λέξεις « κανονιστικές διατάξεις ».
Πρώτη αιτίαση: ο κατάλογος των πτηνών που μπορούν να θηρεύονται
20.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι τρεις διατάξεις του Jachtwet (το άρθρο 2, το άρθρο 20, παράγραφος 1, και το άρθρο 20, παράγραφος 2) καθώς και η απόφαση του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας, της 8ης Αυγούστου 1977, αντίκεινται προς τις διατάξεις της οδηγίας που αφορούν τα πτηνά που μπορούν να αποτελούν το αντικείμενο θήρας. Όπως ανέφερα και προηγουμένως, κατά τη συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής δεν ενέμεινε κατά τρόπο απόλυτο σ' αυτή την αιτίαση. Ειδικότερα, παραδέχθηκε ότι η Επιτροπή δύσκολα θα μπορούσε να επιμείνει σ' αυτή την αιτίαση κατά την οποία τα άρθρα 2 και 20 του Jachtwet αντίκεινται στις διατάξεις της οδηγίας, αν τα σχέδια κανονιστικής αποφάσεως, για τα οποία έγινε λόγος παραπάνω, θέτονταν σε ισχύ. Η διευκρίνιση αυτή συμπίπτει με την άποψη που εξέφρασα πιο πάνω (στο σημείο 13) ότι δεν είναι αναγκαίο να τροποποιηθεί αυτός ο ίδιος ο Jachtwet, εφόσον οι διατάξεις της οδηγίας μεταφερθούν στο εσωτερικό δίκαιο με άλλες κανονιστικές διατάξεις εκδιδόμενες βάσει του Jachtwet. Θα αναπτύξω στη συνέχεια αυτή την άποψη, όσον αφορά κάθε μία από τις εν λόγω τρεις διατάξεις του Jachtwet.
Το άρθρο 2 του Jachtwet
21.
Το άρθρο αυτό απαριθμεί τα είδη πτηνών τα οποία, κατ' εφαρμογή του Jachtwet, θεωρούνται ως « θήραμα ». Η απαρίθμηση αυτή περιλαμβάνει ιδίως τα ακόλουθα είδη πτηνών που ζουν σε άγρια κατάσταση και δεν αναφέρονται στο άρθρο II της οδηγίας (
11
) και τα οποία, κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο 5, στοιχείο α ), της οδηγίας δεν μπορούν να αποτελούν το αντικείμενο θήρας παρά μόνο υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας: το διπλομπεκάτσινο (
12
), ο κόρακας η κορώνη και η τεφρώδης κορώνη, ο σιταροκόκορας, ο κολιός, η καλιακούδα και η κίσσα. Ο λυροπετεινός περιλαμβάνεται επίσης σ' αυτή την απαρίθμηση. Αυτό το είδος περιλαμβάνεται στο παράρτημα ΙΙ, μέρος 2, της οδηγίας, με την παρατήρηση όμως ότι οι Κάτω Χώρες είναι ένα από τα κράτη μέλη στα οποία, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας καταρχήν καμία άδεια δεν μπορεί να χορηγηθεί για τη θήρα αυτού του είδους. Τέλος, το άρθρο 2 του Jachtwet αναφέρει όλα τα είδη της χήνας και της πάπιας, αν και ορισμένα είδη μόνο που περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο θήρας.
22.
Στα υπομνήματα που κατέθεσε η Επιτροπή συνάγει από το γεγονός ότι ορισμένα είδη πτηνών που δεν περιέχονται στο παράρτημα II της οδηγίας θεωρούνται ως « θήραμα » στο άρθρο 2 του Jachtwet ότι, καταρχήν, αυτά τα είδη μπορούν να αποτελούν το αντικείμενο θήρας. Θεωρεί δε ότι η κατάσταση αυτή είναι πανομοιότυπη με αυτήν που το Δικαστήριο θεώρησε ως παράνομη στην απόφαση του της 8ης Ιουλίου 1987 επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Βελγίου (
13
).
23.
Συμφωνώντας με την ολλανδική κυβέρνηση, θεωρώ ότι η αιτίαση αυτή είναι αβάσιμη. Η υπό κρίση διάταξη ορίζει τι πρέπει να νοείται ως « θήραμα » για την εφαρμογή ενός νόμου που επιδιώκει να ρυθμίσει όχι μόνο τη θήρα του θηράματος, αλλά επίσης τη διατήρηση των αγρίων ειδών και την ανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από το θήραμα. Ενόψει των θεμάτων που ρυθμίζει ο νόμος θεωρώ ότι δεν μπορεί να συναχθεί από το γεγονός και μόνο ότι ορισμένα είδη πτηνών θεωρούνται ως « θήραμα » ότι καταρχήν μπορούν να αποτελούν το αντικείμενο θήρας. Εξάλλου, η κατάσταση διαφέρει από αυτήν για την οποία επρόκειτο στην προαναφερθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Βελγίου. Η συζήτηση στην τελευταία αυτή υπόθεση είχε ως αντικείμενο μία διάταξη που περιοριζόταν στην απαρίθμηση των ζώων που μπορούσαν να αποτελέσουν το αντικείμενο θήρας. Όπως κατέδειξα, η παρούσα υπόθεση αφορά τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής ενός νόμου, το αντικείμενο του οποίου δεν περιλαμβάνει μόνο τη θήρα.
Το άρθρο 20, παράγραφος 1, τον Jachtwet και η απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977
24.
Κατά το άρθρο 20, παράγραφος 1, του Jachtwet, η θήρα του θηράματος που αναφέρεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1 — εκτός από τα κουνέλια, τις αλεπούδες και τους γάτους που έχουν επανέλθει στην άγρια κατάσταση αναφέρονται τα ακόλουθα είδη πτηνών: η φάσσα, ο κόρακας η κορώνη, ο κολιός, η καλιακούδα και η κίσσα — επιτρέπεται καθ' όλο το έτος, πλην αντιθέτων διατάξεων θεσπιζόμενων από τον αρμόδιο υπουργό. Βάσει ακριβώς αυτής της διατάξεως ο Υπουργός Γεωργίας και Αλιείας εξέδωσε την απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977. Η απόφαση αυτή ορίζει ότι η θήρα της καλιακούδας επιτρέπεται μεταξύ 15ης Ιουλίου και 30ής Απριλίου. Κατά συνέπεια, από την 1η Μαΐου μέχρι τις 14 Ιουλίου η καλιακούδα δεν μπορεί να θηρεύεται.
25.
Με τα υπομνήματα που κατέθεσε η Επιτροπή προβάλλει ότι το άρθρο 20, παράγραφος 1, του Jachtwet είναι, σε δύο σημεία, αντίθετο προς την οδηγία. Η διάταξη αυτή ορίζει ότι επιτρέπεται η θήρα του κόρακα η κορώνη, του κολιού, της καλιακούδας και της κίσσας, παρόλο που πρόκειται για είδη πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας και τα οποία, επομένως, δεν μπορούν, καταρχήν, να αποτελούν το αντικείμενο θήρας. Η φάσσα αναφέρεται στο παράρτημα Π, αλλά, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας, δεν μπορεί καταρχήν να αποτελεί το αντικείμενο θήρας κατά τη διάρκεια της περιόδου φωλεοποιήσεως όπως και κατά τα διάφορα στάδια αναπαραγωγής και εξαρτήσεως. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι η απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977 αντιβαίνει προς την οδηγία, καθόσον επιτρέπει τη θήρα της καλιακούδας κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου του έτους.
26.
Για τους λόγους που ήδη εξέθεσα θεωρώ ότι το ζήτημα αν οι διατάξεις της οδηγίας έχουν μεταφερθεί στην ολλανδική έννομη τάξη πρέπει να κριθεί με βάση τόσο τον νόμο όσο και τις κανονιστικές διατάξεις που θεσπίστηκαν βάσει αυτού του νόμου. Επομένως, δεν συμμερίζομαι τη γνώμη ότι το άρθρο 20, παράγραφος 1, του Jachtwet αντιβαίνει προς την οδηγία από το γεγονός και μόνο ότι η διάταξη αυτή επιτρέπει, καταρχήν, τη θήρα ορισμένων προστατευομένων ειδών πτηνών. Πάντως, εξετάζοντας αυτή τη διάταξη σε συνδυασμό με την απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977, διαπιστώνω ότι ορισμένες διατάξεις της οδηγίας δεν έχουν μεταφερθεί στην ολλανδική έννομη τάξη. Έτσι, η ισχύουσα ρύθμιση επιτρέπει τη θήρα του κόρακα η κορώνη, του κολιού, και της κίσσας καθ' όλο το έτος, καθώς και τη θήρα της καλιακούδας κατά τη διάρκεια ενός μέρους του έτους. Η κατάσταση αυτή αντίκειται προς την οδηγία η οποία επιτρέπει τη θήρα των πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημά της II μόνο υπό τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 9 αυτής της ίδιας οδηγίας. Επιπλέον, διαπιστώνω ότι η ισχύουσα ρύθμιση επιτρέπει τη θήρα της φάσσας καθ' όλο το έτος, ενώ το άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας απαγορεύει τη θήρα αυτού του είδους πτηνών κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου του έτους, εκτός αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 9 της οδηγίας (
14
).
27.
Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η ισχύουσα ρύθμιση δικαιολογείται από απόψεως περιορισμού των σημαντικών ζημιών για τη γεωργία και την προστασία της χλωρίδας και της πανίδας. Τονίζει δε ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας επιτρέπει στα κράτη μέλη να εγκρίνουν εξαιρέσεις, για τους λόγους αυτούς, από την απαγόρευση της θήρας. Όμως, ισχυρίζεται η ολλανδική κυβέρνηση, ο Υπουργός της Γεωργίας και της Αλιείας κάνει χρήση της δυνατότητας που του παρέχει το άρθρο 20, παράγραφος 1, του Jachtwet να λαμβάνει αντίθετα μέτρα κάθε φορά που δεν υφίστανται ειδικές περιστάσεις που να καθιστούν απαραίτητη την προστασία των καλλιεργειών, της χλωρίδας και της πανίδας.
28.
Συμφωνώντας με την Επιτροπή, θεωρώ ότι, ενεργώντας κατά τον τρόπο αυτό, η ολλανδική κυβέρνηση αντιστρέφει το πρόβλημα. Μετατρέπει μία γενική απαγόρευση θήρας χάριν της προστασίας των άγριων πτηνών και με επιφύλαξη εξαιρέσεων χάριν της γεωργίας, της χλωρίδας και της πανίδας σε μία γενική έγκριση θήρας χάριν της προστασίας της γεωργίας, της χλωρίδας και της πανίδας και με την επιφύλαξη εξαιρέσεων υπέρ των αγρίων πτηνών. Επιπλέον, έχω ήδη τονίσει ανωτέρω (στο σημείο 18 ) ότι οι αυστηρές προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9 της οδηγίας, όσον αφορά τη δυνατότητα για τα κράτη μέλη να επιτρέπουν εξαιρέσεις από τις απαγορεύσεις, πρέπει να επαναλαμβάνονται στο πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξης με τη μορφή επακριβών κανονιστικών διατάξεων. Αυτό δεν συμβαίνει, όσον αφορά το άρθρο 20, παράγραφος 1, του Jachtwet, ούτε όσον αφορά την απόφαση της 8ης Αυγούστου 1977 που αποτελούν πράγματι κανονιστικές διατάξεις που έχουν δημοσιευθεί, αλλά οι οποίες, λόγω της γενικότητάς τους, δεν μπορούν να αποτελέσουν το έρεισμα μέτρων περί εξαιρέσεως σύμφωνα με το άρθρο 9 της οδηγίας (
15
).
Το άρθρο 20, παράγραφος 2, νου Jachtwet και η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987
29.
Κατά το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Jachtwet, ο αρμόδιος υπουργός, αφού λάβει τη γνώμη του Jachtraad (συμβουλίου αρμοδίου για θέματα θήρας ), ορίζει κατά πόσο επιτρέπεται η θήρα άλλων θηραμάτων εκτός από αυτά που αναφέρονται στο άρθρο 8, παράγραφος 1. Στηριζόμενος ακριβώς σ' αυτή τη διάταξη, ο Υπουργός Γεωργίας και Αλιείας εξέδωσε το « Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels » ( κανονιστική απόφαση περί χορηγήσεως αδείας θήρας πτηνών ) της 24ης Φεβρουαρίου 1987. Το άρθρο 2 αυτής της κανονιστικής αποφάσεως προβλέπει ότι ο υπουργός μπορεί να παρέχει άδεια θήρας ενός ή περισσοτέρων από τα είδη πτηνών που αναφέρονται στο παράρτημα. Στο παράρτημα αυτό αναφέρονται η βραχυραμφόχηνα, η ασπρομαγουλόχηνα, η δαχτυλιδόχηνα και ο σιταροκόρακας. Τα άρθρα 3 έως 5 της κανονιστικής αυτής αποφάσεως καθορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να χορηγείται η άδεια. Οι προϋποθέσεις αυτές έχουν ως πρότυπο τις προϋποθέσεις που καθορίζει το άρθρο 9 της οδηγίας, όσον αφορά τη δυνατότητα εξαιρέσεως από την απαγόρευση θήρας που αναφέρεται στο άρθρο 5 της οδηγίας.
30.
Η Επιτροπή υποστηρίζει στα υπομνήματα που κατέθεσε ότι το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Jachtwet αντίκειται προς την οδηγία λόγω του ότι η διάταξη αυτή επιτρέπει τη θήρα ορισμένων ειδών πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας (π.χ., ο λυροπετεινός, το διπλομπεκάτσινο, η τεφρώδης κορώνη ), χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 9 της οδηγίας. Θεωρεί δε, επιπλέον, ότι η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987 εν μέρει μόνο βρίσκεται σε αντιστοιχία προς αυτή την αιτίαση, δηλαδή μόνο όσον αφορά τα είδη πτηνών που περιλαμβάνονται ως παράρτημα σ' αυτή την απόφαση, αλλά όχι όσον αφορά τα είδη που αναφέρονται χάριν παραδείγματος πιο πάνω.
31.
Η ολλανδική κυβέρνηση τονίζει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Jachtwet, η θήρα άλλων ειδών πτηνών εκτός από αυτά που αναφέρονται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, απαγορεύεται, πλην αντίθετης διατάξεως. Ο λυροπετεινός, το διπλομπεκάτσινο και η τεφρώδης κορώνη δεν περιέχονται στο παράρτημα της κανονιστικής αποφάσεως της 24ης Φεβρουαρίου 1987. Επομένως, η θήρα αυτών των ειδών πτηνών απαγορεύεται καθ' όλο το έτος. Επιπλέον, δεν χορηγούνται άδειες θήρας αυτών των πτηνών.
32.
Για τους λόγους που εξέθεσα πιο πάνω ( στο σημείο 13 ) θεωρώ ότι το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Jachtwet δεν αντίκειται στην οδηγία για τον λόγο και μόνο ότι, σύμφωνα με αυτή τη διάταξη, η θήρα ορισμένων προστατευομένων ειδών πτηνών μπορεί να επιτραπεί δυνάμει υπουργικής κανονιστικής αποφάσεως.
Κατά τη γνώμη μου, η εν λόγω διάταξη πρέπει να κριθεί σε σχέση με την κανονιστική απόφαση που θεσπίστηκε βάσει αυτής ακριβώς της διατάξεως. Εν προκειμένω, διαπιστώνω ότι ο αρμόδιος υπουργός δεν έκανε χρήση της δυνατότητας που προσφέρει το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Jachtwet να επιτρέψει, γενικώς, τη θήρα των πτηνών που δεν απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας. Επομένως, θεωρώ ότι, ως προς αυτό το σημείο, η ολλανδική νομοθεσία δεν αντίκειται προς την οδηγία. Πάντως, διαπιστώνω επίσης ότι ο αρμόδιος υπουργός θεωρεί ότι το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Jachtwet του παρέχει την εξουσία να εγκρίνει ειδικές εξαιρέσεις από τις κανονιστικές διατάξεις του Jachtwet ή των κατ' εφαρμογήν του κανονιστικών αποφάσεων (
16
). Η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, που θεσπίστηκε βάσει αυτής της διατάξεως, αποτελεί πράγματι ρύθμιση περί χορηγήσεως αδειών. Δεν εφαρμόζεται πάντως παρά μόνο ως προς τα είδη πτηνών που αναφέρονται ως παράρτημα σ' αυτή την κανονιστική απόφαση.
Δεδομένου ότι, μέχρι νεωτέρου, πρέπει να θεωρηθεί ότι ο υπουργός έχει την προαναφερθείσα εξουσία (βλέπε πιο πάνω, σημείο 15) και ότι το άρθρο 20 του Jachtwet του δίνει τη δυνατότητα να επιτρέπει εξαιρέσεις από τις απαγορεύσεις που θέτει η οδηγία, πρέπει, συγχρόνως, να διαπιστωθεί κατά τρόπο σαφή ότι η εξουσία αυτή ασκείται μόνο υπό τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 9 της οδηγίας, όχι μόνο όσον αφορά τα είδη πτηνών που απαριθμούνται ως παράρτημα στην κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, αλλά επίσης και όσον αφορά όλα τα είδη πτηνών που προστατεύονται από την οδηγία. Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι αυτό πράγματι συμβαίνει. Πράγματι, υποστηρίζει ότι de facto δεν χορηγούνται άδειες θήρας των ειδών των πτηνών που δεν περιέχονται στο παράρτημα της κανονιστικής αποφάσεως της 24ης Φεβρουαρίου 1987. Πάντως, όπως εξέθεσα πιο πάνω (στο σημείο 18) η αναφορά στη στάση που επιδεικνύουν στην πράξη οι αρχές δεν είναι αρκετή. Οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας, όσον αφορά την έγκριση εξαιρέσεων ή την απόφαση περί μη εγκρίσεως εξαιρέσεων, πρέπει να προβλέπονται με διατάξεις κανονιστικού χαρακτήρα (
17
).
Δεύτερη αιτίαση: οι εξαιρέσεις που αφορούν ορισμένα είδη πτηνών
33.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι τρεις διατάξεις του Jachtwet (τα άρθρα 8, 12 και 22) περιέχουν εξαιρέσεις σχετικά με ορισμένα είδη πτηνών, οι οποίες αντιβαίνουν προς την οδηγία.
Τα άρθρα 8 και 12 νου Jachtwet
34.
Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 1, του Jachtwet, ο χρήστης εδάφους έχει το δικαίωμα να θηρεύει επί του εδάφους του οποίου έχει τη χρήση τα κουνέλια, τις αλεπούδες και τους γάτους που έχουν επανέλθει στην άγρια κατάσταση, αλλά επίσης και τα ακόλουθα είδη πτηνών: τη φάσσα, τον κόρακα η κορώνη, τον κολιό, την καλιακούδα και την κίσσα. Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, του Jachtwet ο χρήστης εδάφους μπορεί να εξουσιοδοτήσει άλλα πρόσωπα να θηρεύουν επί του εδάφους του οποίου έχει τη χρήση. Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 2, στοιχείο α ), του Jachtwet, επιτρέπεται η θήρα των προαναφερομένων ειδών πτηνών χωρίς άδεια θήρας, εκτός αν γίνεται χρήση τουφεκιού.
35.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι διατάξεις αυτές αντιβαίνουν προς την οδηγία, καθόσον παρέχουν στον χρήστη του εδάφους το δικαίωμα να θηρεύει είδη πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας ή να επιτρέπει τη θήρα τους χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 9 της οδηγίας.
36.
Τα δικαιώματα που αναγνωρίζουν οι εν λόγω διατάξεις στον χρήστη του εδάφους μπορούν να ασκούνται μόνο αν ο αρμόδιος υπουργός δεν έχει απαγορεύσει τη θήρα των ειδών πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 8, όπως έχει την εξουσία γι' αυτό από το άρθρο 20, παράγραφος 1, του Jachtwet. Διαπίστωσα ήδη προηγουμένως (στο σημείο 26) ότι ο υπουργός δεν έχει απαγορεύσει ή δεν έχει απαγορεύσει τελείως τη θήρα του κόρακα η κορώνη, του κολιού, της κίσσας και της καλιακούδας. Για τον λόγο αυτό, θεωρώ ότι η ισχύουσα ρύθμιση αντίκειται προς την οδηγία. Κατά τη γνώμη μου, όμως, η Επιτροπή υπερβάλλει, υποστηρίζοντας ότι τα άρθρα 8 και 12 του Jachtwet, αυτά καθεαυτά, αντίκεινται προς την οδηγία. Καθόσον άλλες διατάξεις κανονιστικής φύσεως θεσπιζόμενες βάσει του Jachtwet περιορίζουν το δικαίωμα θήρας του χρήστη του εδάφους, όσον αφορά τα προστατευόμενα είδη πτηνών, δεν θα θεωρούσα ότι μία τέτοια ρύθμιση — ασφαλώς πολύπλοκη από νομοτεχνικής απόψεως — αντιβαίνει προς την οδηγία.
Το άρθρο 22 του Jachtwet
37.
Κατά το άρθρο 22, παράγραφος 2, του Jachtwet, επιτρέπεται η θήρα του θηράματος που αναφέρεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, μέσω, μεταξύ άλλων, δελεάστρων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διάταξη αυτή αντιβαίνει προς το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας, η οποία επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να απαγορεύουν τη χρησιμοποίηση των μέσων θήρας που απαριθμούνται ειδικότερα στο παράρτημα IV, στοιχείο α). Στο παράρτημα αυτό αναφέρονται ρητά οι παγίδες. Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν γίνεται χρήση δελεάστρων στο έδαφός της για τη θήρα των αγρίων πτηνών.
38.
Η ολλανδική κυβέρνηση δεν αποδεικνύει ότι δεν είναι δυνατή η θήρα με δελέαστρα στις Κάτω Χώρες. Όπως εξέθεσα πιο πάνω (στο σημείο 11 ), ο αμυντικός αυτός ισχυρισμός δεν μπορεί, υπό αυτές τις συνθήκες, να γίνει δεκτός. Η απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως δελεάστρων πρέπει, κατά συνέπεια, να προκύπτει από διάταξη κανονιστικής φύσεως (
18
).
Τρίτη αιτίαση: η αναζήτηση, η συλλογή και η κατοχή αυγών ορισμένων ειδών πτηνών
39.
Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο β), του Jachtwet, επιτρέπεται η αναζήτηση, η συλλογή και η κατοχή των αυγών του θηράματος που αναφέρεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, εφόσον επιτρέπεται η θήρα αυτού του θηράματος. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διάταξη αυτή αντιβαίνει προς το άρθρο 5, στοιχείο γ ), της οδηγίας, διάταξη δυνάμει της οποίας τα κράτη μέλη οφείλουν να απαγορεύουν τη συλλογή στη φύση και την κατοχή των αυγών των πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας_πλην εξαιρέσεως κατά το άρθρο 9. Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι εν λόγω ενέργειες δεν απαντούν στην πράξη. Επιπλέον, τονίζει ότι το άρθρο 10 του Jachtwet δεν επιτρέπει αυτές τις ενέργειες παρά μόνο εφόσον επιτρέπεται η θήρα.
40.
Ο αμυντικός ισχυρισμός που συνίσταται στο ότι δεν συλλέγονται, στις Κάτω Χώρες, αυγά προστατευομένων ειδών δεν μπορεί να γίνει δεκτός, εφόσον η ολλανδική κυβέρνηση δεν αποδεικνύει ότι η ενέργεια αυτή δεν είναι δυνατή στο έδαφος των Κάτω Χωρών. Η καταρχήν απαγόρευση που θέτει η οδηγία εν προκειμένω πρέπει να προκύπτει από διάταξη κανονιστικής φύσεως. Προς τον σκοπό αυτό δεν είναι αναγκαίο να τροποποιηθεί το άρθρο 10, παράγραφος 2, του Jachtwet. Καθόσον η διάταξη αυτή μπορεί να συνδυαστεί με μία διάταξη κανονιστικής φύσεως του Jachtwet ή των κατ' εφαρμογή του κανονιστικών αποφάσεων που απαγορεύει την αναζήτηση, τη συλλογή και την κατοχή αυγών, θεωρώ ότι δεν συντρέχει παράβαση της οδηγίας. Πάντως, η ισχύουσα ρύθμιση δεν θέτει μία τέτοια απαγόρευση. Πράγματι, οι εν λόγω ενέργειες επιτρέπονται, εφόσον δεν έχει απαγορευθεί η θήρα και, όπως κατέδειξα πιο πάνω (στο σημείο 26 ), σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες επιτρέπεται καταρχήν η θήρα των ειδών πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 8 του Jachtwet.
Τέταρτη αιτίαση: οι εξαιρέσεις σχετικά με την πρόληψη ζημιών
41.
Κατά το άρθρο 53, παράγραφος 1, του Jachtwet, ο αρμόδιος υπουργός μπορεί να χορηγήσει, για την πρόληψη ή τον περιορισμό των ζημιών, άδειες θήρας κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του νόμου ή των κατ' εφαρμογή του εκτελεστικών διατάξεων των ειδών πτηνών που καθορίζονται ονομαστικά. Κατά το άρθρο 54, παράγραφος 1, του Jachtwet ο αρμόδιος υπουργός μπορεί να προβλέψει, για την πρόληψη ή τον περιορισμό των ζημιών, ότι κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του νόμου ή των κατ' εφαρμογή του εκτελεστικών διατάξεων τα ζώα που επανέρχονται στην άγρια κατάσταση θα περιορίζονται σε ορισμένες περιοχές.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αρμόδιος υπουργός μπορεί, επομένως, να εγκρίνει εξαιρέσεις από τις διατάξεις της οδηγίας, χωρίς να τηρεί τις προϋποθέσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 9 της οδηγίας.
Η ολλανδική κυβέρνηση τονίζει ότι δεν χορηγούνται πλέον άδειες βάσει του άρθρου 53 του jachtwet για τη θήρα των ειδών πτηνών που δεν αναφέρονται στο παράρτημα II της οδηγίας. Όσον αφορά τις κατά το άρθρο 54 άδειες, η ολλανδική κυβέρνηση διευκρινίζει ότι οι άδειες αυτές χορηγούνται, κατά γενικό κανόνα, μόνο όσον αφορά τα περιστέρια που επανέρχονται στην άγρια κατάσταση, καθώς και τα αλλόχθονα είδη του ζωικού βασιλείου που επανέρχονται στην άγρια κατάσταση και ότι, επιπλέον, η χορήγηση αυτών των αδειών εξαρτάται από αυστηρές προϋποθέσεις, έτσι ώστε το σύστημα να ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας.
42.
Ο αμυντικός ισχυρισμός της ολλανδικής κυβερνήσεως συνίσταται στο ότι, de facto, o υπουργός δεν χορηγεί, βάσει των σχετικών διατάξεων, άδειες θήρας των ειδών πτηνών που προστατεύονται από την οδηγία. Όπως ήδη κατέδειξα ( στο σημείο 18 ), αυτό δεν επαρκεί. Οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας, όσον αφορά την έγκριση εξαιρέσεων ή την απόφαση περί μη εγκρίσεως εξαιρέσεων, πρέπει να καθορίζονται με διατάξεις κανονιστικής φύσεως.
Πέμπτη αιτίαση: η θήρα από αεροπλάνα
43.
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι o Jachtwet δεν απαγορεύει τη θήρα από αεροπλάνα. Θεωρεί δε ότι αυτό συνιστά ελλιπή μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο. Πράγματι, κατά το άρθρο 8, παράγραφος 2, της οδηγίας, τα κράτη μέλη απαγορεύουν την καταδίωξη με τα μεταφορικά μέσα που σημειώνονται στο παράρτημα IV, στοιχείο β ), όπου αναφέρονται ρητά τα αεροπλάνα. Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι στις Κάτω Χώρες δεν γίνεται χρήση αεροπλάνων για την καταδίωξη του θηράματος.
44.
Όπως ήδη κατέδειξα πιο πάνω (στο σημείο 11 ), ο ισχυρισμός αυτός δεν επαρκεί, όταν δεν αποδεικνύεται ότι δεν είναι δυνατή η θήρα στο έδαφος των Κάτω Χωρών από αεροπλάνα. Κατά συνέπεια, η απαγόρευση πρέπει να προκύπτει από διάταξη κανονιστικής φύσεως (
19
).
Έκτη αιτίαση: οι εξαιρέσεις σχετικά με τους διαγωνισμούς κυνηγετικών σκύλων
45.
Κατά το άρθρο 27 του Jachtwet, για τη διοργάνωση διαγωνισμών κυνηγετικών σκύλων ή για την εκγύμναση κυνηγετικών σκύλων ο υπουργός μπορεί να επιτρέψει τις ενέργειες που καθορίζει, αυτό δε κατά παρέκκλιση και από τις διατάξεις του Jachtwet. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διάταξη αυτή αντιβαίνει προς την οδηγία, καθόσον παρέχει στον αρμόδιο υπουργό τη δυνατότητα να χορηγεί άδειες θήρας, χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 9 της οδηγίας. Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, όταν χορηγούνται άδειες για την εκγύμναση κυνηγετικών σκύλων, δεν επιτρέπεται η σύλληψη ή η θανάτωση των ζώων των οποίων η θήρα δεν έχει επιτραπεί μέχρις αυτής της στιγμής. Επιπλέον, όταν επιτρέπονται διαγωνισμοί κυνηγετικών σκύλων, κατά κανένα τρόπο δεν είναι δυνατή η σύλληψη ή η θανάτωση του θηράματος.
46.
Ο αμυντικός ισχυρισμός της ολλανδικής κυβερνήσεως συνίσταται στο ότι η διοργάνωση διαγωνισμών κυνηγετικών σκύλων ή η εκγύμναση κυνηγετικών σκύλων δεν συνεπάγονται παραβάσεις των διατάξεων της οδηγίας, επειδή ο αρμόδιος υπουργός εξαρτά de facto τις αποφάσεις περί χορηγήσεως αδείας από προϋποθέσεις που διασφαλίζουν την τήρηση της οδηγίας. Όπως εξέθεσα πιο πάνω ( στο σημείο 18), αυτό δεν είναι αρκετό. Πρέπει οι προϋποθέσεις χορηγήσεως αδείας να καθορίζονται σε διατάξεις κανονιστικής φύσεως.
Συμπέρασμα
47.
Συμπεραίνοντας, προτείνω στο Δικαστήριο:
1)
να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει, επειδή δεν θέσπισε εντός της ταχθείσας προθεσμίας όλες τις αναγκαίες διατάξεις, ώστε ο Jachtwet ή οι κατ' εφαρμογή του Jachtwet εκδοθείσες πράξεις να συνάδουν προς τις διατάξεις της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών
2)
να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ολλανδική.
(
1
)	EE ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202.
(
2
)	Απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987, Επιτροπή κατά Βελγίου (247/85, Συλλογή 1987, σ. 3029)· απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( 262/85, Συλλογή 1987, σ. 3073)· απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1987, Επιτροπή κατά Γερμανίας (412/85, Συλλογή 1987, σ. 3503)· απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 1987, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (236/85, Συλλογή 1988, σ. 3989)· απόφαση της 27ης Απριλίου 1988, Επιτροπή κατά Γαλλίας ( 252/85, Συλλογή 1987, σ. 2243 ).
(
3
)	Wet houdende bepalingen betreffende de jacht ( νόμος που περιέχει διατάξεις σχετικά με τη θήρα) της 3ης Νοεμβρίου 1954 ( Stbl. 523 ) ( Jachtwet — νόμος περί θήρας ), όπως τροποποιήθηκε τελευταία με τον νόμο της 7ης Ιουλίου 1988 ( Stbl. 462 ).
(
4
)	Απόφαση του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας, της 8ης Αυγούστου 1977, J 2228 (Ster. 153), όπως τροποποιήθηκε τελευταία με την απόφαση της 9ης Οκτωβρίου 1987 ( Ster. 195 ) ( Beschikking opening en sluiting van de jacht — απόφαση περί ενάρξεως και λήξεως της θήρας).
(
5
)	Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels ( κανονιστική απόφαση tou Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας σχετικά με τη χορήγηση αδειών θήρας πτηνών ) J 1434, της 24ης Φεβρουαρίου 1987 ( Ster. 40 ).
(
6
)	Απόφαση της 8ης Απριλίου 1976, Royer (48/75, Jurispr. 1976, σ. 497 ).
(
7
)	Απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 1986, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 13 (168/85, Συλλογή 1986, σ. 2945). Βλέπε επίσης την απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 12 (492/85, Συλλογή 1988, σ. 843 ), και την απόφαση της 3ης Μαρτίου 1988, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 15 (116/86, Συλλογή 1988, σ. 1323 ).
(
8
)	Απόφαση της 27ης Απριλίου 1988, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 5 ( 252/85, Συλλογή 1988, σ. 2243 ). Βλέπε επίσης απόφαση της 23ης Μαΐου 1985, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 23 ( 29/84, Συλλογή 1985, σ. 1661 ).
(
9
)	Βλέπε ιδίως τη συνέχεια της σκέψεως 5 της προαναφερθείσας αποφάσεως της 27ης Απριλίου 1988 στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γαλλίας.
(
10
)	Η φευδονομοθεσία διακρίνεται στις Κάτω Χώρες από την κανονική νομοθεσία κατά το ότι δεν στηρίζεται σε κανονιστική εξουσία που παρέχεται από τυπικό νόμο. Βλέπε Β. Hessel: Rechtsslaal en Economische politiek 1987, σ. 241 επ. Βλέπε επίσης C. W. van der Pot: Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, προσαρμοσμένο από τον Α. W. Donner, 1983, σ. 451 επ.
(
11
)	Το παράρτημα II της οδηγίας απαριθμεί τα είδη πτηνών που μπορούν να θηρεύονται υπό τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 7 της οδηγίας.
(
12
)	Αυτό το είδος πτηνών αναφέρεται, επιπλέον, στο παράρτημα Ι της οδηγίας και, ως εκ τούτου, ο οικότοπός του πρέπει να αποτελεί το αντικείμενο ειδικών μέτρων διατηρήσεως σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας.
(
13
)	Απόφαση 247/85, που προαναφέρθηκε. Στις σκέψεις 15 και 16 το Δικαστήριο δέχθηκε ότι: « Το άρθρο 1 bis του νόμου, απαριθμεί ως “ θήραμα ” — που είναι δηλαδή δυνατό να γίνουν αντικείμενο θηρευτικών πράξεων — είδη πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας. Παρόλο που τα εν λόγω είδη δεν μπορούν να θηρεύονται παρά μόνο αν οι αρμόδιες αρχές ορίσουν, για κάθε είδος, κάθε χρόνο και για ορισμένη εδαφική έκταση, τις ημερομηνίες ενάρξεως και λήξεως της θήρας, οι αρμόδιες αρχές έχουν εντούτοις την εξουσία να επιτρέψουν την έναρξη της θήρας για είδη που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα II της οδηγίας, απαριθμούνται όμως στο άρθρο 1 bis, στοιχεία b ), c ) και d ), του νόμου. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το επιχείρημα της βελγικής κυβερνήσεως με το οποίο επιζητείται κατ' ουσίαν να υποστηριχτεί ότι έχει επιτευχθεί το αποτέλεσμα το οποίο επιδιώκει η οδηγία, δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Πράγματι το άρθρο 1 bis, στοιχεία b ), c ) και d ), του νόμου δημιουργεί μια διφορούμενη νομική κατάσταση, επειδή δεν αποκλείει ότι είναι δυνατό να αποτελέσουν αντικείμενο θήρας στο Βέλγιο άλλα είδη πτηνών εκτός από αυτά που απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας. Τα διατάγματα που ανέφερε η Επιτροπή αποδεικνύουν, εξάλλου, ότι η πρακτική εφαρμογή της επίδικης διάταξης δεν είναι σύμφωνη με τις απαιτήσεις του άρθρου 7 της οδηγίας. »
(
14
)	Στο σχέδιο κανονιστικής αποφάσεως περί τροποποιήσεως της αποφάσεως της 8ης Αυγούστου 1977 ( άρθρο 3) ορίζεται ότι η θήρα του κόρακα η κορώνη, του κολιού, της καλιακούδας και της κίσσας απαγορεύεται καθ' όλη τη διάρκεια του έτους, η δε θήρα της φάσσας απαγορεύεται από την 1η Μαΐου μέχρι τις 15 Ιουνίου.
(
15
)	Το σχέδιο κανονιστικής αποφάσεως περί τροποποιήσεως της αποφάσεως της 8ης Αυγούστου 1977 ορίζει ειδικότερα τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ο Υπουργός Γεωργίας και Αλιείας μπορεί να εγκρίνει εξαίρεση από την απαγόρευση θήρας του κόρακα η κορώνη, του κολιού, της καλιακούδας, της κίσσας και της φάσσας (άρθρα 4 έως 6). Οι προϋποθέσεις αυτές έχουν προφανώς ως πρότυπο τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9 της οδηγίας.
(
16
)	Όπως επισήμανα πιο πάνω (στο σημείο 15), από τη δικογραφία προκύπτει ότι το Raad van Siale διατύπωσε αμφιβολίες ως προς το ζήτημα αν η κανονιστική απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987 μπορεί εγκύρως να έχει ως έρεισμα το άρθρο 20, παράγραφος 2.
(
17
)	Το σχέδιο κανονιστικής αποφάσεως περί τροποποιήσεως της κανονιστικής αποφάσεως της 24ης Φεβρουαρίου 1987 διευρύνει το παράρτημα που είναι προσαρτημένο στην τελευταία αυτή απόφαση, περιλαμβάνοντας « όλα τα άλλα είδη πτηνών, με εξαίρεση τα είδη που αναφέρονται στην απόφαση του Υπουργού Γεωργίας και Αλιείας της 8ης Αυγούστου 1977».
(
18
)	Στο σχέδιο κανονιστικής αποφάσεως περί τροποποιήσεως της αποφάσεως της 8ης Αυγούστου 1977 (στο άρθρο 4 ) προβλέπεται ότι, όταν χορηγείται αδεια θήρας των προστατευομένων πτηνών, δεν είναι δυνατό να χρησιμοποιούνται δελέαστρα
(
19
)	Στο σχέδιο κανονιστικής αποφάσεως περί τροποποιήσεως της αποφάσεως της 8ης Αυγούστου 1977 (στο άρθρο 4), όταν χορηγείται άδεια θήρας των προστατευομένων πτηνών, απαγορεύεται η θήρα από αεροπλάνα.