61999CC0002_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitende Bemerkungen
1 In der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof darum ersucht, zwei Vorabentscheidungsfragen zu beantworten, die das Hessische Finanzgericht gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) vorgelegt hat. Diese Fragen beziehen sich auf die Auslegung des Artikels 7 der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86(1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 165/89(2).
II - Rechtlicher Rahmen
2 Die Beschreibung des rechtlichen Rahmens, in dem sich der beim vorlegenden Gericht anhängige Rechtsstreit bewegt, ist zum Verständnis der Auslegungsprobleme, die durch die vorgelegten Vorabentscheidungsfragen aufgeworfen werden, unbedingt erforderlich. Diese Fragen beziehen sich auf einige Vorschriften der Verordnung Nr. 2169/86. In dieser Verordnung ist grundsätzlich vorgesehen, dass die Personen, die Stärke zur Herstellung anerkannter Erzeugnisse verwenden, (Hersteller) eine Produktionserstattung je Tonne Primärstärke in Anspruch nehmen können; dafür stellt der Gemeinschaftsgesetzgeber ausführliche Verfahrensregeln auf und schafft ein System für die Prüfung der Erstattungsanträge. In großen Linien sieht das Verfahren wie folgt aus: Mit ihrem Antrag wenden die Hersteller, die Produktionserstattungen in Anspruch nehmen wollen, sich an die zuständigen nationalen Stellen; erfuellen sie die Voraussetzungen, die die Verordnung Nr. 2169/86 aufstellt, so nehmen die nationalen Stellen sie in das Verzeichnis der "anerkannten Hersteller" auf. Anschließend stellen die Hersteller einen schriftlichen Antrag auf Erteilung einer konkreten "Erstattungsbescheinigung"(3). Die Erteilung der Bescheinigung hängt von der Leistung einer Sicherheit gemäß der Regelung in dem streitigen Artikel 7 der Verordnung Nr. 2169/86 ab. Die Besitzer der oben genannten Bescheinigung können die Zahlung der Erstattung(4) nach der Verarbeitung der Stärke zu einem der "anerkannten Erzeugnisse" nach der Definition in Artikel 1 der Verordnung Nr. 2169/86, der auf die Verordnung Nr. 1009/86(5) verweist, beanspruchen. Die Zahlung der Erstattung und die Freigabe der Sicherheit erfolgen, sobald der Besitzer der Bescheinigung der Verwaltung die Auskünfte erteilt hat, die Artikel 8 der Verordnung Nr. 2169/86 vorsieht, und die administrative Kontrolle abgeschlossen ist, die der unmittelbar folgende Artikel dieser Verordnung vorsieht.
3 In der Praxis erwies sich jedoch, dass der oben beschriebene Mechanismus der Gewährung und der Kontrolle der Erstattungen keine wirksame Bekämpfung bestimmter Formen der Spekulation auf Seiten der Hersteller zuließ, insbesondere im Fall der veresterten oder verätherten Stärke. Dieses Erzeugnis weist die Besonderheit auf, dass es wieder in ein Grunderzeugnis umgewandelt werden kann, so dass die Erzeuger gegebenenfalls (rechtswidrig und missbräuchlich) mehrfach Erstattungen in Anspruch nehmen können. Aus diesem Grund wurde die Verordnung Nr. 3642/87(6) erlassen, durch die die Verordnung Nr. 2169/86 geändert und bestimmt wurde, dass die in Artikel 7 der Verordnung Nr. 2169/86 vorgesehene Sicherheit, wenn es sich bei dem in der Produktionsbescheinigung genannten Erzeugnis um veresterte oder verätherte Stärke handelt, d. h. das Erzeugnis im gemeinsamen Zolltarif unter KN 3505 10 50 fällt, "auf 105 % der für die Herstellung des betreffenden Erzeugnisses zu gewährenden Produktionserstattungen" beläuft(7). Diese Sicherheit wird nur freigegeben, wenn der zuständigen Behörde nachgewiesen wurde, dass das Erzeugnis "zur Herstellung anderer als den in Anhang I angeführten Erzeugnissen verwendet worden ist"(8), d. h. zu Erzeugnissen verarbeitet worden ist, aus denen es nicht wieder in ein Grunderzeugnis umgewandelt werden kann.
4 Diese besondere Regelung für veresterte oder verätherte Stärke wurde durch die Verordnung Nr. 165/89 verändert: Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 wurde geändert und es wurde ein neuer Absatz 5 eingefügt. Es handelt sich um die Vorschriften, die das vorlegende Gericht beschäftigen.
Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 in der in der vorliegenden Rechtssache geltenden Fassung bestimmt Folgendes:
"Unbeschadet des Absatzes 2 wird die in Absatz 1 zweiter Unterabsatz genannte Sicherheit nur freigegeben, wenn der zuständigen Behörde nachgewiesen wurde, dass das Erzeugnis des KN-Code 3505 10 50
a) zur Herstellung von anderen als den in Anhang I genannten Erzeugnissen verwendet worden ist,
b) nach Drittländern ausgeführt worden ist.
In dem Fall nach Buchstabe a kann dieser Nachweis erbracht werden, wenn der Hersteller der zuständigen Behörde eine Erklärung mit folgenden Angaben vorlegt:
- ist das betreffende Erzeugnis weiter zu verarbeiten, wird dieses ausschließlich zur Herstellung von anderen als den in Anhang I aufgeführten Erzeugnissen verwendet,
- das betreffende Erzeugnis wird ausschließlich an eine Vertragspartei verkauft, die dieselbe Verpflichtung eingeht, von der der Hersteller eine Kopie der zuständigen Behörde zur Verfügung hält,
- die Vorschriften nach Artikel 7 Absatz 5 sind dem Hersteller bekannt."
Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 in der Fassung, die in der für die vorliegende Rechtssache maßgeblichen Zeit galt, lautet wie folgt:
"Die zuständige Behörde überprüft mit geeigneten Mitteln einschließlich Nachuntersuchungen vor Ort, ob die in Absatz 4 genannte Erklärung voll eingehalten worden ist. Wenn nicht, verlangt sie von der betreffenden Vertragspartei unbeschadet der einzelstaatlichen Strafvorschriften die Zahlung von 105 % der in den letzten zwölf Monaten auf das betreffende Erzeugnis anwendbaren höchsten Produktionserstattung."
5 Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Verordnung Nr. 2169/86 mit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1722/93 der Kommission(9), auf die ich in der Folge in meinen Schlussanträgen ausführlicher eingehen werde, aufgehoben worden ist. Was jedoch die vorliegende Rechtssache angeht, ist die Verordnung Nr. 2169/86 in der durch die Verordnungen Nrn. 3642/87 und 165/89 geänderten und ergänzten Fassung anwendbar.
III - Sachverhalt und Verfahren
6 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die deutsche Döhler GmbH (im Folgenden: Klägerin), ist im Bereich der Herstellung und des Vertriebs von Nahrungsmitteln und Getränken tätig. Nach der von den zuständigen deutschen Verwaltungsbehörden für den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 1988 und dem 31. Dezember 1990 durchgeführten Prüfung wurde am 30. Dezember 1992 ein Prüfungsbericht erstellt, mit dem Folgendes festgestellt wurde.
Die Klägerin bezog in den Jahren 1988 bis 1990 insgesamt 916 925 kg veresterte und verätherte Stärke der Unterposition KN 3505 10 50. Verkäufer dieses Erzeugnisses waren die belgische Amylum NV und die deutsche Cerestar Deutschland GmbH. Gegenüber der Firma Amylum erklärte die Klägerin für das Kalenderjahr 1989, "dass die von Amylum gekauften veresterten, verätherten Stärken bestimmt sind für eigenen Gebrauch und zum Herstellen von anderen Endprodukten als den in Annex I der Verordnung 2169/86 genannten. Diese Stärken werden nicht weiterverkauft an Dritte". Die Klägerin führt aus, dass sie für das Jahr 1990 gegenüber der Firma Amylum eine entsprechende Erklärung nicht abgegeben habe. Ferner erklärt sie gegenüber der Firma Cerestar: "Wir bestätigen hiermit, dass die bezogenen Verarbeitungserzeugnisse zur Herstellung von Waren verwendet wurden, die nicht im Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 genannt sind." Es sei darauf hingewiesen, dass diese Lieferanten nach Angaben der Klägerin für die gelieferte Ware Produktionserstattungen nach den oben genannten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften erhielten.
Von den gekauften 916 925 kg Stärke veräußerte die Klägerin innerhalb der Gemeinschaft 726 860 kg, ohne sie in irgendeiner Form zu verarbeiten. Hauptabnehmerin war die Döhler Food Service GmbH, eine 100%ige Tochtergesellschaft der Klägerin. Diese Tochtergesellschaft veräußerte das streitige Erzeugnis an Klein- oder Kleinstabnehmer, nämlich einzelne Bäckereien und Konditoreien. Die Klägerin hat sich von ihren Käufern keine Verpflichtungserklärungen im Sinne von Artikel 7 Absatz 4 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 ausstellen lassen und entsprechende Erklärungen auch nicht auf Anforderung seitens der Verwaltungsbehörden im Verlaufe des administrativen Prüfungsverfahrens vorgelegt.
Aufgrund der vorstehenden Feststellungen wurde am 7. Juni 1994 von den zuständigen nationalen Verwaltungsbehörden ein Bescheid erlassen, mit dem ein Produktionserstattungsbetrag in Höhe von 181 330,71 DM wegen nicht zweckgerechter Verwendung von 500,4 t veresterter und verätherter Stärke gegen die Klägerin festgesetzt wurde. Rechtsgrundlage dieses Bescheides war Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86. Als maßgebender Zeitpunkt für die Berechnung des Zwölfmonatszeitraums gemäß dieser Vorschrift wurde der Zeitpunkt gewählt, in dem festgestellt wurde, dass die Stärke für andere als die vorgesehenen Zwecke verwendet worden war. Die Klägerin weist in ihren Erklärungen jedoch darauf hin, dass die streitige Verwaltungssanktion in Wirklichkeit nicht wegen der nicht ordnungsgemäßen Verwendung des Erzeugnisses gegen sie verhängt worden sei, sondern weil sie von den Erwerbern, an die sie das Erzeugnis veräußert habe, keine Verpflichtungserklärungen gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 eingeholt habe.
Die Klägerin hat gegen den oben genannten Bescheid Klage beim vorlegenden Gericht erhoben; dieses hält es für erforderlich, dem Gerichtshof folgende Fragen vorzulegen.
IV - Die Vorabentscheidungsfragen
7 1. Ist Artikel 7 Absatz 5 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 der Kommission vom 10. Juli 1986 zur Festlegung der Grundregeln für die Kontrolle und Zahlung der Produktionserstattungen für Getreide und Reis in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 165/89 vom 24. Januar 1989 geänderten Fassung dahin gehend auszulegen, dass mit dem Begriff "die betreffende Vertragspartei" auch der Erwerber eines Erzeugnisses KN 3505 10 50 gemeint ist, der sich seinerseits gegenüber dem Hersteller und/oder Lieferanten dieses Erzeugnisses verpflichtet hat, Letzteres ausschließlich zur Herstellung von anderen als den in Anhang I angeführten Erzeugnissen zu verwenden?
Sofern die Frage zu 1 bejaht wird:
2. a)
Ist die Anforderung von 105 % der in den letzten 12 Monaten auf das betreffende Erzeugnis anwendbaren höchsten Produktionserstattung beim Erwerber unabhängig davon geboten, ob die vom Hersteller erbrachte Sicherheit - möglicherweise aufgrund einer seitens der unter 1 genannten Vertragspartei wissentlich falsch abgegebenen Verpflichtungserklärung - freigegeben worden ist?
b)
Ist die Anforderung von 105 % der in den letzten 12 Monaten auf das betreffende Erzeugnis anwendbaren höchsten Produktionserstattung beim Erwerber auch dann möglich, wenn sich nicht mehr feststellen lässt, ob der Erwerber eine Verpflichtungserklärung abgegeben hat, wenn aber feststeht, dass eine Verarbeitung zu einem anderen als in Anhang I aufgeführten Erzeugnis weder durch den Erwerber noch durch einen Nacherwerber stattgefunden hat oder nachgewiesen wurde?
Sofern die Fragen zu 2 bejaht werden:
3. Von welchem Zeitpunkt an sind die "letzten 12 Monate" in Artikel 7 Absatz 5 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 zurückzubeziehen?
V - Zur ersten Vorabentscheidungsfrage
8 Die zentrale Frage, die das vorlegende Gericht beschäftigt, besteht darin, inwieweit zu der Gruppe der Personen, die zur Zahlung "von 105 % der in den letzten 12 Monaten auf das betreffende Erzeugnis anwendbaren höchsten Produktionserstattungen" gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 verpflichtet werden können, auch die Erwerber veresterter oder verätherter Stärke gehören, die eine Verpflichtungserklärung gemäß Artikel 7 Absatz 4 Satz 4 abgegeben haben. Dabei halte ich drei einleitende Bemerkungen für angebracht.
9 Zunächst ist unbedingt zu unterstreichen, dass durch die streitigen Regelungen in Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 eine Verwaltungssanktion eingeführt wird, mit der die Spekulation und der Betrug auf dem Gebiet der Produktionserstattungen bekämpft werden soll. Der Sanktionscharakter der Regelungen wird von keinem der Beteiligten, die Erklärungen eingereicht haben, angezweifelt; er ergibt sich aus der Formulierung und dem Gesamtzusammenhang der betreffenden Regeln. Die Verpflichtung zur Zahlung eines Betrages, der der höchstmöglichen Erstattung zuzüglich 5 % entspricht, trifft Personen, bei denen festgestellt wird, dass sie sich nicht an die Regelung gehalten haben, die die genannte Verordnung aufgestellt hat, und die in einer für das System der gemeinschaftlichen Produktionserstattungen nachteiligen Weise gehandelt haben; durch ihr Verhalten haben sie bewirkt, dass die in Artikel 7 der Verordnung Nr. 2169/86 vorgesehene Sicherheit rechtswidrig freigegeben wurde und dass rechtswidrig eine Erstattung gewährt wurde. Darüber hinaus besteht die streitige Zahlungsverpflichtung "unbeschadet der einzelstaatlichen Strafvorschriften". Der Gemeinschaftsgesetzgeber meint mit diesem Satz, dass zum einen die durch Artikel 7 Absatz 5 eingeführte Maßnahme eine Verwaltungsstrafe darstellt und dass zum anderen der Grundsatz ne bis in idem im vorliegenden Fall keine Anwendung findet.
10 Entscheidend ist es, noch einmal die Bedeutung der Bekämpfung von Spekulation und Betrug in Verbindung mit dem sensiblen Problem der Produktionserstattungen für veresterte oder verätherte Stärke zu betonen.
Generalanwalt Léger hat in seinen Schlussanträgen zur Rechtssache Kyritzer Stärke GmbH(10) ausgeführt: "Zweifellos gehört die Bekämpfung von Betrug im Bereich der Verarbeitung von Stärke zu veresterter oder verätherter Stärke seit 1987 zu den vom Gemeinschaftsgesetzgeber mit den anwendbaren Verordnungen verfolgten Zielen. Ferner ist die zweckgerechte Verwendung der Verarbeitungserzeugnisse das für die Erreichung dieses Zieles vorgesehene Mittel."(11) In derselben Rechtssache hat der Gerichtshof entschieden, dass die Verpflichtung zur zweckgerechten Verwendung der Erzeugnisse, für die eine Produktionserstattung gewährt wird, insbesondere der veresterten oder verätherten Stärke, einen Teil der Verpflichtung zur Verarbeitung zu anerkannten Erzeugnissen darstellt, damit sichergestellt wird, dass ihre Verarbeitung nicht wieder rückgängig gemacht werden kann; diese Verpflichtung stellt daher eine "Hauptpflicht" im Sinne von Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2220/85(12) dar. Es ist klar, dass die Einhaltung der Voraussetzungen, die Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 in Bezug auf die Verarbeitung und den Vertrieb veresterter oder verätherter Stärke aufstellt, zu der oben beschriebenen Verpflichtung zu zweckgerechter Verwendung des Erzeugnisses gehört. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass das Urteil in der Rechtssache Kyritzer einen Stärkehersteller betraf, der eine Sicherheit geleistet hatte, um eine Produktionserstattung zu erhalten, und nicht einen Erwerber von Stärke, wie es die Klägerin im Ausgangsverfahren ist.
11 Schließlich darf nicht übersehen werden, dass bei der Anordnung von Sanktionen durch den Gemeinschaftsgesetzgeber bestimmte Voraussetzungen erfuellt werden müssen, die der Gerichtshof in seiner ständigen Rechtsprechung aufgestellt hat. Im Urteil in der Rechtssache 117/83, Könecke(13), wird festgestellt, dass "eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht".(14) Von Interesse für die Antwort in der vorliegenden Rechtssache ist auch das Urteil in der Rechtssache C-352/92, Milchwerke Köln(15), in dem der Gerichtshof wie folgt entschieden hat: "Ungeachtet der Notwendigkeit der Bekämpfung betrügerischer Machenschaften setzt eine Sanktion, die darin besteht, dass anstelle des Erzeugers der Käufer in Anspruch genommen wird, eine Rechtsgrundlage voraus, die bestimmt, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang dies möglich sein soll."(16) Mit dieser Begründung wurde nicht zugelassen, eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift, durch die Sanktionen gegen Milcherzeuger wegen Zuwiderhandlungen im Rahmen des Systems der gemeinsamen Marktorganisation verhängt wurden, in der Weise extensiv auszulegen, dass diese Vorschrift auch gegen die Käufer angewendet wird, obwohl diese für die festgestellten Zuwiderhandlungen verantwortlich waren.
Das Erfordernis, dass eine gemeinschaftliche Sanktionsregelung klar sein muss, kann also nicht im Wege der Auslegung aufgehoben werden, wie zweckdienlich die Verhängung der konkreten Sanktion auch sein mag, um die Beachtung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Dieses Erfordernis erstreckt sich zumindest erstens auf die Definition der Zuwiderhandlung, die die Grundlage der verhängten Strafe darstellt (crimen), zweitens auf die Art und den Umfang der vorgesehenen Strafe (poena) und drittens auf die Bestimmung des Kreises der Personen, die Ziel des administrativen Sanktionsmechanismus sind.
Zusammengefasst werden wir mit der ersten Vorabentscheidungsfrage aufgefordert, zum einen zu prüfen, ob die Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 auch die Erwerber von veresterter oder verätherter Stärke erfasst, die die im vorangehenden Absatz dieses Artikels genannte Verpflichtungserklärung abgegeben haben, und zum anderen - wenn dies der Fall ist -, inwieweit diese Sanktion im Einklang mit den Anforderungen steht, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes für Verwaltungsstrafen aufgestellt worden sind.
A - Können Sanktionen gegen die Erwerber verhängt werden?
12 Diese Frage wird vom vorlegenden Gericht und von der Klägerin des Ausgangsverfahrens aufgeworfen. Es wird geltend gemacht, die Anwendung der streitigen Sanktion zu Lasten der Erwerber von Stärke sei insoweit problematisch, als diese keinen Vorteil aus den Produktionserstattungen hätten, die Sanktion aber in unmittelbarem Zusammenhang damit stehe, ob die Sicherheit, zu deren Leistung der Hersteller aufgefordert worden sei, freigegeben werde oder nicht. Folglich könne nur der Hersteller bestraft werden, wenn gegen die Vorschriften über die Sicherheitsleistung verstoßen werde, die durch die betreffende Verordnung aufgestellt worden seien.
Ich bin mit dieser Argumentation nicht einverstanden. Die Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 steht zwar in unmittelbarem Zusammenhang mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, die die Freigabe der vom Erzeuger gestellten Sicherheit betreffen; dies bedeutet jedoch nicht, dass diese Sanktion de jure nicht andere Personen als den die Sicherheit leistenden Hersteller treffen kann. Es steht dem Gemeinschaftsgesetzgeber frei, im Rahmen des Systems der Produktionserstattungen eine Reihe von rechtlichen Regeln aufzustellen, durch die konkrete Verpflichtungen für Personen begründet werden, die an diesem System beteiligt sind, darunter auch für die Erwerber der betreffenden Erzeugnisse. Hat der Gemeinschaftsgesetzgeber tatsächlich derartige Regelungen eingeführt, so ist nicht ausgeschlossen, dass auf die Nichtbeachtung der oben genannten Verpflichtungen mit der Verhängung von Sanktionen gegen die zuwiderhandelnden Personen reagiert wird, auch wenn diese keinen unmittelbaren Nutzen aus dem Schaden ziehen, der dem System der Gemeinschaftserstattungen durch ihr rechtswidriges Verhalten entstanden ist.
Der Zweck der Sanktion in Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 besteht also darin, Zuwiderhandlungen zu bekämpfen, die mit der missbräuchlich und unter Umständen betrügerisch herbeigeführten Freigabe der in diesem Artikel vorgesehenen Sicherheit zusammenhängen. Wer als Urheber dieser Zuwiderhandlungen angesehen werden kann, hängt von der Formulierung und von dem Inhalt der Rechtsvorschriften ab, gegen die verstoßen worden ist, und a priori ist die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, dass diese Vorschriften auch andere Personen als den die Sicherheit leistenden Hersteller, insbesondere aber die Erwerber der betreffenden Erzeugnisse, erfassen.
Eine letzte Bemerkung: Das Argument, dass die Erwerber keinen Vorteil aus den den Herstellern gewährten Erstattungen oder aus der Freigabe der Sicherheit hätten, ist nur zum Teil zutreffend. Arbeiten diese Personen in der Weise mit dem Hersteller zusammen, dass die Sicherheit freigegeben wird und in der Folge die Erstattung erlangt wird - unter Mitarbeit verstehe ich die Erklärung von ihrer Seite, dass sie "dieselbe Verpflichtung eingehen", gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 - so können sie unter Umständen einen günstigeren Kaufpreis erreichen.
Im Ergebnis bin ich nicht der Ansicht, dass es gegen irgendeine höherrangige Rechtsnorm verstößt, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber einen Mechanismus schafft, wonach die Nichtbeachtung bestimmter Verpflichtungen, die die Erwerber eines Erzeugnisses eingehen, damit der Verkäufer die Freigabe der Sicherheit erreicht, zu deren Leistung er aufgefordert worden war, die Verhängung von Sanktionen gegen die Erwerber nach sich zieht.
Es bleibt zu untersuchen, inwieweit durch die Verordnung Nr. 2169/86 tatsächlich ein solcher Sanktionsmechanismus geschaffen worden ist, der die Voraussetzungen erfuellt, die in der Rechtsprechung in Bezug auf Verwaltungssanktionen aufgestellt werden.
B - Sehen die Vorschriften der Verordnung Nr. 2169/86 Sanktionen gegen die Erwerber vor?
a) Die "betreffende Vertragspartei" im Sinne von Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86
13 Geht man von der grammatischen Formulierung der streitigen Vorschrift aus, so lässt sich behaupten, dass die festgelegte Sanktion auch gegen die Erwerber veresterter oder verätherter Stärke gerichtet ist, die diese von dem Hersteller erwerben und dabei in Bezug auf die Verwendung des Erzeugnisses die in Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung vorgesehenen Verpflichtungen übernehmen.
Der Gemeinschaftsgesetzgeber verwendet in den vorangehenden Passagen dieses Artikels grundsätzlich den Begriff "Hersteller" zur Bezeichnung der Person, die die Produktionserstattung beantragt und die zur Sicherheitsleistung verpflichtet ist; im streitigen Unterabsatz des Absatzes 5, in dem er die Grundzüge der hier maßgeblichen Sanktion definiert, verwendet er jedoch den Begriff "betreffende Vertragspartei" zur Bestimmung der Personen, die in den Anwendungsbereich dieser Sanktion fallen. Der Unterschied in der Terminologie könnte dahin ausgelegt werden, dass er die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers erkennen lässt, sich nicht damit zu begnügen, das Verhalten der gegen die Vorschriften verstoßenden Hersteller zu ahnden, sondern die Verhängung von Sanktionen auf andere Personengruppen auszudehnen. Andernfalls wäre nämlich zu erwarten, dass er den Begriff "Hersteller" auch an der maßgeblichen Stelle des Artikels 7 Absatz 5 übernehmen würde.
Es stellt sich die Frage, inwieweit zu den Personengruppen, die durch den Begriff "betreffende Vertragspartei" erfasst werden, auch die Gruppe der Erwerber des streitigen Erzeugnisses gehören kann, der auch die Klägerin zuzuordnen ist. In diesem Punkt genügt die Bemerkung, dass die Erwerber die einzige Personengruppe außer den Herstellern sind, auf die der Gemeinschaftsgesetzgeber logischerweise Bezug nehmen kann, wenn er den Begriff "betreffende Vertragspartei" verwendet. Aus dem Inhalt des Artikels 7 der Verordnung folgt, dass die einzigen Personen außer dem Hersteller, die mit ihrem Verhalten den Gesetzgeber beschäftigen, diejenigen Erwerber sind, die hinsichtlich der Verwendung des Erzeugnisses "die gleichen Verpflichtungen" wie der Hersteller übernehmen. Da an der maßgeblichen Stelle des Artikels 7 Absatz 5 von "der betreffenden Vertragspartei" die Rede ist, wodurch auch andere Personen als die Hersteller erfasst werden können, können diese Personen nur die Erwerber des streitigen Erzeugnisses sein.
14 Diese Feststellung reicht jedoch nicht aus, um den Sinn der streitigen Vorschriften in zufriedenstellender Weise wiederzugeben, und es kann auch nicht behauptet werden, dass der Begriff "betreffende Vertragspartei" notwendigerweise nicht mit dem Begriff "Hersteller" übereinstimmt.
Ein erstes Argument dagegen ergibt sich aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 selbst. Nach dem letzten Satz dieses Absatzes gilt Folgendes: Ist der Nachweis, dass das streitige Zeugnis das Zollgebiet der Gemeinschaft verlassen hat, durch die Vorlage des Kontrollexemplars T5(17) zu erbringen und ist diese Bescheinigung den zuständigen Behörden "wegen Umständen, auf welche die betreffende Vertragspartei(18) keinen Einfluss hat", nicht innerhalb der gesetzten Frist zurückgeschickt worden, "so kann Letztere bei der zuständigen Behörde ... beantragen, dass diese andere Dokumente als gleichwertig anerkennt". Aus Artikel 7 Absatz 4 ergibt sich, dass die Person, die in der streitigen Vorschrift als "betreffende Vertragspartei" bezeichnet wird, kein anderer als der Hersteller sein kann, der die Freigabe der Sicherheit, die er selbst gestellt hat, erreichen möchte. Wenn nach dem Sinngehalt des Artikels 7 Absatz 4 unter der betreffenden Vertragspartei nur der Hersteller zu verstehen ist, ist es folglich nicht möglich, dass genau derselbe Rechtsbegriff, wenn er im Rahmen des unmittelbar folgenden Absatzes verwendet wird, einen anderen (weiteren) Geltungsbereich hat.
Unabhängig von dem Vorstehenden sind - um vorbehaltlos behaupten zu können, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit dem Begriff "betreffende Vertragspartei" auch die Erwerber veresterter oder verätherter Stärke in den Anwendungsbereich der festgesetzten Sanktion einbeziehen will - die Zuwiderhandlungen zu prüfen, die der wie oben bestimmten Personengruppen zuzurechnen sind. Handelt es sich um Zuwiderhandlungen gegen Normen, durch die konkrete öffentlich-rechtliche Verpflichtungen für die Erwerber begründet werden, so sehe ich nicht ein, weshalb diese Personen von der Verhängung der hier maßgeblichen Sanktion ausgenommen werden müssten.
b) Die Zuwiderhandlung, die die streitige Sanktion rechtfertigt
15 Die hier geprüften gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zeichnen sich nicht durch Klarheit aus. Aus der Formulierung des Artikels 7 Absatz 5 geht hervor, dass die in diesem Artikel vorgesehene Sanktion verhängt wird, wenn von den zuständigen nationalen Behörden im Rahmen der Prüfung durch die Verwaltung, ob "die in Absatz 4 genannte Erklärung voll eingehalten worden ist", festgestellt wird, dass die betreffende Vertragspartei "die in diesem Artikel festgelegten Bedingungen nicht erfuellt"(19).
Meiner Ansicht nach ist als diese "Erklärung" die Erklärung anzusehen, die der die Sicherheit leistende Hersteller den zuständigen nationalen Behörden vorlegt, nicht die Verpflichtungserklärung, mit der die Erwerber die gleichen Verpflichtungen wie der Hersteller in Bezug auf die Verwendung der veresterten oder verätherten Stärke übernehmen, die sie erwerben. Diese Auslegung ist deshalb geboten, weil nur die erste nach dem Wortlaut des Artikels 7 Absatz 4 ausdrücklich als "Erklärung" bezeichnet wird; dagegen werden die Erwerber im Wortlaut dieser Vorschrift nur mittelbar genannt, ohne dass die Vorlage einer Erklärung der Erwerber bei den staatlichen Behörden vorgesehen ist. Allein der Hersteller geht mit der Erklärung, die er selbst vorlegt, die Verpflichtung ein, dass "das betreffende Erzeugnis ... ausschließlich an eine Vertragspartei verkauft [wird], die dieselbe Verpflichtung eingeht, von der der Hersteller eine Kopie der zuständigen Behörde zur Verfügung hält".
Lässt sich trotz alledem behaupten, dass die Verpflichtung, die die Erwerber eingehen, eine der "in diesem Artikel festgelegten Bedingungen" im Sinne von Artikel 7 Absatz 5 darstellt, wobei die Nichtbeachtung dieser Verpflichtung durch die Erwerber die Verhängung der in diesem Absatz vorgesehenen Sanktion gegen sie rechtfertigt? Diese Schlussfolgerung ist meines Erachtens nicht die richtigere. Bei der Veräußerung des Erzeugnisses durch den Hersteller ist Voraussetzung für die Freigabe der Sicherheit, dass er die Erklärung vorlegt, in der angegeben ist, dass die Erwerber dieselben Verpflichtungen wie er selbst in Bezug auf die Verwendung des Erzeugnisses eingehen und dass eine Kopie der eingegangenen Verpflichtung den Verwaltungsbehörden vorgelegt wird. Welche Rechtsnatur hat jedoch diese Verpflichtung und gegenüber wem wird sie eingegangen? Trotz der Unklarheit der rechtlichen Regelung glaube ich, dass die Auffassung überzeugender ist, wonach es sich um eine zivilrechtliche Verpflichtung derjenigen, die die Stärke erwerben, gegenüber dem Hersteller und nicht um eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung handelt, die diese Personen gegenüber den Verwaltungsbehörden trifft. Demzufolge stellt das Verhalten der Erwerber auch dann, wenn sie gegen die Verpflichtung, die sie in Bezug auf die Natur der Stärke eingegangen sind, keine Zuwiderhandlung dar, die durch die Verwaltung mit einer Geldbuße geahndet werden kann, sondern eine vertragswidrige Handlung, aus der sich unter Umständen anders geartete Rechtsfolgen ergeben können. Der Gemeinschaftsgesetzgeber beschränkt sich anscheinend auf die Verpflichtung, die er ausdrücklich und unmittelbar für den Hersteller aufstellt und legt keine entsprechenden Verpflichtungen zu Lasten der Erwerber fest.
Die vorstehende Auslegung der maßgeblichen Vorschriften ist nicht unanfechtbar. Es lässt sich nämlich behaupten, dass die Verpflichtung zur zweckgerechten Verwendung der Stärke, auf die das richtige Funktionieren des Mechanismus der Produktionserstattungen gestützt ist, nicht nur den Hersteller gegenüber den zuständigen nationalen Behörden, sondern auch seine Sonderrechtsnachfolger trifft, die Eigentümer des Erzeugnisses werden. In diesem Sinne lässt sich aus Artikel 7 Absatz 4, wonach der Hersteller die Freigabe der Sicherheit nur erreichen kann, wenn er erklärt, dass er das Erzeugnis "an eine Vertragspartei verkauft, die dieselbe Verpflichtung [wie er] eingeht", herleiten, dass die von den Erwerbern eingegangene Verpflichtung von der gleichen Art wie die Verpflichtung des Herstellers ist und dass der Verstoß dagegen einen ausreichenden Grund für die Verhängung der in Artikel 7 Absatz 5 vorgesehenen Sanktion darstellt.
Ich habe bereits ausgeführt, dass ich mit der gerade genannten Auslegung nicht einverstanden bin; ich werde im Folgenden noch einige weitere Argumente vorbringen, die für dieses Ergebnis sprechen. Davor halte ich es jedoch für unbedingt erforderlich, klarzustellen, dass - auch wenn der genannten Auslegung gefolgt wird - nicht klar ist, dass die Verpflichtungen, die den Erwerber gegebenenfalls treffen, mit den Verpflichtungen übereinstimmen, die den Hersteller treffen. Insbesondere hat der Hersteller, der die Stärke veräußert, von sich aus Zusicherungen der Erwerber zu beschaffen, dass diese dieselben Verpflichtungen wie er eingehen. Dagegen ist nicht offensichtlich, dass die Erwerber gegenüber der Verwaltung förmlich verpflichtet sind, die entsprechenden Zusicherungen der nachfolgenden Erwerber einzuholen, wenn sie das Erzeugnis weiterveräußern. Ihre eigene Verpflichtung - wenn angenommen werden sollte, dass eine Verpflichtung besteht - beschränkt sich anscheinend darauf, für eine ordnungsgemäße Verwendung des Erzeugnisses Sorge zu tragen(20).
c) Die Systematik der streitigen Vorschriften
16 Zur Begründung ihrer Auffassung in Bezug auf die Haftung des Erwerbers beruft sich die Kommission auf die Systematik der streitigen Vorschriften und den Grundgedanken des Mechanismus der Zahlung und der Kontrolle der Produktionserstattungen. Sie macht insbesondere geltend, dass der die Sicherheit leistende Hersteller, da er die in Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 vorgesehene Erklärung abgegeben habe, aus der hervorgehe, dass er das Erzeugnis an eine Person veräußere, die dieselben Verpflichtungen wie er übernehme, die ihn treffende Grundverpflichtung in Bezug auf die zweckgerechte Verwendung der Stärke erfuellt habe, und nicht mehr mit der Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 belegt werden könne. Die Kommission ist der Ansicht, die entgegengesetzte Lösung würde gegen den Grundsatz des subjektiven Charakters der Haftung verstoßen, der für die gemeinschaftsrechtlichen Verwaltungssanktionen gelte. Da die Verhängung der streitigen Sanktion gegen den Hersteller unmöglich sei, wenn dieser seine Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 2169/86 erfuellt habe, sei es unbedingt erforderlich, dass den nationalen Verwaltungsbehörden die Möglichkeit eingeräumt werde, dieselben Sanktionsbestimmungen gegen die Erwerber einzusetzen, die die Verpflichtungen nicht einhielten, die sie in Bezug auf die Verwendung des maßgeblichen Erzeugnisses eingingen. Eine andere Auslegung der streitigen Vorschriften würde dazu führen, dass die Sicherheit freigegeben und die gegebenenfalls beantragten Erstattungen gewährt würden, ohne dass die veresterte oder verätherte Stärke ordnungsgemäß verwendet worden sei, dass es jedoch nicht möglich wäre, die für dieses missbräuchliche Verhalten Verantwortlichen zu bestrafen.
Die Klägerin vertritt dagegen die Auffassung, die Verhängung der Sanktion des Absatzes 5 sei stets zu Lasten des die Sicherheit leistenden Herstellers möglich, wodurch auch die Wirksamkeit des gemeinschaftsrechtlichen Mechanismus der Kontrolle der Produktionserstattungen sichergestellt werde. Sie ist sogar der Ansicht, dass diese Lösung auch am ehesten angezeigt sei; aus demselben Grund habe der Gemeinschaftsgesetzgeber ihr im Übrigen auch den Vorzug gegeben, als er die Verordnung Nr. 1722/93 formuliert habe, durch die die Vorschriften der Verordnung Nr. 2169/86 ersetzt worden seien.
17 Persönlich neige ich der Argumentation der Klägerin des Ausgangsverfahrens zu.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es nicht zwangsläufig gegen irgendeine höherrangige Norm des Gemeinschaftsrechts verstößt, wenn zu Lasten eines Wirtschaftsteilnehmers eine objektive Haftung begründet und ihm ein rechtswidriges Verhalten zugerechnet wird, für das Dritte verantwortlich sind. Demzufolge ist unter Umständen die Verhängung gemeinschaftlicher außerstrafrechtlicher Sanktionen auch dann möglich, wenn keine Verantwortlichkeit des der Strafe Unterworfenen vorliegt. Es ist auf das Urteil in der Rechtssache 288/85, Plange(21), zu verweisen, in dem entschieden worden ist, dass dann, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer die Verpflichtung eingeht, Erzeugnisse auszuführen, die bestimmte Voraussetzungen zu erfuellen haben, und diese Erzeugnisse diesen Voraussetzungen nicht entsprechen, dieser Wirtschaftsteilnehmer die damit zusammenhängenden Erstattungen automatisch auch dann zurückzuzahlen hat, wenn er für die Mängel, die die streitigen Erzeugnisse aufweisen, nicht verantwortlich ist.
Ebenfalls von Bedeutung ist das Urteil in der Rechtssache C-347/93, Boterlux(22), aus dem hervorgeht, dass ein gutgläubiger Ausführer eines Erzeugnisses aus der Gemeinschaft das Recht auf den Bezug von Gemeinschaftsbeihilfen in Form von Erstattungen bei einer betrügerischen Wiedereinfuhr des Erzeugnisses in die Gemeinschaft auch dann verliert, wenn für den begangenen Betrug ein Dritter verantwortlich ist. Im Einzelnen hat der Gerichtshof entschieden: "Selbst wenn die betrügerische Wiedereinfuhr in die Gemeinschaft ein Ereignis darstellen kann, auf das der Exporteur keinen Einfluss hat, gehört sie doch zu den normalen Geschäftsrisiken"(23) (24).
Überträgt man die Schlussfolgerungen des oben genannten Urteils auf die streitige Verordnung, so können wir feststellen, dass das Interesse der Gemeinschaft, dem die Verhängung der Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 immer dann dient, wenn die in diesem Artikel vorgesehene Sicherheit ungerechtfertigterweise freigegeben wird, auch durch die Auslegung gewährleistet wird, wonach sich diese Sanktion nur gegen den die Sicherheit leistenden Hersteller richten kann. Dieser hat den in Artikel 7 Absatz 5 bestimmten Betrag gerade immer dann zu zahlen, wenn von der Verwaltung festgestellt wird, dass er selbst oder irgendeiner der Erwerber, die seine Rechtsnachfolge angetreten haben, die verätherte oder veresterte Stärke nicht ordnungsgemäß verwendet. Im letztgenannten Fall verfügt der die Sicherheit leistende Hersteller meiner Ansicht nach nicht über die Möglichkeit, sich auf das Fehlen seiner Verantwortlichkeit zu berufen, weil seine Haftung von Rechts wegen eine objektive ist. Es liegt an ihm selbst, dafür zu sorgen, dass er gegenüber den Erwerbern vertraglich in der Weise abgesichert ist, dass er sich wegen des Schadens, der durch die Anwendung der streitigen Vorschriften der Verordnung zu seinen Lasten entsteht, an sie wenden und sich dabei auf die schuldrechtlichen Regeln der vertraglichen und (unter Umständen) außervertraglichen Haftung berufen kann.
18 Ich meine, dass dieser Lösung noch aus einem weiteren Grund der Vorzug zu geben ist. Der die Sicherheit leistende Hersteller ist die einzige Person, die im Rahmen der Anwendung der Verordnung Nr. 2169/86 in einer unmittelbaren Beziehung zu den zuständigen Verwaltungsbehörden steht; er verfügt auch über den Beleg für seine Zahlungsfähigkeit, da er bereits aufgefordert worden ist, eine Sicherheit in Höhe des Betrages der Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 zu leisten, und diese Sicherheit auch geleistet hat. Wenn nun diese Sicherheit aus irgendeinem Grund nicht ordnungsgemäß freigegeben wurde, was es dem Hersteller erlaubt - sei es auch unberechtigt -, einen bestimmten Nutzen aus dieser Freigabe zu ziehen, so ist zu erwarten und praktisch auch einfacher, dass die nationalen Verwaltungsbehörden sich an dieselbe Person wenden, um die begangene Zuwiderhandlung abzustellen(25).
19 Entscheidend ist schließlich ein anderes Argument, aus dem wohl herzuleiten ist, dass die streitige Sanktion der Verordnung Nr. 2169/86 nur den Hersteller betrifft. Es handelt sich um das Argument, das sich auf eine vergleichende Untersuchung der streitigen Verordnung und der Verordnung Nr. 1722/93 stützt, die an die Stelle der streitigen Verordnung getreten ist. Ich schlage natürlich nicht vor, die früheren Vorschriften der Verordnung Nr. 2189/86 in der Weise contra legem auszulegen, dass ich zu einer "zeitlich versetzten" Lektüre der Vorschriften der Verordnung Nr. 1722/93 Zuflucht nehme. Da die Regelungen, die die beiden Verordnungen aufstellen, und der Grundgedanke, dem sie folgen, jedoch eine starke Ähnlichkeit aufweisen, sehe ich keinen Grund, weshalb die Verordnung Nr. 1722/93 nicht derart berücksichtigt werde, um bestimmte dunkle Punkte der Verordnung Nr. 2169/86 zu erhellen(26).
Insbesondere folgt, was die streitige Frage angeht, aus der Untersuchung der Verordnung Nr. 1722/93, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber sich mit dieser Regelung dafür entschieden hat, den Sanktionsmechanismus beizubehalten, den es bereits in Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 gab, und dabei bestimmte Verbesserungen vorzunehmen und die einschlägigen Vorschriften klarer und treffender zu formulieren. Es handelt sich um die Regelungen in Artikel 10 der Verordnung Nr. 1722/93.
Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1722/93 entspricht Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86. In ihm wird bestimmt, dass aus der Erklärung, die der Hersteller als Voraussetzung für die Freigabe der Sicherheit vorlegt, hervorgehen muss, dass "das fragliche Erzeugnis nur an jemanden verkauft wird, der dieselbe im vorstehenden Gedankenstrich genannte Verpflichtung eingeht, die sich aus einer zu diesem Zweck eingefügten Vertragsklausel oder einer besonderen Bedingung in der Verkaufsrechnung ergibt(27)". Der Hersteller hat außerdem "eine Abschrift des diesbezüglichen Verkaufsvertrags bzw. der diesbezüglichen Verkaufsrechnung zur Verfügung der zuständigen Behörde" zu halten.
Es wird also geklärt, dass die Verpflichtungen, die der Erwerber übernimmt - und die in der Erklärung wiedergegeben sind, die der Hersteller den zuständigen Behörden vorlegt -, den Hersteller und nicht die Verwaltung zum Adressaten haben und daher vertraglichen, schuldrechtlichen Charakter aufweisen; es kann folglich nicht die Rede von der Übernahme einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung gegenüber den Verwaltungsbehörden sein, deren Verletzung gegebenenfalls die Verhängung einer Verwaltungsstrafe nach sich ziehen könnte.
Ich halte es für richtiger, die streitigen und beanstandeten Vorschriften der Verordnung Nr. 2169/86 genauso auszulegen: Wer wie die Klägerin verätherte oder veresterte Stärke von dem die Sicherheit leistenden Hersteller erwirbt, übernimmt gegenüber diesem und nicht gegenüber der Verwaltung die in Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2169/86 genannten Verpflichtungen hinsichtlich der Verwendung des betreffenden Erzeugnisses. Wird eine Verletzung dieser Verpflichtung festgestellt, so kann nur der Verkäufer der Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 unterliegen, wobei er natürlich das Recht behält, schuldrechtlich zur Wiedergutmachung seines Schadens gegenüber den Erwerbern Rückgriff zu nehmen.
C - Wenn mit den streitigen Vorschriften eine Sanktion auch zu Lasten der Erwerber von Stärke vorgesehen ist, ist diese Sanktion dann rechtmäßig?
20 Die Verneinung dieser Frage ergibt sich ohne weiteres aus der vorangehenden Untersuchung unter Berücksichtigung der zitierten Rechtsprechung zum Erfordernis der Klarheit von gemeinschaftlichen nichtstrafrechtlichen Sanktionen. Es würde die Bemerkung genügen, dass allein die Tatsache, dass die Ermittlung der wahren Bedeutung der Regelungen in Artikel 7 Absätze 4 und 5 der Verordnung Nr. 2169/86 umfangreiche Erläuterungen und komplizierte Bewertungen voraussetzt, die Unklarheit und die Unverständlichkeit dieser Regelungen zeigt. Auch unter der Annahme, dass der Auslegung der Kommission in Bezug auf das Bestehen einer Sanktion zu Lasten der Erwerber gefolgt wird - eine Auffassung, mit der ich, wie ich ausgeführt habe, nicht einverstanden bin -, wird die streitige Sanktion folglich unanwendbar, weil sie nicht auf einer "klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage" im Sinne des Urteils Könecke beruht(28).
Insbesondere erlaubt der Begriff "betreffende Vertragspartei", der in Artikel 7 Absatz 5 verwendet wird, dem Leser der Vorschrift nicht, mit Sicherheit die Frage zu beantworten, inwieweit zu dieser Personengruppe auch die Erwerber des Erzeugnisses gehören, die in Bezug auf dessen Verwendung nach Artikel 7 Absatz 4 Verpflichtungen eingegangen sind. Aber auch wenn dieses Hindernis überwunden wird, ist die Anmerkung geboten, dass die Voraussetzungen für die Verhängung der Sanktion zu Lasten der Erwerber im Gesetzestext nicht klar umschrieben sind. Die Tatbestandsmerkmale der Verpflichtungen, die die Verordnung den Erwerbern auferlegt - wenn tatsächlich solche Verpflichtungen bestehen -, und deren Nichtbeachtung die Ausübung der den nationalen Behörden durch Artikel 7 Absatz 5 eingeräumten Sanktionsbefugnis rechtfertigt, sind nicht ausreichend erläutert.
D - Ergebnis
21 Nach alledem bin ich der Auffassung, dass der in Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2169/86 verwendete Begriff "betreffende Vertragspartei" bei richtiger Auslegung die in Artikel 7 Absatz 4 genannten Erwerber verätherter oder veresterter Stärke nicht einschließt; die streitige Regelung in Artikel 7 Absatz 5 darf nur zu Lasten des Herstellers des Erzeugnisses in dem Sinn, die dieser Begriff in der Verordnung Nr. 2169/86 hat, angewendet werden. Auch wenn man der entgegengesetzten Auslegung folgen würde, steht die sich dabei ergebende Sanktion zu Lasten der Erwerber im Widerspruch zu den in der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätzen der Klarheit und der Vollständigkeit und darf demzufolge nicht angewendet werden. Es ist jedoch zu unterstreichen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber, wenn er Sanktionen auch zu Lasten der Erwerber von Stärke einführen möchte, dies sehr wohl tun kann, wozu er allerdings zu diesem Zweck geeignete Regelungen erlassen muss.
VI - Zur zweiten und zur dritten Vorabentscheidungsfrage
22 Die Antwort auf diese Fragen erübrigt sich in Anbetracht der Verneinung der ersten Frage. Nur ganz hilfsweise und der Vollständigkeit halber kann Folgendes hinzugefügt werden.
23 Der erste Teil der zweiten Vorabentscheidungsfrage des vorlegenden Gerichts geht dahin, inwieweit die Freigabe der gemäß Artikel 7 der Verordnung Nr. 2169/86 gestellten Sicherheit sich auf die Verhängung der Sanktion gemäß Artikel 7 Absatz 5 auswirkt. Ich neige grundsätzlich zu einer aus der systematischen Auslegung der streitigen Vorschriften hergeleiteten Bejahung dieser Frage(29).
24 Mit dem zweiten Teil der zweiten Vorabentscheidungsfrage wird der Gerichtshof darum ersucht, zu prüfen, ob die Verhängung einer Sanktion zu Lasten des Erwerbers verätherter oder veresterter Stärke auch dann möglich ist, "wenn sich nicht mehr feststellen lässt, ob der Erwerber eine Verpflichtungserklärung abgegeben hat"(30). Ich habe in meiner Untersuchung der ersten Frage bereits ausgeführt, dass der Erwerber nicht Ziel der Sanktionen des Artikels 7 Absatz 5 ist. Aber auch wenn man dies annähme, ist offensichtlich, dass der einzige Weg, eine Haftung des Erwerbers zu begründen, in der Übernahme der in Artikel 7 Absatz 4 vorgesehenen Verpflichtungen durch ihn besteht. Wenn es nämlich unmöglich ist, festzustellen, ob von seiner Seite eine Bestätigung über die Übernahme der Verpflichtung tatsächlich vorliegt, kann weder die Sicherheit des Herstellers freigegeben werden noch kann die Produktionserstattung gewährt werden und es kann natürlich auch die Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 nicht zu Lasten des Erwerbers verhängt werden.
25 Schließlich wird mit der dritten Vorabentscheidungsfrage das Problem des maßgeblichen Zeitpunkts aufgeworfen, anhand dessen die Zwölfmonatsfrist berechnet wird, die Artikel 7 Absatz 5 für die Bestimmung der Höhe des Betrages vorsieht, den der der Sanktion Unterworfene zu zahlen hat. Der Wortlaut dieser Rechtsvorschrift zeichnet sich nicht durch Klarheit aus. Aufgrund der vorangehenden Untersuchung, aus der sich ergibt, dass die streitige Sanktion sich nur gegen den Hersteller richtet, ist meines Erachtens jedoch die Auslegung richtiger, wonach maßgeblicher Zeitpunkt für die Bestimmung des zu zahlenden Betrages der Zeitpunkt der Vorlage der in Artikel 7 Absatz 4 genannten Erklärung durch den Hersteller ist. Diese Erklärung ist im Übrigen auch der Entstehungsgrund der Verpflichtungen, die den Hersteller gegenüber der Verwaltung in Bezug auf die Verwendung des betreffenden Erzeugnisses treffen. Es ist folglich logisch, denselben Umstand als Anfangszeitpunkt für den Zeitraum der "letzten 12 Monate" zu nehmen, innerhalb dessen die höchste Produktionserstattung ermittelt wird, um schließlich die Höhe der Verwaltungsgeldbuße zu bestimmen.
Die anderen Lösungen, nach denen als Ausgangspunkt für die Berechnung dieses Zeitraums erstens der Zeitpunkt, in dem die "nicht ordnungsgemäße Verwendung" des betreffenden Erzeugnisses durch den Hersteller oder durch dessen Rechtsnachfolger vorgenommen wird, zweitens der Zeitpunkt, in dem von der Verwaltung die Zuwiderhandlung festgestellt wird, oder drittens der Zeitpunkt der Verhängung der Sanktion angenommen würde, sind weniger überzeugend. Die erste ist in der Praxis schwierig anzuwenden und es kann auch nicht genau festgestellt werden, wann die "nicht ordnungsgemäße Verwendung" des Erzeugnisses beginnt. Die beiden anderen Lösungen hängen in hohem Maße von der Sorgfalt der Kontrollbehörden ab; ich halte es nicht für richtig, wenn die Höhe einer Geldbuße je nach dem Grad der Sorgfalt, den die Verwaltung an den Tag legt, schwankt.
VII - Vorschlag
26 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:
Die Sanktion, die Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 der Kommission vom 10. Juli 1986 zur Festlegung der Grundregeln für die Kontrolle und Zahlung der Produktionserstattungen für Getreide und Reis in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 165/89 vom 24. Januar 1989 vorsieht, wird nicht zu Lasten eines Erwerbers verätherter oder veresterter Stärke verhängt, der gegenüber dem Hersteller die im unmittelbar vorangehenden Absatz dieses Artikels genannte Verpflichtung übernommen hat.
(1) - Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 der Kommission vom 10. Juli 1986 zur Festlegung der Grundregeln für die Kontrolle und Zahlung der Produktionserstattungen für Getreide und Reis (ABl. L 189, S. 12).
(2) - Verordnung (EWG) Nr. 165/89 der Kommission vom 24. Januar 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 zur Festlegung der Grundregeln für die Kontrolle und Zahlung der Produktionserstattungen für Getreide und Reis (ABl. L 20, S. 14).
(3) - Artikel 4 der Verordnung Nr. 2169/86.
(4) - Artikel 6 der Verordnung Nr. 2169/86.
(5) - Verordnung (EWG) Nr. 1009/86 des Rates vom 25. März 1986 zur Festlegung der Grundregeln für die Produktionserstattungen für Getreide und Reis (ABl. L 94, S. 6).
(6) - Verordnung (EWG) Nr. 3642/87 der Kommission vom 2. Dezember 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 zur Festlegung der Grundregeln für die Kontrolle und Zahlung der Produktionserstattungen für Getreide und Reis (ABl. L 342, S. 10).
(7) - Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3642/87.
(8) - Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3642/87.
(9) - Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 der Kommission vom 30. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu den Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92 und (EWG) Nr. 1418/76 des Rates hinsichtlich der Produktionserstattungen für Getreide und Reis (ABl. L 159, S. 112).
(10) - Schlussanträge vom 19. März 1998 in der Rechtssache C-287/96 (Kyritzer Stärke GmbH, Urteil des Gerichtshofes vom 16. Juli 1998, Slg. 1998, I-4729).
(11) - Nr. 59 der Schlussanträge.
(12) - Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission 22. Juli 1985 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 205, S. 5).
(13) - Urteil vom 25. September 1984 (Slg. 1984, 3291).
(14) - Randnr. 11 des in Fußnote 13 genannten Urteils Könecke.
(15) - Urteil vom 14. Juli 1994 (Slg. 1994, I-3385).
(16) - Randnr. 22 des in Fußnote 15 genannten Urteils Milchwerke Köln.
(17) - Diese Bescheinigung wird nach den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2823/87 der Kommission vom 18. September 1987 über die Papiere, die im Rahmen der eine Überwachung der Verwendung und/oder Bestimmung der Waren erfordernden Gemeinschaftsmaßnahmen zu verwenden sind (ABl. L 270, S. 1), ausgestellt.
(18) - Hervorhebung durch mich.
(19) - Anmerkung des Übersetzers: Wörtliche Wiedergabe der griechischen Fassung, die auch der französischen Fassung "ne remplit pas les conditions fixées au présent article" entspricht. In der deutschen Fassung ist diese Passage mit "wenn nicht" wiedergegeben.
(20) - Diese Bemerkung hat Bedeutung, wenn tatsächlich das zutrifft, worauf die Klägerin in Verbindung mit der Begründung des im Ausgangsverfahren angefochtenen Bescheids der deutschen Behörden hinweist (siehe oben Nr. 6). Ich habe Zweifel daran, inwieweit die nationale Verwaltung sich darauf stützen konnte, dass die Klägerin von den Nacherwerbern der Stärke nicht verlangt hatte, dass sie dieselben Verpflichtungen wie sie in Bezug auf die Verwendung des Erzeugnisses eingehen, und automatisch die Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 verhängen durfte. Ich habe den Eindruck, dass die Erwerber, auch wenn dieser Artikel in der Richtung ausgelegt wird, dass er auch zu deren Lasten geht, zu dem Nachweis berechtigt sind, dass das Erzeugnis von den Nacherwerbern ordnungsgemäß verwendet worden ist, auch ohne dass sie die Bescheinigung über das Eingehen einer Verpflichtung zur Verfügung halten.
(21) - Urteil vom 5. Februar 1987 (Slg. 1987, 611).
(22) - Urteil vom 9. August 1994 (Slg. 1994, I-3933).
(23) - Randnr. 35 des in Fußnote 21 zitierten Urteils Boterlux.
(24) - Die Schlussfolgerungen aus dem oben genannten Urteil, aus dem hervorgeht, dass die Begründung einer objektiven Haftung zu Lasten eines Wirtschaftsteilnehmers möglich ist, der Gemeinschaftsbeihilfen erhält, werden auch durch das neuere Urteil des Gerichtshofes vom 12. Mai 1998 in der Rechtssache C-366/95 (Steff-Houlberg Export u. a., Slg. 1998, I-2661) nicht entkräftet. Im Tenor dieses Urteils wird festgestellt: "Das Gemeinschaftsrecht steht grundsätzlich einer nationalen Regelung nicht entgegen, die für den Ausschluss der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen, sofern der gute Glaube des Beihilfeempfängers nachgewiesen ist, auf Kriterien wie das sorgfaltswidrige Verhalten der nationalen Behörden und den Ablauf eines erheblichen Zeitraums seit der Zahlung der betreffenden Beihilfen abstellt, jedoch unter dem Vorbehalt, dass dafür die gleichen Voraussetzungen gelten wie für die Wiedereinziehung rein nationaler Geldleistungen und das Interesse der Gemeinschaft voll berücksichtigt wird."
In einem wesentlichen Punkt unterscheidet sich der rechtliche Rahmen, in dem die Urteile Plange und Boterlux erlassen wurden, von dem Rahmen, in dem das Urteil Steff-Houlberg Export steht. In den beiden erstgenannten Fällen gab es besondere gemeinschaftsrechtliche Vorschriften, die die Fragen der Rückforderung von rechtsgrundlos gezahlten Erstattungen regelten; in der Rechtssache Steff-Houlberg Export waren mangels gemeinschaftsrechtlicher Regelungen dieser Frage dagegen die Vorschriften des nationalen Rechts anwendbar. Aus der Verbindung der oben genannten Lösungen geht hervor, dass es zum einem dem Gemeinschaftsgesetzgeber freisteht, zu Lasten des gutgläubigen Wirtschaftsteilnehmers eine objektive Haftung vorzusehen, die diesen zur Rückzahlung der ohne Rechtsgrund erhaltenen Beträge zwingt, zum anderen jedoch, dass es bei Fehlen einschlägiger gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften und im Rahmen der rechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten dem nationalen Recht nicht verwehrt ist, ein System der nur subjektiven Haftung zu schaffen und den gutgläubigen Wirtschaftsteilnehmer unter bestimmten Voraussetzungen von der Rückzahlung der Beihilfen zu befreien, wobei jedoch stets das Interesse der Gemeinschaft zu berücksichtigen ist.
Geht man davon aus, dass durch die Vorschriften der Verordnung Nr. 2169/86, die Gegenstand der Untersuchung sind, unmittelbar ein gemeinschaftliches System einer objektiven Haftung zu Lasten des die Sicherheit leistenden Herstellers eingeführt wird, so verstoßen diese Vorschriften demzufolge nicht gegen irgendeine höherrangige Rechtsnorm. Diese Feststellung stützt sich auf die oben genannten Urteile Plange und Boterlux. Anders läge der Fall unter Umständen, wenn der Sanktionsmechanismus des Artikels 7 der Verordnung Nr. 2169/86 vollständig fehlte, so dass auch die Verwaltungsbehörden im Rahmen der nationalen Rechtsordnung nach geeigneten Normen zur Ahndung der Fälle einer nicht gerechtfertigten oder betrügerischen Freigabe der gestellten Sicherheit suchen müssten. Es wäre dann nicht undenkbar, dass es nach nationalem Recht ausgeschlossen wäre, dass den die Sicherheit Leistenden eine objektive Haftung trifft und dass ihm das rechtswidrige Verhalten der Erwerber zugerechnet wird.
(25) - Die Kommission hält dieser Argumentation entgegen, dass eine extensive Auslegung des Artikels 7 Absatz 5, wonach die streitige Sanktion auch gegen die Erwerber verätherter oder veresteter Stärke verhängt werden könne, die Bestrafung des jeweils für die rechtswidrige Freigabe der Sicherheit Verantwortlichen unabhängig davon erlaube, ob es sich um den die Sicherheit leistenden Hersteller oder um eine andere Person handele.
Diese Bemerkung ist jedoch nur zum Teil zutreffend. Auch wenn man annehmen wollte, dass die Haftung vom Hersteller auf dessen Vertragspartner aufgrund der Verpflichtung, die dieser gemäß Artikel 7 Absatz 4 übernimmt, abgewälzt wird, ist nicht klar, dass eine entsprechende Übertragung der Haftung von dem oben genannten Erwerber auf die weiteren Erwerber folgen kann; in den geprüften Vorschriften der Verordnung werden die Verpflichtungen, die die folgenden Erwerber, d. h. die Erwerber, die auf den Ersterwerber folgen, einzugehen haben, nicht ausdrücklich genannt. Wenn nun angenommen wird, dass die folgenden Erwerber außerhalb des Anwendungsbereichs der Absätze 4 und 5 des Artikels 7 der Verordnung Nr. 2169/86 stehen, gerät der Ersterwerber in eine noch schwierigere Lage. Während es dem Hersteller gelingt, von der Haftung für die zweckgerechte Verwendung der Stärke befreit zu werden, die Freigabe der Sicherheit zu erreichen und eventuelle Erstattungen zu erhalten, wird der Ersterwerber haftbar sowohl für die Verwendung des Erzeugnisses, die er selbst vornimmt, als auch für die Verwendung durch diejenigen, die in der Kette der Erwerber nachfolgen. Folglich ist das Argument, dass die oben genannte Auslegung eher in Einklang mit dem Grundsatz der subjektiven Haftung des der Verwaltungssanktion Unterworfenen stehe, nicht begründet.
(26) - Der Gerichtshof hat im Übrigen in dem in Fußnote 10 zitierten Urteil Kyritzer anerkannt, dass die "Verordnung Nr. 1722/93 ... nach ihrer dreizehnten Begründungserwägung unter Anpassung an die derzeitige Marktlage die Vorschriften der durch sie aufgehobenen Verordnung Nr. 2169/86" übernimmt. Generalanwalt Léger führt in derselben Rechtssache aus: "Die Ähnlichkeiten zwischen den Verordnungen Nr. 2169/86 und Nr. 1722/93 rechtfertigten es jedoch, sie ... zusammen auszulegen." (Randnr. 36 der Schlussanträge).
(27) - Hervorhebung durch mich.
(28) - Siehe oben, Fußnote 13.
(29) - Im Einzelnen tritt die Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 als Folgeerscheinung der Prüfung ein, die von der Verwaltung durchgeführt wird, um zu klären, ob die im unmittelbar vorausgehenden Absatz desselben Artikels genannte Erklärung des Herstellers eingehalten worden ist. Ist diese Erklärung tatsächlich nicht eingehalten worden, so sind zwei Abläufe möglich:
Der wahrscheinlichere besteht darin, dass die Sicherheit bereits freigegeben worden ist, wie auch die Kommission in Nr. 13 ihrer schriftlichen Erklärungen annimmt. Ich erinnere daran, dass die Sicherheit nur freigegeben wird, "wenn der zuständigen Behörde nachgewiesen wurde, dass das Erzeugnis des KN-Codes 3505 10 50 ... zur Herstellung von anderen als den in Anhang I genannten Erzeugnissen verwendet worden ist"; dieser Nachweis wird dadurch erbracht, dass der Hersteller der zuständigen Behörde eine Erklärung vorlegt. Mit der Vorlage der in Artikel 7 Absatz 4 genannten Erklärung liegen folglich die Voraussetzungen für die Freigabe der Sicherheit vor und die diesbezügliche Überprüfung, die im folgenden Absatz desselben Artikels vorgesehen ist, wird nachträglich durchgeführt. Die Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 bezweckt die Wiedergutmachung des Schadens, der durch die nicht gerechtfertigte Freigabe der Sicherheit eingetreten ist; außerdem entspricht der Betrag der Sanktion der Höhe der im selben Artikel vorgesehenen Sicherheit.
Ausnahmsweise kann ich mir einen Fall vorstellen, in dem die Verwaltung nicht für die schnelle Freigabe der Sicherheit gesorgt hat, obwohl ihr die in Artikel 7 Absatz 4 genannte Erklärung des Herstellers vorlag; dagegen wurde die in Absatz 5 vorgesehene Überprüfung durch die Verwaltung schnellstens durchgeführt und die Nichteinhaltung der oben genannten Erklärung festgestellt. In diesem Ausnahmefall halte ich die Verhängung der Sanktion des Artikels 7 Absatz 5 nicht für angezeigt. Es genügt, die gestellte Sicherheit nicht freizugeben, um das Gemeinschaftsinteresse ausreichend zu schützen. Mit anderen Worten führt die enge Verknüpfung der streitigen Sanktion mit der Freigabe der Sicherheit, die der Hersteller zu leisten hat, zu dem Ergebnis, dass die Verhängung der Sanktion von der Freigabe der Sicherheit abhängt.
(30) - Vgl. die Formulierung der zweiten Vorabentscheidungsfrage.