62016TJ0339
ÜLDKOHTU OTSUS (üheksas koda laiendatud koosseisus)
13. detsember 2018 (
*1
)
Keskkond – Määrus (EL) 2016/646 – Väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 6) saasteainete heide – Tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste (RDE) katsete käigus tekkiva lämmastikoksiidide heite mitteületatavate piirmäärade (NTE) kehtestamine – Tühistamishagi – Omavalitsusüksuse pädevus piirata keskkonnakaitse valdkonnas teatavate sõidukite liiklust – Otsene puutumus – Vastuvõetavus – Komisjoni pädevuse puudumine – Kõrgema astme õigusnormide järgimine – Tühistamise tagajärgede ajalise kehtivuse määratlemine – Lepinguväline vastutus – Kuvandile ja mainele väidetavalt tekitatud kahju hüvitamine
Liidetud kohtuasjades T‑339/16, T‑352/16 ja T‑391/16,
Ville de Paris (Prantsusmaa), esindaja: advokaat J. Assous,
hageja kohtuasjas T‑339/16,
Ville de Bruxelles (Belgia), esindajad: advokaat M. Uyttendaele ja advokaat S. Kaisergruber,
hageja kohtuasjas T‑352/16,
Ayuntamiento de Madrid (Hispaania), esindaja: advokaat F. Zunzunegui Pastor,
hageja kohtuasjas T‑391/16,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: A. C. Becker, E. Sanfrutos Cano ja J.‑F. Brakeland,
kostja,
mille ese on esiteks ELTL artikli 263 alusel esitatud nõuded tühistada komisjoni 20. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/646, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 692/2008 seoses väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 6) heitega (ELT 2016, L 109, lk 1), ja teiseks ELTL artikli 268 alusel esitatud nõue hüvitada ville de Paris’le sama määruse vastuvõtmisega tekitatud kahju,
ÜLDKOHUS (üheksas koda laiendatud koosseisus),
koosseisus: koja president S. Gervasoni, kohtunikud L. Madise (ettekandja), R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk ja C. Mac Eochaidh,
kohtusekretär: ametnik M. Marescaux,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 17. mai 2018. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
1
Komisjoni 20. aprilli 2016. aasta määrusega (EL) 2016/646, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 692/2008 seoses väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 6) heitega (ELT 2016, L 109, lk 1, edaspidi „vaidlustatud määrus“), on täiendatud tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste (RDE) katsete kohta kehtivaid nõudeid eesmärgiga mõõta väikeste sõiduautode ja kommertsveokite saasteainete heitkoguseid uute sõidukite turulelaskmise loa väljastamisele eelnevas menetluses. Need katsed peavad tegelikus liikluses tekkivaid saasteainete heitkoguseid kajastama paremini kui laborikatsed. Täpsemalt on komisjon vaidlustatud määrusega kehtestanud RDE katsete käigus tekkiva lämmastikoksiidide heite mitteületatavad piirmäärad (NTE), mis tulenevad saasteaine vastavusteguritest CFpollutant
, mida kohaldatakse saasteaine heite piirväärtustele, mis on kehtestatud Euro 6 standardi kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2007. aasta määrusega (EÜ) nr 715/2007, mis käsitleb mootorsõidukite tüübikinnitust seoses väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 5 ja Euro 6) heitmetega ning sõidukite remondi‑ ja hooldusteabe kättesaadavust (ELT 2007, L 171, lk 1). Hagejad ville de Paris (Pariisi linn), ville de Bruxelles (Brüsseli linn) ja ayuntamiento de Madrid (Madridi linn) paluvad tühistada vaidlustatud määruse, kuna nende hinnangul ei saanud Euroopa Komisjon kehtestada lämmastikoksiidide heite kohta selliseid NTE‑heiteväärtusi, mis ületavad Euro 6 standardi kohta kehtestatud heite piirväärtusi. Komisjon vaidlustab hagejate esitatud tühistamishagi vastuvõetavuse ja sisulise põhjendatuse. Lisaks nõuab Pariisi linn ühe euro suurust sümboolset hüvitist vaidlustatud määrusega talle tekitatud kahju eest ning ka seda nõuet peab komisjon vastuvõetamatuks ja põhjendamatuks.
Vaidluste taust
2
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. septembri 2007. aasta direktiiv 2007/46/EÜ, millega kehtestatakse raamistik mootorsõidukite ja nende haagiste ning selliste sõidukite jaoks mõeldud süsteemide, osade ja eraldi seadmestike kinnituse kohta (raamdirektiiv) (ELT 2007, L 263, lk 1) ning mis on mitme eri õigusakti põhjal koostatud terviktekst, näeb ette, et süsteemidele, osadele, eraldi seadmestikele ja sõidukitele kohaldatavad tehnilised nõuded tuleks ühtlustada ja täpsustada „õigustloovates aktides“, millega tuleks eelkõige püüda tagada liiklusohutuse kõrge tase, tervise‑ ja keskkonnakaitse, energiatõhusus ning kaitse omavolilise kasutamise eest. Selle sätted reguleerivad ühenduse sõiduki tüübikinnitussüsteemi, mis hõlmab kõiki sõidukite kategooriaid. Direktiivi artiklist 3 nähtub sellega seoses, et sõidukile „EÜ tüübikinnituse“ andmisega liikmesriik tõendab, et see vastab haldusnormidele ja tehnilistele nõuetele, mis sisalduvad direktiivis ja selle lisas loetletud „õigustloovates aktides“. „Õigustloovad aktid“ sama direktiivi tähenduses võivad olla eelkõige muud üksikdirektiivid või ‑määrused, kusjuures iga „õigustloov akt“ käsitleb eri aspekti.
3
Direktiivi IV lisast nähtub, et EÜ tüübikinnituse saamise eeldus on sõiduki vastavus kümnete „õigustloovate aktide“ sätetele, mis käsitlevad näiteks tuleohutust, roolisüsteemi, pidureid või, mis puudutab käesolevaid kohtuasju, saasteainete heiteid. Viimasena nimetatud aspektis on väikeste sõiduautode ja kommertsveokite suhtes „õigustloovaks aktiks“ määrus nr 715/2007.
4
Direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu kohaselt liikmesriigid „ei keela, piira ega takista sõidukite […] registreerimist, müüki, kasutuselevõtmist või teel liiklemist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise käesoleva direktiiviga hõlmatud aspektidega, kui need vastavad direktiivi nõuetele“.
5
Määruse nr 715/2007 põhjendused võimaldavad mõista selle konteksti. Nii on määruse põhjenduses 2, mis viitab nõukogu 6. veebruari 1970. aasta direktiivile 70/156/EMÜ liikmesriikide mootorsõidukite ja nende haagiste tüübikinnitusega seotud õigusaktide ühtlustamise kohta (ELT 1970, L 42, lk 1; ELT eriväljaanne 13/01, lk 44), mis on asendatud direktiiviga 2007/46, selgitatud, et see määrus on üks „õigusaktidest“, mida kohaldatakse viimati nimetatud direktiivi põhjal kehtestatavas tüübikinnitusmenetluses. Sama määruse põhjenduse 4 kohaselt aitab määrus rakendada programmi „Puhas õhk Euroopale“, mille komisjon käivitas 2001. aastal ja mille „temaatiline strateegia“ näeb ette, et transpordisektori (õhu‑, mere‑ ja maismaatransport), kodumajapidamiste ning energia‑, põllumajandus‑ ja tööstussektori heitkoguseid on vaja veelgi vähendada, et saavutada liidu eesmärke õhukvaliteedi valdkonnas, ning sellega seoses Euro 5 ja Euro 6 standardid on ühed meetmetest, mille eesmärk on vähendada tahkete osakeste ja osooni eellaste, nagu lämmastikoksiidide ja süsivesinike heitkoguseid. Kõnealuse määruse põhjendustes 5 ja 6 on täpsustatud, et diiselmootoriga sõidukite lämmastikoksiidi heitkoguseid tuleb jätkuvalt oluliselt vähendada, saavutades ambitsioonikad piirväärtused Euro 6 staadiumis, loobumata siiski diiselmootorite eelistest seoses kütusekulu ning süsivesinike ja süsinikmonooksiidi heitkogustega, kuid et tuleb määratleda lämmastikoksiidi vähendamise vaheaste (Euro 5 staadium), mis võimaldaks tagada sõidukitootjatele pikaajalise plaanimiskindluse.
6
Määruse nr 715/2007 artikkel 10 „Tüübikinnitus“ näeb nimelt ette, et väikeste sõiduautode ja reisijateveo sõidukite puhul kohaldatakse tüübikinnitusele Euro 5 standardi piirväärtusi alates 1. septembrist 2009, et alates 1. jaanuarist 2011 ei saa enam registreerida, müüa või kasutusele võtta uusi sõidukeid, mis ei vasta sellele standardile, et Euro 6 standardi piirväärtusi kohaldatakse tüübikinnitusele alates 1. septembrist 2014 ja et alates 1. septembrist 2015 ei saa enam registreerida, müüa või kasutusele võtta uusi sõidukeid, mis ei vasta sellele standardile. Määruse nr 715/2007 I lisa tabelitega 1 ja 2 on näiteks kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtus diiselmootoriga väikese sõiduauto ja reisijateveo sõiduki puhul 180 mg/km Euro 5 standardi ja 80 mg/km Euro 6 standardi kohaselt.
7
Määruse nr 715/2007 artikli 4 „Tootjate kohustused“ lõige 1 paneb sõidukitootjatele kohustuse tagada, et kõik liidus müüdavad, registreeritavad või kasutuselevõetavad uued sõidukid saavad tüübikinnituse vastavalt nimetatud määrusele ja selle rakendusmeetmetele, muu hulgas ka kohustuse järgida määruse I lisas sätestatud heitkoguste piirväärtusi. Sama artikli lõike 2 teises lõigus on täpsustatud, et sõidukitootjad peavad tagama summutitoru heitgaaside ja kütuseaurude tegeliku piiramise sõidukite kasutusaja jooksul normaalsetes kasutustingimustes. Sellega seoses on täpsustatud, et kasutusel olevate sõidukite nõuetele vastavust tagavaid meetmeid kontrollitakse kuni 5 aasta või 100000 km täitumiseni. Sama lõike kolmandas lõigus on märgitud, et „[k]asutusel olevate sõidukite nõuetele vastavust kontrollitakse eelkõige summutitoru heitgaaside osas [nimetatud lisas] esitatud heitkoguste piirväärtuste suhtes“ ja et „[k]ontrolli parandamiseks kütuseaurude ja madalal temperatuuril eralduvate heitmete üle vaatab komisjon katsemenetlused läbi“. Sama artikli lõikes 4 on konkreetselt ette nähtud, et erimenetlused ja ‑nõuded eespool viidatud sätete rakendamiseks kehtestatakse vastavalt artikli 15 lõikes 2 viidatud menetlusele, millele nüüd vastab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes (ELT 2011, L 55, lk 13) artiklis 5 kirjeldatud komiteemenetluse „kontrollimenetlus“, tulenevalt viimati nimetatud määruse artiklist 13.
8
Määruse nr 715/2007 artikli 5 „Nõuded ja katsetused“ lõikes 1 on kõigepealt sätestatud, et „[t]ootja varustab sõidukid selliselt, et [need oleksid] normaalse kasutamise korral kooskõlas käesoleva määruse ja selle rakendusmeetmetega“. Selle artikli lõikes 2 on seejärel ette nähtud, et katkestusseadmeid, mis vähendavad saastekontrollisüsteemide tõhusust, on keelatud kasutada, välja arvatud konkreetsetes olukordades. Lõpetuseks on lõikes 3 sätestatud:
„Käesolevas lõikes loetletud tüübikinnituseks kehtestatavad erimenetlused, katsed ja nõuded, nagu ka lõike 2 rakendamise nõuded, mille eesmärk on muuta käesoleva määruse vähemolulisi sätteid seda täiendades, võetakse vastu vastavalt artikli 15 lõikes 3 osutatud […] menetlusele. Sellega kehtestatakse muu hulgas nõuded, mis on seotud:
a)
summutitorust väljuvate heitgaasidega, sealhulgas katsetsüklite, madalal temperatuuril eralduvate heitmete, tühikäigul väljuvate heitmete, heitgaaside suitsususe ja järeltöötlussüsteemide õige toimimise ja regenereerimisega;
[…]
c)
OBDdega [pardadiagnostika süsteemid] ja saastetõrjeseadmete tööomadustega kasutusel olevates sõidukites;
d)
saastetõrjeseadmete kulumiskindluse, varusaastetõrjeseadmete, kasutusel olevate sõidukite vastavuse kontrollimise, tootmise nõuetele vastavuse ja sõiduki tehnoseisundiga;
[…]“.
9
Kõnealune menetlus, millele viitab määruse nr 715/2007 artikli 15 lõige 3, vastab komiteemenetlusele „kontrolliga regulatiivmenetlus“, mis on sätestatud nõukogu 28. juuni 1999. aasta otsuse 1999/468/EÜ, millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (EÜT 1999, L 184, lk 23; ELT eriväljaanne 01/03, lk 124) artiklis 5a, mille toime on sellele viitavate kehtivate õigusaktide tõttu säilitatud määruse nr 182/2011 artikli 12 alusel.
10
Määruse nr 715/2007 artikli 14 lõikes 3 on omakorda sätestatud:
„Komisjon jälgib artikli 5 lõikes 3 osutatud menetlusi, katsetusi ja nõudeid, samuti heitmete mõõtmiseks kasutatavaid katsetsükleid. Kui leitakse, et need ei ole enam piisavad või ei kajasta enam tegelikke heitkoguseid, kohandatakse neid nii, et nad peegeldaksid piisavalt tegelikus liikluses tekkivaid heitkoguseid. Vajalikud meetmed, mille ülesanne on muuta käesoleva määruse väheolulisi sätteid määrust täiendades, võetakse vastu artikli 15 lõikes 3 osutatud kontrolliga regulatiivmenetluse kohaselt.“
11
Komisjoni 18. juuli 2008. aasta määrus (EÜ) nr 692/2008, millega rakendatakse määrust nr 715/2007 (ELT 2008, L 199, lk 1), on vastu võetud eelkõige viimati nimetatud määruse artiklite 4 ja 5 rakendamiseks. Määruse nr 692/2008 põhjenduses 2 on korratud, et uued sõiduautod ja kergveokid peavad vastama uutele heitkoguste piirväärtustele ja et tehnilised nõuded jõustuvad kahes etapis, Euro 5 alates 1. septembrist 2009 ning Euro 6 alates 1. septembrist 2014, ning et seepärast on määruse eesmärk kehtestada Euro 5 ja Euro 6 spetsifikatsiooniga sõidukite tüübikinnituse nõuded. Sama määruse põhjenduses 9 on täheldatud, et seal sätestatud meetmed on kooskõlas direktiivi 2007/46 artikli 40 kohaselt asutatud mootorsõidukite tehnilise komitee arvamusega.
12
Määruse nr 692/2008 artikli 3 lõige 1 näeb ette, et EÜ tüübikinnitus eelkõige seoses heitmetega antakse siis, kui tootja tõendab, et sõidukid vastavad III–VIII, X–XII, XIV, XVI ja XX lisas sätestatud katsemenetlustele. Sama määruse artikli 3 lõikes 2 on sisuliselt täpsustatud, et sõidukitele tehakse vastavalt nende karakteristikutele I lisa joonisel I.2.4 nimetatud katsed, mida omakorda on kirjeldatud erinevates lisades. Näiteks 1. tüüpi katset reguleerib III lisa „Keskmiste heitkoguste kontrollimine keskkonnatingimustes“ ja 4. tüüpi katset VI lisa „Kütuseaurude kindlaksmääramine“. Määruse artikli 3 lõikes 5 on korratud, et „[t]ootja peab võtma tehnilised meetmed, et tagada käesoleva määruse kohane heitgaaside ja kütuseaurude tõhus piiramine sõiduki tavapärastes kasutustingimustes kogu normaalse kasutusaja jooksul“.
13
Pärast erinevaid uuringuid ja meedias kajastatud sündmusi, mis näitasid, et 1. tüüpi katsed ei peegeldanud tegelikus liikluses teel tekkivate heitkoguste tegelikku taset, muutis komisjon määrust nr 692/2008, täiendades seda määruse nr 715/2007 artikli 5 lõike 3 alusel, st vastavalt komiteemenetlusele „kontrolliga regulatiivmenetlus“, mis on sätestatud otsuse 1999/468 artiklis 5a, millele on viidatud eespool punktis 9. Selleks võttis ta vastu vaidlustatud määruse. Viimati nimetatud määruse põhjendused 3–10 on järgmised:
„Komisjon on [määruses nr 692/2008] kehtestatud tüübikinnitusega seotud menetlusi, katseid ja nõudeid oma uuringutele ja komisjonivälistele allikatele toetudes põhjalikult analüüsinud ja leidnud, et Euro 5/6 sõidukite tegelikus liikluses teel tekkivad heitkogused ületavad oluliselt heitkoguseid, mida on mõõdetud regulatiivses uues Euroopa sõidutsüklis (New European Driving Cycle, NEDC) [kohaldatuna 1. tüüpi katsetele], eriti diiselsõidukite [lämmastikoksiidide] heite osas“.
[…]
„[Määruse nr 715/2007] artikli 3 punktis 10 määratletud „katkestusseadmed“, mis vähendavad heitekontrolli taset, on keelatud. Hiljutised sündmused on näidanud, et selles aspektis tuleb nõuete täitmise tagamist tugevdada. […]
[…]
Komisjon moodustas 2011. aasta jaanuaris kõiki huvitatud sidusrühmi koondava töörühma, et töötada välja tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste (real driving emission, RDE) katsemenetlus, mis peegeldaks paremini teel mõõdetud heitkoguseid. Pärast põhjalikke tehnilisi arutelusid on sel eesmärgil kasutatud [määruses nr 715/2007] osutatud võimalust, st kaasaskantavaid heitemõõtesüsteeme (portable emission measurement systems, PEMS) ning piirnormide mitteületamise [NTE] põhimõtet.
[…]
RDE katsemenetlused võeti kasutusele [komisjoni 10. märtsi 2016. aasta määrusega (EL) 2016/427, millega muudetakse määrust […] nr 692/2008 seoses väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 6) heitmetega (ELT 2016, L 82, lk 1)]. Nüüd on vaja kehtestada koguselised RDE nõuded, et piirata sõidukite heitgaase kõikides tavapärastes kasutustingimustes kooskõlas [määruses nr 715/2007] sätestatud heite piirväärtustega. Selleks tuleks arvesse võtta mõõtmismenetluste statistilisi ja tehnilisi ebatäpsusi.
Selleks et võimaldada tootjatel tootmist järk-järgult RDE normidele vastavaks kohandada, tuleks lõplikud koguselised RDE nõuded kasutusele võtta kahes järjestikuses etapis. Esimeses etapis, mis peaks algama 4 aastat pärast kuupäevi, mil Euro 6 standardi kohaldamine muutub kohustuslikuks, tuleks kohaldada vastavustegurit 2,1. Teine etapp peaks algama 1 aasta ja 4 kuud pärast esimest etappi ja selle puhul tuleks nõuda määruses […] nr 715/2007 sätestatud [lämmastikoksiidide] heite piirväärtuse 80 mg/km täielikku järgimist; sellele lisaks tuleks kohaldada marginaali, mis võtab arvesse kaasaskantavate heitemõõtesüsteemide (PEMS) kasutamisega kaasnevat täiendavat mõõtemääramatust.“
14
Nagu nähtub vaidlustatud määruse põhjendustest 3–10, viidi sõidukite tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste katsemenetlus sisse hiljuti määrusega 2016/427. Sel otstarbel täiendati määrust nr 692/2008 IIIA lisaga „Tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste kontrollimine“, milles on kirjeldatud täiendavat katsemenetlust, nn tüübi 1A või RDE katseid, mille eesmärk on mõõta tegelikus liikluses tekkivaid heitgaase, kasutades kaasaskantavat heitemõõtmissüsteemi (PEMS). Määrusega 2016/427 on selle lisa punktis 2.1. põhimõtteliselt leitud, et RDE katse tulemus on kooskõlas määruse nr 715/2007 sätetega, kui heitkogused, mis tekivad nende katsete käigus, ei ole sõiduki tavapärase kasutusaja jooksul suuremad kui järgmised NTE heite piirmäärad: „NTE saasteaine = CF saasteaine × EURO‑6, kus EURO‑6 on [määruse nr 715/2007 I lisa tabelis 2 esitatud ja sõiduki laadi arvestades kohaldatav Euro 6 heite piirmäär, nagu on märgitud eespool punktis 6 ja kus] CF saasteaine on vastava saasteaine [kehtiv] vastavustegur“. Määruse 2016/427 sätted näevad ette, et kui vastavustegurite väärtusi ei ole kindlaks määratud, kasutatakse RDE katseid uute tüübikinnituste puhul, kuid ainult järelevalve eesmärgil (määruse nr 692/2008 artikli 3 lõige 10 määrusest 2016/427 tulenevas redaktsioonis).
15
Vaidlustatud määruse vastuvõtmine tähendas selles kontekstis – mis puudutab hagejate väidetega seotud aspekte –, et sisuliselt kehtestati selle perioodi lõpptähtaeg, mille kestel RDE katseid tohib kasutada ainult järelevalve eesmärgil, määrates NTE väärtuste kohaldamise tähtpäevad katsete puhul, mille alusel toimub uutele sõidukitele tüübikinnituse andmine või andmisest keeldumine, seejärel registreerimine, müük või kasutusele võtmine (näiteks alates 1. septembrist 2017 võib tüübikinnituse andmine väikeste sõiduautode ja reisijateveo sõidukite puhul toimuda vaid juhul, kui RDE katse on edukas, ja alates 1. septembrist 2019 ei saa nende kategooriate uusi sõidukeid enam registreerida, müüa või kasutusele võtta, kui sõidukitüüp ei ole seda katset edukalt läbinud) ning teiseks määrati kindlaks lämmastikoksiidide vastavustegur CFpollutant
(muude saasteainete jaoks sel etapil seda ei tehtud). Nii on selle väärtuseks kehtestatud 2,1 tootjatele jäetud võimalusena kahe aasta ja nelja kuu pikkusel üleminekuperioodil alates kuupäevast, mil vastavus neile katsetele on vajalik tüübikinnituse saamiseks, ja ühe aasta ja nelja kuu pikkusel üleminekuperioodil alates kuupäevast, mil samadele katsetele vastavus on vajalik uute sõidukite registreerimiseks, müügiks või kasutusele võtmiseks. Tavapärane, nn „lõplik“ lämmastikoksiidide vastavustegur CFpollutant
on kindlaks määratud väärtusega 1,5.
16
Näiteks tüübikinnituse saamiseks diiselmootoriga väikese sõiduauto ja reisijateveo sõiduki puhul on lämmastikoksiidide RDE katsetel tekkivate heitkoguste mitteületatav NTE piirväärtus 168 mg/km 1. septembrist 2017 kuni 31. detsembrini 2019, seejärel 120 mg/km alates 1. jaanuarist 2020, arvestades Euro 6 standardiga kehtestatud heitkoguste piirväärtust 80 mg/km, nagu nähtub vaidlustatud määrusega muudetud määruse nr 692/2008 artikli 3 lõike 10 kolmandast lõigust ning IIIA lisa punktidest 2.1, 2.1.1 ja 2.1.2 nende koostoimes. Vaidlustatud määruse nende sätetega on kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste vastavusteguri CFpollutant
väärtused ja neist tulenevad mitteületatavad NTE piirväärtused, mille hagejad on seadnud kahtluse alla.
17
Samuti tuleb valdkondliku õigusraamistiku puhul, kuid üldisemal tasandil, võtta arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1). Nagu nähtub selle direktiivi artikli 1 punktist 5, on direktiivi eesmärk säilitada välisõhu kvaliteeti, kui see juba on hea, ja parandada seda muudel juhtudel. Direktiivis on kindlaks määratud piirtasemed, kriitilised tasemed, sihtväärtused, häiretasemed, teavitamistasemed või hindamispiirid ja muud andmed erinevate saasteainete kohta, mis võivad mõjutada välisõhku, eelkõige lämmastikdioksiidi kohta. Seal on ette nähtud, et õhukvaliteedi hindamiseks ja juhtimiseks jagavad liikmesriigid oma territooriumi piirkondadeks ja et linnastu võib moodustada ühe piirkonna.
18
Muude õhukvaliteedi juhtimist käsitlevate sätete hulgas näeb direktiivi 2008/50 artikkel 13 ette, et liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületataks erinevate saasteainete, muu hulgas lämmastikdioksiidi piirväärtusi. Artiklis 23 on sätestatud, et „[k]ui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust […], peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastava […] piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks“. Samas artiklis on täpsustatud, et need kavad ise peavad sisaldama lühiajalisi tegevuskavasid. Sama direktiivi artikli 24 lõige 2 sätestab selles osas järgmist:
„Olenevalt üksikjuhtumist võib […] lühiajalistes tegevuskavades ette näha tõhusaid meetmeid, et kontrollida ja vajaduse korral peatada teatavaid toiminguid, mis viivad vastavate piirtasemete või sihtväärtuse või häiretaseme ületamisele. Kõnealused tegevuskavad võivad sisaldada ka meetmeid mootorsõidukiliikluse […] suhtes.“
Menetlus ja poolte nõuded
19
Pariisi linn, Brüsseli linn ja Madridi linn on esitanud oma hagiavaldused vastavalt 26. juunil (kohtuasi T‑339/16), 29. juunil (kohtuasi T‑352/16) ja 19. juulil 2016 (kohtuasi T‑391/16).
20
Komisjon on 28. septembril, 23. septembril ja 5. oktoobril 2016 esitatud eraldi dokumentidega, tuginedes Üldkohtu kodukorra artikli 130 lõikele 1, esitanud väite, et hagid on vastuvõetamatud, ja palunud Üldkohtul jätta need läbi vaatamata ilma sisulise aruteluta.
21
Pariisi linn, Brüsseli linn ja Madridi linn esitasid oma seisukohad komisjoni esitatud vastuvõetamatuse väite kohta vastavalt 15. novembril, 16. novembril ja 15. novembril 2016.
22
20. märtsi 2017. aasta määrustega liitis Üldkohus komisjoni esitatud vastuvõetamatuse väited asja sisulise arutamisega.
23
Komisjon esitas kostja vastused 2. mail 2017.
24
16. mail 2017 palus Üldkohus pooltel võtta repliikides ja vasturepliikides seisukoht küsimuses, kuidas võivad direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu sätted mõjutada tühistamishagi vastuvõetavust.
25
Pariisi linn, Brüsseli linn ja Madridi linn esitasid Üldkohtu poolt küsitud seisukohta sisaldavad repliigid 28. juunil 2017.
26
Komisjon esitas Üldkohtu poolt küsitud seisukohta sisaldavad vasturepliigid 15. septembril 2017.
27
Üldkohtu täiskogu 6. märtsi 2018. aasta otsusega saadeti kohtuasjad lahendamiseks üheksandale kojale laiendatud koosseisus.
28
Üldkohtu üheksanda koja presidendi 10. aprilli 2018. aasta määrusega liideti kohtuasjad T‑339/16, T‑352/16 ja T‑391/16 menetluse suulise osa ja kohtuotsuse huvides.
29
Pariisi linna, Brüsseli linna ja komisjoni kohtukõned ja vastused Üldkohtu kirjalikele ja suulistele küsimustele kuulati ära 17. mai 2018. aasta kohtuistungil. Madridi linn sellel kohtuistungil ei osalenud.
30
Pariisi linn palub Üldkohtul:
–
lükata tagasi komisjoni esitatud vastuvõetamatuse väide, tunnistada vastuvõetavaks tühistamisnõue ja kahju hüvitamise nõue ning kohustada komisjoni tegema sisulist otsust;
–
tühistada vaidlustatud määrus;
–
mõista komisjonilt välja ühe euro suurune sümboolne hüvitis selle määruse vastuvõtmisega talle tekitatud kahju eest;
–
mõista kõik kohtukulud välja komisjonilt.
31
Brüsseli linn palub Üldkohtul:
–
tuvastada, et tema hagi on vastuvõetav ja põhjendatud;
–
tühistada vaidlustatud määrus;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
32
Madridi linn palub Üldkohtul:
–
lükata komisjoni esitatud vastuvõetamatuse väide tagasi;
–
tunnistada tema hagi vastuvõetavaks, vaadata see sisuliselt läbi, hinnata hagis esitatud tühistamisväiteid ja nõustuda nendega;
–
tuvastada, et vaidlustatud määrus on algusest peale tühine selles osas, mis puudutab väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 6) heiteid;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
33
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagid tervikuna vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, alustamata asja sisulist arutamist;
–
alternatiivina, mis puudutab Pariisi linna ja Brüsseli linna hagisid, jätta tühistamisnõuded ja Pariisi linna esitatud kahju hüvitamise nõue põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
täiendava võimalusena jätta Madridi linna hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Õiguslik käsitlus
Tühistamishagid
Tühistamishagide vastuvõetavus
34
ELTL artikli 263 neljandas lõigus on märgitud, et „[i]ga füüsiline või juriidiline isik võib […] esitada hagi temale adresseeritud või teda otseselt ja isiklikult puudutava akti vastu ning halduse üldakti vastu, mis puudutab teda otseselt ega sisalda rakendusmeetmeid“. [Käesolevas tekstis kasutatakse ELTL artikli 263 kontekstis teiste keeleversioonide põhjal läbivalt sõna „sisaldama“ asemel sõna „vajama“.]
35
Käesolevas asjas on pooled nõus sellega, et tühistamishagide vastuvõetavuse hindamisel tuleb lähtuda ELTL artikli 263 neljandas lõigus kolmandana ette nähtud juhtumist, st hagi esitamisest halduse üldakti peale, mis puudutab hagejat otseselt ega vaja rakendusmeetmeid. Ka on pooled nõus seisukohaga, et vaidlustatud akt on halduse üldakt ja et see ei vaja rakendusmeetmeid, pidades silmas mõlemaid aspekte selles sättes. Nad on erineval arvamusel üksnes küsimuses, kas vaidlustatud määrus puudutab hagejaid otseselt; komisjon vaidlustab selle, samas kui pooled väidavad, et see on nii, kuna määrus piirab nende õigust reguleerida sõidukite liiklust õhusaaste tõrjemeetmete raames.
36
Kuna hagi vastuvõetavus on avaliku huvi küsimus, mis ei ole poolte määrata, tuleb käesolevas asjas siiski kõigepealt teha sõnaselge otsus küsimuses, kas vaidlustatud määrus on halduse üldakt, mis ei vaja rakendusmeetmeid ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses (vt selle kohta 23. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Les Verts vs. parlament, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 19).
37
Kohus on leidnud, et halduse üldakti määratlusele vastavad muud üldkohaldatavad aktid peale seadusandlike aktide, st muud aktid peale nende, mis on vastu võetud ELTL artiklis 294 sätestatud seadusandlikus tavamenetluses või ELTL artikli 289 lõikes 2 määratletud seadusandlikus erimenetluses, mille algatab Euroopa Parlament Euroopa Liidu Nõukogu osavõtul või vastupidi (vt selle kohta 3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punktid 51–61).
38
Vaidlustatud määruse võttis vastu komisjon määruse nr 715/2007 artikli 5 lõike 3 alusel, st vastavalt komiteemenetlusele „kontrolliga regulatiivmenetlus“, mis on sätestatud otsuse 1999/468 artiklis 5a, nagu on viidatud eespool punktis 9. Seega ei ole tegemist seadusandliku aktiga. Määrusena on see akt üldkohaldatav ELTL artikli 288 tähenduses. Seda kohaldatakse objektiivselt määratletud olukordadele ja see tekitab õiguslikke tagajärgi üldiselt ja abstraktselt määratletud isikute rühmadele (vt selle kohta 2. veebruari 1988. aasta kohtuotsus Kwekerij van der Kooy jt vs. komisjon, 67/85, 68/85 ja 70/85, EU:C:1988:38, punkt 15). Seega on tegemist halduse üldaktiga ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses.
39
Küsimuses, kas vaidlustatud määrus vajab või ei vaja rakendusmeetmeid, tuleb märkida, et selle kontrollimiseks, kas halduse üldakt neid meetmeid vajab või ei vaja, kui hinnatakse selle akti peale ELTL artikli 263 neljanda lõigu kolmanda lauseosa alusel esitatud tühistamishagi vastuvõetavust, tuleb lähtuda selle isiku olukorrast, kes hagi esitab, ja hagi eesmärgist (vt selle kohta 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Telefónica vs. komisjon, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punktid 30 ja 31).
40
Ilmneb aga, et vaidlustatud määrus ei vaja mingeid rakendusmeetmeid hagejate suhtes, et muutuda neile kohaldatava õiguskorra osaks, kuigi see toob teiste isikute suhtes kaasa hulgaliselt rakendusotsuseid, mis puudutavad näiteks sõidukite tüübikinnitust või registreerimist või nendest toimingutest keeldumist määruse sätete alusel. Neid lihtsaid rakendusotsuseid konkreetsete juhtude kohta ei tohi segi ajada ELTL artikli 263 neljanda lõigu kolmandas lauseosas viidatud rakendusmeetmetega. Nimelt, kui kõiki rakendusotsuseid, eelkõige neid, mis on „karistavad“ või „eitavad“ ja mille eesmärk on kohaldada sanktsiooni halduse üldakti järgimata jätmise eest, tuleks samuti pidada rakendusmeetmeteks, kaotaks EL toimimise lepingu artikli 263 neljandas lõigus kolmanda juhtumi sätestamine paljudel juhtudel oma tähenduse, samas kui see vastas täpselt vajadusele vältida, et õigussubjektid oleksid sunnitud provotseerima endi suhtes „karistavat“ või „eitavat“ otsust, et saaks taotleda kontrolli teostamist halduse üldakti üle eelotsusemenetluses, nagu on rõhutatud eelkõige 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsuses Telefónica vs. komisjon (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punkt 27).
41
Seoses küsimusega, kas vaidlustatud määrus puudutab hagejaid otseselt, nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et kui vaidlustatud akt tekitab otseseid tagajärgi hageja õiguslikule olukorrale ega jäta seda rakendama kohustatud adressaatidele mingit kaalutlusõigust, on akti rakendamine puhtautomaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme, siis puudutab akt hagejat otseselt ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses (5. mai 1998. aasta kohtuotsus Dreyfus vs. komisjon, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punkt 43, ja 17. septembri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, punkt 48; vt selle kohta ka 13. mai 1971. aasta kohtuotsus International Fruit Company jt vs. komisjon, 41/70–44/70, EU:C:1971:53, punktid 23–29). Seda hinnangut ei ole muudetud Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009, kui lisati kolmas juhtum, mis andis hagi esitamise õiguse ELTL artikli 263 neljandas lõigus viidatud füüsilistele ja juriidilistele isikutele (vt selle kohta 25. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Microban International ja Microban (Europe) vs. komisjon, T‑262/10, EU:T:2011:623, punkt 32, ja 7. juuli 2015. aasta kohtuotsus Federcoopesca jt vs. komisjon, T‑312/14, EU:T:2015:472, punkt 32).
42
Käesolevas kohtuasjas väidab komisjon nimelt, et vaidlustatud määrus ei riiva vähimalgi määral hagejate õigust reguleerida sõidukite liiklust õhusaaste vähendamise eesmärgil, mistõttu määrus ei mõjuta nende õiguslikku olukorda, kuigi hagejad väidavad vastupidist. Ta selgitab selles osas, et selle määrusega ei ole üldse muudetud Euro 6 standardist tulenevaid lämmastikoksiidide heite piirmäärasid, millele hagejad viitavad olenevalt olukorrast seoses riigisiseste õigusaktidega, mis kehtestavad üksikasjaliku raamistiku sõidukite liikluse piiramise kohta sõltuvalt sõiduki saasteainete heitest, eriti uute sõidukite suhtes praegu kohaldatavast Euro 6 standardist tulenevaid piirmäärasid. Selliste riigisiseste õigusaktide olemasolu ja sellest standardist tulenevate piirmäärade muutmata jätmine tõendavad kahel alusel, et see määrus ei puuduta hagejaid otseselt. Komisjon täheldab selles osas, et Brüsseli linn möönab, et määrus ei takista tal tegemast otsuseid „autovabade päevade“ kohta. Määruse sätted kehtestavad RDE katsete käigus tekkivate summutitoru heitgaasidega seotud kohustusi ainult sõidukitootjatele. Kuna hagejad ei ole nendesse katsemenetlustesse ega ka üldisemalt võttes sõidukite tüübikinnitusmenetlustesse kaasatud, siis kõnealune määrus nende õiguslikku olukorda üldse ei mõjuta.
43
Mis puudutab selles osas direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu – mis näeb ette, et „[l]iikmesriigid ei keela, piira ega takista sõidukite, osade või eraldi seadmestike registreerimist, müüki, kasutuselevõtmist või teel liiklemist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise käesoleva direktiiviga hõlmatud aspektidega, kui need vastavad direktiivi nõuetele“ – võimalikku mõju, mille kohta Üldkohus küsis poolte seisukohti, siis komisjon selgitas järgmist.
44
Komisjon esitas kõigepealt teleoloogilise analüüsi ja rõhutas, et õiguslik alus, millel põhinevad direktiiv 2007/46, nagu ka kõik kehtivad või varasemad EL õigusaktid mootorsõidukite tüübikinnituse kohta, on ELTL artikkel 114 või EL toimimise lepingule eelnenud aluslepingute samaväärsed artiklid. See artikkel käsitleb „liikmesriikides nii õigus‑ kui ka haldusnormide ühtlustamiseks [võetud meetmeid], mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine“. Selline õiguslik alus ei võimalda sekkuda transpordi‑ või keskkonnapoliitikasse ja direktiivi 2007/46 – nagu ka sellele eelnenud õigusaktide – peamine eesmärk on lihtsustada kõigis liikmesriikides teistest liikmesriikidest pärinevate sõidukite turulelaskmist, vältides siseturu killustumist erinevuste tõttu nõuetes ja kontrollis, millest oleneb sõidukite müük ja mis ühtlustamismeetmete puudumisel oleksid jäänud püsima. Kuid need ei ulatunud sellest kaugemale. Eelkõige ei olnud nende eesmärk piirata liikmesriikide ametivõimude politsei volitusi seoses nende sõidukite liiklusega, mille sõidukijuhid on kord juba kasutusele võtnud.
45
Komisjon viitab sel puhul direktiivide 70/156 ja 2007/46 eri põhjendustele ja oma ettepanekule võtta vastu direktiiv, mis asendab direktiivi 2007/46. Ta rõhutab veel, et need ühtlustamismeetmed puudutavad ainult uutele sõidukitüüpidele tüübikinnituse andmist ja uute sõidukite kasutuselevõtmist, kuid mitte juba kasutusel olevate sõidukite liiklust. Ta selgitab, et kui tuleks asuda seisukohale, et direktiiv 2007/46 ja selle teisesed „õigustloovad aktid“ piiravad liikmesriikide ametivõimude õigust reguleerida liiklust, siis ei jääks neile selles valdkonnas enam mingit pädevust, kuna ühtlustamine oleks täielik, mis näitab sellist tõlgendust absurdini viies, et see on ekslik. Pealegi, kui liit võtaks ELTL artiklite 91 või 192 alusel üldkohaldatavaid meetmeid teeliikluse valdkonnas, et parandada liiklusohutust või tagada kvaliteetne keskkond ja inimese tervise kaitse (näiteks ühtne kiirusepiirang veoautodele tiheasustusega aladel), võiksid sellised meetmed olla vastuolus subsidiaarsuse põhimõttega.
46
Seejärel väidab komisjon, esitades analüüsi, mida ta nimetab „kontekstuaalseks analüüsiks“, et väljend „teel liiklemine“, mis sisaldub direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teises lõigus, ei oma iseseisvat tähendust, vaid seda tuleb mõista osana selles sättes esinevast väljendist, mis hõlmab ka „registreerimist, müüki, kasutuselevõtmist“.
47
Komisjon toob esile, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. veebruari 2013. aasta määruses (EL) nr 167/2013 põllu‑ ja metsamajanduses kasutatavate sõidukite kinnituse ja turujärelevalve kohta (ELT 2013, L 60, lk 1), mis samuti põhineb ELTL artiklil 114, on vastavas sättes märgitud, et „[l]iikmesriigid ei keela, piira ega takista sõidukite […] turulelaskmist, registreerimist või kasutuselevõtmist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise käesoleva määrusega hõlmatud aspektidega, kui need vastavad määruse nõuetele“, osutamata võimalikele keeldudele, piirangutele või takistustele seoses teel liiklemisega. Ta rõhutab sellega seoses, et sama määruse põhjenduses 7 on öeldud, et „[k]äesolev määrus ei tohiks piirata riikliku ega liidu tasandi meetmete kohaldamist põllu‑ ja metsamajanduses kasutatavate sõidukite kasutamise kohta teedel, näiteks erinõuded juhiloa kohta, kiirusepiirangud või teatavatele teedele juurdepääsu reguleerivad meetmed“. Ta teeb samalaadseid tähelepanekuid seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2013. aasta määrusega (EL) nr 168/2013 kahe‑, kolme‑ ja neljarattaliste sõidukite kinnituse ja turujärelevalve kohta (ELT 2013, L 60, lk 52) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrusega (EL) 2016/1628, mis käsitleb väljaspool teid kasutatavate liikurmasinate sisepõlemismootorite gaasiliste saasteainete ja tahkete osakeste heite piirnorme ja tüübikinnitusega seotud nõudeid, millega muudetakse määruseid (EL) nr 1024/2012 ja (EL) nr 167/2013 ning muudetakse direktiivi 97/68/EÜ ja tunnistatakse see kehtetuks (ELT 2016, L 252, lk 53).
48
Komisjoni sõnul kinnitavad direktiivi ettevalmistavad materjalid, et artikli 4 lõike 3 teises lõigus sisalduval väljendil „teel liiklemine“ ei ole iseseisvat tähendust. Komisjoni algses ettepanekus oli see säte sõnastatud järgmiselt: „[l]iikmesriigid registreerivad, lubavad müüa või kasutusele võtta vaid selliseid sõidukeid […], mis vastavad käesoleva direktiivi nõuetele“. Õigusloome arutelu käigus muutus selle sätte sõnastus järgmistel põhjustel, mis on esitatud komisjoni muudetud ettepanekus: „artikli 4 lõikesse 3 [on lisatud] vaba liikumise säte, [t]agamaks, et siseriiklike konstruktsiooni ja töötamise nõuete kehtestamisega sõidukitele pärast nende müümist, registreerimist ja/või kasutuselevõttu ei kahjustata käesoleva direktiivi ja üksikute regulatiivaktidega ettenähtud sätteid, mis käsitlevad mootorsõidukite tüübikinnitust“. Seega ei olnud väljendi „teel liiklemine“ lisamise eesmärk laiendada väljatöötamisel oleva õigusakti kohaldamisala, vaid sooviti vältida liikmesriikide kõrvalehoidmist keelust takistada selle õigusakti sätetele vastavate uute sõidukite müüki, registreerimist või kasutuselevõtmist. Samalaadne „kõrvalehoidmise vastane“ säte oli juba direktiivis 70/156, kus „teel liiklemise“ asemel oli viidatud „kasutamisele“. Komisjon märgib, et nagu võrreldavates Saksa ja Madalmaade õigusnormides ei ole Prantsuse peaministri 30. aprilli 2009. aasta dekreedi nr 2009‑497, mis käsitleb sõidukite tüübikinnitusi ja millega muudetakse liiklusseadustikku (décret du Premier ministre français no 2009‑497, du 30 avril 2009, relatif aux réceptions et homologations des véhicules et modifiant le code de la route; JORF, 3.5.2009, lk 7472), millega on üle võetud direktiiv 2007/46, artiklis 9 viidatud sõidukite „teel liiklemisele“, vaid nende „kasutuselevõtule“, mis on turulepääsuga seotud termin.
49
Lisaks jätab direktiiv 2008/50 välisõhu kvaliteedi kohta, mille põhielementidele on viidatud eespool punktis 17, liikmesriikidele vabad käed võtta meetmeid õhusaaste vastu võitlemiseks. Eelkõige võivad selle direktiiviga ette nähtud lühiajalised tegevuskavad sisaldada meetmeid mootorsõidukiliikluse suhtes, mis näitab, et direktiiv 2007/46 ja selle teisesed „õigustloovad aktid“ ei piira üldse liikmesriikide ametivõimude tegevust kõnealuses valdkonnas.
50
Kõigepealt tuleb osundada väljakujunenud kohtupraktikat, millest nähtub, et kui liidu õigusakt takistab avalik-õiguslikul juriidilisel isikul teostada oma pädevust enda äranägemisel, siis mõjutab see otseselt tema õiguslikku olukorda ja seega puudutab akt teda otseselt. Selline otsus on tehtud näiteks kohtuasjades, mis puudutavad riigiabi andmist riigisiseste piirkondlike üksuste poolt (vt selle kohta 8. märtsi 1988. aasta kohtuotsus Exécutif régional wallon ja Glaverbel vs. komisjon, 62/87 ja 72/87, EU:C:1988:132, punktid 6 ja 8; 30. aprilli 1998. aasta kohtuotsus Vlaamse Gewest vs. komisjon, T‑214/95, EU:T:1998:77, punkt 29, ja 26. novembri 2015. aasta kohtuotsus Comunidad Autónoma del País Vasco ja Itelazpi vs. komisjon, T‑462/13, EU:T:2015:902, punkt 34). Samuti on selline otsus tehtud kohtuasjas, mis puudutab kohustusi põllumajanduse valdkonnas ja põllumajandussaaduste suhtes kohaldatavaid tollimakse, mis kehtivad tulevase liikmesriigi suhtes enne ühinemist (vt selle kohta 10. juuni 2009. aasta kohtuotsus Poola vs. komisjon, T‑257/04, EU:T:2009:182, punktid 56–58). Ent liidu õigusakt puudutab riigisisest piirkondlikku üksust otseselt seda enam, kui see riivab tema õigustloovat pädevust (käesoleval juhul sõidukiliikluse reguleerimise valdkonnas) ja mitte ainult tema pädevust võtta vastu üksikakte eelnevalt kindlaks määratud raamistikus.
51
Käesolevas kohtuasjas ilmneb veel, et vaidlustatud määrus ei saa tegelikult mõjutada teatud liiki õigusakte sõidukiliikluse kohta, mida võivad vastu võtta liikmesriikide ametivõimud, eelkõige riigisisesed piirkondlikud üksused, olenemata küsimusest, kas need on liidu õiguse muude normidega kooskõlas.
52
Selles osas, nagu on sätestatud direktiivi 2007/46 – mille raamistikku kuulub vaidlustatud määrus – artikli 4 lõike 3 teises lõigus, „ei keela, piira ega takista [liikmesriigid] sõidukite, osade või eraldi seadmestike registreerimist, müüki, kasutuselevõtmist või teel liiklemist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise käesoleva direktiiviga hõlmatud aspektidega, kui need vastavad direktiivi nõuetele“. Ainult õigusaktid, mis oma kohaldamisala määratlemisel võtavad arvesse selle direktiivi sätete reguleerimisesemeks olevate sõidukite konstruktsiooni või töötamisega seotud aspekte, vastavaid „õigustloovaid akte“ ja neist tulenevaid akte, võivad seega tekitada vastuolu. See ei ole nii õigusaktide puhul, mis reguleerivad kõigi sõidukite või muude kriteeriumide alusel (näiteks üldiselt üle 3,5‑tonnised sõidukid) määratletud teatava kategooria sõidukite liiklust, kuna nende õigusaktide kohaldamisala ei ole määratletud direktiivi, „õigustloovate aktide“ ja nende alusel vastu võetud aktide sätete reguleerimisesemeks olevate sõidukite konstruktsiooni või töötamisega seotud aspektidest lähtuvalt. Selles osas ei saa need liidu õigusaktid eelkõige riivata suuremat osa „liiklusseadustiku“ või selle rakendusaktide õigusnorme ega liiklust piiravaid meetmeid, mis puudutavad kõiki sõidukeid, näiteks aktid, millega kehtestatakse jalakäijate alad, „autovabad päevad“ või päevad, mil võivad sõita ainult paarisnumbriga või ainult paaritu numbriga autod saastatuse järsu suurenemise juhtudel. Nii on komisjon põhjendatult täheldanud, et vaidlustatud määruse seisukohast võib Brüsseli linn vabalt kehtestada „autovabu päevi“.
53
Samuti võib liikmesriigi ametivõim täna direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teist lõiku eiramata kehtestada saasteklassil põhinevaid liikluspiiranguid sõidukitele, mis kuuluvad määruse nr 715/2007 kategooriatesse ja vastavad parimal juhul vaid Euro 5 standardile, kuna see standard ja varasemad Euro standardid selle direktiivi kohaldamisel enam ei kehti. Nagu on nimelt märgitud eespool punktis 6, kohaldatakse selle määruse artikli 10 kohaselt Euro 6 standardit alates 1. septembrist 2014 uute väikeste sõiduautode ja reisijateveo sõidukite tüübikinnitusele ja alates 1. septembrist 2015 nende sõidukite registreerimisele, müügi ja kasutusele võtmise lubamisele, kusjuures neid tähtpäevi nihutati aasta edasi suurema osa kommertsveokite puhul, samas kui raskeveokid kuuluvad ühe teise määruse kohaldamisalasse. Sellega seoses võib märkida, et 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854) on Euroopa Kohus selgitanud, et liikmesriik, kes on juba välisõhu saastatuse vastu võitlemiseks keelanud selliste raskeveokite liikluse, mis parimal juhul kuuluvad mõnesse varasemasse Euroklassi, oleks sektorilise liiklemiskeelu asemel – mida kohaldati raskeveokitele olenemata sellest, millisesse Euroklassi veok kuulub, rikkudes EÜ asutamislepingu kaupade vaba liikumist käsitlevaid sätteid – võinud nende nõuete järgimiseks piirduda algse keelu laiendamisega raskeveokitele, mis kuuluvad algul viidatud klassile järgnevasse Euroklassi.
54
Seevastu liiklust reguleerivate õigusaktide puhul, mille on vastu võtnud liikmesriikide ametivõimud ja millega on seatud saasteklassil põhinevaid liikluspiiranguid sõidukitele, mis kuuluvad määruse nr 715/2007 kategooriatesse ja vastavad Euro 6 standardile või RDE katsetel NTE piirväärtustele, on olukord erinev, kuna selle standardi jaoks või nende väärtuste alusel määratletud heitkoguste piirnormid kehtivad direktiivi 2007/46 kohaldamisel.
55
Liiklust reguleerivate õigusaktide kehtestamine kuulub kahtlemata samuti riigisisesest õigusest tuleneva pädevuse hulka, nagu sisuliselt rõhutas komisjon, kuigi liikmesriigid ja nende ametivõimud võivad soovida neid kehtestada ka selleks, et täita oma kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2008/50, et tagada õhukvaliteet, ja isegi juhul, kui olenevalt olukorrast on nendes õigusaktides Euro standardeid kasutatud nendega kehtestatud piirangute kohaldamisala määratlemiseks.
56
Küsimus seisneb seega selles, kas liiklust reguleerivad õigusaktid, mille on vastu võtnud liikmesriikide ametivõimud, on selles osas, milles need puudutavad eespool punktis 54 viidatud sõidukeid, omakorda vastuolus direktiivi 2007/46 nõuetega, eelkõige artikli 4 lõike 3 teise lõiguga.
57
Sellega seoses olgu märgitud, et liidu õiguse sätte tõlgendamisel tuleb arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on (17. novembri 1983. aasta kohtuotsus Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, ja 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus ebookers.com Deutschland, C‑112/11, EU:C:2012:487, punkt 12). Siinkohal tuleb viidata vastavalt grammatilisele, kontekstipõhisele (ehk süstemaatilisele) ja teleoloogilisele tõlgendusele.
58
Ent eespool punktis 55 nimetatud riigisisese õiguse autonoomsele sfäärile on direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu sõnastust arvestades seatud piir, mis takistab liikmesriikide ametivõimudel piirata saasteklassist tulenevatel põhjustel selliste sõidukite liiklust, mis vastavad kõnealuses valdkonnas kehtivatele EL nõuetele, kuna see säte näeb ette, et liikmesriigid ei „keela, piira ega takista sõidukite […] teel liiklemist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise käesoleva direktiiviga hõlmatud aspektidega, kui need vastavad direktiivi nõuetele“.
59
Täpsemalt ei saa vastavalt direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu grammatilisele tõlgendusele liikmesriigi ametivõim, eelkõige riigisisene piirkondlik üksus kehtestada sõidukite saasteklassil põhinevaid liikluspiiranguid sõidukitele, mis kuuluvad määruse nr 715/2007 kategooriatesse ja vastavad Euro 6 standardile, kuna see standard on jõus ja kuna sellised sõidukid järelikult vastavad kõnealusest direktiivist tulenevatele nõuetele. Samamoodi, kuna vaidlustatud määruses on määratletud lämmastikoksiidide heite piirmäärad, mida ei tohi RDE katsete käigus ületada, ei saa selline ametivõim kehtestada sõidukite saasteklassil põhinevaid liikluspiiranguid sõidukitele, mis kuuluvad määruse nr 715/2007 kategooriatesse ja vastavad nende katsete käigus tekkiva NTE heite piirmääradele. Olgu märgitud, et neid katseid ja piirmäärasid kohaldatakse siduvate tagajärgedega alates 1. septembrist 2017, nagu on näidatud eespool punktis 15.
60
Tuleb aga siiski kontrollida, kas komisjoni argumendid, mis põhinevad direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu teleoloogilisel ja kontekstipõhisel tõlgendusel, seavad selle tõlgenduse kahtluse alla.
61
Sisuliselt väidab komisjon seoses direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu teleoloogilise tõlgendusega, et direktiivi, „õigustloovate aktide“ ja neist tulenevate aktide ainus eesmärk on tagada, et uusi sõidukeid, mis vastavad nende aktide ühtlustatud nõuetele, saaks liikmesriikides takistamatult turule lasta siseturul kohaldatavate põhimõtete raames.
62
See väide on iseenesest põhjendatud, kuid ei saa seada kahtluse alla direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu grammatilist tõlgendust, mis on esitatud eespool punktis 59.
63
Direktiivi 2007/46 õiguslik alus on EÜ artikkel 95 (mille sisulised sätted on üle võetud ELTL artiklisse 114). EÜ artiklis 95 on viidatud EÜ artiklis 14 (mille sätted on sisuliselt üle võetud ELTL artiklisse 26) sätestatud eesmärkide saavutamisele: rajada siseturg (EÜ artikli 14 lõige 1), mis „hõlmab sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse kaupade, teenuste ja kapitali vaba liikumine vastavalt [EÜ asutamislepingu] sätetele“ (EÜ artikli 14 lõige 2). Pealegi, nagu väidab komisjon, ei võimalda see õiguslik alus liidul siseturu rajamise põhjendusel kaupade või teenuste valdkonnas kõike ühtlustada. EÜ artikkel 95 võimaldas nimelt võtta liikmesriikides nii õigus‑ kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetme[i]d, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine“ ning 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsuses Saksamaa vs. parlament ja nõukogu (C‑376/98, EU:C:2000:544, punkt 83), millele tugineb komisjon, on selgitatud, et see säte ei anna liidu seadusandjale üldisi volitusi siseturu reguleerimiseks. Nagu on sisuliselt selgitatud selle kohtuotsuse punktides 84 ja 85, piirdub EÜ artiklist 95 tulenev pädevus olukordadega, kus on tegelikult vaja kõrvaldada liikmesriikide vahel kaupade, teenuste või kapitali vaba liikumise takistused.
64
Käesoleval juhul on direktiivi 2007/46 põhjenduses 2 öeldud, et „[ü]henduse siseturu loomise ja toimimise eesmärgil on asjakohane asendada liikmesriikide tüübikinnituse süsteemid ühenduse tüübikinnitusmenetlusega, mis põhineb täieliku ühtlustamise põhimõttel“. Direktiivi artiklis 1 „Sisu“ on sätestatud, et see „kehtestab ühtlustatud raamistiku, mis sisaldab haldusnorme ja üldisi tehnilisi nõudeid tüübikinnituse andmiseks kõigile selle reguleerimisalasse kuuluvatele uutele sõidukitele […] eesmärgiga hõlbustada nende registreerimist, müüki ja kasutuselevõtmist [liidu] piires“. Seega on õige, et direktiivi põhieesmärk on uute mootorsõidukite turulelaskmine, st teatava kauba vaba liikumine liikmesriikide vahel, et sellel ei ole üldist eesmärki luua raamistikku nende sõidukite teel liiklemist reguleerivatele õigusaktidele, mille võtavad vastu liikmesriikide ametivõimud, ja et direktiiv ei kuulu liidu transpordi‑ või keskkonnapoliitika alla, kuigi peab selles suhtes sisaldama kaitstuse kõrge taseme nõuet, mis oli sätestatud EÜ artiklis 95.
65
See ei tähenda siiski, et ühelgi sättel, mis käsitleb uute mootorsõidukite teel liiklemist, ei oleks oma kohta direktiivis 2007/46. Sageli sisaldab direktiiv või eelnevast direktiivist tulenev direktiiv sätteid, mis ei teeni taotletavat põhieesmärki, vaid mis peavad tagama selle eesmärgi saavutamiseks vastu võetud sätete kasuliku mõju. Nii on riigihanke valdkonna direktiivide eesmärk hõlbustada kaupade vaba liikumist ja teenuste vaba osutamist avaliku hanke raames. Selle eesmärgi, st nende direktiivide kasuliku mõju tagamiseks, on vastu võetud konkreetse valdkonna direktiivide sätteid, et tagada võimalus avaliku sektori hankijate ja võrgustiku sektori hankijate otsuste peale tõhusalt, eelkõige võimalikult kiiresti edasi kaevata, kuigi riigihanke valdkonna direktiivide eesmärk ei olnud üldse ühtlustada kohtusse kaebamise võimalusi eri liikmesriikides (vt selle kohta 11. juuni 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑327/08, ei avaldata, EU:C:2009:371, punktid 2–9). Samamoodi sisaldavad teabeteenuste (ajakirjandus, raadio, televisioon, Internet) vaba liikumist tagavad direktiivid selle tagamiseks mõeldud sätteid, millega ühtlustatakse tubakatoodete reklaamikeelud, mis vastavad rahvatervise kaitse eesmärgile (vt selle kohta 12. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu, C‑380/03, EU:C:2006:772, punktid 3–11).
66
Lisaks on kohus järjekindlalt selgitanud, et kui liidu õiguse sätet saab tõlgendada mitut moodi, tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab sätte kasuliku mõju (6. oktoobri 1970. aasta kohtuotsus Grad, 9/70, EU:C:1970:78, punktid 12 ja 13; 22. septembri 1988. aasta kohtuotsus Saarimaa liidumaa jt, 187/87, EU:C:1988:439, punkt 19, ja 24. veebruari 2000. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑434/97, EU:C:2000:98, punkt 21). Teel liiklemise mainimisel puuduks kasulik mõju, kui sellel oleks sama ulatus või tähendus mis sõidukite „registreerimisel, müügil ja kasutuselevõtmisel“.
67
Sellepärast ei saa direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teist lõiku just teleoloogilisest seisukohast tõlgendada nii, et see piirdub sisuliselt sooviga teatada, et direktiivi nõuetele vastava uue mootorsõiduki uuel omanikul on õigus seda osta, registreerida, kasutusele võtta ja istuda selle rooli, ilma et see mõjutaks edaspidist. Direktiivi kasulik mõju oleks sellega saavutatud, kuna võimalike asjasse puutuvate sõidukite turulelaskmist takistaks kartus, et neid ei saa tavapäraselt kasutada. Näiteks kui juht, kes kasutab sõidukit Pariisis (Prantsusmaa), Brüsselis (Belgia) või Madridis (Hispaania) liikumiseks, aimaks, et edaspidi hagejad keelavad oma territooriumil täielikult või osaliselt liiklemise sõidukitega, mis ei vasta Euro 6 standardi piirväärtustele RDE katsete käigus, kuigi need sõidukid vastavad NTE heite piirmääradele, võib juht loobuda bensiini‑ või diiselmootoriga uue sõiduki ostust – kui tekiks selline olukord. Probleem muutuks tunduvalt laiaulatuslikumaks, kui arvukad riigisisesed piirkondlikud üksused võtaksid õhusaaste tõrjemeetmetena samalaadseid meetmeid liidu piires, nagu rõhutati kohtuistungil. Lisaks selgitab komisjon oma kontekstipõhistes argumentides, et teel liiklemist on selles lõigus mainitud seoses vajadusega lisada „kõrvalehoidmise vastane“ säte, mis tagab asjaomaste sõidukite takistusteta turulelaskmise.
68
Ühtlasi teatas komisjon kohtuistungil, et oleks ebajärjekindel asuda seisukohale, et liikmesriikide ametivõimud ei saa piirata selliste sõidukite liiklust, mis vastavad kõige viimastele nõuetele õhusaaste tõrjemeetmete valdkonnas, põhjustel, mis seonduvad nende saasteklassiga, ja et nad võiksid piirata sõidukite liiklust kaalutluste alusel, mida ei ole arvestatud direktiivi 2007/46 raames või piirata veidi vanemate sõidukite liiklust, mis olid igati vastavuses saasteainete heidet piiravate nõuetega ajal, mil need turule lasti. Sellele argumendile tuleb vastata, et teleoloogilisest seisukohast on järjekindel just see, et esiteks ei hõlma direktiiv selliste liikluspiirangute küsimust, mis on kehtestatud kriteeriumide põhjal, mis ei sõltu selle sätetega reguleeritud tehnilistest aspektidest (vt eespool punkt 52), ja teiseks, et see direktiiv ei hõlma ka selliste sõidukite liiklemist, mis ei vasta direktiivi sätete alusel praegu kehtivatele nõuetele, kuigi olenevalt olukorrast need vastasid oma turulelaskmise ajal samalaadsetele siis kehtinud nõuetele (vt eespool punkt 53). Määratluse järgi on need sõidukid kas uued sõidukid, mida üldjuhul ei saa liidus enam turule lasta, või kasutatud sõidukid, näiteks uued sõidukid või kasutatud sõidukid, mis vastavad Euro 5 standardile, kuid mitte Euro 6 standardile. Mõlemad jäävad välja direktiiviga kehtestatud kaitsealast, mis hõlmab uusi mootorsõidukeid, mida liidu piires müüakse. Direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu teleoloogiline tõlgendus ühtib selles punktis ka sätte grammatilise tõlgendusega.
69
Mis puudutab direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu kontekstipõhist tõlgendust, siis väidab komisjon, et selles sättes sõnastatud keeld piirata teel liiklemist ei esine direktiiviga hõlmatud sõidukitüüpidest või liikurmasinatest erinevaid sõidukitüüpe ja liikurmasinaid käsitlevate määruste analoogsetes sätetes ja on lisatud nimetatud direktiivi alles õigusloome arutelu käigus, mis näitab, et selle mainimisel ei ole muud tähendust peale sõidukite registreerimise, müügi ja kasutuselevõtmise. See argument ei erine siiski millegi poolest argumendist, mille komisjon esitas seoses selle sätte teleoloogilise tõlgendusega. Kui õigusaktis on sõnaselgelt näidatud, et eespool viidatud tingimustel ei tohi sellest aktist tulenevatele nõuetele vastavate sõidukite teel liiklemist piirata, ja kui mõnes teises õigusaktis on teel liiklemise asemel mainitud kasutamist ja kolmandates õigusaktides ei ole rohkem midagi täpsustatud, siis ei muuda see kuidagi tingimust, et sellises täieliku ühtlustamise olukorras nagu sellest direktiivist tulenev olukord, ei saa liikmesriigid ja nende ametivõimud takistada ühtlustamisnormidega kehtestatud nõuetele vastava toote tavapärast kasutamist, kahjustamata normide kasulikku mõju – välja arvatud erijuhtudel.
70
See põhimõte ei mõjuta liikmesriikide võimalust tugineda ELTL artikli 114 lõikele 4 ja sellele järgnevatele lõigetele, mis lubavad teatavatel tingimustel ühtlustamismeetmest erandeid teha, eelkõige tulenevalt tervise‑ ja keskkonnakaitse alastest põhjustest. Seda erandlikku võimalust saab siiski kasutada ainult komisjoni kohese ja tiheda kontrolli all, mistõttu ei saa järeldada, et selle võimaluse tõttu ei mõjuta ühtlustamismeede liikmesriikide ja nende ametivõimude pädevust.
71
Kohtuistungil tugineti ka direktiivi 2007/46 artikli 8 lõikele 3 ja artiklile 29, mis sätestavad vastavalt:
„Kui liikmesriik leiab, et sõiduki […] tüüp, mis vastab nõutud sätetele, kujutab sellest hoolimata tõsist ohtu liiklusohutusele või kahjustab tõsiselt keskkonda või rahvatervist, võib see liikmesriik EÜ tüübikinnituse andmisest keelduda. Sellisel juhul saadab liikmesriik viivitamata teistele liikmesriikidele ja komisjonile üksikasjaliku toimiku, milles selgitab oma otsuse põhjusi ja esitab oma järeldusi kinnitavad tõendid.“
„1.   Kui liikmesriik leiab, et uued sõidukid, süsteemid, osad või eraldi seadmestikud, mis vastavad küll kohaldatavatele nõuetele või on nõuetekohaselt tähistatud, kujutavad endast tõsist ohtu liiklusohutusele, keskkonnale või rahvatervisele, siis võib nimetatud liikmesriik maksimaalselt kuueks kuuks keelata selliste sõidukite registreerimise või selliste sõidukite, osade või eraldi seadmestike müügi või kasutuselevõtmise oma territooriumil.
Sel juhul teatab asjaomane liikmesriik sellest viivitamata tootjale, teistele liikmesriikidele ja komisjonile […]
[Järgneb menetlus, mis võib lõppeda kas õigusaktide muutmise või meetmete võtmisega selle paremaks järgimiseks].“
72
Lisaks sellele, et võib sõnastada samalaadi tähelepanekuid, nagu on esitatud seoses ELTL artikli 114 lõike 4 ja sellele järgnevate lõigetega, ei luba direktiivi 2007/46 artikli 8 lõige 3 ja artikkel 29 sisuliselt siiski muud lõpptulemust peale EÜ tüübikinnituse andmisest keeldumise, mis takistab asjaomase sõidukitüübi mis tahes turustamist, või õigusaktide uuesti läbivaatamise, mis on väga erinevad meetmed võrreldes sihipäraste liikluspiirangutega, mida kavandavad hagejad oma territooriumidel.
73
Ka komisjoni ülejäänud argumendid ei võimalda kummutada direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu grammatilisest ja teleoloogilisest tõlgendusest tulenevaid järeldusi.
74
Asjaolu, et direktiiv 2008/50 sätestab, et liikmesriigid peavad võtma meetmeid õhusaaste vastu võitlemiseks eelkõige selle direktiiviga ette nähtud lühiajaliste tegevuskavade raames, ei vabasta liikmesriike kohustusest täita neile muude liidu õiguse normidega pandud kohustusi (vt selle kohta 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria, C‑28/09, EU:C:2011:854, punkt 111). Üksnes juhul, kui direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõigu grammatiline ja teleoloogiline tõlgendus muudaks võimatuks või äärmiselt raskeks direktiivi 2008/50 alusel mis tahes tõhusate meetmete võtmise sõidukiliikluse tõhusaks piiramiseks, et võidelda õhusaaste vastu, saaks neid tõlgendusi selle sätte kontekstipõhise tõlgendusega kahtluse alla seada. Ent nagu on selgitatud eespool punktides 52 ja 53, jääb liikmesriikidele ja nende ametivõimudele õigus võtta meetmeid kõigi sõidukite või kindla kategooria sõidukite liikluse piiramiseks väga üldiste kriteeriumide alusel või ka sihipäraselt sõidukite osas, mis ei kuulu enam direktiivi 2007/46, „õigustloovate aktide“ ja neist tulenevate õigusaktide kehtivate sätete kohaldamisalasse. Täpsemalt, kuigi selle sätte grammatiline ja teleoloogiline tõlgendus tõesti piiravad liikmesriikide ametivõimude pädevust võtta liikluse sihipäraseks piiramiseks meetmeid, mis hõlmavad viimati nimetatud direktiivi, „õigustloovate aktide“ ja neist tulenevate õigusaktide kehtivatele nõuetele vastavaid sõidukeid (näiteks piirang sõidukitele, mis ei vasta Euro 6 standardi piirväärtustele RDE katsete käigus, kuid ei ületa NTE heite piirmäärasid), jääb neile siiski ulatuslik kaalutlusruum võtmaks meetmeid, mis aitavad saavutada direktiiviga 2008/50 seatud eesmärke, isegi kui nende ametivõimude seisukohast ei tarvitse need meetmed olla kõige sobivamad (näiteks üldine piirang või piirang kõigile sõidukitele, mis vastavad parimal juhul vaid Euro 5 standardile).
75
Lõpuks ei saa tõsiasja, et teatavates liikmesriikides on direktiivi 2007/46 ülevõtmise meetmetes mainitud „kasutuselevõttu“, mitte „teel liiklemist“, käesolevas kohtuasjas direktiivi artikli 4 lõike 3 teise lõigu tõlgendamisel arvesse võtta. Nagu kohus on juba korduvalt selgitanud, tuleb nimelt liidu õigusnormides sätestatud mõisteid, mis ei viita nende tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks otseselt liikmesriikide õigusele, tõlgendada kogu liidu ulatuses autonoomselt ja ühetaoliselt ning selleks tuleb arvestada õigusnormi konteksti ja vastava regulatsiooniga taotletavat eesmärki (vt selle kohta 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika). Kuigi mõnikord on ühtlasi selgitatud, et isegi kui puudub sõnaselge viide liikmesriikide õigusele, võib liidu õiguse kohaldamine tuua kaasa viitamise liikmesriikide õigusele, kui liidu kohus ei saa liidu õigusest või selle üldpõhimõtetest leida kriteeriume, mis võimaldaksid tal autonoomse tõlgendamise käigus täpsustada liidu õiguse asjasse puutuva sätte sisu ja ulatust (18. detsembri 1992. aasta kohtuotsus Díaz García vs. parlament, T‑43/90, EU:T:1992:120, punkt 36), siis käesolevas asjas see nii ei ole, nagu nähtub eeltoodud analüüsist.
76
Direktiivi 2007/46, eriti artikli 4 lõike 3 teise lõigu grammatiline, teleoloogiline ja kontekstipõhine tõlgendamine viitavad seega samale tähendusele, nimelt et see tegelikult takistabki liikmesriigi ametivõimudel – jätmata neile vähimatki kaalutlusõigust – keelata, piirata või takistada sõidukite teel liiklemist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise selle direktiiviga hõlmatud aspektidega, kui sõidukid vastavad direktiivi nõuetele; see tähendab, et vaidlustatud määruse vastuvõtmise tõttu ei saa hagejad, nagu nad väidavad, tõepoolest piirata sihipärase meetmega sõiduki saasteklassist lähtuvalt selliste sõidukite liiklust, mis ei vasta Euro 6 standardi lämmastikoksiidide heite piirväärtustele RDE katsete käigus, kuid samas vastavad siiski selles määruses sätestatud lämmastikoksiidide NTE heite piirväärtustele, mis on esimesena nimetatud väärtustest suuremad.
77
Pariisi linn ja Brüsseli linn märkisid sellega seoses kohtuistungil, et liikmesriigi halduskohus, kelle poole on pöördunud näiteks rahulolematu sõidukijuht kaebusega mõne nende poolt vastu võetud akti peale, mis piirab eespool punktis 76 kirjeldatud tingimustel sõidukite liiklust, ei jätaks seda akti tühiseks tunnistamata põhjusel, et see on vastuolus direktiivi 2007/46 ja vaidlustatud määrusega.
78
Ilma et see mõjutaks liikmesriikide kohtute võimalikke lahendeid, tuleb nimelt märkida, et direktiivide kasuliku mõju tagamise probleem, mis on oluline Euroopa ülesehitamiseks, andis aluse doktriinile, mille kohaselt direktiivi sätetel, mis annavad isikutele õigusi, millele nad saavad tugineda suhetes avaliku võimu asutustega, on vahetu õigusmõju (4. detsembri 1974. aasta kohtuotsus van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punkt 12). Ent direktiivi 2007/46 artikli 4 lõike 3 teise lõiguga, mille kohaselt liikmesriigid „ei keela, piira ega takista sõidukite […] registreerimist, müüki, kasutuselevõtmist või teel liiklemist põhjustel, mis on seotud nende konstruktsiooni ja töötamise käesoleva direktiiviga hõlmatud aspektidega, kui need vastavad direktiivi nõuetele“, on antud isikutele õigusi, kuna see on tingimusteta, selge ja täpne, kuigi komisjon võis kahtluse alla seada selle ulatust (vt selle kohta 6. oktoobri 1970. aasta kohtuotsus Grad, 9/70, EU:C:1970:78, punkt 9, ja 4. detsembri 1974. aasta kohtuotsus van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punkt 14). Lisaks tuleb osundada, et ELTL artikli 288 teise lõigu kohaselt on määrused üldkohaldatavad, tervikuna siduvad ja vahetult kohaldatavad kõikides liikmesriikides ning seega võivad isikud neile tugineda.
79
Pealegi ei ole Belgia Kuningriik, Hispaania Kuningriik ja Prantsuse Vabariik kaitstud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamise eest ELTL artikli 258 või artikli 259 alusel, kui mõni hagejatest võtab vastu eespool punktis 77 nimetatud akte. Liikmesriigid peavad nimelt sel alusel vastutama liidu õiguse rikkumise eest, mille paneb toime mis tahes liikmesriigi ametiasutus (5. mai 1970. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, 77/69, EU:C:1970:34, punkt 15). Üldiselt võtavad liikmesriigid ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt kõik sobivad meetmed, mis tagavad aluslepingutest või liidu institutsioonide aktidest tulenevate kohustuste täitmise, ning hoiduvad võtmast meetmeid, mis võivad seada liidu eesmärkide saavutamise ohtu. Seda põhimõtet kohaldatakse liikmesriigi kõigi ametivõimude suhtes alates riigi keskvõimust ja föderaalse riigi asutustest kuni muude territoriaalsete asutusteni (vt selle kohta 12. juuni 1990. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑8/88, EU:C:1990:241, punkt 13, ja 13. aprilli 2010. aasta kohtuotsus Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, punkt 69). Selle põhimõtte alusel peaksid hagejad seega ise hoiduma vastu võtmast eespool punktis 76 kirjeldatud meetmeid liikluse piiramiseks.
80
Ka eespool punktis 76 kirjeldatud pädevuse piiramine on hagejate jaoks tegelik.
81
Sellega seoses on hagejad põhjendanud, et nad on riigisisese õiguse alusel pädevad kaitsma keskkonda ja tervist, eelkõige võitlema õhusaaste vastu, sealhulgas on neil õigus piirata sel eesmärgil sõidukiliiklust. Komisjon ei esita sellele vastuväiteid.
82
Hagejad on ühtlasi toonud näiteid meetmete kohta, mida nad on juba võtnud. Nii on Pariisi linn linnapea ja politseiülema kahe järjestikuse määrusega kehtestanud liikluspiiranguala, mis vastab kogu linna territooriumile, keelates kõigepealt alates 1. septembrist 2015 ja seejärel alates 1. juulist 2017 nädalas 8–20 tunni jooksul, välja arvatud konkreetsed erandid, selliste sõidukite liikluse, mis ei vasta vähemalt mõnele Euro standardile, näiteks praegu konkreetsete diiselmootoriga sõidukite puhul Euro 3 standardile. Miinimumstandard, millele sõiduk peab vastama, et see tohiks liigelda, on 2020. aastal Euro 5 ning linna kliima‑, õhu‑ ja energiakava näeb ette, et diiselmootoriga sõidukite liiklus keelatakse 2024. aastal ja bensiinimootoriga sõidukite liiklus 2030. aastal, nagu nähtub kohtutoimikust. Brüsseli linn on kehtestanud kesklinnas suure ulatusega jalakäijate ala ja nagu juba märgitud, „autovabad päevad“. Madridi linn kehtestas 2015. ja 2016. aastal keskkonna‑ ja liikuvuse valitsemissektori delegaadi määrustega liikluspiirangud suure saastatuse ajaks, nagu on ette nähtud õhukvaliteedi kavas aastateks 2011–2015 ja protokollis meetmete kohta, mille linn on vastu võtnud, et neid rakendada lämmastikdioksiidi heitega suure saastatuse ajal.
83
Hagejad on veel kas esitanud mitmesuguseid dokumente või õhukvaliteedi uuringuid oma territooriumi kohta, mis näitavad saastuse murettekitavat taset (vaatamata lämmastikoksiidide heite vähenemisele kümnekonna aastaga Pariisis ja Madridis), või teatanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustest, mille komisjon on algatanud Belgia Kuningriigi, Hispaania Kuningriigi ja Prantsuse Vabariigi vastu direktiivi 2008/50 rikkumise tõttu, kaasa arvatud lämmastikoksiidide taseme osas, mille kohta komisjon rõhutas oma pressiteates, mis on lisatud Brüsseli linna kirjalikele seisukohtadele, et „suurem osa heitkogustest on tingitud teeliiklusest üldiselt ja eriti diiselmootoriga sõidukitest“. Käesolevates kohtuasjades suuliste seisukohtade ärakuulamiseks 17. mail 2018 peetud kohtuistungil lisas Pariisi linna esindaja, ilma et keegi oleks sellele vastu vaielnud, et komisjon andis sama päeva pressiteatega teada pöördumisest Euroopa Kohtu poole liikmesriigi kohustuste rikkumise hagidega mitme liikmesriigi vastu selle direktiiviga kehtestatud välisõhus lämmastikdioksiidi sisalduse piirväärtuste ületamise pärast, muu hulgas hagi Prantsuse Vabariigi vastu saasteainete liiga suure sisalduse tõttu, mis tuvastati eelkõige Pariisis (pressiteade IP/18/3450).
84
Õiguslikest asjaoludest ja eespool analüüsitud tõikadest, mis puudutavad eelkõige hagejate õigust piirata sõidukiliiklust õhukvaliteedi kaitseks ja seda, kuidas nad seda õigust kasutavad, ilmneb, et on tõendatud, et vaidlustatud määrus mõjutab hagejate õiguslikku olukorda ja järelikult puudutab neid otseselt ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses. Peale selle, kuna vaidlustatud määrus on halduse üldakt, mis ei vaja rakendusmeetmeid sama sätte tähenduses, nagu on märgitud eespool punktides 38 ja 40, siis on Pariisi linna, Brüsseli linna ja Madridi linna esitatud tühistamishagid järelikult vastuvõetavad ja komisjoni esitatud vastuvõetamatuse väited tuleb tagasi lükata.
Tühistamishagide sisulised küsimused
85
Hagejad väidavad, et komisjon ei olnud pädev vastu võtma vaidlustatud määruse neid sätteid, mida nad kritiseerivad, ning et sisuliselt on rikutud erinevaid liidu õiguse sätteid, mida võib jagada kolme rühma: määruse nr 715/2007 ja üldisemalt teiseste õigusaktide sätted, mis aitavad tagada õhukvaliteeti; EL lepingu ja ELTL ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta sätted, samuti erinevad õiguspõhimõtted. Lisaks leiavad nad, et komisjon on vaidlustatud määruse vastuvõtmisel kuritarvitanud võimu.
– Komisjoni pädevuse puudumist käsitlevad väited
86
Nagu on selgitatud eespool punktides 7 ja 8, on määruses nr 715/2007 sätestatud, et komisjonil on õigus võtta erinevaid rakendusmeetmeid, et kohaldada selle sätteid menetlustes, mis nüüd on ette nähtud määruses nr 182/2011. Käesoleval juhul on vaidlustatud määruse volitusnormide seas sõnaselgelt viidatud määruse nr 715/2007 artikli 5 lõikele 3, mille kohaselt tüübikinnituseks kehtestatavad erimenetlused, katsed ja nõuded, muu hulgas summutitorust väljuvate heitgaasidega seotud nõuded, võtab vastu komisjon vastavalt kontrolliga regulatiivmenetlusele, mida on kirjeldatud otsuse 1999/468 artiklis 5a, mille toime on sellele viitavate õigusaktide tõttu säilitatud määruse nr 182/2011 artikli 12 alusel.
87
Hagejad väidavad, et käesolevas asjas ei ole täidetud tingimused, mis lubavad komisjonil täiendada määruse nr 715/2007 sätteid kontrolliga regulatiivmenetluse raames. Nad väidavad eelkõige järgmist.
88
Hagejad rõhutavad, et otsuse 1999/468 põhjenduses 7a on märgitud, et „[k]ontrolliga regulatiivmenetlust on vaja kasutada üldmeetmete puhul, mille eesmärgiks on [parlamendi ja nõukogu poolt ühiselt] vastuvõetud aktide vähemoluliste sätete muutmine, sealhulgas mõningaid selliseid sätteid välja jättes või uusi vähemolulisi sätteid juurde lisades, [kuid et õ]igusakti olulisi sätteid võib muuta üksnes seadusandja ise asutamislepingu alusel“. Brüsseli linn lisab, et määruse nr 715/2007 põhjenduses 25 on antud samasugune hinnang, märkides, et „[e]elkõige tuleks komisjonile anda volitused kehtestada I lisas tahkete osakeste arvu piirväärtused ning kalibreerida ümber selles lisas toodud osakeste massi piirväärtused“ ja et „[k]una need on üldmeetmed ja nende eesmärk on muuta käesoleva määruse vähemolulisi sätteid, tuleks need vastu võtta vastavalt [selle otsuse] artiklis 5a sätestatud kontrolliga regulatiivmenetlusele“. Madridi linn viitab omakorda sama mõttekäiguga seoses sama määruse põhjendusele 26, kus on märgitud, et „[s]amuti tuleks komisjonile anda volitused kehtestada tüübikinnituseks erimenetlused, katsed ja nõuded ning läbivaadatud kord tahkete osakeste mõõtmiseks ja tahkete osakeste arvu piirväärtused, samuti võtta vastu meetmed katkestusseadmete kasutamise, autoremondi‑ ja ‑hooldusteabele juurdepääsu ning heitmete mõõtmiseks kasutatavate katsetsüklite kohta“ ning et „[k]una need on üldmeetmed ja nende eesmärk on täiendada käesolevat määrust, lisades uusi vähemolulisi sätteid, tuleks need vastu võtta vastavalt [selle otsuse] artiklis 5a sätestatud kontrolliga regulatiivmenetlusele“.
89
Rõhutades kontrolliga regulatiivmenetluse ning parlamendi ja nõukogu akti vastuvõtmiseni viiva seadusandliku menetluse erinevusi, väidavad hagejad, et kuna komisjon kehtestas RDE katsete käigus tekkiva lämmastikoksiidide heite kohta selliseid NTE‑heiteväärtusi, mis ületavad Euro 6 standardi kohta määruse nr 715/2007 I lisaga kehtestatud heite piirväärtusi, samas kui neid piirväärtusi oli seni pidevalt uuesti läbi vaadatud vähendamise suunas, siis on komisjon muutnud määruse olulisi sätteid, milleks tal puudus pädevus. Brüsseli linn täpsustab, et ta ei vaidlusta komisjoni pädevust määratleda määruse nr 715/2007 artikli 5 lõike 3 alusel uusi katseid. Seega ei sea ta kahtluse alla määrusi nr 692/2008 ja 2016/427 seisuga enne nende täiendamist vaidlustatud määruse sätetega. Seevastu vaidlustab ta vaidlustatud määrusega kehtestatud uued lämmastikoksiidide heite koguselised piirmäärad, mis on leebemad parlamendi ja nõukogu poolt määruse nr 715/2007 I lisas ette nähtud piirmääradest. Uued piirmäärad, mis tulenevad vastavusteguri CFpollutant
kindlaksmääramisest vaidlustatud määrusega, jätavad kasuliku mõjuta Euro 6 standardi kohta selles lisas sisalduvad piirmäärad. Kuna komisjon väidab, et aluseks võetud vastavustegurid CFpollutant
on põhjendatud lahknevustega, mida võib täheldada RDE katsetel saadud andmete ja laborikatsetel saadud andmete vahel, tähendab esimest liiki katsetel kohaldatavate piirmäärade leevendamine loobumist Euro 6 standardi kohta määruse nr 715/2007 I lisas kehtestatud piirmääradest.
90
Pariisi linn ja Madridi linn lisavad, et nii toimides on komisjon rikkunud olulisi menetlusnõudeid. Nende sõnul oleks nimelt kaasseadusandjate, eelkõige parlamendi tavapärane sekkumine andnud menetluslikud tagatised ja mõjutanud paratamatult vastuvõetava õigusakti sisu, mille kohta oleks vähemalt esitatud hulgaliselt muudatusettepanekuid.
91
Sissejuhatuseks viitab komisjon seadusandlike ja halduse üldaktide kogumile, millesse vaidlustatud määrus kuulub, soovides näidata, et erinevalt sellest, mida väidavad hagejad, aitab see määrus Euroopa kodanike tervist ja keskkonda paremini kaitsta.
92
Komisjon selgitab, et uue sõiduki tüübikinnitus antakse järgmiselt. Tootja esitab prototüübi pädevatele asutustele, kes peavad tagama, et see vastab direktiivi 2007/46 IV lisas loetletud tingimustele, eelkõige saasteainete heite kohta määrusest nr 715/2007 tulenevatele tingimustele. Kui „tüüp“ on kord juba kinnitatud, alustab tootja selle tööstuslikku tootmist ja iga turustatud sõiduk peab tüübile vastama.
93
Komisjon rõhutab, et määruse nr 715/2007 I lisa, mis sisaldab Euro 5 standardi ja Euro 6 standardi kohta kehtestatud saasteaine heite – eelkõige lämmastikoksiidide osas – piirväärtusi, ei ole kunagi muudetud ja need „on sellisena jätkuvalt liidu õiguse osa“.
94
Komisjon selgitab ühtlasi, et määruses nr 715/2007 endas ei ole määratletud I lisas sätestatud saasteaine heite piirväärtustest kinnipidamise kontrollimise korda, kuigi määruse artikli 5 lõikes 2 sisaldub keeld kasutada katkestusseadmeid, mis võivad segada saasteaine heite mõõtmist – ilma, et selleks oleks nimetatud erandeid.
95
Komisjoni sõnul on ta ise pädev määratlema kontrolliga regulatiivmenetluse käigus tüübikinnituseks kehtestatavad erimenetlused, katsed ja nõuded, täiendades määrust nr 715/2007 ja muutes selle vähemolulisi sätteid, nagu on sätestatud sama määruse artikli 5 lõikes 3. Ta leiab veel, et määruse artikli 14 lõikega 3 on talle pandud kohustus neid menetlusi, katsetusi ja nõudeid, samuti heitmete mõõtmiseks kasutatavaid katsetsükleid edaspidi jälgida ning samadel tingimustel on talle tehtud ülesandeks neid kohandada, kui need ei ole enam piisavad või ei kajasta enam tegelikus liikluses teel tekkivaid heitkoguseid.
96
Komisjon osutab, et selles raamistikus võttis ta vastu määruse nr 692/2008, nimelt et kehtestada väikeste sõiduautode ja kommertsveokite saasteaine heite kontrollimise kord, lähtudes laborikatsete tüübist, mida inglise keeles nimetatakse „New European Driving Cycle“ (NEDC) ja mis vastas sel ajal kättesaadavale tehnoloogiale (eespool punktis 12 nimetatud 1. tüüpi katse). Ta leiab, et määruse nr 715/2007 põhjendusest 15 nähtuvalt oli liidu seadusandja teadlik, et seda tüüpi katse võis olla saasteaine heite tegelike koguste kajastamiseks sobimatu, ja ta pani komisjonile sõnaselgelt kohustuse kontrollida, kas seda tuleb uuendada või asendada.
97
Komisjon väidab, et ta on tegutsenud kahel suunal, nagu on selgitatud teatise väikesõidukite heitgaase ning sõidukite remondi‑ ja hooldusteabe kättesaadavust (Euro 5 ja 6) käsitlevate ühenduse õigusaktide kohaldamise ja tulevase väljatöötamise kohta (ELT 2008, C 182, lk 17) punktis 10.
98
Ühelt poolt osales komisjon ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni töös uue laborikatsete tüübi väljatöötamisel, mida nimetatakse „ülemaailmseks ühtlustatud kergsõidukite katsetamise tsükliks“, inglise keeles „Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure“ (WLTP), mis kajastab saasteainete tegelikke heitkoguseid palju paremini kui NEDC katse. NEDC katse asendamine WLTP katsega toimus komisjoni 1. juuni 2017. aasta määruse (EL) 2017/1151 vastuvõtmisega, millega täiendatakse määrust nr 715/2007 ning millega muudetakse direktiivi 2007/46, määrust nr 692/2008 ja komisjoni määrust (EL) nr 1230/2012 ja tunnistatakse kehtetuks määrus nr 692/2008 (ELT 2017, L 175, lk 1).
99
Teisalt töötas komisjon välja tegelikus liikluses tekkivate saasteainete heitkoguste mõõtmise menetluse, kaasates sellesse töösse kõik huvitatud isikud, kaasa arvatud teatavad keskkonnaorganisatsioonid. See menetlus viidi väikeste sõiduautode ja kommertsveokite puhul liidu õigusaktidesse sisse 2016. aasta märtsis, kui komisjon võttis vastu määruse 2016/427, millega muudeti määrust nr 692/2008. NTE‑heiteväärtuste mõiste viidi sisse määrusega 2016/427, mitte vaidlustatud määrusega. Sama oli tehtud raskeveokite puhul alates 2011. aastast.
100
Komisjon selgitab, et laborikatsed ja RDE katsed täiendavad teineteist. Esimesena nimetatud katsed annavad rohkem andmeid, kuid teiste eelis on see, et need võimaldavad oma kestuse ja läbiviimise mitmekülgsete tingimuste tõttu välja selgitada võimalikke korduvaid lahknevusi võrreldes laborikatsete tulemustega, mistõttu võidakse paljastada sõidukitootjate poolt viimati nimetatud katsetel katkestusseadmete kasutamist, mis moonutab katsetulemusi võrreldes tulemustega, mis saadakse sõiduki tavapärase kasutamise olukorras. Seepärast on määruses 2016/427 ette nähtud, et isegi NTE‑heiteväärtuste kindlaksmääramisele eelneval üleminekuperioodil, mis algab 20. aprillil 2016, tuleks RDE katsemenetlusi kasutada ainult „järelevalve eesmärgil“.
101
Seejärel selgitab komisjon sisuliselt, et teel sõitmise mitmesugused tingimused, mis peavad olema täidetud, et RDE katsemenetluse tulemused kinnitada, tekitavad – nagu ka PEMS‑ide kasutamine – statistilisi ja tehnilisi ebatäpsusi, mistõttu on põhjendatud vastavustegurite CFpollutant
kehtestamine, mida kohaldatakse lämmastikoksiidide heitkoguste Euro 6 piirväärtustele, et vältida ebaõigeid tulemusi neil katsetel piirväärtuste järgimise osas ja sellest tulenevaid ebaseaduslikke tüübikinnituse andmisest keeldumisi. Kohtuistungil tõi komisjon näite, et RDE katse Eestis suvisel pealelõunal ja RDE katse Luksemburgis varasel talvehommikul võivad sama sõiduki puhul anda märkimisväärselt erinevaid tulemusi, arvestades väga erinevaid tingimusi. Samuti võib olukorras, kus RDE katsed kestavad poolteist kuni kaks tundi, nende erinev kestus mõjutada tulemusi. PEMS‑idega mõõdetakse kolme näitajat, mille põhjal määratakse kindlaks lämmastikoksiidide mass kilomeetri kohta, kusjuures igaüks neist kolmest mõõtmistulemusest on teataval määral ebakindel. Pealegi võivad PEMS‑id katse käigus ebatäpseks muutuda. Vastavustegurid CFpollutant
on määruses 2016/427 ette nähtud selleks, et arvestada määramatust, kuigi nende väärtusi ei olnud seal veel kindlaks määratud. Raskeveokite puhul olid need tegurid ette nähtud juba varasemates õigusaktides.
102
Vaidlustatud määrus jõustus 15. mail 2016 ja sellega muutus RDE katsete õiguslik tähendus, kuna see katse, mille tulemus on ebaselge NTE väärtuste seisukohast, mis nüüd kehtestatakse vastavustegurite CFpollutant
kindlaksmääramisega, toob nende piirmäärade kohaldamise kuupäevast alates lihtsalt ja üheselt kaasa asjaomase sõidukile tüübikinnituse andmisest keeldumise. Komisjon märgib, et arvestades huvitatud pooltega mitme aasta jooksul konsulteerimise tulemusi ja seda, mis on avaldatud määruse 2016/427 põhjenduses 5, on NTE väärtuste ja lämmastikoksiidide vastavustegurite CFpollutant
jaoks ette nähtud kaks edasist sammu. Nii on väikeste sõiduautode tüübikinnituse jaoks ajavahemikul 1. septembrist 2017 kuni 31. detsembrini 2019 kehtestatud ajutine vastavustegur CFpollutant
väärtusega 2,1, mida kohaldatakse tootja avalduse alusel. Tavapärane, nn „lõplik“ vastavustegur CFpollutant
, mis on kõigile kohustuslik alates 1. jaanuarist 2020, on kehtestatud väärtusega 1,5.
103
Komisjon täpsustab, et tavapärase, nn „lõpliku“ vastavusteguri CFpollutant
väärtus on 1, millele lisandub mõõtemääramatuse vahemik 0,5, mis on põhjendatud kaasaegsete PEMS‑ide tehnilise tasemega. Tema sõnul vaadatakse see mõõtemääramatuse vahemik igal aastal uuesti läbi ja seda muudetakse vastavalt mõõturite kvaliteedi paranemisele. Ta selgitab, et ajutine vastavustegur CFpollutant
väärtusega 2,1, mida kasutatakse avalduse alusel, ei ole põhjendatud mitte ainult mõõtemääramatuse vahemikuga, vaid ka statistiliste ebatäpsustega, mis on seotud võimalike erinevate teekondadega, mida võidakse RDE katse käigus läbida. See määrati kindlaks Teadusuuringute Ühiskeskuse (JRC) poolt modelleerimise alusel määratletud vahemikus 1,6–2,2, kuna vaidlustatud määruse ettevalmistamise ajal ei olnud veel omandatud piisavalt kogemusi. Komisjoni sõnul pidid need statistilised ebatäpsused „vähenema, kui uued sõidukitüübid tagavad kohustusliku ülemineku RDE [katsetel]“, nagu väheneb ka mõõtemääramatus PEMS‑ide täiustamise tõttu. Selles osas näeb läbivaatamisel olev määruse muutmise ettepanek ette mõõtemääramatuse vahemiku 0,43 ja seega tavapärase, nn „lõpliku“ vastavusteguri CFpollutant
väärtusega 1,43.
104
Komisjon järeldab vaidlustatud määruse vastuvõtmise õiguslike ja ajalooliste asjaolude põhjal, et see ei ole mingil juhul „saastamisluba“ või tagasikäik keskkonnakaitse taseme osas, vaid vastupidi, see tugevdab õhusaaste vastu võitlemise õiguslikke vahendeid, takistades keelatud katkestusseadmetega varustatud sõidukitele tüübikinnituse andmist.
105
Kõigepealt selgitab komisjon täpsema vastuse andmiseks hagejate väidetele, mille kohaselt ta ei olnud pädev vaidlustatud määrust vastu võtma, et õigusaktide põhjendused ei ole sätted, millest lähtuvalt saab kontrollida, kas see määrus on õiguspärane.
106
Seejärel kordab komisjon, et vaidlustatud määrus on vastu võetud määruse nr 715/2007 artikli 5 lõike 3 alusel. Ta annab ülevaate selle vastuvõtmisest komiteemenetluses vastavalt kontrolliga regulatiivmenetlusele ja rõhutab, et ei parlament ega nõukogu ei olnud sellele ettepanekule vastu.
107
Komisjon väidab, et ta ei ole vaidlustatud määrusega muutnud määruse nr 715/2007 olulisi sätteid, käesoleval juhul Euro 6 standardi kohta kehtestatud saasteaine heite piirväärtusi, mis sisalduvad selle määruse I lisas, kuigi hagejad seda väidavad. Ta on nõus seisukohaga, et määruse nr 715/2007 artikli 5 lõige 3 ei luba tal muuta või asendada selle määruse I lisas sisalduvaid piirväärtusi.
108
Kuid esiteks jäävad määruse nr 715/2007 I lisas sisalduvad piirväärtused täies ulatuses kohaldatavaks laborikatsetele, mis on asjaomaste sõidukite tüübikinnitussüsteemi „nurgakivi“ ja mida ei saa asendada RDE katsetega, mis „ei ole nii stabiilsed ja täielikud ning põhinevad teistsugusel tehnoloogial“.
109
Teiseks jäävad määruse nr 715/2007 I lisas sisalduvad piirväärtused kohaldatavaks ka RDE katsetele ja vastavustegurid CFpollutant
neid ei muuda, võimaldades üksnes võrreldavust – põhjustel, mis on seotud eespool punktides 101 ja 102 osutatud statistiliste ja tehniliste ebatäpsustega – laborikatsete tulemustega, et avastada katkestusseadmeid. RDE katsemenetlusel, mis on laborikatsete kõrval täiendav ja korraldatud nii, nagu on kirjeldatud, ei ole seega tagajärgi, mis muudaksid nimetatud määruse olulisi sätteid – vastupidi, see tagab nende parema järgimise. Eeltoodut arvestades vaidleb komisjon vastu eelkõige Brüsseli linna repliigis esitatud argumendile, mille kohaselt vastavustegurite CFpollutant
kohaldamisest tulenevad NTE väärtused jätavad kasuliku mõjuta Euro 6 saasteaine heite piirväärtused, mis sisalduvad I lisas.
110
Mis puutub täpsemalt Pariisi linna ja Madridi linna argumentidesse, millega püütakse näidata, et komisjon rikkus olulisi menetlusnõudeid, siis leiab komisjon, et kuna vaidlustatud määruse vastuvõtmine oli tema pädevuses ja kui ta järgis selleks ettenähtud korda, st komiteemenetlust vastavalt kontrolliga regulatiivmenetlusele, siis on ta olulisi menetlusnõudeid igal juhul järginud. Ta kirjeldab sellega seoses vaidlustatud määruse vastuvõtmise menetluse käiku ja rõhutab, et parlament ei olnud ettepanekule häälteenamusega vastu ja kehtivaid eeskirju arvestades sellest piisab, et menetlust jätkata, olenemata asjaolust, et see häälteenamus oli väike.
111
Lõpuks märgib komisjon väidete kohta, et läbi viidud menetlus ei olnud läbipaistev, et liidu kohus on tunnustanud seadusandja võimalust volitada komisjoni alusakti sätteid muutma või täiendama selliste rakendussätetega, mis ei käsitle olulisi sätteid (17. detsembri 1970. aasta kohtuotsus Köster, Berodt & Co., 25/70, EU:C:1970:115), ja nüüd on see sätestatud ELTL artiklites 290 ja 291. Käesoleval juhul on RDE katsete kehtestamisel igal juhul arvesse võetud avalikke konsultatsioone ja ekspertide arvamust.
112
Tuleb esile tuua, et nagu kinnitab volitusnormide osa, võttis komisjon vaidlustatud määruse vastu määruse nr 715/2007 artikli 5 lõike 3 alusel. See säte lubab komisjonil, nagu on osundatud eespool punktis 8, määratleda tüübikinnituseks kehtestatavad erimenetlused, katsed ja nõuded, muu hulgas summutitorust väljuvate heitgaaside ja katkestusseadmetega seotud nõuded, muutes määruse nr 715/2007 vähemolulisi sätteid ja neid vajaduse korral täiendades.
113
Kuigi vaidlustatud määruse volitusnormide osas ei ole viidatud määruse nr 715/2007 artikli 14 lõikele 3, mida on osundatud eespool punktis 10 ja mis sisuliselt käsitleb sama määruse artikli 5 lõikes 3 sätestatud nõuete arendamist, tuleb ka seda arvesse võtta. Vaidlustatud määrus seab nimelt uueks tüübikinnituse saamise nõudeks RDE katsete eduka läbimise, st selle eesmärk on kohandada tüübikinnituse andmisele eelnevad katsed „nii, et nad peegeldaksid piisavalt tegelikus liikluses tekkivaid heitkoguseid“, nagu on sätestatud selle määruse artikli 14 lõikes 3.
114
Mõlema sätte, nii määruse nr 715/2007 artikli 5 lõike 3 kui ka artikli 14 lõike 3 kohaselt peab komisjon tegutsema vastavalt kontrolliga regulatiivmenetlusele, mida on kirjeldatud otsuse 1999/468 artiklis 5a, nagu on osutatud eespool punktis 9. Hagejad tuginevad selle otsuse põhjendusele 7a, kus on täpsustatud artikli 5a ulatust ja märgitud – nagu on täpsustatud eespool punktis 88 –, et kontrolliga regulatiivmenetlust on vaja kasutada „üldmeetmete puhul, mille eesmärgiks on [EÜ artikliga 251] sätestatud korras vastuvõetud aktide vähemoluliste sätete muutmine, sealhulgas mõningaid selliseid sätteid välja jättes või uusi vähemolulisi sätteid juurde lisades, [kuid et õ]igusakti olulisi sätteid võib muuta üksnes seadusandja ise asutamislepingu alusel“.
115
Kuna hagejad väidavad, et komisjon muutis vaidlustatud määrusega määruse nr 715/2007 olulist sätet, nimelt Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad selle määruse I lisas, siis esimene küsimus, mis tuleb lahendada, on see, kas need piirväärtused on selle määruse olulised sätted, mida komisjon ei saa muuta sama määruse artikli 5 lõike 3 ja artikli 14 lõike 3 alusel koostoimes otsuse 1999/468 artikliga 5a. Kui see on nii, siis tuleb läbi vaadata teine küsimus, nimelt kas komisjon, kui ta määras vaidlustatud määruses kindlaks RDE katsete käigus tekkiva lämmastikoksiidide NTE heite piirväärtusi ja vastavustegureid CFpollutant
, muutis Euro 6 standardi kohta kehtestatud vastavaid piirväärtusi.
116
Seoses esimese küsimusega võib kontekstipõhisest ja teleoloogilisest vaatevinklist esile tuua, et määruse nr 715/2007 põhjenduses 3 on märgitud, et „käesolevas määruses [esitatakse] sõidukite heitmete kohta põhisätted, kuid tehnilised tingimused sätestatakse komiteemenetlustega vastuvõetavate rakendusmeetmetega“. Määruse põhjenduses 4 on seejärel lisatud, et „ELi õhukvaliteedile seatavate eesmärkide saavutamiseks on vaja veelgi vähendada transpordisektori […], kodumajapidamiste ning energia‑, põllumajanduse ja tööstussektori tekitatud heitkoguseid“, et „[m]ootorsõidukite heitkoguste vähendamisele tuleb seega läheneda kui osale üldisest strateegiast“ ning et „Euro 5 ja Euro 6 standardid on ühed meetmetest, mille eesmärk on vähendada tahkete osakeste ja osooni eellaste, nagu lämmastikoksiidide ja süsivesinike heitkoguseid“. Määruse põhjenduses 5 on täpsustatud, et „ELi õhukvaliteedile seatavate eesmärkide saavutamine nõuab jätkuvaid jõupingutusi sõidukite heitkoguste vähendamiseks“, et „[s]eetõttu tuleks tööstusele anda selget teavet tulevaste heitkoguste piirväärtuste kohta“ ja et „[s]eetõttu sisaldab käesolev määrus lisaks Euro 5‑le ka Euro 6 heitkoguste piirväärtusi“. Sama määruse põhjenduses 6 on lisatud, et „[d]iiselmootoriga sõidukite lämmastikoksiidi heitkoguste oluline vähendamine on eriti vajalik õhu kvaliteedi parandamiseks ja saaste piirväärtustele vastamiseks“ ning et „[s]elleks tuleb saavutada ambitsioonikad piirväärtused Euro 6 staadiumis […]“.
117
Peale selle tuleb arvesse võtta määruse nr 715/2007 järgmisi sätteid. Artiklis 1 on täpsustatud, et „[k]äesoleva määrusega kehtestatakse ühised tehnilised nõuded mootorsõidukite […] tüübikinnitusele seoses nende heitmetega“. Artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et „[t]ootjad tõendavad, et kõik ühenduses müüdavad, registreeritavad või kasutuselevõetavad uued sõidukid saavad tüübikinnituse vastavalt käesolevale määrusele ja selle rakendusmeetmetele“ ning et „[n]eed kohustused hõlmavad ka I lisas sätestatud heitkoguste piirväärtuste ja artiklis 5 viidatud rakendusmeetmete täitmist“. Artikli 4 lõikes 2 on märgitud, et „tootja võetavad tehnilised meetmed [peavad] tagama summutitoru heitgaaside ja kütuseaurude tegeliku piiramise vastavalt käesolevale määrusele sõidukite normaalse kasutusaja jooksul normaalsetes kasutustingimustes“ ja et „[k]asutusel olevate sõidukite nõuetele vastavust kontrollitakse eelkõige summutitoru heitgaaside osas I lisas esitatud heitkoguste piirväärtuste suhtes“. Artikliga 10 on liikmesriikidele pandud kohustus vastavalt erinevate sõidukikategooriate kaupa kehtestatud ajakavale keelduda uut tüüpi sõidukitele tüübikinnituse andmisest või nende registreerimisest, müügist või kasutuselevõtmisest, kui need „ei ole kooskõlas käesoleva määruse ja selle rakendusmeetmetega ning eriti [I lisas sätestatud Euro 5 või Euro 6 piirnormidega]“.
118
Eespool punktides 116 ja 117 osundatud põhjendustest ja sätetest nähtub, et Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtused, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, on selle määruse olulised, isegi kesksed sätted, kuna kõik nimetatud määruse sätted – kaasa arvatud muude saasteainete heidet käsitlevad muud sätted – teenivad üksnes nende piirväärtuste järgimise eesmärki sõidukite tavapärase kasutusaja jooksul tavapärastes kasutustingimustes ja kuna lämmastikoksiidide heite piirväärtused on kehtestatud määruses endas (I lisas, mis on määruse lahutamatu osa), kuna need on algusest peale kindlaks määratud parlamendi ja nõukogu poolt ning kuna ükski määruse säte ei anna komisjonile sõnaselget volitust neid rakendusvolituste kasutamise käigus muuta.
119
Seevastu tahkete osakeste heite kohta, mis on määruse nr 715/2007 artikli 3 lõikes 5 määratletud kui heitgaasi mittegaasilised komponendid, on sama määruse artikli 14 lõikes 2 sätestatud, et komisjon peaks pärast seda, kui ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni tahkete osakeste mõõtmise programm lõpule jõuab, ning hiljemalt Euro 6 jõustudes, „ümberkalibreerima“ I lisas sätestatud osakeste massil põhinevad piirväärtused ja lisama sellesse lisasse osakeste arvul põhinevad piirväärtused. Samasuguse sätte puudumine lämmastikoksiidide heite piirväärtuste kohta annab kinnitust, et parlament ja nõukogu ei otsustanud anda komisjonile õigust neid muuta. Seda, et tahkete osakeste heitmeid käsitlev säte on erandlik, kinnitavad ka selle määruse artikli 14 muud sätted, nimelt lõiked 4 ja 5, mille kohaselt täiendavate saasteainete heitkoguste võimalike piirmäärade kehtestamiseks või pärast külmkäivituskatset summutitorust väljuvate süsinikmonooksiidi ja süsivesinike heitkoguste piirväärtuste muutmiseks on vaja komisjoni ettepanekuid parlamendile ja nõukogule. Seega selle määruse esemeks olevate sõidukite saasteainete heite piirväärtuste kehtestamine või muutmine, kaasa arvatud lämmastikoksiidide puhul, kuulub parlamendi ja nõukogu pädevusse, välja arvatud tahkete osakeste heitmed.
120
Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtused, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, on seega selle määruse olulised sätted, mida komisjon ei saa muuta komiteemenetluses vastavalt kontrolliga regulatiivmenetlusele; seda möönab ta ka ise, nagu on mainitud eespool punktis 107.
121
Teise küsimuse kohta kinnitab komisjon, et kui ta määras vaidlustatud määruses kindlaks RDE katsete käigus tekkiva ja järgimisele kuuluva lämmastikoksiidide NTE heite piirväärtused vastavustegurite CFpollutant
määratlemise teel, siis ei muutnud ta Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas. Olgu märgitud, et vaidlustatud määruses sätestatud vastavustegurid CFpollutant
on lämmastikoksiidide puhul väärtusega 2,1, kui sõidukitootja esitab avalduse üleminekuperioodil, mis lõpeb olenevalt sõidukikategooriast ja taotletavate toimingute laadist ajavahemikus 31. detsembrist 2019 kuni 31. detsembrini 2021, ning tavapäraselt väärtusega 1,5. Kasutatuna Euro 6 saasteainete heite piirväärtuste korrutustegurina võimaldavad need leida NTE heite piirväärtusi. Sisuliselt väidab komisjon, et Euro 6 standardiga kehtestatud lämmastikoksiidide heite piirväärtusi kohaldatakse jätkuvalt mitte ainult laborikatsetel, vaid nüüd juba ka RDE katsetel ning vastavustegurid CFpollutant
on ainult statistilise ja tehnilise korrigeerimise vahendid.
122
Sellega seoses tuleb kõigepealt toonitada, et määruse nr 715/2007 artikli 4 lõike 2 teisest lõigust, mille kohaselt „tootja võetavad tehnilised meetmed [peavad] tagama summutitoru heitgaaside ja kütuseaurude tegeliku piiramise vastavalt käesolevale määrusele sõidukite normaalse kasutusaja jooksul normaalsetes kasutustingimustes“, tuleneb, et Euro 6 standardiga kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse I lisas, peab järgima tegelikus liikluses ja seega tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste ametlikes katsemenetlustes, mis eelnevad tüübikinnituse andmisele. Komisjon ei esita sellele vastuväiteid, kuna ta leiab, et nii see on.
123
Seepärast ei oma asjas tähtsust komisjoni argument – mille kohaselt Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtused, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, jäävad täies ulatuses kohaldatavaks laborikatsetele –, isegi kui see on õige, kuna neid piirväärtusi tuleb järgida ka RDE katsetel. Argument, mille kohaselt laborikatsed on sõidukite saasteaine heite kontrollimise „nurgakivi“, nagu on mainitud eespool punktis 108, põrkub aga asjaoluga, et täpsemalt vaadatuna on katsete tingimused selleks liiga kaugel tegeliku liikluse tingimustest, et ainuüksi nende põhjal saaks tagada määrusega sõidukite suhtes kehtestatud saasteainete heidet käsitlevate õigusnormide järgimist, nagu lubas juba arvata selle määruse põhjendus 15 ja nagu on sõnaselgelt osutatud RDE katseid esimest korda õigusaktis ette nägeva määruse 2016/427 põhjendustes 1, 2 ja 4, nagu ka vaidlustatud määruse põhjendustes 3 ja 7. Kuigi laborikatsed annavad väga üksikasjalikke ja vajalikke andmeid sõidukite „käitumise“ kohta, eriti pärast NEDC katsete asendamist WLTP katsetega, ei muuda need seega RDE katseid teisejärguliseks.
124
Kuigi RDE katsetega on spetsiifilisi probleeme, eelkõige teatava mõõtemääramatuse vahemiku käsitamisel, nagu selgitas komisjon, on need mõeldud selleks, et sõidukite normaalseid kasutustingimusi saaks mõõta paremini, kui seda teevad laborikatsed, nagu on selgitatud määruse 2016/427 ja vaidlustatud määruse põhjendustes, millele on viidatud eespool punktis 123. Määruse 2016/427 põhjenduses 4 on nimelt märgitud, et selle töö eesmärk, mille tulemusena määratleti selles määruses RDE katsed, oli „töötada välja […] RDE katsemenetlus, mis peegeldaks paremini teel mõõdetud heitkoguseid“.
125
RDE katsete tähtsus suurenes, kui nende katsete õiguslikku tähendust muudeti vaidlustatud määrusega, mille sõnastuse kohaselt, nagu selgitas komisjon, ei tehta neid katseid alates määruses kindlaks määratud lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtuste kohaldamise tähtpäevadest enam ainult „järelevalve eesmärgil“, vaid nende tulemustest sõltub tüübikinnituse saamine ja seejärel võimalus asjaomast sõidukit registreerida, müüa, kasutusele võtta ja sellega teel liigelda.
126
Seega ei mõjuta laborikatsete ja RDE katsete samaaegne olemasolu mingil määral kohustust järgida Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, tegelikus liikluses ja seega ka RDE katsete käigus.
127
Neil asjaoludel ei saa kohaldatava õiguse kehtivas seisus lubada seda, et komisjon kehtestab ise vastavustegurite CFpollutant
vahendusel lämmastikoksiidide RDE katsetel tekkivate heitkoguste mitteületatavad NTE piirväärtused, mis ületavad Euro 6 standardi kohta kehtestatud heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas.
128
See tähendab nimelt, et de facto muudetakse Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas RDE katsete tarbeks, samas kui neid piirväärtusi tuleb seal kohaldada, nagu nähtub eespool punktist 122.
129
Sellega seoses tuleb rõhutada, et süsteem, mis näeb ette koefitsiendi kasutamise (vastavustegur CFpollutant
), millega korrutatakse Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, toob paratamatult kaasa standardi enda muutmise; seda erinevalt süsteemist, mis võtab arvesse mõõteriistade tööomadusi ja võimalikke vigu, korrigeerides mõõtmistulemusi endid, kuid mitte piirväärtusi, millest tuleb kinni pidada. Nimelt, kui kasutatavate vahendite lubatav viga jääb piisavalt väikestesse raamidesse, võimaldab teisena nimetatud süsteem mõistlikul usaldusväärsuse tasemel kontrollida, kas piirväärtusi on järgitud.
130
Ent nende Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtuste muutmine, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, tähendab, nagu on märgitud eespool punktis 120, selle määruse oluliste sätete muutmist, mistõttu komisjonil ei olnud pädevust teha sellist muudatust, kasutades oma rakendusvolitusi komiteemenetluses vastavalt kontrolliga regulatiivmenetlusele, mis on talle antud selle määruse artikli 5 lõikega 3 ja artikli 14 lõikega 3.
131
Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et lämmastikoksiidide vastavustegurid CFpollutant
ja NTE väärtused olid ette nähtud määrusega 2016/427, mille peale ei ole esitatud tühistamishagi. Esiteks ei saa see määrus, mis on samuti komisjoni määrus, olla „kattevarjuks“ määruse nr 715/2007 nende sätete kohaldamisele, mida on käsitletud eespool punktides 112–120 ja mis määratlevad komisjoni rakendusvolituste ulatuse kõnealuses valdkonnas, ning teiseks on see just vaidlustatud määrus ise, mis toob kaasa lämmastikoksiidide heitkogustele RDE katsete käigus suuremate NTE väärtuste kohaldamise, kui on kehtestatud Euro 6 standardi kohta, asendades viimasena nimetatud väärtused ja muutes need väärtused siduvaks katsete eduka läbimise või mitteläbimise tuvastamiseks.
132
Hagejate tühistamisväidetega, mille kohaselt komisjonil puudus pädevus, tuleb seega nõustuda osas, mis puudutab vaidlustatud määruses sätestatud vastavustegureid CFpollutant
, millest tulenevad lämmastikoksiidide heitkoguste NTE piirväärtused.
133
Täiendava võimalusena, kui eeldada, et erinevalt eespool esitatud kaalutlustest võiks komisjon ikkagi kehtestada vastavustegureid CFpollutant
, et arvestada teatavat määramatust, tuleb täpsustada, et ta ei saaks mingil juhul pidada kinni vaidlustatud määruses sisalduvatest tasemetest, jäädes oma rakendusvolituste piiridesse. Need tasemed ei võimalda mõistlikul usaldusväärsuse astmel kontrollida, kas Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, on RDE katsetel järgitud, samas kui neid piirväärtusi tuleb seal kohaldada, arvestades eespool punktis 122 selgitatut.
134
Arvestades nimelt, et vastavustegurite CFpollutant
kehtestatud väärtus 2,1 ja 1,5 on väga suur, võivad lämmastikoksiidide heitkoguste saasteklassid RDE katsete käigus olla vastavalt üle kahe korra või kuni poolteist korda suuremad Euro 6 standardi kohta kehtestatud heitkoguste piirväärtustest, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, ilma et katset loetaks ebaõnnestunuks. Korrates hagejate toodud näidet, võimaldab see diiselmootoriga sõidukil, mille lämmastikoksiidide heitkoguste Euro 6 standardiga kehtestatud piirväärtus on 80 mg/km, edukalt läbida RDE katse, kui heitkogused jäävad alla 168 mg/km üleminekuperioodil ja alla 120 mg/km pärast seda perioodi. Olgu öeldud, et Euro 5 standardi kohta kehtestatud piirväärtus sama liiki sõiduki puhul oli 180 mg/km.
135
Ent isegi kui pidada õigeks kõiki komisjoni selgitusi mõõtemääramatuse vahemike ja statistiliste ebatäpsuste kohta, mille tõttu on vaidlustatud määrusega kehtestatud vastavustegurid CFpollutant
põhjendatud, ei võimalda sellest tulenevad lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtused mõistlikul usaldusväärsuse astmel kontrollida, kas sõiduk RDE katse käigus vastab või ei vasta Euro 6 standardi kohta kehtestatud heitkoguste piirväärtustele, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas.
136
Isegi kui piirata vastavusteguri CFpollutant
kohaldamist tavapärase, nn „lõpliku“ väärtusega 1,5, mis on seletatav mõõtemääramatuse vahemikuga 0,5 ehk 50%, tuleb ikkagi tõdeda, et lubatav viga 50% moodustab poole sellest, mida mõõdetakse, ja et kui see vahemik teisendada konkreetseks lubatavaks veaks mõõteriista puhul, saame vahemiku 33% (mööndakse, et mõõtarv 120 mg/km võib tegelikult vastata heitkogusele 80 mg/km, mis on kolmandiku võrra mõõtarvust väiksem). See tähendab, et RDE katse tulemusena ei saa kindlaks teha, kas katse käigus kontrollitav sõiduk vastab või ei vasta või isegi kas see läheneb neile piirväärtustele. Arvestades seega sellist tegurit, võib see, et PEMS näitab diiselmootoriga sõiduki RDE katse tulemusena lämmastikoksiidide heitkoguste taset 120 mg/km, tähendada kolme järgmist asja: mõõteriist annab täpsed mõõtarvud ja sõiduki lämmastikoksiidide heitkogus on tõesti 120 mg/km, st Euro 6 standardiga lubatust poolteist korda suurem; või on mõõteriista tegelik mõõtmisviga mõõtemääramatuse vahemikus, millele osutas komisjon, ja see võib tähendada, et sõiduki tegelik lämmastikoksiidide heitkogus on kõigest 80 mg/km, st see on standardiga täpses vastavuses, või vastupidi, kui mõõteriista viga oli vastupidises suunas, et sõiduki tegelik lämmastikoksiidide heitkogus on 160 mg/km, st see on standardiga lubatust kaks korda suurem. Ent erinevalt sellest, mida selgitas komisjon kohtuistungil vastuseks Üldkohtu kirjalikule küsimusele, ei ole millegagi tagatud, et laborikatse möödapääsmatult „võtab vahele“ ülemäära saastava sõiduki, mis oleks edukalt läbinud RDE katsetsükli tänu mõõtemääramatuse vahemikule. Näiteks ei ole millegagi tagatud, et diiselmootoriga sõidukil, mille „mõõtarv“ oli RDE katse käigus 100 mg/km ja mille tegelik lämmastikoksiidide heitkogus oli katse ajal sellel või sellest kõrgemal tasemel, mõõdetakse laborikatse käigus lämmastikoksiidide heitkogust üle 80 mg/km. Kui laborikatsed oleksid piisavalt usaldusväärsed, ei oleks RDE katsed vajalikud. Veel enam, eespool kirjeldatud probleemid tekivad ka siis, kui kasutada ajutist vastavustegurit CFpollutant
väärtusega 2,1.
137
Seega, määramatuse vahemik, mis tuleneb vaidlustatud määruses sisalduvatest vastavusteguri CFpollutant
väärtustest, ei võimalda, erinevalt sellest, mida väidab komisjon, mingil juhul kohaldada RDE katsete käigus Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, kuna nende piirväärtuste ja katsete käigus tegelikult tekkinud lämmastikoksiidide heitkoguste vahel võib olla suur erinevus isegi siis, kui heitkoguste NTE väärtusi ei ole PEMS‑idega mõõdetud mõõtarvude järgi ületatud. Määramatuse vahemik toob seega de facto kaasa piirväärtuste muutmise nende katsete puhul, samas kui määruse nr 715/2007 sätete kohaselt tuleb neid piirväärtusi järgida tegelikus liikluses ja seega ka tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste ametlikes katsemenetlustes, mis eelnevad tüübikinnituse andmisele, nagu on märgitud eespool punktis 122. Neil põhjustel on komisjon seega ka selles osas ületanud oma pädevuse piire, nagu on selgitatud eespool punktis 132.
138
Järgmise täiendava võimalusena võib seoses komisjoni selgitustega – mille kohaselt ajutine vastavustegur CFpollutant
väärtusega 2,1 on konkreetselt põhjendatud statistiliste ebatäpsusega 0,6, millele lisandub mõõtemääramatuse vahemik 0,5, millest lähtuti tavapärase, nn „lõpliku“ vastavusteguri CFpollutant
puhul – esile tuua, et need selgitused ei ole veenvad selle eesmärgi seisukohast, mida komisjon oma sõnul taotleb: tagada RDE katsetel nende Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtuste järgimine, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas.
139
Komisjoni sõnul on ajutised statistilised ebatäpsused 60% vahemikus seotud võimalike erinevate teekondadega, mida katse korraldajad võivad läbida. Kahtlemata saavad sama sõiduki erinevad juhid, kellele ei ole antud konkreetseid juhiseid, teatud kindla aja jooksul teel liikluses väga erinevaid tulemusi, olenevalt oma sõidustiilist, teedest, millel nad tegelikult sõitsid, ja liiklustingimustest. Üldiselt võimalikke statistilisi kõrvalekaldeid või ebatäpsusi (oht, et tulemused ei ole tegelikkuse kui terviku suhtes representatiivsed) siiski korrigeeritakse tööga valimi representatiivsuse kallal või kogemustega (käesoleval juhul katse representatiivsus) või kogemuste (käesoleval juhul katsete) arvuga, mitte viitega sellele, et tulemuste lubatav viga võib olla 60%. Käesoleval juhul saab sellise kasutamisega võrreldes suuri vigu vältida, kui näha ette sõiduki keskmise tegeliku kasutamise suhtes piisavalt representatiivne teekond (kasutusliigid – maantee-linn-kiirtee – ja liiklustingimused) ja nõuda „keskmist“ sõidustiili. Pealegi mainis komisjon ise kohtuistungil mitut RDE katsetingimusi kindlaks määrava määruse nr 692/2008 IIIA lisast tulenevat asjaolu, mis selgitavad järgmist: kolme liiki teekonnad – maantee-linn-kiirtee – peavad olema ajalise kestuse poolest tasakaalus, katsed peavad toimuma tööpäevadel vähemalt 700 meetri kõrgusel üle merepinna ja on ette nähtud kiirusjuhised. Neis tingimustes ei peaks teekonna läbimiseks kuluva aja juhuslik varieerumine vahemikus poolteist kuni kaks tundi, mille eesmärk on teataval ajahetkel võimaliku katkestusseadme käivitamine nurjata või see kasutuselt kõrvaldada, andma tulemusi, mis on äärmiselt erinevad, olenevalt katsete tegelikust kestusest.
140
Lisaks, nagu märkis komisjon kohtuistungil, on küll võimalik, et teekond Eestis suvisel pealelõunal annab „paremaid“ tulemusi kui teekond Luksemburgis varasel talvehommikul, kuid esiteks peaks IIIA lisa sisu tagama, et kahe teekonna näitajate vahel (liiga äärmuslik katse – liiga külm ilm, liiga palju liiklusummikuid – on välistatud) ei saa olla väga suuri erinevusi ja teiseks ei ole määruses nr 715/2007, mis kehtestab Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtused, ette nähtud, et piirväärtused oleksid Luksemburgis kõrgemad kui Eestis. Neid tuleb liidu piires järgida igal pool kui „ülempiire“. RDE katsete eesmärk ongi just tagada, et nii see on tingimustes, mis, olemata äärmuslikud, peavad olema auto tegeliku kasutamise suhtes representatiivsed, kaasa arvatud Luksemburgis.
141
Peale selle, nagu kinnitas komisjon kohtuistungil vastuseks Üldkohtu kirjalikule küsimusele, ei tohi ühele sõidukitüübile korraldada tervet rida RDE katseid, mille tulemused oleks kokku liidetud lootuses, et siis on need statistiliselt representatiivsed. Kahtlemata võib korraldada teise katse, kui esimesel katsel toimus midagi erilist, ning tüübikinnituse saamiseks võib teha RDE katse ja seejärel hiljem täiendavaid katseid, et kontrollida, kas sõiduk oma kasutusaja jooksul jätkuvalt vastab lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtustele (selliseid kasutusel olevate sõidukite vastavuskatseid veel ei tehta). Kuna RDE katsed on küllaltki keerukad ja kallid, tehakse neid ka „katsetüüpkondade“ kaupa, millesse võib kuuluda mitu lähedast sõidukitüüpi, mille tootja on arvanud samasse „tüüpkonda“, mille hulgast tehakse katseid ainult valitud sõidukitüüpidele, nagu näeb ette määruse nr 692/2008 artikli 3 lõike 10 teine lõik koostoimes IIIA lisa 7. liitega. Neil asjaoludel tehakse samaaegseid RDE katseid konkreetselt vaid mõnele samasse „tüüpkonda“ kuuluvale sõidukile, ega tehta tervet rida RDE katseid samale sõidukile, sõidukitüübile või isegi „sõidukitüüpkonnale“, mille kohta tehtaks mingit „keskmist“ statistikat. Iga katse jaoks välja valitud sõiduk, mis on „tüüpkonna“ erineva sõidukitüübi ainuesindaja, peab edukalt läbima RDE katse, et kogu „tüüpkonda“, millesse see kuulub, saaks pidada RDE katsed edukalt läbinuks, nagu nähtub eespool viidatud 7. liite punktidest 4.1.1 ja 4.1.2. Seda kinnitab lisaks ka asjaolu, et Euro standardi kohta kehtestatud saasteainete heitkoguste piirväärtused ei ole väärtused, mida oleks vaja üldise lähenemise raames saavutada, vaid tegemist on piirväärtustega, millele peab vastama iga sõiduk.
142
See kõik tekitab Üldkohtul kahtlusi, kas komisjoni tuginemine võimalikele statistilist laadi vigadele on põhjendatud. Asjaolud, mille komisjon esile tõi, paistavad seadvat kahtluse alla, kas RDE katse saab üldse peegeldada tegelikus liikluses tekkivat olukorda. Ent tehniliseks eksperdiks hakkamata täheldab Üldkohus, et RDE katsed on pikka aega „küpsenud“, kuna komisjon on oma kirjalikes menetlusdokumentides märkinud, et nende väljatöötamine algas 2011. aasta jaanuaris, et samast aastast alates on samalaadseid katseid praktikas tehtud raskeveokitele ja et neid on tehtud ainult„järelevalve eesmärgil“ määruse nr 715/2007 kohaldamisalasse kuuluvatele sõidukitele vaid lühikesel ajavahemikul, alates 20. aprillist 2016, mil jõustus määrus 2016/427, ja teatud sõidukitele kuni 1. septembrini 2017, mis on esimene päev, mil lämmastikoksiidide NTE piirväärtusi tüübikinnituse andmise käigus tegelikult kohaldati. Neil asjaoludel on üllatav, et komisjonil ei ole olnud aega muuta RDE katseid piisavalt täpseks ja neid standardida, et katsed oleksid representatiivsed tegelikus liikluses tekkiva olukorra suhtes, vältimaks nende puhul määramatuse vahemikku, mis ulatub 60% katsetulemustest. Olulised sätted määruses 2016/427, millega lisati määrusesse nr 692/2008 IIIA lisa, eelkõige punkt 4 jj ning üksteist liidet, mis moodustavad ligikaudu 120 lehekülge konsolideeritud tekstis, mis on tehtud kättesaadavaks EUR-Lexi andmebaasi kaudu, kirjeldavad väga täpselt, milles RDE katse seisneb ja kuidas see tuleb läbi viia. Ülejäänud osas, kuigi paljude samasse „tüüpkonda“ kuuluvate sõidukitüüpide RDE katsete tulemuste puhul on jäänud püsima teatavad erinevused või esineb erinevusi sama sõiduki kahe katse tulemuste vahel, on see seda tüüpi katse mõistele endale omane tunnusjoon.
143
Mõõtemääramatuse vahemik 60%, mis puudutab ajutist vastavustegurit CFpollutant
väärtusega 2,1, ei ole põhjendatud tulenevalt statistilistest probleemidest, millele tugineb komisjon, kes ei ole seega mingil juhul tõendanud, et see ajutine tegur võimaldas kontrollida, kas on järgitud Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas.
144
Seega tuleb eespool punktides 138–143 selgitatud põhjustel väga täiendavalt tõdeda, et ajutise vastavusteguri CFpollutant
kehtestamine väärtusega 2,1 toob de facto kaasa piirväärtuste muutmise RDE katsete puhul, samas kui määruse nr 715/2007 sätete kohaselt tuleb neid piirväärtusi järgida tegelikus liikluses ja seega ka tegelikus liikluses tekkivate heitkoguste ametlikes katsemenetlustes, mis eelnevad tüübikinnituse andmisele, nagu on märgitud eespool punktis 122. Neil põhjustel on komisjon seega ka selles osas ületanud oma pädevuse piire, nagu on selgitatud eespool punktis 132.
145
Seevastu ei ole komisjoni pädevuse puudumist käsitlevaid väited põhjendatud vaidlustatud määruse muudes aspektides, mida hagejad ka üldiselt ei ole kritiseerinud. Niisiis saab nende väidetega muid aspekte puudutavas osas nõustuda vaid juhul, kui need ei ole lahutatavad vaidlustatud määruses sätestatud vastavusteguritest CFpollutant
. See küsimus vaadatakse läbi allpool seoses analüüsiga, millises ulatuses tuleb tühisus tuvastada.
– Hagejate ülejäänud väited
146
Nagu on märgitud eespool punktis 85, on hagejad esitanud ka väiteid, et sisuliselt on rikutud erinevaid liidu õiguse sätteid ja et komisjon on võimu kuritarvitanud.
147
Kõik need väited on sarnaselt komisjoni pädevuse puudumist käsitleva väitega suunatud vaid sellele, et seada kahtluse alla vaidlustatud määruses sätestatud vastavustegurid CFpollutant
ja neist tulenevad lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtused. Vaidlustatud määruse muude aspektide põhjendatus sõltub seega samuti sellest, kas need on või ei ole erinevatest sätetest lahutatavad.
148
Seoses vaidlustatud määruses sätestatud vastavustegurite CFpollutant
ja neist tulenevate lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtuste kahtluse alla seadmisega võib välja tuua, et selle tuvastamine, et komisjon ei olnud – arvestades talle määrusega nr 715/2007 antud rakendusvolituste piire – pädev neid tegureid kehtestama, tähendab paratamatult viimasena nimetatud määruse rikkumist.
149
Selles osas väidavad kõik kolm hagejat, et on rikutud määruse nr 715/2007 I lisa. Sellele lisale on viidatud määruse artikli 4 lõikes 1, mis osutab, et I lisas sätestatud heitkoguste piirväärtuste täitmine on kohustuslik. Nad väidavad, et kuna komisjon määratles vaidlustatud määruses vastavustegurid CFpollutant
, mille tulemusena saadakse RDE katsete käigus tekkiva lämmastikoksiidide heite kohta NTE väärtused, mis ületavad Euro 6 standardi kohta kõnealuse lisaga kehtestatud heite piirväärtusi, siis on ta rikkunud selle määruse artikli 4 lõiget 1. Eespool punktides 122–144 tehtud analüüs seoses nende väidete läbivaatamisega, mis käsitlevad komisjoni pädevuse puudumist, lõppes järeldusega, et viimane on tõepoolest muutnud RDE katsetel tekkivate lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, samas kui neid tuleb kohaldada tegelikus liikluses, eelkõige nimetatud katsete läbiviimisel. Selles osas on komisjon paratamatult rikkunud Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, ja järelikult ka sama määruse artikli 4 lõiget 1, mis osutab, et nende piirväärtuste järgimine on kohustuslik.
150
Komisjon on oma sisuliste vastuväidetega esitanud argumendi, mille kohaselt Euro 6 standardi kohta kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mis sisalduvad määruse nr 715/2007 I lisas, ei ole õiguslikult muudetud ja hagejad osutavad ainult „konkreetsetele“ või „praktilistele“ muudatustele. Neid piirväärtusi ei ole tõesti selles lisas õiguslikult muudetud, kuid just seepärast ongi õigusvastane nende eiramine RDE katsetel, mis konkreetselt või praktiliselt tuleneb sellest, et nende asemel kohaldatakse vaidlustatud määruses sätestatud vastavusteguritest CFpollutant
tulenevaid lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtusi, mis on suuremad.
151
Seega võib asuda seisukohale, et on rikutud ka määrust nr 715/2007.
152
Ülejäänud osas, arvestades Üldkohtu järeldusi, mis on esitatud eespool punktides 132, 137, 144 ja 151, ei ole muid väiteid ja argumente vaja analüüsida.
– Tühistamise ulatus
153
Komisjon toob esile asjaolu, et hagejad on esitanud argumente üksnes vaidlustatud määruse II lisa punkti 2 vastu, kus on kindlaks määratud lämmastikoksiidide lõplike ja ajutiste vastavustegurite CFpollutant
väärtused. Selle lisaga on muudetud määruse nr 692/2008 IIIA lisa, mis määratleb RDE katsemenetluse üksikasjad. Komisjoni sõnul tuleb tühistamishagid tunnistada seega vastuvõetamatuks kodukorra artikli 76 punkti d alusel, mis nõuab väidete põhjendamiseks argumentide esitamist, juhul kui hagid on suunatud vaidlustatud määruse muude sätete vastu, mis on eraldatavad vaidlustatud sätetest. Pariisi linn ja Madridi linn vastavad sellele, et vaidlustatud määruse II lisa punkti 2 tühistamine muudaks kogu selle määruse õigusliku mõtte või aluse sisutühjaks, mistõttu on põhjendatud selle täielik tühistamine.
154
Käesolevas kohtuasjas tuleb otseselt lahendada küsimus, kas vaidlustatud määruse erinevad sätted on üksteisest eraldatavad, st kontrollida, kas vaidlustatud määruses sätestatud lämmastikoksiidide vastavustegurite CFpollutant
õigusvastasus peab automaatselt kaasa tooma määruse muude sätete tühistamise, mis ei ole neist eraldatavad (vt selle kohta 11. detsembri 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Département du Loiret, C‑295/07 P, EU:C:2008:707, punktid 104 ja 105). Komisjon väidab omalt poolt, et vaidlustatud määruse muud sätted on eraldatavad sätetest, millega on kehtestatud need tegurid.
155
Säte, millega on kehtestatud vaidlusalused tegurid ja mis tuleb tühistada, asub komisjoni sõnul vaidlustatud määruse II lisa punktis 2, millega muudetakse määruse nr 692/2008 IIIA lisa, lisades pärast punkti 2.1 uued punktid 2.1.1 ja 2.1.2, milles on lämmastikoksiidide massi lõpliku vastavusteguri väärtus ja ajutise vastavusteguri väärtus kindlaks määratud vastavalt „1 + marginaal, kusjuures marginaal = 0,5“ ja „2,1“ ning on määratletud ajavahemik, mille jooksul võib kasutada ajutist vastavustegurit. Vaidlustatud määruse II lisa punktiga 2 on aga määruse nr 692/2008 IIIA lisa täiendatud ka uue punktiga 2.1.3, mis käsitleb „ülekandefunktsiooni“, mida kasutatakse NTE väärtuse arvutamisel, mille väärtus on 1 ja mis ei mõjuta praegu selle arvutuse tulemusi ning mida hagejad ei ole kritiseerinud. Kuna määruse nr 692/2008 IIIA lisa punkt 2.1.3 on seega eraldatav punktidest 2.1.1 ja 2.1.2, eelkõige neis sätestatud lämmastikoksiidide vastavustegurite CFpollutant
väärtustest, siis ei ole vaja vaidlustatud määruse II lisa punkti 2 tühistada osas, millega on lisatud see säte.
156
Vaidlustatud määruse artikli 1 punktid 2 ja 3, millega muudetakse määruse nr 692/2008 artikli 3 lõike 10 kolmandat lõiku, on kahtlemata seotud lämmastikoksiidide vastavustegurite CFpollutant
kindlaksmääramisega. Selle muudetud sõnastus on nimelt järgmine: „[k]olme aasta jooksul pärast [määruse nr 715/2007] artikli 10 lõikes 4 nimetatud kuupäevi ja nelja aasta jooksul pärast [määruse nr 715/2007] artikli 10 lõikes 5 nimetatud kuupäevi [näiteks kuni 31. augustini 2017 väikeste sõiduautode tüübikinnituse puhul ja kuni 31. augustini 2019 nende individuaalse kasutuselevõtmise korral] kohaldatakse järgmisi sätteid: a) IIIA lisa punkti 2.1 nõudeid ei kohaldata [need nõuded puudutavad NTE väärtuse arvutamise valemit ja kohustavad seda väärtust RDE katsete käigus mitte ületama]“. See säte kehtestab seevastu ajahetke, millest alates hakatakse RDE katsetele kohaldama vastavustegureid CFpollutant
, mida hagejad kritiseerivad, teisisõnu, millest alates neid katseid ei tehta enam ainult järelevalve eesmärgil. See säte võib siiski peale lämmastikoksiidide puudutada ka muid saasteaineid, mille kohta on kehtestatud vastavustegurid CFpollutant
pärast nende oksiidide vastavustegureid, nagu sündis tahkete osakeste puhul. Pealegi ei ole nende tühistamine vajalik selleks, et lämmastikoksiidide vastavustegureid CFpollutant
, mida kritiseeriti, enam ei kohaldataks. Selleks on täiesti piisav, kui määruse nr 692/2008 IIIA lisa punktides 2.1.1 ja 2.1.2 sätestatud lämmastikoksiidide lõplike ja ajutiste vastavustegurite CFpollutant
tabelis puuduvad vaid nende väärtused. Vaidlustatud määruse artikli 1 punktid 2 ja 3, millega muudetakse määruse nr 692/2008 artikli 3 lõike 10 kolmandat lõiku, on seega eraldatavad lämmastikoksiidide vastavustegurite CFpollutant
väärtusest, mis on sätestatud viimati nimetatud määruse IIIA lisa punktides 2.1.1 ja 2.1.2, ning seega ei ole vaja neid tühistada.
157
Vaidlustatud määruse ülejäänud sätted, mille peamine eesmärk on täiendada või muuta määruse nr 692/2008 IIIA lisa, et täpsustada RDE katsete tingimusi – vastupidi sellele, mida leiavad Pariisi linn ja Madridi linn –, säilitavad oma mõtte, kuigi selles määruses sätestatud lämmastikoksiidide vastavustegurid CFpollutant
tühistatakse. Eelkõige võib erinevate saasteainete kohta määratletud vastavusteguritest CFpollutant
sõltumatult jääda kehtima kogu ettenähtud katsemenetlus, mida ei ole kritiseeritud. Veel enam, kuigi vaidlustatud määruses sätestatud lämmastikoksiidide vastavustegurid CFpollutant
tühistatakse, tuleb tahkete osakeste arvu kohta ette nähtud vastavustegureid CFpollutant
, mis on määratletud alates määruse 2017/1154 vastuvõtmisest, kohaldada sellest päevast alates RDE katsete kohta ette nähtud menetluse käigus.
158
Eeltoodust järeldub, et tühistada tuleb ainult vaidlustatud määruse II lisa punkt 2 selles osas, milles määruse nr 692/2008 IIIA lisa punktidega 2.1.1 ja 2.1.2 on kehtestatud lämmastikoksiidide massi lõplik vastavustegur CFpollutant
ja ajutine vastavustegur CFpollutant
. Samuti järeldub eeltoodust, et arvestades eespool punktides 145 ja 147 märgitut, tuleb hagiavalduse erinevad väited tagasi lükata osas, milles need puudutavad vaidlustatud määruse muid sätteid, ning et seetõttu ei ole selles osas enam vaja teha otsust vastuvõetavuse küsimuses, mille esitas komisjon (vt selle kohta 26. veebruari 2002. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkt 52).
159
Kuna komisjon kohtuistungil rõhutas, et määrus nr 692/2008, mida muudeti nimelt vaidlustatud määrusega, on asendatud määrusega 1151/2017, siis märgib Üldkohus, et akti tühistava otsuse täitmiseks ja selle täielikuks elluviimiseks peab tühistatud sätte vastu võtnud institutsioon kõrvaldama kõik hilisemad tema poolt vastuvõetud aktid, kuhu see säte on üle võetud, ja välistama selle kordamise edaspidistes aktides, järgides mitte ainult kohtuotsuse resolutsiooni, vaid ka põhjendusi, millest lähtudes otsus tehti ja mis on vajalikud selle kinnitamiseks (vt selle kohta 26. aprilli 1988. aasta kohtuotsus Asteris jt vs. komisjon, 97/86, 99/86, 193/86 ja 215/86, EU:C:1988:199, punktid 26–31).
– Tühistamise tagajärgede ajaline kehtivus
160
ELTL artikli 264 teine lõik näeb ette, et Euroopa Kohus, kui ta seda vajalikuks peab, võib märkida, millised tühiseks tunnistatud õigusakti tagajärjed loetakse kehtivaks. Seda sätet on eelkõige tõlgendatud nii, et see lubab õiguskindluse kaalutlustel, aga ka põhjustel, mis teenivad liidu või tema poolt toetatava poliitika katkestamise või tagasipööramise vältimise eesmärki näiteks keskkonnakaitse või rahvatervise valdkonnas, jätta tühistatud õigusakti tagajärjed mõistlikuks ajavahemikuks kehtima (vt selle kohta25. veebruari 1999. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑164/97 ja C‑165/97, EU:C:1999:99, punktid 22–24, ja 16. aprilli 2015. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑317/13 ja C‑679/13, EU:C:2015:223, punktid 72–74).
161
Käesolevas asjas esitas Üldkohus kohtuistungil küsimusi, kas ja kuidas ta võiks oma otsusega määratleda tühistamise tagajärgede ajalist kehtivust, Pariisi linnale ja Brüsseli linnale, kes teatasid, et nad seda ei poolda, selgitades sisuliselt, et kui teatava aja jooksul puudub lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtus, mida tuleks RDE katsete käigus järgida, siis arvestades perspektiivi, et lähiajal kehtestatakse selle kohta rangemad nõuded, ei saaks sõidukitootjad sellest kasu, kui nad laseksid anda tüübikinnitusi sõidukitele, mille lämmastikoksiidide heitkogused on suuremad kui täna, kuna nende tööstusprotsessid ei võimalda seda teha ühe hoobiga. Brüsseli linn lisas, et eelkõige ei poolda ta ajalise kehtivuse piiramist etteulatuvalt. Komisjon omalt poolt vastas, et tühistamise tagajärgede ajalise kehtivuse määratlemine pakuks huvi vaid siis, kui Üldkohus sisuliselt otsustaks, et kritiseeritavad sätted oleksid pidanud olema vastu võetud parlamendi ja komisjoni poolt.
162
Üldkohtu hinnangul võiks aga kritiseeritavate sätete lihtne ex tunc tühistamine tekitada kahesuguseid probleeme. Kõigepealt „tagasiulatuvalt“, st alates hetkest, mil RDE katseid ei tehta ainult „järelevalve eesmärgil“ (näiteks 1. septembrist 2017 väikeste sõiduautode ja reisijateveo sõidukite tüübikinnituse puhul), kuni hetkeni, mil jõustub käesolev kohtuotsus vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 60 teisele lõigule, valitseks õiguslik määramatus küsimuses, kas sel ajavahemikul antud tüübikinnitused või nende andmisest keeldumise otsused on kehtivad. Nimelt võiks lämmastikoksiidide heitkoguste vastavusteguri CFpollutant
puudumist tõlgendada nii, et selles osas ei kehti katsete tegemisel ükski NTE väärtus, või vastupidi, et see tähendab, et tuleb kohaldada Euro 6 standardi kohta kehtestatud piirväärtusi kui selliseid. Edaspidi, st alates hetkest, mil jõustub käesolev kohtuotsus, kuni hetkeni, mil komisjon või parlament ja nõukogu on vastavalt olukorrale teinud sellest järeldused, täpsustades katsetel kohaldatavaid nõudeid, valitseks jätkuvalt samasugune õiguslik määramatus. See võiks juhul, kui tüübikinnituse andmisega tegelevates ametiasutustes jääb peale tõlgendus, mille kohaselt selle ajavahemiku jooksul ei ole lämmastikoksiidide heitkoguste piirväärtusi, mida ei tohi katsete käigus ületada, tuua kaasa selle, et sõidukitele, mis selles osas ületavad isegi vaidlustatud määrusega kehtestatud lämmastikoksiidide heitkoguste NTE väärtusi, antakse tüübikinnitus ja nii pööratakse tagasi keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamine, mida selles valdkonnas taotletakse.
163
Järelikult võib tühistamise tagajärgede ajalise kehtivuse määratlemata jätmine kahjustada ühtaegu oma tegevuse kohaldatavate õigusaktidega kooskõlla viinud mootorsõidukitööstuse legitiimseid majanduslikke huve, aga olenevalt olukorrast ka nende tarbijate huve, kes on omandanud neile õigusaktidele vastavaid sõidukeid, ning liidu keskkonna‑ ja tervisepoliitikat. Seega tuleb asuda seisukohale, et esiteks on tühistatud sätte tagajärjed lõplikud „tagasiulatuvalt“, nagu on täpsustatud eespool punktis 162, ja et need jäävad edaspidi kehtima mõistliku aja jooksul, mis võimaldab muuta kõnealuse valdkonna õigusakte ega tohi olla pikem kui 12 kuud käesoleva kohtuotsuse jõustumisest arvates, st vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 60 teisele lõigule alates apellatsioonkaebuse esitamise tähtaja möödumisest, kui käesoleva kohtuotsuse peale ei ole esitatud ühtki apellatsioonkaebust, või vastasel korral, alates apellatsioonkaebuse läbi vaatamata või rahuldamata jätmisest.
Pariisi linna kahju hüvitamise nõue
164
Nagu on märgitud eespool punktis 30, palub Pariisi linn mõista komisjonilt tema kasuks välja ühe euro suurune sümboolne hüvitis vaidlustatud määruse vastuvõtmisega talle tekitatud kahju eest. Nõue põhineb ELTL artikli 340 teisel lõigul, mis näeb ette, et „lepinguvälise vastutuse korral heastab liit kõik oma institutsioonide […] poolt ülesannete täitmisel tekitatud kahjud vastavalt liikmesriikide seaduste ühistele üldprintsiipidele“. Pariisi linn osutab sellega seoses määruse õigusvastasusele, mis on tingitud selle suhtes kõrgema astme õigusnormide rikkumisest, tegeliku ja kindla kahju olemasolule – kuna meetmetega, mida ta on kohustatud rakendama, et heastada autode heitkoguste suurenemist, on seotud kulud –, Pariisi atraktiivsuse vähenemisele turistide jaoks ja saasteainete heitest tulenevate ohtude küsimustes elanikkonna teadlikkuse tõstmise meetmete tõhususe vähenemisele ning lõpuks komisjoni tegevuse ja kahju vahel otsese põhjusliku seose esinemisele. Ta piirdub siiski nõudega mõista välja ühe euro suurune sümboolne hüvitis, mis võimaldab heastada tema keskkonnaalaste meetmete kuvandile ja õiguspärasusele tekitatud kahju.
165
Komisjon vaidlustab Pariisi linna kahju hüvitamise nõude vastuvõetavuse, eelkõige kuna linn ei ole asjalikult tõendanud, et talle väidetavalt tekitatud kahju on tegelik ning et vaidlustatud määruse vastuvõtmise ja kahju vahel esineb põhjuslik seos.
166
Liidu kohus võib aga juhul, kui see on talle esitatud kohtuasja asjaolusid arvestades hea õigusemõistmise huvides põhjendatud, jätta hagi sisulistel põhjustel rahuldamata, tegemata otsust väite kohta, et hagi on vastuvõetamatu (vt selle kohta 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus Fresh Del Monte Produce vs. komisjon ja komisjon vs. Fresh Del Monte Produce, C‑293/13 P ja C‑294/13 P, EU:C:2015:416, punkt 193 ja seal viidatud kohtupraktika).
167
Käesolevas asjas on „kuvandile ja õiguspärasusele“ tekitatud kahju, mille eest Pariisi linn nõuab ühe euro suurust sümboolset hüvitist, täielikult tõendamata. Nimelt puudub tõend, mis kinnitaks turistide jaoks atraktiivsuse vähenemist või raskusi elanikkonna teadlikkuse tõstmisel saasteainete heitest tulenevate ohtude küsimustes, millele hageja viitab ning mis võiks olla vastavuses kuvandile ja õiguspärasusele tekitatud kahjuga. Samamoodi on täielikult tõendamata asjaolu, et need olukorrad – isegi kui eeldada, et need on tõendatud – on tingitud sellest, et komisjon võttis vastu vaidlustatud määruse.
168
Lisaks kõigele on kohus leidnud, et mainele tekitatud mittevaralise kahju põhjustanud õigusakti tühistamine võib olenevalt asjaoludest olla kahju hüvitamiseks piisav (vt selle kohta 30. mai 2017. aasta kohtuotsus Safa Nicu Sepahan vs. nõukogu, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punktid 47–49, ja 7. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus European Dynamics Luxembourg jt vs. Siseturu Ühtlustamise Amet, T‑299/11, EU:T:2015:757, punkt 155).
169
Seega oleks kuvandile ja õiguspärasusele tekitatud kahju, millele Pariisi linn osutab, igal juhul eriti sobiv hüvitada sümboolselt ja piisavalt ainuüksi vaidlustatud määruse selle sätte tühistamisega, mille ta kahtluse alla seadis.
170
Seega tuleb Pariisi linna kahju hüvitamise nõue jätta rahuldamata.
Kohtukulud
171
Kodukorra artikli 134 lõikes 3 on ette nähtud, et kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks, jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda. Kui see on kohtuasja asjaoludega põhjendatud, võib Üldkohus siiski otsustada, et lisaks enda kohtukulude kandmisele mõistetakse poolelt välja ka osa teise poole kohtukuludest.
172
Kuna kohtuotsus on mitme nõude osas tehtud komisjoni kahjuks, tuleb pool hagejate kohtukuludest välja mõista komisjonilt, kes ühtlasi kannab oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (üheksas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:
1.
Tühistada komisjoni 20. aprilli 2016. aasta määruse (EL) 2016/646, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 692/2008 seoses väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 6) heitega, II lisa punkt 2 selles osas, milles komisjoni 18. juuli 2008. aasta määruse nr 692/2008, millega rakendatakse määrust (EÜ) nr 715/2007, IIIA lisa punktidega 2.1.1 ja 2.1.2 on kehtestatud lämmastikoksiidide massi lõpliku vastavusteguri CFpollutant
väärtus ja ajutise vastavusteguri CFpollutant
väärtus.
2.
Jätta hagid ülejäänud osas rahuldamata.
3.
Jätta käesoleva resolutsiooni punktiga 1 tühistatud sätte tagajärjed kehtima, kuni mõistliku aja jooksul võetakse vastu neid sätteid asendavad uued õigusnormid, kusjuures see aeg ei tohi olla pikem kui 12 kuud käesoleva kohtuotsuse jõustumise kuupäevast arvates.
4.
Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ning ühtlasi mõista temalt välja pool ville de Paris’, ville de Bruxelles’i ja ayuntamiento de Madridi kohtukuludest.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 13. detsembril 2018 Luxembourgis.
Allkirjad
Kohtusekretär
E. Coulon
President
S. Gervasoni
(
*1
)	Kohtumenetluse keeled: hispaania ja prantsuse.