ROZSUDOK SÚDNEHO DVORAzo 17. decembra 1980 (*)„Voľný pohyb pracovníkov“Vo veci 149/79_Komisia Európskych spoločenstiev,
v zastúpení: právny poradca Komisie Jean Amphoux, splnomocnený
zástupca, za právnej pomoci Louis Dubouis, profesor na Fakulte práva
a politických vied Univerzity v Aix-Marseille III,
s adresou na doručovanie v Luxemburgu, Mario Cervino, právny
poradca, budova Jean Monnet, Kirchberg_žalobkyňa_protiBelgickému kráľovstvu,
v zastúpení: minister zahraničných vecí, ktorého zastupuje Robert
Hoebaer, splnomocnený zástupca, riaditeľ na ministerstve zahraničných
vecí, zahraničného obchodu a spolupráce pre rozvoj, s adresou
na doručovanie v Luxemburgu, Belgické veľvyslanectvo, 4, rue des
Girondins, rezidencia Champagne_žalovanému_ktoré v konaní podporujú:Spolková republika Nemecko,
v zastúpení: Martin Seidel a Eberhardt Grabitz, splnomocnení
zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, tajomník
Veľvyslanectva Spolkovej republiky Nemecko, 20 – 22, avenue
Émile-Reuter_Francúzska republika, v zastúpení:
G. Guillaume, splnomocnený zástupca, P. Moreau Defarges,
zastupujúci splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie
v Luxemburgu, Francúzske veľvyslanectvo, 2, rue Bertholet_Spojené kráľovstvo,
v zastúpení: W. H. Godwin, solicitor, splnomocnený zástupca,
s adresou na doručovanie v Luxemburgu, Veľvyslanectvo
Spojeného kráľovstva, 28, boulevard Royal_vedľajší účastníci konania_ktorej
predmetom je návrh, aby Súdny dvor určil, že Belgické kráľovstvo si
tým, že uložilo podmienku štátnej príslušnosti pre prístup
k zamestnaniam, na ktoré sa nevzťahuje článok 48 ods. 4 Zmluvy
EHS, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 48 Zmluvy
EHS, ako aj z nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68
z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov
v rámci spoločenstva_SÚDNY DVOR_v zložení:
predseda J. Mertens de Wilmars, predsedovia komôr P. Pescatore
a T. Koopmans, sudcovia Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G.
Bosco a A. Touffait_generálny advokát: H. Mayras_tajomník: A. Van Houtte_vyhlásil tentoRozsudok1        Žalobou
podanou do kancelárie Súdneho dvora 28. septembra 1979 predložila
Komisia Súdnemu dvoru návrh na základe článku 169 Zmluvy EHS, aby Súdny
dvor určil, že Belgické kráľovstvo „si tým, že uložilo alebo umožnilo
uložiť podmienku štátnej príslušnosti pre nábor pracovníkov
v prípade zamestnaní, na ktoré na sa nevzťahuje článok 48
ods. 4 Zmluvy, nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú
z článku 48 Zmluvy a z nariadenia Rady (EHS)
č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu
pracovníkov v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 257,
s. 2, Mim. vyd. 05/001, s. 15).2        Komisia
vo svojom odôvodnenom stanovisku a v návrhu všeobecne uvádza
„rôzne ponuky pracovných miest“ spoločností Société nationale des
chemins de fer belges (SNCB) a Société nationale des chemins de fer
vicinaux (SNCV) pre nekvalifikovaných robotníkov, ako aj ponuky
pracovných miest, ktoré „v posledných rokoch“ uverejnilo mesto
Brusel a obec Auderghem, a iba informačne sa zmienila
o konkrétnych pracovných miestach v rámci uvedených ponúk.
Práve vďaka informáciám vyžiadaným Súdnym dvorom v rámci písomnej
a ústnej časti konania, ktoré poskytla vláda Belgického kráľovstva,
a údajom, ktoré následne Komisia uviedla počas ústnej časti
konania a proti ktorým menovaná vláda nič nenamietala, bolo možné
zostaviť presný zoznam sporných zamestnaní.3        Z uvedených
údajov a z tohto zoznamu vyplýva, že ide o pracovné
miesta pre začínajúcich rušňovodičov lokomotív, robotníkov nakladačov,
pokladačov koľajníc, pracovníkov do triediarne a signalistov
v SNCB a nekvalifikovaných robotníkov v SNCV, ako aj
ošetrovateľky, detské sestry, nočných strážnikov, inštalatérov,
stolárov, elektrikárov, pomocných záhradných robotníkov, architektov,
kontrolórov pre mesto Brusel a obec Auderghem. Informácie
zozbierané počas prešetrovania však neumožnili vytvoriť si presný obraz
o druhu povinností, ktoré zahŕňajú pracovné miesta obsiahnuté
v upresnenom zozname.4        Uvedené
pracovné miesta ponúkali v rokoch 1973 a 1977 citované
verejnoprávne inštitúcie a korporácie formou oznamov alebo verejným
vyhlásením v tlači, v ktorých bola uvedená ako jedna
z podmienok na prijatie aj belgická štátna príslušnosť. 5        Listom
z 21. novembra 1978 oznámila Komisia vláde Belgického
kráľovstva, že „túto politiku považuje za nezlučiteľnú s článkom 48
Zmluvy EHS a s ustanoveniami nariadenia EHS č. 1612/68
o slobode pohybu pracovníkov v rámci Spoločenstva“, na základe
čoho začala konanie proti členskému štátu podľa článku 169 Zmluvy EHS.6        Stále
zastúpenie Belgického kráľovstva odpovedalo listom
z 15. januára 1979 okrem iného, že:–        sporná
podmienka belgickej štátnej príslušnosti je v súlade
s ustanoveniami článku 6 ods. 2 belgickej ústavy,
v zmysle ktorého „iba Belgičania... môžu byť prijatí na civilné
a vojenské pracovné miesta, okrem výnimiek ustanovených zákonom pre
zvláštne prípady“_–        výklad
článku 48 ods. 4 Zmluvy, ako ho podáva Komisia, v každom
prípade znemožňuje rozlišovanie v rámci každej správnej jednotky
medzi zamestnaniami zahŕňajúcimi účasť na výkone verejnej moci
a zamestnaniami, ktoré túto účasť nezahŕňajú, a tým vzniká
problém, ktorého riešenie je pre všetky členské štáty potrebné nájsť na
úrovni celého Spoločenstva.7        Komisia
nezastávala názor, že môže prijať argumenty belgickej vlády.
V súlade s článkom 169 Zmluvy vydala 2. apríla 1979
odôvodnené stanovisko, v ktorom okrem iného zdôraznila, že–        Belgické
kráľovstvo sa nemôže pri odôvodňovaní praktík v oblasti prístupu
k zamestnaniu, ktoré sú mu vytýkané, odvolávať na článok 6
ods. 2 belgickej ústavy_–        doložka
o výnimke obsiahnutá v článku 48 ods. 4 Zmluvy sa
vzťahuje iba na zamestnania, ktoré obsahujú skutočnú účasť na výkone
verejnej moci, t. j. zahŕňajúce účasť na rozhodovacej právomoci
voči jednotlivcom alebo týkajúce sa štátnych záujmov a hlavne
záujmov súvisiacich s vnútornou a vonkajšou bezpečnosťou
štátu_–        podmienky
uplatňovania tejto doložky o výnimke nie sú splnené, pokiaľ ide
o zamestnania rovnakého charakteru ako zamestnania, ktorých sa
týkajú predmetné ponuky.8        Keďže
Belgické kráľovstvo sa tomuto odôvodnenému stanovisku Komisie
nepodrobilo v stanovenej lehote, Komisia podala 27. septembra
1979 túto žalobu.9        Článok
48 ods. 4 Zmluvy určuje, že „ustanovenia tohto článku sa
nevzťahujú na zamestnávanie v štátnej alebo verejnej službe“.10      Toto
ustanovenie vylučuje z oblasti uplatňovania prvých troch odsekov
článku 48 pracovné miesta obsahujúce priamu alebo nepriamu účasť na
výkone verejnej moci a funkcií, ktorých účelom je obhajovanie
všeobecných záujmov štátu alebo verejnoprávnych korporácií. Predpokladom
obsadenia takýchto miest je totiž existencia osobitného vzťahu
solidarity voči štátu zo strany dotknutých úradníkov, ako aj reciprocita
práv a povinností, ktoré sú základom štátneho zväzku.11      Práve
na základe cieľa stanoveného v článku 48 ods. 4 treba určiť
rozsah výnimiek zo zásady voľného pohybu a rovnosti zaobchádzania
ustanovených v prvých troch odsekoch tohto článku. Určenie oblasti
uplatňovania odseku článku 48 ods. 4 je však problematické, pretože
verejná moc v rôznych členských štátoch prevzala na seba
zodpovednosť hospodárskeho a sociálneho charakteru alebo
sa zúčastňuje na činnostiach, ktoré nie sú porovnateľné
s typickými funkciami verejnej správy a ktoré naopak patria
z hľadiska svojej povahy do oblasti uplatňovania Zmluvy. Za
takýchto podmienok platí, že rozšírenie výnimky ustanovenej
v článku 48 ods. 4 na zamestnania v štátnych orgánoch
alebo v iných inštitúciách podľa verejného práva, ktoré nezahrnujú
plnenie úloh patriace do pôsobnosti verejnej správy v pravom zmysle
slova, by malo za následok vylúčenie značného počtu pracovných miest
z uplatňovania zásad Zmluvy a vznik nerovností medzi členskými
štátmi z pohľadu rozdielností, ktoré charakterizujú organizáciu
štátu a organizáciu niektorých sektorov hospodárskeho života.12      Treba
teda preskúmať, či pracovné miesta, ktorých sa žaloba týka, možno
spájať s pojmom verejná správa v zmysle článku 48 ods. 4,
ktorý musí obsahovať jednotný výklad a jednotné uplatňovanie
v celom Spoločenstve. Treba vziať na vedomie, že uplatňovanie
rozlišujúcich kritérií uvedených vyššie vyvoláva v konkrétnych
prípadoch problém posudzovania a vymedzovania. Z uvedeného
vyplýva, že táto kvalifikácia závisí od otázky, či predmetné zamestnania
sú alebo nie sú typické pre špecifické činnosti verejnej správy, pokiaľ
je verejná správa oprávnená na výkon verejnej moci a zodpovedá za
ochranu všeobecných štátnych záujmov.13      V prípade
zamestnaní, ktoré hoci ponúkajú verejnoprávne orgány, nespadajú do
oblasti uplatňovania článku 48 ods. 4, aj keď je pracovník
z iného členského štátu povinný splniť všetky podmienky náboru,
hlavne čo sa týka požadovaných profesionálnych schopností
a vedomostí, rovnako ako pracovník, ktorý je vlastným štátnym
príslušníkom, predsa ustanovenia prvých troch odsekov článku 48
a nariadenie č. 1612/68 nepripúšťajú, aby mohol byť vylúčený
z uchádzania sa o predmetné miesta iba z dôvodu štátnej
príslušnosti.14      Belgická
vláda na podporu svojho tvrdenia podporovaného vedľajšími účastníkmi
konania, podľa ktorého má doložka o výnimke uvedená v článku
48 ods. 4 Zmluvy všeobecný rozsah a týka sa všetkých
zamestnaní v správe členského štátu, sa odvoláva na osobitné
ustanovenia článku 8 nariadenia č. 1612/68, podľa ktorého pracovník
z iného členského štátu „môže byť vylúčený z účasti na
riadení inštitúcií upravených verejným právom a z vykonávania
funkcie upravenej verejným právom [verejnoprávnych inštitúcií
a z výkonu verejnej funkcie – neoficiálny preklad]“.15      Toto
ustanovenie, ktorým ani zďaleka nemožno podporiť tvrdenie belgickej
vlády, naopak potvrdzuje vyššie uvedený výklad článku 48 ods. 4.
Ako totiž pripúšťa samotná belgická vláda, účelom článku 8 nariadenia
č. 1612/68 nie je vylúčiť pracovníkov z ostatných členských
štátov z niektorých zamestnaní, ale iba umožniť prípadné vylúčenie
uvedených pracovníkov z niektorých činností, ktoré obsahujú účasť
na výkone zvrchovanej verejnej moci, akými sú, aby sme sa držali
príkladov spomínaných samotnou belgickou vládou, také činnosti, ktoré
zahŕňajú „účasť odborových zástupcov v predstavenstvách mnohých
organizácií založených podľa verejného práva s právomocou
v hospodárskej oblasti“.16      Belgická
vláda ďalej upozorňuje na to, že znenie niektorých ústav členských
štátov výslovne upravuje zamestnanosť vo verejnej správe, pričom zásadou
uplatňovanou v tejto oblasti je vylúčenie cudzincov, okrem
prípadných výnimiek. V tomto duchu znie aj článok 6 belgickej
ústavy, ktorý uvádza, že „iba“ Belgičania „majú prístup
k zamestnaniam v civilnej a vojenskej službe, okrem
výnimiek, ktoré možno ustanoviť pre osobitné prípady“. Samotná belgická
vláda vyhlásila, že nepopiera, že „právna norma Spoločenstva je
nadradená vnútroštátnej právnej norme“, ale zároveň tvrdí, že
konvergencia ústavného práva týchto členských štátov musí byť základňou
pre výklad článku 48 ods. 4 a musí viesť k vylúčeniu
výkladu tohto ustanovenia podaného Komisiou, ktoré vedie k rozporu
s uvedenými ustanoveniami ústavy, na ktoré sa vzťahuje.17      Francúzska
vláda uviedla obdobný argument odvolávajúc sa na zásady prijaté vo
francúzskom práve o verejnej službe, ktoré vychádzajú
z celkovej koncepcie založenej na požiadavke, že uchádzač
o akékoľvek zamestnanie vo verejnej službe podliehajúce štátu alebo
obciam, alebo iným verejnoprávnym inštitúciám, musí byť francúzskym
štátnym príslušníkom bez možnosti odlišovania podľa povahy
a charakteristík predmetného zamestnania.18      Je
správne, že účelom článku 48 ods. 4 je zohľadniť v systéme
ustanovení o voľnom pohybe pracovníkov existenciu ustanovení vyššie
zmieneného druhu. Zároveň však, ako uviedla aj francúzska vláda, nemôže
byť vymedzenie pojmu „verejná správa“ v zmysle článku 48
ods. 4 predmetom voľnej úvahy členských štátov.19      Nezávisle
od okolnosti, že znenie belgickej ústavy nevylučuje možnosť výnimiek zo
všeobecnej podmienky belgickej štátnej príslušnosti, treba pripomenúť,
ako konštatoval Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre, že uplatnenie
predpisov vnútroštátneho poriadku s cieľom obmedziť rozsah
ustanovení práva Spoločenstva zasahuje do jednoty a účinnosti tohto
práva, a teda nemôže byť prípustné. Toto pravidlo, základné pre
existenciu Spoločenstva, sa musí uplatniť aj pri určovaní významu
a rozsahu článku 48 ods. 4 Zmluvy. Toto ustanovenie síce
zohľadňuje oprávnený záujem členských štátov vyhradiť pre svojich
vlastných štátnych príslušníkov sústavu zamestnaní súvisiacich
s výkonom verejnej moci a ochranou všeobecných záujmov, treba
sa však súčasne vyhnúť tomu, aby praktický účinok a dosah
ustanovení Zmluvy o voľnom pohybe pracovníkov
a o rovnosti v zaobchádzaní so štátnymi príslušníkmi
všetkých členských štátov boli limitované výkladmi pojmu verejnej
správy, ktoré by vychádzali iba z vnútroštátneho práva
a marili by uplatňovanie pravidiel Spoločenstva.20      Belgická
a francúzska vláda zastáva názor, že odmietnutie prístupu
zahraničným pracovníkom k zamestnaniam, ktoré pôvodne neobsahujú
účasť na výkone verejnej moci, je nutné predovšetkým vtedy, keď sa nábor
vykonáva na základe služobného režimu a keď pracovníci, ktorých sa
zamestnanie týka, sú určení pre postup do vyšších funkčných postavení
a tieto funkcie a zodpovednosti sú vlastné verejnej moci.
Zástupcovia nemeckej a britskej vlády ďalej uvádzajú, že takéto
vylúčenie si vyžaduje aj okolnosť, že pružnosť pri prideľovaní funkcie
je znakom verejnej správy a že následne funkcie
a zodpovednosti zamestnanca sa môžu zmeniť nielen v prípade
služobného povýšenia, ale aj po preložení v rámci toho istého úradu
alebo následkom preloženia do iného úradu na rovnaké miesto.21      Tieto
námietky však nezohľadňujú skutočnosť, že článok 48 ods. 4 tým, že
sa týka zamestnaní zahŕňajúcich výkon verejnej moci a pridelenie
zodpovedností v súvislosti s ochranou všeobecných štátnych
záujmov, umožňuje členským štátom vyhradiť príslušnými právnymi úpravami
svojim vlastným štátnym príslušníkom prístup k zamestnaniam
obsahujúcim výkon tejto moci a týchto zodpovedností v rámci
toho istého povolania, tej istej služby alebo toho istého pracovníka.22      Argument
uvedený v tejto súvislosti nemeckou vládou, že prípadné vylúčenie
štátnych príslušníkov ostatných členských štátov z možnosti
povýšenia do niektorých funkcií alebo preloženia na niektoré miesta vo
verejnej správe by vraj malo za následok vznik diskriminácie vo verejnej
správe, neberie do úvahy, že výklad článku 48 ods. 4 podaný touto
vládou, ktorého účinkom je vylúčenie zmienených štátnych príslušníkov
z veľkej väčšiny zamestnaní vo verejnej správe, obsahuje obmedzenie
práv týchto štátnych príslušníkov presahujúce rámec toho, čo je nutné
na zabezpečenie dodržiavania cieľov tohto ustanovenia z hľadiska
predchádzajúcich úvah.23      Súdny
dvor zastáva názor, že vo všeobecnosti pre zamestnania, ktoré sú
predmetom sporu, informácie obsiahnuté v spise týkajúcom
sa prípadu, ako aj informácie, ktoré poskytli účastníci konania
v priebehu písomnej a ústnej časti konania, neumožňujú posúdiť
s dostatočnou istotou skutočnú povahu funkcií súvisiacich so
spornými zamestnaniami a ani konštatovať so zreteľom na
predchádzajúce úvahy, ktoré z týchto zamestnaní nespadajú pod pojem
verejná správa v zmysle článku 48 ods. 4 Zmluvy.24      Za
takýchto okolností nie je Súdny dvor schopný vysloviť sa v tomto
štádiu o nesplnení povinnosti vytýkanom belgickej vláde. Preto
vyzýva Komisiu a Belgické kráľovstvo na opätovné preskúmanie
spornej otázky z hľadiska predchádzajúcich úvah a na spoločné
alebo samostatné podanie správy Súdnemu dvoru v stanovenej lehote
buď o vyriešení sporu, ku ktorému dospeli, alebo o ich
stanoviskách postavených na báze právnych skutočností vyplývajúcich
z tohto rozsudku. Vedľajší účastníci konania budú môcť v danom
okamihu predložiť Súdnemu dvoru svoje pripomienky k tejto správe
alebo správam.Z týchto
dôvodov Súdny dvor, rozhodujúc o žalobe o nesplnení povinnosti
členským štátom podanej Komisiou, predbežne rozhodol a vyhlásil:1.      Komisia
a Belgické kráľovstvo opätovne preskúmajú spornú vec
z hľadiska právnych úvah tohto rozsudku a podajú Súdnemu dvoru
správu o výsledku tohto preskúmania do 1. júla 1981. Súdny
dvor vynesie konečné rozhodnutie po uvedenom dátume.2.      O trovách sa rozhodne v konaní o veci samej.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie StuartO’Keeffe      BoscoTouffaitRozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 17. decembra 1980.Tajomník       PredsedaA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars* Jazyk konania: francúzština.