62000CC0282_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Ao fixarem como ambição a realização de um grande mercado interno, os autores dos Tratados não pretenderam, com isso, negar a existência de situações económicas muito diversas no âmbito do espaço coberto por esse mercado.
2. Pelo contrário, uma vez que, no preâmbulo do Tratado de Roma, os seus signatários se declaram «preocupados em reforçar a unidade das suas economias e assegurar o seu desenvolvimento harmonioso pela redução das desigualdades entre as diversas regiões e do atraso das menos favorecidas.»
3. Esta intenção, claramente afirmada, de não deixar algumas regiões à margem do desenvolvimento económico traduziu-se, por exemplo, no regime dos auxílios de Estado instituído pelo artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE).
4. A referida disposição, a par de uma proibição de princípio de tais auxílios, na medida em que afectem as trocas comerciais entre Estados-Membros, classifica, de facto, entre os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, «os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego».
5. É igualmente a esta intenção que cabe atribuir a criação, em 1975, do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, cujo objectivo assumido é «corrigir os principais desequilíbrios regionais na Comunidade». A adopção do Acto Único Europeu, em 1986, foi a ocasião de inscrever na parte III do Tratado, consagrada à política da Comunidade, um novo título, o título V, relativo à coesão económica e social, no qual se insere o artigo 130.° -A, nos termos do qual «[a] fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolve e prossegue a sua acção tendente ao reforço da sua coesão [económica] e social. Em especial, a Comunidade procura reduzir a diferença entre as diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas.» Este último parágrafo foi, desde então, enriquecido por duas vezes, uma vez que, após ter passado a conter uma referência às zonas rurais a partir do Tratado de Maastricht, em 1992, passou a ter, desde o Tratado de Amesterdão, a seguinte redacção: «Em especial, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais» [artigo 130.° -A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 158.° CE)].
Diplomas aplicáveis
6. No entanto, as instituições comunitárias não esperaram por estas alterações do Tratado para lançarem programas específicos destinados a permitir a certas regiões ultraperiféricas fazer face às suas dificuldades, mantendo-as perfeitamente integradas no mercado comum. Assim, após a Decisão 89/687/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1989, que cria um programa de opções específicas para o afastamento e a insularidade dos departamentos franceses ultramarinos (Poseidom), foi adoptada a Decisão 91/315/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1991, que institui um programa de opções específicas para fazer face ao afastamento e à insularidade da Madeira e dos Açores (Poseima) .
7. Foi assim dado seguimento ao convite, que figura numa declaração comum anexa ao Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, feito pelos Estados-Membros às instituições comunitárias para que estas concedessem especial atenção às políticas de desenvolvimento dos dois arquipélagos de modo a que estes últimos pudessem ultrapassar as desvantagens decorrentes da sua situação geográfica afastada do continente europeu, da sua orografia particular, das graves insuficiências de infra-estruturas e do seu atraso económico.
8. Nos considerandos da Decisão 91/315, afirma-se o seguinte:
«[...] esse programa deve basear-se no duplo princípio da pertença dos Açores e da Madeira à Comunidade e do reconhecimento da sua realidade regional, ligada à sua situação geográfica específica;
[...] as medidas constantes desse programa devem permitir a tomada em consideração das especificidades e dificuldades dos Açores e da Madeira, sem prejudicar a integridade e a coerência da ordem jurídica comunitária; [...] a este respeito, os efeitos económicos das medidas específicas deverão circunscrever-se aos territórios dos Açores e da Madeira, sem afectar directamente o funcionamento do mercado comum;
[...]
[...] a situação geográfica excepcional dos Açores e da Madeira em relação às fontes de abastecimento em produtos a montante de determinados sectores da alimentação, essenciais para o consumo corrente ou para a transformação nos dois arquipélagos, impõe a estas regiões encargos que oneram pesadamente esses sectores; [...] é conveniente nesse contexto prever um regime específico de abastecimento dos produtos em causa, dentro dos limites das necessidades do mercado dos dois arquipélagos interessados e tendo em conta as produções locais e as correntes de trocas tradicionais.»
9. Estas orientações traduzem-se no anexo da referida decisão, ou seja, no programa Poseima propriamente dito, pelas seguintes disposições:
«Título I
Princípios gerais
4. As medidas e acções previstas no programa Poseima deverão permitir tomar em conta as especificidades e dificuldades dos Açores e da Madeira, sem prejudicarem a integridade e a coerência da ordem jurídica comunitária.
[...]
Título IV
Medidas específicas destinadas a minorar os efeitos da situação geográfica excepcional
9.2. No que diz respeito aos produtos agrícolas essenciais para o consumo ou a transformação nas duas regiões, esta acção comunitária consistirá, dentro dos limites das necessidades do mercado dos Açores e da Madeira, tendo em conta as produções locais e as correntes comerciais tradicionais e zelando pela preservação da parte dos abastecimentos em produtos do resto da Comunidade:
- em isentar de direitos niveladores e/ou de direitos aduaneiros e dos montantes previstos no artigo 240.° do acto de adesão os produtos originários de países terceiros,
- em permitir, em condições equivalentes e sem aplicação dos montantes previstos no citado artigo 240.°, o fornecimento de produtos comunitários colocados na intervenção ou disponíveis no mercado da Comunidade.
A aplicação deste sistema assentará nos seguintes princípios:
- as quantidades que são objecto do presente sistema de abastecimento serão determinadas anualmente no âmbito de balanços previsionais,
- com o objectivo de garantir que estas medidas se repercutam no nível dos custos de produção e no dos preços ao consumidor, será conveniente prever um mecanismo de controlo dessa repercussão até ao utilizador final,
- quanto ao abastecimento dos Açores em açúcar em bruto o sistema será aplicável até ao momento em que o desenvolvimento da produção local de beterraba sacarina permita satisfazer as necessidades do mercado dos Açores e da forma que o volume total de açúcar refinado nos Açores não ultrapasse 10 000 toneladas,
[...]
Título V
Medidas específicas a favor das produções da Madeira e dos Açores
14.4. Outras medidas destinadas a contribuir para o apoio à produção local dos Açores poderão assumir a forma de:
- quanto à beterraba sacarina
- uma ajuda uniforme por hectare ao desenvolvimento da produção local, até ao limite do volume correspondente a uma produção de açúcar de 10 000 toneladas,
- uma ajuda específica à transformação em açúcar branco das beterrabas produzidas localmente, a fim de estabilizar os custos de abastecimento,
[...]»
10. Para efeitos de execução do programa Poseima, foi adoptado o Regulamento (CEE) n.° 1600/92 do Conselho, de 15 de Junho de 1992, que estabelece medidas específicas relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos arquipélagos dos Açores e da Madeira . Nos seus considerandos afirma-se, nomeadamente, que:
«[...] as quantidades de produtos beneficiários do regime específico de abastecimento devem ser determinadas, no âmbito de estimativas elaboradas periodicamente e susceptíveis de revisão durante o exercício, em função das necessidades essenciais dos mercados açoriano e madeirense, tendo em conta as produções locais e as correntes comerciais tradicionais;
[...] os efeitos económicos do regime em causa devem repercutir-se no nível dos custos de produção e reduzir os preços até ao estádio do utilizador final; [...] é conveniente prever medidas adequadas para controlar esta repercussão;
[...] a fim de evitar qualquer desvio de tráfego, os produtos que beneficiam do regime específico de abastecimento não podem ser reexpedidos para outras regiões da Comunidade nem reexportados para países terceiros; [...] é, todavia, conveniente estabelecer uma derrogação a este princípio no que respeita aos produtos objecto de transformação nos arquipélagos e de reexpedição, ou reexportação tradicional, dentro do limite das trocas comerciais tradicionais;
[...]
[...] a fim de apoiar a produção interna e de satisfazer os hábitos de consumo nos arquipélagos, é conveniente prever ajudas para certas culturas e certas produções específicas;
[...]
[...] relativamente aos Açores, estas medidas devem contribuir, nomeadamente, para melhorar as condições de produção da beterraba sacarina e as condições de competitividade da indústria açucareira local, no limite de quantidades determinadas; [...]»
11. No título I do Regulamento n.° 1600/92, intitulado «Regime específico de abastecimento», o artigo 3.° dispõe que:
«1. Não será aplicado qualquer direito nivelador e/ou direito aduaneiro aquando da importação directa para os arquipélagos dos Açores e da Madeira dos produtos objecto do regime específico de abastecimento originários de países terceiros, até ao limite das quantidades determinadas nas estimativas de abastecimento.
2. A fim de garantir a satisfação das necessidades estabelecidas em conformidade com o artigo 2.° em termos de quantidades, preços e qualidade, e procurando preservar a parte do abastecimento dos produtos provenientes da Comunidade, o abastecimento das regiões acima referidas será igualmente realizado mediante o fornecimento de produtos comunitários em existência pública na sequência de medidas de intervenção, ou disponíveis no mercado comunitário, em condições equivalentes, para o utilizador final, ao benefício resultante da isenção dos direitos de importação aplicáveis aos produtos originários de países terceiros.
As condições destes fornecimentos serão adoptadas tendo em conta os custos das diferentes fontes de abastecimento e os preços praticados para exportação para países terceiros.
3. O regime previsto no presente artigo será aplicado de modo a tomar em consideração, designadamente e sem prejuízo do disposto no n.° 4:
- as necessidades específicas dos Açores e da Madeira e, no que diz respeito aos produtos destinados à transformação, as exigências de qualidade definidas,
- as correntes comerciais tradicionais com o resto da Comunidade.
4. Relativamente ao abastecimento dos Açores em açúcar em bruto, as necessidades serão avaliadas tendo em conta o desenvolvimento da produção local de beterraba sacarina. As quantidades beneficiárias do regime de abastecimento serão determinadas de modo a que o volume total anual de açúcar refinado nos Açores não exceda 10 000 toneladas.
O artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 1785/81 não é aplicável aos Açores.»
12. No mesmo título, o artigo 8.° dispõe que:
«Os produtos que beneficiem do regime específico de abastecimento previsto no presente título não podem ser objecto de reexportação para países terceiros nem de reexpedição para o resto da Comunidade.
Em caso de transformação dos produtos em causa nos Açores ou na Madeira, a proibição acima enunciada não é aplicável às exportações tradicionais nem às expedições tradicionais para o resto da Comunidade.»
13. No título II, intitulado «Medidas a favor das produções dos Açores e da Madeira», o artigo 25.°, inserido na secção III, intitulada «Medidas a favor das produções do arquipélago dos Açores», prevê que:
«1. Será concedida uma ajuda fixa por hectare ao desenvolvimento da produção de beterraba sacarina, até ao limite de uma superfície correspondente a uma produção anual de 10 000 toneladas de açúcar branco.
O montante da ajuda será de 500 ecus/ha de superfície semeada e colhida.
2. Será concedida uma ajuda específica à transformação em açúcar branco das beterrabas colhidas nos Açores, até ao limite de uma produção global anual de 10 000 toneladas de açúcar refinado.
O montante da ajuda será de 10 ecus/100 kg de açúcar refinado. Este montante pode ser adaptado de acordo com o processo previsto no n.° 3.
3. As normas de execução do presente artigo serão adoptadas de acordo com o processo previsto no artigo 41.° do Regulamento (CEE) n.° 1785/81.»
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
14. Apenas uma refinaria de açúcar, a Sociedade de Indústrias Agrícolas Açoreanas, SA (a seguir «SINAGA»), está implantada nos Açores, sendo, portanto, se deixarmos de parte o consumidor final, a única beneficiária tanto do regime específico de abastecimento para o açúcar bruto como da ajuda específica à transformação em açúcar branco das beterrabas colhidas nos Açores.
15. A SINAGA procedeu, em 1998, a uma venda de açúcar branco a uma empresa estabelecida em Portugal Continental.
16. Tendo sido informada desta venda e considerando que a SINAGA não tinha o direito de vender, no território de Portugal Continental, açúcar produzido no quadro do programa Poseima, uma empresa estabelecida em Portugal Continental e que produz açúcar branco, Refinarias de Açúcar Reunidas, SA (a seguir «RAR»), intentou uma acção contra a SINAGA no Tribunal Judicial da Comarca de Ponta Delgada (Portugal).
17. A RAR pede àquele tribunal, no uso das suas competências em matéria de procedimentos cautelares, que intime a SINAGA a «[abster-se] de comercializar em Portugal Continental o açúcar refinado que provém de importação de ramas sem direitos niveladores que efectuou ao abrigo do Poseima, ou que beneficiou da ajuda à transformação fixada nesse Programa».
18. O órgão jurisdicional nacional, considerando ser essencial para a resolução do litígio que lhe incumbe dirimir determinar o sentido exacto que o legislador comunitário pretendeu imprimir a certas disposições do Regulamento n.° 1600/92, submeteu ao Tribunal de Justiça, por decisão de 11 de Julho de 2000, as seguintes questões prejudiciais:
«1) O segundo parágrafo do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1600/92 do Conselho, de 15 de Junho de 1992, aplica-se
i) ao açúcar transformado a partir de ramas (açúcar propriamente dito, quer ele seja proveniente de beterrabas localmente produzido, quer de ramas importadas)
ii) ou apenas ao incorporado em produtos que o integrem (como bolos, refrigerantes, etc.)? (No fundo, dar conteúdo à expressão transformação de produtos contida no preceito).
2) As vendas referidas em 3) são susceptíveis de integrar os conceitos correntes comerciais tradicionais, exportações tradicionais ou expedições tradicionais para o resto da comunidade, contidos no n.° 3 do artigo 3.° e segundo parágrafo do artigo 8.° do citado regulamento?
3) Independentemente da resposta às questões anteriores, o quadro legal existente, desde Setembro de 1998 até à presente data, consente que a Sinaga possa vender no Continente Português açúcar por si produzido a partir de beterraba cultivada nos Açores e para cuja produção beneficia de apoios comunitários ao abrigo do programa Poseima?
4) Também independentemente das respostas às questões anteriores, o quadro legal existente, desde Setembro de 1998 até à presente data, consente que a Sinaga possa vender no Continente Português açúcar por si produzido a partir de ramas importadas com o benefício de isenção de direitos niveladores ao abrigo do mesmo programa Poseima?»
19. Antes de examinar em pormenor estas questões e de indicar as respostas que, em nossa opinião, lhes deve ser dada, permita-se-nos fazer duas observações.
20. Ao longo da fase escrita, tanto a SINAGA como o Governo português defenderam, com muita insistência, que, uma vez que o Regulamento n.° 1600/92 tem por objecto concretizar o programa Poseima, que se destina a permitir aos Açores ultrapassar algumas das diversas dificuldades com que se defronta, na interpretação do referido regulamento haveria que privilegiar sistematicamente, entre diversas interpretações possíveis, aquela que fosse no sentido dos interesses dos Açores em geral e dos interesses da SINAGA em especial, no que respeita a tudo o que tem que ver com a produção e com a comercialização de açúcar.
21. Semelhante abordagem, que se traduziria em raciocinar com ideias preconcebidas, no sentido próprio da expressão, não nos parece que deva inspirar o raciocínio do Tribunal de Justiça.
22. É certo que tão-pouco se deve cair no extremo oposto e privilegiar uma interpretação susceptível de limitar ao mínimo o impacto do programa Poseima.
23. É indiscutível, de facto, que, ao adoptar e pôr em execução o referido programa, o legislador comunitário pretendeu conceder aos Açores, e portanto aos agentes económicos estabelecidos nesse território, fossem eles produtores ou consumidores, um certo número de vantagens que, do seu ponto de vista, eram justificadas pelas condições concretas, pouco favoráveis, em que se encontram os Açores, tendo em conta a sua aspiração ao desenvolvimento económico.
24. Mas isto não significa que o legislador tenha considerado que a interpretação do Regulamento n.° 1600/92 deve obedecer a regras especiais diferentes das que caracterizam habitualmente o modo de decidir do juiz comunitário.
25. As regras especiais adoptadas para os Açores mais não são do que regras comunitárias como as demais e devem ser entendidas sem qualquer espécie de a priori.
26. O facto de se aplicar as regras tradicionais em matéria de interpretação quando se trata de analisar a que condições estão sujeitos os benefícios concedidos aos operadores económicos açorianos e quais os limites que o legislador pretendeu estabelecer não traduz a intenção de contrariar a vontade do legislador comunitário.
27. Pelo contrário, conter os referidos benefícios em limites que o próprio legislador comunitário traçou, após ter analisado aquilo que era possível permitir como excepção a favor do desenvolvimento do referido território, sem, no entanto, pôr em causa o delicado equilíbrio que caracteriza a política agrícola comum, denota a intenção de respeitar a sua vontade.
28. O programa Poseima não resulta de uma visão segundo a qual o desenvolvimento dos Açores seria assegurado mais eficazmente colocando esse território fora do âmbito de aplicação do direito comunitário; pelo contrário, parte da premissa de que é permitindo aos Açores, graças a algumas adaptações transitórias, integrar-se no mercado interno que se poderá garantir o seu desenvolvimento duradouro, para benefício dos seus habitantes.
29. Ainda a título preliminar, permita-se-nos igualmente referir que a discussão sobre a articulação precisa do Regulamento n.° 1600/92 com a organização comum de mercado no sector do açúcar, e portanto com o Regulamento (CEE) n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, a que deu lugar a fase escrita do processo, não nos parece ocupar uma posição central no debate que merecem as questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional nacional.
30. A partir do momento em que ninguém defende que os Açores estão pura e simplesmente subtraídos ao âmbito de aplicação das regras da organização comum, não se nos afigura necessário, de facto, tendo em conta as questões precisas a que devemos responder, interrogar-nos se o Regulamento n.° 1600/92 institui regras derrogatórias aplicáveis aos Açores ou apenas introduz regras específicas aplicáveis unicamente naquele território.
31. O que é importante é determinar a interpretação que há que dar a certas disposições do Regulamento n.° 1600/92, aplicáveis à produção e à comercialização de açúcar nos Açores, disposições que são, ninguém põe em dúvida, especiais, no sentido de que não são as regras estabelecidas pelo Regulamento n.° 1785/81. Quer sejam qualificadas como derrogatórias ou específicas, não se nos afigura susceptível de modificar a interpretação que nos é imposta pelos seus termos e a sua articulação com as outras disposições cujo conjunto forma o programa Poseima.
32. A opção por uma destas qualificações e não pela outra assenta numa apreciação essencialmente subjectiva. Da importância da diferença que separa as regras da organização comum de mercado aplicáveis no resto da Comunidade e as regras aplicáveis nos Açores - estamos a pensar, nomeadamente, na inaplicabilidade aos Açores do mecanismo de intervenção estabelecido pelo artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1600/92 - é legítimo concluir que os Açores gozam de um regime derrogatório. Mas é igualmente admissível defender que a aplicação de algumas regras específicas, por mais importantes que sejam, de modo algum deve fazer esquecer que o Regulamento n.° 1785/81 é, enquanto tal e desde que não contrarie nenhuma disposição do Regulamento n.° 1600/92, aplicável nos Açores do mesmo modo que no resto da Comunidade.
Quanto à primeira questão
33. No que respeita à primeira questão prejudicial, a RAR é a única que afirma que, para efeitos de aplicação do artigo 8.° do Regulamento n.° 1600/92, o açúcar refinado não pode ser considerado um produto resultante de um processo de transformação e que, portanto, o açúcar branco produzido nos Açores a partir de açúcar bruto que tenha beneficiado do regime específico de abastecimento, definido pelo artigo 3.° do referido regulamento, não é abrangido pelo segundo parágrafo do artigo 8.°, por força do qual «[e]m caso de transformação dos produtos em causa nos Açores ou na Madeira, a proibição acima enunciada não é aplicável às exportações tradicionais nem às expedições tradicionais para o resto da Comunidade».
34. Na opinião da RAR, só quando é incorporado em produtos como bebidas, produtos de pastelaria, chocolates e doçaria variada é que se pode considerar que o açúcar refinado foi objecto de uma transformação na acepção do artigo 8.°, segundo parágrafo.
35. Em apoio desta afirmação, a RAR alega que, dado que o açúcar, sob todas as suas formas, é considerado, para efeitos de aplicação do Tratado CE, um produto agrícola e que o regime específico de abastecimento se aplica aos produtos agrícolas, deve considerar-se que o açúcar branco beneficiou do referido regime e não pode ser reexportado nem reexpedido ao abrigo do artigo 8.°, primeiro parágrafo.
36. Esta posição não nos parece poder ser seriamente defendida.
37. Sem que seja necessário analisar em pormenor os argumentos avançados pela SINAGA, pelo Governo português e pela Comissão, podem-se opor as duas considerações seguintes. Por um lado, o que o artigo 8.°, primeiro parágrafo, proíbe é a reexportação ou a reexpedição dos próprios produtos que beneficiaram do regime específico de abastecimento; ora, o açúcar branco não é açúcar bruto. Por outro lado, o açúcar branco resulta precisamente da transformação de açúcar bruto, o que faz dele, indiscutivelmente, em relação ao produto que beneficiou do referido regime, um produto transformado.
38. O facto de certos produtos de primeira transformação, como o açúcar branco, serem considerados, para aplicação do Tratado CE, produtos agrícolas é totalmente indiferente para efeitos de aplicação do programa Poseima, que apenas respeita, em termos de regime específico de abastecimento e das proibições que lhe estão associadas, a produtos precisamente determinados e não ao conjunto dos produtos agrícolas.
39. Acrescente-se que não há qualquer risco de que empresas que beneficiaram do regime específico de abastecimento se aproveitem deste para melhorar a sua situação concorrencial no mercado do resto da Comunidade ou na exportação, uma vez que, mesmo após a transformação do açúcar bruto em açúcar branco, continuam a estar proibidas de efectuarem exportações ou expedições, salvo se estas se inscreverem no quadro de correntes comerciais tradicionais.
40. Assinale-se, de resto, que, mesmo para as vendas no quadro de trocas comerciais tradicionais, o legislador pretendeu evitar as distorções da concorrência, dado que o artigo 9.° do Regulamento n.° 1600/92 prevê que um produto transformado e depois exportado não pode beneficiar de restituições à exportação.
41. É certo que, no caso de uma reexpedição para outro ponto do território comunitário, o açúcar branco produzido a partir de açúcar bruto que tenha beneficiado do regime específico de abastecimento poderá eventualmente encontrar-se em situação concorrencial favorável, muito embora a existência de custos de transporte não dispiciendos possa pôr esta conclusão em causa, mas, de qualquer modo, essa reexpedição deve manter-se no âmbito de trocas comerciais tradicionais. No entanto, não vemos muito bem como é que a implementação do programa Poseima, que, recorde-se, visa permitir aos Açores integrar-se em boas condições no mercado interno, poderia ter sido acompanhada da supressão das trocas comerciais tradicionais.
42. Assim, à primeira questão do órgão jurisdicional nacional parece-nos evidente que há que responder que, para efeitos de aplicação do artigo 8.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1600/92, o açúcar branco deve ser considerado um produto resultante de uma transformação.
Quanto à segunda questão
43. Chegamos assim à segunda questão, através da qual o órgão jurisdicional nacional nos pergunta se, tendo em conta os dados de um quadro estatístico que figura na sua decisão, se deve considerar que é possível falar em correntes comerciais tradicionais de açúcar branco, na acepção do artigo 3.°, n.° 3, segundo travessão, do Regulamento n.° 1600/92, de exportações tradicionais ou de expedições tradicionais para o resto da Comunidade, na acepção do artigo 8.°, segundo parágrafo, do mesmo regulamento.
44. Assinale-se, em primeiro lugar, que o quadro em questão apenas dá indicações sobre vendas destinadas a Portugal Continental e à Madeira e que, portanto, não vemos de que modo nos poderíamos pronunciar sobre a existência de exportações tradicionais, entendidas como vendas para países terceiros, que são, aliás, totalmente alheias ao litígio no âmbito do qual o órgão jurisdicional nacional nos interroga.
45. Feita esta precisão, o que nos indica este quadro?
46. Desde logo, não se trata de um quadro fácil de explorar. Efectivamente, embora recue até 1907 e englobe o ano de 1992, não nos dá informações sobre certos anos, por exemplo, os anos de 1948 a 1961, 1970 a 1974, 1982 e 1983 ou 1986 a 1989.
47. Mas, mesmo para os anos que considera, este quadro não é elucidativo, na medida em que comporta três colunas, intituladas, respectivamente, «Madeira», «Portugal Continental», «Madeira/Portugal Continental», sem indicar a que realidade se refere a coluna Madeira/Portugal Continental.
48. Poderíamos supor que, em relação a cada ano, figura nesta coluna o total do que foi inscrito nas outras duas. Ora, não é manifestamente o que acontece. De facto, enquanto, relativamente aos anos de 1907 a 1947, encontramos valores inscritos na coluna Portugal Continental, nada está inscrito, em relação aos mesmos anos, na terceira coluna.
49. Talvez se deva então considerar que a coluna Madeira/Portugal Continental nos dá informações sobre vendas efectuadas para a Madeira ou para Portugal Continental, sem que o destino exacto possa ter sido identificado. Efectivamente, dado que, em relação aos anos em que esta coluna regista vendas, nada figura nas duas outras colunas, poderíamos ser levados a concluir que, durante um largo período, as autoridades encarregadas de elaborar as estatísticas do comércio açoriano se limitaram a tomar nota das expedições, sem se preocuparem com o respectivo destino, o que não deixa de causar perplexidade. Mas, mesmo interpretada deste modo, esta coluna não pode ser verdadeiramente explorada para determinar se houve, e em que volume, expedições tradicionais para o resto da Comunidade na acepção do artigo 8.°, segundo parágrafo.
50. Seja como for, há que concluir que, se é verdade que a coluna Portugal Continental regista vendas regulares, embora muito variáveis em termos de volume, entre 1907 e 1947, nada mais figura nesta coluna para os anos subsequentes, excepto para os anos de 1984 e 1985, durante os quais as vendas foram, respectivamente, de 3 024 000 kg e 6 175 250 kg, o que não é pouco se comparado com as 10 000 toneladas que não deve ultrapassar, por força do Regulamento n.° 1600/92, a produção da SINAGA.
51. Para a coluna Madeira, nada está registado antes de 1981. Para esse ano, estão repertoriados 2 236 850 kg. Relativamente a 1990 estão registados 184 660 kg, em 1991, 258 700 kg e, finalmente, em relação a 1992, 30 000 kg.
52. A coluna Madeira/Portugal Continental refere vendas que vão de 300 000 kg a 6 081 440 kg, entre 1962 e 1970, bem como vendas de 1 500 kg por ano, entre 1975 e 1979, vendas essas identificadas pelo órgão jurisdicional de reenvio como correspondendo, na realidade, a prendas de Natal.
53. Ao longo da fase escrita, a RAR e a Comissão afirmaram que os volumes de vendas para Portugal Continental que aparecem subitamente em 1984 e 1985, após uma interrupção desde 1948, corresponderam a um levantamento da proibição das vendas de açúcar dos Açores para o mercado de Portugal Continental, que existia anteriormente na legislação portuguesa.
54. Na audiência, a SINAGA negou a existência de tal proibição, afirmando que, para os anos em causa, se verificou não o levantamento de uma proibição mas a supressão de uma tributação à importação.
55. Mas, seja qual for a causa da interrupção de vendas de 1948 a 1983, essa interrupção, tal como a inexistência de vendas para Portugal Continental a partir de 1986, não é contestada.
56. Se, como sugere acertadamente a Comissão, a noção de tradição deve ser entendida no sentido de acções repetidas no tempo ou no passado, comportando uma ideia de continuidade e de regularidade, afigura-se-nos bastante difícil considerar que o quadro apresentado pelo órgão jurisdicional nacional permite identificar correntes comerciais tradicionais.
57. Dois anos que comportam expedições claramente identificadas para Portugal Continental ao longo do período de 1948 a 1992 dificilmente podem ser considerados a expressão de uma tradição. O mesmo acontece no que respeita a expedições claramente para a Madeira, relativamente às quais, no período compreendido entre 1907 e 1992, estão registadas exportações para quatro anos, dos quais apenas três são consecutivos (com volumes que variam entre os 30 000 kg e os 258 700 kg).
58. Na verdade, mais do que correntes comerciais tradicionais, estamos perante trocas comerciais episódicas, uma vez que não são constantes nem regulares. Chegaríamos à mesma conclusão se concordássemos com o ponto de vista da RAR, segundo a qual, para que se possa falar de correntes comerciais tradicionais na acepção do Regulamento n.° 1600/92, terão de se ter verificado trocas comerciais ao longo dos cinco ou, eventualmente, dos três anos que precederam a entrada em vigor do referido regulamento.
59. Efectivamente, são esses períodos que são tradicionalmente tomados em consideração, em matéria de política agrícola comum, quando se trata de atribuir quotas ou contingentes a operadores cujo acesso ao mercado se pretende evitar seja posto em causa pela sua sujeição a regras comunitárias que, anteriormente, não lhes eram aplicáveis.
60. Terá sido nessa base que foram atribuídas as quotas de produção de açúcar no momento da adesão de novos Estados-Membros.
61. Esta abordagem parece-nos razoável no sentido de que, se o legislador comunitário pretendeu reservar as correntes comerciais tradicionais, não foi com o objectivo de reconhecer direitos históricos, que poderiam confirmar a realização de expedições entre 1907 e 1947, mas, bastante mais prosaicamente, como sublinha a Comissão, para evitar retirar com uma mão aos produtores dos Açores aquilo que lhes era dado com a outra, ou, se se preferir, para que a implementação do regime específico de abastecimento, concebido no interesse do arquipélago, não se voltasse contra este em razão da perda de mercados para os quais era escoada regularmente a sua produção antes da aplicação do programa Poseima, isto sem perder de vista que o regime específico de abastecimento também não devia perturbar o funcionamento do mercado comunitário, abrindo aos produtores açorianos mercados que estes abordariam com indiscutíveis vantagens concorrenciais.
62. O que era pretendido com o Regulamento n.° 1600/92 era a manutenção do statu quo, que manifestamente não inclui, se atentarmos no quadro em análise, uma expedição tradicional de açúcar branco para Portugal Continental.
63. Esta inexistência de correntes comerciais tradicionais com o resto da Comunidade, no caso concreto do açúcar branco, não está em contradição com o reconhecimento, pelo artigo 3.°, n.° 3, segundo travessão, do Regulamento n.° 1600/92, da necessidade de tomar em conta tais correntes.
64. A referida disposição visa, recorde-se, todos os produtos que beneficiam do regime específico de abastecimento, e não apenas o açúcar, pelo que a conclusão a que chegámos relativamente a este último de modo algum tem por consequência privar tal disposição de efeito útil.
65. De facto, ela pode aplicar-se a outros produtos, para os quais se poderiam efectivamente identificar correntes comerciais tradicionais.
66. No entanto, parece-nos útil mencionar, apesar de isso não ter consequências práticas quanto à solução do processo pendente no órgão jurisdicional nacional, que não podemos subscrever a tese da RAR segundo a qual o n.° 3 do artigo 3.° não se aplicaria ao açúcar, o qual cairia unicamente sob a alçada do n.° 4 do mesmo artigo.
67. Com efeito, quando o n.° 3 faz referência a disposições «sem prejuízo do disposto no n.° 4», o seu objectivo não é subtrair o açúcar à sua aplicação, mas apenas indicar que, para o açúcar, a avaliação das necessidades em matéria de abastecimento deve, por um lado, ser efectuada tendo em conta não apenas as necessidades das regiões em causa e as correntes comerciais tradicionais mas também a produção local de beterrabas e, por outro lado, inscrever-se dentro de um limite de 10 000 toneladas de açúcar refinado por ano nos Açores.
68. A interpretação da RAR ignora tanto o sentido comum da expressão «sem prejuízo» como a lógica segundo a qual os n.os 3 e 4 se articulam.
69. A avaliação das necessidades de abastecimento em açúcar bruto não pode ser feita unicamente a partir da produção local de beterrabas sacarinas, uma vez que isso se traduziria em pretender, curiosamente, avaliar a procura em função da oferta. Deve necessariamente tomar em conta, como prevê o n.° 3, as necessidades específicas das regiões em causa em matéria de consumo, sendo a beterraba sacarina local tomada em consideração porque permite satisfazer uma parte dessas necessidades.
70. O açúcar bruto importado deve permitir fazer face ao défice de açúcar branco que é revelado por uma comparação entre o consumo e o abastecimento assegurado através da refinação das beterrabas colhidas localmente.
71. Por todas estas razões, propomos que seja dada resposta negativa à segunda questão.
Quanto à quarta questão
72. Passamos agora de imediato à análise da quarta questão, uma vez que esta, embora colocada «independentemente das respostas às questões anteriores», encontra resposta nas conclusões a que acabámos de chegar quanto à segunda questão.
73. Recorde-se, de facto, que o artigo 8.° do Regulamento n.° 1600/92 estabelece, no seu primeiro parágrafo, uma proibição absoluta de reexpedição ou de reexportação dos produtos importados para os Açores ao abrigo do regime específico de abastecimento. Tal proibição apenas admite uma excepção, enunciada no segundo parágrafo, nos termos da qual, «em caso de transformação dos produtos em causa nos Açores ou na Madeira, a proibição acima enunciada não é aplicável às exportações tradicionais nem às expedições tradicionais para o resto da Comunidade». Por conseguinte, resulta da conclusão a que acabámos de chegar quanto à inexistência de correntes comerciais tradicionais de açúcar branco para Portugal Continental que a SINAGA não pode vender em Portugal Continental açúcar que tenha produzido a partir de açúcar bruto adquirido com isenção de direito nivelador ao abrigo do programa Poseima.
74. O artigo 8.° não contém, de facto, qualquer equívoco ou ambiguidade a partir dos quais se pudesse suscitar uma dúvida quanto ao carácter absoluto das proibições que estabelece.
75. No entanto, isso não impediu a SINAGA de defender, no n.° 82 das suas observações, que «o quadro legal existente, considerando este tanto na letra dos preceitos relevantes quanto no espírito do sistema, só se mostra compatível com uma interpretação que fundamente o direito da SINAGA de vender no continente português o açúcar que produziu a partir de ramas importadas ao abrigo do regime específico de abastecimento, contanto que esta comercialização possa estar abrangida pela disposição aplicável às expedições tradicionais para o resto da Comunidade».
76. A SINAGA vai mesmo ao ponto de afirmar, no n.° 72 das suas observações, que «a mera existência no passado de operações de venda de açúcar para o Continente português a partir dos Açores deverá ser considerada suficiente para fundamentar a invocação da excepção à proibição de comercialização fora do mercado açoriano». Isto, salvo erro da nossa parte, significaria que «operações de venda de açúcar para o Continente português» bastariam para provar a existência de correntes comerciais tradicionais e que a referência feita pelo legislador comunitário a essa existência não teria consequências em termos de restrição dos volumes que podem ser expedidos. Tal raciocínio não é manifestamente aceitável, uma vez que retira alcance concreto ao termo «tradicionais».
77. Assinale-se, de resto, que o Governo português, que, relativamente às outras questões, concorda com as análises da SINAGA, se limita, em relação à quarta questão, a afirmar, no n.° 57 das suas observações, que «a República Portuguesa entende que a indústria açucareira açoriana tem o direito de vender o açúcar produzido a partir das ramas importadas com isenção de direitos niveladores no Continente português, nas condições definidas pelo artigo 8.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1600/92».
78. Em nossa opinião, repetimos, a excepção prevista pelo legislador comunitário a favor das correntes comerciais tradicionais destina-se a preservar o statu quo e nada mais, de modo que, na hipótese de tais correntes terem existido, as quantidades de açúcar branco produzidas a partir de açúcar bruto adquirido no quadro do regime específico de abastecimento e podendo ser exportadas para Portugal Continental de modo algum podem ter excedido as correspondentes às referidas correntes.
79. A partir do momento em que, em resposta à segunda questão, considerámos que não é possível dar como assente a existência de tais correntes no que respeita ao açúcar branco, não podemos senão concluir que a expedição para Portugal Continental de açúcar branco produzido nos Açores pela SINAGA a partir de açúcar bruto importado ao abrigo do regime específico de abastecimento é objecto de uma proibição absoluta.
Quanto à terceira questão
80. Resta examinar a terceira questão, que não deixa de colocar problemas delicados. Como assinalam a SINAGA, o Governo português e a Comissão, o artigo 25.° do Regulamento n.° 1600/92 não sujeita a concessão de uma ajuda fixa por hectare para as culturas de beterraba sacarina e de uma ajuda específica à transformação em açúcar branco das beterrabas colhidas nos Açores a uma proibição de exportar ou de expedir, para Portugal Continental, o açúcar branco produzido nos Açores a partir das beterrabas locais.
81. Por outro lado, uma vez que o artigo 25.° figura no título II, intitulado «Medidas a favor das produções dos Açores e da Madeira», não se pode defender que a proibição constante do artigo 8.°, que figura no título I, «Regime específico de abastecimento», se aplica ipso facto ao açúcar que tenha beneficiado das medidas previstas no artigo 25.°
82. Nada permite também afirmar, regra geral, no quadro da política agrícola comum, que o facto de um produto ter beneficiado de uma ajuda acarreta a proibição de o comercializar fora da sua zona de produção.
83. Finalmente, é verdade que o princípio da livre circulação de mercadorias constitui um dos pilares do mercado comum. Impor-se-á, assim, tendo em conta estes elementos convergentes, dar razão à SINAGA, ao Governo português e à Comissão quando afirmam que o açúcar branco que beneficiou das ajudas previstas no artigo 25.° do Regulamento n.° 1600/92 pode ser expedido sem restrições para Portugal Continental?
84. Não pensamos assim. Estamos de acordo com a RAR quando afirma que semelhante liberdade de comercializar em Portugal Continental arruinaria a coerência do programa Poseima.
85. Efectivamente, embora seja verdade que o Regulamento n.° 1600/92 não contém nenhuma disposição que imponha uma proibição de comercializar fora dos Açores açúcar branco que tenha beneficiado de ajudas ao abrigo do seu artigo 25.°, não é menos verdade que tal proibição pode deduzir-se da Decisão 91/315, isto é, do próprio programa Poseima, mais concretamente do ponto 9.2 do seu anexo.
86. Esta disposição estabelece, de facto, que, no que respeita ao abastecimento dos Açores em açúcar bruto, o sistema do regime específico de abastecimento «será aplicável até ao momento em que o desenvolvimento da produção local de beterraba sacarina permita satisfazer as necessidades do mercado dos Açores e da forma que o volume total de açúcar refinado nos Açores não ultrapasse 10 000 toneladas».
87. Isto significa, muito claramente, que o regime específico de abastecimento foi, desde o início, concebido como um sistema provisório e tem por objectivo, atendendo às necessidades locais, obviar à reduzida dimensão da produção de beterraba sacarina nos Açores, produção cujo aumento deveria precisamente resultar da ajuda à produção e à transformação em açúcar branco prevista pelo ponto 14.4 do mesmo anexo.
88. O programa Poseima tem por objectivo, na realidade, assegurar prioritariamente a auto-suficiência dos Açores, nem que seja graças a um certo nível de ajudas provenientes do orçamento comunitário; essas ajudas devem, porém, beneficiar duradouramente as produções agrícolas locais e não podem ser ajudas à importação para produtos transformados ou semitransformados importados, provenientes do resto da Comunidade.
89. Para um consumo local constante, as quantidades de açúcar bruto que podem beneficiar do regime específico de abastecimento tendem, portanto, a diminuir com o aumento da produção de açúcar produzido a partir de beterrabas colhidas nos Açores. Esta diminuição é o cerne do sistema instituído no que respeita ao abastecimento do mercado açoriano em açúcar.
90. Autorizar a subtracção ao mercado local açoriano do açúcar produzido a partir de beterrabas colhidas localmente equivaleria a transformar a diminuição pretendida das quantidades de açúcar bruto que beneficia do regime específico de abastecimento numa operação de enchimento de um barril furado, isto é, numa operação à partida destinada ao fracasso.
91. De facto, é evidente que se a SINAGA tivesse a possibilidade de expedir para fora dos Açores, com indiscutíveis vantagens concorrenciais, o açúcar que tivesse beneficiado das ajudas previstas no artigo 25.°, não deixaria de o fazer. Isto teria como consequência que, por ocasião da elaboração anual do balanço de abastecimento, as autoridades competentes seriam obrigadas a declarar que a manutenção, ou mesmo o aumento, das quantidades de açúcar beneficiárias do regime específico de abastecimento seria indispensável para abastecer o mercado local açoriano nas condições pretendidas pelo programa Poseima para os consumidores açorianos.
92. De facto, seria a uma verdadeira perversão do sistema a que irremediavelmente se assistiria, e isto deve, em nossa opinião, ser resolutamente evitado.
93. Resta saber de que modo se pode evitar esse resultado, isto é, como fazer para que a SINAGA respeite, como regras de direito comunitário que regulam as suas actividades, uma proibição de exportar ou de expedir açúcar que tenha beneficiado das ajudas previstas no artigo 25.° do Regulamento n.° 1600/92.
94. Apenas vemos duas possibilidades. Ou o Tribunal de Justiça considera que, embora tal proibição não figure expressamente em nenhuma disposição do Regulamento n.° 1600/92, a interpretação deste último em função daquilo que prevê a Decisão 91/315, que constitui a respectiva base jurídica, conduz, no entanto, à conclusão de que comporta necessariamente, mesmo que apenas de forma implícita, a referida proibição.
95. Esta solução apresentaria, diga-se claramente, o inconveniente de obrigar o Tribunal de Justiça a adoptar uma interpretação susceptível de dar azo a uma crítica que manifestamente o Tribunal não deseja que lhe seja feita.
96. Esta crítica teria que ver com o facto de, tendo constantemente proclamado o carácter fundamental do princípio da livre circulação de mercadorias e considerado que as excepções a este princípio devem ser objecto de interpretação restritiva, subitamente, o Tribunal de Justiça inovar, instituindo restrições implícitas, ou pelo menos não escritas, ao referido princípio.
97. A eventualidade, para não dizer a probabilidade, desta crítica não se nos afigura, porém, dever constituir um obstáculo intransponível, na medida em que, embora não conste do Regulamento n.° 1600/92, a proibição deduz-se, sem qualquer manipulação dos textos, do anexo da Decisão 91/315.
98. Ou então o Tribunal de Justiça, em vez de interpretar o regulamento de modo a que ele não seja incoerente relativamente à decisão, dá por verificada a incoerência que constitui a inexistência, no regulamento, de uma proibição de comercializar fora do mercado açoriano o açúcar que tenha beneficiado das ajudas previstas pelo seu artigo 25.° e, colocando-se no terreno da validade, considera que tal inexistência de proibição constitui uma violação do ponto 9.2 do anexo da Decisão 91/315.
99. Esta passagem da interpretação para a apreciação da validade, para a qual se chamou a atenção na fase oral, pode fazer-se com fundamento em precedentes na jurisprudência do Tribunal de Justiça . Teria a vantagem, além de evitar o inconveniente acima evocado, de se inscrever na linha jurisprudencial muito clara do respeito por um diploma de aplicação dos limites traçados pelo texto que constitui a sua base jurídica.
100. Seja qual for a via escolhida pelo Tribunal, não vemos de que modo se pode deixar de declarar que o açúcar branco que tenha beneficiado de uma ajuda à transformação das beterrabas sacarinas colhidas nos Açores não pode ser comercializado fora do mercado local dos Açores.
Conclusões
101. De tudo quanto precede resulta que propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões do órgão jurisdicional de reenvio:
«1) Para efeitos de aplicação do artigo 8.°, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1600/92 do Conselho, de 15 de Junho de 1992, que estabelece medidas específicas relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, o açúcar obtido a partir de açúcar bruto importado deve ser considerado um produto resultante de uma transformação.
2) Os dados comunicados pelo órgão jurisdicional de reenvio não revelam a existência de correntes comerciais tradicionais ou de expedições tradicionais para o resto da Comunidade, na acepção dos artigos 3.°, n.° 3, segundo travessão, e 8.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1600/92.
3) O açúcar branco produzido nos Açores a partir de beterrabas colhidas nos Açores e que tenha beneficiado das ajudas previstas no artigo 25.° do Regulamento n.° 1600/92 não pode ser comercializado fora do mercado local açoriano.
4) Verificando-se que não existem expedições tradicionais na acepção do artigo 8.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1600/92, o açúcar branco produzido nos Açores a partir de açúcar bruto importado no quadro do regime específico de abastecimento instituído pelo título I do referido regulamento não pode ser expedido para Portugal Continental.»