62006CJ0179_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑179/06,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 5. dubna 2006,
Komise Evropských společenství,
zastoupená D. Recchia, jako zmocněnkyní, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Italské republice,
zastoupené I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s G. Fiengem, avvocato dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda senátu, E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (zpravodaj), G. Arestis a J. Malenovský, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 21. června 2007,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že obec Altamura a Regione Puglia schválily od prosince 2000 změnu plánu rozvoje města spočívající v provedení řady průmyslových staveb, jež mohou mít významný vliv na zvláště chráněnou oblast (dále jen „ZCHO“) a na navrženou lokalitu významnou pro Společenství (dále jen „nLVS“) IT 91220007 Murgia Alta, aniž by provedly předchozí posouzení důsledků, alespoň ohledně uvedené ZCHO, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 ve spojení s článkem 7 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102).
Právní rámec Společenství
2. Cílem směrnice 92/43 je přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva o ES.
3. Článek 4 této směrnice upravuje postup, jehož cílem je vytvoření sítě „Natura 2000“, která je uvedena v článku 3 této směrnice, jakož i vyhlášení zvláštních oblastí ochrany členskými státy.
4. Článek 6 uvedené směrnice, který upravuje ochranná opatření pro uvedené oblasti, stanoví:
„[...]
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, [jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
[...]“
5. Článek 7 směrnice 92/43 stanoví, že povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98), pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 posledně uvedené směrnice nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 této směrnice, a to ode dne provádění směrnice 92/43 nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice 79/409 podle toho, které datum je pozdější.
Oblast Murgia Alta
6. Lokalita Murgia Alta byla v roce 1998 vyhlášena jako ZCHO podle čl. 4 odst. 1 směrnice 79/409 (kód IT 9120007). Tato lokalita náleží ke středomořské biogeografické oblasti. Její rozloha činí 143 152 ha.
7. Tato ZCHO je místem výskytu řady ptáků uvedených v příloze I směrnice 79/409, zejména nejvýznamnější populace druhu Falco naumanni
(poštolky jižní) v Itálii.
8. V uvedené ZCHO chráněné oblasti se nacházejí dvě prioritní stanoviště, která jsou uvedena v příloze I směrnice 92/43, a to stanoviště 6210 „Facie polopřirozených suchých travinných porostů a křovin na vápenitých podložích (Festuco-Brometalia) “ a stanoviště „Pseudostepi s travinami a jednoletou vegetací Thero-Brachypodietea “, jakož i prioritní rostlina uvedená v příloze II směrnice 92/43, a to Stipa austroitalica Martinovsky .
9. Lokalita Murgia Alta je popsána ve formuláři vyhotoveném podle rozhodnutí Komise 97/266/ES ze dne 18. prosince 1996 o úpravě informací o lokalitách navrhovaných pro síť Natura 2000 (Úř. věst. L 107, s. 1; Zvl. vyd. 15/03, s. 162) následovně:
„Obecné vlastnosti lokality
Třídy stanoviště 						podíl v %
Vřesoviště, křoviny, houštiny, lesostep, phrygana,
20,00
Suché louky, stepi 						 65,00
Les s dřevinami s neopadavými listy 			 15,00
Celkově pokrytá plocha stanoviště 				100
Další vlastnosti lokality
Příjemná krajina s mírnými kopci a klesáními ve formě dolin, s povrchovými krasovými útvary vyznačujícími se vypuklinami a propastmi. Základ tvoří křídový vápenec, obvykle pokrytý kalkarenitem pleistocénem. Bioklima je středomořské.
Povaha a význam
Podoblast charakterizovaná rozlehlou suchou vápencovou plošinou s nejvyšším bodem Monte Caccia ve výšce 679 metrů. Jedná se zejména o kamenitou vápencovou vysokou plošinu. Je to jedna z nejrozsáhlejších pseudostepních oblastí v Itálii, s bylinnou vegetací kvůli Festuco brometalia . V oblasti se nachází velmi hojný počet rostlin, a to přibližně 1 500 druhů. Pokud jde o hnízdící ptáky, bylo sečteno okolo 90 druhů, což je počet, který tuto oblast zařazuje v rámci regionu na druhé místo za Gargano. Zbytkové lesní útvary jsou charakterizovány převahou Quercus pubescent, často společně s Fraxinus ornus . Byl zaznamenán vzácný Quercus cerris
a Quercus frainetto .
Zranitelnost
Poškození spočívá v rozkladu vápencového substrátu, který se následně mechanicky rozpadne na prach. Rozsáhlé plochy s pseudostepní vegetaci jsou tak ničeny kultivací nových oblastí. Činnost často zahrnuje rovněž tvoření nasucho zděných zídek a další formy vymezení s velkým nebezpečím hydrogeologické katastrofy. Opakující se požáry spojené s převažující produkcí obilí; výstavba objektů sloužících k vedlejšímu bydlení na turisticky nejatraktivnějších místech. Nevhodné využívání krasových prohlubní ke skladování městského a pevného odpadu.“
Skutkový stav
10. Dne 27. prosince 2000 povolila obec Altamura řadou rozhodnutí městské rady programové dohody podle článku 27 zákona č. 142 o organizaci místní samosprávy (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali) ze dne 8. června 1990 (běžný doplněk ke GURI č. 135 ze dne 12. června 1990), které se týkaly asi stovky projektů průmyslové výstavby, z nichž se většina nacházela ve ZCHO a nLVS oblasti Murgia Alta. Tyto dohody se týkaly zejména 34 lokalit o rozloze 60 ha, které byly stanoveny v rámci projektu Consorzio di Sviluppo Murgiano a 11 lokalit o rozloze 8 ha, které byly stanoveny v rámci projektu Consorzio San Marco. Uvedené dohody byly následně schváleny nařízením Giunta regionale (regionální vláda) regionu Puglia.
11. Za účelem podpory zaměstnanosti ve výrobních jednotkách průmyslové a živnostenské povahy mohou starostové dotčených obcí požadovat, aby Giunta regionale přijala programovou dohodu za účelem schválení výstavby zařízení, která okamžitě zvýší míru zaměstnanosti.
12. Podpis programové dohody, který musí Giunta regionale schválit, je přípustný pouze tehdy, nestanoví-li platný plán rozvoje města oblast se zvláštním účelem využití, která je aktivní a právně účinná pro práce, které mají být provedeny nebo je-li nezbytné rozšířit stávající struktury v sousedících oblastech, které nejsou určeny pro průmyslové a živnostenské činnosti.
13. Během období od roku 1998 do roku 2001 požádala řada podniků obci Altamura o uzavření programových dohod s průmyslovým a živnostenským účelem, z nichž některé předpokládaly změnu obecného plánu rozvoje města. Řízení zahájená na základě žádosti neobsahovala žádnou fázi obecného plánování, avšak předpokládala různá řízení o změně uvedeného plánu.
14. Regionální správa přezkoumala, zda je nezbytné provést posouzení důsledků projektů Consorzio di Sviluppo Murgiano pro životní prostředí, přičemž měla naproti tomu za to, že v případě dalších projektů, jako byly projekty Consorzio San Marco, takové posouzení není třeba provést. Na základě uvedených dohod udělila obec Altamura několik stavebních povolení.
Postup před zahájením soudního řízení
15. Dne 9. července 2004 zaslala Komise podle článku 226 ES Italské republice výzvu dopisem a vyzvala ji, aby předložila své vyjádření ohledně situace v dotčené oblasti s ohledem na povinnosti uvedené v čl. 6 odst. 3 a článku 7 směrnice 92/43.
16. Italská republika odpověděla na tuto výzvu sděleními z 14. října 2004 a 9. června 2005, ke kterým byly připojeny přípisy ministerstva životního prostředí a ochrany krajiny.
17. Komise následně zaslala dne 13. července 2005 Italské republice odůvodněné stanovisko, kterým tento členský stát vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.
18. Italská republika odpověděla na uvedené stanovisko zasláním dvou nových ministerských sdělení ze dne 3. a 7. října 2005.
19. Jelikož Komise usoudila, že situace zůstala neuspokojivá, podala projednávanou žalobu.
K žalobě
Argumentace účastníků řízení
20. Komise uplatňuje, že pro žádnou z činností předpokládaných v dotčených programových dohodách, které mohou mít významný vliv na dotčenou oblast, nebylo provedeno posouzení důsledků pro životní prostředí podle čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43.
21. Komise uvádí, že jednotlivá správní rozhodnutí, na jejichž základě byly uvedené činnosti schváleny, jsou v rozporu s čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43, jelikož zamýšlené zásahy nebyly předmětem posouzení důsledků pro životní prostředí, ačkoli mohou mít významný vliv na ZCHO a nLVS Murgia Alta.
22. Komise podotýká, že právní povaha programových dohod a aktů, které z nich vyplývají, není relevantní s ohledem na povinnosti, které členským státům náleží podle tohoto ustanovení.
23. Krom toho tvrdí, že části oblastí, které jsou dotčeny spornými projekty, spolu sousedí, a je tedy možné, že dojde k významným globálním účinkům.
24. Komise dodává, že není relevantní, že obec Altamura udělila pouze omezený počet stavebních povolení, že v roce 2003 nebylo vydáno další stavební povolení, že ostatní žádosti o stavební povolení byly předmětem posouzení důsledků pro životní prostředí a že ohledně lokalit, pro které již byla naplánována zařízení, byl vydán příkaz k provedení globálního posouzení.
25. Rovněž konstatuje, že nebyl předložen žádný důvod, který by odůvodnil neprovedení posouzení důsledků pro životní prostředí a že nebyly předloženy žádné informace za účelem prokázání, že dotčené stavby průmyslových a živnostenských objektů nemohou mít významný vliv na chráněnou oblast.
26. Italská republika uvádí, že programová dohoda není ani právním aktem, který definuje právní situaci, ani správním aktem nebo smlouvou, avšak představuje část řízení, v jehož rámci právnické osoby veřejného práva a soukromé osoby vymezují předem jednání a závazky, které je třeba dodržet za účelem dosažení konečného výsledku. V důsledku toho jsou nutná další správní opatření, aby práce stanovené v programových dohodách, které jsou předmětem žaloby, byly skutečně provedeny.
27. Tento členský stát krom toho podotýká, že právní předpisy o podpoře zaměstnanosti se nemohou odchýlit od pravidel v oblasti ochrany krajiny a životního prostředí. Podle italského práva se přitom na ZCHO a lokality významné pro Společenství vztahuje režim, který je velice podobný omezujícímu právnímu režimu parků a ostatních přírodních oblastí.
28. Italská republika podotýká, že obec Altamura udělila pouze omezený počet stavebních povolení pro individuální projekty, které částečně souvisely s rozšířením stávajících továren, z nichž se některé nacházejí v oblastech, které jsou určeny pro průmyslové objekty. Od června 2003 nebylo uděleno žádné další stavební povolení a projekty, které navrhlo Consorzio di Sviluppo Murgiano, jakož i Consorzio San Marco, nebyly schváleny.
29. Tento členský stát zdůrazňuje, že pouze patnáct projektů bylo skutečně provedeno, přičemž tyto projekty se týkají různých části území a podléhají odlišným podmínkám provedení, ať již se jedná např. o nové objekty, nebo jejich rozšíření. Tyto projekty se navzájem nedotýkají a neexistuje ani obecný plán nebo územní plán, který se jich týká. Některé z nich byly předmětem posouzení důsledků pro životní prostředí, zatímco jiné byly předmětem různých povolení s ohledem na aspekty životního prostředí a krajiny.
30. Italská republika uvádí, že pro všechny projekty se obec Altamura chystá provést globální posouzení důsledků pro životní prostředí a podpořit iniciativy ke zmírnění případných účinků na životní prostředí.
31. Tento členský stát dodává, že všechna řízení, která se týkají žádostí o výstavbu továrny v obci Altamura, byla přerušena v očekávání výsledků vědeckých studií týkajících se posouzení důsledků dotčených projektů pro životní prostředí.
Závěry Soudního dvora
32. Úvodem je třeba připomenout, že ustanovení, jehož porušení Komise uplatňuje, je součástí komplexního souboru pravidel, jejichž cílem je, jak vyplývá z třetího a šestého bodu odůvodn ění směrnice, ochrana a péče o oblasti, které náleží do evropské sítě Natura 2000.
33. Článek 6 odst. 3 směrnice 92/43 podmiňuje povinnost provést odpovídající posouzení důsledků plánu nebo projektu pro chráněnou lokalitu podmínkou, že dotčený plán nebo projekt bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv (viz rozsudek ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Sb. rozh. s. I‑7405, bod 40).
34. Soudní dvůr v bodě 43 uvedeného rozsudku rovněž zdůraznil, že použití mechanismu ochrany životního prostředí stanoveného v čl. 6 odst. 3 směrnice vyžaduje, aby existovala pravděpodobnost nebo nebezpečí, že plán nebo projekt bude mít významný vliv na dotčenou lokalitu.
35. Co se týče tohoto posledně uvedeného kritéria, Soudní dvůr v bodě 46 až 48 téhož rozsudku upřesnil, že jak vyplývá z první věty čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice ve spojení s desátým bodem odůvodnění této směrnice, musí být význam důsledků plánu nebo projektu pro lokalitu posuzován ve vztahu k cílům ochrany této lokality. V důsledku toho, pokud u plánu nebo projektu, který sice má důsledky pro tuto lokalitu, neexistuje nebezpečí, že může ohrozit cíle ochrany lokality, tento plán nebo projekt nemůže být považován za plán nebo projekt, který bude mít pravděpodobně významný vliv na uvedenou lokalitu. Posouzení takového nebezpečí musí být provedeno zejména ve světle zvláštních vlastností a podmínek životního prostředí lokality dotčené takovým plánem nebo projektem.
36. Za účelem rozhodnutí o opodstatněnosti žalobního důvodu uplatněného vůči Italské republice je třeba povinnost vyplývající z čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43 tak, jak je upřesněna v předchozích bodech, situovat do rámce žaloby pro nesplnění povinnosti podané Komisí na základě článku 226 ES.
37. V tomto ohledu je třeba nejdříve připomenout, že podle ustálené judikatury přísluší Komisi v rámci takové žaloby prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Komise totiž musí předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby mohl ověřit existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku (viz zejména rozsudek ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko, C‑342/05, Sb. rozh. s. I‑4713, bod 23 a uvedená judikatura).
38. Důkazní břemeno, které leží na Komisi v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti, musí být krom toho určeno podle druhů povinností, jež směrnice ukládají členským státům, a tedy podle výsledků, jichž mají tyto členské státy dosáhnout (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 18. června 2002, Komise v. Francie, C‑60/01, Recueil, s. I‑5679, bod 25).
39. Pokud jde o čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43, přísluší tedy Komisi předložit důkaz, že plán nebo projekt může mít ve světle zvláštních vlastností a podmínek životního prostředí dotčené lokality významný vliv na tuto lokalitu s ohledem na cíle ochrany pro ni stanovené.
40. Co se týče opatření, která jsou předmětem této žaloby a za účelem posouzení její opodstatněnosti je namístě rozlišovat jednak mezi jednotlivými programovými dohodami, a jednak pracemi, které byly provedeny na základě stavebního povolení, které udělila obec Altamura.
41. Pokud jde zaprvé o programové dohody, které se nacházejí v různých stadiích vypracování, a s ohledem na argumenty žalované, že uvedené dohody nemají právní vlastnosti plánu nebo projektu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43, je třeba konstatovat, že v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti, která se týká povinností uvedených v tomto ustanovení, se Komise nemůže omezit na to, že uplatní pouze existenci takových dohod, avšak musí rovněž předložit dostatečně konkrétní skutečnosti, aby mohla dospět k závěru, že tyto dohody překračují stadium předběžných správních úvah a ohledně dotčeného plánování vykazují takový stupeň přesnosti, že posouzení jejich důsledků pro životní prostředí je nezbytné.
42. Aniž by bylo přitom nezbytné určit dosah a právní důsledky sporných programových dohod podle vnitrostátního práva, je nutno konstatovat, že tím, že Komise pouze poukázala na takové dohody, nedoložila dostatečně přesné skutečnosti, které by umožnily Soudnímu dvoru rozhodnout, že se jedná o opatření, která mohou mít významný vliv na dotčenou lokalitu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43.
43. Pokud jde zadruhé o provedené práce a skutečnosti, na něž se vztahuje důkazní břemeno ohledně povinnosti provést posouzení důsledků pro životní prostředí, je namístě konstatovat, že Komise nepředložila Soudnímu dvoru žádné přesné údaje o zeměpisném umístění a rozsahu prací, které byly v souvislosti s lokalitou provedeny. Na jednání ostatně připustila, že těmito informacemi nedisponuje.
44. Komise nepředložila ani údaje o technické povaze dotčených prací, ani neupřesnila, do jaké míry by mohly mít uvedené práce ve světle zvláštních vlastností a podmínek životního prostředí lokality významný vliv na tuto lokalitu.
45. Za těchto podmínek je tedy nutno dospět k závěru, že Komise nesplnila důkazní povinnost ohledně tvrzeného nesplnění povinnosti.
46. Žaloba tedy musí být zamítnuta v plném rozsahu jako neopodstatněná.
K nákladům řízení
47. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Italská republika náhradu nákladů řízení požadovala a Komise neměla ve věci úspěch, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.