62008CJ0221_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑221/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 22 maja 2008 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez R. Lyala oraz W. Möllsa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Irlandii, reprezentowanej przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez G. Hogana, SC, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: J.N. Cunha Rodrigues, prezes drugiej izby, pełniący obowiązki prezesa trzeciej izby, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus i A. Arabadjiev (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 czerwca 2009 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 października 2009 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że:
– narzucając maksymalne ceny sprzedaży detalicznej papierosów, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 95/59/WE z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 291, s. 40), w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę Rady 2002/10/WE z dnia 12 lutego 2002 r. (Dz.U. L 46, s. 26) (zwanej dalej „dyrektywą 95/59”); oraz
– nie dostarczając informacji niezbędnych dla umożliwienia Komisji wykonania zadania kontroli poszanowania dyrektywy 95/59, Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 10 WE.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2. Motywy 2, 3 i 7 dyrektywy 95/59 mają następującą treść:
„(2) Celem traktatu [WE] jest ustanowienie unii gospodarczej, w obrębie której istnieje zdrowa konkurencja i której cechy są podobne do tych występujących na rynku krajowym. W odniesieniu do wyrobów tytoniowych osiągnięcie tego celu przewiduje, że stosowanie w państwach członkowskich podatków wpływających na spożycie produktów w tym sektorze nie zakłóca warunków konkurencji i nie hamuje swobodnego przepływu tego towaru w ramach Wspólnoty;
(3) Jeśli chodzi o podatek akcyzowy, harmonizacja struktur musi w szczególności zapobiegać zakłócaniu konkurencji różnych kategorii wyrobów tytoniowych należących do tego samej grupy przez skutki nałożenia podatku i w konsekwencji otwarciem rynków krajowych państw członkowskich;
[…]
(7) Bezwzględna konieczność konkurencji zakłada istnienie systemu swobodnie kształtujących się cen dla wszystkich grup wyrobów tytoniowych”.
3. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy:
„Za wyroby tytoniowe uznaje się, co następuje:
a) papierosy;
b) cygara i cygaretki;
c) tytoń do palenia:
– drobnokrojony do skręcania papierosów,
– inny tytoń do palenia,
jak zdefiniowan[e] w art. 3–7”.
4. Artykuł 8 dyrektywy 95/59 stanowi:
„1. Papierosy wyprodukowane we Wspólnocie i te przywożone z państw nieczłonkowskich podlegają proporcjonalnemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu według maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej, włączając opłaty celne, a także specyficznemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu na jednostkę produktu.
2. Stawka proporcjonalnego podatku akcyzowego oraz kwota specyficznego podatku akcyzowego muszą być takie same dla wszystkich papierosów.
[…]”.
5. W myśl art. 9 ust. 1 dyrektywy:
„Za producenta uznaje się osobę fizyczną lub prawną mającą miejsce zamieszkania lub siedzibę we Wspólnocie, która przekształca tytoń w produkty przemysłowe [wyroby przeznaczone] na sprzedaż [detaliczną].
Producenci lub, gdzie to właściwe, ich przedstawiciele lub uprawnieni pełnomocnicy we Wspólnocie, oraz importerzy tytoniu z państw nieczłonkowskich mają swobodę w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej dla każdego z produktów dla każdego państwa członkowskiego, w którym dane produkty są przeznaczone do konsumpcji.
Przepisy akapitu drugiego nie mogą jednakże utrudniać wprowadzenia krajowych regulacji prawnych odnoszących się do kontroli poziomu cen lub przestrzegania nałożonych cen, pod warunkiem że są one zgodne z ustawodawstwem wspólnotowym”.
6. Artykuł 16 rzeczonej dyrektywy przewiduje:
„1. Kwota specyficznego podatku akcyzowego na papierosy jest ustalona w odniesieniu do papierosów z najpopularniejszej kategorii cenowej, zgodnie z informacjami dostępnymi dnia 1 stycznia każdego roku, począwszy od dnia 1 stycznia 1978 r.
2. Specyficzny składnik podatku akcyzowego nie może być mniejszy niż 5% lub większy niż 55% wielkości całego ciężaru podatkowego wynikającego z sumy proporcjonalnego podatku akcyzowego, specyficznego podatku akcyzowego i podatku obrotowego nałożonego na te papierosy.
[…]
5. Państwa członkowskie mogą nałożyć minimalną stawkę akcyzy na papierosy sprzedane po cenie niższej niż detaliczna cena sprzedaży dla papierosów należących do kategorii cenowej o największym popycie, o ile wymieniona akcyza nie przekracza kwoty akcyzy nałożonej na papierosy należące do kategorii cenowej o największym popycie”.
7. Dyrektywa Rady 92/79/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków od papierosów (Dz.U. L 316, s. 8), zmieniona dyrektywą Rady 2003/117/WE z dnia 5 grudnia 2003 r. (Dz.U. L 333, s. 49), ustala minimalne kwoty ogólnego podatku akcyzowego nakładanego na papierosy.
8. Decyzją Rady 2004/513/WE z dnia 2 czerwca (Dz.U. L 213, s. 8) została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Ramowa konwencja Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, sporządzona w Genewie w dniu 21 maja 2003 r. (zwana dalej „konwencją WHO”). Artykuł 6 tej konwencji, zatytułowany „Środki cenowe i podatkowe ograniczające popyt na tytoń”, ma następujące brzmienie:
„1. Strony uznają, że środki cenowe i podatkowe stanowią skuteczny i ważny sposób ograniczania konsumpcji wyrobów tytoniowych przez różne grupy ludności, a w szczególności przez ludzi młodych.
2. Nie uchybiając suwerennemu prawu Stron do określania i ustanawiania swoich polityk podatkowych, każda Strona powinna wziąć pod uwagę krajowe cele z zakresu zdrowia dotyczące ograniczenia użycia tytoniu i przyjąć lub podtrzymać, w zależności od przypadku, środki, które mogą obejmować:
a) wdrożenie polityk podatkowych oraz, w odpowiednich przypadkach, polityk cenowych w odniesieniu do wyrobów tytoniowych mając na celu przyczynienie się do osiągnięcia celów zdrowotnych ukierunkowanych na ograniczenie konsumpcji wyrobów tytoniowych […];
[…]”.
Uregulowania krajowe
9. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Act 1978, No 27/1978 [ustawy nr 27/1978 z 1978 r. dotyczącej wyrobów tytoniowych (kontrola reklamy, sponsorowania i sprzedaży promocyjnych], minister zdrowia może wydawać rozporządzenia w celu kontrolowania i regulowania reklamy wyrobów tytoniowych, sponsorowania i innej działalności mającej na celu promocję sprzedaży wyrobów tytoniowych.
10. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ppkt (i) tej ustawy rozporządzenia te mogą przewidywać „zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie na tyle niższej od ceny, po jakiej wyroby tytoniowe tego rodzaju lub podobne są sprzedawane w danej chwili, że zdaniem ministra [zdrowia] sprzedaż po cenie niższej stanowiłaby formę promocji handlowej”.
11. Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Regulations 1991 [rozporządzenie z 1991 r. dotyczące wyrobów tytoniowych (kontrola reklamy, sponsorowania i sprzedaży promocyjnych), zwane dalej „rozporządzeniem z 1991 r.], S.I. No 326/1991 (zwane dalej „rozporządzeniem z 1991 r.”), rozwinęło regulację w tej dziedzinie poprzez uchylenie Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) (N° 2) Regulations 1986 [rozporządzenia z 1986 r. dotyczącego wyrobów tytoniowych (kontrola reklamy, sponsorowania i sprzedaży promocyjnych)], S.I. No 107/1986 (zwanego dalej „rozporządzeniem z 1986 r.”). Artykuł 16 rozporządzenia z 1991 r., który odpowiada art. 18 rozporządzenia z 1986 r., przewiduje:
„1. Nie można dokonywać sprzedaży detalicznej wyrobu tytoniowego danej marki po cenie niższej od ceny, którą w inny sposób uzyskano by za tę markę.
2. Nie można oferować w sprzedaży detalicznej wyrobu tytoniowego danej marki po cenie niższej niż cena, którą uzyskano by w inny sposób, poprzez dystrybucję kuponów lub podobnych dokumentów.
3. Nie można posługiwać się przy sprzedaży lub zakupie wyrobów tytoniowych oferowaniem bonów, znaczków promocyjnych, kuponów, premii, żetonów lub prezentów (włączywszy w to prezenty w postaci wyrobów tytoniowych)”.
12. Artykuł 17 rozporządzenia z 1991 r., który odpowiada art. 19 rozporządzenia z 1986 r., stanowi:
„1. Zakazana jest detaliczna sprzedaż wyrobów tytoniowych po cenie, odnośnie do której minister [zdrowia] uznał w wykonywaniu kompetencji przyznanych mu przez art. 2 ust. 2 ppkt (i) ustawy [z 1978 r. w sprawie wyrobów tytoniowych], że sprzedaż tych wyrobów po takiej cenie stanowi formę promocji handlowej.
2. Opinia [rzeczonego] ministra, o której mowa w ust. 1, komunikowana jest na piśmie zainteresowanemu”.
13. Minister zdrowia wydał w 1986 r. Memorandum of Clarification [memorandum wyjaśniające] dotyczące rozporządzenia z 1986 r. Punkt 2 zdanie pierwsze części tego memorandum dotyczącej art. 19 rozporządzenia ma następującą treść:
„Średnia ważona cen wszystkich papierosów każdej kategorii sprzedawanych przez spółki należące do Irish Tobacco Manufacturers Advisory Council [komitetu konsultacyjnego irlandzkich producentów wyrobów tytoniowych] jest obliczana na podstawie wielkości sprzedaży netto z magazynu dla każdej marki za rok bezpośrednio wcześniejszy na dzień 31 grudnia, z jednej strony, oraz na podstawie zalecanej ceny sprzedaży obowiązującej w chwili, w jakiej jest określana średnia ważona cen, z drugiej strony”.
14. Zgodnie z pkt 3 zdanie pierwsze wskazanej części tego memorandum daną sprzedaż uznaje się za formę promocji handlowej, jeżeli zalecana cena sprzedaży detalicznej danej marki papierosów jest niższa o więcej niż 3% od średniej ważonej cen danej kategorii”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
15. Uważając, że irlandzkie przepisy dotyczące sprzedaży wyrobów tytoniowych są niezgodne z art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59, Komisja skierowała do Irlandii w dniu 23 października 2001 r. wezwanie do usunięcia uchybień.
16. W dniu 27 lipca 2002 r. Komisja skierowała również do tego państwa wniosek o udzielenie wyjaśnień dotyczących właściwego prawa irlandzkiego.
17. Uznając, że odpowiedź Irlandii na wezwanie do usunięcia uchybień z dnia 4 września 2002 r. nie zawiera żądanych informacji, Komisja wystosowała do tego państwa członkowskiego w dniu 1 października 2002 r. nowy wniosek o udzielenie wyjaśnień, który pozostał bez odpowiedzi.
18. W związku z tym Komisja wystosowała do Irlandii, odpowiednio w dniach 17 października 2003 r. oraz 9 lipca 2004 r., wezwanie do usunięcia uchybień oraz uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że nie dostarczając żądanych wyjaśnień, rzeczone państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 10 WE. W uzasadnionej opinii wezwano Irlandię do podjęcia niezbędnych środków w celu wykonania tych zobowiązań w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania opinii.
19. W dniu 10 grudnia 2004 r. irlandzki minister zdrowia i dzieci wysłał do S. Medghoula, dyrektora ds. podatków i unii celnej w Komisji, pismo, w którym pokrótce przedstawił niedawno przyjęte przepisy irlandzkie w dziedzinie zdrowia publicznego i wyrobów tytoniowych, podkreślając jednak, że przepisy te zostały zaskarżone do sądów irlandzkich i nie weszły jeszcze w życie. Przepisy te nie weszły także jeszcze w życie w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 15 grudnia 2006 r., o której mowa w pkt 21 niniejszego wyroku.
20. Na wniosek Komisji w dniu 10 lutego 2005 r. doszło do spotkania pomiędzy Komisją a władzami irlandzkimi.
21. W dniu 10 kwietnia 2006 r. Komisja skierowała do Irlandii wezwanie do usunięcia uchybień, a w dniu 15 grudnia 2006 r. nową uzasadnioną opinię, w której stwierdzała, że wprowadzając system cen maksymalnych i minimalnych sprzedaży detalicznej papierosów, państwo to uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59. Uzasadniona opinia zawierała wezwanie do przyjęcia środków niezbędnych w celu dostosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia.
22. Irlandia odpowiedziała na uzasadnioną opinię pismem z dnia 15 stycznia 2007 r., podnosząc, że sporne uregulowanie krajowe było konieczne dla ochrony zdrowia publicznego.
23. W związku z tym Komisja wystosowała w dniu 29 czerwca 2007 r. dodatkową uzasadnioną opinię. W świetle odpowiedzi Irlandii na owe uzasadnione opinie stwierdziwszy, że sytuacja nadal nie jest satysfakcjonująca, Komisja wniosła niniejszą skargę.
W przed miocie skargi
W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59
Argumentacja stron
24. Na podstawie posiadanych przez siebie informacji, zwłaszcza informacji wynikających z protokołu ze spotkania w dniu 10 lutego 2005 r., Komisja twierdzi, że na podstawie spornego uregulowania irlandzkiego oraz w świetle praktyki irlandzkiej ustalane są dla detalicznej sprzedaży papierosów ceny minimalne, po pierwsze, dlatego że zakazuje się stosowania ceny niższej o więcej niż 3% od średniej ważonej cen papierosów danej kategorii, oraz po drugie, dlatego że zakazuje się przekraczania rzeczonej średniej ważonej cen o więcej niż 3%. System ten skutkuje ograniczeniem swobody producentów i importerów w ustalaniu maksymalnych cen sprzedaży detalicznej ich towarów i jako taki jest sprzeczny z art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59. Podobnie jak inne podobne systemy krajowe, które były badane przez Trybunał, rzeczony system stanowi przeszkodę w sprzedaży papierosów po cenie niższej od ceny ustalonej przez dane państwo członkowskie. Wniosku tego nie podważa art. 9 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 95/59.
25. Sporny system ceny minimalnej i maksymalnej nie może zostać uzasadniony celem ochrony zdrowia publicznego, o którym mowa w art. 30 WE. Z wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑470/03 AGM-COS.MET, Zb.Orz. s. I‑2749, wynika bowiem, że kwestia, która stanowi przedmiot harmonizacji, nie może być oceniana z punktu widzenia przepisów prawa pierwotnego ustanawiających odstępstwa od swobód podstawowych.
26. W każdym razie państwa członkowskie mogą się upewnić, że cena detalicznej sprzedaży wyrobów tytoniowych będzie wystarczająco wysoka, w zakresie w jakim jest to konieczne dla ograniczenia użycia tytoniu, poprzez ogólne zwiększenie poziomu opodatkowania tych wyrobów, a także poprzez szczególne zwiększenie w drodze zwiększenia poszczególnych składników podatku akcyzowego oraz poprzez ustalenie akcyzy minimalnej. Dyrektywa w sprawie opodatkowania papierosów pozostawia państwom członkowskim swobodę dostosowania tego opodatkowania do ich własnych potrzeb.
27. Komisja twierdzi ponadto, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59 jest zgodny z konwencją WHO. Po pierwsze, konwencja ta nie skutkuje zobowiązaniem umawiających się stron do stosowania cen minimalnych. Po drugie, konwencja ta nie przyznaje państwom członkowskim sprzecznego ze Wspólnotą prawa do wyboru pomiędzy stosowaniem polityki podatkowej i stosowaniem polityki cenowej, ponieważ kwestia ta należy do zakresu wewnętrznego funkcjonowania Wspólnoty.
28. Jeżeli chodzi o zalecenie Rady 2003/54/WE z dnia 2 grudnia 2002 r. w sprawie zapobiegania paleniu oraz inicjatyw zmierzających do większego ograniczenia użycia tytoniu (Dz.U. 2003, L 22, s. 31), przywołane przez Irlandię jako zalecenie, które wzywa do ustanawiania „właściwych środków dotyczących cen wyrobów tytoniowych w celu zniechęcenia do palenia tytoniu”, Komisja uważa, że stwierdzenia zawarte w tym zaleceniu nie są wiążące oraz że w żadnej sytuacji nie mogą one być interpretowane jako zachęta do naruszenia art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59.
29. Ponadto względy zdrowia publicznego nie są zupełnie oderwane od harmonizacji podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych.
30. Irlandia podnosi, że ani sporne uregulowanie krajowe, ani też memorandum wyjaśniające z 1986 r. nie przewidują zakazu przekraczania o ponad 3% średniej ważonej cen dla każdej z kategorii papierosów. W związku z tym ceny maksymalne nie zostały narzucone. Irlandia przyznaje, że protokół ze spotkania z dnia 10 lutego 2005 r. nie odzwierciedla rzeczywistości w tym zakresie.
31. Ponadto rzeczone państwo członkowskie podnosi, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59, stanowiący, że producenci i importerzy wyrobów tytoniowych swobodnie określają maksymalne ceny sprzedaży detalicznej swoich wyrobów, nie wspomina o cenach minimalnych, a w związku z tym nie zakazuje narzucania takich cen minimalnych. Narzucenie ceny minimalnej stanowi przeszkodę dla producentów i importerów w ustalaniu ceny maksymalnej jedynie w sensie technicznym i całkowicie sztucznym. Ponadto, w odróżnieniu do innych systemów krajowych, które były badane przez Trybunał, system irlandzki zmierza wyłącznie do zwalczania sprzedaży wyrobów tytoniowych po niskich cenach.
32. Irlandia twierdzi, że orzecznictwo przywołane przez Komisję na poparcie argumentu, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie można powoływać się na art. 30 WE, nie może zostać transponowane na grunt niniejszej sprawy. W wyroku z dnia 19 października 2000 r. w sprawie C‑216/98 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑8921, Trybunał uznał, że art. 30 WE, a w szczególności cel ochrony życia i zdrowia osób, może co do zasady uzasadniać ustalanie cen minimalnych sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych. Państwa członkowskie posiadają szeroki zakres swobodnego uznania odnośnie do koniecznego i stosownego charakteru środków, których celem jest ochrona zdrowia publicznego. W tym zakresie sporne uregulowanie irlandzkie spełnia kryterium proporcjonalności. Uregulowanie to wynika ze zgodnego z prawem wyboru politycznego pomiędzy ustaleniem ceny minimalnej i zwiększeniem obciążenia podatkowego.
33. Irlandia podnosi ponadto, że środki podatkowe nie stanowią same w sobie wystarczającego środka dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na wyeliminowaniu sprzedaży papierosów po niskich cenach. Skutek tych środków byłby niepewny, ponieważ producenci mogliby zdecydować się przyjąć na siebie zwiększenie podatku akcyzowego. Poza tym Irlandia nie mogłoby skutecznie walczyć ze sprzedażą papierosów po niskich cenach za pomocą nałożenia minimalnej akcyzy bez przystąpienia do ogólnego zwiększenia ciężaru podatkowego w odniesieniu do wszystkich papierosów, który to ciężar byłby bardzo duży w Irlandii. Ponadto zwiększenie poziomu podatku akcyzowego spowodowałoby wzrost niebezpieczeństwa przemytu.
34. Proporcjonalność irlandzkiego systemu ustalania cen minimalnych w stosunku do tego celu znajduje potwierdzenie w pkt 7 zalecenia 2003/54, a także w art. 6 ust. 2 lit. a) konwencji WHO. Odnośnie do rzeczonego zalecenia Irlandia podnosi, że pomimo iż zalecenia nie stanowią wiążących przepisów, to jednak mogą one być uwzględniane, jeżeli mogą ułatwić interpretację prawa wspólnotowego. Jeżeli chodzi o konwencję WHO, wspomniane państwo członkowskie zwraca uwagę na to, że o ile konwencja ta nie nakłada obowiązku stosowania cen minimalnych, to jednak zobowiązuje umawiające się strony do regulowania detalicznych cen sprzedaży wyrobów tytoniowych bądź to za pomocą polityki podatkowej, bądź to poprzez politykę cenową, zależnie od tego, które rozwiązanie jest najwłaściwsze. Irlandia na podstawie przysługującego jej swobodnego uznania zdecydowała, że polityka cenowa stanowi najwłaściwsze uzupełnienie jej polityki podatkowej.
35. Irlandia podnosi wreszcie, że dyrektywa 95/59 opiera się na celu w postaci konkurencji i nie bierze pod uwagę względów zdrowia publicznego. W tym zakresie ostatnio sama Komisja zaproponowała zmiany rzeczonej dyrektywy [propozycja dyrektywy COM(2008) 459 wersja ostateczna] zmierzające w znacznym stopniu do zmniejszenia konsumpcji wyrobów tytoniowych. Komisja przyznała również, że istniejący system wspólnotowy nie pozwolił zapobiec znacznym różnicom cenowym pomiędzy państwami członkowskimi oraz że różnice te były przyczyną przemytu, a także znacznych zakupów transgranicznych, co zakłóciło konkurencję na rynku wyrobów tytoniowych, przekładającą się na straty budżetowe dla państw członkowskich stosujących stosunkowo wysoki poziom opodatkowania, a ponadto przeszkodziło w realizacji celów zdrowia publicznego.
Ocena Trybunału
36. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że z trzeciego motywu dyrektywy 95/59 wynika, że wpisuje się ona w ramy polityki harmonizacji struktur podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych, która ma na celu zapobieżenie zakłóceniu konkurencji pomiędzy poszczególnymi kategoriami wyrobów tytoniowych należących do jednej grupy, a w konsekwencji realizację otwarcia rynków krajowych państw członkowskich.
37. W tym celu art. 8 ust. 1 dyrektywy przewiduje, że papierosy wyprodukowane we Wspólnocie i przywożone z państw nieczłonkowskich podlegają proporcjonalnemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu według maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej, włączając opłaty celne, a także specyficznemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu na jednostkę produktu (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 19).
38. Z motywu 7 dyrektywy 95/59 wynika ponadto, że wymóg konkurencji zakłada istnienie systemu swobodnie kształtujących się cen dla wszystkich grup wyrobów tytoniowych.
39. W tym zakresie art. 9 ust. 1 rzeczonej dyrektywy stanowi, że producenci lub, gdzie to właściwe, ich przedstawiciele lub uprawnieni pełnomocnicy we Wspólnocie, oraz importerzy tytoniu z państw nieczłonkowskich, mają swobodę w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej dla każdego z produktów, a to w celu zagwarantowania skuteczniejszej konkurencji między nimi (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 20). Przepis ten ma na celu zapewnić, by ustalanie proporcjonalnej podstawy opodatkowania wyrobów tytoniowych, to znaczy maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej tych wyrobów, podlegało tym samym zasadom we wszystkich państwach członkowskich. Zmierza on również, tak jak to podniosła rzecznik generalna w pkt 40 opinii, do zachowania swobody wspomnianych podmiotów gospodarczych, która umożliwi im skuteczne korzystanie z przewagi konkurencyjnej wynikającej z ewentualnych niższych kosztów wytworzenia.
40. Tymczasem narzucenie minimalnej ceny sprzedaży detalicznej przez organy publiczne skutkuje tym, że maksymalna cena sprzedaży detalicznej określana przez producentów lub importerów w żadnym wypadku nie może być niższa od owej obowiązkowej ceny minimalnej. Uregulowanie narzucające taką cenę minimalną może w związku z tym szkodzić stosunkom konkurencyjnym uniemożliwiając niektórym z tych producentów lub importerów osiągnięcie korzyści z niższych kosztów wytworzenia w celu zaproponowania bardziej atrakcyjnych cen sprzedaży detalicznej.
41. W związku z tym system minimalnej ceny sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych nie może zostać uznany za zgodny z art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59, o ile nie został on skonstruowany w taki sposób, aby wykluczyć w każdym przypadku, że będzie on stanowił zagrożenie dla przewagi konkurencyjnej, jaka mogłaby wyniknąć dla niektórych producentów lub importerów takich wyrobów z niższych kosztów wytworzenia, a tym samym – wykluczyć zakłócenie konkurencji (zob. wyroki z dnia 4 marca 2010 r.: w sprawie C‑197/08 Komisja przeciwko Francji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 38; w sprawie C‑198/08 Komisja przeciwko Austrii, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 30).
42. To w świetle tych zasad należy ocenić sporne uregulowanie krajowe.
43. Uregulowanie to narzuca producentom i importerom działającym na rynku irlandzkim minimalną cenę sprzedaży detalicznej papierosów, która odpowiada 97% średniej ważonej cen stosowanej na danym rynku dla każdej kategorii papierosów.
44. Z kolei Komisja nie udowodniła, że system ten narzuca producentom i importerom maksymalną cenę sprzedaży detalicznej papierosów.
45. Niemniej jednak należy stwierdzić, że rzeczony system nie pozwala wykluczyć w każdym przypadku, że narzucona cena będzie stanowiła zagrożenia dla przewagi konkurencyjnej, jaka mogłaby wyniknąć dla niektórych producentów lub importerów takich wyrobów z niższych kosztów wytworzenia. Przeciwnie, tak jak to podniosła Komisja na rozprawie i czemu nie zaprzeczyła Irlandia, system ten, który ponadto ustala cenę minimalną w odniesieniu do średniej ważonej cen stosowanej na rynku dla każdej kategorii papierosów, mógłby skutkować zniesieniem różnic cenowych pomiędzy konkurencyjnymi wyrobami i przekształcić te ceny w ceny najdroższych produktów. Rzeczony system stanowi zatem naruszenie swobody producentów i importerów w ustalaniu maksymalnych cen sprzedaży detalicznej ich wyrobów, zagwarantowanej przez art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/59.
46. Jeżeli chodzi o konwencję WHO, to tak jak podniosła rzecznik generalna w pkt 50 i 51 opinii, konwencja ta nie nakłada na żadną z umawiających się stron jakiegokolwiek konkretnego obowiązku w odniesieniu do polityki cenowej w dziedzinie wyrobów tytoniowych, a jedynie opisuje możliwe rozwiązania dla uwzględnienia krajowych celów w dziedzinie zdrowia w zakresie dotyczącym zwalczania konsumpcji wyrobów tytoniowych. Artykuł 6 ust. 2 rzeczonej konwencji ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że umawiające strony przyjmą lub utrzymają w mocy środki, które „mogą obejmować” wdrożenie polityki podatkowej oraz „w odpowiednich przypadkach” polityki cenowej w odniesieniu do wyrobów tytoniowych.
47. Podobnie żadna konkretna wskazówka odnośnie do posłużenia się systemem cen minimalnych nie wynika z zalecenia 2003/54, które ponadto pozbawione jest mocy wiążącej. W rzeczywistości bowiem fragment, na który powołuje się Irlandia, odzwierciedla jedynie ideę, że wysokie ceny wyrobów tytoniowych skutkują zniechęceniem do ich konsumpcji.
48. W każdym razie, tak jak to wynika z pkt 41 niniejszego wyroku, dyrektywa 95/59 nie sprzeciwia się polityce cenowej, o ile nie jest ona sprzeczna z celami tej dyrektywy, a w szczególności z celem, jakim jest wyeliminowanie zakłócenia konkurencji pomiędzy poszczególnymi kategoriami wyrobów tytoniowych należących do tej samej grupy.
49. Irlandia podnosi również, że sporny system cen minimalnych jest uzasadniony celem ochrony zdrowia i życia osób, przewidzianym w art. 30 WE. Zdaniem tego państwa zwiększenie poziomu opodatkowania nie jest w stanie zagwarantować wystarczająco wysokich cen wyrobów tytoniowych, ponieważ producenci lub importerzy mogą przejąć na siebie owo zwiększenie, poświęcając część swojego zysku, a nawet sprzedając ze stratą.
50. W tym zakresie należy podnieść, że art. 30 WE nie może być postrzegany jako zezwalający na środki inne niż mające charakter ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie lub środki o skutku równoważnym, o których mowa w art. 28 WE i 29 WE (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie C‑302/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑2055, pkt 33). Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie podniosła naruszenia tych dwóch przepisów.
51. Z powyższego wynika tylko tyle, że dyrektywa 95/59 nie sprzeciwia się temu, aby Irlandia kontynuowała walkę z paleniem tytoniu, która wpisuje się w cel ochrony zdrowia publicznego.
52. Podobnie nie można przyjąć, iż cel ten nie został uwzględniony w ramach dyrektywy.
53. W rzeczywistości bowiem, o czym wspomina się w motywie 7 dyrektywy 2002/20, ostatnim akcie zmieniającym dyrektywę 95/59, której art. 9 nie uległ zmianie w stosunku do pierwotnego brzmienia, traktat WE, a w szczególności art. 152 ust. 1 akapit pierwszy WE wymaga, aby definicja oraz wdrażanie wszystkich polityk i działań wspólnotowych gwarantowały wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.
54. W tym samym motywie stwierdza się również, że poziom opodatkowania stanowi główny składnik ceny produktów tytoniowych, która z kolei oddziałuje na przyzwyczajenia konsumentów. Podobnie Trybunał orzekł już, że jeżeli chodzi o wyroby tytoniowe, to regulacja podatkowa stanowi ważny i skuteczny instrument w walce z konsumpcją tych wyrobów, a tym samym instrument ochrony zdrowia publicznego (wyrok z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C‑140/05 Valeško, Zb.Orz. s. I‑10025, pkt 58) oraz że cel w postaci zapewnienia, iż ceny rzeczonych wyrobów zostaną ustalone na wysokim poziomie, może w sposób adekwatny być realizowany za pomocą zwiększenia podatku akcyzowego, co wcześniej czy później znajdzie odzwierciedlenie w podwyższeniu cen sprzedaży detalicznej, przy czym nie będzie to stanowiło naruszenia swobody ustalania cen (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 31).
55. Ponadto gdyby państwa członkowskie chciałyby ostatecznie wyeliminować wszelką możliwość, iż producenci lub importerzy, nawet czasowo będą przejmowali na siebie wpływ podatków na cenę sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych, sprzedając je ze stratą, to mogą one uczynić to w szczególności – wciąż jednak umożliwiając rzeczonym producentom korzystanie z przewagi konkurencyjnej, jaka mogłaby wyniknąć z obniżenia cen – przez zakazanie zakazać sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie niższej niż suma kosztów wytworzenia i wszystkich podatków (zob. ww. wyroki z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 53; Komisja przeciwko Austrii, pkt 43).
56. Z ogółu powyższych rozważań wynika, że należy uznać skargę Komisji w zakresie zarzutu dotyczącego narzucenia w Irlandii minimalnej ceny sprzedaży detalicznej papierosów, lecz należy ją oddalić w zakresie zarzutu dotyczącego narzucenia w rzeczonym państwie członkowskim maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej papierosów.
57. W związku z tym należy stwierdzić, że narzucając minimalną cenę sprzedaży detalicznej papierosów, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 WE
Argumentacja stron
58. Zdaniem Komisji państwa członkowskie mają na podstawie art. 10 WE obowiązek ułatwienia wykonywania jej zadań, w szczególności poprzez odpowiadanie na wnioski o udzielenie informacji skierowane w ramach procedury w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego. Tymczasem poprzez brak udzielenia informacji dotyczących właściwego prawa irlandzkiego, pomimo wezwań Komisji w dniach 27 lipca i 1 października 2002 r., Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy rzeczonego artykułu. W rzeczywistości bowiem odpowiedź tego państwa członkowskiego z dnia 4 września 2002 r. na wezwanie do usunięcia uchybień z dnia 23 października 2001 r. nie zawierała żądanych informacji. Ponadto Irlandia nie odpowiedziała ani na wezwanie do usunięcia uchybień z dnia 17 października 2003 r., ani też na uzasadnioną opinię z dnia 9 lipca 2004 r. Wreszcie wysyłając pismo z dnia 10 października 2004 r., Irlandia nie wykonała zobowiązań ciążących na niej w dziedzinie współpracy, ponieważ pismo to zostało wysłane dwa lata po otrzymaniu przez nią wniosków o udzielenie informacji.
59. Irlandia podnosi, ze minister zdrowia i dzieci wysłał w dniu 30 maja 2002 r. do S. Medghoula kopie tekstów, których dotyczył wniosek Komisji o udzielenie informacji. W dniu 4 września 2002 r. państwo to odpowiedziało zarówno na wezwanie do usunięcia uchybień z dnia 23 października 2001 r., jak i na wniosek Komisji o udzielenie informacji. Wreszcie pismem z dnia 10 grudnia 2004 r. irlandzkie organy przedstawiły nowo przyjęte przepisy prawne. Komisja zatem dobrze znała przepisy irlandzkie. W związku z tym Irlandia kwestionuje twierdzenie, jakoby uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 10 WE.
Ocena Trybunału
60. Z art. 10 WE wynika, że państwa członkowskie mają obowiązek współpracować w dobrej wierze w każdym dochodzeniu wszczętym przez Komisję na podstawie art. 226 WE i przedstawić jej wszystkie informacje, o które w tym celu wystąpiła (zob. wyrok z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie C‑82/03 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑6635, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo).
61. Tymczasem w chwili wygaśnięcia terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 lipca 2004 r. dotyczącej uchybienia art. 10 WE Irlandia nie dostarczyła jeszcze żądanych informacji, pomimo że była do tego wzywana wielokrotnie. W rzeczywistości bowiem z akt wynika, że dopiero w piśmie z dnia 10 grudnia 2004 r. irlandzkie organy pokrótce przedstawiły aktualne irlandzkie przepisy w dziedzinie zdrowia publicznego i wyrobów tytoniowych.
62. W związku z tym należy stwierdzić, że nie dostarczając informacji koniecznych dla wykonania przez Komisję zadania kontroli poszanowania dyrektywy 95/59 Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 10 WE.
W przedmiocie kosztów
63. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 69 § 3 regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron pokryje własne koszty. Niemniej jednak pomimo częściowego oddalenia skargi należy stwierdzić, że skarga Komisji jest co do zasady uzasadniona. W tych okolicznościach zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć Irlandię kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Narzucając minimalną cenę sprzedaży detalicznej papierosów Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 95/59/WE z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych, w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę Rady 2002/10/WE z dnia 12 lutego 2002 r.
2) Nie dostarczając informacji koniecznych dla wykonania przez Komisję Europejską zadania kontroli przestrzegania dyrektywy 95/59, w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2002/10, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 10 WE.
3) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
4) Irlandia zostaje obciążona kosztami postępowania.