61983C0051
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT C. O. LENZ
FREMSAT DEN 23. MAJ 1984 (
1
)
Høje Domstol.
A — I
den foreliggende i medfør af EØF-traktatens artikel 169 anlagte sag har Komissionen nedlagt påstand om, at det statueres, at Den italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikel 30. Den italienske Republik har begrænset indførslen af levnedsmidler, der indeholder gelatine af animalsk oprindelse og som lovligt fremstilles og forhandles i en anden medlemsstat.
Den omtvistede bekendtgørelse fra det italienske sundhedsministerium af 20. oktober 1978 (decreto ministeriale del 20. 10. 1978, supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale n. 337 del 2. 12. 1978) om tilladte kemiske tilsætningsstoffer ved fremstilling og konservering af levnedsmidler bestemmer, at visse varer kun må fremstilles og forhandles i Italien, såfremt indholdet af gelatine af animalsk oprindelse ikke overstiger en bestemt procentdel. For tilberedte kødvarer (carni cotte) er denne fastsat til højst 0,4 %, for is og sukkervarer (prodotti dolciari) til højst 1 %.
Efter Kommissionens opfattelse udgør disse bestemmelser en forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner som omhandlet i artikel 30, da de ikke uomgængeligt er nødvendige af hensyn til beskyttelsen af forbrugerne og heller ikke er begrundet i hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed. Kommissionen påbegyndte som følge heraf den i EØFtratatens artikel 169, stk. 1, omhandlede procedure, om hvis enkeltheder jeg skal henvise til retsmøderapporten. Efter en forudgående brevveksling, der angik begrænsninger af indførslen i Italien af gelatinerede bolsjer, vendte Kommissionen sig i åbningsskrivelsen i første række imod den ved de omtvistede bestemmelser indførte begrænsning af indholdet af gelatine i sukkervarer. I den begrundede udtalelse af 24. november 1982 vendte Kommissionen sig udtrykkeligt imod de nævnte bestemmelser i deres helhed og opfordrede Den italienske Republik til inden for en frist på to måneder at ophæve denne hindring for handelen.
Under den administrative del af proceduren gjorde den italienske regering gældende, at indtil en endelig harmonisering på området var medlemsstaterne ikke afskåret fra at fastsætte et højesteindhold for gelatine; den italienske regering erklærede sig imidlertid i sit svar på den begrundede udtalelse dog rede til at forhøje det fastsatte højesteindhold for så vidt angår gelatinerede bolsjer. Derefter anlagde Kommissionen den 29. marts 1983 sag med påstand som før nævnt. Først efter sagens anlæg har Den italienske Republik ved ministeriel bekendtgørelse af 14. april 1983 (decreto ministeriale del 14. 4. 1983, Gazzetta ufficiale n. 120 del 4. 5. 1983) ophævet den omtvistede begrænsning i anvendelsen af gelatine af animalsk oprindelse for bolsjer og tilladt tilsætning heraf »i overensstemmelse med god industriel fremgangsmåde (secondo buona tecnica industriale)«.
Den italienske regering har nedlagt påstand om, at det anerkendes, at den har ophævet begrænsningen i anvendelsen af gelatine af animalsk oprindelse for bolsjer og om frifindelse i øvrigt.
Β —
Min stillingtagen til de nævnte påstande er som følger:
1. Formaliteten
a)
Søgsmålet kan kun antages til realitetsbehandling, såfremt den forudgående administrative procedure har fundet sted på forskriftsmæssig måde. Denne procedure skal sætte medlemsstaterne i stand til at forsvare eller ændre deres standpunkt for at undgå et søgsmål. Følgelig kræves det efter Domstolens faste praksis, at der er identitet mellem søgsmålets genstand og genstanden for den administrative procedure. Den præceptivt hjemlede adgang for den pågældende medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger forudsætter, at denne allerede i første fase i det væsentlige er gjort bekendt med samtlige de omstændigheder af faktisk eller retlig art, der foreholdes den.
I det foreliggende tilfælde taler Kommissionen i åbningsskrivelsen udtrykkeligt kun om begrænsningen af indholdet af gelatine for bolsjer, uden at nævne begrænsningerne for sådant indhold i kødvarer og is. Det må først undersøges, om Den italienske Republiks ret til forsvar ikke under sådanne forudsætninger er blevet tilsidesat. Rigtigt anskuet må spørgsmålet dog besvares benægtende. Allerede af åbningsskrivelsen fremgår det nemlig, at Kommissionen anså en begrænsning af indholdet af gelatine i bestemte levneds- eller nydelsesmidler, som indeholdt i den ministerielle bekendtgørelse, for traktatstridig. Sagsøgtes forsvarsposition blev, som det ikke mindst fremgår af dennes svarskrivelse, særligt hæmmet ved, at den begrundede udtalelse og stævningen tillige anfægter de øvrige i den pågældende ministerielle bekendtgørelse indeholdte begrænsninger af indholdet af gelatine. I sidste instans afgrænser, hvilket fremgår af sag 46/64, Kommissionen mod Italien (
2
), åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse tilsammen tvistens genstand. Da imidlertid den begrundede udtalelse og stævningen i hvert fald hviler på samme begrundelse og anbringender, kan, som også den italienske regering til syvende og sidst anerkender, lovligheden af den administrative procedure ikke betvivles.
b)
Modsat den italienske regerings opfattelse kan det heller ikke antages, at Kommissionen ikke længere har en retlig interesse i sagens afgørelse, efter at sagsøgte efter stævningens udtagelse har ændret den oprindelige bestemmelse vedrørende indhold af gelatine i bolsjer. Da stridens genstand som nævnt i sidste ende bestemmes i Kommissionens begrundede udtalelse, har en afgørelse efter Domstolens faste praksis principielt fortsat retlig interesse for Kommissionen, når den pågældende mangel først afhjælpes efter udløbet af den med hjemmel i artikel 169, stk. 2, fastsatte frist (jfr. sag 39/72, Kommissionen mod Den italienske Republik (
3
)). Den retlige interesse i en afgørelse i en traktatbrudssag består også fortsat, når, som i nærværende tilfælde, den anfægtede bestemmelse først efter sagsanlægget og kun delvis ophæves
2. Realiteten
a)
Efter Kommissionens opfattelse udgør de pågældende bestemmelser en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion som omhandlet i artikel 30, da de kan være til hinder for indførsel af varer som de pågældende med et højere indhold af gelatine, som lovligt fremstilles og forhandles i en anden medlemsstat.
Den italienske Republik har anerkendt, at der i enkelte tilfælde har været tale om hindringer ved indførsel af gelatinerede bolsjer, men har bestridt, at der rent faktisk er forekommet sådanne hindringer for indførslen eller forhandlingen af tilberedte kødvarer og is. Efter dennes opfattelse, kan der kun statueres at foreligge traktatbrud i et søgsmål i medfør af EØF-traktatens artikel 169, når en konkret hindring af samhandelen inden for Fællesskabet bevises.
Efter Domstolens retspraksis kan denne af den italienske regering forfægtede opfattelse ikke tiltrædes. Ifølge den i sagen Dassonville (
4
) for første gang formulerede og senere stadig gentagne regel anses som foranstaltning med tilsvarende virkning enhver national foranstaltning, »som direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet«. Denne overordentligt vide definition omfatter således enhver foranstaltning, der objektivt kan påvirke indførslerne negativt. Navnlig er det uden betydning, om samhandelen i Fællesskabet faktisk bliver hindret eller om den handelshindrende virkning kan bevises rent talmæssigt. En foranstaltning med tilsvarende virkning må, som tydeliggjort i dommen »Cassis de Dijon« (
5
), anses at foreligge, når en vare, der kan forhandles i én medlemsstat, ikke må forhandles i en anden medlemsstat på grund af de dér gældende nationale regler. At de omhandlede bestemmelser som sådanne kan påvirke handelen med varer fra andre medlemsstater med et højere indhold af gelatine behøver ikke nogen nærmere godtgørelse.
Modsat det af den italienske regering anførte har sagsøgeren også på tilstrækkelig tydelig måde klargjort dette allerede under den administrative procedure. Af den opstilling, Kommissionen har fremlagt på Domstolens opfordring, fremgår det nemlig entydigt, at der f.eks. ikke i Forbundsrepublikken Tyskland og i Nederlandene gælder nogen bestemmelser for indholdet af gelatine i kødvarer. I Frankrig og Belgien gælder dels for nogle varer ligeledes ingen begrænsning, dels et tilladt indhold af gelatine, der ligger væsentligt højere end det i Italien gældende højsteindhold på 0,4 %.
Hvad angår indhold af gelatine i sukkervarer viser oversigten, at dette i de fire medlemsstater, Kommissionen har undersøgt, i modsætning til i Italien, ikke er begrænset. For så vidt angår konsumis gælder der i Frankrig og Belgien ganske samme begrænsning som i Italien, i Forbundsrepublikken Tyskland er den tilladte procentandel endog mindre og i Nederlandene gælder ingen højestegrænse for indhold af gelatine. Hermed er det imidlertid godtgjort, at i det mindste konsumis med et større indhold af gelatine end 1 %, som lovligt fremstilles eller forhandles i Nederlandene, ikke i henhold til den italienske ministerielle bekendtgørelse af 20. oktober 1978 må sælges i Den italienske Republik.
b)
Som forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som omhandlet i EØF-traktatens artikel 30 anses ikke efter Cassis de Dijon-dommen (
6
), der præciserede formuleringen i Dassonvilledommen (
7
), sådanne bestemmelser om afsætning af varer, der for det første gælder uden forskel og for det andet »er uomgængeligt nødvendige af hensyn til især ... god handelsskik og forbrugerbeskyttelse«.
Af Rådets direktiv af 18. juni 1974 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om emulgatorer, stabilisatorer, fortyknings- og geleringsmidler, der må anvendes i levnedsmidler (EFT L 189 af 12. 7. 1974, s. 1), vil den italienske regering for så vidt udlede, at indtil gennemførelsen af den i direktivets artikel 4 omhandlede harmonisering af reglerne om tilsætning af geleringsmidler står det medlemsstaterne frit, selv at fastsætte reglerne herfor. Efter den italienske regerings opfattelse er nødvendigheden af, særligt at tage hensyn til beskyttelsen af forbrugerne i forbindelse med de af direktivet omfattede stoffer udtrykkeligt anerkendt af fællesskabslovgiveren i tredje betragtning til direktivet. Beskyttelse af god handelsskik og beskyttelse af forbrugerne er særligt tungtvejende ved reglerne om anvendelse af gelatine, da det ved hjælp af dette stof, navnlig i kødkonserves og konsumis, er muligt at binde en stor mængde vand.
Det anførte er af flere grunde ikke overbevisende. Sagsøgte går ganske vist med rette ud fra, at det tilladte indhold af gelatine i levnedsmidler ikke er reguleret i fællesskabsretten, hvorfor det er medlemsstaterne tilladt at fastsætte regler herom. I den forbindelse kan det imidlertid betvivles, om gelatine, som den italienske regering mener, skal anses som et fortyknings- eller geleringsmiddel som omhandlet i direktivets artikel 1 og således må anses for principielt omfattet af dettes anvendelsesområde. Afgørende er alene, at gelatine ikke er blandt de i direktivets bilag 1 nævnte stoffer, som medlemsstaterne efter direktivets artikel 2 alene må tillade til behandling af levnedsmidler med emulgatorer, stabilisatorer, fortyknings- og geleringsmidler. Udelukkende for disse stoffer indeholder det pågældende direktiv i artiklerne 5 til 8 en række bestemmelser, der har til formål at beskytte den offentlige sundhed og beskytte forbrugerne mod forfalskninger. Anses gelatine som et fortyknings- eller geleringsmiddel som omhandlet i direktivets artikel 1, følger heraf, at anvendelsen af gelatine som tilsætning i levnedsmidler, under alle omstændigheder ville være udelukket i medfør af direktivets artikel 2. Stoffet er nemlig ikke opført i bilag 1. Direktivets artikel 9 bestemmer, at artikel 2 blandt andet ikke gælder for gelatine til levnedsmiddelbrug. Man kan følgelig gå ud fra, at det ikke med direktivet er medlemsstaterne forbudt, udover de i bilag 1 nævnte stoffer at tillade også anvendelsen af gelatine som tilsætning til levnedsmidler. Da der for så vidt ingen fælleskabsbestemmelser findes, kan medlemsstaterne, som Domstolen blandt andet har udtalt i sagen Gilli (
8
), vedtage alle de regler, der på deres område skal gælde for fremstilling og afsætning heraf, dog forudsat at disse regler ikke strider mod EØF-traktatens artikel 30.
I øvrigt kommer man også til samme resultat, såfremt man følger den italienske regering og anser gelatine som et fortyknings- eller geleringsmiddel som omhandlet i direktivets artikel 1. Direktivets artikel 4, der blandt andet bestemmer, at Rådet snarest muligt træffer bestemmelse om harmoniseringen af anvendelsesbetingelserne for disse stoffer, kan som afledet fællesskabsret på ingen måde fortolkes således, at medlemsstaterne, så længe ingen harmonisering er gennemført, er beføjede til at fastsætte bestemmelser, der ikke er i overensstemmelse med reglerne i EØF-traktatens artikel 30 og artikel 36.
En handelshindring kan imidlertid efter Domstolens retspraksis kun anses for ikke at være en foranstaltning med tilsvarende virkning, såfremt den er uomgængeligt nødvendig af hensyn til god handelsskik og beskyttelsen af forbrugerne. Der må følgelig i hvert enkelt tilfælde foretages en afvejning mellem hensynet til de frie varebevægelser i Fællesmarkedet og hensynet til den pågældende beskyttelsesinteresse. Princippet om proportionalitet kræver herved efter fast retspraksis, at, når en medlemsstat har valget mellem flere egnede midler, »skal den vælge det middel, som hindrer den frie samhandel mindst muligt« (Rau, sag 261/81 (
9
)). Navnlig har Domstolen flere gange fastslået, (Cassis; Gilli; Fietje; Keldermann; Kommissionen mod Italien, sag 193/80; Robertson; Rau (
10
)), at et fuldstændigt indførselsforbud ikke kan begrundes i hensynet til beskyttelsen af forbrugerne, når der kan gives forbrugerne tilstrækkelige oplysninger ved hjælp af en hensigtsmæssig mærkning. En rimelig oplysning af den endelige forbruger kan, som med rette anført af Kommissionen, også opnås i nærværende tilfælde ved et krav om angivelse af indholdet af gelatine i den pågældende vare. For indpakkede varers vedkommende er en sådan angivelse uden videre mulig på pakningen og for varer, der ikke er færdigpakkede, kan der kræves en tilstrækkeligt tydelig angivelse på anden måde.
Ikke synderligt overbevisende er i denne forbindelse den italienske regerings argument om, at den mærkning, der foreskrives i Rådets direktiv 79/112/EØF om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler af 18. december 1978 (EFT L 33 af 8. 2. 1979, s. 1), hvorefter ingredienser i levnedsmidler kun skal angives efter aftagende vægtandel, ikke er tilstrækkelig til at beskytte forbrugerne i nærværende tilfælde. Nævnte direktiv giver almindelige såkaldt »horisontale« fællesskabsregler, der gælder for alle levnedsmidler, og udelukker principielt ikke, som med rette anført af Kommissionen, særlige for enkelte levnedsmidler gældende bestemmelser.
I medfør af direktivets artikel 4, stk. 2 kan der således ved fællesskabsbestemmelser foreskrives yderligere obligatoriske mærkningsangivelser. Foreligger der ikke sådanne fællesskabsbestemmelser, kan medlemsstaterne efter nævnte bestemmelses 2. punktum foreskrive sådanne angivelser, hvorved alene den i direktivets artikel 16 omhandlede fremgangsmåde skal iagttages.
Herefter må det antages, at bestemmelserne om højesteindhold af gelatine i den omhandlede ministerielle bekendtgørelse af 20. oktober 1978 udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 30.
c)
Herefter udestår at undersøge, om, som anført af den italienske regering, bestemmelserne efter EØF-traktatens artikel 36 er begrundet i hensynet til beskyttelsen af sundhed.
Af direktiv 74/329, som den italienske regering påberåber sig, kan det ikke udledes, at fællesskabslovgiveren heri principielt har anerkendt risikoen ved indhold af gelatine af animalsk oprindelse i levnedsmidler. Anvendelsen af gelatine til levnedsmiddelbrug er efter direktivet, som påvist, tilladt uden begrænsning.
Navnlig under henvisning til Domstolens dom i sagen Sandoz vil den italienske regering anse en begrænsning af indholdet af gelatine i levnedsmidler for begrundet, fordi gelatine også fremstilles af garvede huder og derfor kan indeholde sundhedsfarlige stoffer som brom og klor.
Dommen i sagen Sandoz (
11
) er imidlertid uden betydning for nærværende sag. Den pågældende sag drejede sig om anvendelse af vitaminer, der i almindelighed ikke er farlige i sig selv, men som ved overdrevent forbrug kan medføre skadelige virkninger for sundheden. I betragtning af den i videnskabelig henseende rådende usikkerhed om den kritiske mængde og de nøjagtige virkninger kendte Domstolen for ret, at det i mangel af en harmonisering tilkommer medlemsstaterne under hensyntagen til kravet om de frie varebevægelser inden for Fællesskabet at bestemme, i hvilket omfang der skal ydes menneskers liv og sundhed beskyttelse.
Til forskel fra vitaminer synes indtagelsen af selv store mængder gelatine af animalsk oprindelse ikke videnskabeligt i sig selv at kunne medføre nogen sundhedsfare. Under alle omstændigheder gav sagsøgtes repræsentant ikke noget svar på et spørgsmål herom. For denne opfattelse, der efter det af Kommissionen oplyste bekræftes af undersøgelser foretaget af WHO og FAO, taler ikke mindst også den omstændighed, at anvendelsen af gelatine hverken efter fællesskabsreglerne eller efter enkelte medlemsstaters lovgivninger er undergivet begrænsninger. Når, som med rette anført af den italienske regering, indtagelsen af kemisk forurenet gelatine i større mængder kan medføre sundhedsrisiko, beror dette ikke på gelatinen, men på de nævnte kemiske reststoffer, der nødigt skulle være at finde i levneds- eller nydelsesmidler. For at forebygge den af den italienske regering påberåbte risiko, er det tilstrækkeligt at forbyde anvendelsen af kemisk forurenet gelatine. En sådan foranstaltning vil i mindre grad end de foreliggende bestemmelser om et højesteindhold hindre den frie varebevægelse, traktaten hjemler.
3. Vedrørende omkostningerne
Efter artikel 69, stk. 2, skal den part, der taber sagen, dømmes til at afholde sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har imidlertid først fremsat en sådan påstand under de mundtlige forhandlinger.
Efter procesreglementets artikel 38, stk. 1 skal principielt samtlige sagsøgerens påstande være anført i stævningen. Da der i nærværende tilfælde ikke synes at være nogen omstændigheder, der kan begrunde, at nye påstande admitteres under et senere stadium, bør sagsøgerens påstand om, at sagsøgte tilpligtes at afholde sagens omkostninger, afvises som for sent fremsat og det bør bestemmes, at hver part bærer sine omkostninger.
C —
Sammenfattende foreslår jeg således, at Domstolen bestemmer, at Den italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, som påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikel 30, ved at begrænse indførslen af levnedsmidler med indhold af gelatine af animalsk oprindelse, der lovligt fremstilles og forhandles i andre medlemsstater.
Herudover bør det bestemmes, at hver part bærer sine omkostninger.
(
1
) – Oversat fra tysk.
(
2
) – Dom af 1. 12. 1965 i sag 45/64 — Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik — Sml. 1965-1968, s. 129.
(
3
) – Dom af 7. 2. 1973 i sag 39/72 — Kommisionen for De europæiske Fælleskaber mod Den italienske Republik — Sml. 1973, s. 101.
(
4
) – Dora af 11. 7. 1974 i sag 8/74 — Procureur du Roi mod Benoît og Gustave Dassonville — Sml. 1974, s. 837.
(
5
) – Dom af 20. 2. 1979 i sag 120/78 — Rewe-Zentral-AG mod Bundesmonopolverwaltung für Branntwein — Sml. 1979, s. 649.
(
6
) – Dom af 20. 2. 1979 i sag 120/78 — Rcwe-Zentral-AG mod Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein — Smi. 1979, s. 649.
(
7
) – Dom af 11. 7. 1974 ι sag 8/74 — Procureur du Roi mod Benoît og Gustave Dassonville — Sml. 1974, s. 837.
(
8
) – Dom af 26. 6. 1980 i sag 788/79 — Straffesag mod Herbert Gilli og Paul Andres — Sml. 1980, s. 2071.
(
9
) – Dom af 10. 11. 1982 i sag 261/81 — Walter Rau Lebensmittelwerke mod De Smedt PvbA — Sml. 1982, s. 3961.
(
10
) – Dom af 20. 2. 1979 i sag 120/78 — Rewe-Zentral-AG mod Bundesmonopolverwaltung für Branntwein — Sml. 1979, s. 649;
Dom af 26. 6. 1980 i sag 788/79 — Straffesag mod Herbert Gilli og Paul Andres — Sml. 1980, s. 2071;
Dom af 16. 12. 1980 i sag 27/80 — Straffesag mod Anton Adriaan Fietje — Sml. 1980, s. 3839;
Dom af 19. 2. 1981 i sag 130/80 — Straffesag mod Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Keldermann BV — Sml. 1981, s. 527;
Dom af 22. 6. 1982 i sag 220/81 — Straffesag mod Timothy Frederick Robertson mil. — Sml. 1982, s. 2349;
Dom af 10. 11. 1982 i sag 261/81 — Walter Rau Lebensmittelwerke mod De Smedt PvbA — Sml. 1982, s. 3961.
(
11
) – Dom af 14. 7. 1983 i sag 174/82 — Straffesag mod Firma Sandoz BV — Sml. 1983, s. 2445.