62001CC0100_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Podem as autoridades de um Estado-Membro limitar, por razões de ordem pública, o direito de permanência dos trabalhadores de outros Estados-Membros apenas a uma parte do território nacional? É esta a questão que, por despacho de 29 de Dezembro de 2000, o Conseil d'État (França) submeteu ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 234.° CE, com referência aos artigos 6.°, 8.° -A e 48.° do Tratado CE (respectivamente, actuais artigos 12.° CE, 18.° CE e 39.° CE), ao princípio da proporcionalidade e à Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (a seguir «Directiva 64/221»).
O enquadramento jurídico do pedido prejudicial
A regulamentação comunitária
2. No que respeita à regulamentação comunitária relevante, importa antes de mais, recordar o princípio geral consagrado no artigo 6.°, primeiro parágrafo, do Tratado, nos termos do qual, «[n]o âmbito de aplicação do presente Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade».
3. Igualmente de alcance geral é o princípio da livre circulação das pessoas consagrado no artigo 8.° -A, n.° 1, do Tratado, por força do qual «[q]ualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação».
4. No que toca à livre circulação dos trabalhadores, estes princípios encontram aplicação específica no artigo 48.° do Tratado, que dispõe:
«1. A livre circulação dos trabalhadores fica assegurada na Comunidade.
2. A livre circulação dos trabalhadores implica a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados-Membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho.
3. A livre circulação dos trabalhadores compreende, sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, o direito de:
a) Responder a ofertas de emprego efectivamente feitas.
b) Deslocar-se livremente, para o efeito, no território dos Estados-Membros.
c) Residir num dos Estados-Membros a fim de nele exercer uma actividade laboral, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais.
d) Permanecer no território de um Estado-Membro depois de nele ter exercido uma actividade laboral, nas condições que serão objecto de regulamentos de execução a estabelecer pela Comissão.
[...].»
5. O alcance e as modalidades de aplicação das derrogações previstas no n.° 3 do artigo 48.° estão definidas na Directiva 64/221, que se refere em particular «às disposições relativas à entrada no território, à emissão ou renovação da autorização de residência ou à expulsão do território, adoptadas pelos Estados-Membros por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública» (artigo 2.°, n.° 1). Na medida que aqui importa, o artigo 3.° da referida directiva dispõe em especial que «[a]s medidas de ordem pública ou de segurança pública devem fundamentar-se, exclusivamente, no comportamento pessoal do indivíduo em causa» (n.° 1); e que «[a] mera existência de condenações penais não pode, por si só, servir de fundamento à aplicação de tais medidas» (n.° 2). A favor dos cidadãos comunitários que tenham sido objecto de semelhantes medidas estão ainda previstas garantias processuais específicas (artigos 6.° a 9.° ).
A legislação nacional
6. No que toca à legislação nacional, há que referir o Decreto n.° 46-448, de 18 de Março de 1946, com a redacção mais recente que lhe foi dada pelo Decreto n.° 93-1285, de 6 de Dezembro de 1993, relativo às condições de entrada e de permanência dos estrangeiros no território francês (a seguir «Decreto 46-448»). O artigo 2.° do referido decreto dispõe, em especial:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 1.°, os estrangeiros permanecem e circulam livremente no território francês.
O Ministro do Interior pode, contudo, determinar por decreto os departamentos nos quais os estrangeiros não podem, a partir da data da publicação do referido decreto, estabelecer a sua residência sem ter obtido uma autorização prévia do prefeito da localidade para a qual o estrangeiro se pretende transferir.
No título de residência dos estrangeiros residentes nestes departamentos é aposta uma indicação especial que a tornará válida para os departamentos em questão.
Sempre que um estrangeiro não titular de uma autorização de residência deva, em razão do seu comportamento ou dos seus antecedentes, ser sujeito a uma vigilância especial, o Ministro do Interior pode proibir-lhe a residência num ou em vários departamentos. O prefeito da República pode, na mesma hipótese, limitar ao departamento, ou, no interior deste, a uma ou várias circunscrições, a validade territorial da autorização de residência ou do título que a substitui de que o interessado seja titular. A decisão do Ministro do Interior e da Descentralização ou do prefeito da República é inscrita no título de residência do interessado.
Os estrangeiros a que se refere o parágrafo anterior não podem circular fora da zona de validade do seu título de residência sem estarem munidos de uma autorização emitida pelo comissário de polícia ou, na falta deste, pela guarda nacional do seu local de residência.
O estrangeiro que tenha estabelecido a sua residência ou que permaneça numa circunscrição territorial em violação das disposições do presente artigo será punido com as penas previstas para as contravenções de quinto grau.»
Os factos e a tramitação processual
7. Como está indicado no despacho de reenvio, Aitor Oteiza Olazabal, cidadão espanhol originário de San Sebastián (País Basco) (Espanha), é militante da organização terrorista da ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Em Julho de 1986, abandonou o território espanhol para transferir-se para França, onde, como está assente, exerceu uma actividade laboral por conta de outrem e onde pediu, em vão, que lhe fosse reconhecida a qualidade de refugiado político.
8. Em Abril de 1988, A. Oteiza Olazabal foi detido pela polícia francesa no quadro de um inquérito respeitante ao rapto de um empresário de Bilbao, de que era suspeita a organização da ETA, que tinha reivindicado o acto criminoso. Relativamente a estes factos, o tribunal de grande instance de Paris (França) condenou, em 8 de Julho de 1991, A. Oteiza Olazabal a dezoito meses de prisão (oito dos quais com suspensão da pena) por associação de malfeitores com fins terroristas, proibindo-lhe ainda, como pena acessória, a permanência no território francês, por um período de quatro anos.
9. Cumprida a pena de prisão, A. Oteiza Olazabal solicitou às autoridades francesas, invocando a sua qualidade de cidadão comunitário, a emissão de um título de residência, que lhe foi, todavia, recusado. Simultaneamente, contudo, as autoridades renunciaram à execução da pena acessória aplicada pelo tribunal de grande instance de Paris, «tolerando» a presença no território francês de A. Oteiza Olazabal, ao qual concederam autorizações provisórias de residência por curtos períodos (segundo os factos dados como provados, estas autorizações cobriram o período de Setembro de 1992 a Agosto de 1996).
10. Em Junho de 1996, A. Oteiza Olazabal decidiu abandonar o departamento de Hauts-de-Seine (Ile-de-France), onde tinha vivido desde a sua chegada a França, e transferiu-se para o departamento dos Pyrénées atlantiques (Aquitânia) (França), confinante com a Comunidade Autónoma espanhola do País Basco. Segundo as indicações fornecidas pelo próprio A. Oteiza Olazabal, na sequência desta transferência, encontrou emprego como trabalhador por conta de outrem.
11. Entretanto e com base no relatório de polícia referente à manutenção das suas relações com a organização terrorista da ETA, o Ministro do Interior francês tinha proibido A. Oteiza Olazabal, por Despacho de 21 de Março de 1996, adoptado ao abrigo do artigo 2.° do Decreto 46-448, de residir em 31 departamentos do Sudoeste da França, entre os quais o de Pyrénées atlantiques, e na região parisiense. Com base no mesmo relatório e em aplicação da mesma disposição, o prefeito de Hauts-de-Seine proibiu, por Despacho de 25 de Junho de 1996, A. Oteiza Olazabal de circular sem autorização, fora do departamento da sua competência.
12. Estas medidas foram impugnadas por A. Oteiza Olazabal no tribunal administratif de Paris (França), que as anulou por sentença de 7 de Julho de 1997; esta decisão foi posteriormente confirmada pela cour administrative d'appel de Paris (França), por acórdão de 18 de Fevereiro de 1999, que negou provimento ao recurso interposto pelo Ministro do Interior. Os tribunais administrativos de primeira e segunda instância consideraram em especial que, como precisou o Tribunal de Justiça no seu acórdão Rutili, o direito comunitário não permite a adopção de medidas nacionais destinadas a limitar, por razões de ordem pública, a circulação dos cidadãos comunitários no interior do território de um Estado-Membro quando não possam ser aplicadas medidas análogas aos nacionais do Estado em causa. Portanto e tendo em consideração que as medidas de vigilância especial a que se refere o artigo 2.° do Decreto 46-448 só podem ser aplicadas aos estrangeiros, estes tribunais consideraram ilegais as medidas tomadas relativamente a A. Oteiza Olazabal por força da disposição em causa.
13. Na tentativa de rebater estas conclusões, o Ministro do Interior interpôs, pois, recurso para o Conseil d'État, o qual, tendo dúvidas sobre a interpretação da relevante regulamentação comunitária, suspendeu a instância para interrogar por via prejudicial o Tribunal de Justiça sobre se:
«As disposições dos artigos 6.°, 8.° -A e 48.° do Tratado CE (actuais artigos 12.°, 18.° e 39.° CE), o princípio da proporcionalidade aplicável em direito comunitário, bem como as disposições de direito derivado adoptadas para garantir a aplicação do Tratado e, em especial, a Directiva 64/221/CEE, de 25 de Fevereiro de 1964, opõem-se a que um Estado-Membro possa pronunciar, contra um nacional de outro Estado-Membro abrangido pelas disposições do Tratado, uma medida de polícia administrativa, sob o controlo do juiz da legalidade, que limite a permanência desse estrangeiro a uma parte do território nacional, quando razões de ordem pública obstem à sua permanência no resto do território, ou, em tal hipótese, a única medida restritiva do direito de permanência que pode ser legalmente pronunciada contra esse cidadão comunitário consiste numa medida de proibição total do território, adoptada de acordo com o direito nacional?»
14. No decurso do processo assim instaurado no Tribunal de Justiça, apresentaram observações escritas A. Oteiza Olazabal, os Governos francês, espanhol e italiano, e a Comissão. Os mesmos, com excepção do Governo italiano, participaram ainda na audiência realizada em 15 de Janeiro de 2002, no decurso da qual interveio ainda o Governo belga.
Análise jurídica
Questão prévia
15. Com a questão prejudicial submetida ao Tribunal de Justiça, o Conseil d'État pretende essencialmente saber se as normas e princípios comunitários que refere permitem que os Estados-Membros limitem, por razões de ordem pública, a circulação dos cidadãos de outros Estados-Membros a uma única parte do seu próprio território ou se, pelo contrário, a única medida permitida pelo direito comunitário para a salvaguarda da ordem pública consiste na expulsão dos referidos cidadãos do território nacional. Antes de passar ao exame desta questão e com a finalidade de esclarecer melhor o seu alcance, parecem-me oportunas duas precisões sintéticas: i) sobre a regulamentação comunitária relevante para o caso em apreço; e ii) sobre as questões que, à luz do recordado acórdão Rutili, o Tribunal de Justiça deve examinar para dar uma resposta útil ao tribunal de reenvio.
i) A regulamentação comunitária relevante no caso em apreço
16. Como já foi dito, a questão formulada pelo Conseil d'État remete para os artigos 6.° e 8.° -A do Tratado, os quais enunciam em termos gerais os princípios da não discriminação e da livre circulação, ou para o artigo 48.° do Tratado, que desenvolve estes princípios no que toca mais especificamente à livre circulação dos trabalhadores. Convém, portanto, esclarecer antes de mais quais são, entre estas normas, as aplicáveis no caso em apreço.
17. A este propósito, observo que dos autos na causa principal e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça resulta que, desde o momento da sua entrada em França, A. Oteiza Olazabal exerceu nesse país uma actividade laboral por conta de outrem, prevalecendo-se dos direitos garantidos pelo artigo 48.° do Tratado no que respeita à livre circulação dos trabalhadores. Portando e assim sendo, como observam tanto a Comissão como o Governo francês, é esta disposição específica (lex specialis) que deve ser tomada em consideração no caso em exame e não os princípios gerais enunciados nos artigos 6.° e 8.° -A do Tratado (lex generalis).
18. Com efeito, resulta de uma jurisprudência comunitária consolidada que «o artigo 6.° do Tratado, que consagra o princípio geral da não discriminação em razão da nacionalidade, apenas tem vocação para se aplicar de modo autónomo às situações regidas pelo direito comunitário para as quais o Tratado não preveja normas específicas de não discriminação». Portanto e uma vez que, «no domínio da livre circulação de trabalhadores, o princípio da não discriminação foi consagrado e concretizado pelos artigos 48.° a 51.° do Tratado, assim como pelos actos das instituições comunitárias adoptados com base nesses artigos», o Tribunal de Justiça precisou que, se um caso «cai no âmbito de aplicação desses artigos do Tratado e dos regulamentos comunitários adoptados com esse fundamento, não é necessário pronunciarmo-nos sobre a interpretação do artigo 6.° do Tratado» . De igual modo, há que referir que não é necessário invocar o princípio geral enunciado no artigo 8.° -A do Tratado nos casos em que a livre circulação está especificamente garantida pelo artigo 48.° do mesmo Tratado. Num acórdão significativo referente ao direito de estabelecimento, que pode ser invocado por analogia, o Tribunal de Justiça precisou, com efeito, que «o artigo 8.° -A do Tratado, que enuncia de modo genérico o direito, de qualquer cidadão da União, de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, tem expressão específica no artigo 52.° do Tratado», precisamente para daí deduzir que, «como o processo principal é abrangido por esta última disposição, o Tribunal não tem que se pronunciar sobre a interpretação do artigo 8.° -A» .
19. Das precedentes considerações decorre que não é necessário analisar a presente questão prejudicial sob a vertente dos artigos 6.° e 8.° -A do Tratado, uma vez que o caso em apreço na causa principal se insere no âmbito de aplicação do artigo 48.° do Tratado.
ii) As questões que, à luz do acórdão Rutili, o Tribunal de Justiça deve examinar para dar uma resposta útil ao tribunal de reenvio
20. A questão do Conseil d'État sobre a extensão territorial das medidas derrogatórias permitidas pelo artigo 48.°, n.° 3, do Tratado invoca claramente, embora para ele não remeta de forma explícita, o recordado acórdão Rutili, referente a uma proibição parcial de permanência (limitada a uma parte do território nacional) imposta pelas autoridades francesas a um trabalhador italiano. Foi precisamente em torno deste acórdão, como já foi dito, que, de resto, se desenrolaram os debates no processo nacional, assim como foi à volta dele que se concentraram as observações de todos os intervenientes nos presentes autos, que discutiram longamente a oportunidade de uma revisão deste precedente jurisprudencial.
21. Convém, portanto, recordar que nesse acórdão, que respondeu a uma questão do tribunal administratif de Paris sobre as restrições à livre circulação dos trabalhadores «justificadas» por razões de ordem pública, o Tribunal de Justiça precisou, em especial: por um lado, que «[o] direito de acesso ao território dos Estados-Membros bem como o direito de aí permanecer e de se deslocar livremente é definido pelo Tratado com referência ao território global daqueles Estados e não relativamente às suas subdivisões internas»; e, por outro, que «[a] reserva formulada no artigo 48.°, n.° 3, no que respeita à protecção de ordem pública tem o mesmo alcance que os direitos a cujo exercício ela permite introduzir restrições». Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça concluiu, portanto, que «as proibições de permanência só podem ser determinadas, por força da reserva para esse efeito incluída no artigo 48.°, n.° 3, para a totalidade do território» .
22. É precisamente a esta conclusão que se refere o Conseil d'État, que solicita essencialmente ao Tribunal de Justiça que reveja a sua posição sobre as possibilidades de impor, aos trabalhadores de outros Estados-Membros, por razões de ordem pública, proibições parciais de permanência.
23. Voltarei à análise desta questão em breve. Todavia, gostaria aqui de sublinhar que, no mesmo acórdão Rutili, logo após ter precisado nos termos indicados o alcance da derrogação do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, o Tribunal de Justiça prosseguiu do seguinte modo: «no que respeita às proibições de permanência parciais, limitadas a certas circunscrições do território, as pessoas protegidas pelo direito comunitário devem, nos termos do artigo 7.° do Tratado, e no âmbito da aplicação desta disposição, ser tratadas em pé de igualdade com os nacionais do Estado-Membro em causa», com a consequência de que «as medidas restritivas do direito de residência limitadas a uma parcela do território nacional só podem ser determinadas por um Estado-Membro, em relação a nacionais de outros Estados-Membros a que sejam aplicáveis as disposições do Tratado, nos mesmos casos e condições em que as mesmas medidas podem ser aplicadas aos nacionais do Estado em causa» .
24. Embora este trecho não seja invocado na questão do Conseil d'État, que parece não ter em conta as possíveis implicações discriminatórias das medidas derrogatórias permitidas pelo artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, considero todavia que tal reveste particular importância para a solução do litígio na causa principal. Foi efectivamente sobre o referido trecho do acórdão Rutili, como salientado, que na realidade se fundaram as decisões dos tribunais administrativos de primeira e segunda instância, que consideraram ilegais as medidas restritivas aplicadas a A. Oteiza Olazabal precisamente porque as medidas de vigilância especial previstas pelo Decreto 46-448 não podem ser aplicadas também aos cidadãos franceses. Há, pois, que ter em conta este aspecto no exame da questão submetida ao Tribunal, analisando a questão prejudicial à luz do contexto factual e jurídico do litígio na causa principal, a fim de dar uma resposta útil ao tribunal de reenvio.
25. Portanto, nas próximas páginas, verificarei antes de mais se, no sentido do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, os Estados-Membros podem limitar, por razões de ordem pública, a permanência dos cidadãos de outros Estados-Membros também a uma única parte do território nacional. Seguidamente e em caso de resposta afirmativa, será necessário examinar se semelhantes medidas restritivas só podem ser tomadas, como precisado no acórdão Rutili, «nos mesmos casos e condições em que as mesmas medidas podem ser aplicadas aos nacionais do Estado em causa». Trata-se, em substância, de determinar se, mesmo para a aplicação das medidas derrogatórias do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, quer respeitem à totalidade do território ou apenas a uma parte deste, se impõe o respeito da proibição geral das discriminações arbitrárias; isto é, se também vigora no âmbito da livre circulação dos trabalhadores a condição enunciada, a respeito da livre circulação de mercadorias e dos capitais, na segunda frase do artigo 36.° e no n.° 3 do artigo 73.° -D do mesmo Tratado (respectivamente, actuais artigos 30.° CE e 58.° CE), segundo a qual as restrições à livre circulação justificadas por razões de ordem pública «não devem constituir um meio de discriminação arbitrária».
Quanto à legitimidade das proibições parciais de permanência justificadas por razões de ordem pública
26. Uma vez isto esclarecido e passando ao mérito da questão, deve antes de mais estabelecer-se se, por força do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, das disposições da Directiva 64/221 e do princípio da proporcionalidade, os Estados-Membros podem impor, por razões de ordem pública, proibições parciais de permanência (limitadas a uma parte do território nacional) aos cidadãos de outros Estados-Membros que se prevaleceram da livre circulação dos trabalhadores. Preciso a este respeito que o Tribunal de Justiça não é chamado a determinar se as específicas razões de ordem pública invocadas pelas autoridades francesas no caso em apreço podem justificar a proibição parcial de permanência imposta a A. Oteiza Olazabal; este Tribunal é apenas chamado a estabelecer, em termos gerais, se semelhantes proibições podem ser legitimamente impostas por força do n.° 3 do artigo 48.° do Tratado ou se, pelo contrário, a única derrogação ao princípio da livre circulação dos trabalhadores que esta disposição permite por razões de ordem pública consiste na expulsão dos trabalhadores de outros Estados-Membros do território nacional na sua totalidade.
27. A esta questão, como já referi, o Tribunal de Justiça respondeu no já recordado acórdão Rutili que «as proibições de permanência só podem ser determinadas, por força da reserva para esse efeito incluída no artigo 48.°, n.° 3, para a totalidade do território» e não «relativamente às suas subdivisões internas» . Portanto, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça parece ter enunciado, em termos gerais, que os Estados-Membros não podem derrogar ao princípio da livre circulação dos trabalhadores impondo proibições de permanência limitadas a uma única parte do território nacional. Contudo, do entendimento oposto são todos os intervenientes nos presentes autos, que consideram que semelhantes medidas derrogatórias são em princípio admissíveis, embora divergindo seguidamente, como em breve veremos, sobre os pressupostos para a sua adopção.
28. Em apoio desta tese, afirma-se essencialmente que, se por razões de ordem pública se permite que os Estados-Membros imponham aos trabalhadores de outro Estado-Membro uma medida tão severa como a expulsão de todo o território nacional, devem necessariamente ser permitidas medidas menos restritivas à livre circulação, tais como, precisamente, a proibição parcial de permanência. O que de resto seria conforme ao princípio da proporcionalidade, na medida em que permitiria às autoridades nacionais modular as eventuais medidas restritivas em função das exigências efectivas de salvaguarda da ordem pública. Por outro lado, salienta-se que o enunciado no referido acórdão Rutili sobre o alcance da derrogação constante do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado não encontra qualquer confirmação no texto do Tratado e nas disposições de direito derivado. Segundo a Comissão, em particular, sendo embora certo que, nos termos do artigo 6.° da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade, o título de residência emitido a favor dos trabalhadores dos outros Estados-Membros deve ser válido para a totalidade do território nacional, é também certo que o artigo 10.° da referida directiva permite que, por razões de ordem pública, os Estados-Membros derroguem todas as disposições da própria directiva, incluída, portanto, a do artigo 6.°
29. Estas observações parecem-me convincentes. Ninguém duvida do facto de que «[o] direito de acesso ao território dos Estados-Membros bem como o direito de aí permanecer e de se deslocar livremente é definido pelo Tratado [e em especial pelo artigo 48.° ] com referência ao território global daqueles Estados», o que de resto é confirmado, se tal fosse ainda necessário, pelo já recordado artigo 6.° da Directiva 68/360. Contudo, não entendo por que razão as derrogações permitidas pelo artigo 48.°, n.° 3, do Tratado devem ter necessariamente o mesmo alcance dos direitos a que se referem e se deve, portanto, excluir a possibilidade de limitar apenas parcialmente estes últimos. Observo, pelo contrário, que, ao enunciar os direitos decorrentes da livre circulação dos trabalhadores, a disposição em causa ressalva todas as «limitações justificadas por razões de ordem pública», sem exigir de forma alguma que estas abranjam o conjunto dos direitos enunciados e que tenham o mesmo alcance destes. Na falta de uma indicação expressa em sentido contrário, parece, pois, razoável considerar que, se por razões de ordem pública os Estados-Membros podem proibir a entrada e a permanência no seu território aos trabalhadores de outros Estados-Membros, privando-os radicalmente da possibilidade de se prevalecerem da livre circulação, podem também impor-lhes medidas menos restritivas, como, por exemplo, as proibições de permanência limitadas a uma única parte do território nacional .
30. Para além de ser mais fiel ao teor das disposições e mesmo mais lógica, esta solução encontra um fundamento específico nos princípios e na jurisprudência. Com efeito, a possibilidade de modular as eventuais medidas restritivas em função das exigências efectivas da protecção da ordem pública surge como plenamente coerente com o princípio da proporcionalidade que, segundo uma jurisprudência constante, os Estados-Membros devem respeitar quando derroguem as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado . Com efeito, só deste modo podem as restrições ser efectivamente proporcionadas às exigências concretas de protecção da ordem pública sem excederem o que é estritamente necessário para esse fim .
31. A tese aqui sustentada parece encontrar ainda confirmação em alguns precedentes jurisprudenciais nos quais o Tribunal de Justiça considerou que, por importantes exigências de interesse público, se podem justificar medidas nacionais restritivas do exercício das liberdades fundamentais em relação apenas a uma única parte do território do Estado-Membro em causa. Assim, por exemplo, no acórdão Albore, para o qual remete o Governo francês, o Tribunal de Justiça considerou que, embora o facto de sujeitar a uma especial autorização administrativa a aquisição por parte de cidadãos estrangeiros de bens imóveis «em certas zonas do território nacional» crie restrições à livre circulação dos capitais que são em princípio contrárias ao artigo 73.° -B do Tratado (actual artigo 56.° CE), semelhante restrição poderia contudo ser admitida «se se provasse, em relação a cada uma das zonas em que a restrição se aplica, que um tratamento não discriminatório dos nacionais dos outros Estados-Membros faria incorrer riscos reais, concretos e graves aos interesses militares do Estado-Membro em causa, riscos esses aos quais não se poderia fazer face por processos menos coercivos» . Um outro exemplo neste sentido é fornecido seguidamente pelo acórdão Bluhme, no qual o Tribunal de Justiça declarou que, nos termos do artigo 36.° do Tratado, deve ser considerada justificada, pela protecção da saúde e da vida dos animais, uma restrição à livre circulação das mercadorias decorrente da proibição de deter numa determinada ilha (a ilha dinamarquesa de Læsø) abelhas que não sejam de uma espécie local . E ainda, em termos mais gerais, a possibilidade de derrogar só «parcialmente» às liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado foi implicitamente admitida em todos os casos nos quais o Tribunal de Justiça declarou justificadas, a vários títulos, medidas restritivas adoptadas pelas autoridades locais e aplicáveis apenas na área de competência territorial da referida autoridade .
32. As considerações acima expostas sugerem, portanto, que se reveja a afirmação constante no n.° 48 do acórdão Rutili, nos termos da qual, «as proibições de permanência só podem ser determinadas, por força da reserva para esse efeito incluída no artigo 48.°, n.° 3, para a totalidade do território». De resto, um esclarecimento a este respeito parece ser ainda mais necessário caso se considere que esta afirmação categórica resulta significativamente redimensionada, se não mesmo implicitamente desmentida, no trecho sucessivo deste mesmo acórdão Rutili anteriormente recordado, no qual, apesar de não se referir ao artigo 48.°, o Tribunal de Justiça afirmou que «as medidas restritivas do direito de residência limitadas a uma parcela do território nacional [isto é, proibições de permanência parcial], só podem ser determinadas por um Estado-Membro, em relação a nacionais de outros Estados-Membros a que sejam aplicáveis as disposições do Tratado, nos mesmos casos e condições em que as mesmas medidas podem ser aplicadas aos nacionais do Estado em causa» .
33. À luz do conjunto das precedentes considerações, entendo, portanto, que se deve concluir, a este respeito, que o artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, as disposições da Directiva 64/221 e o princípio da proporcionalidade devem ser interpretados no sentido de que a proibição absoluta do território nacional não constitui a única medida restritiva da livre circulação dos trabalhadores que os Estados-Membros podem impor, por razões de ordem pública, aos cidadãos de outros Estados-Membros, sendo também possível a imposição a estes cidadãos de proibições parciais de permanência.
Quanto à possibilidade de impor proibições parciais de permanência com base numa regulamentação que apenas permite a imposição de semelhantes medidas restritivas aos estrangeiros
34. Uma vez esclarecido que, com base na derrogação do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, podem, em princípio, ser impostas proibições parciais de permanência aos trabalhadores de outros Estados-Membros, deve ainda determinar-se se estas medidas restritivas apenas podem ser impostas, para usar a formulação do acórdão Rutili, «nos mesmos casos e condições em que as mesmas medidas podem ser aplicadas aos nacionais do Estado em causa», ou se, pelo contrário, estas também podem ser impostas quando não estejam previstas proibições análogas relativamente aos cidadãos nacionais.
Argumentos das partes
35. No que respeita a estas questões, A. Oteiza Olazabal sustenta que o Tribunal de Justiça não deve afastar-se da solução acolhida no acórdão Rutili e deverá, portanto, declarar ilícitas as proibições parciais de permanência impostas aos trabalhadores de outros Estados-Membros com base numa regulamentação aplicável unicamente aos estrangeiros, o que é concretamente o caso do Decreto 46-448. Salienta em particular que, não estando prevista a imposição de uma medida análoga aos cidadãos franceses, a imposição das referidas proibições constitui uma discriminação em razão da nacionalidade claramente contrária ao direito comunitário.
36. Em sentido oposto vão, todavia, as observações apresentadas por todos os governos que intervieram, que consideram que medidas do tipo da que está em análise podem todavia ser justificadas com base na derrogação do n.° 3 do artigo 48.° Sustentam, na prática, que se os trabalhadores comunitários podem exercer a sua actividade num Estado-Membro diverso do seu em virtude dos direitos que lhe são conferidos pelo Tratado, as limitações impostas a estes direitos por razões de ordem pública, permitidas pelo n.° 3 do artigo 48.°, só se poderão aplicar àqueles que os invocam e, portanto, apenas aos trabalhadores dos outros Estados-Membros. A este respeito, remetem em particular para o acórdão Van Duyn/Home Office, referente à recusa de entrada aplicada a uma cidadã neerlandesa que pretendia ir trabalhar para o Reino Unido na «Church of Scientology». Com efeito, o Tribunal de Justiça afirmou neste acórdão que «ao impor restrições justificadas por razões de ordem pública, é legítimo que um Estado-Membro tome em consideração, como relevando do comportamento pessoal do indivíduo em causa, o facto de este pertencer a um grupo ou organização cujas actividades são consideradas pelo Estado-Membro como um perigo social, sem todavia serem proibidas e sem que sejam impostas quaisquer restrições aos nacionais desse Estado que desejem exercer uma actividade análoga ao serviço desses mesmos grupos ou organizações» . Nem, acrescentam os Governos francês e espanhol, se poderá invocar contra esta solução a proibição de discriminações em razão da nacionalidade do n.° 2 do artigo 48.° do Tratado, uma vez que o n.° 3 do referido artigo permite as derrogações a esta proibição precisamente por razões de ordem pública.
37. Por último, posição ainda diferente é assumida pela Comissão, embora partilhe com os governos que intervieram a ideia de que as medidas impostas com base no artigo 48.° do Tratado aos trabalhadores de outros Estados-Membros não podem ser consideradas, pela sua própria natureza, discriminatórias. Com efeito, no entendimento da Comissão, esta premissa não implica que determinadas medidas sejam necessariamente conformes ao direito comunitário, sendo ainda necessário verificar para esse efeito se respeitam as condições impostas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça no que toca à aplicação da derrogação em questão. Em especial e na medida que aqui importa, a Comissão recorda que no acórdão Adoui e Cornuaille o Tribunal de Justiça precisou que a adopção deste tipo de medidas não pode fundar-se numa apreciação de certos comportamentos de que decorram «discriminações arbitrárias relativamente aos cidadãos de outros Estados-Membros» . Com base neste acórdão, que em seu entender constitui um reviramento relativamente ao anterior acórdão Van Duyn/Home Office, a Comissão considera, portanto, que um Estado-Membro não pode impor proibições parciais de permanência aos cidadãos de outros Estados-Membros quando a regulamentação nacional não permita tomar, relativamente aos próprios nacionais que se encontrem na mesma situação, medidas repressivas ou outras medidas concretas e efectivas destinadas a combater os comportamentos em causa.
Apreciação
38. Por minha parte, creio que sobre esta questão específica o Tribunal de Justiça deve confirmar o acórdão Rutili, já referido, repetindo substancialmente que «as medidas restritivas do direito de residência limitadas a uma parcela do território nacional só podem ser determinadas por um Estado-Membro, em relação a nacionais de outros Estados-Membros a que sejam aplicáveis as disposições do Tratado, nos mesmos casos e condições em que as mesmas medidas podem ser aplicadas aos nacionais do Estado em causa» .
39. Com efeito, esta solução parece-me ajustar-se melhor ao espírito e à finalidade do Tratado, estando correctamente fundada na ideia de que as derrogações à livre circulação dos trabalhadores permitidas pelo n.° 3 do artigo 48.° por razões de ordem pública - como as respeitantes às outras liberdades fundamentais - não podem comportar discriminações arbitrárias e que, portanto, na ausência de justificações objectivas, estas não podem traduzir-se em medidas mais severas e restritivas relativamente aos cidadãos de outros Estados-Membros do que as aplicáveis aos nacionais. Considero, por outras palavras, que se impõe, por razões de princípio e de coerência sistemática, uma interpretação do n.° 3 do artigo 48.° do Tratado que estenda a esta disposição o princípio explicitamente enunciado, relativamente à livre circulação das mercadorias e dos capitais, nos artigos 36.° e 73.° -D do Tratado, nos termos do qual as derrogações em questão «não devem constituir um meio de discriminação arbitrária».
40. De resto, esta interpretação é também confortada pela jurisprudência comunitária. Com efeito, é precisamente neste sentido que deve ser entendido, a meu ver, o recordado acórdão Adoui e Cornuaille que, como observou a Comissão, assinalou efectivamente uma importante e evidente inversão de sentido relativamente à anterior jurisprudência Van Duyn/Home Office.
41. Tratava-se, nesse processo, de estabelecer se, por força das derrogações dos artigos 48.° e 56.° do Tratado, as autoridades belgas podiam recusar autorização de permanência a duas cidadãs francesas que desenvolviam nesse país uma actividade (a prostituição) considerada contrária à ordem pública, mas que não era de qualquer modo punida ou reprimida no que respeita aos cidadãos belgas. No exame desta questão, o Tribunal de Justiça começou por observar que as derrogações referentes à ordem pública permitem que os Estados-Membros imponham aos cidadãos de outros Estados-Membros «medidas que estes não podem impor relativamente aos seus próprios cidadãos, no sentido de que estes não dispõem do poder de afastarem estes últimos do território nacional ou de lhes proibirem o acesso». Por esta razão, considerou que «esta diferença de tratamento, relativa à natureza das medidas que podem ser tomadas, é portanto considerada lícita»; mas precisou logo após que «as autoridades competentes para tomar estas medidas não podem fundar o exercício dos seus poderes na apreciação de certos comportamentos de que decorram discriminações arbitrárias relativamente aos cidadãos de outros Estados-Membros» . Para evitar semelhantes consequências, prossegue o Tribunal de Justiça, «um comportamento não poderá ser considerado suficientemente grave para justificar restrições à admissão ou à residência, no território de um Estado-Membro, de um nacional de outro Estado-Membro, nos casos em que o primeiro Estado não tome, em relação ao mesmo comportamento quando praticado pelos seus próprios cidadãos, medidas repressivas ou outras medidas reais ou efectivas destinadas a combater esse comportamento» . Com este fundamento, concluiu, pois, que um «Estado-Membro não poderá, por conseguinte, ao abrigo da reserva relativa à ordem pública inscrita nos artigos 48.° e 56.° do Tratado, expulsar do seu território nacional um cidadão de outro Estado-Membro ou recusar-lhe o acesso ao território em virtude de um comportamento que, no caso dos seus próprios nacionais, não dá ocasião a medidas repressivas ou outras medidas reais e efectivas destinadas a combater esse comportamento» .
42. Este acórdão, posteriormente confirmado em diversas ocasiões, esclarece portanto que, quando derroguem por razões de ordem pública o princípio da livre circulação dos trabalhadores, os Estados-Membros não podem aplicar qualquer «discriminação» ou «distinção» arbitrária (e, por conseguinte, não justificada) em detrimento dos cidadãos dos outros Estados-Membros nem no que se refere aos comportamentos punidos nem no que toca às medidas aplicadas. Nesse caso, como já se viu, o Tribunal de Justiça considerou contrário a este princípio especialmente o facto de se reprimir determinados comportamentos apenas quando sejam praticados por cidadãos de outros Estados-Membros. Mas o Tribunal não estendeu este juízo às «disparidades de tratamento referentes à natureza das medidas que podem ser tomadas», apenas porque nesse caso se discutia a recusa de uma autorização de permanência e, portanto, uma medida que, segundo um princípio de direito internacional, não pode ser imposta aos próprios nacionais. De onde se pode, pois, deduzir a contrario que os Estados-Membros violam o direito comunitário, criando discriminações ou distinções arbitrárias, sempre que, sem justificações objectivas, reservem um tratamento diferente e mais severo para os cidadãos de outros Estados-Membros também no que respeita «à natureza das medidas que podem ser tomadas».
43. Aplicando esta jurisprudência ao presente caso, e portanto às restrições à livre circulação dos trabalhadores decorrentes das proibições parciais de permanência, pode-se deduzir:
- por um lado, que, nos termos do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, as autoridades nacionais podem impor proibições parciais de permanência aos cidadãos de outros Estados-Membros apenas por comportamentos contrários à ordem pública que dariam lugar, nos mesmos casos e verificando-se os mesmos pressupostos, a medidas repressivas ou outras medidas reais e efectivas destinadas a combatê-los mesmo quando praticados pelos seus próprios cidadãos;
- por outro lado, que as autoridades nacionais não podem, sem justificações objectivas, impor proibições parciais de permanência aos cidadãos de outros Estados-Membros quando estas proibições não possam ser impostas aos próprios cidadãos nos mesmos casos e verificando-se os mesmos pressupostos.
44. Pode-se, por conseguinte, concluir que, a menos que existam justificações objectivas, os Estados-Membros só podem impor proibições parciais de permanência aos cidadãos de outros Estados-Membros que se prevaleceram da livre circulação dos trabalhadores por razões de ordem pública nos mesmos casos e condições em que essas medidas podem ser aplicadas aos seus próprios cidadãos.
Conclusões
À luz das precedentes considerações, proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça responda ao Conseil d'État:
«O artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, as disposições da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, e o princípio da proporcionalidade devem ser interpretados no sentido de que a proibição absoluta do território nacional não constitui a única medida restritiva da livre circulação dos trabalhadores que os Estados-Membros podem impor, por razões de ordem pública, aos cidadãos de outros Estados-Membros, sendo também possível a imposição a estes cidadãos de proibições de permanência limitadas a uma parte do território nacional. Todavia, a menos que existam justificações objectivas, os Estados-Membros só podem impor proibições parciais de permanência aos cidadãos de outros Estados-Membros que se prevaleceram da livre circulação dos trabalhadores, ainda pelas mesmas razões de ordem pública, nos mesmos casos e condições em que essas medidas podem ser aplicadas aos seus próprios cidadãos.»