61997CC0217_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Η Επιτροπή αμφισβητεί, στην υπό κρίση υπόθεση, ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έχει κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο μεταφέρει στο εσωτερικό της δίκαιο την οδηγία 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος (στο εξής: οδηγία) (1), και τούτο όσον αφορά τέσσερα σημεία: τον αποκλεισμό των δικαστηρίων, τη μερική παροχή πληροφοριών, το περιεχόμενο της διοικητικής προανακρίσεως και την είσπραξη τέλους.
Ι - Οι σχετικές νομοθετικές διατάξεις
α) Η οδηγία
2 Η οδηγία αιτιολογείται από το αξίωμα, που περιλαμβάνεται στην τρίτη αιτιολογική της σκέψη, σύμφωνα με το οποίο «η πρόσβαση στις πληροφορίες για το περιβάλλον τις οποίες διαθέτουν οι δημόσιες αρχές θα βελτιώσει την προστασία του περιβάλλοντος». Σκοπός της οδηγίας είναι, όπως ορίζεται στο άρθρο της 1, «να εξασφαλιστεί η ελεύθερη πρόσβαση σε πληροφορίες για το περιβάλλον τις οποίες διαθέτουν οι δημόσιες αρχές καθώς και η ελεύθερη διάδοση των πληροφοριών αυτών και, αφετέρου, να οριστούν οι βασικοί όροι και προϋποθέσεις παροχής των πληροφοριών αυτών». Το άρθρο 2 παρέχει τον ορισμό των όρων-κλειδιά «πληροφορία σχετική με το περιβάλλον» και «δημόσιες αρχές». Το άρθρο 3 επιβάλλει στα κράτη μέλη να ενεργούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε οι δημόσιες αρχές τους να θέτουν τις πληροφορίες αυτές στη διάθεση «οποιουδήποτε φυσικού ή νομικού προσώπου (...) χωρίς το πρόσωπο αυτό να πρέπει να αποδεικνύει συμφέρον». Η ίδια οδηγία επιτρέπει επίσης να προβάλλεται άρνηση παροχής τέτοιων πληροφοριών για συγκεκριμένους λόγους. Το άρθρο 4 παρέχει το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ενώπιον δικαστηρίων ή διοικητικών αρχών κατά των αποφάσεων με τις οποίες προβάλλεται άρνηση όσον αφορά την πρόσβαση, ενώ το άρθρο 5, το οποίο βρίσκεται στο επίκεντρο του πλέον δυσχερούς στην υπό κρίση υπόθεση προβλήματος ασχολείται με το ζήτημα της καταβολής τέλους, από το οποίο είναι δυνατό να εξαρτάται η παροχή πληροφοριών. Το άρθρο 6 επεκτείνει τις υποχρεώσεις των δημοσίων αρχών, κατά την έννοια της οδηγίας,
και στους «φορείς με αρμοδιότητες του δημόσιου τομέα για το περιβάλλον που ελέγχονται από δημόσιες αρχές», ενώ το άρθρο 7 επιβάλλει στα κράτη μέλη να δημοσιεύουν περιοδικώς στοιχεία σχετικά με την κατάσταση του περιβάλλοντος. Οι υπόλοιπες διατάξεις της οδηγίας δεν έχουν άμεση ουσιαστική σχέση με την υπό κρίση υπόθεση.
β) Οι διατάξεις της γερμανικής νομοθεσίας
3 Η Γερμανία προσπάθησε να μεταφέρει στο εσωτερικό της δίκαιο την οδηγία μέσω του Umweltinformationsgesetz (νόμου σχετικά με την πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος, στο εξής: UIG), της 4ης Ιουλίου 1994 (2). Εν προκειμένω, ζήτημα γεννάται με τις ακόλουθες διατάξεις του UIG:
- τον αποκλεισμό, μέσω του άρθρου 3, παράγραφος 1, σημείο 3, του UIG των δικαστηρίων καθώς και των ασκουσών κατασταλτική και πειθαρχική εξουσία αρχών από την έννοια της δημόσιας αρχής περί της οποίας γίνεται μνεία στην οδηγία·
- την απουσία, στον UIG, οποιασδήποτε διατάξεως σχετικής με τη μερική παροχή πληροφοριών, στην περίπτωση που τούτο επιτρέπεται βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας·
- τον αποκλεισμό, μέσω του άρθρου 7, παράγραφος 1, σημείο 2, του UIG, οποιουδήποτε δικαιώματος προσβάσεως κατά τη διάρκεια διοικητικής διαδικασίας·
- τον κανόνα του άρθρου 10, παράγραφος 1, του UIG, κατά τον οποίο επιτρέπεται στις αρχές να εξαρτούν την παροχή πληροφοριών από την καταβολή τόσο των αμέσων εξόδων όσων και ενός τέλους καθώς και να εισπράττουν τέτοιο τέλος όταν η σχετική αίτηση για παροχή πληροφοριών απορρίπτεται.
ΙΙ - Ανάλυση
α) Ο αποκλεισμός των δικαστηρίων
4 Το άρθρο 2, στοιχείο ββ, της οδηγίας προδιορίζει ως «δημόσιες αρχές»:
«κάθε δημόσια διοικητική υπηρεσία σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο που έχει αρμοδιότητες και κατέχει πληροφορίες σχετικά με το περιβάλλον εξαιρουμένων των φορέων που ασκούν δικαστική ή νομοθετική εξουσία».
Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση:
«Τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν ότι επιτρέπεται η άρνηση χορήγησης των πληροφοριών αυτών όταν οι πληροφορίες έχουν σχέση με (...) υποθέσεις που εκκρεμούν ή εκκρεμούσαν ενώπιον δικαστηρίων ή υποθέσεις για τις οποίες διενεργείται είτε ανάκριση (συμπεριλαμβανομένου και του πειθαρχικού ελέγχου) είτε προανάκριση».
Μολονότι το ζήτημα αυτό δεν αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας, θεωρώ ότι οι περιλαμβανόμενες στο άρθρο 2, στοιχείο ββ, εκφράσεις «που έχει αρμοδιότητες» και «κατέχει πληροφορίες» ισχύουν σωρευτικώς, ενώ οι εκ της οδηγίας υποχρεώσεις δεν ισχύουν όσον αφορά μια δημόσια αρχή η οποία, μολονότι διαθέτει ασκούντα επιρροή στοιχεία, δεν ασκεί αρμοδιότητες «σχετικά με το περιβάλλον».
5 Κατά την άποψη της Επιτροπής, η οδηγία στηρίζεται σε μια λειτουργική μάλλον παρά οργανική αντίληψη της εννοίας της δημόσιας αρχής. Επομένως, τα δικαστήρια και οι ασκούσες κατασταλτική ή πειθαρχική εξουσία αρχές, που έχουν πρόσβαση στη σχετική με το περιβάλλον πληροφόρηση κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, υπόκεινται στις διατάξεις της οδηγίας ενώ αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής του UIG. Τα δικαστήρια είναι δυνατόν, π.χ., να διαθέτουν στατιστικά στοιχεία σχετικά με την κατάσταση του περιβάλλοντος, τις επιζήμιες για το περιβάλλον ενέργειες ή τον αριθμό των διώξεων που έχουν κινηθεί λόγω παραβάσεως των διατάξεων περί απαγορεύσεως της μολύνσεως. Μολονότι, ίσως, είναι αληθές ότι τα δικαστήρια δεν παράγουν και είναι δυνατό να μη διαθέτουν τέτοια στοιχεία, τούτο ουδόλως αποκλείει τη δυνατότητα να μπορούν να έχουν αρμοδιότητες σχετικά με το περιβάλλον εκτός των δικαστικών τους δραστηριοτήτων.
6 Mολονότι δεν αρνείται ότι η οδηγία υιοθετεί μια λειτουργική προσέγγιση της εννοίας της δημόσιας αρχής, η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η προσέγγιση αυτή αφορά τις αρχές που έχουν αρμοδιότητες στον τομέα του περιβάλλοντος, εξαιρουμένων αυτών «που ασκούν δικαστική ή νομοθετική εξουσία». Η επιχειρηματολογία της Επιτροπής αφορά την ακραία δυνατότητα ότι τα δικαστήρια ή οι ασκούσες κατασταλτική ή πειθαρχική εξουσία αρχές θα μπορούσαν να έχουν σχετικές με το περιβάλλον αρμοδιότητες εκτός των δικαστικών τους δραστηριοτήτων, δυνατότητα που δεν απαντάται στη Γερμανία εφόσον τα στοιχεία τα σχετικά με τις ποινικές διαδικασίες διαβιβάζονται στα στατιστικά γραφεία των ομόσπονδων κρατών μάλλον, παρά συλλέγονται από τα ίδια τα δικαστήρια. Κατά την άποψη της Γερμανίας, το άρθρο 2, στοιχείο ββ, αποκλείει από την οδηγία τις δημόσιες αρχές που έχουν ευθύνες και διαθέτουν στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον, εφόσον ενεργούν κατά την άσκηση των δικαστικών εξουσιών τους. Τα σχετικά με το περιβάλλον στοιχεία που κτώνται από τα δικαστήρια δεν είναι προσιτά στο κοινό, είτε κατά τη διάρκεια είτε ύστερα από την άσκηση των δικαστικών τους δραστηριοτήτων.
7 Είμαι σύμφωνος τόσο με την Επιτροπή όσο και με τη Γερμανία ότι το άρθρο 2, στοιχείο ββ, της οδηγίας υιοθετεί μια λειτουργική προσέγγιση της εκφράσεως «δημόσιες αρχές». Είναι δυνατόν ορισμένα όργανα που ενεργούν συνήθως κατά την άσκηση δικαστικών εξουσιών να καλούνται επίσης να ασκήσουν αρμοδιότητες «σχετικά με το περιβάλλον», οπότε υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας όσον αφορά τα σχετικά με το περιβάλλον στοιχεία που έχουν στην κατοχή τους ως συνέπεια αυτών των αρμοδιοτήτων. Παρ' όλ' αυτά, δεν νομίζω ότι η Επιτροπή απέδειξε ότι τούτο συμβαίνει στην περίπτωση της Γερμανίας ή ότι τα γερμανικά δικαστήρια πράγματι κατέχουν στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον κατά την άσκηση οποιουδήποτε λειτουργήματος εκτός του δικαστικού ή ότι οι ασκούσες κατασταλτική ή πειθαρχική εξουσία αρχές διαθέτουν τέτοια στοιχεία τα οποία δεν καλύπτονται από την εξαίρεση της τρίτης περιπτώσεως του άρθρου 3, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας.
8 Κατά πάγια νομολογία «στα πλαίσια διαδικασίας (...) δυνάμει του άρθρου 169 (...) στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει τον ισχυρισμό ότι υπάρχει παράβαση (...) χωρίς να υπάρχει δυνατότητα να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο» (3). Επομένως, η Επιτροπή δεν μπορεί να στηριχθεί στο τεκμήριο ότι όλα τα δικαστήρια ή οι ασκούσες στη Γερμανία κατασταλτική ή πειθαρχική εξουσία αρχές πρέπει να θεωρηθούν ως «δημόσιες αρχές» κατά την έννοια της οδηγίας. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή της Επιτροπής στο μέτρο που στηρίζεται στον λόγο αυτό.
β) Η μερική γνωστοποίηση πληροφοριών
9 Αφού απαριθμεί ορισμένους λόγους για τους οποίους τα κράτη μέλη δύνανται, χωρίς ωστόσο και κανείς να τα υποχρεώνει σχετικώς, να αρνούνται την πρόσβαση σε πληροφορίες, το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας ορίζει ότι «[οι πληροφορίες] τις οποίες κατέχουν οι δημόσιες αρχές χορηγούνται εν μέρει όταν είναι δυνατό να διαχωριστούν οι πληροφορίες που αφορούν τα προαναφερόμενα θέματα».
10 Η Επιτροπή επικρίνει το ότι η παράλειψη της Γερμανίας να θεσπίσει ειδική διάταξη διασφαλίζουσα τη μερική χορήγηση πληροφοριών συνιστά ατελή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 3, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, καθώς και το ότι η ακολουθούμενη στο γερμανικό δίκαιο πρακτική, που θεωρείται ότι εγγυάται αυτομάτως μια τέτοια χορήγηση, δεν αποτελεί την κατάλληλη θεραπεία (4). Η Επιτροπή απορρίπτει την ερμηνεία που η Γερμανία δίδει στο άρθρο 7 του UIG, κατά την οποία άρνηση προσβάσεως προβάλλεται μόνο «στο μέτρο» που θίγονται τα απαριθμούμενα συμφέροντα. Κατά την άποψή της, ο αποκλεισμός είναι απόλυτος, όπως τούτο καταφαίνεται από τη χρήση του όρου wenn. Η ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο είναι ιδιαίτερα σημαντική όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση όπου με την οδηγία επιδιώκεται η δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών.
11 Η Γερμανία υποστηρίζει ότι η μόνη δυνατή ερμηνεία των άρθρων 7 και 8 του UIG είναι ότι προσδιορίζουν τις καταστάσεις όπου επιβάλλεται να προβάλλεται άρνηση προσβάσεως στις πληροφορίες και ότι, στην περίπτωση και στο μέτρο που δεν υφίστανται λόγοι αρνήσεως, το άρθρο 4 του UIG προβλέπει δικαίωμα προσβάσεως το οποίο συνεπάγεται, σιωπηρώς, γνωστοποίηση των πληροφοριών αφού προηγουμένως αφαιρεθούν απ' αυτές τα καλυπτόμενα από τις εξαιρέσεις στοιχεία. Επομένως, ήταν περιττή η ρητή πρόβλεψη στον UIG δικαιώματος για μερική χορήγηση πληροφοριών. Επιπλέον, τα γερμανικά δικαστήρια υποχρεούνται να ερμηνεύουν τον UIG υπό το φως της οδηγίας, σύμφωνα με τη νομολογία τόσο του Δικαστηρίου όσο και του Bundesverwaltungsgericht (ομοσπονδιακού διοικητικού δικαστηρίου) (5).
12 Το Δικαστήριο επί μακρόν έκρινε ότι η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο «δεν απαιτεί τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεων της οδηγίας σε ειδική και ρητή νομοθετική διάταξη, αλλά αρκεί για την τήρηση της οδηγίας ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον αυτό εξασφαλίζει αποτελεσματικά την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας με επαρκώς σαφή και συγκεκριμένο τρόπο» (6). Επιπλέον, «το περιεχόμενο των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών εθνικών διατάξεων πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένης υπόψης της ερμηνείας τους από τα εθνικά δικαστήρια» (7).
13 Από την ανάγνωση του κειμένου του UIG σαφώς προκύπτει ότι, μολονότι το άρθρο 4 παρέχει γενικό δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες σχετικά με το περιβάλλον, η άσκηση του δικαιώματος αυτού υπόκειται σε περιορισμούς βάσει των άρθρων 7 και 8, τα οποία απονέμουν στις δημόσιες αρχές μια μεγαλύτερη ή μικρότερη εξουσία εκτιμήσεως. Έτσι, το άρθρο 7, παράγραφος 1, διευκρινίζει ότι το ανωτέρω δικαίωμα δεν υφίσταται σε περίπτωση όπου (soweit) μπορούν να θίγονται οι διεθνείς σχέσεις καθώς και κατά τη διάρκεια (wδhrend der Dauer) ορισμένων διαδικασιών και όταν είναι δυνατό να θεωρηθεί (wenn zu besorgen ist) ότι η διάδοση των πληροφοριών θα μπορούσε να συνεπάγεται αρνητικές για το περιβάλλον συνέπειες. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, ορίζει ότι το εν λόγω δικαίωμα δεν υφίσταται εφόσον (soweit) θίγεται η προστασία των προσωπικού χαρακτήρα πληροφοριών ή εφόσον μια τέτοια ανακοίνωση θα έθιγε την προστασία της πνευματικής ιδιοκτησίας.
14 Από το τρίτο εδάφιο του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚ προκύπτει ότι ο επαρκής χαρακτήρας των εθνικών μέτρων μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει να εκτιμάται υπό το φως, ειδικώς, του επιδιωκόμενου με την οδηγία σκοπού. Η αποτελεσματικότητα του ατομικού δικαιώματος προσβάσεως που έχει χορηγηθεί από την οδηγία εξαρτάται τόσο από την προθυμία του πολίτη να ασκήσει τα δικαιώματά του όσο και από αυτήν των δημοσίων αρχών, σ' όλα τα επίπεδα διοικήσεως, να παράσχουν τις ζητούμενες πληροφορίες. Καίτοι είναι, προδήλως, δυνατό να ερμηνευτεί ο UIG ως παρέχων μερική πρόσβαση στις πληροφορίες, όπως απαιτεί το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, νομίζω ότι η χρησιμοποιούμενη φρασεολογία είναι αρκετά σαφής ώστε να είναι αναμφισβήτητη, τόσο όσον αφορά τον πολίτη όσο και όσον αφορά τις οικείες δημόσιες αρχές. Ελλείψει οποιασδήποτε σχετικής διευκρινίσεως στον UIG, είναι δυνατόν ο πολίτης να μην είναι εν γνώσει του γεγονότος ότι η ύπαρξη ενός από τους λόγους αρνήσεως δεν απαγορεύει τη μερική γνωστοποίηση, οι δε οικείες αρχές είναι δυνατό να αποθαρρύνονται από το να παρέχουν μια τέτοια γνωστοποίηση. Εξάλλου, η απόφαση του Bundesverwaltungsgericht δεν θίγει ρητώς το ζήτημα της μερικής γνωστοποιήσεως πληροφοριών. Επομένως, η νομική κατάσταση δεν μου φαίνεται «αρκετά διαυγής και σαφής [ώστε] οι δικαιούχοι να αποκτούν τη δυνατότητα να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους», ή, στην περίπτωση των δημοσίων αρχών, τα καθήκοντά τους, όπως επιβάλλεται από το τρίτο εδάφιο του άρθρου 189 της Συνθήκης (8). Υπό τις περιστάσεις αυτές, θεωρώ ότι η Γερμανία δεν δικαιούται να υποστηρίζει ότι έχει διασφαλίσει την ελευθερία προσβάσεως όσον αφορά μια τέτοια μερική χορήγηση πληροφοριών.
γ) Το περιεχόμενο της ανακρίσεως
15 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η έννοια της «διοικητικής διαδικασίας», που περιλαμβάνεται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, σημείο 2, του UIG είναι πολύ ευρύτερη της αντίστοιχης παρεκκλίσεως που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας όσον αφορά την «ανάκριση». Το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί σχετικά με την ορθή ερμηνεία της διατάξεως αυτής της οδηγίας στην απόφασή του Mecklenburg (9). Το Δικαστήριο εκτός του ότι επισήμανε ότι, ως παρέκκλιση, το άρθρο αυτό «δεν μπορεί να ερμηνευτεί κατά τρόπο ώστε τα αποτελέσματά του να εκτείνονται πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για να διασφαλιστεί η προστασία των συμφερόντων τα οποία σκοπεί να κατοχυρώσει», έκρινε ότι στην έννοια αυτή περιλαμβάνεται «μια διοικητική διαδικασία, όπως αυτή την οποία προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 1, σημείο 2, του [UIG], η οποία περιορίζεται στην προετοιμασία ενός διοικητικού μέτρου, στην περίπτωση που αυτή προηγείται αμέσως μιας δικαστικής ή οιονεί δικαστικής διαδικασίας και επιβάλλεται από την ανάγκη διεξαγωγής αποδείξεων επί μιας υποθέσεως πριν από την έναρξη της καθαυτό διαδικασίας».
16 Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Γερμανίας ρητώς αναγνώρισε, υπό το φως της αποφάσεως Mecklenburg, αυτό το τμήμα των επικρίσεων της Επιτροπής. Το γεγονός ότι το ζήτημα αυτό έχει ήδη κριθεί δεν στερεί την επίκριση της Επιτροπής από την raison d'κtre αυτής. Όπως έχει υπογραμμίσει το Δικαστήριο στην απόφασή του Επιτροπή κατά Γερμανίας, μόνο στο πλαίσιο μιας προσφυγής λόγω παραβάσεως μπορεί αυτό να καταλήξει στην επίσημη διαπίστωση μιας μη εκπληρώσεως εκ μέρους κράτους μέλους των υποχρεώσεών του, η δε «ρητή διαπίστωση παραβάσεως αποτελεί προϋπόθεση για την κίνηση, αν παραστεί ανάγκη, της διαδικασίας του άρθρου 171» (10). Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να προβεί στη διαπίστωση που ζητεί εν προκειμένω η Επιτροπή.
δ) Η είσπραξη τέλους
17 Το άρθρο 5 της οδηγίας απλώς προβλέπει:
«Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν την καταβολή τέλους για τη χορήγηση πληροφοριών, το οποίο όμως δεν πρέπει να υπερβαίνει ένα λογικό ποσό». Οι επίμαχες γερμανικές διατάξεις περιλαμβάνονται στον Umweltinformationsgebόhrenverordnung (ρύθμιση σχετικά με τα απαιτητέα τέλη για την γνωστοποίηση πληροφοριών σχετικών με το περιβάλλον ή «εκτελεστική ρύθμιση») που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 2, του UIG και εφαρμόζεται μόνον όσον αφορά τις ομοσπονδιακές αρχές. Οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν στη διοίκηση να εισπράττει, εκτός από τα γενικά έξοδα, ποσό από 50 έως 1 000 γερμανικά μάρκα (DEM) για τη χορήγηση λεπτομερών γραπτών πληροφοριών και από 20 έως 10 000 DEM για τη χορήγηση πληροφοριών, ληφθέντος υπόψη ότι το εισπραττόμενο ποσό αποτελεί κατ' ουσίαν συνάρτηση του χρόνου που δαπανάται για τη χορήγηση τέτοιων πληροφοριών. Τα τέλη αυτά μπορεί να είναι μειωμένα, για λόγους επιεικείας, καθώς και στην περίπτωση που οι πληροφορίες δεν έχουν οικονομική αξία.
18 Το πρώτο ερώτημα που τίθεται εν προκειμένω έχει σχέση με την ερμηνεία του άρθρου 5 και αφορά, ειδικότερα, το ζήτημα αν, καταρχήν, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα, όσον αφορά τη χορήγηση πληροφοριών, να απαιτούν ποσό αντιπροσωπεύον ένα τμήμα των συνολικών εξόδων λειτουργίας, όπως οι δαπάνες προσωπικού και τα λοιπά έξοδα στα οποία υπόκεινται οι αρμόδιες αρχές για την ικανοποίηση των σχετικών αιτημάτων. Ας σημειωθεί, ευθύς εξ αρχής, ότι υφίστανται σημαντικές διαφορές μεταξύ των αποδόσεων στις διάφορες γλώσσες της διατάξεως αυτής. Σε ορισμένες γλώσσες, μεταξύ των οποίων η γερμανική, η ελληνική, η γαλλική, η ολλανδική και η φινλανδική, προβλέπεται η καταβολή τέλους (Gebόhr, redevance, vergoeding, maksu), το ύψος του οποίου δεν πρέπει να είναι υπερβολικά υψηλό. Εξάλλου, σε άλλες γλώσσες, όπως στην ισπανική, ιταλική, πορτογαλική και σουηδική, προβλέπεται, όπως ακριβώς και στην αγγλική, ότι τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν τη χορήγηση πληροφοριών από την καταβολή ποσού το ύψος του οποίου δεν πρέπει να υπερβαίνει «(a) reasonable cost(s)» («un costo razonable», «costi ragionevoli», «um custo razoαvel», «en skδlig kostnad»)· η δανική επίσης έκφραση «gebyr» καταδεικνύει μια σχετική με το κόστος επιβάρυνση.
19 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το άρθρο 5, λόγω του δυνητικώς αποτρεπτικού του αποτελέσματος, πρέπει να θεωρηθεί ως εξαίρεση και, επομένως, να τύχει λίαν περιοριστικής ερμηνείας. Μολονότι, για τους κατωτέρω εκτιθέμενους λόγους, είμαι σύμφωνος με την άποψη της Επιτροπής, κατά την οποία το κόστος για τη χορήγηση των πληροφοριών μπορεί πράγματι να ασκεί κάποια επιρροή όσον αφορά την άσκηση των παρεχομένων δικαιωμάτων, δεν νομίζω ότι η διάταξη αυτή μπορεί να χαρακτηριστεί ως παρέκκλιση. Το άρθρο 5 έχει περισσότερο τον χαρακτήρα ενός περιορισμού του περιθωρίου εκτιμήσεως που έχει αφεθεί στα κράτη μέλη όσον αφορά τον προσδιορισμό των προϋποθέσεων που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος προσβάσεως. Η έκταση του περιορισμού αυτού πρέπει να εκτιμηθεί βάσει ερμηνείας της διατάξεως αυτής θεωρουμένης στο πλαίσιό της.
20 Η Γερμανία έχει υποστηρίξει ότι το άρθρο 5 της οδηγίας δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη την είσπραξη τέλους, και τούτο εφόσον ούτε το άρθρο 130 Σ ούτε οποιαδήποτε άλλη διάταξη της Συνθήκης επιτρέπει στην Κοινότητα να παρέχει στα κράτη μέλη οδηγίες σχετικές με τέλη δυνάμενα να εισπράττονται για διοικητικής φύσεως δραστηριότητες. Επομένως, το άρθρο 5 της οδηγίας μπορεί να περιορίζει τα τέλη και τα απαιτητέα έξοδα μόνον εφόσον αυτά είναι τόσο υψηλά ώστε να καθίστανται παράλογα και να εμποδίζουν, στην πράξη, την πρόσβαση στην πληροφόρηση. Οι γερμανικές ρυθμίσεις σχετικά με τα διοικητικής φύσεως έξοδα στηρίζονται στον λογικό τους χαρακτήρα. Το ύψος των τελών, όπου λαμβάνονται υπόψη οι προσπάθειες της διοικήσεως, συμπεριλαμβανομένου του κόστους της πραγματοποιηθείσας εργασίας και του χρόνου που απαιτήθηκε, πρέπει να είναι λογικό σε σχέση με την αξία της ζητουμένης πληροφορίας. Το άρθρο 5 δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να εισπράττουν τέλος στην περίπτωση που προβάλλουν άρνηση προσβάσεως. Δεδομένου ότι καμιά διάταξη του κοινοτικού δικαίου δεν διέπει τον τομέα αυτό, τυγχάνει εφαρμογής η εθνική νομοθεσία. Οι κανόνες της γερμανικής νομοθεσίας δεν εμποδίζουν την πρόσβαση στην πληροφόρηση, όπως επιβάλλεται από την οδηγία. Εν πάση περιπτώσει, είναι δυνατό, στην πράξη, να απαιτείται μειωμένο ποσό ή να μην απαιτείται κανένα ποσό εφόσον κάτι τέτοιο δικαιολογείται από λόγους επιείκειας.
21 Δεν νομίζω ότι το επιχείρημα σχετικά με την αρμοδιότητα της Κοινότητας είναι ιδιαιτέρως εύστοχο, και τούτο εφόσον η Γερμανία δεν έχει αμφισβητήσει το κύρος του άρθρου 5. Εν πάση περιπτώσει, η Γερμανία παραδέχεται ότι η οδηγία μπορεί να περιορίζει τα επιβαλλόμενα τέλη και δαπάνες όταν αυτά είναι παραλόγως υψηλά και είναι δυνατό να εμποδίζουν την πρόσβαση στην πληροφόρηση.
22 Όπως το Δικαστήριο επισήμανε στην απόφασή του Mecklenburg, «η ανάγκη ομοιόμορφης ερμηνείας των κοινοτικών οδηγιών αποκλείει, σε περίπτωση αμφιβολίας, να λαμβάνεται μεμονωμένα υπόψη το κείμενο μιας διατάξεως, ενώ αντιθέτως απαιτεί να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται υπό το πρίσμα της αποδόσεώς του στις άλλες επίσημες γλώσσες» (11). Παρά τις αποκλίσεις τους, οι διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του άρθρου 5 έχουν ως κοινό χαρακτηριστικό την ιδέα ότι πρέπει, για την παροχή μιας πληροφορίας, ο πολίτης να επιβαρύνεται μόνο με ένα λογικό ποσό.
23 Η έννοια του «λογικού» πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ερμηνεύεται υπό το φως της γενικής οικονομίας και του σκοπού της οδηγίας καθώς και του πλαισίου εντός του οποίου η έννοια αυτή χρησιμοποιείται. Όπως έχει ήδη σημειωθεί, η οδηγία έχει ως βάση το γεγονός ότι η πρόσβαση στις πληροφορίες σχετικά με το περιβάλλον «θα βελτιώσει την προστασία του περιβάλλοντος». Κύριος στόχος της είναι «να διασφαλιστεί (...) η ελεύθερη πρόσβαση στις πληροφορίες για το περιβάλλον», και επιδιώκει την επίτευξη του σκοπού αυτού υποχρεώνοντας τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν ότι τέτοιες πληροφορίες πρέπει «να χορηγούνται (...) σε οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το ζητά χωρίς το πρόσωπο αυτό να πρέπει να αποδεικνύει συμφέρον». Υπό το φως του σκοπού αυτού και των επιλεγέντων για την επίτευξή του μέσων, το ζήτημα εάν ένα τέλος για τη χορήγηση πληροφοριών είναι «λογικό» πρέπει να εξετάζεται μάλλον έχοντας υπόψη τον ιδιώτη που ζητεί τις πληροφορίες παρά τις δημόσιες αρχές. Μολονότι η οδηγία δεν απαγορεύει ρητώς σε ένα κράτος μέλος να εισπράττει τέλος συνδεόμενο με τον δαπανόμενο χρόνο και την καταβαλλόμενη από τους υπαλλήλους προσπάθεια, θεωρώ ότι μια τέτοια προσέγγιση είναι μάλλον ασύμβατη με τα κύρια χαρακτηριστικά της οδηγίας.
24 Ο σκοπός επί του οποίου στηρίζεται η οδηγία είναι σαφώς το γενικό συμφέρον, δηλαδή η βελτίωση της προστασίας του περιβάλλοντος, διασφαλίζοντας στους ιδιώτες το δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες χωρίς να υποχρεούνται αυτοί να δικαιολογήσουν οποιοδήποτε άμεσο συμφέρον. Ενόψει του γενικού συμφέροντος χαρακτήρα των σχετικών με το περιβάλλον πληροφοριών, η πρόσβαση σ' αυτές πρέπει να διαχωρισθεί τόσο από το γενικό δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες που κατέχουν οι δημόσιες αρχές (12), όπου τα πλεονεκτήματα είναι περισσότερο γενικού και άυλου χαρακτήρα, όσο και από το δικαίωμα για πρόσβαση σε διοικητικής φύσεως πληροφορίες όσον αφορά αυτούς που έχουν άμεσο για την κοινοποίησή τους συμφέρον (13). Ειδικότερα, η σύγκριση στην οποία προβαίνει η Γερμανία μεταξύ της προσβάσεως στις πληροφορίες σχετικά με το περιβάλλον και της χορηγήσεως άλλων διοικητικής φύσεως πληροφοριών, όπως το θέμα αυτό διέπεται από τον Verwaltungskostengesetz της 23ης Ιουνίου 1970 (14), δεν μου φαίνεται καθόλου εύστοχη. Ο νόμος αυτός ερείδεται στην αρχή της αντιστοιχίας, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να υφίσταται μια λογική σχέση μεταξύ, αφενός, του τέλους, όπου λαμβάνονται υπόψη οι προσπάθειες της διοικήσεως, και, αφετέρου, της σημασίας, της οικονομικής αξίας ή οποιουδήποτε άλλου συμφέροντος του αιτούντος. Εφόσον η πρόσβαση στις πληροφορίες για το περιβάλλον είναι δημοσίου συμφέροντος, εξ αυτού έπεται ότι οι δημόσιες αρχές και, σε τελευταία ανάλυση, το κοινό πρέπει, μέσω του προϋπολογισμού του κράτους, να φέρει το μέρος της σχετικής επιβαρύνσεως που συνδέεται με τον δαπανόμενο χρόνο και την καταβαλλόμενη από τους υπαλλήλους προσπάθεια.
25 Περιορίζοντας το ποσό κάθε τέλους ή επιβαρύνσεως στο λογικό κόστος ή σ' ένα λογικό ποσό, η οδηγία αναγνωρίζει ότι παραλόγως υψηλές επιβαρύνσεις θα είχαν αποτρεπτικές συνέπειες όσον αφορά την άσκηση του δικαιώματος, πράγμα που θα ήταν δυνατό, με τη σειρά του, να υπονομεύσει την επίτευξη των πραγματικών σκοπών της οδηγίας. Αντίθετα με την πλειονότητα των λοιπών κατηγοριών πληροφοριών που κατέχουν οι δημόσιες αρχές, το πιθανό κόστος θα έχει αναποφεύκτως άμεση επίδραση στον βαθμό εντάσεως που οι ιδιώτες θα ασκούν το δικαίωμα προσβάσεως που τους έχει απονεμηθεί από τις εθνικές περί μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο διατάξεις. Το να απαιτείται από το συγκεκριμένο άτομο που ζητά πληροφόρηση να επιβαρύνεται με το ποσό που αποτελεί πράγματι το συνολικό κόστος της ικανοποιήσεως της αιτήσεώς του θα ισοδυναμούσε με περιορισμό της ασκήσεως του δικαιώματος για πρόσβαση, πρακτικώς αν όχι και νομικώς, και τούτο όσον αφορά αυτούς που έχουν άμεσο συμφέρον για την πληροφόρηση, αντίθετα προς τον σαφή αποκλεισμό της ανάγκης υπάρξεως τέτοιου συμφέροντος.
26 Η δυνατότητα για τα κράτη μέλη να επιβάλλουν επιβαρύνσεις καλύπτουσες μέρος του γενικού κόστους του δαπανόμενου από τη δημόσια υπηρεσία χρόνου είναι επίσης, κατά τη γνώμη μου, ασύμβατη με τη γενική οικονομία της οδηγίας. Πρώτον, εάν το τέλος μπορούσε να περιλαμβάνει τέτοιο άμεσο κόστος, του οποίου το ποσό εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από τη διοίκηση, θα ήταν κάπως παράδοξο το γεγονός ότι το άρθρο 4 της οδηγίας δεν έχει ρυθμίσει τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου του ύψους των τελών, όπως συμβαίνει όσον αφορά την άρνηση ή την ανυπαρξία κατάλληλης απαντήσεως σε σχετική αίτηση. Δεύτερον, μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν αντίθετη προς τον σαφή σκοπό του άρθρου 1 της οδηγίας, με το οποίο επιδιώκεται η οργάνωση από τα κράτη μέλη των διοικητικών τους υπηρεσιών κατά τρόπο ώστε «να εξασφαλιστεί η ελεύθερη πρόσβαση σε πληροφορίες για το περιβάλλον τις οποίες διαθέτουν οι δημόσιες αρχές». Η κατάσταση αυτή απεικονίζεται με ένα επιχείρημα του εκπροσώπου της Γερμανίας κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση κατά το οποίο το κόστος της αντιμετωπίσεως θα ήταν δυνατό, π.χ., να περιλαμβάνει και το κόστος που συνδέεται με την υποχρέωση που έχει ένας υπάλληλος να πραγματοποιήσει ένα ταξίδι. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, θα μπορούσε να ζητηθεί από έναν ιδιώτη να αναλάβει την επιβάρυνση σχετικά με το κόστος μεταφοράς και διαβιώσεως καθώς και το κόστος που συνδέεται με τον χρόνο που θα δαπανηθεί από τον εν λόγω υπάλληλο προκειμένου αυτός να μεταβεί, καθ' υπόθεση, από το Κίελο στο Μόναχο προκειμένου να ικανοποιήσει αίτηση υποβληθείσα στην πρώτη πόλη σχετικά με πληροφορίες που, για λόγους διευκολύνσεως των γερμανικών αρχών, είναι συγκεντρωμένες στη δεύτερη πόλη. Το ότι ένας ιδιώτης είναι δυνατό να υποχρεωθεί να φέρει το κόστος αυτό, έστω και εν μέρει, φαίνεται, αναμφιβόλως, «λογικό» στις δημόσιες αρχές. Δύσκολα μπορώ να δεχθώ ότι ο υποβαλών αίτηση χορηγήσεως πληροφοριών θα υιοθετήσει την ίδια ανάλυση ή ότι η οδηγία σκόπευε να τον υποχρεώσει να φέρει αυτό το κόστος. Τρίτον, από διάφορες διατάξεις της οδηγίας καταφαίνεται ότι οι δημόσιες αρχές υποχρεούνται να εκτελούν σημαντικά καθήκοντα σχετικά με το περιβάλλον, πράγμα που, όπως είναι προφανές, συνεπάγεται οικονομικές συνέπειες. Το άρθρο 7, π.χ., υποχρεώνει τα κράτη μέλη να δημοσιεύουν περιοδικώς ενημερωτικές εκθέσεις περιέχουσες «γενική πληροφόρηση (...) για την κατάσταση του περιβάλλοντος». Το άρθρο 3, παράγραφος 1, επιβάλλει σ' αυτά «να καθορίζουν τις λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες οι πληροφορίες καθίστανται πράγματι διαθέσιμες».
27 Αυτή η ερμηνεία του άρθρου 5 είναι επίσης συμβατή με τη γενική ερμηνεία, στο κοινοτικό δίκαιο, της εννοίας του «λογικού κόστους» όσον αφορά την πρόσβαση του πολίτη στα διοικητικά έγγραφα που κατέχουν τα κοινοτικά όργανα. Στον σχετικό με αυτά «κώδικα συμπεριφοράς όσον αφορά την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου και της Επιτροπής», της 6ης Δεκεμβρίου 1993, τα οικεία όργανα συμφώνησαν ότι «η πρόσβαση στα έγγραφα πραγματοποιείται είτε με χρήση επιτόπου είτε με την παράδοση εγγράφου με έξοδα του αιτούντος τα οποία δεν υπερβαίνουν ορισμένα εύλογα όρια» (15). Κατά την εφαρμογή του κώδικα αυτού, και τα δύο ανωτέρω όργανα καθώς και τα περισσότερα από τα λοιπά κοινοτικά όργανα και επικουρικές υπηρεσίες που έχουν θεσπίσει κανόνες σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφά τους, ακολουθώντας πιστά το πνεύμα των διατάξεων του κώδικα, όρισαν ένα τέλος στηριζόμενο στο κόστος του φωτοαντιγράφου (16). Μολονότι είναι αληθές ότι οι διατάξεις αυτές είναι κατά μερικά έτη μεταγενέστερες της οδηγίας, εξίσου σαφές είναι ότι η συλλογιστική του Συμβουλίου και της Επιτροπής όπως προκύπτει από το κείμενο του κώδικα συμπεριφοράς και το περιεχόμενο των εκτελεστικών αποφάσεων, παρουσιάζει έντονη ομοιότητα με αυτό της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής από την οποία έχει προέλθει η οδηγία και όπου οριζόταν ότι «η πρόσβαση στα στοιχεία που περιέχονται στα έγγραφα ασκείται είτε με προσωπική συνάντηση επί τόπου είτε με την αποστολή αντιτύπων, το πραγματικό κόστος των οποίων βαρύνει τον αιτούντα» (17).
28 Η Γερμανία αντιτίθεται έντονα σε μια ερμηνεία της οδηγίας με την οποία θα απαγορευόταν η συνεκτίμηση των σχετικών με το προσωπικό μιας δημόσιας υπηρεσίας εξόδων. Ειδικότερα, σε μια τέτοια περίπτωση θα παραγνωρίζονταν, κατ' αυτήν, οι πολύ σημαντικότατες διαφορές που υφίστανται μεταξύ των διαφόρων αιτήσεων για χορήγηση πληροφοριών, μερικές από τις οποίες περιλαμβάνουν μέχρι και σαράντα λίαν λεπτομερή ερωτήματα. Εξάλλου, τούτο θα εμπόδιζε τα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη τις διαφορές μεταξύ των πληροφοριών που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για εμπορικούς σκοπούς και αυτών που είναι μικρής απλώς σημασίας καθώς και τις διαφορές που υφίστανται μεταξύ των πληροφοριών σχετικά με παλαιά σχέδια, πράγμα που είναι δυνατό να απαιτήσει σημαντική κινητοποίηση διοικητικών πόρων και αυτών που είναι υπό ψηφιακή μορφή, όπου υποτίθεται, η σχετική πρόσβαση είναι περισσότερο εύκολη.
29 Κανένα στοιχείο της οδηγίας δεν δικαιολογεί, κατά τη γνώμη μου, τη διάκριση στην οποία προβαίνει η Γερμανία μεταξύ των αιτήσεων για χορήγηση λεπτομερών πληροφοριών και των αιτήσεων για χορήγηση λιγότερο λεπτομερών πληροφοριών. Η οδηγία εφαρμόζεται για «κάθε διαθέσιμο στοιχείο, υπό γραπτή, οπτική, ακουστική ή μηχανογραφική μορφή, για την κατάσταση των υδάτων, του αέρος, του εδάφους, της πανίδας, της χλωρίδας και των φυσικών χώρων καθώς και για δραστηριότητες (...) ή μέτρα που επηρεάζουν ή δύναται να επηρεάσουν δυσμενώς τα ανωτέρω και για δραστηριότητες ή μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία», χωρίς να γίνεται διάκριση όσον αφορά τον λεπτομερή χαρακτήρα των πληροφοριών. Εξάλλου, είναι δυνατό, σε πολλές περιπτώσεις, μόνον η χορήγηση λεπτομερών πληροφοριών να συντελεί στη διασφάλιση της καλύτερης προστασίας του περιβάλλοντος.
30 Εξάλλου, το Συμβούλιο δεν έμεινε αδιάφορο στο γεγονός ότι η ικανοποίηση των αιτήσεων για χορήγηση πληροφοριών είναι δυνατό να συνεπάγεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, απαράδεκτη για τις δημόσιες αρχές επιβάρυνση. Επομένως, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα, δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας, να απορρίπτουν κάθε αίτηση η οποία «συνεπάγεται την παράδοση ημιτελών εγγράφων ή στοιχείων ή εσωτερικών ανακοινώσεων» ή η οποία είναι «προδήλως αβάσιμη ή διατυπωμένη πολύ γενικά». Παρ' όλ' αυτά, δεν θεωρώ ότι το γεγονός ότι μια αίτηση είναι λεπτομερής σημαίνει κατ' ανάγκη ότι η αίτηση αυτή είναι εκ πρώτης όψεως παράλογη ή δύναται να δικαιολογήσει την προσθήκη εξόδων προσωπικού στο τέλος που εισπράττεται για την ικανοποίησή της. Στο κάτω κάτω της γραφής, τα κράτη μέλη έχουν επίσης τη δυνατότητα, μέσω της ίδιας διατάξεως, να απορρίπτουν κάθε αίτηση «διατυπωμένη πολύ γενικά». Επιπλέον, το άρθρο 7, το οποίο επιβάλλει την περιοδική δημοσίευση γενικών πληροφοριών σχετικά με την κατάσταση του περιβάλλοντος, φαίνεται να υποδεικνύει ότι οι ατομικές αιτήσεις πρέπει, κατ' αρχήν, να αφορούν λεπτομερή ζητήματα. Κατά την άποψή μου, η οδηγία δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη απραγματοποίητες, υπερβολικές ή παράλογες απαιτήσεις. Οι σχετικές με το περιβάλλον πληροφορίες, ως προς τις οποίες υφίσταται η υποχρέωση ανακοινώσεως, εμπίπτουν στη σφαίρα του διαθέσιμου και του πραγματικού και όχι σ' αυτήν του ιστορικού ή του θεωρητικού, και επιβάλλεται να δοθεί στο άρθρο 5 αντίστοιχη ερμηνεία.
31 Ούτε η αξία, οικονομικώς εκτιμώμενη, μιας πληροφορίας ούτε η νομική προσωπικότητα του αιτούντος δεν φαίνεται να ασκούν επιρροή όσον αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 5 επιτρέπει τη συνεκτίμηση των δαπανών λειτουργίας κατά τον καθορισμό του σχετικού με τη χορήγηση πληροφοριών τέλους. Η απάντηση στην αίτηση ενός ιδιώτη που ζητεί πληροφορίες μη έχουσες καμιά οικονομική αξία είναι λίαν πιθανό να απαιτεί διοικητική εργασία εξίσου σημαντική με αυτή που απαιτεί η αίτηση ενός βιομηχανικού γίγαντα που ζητεί πληροφορίες με σημαντικό από οικονομική άποψη περιεχόμενο.
32 Η πρόσβαση του πολίτη στις σχετικές με το περιβάλλον πληροφορίες που επιδιώχθηκε με την οδηγία αποτελεί, κατά την άποψή μου, την αναγνώριση ενός δικαιώματος, και όχι την παροχή μιας υπηρεσίας, η άσκηση του οποίου είναι, επιπλέον, γενικού συμφέροντος. Αποτελεί επομένως πλάνη, τόσο από λογική όσο και από νομική άποψη, να υπόκειται η άσκηση αυτή στην καταβολή τέλους προοριζομένου για την κάλυψη, τουλάχιστον κατ' αρχήν, του συνόλου των εξόδων με τα οποία βαρύνονται οι δημόσιες αρχές, εφόσον αυτά είναι διαφορετικά από το στοιχείο κόστους που κατά τρόπο άμεσο προκύπτει από μια ατομική αίτηση. Είμαι της γνώμης ότι το άρθρο 5 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν είτε ένα σταθερό τιμολόγιο, το οποίο δεν πρέπει κατ' ανάγκη να στηρίζεται ευθέως στα άμεσα έξοδα, είτε ένα τέλος το οποίο να στηρίζεται ευθέως σε τέτοιου είδους έξοδα. Σε καμιά από τις δύο αυτές περιπτώσεις το τέλος ή το απαιτούμενο ποσό δεν μπορεί να υπερβαίνει το ποσό που αντιστοιχεί στα άμεσα και λογικά έξοδα ή να είναι τέτοιο ώστε να επιτρέπει να λαμβάνεται υπόψη ένα μέρος των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε ή του χρόνου τον οποίο δαπάνησε η δημόσια αρχή κατά την εκπλήρωση μιας αποστολής γενικού συμφέροντος.
33 Το συμπέρασμα αυτό δεν δίδει απάντηση στο ερώτημα εάν πρέπει να γίνει δεκτό το πρώτο σκέλος αυτής της αιτιάσεως της Επιτροπής. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι πρέπει να εισπράττεται τέλος σε κατ' εξαίρεση περιπτώσεις, όταν η έρευνα, η συλλογή, η εκτίμηση και η διαλογή των πληροφοριών που δεν είναι κατ' άλλο τρόπο προσιτές απαιτούν πολύ χρόνο. Επομένως, το τέλος δεν πρέπει να είναι απαγορευτικό και να αντιστοιχεί σε ποσό δυνάμενο να καταβάλλεται από το κοινό. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το ύψος των τελών που μπορούν να ορίζονται δυνάμει της γερμανικής νομοθεσίας είναι απαγορευτικό γι' αυτούς που ζητούν πληροφόρηση. Το άρθρο 10, παράγραφος 1, δεύτερη φράση, του UIG ορίζει ότι τα τέλη πρέπει να καλύπτουν το προβλεπτό κόστος και, επομένως, δεν τα περιορίζει στο λογικό κόστος όπως απαιτεί το άρθρο 5 της οδηγίας. Επιπλέον, η Επιτροπή κρίνει αντίθετη προς το άρθρο 5 τη δυνατότητα που προβλέπουν οι διατάξεις της γερμανικής νομοθεσίας σχετικά με την είσπραξη τέλους σε περίπτωση απορρίψεως μιας αιτήσεως για χορήγηση πληροφοριών.
34 Από την ερμηνεία αυτή του άρθρου 5 που έχω προτείνει ανωτέρω, προκύπτει ότι δεν θεωρώ ότι τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν τη χορήγηση σχετικών με το περιβάλλον πληροφοριών από την καταβολή τέλους καλύπτοντος (ένα τμήμα) των συνολικών εξόδων λειτουργίας της σχετικής δημόσιας υπηρεσίας. Ούτε εξάλλου βρίσκω κάποιο στοιχείο της οδηγίας το οποίο να συνηγορεί υπέρ της προβαλλόμενης από την Επιτροπή διακρίσεως μεταξύ των «κατ' εξαίρεση» περιπτώσεων και των λοιπών περιπτώσεων, εξαιρουμένης της δυνατότητας που παρέχεται από το άρθρο 3, παράγραφος 3, να προβάλλεται άρνηση χορηγήσεως πληροφοριών όσον αφορά αιτήσεις «προδήλως αβάσιμες» ή διατυπωμένες πολύ γενικά. Εξάλλου, η πρόταση που υποβάλλει η Επιτροπή να γίνεται προσφυγή σ' αυτό το σχετικώς αόριστο κριτήριο που καλύπτει η φράση «πολύς χρόνος» θα μπορούσε να δημιουργήσει μεγάλη αβεβαιότητα σε έναν τομέα όπου είναι σαφές ότι η ασφάλεια δικαίου μπορεί να ασκεί σημαντική επιρροή στην αποτελεσματικότητα του μέτρου.
35 Καθώς το Δικαστήριο υποχρεούται να σέβεται τα όρια δράσεως της Επιτροπής, όπως αυτά καθορίζονται τόσο κατά την προ της ασκήσεως ένδικης προσφυγής φάση όσο και στο πλαίσιο της προσφυγής, δεν μπορεί αυτό, κατά τη γνώμη μου, να διαπιστώσει παράβαση της Γερμανίας για τον λόγο απλώς και μόνον ότι οι διατάξεις του γερμανικού δικαίου σχετικά με την είσπραξη εξόδων επιτρέπουν στη διοίκηση να επιβάλλει, εκτός των αμέσων εξόδων, και τέλος. Αντιθέτως, θα πρέπει το Δικαστήριο να προβεί στη διαπίστωση που η Επιτροπή ζητά στο πρώτο σκέλος του πρώτου από τα αιτήματά της, στο μέτρο που, οι γερμανικές διατάξεις, επιτρέποντας σε όλες τις περιπτώσεις την είσπραξη τέλους συνδεομένου με τον χρόνο που δαπανούν οι επιφορτισμένοι με την ικανοποίηση των αιτήσεων για χορήγηση πληροφοριών σχετικά με το περιβάλλον υπάλληλοι, δεν διασφαλίζουν ότι το συνολικώς απαιτούμενο από τον πολίτη για τη χορήγηση των πληροφοριών αυτών ποσό δεν υπερβαίνει ένα λογικό ύψος.
36 Το δεύτερο σκέλος της ίδιας αιτιάσεως αφορά τη δυνατότητα, που εμμέσως προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, του UIG, καθώς και την εκτελεστική αυτού ρύθμιση, δυνατότητα σύμφωνα με την οποία η διοίκηση μπορεί να απαιτεί τέλος σε περίπτωση απορρίψεως μιας αιτήσεως. Η Γερμανία διατείνεται ότι η οδηγία δεν περιορίζει την ελευθερία που έχουν τα κράτη μέλη να επιβάλλουν τέλη όταν απορρίπτουν αιτήσεις για χορήγηση πληροφοριών. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Γερμανίας ισχυρίστηκε ότι εφόσον η χορήγηση πληροφοριών μπορεί να εξαρτάται από την καταβολή τέλους, το ίδιο μπορεί να συμβαίνει και με την απόρριψη της σχετικής αιτήσεως.
37 Είμαι σύμφωνος με την άποψη της Επιτροπής κατά την οποία τόσο το γράμμα του άρθρου 5 όσο και ο σκοπός της οδηγίας δεν επιτρέπουν να γίνει δεκτή η προβαλλόμενη από τη Γερμανία ερμηνεία. Επί του σημείου αυτού, φαίνεται να συμφωνούν μεταξύ τους οι αποδόσεις του κειμένου αυτού στις διάφορες γλώσσες. Η γερμανική απόδοση του άρθρου 5 επιτρέπει την επιβολή τέλους για τη χορήγηση πληροφοριών (fόr die άbermittlung der Informationen), και όχι για την πραγματοποίηση των διοικητικών ενεργειών (Amtshandlungen) σε σχέση με την υποβαλλόμενη αίτηση, όπως προβλέπει το άρθρο 10, παράγραφος 1, του UIG. Σύμφωνα με τη γραμματική μάλλον ερμηνεία που δίνει στο άρθρο 5 η Γερμανία, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται καν να μεριμνούν ώστε το τέλος που εισπράττεται σε περίπτωση απορρίψεως μιας αιτήσεως για χορήγηση πληροφοριών να μην υπερβαίνει ένα λογικό ποσό. Παρ' όλ' αυτά, κατ' ουσία, ο σκοπός της οδηγίας, όπως αυτός καθορίζεται στο προοίμιό της και στο άρθρο 1, καθώς η γενική της οικονομία, οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η οδηγία δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν τέλη σε περίπτωση απορρίψεως αιτήσεων για χορήγηση πληροφοριών. Επομένως, προτείνω να γίνει δεκτό το δεύτερο σκέλος της σχετικής αιτιάσεως της Επιτροπής.
38 Σε περίπτωση που το Δικαστήριο θα αποδεχόταν, κατ' ουσίαν, τις προτάσεις μου, πρέπει να γίνει δεκτό το μεγαλύτερο μέρος των αιτημάτων της Επιτροπής. Υπό τις συνθήκες αυτές, προτείνω την καταδίκη της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα, όπως έχει ζητήσει η Επιτροπή.
ΙΙΙ - Πρόταση
39 Υπό το φως των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) Να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας,
- παραλείποντας να συμπεριλάβει, στις εκτελεστικές ρυθμίσεις της, οποιαδήποτε διάταξη η οποία να επιβάλλει ειδικώς στις δημόσιες αρχές τη μερική χορήγηση πληροφοριών όταν είναι δυνατός ο διαχωρισμός απ' αυτές των στοιχείων των σχετικών με τα συμφέροντα που μνημονεύονται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος·
- παραλείποντας να περιορίσει την παρέκκλιση που το άρθρο 7, παράγραφος 1, σημείο 2, του Umweltinformationsgesetz της 4ης Ιουλίου 1994 επιτρέπει όσον αφορά τις διοικητικές διαδικασίες που αμέσως προηγούνται μιας δικαστικής ή οιονεί δικαστικής διαδικασίας και προκύπτουν από την ανάγκη ανευρέσεως αποδεικτικών στοιχείων ή διεξαγωγής ανακρίσεως πριν από την κίνηση της πραγματικής διαδικασίας· και
- παραλείποντας να διασφαλίσει ώστε το συνολικό ποσό που βαρύνει τον αιτούντα με τη χορήγηση σχετικών με το περιβάλλον πληροφοριών να μην υπερβαίνει ένα λογικό ποσό και επιτρέποντας στις δημόσιες αρχές να επιβάλλουν τέλος όταν η σχετική αίτηση απορρίπτεται,
παρέλειψε να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το πρώτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, και το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 2, καθώς και από το άρθρο 5 της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ.
2) Να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
(1) - ΕΕ 1990, L 158, σ. 56.
(2) - BGBl. Ι, 1994, σ. 1490.
(3) - Απόφαση της 25ης Μαου 1982, 96/81, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών (Συλλογή 1982, σ. 1791, σκέψη 6).
(4) - Απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1991, C-58/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-4983).
(5) - Βλ., σχετικώς, τις αποφάσεις της 10ης Απριλίου 1984, 14/83, Von Colson και Kamann (Συλλογή 1984, σ. 1891), και της 6ης Δεκεμβρίου 1996 (NJW 1997, σ. 753 και 754).
(6) - Απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987, 247/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1987, σ. 3029, σκέψη 9), που παραθέτει την απόφαση της 23ης Μαου 1985, 29/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1985, σ. 1661, 1667, σκέψη 23).
(7) - Απόφαση της 8ης Ιουνίου 1994, C-382/92, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (Συλλογή 1994, σ. Ι-2435, σκέψη 36).
(8) - Προπαρατεθείσα στην ανωτέρω υποσημείωση 6 απόφαση της 23ης Μαου 1985, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 23.
(9) - Απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, C-321/96 (Συλλογή 1998, σ. Ι-3809, αντιστοίχως σκέψη 25 της αποφάσεως και σημείο 2 του διατακτικού).
(10) - Απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 1998, C-301/95 (Συλλογή 1998, σ. Ι-6135, σκέψη 15).
(11) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 9.
(12) - Του οποίου η σημασία αναγνωρίστηκε μεταγενέστερα σε κοινοτικό επίπεδο (βλ. την απόφαση της 30ής Απριλίου 1996, C-58/94, Κάτω Ξώρες κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. Ι-2169, σκέψεις 34 και 35, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tesauro καθώς και το κείμενο του άρθρου 191 Α/255 που έχει προστεθεί στη Συνθήκη ΕΚ με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ).
(13) - Θεσπίζοντας την οδηγία, το Συμβούλιο δεν ακολούθησε την πρόταση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με την οποία επιδιωκόταν να υποχρεώνεται ο αιτών να αναφέρει τους λόγους της αιτήσεώς του για πληροφόρηση (ΕΕ 1989, C 139, σ. 47).
(14) - BGBl. I 1970, σ. 821, όπως έχει τροποποιηθεί.
(15) - ΕΕ 1993, L 340, σ. 41.
(16) - «Για τη χορήγηση αντιγράφου σε χαρτί προκειμένου περί εγγράφων που υπερβαίνουν τις τριάντα σελίδες προβλέπεται επιβάρυνση 10 ECU και επιπλέον 0,036 ECU ανά σελίδα. Η επιβάρυνση για πληροφορίες που παρέχονται υπό άλλη μορφή προσδιορίζεται κατά περίπτωση και σε λογικά πλαίσια» [απόφαση 94/90/ΕΚΑΞ, ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής, της 8ης Φεβρουαρίου 1994, σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα της Επιτροπής (ΕΕ L 46, σ. 58), και απόφαση 96/C74/02 της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου, της 27ης Φεβρουαρίου 1996, σχετικά με την είσπραξη τελών στα πλαίσια της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου (ΕΕ 1996, C 74, σ. 3)].
(17) - ΕΕ 1988, C 355, σ. 5.