62002CC0346_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komissio vastustaa jäsenvaltioiden kansallisia säännöksiä, joissa velvoitetaan soveltamaan moottoriajoneuvoja koskevien vakuutussopimuksien yhteydessä vahinkoluokkajärjestelmiä. Komission mielestä velvoite on hinnoitteluvapauden periaatteen vastainen.
2. Sekä Luxemburgin että Ranskan laissa säädetään nimittäin, että moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavia pakollisia vakuutuksia koskevien sopimusten on sisällettävä laissa määritelty järjestelmä vakuutusmaksujen sovittamiseksi vahinkotiheyteen. Komissio katsoo direktiiviin 92/49/ETY(2) (jäljempänä direktiivi 92/49) vedoten, että tämä käytäntö on maksuperusteisiin ja vakuutusehtoihin kohdistuvan valvontaviranomaisen ennakkovalvonnan poistamisesta komission mukaan seuraavan hinnoitteluvapauden vastainen, koska tällaiset velvoittavat järjestelmät vaikuttavat välittömästi tarjottaviin maksuperusteisiin.
3. Komissio vetoaa erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-59/01(3) antamaan tuomioon, jossa se nimenomaisesti tunnustaa hinnoitteluvapauden periaatteen. Sen vuoksi on selvitettävä erityisesti, onko hinnoitteluvapauden periaate, jonka yhteisöjen tuomioistuin on johtanut direktiivin 92/49 6, 29 ja 39 artiklasta, esteenä käsiteltävänä olevien säännösten kaltaisille jäsenvaltioiden säännöksille vai onko käsiteltävä pikemminkin näiden säännösten oikeasuhteisuutta yleistä etua koskevien syiden nojalla.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
4. Direktiivin 92/49 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:
”Valittuun lähestymistapaan kuuluu toteuttaa sellainen yhteensovittaminen, joka on olennainen, välttämätön ja riittävä toimilupien ja toiminnan vakauden valvontajärjestelmien keskinäisen tunnustamisen aikaansaamiseksi siten, että voidaan myöntää yksi koko yhteisössä voimassa oleva toimilupa ja että voidaan soveltaa kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan periaatetta.”
5. Direktiivin 92/49 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:
” – – ; jäsenvaltion, jonka alueella riski sijaitsee, tehtävänä on huolehtia, ettei sen alueella ole mitään estettä pitää kaupan yhteisössä tarjottavia vakuutushyödykkeitä sikäli kuin ne eivät ole ristiriidassa sen jäsenvaltion, jonka alueella riski sijaitsee, voimassa olevan yleistä etua koskevan lainsäädännön kanssa, ja sikäli kuin kotijäsenvaltion säännökset eivät suojaa yleistä etua edellyttäen, että säännöksiä on sovellettava rajoituksitta kaikkiin tässä jäsenvaltiossa toimiviin yrityksiin ja että ne ovat objektiivisesti tarpeellisia ja tavoitteeseen suhteutettuja.”
6. Direktiivin 92/49 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
c) ’kotijäsenvaltiolla’ jäsenvaltiota, jossa riskiä kattavan vakuutusyrityksen kotipaikka sijaitsee.”
7. Direktiivin 92/49 II osaston – vakuutusliikkeen aloittaminen – 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Korvataan direktiivin 73/239/ETY 8 artikla seuraavasti:
8 artikla
– –
3. Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita pitämästä edelleen voimassa tai antamasta lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä, joissa säädetään perustamiskirjan tai yhtiöjärjestyksen hyväksymis[es]tä ja kaikkien muiden tavanomaiselle valvonnalle tarpeellisten asiakirjojen toimittamis[es]ta.
Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa antaa määräyksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutuskirjaa, maksuperusteita sekä lomakkeita ja muita painettuja asiakirjoja koskevi[en] yleisten ja erityisten edellytysten hyväksymistä ennalta tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita yritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan.
Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa eivätkä esittää ehdotettavien maksunkorotuksien ennalta tiedoksiantamis- tai hyväksymismenettelyä muutoin kuin osana yleistä hintavalvontajärjestelmää.
– – ”
8. Direktiivin 92/49 III osaston – vakuutusliikkeen harjoittamista koskevien edellytysten yhteensovittaminen – 28 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltio, jossa riski sijaitsee, ei saa estää vakuutuksenottajaa tekemästä sopimusta direktiivin 73/239/ETY 6 artiklassa esitettyjen edellytysten mukaisesti toimiluvan saaneen vakuutusyrityksen kanssa, sikäli kuin tämä ei ole ristiriidassa voimassa olevan yleistä etua koskevan sen jäsenvaltion, jossa riski sijaitsee, lainsäädännön kanssa.”
9. Direktiivin 92/49 saman III osaston 29 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa antaa säännöksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden sekä lomakkeiden ja muiden painettujen asiakirjojen ennalta hyväksymistä tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita vakuutusyritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan. Vakuutussopimuksia koskevien kansallisten säännöksien noudattamisen valvomiseksi nämä saavat vaatia ainoastaan näiden edellytysten ja muiden asiakirjojen ilmoittamista satunnaisesti edellyttäen, että se ei ole ennakkoedellytys yrityksen liiketoiminnan harjoittamiselle.
Jäsenvaltiot voivat noudattaa tai ottaa käyttöön menettelyn, jonka mukaan ehdotetut maksukorotukset on ennalta annettava tiedoksi tai hyväksyttävä ainoastaan silloin, kun se on osa yleistä hintavalvontajärjestelmää.”
10. Direktiivin 92/49 30 artiklan 2 kohdassa, joka kuuluu samaan III osastoon, säädetään seuraavaa:
”Vastakkaisista säännöksistä huolimatta jäsenvaltio, joka määrää velvoitteesta ottaa vakuutus, voi vaatia, että pakollisten vakuutusten yleiset ja erityiset ehdot annetaan tiedoksi sen toimivaltaiselle viranomaiselle ennen vakuutusten käyttöönottoa.”
11. Direktiivin 92/49 IV osaston – sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat säännökset – 39 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Jäsenvaltio, jossa sivukonttori sijaitsee tai jossa palveluja tarjotaan, ei saa antaa säännöksiä, joissa vaaditaan niiden vakuutussopimusten yleisten ja erityisten vakuutusehtojen, maksuperusteiden sekä lomakkeiden ja muiden painotuotteiden ennalta hyväksymistä tai järjestelmällistä tiedoksi antamista, joita yritys aikoo käyttää vakuutuksenottajien kanssa asioidessaan. Vakuutussopimuksia koskev[ie]n kansallisten säännösten noudattamisen valvomiseksi se voi ainoastaan vaatia, että kukin yritys, joka aikoo harjoittaa vakuutustoimintaa sen alueella sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ilmoittaa tavalla, joka ei ole järjestelmällinen, niistä vakuutusehdoista ja muista asiakirjoista, joita se aikoo käyttää, ilman että tämä vaatimus on yrityksen liiketoiminnan harjoittamisen ennakkoedellytys.
3. Jäsenvaltio, jossa sivukonttori sijaitsee tai palveluja tarjotaan, ei saa noudattaa eikä ottaa käyttöön menettelyä, jonka mukaan maksukorotukset on ennalta annettava tiedoksi tai hyväksyttävä muutoin kuin osana yleistä hintavalvontajärjestelmää.”
Kansallinen lainsäädäntö – Luxemburg
12. Moottoriajoneuvojen pakollisesta liikennevakuutuksesta 7.4.1976 annetun muutetun lain 17 §:n 2 ja 3 momentin täytäntöönpanemiseksi ja moottoriajoneuvojen pakollisia liikennevakuutuksia koskevien pakollisten vaatimusten määrittelemiseksi 20.12.1994 annetussa suurherttuan asetuksessa(4) otetaan käyttöön erityisesti järjestelmä, jonka mukaan maksuja alennetaan useiden vahingottomien vuosien jälkeen ja korotetaan tapahtuneiden vahinkojen jälkeen (jäljempänä bonusjärjestelmä). Asetuksen 3 §:n mukaan päinvastaiset sopimusehdot ovat kiellettyjä.
13. Suurherttuan asetuksen 7 §:n mukaan bonusjärjestelmää sovelletaan luonnollisten henkilöiden kaikkien niiden ajoneuvojen pakollisia liikennevakuutuksia koskeviin sopimuksiin, joilla on pysyvä kotipaikka Luxemburgin suurherttuakunnan alueella. Näin ollen bonusjärjestelmää ei sovelleta luonnollisten henkilöiden tekemiin moottoriajoneuvojen kaskovakuutuksia tai moottoriajoneuvojen oikeusturvavakuutuksia koskeviin sopimuksiin eikä juridisten henkilöiden tekemiin moottoriajoneuvojen vakuutussopimuksiin.
14. Tässä bonusjärjestelmässä jokainen uusi vakuutuksenottaja sijoitetaan bonusasteikon 11. luokkaan, joka vastaa nollabonusta. Vahingottomuus – pääsääntöisesti vuoden mittaisen – kunkin tarkastelujakson aikana johtaa nostamiseen yhtä luokkaa ylemmäksi – korkeintaan luokkaan ‑3. Viimeksi mainitussa luokassa vakuutuksenottaja maksaa ainoastaan 45 prosenttia perusmaksusta. Jokainen tapahtunut vahinko puolestaan aiheuttaa laskemisen kolme luokkaa alaspäin, jolloin laskeminen päättyy luokkaan 22 – joka vastaa 250:tä prosenttia perusmaksusta.
15. Tässä järjestelmässä tapahtuneiksi vahingoiksi katsotaan vain sellaiset vahingot, joihin liittyy vakuutuksenantajan maksama korvaus vahingon kärsineille kolmansille osapuolille. Bonuksen laskeminen ei näin ollen tule kysymykseen, jos vahinkoa kärsineen kolmannen osapuolen vaatimukset ovat pienemmät kuin mahdollisesti sovellettavat omavastuut tai jos vakuutuksenottaja maksaa korvatut summat vakuutuksenantajalle neljän kuukauden kuluessa siitä, kun maksusta on ilmoitettu.
Kansallinen lainsäädäntö – Ranska
16. Ranskassa Code des assurancesin(5) L111‑4 §:ssä oikeutetaan talous- ja valtiovarainministeri määräämään vakioehtojen soveltamisesta vakuutussopimuksissa. Hän on käyttänyt tätä oikeuttaan moottoriajoneuvovakuutusten niin sanottujen bonusehtojen(6) osalta: Code des assurancesin A121‑1 §:ssä säädetään pääasiallisesti, että moottoriajoneuvojen pakollisia liikennevakuutuksia koskevien sopimusten on sisällettävä lain liitteen säännöksiä vastaava bonusehto (jäljempänä bonusjärjestelmä).
17. Tämän lain A121‑1 §:ssä tarkoitetun sopimusehdon mukaan vakuutuksenantaja määrää perusmaksun. Vakuutuksenottajan todella maksama maksu lasketaan tästä perusmaksusta kertomalla se vahinkotiheyden perusteella laskettavalla alennus- tai korotuskertoimella. Pakollisen sopimusehdon mukaan kerroin on 0,5–3,5, jolloin jokainen tapahtunut vahinko nostaa kerrointa 25 prosenttia – lukuun ottamatta ensimmäistä vahinkoa kolmen vuoden vahingottoman ajan jälkeen, kun kerroin on 0,5 – ja vahingottomuus määräävän – vuoden mittaisen – tarkastelujakson aikana alentaa kerrointa 5 prosenttia.
18. Ranskan Code des assurancesin L111‑4 §:n soveltamismääräyksen vuoksi mahdollisia siitä poikkeavia tai sen vastaisia sopimusehtoja ei hyväksytä.(7)
III Kanteen kohde ja asian käsittelyn vaiheet
19. Koska komissio on päätynyt siihen käsitykseen, että Luxemburgissa ja Ranskassa sovellettavat moottoriajoneuvovakuutuksia koskevat säännökset – ja erityisesti velvoite soveltaa moottoriajoneuvojen pakollisia liikennevakuutuksia koskevien sopimusten yhteydessä maksuperusteisiin vaikuttavia vahinkoluokkajärjestelmiä – ovat direktiivistä 92/49 komission mukaan seuraavan hinnoitteluvapauden vastaisia, komissio lähetti Ranskan hallitukselle 7.7.1997 ja Luxemburgin hallitukselle 25.7.2001 kirjeen, jossa se kehotti niitä esittämään huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa kirjeen vastaanottamisesta.
20. Koska Ranskan hallituksen 23.10.1997 ja 31.7.1998(8) esittämät vastaukset eivät poistaneet komission epäilyjä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, komissio osoitti Ranskan tasavallalle 20.4.2001 ja Luxemburgin suurherttuakunnalle 20.12.2001 perustellun lausunnon moittien niitä siitä, että ne ovat rikkoneet direktiivin 92/49 säännöksiä, ja kehotti molempia jäsenvaltioita ryhtymään tarvittaviin toimiin kahden kuukauden kuluessa. Ranskan hallitus vastasi 18.7.2001 kirjatulla kirjeellä; Luxemburgin hallitus vastasi 6.3.2002 kirjatulla kirjeellä.
21. Koska komissio oli sitä mieltä, että Ranskan tasavalta ja Luxemburgin suurherttuakunta eivät noudattaneet velvoitteitaan, se nosti 30.9.2002 kirjatulla kirjeellä, joka kirjattiin yhteisöjen tuomioistuimen rekisteriin samana päivänä, EY 226 artiklan nojalla kanteen Ranskan tasavaltaa ja Luxemburgin suurherttuakuntaa vastaan yhteisöjen tuomioistuimessa.
22. Asiassa C-346/02, joka koskee Luxemburgin suurherttuakuntaa, komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut direktiivin 92/49/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se on direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa ja 29 ja 39 artiklassa asetetun hinnoitteluvapautta sekä ennakkoon tai järjestelmällisesti tapahtuvan maksuperusteiden ja sopimusten valvonnan poistamista koskevan periaatteen vastaisesti ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa bonusjärjestelmän, jolla on automaattisia ja sitovia vaikutuksia maksuperusteisiin ja jota sovelletaan kaikkiin luonnollisten henkilöiden Luxemburgissa tekemiin moottoriajoneuvojen vakuutussopimuksiin tekemättä eroa Luxemburgissa kotipaikkaansa pitävien vakuutusyritysten ja siellä sivukonttorin välityksellä tai palvelujen tarjoajina toimivien vakuutusalan yritysten välillä
– velvoittaa Luxemburgin suurherttuakunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Asiassa C-347/02, joka koskee Ranskan tasavaltaa, komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 92/49/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se on direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa ja 29 ja 39 artiklassa asetetun hinnoitteluvapautta sekä ennakkoon tai järjestelmällisesti tapahtuvan maksuperusteiden ja sopimusten valvonnan poistamista koskevan periaatteen vastaisesti ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa bonusjärjestelmän, jolla on automaattisia ja sitovia vaikutuksia maksuperusteisiin ja jota sovelletaan kaikkiin Ranskassa tehtyihin moottoriajoneuvojen vakuutussopimuksiin tekemättä eroa Ranskassa kotipaikkaansa pitävien vakuutusyritysten ja siellä sivukonttorin välityksellä tai palvelujen tarjoajina toimivien vakuutusalan yritysten välillä
– velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavat huomautukset
24. Koska komission kanneperusteet ja jäsenvaltioiden lausumat ovat molemmissa oikeudenkäynneissä olennaisesti samat, aion arvioida niitä yhdessä. Erillinen arviointi vaikuttaa tarpeelliselta vain seikoissa, joissa on kyse kummankin jäsenvaltion erityisoloista.
25. Komissio katsoo, että sekä Luxemburgin että Ranskan järjestelmä ovat direktiivin 92/49 vastaisia, koska näissä maissa sovellettava tapa ottaa vahinkotiheys huomioon vahinkoluokkajärjestelmissä vaikuttaa automaattisesti ja sitovasti maksuperusteisiin. Komission mielestä tämä on vastoin direktiivistä 92/49 seuraavaa hinnoitteluvapauden periaatetta. Sekä Luxemburgin että Ranskan hallitus korostavat puolestaan, että yksittäisten jäsenvaltioiden järjestelmät eivät voi olla hinnoitteluvapauden periaatteen vastaisia, koska vakuutuksenantaja saa vapaasti määrätä (perus)maksunsa. Niiden mielestä kansalliset järjestelmät ovat joka tapauksessa oikeutettuja pakottavien yleistä etua koskevien syiden vuoksi. Komissio sitä vastoin ei katso löytyvän perustetta tällaiselle oikeutukselle, koska direktiivissä säädetään tyhjentävästi hinnoitteluvapauden periaatteesta.
26. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, on todettava, että käsiteltävänä olevissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä tuodaan esiin pääasiassa kolme oikeuskysymystä. Ensin on mielestäni tutkittava hinnoitteluvapauden periaatteen ulottuvuutta. Vain sillä tavoin voidaan todeta, säädetäänkö direktiivissä tyhjentävästi maksuperusteisiin vaikuttavista säännöksistä, mistä seuraisi, että pakottavat yleistä etua koskevat syyt eivät voisi oikeuttaa jäsenvaltioita antamaan mahdollisia muita säännöksiä.
27. Jos kävisi ilmi, että käsiteltävänä olevat bonusjärjestelmät eivät periaatteessa ole hinnoitteluvapauden periaatteen vastaisia, olisi käsiteltävä sitä, millä tavoin käsiteltävänä olevat kansalliset säännökset rajoittavat primaarioikeuden mukaisia ja erityisesti direktiivillä 92/49 täytäntöönpantuja perusoikeuksia vakuutusalalla.
28. Lopuksi olisi käsiteltävä sitä, voidaanko vastaajina olevien jäsenvaltioiden esittämät oikeutusperusteet hyväksyä ja ovatko ne oikeasuhteisia.
B Hinnoitteluvapauden periaate
1. Hinnoitteluvapauden periaatteen johtamisesta
a) Direktiivin 92/49/ETY tavoite
29. Direktiivillä 92/49 saatettiin päätökseen kahdella ensimmäisellä direktiivisukupolvella(9) aloitettu vahinkovakuutuksen sisämarkkinoiden rakentaminen. Näiden direktiivien muodostaman kehyksen tavoitteena oli markkinoiden integroitumisen edistäminen sekä samalla riittävän suojan tarjoaminen vakuutuksenottajille.(10)
30. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi yhteisön lainsäätäjä katsoi tarpeelliseksi vahvistaa sisämarkkinoilla harjoitettavan vakuutustoiminnan edellytykset yhteisön lainsäädännössä. Tämä tapahtui säätämällä yhteisestä kehyksestä vakuutusvalvonnan keskeisten periaatteiden yhdenmukaistamiselle. Tämän kehyksen perusajatuksena on valvontatoimivallan keskittäminen kotijäsenvaltioon.(11) Tässä valvontajärjestelmässä vakuutusyrityksille annetaan sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen perusteella mahdollisuus aloittaa liiketoiminta missä tahansa muussa jäsenvaltiossa.
31. Tämä nosti esiin vakuutusyritysten – myöhemmin myös vakuutuskonsernien(12) ja finanssiryhmittymien(13) vakavaraisuusvalvonnan, jolloin edustustoiminnan valvonta jäi aluksi syrjään(14) ja tuote- ja maksuperustevalvonta supistui, jos sitä ylipäänsä harjoitettiin, yleisten epäkohtien valvontaan.(15) Single Licence ‑järjestelmä tarkoittaa nimittäin vakuutusehtojen ja maksuperusteiden ennakkovalvonnan poistamista.(16)
32. On syytä korostaa myös sitä, että tässä yhteydessä merkityksellisessä yhteisön lainsäädäntökehyksessä on kyse hyvin rajoitetusta yhdenmukaistamisesta. Kolmannella direktiivisukupolvella on tarkoitus koordinoida erityisesti jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiä; valvontaoikeuksia yhdenmukaistettiin vain siltä osin kuin sisämarkkinoiden perustamiseksi katsottiin tarpeelliseksi.(17) Tämä kehitys vain sivusi vakuutussopimusoikeutta:(18) yhteisön asettamat vaatimukset koskevat vain lainvalintasääntöjä ja vakuutussopimusten tekemiseen liittyvää tiedotusvelvollisuutta.
33. Edellä mainitusta seuraa hinnoitteluvapauden osalta, että se juontaa juurensa vakuutusehtojen ja maksuperusteiden ennakkovalvonnan poistamisesta. Lisäksi on merkityksellistä, että direktiivillä 92/49 ei ole toteutettu kaikkien sellaisten säännösten laajaa yhdenmukaistamista, joilla saattaa olla vaikutusta maksuperusteisiin. Edelleen on korostettava sitä, että direktiivillä 92/49 halutaan vakuutusehtojen ja maksuperusteiden ennakkovalvonnan poistamisen lisäksi saada aikaan vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapaus yhteisössä.(19) Direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleessa säädetään tähän liittyvänä seuraavaa: ”Sisämarkkinoilla on vakuutuksenottajan edun mukaista, että hänen saatavillaan on yhteisössä tarjottavien vakuutushyödykkeiden kaikkein laajin valikoima, jotta hän voi valita omiin tarpeisiinsa parhaiten soveltuvan tuotteen.” Käsiteltävinä olevista bonusjärjestelmistä on syytä huomauttaa, että vahinkotiheyden maksuperusteisiin kohdistaman vaikutuksen lainsäädännöllinen vahvistaminen jäykän alennus- tai maksujensopeutusjärjestelmän muodossa aiheuttaa väistämättä tuotevalikoiman supistumisen, koska vakuutusyritykset eivät voi tarjota omia mallejaan.
b) Asia C-59/01 (komissio vastaan Italia)
34. Tämä asia(20) koski komission nostamaa kannetta Italian sellaisen järjestelmän vuoksi, jolla se oli jäädyttänyt maksuperusteet, joita sovellettiin moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta tehtyihin vakuutussopimuksiin, jotka kattoivat Italian valtion alueella sijaitsevan riskin, tekemättä eroa sellaisten vakuutusyritysten, joiden kotipaikka on Italiassa, ja sellaisten vakuutusyritysten välillä, jotka harjoittavat Italiassa toimintaa sivukonttoreiden välityksellä tai käyttäen palvelujen tarjoamisen vapautta.
35. Italian hallitus myönsi vakuutusyhtiöiden hinnoitteluvapauden rajoittamisen, mutta vetosi ensimmäisen vahinkovakuutusdirektiivin 73/239/ETY(21) 8 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa säädettyyn poikkeukseen, joka koskee yleisen hintavalvontajärjestelmän osaa.
36. Yhteisöjen tuomioistuin muistutti tuomionsa 28 kohdassa siitä, että ”direktiivin 73/239/ETY 8 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan ja direktiivin 92/49/ETY 29 artiklan toisen kohdan ja 39 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät myöskään saa ottaa käyttöön tai pitää voimassa järjestelmää, jonka mukaan esitetyt hinnankorotukset on ilmoitettava etukäteen tai hyväksyttävä, paitsi kun se on osa yleistä hintavalvontajärjestelmää”.
37. Yhteisöjen tuomioistuimen mielipide oli seuraava: ”Tästä seuraa, että yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena on selvästi ollut taata hinnoitteluvapauden periaate vahinkovakuutusalalla myös pakollisten vakuutusten kuten moottoriajoneuvojen liikennevakuutuksen osalta. Tämä periaate merkitsee, että kaikki järjestelmät, joiden mukaan hinnastot, joita vakuutusyritys aikoo käyttää suhteissaan vakuutuksenottajien kanssa, on ilmoitettava etukäteen tai järjestelmällisesti tai ne on hyväksyttävä, ovat kiellettyjä.”(22)
38. Sallituista poikkeuksista yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Ainoa direktiivin 92/49/ETY mukaan sallittu poikkeus tästä periaatteesta koskee ’hinnankorotusten’ ilmoittamista etukäteen ja niiden hyväksymistä osana ’yleistä hintavalvontajärjestelmää’.”(23)
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Direktiivin 92/49/ETY 28 artiklan mukaan jäsenvaltio, jossa riski sijaitsee, voi tosin estää vakuutuksenottajaa tekemästä sopimuksen vakuutusyhtiön kanssa, jos se on ristiriidassa tässä valtiossa voimassa olevan yleistä etua koskevan lainsäädännön kanssa.
Tätä säännöstä ei kuitenkaan missään tapauksessa voida tulkita siten, että tämän tuomion 28 kohdassa luetelluilta direktiivin säännöksiltä poistettaisiin niiden tehokas vaikutus, koska näissä säännöksissä ilmaistaan nimenomaisesti ne syyt, joiden perusteella hinnoitteluvapauden periaatteesta saadaan poiketa. Tätä johtopäätöstä tukee myös se seikka, että direktiivin 92/49/ETY 28 artikla on sijoitettu välittömästi ennen samaan osastoon kuuluvaa toista säännöstä, jossa nimenomaisesti toistetaan jäsenvaltioihin kohdistuva kielto rajoittaa hinnoitteluvapautta muuten kuin osana yleistä hintavalvontajärjestelmää.”(24)
39. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tunnusti nimenomaisesti hinnoitteluvapauden periaatteen. Ilmeisesti syynä oli ennakkovalvonnan poistamisen ja hinnoitteluvapauden välinen yhteys. Jos kuitenkin otetaan huomioon, että asian C-59/01 yhteydessä hinnoitteluvapauden rajoittaminen oli kiistatonta, nousee esiin kysymys tämän periaatteen ulottuvuudesta. Käsiteltävänä olevissa asioissa on nimittäin kyseenalaista, liittyvätkö asiat edes hinnoitteluvapauden periaatteeseen.
2. Hinnoitteluvapauden periaatteen ulottuvuus
a) Asianosaisten pääasialliset lausumat
40. Komissio katsoo, että käsiteltävänä olevat bonusjärjestelmät ovat hinnoitteluvapauden periaatteen vastaisia. Se johtaa tämän periaatteen vakuutusehtojen ja maksuperusteiden ennakkovalvonnan poistamisesta ja edellä mainitun direktiivin tavoitteena olevasta vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapaudesta yhteisössä vedoten edellä mainittuihin tuomioihin, jotka yhteisöjen tuomioistuin antoi 11.5.2000(25) ja 25.2.2003.(26)
41. Komissio katsoo, että kansallinen järjestelmä, jonka mukaan tietyillä seikoilla on vakuutussopimuksen voimassaoloaikana sitovia ja laissa säädettyjä vaikutuksia maksuperusteisiin, on tämän periaatteen vastainen. Komissio korostaa kuitenkin, että se ei kyseenalaista jäsenvaltioiden mahdollisuutta ottaa käyttöön luokitusta, jossa otetaan huomioon vakuutuksenottajien aiheuttamat vahingot, tai soveltaa jopa yhtenäistä vahinkoluokkajärjestelmää. Komissio ei vastaavasti näkisi estettä sellaiselle vahinkoluokkiin liittyvälle luokitukselle, jossa ei käytettäisi maksujen ennalta määrättyjä alennus- tai korotuskertoimia, koska vakuutusyritykset voisivat tällöin vapaasti määrittää yksittäisten tekijöiden – esimerkiksi vahinkojen määrän, niiden vakavuuden tai soveltumattomuuden – taloudelliset seuraamukset.
42. Luxemburgin hallitus puolestaan katsoo, että maksuperusteiden ennalta tai järjestelmällisesti ilmoittamisen tai hyväksymisen velvoite on hinnoitteluvapauden periaatteen vastainen. Sen vuoksi Luxemburgissa käytetty bonusjärjestelmä ei voi olla hinnoitteluvapauden periaatteen vastainen, koska tämä periaate ei liity kyseiseen velvoitteeseen. Luxemburgin hallitus korostaa tässä yhteydessä, että vakuutusmaksut voidaan Luxemburgissa vahvistaa vapaasti. Riidanalainen lainsäädäntö koskee vain maksujen sovittamista vahinkotiheyteen. Bonusjärjestelmä koskee näin ollen vain maksuperusteiden yhtä osaa, niin että myös hintakilpailuun vaikuttaminen on mahdotonta.
43. Ranskan hallituksen lausuma vastaa pääosin Luxemburgin lausumaa. Ranskan hallitus varoittaa tulkitsemasta hinnoitteluvapauden periaatetta ehdottomasti. Direktiivin 92/49 6, 29 ja 39 artiklaa on joka tapauksessa tulkittava direktiivin 28 artiklan yhteydessä.
44. Lisäksi Ranskan hallitus vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Italia(27) ja asiassa Cullet vastaan Leclerc(28) antamiin tuomioihin, joiden ratkaisua voidaan sen mielestä soveltaa käsiteltävänä olevassa asiassa.
b) Arviointi
45. Hinnoitteluvapauden periaatetta koskeva riita ei todellisuudessa koske niinkään periaatteen sovellettavuutta kuin siitä sallittuja poikkeuksia. Jos nimittäin oletetaan, että direktiivissä 92/49 säädetään maksuperusteiden ja vakuutusehtojen ennakkovalvonnan poistamisen lisäksi yleisestä hinnoitteluvapaudesta, siitä seuraa, että direktiivissä säädetään asiasta tyhjentävästi – mistä seuraa, että tästä periaatteesta voidaan sallia vain poikkeukset, joista tässä direktiivissä nimenomaisesti on säädetty. Jos sitä vastoin oletetaan, että hinnoitteluvapauden periaatteen ulottuvuus on rajallinen, on käsiteltävä sitä, voivatko pakottavat yleiseen etuun liittyvät syyt oikeuttaa jäsenvaltioiden maksuperusteisiin vaikuttavat säännökset.
46. Aluksi on todettava, että asiassa C-59/01(29) annettu tuomio ei ole selvittänyt tätä asiaa tyhjentävästi, koska tällöin oli kiistatonta, että kaikki tuossa asiassa käsiteltävänä olleet säännökset rajoittivat ainakin hinnoitteluvapauden periaatetta.
47. Ranskan hallitus korostaa oikeutetusti, että direktiivissä 92/49 ei nimenomaisesti mainita hinnoitteluvapautta. Direktiivin 73/239 8 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 92/49, mainittu poikkeus ei koske hinnoitteluvapautta yleisesti vaan (ainoastaan) mahdollisia ennakkovalvontamekanismeja tai järjestelmällistä ilmoittamisvelvoitetta.
48. Hinnoitteluvapauden periaatteen voimassaolo on asiassa C-59/01 annetun tuomion jälkeen yksiselitteinen siltä osin kuin periaate ilmaisee maksuperusteiden ennakkovalvonnan ja mahdollisten järjestelmällisten ilmoittamisvelvoitteiden poistamista. On kuitenkin kyseenalaista, ovatko tämän periaatteen vastaisia myös jäsenvaltioiden sellaiset säännökset, jotka koskevat tosin vakuutusyritysten harjoittamaa hinnoittelua – sääntelemällä yksittäisiä maksuperusteita kuten käsiteltävänä olevassa asiassa – mutta joita ei voi pitää maksuperusteiden ennakkovalvontana tai järjestelmällisenä ilmoittamisvelvoitteena.
49. Tässä yhteydessä ei auta viittaus direktiivin 92/49 tavoitteena olevaan vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapauteen yhteisössä. Kaupan pitäminen on nimittäin vapaata sillä varauksella, että direktiivin 92/49 28 artiklasta ei muuta johdu, eli sillä varauksella, että noudatetaan sen jäsenvaltion, jossa riski sijaitsee (erotuksena direktiivin 92/49 1 artiklan c kohdassa määritellystä kotijäsenvaltiosta), yleistä etua koskevaa lainsäädäntöä. Näin direktiivissä 92/49 viitataan yleisesti perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien rajoittamiseen oikeuttaviin syihin.(30)
50. Direktiivin 28 artiklaan ei voida kuitenkaan vedota, jos oletetaan, että direktiivillä pyritään kaikkien maksuperusteisiin vaikuttavien säännösten yhdenmukaistamiseen.(31) Hinnoitteluvapauden periaatteen ulottuvuuden laajentamisesta – komission kannattaman tulkinnan mukaisesti – seuraa, että keskeisen alueensa – maksuperusteiden ennakkovalvonnan ja järjestelmällisten ilmoittamisvelvoitteiden poistamisen – lisäksi hinnoitteluvapauden periaate sulkee pois jäsenvaltioiden kaikki maksuperusteisiin vaikuttavat säännökset. Komissio on näin ollen johdonmukainen vaatiessaan asiassa C‑59/01 annetun tuomion soveltamista: vain yleinen hintavalvontajärjestelmä voi oikeuttaa poikkeukset laajemmin ymmärretystä hinnoitteluvapauden periaatteesta: komission mukaan 28 artikla ei poista tämän sääntö-poikkeussuhteen käytännön vaikutusta.
51. On kuitenkin kyseenalaista, vakuuttaako hinnoitteluvapauden – ja näin ollen direktiivillä yhdenmukaistetun alueen – laaja tulkinta.
52. Samalla on varoitettava hinnoitteluvapauden periaatteen ulottamisesta liian laajalle, koska tällöin ei otettaisi riittävästi huomioon direktiivin 92/49 sanamuotoa eikä rakennetta, ja se saattaisi johtaa vakaviin arvostusristiriitoihin ja rajausvaikeuksiin.
53. Direktiivin 92/49 sanamuodosta ja rakenteesta ei käy ensinnäkään ilmi, että yhteisön lainsäätäjä olisi halunnut vakuutusehtojen ja maksuperusteiden ennakkovalvonnan ja mahdollisten järjestelmällisten ilmoittamisvelvoitteiden poistamisen lisäksi myöntää ehdottoman hinnoitteluvapauden siten, että jäsenvaltioiden maksuperusteisiin vaikuttavia säännöksiä ei voitaisi lähtökohtaisesti hyväksyä.(32)
54. Tässä yhteydessä on muistettava, että vakuutus sinänsä on puhtaasti oikeudellinen tuote, mistä seuraa, että mikä tahansa puuttuminen sopimusvapauteen – tapahtui se sitten vahvistamalla vähimmäisturva tai kieltämällä tietyt sopimusehdot, joissa muun muassa vahvistetaan turvan laajuus – koskee itse tuotetta ja vaikuttaa näin ollen – vaikkakin välillisesti – maksuperusteisiin. Hinnoitteluvapauden periaatteen laaja tulkinta pakottaa nimenomaan käytännöllisyyteen liittyvien näkökantojen kannalta hankalaan – ja vakuutusteknisesti huonosti perusteltuun – erotteluun sellaisten säännösten välillä, jotka koskevat ensisijaisesti sopimusehtoja – ja joiden vaikutusta maksuperusteisiin on vaikea havaita(33) –, ja sellaisten säännösten välillä, joiden vaikutus maksuperusteisiin perustuu jonkin maksuperusteen sääntelyyn. Bonusjärjestelmät voivat kuitenkin ilmeisesti kuulua molempiin luokkiin.
55. Samalla käy ilmi, että vakuutusalalla hinnoitteluvapaus on läheisessä yhteydessä sopimusvapauden kanssa. Komissio ei ole kuitenkaan milloinkaan väittänyt, että sopimusvapautta olisi tulkittava niin, että se kieltäisi periaatteessa kaiken sopimusvapauden rajoittamisen – esimerkiksi kansallisen vakuutussopimusoikeuden muodossa. On pikemminkin yleisesti tunnustettua, että vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapauden mahdolliset rajoitukset – jotka liittyvät vakuutuksenottajien suojelemiseksi annettuun kansalliseen lainsäädäntöön – voivat olla oikeutettuja, mikäli nämä säännökset on annettu yleistä etua koskevista syistä.
56. Komission korostama hinnoitteluvapauden ehdottomuus ei vakuuta senkään vuoksi, että se itse pyrkii toisessa yhteydessä – muihin tulkintoihin nojautuen – tiettyjen maksuperusteiden sääntelyyn: mainittakoon tässä vain komission aloite tiettyjen – sukupuolisidonnaisten – maksuperusteiden poissulkemisesta.(34)
3. Välipäätelmä
57. Asiassa C-346/02 ja asiassa C-347/02 käsiteltävänä olevien kansallisten säännösten kaltaiset säännökset eivät ole direktiivin 92/49 6, 29 ja 39 artiklan mukaisen hinnoitteluvapauden periaatteen vastaisia.
58. On kuitenkin käsiteltävä vielä sitä, onko komissio havainnut kyseessä olevien jäsenvaltioiden säännösten aiheuttavan muita merkityksellisiä esteitä tavoitteena olevien vakuutuksia koskevien sisämarkkinoiden toteuttamiselle.
C Bonusjärjestelmät, joilla on automaattisia ja sitovia vaikutuksia maksuihin, vakuutuksia koskevien sisämarkkinoiden toteuttamisen esteenä
1. Asianosaisten pääasialliset lausumat
59. Ranskan hallituksen vastineessaan vahvistaman käsityksen mukaan siitä, että hinnoitteluvapaus ei koske käsiteltävänä olevaa asiaa, seuraa, että bonusjärjestelmää on arvioitava EY 49 artiklan mukaisen palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
60. Myös Luxemburgin hallitus on direktiivin 92/49 johdanto-osan viidenteen perustelukappaleeseen viitaten katsonut, että tällä direktiivillä aikaansaatu yhdenmukaistaminen on epätäydellistä ja rajoittuu pääasiassa valvontaoikeudellisiin tekijöihin. Sen mielestä tästä seuraa, että yhdenmukaistamisen kohteena eivät ole vakuutusten maksuperusteet, niin että suurherttuakunta voi säilyttää voimassa olevan bonusjärjestelmänsä yleistä etua koskevista syistä. Sen mielestä tätä tulkintaa tukee direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappale sekä direktiivin 28 artikla.
61. Komissio ei ole täysin hyväksynyt näitä Ranskan ja Luxemburgin hallituksen väitteitä. Sen päätelmistä käy kuitenkin ilmi, että jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo, ettei direktiivillä ole ollut tarkoitus yhdenmukaistaa bonusjärjestelmiä, perustamissopimuksissa taattujen – ja direktiivillä 92/49 täytäntöönpantujen – perusvapauksien mahdollisia rajoituksia on käsiteltävä direktiivin 92/49 28 artiklan perusteella.
2. Arviointi
62. Aluksi on todettava, että Ranskan hallituksen oikeudellinen tulkinta vaikuttaa kaikesta huolimatta epäjohdonmukaiselta. Jos yhteisöjen tuomioistuin nimittäin lähtee siitä, että bonusjärjestelmät jäävät direktiivin tavoitteena olevan vakuutusoikeuden osittaisen yhdenmukaistamisen ulkopuolelle, se ei voi arvioida kyseessä olevia bonusjärjestelmiä primaarioikeuden nojalla, koska komissio ei ole vaatinut sitä. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan(35) komission kanne olisi siis hylättävä.
63. Lisäksi on huomautettava, että bonusjärjestelmät eivät liity ainoastaan palvelujen tarjoamisen vapauteen vaan myös – ja ennen kaikkea(36) – EY 43 artiklan mukaiseen sijoittautumisvapauteen.
a) Vakuutustuotteiden vapaa myynti sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden johdettuun oikeuteen perustuvana ilmauksena
64. Koska direktiivin 92/49 tavoitteena on vakuutusalan sisämarkkinoiden saattaminen päätökseen, on todettava, että sillä huolehditaan perustamissopimuksissa taattujen perusvapauksien – nimittäin sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden – täytäntöönpanosta ja takaamisesta.
65. Vastaajina olevat jäsenvaltiot eivät kiistä, että niiden bonusjärjestelmät vaikuttavat vakuutustuotteiden – tässä moottoriajoneuvojen pakollisia liikennevakuutuksia koskevien sopimusten – kaupan pitämisen vapauteen, koska ne pakottavat muissa jäsenvaltioissa kotipaikkaansa pitävien vakuutusyritysten Ranskassa tai Luxemburgissa sijaitsevat sivukonttorit tai ulkomaiset vakuutusyritykset, jotka tarjoavat tuotteitaan näissä maissa palvelujen tarjoamisen vapauden nojalla, muuttamaan vakuutusehtojaan ja maksuperusteitaan bonusjärjestelmiä vastaaviksi.(37)
66. On syytä korostaa, että vaikka yhteisön johdetussa oikeudessa ei ole täysin yhdenmukaistettu maksuperusteita koskevia säännöksiä, se ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että on toimittu kaupan pitämisen vapauden periaatteen vastaisesti. Tällä on merkitystä poikkeusten hyväksyttävyyden kannalta.
b) Arviointiperustetta koskeva päätelmä
67. Direktiivillä 92/49 taataan hinnoitteluvapaus – jota käsiteltävänä oleva asia ei koske – poistamalla maksuperusteiden ennakkovalvonta ja sulkemalla pois mahdolliset järjestelmälliset ilmoitusvelvoitteet, ja sen lisäksi sillä varmistetaan vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapaus. Käsitellessään sitä, ovatko käsiteltävänä olevat bonusjärjestelmät yhteisön oikeuden vastaisia, komissio on siis oikeutetusti ottanut arviointiperusteekseen direktiivin 92/49.
68. Jos nämä järjestelmät vaikuttavat vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapauteen yhteisössä, ne ovat siis direktiivin 92/49 vastaisia, jollei niitä voida katsoa direktiivin 92/49 28 artiklassa tarkoitetuiksi yleistä etua koskevista syistä annetuiksi säännöksiksi.
D Oikeutus yleistä etua koskevista syistä
1. Asianosaisten pääasialliset lausumat
69. Sekä Luxemburgin hallitus että Ranskan hallitus katsovat, että käsiteltävänä olevat bonusjärjestelmät on luotu yleistä etua koskevista syistä.
70. Komissio vastaa tähän väitteeseen, loogisesti vain toissijaisesti, koska sen mielestä oikeutusta ei voi olla.
a) Pääasialliset lausumat asiassa C-346/02
71. Luxemburgin hallitus vetoaa erityisesti asiassa C-294/00(38) annettuun tuomioon ja katsoo, että sellaiset kansalliset toimenpiteet, joiden tarkoituksena on rajoittaa perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia, ovat laillisia ainoastaan, jos ne täyttävät neljä edellytystä: niitä on sovellettava ilman syrjintää, ne on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua perusvapauteen enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
72. Luxemburgin hallituksen mukaan Luxemburgissa käytettävä bonusjärjestelmä on näiden edellytysten mukainen. Sitä sovelletaan ilman syrjintää. Yleiseen etuun liittyvät pakottavat syyt ovat yhteisöjen tuomioistuimen sellaiseksi tunnustama(39) kuluttajansuoja ja yhteisöjen tuomioistuimen samoin tunnustama(40) liikenneturvallisuus.
73. Luxemburgin hallituksen mukaan bonusjärjestelmän tavoitteena on kuluttajansuoja, koska se edistää maksuperusteiden läpinäkyvyyttä ja rajoittaa vahinkotiheyteen tai kokemattomuuteen perustuvia mahdollisia lisämaksuja. Koska järjestelmä mahdollistaa vahinkotiheyden ottamisen huomioon, siihen sisältyy lisäksi kannustin varovaiseen ja vastuulliseen ajamiseen.
74. Käsiteltävänä olevalla järjestelmällä ei myöskään puututa perusvapauteen enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi: sitä sovelletaan ainoastaan luonnollisiin henkilöihin, ja vakuutusyrityksille annetaan vapaus määrittää perusmaksu omien laskelmiensa mukaisesti.
75. Komissio katsoo, että mainitut tavoitteet voidaan saavuttaa lievemmilläkin toimenpiteillä, erityisesti luopumalla vahinkoluokkajärjestelmän laissa säädetyistä vaikutuksista maksuperusteisiin. Lisäksi on kyseenalaista, soveltuuko järjestelmä liikenneturvallisuuden edistämiseen, koska sitä sovelletaan ainoastaan rajoitettuun henkilöryhmään eikä kaikkia vahinkoja oteta huomioon.
b) Pääasialliset lausumat asiassa C-347/02
76. Ranskan hallitus vetoaa asiassa C-398/95(41) annettuun tuomioon ja muistuttaa, että palvelujen tarjoamisen vapautta voidaan rajoittaa vain sellaisilla säännöksillä, jotka ovat perusteltuja yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi ja joita sovelletaan kaikkiin henkilöihin tai yrityksiin, jotka harjoittavat toimintaa sen valtion alueella, jossa palvelut vastaanotetaan. Erityisesti on niin, että rajoitusten on oltava asianmukaisia niillä tavoiteltavan päämäärän saavuttamisen varmistamiseksi eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
77. Ranskan hallituksen mukaan Ranskassa käytettävää bonusjärjestelmää sovelletaan samalla tavalla kaikkiin yrityksiin, jotka toimivat Ranskassa. Yleiseen etuun liittyvät pakottavat syyt ovat kuluttajansuoja ja liikenneturvallisuus.(42)
78. Kuluttajansuojan osalta Ranskan hallitus korostaa järjestelmän vaikutusta vakuutusmaksujen vaihtelun rajoittajana, mikä vaikuttaa puolestaan myönteisesti maksujen kehittymiseen ja pienentää todennäköisyyttä jättää vakuutus ottamatta. Lisäksi maksuperusteet ovat jossain määrin läpinäkyviä.
79. Ranskan hallitus esittää liikenneturvallisuutta koskevia tutkimuksia, joista käy sen mukaan ilmi, että vahinkotiheyden huomioon ottamisella maksuperusteena on kaikkiaan myönteinen vaikutus vakuutettujen kuljettajien käyttäytymiseen.
80. Lievempiä toimenpiteitä ei sen mukaan voida käyttää, koska järjestelmän myönteiset vaikutukset kuluttajansuojaan ja liikenneturvallisuuteen johtuvat juuri sen sitovasta luonteesta.
81. Komission kanta on tässä asiassa olennaisesti sama kuin Luxemburgia koskevassa asiassa C-346/02.
2. Arviointi
82. Aluksi on todettava, että toiston välttämiseksi on syytä käsitellä asioita analogisesti siltä osin kuin jäsenvaltioiden lausumat vastaavat toisiaan. Kumpaakin bonusjärjestelmää on kuitenkin käsiteltävä erikseen, jotta niiden erityisominaisuudet voidaan ottaa huomioon.
83. Käsiteltävinä olevien bonusjärjestelmien vuoksi vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapauteen yhteisössä(43) kohdistuvien – todettujen – rajoitusten oikeutus edellyttää sen todistamista, että järjestelmiä sovelletaan ilman syrjintää; lisäksi ne on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua perusvapauteen enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Lisäksi on varmistettava, että kyseiset järjestelmät eivät aiheuta samanlaisten säännösten kaksinkertaista soveltamista kotijäsenvaltiossa.(44)
a) Maksuperusteiden läpinäkyvyys ja kuluttajansuoja
84. On kiistatonta, että kuluttajansuoja kuuluu niihin yleistä etua koskeviin syihin, jotka voivat oikeuttaa perusvapauksien rajoittamisen.(45) Komissio ei olekaan epäillyt, että käsiteltävänä olevia järjestelmiä sovellettaisiin perusvapauksiin erotuksetta.
i) Asia C-346/02
85. Luxemburgin hallituksen päätelmät kansallisen bonusjärjestelmän sopivuudesta ja asianmukaisuudesta kuluttajansuojatavoitteiden noudattamisen kannalta eivät vaikuta perustelluilta.
86. Maksuperusteiden läpinäkyvyyttä koskeva peruste o n ristiriidassa niiden selvitysten kanssa, joita Luxemburgin hallitus on antanut suurherttuakunnassa – sen käsityksen mukaan – lähtökohtaisesti vallitsevasta hinnoitteluvapaudesta. Jos suurherttuakunnassa toimivat vakuutusyritykset voivat periaatteessa määritellä vapaasti vakuutusmaksut ja bonusjärjestelmä koskee ainoastaan yhtä maksuperustetta, en voi ymmärtää, miten tämä järjestelmä vaikuttaa vakuutusmaksujen läpinäkyvyyteen. Toisin sanoen: se, että vahinkotiheydestä riippuvat kertoimet vahvistetaan yhdenmukaisesti ja niitä sovelletaan niin sanottuihin perusmaksuihin, ei vaikuta tämän perusmaksun mahdolliseen samankaltaisuuteen muiden tarjoajien maksujen kanssa.
87. Myöskään maksujen vaihtelun rajoittamista koskeva peruste ei vakuuta useista syistä.
88. Jos bonusjärjestelmien enimmäiskertoimet pitävät kurissa tiettyjen vakuutuksenottajien suurten vahinkotiheyksien tai kokemattomuuden aiheuttamat korotukset vakuutusmaksuihin, ne vaikuttavat varmasti sellaisen vakuutustarjonnan turvaamiseen, joka ei estä tällaisia kuljettajia ottamasta vakuutusta taloudellisista syistä. Kuten komissiokin huomautti, käytännössä ei ole kuitenkaan todistettu, että sitovista vahinkoluokista luopuminen johtaisi vakuuttamattomien kuljettajien määrän lisääntymiseen. Lisäksi on oltava komission kanssa yhtä mieltä siitä, että 0,5:n ja 2,5:n välissä olevat sallitut kertoimet mahdollistavat maksujen vaihtelun suhteessa 1:5 ja sallivat näin ollen huomattavat vaihtelut, niin että kohtuullisten vakuutusmaksujen turvaaminen vaikuttaa hieman hypoteettiselta.
89. Lisäksi on muistutettava, että kolmansien suojelu vakuuttamattomilta kuljettajilta on moottoriajoneuvojen vakuutuksia koskevien direktiivien(46) tavoitteena, niin että jäsenvaltioiden toimiminen omin päin ei ole lähtökohtaisesti ongelmatonta myöskään ja erityisesti tällä alalla.
90. Sen väitteen osalta, että bonusjärjestelmien vähimmäiskertoimien vahvistamisella rajoitetaan hyvien kuljettajien vahingottomuuteen perustuvia alennuksia vakuutettujen välisen solidaarisuuden varmistamiseksi, riittää, kun todetaan, että valvontaviranomaiset voivat ilman kyseisen kaltaisia bonusjärjestelmiäkin ryhtyä niin sanotun sääntöjenvastaisuuksien valvonnan yhteydessä sellaisten liiallisten alennusten vastaisiin toimiin, jotka saattaisivat vaarantaa vakuutusyhtiöiden palveluvelvoitteiden jatkuvan täyttämisen.
ii) Asia C-347/02
91. Luxemburgin suurherttuakunnan päätelmien tarkastelu pätee täysin Ranskaankin – tosin sen mukaisesti, että Ranskassa sallitut kertoimet ovat 0,5:n ja 3,5:n välillä ja mahdollistavat maksujen vaihtelun suhteessa 1:7.
b) Liikenneturvallisuus
92. Liikenneturvallisuuden edistäminen kuuluu tunnustettuihin yleistä etua koskeviin syihin.(47) On kyseenalaista, noudatetaanko käsiteltävänä olevissa bonusjärjestelmissä tätä tavoitetta suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
i) Asia C-346/02
93. Luxemburgissa käytettävän bonusjärjestelmän soveltuvuus liikenneturvallisuuden edistämiseen on kyseenalainen kahdesta syystä.
94. Luxemburgissa käytettävän järjestelmän soveltamisala rajoittuu ensinnäkin luonnollisiin henkilöihin. Jos kuitenkin otetaan huomioon leasingtoiminnan suuri merkitys suurherttuakunnassa,(48) on todettava, että huomattava osa tienkäyttäjistä jää Luxemburgissa käytettävän bonusjärjestelmän ulkopuolelle.
95. Toiseksi on todettava, että Luxemburgissa käytettävän järjestelmän mukaan vahinkoluokitus on sidottu ajoneuvoon. Luokitus siirretään tosin korvaaviin ajoneuvoihin, mutta luokitusta ei kuitenkaan voi siirtää toiseen ajoneuvoon sitä ostettaessa. En ymmärrä, miksi vakuutettu kuljettaja luokitellaan eri tavoin sen mukaan, mitä ajoneuvoa hän käyttää, varsinkaan kun erilainen luokitus ei johdu kyseisen ajoneuvon tilastollisesti todistetusta onnettomuusalttiudesta.
96. Jos jäsenvaltiot haluavat vaikuttaa liikenneturvallisuuteen myös vakuutusmaksujen avulla, se voisi tapahtua järjestelmillä, joissa ajokorttipistejärjestelmiin liittyvät mahdolliset pisteiden menetykset – joita sovelletaan sekä Luxemburgissa että Ranskassa – vaikuttavat maksuihin ja jotka samalla vaikuttavat vähemmän maksuperusteiden ja tuotteiden vapaaseen määrittelyyn, esimerkiksi koska lainsäädännössä ei säädetä maksujen sopeutuksen todellisesta suuruudesta. Tällaiset järjestelmät saattaisivat sallia ajokäyttäytymisen paremman huomioon ottamisen.
ii) Asia C-347/02
97. Edellä esitetty tarkastelu pätee myös Ranskan järjestelmään.
98. Ranskan hallitus on todistanut, että vahinkotiheyden ottaminen huomioon vakuutusmaksujen laskennassa – maksuperusteena – vaikuttaa liikenneturvallisuuteen siten, että vakuutetut kuljettajat osallistuvat ajokäyttäytymisensä seurauksiin taloudellisesti. Moraalikato (moral hazard), jonka mukaan pakollisen vakuutuksen ottaneen huolellisuus vähenee vakuutuksen ottamisen jälkeen, on kuitenkin pakollisiin liikennevakuutuksiin liittyvä yleinen ilmiö, niin että vakuutusteknisesti on olemassa vastaavien kannustimien – palvelujen menettämisen tai omavastuuehtojen muodostama – tarve. Ranskan hallitus ei ole kuitenkaan todistanut, että moraalikadon torjumiseen tarvitaan laissa säädetty järjestelmä. Vaikuttaa pikemminkin siltä, että markkinat tarjoavat – samalla tavalla vaikuttavia – järjestelmiä pelkistä vakuutusteknisistä syistä.(49)
99. Ranskan hallitus ei ole myöskään kyennyt todistamaan, että liikenneonnettomuuksien uhrien määrä olisi pienempi niissä jäsenvaltioissa, joissa sovelletaan laissa säädettyjä bonusjärjestelmiä, kuin niissä jäsenvaltioissa, joissa tällaisia järjestelmiä on syntynyt markkinoilla tai joissa lainsäädännössä ei säädetä maksuperusteista.(50)
100. Edellä esitetyn perusteella päättelen, että käsiteltävänä olevat bonusjärjestelmät rajoittavat vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapautta yhteisössä tavalla, jota ei voi oikeuttaa yleistä etua koskevilla syillä.
V Oikeudenkäyntikulut
101. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Luxemburgin suurherttuakunta ja Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska ne ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI Ratkaisuehdotus
102. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1. Asia C-346/02
– Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut direktiivin 92/49/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se on direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa, 29 artiklassa ja 39 artiklassa säädetyn vakuutustuotteiden vapaan yhteisössä kaupan pitämisen periaatteen vastaisesti ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa bonusjärjestelmän, jolla on automaattisia ja sitovia vaikutuksia maksuperusteisiin ja jota sovelletaan kaikkiin luonnollisten henkilöiden Luxemburgissa tekemiin moottoriajoneuvojen pakollisiin vakuutussopimuksiin tekemättä eroa Luxemburgissa kotipaikkaansa pitävien vakuutusyritysten ja siellä sivukonttorin välityksellä tai palvelujen tarjoajina toimivien vakuutusalan yritysten välillä
– Luxemburgin suurherttuakunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
2. Asia C-347/02
– Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 92/49/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se on direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa, 29 artiklassa ja 39 artiklassa säädetyn vakuutustuotteiden vapaan yhteisössä kaupan pitämisen periaatteen vastaisesti ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa bonusjärjestelmän, jolla on automaattisia ja sitovia vaikutuksia maksuperusteisiin ja jota sovelletaan kaikkiin Ranskassa tehtyihin moottoriajoneuvojen pakollisiin vakuutussopimuksiin tekemättä eroa Ranskassa kotipaikkaansa pitävien vakuutusyritysten ja siellä sivukonttorin välityksellä tai palvelujen tarjoajina toimivien vakuutusalan yritysten välillä
– Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	Muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/49/ETY (EYVL L 228, s. 1).
(3)
–	Asia C‑59/01, komissio v. Italia, tuomio 25.2.2003 (Kok. 2003, s. I‑1759). Tämän tuomion osalta ks. Binon, Jean-Marc, ”Assurance et responsabilité”, Chronique de droit européan, RGAR 2003, 13785, 8 kohta.
(4)
–	Mémorial A, 1994, s. 2776.
(5)
–	– – sellaisena kuin se on muutettuna 4.1.1994 annetulla lailla nro 94‑5 (JORF 5.1.1994). Tällä lailla saatettiin Ranskan lainsäädännön osaksi muun muassa direktiivi 92/49.
(6)
–	”Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations.”
(7)
–	Kassaatiotuomioistuimen ensimmäisen siviilijaoston tuomio 20.3.1984, julkaistu RGAT:ssa 1984, s. 420, Bigot’n huomautuksin. Ks. myös Bigot, Traité de droit des assurances, Tome III: Le contrat d’assurance, Paris, 2002, 343 kohta.
(8)
–	Luxemburgin hallitus ei vastannut komission kirjeeseen.
(9)
–	Muiden kuin henkivakuutusten osalta on mainittava erityisesti muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 24 päivänä heinäkuuta 1973 annettu neuvoston direktiivi 73/239/ETY (EYVL L 228, s. 3; jäljempänä direktiivi 73/239/ETY), muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen sijoittautumisvapauden rajoitusten poistamisesta 24 päivänä heinäkuuta 1973 annettu neuvoston direktiivi 73/240/ETY (EYVL L 228, s. 20) sekä muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta, säännöksistä, joilla helpotetaan palvelujen tarjoamisen vapauden tehokasta käyttämistä, sekä direktiivin 73/239/ETY muuttamisesta 22 päivänä kesäkuuta 1988 annettu toinen neuvoston direktiivi 88/357/ETY (EYVL L 172, s. 1).
(10)
–	Ks. direktiivin 92/49 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(11)
–	Ns. Single Licence tai Passeport unique.
(12)
–	Vakuutusyritysryhmään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta 27 päivänä lokakuuta 1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/78/EY (EYVL L 330, s. 1).
(13)
–	Finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta sekä neuvoston direktiivien 73/239/ETY, 79/267/ETY, 92/49/ETY, 92/96/ETY, 93/6/ETY ja 93/22/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 98/78/EY ja 2000/12/EY muuttamisesta 16 päivänä joulukuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/87/EY (EUVL L 35, 11.2.2003, s. 1).
(14)
–	Ks. kuitenkin vakuutusedustuksesta 9 päivänä joulukuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/92/EY (EYVL L 9, 15.1.2003, s. 3).
(15)
–	Ks. useiden asiaa käsittelevien asiakirjojen sijasta yleiskatsaus teoksesta Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, 2. painos, München, 2002, erityisesti 143 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(16)
–	Direktiivin 92/49 6, 29 ja 39 artikla.
(17)
–	Direktiivin 92/49 johdanto-osan viides perustelukappale: ”Valittuun lähestymistapaan kuuluu toteuttaa sellainen yhteensovittaminen, joka on olennainen, välttämätön ja riittävä toimilupien ja toiminnan vakauden valvontajärjestelmien keskinäisen tunnustamisen aikaansaamiseksi siten, että voidaan myöntää yksi koko yhteisössä voimassa oleva toimilupa ja että voidaan soveltaa kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan periaatetta”.
(18)
–	Direktiivin 92/49 johdanto-osan 18 perustelukappale: ”Vakuutussopimuksia koskevan lainsäädännön yhteensovittaminen ei ole vakuutusalan sisämarkkinoiden toteuttamisen ennakkoehto”.
(19)
–	Ks. tässä yhteydessä asia C-296/98, komissio v. Ranska, tuomio 11.5.2000 (Kok. 2000, s. I-3025, 29 kohta): ”Velvoite antaa tällaisia seikkoja järjestelmällisesti tiedoksi on sen vapauden vastainen vaatimus, joka koskee vakuutustuotteiden kaupan pitämistä yhteisössä ja jonka toteuttaminen on direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY tarkoituksena.”
(20)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C-59/01.
(21)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 9, säännös sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 92/49.
(22)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia, tuomion 29 kohta.
(23)
–	Edellä mainitun tuomion 29 kohta.
(24)
– Edellä mainitun tuomion 30 kohta.
(25)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 19.
(26)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(27)
–	Asia 78/82, komissio v. Italia, tuomio 7.6.1983 (Kok. 1983, s. 1955, Kok. Ep. VII, s. 175). Ranska katsoo yhteisöjen tuomioistuimen todenneen tässä tuomiossa, että valtion kaupallisen monopolin yhteydessä kaupan pidettäviin tupakkatuotteisiin liittyvän sitovan katteen vahvistaminen ei vaikuta tuottajien vapauteen vahvistaa vapaasti vähittäiskauppahintojaan.
(28)
–	Asia 231/83, Cullet v. Leclerc, tuomio 29.1.1985 (Kok. 1985, s. 305, Kok. Ep. VIII, s. 17).
(29)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(30)
–	Tämän määräyksen tulkitsemisesta ks. komission tulkitseva tiedonanto – Palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleinen etu vakuutusalalla (EYVL C 43, 16.2.2000, s. 5). Ks. myös Dubuissonin perusteellinen artikke li L’intérêt général en droit communautaire de l’assurance, RGAT 1995, s. 809.
(31)
–	Seurauksista ks. edellä 45 kohta.
(32)
–	Direktiivillä voitaisiin estää jäsenvaltioiden kaikki maksuperusteisiin vaikuttavat säännökset ainoastaan direktiiviehdotuksen johdanto-osassa esitetyillä perusteluilla, ks. edellä alaviitteessä 30 mainittu Dubuissonin artikkeli, 42 kohta.
(33)
–	Esimerkiksi sellaisen vakuutuksen ulkopuolelle jättämistä koskevan ehdon kieltäminen, jota on katsottu käytettävän väärin.
(34)
–	Ks. komission 5.11.2003 antama ehdotus neuvoston direktiiviksi naisten ja miesten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan alalla (KOM(2003) 657 lopullinen).
(35)
–	Ks. asia C-145/01, komissio v. Italia, tuomio 5.6.2003 (Kok. 2003, s. I-5581, 17 kohta): ”Virallisen huomautuksen tarkoituksena on erityisesti riidan kohteen määrittely oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja antaa jäsenvaltiolle, jota kehotetaan esittämään huomautuksensa, tarvittavat tiedot puolustuksensa valmistelemiseksi.”
(36)
–	Moottoriajoneuvojen pakollisia liikennevakuutuksia koskevien sopimusten kaupan pito muodostanee käytännössä täydellisen poikkeuksen palvelujen tarjoamisen vapaudesta.
(37)
–	Ranskassa käytetyn järjestelmän vaikutus vapaaseen kaupan pitämiseen käy ilmi myös siitä, että vakioehtojen oikeusperusta – Code des assurancesin L111-4 §, sitä ennen L310-7 §, – siirrettiin kyseisen lain toiminnan vakauden valvontaa koskevasta osasta sopimusoikeutta koskevaan osaan. Tällä siirrolla oli tarkoitus varmistaa, että bonusjärjestelmää sovellettaisiin – kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan käyttöönoton jälkeen – myös ulkomaisiin palvelujen tarjoajiin. Ks. Bigot, Traité de droit des assurances, Tome III, 343 kohta, alaviite 256.
(38)
–	Asia C‑294/00, Gräbner, tuomio 11.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6515).
(39)
–	Luxemburgin hallitus vetoaa tältä osin asiassa 205/84, komissio v. Saksa, 4.12.1986 annettuun tuomioon (Kok. 1986, s. 3755, Kok. Ep. VIII, s. 769).
(40)
–	Luxemburgin hallitus vetoaa asiassa C-55/93, van Schaik, 5.10.1994 annettuun tuomioon (Kok. 1994, s. I-4837).
(41)
–	Asia C‑398/95, SETTG, tuomio 5.6.1997 (Kok. 1997, s. I-3091).
(42)
–	Nämä syyt on Ranskan hallituksen mielestä tunnustettu laillisiksi asiassa 252/83, komissio v. Tanska, tuomio 4.12.1986 (Kok. 1986, s. 3713) ja asiassa 406/85, Gofette ja. Gilliard, tuomio 11.6.1987 (Kok. 1987, s. 2525) annetuissa tuomioissa.
(43)
–	Ks. 65 kohta.
(44)
–	Edellä alaviitteessä 39 mainittu asia 205/84, tuomion 47 kohta.
(45)
–	Vakuutustoimialan osalta lienee paras viitata tällä alalla merkityksellisiin edellä alaviitteessä 42 mainitussa asiassa 252/83 annettuun tuomioon (20 kohta), ja edellä alaviitteessä 39 mainitussa asiassa 205/84 annettuun tuomioon (30 kohta).
(46)
–	Ks. esim. moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavaa vakuutusta ja vakuuttamisvelvollisuuden voimaansaattamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 24 päivänä huhtikuuta 1972 annetun neuvoston direktiivin 72/166/ETY 3 artiklan 1 kohta (EYVL L 103, s. 1).
(47)
–	Ks. maantieliikenteen turvallisuudesta oikeutusperusteena edellä alaviitteessä 40 mainittu asia C-55/93.
(48)
–	Viitattakoon vain toistuvaan ns. keltaisten kilpien ongelmaan, ks. esim. asia C-232/01, Hans van Lent, tuomio 2.10.2003 (Kok. 2003, s. I-0000).
(49)
– 	Ks. myös edellä alaviitteessä 30 mainittu Dubuissonin artikkeli, 44 kohta.
(50)
–	Kuten edellä alaviitteessä 30 mainitun Dubuissonin artikkelin 43 kohdasta jo ilmenee, liikenteen kuolonuhrien määrä on Saksan tilastokeskuksen mukaan – sekä absoluuttisesti että liikennetiheyteen suhteutettuna – pienempi sellaisissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi Saksan liittotasavallassa, joissa ei sovelleta laissa säädettyä bonusjärjestelmää, kuin Ranskassa.