61996CC0287_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De onderneming die natuurlijk zetmeel gebruikt om bepaalde goederen te produceren, krijgt hiervoor een productierestitutie. Voorwaarde voor de toekenning van een restitutie is de verwerking van zetmeel tot "goedgekeurde producten".(1) De fabrikant moet bovendien een zekerheid stellen ter waarborging dat de verwerking inderdaad heeft plaatsgevonden.
2 Bij verwerking van zetmeel tot veresterd of veretherd zetmeel(2) dient de fabrikant tevens een bepaald gebruik van de verwerkte producten te maken (hierna: "regulier gebruik") door die hetzij uit te voeren naar derde landen, hetzij binnen het douanegebied van de Gemeenschap te gebruiken voor de vervaardiging van andere producten dan basisproducten of sommige hiervan afgeleide producten.
3 Deze afzonderlijke regeling vindt haar rechtvaardiging in de speciale hoedanigheid van veresterd of veretherd zetmeel, dat wederom kan worden verwerkt tot een basisproduct en aldus de fabrikant gecumuleerde productierestituties kan opleveren. De gemeenschapswetgever heeft derhalve bepaald, dat de gestelde zekerheid eerst wordt vrijgegeven, indien het veresterde of veretherde zetmeel na vervaardiging uit het gemeenschapsgebied wordt uitgevoerd of tot zeer bepaalde producten wordt verwerkt.
4 Uw Hof wordt gevraagd, wat de aard van deze verplichting tot regulier gebruik van verwerkt zetmeel is. In het bijzonder wordt gevraagd, of het hier om een primaire eis gaat, waarvan de nakoming binnen een bepaalde termijn moet worden bewezen op straffe van verbeurte van de zekerheid.
I - De gemeenschapswetgeving
Verordening (EEG) nr. 2220/85
5 In verordening nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwproducten(3), zijn de verschillende soorten eisen die uit de gemeenschapsregeling op landbouwgebied kunnen voortvloeien, naargelang het belang hiervan nader omschreven.
6 Artikel 20 van de verordening bepaalt:
"1. Een verplichting kan primaire, secundaire en ondergeschikte eisen omvatten.
2. Een primaire eis is een eis die van fundamentele betekenis is in verband met de doelstellingen van de verordening waarbij deze eis wordt opgelegd, en die bestaat in de verplichting om een handeling te verrichten of zich daarvan te onthouden.
3. Een secundaire eis is een eis tot het inachtnemen van de uiterste termijn voor het nakomen van een primaire eis.
4. Een ondergeschikte eis is iedere andere eis die bij een verordening wordt opgelegd.
5. Deze titel is niet van toepassing wanneer de specifieke communautaire regeling de primaire eisen niet heeft vastgesteld."
7 De verordening geeft voorts de gevolgen voor de gestelde zekerheid bij schending van een primaire eis aan alsmede de termijnen waarbinnen het bewijs van nakoming van de voorgeschreven eisen moeten worden geleverd, indien de betrokken regeling geen termijnen noemt.
8 Zo wordt in artikel 22, leden 1 en 2, bepaald:
"1. Een zekerheid wordt volledig verbeurd voor de hoeveelheid waarvoor een primaire eis niet is nagekomen.
2. Een primaire eis wordt beschouwd als niet te zijn nagekomen wanneer het bij de specifieke verordening voorgeschreven bewijs niet wordt geleverd binnen de termijn die voor het leveren van dat bewijs is vastgesteld, behalve in geval van overmacht (...)"
9 Artikel 28 luidt:
"1. Wanneer geen tijdslimiet is vastgesteld voor het indienen van de bewijsstukken voor het vrijgeven van een zekerheid, geldt als uiterste termijn:
a) 12 maanden na de uiterste datum waarop alle primaire eisen moeten zijn nagekomen, of
b) wanneer een dergelijke tijdslimiet niet is vastgesteld, 12 maanden na de datum waarop alle primaire verplichtingen zijn nagekomen.
2. In geen geval mag de in lid 1 bedoelde termijn meer bedragen dan 3 jaar na de datum waarop de zekerheid voor een bepaalde transactie is gesteld, behoudens in geval van overmacht."
Verordening (EEG) nr. 2169/86
10 Verordening nr. 2169/86 van de Commissie van 10 juli 1986 houdende nadere voorschriften voor de controle op en de betaling van de productierestituties in de sectoren granen en rijst(4), bepaalt in artikel 4, lid 1:
"Wanneer een fabrikant een productierestitutie wenst te verkrijgen, dient hij daartoe bij de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat, waar het zetmeel zal worden verwerkt, een schriftelijke aanvraag voor een restitutiecertificaat in."
11 Daartoe dient tevoren een zekerheid te worden gesteld, hetgeen nader is geregeld in de als volgt luidende bepaling van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 2169/86, zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 3642/87(5):
"Het certificaat wordt afgegeven onder voorwaarde dat de fabrikant bij de bevoegde autoriteit een zekerheid stelt van 25 ECU per ton basiszetmeel, in voorkomend geval vermenigvuldigd met de in de bijlage vermelde coëfficiënt voor de soort zetmeel die zal worden gebruikt.
Wanneer het op het certificaat vermelde product echter onder post 39.06 B I van het gemeenschappelijk douanetarief (GN-onderverdeling 3505 10 50) valt, bedraagt de zekerheid 105 % van de productierestitutie die voor de vervaardiging van het betrokken product wordt verleend."
12 Artikel 7, lid 2, bepaalt:
"De primaire eis in de zin van artikel 20 van verordening (EEG) nr. 2220/85 is de verwerking binnen de geldigheidsduur van het certificaat van de in de aanvraag aangegeven hoeveelheid zetmeel tot de als zodanig vermelde goedgekeurde producten. Wanneer een fabrikant evenwel ten minste 95 % van de in de aanvraag aangegeven hoeveelheid zetmeel heeft verwerkt, wordt aangenomen dat hij aan de voorgenoemde primaire eis heeft voldaan."
13 Volgens artikel 7, lid 4, gelden voor het vrijgeven van de zekerheid bijzondere voorwaarden, indien het product onder GN-code 3505 10 50 valt. Deze bepaling luidt in de versie van verordening (EEG) nr. 165/89(6) als volgt:
"Onverminderd het bepaalde in lid 2, wordt de in lid 1, tweede alinea, bedoelde zekerheid eerst vrijgegeven, wanneer ten genoegen van de bevoegde autoriteit is aangetoond dat het product van GN-code 3505 10 50
a) werd gebruikt voor de bereiding van andere producten dan die welke in bijlage I zijn vermeld of
b) werd uitgevoerd naar derde landen (...)"
Verordening (EEG) nr. 1722/93
14 In verordening nr. 1722/93 van de Commissie van 30 juni 1993(7) zijn luidens de dertiende overweging van haar considerans "(...) de bepalingen van verordening (EEG) nr. 2169/86 (...) overgenomen, waarbij deze aan de huidige marktsituatie zijn aangepast (...)"; laatstgenoemde verordening werd derhalve ingetrokken.
15 Volgens deze verordening worden voortaan twee verschillende zekerheden gesteld.
16 De eerste zekerheid is als volgt geregeld in artikel 8:
"1. Het certificaat wordt afgegeven op voorwaarde dat de fabrikant bij de bevoegde autoriteit een zekerheid stelt van 15 ECU per ton basiszetmeel of -aardappelmeel, in voorkomend geval vermenigvuldigd met de in bijlage II vermelde coëfficiënt voor de te gebruiken soort zet- of aardappelmeel.
2. De zekerheid wordt overeenkomstig de bepalingen van verordening (EEG) nr. 2220/85 vrijgegeven. Als primaire eis in de zin van artikel 20 van genoemde verordening geldt de verwerking, binnen de geldigheidsduur van het certificaat, van de in de aanvraag vermelde hoeveelheid zet- of aardappelmeel tot goedgekeurde producten. Wanneer een fabrikant evenwel ten minste 90 % van de in de aanvraag vermelde hoeveelheid zet- of aardappelmeel heeft verwerkt, wordt aangenomen dat hij aan de bovenbedoelde primaire eis heeft voldaan."
17 Volgens artikel 9, lid 2, dient een tweede zekerheid te worden gesteld, indien de betrokken producten onder GN-code 3505 10 50 vallen.
18 Deze bepaling luidt:
"Valt het in het certificaat vermelde product onder GN-code 3505 10 50, dan moet bij indiening van de in lid 1 bedoelde mededeling een zekerheid worden gesteld die gelijk is aan de restitutie voor de vervaardiging van het betrokken product."
19 De zekerheid ex artikel 9 wordt vrijgegeven onder de voorwaarden vermeld in artikel 10, lid 1, dat bepaalt:
"1. De in artikel 9, lid 2, bedoelde zekerheid wordt pas vrijgegeven nadat ten genoegen van de bevoegde autoriteit is aangetoond dat het product van GN-code 3505 10 50
a) is gebruikt voor de vervaardiging, binnen het douanegebied van de Gemeenschap, van andere dan de in bijlage II vermelde producten, of
b) is uitgevoerd naar derde landen. Bij rechtstreekse uitvoer uit de Gemeenschap naar derde landen wordt de zekerheid eerst vrijgegeven nadat de bevoegde autoriteit het bewijs heeft ontvangen dat het betrokken product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten."
20 Artikel 14, tweede alinea, bevat de volgende overgangsbepaling:
"Met het oog op de vrijgeving van de zekerheid op grond van artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2169/86 zijn de bepalingen van artikel 10 van toepassing op de dossiers die bij de inwerkingtreding van deze verordening nog in behandeling zijn."
II - De feiten en de nationale procedure
21 Verzoekster in het hoofdgeding, Kyritzer Stärke GmbH (hierna: "Kyritzer" of "verzoekster"), verwerkt natuurlijk zetmeel tot goedgekeurde producten en met name tot veresterd zetmeel. Zij ontvangt hiervoor productierestituties.
22 In december 1991 en in januari 1992 werden 1 000 respectievelijk 700 ton aardappelzetmeel onder douanetoezicht geplaatst. De productierestituties voor de vervaardiging van producten vallende onder GN-code 3505 10 50 werden vastgesteld bij restitutiecertificaat van 9 december 1991, gewijzigd bij certificaat van 16 maart 1992, en van 22 januari 1992, gewijzigd bij certificaat van 24 maart 1992.
23 Op grond van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 2169/86 vorderde het Hauptzollamt Potsdam van Kyritzer zekerheden ten bedrage van 288 555,62 DM en 216 877,42 DM.
24 Bij kennisgeving van verwerking van 10 januari en 21 februari 1992 had Kyritzer de vervaardiging aangegeven van 950,94 ton en 631,58 ton veresterd of veretherd zetmeel (hierna: "verwerkte producten").
25 Het bewijs van regulier gebruik van dit gewijzigd zetmeel werd op 24 februari 1995 geleverd voor slechts 706,870 respectievelijk 587,061 ton. Bijgevolg ging het Hauptzollamt bij besluit van 9 mei 1995 over tot verbeurdverklaring van de zekerheden ten bedragen van 74 060,58 DM, per 17 maart 1995, en van 33 869,95 DM, per 25 maart 1995, de data van afloop van de in verordening nr. 2220/85, artikel 28, lid 2, gestelde termijn.
26 De bezwaren tegen het besluit van het Hauptzollamt evenals het beroep bij het Finanzgericht werden afgewezen.
27 In "Revision" voor het Bundesfinanzhof betoogt verzoekster met name, dat het bewijs van regulier gebruik van de verwerkte producten geen primaire eis is in de zin van artikel 20, lid 2, van verordening nr. 2220/85, zodat noch artikel 22, lid 1, noch artikel 22, lid 2, juncto artikel 28, lid 2, van deze verordening het bestreden arrest rechtvaardigden. Ook is het geen secundaire eis, maar een ondergeschikte eis. Die kan echter niet de verbeurte van een deel van de zekerheid meebrengen onder de voorwaarden van artikel 24 van verordening nr. 2220/85, die een sanctie stelt op schending van een verplichting en niet op vertraging bij de uitvoering ervan.
III - De prejudiciële vragen
28 Van oordeel, dat sommige elementen ervoor pleiten, dat het regulier gebruik van de verwerkte producten een primaire eis is, terwijl andere elementen daartegen pleiten, heeft het Bundesfinanzhof de volgende vragen aan uw Hof voorgelegd:
"1) Is het bij artikel 10, lid 1, juncto artikel 14, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 1722/93 voor de verwerkte producten van GN-code 3505 10 50 voorgeschreven gebruik een primaire eis in de zin van artikel 20, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 2220/85, waarvan de inachtneming uiterlijk binnen de bij artikel 28, lid 2, van verordening nr. 2220/85 gestelde termijn moet worden bewezen op straffe van verbeurte van de gestelde zekerheid ingevolge artikel 22, leden 1 en 2, van deze verordening?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kan dan op basis van het toepasselijke gemeenschapsrecht een termijn worden gesteld waarbinnen het bewijs van het gebruik overeenkomstig artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1722/93 moet worden geleverd, met als gevolg dat de zekerheid volledig of gedeeltelijk (in welke omvang?) wordt verbeurd wanneer het bewijs niet tijdig wordt geleverd?"
IV - De eerste vraag
29 Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, wat de eigenlijke aard is van het regulier gebruik van de verwerkte producten, waarvan het lot van de gestelde zekerheden afhangt.
30 De beantwoording hiervan verlangt een uitlegging van de verordeningen nrs. 2169/86 en 1722/93, waarin de eis van regulier gebruik oorspronkelijk is geregeld, en van verordening nr. 2220/85, die deze materie nader regelt.
A - De toepasselijke regeling
31 Om te beginnen is verordening nr. 2220/85 in casu van toepassing. Artikel 1 hiervan zegt immers: "in deze verordening worden de bepalingen vastgesteld voor de zekerheidstelling in het kader van de hierna genoemde verordeningen of van uitvoeringsverordeningen, tenzij in die verordeningen anders is bepaald (...)".
32 Artikel 1 vermeldt hierbij zowel verordening (EEG) nr. 1418/76(8), ter uitvoering waarvan verordening nr. 1722/93 is gegeven, als verordening (EEG) nr. 2727/75(9), opgevolgd door verordening nr. 1766/92, die de andere basisverordening voor verordening nr. 1722/93 is. Zonder enige twijfel is derhalve de bij verordening nr. 2220/85 getroffen regeling voor zekerheden toepasselijk.
33 Hoewel het hoofdgeding is ontstaan als gevolg van een in 1991 ingediend verzoek om productierestituties, zodat het eigenlijk niet zou vallen onder de toepassing van verordening nr. 1722/93, waarvan de datum van inwerkingtreding was vastgesteld op 1 juli 1993(10), gelden hiervoor de bepalingen van artikel 10 van verordening nr. 1722/93, overeenkomstig artikel 14.
34 Luidens artikel 14 is voor de vrijgeving van de gestelde zekerheid op grond van artikel 7 van verordening nr. 2169/86, artikel 10 van toepassing op de dossiers die bij de inwerkingtreding van verordening nr. 1722/93 nog in behandeling zijn.
35 Naast de voorwaarden voor de vrijgeving van de gestelde zekerheid voor het regulier gebruik van de verwerkte producten, regelt artikel 10 de vorm, de levering en de controle van het bewijs van dit gebruik.
36 Gezien de overeenkomsten tussen verordening nr. 2169/86 en verordening nr. 1722/93, lijkt het niettemin toelaatbaar deze tezamen uit te leggen voor de beantwoording van de vragen van de nationale rechter.
37 Uit de dertiende overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93 blijkt namelijk, dat beide verordeningen hetzelfde beogen en naar inhoud elkaar zeer nastaan, daar zij slechts verschillen wegens bepaalde aanpassingen met het oog op de huidige marktsituatie.
B - De aard van het regulier gebruik
38 Voor de vraag, of het regulier gebruik is te beschouwen als een primaire eis, dient volgens vaste rechtspraak(11) te worden uitgegaan van de tekst van de toepasselijke verordeningen, de doelstelling van de gemeenschapswetgever en de algemene opzet van deze verordeningen.
De inhoud van de verordeningen
39 Om te beginnen is de enige in beide verordeningen uitdrukkelijk genoemde primaire eis de verwerking van zet- of aardappelmeel tot goedgekeurde producten.(12)
40 De nadruk ligt dus op het belang van de verwerking van deze basisproducten tot bepaalde producten als voorwaarde voor de betaling van productierestituties.(13)
41 Bij de eis van regulier gebruik van de verwerkte producten is een dergelijke kwalificatie niet aan de orde.
42 De invoering van een afzonderlijke regeling voor producten van GN-code 3505 10 50 is het gevolg van de wijzigingen van 1987 en 1989 in verordening nr. 2169/86, waarbij in artikel 7 een tweede alinea aan lid 1 alsmede een nieuw lid 4 werden toegevoegd.
43 De oorspronkelijke bepalingen van de verordening zijn dus door de vaststelling van een bedrag van de speciale zekerheid voor de vervaardiging van deze producten en door de verplichting tot regulier gebruik ervan aangevuld; met de bewijslevering hiervan kan de zekerheid worden vrijgegeven.
44 Met deze wijzigingen is de kwalificatie van primaire eis echter niet uitgebreid tot het regulier gebruik.
45 In de bij verordening nr. 1722/93 ingevoerde wijzigingen, die voornamelijk de verplichting oplegden een tweede speciale zekerheid te stellen voor een regulier gebruik van de producten, wordt hiervan evenmin een primaire eis gemaakt.
46 Bijgevolg rijst de vraag, of deze beperkte kwalificatie bewust gewild is en dus letterlijk moet worden uitgelegd, of dat zij over het hoofd is gezien, zodat een minder strikte uitlegging op haar plaats is.
47 Deze vraag is niet zonder belang, immers de zekerheid gesteld door een ondernemer die zijn verplichting tot regulier gebruik niet is nagekomen, zal al naar het geval geheel of slechts gedeeltelijk zijn verbeurd, daar volgens verordening nr. 2220/85 de niet-nakoming van een primaire eis volledige verbeurdverklaring van de zekerheid meebrengt.
48 Indien namelijk volgens een bepaling voor twee verschillende verplichtingen dezelfde regeling geldt - volledige verbeurte van een zekerheid bij niet-nakoming van de debiteur - hoewel de kwalificatie waarvan de toepassing van die regeling afhankelijk is, slechts tot een van die verplichtingen beperkt is, kunnen zich begripsproblemen voordoen bij de ondernemers tot wie de tekst is gericht.
49 Voor een beter inzicht in de betekenis van de betrokken teksten dienen de doelstellingen van de beide onderhavige verordeningen nader te worden bezien.
De doelstellingen
50 Zoals blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93, rechtvaardigt de bijzondere situatie op de markt voor zet- en aardappelmeel, met name de noodzaak om concurrerende prijzen te handhaven ten opzichte van in derde landen geproduceerd zet- en aardappelmeel dat wordt ingevoerd in de vorm van goederen tegen de invoer waarvan de communautaire producten niet voldoende door de invoerregeling worden beschermd, de toekenning van een productierestitutie zodat de betrokken verwerkende industrie zet- en aardappelmeel en sommige afgeleide producten tegen lagere prijzen kan aanschaffen dan het geval zou zijn bij toepassing van de regels van de gemeenschappelijke marktordening voor de betrokken producten.
51 De toepasselijke verordeningen hebben met name ten doel de controle op en de betaling van productierestituties in de sectoren granen en rijst vast te stellen, zodat in alle lidstaten dezelfde voorschriften worden toegepast.(14)
52 De productierestituties moeten worden uitgekeerd voor het gebruik van zet- of aardappelmeel en van sommige daarvan afgeleide producten die in bepaalde goederen zijn verwerkt(15); de betaling mag niet geschieden voordat de verwerking heeft plaatsgevonden.(16)
53 De gemeenschapswetgever verklaart tenslotte, dat de primaire eisen dienen te worden vastgesteld inzake de verplichtingen waaraan de fabrikanten moeten voldoen en waarvan naleving met een zekerheid wordt gewaarborgd.(17)
54 De gemeenschapsregeling heeft derhalve tot doel de uit zet- of aardappelmeel vervaardigde communautaire producten door middel van een stelsel van productierestituties te beschermen, teneinde het verschil tussen de prijzen van deze grondstoffen in de Gemeenschap en de prijzen in derde landen te compenseren.
55 Bijgevolg is de verwerking tot goedgekeurde producten de door de wetgever beoogde wezenlijke verrichting, die pas na haar afloop de toekenning van productierestituties kan rechtvaardigen.
56 De wijzigingen die in 1987 en 1989 in verordening nr. 2169/86 werden aangebracht en die in verordening nr. 1722/93 in hoofdzaak werden overgenomen, hadden tot doel, rekening te houden met de bijzondere hoedanigheid van veresterd of veretherd zetmeel, waarmee bepaalde speculatieve bewerkingen kunnen worden uitgevoerd teneinde meermaals de productierestitutie te verkrijgen.(18)
57 Teneinde dergelijke speculaties tegen te gaan, dienden naar het oordeel van de gemeenschapswetgever maatregelen te worden genomen om ervoor te zorgen dat veresterd of veretherd zetmeel niet weer werd verwerkt tot grondstof waarvan het gebruik aanleiding kon geven voor een verzoek om restitutie.(19)
58 Luidens artikel 20, lid 2, van verordening nr. 2220/85 is een primaire eis een eis die van fundamentele betekenis is in verband met de doelstellingen van de verordening waarbij deze eis wordt opgelegd.
59 Ongetwijfeld is fraudebestrijding op het gebied van de verwerking van veresterd of veretherd zet- of aardappelmeel al sinds 1987 een van de doelstellingen van de gemeenschapswetgever in de toepasselijke verordeningen. Voorts is het regulier gebruik van verwerkte producten het aanvaarde middel om dit doel te bereiken.
60 Naar mijn mening is het bij de doelstelling van de toepasselijke regeling dan ook gerechtvaardigd het regulier gebruik als een primaire eis te kwalificeren.
De algemene opzet van de verordeningen
61 Te bezien valt, welke plaats de eis van regulier gebruik in de toepasselijke regeling inneemt.
62 Zoals gezegd, werd bij de verordeningen nrs. 2169/86 en 1722/93 een stelsel van gemeenschapssubsidie voor bepaalde uit zet- of aardappelmeel vervaardigde producten ingevoerd, teneinde de prijsverschillen tussen de productie van de lidstaten en die van derde landen te compenseren.
63 De productierestituties staan derhalve in het centrum van de ingevoerde wetgeving en vormen het eigenlijke onderwerp van de toepasselijke regeling alsmede het hoofdmiddel voor de uitvoering ervan. Immers met behulp van deze restituties is het mogelijk de economische verrichtingen uit te voeren, die behouden moeten blijven.
64 Zo gezien, kan het verbazing wekken, dat het regulier gebruik van de verwerkte producten niet eveneens een voorwaarde is voor de toekenning van restituties.
65 Toch is er enige logica in dit verschil in regeling. De verwerking van landbouwproducten is de basisverrichting die de productierestituties ter compensatie van de prijsverschillen rechtvaardigt, terwijl de voor sommige producten bestaande verplichting tot rechtmatig verbruik beoogt misbruik van het stelsel van restituties te voorkomen. Het verschil tussen deze twee andersoortige verrichtingen rechtvaardigt derhalve, dat het zekerheidstelsel alleen is ingevoerd om de normale bestemming van de producten te verzekeren, zonder dat door die keuze het punt van het regulier gebruik binnen de wettelijke regeling minder belangrijk wordt.
66 Tevens zij opgemerkt, dat naast de aanvankelijke zekerheid een tweede is ingevoerd, speciaal ter verzekering van het regulier gebruik. Hieruit blijkt dat de wetgever minstens evenveel aandacht voor fraude heeft als voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zelf.
67 Zo het regulier gebruik van verwerkte producten geen primaire eis is, dan kan het mijns inziens ook niet meer dan een ondergeschikte eis zijn. Immers, een secundaire eis is volgens artikel 20, lid 3, van verordening nr. 2220/85 een eis tot het inachtnemen van een termijn voor het nakomen van een primaire eis, hetgeen niet het geval kan zijn van het regulier gebruik als voorzien in artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 en in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1722/93, waar sprake is van een verplichting om een handeling te verrichten zonder vermelding van enige termijn.
68 De sanctie op niet-nakoming van een ondergeschikte eis, die volgens artikel 24 van verordening nr. 2220/85 "het verbeuren van 15 % van het corresponderende gedeelte van de zekerheid tot gevolg heeft", lijkt echter niet te verenigen met de invoering, bij verordening nr. 1722/93, van een afzonderlijke zekerheid voor regulier gebruik noch met de bedoeling bij zekerheden op landbouwgebied zoals gebruikelijk in het gemeenschapsrecht.
69 Het is immers niet aannemelijk, dat de wetgever bij de invoering van een extra zekerheid en de vaststelling van het bedrag ervan werkelijk heeft bedoeld, dat in geval van niet-nakoming van de aldus verzekerde handeling slechts een zo gering deel van dat bedrag zou worden verbeurd.
70 Een risico van ten hoogste 15 % van de zekerheid zou uiteraard elke afschrikwekkende werking en elk nuttig effect aan de regeling ontnemen, daar een ondernemer op de gedachte zou kunnen komen om door fraude opnieuw een productierestitutie te ontvangen tot een bedrag gelijk aan de gehele gestelde zekerheid.(20)
71 Voorts blijkt uit artikel 3 van verordening nr. 2220/85, dat een zekerheid de verzekering is dat een bedrag wordt betaald of verbeurd, als een bepaalde verplichting niet wordt nagekomen, zodat de mogelijkheid van verbeurte van de gehele zekerheid nooit kan worden uitgesloten.
72 Derhalve moet worden vastgesteld, dat fraudebestrijding met betrekking tot de producten van GN-code 3505 10 50 van wezenlijk belang is in het kader van het bij de gemeenschapsregeling ingevoerde stelsel. Het financiële risico dat voor het stelsel voortvloeit uit de onrechtmatige inning van meerdere restituties voor eenzelfde product, is voldoende reden om het regulier gebruik als een primaire eis te beschouwen, al is het te betreuren, dat, waar een uitdrukkelijke kwalificatie in die zin door de wetgever niet is opgenomen, het gevaar van uiteenlopende interpretaties bestaat.
73 Wanneer het Hof een gemeenschapsregeling toetst aan het rechtzekerheidsbeginsel, houdt het echter rekening met de omstandigheid, dat de betrokkene beroepsmatig handelt en beter dan een eenvoudige particulier de exacte betekenis van een dubbelzinnige tekst op grond van andere elementen dan de letterlijke bewoordingen zal doorgronden.(21)
74 Overigens is een debat over de kwalificatie van de betrokken eis enkel van belang voor de vaststelling van de toepasselijke sanctie in geval van niet-nakoming. Ik meen namelijk, dat Kyritzer zich aan de in artikel 28 van verordening nr. 2220/85 genoemde termijn had te houden, ongeacht de kwalificatie van de eis van regulier gebruik; volgens dit artikel geldt die termijn immers niet alleen maar voor het bewijs van primaire eisen en wordt een dergelijke interpretatie door geen enkel bijzonder belang gerechtvaardigd.(22) De verplichting voor verzoekster om het bewijs van regulier gebruik binnen een bepaalde termijn te leveren, was dan ook niet in het minst dubbelzinnig en werd niet aangetast door de onzekerheid die bij enkele lezing van de bepaling tot invoering van het regulier gebruik zou kunnen opkomen.
75 Ik concludeer derhalve, dat het regulier gebruik dat in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1722/93 is voorgeschreven voor verwerkte producten van GN-code 3505 10 50, een primaire eis is.
C - De termijn voor de bewijslevering en de verbeurte van de zekerheid
76 Volgens artikel 21 van verordening nr. 2220/85 wordt een zekerheid vrijgegeven, zodra het bewijs is geleverd dat aan alle primaire, secundaire en ondergeschikte eisen is voldaan.
77 Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1722/93 bevestigen, dat eerst wanneer aan de eis van regulier gebruik is voldaan, de zekerheid wordt vrijgegeven.
78 Artikel 28 van verordening nr. 2220/85 regelt het geval waarin, zoals in casu, geen tijdslimiet is vastgesteld voor het indienen van de bewijsstukken voor het vrijgeven van een zekerheid. De termijn bedraagt dan twaalf maanden, waarbij de datum van aanvang verschilt naargelang voor de nakoming van de primaire verplichting al dan niet een tijdslimiet is vastgesteld.
79 Met de Commissie ben ik van oordeel, dat aan de hand van verordening nr. 2169/86 moet worden uitgemaakt of er sprake is van een tijdslimiet, omdat onder vigeur van deze tekst de verplichting tot verwerking en tot regulier gebruik van de verwerkte producten is aangegaan. Vooral artikel 10 van verordening nr. 1722/93 is alleen met het oog op het vrijgeven van de zekerheid van toepassing op de dossiers die in behandeling zijn. Bijaldien zijn de in verordening nr. 1722/93 vervatte bepalingen betreffende het regulier gebruik en de controle op de feitelijke uitvoering met terugwerkende kracht toe te passen en niet de termijn voor de nakoming van een der wettelijke verplichtingen.
80 Anders dan de Commissie ben ik echter van mening, dat voor de eis van regulier gebruik niet dezelfde termijnregeling geldt als voor de eis van verwerking, ook al moeten beide als primaire eis worden gekwalificeerd.
81 In artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 is voor het regulier gebruik namelijk geen enkele termijnvoorwaarde gesteld, terwijl artikel 7, lid 2, bepaalt, dat de verwerking dient plaats te vinden binnen de geldigheidsduur van het restitutiecertificaat.
82 De uitbreiding van de voor de verwerking van zetmeel geldende termijn tot het regulier gebruik, berust op een ruime uitlegging van de bepaling, die wegens de verschillen tussen deze beide fasen bij de vervaardiging van zetmeelproducten ontoelaatbaar is. Immers, de verwerking is de fase van de industriële fabricage, die de gemeenschapswetgever beoogt te steunen, terwijl het regulier gebruik alleen maar als primaire eis voor de fraudebestrijding is ingevoerd. Zou die eis niet zijn gesteld, dan zou het regulier gebruik slechts voortvloeien uit industriële of commerciële beslissingen zonder specifiek of systematisch karakter.
83 Men kan dan ook niet volhouden, zoals de Commissie en de verwijzende rechter doen, dat het regulier gebruik een noodzakelijk verlengstuk van de verwerking is, zodat het onder artikel 7, artikel 2, valt.
84 Hieruit volgt, dat de fabrikanten aan geen enkele termijn voor het regulier gebruik van de verwerkte producten zijn gebonden. Derhalve is artikel 28, lid 1, sub b, van verordening nr. 2220/85 van toepassing.
85 Het bewijs van regulier gebruik dient dus, zoals het Bundesfinanzhof ook voorstelt, te worden geleverd binnen een termijn van ten hoogste twaalf maanden nadat het heeft plaatsgevonden.
86 Deze termijn mag echter ingevolge artikel 28, lid 2, van verordening nr. 2220/85 in geen geval "meer bedragen dan 3 jaar na de datum waarop de zekerheid voor een bepaalde transactie is gesteld, behoudens het geval van overmacht".
87 Indien men aanneemt dat, zoals Kyritzer en de Commissie te verstaan geven, de ene zekerheid in december 1991 en de andere in januari 1992 is gesteld, dan had het regulier gebruik uiterlijk in december 1994 en in januari 1995 moeten zijn aangetoond. Dit bewijs is echter onbetwist tussen april en september 1995 geleverd, dat wil zeggen na afloop van de termijn van artikel 28, lid 2, van verordening nr. 2220/85.
88 Bijgevolg dient de zekerheid overeenkomstig artikel 22, leden 1 en 2, van verordening nr. 2220/85 in haar geheel verbeurd te worden verklaard.
89 Het argument van Kyritzer dat, indien de gemeenschapswetgeving zo zou moeten worden uitgelegd, dat de zekerheid wordt verbeurd bij overschrijding van de termijn voor de bewijslevering, de fabrikant van een product van GN-code 3505 10 50 ten onrechte zou worden gediscrimineerd ten opzichte van andere fabrikanten van goedgekeurde producten, is naar mijn mening ongegrond.
90 Zoals verzoekster in het hoofdgeding zelf heeft verklaard, vindt het beginsel van verschillende behandeling van een fabrikant van veresterd of veretherd zetmeel en een fabrikant van een ander goedgekeurd product zijn rechtvaardiging in het gevaar van fraude, dat zich bij de activiteit van eerstgenoemde voordoet. Aangezien het hier om onderscheiden gevallen gaat, is het in overeenstemming met het discriminatieverbod, dat zij niet op dezelfde manier worden behandeld en dat een afzonderlijke regeling geldt voor het fabricageproces van dit soort zetmeel.(23)
91 Met betrekking tot het betoog van Kyritzer, dat bij de voorgestelde interpretatie het evenredigheidsbeginsel zou worden geschonden, dient overeenkomstig uw vaste rechtspraak te worden nagegaan, of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(24)
92 De verbeurte van de gehele zekerheid indien het bewijs van het regulier gebruik niet binnen een bepaalde termijn is geleverd, is stellig een geschikt middel om het door de wetgever gestelde doel van fraudebestrijding te bereiken.
93 Wat de noodzaak van de aangewende middelen betreft, ben ik er niet zoals Kyritzer van overtuigd, dat de verlenging van de zekerheid tot de bewijslevering van het regulier gebruik voldoende is om de fabrikant tot nakoming van de gebruikseis te brengen.
94 Een regeling die het vrijgeven van de zekerheid afhankelijk zou stellen van het bewijs van regulier gebruik zonder bepaalde termijn, zou tot grote moeilijkheden leiden, daar zij een onduidelijke rechtspositie van de zekerheid zou doen ontstaan. Indien namelijk het regulier gebruik om allerlei redenen niet zou plaatsvinden, zou het feit dat de bewijslevering hiervan zonder vaste termijn althans theoretisch nog naderhand mogelijk zou zijn, ertoe leiden, dat de zekerheid definitief zou worden bevroren ten nadele van de ondernemer, in feite zo niet in rechte de debiteur, en van de bevoegde autoriteit, die daarover niet zou mogen beschikken.
95 Deze situatie zou voorts in tegenspraak zijn met de functie van de zekerheid als zodanig, die in artikel 3, sub a, eerste alinea, van verordening nr. 2220/85 is omschreven als "de verzekering dat een bepaald bedrag wordt betaald of verbeurd aan een bevoegde autoriteit, als een bepaalde verplichting niet wordt nagekomen".(25) Het is dus niet de bedoeling dat de zekerheid blijft zweven totdat blijkt, dat het bewijs van de uitvoering van een verplichting onmogelijk is geworden. Zij moet worden vrijgegeven of verbeurdverklaard al naar gelang de ondernemer zijn verplichting wel of niet is nagekomen. Het enige middel om te weten, of de ondernemer zijn verplichting heeft vervuld, indien hij hiervan niet zelf het bewijs levert, is het vaststellen van een termijn, na afloop waarvan zijn stilzwijgen geldt als niet-nakoming. Dit is ook de weg die de gemeenschapswetgever heeft gekozen.
96 Het regulier gebruik van verwerkte producten moet derhalve worden bewezen binnen de termijn van artikel 28, lid 1, sub b, van verordening nr. 2220/85 of van artikel 28, lid 2, indien de eerstgenoemde termijn langer is dan de tweede. Overschrijding van de toepasselijke termijn leidt tot verbeurte van de zekerheid.
97 Gezien het bevestigend antwoord op de eerste prejudiciële vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Conclusie
98 Mitsdien geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag van het Bundesfinanzhof te beantwoorden als volgt:
"Artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1722/93 van de Commissie van 30 juni 1993 tot vaststelling van de toepassingsbepalingen van de verordeningen (EEG) nr. 1766/92 en (EEG) nr. 1418/76 van de Raad wat de regelingen inzake de productierestituties in de sector granen respectievelijk rijst betreft, moet aldus worden uitgelegd, dat het gebruik van een product van GN-code 3505 10 50 of de uitvoer van dit product naar derde landen, als voorgeschreven in deze bepaling, een primaire eis is in de zin van artikel 20, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwproducten, waarvan de nakoming moet worden bewezen binnen de in artikel 28 van die verordening vastgestelde termijnen, op straffe van volledige verbeurte van de zekerheid krachtens artikel 22, leden 1 en 2, van die verordening."
(1) - "Goedgekeurde producten" zijn producten opgesomd in verschillende lijsten, waarvan de meeste zijn opgenomen in bijlagen bij de verordeningen betreffende de productierestituties in de sector granen en rijst. De aanduiding "goedgekeurde producten" omvat met name verschillende soorten papier (krantenpapier, kraftpapier, carbonpapier, enz.) of stof. Ook valt hieronder veresterd of veretherd zetmeel, dat in deze zaak in geding is.
(2) - Product vermeld onder de GN-code 3505 10 50.
(3) - PB L 205, blz. 5.
(4) - PB L 189, blz. 12.
(5) - Verordening van de Commissie van 2 december 1987 tot wijziging van verordening nr. 2169/86 (PB L 342, blz. 10).
(6) - Verordening van de Commissie van 24 januari 1989 tot wijziging van verordening nr. 2169/86 (PB L 20, blz. 14).
(7) - Verordening tot vaststelling van de toepassingsbepalingen van de verordeningen (EEG) nr. 1766/92 en (EEG) nr. 1418/76 van de Raad wat de regelingen inzake de productierestituties in de sector granen respectievelijk rijst betreft (PB L 159, blz. 112).
(8) - Verordening van de Raad van 21 juni 1976 houdende een gemeenschappelijke ordening van de rijstmarkt (PB L 166, blz. 1).
(9) - Verordening van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 281, blz. 1). Deze verordening is ingetrokken bij artikel 26, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 181, blz. 21), alwaar tevens wordt bepaald: "verwijzingen naar de krachtens lid 1 ingetrokken verordening moeten worden gelezen als verwijzingen naar de onderhavige verordening".
(10) - Artikel 14, eerste alinea, van verordening nr. 1722/93.
(11) - Zie onder meer arresten van 5 mei 1988, Gutshof-Ei (91/87, Jurispr. blz. 2541, punten 9 e.v.); 7 november 1991, Frankrijk/Commissie (C-22/90, Jurispr. blz. I-5285, punten 14 e.v.), en 29 januari 1998, Lopex Export (C-315/96, Jurispr. I-317, punt 18).
(12) - Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 2169/86 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1722/93.
(13) - Vierde overweging van de considerans van verordening nr. 2169/86.
(14) - Eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2169/86 en tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93.
(15) - Derde overweging van de considerans van verordening nr. 2169/86 en zesde overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93.
(16) - Vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2169/86 en tiende overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93.
(17) - Zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2169/86 en twaalfde overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93.
(18) - Eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3642/87 tot wijziging van verordening nr. 2169/86 en negende overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93.
(19) - Ibidem.
(20) - Zie voor de bedragen van de productierestituties en de zekerheden de punten 11 en 18 van deze conclusie.
(21) - Zie in deze zin arrest van 17 juli 1997, National Farmers' Union e.a. (C-354/95, Jurispr. blz. I-4559, punt 58).
(22) - Het vrijgeven van de zekerheid hangt af van de inachtneming van de termijn van artikel 28. Volgens artikel 21 wordt de zekerheid namelijk vrijgegeven zodra het bewijs is geleverd dat aan alle eisen is voldaan.
(23) - Zie onder meer arrest National Farmers' Union, reeds aangehaald, punt 61.
(24) - Zie met name arresten van 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad (C-233/94, Jurispr. blz. I-2405, punt 54), en 29 januari 1998, Südzucker (C-161/96, Jurispr. blz. I-281, punt 31).
(25) - Cursivering van mij.