61990CC0024_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In den vorliegenden Rechtssachen wird der Gerichtshof vom Bundesfinanzhof um eine Entscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit von drei Verordnungen der Kommission zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen ersucht.
Der Hintergrund der Rechtssachen
2. Die in allen Rechtssachen in Rede stehenden Kaufgeschäfte liegen etwa 10 Jahre zurück. In der Rechtssache C-24/90 beantragte die Klägerin, die Werner Faust OHG (im folgenden: Firma Faust), in der Zeit vom 20. bis 25. März 1981 die Abfertigung einer grossen Menge von als Wildchampignons in Dosen angemeldeten Waren zum freien Verkehr. Sie legte eine Einfuhrlizenz für Wildchampignons in Dosen vor. Das Hauptzollamt Hamburg-Jonas erhob dementsprechend Zoll zum Satz von 23 %. Es forderte später Zusatzabgaben in Höhe von 4 310 612,10 DM nach, die für ein Gesamtgewicht von 895 135 kg berechnet waren. Es begründete dies damit, daß die eingeführten Waren in Wirklichkeit keine Wildchampignons, sondern Zuchtchampignons und deshalb nicht von einer gültigen Einfuhrlizenz gedeckt seien. Es nannte als Rechtsgrundlage für seinen Bescheid die Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet (ABl. L 197, S. 1), und die Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 vom 29. Dezember 1980 der Kommission zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. L 358, S. 66).
3. In der Rechtssache C-25/90 kaufte die Klägerin, die Wünsche Handelsgesellschaft mbH & Co. KG (im folgenden: Firma Wünsche), im Oktober 1980 3 300 t Champignonkonserven von einem chinesischen Handelsunternehmen. Im selben Monat verkaufte sie die Waren an ein griechisches Unternehmen weiter. Dieses verkaufte sie mit Verkaufsbestätigung und Rechnung vom 2. Januar 1981 (d. h. einen Tag nach dem Beitritt Griechenlands zur Gemeinschaft) an die Firma Wünsche zurück. In der Verkaufsrechnung hieß es: "Duty paid/free customs cleared in Greece". Nach dem Vorbringen der Firma Wünsche waren die Waren in Griechenland zum freien Verkehr abgefertigt worden, was die Zollbehörden jedoch bestreiten.
4. Die Waren wurden in der Zeit vom 27. Januar bis 25. März 1981 in Teilpartien über verschiedene Zollstellen in Hamburg eingeführt. Die Firma Wünsche legte dabei ein am 2. Januar 1981 vom Zollamt in Piräus ausgestelltes Versandpapier vor. Die Echtheit dieses Zollpapiers ist zwischen den Beteiligten streitig. Eine Einfuhrlizenz legte die Firma Wünsche nicht vor. Die Zollstellen erhoben zunächst Zoll zum begünstigten Griechenlandzollsatz von 20,7 % des Wertes. Später erhoben sie Drittlandszoll zum Zollsatz von 23 % und forderten nach der Verordnung Nr. 3429/80 einen Zusatzbetrag in Höhe von 15 827 239,90 DM.
5. In der Rechtssache C-26/90 ist Klägerin erneut die Firma Wünsche. Sie beantragte in der Zeit vom 26. Juni bis 3. Juli 1981 die Einfuhr von 90 000 Kartons als Wildchampignons in Dosen angemeldete Waren mit einem Gewicht von 896 400 kg zum freien Verkehr. Die Sammelzollanmeldungen gingen am 6. Juli und am 6. August 1981 beim Hauptzollamt Hamburg-Jonas ein. In beiden Fällen legte die Firma Wünsche Einfuhrlizenzen für Wildchampignons vor, von denen das Hauptzollamt die eingeführten Mengen abschrieb. Das Hauptzollamt setzte die Eingangsabgaben zum Zollsatz von 23 % unter dem Vorbehalt einer späteren Überprüfung fest.
6. Als die Firma Wünsche davon unterrichtet wurde, daß ein Sachverständiger zu dem Ergebnis gekommen sei, daß die eingeführten Waren Zuchtpilze seien, legte sie dem Hauptzollamt zwei Einfuhrlizenzen für Zuchtpilze vor. Das Hauptzollamt schrieb ursprünglich von diesen Lizenzen den vollen Betrag der von der Firma Wünsche eingeführten Waren ab. Später erließ es Bescheide, in denen es von der Firma Wünsche einen zusätzlichen Betrag von 464,91 DM je 100 kg für die Einfuhren im Juni 1981 und einen zusätzlichen Betrag von 425,06 DM je 100 kg für die Einfuhren im Juli 1981 forderte. Die geforderten Zusatzbeträge beliefen sich insgesamt auf mehr als 4 000 000 DM. Als Rechtsgrundlage verwies das Hauptzollamt auf die Verordnung Nr. 1697/79 und ausserdem (im Hinblick auf die Einfuhren im Juni 1981) auf die Verordnung (EWG) Nr. 796/81 der Kommission vom 27. März 1981 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. L 82, S. 8) sowie (im Hinblick auf die Einfuhren im Juli 1981) auf die Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 der Kommission vom 30. Juni 1981 über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven (ABl. L 175, S. 23). Die letzten beiden Verordnungen betrafen den Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen. Die Verordnung Nr. 796/81 galt bis zum 30. Juni 1981 und wurde dann von der Verordnung Nr. 1755/81 abgelöst.
7. In seiner Begründung führte das Hauptzollamt aus, die betreffenden Waren seien Zuchtchampignons in Dosen, für die bei der Einfuhr keine gültige Lizenz vorgelegt worden sei. Die Abschreibung auf den nachträglich vorgelegten Einfuhrlizenzen sei nicht rechtmässig gewesen, da die Vorlage einer Einfuhrlizenz Teil des Zollantrags und ihre nachträgliche Einreichung daher unzulässig sei.
8. Deshalb forderte das Hauptzollamt in allen drei Fällen einen Zusatzbetrag, da es aus dem einen oder anderen Grund der Auffassung war, daß die fraglichen Waren nicht durch eine gültige Einfuhrlizenz gedeckt gewesen seien. Es vertrat diese Auffassung in der Rechtssache C-24/90, weil die vorgelegte Lizenz auf wildgewachsene Pilze lautete, während die eingeführten Waren - angeblich - Zuchtpilze waren. In der Rechtssache C-25/90 war das Hauptzollamt der Meinung, daß die Waren, die aus China stammten, in Griechenland nicht in den freien Verkehr gebracht worden seien und somit bei der Zollanmeldung in Hamburg eine Einfuhrlizenz erforderlich gewesen sei. Eine solche Lizenz ist nicht vorgelegt worden. In der Rechtssache C-26/90 lautete die ursprünglich vorgelegte Lizenz wie in der Rechtssache C-24/90 auf wildgewachsene Pilze, während sich herausstellte, daß die eingeführten Waren Zuchtpilze waren. Obwohl später eine Lizenz für Zuchtpilze vorgelegt wurde, weigerte sich das Hauptzollamt, sie anzuerkennen, da sie zum Zeitpunkt der Zollanmeldung hätte vorgelegt werden müssen.
9. Die Firmen Faust und Wünsche erhoben gegen die Bescheide, durch die sie zur Zahlung von Zusatzbeträgen aufgefordert worden waren, Klage. Das Finanzgericht hob die Bescheide auf, und das Hauptzollamt legte Revision zum Bundesfinanzhof ein. In den Rechtssachen C-24/90 und C-25/90 hat der Bundesfinanzhof dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:
1) Ist ein Zusatzbetrag nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 auch für Champignonkonserven zu erheben, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind?
2) Wird die Frage 1 bejaht: Ist die Verordnung Nr. 3429/80 gültig, insbesondere hinsichtlich der Festsetzung der Höhe des Zusatzbetrages?
10. In der Rechtssache C-26/90 sind folgende Fragen vorgelegt worden:
1) Ist ein Zusatzbetrag nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 796/81 bzw. nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1755/81 auch für Champignonkonserven zu erheben, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind?
2) Wird die Frage 1 bejaht: Sind die Verordnungen Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 gültig, insbesondere hinsichtlich der Festsetzung der Höhe des Zusatzbetrages?
Die anwendbaren Rechtsvorschriften
11. Der Grund dafür, daß es um drei verschiedene Verordnungen geht, ist ganz einfach der, daß die fraglichen Einfuhren zu verschiedenen Zeiten stattfanden. In den Rechtssachen C-24/90 und C-25/90 ist die anwendbare Regelung die Verordnung Nr. 3429/80, die in der Zeit vom 1. Januar bis 31. März 1981 galt. In der Rechtssache C-26/90 fanden die Einfuhren im Juni und Juli 1981 statt und unterlagen zwei verschiedenen Regelungen: Die Verordnung Nr. 796/81 galt in der Zeit vom 1. April bis 30. Juni 1981, während die Verordnung Nr. 1755/81 in der Zeit vom 1. Juli bis 30. September 1981 galt.
12. Der Inhalt der drei Verordnungen ist sehr ähnlich. Zweck aller drei Verordnungen war es - wie klar aus ihren Überschriften hervorgeht -, Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Champignonkonserven zu ergreifen. Es besteht einige Unklarheit darüber, ob die Verordnungen sich nur auf Zuchtpilze bezogen oder ob sie auch auf wildgewachsene Pilze anwendbar waren. In diesem Punkt bestehen zwischen den verschiedenen Sprachfassungen Unterschiede. Einige Fassungen erwecken den Eindruck, daß die ersten beiden Verordnungen sowohl auf wildgewachsene als auch auf Zuchtpilze anwendbar waren, während die dritte Verordnung nur für Zuchtpilze galt. Andere Fassungen legen den Gedanken nahe, daß wildgewachsene Pilze vom Geltungsbereich aller drei Verordnungen ausgenommen sind. Da jedoch das vorlegende Gericht zu diesem Punkt keine Frage gestellt hat und meines Erachtens nichts von ihm abhängt, werde ich ihn nicht weiter behandeln.
13. Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 bestimmt, soweit erheblich:
"Auf Champignonkonserven der Tarifstelle 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs, ... die in der Gemeinschaft über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinausgehend zum freien Warenverkehr abgefertigt werden, wird für den Zeitraum vom 1. Januar 1981 bis 31. März 1981 ein Zusatzbetrag in Höhe von 175 ECU je 100 kg netto erhoben."
14. Artikel 1 der Verordnung Nr. 796/81 lautet, soweit erheblich:
"Auf Champignonkonserven der Tarifstelle 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs, ... die in der Gemeinschaft über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinaus zum freien Verkehr abgefertigt werden, wird für den Zeitraum vom 1. April bis 30. Juni 1981 ein Zusatzbetrag in Höhe von 175 ECU je 100 kg netto erhoben."
15. Artikel 1 der Verordnung Nr. 1755/81 bestimmt, soweit erheblich:
"Auf Zuchtpilzkonserven der Tarifstelle 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs, ... die in der Gemeinschaft über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinaus zum freien Verkehr abgefertigt werden, wird für den Zeitraum vom 1. Juli bis 30. September 1981 ein Zusatzbetrag in Höhe von 160 ECU je 100 kg erhoben."
16. Nach Artikel 2 aller drei Verordnungen wird den Anträgen auf Ausstellung von Einfuhrlizenzen für Champignonkonserven innerhalb bestimmter mengenmässiger Grenzen stattgegeben.
17. Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 3429/80 (und Artikel 4 der anderen beiden Verordnungen) müssen die Einfuhrlizenzen, die für die über die in Artikel 2 genannten Mengen hinausgehenden Mengen ausgestellt werden, den Vermerk "Zu erhebender Zusatzbetrag" enthalten.
18. In allen drei beanstandeten Verordnungen wird als deren Rechtsgrundlage Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73, S. 1) angegeben. Artikel 14 dieser Verordnung bestimmt:
"1) Wird der Markt in der Gemeinschaft für eines oder mehrere der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse auf Grund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden, so können im Handel mit dritten Ländern geeignete Maßnahmen angewandt werden, bis die tatsächliche oder die drohende Störung behoben ist.
Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Durchführungsbestimmungen zu diesem Absatz fest und bestimmt, in welchen Fällen und innerhalb welcher Grenzen die Mitgliedstaaten Schutzmaßnahmen treffen können.
2) Tritt die in Absatz 1 erwähnte Lage ein, so beschließt die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus die erforderlichen Maßnahmen; diese werden den Mitgliedstaaten mitgeteilt und sind unverzueglich anzuwenden."
19. Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 521/77 des Rates vom 14. März 1977 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73, S. 28) bestimmt:
"1) Wenn die in Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 genannte Lage eintritt, können folgende Maßnahmen gemäß den Absätzen 2 und 3 des genannten Artikels getroffen werden:
a) bei Erzeugnissen, die der Einfuhrlizenzregelung unterliegen:
- die gänzliche oder teilweise Einstellung der Lizenzerteilung, mit der die Unzulässigkeit neuer Anträge verbunden ist;
- die vollständige oder teilweise Ablehnung der vorliegenden Anträge auf Lizenzerteilung;
b) bei Erzeugnissen, die der Einfuhrlizenzregelung nicht unterliegen: die gänzliche oder teilweise Aussetzung der Einfuhren;
c) bei allen Erzeugnissen:
- ein System von Mindestpreisen, bei deren Unterschreitung die Einfuhren davon abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem Preis getätigt werden, der mindestens dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis gleich ist;
- die gänzliche oder teilweise Aussetzung der Ausfuhren.
2) Die in Absatz 1 genannten Maßnahmen dürfen nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind. Sie tragen der besonderen Lage der Erzeugnisse Rechnung, die sich auf dem Weg nach der Gemeinschaft befinden. Sie dürfen sich nur auf Erzeugnisse erstrecken, deren Herkunfts- oder Bestimmungsland ein drittes Land ist. Sie können auf Einfuhren mit Herkunft aus oder Ursprung in bestimmten Ländern, Ausfuhren nach bestimmten Ländern, bestimmte Qualitäten oder Aufmachungen beschränkt werden. Sie können auf Einfuhren nach oder Ausfuhren aus bestimmten Gebieten der Gemeinschaft beschränkt werden."
20. Es ist darauf hinzuweisen, daß nach Ablauf der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 1755/81 der Kommission eine Ratsverordnung in Kraft trat, nämlich die Verordnung (EWG) Nr. 1796/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über Maßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven (ABl. L 183, S. 1). Diese Verordnung wurde ausdrücklich auf die Verordnung Nr. 516/77, insbesondere auf Artikel 13 Absatz 2, gestützt. Sie erhielt die in den drei Kommissionsverordnungen getroffene Regelung aufrecht und setzte den Zusatzbetrag in derselben Höhe fest wie die Verordnung Nr. 1755/81, nämlich auf 160 ECU je 100 kg. Sie ist bis jetzt in Kraft.
21. Abschließend ist auf Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet (ABl. L 197, S. 1) hinzuweisen, der wie folgt lautet:
"Stellen die zuständigen Behörden fest, daß die nach den gesetzlichen Vorschriften geschuldeten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet wurden, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet, vom Abgabenschuldner ganz oder teilweise nicht angefordert worden sind, so fordern sie die nicht erhobenen Abgaben nach."
Der Begriff "Eingangsabgaben" wird in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a dieser Verordnung definiert als "Zölle, Abgaben gleicher Wirkung, Abschöpfungen und sonstige bei der Einfuhr erhobene Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik ... vorgesehen sind".
Die erste Frage
22. Die erste Frage ist in allen drei Rechtssachen im wesentlichen die gleiche. Sie geht dahin, ob der Zusatzbetrag nach den jeweiligen Verordnungen auch zu erheben ist, wenn die Waren ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind. Die Frage stellt sich deshalb, weil das Finanzgericht in allen drei Fällen der Auffassung war, daß die Verordnung nicht auf rechtswidrige Einfuhren anwendbar sei. Mit anderen Worten, das Finanzgericht war offenbar der Meinung, daß nach Artikel 1 der Verordnungen ein Zusatzbetrag zu erheben sei, wenn die Menge der eingeführten Champignonkonserven über die in der Einfuhrlizenz angegebene Menge hinausgehe, nicht dagegen, wenn Champignonkonserven ohne gültige Lizenz eingeführt worden seien.
23. Ich stimme dem Bundesfinanzhof darin zu, daß der Rechtsauffassung des Finanzgerichts nicht gefolgt werden kann. Sie trägt dem Aufbau und dem Zweck der Verordnungen nicht Rechnung, die davon ausgehen, daß Champignonkonserven, über bestimmte mengenmässige Grenzen hinaus, nur unter Zahlung eines Zusatzbetrags eingeführt werden dürfen. Dem Ziel der Verordnungen würde offensichtlich zuwidergehandelt, falls der Zusatzbetrag nur dann erhoben würde, wenn der Inhaber einer gültigen Lizenz eine grössere Menge als in der Lizenz angegeben einführen würde und wenn bei der Einfuhr von Pilzen ohne gültige Lizenz kein Zusatzbetrag erhoben würde.
24. In seinem Urteil, durch das es die angefochtenen Bescheide aufhob, vertrat das Finanzgericht die Auffassung, daß es im im Fall einer nicht ordnungsgemässen Abfertigung von Waren zum freien Verkehr der Erhebung des Zusatzbetrags nicht bedürfe, denn diese Erhebung könne zum Schutz der Gemeinschaftserzeuger nichts mehr beitragen, da die Abfertigung der Waren unwiderruflich sei. In diesem Punkt kann ich nichts Besseres tun, als aus den Vorlagebeschlüssen des Bundesfinanzhofes zu zitieren:
"Wäre diese Argumentation richtig, so müsste sie auf jede dem Schutz der Gemeinschaftswirtschaft dienende Eingangsabgabe, also auch z. B. auf die Zölle, angewendet werden. Das Gemeinschaftsrecht geht aber im Gegenteil vom Prinzip der Nachentrichtung zu Unrecht nicht erhobener Eingangsabgaben aus (vgl. Artikel 1 der Verordnung Nr. 1697/79). Dieses Prinzip ist auch ein Gebot des Gleichheitssatzes; die Belastung mit Eingangsabgaben muß grundsätzlich gleichhoch sein, gleichgültig, zu welchem Zeitpunkt die richtige Höhe der Eingangsabgaben festgestellt worden ist. In einer solchen Nacherhebung kann daher nicht etwa eine unzulässige Bestrafung gesehen werden, wie das FG annimmt. Ohne die grundsätzliche Pflicht zur Nachentrichtung nichterhoben gebliebener Eingangsabgaben wären auch Umgehungen der Schutzmaßnahmen möglich."
25. Die in diesem Absatz dargelegte Auffassung ist eindeutig richtig, und daraus ergibt sich, daß die Antwort auf die erste Frage in allen drei Fällen die sein muß, daß Artikel 1 der entsprechenden Verordnung dahin auszulegen ist, daß ein Zusatzbetrag auch für Champignonkonserven zu erheben ist, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind.
Zweite Frage
26. Der Bundesfinanzhof neigt zu der Auffassung, daß die Verordnungen insoweit ungültig sind, als sie die Zusatzabgabe höher festsetzen, als dies notwendig ist, um die Schutzmaßnahmen wirksam zu machen. Er verweist auf das Urteil in der Rechtssache 77/86 (National Dried Fruit Trade Association, Slg. 1988, 757). Er bemerkt, der Zusatzbetrag habe offenbar ungefähr den Produktionskosten für Champignonkonserven in der Gemeinschaft entsprechen sollen (siehe die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1796/81, die, wie ich bereits erwähnt habe, an die Stelle der Verordnung Nr. 1755/81 getreten ist). Es spreche vieles für die Annahme, daß ein Zusatzbetrag in Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen dem Gestehungspreis in der Gemeinschaft und dem Einfuhrpreis aus Drittländern genügt hätte, um das Ziel des Schutzes der Gemeinschaftserzeuger zu erreichen.
27. Die Kommission macht geltend, der nach den beanstandeten Verordnungen erhobene Zusatzbetrag stehe nicht im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit, da er ein weniger einschneidendes Mittel sei als ein völliges Importverbot, für das sie sich hätte entscheiden können, wenn sie es für geeignet gehalten hätte. Zu diesem Punkt verweist sie auf das Urteil vom 12. April 1984 in der Rechtssache 345/82 (Wünsche, Slg. 1984, 1995).
28. Keine der vorgenannten Rechtssachen ist für die durch die vorliegenden Rechtssachen aufgeworfenen Probleme entscheidend. In der Rechtssache National Dried Fruit Trade Association hat der Gerichtshof eine Verordnung für ungültig erklärt, die eine Ausgleichsabgabe zu einem festen Satz in Höhe der Differenz zwischen dem niedrigsten Preis auf dem Weltmarkt und dem in den Gemeinschaftsvorschriften festgesetzten Mindestpreis vorsah. Der Gerichtshof hat festgestellt,
" ... daß das Ziel der Ausgleichsabgabe darin besteht, für die Einhaltung des Mindestpreises zu sorgen, um die Gemeinschaftspräferenz im Handel mit getrockneten Trauben, ausser Korinthen, zu gewährleisten, und nicht darin, den Wirtschaftsteilnehmer, der eine Einfuhr zu einem Preis unter dem Mindestpreis getätigt hat, wirtschaftlich zu bestrafen. Die Einführung einer einzigen Ausgleichsabgabe zu einem festen Satz, die auch dann erhoben wird, wenn der Unterschied zwischen dem Einfuhrpreis und dem Mindestpreis nur gering ist, stellt aber eine wirtschaftliche Bestrafung dar, und die Kommission hat nicht dargetan, daß eine solche Regelung notwendig war, um das Ziel der Verordnung Nr. 521/77 zu erreichen."
29. Wie die Kommission darlegt, besteht zwischen jener Rechtssache und den vorliegenden Rechtssachen ein Unterschied. In jener Rechtssache bestand die Zielsetzung darin, sicherzustellen, daß die eingeführten Waren den gemeinschaftlichen Mindestpreis nicht unterboten, und die Ausgleichsabgabe wurde auf alle zu einem niedrigeren Preis eingeführten Waren erhoben.In den jetzt in Rede stehenden Verordnungen wurde beschlossen, bestimmte Mengen ohne Erhebung eines Zusatzbetrags zuzulassen und über diese Mengen hinausgehende Einfuhren zu verhindern.
30. Die Rechtssache 345/82, auf die die Kommission verweist, betraf die Gültigkeit einer der Verordnungen, um die es in den vorliegenden Verfahren geht. In jener Rechtssache ersuchte das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main um Vorabentscheidung über die Frage der Gültigkeit der Verordnung Nr. 3429/80. In seinem Vorlagebeschluß äusserte es Zweifel an der Rechtmässigkeit der Verordnung, da a) die Voraussetzungen für den Erlaß von Schutzmaßnahmen nicht erfuellt gewesen seien, weil keine tatsächliche oder drohende Störung des Marktes in der Gemeinschaft bestanden habe, und b) die Kommission nicht befugt gewesen sei, die Erhebung einer Zusatzabgabe vorzuschreiben, da diese Maßnahme nicht zu den Schutzmaßnahmen gehöre, die die Kommission durch Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 521/77 des Rates zu erlassen ausdrücklich ermächtigt worden sei.
31. Der Gerichtshof hat entschieden, daß die Prüfung der vorgelegten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 3429/80 beeinträchtigen könnte. Zu dem ersten für die Ungültigkeit geltend gemachten Grund hat der Gerichtshof ausgeführt, die Kommission habe keinen offenkundigen Fehler gemacht, als sie zu dem Ergebnis gekommen sei, daß möglicherweise eine ernstliche Marktstörung eintreten könnte. Zu dem zweiten für die Ungültigkeit geltend gemachten Grund hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die Kommission, da sie ausdrücklich ermächtigt gewesen sei, Schutzmaßnahmen vorzusehen, die die Einfuhren aus dritten Ländern völlig unterbunden hätten, erst recht weniger einschneidende Maßnahmen wie z. B. die Erhebung einer Zusatzabgabe habe anwenden dürfen.
32. Die Firma Wünsche brachte aber in der Rechtssache 345/82 noch weitere Gründe für die Ungültigkeit der Verordnung vor; sie führte insbesondere aus, die Verordnung Nr. 3429/80 verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, da sie den Zusatzbetrag höher festgesetzt habe, als notwendig gewesen wäre, um das Ziel des Schutzes des Marktes in der Gemeinschaft gegen tatsächliche oder drohende schwere Störungen zu erreichen (siehe Sitzungsbericht, a. a. O., 2001).
33. Der Gerichtshof ist jedoch in seinem Urteil auf die Frage der Verhältnismässigkeit nicht eingegangen, vielleicht weil er der Auffassung war, daß es nicht angemessen sei, die Gültigkeit der Verordnung aus Gründen zu überprüfen, auf die das vorlegende Gericht ihn nicht hingewiesen hatte. Er hat sich vielmehr darauf beschränkt, die beiden im Vorlagebeschluß dargelegten Gründe für die Ungültigkeit zu prüfen. Folglich besagt das Urteil in der Rechtssache 345/82 nicht, daß die Verordnung Nr. 3429/80 mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz notwendigerweise in Einklang stand. Obwohl die Frage der Verhältnismässigkeit in jenem Verfahren aufgeworfen worden war, hat sich der Gerichtshof nicht dazu geäussert. Auch hat, worauf ich hinweisen möchte, Generalanwältin Rozès die Frage nicht behandelt; sie vertrat die Auffassung, daß die Verordnung ungültig sei, da die Kommission nicht befugt gewesen sei, die Erhebung eines Zusatzbetrags vorzuschreiben.
34. Jedenfalls kann kein Zweifel daran bestehen, daß es dem Gerichtshof freisteht, die Frage der Gültigkeit der Verordnung Nr. 3429/80 erneut zu prüfen, da ein Anfechtungsgrund, der im vorhergehenden Urteil nicht behandelt wurde, geltend gemacht worden ist. Dies wird durch den Beschluß vom 5. März 1986 in der Rechtssache 69/85 (Wünsche, Slg. 1986, 947) bestätigt, in dem der Gerichtshof es abgelehnt hat, auf ein weiteres Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main einzugehen, das die Gültigkeit des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 345/82 in Frage stellte. In Randnummer 15 dieses Beschlusses hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, daß die Bindungswirkung eines im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Urteils es nicht ausschließt, daß das nationale Gericht, an das dieses Urteil gerichtet ist, den Gerichtshof in demselben Rechtsstreit erneut anruft, insbesondere, "wenn es ihm neue Gesichtspunkte unterbreitet, die ihn dazu veranlassen könnten, eine bereits gestellte Frage abweichend zu beantworten". Erst recht kann ein weiteres Ersuchen von einem anderen Gericht in einem anderen Verfahren vorgelegt werden, insbesondere wenn dieses Gericht "neue Gesichtspunkte" anführt.
35. Um festzustellen, ob der Zusatzbetrag so hoch festgesetzt worden ist, daß er gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verstösst, ist zu prüfen, ob die Erhebung einer solchen Abgabe ein geeignetes Mittel zur Verfolgung des fraglichen Ziels war und ob dieses Ziel ebenso wirksam durch Maßnahmen hätte verfolgt werden können, die die Händler weniger belasteten.
36. Das Ziel der fraglichen Verordnungen war der Schutz der gemeinschaftlichen Champignonindustrie, die von einer ernstlichen Störung durch Einfuhren aus Drittländern zu Preisen bedroht war, die deutlich unter dem Selbstkostenpreis der Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft lagen (siehe die erste und die zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3429/80). Ein solches Ziel war mit Artikel 39 EWG-Vertrag grundsätzlich vereinbar. Die Erhebung eines Zusatzbetrags auf Pilze, die aus Drittländern eingeführt wurden, war grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Ziels, denn sie hatte die Wirkung, den Preisvorteil zugunsten der eingeführten Pilze auszugleichen und dadurch die Ursache der drohenden Störung zu beseitigen. Bei der Prüfung der Frage, ob das Ziel ebenso wirksam durch andere, die Händler weniger belastende Maßnahmen hätte verfolgt werden können, ist daran zu erinnern, daß die beanstandeten Verordnungen nicht nur dem allgemeinen Verhältnismässigkeitsgrundsatz, sondern auch einem besonders strengen Verhältnismässigkeitskriterium, das in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 aufgestellt ist, unterliegen. Nach dieser Vorschrift dürfen die in Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung Nr. 516/77 genannten Maßnahmen "nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind". Die Frage, die sich dann stellt, ist die, ob es unbedingt notwendig war, vom 1. Januar 1981 bis 30. Juni 1981 einen Zusatzbetrag von 175 ECU und vom 1. Juli 1981 bis 30. September 1981 einen Zusatzbetrag von 160 ECU zu erheben.
37. In den Präambeln der angefochtenen Verordnungen ist nicht angegeben, auf welcher Grundlage der Zusatzbetrag berechnet worden ist. Die Kommission führt in ihren Erklärungen aus, der Betrag von 175 ECU je 100 kg habe dem Gestehungspreis für Champignonkonserven der 1. Wahl aus Frankreich frei deutscher Markt entsprochen. Pilze der 1. Wahl seien ausgesucht worden, weil sie die bedeutendste Produktionskategorie im Handel darstellten. Der Gestehungspreis in Frankreich sei gewählt worden, weil dies das wichtigste Erzeugerland der Gemeinschaft sei. Die Kosten der Lieferung der Waren frei deutscher Markt seien berücksichtigt worden, weil Deutschland der Hauptabnehmer von Champignonkonserven sei. Auch ist darauf hinzuweisen, daß es in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1796/81 des Rates (die wie ihre Vorgängerin, die Verordnung Nr. 1755/81 der Kommission, den Zusatzbetrag auf 160 ECU je 100 kg festsetzte) hieß, daß dieser Betrag ungefähr den Produktionskosten in der Gemeinschaft entspreche.
38. Die Firmen Faust und Wünsche tragen vor, eine den Produktionskosten in der Gemeinschaft entsprechende Zusatzabgabe sei zu hoch und die Gemeinschaftsindustrie hätte ebenso wirksam durch die Erhebung einer Zusatzabgabe geschützt werden können, die der Differenz zwischen den Produktionskosten in der Gemeinschaft und dem Preis von aus Drittländern eingeführten Waren entsprochen hätte.
39. Die Kommission macht geltend, sie habe den Verhältnismässigkeitsgrundsatz beachtet, als sie eine Abgabe vorgesehen habe, während sie sich auch für eine strengere Maßnahme, nämlich ein völliges Importverbot, hätte entscheiden können. Sie habe die Einfuhren angesichts anstehender Verhandlungen mit den wichtigsten Exportländern nicht streng kontingentieren wollen. Zusätzliche Einfuhren für besondere Zwecke hätten möglich bleiben sollen, obwohl die Abgabe dazu führen würde, solche Einfuhren auf ein Mindestmaß zu beschränken. Die Kommission erklärt offen, die Schutzmaßnahmen hätten prohibitiven Charakter haben sollen; Importe über bestimmte Mengen hinaus hätten wirtschaftlich uninteressant gemacht werden sollen. Dieses Ziel hätte nicht durch einen Zusatzbetrag in Höhe der Differenz zwischen den Produktionskosten in der Gemeinschaft und den Weltmarktpreisen erreicht werden können.
40. Trotz dieses Arguments kann ich nicht einsehen, wie die Kommission berechtigt gewesen sein kann, eine Zusatzabgabe in Höhe der vollen Produktionskosten für Pilze in der Gemeinschaft zu erheben. Mangels einer ganz zwingenden Rechtfertigung erscheint es offensichtlich übertrieben, von einem Importeur zu verlangen, daß er eine Abgabe in Höhe der vollen Kosten des einheimischen Produkts zahlt. Darüber hinaus ist daran zu erinnern, daß eingeführte Pilze schon einem Zoll von 23 % unterlagen.
41. Diese Schlußfolgerung wird durch Informationen bestätigt, die die Kommission ihren Erklärungen beigefügt hat. Diese Informationen, die dem Gerichtshof zuerst im Zusammenhang mit der Rechtssache 345/82 unterbreitet worden waren, enthalten Zahlen über die Gestehungspreise in der Gemeinschaft, den Preis der eingeführten Erzeugnisse und die Wirkung des Zusatzbetrags auf diese Erzeugnisse: Der Gestehungspreis einer 425-g-Dose Champignons 1. Wahl französischen Ursprungs betrug zur entscheidungserheblichen Zeit 2,02 DM. Der Gestehungspreis frei Gemeinschaftsgrenze für ein gleichartiges Produkt chinesischen Ursprungs betrug 1,43 DM. Aufgrund des Zolls von 23 % waren 0,32 DM zum Preis hinzuzurechnen. Der gemäß der Verordnung Nr. 3429/80 erhobene Zusatzbetrag belief sich auf 2,05 DM (aus nicht erläuterten Gründen geringfügig verschieden von dem oben genannten Gestehungspreis), wodurch die Gesamtkosten des eingeführten chinesischen Erzeugnisses 3,80 DM betrugen. Die Kosten der chinesischen Pilze hätten die Kosten der französischen Pilze tatsächlich um 88 % überstiegen. Die Wirkung des Zusatzbetrags war noch krasser bei Pilzen 3. Wahl, da der Betrag auf den Gestehungspreis von Pilzen 1. Wahl gestützt wurde. Der Gestehungspreis für solche Waren betrug in Frankreich 1 DM je 315-g-Dose. Für chinesische Erzeugnisse war der entsprechende Betrag 0,81 DM, wozu 0,19 DM Zoll und 1,51 DM Zusatzbetrag hinzuzurechnen waren, so daß sich der Gesamtbetrag auf 2,51 DM belief. Die Kosten chinesischer Pilze hätten die Kosten französischer Pilze um 151 % überstiegen.
42. Wenn der Gemeinschaftsmarkt für Champignonkonserven aufgrund von Billigeinfuhren aus Drittländern von einer ernstlichen Störung bedroht war, verstehe ich nicht, weshalb es, um dieser Bedrohung entgegenzuwirken, "unbedingt notwendig" war, eine Abgabe zu erheben, die dazu führte, daß die Kosten der eingeführten Erzeugnisse die Kosten der Gemeinschaftserzeugnisse um eine so grosse Spanne überstiegen. Der drohenden Störung hätte durch die Erhebung einer viel niedrigeren Abgabe entgegengewirkt werden können.
43. Ich stimme dem Vorbringen der Firmen Faust und Wünsche nicht unbedingt zu, daß die Abgabe den Unterschiedsbetrag zwischen dem Gestehungspreis in der Gemeinschaft und dem Preis für eingeführte Champignons nicht hätte überschreiten dürfen. Es stand der Kommission meines Erachtens frei, eine Abgabe zu erheben, die dazu führte, daß die eingeführten Erzeugnisse gegenüber den Gemeinschaftserzeugnissen spürbar teurer waren, insbesondere wenn man berücksichtigt, daß bestimmte Mengen, die die "traditionellen Handelsströme" widerspiegeln, von der Abgabe befreit werden mussten. Es stand der Kommission meiner Meinung nach jedoch nicht frei, einen Zusatzbetrag zu erheben, der dazu führte, daß der Preis für eingeführte Erzeugnisse den Preis für Gemeinschaftserzeugnisse um eine so grosse Spanne wie die oben genannte überstieg.
44. Obwohl sich die oben (in Nr. 41) vorgenommenen Berechnungen nur auf den Zusatzbetrag von 175 ECU je 100 kg beziehen, der gemäß den Verordnungen Nrn. 3429/80 und 796/81 erhoben wurde, kann meines Erachtens kein Zweifel daran bestehen, daß die erzielten Ergebnisse auch für die Verordnung Nr. 1755/81 gelten, die die Erhebung einer Zusatzabgabe von 160 ECU je 100 kg vorsah. Auch dieser Betrag ging weit über das hinaus, was unbedingt notwendig war, um der drohenden Störung entgegenzuwirken.
45. Darüber hinaus hat die Kommission keinen ernsthaften Versuch unternommen, die Höhe des Zusatzbetrags zu rechtfertigen. Da die Maßnahmen "unbedingt notwendig" sein mussten, würde man eine Rechtfertigung für die Höhe des Betrags in den angefochtenen Verordnungen erwarten. Die Präambeln der Verordnungen enthalten jedoch keine Angaben darüber, auf welcher Grundlage der Zusatzbetrag berechnet worden war oder aus welchen Gründen ein solcher Betrag notwendig war. Auch ist in den vorliegenden Verfahren keine solche Rechtfertigung vorgebracht worden. Statt dessen hat die Kommission versucht, sich im wesentlichen auf das Argument zu stützen, sie sei zur Auferlegung einer so hohen Abgabe befugt gewesen, da sie auch die strengere Maßnahme eines völligen Importverbots hätte ergreifen können. Zu diesem Argument möchte ich folgendes ausführen:
46. Erstens ist dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht einfach dadurch Genüge getan, daß die Verwaltung davon absieht, die schärfste Waffe in ihrem Arsenal zu benutzen; dieser Grundsatz verlangt von der Verwaltung, daß sie unter den verfügbaren Maßnahmen, mit denen das fragliche Ziel erreicht werden kann, diejenige wählt, die für die betroffenen einzelnen am wenigsten belastend ist. Die Benutzung einer Kanonenkugel, um eine Fliege zu töten, kann nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden, daß statt dessen eine Atomrakete hätte benutzt werden können.
47. Zweitens ist es auf jeden Fall fraglich, ob die Erhebung einer Zusatzabgabe in den vorliegenden Rechtssachen weniger streng war als ein völliges Importverbot, denn die Kommission gibt offen zu, daß eine prohibitive Wirkung der Zusatzabgabe beabsichtigt war. Darüber hinaus ist es möglich, daß die bei den Firmen Faust und Wünsche erhobenen Zusatzabgaben höher waren als irgendeine Geldbusse, die ihnen hätte auferlegt werden können, wenn sie Pilze unter Verstoß gegen ein Verbot eingeführt hätten.
48. Schließlich hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung offenbar den Standpunkt vertreten, daß die für den Zusatzbetrag gewählte genaue Zahl für die Frage der Verhältnismässigkeit innerhalb bestimmter Grenzen unerheblich sei. Dieser Standpunkt scheint jedoch vorauszusetzen, daß der Zusatzbetrag, da er nach Zweck und Wirkung auf das gleiche hinausläuft wie ein Verbot, niemals erhoben werden wird. Es mag sicher richtig sein, daß, wären keine der Zusatzabgabe unterworfenen Einfuhren getätigt worden, die genaue Zahl keine Rolle gespielt hätte. Wie jedoch die vorliegenden Rechtssachen sehr deutlich veranschaulichen, stellt sich die Frage der Verhältnismässigkeit doch, wenn der Zusatzabgabe unterworfene Einfuhren, aus welchen Gründen auch immer, erfolgen, und die in den vorliegenden Rechtssachen geforderten Summen, die sich insgesamt auf mehr als 24 000 000 DM belaufen, sind selbst ein deutlicher Anhaltspunkt für die mangelnde Verhältnismässigkeit. Der Zusatzbetrag kann nicht aufgrund der Annahme festgesetzt werden, daß er niemals zahlbar wird; er muß auf der Grundlage festgesetzt werden, daß die Händler, aus welchen Gründen auch immer, als zahlungspflichtig betrachtet werden können.
49. Ich komme deshalb zu dem Ergebnis, daß die angefochtenen Verordnungen insoweit ungültig sind, als sie die Erhebung des Zusatzbetrags vorsehen. Dieses Ergebnis beschränkt sich auf die Verordnungen der Kommission, um die es in den vorliegenden Verfahren geht. Es bedarf keiner Entscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1796/81 des Rates, die nicht im Streit ist und die, wie ich (in Nr. 20) ausgeführt habe, nicht auf Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung Nr. 516/77 gestützt war und deshalb nicht die Voraussetzung zu erfuellen brauchte, daß die Maßnahmen nur "in dem Umfang" getroffen werden durften, in dem dies "unbedingt notwendig" war.
Ergebnis
50. Im Hinblick auf das Ergebnis, zu dem ich bei der zweiten Frage gelangt bin, braucht die vom Gerichtshof zu erlassende Entscheidung keine Antwort auf die erste Frage zu enthalten.
51. Ich bin deshalb der Meinung, daß die dem Gerichtshof vom Bundesfinanzhof vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten sind:
In den Rechtssachen C-24/90 und C-25/90:
Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 ist insoweit ungültig, als er die Erhebung eines Zusatzbetrags von 175 ECU je 100 kg vorsieht.
In der Rechtssache C-26/90:
Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 796/81 und Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 sind insoweit ungültig, als sie die Erhebung eines Zusatzbetrags von 175 ECU und 160 ECU je 100 kg vorsehen.
(*) Originalsprache: Englisch.