62002CC0001_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Genom beslut av den 19 december 2001 har Finanzgericht Düsseldorf ställt en fråga till domstolen avseende giltigheten av artikel 3.2 andra stycket i förordning (EEG) nr 536/93(2) (nedan kallad förordning nr 536/93), i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 1001/98(3) (nedan kallad förordning nr 1001/98). Den hänskjutande domstolen har särskilt begärt att domstolen skall klargöra huruvida den påföljd som föreskrivs i den ovannämnda bestämmelsen – i det fall uppköparna meddelar uppgifterna angående den kvantitet mjölk som producenterna levererat till dem för sent – strider mot proportionalitetsprincipen.
I – Tillämpliga bestämmelser
2. För att komma till rätta med den växande överproduktionen inom mjölksektorn införde Europeiska gemenskapen år 1984, inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, som bekant ett system för tilläggsavgift.(4) Enligt detta system skall varje medlemsstat årligen tilldelas en total garantikvantitet mjölk som av denna stat fördelas i individuella andelar för varje producent. Varje gång en producent saluför en kvantitet mjölk som överstiger den kvantitet som tilldelats honom, skall han betala den så kallade tilläggsavgiften på överskottet.
3. De regler som skall tillämpas på denna avgift anges i rådets förordning (EEG) nr 3950/92(5) (nedan kallad förordning nr 3950/92). För att förhindra förseningar av betalningen av avgiften åläggs uppköparna av mjölk enligt denna förordning skyldighet att betala avgiften.
4. I artikel 2.2 första stycket i förordning nr 3950/92 föreskrivs följande:
”Vad beträffar leveranser skall den avgiftsskyldige uppköparen, före ett datum och i enlighet med närmare bestämmelser som skall fastställas, betala det belopp han är skyldig till det behöriga organet i medlemsstaten och dra av detta från det mjölkpris som betalas till de producenter som är skyldiga att betala avgiften eller, om detta inte är möjligt, ta ut avgiften på annat lämpligt sätt.”
5. I artikel 10 i samma förordning föreskrivs följande:
”Avgiften skall betraktas som intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna och skall användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn.”
6. I enlighet med artikel 11 i förordning nr 3950/92 ankom det på kommissionen att fastställa tillämpningsföreskrifter för förordningen. I detta syfte antog kommissionen förordning nr 536/93.
7. I artikel 3.4 i förordning nr 536/93 föreskrivs följande:
”Före den 1 september varje år skall den betalningsskyldige uppköparen till den behöriga myndigheten betala det belopp han är skyldig i enlighet med föreskrifter som fastställts av medlemsstaten.”
8. För att detta belopp skulle kunna beräknas föreskrevs i den ursprungliga lydelsen av artikel 3.2 i samma förordning följande:
”Före den(6) 15 maj varje år skall uppköpare till den behöriga myndigheten i medlemsstaten inge en sammanfattning av de avräkningar som utarbetats för varje producent eller, i förekommande fall, efter medlemsstatens beslut, den totala kvantiteten, den i enlighet med punkt 2.2 korrigerade kvantiteten och den genomsnittliga fetthalten i den mjölk och mjölkekvivalenter som producenterna har levererat till dem samt summan av de individuella referenskvantiteterna och den genomsnittliga representativa fetthalten för dessa producenters produktion.
Om nämnda tidsfrist överskrids, skall uppköparen betala en straffavgift som motsvarar avgiftsbeloppet för ett överskott på 0,1 % av den mjölk och mjölkekvivalenter som producenter har levererat till dem. Denna straffavgift får inte överstiga 20 000 ecu.”
9. Det andra stycket i denna artikel har dock ersatts av artikel 1 i förordning nr 1001/98, som har följande lydelse:
”Om tidsfristen överskrids skall uppköparen vara skyldig att betala en straffavgift som beräknas enligt följande:
– Om inlämnandet av uppgifter som avses i första stycket sker före den 1 juni skall straffavgiften motsvara det avgiftsbelopp som skall betalas för ett överskridande på 0,1 % av de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalent som producenterna har levererat till uppköparen. Straffavgiften får inte understiga 500 ecu och inte överstiga 20 000 ecu.
– Om inlämnandet av uppgifter som avses i första stycket sker efter den 31 maj men före den 16 juni skall straffavgiften motsvara det avgiftsbelopp som skall betalas för ett överskridande på 0,2 % av de kvantiteter mjölk och den mjölkekvivalent som producenterna har levererat till uppköparen. Straffavgiften får inte understiga 1 000 ecu och inte överstiga 40 000 ecu.
– Om inlämnandet av uppgifter som avses i första stycket sker efter den 15 juni men före den 1 juli skall straffavgiften motsvara det avgiftsbelopp som skall betalas för ett överskridande på 0,3 % av de kvantiteter mjölk och den mjölkekvivalent som producenterna har levererat till uppköparen. Straffavgiften får inte understiga 15 000 ecu och inte överstiga 60 000 ecu.
– Om inlämnandet av uppgifter som avses i första stycket inte sker före den 1 juli skall straffavgiften vara den som avses i tredje strecksatsen ökad med ett belopp motsvarande 3 % av denna för varje kalenderdag som förflyter från och med den 1 juli. Straffavgiften får inte överstiga 100 000 ecu.
Om de kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som levereras till uppköparen per tolvmånadersperiod underskrider 100 000 kg skall de lägsta straffavgifter som avses i de tre första strecksatserna reduceras till 100, 200 respektive 300 ecu.”
10. Förordning nr 536/93 har från och med den 31 mars 2002 upphävts genom förordning (EG) nr 1392/2001(7) (nedan kallad förordning nr 1392/2001).
11. I artikel 5 i den sistnämnda förordningen föreskrivs följande:
”...
2. Före den(8) 15 maj varje år skall uppköpare till den behöriga myndigheten i medlemsstaten inge en sammanfattning av producenternas rapporter som visar åtminstone den totala kvantiteten och den genomsnittliga fetthalten i mjölk och mjölkekvivalenter som producenterna har levererat till uppköparen samt, i förekommande fall efter medlemsstatens beslut, för varje producent referenskvantiteten och den representativa fetthalten per producent, den i enlighet med artikel 4.1 justerade kvantiteten samt summan av de individuella referenskvantiteterna, de korrigerade kvantiteterna och den genomsnittliga representativa fetthalten för dessa producenters produktion. I förekommande fall skall uppköparen deklarera att han inte har mottagit någon leverans under perioden i fråga.
3. Om den tidsfrist som anges i punkt 2 överskrids skall uppköparen, utom i fall av force majeure som vederbörligen konstaterats av den behöriga myndigheten, betala en avgift som motsvarar det avgiftsbelopp som skall betalas för ett överskridande på 0,01 % per försenad kalenderdag av de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som producenterna har levererat till uppköparen. Om kvantiteterna inte är kända eftersom deklaration saknas, får den behöriga myndigheten uppskatta kvantiteterna. Avgiften får inte understiga 100 euro och inte överstiga 100 000 euro.
4. Om en deklaration inte har ingivits före den 1 juli, skall de påföljder som anges i artikel 13.3 tillämpas 30 dagar efter det att medlemsstaten har meddelat producenten detta utom i de fall som anges i punkt 4 andra stycket i den artikeln. Punkt 3 i denna artikel skall fortsätta gälla under meddelandeperioden.’
12. I artikel 1 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95(9) (nedan kallad förordning nr 2988/95) föreskrivs följande:
”1. För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
2. Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”
13. I artikel 2.2 i denna förordning föreskrivs slutligen följande:
”Administrativa sanktioner får endast beslutas om de har införts genom en gemenskapsrättsakt som föregår oegentligheten. Om förändringar senare görs i de bestämmelser om administrativa sanktioner som finns i en gemenskapsrättsakt, skall de bestämmelser som är minst ingripande tillämpas retroaktivt.”
II – Bakgrund och tolkningsfrågan
14. Genom skrivelse av den 10 april 2000 anmodade Hauptzollamt (tullmyndigheten) i Bochum (nedan kallad HZA), som från den 1 januari 2002 efterträdde Hauptzollamt Dortmund, Privat-Molkerei Borgmann GmbH & Co. KG (nedan kallat mejeriet Borgmann) att senast den 14 maj 2000 inge uppgifter avseende perioden 1999/2000 enligt artikel 3.2 första stycket i förordning nr 536/93 och artikel 11.3 i Milch-Garantiemengen-Verordnung (tysk förordning om garantikvantiteter mjölk). HZA påpekade därvid att ett överskridande av den angivna fristen skulle leda till att ett bötesbelopp ålades.
15. Dessa uppgifter, som ingavs den 11 maj 2000, kom emellertid fram till HZA först den 16 maj samma år.
16. På grund av denna försening ålade HZA genom beslut av den 29 maj 2000 mejeriet Borgmann, i enlighet med artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1001/98, en straffavgift på 39 311,60 DEM (20 000 ecu)(10), motsvarande det högsta belopp som föreskrivs i denna artikel för denna typ av försening.
17. Eftersom klagomålet mot detta beslut avslogs väckte mejeriet Borgmann den 13 juli 2001 talan vid Finanzgericht Düsseldorf. Finanzgericht hyste tvivel om huruvida nämnda bestämmelse var giltig och beslöt att vilandeförklara målet och att till domstolen ställa följande fråga:
”Strider bestämmelserna om straffavgift i artikel 3.2 andra stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1001/98 av den 13 maj 1998 mot proportionalitetsprincipen i de fall där endast ett ringa överskridande av fristen föreligger, som dessutom inte vållats av den som påförts straffavgiften?”
III – Förfarandet vid domstolen
18. Mejeriet Borgmann, den franska regeringen och kommissionen har ingivit skriftliga yttranden. Klaganden i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har dessutom deltagit i förhandlingen den 9 april 2000.
IV – Rättslig bedömning
A – Den hänskjutande domstolens överväganden
19. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida straffavgiften enligt artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1001/98, är förenlig med proportionalitetsprincipen.
20. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende framför allt påpekat att det av domstolens rättspraxis, och särskilt av domen i målet Wiedergeltingen(11) framgår att det för att bedöma huruvida en påföljd är förenlig med proportionalitetsprincipen är nödvändigt att undersöka huruvida den ”går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas genom den lagstiftning som åsidosatts”, och särskilt huruvida den ”står i rimlig proportion till betydelsen av detta mål och om de olägenheter som förorsakas inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen”(12) . I den ovannämnda domen har det just på grund av att dessa förutsättningar inte föreligger konstaterats att bestämmelsen om påföljd i den ursprungliga lydelsen av artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93 är ogiltig.
21. Trots att den ursprungliga lydelsen av denna artikel senare har ändrats genom förordning nr 1001/98, anser den hänskjutande domstolen att även det system för påföljd som följer av denna ändring strider mot proportionalitetsprincipen.
22. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det på grundval av denna reglering är möjligt att utdöma det högsta beloppet på 20 000 euro för alla förseningar, i förhållande till fristen den 14 maj – mellan den 15 och den 31 maj – och således även för fall som det förevarande, i vilket förseningen är minimal. Eftersom syftet med bestämmelsen i artikel 3.2 i förordning nr 536/93 är att säkerställa att en försening av uppgifterna inte påverkar det administrativa förfarandet som är avsett att innebära att betalning av tilläggsavgiften erhålls före den 1 september, skall den påföljd som skall utdömas ställas i proportion till förseningen i dess helhet. Det är nämligen ett sådant resonemang som ligger till grund för vad som numera stadgas i artikel 5.3 i förordning nr 1392/01 som har ersatt bestämmelsen om påföljd i artikel 3.2 i förordning nr 536/93.
23. Enligt den hänskjutande domstolen är bestämmelsen i fråga dessutom oproportionerlig även i andra hänseenden. Först och främst eftersom påföljdsbeloppet i denna fastställs i förhållande till den kvantitet mjölk som levererats till uppköparen och inte i förhållande till det avgiftsbelopp som denna eventuellt är skyldig att betala, vilket således får till följd att påföljden kan åläggas även om uppköparen inte är skyldig att betala tilläggsavgiften.
24. För det andra ger denna bestämmelse enligt den hänskjutande domstolen inte möjlighet att bedöma huruvida de för sent ingivna uppgifterna verkligen har fått konsekvenser för det administrativa förfarande som skall säkerställa att betalningen av tilläggsavgiften sker före den 1 september varje år. I förevarande fall var exempelvis, enligt den ovannämnda domstolen, klagandens samtliga handlingar redan tillgängliga den 16 maj 2000. Detta förfarande synes följaktligen inte ha påverkats negativt.
25. Enligt den hänskjutande domstole n strider slutligen den omtvistade bestämmelsen mot proportionalitetsprincipen, i den mån som den påföljd som föreskrivs i denna kan ådömas oberoende av om det föreligger något brottsligt beteende från uppköparens sida, och även i fall av force majeure.
26. Förseningen i förevarande fall kan nämligen inte tillskrivas mejeriet Borgmann, utan onormala och oförutsebara omständigheter. Mejeriet hade nämligen avsänt meddelandet i tillräckligt god tid före den 15 maj för att anse att detta vid en normalt fungerande postgång skulle komma fram till bestämmelseorten före denna dag.
27. Eftersom det dock endast är i artikel 5.3 i förordning nr 1392/2001, som trädde i kraft efter det att de faktiska omständigheterna i målet inträffade, som force majeure har föreskrivits som grund för ansvarsfrihet, kan mejeriet Borgmann enligt den hänskjutande domstolen inte till sitt försvar åberopa dessa omständigheter.
B – Sammanfattning av parternas argument
28. Mejeriet Borgmann har instämt i och anslutit sig till de ovannämnda övervägandena från Finanzgericht Düsseldorf. Mejeriet Borgmann har särskilt påpekat att det försenade ingivandet av de begärda uppgifterna enligt artikel 3 i förordning nr 536/93 i förevarande fall inte kan tillskrivas mejeriet, eftersom uppgifterna inlämnades till postkontoret inom fristen och normalt skulle ha anlänt till bestämmelseorten före den 15 maj. Det är endast på grund av onormala omständigheter som uppgifterna kom fram för sent. Under alla förhållanden var förseningen obetydlig, och i vilket fall som helst sådan att den, då det inte förelåg någon skuld, inte motiverade en påföljd motsvarande den som ådömts.
29. Den franska regeringen har inte utgått från samma förutsättning som den tyska regeringen verkar ha utgått ifrån, det vill säga att mejeriet Borgmann inte har iakttagit den frist som föreskrivs i artikel 3.2 i förordning nr 536/93. Enligt den franska regeringen skall denna frist förstås som en avsändandefrist och inte som en mottagandefrist för meddelandet enligt den omtvistade bestämmelsen.
30. Om domstolen emellertid inte skulle godta detta förslag har den franska regeringen i huvudsak instämt i den hänskjutande domstolens argumentation för att hävda att bestämmelsen i fråga i vart fall strider mot proportionalitetsprincipen.
31. Kommissionen har framför allt anfört att den föredrar en tolkning av den omtvistade bestämmelsen enligt vilken den 15 maj utgör en mottagandefrist, och inte avsändandefrist, av uppgifterna enligt bestämmelsen. Kommissionen har dock medgivit att den tolkning som den franska regeringen har föreslagit inte är oförenlig med målen i förordning nr 536/93.
32. Kommissionen har dessutom utgått från att det – av skäl som jag närmare skall redogöra för i det följande – inte är den omtvistade bestämmelsen, utan artikel 5.3 i förordning nr 1392/2001, som skall tillämpas på förevarande fall, trots att sistnämnda bestämmelse trädde i kraft efter det att de faktiska omständigheterna i målet inträffade.
33. Kommissionen har, vad avser invändningarna om åsidosättande av proportionalitetsprincipen, för det första invänt att den genom att anta den omtvistade bestämmelsen inte uppenbart har överskridit gränserna för sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning. Enligt kommissionens mening är bestämmelsen om påföljd i artikel 3.2 i förordning nr 536/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1001/98, nödvändig för att få de uppköpare som inte har iakttagit den ursprungliga fristen den 15 maj att inge sina uppgifter före utgången av de följande fristerna i syfte att undvika en betydligt större påföljd.
34. Kommissionen har därefter tagit ställning till frågan huruvida det – för att motivera att en påföljd ådöms i det fall fristen överskrids – är nödvändigt att beakta de konsekvenser som en sådan försening har fått på det administrativa förfarandet avseende fastställandet av tilläggsavgiften. I detta avseende har kommissionen framför allt påpekat att varje försening från uppköparnas sida i princip innebär att den tid som de nationella myndigheterna har för att beräkna beloppet på tilläggsavgiften minskas, och således innebär en risk för att detta system inte kommer att fungera bra. Kommissionen har för det andra påpekat att om det, för att ådöma en påföljd, varje gång skulle vara nödvändigt att bevisa att det förhållandet att fristen inte har iakttagits har haft konsekvenser för det administrativa förfarandet, skulle den avskräckande effekten och den praktiska verkan av bestämmelsen om påföljd äventyras, särskilt i rättsordningar som den tyska, i vilken olika myndigheter deltar under ett sådant förfarande.
35. Vad därefter gäller sättet att beräkna påföljden har kommissionen åberopat generaladvokaten Saggios överväganden i målet Wiedergeltingen(13), där samma fråga redan diskuterats, och hävdat att det kriterium som kommissionen valt, och som grundas på den kvantitet mjölk som levererats, är proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas genom den ifrågavarande bestämmelsen. Detta sätt ger nämligen möjlighet att anpassa storleken av påföljden i enlighet med mejeriernas omsättning och innebär, enligt kommissionen, att var och en av dessa härigenom övertygas om att iaktta fristen den 15 maj.
36. Slutligen är det enligt kommissionen inte nödvändigt att i förevarande fall ta ställning till frågan huruvida det i den omtvistade bestämmelsen borde ha föreskrivits ett undantag för de fall där force majeure varit orsak till det försenade ingivandet. Förutsatt nämligen att uppköparen har ansvaret att se till att uppgifterna kommer fram till den behöriga myndigheten före tidsfristens utgång, måste det dock uteslutas att enligt vad som följer av domstolens rättspraxis(14) en minsta försening, som kan tillskrivas postverket, utgör force majeure.
C – Bedömning
37. Med den förevarande frågan vill den tyska domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida påföljden enligt artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1001/98, i det fall då uppköparna inger uppgifterna angående de kvantiteter mjölk som producenterna levererat till dem för sent, strider mot proportionalitetsprincipen.
Inledning
38. Det skall inledningsvis påpekas att den ovan sammanfattade frågan, enligt vad som framgår av beslutet om hänskjutande, utgår från två förutsättningar.
39. Frågan verkar för det första utgå från förutsättningen att fristen den 15 maj enligt förordning nr 536/93 är en mottagandefrist och inte en avsändandefrist för de uppgifter som föreskrivs i förordningen.
40. Det verkar för det andra i frågan tas för givet att det påföljdssystem som infördes genom förordning nr 1392/2001 och som trädde i kraft efter det att de faktiska omständigheterna i målet inträffade, inte är tillämpligt på förevarande fall.
41. Med tanke på att dessa förutsättningar, såsom har framgått, har bestridits av den franska regeringen respektive av kommissionen, och att de måste avgöras för att den förevarande frågan skulle kunna lösas, skall det först och främst undersökas huruvida de är välgrundade.
42. Först sedan dessa frågor har besvarats skall det undersökas huruvida påföljden enligt artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1001/98, är förenlig med proportionalitetsprincipen eller inte.
1) Huruvida fristen enligt artikel 3.2 första stycket i förordning nr 536/93 har löpt ut
43. Inledningsvis skall konstateras att varken ordalydelsen av den omtvistade bestämmelsen, eller jämförelsen mellan de olika språkversionerna av förordning nr 536/93 enligt min mening gör att det kan fastställas huruvida dagen den 15 maj skall förstås som en frist före vilken de begärda uppgifterna skall insändas
av uppköparna eller senast skall komma fram
till den nationella myndigheten.
44. Av de flesta språkversioner av artikel 3.2 första stycket i förordning nr 536/93 framgår allmänt att uppköparen före den 15 maj varje år till den behöriga myndigheten i medlemsstaten ”skall inge” eller ”meddela” en sammanfattning av de avräkningar som utarbetats för varje mjölkproducent(15) . I andra språkversioner används uttryck som i några fall verkar låta utgången av fristen sammanfalla med den dag när dessa uppgifter avsänds(16) och i andra fall däremot med den dag när den behöriga myndigheten mottar dem(17) .
45. Jag anser dock att när några entydiga anvisningar inte kan härledas ur ordalydelsen av den ovannämnda förordningen skall den tolkning godtas som är mest gynnsam för det rättssubjekt som kan straffas med påföljd. Jag anser med andra ord, såsom den franska regeringen har hävdat, att uppköparen av mjölk inte kan straffas med en påföljd om han (till exempel genom en poststämpel) kan visa att han har avsänt de begärda handlingarna inom fristen.
46. Denna tolkning av den omtvistade bestämmelsen är enligt min mening dessutom mer förenlig med icke-diskrimineringsprincipen, eftersom den, såsom den franska regeringen med rätta har anfört, ger möjlighet att hindra att uppköpare som är etablerade på vissa orter, och särskilt på orter som ligger längre bort i förhållande till de behöriga myndigheternas kontor, blir missgynnade i förhållande till andra uppköpare, när de fullgör sin skyldighet att inge uppgifter enligt denna bestämmelse.
47. Vidare innebär denna tolkning enligt min mening inte någon allvarlig risk för att systemet för mjölkkvoter inte skall kunna fungera väl. Tolkningen innebär visserligen att uppgifter från vissa mejerier även kan komma fram till de behöriga myndigheterna några dagar efter fristen den 15 maj. Fastställandet av den 1 september som frist för betalning av tilläggsavgiften är, såsom kommissionen har medgivit under förhandlingen, dock tillräcklig för att säkerställa att de administrativa åtgärderna för att fastställa denna avgift genomförs korrekt. Enligt min mening har detta dessutom bekräftats genom domen i målet Wiedergeltingen, där domstolen har fastställt att ”[ä]ven om det är nödvändigt att tidsfristen den 15 maj iakttas för att säkerställa att systemet fungerar bra och därmed kunna garantera att nämnda belopp betalas i rätt tid, är det inte ovillkorligen nödvändigt att denna tidsfrist iakttas för att systemet skall fungera bra, eftersom ett minimalt överskridande ... inte äventyrar att tilläggsavgiften på mjölk inbetalas före den 1 september”(18) .
48. Avslutningsvis anser jag således i denna fråga att artikel 3.2 första stycket i förordning nr 536/93 skall tolkas på så sätt att uppköparen av mjölk iakttar fristen den 15 maj om han med säkerhet kan visa att han före denna dag till den behöriga myndigheten har avsänt de uppgifter som begärts av honom.
49. Eftersom denna slutsats utesluter att det skulle föreligga någon överträdelse av fristen från mejeriet Borgmanns sida, är den i sig tillräcklig för att tvisten vid den nationella domstolen skall kunna lösas, och göra att det strängt taget är överflödigt att behandla övriga frågor. För den händelse domstolen inte skulle följa denna inriktning, skall jag i det följande undersöka de andra frågorna som angivits ovan.
2) Tillämplig bestämmelse beträffande påföljdssystemet
50. I denna fråga har kommissionen, såsom framgått, hävdat att den påföljd som skall tillämpas på mejeriet Borgmann inte skall fastställas på grundval av förordning nr 536/93, utan på grundval av förordning nr 1392/2001, även om denna trädde i kraft efter det att de faktiska omständigheterna i målet inträffade.
51. I detta avseende har kommissionen först och främst åberopat artikel 2.2 i förordning nr 2988/95, enligt vilken, i fall av bestämmelsers succession i tiden, den bestämmelse skall tillämpas retroaktivt som på minst ingripande sätt ger en påföljd för överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som ”har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar”.
52. Det förhållandet att fristen enligt artikel 3.2 i förordning nr 536/93 inte har iakttagits utgör enligt kommissionen just en överträdelse av denna typ, eftersom den, åtminstonepotentiellt, kan innebära förfång för EUGFJ (Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket), för vilken tilläggsavgiften utgör ett finansieringsinstrument. Tilläggsavgiften är som bekant enligt artikel 10 i förordning nr 3950/92 avsedd att finansiera utgifter inom mjölksektorn, vilka utgifter skall bestridas av EUGFJ.
53. På grundval av de uppgifter som kan härledas från handlingarna i akten är den bestämmelse för påföljd som är minst ingripande för mejeriet Borgmann enligt kommissionen inte den som föreskrivs i förordning nr 536/93, utan den som införts genom förordning nr 1392/2001.
54. Vidare kan man, enligt kommissionen, inte heller mot denna uppfattning invända att påföljden enligt förordning nr 536/93 i förevarande fall redan har ådömts mejeriet. Kommissionen har i detta avseende åberopat generaladvokaten Légers förslag till avgörande i målet National Farmers’ Union(19) och hävdat att den retroaktiva tillämpningen av en mer gynnsam bestämmelse skall uteslutas endast i fall där en rättslig ställning redan har uppnåtts. I förevarande fall innebär den ådömda påföljden dock inte att en rättslig ställning redan har uppnåtts, eftersom beslutet som avser denna är föremål för överklagande i målet vid den nationella domstolen.
55. Mejeriet Borgmann och den franska regeringen har inte bestridit kommissionens ovan angivna argument.
56. Jag delar kommissionens uppfattning avseende det förhållandet att i enlighet med artikel 2.2 i förordning nr 2988/95 skall i förevarande fall den minst ingripande påföljden av de påföljder som föreskrivs i förordning nr 536/93 respektive i förordning nr 1392/2001 tillämpas.
57. Jag anser dock inte att jag kan dela kommissionens uppfattning att det är domstolen som skall avgöra vilket påföljdssystem som konkret skall tillämpas i förevarande fall.
58. Jag erinrar om att enligt fast rättspraxis ”skall EG-domstolen endast tillhandahålla den nationella domstolen den tolkning som är nödvändig för att den senare skall kunna lösa den tvist som är anhängig vid denna. Det ankommer på den nationella domstolen att tillämpa de gemenskapsrättsliga reglerna, såsom de uttolkats av EG-domstolen, på ett enskilt fall”(20) .
59. Inom ramen för denna fördelning av uppgifter ankommer det således på den tyska domstolen att på grundval av de kvantiteter mjölk som levererats till mejeriet Borgmann beräkna beloppet för den straffavgift som följer av tillämpningen av förordning nr 1392/2001 och jämföra den med beloppet för den straffavgift som ådömts mejeriet på grundval av förordning nr 536/93, i syfte att konkret fastställa det mest gynnsamma påföljdssystemet för detta mejeri.
3) Huruvida påföljden är proportionerlig
60. Vilken bedömning den hänskjutande domstolen än kommer att göra i detta avseende, är det nödvändigt att här även undersöka huruvida påföljden enligt artikel 3.2 i förordning nr 536/93 är förenlig med proportionalitetsprincipen.
61. Jag påpekar i detta avseende att några av den hänskjutande domstolens invändningar härvidlag enligt min mening inte är övertygande. Jag hänvisar särskilt till invändningarna avseende sättet att beräkna påföljden och möjligheten att ådöma denna, även när det inte föreligger någon skuld eller om det föreligger force majeure.
62. Vad avser den första punkten anser jag, i likhet med kommissionen, att kriteriet som grundas på de kvantiteter mjölk som levererats till uppköparna är proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas genom den omtvistade bestämmelsen. Kriteriet medför nämligen inte endast att alla uppköpare – även de som eventuellt inte är skyldiga att betala tilläggsavgift – inom den föreskrivna fristen till den behöriga myndigheten inger de uppgifter som är nödvändiga för att fastställa denna avgift, utan ger även möjlighet att ändra påföljdsbeloppet i enlighet med uppköparnas omsättning.
63. Om straffavgiften tvärtom – såsom den hänskjutande domstolen verkar föreslå – beräknades på grundval av beloppet av den tilläggsavgift som skall betalas, skulle de mejerier inte längre vara föremål för påföljd som, trots att de hade avsänt sina uppgifter för sent, till följd av avräkningarna inte skulle omfattas av denna avgift. Detta skulle kunna locka vissa mejerier att inte inge sina uppgifter i tid, med allvarligt förfång för sättet på vilket systemet med mjölkkvoter fungerar(21) .
64. Vad därefter avser frågan huruvida den omtvistade bestämmelsen är rättsstridig, eftersom det i denna föreskrivs en möjlighet att ådöma påföljden även när förseningen av ingivandet av uppgifter är oavsiktlig, tror jag inte att denna fråga har någon betydelse för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen.
65. Även om man utgår från förutsättningen – vilken jag som sagt inte anser vara riktig – att uppgifterna skall komma fram till den behöriga myndigheten före den 15 maj, kvarstår dock att det förhållandet att denna frist inte har iakttagits, enligt min mening, enbart kan tillskrivas mejeriet Borgmann, som inte har iakttagit den vanliga skyndsamhet som åligger den som skall iaktta en slutgiltig frist och som dessutom endast har några få dagar på sig för att göra det.
66. För att vara säker på att uppnå detta resultat borde mejeriet Borgmann, i stället för att förlita sig på de vanliga posttjänsterna som, även om de är effektiva, inte utesluter en risk för förseningar, ha anlitat alternativa kommunikationsmedel som i detta hänseende dock är mer tillförlitliga, som exempelvis expressförsändelse eller fax.
67. Jag erinrar dessutom om att det i denna rättspraxis från domstolen har klargjorts att ytterlighetsfall av force majeure inte är tillämpliga på en situation då ”en omsorgsfull och förnuftig person objektivt sett hade kunnat undvika att en talefrist löpte ut”(22) . Domstolen har särskilt uteslutit att man ”[skulle kunna] åberopa att [posttjänsten] fungerat onormalt dåligt” för att kringgå konsekvenserna av att en frist inte har iakttagits(23) .
68. På samma sätt har förstainstansrätten ansett att ”den berörde noggrant [bör] övervaka hur förfarandet framskrider och framför allt visa skyndsamhet för att iaktta föreskrivna tidsfrister” och förnekat att ”det förhållandet att [ett postverk] har lämnat en garanti till avsändaren att en försändelse skall levereras inom en viss tid i sig [får] till följd att förseningar av denna leverans blir oförutsebara”(24) .
69. Om de ovan undersökta invändningarna i frågan huruvida den omtvistade bestämmelsen om påföljd är förenlig med proportionalitetsprincipen inte övertygar mig, är uppfattningen att denna princip genom denna bestämmelse åsidosätts av samma skäl som den åsidosattes genom den ursprungliga lydelsen av artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93 enligt min mening däremot mer övertygande.
70. Jag erinrar i detta avseende om att domstolen i domen i målet Wiedergeltingen ogiltigförklarade bestämmelsen om påföljd i den ursprungliga ordalydelsen av artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93, eftersom den ”inte [medgav] att bötesbeloppet anpassa[de]s i förhållande till omfattningen av den tid med vilken tidsfristen för ingivande av uppgifter har överskridits och till överskridandets betydelse för uppköparens skyldighet att före den 1 september varje år betala de belopp som skall betalas i form av tilläggsavgift på mjölk”(25) . Samma kritik har nu, såsom har framgått, riktats även mot den nya lydelsen av denna artikel.
71. Kommissionen har i denna fråga försvarat sig genom att åberopa sin vidsträckta befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar i fråga om jordbrukspolitik. Kommissionen har särskilt påpekat att den inte är skyldig att inrätta ett system grundat på en höjning för var dag av påföljdsbeloppet, och att den därför lagenligt kan föreskriva ett system, som det system som införts genom den omtvistade bestämmelsen, genom vilket det högsta påföljdsbeloppet ökar i på varandra följande tidsperioder. Även om det sistnämnda systemet kan verka vara mindre rättvist i enskilda fall, motiveras det av att uppköparna som inte har iakttagit den ursprungliga fristen lockas till att inge uppgifterna innan den följande perioden inleds, i syfte att undvika en betydligt större påföljd.
72. Kommissionen har dessutom hävdat att påföljdens avskräckande effekt i stor utsträckning beror på aktörens storlek och ekonomiska ställning. Föreskriften om en straffavgift motsvarande det avgiftsbelopp som skall betalas för ett överskridande motsvarande 0,1 procent av de kvantiteter mjölk som producenterna levererat går inte utöver vad som är nödvändigt och ändamålsenligt för att uppnå målet att locka köparna till att inge uppgifterna i god tid.
73. Jag noterar dock att denna argumentation inte berör det väsentliga i frågan och framför allt inte lyckas kringgå invändningarna i den ovannämnda domen.
74. Ingen har nämligen bestridit kommissionens befogenhet att företa skönsmässig bedömning när det gäller att välja det påföljdssystem som är mest lämpligt för att i rätt tid erhålla meddelandet om uppgifter avseende de kvantiteter mjölk som producenterna levererat. Möjligheten att ändra straffavgiftens belopp i förhållande till mejeriernas omsättning har inte heller ifrågasatts. Det som har invänts här är däremot att det omtvistade påföljdssystemet, i likhet med det system som föregick detta, inte ger möjlighet att ändra påföljdsbeloppet i förhållande till betydelsen av förseningen av mejeriernas ingivande av de uppgifter som begärts av dem och dess konsekvenser för skyldigheten att betala tilläggsavgiften före den 1 september.
75. Om det stämmer att det i bestämmelsen om påföljd, enligt den nya ordalydelsen av den omtvistade bestämmelsen, för den uppköpare som inger uppgifterna till den behöriga myndigheten mellan den 15 och den 31 maj föreskrivs en påföljd som är väsentligt mindre ingripande jämfört med den som föreskrivs för det fall dessa uppgifter inges mellan den 1 och den 15 juni, är det dock fortfarande sant att inte heller nämnda bestämmelse ger möjlighet att inom var och en av dessa perioder ändra påföljdsbeloppet i förhållande till den faktiska betydelsen av förseningen.
76. Detta framträder med särskild tydlighet just i förevarande fall, i vilket en minimal försening i förhållande till fristen den 15 maj har bestraffats med samma påföljd (20 000 euro) som skulle ha ådömts om förseningen hade varit hela femton dagar.
77. Att kommissionen har ifrågasatt huruvida den omtvistade bestämmelsen är förenlig med proportionalitetsprincipen bekräftas enligt min mening för övrigt av att den efter domen i målet Wiedergeltingen har upphävt förordning nr 536/93 och genom förordning nr 1392/2001 infört ett påföljdssystem som grundas på en straffavgift som kan ådömas för varje dags försening i förhållande till fristen den 15 maj, och som motsvarar det avgiftsbelopp som skall betalas i fall av överskridande med 0,01 procent av de kvantiteter mjölk som levererats till uppköparen.
78. Av ovanstående skäl föreslår jag således att domstolen skall svara Finanzgericht Düsseldorf att artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 536/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1001/98, strider mot proportionalitetsprincipen i den del som det i denna – i fall då fristen enligt första stycket i samma bestämmelse inte iakttas – för den uppköpare som har ingivit uppgifterna mellan den 15 och den 31 maj föreskrivs en påföljd motsvarande det belopp för tilläggsavgiften på mjölk som skall betalas för ett överskridande motsvarande 0,1 procent av de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som producenterna har levererat, utan att det under den aktuella tidsperioden finns någon möjlighet att ta hänsyn till betydelsen av fristens överskridande.
V – Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall lämna Finanzgericht Düsseldorf följande svar:
”1. Artikel 3.2 första stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter skall tolkas på så sätt att uppköparen av mjölk iakttar fristen den 15 maj om han med säkerhet kan visa att han före denna dag till den behöriga myndigheten har avsänt de uppgifter som begärts av honom.
2. Artikel 3.2 andra stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1001/98 av en 13 maj 1998, strider mot proportionalitetsprincipen i den del som det i denna – i fall då fristen enligt första stycket i samma bestämmelse inte iakttas – för den uppköpare som har ingivit uppgifterna mellan den 15 och den 31 maj föreskrivs en påföljd motsvarande det belopp för tilläggsavgiften på mjölk som skall betalas för ett överskridande motsvarande 0,1 procent av de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som producenterna har levererat, utan att det under den aktuella tidsperioden finns någon möjlighet att ta hänsyn till betydelsen av fristens överskridande.”
(1) .
(2)
–	Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202).
(3)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 1001/98 av den 13 maj 1998 om ändring av förordning (EEG) nr 536/93 om tillämpningsförskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 142, s. 22).
(4)
–	Rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95).
(5)
–	Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159).
(6)
– Se kommissionens förordning (EG) nr 1255/98 av den 17 juni 1998 (EGT L 173, s. 14) som innebär en rättelse av den tidigare italienska versionen av förordning nr 536/93.
(7)
–	Rådets förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 187, s. 19).
(8)
– Rättelse av den italienska versionen av förordning nr 1392/2001 (EGT L 133, s. 43).
(9)
–	Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1).
(10)
–	Växelkurs: 1,95583.
(11)
–	Dom av den 6 juli 2000 i mål C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (REG 2000, s. I-5461).
(12)
–	Dom av den 6 juli 2000 i det ovannämnda målet Wiedergeltingen, punkterna 35 och 36.
(13)
–	Kommissionen har i detta avseende åberopat punkt 45 i generaladvokaten Saggios förslag till avgörande i det ovannämnda målet Wiedergeltingen, vilket föredrogs den 16 juni 2000.
(14)
–	Kommissionen har i detta avseende åberopat domstolens beslut av den 7 maj 1998 i mål C-239/97, Irland mot kommissionen (REG 1998, s. I-2655), och förstainstansrättens beslut av den 21 mars 2002 i mål T-218/01, Laboratoire Monique Rémy mot kommissionen (REG 2002, s. II-2139).
(15)
–	Jämför det franska: ”communique”, det portugisiska: ”communicare”, det spanska: ”transmitirá”, det svenska: skall inge, det tyska: ”übermittelt”.
(16)
–	Se den engelska: ”shall forward.”
(17)
–	Jämför det grekiska: ”κοινοπoιεί”, det nederländska: ”bezorgt”, det finska: ”antaa tiedoksis”.
(18)
–	Dom av den 6 juli 2000 i det ovannämnda målet Widergeltingen, punkt 41.
(19)
–	Förslag till avgörande av den 6 mars 1997 i mål C-354/95, National Farmers’ Union (REG 1997, s. I-4562), punkt 87.
(20)
–	Se dom av den 22 juni 1999 i mål C-342/97, Lloyd Schuhfabrik Meyer (REG 1999, s. I-3819), punkt 11, och av den 27 september 2001 i mål C-253/99, Bacardi (REG 2001, s. I-6493), punkt 58.
(21)
–	Se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Saggios förslag till avgörande i det ovannämnda målet Wiedergeltingen, punkt 45.
(22)
–	Se domstolens dom av den 12 juli 1984 i mål 209/83, Ferriera Valsabbia mot kommissionen (REG 1984, s. 3089), punkt 22. Se även förstainstansrättens beslut av den 21 mars 2002 i mål T-218/01, Laboratoire Monique Rémy SAS mot kommissionen (REG 2002, s. II-2139), punkt 17.
(23)
–	Domstolens ovannämnda beslut av den 7 maj 1998, punkt 9.
(24)
–	Förstainstansrättens ovannämnda beslut av den 21 mars 2002, punkterna 16 och 17.
(25)
–	Dom av den 6 juli 2000 i det ovannämnda målet Wiedergeltingen punkt 44.