61984CJ0028_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indgivet til Domstolens justitskontor den 26 . januar 1984, har Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den dels i medfoer af Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer ( EFT 1970 III, s . 743, herefter kaldet direktivet om tilsaetningsstoffer ), direktiv 74/63 af 17 . december 1973 om fastsaettelse af stoersteindhold af uoenskede stoffer og produkter i foderstoffer ( EFT 1974, L 38, s . 31, herefter kaldet direktivet om uoenskede stoffer ) og direktiv 79/373 af 2 . april 1979 om handel med foderblandinger ( EFT L 86, s . 30 ; herefter kaldet foderblandingsdirektivet, dels i medfoer af EOEF-traktatens artikel 30, idet Forbundsrepublikken i tysk lovgivning om foderstoffer har opstillet krav om mindste- og stoersteindhold af jern og natrium i foderstoffer .
Sagens baggrund
2 Det fremgaar af sagens akter, at den tyske bekendtgoerelse om foderstoffer, Futtermittelverordnung af 16 . juni 1976, ved tredje aendringsbekendtgoerelse, Dritte Verordnung zur AEnderung der Futtermittelverordnung, af 19 . juli 1979 ( BGBl . I, s . 1122 ) fik tilfoejet et nyt stykke i § 7, hvorved der blev fastsat et mindsteindhold af jern og et hoejesteindhold af natrium i maelkeerstatningsfoder, bestemt til fuldfoderblanding til kalve til opdraet . Denne bestemmelse, der nu er § 8, stk . 3, i Futtermittelverordnung af 8 . april 1981 ( BGBl . I . s . 352 ) har foelgende ordlyd :
»Maelkeerstatningsfoder som fuldfoderblanding til kalve under opdraet skal indeholder mindst 60 mg jern pr . kilo . Maelkeerstatningsfoder til fedekalve med en vaegt indtil omkring ca . 80 kg skal indeholde mindst 40 mg jern pr . kilo . Maelkeerstatningsfoder som fuldfoderblanding til fedekalve maa hoejst indeholde 6 000 mg natrium pr . kg . Koncentrationen skal beregnes paa grundlag af maelkeerstatningsfoderets toerstof.«
3 I medfoer af § 14, stk . 1, i lov om foderstoffer, Futtermittelgesetz af 2 . juli 1975 ( BGBl . I, s . 1745 ) maa foderstoffer, der ikke er i overensstemmelse med gaeldende bestemmelser, ikke bringes i omsaetning indenfor lovens omraade .
4 Efter ikrafttraedelsen af de nye bestemmelser i Futtermittelverordnung henledte Kommissionen ved to skrivelser af henholdsvis 6 . februar og 20 . marts 1981 den tyske regerings opmaerksomhed paa, at disse bestemmelser var uforenelige med de foernaevnte direktiver og med EOEF-traktatens artikel 30 . Ved to noter, der er dateret henholdsvis den 26 . februar 1980 og den 15 . maj 1981, har den tyske regering givet en fremstilling af de faktiske og retlige grunde, der efter dens opfattelse begrunder den foranstaltning, der er anfaegtet af Kommissionen . Paa grundlag af denne stillingtagen har Kommissionen den 16 . april 1982 tilstillet Forbundsrepublikken Tyskland en begrundet udtalelse i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 .
5 Efter at denne udtalelse var afgivet, forelagde den tyske regering i september 1983 Kommissionen et forslag, inden for rammerne af foderblandingsdirektivet, der var beregnet for »Arbejdsgruppen vedroerende foderstoflovgivningen«, der er nedsat med henblik paa dette direktiv, idet den tyske regering oenskede at faa gennemfoert bestemmelser med samme indhold som dem, der er genstand for naervaerende soegsmaal . Ifoelge de oplysninger, der er afgivet af Kommissionen, og som ikke er bestridt af den tyske regering, udtalte repraesentanterne for samtlige andre medlemsstater i denne arbejdsgruppe sig imod, at det skulle vaere noedvendigt at aendre de eksisterende faellesskabsdirektiver . Sagligheden bag de argumenter vedroerende jern og natrium, den tyske delegation fremsatte, blev ikke bestridt, men gruppens medlemmer fandt, at det problem, der blev rejst af den tyske regering, uden stoerre vanskelighed kunne loeses gennem bedre oplysning af foderstoffabrikanterne og kvaegavlerne .
Parternes argumenter
6 Kommissionen har i det vaesentlige gjort gaeldende, at de tre direktiver udgoer en ordning, der fuldstaendigt og udtoemmende regulerer produktionen af og omsaetningen med foderstoffer, herunder de sundhedsmaessige problemer, som brugen af en raekke komponenter i foderblandingerne kan rejse . I overensstemmelse med artikel 13 i direktivet om tilsaetningsstoffer, artikel 7 i direktivet om uoenskede stoffer og artikel 9 i direktivet om foderblandinger, skal produkter, der opfylder de krav, der er fastsat af Faellesskabet, kunne omsaettes frit, alene med undtagelse af, hvad der gaelder efter de hasteforanstaltninger, der er omhandlet i artikel 7 i direktivet om tilsaetningsstoffer og artikel 5 i direktivet om uoenskede stoffer . Bortset fra disse undtagelser kan en medlemsstat derfor ikke ensidigt traeffe foran staltninger vedroerende sammensaetningen af foderstoffer, dersom saadanne foranstaltninger kan skabe en hindring i handelen med foderstoffer i andre medlemsstater . Efter Kommissionens opfattelse viser direktivet om foderstoffer tydeligt, at faellesskabslovgiver ikke har villet udoeve et saadant formynderi over for producenterne af foderstoffer vedroerende sammensaetningen af deres produkter, og at man saaledes principielt har villet tillade fri handel overalt i Faellesskabet med alle foderblandinger .
7 Kommissionen har mere konkret gjort gaeldende, at spoergsmaalet om jernindholdet i foderblandinger henhoerer under direktivet om tilsaetningsstoffer, medens indholdet af natrium henhoerer under direktivet om uoenskede stoffer . De spoergsmaal, der er opstaaet i forbindelse med den tyske ordning, skal saaledes behandles i forbindelse med de to direktiver, hvilket den tyske regering stedse har naegtet at anerkende, idet man udelukkende har stoettet sin argumentation paa foderblandingsdirektivet .
8 Forbundsrepublikken Tyskland har i svarskriftet anfoert baggrunden for den foranstaltning, der kritiseres af Kommissionen . Det gaelder om at forhindre en raekke skadelige maader at opdraette kalve paa . Disse bestaar dels i at fremkalde kunstig blodmangel ved hjaelp af foderstoffer, der mangler jern, for at frembringe det hvide koed, der er saerligt vaerdsat af forbrugerne, dels i at skabe en kunstig toerst ved at give salt i overdoser, der faar dyrene til at optage overdrevne vaeskemaengder, hvilket forhoejer deres slagtevaegt .
9 Retligt kan den tyske regerings argumenter sammenfattes saaledes :
a ) Ifoelge proportionalitetsprincippet, her forstaaet som »princippet om det mindste vidtgaaende indgreb«, skal der ved fortolkningen af afledede faellesskabsretsakter, der griber ind i medlemsstaternes suveraenitet, gives den fortolkning fortrin, der goer indgrebet mindst omfattende .
b ) Ved siden af »tilsaetningsstoffer« og »uoenskedes stoffer«, hvis anvendelse eller tilstedevaerelse omfattes af de to saerdirektiver, 70/524 og 74/63, skal anvendelsen af direktiverne ske under hensyntagen til reglerne om »foderkomponenter«, det vil sige de stoffer, der i det vaesentlige er afgoerende for foderstoffernes kvalitet . Da spoergsmaalet om sammensaetningen af foderstofferne ikke er reguleret ved det relevante direktiv, nemlig direktivet om foderblandinger, henhoerer dette spoergsmaal stadig under medlemsstaternes kompetence . Derfor er den ordning, der kritiseres af Kommissionen, tilladt . Artikel 8 i direktivet om foderblandinger har i oevrigt udtrykkeligt forbeholdt medlemsstaterne kompetencen til at begraense forhandlingen af forderblandinger til saadanne, der er fremstillet paa basis af bestemte raavarer, henholdsvis ikke indeholder bestemte raavarer .
c ) Den anfaegtede foranstaltning er begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed, hvilket i henhold til artikel 36 omfattes af medlemsstatens kompetence . Denne kompetence bekraeftes af artikel 3 i direktivet om foderblandinger, der bestemmer, at det paahviler medlemsstaterne af tilse, at foderblandingerne er sunde, og at de ikke udgoer nogen fare for sundheden .
d ) Kommissionen har endelig efter sagsoegtes opfattelse overtraadt artikel 15 i det samme direktiv, hvorefter Kommissionen paa grundlag af de opnaaede erfaringer inden for et bestemt tidsrum tilsender Raadets aendringsforslag til direktivet med henblik paa at gennemfoere fri bevaegelighed for foderblandinger og fjerne visse misforhold, navnlig for saa vidt angaar anvendelsen af raavarer . Da Kommissionen endnu ikke har truffet foranstaltning paa dette omraade, var den tyske regering befoejet til paa nationalt plan at traeffe de foranstaltninger, der forekom den noedvendige .
Realiteten
10 Ved gennemgangen af de argumenter, der er udviklet af Forbundsrepublikken Tyskland, er det noedvendigt med nogle indledende bemaerkninger vedroerende de generelle rammer for omtalte direktiver og deres forhold til traktatens artikel 30 .
11 Det skal indledningsvis fastslaas, at de tre direktiver hviler paa EOEF-traktatens artikel 43 og 100 . De maa med andre ord ses i sammenhaeng med saavel den faelles landbrugspolitik som harmoniseringen af de lovgivninger, der direkte kan have indflydelse paa, hvorledes det faelles marked fungerer . Direktiverne skal med henblik paa dette dobbelte retsgrundlag konkret bidrage til paa det paagaeldende omraade at virkeliggoere de frie varebevaegelser, der er et af grundprincipperne for det faelles marked .
12 Selv om direktiverne traadte i kraft over en laengere periode, nemlig fra 1970 til 1979, udgoer de et sammenhaengende system, saaledes som det fremgaar af indledningsafsnittene ( betragtningerne 1 og 2 ) i praeamblen til dem . Herefter er det direktivernes faelles maal at oege produktiviteten inden for landbruget, idet kvaliteten af den animalske produktion forbedres gennem anvendelsen af »velegnede foderstoffer af god kvalitet« . I denne sammenhaeng skal direktivet om tilsaetningsstoffer og direktivet om uoenskede stoffer saerligt fastsaette de bestanddele, der blandt andet paa grund af deres betydning for dyrs og menneskers sundhed kraever en saerlig kontrol ( jfr . betragtningerne 5-11 i direktivet om tilsaetningsstoffer og betragtningerne 3 og 8 i direktivet om uoenskede stoffer ). Disse direktiver fastsaetter begge en faellesskabsretlig procedure om fastsaettelsen af saerlige normer i form af hoejeste- eller mindstevaerdier eller forbud . Normerne er optaget som tillaeg til direktiverne ( jfr . artikel 6 i di- rektivet om tilsaetningsstoffer som affattet ved direktiv 73/103 af 28 . 4 . 1973, EFT L 124, s . 17, og artikel 6 i direktivet om uoenskede stoffer ).
13 Begge direktiver hjemler desuden muligheden for, at medlemsstaterne kan traeffe midlertidige hasteforanstaltninger, naar der er fare for dyrs eller menneskers sundhed ( artikel 7 i direktivet om tilsaetningsstoffer og artikel 5 i direktivet om uoenskede stoffer ). Gennemfoerer en medlemsstat saadanne foranstaltninger, paahviler det den straks at give de oevrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse om dem . Meddelelsen udloeser en procedure, hvorefter der kan traeffes passende foranstaltninger paa faellesskabsplan .
14 Det fremgaar saaledes, at de to direktiver indeholder et udtoemmende system for alle de bestanddeles vedkommende, der kan skabe problemer eller udgoere en fare for en rationel dyreernaering eller for dyrs eller menneskers sundhed . Systemet goer det muligt baade at imoedegaa behov for periodiske tilpasninger af direktiverne og de hastende problemer, der maatte opstaa i praksis .
15 Foderblandingsdirektivet angaar, saaledes som det fremgaar af dets overskrift, handelen med foderblandinger . Herved indeholder det en raekke regler vedroerende foderstoffernes emballering og oplysninger om deres sammensaetning paa emballagen eller paa ledsagedokumenterne .
16 Direktivets artikel 3 bestemmer :
»Medlemsstaterne foreskriver, at foderblandinger kun kan forhandles, saafremt de er sunde, uforfalskede og af saedvanlig handelsmaessig beskaffenhed . Medlemsstaterne foreskriver, at foderblandinger ikke maa udgoere nogen fare hverken for dyrs eller menneskers sundhed og ikke maa forhandles under en betegnelse, der vil kunne virke vildledende.«
17 I artikel 8 hedder det :
»Medlemsstaterne kan, for saa vidt de nationale bestemmelser paa tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv giver hjemmel hertil, begraense forhandling af foderblandinger til saadanne
, som er fremstillet paa basis af bestemte raavarer, eller
, som ikke indeholder bestemte raavarer.«
18 Ifoelge artikel 14 har medlemsstaterne stadig ret til blandt andet »at anbefale visse typer af foderblandinger, som opfylder visse analytiske krav« .
19 I henhold til artikel 15 er Kommissionen endelig forpligtet til paa grundlag af de opnaaede erfaringer senest tre aar efter meddelelsen af direktivet at sende Raadet »aendringsforslag til naevnte direktiv med henblik paa at gennemfoere fri bevaegelighed for foderblandinger og fjerne visse misforhold, navnlig for saa vidt angaar anvendelsen af raavarer og med hensyn til maerkning« .
20 Alle tre direktiver indeholder en bestemmelse, hvorefter foderblandinger, der er i overensstemmelse med direktivernes krav, ikke kan undergives andre handelsmaessige begraensninger end de i direktiverne fastsatte ( artikel 13 i direktivet om tilsaetningsstoffer, artikel 7 i direktivet om uoenskede stoffer og artikel 9 i foderblandingsdirektivet ). De udgoer saaledes en sammenhaengende ordning for produktionen af og omsaetningen med foderblandinger, herunder ogsaa for spoergsmaalet om tilsaetningsstoffer og uoenskede stoffer .
21 Det er i lyset af disse betragtninger, at Forbundsrepublikken Tysklands anbringender skal vurderes .
22 a ) Vedroerende argumentet om »princippet om det mindst vidtgaaende indgreb« skal det anfoeres, at denne fortolkning ikke tager hensyn til det forhold, at de paagaeldende direktiver udgoer en del af den faelles landbrugspolitik, og at de skal fremme den frie bevaegelighed for foderstoffer inden for Faellesskabet . De skal fortolkes efter deres formaal, nemlig at foroege den animalske produktion i hele Faellesskabet i henhold til faelles regler og samtidig fjerne hindringer, der skyldes forskelle i de nationale lovgivninger .
23 b ) Vedroerende sondringen mellem »foderkomponenter« og »tilsaetningsstoffer« og »uoenskede stoffer« gaelder det, at man ogsaa her har undladt at tage hensyn til den systematiske sammenhaeng mellem de tre direktiver . Foderstoffer skal principielt kunne omsaettes frit inden for Faellesskabet, saafremt de opfylder kravene i direktivet om foderblandinger og tillige kravene i direktiverne om henholdsvis tilsaetningsstoffer og uoenskede stoffer . Det er derfor med urette, at den tyske regering proever at holde diskussionen inden for rammerne af foderblandingsdirektivet og naegter at behandle de spoergsmaal, der er genstand for de anfaegtede bestemmelser i Futtermittelverordnung i henhold til de procedurer, der er fastsat ved direktivet om tilsaetningsstoffer eller direktivet om uoenskede stoffer, skoent de stoffer, der droeftes, nemlig jern og natrium -, henhoerer under det ene, henholdsvis det andet af disse to direktiver . Ifoelge disse direktiver kan medlemsstaterne kun ensidigt traeffe foranstaltninger i hasteproceduren . Den tyske regering har aldrig haevdet, at de anfaegtede foranstaltninger i henhold til Futtermittelverordnung skulle vaere af en saadan karakter .
24 I forbindelse med artikel 8 i foderblandingsdirektivet er det tilstraekkeligt at bemaerke, at denne bestemmelse kun tillader anvendelsen af nationale bestemmelser, der var gaeldende »paa tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv«, altsaa 2 . april 1979 . Forbundsrepublikken Tyskland kan derfor ikke paaberaabe sig denne bestemmelse til stoette for en foranstaltning, der er truffet efter denne dato .
25 c ) I forbindelse med, at Forbundsrepublikken Tyskland har henvist til EOEF-traktatens artikel 36, der tillader medlemsstaterne at opretholde restriktioner vedroerende indfoersel, som er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, fremgaar det af den helhed, som direktiverne vedroerende tilsaetningsstoffer og uoenskede stoffer udgoer, at spoergsmaalet vedroerende den offentlige sundhed i forbindelse med brugen af de af direktiverne omfattede stoffer udtoemmende er reguleret ved disse direktiver . En medlemsstat kan foelgelig ikke laengere paaberaabe sig undtagelsen i artikel 36, saaledes som det fremgaar af Domstolens faste praksis ( se navnlig herved dommen af 15 . 10 . 1977, Tedeschi, sag 5/77, Sml . 1978, s . 1555, praemis 35 ). Kun de procedurer, der er hjemlet ved direktivet om tilsaetningsstoffer og direktivet om uoenskede stoffer, kan tjene til at loese eventuelle problemer i forbindelse med den offentlige sundhed, som man oensker at imoedegaa med den anfaegtede foranstaltning .
26 Heller ikke argumentet, der hviler paa artikel 3 i direktivet om foderblandinger, kan laegges til grund, idet denne bestemmelse ikke kan have til hensigt eller til virkning, at den udtoemmende karakter af direktiverne om tilsaetningsstoffer og uoenskede stoffer svaekkes .
27 d ) Hvad angaar Forbundsrepublikken Tysklands anbringende om, at Kommissionen ikke har opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 15 i direktivet om foderstoffer, bemaerkes det, at denne generelle bestemmelse paa ingen maade forpligter Kommissionen til at overtage Forbundsrepublikken Tysklands ensidigt indfoerte bestemmelser som forslag . Kommissionen raader i forbindelse med sine initiativer til aendring over direktivet over et skoen ; hvad de anfaegtede foranstaltninger angaar, viser raadslagningen i Arbejdsgruppen vedroerende »Foderstoflovgivning«, at de oevrige medlemsstater ikke stillede sigpositivt over for en udvidelse af de foranstaltninger, der ensidigt er indfoert af Forbundsrepublikken Tyskland, til at gaelde hele Faellesskabet . Man kan derfor ikke bebrejde Kommissionen, at den ikke i henhold til sine egne befoejelser har taget et initiativ af den art i forbindelse med artikel 15 i foderblandingsdirektivet .
28 Heraf fremgaar det, at den af de tyske myndigheder indfoerte foranstaltning indebaerer en tilsidesaettelse af den kompetencefordeling, der er fastsat ved direktiverne i medfoer af traktaten, idet en saadan foranstaltning kun kan traeffes for hele Faellesskabets vedkommende under overholdelse af de procedurer, der er fastsat i direktiverne om tilsaetningsstoffer og uoenskede stoffer . Det forhold, at disse foranstaltninger ensidigt er blevet indfoert af Forbundsrepublikken Tyskland, udgoer samtidig en tilsidesaettelse af princippet om de frie varebevaegelser, der er hjemlet i traktatens artikel 30 og bekraeftet i bestemmelserne herom i de tre direktiver .
29 Det skal derfor fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den dels i medfoer af Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer, Raadets direktiv 74/63 af 17 . december 1973 om fastsaettelse af stoersteindhold af uoenskede stoffer og produkter i foderstoffer, Raadets direktiv 79/373 af 2 . april 1979 om handel med foderblandinger, dels i medfoer af EOEF-traktatens artikel 30, idet den i tysk lovgivning om foderstoffer har opstillet krav om mindste- og stoersteindhold af jern og natrium i foderstoffer .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
30 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den tabende part til at afholde sagens omkostninger . Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og tilpligtes derfor at betale sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den dels i medfoer af Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970 om tilsaetningsstoffer ( EFT 1970 III, s . 743 ), Raadets direktiv 74/63 af 17 . december om fastsaettelse af stoersteindhold af uoenskede stoffer og produkter i foderstoffer ( EFT 1974 L 38, s . 31 ), Raadets direktiv 79/373 af 2 . april 1979 om handel med foderblandinger ( EFT L 86, s . 30 ), dels i medfoer af EOEF-traktatens artikel 30, idet den i tysk lovgivning om foderstoffer har opstillet krav om mindste- og stoersteindhold af jern og natrium i foderstoffer .
2)Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .