61987CC0142_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Den belgiske regering anfaegter beslutningen af 4 . februar 1987, hvorved Kommissionen har fastslaaet, at den betydelige oekonomiske stoette ( mere end 12 mia . BFR ), som den belgiske regering under diverse former ( udvidelse af kapitalen og tegning af konvertible obligationer, konvertering til kapital af garanterede laan m.m .) ydede staalvirksomheden Tubemeuse i tidsrummet 1984-1986, er ulovlig ( paa grund af tilsidesaettelse af forpligtelserne i henhold til EOEF-Traktatens artikel 93, stk . 3 ) samt uforenelig med faellesmarkedet i henhold til artikel 92; i henhold til beslutningen skal stoetten endvidere kraeves tilbagebetalt .
Formalitetsspoergsmaalet
2 . Inden jeg undersoeger, om soegsmaalet er begrundet, skal jeg imidlertid behandle et spoergsmaal, som Kommissionen har behandlet indgaaende i sine indlaeg og i retsmoedet, og som den har anmodet Domstolen om at tage udtrykkeligt stilling til .
Kommissionen goer saaledes gaeldende, at de anbringender til stoette for soegsmaalet, der vedroerer anvendeligheden af EOEF-Traktatens artikel 92, stk . 3, paa forhaand maa afvises fra paakendelse .
Det er et faktum - anfoeres det - at den belgiske regering ikke har bestridt, at forpligtelserne med hensyn til fremgangsmaaden i henhold til artikel 93, stk . 3, konkret er tilsidesat . Denne tilsidesaettelse medfoerer i sig selv, at stoetten, uanset om den kan anses for forenelig paa grundlag af de materielle bestemmelser i artikel 92, stk . 3, er indfoert ulovligt . Det er herefter Kommissionens opfattelse, at sagsoegerens anbringender med hensyn til anvendelsen af disse bestemmelser ikke kan paakendes .
3 . Jeg skal foerst bemaerke, at det spoergsmaal, som Kommissionen har rejst, henset til sin raekkevidde og sine konsekvenser ikke synes at kunne betegnes som en formalitetsindsigelse i egentlig forstand .
For det foerste omhandler den anfaegtede beslutning to retsstridige forhold, dels tilsidesaettelsen af artikel 93, stk . 3, dels af artikel 92 ( artikel 1 : "Stoetten er desuden efter EOEF-Traktatens artikel 92 uforenelig med faellesmarkedet ."), og den anfoerte begrundelse vedroerer begge forhold . Den belgiske regerings kritik ogsaa med hensyn til den del af beslutningen, der vedroerer anvendelsen af artikel 92, stk . 3, kan derfor uden tvivl "admitteres til paakendelse ". For det andet bemaerkes, at Kommissionen, saaledes som den ogsaa gjorde det klart under retsmoedet, snarere anmoder Domstolen om at anerkende et hensyn til procesbesparelse; naar det saaledes foerst er fastslaaet, at den omtvistede nationale foranstaltning er ulovlig i henhold til artikel 93, stk . 3, er det ikke noedvendigt yderligere at undersoege, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med andre traktatbestemmelser, og navnlig om den er forenelig med faellesmarkedet efter artikel 92, stk . 3' s indhold og formaal .
Kommissionen oensker i det vaesentlige fastslaaet, at den har kompetencen til at fastslaa, at enhver statslig foranstaltning, der er stoette i artikel 92, stk . 1' s forstand, og som er gennemfoert i strid med artikel 93, stk . 3 ( underretningspligt og suspensiv virkning ), er uforenelig med faellesmarkedet, uden at Kommissionen herved er forpligtet til at undersoege, om den omhandlede stoette kan anses for omfattet af undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk . 3 . Kommissionen anmoder i oevrigt Domstolen om ikke at tage stilling til dette spoergsmaal ( svarskriftet, s . 6 f .), for saa vidt som Domstolen ikke har noget "frit skoen" med hensyn til saadan stoette .
Kommissionens argumentation er ganske klar : tilsidesaettelsen af artikel 93, stk . 3, er en mangel, der ikke kan afhjaelpes, da der er tale om en ordre public-bestemmelse med direkte virkning, og dermed bliver stoetten "i sig selv" og endeligt ulovlig og uforenelig med faellesmarkedet, og der kraeves herved ingen yderligere "materielle" undersoegelser . Saafremt tilsidesaettelsen ikke bestrides, hvilket den belgiske regering ikke goer i naervaerende sag, er de materielle kritikpunkter "inadmissible" i den forstand, at Domstolen ikke boer behandle dem .
4 . Kommissionen har i forbindelse med sin begaering til Domstolen om at tage stilling til det spoergsmaal, som jeg her har beskrevet, fremhaevet, at der er tale om en ny og vaesentlig problemstilling med henblik paa effektiviteten af kontrolordningen med offentlig stoette ( 1 ). Kommissionen anfoerer, at man igennem nogen tid har kunnet se stadigt flere tilfaelde, hvor stoette gennemfoeres uden forudgaaende underretning ( 2 ). Det sker saaledes stadigt hyppigere, at medlemsstaterne i stedet for at give underretning om paataenkt stoette - som det foreskrives i artikel 93, stk . 3 - ivaerksaetter stoetten uden videre . De afventer blot, at Kommissionen, hvad enten det sker af egen drift eller som foelge af en klage fra en tredjemand, udbeder sig naermere oplysninger om de trufne foranstaltninger . Paa det tidspunkt, og foerst da, fremsender staten de oenskede oplysninger, hvilket goer det muligt - om noedvendigt - at ivaerksaette proceduren i artikel 93, stk . 2 .
Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at selv naar proceduren foerer til en beslutning, hvorved stoetten erklaeres for uforenelig med faellesmarkedet samt kraeves ophaevet med tilbagevirkende gyldighed og tilbagebetalt, er denne loesning ikke tilfredsstillende .
For det foerste bliver muligheden for tilbagebetaling desto fjernere, jo laengere kontrolproceduren varer, og ifoelge Kommissionen er medlemsstaterne tilboejelige til kunstigt at forlaenge proceduren ved forhalingsmanoevrer .
For det andet sker der i tilfaelde, hvor stoetten er blevet gennemfoert under kontrolproceduren i strid med "stand still-forpligtelsen" i artikel 93, stk . 3, sidste punktum, en forvridning af konkurrencen, der varer ved, og hvis skadelige virkninger - isaer i kriseramte sektorer - heller ikke kan ophaeves ved, at den ulovligt ydede stoette senere kraeves tilbagebetalt af staten, hvilket under alle omstaendigheder er usikkert ( der taenkes navnlig paa de stoettemodtagende virksomheders konkurrenter, der har vaeret noedt til at indstille deres virksomhed ) ( 3 ).
Der er i sidste ende fare for, at Traktatens ordning med en forudgaaende kontrol risikerer at blive ineffektiv som foelge af en stadig mere udbredt tilboejelighed til at stille Kommissionen over for en "fuldbyrdet kendsgerning ". Dette er klart en ulovlig adfaerd, som kun delvis kan korrigeres ved hjaelp af efterfoelgende foranstaltninger . Det er derfor noedvendigt at indfoere en ny form for indgreb paa forhaand, en form for "afskraekkelse", der tvinger medlemsstaterne til enten at give meddelelse om paataenkt stoette i rette tid eller, for saa vidt angaar stoette, der er gennemfoert for tidligt ( under kontrolfasen ), til at genoprette status quo ante, naar dette begaeres af Kommissionen . Det er hermed muligt for Kommissionen ( i det mindste, naar den skoenner det noedvendigt ) at begraense den forudgaaende undersoegelse af faellesmarkedsforeneligheden til de stoettesager, der endnu er paa forslagsstadiet, hvilket netop er den i Traktaten foreskrevne fremgangsmaade .
5 . Til det anfoerte skal jeg yderligere bemaerke, at Kommissionens opfattelse er ny paa to punkter . For det foerste kraever Kommissionen som anfoert en ny beslutningskompetence, nemlig muligheden for at kende en stoette ulovlig - og ramme den med sanktioner - som stridende mod artikel 93, stk . 3 . Der er saaledes, i det mindste som udgangspunkt, tale om en befoejelse, der ligger uden for den fremgangsmaade, der dels er fastsat i artikel 169 ( idet Kommissionen umiddelbart fastslaar det begaaede retsbrud ), dels uden for artikel 93, stk . 2 ( idet afgoerelsen traeffes uafhaengigt af spoergsmaalet om foreneligheden ).
Det viser sig imidlertid ved en naermere bedoemmelse, at dette punkt ikke er det afgoerende i Kommissionens argumentation . Det bemaerkes, at uafhaengigt af spoergsmaalet om, af hvem og hvordan tilsidesaettelsen af artikel 93, stk . 3, fastslaas, er det afgoerende den virkning, som man vil drage af en saadan tilsidesaettelse . Den afskraekkende virkning, som Kommissionen oensker over for medlemsstaterne for at faa artikel 93, stk . 3, overholdt, opnaas nemlig, saafremt Kommissionen, naar det - uanset paa hvilken maade - er fastslaaet, at stoetten er ulovlig, herefter ikke behoever at tage stilling til, om stoetten er omfattet af undtagelserne i artikel 92, stk . 3, dvs . om den materielt er forenelig med faellesmarkedet .
Jeg vil foelgelig koncentrere min gennemgang om dette andet punkt .
Jeg bemaerker indledningsvis, at Kommissionens spoergsmaal ogsaa kunne besvares ved hjaelp af de samme procestekniske begreber, som formelt, men ikke materielt korrekt er anvendt ved spoergsmaalets formulering . Strengt taget, og idet man herved strengt overholder de graenser, som i sagen gaelder for Domstolens proevelse, kunne Domstolen saaledes noejes med at tage stilling til formalitetsindsigelsen ( som efter min mening boer forkastes ) og proeve spoergsmaalet om den omtvistede statsstoettes forenelighed med det faelles marked efter artikel 92, hvilket Kommissionen i oevrigt har gjort i den anfaegtede beslutning .
Jeg anser det imidlertid for relevant under alle omstaendigheder at tage stilling til realiteten i det spoergsmaal, som Kommissionen har rejst, eftersom det er klart for enhver, at det har stor betydning og fortjener indgaaende overvejelse ud over det processuelle aspekt .
Jeg bemaerker, stadig til indledning, at det grundliggende udgangspunkt for Kommissionens opfattelse er, at artikel 93, stk . 3, efter den bestaaende tingenes tilstand stort set ikke har tilstraekkeligt maerkbare konsekvenser . Medlemsstaterne har, naar alt kommer til alt, "intet at tabe" ved at saette sig ud over denne bestemmelse, og dette forklarer det voksende antal tilfaelde, hvor offentlig stoette udbetales ulovligt .
Jeg tillader mig her at bemaerke, at denne opfattelse er udtryk for en maaske lidt for pessimistisk vurdering . Overholdes artikel 93, stk . 3, ikke, har dette saaledes i forhold til den skyldige stat nogle praecise konsekvenser, saavel internt som paa faellesskabsplan . Det fremgaar saaledes, at der er knyttet reelle sanktioner til denne bestemmelse i samme omfang som til andre traktatbestemmelser, ja endog i stoerre omfang .
I betragtning af betydningen af dette punkt finder jeg det hensigtsmaessigt, inden jeg undersoeger den centrale kerne i Kommissionens opfattelse, i hovedtraek at angive de forpligtelser, der foelger af artikel 93, stk . 3, samt i lyset af forvaltnings - og retspraksis at undersoege, hvilke konsekvenser det kan have, at de ikke overholdes .
6 . Jeg bemaerker, at ordningen med forudgaaende kontrol med "ny stoette" ( eller med aendringer af eksisterende stoetteordninger ) har det hovedformaal at forebygge, at saadan stoette indfoeres og dermed foerer til forvridninger, uden at det foerst undersoeges, om stoetten er forenelig med faellesskabsretten .
Ordningen med forudgaaende kontrol indebaerer for medlemsstaterne en dobbelt forpligtelse :
- de skal med rimeligt varsel underrette Kommissionen om enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger ( i almindelighed betegnet som en underretningsforpligtelse, selv om Traktaten, maaske ikke tilfaeldigt, er mindre praecist formuleret );
- de maa ikke gennemfoere de paataenkte foranstaltninger, foer faellesskabsproceduren ( 4 ) er afsluttet (" stand still-forpligtelse" eller forbud mod gennemfoerelse ).
Den foerste af disse forpligtelser, - som jeg herved vel at maerke bedoemmer isoleret - har ikke direkte virkning, idet den, som det er udtrykt af Domstolen i sagen Costa mod ENEL ( 5 ), "ikke (( direkte )) medfoerer rettigheder for borgerne", men er en forpligtelse, der udelukkende har virkninger i forholdet mellem staterne, der har paataget sig den, og Faellesskabet . Det er endvidere uklart, om der altid foreligger en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, saafremt en stoette ikke anmeldes, men heller ikke udbetales . Der foreligger utvivlsomt en overtraedelse, saafremt det i den retsakt, hvorved stoetten indfoeres, er forudsat, eller der blot er aabnet mulighed for, at den saettes i vaerk . Omvendt kan det formentlig antages, at en ikke anmeldt stoette, der hviler paa en retsakt, hvorved gennemfoerelsen af stoetten udsaettes, indtil faellesskabskontrollen er afsluttet, ikke i sig selv er ulovlig, idet staten herved blot bevarer muligheden for at vaelge mellem enten at anmelde stoetten senere ( og dermed aabne kontrolproceduren ) eller tilbagekalde den fuldstaendigt . Dette er maaske en teoretisk situation, men den er ikke umulig .
En tilsidesaettelse af "stand still-forpligtelsen" er langt alvorligere, da dette kan foere til virkelige konkurrenceforvridninger . Saaledes udtalte Domstolen i Heineken-dommen ( 6 ):
"... artikel 93, stk . 3, sidste punktum, (( udgoer )) en beskyttelse af den kontrolmekanisme, der er indfoert ved denne artikel, og som er vigtig til sikring af faellesmarkedets funktion . Det i artiklen fastsatte gennemfoerelsesforbud skal sikre, at stoetteordningens virkninger ikke udfolder sig, foer Kommissionen har haft en rimelig frist til at undersoege den paataenkte foranstaltning i detaljer og i givet fald indlede den i samme artikels stk . 2 omhandlede procedure" ( praemis 20 ).
Fra og med Costa mod ENEL-dommen har Domstolen endvidere anerkendt, at gennemfoerelsesforbuddet har direkte virkning .
Domstolen har endvidere praeciseret forbuddets raekkevidde, idet den har fastslaaet, at "stand still-forpligtelsen" ikke alene har virkning under kontrolproceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, men ogsaa "under hele den indledende fase, hvor der foretages en foerste undersoegelse af den paataenkte stoetteforanstaltning" ( 7 ).
Gennemfoerelsesforbuddet gaelder saa meget mere for stoette, der ikke er anmeldt, og hvor man derfor ikke en gang har kunnet ivaerksaette denne indledende fase .
7 . Herefter er spoergsmaalet : Hvilke er virkningerne af en tilsidesaettelse af artikel 93, stk . 3?
Der maa her foerst sondres mellem de rent interne forhold og faellesskabsrelationerne .
For saa vidt angaar det interne aspekt, har Domstolen som anfoert siden Costa mod ENEL-dommen gentagne gange haft lejlighed til at tage stilling til spoergsmaalet om gennemfoerelsesforbuddets direkte virkning .
I Capolongo-dommen ( 8 ) er det fastslaaet, at
"artikel 93, stk . 3, ... fastsaetter proceduremaessige kriterier, som den nationale dommer kan tage stilling til ".
I dommene i sagerne Lorenz, Markmann, Nordsee og Lohrey ( 9 ) slog Domstolen paa ny fast, at gennemfoerelsesforbuddets direkte virkning udstraekkes til hele det tidsrum, hvor forbuddet er gaeldende, og Domstolen praeciserede herefter, at denne virkning
"... udstraekkes til enhver stoette, som skulle blive gennemfoert uden underretning herom, eller som i tilfaelde af underretning ydes i den indledende fase eller - hvis Kommissionen ivaerksaetter den kontradiktoriske fremgangsmaade - foer vedtagelsen af den endelige beslutning" ( praemis 8 );
herefter konkluderede Domstolen,
"(( vedroerende den anden del af dette spoergsmaal )) nemlig om det paagaeldende forbuds umiddelbare virkning forpligter de nationale retter til at anvende det, uden at man heroverfor kan paaberaabe sig nogen national bestemmelse, paahviler det den interne retsorden i hver enkelt medlemsstat at vedtage retsregler med henblik paa opnaaelsen af dette maal" ( praemis 9 ).
I Steinike-dommen ( 10 ) anfoerte Domstolen, at
"for nye stoetteforanstaltninger, som medlemsstaterne maatte paataenke at indfoere, er der fastlagt en forudgaaende procedure, uden hvilken en stoette ikke kan anses som lovligt indfoert" ( praemis 9 ),
og Domstolen anfoerte herefter, at
"(( begraensningen af privates mulighed for at stoette ret paa )) artikel 92 ... imidlertid ikke (( betyder )), at der ikke, bortset fra tilfaelde, hvor stoetten er indfoert i strid med artikel 93, stk . 3, kan forelaegges tvister for de nationale retter, som noedsager dem til at fortolke - i givet fald efter anvendelse af proceduren i Traktatens artikel 177 - og til at anvende bestemmelserne i artikel 92, uden at de for saa vidt kan fastslaa, om en statsstoette er uforenelig med Traktaten;
en national ret kan saaledes vaere noedt til at fortolke og anvende det i artikel 92 omhandlede stoettebegreb for at fastslaa, om en statslig foranstaltning, som er indfoert uden iagttagelse af den forudgaaende kontrolprocedure efter artikel 93, stk . 3, skulle have vaeret underkastet denne procedure ".
Det fremgaar af denne retspraksis, at det paa nationalt plan er afgoerende, at faellesskabskontrollen er gennemfoert, idet stoetten i modsat fald ikke kan anses for lovligt indfoert og foelgelig ikke kan have nogen som helst virkning .
Det maa herefter laegges til grund, at den procedure ( ved lovgivning eller administrativt ), hvorved en stoette er indfoert, ikke er afsluttet, saa laenge Kommissionen ikke, og vel at maerke med et positivt resultat, har gennemfoert den "praeventive" kontrol med, om stoetten er EF-forenelig . Denne kontrol er saaledes en lovhjemlet gyldighedsbetingelse af konstitutiv karakter, hvis vaesentligste virkning tillige er begrundet med, at kontrollen vedroerer indholdet af den statslige foranstaltning samt - som ogsaa understreget af Domstolen - indebaerer politiske og oekonomiske vurderinger, der i vidt omfang beror paa et skoen .
Det foelger af det anfoerte, at for en national retsinstans kan enhver, der har en retlig interesse, dels goere gaeldende, at den retsakt, der hjemler stoetten, er uforenelig med faellesskabsretten, saafremt den giver hjemmel til at gennemfoere stoetten uden hensyn til kontrollen paa faellesskabsplan, dels under alle omstaendigheder goere gaeldende, at de gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet i denne forbindelse, er ulovlige .
Saafremt der herved er tale om forvaltningsforanstaltninger, kan disse i oevrigt tilbagekaldes efter reglerne om tilbagekaldelse af ulovlige forvaltningsakter, og der knytter sig her en saerlig vaesentlig offentlig interesse til tilbagekaldelsen, eftersom de paagaeldende foranstaltninger kan paadrage staten et ansvar paa internationalt plan .
Over for en tilsidesaettelse af gennemfoerelsesforbuddet kan der endvidere paa nationalt plan anvendes sikrende retsmidler ( navnlig udsaettelse med udbetalingen af den stoette, hvis forenelighed med faellesmarkedet ikke er proevet ) samt erstatningssoegsmaal mod de offentlige myndigheder ( soegsmaal kan saavel taenkes anlagt af konkurrenterne, der har lidt skade som foelge af en ulovligt gennemfoert stoette, som af den, hvis stoette er sat i bero eller blevet annulleret paa grund af tilsidesaettelsen af bestemmelserne om proceduren ) ( 11 ).
8 . Det maa imidlertid ogsaa bemaerkes, at muligheden for paa internt plan at gribe ind over for tilsidesaettelser af artikel 93, stk . 3, konkret begraenses af en raekke faktorer . Blandt disse er :
a ) Den manglende klarhed med hensyn til de foranstaltninger, der gennemfoeres af staterne, og med hensyn til Kommissionens eventuelle beslutninger under den indledende kontrolfase : der findes p.t . ingen ordning vedroerende offentliggoerelse af anmeldelser om nye stoetteforanstaltninger eller af Kommissionens eventuelle beslutning om ikke at indlede proceduren i artikel 93, stk . 2, for saa vidt angaar anmeldte stoetteforanstaltninger, og de potentielt beroerte personer mangler saaledes de oplysninger, der er noedvendige for at anlaegge sag i rette tid ( 12 );
b ) afvigelserne mellem de forskellige retsordener i henseende til betingelserne for og omfanget af domstolsbeskyttelsen ( jfr . f.eks . forvaltningsdomstolenes begraensede adgang til at behandle sager om retssikrende foranstaltninger );
c ) de saerlige vanskeligheder i forbindelse med gennemfoerelsen af visse former for soegsmaal ( vedroerende erstatningssoegsmaal skal navnlig naevnes vanskelighederne - navnlig paa et marked, der ikke beherskes af nogle faa virksomheder - med hensyn til at fastslaa en aarsagsforbindelse mellem den ydede stoette og det paastaaede tab ( 13 ));
d ) en vis utilboejelighed hos de stoettede virksomheders konkurrenter med hensyn til at gaa til domstolene - selv hvor dette ikke er forbundet med vanskeligheder af betydning - eftersom det ofte af forskellige grunde foretraekkes at formaa de offentlige myndigheder til at give konkurrenterne lignende eller samme stoette ( 14 );
e ) den afvisende holdning, som isaer visse retter indtager over for at anerkende og systematisk anvende princippet om "den direkte virkning", saavel i almindelighed som konkret i forbindelse med de her omhandlede bestemmelser, en holdning, der kan afskraekke fra at benytte de interne rettergangsmuligheder ( 15 ), idet udfaldet heraf bliver mere usikkert .
9 . Uanset disse vanskeligheder kan den interne retsbeskyttelse dog ikke anses for helt ineffektiv .
Jeg kan her henvise til to domme, der er afsagt af den italienske forfatningsdomstol ( 16 ), hvorved en regional stoettelovgivning, som regionalforsamlingen havde vedtaget foer afslutningen af EF-kontrolproceduren, kendtes forfatningsstridig ( 17 ).
En afgoerelse af stoerre interesse - fordi den klarere angiver "den direkte virkning" af artikel 93, stk . 3, som hjemmel - er en dom afsagt af Court of Appeal, London, den 24 . februar 1986 ( Attorney-General mod Imperial Chemical Industries ), hvori det fastslaas, at myndigheden er forpligtet til "not to implement the aid or plan unless and until the Commission ( has ) approved it" ( 18 ).
Der er dernaest paa det seneste ikke saa faa tegn paa en udvikling i national retspraksis om stoette ( 19 ), der viser, at man i hoejere grad er opmaerksom paa betydningen af disse spoergsmaal, ligesom modstanden mod at lade den direkte virkning slaa fuldt igennem gradvist og sikkert fortager sig .
Kommissionen kunne for oevrigt selv bidrage til at loese nogle af de naevnte vanskeligheder, navnlig ved at indfoere en tiltraengt ordning for offentliggoerelse af anmeldelserne om stoetteprojekterne .
I lyset af det saaledes anfoerte mener jeg, at de nationale domstoles "diffuse kontrol" med, at medlemsstaterne overholder gennemfoerelsesforbuddet i artikel 93, stk . 3, udgoer og endnu mere i fremtiden kan udgoere et vigtigt kontrolinstrument . Det er derfor oenskeligt, at Domstolen i sagen her bekraefter, at "stand still-forpligtelsen" har direkte virkning, samt understreger, at dette indebaerer, at enhver, der er beroert, kan paastaa en for tidligt udbetalt stoette kendt ulovlig under anvendelse af samtlige de soegsmaalsformer, der er hjemlet inden for det nationale retssystem .
10 . Med hensyn til de retsvirkninger, som en tilsidesaettelse af artikel 93, stk . 3, har paa faellesskabsplan, bemaerkes, at dette spoergsmaal allerede flere gange er blevet behandlet saavel af Domstolen som af Kommissionen selv .
Der er et foerste punkt, som maa goeres helt klart : det ligger i selve ordningen med forhaandskontrol og foelger navnlig af "stand still-forpligtelsens" karakter af "beskyttelsesklausul", at det er ulovligt at gennemfoere en stoette i strid med bestemmelserne om fremgangsmaaden i artikel 93, stk . 3 . Det foerste spoergsmaal er saaledes, efter hvilken procedure denne ulovlighed kan fastslaas .
I sagen Italien mod Kommissionen ( 20 ) fastslog Domstolen klart, at Kommissionen, saafremt en medlemsstat tilsidesaetter forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 3, har to sideordnede retsmidler : proceduren efter artikel 169 og proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2 ( 21 ). Tilsidesaettelsen af faellesskabsbestemmelserne kan med andre ord fastslaas ( i tilfaelde af manglende overholdelse af anmeldelsespligten eller "stand still-forpligtelsen ") enten selvstaendigt ved anvendelse af den generelle procedure eller i forbindelse med bedoemmelsen af stoettens materielle forenelighed . Der er i oevrigt intet til hinder for, at begge procedurer gennemfoeres sideloebende, saafremt Kommissionen finder dette noedvendigt ( 22 ).
Der er rigeligt med eksempler herpaa . I sagen Kommissionen mod Den Franske Republik, 171/83, anlagde Kommissionen saaledes i medfoer af artikel 169 sag mod Frankrig, der havde gennemfoert et ( anmeldt ) stoetteprojekt, selv om den kontradiktoriske procedure i artikel 93, stk . 2, var indledt . I naevnte sag indgav Kommissionen samtidig med sagsanlaegget endvidere i henhold til Traktatens artikel 186 begaering om foreloebige forholdsregler, hvorunder den kraevede den omtvistede stoette indstillet oejeblikkeligt ( 23 ).
De tilfaelde, hvor Kommissionen med hensyn til stoette, der var gennemfoert i strid med artikel 93, stk . 3, har foretrukket straks at ivaerksaette proceduren i artikel 93, stk . 2, er ogsaa forskellige . Som eksempler herpaa kan ikke blot anfoeres den foernaevnte sag Italien mod Kommissionen, men ogsaa sagen Belgien mod Kommissionen, kendelsen i Deufil-sagen og sagen Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland ( 24 ). I de to sidstnaevnte tilfaelde vedtog Kommissionen - som ogsaa i sagen her - som afslutning paa artikel 93, stk . 2-proceduren en beslutning, hvori Kommissionen fastslaar, at stoetten dels er ulovlig ( paa grund af tilsidesaettelse af forpligtelserne vedroerende fremgangsmaaden ), dels materielt uforenelig med faellesmarkedet .
11 . Kommissionen har selv generelt flere gange fastslaaet, at det er muligt at anvende disse procedurer med henblik paa at sanktionere overtraedelser af artikel 93, stk . 3 . I meddelelsen af 30 . september 1980 ( EFT C 252, s . 2 ) fastslog Kommissionen, at stoette ikke maa udbetales i strid med artikel 93, stk . 3, og meddelte derefter
"Saafremt der spores en tendens til, at medlemsstaterne systematisk eller aabenbart misligholder deres forpligtelser, vil de systematisk blive forfulgt i henhold til Traktatens artikel 169 eller ved hjaelp af andre foranstaltninger efter Traktaten ."
Kommissionen har senere taget spoergsmaalet op paa ny i meddelelsen af 24 . november 1983 ( EFT C 318, s . 3 ) ( 25 ). I den Femtende Rapport om Konkurrencepolitikken naevner Kommissionen tillige, at den har instrueret sine tjenestegrene om at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, automatisk, saafremt en medlemsstat ikke reagerer paa en anmodning om anmeldelse inden for den frist, som man har givet den .
12 . Dette er saaledes de procedurer, der kan anvendes paa faellesskabsplan . Det boer i denne forbindelse fremhaeves, at disse procedurer ikke blot afsluttes ved den blotte konstatering af, at der foreligger en overtraedelse . Den faktiske konstatering af, at der er ydet stoette i strid med artikel 93, stk . 3, har en vigtig materiel retsvirkning, nemlig muligheden for at anmode medlemsstaterne om at kraeve den ulovligt udbetalte stoette tilbagebetalt ( 26 ).
Kommissionens befoejelse til at paalaegge medlemsstaterne at gennemfoere en saadan tilbagebetaling i selve den beslutning ( i henhold til artikel 93, stk . 2 ), der tager stilling til, om stoetten er EF-forenelig, har vaeret anerkendt af Domstolen fra og med dens dom af 12 . juli 1973 i sag 70/72 ( 27 ).
Det bemaerkes, at eftersom tilbagebetalingen tilgodeser det formaal at haandhaeve de EF-bestemmelser, der er overtraadt, idet stoetten er ydet ulovligt, kan den paalaegges gennemfoert uafhaengigt af, om den paagaeldende stoette er fundet forenelig eller uforenelig med de materielle bestemmelser . Dette fremgaar af den foernaevnte sag Italien mod Kommissionen, hvori Domstolen udtalte :
"... aanden og systemet i artikel 93 (( indebaerer )) at Kommissionen, naar den konstaterer, at en stoette er blevet indfoert eller aendret under tilsidesaettelse af stk . 3, og navnlig naar den finder, at denne stoette ikke er forenelig med faellesmarkedet i henhold til artikel 92, skal kunne traeffe beslutning om, at den paagaeldende medlemsstat boer ophaeve eller aendre stoetten, uden at Kommissionen er forpligtet til at indroemme en frist, og saaledes at sagen kan indbringes for Domstolen, hvis den omhandlede stat ikke retter sig herefter med fornoeden omhu" ( praemis 16 ).
Det foelger heraf, at uanset den materielle bedoemmelse er og bliver en stoette, der er udbetalt, foer kontrollen er afsluttet, ulovlig . Ligesom den nationale dommer, der anvender retsmidlerne i henhold til den interne retsorden, kan ogsaa Kommissionen fastslaa denne ulovlighed i den beslutning, hvori den tager stilling til forenelighedsspoergsmaalet - selv om dette besvares bekraeftende - og herved drage de fornoedne konsekvenser, for saa vidt angaar tilbagebetalingen .
Kommissionen ses imidlertid aldrig at have kraevet tilbagebetaling af en stoette, der er fundet forenelig ex nunc . Maaske er dette en for forsigtig holdning, idet en mere haandfast praksis ville goere det klarere, at stoette, der er ydet i strid med suspensionsbestemmelsen i artikel 93, stk . 3, kan anfaegtes . Medlemsstaterne ville i saa fald formentlig foele sig tilskyndet til at anmelde stoetteprojekter og ikke gennemfoere dem i utide, i det mindste ikke saadanne stoetteprojekter, der saa godt som sikkert - eventuelt med visse i enighed gennemfoerte aendringer - er omfattet af en af undtagelserne i artikel 92, stk . 3 .
13 . Det fremgaar af det anfoerte, at der paa faellesskabsplan kan gribes ind over for en tilsidesaettelse af artikel 93, stk . 3, og at den ulovligt ydede stoette i denne forbindelse vil kunne kraeves tilbagebetalt . Kommissionen har imidlertid anfoert, at effektiviteten af denne "sanktion" i praksis er staerkt begraenset, fordi beslutningen i medfoer af artikel 93, stk . 2, der eventuelt indeholder et paalaeg om tilbagebetaling af stoetten, traeffes laenge efter, at staten har truffet foranstaltningen . Det kan foelgelig vise sig vanskeligt at gennemfoere tilbagebetalingen af det uretmaessigt udbetalte beloeb .
Det er klart, at den langvarige kontrolprocedure er et reelt problem, ikke alene fordi den som netop naevnt forringer chancerne for at genoprette status quo ante fuldstaendigt, men navnlig fordi den ulovlige gennemfoerelse af en stoette, der senere fastslaas at vaere uforenelig med faellesmarkedet, under alle omstaendigheder skaber konkurrenceforvridninger, som ikke kan afhjaelpes ( 28 ).
Det skal dog generelt bemaerkes, at det er Kommissionens ansvar at overvaage gennemfoerelsen af denne procedure, ogsaa for saa vidt angaar dens varighed . Ogsaa paa dette saerlige punkt er Kommissionen i oevrigt ikke helt "uden vaaben ".
Staternes eventuelle forhalingsmanoevrer - der konkret kommer til udtryk ved tilboejeligheden til ikke at meddele de kraevede oplysninger rettidigt - er for det foerste ikke uden konsekvenser, der rammer medlemsstaterne i denne situation . Der paahviler nemlig medlemsstaterne en samarbejdsforpligtelse, der indebaerer, at de loyalt skal medvirke ved tilvejebringelsen af oplysninger under kontrolproceduren, og det er endog klart, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig en mangel ved bedoemmelsen af en stoette, der skyldes, at staten ikke beredvilligt har meddelt de oenskede oplysninger ( 29 ).
I sag 234/84 ( 30 ) har Domstolen saaledes fastslaaet, at retmaessigheden af Kommissionens beslutning ( i henhold til artikel 93, stk . 2 ), som bl.a . karakteriserede en kapitaltilfoersel fra den belgiske stat som stoette,
"skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen sad inde med paa det tidspunkt, hvor den gennemfoerte den" ( praemis 16 ) ( 31 ).
I samme dom udtalte Domstolen, at begrundelsen for den omtvistede beslutning kunne anses for tilstraekkelig,
"selv om beslutningens begrundelse er meget kortfattet, hvilket til dels skyldes det manglende samarbejde fra den belgiske regerings side" ( praemis 22 ).
Det foelger af det anfoerte, at Kommissionen ikke er totalt afskaaret fra at fastsaette den "rytme", som den skoenner passende under hensyn til sagens presserende karakter . Den kan fastsaette rimeligt korte frister og herved praecisere, at de skal overholdes, og saaledes at en eventuel mangel paa samarbejde fra den stat, der har ydet stoetten, alene faar konsekvenser til skade for denne stat .
Det forhold, som jeg her har gjort opmaerksom paa, forekommer mig at vaere saerlig vaesentligt med henblik paa de virkelige problemer, som Kommissionen skal loese . Og Domstolen har rig lejlighed til at haandhaeve og stadigt staerkere grundfaeste denne "samarbejdsforpligtelse" for staterne og praecisere dens retsvirkninger, ogsaa for saa vidt angaar Kommissionens begrundelsespligt . Jeg mener rent ud sagt, at staterne har en egentlig bevisbyrde med hensyn til de oplysninger og data, der skal meddeles Kommissionen med henblik paa den behoerige anvendelse af artikel 92, stk . 3, en bestemmelse, der - som det ikke maa glemmes - hjemler undtagelser fra det generelle forbud mod stoette, der fastslaas i artikel 92, stk . 1 . Det paahviler saaledes medlemsstaterne straks i forbindelse med anmeldelsen og senest inden udloebet af den fastsatte frist at meddele enhver oplysning til Kommissionen, der kan begrunde en undtagelse fra forbuddet . Det foelger klart heraf, at omfanget af den begrundelse, som Kommissionen skal give, noedvendigvis maa svare til de oplysninger, den har modtaget fra medlemsstaterne .
14 . For det andet - og dette er efter min mening af saerlig stor interesse - findes der et saerligt retsmiddel, hvorved man i tide kan gribe ind over for ulovlig gennemfoerelse af en stoette, uden at det har betydning, hvor laenge proceduren for proevelse af de materielle betingelser varer . Som jeg allerede har anfoert, kan Kommissionen saaledes med hjemmel i artikel 169 gribe ind over for den stat, der ikke har overholdt forbuddet mod gennemfoerelse, idet Kommissionen samtidig hermed ( i henhold til artikel 186 ) kan anmode Domstolen om at traeffe de fornoedne foreloebige foranstaltninger . Det skal her bemaerkes, at i den tidligere naevnte sag - sag 171/83 - blev Domstolens kendelse, der imoedekom begaeringen om foreloebige foranstaltninger, afsagt blot tre maaneder efter datoen for Kommissionens aabningsskrivelse . Saa vidt jeg kan se, har man her et effektivt middel ( ogsaa i betragtning af den betydning, som en kendelse fra Domstolen kan have under en eventuel retssag paa nationalt plan om det samme spoergsmaal ) og isaer et hensigtsmaessigt middel, eftersom det kan bringes i anvendelse rimeligt hurtigt, efter at Kommissionen har modtaget den foerste oplysning om den ydede stoette .
Dette er imidlertid ikke det hele . Kommissionen har nemlig den befoejelse - som den aldrig har udoevet, men som Domstolen imidlertid udtrykkeligt har fastslaaet, at den har - at den selv kan traeffe uopsaettelige, foreloebige foranstaltninger . I dommen i sag 70/72, jfr . ovenfor, anfoerte Domstolen, ganske vist som et obiter dictum, at bestemmelsen i artikel 93, stk . 3,
"indebaerer befoejelse for Kommissionen til i paakommende tilfaelde at traeffe umiddelbare, foreloebige foranstaltninger ".
Ved at traeffe saadanne foranstaltninger kan man efter min mening loese en stor del af de vanskeligheder, som Kommissionen har paapeget . Kommissionen kan saaledes ved sin egen beslutning - der ganske vist er foreloebig - tvinge medlemsstaterne til at opfylde forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 3 . En saadan beslutning vil endvidere, idet den er direkte anvendelig, kunne paaberaabes for de nationale domstole . Endelig bemaerkes, at saadanne foranstaltninger kan besluttes inden for faa dage efter oplysningen om, at en stoette er gennemfoert, da det blot skal oplyses, hvorvidt en stat har ydet stoette til en virksomhed, uden at den foreskrevne kontrol er gennemfoert . Denne reaktion er oejeblikkelig og goer det dermed muligt at minimere - eller fuldstaendigt eliminere - risikoen for, at den udbetalte stoette fastlaaser forholdene, som dermed ikke kan aendres, eller foerer til konkurrenceforvridninger, der ikke laengere kan ophaeves .
Hvad enten de foreloebige foranstaltninger vedtages af Domstolen eller af Kommissionen, er de ogsaa paa grund af deres fleksible indhold et saerligt egnet retsmiddel . De kan dels bruges til at forhindre statslige foranstaltninger, dels til at faa udsat gennemfoerelsen heraf, dels og endelig til at paabyde tilbagebetaling af allerede udbetalte beloeb . De synes saaledes at vaere det bedst egnede middel til straks at faa genoprettet status quo ante, hvor dette er noedvendigt, for at den senere, endelige beslutning ikke i det vaesentlige skal blive virkningsloes som foelge af gennemfoerelsen af stoetten .
15 . Paa grundlag af den foretagne gennemgang er det muligt at tage konkret stilling til den opfattelse, som Kommissionen har haevdet i naervaerende sag .
Som jeg allerede har anfoert, oensker Kommissionen, at Domstolen statuerer, at Kommissionen har en beslutningskompetence, der efter sin art, sit indhold og sine virkninger adskiller sig fra de befoejelser, som jeg indtil nu har gennemgaaet .
Der skal saaledes vaere tale om en beslutning, hvorved
- det fastslaas, at en konkret, statslig foranstaltning har karakter af stoette i betydningen i artikel 92, stk . 1, og at den er ulovlig, da den er gennemfoert i strid med artikel 93, stk . 3;
- staten anmodes om at kraeve den ( anmeldte eller ikke anmeldte ) stoette tilbagebetalt som udbetalt for tidligt og dermed ulovligt .
For det andet, og dette er hovedpunktet, haevdes det, at proevelsen af, om det i forbindelse med artikel 93, stk . 2-proceduren er muligt at anvende undtagelserne i artikel 92, stk . 3, kun skal foretages, saafremt en saadan anmeldelse og/eller tilbagebetaling har fundet sted .
En stillingtagen hertil skal saaledes vaere helt uafhaengig af proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, eftersom den er uafhaengig af og endog overfloediggoer en undersoegelse af forenelighedsspoergsmaalet i medfoer af artikel 92, stk . 3 . Til forskel fra beslutningerne om retssikrende foranstaltninger, som jeg foerst har gennemgaaet, er en saadan beslutning endvidere definitiv, idet Kommissionen alt efter omstaendighederne ikke behoever at indlede eller fortsaette artikel 93, stk . 2-proceduren .
16 . Kommissionens argumentation er absolut ikke uden logisk stringens . Det er dernaest klart, at denne opfattelse giver Kommissionen en vaesentlig stoerre handlefrihed : den bliver den, der "styrer" kontrolproceduren, med mulighed for at fastlaegge procedurens gennemfoerelse efter et vidt skoen, og den har isaer i sager om ulovligt gennemfoert stoette mulighed for at afgoere, om der er anledning til at foretage en bedoemmelse af saadan stoette i henhold til artikel 92, stk . 3 ( 32 ), samt bestemme fremgangsmaaden herfor .
Selv om jeg i vidt omfang kan tilslutte mig den argumentation og de hensyn, der motiverer denne opfattelse, maa jeg dog give udtryk for betaenkeligheder ved de mest nyskabende og vidtgaaende konsekvenser heraf . Der kan i denne forbindelse naevnes en raekke relevante betragtninger af saavel principiel som praktisk karakter .
Der kan for det foerste saettes spoergsmaalstegn ved hjemmelen for den beslutningskompetence, som Kommissionen goer krav paa . Som jeg har anfoert, kan tilsidesaettelsen af forpligtelserne i artikel 93, stk . 3, enten generelt fastslaas af Domstolen under et soegsmaal i medfoer af artikel 169 eller - undtagelsesvis - af Kommissionen ved en beslutning i henhold til artikel 93, stk . 2, hvis formaal ellers i det vaesentlige er at kontrollere, at en stoette er EF-forenelig . Befoejelsen til at traeffe beslutninger, der endeligt afgoer spoergsmaalet om en stoettes ulovlighed isoleret fra proevelsen af forenelighedsspoergsmaalet og proceduren herfor, falder derimod klart uden for de to foernaevnte procedurer .
Denne indvending er dog ikke i sig selv uovervindelig . At faa fastslaaet, at en stoette er ulovlig, er faktisk forudsaetningen for den konstitutive beslutning i henhold til artikel 93, stk . 2, hvorved der gives paalaeg om at kraeve stoetten tilbagebetalt . Den udtrykkelige befoejelse ( 33 ) hertil indebaerer saaledes som en forudsaetning befoejelsen til at fastslaa, at gennemfoerelsesforbuddet og anmeldelsesforpligtelsen er tilsidesat .
Kommissionen stiller ganske vist normalt krav om tilbagebetaling af en stoette, der er gennemfoert ulovligt, i den samme beslutning, som behandler spoergsmaalet om foreneligheden . Dette er imidlertid to uafhaengige spoergsmaal, for saa vidt som der - som fastslaaet af Domstolen - kan stilles krav om tilbagebetaling ab initio af en stoette, der samtidig, omend kun med virkning ex nunc, findes at vaere forenelig . Der er derfor intet til hinder for, at Kommissionen, ogsaa foer den tager stilling til spoergsmaalet om forenelighed, kan fastslaa, at den statslige foranstaltning er ivaerksat retsstridigt, og kraeve den tilbagekaldt .
Hensigtsmaessighedsbetragtninger kan imidlertid i praksis tale for, at der som afslutning paa proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, traeffes én enkelt beslutning, der samtidigt afgoer begge spoergsmaal . For det foerste for at forenkle behandlingen, idet det er muligt i det hele at afgoere spoergsmaalet om den paagaeldende stoettes gyldighed og tidsmaessige virkning ved én retsakt og herved traeffe afgoerelse om stoetten for saa vidt angaar fortiden ( vedroerende en eventuel ulovlig gennemfoerelse ) og for saa vidt angaar fremtiden ( vedroerende dens materielle forenelighed ). Der foreligger imidlertid ogsaa et principielt hensyn . Et paalaeg om tilbagebetaling er ikke en automatisk foelge af, at gennemfoerelsen er ulovlig . Det er Kommissionen, der afgoer, hvorvidt den boer give et saadant paalaeg, paa grundlag af vurderinger, der i vidt omfang er udtryk for et skoen . Det kan derfor vaere hensigtsmaessigt, at den endelige afgoerelse om tilbagebetalingsspoergsmaalet traeffes, naar proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, er afsluttet, dvs . naar Kommissionen - efter bl.a . at have hoert alle beroerte parter - har alle de oplysninger, der er noedvendige for at bedoemme stoettens paavirkning af markedet, og saaledes kan udoeve sit skoen bedst muligt .
Dette har naturligvis intet at goere med den befoejelse, der tilkommer Kommissionen - under artikel 93, stk . 2-proceduren, eller endog foer denne procedure er ivaerksat - til at traeffe foreloebige og uopsaettelige foranstaltninger over for ulovligt gennemfoert stoette; beslutningerne herom har her foreloebig og ikke endelig karakter .
17 . Som jeg allerede har understreget flere gange, er dette ikke det afgoerende punkt . Det helt nye i Kommissionens opfattelse er, at den omstaendighed, at stoetten er indfoert ulovligt - uanset hvorledes ulovligheden fastslaas - skal kunne fritage Kommissionen fra at ivaerksaette eller gennemfoere proevelsen af spoergsmaalet om forenelighed .
Det er dette punkt, der giver anledning til de stoerste betaenkeligheder .
Der er i saa henseende ingen tvivl om, at det er ulovligt at undlade anmeldelse og isaer at gennemfoere stoetten for tidligt . Disse forhold er en aabenbar tilsidesaettelse af forpligtelserne i artikel 93, stk . 3 .
Det er lige saa klart, at en saadan tilsidesaettelse aendrer de vilkaar, hvorunder proevelsen af EF-foreneligheden skal finde sted . Idet proevelsen ikke laengere finder sted med henblik paa anmeldte stoetteprojekter, gennemfoeres den saaledes i en anormal situation, dvs . en situation der er grundlaeggende forskellig fra den, som Traktaten har for oeje .
18 . Men er disse hensyn tilstraekkelige til at begrunde - det haevder Kommissionen - at proevelsen af foreneligheden kan undlades?
Efter min opfattelse skal dette spoergsmaal besvares benaegtende .
Jeg bemaerker foerst, at forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 3, vedroerer fremgangsmaaden . De vedroerer forskrifterne for, hvorledes kontrollen skal gennemfoeres, og de er foelgelig accessoriske i forhold til kontrollen .
Som foelge af deres formaal og beskaffenhed har disse forpligtelser kun betydning under kontrolfasen; saafremt de tilsidesaettes, er virkningen heraf, som jeg har anfoert, at den retsakt, der er hjemmel for stoetten, samt de gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet under kontrollen, er ulovlige . Er der imidlertid foerst truffet en afgoerelse om forenelighedsspoergsmaalet - forenelig eller uforenelig - har den tidligere kraenkelse af forpligtelserne vedroerende fremgangsmaaden fra den naevnte afgoerelses tidspunkt ikke laengere nogen betydning . Saa snart afgoerelsen om foreneligheden foreligger, er det alene denne, der ex nunc regulerer den omhandlede stoetteordning; det forhold, at tidligere gennemfoerelsesforanstaltninger maatte vaere ugyldige - lad det vaere sagt endnu en gang - bestaar naturligvis uaendret .
I denne forstand kan forholdet mellem artikel 93 og artikel 92 ikke sammenlignes med forholdet mellem artikel 92 og en hvilken som helst anden materiel bestemmelse i Traktaten, som f.eks . artikel 30 eller artikel 95 .
For saa vidt angaar overlappende, materielle bestemmelser ( der ikke haenger sammen som hovedregel og undtagelse ), kan den omstaendighed, at en national foranstaltning er i strid med den ene af disse bestemmelser, faktisk goere det overfloedigt at bedoemme foranstaltningen i relation til den anden bestemmelse : foranstaltningen maa nemlig i alle tilfaelde anses for uforenelig med faellesmarkedet, selv om begrundelsen herfor findes andetsteds end i de saerlige bestemmelser om stoette i artikel 92 og artikel 93 .
En tilsidesaettelse af den foreskrevne fremgangsmaade i artikel 93, stk . 3 - hvorefter det er ulovligt at gennemfoere stoetten i utide - er omvendt uden enhver betydning for bedoemmelsen af foreneligheden i lyset af artikel 92' s indhold og formaal .
Selve denne sidste bedoemmelse vil saaledes altid kunne gennemfoeres, medmindre det fremgaar, at lovgiver har oensket at goere overholdelsen af procedureforskrifterne til en forhaandsbetingelse for forenelighedsproevelsen .
Herimod taler imidlertid navnlig Kommissionens faste praksis, hvorefter en overtraedelse af artikel 93, stk . 3, indtil nu aldrig er blevet betragtet som en hindring for at tage stilling til spoergsmaalet om stoettens faellesmarkedsforenelighed .
Tvaertimod : kraenkelsen af artikel 93, stk . 3, har - saaledes som det ogsaa fremgaar af den anfaegtede beslutning - sin egen betydning, nemlig den at give grundlag for at kraeve den ulovligt ydede stoette tilbagebetalt, uden i oevrigt at vaere til hinder for, at stoetten under alle omstaendigheder undersoeges i materiel henseende . Jeg bemaerker i oevrigt, at ogsaa i de sager, som Kommissionen har indbragt for Domstolen for at faa fastslaaet, at artikel 93, stk . 3, er tilsidesat, har et saadant soegsmaal hverken suspenderet eller forhindret den samtidige gennemfoerelse af kontrolproceduren ( 34 ).
At overholdelsen af forpligtelserne vedroerende fremgangsmaaden ikke er en forhaandsbetingelse for forenelighedsproevelsen, fremgaar tillige af den naevnte dom 173/73, hvoraf det fremgaar, at stoetten kan kraeves tilbagebetalt uanset udfaldet af kontrolproceduren .
Mens en tilsidesaettelse af artikel 93, stk . 3, har sine saerlige retsvirkninger - det vaere hermed sagt endnu en gang - kan den saaledes paa den anden side ikke vaere til hinder for, at der tages stilling til stoettens materielle retmaessighed med virkning ex nunc .
19 . Der er imidlertid endvidere endnu et argument, som jeg finder vaesentligt .
Det maa ikke glemmes, at proevelsen af forenelighedsspoergsmaalet ikke sker af hensyn til den stat, der har indfoert stoetten, men i Faellesskabets generelle interesse .
Med henblik herpaa skal artikel 93, stk . 2-proceduren goere det muligt for Kommissionen at indhente alle relevante oplysninger, saaledes at den saa hurtigt som muligt kan fastslaa, om en statslig foranstaltning er i overensstemmelse med eller i strid med faellesmarkedets principper . I begge tilfaelde skal et generelt retssikkerhedsprincip overholdes ( 35 ).
Saafremt stoetten findes at vaere uforenelig ( ud over ulovlig ), vil det ofte vaere uhensigtsmaessigt at "opstykke" kontrolproceduren ved at traeffe en afgoerelse om tilsidesaettelsen af artikel 93, stk . 3 . Det er derimod oenskeligt, at det endeligt og straks fastslaas, at den statslige foranstaltning, der er tale om, ud over at have tilsidesat forpligtelserne vedroerende fremgangsmaaden, er i strid med Faellesskabets interesser .
Saafremt stoetten anses for forenelig - i det mindste paa visse betingelser - er det endnu vigtigere, at dette fastslaas erga omnes, og at stoetten dermed kan komme til udbetaling hurtigt og forskriftsmaessigt .
Dette gaelder navnlig, for saa vidt angaar undtagelserne i artikel 92, stk . 3 . Det er nemligt klart, at bestemmelserne herom er indfoert og skal anvendes "i den faelles interesse ". Der er foelgelig intet grundlag for at anse dem for uanvendelige, blot fordi den stat, der udbetaler stoetten, har overtraadt artikel 93, stk . 3 . Der vil ellers vaere fare for, at man ikke tillader udbetaling af en stoette, der er i overensstemmelse med Faellesskabets vaesentlige maal og harmonerer med dets interesser .
Hertil kommer, at hvis man ville drage samtlige konsekvenser af Kommissionens opfattelse, vil ogsaa en stoette, der er omfattet af artikel 92, stk . 2 - dvs . i sig selv er lovlig - vaere uforenelig med faellesmarkedet, saafremt den er indfoert i strid med forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 3 .
Da det sidstnaevnte retsbrud efter gaeldende ret kan sanktioneres selvstaendigt, skal Kommissionen efter min mening under alle omstaendigheder foretage undersoegelsen af stoetten i lyset af undtagelserne i artikel 92, stk . 3, og kan ikke noejes med vurderingen paa grundlag af artikel 92, stk . 1 . Denne vurdering er ganske vist skoenspraeget, men det er klart, at dens genstand er traktatreguleret og angivet ved indholdet af de tre stykker i artikel 92 . Ligesom Kommissionen ikke kan gaa ud over dette indhold, skal den ogsaa efter min opfattelse foretage en fuldstaendig proevelse af foreneligheden og herved tage hensyn til samtlige kriterier i henhold til artikel 92, herunder kriterierne i stk . 3 ( 36 ).
20 . Jeg bemaerker endelig, at under artikel 93, stk . 2-proceduren skal alle de interesserede parter, medlemsstater og private, gives lejlighed til at "fremsaette deres bemaerkninger" ( hvilket i oevrigt stemmer overens med hovedformaalet, nemlig at sikre en saa fuldstaendig og noejagtig materiel proevelse som mulig ).
Endvidere beskytter faellesskabsretten den, der har "anmeldt" en stoette til Kommissionen, idet anmelderen har kompetence til at anlaegge et soegsmaal, hvis genstand baade kan vaere den kommissionsbeslutning, der erklaerer stoetten for forenelig, og en eventuel passivitet fra Kommissionens side, idet denne ikke i anledning af klagen traeffer nogen, hverken positiv eller negativ, foranstaltning i henhold til artikel 93, stk . 2 .
Det er klart, at enhver ordning, der hindrer eller forsinker den fuldstaendige gennemfoerelse af proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, noedvendigvis kraenker de formelle og materielle garantier, som tredjemaend ( stater og private ) har i henhold til Traktaten .
Det er foelgelig min opfattelse, at Kommissionen altid, naar den modtager "notitia criminis" om en stoette, skal gennemfoere proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, og traeffe den endelige afgoerelse vedroerende forenelighedsspoergsmaalet .
21 . Det er klart, at saafremt det var absolut noedvendigt for at sikre den effektive virkning af ordningen med forudgaaende kontrol, at artikel 92, stk . 3, kun anvendes, saafremt forpligtelserne i artikel 93, stk . 3, er overholdt, kan faellesskabslovgiver gribe ind med hjemmel i artikel 94 . Saa laenge dette ikke er sket, maa det efter min mening noedvendigvis laegges til grund, at forpligtelserne med hensyn til fremgangsmaaden i henhold til artikel 93, stk . 3, og forenelighedsproevelsen ligger paa forskelligt plan, hvorfor tilsidesaettelsen af de foerstnaevnte forpligtelser ikke kan vaere til hinder for den forskriftsmaessige og rettidige gennemfoerelse af proevelsen .
Dette resultat ses i oevrigt at vaere bestyrket af, at det - som jeg har anfoert - er muligt at gribe effektivt ind over for en ulovlig tilstand som foelge af tilsidesaettelse af artikel 93, stk . 3, saavel internt som paa faellesskabsplan, og endvidere - og isaer - af, at Kommissionen, for at et eventuelt paalaeg om tilbagebetaling ikke skal blive betydningsloest, fordi kontrolproceduren traekker ud, kan indgive begaering til Domstolen om at faa fastsat de noedvendige foreloebige foranstaltninger - eller endog fastsaette dem selv . Men - og dette er det vaesentlige punkt - selv om saadanne foranstaltninger umiddelbart fastsaettes af Kommissionen, udelukker de ikke, men bebuder tvaertimod den endelige forenelighedsafgoerelse ( der er undergivet Domstolens fulde proevelse ), idet foranstaltningerne alene forhindrer, at der i mellemtiden opstaar - eller vedvarer - nogle faktisk konkurrenceforvridende forhold, som det senere er umuligt eller meget vanskeligt at afskaffe .
22 . Sammenfattende mener jeg, at foelgende konklusioner fremkommer paa grundlag af den gennemgang, som jeg her har foretaget :
- det formalitetsspoergsmaal, som Kommissionen har rejst, skal omformuleres som tidligere angivet;
- forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 3, indebaerer efter deres indhold og formaal, at en stoette, der er gennemfoert i strid med disse forpligtelser, altid er ulovlig;
- denne ulovlighed udloeser praecise virkninger og kan sanktioneres saavel internt som paa faellesskabsplan;
- Kommissionen kan navnlig give paalaeg om, at den ulovligt udbetalte stoette skal tilbagebetales, selv om stoetten senere er erklaeret for forenelig med faellesmarkedet;
- der kan endvidere fastsaettes foreloebige foranstaltninger, saaledes at Kommissionens endelige beslutning ikke bliver virkningsloes som foelge af en - ulovlig - gennemfoerelse af stoetten;
- den omstaendighed, at forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 3, er tilsidesat, fritager imidlertid ikke Kommissionen fra tillige at undersoege spoergsmaalet om stoettens forenelighed i lyset af bestemmelserne i artikel 92, stk . 3 .
Realiteten
A - Anvendelsen af artikel 92, stk . 1
Karakteren af den belgiske regerings bistand i form af kapitalindskud
23 . Den belgiske regering bestrider, at de oekonomiske foranstaltninger vedroerende selskabet Tubemeuse er stoette i artikel 92, stk . 1' s forstand . Denne bistand har tvaertimod karakter af et kapitalindskud, der er ganske normalt i betragtning af aktionaerernes normale adfaerd inden for en markedsoekonomi . Den belgiske regering har navnlig handlet som enhver anden aktionaer, der, efter allerede at have foretaget en betydelig investering, i lyset af de opstaaede vanskeligheder mener at burde foretage yderligere indskud for at sikre virksomhedens fortsatte bestaaen og dermed en mulighed for et, om saa blot begraenset, afkast .
Til stoette for dette anbringende har den belgiske stat navnlig anfoert, at den som aktionaer disponerede i det vaesentlige paa samme maade som andre aktionaerer i konkurrerende virksomheder . Belgien har endvidere anfoert, at investeringerne i Tubemeuse for en dels vedkommende blev finansieret af et internationalt bankkonsortium, hvilket viser, at der i det mindste paa mellemlangt sigt var udsigter til en oekonomisk bedring . Den belgiske stat har endelig anfoert, at kapitalindskuddene blev foretaget paa grundlag af undersoegelser foretaget af et anerkendt internationalt virksomhedskonsulentfirma .
24 . Det bemaerkes i denne forbindelse, at efter en praksis, der nu ligger fast, kan et statsligt kapitalindskud i virksomheder betragtes som "offentlig stoette", saafremt betingelserne i artikel 92 er opfyldt ( 37 ).
I den naevnte Intermills-dom udtalte Domstolen bl.a .:
"... tildeling af stoette, navnlig i form af statens eller kollektive enheders kapitalinteresse, (( kan )) ikke uden videre betragtes som traktatstridig . Uanset stoetteformen, hvad enten der er tale om laan eller kapitalinteresse, paahviler det Kommissionen at undersoege, om stoetten er i strid med artikel 92, stk . 1, og saafremt dette er tilfaeldet, at vurdere, om stoetten eventuelt kan fritages i medfoer af artikel 92, stk . 3, samt at traeffe en begrundet beslutning herom" ( praemis 32 ).
I den naevnte dom i sag 234/84 udtalte Domstolen ligeledes, at med henblik paa at kunne afgoere, om en stats oekonomiske engagement i en virksomhed har karakter af stoette,
"skal der ske anvendelse af det kriterium, ... som hviler paa virksomhedens muligheder for at rejse de omtalte beloeb paa det private kapitalmarked . Naar der er tale om en virksomhed, hvis ansvarlige kapital udelukkende er i haenderne paa de offentlige myndigheder, skal det navnlig vurderes, om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstaendigheder ville have foretaget en saadan kapitalforhoejelse" ( praemis 14 ).
25 . I den anfaegtede beslutning har Kommissionen afvist, at selskabet Tubemeuse havde mulighed for at rejse de paagaeldende midler paa det private kapitalmarked, og har herved henvist til flere forhold . Det anfoeres navnlig i detaljer, at den paagaeldende sektor var praeget af en betydelig strukturbetinget overskudskapacitet i produktionsleddet; at markedet inden for olieudvindingen, som er den vigtigste faktor i efterspoergslen efter soemloese roer, gik mere og mere tilbage; og at Tubemeuses finansielle situation laenge havde vaeret praeget af betydelige underskud ( i 1984 udgjorde gaelden mere end 14% af omsaetningen, finansieringsomkostningerne 8,4 %), og stadigt flere private aktionaerer havde som foelge heraf afhaendet deres aktier .
Paa baggrund af disse omstaendigheder, hvis rigtighed ikke er bestridt, kan det laegges til grund, at Kommissionen anvendte artikel 92, stk . 1, korrekt, da den fandt, at de omhandlede oekonomiske foranstaltninger var en statsstoette, der skulle sikre eksistensgrundlaget for en virksomhed, der ellers ikke paa kapitalmarkedet kunne have skaffet de noedvendige midler til at fortsaette sin virksomhed .
26 . Kommissionen har endvidere overbevisende taget stilling til de argumenter, som den belgiske regering har fremfoert i sagen, og som skal vise, at de omtvistede oekonomiske indskud ikke kan betragtes som en "redningsstoette ".
Hvad navnlig angaar aktionaerernes dispositioner i konkurrerende virksomheder, skal det bemaerkes, at der ikke kan drages nogen sammenligning med den belgiske regerings dispositioner som oekonomisk interessent i Tubemeuse, idet de naevnte virksomheder dels havde gennemfoert effektive saneringsforanstaltninger, dels generelt havde en regnskabssituation og oekonomiske udsigter, der i det vaesentlige var positive .
Med hensyn til banklaanene, som Tubemeuse opnaaede, er det efter min mening afgoerende, at disse engagementer reelt var daekket af en garanti fra den belgiske stat, der saaledes overtog risikoen ved disse transaktioner .
Hvad endelig angaar det forhold, at den belgiske regering fulgte anbefalingerne fra et internationalt virksomhedskonsulentfirma, skal jeg foerst bemaerke, som det ogsaa er anfoert af Kommissionen, at det allerede i selve rapporten, som det naevnte firma udarbejdede i 1986, blev naevnt, at virksomheden siden 1983 i det hele havde staaet overordentligt svagt paa en raekke punkter ( driftsresultater, finansieringsomkostninger og likviditet ). Kommissionen har endvidere fremlagt en rapport fra 1985 fra "Comité national belge de planification et de contrôle de sidérurgie", hvori det anfoertes, at selv om virksomheden via en finansiel omstrukturering havde formaaet at nedbringe finansieringsomkostningerne, ville fremstillingspriserne stadig have vaeret 3,9% hoejere end salgspriserne . Det anfoeres i rapporten, at selskabet Tubemeuse under indtryk af de strukturbetingede oekonomiske vanskeligheder, der viste sig efter 1979, havde henvendt sig til ( kommunale og regionale ) offentlige myndigheder om hjaelp .
Det maa herefter laegges til grund, at Kommissionen med rette skoennede, at det belgiske selskab efter al sandsynlighed ikke kunne have rejst de fornoedne midler paa kapitalmarkedet, og at den statslige foranstaltning foelgelig maa betragtes som en offentlig stoette efter betydningen i artikel 92, stk . 1 .
Paavirkningen af samhandelen inden for Faellesskabet
Den belgiske regering har herom foerst anfoert, at selskabet Tubemeuse, da stoetten blev udbetalt, eksporterede 90%, dvs . saa godt som hele sin produktion, uden for Faellesskabet, konkret til Sovjetunionen .
Den belgiske regering finder paa grundlag heraf for det foerste, at den omhandlede foranstaltning hoejst kan betragtes som en stoette til eksporten til tredjelande og dermed som en foranstaltning, der har hjemmel i bestemmelserne i Traktatens artikel 112 .
I betragtning af omfanget af udfoerslerne til tredjelande maa det for det andet under alle omstaendigheder antages, at den omhandlede stoette ikke kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet . Kommissionsbeslutningen er i hvert fald ikke tilstraekkeligt begrundet paa dette punkt .
27 . Vedroerende artikel 112 bemaerkes, at man ikke a priori kan udelukke, at en stoette til udfoersel til tredjelande kan paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne og tillige fordreje konkurrencen . Det vil saaledes kunne forekomme, at en ordning for stoette til eksporten til lande uden for Faellesskabet i sidste ende goer det muligt for den subsidierede virksomhed at holde vaesentligt lavere priser paa det faelles marked, end den ellers ville have haft mulighed for . Jeg mener ikke, at artikel 112, der blot foreskriver en gradvis harmonisering af stoetteordningerne for eksport til lande uden for Faellesskabet, under disse omstaendigheder kan bevirke, at den offentlige foranstaltning falder uden for artikel 92 .
Artikel 112 kan nemlig ikke - naar henses til dens indhold, formaal og den regelsammenhaeng, som den indgaar i - fortolkes som en bestemmelse, der hjemler undtagelse fra andre traktatbestemmelser, saaledes netop bestemmelserne vedroerende offentlig stoette . Det maa saaledes tvaertimod for hver enkelt sag undersoeges, om en konkret stoette til eksport til tredjelande kan paavirke samhandelen og fordreje konkurrencen inden for Faellesskabet ( 38 ).
Den belgiske regerings fortolkning af artikel 112 synes herefter ikke at kunne accepteres generelt . Det skal imidlertid bemaerkes, at den i sagen her ydede stoette til selskabet Tubemeuse ikke under nogen omstaendigheder kan betragtes som en stoette til eksport uden for Faellesskabet . Der er nemlig ikke tale om en stoette til handelen med tredjelande . Det drejer sig tvaertimod om en foranstaltning, der skal stoette produktionen i virksomheden, og som dermed falder uden for anvendelsesomraadet for artikel 112 .
28 . Genstanden for undersoegelsen er saaledes blot, om den belgiske regerings produktionsstoette ved hjaelp af de omhandlede pengeindskud vil kunne paavirke samhandelen inden for Faellesskabet .
Jeg bemaerker, at betingelsen vedroerende virkningerne for samhandelen mellem medlemsstaterne har det formaal at afgraense anvendelsesomraadet for EF-rettens konkurrenceregler . Det foelger af dette kriterium, at EF-bestemmelserne ikke omfatter de retlige eller faktiske dispositioner, der alene har virkninger inden for én medlemsstats territorium, og som foelgelig ikke kan have nogen virkning, heller ikke indirekte, for den fri samhandel inden for Faellesskabet og herved modvirke gennemfoerelsen af maalene for et faelles marked, hvilket f.eks . kunne vaere virkningen i tilfaelde af, at saadanne retlige eller faktiske dispositioner i vaesentlig grad aendrer konkurrencens struktur eller karakter inden for faellesmarkedet ( 39 ).
Det fremgaar for det foerste, at de i sagen omhandlede produkter indgaar i samhandelen mellem medlemsstaterne . Konkret afsaettes, efter hvad der anfoeres i den anfaegtede beslutning, ca . 50% af Faellesskabets produktion paa EOEF' s eget marked . Endvidere afsaettes naesten 25% af EF-producenternes eksport inden for EF ( 1984-tal ). Tubemeuses produktion udgjorde i samme periode 17% af produktionen i EF og var, som jeg har naevnt, for 90%' s vedkommende bestemt til eksport til Sovjetunionen .
29 . Jeg bemaerker endvidere, at en virksomhed, der har 17% af produktionen i EF, klart ikke kan betragtes som marginal, og den massive stoette, som den modtog, kan derfor paavirke den normale konkurrence og hermed paavirke de normale handelsstroemme . Det er heller ikke afgoerende, at virksomheden, da stoetten blev ydet, eksporterede hovedparten af sin produktion til et tredjeland . Det afgoerende er nemlig, at det omhandlede produkt indgaar i samhandelen inden for Faellesskabet, og at selskabet Tubemeuse konkret kunne deltage i denne samhandel som en vigtig aktoer . I oevrigt har Domstolen allerede haft lejlighed til at fastslaa, at den omstaendighed, at en virksomhed soeger at udvikle sin eksport til tredjelande, ikke udelukker, at en stoette, der er ydet virksomheden, kan anses for at kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne ( 40 ).
Det sidst anfoerte hviler i oevrigt paa den betragtning, at det maa bedoemmes i et dynamisk perspektiv ( 41 ), om betingelsen vedroerende paavirkning af samhandelen er opfyldt ( saavel som ogsaa betingelsen vedroerende forvridning af konkurrencen ). I sagen her tog Kommissionen med rette hensyn til den forventelige udvikling i handelsstroemmene ved bedoemmelsen af stoettens paavirkning af samhandelen . Saaledes anfoerte Kommissionen i den anfaegtede beslutning, at idet situationen generelt var praeget af en staerk integration af verdensmarkederne og af en voksende uligevaegt mellem efterspoergsel og udbud paa verdensplan ( som foelge af vaeksten i udviklingslandenes og statshandelslandenes produktionskapacitet og som foelge af den faldende efterspoergsel i De Forenede Stater - paa grund af indfoerelsen af importrestriktioner - og i efterspoergslen inden for olieindustrien ), kunne det med rimelighed forventes, at Tubemeuse ville soege at foroege sin afsaetning inden for EOEF' s marked . Det boer bemaerkes, at udviklingen efter 1984 har vist, at disse prognoser havde solid basis . Det fremgaar saaledes af de oplysninger, som Kommissionens repraesentant fremlagde i retsmoedet, at Tubemeuse i 1987 eksporterede 23% af sin produktion til faellesmarkedet, og at dette tal var steget til 33,3% i det foerste halvaar af 1988 .
Det maa herefter laegges til grund, at Kommissionen i sagen her med foeje har anset samhandelen inden for Faellesskabet for at vaere paavirket af den stoette, som den belgiske regering ydede, og endvidere at den anfaegtede beslutning indeholder en tilstraekkelig og klar begrundelse, for saa vidt angaar de omstaendigheder og vurderinger, paa grundlag af hvilke Kommissionen tog stilling til dette punkt .
B - Anvendelsen af artikel 92, stk . 3
30 . Den belgiske regering finder, at Kommissionen i denne sag under alle omstaendigheder burde have anerkendt, at stoetten kunne henfoeres under undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk . 3, litra a ) og c ).
Det bemaerkes, at hvad der - i oevrigt kortfattet - er fremfoert herom, ikke er underbygget med henvisning til faktiske omstaendigheder, der virker overbevisende .
Det fremgaar navnlig af den anfaegtede beslutning, at Kommissionen fandt bestemmelserne i litra a ) i artikel 92, stk . 3, uanvendelige, idet den herved henholdt sig til en tidligere analyse af den socio-oekonomiske situation i de beroerte belgiske omraader ( beslutning 82/740/EOEF af 22 . juli 1982, EFT L 212 af 9.11.1982, s . 18, som aendret ved beslutning 85/544/EOEF af 31 . juli 1985, EFT L 341 af 19.12.1985, s . 19 ), hvoraf det fremgik, at levestandarden i disse omraader ikke var usaedvanlig lav, og at der ikke herskede alvorlig underbeskaeftigelse . Den belgiske regering har blot meddelt nogle oplysninger om lukningen af virksomheder i disse regioner, men har ikke bestridt indholdet af de vurderinger, der blev anlagt i disse beslutninger .
Hvad angaar undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk . 3, litra c ), har Kommissionen paavist, at virksomheden her arbejder paa et marked med en betydelig, strukturbetinget overskudskapacitet i produktionen, og at den belgiske regerings oekonomiske stoette ikke laa inden for rammerne af en reel genopretningsplan med en dertil hoerende begraensning af produktionskapaciteten . Under disse omstaendigheder kunne selskabet Tubemeuse takket vaere den modtagne stoette bevare eller udvide sin markedsandel paa bekostning af andre virksomheder, der ikke modtog en lignende stoette fra de offentlige myndigheder, og som var noedt til at tilpasse deres produktion paa baggrund af vilkaarene paa et marked med overskudskapacitet . Stoetten aendrede saaledes samhandelsvilkaarene paa en maade, der klart strider mod den faelles interesse . Det var herefter med foeje, at Kommissionen fandt undtagelsen i artikel 92, stk . 3, litra c ), uanvendelig .
C - Gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning
31 . Den belgiske regering har anfoert, at Kommissionen ikke tog hensyn til, at selskabet Tubemeuse var genstand for tvangsakkordforhandlinger, da den anfaegtede beslutning blev truffet, og at det derfor ikke var muligt at gennemfoere beslutningen .
Den belgiske regering har i denne forbindelse fremfoert foelgende argumenter :
- den anfaegtede beslutning er uden genstand og kan foelgelig ikke gennemfoeres, eftersom virksomheden i oekonomisk forstand var ophoert;
- akkordforhandlingerne var i det mindste til hinder for den oejeblikkelige gennemfoerelse af beslutningen;
- i betragtning af akkordsituationen er det uforholdsmaessigt at kraeve stoetten tilbagebetalt .
32 . Den belgiske regerings argumentation ses ved en naermere betragtning at kunne foere til at svaekke haandhaevelsen af bestemmelserne om stoette . En virksomhed, der har modtaget en massiv oekonomisk stoette fra staten, behoevede nemlig i saa fald blot at indlede akkordforhandlinger for dermed at opnaa, at artiklerne 92 ff . bliver uanvendelige i forhold til virksomheden .
Jeg bemaerker i oevrigt, at selskabet Tubemeuse konkret fortsatte med at drive virksomhed ogsaa efter den omtvistede beslutning . Kommissionsbeslutningen maatte derfor gennemfoeres fuldt ud, saaledes at konkurrenceforvridningerne som foelge af stoetten ikke varede ved .
Der er dernaest ingen grund til at behandle virksomheder, der er genstand for en tvangsakkord, gunstigere med hensyn til tilbagebetalingsforpligtelsen end enhver anden virksomhed . Som jeg indgaaende har forklaret ovenfor, kan Kommissionen altid kraeve en ulovligt udbetalt stoette tilbagebetalt . Det tilkommer derefter staten at traeffe bestemmelse om den rette fremgangsmaade med henblik paa at naa dette resultat . Dette gaelder ogsaa for virksomheder, for hvilke der er indledt en akkordforhandling, isaer i betragtning af, at de beloeb, som staten er forpligtet til at kraeve tilbagebetalt, ulovligt indgaar i virksomhedens aktiver .
Det er endelig vaesentligt, at Kommissionen ikke kraevede, at de ulovligt udbetalte beloeb skulle tilbagebetales oejeblikkeligt, men blot anmodede den belgiske regering om - ved hjaelp af de retsmidler, der findes i den nationale retsorden - at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at opnaa en saadan tilbagebetaling . Det fremgaar herved, at staten har opfyldt denne forpligtelse ved at anmelde de paagaeldende beloeb som akkordfordringer, og Kommissionen har erklaeret, at den ansaa denne disposition for egnet til at sikre, at tilbagesoegningsforpligtelsen i henhold til den omtvistede beslutning blev efterkommet . Under hensyn til disse faktiske omstaendigheder kan der heller ikke af betydning for sagen her henvises til Domstolens velkendte praksis, hvorefter kun en absolut umulighed kan accepteres som begrundelse for ikke at efterkomme forpligtelsen med hensyn til tilbagebetaling ( 42 ).
Den saerlige situation, som virksomheden befandt sig i, da den omtvistede beslutning blev truffet, er foelgelig efter min opfattelse ingen hindring for, at denne beslutning gennemfoeres, saa meget mere som staten, i hvert fald efter det oplyste i naervaerende sag, ses faktisk at have opfyldt de forpligtelser, der paahviler den .
D - Kraenkelse af retten til kontradiktion
33 . Den belgiske regering har anfoert, at Kommissionen i den anfaegtede beslutning henviser til bemaerkninger, som "tre andre medlemsstater og fire brancheforeninger af staalroersproducenter" fremsatte . Disse skrivelser, der er vaesentlige for beslutningen, blev hverken fremlagt eller kommenteret af de beroerte parter .
Jeg skal hertil blot bemaerke, at den omtvistede beslutning hviler paa en lang raekke objektive, oekonomiske oplysninger vedroerende situationen paa det paagaeldende marked samt dettes udvikling, og at den belgiske regering var bekendt med disse oplysninger og fremfoerte sine egne argumenter i denne forbindelse . Det er herefter min opfattelse, at de omhandlede bemaerkninger, selv om det er beklageligt, at de ikke blev behoerigt forelagt, dog ikke har haft betydning for beslutningens indhold, og at det ikke er annullationsgrundlag for beslutningen, at de ikke blev fremlagt .
Jeg henviser i denne forbindelse til dommen Kongeriget Belgien mod Kommissionen, 234/84, jfr . ovenfor, hvori Domstolen vedroerende en lignende kritik anfoerte foelgende :
"... den anfaegtede beslutning (( er )) i tilstraekkeligt omfang ... stoettet paa objektive omstaendigheder, der er anfoert i begrundelsen til beslutningen, som regeringen fuldt ud var blevet oplyst om, og som den selv havde haft rig lejlighed til at fremsaette sine synspunkter om . Det foelger heraf, at selv om Kommissionen end ikke havde modtaget indlaeg fra de beroerte tredjemaend under proceduren, ville beslutningen ikke have faaet noget andet indhold . Under disse omstaendigheder kan selve den omstaendighed, at Kommissionen i sin beslutning gik ud fra disse indlaeg uden at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at kommentere dem, ikke begrunde en annullation af denne beslutning" ( praemis 30 ).
34 . Under henvisning til det anfoerte i det hele skal jeg sammenfattende foreslaa, at Domstolen
- statuerer, at soegsmaalet i det hele kan admitteres;
- frifinder Kommissionen;
- paalaegger den belgiske regering at betale sagens omkostninger .
(*) Originalsprog : italiensk .
( 1 ) Det skal bemaerkes, at spoergsmaalet om konsekvenserne af, at en stoette ydet i strid med artikel 93, stk . 3, i sig selv er ulovlig, er blevet rejst af Kommissionen i flere sager, der for tiden verserer : jfr . navnlig sagerne Den Franske Republik mod Kommissionen, C-301/87 ( Sml . 1990, s . I-307 ); Kommissionen mod Den Franske Republik, C-61/88 ( Sml . 1990, s . I-307 ); Kommissionen mod Den Franske Republik, C-162/88 ( Sml . 1990, s . I-307 ); Poclain SA og Tenneco Europe Ltd . mod Kommissionen, C-294/88 ( Sml . 1990, s . I-307 ); Den Italienske Republik mod Kommissionen, C-303/88 .
( 2 ) Efter de af Kommissionen meddelte oplysninger blev der i perioden 1984-1988 konstateret over hundrede tilfaelde, hvor stoette blev ydet i strid med artikel 93, stk . 3 .
( 3 ) Hertil kommer yderligere risikoen for, at de andre medlemsstater, naar der ydes offentlig stoette, som man ikke griber effektivt ind over for paa faellesskabsplan, beslutter hver at traeffe sine egne foranstaltninger i form af lignende stoette til de nationale virksomheder .
( 4 ) Denne procedure er som bekendt opdelt i to faser . Den foerste, indledende fase omfatter en summarisk gennemgang af det anmeldte stoetteprojekt, og formaalet er at fastslaa, om den paataenkte stoetteordning for en foerste betragtning er klart forenelig med det faelles marked, eller om der modsat foreligger, om saa blot nogen, rimelig tvivl om ordningens forenelighed . I saa fald skal Kommissionen ivaerksaette den naeste fase og indlede den kontradiktoriske procedure, der omhandles i artikel 93, stk . 2 . Det skal bemaerkes, at den indledende fase noedvendigvis forudsaetter, at projektet er anmeldt . Senest to maaneder efter anmeldelsen ( jfr . Lorenz-dommen, dom af 11 . december 1973, 170/73, Sml . s . 1471 ), én maaned hvis der er tale om individuel stoette, skal Kommissionen tage stilling til, om den kontradiktoriske fase skal indledes . I oevrigt bemaerkes, at saafremt Kommissionen skoenner, at stoetten allerede paa grundlag af den indledende undersoegelse kan betragtes som EF-konform, kan den afslutte proceduren uden at vedtage nogen formel beslutning . Endelig bemaerkes, at selv om der ikke er gennemfoert en indledende procedure ( fordi stoetten ikke er blevet anmeldt, som den skal ), kan den kontradiktoriske procedure alligevel ivaerksaettes, enten ex officio eller paa foranledning af enhver, der har "anmeldt" til Kommissionen, at stoetten er indfoert .
( 5 ) Dom af 15 . juli 1964, Costa mod ENEL, 6/64, Sml . 1954-1964, s . 531 .
( 6 ) Dom af 9 . oktober 1984, Heineken Browerijen BV, 91/83 og 127/83, Sml . s . 3435 .
( 7 ) Kendelse af 20 . september 1983, Kommissionen mod Den Franske Republik, 171/83R, Sml . s . 2621; jfr . tillige dom af 11 . december 1973, Gebr . Lorenz GmbH, 120/73, Sml . s . 1471 .
( 8 ) Dom af 19 . juni 1973, Capolongo, 77/72, Sml . s . 611 .
( 9 ) Dom af 11 . december 1973, Gebr . Lorenz GmbH ( naevnt ovenfor i note 7 ); dom af 11 . december 1973, Markmann KG, 121/73, Sml . s . 1495; dom af 11 . december 1973, Nordsee, Deutsche Hochseefischerei GmbH, 122/73, Sml . s . 1511; dom af 11 . december 1973, Fritz Lohrey, 141/73, Sml . 1973, s . 1527 .
( 10 ) Dom af 22 . marts 1977, Steinike og Weinlig, 78/76, Sml . s . 595 .
( 11 ) Disse spoergsmaal blev behandlet indgaaende paa den 12 . FIDE-kongres ( Paris, 1986 ), og jeg henviser vedroerende de naermere enkeltheder til rapporterne herfra .
( 12 ) Jfr . rapporterne fra FIDE-kongressen ( ovenfor note 11 ), s . 205 og s . 296, samt E.H . Pinacker Hordijk : "Judicial protection of private interests under the EEC competition rules relating to State aids", i Legal Issues of European Integration, 1985/1, s . 67 ( navnlig s . 74-78 ).
( 13 ) Jfr . FIDE-rapporterne ( naevnt ovenfor i note 11 ), s . 79 og s . 299 .
( 14 ) Jfr . FIDE-rapporterne ( naevnt ovenfor i note 11 ), s . 78 .
( 15 ) Jfr . FIDE-rapporterne ( naevnt ovenfor i note 11 ), s . 183; jfr . ogsaa det italienske Consiglio di Stato' s dom af 24 . januar 1989, der udtrykkeligt frakender en kommissionsbeslutning i henhold til artikel 93, stk . 2, direkte virkning .
( 16 ) Corte costituzionale, 9 . april 1963, nr . 49, Foro italiano, 1963, I, 859, og 8 . juli 1969, nr . 120, a.st ., 1969, I, 2069 .
( 17 ) Corte costituzionale fandt, at de regionale besluttende organer havde overskredet graenserne for den lovgivningsbefoejelse, som de har faaet tillagt, da de ikke havde taget hensyn til forskrifterne om fremgangsmaaden i Traktatens artikel 93, stk . 3, hvorom der var lovgivet af de kompetente statsinstitutioner .
( 18 ) Jfr . J . Flynn : "Can misapplication of a fiscal measure constitute state aid?", i Eur . Law Rev ., 1986 . s . 232 .
( 19 ) Som eksempel kan naevnes sagerne ved de italienske forvaltningsdomstole om en raekke bestemmelser i lov nr . 64 af 1 . marts 1986 ( den almindelige ordning vedroerende ekstraordinaere foranstaltninger i Mezzogiorno ), som har givet anledning til flere praejudicielle sager, der for tiden verserer ved Domstolen; jfr . ligeledes den vaesentlige afgoerelse af 22 . januar 1985, forvaltningsretten i Lazio, Tredje Afdeling, i Foro amministrativo 1985, s . 941 .
( 20 ) Dom af 2 . juli 1974, Italien mod Kommissionen, 173/73, Sml . s . 709 .
( 21 ) Domstolen udtalte navnlig, at "Kommissionens retsmidler ikke (( kan )) vaere begraenset til anvendelsen af den mere komplicerede fremgangsmaade i artikel 169 ".
( 22 ) Jfr . A . Dashwood : "Control of State aids in the EEC : prevention and cure under article 93", C . M . L . R ., volume 12, 1975 .
( 23 ) Begaeringen blev taget til foelge af Domstolen ved den foernaevnte kendelse af 20 . september 1983 ( Kommissionen besluttede efterfoelgende at haeve hovedsagen ).
( 24 ) Dom af 10 . juli 1986, Belgien mod Kommissionen, 234/84, Sml . s . 2263; kendelse af 6 . februar 1986, Deufil GmbH & Co . KG, 310/85 R, Sml . s . 537; dom af 2 . februar 1989, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, 94/87, Sml . s . 175 .
( 25 ) I begge disse meddelelser henviste Kommissionen navnlig til Capolongo-dommen vedroerende den direkte virkning af artikel 93, stk . 3 .
( 26 ) Jfr . den naevnte meddelelse af 24 . november 1983, hvorefter "Kommissionen ... foelgelig (( vil )) give de potentielle modtagere af statsstoette underretning om, at retten til et stoettebeloeb, som maatte blive ydet dem ulovligt, i givet fald vil blive anfaegtet, saaledes at enhver, der har modtaget en ulovlig stoette, fordi Kommissionen endnu ikke har truffet en endelig beslutning om dens forenelighed med Traktaten, kan paalaegges at tilbagebetale stoetten . Saa snart Kommissionen bliver bekendt med, at en medlemsstat har vedtaget stoetteforanstaltninger uden at have overholdt de forpligtelser, der gaelder ifoelge artikel 93, stk . 3, vil den i De Europaeiske Faellesskabers Tidende offentliggoere en saerlig advarsel, hvori den goer de potentielle stoettemodtagere opmaerksom paa, at retten til stoettebeloebet i givet fald vil blive anfaegtet ". Det bemaerkes ( jfr . Kommissionens svar paa skriftlig forespoergsel nr . 181/88, EFT C 151 af 19.6.1989, s . 9 ), at den ulovligt ubetalte stoette, som Kommissionen har kraevet tilbagebetalt, beloeb sig til i alt 5 mio . ECU i 1985, 11 mio . ECU i 1986 og 747 mio . ECU i 1987 ( i dette sidste tal indgaar de 210 mio . ECU, der kraeves tilbagebetalt af virksomheden Tubemeuse ).
( 27 ) Dom af 12 . juli 1973, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, 70/72, Sml . s . 813 .
( 28 ) Jfr . her rapporterne fra FIDE-kongressen ( ovenfor note 11 ), s . 359, hvori det anfoeres, at "the longer the gap between grant and recovery, the less effective recovery is", hvorved det dog tilfoejes, at "the gap is further lengthened by the Commission' s dilatoriness in enforcing recovery orders when Member States refuse to comply with them ".
( 29 ) At der paa dette punkt gaelder en saerlig samarbejdsforpligtelse, som er et konkret eksempel paa den almindelige forpligtelse i henhold til Traktatens artikel 5, understreges af Smit & Herzog : The Law of the EEC, 1982, bind 3, s . 414 f ., hvor det anfoeres : "Article 93 ( 1 ) obligates the Member States to co-operate with the Commission in its investigation and to supply it with all necessary data . This obligation receives further support from article 5, paragraph 1 ."
( 30 ) Dom af 10 . juli 1986, Kongeriget Belgien mod Kommissionen, 234/84, Sml . s . 2263 .
( 31 ) Om samarbejdsforpligtelsens raekkevidde i forbindelse med artikel 93, stk . 2-proceduren henvises navnlig til Smit & Herzog ( ovenfor note 29 ), s . 415, hvor det anfoeres : "Although the Member State wishing to grant an aid does not have the burden of proof in the technical sense, it must supply the Commission with those facts and data which the Commission cannot conveniently obtain itself ."
( 32 ) Det skal i oevrigt bemaerkes, at saafremt man i det hele accepterer Kommissionens opfattelse, foelger det heraf noedvendigvis, at i tilfaelde af ulovlighed paa grund af tilsidesaettelse af artikel 93, stk . 3, vil en undersoegelse af spoergsmaalet om forenelighed i henhold til artikel 92, stk . 3, vaere helt udelukket, da der ikke efter opfattelsen - allerede paa grundlag af en juridisk korrekt fortolkning - ses at vaere noget skoen for Kommissionen ( eller for Domstolen, saaledes som Kommissionen ogsaa selv har anfoert i sit indlaeg ).
( 33 ) Hjemmelen for befoejelsen til at fastslaa, at en stoette er ulovlig, kunne umiddelbart ogsaa synes at vaere indeholdt i bestemmelserne i artikel 93, stk . 2, i henhold til hvilke Kommissionen kan traeffe beslutning om, at en stoette skal ophaeves, ogsaa saafremt stoetten "misbruges ". Dette udtryk synes imidlertid retteligt at skulle forstaas ikke som en henvisning til stoette, der er ydet i strid med artikel 93, stk . 3, men stoette, der foerst i gennemfoerelsesfasen viser sig at vaere uforenelig med faellesmarkedet . I disse tilfaelde vil Kommissionen foelgelig traeffe en beslutning om stoettens materielle forenelighed, men ikke en beslutning om eventuel ulovlighed .
( 34 ) Jfr . navnlig de tidligere naevnte domme 171/83, 173/73, 234/84 og 94/87 .
( 35 ) Det fremgaar herved efter min mening af Domstolens praksis, at ivaerksaettelsen og gennemfoerelsen af artikel 93, stk . 2-proceduren er en pligt, saa snart der blot er nogen tvivl om en stoettes forenelighed . Denne praksis belyses af dom af 20 . marts 1984, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen ( 84/82, Sml . s . 1451 ), hvorved Domstolen tog Forbundsrepublikken Tysklands paastand til foelge, nemlig at Kommissionen havde tilsidesat forpligtelserne i henhold til artikel 93, stk . 2, idet den ikke havde indledt den dér omhandlede proevelse af forenelighedsspoergsmaalet . Domstolen udtalte navnlig, at "et af de vaesentligste kendetegn, hvorved undersoegelsesfasen efter artikel 93, stk . 2, adskiller sig fra den indledende fase efter artikel 93, stk . 3, bestaar i, at Kommissionen under denne indledende fase ikke er forpligtet til at give de beroerte lejlighed til at fremsaette bemaerkninger, inden den traeffer beslutning . En saadan fremgangsmaade, der sikrer, at de oevrige medlemsstater og de beroerte erhvervskredse hoeres, og som goer det muligt for Kommissionen at opnaa fuld oplysning om alle sagens momenter, inden den traeffer beslutning, er dog uundvaerlig, naar Kommissionen stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en paataenkt stoette er forenelig med faellesmarkedet" ( praemis 13 ). Selv om der i denne sag var tale om en behoerigt anmeldt stoette, anser jeg Domstolens bemaerkninger om forenelighedsproevelsens karakter og formaal for at have generel raekkevidde, dvs . at denne procedure ogsaa pligtmaessigt skal indledes, saafremt Kommissionen faar kendskab til en ulovligt ydet stoette .
( 36 ) Om forenelighedsproevelsens enhed og obligatoriske karakter henvises navnlig til Smit & Herzog ( jfr . ovenfor note 29 ), s . 415 : "When investigating the incompatibility of an aid with the common market, the Commission should also examine on its own motion whether any of the exceptions of article 92(2 ) or 92(3 ) are applicable, in particular if the facts and the arguments advanced indicate that an exception may be applicable ."
( 37 ) Jfr . navnlig domme af 14 . november 1984, Intermills, 323/82, Sml . s . 3809, af 13 . marts 1985, Leeuwarder Papierwarenfabriek, 296/82 og 318/82, Sml . s . 809, og af 10 . juli 1986, Belgien mod Kommissionen, 234/84, Sml . s . 2281 .
( 38 ) Jfr . saaledes Smit & Herzog ( ovenfor note 29 ), s . 397 .
( 39 ) Disse principper, som Domstolen har knaesat ved fortolkningen af artiklerne 85 og 86 ( jfr . navnlig dom af 31 . maj 1979, Hugin, 22/78, Sml . s . 1869 ), har ogsaa relevans for artikel 92, idet betingelsen vedroerende virkningen for samhandelen inden for Faellesskabet klart har den samme funktion i disse tre bestemmelser, der alle er placeret i Traktatens kapitel om "konkurrencereglerne ".
( 40 ) Jfr . dom af 10 . juli 1986, Belgien mod Kommissionen, praemis 23 ( ovenfor note 24 ).
( 41 ) Jfr . saaledes J . Megret : Le droit de la Communauté économique européenne, bind 4, s . 384 .
( 42 ) Jfr . senest dom af 2 . februar 1989, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, isaer praemisserne 8 og 9 ( ovenfor note 24 ).