61996CC0194_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 Dit verzoek van het Bundessozialgericht om een prejudiciële beslissing betreft de vraag, of een gepensioneerd Duits ambtenaar die nooit buiten Duitsland heeft gewerkt, voor zijn in Frankrijk wonende dochter uit zijn ontbonden huwelijk met een inmiddels overleden Franse vrouw, ingevolge het gemeenschapsrecht aanspraak kan maken op een Duitse gezinstoeslag, hoewel die bijslag gewoonlijk enkel wordt toegekend voor in Duitsland wonende kinderen. In de verwijzingsbeschikking wordt uitdrukkelijk verwezen naar de artikelen 2, lid 3, en 73 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983(1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3427/89 van de Raad van 30 oktober 1989(2) (hierna: "verordening").(3) Deze zaak werpt dus vragen op met betrekking tot de uitlegging van artikel 1, sub a-i en ii, en sub g en j, en de artikelen 2, lid 1, 4, lid 4, 76 en 77, lid 1 en lid 2, sub a, en bijlage I, punt I, C, bij de verordening.
II - Het rechtskader en de feiten
A - Het gemeenschapsrecht
2 Volgens artikel 1, sub a-i en ii, van de verordening wordt voor de toepassing van de verordening
"a) onder $werknemer' en onder $zelfstandige' respectievelijk verstaan ieder:
i) die verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen, behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid dat op werknemers of zelfstandigen van toepassing is;
ii) die in het kader van een stelsel van sociale zekerheid dat voor alle ingezetenen of voor de gehele beroepsbevolking geldt, verplicht verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van sociale zekerheid waarop deze verordening van toepassing is:
- wanneer hij door de wijze van beheer of van financiering van dit stelsel als werknemer of zelfstandige kan worden onderkend,
dan wel
- indien dergelijke criteria niet aanwezig zijn, wanneer hij verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een andere in bijlage I omschreven gebeurtenis, in het kader van een voor werknemers of zelfstandigen ingesteld stelsel of onder iii bedoeld stelsel, dan wel, bij gebreke van zulk een stelsel in de betrokken lidstaat, wanneer hij beantwoordt aan de in bijlage I gegeven definitie;
(...)".
3 Artikel 2, leden 1 en 3, van de verordening bepaalt:
"1. Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.
(...)
3. Deze verordening is van toepassing op ambtenaren en op personeel dat volgens de toepasselijke wetgeving met hen gelijkgesteld is, voor zover zij onderworpen zijn of geweest zijn aan de wettelijke regelingen van een lidstaat, waarop deze verordening van toepassing is."
4 Artikel 4, lid 1, van de verordening luidt:
"Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a) prestaties bij ziekte en moederschap;
b) prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit;
c) uitkeringen bij ouderdom;
d) uitkeringen aan nagelaten betrekkingen;
e) prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
f) uitkeringen bij overlijden;
g) werkloosheidsuitkeringen;
h) gezinsbijslagen."
5 Artikel 4, lid 4, van de verordening bepaalt:
"4. Deze verordening is noch op de sociale en medische bijstand, noch op de regelingen betreffende prestaties aan slachtoffers van oorlogshandelingen of de gevolgen daarvan, noch op de bijzondere regelingen voor ambtenaren of met hen gelijkgestelden van toepassing."
6 Artikel 73 luidt als volgt:
"Onder voorbehoud van het bepaalde in bijlage VI heeft de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden."
7 Artikel 77, lid 2, van de verordening bepaalt:
"2. Ongeacht op het grondgebied van welke lidstaat de rechthebbende op een pensioen of rente dan wel de kinderen wonen, worden de bijslagen toegekend volgens onderstaande regels:
a) aan de rechthebbende op pensioen of rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele lidstaat, overeenkomstig de wettelijke regeling van de lidstaat welke inzake het pensioen of de rente bevoegd is. (...)"
8 Punt I, C, van bijlage I bij de verordening luidt als volgt:
"Wanneer een Duits orgaan bevoegd is voor de toekenning van gezinsbijslagen overeenkomstig hoofdstuk 7 van titel III van de verordening, wordt in de zin van artikel 1, onder a-ii, van de verordening aangemerkt:
a) als werknemer, degene die verplicht verzekerd is tegen werkloosheid of degene die, aansluitend op deze verzekering, uitkeringen van de ziekteverzekering of soortgelijke uitkeringen verkrijgt;
(...)"
B - De Duitse wettelijke regeling
9 In § 1, lid 1, punt 1, en § 2, lid 1, van het Bundeskindergeldgesetz (hierna: "BKGG") van 14 april 1964(4) wordt bepaald, dat degenen die hun woon- of gewone verblijfplaats in Duitsland hebben, voor hun kinderen die daar eveneens wonen of verblijven, recht op Kindergeld hebben.(5) Ingevolge § 2, lid 5, wordt voor de berekening van het Kindergeld geen rekening gehouden met kinderen die geen woon- of gewone verblijfplaats in Duitsland hebben. Volgens § 42, lid 2, doet het BKGG echter geen afbreuk aan bepalingen van gemeenschapsrecht. De artikelen 73 en 77 van de verordening kunnen dus van toepassing zijn. Kindergeld wordt toegekend tot het kind 18 jaar wordt; verlenging is mogelijk tot en met het 21e levensjaar wanneer het kind werkloos is, of tot en met het 27e levensjaar wanneer het kind een beroepsopleiding volgt.(6)
C - De feiten van het hoofdgeding
10 Kulzer is een gepensioneerd politieambtenaar en Duits onderdaan. Hij woont in Duitsland, waar hij een pensioenuitkering van de Freistaat Bayern ontvangt. Hij is de vader van de in 1974 geboren Stefanie, die eind 1983 naar Frankrijk verhuisde met haar Franse moeder, die van Kulzer gescheiden was. Nadat haar moeder was overleden, bleef Stefanie in Frankrijk bij haar Franse grootouders wonen. Zij volgde aldaar haar schoolopleiding, maar tijdens de vakanties bracht zij regelmatig een bezoek aan haar vader. Kulzer deed bij de Duitse autoriteiten namens zijn dochter aangifte van tweede woonplaats. Hij was verantwoordelijk voor de kosten van haar onderhoud en opleiding. Van de Franse autoriteiten ontving hij geen gezinsbijslagen voor haar.
11 In oktober 1988 verzocht Kulzer de Freistaat Bayern om Kindergeld voor Stefanie uit hoofde van het BKGG. Zijn verzoek werd op 27 juli 1989 afgewezen, zijn bezwaarschrift werd op 5 december 1989 afgewezen, en zijn beroep daartegen werd verworpen. Daartegen stelde hij hoger beroep in bij het Landessozialgericht.
12 Volgens het Landessozialgericht kon Stefanie, ondanks de aangifte van tweede woonplaats en haar regelmatige bezoeken, niet worden geacht bij Kulzer te wonen in de zin van § 2, lid 5, eerste zin, van het BKGG en § 30, lid 3, van het Sozialgesetzbuch, Erstes Buch. Ook was het Landessozialgericht van oordeel, dat Kulzer als gepensioneerde geen beroep op artikel 73 van de verordening kon doen, omdat hij geen werknemer in de zin van artikel 1 van de verordening noch ambtenaar in de zin van artikel 2, lid 3, was. Bovendien besliste het Landessozialgericht, dat artikel 77, lid 1, van de verordening niet van toepassing was, daar de betaling van gezinsbijslagen uit hoofde van het BKGG geenszins afhankelijk was van de ontvangst van een pensioenuitkering.
13 Daarop verzocht Kulzer het Bundessozialgericht om "Revision" van die beslissing. Zijn voornaamste argumenten waren, dat zijn dochter in Duitsland woonachtig was en dat er absoluut geen reden was om gepensioneerde ambtenaren van de toepassing van de verordening uit te sluiten.
14 Naar het oordeel van het Bundessozialgericht was de beschikking van het Landessozialgericht niet in strijd met het BKGG. Het betwijfelt of Kulzer zich op de verordening kan beroepen, omdat hij als werknemer nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap. De verordening geldt niet voor gevallen waarin alle feiten beperkt zijn tot het grondgebied van één enkele lidstaat en er geen aanknoping is met één van de bij het gemeenschapsrecht bedoelde situaties.(7) De titel van de verordening noemt weliswaar werknemers, zelfstandigen en hun gezinsleden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, maar door het feit dat de verordening is gegrond op artikel 51 van het Verdrag, dat slechts migrerende werknemers en hun gezinsleden betreft, zou zij aldus moeten worden uitgelegd, dat zij niet van toepassing is, wanneer enkel een gezinslid en niet de werknemer zelf zich binnen de Gemeenschap heeft verplaatst.
15 De verwijzende rechter sluit evenwel niet uit, dat de verordening in de omstandigheden van de onderhavige zaak wel van toepassing zou zijn, indien Kulzers voormalige echtgenote vóór haar overlijden in Frankrijk gewerkt had. Hoewel hem het bewijs daarvan niet is geleverd, zou zijns inziens de feitelijke situatie tijdens het leven van Stefanie's moeder daardoor vergelijkbaar worden met die in de zaak Kracht(8), waarin de verordening van toepassing werd geacht. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof verklaarde Kulzer, dat zijn vrouw van 1979 tot 1982 in München had gewerkt en van 1983 tot haar dood in 1987 in Frankrijk een betrekking als hulplerares had. Het is onduidelijk, of zij vóór Stefanie's geboorte in 1974 ook heeft gewerkt.
16 Volgens de verwijzende rechter valt Kulzer niet onder de definitie van werknemer of zelfstandige in de zin van artikel 1, sub a, van de verordening. Gezinsbijslagen uit hoofde van het BKGG zijn niet gekoppeld aan een verplichte of vrijwillige verzekering krachtens een stelsel van sociale zekerheid als bedoeld in artikel 1, sub a-i, van de verordening, en door de wijze waarop het Duitse stelsel wordt beheerd en gefinancierd, kunnen werknemers en zelfstandigen niet als zodanig worden onderkend, zoals bedoeld in artikel 1, sub a-ii, eerste streepje, van de verordening. Bijgevolg achtte de verwijzende rechter het krachtens artikel 1, sub a-ii, tweede streepje, van de verordening noodzakelijk aan te knopen bij bijlage I, punt I, C. Aan de voorwaarden daarvan voldoet Kulzer evenmin.
17 Desondanks achtte de verwijzende rechter het mogelijk dat Kulzer, hoewel gepensioneerd, kon worden beschouwd als ambtenaar of een volgens de toepasselijke wetgeving daarmee gelijkgestelde, waardoor hij onder de werkingssfeer van artikel 2, lid 3, van de verordening zou vallen. De BKGG betreft een regeling waarop de verordening van toepassing is, en geldt voor ambtenaren, daar de bijslagen worden toegekend op basis van woonplaats in Duitsland en niet op basis van een bijzondere werknemersstatus. Volgens de artikelen 27 en 77 van de verordening vallen pensioengerechtigden in bepaalde opzichten onder de werkingssfeer van de verordening en worden zij als werknemers in de zin van de verordening beschouwd.(9) Dat zou er volgens de verwijzende rechter voor pleiten, gepensioneerde ambtenaren onder de werkingssfeer van artikel 2, lid 3, te laten vallen.
18 De verwijzende rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 van het Verdrag de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) a) Is verordening (EEG) nr. 1408/71, in het bijzonder artikel 73 daarvan, ook van toepassing wanneer de uitkeringsgerechtigde (in het bijzonder een werknemer of zelfstandige) niet zelf gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap, maar wel het kind waarvoor aanspraak op gezinsbijslagen wordt gemaakt?
b) Is in dat verband van belang, of de andere ouder, die zich met dat kind in een andere lidstaat had gevestigd, aldaar tot aan zijn of haar overlijden als werknemer of zelfstandige werkzaam is geweest?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: is ook een gepensioneerd politieambtenaar $ambtenaar' in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1408/71?"
III - Opmerkingen
19 De Commissie en Kulzer hebben schriftelijke opmerkingen gemaakt. In zijn opmerkingen gaat Kulzer slechts op zijn financiële situatie in en niet rechtstreeks op de rechtsvragen van deze zaak. Op basis van de artikelen 76 en 104, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering verzocht Kulzer op 14 augustus 1997 om een bijdrage in de proceskosten, teneinde tijdens de mondelinge behandeling vertegenwoordigd te kunnen zijn, maar bij beschikking van 15 september 1997 heeft het Hof dit verzoek afgewezen. De Commissie heeft tijdens de mondelinge behandeling op 16 september 1997 opmerkingen gemaakt. De opmerkingen van de Commissie kunnen per vraag worden samengevat als volgt.
A - Eerste vraag, sub a
20 Volgens de Commissie moet deze vraag bevestigend worden beantwoord, omdat de feiten van de zaak niet tot het grondgebied van één enkele lidstaat zijn beperkt. De titel van de verordening noemt gezinsleden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen. In artikel 2 van de verordening wordt gesproken over werknemers op wie de wetgeving van één of meer lidstaten van toepassing is, en over hun gezinsleden. In de vierde overweging van de considerans van de verordening(10) wordt gezegd, dat de verordening van toepassing is op alle onderdanen van de lidstaten die verzekerd zijn krachtens de voor loontrekkenden getroffen socialezekerheidsregelingen. Zowel de titel als artikel 2 werden door het Hof geciteerd in de zaak Laumann(11), waarin werd beslist, dat de verordening ook van toepassing is wanneer niet de werknemer zelf, maar zijn nabestaande in een andere lidstaat woont. De verordening werd ook toegepast op iemand die in zijn eigen lidstaat had gewerkt, maar in een ander land woonde(12), alsook op iemand die in zijn eigen lidstaat had gewoond en gewerkt, maar wiens kinderen woonden bij hun moeder, die een beroep had uitgeoefend in een andere lidstaat, waarvan zij onderdaan was.(13) Verder wijst de Commissie erop, dat een werknemer die zich niet binnen de Gemeenschap heeft verplaatst, krachtens artikel 22 van de verordening van zijn eigen lidstaat bepaalde rechten met betrekking tot medische behandeling in een andere lidstaat kan verlangen.(14) Slechts wanneer alle elementen van een zaak beperkt blijven tot één lidstaat, kan de verordening geacht worden niet van toepassing te zijn.(15)
21 Volgens de Commissie wordt door die uitlegging de wetgevingsbevoegdheid van de Raad niet overschreden, daar zowel artikel 235 als artikel 51 van het Verdrag als rechtsgrondslag van de verordening zijn gekozen.
B - Eerste vraag, sub b
22 De feiten in deze zaak zouden precies overeenstemmen met die in de zaak Kracht, indien Kulzers voormalige echtgenote als werkneemster of zelfstandige werkzaam is geweest en niet in Frankrijk om soortgelijke bijslagen als de door Kulzer in Duitsland aangevraagde heeft verzocht. In die zaak hield het Hof geen rekening met artikel 76 van de verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3427/89, die tijdens het beslissende tijdvak nog niet van toepassing was, maar de Commissie betwijfelt of die bepaling, ongeacht in welke versie, in deze procedure van belang is. Stefanie's moeder had namelijk geen recht op vergelijkbare Franse bijslagen, en pas na haar overlijden verzocht Kulzer om de Duitse bijslag, zodat geen sprake is van samenloop van uitkeringen, die artikel 76 beoogt te verhinderen.
23 Het feit dat Kulzers voormalige echtgenote vóór haar overlijden in Frankrijk in loondienst is geweest, belet volgens de Commissie niet dat Kulzer na haar overlijden in Duitsland aanspraak op Kindergeld kan maken.
C - Tweede vraag
24 In het licht van de door advocaat-generaal La Pergola in zijn conclusie in de zaak Stöber en Piosa Pereira gemaakte opmerkingen(16), dat zelfs een onderdaan van een lidstaat die geen gebruik van zijn recht op vrij verkeer heeft gemaakt, onder artikel 8 A van het Verdrag valt, betoogt de Commissie, dat de uiterst beperkte omschrijving in punt I, C, van bijlage I bij de verordening ter bepaling van degenen die voor toekenning van Duitse gezinsbijslagen in aanmerking komen, dient te worden herzien, zodat daaronder ook ambtenaren vallen die in aanmerking willen komen voor bijslagen uit hoofde van een ander stelsel dan het speciaal voor ambtenaren bedoelde stelsel.
25 Verder acht de Commissie in deze zaak artikel 77 van de verordening relevant en niet artikel 73. In de Duitse versie van artikel 77 worden enkel "Rentner" genoemd en in het Duitse recht wordt onderscheid gemaakt tussen "Rentner" en "Pensionäre". In de Franse tekst is evenwel sprake van rechthebbenden op "pensions" of "rentes". Aangezien artikel 77, lid 2, van de verordening bepaalt, dat gezinsbijslagen door de daarvoor verantwoordelijke lidstaat ongeacht de woonplaats van de rechthebbende of zijn kinderen moeten worden toegekend, dient dit artikel ten opzichte van artikel 73 dus als een lex specialis te worden beschouwd.
26 Ook gaat de Commissie uitvoerig in op de vraag, of een gepensioneerde ambtenaar voor de toepassing van artikel 77 in aanmerking komt. Om hierna nog te geven redenen acht ik een herhaling van het overzicht dat de Commissie van de toepasselijke Duitse wetgeving geeft, teneinde aan te tonen dat de status van ambtenaar ook na zijn pensionering behouden blijft, niet noodzakelijk.
27 De Commissie komt tot de slotsom, dat een gepensioneerd politieman een ambtenaar in de zin van artikel 2, lid 3, van de verordening blijft, zodat hij aanspraak op gezinsbijslagen uit hoofde van artikel 77 kan maken. In antwoord op een vraag tijdens de mondelinge behandeling verklaarde de gemachtigde van de Commissie, dat artikel 4, lid 4, van de verordening geen afbreuk aan Kulzers recht uit hoofde van artikel 77 doet, aangezien laatstgenoemd artikel zijn ambtenarenpensioen niet rechtstreeks betreft, maar eerder betrekking heeft op gezinsbijslagen waarvoor iedere ingezetene van Duitsland in aanmerking komt.
IV - Analyse
28 In het hoofdgeding gaat het in wezen om de vraag, of Kulzer op grond van het gemeenschapsrecht, en in het bijzonder krachtens de verordening, voor zijn dochter Stefanie recht heeft op Kindergeld uit hoofde van het BKGG, welk recht hem anders zou worden onthouden, omdat zijn dochter niet als ingezetene van Duitsland wordt beschouwd. Daarom is het nuttig om de vragen van de verwijzende rechter te herformuleren en tezamen in vier etappes te onderzoeken:
i) Kan iemand die aanspraak op socialezekerheidsuitkeringen maakt, in beginsel onder de personele werkingssfeer van de verordening vallen wanneer hij nooit in een andere dan zijn eigen lidstaat heeft gewoond of gewerkt?
ii) Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag, valt iemand in Kulzers positie op grond van artikel 2 (in het bijzonder op grond van artikel 2, lid 3) onder de verordening?
iii) Bij een bevestigend antwoord op de tweede vraag, voldoet iemand in Kulzers positie aan de voorwaarden voor de toekenning van gezinsbijslagen of bijslagen voor kinderen ten laste uit hoofde van de verordening en in het bijzonder uit hoofde van de hoofdstukken 7 en 8 van titel III?(17)
iv) Bij een ontkennend antwoord op een van deze vragen, kan iemand in Kulzers positie zich beroepen op rechten uit hoofde van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, waaronder de verdragsbepalingen?
A - De toepassing van de verordening op niet-migrerende werknemers
29 Zoals de nationale rechter in zijn verwijzingsbeschikking opmerkt, heeft het Hof meermaals verklaard, dat de verordeningen die zijn vastgesteld ter uitvoering van de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers, niet van toepassing zijn in gevallen waarin de feiten geheel in de interne sfeer van één enkele lidstaat liggen en er geen band is met een van de in het gemeenschapsrecht bedoelde situaties.(18) Verder heeft het Hof in een aantal van deze zaken verklaard, dat de verordening niet kan worden toegepast op werknemers die geen gebruik van hun recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap hebben gemaakt en altijd in hun eigen lidstaat hebben gewoond en gewerkt(19), wat ook voor Kulzer geldt. Deze stellingname, die categorisch lijkt, betreft echter steeds omstandigheden waarin het gezinslid dat uitkeringen of sociale voordelen aanvroeg, onderdaan van een derde land was en geen materiële band met een van de andere lidstaten had.
30 Anderzijds blijkt zowel uit de titel als uit de bepalingen van de verordening, evenals uit de uitlegging ervan door het Hof, dat de noodzakelijke band met een van de in het gemeenschapsrecht bedoelde situaties ook anders dan door de fysieke verplaatsing van een werknemer kan ontstaan. Zoals de Commissie in haar opmerkingen zegt, verwijst de titel van de verordening naar de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en op hun gezinsleden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en wanneer een gezinslid van een werknemer in een andere lidstaat woont, zijn de bepalingen van de verordening dus in beginsel van toepassing, althans voor zover het uitkeringsaanvragen van of voor dat gezinslid betreft. Verder wordt in artikel 2, lid 1, van de verordening bepaald, dat de verordening van toepassing is op werknemers op wie de wetgeving van én of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, alsmede op hun gezinsleden en hun nagelaten betrekkingen. Vroeger is wel betoogd, dat vermelding van de toepassing van de verordening op in slechts één lidstaat verzekerde personen louter was bedoeld voor migrerende werknemers die gedurende hun hele leven in een andere dan hun eigen lidstaat werken(20), doch het Hof is uitgegaan van een ruimere uitlegging.(21)
31 In de zaak Laumann verklaarde het Hof, dat blijkens de titel en artikel 2, lid 1, van de verordening "de toepassing der verordening zich niet beperkt tot werknemers of nagelaten betrekkingen van werknemers, welke in meerdere lidstaten werkzaam zijn geweest of welke werkzaam zijn of waren in één lidstaat, terwijl zij verblijven of verbleven in een andere".(22) De zaak betrof de vraag, of minderjarige kinderen met de Duitse nationaliteit, die in België bij hun moeder en Belgische stiefvader woonden, in verband met het overlijden van hun Duitse vader aanspraak konden maken op een Duitse wezenrente. De overleden vader noch de stiefvader hadden ooit in een andere dan hun eigen lidstaat gewerkt, terwijl de moeder "die nooit een beroep heeft uitgeoefend en blijkbaar ook niet de bedoeling heeft in België beroepswerkzaamheden te verrichten, na haar tweede huwelijk bij haar tweede man in België is gaan wonen".(23) Het Hof besliste dat "de verordening (...) evenzeer van toepassing is, wanneer niet de werknemer zelf, doch een zijner nagelaten betrekkingen zijn woonplaats vestigt in een andere lidstaat".(24) De nagelaten betrekkingen in deze zaak waren de minderjarige kinderen.
32 De feiten in de onderhavige zaak zijn niet wezenlijk verschillend van die in de zaak Laumann. Die zaak betrof de wezenrente, die weliswaar rechtstreeks aan de wees zelf toekomt, maar evenals de overige uitkeringen aan nagelaten betrekkingen "het gevolg is van de vroegere arbeidsverhouding die met de dood van de werknemer is vervallen".(25) Uit dat arrest van het Hof blijkt, dat een minderjarige wees die ingezetene is van een andere dan zijn eigen lidstaat, wanneer hij aan de specifieke bepalingen van artikel 78 van de verordening voldoet, in dat geval aanspraak op een wezenrente kan maken, ook al heeft zijn overleden ouder zijn beroep of zijn bedrijf uitsluitend in zijn eigen lidstaat uitgeoefend. Zo zou ook een levende ouder die, evenals Kulzer, uitsluitend in zijn eigen lidstaat werkt of heeft gewerkt en die aan de specifieke bepalingen van de verordening betreffende gezinsbijslagen en bijslagen voor kinderen ten laste (artikelen 73, 74 en 77) voldoet, aanspraak op dergelijke uitkeringen moeten kunnen maken voor kinderen die in een andere lidstaat wonen. Is de enige band van een werknemer met een in het gemeenschapsrecht bedoelde situatie echter, dat zijn kinderen in een andere lidstaat wonen, dan kan dat feit mijns inziens geen basis vormen die voldoende is voor de toepassing van de verordening op andere bijslagen dan gezinsbijslagen, bijslagen voor kinderen ten laste en wezenrente.
33 Het arrest van het Hof in de zaak Kracht(26) is eveneens van belang. Deze zaak betrof de aanspraak van een Duitse vader op Kindergeld uit hoofde van het BKGG voor kinderen die in Italië woonden bij hun Italiaanse moeder, die daar werkte. Kennelijk hadden de ouders nooit buiten hun eigen lidstaat van herkomst gewerkt. Het Hof legde de relevante bepalingen van de richtlijn uit zonder de toepasselijkheid ervan op de feiten van het geding ter discussie te stellen. Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, zouden de feiten op die van de onderhavige zaak lijken, wanneer Stefanies moeder vóór haar overlijden in Frankrijk had gewerkt. Dat punt is mijns inziens niet relevant. In de zaak Kracht werkte de moeder, een Italiaans onderdaan, uitsluitend in Italië, hetgeen niets kan toevoegen aan het recht van de vader, die eveneens uitsluitend in zijn eigen lidstaat werkte, om krachtens de verordening voor Kindergeld in aanmerking te komen. Evenals in de zaak Laumann moet het aanknopingspunt zijn, dat de kinderen in een andere lidstaat wonen dan de niet-migrerende werkende ouder, die in zijn eigen lidstaat gezinsbijslagen aanvraagt. Voorts vormt dat een aanknopingspunt met een in het gemeenschapsrecht bedoelde situatie die rechtstreeks voor de toekenning van aangevraagde bijslagen van belang is.
34 Volgens mij behoeft de geldigheid van de verordening niet in twijfel te worden getrokken omdat zij ook van toepassing is op bepaalde personen die zelf geen migrerende werknemers in de zin van artikel 51 van het Verdrag zijn. Zoals reeds gezegd, heeft het Hof in de zaak Laumann de werkingssfeer van de verordening ruim uitgelegd.(27) Dat hing samen met de uitlegging die het Hof had gegeven aan verordening nr. 3 van de Raad van 25 september 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers(28), die aan verordening nr. 1408/71 voorafging. In het arrest Singer(29) moest het Hof beslissen, of een bepaling van die verordening aldus kon worden uitgelegd, dat de nagelaten betrekkingen van een werknemer die om het leven was gekomen bij een ongeval in een andere lidstaat, terwijl hij geen migrerend werknemer was en het ongeval niet tijdens of in verband met zijn arbeid plaatsvond, recht op een uitkering hebben. Het is leerzaam om het arrest van het Hof uitgebreid te citeren:
"Artikel 51 is opgenomen in het hoofdstuk getiteld $De werknemers', hetwelk is geplaatst in titel III ($Het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal') van het tweede deel van het Verdrag ($De grondslagen van de Gemeenschap'); nu de totstandkoming van een zo volledig mogelijke vrijheid van het verkeer der werknemers is opgenomen in de $grondslagen' van de Gemeenschap, vormt zij het uiteindelijke doel van artikel 51 en is mede bepalend voor de uitoefening van de bevoegdheid welke bij die bepaling aan de Raad wordt toegekend; het zou dan ook niet in overeenstemming met deze gedachtengang zijn het begrip $werknemer' te beperken tot de migrerende werknemers stricto sensu of tot de enkele veranderingen van woon- of verblijfplaats in verband met hun arbeid; artikel 51 legt immers geen enkele zodanige onderscheiding op, welke er trouwens toe zou kunnen leiden dat de toepassing der onderhavige regels praktisch onmogelijk wordt."(30)
35 In het arrest Entr'aide Médicale heeft het Hof van de personele werkingssfeer van verordening nr. 3 een definitie gegeven die met enkele geringe wijzigingen eveneens de personele werkingssfeer van de verordening bepaalt: zij was van toepassing "op iedere werknemer of daarmee gelijkgestelde die zich bevindt in een der in die verordening voorziene situaties van internationale aard, alsook op zijn nagelaten betrekking".(31)
36 Onder die omstandigheden behoeft niet te worden ingegaan op het argument van de Commissie, dat de toepassing van de verordening op iemand in Kulzers positie, ongeacht de uitlegging van artikel 51, kan worden gebaseerd op artikel 235. Het is hoe dan ook onduidelijk, of dat argument in de onderhavige zaak bruikbaar is, omdat artikel 235 pas als rechtsgrondslag aan de verordening werd toegevoegd toen de werkingssfeer ervan bij verordening (EEG) nr. 1390/81 van de Raad van 12 mei 1981(32) tot zelfstandigen werd uitgebreid. De bedoeling daarvan was vermoedelijk niet om de reeds bestaande aspecten van de verordening in een ander licht te plaatsen.(33)
37 Tot besluit van dit gedeelte stel ik vast, dat iemand die aanspraak maakt op socialezekerheidsuitkeringen, zelfs wanneer hij nooit in een andere dan zijn eigen lidstaat heeft gewoond of gewerkt, in beginsel onder de werkingssfeer van de verordening kan vallen, indien alle materiële feiten niet tot het grondgebied van die lidstaat beperkt zijn, zoals bijvoorbeeld wanneer een gezinslid voor wie bijslagen worden aangevraagd, in een andere lidstaat woont.
B - Geldt de verordening krachtens haar artikel 2 voor iemand in Kulzers positie?
38 Bijgevolg is het niet bij voorbaat uitgesloten, dat Kulzer in Duitsland aanspraak op gezinsbijslagen voor een in een andere lidstaat wonend kind kan maken. Dat ontslaat hem echter niet van de noodzaak aan te tonen, dat hij onder de in artikel 1 omschreven personele werkingssfeer van de verordening valt. Kulzer is gepensioneerd ambtenaar en de verwijzende rechter heeft uitdrukkelijk gevraagd, of hij moet worden beschouwd als ambtenaar in de zin van artikel 2, lid 3, van de verordening. Aan de hand van de bepalingen van een aantal Duitse wetten betreffende ambtenaren heeft de Commissie energiek getracht aan te tonen dat Kulzer ambtenaar is, dan wel iemand die volgens de geldende regels daarmee is gelijkgesteld. Ik acht het in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing niet passend of noodzakelijk dat punt te behandelen. De verwijzende rechter heeft vastgesteld, dat Kulzer tijdens zijn diensttijd als politieagent de status van ambtenaar had. Wanneer het begrip ambtenaar in artikel 2, lid 3, van de verordening kan worden geacht stilzwijgend ook gepensioneerde ambtenaren te omvatten - wat mijns inziens het geval is - is het niet van belang of Kulzer die status ook naar Duits recht heeft.
39 In de eerste plaats wordt in drie overwegingen van de considerans van de verordening specifiek naar de positie van gepensioneerden en pensioengerechtigden, naar de toekenning van ouderdomspensioenen en naar de berekening van pensioenen verwezen. In de tweede plaats regelt hoofdstuk 3 van titel III van de verordening de toekenning van pensioenen bij ouderdom en overlijden voor degenen die aan de wetgevingen van twee of meer lidstaten onderworpen zijn geweest. Op grond van de artikelen 27 tot en met 33 en artikel 77 van de verordening hebben gepensioneerden diverse rechten op uitkeringen bij ziekte en gezinsbijslagen. Bovendien heeft het Hof in het arrest Pierik het begrip werknemer, dat toen in de artikelen 1, sub a, en 22 (betreffende prestaties bij ziekte) van de verordening werd gebruikt, aldus uitgelegd, dat eenieder die krachtens de socialezekerheidswetgeving van een lidstaat is verzekerd, ongeacht of hij beroepswerkzaamheden verricht, onder de verordening valt. Dus vallen "degenen die recht hebben op een pensioen of een rente verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van één of meer lidstaten, zelfs indien zij geen beroepswerkzaamheden verrichten, wegens hun aansluiting bij een stelsel van sociale zekerheid (...) onder de bepalingen van de verordening inzake $werknemers', tenzij voor hen bijzondere bepalingen gelden".(34)
40 Het is dus duidelijk, dat gepensioneerden, mits zij voldoen aan de specifieke vereisten van artikel 2, in beginsel onder de verordening vallen. Net zoals de omschrijving in artikel 2, lid 1, "werknemers (...) op wie de wetgeving van één of meer lidstaten van toepassing is of geweest is", zich duidelijk tot gepensioneerden uitstrekt, moet dat ook het geval zijn voor de omschrijving in artikel 2, lid 3, "ambtenaren (...) voor zover zij onderworpen zijn of geweest zijn aan de wettelijke regelingen van een lidstaat waarop deze verordening van toepassing is". In het arrest Van Poucke verklaarde het Hof, dat artikel 2, lid 3, van de verordening niet restrictief behoeft te worden uitgelegd: het is een "algemene bepaling", zodat ambtenaren onder de werkingssfeer van de verordening vallen wanneer zij onderworpen zijn of geweest zijn aan de wettelijke regeling betreffende een van de takken van sociale zekerheid, zoals gedefinieerd in artikel 4, lid 1.(35) In die zaak ging het om het feit dat de geneeskundige verzorging uit hoofde van de algemeen verplichte Belgische verzekering van werknemers tegen ziekte en invaliditeit(36) was uitgebreid tot, onder meer, militairen. Ofschoon de betrokkene, een militair arts, tevens verzekerd was krachtens een bijzondere regeling voor ambtenaren, waarop artikel 4, lid 4, van toepassing zou zijn geweest, viel hij onder de verordening.(37)
41 De omstandigheid dat ambtenaren en met hen gelijkgestelden in de afzonderlijke lidstaten in onderscheiden mate onder bijzondere, krachtens artikel 4, lid 4, van de materiële werkingssfeer van de verordening uitgesloten regelingen kunnen vallen, wijzigt niets aan de conclusie, dat artikel 2, lid 3, een algemene bepaling betreffende de personele werkingssfeer van de verordening is. Het moet niet restrictiever worden uitgelegd dan artikel 2, lid 1. Dat bijzondere regelingen voor ambtenaren krachtens artikel 4, lid 4, zijn uitgezonderd, heeft niets te maken met de bijzondere functies en verantwoordelijkheden van ambtenaren (zoals bijvoorbeeld in het geval van artikel 48, lid 4, van het Verdrag), maar houdt gewoon verband met de bijzonderheden van dergelijke regelingen.(38) Hetzelfde geldt voor een gepensioneerd ambtenaar die een specifiek ambtelijk pensioen ontvangt, maar niettemin onder de algemene regels betreffende een of meer andere takken van sociale zekerheid valt.(39)
42 Alvorens dit onderdeel af te sluiten, wil ik nog kort ingaan op de mogelijkheid, dat Kulzer ook in zijn hoedanigheid van nabestaande van zijn overleden voormalige echtgenote onder de verordening zou kunnen vallen. Volgens artikel 2, lid 1, geldt de verordening onder meer voor nagelaten betrekkingen van werknemers en zelfstandigen op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing was en die onderdanen van een van de lidstaten zijn. Uit Kulzers antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof blijkt, dat zijn voormalige echtgenote in Duitsland en Frankrijk heeft gewerkt tussen 1979 en haar dood in 1987. Wanneer dit door de verwijzende rechter wordt bevestigd, en wanneer zij in de zin van artikel 1, sub a, van de verordening verzekerd was, kan Kulzer als haar nagelaten betrekking in de zin van de verordening worden beschouwd, wanneer hij in overeenstemming met artikel 1, sub g, "een persoon is die in de wetgeving krachtens welke de prestaties worden verleend, als nagelaten betrekking worden aangemerkt of erkend". Aangezien concrete gegevens ontbreken over de definitie van nagelaten betrekkingen in het Duitse socialeverzekeringsrecht en over de vraag, of die definitie in het bijzonder ook langstlevende gescheiden huwelijkspartners omvat, moet ik dit probleem laten rusten, hoewel ik op de mogelijke betekenis ervan aan het eind van het volgende onderdeel zal terugkomen.
43 Ik kom tot de slotsom, dat wanneer een gepensioneerd ambtenaar aan de wettelijke regeling van een lidstaat onderworpen is of geweest is met betrekking tot een van de in artikel 4, lid 1, genoemde takken van sociale zekerheid waarop de verordening van toepassing is, hij onder de verordening valt, ook wanneer hij een pensioen krachtens een bijzondere regeling voor ambtenaren ontvangt.
C - Voldoet iemand in Kulzers positie aan de vereisten voor toekenning van gezinsbijslag of bijslag voor een kind ten laste, uit hoofde van de verordening en in het bijzonder de hoofdstukken 7 en 8 van titel III?
44 Vervolgens moet worden onderzocht, of Kulzer voldoet aan de voorwaarden van de verordening voor toekenning van bijzondere bijslagen, in casu gezinsbijslagen of bijslagen voor kinderen ten laste.
45 Volgens de Commissie heeft Kulzer uit hoofde van artikel 77 van de verordening recht op Kindergeld. In antwoord op een vraag van het Hof tijdens de mondelinge behandeling verklaarde zij, dat artikel 4, lid 4, van de verordening Kulzers recht niet aantastte, aangezien de BKGG-regeling voor alle inwoners van Duitsland gold en het niet van belang was, dat hij een ambtenarenpensioen ontving.
46 De Commissie heeft echter geen rekening gehouden met de voorwaarde in artikel 77, lid 2, sub a, op grond waarvan de gepensioneerde die zich op die bepaling beroept ter verkrijging van bijslagen, ongeacht de lidstaat waarin zijn kind woont, krachtens de wettelijke regeling van een lidstaat rechthebbende op een pensioen moet zijn. Volgens artikel 1, sub j, van de verordening moet onder "wettelijke regeling" worden verstaan "de bestaande of toekomstige wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen welke betrekking hebben op de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde takken en stelsels van sociale zekerheid".
47 Het begrip is in het arrest Lohmann(40) uitgelegd in samenhang met de toepassing van artikel 77 van de verordening. In dat arrest verklaarde het Hof, dat het feit dat artikel 1, sub j, enkel naar artikel 4, leden 1 en 2, verwijst, niet in de weg stond aan de toepassing van artikel 4, lid 4, daar het niet nodig was geweest de materiële werkingssfeer van de verordening negatief te omschrijven door de uitdrukkelijke uitsluiting van de bijzondere regelingen voor personen in overheidsdienst of met hen gelijkgestelden in die bepaling te herhalen.(41) Dus stelde het Hof vast, dat "onder pensioen of rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele lidstaat, in de zin van artikel 77, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 niet wordt begrepen pensioen of rente ontleend aan een bijzondere regeling voor personen in overheidsdienst of met hen gelijkgestelden".(42)
48 Volgens deze mijns inziens juiste uitlegging kan Kulzer geen beroep op artikel 77 van de verordening doen. Daaruit blijkt verder, dat het gebruik in de Duitse versie van artikel 77 van de begrippen "Rentner" en "Rente(n)", waardoor degenen die een ambtenarenpensioen ontvangen ["Pensionär(en)"] zijn uitgesloten, zinvol is.(43) Hoewel dit onderscheid niet in alle talen voorkomt(44), verduidelijkt het in het Duits de in alle taalversies gestelde voorwaarde van artikel 77, lid 2, sub a, dat het pensioen verschuldigd moet zijn krachtens de "wettelijke regeling" van een lidstaat, met inachtneming van de voor dat begrip in de verordening gegeven definitie.
49 Thans kom ik bij artikel 73 van de verordening, dat Kulzer het recht op Kindergeld voor zijn in Frankrijk wonende dochter zou geven, wanneer hij geacht kan worden een werknemer of een zelfstandige in de zin van die bepaling te zijn.
50 Punt I, C, van bijlage I bij de verordening (hierna met inbegrip van punt I, C, sub b: "de bijlage") bevat evenwel voor gevallen waarin een Duits orgaan bevoegd is voor de toekenning van gezinsbijslagen overeenkomstig hoofdstuk 7 van titel III, een restrictieve definitie van "werknemer" in de zin van artikel 1, sub a-ii. Onlangs heeft het Hof in het arrest Merino García beslist, dat enkel werknemers die in overeenstemming met de bewoordingen van de bijlage verplicht verzekerd zijn, recht op Duitse gezinsbijslagen overeenkomstig dat hoofdstuk hebben.(45) Zou een werknemer met een beroep op een van de andere definities van werknemer in artikel 1, sub a, aanspraak op Duitse gezinsbijslagen kunnen maken, dan zou deze bepaling van de bijlage uiteindelijk elke nuttige werking verliezen.(46) In zijn verwijzingsbeschikking vermeldt de verwijzende rechter, dat Kulzer niet aan de voorwaarden van de bijlage voldoet.(47)
51 De verwijzende rechter vraagt zich af, of Kulzer aan de restrictieve bewoordingen van de bijlage kan ontkomen door zich te beroepen op zijn status van ambtenaar in de zin van artikel 2, lid 3, van de verordening. Ambtenaren vallen immers krachtens artikel 2, lid 3, onder de algemene personele werkingssfeer van de verordening, terwijl voor werknemers en zelfstandigen artikel 2, lid 1, geldt, waarin impliciet naar de definitie in artikel 1, sub a, wordt verwezen en dus, wanneer het om hoofdstuk 7 van titel III gaat, naar de bijlage. Op grond daarvan zou kunnen worden betoogd, dat de beperkingen van de bijlage niet voor ambtenaren gelden en dat hun aanspraak op bijslagen gewoon volgt uit, onder meer, artikel 73 van de verordening.
52 Mijns inziens kan die gedachtegang met een aantal argumenten volledig worden ontkracht. In de eerste plaats worden in de materiële bepalingen van de verordening, zoals artikel 73, ambtenaren op zich niet genoemd. Uit het arrest Van Poucke blijkt, dat het bij een betrekking als ambtenaar van iemand die onder de werkingssfeer van de verordening valt, gaat om werkzaamheden "in loondienst" in de zin van de verordening.(48) Dat volgt uit het stelsel van het Verdrag, waarin ambtenaren met het oog op de uitzondering in artikel 48, lid 4, als werknemers worden beschouwd, en uit het feit dat ambtenaren voldoen aan de objectieve criteria die kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding, waarvan het hoofdkenmerk is, dat iemand voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt.(49) De rechten van een ambtenaar uit hoofde van artikel 73 volgen dus uit het feit dat hij wordt gezien als werknemer. Voorwaarde voor een dergelijke gelijkstelling is echter, dat hij voldoet aan de definitie van werknemer in de bijlage met het oog op, onder meer, artikel 73.
53 In de tweede plaats werkt de bijlage via artikel 2, lid 1, niet zodanig, dat die bepaling zou kunnen worden gescheiden van artikel 2, lid 3. De bijlage houdt rechtstreeks verband met de bepalingen van hoofdstuk 7 van titel III van de verordening, zoals artikel 73, en zet de normale in artikel 2 gebruikte definitie van de twee begrippen werknemer en zelfstandige opzij. Een werknemer die niet aan de voorwaarden van de bijlage voldoet, kan ingevolge artikel 1, sub a-i en ii, eerste streepje, toch werknemer of zelfstandige met het oog op artikel 2, lid 1, zijn en daardoor in algemene zin onder de verordening vallen. Slechts wanneer hij aanspraak op gezinsbijslagen krachtens artikel 73 of de daarmee samenhangende bepalingen wil maken, zal blijken dat hij niet aan de specifieke vereisten van de bijlage voldoet.
54 In de derde plaats werden de beslissingen van het Hof in de arresten Stöber en Piosa Pereira, en Merino García niet bereikt op basis van de bijlage en artikel 1, sub a, zonder artikel 73 daarbij te betrekken. In het arrest Stöber en Piosa Pereira verklaarde het Hof, dat "wanneer het voor de toekenning van gezinsbijslagen bevoegde orgaan een Duits orgaan is, het begrip zelfstandige in de zin van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd, dat het enkel ziet op degenen die voldoen aan de specifieke voorwaarden in artikel 1, sub a-ii, tweede streepje, en in bijlage I, punt I, C, sub b".(50)
55 Hieruit volgt, dat Kulzer geen aanspraak op Kindergeld voor zijn dochter uit hoofde van artikel 73 van de verordening kan maken door zich op zijn mogelijke status van ambtenaar in de zin van de verordening te beroepen.(51) Ik wil ook nog even terugkomen op de mogelijkheid, dat Kulzer zich eventueel op zijn hoedanigheid van nagelaten betrekking van zijn overleden voormalige echtgenote kan beroepen, teneinde daarop een aanspraak uit hoofde van hoofdstuk 7 van titel III van de verordening te baseren.
56 In het arrest Hoever en Zachow verklaarde het Hof: "aangezien de toekenning van een uitkering als de ouderschapsuitkering [die verschilt van Kindergeld] is bedoeld als compensatie van de gezinslasten, is de keuze aan welke ouder de uitkering zal worden toegekend, niet van belang".(52) Het Hof kwam tot de slotsom, dat "wanneer een werknemer onderworpen is aan de wetgeving van de lidstaat [en in het geval van Duitsland aan de bepalingen van de bijlage voldoet] en met zijn gezin in een andere lidstaat woont, zijn echtgenoot krachtens artikel 73 van verordening nr. 1408/71 recht heeft op een uitkering als de ouderschapsuitkering in de lidstaat van arbeid".(53)
57 Aangezien gezinsleden en nagelaten betrekkingen door artikel 2, lid 1, op gelijke wijze onder de werkingssfeer van de richtlijn zijn gebracht, moet die redenering ook van toepassing zijn op een aanspraak op Kindergeld door de langstlevende echtgenoot van iemand die aan de vereisten van artikel 73 of een van de andere bepalingen van hoofdstuk 7 van titel III van de verordening voldeed. Kulzer zou daarvan kunnen profiteren, wanneer komt vast te staan, dat zijn overleden voormalige echtgenote een dergelijke werknemer was en op het tijdstip van haar overlijden aan de Duitse wettelijke regeling betreffende sociale zekerheid onderworpen was. Haar arbeidsverleden is nog onzeker en is in onderzoek bij de verwijzende rechter. Wanneer zij niet kon worden geacht in Frankrijk werkzaam te zijn geweest als bedoeld in artikel 1, sub a, van de verordening, maar daarvoor wel in Duitsland in die zin werkzaam was, volgt uit artikel 13, lid 2, sub a, van de verordening zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Ten Holder(54), dat zij tot haar overlijden aan het Duitse recht onderworpen bleef.(55) Wanneer moet worden aangenomen, dat zij bij haar overlijden aan de voorwaarden van de bijlage voldeed, zou Kulzer, wanneer hij als haar nagelaten betrekking dient te worden beschouwd, uit hoofde van artikel 73 voor Stefanie aanspraak op Kindergeld kunnen maken. Hoewel ik niet in een positie verkeer om een conclusie met betrekking tot deze mogelijke rechtsgrondslag te trekken, hoop ik, dat deze overwegingen kunnen helpen bij een voorlopig antwoord op de vraag van de verwijzende rechter met betrekking tot het belang van het arbeidsverleden van Stefanie's overleden moeder.
D - Kan iemand in Kulzers positie zich beroepen op rechten uit hoofde van andere bepalingen van gemeenschapsrecht, daaronder begrepen de verdragsbepalingen?
58 De Commissie heeft betoogd, dat de bijlage ongeldig moet worden geacht in het licht van de verdragsbepalingen, voor zover iemand in Kulzers positie daardoor wordt uitgesloten van de voordelen van artikel 73. Doch in het arrest Merino García heeft het Hof erop gewezen, dat artikel 73 van de verordening op zich geen aanspraak verleent op gezinsbijslagen, die op grond van de desbetreffende nationale regeling, zoals het BKGG, worden toegekend.(56) Het Hof vervolgde:
"In de gevallen die niet onder de bijlage vallen, brengt deze bijlage overigens mee, dat gemeenschapsonderdanen die in Duitsland werken en wier kinderen in een andere lidstaat wonen, in het geheel geen recht op gezinsbijslagen hebben. Indien verzoeker in het hoofdgeding zijn recht op gezinsbijslagen (...) heeft verloren, is dit dus (...) een gevolg van de toepassing van de bepalingen van het BKGG, en niet van de bijlage bij de verordening."(57)
59 Het Hof concludeerde dus, dat niet was gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de bijlage kunnen aantasten.(58) Verder heeft het Hof met betrekking tot de geldigheid van de in artikel 77 van de verordening vastgestelde beperking van de rechten van degenen die een bijzonder ambtenarenpensioen ontvangen, in het arrest Vougioukas(59) verklaard, dat artikel 4, lid 4, van de verordening een aanzienlijke leemte in de coördinatie van de socialezekerheidsregelingen binnen de Gemeenschap handhaaft, en dat de Raad de hem bij artikel 51 van het Verdrag opgelegde verplichting niet volledig is nagekomen, door sedert het einde van de voor het vrije verkeer van werknemers voorziene overgangsperiode geen enkele coördinatiemaatregel ter zake te nemen.(60) Dat had echter geen gevolgen voor de geldigheid van artikel 4, lid 4, van de verordening, omdat de Raad, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover hij beschikt bij de keuze van de meest passende maatregelen om het in artikel 51 van het Verdrag beoogde resultaat te bereiken, de vrijheid behield om althans gedeeltelijk af te wijken van de thans in de verordening voorziene methodes bij de coördinatie van de bijzondere regelingen voor ambtenaren.(61)
60 Vervolgens onderzocht het Hof in het arrest Merino García, of artikel 48, lid 2, van het Verdrag in de weg stond aan de toepassing van nationale regels die in bepaalde omstandigheden (met betrekking tot periodes van onbezoldigd verlof gedurende een voortbestaande arbeidsverhouding) ertoe leidden, dat een werknemer wiens kinderen in een andere lidstaat wonen, Kindergeld werd geweigerd, terwijl werknemers wier kinderen in de betrokken staat wonen, daarop wel recht hadden. Het Hof besliste, dat het woonplaatsvereiste van § 2, lid 5, van het BKGG verkapte discriminatie inhield, omdat het probleem van gezinsleden die buiten de staat van uitkering wonen, zich hoofdzakelijk bij migrerende werknemers voordoet en het dossier geen enkel gegeven bevatte dat dit verschil in behandeling objectief kon rechtvaardigen. Bijgevolg was dat in de omstandigheden van die zaak onverenigbaar met artikel 48, lid 2, van het Verdrag.(62)
61 Iets dergelijks kan echter niet voor deze zaak gelden, omdat Kulzer geen migrerend werknemer is en nooit is geweest. Hij kan niet stellen, dat hij als migrerend werknemer is gediscrimineerd, ofschoon hij evenals vele migrerende werknemers een kind in een andere lidstaat onderhoudt, noch dat § 2, lid 5, van het BKGG hem ervan weerhoudt zijn recht op vrij verkeer uit te oefenen, omdat hij dan wellicht zijn band met het Duitse stelsel waarvan hij Kindergeld verlangt, zou verliezen.
62 Rest de mogelijkheid, dat Kulzer het woonplaatsvereiste van § 2, lid 5, van het BKGG, gelet op de situatie van zijn dochter, kan aanvechten door een beroep te doen op het in artikel 8 A van het Verdrag neergelegde recht van elke burger van de Unie "vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven". Dit is een veelzijdig en nieuw probleem. Daarvoor zou moeten worden onderzocht, of artikel 8 A van het Verdrag een rechtstreeks werkend verbod inhoudt van nationale regels die de uitoefening van de daarin verkondigde vrijheden, ook al is het maar zijdelings, beperken of belemmeren.(63) Bij de beschouwing van deze problemen moet onder meer rekening worden gehouden met de bestaande richtlijnen betreffende verblijfsrechten van gemeenschapsonderdanen en de blijvende relevantie en geldigheid van de daarin voor de uitoefening van die rechten vastgestelde voorwaarden.(64) In casu is het probleem echter hypothetisch, aangezien het Hof niet over voldoende feitelijke gegevens beschikt. De verwijzende rechter heeft niet vermeld, of Kulzer ten aanzien van Stefanie aan de voorwaarden van het BKGG zou voldoen, wanneer § 2, lid 5, van het BKGG op of na 1 november 1993, het tijdstip waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie in werking trad, niet meer toepasbaar zou zijn. Op die datum was Stefanie reeds ouder dan 18 jaar, zodat haar vader enkel indien zij toen werkloos was of een opleiding volgde, aanspraak op Kindergeld zou hebben gehad. Wegens hetzelfde gebrek aan feitelijke gegevens kan het Hof niet bepalen, of zij onder de werkingssfeer van de richtlijnen betreffend het verblijfsrecht valt, wat voor een beslissing over de werking van artikel 8 A van belang zou kunnen zijn. Nu de nationale rechter geen vraag heeft gesteld, het punt voor het Hof niet aan de orde is geweest en ook de feitelijke gegevens ontbreken om te kunnen bepalen, of en onder welke omstandigheden artikel 8 A van het Verdrag van toepassing zou kunnen zijn, lijkt het mij niet nodig dit probleem te behandelen.
V - Conclusie
63 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Bundessozialgericht te beantwoorden als volgt:
"1) Iemand die aanspraak maakt op uitkeringen van sociale zekerheid, kan in beginsel ook dan vallen onder de personele werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3427/89 van de Raad van 30 oktober 1989, indien hij nooit in een andere dan zijn eigen lidstaat heeft gewoond en gewerkt, wanneer alle materiële feiten niet tot het grondgebied van die lidstaat beperkt blijven, zoals bijvoorbeeld in het geval waarin een gezinslid voor wie aanspraak op een uitkering wordt gemaakt, in een andere lidstaat woont.
2) Wanneer een gepensioneerd ambtenaar onderworpen is of is geweest aan de wettelijke regeling van een lidstaat waarop verordening nr. 1408/71 van toepassing is ten aanzien van een van de in artikel 4, lid 1, genoemde takken van sociale zekerheid, valt hij onder de verordening, ook wanneer hij een pensioen ontvangt krachtens een bijzondere regeling voor ambtenaren.
3) Een gepensioneerd ambtenaar die krachtens artikel 2, lid 3, onder verordening nr. 1408/71 valt, heeft geen recht op gezinsbijslagen voor gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, wanneer hij niet voldoet aan de vereisten van bijlage I, punt I, C, sub a.
4) Er is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van bijlage I, punt I, C, sub a, van verordening nr. 1408/71 kunnen aantasten."
(1) - PB L 230, blz. 6.
(2) - PB L 331, blz. 1.
(3) - Volgens artikel 3 van verordening nr. 3427/89 is de bij deze verordening gewijzigde versie van artikel 73 van de verordening van toepassing met ingang van 15 januari 1986. In zijn verwijzingsbeschikking heeft het Bundessozialgericht erop gewezen, dat de verordening dus in het onderhavige geval in deze gewijzigde versie van toepassing is. Artikel 76 van de verordening in de versie van verordening nr. 3427/89 trad echter pas op 1 mei 1990 in werking.
(4) - BGBl. I, blz. 265.
(5) - Sinds 1996 wordt die uitkering gewoonlijk aan Duitse onderdanen toegekend via een belastingvermindering uit hoofde van het Einkommensteuergesetz (hierna: "EStG"), zoals gewijzigd bij het Jahressteuergesetz 1996 van 11 oktober 1995 (BGBl. I, blz. 1250). § 1, lid 1, punt 1, en § 2, lid 5, BKGG gelden als overgangsregeling voor degenen die niet onder het EStG vallen. In deze conclusie wordt echter steeds het begrip Kindergeld gebruikt.
(6) - § 32 EStG en § 2, leden 2 en 3, BKGG.
(7) - De nationale rechter verwijst naar de arresten van 17 december 1987, Zaoui (147/87, Jurispr. blz. 5511, punt 15); 27 oktober 1982, Morson en Jhanjan (35/82 en 36/82, Jurispr. blz. 3723, punt 16); 16 december 1992, Koua Poirrez (C-206/91, Jurispr. blz. I-6685, punt 11), en 22 september 1992, Petit (C-153/91, Jurispr. blz. I-4973, punt 8).
(8) - Arrest van 4 juli 1990 (C-117/89, Jurispr. blz. I-2781).
(9) - Arrest van 31 mei 1979, Pierik (182/78, Jurispr. blz. 1977).
(10) - Helaas zijn de overwegingen van de considerans niet opgenomen in de geconsolideerde versie van de verordening van 1983.
(11) - Arrest van 16 maart 1978 (115/77, Jurispr. blz. 805).
(12) - Arrest van 3 mei 1990, Kits van Heijningen (C-2/89, Jurispr. blz. I-1755).
(13) - Arrest Kracht, aangehaald in voetnoot 8.
(14) - Arrest van 16 maart 1978, Pierik (117/77, Jurispr. blz. 825).
(15) - Arrest Petit, aangehaald in voetnoot 7.
(16) - Arrest van 30 januari 1997 (C-4/95 en C-5/95, Jurispr. blz. I-511, punt 51).
(17) - Artikel 73 van de verordening staat in hoofdstuk 7 van titel III en artikel 77 in hoofdstuk 8 van die titel.
(18) - De in voetnoot 7 aangehaalde arresten Morson en Jhanjan, punt 16; Zaoui, punt 5; Koua Poirrez, punt 11, en Petit, punt 8. Bij deze verklaringen ging het in sommige gevallen om de verordeningen (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2), en (EEG) nr. 1251/70 van de Commissie van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld (PB L 142, blz. 24), en in andere gevallen ook of uitsluitend om verordening nr. 1408/71. Mijns inziens behoeft hier echter geen onderscheid tussen deze twee situaties te worden gemaakt.
(19) - De in voetnoot 7 aangehaalde arresten Morson en Jhanjan, punt 17; Zaoui, punt 15 en 16, Koua Poirrez, punt 15.
(20) - Dit was het standpunt van de Commissie en van advocaat-generaal Reischl in de zaak Laumann, aangehaald in voetnoot 11: zie de feiten en het procesverloop, blz. 811, de conclusie, blz. 820, en punt 4 van het arrest.
(21) - Zie in aanvulling op de hierna besproken arresten het arrest van 27 september 1988, Lenoir (313/86, Jurispr. blz. 5391), waarin het ging om de vraag, of iemand die enkel in zijn eigen lidstaat had gewerkt, krachtens de wetgeving van die staat een ouderdomspensioen ontving en na zijn pensionering naar een andere lidstaat verhuisde, uit hoofde van artikel 77 van de verordening recht op gezinsbijslagen had; het in voetnoot 12 aangehaalde en samengevatte arrest Kits van Heijningen, en het arrest van 10 oktober 1996, Hoever en Zachow (C-245/94 en C-312/94, Jurispr. blz. I-4895), waarin het Hof besliste, dat artikel 73 van de verordening van toepassing was op twee Duitse echtparen die in Nederland woonden en, voor zover zij werkten, uitsluitend in Duitsland werkzaam waren.
(22) - Punt 5, derde alinea, van het arrest.
(23) - Conclusie van advocaat-generaal Reischl, blz. 819; zie ook punt 4 van het arrest.
(24) - Punt 5, vierde alinea, van het arrest.
(25) - Arrest Laumann, aangehaald in voetnoot 11, punt 7, vijfde alinea.
(26) - Aangehaald in voetnoot 8.
(27) - Zie de conclusie van advocaat-generaal Reischl, blz. 820.
(28) - PB 1958, blz. 561.
(29) - Arrest van 9 december 1965 (44/65, Jurispr. blz. 1147).
(30) - Ibid., blz. 1155 en 1156.
(31) - Arrest van 12 november 1969 (27/69, Jurispr. blz. 405, punt 4).
(32) - Verordening (EEG) nr. 1390/81 van de Raad van 12 mei 1981 houdende uitbreiding van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, tot zelfstandigen en hun gezinsleden (PB L 143, blz. 1).
(33) - Zie conclusie van advocaat-generaal Léger van 6 mei 1997 in de zaak Snares (C-20/96, Jurispr. I-6059, punt 71).
(34) - Arrest van 31 mei 1979, aangehaald in voetnoot 9, punt 4.
(35) - Arrest van 24 maart 1994 (C-71/93, Jurispr. blz. I-1101, punten 9, 13 en 14). Daarmee heeft het Hof de opvatting van advocaat-generaal Capotorti in zaak 129/78, Lohmann (Jurispr. blz. 853, 865), dat artikel 2, lid 3, van de verordening "een exceptioneel karakter draagt", stilzwijgend verworpen.
(36) - In het navolgende worden stelsels of regelingen als "algemeen" omschreven, wanneer zij gelden voor een ruimere categorie van personen dan actieve en gepensioneerde ambtenaren en onder artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening vallen. Het begrip houdt niet in, dat het stelsel voor de gehele bevolking geldt of alle takken omvat van sociale zekerheid waarop de verordening van toepassing is. Het begrip "bijzondere regelingen" zal enkel worden gebruikt voor de in artikel 4, lid 4, van de verordening bedoelde bijzondere regelingen voor ambtenaren en met hen gelijkgestelden (en niet bijvoorbeeld voor bijzondere regelingen als bedoeld in artikel 4, lid 2).
(37) - Punt 25 van het arrest.
(38) - Arrest van 22 november 1995, Vougioukas (C-443/93, Jurispr. blz. I-4033, punt 20).
(39) - De tegengestelde mening van advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie in de zaak Lohmann (aangehaald in voetnoot 35, blz. 866) kan worden geacht door het Hof in zijn reeds genoemde arrest Van Poucke (zie voetnoot 35) stilzwijgend te zijn verworpen.
(40) - Aangehaald in voetnoot 35.
(41) - Punt 3 van het arrest.
(42) - Punt 6 en dictum van het arrest. Advocaat-generaal Lenz heeft die uitlegging in zijn conclusie in de zaak Olivieri-Coenen (arrest van 17 oktober 1995, C-227/94, Jurispr. blz. I-3301, punt 14) vanzelfsprekend genoemd.
(43) - Artikel 77, lid 2, sub a, van de verordening luidt in de Engelse versie: "[Benefits shall be granted ...] to a pensioner who draws a pension under the legislation of one Member State only, in accordance with the legislation of the Member State responsible for the pension." De Franse versie luidt: "[Les prestations sont accordées (...):] au titulaire d'une pension ou d'une rente due au titre de la législation d'un seul État membre, conformément à la législation de l'État membre compétent pour la pension ou la rente." De Duitse versie luidt: "Der Rentner, der nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats Rente bezieht, erhält die Leistungen nach den Rechtsvorschriften des für die Rente zuständigen Mitgliedstaats."
(44) - Zo is het begrip "pension" in het Engels toepasselijk op beide soorten ouderdomsvoorziening. In het Frans kan het begrip "rente(s)" niet op een ambtenarenpensioen worden toegepast, maar het begrip "pension(s)" kan zowel betrekking hebben op een ambtenarenpensioen of op een pensioen krachtens een algemener stelsel. De woorden in de Franse versie van artikel 77, lid 2, sub a, "titulaire d'une pension ou d'une rente" spreken dus niet voor of tegen de voorwaarde dat de betrokken uitkering verschuldigd moet zijn "krachtens de wettelijke regeling van één enkele lidstaat".
(45) - Arrest van 12 juni 1997 (C-266/95, Jurispr. blz. I-3279, punt 24).
(46) - Punt 25. Het Hof verwijst naar zijn arrest Stöber en Piosa Pereira (aangehaald in voetnoot 16, punten 29 en 32), waarin het tot dezelfde slotsom kwam ten aanzien van de toepassing van de gelijk gestructureerde bijlage I, punt I, C, sub b, met betrekking tot zelfstandigen.
(47) - De verwijzende rechter verklaarde ook, dat Kulzer in geen geval aan de voorwaarden van artikel 1, sub a-i en ii, voldeed. Blijkbaar is hij van mening, dat het BKGG de enige relevante nationale socialezekerheidsregeling is, alleen omdat Kulzer zich daarop beroept, maar ik deel deze mening niet. Dit probleem behoeft hier niet verder te worden behandeld, omdat bijlage I, punt I, C, sub a, in verband met hoofdstuk 7 van titel III het belangrijkste is.
(48) - Aangehaald in voetnoot 35, punt 19 en dictum van het arrest.
(49) - Punt 17 van het arrest. Het Hof verwees naar de criteria die zijn opgesteld in het arrest van 3 juli 1986, Lawrie-Blum (66/85, Jurispr. blz. 2121, punt 17).
(50) - Punt 34 van het arrest, aangehaald in voetnoot 16; cursivering van mij. Zie in dezelfde zin punt 26 en dictum van het arrest Merino García, aangehaald in voetnoot 45.
(51) - Daarom behoef ik niet in te gaan op de argumenten van de Commissie betreffende de mogelijke toepassing van de eerdere dan wel de gewijzigde versie van artikel 76 van de verordening, hoewel zij mij steekhoudend lijken.
(52) - Aangehaald in voetnoot 21, punt 37 van het arrest. In navolging van zijn arrest van 30 april 1996, Cabanis-Issarte (C-308/93, Jurispr. blz. I-2097), had het Hof reeds in punt 33 vastgesteld, dat het onderscheid tussen eigen rechten en afgeleide rechten, dat voor het eerst werd gemaakt in het arrest van 23 november 1976, Kermaschek (40/76, Jurispr. blz. 1669), in beginsel niet voor gezinsbijslagen geldt.
(53) - Punt 38 en dictum van het arrest.
(54) - Arrest van 12 juni 1986 (302/84, Jurispr. blz. 1821).
(55) - Artikel 13, lid 2, sub f, is in de verordening opgenomen bij verordening (EEG) nr. 2195/91 van de Raad van 25 juni 1991 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 en van verordening (EEG) nr. 574/72 (PB L 206, blz. 2). De nieuwe bepaling diende tot wijziging van de rechtssituatie die door het arrest Ten Holder was ontstaan, en trad op 29 juli 1991 in werking. Zij is dus niet van invloed op het recht in 1987, toen Stefanie's moeder overleed. De situatie zou echter anders zijn, wanneer moet worden aangenomen dat zij na haar verhuizing naar Frankrijk niet meer heeft gewerkt: zie arresten van 21 februari 1991, Noij (C-140/88, Jurispr. blz. I-387), en Daalmeijer (C-245/88, Jurispr. blz. I-555).
(56) - Aangehaald in voetnoot 45, punt 29 van het arrest.
(57) - Punt 30 van het arrest.
(58) - Punt 31 van het arrest.
(59) - Aangehaald in voetnoot 38.
(60) - Punten 31 en 34 van het arrest. In punt 33 verwees het Hof naar het voorstel van de Commissie tot wijziging van verordening nr. 1408/71, waarmee onder meer werd beoogd bijzondere regelingen voor ambtenaren onder de materiële werkingssfeer van de verordening te brengen (PB 1992, C 46, blz. 1).
(61) - Punt 35 van het arrest.
(62) - Aangehaald in voetnoot 45, punten 33, 35 en 36 van het arrest. Wat de bijzondere positie van migrerende werknemers en hun gezinsleden betreft, verwees het Hof naar zijn arrest van 15 januari 1986, Pinna (41/84, Jurispr. blz. 1, punt 24).
(63) - Dat is in wezen de opvatting van advocaat-generaal La Pergola, zoals blijkt uit zijn conclusie in de zaak Stöber en Piosa Pereira (aangehaald in voetnoot 16, punt 51). In casu gaat het om een ander probleem dan hetwelk advocaat-generaal La Pergola behandelde in zijn conclusie van 1 juli 1997 in de zaak Martínez Sala (C-85/96), waarin hij tot de slotsom kwam, dat een burger van de Unie die in een andere dan zijn eigen lidstaat woont, zich in een positie bevindt die krachtens artikel 8 A onder de werkingssfeer van het Verdrag valt, en dus kan profiteren van het in artikel 6 neergelegde, rechtstreeks werkende verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Boukhalfa (arrest van 30 april 1996, C-214/94, Jurispr. blz. I-2253, punt 63 van de conclusie). Tot dusver heeft het Hof artikel 8 A van het Verdrag nog niet uitgelegd.
(64) - Zie met betrekking tot personen die niet onder titel III van het Verdrag vallen, richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB L 180, blz. 28), richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB L 180, blz. 26), en richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten (PB L 317, blz. 59).