62012CC0198_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Tilanteissa, joissa verkossa molempiin suuntiin tapahtuva fyysinen kaasunsiirto ei ole teknisesti mahdollista, siirtoverkonhaltija voi kuitenkin tarjota virtuaalista kapasiteettia ”vastavirtaan” eli ns. backhaul-palveluna vastakkaiseen suuntaan. Tällaisessa tapauksessa kaasu ei tosiasiassa liiku vastakkaiseen suuntaan, vaan pyydetty kaasuvirtaus vastakkaiseen suuntaan vähennetään pääsuuntaan virtaavasta kaasusta. Tätä kutsutaan tasauttamiseksi.
2. Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2009(2) 14 artiklan 1 kohdassa siirtoverkonhaltijat velvoitetaan tarjoamaan palveluja syrjimättömästi kaikille verkonkäyttäjille ja tarjoamaan sekä kiinteitä että keskeytyviä kolmannen osapuolen verkkoonpääsyyn liittyviä palveluja.
3. Asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäljempänä 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen siirtoverkon kaikkien kyseeseen tulevien kohtien maksimikapasiteetti on saatettava markkinaosapuolten käytettäväksi ottaen huomioon järjestelmän toimivuus ja verkon tehokas toiminta, kun taas 16 artiklan 2 kohdan b alakohdassa siirtoverkonhaltijat velvoitetaan panemaan täytäntöön ja julkistamaan syrjimättömät ja avoimet kapasiteetinjakomekanismit, spot-markkinat ja kaupankäynnin keskukset mukaan luettuina, joiden on oltava joustavia ja joita on voitava mukauttaa muuttuviin markkinaolosuhteisiin.
4. Komission mielestä näihin yhdessä luettuihin säännöksiin ja etenkin asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohtaan sisältyvään vaatimukseen tarjota maksimikapasiteetti sisältyy vaatimus tarjota backhaul-palveluja ainakin virtuaalisesti, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 1 kohdassa on kuvattu, jos jäsenvaltio ei pysty tarjoamaan kaksisuuntaista fyysistä kapasiteettia, jossa kaasu voi virrata molempiin suuntiin. Bulgarian tasavallan mielestä asetuksessa N:o 715/2009 ei aseteta kyseiselle siirtoverkonhaltijalle tällaista velvollisuutta.
5. Komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Bulgarian tasavalta ole noudattanut sille asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä sen 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan kanssa, johtuvia velvoitteita tarjota kaikkien markkinaosapuolten käytettäväksi maksimikapasiteetti ja erityisesti virtuaalinen vastakkaissuuntainen kaasunsiirtopalvelu, ja velvoittamaan Bulgarian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
6. Asianosaiset ovat eri mieltä useista väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kannalta merkityksellisistä tosiseikoista ja olosuhteista, millä on merkitystä, jos unionin tuomioistuin toteaa, että unionin oikeudessa on asetettu velvollisuus tarjota virtuaalista kaksisuuntaista kaasunsiirtoa. Bulgaria väittää lisäksi, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi.
7. Bulgariaa vastaan aloittamassaan hallinnollisessa menettelyssä komissio vetosi asetusta N:o 715/2009 edeltävään unionin lainsäädäntöön eli maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä 28.9.2005 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1775/2005.(3) Se kumottiin 3.3.2011 alkaen asetuksen N:o 715/2009 31 artiklalla. Komission unionin tuomioistuimessa nostama kanne on päivätty 26.4.2012, ja se viittaa vaatimuksissaan yksinomaan asetukseen N:o 715/2009. Tarkastelen tämän seikan merkitystä jäljempänä käsitellessäni komission kanteen tutkittavaksi ottamista sekä kolmannen energiapaketin, johon asetus N:o 715/2009 kuuluu (mutta johon asetus N:o 1775/2005 ei luonnollisestikaan kuulu), tavoitteiden merkitystä kannevaatimuksessa mainittujen säännösten tulkinnan kannalta.
8. Komission kanne perustuu kuitenkin sekä asetukseen N:o 1775/2005 että asetukseen N:o 715/2009, jotka ovat sen mielestä sisällöltään identtiset käsiteltävän oikeuskysymyksen osalta lukuun ottamatta jäljempänä 38 kohdassa käsiteltyä eroa. Tämä ratkaisuehdotus perustuu siis asetukseen N:o 715/2009, ja siinä viitataan tarvittaessa myös asetukseen N:o 1775/2005.
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
9. Komissio lähetti 26.6.2009 Bulgarian tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se totesi muun muassa, ettei tämä ollut noudattanut asetuksen N:o 1775/2005 4 artiklan 1 kohdasta ja 5 artiklan 1 ja 2 kohdasta (nykyisin asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdasta sekä 16 artiklan 1 kohdasta ja 2 kohdan b alakohdasta) johtuvia jäsenyysvelvoitteitaan. Bulgarian hallitus vastasi 26.8.2009 päivätyllä kirjeellä ja kiisti komission esittämät väitteet.
10. Vastaus ei tyydyttänyt komissiota, joten se lähetti asetuksen N:o 1775/2005 nojalla 28.6.2010 Bulgarian tasavallalle perustellun lausunnon. Lausunnossa todettiin muun muassa, että fyysisen kaksisuuntaisen kapasiteetin sijasta voitiin tarjota backhaul-palveluja. Bulgarian viranomaiset vastasivat 27.8.2010 päivätyllä kirjeellä ja toimittivat komissiolle lisätietoja 24.8.2011, 28.12.2011 ja 19.1.2012 päivätyillä kirjeillä.
11. Bulgarian vastaus ei tyydyttänyt komissiota, joten se nosti SEUT 258 artiklan nojalla käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen unionin tuomioistuimessa 26.4.2012 kirjatulla kannekirjelmällä.
12. Bulgarian tasavallan ja komission edustajat osallistuivat 4.9.2013 pidettyyn istuntoon.
III Lyhyt yhteenveto asianosaisten lausumista
13. Komissio on muun muassa väittänyt, ettei Bulgarian siirtoverkonhaltija Bulgartransgaz tarjonnut kaksisuuntaista kapasiteettia kaasuntoimituksia varten kaikissa Bulgarian siirtoverkon syöttö- ja ottokohdissa ja etenkään niissä kohdissa, joissa Bulgarian siirtojärjestelmä yhdistyy Romanian ja Kreikan siirtojärjestelmiin. Yhtymäkohta Kreikan järjestelmän kanssa sijaitsee Sidirokastronissa ja yhtymäkohta Romanian järjestelmän kanssa Negru Vodassa.
14. Komissio väittää näin ollen, että asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdassa (asetuksen N:o 1775/2005 5 artiklan 1 kohdassa) asetettu velvoite tarjota maksimikapasiteetti
kaikille markkinaosapuolille viittaa yhdessä asetuksen N:o 715/2009 14 artiklassa (asetuksen N:o 1775/2005 4 artiklassa) tarkoitetun, kiinteiden ja keskeytyvien kolmannen osapuolen verkkoonpääsyyn liittyvien palvelujen tarjoamista koskevan velvoitteen kanssa siihen, että siirtoverkonhaltijan on tarjottava putkistojärjestelmässään kaksisuuntaista kapasiteettia. Komissio väittää, että tilanteissa, joissa fyysinen kaksisuuntainen kaasunsiirto ei ole mahdollista, siirtoverkonhaltija saattoi kuitenkin tarjota virtuaalista kapasiteettia ”vastavirtaan” tai backhaul-palveluna vastakkaiseen suuntaan. Komission mukaan siirtoverkonhaltija voi tällä tavoin tarjota kapasiteettia, joka jopa ylittää verkon teknisen kapasiteetin.(4)
15. Komissio väittää edelleen, että jos siirtoverkonhaltija ei tarjoa keskeytyvää vastakkaissuuntaista kapasiteettia, se rikkoo asetuksen N:o 715/2009 nojalla sille kuuluvaa velvoitetta panna täytäntöön sellaiset kapasiteetinjakomekanismit, jotka ovat yhteensopivia markkinamekanismien, myös kaupankäynnin keskusten, kanssa. Komissio huomauttaa, että asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 2 kohdan b alakohdassa (asetuksen N:o 1775/2005 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa) siirtoverkonhaltija velvoitetaan panemaan täytäntöön ja julkistamaan sellaiset syrjimättömät ja avoimet kapasiteetinjakomekanismit, joiden on ”oltava yhteensopivia markkinamekanismien kanssa, spot-markkinat ja kaupankäynnin keskukset mukaan luettuina, [ja joiden on] oltava samalla joustavia [ja joita] on voitava mukauttaa muuttuviin markkinaolosuhteisiin”.
16. Komission mukaan kaasumarkkinoiden likviditeetti edellyttää lisäksi, että hintasignaalit virtaavat verkossa molempiin suuntiin eivätkä ainoastaan samaan suuntaan kuin fyysinen kaasuvirta yksisuuntaisessa kaasuverkossa. Asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu verkon tehokas toiminta edellyttää, että vastavirran kapasiteetti sisällytetään verkon maksimoitavaan kokonaiskapasiteettiin.
17. Asianosaisten välillä on erimielisyyttä myös tosiseikoista. Komission kanne perustuu luonnollisesti tosiseikkoja koskevaan väitteeseen, jonka mukaan Bulgaria ei
tarjoa keskeytyvää virtuaalista vastakkaissuuntaista kapasiteettia Sidirokastronin ja Negru Vodan välillä ja toimivaltaiset sääntelyelimet eivät ole toteuttaneet konkreettisia toimenpiteitä varmistaakseen tämän jäsenyysvelvoitteen noudattamisen. Bulgarian hallitus väittää sen sijaan toissijaisesti, että kyseisiä palveluja tarjotaan. Tämä käy sen mielestä ilmi Bulgartransgazin internetsivustolla julkaistusta backhaul-palveluja koskevista tiedoista.(5)
18. Bulgarian tasavalta väittää kuitenkin ensisijaisesti, ettei asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan (asetuksen N:o 1775/2005 4 artiklan 1 kohdan sekä 5 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan) yhteisvaikutus edellytä, että sen olisi tarjottava virtuaalista tai muutakaan vastakkaissuuntaista kapasiteettia. Se väittää, että asetuksen N:o 1775/2005 merkityksellisten säännösten sanamuodon mukainen, historiallinen, asiayhteyteen perustuva ja teleologinen tulkinta johtavat kaikki tähän päätelmään.
19. Bulgarian tasavalta lisää, että toimista kaasunsaannin turvaamiseksi ja neuvoston direktiivin 2004/67/EY kumoamisesta 20.10.2010 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 994/2010(6) jäsenvaltioille nimenomaisesti asetettu velvoite tarjota pysyvästi kaksisuuntaisia fyysisiä kaasutoimituksia on ristiriidassa asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan sellaisen tulkinnan kanssa, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi tarjottava näitä palveluja virtuaalisesti.
20. Bulgarian tasavalta väittää edelleen, että koska Bulgariassa on kaksi erillistä kaasujärjestelmää, joista toinen on kotimainen järjestelmä ja toinen kauttakulkujärjestelmä, se ei voi tarjota virtuaalisia vastakkaissuuntaisia kaasutoimituspalveluja, minkä estävät myös Negru Vodassa havaitut tekniset ongelmat, jotka johtuvat siitä, että naapurimaan siirtoverkonhaltija ei ole toteuttanut tarvittavia yhdenmukaistamistoimia.
21.
Bulgarian tasavalta viittaa myös useisiin sopimuksiin, joita se teki vuonna 1986 Neuvostoliiton kanssa ja tämän jälkeen mutta ennen liittymistään Euroopan unioniin ja jotka estävät sitä tarjoamasta virtuaalisia kaksisuuntaisia kaasutoimituspalveluja Sidirokastronin ja Negru Vodan välillä.
IV Asian tarkastelu
1.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
22. Huomautan aluksi, että Bulgarian menettelyn lainmukaisuuden arvioinnin kannalta keskeinen päivämäärä on 28.8.2010, jolloin oli kulunut kaksi kuukautta komission perustellun lausunnon lähettämisestä,(7) joten käsiteltävään riita-asiaan ajallisesti sovellettava unionin lainsäädäntötoimi on asetus N:o 1775/2005. Tästä syystä on ongelmallista, että komissio viittaa vaatimuksissaan ainoastaan asetukseen N:o 715/2009, joka tuli Bulgariaan nähden sitovaksi vasta 3.3.2011.
23. Unionin tuomioistuin on kuitenkin ainakin kerran muuttanut komission vaatimuksia sen vakiintuneen periaatteen nojalla, että ”jos yhteisön oikeus muuttuu oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana, komissiolla on oikeus vaatia sellaisten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista, jotka perustuvat yhteisön toimen alkuperäiseen mutta myöhemmin muutettuun tai kumottuun versioon, jos kyseisen version mukaiset velvoitteet on sisällytetty myös uusiin säännöksiin tai määräyksiin”.(8)
24. Näin ollen vaikuttaa siltä, ettei komission kanteen tutkittavaksi ottamista voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että siinä esitetyissä vaatimuksissa viitattiin asetukseen, joka ei vielä ollut voimassa, sillä asetusten N:o 1775/2005 ja N:o 715/2009 merkitykselliset säännökset ovat sisällöltään samat.
25. Koska viimeksi mainittu asetus kuitenkin annettiin osana kolmatta energiapakettia, joka edusti kaasun sisämarkkinoiden toteuttamiseen tähtäävää kunnianhimoisempaa lähestymistapaa, asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan tai pikemminkin niitä edeltäneiden säännösten eli asetuksen N:o 1775/2005 4 artiklan 1 kohdan sekä 5 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan tulkinnassa voidaan teleologisesta näkökulmasta ottaa huomioon vain varhaisemman asetuksen eli asetuksen N:o 1775/2005 tavoitteet.
26. Bulgarian tasavalta vaatii unionin tuomioistuinta jättämään kanteen tutkimatta muilla perusteilla. Se väittää, että komission hallinnollisessa menettelyssä esittämien väitteiden ja unionin tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa esittämien väitteiden välillä oli eroavaisuuksia, joiden vuoksi se ei pystynyt tunnistamaan tarkkaan velvoitetta, jota se ei väitetysti ollut noudattanut, ja että tästä syystä se ei pystynyt puolustautumaan tehokkaasti komission väitteitä vastaan.
27.
Bulgarian tasavalta väittää lähinnä, että komission lähettämät virallinen huomautus ja perusteltu lausunto perustuivat siihen, ettei Bulgaria ollut tarjonnut fyysistä vastakkaissuuntaista kapasiteettia, kun taas komission unionin tuomioistuimessa nostama kanne koski sitä, ettei tämä ollut tarjonnut virtuaalista vastakkaissuuntaista kapasiteettia (backhaul-palvelua). Kanteen kohde erosi siis hallinnollisessa menettelyssä esit ettyjen väitteiden kohteesta.
28. Mielestäni komission kannetta ei voida jättää tutkimatta sen vuoksi, että merkityksellisissä asiakirjoissa on eroavaisuuksia.
Kantani perustuu siihen, että virallisessa huomautuksessa, perustellussa lausunnossa ja unionin tuomioistuimelle toimitetussa kannekirjelmässä viitataan virtuaalisiin backhaul-palveluihin. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio voi lisäksi rajata
unionin tuomioistuimelle toimitetussa kannekirjelmässä esittämiensä väitteiden kohdetta verrattuna perustellussa lausunnossa ja virallisessa huomautuksessa esitettyihin väitteisiin.(9)
29.
Muistutan myös, ettei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä missään tapauksessa edellytetä menettelyn kolmen vaiheen (eli virallisen huomautuksen, perustellun lausunnon ja unionin tuomioistuimelle toimitetun kannekirjelmän) täyttä yhdenmukaisuutta.
Komissio on noudattanut unionin oikeudessa asetettuja menettelyllisiä vaatimuksia, jos riidan kohdetta, sellaisena kuin se on esitetty perustellussa lausunnossa, ei ole laajennettu tai muutettu unionin tuomioistuimelle toimitetussa kannekirjelmässä.(10) Komissio on noudattanut tätä sääntöä käsiteltävässä asiassa, vaikka säännökset, joita se väittää rikotun, ovat muuttuneet asetuksen N:o 715/2009 säännöksiksi.
30. Lisään täydellisyyden vuoksi, että komission vastauksessaan esittämä väite, jonka mukaan Bulgarian tasavalta ei kiistänyt hallinnollisessa vaiheessa, että sen on tarjottava virtuaalista tai muunlaista keskeytyvää vastakkaissuuntaista kapasiteettia asetuksen N:o 1775/2005 4 artiklan 1 kohdan sekä 5 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan (nykyisin asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan) säännösten yhteisvaikutuksen nojalla, on mielestäni merkityksetön. Kuten Bulgarian tasavallan vastineessa todettiin, jäsenvaltio voi puolustautumisoikeuksiaan käyttääkseen vedota oikeudenkäynnin aikana argumentteihin, joita ei ole esitetty oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa.(11)
31. Komission kanne on mielestäni otettava tutkittavaksi edellä esitetyistä syistä.
2.
Asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan tulkintaan liittyvät seikat
32. Käsiteltävän asian ytimessä on sen selvittäminen, tarkoittaako kapasiteetin maksimointivelvollisuus velvollisuutta tarjota virtuaalista vastakkaissuuntaista kapasiteettia, kun huomioon otetaan verkon tehokas toiminta. Jos tähän kysymykseen vastataan kieltävästi, kaikki asianosaisten unionin tuomioistuimelle esittämät väitteet, jotka edellä kuvasin, menettävät merkityksensä. Käsiteltävässä asiassa on siis ainakin aluksi kyse pelkästään asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan tulkinnasta. Muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen merkityksen määrittämisessä on otettava huomioon sen asiayhteys, sanamuoto ja päämäärät.(12)
–
Asiayhteys ja sanamuoto
33. Kuten Bulgarian tasavallan vastineessa todettiin, asetuksessa N:o 715/2009 tai asetuksessa N:o 1775/2005 ei kummassakaan viitata nimenomaisesti siirtoyhteydenhaltijan velvollisuuteen tarjota virtuaalisia vastakkaissuuntaisia kaasunsiirtopalveluja.
34. On lisättävä, että asetuksen N:o 715/2009 2 artiklan 1 kohdan 3 alakohdassa määritellään kapasiteetin tarkoittavan ”tavanomaisina kuutiometreinä aikayksikköä kohden tai energiayksikkönä aikayksikköä kohden ilmaistua enimmäisvirtausta, johon verkonkäyttäjällä on siirtosopimuksen määräysten mukaan oikeus”. Sen 2 artiklan 1 kohdan 18 alakohdan mukaan tekninen kapasiteetti tarkoittaa kiinteää enimmäiskapasiteettia, jonka siirtoverkonhaltija voi tarjota verkonkäyttäjille, ottaen huomioon järjestelmän toimivuus ja siirtoverkkoa koskevat toimintavaatimukset. Näissä tai muissakaan asetuksen N:o 715/2009 lukuisissa säännöksissä, joissa kapasiteetti-sanaa on käytetty, ei viitata siihen, että käsite kattaisi myös virtuaaliset virtaukset. Kuten selitin tämän ratkaisuehdotuksen 1 kohdassa, virtuaalinen virtaus tarkoittaa fyysisesti tarkasteltuna, ettei kaasu liiku.
35. Asetuksen N:o 715/2009 2 artiklan 1 kohdan 20 alakohdassa esitetty käytettävissä olevan kapasiteetin määritelmä on varsin valaiseva. Siinä todetaan, että käytettävissä olevalla kapasiteetilla tarkoitetaan teknisen kapasiteetin osaa eli kiinteää enimmäiskapasiteettia, jota ei ole jaettu ja joka on tietyllä hetkellä verkon käytettävissä. Koska virtuaalisen vastakkaissuuntaisen virtauksen tarkoituksena on lisätä pääsuuntaan käytettävissä olevaa kapasiteettia vähentämällä siitä vastakkaiseen suuntaan myydyn kaasun määrä, olisi voitu olettaa, että käytettävissä olevan kapasiteetin määritelmässä olisi viitattu vastakkaissuuntaisiin virtauksiin eikä ainoastaan tekniseen kapasiteettiin. Näin on etenkin siksi, että – kuten komissio korosti – virtuaalista vastakkaisvirtausta tarjoamalla todellakin voidaan tarjota verkon pääsuuntaan kapasiteettia, joka ylittää sen teknisen kapasiteetin.
36. En pysty ymmärtämään näkemystä siitä, että kaasun fyysisen virtauksen vähentäminen virtuaaliseen kaasutoimitukseen turvautumalla voisi olla yhdenmukaista verkon tai putkiston siirtokapasiteetin lisäämisen kanssa sen varsinaisessa merkityksessä. Mielestäni se tarkoittaa samaa kuin jos väitettäisiin, että rahdinantajien tavarankuljetuskapasiteetti voitaisiin maksimoida kannustamalla niitä vähentämään rautatieverkoston fyysistä käyttöä. Jo keskiajan Euroopassa tunnettiin nimittäin useita kaupallisia tekniikoita, joilla pyrittiin minimoimaan hyödykkeiden, arvopapereiden tai rahan kuljettaminen paikasta A paikkaan B siten, että paikasta B paikkaan A suuntautuvat virrat vähennettiin paikasta A paikkaan B suuntautuvista virroista. Tällaisilla tekniikoilla ei kuitenkaan voida maksimoida liikenneverkkojen kapasiteettia, vaan ne ovat ainoastaan kaupallinen keino välttää vähäisistä kuljetusmahdollisuuksista aiheutuva haitta.
37. Asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu maksimikapasiteetti viittaa nähdäkseni käytettävissä olevaan kapasiteettiin eli verkon tekniseen kapasiteettiin, jota ei vielä ole jaettu käyttäjille vaan joka on käytettävissä tai joka on käytettävissä siksi, että verkonkäyttäjillä on käyttämätöntä sovittua kapasiteettia. Siirtoverkonhaltijat eivät siis saa pitää verkon teknistä kapasiteettia käyttämättömänä.
Se on tarjottava markkinaosapuolten käytettäväksi syrjimättömällä tavalla. Tätä tulkintaa tukee artiklan otsikko, jossa viitataan kapasiteetinjakomekanismien ja ylikuormituksen hallintamenettelyjen periaatteisiin siirtoverkonhaltijoiden osalta (asetuksen N:o 715/2009 16 artikla), sekä artiklan säännökset, joilla säännellään verkon sopimusperusteiseen ja fyysiseen ylikuormitukseen liittyviä ongelmia.
38. On totta, että asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 5 kohdassa viitataan implisiittisesti verkon kapasiteetin maksimointiin luomalla uusilla investoinneilla uutta siirtokapasiteettia, jonka kysyntää siirtoverkonhaltijan on säännöllisesti arvioitava. Tämä säännös, joka ei sisältynyt asetuksen N:o 1775/2005 5 artiklaan, liittyy kuitenkin selvästi verkon tekniseen kapasiteettiin, eikä se sisällä oikeudellista velvoitetta lisätä tätä kapasiteettia.
39. Muistutan asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdan sekä 16 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan b alakohdan välisestä suhteesta, että ensin mainitussa säännöksessä siirtoverkonhaltijat velvoitetaan tarjoamaan palveluja syrjimättömästi kaikille verkonkäyttäjille ja tarjoamaan sekä kiinteitä että keskeytyviä kolmannen osapuolen verkkoonpääsyyn liittyviä palveluja. Nämä velvoitteet eivät tue komission esittämää tulkintaa asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdasta ja 2 kohdan b alakohdasta.
40. Syrjimättömyyttä koskeva velvoite ei mielestäni edellytä, että siirtoverkonhaltija tarjoaa uusia palveluja. Sen on ainoastaan pidätyttävä harjoittamasta verkonkäyttäjien välistä syrjintää olemassa olevien palvelujen tarjonnassa. Siirtoverkonhaltijan velvoite tarjota keskeytyviä palveluja ei sekään tarkoita, että tämän on tarjottava kaikkia kuviteltavissa olevia verkkopalveluja, joita voidaan tarjota keskeytyvästi. Huomautan, että backhaul-palveluja voidaan teknisistä syistä tarjota ainoastaan keskeytyvästi.(13) Velvollisuutta tarjota backhaul-palveluja virtuaalisena vastakkaisvirtauksena ei tästä syystä voida johtaa asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdasta ja 2 kohdan b alakohdasta, luettuna yhdessä 14 artiklan 1 kohdan kanssa.
41. Asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 1 kohdan verkon tehokkuutta koskeva viittaus, jolla komissio tukee väitettään, on esitetty artiklassa järjestelmän toimivuuden kanssa tekijänä, joka on mahdollisesti otettava huomioon, kun maksimikapasiteetti annetaan markkinaosapuolten käytettäväksi verkon asiaankuuluvissa kohdissa, joihin 18 artiklan 3 kohdan mukaan kuuluvat syöttö- ja ottokohdat. Viittaus verkon tehokkuuteen on mielestäni edellytys, joka liittyy käytettävissä olevan kapasiteetin rajoittamiseen, ei tekijä, joka edellyttäisi kapasiteetin maksimointia. Siirtoverkonhaltijan ei toisin sanoen tarvitse korostaa käytettävissä olevaa kapasiteettia siinä määrin, että se vaarantaisi verkon tehokkuuden.
–
Päämäärät
42.
Mikään asetusten N:o 1775/2005 ja N:o 715/2009 valmisteluasiakirjoissa ei viittaa siihen, että kumpikaan niistä kattaisi backhaul-palvelujen tarjoamisen virtuaalisen vastakkaissuuntaisen palvelun muodossa.(14) Toisin kuin komissio väitti istunnossa, kolmannen energiapaketin tavoitteet eivät mielestäni ole merkitykselliset arvioitaessa jäsenvaltion velvollisuutta tarjota tällaisia backhaul-palveluja. Tämä johtuu siitä, että pakettiin kuuluvat lainsäädäntöehdotukset hyväksyttiin syyskuussa 2007.(15) Ne eivät siksi voi vaikuttaa virallisen huomautuksen ja perustellun lausunnon perustana olleiden asetuksen N:o 1775/2005 säännösten tulkintaan. Jos näin olisi, hallinnollisen menettelyn ja komission nostaman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen välillä olisi ristiriita, joka loukkaisi Bulgarian tasavallan puolustautumisoikeuksia.
43. Kuten Bulgarian vastineessa todettiin, asetuksen N:o 994/2010 6 artiklan 5 kohdassa siirtoverkonhaltijat velvoitetaan ottamaan käyttöön kaksisuuntainen kapasiteetti kaikissa jäsenvaltioiden välisissä rajat ylittävissä yhteenliitännöissä viimeistään 3.12.2013 lukuun ottamatta erityisiä poikkeustapauksia. On siis vaikea olla päättelemättä, että jos unionin lainsäätäjä olisi halunnut asetuksessa N:o 715/2009 tai asetuksessa N:o 1775/2005 säätää virtuaalisen tai muunlaisen kaksisuuntaisen kapasiteetin käyttöönotosta, se olisi laatinut tätä varten nimenomaisen säännöksen, kuten se teki asetuksessa N:o 994/2010.
44. Kuten komissio huomautti, unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on toki niin, että kun unionin oikeuden säännöstä tai määräystä voidaan tulkita usealla tapaa, sitä pitäisi tulkita siten, että sen sisältö on sopusoinnussa perussopimusten määräysten kanssa, eikä siten, että se olisi ristiriidassa näiden määräysten kanssa.(16)
45. Huomautan lisäksi, että asetuksella N:o 1775/2005 pyritään sisämarkkinoiden ja erityisesti maakaasun sisämarkkinoiden luomiseen. Asetuksen N:o 715/2009 johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että ”valtioiden rajat ylittävän kaasuverkkojen yhteenliittämiskapasiteetin riittävä taso olisi saavutettava ja markkinoiden yhdentymistä olisi edistettävä maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamiseksi”. Asetuksessa N:o 1775/2005 tällaista johdanto-osaa ei kuitenkaan ollut, joten sitä ei voida ottaa huomioon arvioitaessa Bulgarian tasavallan väitettyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä merkityksellisenä ajankohtana eli elokuussa 2010 (ks. edellä 22 kohta). Lisäksi on huomattava, että asetuksen N:o 715/2009 16 artiklan 2 kohdan a alakohdan loppuun sisältyvä siirtoverkonhaltijoiden velvoite helpottaa rajat ylittävää maakaasun kauppaa ei sisältynyt asetuksen N:o 1775/2005 vastaavaan säännökseen eli 5 artiklan 2 kohdan a alakohtaan.
46. Oikeuskäytännön mukaan ei nimittäin voida toimia niin, että unionin oikeuden säännöksen selvästä ja täsmällisestä sanamuodosta huolimatta tehtäisiin tulkinta, jonka tarkoituksena on korjata kyseistä säännöstä ja laajentaa jäsenvaltioiden siihen liittyviä velvollisuuksia.(17)
47. En näin ollen voi todeta, että velvollisuus tarjota virtuaalista tai muunlaista vastakkaissuuntaista kapasiteettia voidaan johtaa asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohdasta sekä 16 artiklan 1 kohdasta ja 2 kohdan b alakohdasta yhdessä luettuina, tulkittiinpa niitä millä menetelmällä tahansa. Kuten edellä totesin, kun otetaan huomioon asetukseen N:o 994/2010 sisältyvä nimenomaisesti muotoiltu velvollisuus, joka koskee kaasutoimitusten kaksisuuntaisen fyysisen kapasiteetin luomista, on sitäkin vaikeampi tulkita asetuksen N:o 715/2009 14 artiklan 1 kohtaa sekä 16 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan b alakohtaa siten, että niissä säädettäisiin velvollisuudesta tarjota virtuaalista vastakkaissuuntaista kapasiteettia.
48. Kun otetaan huomioon päätelmäni, jonka mukaan olemassa ei ole unionin oikeuteen sisältyvää velvoitetta, jonka nojalla siirtoverkonhaltijoiden olisi tarjottava backhaul-palveluja virtuaalisen vastakkaissuuntaisen kapasiteetin muodossa, ei myöskään ole tarpeen tarkastella sitä, onko komissio esittänyt riittävää näyttöä osoittaakseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen,(18) eikä muita Bulgarian tasavallan esittämiä väitteitä hankaluuksista, joita sillä on virtuaalisen vastakkaisvirtauksen tarjoamisessa keskeytyvästi sekä teknisestä näkökulmasta että kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta ennen Euroopan unioniin liittymistään.
V Ratkaisuehdotus
49. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää komission kanteen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
– EUVL L 211, s. 36. Ks. myös maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta 13.7.2009 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 715/2009 koskeva oikaisu (EUVL 2009, L 229, s. 29).
(3)
–	EUVL L 289, s. 1.
(4)
–	Tilanteessa, jossa on jo sovittu 20 yksikön virtuaalisesta vastakkaisvirtauksesta, siirtoverkonhaltija voi ottaa vastaan jopa 120 yksikön varaukset pääsuuntaan suuntautuvalle kapasiteetille, vaikka putkiston fyysinen kapasiteetti olisi ainoastaan 100 yksikköä (koska ensin mainitut 20 yksikköä vähennetään varatusta 120 yksikön pääsuunnan kapasiteetista).
(5)
–	Asiakirja-aineisto ei sisällä jäljennöstä kyseisestä sivusta, joka oli saatavilla merkityksellisenä ajankohtana eli 28.8.2010, kaksi kuukautta komission perustellun lausunnon lähettämisen jälkeen. Kanteessa ja Bulgarian tasavallan vastineessa mainittu osoite ei vaikuta olevan tällä hetkellä avoinna yleisölle. Ks. http://www.bulgartransgaz.bg/UserFiles/File/reverse_bg.pdf
(6)
–	EUVL L 295, s. 1.
(7)
–	Asia C‑363/00, komissio v. Italia, tuomio 12.6.2003 (Kok., s. I‑5767, 21 kohta).
(8)
–	Em. asia komissio v. Italia, tuomion 22 kohta. Huomautan, että toisissa tapauksissa, joissa merkityksellistä unionin lainsäädäntöä on muutettu komission jäsenvaltiota vastaan nostaman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen hallinnollisen menettelyn ja oikeudellisen menettelyn välisenä aikana, komissio on viitannut vaatimuksissaan sekä hallinnollisen menettelyn aikana voimassa olleeseen merkitykselliseen unionin oikeuteen että oikeudenkäynnin aikana mainittuun versioon. Ks. esim. asia C‑53/08, komissio v. Itävalta, tuomio 24.5.2011 (Kok., s. I‑4309, 1 kohta) ja vaatimukset (EUVL 2008, C 107, s. 15); asia C‑54/08, komissio v. Saksa, tuomio 24.5.2011 (Kok., s. I‑4355, 1 kohta) ja vaatimukset (EUVL 2008, C 107, s. 16) ja asia C‑416/07, komissio v. Kreikka, tuomio 10.9.2009 (Kok., s. I‑7883, 1 kohta) ja vaatimukset (EUVL 2007, C 283, s. 16).
(9)
–	Asiassa C-279/94, komissio v. Italia, tuomio 16.9.1997 (Kok., s. I-4743) annetun tuomion 25 kohdassa todettiin, että ”tämä edellytys [jonka mukaan komission perustellun lausunnon ja kannekirjelmän on perustuttava samoihin väitteisiin] ei voi – – merkitä sitä, että perustellussa lausunnossa esitetyn oikeudenkäynnin kohteen ja kanteen perustelujen pitäisi olla kaikissa tapauksissa täysin yhteneväisiä, kun oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu vaan sitä vastoin vain rajattu”. Ks. myös asia C‑203/03, komissio v. Itävalta, tuomio 1.2.2005 (Kok., s. I‑935, 29 kohta); asia C‑177/04, komissio v. Ranska, tuomio 14.3.2006 (Kok., s. I‑2461, 37 kohta) ja asia C‑441/02, komissio v. Saksa, tuomio 27.4.2006 (Kok., s. I‑3449, 61 kohta).
(10)
–	Asia C‑171/08, komissio v. Portugali, tuomio 8.7.2010 (Kok., s. I‑6817).
(11)
–	Esim. asia C‑414/97, komissio v. Espanja, tuomio 16.9.1999 (Kok., s. I‑5585, 19 kohta).
(12)
–	Ks. asia C‑174/08, NCC Construction Danmark, tuomio 29.10.2009 (Kok., s. I‑10567, 23 kohta) ja asia C‑33/11, A Oy, tuomio 19.7.2012, 27 kohta; ks. myös asiassa C‑85/11, komissio v. Irlanti, tuomio 9.4.2013, 27.11.2011 esittämäni ratkaisuehdotuksen 28 kohta.
(13)
–	Virtuaalinen vastakkaisvirtaus on riippuvainen yhtä suuresta tai suuremmasta päävirtauksesta. Tästä syystä sitä voidaan tarjota ainoastaan keskeytyvänä palveluna.
(14)
–	Komission asiamiestä pyydettiin istunnossa ilmoittamaan, mikä seikka näiden asetusten lainsäädäntöhistoriassa osoitti sen, että unionin lainsäätäjä halusi säätää velvollisuudesta tarjota virtuaalisia backhaul-palveluja. Asiamies ei pystynyt yksilöimään tällaista seikkaa.
(15)
–	Ks. erityisesti ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 1775/2005 muuttamisesta (KOM(2007) 532).
(16)
–	Asia 218/82, komissio v. neuvosto, tuomio 13.12.1983 (Kok., s. 4063, 15 kohta).
(17)
–	Asia C‑582/08, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 15.7.2010 (Kok., s. I‑7195, 51 kohta).
(18)
–	Ks. esim. asia 96/81, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.5.1982 (Kok., s. 1791, 6 kohta) ja asia C‑246/08, komissio v. Suomi, tuomio 29.10.2009 (Kok., s. I‑10605, 52 kohta).