62023TJ0535_RES
Vec T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.aÖkobüro – Allianz der Umweltbewegung
proti
Rade Európskej únie
Rozsudok Všeobecného súdu (deviata rozšírená komora) z 12. novembra 2025
„Životné prostredie – Nariadenie (EÚ) 2022/2577, ktorým sa stanovuje rámec na urýchlenie zavádzania energie z obnoviteľných zdrojov – Žiadosť o vnútorné preskúmanie – Článok 10 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1367/2006 – Zamietnutie žiadosti – Akt prijatý na základe článku 122 ods. 1 ZFEÚ – Akt, ktorý nemôže byť predmetom žiadosti o vnútorné preskúmanie – Článok 2 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1367/2006 – Pojem ‚správny akt‘ – Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru – Článok 2 bod 2 Aarhuského dohovoru – Akt prijatý pri ‚výkone zákonodarnej moci‘“
Životné prostredie – Aarhuský dohovor – Uplatňovanie na inštitúcie Únie – Možnosť mimovládnych organizácií požiadať o vnútorné preskúmanie správnych aktov v oblasti životného prostredia – Predmet preskúmania – Správny akt – Pojem – Akt, ktorý nebol prijatý pri výkone zákonodarnej moci – Pojem zákonodarná moc – Funkčný výklad – Kritériá
[Článok 16 ods. 1 ZEÚ; článok 122 ods. 1 a článok 289 ZFEÚ; Aarhuský dohovor, článok 2 bod 2; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 2 ods. 1 písm. c), f) a g) a článok 10, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2021/1767; nariadenie Rady 2022/2577]
(pozri body 23 – 37, 43 – 91)
Právo Európskej únie – Výklad – Metódy – Výklad z hľadiska medzinárodných dohôd uzavretých Úniou – Výklad nariadenia č. 1367/2006 z hľadiska Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor)
[Článok 3 ods. 5 ZEÚ; Aarhuský dohovor, článok 2 bod 2 a článok 9 ods. 3 a 4; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 2 ods. 1 písm. g)]
(pozri body 38 – 42)
Zhrnutie
Všeobecný súd potvrdil rozhodnutia Rady Európskej únie, ktorými boli zamietnuté žiadosti o vnútorné preskúmanie nariadenia 2022/2577 (
1
) podané viacerými neziskovými združeniami podporujúcimi ochranu životného prostredia. Pri tejto príležitosti po prvýkrát spresnil pojem „správny akt“ v zmysle nariadenia o Aarhuskom dohovore (
2
) po jeho zmene nariadením 2021/1767 (
3
), ktorým sa rozšírila vecná pôsobnosť aktov podliehajúcich postupu vnútorného preskúmania.
V dôsledku vojny, ktorú Rusko vedie proti Ukrajine, došlo v roku 2022 k náhlemu a výraznému prerušeniu tokov plynu z Ruska. V tejto súvislosti Rada v decembri 2022 prijala nariadenie 2022/2577, ktorým sa zavádza najmä výnimka z určitých povinností posudzovania stanovených v právnych predpisoch Únie v oblasti životného prostredia s cieľom urýchliť v krátkodobom horizonte tempo zavádzania energie z obnoviteľných zdrojov.
Žalobcovia vo februári 2023 zaslali Rade dve žiadosti o vnútorné preskúmanie nariadenia 2022/2577 na základe nariadenia o Aarhuskom dohovore. Rozhodnutiami z 13. júna 2023 Rada zamietla tieto žiadosti ako neprípustné a subsidiárne ako nedôvodné (ďalej len „napadnuté rozhodnutia“). Svojimi žalobami podanými na Všeobecný súd sa žalobcovia domáhajú zrušenia týchto rozhodnutí.
Posúdenie Všeobecným súdom
Všeobecný súd skúmal, či Rada nezamietla neprávom žiadosti o vnútorné preskúmanie nariadenia 2022/2577 ako neprípustné z dôvodu, že sa netýkali aktu, ktorý by mohol byť predmetom takého preskúmania, teda „správneho aktu“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) nariadenia o Aarhuskom dohovore.
V tejto súvislosti Všeobecný súd pripomenul, že výklad ustanovenia práva Únie si vyžaduje zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj kontext, do ktorého patrí, ako aj ciele a účel, ktorý sleduje akt, ktorého je súčasťou.
Pokiaľ ide o doslovný výklad, nariadenie o Aarhuskom dohovore vymedzuje „správny akt“ ako „nelegislatívny akt prijatý inštitúciou alebo orgánom Únie, ktorý má právne a vonkajšie účinky a obsahuje ustanovenia, ktoré môžu byť v rozpore s právom životného prostredia“. Normotvorca Únie tak vymedzil tento pojem ako protiklad k pojmu „legislatívny akt“ bez toho, aby odkazoval na kategóriu aktov prijatých riadnym alebo mimoriadnym legislatívnym postupom v zmysle článku 289 ZFEÚ.
Pokiaľ ide o kontextuálny výklad, nariadenie o Aarhuskom dohovore sa neuplatňuje na inštitúcie a orgány Únie, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc. Akty prijaté pri výkone takýchto právomocí preto nemôžu predstavovať správne akty v zmysle nariadenia o Aarhuskom dohovore.
Navyše, hoci normotvorca Únie chcel pri prijímaní nariadenia 2021/1767 rozšíriť pôsobnosť postupu vnútorného preskúmania s cieľom zosúladiť právo Únie s ustanoveniami Aarhuského dohovoru, nemal v úmysle zmeniť vylúčenie legislatívnych aktov z pôsobnosti tohto postupu.
Okrem toho skutočnosť, že vymedzenie pojmu „právo životného prostredia“ uvedené v článku 2 ods. 1 písm. f) nariadenia o Aarhuskom dohovore odkazuje v niektorých jazykových verziách na pojmy „právna úprava“ alebo „právne predpisy“, nemôže znamenať, že tento pojem sa na účely uplatňovania tohto nariadenia obmedzuje na legislatívne akty v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ.
Za týchto podmienok, hoci je pravda, že legislatívny akt v zmysle článku 289 ZFEÚ nie je správnym aktom v zmysle a na účely uplatňovania nariadenia o Aarhuskom dohovore, z kontextuálneho výkladu nevyplýva, že pojem „zákonodarná moc“ uvedený v nariadení o Aarhuskom dohovore sa úplne zhoduje s kategóriou legislatívnych aktov vymedzených v tomto ustanovení.
Pokiaľ ide o teleologický výklad, cieľom nariadenia o Aarhuskom dohovore je vykonať ustanovenia článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Podľa tohto ustanovenia každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
Z Aarhuského dohovoru vyplýva, že jeho článok 9 ods. 3 sa nevzťahuje na akty orgánov alebo inštitúcií, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc bez toho, aby bol bližšie vymedzený výraz „zákonodarná moc“. Pri výklade pojmu „zákonodarstvo“ v zmysle nástroja medzinárodného práva verejného musí byť však zachovaná jeho autonómna povaha vo vzťahu k vnútroštátnemu právu zmluvných strán.
Preto je potrebné zaujať funkčný prístup k pojmu „zákonodarná moc“, ktorý sa nespája len s povahou dotknutého orgánu, ale aj s funkciami, ktoré daná inštitúcia alebo orgán skutočne vykonáva. Hoci teda organické kritérium predstavuje indíciu na charakterizovanie legislatívneho aktu v zmysle nariadenia o Aarhuskom dohovore, treba tiež zohľadniť samotnú podstatu aktu prijatého uvedenou inštitúciou alebo uvedeným orgánom.
Z toho vyplýva, že pojem „zákonodarná moc“ v zmysle nariadenia o Aarhuskom dohovore nemožno vykladať tak, že sa vzťahuje len na akty, ktoré boli prijaté riadnym alebo mimoriadnym legislatívnym postupom podľa článku 289 ZFEÚ. Pojem „správny akt“ uvedený v článku 2 ods. 1 písm. g) tohto nariadenia teda označuje akýkoľvek akt, ktorý inštitúcia Únie neprijala v rámci výkonu zákonodarnej moci, a nie iba legislatívne akty, ktoré neboli prijaté riadnym alebo mimoriadnym legislatívnym postupom podľa článku 289 ZFEÚ.
Vzhľadom na tieto úvahy Všeobecný súd overoval, či nariadenie 2022/2577 predstavuje „správny akt“ v zmysle nariadenia o Aarhuskom dohovore.
V súvislosti s organickým kritériom konštatoval, že toto nariadenie bolo prijaté Radou, teda inštitúciou, ktorej Zmluvy zverili legislatívne funkcie spoločne s Parlamentom.
Pokiaľ ide o podstatu nariadenia 2022/2577, Všeobecný súd v prvom rade poznamenal, že toto nariadenie bolo prijaté na základe článku 122 ods. 1 ZFEÚ, ktorý oprávňuje Radu prijať vhodné opatrenia v oblasti hospodárskej politiky, ktorých cieľom je riešiť vážne ťažkosti pri dodávke energetických výrobkov. Toto ustanovenie priznáva Rade širokú mieru voľnej úvahy, ktorá charakterizuje výkon legislatívnej funkcie, pokiaľ ide o prijímanie opatrení určených na riešenie vážnych hospodárskych ťažkostí, ktoré si vyžadujú politické rozhodnutia patriace do vlastnej zodpovednosti normotvorcu Únie. Okrem toho priznáva Rade právomoc, ktorá je vyhradená normotvorcovi Únie, zveriť vykonávacie právomoci Komisii.
Všeobecný súd dodal, že pôsobnosť aktov prijatých na základe článku 122 ods. 1 ZFEÚ sa odlišuje od pôsobnosti delegovaných aktov a vykonávacích aktov prijatých na základe článkov 290 a 291 ZFEÚ. Právomoci zverené Rade na tomto základe totiž nezávisia od predchádzajúceho splnomocnenia základným legislatívnym aktom. Okrem toho akty prijaté na základe článku 122 ods. 1 ZFEÚ nie sú na rozdiel od delegovaných aktov a vykonávacích aktov, ktorých zákonnosť závisí od toho, čo stanovil normotvorca, neoddeliteľne spojené s aktmi prijatými podľa článku 289 ods. 1 a 2 ZFEÚ.
V druhom rade Všeobecný súd zohľadnil obsah nariadenia 2022/577, ktoré bolo prijaté v kontexte zníženia dodávok zemného plynu z Ruska do členských štátov. Z tohto hľadiska toto nariadenie obsahuje zjednodušujúce opatrenia na podporu výroby energie z obnoviteľných zdrojov spočívajúce v zavedení výnimiek z určitých povinností posudzovania stanovených v právnych predpisoch Únie v oblasti životného prostredia.
Niektoré z týchto opatrení sa tak dočasne a v konkrétnych bodoch odchyľujú od ustanovení sekundárneho práva nachádzajúcich sa v niekoľkých smerniciach, ktoré vyžadujú vyváženie právnych záujmov pred každým povolením projektov, ktoré môžu mať nepriaznivý vplyv na životné prostredie. Nariadenie 2022/2577 pri tomto vyvážení vyžaduje uznanie prednostnej povahy výroby energie z obnoviteľných zdrojov. Toto nariadenie teda predstavuje akt osobitnej povahy, keďže stanovuje takéto uznanie tým, že zavádza domnienku prevažujúceho verejného záujmu na týchto výrobných činnostiach.
Všeobecný súd dospel k záveru, že existuje niekoľko skutočností umožňujúcich preukázať, že právomoci, ktoré Rada vykonávala pri prijímaní nariadenia 2022/2577 na základe článku 122 ods. 1 ZFEÚ, patria do oblasti zákonodarnej činnosti. Toto nariadenie teda nepredstavuje správny akt v zmysle nariadenia o Aarhuskom dohovore, takže Rada oprávnene zamietla žiadosti o vnútorné preskúmanie, ktoré podali žalobcovia, ako neprípustné.
(
1
)	Nariadenie Rady (EÚ) 2022/2577 z 22. decembra 2022, ktorým sa stanovuje rámec na urýchlenie zavádzania energie z obnoviteľných zdrojov (Ú. v. EÚ L 335, 2022, s. 36).
(
2
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Únie (Ú. v. EÚ L 264, 2006, s. 13), zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/1767 zo 6. októbra 2021 (Ú. v. EÚ L 356, 2021, s. 1) (ďalej len „nariadenie o Aarhuskom dohovore“).
(
3
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/1767 zo 6. októbra 2021, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (Ú. v. EÚ L 356, 2021, s. 1).