61985J0218
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 218/85 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
1. Legislação nacional
Em França, a organização dos mercados agrícolas é especialmente regulamentada pela Lei n.° 62-933, de 8 de Agosto de 1962, «complementar da lei de orientação agrícola» (JORF de 10. 8. 1962, p. 7962).
Nos termos do artigo 14.° desta lei, os agrupamentos de produtores podem ser reconhecidos como tais por despacho do ministro da Agricultura se:
«1)
no âmbito da sua competência e dos seus poderes legais emitirem regras destinadas a organizar e disciplinar a produção e a colocação no mercado, a regularizar os preços, especialmente pela fixação de um preço de retirada e a orientar a acção dos seus membros para as exigências do mercado;
2)
abrangerem um sector ou sectores complementares de produtos agrícolas que são ou podem ser objecto de um regulamento comunitário de organização de mercado no âmbito da política agrícola comum da Comunidade Europeia, a menos que um decreto decida aplicar o presente texto a outros sectores de produção;
3)
demonstrarem exercer uma actividade económica suficiente...».
Estes agrupamentos de produtores reconhecidos podem agrupar-se para constituir numa região determinada, e para um mesmo sector de produtos, um «comité económico agrícola» (artigo 15.°).
Os comités económicos agrícolas que demonstrem uma experiência satisfatória em certos domínios de regulamentação podem solicitar ao ministro da Agricultura que as regras aceites pelos seus membros respeitantes à organização da produção, à promoção de vendas e à comercialização, se tornem obrigatórias para o conjunto dos produtores da região considerada (n.° 1 do artigo 16.°). A extensão de todas ou de parte destas regras é determinada por despacho interministerial para períodos trienais renováveis (n.° 2 do artigo 16.°). Estes despachos podem autorizar os comités agrícolas a cobrar direitos de inscrição e cotizações calculadas quer com base no valor dos produtos, quer por referência às superfícies, quer com base em ambos os factores (artigo 17.°).
Em aplicação desta lei, dois despachos interministeriais de 27 de Julho de 1966 (JORF de 29.7.1966, p. 6538) tornaram extensivas e obrigatórias para o conjunto de produtores de couves-flores, alcachofras e batata nova da região da Bretanha, determinadas normas emitidas pelo Comité Económico Agrícola Regional das Frutas e Produtos Hortícolas da Bretanha (a seguir designado por «Cerafel»). Trata-se especialmente das seguintes disposições:
—
apresentação anual de um inventário das superfícies cultivadas por produto e por variedade;
—
observância das normas de triagem, calibragem, peso e apresentação;
—
obrigação de apresentar a totalidade da produção para venda ao público nos mercados aprovados pelo comité económico agrícola;
—
obrigação de pagamento da cotização fixada pelo comité regional por cada período em que são efectuadas retiradas com vista a financiar a caixa de apoio do mercado;
—
contribuição para um fundo especial destinado a promover a venda dos produtos referidos através de acções de publicidade e propaganda.
2. Enquadramento comunitário
2.1.
O Regulamento n.° 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 118, p. 1; EE 03 F5 p. 258) codificou as disposições fundamentais respeitantes à organização de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (regulamento de base).
Os artigos 2.° e 12.° deste regulamento instituíram nomeadamente um regime comunitário de normas de qualidade às quais os produtos abrangidos pelo regulamento devem corresponder. As normas são estabelecidas e, se necessário, modificadas e adaptadas pelas autoridades comunitárias segundo o procedimento indicado no artigo 2.° do regulamento.
2.2.
Resulta do processo que, numa comunicação de 8 de Dezembro de 1977 (anexo V às observações da Comissão), a Comissão fez uma proposta ao Conselho no sentido de que este permitisse que, em certas condições, algumas regras impostas pelas organizações de produtores aos seus membros fossem alargadas aos produtores não pertencentes a essas organizações. Em 31 de Dezembro de 1977, a Comissão dirigiu ao Conselho uma proposta de regulamento (anexo VII às observações da Comissão) que visava alterar neste sentido o regulamento de base. Não tendo conseguido a aprovação desta proposta, a Comissão retirou-a em Maio de 1978. Em 1981, a Comissão apresentou uma nova proposta neste sentido, quando propôs um conjunto de medidas respeitantes ao mercado das frutas e produtos hortícolas (JO C 281, p. 5).
A 14 de Novembro de 1983, o Conselho adoptou os regulamentos n.os 3284/83 e 3285/83 (JO L 325, respectivamente p. 1 e 8; EE 03 F29, respectivamente, p. 112 e 119). O Regulamento n.° 3284/83, que alterou o regulamento de base, introduziu um regime comunitário de extensão, sob controlo da Comissão. As regras, cuja extensão se pretende, devem ser comunicadas à Comissão a qual pode, ou decidir que não podem ser tornadas obrigatórias, ou anular a extensão das regras decidida pelo Estado-membro. O Regulamento n.° 3285/83 que estabelece as regras gerais relativas à extensão de certas regras estabelecidas pelas organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas, fixa os critérios de representatividade das organizações de produtores.
O Regulamento n.° 1489/84 do Conselho, de 15 de Maio de 1984, que fixa a data de entrada em vigor dos regulamentos n.os 3284/83 e 3285/83 relativos ao sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 143, p. 31; EE 03 F30 p. 231) fixara em 1 de Abril de 1985 a data de aplicação do regime de extensão das regras. Pelo Regulamento n.° 1977/85 do Conselho, de 16 de Julho de 1985, que altera o Regulamento n.° 1489/84 (JO L 186, p. 2; EE 03 F36 p. 86) a aplicação deste regime foi reportada a 1 de Outubro de 1985 para alguns produtos, nomeadamente para as alcachofras e couves-flores.
O Regulamento n.° 2137/84 da Comissão, de 25 de Julho de 1984, que adopta as modalidades de aplicação relativas à extensão das regras estabelecidas pelas organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas (JO L 196, p. 23; EE 03 F31 p. 190) estabelece as modalidades de controlo relativas à aplicação do regime de extensão pelos Estados-membros.
3. Antecedentes do litígio
O Cerafel acusou Le Campion de recusar submeter-se às obrigações decorrentes dos despachos interministeriais de 27 de Julho de 1966, ao não comunicar ao Cerafel as informações necessárias sobre as superfícies de couves-flores e as tonelagens produzidas, e ao não pagar ao Cerafel as cotizações a calcular com base nas superfícies e nas tonelagens declaradas. Após ter sido citado uma primeira vez pelo Cerafel perante o Tribunal de Saint-Brieuc por não pagamento das cotizações referentes aos anos de 1979 e 1980, Le Campion foi citado novamente, em 1984, por não pagamento das cotizações referentes aos anos de 1981 e 1982.
Nessa altura Le Campion alegou que a extensão das regras emitidas pelo Cerafel ao conjunto dos produtores da região infringe os princípios fundamentais do artigo 39.° do Tratado, bem como a regulamentação que estabelece a organização comum de mercado. Aliás, na ausência de uma autorização expressa por parte da Comissão das Comunidades Europeias, as medidas nacionais seriam contrárias ao princípio do «mercado aberto» previsto nos artigos 85.° e seguintes do Tratado.
4. Questões prejudiciais
Considerando que a solução do litígio que lhe foi submetido dependia da interpretação do direito comunitário, o tribunal de grande instance de Saint-Brieuc decidiu, em 2 de Julho de 1985, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a questão de saber:
«Se um comité económico agrícola criado com o fim de harmonizar as regras de produção, de comercialização, de preços, e de aplicar regras comuns de colocação no mercado, pode invocar uma excepção às regras da livre concorrência contidas no n.° 1 do artigo 85.° do Tratado, para tornar extensivas, ao conjunto dos produtores do país ou da região considerada, as regras aceites pelos seus membros.»
Nos fundamentos da sua decisão, o tribunal observa que a intervenção de comités económicos agrícolas produzem incontestavelmente efeitos sobre a concorrência, uma vez que impõem obrigações financeiras ou outras aos produtores de um país ou de uma região.
5. Tramitação
A decisão de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Julho de 1985.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pela association Comité économique agricole regional fruits et legumes de Bretagne, demandante no processo principal, representada por E. Cooper-Royer, advogado em Paris, por Le Campion, demandado no processo principal, representado por D. Couteau, advogado em Saint-Brieuc, pelo Governo da República Francesa, representado por Régis de Gouttes, na qualidade de agente, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelos seus consultores jurídicos, Jean-Claude Séché e Guiliano Marenco, na qualidade de agentes.
O Tribunal, com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
Por decisão de 5 de Março de 1986, o Tribunal atribuiu o processo à Sexta Secção.
II — Resumo das observações escritas apresentadas perante o Tribunal
O Cerafel, demandante no processo principal, sublinha, antes de mais, que se impõe uma reformulação da questão prejudicial. Tratar--se-ia, no caso concreto, de uma apreciação de competências dos Estados-membros na aplicação de regras da política agrícola comum e, portanto, de uma interpretação dos artigos 39.° e 40.° do Tratado e do direito derivado mais do que de uma interpretação do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado. Esta apreciação deveria ser feita à luz de dois casos de diferente configuração: aquele em que a extensão das regras dos agrupamentos de produtores diz respeito a um produto submetido a uma organização comum (como as couves-flores e as alcachofras) e aquele em que a extensão diz respeito a um produto não submetido a uma tal organização (como as batatas novas).
No primeiro caso, o Cerafel argumenta, referindo-se à jurisprudência do Tribunal (especialmente aos acórdãos de 26 de Fevereiro de 1980, 94/79, Vriend, Recueil 1980, p. 327; de 13 de Dezembro de 1983, 222/82, Appel and Pear Development Council, Recueil 1983, p. 4083; e de 28 de Março de 1984, 47 e 48/83, Pluimveeslachterij, Recueil 1984, p. 1721) que a criação de uma organização comum de mercado num determinado sector não gera uma competência exclusiva na esfera jurídica da Comunidade; estabelece a obrigação de os Estados-membros se absterem de qualquer medida susceptível de a prejudicar. Ora, no caso concreto, o processo de extensão não implicaria qualquer alteração do funcionamento da organização comum no sector das frutas e produtos hortícolas; seria, por conseguinte, admissível. O Cerafel explica, a este propósito, que a extensão constitui um mecanismo de gestão que facilita a luta contra a excessiva instabilidade do mercado das frutas e dos produtos hortícolas. Impondo aos membros uma declaração das superfícies cultivadas e um pagamento de cotizações, o processo de extensão asseguraria uma cobertura óptima dos objectivos da política comum de mercado. Seria, além disso, proporcional aos fins a realizar; por referência às vantagens que trazem ao conjunto profissional, a declaração das superfícies cultivadas e as cotizações seriam restrições mínimas.
No que diz respeito ao segundo caso, o Cerafel refere-se ao acórdão de 10 de Dezembro de 1974, Charmasson (48/74, Recueil 1974, p. 1383). Resultaria deste acórdão que, na ausência de uma organização comum de mercados, as medidas nacionais de organização de mercado não devem derrogar os princípios gerais do Tratado, salvo se as derrogações forem apenas provisórias, estritamente necessárias ao funcionamento da organização de mercado em causa e não susceptíveis de entravar as adaptações que o estabelecimento progressivo da política agrícola comum há-de comportar. No caso concreto, regras como a obrigação de declarar as superfícies cultivadas e de pagar as consequentes cotizações, não seriam de molde a entravar o estabelecimento progressivo de uma organização comum, antes o facilitariam.
O Cerafel observa por fim que o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado não é aplicável porque a extensão das regras em causa seria uma simples modalidade de execução, tanto dos objectivos do artigo 39.° do Tratado como da regulamentação comum de mercado. Além disso, a extensão das únicas medidas que são objecto do litígio no processo principal, ou seja, a declaração das superfícies cultivadas e o pagamento de uma cotização, não seriam susceptíveis de produzir uma distorção da concorrência face aos produtores não membros do Cerafel.
Le Campion, demandado no processo principal, observa, antes de mais, que a cotização obrigatória, alargada aos não aderentes, constitui um elemento de discriminação em relação aos produtores de outras regiões francesas, submetidos a cotizações muito inferiores, e em relação aos produtores de outros Estados-membros, que não estão sujeitos a tais cotizações. Além disso, no caso concreto, as cotizações beneficiariam unicamente os membros do Cerafel.
Le Campion invoca, seguidamente, que a regulamentação francesa em causa é incompatível com os artigos 39.° e 40.° do Tratado. Resultaria do acórdão de 30 de Janeiro de 1985 (BNIC, 123/83, Recueil 1985, p. 391) que o acordo interprofissional do Cerafel, que tem por objecto a cobrança de uma cotização e a fixação de um preço de retirada para efeitos de uma indemnização, é abrangido pela proibição do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado.
O Governo Francês observa, antes de mais, que a extensão da totalidade ou de parte das regras adoptadas ao conjunto dos produtores da região é ordenada por despacho interministerial e não pelo Cerafel. Sendo os despachos interministeriais actos de autoridade pública e não do comité económico agrícola em causa, não se aplicaria o artigo 85.° do Tratado.
Porém, caso o Tribunal de Justiça se venha a interrogar acerca da compatibilidade da extensão com o artigo 85.°, o Governo francês sustenta, em primeiro lugar, que a utilidade das organizações de produtores foi reconhecida pelo Regulamento n.° 1035/72 do Conselho (o regulamento de base). Resultaria do próprio texto deste regulamento que as competências e as actividades dos comités económicos agrícolas exigem a extensão das regras com vista a realizar os objectivos do artigo 39.° do Tratado. Daí decorreria o facto de as organizações de produtores, na acepção do Regulamento n.° 1035/72, terem sido dotadas de certos poderes que, supondo que estejam em conflito com as obrigações previstas no artigo 85.° do Tratado, podem derrogá-lo por força do artigo 42.° do Tratado e do regulamento já citado. Esta interpretação seria reforçada pelas disposições do Regulamento n.° 26/62 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, que determina a aplicação de certas regras de concorrência à produção e ao comércio de produtos agrícolas (JO n.° 30, p. 993). O artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento declararia inaplicável às normas das «associações agrícolas», como o Cerafel, o artigo 85.°, n.° 1, do Tratado. Apenas assim não seria no caso de essas normas comportarem a obrigação de praticar um preço determinado, situação que não está em questão no presente processo. O Governo francês especifica, a este propósito, que segundo a legislação francesa, o único poder de que dispõem os comités económicos agrícolas em matéria de preços é o de tornar extensivo o princípio do preço de retirada; este poder não se destinaria, de maneira nenhuma, a obrigar um produtor a praticar um preço determinado, mas a atribuir ao preço de um produto, logo que este desce a um certo nível, o valor de indicador que desencadeia o processo de retirada.
O Governo considera, por conseguinte, que à questão colocada deverá ser dada a resposta de que o artigo 85.° do Tratado CEE não se aplica a um comité económico agrícola criado com o fim de harmonizar as regras de produção, de comercialização, de preços e de aplicar regras comuns de colocação no mercado, quando tais regras são alargadas ao conjunto dos produtores de uma região.
A Comissão das Comunidades Europeias salienta, antes de mais, que a questão da compatibilidade do regime francês com a organização comum de mercado no sector das frutas e dos produtos hortícolas se coloca, em concreto, num caso ocorrido antes da entrada em vigor dos regulamentos n.os 3284/83 e 3285/83 do Conselho, que previram um regime comunitário de extensão das regras neste sector.
Ao analisar as regras do Cerafel que foram objecto de um despacho de extensão no caso concreto, na medida em que estas regras se aplicam a produtos abrangidos pela organização comum no sector das frutas e dos produtos hortícolas (isto é, as alcachofras e as couves-flores), a Comissão conclui que são incompatíveis com a organização comum em questão:
a)
a extensão da observância das normas de triagem, calibragem, peso e apresentação dos produtos; a Comissão observa a este propósito que os artigos 2.° e 12.° do Regulamento n.° 1035/72 do Conselho, instituíram um regime comunitário de normas de qualidade; resultaria, especialmente, do acórdão de 29 de Novembro de 1978 (Pigs Marketing Board, 83/78, Recueil 1978, p. 2347) que os Estados-membros teriam deixado de ser competentes para recorrer a medidas internas susceptíveis de alterar a aplicação da organização comum;
b)
a obrigação de apresentar a totalidade da produção para venda ao público nos mercados aprovados pela organização de produtores; resultaria especialmente do acórdão já citado, de 29 de Novembro de 1978, que a extensão deste regime é contrária ao princípio do «mercado aberto»;
c)
a extensão do princípio do preço de retirada; a Comissão salienta a este propósito que a organização comum de mercado no sector das frutas e dos produtos hortícolas é caracterizada por um duplo regime de intervenção: o primeiro nível de intervenção, regulado pelos artigos 15.° e 18.° do Regulamento n.° 1035/72, de que somente os membros das organizações podem beneficiar, permite às organizações de produtores a retirada dos produtos a um nível de preços que permite evitar uma baixa demasiado abrupta dos preços de mercado. O segundo nível de intervenção, regulado, no que se refere aos produtos em causa, pelo artigo 19.° do Regulamento n.° 1035/72, aplica-se a todos os produtores e necessita da declaração por parte da Comissão de que o mercado em causa se encontra numa situação de crise grave. A extensão das normas, tal como está prevista no caso concreto por disposições do direito francês prejudica o funcionamento normal deste duplo regime de intervenção: o papel atribuído pela regulamentação comunitária às organizações de produtores seria alargado, o segundo tipo de intervenção não seria aplicado e a estabilização dos mercados seria assegurada a um nível superior ao previsto pela organização comum.
A Comissão observa que a cotização obrigatória só pode ser considerada como compatível com a organização comum na medida em que cobrir as despesas com a recolha de dados do mercado efectuadas pelas organizações de produtores, incluindo os respeitantes aos produtores não membros. Porém, na medida em que as actividades das organizações de produtores sejam contrárias às disposições da organização comum estas opõem-se igualmente à obrigação de as financiar.
A Comissão observa, em seguida, que, na medida em que o despacho de extensão constitui uma medida incompatível com a organização comum de mercado, deixa de poder apreciar-se a sua licitude à luz das regras gerais do Tratado, tais como as contidas no artigo 85.° Por conseguinte, o exame relativo à aplicação das regras da concorrência poder-se-ia unicamente justificar relativamente à extensão das regras às batatas novas, produto para o qual não está prevista qualquer organização comum. A Comissão lembra a este propósito que a extensão dessas regras, embora constitua em si mesma um acto de poder público, pode contrariar o artigo 5.° do Tratado conjugado com o artigo 85.°, desde que as regras tornadas extensivas sejam objecto de um acordo proibido pelo artigo 85.° A Comissão refere-se especialmente aos acórdãos de 10 de Janeiro de 1985 (Centre distributeurs Ledere, 229/83, Recueil 1985, p. 1), e de 30 de Janeiro de 1985 (BNIC, 123/83, Recueil 1985, p. 391). Observa, além disso, que a excepção à aplicabilidade do artigo 85.°, n.° 1, prevista pelo n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 26/62, não pode ser invocada no caso vertente, na falta de uma decisão da sua parte na acepção do n.° 2 do artigo 2.° do citado regulamento. Todavia, a Comissão entende que, no caso vertente, não existem provas suficientes para a declaração de que as decisões do Cerafel podiam afectar o comércio entre os Estados-membros. Conviria, então, deixar a cargo do tribunal nacional o exame da aplicabilidade do artigo 85.°
Por conseguinte, a Comissão propõe que se responda nos termos seguintes à questão colocada pelo tribunal de reenvio:
«1)
Na ausência de uma norma comunitária que expressamente autorize a extensão das regras estabelecidas por uma organização de produtores num determinado sector agrícola, a inscrição obrigatória nesta organização e o pagamento obrigatório de uma cotização são incompatíveis com o direito comunitário na medida em que as actividades da organização de produtores sejam contrárias às disposições da organização comum.
E esse o caso, especialmente quando a organização de produtores torna extensiva, aos produtores não aderentes à organização, a obrigação de não pôr à venda produtos abrangidos pela organização comum das frutas e produtos hortícolas, nos termos do artigo 15.°, n.° 1, segundo parágrafo do Regulamento n.° 1035/72, a obrigação de apresentar a sua produção para venda ao público nos mercados aprovados pela organização de produtores, a obrigação de retirada dos produtos a um preço fixado pela organização.
2)
Uma medida pública que torne extensiva ao conjunto de uma categoria de operadores económicos uma decisão de uma organização de produtores relativa a um produto agrícola não submetido a uma organização comum de mercado é incompatível com o artigo 5.° em conjugação com o artigo 85.° do Tratado CEE, na medida em que a própria decisão tornada extensiva seja contrária às regras comunitárias da concorrência. Uma decisãode uma organização de produtores relativa a um produto agrícola não submetido à organização comum de mercado é proibida, por contrária ao artigo 85.° do Tratado, se incluir restrições à concorrência, como sejam a imposição de um preço de venda mínimo ou de normas mínimas de qualidade e se for susceptível de afectar de modo sensível as trocas entre Estados-membros, a menos que a Comissão, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 26, tenha declarado a inaplicabilidade do referido artigo 85.°».
T. Koopmans
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.