61989C0062
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F. G. JACOBS
presentadas el 20 de febrero de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En el presente procedimiento, entablado al amparo del artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión mantiene que la República Francesa no adoptó en 1985 las medidas necesarias para garantizar el respeto de las cuotas de determinadas existencias de peces.
2.
El Reglamento (CEE) n° 170/83 del Consejo, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO 1983 L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), prevé la fijación, con periodicidad anual, de totales admisibles de capturas (en lo sucesivo, «TAC») de existencias o grupos de existencias para los que es precisa una limitación de ļa pesca, así como la distribución entre los Estados miembros del volumen de capturas disponible para la Comunidad (artículos 3 y 4). De acuerdo con el apartado 1 del artículo 5, los Estados miembros podrán intercambiar la totalidad o parte de las cuotas para una especie o grupo de especies que les hayan sido atribuidas. El apartado 2 del artículo 5 establece que los Estados miembros determinarán, de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas.
3.
El Reglamento (CEE) n° 2057/82 del Consejo estableció ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 220, p. 1; EE 04/01, p. 230). Según los apartados 1 y 2 deľ artículo 1, los Estados miembros están obligados a inspeccionar los barcos pesqueros con el fin de garantizar el respeto de las medidas de conservación y control, así como a incoar una acción penal o administrativa contra el capitán de dicho barco si, tras efectuar una inspección, se comprobare que un barco no respeta la normativa vigente. Los artículos 6 a 9 imponen una serie de obligaciones a los Estados miembros y a los capitanes de barcos pesqueros en relación con la regulación de las capturas. Así, el apartado 2 del artículo 6 obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para comprobar la exactitud de las declaraciones de los capitanes referentes a las cantidades desembarcadas y a los lugares de captura de cada existencia o grupo de existencias sujetas a un TAC. Los artículos 7 y 8 exigen que el capitán de un barco pesquero que transborde cantidades de capturas de existencias o grupos de existencias sujetas a un TAC, o que desembarque dichas cantidades fuera del territorio de la Comunidad, informe al Estado miembro bajo cuyo pabellón navegue su barco de las cantidades de que se trate y del lugar de las capturas. De acuerdo con el artículo 9, los Estados miembros procurarán que se registren todos los desembarques de existencias sujetas a un TAC (apartado 1) y habrán de notificar a la Comisión, antes del día 15 de cada mes, las cantidades de cada existencia o grupos de existencias desembarcadas durante el mes anterior, indicando el lugar de las capturas (apartado 2).
4.
En virtud del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82, todas las capturas de una población o de un grupo de poblaciones sujetas a cuota y efectuadas por barcos pesqueros con bandera de un Estado miembro o matriculados en un Estado miembro se imputarán a la cuota aplicable a dicho Estado para la población o grupo de poblaciones de que se trate, sea cual fuere el lugar de desembarque. Según el apartado 2 del artículo 10:
«Cada Estado miembro fijará la fecha en la que se considere que las capturas de una población o grupo de poblaciones sujetas a cuota y efectuadas por barcos de pesca que lleven su bandera o estén matriculados en su territorio hayan agotado la cuota que les es aplicable para dicha población o grupo de poblaciones. A partir de dicha fecha, se prohibirá provisionalmente la captura de peces de esta población o de este grupo de poblaciones por dichos barcos [...].»
El Estado miembro está obligado a notificar a la Comisión la prohibición provisional y, con arreglo al apartado 3 del artículo 10, la Comisión, como consecuencia de una notificación o por su propia iniciativa, fijará definitivamente, basándose en las informaciones disponibles, la fecha en la que se considere que se ha agotado la cuota. En esta fecha, los barcos del Estado miembro de que se trate dejarán de pescar la especie de la población o grupo de poblaciones correspondiente.
5.
El Reglamento (CEE) n° 2241/87 del Consejo (DO L 207, p. 1), que deroga y sustituye al Reglamento n° 2057/82 con efectos de 30 de julio de 1987, recoge disposiciones similares a las expuestas más arriba.
6.
El Reglamento (CEE) n° 6/85 del Consejo (DO L 1, p. 62) atribuyó las cuotas de captura para 1985 entre los Estados miembros para barcos pesqueros en aguas de las islas Feroe, es decir, las aguas comprendidas dentro de la jurisdicción pesquera de las islas Feroe, territorio autónomo que forma parte integrante del Reino de Dinamarca y al cual no es de aplicación el Tratado CEE, de acuerdo con la letra a) del apartado 5 del artículo 227. El Reglamento n° 6/85 fue promulgado con arreglo a acuerdos formalizados entre la Comunidad y las islas Feroe en virtud del Acuerdo pesquero celebrado entre la Comunidad, por una parte, y el Gobierno de Dinamarca y el Gobierno local de las islas Feroe, por otra, que figura como anexo del Reglamento (CEE) n° 2211/80 del Consejo (DO L 226, p. 11; EE 04/01, p. 110).
7.
El artículo 1 del Reglamento n° 6/85 establecía que las capturas deberán limitarse a las cuotas recogidas en el anexo y el artículo 2 obligaba a los Estados miembros y a los capitanes de barco a cumplir, por lo que respecta a la pesca en las aguas de que se trata, lo dispuesto en los artículos 3 al 9 del Reglamento n° 2057/82. El anexo del Reglamento n° 6/85 atribuía a Francia una cuota de 450 toneladas de rescazas y 160 toneladas de pescado plano. La validez del Reglamento, que se aplicaba inicialmente sólo hasta el 20 de enero de 1985, fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1985 por el Reglamento n° 97/85 del Consejo (DO L 13, p. 5).
8.
La cuota francesa de rescaza se elevó a 970 toneladas mediante los intercambios efectuados en noviembre de 1985, pero los barcos franceses capturaron un total de 984,7 toneladas en aguas de las islas Feroe en 1985. Por lo que respecta al pescado plano, las capturas totales de los barcos franceses en aguas de las islas Feroe ascendieron a 708,4 toneladas.
9.
Del cuadro de desembarques enviado a la Comisión por la Secretaría de Estado francesa para Asuntos Marítimos con carta de 6 de febrero de 1986, adjunta a la demanda del presente procedimiento, se deduce que la cuota inicial de rescaza se agotó el 7 de julio de 1985 y que la cuota incrementada se había agotado ya a principios de octubre de 1985. Del mismo cuadro resulta que la cuota de pescado plano se había agotado el 21 de junio de 1985.
10.
El 8 de noviembre las autoridades francesas remitieron una recomendación a la flota francesa para que dejase de pescar rescaza y pescado plano en aguas de las islas Feroe. Mediante Reglamento (CEE) n° 3220/85, que entró en vigor el 16 de noviembre de 1985, la Comisión, actuando por iniciativa propia con arreglo al apartado _3 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82, prohibió que los barcos franceses siguieran pescando rescazas (DO L 303, p. 43). Mediante Reglamento (CEE) n° 3448/85, que entró.en vigor el 7 de diciembre de 1985, la Comisión, actuando una vez más por iniciativa propia, ordenó que se interrumpiese la pesca de pescado plano (DO L 328, p. 20).
11.
En el recurso que incoa este proceso, la Comisión solicita que se declare que, al no garantizar el respeto de las cuotas a ella atribuidas para 1985 de capturas de rescaza y pescado plano en aguas de las islas Feroe, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 170/83, así como de los apartados 1 y 2 del artículo 1, los artículos 6 a 9 y los apartados 1 y 2 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82, en relación con el artículo 1 del Reglamento n° 6/85.
12.
La acción de la Comisión se centra sobre todo en el supuesto de que la República Francesa no haya suspendido provisionalmente la pesca de las existencias de que se trata tan pronto como pareció inminente el agotamiento de las cuotas, según exige el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82.
13.
La Comisión afirma a este respecto que el apartado 2 del artículo 10 exige a cada Estado miembro que fije, en función de la información de que disponga sobre el nivel de capturas, la fecha probable del agotamiento de la cuota y tome medidas rápidas y adecuadas para prohibir la pesca a partir de esa fecha. A juicio de la Comisión, la recomendación de 8 de noviembre de 1985 era totalmente inadecuada, dado que fue emitida cuatro meses después de que se hubiesen agotado las cuotas correspondientes y, en todo caso, no tenía fuerza vinculante.
14.
Antes de examinar la contestación de la República Francesa a esta alegación, he de señalar que mientras el artículo 2 del Reglamento n° 6/85 hace relación expresa a los artículos 3 a 9 del Reglamento n° 2057/82 no menciona el artículo 10. Se ha dado por sentado, sin embargo, en este procedimiento que el artículo 10 se aplicaba respecto a las cuotas atribuidas con arreglo al Reglamento n° 6/85 y yo considero que esa presunción es correcta. Si la Comunidad celebra acuerdos con terceros países relativos al acceso y la conservación de recursos pesqueros, en virtud de los cuales se han fijado límites de capturas para pescadores comunitarios en aguas de terceros países, y si se han fijado en consecuencia cuotas para los Estados miembros, de ello se deduce que las normas dirigidas a garantizar el cumplimiento de las cuotas han de aplicarse incluso cuando no exista una referencia expresa en el Reglamento que atribuye las cuotas. Añadiré que en su sentencia de 14 de noviembre de 1989 en el asunto 6/88, España contra Comisión, y en el asunto 7/88, Francia contra Comisión, el Tribunal de Justicia aceptó, en el contexto de las aguas de terceros países, que determinados Acuerdos entre la Comunidad y terceros Estados que prevén derechos pesqueros recíprocos y la gestión de recursos biológicos comunes se ejecuten en virtud del Reglamento n° 170/83 y, por consiguiente, del Reglamento n° 2241/87, sucesor del Reglamento n° 2057/82 (véase apartado 20 de la sentencia).
15.
Paso ahora a analizar la contestación de Francia a la alegación de que había infringido el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82. Francia expone cuatro argumentos.
16.
Afirma en primer lugar que actuó rápida y correctamente para evitar el agotamiento de las cuotas, acordando, en particular, un incremento considerable de la cuota de rescaza a través de los intercambios. Afirma asimismo que ha de considerarse que la recomendación fue eficaz, puesto que no se efectuaron más desembarques de las existencias de que se trata después del 30 de octubre, bastante antes de la adopción de los dos Reglamentos de la Comisión.
17.
Francia alega en segundo lugar que la interpretación estricta que hace la Comisión de las obligaciones de los Estados miembros emanadas del apartado 2 del artículo 10 no tiene en cuenta las considerables dificultades prácticas que implica predecir el agotamiento inminente de la cuota, en particular por la falta de información fiable en el momento oportuno respecto al nivel de capturas. Señala que en 1985 la legislación sobre conservación de los recursos pesqueros de la Comunidad era aún nueva e inexperimentada, así como que el Reglamento n° 2807/83 de la Comisión (DO L 276, p. 1; EE 04/02, p. 138), que dispone la utilización de diarios de a bordo normalizados por parte de los capitanes de barco para registrar las capturas, no se aplicó hasta el 1 de abril de 1985. Los niveles de capturas irregulares eran también un factor de complicación, en particular cuando, como en el caso del pescado plano, la cuota era reducida. Francia afirma a este respecto que un incremento repentino del volumen de pescado plano desembarcado en junio y julio de 1985, que siguió a unos niveles de capturas bajos, imposibilitó en la práctica la predicción del agotamiento de la cuota.
18.
Alega Francia en tercer lugar que existen dudas respecto a la cuantía en que se superaron ambas cuotas o incluso respecto a si se llegaron a superar. Francia hace referencia, en este sentido, a la falta de armonización a nivel comunitario del coeficiente de conversión aplicado por los Estados miembros a las cantidades de pescado limpio desembarcado para calcular el tonelaje en vivo de dicho pescado. Francia acepta que el margen de incertidumbre probablemente fuese reducido, pero afirma que podría ser suficiente para explicar la pequeña superación de la cuota de rescaza ampliada. Francia alega asimismo que una parte importante de las capturas de rescaza y la mayoría de las capturas de pescado plano se efectuaron en aguas en que existe controversia respecto a la jurisdicción entre el Reino Unido y las islas Feroe: existen dudas, por consiguiente, respecto a si tan siquiera se realizaron dichas capturas en aguas de las islas Feroe.
19.
Francia señala por último que, en cualquier caso, en 1985 no se agotaron las cuotas comunitarias globales de las existencias de que se trata en aguas de las islas Feroe.
20.
A mi juicio, no pueden aceptarse éstos argumentos. Resulta claramente de la redacción del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82 y de la estructura y objetivos de la legislación comunitaria que los Estados miembros están obligados a prever el agotamiento de la cuota y a prohibir provisionalmente la pesca antes de que se agote la cuota. Que ha de preverse el agotamiento de la cuota lo indica la exigencia del apartado 2 del artículo 10 de que cada Estado miembro fijará la fecha «en la que se considere» que sus barcos «hayan agotado la cuota [...]» (la cursiva es nuestra). La utilización de la palabra «prohibirá» en el apartado 2 del artículo 10 y la redacción imperativa del párrafo 2 del apartado 3 del artículo 10 («Los barcos de pesca [...] dejarán de pescar [...]») indican que las medidas tomadas para interrumpir la pesca provisionalmente han de ser de carácter vinculante. Parece resultar asimismo de la estructura de la legislación que la obligación que impone a los Estados miembros el apartado 2 del artículo 10 es de vital importancia para garantizar el respeto de las cuotas: la obligación ha de interpretarse, por tanto, de manera estricta. Una interpretación del apartado 2 del artículo 10 que permitiese a los Estados miembros esperar hasta que estuviese agotada la cuota para actuar o tomar medidas de carácter no vinculante sería incompatible con el carácter vinculante de las cuotas. Socavaría, además, el objetivo, fundamental de las cuotas, es decir, la conservación de los escasos recursos pesqueros.
21.
La recomendación de 8 de noviembre de 1985 remitida a la flota francesa está claro que llegó demasiado tarde para evitar la superación de las cuotas y carecía, en todo caso, de carácter vinculante. Además, como indica la Comisión, los Estados miembros no pueden alegar expectativas inciertas de intercambios de cuotas para justificar el incumplimiento de su obligación de actuar de acuerdo con el apartado 2 del artículo 10. Dado que el intercambio puede no producirse tal como resultó después, un Estado miembro que se retrasa a la hora de actuar provisionalmente para prohibir la pesca entretanto se conoce el resultado de las negociaciones sobre intercambios corre el peligro de superar irremediablemente la cuota correspondiente, resultado que también es incompatible con el carácter vinculante de las cuotas y los objetivos del régimen de cuotas. De lo que se deduce que todo acuerdo con otro Estado miembro dirigido a incrementar una cuota ha de producirse o bien antes de que se haya agotado la cuota inicial o después de que se haya decretado una prohibición provisional de pescar.
22.
Tampoco puede alegar Francia la supuesta novedad o la inadecuación del régimen de cuotas para justificar su no actuación. El Reglamentó n° 170/83 entró en vigor el 27 de enero de 1983, bastante antes de que se produjeran los hechos controvertidos, y el Reglamento n° 2057/82, que recoge las correspondientes medidas de control, el 1 de agosto de 1982. Como señala la Comisión, las medidas de control recogidas en el Reglamento n° 2057/82, y en particular los artículos 6 al 9, si se cumplen y ejecutan adecuadamente deberían haber proporcionado a las autoridades francesas información suficiente para predecir el agotamiento de las cuotas y actuar en consecuencia. Mientras que los diarios de a bordo son indudablemente un instrumento importante de control de las capturas, el Reglamento n° 2807/83 tan sólo establece un modelo normalizado del diario de a bordo que han de llevar los capitanes de barco. La obligación de llevar un diario de a bordo, en el que se indiquen las cantidades de cada una de las especies capturadas, así como la fecha y lugar de las capturas, se establece ya en el artículo 3 del Reglamento n° 2057/82. Además, como señaló en la vista el Abogado de la Comisión, si bien es cierto que el plazo de 90 días concedido por el Reglamento n° 2807/83 para que los capitanes de barco se familiarizasen con el diario de a bordo normalizado no venció hasta el 1 de abril de 1985, del cuadro de desembarques citado en el apartado 9 a que ya hemos hecho referencia se deduce claramente que los barcos franceses no desembarcaron rescazas ni pescado plano antes del 14 de mayo de 1985.
23.
En cualquier caso, un Estado miembro no puede alegar dificultades prácticas para justificar la no ejecución de las medidas de control adecuadas. Al contrario, corresponde a los Estados miembros, que están obligados a ejecutar las normas comunitarias en el marco de la organización común del mercado en el sector de los productos pesqueros, superar esas dificultades prácticas mediante la adopción de las medidas oportunas (véase sentencia de 2 de febrero de 1989, Países Bajos contra Comisión, 262/87, Rec. 1989, p. 225, apartado 15).
24.
Por lo que respecta al nivel irregular de las capturas de pescado plano en los meses de mayo a julio de 1985, del cuadro de desembarques mencionado en el apartado 9 se deduce que mientras la cantidad total desembarcada en junio de 1985 (280,5 toneladas) y julio de 1985 (264,7 toneladas) fue considerablemente superior que en mayo de 1985 (8,2 toneladas), los desembarques de junio fueron regulares tanto por lo que respecta a la periodicidad de los desembarques como a las cantidades desembarcadas. Por ello, las autoridades francesas debieron poder predecir el agotamiento de la cuota el 21 de junio de 1985 o en torno a esta fecha.
25.
Aun cuando se apliquen plena y eficazmente las medidas de inspección y control establecidas por la legislación comunitaria y las disposiciones nacionales suplementarias, pudiera incluso ocurrir excepcionalmente que un aumento repentino de las capturas de una población concreta imposibilite en la práctica que un Estado miembro prevea el agotamiento de la cuota. No obstante, en tal situación, el Estado miembro de que se trate tendrá en todo caso que actuar inmediatamente para prohibir que se siga pescando tan pronto como se considere que se ha agotado la cuota.
26.
En relación con la supuesta incertidumbre respecto a si se superaron de hecho las cuotas, me parece que un elemento intrascendente de ¡ncertidumbre derivado de la aplicación descoordinada de factores de conversión no puede justificar la no actuación con arreglo al apartado 2 del artículo 10. En todo caso, tal factor no puede explicar la amplia superación de la cuota de capturas de pescado plano.
27.
Respecto a la pretendida controversia respecto a la jurisdicción, el preámbulo del Acuerdo pesquero entre la Comunidad y el Gobierno de Dinamarca y el Gobierno local de las islas Feroe, citado en el precedente apartado 6, dice que se ha decidido establecer en torno a las islas Feroe, a partir del 1 de enero de 1977, una zona de pesca con una extensión de 200 millas marinas a partir de la costa y sobre la cual las islas Feroe ejercen derechos soberanos a efectos de exploración, explotación, conservación y gestión de los recursos biológicos de dicha zona. Según la letra b) del artículo 2 del Acuerdo, las autoridades de las islas Feroe determinarán todos los años las partes atribuidas a los buques pesqueros comunitarios así como las zonas dentro de las cuales dichas partes podrán pescarse. La lista de partes atribuidas y de zonas de pesca se enviará a la Comisión y esa información servirá de base para la atribución de las cuotas de los Estados miembros. No hay nada en el Acuerdo que indique que existe un litigio respecto a la jurisdicción entre el Reino Unido y Dinamarca y Francia no ha presentado ninguna prueba que demuestre que, con anterioridad a este procedimiento, las zonas de pesca comunicadas por las autoridades de las islas Feroe hayan sido objeto de controversia o reclamación por parte de algún Estado miembro. Ante tales circunstancias, no está nada claro que Francia pueda alegar este argumento para justificar su incumplimiento de las cuotas.
28.
Por último, el hecho de que no se sobrepasaran en 1985 las cuotas comunitarias de las poblaciones que nos ocupan en aguas de las islas Feroe es a mi juicio totalmente irrelevante, ya que la obligación fundamental que tiene todo Estado miembro con arreglo a la legislación comunitaria es la de garantizar el respeto de sus cuotas nacionales.
29.
He de concluir que la Comisión ha logrado probar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82.
30.
En su recurso, alega asimismo la Comisión que sobrepasar las cuotas puede derivarse del incumplimiento de las obligaciones de control.y registro de capturas establecidas en los artículos 6 al 9 del Reglamento n° 2057/82, de las obligaciones de inspección y ejecución recogidas en los apartados 1 y 2 del artículo 1 del mismo o de la no imputación a la cuota de todas las capturas efectuadas por barcos franceses, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 10 del mismo Reglamento. La Comisión alega además que el exceso de capturas de las cuotas puede derivarse del hecho de que las autoridades francesas no hayan adoptado las modalidades de utilización de las cuotas necesarias, según lo establecido en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 170/83. En consecuencia, la declaración solicitada por la Comisión en su recurso se refiere también al incumplimiento de estas obligaciones adicionales.
31.
Sin embargo, la declaración solicitada por la Comisión al final de su contestación tiene un alcance mucho menor, referente solamente a la supuesta infracción del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82, en relación con el artículo 1 del Reglamento n° 6/85. Parece, por tanto, que la Comisión ha decidido no mantener sus alegaciones adicionales y que el Tribunal de Justicia no está obligado a examinarlas.
32.
En el supuesto de que el Tribunal, sin embargo, considerase que dichas alegaciones siguen formando parte de la declaración solicitada, soy de la opinión de que deben ser desestimadas.
33.
La Comisión no da detalles en su recurso de las infracciones alegadas. Ni ha intentado indicar qué medidas podría haber tomado Francia para mejorar la efectividad de su sistema de inspección y control de capturas. Se atiene, en cambio, a la afirmación de que dinero hecho de que se hayan superado las cuotas demuestra que se ha incumplido la normativa vigente. De acuerdo con la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia, confirmada recientemente en su sentencia de 5 de octubre de 1989 en el asunto 290/87 (Comisión contra Países Bajos, Rec. 1989, p. 3083), en procedimiento incoado con arreglo al artículo 169 del Tratado, la Comisión no puede basarse en presunciones de ningún tipo para probar una infracción de sus obligaciones por parte de un Estado miembro.
34.
Con independencia de la postura que se adopte con relación a las alegaciones subsidiarias, soy de la opinión de que al haber prosperado en gran parte la acción entablada por la Comisión, procede condenar a la República Francesa al pago de la totalidad de las costas.
35.
Propongo, por consiguiente, que el Tribunal de Justicia debe:
1)
Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 2057/82 del Consejo en relación con el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 6/85 del Consejo, en el sentido de que en 1985 no tomó medidas rápidas y adecuadas para prohibir provisionalmente la pesca, por barcos de bandera francesa o matriculados en Francia, de rescazas y pescado plano en aguas de las islas Feroe.
2)
Condenar en costas a la República Francesa.
(
*1
)	Lengua original: inglés.