62003CC0124_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el contexto de un litigio relativo a una medida por la que no se autoriza la importación en la Comunidad Europea de un lote de un compuesto de azúcar, leche desnatada en polvo y cacao destinado a la fabricación de bebidas de leche con chocolate, el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal Administrativo de Comercio e Industria) plantea cuatro cuestiones prejudiciales sobre la Directiva 92/46/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1992, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos. (2) Dichas cuestiones se refieren a la interpretación de las nociones de «leche destinada a la elaboración de productos lácteos» y de «productos lácteos», que definen el campo de aplicación de la Directiva.
I. Marco jurídico
A. Normativa comunitaria
2. Según el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 92/46, la misma «establece las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche de consumo tratada térmicamente, leche destinada a la elaboración de productos lácteos y productos lácteos destinados al consumo humano».
3. En virtud del artículo 2, punto 2), de la Directiva 92/46, a los efectos de la misma se entenderá por «“leche destinada a la elaboración de productos lácteos”: o bien la leche cruda destinada a su transformación, o bien la leche líquida o congelada, obtenida a partir de leche cruda, que haya sufrido o no algún tratamiento físico autorizado, como un tratamiento térmico o una termización, y cuya composición haya sido modificada o no, siempre y cuando las modificaciones se limiten a la adición y/o a la sustracción de componentes naturales de la leche». El punto 4) de dicha disposición define los «productos lácteos» como aquellos «productos a base de leche, es decir, los derivados exclusivamente de la leche, teniendo en cuenta que se pueden añadir sustancias necesarias para su elaboración siempre y cuando estas sustancias no se utilicen para sustituir, total o parcialmente, alguno de los componentes de la leche y los productos compuestos de leche, es decir, los productos en los que ningún elemento sustituye ni tiende a sustituir a ningún componente de la leche y en los que la leche o un producto lácteo es la parte esencial, ya sea por su cantidad o por su efecto caracterizador de dichos productos».
4. El artículo 22 de la Directiva 92/46, perteneciente a su capítulo III, relativo a las importaciones procedentes de terceros países, dispone que «[l]as condiciones aplicables a las importaciones, procedentes de países terceros, de leche cruda, de leche tratada térmicamente y de productos lácteos cubiertos por la presente Directiva deberán ser al menos equivalentes a las establecidas en el capítulo II para la producción comunitaria». A efectos de la aplicación uniforme de esta disposición, la Directiva prevé que sólo podrán importarse en la Comunidad leche o productos lácteos «procedentes de un tercer país que figure en una lista que se elaborará de conformidad con la letra a) del apartado 3» y «acompañados de un certificado sanitario, conforme a un modelo que deberá elaborarse con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 31, firmado por la autoridad competente del país exportador y que certifique que dicha leche y dichos productos lácteos cumplen los requisitos del capítulo II, reúnen las posibles condiciones adicionales u ofrecen las garantías equivalentes contempladas en el apartado 3 y proceden de establecimientos que ofrezcan las garantías previstas en el Anexo B» [artículo 23, apartado 2, letras a) y b)]. (3)
5. Por último, la Directiva 97/78/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 1997, establece los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los productos que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros. (4)
B. Normativa nacional
6. La Directiva 92/46 ha sido incorporada al ordenamiento de los Países Bajos mediante el Warenwetbesluit Zuivel (Decreto legislativo sobre productos lácteos), (5) cuyo artículo 4 prevé que la fabricación, tratamiento y comercialización de la leche destinada a la elaboración de productos lácteos, la leche tratada térmicamente y los productos lácteos deberán realizarse en condiciones higiénicas.
7. El artículo 16 del Warenwetregeling Zuivelbereiding (6) (Normas relativas a la elaboración de productos lácteos) dispone que sólo podrán importarse en los Países Bajos la leche y los productos lácteos que procedan de uno de los terceros países incluidos en la lista establecida por la Decisión 95/340 y vengan acompañados del certificado sanitario conforme al modelo establecido por la Decisión 95/343.
8. Según el artículo 4 del Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) [Normas sobre controles veterinarios (terceros países)], el Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Servicio de Inspección de Ganado y Carne) es la autoridad competente para efectuar los controles previstos por la Directiva 97/78. Por último, el Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (Decreto legislativo sobre la importación de alimentos desde terceros países) (7) se aplica a los alimentos y bebidas provenientes de terceros países para los que no exista una normativa comunitaria. Tales mercancías sólo pueden importarse en los Países Bajos si son aptas para el consumo humano desde un punto de vista sanitario.
C. Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
9. El litigio principal enfrenta a las sociedades Artrada (Freezone) N.V. (en lo sucesivo, «Artrada»), Videmecum B.V. y Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. al Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees.
10. Artrada explota en Aruba una fábrica que elabora, entre otras cosas, compuestos de azúcar, leche en polvo y cacao. Videmecum B.V. es una sociedad participada al 100 % por Artrada que se hace cargo de las operaciones de transporte de sus productos. Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. es un comisionista de aduanas que realiza declaraciones relativas al despacho a libre práctica de dichos productos en la Comunidad Europea en nombre de Videmecum B.V.
11. El 26 de enero de 2001, Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. realizó dos declaraciones de importación de Aruba para el despacho a libre práctica de un lote de 167.475 kg de un compuesto de 75,75 % de azúcar, 15,15 % de leche desnatada en polvo y 9,1 % de cacao, cuyos componentes no pueden separarse y que se utiliza para la elaboración de leche con chocolate en fábricas de Alemania y Bélgica.
12. Mediante decisión de 23 de febrero de 2001, el Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees denegó el despacho a libre práctica del lote por contener un componente animal y faltar el certificado veterinario.
13. La decisión fue impugnada ante la VWS-commissie bezwaarschriften Awb (Comité del Ministerio de Sanidad, Bienestar y Deportes encargado de resolver los recursos administrativos), que, el 2 de agosto de 2001, declaró el recurso inadmisible por cuanto se refería a las dos últimas sociedades mencionadas en el punto 10 y lo desestimó en cuanto a Artrada. En cuanto a la Directiva 92/46, la VWS-commissie bezwaarschriften Awb declaró que la leche en polvo contenida en el compuesto debía ser considerada «leche destinada a la elaboración de productos lácteos» en el sentido de su artículo 2, punto 2), y respetar los requisitos establecidos en ella. Como las Antillas neerlandesas y Aruba no figuraban en la lista de terceros países prevista por la Directiva, no era posible permitir la importación del compuesto.
14. Dicha decisión fue recurrida ante el rechtbank te Rotterdam (Tribunal de Distrito, Rotterdam), que, en sentencia de 4 de marzo de 2002, estimó la demanda y anuló la decisión impugnada por no haber sido adoptada por la autoridad competente, pero mantuvo sus efectos jurídicos. En cuanto a la Directiva 92/46, a la luz de un documento de trabajo de la Dirección General de Agricultura de la Comisión (VI/8972/93), el rechtbank consideró que el compuesto, un producto semiterminado, no puede considerarse «producto lácteo» en el sentido de su artículo 2, punto 4), disposición que sólo se refiere a productos terminados. Consideró, en cambio, que la leche en polvo contenida en el compuesto constituye «leche destinada a la elaboración de productos lácteos» en el sentido del artículo 2, punto 2), de la Directiva. Según el rechtbank, esta opinión se adecua mejor a la protección de la salud pública, objetivo principal de la Directiva. Al proceder de un país no incluido en la lista de terceros países, el rechtbank decidió que la importación del compuesto no podía autorizarse.
15. Artrada, Videmecum B.V. y Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. recurrieron la sentencia ante la jurisdicción remitente, que declaró el recurso inadmisible en lo referente a las dos últimas sociedades­­ –­­al considerar que no tenían interés directo en el litigio– y, tras exponer la posición de las partes y su apreciación, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1a) ¿Debe interpretarse el concepto “leche destinada a la elaboración de productos lácteos” contenido en el artículo 2, punto 2), de la Directiva 92/46 en el sentido de que comprende (también) los componentes lácteos de un producto que contiene igualmente otros componentes no lácteos y en el que el componente lácteo no puede ser separado de los componentes no lácteos?
1b) Si la respuesta a la primera cuestión, letra a), es afirmativa, ¿debe interpretarse el artículo 22 de la Directiva 92/46 en el sentido de que, en el caso de importaciones procedentes de Estados no miembros, dicha Directiva se aplica únicamente al componente lácteo de un producto y, por tanto, no al producto del que es componente?
2a) El concepto “productos lácteos” contenido en el artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 comprende únicamente productos terminados o también productos semiterminados que deben someterse a una transformación ulterior antes de que puedan ser ofrecidos para su venta al consumidor?
2b) En el caso de que el artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 se refiera también a los productos semiterminados, ¿con arreglo a qué criterios debe determinarse si la leche o un producto lácteo es una parte esencial de un producto, ya sea por su cantidad o por su efecto caracterizador de dichos productos, según se establece en el artículo 2, apartado 4, de la Directiva 92/46?»
16. Artrada, el Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, el gobierno helénico y la Comisión presentaron observaciones escritas y participaron en la vista celebrada el 24 de junio de 2004.
II. Apreciación
A. Consideraciones preliminares
17. Es importante recordar ante todo que Aruba constituye un Estado tercero a los efectos de la aplicación de la Directiva 92/46, a pesar de tratarse de uno de los «países y territorios» asociados de los contemplados en la cuarta parte del Tratado CE. (8)
18. Cabe indicar además que las cuestiones planteadas no se refieren al régimen aplicable a los productos procedentes de Estados terceros sino a la cuestión previa del ámbito de aplicación de la Directiva, que afecta tanto a los productos comunitarios como a los no comunitarios. Los productos que quedan fuera de su ámbito de aplicación no han de respetar sus disposiciones. (9) El compuesto litigioso sólo deberá satisfacer los requisitos de la Directiva si la misma es aplicable.
B. La primera cuestión prejudicial
19. El tribunal remitente, Artrada, el gobierno helénico y la Comisión consideran que el compuesto litigioso no constituye «leche destinada a la elaboración de productos lácteos» en el sentido del artículo 2, punto 2), de la Directiva 92/46. El Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees sostiene que el compuesto corresponde a la definición de dicha disposición, al considerar que la leche en polvo presente en el compuesto es leche destinada a la elaboración de productos lácteos. Dicha interpretación sería preferible desde el punto de vista de la protección de la salud pública y para evitar fraudes (la leche en polvo importada por separado sería un producto lácteo, pero bastaría incluirla en el compuesto para que la Directiva no se aplicase).
20. Considero por mi parte que la definición de «leche destinada a la elaboración de productos lácteos» contenida en el artículo 2, punto 2), de la Directiva 92/46 no cubre un compuesto como el del litigio principal. Dicha disposición presupone que la composición de la leche no se ha modificado en lo esencial, y no permite la adición de otros componentes, lo que ha tenido lugar en el presente caso. Además, una interpretación tan amplia del artículo 2, punto 2), vaciaría de contenido la definición de «producto lácteo» del punto 4), que excluye del campo de aplicación de la Directiva los productos en los que la leche o un producto lácteo no es parte esencial. Si un compuesto puede considerarse leche destinada a la elaboración de un producto lácteo por contener leche en polvo, todo producto que contenga leche entraría en la definición, y la limitación del artículo 2, punto 4), no sería operativa.
21. En cuanto al argumento teleológico invocado por el Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, considero que no puede imponerse a los argumentos textuales y sistemáticos que acabo de exponer. De los artículos 1 y 2 de la Directiva 92/46 se deduce que el legislador no ha querido incluir en su ámbito de aplicación todos los productos que contienen algo de leche o un producto lácteo. La interpretación propuesta por el Rijksdienst tal vez asegure un mayor nivel de protección de la salud pública, pero resulta inviable a la vista del texto y la sistemática de la Directiva.
22. En conclusión, el concepto de «leche destinada a la elaboración de productos lácteos» contenido en el artículo 2, punto 2), de la Directiva 92/46 no comprende los componentes lácteos de un producto que contiene otros componentes no lácteos y en el que el componente lácteo no puede ser separado de los componentes no lácteos.
23. Esta respuesta hace innecesario examinar la segunda cuestión.
C. La tercera cuestión prejudicial
24. El gobierno helénico y la Comisión consideran que el artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 cubre tanto los productos terminados como los semiterminados. El Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees considera que dicha disposición se refiere únicamente a productos terminados, como consecuencia de la interpretación amplia del artículo 2, punto 2), de la Directiva que ha defendido. Artrada sostiene que el artículo 2, punto 4), de la Directiva sólo cubre los productos terminados, lo que correspondería a la lógica de los puntos 1) a 4) del artículo 2, que se refieren sucesivamente a la leche, la leche destinada a la elaboración de productos lácteos, a la leche de consumo y a los productos lácteos.
25. En mi opinión, el artículo 2, punto 4), de la Directiva también se refiere a los productos semiterminados. Ante todo, su tenor no se opone a esta interpretación, pues los productos semiterminados son productos
lácteos, aunque la elaboración que han sufrido no sea definitiva. Además, nada en la Directiva indica que se haya querido excluir tales productos de su campo de aplicación, y su inclusión es más conforme a su objetivo sanitario. Según el Tribunal de Justicia, «la Directiva 92/46 regula la totalidad de las fases del proceso que van desde la producción de la leche hasta el transporte de los productos hacia los distintos puntos de venta». (10) Ello indica que en principio los productos semiterminados están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva.
26. Considero pues que el concepto de «productos lácteos» contenido en el artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 comprende también los productos semiterminados que deben someterse a una transformación ulterior antes de poder ser ofrecidos al consumidor.
D. La cuarta cuestión prejudicial
27. La Comisión considera que la leche será parte esencial del producto en el sentido del artículo 2, punto 4), de la Directiva por su cantidad (más del 50 % del producto) o por su efecto caracterizador del producto final. Como el compuesto sirve para la fabricación de leche con chocolate, la Comisión considera que tiene un efecto caracterizador. El gobierno helénico considera que la parte esencial desde el punto de vista cuantitativo será el elemento más importante en cantidad. En cuanto al efecto caracterizador, el gobierno helénico considera que se trata del sabor. Como el compuesto contiene mucho cacao, su sabor será de cacao y no de leche, por lo que no corresponde a la definición del artículo 2, punto 4). Artrada afirma que la presencia de leche desnatada en polvo no es esencial por su cantidad ni tiene un efecto caracterizador, puesto que lo esencial es el cacao azucarado: para transformarlo en leche con chocolate basta añadir leche una vez importado en el territorio de la Comunidad, y no agua como había afirmado el Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees. Este último considera que la leche caracteriza el producto final, que debe considerarse un producto lácteo, dado que el compuesto servirá para fabricar leche con chocolate.
28. Cabe señalar ante todo que un producto semiterminado como el compuesto litigioso sólo queda cubierto por la Directiva 92/46 si responde a la definición de su artículo 2, punto 4), es decir, si la leche o un producto lácteo es «parte esencial» del producto, «ya sea por su cantidad o por su efecto caracterizador de dichos productos». No se trata de una cuestión sencilla, por la imprecisión de los criterios elegidos por el legislador.
29. Por lo que se refiere a la cantidad, no comparto la opinión de la Comisión y del gobierno helénico de que «parte esencial» es aquella que representa más del 50 % de la composición del producto o el componente más importante cuantitativamente. Numerosas versiones lingüísticas de la Directiva se refieren a «una
parte esencial» (versiones francesa, portuguesa, italiana, alemana e inglesa; entre las que he consultado sólo la española se refiere a «la
parte esencial»), lo que indica que un producto puede tener varias partes esenciales. Lo que sea parte esencial por su cantidad debe pues definirse de forma negativa y en relación con los demás componentes, no según un porcentaje absoluto. Por ejemplo, si el compuesto tuviera 33 % de leche en polvo, 33 % de azúcar, 33 % de cacao y 1 % de almendras molidas, las almendras molidas no serían parte esencial desde el punto de vista cuantitativo pero los otros tres componentes sí lo serían. Por tanto, el componente lácteo deberá considerarse esencial si no es claramente accesorio desde el punto de vista cuantitativo con respecto a los demás componentes del producto, interpretación que maximiza el objetivo sanitario de la Directiva. Aunque la decisión corresponde al tribunal remitente, estimo que en un producto con 75,75 % de azúcar, 15,15 % de leche desnatada en polvo y 9,1 % de cacao, el elemento lácteo no es claramente accesorio. Además, la importancia de la leche en polvo con respecto a los demás elementos aumentará seguramente al añadir el líquido necesario para fabricar la leche con chocolate.
30. En cuanto al efecto caracterizador, en el caso de productos semiterminados considero que debe apreciarse según su destinación final, que el importador ha de comunicar a las autoridades competentes. El objetivo esencial de la Directiva 92/46 es la protección de la salud pública, pero el legislador ha querido excluir de su ámbito de aplicación los productos con un componente lácteo que no sea parte esencial de los mismos, por su cantidad o por su efecto caracterizador. La aplicación de este último criterio puede conducir a resultados poco coherentes, pues un producto semiterminado será considerado producto lácteo o no según su destinación, pero ello es consecuencia del criterio establecido en la Directiva. (11) El efecto será caracterizador si el producto final constituye un producto lácteo, prueba de que el elemento lácteo contenido en el producto semiterminado caracteriza el producto final. Este último será un producto lácteo o por la cantidad o por el efecto caracterizador de su componente lácteo, que habrá de apreciarse a la luz de un conjunto de criterios, como el sabor, la denominación, la apariencia o la textura. En nuestro asunto parece evidente que la leche con chocolate es un producto lácteo. Así pues, con independencia de si basta añadir agua o es necesario también añadir leche para fabricarlo, el compuesto litigioso quedaría cubierto por el artículo 2, punto 4).
31. En conclusión, el artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 debe interpretarse en el sentido de que la leche o un producto lácteo deberá considerarse parte esencial de un producto semiterminado por su cantidad si no es claramente accesoria con respecto a los demás componentes del producto; por su efecto caracterizador, si el producto final a cuya fabricación está destinado el producto semiterminado constituye un producto lácteo por la cantidad del elemento lácteo o por su efecto caracterizador, que habrá de apreciarse a la luz de un conjunto de criterios, como el sabor, la denominación, la apariencia o la textura.
III. Conclusión
32. Por todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el College van Beroep voor het bedrijfsleven de la forma siguiente:
«1) El concepto de “leche destinada a la elaboración de productos lácteos” contenido en el artículo 2, punto 2), de la Directiva 92/46/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1992, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos, no comprende los componentes lácteos de un producto que contiene otros componentes no lácteos y en el que el componente lácteo no puede ser separado de los componentes no lácteos.
2) El concepto de “productos lácteos” contenido en el artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 comprende también los productos semiterminados que deben someterse a una transformación ulterior antes de poder ser ofrecidos al consumidor.
3) El artículo 2, punto 4), de la Directiva 92/46 debe interpretarse en el sentido de que la leche o un producto lácteo deberá considerarse parte esencial de un producto semiterminado por su cantidad si no es claramente accesoria con respecto a los demás componentes del producto; por su efecto caracterizador, si el producto final a cuya fabricación está destinado el producto semiterminado constituye un producto lácteo por la cantidad del elemento lácteo o por su efecto caracterizador, que habrá de apreciarse a la luz de un conjunto de criterios, como el sabor, la denominación, la apariencia o la textura.»
(1) .
(2)
–	DO L 268, p. 1.
(3)
–	La lista de terceros Estados y el modelo de certificado sanitario han sido establecidos por la Decisión 95/340/CE de la Comisión, de 27 de julio de 1995, por la que se establece la lista provisional de terceros países de los que los Estados miembros autorizan la importación de leche y productos lácteos y por la que se deroga la Decisión 94/70/CE (DO L 200, p. 38) y por la Decisión 95/343/CE de la Comisión, de 27 de julio de 1995, sobre los modelos de certificado sanitario para las importaciones de leche tratada térmicamente, productos lácteos y leche cruda destinada a su admisión en un centro de recogida o de estandarización, o en un establecimiento de tratamiento o de transformación, procedentes de terceros países y destinados al consumo humano (DO L 200, p. 52).
(4)
–	DO 1998, L 24, p. 9.
(5)
–	Stbl. 1994, p. 813.
(6)
–	Stcrt. 1994, p. 243.
(7)
–	Stbl. 1993, p. 698.
(8)
–	Como resulta de la sentencia de 21 de septiembre de 1999, DADI y Douane-Agenten (C‑106/97, Rec. p. I‑5983), apartados 30 a 46.
(9)
–	Según la sentencia DADI y Douane-Agenten, antes citada, «las disposiciones que establece [la Directiva] están destinadas a aplicarse al conjunto de productos que contempla y que son objeto de producción o comercialización en la Comunidad» (apartado 33).
(10)
–	Sentencia de 13 de noviembre de 2003, Granarolo (C-294/01, Rec. p. I-0000), apartado 42.
(11)
–	El legislador podría adoptar criterios más precisos. Cabe señalar asimismo que aparentemente la Directiva no se aplica a los productos excluidos (por ejemplo, una pizza con un 2 % de queso) por considerarse que el componente lácteo utilizado respeta en cualquier caso los criterios de la Directiva 92/46, lo que minimiza el riesgo sanitario. Pero si se trata de productos procedentes de terceros Estados nada garantiza que la leche utilizada sea conforme a las disposiciones de la Directiva. En tales casos cabe aplicar las disposiciones nacionales residuales, con posibles desvíos del tráfico mercantil y un cierto riesgo de fragmentación del mercado. La intervención del legislador comunitario podría, pues, ser necesaria para asegurar que las condiciones sanitarias de los productos no comunitarios sean siempre equivalentes a las de los comunitarios. Por último, es comprensible que el legislador no incluya todos los productos que contienen una cantidad mínima de leche en el ámbito de aplicación de la Directiva, pues ello podría dar lugar a numerosos obstáculos y conflictos comerciales. Con todo, los criterios establecidos por la Directiva para determinar si estamos o no ante un producto lácteo pueden tener consecuencias contradictorias en la práctica, y aparentemente no están basados en estudios científicos sobre los riesgos efectivos para la salud pública.