62023TJ0298_RES
Causa T‑298/23
Elena Petrovna Timchenko
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 2 aprile 2025
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate relativamente ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei fondi – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi a cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi soggetti a restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Obbligo di motivazione – Articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e d), della decisione 2014/145/PESC – Articolo 3, paragrafo 1, lettere a) e d), del regolamento (UE) n. 269/2014 – Errore di valutazione – Diritto di essere ascoltato – Cittadinanza dell’Unione – Libertà di circolazione – Diritto di proprietà – Proporzionalità»
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/572, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, allegato I, e 2023/571]
(v. punti 33‑36, 40)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Diritto di essere ascoltato prima dell’adozione di siffatte misure – Limitazioni – Presupposti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 52, § 1]
(v. punti 48‑50)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi – Diritti della difesa – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Insussistenza di nuovi motivi – Obbligo per il Consiglio di comunicare all’interessato gli elementi nuovi presi in considerazione in occasione del riesame periodico delle misure restrittive – Comunicazione degli elementi nuovi all’interessato al fine di acquisire le sue osservazioni
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/572, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, allegato I, e 2023/571]
(v. punti 51‑54)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Errore di valutazione – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/572, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, allegato I, e 2023/571]
(v. punti 67‑69)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persona, entità o organismo associato a una persona inserita nell’elenco allegato alla decisione impugnata – Obbligo del Consiglio di procedere ad una valutazione aggiornata in sede di riesame delle misure restrittive – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/329, art. 2, § 1, e allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, e allegato I, e 2022/330]
(v. punti 70‑72)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persona, entità o organismo associato a una persona inserita nell’elenco allegato alla decisione impugnata – Nozione di associazione – Interessi comuni – Attività di volontariato all’interno di una fondazione senza vocazione commerciale – Inclusione
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/329, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, e 2022/330]
(v. punti 74‑83)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione del diritto al rispetto della vita privata, del diritto di proprietà e del diritto alla libera circolazione nell’Unione – Ammissibilità – Presupposti – Restrizione prevista dalla legge – Rispetto del contenuto essenziale del diritto invocato – Perseguimento di un obiettivo di interesse generale riconosciuto come tale dall’Unione – Rispetto del principio di proporzionalità – Condizioni soddisfatte
[Artt. 21, § 2, e 29 TUE; artt. 20, § 2, e 21, § 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 17, 45, § 1, e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/572, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, allegato I, e 2023/571]
(v. punti 94‑108, 118‑125, 128‑130)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illiceità – Danno – Nesso causale – Insussistenza di uno di questi presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 134, 135)
Sintesi
Nelle sentenze in parola il Tribunale respinge i ricorsi di annullamento proposti dai coniugi Timchenko avverso gli atti mediante i quali i loro nomi sono stati mantenuti, nel marzo del 2023 (
1
) e, successivamente, nel settembre dello stesso anno (
2
), dal Consiglio dell’Unione europea, negli elenchi delle persone e delle entità oggetto di misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Tali cause consentono al Tribunale di pronunciarsi, in particolare, sulla legittimità del criterio di cui alla lettera g), come modificato, della decisione 2014/145, che permette al Consiglio di adottare misure restrittive nei confronti di imprenditori di spicco che operano in Russia (
3
), e sulla nozione di associazione per quanto riguarda due partecipanti a una fondazione senza scopo di lucro.
Tali sentenze si inseriscono nel contesto di una serie di misure restrittive adottate dall’Unione a seguito dell’aggressione militare perpetrata dalla Federazione Russa contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. G.N. Timchenko, un imprenditore di nazionalità russa e finlandese, è stato mantenuto negli elenchi controversi quale imprenditore di spicco che opera in Russia e sulla base del rilievo che egli è responsabile di sostenere azioni o politiche che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (
4
), di sostenere, materialmente o finanziariamente, i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina e di trarre vantaggio da tali decisori (
5
). Anche il nome di sua moglie, E.P. Timchenko, è stato mantenuto negli elenchi con la motivazione che ella è associata a suo marito e trae vantaggio dai decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina.
A sostegno del suo ricorso di annullamento, G.N. Timchenko deduce, in particolare, un errore di valutazione da parte del Consiglio quanto all’applicazione nei suoi confronti dei criteri di associazione e di «imprenditori di spicco»; lo stesso solleva, per di più, un’eccezione di illegittimità in merito a quest’ultimo criterio, come modificato nel 2023. Sua moglie, E.P. Timchenko, deduce, dal canto suo, un errore manifesto di valutazione quanto all’applicazione nei suoi confronti del criterio di associazione.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’eccezione di illegittimità sollevata da G.N. Timchenko in merito alla prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato, della decisione 2014/145, secondo cui il Consiglio avrebbe istituito una presunzione di interdipendenza tra gli imprenditori di spicco e il governo russo, il Tribunale rileva, anzitutto, che la modifica apportata al criterio di cui alla lettera g) non riguarda la definizione della nozione di «imprenditori di spicco» in quanto tale. Essa ha perseguito unicamente lo scopo di ampliare l’ambito di applicazione delle misure restrittive affinché esse siano applicabili a tutti gli imprenditori di spicco, compresi quelli che non operano in un settore economico che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo russo. Il Tribunale constata, poi, che l’ampliamento di tale criterio mira a far leva sull’influenza che gli imprenditori di spicco possono esercitare sul governo della Federazione russa, affinché esso modifichi la sua politica nei confronti dell’Ucraina.
Infine, il Tribunale ricorda, da un lato, che l’adozione di un criterio di inserimento negli elenchi controversi costituisce un atto di portata generale finalizzato al conseguimento di un obiettivo rientrante nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune e, dall’altro, che il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda l’adozione di simili criteri. In tali circostanze, il Consiglio non è tenuto a fornire prove per dimostrare l’esistenza di legami di interdipendenza tra il governo russo e gli imprenditori di spicco, ai fini dell’adozione della prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato. La sola circostanza di appartenere alla categoria degli imprenditori di spicco che operano in Russia è sufficiente per giustificare l’adozione delle misure restrittive necessarie sulla base della prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato. Pertanto, adottando un criterio oggettivo, autonomo e sufficiente che consente di giustificare l’inserimento di persone negli elenchi controversi, il quale richiede, in particolare, la prova della sussistenza di due elementi cumulativi, il Consiglio non ha istituito alcuna presunzione.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’asserita violazione del principio della certezza del diritto nella prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato, il Tribunale constata, anzitutto, che la condizione relativa al fatto di operare in Russia è sufficientemente circoscritta e definita da non violare il principio della certezza del diritto. Le disposizioni della prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato, sono, peraltro, sufficientemente chiare, precise e prevedibili nel determinare le persone alle quali esse sono destinate ad applicarsi. Le stesse si inseriscono, poi, in un contesto giuridico chiaramente delimitato dagli obiettivi perseguiti dalla normativa che disciplina le misure restrittive di cui trattasi. Infine, non si può sostenere che tale criterio non rispetti il principio di legalità, in quanto la prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato, è stata introdotta da un atto di portata generale adottato sulla base dell’articolo 29 TUE.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’asserita violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale rileva che l’azione del Consiglio relativa all’ampliamento del gruppo delle persone soggette alle misure restrittive di cui trattasi, in considerazione dell’aggravamento della situazione in Ucraina e al fine di raggiungere gli obiettivi perseguiti, è fondata sulla progressività della limitazione dei diritti in funzione dell’effettività delle misure. Con l’adozione di tale criterio modificato, il Consiglio mira a utilizzare l’influenza che tale categoria di persone può esercitare sul regime russo, inducendole a fare pressione su tale governo affinché modifichi la sua politica nei confronti dell’Ucraina. L’adozione della prima parte del criterio di cui alla lettera g), come modificato, era quindi adeguata al conseguimento degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive nonché necessaria al fine di attuare gli obiettivi previsti all’articolo 21 TUE.
Per quanto riguarda, in quarto e ultimo luogo, il motivo di ricorso vertente su un errore manifesto di valutazione in virtù del criterio di cui alla lettera a) della decisione 2014/145, il Tribunale constata che gli elementi di prova forniti dal Consiglio evidenziano che la Bank Rossiya, di cui il ricorrente è azionista tramite l’intermediazione delle società Volga Group e Transoil, ha effettuato investimenti in diversi settori in Crimea, che partecipano all’attuazione della politica di annessione di tale regione dell’Ucraina da parte della Federazione russa. A tal riguardo, il Tribunale osserva che, anche con il 10,323% delle azioni della Bank Rossiya, il ricorrente è il secondo maggiore azionista di tale banca. Inoltre, come evidenziano gli elementi di prova forniti dal Consiglio, la Bank Rossiya è nota per essere un istituto bancario molto vicino all’ambiente del sig. Putin. Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che si può ritenere che G.N. Timchenko sostenga azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, ai sensi del criterio di cui alla lettera a).
Infine, per quanto riguarda la moglie di G.N. Timchenko, il Tribunale constata, alla luce degli elementi di prova forniti dal Consiglio, che E.P. Timchenko, in quanto membro fondatrice e membro del consiglio fiduciario della Fondazione Timchenko, è pienamente coinvolta nell’amministrazione di quest’ultima. Esso sottolinea, per di più, che G.N. Timchenko ha associato le imprese del Volga Group all’attività della fondazione, fornendole un sostegno finanziario, logistico e relazionale durante la crisi sanitaria connessa alla pandemia di COVID-19. Dal punto di vista operativo, quindi, l’imprenditore ha realizzato sinergie tra le imprese del suo gruppo e la fondazione per completare l’azione dei servizi pubblici russi. Sulla base delle funzioni istituzionali esercitate dai coniugi Timchenko nella fondazione e del loro coinvolgimento nel suo funzionamento, il Tribunale conclude per l’esistenza di un’associazione tra i due coniugi, ai sensi delle disposizioni pertinenti della decisione 2014/145.
(
1
)	Decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75 I, pag. 134) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75 I, pag. 1).
(
2
)	Decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 104) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 3).
(
3
)	Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16), come modificata dalla decisione 2023/1094 [in prosieguo: il «criterio di cui alla lettera g), come modificato»].
(
4
)	Articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/145/PESC.
(
5
)	Articolo 2, paragrafo 1, lettera d), della decisione 2014/145/PESC.