61976C0099
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 28 APRIL 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
Ingevolge artikel 6 van verordening 804/68 van de Raad (PB L 148 van 28. 6. 1968, blz. 13) houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten kunnen „voor die boter in openbare opslag (dus voor interventieboter) die in de loop van een melkprijsjaar niet tegen normale voorwaarden kan worden afgezet … bijzondere maatregelen worden genomen.” Verordening 985/68 van de Raad (PB L 169 van 18. 7. 1968, blz. 1) houdende vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de interventiemaatregelen op de markt voor boter en room, bevat in artikel 7 bis, toegevoegd bij verordening 750/69 (PB L 98 van 25. 4. 1969, blz. 2), een analoge bepaling.
Op grond hiervan gaf de Commissie verordening 1259/72 betreffende het ter beschikking stellen van boter tegen verlaagde prijs aan bepaalde verwerkende industrieën in de Gemeenschap (PB L 139 van 17. 6. 1972, blz. 18) ten einde het gebruik van boter mogelijk te maken in de levensmiddelenindustrie, en in het bijzonder bij de bereiding van bakkerswaren en consumptie-ijs, waarvoor doorgaans uit kostenoverwegingen geen boter wordt gebruikt. De verordening in de ten deze relevante redactie, dat wil zeggen na wijziging bij de verordeningen van de Commissie 2815/72 (PB L 297 van 30. 12. 1972, blz. 3), 677/73 (PB L 65 van 10. 3. 1973, blz. 16), 1237 (PB L 128 van 15. 5. 1973, blz. 1) en 576/74 (PB L 70 van 13. 3. 1974, blz. 24) geeft de volgende regeling:
De verkoop van de boter geschiedt volgens de procedure van permanente verkoop bij inschrijving: gedurende de geldigheidsperiode van deze verkoop worden bijzondere inschrijvingen gehouden, waaraan belanghebbenden met prijsaanbiedingen kunnen deelnemen. Vervolgens wordt een minimumverkoopprijs vastgesteld, welke mede is afgestemd op de marktprijs van andere vetten die in de betrokken verwerkende industrieën worden gebruikt. Slechts aanbiedingen die boven de minimumprijs liggen, komen in aanmerking. De betrokkenen zijn verplicht de verkochte boter binnen zes maanden na overneming van de boter te verwerken of te laten verwerken tot bepaalde produkten. Voor de overneming betalen de kopers een verlaagde prijs; voorts moeten zij een waarborg stellen waarvan het bedrag is gebaseerd op het verschil tussen de marktprijs van de boter — doorgaans de interventieprijs — en de minimumprijs. Behoudens overmacht wordt de verwerkingswaarborg vrijgegeven wanneer de inschrijver het bewijs overlegt dat de in artikel 6 van verordening 1259/72 genoemde voorwaarden zijn nagekomen, dit wil zeggen — volgens de door verzoeksters bestreden opvatting van de Commissie en de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung — dat de boter op de voorgeschreven wijze en binnen de gestelde termijn verwerkt is. Dit bewijs wordt — aldus artikel 18 van verordening 1259/72 — geleverd door overlegging van een door de verkopende Lid-Staat vast te stellen document. In de Bondsrepubliek Duitsland is dit een document van het douanekantoor belast met het toezicht op de verwerking.
De eerste verzoekster in het hoofdgeding (zaak 99/76) kocht in 1974 goedkope boter uit de voorraden van het Duitse interventiebureau en stelde daarvoor een verwerkingswaarborg. De tweede verzoekster (zaak 100/76), die met de eerste verzoekster blijkbaar een „BGB-Gesellschaft” (maatschap) heeft gevormd, verwerkte deze boter tot boterconcentraat en verkocht dit door aan bedrijven die het zouden verwerken tot produkten, bedoeld in artikel 6, lid 1, sub c, van verordening 1259/72, te weten fijne bakkerswaren en consumptie-ijs of preparaten in poedervorm voor de bereiding van consumptie-ijs. Het douanekantoor stelde vast dat de afnemers van de tweede verzoekster het boterconcentraat ten dele niet binnen de gestelde termijn — de zaak 99/76 — en ten dele niet op de voorgeschreven wijze — de zaak 100/76 — hadden verwerkt. Het bevoegde Duitse orgaan, bovengenoemde Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, meende dat hiermee niet was voldaan aan de voorwaarden van verordening 1259/72 en verklaarde de gestelde verwerkingswaarborg ten dele verbeurd.
Hiertegen kwamen de beide bedrijven in beroep bij het Verwaltungsgericht Frankfurt. Zij betoogden dat de waarborg niet vervallen had mogen worden verklaard omdat zij hun verplichtingen waren nagekomen, daar de tweede verzoekster de boter tot boterconcentraat had verwerkt en deze met de voorgeschreven bedingen overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub e, van verordening 1259/72 had doorverkocht. In een dergelijk geval met het voldoende zijn dat de afnemer kennis geeft van de regelmatige verwerking. De waarbrog mag alleen verbeurd worden verklaard, wanneer de koper van de boter zelf aansprakelijk is voor een overtreding van verordening 1259/72, hetgeen hier echter niet het geval is. De verzoeksters waren immers niet aansprakelijk voor de overtredingen bij de verwerking van boterconcentraat, daar het hun niet mogelijk was toe te zien op de tijdige en regelmatige verwerking van het boterconcentraat tot eindprodukten in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening 1259/72.
Het Verwaltungsgericht Frankfurt ziet zich bij de uitlegging van de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht voor bepaalde moeilijkheden gesteld. In verschillende opzichten betwijfelt het of het standpunt van de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung juist is. En voorzover dit juist zou zijn, betwijfelt het Verwaltungsgericht voorts of een zo vergaande aansprakelijkheid van de inschrijver, waarbij deze met zijn waarborg instaat voor de regelmatige verwerking, wel te rijmen is met het bij voorrang geldende evenredigheidsbeginsel. Bovendien staat voor het Verwaltungsgericht niet zonder meer vast dat de Commissie op grond van bovengenoemde basisverordening van de Raad wel gerechtigd was een verwerkingswaarborg in te voeren.
Bijgevolg heeft het Verwaltungsgericht bij beschikking van 9 september 1976 de procedure geschorst en het Hof van Justitie de navolgende vragen voorgelegd:
„a)
Moet artikel 18, lid 2, eerste alinea en tweede alinea, sub a, van verordening (EEG) 1259/72 van de Commissie van 16 juni 1972, betreffende het ter beschikking stellen van boter tegen verlaagde prijs aan bepaalde verwerkende industrieën in de Gemeenschap (PB 1972, L 139) -in de redactie van wijzigingsverordening 1237/73 van de Commissie van 10 mei 1973 (PB 1973, L 128) - aldus worden uitgelegd, dat het voor het vrijgeven van de verwerkingswaarborg verlangde bewijs reeds dan geacht wordt te zijn geleverd, wanneer uit het door de nationale instanties af te geven document, bedoeld in artikel 18, lid 2, tweede alinea, sub a, van verordening 1259/72, blijkt dat de inschrijver — die niet zelf verwerkingsprodukten in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening 1259/72 vervaardigt — aan zijn verplichtingen ingevolge artikel 6, lid 1, sub a, b, d en e, van genoemde verordening heeft voldaan, of is ook in dit geval voor het vrijgeven van de waarborg steeds vereist dat de verwerkingsprodukten blijkens vorenbedoeld document aan de in artikel 6, lid 1, sub c, gestelde voorwaarden voldoen?
(In zaak 99/76 is hieraan nog toegevoegd:
„Inzonderheid dat zij binnen de in artikel 6, lid 1, sub c, genoemde termijn van zes maanden zijn vervaardigd?”)
b)
Indien bovenstaande vraag in de zin van het tweede alternatief moet worden beantwoord, is dan artikel 18, lid 2, eerste alinea en tweede alinea, sub a, van verordening 1259/72 verenigbaar met hogere beginselen van gemeenschapsrecht, inzonderheid met het evenredigheidsbeginsel?”
Over deze vragen — de zaken kunnen gezamenlijk worden behandeld, daar zij bij beschikking van 10 november 1976 voor de mondelinge behandeling en dus ook voor de conclusie zijn gevoegd — wil ik mijn mening als volgt bepalen:
1.
Allereerst de vraag of voor het vrijgeven van de verwerkingswaarborg kan worden volstaan met het bewijs dat het boterconcentraat door de inschrijver — die het boterconcentraat niet zelf verwerkt tot produkten in de zin van artikel 6, lid 1, sub c — onder de passende verwerkingsbedingen is doorverkocht, of dat ook in dit geval de verwerkingsprodukten moeten voldoen aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, sub c, en dus bepaalde eigenschappen moeten vertonen en binnen de voorgeschreven termijn zijn vervaardigd. Ik wil reeds dadelijk opmerken dat deze vraag naar mijn mening slechts in laatstgenoemde zin kan worden beantwoord.
Reeds de tekst van de desbetreffende bepalingen wijst daarop.
Volgens artikel 18, lid 2, van verordening 1259/72 in de redactie van de wijzigingsverordening 1237/73, wordt in een geval als het onderhavige waarin de verwerking volledig plaats vindt in de verkopende Lid-Staat, de verwerkingswaarborg vrijgegeven wanneer de koper door overlegging van een door de verkopende Lid-Staat vast te stellen document, bewijst dat de in artikel 6 der verordening bedoelde voorwaarden zijn nagekomen. Volgens artikel 6, lid 1, is de koper verplicht de gekochte boter te verwerken tot boterconcentraat en daarbij bepaalde produkten te laten bijmengen, voorts om het boterconcentraat slechts te laten verwerken tot nauwkeurig bepaalde produkten — fijne bakkerijwaren, consumptie-ijs, preparaten in poedervorm voor de bereiding van consumptie-ijs —, en ten slotte om de verwerking binnen een termijn van — thans — zes maanden na overname te voltooien. „Voorwaarde” in de zin van artikel 18 is derhalve het bereiken van een bepaald verwerkingsresultaat binnen bedoelde termijn. Hierop heeft de in de bepaling genoemde controle van de Lid-Staat betrekking en dit moet in het door de Lid-Staat af te geven document worden vermeld.
Zoals de Commissie reeds heeft aangetoond, pleit voor deze uitlegging bovendien ook de kennelijke bedoeling van de verordening die immers verlichting wil brengen op de botermarkt door vermindering van de botervoorraden. Het is dan ook beslist noodzakelijk dat de betrokken boter voor de gestelde doeleinden wordt verwerkt en niet op de gewone botermarkt komt, daar dit tot verdergaande interventies zou leiden. Voorts is het duidelijk dat de gestelde termijn moet worden aangehouden. Enerzijds wordt hiermee bereikt dat de inschrijver slechts de hoeveelheden koopt die hij in feite kan verwerken. Aldus is de boter voor een zo groot mogelijk aantal afnemers toegankelijk en wordt voorraadvorming voor speculatiedoeleinden onmogelijk gemaakt. Anderzijds is deze termijn van belang omdat het hierdoor mogelijk is het effect van de maatregel op de voet te volgen en aldus de actie goed in de hand te houden en eventueel bij te sturen. Bovendien kunnen de nodige controles op deze wijze binnen een redelijk tijdvak worden afgesloten en kan de administratieve rompslomp in de Lid-Staten binnen de perken worden gehouden.
Tegen deze opvatting kan niet — zoals verzoeksters hebben gedaan — met vrucht een beroep worden gedaan op de zinsnede in de considerans van verordening 1259/72: „dat het noodzakelijk is een controlesysteem in te voeren, om te verzekeren dat de boter niet voor andere doeleinden wordt gebruikt”, en dat „deze controle moet plaatsvinden vanaf de uitslag tot de verwerking van de boter”. Een dergelijke weinig nauwkeurige en korte opmerking in de considerans van een verordening kan bij de interpretatie toch niet even zwaar wegen als argumenten die aan de tekst van de verordening en aan haar geest en doel kunnen worden ontleend. Uit genoemde passages kan dan ook zeker niet worden afgeleid dat volgens de verordening alleen de eerste fase der verwerking moet worden gecontroleerd en dat hetgeen verder met de tot boterconcentraat verwerkte boter gebeurt — dat wil zeggen het eigenlijke oogmerk der verordening — niet ter zake doet.
Tegen de door de Commissie en de Bundesanstalt verdedigde uitlegging kan evenmin worden aangevoerd dat volgens artikel 6, lid 1, sub e, van verordening 1259/72 de inschrijver dient te zorgen dat „in geval van iedere latere doorverkoop van dit produkt (de verkregen boter of het boterconcentraat) de koper dezelfde verplichtingen als bedoeld sub c en d in het verkoopcontract” worden opgelegd. Toegegeven zij dat men zich kan afvragen of deze bepaling bij een uitlegging der verordening in de zojuist bedoelde zin niet overbodig is: aannemelijk ware dat het bij doorverkoop der goederen voldoende is ook de verplichting tot verwerking door te geven, zodat geen aansprakelijkheid ontstaat voor de uiteindelijke verwerking. Daartegen pleit echter dat het onverenigbaar zou zijn met de geest en het doel der verordening om de koper op deze wijze van zijn verplichtingen te ontslaan. Dan zou immers niet voldoende zijn gewaarborgd dat de verwerking inderdaad plaatsvindt en zouden zich bij verdere doorverkoop allerlei mogelijkheden tot misbruik van de regeling voordoen. Dit zou alleen kunnen worden tegengegaan, wanneer het verkopende interventiebureau kan optreden tegen verdere afnemers. Dit is echter niet het geval. Integendeel, uit de opbouw van de verordening blijkt dat alleen de inschrijver een contractuele binding met het interventiebureau heeft, en ingevolge artikel 10, lid 5, van verordening 1259/72 zijn de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen niet overdraagbaar. Deze methode is stelling gekozen om te voorkomen dat het interventiebureau, ter bereiking van het doel der verordening, op een wankele rechtsbasis zou moeten optreden tegen tal van verwerkende bedrijven. Artikel 6, lid 1, sub e, dient derhalve veeleer te worden gezien als een ruggesteun voor het interventiebureau — immers de inschrijver kan nu niet aanvoeren dat de nakoming der verplichtingen buiten zijn macht ligt — en voorts als versterking van de positie van de inschrijver, die eventuele afnemers nu aansprakelijk kan stellen voor de verbeurte van de verwerkingswaarborg. Uit de bepaling mag echter niet worden afgeleid dat men bij doorverkoop van de boter de verwerkingswaarborg reeds kan terugkrijgen na het bewijs dat de afnemer contractueel werd verplicht het produkt te verwerken.
Met betrekking tot de eerste vraag kan derhalve worden vastgesteld dat ingevolge artikel 6 van verordening 1259/72 op de inschrijver de verplichting rust de verwerking van de boter op de voorgeschreven wijze en binnen de vastgestelde termijn te doen plaatsvinden. Aangezien dit een beslissende voorwaarde is om in aanmerking te komen voor de verlaagde prijs — ongeacht of de inschrijver de boter zelf verwerkt of doorverkoopt — kan alleen bij vervulling van deze voorwaarden de verwerkingswaarborg, dat wil zeggen het verschil tussen de normale marktprijs en de bij inschrijving geboden prijs, worden vrijgegeven.
2.
Na de aldus beantwoorde eerste vraag stelt de verwijzingsbeschikking voorts de vraag aan de orde, of de hierboven omschreven waarborgregeling van de Commissie wel een toereikende rechtsgrondslag vindt in de betrokken verordeningen van de Raad. Bovendien moet worden nagegaan of de geldigheid van die regeling afstuit op strijd met het bij voorrang geldende evenredigheidsbeginsel.
a)
Bij de ten processe gebleken feiten kan het onderzoek van het eerste punt geen bijzondere moeilijkheden opleveren.
Weliswaar is in de artikelen 6 en 7 van verordening 985/68 houdende vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de interventiemaatregelen op de markt voor boter en room, alleen een bijzondere waarborg — en geen verwerkingswaarborg als hier bedoeld — voorgeschreven voor het geval van verkoop bestemd voor uitvoer en als garantie voor de offertes, doch een dergelijke bijzondere machtiging voor een waarborgregeling in het kader van verordening 1259/72 was ook geenszins noodzakelijk.
Zoals wij zagen, is de verwerkingswaarborg niet anders dan een onderdeel van de overeengekomen betalingsvoorwaarden. De overeengekomen koopprijs is de marktprijs, met de toezegging van een verlaging voor het geval dat de voorwaarden van verwerking worden nagekomen. De inschrijver ontvangt namelijk in ruil voor de in beginsel overeengekomen prestatie een redelijke tegenwaarde aan boter volgens de normale marktprijs. Aan de juistheid hiervan kunnen de door verzoekster genoemde cijfervoorbeelden niet afdoen, want daarbij wordt buiten beschouwing gelaten dat met de verwerking, dus met het beschikken over de boter, een zekere tijd is gemoeid, en dat daarom ook het verloop van de marktprijs over deze periode in aanmerking mag worden genomen.
Wanneer de verwerkingswaarborg echter als onderdeel van de betalingsvoorwaarde is te beschouwen, kan ten deze zonder meer worden verwezen naar het reeds genoemde artikel 6 van verordening 804/68 en artikel 7, sub a, van verordening 985/68, waarin sprake is van bijzondere maatregelen waarvoor de Commissie uitvoeringsbepalingen kan treffen. Uit deze bepalingen en uit artikel 5 van verordening 985/68 vloeit de bevoegdheid van de Commissie voort om verkoopvoorwaarden en prijzen vast te stellen. Naar mijn mening vormt dit een voldoende rechtsbasis voor een waarborgregeling bij de verkoop van boter tegen verlaagde prijs; een specifieke machtiging voor deze waarborgregeling was niet vereist.
b)
Wat betreft de vraag of de regeling niet onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, omdat zij indirect een aansprakelijkheid meebrengt voor het gedrag van derden, met wie de inschrijver niet in een rechtstreekse zakelijke relatie staat en op wie hij geen controle kan uitoefenen, wil ik in het kort het volgende opmerken:
In de eerste plaats bedenke men dat de inschrijver — zoals gezegd — voor zijn prestatie de billijke tegenwaarde aan boter krijgt, waarover hij vrij kan beschikken. Daarom is het niet onbillijk van hem overeenkomstig het — vrijwillig aangegane — koopcontract de marktprijs te verlangen, wanneer hij zich niet houdt aan de voorwaarden van het koopcontract, namelijk verwerking van de boter binnen bepaalde tijd tot bepaalde produkten. Bij de verbeurdverklaring van de waarborg is er namelijk geen sprake van een soort straf, zoals verzoekster stelt, maar maakt het interventiebureau slechts gebruik van passende contractuele rechten.
Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat de afnemer — voor wiens gedragingen de inschrijver aansprakelijk is — zich tegenover de inschrijver verplicht heeft de boter te verwerken. Meergenoemd artikel 6, lid 1, sub e, van verordening 1259/72 bepaalt dit uitdrukkelijk. Dat de inschrijver zich contractueel niet voldoende zou kunnen indekken om bij zijn afnemers verhaal te zoeken voor verbeurte van de waarborg, zie ik niet in. Ik moge hier in het Duitse recht met name wijzen op een „Verordnung” van 26 maart 1974 die — zoals de Bundesanstalt terecht heeft opgemerkt — in paragraaf 15 een regeling geeft ter vergemakkelijking van dergelijke schadevorderingen tegen afnemers.
Onder deze omstandigheden kan de aansprakelijkheid van de inschrijver niet als een onevenredig zware sanctie worden beschouwd. Een waarborgstelsel waarbij de inschrijver slechts behoeft in te staan voor zijn eigen handelingen, lijkt mij nauwelijks te verdedigen. Voor het doel van de gehele regeling moet de betrokken verordening van de Commissie en het daarin neergelegde waarborgstelsel ter verzekering volstrekt noodzakelijk worden geacht; de interventiebureaus hebben immers zelf niet de mogelijkheid nakoming van de verplichtingen van derden af te dwingen, terwijl deze mogelijkheid die onevenredig veel administratief werk zou meebrengen, ook niet wel voor de toekomst is te voorzien.
De twijfel van het Verwaltungsgericht aan de rechtmatigheid van de regeling is derhalve in genendeel gerechtvaardigd.
3.
Samenvattend, concludeer ik dat op de gestelde vragen worde geantwoord:
a)
Voor het vrijgeven van de ingevolge verordening 1259/72 gestelde verwerkingswaarborg dient de inschrijver in ieder geval het bewijs te leveren van de tijdige en deugdelijke verwerking van de door hem te dien einde verworven boter.
b)
In de procedure is niet gebleken van gegronde bezwaren tegen de geldigheid van artikel 18, lid 2, eerste alinea en tweede alinea, sub a, van verordening 1259/72.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.