62016TJ0701
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)
17 maggio 2018 (
*1
)
«Impugnazione – Funzione pubblica – Agenti temporanei – Assunzione – Visita medica – Dichiarazioni incomplete all’atto della visita medica – Applicazione retroattiva della riserva medica – Non ammissione al beneficio dell’indennità d’invalidità – Esecuzione di una sentenza del Tribunale della funzione pubblica che ha annullato la decisione iniziale»
Nella causa T‑701/16 P,
avente ad oggetto l’impugnazione diretta all’annullamento della sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Seconda Sezione) del 21 luglio 2016, AV/Commissione (F‑91/15, EU:F:2016:170),
Commissione europea, rappresentata inizialmente da C. Berardis-Kayser, C. Ehrbar e T. Bohr, poi da C. Ehrbar e T. Bohr, in qualità di agenti,
ricorrente,
altra parte nel procedimento:
AV, ex agente temporaneo della Commissione, rappresentato da J.‑N. Louis e N. de Montigny, avvocati,
ricorrente in primo grado,
IL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni),
composto da M. Jaeger, presidente, M. Prek (relatore) e A. Dittrich, giudici,
cancelliere: G. Predonzani, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 18 gennaio 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la sua impugnazione proposta in forza dell’articolo 9 dell’allegato I dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Seconda Sezione) del 21 luglio 2016, AV/Commissione (F‑91/15, EU:F:2016:170; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha annullato la sua decisione del 16 settembre 2014 diretta a sottoporre l’assunzione di AV alla riserva medica prevista dall’articolo 32 del Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA»).
Fatti
2
I fatti all’origine della controversia sono enunciati ai punti da 3 a 30 della sentenza impugnata nei termini seguenti:
«3
Il 18 marzo 2005, [AV] veniva sottoposto alla visita medica di assunzione da parte della Commissione in qualità di agente temporaneo con contratto a tempo determinato per il periodo 16 aprile 2005 – 15 aprile 2009. All’atto di tale esame, [AV] sottoscriveva un modulo nel quale si precisava che egli non presentava alcun fattore di rischio personale, eccetto una forma di dislipidemia, che egli non aveva antecedenti patologici e che non seguiva alcuna terapia farmacologica.
4
Il medico di fiducia [dell’istituzione] che aveva effettuato la visita medica di assunzione, il dottor A, esprimeva un parere di idoneità fisica [di AV] allo svolgimento delle mansioni per le quali doveva essere assunto.
5
Il 16 aprile 2005, [AV] entrava in servizio presso la Commissione e veniva assegnato al Centro comune di ricerca (CCR) di Ispra (Italia).
6
Il 26 giugno 2005, il medico di fiducia del servizio sanitario di Ispra diagnosticava ad [AV] una malattia psichiatrica. Il 21 luglio seguente, l’interessato precisava al capo del servizio sanitario di Ispra di seguire da circa quindici anni un trattamento in relazione a tale malattia. Inoltre, risulta da una relazione redatta dal capo del servizio sanitario di Ispra che, in occasione di un colloquio con [AV] avvenuto il 5 dicembre 2005, quest’ultimo, in risposta ad una domanda, avrebbe affermato di aver omesso di parlare della malattia di cui soffriva all’atto della visita medica di assunzione.
7
Le numerose assenze per malattia di [AV] inducevano la Commissione, il 12 settembre 2008, a collocare quest’ultimo in aspettativa senza assegni in applicazione dell’articolo 16 del RAA.
8
Il 17 novembre 2008, il legale [di AV] chiedeva che fosse adita la commissione di invalidità.
9
Con lettera del 16 febbraio 2009, l’autorità abilitata a concludere i contratti informava [AV] di aver stabilito, con decisione del 4 febbraio 2009, di sottoporre il suo caso alla commissione di invalidità.
10
Il 9 maggio 2009, la commissione di invalidità concludeva all’unanimità [che AV], a seguito della sua malattia psichiatrica, era affetto da invalidità permanente considerata come totale che lo poneva nell’impossibilità di svolgere un’attività corrispondente alle sue mansioni.
11
Il 24 luglio 2009, il capo del servizio sanitario di Ispra notificava al legale [di AV] le conclusioni della commissione di invalidità, la decisione dell’autorità abilitata a concludere i contratti del 9 luglio 2009 di applicare [ad AV] la riserva medica con effetto retroattivo alla data della sua entrata in servizio e la decisione dell’autorità abilitata a concludere i contratti del 13 luglio 2009 di porre fine al rapporto di servizio con [AV] a causa della sua invalidità permanente e di non ammetterlo al beneficio di un’indennità di invalidità.
12
[AV] presentava reclamo contro le decisioni del 9 luglio 2009 e del 13 luglio 2009. A seguito di tale reclamo, il 5 febbraio 2010, l’autorità abilitata a concludere i contratti revocava tali decisioni.
13
Con lettera del 5 febbraio 2010, l’autorità abilitata a concludere i contratti invitava [AV] ad esprimere il suo punto di vista in ordine alla mancata dichiarazione da parte sua, all’atto della visita medica di assunzione, di “una malattia di cui [egli soffriva] da molti anni e per la quale [egli seguiva] un trattamento nel momento stesso [in cui aveva sottoscritto il modulo all’atto della visita [medica] di assunzione]”.
14
[AV] esprimeva il suo punto di vista in una lettera del 15 febbraio 2010, precisata da una lettera del suo legale del 16 febbraio successivo. [AV] affermava, tra l’altro, che, al momento della visita medica di assunzione, il suo stato di salute era “ottimale”, che egli aveva lavorato “per parecchi anni presso aziende private in posti di responsabilità” e che, al momento dell’assunzione, la malattia di cui soffriva “era solo un ricordo”.
15
Con nota interna del 3 marzo 2010, il capo del servizio sanitario di Ispra, il dottor B, precisava al direttore generale della direzione generale (DG) “Risorse umane e sicurezza” che, se [AV] avesse parlato, al momento della visita medica di assunzione, della patologia da cui era affetto, i medici avrebbero emesso un parere di “inidoneità” al posto di operaio qualificato o di “inidoneità con riserva” ad un posto puramente amministrativo (in prosieguo: la “nota del 3 marzo 2010”).
16
Il 12 aprile 2010, l’autorità abilitata a concludere i contratti decideva di applicare [ad AV] la riserva medica prevista dall’articolo 32, primo comma, del RAA con effetto retroattivo alla data della sua assunzione, considerando, in sostanza, che, se [AV] avesse segnalato la malattia preesistente all’atto della visita medica di assunzione, “egli sarebbe stato sottoposto alla riserva medica” (in prosieguo: la “decisione del 12 aprile 2010”).
17
Il 16 aprile 2010, l’autorità abilitata a concludere i contratti decideva, da un lato, di “sospendere, il 30 aprile 2010, [AV] dal servizio” a causa dell’invalidità di quest’ultimo considerata come totale, e, dall’altro, di non ammetterlo al beneficio di un’indennità di invalidità, dato che l’invalidità da lui presentata era “la stessa che [aveva] formato oggetto della riserva medica” (in prosieguo: la “decisione del 16 aprile 2010”).
18
Con ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 31 marzo 2011, e iscritto al ruolo col numero F‑4/11, [AV] ha chiesto l’annullamento delle decisioni del 12 aprile 2010 e del 16 aprile 2010.
19
Con sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96; in prosieguo: la “sentenza del 10 luglio 2012”), il Tribunale ha annullato la decisione del 12 aprile 2010 nonché la decisione del 16 aprile 2010 nella parte in cui quest’ultima aveva negato ad [AV] il beneficio dell’indennità di invalidità.
20
In particolare, il Tribunale ha dichiarato che, “[n]el caso particolare in cui, dopo la visita medica di assunzione, risulti che un agente non ha risposto in maniera sincera e completa ai quesiti posti sul suo stato di salute dal medico di fiducia [dell’istituzione] all’atto di tale visita, l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione può legittimamente revocare la sua decisione iniziale di non applicare la riserva medica e adottare una nuova decisione che applichi retroattivamente tale riserva”. Il Tribunale ha aggiunto che “[l]’autorità abilitata a concludere i contratti è nondimeno preliminarmente tenuta a rispettare la procedura prevista dall’articolo 32 del RAA, e cioè, da una parte, ad adire il medico di fiducia affinché esso emetta un parere sulla questione se la malattia o infermità avrebbe giustificato il fatto di accompagnare l’assunzione dell’interessato con una riserva medica, dall’altra, a comunicare all’agente la decisione da lei presa sulla base di tale parere, affinché l’agente possa eventualmente presentare un ricorso dinanzi alla commissione di invalidità”. Infatti, sempre secondo il Tribunale, “una questione del genere, che presuppone che sia stabilito se tale malattia o infermità potesse comportare l’invalidità o il decesso dell’agente entro un termine di cinque anni dalla data della sua entrata in servizio presso l’istituzione, è una questione di natura medica e rientra nella stretta competenza del medico di fiducia e, su ricorso, della commissione di invalidità” (sentenza del 10 luglio 2012, punto 34).
21
Il Tribunale ha poi dichiarato che la Commissione poteva legittimamente sostenere [che AV] non aveva risposto in maniera completa e sincera ai quesiti formulati dal medico di fiducia in occasione della visita medica di assunzione (sentenza del 10 luglio 2012, punto 36), ma che né al medico di fiducia né alla commissione di invalidità era stata sottoposta la precisa questione se, in caso di dichiarazione della malattia nel corso della visita medica di assunzione, il servizio sanitario avrebbe ritenuto che tale malattia rientrasse tra quelle per le quali, per le loro sequele e conseguenze, si rendeva necessaria una riserva medica (sentenza del 10 luglio 2012, punti 37‑40). Per quanto riguarda, in particolare, la nota del 3 marzo 2010, il Tribunale ha constatato che la Commissione aveva espressamente affermato che l’autorità abilitata a concludere i contratti non si era basata su tale nota per adottare la decisione del 12 aprile 2010 (sentenza del 10 luglio 2012, punto 39).
22
Con lettera del 20 luglio 2012, la Commissione ha precisato [ad AV] di ritenere che “il corretto provvedimento di esecuzione della sentenza [del 10 luglio 2012] consisterebbe nel convocare nuovamente la commissione di invalidità, per consentirle di rispondere alla questione di cui ai punti 37[-]40 della motivazione, che [era] quella di stabilire se, una volta dichiarata nel corso della visita medica di assunzione, [la] malattia [di AV] avrebbe giustificato l’applicazione di una riserva medica”. Con la stessa lettera, la Commissione invitava [AV] a designare un medico per rappresentarlo in seno alla commissione di invalidità.
23
Il 7 febbraio 2013, [AV] ha designato un medico per rappresentarlo in seno alla commissione di invalidità. Dopo la designazione di un medico da parte della Commissione nel mese di marzo 2013, la commissione di invalidità si è riunita il 30 aprile 2013.
24
Con lettera del 16 dicembre 2013, [AV] ha chiesto al medico che aveva rappresentato la Commissione in seno alla commissione di invalidità di trasmettergli le conclusioni di detta commissione e, se del caso, la decisione adottata dall’autorità abilitata a concludere i contratti.
25
Con lettera del 10 aprile 2014, la Commissione ha trasmesso [ad AV] le conclusioni della commissione di invalidità, secondo le quali, se [AV] avesse dichiarato la sua malattia all’atto della visita medica di assunzione, “il medico di fiducia […] avrebbe chiesto all’[autorità abilitata a concludere i contratti] l’applicazione di una […] riserva medica [conformemente] all’art[icolo] 32 del R[AA]”.
26
Con lettera del 10 aprile 2014, [AV] ha chiesto alla Commissione di indicargli le ragioni del ritardo intervenuto nella notificazione delle conclusioni della commissione di invalidità e di precisargli se l’autorità abilitata a concludere i contratti avesse adottato una decisione a seguito di dette conclusioni.
27
Il 16 settembre 2014, la Commissione ha deciso di applicare [ad AV] la riserva medica prevista dall’articolo 32 del RAA, per un periodo di cinque anni dalla data della sua entrata in servizio in qualità di agente temporaneo, e cioè il 16 aprile 2005, e di non ammetterlo al beneficio di un’indennità di invalidità, dato che l’invalidità presentata dall’interessato era la stessa che formava oggetto della riserva medica (in prosieguo: la “decisione controversa”).
28
Il 22 dicembre 2014, [AV] ha presentato un reclamo, a norma dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, contro la decisione controversa. Inoltre, [AV] ha chiesto, “basandosi sulle conclusioni della commissione di invalidità del 30 aprile 2013”, di essere sospeso dal servizio e di essere ammesso al beneficio di un’indennità di invalidità. Infine, egli ha chiesto un indennizzo di EUR 50000 per la violazione dell’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
29
Con decisione del 21 aprile 2015, la Commissione ha respinto il reclamo [di AV].
30
Il 22 giugno 2015, [AV] ha chiesto la sua ammissione al beneficio del gratuito patrocinio, sul fondamento dell’articolo 110 del regolamento di procedura, al fine di proporre un ricorso contro la decisione controversa. [AV] è stato ammesso al beneficio del gratuito patrocinio con ordinanza del presidente del Tribunale del 9 settembre 2015».
3
Il contesto normativo pertinente figura al punto 2 della sentenza impugnata.
Procedimento di primo grado e sentenza impugnata
4
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale della funzione pubblica il 19 ottobre 2015, AV ha proposto un ricorso, iscritto al ruolo col numero F‑91/15, diretto, da un lato, all’annullamento della decisione della Commissione del 16 settembre 2014 di applicargli la riserva medica prevista dall’articolo 32 del RAA e di negargli il beneficio dell’indennità di invalidità (in prosieguo: la «decisione del 16 settembre 2014») nonché, dall’altro, alla condanna della Commissione a versargli un importo di EUR 50000 a titolo di risarcimento del danno morale.
5
Con la sentenza impugnata, il Tribunale della funzione pubblica ha annullato la decisione del 16 settembre 2014 e ha condannato la Commissione a versare ad AV la somma di EUR 2000 a titolo di risarcimento del danno morale subito da quest’ultimo nonché a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute da AV.
6
Innanzitutto, il Tribunale della funzione pubblica ha ricordato che «l’obbligo di osservare un termine ragionevole nello svolgimento dei procedimenti amministrativi costitui[va] un principio generale del diritto dell’Unione di cui il giudice dell’Unione garanti[va] il rispetto» e che tale diritto era ribadito dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea quale «componente del diritto ad una buona amministrazione» (sentenza impugnata, punto 44).
7
Il Tribunale della funzione pubblica ha tuttavia precisato che, in linea di massima, «la violazione del principio del rispetto del termine ragionevole non giustifica[va] […] l’annullamento della decisione adottata in esito ad un procedimento amministrativo» e che «solo nel caso in cui l’eccessivo decorso di tempo [potesse] influire sul contenuto stesso della decisione adottata […] l’inosservanza del principio del termine ragionevole intacca[va] la validità del procedimento amministrativo» (sentenza impugnata, punto 45).
8
Il Tribunale della funzione pubblica ha considerato che, contrariamente a quanto sosteneva la Commissione, «la data da prendere in considerazione per verificare se il procedimento [fosse] stato concluso entro un termine ragionevole» non era il 17 novembre 2008 (data in cui AV aveva presentato la sua domanda diretta ad avviare il procedimento di collocamento in invalidità), ma «il 5 dicembre 2005, ossia la data in cui [AV aveva] riconosciuto, in maniera chiara e inequivocabile, di aver omesso di dichiarare la sua malattia psichiatrica in occasione della visita medica di assunzione» (sentenza impugnata, punto 47).
9
Dopo aver ricordato che «[era] pacifico tra le parti che, almeno a partire da quest’ultima data, l’[autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione] aveva [avuto] conoscenza […] del fatto che il detto esame si basava su informazioni incomplete», il Tribunale della funzione pubblica ha considerato che, «a seguito di tale rilevante irregolarità così evidenziata, [la detta autorità] era chiaramente in grado di trarre le conseguenze giuridiche in ordine alla validità del contratto [di AV] e all’eventuale applicazione della riserva medica». Esso ha tuttavia rilevato che «la prima presa di posizione di [tale autorità] circa l’opportunità di applicare [ad AV] la riserva medica con effetto retroattivo alla data della sua entrata in servizio [era] intervenuta solo il 9 luglio 2009, ossia oltre tre anni e sette mesi dopo che [l’autorità in questione] [era] stata informata del fatto [che] lo stesso [AV] aveva riconosciuto di aver omesso di parlare, in occasione della visita medica di assunzione, della malattia di cui soffriva» (sentenza impugnata, punti 47 e 48).
10
Pertanto, il Tribunale della funzione pubblica ha dichiarato che «un siffatto ritardo, che la Commissione non [era] stata in grado di spiegare, non [avrebbe potuto] essere qualificato come ragionevole e, pertanto, viola[va] il diritto ad una buona amministrazione» (sentenza impugnata, punto 49).
11
Il Tribunale della funzione pubblica ha poi ricordato che «l’articolo 32 del RAA presuppone[va] che l’[autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione] prend[esse] una decisione definitiva sull’applicazione o meno della riserva medica sulla base di informazioni raccolte dal medico di fiducia nel corso della visita medica di assunzione o, nelle circostanze molto particolari della presente causa, non appena essa dispon[esse] di ulteriori informazioni pertinenti che venissero a modificare in maniera sostanziale quelle raccolte in occasione della visita medica di assunzione». Esso ha sottolineato che, nella fattispecie, «la Commissione [aveva] preso la sua decisione di applicare la riserva medica [ad AV] solo il 9 luglio 2009, ossia quasi tre mesi dopo l’intervenuta scadenza del suo contratto e circa otto mesi dopo la sua domanda di adizione della commissione di invalidità» (sentenza impugnata, punto 50).
12
Il Tribunale della funzione pubblica ha considerato che «tale ritardo poteva già aver influenza sul contenuto della decisione del 9 luglio 2009 di applicare [ad AV] la riserva medica con efficacia retroattiva dato che, non soltanto erano trascorsi tre anni e sette mesi da quando l’[autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione] era venuta a conoscenza della malattia di [AV], ma, soprattutto, da quando la commissione di invalidità aveva concluso, il 9 maggio 2009, [che AV] era affetto da un’invalidità permanente totale che lo poneva nell’impossibilità di svolgere le sue mansioni». Esso ha osservato che «la decisione di applicare una riserva medica […] si [era] trasformata, nei fatti, in decisione di escludere con effetto immediato [AV] dalle garanzie previste in materia di invalidità per un’invalidità già verificatasi» (sentenza impugnata, punto 51).
13
Infine, riguardo alla decisione adottata dall’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (in prosieguo: l’«AACC») il 12 aprile 2010 e intesa ad applicare ad AV la riserva medica con decorrenza retroattiva dalla data della sua entrata in servizio (in prosieguo: la «decisione del 12 aprile 2010»), il Tribunale della funzione pubblica ha affermato che «tale decisione, che era sostanzialmente identica a quella del 9 luglio 2009, [era] intervenuta quattro anni e quattro mesi dopo che l’AACC era venuta a conoscenza della malattia [di AV] e quando l’AACC si apprestava, quattro giorni dopo, a sospendere [AV] dal servizio a seguito dell’invalidità di quest’ultimo» (sentenza impugnata, punto 52).
14
Il Tribunale della funzione pubblica ha sottolineato che, se è vero che l’eccessivo ritardo da esso constatato «impediva alla Commissione di applicare [ad AV] la riserva medica», «la decisione [del 16 settembre 2014], che [era sostanzialmente] identica alle decisioni del 9 luglio 2009 e del 12 aprile 2010, [era] intervenuta quasi nove anni dopo che la Commissione [aveva] preso conoscenza del fatto che la visita di assunzione non si era svolta in maniera regolare» e che «tale decisione [era] necessariamente viziata dalla stessa irregolarità» (sentenza impugnata, punto 53).
15
Il Tribunale della funzione pubblica ha rilevato al riguardo che «la circostanza che la decisione del 12 aprile 2010 [fosse] stata annullata per vizio procedurale non priva[va] [AV] della possibilità di far valere, nell’ambito della sentenza in esecuzione della sentenza di annullamento, un motivo di merito già sollevato nel ricorso che ha condotto alla sentenza di annullamento». Esso ha precisato che«risulta[va] dal punto 29 della sentenza del 10 luglio 2012 [che AV] aveva appunto sollevato, nell’ambito della detta causa, un motivo relativo alla violazione del principio di certezza del diritto» (sentenza impugnata, punto 54).
Procedimento dinanzi al Tribunale e conclusioni delle parti
16
Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 30 settembre 2016, la Commissione ha proposto la presente impugnazione.
17
Il 24 febbraio 2017, AV ha depositato una comparsa di risposta in cui egli ha altresì proposto un’impugnazione incidentale.
18
Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 29 marzo 2017, la Commissione ha chiesto di poter depositare una replica, richiesta accolta dal presidente della Sezione delle impugnazioni con decisione del 3 aprile 2017.
19
Il 12 maggio 2017, la Commissione ha depositato la replica.
20
Il 12 luglio 2017, AV ha depositato la controreplica. Con lettera in pari data, AV ha rinunciato agli atti dell’impugnazione incidentale. Il 4 agosto 2017, la Commissione ha dichiarato di non aver osservazioni in merito a tale rinuncia agli atti.
21
Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 5 settembre 2017, AV ha chiesto, a norma dell’articolo 207 del regolamento di procedura del Tribunale, di essere sentito nell’ambito della fase orale del procedimento. La Commissione non ha presentato alcuna domanda di audizione entro il termine previsto dalla stessa disposizione.
22
Il 21 novembre 2017, la Seconda Sezione, su proposta del giudice relatore, ha deciso di passare alla fase orale del procedimento.
23
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
rinviare la causa dinanzi al Tribunale in qualità di giudice di primo grado;
–
riservare le spese.
24
AV chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere l’impugnazione in quanto manifestamente infondata;
–
in esito all’impugnazione incidentale, condannare la Commissione a versargli la somma di EUR 50000 a titolo di risarcimento di danni morali e materiali;
–
condannare la Commissione alle spese.
25
Il Tribunale prende atto del fatto che AV ha rinunciato agli atti della sua impugnazione incidentale. Esso non è quindi più tenuto a pronunciarsi in ordine alla domanda di AV diretta ad ottenere la condanna della Commissione a versargli la somma di EUR 50000 a titolo di risarcimento di danni morali e materiali.
In diritto
26
A sostegno dell’impugnazione, la Commissione deduce due motivi. Nell’ambito del primo motivo, essa sostiene che, considerando che il ritardo eccessivo nell’adozione della decisione del 16 settembre 2014 poteva pregiudicare il contenuto stesso di quest’ultima, il Tribunale della funzione pubblica ha erroneamente applicato il principio del rispetto del termine ragionevole e ha violato l’obbligo di motivazione. Il secondo motivo è fondato su una violazione del principio dell’autorità di cosa giudicata annessa alla sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96).
27
Il Tribunale considera che occorre, in un primo momento, procedere all’esame del secondo motivo e, in un secondo tempo, a esaminare il primo motivo.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione del principio dell’autorità di cosa giudicata
28
Nell’ambito del secondo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale della funzione pubblica ha violato l’autorità di cosa giudicata annessa alla sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96).
29
Innanzitutto, occorre ricordare che, al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici sia una buona amministrazione della giustizia, è importante che decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l’esaurimento delle vie di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi non possano più essere rimesse in discussione (sentenza del 30 settembre 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punto 38), ragione per cui le decisioni giurisdizionali divenute definitive sono munite dell’autorità di cosa giudicata.
30
Si deve poi sottolineare che l’autorità di cosa giudicata riguarda i punti di fatto e di diritto effettivamente o necessariamente risolti dalla decisione giurisdizionale in questione (v., in questo senso, ordinanza del 17 dicembre 2009, Nijs/Corte dei conti, T‑567/08 P, EU:T:2009:523, punto 32, e sentenza del 25 febbraio 2015, Walton/Commissione, T‑261/14 P, EU:T:2015:110, punto 36) e che tale autorità non riguarda solo il dispositivo di tale decisione, ma si estende alla motivazione della stessa che costituisce il necessario fondamento del suo dispositivo e ne è di conseguenza inscindibile (sentenza del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punto 87).
31
Infine, è stato dichiarato che, anche se le censure formulate a sostegno di un ricorso coincidono in qualche misura con quelle dedotte nell’ambito di una causa precedente, il secondo ricorso non si presenta come la ripetizione del primo, ma come una nuova controversia in quanto si fonda anche su altri motivi di fatto e di diritto (sentenza del 13 settembre 2011, Michail/Commissione, F‑100/09, EU:F:2011:132, punto 31; v. altresì, in questo senso, sentenza del 12 dicembre 1996, Altmann e a./Commissione, T‑177/94 e T‑377/94, EU:T:1996:193, punto 52).
32
Nella fattispecie, dev’essere rilevato che l’annullamento della decisione del 12 aprile 2010 e l’annullamento della decisione del 16 settembre 2014, rispettivamente ad opera della sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), e ad opera della sentenza impugnata, non sono fondati sulla stessa motivazione.
33
Infatti, nella sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), munita dell’autorità di cosa giudicata, il Tribunale della funzione pubblica ha fondato la sua decisione di annullare la decisione del 12 aprile 2010 sul mancato rispetto della procedura prevista dall’articolo 32 del RAA. In tale contesto, esso ha sottolineato inequivocabilmente che non era necessario esaminare la censura relativa alla violazione del principio del rispetto del termine ragionevole.
34
Sorge tuttavia la questione di stabilire se, nella motivazione della sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), che costituisce il necessario fondamento del suo dispositivo, il Tribunale della funzione pubblica si fosse già pronunciato sull’esistenza o meno di una violazione del principio del rispetto del termine ragionevole e, se del caso, sull’incidenza della detta violazione quanto all’adozione di una nuova decisione secondo la procedura dell’articolo 32 del RAA.
35
Si deve necessariamente constatare che non risulta da alcuno dei punti della sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), che il Tribunale della funzione pubblica abbia inteso pronunciarsi, direttamente o indirettamente, sull’esistenza o meno di una violazione del principio del rispetto del termine ragionevole e, a fortiori, sulle conseguenze di tale violazione.
36
Contrariamente a quanto sostiene in sostanza la Commissione, il fatto che, nella sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), il Tribunale della funzione pubblica abbia annullato la decisione del 12 aprile 2010 sul fondamento di una violazione dell’articolo 32 del RAA non può essere interpretato come una pronuncia con la quale esso avrebbe implicitamente definito la questione dell’esistenza di una violazione del principio del rispetto del termine ragionevole e, in tal modo, avrebbe autorizzato l’AACC a revocare la decisione del 12 aprile 2010 e ad adottare una nuova decisione conformemente alla procedura dell’articolo 32 del RAA, impedendo in maniera definitiva ogni eventuale discussione sull’esistenza o meno di una violazione del principio del rispetto del termine ragionevole e, a fortiori, sulle conseguenze di tale violazione.
37
Una siffatta interpretazione è tanto meno difendibile in quanto è in contrasto con il punto 42 della sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), nel quale, come è stato ricordato al precedente punto 33, il Tribunale della funzione pubblica ha espressamente affermato di non ritenere necessario esaminare gli altri motivi del ricorso.
38
Ne consegue che la Commissione si è basata sull’errata premessa secondo cui il Tribunale della funzione pubblica si era pronunciato sul motivo relativo alla violazione del principio del rispetto del termine ragionevole nella sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96).
39
Per giunta, è importante rilevare che, nella fattispecie, la motivazione che costituiva il necessario fondamento del dispositivo della sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96), verteva solo sull’articolo 32 del RAA. Pertanto, anche se il Tribunale della funzione pubblica avesse esaminato il motivo relativo alla violazione del principio del rispetto del termine ragionevole e avesse concluso per l’assenza di una violazione del genere o nel senso che tale violazione era senza conseguenze sulla decisione oggetto del ricorso, nessuno dei punti della motivazione relativi a tale motivo avrebbe beneficiato dell’autorità di cosa giudicata poiché essi non costituivano il necessario fondamento del dispositivo della detta sentenza.
40
Da quanto precede risulta che il secondo motivo dev’essere respinto.
Sul primo motivo, relativo ad una errata applicazione del principio del rispetto del termine ragionevole e alla violazione dell’obbligo di motivazione
41
Nell’ambito del primo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale della funzione pubblica ha erroneamente applicato il principio del rispetto del termine ragionevole. Innanzitutto, il Tribunale della funzione pubblica non avrebbe tenuto conto del fatto che l’annullamento di una decisione per violazione di tale principio può avvenire solo in maniera eccezionale. Esso avrebbe poi considerato a torto che il ritardo eccessivo con cui è stata adottata la decisione del 16 settembre 2014 poteva intaccare il contenuto stesso di quest’ultima. Infine, la motivazione della sentenza impugnata sarebbe insufficiente al riguardo in quanto il Tribunale della funzione pubblica non avrebbe indicato le ragioni per le quali l’eccessivo decorso di tempo avrebbe intaccato il contenuto di detta decisione.
42
AV confuta gli argomenti della Commissione. Innanzitutto, egli ritiene che la sentenza impugnata sia sufficientemente motivata in quanto il Tribunale della funzione pubblica vi ha chiaramente precisato, ai punti da 44 a 51, le ragioni per le quali esso considerava che il termine ragionevole era stato superato nella fattispecie nonché quelle per le quali l’eccessivo decorso di tempo poteva avere influenza sul contenuto della decisione del 16 settembre 2014. Egli sostiene poi che, tenuto conto dell’eccessivo decorso di tempo, gli era impossibile fornire precisazioni utili circa le dichiarazioni rese all’atto della visita medica di assunzione. Egli contesta alla Commissione il fatto di non aver chiesto al medico che ha proceduto a detta visita medica di assunzione e alla visita medica annuale del 2006 di precisare in che modo l’esame si fosse svolto né di indicare le ragioni per le quali quest’ultimo avesse emesso un parere di idoneità senza riserve nel 2006, pur conoscendo la sua malattia. D’altro canto, egli sottolinea che la Commissione ha sottoposto la sua assunzione alla riserva medica solo dopo aver constatato che egli era affetto da invalidità permanente considerata come totale e che gli impediva di svolgere le proprie funzioni. Inoltre, egli constata che, nella sentenza impugnata, il Tribunale della funzione pubblica ha dichiarato che la commissione di invalidità non si era pronunciata sulla distinta questione di stabilire se la sua malattia avrebbe giustificato l’applicazione di una riserva medica. Egli fa valere in tale contesto che la Commissione ha violato il principio del rispetto del termine ragionevole a seguito della sua inazione per tre anni e sette mesi. Infine, egli aggiunge che la Commissione ha violato l’articolo 266 TFUE non adottando i provvedimenti che la sentenza del 10 luglio 2012, AV/Commissione (F‑4/11, EU:F:2012:96) rendeva necessari, poiché essa si è illegittimamente astenuta dall’incaricare un medico di fiducia di esaminare se la sua malattia avrebbe giustificato l’applicazione della riserva medica.
43
Preliminarmente, occorre sottolineare che, nella replica, la Commissione ha affermato in maniera chiara ed esplicita che «la constatazione del [Tribunale della funzione pubblica figurante nella sentenza impugnata secondo cui] il ritardo nell’adozione della riserva medica con effetto retroattivo era eccessivo non [era] contestata» e ha precisato che «[l]a censura nei confronti della sentenza impugnata [riguardava] le conclusioni che [il detto Tribunale aveva] tratto da tale constatazione, e cioè l’annullamento della decisione controversa».
44
Si deve quindi necessariamente rilevare che la Commissione non contesta che, attendendo tre anni e sette mesi dopo essere stata informata del fatto che il ricorrente stesso aveva riconosciuto di aver omesso di parlare, all’atto della visita di assunzione, della malattia di cui soffriva, prima di adottare la decisione del 9 luglio 2009, essa ha violato il principio del rispetto del termine ragionevole. Essa non contesta neppure che, di conseguenza, anche le decisioni del 12 aprile 2010 e del 16 settembre 2014 non sono state adottate nell’ambito di un termine ragionevole. Per contro, essa rimette in discussione le conclusioni del Tribunale della funzione pubblica contenute nella sentenza impugnata secondo le quali l’eccessivo decorso di tempo poteva intaccare il contenuto stesso della decisione del 16 settembre 2014.
45
Secondo la giurisprudenza, l’obbligo di osservare un termine ragionevole nello svolgimento dei procedimenti amministrativi costituisce un principio generale del diritto dell’Unione europea di cui il giudice dell’Unione garantisce il rispetto e che è del resto ribadito come componente del diritto ad una buona amministrazione dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali (sentenze dell’11 aprile 2006, Angeletti/Commissione, T‑394/03, EU:T:2006:111, punto 162, e del 6 dicembre 2012, Füller-Tomlinson/Parlamento, T‑390/10 P, EU:T:2012:652, punto 115).
46
Tuttavia, la violazione del principio del rispetto del termine ragionevole non giustifica, in linea di massima, l’annullamento della decisione adottata in esito ad un procedimento amministrativo. Infatti, solo qualora l’eccessivo decorso di tempo possa avere influenza sul contenuto stesso della decisione adottata in esito al procedimento amministrativo il mancato rispetto del principio del termine ragionevole pregiudica la validità del procedimento amministrativo (sentenze del 6 dicembre 2012, Füller-Tomlinson/Parlamento, T‑390/10 P, EU:T:2012:652, punto 116, e del 12 maggio 2016, Guittet/Commissione, F‑92/15, EU:F:2016:118, punto 76).
47
Inoltre, si deve ricordare che, nel caso particolare in cui, posteriormente alla visita medica preliminare all’assunzione, risulti che un agente non ha risposto in maniera sincera e completa ai quesiti formulati in ordine al suo stato di salute dal medico di fiducia nel corso di tale esame, l’AACC può legittimamente revocare la sua decisione iniziale di non applicare la riserva medica e adottare una nuova decisione che applichi retroattivamente tale riserva (sentenza del 20 luglio 2016, HC/Commissione, F‑132/15, EU:F:2016:158, punto 85).
48
È alla luce di tale giurisprudenza che va esaminato il primo motivo.
49
Preliminarmente, occorre esaminare la censura della Commissione secondo la quale la sentenza impugnata è insufficientemente motivata, in quanto il Tribunale della funzione pubblica non ha indicato le ragioni per le quali esso riteneva che l’eccessivo decorso di tempo potesse intaccare il contenuto della decisione del 16 settembre 2014.
50
Occorre ricordare che le sentenze del Tribunale della funzione pubblica devono essere sufficientemente motivate affinché il Tribunale sia in grado di esercitare il suo sindacato giurisdizionale. La motivazione può essere implicita, a condizione che consenta alla parte interessata di conoscere le ragioni per le quali il giudice di primo grado non ha accolto i suoi argomenti e al giudice dell’impugnazione di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo sindacato (sentenze del 16 dicembre 2010, Lebedef/Commissione, T‑52/10 P, EU:T:2010:543, punti 83 e 84, e del 23 aprile 2015, BX/Commissione, T‑352/13 P, EU:T:2015:225 punto 44). D’altro canto, l’obbligo di motivazione costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, attinente alla legittimità nel merito dell’atto controverso (sentenze del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 67, e del 21 aprile 2004, M/Corte di giustizia, T‑172/01, EU:T:2004:108, punto 61).
51
Nella fattispecie, i punti da 50 a 54 della sentenza impugnata contengono le ragioni per le quali il Tribunale della funzione pubblica ha considerato che l’eccessivo decorso di tempo potesse avere influenza sul contenuto stesso della decisione adottata in esito al procedimento amministrativo, e cioè la decisione del 16 settembre 2014. Infatti, il Tribunale della funzione pubblica ha affermato che la prima decisione di sottoporre l’assunzione di AV alla riserva medica, ossia la decisione del 9 luglio 2009, era intervenuta quasi tre mesi dopo l’avvenuta scadenza del suo contratto, circa otto mesi dopo la sua domanda di adire la commissione di invalidità, oltre tre anni e sette mesi dopo che l’AACC avesse conoscenza della sua malattia e dopo la conferma, da parte della commissione di invalidità, che egli era affetto da invalidità permanente totale a seguito di tale malattia. Il Tribunale della funzione pubblica ne ha concluso che la decisione del 9 luglio 2009 si era trasformata, di fatto, in una decisione di escludere AV con effetto immediato dalle garanzie previste in materia di invalidità. Esso ha quindi ritenuto in sostanza che l’eccessivo decorso di tempo potesse necessariamente incidere sul contenuto di tale decisione.
52
Si deve considerare che una siffatta motivazione pone il Tribunale in condizione di esercitare il proprio sindacato giurisdizionale e consente alla Commissione di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale della funzione pubblica non ha accolto i suoi argomenti. Ne consegue che la censura della Commissione relativa ad una violazione dell’obbligo di motivazione dev’essere disattesa.
53
Quanto al merito, si deve esaminare la questione se il Tribunale della funzione pubblica abbia potuto legittimamente considerare che la violazione del principio del rispetto del termine ragionevole poteva incidere sul contenuto della decisione del 16 settembre 2014.
54
Occorre innanzitutto ricordare che, nella decisione del 16 settembre 2014, l’AACC ha affermato di essersi fondata sulle conclusioni dei medici membri della commissione di invalidità, adottate il 30 aprile 2013, secondo le quali, «se [AV] avesse dichiarato la sua malattia al medico esaminatore nel corso della visita medica di assunzione, la sua malattia avrebbe giustificato l’applicazione di una riserva medica come previsto dall’articolo 32 del RAA». Risulta pertanto dalla decisione dell’AACC che la decisione di sottoporre l’assunzione di AV alla riserva medica è stata fondata unicamente sulla malattia che egli avrebbe dovuto dichiarare all’atto della visita medica di assunzione, ma non sull’andamento della stessa posteriormente a tale esame.
55
Il Tribunale della funzione pubblica ha tuttavia dichiarato, ai punti da 50 a 53 della sentenza impugnata, che l’eccessivo decorso di tempo tra il momento in cui l’AACC era venuta a conoscenza dell’esistenza della malattia di AV e la decisione del 9 luglio 2009, con la quale l’assunzione di quest’ultimo è stata sottoposta alla riserva medica, ha influenzato il contenuto di tale decisione (e, di conseguenza, sul contenuto di quelle del 12 aprile 2010 e del 16 settembre 2014). Esso ha infatti individuato svariate circostanze verificatesi durante l’eccessivo decorso di tempo, e cioè il fatto che la decisione del 9 luglio 2009 è stata emanata dopo l’intervenuta scadenza del contratto, dopo la domanda di adizione della commissione di invalidità da parte di AV, diversi anni dopo che l’AACC venisse a conoscenza della malattia di quest’ultimo e dopo la conferma da parte della commissione di invalidità che AV era affetto da invalidità permanente totale. Esso ha considerato che, a seguito dei citati eventi intervenuti nel corso di tale lungo periodo, la decisione di sottoporre l’assunzione di AV alla riserva medica con decorrenza retroattiva alla data della sua entrata in servizio si era trasformata, di fatto, in una decisione di escludere quest’ultimo, con effetto immediato, dalle garanzie previste in materia di invalidità per un’invalidità già intervenuta.
56
Si deve considerare che il Tribunale della funzione pubblica ha commesso un errore di diritto concludendo, sulla base delle circostanze descritte al precedente punto 55, che l’eccessivo decorso di tempo aveva influenzato il contenuto della decisione del 16 settembre 2014.
57
Infatti, è importante rilevare che, nella fattispecie, l’AACC ha adottato due decisioni distinte, ossia una decisione adottata in applicazione dell’articolo 33 del RAA e diretta a collocare AV in invalidità permanente totale e una decisione adottata in applicazione dell’articolo 32 del RAA e diretta a sottoporre l’assunzione dell’interessato ad una riserva medica. Le decisioni sono state pertanto adottate sulla base dei criteri propri a ciascuna di tali disposizioni.
58
Al riguardo, occorre osservare che, anche se, da un punto di vista cronologico, la decisione di sottoporre un’assunzione alla riserva medica è adottata in occasione della visita di assunzione e precede quindi, in linea di principio, le conclusioni della commissione di invalidità e la decisione dell’AACC relative al collocamento in invalidità di un agente, unicamente a causa delle particolari circostanze del caso di specie la decisione di sottoporre l’assunzione alla riserva medica è intervenuta solo successivamente alle conclusioni riguardanti il collocamento in invalidità e dopo la fine del contratto.
59
Considerando che la decisione del 16 settembre 2014«si [era] trasformata, di fatto», in una decisione di escludere con effetto immediato AV dalle garanzie previste in materia di invalidità, il Tribunale della funzione pubblica, nella fattispecie, si è basato su una presunzione secondo la quale, quando una decisione di applicare all’assunzione la riserva medica per una malattia interviene dopo le conclusioni relative al collocamento in invalidità per la stessa malattia e dopo la fine del contratto, tali circostanze producono automaticamente effetti per il contenuto di tale decisione. Orbene, in considerazione del fatto che la decisione di applicare all’assunzione la riserva medica è stata fondata unicamente su informazioni che il ricorrente avrebbe dovuto dichiarare all’atto della visita medica di assunzione, le sole circostanze che la decisione di applicare all’assunzione la riserva medica sia intervenuta dopo la fine del contratto e dopo le conclusioni della commissione di invalidità relative al collocamento in invalidità non consentono di per se stesse di concludere per la configurabilità di un’influenza dell’eccessivo decorso di tempo sul contenuto di tale decisione.
60
Inoltre, come è stato osservato al precedente punto 47, si deve ricordare che, nel caso particolare in cui, posteriormente alla visita medica preliminare all’assunzione, risulti che un agente non ha risposto in maniera sincera e completa ai quesiti rivolti sul suo stato di salute dal medico di fiducia in occasione di tale esame, l’AACC può legittimamente revocare la sua decisione iniziale di non applicare la riserva medica e adottare una nuova decisione che applichi retroattivamente tale riserva (sentenza del 20 luglio 2016, HC/Commissione, F‑132/15, EU:F:2016:158, punto 85).
61
La sentenza impugnata non contiene alcun elemento concreto che permetta di considerare, come richiesto dalla giurisprudenza citata al precedente punto 46, che l’eccessivo decorso di tempo poteva avere influenza, sul piano giuridico o fattuale, sulla decisione di sottoporre l’assunzione alla riserva medica.
62
In altri termini, le circostanze su cui si fonda il Tribunale della funzione pubblica nella sentenza impugnata non permettono di ritenere che la decisione del 16 settembre 2014 avrebbe potuto avere un contenuto diverso se fosse stata adottata prima delle conclusioni della commissione di invalidità o prima della fine del contratto.
63
Pertanto, in assenza di ogni elemento concreto diretto a dimostrare l’influenza reale o potenziale dell’eccessivo decorso di tempo sulla decisione del 16 settembre 2014, l’esclusione di AV dalle garanzie previste in materia di invalidità non può essere considerata come il risultato di una trasformazione, di fatto, della decisione di sottoporre l’assunzione alla riserva medica. Al contrario, la detta esclusione non può spiegarsi, in questa fase, se non come la conseguenza di due decisioni distinte, di cui la prima è quella di sottoporre l’assunzione di AV alla riserva medica per la malattia che preesisteva alla sua assunzione e per la quale la commissione di invalidità aveva concluso che, se fosse stata dichiarata all’atto della visita medica di assunzione, essa avrebbe giustificato l’applicazione della riserva medica, mentre la seconda è quella con la quale AV è stato collocato in invalidità permanente totale per tale malattia.
64
Alla luce di quanto precede, il primo motivo è fondato. Si deve dunque accogliere l’impugnazione e annullare la sentenza impugnata.
Sulle conseguenze dell’annullamento della sentenza impugnata
65
Ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2016, relativo al trasferimento al Tribunale della competenza a decidere, in primo grado, sulle controversie tra l’Unione europea e i suoi agenti (GU 2016, L 200, pag. 137), se il Tribunale annulla una decisione del Tribunale della funzione pubblica giudicando nel contempo che lo stato degli atti non consente una decisione, esso rinvia la causa a una sezione diversa da quella che ha statuito sull’impugnazione.
66
Nella fattispecie, il Tribunale della funzione pubblica non ha esaminato il primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 32 del RAA, né il secondo motivo, relativo alla violazione delle condizioni richieste per la revoca di un atto che crea diritti soggettivi. Il Tribunale considera pertanto di non essere in grado di decidere la controversia. Di conseguenza, si deve rinviare la causa dinanzi ad una sezione del Tribunale diversa da quella che ha statuito sulla presente impugnazione.
Sulle spese
67
Poiché la causa è rinviata ad una sezione del Tribunale diversa da quella che ha statuito sulla presente impugnazione, le spese riguardanti il presente procedimento di impugnazione vanno riservate.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)
dichiara e statuisce:
1)
La sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Seconda Sezione) del 21 luglio 2016, AV/Commissione (F‑91/15), è annullata.
2)
La causa è rinviata ad una sezione del Tribunale diversa da quella che ha statuito sulla presente impugnazione.
3)
Le spese sono riservate.
Jaeger
Prek
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 maggio 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.