CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 27 ianuarie 2021(1)
Cauza C‑591/19 P
Comisia Europeană
împotriva
Fernando De Esteban Alonso
„Recurs – Fost funcționar al Comisiei Europene – Investigație a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Transmiterea către autoritățile judiciare naționale a unor informații privind fapte care pot face obiectul urmăririi penale – Articolul 4 din Decizia 1999/396/CE, CECO, Euratom – Obligația de a informa și de a asculta partea interesată – Articolul 9 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 – Dreptul Comisiei de a depune plângere și de a se constitui parte civilă în fața autorităților judiciare naționale – Prejudicii pretins suferite ca urmare a comportamentului OLAF și al Comisiei în cursul procedurii – Acțiune în despăgubire – Legătură de cauzalitate”
I.      Introducere
1.        Prin recursul formulat, Comisia Europeană solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 11 iunie 2019, De Esteban Alonso/Comisia (T‑138/18, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2019:398), prin care acesta a obligat Comisia să îi plătească domnului Fernando De Esteban Alonso (denumit în continuare „reclamantul”) suma de 62 000 de euro cu titlu de reparare a prejudiciului moral pe care l‑a suferit ca urmare a comportamentelor nelegale ale Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) și ale Comisiei în cadrul unei transmiteri de informații către autoritățile judiciare naționale și al unei proceduri penale naționale inițiate împotriva sa.
2.        Prezentul recurs oferă Curții ocazia de a se pronunța pentru prima dată, pe de o parte, cu privire la domeniul de aplicare al articolului 4 din Decizia 1999/396/CE, CECO, Euratom(2) în ceea ce privește transmiterea de către OLAF a unor informații care țin de o investigație către autoritățile judiciare naționale înainte de încheierea acestei investigații și, pe de altă parte, cu privire la domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999(3) în ceea ce privește implicarea Comisiei într‑o procedură penală înainte de încheierea respectivei investigații a OLAF(4).
II.    Cadrul juridic
3.        OLAF, instituit prin Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei din 28 aprilie 1999(5), răspunde printre altele, în temeiul articolului 2 din această decizie, de desfășurarea, în cadrul instituțiilor, a investigațiilor administrative cu scopul de a combate frauda, corupția și orice activitate ilegală care afectează într‑un mod nefavorabil interesele financiare ale Uniunii Europene și de a investiga faptele grave legate de desfășurarea activităților profesionale care pot constitui o încălcare a obligațiilor de către funcționarii superiori și alte categorii de angajați ai Uniunii și care pot duce la măsuri disciplinare și, atunci când este cazul, la inițierea unei acțiuni penale.
A.      Regulamentul nr. 1073/1999
4.        Regulamentul nr. 1073/1999 reglementează inspecțiile, verificările și alte măsuri luate de angajații OLAF pentru îndeplinirea îndatoririlor acestora. Investigațiile efectuate de OLAF sunt investigații „externe” (în afara instituțiilor Uniunii) și investigații „interne” (în cadrul acestor instituții). Acest regulament, aplicabil ratione temporis situației de fapt din speță, a fost abrogat de Regulamentul nr. 883/2013.
5.        Considerentul (10) al Regulamentului nr. 1073/1999 avea următorul cuprins:
„întrucât aceste investigații trebuie efectuate în conformitate cu tratatul și în special cu Protocolul [(nr. 7)] privind privilegiile și imunitățile [Uniunii Europene](6), respectând Statutul funcționarilor și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai [Uniunii Europene](7) […] și respectând în totalitate drepturile și libertățile fundamentale ale omului, în special principiul echității, dreptul persoanelor implicate de a‑și exprima opiniile asupra faptelor care le privesc și principiul conform căruia concluziile unei investigații se pot baza exclusiv pe elementele care au valoare probatorie; întrucât, în acest scop, instituțiile, organismele, oficiile și agențiile trebuie să prevadă termenii și condițiile în care sunt efectuate aceste investigații interne; întrucât, în consecință, statutul personalului ar trebui modificat pentru a prevedea drepturile și obligațiile funcționarilor și ale altor agenți în ceea ce privește investigațiile interne;”
6.        Articolul 4 alineatele (1) și (5) din acest regulament, intitulat „Investigațiile interne”__ avea următorul cuprins:
„(1)      În domeniile menționate la articolul 1, [OLAF] efectuează investigații administrative în cadrul instituțiilor, organismelor, oficiilor și agențiilor […]
Aceste investigații interne sunt efectuate conform normelor tratatelor și, în special, celor din Protocolul [(nr. 7)] privind privilegiile și imunitățile Comunităților Europene, ținând seama în mod corespunzător de statutul personalului în condițiile și în conformitate cu procedurile prevăzute în prezentul regulament și în deciziile adoptate de către fiecare instituție, organism, oficiu și agenție. Instituțiile se consultă între ele cu privire la reglementările care urmează a fi prevăzute prin asemenea decizii.
[…]
(5)      În cazul în care investigațiile arată că un membru, director, funcționar sau alt agent poate fi personal implicat, instituția, organismul, oficiul sau agenția de care aparține acesta este informată de acest lucru.
În cazurile în care păstrarea secretului este esențială în scopul investigației sau în situațiile care necesită recurgerea la mijloace de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale, furnizarea acestor informații poate fi amânată.”
7.        Articolul 9 din regulamentul menționat, intitulat „Raportul investigației și măsurile întreprinse în urma investigațiilor”, prevedea:
„(1)      La încheierea unei investigații efectuate de către [OLAF], acesta redactează un raport, sub autoritatea directorului, menționând faptele constatate, prejudiciul financiar, dacă există, și concluziile investigației, inclusiv recomandările directorului [OLAF] privind măsurile ce ar trebui luate.
(2)      La redactarea acestor rapoarte se iau în considerare cerințele procedurale prevăzute în legislația națională a statului membru respectiv. Rapoartele redactate pe această bază constituie probă admisibilă în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea acestora se dovedește necesară, în același mod și în aceleași condiții ca și rapoartele administrative redactate de inspectorii administrativi naționali. Acestea sunt supuse acelorași reguli de apreciere ca și cele aplicabile rapoartelor administrative redactate de către inspectorii administrativi naționali și au aceeași valoare ca și acele rapoarte.
(3)      Rapoartele redactate în urma unei investigații externe și orice informații conexe utile sunt transmise autorităților competente ale statelor membre în cauză în conformitate cu reglementările legate de investigațiile externe.
(4)      Rapoartele redactate în urma unei investigații interne și orice informații conexe utile sunt transmise instituției, organismului, oficiului sau agenției respective. Instituția, organismul, oficiul sau agenția respectivă ia acele măsuri, îndeosebi disciplinare sau judiciare, privind investigațiile interne, pe care rezultatele investigațiilor [le] reclamă, și raportează aceste măsuri directorului [OLAF] în termenul stabilit de către acesta în concluziile raportului său.”
8.        Articolul 10 din același regulament, intitulat „Transmiterea informațiilor de către [OLAF]”, prevedea:
„(1)      Fără a aduce atingere articolelor 8, 9 și 11 din prezentul regulament și dispozițiilor din Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96[(8)], [OLAF] poate înainta în orice moment autorităților competente ale statelor membre respective informațiile obținute în cursul investigațiilor externe.
(2)      Fără a aduce atingere articolelor 8, 9 și 11 din prezentul regulament, directorul [OLAF] transmite autorităților judiciare din statul membru respectiv informațiile obținute de către [OLAF] în cursul investigațiilor interne asupra chestiunilor susceptibile de a avea ca rezultat urmărirea penală. În funcție de cerințele investigației, acesta informează simultan statul membru respectiv.
(3)      Fără a aduce atingere articolelor 8 și 9 din prezentul regulament, [OLAF] poate în orice moment să transmită instituției, organismului, oficiului sau agenției respective informațiile obținute în cursul investigațiilor interne.”
B.      Decizia 1999/396
9.        Decizia 1999/396 prevede, la articolul 4, modalitățile de informare a persoanei interesate în cadrul investigațiilor interne ale OLAF, după cum urmează:
„În cazul în care apare posibilitatea implicării [personale a] unui membru, funcționar sau agent al Comisiei, partea interesată este informată rapid, atât timp cât acest lucru nu prejudiciază investigația. În orice situație, la finalizarea investigației, nu pot fi trase concluzii care fac trimitere nominală la un membru, funcționar sau agent al Comisiei fără ca părții interesate să i se fi oferit posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care o privesc.
În cazurile în care este necesară menținerea secretului absolut în scopul desfășurării investigației și care necesită utilizarea unor proceduri de investigație care sunt de competența unei autorități judiciare naționale, respectarea obligației de a invita membrul, funcționarul sau agentul Comisiei să își exprime punctul de vedere poate fi amânată cu acordul președintelui Comisiei sau, respectiv, al secretarului său general.”
III. Istoricul cauzei
10.      Reclamantul este un fost funcționar al Comisiei care a exercitat printre altele funcția de director al Direcției Informatică, publicații și relații externe a Oficiului pentru Statistică al Uniunii Europene (denumit în continuare „Eurostat”), de la 1 ianuarie 1993 până la 31 ianuarie 1997, înainte de a fi numit în alte funcții în cadrul Comisiei.
11.      Pentru a asigura difuzarea datelor statistice, Eurostat se baza pe Oficiul pentru Publicații al Comunităților Europene (OPOCE). Acest oficiu înființase în cursul anului 1996 o rețea de puncte de vânzare numite „datashops”. Relațiile dintre Eurostat, OPOCE și fiecare datashop erau organizate prin convenții financiare. Întrucât un audit intern al Eurostat realizat în septembrie 1999 a evidențiat nereguli în gestiunea financiară și a dat naștere unor bănuieli privind deturnări de fonduri, OLAF a fost sesizat la 17 martie 2000 și a început mai multe investigații.
12.      În cadrul uneia dintre aceste investigații, privind cazul „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, directorul general al OLAF a transmis autorităților judiciare franceze, într‑o notă din 19 martie 2003, informații cu privire la fapte care pot fi încadrate penal (denumită în continuare „nota din 19 martie 2003”). Această notă îi menționa nominal pe domnul Franchet, director general al Eurostat în perioada faptelor în cauză și la data notei menționate, și pe domnul Byk, șef de unitate în cadrul Eurostat în perioada faptelor respective, devenit director al acestuia la data aceleiași note. Numele reclamantului nu figura în nota menționată.
13.      La 4 aprilie 2003, procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procurorul Republicii de pe lângă Tribunalul de Mare Instanță din Paris, Franța) a deschis un dosar de instrucție pentru faptele de tăinuire și de complicitate la abuzul de încredere. La 3 aprilie 2003, directorul general al OLAF a adresat o notă de sinteză în atenția secretarului general al Comisiei, referitoare la investigațiile în curs care privesc Eurostat. La 10 iulie 2003, Comisia a depus plângere împotriva lui X și s‑a constituit parte civilă.
14.      La 25 septembrie 2003, OLAF a întocmit raportul final în cazul „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, care a fost transmis autorităților judiciare franceze. Numele reclamantului nu figura nici în cadrul acestuia.
15.      La 29 ianuarie 2004, ca răspuns la o cerere a parchetului francez, Comisia a autorizat ridicarea imunității reclamantului în conformitate cu articolul 17 al doilea paragraf din Protocolul privind privilegiile și imunitățile. El nu a fost informat cu privire la aceasta. Ulterior, Comisia a deschis o procedură disciplinară împotriva reclamantului.
16.      La 9 septembrie 2008, în urma audierii sale, la care a fost convocat în calitate de martor de către poliția judiciară franceză, reclamantul a fost reținut și, în ziua următoare, s‑a pus în mișcare acțiunea penală împotriva sa pentru abuz de încredere.
17.      La 9 septembrie 2013, judecătorul de instrucție de la tribunal de grande instance de Paris (Tribunalul de Mare Instanță din Paris, Franța) a pronunțat o ordonanță de clasare (denumită în continuare „ordonanța de clasare”) în privința tuturor persoanelor împotriva cărora s‑a pus în mișcare acțiunea penală, printre care și reclamantul. Comisia, în calitate de parte civilă, a formulat apel împotriva acestei ordonanțe, care a fost respins de cour d’appel de Paris (Curtea de Apel din Paris, Franța) prin hotărârea din 23 iunie 2014, iar ulterior a formulat recurs împotriva acestei din urmă hotărâri; Cour de cassation (Curtea de Casație, Franța) a respins acest recurs prin hotărârea din 15 iunie 2016.
18.      La 15 septembrie 2008 și ulterior la 12 decembrie 2013, reclamantul a introdus cereri de asistență, întemeiate pe articolul 24 din statut, pe care Comisia le‑a respins. Împotriva celui de al doilea refuz, reclamantul a formulat mai întâi o reclamație, respinsă de autoritatea împuternicită să facă numiri (denumită în continuare „AIPN”), și ulterior o acțiune, respinsă de Tribunalul Funcției Publice a Uniunii Europene prin Ordonanța din 15 iulie 2015(9), pe care Tribunalul a confirmat‑o în recurs prin Hotărârea din 9 septembrie 2016(10).
19.      La 22 decembrie 2016, reclamantul a formulat o cerere de reparare a prejudiciilor suferite ca urmare a comportamentului OLAF și al Comisiei, în temeiul articolului 90 alineatul (1) din statut. Întrucât AIPN a respins această cerere ca nefondată, reclamantul a formulat o reclamație împotriva deciziei de respingere. Prin decizia din 29 noiembrie 2017, AIPN a respins această reclamație ca nefondată.
IV.    Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
20.      Prin act depus la grefa Tribunalului la 28 februarie 2018, reclamantul a introdus o acțiune întemeiată pe articolul 270 TFUE prin care solicita repararea prejudiciilor morale, fizice și materiale pe care pretinde că le‑ar fi suferit din cauza erorilor săvârșite de OLAF și de Comisie ca urmare a faptului că, pe de o parte, el nu a fost ascultat înainte de transmiterea către autoritățile franceze a elementelor reținute împotriva sa și, pe de altă parte, Comisia a continuat urmărirea penală în privința sa în mod nejustificat. Aceste prejudicii se ridicau, potrivit reclamantului, la 1 102 291,68 euro, la care trebuia să se adauge suma de 3 000 de euro cu titlu de cheltuieli nerambursabile și cheltuieli de judecată.
21.      Prin hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că cele trei condiții pe care se întemeiază răspunderea Uniunii, și anume nelegalitatea comportamentului reproșat instituțiilor, caracterul real al prejudiciului și existența unei legături de cauzalitate între comportament și prejudiciul invocat, erau îndeplinite. Prin urmare, acesta a admis în parte cererea reclamantului și a obligat Comisia la plata sumei de 62 000 de euro pentru repararea prejudiciului moral pe care l‑a suferit ca urmare a comportamentelor nelegale ale acestei instituții și ale OLAF.
22.      În ceea ce privește, în special, caracterul nelegal al comportamentului OLAF și al Comisiei, cu titlu introductiv, Tribunalul a precizat că, atunci când acționează în calitate de angajator, Uniunea este supusă unei răspunderi mai mari, care se manifestă prin obligația de a repara prejudiciile cauzate personalului său prin orice nelegalitate săvârșită în calitate de angajator(11). În primul rând, Tribunalul a concluzionat că OLAF a încălcat articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 și dreptul la apărare al reclamantului atunci când a transmis dosarul „Eurostat‑Datashop‑Planistat” către autoritățile judiciare franceze(12) sau, cel puțin, nu și‑a respectat obligația de a‑l informa pe reclamant în conformitate cu această dispoziție(13). Astfel, dată fiind funcția pe care o exercita la data faptelor, reclamantul ar fi trebuit să fie „asimilat” persoanelor „la care se face trimitere nominală” în concluziile trase la finalizarea investigației desfășurate de OLAF, în sensul articolului 4 primul paragraf a doua teză din decizia menționată(14), sau, în orice caz, ar fi trebuit să fie considerat ca fiind implicat personal în faptele care se aflau la originea acestei investigații și, ca urmare a acestui fapt, ar fi trebuit să fie informat rapid, în sensul articolului 4 primul paragraf prima teză din aceeași decizie(15). În al doilea rând, Tribunalul a concluzionat că Comisia a încălcat articolul 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999, constituindu‑se parte civilă și depunând plângeri la instanțele franceze înainte de întocmirea raportului final al OLAF, fără să dispună de elemente de probă suficiente și care să îl dezincrimineze pe reclamant(16).
23.      În ceea ce privește prejudiciul moral suferit de reclamant și legătura de cauzalitate între încălcările invocate și acest prejudiciu, în primul rând, Tribunalul a concluzionat că faptul că Comisia s‑a constituit parte civilă și a depus plângere la instanțele franceze înainte ca investigația OLAF să se fi încheiat i‑a cauzat reclamantului o atingere adusă onoarei și reputației sale profesionale și că prejudiciul menționat rezulta direct din comportamentul Comisiei(17). În al doilea rând, Tribunalul a concluzionat că faptul că OLAF a transmis nota din 19 martie 2003 autorităților judiciare franceze, implicându‑l pe reclamant fără ascultarea sau, cel puțin, informarea sa, i‑a cauzat un prejudiciu moral ca urmare a faptului că nu a putut nici să își exprime punctul de vedere, nici să se apere în ceea ce privește faptele care au motivat urmărirea penală în privința sa și că acest prejudiciu rezulta din comportamentul nelegal al OLAF(18).
V.      Procedura în fața Curții și concluziile părților
24.      La 1 august 2019, Comisia a formulat recurs împotriva hotărârii atacate. Ea solicită Curții anularea hotărârii atacate și respingerea acțiunii introduse în primă instanță, precum și obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată aferente celor două proceduri.
25.      Reclamantul solicită Curții respingerea recursului și, cu titlu subsidiar, admiterea în totalitate a cererii sale formulate în fața Tribunalului(19), precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente celor două proceduri.
VI.    Analiză
26.      În susținerea recursului formulat, Comisia invocă trei motive de anulare: primul este întemeiat pe o calificare juridică eronată a faptelor în raport cu articolul 4 din Decizia 1999/396, al doilea este întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999, iar al treilea, prezentat cu titlu subsidiar, este întemeiat pe lipsa unei legături de cauzalitate între comportament și prejudiciul invocat.
27.      Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că, potrivit unei jurisprudențe constante, răspunderea Uniunii presupune îndeplinirea unui ansamblu de condiții în ceea ce privește nelegalitatea comportamentului reproșat instituțiilor, caracterul real al prejudiciului și existența unei legături de cauzalitate între comportament și prejudiciul invocat(20). Caracterul cumulativ al acestor condiții implică faptul că, în măsura în care una dintre acestea nu este îndeplinită, nu poate fi angajată răspunderea extracontractuală a Uniunii(21).
28.      În ceea ce privește în special condiția referitoare la comportamentul nelegal reproșat instituției sau organului în cauză, în hotărârea atacată, Tribunalul a precizat în mod întemeiat că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Tribunalului(22), atunci când acționează în calitate de angajator, Uniunea este supusă unei răspunderi mai mari, care se manifestă prin obligația de a repara prejudiciile cauzate personalului său prin orice nelegalitate săvârșită în calitate de angajator(23), fără a fi nevoie să se ridice problema dacă este vorba despre o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept ce are ca obiect acordarea de drepturi particularilor(24). Această precizare nu a fost contestată în speță.
29.      Condiția referitoare la legătura de cauzalitate privește, la rândul său, existența unei legături suficient de directe de la cauză la efect între comportamentul instituțiilor Uniunii și prejudiciu, legătură a cărei probă este în sarcina reclamantului, astfel încât comportamentul reproșat trebuie să fie cauza determinantă a prejudiciului(25).
30.      În lumina acestor considerații trebuie examinate cele trei motive de recurs privind, primul, nelegalitatea comportamentului OLAF în raport cu articolul 4 din Decizia 1999/396, al doilea, nelegalitatea comportamentului Comisiei în raport cu articolul 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999 și, al treilea, legătura de cauzalitate dintre acest comportament și prejudiciul moral recunoscut de Tribunal.
A.      Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o calificare juridică eronată a faptelor în raport cu articolul 4 din Decizia 1999/396
31.      Prin intermediul primului motiv, Comisia reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept atunci când l‑a considerat pe reclamant ca fiind „implicat personal” sau o persoană „la care se face trimitere nominală”, în sensul articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396. Reclamantul răspunde că, deși nu era o persoană „la care se face trimitere nominală” în concluziile raportului OLAF, el apărea „implicat personal” în nota din 19 martie 2003, întrucât, în urma transmiterii acestei note, care conținea o referire implicită la persoana sa, și plecând de la informațiile care erau cuprinse în aceasta, procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procurorul Republicii de pe lângă Tribunalul de Mare Instanță din Paris) a deschis dosarul de instrucție care îl viza nominal.
32.      Pentru a examina acest motiv, trebuie să se analizeze, cu titlu introductiv, interpretarea articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 și, în continuare, să se examineze concluziile Tribunalului potrivit cărora reclamantul, pe de o parte, trebuia să fie asimilat unei persoane „la care se face trimitere nominală” în „concluziile […] trase la finalizarea investigației” OLAF, în sensul celei de a doua teze a acestei dispoziții, și, pe de altă parte, era, în orice caz, „implicat personal” în faptele care se aflau la originea investigației OLAF și, ca urmare a acestui fapt, ar fi trebuit să fie „informat rapid” în sensul primei teze a dispoziției menționate.
1.      Cu privire la interpretarea articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396
33.      Articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396, care stabilește modalitățile de informare a persoanelor interesate în investigațiile interne ale OLAF, prevede printre altele, pe de o parte, că, în cazul în care, în cursul unei investigații, apare posibilitatea „implicării [personale]” a unui funcționar al Comisiei, partea interesată este informată rapid, atât timp cât acest lucru nu prejudiciază investigația, și, pe de altă parte, că, la finalizarea investigației, nu pot fi trase concluzii „care fac trimitere nominală” la un funcționar al Comisiei fără ca părții interesate să i se fi oferit posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere asupra tuturor faptelor care o privesc.
34.      Această dispoziție reglementează, așadar, două cazuri distincte, care au consecințe diferite. Primul caz are în vedere în special situația în care, în cursul unei investigații, apare posibilitatea unei „implicări [personale]” a unui funcționar, în timp ce al doilea are în vedere în special situația în care concluziile trase la finalizarea investigației „fac trimitere nominală” la un funcționar. În timp ce aplicarea primei noțiuni necesită o apreciere, de fond, a împrejurărilor speței, pentru a verifica existența unor elemente care pot demonstra o implicare a persoanei în cauză, aplicarea celei de a doua noțiuni necesită o verificare, de natură mai formală, dacă o persoană este sau nu este menționată în concluziile trase la finalizarea investigației(26).
35.      În opinia noastră, distincția dintre aceste două cazuri este deosebit de importantă având în vedere diferitele consecințe juridice aferente lor: pe de o parte, obligația de a informa rapid persoana care apare implicată personal și, pe de altă parte, obligația de a permite persoanei la care se face trimitere nominală să fie ascultată. În plus, cele două cazuri se disting de asemenea în ceea ce privește momentul la care se aplică obligațiile menționate mai sus: prima teză a articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 prevede o obligație, foarte generică, de a informa „rapid” persoana implicată, în timp ce a doua teză a acestei dispoziții stabilește că persoana vizată trebuie ascultată înainte să se tragă concluziile la finalizarea investigației și se referă în mod necesar la concluziile cuprinse într‑un raport întocmit sub autoritatea directorului OLAF(27).
36.      În speță, Tribunalul a concluzionat, pe de o parte, că reclamantul ar fi trebuit să fie asimilat unei persoane „la care se face trimitere nominală” și, prin urmare, ar fi trebuit să fie ascultat în sensul celei de a doua teze a articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396(28), și, pe de altă parte, că, cel puțin, această persoană ar fi trebuit să fie considerată ca fiind implicată personal și, prin urmare, ar fi trebuit să fie informată rapid, în sensul primei teze a acestei dispoziții(29). Prin urmare, aceste două concluzii ale Tribunalului, care fac obiectul criticilor Comisiei, trebuie examinate în lumina interpretării menționate mai sus a articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396.
2.      Cu privire la concluzia Tribunalului potrivit căreia reclamantul trebuia să fie asimilat unei persoane „la care se face trimitere nominală” în „concluziile […] trase la finalizarea investigației” OLAF
37.      În hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat, cu titlu principal, că, dată fiind funcția pe care o exercita la data faptelor, reclamantul ar fi trebuit să fie „asimilat” persoanelor la care se face trimitere nominală în concluziile OLAF(30). Tribunalul a întemeiat această concluzie pe următoarele două elemente.
38.      Pe de o parte, nota din 19 martie 2003 evidenția faptul că reclamantul era plasat ierarhic între șeful său, domnul Franchet, director general al Eurostat, și subordonatul acestuia, domnul Byk, șef de unitate. Prin urmare, chiar dacă nu se făcea trimitere nominală la acesta în raportul final al investigației OLAF, autoritățile penale franceze ar fi fost inevitabil conduse spre a‑l bănui pe reclamant de implicare în faptele care sunt descrise în raport(31). Pe de altă parte, nota din 19 martie 2003 sublinia că o parte din cifrele de afaceri ale datashops deturnate în favoarea Eurostat alimentau „fonduri obscure”, a căror utilizare era subordonată autorizării de către un funcționar al Eurostat pe care nota nu îl numea, dar ordonanța de clasare permitea identificarea acestuia, întrucât nu exista nicio îndoială posibilă cu privire la identitatea persoanelor implicate în faptele descrise în această notă(32).
39.      Tribunalul a întemeiat, așadar, „asimilarea” reclamantului cu o persoană „la care se face trimitere nominală” atât pe funcția exercitată de acesta, și anume rolul său de persoană plasată ierarhic între cele două persoane la care se face trimitere nominală în investigația OLAF, cât și pe competențele pe care această funcție i le conferea, în special competența de a da autorizația pentru utilizarea „fondurilor obscure” care făceau obiectul acestei investigații.
40.      Or, în primul rând, considerăm că, procedând astfel, Tribunalul a confundat cele două cazuri care fac obiectul articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396. Astfel, acesta a aplicat pentru examinarea noțiunii de „persoană «la care se face trimitere nominală»” aceeași apreciere factuală a circumstanțelor precum cea necesară pentru examinarea noțiunii de „persoană «implicată personal»”. Cu alte cuvinte, Tribunalul a interpretat într‑un sens foarte larg noțiunea de „persoană «la care se face trimitere nominală»”, astfel încât să o alinieze în esență la noțiunea de „persoană «implicată personal»”(33).
41.      În opinia noastră, această interpretare echivalează cu a lipsi de orice utilitate distincția dintre cele două cazuri prevăzute la articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 și cu a confunda obligația de a informa rapid, cu privire la faptele contestate, un funcționar implicat personal în cursul investigației cu cea de a asculta o persoană la care se face trimitere nominală înainte ca raportul final să fie adoptat. Prin urmare, considerăm că interpretarea menționată este contrară însuși textului dispoziției interpretate.
42.      În al doilea rând, Tribunalul a confundat și momentele la care trebuie apreciată existența celor două situații menționate mai sus. Astfel, după cum a constatat Tribunalul, la 4 aprilie 2003, procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procurorul Republicii de pe lângă Tribunalul de Mare Instanță din Paris) a deschis un dosar de instrucție în urma transmiterii notei din 19 martie 2003(34). Or, această notă, care este actul care, potrivit reclamantului, i‑a adus prejudicii(35), nu conține concluziile trase „la finalizarea investigației”, raportul final fiind adoptat abia la 25 septembrie 2003.
43.      Cu toate acestea, Tribunalul nu a ținut seama de această împrejurare și, în aprecierea sa(36), se întemeiază fără deosebire pe constatările efectuate în raportul final și în nota din 19 martie 2003(37), constatări care, pe de altă parte, erau „confirmate”, potrivit Tribunalului, de ordonanța de clasare, care a fost adoptată la 21 ianuarie 2013, cu alte cuvinte după aproape zece ani de la adoptarea notei din 19 martie 2003, în urma anchetei autorităților judiciare franceze(38). Astfel, interpretarea Tribunalului nu ține seama de distincția, care reiese în mod evident din articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396, între, pe de o parte, adoptarea raportului final, care declanșează obligația OLAF de a asculta persoanele vizate în prealabil, și, pe de altă parte, adoptarea oricărui alt act adoptat în prealabil în cadrul investigației OLAF, precum nota din 19 martie 2003, care declanșează numai obligația de a informa rapid persoanele implicate(39).
44.      Prin urmare, considerăm că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea articolului 4 primul paragraf din Decizia 1999/396.
3.      Cu privire la concluzia Tribunalului potrivit căreia reclamantul era, în orice caz, „implicat personal” în faptele care se aflau la originea investigației OLAF și, ca urmare a acestui fapt, ar fi trebuit să fie „informat rapid”
45.      În hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat, cu titlu subsidiar, că reclamantul ar fi trebuit, cel puțin, să fie considerat ca fiind „implicat personal” în faptele care se aflau la originea investigației OLAF și, ca urmare a acestui fapt, ar fi trebuit să fie informat rapid, în măsura în care nu s‑a stabilit că acest lucru ar fi putut prejudicia respectiva investigație(40).
46.      În această privință, pe de o parte, amintim că articolul 4 primul paragraf prima teză din Decizia 1999/396 prevede printre altele că un funcționar în legătură cu care apare posibilitatea de implicare personală trebuie să fie „informat rapid” atât timp cât acest lucru nu prejudiciază investigația. Pe de altă parte, arătăm că articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999 definește în mod specific transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare și prevede că directorul OLAF transmite autorităților judiciare din statul membru respectiv informațiile obținute de OLAF în cursul investigațiilor interne asupra chestiunilor susceptibile de a avea ca rezultat urmărirea penală. Această dispoziție nu prevede niciun termen sau condiție pentru transmiterea acestor informații. În opinia noastră, dispoziția menționată constituie o lex specialis în raport cu articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 în ceea ce privește transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare.
47.      Or, nici din articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396, aplicat prin analogie de Tribunal în speță, nici din articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999, care stabilește în mod specific transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare, nu reiese că informarea funcționarului implicat personal trebuie să intervină în mod necesar înainte de transmiterea de către directorul OLAF a informațiilor către autoritățile judiciare. Pe de altă parte, nici din hotărârea atacată, nici din dosarul cauzei nu reiese că transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare în speță ar fi adus atingere dreptului la apărare al reclamantului, în cursul investigației OLAF sau în cursul anchetei judiciare a autorităților franceze, nici că comportamentul OLAF ar fi încălcat alte norme sau principii generale(41).
48.      Prin urmare, apreciem că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a interpretat articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 în sensul că, în cazul în care apare implicarea personală a unui funcționar, acesta trebuie să fie informat despre aceasta înainte de transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare în sensul articolului 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999.
49.      În consecință, considerăm că primul motiv de recurs trebuie admis.
B.      Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999
50.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept în interpretarea articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999, întrucât ar fi dedus a contrario din această dispoziție o interdicție pentru Comisie de a se constitui parte civilă și de a depune plângere la o instanță națională înainte de încheierea unei eventuale investigații a OLAF. Aceasta susține că nu există niciun motiv valabil pentru a limita astfel posibilitatea Comisiei de a se constitui parte civilă sau de a depune plângere la instanțele naționale. Reclamantul răspunde că, în temeiul notei din 19 martie 2003, trimisă autorităților judiciare franceze, adoptată în cadrul unei investigații interne a OLAF, a fost convocat în cadrul instrucției penale naționale și, prin urmare, ar fi trebuit să fie informat și ascultat cu privire la faptele care îl privesc înainte ca această notă să fie transmisă autorităților în discuție, în conformitate cu respectarea principiului dreptului la apărare și al prezumției de nevinovăție.
51.      În hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat în esență că Comisia nu ar fi trebuit să se constituie parte civilă și să depună plângere la instanțele franceze înainte de încheierea investigației OLAF, privind aceleași fapte, pentru protejarea funcționarilor vizați, ținând seama de faptul că, în lipsa concluziilor investigației OLAF, Comisia nu ar fi fost în măsură să ia o decizie informată(42). Tribunalul a ajuns la această concluzie aplicând urmăririi penale naționale, prin analogie, „raționamentul” potrivit căruia Comisia nu poate iniția o procedură disciplinară înainte de finalizarea unei investigații efectuate de OLAF, raționament întemeiat, potrivit Tribunalului, pe articolul 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999, astfel cum a fost interpretat în Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(43).
52.      Or, în opinia noastră, raționamentul efectuat prin analogie de Tribunal este afectat de o eroare de drept. Astfel, trebuie să se constate că articolul 9 alineatul (4) a doua teză din Regulamentul nr. 1073/1999 se limitează la a stabili că „[i]nstituția, organismul, oficiul sau agenția respectivă ia acele măsuri, îndeosebi disciplinare sau judiciare, privind investigațiile interne, pe care rezultatele investigațiilor [le] reclamă”. În plus, astfel cum reiese din titlul articolului 9 din acest regulament, dispoziția în cauză reglementează printre altele „măsurile întreprinse în urma investigațiilor” efectuate de OLAF, regulamentul menționat referindu‑se de altfel numai la investigațiile efectuate de acesta. Prin urmare, ținând seama de o interpretare textuală și contextuală, articolul 9 alineatul (4) a doua teză din Regulamentul nr. 1073/1999 nu are ca obiect nici reglementarea, nici limitarea competențelor și a marjei de manevră a Comisiei în ceea ce privește posibilitatea de a iniția o urmărire penală sau de a participa, printre altele ca parte civilă, la o procedură judiciară, independent de competențele sau de obligațiile acesteia în ceea ce privește măsurile care trebuie întreprinse în urma investigației OLAF.
53.      Chiar Tribunalul recunoaște că nicio normă expresă nu interzice Comisiei să se constituie parte civilă sau să urmărească penal un funcționar înainte ca OLAF să întocmească raportul definitiv al investigației. Totuși, acesta apreciază că raționamentul adoptat în cadrul procedurilor disciplinare se poate aplica prin analogie și urmăririi penale naționale, ceea ce ar fi conform cu spiritul și cu litera Regulamentului nr. 1073/1999(44).
54.      În această privință, arătăm că Tribunalul nu precizează care sunt temeiurile juridice care justifică, în speță, această analogie. Raționamentul la care face trimitere se limitează, în primul rând, la a relua concluzia la care ajunsese în Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(45), în al doilea rând, la a evoca articolul 25 din anexa IX la statut(46) și, în al treilea rând, la a aminti textul articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999(47).
55.      Or, în ceea ce privește, în primul rând, Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(48), trebuie să se constate că, în această hotărâre, Tribunalul a concluzionat că Comisia a încălcat normele care interzic inițierea procedurii disciplinare înainte de finalizarea investigațiilor efectuate de OLAF(49), întemeindu‑și concluzia în principal pe aplicarea articolului 5 alineatele (2) și (7) din Decizia C(2002) 540 a Comisiei din 19 februarie 2002 privind desfășurarea anchetelor administrative și a procedurilor disciplinare(50) și limitându‑se la a menționa, cu titlu suplimentar, articolul 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999(51), fără a trage nicio concluzie specială din această din urmă dispoziție.
56.      În orice caz, presupunând că articolul 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999 poate fundamenta, în sine, interdicția Comisiei de a iniția o procedură disciplinară înainte de finalizarea unei investigații efectuate de OLAF, acest lucru nu este suficient pentru a justifica, fără nicio altă explicație, aplicarea prin analogie a acestei interdicții în cazul urmăririi penale naționale, după cum a procedat Tribunalul(52). Astfel, în opinia noastră, cele două cazuri sunt radical diferite: pe de o parte, procedura disciplinară, gestionată de Comisie în calitate de investigator și de autoritate învestită cu puterea de decizie, și al cărei obiect specific este stabilirea eventualei răspunderi a unui funcționar în lumina obligațiilor sale disciplinare; pe de altă parte, o procedură judiciară, deschisă la inițiativa autorităților judiciare naționale și gestionată de acestea din urmă, care are un obiectiv diferit, și anume stabilirea eventualei comiteri de infracțiuni, procedură asupra căreia Comisia nu are niciun control.
57.      Deși, în primul caz, este justificat să se prevadă ca Comisia să aștepte finalizarea investigației OLAF înainte de a iniția o procedură disciplinară, în cel de al doilea caz, în schimb, poate fi oportun, atunci când există elemente care determină bănuiala existenței unor infracțiuni, să sesizeze imediat autoritatea judiciară națională pentru a permite acesteia din urmă să se angajeze, fără nicio întârziere, în urmărirea responsabililor prezumați, independent de inițierea, în paralel, a unei proceduri disciplinare din partea Comisiei.
58.      În ceea ce privește, în al doilea rând, articolul 25 din anexa IX la statut, menționat de Tribunal, este suficient să se constate că această dispoziție nu are nicio relevanță în speță. Astfel, din această dispoziție reiese că, „atunci când funcționarul se află sub urmărire penală pentru aceleași fapte, situația sa este reglementată definitiv numai după ce hotărârea pronunțată de instanța competentă a rămas definitivă”. Cu alte cuvinte, dispoziția menționată prevede suspendarea procedurii disciplinare atunci când este în curs o procedură penală, iar nu invers, suspendarea oricărui act de urmărire penală atunci când este în curs o procedură disciplinară. La limită, existența aceleiași dispoziții demonstrează că, contrar abordării urmate de Tribunal, o urmărire penală este prioritară în raport cu orice urmărire disciplinară desfășurată de Comisie.
59.      În al treilea rând, deși, potrivit articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999, instituția în cauză „trebuie” să ia măsurile judiciare pe care raportul investigației OLAF le reclamă, în măsura în care acest raport constituie un element de probă necesar pentru această procedură(53), nu reiese a contrario din această dispoziție că Comisia nu „poate” sesiza cu promptitudine autoritatea judiciară, înainte de încheierea investigației OLAF, dacă apreciază că dispune de informații sau de elemente care ar putea să declanșeze o anchetă judiciară sau să constituie elemente de probă utile pentru această anchetă.
60.      În plus, considerăm că nici celelalte elemente de fapt evocate de Tribunal cu titlu suplimentar nu pot repune în discuție această concluzie. Astfel, împrejurarea că Comisia era conștientă de faptul că informațiile aflate la dispoziția sa nu permiteau în acel stadiu să se tragă concluzii în ceea ce privește funcționarii vizați(54) și că trebuia să asigure respectarea principiului prezumției de nevinovăție în cauza în discuție(55) nu împiedica, ci mai degrabă justifica depunerea de către Comisie a unei plângeri împotriva lui X, care nu îl viza pe reclamant, și nici nu împiedica Comisia să se constituie parte civilă(56). Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât această instituție s‑a constituit parte civilă într‑o procedură deja deschisă în urma sesizării OLAF(57) și cu cât aceasta a primit un raport detaliat din partea directorului OLAF, în care acesta din urmă arăta că a primit informații din partea instanțelor franceze în temeiul cărora considera necesar ca Comisia să depună plângere „pentru ca cererea de plată să nu fie limitată numai la faptele de tăinuire săvârșite în Franța și să poată astfel să solicite de asemenea repararea pentru întregul prejudiciu suferit la Luxemburg și la Bruxelles”(58), în pofida faptului că, potrivit articolului 87 din Codul de procedură penală francez, constituirea de parte civilă poate avea loc la orice moment în cursul instrucției(59).
61.      Prin urmare, deși nu se poate exclude că, în anumite împrejurări, aplicarea altor norme sau principii generale ale dreptului Uniunii, cum ar fi printre altele dreptul la apărare sau principiul prezumției de nevinovăție, ar putea face oportună sau necesară așteptarea de către Comisie a rezultatelor unei investigații a OLAF înainte de a da în judecată un funcționar, nu există niciun element în dosar din care să reiasă că astfel de principii puteau fi aplicate sau, cu atât mai puțin, că acestea au fost încălcate în speță.
62.      În concluzie, considerăm că împrejurările evocate de Tribunal nu justificau o aplicare prin analogie a articolului 9 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1073/1999 în speță, în sensul limitării posibilității Comisiei de a depune plângere împotriva lui X sau de a se constitui parte civilă într‑o procedură judiciară deschisă ca urmare a sesizării OLAF(60).
63.      În lumina tuturor celor ce precedă, propunem admiterea celui de al doilea motiv de recurs.
C.      Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe lipsa unei legături de cauzalitate
64.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, invocat cu titlu subsidiar, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a admis acțiunea în pofida lipsei unei legături de cauzalitate între, pe de o parte, transmiterea notei din 19 martie 2003 și decizia Comisiei de a depune plângere împotriva lui X, fără să îl fi informat pe reclamant, și, pe de altă parte, prejudiciul invocat de acesta, din moment ce acest prejudiciu nu este decât rezultatul inițiativelor autorităților judiciare franceze asupra cărora nici Comisia, nici OLAF nu aveau influență. Reclamantul răspunde că a făcut obiectul, în calitatea sa de înalt funcționar european, al unor acuzații deosebit de grave și nefondate, în cursul unei proceduri care a lăsat impresia foștilor săi colegi și anturajului său că săvârșise fapte reprobabile și că era implicat într‑un scandal financiar european. El ar fi suferit astfel un prejudiciu moral constând într‑o atingere adusă reputației și onoarei sale.
65.      În hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat, pe de o parte, că faptul că Comisia s‑a constituit parte civilă și a depus plângere la instanțele franceze înainte ca investigația OLAF să se fi încheiat a cauzat reclamantului o atingere adusă onoarei și reputației sale profesionale și că acest prejudiciu rezulta direct din comportamentul Comisiei(61) și, pe de altă parte, că faptul că OLAF a transmis nota din 19 martie 2003 autorităților judiciare franceze, implicându‑l pe reclamant fără ascultarea sau, cel puțin, informarea sa, i‑a cauzat acestuia din urmă un prejudiciu moral, întrucât nu a putut nici să își exprime punctul de vedere, nici să se apere în ceea ce privește faptele care au motivat urmărirea penală în privința sa, și că acest prejudiciu rezulta din comportamentul nelegal al OLAF(62).
66.      În opinia noastră, acest raționament al Tribunalului nu poate fi confirmat.
67.      Mai întâi, apreciem că este evident că prejudiciile luate în considerare de Tribunal, în special atingerea adusă onoarei și reputației profesionale a reclamantului(63), precum și sentimentul de nedreptate, de neputință și de frustrare(64) au fost consecința directă a punerii în mișcare a acțiunii penale împotriva reclamantului de către autoritățile judiciare franceze și nu rezultă din comportamentul OLAF și, respectiv, al Comisiei, cu atât mai mult cu cât nu era vizat nici de nota din 19 martie 2003, nici de plângerea împotriva lui X depusă de Comisie și cu cât constituirea de parte civilă a acesteia din urmă s‑a situat în cadrul unei proceduri judiciare deja deschise de autoritățile judiciare franceze.
68.      În continuare, trebuie să se constate că, contrar afirmațiilor reclamantului, potrivit cărora acesta făcuse obiectul unor „acuzații deosebit de grave și nefondate”(65), nici nota din 19 martie 2003, nici plângerea Comisiei împotriva lui X și constituirea acesteia ca parte civilă nu pot fi asimilate unor „acuzații”. Astfel, Comisia a informat pur și simplu autoritățile judiciare franceze cu privire la fapte care pot constitui infracțiuni, fără ca măcar să îl menționeze pe reclamant drept posibil responsabil pentru aceste infracțiuni, în condițiile în care revine autorităților menționate, în urma unei prime instrucții a cazului, sarcina de a decide cu privire la punerea în mișcare a acțiunii penale și, prin urmare, cu privire la „acuzarea” persoanelor despre care se pretinde că sunt responsabile de aceste infracțiuni(66).
69.      Pe de altă parte, chiar presupunând că comportamentul pretins nelegal al OLAF sau al Comisiei ar constitui o condiție necesară (conditio sine qua non) pentru producerea prejudiciilor invocate, în sensul că informațiile furnizate autorităților judiciare franceze au fost decisive pentru deschiderea de către ele a procedurii, acest lucru nu ar fi suficient pentru a stabili o legătură suficient de directă de cauzalitate. Astfel, după cum s‑a amintit la punctul precedent, deschiderea anchetei judiciare, de care este legat prejudiciul pretins suferit de reclamant, care ține de competența exclusivă a autorităților judiciare franceze, este cea care constituie cauza determinantă a acestui prejudiciu, în sensul jurisprudenței constante a Curții(67).
70.      Prin urmare, propunem admiterea celui de al treilea motiv de recurs.
VII. Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului
71.      În conformitate cu articolul 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta poate, atunci când anulează decizia Tribunalului, să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.
72.      În speță, astfel cum s‑a constatat în cadrul examinării celor trei motive de recurs, Tribunalul a săvârșit erori de drept în ceea ce privește aprecierea primei și a celei de a treia condiții necesare pentru angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii, condiții care au făcut obiectul unei dezbateri în contradictoriu în fața Tribunalului și a căror examinare nu necesită adoptarea niciunei măsuri suplimentare de organizare a procedurii sau de instrumentare a dosarului.
73.      Or, pe baza analizei efectuate în prezentele concluzii, trebuie să se constate că respingerea acțiunii formulate de reclamant în fața Tribunalului se impune fie pentru motivul că nu este îndeplinită condiția privind nelegalitatea comportamentului reproșat OLAF și Comisiei, fie, cu titlu subsidiar, pentru motivul lipsei unei legături de cauzalitate între acest comportament și prejudiciul invocat.
VIII. Cu privire la cheltuielile de judecată
74.      Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
75.      Conform articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamantul a căzut în pretenții, propunem ca acesta să fie obligat să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisie, aferente, conform concluziilor acesteia din urmă, atât procedurii în primă instanță, cât și procedurii de recurs.
IX.    Concluzie
76.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1)      Anulează Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 11 iunie 2019, De Esteban Alonso/Comisia (T‑138/18, EU:T:2019:398).
2)      Respinge acțiunea în cauza T‑138/18.
3)      Îl obligă pe domnul Fernando De Esteban Alonso la plata cheltuielilor de judecată aferente celor două proceduri.
1      Limba originală: franceza.
2      Decizia Comisiei din 2 iunie 1999 privind condițiile și metodele de efectuare a investigațiilor interne pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror activități ilegale care afectează interesele Comunităților (JO 1999, L 149, p. 57, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 156).
3      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 129).
4      Această dispoziție a fost înlocuită de articolul 11 alineatul (4) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (JO 2013, L 248, p. 1). În ceea ce privește prezenta cauză, noua dispoziție este în esență identică cu cea precedentă.
5      JO 1999, L 136, p. 20, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 148.
6      JO 2016, C 202, p. 266, denumit în continuare „Protocolul privind privilegiile și imunitățile”.
7      Statut stabilit prin Regulamentul (CEE, Euratom, CECO) nr. 259/68 al Consiliului din 29 februarie 1968 de stabilire a Statutului funcționarilor Comunităților Europene, precum și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai acestor comunități și de instituire a unor măsuri speciale tranzitorii aplicabile funcționarilor Comisiei (JO 1968, L 56, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 8, p. 12) (denumit în continuare „statutul”).
8      Regulamentul Consiliului din 11 noiembrie 1996 privind controalele și inspecțiile la fața locului efectuate de Comisie în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene împotriva fraudei și a altor abateri (JO 1996, L 292, p. 2, Ediție specială, 09/vol. 2, p. 24).
9      F‑35/15, EU:F:2015:87.
10      T‑557/15 P, nepublicată, EU:T:2016:456.
11      A se vedea hotărârea atacată, punctul 46.
12      A se vedea hotărârea atacată, punctul 82.
13      A se vedea hotărârea atacată, punctul 85.
14      A se vedea hotărârea atacată, punctul 77.
15      A se vedea hotărârea atacată, punctul 83.
16      A se vedea hotărârea atacată, punctul 109.
17      A se vedea hotărârea atacată, punctul 130.
18      A se vedea hotărârea atacată, punctul 131.
19      Întrucât reclamantul nu a formulat un recurs incident, considerăm că cel de al doilea capăt al concluziilor este inadmisibil.
20      A se vedea Hotărârea din 10 septembrie 2019, HTTS/Consiliul (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punctul 32 și jurisprudența citată).
21      Hotărârea din 9 septembrie 1999, Lucaccioni/Comisia (C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punctul 63), precum și Ordonanța din 12 martie 2020, EMB Consulting și alții/BCE (C‑571/19 P, nepublicată, EU:C:2020:208, punctul 29).
22      A se vedea în special Hotărârea din 2 aprilie 2020, UG/Comisia (T‑571/17, nepublicată, atacată cu recurs, EU:T:2020:141, punctul 83 și jurisprudența citată).
23      A se vedea hotărârea atacată, punctul 46.
24      A se vedea Hotărârea din 14 iunie 2018, Spagnolli și alții/Comisia (T‑568/16 și T‑599/16, EU:T:2018:347, punctul 196 și jurisprudența citată).
25      A se vedea Ordonanța din 31 martie 2011, Mauerhofer/Comisia (C‑433/10 P, nepublicată, EU:C:2011:204, punctul 127 și jurisprudența citată).
26      Desigur, pentru a se garanta în mod eficient dreptul de a fi ascultat, prevăzut în al doilea caz, este necesar ca interpretarea să nu fie limitată la o interpretare pur formalistă a noțiunii de „persoană «la care se face trimitere nominală»”, ceea ce ar permite OLAF să se sustragă de la obligațiile sale, evitând să menționeze persoana vizată. Totuși, în opinia noastră, posibilitatea de a aplica această noțiune dincolo de situația în care persoana este menționată în mod explicit în concluzii este limitată la ipotezele de aplicare abuzivă a acestei norme, în special la situațiile în care reiese în mod clar că concluziile trase la finalizarea investigației nu pot decât să vizeze ca responsabil de faptele aflate la originea investigației o persoană care este imediat identificabilă (de exemplu, prin referire la funcțiile sale) și care, cu toate acestea, nu este menționată în aceste concluzii.
27      A se vedea Ordonanța președintelui Curții din 8 aprilie 2003, Gómez‑Reino/Comisia [C‑471/02 P(R), EU:C:2003:210, punctul 68].
28      A se vedea hotărârea atacată, punctul 77.
29      A se vedea hotărârea atacată, punctul 83.
30      A se vedea hotărârea atacată, punctul 77.
31      A se vedea hotărârea atacată, punctul 75. Potrivit Tribunalului, această concluzie era „confirmată” de ordonanța de clasare, din care reieșea că reclamantul, începând din anul 1994, era superiorul ierarhic al domnului Byk.
32      A se vedea hotărârea atacată, punctul 76. Pentru a ajunge la această concluzie, Tribunalul se întemeiază de asemenea pe ordonanța de clasare, din care reieșea că reclamantului, împreună cu alte persoane care reprezentau Eurostat, i se solicitase de către un partener comercial să obțină autorizația de plată a facturilor trimise, că numai cinci persoane, printre care și reclamantul, puteau da această autorizație și că mișcările realizate asupra rezervei financiare create în conturile Eurostat erau efectuate sub controlul, până în anul 1998, al reclamantului, directorul domnului Byk.
33      Pe de altă parte, chiar efectuând o interpretare neformalistă a noțiunii de „persoană «la care se face trimitere nominală»”, astfel cum este propusă la nota de subsol 26 din prezentele concluzii, împrejurările evidențiate de Tribunal nu demonstrează, în opinia noastră, că faptele contestate în concluziile OLAF nu puteau decât să îl privească pe reclamant, cu atât mai mult cu cât, pe de o parte, existau alte persoane, „la care se face trimitere nominală”, spre care se îndreptau bănuielile OLAF, și că, pe de altă parte, competența de a da autorizația pentru utilizarea „fondurilor obscure”, care făceau obiectul investigației, era împărțită cu alte patru persoane, dintre care o persoană la care se face trimitere nominală în nota din 19 martie 2003. În plus, faptul că reclamantul nu a fost convocat inițial de autoritățile judiciare franceze decât în calitate de martor și faptul că ordonanța de clasare, adoptată în urma anchetei judiciare, a stabilit nevinovăția acestuia confirmă, în mod indirect și a posteriori, că faptul că OLAF nu a făcut trimitere nominală la reclamant era justificat în mod obiectiv de incertitudinea cu privire la participarea acestuia la faptele contestate.
34      A se vedea în special hotărârea atacată, punctele 15 și 71.
35      A se vedea hotărârea atacată, punctul 53.
36      A se vedea hotărârea atacată, punctele 75 și 76.
37      Arătăm că, cu privire la aspectul în discuție, abordarea adoptată de Tribunal în hotărârea atacată este conformă cu cea urmată în Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia (T‑48/05, EU:T:2008:257), care privea aceeași investigație a OLAF și aplicarea aceleiași dispoziții, dar care nu a făcut obiectul unui recurs. În această hotărâre, deși a recunoscut că articolul 4 primul paragraf din Decizia 1999/396 se referă la concluziile conținute într‑un raport întocmit sub autoritatea directorului OLAF (punctul 131), Tribunalul a apreciat că trebuia totuși să se analizeze dacă informațiile transmise autorităților judiciare naționale, atunci când nu exista niciun raport (punctul 132), trebuiau interpretate în sensul că acestea conțin concluzii care fac trimitere nominală la reclamanți (punctul 133), fără a furniza explicații în această privință.
38      Pe de altă parte, deși, astfel cum arată Tribunalul la punctele 75 și 76 din hotărârea atacată, ordonanța de clasare menționează anumite fapte referitoare la reclamant, trebuie să se constate că aceste elemente nu au împiedicat autoritățile judiciare să stabilească nevinovăția completă a reclamantului, ceea ce, contrar concluziei Tribunalului, ar părea mai degrabă să justifice, a posteriori, faptul că OLAF nu a făcut trimitere nominală la reclamant (a se vedea de asemenea nota de subsol 33 din prezentele concluzii).
39      Pe de altă parte, spre deosebire de obligația de a asculta persoanele la care se face trimitere nominală, care trebuie să preceadă raportul final, obligația de „a informa rapid” persoanele implicate nu poate decât să se refere, în opinia noastră, la o informare ulterioară momentului la care apare implicarea personală a individului în discuție, ceea ce nu împiedică neapărat efectuarea acestei informări în paralel cu transmiterea de informații către autoritățile judiciare sau ulterior.
40      A se vedea hotărârea atacată, punctul 83.
41      În plus, ținând seama în același timp de limitele competenței instanței de recurs în aprecierea faptelor, considerăm util să se constate că Tribunalul a tras concluzia potrivit căreia reclamantul era „implicat personal” exclusiv pe baza funcției pe care o exercita și a competențelor care rezultă din această funcție (a se vedea punctele 38 și 39 din prezentele concluzii), fără a ține seama de faptul că OLAF indicase nominal alte două persoane ca fiind implicate în faptele care erau la originea investigației. Prin urmare, Tribunalul a substituit cu propria analiză, în ceea ce privește aprecierea faptelor și a implicării persoanelor în cauză în aceste fapte, analiza efectuată de OLAF în cadrul competențelor care decurg din Decizia 1999/352 și din Regulamentul nr. 1073/1999, fără a explica în ce mod analiza efectuată de acesta din urmă era eronată.
42      A se vedea hotărârea atacată, punctul 108.
43      T‑48/05, EU:T:2008:257, punctul 351. A se vedea hotărârea atacată, punctele 98-102.
44      A se vedea hotărârea atacată, punctul 100.
45      T‑48/05, EU:T:2008:257, punctul 351. A se vedea hotărârea atacată, punctul 98.
46      A se vedea hotărârea atacată, punctul 99.
47      A se vedea hotărârea atacată, punctele 101 și 102.
48      T‑48/05, EU:T:2008:257.
49      A se vedea Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia (T‑48/05, EU:T:2008:257, punctele 350 și 351).
50      A se vedea Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia (T‑48/05, EU:T:2008:257, punctele 346-348).
51      A se vedea Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia (T‑48/05, EU:T:2008:257, punctul 349).
52      A se vedea hotărârea atacată, punctul 100.
53      A se vedea hotărârea atacată, punctul 102.
54      A se vedea hotărârea atacată, punctul 103.
55      A se vedea hotărârea atacată, punctul 104.
56      A se vedea hotărârea atacată, punctul 105.
57      A se vedea hotărârea atacată, punctul 103. Pe de altă parte, concluzia enunțată la punctul 108 din hotărârea atacată, potrivit căreia Comisia nu ar fi trebuit să se constituie parte civilă și să depună plângere la instanțele franceze înainte de încheierea investigației OLAF, este dificil de conciliat cu raționamentul care figurează la punctele 111-115 din hotărârea atacată, prin care Tribunalul a respins critica întemeiată pe încălcarea dreptului la bună administrare și a obligației de solicitudine ca urmare a faptului că a prelungit urmărirea penală fără să prezinte elemente de probă suficiente. În această privință, Tribunalul a arătat în special că posibilitatea de a‑și valorifica drepturile pe cale jurisdicțională este expresia unui principiu general de drept care se află la baza tradițiilor constituționale comune statelor membre și care a fost consacrat de asemenea prin articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, și prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și că, accesul la instanță fiind un drept fundamental și un principiu general care garantează respectarea dreptului, numai în împrejurări cu totul excepționale introducerea unei acțiuni în justiție de către o instituție poate constitui o greșeală de serviciu (hotărârea atacată, punctul 111).
58      A se vedea hotărârea atacată, punctul 106.
59      A se vedea hotărârea atacată, punctul 107.
60      Pe de altă parte, această posibilitate este garantată de articolul 335 TFUE, potrivit căruia, în fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de legislațiile interne și, în acest scop, este reprezentată de Comisie. Or, nu există niciun element în dosarul cauzei din care să reiasă că legislația franceză limita în speță posibilitatea Comisiei de a acționa în justiție.
61      A se vedea hotărârea atacată, punctul 130.
62      A se vedea hotărârea atacată, punctul 131.
63      A se vedea hotărârea atacată, punctul 130.
64      A se vedea hotărârea atacată, punctul 131.
65      A se vedea punctul 64 din prezentele concluzii.
66      De altfel, în înscrisurile sale, reclamantul leagă prejudiciile invocate în special de „punerea în mișcare a acțiunii penale împotriva sa” sau de „decizia de a deschide o procedură judiciară în privința sa”. Or, este vorba, în mod evident, despre acte care nu pot fi atribuite decât responsabilității autorităților judiciare franceze. În plus, nici reclamantul, nici Tribunalul nu au demonstrat dacă – și în ce măsură – informațiile cuprinse în actele OLAF și ale Comisiei pe care le contestă, care ar trebui să fie, prin natura lor, confidențiale, ar intra în domeniul public, astfel încât să fi adus atingere onoarei și reputației reclamantului.
67      A se vedea în special jurisprudența citată la punctul 29 din prezentele concluzii.