FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 24 januari 2019(1)
Mål C‑634/17
ReFood GmbH & Co. KG
mot
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Oldenburg (Förvaltningsdomstolen i Oldenburg, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Transport av avfall inom unionen – Tillämpningsområdet för förordning (EG) nr 1013/2006 – Artikel 1.3 d – Tillämpningsområdet för förordning (EG) nr 1069/2009 – Transport av animaliska biprodukter”
1.        Mot bakgrund av frågan huruvida en transport av animaliska biprodukter från Nederländerna till Tyskland är lagenlig, ger de tolkningsfrågor som Verwaltungsgericht Oldenburg (Förvaltningsdomstolen i Oldenburg, Tyskland) har ställt till EU-domstolen tillfälle att för första gången tolka artikel 1.3 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall,(2) enligt vilken förordningen inte är tillämplig på ”transporter av avfall som omfattas av krav på godkännande enligt förordning (EG) nr 1774/2002[(3)]”, och att följaktligen avgränsa tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006.(4)
2.        Även om den aktuella begäran om förhandsavgörande väcker knepiga frågor rörande kopplingen mellan sekundärrättsliga rättsakter, ger den även, trots en viss teknisk karaktär, EU-domstolen möjlighet att göra viktiga klarlägganden i fråga om transport av avfall och särskilt transport av animaliska biprodukter.
3.        EU-domstolens svar kommer således att få mycket konkreta följder för de formkrav som ska iakttas vid transporter inom Europeiska unionen av animaliska biprodukter i kategori 3. En sådan fråga har väsentlig betydelse med hänsyn till de miljö- och folkhälsofrågor som hänger samman med politiken för hantering av avfall och biprodukter, särskilt animaliska biprodukter.(5)
4.        I detta förslag till avgörande kommer jag att redogöra för skälen till varför artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 enligt min mening ska tolkas så, att den aktuella transporten av animaliska biprodukter i kategori 3 omfattas av tillämpningsområdet för förordning (EG) nr 1069/2009,(6) och inte av tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, om inte annat föreskrivs.
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Förordning nr 1013/2006
5.        Skälen 11 och 12 i förordning nr 1013/2006 har följande lydelse:
”(11)      Det är nödvändigt att undvika överlappning med [förordning nr 1774/2002], i vilken det redan finns bestämmelser för allmän frakt, distribution och förflyttning (insamling, transport, hantering, bearbetning, användning, återvinning eller bortskaffande, registrering, följedokument och spårbarhet) av animaliska biprodukter inom, till och från gemenskapen.
(12)      Senast den dag då den här förordningen träder i kraft bör kommissionen rapportera om förhållandet mellan den befintliga sektorsspecifika lagstiftningen om djurs och människors hälsa och bestämmelserna i förordningen och senast denna dag lägga fram nödvändiga förslag för att anpassa sådan lagstiftning till förordningen för att uppnå en likvärdig kontrollnivå.”
6.        I artikel 1.3 i förordningen föreskrivs följande:
”Denna förordning omfattar inte
…
d)      transporter av avfall som omfattas av krav på godkännande enligt förordning … nr 1774/2002,
…”
7.        Enligt artikel 3.1 i förordningen ska transporter för bortskaffande och återvinning av avfall, när det sistnämnda avfallet utgör avfall som finns på den gula förteckningen(7), omfattas av förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande som föreskrivs i förordning nr 1013/2006. Enligt artikel 3.2 i förordningen är de allmänna informationskrav som anges i artikel 18 i förordningen tillämpliga om transporten avser en mängd som överstiger 20 kg av blandningar av visst slag av avfall eller visst slags förorenat avfall.
B.      Direktiv 2008/98
8.        I skälen 12 och 13 i direktiv 2008/98 anges följande:
”(12)      I [förordning nr 1774/2002] föreskrivs det bland annat att det ska företas proportionerliga kontroller av insamling, transport, bearbetning, användning och bortskaffande av alla animaliska biprodukter, inbegripet avfall av animaliskt ursprung, så att ingen risk för djurs eller människors hälsa uppstår. Därför bör kopplingen till den förordningen klargöras, så att man kan undvika duplicering av bestämmelser genom att från detta direktiv undanta animaliska biprodukter som är avsedda för sådan användning som inte anses vara avfallshantering.
(13)      På grundval av erfarenheterna från tillämpningen av förordning … nr 1774/2002 är det lämpligt att förtydliga tillämpningsområdet för avfallslagstiftningen och dess bestämmelser om farligt avfall när det gäller animaliska biprodukter som omfattas av förordning … nr 1774/2002. Om animaliska biprodukter utgör en potentiell hälsorisk är förordning … nr 1774/2002 lämpligt rättsligt instrument för att ta itu med sådana risker och onödig överlappning med avfallslagstiftningen bör undvikas.”
9.        Artikel 2.2 i direktivet har följande lydelse:
”Följande ska undantas från detta direktivs tillämpningsområde i den utsträckning de omfattas av annan gemenskapslagstiftning:
…
b)      Animaliska biprodukter, inbegripet bearbetade produkter som omfattas av förordning … nr 1774/2002, utom sådana som är avsedda för förbränning, deponier eller användning i biogas- eller komposteringsanläggning.
…”
C.      Förordning nr 1069/2009
10.      I skälen 5, 6, 57 och 58 i förordning nr 1069/2009 anges följande:
”(5)      Gemenskapens hälsobestämmelser för insamling, transport, hantering, behandling, omvandling, bearbetning, lagring, utsläppande på marknaden, distribution, användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter bör fastställas inom en enhetlig och omfattande ram.
(6)      Dessa allmänna bestämmelser bör stå i proportion till de risker för människors och djurs hälsa som animaliska biprodukter innebär när de hanteras av driftansvariga i olika skeden längs med kedjan från insamling till användning eller bortskaffande. Bestämmelserna bör även ta hänsyn till de risker för miljön som dessa åtgärder innebär. Gemenskapens regelverk bör vid behov även omfatta hälsobestämmelser om utsläppande på marknaden, inklusive vid handel inom gemenskapen och import av animaliska biprodukter.
…
(57)      Av hänsyn till gemenskapslagstiftningens enhetlighet måste man klargöra förhållandet mellan bestämmelserna i förordningen och gemenskapslagstiftningen om avfall. Särskilt bör det säkerställas att bestämmelserna är förenliga med det exportförbud för avfall som fastställs i [förordning nr 1013/2006]. För att förebygga eventuell skadlig inverkan på miljön bör export av animaliska biprodukter och därav framställda produkter som är avsedda för förbränning eller deponi förbjudas. Man bör även förhindra export av animaliska biprodukter och därav framställda produkter för användning i en biogasanläggning eller komposteringsanläggning i ett tredjeland som inte är medlem i OECD för att förhindra eventuellt skadliga konsekvenser på miljön och risker för människors och djurs hälsa. Vid tillämpningen av bestämmelserna om undantag från exportförbudet är kommissionen skyldig att i sina beslut fullt ut iaktta Baselkonventionen … samt ändringen av denna konvention enligt beslut III/1 fattat av parternas samarbetskonferens och godkänt på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 97/640/EG[(8)] samt genomförd genom förordning … nr 1013/2006.
(58)      Vidare bör man se till att animaliska biprodukter eller därav framställda produkter som blandats med eller kontaminerats av något farligt avfall som förtecknas i kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall[(9)] endast importeras, exporteras eller avsänds mellan medlemsstaterna i enlighet med förordning … nr 1013/2006. Det är också nödvändigt att fastställa bestämmelser om avsändande av sådant material inom en medlemsstat.”
11.      I artikel 2.2 i förordningen föreskrivs följande:
”Denna förordning ska inte tillämpas på följande animaliska biprodukter:
…
g)      Matavfall, utom om det
…
iii)      är avsett att bearbetas med trycksterilisering eller med metoder av det slag som avses i artikel 15.1 första stycket b eller omvandlas till biogas eller komposteras.
…”
12.      Artikel 8 i förordningen har följande lydelse:
”Kategori 1-material ska omfatta följande animaliska biprodukter:
…
f)      Matavfall som härrör från transportmedel i internationell trafik.
…”
13.      I artikel 10 i förordning nr 1069/2009 föreskrivs följande:
”Kategori 3-material ska omfatta följande animaliska biprodukter:
…
p)      Annat matavfall än sådant som avses i artikel 8 f.”
14.      I artikel 48.1–48.6 i denna förordning föreskrivs följande:
”1.      Om en driftansvarig har för avsikt att sända kategori 1-material, kategori 2-material och kött- och benmjöl eller animaliskt fett som framställts av kategori 1- eller kategori 2-material till en annan medlemsstat ska denne underrätta den behöriga myndigheten i ursprungsmedlemsstaten och den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten.
Den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten ska efter ansökan av den driftansvarige inom en viss tidsperiod besluta något av följande:
a)      Vägra ta emot sändningen.
b)      Ta emot sändningen villkorslöst.
c)      Ta emot sändningen på följande villkor:
i)      Om de framställda produkterna inte har genomgått trycksterilisering, måste de genomgå sådan behandling.
ii)      De animaliska biprodukterna eller därav framställda produkter måste uppfylla alla sådana villkor för avsändande av sändningen som är berättigade med hänsyn till skyddet för människors och djurs hälsa, för att säkerställa att de animaliska biprodukterna och de framställda produkterna hanteras i enlighet med denna förordning.
2.      Format för driftansvarigas ansökningar enligt punkt 1 får antas i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 52.3.
3.      Den behöriga myndigheten i ursprungsmedlemsstaten ska genom Traces-systemet i enlighet med [kommissionens] beslut 2004/292/EG [av den 30 mars 2004 om idrifttagande av systemet Traces och om ändring av beslut 92/486/EEG(10)] underrätta den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten om avsändandet av varje sändning till den mottagande medlemsstaten innehållande
a)      animaliska biprodukter eller därav framställda produkter som avses i punkt 1,
b)      bearbetat animaliskt protein som framställts av kategori 3-material.
När den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten får meddelande om avsändandet ska den genom Traces-systemet underrätta den behöriga myndigheten i ursprungsmedlemsstaten om mottagandet av varje enskild sändning.
4.      Kategori 1- och 2-material, kött- och benmjöl och animaliskt fett som avses i punkt 1 ska transporteras direkt till den mottagande anläggningen, som måste vara registrerad eller godkänd i enlighet med artiklarna 23, 24 och 44, eller i fråga om naturgödsel, till det mottagande jordbruksföretaget.
5.      När animaliska biprodukter eller därav framställda produkter sänds till en annan medlemsstat genom ett tredjelands territorium ska transporten ske i sändningar som har förseglats i ursprungsmedlemsstaten, åtföljda av ett hälsointyg.
Förseglade sändningar får endast återinföras till gemenskapen via en gränskontrollstation, i enlighet med artikel 6 i [rådets] direktiv 89/662/EEG [av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden(11)].
6.      Genom undantag från punkterna 1–5 får animaliska biprodukter eller därav framställda produkter som avses i de punkterna, och som blandats med eller kontaminerats av något avfall som betecknas som farligt i beslut 2000/532 … endast sändas till en annan medlemsstat om kraven i förordning … nr 1013/2006 uppfylls.”
15.      I artikel 54 i samma förordning föreskrivs följande:
”Förordning … nr 1774/2002 ska upphöra att gälla från och med den 4 mars 2011.
Hänvisningar till förordning … nr 1774/2002 ska betraktas som hänvisningar till den här förordningen och ska läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilagan.”
II.    Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
16.      Den 7 april 2014 blev en lastbil som kördes av en anställd vid ReFood GmbH & Co. KG, som är klaganden i det nationella målet, och som var lastad med animaliska biprodukter i kategori 3, i den mening som avses i förordning nr 1069/2009, som samlats in i Nederländerna, kontrollerad av den tyska polisen, när dessa produkter transporterades till en av ReFoods anläggningar i Tyskland där de skulle bearbetas, för att därefter återvinnas vid en biogasanläggning som också ligger i Tyskland.
17.      Efter denna kontroll ålade Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Niedersachsens lantbrukskammare, Tyskland), som är motpart i det nationella målet, ReFood att återsända avfallet till Nederländerna med motiveringen att det var nödvändigt att följa anmälningsförfarandet, enligt artikel 3.1 b i förordning nr 1013/2006, i fråga om den aktuella transporten av avfall.
18.      Den 16 juli 2014 överklagade ReFood till den hänskjutande domstolen, för att bestrida lagenligheten av det åläggande som Niedersachsens lantbrukskammare hade utfärdat.
19.      Den hänskjutande domstolen har framhållit att vid en olaglig transport av avfall, avseende vilken det inte har ingetts någon anmälan, får den behöriga nationella myndigheten, enligt Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (lag om genomförande av förordning nr 1013/2006 och Baselkonventionen)(12) av den 19 juli 2007, utfärda de ålägganden som krävs för att garantera att det aktuella avfallet återtas av den person som var skyldig att göra en anmälan enligt artikel 2 led 15 i förordning nr 1013/2006.
20.      Den hänskjutande domstolen har dock tillagt att ett sådant åläggande inte skulle kunna utfärdas om den aktuella transporten inte omfattades av tillämpningsområdet för denna förordning enligt artikel 1.3 d i denna.
21.      Medan lagenligheten av det åläggande som utfärdades gentemot ReFood är avhängig av huruvida den aktuella transporten av avfall omfattas av bestämmelserna i förordning nr 1013/2006 och var underkastad ett anmälningsförfarande enligt denna förordning, har den hänskjutande domstolen påpekat att den varken på grundval av EU-domstolens praxis eller förarbetena till förordningen kan avgöra hur artikel 1.3 d i förordningen ska tolkas.
22.      Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Oldenburg (Förvaltningsdomstolen i Oldenburg) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)      Ska artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 tolkas som ett tillämpningsundantag som gäller för samtliga transporter som enligt artikel 2 i förordning … nr 1069/2009 omfattas av tillämpningsområdet för förordning … nr 1069/2009?
Om den första frågan ska besvaras nekande:
2)      Ska artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 då tolkas som ett tillämpningsundantag för sådana transporter som enligt förordning nr 1069/2009 – även jämförd med kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen (EUT L 54, 2011, s. 1) – omfattas av bestämmelser för insamling, transport, identifiering och spårbarhet?
Om den andra frågan ska besvaras nekande:
3)      Ska artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 då tolkas som ett tillämpningsundantag som endast gäller för transporter som måste godkännas enligt artikel 48.1 i förordning nr 1069/2009?”
III. Bedömning
23.      Inledningsvis är det viktigt att påpeka två saker.
24.      För det första är det ostridigt att de aktuella produkterna utgör matrester som ska kvalificeras som animaliska biprodukter i kategori 3 i den mening som avses i artikel 10 p i förordning nr 1069/2009, eftersom de inte härrör från transportmedel i internationell trafik. Det är även ostridigt att det följer av artikel 2.2 g led iii i förordning nr 1069/2009 att matavfall som består av animaliska biprodukter och som är avsett att omvandlas till biogas eller bearbetas med sterilisering eller komposteras omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning.
25.      För det andra är det inte lämpligt att pröva de tre tolkningsfrågorna i tur och ordning, utan det krävs tvärtom en samlad bedömning.
26.      Den hänskjutande domstolen vill nämligen få klarhet i huruvida uttrycket ”transporter av avfall som omfattas av krav på godkännande enligt förordning … nr 1774/2002”, vilket unionslagstiftaren har använt i artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006, ska tolkas så, att alla transporter som avses i förordning nr 1069/2009, eller endast vissa av dessa transporter som uppfyller särskilda villkor som uppställs i sistnämnda förordning, är undantagna från tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006.
27.      Inom ramen för målet vid den nationella domstolen kommer EU‑domstolens tolkning att vara avgörande för huruvida förordning nr 1013/2006 är tillämplig och följaktligen för huruvida det anmälningsförfarande som föreskrivs i artikel 3.1 b i förordningen för sådant avfall som det som är i fråga i det nationella målet, är tillämpligt.
28.      Mot denna bakgrund ska jag undersöka huruvida transport av sådant avfall som det som är i fråga i det nationella målet, det vill säga animaliska biprodukter i kategori 3, från Nederländerna till Tyskland är underkastad detta anmälningsförfarande eller ej.
29.      För att besvara denna fråga krävs det att det slutligen slås fast huruvida denna transport omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1069/2009, vilken uteslutande reglerar animaliska biprodukter och transporter av sådana produkter, eller av tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, vilken fastställer villkoren för att transporter av animaliska biprodukter ska vara lagenliga, med undantag av ”transporter av avfall som omfattas av krav på godkännande enligt förordning … nr 1774/2002”.
30.      I det avseendet vill jag inledningsvis påpeka, i likhet med kommissionen, att eftersom detta uttryck inte definieras i förordning nr 1013/2006, ger lydelsen i artikel 1.3 d i nämnda förordning inte något klart svar på den frågeställning som EU-domstolen ska ta ställning till.(13)
31.      Vidare förekommer detta uttryck inte heller i förordning nr 1774/2002 och förordning nr 1069/2009.
32.      Det ska först konstateras att förordning nr 1774/2002 inte krävde någon form av godkännande för transport av animaliska biprodukter.(14) I synnerhet krävde inte artikel 8 i förordning nr 1774/2002 ett ”godkännande” för transport av animaliska biprodukter.(15)
33.      Vidare är de krav som har formaliserats genom förordning nr 1069/2009 inte entydiga.
34.      I synnerhet gör inte de olika språkversionerna av denna förordning det möjligt att slutgiltigt klargöra dess innebörd. Den omständigheten att denna begäran om förhandsavgörande har sin grund i den tyska språkversionen av förordning nr 1069/2009 visar för övrigt i än högre grad att ordalydelsen i denna förordning är tvetydig.
35.      Niedersachsens lantbrukskammares ståndpunkt att den aktuella transporten av avfall omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006 och ska anmälas grundar sig – såsom framgår av de handlingar som ingetts till domstolen – på antagandet att eftersom det i artikel 48.2 i förordning nr 1069/2009 hänvisas till ”ansökningar om godkännande” för avsändandet av vissa animaliska biprodukter i kategorierna 1 eller 2, och animaliska biprodukter i kategori 3 undantas, så omfattas de sistnämnda produkterna inte av det undantag som föreskrivs i artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006.
36.      Den tyska språkversionen av artikel 48.2 i förordning nr 1069/2009 avser dock ”Formate für Anträge auf Zulassung”, vilket bokstavligen betyder ”format för ansökningar om godkännande”, medan i exempelvis den spanska, den danska, den engelska och den franska språkversionen används uttrycken ”formatos para las solicitudes”, ”formater for ansøgninger”, ”formats for applications” respektive ”modèles pour les demandes”, vilka hänvisar till format för ”ansökningar” och inte till ansökningar om ”godkännande”.
37.      Utöver det faktum att det följer av domstolens fasta praxis att den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsrättslig bestämmelse inte ensam kan ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner,(16) anser jag att Niedersachsens lantbrukskammares ståndpunkt att den transport av avfall som är i fråga i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006 inte är övertygande.
38.      Enligt min mening strider en sådan tolkning mot flera viktiga argument som grundar sig på förarbetena till, andan i, systematiken i och syftet med förordning nr 1013/2006 och förordning nr 1069/2009.
39.      För det första framstår det generellt som logiskt att anse att unionslagstiftaren, genom att anta sektorsspecifika lagstiftningar, har gett uttryck för sin avsikt att uppställa särskilda regler för särskilda kategorier av produkter eller avfall.
40.      I det avseendet utgör förordning nr 1069/2009 en sektorsspecifik lagstiftning som, i likhet med förordning nr 1774/2002, fastställer regler om transport av animaliska biprodukter och som till sin själva art tar hänsyn till dessa produkters specifika karaktär, med hänsyn till exempelvis de särskilda risker som de medför.(17) En sådan lagstiftning är följaktligen i princip avsedd att fullständigt och uteslutande reglera dessa biprodukter.(18)
41.      På samma sätt har EU-domstolen klart slagit fast, i fråga om kopplingen mellan de tidigare lagstiftningarna om avfall, att ”direktiv 94/62[/EG(19)] skall anses som lex specialis i förhållande till direktiv 75/442[/EEG(20)] med följd att bestämmelserna i det förstnämnda direktivet äger företräde framför dem i det senare direktivet i de situationer som detta särskilt avses reglera”.(21)
42.      Härav följer att EU-domstolen anser att en sektorsspecifik lagstiftning är avsedd att ersätta den allmänna lagstiftningen på avfallsområdet.
43.      Denna ståndpunkt bekräftas enligt min mening av de undantag som unionslagstiftaren införde i direktiv 2008/98, som är ramdirektivet på avfallsområdet, och genom kopplingen mellan detta direktiv och de sektorsspecifika lagstiftningarna.
44.      Enligt artikel 2.2 b i direktiv 2008/98 är således animaliska biprodukter, inbegripet bearbetade produkter som omfattas av förordning nr 1774/2002, undantagna från direktivets tillämpningsområde. Ett sådant undantag visar att unionslagstiftarens avsikt var att undanta en viss kategori av avfall, nämligen animaliska biprodukter, från tillämpningsområdet för den allmänna lagstiftningen på området.(22)
45.      För det andra framgår tolkningen att animaliska biprodukter och transporter av sådana produkter i princip regleras uteslutande av sektorsspecifika bestämmelser, i förevarande fall förordning nr 1069/2009, av de ståndpunkter som institutionerna intog i förarbetena till förordning nr 1013/2006.
46.      Jag noterar i det avseendet att det i artikel 1.6 första stycket i kommissionens förslag som ledde till antagandet av denna förordning(23) föreskrevs att transporter av avfall som omfattas av bestämmelserna i förordning nr 1774/2002 ”och som omfattas av motsvarande eller strängare förfarandebestämmelser i den förordningen eller annan relaterad gemenskapslagstiftning om djurs och människors hälsa” var undantagna från tillämpningsområdet för förordningen om transport av avfall.
47.      De ändringar i förslaget som rådet gjorde och som ledde till lydelsen i artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006(24) uppfattades av kommissionen som att animaliska biprodukter helt och hållet hade undantagits från tillämpningsområdet för förordningen om transport av avfall.(25) Detta framgår mycket klart av meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om transport av avfall. I nämnda meddelande angav nämligen kommissionen att ”[r]ådet har gjort ytterligare ändringar av förslaget. Den viktigaste förändringen består av att artikel 1.3 d helt och hållet undantar animaliska biprodukter från förordningens omfattning”.(26)
48.      Såsom den nederländska regeringen korrekt har påpekat, visar följaktligen förarbetena till förordning nr 1013/2006 att rådet önskade att animaliska biprodukter helt och hållet skulle undantas från tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, oberoende av frågan huruvida de transportförfaranden som föreskrevs i förordning nr 1774/2002 var likvärdiga.
49.      För det tredje kullkastas den tolkning som Niedersachsens lantbrukskammare har föreslagit av den utveckling som skett av lagstiftningen om animaliska biprodukter och av den ökade överensstämmelsen mellan denna lagstiftning och förordning nr 1013/2006.
50.      I artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 anges nämligen inte vilket godkännande i förordning nr 1774/2002 som åsyftas, medan sistnämnda förordning, såsom framgår av punkt 32 i detta förslag till avgörande, inte krävde någon form av godkännande för transport av animaliska biprodukter.
51.      Härav följer att det sedan antagandet av förordning nr 1013/2006 har rått tvivel om överensstämmelsen mellan lagstiftningen om animaliska biprodukter och nämnda förordning.
52.      Utvecklingen av lagstiftningen vad gäller animaliska biprodukter har dock medfört en allt större överensstämmelse mellan dessa lagstiftningar.
53.      Under det förfarande som ledde till antagandet av förordning nr 1069/2009 hade unionslagstiftaren med nödvändighet bestämmelserna i förordning nr 1013/2006 i åtanke, medan både bestämmelserna och skälen i förordning nr 1069/2009 vittnar om lagstiftarens avsikt att säkerställa, för att inte säga införa, en viss överensstämmelse mellan denna förordning och förordning nr 1013/2006.
54.      I skälen 5 och 6 i förordning nr 1069/2009 anges att bestämmelserna om animaliska biprodukter bör ta hänsyn till de risker för miljön som dessa produkter ger upphov till och de utgör en enhetlig och omfattande ram vad beträffar särskilt transport av sådana produkter. Unionslagstiftaren har dessutom entydigt angett i skälen 57 och 58 i denna förordning att ”[a]v hänsyn till gemenskapslagstiftningens enhetlighet måste man klargöra förhållandet mellan bestämmelserna i förordningen och gemenskapslagstiftningen om avfall” och särskilt att animaliska biprodukter som blandats med eller kontaminerats av något farligt avfall endast ska importeras, exporteras eller avsändas mellan medlemsstaterna i enlighet med förordning nr 1013/2006.
55.      Dessa påpekanden har formaliserats i artikel 48 i förordning nr 1069/2009 och visar unionslagstiftarens tydliga avsikt att animaliska biprodukter i princip ska omfattas enbart av denna förordning.
56.      Det följer av en tolkning e contrario av artikel 48.6 i förordning nr 1069/2009, vilken inte hade någon motsvarighet i förordning nr 1774/2002, att transport av animaliska biprodukter i kategori 3 uteslutande regleras av denna förordning. Eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs att animaliska biprodukter som blandats med eller kontaminerats av farligt avfall endast får sändas till en annan medlemsstat om kraven i förordning nr 1013/2006 uppfylls, ska slutsatsen dras – såsom ReFood har gjort – att andra transporter av animaliska biprodukter inte omfattas av sistnämnda förordning.
57.      Härav följer, såsom kommissionen medgav vid förhandlingen, att rättsakternas tillämpningsområde är klart definierat och att transport av animaliska biprodukter uteslutande omfattas av förordning nr 1069/2009, om inte annat uttryckligen föreskrivs.
58.      För det fjärde anser jag att detta synsätt bekräftas av en tolkning av artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006, jämförd med skäl 11 i nämnda förordning.(27)
59.      Enligt detta skäl är det nödvändigt att undvika överlappning med förordning nr 1774/2002, och att det var unionslagstiftarens avsikt att denna förordning skulle utgöra en fullständig lagstiftning om animaliska biprodukter.(28)
60.      Artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006, jämförd med den i skäl 11 i förordningen uttryckta nödvändigheten av att undvika överlappning mellan denna rättsakt och lagstiftningen om animaliska biprodukter, leder mig till konstaterandet att unionslagstiftaren helt och hållet ville undanta transporter av animaliska biprodukter från tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, bland annat på grund av att förordning nr 1774/2002 utgjorde en fullständig och fristående lagstiftning på området.(29)
61.      Den tolkning som den österrikiska regeringen har föreslagit, enligt vilken animaliska biprodukter i kategori 3 omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006 eftersom de inte avses i artikel 48.1 i förordning nr 1069/2009, bortser från skäl 11 i förordning nr 1013/2006.
62.      Denna tolkning undviker ingalunda en överlappning mellan förordning nr 1013/2006 och förordning nr 1069/2009, utan innebär tvärtom att vissa animaliska biprodukter omfattas av bestämmelserna i båda dessa förordningar.
63.      Den omständigheten att förordning nr 1013/2006 och förordning nr 1069/2009 eftersträvar olika mål, nämligen miljöskydd(30) och skydd för människors och djurs hälsa,(31) är enligt min mening inte avgörande.
64.      EU-domstolen har visserligen slagit fast att en transport av kött- och benmjöl, vilken i princip är undantagen från tillämpningsområdet för förordning nr 259/93, skulle ske i enlighet med kraven i förordning nr 1774/2002 med hänsyn till de miljö- och hälsorisker som en sådan transport ger upphov till.(32)
65.      Detta resonemang kan enligt min mening inte motivera en annan tolkning av artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 än den som hittills har beskrivits, eftersom förordning nr 1069/2009 föreskriver att de strängare bestämmelserna i förordning nr 1013/2006(33) ska gälla vid transporter av animaliska biprodukter som kan skada miljön.(34)
66.      För det femte leder den tolkning som Niedersachsens lantbrukskammare har föreslagit till ett paradoxalt resultat, såsom den nederländska regeringen och kommissionen har påpekat.
67.      Om det anses att animaliska biprodukter i kategori 3 omfattas av förordning nr 1013/2006 leder det nämligen till att strängare regler tillämpas på mindre farliga produkter, då animaliska biprodukter i kategori 3 är, enligt förordning nr 1069/2009,(35) per definition är mindre skadliga för människors och djurs hälsa än produkter i kategorierna 1 och 2.(36)
68.      På samma sätt kan kommissionens tolkning, vilken grundar sig särskilt på artiklarna 23 och 24 i förordning nr 1069/2009, enligt min mening inte godtas, eftersom denna tolkning – såsom ReFood framhöll vid förhandlingen – varken kan utläsas av ordalydelsen eller av systematiken i de förordningar som är i fråga i detta fall.
69.      Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att denna förordning inte är tillämplig på transporter av animaliska biprodukter som utförs av driftsansvariga eller anläggningar som registrerats eller godkänts i enlighet med artikel 23 eller artikel 24 i förordning nr 1069/2009, eller som är på väg till driftsansvariga eller anläggningar som registrerats eller godkänts i enlighet med dessa bestämmelser, om reglerna i förordning nr 1069/2009 iakttas.
70.      Kommissionen anser, mot bakgrund av skäl 11 i förordning nr 1013/2006 och skälen 5 och 6 i förordning nr 1069/2009, att den förstnämnda förordningen inte är avsedd att tillämpas på transport av animaliska biprodukter när miljöskyddskravet redan har beaktats i vederbörlig ordning, eftersom bestämmelserna i förordning nr 1069/2009 iakttas. Eftersom det i förordning nr 1069/2009 föreskrivs regler som gäller för driftsansvariga och anläggningar som omfattas av artiklarna 23 och 24 i nämnda förordning, är det inte nödvändigt att förordning nr 1013/2006 är tillämplig på transporter mellan driftsansvariga och anläggningar som godkänts eller registrerats i enlighet med dessa artiklar, under förutsättning att de övriga kraven i förordning nr 1069/2009 iakttas.
71.      Först och främst medför denna tolkning att unionslagstiftarens avsikt att undanta animaliska biprodukter från tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, vilken klart uttrycktes under lagstiftningsförfarandet, kommer i skymundan.
72.      Vidare anser jag att kommissionen, genom att förorda en sådan tolkning, försöker att genomdriva den ståndpunkt som den intog under förfarandet i samband med antagandet av förordning nr 1013/2006,(37) trots att parlamentet och rådet inte följde denna ståndpunkt.
73.      Slutligen anser jag att en sådan tolkning skapar rättsosäkerhet.
74.      För det första förutsätter denna tolkning att aktörerna vid varje transport av animaliska biprodukter bedömer huruvida bestämmelserna i förordning nr 1069/2009 ger ett tillräckligt miljöskydd, och den gör följaktligen att det faktiskt inte är möjligt att förutse på förhand vilken förordning som är tillämplig på en bestämd transport.
75.      För det andra är det inte uteslutet – eftersom kommissionen påpekade vid förhandlingen att förordning nr 1013/2006 ska tillämpas, om bestämmelserna i artiklarna 23 och 24 i förordning nr 1069/2009 inte iakttas – att det paradoxalt nog krävs att de strängare bestämmelserna i förordning nr 1013/2006 iakttas, vid underlåtenhet att iaktta artiklarna 23 och 24 i förordning nr 1069/2009, vilka a priori
är mindre stränga.
IV.    Förslag till avgörande
76.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att EU‑domstolen besvarar de tolkningsfrågor som hänskjutits av Verwaltungsgericht Oldenburg (Förvaltningsdomstolen i Oldenburg, Tyskland) på följande sätt:
Artikel 1.3 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall ska tolkas så, att transporter av animaliska biprodukter som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002, är undantagna från tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, om inte annat uttryckligen föreskrivs i förordning nr 1069/2009.
1      Originalspråk: franska.
2      EUT L 190, 2006, s. 1.
3      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 2002, s. 1).
4      Det är inte första gången som frågan rörande kopplingen mellan lagstiftningen om transport av avfall och lagstiftningen om animaliska biprodukter uppkommer. I dom av den 1 mars 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123), tog dock domstolen inte direkt ställning till kopplingen mellan förordning nr 1013/2006 och förordning nr 1774/2002, eftersom den förstnämnda förordningen inte var tidsmässigt tillämplig (ratione temporis) i målet vid den nationella domstolen.
5      Såsom unionslagstiftaren klart har angett i skäl 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3), ”[bör det] främsta målet med all avfallspolitik … vara att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall”.
6      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (EUT L 300, 2009, s. 1). För säkerhets skull vill jag framhålla att eftersom förordning nr 1774/2002 har upphävts genom förordning nr 1069/2009 avseende animaliska biprodukter, har unionslagstiftaren i artikel 54 i sistnämnda förordning preciserat att hänvisningar till förordning nr 1774/2002 i lagstiftningen ska betraktas som hänvisningar till förordning nr 1069/2009.
7      Som följer av de bestämmelser som antagits inom ramen för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall, vilken undertecknades den 22 mars 1989 och godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 (EGT L 39, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202) (nedan kallad Baselkonventionen). Klassificeringen av avfall i två förteckningar, en grön och en gul förteckning, beror på hur farligt avfallet är och de förfaranden som är tillämpliga på transport av avfallet. Beträffande klassificeringen och dess konsekvenser, se Sadeleer, N., Droit des déchets de l’UE, De l’élimination à l’économie circulaire, Bruylant, Bryssel, 2016, s. 360, 364 och 378–382.
8      Rådets beslut av den 22 september 1997 om godkännande på gemenskapens vägnar av ändringen av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (Baselkonventionen), enligt beslut III/1 antaget av parternas samarbetskonferens (EGT L 272, 1997, s. 45).
9      EGT L 226, 2000, s. 3.
10      EUT L 94, 2004, s. 63.
11      EGT L 395, 1989, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216.
12      BGBl. I s. 1462.
13      Undantaget i artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006 hade inte föreskrivits av unionslagstiftaren i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43), vilket gör att den tidigare lagstiftningen inte kan ge vägledning vid tolkningen av denna bestämmelse.
14      Enligt artiklarna 10–15 i den förordningen avsåg godkännandena hanteringsställen, lagringsanläggningar, förbrännings- och samförbränningsanläggningar, bearbetningsanläggningar, oleokemiska anläggningar samt biogas- och komposteringsanläggningar.
15      Oavsett vilken språkversion av denna bestämmelse det är fråga om, uppställde bestämmelsen ett krav på godkännande av den mottagande medlemsstaten för transport till denna medlemsstat av animaliska biprodukter i kategorierna 1 och 2, med uteslutande av animaliska produkter i kategori 3.
16      Se dom av den 29 april 2015, Léger (C‑528/13, EU:C:2015:288, punkt 35). I det avseendet har domstolen även preciserat att ”[u]nionsbestämmelserna ska nämligen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga Europeiska unionens språk. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår …”.
17      På den punkten vill jag påpeka att lagstiftningen om animaliska biprodukter antogs efter flera kriser inom djuruppfödning, såsom bovin spongiform encefalopati, mul- och klövsjuka samt svinpest, och syftar således till att hantera de särskilda problem som dessa produkter medför (se de Sadeleer, N., a.a., s. 271 och 272).
18      Det mycket stora tillämpningsområdet för förordning nr 1774/2002 och förordning nr 1069/2009 bekräftar denna bedömning. I enlighet med artikel 3.1 i den förstnämnda förordningen och i enlighet med artikel 4.2 i den sistnämnda förordningen är dessa rättsakter tillämpliga på insamling, transport, hantering, omvandling, utsläppande på marknaden, distribution och bortskaffande av animaliska biprodukter.
19      Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 1994, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266).
20      Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238).
21      Dom av den 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, punkt 57).
22      Se de Sadeleer, N., a.a., s. 152 och 154.
23      Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om transport av avfall (KOM(2003) 379 slutlig).
24      Parlamentet hade föreslagit att denna artikel skulle strykas och kommissionen hade förkastat detta förslag av parlamentet, medan det framgår av gemensam ståndpunkt (EG) nr 28/2005 antagen av rådet den 24 juni 2005 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om transport av avfall (EUT C 206 E, 2005, s. 1) att artikel 1.6 första stycket i kommissionens förslag ströks och ersattes av en artikel 1.3 e, vars lydelse motsvarar lydelsen i artikel 1.3 d i förordning nr 1013/2006.
25      KOM(2005) 303 slutlig (s. 10 och 11).
26      Punkt 3.2.5 i meddelandet.
27      Det är visserligen riktigt att enligt fast rättspraxis är ”ingressen till en unionsrättsakt … inte juridiskt bindande och kan inte åberopas för att motivera undantag från bestämmelserna i rättsakten eller för att tolka dem på ett sätt som uttryckligen strider mot bestämmelsernas ordalydelse” (dom av den 11 april 2013, Della Rocca (C‑290/12, EU:C:2013:235, punkt 38)). Domstolen har dock angett att ”ingressen till en [unions]rättsakt [kan] precisera rättsaktens innehåll” (dom av den 11 juni 2015, Zh. och O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 42), se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet Meta Fackler (C‑444/03, EU:C:2005:64)).
28      Jag vill i det avseendet framhålla att skälen 12 och 13 i direktiv 2008/98, i syfte att precisera de kriterier på grundval av vilka förhållandena mellan direktiv 2008/98 och förordning nr 1774/2002 ska fastställas, i mycket stor utsträckning bygger på skäl 11 i förordning nr 1013/2006.
29      I den meningen att dessa rättsakter, i enlighet med artikel 1.1 a i förordning nr 1774/2002 och artikel 4.2 i förordning nr 1069/2009, är tillämpliga på insamling, transport, lagring, hantering, bearbetning och användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter.
30      Se skäl 1 i förordning nr 1013/2006 och punkt 32 i dom av den 9 juni 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425).
31      Se skälen 1 och 66 samt artikel 1 i förordning nr 1069/2009. Lagstiftningen om animaliska biprodukter ”överlappar produkt- och miljölagstiftningen” (de Sadeleer, N., a.a., s. 271).
32      Dom av den 1 mars 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123).
33      Vad gäller transport av avfall är de skyldigheter som följer av förordning nr 1013/2006 strängare än skyldigheterna i förordning nr 1069/2009. När det gäller till exempel att sända animaliska biprodukter i kategorierna 1 och 2 till andra medlemsstater, föreskrivs det i artikel 48 i förordning nr 1069/2009 att den behöriga myndigheten i ursprungsmedlemsstaten och den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten ska underrättas om transporten, och den sistnämnda myndigheten kan vägra att ta emot sändningen, ta emot den villkorslöst eller ta emot den på vissa villkor. I förordning nr 1013/2006 föreskrivs åtminstone allmänna krav för transporter inom unionen, eftersom avfallet ska åtföljas av handlingar som anges i förordningen. Transport av avfall som är avsett att bortskaffas och transport av visst avfall som är avsett att återvinnas kräver dock att förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande, vilket beskrivs i artiklarna 4–17 i förordning nr 1013/2006, iakttas. Utöver att ett avtal ska ingås och att en ekonomisk säkerhet ska ställas eller en motsvarande försäkring tecknas, föreskrivs det i denna förordning att de behöriga mottagar-, avsändar- och transitmyndigheterna ska godkänna, eventuellt på vissa villkor, transporten av avfall och skälen till avslaget.
34      Se, exempelvis, artiklarna 41.2 b, 43.5 b och 48.6 i förordning nr 1069/2009.
35      Såsom framgår av skälen 8 och 29 i förordningen, Se, även, artiklarna 7–10 i förordning nr 1069/2009. Beträffande de olika kategorierna av animaliska biprodukter och de skyldigheter som är knutna till dessa kategorier, se de Sadeleer, N., a.a., s. 272.
36      I det avseendet är det även viktigt att påpeka att unionslagstiftaren i förordning nr 1069/2009 och i kapitel V i förordning nr 142/2011 har fastställt regler för insamling, transport, identifiering och spårbarhet av animaliska biprodukter.
37      Denna ståndpunkt lyser igenom i kommissionens förslag, vars lydelse har återgetts i punkt 46 ovan.