62023CJ0540
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
5. veljače 2026. (
*1
)
„Žalba – Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 3. drugi podstavak – Zaštita procesa odlučivanja – Odbijanje otkrivanja dokumenata vezanih uz glasovanje država članica o izmjeni Priloga III. Uredbi (EZ) br. 1925/2006 – Uredba (EU) br. 182/2011 – Komitologija – Odluka 1999/468/EZ – Regulatorni postupak s kontrolom – Protužalba”
U predmetu C‑540/23 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 23. kolovoza 2023.,
Europska komisija, koju su u početku zastupali Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar i A. Spina, a zatim C. Ehrbar i A. Spina, u svojstvu agenata,
tužiteljica,
a druge stranke u postupku su:
Covington & Burling LLP, sa sjedištem u Saint‑Josse‑ten‑Noodeu (Belgija),
Bart Van Vooren, sa stalnom adresom u Meiseu (Belgija),
koje zastupa P. Diaz Gavier, advocaat,
tužitelji u prvostupanjskom postupku,
koje podupire:
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. K. Bulterman, H. S. Gijzen i C. S. Schillemans, u svojstvu agenata,
intervenijent u žalbenom postupku,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: L. Arastey Sahún, predsjednica vijeća, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (izvjestitelj) i B. Smulders, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 12. lipnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 14. lipnja 2023., Covington & Burling i Van Vooren/Komisija (T‑201/21, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2023:333), kojom je taj sud poništio Odluku Komisije C(2021) 2541 final od 7. travnja 2021. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) jer je njome Komisija na temelju članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) odbila pristup dokumentima koji se odnose na pojedinačna glasovanja država članica izdanih u okviru postupka komitologije za izmjenu Priloga III. Uredbi (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća, od 20. prosinca 2006. o dodavanju vitamina, minerala i određenih drugih tvari hrani (SL 2006., L 404, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 29., str. 136.), u dijelu u kojem se odnosi na biljne vrste koje sadržavaju hidroksiantracenske derivate.
2
Svojom protužalbom društvo Covington & Burling LLP i Bart Van Vooren (u daljnjem tekstu: tužitelji u prvostupanjskom postupku) zahtijevaju ukidanje pobijane presude u dijelu u kojem je Opći sud smatrao da je članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001 primjenjiv u ovom slučaju.
Pravni okvir
Uredba (EZ) br. 1049/2001
3
Uvodne izjave 2. i 4. Uredbe br. 1049/2001 glase kako slijedi:
„2.
Otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu. Otvorenost doprinosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava iz članka 6. [UEU‑a] i Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
[…]
4.
Svrha je ove uredbe dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima te utvrditi opća načela i ograničenja pristupa u skladu s člankom 255. stavkom 2. [UEZ‑a].”
4
Člankom 1. te uredbe predviđa se:
„Svrha je ove uredbe:
a)
definirati načela, uvjete i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa kojima se uređuje pravo na pristup dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća [Europske komisije] i Komisije (u daljnjem tekstu ‚institucije’) predviđeno u članku 255. [UEZ‑a] tako da se osigura najširi mogući pristup dokumentima;
[…]”
5
U skladu s člankom 4. stavcima 1. i 3. navedene uredbe:
„1.   Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
[…]
(b)
privatnosti i integriteta pojedinca, posebno u skladu s propisima Zajednice o zaštiti osobnih podataka.
[…]
3.   Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
Pristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.”
Uredba (EZ) br. 178/2002
6
Članak 58. Uredbe (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (SL 2002., L 31, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 652/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. (SL 2014., L 189, str. 1.), u stavku 1. određuje:
„Komisiji pomaže Stalni odbor za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje […]. Navedeni odbor je odbor u smislu Uredbe (EZ) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća [od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije (SL 2011., L 55, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291. i ispravak SL 2016., L 6, str. 13.) […]”
Uredba (EZ) br. 1925/2006
7
Člankom 8. Uredbe (EZ) br. 1925/2006, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) 2019/650 od 24. travnja 2019. (SL 2019., L 110, str. 21.), naslovljenim „Tvari koje su zabranjene, ograničene ili pod kontrolom Zajednice”, u stavcima 1. i 2. određuje se:
„1.   Postupak predviđen u ovom članku koristi se ako se tvar koja nije vitamin ili mineral, ili sastojak koji sadrži tvar koja nije vitamin ili mineral, dodaje hrani ili se koristi u proizvodnji hrane pod uvjetima koji bi doveli do unosa te tvari u količinama koje znatno premašuju količine za koje bi se razumno očekivalo da se unose pod uobičajenim uvjetima uravnotežene i raznovrsne prehrane i/ili koje bi na neki drugi način mogle predstavljati opasnost za potrošače.
2.   Na vlastitu inicijativu ili na temelju informacija koje dostave države članice, Komisija može donijeti odluku namijenjenu izmjeni elemenata ove uredbe koji nisu ključni, u svakom slučaju nakon procjene dostupnih informacija od strane [Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA)], u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom navedenim u članku 14. stavku 3., da uključi, prema potrebi, tvar ili sastojak u Prilog III., a posebno: […]
[…]”
8
Članak 14. te uredbe, naslovljen „Postupak Odbora”, u stavcima 1. i 3. određuje:
„1.   Komisiji pomaže Stalni odbor za prehrambeni lanac i zdravlje životinja osnovan člankom 58. stavkom 1. Uredbe [br. 178/2002].
[…]
3.   Kod upućivanja na ovaj stavak, primjenjuje se članak 5.a stavak 1. do 4. i članak 7. Odluke 1999/468/EZ [Vijeća od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji (SL 1999., L 184, str. 23.)], uzimajući u obzir odredbe njezinog članka 8.”
Uredba br. 182/2011
9
U skladu s uvodnim izjavama 6., 10. i 19. do 21. Uredbe br. 182/2011:
„6.
U tim temeljnim aktima koji zahtijevaju nadzor država članica u odnosu na donošenje provedbenih akata Komisije primjereno je za potrebe takve kontrole uspostaviti odbore sastavljene od predstavnika država članica kojima predsjedava Komisija.
[…]
10.
Trebalo bi utvrditi kriterije prema kojima se utvrđuje postupak za donošenje provedbenih akata Komisije. Radi postizanja veće dosljednosti postupovni bi zahtjevi trebali biti razmjerni prirodi i utjecaju provedbenih akata koji će se donijeti.
[…]
19.
Javni pristup informacijama o odborskim postupcima trebalo bi osigurati u skladu s Uredbom [br. 1049/2001].
20.
Registar s podacima o postupcima odbora trebala bi voditi Komisija. Stoga bi se pravila o zaštiti povjerljivih dokumenata koja se primjenjuje na Komisiju također trebala primjenjivati na korištenje registra.
21.
Odluku [1999/468] trebalo bi staviti izvan snage. Kako bi se osigurao prijelaz između režima iz Odluke [1999/468] i ove uredbe, svako upućivanje u postojećem zakonodavstvu na postupke iz te odluke treba, s iznimkom regulatornog postupka s kontrolom predviđenog u njezinom članku 5.a, razumjeti kao upućivanje na odgovarajuće postupke predviđene ovom uredbom. Učinke članka 5.a Odluke [1999/468] trebalo bi privremeno zadržati za potrebe postojećih temeljnih akata koji upućuju na taj članak.”
10
Članak 2. te uredbe, naslovljen „Izbor postupka”, u stavku 2. predviđa:
„Postupak ispitivanja posebno se primjenjuje na donošenje:
(a)
provedbenih akata općenitog područja primjene;
[…]”
11
U skladu s člankom 3. te uredbe, pod naslovom „Zajedničke odredbe”:
„1.   Zajedničke odredbe iz ovog članka primjenjuju se na sve postupke iz članaka od 4. do 8.
2.   Komisiji pomaže odbor koji je sastavljen od predstavnika država članica. Odborom predsjeda predstavnik Komisije. […]
3.   Predsjednik podnosi odboru nacrt provedbenog akta koji će donijeti Komisija.
[…]
4.   Dok odbor ne donese mišljenje, bilo koji član odbora može predložiti izmjene, a predsjednik može predstaviti izmijenjene verzije nacrta provedbenog akta.
Predsjednik nastoji pronaći rješenja koja imaju najširu moguću potporu u odboru. […]
5.   Predsjednik može u opravdanim slučajevima dobiti mišljenje odbora pisanim postupkom. Predsjednik dostavlja članovima odbora prijedlog provedbenog akta i utvrđuje rok za dostavu mišljenja s obzirom na žurnost predmeta. Smatra se da je svaki član odbora koji se ne protivi nacrtu provedbenog akta ili koji se izričito ne suzdrži od glasovanja o aktu prije isteka tog roka prešutno pristao na nacrt provedbenog akta.
[…]
6.   Mišljenje Odbora bilježi se u zapisnik. […]
[…]”
12
Članak 4. navedene uredbe, naslovljen „Savjetodavni postupak”, glasi:
„1.   Kada se primjenjuje savjetodavni postupak, odbor daje svoje mišljenje prema potrebi i glasovanjem. […]
2.   Komisija odlučuje o nacrtu provedbenog akta koji treba donijeti, uzimajući u obzir što je više moguće zaključke iz rasprava unutar odbora i dostavljena mišljenja.”
13
U skladu s člankom 9. navedene uredbe, naslovljenim „Poslovnik”:
„1.   Svaki odbor na prijedlog svog predsjednika i na temelju standardnih poslovnika koje priprema Komisija nakon savjetovanja s državama članicama običnom većinom članova donosi poslovnik. Takav standardni poslovnik Komisija objavljuje u Službenom listu Europske unije.
U mjeri u kojoj je potrebno postojeći odbori donose svoje poslovnike prema standardnim poslovnicima.
2.   Na odbore se primjenjuju načela i uvjeti o javnom pristupu dokumentima i pravila o zaštiti podataka koja se primjenjuju na Komisiju.”
14
Člankom 10. Uredbe br. 182/2011, naslovljenim „Informacije o postupcima odbora”, predviđa se:
„1.   Komisija vodi registar o postupcima odbora koji sadrži:
(a)
popis odbora;
(b)
dnevne redove sastanaka odbora;
(c)
sažete evidencije i popise tijela i organizacija kojima pripadaju osobe koje su države članice imenovale svojim predstavnicima;
(d)
nacrte provedbenih akata za koje se od odbora traži mišljenje;
(e)
rezultate glasovanja;
(f)
konačne nacrte provedbenih akata nakon davanja mišljenja odborâ;
(g)
informacije o donošenju konačnih nacrtâ provedbenih akata od strane Komisije; i
(h)
statističke podatke o radu odborâ.
2.   Komisija također objavljuje godišnje izvješće o radu odbora.
3.   Europski parlament i Vijeće imaju pristup informacijama iz stavka 1. u skladu s važećim pravilima.
4.   Istodobno kada se oni dostavljaju članovima Odbora, Komisija Europskom parlamentu i Vijeću stavlja na raspolaganje dokumente iz stavka 1. točaka (b), (d) i (f), te ih također obavješćuje o dostupnosti tih dokumenata.
5.   Upućivanja na sve dokumente iz stavka 1. točaka od (a) do (g), kao i na informacije iz stavka 1. točke (h) objavljuju se u registru.”
15
Članak 11. te uredbe, naslovljen „Pravo Europskog parlamenta i Vijeća na kontrolu”, predviđa da, kada se temeljni akt donosi u redovnom zakonodavnom postupku, i Parlament i Vijeće mogu u bilo kojem trenutku naznačiti Komisiji da, prema njihovu mišljenju, nacrt provedbenog akta prekoračuje provedbene ovlasti predviđene temeljnim aktom, u kojem slučaju Komisija razmatra nacrt provedbenog akta, uzimajući u obzir iznesena stajališta.
16
U skladu s člankom 12. navedene uredbe:
„Odluka [1999/468] stavlja se izvan snage.
Učinci članka 5.a Odluke [1999/468] zadržavaju se za potrebe postojećih temeljnih akata koji upućuju na taj članak.”
17
Člankom 13. navedene uredbe, naslovljenim „Prijelazne odredbe: prilagodba postojećih temeljnih akata”, određuje se:
„1.   Kad se u temeljnim aktima donesenim prije stupanja na snagu ove uredbe predviđa izvršavanje provedbenih ovlasti Komisije u skladu s Odlukom [1999/468] primjenjuju se sljedeća pravila:
(a)
kada se u temeljnom aktu upućuje na članak 3. Odluke 1999/468/EZ, primjenjuje se savjetodavni postupak iz članka 4. ove uredbe;
[…]
(e)
kada se u temeljnom aktu upućuje na članke 7. i 8. Odluke [1999/468], primjenjuju se članci 10. i 11. ove uredbe.
2.   Članci 3. i 9. ove uredbe primjenjuju se na sve postojeće odbore za potrebe stavka 1.
[…]”
Odluka 1999/468
18
U skladu s uvodnom izjavom 7.a Odluke 1999/468, kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2006/512/EZ od 17. srpnja 2006. (SL 2006., L 200, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 91.):
„[n]ovi regulatorni postupak s kontrolom potrebno je provoditi u pogledu mjera opće primjene kojima se mijenjaju elementi koji nisu ključni temeljnog instrumenta, donesenog u skladu s postupkom iz članka 251. [UEZ‑a], među ostalim, brisanjem nekih od tih elemenata ili dopunjavanjem instrumenta dodavanjem novih elemenata koji nisu ključni. Ovaj bi postupak trebao objema zakonodavnim oblastima omogućiti kontrolu takvih mjera prije njihovog usvajanja. Ključne elemente zakonodavnog akta može izmijeniti samo zakonodavac na temelju Ugovora.”
19
Članak 5.a te odluke, naslovljen „Regulatorni postupak s kontrolom”, u stavcima 1. do 4. predviđao je:
„1.   Komisiji pomaže Odbor za regulatorni postupak s kontrolom koji je sastavljen od predstavnika država članica, a predsjedava mu predstavnik Komisije.
2.   Predstavnik Komisije predlaže Odboru nacrt mjera koje treba poduzeti. Odbor donosi mišljenje o nacrtu u roku koji određuje predsjednik ovisno o hitnosti stvari. U slučaju odluka koje Vijeće donosi na prijedlog Komisije, mišljenje se donosi većinom utvrđenom u članku 205. stavcima 2. i 4. [UEZ‑a]. Glasovi zastupnika država članica u Odboru zbrajaju se na način propisan tim člankom. Predsjednik ne glasuje.
3.   Ako su mjere koje je predložila Komisija u skladu s mišljenjem Odbora, primjenjuje se sljedeći postupak:
(a)
Komisija bez odgađanja podnosi Europskom parlamentu i Vijeću nacrt mjera na kontrolu;
(b)
Europski parlament se može većinom svojih članova, a Vijeće kvalificiranom većinom protiviti usvajanju spomenutog nacrta Komisije te obrazložiti svoje protivljenje ukazujući na to da nacrt mjera koje predlaže Komisija prelazi provedbene ovlasti propisane temeljnim instrumentom, ili da nacrt nije u skladu s ciljem ili sadržajem temeljnog instrumenta ili da ne poštuje načelo supsidijarnosti ili proporcionalnosti;
(c)
ako se Europski parlament ili Vijeće unutar tri mjeseca od dana njegovog upućivanja usprotive nacrtu mjera, Komisija ga ne usvaja. U tom slučaju Komisija može Odboru podnijeti izmijenjen nacrt mjera ili podnijeti zakonodavni prijedlog na temelju Ugovora;
(d)
ako se Europski parlament ili Vijeće istekom tog roka ne usprotive nacrtu mjera, Komisija ga usvaja.
4.   Ako mjere koje predviđa Komisija nisu u skladu s mišljenjem Odbora, ili ako mišljenje nije doneseno, primjenjuje se sljedeći postupak:
(a)
Komisija bez odlaganja Vijeću podnosi prijedlog u vezi s mjerama koje treba poduzeti i istodobno ga prosljeđuje Europskom parlamentu;
(b)
Vijeće o tom prijedlogu odlučuje kvalificiranom većinom u roku dva mjeseca od dana kada mu je ono upućeno;
(c)
ako se Vijeće u tom roku kvalificiranom većinom usprotivi predloženim mjerama, one se ne usvajaju; […]
(d)
ako Vijeće namjerava usvojiti predložene mjere, bez odlaganja ih predlaže Europskom parlamentu. Ako Vijeće ne poduzme korake u roku od dva mjeseca, Komisija bez odlaganja predlaže mjere Europskom parlamentu;
(e)
Europski parlament može u roku četiri mjeseca od predlaganja prijedloga u skladu s točkom (a) većinom svojih članova usprotiviti se usvajanju predmetnih mjera, […]
(f)
ako se u tom roku Europski parlament usprotivi predloženim mjerama, one se ne usvajaju. […]
(g)
ako se po isteku tog roka Europski parlament ne usprotivi predloženim mjerama, ovisno o slučaju, Vijeće ili Komisija ih usvaja.”
Standardni poslovnik
20
Članak 10. Standardnog poslovnika za odbore (SL 2011., C 206, str. 11.) (neslužbeni prijevod) (u daljnjem tekstu: Standardni poslovnik) naslovljen „Zapisnik i sažeta evidencija sastanaka”, u stavku 2. određuje:
„Za potrebe članka 10. Uredbe [br. 182/2011], predsjednik je odgovoran za sastavljanje sažete evidencije u kojoj se opisuje svaka točka dnevnog reda i rezultat glasovanja o svakom nacrtu provedbenog akta podnesenog odboru. U sažetoj evidenciji ne spominje se pojedinačno stajalište država članica tijekom rasprava Odbora.”
21
Članak 13. Standardnog poslovnika, naslovljen „Pristup dokumentima i povjerljivost”, određuje:
„1.   Zahtjevi za pristup dokumentima odbora obrađuju se u skladu s [Uredbom br. 1049/2001]. O zahtjevima za pristup tim dokumentima odlučuje Komisija u skladu sa svojim poslovnikom, kako je izmijenjen Odlukom [2001/937/EZ, EZUČ, Euratom Komisije od 5. prosinca 2001., o izmjeni njezinog poslovnika (SL 2001., L 345, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 135.)]. […]
2.   Rasprave odbora su povjerljive.
3.   Dokumenti podneseni članovima odbora, stručnjacima i predstavnicima trećih strana povjerljivi su […], osim ako je pristup tim dokumentima odobren u skladu sa stavkom 1. ili ako ih Komisija na drugi način objavi.
4.   Članovi odbora, stručnjaci i predstavnici trećih osoba moraju poštovati obveze čuvanja povjerljivosti predviđene ovim člankom. Predsjednik osigurava da su stručnjaci i predstavnici trećih osoba upoznati sa svojom obvezom čuvanja povjerljivosti.”
Okolnosti spora
22
Okolnosti spora navedene su u točkama 2. do 7. pobijane presude na sljedeći način:
„2.
[Tužitelji u prvostupanjskom postupku] podnijeli su 4. prosinca 2020. putem internetskog portala Komisije zahtjev za pristup dokumentima koji sadržavaju glasove 22 države članice u Stalnom odboru za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje – Opći propisi o hrani [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, u daljnjem tekstu: PAFF]. Ti su glasovi dani u korist Nacrta uredbe Komisije o izmjeni Priloga III. Uredbi [br. 1925/2006], koji je doveo do donošenja Uredbe Komisije (EU) 2021/468 оd 18. ožujka 2021. o izmjeni Priloga III. Uredbi (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu botaničkih vrsta koje sadržavaju hidroksiantracenske derivate (SL 2021., L 96, str. 6., […]).
3.
Glavna uprava Komisije (GU) za zdravlje i sigurnost hrane 11. siječnja 2021. dopisom je poslala odgovor na zahtjev za pristup dokumentima od 4. prosinca 2020. na „Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP”.
4
U tom dopisu Komisija je navela da je utvrđeno da je 21 dokument […] obuhvaćen zahtjevom. Pristup tim dokumentima odbijen je na temelju izuzeća koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja predviđenog u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe [br. 1049/2001].
5
Nakon inicijalno negativnog odgovora, B. Van Vooren je u poruci elektroničke pošte od 29. siječnja 2021. podnio ponovni zahtjev na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.
6
Komisija je 15. veljače 2021. u poruci elektroničke pošte naslovljenoj na B. Van Voorena obavijestila [tužitelje u prvostupanjskom postupku] da je rok za donošenje potvrđujuće odluke produljen za dodatnih 15 radnih dana, odnosno do 12. ožujka 2021.
7
Komisija je 10. ožujka 2021. [tužiteljima u prvostupanjskom postupku] poslala novu poruku elektroničke pošte u kojoj je navela da ne može donijeti potvrđujuću odluku u produljenom roku.”
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
23
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 6. travnja 2021. tužitelji u prvostupanjskom postupku podnijeli su, u nedostatku izričitog odgovora na njihov ponovni zahtjev od 29. siječnja 2021., naveden u točki 5. pobijane presude, tužbu za poništenje Komisijine prešutne odluke o odbijanju tog zahtjeva. Međutim, 7. travnja 2021. Komisija je donijela i dostavila B. Van Voorenu spornu odluku, kojom je potvrdila svoje odbijanje da dodijeli pristup zatraženim dokumentima, temeljeći se na izuzeću koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Osim toga, u njoj se pozvala na izuzeće koje se odnosi na zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca, predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (b) te uredbe, kako bi opravdala svoje odbijanje da odobri pristup osobnim podacima koji se nalaze u zatraženim dokumentima.
24
Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 12. travnja 2021. tužitelji u prvostupanjskom postupku prilagodili su, na temelju članka 86. Poslovnika Općeg suda, svoju tužbu kako bi zahtijevali poništenje sporne odluke.
25
U prilog svojoj tužbi ti su tužitelji istaknuli pet tužbenih razloga, od kojih se prvi, istaknut kao glavni, temelji na povredi članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001, drugi, u biti, na nepostojanju dokaza o ugrožavanju procesa odlučivanja otkrivanjem zatraženih dokumenata i ozbiljnosti tog ugrožavanja, treći na Komisijinu pogrešnom pozivanju na Uredbu br. 182/2011 kako bi opravdala svoje odbijanje da odobri pristup zatraženim dokumentima, četvrti, na Komisijinu pogrešnom pozivanju na Standardni poslovnik kako bi opravdala svoje odbijanje da odobri pristup zatraženim dokumentima i peti, na povredi načela transparentnosti i ugrožavanju demokratskog legitimiteta provedbenih akata donesenih na temelju postupka uspostavljenog Uredbom br. 182/2011.
26
Konkretnije, svojim prvim tužbenim razlogom tužitelji u prvostupanjskom postupku tvrdili su da se, zbog samog njegova teksta, članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001 ne primjenjuje na njihov zahtjev za pristup dokumentima. S jedne strane, njihov zahtjev odnosio se na glasove 22 države članice koji su dani u korist Nacrta uredbe Komisije o izmjeni Priloga III. Uredbi br. 1925/2006 u pogledu botaničkih vrsta koje sadržavaju hidroksiantracenske derivate. Ti glasovi nisu činili „rasprave i preliminarne konzultacije”, nego njihov ishod. Takav glas bio je „vanjski” u odnosu na „interni” proces odlučivanja, koji je jedini zaštićen predmetnim izuzećem. S druge strane, takvim glasom nije se izrazilo mišljenje pojedinačnog člana odbora, nego je predstavljao akt kojim se izvršava suverena vlast u ime države članice.
27
U tom je pogledu Opći sud smatrao da su zatraženi dokumenti izdani u okviru postupka odlučivanja koji je doveo do donošenja Uredbe br. 2021/468 i koji je vođen na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1925/2006, u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom iz članka 14. stavka 3. te uredbe i, slijedom toga, u skladu s člankom 5.a Odluke 1999/468. Iz pobijane presude proizlazi da je Komisija na temelju tog članka podnijela PAFF‑u nacrt uredbe koja je dovela do donošenja Uredbe br. 2021/468, te je PAFF o tom nacrtu – koji je zatim podnesen Parlamentu i Vijeću prije nego što ga je Komisija donijela – dao pozitivno mišljenje.
28
Opći sud podsjetio je na to da je PAFF, koji čine predstavnici država članica i kojim predsjeda predstavnik Komisije, stalni odbor koji, u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 1925/2006, pomaže Komisiji u izvršavanju njezinih izvršnih ovlasti. U tom je pogledu u točkama 40. i 41. pobijane presude smatrao da su, iako je točno da su glasovi država članica izraz njihovih suverenih prava, oni ipak izraženi u okviru tog odbora kako bi se Komisiji omogućilo da zauzme stajalište, i to prije nego što je nacrt uredbe koji je doveo do donošenja Uredbe br. 2021/468 podnesen Parlamentu i Vijeću. Prema tome, kao što je to navedeno u točkama 42. i 43. pobijane presude, ishod tih pojedinačnih glasova utjecao je na Komisijin interni postupak odlučivanja i stoga ih treba smatrati pripremnim aktima za taj nacrt uredbe o kojima je ta institucija morala voditi računa u okviru svojeg internog postupka odlučivanja i stoga smatrati da su izneseni „u okviru rasprava i preliminarnih konzultacija” u smislu članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
29
Stoga je Opći sud, smatrajući da su ispunjeni uvjeti za primjenjivost te odredbe, odbio prvi tužbeni razlog koji su istaknuli tužitelji u prvostupanjskom postupku. U tom je pogledu u točki 44. pobijane presude pojasnio da pitanje jesu li glasovanja država članica sama po sebi rasprava ili ishod rasprava nije relevantno s obzirom na to da su ta glasovanja u najmanju ruku posljednja faza rasprava održanih unutar Komisije. Opći se sud u tom pogledu pozvao na presudu od 14. rujna 2022., Pollinis France/Komisija (T‑371/20 i T‑554/20, EU:T:2022:556), kojom je, u skladu s točkom 45. pobijane presude, potvrđeno da u propisno opravdanim slučajevima Komisija može odbiti pristup dokumentima koji se odnose na pojedinačno stajalište država članica u okviru PAFF‑a.
30
Opći sud zatim je zajedno ispitao drugi, treći, četvrti i peti tužbeni razlog koje su tužitelji u prvostupanjskom postupku istaknuli podredno, i kojima su u biti istaknuli da Komisija, s jedne strane, nije dokazala da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja i, s druge strane, da je počinila pogrešku koja se tiče prava time što je smatrala da se predmetno otkrivanje ne može opravdati. Naposljetku su se pozvali na Komisijinu povredu općeg načela transparentnosti zajamčenog Ugovorima i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, kao i na povredu demokratskog legitimiteta provedbenih akata donesenih na temelju postupka uspostavljenog Uredbom br. 182/2011.
31
Na prvom mjestu, Opći sud ispitao je argumente koje su tužitelji u prvostupanjskom postupku iznijeli kako bi osporili spornu odluku prema kojoj se cjelokupnim pravnim okvirom koji se primjenjuje na komitologiju jasno predviđa povjerljivost pojedinačnih glasačkih stajališta država članica. U točki 68. pobijane presude presudio je da taj pravni okvir nije prepreka pravu na pristup dokumentima iz Uredbe br. 1049/2001 i da kao takav ne može opravdati postojanje opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja Komisijina procesa odlučivanja.
32
Pozivajući se, konkretno, u više navrata na presudu od 14. rujna 2022., Pollinis France/Komisija (T‑371/20 i T‑554/20, EU:T:2022:556), Opći je sud, kao prvo, u točki 59. pobijane presude podsjetio na to da se, u skladu sa sudskom praksom, propisima Unije u području pristupa dokumentima ne može opravdati to da institucija načelno odbije pristup dokumentima koji se odnose na njezine rasprave zbog toga što ti dokumenti sadržavaju informacije o stajalištu koje su zauzeli predstavnici država članica.
33
Što se tiče, kao drugo, Standardnog poslovnika na koji se Komisija poziva u spornoj odluci, Opći je sud u točki 63. pobijane presude smatrao da odredbe poslovnika odbora odnosno Standardnog poslovnika ne mogu omogućiti da se dokumentima na koje se odnosi zahtjev za pristup dodijeli zaštita koja prekoračuje ono što je predviđeno Uredbom br. 1049/2001.
34
Kao treće, Opći sud smatrao je da se Komisija također pogrešno oslonila na članak 10. stavak 1. Uredbe br. 182/2011 kako bi opravdala svoje odbijanje pristupa zatraženim dokumentima. Prema točki 67. pobijane presude, iako je točno da ta odredba predviđa samo vođenje registra rada odbora o kojem je riječ u svrhu bilježenja ukupnih rezultata glasovanja, a ne pojedinačnih glasova država članica, ostaje činjenica da se navedena odredba odnosi samo na sadržaj tog registra, a ne na javni pristup dokumentima proizašlih iz tog rada.
35
Na drugom mjestu, kad je riječ o opasnosti koja, prema Komisijinu mišljenju, podrazumijeva otkrivanje zatraženih dokumenata i, osobito, opasnosti od utjecaja na uzajamno povjerenje među državama članicama u okviru postupka komitologije, Opći je sud u točkama 73. i 74. pobijane presude smatrao da su razlozi na koje se poziva Komisija apstraktni i utemeljeni na pretpostavci da postupci komitologije štite povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica, što je pretpostavka koja je, prema mišljenju Općeg suda, pogrešna.
36
Stoga je Opći sud poništio spornu odluku u dijelu u kojem je Komisija njome uskratila pristup pojedinačnim glasovanjima predstavnikâ država članica na temelju članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 te je smatrao da nije potrebno ispitati pitanje postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji bi mogao opravdati otkrivanje zatraženih dokumenata ili moguću povredu načela transparentnosti.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
37
Svojom žalbom Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
odbije sve tužbene razloge koje je Opći sud prihvatio u prvom stupnju;
–
donese konačnu odluku o sporu;
–
ili podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje, i
–
naknadno odluči o troškovima ovog postupka, ako vrati predmet Općem sudu, ili naloži tužiteljima u prvostupanjskom postupku snošenje troškova, ako konačno odluči o sporu.
38
Tužitelji u prvostupanjskom postupku od Suda zahtijevaju da:
–
odbije žalbu;
–
u cijelosti potvrdi pobijanu presudu, i
–
naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.
39
Kraljevina Nizozemska, kojoj je odlukom predsjednika Suda od 9. veljače 2024. odobrena intervencija u potporu zahtjevu tužiteljâ u prvostupanjskom postupku, zahtijeva od Suda da odbije žalbu, potvrdi pobijanu presudu u cijelosti i naloži Komisiji snošenje troškova.
40
Tužitelji u prvostupanjskom postupku svojom protužalbom od Suda zahtijevaju da:
–
ukine pobijanu presudu jer je Opći sud presudio da je članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001 primjenjiv;
–
sâm konačno odluči, presuđujući da se pojedinačni glasovi koje države članice daju u okviru postupka komitologije moraju bez iznimke objaviti; ili
–
podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje;
–
ili, ako vrati predmet Općem sudu, naknadno odluči o troškovima ovog postupka ili, ako konačno odluči o sporu, naloži Komisiji snošenje troškova.
41
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
odbije ovu protužalbu i
–
naloži tužiteljima u prvostupanjskom postupku snošenje troškova prvostupanjskog i drugostupanjskog postupka.
O protužalbi
42
U prilog svojoj protužalbi tužitelji u prvostupanjskom postupku ističu jedan protužalbeni razlog, koji se temelji na tome da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001 u ovom slučaju primjenjiv i stoga zahtijevaju ukidanje pobijane presude u cijelosti.
Argumentacija stranaka
43
Svojim jedinim protužalbenim razlogom tužitelji u prvostupanjskom postupku tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 35. do 47. pobijane presude presudio da za pojedinačna glasovanja država članica, kako su izražena u PAFF‑u, treba smatrati da su dana u okviru rasprava i preliminarnih konzultacija u smislu članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Tvrde da bi prihvaćanje da su ta glasovanja obuhvaćena tim raspravama i preliminarnim konzultacijama značilo da samo finalni akt procesa odlučivanja – kao što je onaj o kojem je riječ, odnosno, u ovom slučaju, Uredba br. 2021/468 – nije obuhvaćen područjem primjene te odredbe Uredbe br. 1049/2001.
44
Prema mišljenju tužitelja u prvostupanjskom postupku, kao prvo, ti glasovi nisu privremena mišljenja koja se mogu promijeniti u svakom trenutku, nego ishod rasprava. Oni ne predstavljaju ni interne rasprave ni preliminarne konzultacije PAFF‑a ili Komisije, s obzirom na to da do akta glasovanja o određenom pitanju dolazi nakon završetka rasprava ili konzultacija o tom pitanju. Tekst članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 odnosi se samo na rasprave ili konzultacije.
45
Kao drugo, kao što to proizlazi iz presude od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), glasovi nisu obuhvaćeni kategorijom „mišljenja za internu uporabu” iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Oni nisu obuhvaćeni ni vrstom mišljenja za koje je nužno da članovi odbora o kojem je riječ raspolažu „prostorom za razmišljanje”. Pojedinačna glasovanja država članica unutar PAFF‑a izraz su njihova suvereniteta i nisu glasovi „za internu uporabu” Komisije ili tog odbora.
46
Kao treće, u odnosu na članak 2. UEU‑a, smatranjem da su pojedinačni glasovi koje su države članice iznijele u okviru postupka komitologije obuhvaćeni područjem primjene članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 ugrozio bi se demokratski legitimitet provedbenih akata Unije. Ne samo da bi građani Europske unije bili spriječeni upoznati se s glasovanjem tih država, nego ni, u slučaju kao što je ovaj, ne bi mogli nadzirati zakonitost odluke donesene u okviru postupka kao što je onaj o kojem je riječ u ovom slučaju.
47
Komisija osporava tu argumentaciju.
Ocjena Suda
48
Kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 pravi se jasna razlika ovisno o tome je li postupak okončan. S jedne strane, u skladu s prvim podstavkom tog stavka 3., područjem primjene izuzeća koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja obuhvaćen je svaki dokument koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 78.).
49
S druge strane, smatrajući da su nakon donošenja odluke zahtjevi za zaštitu procesa odlučivanja manje relevantni (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 80.), zakonodavac Unije je u drugom podstavku navedenog stavka 3. ograničio pozivanje na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 strogim uvjetima. Naime, ta iznimka obuhvaća samo određene vrste dokumenata, odnosno dokumente koji sadržavaju mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji, a opravdanje odbijanja pristupa takvim dokumentima jest to da otkrivanje može „ozbiljno” ugroziti proces odlučivanja institucije (vidjeti u tom smislu presudu od 28. lipnja 2012., Komisija/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, t. 77.).
50
Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 58. svojeg mišljenja, ostaje činjenica da se, kao što je to Sud već istaknuo, navedeno izuzeće primjenjuje na sve dokumente koji sadržavaju takva mišljenja (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 93.).
51
U ovom slučaju iz odredaba koje uređuju postupak u okviru kojeg su dani glasovi država članica na koje se odnosi zahtjev tužiteljâ u prvostupanjskom postupku proizlazi da je davanje tih glasova faza predmetnog procesa odlučivanja i da navedena glasovanja treba smatrati mišljenjima namijenjenima internoj uporabi u okviru rasprava i preliminarnih konzultacija u Komisiji, u smislu članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
52
Konkretnije, tim su glasovima u PAFF‑u države članice izrazile potporu nacrtu uredbe Komisije o izmjeni Priloga III. Uredbi br. 1925/2006, koja se na temelju članka 8. stavka 2. i članka 14. stavka 3. te uredbe može izmijeniti u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom uređenim člankom 5.a Odluke 1999/468.
53
Nakon glasovanja u tom odboru, koji pomaže Komisiji u skladu s člankom 58. Uredbe br. 178/2002 i člankom 5.a stavkom 1. Odluke 1999/468, i s obzirom na pozitivno mišljenje navedenog odbora koje je iz njega proizašlo, Komisija je na temelju članka 5.a stavka 3. točke (a) navedene odluke podnijela taj nacrt uredbe Parlamentu i Vijeću na nadzor.
54
Stoga, kao što je to Opći sud pravilno utvrdio u točki 43. pobijane presude, glasovi na koje se odnosi zahtjev tužiteljâ u prvostupanjskom postupku, na temelju kojih dotični odbor daje mišljenje prije nego što Komisija podnese svoj nacrt uredbe Parlamentu i Vijeću, predstavljaju „mišljenja” u smislu članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 koja se kao takva ne mogu smatrati krajnjim rezultatom predmetnog procesa odlučivanja.
55
Naime, na prvom mjestu, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 62. svojeg mišljenja, nijedan element Uredbe br. 1049/2001 ne omogućuje da se iz područja primjene članka 4. stavka 3. drugog podstavka te uredbe isključe dokumenti koji se ne nazivaju „mišljenje”, ali su u posjedu dotične institucije i namijenjeni su za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u toj instituciji. Stoga, budući da se ne može osporiti da se glasovanjem na koje se odnosi zahtjev tužitelja u prvostupanjskom postupku konkretiziraju mišljenja koja su države članice u okviru PAFF‑a dale o mjerama koje je Komisija predvidjela za izmjenu Priloga III. Uredbi br. 1925/2006, treba smatrati da ta glasovanja predstavljaju mišljenja u smislu članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
56
Na drugom mjestu, iz članka 5.a stavaka 3. i 4. Odluke 1999/468 proizlazi da pozitivno ili negativno mišljenje koje je dao dotični odbor, u ovom slučaju PAFF, nakon glasovanja predstavnika država članica koje ga čine, nije element na temelju kojeg se može utvrditi hoće li se donijeti mjere koje je predvidjela Komisija, s obzirom na to da je ta institucija u svakom slučaju dužna podnijeti prijedlog mjera Parlamentu i Vijeću neovisno o mišljenju koje je dao taj odbor.
57
Točno je da, u skladu sa stavkom 3. člankom 5.a Odluke 1999/468, kada su predviđene mjere Komisije, kao u ovom slučaju, u skladu s mišljenjem odbora, Komisija „bez odgode” nacrt mjera dostavlja Parlamentu i Vijeću na kontrolu. Međutim, suprotno onomu što se čini da tvrde tužitelji u prvostupanjskom postupku, tekst te odredbe ne može imati za posljedicu to da se ovisno o mišljenju koje je dao dotični odbor razlikuju status tog odbora koji, u skladu sa stavkom 1. tog članka 5.a pomaže Komisiji, i narav glasova koje su države članice dale u navedenom odboru. Stoga se ni u kojem slučaju ne može smatrati da ti glasovi sami po sebi dovode do donošenja uredbe o izmjeni kao što je u ovom slučaju Uredba br. 2021/468.
58
Ta se razmatranja ne mogu dovesti u pitanje argumentacijom tužitelja u prvostupanjskom postupku navedenom u točki 46. ove presude. Naime, činjenica da su glasovi država članica dani u okviru postupka kao što je proces odlučivanja na koji se Komisija poziva u ovom slučaju obuhvaćeni područjem primjene članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 ne znači da su građani Unije, u pravilu, spriječeni biti upućeni u to kako su države članice glasovale te se stoga ne može smatrati da ugrožava demokratski legitimitet provedbenih akata Unije. S tim u vezi valja podsjetiti na to da, u skladu s tom odredbom, pristup dokumentu koji sadržava mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija se čak i nakon što je odluka donesena samo ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
59
Valja podsjetiti na to da, kao što je naveo nezavisni odvjetnik u točki 67. svojeg mišljenja, prema članku 1. točki (a) Uredbe br. 1049/2001, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 4., cilj je te uredbe povjeriti javnosti najširi mogući pristup dokumentima institucija. Iako to pravo, čak i kad se radi o dokumentima koje je institucija proizvela u svojem svojstvu zakonodavca, podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima privatnog ili javnog interesa, ipak, s obzirom na to da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti u tom smislu presudu od 16. siječnja 2025., Komisija/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
60
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja odbiti jedini razlog koji su istaknuli tužitelji u prvostupanjskom postupku i, slijedom toga, protužalbu u cijelosti.
O žalbi
61
U prilog svojoj žalbi Komisija ističe dva žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što je presudio da pravni okvir primjenjiv na komitologiju nije relevantan za ispitivanje bi li otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja te institucije u smislu članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001, a drugi na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud jer u okviru tog ispitivanja nije općenito ocijenio sve relevantne čimbenike.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
62
Prvi žalbeni razlog podijeljen je u dva dijela.
63
Prvim dijelom prvog žalbenog razloga, Komisija prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava u primjeni načela usklađenog tumačenja Uredbe br. 1049/2001 s drugim sektorskim pravilima koja se ne odnose izravno na pristup dokumentima i da je, stoga, povrijedio svoju obvezu obrazlaganja.
64
Konkretno, pozivajući se na točke 64. i 67. pobijane presude, Komisija smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da članak 10. stavak 1. Uredbe br. 182/2011 i članak 10. stavak 2. Standardnog poslovnika nisu relevantni u području pristupa dokumentima. Te su odredbe relevantne za primjenu izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 i trebale su se uzeti u obzir u okviru analize postojanja opasnosti od ugrožavanja procesa odlučivanja te institucije. U prilog tim tvrdnjama Komisija se poziva na presude od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 58. i 59.), od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 79. i sljedeće), od 28. lipnja 2012., Komisija/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394) i od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 59. do 64.).
65
S obzirom na te presude, Komisija smatra da činjenica da pravila komitologije predviđaju da se u sažetim evidencijama rasprava provedenih na temelju tih pravila mora navesti ishod glasovanja – a da se pritom ne navode pojedinačna stajališta članova – čini dio relevantnih „objektivnih razloga” koje treba uzeti u obzir prilikom konkretne ocjene povjerljivosti dokumenata koji se odnose na pojedinačna glasovanja. Budući da Opći sud nije objasnio razloge zbog kojih je odstupio od presuda navedenih u prethodnoj točki ove presude, Komisija smatra da je povrijedio i svoju obvezu obrazlaganja.
66
Drugim dijelom prvog žalbenog razloga, Komisija smatra da je Opći sud pogrešno protumačio članak 13. Standardnog poslovnika. Pozivajući se osobito na točke 66. i 67. pobijane presude, u biti tvrdi da bi pravila komitologije bila bespredmetna ako se ne bi valjano uzela u obzir. Tumačenje Općeg suda članka 13. Standardnog poslovnika u suprotnosti je s njegovim tekstom, kao i tekstom članka 10. stavka 2. tog poslovnika, s obzirom na to da te dvije odredbe odražavaju osjetljivost pojedinačnih stajališta koja izraze države članice.
67
Iz zajedničkog tumačenja tih odredbi kao i članka 10. Uredbe br. 182/2011, na koji upućuje članak 10. stavak 2. Standardnog poslovnika, jasno proizlazi da se smatra da pojedinačna stajališta članova dotičnog odbora kao i dokumenti dostavljeni tim članovima sadržavaju osjetljive informacije. Komisija u tom pogledu ističe razliku između, s jedne strane, stavka 2. članka 13. Standardnog poslovnika, koji je formuliran u apsolutnom smislu, i, s druge strane, stavka 3. tog članka 13., u kojem se izričito navode iznimke koje se odnose na dokumente razmijenjene s predstavnicima trećih strana u odborima za komitologiju. Iako priznaje da je „vodeće načelo transparentnost”, Komisija smatra da iz te razlike kao i iz odredbi Uredbe br. 182/2011 proizlazi da je zakonodavac Unije „postupcima” donesenima u okviru postupka komitologije, kao i pojedinačnim stajalištima koja iznose članovi tih odbora, namjeravao pružiti veću zaštitu. Ta se pravila ne mogu odbaciti samo zato što dokumenti razmijenjeni u okviru postupaka komitologije ulaze u područje primjene Uredbe br. 1049/2001.
68
Pozivajući se, osim toga, na točku 63. pobijane presude, Komisija tvrdi da pravila poput članka 339. UFEU‑a ne predstavljaju lex specialis koji omogućuje odstupanje od zahtjeva predviđenih Uredbom br. 1049/2001, ali mogu i moraju biti uzeta u obzir u okviru njezine primjene, s obzirom na to da navedena uredba prethodno i in abstracto ne određuje konkretnu razinu transparentnosti primjenjivu na aktivnosti Unije i ne ograničava različite pravne ili činjenične elemente koji se mogu uzeti u obzir kako bi se in concreto dokazalo da otkrivanje dokumenta može ugroziti interese koji se mogu zaštititi njezinim člankom 4.
69
Naposljetku, Komisija tvrdi da je, zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 66. do 68. ove presude, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 73. do 76. pobijane presude zaključio da se Komisija oslonila na apstraktno obrazloženje koje se odnosi na očuvanje suradnje između država članica u okviru postupaka komitologije općenito.
70
Tužitelji u prvostupanjskom postupku, koje podupire Kraljevina Nizozemska, osporavaju tu argumentaciju.
Ocjena Suda
71
Dvama dijelovima svojeg prvog žalbenog razloga, koja valja ispitati zajedno, Komisija u biti osporava, s jedne strane, tumačenje Općeg suda odredbi Uredbe br. 182/2011 i Standardnog poslovnika. Ta institucija smatra da te odredbe jamče povjerljivost rada u odboru kao što je PAFF i, osobito, povjerljivost stajališta koje unutar njega izraze države članice. S druge strane, Komisija osporava povezanost koju je Opći sud uspostavio između tih odredbi i odredbi Uredbe br. 1049/2001.
72
Tom argumentacijom Komisija u biti zahtijeva od Suda da u predmetnom slučaju prizna postojanje opće pretpostavke povjerljivosti i, prema tome, neotkrivanja određenih dokumenata obuhvaćenih postupcima komitologije, osobito dokumenata koji se odnose na pojedinačna stajališta država članica izražena tijekom rada odbora kao što je PAFF.
73
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da, kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtjeva, prema ustaljenoj sudskoj praksi u načelu nije dovoljno da je taj dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001. Predmetna institucija također treba pružiti objašnjenja o tome na koji bi način pristup navedenom dokumentu mogao konkretno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u tom članku i na koje se poziva (vidjeti u tom smislu presude od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 53. i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
74
Sud je potvrdio mogućnost da se spomenuta institucija Unije u tom smislu osloni na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste prirode (presuda od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 65. i navedena sudska praksa).
75
Priznavanje takve opće pretpostavke u korist nove kategorije dokumenata pretpostavlja da prvo bude dokazano da je razumno predvidljivo da bi otkrivanje vrste dokumenta obuhvaćenog tom kategorijom zapravo moglo ugroziti interes zaštićen dotičnim izuzećem. Nadalje, budući da opće pretpostavke čine iznimku od obveze dotične institucije Unije da konkretno i pojedinačno ispita sve dokumente na koje se odnosi zahtjev za pristup i, općenitije gledano, iznimku od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije, valja ih usko tumačiti i primjenjivati (presuda od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 80. i navedena sudska praksa).
76
U takvoj situaciji priznavanje opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje dokumenata određene vrste u načelu ugrožava zaštitu jednog od interesa navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 predmetnoj instituciji omogućuje da odluči o cjelovitom zahtjevu i da na njega odgovori na primjeren način (presuda od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 68. i navedena sudska praksa).
77
U ovom slučaju, na prvom mjestu, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 67. pobijane presude, članak 9. stavak 2. Uredbe br. 182/2011, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 19., pojašnjava da se pravo na pristup dokumentima obuhvaćenima njezinim područjem primjene ostvaruje u okviru Uredbe br. 1049/2001. U tom pogledu, kao što to proizlazi iz iste točke pobijane presude, članak 10. stavak 1. Uredbe br. 182/2011, u kojem se samo navode elementi koje treba uključiti u registar koji se vodi za rad odbora kao što je PAFF, nije relevantan jer ta odredba ne sadržava nikakvo posebno pravilo u pogledu pristupa tim ili drugim dokumentima.
78
Na drugom mjestu, kao što je to Opći sud naveo u točkama 63. do 68. pobijane presude, ni odredbe Standardnog poslovnika ne mogu se tumačiti na način da isključuju pristup javnosti pojedinačnim stajalištima država članica. Konkretno, okolnost da se člankom 10. stavkom 2. tog poslovnika predviđa da se u sažetoj evidenciji o radu odbora ne spominju ta pojedinačna stajališta ni na koji način ne može dovesti u pitanje, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 64. te presude, pristup na zahtjev javnosti dokumentima u kojima se navode navedena pojedinačna stajališta. Što se tiče članka 13. navedenog poslovnika, on sadržava odredbe koje izričito uređuju odnose između njega i Uredbe br. 1049/2001. Naime, u skladu sa stavkom 1. tog članka 13., Komisija bez iznimke obrađuje zahtjeve za pristup dokumentima odbora u skladu s Uredbom br. 1049/2001.
79
Doduše, kao što je to Opći sud istaknuo u točki 66. pobijane presude, stavak 2. navedenog članka 13. određuje da su „rasprave” odbora povjerljive. Međutim, valja utvrditi da stavak 3. istog članka 13., koji dokumente proslijeđene članovima odbora, stručnjacima i predstavnicima trećih strana podvrgava sustavu predviđenom Uredbom br. 1049/2001, unatoč tomu što su povjerljivi, ne sadržava nikakvo izuzeće.
80
U svakom slučaju, članak 13. Standardnog poslovnika, koji je na temelju članka 9. stavka 1. Uredbe br. 182/2011 tekst koji „priprema” i „objavljuje” Komisija „nakon savjetovanja s državama članicama”, treba tumačiti u skladu s Uredbom br. 1049/2001, kojom je, kao što je to navedeno u točki 59. ove presude, zakonodavac Unije utvrdio načelo najšireg mogućeg pristupa dokumentima institucija Unije.
81
Iz toga slijedi da je Opći sud u točkama 67. i 68. pobijane presude pravilno i poštujući svoju obvezu obrazlaganja presudio da pravni okvir koji se odnosi na postupke komitologije ne može sâm po sebi biti prepreka pravu na pristup dokumentima koje proizlazi iz Uredbe br. 1049/2001 i ne može sam po sebi omogućiti Komisiji da se poziva na opasnost od ozbiljnog ugrožavanja njezina procesa odlučivanja.
82
Sudska praksa na koju Komisija u tom pogledu upućuje u ovom slučaju nije relevantna.
83
Kao prvo, u presudi od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), Sud je smatrao da opće pretpostavke poput onih iz točke 74. ove presude mogu proizlaziti iz propisa primjenjivih na postupke nadzora državnih potpora kao i iz sudske prakse koja se odnosi na pravo uvida u dokumente iz povezanog upravnog spisa. Kao što je to Sud utvrdio u točki 56. te presude, Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), primjenjiva u predmetu u kojem je donesena navedena presuda, nije predviđala „nikakvo pravo zainteresiranih osoba na pristup dokumentima upravnog spisa Komisije” u okviru postupka nadzora državnih potpora. Međutim, to nije slučaj ni s Uredbom br. 182/2011 ni sa Standardnim poslovnikom, koji se, kao što to proizlazi iz točaka 77. i 78. ove presude, izričito ili u osnovi pozivaju na sustav pristupa dokumentima predviđen Uredbom br. 1049/2001.
84
Kao drugo, razmatranja slična onima iz presude navedene u prethodnoj točki vrijede, kao što je to Sud naveo u točki 59. svoje presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), u području postupka kontrole koncentracija između poduzetnika. Naime, u točki 62. te presude, utvrđeno je da bi opći pristup, na temelju Uredbe br. 1049/2001, dokumentima razmijenjenima između Komisije i podnositeljâ prijave ili trećih strana u okviru tog postupka ugrozio ravnotežu koju je zakonodavac Unije želio osigurati između obveze predmetnih poduzetnika da Komisiji dostave poslovno eventualno osjetljive informacije kako bi joj omogućili da ocijeni usklađenost planirane koncentracije s unutarnjim tržištem, s jedne strane, i jamstva pojačane zaštite tako dostavljenih informacija Komisiji na temelju zahtjeva profesionalne i poslovne tajne, s druge strane. Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 91. svojeg mišljenja, ne može se smatrati da Standardni poslovnik proizlazi iz takve ravnoteže koju je zakonodavac Unije uspostavio kako bi zaštitio rad komitoloških odborâ.
85
Kao treće, u svojoj presudi od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738), Sud je potvrdio postojanje opće pretpostavke poput one navedene u točki 74. ove presude u pogledu dokumenata koji se odnose na postupak zbog povrede obveze. Iz točke 59. te prve presude proizlazi da pravo Unije ne predviđa pravo pojedinca na uvid u spis takvog postupka, čak i ako je taj postupak pokrenut njegovom pritužbom. Međutim, valja utvrditi da u ovom slučaju nisu relevantna razmatranja poput onih navedenih u točki 63. navedene prve presude, koja se posebno odnose na posljedice koje bi eventualno otkrivanje dokumenata iz takvog spisa moglo imati na odvijanje dotičnog postupka zbog povrede obveze.
86
Kao četvrto, regulatorni okvir primjenjiv na komitološke postupke ne može se usporediti ni s pravilima koja uređuju otkrivanje podnesaka koje institucija podnosi u okviru sudskog postupka. Prema sudskoj praksi, nije predviđeno opće pravo trećih osoba na pristup podnescima podnesenima Sudu u okviru takvih postupaka (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 99.).
87
Naposljetku, sudska praksa na koju se Komisija poziva u prilog svojoj argumentaciji ne može se primijeniti u ovom slučaju s obzirom na posebnu prirodu postupka u koji spadaju zatraženi dokumenti.
88
S tim u vezi, kao što to proizlazi iz članka 2. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 182/2011, odbori kao što je PAFF pomažu Komisiji, osobito u postupku donošenja provedbenih akata opće primjene. Nadalje, u skladu s uvodnom izjavom 7.a Odluke 1999/468, regulatorni postupak s kontrolom, primijenjen u predmetnom slučaju, treba objema granama zakonodavnog tijela omogućiti provođenje nadzora prije donošenja mjera čiji je predmet izmjena elemenata koji nisu ključni u aktu donesenom u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.
89
Stoga prilikom ispitivanja Komisijine argumentacije valja uzeti u obzir prednosti koje, u skladu s uvodnom izjavom 2. Uredbe br. 1049/2001, proizlaze iz povećane transparentnosti, odnosno iz boljeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti uprave prema građanima u demokratskom sustavu (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 45.).
90
Iako su ta razmatranja od osobite važnosti kada institucije Unije djeluju u svojstvu zakonodavca (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46.), ona su također relevantna kada Komisija izvršava svoje ovlasti u okviru postupka donošenja provedbenih akata opće primjene, kao što je postupak izrade nacrta uredbe o izmjeni Priloga III. Uredbi br. 1925/2006, pri čemu ti akti, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 100. svojeg mišljenja, mogu utjecati na građane Unije u cjelini.
91
S obzirom na sve prethodno navedeno, prvi žalbeni razlog valja odbiti.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
92
Drugi žalbeni razlog podijeljen je u dva dijela.
93
Prvim dijelom drugog žalbenog razloga Komisija prigovara Općem sudu da je povrijedio svoju obvezu obrazlaganja i da je nepotpuno ocijenio razloge na kojima se temelji sporna odluka.
94
Konkretno, Opći sud podijelio je u dvije kategorije razloge navedene u toj odluci, odnosno razloge koji se odnose na „pojedinačno stajalište država članica u komitološkim postupcima”, ispitane u točkama 54. do 69. pobijane presude, i razloge koji se odnose na „suradnju država članica u okviru komitološkog postupka”, ispitane u točkama 70. do 76. te presude. Opći sud nije ispitao opasnost od otkrivanja predmetnih dokumenata s obzirom na načelo lojalne suradnje predviđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a. Međutim, ta odredba može opravdati neotkrivanje povjerljivih informacija kada bi njihovo otkrivanje moglo ugroziti zakonodavni postupak.
95
Osim toga, Opći sud propustio je uzeti u obzir činjenicu da postupak donošenja Uredbe br. 2021/468 nije bio u potpunosti dovršen, što je bitan element koji dokazuje „da nije isključeno da Komisija mora ponovno otvoriti rasprave prije [njezina] konačnog donošenja […]”. Stoga je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja i proveo „nepotpunu ocjenu argumenata koje je Komisija iznijela u [spornoj] odluci”.
96
Drugim dijelom drugog žalbenog razloga Komisija tvrdi da Opći sud nije sveobuhvatno ocijenio okolnosti iznesene u okviru ocjene te institucije o postojanju opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja na koju se poziva u spornoj odluci.
97
Tužitelji u prvostupanjskom postupku osporavaju tu argumentaciju.
Ocjena Suda
98
Dvama dijelovima svojeg drugog žalbenog razloga, koje valja ispitati zajedno, Komisija u biti prigovara Općem sudu da u okviru svoje ocjene postojanja opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja te institucije nije proveo sveobuhvatnu ocjenu elemenata koje je ona iznijela. Konkretno, Opći sud zanijekao je relevantnost, s jedne strane, članka 4. stavka 3. UEU‑a i, s druge strane, komitoloških pravila o povjerljivosti rada odborâ kao što je PAFF. Komisija smatra da je time Opći sud povrijedio i svoju obvezu obrazlaganja.
99
Kao što to proizlazi iz točaka 73. i 74. ove presude, osim u slučajevima u kojima Sud priznaje opću pretpostavku neotkrivanja određene kategorije dokumenata, institucije Unije dužne su pojedinačno i konkretno ispitati svaki od dokumenata zatraženih na temelju Uredbe br. 1049/2001 i pružiti konkretna objašnjenja o opasnosti od ugrožavanja procesa odlučivanja na koju se pozivaju te se stoga ne mogu ograničiti na apstraktne i općenite razloge kako bi opravdale neotkrivanje tih dokumenata.
100
Međutim, kao što to proizlazi iz razmatranja iznesenih u okviru ispitivanja prvog žalbenog razloga, pogrešna je pretpostavka na koju se Komisija oslonila u spornoj odluci, odnosno ona prema kojoj regulatorni okvir kojim se uređuju komitološki postupci štiti, u odnosu na svaki zahtjev za pristup dokumentima, povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica.
101
S obzirom na ta utvrđenja, nijedan od argumenata koje je Komisija iznijela u okviru svojeg drugog žalbenog razloga ne može dovesti u pitanje točku 73. pobijane presude, u kojoj je Opći sud utvrdio da se sporna odluka temelji na apstraktnom obrazloženju koje se odnosi na očuvanje suradnje između država članica u okviru komitoloških postupaka općenito.
102
To osobito vrijedi za okolnost na koju se poziva Komisija, prema kojoj Opći sud nije ispitao kao samostalan argument onaj koji je ona temeljila na članku 4. stavku 3. UEU‑a, na koji se Opći sud u svakom slučaju izričito pozvao u točki 72. pobijane presude. Naime, Opći je sud u točkama 73. i 74. te presude istaknuo, a da Komisija to u okviru ove žalbe ne osporava, da negativne posljedice utvrđene u potvrđujućoj odluci u pogledu suradnje država članica nisu ni na koji način konkretno povezane s posebnim okolnostima predmetnog procesa odlučivanja jer se te negativne posljedice temelje na pretpostavci prema kojoj komitološki postupci štite povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica u pogledu svakog zahtjeva za pristup dokumentima, a ta je pretpostavka pogrešna, kao što je to navedeno u točki 100. ove presude.
103
Isto vrijedi i za Komisijine tvrdnje prema kojima Opći sud nije uzeo u obzir komitološka pravila koja se odnose na povjerljivost postupaka poput onog o kojem je riječ u ovom slučaju. U tom je pogledu Opći sud u točkama 68. i 69. pobijane presude presudio da, iako pravni okvir koji se odnosi na komitološke postupke ne može biti prepreka pravu na pristup dokumentima koje proizlazi iz Uredbe br. 1049/2001 niti navesti Komisiju da se poziva na opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja samo zbog primjenjivosti tog pravnog okvira, to ni na koji način ne sprečava tu instituciju da u propisno opravdanim slučajevima uskrati pristup dokumentima kao što su zatraženi dokumenti u predmetnom slučaju, ako bi njihovo otkrivanje moglo konkretno ugroziti interese zaštićene izuzećima predviđenima u članku 4. te uredbe. Međutim, Komisija ne tvrdi da je u spornoj odluci iznijela konkretne elemente na temelju kojih se može utvrditi postojanje takve opasnosti u pogledu dotičnog procesa odlučivanja.
104
Uostalom, iako Komisija tvrdi da je Opći sud pogrešno podijelio razloge iznesene u spornoj odluci na dvije kategorije, valja utvrditi da ta institucija ne objašnjava ni zbog čega Opći sud nije uzeo u obzir sve relevantne elemente u ovom slučaju ni razloge zbog kojih bi druga metoda ispitivanja tih razloga dovela do drukčijeg ishoda.
105
U tim okolnostima Komisija ne može tvrditi ni da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja.
106
Naposljetku, treba odbaciti Komisijin argument koji se temelji na tome da je Opći sud propustio ispitati činjenicu da postupak donošenja Uredbe br. 2021/468 nije bio u potpunosti dovršen, koja, prema Komisijinu mišljenju, proizlazi iz sporne odluke.
107
Naime, s jedne strane, valja utvrditi da osobito iz točke 25. i izreke pobijane presude proizlazi da se u toj odluci Komisija, koja u svojoj žalbi ne ističe iskrivljavanje u tom pogledu, pozvala na drugi podstavak stavka 3. članka 4. Uredbe br. 1049/2001, a ne na prvi podstavak tog stavka 3., koji se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja koji je još u tijeku. Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 114. svojeg mišljenja, s obzirom na to da se Komisija poziva na taj drugi podstavak, ona se ne može pozivati na navodnu nedovršenost postupka kako bi tvrdila da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo njezin proces odlučivanja.
108
S druge strane i u svakom slučaju, Uredba br. 2021/468 donesena je 18. ožujka 2021., odnosno prije donošenja sporne odluke 7. travnja iste godine. Stoga se ne može smatrati da postupak donošenja te uredbe nije bio u cijelosti dovršen u trenutku donošenja te odluke.
109
S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti drugi žalbeni razlog i, slijedom toga, žalbu u cijelosti.
Troškovi
110
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
111
U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
112
Budući da Komisija nije uspjela sa svojom žalbom i s obzirom na to da su tužitelji u prvostupanjskom postupku podnijeli zahtjev da se toj instituciji naloži snošenje troškova, valja joj naložiti snošenje troškova žalbenog postupka.
113
Budući da tužitelji u prvostupanjskom postupku nisu uspjeli sa svojom protužalbom, a Komisija je podnijela zahtjev da se tim strankama naloži snošenje troškova, treba im naložiti snošenje troškova u vezi s protužalbom.
114
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
115
Slijedom toga, Kraljevina Nizozemska snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Žalba i protužalba se odbijaju.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova žalbenog postupka.
3.
Društvu Covington & Burling LLP i B. Van Voorenu nalaže se snošenje troškova protužalbe.
4.
Kraljevina Nizozemska snosi vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski