62025CJ0301
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
30. april 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – forbrugerbeskyttelse – virksomhedernes urimelige handelspraksis over for forbrugerne – direktiv 2005/29/EF – anvendelsesområde – forholdet mellem dette direktivs bestemmelser og andre EU-regler om særlige aspekter af urimelig handelspraksis – artikel 3, stk. 4 – urimelig praksis i forbindelse med fødevareinformation – forordning (EU) nr. 1169/2011 – foreliggende uoverensstemmelse – beskyttelsesordningernes supplerende karakter«
I sag C-301/25,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 22. april 2025, indgået til Domstolen den 24. april 2025, i sagen
Lidl Italia Srl
mod
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
procesdeltagere:
Wiise Srl,
Associazione per la Difesa e l’Orientamento dei Consumatori (ADOC Aps),
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, og dommerne I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni og M. Bošnjak (refererende dommer),
generaladvokat: M. Szpunar,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Lidl Italia Srl ved avvocati F. Capelli, U. Corea og M. Valcada,
–
den italienske regering ved S. Fiorentino, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato I. Fresu og E. Manzo,
–
den polske regering ved B. Majczyna og D. Lutostańska, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved P. Kienapfel D. Recchia og B. Rous Demiri, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af:
–
artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 af 25. oktober 2011 om fødevareinformation til forbrugerne, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 og (EF) nr. 1925/2006 og om ophævelse af Kommissionens direktiv 87/250/EØF, Rådets direktiv 90/496/EØF, Kommissionens direktiv 1999/10/EF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF, Kommissionens direktiv 2002/67/EF og 2008/5/EF og Kommissionens forordning (EF) nr. 608/2004 (EUT 2011, L 304, s. 18) og af
–
artikel 6 ff. samt artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) (EUT 2005, L 149, s. 22).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Lidl Italia Srl og Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (konkurrence- og markedsmyndigheden (AGCM), Italien) vedrørende en administrativ bøde, som sidstnævnte har pålagt Lidl Italia som følge af en urimelig handelspraksis i forbindelse med markedsføringen af sortimenter af pasta fremstillet af semulje fra hård hvede.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2005/29
3
7., 8., 11., 13. og 14. betragtning til direktiv 2005/29 har følgende ordlyd:
»(7)
Dette direktiv vedrører former for handelspraksis, som direkte påvirker forbrugernes transaktionsbeslutninger i forbindelse med produkter. [...]
(8)
Dette direktiv beskytter direkte forbrugernes økonomiske interesser mod virksomheders urimelige handelspraksis. Derved beskytter det også indirekte lovlydige virksomheder mod deres konkurrenter, der ikke følger reglerne i direktivet, og sikrer således loyal konkurrence på det område, der samordnes gennem direktivet. [...]
[...]
(11)
Det høje konvergensniveau, som opnås ved dette direktivs tilnærmelse af de nationale bestemmelser, skaber et højt fælles forbrugerbeskyttelsesniveau. I dette direktiv fastsættes et enkelt generelt forbud mod de former for urimelig handelspraksis, der forvrider forbrugernes økonomiske adfærd. [...]
[...]
(13)
For at opfylde Fællesskabets målsætninger gennem fjernelse af hindringerne på det indre marked er det nødvendigt, at medlemsstaternes nuværende divergerende generalklausuler og retsprincipper erstattes med noget andet. Det enkelte, fælles generelle forbud, som er fastsat ved dette direktiv, omfatter derfor urimelig handelspraksis, der forvrider forbrugernes økonomiske adfærd. For at understøtte forbrugernes tillid bør det generelle forbud ligeledes gælde urimelig handelspraksis, der finder sted uden for et aftaleforhold mellem en erhvervsdrivende og en forbruger eller efter indgåelsen af en aftale og under dens udførelse. Det generelle forbud suppleres af bestemmelser om de to typer handelspraksis, der forekommer allerhyppigst, nemlig vildledende handelspraksis og aggressiv handelspraksis.
(14)
Det er ønskeligt, at begrebet vildledende handelspraksis omfatter de former for praksis, herunder vildledende reklame, hvor forbrugeren bedrages og dermed forhindres i at træffe et informeret og således effektivt valg. [...]«
4
Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Formål« bestemmer følgende:
»Formålet med dette direktiv er at bidrage til et velfungerende indre marked og opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau gennem tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om urimelig handelspraksis, der skader forbrugernes økonomiske interesser.«
5
Nævnte direktivs artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
d)
»virksomheders handelspraksis over for forbrugerne« (i det følgende også benævnt »handelspraksis«): en handling, udeladelse, adfærd eller fremstilling, kommerciel kommunikation, herunder reklame og markedsføring, foretaget af en erhvervsdrivende med direkte relation til promovering, salg eller udbud af et produkt til forbrugerne
[...]«
6
Samme direktivs artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« foreskriver følgende i stk. 1, 3 og 4:
»1.   Dette direktiv gælder for virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, som fastlagt i artikel 5, før, under og efter en handelstransaktion i forbindelse med et produkt.
[...]
3.   Dette direktiv berører ikke [EU]-bestemmelser eller nationale bestemmelser vedrørende produkters sundheds- og sikkerhedsmæssige aspekter.
4.   I tilfælde af uoverensstemmelse mellem dette direktivs bestemmelser og andre [EU]-bestemmelser om særlige aspekter af urimelig handelspraksis, vil sidstnævnte gælde for de pågældende særlige aspekter.«
7
Artikel 5 i direktiv 2005/29, der har overskriften »Forbud mod urimelig handelspraksis«, foreskriver:
»1.   Urimelig handelspraksis forbydes.
[...]
4.   En handelspraksis er i særdeleshed urimelig, hvis den er
a)
vildledende, jf. artikel 6 og 7,
[...]«
8
Dette direktivs artikel 6 med overskriften »Vildledende udeladelser« bestemmer:
»1.   En handelspraksis betragtes som vildledende, hvis den indeholder urigtige oplysninger og derfor er usandfærdig eller f.eks. i kraft af sin generelle fremstillingsform vildleder eller kan forventes at vildlede en gennemsnitsforbruger, selv om oplysningerne er faktuelt korrekte, med hensyn til et eller flere af følgende elementer og under alle omstændigheder foranlediger eller kan forventes at foranledige ham til at træffe en transaktionsbeslutning, som han ellers ikke ville have truffet:
[...]
b)
de væsentligste egenskaber ved produktet, såsom [...] dets [...] sammensætning, [...] geografiske eller handelsmæssige oprindelse [...]
[...]«
9
Nævnte direktivs artikel 13 med overskriften »Sanktioner« er affattet således:
»Medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i forbindelse med dette direktiv, og træffer alle fornødne foranstaltninger for at sikre sanktionernes gennemførelse. Disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsens omfang og have en afskrækkende virkning.«
Forordning nr. 1169/2011
10
Følgende fremgår af 5. og 20. betragtning til forordning nr. 1169/2011:
»(5)
[Direktiv 2005/29] omfatter visse aspekter vedrørende forbrugeroplysninger, navnlig for at hindre vildledende handlinger og vildledende udeladelser af oplysninger. De generelle principper om urimelig handelspraksis bør suppleres med særlige bestemmelser om fødevareinformation til forbrugerne.
[...]
(20)
Lovgivningen om fødevareinformation bør omfatte forbud mod at vildlede forbrugerne, navnlig hvad angår fødevarens karakteristika, virkninger eller egenskaber, eller at tillægge fødevarerne medicinske egenskaber. For at være effektivt skal dette forbud også omfatte reklame og præsentationsmåde for fødevarer.«
11
Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« foreskriver:
»1.   Denne forordning har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelsen af forbrugerne i relation til fødevareinformation, idet der tages hensyn til forskellene i forbrugernes opfattelse og deres informationsbehov, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.
2.   Forordningen fastlægger generelle principper, krav og ansvarsfordeling vedrørende fødevareinformation, navnlig mærkning af fødevarer. Den fastsætter midler til at sikre forbrugernes ret til information og procedurer for fødevareinformation, idet der tages hensyn til behovet for, at der er tilstrækkelig fleksibilitet til at reagere over for den fremtidige udvikling og nye oplysningskrav.
3.   Denne forordning finder anvendelse på ledere af fødevarevirksomheder i alle led i fødevarekæden, hvor deres aktiviteter vedrører fødevareinformation til forbrugerne. Den finder ligeledes anvendelse på alle fødevarer, der er bestemt til den endelige forbruger, herunder fødevarer, der leveres af storkøkkener, og fødevarer bestemt til levering til storkøkkener.
[...]«
12
Nævnte forordnings artikel 3 med overskriften »Generelle målsætninger« bestemmer i stk. 1:
»Fødevareinformation har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelse af forbrugernes sundhed og interesser ved at give endelige forbrugere grundlag for at træffe informerede valg og anvende fødevarer på sikker vis, navnlig ud fra sundhedsmæssige, økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger.«
13
Samme forordnings artikel 7 med overskriften »Fair oplysningspraksis« bestemmer:
»1.   Fødevareinformation må ikke være af en sådan art, at den vildleder, især:
a)
med hensyn til fødevarens beskaffenhed og især dens art, identitet, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsesland eller herkomststed, fremstillings- eller frembringelsesmåde
[...]
2.   Fødevareinformation skal være korrekt, klar og letforståelig for forbrugeren.
[...]
4.   Stk. 1, 2 og 3 gælder ligeledes for:
[...]
b)
fødevarers præsentationsmåde, især deres form, udseende eller emballage, de materialer, der anvendes til emballage, den måde, hvorpå fødevarerne er arrangeret, samt de forhold, hvorunder de udstilles.«
Italiensk ret
Forbrugerloven
14
Le decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (lovdekret nr. 206 om forbrugerloven) af 6. september 2005 (GURI nr. 235 af 8.10.2005, almindeligt tillæg nr. 162) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »forbrugerloven«), gennemfører bl.a. direktiv 2005/29 i italiensk ret.
15
Forbrugerlovens artikel 21 med overskriften »Vildledende handlinger« bestemmer:
»1.   En handelspraksis betragtes som vildledende, hvis den indeholder urigtige oplysninger, eller hvis den f.eks. i kraft af sin generelle fremstillingsform vildleder eller kan forventes at vildlede en gennemsnitsforbruger, selv om oplysningerne er faktuelt korrekte, med hensyn til et eller flere af følgende elementer, og hvis den under alle omstændigheder foranlediger eller kan forventes at foranledige den pågældende forbruger til at træffe en transaktionsbeslutning, som vedkommende ellers ikke ville have truffet:
[...]
b)
de væsentligste egenskaber ved produktet, såsom [...] dets [...] sammensætning, [...] geografiske oprindelse [...]
[...]«
Lovdekret nr. 231/2017
16
Artikel 1 i decreto legislativo n. 231 – Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (UE) n. 1169/2011 (lovdekret nr. 231 om sanktionsordning i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordning (EU) nr. 1169/2011) af 15.12.2017 (GURI nr. 32 af 8.2.2018) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lovdekret nr. 231/2017«), med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:
»Dette dekret fastsætter de sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordning [nr. 1169/2011], med forbehold af den sanktionsordning, der er fastsat i [forbrugerloven].«
17
Artikel 3 i lovdekret nr. 231/2017 med overskriften »Manglende overholdelse af fair oplysningspraksis som omhandlet i artikel 7 i forordning [nr. 1169/2011]« bestemmer i stk. 1:
»Med forbehold af det tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder kan kvalificeres som en strafbar handling, og med undtagelse af de tilfælde, der specifikt sanktioneres i henhold til de øvrige bestemmelser i dette dekret, medfører tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 7 i forordning [nr. 1169/2011] om fair oplysningspraksis, at den erhvervsdrivende i fødevaresektoren pålægges en administrativ bøde på 3 000-24 000 EUR.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
18
Ved afgørelse af 20. december 2019 pålagde AGCM Lidl Italia en administrativ bøde på 1 mio. EUR med den begrundelse, at dette selskab havde markedsført sortimenter af pasta fremstillet af semulje fra hård hvede med en emballage, hvorpå det pågældende produkts italienske oprindelse blev fremhævet, og hvorpå det anførtes, at det land, hvor hveden var blevet malet, var Italien, selv om den hvede, der blev anvendt til fremstilling af denne semulje, havde oprindelse i »EU og uden for EU«, og de pågældende pastaprodukter således var fremstillet af blandinger af hvede, der indeholdt en betydelig procentdel hvede, som ikke var produceret i Italien.
19
AGCM anførte, at anvendelsen af emballage, der klart henledte opmærksomheden på det pågældende produkts italienske oprindelse, gav eller kunne give forbrugeren indtryk af, at denne angivelse ligeledes vedrørte oprindelsen af de råvarer, der var anvendt til fremstillingen af produktet. For at sikre en passende forbrugeroplysning bør en eventuel anvendelse af råvarer, der hidrører fra udlandet, lige så tydeligt fremhæves ved hjælp af elementer, der er placeret tæt på de oplysninger, der henviser til det pågældende produkts italienske oprindelse. En sådan angivelse skal i det mindste anføres på den samme side af emballagen som disse oplysninger.
20
AGCM fandt, at de ufuldstændige oplysninger fra Lidl Italia udgjorde en urimelig handelspraksis som omhandlet i forbrugerloven, for så vidt som denne praksis kunne vildlede forbrugeren med hensyn til et væsentligt kendetegn ved den pågældende vare, navnlig med hensyn til oprindelsen af den anvendte hårde hvede. Med henblik på fastsættelsen af sanktionens størrelse i henhold til forbrugerloven tog AGCM hensyn til det store antal berørte forbrugere, til den omstændighed, at Lidl Italia alene i 2018 solgte mange millioner pakker pasta, samt til varigheden af den pågældende praksis, som havde været anvendt siden mindst januar 2017.
21
Idet AGCM blev frifundet i forbindelse med Lidl Italias søgsmål til prøvelse af AGCM’s afgørelse af 20. december 2019 i første instans, iværksatte dette selskab appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret. Lidl Italia har for denne domstol navnlig gjort gældende, at kun forordning nr. 1169/2011 finder anvendelse på de former for praksis, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, idet en sanktion for en sådan praksis i henhold til direktiv 2005/29 og forbrugerloven ikke kan tillades.
22
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at Lidl Italias adfærd, der består i at angive oplysninger, som uden at være urigtige eller usandfærdige kan vildlede forbrugeren af det pågældende produkt med hensyn til oprindelsen af den hvede, der anvendes som råvare til fremstillingen heraf, kan være omfattet af såvel urimelig handelspraksis, der sanktioneres i henhold til artikel 6 i direktiv 2005/29 og artikel 21 i forbrugerloven, som adfærd, der er forbudt i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1169/2011, og som sanktioneres i overensstemmelse med lovdekret nr. 231/2017.
23
Ifølge den forelæggende ret kan disse to bestemmelser anses for at supplere hinanden, men rejser et problem med regelkollision. I denne henseende finder lovvalgsreglen i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29 til fordel for andre EU-bestemmelser om særlige aspekter af urimelig handelspraksis, ikke anvendelse, eftersom begge lovgivninger har til formål at beskytte forbrugerne mod praksis, der kan vildlede dem på fødevareområdet. I denne sammenhæng har den forelæggende ret anført, at den sanktion, der er fastsat i lovdekret nr. 231/2017 i tilfælde af overtrædelse af artikel 7 i forordning nr. 1169/2011, er langt mindre streng end den, der er fastsat i forbrugerloven til gennemførelse af direktiv 2005/29.
24
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»[1)]
Udgør de former for adfærd, som er omhandlet i artikel 7 i [forordning nr. 1169/2011], særlige tilfælde af urimelig handelspraksis, som under alle omstændigheder kan henføres til artikel 6 ff. i [direktiv 2005/29] og derfor også er omfattet af samme direktivs artikel 11 ff. og af gennemførelseslovgivningen, eller hører disse former for adfærd derimod under en særskilt ordning, hvis anvendelse, dvs. håndhævelse, ikke kan tage udgangspunkt i direktivet, men – hvad angår Italien – alene i lovdekret nr. 231/2017?
[2)]
Sikrer de former for adfærd, som er omhandlet i artikel 7 i [forordning nr. 1169/2011], en udtømmende forbrugerbeskyttelse i forbindelse med køb af fødevarer, hvorfor det skal udelukkes, at den i [direktiv 2005/29] fastsatte generelle beskyttelse kan anvendes, eller bidrager disse former for adfærd derimod til forbrugerbeskyttelse sammen med bestemmelserne i [direktiv 2005/29] og den respektive nationale gennemførelseslovgivning?
[3)]
Såfremt de former for adfærd, som er omhandlet i artikel 7 i [forordning nr. 1169/2011], skal kvalificeres som urimelig handelspraksis og er omfattet af [direktiv 2005/29], er sanktionsordningen i artikel 3 i lovdekret nr. 231/2017 da egnet til at sikre en afskrækkende virkning mod ulovlig adfærd, således at forbrugerbeskyttelsen i henhold til artikel 169 TEUF sikres, og er denne sanktionsordning under alle omstændigheder i overensstemmelse med artikel 13 i [direktiv 2005/29]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
25
Det skal indledningsvis anføres, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, den forelægges, og om fornødent at inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sine spørgsmål (dom af 30.1.2025, Caronte & Tourist, C-511/23, EU:C:2025:42, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
26
I det foreliggende tilfælde er den forelæggende rets spørgsmål vedrørende forholdet mellem de beskyttelsesordninger, der er fastsat i henholdsvis direktiv 2005/29 og forordning nr. 1169/2011, baseret på den forudsætning, at den adfærd, som Lidl Italia foreholdes med hensyn til angivelsen af oplysninger vedrørende visse egenskaber ved varerne på pastaemballagen, er omfattet af såvel forbuddet mod vildledende handelspraksis i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 1, som af forbuddet mod urimelig praksis i forbindelse med fødevareinformation i henhold til nævnte forordnings artikel 7, stk. 1. Artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29 fastsætter imidlertid udtrykkeligt en regel om afgrænsning af dette direktivs anvendelsesområde, som gør det muligt at fastlægge de tilfælde, hvor de regler, der er fastsat i dette direktiv, fortrænges af andre EU-bestemmelser om særlige aspekter af urimelig handelspraksis.
27
Under disse omstændigheder skal det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, forstås således, at de nærmere bestemt tilsigter at afgøre, om artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en erhvervsdrivendes adfærd, der udgør en vildledende handelspraksis som omhandlet i dette direktivs artikel 6, stk. 1, kan sanktioneres i henhold til den nationale lovgivning til gennemførelse af det nævnte direktiv i et tilfælde, hvor denne adfærd ligeledes er omfattet af forbuddet mod urimelig praksis i forbindelse med fødevareinformation, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1169/2011, og af den nationale lovgivning til gennemførelse af denne forordning.
28
Artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29 foreskriver, at det i tilfælde af uoverensstemmelse mellem dette direktivs bestemmelser og andre EU-bestemmelser om særlige aspekter af urimelig handelspraksis er disse andre bestemmelser, der gælder for de pågældende særlige aspekter. Henset til denne bestemmelses ordlyd er det kun, når to betingelser er opfyldt – dels, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011 i forbindelse med fødevareinformation regulerer særlige aspekter af urimelig handelspraksis, dels at der er en regelkollision mellem denne bestemmelse og bestemmelserne i direktiv 2005/29 – at disse særlige aspekter udelukkende henhører under bestemmelserne i forordning nr. 1169/2011.
29
I denne henseende bemærkes for det første, at direktiv 2005/29 i henhold til dets artikel 3, stk. 1, gælder for virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne som fastlagt i direktivets artikel 5 før, under og efter en handelstransaktion i forbindelse med et produkt. Dette direktivs artikel 2, litra d), definerer begrebet »handelspraksis« med en særlig bred formulering, idet det eneste kriterium, der er omhandlet i denne bestemmelse, således vedrører den omstændighed, at den erhvervsdrivendes handelspraksis skal have direkte relation til markedsføring, salg eller udbud af et produkt eller en tjenesteydelse til en forbruger (jf. i denne retning dom af 5.12.2024, Guldbrev, C-379/23, EU:C:2024:1002, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
30
I henhold til artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/29 betragtes en handelspraksis som vildledende, når den dels i kraft af sin generelle fremstillingsform vildleder eller kan forventes at vildlede en gennemsnitsforbruger med hensyn til bl.a. de væsentligste egenskaber ved produktet, såsom dets sammensætning og geografiske eller handelsmæssige oprindelse, dels foranlediger eller kan forventes at foranledige en sådan forbruger til at træffe en transaktionsbeslutning, som han ellers ikke ville have truffet. Sådanne former for praksis er omfattet af en bestemt kategori af urimelig handelspraksis, der er forbudt i henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, og artikel 5, stk. 4, litra a) (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Trento Sviluppo og Centrale Adriatica, C-281/12, EU:C:2013:859, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
31
Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011 bestemmer, at forordningen fastlægger generelle principper, krav og ansvarsfordeling vedrørende fødevareinformation, og navnlig mærkning af fødevarer. Denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra a), og artikel 7, stk. 2, bestemmer således, at fødevareinformation skal gives på en måde, der er korrekt, klar og letforståelig for forbrugeren, således at sidstnævnte ikke vildledes med hensyn til den pågældende fødevares egenskaber, navnlig med hensyn til dens sammensætning, oprindelsesland eller herkomststed, fremstillings- eller frembringelsesmåde. I henhold til nævnte forordnings artikel 7, stk. 4, finder ovennævnte krav anvendelse på fødevarers præsentationsmåde og især på deres emballage.
32
Det fremgår af 5. og 20. betragtning til forordning nr. 1169/2011, at denne forordning supplerer de generelle principper, der gælder for urimelig handelspraksis i henhold til direktiv 2005/29, med særlige bestemmelser om fødevareinformation til forbrugerne, navnlig ved at forbyde anvendelse af oplysninger, der kan vildlede forbrugerne, navnlig hvad angår fødevarens karakteristika. Det er ud fra dette perspektiv, at de særlige krav til præsentationen af fødevareinformation vedrørende fødevarernes væsentligste egenskaber, der følger af artikel 7, stk. 1, litra a), og artikel 7, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1169/2011, således som det fremgår af selve overskriften til denne artikel, gør det muligt at afgøre, om en praksis i forbindelse med information vedrørende sådanne fødevarer eventuelt er urimelig og følgelig ulovlig. Det følger heraf, at disse bestemmelser i forordning nr. 1169/2011 regulerer særlige aspekter af urimelig handelspraksis som omhandlet i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29.
33
For det andet tager begrebet »uoverensstemmelse« som omhandlet i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29 sigte på et forhold mellem de pågældende bestemmelser, der går videre end blot en forskel eller forskelligartethed og indebærer en forskel, der ikke kan overvindes ved hjælp af en integrering, der muliggør de to situationers sameksistens, uden at det er nødvendigt at ændre deres karakter. En sådan uoverensstemmelse foreligger kun, når bestemmelser uden for direktiv 2005/29 om særlige aspekter af urimelig handelspraksis uden noget råderum pålægger de erhvervsdrivende forpligtelser, der ikke er forenelige med de i direktiv 2005/29 fastsatte forpligtelser (jf. i denne retning dom af 13.9.2018, Wind Tre og Vodafone Italia, C-54/17 og C-55/17, EU:C:2018:710, præmis 60 og 61, og kendelse af 14.5.2019, Acea Energia m.fl., C-406/17 – C-408/17 og C-417/17, EU:C:2019:404, præmis 49).
34
I denne henseende er formålet med direktiv 2005/29 at opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau og dermed sikre, at urimelig handelspraksis bekæmpes på en effektiv måde i overensstemmelse med forbrugernes interesse (jf. i denne retning dom af 30.1.2025, Trenitalia, C-510/23, EU:C:2025:41, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis). Dette direktivs artikel 6, stk. 1, har netop til formål at sikre en hensigtsmæssig forbrugerbeskyttelse for så vidt angår den måde, hvorpå de oplysninger, der gives i forbindelse med en handelspraksis, præsenteres.
35
Det fremgår ligeledes af artikel 1, stk. 1, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011, at denne har til formål at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau med hensyn til information om fødevarer under hensyntagen til forbrugernes forskellige opfattelse ved at give dem det grundlag, hvorpå de kan træffe beslutning med fuldt kendskab til omstændighederne. Med henblik herpå har den nævnte forordning til formål at forhindre, at disse forbrugere vildledes af de fødevareoplysninger, der gives til dem (jf. i denne retning dom af 1.10.2020, Groupe Lactalis, C-485/18, EU:C:2020:763, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis, og af 1.12.2022, LSI – Germany, C-595/21, EU:C:2022:949, præmis 29 og 30).
36
De beskyttelsesordninger, der er indført ved artikel 6, stk. 1, i direktiv 2005/29 og artikel 7 i forordning nr. 1169/2011, forfølger således et fælles mål, som består i at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau mod vildledende oplysninger og således undgå, at forbrugerne vildledes med hensyn til bl.a. visse egenskaber ved et produkt eller mere specifikt ved en fødevare. Selv om de elementer, der udgør den praksis, der er forbudt ved disse bestemmelser, ikke er fuldstændigt sammenfaldende, fastsætter disse bestemmelser, således som det fremgår af denne doms præmis 29-31, forpligtelser med hensyn til forbrugeroplysninger, der i vidt omfang er ens.
37
Det skal desuden bemærkes, at henset til 7., 11., 13. og 14. betragtning til direktiv 2005/29, og eftersom beskyttelsen i dette direktivs artikel 6, stk. 1, kræver, at en handelspraksis foranlediger eller kan forventes at foranledige gennemsnitsforbrugeren til at træffe en transaktionsbeslutning, som han ellers ikke ville have truffet, fastsætter denne bestemmelse et generelt forbud mod de former for urimelig handelspraksis, der forvrider forbrugernes økonomiske adfærd (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Trento Sviluppo og Centrale Adriatica, C-281/12, EU:C:2013:859, præmis 31 og 32, samt af 19.9.2018, Bankia, C-109/17, EU:C:2018:735, præmis 30).
38
Som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2005/29, er den beskyttelse, som direktivet giver forbrugerne, knyttet til forbrugernes økonomiske interesser. Bestemmelserne i dette direktiv har således forbrugeren som hovedsigte i dennes egenskab af adressat og offer for den urimelige handelspraksis, idet det formål, der forfølges med direktivet, som nævnt i denne doms præmis 34, der består i fuldt ud at beskytte forbrugerne mod urimelig handelspraksis, er baseret på den omstændighed, at forbrugeren befinder sig i en svagere stilling end den erhvervsdrivende, bl.a. hvad angår informationsniveauet, idet forbrugeren økonomisk set er svagere og juridisk set mindre erfaren end sin medkontrahent (jf. i denne retning dom af 16.4.2015, UPC Magyarország, C-388/13, EU:C:2015:225, præmis 52 og 53 samt den deri nævnte retspraksis). Det fremgår af ottende betragtning til det nævnte direktiv, at dette formål i sig selv indgår i et bredere perspektiv om at sikre loyal konkurrence i situationer, der er omfattet af samme direktivs anvendelsesområde.
39
Hvad angår forordning nr. 1169/2011 bestemmer dennes artikel 3, stk. 1, at fødevareinformation har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelse af forbrugernes sundhed og interesser ved at give endelige forbrugere grundlag for at træffe informerede valg og anvende fødevarer på sikker vis, navnlig ud fra sundhedsmæssige, økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger. I henhold til forordningens artikel 1, stk. 3, første afsnit, finder forordningen anvendelse på ledere af fødevarevirksomheder i alle led i fødevarekæden, hvor deres aktiviteter vedrører fødevareinformation til forbrugerne.
40
Det forbud mod urimelig praksis i forbindelse med fødevareinformation, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1169/2011, indgår således ikke i det væsentlige i en logik om loyal konkurrence, men har til formål på grundlag af hensyn til fødevaresundheden og ‑sikkerheden at forhindre skader på forbrugernes økonomiske eller ikke-økonomiske interesser som følge af markedsføringen af en bestemt vare på det indre marked.
41
Det følger heraf, at de forbrugerbeskyttelsesordninger, der er indført ved artikel 6, stk. 1, i direktiv 2005/29 og artikel 7 i forordning nr. 1169/2011, supplerer hinanden, for så vidt som de har til formål at sanktionere forskellige aspekter af den samme adfærd, der er i strid med EU-retten. Denne konstatering understøttes i øvrigt af den generelle regel i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/29, hvorefter dette direktiv finder anvendelse, uden at dette berører EU-bestemmelserne eller nationale bestemmelser vedrørende produkters sundheds- og sikkerhedsmæssige aspekter.
42
Under disse omstændigheder kan den samtidige anvendelse af de forpligtelser, der følger af disse to beskyttelsesordninger, ikke skabe en situation med uoverstigelig afvigelse og dermed en uoverensstemmelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29.
43
Det skal ikke desto mindre præciseres, at for at sikre den effektive virkning af artikel 7 i forordning nr. 1169/2011 i forhold til de regler, der er fastsat i direktiv 2005/29, og en sammenhængende anvendelse af disse to retsakter, kan en praksis på området for fødevareinformation, der er i overensstemmelse med alle de krav, der følger af denne artikel 7, principielt ikke forbydes ved direktiv 2005/29.
44
Henset til ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 4, i direktiv 2005/29 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at en erhvervsdrivendes adfærd på fødevareområdet, der udgør en vildledende handelspraksis som omhandlet i dette direktivs artikel 6, stk. 1, kan sanktioneres i henhold til den nationale lovgivning til gennemførelse af nævnte direktiv i et tilfælde, hvor denne adfærd ligeledes er omfattet af det forbud, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1169/2011 og i den nationale lovgivning, der gennemfører denne forordning.
Det tredje spørgsmål
45
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den sanktionsordning, der er fastsat i artikel 3 i lovdekret nr. 231/2017 er i overensstemmelse med artikel 13 i direktiv 2005/29, hvorefter medlemsstaterne har pligt til at fastsætte sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og har afskrækkende virkning, og som anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i forbindelse med dette direktiv.
46
Den italienske regering og Europa-Kommissionen har rejst tvivl om, hvorvidt det tredje spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, idet de har anført, at den sanktion, som Lidl Italia er blevet pålagt, alene er blevet vedtaget på grundlag af forbrugerloven, som gennemfører direktiv 2005/29 i italiensk ret, og ikke på grundlag af lovdekret nr. 231/2017, således at sidstnævnte ikke er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
47
Det bemærkes i denne henseende, at det med henblik på at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne nøje iagttager de krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse, som udtrykkeligt fremgår af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til inden for rammerne af det samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF. Disse krav er desuden anført i punkt 13, 15 og 16 i Den Europæiske Unions Domstols anbefalinger til de nationale retter vedrørende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål (EUT C, C/2024/6008) (dom af 6.10.2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis, samt af 11.9.2025, Bervidi, C-38/24, EU:C:2025:690, præmis 82).
48
Som det fremgår af procesreglementets artikel 94, litra c), er det således nødvendigt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse selv indeholder en kortfattet fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (dom af 6.10.2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis, samt af 11.9.2025, Bervidi, C-38/24, EU:C:2025:690, præmis 83).
49
I det foreliggende tilfælde opfylder anmodningen om præjudiciel afgørelse for så vidt angår det tredje spørgsmål ikke de krav, der er nævnt i denne doms foregående præmis.
50
For det første fremgår det nemlig klart af denne anmodning, at Lidl Italia kun blev pålagt en sanktion i henhold til forbrugerloven, som gennemfører direktiv 2005/29 i italiensk ret. Den forelæggende ret har ikke fremlagt nogen oplysninger, der giver anledning til at antage, at den med henblik på at afgøre tvisten i hovedsagen vil skulle tage stilling til den sanktionsordning, der er fastsat i artikel 3 i lovdekret nr. 231/2017, der, således som det utvetydigt fremgår af denne bestemmelses ordlyd, kun finder anvendelse på overtrædelser af bestemmelserne i artikel 7 i forordning nr. 1169/2011. For det andet har den forelæggende ret på ingen måde forklaret, hvorfor den er af den opfattelse, at det skal undersøges, om artikel 3 i lovdekret nr. 231/2017 er forenelig med artikel 13 i direktiv 2005/29, selv om sidstnævnte bestemmelse kun regulerer de sanktioner, der finder anvendelse på overtrædelser af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i medfør af dette direktiv.
51
Under disse omstændigheder må det konstateres, at den forelæggende ret ikke i tilstrækkelig grad har redegjort for grundene til, at den er i tvivl om fortolkningen af artikel 13 i direktiv 2005/29, eller for den forbindelse, som den har fastslået mellem denne bestemmelse og lovdekret nr. 231/2017.
52
Det følger heraf, at det tredje spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
Sagsomkostninger
53
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 3, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (»direktivet om urimelig handelspraksis«)
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for, at en erhvervsdrivendes adfærd på fødevareområdet, der udgør en vildledende handelspraksis som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2005/29, kan sanktioneres i henhold til den nationale lovgivning til gennemførelse af nævnte direktiv i et tilfælde, hvor denne adfærd ligeledes er omfattet af det forbud, der er fastsat i artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 af 25. oktober 2011 om fødevareinformation til forbrugerne, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 og (EF) nr. 1925/2006 og om ophævelse af Kommissionens direktiv 87/250/EØF, Rådets direktiv 90/496/EØF, Kommissionens direktiv 1999/10/EF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF, Kommissionens direktiv 2002/67/EF og 2008/5/EF og Kommissionens forordning (EF) nr. 608/2004 samt i den nationale lovgivning, der gennemfører forordning nr. 1169/2011.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.