62020TJ0569_RES
Predmet T-569/20
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 15. prosinca 2021.
„Okoliš – Uredba (EZ) br. 1367/2006 – Obveza država članica da zaštite i poboljšaju kvalitetu zraka – Zahtjev za interno preispitivanje – Odbacivanje zahtjeva kao nedopuštenog”
Okoliš – Aarhuška konvencija – Primjena na institucije Unije – Mogućnost nevladinih organizacija da zahtijevaju interno preispitivanje upravnih akata u području zaštite okoliša – Predmet preispitivanja – Upravni akti doneseni na temelju prava zaštite okoliša – Pojam upravnog akta – Komisijina odluka da u svojstvu tijela za upravni nadzor na temelju postupka zbog povrede obveze obustavi postupak po pritužbi – Isključenje
(čl. 258. i 260. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 2. st. 1. t. (g) i st. 2. t. (b) te čl. 10.)
(t. 22.-24., 33.-36. i 48.)
Tužba zbog povrede obveze – Komisijino pravo na podnošenje tužbe – Uvođenje postupka po pritužbi CHAP radi otkrivanja eventualnih povreda prava Unije – Predmet
(čl. 17. UEU-a; čl. 258. UFEU-a)
(t. 42.-47.)
Okoliš – Aarhuška konvencija – Primjena na institucije Unije – Mogućnost nevladinih organizacija da zahtijevaju interno preispitivanje upravnih akata u području zaštite okoliša – Predmet preispitivanja – Mjere koje se ne mogu osporavati u okviru tužbe za poništenje zbog razloga koji nisu povezani s nepostojanjem aktivne procesne legitimacije – Isključenje
(čl. 258. i čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 2. st. 2. t. (b) i čl. 10.)
(t. 57.-60.)
Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija) – Učinci – Nadređenost aktima sekundarnog prava Unije – Ispitivanje zakonitosti akta sekundarnog prava Unije u odnosu na odredbe spomenute konvencije – Pretpostavke – Odredbe koje nisu bezuvjetne i dovoljno precizne – Isključenje
(čl. 216. st. 2. UFEU-a; Aarhuška konvencija, čl. 9. st. 3.; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 2. st. 2. t. (b) i čl. 10.)
(t. 70.-72., 74.)
Kratak prikaz
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt je akcijski odbor osnovan 2011. godine, povodom predstavljanja vizije određenih nizozemskih općina u pogledu regionalne ceste N 65 i njezine okolice.
Taj je odbor 29. kolovoza 2019. pri Europskoj komisiji podnio pritužbu protiv Kraljevine Nizozemske radi utvrđenja povrede Direktive 2008/50 o kvaliteti zraka (
1
) prilikom nadzora kvalitete zraka u okolini regionalne ceste o kojoj je riječ, koji su provodila nizozemska tijela. Međutim, budući da je smatrala da ne raspolaže nijednim novim relevantnim elementom kojim bi se moglo opravdati pokretanje postupka zbog povrede obveze protiv Kraljevine Nizozemske, Komisija je dopisom od 30. siječnja 2020. obavijestila odbor o svojoj odluci da obustavi postupak po pritužbi.
Stoga je odbor pri Komisiji podnio zahtjev za interno preispitivanje odluke o obustavi postupka po pritužbi na temelju članka 10. Aarhuške uredbe (
2
). Komisija je odbacila taj zahtjev kao nedopušten (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) jer je smatrala da odluka o kojoj je riječ nije „upravni akt” (
3
) ni „upravni propust” (
4
) koji može biti predmet internog preispitivanja na temelju Aarhuške uredbe, zbog toga što je donesena u okviru postupka zbog povrede obveze iz članka 258. UFEU-a.
Postupajući po tužbi za poništenje pobijane odluke, Opći sud odbio je tužbu nakon što je, među ostalim, ispitao dosad nepostavljeno pitanje o tome može li se postupak preispitivanja pokrenut povodom odluke o obustavi postupka po pritužbi u odnosu na državu članicu razlikovati od postupka zbog povrede obveze na temelju članaka 258. i 260. UFEU-a.
Ocjena Općeg suda
Opći je sud, kao prvo, podsjetio na to da na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe svaka nevladina organizacija ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji Unije koja je donijela „upravni akt” u okviru prava zaštite okoliša. Ipak, člankom 2. stavkom 2. točkom (b) navedene uredbe isključuju se iz pojma upravnog akta mjere koje su institucije i tijela Unije poduzeli odnosno propustili poduzeti u svojstvu tijela za upravni nadzor na temelju postupka zbog povrede obveze, predviđenog člancima 258. i 260. UFEU-a.
U ovom je slučaju Opći sud smatrao da je Komisijina odluka o obustavi postupka po pritužbi odbora izraz njezina odbijanja da pokrene postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU-a protiv Kraljevine Nizozemske, zbog nepostojanja dovoljnih naznaka o navodnoj povredi prava Unije. Naime, do te je odluke došlo radi zaključenja postupka nazvanog CHAP, namijenjenog obradi zahtjevâ za istragu i pritužbi koje Komisija zaprimi u pogledu povreda prava Unije koje počine države članice.
Kao drugo, Opći je sud naveo da je, u suprotnosti s argumentacijom odbora, postupak CHAP neodvojivo povezan s postupkom zbog povrede obveze, jednako kao i postupak EU Pilot, za koji se smatra da na određeni način „prethodi” postupku zbog povrede obveze. U tom je pogledu istaknuo da je postupak po pritužbi CHAP predstavljao prvi korak koji može dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze. Naime, jedini način na koji je Komisija mogla udovoljiti toj pritužbi doveo bi upravo do pokretanja takvog postupka zbog povrede obveze protiv Kraljevine Nizozemske. Usto, iako postupak CHAP može voditi i do drugih neformalnih mehanizama rješavanja problema koji, poput postupka EU Pilot, omogućavaju sprečavanje provođenja postupka zbog povrede obveze, njihova primjena ovisi o diskrecijskoj ovlasti Komisije, koja uvijek može nastaviti sa službenim postupkom.
Stoga je Opći sud zaključio da je Komisija donijela odluku o obustavi spornog postupka po pritužbi u svojstvu tijela za upravni nadzor na temelju postupka zbog povrede obveze iz članka 258. UFEU-a i da ona, dakle, ne može činiti upravni akt koji može biti predmet internog preispitivanja na temelju članka 10. Aarhuške uredbe.
Kad je riječ o argumentu odbora u skladu s kojim je, time što je odbacila njegov zahtjev za interno preispitivanje, Komisija ugrozila djelotvoran pristup pravosuđu organizacija za zaštitu okoliša, Opći sud istaknuo je da se postupkom internog preispitivanja zapravo nastoji navedenim organizacijama olakšati pristup pravosuđu, na koji one ne bi imale pravo na temelju članka 263. UFEU-a, koji se odnosi na tužbu za poništenje, zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije. Komisija je u ovom slučaju ipak poštovala ograničenje predviđeno Aarhuškom uredbom, kojim se ponajprije nastoji upravne akte donesene na temelju članka 258. UFEU-a isključiti iz pojma upravnog akta. Opći je sud iz toga zaključio da cilj postupka internog preispitivanja nije da omogući podnošenje pravnog sredstva protiv mjera, kao što je to Komisijino odbijanje pokretanja postupka zbog povrede obveze, koje se, zbog razloga koji nisu povezani s nepostojanjem aktivne procesne legitimacije, ne mogu osporavati na temelju članka 263. UFEU-a.
Naposljetku, Opći sud odbio je prigovor nezakonitosti usmjeren protiv članka 2. stavka 2. točke (b) i članka 10. Aarhuške uredbe, s obzirom na članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije (
5
). U tom je pogledu Opći sud podsjetio na sudsku praksu Suda u skladu s kojom se u prilog tužbi za poništenje akta sekundarnog prava Unije ili prigovoru nezakonitosti takvog akta moguće pozvati na odredbe međunarodnog sporazuma kojeg je Unija stranka samo pod uvjetom, s jedne strane, da to nije protivno prirodi i strukturi tog sporazuma i, s druge strane, da su te odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne. Međutim, Sud je već utvrdio da članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije, na kojem se temelji članak 10. Aarhuške uredbe, ne sadržava nijednu bezuvjetnu i dovoljno preciznu obvezu takve prirode da bi izravno uređivao pravni položaj pojedinaca, tako da se na njega nije moguće pozvati u svrhu ocjene zakonitosti navedenog članka 10.
Slijedom navedenog, Opći sud potvrdio je Komisijinu odluku kojom je kao nedopušten odbačen zahtjev za interno preispitivanje koji je podnio odbor.
(
1
)	Direktiva 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.)
(
2
)	Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.; u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba)
(
3
)	Članak 2. stavak 1. točka (g) Aarhuške uredbe
(
4
)	Članak 2. stavak 1. točka (h) Aarhuške uredbe
(
5
)	Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrena u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.)