61985C0059
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
del 19 febbraio 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
A —
1.
Nella causa di cui ci occupiamo oggi si tratta di stabilire se la compagna britannica di un lavoratore britannico, occupato nei Paesi Bassi, possa far valere il diritto a soggiornare nei Paesi Bassi richiamandosi al diritto comunitario in relazione alla politica olandese nei confronti degli stranieri, che si desume dalla Vreemdelingencirculaire del 1982.
Questa stabilisce che lo straniero che abbia una relazione stabile con un cittadino olandese e conviva con esso costituendo un nucleo familiare, ai fini del diritto di soggiorno viene equiparato a determinate condizioni al coniuge, cioè (fra l'altro) qualora si tratti di persone non coniugate che possiedono mezzi di sussistenza sufficienti per il compagno straniero ed un alloggio adeguato. Lo stesso vale poi per gli stranieri che abbiano una relazione nei Paesi Bassi col titolare di un permesso di stabilimento (rifugiato o beneficiario del diritto d'asilo).
2.
Nel novembre 1981 il cittadino britannico celibe W. si recava nei Paesi Bassi per lavorarvi come operaio temporaneo presso la filiale di un'impresa britannica. In tale qualità, nel febbraio del 1982 gli veniva rilasciato un permesso di soggiorno valido fino al 5 novembre 1986, del tipo contemplato per i cittadini di altri Stati membri (in prosieguo: «cittadini CEE»). Con lui si trovava la compagna britannica, del pari non coniugata (resistente nella causa principale), con la quale egli aveva una relazione che, nel 1982, durava da cinque anni. Il 22 gennaio 1982 essa — che viveva nell'alloggio del W. — si notificava come disoccupata presso le autorità olandesi.
3.
Essendo rimasti senza successo i suoi tentativi di trovare lavoro, il 24 marzo 1982 essa chiedeva il permesso di soggiorno come compagna del W.. La domanda — benché la stabilità della relazione non fosse contestata — veniva respinta nell'ottobre del 1982 per motivi inerenti alla politica seguita nei Paesi Bassi nei confronti degli stranieri. La Reed faceva opposizione e, essendo stata questa del pari respinta nel gennaio del 1983, proponeva ricorso al Consiglio di Stato olandese (che a quanto pare è tuttora pendente).
4.
Dato che la testé menzionata opposizione non aveva effetto sospensivo, essa chiedeva inoltre al presidente del tribunale dell'Aja di ordinare, con provvedimento temporaneo, che si soprassedesse all'espulsione fino a che non si fosse deciso definitivamente sulla richiesta di permesso di soggiorno. La domanda veniva accolta nel dicembre 1982. Il giudice si richiamava all'art. 10, n. 1, del regolamento n. 1612/68 « relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità » (GU 1968, L 257, pag. 2 e seguenti) a norma del quale con il lavoratore cittadino di uno Stato membro occupato nel territorio di un altro Stato membro può abitare — fra l'altro — il coniuge. Il giudice riteneva di dover applicare questa disposizione giacché partiva dal principio che — secondo i moderni sviluppi — i compagni nel senso sopra descritto sono equiparati ai coniugi.
5.
Lo Stato olandese interponeva appello dinanzi alla Corte d'appello dell'Aja. Nelle more del giudizio (precisamente nell'estate 1983) il W. e la compagna sono a quanto pare rientrati in Gran Bretagna, senza intenzione di tornare nei Paesi Bassi. Cionondimeno la Corte d'appello emetteva nel novembre 1983 una pronunzia che, come risultato, confermava quella del tribunale. Essa si basava sulla politica olandese nei confronti degli stranieri di cui si è parlato all'inizio, come pure sul principio, desunto dall'art. 7 nonché dall'art. 48, n. 2, del trattato CEE, secondo cui i lavoratori degli Stati membri non possono essere discriminati a causa della cittadinanza. Si doveva quindi ritenere che il compagno di un lavoratore di un altro Stato membro aveva il diritto di risiedere nei Paesi Bassi alla stessa stregua del compagno di un lavoratore olandese.
6.
Contro questa pronunzia lo Stato olandese proponeva ricorso in cassazione dinanzi allo Hoge Raad. Esso sosteneva che la Corte d'appello aveva applicato erroneamente il diritto comunitario. Non aveva cioè tenuto conto del fatto che non solo i compagni di olandesi, ma anche i compagni di altre persone titolari di un diritto illimitato di soggiorno nei Paesi Bassi godono del diritto di soggiorno. La distinzione non sarebbe quindi stata fra compagni di olandesi e compagni di lavoratori di altri Stati membri, bensì fra compagni di chi può rimanere nei Paesi Bassi per un periodo indeterminato e compagni di chi possiede solo un diritto di soggiorno temporaneo. In realtà, per quanto riguarda la politica olandese nei confronti degli stranieri, non si potrebbe parlare di discriminazione a causa della cittadinanza.
7.
In questa causa il giudice si trova di fronte a problemi di diritto comunitario, tanto se si deve partire dal punto di vista della Corte d'appello, quanto — qualora questo si riveli insostenibile — se ci si debba rifare all'opinione del tribunale. Con sentenza 22 febbraio 1985 esso ha quindi sospeso il giudizio e, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, vi ha sottoposto il via pregiudiziale le seguenti questioni:
« 1)
Se, anche alla luce del disposto dell'art. 10 del regolamento n. 1612/68, possa parlarsi di una discriminazione vietata ai sensi degli artt. 7 e 48 del trattato CEE, qualora uno Stato membro, nell'ambito della politica di immigrazione da esso praticata, equipari il compagno che abbia una stabile relazione con un lavoratore, cittadino di tale Stato membro, al coniuge di tale lavoratore, senza operare tale equiparazione nel caso del compagno che abbia una stabile relazione con un lavoratore cittadino di un altro Stato membro, ma occupato e residente nel primo Stato membro.
2)
Se incida sulla soluzione della questione sub 1) il fatto che lo Stato membro equipari al coniuge non solo il compagno che abbia una stabile relazione con un proprio cittadino, ma anche il compagno che abbia una stabile relazione con un altro soggetto, in linea di principio titolare di un diritto di soggiorno illimitato in tale Stato membro.
3)
Se l'art. 10, n. 1, prima frase e lett. a), del regolamento n. 1612/68 debba essere interpretato nel senso che, a determinate condizioni, il compagno che abbia una stabile relazione col lavoratore di cui a tale disposizione viene equiparato al “ coniuge ”. »
B —
Ecco il mio parere in proposito.
I — Vorrei fare anzitutto due osservazioni preliminari.
1.
Luna riguarda la questione se nella causa principale sia effettivamente necessario risolvere i problemi di diritto comunitario che sono stati sollevati.
Sappiamo dalle conclusioni dell'avvocato generale dello Hoge Raad che il W. e la resistente hanno lasciato da tempo i Paesi Bassi e non hanno l'intenzione di tornarvi. Perciò la resistente, a parte la questione delle spese, non ha più alcun interesse alla causa. A parte ciò ci si può chiedere se un provvedimento provvisorio abbia ancora senso, giacché l'opposizione della resistente è stata respinta senza sentire la commmissione per gli stranieri e il ricorso dinanzi al Consiglio di Stato ha effetto sospensivo e quindi, secondo il diritto olandese, l'espulsione della resistente non sarebbe possibile.
Anche l'avvocato generale dello Hoge Raad riteneva perciò che già la causa d'appello non aveva avuto alcuna importanza sostanziale per la resistente e che nemmeno lo Stato olandese avesse interesse all'annullamento della pronunzia ad esso sfavorevole; in realtà si sarebbe trattato quindi di una causa fittizia.
Cionondimeno non penso che possiamo negare per i motivi sopra indicati la rilevanza per la decisione delle questioni sollevate né astenerci dal risolverle.
In linea di massima — e non è necessario che lo dimostri — la Corte si comporta in questo campo con estrema cautela. Nel presente caso non si può perdere di vista che l'avvocato generale olandese ha pure ammesso nelle sue conclusioni che lo Stato, quanto meno a causa delle spese sulle quali si deve ancora decidere, ha interesse alla causa e che si tratta per esso di un caso tipo col quale devono essere risolte importanti questioni di diritto comunitario che hanno rilievo anche in altri casi. Va inoltre rilevato che la domanda di pronunzia pregiudiziale è stata proposta dopo dette conclusioni. Lo Hoge Raad, quindi, non condivide manifestamente l'opinione dell'avvocato generale secondo la quale si tratterebbe di una causa fittizia, bensì ravvisa — e la valutazione in proposito è affar suo — tuttora una precisa esigenza di decidere. A norma dell'art. 177, 2o comma, del trattato CEE, questo è per noi vincolante.
In una situazione del genere non si può sostenere che manchi manifestamente la rilevanza ai fini della pronunzia, né che la domanda di pronunzia pregiudiziale — in quanto procedimento artificioso — costituisca un abuso. Non vi dovrebbero quindi essere gravi problemi di ricevibilità.
2.
Sarebbe pure concepibile che il chiarimento del diritto comunitario in un punto che non figura nelle questioni pregiudiziali renda superfluo il loro esame.
Voi ricordate che, nell'esporre gli antefatti, è stata menzionata la circostanza che, secondo il decreto olandese del 1982 sugli stranieri, non solo gli olandesi hanno il diritto di tenere presso di sé un compagno e quindi fargli ottenere il permesso di soggiorno, bensì anche i titolari di un permesso di soggiorno permanente. Il governo olandese sostiene quindi a propria giustificazione che la normativa olandese non distingue a seconda della cittadinanza, bensì secondo il criterio, da essa indipendente, del diritto di soggiorno permanente e irrevocabile. Ora, i cittadini CEE ne mancherebbero (in particolare nel presente caso) giacché, a norma del diritto comunitario, il permesso di soggiorno sarebbe all'inizio limitato a cinque anni e diventerebbe intangibile solo in seguito.
La Commissione ha rilevato in proposito che, sotto il profilo del diritto comunitario, il punto di vista olandese non è del tutto esatto. In realtà, per i lavoratori di altri Stati membri il diritto di soggiorno deriverebbe direttamente dal trattato e dalle norme adottate per la sua attuazione. Da ciò andrebbe distinta la carta di soggiorno disciplinata dalla direttiva 15 ottobre 1968, n. 360. Essa servirebbe unicamente a provare il diritto di soggiorno, non avrebbe quindi alcun effetto costitutivo e, a parte ciò, a norma dell'art. 6, n. 1, lett. b) della direttiva, sarebbe prescritta solo la durata minima. Come si deve senz'altro ammettere, la giurisprudenza è in questo senso. Nella sentenza 48/75 (
1
) ad esempio, si rileva che il diritto di soggiorno è attribuito ai lavoratori direttamente dall'art. 48 del trattato e su questa massima si basano anche l'art. 1 del regolamento n. 1612/68 e l'art. 4 della direttiva n. 68/360 (Race. 1976, pag. 511 e seguenti, punti da 19 a 27). D'altro canto si osserva che la carta di soggiorno viene rilasciata solo come prova di questo diritto, che il diritto di soggiorno si acquista indipendentemente dal rilascio della carta di soggiorno, che tale rilascio non attribuisce quindi il diritto, bensì ha valore puramente dichiarativo (punti da 24 a 33).
Sotto questo aspetto non si può escludere che, nell'applicare il diritto olandese relativo agli stranieri, si sia effettivamente partiti, a proposito dei cittadini CEE, da un punto di vista errato e che le autorità olandesi, dopo un chiarimento in questo senso, giungano alla conclusione che i cittadini di altri Stati membri titolari di un diritto di soggiorno derivante dal trattato, già in forza della versione in vigore del decreto sugli stranieri di cui trattasi, hanno il diritto di tenere con sé la compagna stabile ai sensi del n. 3 del decreto stesso. Si potrebbe quindi considerare l'opportunità di includere nella nostra pronunzia un chiarimento in questo senso.
Poiché però non è certo che i problemi della causa principale si debbano effettivamente risolvere in questo modo (il rappresentante del ricorrente ha infatti insistito anche all'udienza sul fatto che, la prima volta che si fa valere il diritto di soggiorno a norma del diritto comunitario, verrebbe rilasciato solo un permesso limitato nel tempo e che il diritto olandese partirebbe appunto da questa circostanza), non ci possiamo limitare al soprammenzionato chiarimento. La domanda d'interpretazione va quindi trattata nei particolari così come è stata formulata, affinché lo Hoge Raad sappia quali punti di riferimento si possono trarre dal diritto comunitario per la valutazione del decreto olandese sugli stranieri.
II — Le singole questioni
1. Le questioni 1 e 2 (che possono essere trattate congiuntamente)
Si tratta in sostanza — qualora i lavoratori di altri Stati membri della Comunità non siano effettivamente compresi anche nel n. 3, punto 1, secondo trattino del decreto sugli stranieri — di stabilire se in questo campo i lavoratori di altri Stati membri debbano essere equiparati ai lavoratori olandesi a causa del principio della parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali.
La Commissione è per l'affermativa. Essa sostiene che la differenza del trattamento rilevata nei Paesi Bassi è in contrasto con gli artt. 7 e 48 del trattato CEE, e che il principio della libera circolazione dei lavoratori esige che i lavoratori di altri Stati membri possano farsi seguire dal compagno (all'udienza anche il rappresentante della resistente si è espresso in questo senso). U governo olandese ribatte invece in sostanza che la libera circolazione dei lavoratori non è unicamente una conseguenza dell'applicazione del principio della parità di trattamento, bensì presuppone anche dei diritti autonomi. Il principio della parità di trattamento varrebbe per i lavoratori non sotto ogni aspetto (come ad esempio — benché ciò possa ostacolare la libera circolazione dei lavoratori — per quanto riguarda il diritto elettorale o l'insegnamento ai figli dei cosiddetti lavoratori migranti nella loro madre lingua). Esso non varrebbe in particolare nel campo del diritto di soggiorno di lavoratori stranieri e delle persone che le accompagnano. Qui il trattato e il diritto derivato della Comunità contempla diritti autonomi, e benché nel regolamento n. 1612/68 venga menzionato il diritto di farsi seguire dai familiari, si dovrebbe ritenere che ciò abbia effetto costitutivo ed esauriente e quindi non valga per i compagni che ivi non siano nominati.
a)
In proposito si deve anzitutto ammettere che — qualora si debba ritenere che secondo il decreto olandese sugli stranieri i cittadini comunitari non hanno il diritto di farsi seguire dal compagno — appare logico che si tratti qui, data la possibilità offerta in proposito ai cittadini olandesi, di una discriminazione a causa della cittadinanza, discriminazione vietata dall'art. 7 del trattato CEE. Non appare comunque molto persuasiva la tesi del governo olandese secondo cui ciò non avverrebbe in quanto in realtà non ci si riferisce alla cittadinanza, bensì alla circostanza del diritto di soggiorno permanente. In-merito la Commissione si è in particolare richiamata alla giurisprudenza secondo cui non sono vietate solo le discriminazioni palesi a causa della cittadinanza, bensì anche le forme dissimulate, nelle quali si giunge allo stesso risultato valendosi di altri criteri (cfr. sentenza 152/73 (
2
)). Ciò avverrebbe in determinate condizioni nel presente caso, se si deve ammettere che, nonostante l'applicazione di un criterio in apparenza neutro, tuttavia vengono svantaggiati soprattutto o in ampia misura cittadini di altri Stati membri nei confronti di coloro che risiedono nei Paesi Bassi.
Cionondimeno non è necessario in definitiva — come vedremo subito — risolvere questo punto.
b)
Non sarebbe corretto accostarsi al problema su cui verte la causa principale rifacendosi unicamente al divieto di discriminazione di cui all'art. 7 del trattato CEE. Nemmeno la sentenza di rinvio va del resto intesa in questo senso, giacché essa parla correttamente dell'art. 7 in relazione all'art. 48 del trattato CEE. In effetti, nella giurisprudenza è stato ripetutamente deciso che, nel campo della libera circolazione dei lavoratori (del quale appunto si tratta), il principio dell'art. 7 ha trovato concreta espressione nell'art. 48 del trattato CEE (cfr. ad esempio le sentenze 8/77 (
3
), 1/78 (
4
), 35 e 36/82 (
5
) e 180/83 (
6
)). In primo piano nella nostra opera d'interpretazione deve quindi trovarsi l'art. 48 del trattato CEE, come pure il diritto derivato ad esso relativo.
e)
Se si considera attentamente l'art. 48 del trattato CEE, non si può negare che l'interpretazione proposta dal governo olandese appare plausibile.
Cosa significhi la libera circolazione dei lavoratori è indicato nel n. 2. Vi si parla dell'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla cittadinanza, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda il lavoro, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Ciò significa che in detti campi deve valere il trattamento riservato ai cittadini nazionali e che vanno abolite le disparità di trattamento basate sulla cittadinanza. Abbiamo qui un esempio classico del principio di non discriminazione, il quale è un divieto (art. 7 del trattato CEE) di trattamento meno favorevole, indipendentemente dalla situazione giuridica in cui si trovano i cittadini dello Stato ospitante. La posizione giuridica del cittadino comunitario basata sul divieto di discriminazione può quindi variare a seconda dello Stato membro, a seconda del settore di attività e in determinati casi persino a seconda del contratto di lavoro. Essa corrisponde alla posizione del cittadino dello Stato ospitante.
È poi importante quanto stabilisce il n. 3, secondo il quale spettano al lavoratore vari diritti (cioè fra l'altro il diritto di spostarsi liberamente nel territorio degli Stati membri per rispondere a offerte di lavoro, il diritto di dimorare in uno Stato membro al fine di svolgervi un'attività lavorativa e il diritto di rimanere, a condizioni da stabilirsi dalla Commissione, nel territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un posto). Considerando queste disposizioni (in particolare la riserva di cui al n. 3 ed il modo in cui è formulata la lettera d) non si può far a meno di concludere che questi diritti sono stati attribuiti ai cittadini comunitari onde dare efficacia pratica al principio della libera circolazione dei lavoratori, non già allo scopo di equipararli ai cittadini dello Stato ospitante, i quali possiedono nel loro paese, non già un diritto di soggiorno preordinato ad uno scopo, bensì un diritto di libertà polivalente.
I diritti contemplati nel n. 3 corrispondono ai diritti del cittadino dello Stato ospitante. Si tratta di norme imperative che valgono per principio nello stesso modo e con le stesse caratteristiche nell'intero territorio della Comunità. Il trattamento non diverso da quello riservato ai cittadini nazionali non spetta quindi in tutti i casi, bensì solo nelle ipotesi contemplate dal n. 2. Questo ha avuto rilievo nelle cause 15/69 (
7
) (ripercussioni del servizio militare sul piano aziendale), 44/72 (
8
) (tutela contro il licenziamento a norma della legge tedesca sugli invalidi) e 152/73 (
9
) (indennità di separazione corrisposta dalle poste federali tedesche). Non si può invece parlare di trattamento non diverso da quello riservato ai cittadini nazionali nel campo del diritto di soggiorno; è invece logico rifarsi qui all'attribuzione di diritti autonomi.
d)
Conclusioni nello stesso senso — se possibile, ancora più chiare — si possono trarre in proposito dal diritto derivato, adottato a norma dell'art. 49 del trattato CEE per concretare il principio della libera circolazione dei lavoratori.
Per quanto riguarda il diritto di soggiorno dei lavoratori di altri Stati membri è già significativo che la direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità (GU 1968, L 257, pag. 13 e seguenti), nel secondo considerando dica che la normativa « deve ravvicinare, nella misura del possibile, la situazione dei lavoratori degli altri Stati membri e dei membri delle loro famiglie a quella dei lavoratori nazionali ». La direttiva contiene effettivamente disposizioni le quali dimostrano che per i lavoratori stranieri valgono, non solo procedimenti particolari, ma anche condizioni particolari e che quindi non si può parlare di completa equiparazione ai cittadini nazionali. Mi richiamo ad esempio all'art. 4 a norma del quale la carta di soggiorno va rilasciata solo previa esibizione della dichiarazione di assunzione del datore di lavoro o all'art. 7, n. 2, a norma del quale, in occasione del primo rinnovo, la validità della carta di soggiorno può essere limitata qualora il lavoratore si trovi in situazione di disoccupazione involontaria nello Stato ospitante da più di dodici mesi consecutivi. Secondo la giurisprudenza è del pari chiaro che siffatte diversità di trattamento sotto forma di obblighi particolari per i cittadini di altri Stati membri non possono essere criticate (cfr. sentenza nella causa 118/75 (
10
)). In questo contesto va ricordato inoltre il regolamento n. 1251/70 « relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego» (GU 1970, L 142, pag. 24 e seguenti). In particolare l'art. 2 di questo rende manifesto che questo diritto non è certo informato semplicemente al principio della parità di trattamento.
Per quanto riguarda il regolamento n. 1612/68« relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità » (GU 1968, L 257, pag. 2 e seguenti), che va soprattuto preso in considerazione, già la sua motivazione — come il governo olandese ha giustamente rilevato — rende manifesto che si deve distinguere il divieto di disparità di trattamento, che vale sotto diversi profili (ad esempio — come dice il primo considerando — « per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro » oppure — come dice il quinto considerando — per quanto riguarda l'esercizio stesso di un'attività subordinata e l'accesso all'alloggio), ed altri diritti (ad esempio il diritto di muoversi liberamente nell'ambito della Comunità per svolgervi un'attività subordinata oppure il diritto di farsi seguire dalla famiglia). In relazione a ciò, la sua parte prima reca il titolo «L'impiego e la famiglia dei L-voratori» (la parte seconda e la parte terza che contengono disposizioni relative all'art. 49, lett. d) ed a) si possono qui lasciare da parte). Il titolo I (« Accesso all'impiego ») si basa chiaramente — come indicano gli am. 1-3 — sul principio della parità di trattamento. Lo stesso vale per il titolo II (la cui intestazione « Esercizio dell'impiego e parità di trattamento» non lascia alcun dubbio in proposito), e in merito si possono citare tutte e tre le disposizioni di questo titolo (l'art. 8 con restrizioni). Il titolo III invece (« Famiglia dei lavoratori ») (
11
) è contraddistinto dal fatto che nell'art. 10, n. 1, sono nominate solo determinate persone, che possono abitare col lavoratore, e che inoltre il n. 2 stabilisce semplicemente che gli Stati membri favoriscono l'ammissione di tutti i membri della famiglia non nominati nel n. 1 che siano a carico del lavoratore o vivano sotto il suo tetto nel paese di provenienza. Se si fosse voluto considerare ciò come un criterio minimo che lasciasse impregiudicate possibilità più ampie in relazione al principio della parità di trattamento, sarebbe stato facile renderlo manifesto. Il realtà però, nel titolo III non è contenuto alcun principio generale di parità di trattamento, bensì vi si parla di parità di trattamento solo a determinati fini, come nell'art. 10, n. 3, a proposito del problema dell'alloggio o nell'art. 12 in relazione alla partecipazione dei figli all'insegnamento.
A parte ciò va osservato che negli artt. 48, 49, 50 e 51 del trattato CEE, che disciplinano la libera circolazione dei lavoratori, non si parla del diritto dei familiari di seguire il lavoratore. Il regolamento del Consiglio n. 1612/68 va quindi in proposito oltre il contenuto minimo del trattato.
Ciò giustifica certo la conclusione che il governo olandese ne trae secondo cui, nel campo del diritto dei f amiliari, e degli altri parenti prossimi di seguire il lavoratore, l'art. 10 del regolamento n. 1612/68 contiene una disciplina completa. Non si può escludere che la conseguente limitazione del diritto di farsi seguire dal compagno in un altro Stato membro sia atta ad ostacolare la libera circolazione dei lavoratori. Ciò vale tuttavia anche per gli altri punti indicati dal governo olandese: limitazione del diritto elettorale e insussistenza del diritto per il lavoratore migrante di far impartire ai figli l'insegnamento nella madrelingua.
Né è possibile giungere ad una diversa conclusione richiamandosi alla giurisprudenza, benché si debba ammettere che questa — come la Commissione ha rilevato con vigore — è molto liberale nell'interesse dell'effettiva attuazione del principio della libertà di circolazione.
Se non mi inganno, ciò vale in particolare per la nozione di «vantaggi sociali», di cui all'art. 7 del regolamento n. 1612/68, che è stata definita in termini molto ampi. Ricordo le sentenze nelle cause 152/73 (
12
) (indennità di separazione corrisposta dalle poste federali tedesche), 32/75 (
13
) (riduzioni sulle ferrovie), 261/83 (
14
) (reddito minimo garantito agli ascendenti), 122/84 (
15
) (aiuto per la sussistenza) e 137/84 (
16
) (lingue da usarsi in giudizio). Quanto meno prossimo a questi casi è quello trattato nella causa 152/82 (
17
), che verteva su una tassa scolastica supplementare per gli studenti stranieri e nella quale, in relazione al principio della parità di trattamento, è stato rilevato che il diritto di libera circolazione non si deve intendere in senso restrittivo (Race. 1983, pag. 2223, punto 11).
Cionondimeno i problemi come quello in esame — data la struttura del regolamento n. 1612/68 — non si possono risolvere rifacendosi al sopra menzionato art. 7. Mentre nelle sentenze sopra richiamate si trattava di delimitare i diritti del lavoratore migrante, dobbiamo oggi delimitare la cerchia delle persone che hanno il diritto di seguirlo. Non si può ritenere qui che gli Stati membri abbiano limitato la loro libertà di azione al di là di quanto si desume dal regolamento n. 1612/68, al qual proposito si può ricordare ancora una volta che gli Stati membri, nel determinare la cerchia delle persone che hanno il diritto di seguire il lavoratore, sono andati oltre l'obbligo minimo stabilito dal trattato. Non sorprende quindi che nel campo che qui ci interessa non esista una giurisprudenza altrettanto liberale. Il richiamo al solo principio della parità di trattamento, nonché il fatto che nella sentenza 267/83 (
18
), a proposito dell'art. 10 del regolamento n. 1612/68, sia stato dichiarato che l'espressione « stabilirsi » non va interpretata restrittivamente (punto 17) sono quindi insufficienti per suffragare la tesi della Commissione che si spinge oltre.
Infine va ancora osservato quanto segue.
Se il diritto di farsi seguire dal compagno venisse giudicato secondo il divieto di discriminazione di cui all'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, il risultato potrebbe essere diverso a seconda degli Stati membri. Le norme riguardanti le persone che hanno il diritto di stabilirsi con il lavoratore contenute nell'art. 10 di detto regolamento valgono invece uniformemente in tutti gli Stati membri. Non ci si può quindi rifare allo spirito del regolamento n. 1612/68 se si vuole desumere dall'art. 7 del regolamento il diritto del compagno di stabilirsi col lavoratore. La verità è che l'ammettere il diritto del compagno di seguire il lavoratore significa ampliare la cerchia di persone contemplata dall'art. 10 del regolamento, ampliamento che il Consiglio può certo disporre, non già la Corte.
e)
Ritengo perciò che le due prime questioni vadano risolte nel senso proposto dal governo olandese; se quindi il decreto sugli stranieri di cui sopra va interpretato nel senso che i lavoratori di altri Stati membri non sono sempre compresi nel n. 3, punto 1, secondo trattino del decreto stesso, non si può ovviare a ciò valendosi del divieto di discriminazione di cui all'art. 7 in relazione all'art. 48 del trattato CEE.
2. La terza questione
Essa riguarda l'interpretazione dell'art. 10 del regolamento n. 1612/68, il quale recita:
« 1.
Hanno diritto di stabilirsi con il lavoratore cittadino di uno Stato membro occupato sul territorio di un altro Stato membro, qualunque sia la loro cittadinanza:
a)
il coniuge ed i loro discendenti minori di anni 21 o a carico;
b)
gli ascendenti di tale lavoratore e del suo coniuge che siano a suo carico.
2.
Gli Stati membri favoriscono l'ammissione di ogni membro della famiglia che non goda delle disposizioni del paragrafo 1 se è a carico o vive, nel paese di provenienza, sotto il tetto del lavoratore di cui al paragrafo 1.
3.
(...)»
In proposito il governo olandese e la Commissione sono in sostanza concordi, giacché entrambi sostengono che la disposizione citata non va interpretata nel senso che nella nozione di « coniuge » sia compreso anche il compagno di cui trattasi nella causa principale. Il rappresentante della resistente si è invece espresso all'udienza a favore di un'interpretazione ampia. Esso ha in particolare addotto che coloro i quali oggigiorno si limitano a convivere, all'epoca dell'adozione del regolamento n. 1612/68 avrebbero scelto l'istituto del matrimonio. Se non se ne tenesse conto nell'interpretare il diritto di seguire il lavoratore sancito dall'art. 10 del regolamento n. 1612/68, ciò significherebbe che la libertà di circolazione sarebbe ostacolata e questo principio avrebbe quindi attualmente una portata più limitata di quella che aveva svariati anni fa.
a)
A proposito di questo problema va detto anzitutto — e su questo concordano tutti i partecipanti al giudizio — che la nozione di cui trattasi (« coniuge ») ha un contenuto di diritto comunitario. L'art. 10 non si riferisce quindi al diritto nazionale, cioè il diritto del paese ospitante, né, secondo i principi del diritto internazionale privato, al diritto del paese di origine di lei o di lui. Non sussiste alcun indizio di un rinvio del genere, che nel diritto comunitario è sempre chiaramente indicato. Altrimenti vi sarebbero disparità nell'applicazione del diritto anche in un punto importante della libera circolazione dei lavoratori, il che sarebbe inammissibile come è già stato detto nelle sentenze 75/63 (
19
) e 53/81 (
20
) a proposito della nozione di « lavoratore ».
b)
Vi sono poi molti motivi per ritenere che detta nozione in origine, quando il regolamento n. 1612/68 è stato adottato, era intesa come nozione giuridica e quindi per « coniugi » si dovevano intendere solo le persone legittimamente coniugate. Ciò non solo perché a quell'epoca le convivenze di fatto erano molto più rare; in proposito si possono citare anche le altre nozioni usate in questo contesto (ascendenti e discendenti) ed in particolare il fatto che nell'art. 10, n. 2, per quanto riguarda i parenti meno prossimi, si dice unicamente che gli Stati membri favoriscono la loro ammissione, dal che è difficile desumere che i compagni non legati da un vincolo matrimoniale o di parentela debbano essere trattati meglio.
e)
Se ci si chiede poi se, sotto l'influenza delle circostanze sopravvenute (anche la Commissione sostiene che in molti Stati membri vi sono attualmente delle tendenze all'equiparazione delle convivenze di fatto al matrimonio sotto vari aspetti, ad esempio in campo previdenziale e fiscale), la volontà del legislatore si debba oggi interpretare altrimenti — valendosi di criteri d'interpretazione dinamici — ciò appare difficile da ammettere ove si tenga conto di tutti gli aspetti della cosa.
Per una siffatta interpretazione non basta certo la massima contenuta nella già menzionata sentenza 267/83 (
21
), secondo la quale l'art. 10 del regolamento n. 1612/68, nell'interesse della libera circolazione del lavoratore, non si può interpretare restrittivamente. Essa riguarda infatti solo il modo in cui la coabitazione col lavoratore deve presentarsi a norma dell'art. 10 e ciò in un caso in cui si trattava di coniugi in senso giuridico.
Obiezioni contro una così ampia interpretazione dell'art. 10 consistono inoltre nel fatto che non in tutti gli Stati membri, date le loro tradizioni culturali, sociali ed etiche in parte molto diverse, si può certo parlare di equiparazione dei conviventi di fatto ai coniugi. Se cionondimeno la nozione di diritto comunitario fosse interpretata in modo così ampio come vorrebbe la resistente nella causa principale, si potrebbe giungere a discriminazioni indirette di cittadini di Stati la cui legislazione non consente loro di farsi seguire da compagni stranieri.
A parte ciò, considerevoli difficoltà si possono prospettare — se si vuole — sotto il profilo della certezza del diritto. È cioè indispensabile — come dimostra proprio la situazione esistente nei Paesi Bassi — stabilire dei confini, dei criteri e delle condizioni (in particolare per quanto riguarda la durata e il genere del rapporto) per l'equiparazione di conviventi di fatto ai coniugi. Ciò spetta indubbiamente al legislatore e non può essere fatto dalla Corte in sede d'interpretazione di una normativa concepita per altre ipotesi.
d)
L'art. 10 del regolamento n. 1612/68 può quindi essere interpretato unicamente nel modo proposto dalla Commissione e dal governo olandese, cioè si deve tenere per fermo che chi abbia una relazione stabile con un lavoratore non è equiparato al « coniuge ».
C — Concludendo, vi propongo di risolvere come segue le questioni sottopostevi dallo Hoge Raad:
a)
Il divieto di discriminazione di cui all'art. 7 in relazione all'art. 48 del trattato CEE non implica che uno Stato membro il quale, nel contesto della propria politica nei confronti degli stranieri, equipari al coniuge chi abbia una relazione stabile con un lavoratore che sia suo cittadino o titolare di un diritto di soggiorno illimitato debba effettuare una siffatta equiparazione anche per chi abbia una relazione stabile con un cittadino di un altro Stato membro che svolga un'attività dipendente nel territorio dello Stato prima menzionato e vi soggiorni.
b)
L'art. 10, n. 2, del regolamento n. 1612/68 non va interpretato nel senso che chi abbia una relazione stabile con un lavoratore ai sensi di detta disposizione debba essere equiparato, a determinate condizioni, al coniuge.
(
*1
)	Traduzione dal tedesco.
(
1
)	Sentenza 8 aprile 1976 nella causa 48/75, Jean Noel Royer, Race. 1976, pag. 497.
(
2
)	Sentenza 12 febbraio 1974 nella causa 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Race. 1974, pag. 153.
(
3
)	Sentenza 14 luglio 1977 nella causa 8/77, Concetta Sagulo, Gennaro Brenca e Addetmadjid Bakhouche, Race. 1977, pag. 1495.
(
4
)	Sentenza 28 giugno 1978 nella causa 1/78, Patrick Christopher Kenny/Insurance Officer, Race. 1978, pag. 1489.
(
5
)	Sentenza 27 ottobre 1982 nelle cause riunite 35 e 36/82, Elestina Esselina Christina Morson/Stato olandese e Capo della polizia locale ai sensi della legge sugli stranieri, Sewradjie Jhanjan/Stato olandese, Race. 1982, pag. 3723.
(
6
)	Sentenza 28 giugno 1984 nella causa 180/83, Hans Moser/Land Baden-Württemberg, Race. 1984, pag. 2539.
(
7
)	Sentenza 15 ottobre 1969 nella causa 15/69, Württembergische Milchverwertung Südmilch-AG/Salvatore Ugliola, Race. 1969, pag. 363.
(
8
)	Sentenza 13 dicembre 1972 nella causa 44/72, Pieter Mars-man/M. Rosskamp, Race. 1972, pag. 1243.
(
9
)	Sentenza 12 febbraio 1974 nella causa 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Hace. 1974, pag. 153.
(
10
)	Sentenza 7 luglio 1976 nella causa 118/75, Lynne Watson e Alessandro Belmann, Race. 1976, pag. 1185.
(
11
)	Questa intestazione manca nel testo originale del regolamento n. 1612/68 pubblicato nella GU L 257 del 19.10.1968, pag. 5. Essa è stau aggiunta solo nella GU L 295 del 7.12.1968, a pag. 12.
(
12
)	Sentenza 12 febbraio 1974 nella causa 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Race. 1974, pag. 153.
(
13
)	Sentenza 30 settembre 1975 nella causa 32/75, Anita Cri-stini/Société nationale des chemins de fer français, Race. 1975, pag. 1085.
(
14
)	Sentenza 12 luglio 1984 nella causa 261/83, Carmela Castelli/Office national des pensions pour travailleurs salaries, Race. 1984, pag. 3199.
(
15
)	Sentenza 27 marzo 1985 nella causa 122/84, Kenneth Scrivner e Carol Cole/Centre public d'aide sociale de Chastre, Race. 1985, pag. 1027.
(
16
)	Sentenza 11 luglio 1985 nella causa 137/84, Pubblico ministero/Mutsch, Race. 1985, pag. 2681.
(
17
)	Sentenza 13 luglio 1983 nella causa 152/82, Sandro Forchen e Marisa Marino in Forcherì/Stato belga e ASBL Institut supérieur de sciences humaines appliquées — École ouvrière supérieure, Race. 1983, pag. 2323.
(
18
)	Sentenza 13 febbraio 1985 nella causa 267/83, Aissatou Diatta/Land Berlin, Race. 1985, pag. 567.
(
19
)	Sentenza 19 marzo 1964 nella causa 75/63, M. K. H. Unger, coniugata Hoekstra/Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten, Race. 1964, pag. 347.
(
20
)	Sentenza 23 marzo 1982 nella causa 53/81, D. M. Levin/Staatssecretaris van Justitie, Race. 1982, pag. 1035.
(
21
)	Sentenza 13 febbraio 1985 nella causa 267/83, Aissatou Diatta/Land Berlin, Race. 1985, pag. 567.