61994TJ0244_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-244/94,
Wirtschaftsvereinigung Stahl, Duesseldorf (Tyskland),
Thyssen Stahl AG, Duisburg (Tyskland),
Preussag Stahl AG, Salzgitter (Tyskland), og
Hoogovens Groep BV, Ijmuiden (Nederlandene),
ved advokaterne Jochim Sedemund og Frank Montag, Koeln, og, for saa vidt angaar Hoogovens Groep BV, ved advokat Eric Pijnacker Hordijk, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Aloyse May, 31, Grand-rue,
sagsoegere,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Bernd Langeheine og Ben Smulders, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
stoettet af
Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer Ruediger Bandilla og fuldmaegtig Stephan Marquardt, begge Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektoer Alessandro Morbilli, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
Den Italienske Republik ved afdelingschef Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Pier Giorgio Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg paa Italiens Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde, og
Ilva Laminati Piani SpA, Rom, ved advokat Aurelio Pappalardo, Trapani, og advokat Massimo Merola, Rom, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
intervenienter,
angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning 94/259/EKSF af 12. april 1994 om Italiens ydelse af statsstoette til offentlige staalvirksomheder (staalkoncernen Ilva) (EFT L 112, s. 64),
har
DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS
(Foerste Udvidede Afdeling)
sammensat af praesidenten, A. Saggio, og dommerne A. Kalogeropoulos, V. Tiili, A. Potocki og R.M. Moura Ramos,
justitssekretaer: H. Jung,
paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 25. februar 1997
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
De relevante retsforskrifter
1 Traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab (herefter »traktaten«) forbyder principielt statsstoette til jern- og staalvirksomheder, idet det i artikel 4, litra c), fastslaas, at foelgende i overensstemmelse med traktatens bestemmelser forbydes som uforeneligt med faellesmarkedet for kul og staal: »tilskud eller anden stoette ydet af staterne eller saerlige byrder paalagt af dem, i hvilken som helst form dette sker«.
2 Traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, indeholder foelgende bestemmelser:
»I alle de tilfaelde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller en henstilling fra Kommissionen forekommer noedvendig for inden for rammerne af det faelles marked for kul og staal og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggoere et af Faellesskabets maal, saaledes som de naermere er angivet i artikel 2, 3 og 4, kan en saadan beslutning traeffes eller en saadan henstilling vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende Udvalg.
Den samme beslutning eller henstilling, vedtaget paa samme maade, fastsaetter eventuelt de sanktioner, der skal ivaerksaettes.«
3 For at tilgodese behovet for strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien indfoerte Kommissionen i begyndelsen af 1980'erne paa grundlag af de citerede bestemmelser i traktatens artikel 95 en faellesskabsordning vedroerende stoette, hvorefter der kan ydes statsstoette til jern- og staalindustrien i et begraenset antal tilfaelde. Som foelge af konjunkturproblemerne inden for jern- og staalindustrien har denne ordning vaeret genstand for en raekke paa hinanden foelgende tilpasninger. Den faellesskabsretlige kodeks vedroerende stoette til jern- og staalindustrien, der var gaeldende i den for denne sag relevante periode, var saaledes den femte ud af de naevnte og blev indfoert ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien (EFT L 362, s. 57, herefter »stoettekodeksen«). Det fremgaar af betragtningerne til beslutningen, at der ved denne, ligesom tilfaeldet var med de tidligere kodekser, fastlaegges en faellesskabsretlig ordning omfattende stoette, det vaere sig specifik eller generel, fra medlemsstaterne i en hvilken som helst form. Kodeksen tillader hverken driftsstoette eller stoette til strukturomlaegninger, medmindre der er tale om stoette til lukning.
Sagens baggrund
4 Som foelge af forvaerringen af jern- og staalindustriens oekonomiske og finansielle situation forelagde Kommissionen den 23. november 1992 Raadet og Europa-Parlamentet en strukturomlaegningsplan ved meddelelse SEK(92) 2160, »Mod en styrkelse af jern- og staalindustriens konkurrenceevne - behovet for en ny strukturomlaegning«. Udgangspunktet for denne plan var, at der herskede en strukturelt betinget overkapacitet, og formaalet med planen var i foerste raekke paa grundlag af et princip om frivillighed fra jern- og staalvirksomhedernes side at gennemfoere en vaesentlig og definitiv indskraenkning af produktionskapaciteten med mindst 19 mio. tons. Ifoelge planen skulle der med henblik herpaa gennemfoeres en raekke sociale ledsageforanstaltninger og indfoeres oekonomiske incitamenter, herunder i form af faellesskabsstoette. Samtidig udpegede Kommissionen en uafhaengig ekspert, den tidligere chef for Kommissionens Generaldirektorat for Industri, Fernand Braun, som fik mandat til at gennemfoere en undersoegelse, og hvis vaesentligste opgave skulle vaere at indhente naermere oplysninger om de jern- og staalvirksomheder, der paataenktes lukket i den i meddelelsen naevnte periode, der omfattede aarene fra 1993 til 1995. Den 29. januar 1993 fremlagde Braun sin rapport, »Current or planned restructuring in the steel industry«, der var blevet udarbejdet efter kontakter med lederne af ca. 70 virksomheder.
5 Ifoelge konklusionerne fra Raadets moede den 25. februar 1993 stillede Raadet sig positivt til de overordnede retningslinjer i det program, som Kommissionen fremlagde efter Braun-rapporten med henblik paa at faa gennemfoert en vaesentlig indskraenkning af produktionskapaciteten. Den varige strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien skulle lettes ved »en raekke tidsbegraensede ledsageforanstaltninger, som [skulle] vaere i noeje overensstemmelse med reglerne for kontrol med statsstoette«, hvorved det for saa vidt angaar statsstoette var en forudsaetning, at »Kommissionen [bekraeftede], at den [lagde] vaegt paa, at statsstoettereglerne overholdes noeje og objektivt; den [ville] paase, at eventuelle undtagelser, som Raadet maatte faa forelagt forslag om i henhold til artikel 95, fuldt ud [medvirkede] til den noedvendige samlede kapacitetsindskraenkning. Raadet [ville] hurtigt traeffe afgoerelse om saadanne forslag paa grundlag af objektive kriterier«.
6 I overensstemmelse hermed anfoerte Raadet og Kommissionen i en faelles erklaering til protokollen for Raadets moede den 17. december 1993 - der omtaler en samlet aftale i Raadet med henblik paa dettes afgivelse af en samstemmende udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedroerende statsstoette til de offentlige virksomheder Sidenor (Spanien), Saechsische Edelstahlwerke GmbH (Tyskland), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanien), Ilva (Italien), EKO Stahl AG (Tyskland) og Siderurgia Nacional (Portugal) - at de var af den opfattelse, »at man kun [kunne] sikre en sund EF-staalindustri, der kan konkurrere paa verdensmarkedet, ved helt at standse statstilskud til staalindustrien og lukke virksomheder, der giver underskud. Raadet [gav] sin enstemmige tilslutning til de [paagaeldende] artikel 95-forslag og [bekraeftede], at det [lagde] vaegt paa noeje overholdelse af stoettekodeksen ... og, hvis der ikke gives tilladelse i henhold til kodeksen, artikel 4, litra c), i EKSF-traktaten. Uden at det [beroerte] medlemsstaternes ret til at anmode om en beslutning i henhold til artikel 95 i EKSF-traktaten, [erklaerede] Raadet [i overensstemmelse med konklusionerne af 25.2.1993], at det [var] fast besluttet paa at undgaa yderligere artikel 95-undtagelser med hensyn til stoette til enkelte virksomheder«.
7 Den 22. december 1993 afgav Raadet en enstemmig udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedroerende ydelse af den naevnte stoette, der skulle bidrage til omstruktureringen eller privatiseringen af de paagaeldende offentlige virksomheder.
8 Med henblik paa at lette en ny strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien vedtog Kommissionen paa det anfoerte retlige og faktiske grundlag og efter den naevnte samstemmende udtalelse fra Raadet den 12. april 1994 seks individuelle beslutninger under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, hvorved den godkendte nogle statsstoetteordninger, der ikke opfyldte de kriterier, som efter stoettekodeksen kunne skabe grundlag for en fravigelse af traktatens artikel 4, litra c). Ved de seks beslutninger godkendte Kommissionen naermere bestemt henholdsvis Tysklands paataenkte stoette til staalvirksomheden EKO Stahl AG, Eisenhuettenstadt (beslutning 94/256/EKSF, EFT L 112, s. 45), Portugals paataenkte stoette til staalvirksomheden Siderugia Nacional (beslutning 94/257/EKSF, EFT L 112, s. 52), Spaniens paataenkte stoette til den offentlige staalvirksomhed Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (beslutning 94/258/EKSF, EFT L 112, s. 58), Italiens ydelse af statsstoette til offentlige staalvirksomheder (staalkoncernen Ilva) (beslutning 94/259/EKSF, EFT L 112, s. 64), Tysklands paataenkte stoette til staalvirksomheden Saechsische Edelstahlwerke GmbH, Freital/Sachsen (beslutning 94/260/EKSF, EFT L 112, s. 71), og Spaniens paataenkte stoette til specialstaalvirksomheden Sidenor (beslutning 94/261/EKSF, EFT L 112, s. 77).
9 I overensstemmelse med den af Raadet afgivne samstemmende udtalelse var disse godkendelser betinget af opfyldelsen af »forpligtelser svarende til en nettokapacitetsnedskaering paa mindst 2 mio. ton raastaal og hoejst 5,4 mio. tons varmvalsede produkter (fraset eventuel opfoerelse af et bredbaandsvalsevaerk i Sestão og en kapacitetsforoegelse hos EKO Stahl ud over 0,9 mio. ton efter medio 1999)«, naermere bestemt ifoelge Kommissionens meddelelse af 13. april 1994 til Raadet og Europa-Parlamentet (KOM(94) 125 endelig udg.), der havde til formaal i overensstemmelse med tankerne bag Raadets konklusioner af 25. februar 1993 at goere midtvejsstatus med hensyn til strukturomlaegningen inden for jern- og staalindustrien og at angive forslag med henblik paa at konsolidere denne udvikling.
Retsforhandlinger
10 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. juni 1994 har Wirtschaftsvereinigung Stahl og jern- og staalvirksomhederne Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG og Hoogovens Groep BV i medfoer af traktatens artikel 33 herefter anlagt sag med paastand om annullation af beslutning 94/259 vedroerende Ilva-koncernen.
11 Parallelt hermed er to andre sager blevet anlagt, den ene af Association des Aciéries Européennes Indépendantes (EISA), til proevelse af Kommissionens seks beslutninger af 12. april 1994 (sag T-239/94), og den anden af selskabet British Steel, til proevelse af beslutningerne 94/258/EKSF og 94/259/EKSF om godkendelse af ydelse af statsstoette til henholdsvis virksomheden CSI og Ilva-koncernen (sag T-243/94).
12 I naervaerende sag har Raadet, Den Italienske Republik og Ilva Laminati Piani SpA (herefter »Ilva«) ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 24. oktober og den 8. og den 29. november 1994 fremsat begaering om at maatte intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande. Ved kendelser af 9. marts 1995 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling taget disse begaeringer om intervention til foelge.
13 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 25. februar 1997.
Parternes paastande
14 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionens beslutning 94/259/EKSF af 12. april 1994 annulleres.
- Subsidiaert annulleres den omtvistede beslutning, for saa vidt den ikke fastsaetter en forpligtelse for Ilva til at indskraenke produktionskapaciteten med mere end 2 mio. tons om aaret.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15 Kommissionen har, stoettet af Raadet og Den Italienske Republik, nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16 Ilva har som intervenient nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsoegerne tilpligtes at betale samtlige sagens omkostninger, herunder Ilva's.
Realiteten
17 Til stoette for deres annullationspaastand har sagsoegerne fremsat syv anbringender. Ved det foerste anbringende goeres det gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af stoettekodeksen, ved det andet, at betingelserne for at bringe traktatens artikel 95 i anvendelse ikke har vaeret opfyldt, ved det tredje, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, ved det fjerde, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, ved det femte, at der er sket en manglende opfyldelse af forpligtelsen til at angive en begrundelse, ved det sjette, at beslutningsproceduren har vaeret behaeftet med formmangler, og ved det syvende, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om retten til at varetage sine interesser.
Det foerste anbringende, tilsidesaettelse af stoettekodeksen
18 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at det er retsstridigt at godkende en stoette, der ikke har hjemmel i den femte stoettekodeks. Dette anbringende bestaar af to led. Ved at godkende en stoette, der ikke opfyldte betingelserne i henhold til stoettekodeksen, har Kommissionen dels begaaet magtfordrejning, dels tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Magtfordrejning
- Parternes argumenter
19 Sagsoegerne har anfoert, at da statsstoette er forbudt i henhold til traktatens artikel 4, litra c), fastlaegger stoettekodeksen, der blev vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, paa bindende og definitiv maade de vilkaar, hvorunder statsstoette alligevel kan godkendes med henblik paa at virkeliggoere de maalsaetninger, der er angivet i traktatens artikel 2, 3 og 4. Der maa antages at bestaa en vis tvivl om, hvorvidt Kommissionen har vaeret befoejet til at vedtage stoettekodeksen, der paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, fraviger dennes artikel 4, litra c), men sagsoegerne har ikke formelt villet rejse dette spoergsmaal. Sagsoegerne goer alene gaeldende, at da stoetten ikke opfylder de i stoettekodeksen fastlagte betingelser, er den under alle omstaendigheder uforenelig med det faelles marked og omfattet af forbuddet i henhold til traktatens artikel 4, litra c).
20 Dette bekraeftes af betragtningerne til stoettekodeksen og af dennes artikel 1, hvori det udtrykkeligt hedder, at »stoette til jern- og staalindustrien, der finansieres af en medlemsstat ... under enhver form ... kun [kan] betragtes som faellesskabsstoette og dermed som forenelig med faellesmarkedets tilfredsstillende funktion, hvis den opfylder bestemmelserne i artikel 2 til 5«.
21 Kommissionen maa vaere bundet af den fortolkning af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, sammenholdt med artikel 4, litra c), som den har anlagt ved stoettekodeksen. De skoensmaessige befoejelser, som Kommissionen er tillagt ved artikel 95, stk. 1 og 2, er blevet udoevet ved kodeksen, saaledes at Kommissionen ikke kan fravige denne, uden at dette er udtryk for en beslutning i strid med en tidligere og udgoer magtfordrejning.
22 Navnlig kan en individuel beslutning ikke uden at kraenke princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er knaesat i traktatens artikel 4, litra b), fravige stoettekodeksen, der er en generel beslutning, uanset om de paagaeldende retsakter formelt har samme placering i henseende til princippet om retsreglernes trinfoelge. Domstolen har herved knaesat det princip, at en individuel beslutning skal opfylde betingelserne i henhold til den paagaeldende principielle beslutning, saavel hvad angaar antidumpingsforanstaltninger (jf. herved Domstolens domme af 29.3.1979, sag 113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mod Raadet, Sml. s. 1185, og sag 118/77, ISO mod Raadet, Sml. s. 1277) som hvad angaar statsstoette (jf. med hensyn til EF-traktatens artikel 92 og 93 Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125). Hvad naermere angaar traktaten har Domstolen fastslaaet, at Kommissionen havde begaaet magtfordrejning ved at udoeve sine befoejelser i henhold til traktaten med det formaal at omgaa en i de paagaeldende grundbeslutninger fastlagt saerlig procedure uden at aendre disse beslutninger efter den procedure, der er fastlagt i traktaten med henblik paa at gribe ind over for forhold af den paagaeldende art (jf. Domstolens dom af 21.2.1984, forenede sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod Kommissionen, Sml. s. 951, og af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, Stahlwerke Peine-Salzgitter og Hoogovens mod Kommissionen, Sml. s. 4309).
23 Det foelger heraf, at Kommissionen kun kan fravige stoettekodeksen ved at aendre den, saaledes at samtlige virksomheder er underlagt de samme regler.
24 Hertil kommer, at en vedtagelse af en individuel beslutning, der ikke opfylder betingelserne i henhold til stoettekodeksen, strider mod princippet om, at der skal anlaegges en snaever fortolkning med hensyn til undtagelser. Undtagelser i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, fra forbuddet mod statsstoette i artikel 4, litra c), skal begraenses til, hvad der er strengt noedvendigt. Undtagelser kan kun godkendes midlertidigt og under forudsaetning af, at der til dem knyttes naermere fastlagte forpligtelser. Kun stoettekodeksen opfylder disse krav. Traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, indeholder saaledes ikke hjemmel til at vedtage en individuel beslutning, der indebaerer, at det naevnte forbud mod stoette bliver indholdsloest.
25 Kommissionen har gjort gaeldende, at der ved det af sagsoegerne anfoerte, hvorefter stoettekodeksen er bindende og udtoemmende, ses bort fra, at forbuddet mod statsstoette foelger af traktatens artikel 4, litra c), og ikke af stoettekodeksen. Ved stoettekodeksen tillaegges visse former for statsstoette karakter af faellesskabsstoette, men kodeksen bekraefter i oevrigt blot det i traktatens artikel 4, litra c), knaesatte forbud. Der kan derfor paa grundlag af traktatens artikel 95 traeffes ad hoc-beslutninger om godkendelse af visse former for stoette under saerlige omstaendigheder.
26 Kommissionen anfoerer herved, at indholdet af stoettekodeksen kunne give anledning til en formodning om, at Raadet og Kommissionen ikke ville goere brug af traktatens artikel 95 i fremtiden. Som foelge af den nye situation med en alvorlig krise inden for jern- og staalindustrien blev det imidlertid afgoerende noedvendigt at bringe artikel 95 i anvendelse paa en rationel maade. Det fremgaar i denne forbindelse af Domstolens faste praksis, at indtraeffer der en krisesituation, kan dette anses for et problem, der ikke har vaeret forudset, i den i bestemmelsen forudsatte betydning (jf. Domstolens dom af 3.10.1985, sag 214/83, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 3053).
27 Raadet har gjort gaeldende, at Kommissionen ved ordningen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, tillaegges vide skoensmaessige befoejelser til at gribe ind over for pludseligt opstaaede krisesituationer. I naervaerende tilfaelde blev den omtvistede stoette godkendt med henblik paa at lette en delvis lukning af produktionsanlaeg som led i et overordnet program, der havde til formaal at gennemfoere en definitiv produktionskapacitetsindskraenkning, som var i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten. Der var saaledes tale om et tilfaelde, som ikke var omhandlet i traktaten, jf. artikel 95, stk. 1.
28 I modsaetning til, hvad sagsoegerne haevder, er stoettekodeksen og den anfaegtede beslutning ikke henholdsvis en grundbeslutning og en individuel beslutning. Der er derimod tale om retsakter med samme placering i henseende til princippet om retsreglernes trinfoelge, og retsgrundlaget for dem er det samme, hvilket sagsoegerne da ogsaa har erkendt. Endvidere er den ved den omtvistede beslutning godkendte stoette ikke omfattet af anvendelsesomraadet for stoettekodeksen.
29 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at traktatens artikel 95, stk. 1, er en hjemmel, som skal benyttes med henblik paa at virkeliggoere en af maalsaetningerne med Faellesskabet i tilfaelde, der ikke omhandles i traktaten, hvilket gaelder her. Artikel 4, litra c), forbyder herved udelukkende statsstoette, der er uforenelig med Faellesskabets maalsaetninger. Hverken stoettekodeksen eller den omtvistede beslutning er omfattet af dette forbud, da disse retsakter tilsigter at virkeliggoere disse maalsaetninger. Det savner endvidere grundlag, naar sagsoegerne haevder, at stoettekodeksen er udtryk for en bindende fortolkning af traktatens artikel 95, stk. 1. Kodeksen og den omtvistede beslutning er blevet vedtaget paa grundlag af den samme bestemmelse i traktaten og maa derfor tillaegges den samme retlige normvaerdi. Kommissionens befoejelser i henhold til artikel 95, stk. 1, er permanente og kan ikke udtoemmes. Formaalet med artikel 95 er, at Kommissionen til enhver tid og under enhver omstaendighed skal have mulighed for at gribe ind over for en situation, der ikke omhandles i traktaten, i form af, at den med Raadets samtykke traeffer bestemmelse om foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere en af maalsaetningerne med Faellesskabet.
30 Ilva har gjort gaeldende, at formaalet med traktatens artikel 95, stk. 1, er at give Kommissionen mulighed for at gribe ind over for ganske usaedvanlige situationer, som forfatterne til traktaten ikke kunne forudse. Dette hensyn ville ikke kunne tilgodeses, saafremt retsvirkningerne af en generel beslutning vedtaget paa grundlag af artikel 95 var, at Kommissionen ikke senere kunne udoeve de befoejelser, den er tillagt ved bestemmelsen. Spoergsmaalet om, hvorvidt en af Kommissionen paa grundlag af traktatens artikel 95 udstedt retsakt skal vaere af generel eller individuel art, afhaenger af den situation, som retsakten har til formaal at gribe ind over for. Forholdet her er det, at Kommissionen har fastlagt regler for bestemte former for stoette i stoettekodeksen, hvorved den samtidig har forbeholdt sig mulighed for i konkrete tilfaelde at traeffe afgoerelse om stoetteformer, der ikke omhandles i kodeksen. Saafremt kodeksen omfattede en bestemmelse, der udelukkede senere individuelle beslutninger om godkendelse af stoette, ville dette stride mod traktaten.
- Rettens bemaerkninger
31 Det bemaerkes, at sagsoegerne i det vaesentlige har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at godkende den i den omtvistede individuelle beslutning omhandlede stoette har gjort brug af sine befoejelser i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, til at omgaa de vilkaar, der er fastsat i stoettekodeksen, som er alment gaeldende. Sagsoegernes udgangspunkt er herved, at kodeksen - hvis gyldighed sagsoegerne ikke formelt anfaegter - paa bindende og udtoemmende maade fastlaegger, hvilke former for statsstoette der kan godkendes.
32 Der er herved grund til for det foerste at fremhaeve foelgende om den retlige sammenhaeng, inden for hvilken den anfaegtede beslutning er blevet vedtaget. Traktatens artikel 4, litra c), forbyder principielt statsstoette inden for Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab, for saa vidt denne form for stoette kan undergrave virkeliggoerelsen af de afgoerende maalsaetninger med Faellesskabet, saaledes som disse er fastlagt i traktaten, herunder navnlig maalsaetningen om fri konkurrence. I henhold til artikel 4, litra c), gaelder foelgende: »I overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat ophaeves og forbydes ... inden for Faellesskabet som uforeneligt med faellesmarkedet for kul og staal: ... c) tilskud eller anden stoette ydet af staterne ... i hvilken som helst form dette sker.«
33 Det naevnte forbud indebaerer dog ikke, at enhver statsstoette inden for EKSF skal anses for uforenelig med maalsaetningerne med traktaten. Fortolket i lyset af samtlige maalsaetninger med denne, saaledes som disse er fastlagt i artikel 2, 3 og 4, tilsigter artikel 4, litra c), ikke at vaere til hinder for ydelse af statsstoette, der kan bidrage til virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten. I henhold til bestemmelsen henhoerer det under faellesskabsinstitutionerne at vurdere, om en statsstoette er forenelig med traktaten, og i givet fald at godkende ydelsen af en saadan stoette inden for traktatens anvendelsesomraade. Rigtigheden heraf bekraeftes af dommen af 23. februar 1961 (sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, praemisser, kap. B.I.1.b, 25. afsnit, paa s. 221, org. ref.: Rec. s. 1, 7. afsnit, paa s. 43), hvori Domstolen fastslog, at ligesom visse former for ikke-statslig finansiel bistand til kul- og staalproducerende virksomheder, der har hjemmel i traktatens artikel 55, stk. 2, og artikel 58, stk. 2, kun kan ydes via Kommissionen eller paa grundlag af dennes udtrykkelige tilladelse, skal artikel 4, litra c), fortolkes saaledes, at bestemmelsen tillaegger faellesskabsinstitutionerne en eksklusiv kompetence med hensyn til stoette inden for Faellesskabet.
34 Ifoelge ordningen i henhold til traktaten som helhed er artikel 4, litra c), derfor ikke til hinder for, at Kommissionen undtagelsesvis paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, for at tage hoejde for situationer, der ikke har vaeret forudset, godkender stoette, som medlemsstaterne paataenker at yde, og som er forenelig med traktatens maalsaetninger (jf. Domstolens dom af 12.7.1962, sag 9/61, Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 325, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 413, paa s. 449).
35 I henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, kan Kommissionen saaledes efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende EKSF-Udvalg traeffe en beslutning eller vedtage en henstilling i alle tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, og hvor en saadan beslutning eller henstilling forekommer noedvendig for inden for rammerne af det faelles marked for kul og staal i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggoere et af Faellesskabet maal, saaledes som de naermere er angivet i artikel 2, 3 og 4. I henhold til de naevnte bestemmelser kan samme beslutning eller henstilling, vedtaget paa samme maade, eventuelt fastsaette de sanktioner, der skal ivaerksaettes. For saa vidt EKSF-traktaten i modsaetning til EF-traktaten ikke tillaegger Kommissionen eller Raadet nogen saerlig kompetence til at godkende statsstoette, er Kommissionen foelgelig i henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, befoejet til at traeffe bestemmelse om enhver foranstaltning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, og dermed til efter den i traktaten fastlagte procedure at godkende stoette, som den finder noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger.
36 Kommissionen har saaledes i det omfang, traktaten ikke indeholder saerlige bestemmelser, kompetence til at vedtage enhver generel eller individuel beslutning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten. Artikel 95, stk. 1 og 2, der tillaegger Kommissionen denne kompetence, indeholder herved ingen naermere angivelse vedroerende raekkevidden af de beslutninger, Kommissionen kan vedtage. Det henhoerer i denne forbindelse under Kommissionen i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, hvilken af de to former for beslutninger, generelle eller individuelle, der er mest egnet til at virkeliggoere den eller de maalsaetninger, der forfoelges.
37 Hvad naermere angaar statsstoette har Kommissionen gjort brug af retsgrundlaget i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, paa to forskellige maader. Kommissionen har for det foerste vedtaget generelle beslutninger - »stoettekodekser« - om en generel fravigelse af forbuddet mod statsstoette for saa vidt angaar naermere fastlagte former for stoette. For det andet har Kommissionen vedtaget individuelle beslutninger om undtagelsesvis godkendelse af en raekke former for specifik stoette.
38 Der boer herefter i sagen ske en naermere fastlaeggelse af formaalet med og raekkevidden af henholdsvis stoettekodeksen og de omtvistede individuelle beslutninger.
39 Det bemaerkes herom, at den stoettekodeks, der var gaeldende i den i forbindelse med de anfaegtede beslutninger relevante periode, blev indfoert ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien. Der var tale om den femte stoettekodeks, og denne traadte i kraft den 1. januar 1992 og fandt anvendelse til og med den 31. december 1996, jf. artikel 9. Retsgrundlaget for kodeksen var traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og kodeksen fulgte udtrykkeligt op paa de tidligere kodekser (jf. navnlig Kommissionens beslutning nr. 3484/85/EKSF af 27.11.1985 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien, EFT L 340, s. 1, og Kommissionens beslutning nr. 322/89/EKSF af 1.2.1989 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien, EFT L 38, s. 8), hvorfor kodeksen vil kunne fortolkes i sammenhaeng med disse tidligere kodekser. Det fremgaar af betragtningerne (jf. navnlig afsnit I i betragtningerne til beslutning nr. 3855/91/EKSF), at reglerne foerst og fremmest tog sigte paa »at sikre, at jern- og staalindustrien ikke fratages muligheden for at faa tildelt stoette til forskning og udvikling og stoette til tilpasning af anlaeggene til de nye miljoebeskyttelsesnormer«. Med henblik paa at nedsaette overskudsproduktionskapaciteten og igen at skabe ligevaegt paa markedet godkendtes ligeledes paa visse betingelser »stoette med socialt sigte, som vil kunne fremme en delvis lukning af anlaeg og stoette til finansiering af en definitiv afvikling af de mindst konkurrencedygtige virksomheders EKSF-aktiviteter«. Endelig fastsattes et udtrykkeligt forbud mod drifts- og investeringsstoette, med undtagelse af »regional investeringsstoette i visse medlemsstater«. Virksomheder i Graekenland, Portugal og det tidligere DDR kunne herefter oppebaere en saadan regional stoette.
40 Hvad angaar den omtvistede beslutning vedtog Kommissionen denne under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, idet formaalet ifoelge betragtningerne var at skabe grundlag for en strukturomlaegning hos den offentlige jern- og staalvirksomhed Ilva, der var udsat for alvorlige vanskeligheder, naermere bestemt i en af medlemsstaterne, Italien, hvis jern- og staalindustri gennemgik den mest alvorlige krise nogensinde som foelge af den markante forvaerring af forholdene paa markedet i Faellesskabet for jern- og staalprodukter. Det afgoerende formaal med stoetten var at skabe grundlag for en privatisering af jern- og staalkoncernen Ilva, der indtil det paagaeldende tidspunkt havde haft adgang til laan som foelge af eneaktionaerens ubegraensede ansvar i henhold til artikel 2362 i Codice Civile (afsnit II og IV i betragtningerne). Kommissionen anfoerte, at de meget vanskelige konjunkturer for jern- og staalindustrien i Faellesskabet skyldtes oekonomiske faktorer, der i vid udstraekning ikke kunne forudses. Kommissionen fandt derfor, at der forelaa en ganske usaedvanlig situation, som ikke var omhandlet i traktaten (afsnit IV i betragtningerne).
41 Det fremgaar saaledes af den femte stoettekodeks og af den omtvistede beslutning, at retsgrundlaget for disse to retsakter er det samme, nemlig traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og at der ved disse retsakter sker en fravigelse af princippet i traktatens artikel 4, litra c), om generelt forbud mod stoette. Retsakternes anvendelsesomraader er forskellige, idet kodeksen generelt omhandler visse former for stoette, der efter kodeksen anses for forenelige med traktaten, mens den omtvistede beslutning under henvisning til ganske saerlige forhold og una tantum godkendte stoette, der principielt ikke kunne anses for forenelig med traktaten.
42 Der kan herefter ikke gives sagsoegerne medhold i, at kodeksen er af bindende, udtoemmende og definitiv art. Kodeksen er saaledes kun et bindende regelsaet for saa vidt angaar de former for stoette, der er forenelige med traktaten, som kodeksen opregner. Paa dette omraade indfoerer kodeksen en almindeligt gaeldende ordning, som har til formaal at sikre, at enhver stoette, der er omfattet af de i kodeksen fastlagte kategorier, underlaegges ensartede vilkaar som led i én og samme procedure. Kommissionen er kun bundet af denne ordning, naar den skal vurdere, om stoette, der er omfattet af kodeksen, er forenelig med traktaten. Kommissionen kan foelgelig ikke godkende stoette af den art ved en individuel beslutning, naar der er tale om stoette, som strider mod de ved kodeksen indfoerte generelle regler (jf. Domstolens domme af 29.3.1979 i de saakaldte »kuglelejesager«, sag 113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mod Raadet, Sml. s. 1185, sag 118/87, ISO mod Raadet, Sml. s. 1277, sag 119/77, Nippon Seiko m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1303, sag 120/77, Koyo Seiko m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1337, og sag 121/77, Nachi Fujikoshi mod Raadet, Sml. s. 1363, samt dom af 21.2.1984, forenede sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod Kommissionen, Sml. s. 951, af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, Peine-Salzgitter m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 4309, og i sagen CIRFS mod Kommissionen, a.st.).
43 Hvad derimod angaar stoette, der ikke er omfattet af en de former for stoette, som i henhold til kodeksen er undtaget fra forbuddet, kan saadanne former for stoette vaere genstand for en individuel fritagelse fra forbuddet, saafremt Kommissionen som led i sine skoensmaessige befoejelser i henhold til traktatens artikel 95 finder, at der er tale om stoette, som er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne ved traktaten. Stoettekodeksen har saaledes kun til formaal generelt og paa visse betingelser at tillade fravigelser fra forbuddet mod stoette for saa vidt angaar bestemte former herfor, som kodeksen udtoemmende opregner. Kommissionen savner kompetence efter traktatens artikel 95, stk. 1 og 2 - der kun angaar tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, a.st., praemis 2) - til at forbyde visse former for stoette, idet et saadant forbud allerede fremgaar af selve traktaten, jf. artikel 4, litra c). Stoette, der ikke falder ind under en af de kategorier, som kodeksen undtager fra forbuddet, er saaledes fortsat alene omfattet af artikel 4, litra c). Det gaelder herefter, at maa saadanne former for stoette alligevel anses for noedvendige for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, kan Kommissionen goere brug af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at gribe ind over for en saadan situation, der ikke har vaeret forudset, i givet fald i form af en individuel beslutning.
44 Den i sagen omtvistede beslutning - der godkender statsstoette med henblik paa at goere det muligt for en stor offentlig jern- og staalkoncern at gennemfoere strukturomlaegninger - er ikke omfattet af anvendelsesomraadet for stoettekodeksen. Ved denne indfoeres der paa naermere angivne betingelser undtagelser af generel karakter fra forbuddet mod statsstoette, idet disse undtagelser alene gaelder stoette til forskning og udvikling, stoette til miljoebeskyttelse, stoette til lukning samt regional stoette til jern- og staalvirksomheder etableret i visse medlemsstater eller i en del af disse. Den i sagen omhandlede driftsstoette og stoette til strukturomlaegninger er aabenbart ikke omfattet af nogen af de naevnte former for stoette. Foelgelig er den undtagelse, som i henhold til den anfaegtede beslutning kan finde sted, ikke underlagt de i stoettekodeksen fastlagte betingelser og er dermed af komplementaer art i forhold til kodeksen, hvorved formaalet med dem er at forfoelge maalsaetninger, der er fastlagt i traktaten.
45 Den omtvistede beslutning kan herefter ikke anses for en undtagelse fra den femte stoettekodeks, der savner begrundelse, men er en retsakt, der som kodeksen har hjemmel i traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
46 Foelgelig savnes der grundlag for det af sagsoegerne anfoerte, hvorefter den anfaegtede beslutning blev truffet for at favorisere den virksomhed, som skulle oppebaere stoetten, naermere bestemt i form af en maskeret aendring af stoettekodeksen. Kommissionen kunne saaledes ikke ved at vedtage stoettekodeksen fraskrive sig sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at vedtage individuelle beslutninger med henblik paa at tage hoejde for situationer, der ikke har vaeret forudset. Da de oekonomiske forhold, der foerte Kommissionen til at udstede den omtvistede beslutning, ikke faldt ind under kodeksens anvendelsesomraade, var Kommissionen saaledes befoejet til paa grundlag af traktatens artikel 95 at godkende den paagaeldende stoette paa de vilkaar, der skal overholdes i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse.
47 Da sagsoegerne intet har fremfoert, der kan understoette en formodning om, at Kommissionen ved at vedtage den omtvistede beslutning soegte at omgaa stoettekodeksen, maa klagepunktet om, at der er begaaet magtfordrejning, forkastes.
Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
- Parternes argumenter
48 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at der ved den omtvistede beslutning, der under henvisning til traktatens artikel 95 godkender udbetalingen af stoette til Ilva, som strider mod stoettekodeksen, er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
49 For det foerste er der ved beslutningen handlet i strid med den forventning, som med rette blev skabt hos lederne af de beroerte virksomheder ved offentliggoerelsen af de forskellige stoettekodekser og Raadets og Kommissionens erklaeringer om, at disse noeje ville blive overholdt. Stoettekodeksens bindende regler ville saaledes finde anvendelse paa enhver statsstoette inden for jern- og staalindustrien. Disse regler skabte derfor for virksomhederne et regelsaet, inden for hvilket de med rimelighed kunne forvente at vaere underlagt identiske vilkaar, saaledes at der i tilfaelde af begivenheder, der ikke havde vaeret forudset, i givet fald ville ske en aendring af vilkaarene for godkendelse af stoette ved en generel beslutning, der tog hensyn til samtlige erhvervsdrivendes forhold, uden at der ville gaelde saerlige vilkaar, som favoriserede en eller flere virksomheder.
50 For det andet skabte Kommissionen en berettiget forventning hos lederne af de virksomheder, der stod i et konkurrenceforhold til Ilva, derved, at den, da den tidligere godkendte ydelse af stoette til denne virksomhed, erklaerede, at der ikke ville kunne blive tale om ny stoette i fremtiden, i hvert fald for saa vidt en saadan stred mod den stoettekodeks, der fandt anvendelse paa alle virksomheder. Sagsoegerne henviser herved til beslutning 89/218/EKSF af 23. december 1988 om Italiens ydelse af stoette til offentlige staalvirksomheder (EFT 1989 L 89, s. 76, herefter »beslutning 89/218«), som aendret ved beslutning 90/89/EKSF af 13. december 1989 (EFT 1990 L 61, s. 19) og beslutning 92/17/EKSF af 27. november 1991 (EFT 1992 L 9, s. 16) om Italiens ydelse af stoette til offentlige staalvirksomheder, hvortil der henvises i den anfaegtede beslutning. Ved endvidere at ivaerksaette proceduren i henhold til artikel 6, stk. 4, i stoettekodeksen i anledning af stoetten til Ilva i 1992 (EFT C 257, s. 4) og i 1993 (EFT C 213, s. 6) og ved at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler over for den italienske regering i medfoer af traktatens artikel 88 (XXIII Beretning om Konkurrencepolitikken, 1993, nr. 491) bekraeftede Kommissionen, at den agtede at paase, at stoettekodeksen blev noeje overholdt.
51 Kommissionen har imoedegaaet sagsoegernes argumentation. I henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, kan faellesskabsinstitutionerne gribe ind i tilfaelde af problemer, der ikke har vaeret forudset. Da de paagaeldende problemer ikke kunne forudses, kunne der for saa vidt angaar beslutninger af den omhandlede art ikke bestaa nogen berettiget forventning. Konkret afspejler den femte stoettekodeks Kommissionens og Raadets opfattelse paa tidspunktet for vedtagelsen, men kodeksen udelukker ikke, at bestemte oekonomiske omstaendigheder kan goere det noedvendigt at foere en anden politik (Domstolens dom af 19.9.1985, forenede sager 63/84 og 147/84, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 2857).
52 Rent bortset fra spoergsmaalet om, hvorvidt der maatte have vaeret retsakter eller erklaeringer fra faellesskabsinstitutionerne, som kunne skabe en berettiget forventning, maa det i sagsoegernes tilfaelde efter omstaendighederne vaere udelukket, at der kan vaere opstaaet en saadan forventning. Beslutning 89/218 blev saaledes vedtaget i en lignende situation paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, uden at den da gaeldende tredje stoettekodeks blev aendret. Hertil kommer, at der ved Kommissionens beslutning 92/411/EKSF af 31. juli 1992, som blev vedtaget paa et tidspunkt, hvor den her relevante femte stoettekodeks allerede var i kraft, paa grundlag af artikel 95 skete en godkendelse af ydelse af stoette, som ikke var omfattet af kodeksen, til jern- og staalvirksomheder i Danmark og Nederlandene (EFT L 223, s. 28). Sagsoegerne maatte derfor vide, at en stoettekodeks ville kunne blive suppleret af ad hoc-beslutninger.
53 Raadet har gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning inden for rammerne af de faellesskabsretlige regler paa det oekonomiske omraade, »naar en faellesskabsinstitution, uden at modstaaende almene hensyn af bydende karakter goer sig gaeldende, med oejeblikkelig virkning og uden forudgaaende meddelelse ophaever en saerlig, beskyttelsesvaerdig fordel for de beroerte virksomheder uden at traeffe overgangsforanstaltninger« (Rettens dom af 21.2.1995, sag T-472/93, Campo Ebro m.fl. mod Raadet, Sml. II, s. 421, praemis 52). Dette princip er ikke generelt til hinder for, at en ny ordning finder anvendelse paa fremtidige foelger af forhold, der er skabt ved den tidligere ordning, navnlig naar en tilpasning er noedvendig som foelge af aendrede oekonomiske forhold. Ved den anfaegtede beslutning er sagsoegerne heller ikke blevet unddraget en fordel, der er beskyttelsesvaerdig. Ifoelge ordningen i henhold til traktaten kan Kommissionen paa de i artikel 95, stk. 1, fastlagte betingelser traeffe beslutninger med henblik paa at regulere tilfaelde, der ikke omhandles i traktaten. Ved stoettekodeksen blev der skabt et regelsaet, som skulle skabe grundlag for en smidig regulering i forhold til konjunkturaendringer inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet. Tilsvarende blev den anfaegtede beslutning vedtaget for at tage hensyn til »aendrede oekonomiske forhold«. Det foelger saaledes af beskaffenheden af og formaalene med foranstaltninger, der traeffes bestemmelse om paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, at der ikke herved kan fastlaegges et regelsaet, der er bindende for samtlige erhvervsdrivende, og som ikke kan aendres. Stoettekodeksen kunne derfor ikke give anledning til en berettiget forventning hos sagsoegerne om, at Kommissionen ikke ville godkende yderligere undtagelser fra forbuddet mod stoette i artikel 4, litra c).
54 Den italienske regering har gjort gaeldende, at sagsoegerne under ingen omstaendigheder kan antages at have godtgjort, at den teoretiske mulighed for, at stoettekodeksen kunne give anledning til en berettiget forventning, blev til virkelighed. Sagsoegerne har blot anfoert, at de virksomheder, der var medlemmer af Wirtschaftsvereinigung Stahl, traf beslutninger om investeringer og strukturomlaegninger og lukkede visse anlaeg, idet sagsoegerne ikke har dokumenteret, at disse beslutninger paa afgoerende maade skyldtes en opfattelse, hvorefter Faellesskabet ikke ville godkende stoette til strukturomlaegningsforanstaltninger, og sagsoegerne har navnlig ikke dokumenteret, at de ville have truffet andre beslutninger, saafremt de havde vaeret bekendt med denne mulighed. Endvidere kunne sagsoegerne ikke med rette forvente, at den omstaendighed, at stoettekodeksen blev vedtaget, udelukkede andre former for indgreb under forhold, der ikke var forudset, men som man maatte regne med. Der foreligger intet faellesskabsretligt til stoette for, at sagsoegernes opfattelse skulle vaere rigtig. Tvaertimod viser tidligere erfaring, at en anvendelse af stoettekodeksen ikke er til hinder for individuelle godkendelser, idet saadanne rent faktisk er blevet givet paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1.
55 Ilva har gjort gaeldende, at sagsoegerne ikke paa trovaerdig maade kan haevde, at de var ganske uvidende om, at Kommissionen agtede at godkende ny stoette paa grundlag af traktatens artikel 95, og at de end ikke var klar over, at dette i hvert fald kunne komme paa tale. Naar henses til, at Raadets erklaering af 25. februar 1993 omtaler noget saadant, og i betragtning af de fortilfaelde, som Kommissionen har peget paa, kan godkendelsen af den omtvistede stoette ved den anfaegtede beslutning ikke anses for et isoleret eller uforudsigeligt tilfaelde, idet godkendelsen af stoetten tvaertimod var et led i en klar politik, som i vid udstraekning blev bragt til offentlighedens kundskab. Alle store europaeiske virksomheder blev saaledes informeret om, at Kommissionen agtede at godkende stoette paa grundlag af traktatens artikel 95, navnlig i kraft af moederne inden for Eurofer, som sagsoegerne regelmaessigt deltog i.
- Rettens bemaerkninger
56 Det bemaerkes, at sagsoegerne har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den griber forstyrrende ind i det faelles marked for jern- og staalprodukter derved, at den trods det udtrykkelige forbud mod statsstoette og den gaeldende meget strenge stoettekodeks giver anledning til en uklarhed, som kan undergrave virksomhedsstrategierne hos de selskaber, der ikke opnaar stoette.
57 Der maa gives Kommissionen og de intervenienter, som har stoettet dens paastande, medhold i, at dette argument hviler paa det forkerte grudlag, at stoettekodeksen skulle have vaeret en sikkerhed for de beroerte virksomheder for, at ingen statsstoette, der ikke opfyldte kravene i henhold til kodeksen, ville blive godkendt. Som allerede fastslaaet, er formaalet med stoettekodeksen et andet end formaalet med den omtvistede beslutning, der blev vedtaget for at gribe ind over for en ganske usaedvanlig situation. Kodeksen kan derfor ikke have givet anledning til nogen berettiget forventning med hensyn til spoergsmaalet om eventuelle individuelle undtagelser fra forbuddet mod statsstoette paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i en situation som den, der foerte til vedtagelsen af den omtvistede beslutning, og som ikke havde vaeret forudset.
58 I oevrigt fremgaar det af Domstolens faste praksis, at »selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ... er et af Faellesskabets grundlaeggende principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som Faellesskabets institutioner kan aendre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skoen« (jf. dom af 14.2.1990_sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 33).
59 Det er herved en aabenbar forudsaetning for, at det faelles marked for jern- og staalprodukter kan fungere efter hensigten, at der foretages en konstant tilpasning i forhold til aendringerne i den oekonomiske situation, og de erhvervsdrivende kan ikke paaberaabe sig en velerhvervet ret i form af, at der skulle bestaa et krav paa en opretholdelse af den retstilstand, der har vaeret gaeldende paa et bestemt tidspunkt (jf. Domstolens dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749, praemis 22, og dommen i sagen Campo Ebro m.fl. mod Raadet, a.st., praemis 52). Navnlig er det for en »forudseende og paapasselig erhvervsdrivende« i visse tilfaelde muligt at forudse, at der vil kunne blive truffet saerlige foranstaltninger for at tage hoejde for aabenbare krisesituationer, saaledes at saadanne foranstaltninger ikke kraenker princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. Domstolens dom af 1.2.1978, sag 78/77, Luehrs, Sml. s. 169, praemis 6).
60 Det er aabenbart, at sagsoegerne i betragtning af deres meget betydningsfulde oekonomiske stilling og i kraft af deres deltagelse i Det Raadgivende EKSF-Udvalgs moeder burde have vaeret opmaerksom paa, at der ville opstaa et afgoerende behov for at traeffe bestemmelse om effektive foranstaltninger med henblik paa at tilgodese den europaeiske jern- og staalindustris interesser, saaledes at det ville vaere berettiget at traeffe ad hoc-beslutninger paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, saaledes som dette allerede flere gange tidligere var sket under en stoettekodeks' gyldighedsperiode. Kommissionen har herved med rette henvist til beslutning 89/218 af 23. december 1988 og beslutning 92/411 af 31. juli 1992, hvorved statsstoette, der ikke var omfattet af den paa det paagaeldende tidspunkt gaeldende stoettekodeks, blev godkendt.
61 Det maa herefter fastslaas, at der ikke ved den omtvistede beslutning er sket nogen tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det andet anbringende, tilsidesaettelse af traktatens artikel 95
Parternes argumenter
62 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning ikke opfylder betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1, i anvendelse, idet den stoette, der godkendes ved beslutningen, ikke forfoelger et formaal, der er omfattet af maalsaetningerne i traktatens artikel 2, 3 og 4, og idet stoetten ikke er noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger.
63 Formaalet med den omtvistede beslutning - der tilsigter at »give den italienske staalindustri en solid struktur og sikre, at den er oekonomisk levedygtig« (afsnit IV i betragtningerne til beslutningen) - er ikke et led i de i traktatens artikel 2, 3 og 4 fastlagte maalsaetninger, der angaar det faelles marked og jern- og staalindustrien i Faellesskabet som helhed, og ikke industrien i en enkelt medlemsstat eller ligefrem en enkelt virksomheds overlevelse (Domstolens dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, og af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Huettenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3639). En bevarelse af individuelle virksomheder som Ilva ved hjaelp af ydelse af betydelig stoette kan ikke vaere i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten, naar de virksomheder i andre medlemsstater, som ikke oppebaerer stoette, er noedsaget til at indskraenke deres produktionskapacitet ved egen hjaelp. Tvaertimod ville urentable jern- og staalvirksomheders udelukkelse fra markedet, eller i hvert fald en indskraenkning af deres ikke-udnyttede kapacitet og en lukning af deres ikke-konkurrencedygtige anlaeg, bidrage til virkeliggoerelsen af maalsaetningerne i traktatens artikel 2, stk. 2, hvorefter Faellesskabet skal »forhindre, at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier«. I oevrigt ville Kommissionen kun kunne have imoedegaaet denne form for risiko paa grundlag af traktatens artikel 37, der indeholder bestemmelse om, at »finder en medlemsstat, at en handling eller en undladelse fra Kommissionens side i en bestemt sag er egnet til at fremkalde [saadanne] forstyrrelser i dens oekonomi, kan den indbringe sagen for Kommissionen«, men ikke paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2 (jf. dom i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, a.st.).
64 Godkendelsen af stoetten til Ilva kan heller ikke vaere begrundet i hensynet til at »bevare stabiliteten i beskaeftigelsen«, jf. traktatens artikel 2. Den omtvistede stoette goer det blot muligt at flytte problemerne fra det italienske arbejdsmarked til arbejdsmarkedet i andre medlemsstater, hvor mange arbejdspladser er blevet nedlagt og fortsat bliver nedlagt inden for jern- og staalindustrien. Der savnes grundlag for det af Kommissionen anfoerte, hvorefter den omtvistede beslutning er et led i et »overordnet program« med henblik paa indskraenkning af produktionskapaciteten og retablering af jern- og staalvirksomheders levedygtighed. Naar Kommissionen ivaerksaetter et saadant overordnet program, er den under alle omstaendigheder forpligtet til at paase, at der ikke udoeves forskelsbehandling mellem jern- og staalvirksomheder inden for henholdsvis den offentlige og den private sektor.
65 Endvidere er stoetten til Ilva under alle omstaendigheder ikke »afgoerende« for virkeliggoerelsen af de maalsaetninger med traktaten, der angiveligt forfoelges ved den omtvistede beslutning. For at vaere afgoerende eller noedvendig er det en forudsaetning, at den godkendte stoette med henblik paa virkeliggoerelsen af den paagaeldende maalsaetning griber saa lidt ind i konkurrencen paa det faelles marked for jern- og staalprodukter som muligt. Kommissionen havde herved allerede godkendt stoette til Ilva paa 10,9 mia. ECU for perioden 1980-1985 og paa 3,25 mia. ECU i 1988-1989. Denne stoette havde ikke formaaet at retablere Ilva's levedygtighed. Fortilfaeldene viser, at stoetten i stedet for at foere til en forbedret konkurrencedygtighed og til en retablering af den italienske jern- og staalindustris levedygtighed vil kunne anvendes af Ilva til at finansiere salg af produkter til lave priser med henblik paa en udvidelse af virksomhedens markedsandel, hvilket vil medfoere alvorlige konsekvenser for konkurrencedygtigheden hos de virksomheder, der ikke oppebaerer stoette.
66 Kommissionen har, stoettet af Den Italienske Republik, der har tilsluttet sig det af Kommissionen anfoerte som helhed, gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning er i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 1.
67 For det foerste tilsigter beslutningen at virkeliggoere en raekke af de maalsaetninger, der er fastsat i traktatens artikel 2 og 3, hvorefter Faellesskabet bl.a. skal bevare stabiliteten i beskaeftigelsen og forhindre, at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier. Beslutningen er et led i et overordnet program med henblik paa indskraenkning af produktionskapaciteten og retablering af de europaeiske jern- og staalvirksomheders levedygtighed. Der er saaledes ikke blot tale om, at en enkelt virksomhed i en enkelt medlemsstat skal kunne overleve, men om bevarelsen af den europaeiske jern- og staalindustri som helhed.
68 Med henblik herpaa bestraebte Kommissionen sig som led i et meget omfattende politisk kompromis paa i videst muligt omfang at foretage en afvejning mellem hensynene til de i givet fald indbyrdes modstridende maalsaetninger i henhold til traktaten. Ved den omtvistede beslutning er der navnlig foretaget en afvejning mellem hensynet til en sanering af Ilva-koncernen og hensynet til, at nedlaeggelsen af arbejdspladser boer have et »rimeligt« omfang. Foelgerne af krisen inden for jern- og staalindustrien i Italien bliver derved mindre alvorlige for saa vidt angaar beskaeftigelsessituationen, idet det undgaas, at der paa én gang sker en nedlaeggelse af mere end 38 000 arbejdspladser.
69 Hvad endelig angaar spoergsmaalet om, hvorvidt stoetten er afgoerende noedvendig, henviser Kommissionen til, at der konkret forelaa ganske usaedvanlige omstaendigheder, der har sammenhaeng med den herskende krisesituation, privatiseringen af Ilva og det forhold, at der i fremtiden ikke vil blive fremsat nye anmodninger paa grundlag af traktatens artikel 95.
70 Raadet har gjort gaeldende, at samtlige betingelser for at bringe traktatens artikel 95 i anvendelse var opfyldt. Den anfaegtede beslutning er en integrerende del af strukturomlaegningsplanen, og denne som helhed er i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten, herunder navnlig den generelle maalsaetning om at »forhindre, at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier« (traktatens artikel 2, stk. 2). Det boer fremhaeves, at Rettens efterproevelse i henhold til traktatens artikel 33, stk. 1, ikke kan omfatte skoennet vedroerende den situation, der er en foelge af de oekonomiske kendsgerninger eller omstaendigheder, paa basis af hvilke den anfaegtede beslutning er blevet truffet, medmindre der er begaaet magtfordrejning, eller Kommissionen »aabenbart har tilsidesat bestemmelserne i denne traktat eller enhver retsregel vedroerende dens gennemfoerelse«. Sagsoegerne har herved paa ingen maade godtgjort, at Kommissionen ved den anfaegtede beslutning har anlagt en aabenbar fejlvurdering (jf. Domstolens dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 90 og 95).
71 Ilva har gjort gaeldende, at intet i traktatens artikel 2, stk. 2, giver grundlag for den af sagsoegerne forfaegtede fortolkning, hvorefter denne bestemmelse opstiller en sondring mellem henholdsvis en overordnet maalsaetning, naermere bestemt maalsaetningen om den mest rationelle fordeling af produktionen, og underordnede maalsaetninger som maalsaetningen om at bevare stabiliteten i beskaeftigelsen og forhindre, at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier. Det kan heller ikke bebrejdes Kommissionen, at den alene har oensket at fremme de maalsaetninger med traktaten, som den fandt maatte gives prioritet, naar henses til de konkrete omstaendigheder, for saa vidt det ikke er blevet godtgjort, at Kommissionen har anlagt aabenbare fejlvurderinger.
Rettens bemaerkninger
72 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen, som allerede fastslaaet, i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, er befoejet til at godkende statsstoette inden for Faellesskabet, naar den oekonomiske situation inden for jern- og staalindustrien goer gennemfoerelsen af denne form for foranstaltninger noedvendig for at virkeliggoere en af maalsaetningerne med Faellesskabet.
73 Dette krav er navnlig opfyldt, naar jern- og staalindustrien er udsat for en ganske usaedvanlig krisesituation. Domstolen har herved i dommen af 3. oktober 1985 i sagen Tyskland mod Kommissionen fremhaevet »den snaevre forbindelse, der inden for rammerne af EKSF-traktatens gennemfoerelse bestaar i krisetider mellem tildelingen af stoette til jern- og staalindustrien og den strukturomlaegningsindsats, der paahviler denne industri« (sag 214/83, Sml. s. 3053, praemis 30). Det henhoerer under Kommissionen som led i denne gennemfoerelse skoensmaessigt at vurdere, om den stoette, der tiltaenkes ydet som bidrag til strukturomlaegningen, er forenelig med traktatens grundlaeggende principper.
74 Det er ubestridt, at den europaeiske jern- og staalindustri i begyndelsen af 1990'erne blev ramt af en pludselig og alvorlig krise som foelge af en kombination af flere forskellige faktorer, herunder den internationale oekonomiske recession, lukningen af de traditionelle eksportafsaetningskanaler, den staerkt oegede konkurrence fra jern- og staalvirksomheder i udviklingslandene og den hurtige stigning i importen til Faellesskabet af jern- og staalprodukter fra medlemslandene i Organisationen af Olieeksporterende Lande (OPEC). Det er i lyset af denne krisesituation, at der i sagen maa ske en undersoegelse af, hvorvidt den omtvistede stoette var noedvendig for at virkeliggoere de grundlaeggende maalsaetninger med traktaten, saaledes som det efter dennes artikel 95, stk. 1 og 2, er en forudsaetning.
75 Det fremgaar klart af afsnit IV i betragtningerne til den omtvistede beslutning, at formaalet med denne er en sanering af jern- og staalindustrien i den paagaeldende medlemsstat. Det hedder naermere: »At give den italienske staalindustri en solid struktur og sikre, at den er oekonomisk levedygtig, vil bidrage til at virkeliggoere traktatens maal.«
76 Det maa herefter for det foerste undersoeges, hvorvidt dette formaal forfoelger maalsaetningerne med traktaten, og for det andet, hvorvidt godkendelsen af stoetten var noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger.
77 Hvad for det foerste angaar spoergsmaalet om, hvorvidt saneringen af den paagaeldende virksomhed forfoelger maalsaetningerne med traktaten, fremgaar det udtrykkeligt af betragtningerne til den anfaegtede beslutning, at dette formaal var af kompliceret art og kunne opdeles i flere led. Stoetten skulle lette privatiseringen af den paagaeldende offentlige virksomhed, lukningen af en raekke anlaeg, indskraenkningen af overskudskapaciteten og nedlaeggelsen i et acceptabelt omfang af arbejdspladser (jf. afsnit II i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det var samtlige disse foranstaltninger, der, naar de var blevet gennemfoert, skulle skabe grundlag for, at virksomheden raadede over en sund og rentabel struktur.
78 Formaalet med den omtvistede beslutning omfatter saaledes en lang raekke maalsaetninger, om hvilke det i lyset af den krise, som jern- og staalindustrien gennemgaar, maa undersoeges, hvorvidt de falder ind under de maalsaetninger, der er fastlagt i traktatens artikel 2 og 3, hvortil der saerligt henvises i betragtningerne til beslutningen.
79 Det bemaerkes herved indledningsvis, at det fremgaar af fast retspraksis, at Kommissionens rolle, naar henses til de i traktaten fastlagte forskelligartede maalsaetninger, er at paase, at der hele tiden foretages en rimelig afvejning mellem hensynene til disse forskellige maalsaetninger, naermere bestemt saaledes, at Kommissionen skal goere brug af sine skoensmaessige befoejelser med henblik paa at tilgodese den faelles interesse (jf. Domstolens dom af 13.6.1958, sag 9/56, Meroni mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, paa s. 72, org. ref.: Rec. s. 9, paa s. 43, af 21.6.1958, sag 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 223, paa s. 242, og i sagen Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Huettenwerke mod Kommissionen, a.st., praemis 15). Domstolen har navnlig i dommen af 18. marts 1980 (forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 og 85/79, Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 907, praemis 55) fastslaaet, at »saafremt et kompromis mellem de forskellige maal kan vaere noedvendigt endog under normale markedsforhold, maa det endnu mere kunne anerkendes under en krise, der kan begrunde vedtagelsen af ekstraordinaere foranstaltninger, der i forhold til de normale regler for det faelles staalmarkeds funktion har karakter af undtagelser, og som aabenbart medfoerer, at der maa ses bort fra nogle af de i artikel 3 naevnte maal, ogsaa det i litra c) anfoerte om overvaagelse af fastsaettelsen af lavest mulige priser«.
80 Det maa fastslaas, at den omtvistede beslutning er udtryk for en rimelig afvejning mellem hensynene til de forskellige maalsaetninger med traktaten, hvorved det har vaeret formaalet at tilgodese vaesentlige interesser.
81 Det maa saaledes antages, at rationaliseringen af den europaeiske jern- og staalindustri ved en sanering af en raekke koncerner, herunder Ilva, lukning af foraeldede eller ikke-konkurrencedygtige anlaeg, indskraenkning af overskudskapacitet, privatisering af Ilva-koncernen med henblik paa at sikre koncernens levedygtighed samt nedlaeggelse af arbejdspladser i et »rimeligt« omfang - saaledes som Kommissionen har udtrykt det - som beslutningen har som genstand, bidrager til at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, naar henses til jern- og staalindustriens saarbarhed og til, at en fortsat eller ligefrem forvaerret krise ville have kunnet skabe meget alvorlige og vedvarende forstyrrelser i den paagaeldende medlemsstats oekonomi. Det er ikke blevet bestridt, at jern- og staalindustrien i flere medlemsstater, herunder Italien, har en afgoerende betydning som foelge af, at produktionsanlaeggene er beliggende i omraader med stor arbejdsloeshed, og som foelge af de involverede oekonomiske interesser. Under disse omstaendigheder ville eventuelle beslutninger om lukning af anlaeg og om nedlaeggelse af arbejdspladser samt private selskabers overtagelse af kontrollen med de paagaeldende virksomheder udelukkende ud fra markedsoekonomiske hensyn i mangel af stoetteforanstaltninger fra det offentlige kunne have skabt meget alvorlige samfundsproblemer, navnlig i form af en stoerre arbejdsloeshed og en risiko for, at der blev skabt en alvorlig oekonomisk og social krisesituation.
82 Under disse omstaendigheder maa den omtvistede beslutning derved, at den havde til formaal at loese de naevnte problemer paa grundlag af en sanering af jern- og staalkoncernen Ilva, utvivlsomt antages at tilsigte »at bevare stabiliteten i beskaeftigelsen« og at forhindre, »at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier«, saaledes som det er et krav i henhold til traktatens artikel 2, stk. 2. Endvidere forfulgte beslutningen de i artikel 3 fastlagte maalsaetninger vedroerende bl.a. »opretholdelsen af saadanne vilkaar, at virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat« [litra d)], og vedroerende en »regelmaessig udvidelse og modernisering af produktionen samt en kvalitetsforbedring paa en maade, der udelukker enhver beskyttelsesforanstaltning mod konkurrerende industrier« [litra g)]. Beslutningen skulle saaledes fremme en rationalisering af den europaeiske jern- og staalindustri, navnlig paa grundlag af en endelig lukning af foraeldede eller ikke-konkurrencedygtige anlaeg, som f.eks. dem i Bagnoli, og en definitiv indskraenkning af produktionskapaciteten for saa vidt angaar en raekke produkter (f.eks. i Taranto i Italien) med henblik paa at gribe ind over for den bestaaende overskudskapacitet (jf. artikel 2 i den omtvistede beslutning). Beslutningen er sammen med de oevrige fem individuelle beslutninger om godkendelse af statsstoette, som blev vedtaget samme dag, dermed et led i et overordnet program med henblik paa varige strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien og en indskraenkning af produktionskapaciteten i Faellesskabet. Det bemaerkes herved, at formaalet med den omtvistede stoette ikke er at sikre Ilva's overlevelse - hvilket ville stride mod den faelles interesse - men at retablere virksomhedens levedygtighed samtidig med en begraensning af stoettens indvirkning paa konkurrencen til et minimum og en overholdelse af princippet om forbud mod illoyal konkurrence, navnlig for saa vidt angaar vilkaarene for privatiseringen af Ilva-koncernen.
83 Det maa herefter fastslaas, at den omtvistede beslutning tilsigter at tilgodese den faelles interesse i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten. Der kan saaledes ikke gives sagsoegerne medhold i, at beslutningen ikke tilsigter at virkeliggoere disse maalsaetninger.
84 Efter at det er blevet fastslaaet, at den omtvistede beslutning forfoelger maalsaetningerne med traktaten, maa det dernaest undersoeges, om beslutningen var noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger. Som Domstolen har fastslaaet i dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, kan Kommissionen »under ingen omstaendigheder godkende tildeling af statsstoette, som ikke [er] uomgaengeligt noedvendig for at opfylde traktatens formaal, og som [er] egnet til at skabe konkurrencefordrejninger paa det faelles staalmarked« (praemis 30).
85 Det bemaerkes herved, at traktatens artikel 33, stk. 1, indeholder bestemmelse om, at »Domstolens proevelsesret [ikke] omfatter ... skoennet vedroerende den situation, der er en foelge af de oekonomiske kendsgerninger eller omstaendigheder, paa basis af hvilke de [paagaeldende] beslutninger eller henstillinger er blevet til, medmindre det paastaas, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning eller aabenbart har tilsidesat bestemmelserne i denne traktat eller enhver retsregel vedroerende dens gennemfoerelse«.
86 Hvad naermere angaar statsstoette fremgaar det af Domstolens faste praksis, at »Kommissionen har faaet tillagt et skoen, hvis udoevelse indebaerer oekonomiske og sociale vurderinger, som maa foretages i en faellesskabssammenhaeng« (Domstolens dom i sagen Philip Morris mod Kommissionen, a.st., praemis 24, og dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, samt Rettens dom af 13.9.1995, forenede sager T-244/93 og T-486/93, TWD mod Kommissionen, Sml. II, s. 2265).
87 I forbindelse med naervaerende anbringende, der har sammenhaeng med en kompliceret oekonomisk og teknisk vurdering, maa Rettens efterproevelse saaledes i overensstemmelse med fast retspraksis begraenses til en undersoegelse af rigtigheden af de faktiske omstaendigheder og til spoergsmaalet om, hvorvidt der aabenbart er anlagt en fejlvurdering (jf. Rettens dom af 22.10.1996, sag T-266/94, Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1399, praemis 170, af 15.7.1994, sag T-17/93, Matra Hachette mod Kommissionen, Sml. II, s. 595, praemis 104, og af 8.6.1995, sag T-9/93, Schoeller mod Kommissionen, Sml. II, s. 1611, praemis 140).
88 Som begrundelse for, at stoetten til Ilva var »unoedvendig«, har sagsoegerne gjort gaeldende, at ethvert forsoeg paa at retablere virksomhedens levedygtighed ved hjaelp af statsstoette erfaringsmaessigt, og naar henses til overskudsproduktionskapaciteten inden for jern- og staalindustrien, er doemt til at mislykkes, med alvorlige foelger for konkurrencen.
89 Sagsoegerne har dog ikke fremlagt nogen konkrete oplysninger til stoette for en formodning om, at Kommissionen skulle have anlagt en aabenbar fejlvurdering ved sin bedoemmelse af spoergsmaalet om stoettens noedvendighed, og herunder navnlig spoergsmaalet om dens evne til at bidrage til den paagaeldende virksomheds sanering.
90 Sagsoegerne har herved alene gjort gaeldende, at da den tidligere stoette viste sig at vaere ineffektiv, vil den omtvistede stoette formentlig ikke vaere i stand til at foere til de forventede resultater, hvilket er udtryk for en anticipering af rent spekulativ og hypotetisk art. Et forsoeg paa at anticipere ud fra tidligere resultater uden noeje at tage stilling til de konkrete vilkaar, som den omtvistede beslutning fastlaegger med henblik paa en gennemfoerelse af en strukturomlaegning hos den paagaeldende virksomhed med det formaal at sikre dens levedygtighed, kan ikke vaere et bevis for, at Kommissionen har tilsidesat traktaten.
PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694A0244.1
91 Det bemaerkes endvidere, at i modsaetning til, hvad sagsoegerne haevder, fremgaar det af forarbejderne og betragtningerne til den omtvistede beslutning, at der til grund for denne ligger en grundig analyse af den aktuelle krise inden for den europaeiske jern- og staalindustri og af spoergsmaalet om, hvilke midler der er mest egnede til at gribe ind over for denne situation. Kommissionen gav en uafhaengig ekspert, Fernand Braun, mandat til at undersoege forholdene naermere, idet Braun's opgave var at fastlaegge, hvilke virksomheder inden for jern- og staalindustrien der paataenktes lukket, hvorved hans rapport blev forelagt den 29. januar 1993. Rapporten, som Kommissionen har fremlagt under retsforhandlingerne, understoettede de oplysninger, der var indeholdt i Kommissionens meddelelse af 23. november 1992 til Raadet og Europa-Parlamentet. Endvidere fremgaar det af sagens akter, at Kommissionen noeje med bistand fra eksperter udefra undersoegte den strukturomlaegningsplan, der var knyttet til den paagaeldende medlemsstats paataenkte stoette, paa grundlag af planens evne til at sikre den stoetteoppebaerende virksomheds levedygtighed (afsnit III i betragtningerne til den omtvistede beslutning).
92 Hertil kommer, at det fremgaar af Kommissionen meddelelser til Raadet under forloebet af den procedure, der foerte til vedtagelsen af den omtvistede beslutning, at sagsoegte noeje undersoegte spoergsmaalet om vilkaarene for, at den paagaeldende virksomhed kunne blive levedygtig. Navnlig indeholder punkt 2 i Kommissionens meddelelse SEK(93) 2089 endelig udg. af 15. december 1993 til Raadet og Det Raadgivende EKSF-Udvalg om anmodning om samstemmende udtalelse fra Raadet og hoering af Det Raadgivende Udvalg i henhold til traktatens artikel 95 en analytisk beskrivelse af udsigterne til levedygtigheden for de virksomheder (ILP og AST), der skulle vaere resultatet af privatiseringen af Ilva-koncernen (punkt 2.5 og 2.6), som tiltraadt af Raadet, og en henvisning til den undersoegelse, der var blevet udfoert af en uafhaengig ekspert, som skulle fastlaegge, hvilke af »the hot-rolling mills which could be closed without jeopardizing the viability of either of the new companies, be it ILP or AST« (»de anlaeg, der fremstiller varmvalsede produkter, der kunne lukkes uden at bringe de nye selskabers levedygtighed i fare, det vaere sig ILP's eller AST's«, a.st., punkt 2.9). Det fremgaar af det paagaeldende dokument, at eksperten undersoegte seks muligheder i form af forskellige hypoteser med hensyn til lukninger og kapacitetsindskraenkninger, hvorved den anden var blevet oensket af den italienske regering. Denne mulighed blev beskrevet som foelger: »Eliminating one of the four reheating furnaces belonging to the n, 1 mill and one of the three furnaces belonging to the sheet mill at Taranto and closing down completely the facilities at Bagnoli« (»nedlaeggelse af en opvarmningsovn blandt de fire, som findes i valsevaerk nr. 1, af en anden ovn ud af de tre, der findes i pladevalsevaerket i Taranto, og fuldstaendig lukning af anlaeggene i Bagnoli«, a.st., punkt 2.9). Kommissionen skoennede paa dette grundlag, at ILP og AST ville blive levedygtige. Navnlig paa grundlag af det kriterium, at en jern- og staalvirksomhed ville vaere levedygtig, »if it is able to show a return on its equity capital in the range of 1-1,5% of turnover« (»naar den er i stand til at sikre en forrentning af egenkapitalen paa 1-1,5% af omsaetningen«, a.st., s. 20, punkt 3.3.2), anfoerte Kommissionen, at ILP's overskud ville blive paa ca. 1,4-1,5% af omsaetningen, selv om de finansielle udgifter skulle stige. Hvad angaar stoerrelsen af den produktion, hvorved ILP's og AST's levedygtighed ikke ville blive bragt i fare, indeholder punkt 2.5 og 2.6 i det paagaeldende dokument (s. 5-8) en oekonomisk analyse af de afgoerende vilkaar for at kunne naa frem til en tilfredsstillende situation senest i slutningen af 1996. Denne analyse ligger til grund for indholdet af artikel 2 i den omtvistede beslutning.
93 Hvad angaar sagsoegernes argumenter om den omtvistede beslutnings indvirkning paa konkurrencen savner disse ligeledes grundlag. Sagsoegerne ser saaledes bort fra de forholdsregler, som Kommissionen har truffet bestemmelse om i den anfaegtede beslutning med henblik paa at sikre Ilva's levedygtighed, navnlig ved hjaelp af en fjernelse af virksomhedens gaeld (jf. afsnit II i betragtningerne til den omtvistede beslutning), samtidig med en begraensning af den finansielle strukturomlaegning til, hvad der er strengt noedvendigt, saaledes at der ikke sker en paavirkning af samhandelen i Faellesskabet i et omfang, der er uforeneligt med den faelles interesse, navnlig naar henses til de herskende vanskeligheder paa markedet for jern- og staalprodukter (punkt VI i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det maa herved fastslaas, at Kommissionen i den omtvistede beslutning for at forhindre, at Ilva opnaar en urimelig fordel i forhold til andre virksomheder inden for jern- og staalindustrien, saerligt har taget hoejde for, at virksomheden ikke fra starten skal kunne have finansielle nettoomkostninger paa mindre end 3,5% af den aarlige omsaetning (3,2% for saa vidt angaar AST), hvilket ifoelge Kommissionen, der ikke paa dette punkt er blevet imoedegaaet af sagsoegerne, repraesenterer det gaeldende gennemsnit for jern- og staalvirksomhederne i Faellesskabet. Mere generelt er der i den omtvistede beslutning, jf. artikel 2, fastlagt en raekke betingelser, der skal sikre, at finansieringsstoetten begraenses til det strengt noedvendige. Det maa foelgelig fastslaas, at der savnes grundlag for sagsoegernes argumentation til stoette for, at de skulle have godtgjort, at den omtvistede stoette under de bestaaende forhold, hvor der er en overskudskapacitet, udelukkende vil bevirke, at Ilva vil kunne saelge sine produkter til lavere priser, til skade for virksomhedens konkurrenter.
94 Det maa herefter fastslaas, at sagsoegerne intet har fremlagt, der giver grundlag for at antage, at Kommissionen har anlagt en aabenbar fejlvurdering ved at skoenne, at den omtvistede stoette, med de vilkaar, der er fastsat i den omtvistede beslutning, var noedvendig for at virkeliggoere visse maalsaetninger med traktaten.
95 Foelgelig er den omtvistede beslutning ikke retsstridig som foelge af, at betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i anvendelse, ikke skulle have vaeret opfyldt.
Det tredje anbringende, tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
96 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at den stoetteoppebaerende virksomhed ikke ved den omtvistede beslutning er blevet paalagt en tilstraekkeligt omfattende indskraenkning af sin produktion af jern- og staalprodukter. Det savner grundlag, naar Kommissionen haevder, at Ilva's forpligtelse til at indskraenke sin produktionskapacitet med 2 mio. tons om aaret repraesenterer et tilstraekkeligt modstykke til den omtvistede stoette og den konkurrencefordrejning, der maa antages at ville blive resultatet af den.
97 Navnlig burde Kommissionen ikke ved fastlaeggelsen af stoerrelsen af denne kapacitetsindskraenkning have baseret sig paa »de samme kriterier som dem, der er blevet anvendt i andre tilfaelde af stoette til jern- og staalvirksomheder«. Kommissionen burde have taget hensyn til de saerlige omstaendigheder i det konkrete tilfaelde, herunder navnlig til den stoetteoppebaerende virksomheds anlaegs rentabilitet, til de bestraebelser, virksomheden tidligere havde udfoldet, foer den modtog stoetten, til det afgoerende forhold, at virksomheden allerede tidligere havde modtaget stoette og anvendt denne paa en bestemt maade, samt til virksomhedens andel af overskudsproduktionskapaciteten. Var man gaaet frem efter disse kriterier, burde der til den omtvistede stoette have vaeret knyttet en forpligtelse til en kapacitetsindskraenkning paa langt over 2 mio. tons om aaret.
98 Det gaelder under alle omstaendigheder, at havde Kommissionen anvendt det samme kriterium som i forbindelse med godkendelsen af stoette til de oesttyske virksomheder, ville Ilva have skullet gennemfoere kapacitetsindskraenkninger paa omkring 3 mio. tons.
99 Endvidere burde Kommissionen ikke ved den kapacitetsindskraenkning, der blev paalagt Ilva, have medregnet de »tidligere lukninger«, idet disse i Ilva's tilfaelde hver gang havde vaeret modstykket til den tidligere modtagne stoette.
100 Hvad herefter angaar det af Kommissionen anfoerte, hvorefter der var grund til at gaa ud fra den teoretisk set maksimale produktion ved fastlaeggelsen af kapacitetsindskraenkningerne, savner dette grundlag, idet det ikke herved er muligt at opnaa en faktisk indskraenkning af den stoetteoppebaerende virksomheds produktion, hvorved noget saadant er den eneste mulighed for at kompensere for stoettens konkurrencefordrejende virkninger. Det ville have vaeret noedvendigt at gennemfoere en kapacitetsindskraenkning paa langt over 4 mio. tons varmvalsede produkter for at opnaa en effekt paa markedet, idet Ilva's kapacitet i oejeblikket er mindst 4 mio. tons stoerre end virksomhedens faktiske produktion.
101 Den omtvistede beslutning opstiller herved ikke en gang en garanti for gennemfoerelsen af den kapacitetsindskraenkning paa 2 mio. tons, som Kommissionen har stillet krav om. Et led i denne indskraenkning er staalvaerket i Bagnoli, der ikke har haft nogen produktion siden midten af 1992 (jf. Kommissionens meddelelse af 15.12.1993 til Raadet, s. 22 og 23), ligesom dette er tilfaeldet med kapacitetsindskraenkningen paa 1,7 mio. tons i Taranto, hvor den officielle kapacitet (3,5 mio. tons) er langt hoejere end den faktiske produktion (ca. 2 mio. tons).
102 Kommissionen har imoedegaaet samtlige sagsoegernes argumenter. Den forlangte kapacitetsindskraenkning, der andrager ca. 750 000 tons om aaret pr. mia. ECU i stoette, er tilstraekkelig. Endvidere blev de »andre tilfaelde af stoette til jern- og staalvirksomheder«, som Kommissionen omtalte i sin meddelelse af 15. december 1993 til Raadet, godkendt ved de fem andre beslutninger, der blev vedtaget samme dag som den omtvistede beslutning paa grundlag af traktatens artikel 95. Disse beslutninger udgoer sammen med den omtvistede beslutning samtlige de foranstaltninger, der blev truffet bestemmelse om med henblik paa at lette strukturomlaegningen inden for jern- og staalindustrien. Der er herved grund til at fremhaeve, at af de 5,5 mio. tons kapacitetsindskraenkning, som de seks beslutninger fastsaetter bestemmelse om, angaar 2 mio. tons Ilva.
103 Kommissionen tog navnlig hensyn til Ilva-koncernens saerlige situation. Der blev ikke alene taget hensyn til den produktionskapacitetsindskraenkning, der burde gennemfoeres, men ogsaa til andre forhold, der er forskellige fra et omraade i Faellesskabet til et andet, som f.eks. strukturomlaegningsbestraebelserne foer 1981, de regionale og sociale problemer som foelge af krisen inden for jern- og staalindustrien, den tekniske udvikling samt virksomhedernes tilpasning til markedsforholdene.
104 Det savner i denne sammenhaeng grundlag at goere gaeldende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til den tidligere stoette til Ilva. Sagsoegerne har herved intet konkret fremlagt til stoette for det af dem anfoerte, hvorefter Ilva anvendte denne stoette paa uhensigtsmaessig maade.
105 Ilva har gjort gaeldende, at Kommissionen ved sin vurdering har anvendt kriterier, der svarer til dem, den anvendte i forhold til andre stoetteoppebaerende virksomheder. De seks beslutninger, der blev vedtaget den 12. april 1994, opfylder saaledes alle de samme krav, de forfoelger de samme maalsaetninger, og de er i overensstemmelse med de samme kriterier, som er fastlagt i den generelle plan vedroerende strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet. De kapacitetsindskraenkninger, der paalaegges Ilva, er netop udtryk for en overordentlig noejeregnende og streng anvendelse af de naevnte kriterier. Selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at opretholde et noeje forhold mellem kapacitetsindskraenkningerne og stoettebeloebene, bestraebte den sig i videst mulige omfang paa at gaa ud fra den samme stoerrelsesorden med hensyn til kapacitetsindskraenkninger, nemlig 750 000 tons om aaret pr. mia. ECU i stoette. Der savnes endvidere grundlag for det af sagsoegerne anfoerte, hvorefter den ved den omtvistede beslutning paalagte kapacitetsindskraenkning ikke har nogen praktisk virkning paa det faelles marked for jern- og staalprodukter. De herskende forhold kunne saaledes begrunde en ny igangsaettelse uden stoerre vanskeligheder af fabrikken i Bagnoli, mens det for Taranto gaelder, at der savnes grundlag for argumentet om, at Kommissionen har foretaget sine beregninger med hensyn til lukninger under hensyntagen til de kapacitetsindskraenkninger, der allerede tidligere er blevet gennemfoert som modstykke til tidligere investeringer, idet den anden opvarmningsovn i Taranto endnu er produktionsdygtig, saaledes at beslutningen om at nedrive den vil faa betydelig indvirkning paa markedet for jern- og staalprodukter.
Rettens bemaerkninger
106 Det bemaerkes, at sagsoegerne til stoette for anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, i det vaesentlige har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning ikke paalaegger den stoetteoppebaerende virksomhed tilstraekkelige forpligtelser i form af kapacitetsindskraenkninger som modstykke til de oekonomiske fordele, som stoetten indebaerer for den, og i forhold til den konkurrencefordrejning, der bliver resultatet af stoetten.
107 I henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, skal de beslutninger, som Kommissionen traeffer for at tage hoejde for tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, vaere i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 5, hvorefter Kommissionen skal varetage sine opgaver ved »begraensede indgreb«. Dette maa fortolkes som en knaesaetning af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning generaladvokat Roemer's forslag til afgoerelse ad Domstolens dom af 4.4.1960, sag 31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia mod Den Hoeje Myndighed, Rec. s. 151, afsnit B.I.a, paa s. 189).
108 Hvad naermere angaar statsstoette har Domstolen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, fastslaaet, at Kommissionen ikke kan godkende stoette, »som [er] egnet til at skabe konkurrencefordrejninger paa det faelles staalmarked« (praemis 30). I samme retning har Domstolen i dommen af 13. juni 1958 (sag 15/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 155, paa s. 187) fastslaaet, at Kommissionen »er forpligtet til kun at gribe ind efter grundige overvejelser og efter noeje at have foretaget en afvejning mellem hensynene til de forskellige involverede interesser, saaledes at forudsigelige skader for tredjemand i stoerst muligt omfang begraenses«.
109 Det fremgaar endvidere af fast retspraksis, at Kommissionen paa dette omraade har et »vidt skoen, der modsvarer det politiske ansvar«, den er tillagt (jf. Domstolens dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Zardi, Sml. I, s. 2515, praemis 11). Det er foelgelig alene, saafremt en beslutning fra Kommissionen er »aabenbart uhensigtsmaessig« eller uforholdsmaessig i forhold til den maalsaetning, Kommissionen forfoelger, at beslutningen kan vaere retsstridig (jf. Domstolens dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 22, og af 9.7.1985, sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301).
110 Det maa herefter i lyset af den citerede retspraksis undersoeges, hvorvidt Kommissionen ved den omtvistede beslutning som modstykke til den stoette, der blev godkendt, har paalagt den stoetteoppebaerende virksomhed tilstraekkelige forpligtelser til at gennemfoere lukninger og kapacitetsindskraekninger.
111 Det bemaerkes herved, at det fremgaar af Domstolen praksis, at der ikke behoever at vaere noget »bestemt kvantitativt forhold« mellem »stoettebeloebene og omfanget af de kapacitetsnedskaeringer, der skal foretages« (jf. herved dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 33). Tvaertimod er blandt de faktorer, som kan have indflydelse paa den naermere fastsaettelse af de beloeb, der gives bemyndigelse til at yde, »ikke blot ... antallet af tons produktionsnedskaeringer ... men ogsaa en raekke andre faktorer, som veksler fra den ene region af Faellesskabet til den anden, saasom strukturomlaegningsindsatsen [tidligere], de regionale og sociale problemer, som er fremkaldt af krisen i jern- og staalindustrien, den tekniske udvikling samt virksomhedernes tilpasning til markedsvilkaarene« (a.st., praemis 34). Kommissionens vurdering kan foelgelig ikke efterproeves alene paa grundlag af oekonomiske kriterier. Kommissionen kan retmaessigt tilgodese en lang raekke forskellige hensyn af politisk, oekonomisk eller social art som led i udoevelsen af sine skoensmaessige befoejelser i henhold til traktatens artikel 95.
112 Det fremgaar herved saavel af begrundelsen til den omtvistede beslutning og indholdet af dens dispositive del som af den sammenhaeng, hvori beslutningen blev vedtaget, at Kommissionen paalagde den stoetteoppebaerende virksomhed passende forpligtelser som modstykke til stoetten, med henblik paa at bidrage til strukturomlaegningen inden for jern- og staalindustrien som helhed og til den oenskede kapacitetsindskraenkning, hvorved der blev taget hensyn til de oekonomiske og sociale maalsaetninger, som godkendelsen af stoetten forfulgte.
113 Det maa saaledes antages at fremgaa af afsnit V og VI i betragtningerne til den anfaegtede beslutning, at Kommissionen overholdt proportionalitetsprincippet. Kommissionen anfoerte navnlig i afsnit V, at »for at begraense indvirkningen paa konkurrencen til det absolut noedvendige er det vigtigt, at den italienske offentlige staalindustri i naermere fastsat omfang bidrager til en strukturel justering, der stadig er noedvendig inden for denne sektor, i form af indskraenkning af produktionskapaciteten som modydelse for [stoetten]«, og at »ydelse af driftsstoette skal begraenses til det absolut noedvendige«. I overensstemmelse hermed fastsaetter beslutningens artikel 2 bestemmelse om indskraenkning af produktionskapaciteten for varmvalsede faerdigprodukter paa 1,7 mio. tons om aaret paa grundlag af en nedrivning af en raekke genopvarmningsovne i Taranto - eller, for saa vidt angaar 0,5 mio. ton om aaret, paa grundlag af en nedrivning af andre anlaeg, der har fremstillet varmvalsede faerdigprodukter indtil tidspunktet for privatiseringen af Ilva, og som tilhoerer den nye ejer af ILP - og paa grundlag af en fuldstaendig lukning af anlaeggene i Bagnoli. Den dermed kraevede samlede kapacitetsindskraenkning naar op paa 2 mio. tons om aaret ifoelge det af Kommissionen oplyste, hvorefter lukningen af anlaeggene i Bagnoli - der havde en maksimal produktionskapacitet paa 1,25 mio. tons - kun repraesenterede 0,3 mio. ton. Kapacitetsindskraenkningen er ikke aabenbart uforholdsmaessig, naar henses til den oekonomiske og sociale situation inden for jern- og staalindustrien i den paagaeldende medlemsstat og til den samlede indskraenkning paa 19 mio. tons, som Kommissionen paataenker gennemfoert som led i sit overordnede strukturomlaegningsprogram for den europaeiske jern- og staalindustri, som den anfaegtede beslutning er et led i.
114 Der kan navnlig ikke gives sagsoegerne medhold i, at den ved den omtvistede beslutning kraevede kapacitetsindskraenkning ikke er passende. Det bemaerkes herved for det foerste, at de kapacitetsindskraenkninger, der er fastsat i den omtvistede beslutning, ikke omfatter en raekke indskraenkninger, der allerede i tidligere beslutninger om godkendelse af stoette til Ilva blev truffet bestemmelse om. Paa dette punkt afkraeftes rigtigheden af det af sagsoegerne anfoerte af praecise og underbyggede oplysninger, som Kommissionen har fremlagt dels vedroerende de produkttyper og naermere angivne anlaeg, der i henhold til tidligere beslutninger var genstand for kapacitetsindskraekninger, dels vedroerende den faktiske gennemfoerelse under Kommissionens tilsyn af de paagaeldende indskraenkninger. Naar sagsoegerne henviser til foroegelsen af Ilva's produktionskapacitet efter koncernens gennemfoerelse af investeringer i tidligere aar i Taranto og Novi Ligure, ser sagsoegerne ligeledes bort fra, at beslutning 89/218/EKSF, der godkendte en stoette til Ilva, ikke opstillede noget forbud mod, at virksomheden gennemfoerte saadanne investeringer. Hertil kommer, at moderniseringen af anlaeggene i Novi Ligure under alle omstaendigheder kun blev gennemfoert som modstykke til tilsvarende kapacitetsindskraekninger, saaledes som det fremgaar af oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, og hvis rigtighed sagsoegerne ikke har bestridt. Det savner foelgelig grundlag at goere gaeldende, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en aabenbar fejlvurdering ved i den omtvistede beslutning at undlade at fastsaette bestemmelse om en yderligere kapacitetsindskraenkning svarende til disse investeringer.
115 Hvad dernaest angaar argumentet om, at Kommissionen ved den omtvistede beslutning burde have taget hensyn til den tidligere stoette til Ilva, maa dette ligeledes forkastes, da godkendelsen af denne stoette skete under andre omstaendigheder end de i denne sag gaeldende og dengang, som allerede anfoert, var forbundet med en forpligtelse til at gennemfoere visse naermere angivne kapacitetsindskraenkninger. Ved den anfaegtede beslutning kunne og skulle der alene fastsaettes bestemmelse om en kapacitetsindskraenkning, der var passende i forhold til det stoettebeloeb, som blev godkendt ved beslutningen, og i forhold til formaalet med denne stoette.
116 Der kan endvidere ikke gives sagsoegerne medhold i, at de paalagte kapacitetsindskraenkninger er uforholdsmaessige derved, at de ikke tager hensyn til Ilva's tidligere strukturomlaegningsbestraebelser, til koncernens rentabilitet og til den del af overskudsproduktionskapaciteten inden for jern- og staalindustrien, som Ilva repraesenterer. For det foerste maa stigningen i produktionskapaciteten for raastaal paa det italienske marked i vid udstraekning tilskrives betydelige private jern- og staalvirksomheder i Italien, og ikke den offentlige virksomhed Ilva, saaledes som det fremgaar af sagens akter, og for det andet har Ilva bl.a. indskraenket sin produktionskapacitet for raajern og staal med 5,78 mio. tons om aaret mellem 1980 og 1986 i overensstemmelse med beslutning 89/218. Endvidere kan der under alle omstaendigheder ikke gives sagsoegerne medhold i, at det udelukkende maa paahvile de virksomheder, der oppebaerer stoette, at bidrage til indskraenkningen af produktionskapaciteten, hvorved der skal tages hensyn til disse virksomheders rentabilitet, saaledes at de oevrige virksomheder skulle kunne bevare en overskudskapacitet, saa laenge deres oekonomiske situation goer det muligt, idet noget saadant strider mod selve formaalet med den omtvistede beslutning. Den omtvistede stoette tilsigter saaledes ikke alene at lette indskraenkningen af den samlede overskudsproduktionskapacitet, men ogsaa at retablere Ilva's levedygtighed med henblik paa at tilgodese visse oekonomiske og sociale hensyn, der har sammenhaeng med de konkrete omstaendigheder. De kapacitetsindskraenkninger, der ved den omtvistede beslutning paalaegges Ilva, maa herved ikke alene bedoemmes paa grundlag af noedvendigheden af i afgoerende omfang at bidrage til den strukturelle tilpasning inden for jern- og staalindustrien som modstykke til stoetten, men ogsaa paa grundlag af spoergsmaalet om forudsaetningerne for en retablering af koncernens levedygtighed.
117 Hvad herefter for det tredje angaar det af sagsoegerne anfoerte, hvorefter spoergsmaalet om stoerrelsen af kapacitetsindskraenkningen burde have vaeret vurderet paa grundlag af den stoetteoppebaerende virksomheds faktiske produktion og ikke paa grundlag af dens teoretisk set maksimale produktion, kan der heller ikke gives sagsoegerne medhold heri. Som anfoert af Kommissionen, afhaenger en virksomheds produktion saaledes i en situation med overskudskapacitet paa afgoerende maade af konjunkturudviklingen. Produktionen afspejler markedsforholdene snarere end virksomhedens produktionskapacitet. Det er kun den teoretisk set maksimale produktionskapacitet - som vil kunne udnyttes med kort varsel og faa omkostninger af den paagaeldende virksomhed - der repraesenterer en konstant stoerrelse, som goer det muligt uafhaengigt af konjunkturerne at vurdere den produktionskapacitet, som virksomheden rent faktisk raader over. I modsaetning til, hvad sagsoegerne haevder, har en indskraenkning af denne maksimale produktionskapacitet endvidere en indvirkning paa markedet, for saa vidt de lukkede anlaeg ikke laengere staar til raadighed, herunder navnlig i tilfaelde af produktionssvigt i andre anlaeg eller i tilfaelde af en stigende efterspoergsel.
118 Der kan foelgelig ikke gives sagsoegerne medhold i, at det er relevant at sammenligne de her omhandlede kraevede kapacitetsindskraenkninger med de indskraenkninger, der er blevet gennemfoert i henhold til andre beslutninger vedroerende f.eks. virksomheder i det tidligere OEsttyskland, idet kapacitetsindskraenkningerne maa afhaenge af de konkrete forhold paa det paagaeldende marked. Sagsoegerne har herved ikke alene ikke angivet, hvilke »andre beslutninger« der har vaeret tale om, men har heller ikke fremlagt nogen oplysninger vedroerende den paagaeldende sektor eller forholdene for de af de paagaeldende beslutninger omfattede virksomheder. I oevrigt er det allerede blevet fastslaaet, at der savnes grundlag for det eneste konkrete, som sagsoegerne har fremfoert, nemlig at de saerlige forhold for de offentlige italienske jern- og staalvirksomheder ifoelge sagsoegerne begrundede meget mere betydelige kapacitetsindskraekninger, end hvad der fastsaettes i den anfaegtede beslutning.
119 Det maa herefter fastslaas, at der savnes grundlag for anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
Det fjerde anbringende, tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
Parternes argumenter
120 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning strider mod princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 4, litra b), der forbyder forholdsregler og fremgangsmaader, som medfoerer en forskelsbehandling af producenter, koebere eller forbrugere. Domstolen har i dommen af 24. februar 1987 (sag 304/85, Falck mod Kommissionen, Sml. s. 871, praemis 27) fastslaaet, at »selv om enhver ydelse af stoette ... maa antages at begunstige én virksomhed i forhold til andre virksomheder, kan Kommissionen dog ikke give tilladelse til stoette, som ville kunne medfoere en aabenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor. I saa fald vil ydelse af stoette medfoere konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid med den faelles interesse«.
121 Den omtvistede beslutning strider i to henseender mod princippet om forbud mod forskelsbehandling. For det foerste foerer den til forskellige vilkaar for en raekke virksomheder, hvis forhold er identiske med Ilva's, og for det andet foerer den til forskellige vilkaar for den private sektor i forhold til den offentlige sektor, som Ilva tilhoerer. Navnlig udsaettes Thyssen Stahl, Preussag Stahl og de oevrige medlemmer af Wirtschaftsvereinigung Stahl samt Hoogovens Groep, der alle har en betydeligt mindre overskudskapacitet end Ilva, for en ubegrundet forskelsbehandling ved beslutningen, der godkender stoette til Ilva. Dette gaelder endvidere den private sektor som helhed, idet den under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, godkendte stoette udelukkende ydes til offentlige virksomheder.
122 Hvad angaar det af Ilva anfoerte, hvorefter Rettens dom ikke boer kunne forrykke balancen mellem de forskellige stoetteoppebaerende virksomheders indbyrdes stilling, savner dette aabenbart grundlag. Ilva udsaettes ikke for forskelsbehandling, saafremt Retten annullerer den anfaegtede beslutning, og de oevrige beslutninger opretholdes. Der kan ikke vaere spoergsmaal om ligebehandling, naar der foreligger et retsstridigt forhold, ligesom der ikke kan bestaa et krav paa ensartede retsstridige vilkaar.
123 Kommissionen har, stoettet af Den Italienske Republik, i foerste raekke gjort gaeldende, at enhver beslutning om en stoettes stoerrelse henhoerer under medlemsstaterne, der skal underrette Kommissionen om indholdet af saadanne beslutninger. Kommissionens opgave er alene at drage omsorg for, at Faellesskabets interesser som helhed tilgodeses, og at en paataenkt stoette bidrager til virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten uden at fordreje konkurrencen. Den omtvistede beslutning bidrager herved ubestrideligt til strukturomlaegningen inden for den europaeiske jern- og staalindustri som helhed, idet den er et led i en overordnet plan og opstiller meget strenge vilkaar med hensyn til privatiseringen af Ilva og lukningen af en raekke anlaeg. Det savner i denne forbindelse grundlag, at der skulle blive udoevet en forskelsbehandling mellem henholdsvis Ilva og de andre konkurrerende jern- og staalvirksomheder og mellem henholdsvis den private jern- og staalindustri og de offentlige jern- og staalvirksomheder. I oevrigt kan lukninger, der gennemfoeres af private jern- og staalvirksomheder, ligeledes give anledning til oekonomisk stoette. Det gaelder ikke mindst, at en raekke virksomheder, herunder de tre sagsoegere, gennem Eurofer ansoegte om at faa godkendt - og ved Kommissionens beslutning 94/6/EKSF af 21. december 1993 om godkendelse af en faelles finansiel ordning med henblik paa at gennemfoere programmer for individuel lukning af produktionskapacitet for forstaerkede profiler, varmvalsede baand og bredbaand samt kvartoplader i EF's jern- og staalindustri (EFT 1994 L 6, s. 30) fik godkendt - oprettelsen af en faelles finansiel ordning med henblik paa at gennemfoere programmer for industriel lukning af produktionskapacitet.
124 Raadet har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning ikke strider mod princippet om forbud mod forskelsbehandling. Det fremgaar saaledes paa ingen maade af det af sagsoegerne anfoerte, at den anfaegtede beslutning skulle have givet anledning til forskellige vilkaar for henholdsvis Ilva og sagsoegerne, som savner objektiv begrundelse.
125 Ilva har gjort gaeldende, at det savner grundlag, at den stoetteoppebaerende virksomhed skulle vaere blevet givet andre vilkaar end dens konkurrenter, idet det ikke er blevet godtgjort, at der til den paagaeldende fordel for den ikke er knyttet et modstykke, som er passende, naar henses til den faelles interesse. Den omtvistede stoette er herved udelukkende blevet ydet som modstykke til en passende kompensation i form af finansiel strukturomlaegning, kapacitetsindskraekninger og privatisering.
Rettens bemaerkninger
126 Det bemaerkes, at »forholdsregler eller fremgangsmaader, som medfoerer en forskelsbehandling af producenter«, i henhold til traktatens artikel 4, litra d), er uforenelige med det faelles marked for jern- og staalprodukter og dermed forbudt inden for Faellesskabet.
127 Det fremgaar af fast retspraksis, at der foreligger forskelsbehandling, naar sammenlignelige tilfaelde behandles forskelligt, saaledes at visse erhvervsdrivende stilles daarligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er tilstraekkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vaegt (jf. Domstolens dom af 15.1.1985, sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131, praemis 8). Hvad naermere angaar stoette til jern- og staalindustrien har Domstolen fastslaaet, at der foreligger en ulige behandling og dermed en forskelsbehandling, saafremt en beslutning om godkendelse af stoette medfoerer, »enten ... at jern- og staalvirksomheder, som befinder sig i samme situation, oppebaerer forskellige fordele, eller at jern- og staalvirksomheder, som befinder sig i klart forskellige situationer, oppebaerer de samme fordele« (dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 36).
128 Spoergsmaalet om forskelsbehandling med hensyn til stoette mellem henholdsvis den offentlige og den private sektor inden for rammerne af traktaten er blevet undersoegt i dommen i sagen Falck mod Kommissionen, jf. ovenfor. Efter at have fremhaevet, at det foerst og fremmest er vedkommende regering, der har ansvaret for ydelsen af den paagaeldende stoette, fastslog Domstolen med foelgende bemaerkning, hvad Kommissionens opgave er: »Selv om enhver ydelse af stoette ... maa antages at begunstige én virksomhed i forhold til andre virksomheder, kan Kommissionen dog ikke give tilladelse til stoette, som ville kunne medfoere en aabenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor. I saa fald vil ydelse af stoette medfoere konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid med den faelles interesse« (praemis 27).
129 For at bestemme, om den omtvistede beslutning er udtryk for forskelsbehandling, maa det undersoeges, hvorvidt der herefter gaelder andre vilkaar for den stoetteoppebaerende virksomhed end for andre virksomheder, hvis forhold er de samme, eller om beslutningen medfoerer en konkurrencefordrejning i et omfang, der strider mod den faelles interesse.
130 Det bemaerkes herom for det foerste, at sagsoegerne ikke har fremfoert noget konkret til dokumentation for, at Kommissionen har gjort den omtvistede stoette til genstand for en mere positiv behandling end anden lignende statsstoette, som den har faaet meddelelse om. Sagsoegerne har heller ikke fremlagt noget til stoette for en formodning om, at den omtvistede beslutning fordrejer konkurrencevilkaarene »i et omfang, der er i strid med den faelles interesse«, saaledes at den dermed medfoerer en »aabenbar« forskelsbehandling af navnlig private virksomheder.
131 Der maa endvidere gives den italienske regering medhold i, at der af den sammenhaeng, i hvilken den omtvistede beslutning blev vedtaget, og af dennes indhold ikke fremgaar noget til stoette for, at baggrunden for beslutningen i vaesentlig grad var, at den paagaeldende virksomhed var en offentlig virksomhed, og at beslutningen derfor ville have vaeret en anden, saafremt der havde vaeret tale om en privat virksomhed. Det forhold, at den paagaeldende virksomhed var offentlig, kunne i oevrigt ikke med rette bevirke, at Kommissionen afslog at godkende stoetten, da den i saa fald ville have handlet i strid med princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder.
132 Det bemaerkes herefter, at fordelene for den stoetteoppebaerende virksomhed, saaledes som det allerede er blevet fastslaaet, staar i et rimeligt forhold til de maalsaetninger, der forfoelges, navnlig naar henses til de forpligtelser, der herved som modstykke til stoetten paalaegges denne virksomhed i form af en indskraenkning af dens produktionskapacitet. Endvidere er den konkurrencefordrejning, som den omtvistede beslutning medfoerer, begraenset til, hvad der er strengt noedvendigt, og begrundet i selve formaalet med beslutningen - dvs. en retablering af en sund og rentabel struktur hos den paagaeldende virksomhed - idet dette formaal som fastslaaet er foreneligt med traktaten. Endelig fastsaettes det i artikel 1, stk. 3, i den omtvistede beslutning, at »stoetten [ikke] maa anvendes til at praktisere illoyal konkurrence«. I henhold til beslutningens artikel 6, stk. 1, kan Kommissionen i tilfaelde af manglende opfyldelse af en af disse forpligtelser kraeve en indstilling af stoetten eller tilbagebetaling af denne.
133 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionen har handlet i overensstemmelse med den faelles interesse i form af, at den har foretaget en afvejning mellem hensynene til de forskellige involverede interesser og har tilgodeset vaesentlige oekonomiske og sociale interesser samtidig med, at den har truffet afgoerelse paa en saadan maade, at der i det omfang, det var muligt under hensyn til genstanden for og formaalet med den omtvistede beslutning, ikke kommer til at foreligge negative konsekvenser for andre erhvervsdrivende.
134 Denne antagelse er i overensstemmelse med Domstolens praksis, idet Domstolen i dommen i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, praemis 49, har fastslaaet foelgende: »Kommissionen er ganske vist i henhold til traktatens artikel 3 forpligtet til at handle i den faelles interesse, men dette betyder dog ikke, at dens virksomhed skal udoeves i samtlige retsundergivnes interesse, idet der ikke efter dens stilling paahviler den nogen forpligtelse til kun at handle, saafremt det ikke er til skade for nogen interesse. Naar den handler, skal den derimod afveje de modstaaende interesser og undgaa skadelige foelger, saafremt dette kan ske paa fornuftig maade i forbindelse med den beslutning, der skal traeffes. Kommissionen kan i faelles interesse benytte sin beslutningsbefoejelse, som omstaendighederne kraever det, selv paa bekostning af visse private interesser.«
135 Der kan herefter ikke gives sagsoegerne medhold i, at der ved den omtvistede beslutning er sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Det femte anbringende, manglende opfyldelse af forpligtelsen til at angive en begrundelse
Parternes argumenter
136 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at der ved den omtvistede beslutning er sket en manglende opfyldelse af forpligtelsen i henhold til traktatens artikel 15 til at angive en begrundelse, hvilket gaelder i flere henseender.
137 For det foerste indeholder den omtvistede beslutning ingen begrundelse for, at Kommissionen skulle vaere befoejet til at godkende den omtvistede stoette, der strider mod den gaeldende stoettekodeks, uden for rammerne af de vilkaar og de procedurer, der gaelder i henhold til kodeksen.
138 For det andet har Kommissionen ikke i den omtvistede beslutning angivet, hvilke af maalsaetningerne i traktatens artikel 2 og 3 den har forfulgt ved at godkende stoetten til Ilva.
139 For det tredje har Kommissionen heller ikke i tilstraekkelig grad begrundet, hvorfor den godkendte stoette er afgoerende noedvendig som forudsat i Domstolens praksis vedroerende betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i anvendelse. Kommissionen har heller ikke inddraget den omstaendighed, at der flere gange tidligere er blevet ydet betydelig stoette til Ilva paa den betingelse, at koncernen retablerede sin levedygtighed inden for en bestemt frist paa grundlag af et strukturomlaegningsprogram, og det forhold, at virksomheden aldrig har opfyldt denne forpligtelse.
140 Endelig har Kommissionen ikke i den omtvistede beslutning forklaret, hvorfor en kapacitetsindskraenkning paa 2 mio. tons om aaret som modstykke til en stoette paa 2,6 mia. ECU maa anses for rimelig og tilstraekkelig. Endvidere er der ikke i beslutningen redegjort for Kommissionens undersoegelse vedroerende stoettens indvirkninger paa konkurrencen og vedroerende spoergsmaalet om risikoen for forskelsbehandling af andre jern- og staalvirksomheder.
141 Kommissionen har, stoettet af Den Italienske Republik, gjort gaeldende, at omfanget af begrundelsespligten afhaenger af beskaffenheden af den paagaeldende retsakt og af den sammenhaeng, i hvilken den er blevet udstedt (jf. f.eks. Domstolen dom af 11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 27). Begrundelsen til den anfaegtede beslutning maa anses for tilstraekkelig, naar henses til den samlede kontekst, beslutningen indgaar i, og til, at sagsoegerne fik lejlighed til at bidrage til Kommissionens overvejelser vedroerende strukturomlaegningen inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet.
Rettens bemaerkninger
142 Det bemaerkes, at Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 5, stk. 2, fjerde led, skal »offentliggoere grundene for sin indgriben«. Artikel 15, stk. 1, indeholder bestemmelse om, at »Kommissionens beslutninger, henstillinger og udtalelser skal begrundes og henvise til de udtalelser, som skal indhentes«. Det fremgaar af disse bestemmelser og af traktatens almindelige principper, at der paahviler Kommissionen en forpligtelse til at begrunde generelle og individuelle beslutninger, uanset det valgte hjemmelsgrundlag.
143 Ifoelge fast retspraksis skal en begrundelse tilpasses karakteren af den paagaeldende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, saaledes at de beroerte parter kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og saaledes at Faellesskabets retsinstanser kan udoeve deres proevelsesret. Det kraeves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. En begrundelse skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt under hensyn til alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, og dommen i sagen Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 230). Endvidere skal begrundelsen til en retsakt vurderes bl.a. paa grundlag af »den interesse, som adressaterne eller andre af akten beroerte personer, jf. EKSF-traktatens artikel 33, stk. 2, har i at modtage yderligere oplysninger« (Domstolens dom af 19.9.1985, forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens Groep mod Kommissionen, Sml. s. 2831, praemis 24).
144
Der maa i sagen ske en undersoegelse af sagsoegernes forskellige argumenter til stoette for, at begrundelsen til den omtvistede beslutning er utilstraekkelig. Hvad for det foerste angaar grundene til, at Kommissionen skoennede, at den uden for rammerne af stoettekodeksen var befoejet til at godkende den omtvistede stoette paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, bemaerkes, at den omtvistede beslutning, i afsnit I og IV, maa antages at indeholde en tilstraekkelig begrundelse, der paa klar og underbygget maade redegoer for, at Faellesskabet i betragtning af den betydelige forvaerring af vilkaarene paa markedet for jern- og staalprodukter og som foelge af de alvorlige vanskeligheder inden for denne sektor i flere medlemsstater, herunder Italien, stod over for en situation, der ikke havde vaeret forudset, og som begrundede en anvendelse af artikel 95.
145 Hvad derefter angaar grundene til, at Kommissionen skoennede, at den omtvistede stoette, der tilsigtede at retablere den stoetteoppebaerende virksomheds levedygtighed, bidrog til virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten, bemaerkes, at disse grunde er anfoert i afsnit IV i betragtningerne til beslutningen og ligeledes er naermere udviklet i betragtningerne som helhed. Naermere bestemt fremgaar det af afsnit IV, at det var som foelge af de alvorlige vanskeligheder, som jern- og staalindustrien, dvs. her jern- og staalindustrien i Italien, var ramt af siden midten af 1990, at en sanering af Ilva maatte anses for forenelig med de i traktatens artikel 2 og 3 fastlagte maalsaetninger. I betragtning af, at det i den kriseperiode, der henvises til i beslutningen, var aabenbart, hvilken saavel oekonomisk som social betydning retableringen af Ilva's levedygtighed ville have for jern- og staalindustrien i den paagaeldende medlemsstat, kan det forhold, at der ikke udtrykkeligt henvises til naermere angivne bestemmelser i artikel 2 og 3, hvis maalsaetninger saerligt forfulgtes, ikke i sagen anses for at vaere udtryk for en utilstraekkelig begrundelse. I oevrigt har Kommissionen i afsnit V og VI i betragtningerne anfoert, at sigtet med den omtvistede beslutning navnlig var at bidrage til en strukturel justering inden for jern- og staalindustrien i form af kapacitetsindskraekninger. Kommissionen har endvidere anfoert, at et af formaalene med de forskellige vilkaar, som den har fastlagt, er at begraense stoettens indvirkning paa konkurrencen til et minimum. Under disse omstaendigheder finder Retten, at begrundelsen til den omtvistede beslutning var tilstraekkelig til at goere det muligt for sagsoegerne at bestemme, hvilke af maalsaetningerne med traktaten beslutningen forfulgte, og vurdere, hvorvidt saneringen af Ilva maatte anses for forenelig med disse maalsaetninger.
146 Hvad for det tredje angaar spoergsmaalet om stoettens evne til at skabe grundlag for en sanering af den stoetteoppebaerende virksomhed maa det fastslaas, at der i den omtvistede beslutning er en klar angivelse af de midler, paa grundlag af hvilke denne levedygtighed ifoelge Kommissionen skal retableres, idet beslutningen, navnlig i afsnit II i betragtningerne, opregner de forskellige led af strukturomlaegningsplanen, som stoetten skal bidrage til. Det fremgaar udtrykkeligt af disse betragtninger, at grundlaget for retableringen af Ilva's levedygtighed er en privatisering af koncernen, som er det vaesentligste formaal med stoetten, og et nyt strukturomlaegningsprogram, navnlig i form af en opdeling af selskabets vaesentligste virksomhed mellem to nye selskaber efter en i beslutningen angivet plan.
147 Endvidere har Kommissionen i den omtvistede beslutning (afsnit III i betragtningerne) anfoert, at den ved sin vurdering af den af den italienske regering forelagte strukturomlaegningsplan har anvendt de samme kriterier som dem, den anvendte som led i den tidligere strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet. Jern- og staalvirksomhederne, herunder sagsoegerne, kunne derfor ikke vaere uvidende om disse kriterier. Under disse omstaendigheder angiver den omtvistede beslutning, idet den angiver de vaesentligste led af den paagaeldende strukturomlaegningsplan, i tilstraekkelig grad grundene til, at den omtvistede stoette ifoelge Kommissionen maatte antages at skabe grundlag for en sund og levedygtig struktur hos Ilva.
148 Det maa herefter fastslaas, at den anfaegtede beslutning i modsaetning til det af sagsoegerne anfoerte klart angiver grundene til, at Kommissionen skoennede, at den omtvistede stoette i modsaetning til stoetten til Ilva i perioden 1988-1991 maatte antages at kunne virkeliggoere de maalsaetninger, der forfulgtes. I afsnit II i betragtningerne til beslutningen har Kommissionen i oevrigt gjort status over den tidligere stoette, der »under normale markedsvilkaar og med strikt gennemfoerelse og staerk styring [skulle] kunne sikre virksomhedens [levedygtighed]«. Det anfoeres, at Ilva paa trods af en betydelig omstruktureringsindsats ikke havde vaeret i stand til at naa dette maal, idet koncernen siden 1991 havde fortsat med at oparbejde underskud. I afsnit IV i betragtningerne til beslutningen saettes dette i relation til den markante forvaerring paa markedet for jern- og staalprodukter siden midten af 1990, saaledes at dette forhold kunne begrunde en vedtagelse af den omtvistede beslutning paa grundlag af traktatens artikel 95.
149 Hertil kommer, at begrundelsen til den omtvistede beslutning for saa vidt angaar spoergsmaalet om den stoetteoppebaerende virksomheds levedygtighed i vid udstraekning suppleres og udbygges af sagens akter. Kommissionen har herved navnlig fremlagt det fulde indhold af sin meddelelse af 15. december 1993 til Raadet (dok. SEK(93) 2089 endelig udg.), hvorved den anmodede Raadet om en samstemmende udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1. Denne meddelelse, der delvis gentager indholdet af en tidligere meddelelse af 10. november 1993 (dok. SEK(93) 1745 endelig udg.), indeholder en dybtgaaende analyse af spoergsmaalet om vilkaarene for den stoetteoppebaerende virksomheds levedygtighed.
150 Hvad endelig for det fjerde angaar det af sagsoegerne anfoerte, hvorefter begrundelsen er utilstraekkelig for saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt den som modstykke til stoetten paalagte kapacitetsindskraenkning er passende, og spoergsmaalet om en begraensning af stoettens konkurrencefordrejende virkninger, kan der heller ikke gives sagsoegerne medhold heri. Som allerede fastslaaet, er de naevnte problemer blevet noeje droeftet i den omtvistede beslutning.
151 Det maa herefter fastslaas, at den omtvistede beslutning ikke er retsstridig som foelge af en utilstraekkelig begrundelse.
Det sjette anbringende, formmangler ved beslutningsproceduren
152 Dette anbringende har to led. For det foerste goer sagsoegerne gaeldende, at den omtvistede beslutning strider mod Raadets samstemmende udtalelse. For det andet goer sagsoegerne gaeldende, at beslutningen strider mod proceduren i henhold til artikel 97 ff. i aftalen om Det Europaeisk OEkonomiske Samarbejdsomraade (herefter »EOES-aftalen«).
Tilsidesaettelse af Raadets samstemmende udtalelse
- Parternes argumenter
153 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning strider mod Raadets samstemmende udtalelse. Fristen den 30. juni 1994 for Ilva til at opfylde sine forpligtelser til at indskraenke kapaciteten og til at lukke anlaeg, der var fastlagt i meddelelsen af 15. december 1993, som dannede grundlag for Raadets udtalelse, er ikke angivet i den omtvistede beslutnings dispositive del. Fristen er alene naevnt i betragtningerne til beslutningen og kun som ét element i det af den italienske regering forelagte strukturomlaegningsprogram.
154 Kommissionen har bestridt, at den omtvistede beslutning strider mod Raadets samstemmende udtalelse. Selv om fristen den 30. juni 1994 ikke er udtrykkeligt naevnt i beslutningens dispositive del, understreges det heri, at det er en forudsaetning, at der sker en overholdelse af strukturomlaegningsprogrammet, der omtales i afsnit II, ottende led, som angiver denne frist. Det gaelder herved ifoelge Domstolens praksis, at begrundelsen til en retsakt udgoer en vaesentlig del af denne (jf. Domstolens dom 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905, praemis 37).
155 Ilva har gjort gaeldende, at den af Raadet fastsatte frist for at lukke de paagaeldende anlaeg fremgaar af betragtningerne til beslutningen. Intervenienten har i oevrigt overholdt denne frist, hvorfor det er ubestrideligt, at det var tilstraekkeligt til at virkeliggoere det formaal, der forfulgtes, at fristen blev angivet i begrundelsen til beslutningen.
- Rettens bemaerkninger
156 Det bemaerkes, at sagsoegerne har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning strider mod den samstemmende udtalelse fra Raadet, der i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, i alle tilfaelde skal indhentes, idet datoen den 30. juni 1994 som frist for Ilva's opfyldelse af sin forpligtelse til at gennemfoere en indskraenkning af produktionskapaciteten i Taranto er indeholdt i Kommissionens meddelelse af 15. december 1993 (punkt 3.3.4, paa s. 24), som dannede grundlag for Raadets udtalelse af 22. december 1993, hvorimod den ikke er angivet i den omtvistede beslutnings dispositive del, men udelukkende i betragtningerne til beslutningen (afsnit II, ottende led).
157 Det er ubestridt, at datoen den 30. juni 1994 var indeholdt i det program for omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen, som Instituto nazionale per la ricostruzione industriale (IRI) fastlagde i september 1993, og som den italienske regering forelagde Kommissionen ved skrivelse af 13. december 1993 (jf. afsnit II i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det er ligeledes ubestridt, at denne dato var angivet i punkt 3.3.4, paa s. 24, i Kommissionens meddelelse af 15. december 1993, som dannede grundlag for Raadets udtalelse, og at datoen ikke optraeder i den dispositive del af beslutning 94/259, men udelukkende i betragtningerne til denne (afsnit II).
158 Det er rigtigt, at Kommissionen i henhold til artikel 95 skal traeffe beslutning »efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet«, men bestemmelsen fastlaegger ikke de naermere vilkaar for, hvorledes Kommissionen skal indhente denne udtalelse. Navnlig fremgaar det ikke udtrykkeligt, om Kommissionen skal forelaegge Raadet et udkast til beslutning. Kommissionens praksis med hensyn til saadanne beslutninger har siden 1960'erne vaeret at forelaegge Raadet en meddelelse, der indeholder de grundlaeggende oplysninger vedroerende det paagaeldende nationale stoetteprogram tillige med en angivelse af de overordnede retningslinjer for den paataenkte indgriben. Den procedure, der blev anvendt med henblik paa vedtagelsen af beslutningen vedroerende Ilva, er i overensstemmelse med disse retningslinjer.
159 Sagsoegerne anfaegter ikke den praksis, hvorefter Raadet forelaegges en meddelelse i stedet for et udkast til beslutning. Sagsoegerne goer alene gaeldende, at et vaesentligt element i den meddelelse, der blev forelagt Raadet, ikke er indeholdt i den omtvistede beslutnings dispositive del.
160 Dette klagepunkt kan kun give anledning til en annullation af den omtvistede beslutning som foelge af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, saafremt det maa antages, at Raadet ikke ville have afgivet en positiv udtalelse, saafremt det havde vaeret klar over, at Kommissionen ville indsaette datoen den 30. juni 1994 i betragtningerne til den beslutning, den ville vedtage, i stedet for i dennes dispositive del (jf. Domstolens dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959, og dommen i sagen Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 243).
161 Det bemaerkes herved, at Raadet selv har gjort gaeldende, at det »praeciserede ... en raekke vilkaar, som var en forudsaetning for stoetten, og som Kommissionen har ... taget hensyn til«, og at det »uden forbehold har tilsluttet sig indholdet af de foranstaltninger«, som Kommissionen har truffet bestemmelse om.
162 Det maa foelgelig antages, at Raadets samstemmende udtalelse angik substansen i den af Kommissionen foreslaaede indgriben, naermere bestemt saaledes, at Kommissionen blev overladt et vist skoen med hensyn til den noejagtige udformning af den endelige beslutning. Det fremgaar herved af den omtvistede beslutnings dispositive del (artikel 1, stk. 1, artikel 4, stk. 1, og artikel 6), at det skulle vaere et ufravigeligt krav, at der skete en overholdelse af strukturomlaegningsprogrammet, som er beskrevet i afsnit II i betragtningerne til beslutningen, der udtrykkeligt angiver datoen den 30. juni 1994. Det savner herefter grundlag, at den omtvistede beslutning paa et afgoerende punkt skulle fravige, hvad Raadet godkendte.
163 Foelgelig maa det fastslaas, at beslutning 94/259 ikke er retsstridig som foelge af en tilsidesaettelse af Raadets samstemmende udtalelse.
Tilsidesaettelse af EOES-aftalens artikel 97
- Parternes argumenter
164 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at Kommissionen har handlet i strid med beslutningsproceduren i henhold til EOES-aftalens artikel 97 ff., der navnlig forudsaetter, at den paagaeldende kontraherende part underretter de andre kontraherende parter om aendringer i sin interne lovgivning, og at Det Blandede EOES-Udvalg konkluderer, at den aendrede lovgivning ikke paavirker aftalens rette funktion. Forpligtelsen til at overholde denne procedure fremgaar af EOES-aftalens artikel 27, sammenholdt med artikel 5 i protokol 14. De naevnte bestemmelser er en integrerende del af faellesskabsretten, og Faellesskabets institutioner er ved udoevelsen af deres skoensmaessige befoejelser bundet af dem, saaledes at en tilsidesaettelse af bestemmelserne er udtryk for magtfordrejning.
165 Kommissionen har gjort gaeldende, at EOES-aftalens artikel 97 ff. ikke er relevante. For det foerste udgoer den omtvistede beslutning ikke en aendring af lovgivningen. For det andet kan sagsoegerne ikke individuelt stoette ret paa en eventuel tilsidesaettelse af procedureregler i henhold til EOES-aftalen. Under alle omstaendigheder kan en eventuel tilsidesaettelse af disse procedureregler kun goeres gaeldende inden for EOES, men ikke under naervaerende sag.
- Rettens bemaerkninger
166 Det bemaerkes herom, at de bestemmelser i EOES-aftalen, som sagsoegerne har henvist til, indeholder procedureregler, der angaar forholdet mellem de kontraherende parter i aftalen, idet der med hensyn til tilsidesaettelser heraf gaelder en saerlig tilsynsordning (EOES-aftalens artikel 108 ff.) og en ordning vedroerende bilaeggelse af tvister (EOES-aftalens artikel 111 ff.). Det er ufornoedent at undersoege, hvorvidt der er grundlag for det af Kommissionen anfoerte, hvorefter »sagsoegerne ikke individuelt [kan] stoette ret paa en eventuel tilsidesaettelse af procedureregler i henhold til EOES-aftalen«, idet blot bemaerkes, at den omtvistede beslutning aabenbart ikke er udtryk for en aendring af faellesskabslovgivningen som forudsat i EOES-aftalens artikel 97 og artikel 99, stk. 1, da der er tale om en individuel og ikke en generel retsakt.
Det syvende anbringende, tilsidesaettelse af princippet om retten til at varetage sine interesser
Parternes argumenter
167 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at der ved den omtvistede beslutning i forhold til dem er sket en tilsidesaettelse af princippet om retten til at varetage sine interesser. Selv om traktatens artikel 95 ikke indeholder udtrykkelig bestemmelse herom, burde Kommissionen formelt have opfordret de beroerte parter til at fremsaette deres bemaerkninger som led i en hoeringsprocedure, eller i hvert fald i EF-Tidende have offentliggjort de anmodninger om godkendelse af stoette, den var blevet forelagt, i stedet for blot at meddele, at den ivaerksatte en procedure i forhold til Ilva. En saadan forpligtelse fremgaar af de generelle proceduremaessige principper, der foelger af Domstolens praksis vedroerende EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (jf. herved Domstolens dom af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, praemis 15-18). Dette er baggrunden for, at artikel 6, stk. 4, i stoettekodeksen indeholder bestemmelse om, at Kommissionen skal opfordre de interesserede parter til at fremsaette deres bemaerkninger, foer den fastslaar, at en stoette er uforenelig med traktaten. Dette maa saa meget mere gaelde i tilfaelde, der ikke er omfattet af stoettekodeksen.
168 Der savnes grundlag for det af Kommissionen anfoerte, hvorefter der ikke bestod nogen forpligtelse til at hoere Ilva's konkurrenter foer vedtagelsen af beslutningen, naar henses til, at en ad hoc-beslutning paa grundlag af traktatens artikel 95 er en retsakt af ganske usaedvanlig karakter, idet denne opfattelse strider mod retsstatsprincippet og mod Domstolens faste praksis. Det er endvidere ikke tilstraekkeligt, at de beroerte parter indirekte gennem Eurofer eller inden for rammerne af Det Raadgivende EKSF-Udvalg faar kendskab til, at der er blevet ivaerksat en procedure med henblik paa godkendelse af stoette. For det foerste goer de oplysninger, der modtages gennem Eurofer, det ikke muligt at faa kendskab til de naermere detaljer i den paagaeldende sag, og for det andet har enkelte virksomheder ingen reel mulighed for inden for Det Raadgivende EKSF-Udvalg at goere deres synspunkter gaeldende.
169 Kommissionen har, stoettet af Den Italienske Republik, gjort gaeldende, at der ikke gaelder nogen regler om hoering af konkurrerende virksomheder i forbindelse med forberedelse af ad hoc-beslutninger paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1. Naar henses til saadanne beslutningers karakter af ganske usaedvanlige retsakter, kan forholdet heller ikke antages at vaere omfattet af retspraksis vedroerende EF-traktatens artikel 93, stk. 2. Der er heller ikke sket nogen tilsidesaettelse af procedurereglerne i henhold til artikel 6 i stoettekodeksen. Naar Kommissionen agter at traeffe en negativ beslutning vedroerende en paataenkt stoette, fordi denne er uforenelig med traktatens artikel 4, litra c), skal proceduren i henhold til bestemmelserne i stoettekodeksen ivaerksaettes, mens forholdet, saafremt Kommissionen med Raadets godkendelse og efter at have hoert Det Raadgivende EKSF-Udvalg finder at burde godkende en stoette paa grundlag af traktatens artikel 95, er det, at det er proceduren i henhold til sidstnaevnte bestemmelse, der finder anvendelse, og bestemmelsen fastsaetter ingen regler om forudgaaende hoering af konkurrerende virksomheder. Under alle omstaendigheder fik sagsoegerne i tilstraekkeligt omfang adgang til at goere deres synspunkter gaeldende under hele forloebet af proceduren, som de kunne foelge gennem Eurofer og i deres egenskab af medlemmer af Det Raadgivende EKSF-Udvalg, som i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, skal hoeres. Det fremgaar af referaterne fra moeder i Det Raadgivende EKSF-Udvalg, at repraesentanter for et flertal af sagsoegerne var medlemmer af Det Raadgivende Udvalg, og at en raekke af disse repraesentanter udtalte sig om den stoette, der paataenktes ydet.
Rettens bemaerkninger
170 Det bemaerkes, at den omtvistede beslutning blev vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Denne bestemmelse forudsaetter, at Raadet afgiver en enstemmig udtalelse, og at Det Raadgivende EKSF-Udvalg hoeres. Artikel 95, stk. 1 og 2, tillaegger ikke adressaterne for beslutninger og andre beroerte parter nogen ret til at blive hoert. I henhold til artikel 6, stk. 4, i den femte stoettekodeks bestaar der en saadan ret, idet det i bestemmelsen hedder, at »saafremt Kommissionen efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsaette deres bemaerkninger konstaterer, at en stoetteforanstaltning ikke er forenelig med bestemmelserne i denne beslutning, giver den den paagaeldende medlemsstat meddelelse om sin beslutning«. Denne bestemmelse har vaeret indeholdt i samtlige stoettekodekser forud for den gaeldende, fra og med den allerfoerste (jf. herved Kommissionens beslutning nr. 257/80/EKSF af 1.2.1980 om faellesskabsregler for stoette til fordel for staalindustrien, EFT L 29, s. 5).
171 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om retten til at varetage sine interesser, idet den, ogsaa selv om traktatens artikel 95 ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse herom, burde have ivaerksat en kontradiktorisk procedure i forhold til sagsoegerne, som den, der gaelder i henhold til artikel 6 i den femte stoettekodeks. Sagsoegerne soeger herved at faa fastslaaet, at der bestaar en parallelisme mellem henholdsvis traktatens artikel 95 og EF-traktatens artikel 93, stk. 2, med det formaal at udlede et generelt princip, hvorefter Kommissionen er forpligtet til systematisk at inddrage de beroerte parter i den paagaeldende procedure, i alle tilfaelde, hvor den skal vurdere, om en statsstoette er forenelig med traktaten.
172 Idet det er ufornoedent at undersoege, hvorvidt der gaelder et generelt faellesskabsretligt princip, hvorefter de beroerte parter under forloebet af en beslutningsprocedure vedroerende statsstoette har krav paa at blive hoert, bemaerkes, at sagsoegerne under forloebet af proceduren med henblik paa vedtagelsen af den omtvistede beslutning paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, hvorefter Det Raadgivende EKSF-Udvalg skal hoeres, under alle omstaendigheder fik lejlighed til at goere deres synspunkter gaeldende i dette udvalg. Det Raadgivende Udvalg bestaar saaledes i henhold til traktatens artikel 18 af et antal medlemmer, der repraesenterer henholdsvis producenter, arbejdstagere, forbrugere og forhandlere. Det fremgaar herved af fortegnelsen over medlemmerne af udvalget, at tre af sagsoegerne, nemlig Wirtschaftsvereinigung Stahl, Preussag Stahl og Hoogovens Groep, var repraesenteret i udvalget paa hoejeste niveau. Hvad angaar Thyssen Stahl fik selskabet lejlighed til at goere sine synspunkter gaeldende gennem Wirtschaftsvereinigung Stahl, hvori sagsoegeren havde en betydelig stilling, saaledes som Kommissionen har gjort gaeldende uden paa netop dette punkt at vaere blevet imoedegaaet af sagsoegeren. Det er ubestridt, at spoergsmaalet om stoetten til Ilva var genstand for en laengere droeftelse i udvalget, og at repraesentanter for sagsoegerne var til stede og udtalte sig om de af Kommissionen foreslaaede foranstaltninger, enten individuelt eller gennem Wirtschaftsvereinigung Stahl.
173 Det er endvidere ubestridt, at sagsoegerne foer vedtagelsen af den anfaegtede beslutning fik lejlighed til at goere deres opfattelse vedroerende den omtvistede stoette gaeldende under den procedure, der var blevet ivaerksat i henhold til artikel 6, stk. 4, i stoettekodeksen, foer Den Italienske Republik forelagde Kommissionen det nye program for omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen (afsnit II i betragtningerne til den anfaegtede beslutning). Som det fremgaar af afsnit VIII i betragtningerne til beslutningen, blev denne procedure afsluttet samtidig med vedtagelsen af beslutningen.
174 Foelgelig maa det fastslaas, at den omtvistede beslutning under alle omstaendigheder ikke er retsstridig som foelge af en tilsidesaettelse af en forpligtelse til at ivaerksaette en kontradiktorisk procedure.
175 Kommissionen maa herefter frifindes for sagsoegernes annullationspaastand.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
176 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegerne har ikke faaet medhold i deres paastand om annullation af den omtvistede beslutning. Da Kommissionen og Ilva, som har interveneret i sagen til stoette for dennes paastande, har nedlagt paastand om, at sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger, boer sagsoegerne doemmes til at betale Kommissionens og Ilva's omkostninger.
177 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, foerste afsnit, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Foelgelig boer Raadet og Den Italienske Republik, der har interveneret i sagen, baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Foerste Udvidede Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Sagsoegerne betaler Kommissionens omkostninger og Ilva Laminati Piani SpA's omkostninger som intervenient.
3) Raadet for Den Europaeiske Union og Den Italienske Republik baerer deres egne omkostninger.