62015CC0161
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 13. januarja 2016 (
1
)
Zadeva C‑161/15
Abdelhafid Bensada Benallal
proti
État belge
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil d’État (Belgija))
„Predhodno odločanje — Splošno načelo prava Unije — Pravica do obrambe — Pravica do izjave — Pritožbeni razlog javnega reda — Preizkus po uradni dolžnosti — Načelo enakovrednosti — Uradna dolžnost nacionalnega sodišča in sodišča Unije — Državljan Unije — Odredba o zapustitvi ozemlja — Zloraba pravice“
I – Uvod
1.
Ali ima spoštovanje pravice do obrambe, ki vključuje pravico do izjave, preden upravni organ sprejme kakršno koli odločbo, primerljivo mesto kot pravila javnega reda v nacionalnem pravu, tako da mora v skladu z načelom enakovrednosti upravno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, odločati o pritožbenem razlogu, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave, ki se prvič uveljavlja pred tem sodiščem, tako kot je dovoljeno v nacionalnem pravu za pritožbene razloge javnega reda?
2.
To je bistvo vprašanja, ki ga belgijsko Conseil d’État postavlja v okviru spora med A. Bensado Benallalom, španskim državljanom, in belgijskim uradom za tujce zaradi odločbe tega organa z dne 26. septembra 2013, s katero je bilo preklicano dovoljenje za prebivanje tožeče stranke v postopku v glavni stvari in odrejeno, da mora zapustiti belgijsko ozemlje.
3.
Natančneje, belgijski urad za tujce je eno leto po tem, ko je zadevni osebi izdal dovoljenje za prebivanje kot zaposleni osebi, sprejel navedeno odločbo, ker se je izkazalo, da „je zadevna oseba uporabila zavajajoče informacije, ki so bile odločilne za priznanje njene pravice do prebivanja s strani občinske uprave v kraju Berchem-Sainte-Agathe [Belgija]. [Nacionalni urad za socialno varnost] je v poročilu z dne 4. septembra 2013 ugotovil, da osebe, ki jih je družba […] prijavila v splošni sistem socialne varnosti zaposlenih oseb, niso bile obdavčene: ‚Številni natančni in skladni elementi pravno zadostno dokazujejo neobstoj dejavnosti, pri kateri naj bi sodelovale zaposlene osebe [navedene] družbe […], in posledično neobstoj pogodb o zaposlitvi, sklenjenih med prijavljenimi osebami […] in to družbo‘.“
4.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 2. januarja 2014 pri Conseil du contentieux des étrangers vložila tožbo za razglasitev ničnosti navedene odločbe. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je v podporo svoji tožbi navedla en sam tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev zakonske določbe v zvezi s formalno obrazložitvijo upravnih odločb, kršitev načela dobrega upravljanja, načela pravne varnosti, načela sorazmernosti, načel previdnosti in skrbnosti, načela vestnega vodenja in načela, v skladu s katerim mora uprava odločati ob upoštevanju vseh dejstev, ter kršitev člena 35 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (
2
).
5.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je v argumentaciji, katere namen je pojasniti ta tožbeni razlog, med drugim trdila, da je sporna odločba pomanjkljivo obrazložena. V zvezi s tem je trdila, da poročilo nacionalnega urada za socialno varnost, na podlagi katerega je bila sprejeta sporna odločba, ni bilo priloženo navedeni odločbi ali povzeto v njej, niti ji ni bilo poslano pred vročitvijo te odločbe, tako da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni mogla razumeti razlogov za odločbo, ki je bila sprejeta proti njej.
6.
Conseil du contentieux des étrangers je to tožbo zavrnilo s sodbo z dne 30. aprila 2014. V tej sodbi je bilo med drugim navedeno:
„Conseil v vsakem primeru ugotavlja, da je minilo skoraj eno leto med tem, ko je tožeča stranka predložila svojo pogodbo o zaposlitvi, sklenjeno z družbo […], in poročilom inšpektorja za socialno varnost [pri nacionalnem uradu za socialno varnost], na podlagi katerega je bila izdana [sporna] odločba, v tem obdobju pa tožeča stranka toženi stranki ni predložila ali sporočila nobene informacije o težavah, ki jih navaja v tožbi in naj bi jih imela v okviru pogodbe o zaposlitvi, sklenjene z navedeno družbo.
Čeprav je tožeča stranka menila, da lahko navaja elemente, ki ovirajo odvzem njenega dovoljenja za prebivanje, pa bi morala o tem obvestiti toženo stranko, ne pa da je tožena stranka morala pozvati tožečo stranko, naj predstavi stališča v zvezi s tem. Conseil namreč opozarja, da mora tožeča stranka predložiti dokaz, da izpolnjuje pogoje za priznanje in ohranitev pravice, ki jo uveljavlja. Ker je tožeča stranka vložila vlogo za izdajo potrdila, da je v Belgiji prijavljena kot ‚zaposlena oseba‘, je lahko oziroma bi morala upravičeno pričakovati, da ima neizpolnjevanje njene pogodbe o zaposlitvi (čeprav neodvisno od njene volje) posledice za njeno prebivanje, in se zavedati, da mora te informacije na lastno pobudo sporočiti toženi stranki, quod non glede na upravni spis.
Kar zadeva okoliščino, da tožeča stranka ‚ni prejela nobenega priporočila, kot se zatrjuje v preiskavi, in da tako ni imela možnosti dati izjavo‘, ta ne more zmanjšati vrednosti te ugotovitve, ker se očitek tožeče stranke nanaša na njeno zaslišanje s strani inšpektorja za socialno varnost, zadolženega za pripravo poročila [nacionalnega urada za socialno varnost] z dne 4. septembra 2013 (zaslišanja, ki poleg tega ne temelji le na izjavah, ampak tudi na objektivnih ugotovitvah, ki jih tožeča stranka ne izpodbija), in se ne nanaša neposredno na [sporno] odločbo.“
7.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 10. maja 2014 pri Conseil d’État vložila kasacijsko pritožbo, ki med drugim vsebuje pritožbeni razlog, v katerem tožeča stranka v postopku v glavni stvari trdi, da bi jo belgijski urad za tujce, preden je sprejel sporno odločbo, moral zaslišati. V zvezi s tem tožeča stranka v postopku v glavni stvari zatrjuje kršitev členov 41 in 51 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), načela spoštovanja pravice do obrambe in kontradiktornosti ter načela audi alteram partem.
8.
Belgijski urad za tujce zlasti odgovarja, da je pritožbeni razlog nedopusten, ker je prvič naveden šele v postopku s kasacijsko pritožbo in ne izhaja iz javnega reda.
9.
Conseil d’État ugotavlja, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari navaja pritožbeni razlog, na katerega se pred Conseil du contentieux des étrangers ni sklicevala. Vendar Conseil d’État v skladu z belgijskim pravom ne more sprejeti dopustnosti takega pritožbenega razloga, razen če gre za razlog javnega reda. Conseil d’État pojasnjuje, da so po nacionalnem pravu pravila javnega reda tista pravila, ki so temeljna v belgijskem pravnem redu, kot so pravila o pristojnosti upravnih organov, pristojnosti sodišč, spoštovanju pravice do obrambe ali pravila o nekaterih temeljnih pravicah.
10.
Conseil d’État se zlasti ob sklicevanju na sodbi van der Weerd in drugi (od C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318) ter Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615) sprašuje, ali ima splošno načelo prava Evropske unije glede spoštovanja pravice do obrambe, vključno s pravico do izjave, v pravnem redu Evropske unije primerljivo mesto in ali načelo enakovrednosti zahteva, da preuči pritožbeni razlog, ki je prvič naveden v kasacijski pritožbi in se nanaša na kršitev pravice do obrambe, kot je v nacionalnem pravu dovoljeno za pritožbene razloge javnega reda.
11.
V teh okoliščinah je Conseil d’État prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali ima splošno načelo prava Unije, ki določa spoštovanje pravice do obrambe, v katero spada pravica osebe do izjave pred nacionalnim organom, preden ta organ sprejme odločbo, ki bi lahko negativno vplivala na interese zadevne osebe, kot je odločba o preklicu dovoljenja za prebivanje, v pravnem redu Unije enak pomen, kot ga imajo belgijski predpisi javnega reda v nacionalnem pravu, in ali načelo enakovrednosti zahteva, da se pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev splošnega načela prava Unije glede spoštovanja pravice do obrambe, lahko prvič uveljavlja pred Conseil d’État, ki odloča v postopku s kasacijsko pritožbo, kot je v nacionalnem pravu dovoljeno za pritožbene razloge javnega reda?“
12.
Pisna stališča v zvezi s tem vprašanjem so predložile tožeča stranka v postopku v glavni stvari, belgijska in francoska vlada ter Evropska komisija. Te stranke so na obravnavi 19. oktobra 2015 tudi podale ustne navedbe, razen tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ki na obravnavi ni bila zastopana.
II – Analiza
A – Uvodne ugotovitve
13.
Ta zadeva daje Sodišču priložnost, da pojasni uradno dolžnost sodišča v upravnih sporih, zlasti njegovo možnost, da pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave, ki se prvič uveljavlja v fazi pritožbe, razglasi za dopusten ali da tak pritožbeni razlog preizkusi po uradni dolžnosti.
14.
Pred preučitvijo obeh delov vprašanja, ki ga postavlja predložitveno sodišče, je treba navesti štiri uvodne ugotovitve.
15.
Prva od teh se nanaša na razlago pravnega in dejanskega okvira zadeve iz postopka v glavni stvari in natančneje na ugotovitev Conseil d’État, da je bil pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave, prvič naveden šele v fazi kasacijske pritožbe. Iz besedila sodbe z dne 30. aprila 2014, ki jo je izreklo Conseil du contentieux des étrangers in katere upoštevni odlomki so navedeni v točki 6 zgoraj, je razvidno, da je to sodišče edini tožbeni razlog, naveden v postopku pred njim, razlagalo tako, da vsaj implicitno vključuje to, da je belgijski urad za tujce kršil pravico tožeče stranke v postopku v glavni stvari do izjave pred sprejetjem sporne odločbe. Conseil du contentieux des étrangers je namreč trdilo, da čeprav je tožeča stranka v postopku v glavni stvari „menila, da lahko navaja elemente, ki ovirajo odvzem njenega dovoljenja za prebivanje, pa bi morala o tem obvestiti toženo stranko, ne pa da [jo] je tožena stranka morala pozvati […], naj predstavi stališča v zvezi s tem“. Že na prvi pogled gre torej za stališče glede utemeljenosti tega očitka, na podlagi katerega bi lahko Conseil d’État v okviru pritožbe preprosto preučilo utemeljenost presoje prvostopenjskega sodišča in jo po potrebi spremenilo. (
3
)
16.
Glede na to je očitno, da je v okviru razdelitve pristojnosti med Sodiščem in nacionalnimi sodišči na podlagi člena 267 PDEU to, kako Conseil d’État razlaga obseg tožbe tožeče stranke v postopku v glavni stvari na prvi stopnji, izključno stvar presoje predložitvenega sodišča, ne da bi se Sodišče moralo v to vmešavati. Zato mora Sodišče ugotovitev, da se je pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave, ki temelji na pravu Unije, prvič uveljavljal v fazi pritožbe pred predložitvenim sodiščem, šteti za dokončno.
17.
Enako velja (in to je moja druga ugotovitev) za opredelitev tega pritožbenega razloga v nacionalnem pravu, čeprav ji belgijska vlada v pisnih stališčih nasprotuje. Naloga Sodišča v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe ni odločati o razliki, za katero ta vlada trdi, da obstaja v nacionalnem pravu, med kršitvijo pravice do obrambe na disciplinskem in kazenskem področju, ki spada v kategorijo pritožbenih razlogov javnega reda, ki se lahko preizkusijo po uradni dolžnosti, na eni in kršitvijo pravice do izjave pred upravnim organom, preden se sprejme odločba, ki posega v položaj, ki ni kršitev javnega reda in je zato ni mogoče preizkusiti po uradni dolžnosti, na drugi strani. (
4
)
18.
V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da Conseil d’État v predlogu za sprejetje predhodne odločbe spoštovanje pravice do izjave vključi v pravico do obrambe in da izhaja iz predpostavke, da je po nacionalnem pravu to pravico mogoče preučiti po uradni dolžnosti, kar upravičuje predmet vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanaša na zahteve, ki izhajajo iz spoštovanja načela enakovrednosti.
19.
Moja tretja ugotovitev je povezana s področjem uporabe prava Unije in presojo belgijskega urada za tujce, ki jo je potrdilo Conseil du contentieux des étrangers, da je bilo tožeči stranki v postopku v glavni stvari dovoljenje za prebivanje v bistvu odvzeto zaradi zlorabe ali goljufive uporabe določb prava Unije.
20.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je nasprotovala tej opredelitvi belgijskega urada za tujce in trdila, da je ta organ kršil člen 35 Direktive 2004/38 z naslovom „zloraba pravice“, ki določa zlasti, da so države članice pristojne, da „sprejmejo potrebne ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene s to direktivo, v primeru zlorabe pravic ali prevare“ ob upoštevanju načela sorazmernosti.
21.
Lahko se vprašamo, ali bi taka zloraba ali goljufiva uporaba – če predpostavljamo, da je dokazana – iz področja uporabe prava Unije izključila položaj državljana države članice, ki je uresničil eno od pravic prostega pretoka, ki jih zagotavlja PDEU, tako da bi postavljeno vprašanje postalo neupoštevno.
22.
Kot sem namreč že pojasnil v sklepnih predlogih v zadevi Fonnship in Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, točki 62 in 66), sodna praksa Sodišča še ni nedvoumno odgovorila na vprašanje, ali je pojem zlorabe pravice pravilo, na podlagi katerega je mogoče razmejiti področje uporabe določb prava Unije – v tem primeru Sodišče ne bi bilo pristojno, da odgovori na vprašanje predložitvenega sodišča – ali pa je ta pojem, nasprotno, zasnovan kot pravilo ali načelo, na podlagi katerega je mogoče omejiti izvajanje (subjektivne) pravice, dodeljene z navedenimi določbami, na podlagi katerega bi lahko menili, da položaj v zadevi iz postopka v glavni stvari spada na področje uporabe tega prava in da je treba odgovoriti na vprašanje, postavljeno Sodišču. (
5
)
23.
Ne da bi bilo treba ponavljati argumente, ki zagovarjajo drugo trditev, se nagibam k mnenju, da če bi se štelo, da je prepoved zlorabe pravice načelo, ki razmejuje področje uporabe določb prava Unije, bi to dobilo z vidika temeljne svoboščine v zvezi s pretokom oziroma gibanjem podoben položaj kot pravilo razumne presoje („rule of reason“), kar bi se mi zdelo zmotno in neustrezno. Tako priznanje bi namreč v vseh primerih privedlo do preverjanja, ali v posameznem položaju ne prihaja do zlorabe pravic, preden bi se zanj štelo, da spada na področje uporabe prava Unije. Taka razčlenitev med zlorabo in pravico, pri kateri bi se dajala prednost preučitvi zlorabe pred preučitvijo pravice, bi po mojem mnenju močno posegala v polni učinek svoboščin v zvezi s pretokom oziroma gibanjem, zagotovljenima s PDEU. (
6
)
24.
Sicer pa člen 35 Direktive 2004/38 po mojem mnenju potrjuje, da je prepoved zlorabe pravice načelo, ki omejuje subjektivne pravice, ki jih posameznikom dodeljuje pravo Unije. Ta določba namreč samo dovoljuje državam članicam, da sprejmejo ukrepe za kaznovanje zlorabe pravice, ki je bila s to direktivo dodeljena državljanom Unije in njihovim družinskim članom.
25.
Zato po mojem mnenju položaj, kot je ta v zadevi iz postopka v glavni stvari, nedvomno spada na področje uporabe prava Unije. Zato bi Sodišče moralo vsebinsko odločati o vprašanju, ki ga je postavilo predložitveno sodišče.
26.
Nazadnje se moja četrta uvodna ugotovitev nanaša na razmejitev vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče.
27.
Sodišče sprašuje o spoštovanju pravice do obrambe, vključno s pravico zadevne osebe do izjave pred upravnim organom, preden ta sprejme odločbo, ki posega v njen položaj, kot splošnem načelu prava Unije in ne, kakor je zapisano v členih 41 in 47 Listine; poleg tega se je tožeča stranka v postopku v glavni stvari v kasacijski pritožbi pred Conseil d’État sklicevala na prvo od teh določb.
28.
Mnenja o uporabi člena 41 Listine v državah članicah, kadar izvajajo pravo Unije, to je, kadar nacionalni ukrepi, ki jih sprejmejo, spadajo na področje uporabe tega prava, (
7
) ostajajo deljena.
29.
Čeprav „pravica do dobrega upravljanja“ iz tega člena v odstavku 2(a) vključuje „pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene“, se njegove določbe v skladu z odstavkom 1 nanašajo samo na „institucije, organe, urade in agencije Unije“.
30.
Sodišče je v več sodbah iz tega besedila razbralo, da se člen 41(2) Listine ne uporablja za države članice, (
8
) zato je preučilo vprašanja, postavljena v nekaterih od teh sodb v zvezi s splošnim načelom prava Unije glede spoštovanja pravice do obrambe, katere sestavni del je pravica do izjave. (
9
)
31.
Vendar je Sodišče po mnenju druge smeri sodne prakse menilo, da se člen 41 Listine lahko uporablja za ukrepe držav članic, kadar te izvajajo pravo Unije, (
10
) za katerega je ugotovilo, da se „uporablja splošno“. (
11
)
32.
Kot sem spomnil v sklepnih predlogih v zadevi CO Sociedad de Gestion y Participación in drugi (C‑18/14, EU:C:2015:95, opomba 48), člen 51(1) Listine države članice obvezuje k izvajanju določb Listine, „ko izvajajo pravo Unije“. V takih okoliščinah morajo torej države članice spoštovati določbe Listine, vključno s pravico zadevne osebe do izjave, določeno v njenem členu 41(2)(a). Z dobesedno razlago člena 41 Listine, ki izključuje njegovo možnost uporabe za države članice, bi se priznalo, da je pravica do izjave iz člena 41 izjema od člena 51 Listine, ki določa možnost uporabe vseh „določb Listine“ za države članice, če izvajajo pravo Unije. Kot je poudaril generalni pravobranilec M. Wathelet v sklepnih predlogih v zadevi Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2031, točka 56), ni „dosledno […], da se z besedilom člena 41 Listine tako lahko uvede izjema od pravila, določenega v členu 51 Listine, ki bi državam članicam omogočala, da ne uporabljajo člena Listine, tudi ko izvajajo pravo Unije“.
33.
V zadevi iz postopka v glavni stvari je sporna odločba, s katero je belgijski urad za tujce državljanu Unije preklical dovoljenje za prebivanje in mu naložil, naj zapusti ozemlje Kraljevine Belgije, nedvomno ukrep, ki spada na področje uporabe prava Unije in, natančneje, katerega predmet je izvajati pooblastilo, podeljeno s členom 35 Direktive 2004/38.
34.
Zato bi Sodišče zastavljeno vprašanje lahko preoblikovalo tako, da bi nanj odgovorilo na področju člena 41(2)(a) Listine namesto na področju uporabe splošnega načela prava Unije glede spoštovanja pravice do obrambe, vključno s pravico do izjave, kar se mi glede na zgornje ugotovitve zdi najboljša rešitev.
35.
Po teh pojasnilih menim, da se postavljeno vprašanje deli na dva dela. Prvič, treba je preučiti, ali – kot trdi predložitveno sodišče – za uporabo načela enakovrednosti velja pogoj, da ima spoštovanje načela pravice do izjave v pravnem redu Unije primerljivo mesto kot v nacionalnem pravu, da se lahko preizkusi po uradni dolžnosti. Drugič, če je tako, bo treba preveriti, ali je pravica do izjave pravilo javnega reda, ki ga sodišče Unije lahko obravnava po uradni dolžnosti, kar odpira sporno vprašanje, ali je kršitev te pravice treba opredeliti kot bistveno kršitev postopka.
B – Uporaba načela enakovrednosti pod pogojem, da ima pravno pravilo Unije primerljivo mesto kot pravila nacionalnega prava, ki se lahko preizkusijo po uradni dolžnosti
36.
Sodišče je večkrat potrdilo, da pravica do izjave zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito izrazi svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko neugodno vplivala na njene interese. (
12
)
37.
V skladu s sodno prakso Sodišča se obveznost spoštovanja pravice do izjave zahteva, čeprav zakonodaja, ki se uporabi, izrecno ne določa take postopkovne zahteve (
13
) in načeloma velja za upravne organe držav članic, kadar sprejemajo ukrepe, ki spadajo na področje uporabe prava Unije. (
14
)
38.
Kadar niti pogojev, v katerih je treba zagotoviti spoštovanje pravice do izjave, niti posledic kršitve te pravice ne določa pravo Unije, te pogoje in te posledice določi nacionalno pravo, če so ukrepi, sprejeti v zvezi s tem, enaki tistim, ki so jih deležni posamezniki v primerljivem položaju po nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti), in praktično ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo izvajanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). (
15
)
39.
Čeprav v tem primeru, kot je Komisija pravilno navedla, Direktiva 2004/38 v členu 31 določa, da morajo države članice zadevnim osebam zagotoviti, da lahko pri sodišču vložijo pravno sredstvo proti odločbi o izgonu, (
16
) pa v tej direktivi ni določena pravica teh oseb, da jih pristojni organ države članice gostiteljice zasliši, preden sprejme tako odločbo.
40.
Zato, kot je pravilno navedlo predložitveno sodišče, pogoje, v katerih se mora izvajati pravica do izjave, ureja nacionalno pravo na podlagi procesne avtonomije držav članic, vendar ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti.
41.
Da predložitveno sodišče Sodišču ne postavlja vprašanja o obsegu načela učinkovitosti, ni težko razumeti.
42.
Okoliščina, da upravno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, pritožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave in se prvič uveljavlja pred tem sodiščem, ne more preučiti po uradni dolžnosti ali ga mora zavreči kot nedopustnega, namreč nikakor ne pomeni, da nacionalna postopkovna pravila onemogočajo ali pretirano otežujejo sklicevanje na tako pravico pred nacionalnimi sodišči. V skladu s sodno prakso Sodišča je z vidika načela učinkovitosti pomembno, da imajo stranke dejansko možnost pri nacionalnem sodišču navajati razlog, ki temelji na pravu Unije. (
17
) Z drugimi besedami, to načelo od nacionalnega sodišča ne zahteva, da nadomesti nedejavnost ali opustitev ukrepanja strank, ker so na podlagi nacionalnih postopkovnih pravil dejansko imele možnost navesti razlog, ki se nanaša na kršitev prava Unije. Ker je v obravnavanem primeru gotovo tako in je poleg tega tožečo stranko v postopku v glavni stvari odvetnik zastopal že od vložitve tožbe na prvi stopnji, uporaba načela učinkovitosti ne pomeni, da mora predložitveno sodišče po uradni dolžnosti preučiti razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave, neodvisno od njenega pomena za pravni red Unije. (
18
)
43.
Dosti občutljivejše pa je vprašanje, ali ima načelo enakovrednosti take posledice za predložitveno sodišče.
44.
To načelo pomeni, da postopkovna pravila pravnih sredstev, katerih namen je varstvo pravic, ki za upravičene subjekte izhajajo iz prava Unije, niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva. (
19
)
45.
Iz tega bi torej lahko logično sklepali, da kadar nacionalna postopkovna pravila nacionalnemu sodišču omogočajo ali nalagajo, da po uradni dolžnosti preizkusi razlog na podlagi nacionalnega prava, načelo enakovrednosti nekako avtomatsko zahteva, da ta možnost ali obveznost velja tudi za razloge na podlagi prava Unije.
46.
V obravnavanem primeru ta pristop zagovarja francoska vlada. Ta vlada v bistvu navaja, da če predložitveno sodišče pritožbeni razlog, ki se nanaša na nespoštovanje pravice do izjave, opredeli kot razlog javnega reda, ki se v okviru uporabe nacionalnega prava lahko prvič navaja v kasacijski pritožbi pred njim, načelo enakovrednosti zahteva, da se za razlog, ki se nanaša na kršitev splošnega načela prava Unije glede spoštovanja pravice do izjave, pred tem sodiščem lahko uporabi enaka ureditev. Ta vlada je na obravnavi pojasnila, da na podlagi procesne avtonomije držav članic, v nasprotju s trditvami predložitvenega sodišča, nikakor ni treba preverjati, ali ima v pravu Unije nespoštovanje pravice do izjave naravo javnega reda.
47.
Če bi se strinjali s tem vabljivim predlogom, bi bil odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, precej enostaven.
48.
Vendar ta predlog – in posledično preoblikovanje vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je na obravnavi predlagala ta vlada – ne upošteva sodne prakse Sodišča, (
20
) zaradi katere bo odgovor predložitvenemu sodišču občutno bolj zapleten.
49.
Ta sodna praksa namreč zahteva, da se preveri, ali ima obravnavano pravilo v pravnem redu Unije vsaj enakovredno „mesto“, kot ga imajo pravila, ki jih nacionalno sodišče lahko ali mora preizkusiti po uradni dolžnosti, v nacionalnem pravu.
50.
Tako je Sodišče v sodbi van der Weerd in drugi (od C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, točke od 29 do 31) izključilo, da bi določbe direktive o uvedbi ukrepov za obvladovanje slinavke in parkljevke „v smislu pravnega reda [Unije lahko bile] primerljive“ z razlogi, ki se nanašajo na kršitev pravil javnega reda v nizozemskem pravu, ki se v bistvu razlagajo kot pravila v zvezi s pristojnostjo upravnih organov in dopustnostjo tožb. Zato je Sodišče presodilo, da uporaba načela enakovrednosti v tej zadevi ni pomenila, da je predložitveno sodišče dolžno po uradni dolžnosti preizkusiti zakonitost izpodbijanih upravnih aktov glede na merila iz zadevne direktive. V točki 32 te sodbe je Sodišče dodalo, da bi se te določbe, če bi spadale v politiko javnega zdravja, navajale „predvsem zaradi upoštevanja zasebnih interesov posameznikov“, proti katerim so bili sprejeti ukrepi za obvladovanje slinavke in parkljevke.
51.
Sodišče je to sodno prakso nedavno povzelo v tem smislu, da „načelo enakovrednosti […] zahteva, da pogoji, ki so v nacionalnem pravu določeni zato, da se po uradni dolžnosti upošteva pravilo prava [Unije], ne smejo biti manj ugodni kot pogoji, določeni zato, da se po uradni dolžnosti uporabijo enakovredna pravila nacionalnega prava“. (
21
)
52.
Zato je v skladu s to sodno prakso obseg, ki ga ima preizkus po uradni dolžnosti predloga, ki se nanaša na kršitev pravnega pravila Unije, odvisen od tega, ali ima to pravilo v pravu Unije enakovredno ali enako mesto, kot ga imajo pravila, ki jih nacionalno sodišče lahko preizkusi po uradni dolžnosti, v nacionalnem pravnem redu.
53.
Z drugimi besedami, če nacionalna postopkovna pravila nacionalnemu sodišču omogočajo, da po uradni dolžnosti preizkusi „zavezujoča“ nacionalna pravila, kot v zadevah, v katerih sta bili izrečeni sodbi van Schijndel in van Veen (C‑430/93 in C‑431/93, EU:C:1995:441, točke 13, 14 in 22) ter Kraaijeveld in drugi (C‑72/95, EU:C:1996:404, točke 57, 58 in 60), bo moralo po uradni dolžnosti preizkusiti pravna pravila Unije, ki so enakovredno zavezujoča, kot bo določilo Sodišče.
54.
Če so nacionalna postopkovna pravila strožja in za preizkus razloga po uradni dolžnosti določajo, da mora biti pravilo nacionalnega prava, ki je bilo kršeno, pravilo javnega reda, se mora tudi razlog, ki se nanaša na kršitev prava Unije, da bo pred nacionalnimi sodišči deležen enakovredne obravnave, nanašati na kršitev pravila, ki ima v pravu Unije „primerljivo“ ali „enako mesto“.
55.
Nasprotno pa se zdi, da trditev francoske vlade procesni avtonomiji držav članic dopušča preveč širine, čeprav gre za razlago načela enakovrednosti, katerega namen je omejiti navedeno avtonomijo in katerega obseg mora določiti pravo Unije.
56.
Korist sodne prakse Sodišča je prav v tem, da določi temelje za opredelitev razloga javnega reda v pravu Unije, tako da se uporaba zadevnega pravila Unije ne bi mogla spreminjati samo glede na to, kako je opredeljeno v nacionalnem pravu.
57.
Čeprav to francoski vladi ne bo všeč, je po mojem mnenju ta usmeritev skladna z rešitvijo iz sodbe Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, točke 24, 31, 37 in 41). V tej sodbi je Sodišče namreč menilo, da je člen 81 ES (sedanji člen 101 PDEU) enakovreden nacionalnim pravnim pravilom javnega reda zadevne države članice in da zato načelo enakovrednosti nacionalnemu sodišču nalaga, da ugodi predlogu za razglasitev ničnosti arbitražne odločbe, za katero je menilo, da je v nasprotju s tem členom, zato ker mora to sodišče v skladu z nacionalnimi postopkovnimi pravili ugoditi predlogu za razglasitev ničnosti na podlagi kršitve nacionalnih pravil javnega reda in čeprav po nacionalnem pravu to, da je arbitražna odločba v nasprotju s pravili nacionalnega konkurenčnega prava, praviloma ne spada na področje javnega reda.
58.
Z drugimi besedami, čeprav se državam članicam priznava procesna avtonomija, se ta avtonomija ne more tako razširiti, da bi vključevala opredelitev ali bi opredeljevala pravna pravila Unije, ki spadajo v kategorijo pravil javnega reda.
59.
Zato menim, kot sta tožeča stranka v postopku v glavni stvari in belgijska vlada trdili ter in concreto preučili v pisnih stališčih, da se je treba na podlagi sodne prakse Sodišča vprašati, ali ima spoštovanje pravice do izjave v pravu Unije enako ali primerljivo mesto kot pravila javnega reda v nacionalnem pravu.
C – Narava javnega reda spoštovanja pravice do izjave v pravu Unije
60.
Pred sodiščem Unije navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če gre za enega od naslednjih primerov: če ti razlogi izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom, (
22
) če dejansko samo razširjajo razlog, ki je že naveden, ali če se nanašajo na kršitev pravila javnega reda. (
23
)
61.
V zvezi z zadnjim primerom je v členu 150 Poslovnika navedeno, da Sodišče lahko po uradni dolžnosti kadar koli odloči, ali morda niso izpolnjene absolutne procesne predpostavke. Poleg tega je Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso presodilo, da mora sodišče Unije po uradni dolžnosti preizkusiti razloge javnega reda. (
24
)
62.
Ne da bi poskušal biti izčrpen, tako lahko Sodišče po uradni dolžnosti tudi v fazi pritožbe preuči razloge za nedopustnost pravnega sredstva (
25
) ali izginotje njegovega predmeta, (
26
) pristojnost avtorja akta Unije, (
27
) pristojnost sodišča, ki odloča o sporu, (
28
) nepravilnost sestave Splošnega sodišča (
29
) ter neobstoj obrazložitve ali pomanjkljivo obrazložitev takega akta. (
30
) Gre torej za razloge, ki se nanašajo na formalno zakonitost aktov.
63.
Nasprotno pa je Sodišče kot pritožbeno sodišče zavrnilo, da bi po uradni dolžnosti preučilo vsebinske razloge, ki so se nanašali na kršitev materialnih določb Pogodbe ali aktov Unije (
31
) in so se prvič uveljavljali pred njim. Zdi se torej, da Sodišče ni naklonjeno temu, da bi po uradni dolžnosti preučilo razloge, ki se nanašajo na materialno zakonitost aktov. (
32
)
64.
Kljub temu pa Sodišče ni nikdar abstraktno določilo meril za ugotavljanje, ali je nek razlog razlog javnega reda ali ne.
65.
Res ni lahko opredeliti takega razloga, ker je navsezadnje odvisen od temeljnih vrednot zadevnega pravnega reda, vlog, ki jih imajo stranke, postopkovnih pravil, ki se uporabljajo, ter od vrste sodišča (zlasti civilnega ali upravnega), ki odloča o sporu, in njegove stopnje (sodišče, ki o zadevi vsebinsko odloča, ali kasacijsko sodišče). (
33
)
66.
Vendar je v zvezi s pravnim redom in pravosodnim sistemom Unije na podlagi elementov iz sodne prakse ta merila mogoče precej natančno določiti.
67.
Kot sem že poudaril v prejšnjih sklepnih predlogih, (
34
) se v zvezi s tem strinjam z meriloma, ki ju je generalni pravobranilec F. G. Jacobs določil v točkah 141 in 142 sklepnih predlogov v zadevi Salzgitter/Komisija (C‑210/98 P, EU:C:2000:172).
68.
Gre torej na eni strani za presojo, ali predpis, ki je bil kršen, zasleduje temeljni cilj ali vrednoto pravnega reda Unije in ali je vloga predpisa pomembna za doseganje tega cilja ali vrednote, ter na drugi strani, ali je bil ta predpis sprejet v interesu tretjih ali v splošnem interesu in torej ne le v interesu posameznikov, ki jih neposredno zadeva. (
35
)
69.
Očitno je treba prvo merilo šteti za izpolnjeno. Spoštovanje pravice do izjave v vsakem upravnem postopku je namreč sestavni del spoštovanja pravice do obrambe, ki je splošno (in temeljno) načelo prava Unije. (
36
) V skladu s členom 2 PEU Unija med drugim temelji na vrednotah spoštovanja pravne države in spoštovanja človekovih pravic. Po mnenju Sodišča je spoštovanje slednjih pogoj za zakonitost aktov Unije (
37
) in je „ustavno načelo“ Pogodbe. (
38
) Medtem ko člen 6(1) PEU določa, da Unija priznava pravice in načela iz Listine, kar vključuje pravico iz člena 41 Listine, pa odstavek 3 tega člena poleg tega določa, da so temeljne pravice, kakor jih zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in kakor izhajajo iz ustavnega izročila, skupnega državam članicam, kot splošna načela del prava Unije.
70.
Spoštovanje pravice do izjave je torej bistvena vrednota pravnega reda Unije, to je vrednota ustavne navezanosti Unije na spoštovanje pravic in svoboščin, priznanih posameznikom in zapisanih v Listini.
71.
Nasprotno pa je težje ugotoviti, ali spoštovanje pravice do izjave izpolnjuje drugo merilo, to je, ali je bilo določeno v splošnem interesu in ne le v interesu posameznikov, ki jih neposredno zadeva.
72.
Glede na dihotomijo, ki je nastala v sodni praksi Sodišča, med razlogi, ki se nanašajo na formalno zakonitost in se lahko preizkusijo po uradni dolžnosti, ter razlogi, ki se nanašajo na materialno zakonitost in za katere se zdi, da je preizkus po uradni dolžnosti izključen, gre za to, da se preveri, ali kršitev pravice do izjave lahko pomeni bistveno kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU, to je po mojem mnenju kršitev bistvenega postopkovnega pogoja, ki je neločljivo povezan z oblikovanjem ali izražanjem volje organa, ki je sprejel zadevni akt, tako da ipso jure spremeni njegovo bistvo. (
39
)
73.
To opredelitev kršitve spoštovanja pravice do izjave, ki povzroči, da se tak očitek preuči po uradni dolžnosti, sta nekajkrat uporabili Splošno sodišče in Sodišče za uslužbence.
74.
Tako je Splošno sodišče po uradni dolžnosti preučilo to, da Komisija združenja podjetij, udeleženih v omejevalnem sporazumu, ni pozvala, naj predstavi stališča v upravnem postopku o morebitnem izvajanju pooblastila za naložitev glob (
40
), in da podjetij ni zaslišala pred sprejetjem odločb o povračilu ali neizterjavi uvoznih dajatev (
41
). Sodišče za uslužbence pa je med drugim dopustilo, da lahko po uradni dolžnosti preuči to, da upravni organ uradnika ni pozval, naj sporoči svoje mnenje, preden je sprejel odločbo o prerazporeditvi zadevne osebe v drug naziv, (
42
) da uslužbencu ni dal možnosti, da predloži stališča o ocenjevalnem dokumentu, na podlagi katerega je upravni organ temu uslužbencu zavrnil sklenitev pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, (
43
) ali da upravni organ uslužbenca ni zaslišal, preden je zavrnil podaljšanje pogodbe za določen čas. (
44
)
75.
Ta smer sodne prakse nikakor ne pojasnjuje razlogov, na podlagi katerih se kršitev spoštovanja pravice do obrambe, vključno s pravico do izjave, opredeli kot bistvena kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU.
76.
Se pa ta smer sodne prakse skoraj sistematično opira na dve sodbi Sodišča, to je na sodbi Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189, točka 14) ter Komisija/Sytraval in Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 67).
77.
Vendar po mojem mnenju ti sodbi ne podpirata pristopa, ki sta ga izbrali Splošno sodišče in Sodišče za uslužbence.
78.
To je povsem jasno v zvezi s sodbo Komisija/Sytraval in Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 67). Ta se namreč ni nanašala na spoštovanje pravice do izjave, temveč na kršitev obveznosti obrazložitve, za katero ni sporno, da spada v kategorijo bistvenih kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU. (
45
)
79.
Sodba Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) pa se je nanašala na tožbo za razglasitev ničnosti odločbe Komisije o zmanjšanju finančne pomoči iz Evropskega socialnega sklada za ukrepe usposabljanja in poklicnega svetovanja na Portugalskem, ki jo je prejemala družba Interhotel. Veljavna ureditev Skupnosti je izrecno določala, da lahko v položaju, kot se je obravnaval v tej zadevi, Komisija zlasti finančno pomoč zmanjša samo, če je pred tem zadevni državi članici omogočila, da predstavi svoja stališča. Sodišče je, potem ko je spomnilo, da je pooblaščeno, da po uradni dolžnosti preuči bistveno kršitev postopka, razglasilo ničnost odločbe Komisije, ker ni najprej pridobila stališča Portugalske republike.
80.
Na prvi pogled bi iz te ugotovitve lahko sklepali, da podpira zgoraj predstavljeno smer sodne prakse Splošnega sodišča in Sodišča za uslužbence.
81.
Vendar je v točkah od 15 do 17 sodbe Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) navedeno, ne le da obveznost zaslišanja zadevne države članice jasno izhaja iz določb zadevne uredbe Skupnosti, temveč sta tudi poudarjena predvsem „osrednja vloga“ in „pomen odgovornosti, ki jo [država članica] prevzame pri predstavitvi in nadzoru financiranja ukrepov usposabljanja“, ki pomeni, da je možnost te države, da predstavi svoja stališča pred sprejetjem dokončne odločbe o zmanjšanju finančne pomoči, „bistvena postopkovna zahteva“, katere nespoštovanje povzroči ničnost navedene odločbe.
82.
Po mojem mnenju je Sodišče prav zaradi osrednje vloge in pomena odgovornosti, ki ju ima država članica na nekem področju, kršitev obveznega posvetovanja z zadevno državo članico, ki je poleg tega izrecno določeno s predpisi Skupnosti, opredelilo kot bistveno kršitev postopka. To posvetovanje se navsezadnje lahko šteje za poseben izraz razdelitve pristojnosti med institucijami in državami članicami ali, drugače povedano, institucionalnega ravnovesja v Uniji. Zato je povsem razumljivo, da se kršitev takega predhodnega posvetovanja lahko šteje za kršitev pravila, ki zasleduje temeljni cilj ali vrednoto Unije, določenega v splošnem interesu, in da ga mora zato Sodišče preučiti po uradni dolžnosti.
83.
Poleg tega Sodišče zato priznava, da se pravna oseba lahko sklicuje na kršitev pravic države članice, ki presega samo kršitev subjektivnih pravic te države in ipso jure povzroči ničnost odločbe Komisije. (
46
)
84.
Mislim, da bi bilo v teh okoliščinah tvegano, če bi iz sodbe Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) hoteli izluščiti splošno trditev, da je kršitev spoštovanja pravice do obrambe, in še posebej pravice do izjave, pravnih in fizičnih oseb v vseh upravnih postopkih bistvena kršitev postopka v pravnem redu Unije, ki jo mora sodišče Unije preučiti po uradni dolžnosti.
85.
Menim, da previdnost ni odveč, zaradi treh odločilnih dejavnikov.
86.
Najprej, Sodišče do sedaj uporabe sodne prakse Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) še nikoli ni razširilo na položaje, ki vključujejo spoštovanje postopkovnih jamstev, državam članicam priznanih s pravom Unije. (
47
)
87.
Nato je Sodišče v okviru pritožbe kot nove in zato nedopustne zavrnilo razloge, navedene v fazi replike pred Splošnim sodiščem ali prvič pred njim, ki so se nanašali bodisi na kršitev pravice pravnih oseb do izjave bodisi na kršitev pravice do poštenega sojenja v upravnem postopku, ki ga je Komisija vodila na področju uporabe pravil o konkurenci. (
48
)
88.
To nujno pomeni, da Sodišče meni, da taki razlogi, čeprav se nanašajo na kršitev temeljnih pravic, ki so zaščitene v pravnem redu Unije, ne spadajo v kategorijo razlogov javnega reda, ki jih mora sodišče Unije preizkusiti po uradni dolžnosti.
89.
Nazadnje, posledica bistvene kršitve postopka, to je razglasitev ničnosti zadevnega akta ipso jure, ni skladna s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero kršitev pravice osebe do izjave povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete v zadevnem upravnem postopku, le, če bi bil rezultat tega postopka, če te kršitve ne bi bilo, drugačen. (
49
)
90.
Kot je razvidno iz sodbe G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 38), se ta sodna praksa polno uporablja v okoliščinah kršitve pravice do izjave v upravnem postopku za podaljšanje pridržanja državljana tretje države z namenom odstranitve na podlagi Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. (
50
) Čeprav ta direktiva ne govori o posledicah kršitve take pravice in ker morajo zato načeloma te posledice urediti države članice v okviru procesne avtonomije ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, Sodišče – verjetno v imenu slednjega načela – namreč meni, da bi, če bi se kršitev pravice do izjave kaznovala z avtomatično razglasitvijo ničnosti odločbe o podaljšanju pridržanja, to lahko ogrozilo polni učinek direktive. (
51
)
91.
Zdi se torej, da „pravo Unije“, na katerega se je Sodišče oprlo v tej sodbi, izključuje to, da bi kršitev pravice do izjave lahko povzročila avtomatično razglasitev ničnosti akta, sprejetega v spornem upravnem postopku, kar pa bi morala biti logična posledica, če bi bila kršitev take pravice opredeljena kot bistvena kršitev postopka.
92.
Sicer pa v zvezi s tem celo ta smer sodne prakse Splošnega sodišča in Sodišča za uslužbence ni enoznačna. Čeprav sta obe sodišči v teh sodbah pravico do izjave opredelili kot bistveno zahtevo postopka, sta namreč v nekaterih od teh zadev vendarle poskušali v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča ugotoviti, ali bi imel upravni postopek, če take kršitve ne bi bilo, drugačen rezultat. (
52
) Kot pa sem že navedel, če sodišče Unije ugotovi (resnično) bistveno kršitev postopka, taka presoja nikakor ni potrebna, saj je zadevna upravna odločba nična.
93.
Glede na trenutno stanje sodne prakse Sodišča torej menim, da kršitev pravice do izjave v upravnem postopku ni bistvena kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU, za katero je sodišče Unije pooblaščeno, da jo preizkusi po uradni dolžnosti. (
53
)
94.
Mislim, da bi se to presojo dalo izpodbijati le, če bi Sodišče hotelo dati večji pomen „prepustnosti“, ki naj bi obstajala med spoštovanjem pravice do izjave in obveznostjo obrazložitve, ki velja za upravne organe, in s tem to pravico bolj jasno in odločno povezati z načelom dobrega upravljanja, ki je v splošnem interesu. (
54
)
95.
Res je, da ima ta pristop, ki ga je Komisija v bistvu zagovarjala na obravnavi, nekaj opore v sodni praksi Sodišča.
96.
Sodišče je v sodbah Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točki 47 in 48) in Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točki 37 in 38) pravico do izjave namreč povezalo z namenom, da se pristojnemu organu omogoči, da učinkovito, skrbno in nepristransko upošteva vse upoštevne elemente obravnavane zadeve, da lahko svojo odločbo podrobno obrazloži. S tem Sodišče meni, da je obrazložitev upravne odločbe „korelat načela spoštovanja pravice do obrambe“.
97.
Poleg tega se zdi tudi argumentacija, ki jo je Komisija podala na obravnavi, precej skladna z izrecno vključitvijo spoštovanja pravice do izjave, poleg obveznosti uprave, da svoje odločitve obrazloži, na seznam pravic, ki spadajo na področje „pravice do dobrega upravljanja“ iz člena 41 Listine.
98.
Kljub temu menim, da se mora Sodišče izogibati kakršnemu koli sinkretizmu, tako da bi naravo in obseg pravice do izjave posameznikov zamešalo z naravo in obsegom obveznosti obrazložitve, ki velja za upravne organe.
99.
Natančneje, obveznost obrazložitve, ki velja za upravne organe, seveda ni omejena samo na to, da morajo upoštevati stališča posameznikov, preden sprejmejo odločbo, ki posega v njihov položaj. Kot je v bistvu razvidno iz sodne prakse, je namen te obveznosti predvsem uresničevanje splošnejšega cilja, to je, da se sodišču Unije omogoči izvajanje nadzora nad zakonitostjo akta, ki se izpodbija pred njim. (
55
) Šele če sodišče Unije ne more v celoti izvesti tega nadzora, je po mojem mnenju upravičeno, da to sodišče po uradni dolžnosti preuči kršitev take obveznosti. Okoliščina, da posameznik ni mogel učinkovito predstaviti stališč v upravnem postopku, v katerem je bila sprejeta odločba, ki posega v njegov položaj, seveda lahko vpliva na to, ali je ta obrazložitev dovolj podrobna ali utemeljena. (
56
) Vendar pa sodišču Unije sistematično ne preprečuje izvajanja nadzora nad zakonitostjo odločbe. (
57
)
100.
Zato menim, da trditve Komisije niso dovolj prepričljive, da bi ovrgle sedanjo smer sodne prakse Sodišča, v skladu s katero razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave v upravnem postopku, ni bistvena kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU, ki spada v kategorijo razlogov javnega reda, za katere je sodišče Unije pooblaščeno, da jih preuči po uradni dolžnosti. Zato mora domnevno oškodovana stranka kršitev take pravice navesti pred sodiščem Unije, ne da bi to moralo nadomestiti opustitev ukrepanja ali malomarnost te stranke.
III – Predlog
101.
Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo belgijsko Conseil d’État, odgovori:
Spoštovanje pravice osebe do izjave pred nacionalnim organom, preden ta organ sprejme odločbo, ki bi lahko posegala v njen položaj, v pravnem redu Evropske unije nima enakovrednega mesta ali položaja, kot ga imajo belgijski predpisi javnega reda v nacionalnem pravu, kakor je te predpise opisalo predložitveno sodišče.
Načelo enakovrednosti ne zahteva, da se pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev spoštovanja pravice do izjave iz člena 41(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in se prvič uveljavlja pred upravnim sodiščem, ki odloča na zadnji stopnji, v postopku s kasacijsko pritožbo, kot je predložitveno sodišče, razglasi za dopusten in vsebinsko preuči.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46.
(
3
)	Vsekakor je koristno spomniti, da Sodišče, kadar odloča v okviru pritožbe, prizna dopustnost razloga, ki izvira iz presoje v sodbi Splošnega sodišča, ki se izpodbija pred njim. Glej zlasti sodbo Areva in drugi/Komisija (C‑247/11 P in C‑253/11 P, EU:C:2014:257, točki 118 in 170 ter navedena sodna praksa).
(
4
)	Ali je treba spomniti, da je Sodišče večkrat razsodilo, da ni njegova naloga, da se opredeli do razlage nacionalnega prava, ker je to izključno naloga predložitvenega sodišča? Glej zlasti sodbo Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, točka 13 in navedena sodna praksa).
(
5
)	Tako je Sodišče menilo, da „[v] skladu z ustaljeno sodno prakso uporaba uredb Unije ne sme biti razširjena tako, da zajema zlorabe gospodarskih subjektov (glej sodbo Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546 in navedena sodna praksa)) (moj poudarek), iz česar je torej mogoče razumeti, da je pojem zlorabe (pravice) pravilo za razmejitev področja uporabe določb prava Unije (to opredelitev je zagovarjal tudi generalni pravobranilec M. Poiares Maduro v sklepnih predlogih v zadevi Halifax in drugi (C‑255/02, EU:C:2005:200, točka 69)), medtem ko je, nasprotno, ugotovilo, da „morebitna nezakonita uporaba pravic, priznanih v pravnem redu [Unije] na podlagi določb o prostem gibanju delavcev, pomeni domnevo, da zadevna oseba spada na področje uporabe ratione personae te pogodbe, ker izpolnjuje pogoje za to, da se jo označi za ‚delavca‘ […]“ (sodba Ninni-Orasche (C‑413/01, EU:C:2003:600, točka 31)) (moj poudarek) in preučilo tudi boj proti zlorabam iz razlogov splošnega interesa, s katerimi je mogoče utemeljiti omejitve prostega pretoka (glej zlasti sodbi Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, EU:C:2006:544, točka 55) ter SIAT (C‑318/10, EU:C:2012:415, točka 50)).
(
6
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Fonnship in Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, točka 70).
(
7
)	Sodba Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točke od 18 do 21).
(
8
)	Glej sodbe Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, točka 28), YS in drugi (C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 67), Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 44) ter Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točki 32 in 33).
(
9
)	Glej sodbi Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 45) in Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 34).
(
10
)	Glej sodbo N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, točki 49 in 50). Implicitno glej tudi sodbo Kamino International Logistics in Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 in C‑130/13, EU:C:2014:2041, točka 29), ki se je omejila na to, da je za položaj v zadevi iz postopka v glavni stvari izključila uporabo člena 41(2) Listine rationae temporis.
(
11
)	Sodba M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, točka 84).
(
12
)	Sodbe M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, točka 87), Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 46) in Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 36).
(
13
)	Glej zlasti sodbi Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 49) in Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 39 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Glej v tem smislu sodbi Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 50) in Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 40).
(
15
)	Glej v tem smislu sodbe G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 35), Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 51) ter Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 41).
(
16
)	Glej člen 31 Direktive 2004/38. Treba je opozoriti, da člen 30 te direktive določa, da je treba zadevne osebe pisno obvestiti o odločbah o omejitvi pravice do vstopa ali prebivanja in da morajo biti odločbe obrazložene.
(
17
)	Glej v tem smislu sodbo van der Weerd in drugi (od C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, točka 41).
(
18
)	Prav tam.
(
19
)	Glej v tem smislu zlasti sodbe van der Weerd in drugi (od C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, točka 28); Kempter (C‑2/06, EU:C:2008:78, točka 57) ter Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, točka 27).
(
20
)	Francoska vlada na obravnavi ni skrivala zadrege v zvezi s to sodno prakso ali vsaj v zvezi z izrazi, ki jih je uporabilo Sodišče.
(
21
)	Sodba Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615, točka 49) in sklep Pohotovosť (C‑76/10, EU:C:2010:685, točka 48) (moj poudarek).
(
22
)	Glej člen 127(1) Poslovnika Sodišča, člen 84(1) Poslovnika Splošnega sodišča in člen 56(1) Poslovnika Sodišča za uslužbence.
(
23
)	Glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Španija/Komisija (C‑276/02, EU:C:2004:211, točka 10 in navedena sodna praksa) in generalnega pravobranilca N. Jääskinena v združenih zadevah Komisija in Španija/Government of Gibraltar in Združeno kraljestvo (C‑106/09 P in C‑107/09 P, EU:C:2011:215, točka 36 in navedena sodna praksa).
(
24
)	Glej zlasti sodbe Komisija/Sytraval in Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 67), KME Germany in drugi/Komisija(C‑272/09 P, EU:C:2011:810, točka 104) ter Siemens in drugi/Komisija(C‑239/11 P, C‑489/11 P in C‑498/11 P, EU:C:2013:866, točka 321).
(
25
)	Glej zlasti sodbi Italija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, točka 35) ter Stichting Woonlinie in drugi/Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, točka 32 in navedena sodna praksa).
(
26
)	Glej sodbo Hassan in Ayadi/Svet in Komisija (C‑399/06 P in C‑403/06 P, EU:C:2009:748 in navedena sodna praksa).
(
27
)	Glej zlasti sodbo Salzgitter/Komisija (C‑210/98 P, EU:C:2000:397, točka 56).
(
28
)	Glej sodbi Planet/Komisija (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, točka 20 in navedena sodna praksa) in Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, točka 37).
(
29
)	Sodba Chronopost in La Poste/UFEX in drugi (C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točki 48 in 49).
(
30
)	Glej na primer sodbi Komisija/Irska in drugi (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, točki 34 in 35) ter Mindo/Komisija (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, točka 30 in navedena sodna praksa).
(
31
)	Glej sodbo Komisija/Irska in drugi (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, točki 28 in 29 ter navedena sodna praksa). V tej zadevi Sodišče ni hotelo po uradni dolžnosti preučiti razloga, ki se je nanašal na kršitev člena 87(1) ES, zaradi nepripisa zadevnega ukrepa pomoči državi. Glej tudi sodbo Komisija/Nizozemska in ING Groep (C‑224/12 P, EU:C:2014:213, točka 97).
(
32
)	Nasprotno pa je Sodišče za uslužbence po uradni dolžnosti preučilo razlog, ki ga dobro pozna francosko upravno pravo in se nanaša na področje uporabe zakona. Glej zlasti sodbe Valero Jordana/Komisija (F‑104/05, EU:F:2008:13, točki 53 in 54), Putterie-De-Beukelaer/Komisija (F‑31/07, EU:F:2008:23, točke od 50 do 62) in Vakalis/Komisija (F‑38/10, EU:F:2011:43, točke 28, 29 in 38). Sodišče za uslužbence v slednji pojasnjuje obseg te presoje, ker bi „kršilo dolžnost presoje zakonitosti, če ne bi ugotovilo – četudi stranke tega ne bi izpodbijale – da je bila odločba, ki se pred njim izpodbija, sprejeta na podlagi pravila, ki ga v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti, in če bi nato o sporu, v katerem razsoja, odločilo ob uporabi takega pravila“. V sodbi Wurster/EIGE (F‑20/12 in F‑43/12, EU:F:2013:129, točka 90) je to sodišče menilo, da je preizkus po uradni dolžnosti razloga, ki se nanaša na področje uporabe zakona, izjema od prepovedi, da se razlog materialne zakonitosti preizkusi po uradni dolžnosti. V zvezi z odnosi z nacionalnimi sodišči se zdi, da Sodišče, kot je razvidno iz sodbe Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269) in sodne prakse Sodišča v zvezi z nedovoljenimi pogoji v potrošniških pogodbah, dopušča tudi, da morajo ta sodišča v določenih primerih zaradi načela učinkovitosti pravnih pravil Unije po uradni dolžnosti preizkusiti razloge, ki se nanašajo na materialno zakonitost aktov.
(
33
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Salzgitter/Komisija (C‑210/98 P, EU:C:2000:172, točka 134).
(
34
)	Glej moje sklepne predloge v zadevah Common Market Fertilizers/Komisija (C‑443/05 P, EU:C:2007:127, točki 102 in 103) in Internationaler Hilfsfonds/Komisija (C‑362/08 P, EU:C:2009:553, točki 78 in 79).
(
35
)	Nasprotno pa ne mislim, da je merilo očitnosti kršitve prava Unije, opisano v točki 143 zgoraj navedenih sklepnih predlogov generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa, v ožjem pomenu povezano s tem, da se razlog opredeli kot razlog javnega reda. Gre bolj za predpogoj za obstoj obveznosti sodišča, da po uradni dolžnosti preizkusi razlog javnega reda. Glej v tem smislu Vesterdorf, B., „Le relevé d’office par le juge communautaire“, v Une Communauté de droit: Festschrift für G. C. Rodríguez Iglesias, Nomos, 2003, str. 551, zlasti str. 560-561.
(
36
)	Glej sodbi Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 45) in Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 34).
(
37
)	Sodbi Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 284) ter Spector Photo Group in Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, točka 41).
(
38
)	Sodba Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 285).
(
39
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Fennellyja v zadevi Komisija/ICI (C‑286/95 P, EU:C:1999:578, točka 22).
(
40
)	Sodba Cimenteries CBR in drugi/Komisija (T‑25/95, T‑26/95, od T‑30/95 do T‑32/95, od T‑34/95 do T‑39/95, od T‑42/95 do T‑46/95, T‑48/95, od T‑50/95 do T‑65/95, od T‑68/95 do T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 in T‑104/95, EU:T:2000:77, točka 487).
(
41
)	Sodbe Eyckeler & Malt/Komisija (T‑42/96, EU:T:1998:40, točka 88), Primex Produkte Import-Export in drugi/Komisija (T‑50/96, EU:T:1998:223, točka 71) ter Kaufring in drugi/Komisija (T‑186/97, T‑187/97, od T‑190/97 do T‑192/97, T‑210/97, T‑211/97, od T‑216/97 do T‑218/97, T‑279/97, T‑280/97, T‑293/97 in T‑147/99, EU:T:2001:133, točki 134 in135). Generalni pravobranilec F. G. Jacobs je ob sklicevanju na zadnjo sodbo menil, da je sodna praksa uveljavila, da nespoštovanje pravic obrambe v upravnih postopkih pomeni bistveno kršitev postopka, kar je Sodišče prve stopnje upravičeno ali celo dolžno obravnavati po uradni dolžnosti (glej njegove sklepne predloge v zadevi Komisija/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, EU:C:2005:106, točka 89)).
(
42
)	Sodba Bui Van/Komisija (F‑51/07, EU:F:2008:112, točki 77 in 78). Ta presoja je bila po pritožbi implicitno, vendar nujno potrjena v točkah od 77 do 81 sodbe Splošnega sodišča Bui Van/Komisija (T‑491/08 P, EU:T:2010:191), ki je v teh točkah zavrnilo nasprotno pritožbo, ki jo je Komisija med drugim vložila zaradi napačne uporabe prava v zvezi z obveznostjo zaslišanja zadevne osebe, preden se sprejme odločba o prerazporeditvi.
(
43
)	Glej zlasti sodbi Hanschmann/Europol (F‑27/09, EU:F:2010:58, točka 53) in Knöll/Europol (F‑44/09, EU:F:2010:68, točka 59).
(
44
)	Glej sodbo EE/Komisija (F‑55/14, EU:F:2015:66, točki 35 in 41).
(
45
)	Glej zlasti sodbo Ipatau/Svet (C‑535/14 P, EU:C:2015:407, točka 37 in navedena sodna praksa).
(
46
)	To lahko pojasni, zakaj sodišče Unije dopušča tudi, da se upravičenec državne pomoči lahko sklicuje na kršitev postopkovnih pravic države članice, ki je dodelila pomoč, in da se taka kršitev lahko preizkusi po uradni dolžnosti. Glej v tem smislu sodbo Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen/Komisija (T‑228/99 in T‑233/99, EU:T:2003:57, točki 143 in 147).
(
47
)	Glej sodbe Infortec/Komisija (C‑157/90, EU:C:1992:243, točka 20), Foyer culturel du Sart-Tilman/Komisija (C‑199/91, EU:C:1993:205, točka 34) in IRI/Komisija (C‑334/91, EU:C:1993:211, točka 25). V to smer spada tudi sodna praksa o „bistvenem jamstvu, ki ga zahteva Pogodba“ za pravilnost predhodnega postopka na področju neizpolnitve obveznosti države, ki je potreben ne le za zagotavljanje varstva pravic zadevne države članice, ampak tudi za zagotavljanje, da bo v morebitnem sodnem postopku predmet spora jasno določen, kar pojasnjuje, zakaj lahko Sodišče po uradni dolžnosti preizkusi kršitev takega jamstva, tudi če je država članica menila, da ji v predhodnem postopku ni treba predložiti stališč. Glej zlasti sodbi Komisija/Italija (C‑365/97, EU:C:1999:544, točki 23 in 35) in Komisija/Romunija (C‑522/09, EU:C:2011:251, točka 16). Sodišče je analogijo med to sodno prakso in sodbo Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) ter možnost, da se po uradni dolžnosti preizkusi kršitev teh jamstev, izrecno potrdilo v sodbi Komisija/Nemčija (C‑160/08, EU:C:2010:230, točke od 40 do 42).
(
48
)	Glej v zvezi s spoštovanjem pravice do izjave sodbe Compagnie maritime belge transports in drugi/Komisija (C‑395/96 P in C‑396/96 P, EU:C:2000:132, točke 99, 103, 104, 107 in 108), Dansk Rørindustri in drugi/Komisija (C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točki 421 in 422) ter Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, točke od 86 do 91). V zvezi s kršitvijo pravice do poštenega sojenja glej zlasti sodbo Ziegler/Komisija (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, točka 128) ter sklepa Total in Elf Aquitaine/Komisija (C‑421/11 P, EU:C:2012:60, točka 35) in Total in Elf Aquitaine/Komisija (C‑495/11 P, EU:C:2012:571, točka 33).
(
49
)	Glej v tem smislu zlasti sodbi Svet in Komisija/Interpipe Niko Tube in Interpipe NTRP (C‑191/09 P in C‑200/09 P, EU:C:2012:78, točka 79) ter G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 38 in navedena sodna praksa).
(
50
)	UL L 348, str. 98.
(
51
)	Sodba G. in R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 41).
(
52
)	Glej v tem smislu zlasti sodbi Bui Van/Komisija (F‑51/07, EU:F:2008:112, točka 81) in Knöll/Europol (F‑44/09, EU:F:2010:68, točka 70).
(
53
)	Po mojem mnenju enako velja za kršitev pravice do vpogleda v spis, ki je lahko razlog za razglasitev ničnosti zadevne upravne odločbe le, če je bila kršena pravica do obrambe zadevne osebe, in se lahko popravi v sodnem postopku, v tem primeru pa je treba dokazati, da bi navedeni dokumenti lahko koristili obrambi te osebe. Glej v zvezi s tem zlasti sodbi Solvay/Komisija (C‑110/10 P, EU:C:2011:687, točke od 50 do 52 ter 57 in 58) ter Siemens in drugi/Komisija (C‑239/11 P, C‑489/11 P in C‑498/11 P, EU:C:2013:866, točki 370 in 371).
(
54
)	Sodišče je priznalo, da pravica do dobrega upravljanja odraža tudi splošno načelo prava Unije. Glej zlasti sodbo YS in drugi (C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 68 in navedena sodna praksa).
(
55
)	Glej v tem smislu zlasti sodbo FLS Plast/Komisija (C‑243/12 P, EU:C:2014:2006, točka 49 in navedena sodna praksa).
(
56
)	Glej v tem smislu zlasti sodbo Komisija/Edison (C‑446/11 P, EU:C:2013:798, točka 54).
(
57
)	Vsekakor je koristno pojasniti, da je sodišče Unije menilo, da razlog, ki se je nanašal na kršitev načela dobrega upravljanja in je bil bodisi prepozno predstavljen pred prvostopenjskim sodiščem bodisi prvič predstavljen v fazi pritožbe pred Sodiščem, ni dopusten. Glej sodbi Stadtsportverband Neuss/Komisija (T‑137/01, EU:T:2003:232, točki 135 in 137) in Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, točke od 86 do 91).