62022TJ0462_RES
Processo T‑462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda.eBCP África, SGPS, Lda.
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 6 de novembro de 2024
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Dever de fundamentação — Conceito de “auxílio existente” na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Ausência de derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na Região Autónoma da Madeira — Princípio da boa administração — Princípio da cooperação leal — Confiança legítima — Segurança jurídica»
Auxílios concedidos pelos Estados — Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno — Dever de fundamentação — Alcance — Identificação do beneficiário do auxílio — Tomada em consideração do contexto e do conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria
(Artigo 296.o TFUE)
(cf. n.os 25‑40)
Auxílios concedidos pelos Estados — Auxílios existentes e auxílios novos — Qualificação como auxílio existente — Interpretação das modalidades do regime de auxílios — Elementos a ter em consideração — Texto da decisão de autorização, do conteúdo da notificação efetuada pelo Estado‑Membro em causa e das informações complementares
[Artigo 108.o, n.o 3, TFUE; Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alínea c)]
(cf. n.os 56, 58, 66, 67)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Notificação de um projeto de auxílio — Dever de colaboração de um Estado‑Membro que solicite uma derrogação
(Artigo 108.o, n.o 3, TFUE; Regulamento 659/1999 do Conselho, considerando 6)
(cf. n.os 57, 92)
Auxílios concedidos pelos Estados — Auxílios existentes e auxílios novos — Medida que altera um regime de auxílios existentes — Aplicação do regime em derrogação dos requisitos fixados na decisão de autorização da Comissão — Derrogação que não foi validamente notificada à Comissão — Alteração que tem impacto na substância do regime — Qualificação de novo auxílio
[Artigo 108.o, n.o 3, TFUE; Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alínea b), ii), e alínea c)]
(cf. n.os 70‑83, 93, 97)
Auxílios concedidos pelos Estados — Auxílios existentes e auxílios novos — Exame efetuado pela Comissão do regime de auxílios notificado — Princípio da boa administração — Dever de diligência e de imparcialidade — Alcance
(Artigo 108.o, n.o 3, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o)
(cf. n.os 89‑91)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal e incompatível — Violação do princípio da confiança legítima — Falta
(Artigo 108.o, n.o 3, TFUE)
(cf. n.os 102‑109)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal e incompatível — Violação do princípio da segurança jurídica — Falta
(Artigo 107.o TFUE)
(cf. n.os 111‑117)
Resumo
O Tribunal Geral nega provimento ao recurso interposto pelas duas sociedades da decisão da Comissão Europeia (
1
) que declara certos auxílios pagos às empresas sediadas na ilha da Madeira incompatíveis com o mercado interno, ao abrigo do regime previamente autorizado, e ordena a sua recuperação (
2
). Neste contexto, o Tribunal Geral precisa, em especial, o âmbito das informações que os Estados‑Membros devem transmitir quando da notificação à Comissão da medida de auxílio para lhe permitir examinar com a devida diligência, à luz dos requisitos inerentes ao princípio da cooperação leal.
A fim de promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da ilha da Madeira, a República Portuguesa instituiu um regime de auxílios a favor de uma zona delimitada nesta ilha, denominada Zona Franca da Madeira (ZFM).
Este regime, inicialmente aprovado pela Comissão em 1987 enquanto auxílio com finalidade regional compatível, foi alterado em 2002. Em 2007, a Comissão autorizou um terceiro regime que foi de novo alterado em 2013 (
3
) (a seguir «Regime III»).
O Regime III, tal como aprovado pela Comissão, revestia a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas sobre os lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário.
Na sequência de um exercício de monitorização do referido regime relativo aos anos de 2012 e 2013, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE.
No termo desse procedimento, declarou, por Decisão de 4 de dezembro de 2020, que o Regime III, tal como aplicado por Portugal, era substancialmente diferente do autorizado pelas Decisões de 2007 e de 2013. Qualificando este regime de «novo auxílio» executado ilegalmente e incompatível com o mercado interno, a Comissão ordenou a sua recuperação junto dos beneficiários.
As recorrentes, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda. e BCP África, SGPS, Lda., são sociedades gestoras de participações sociais (a seguir «SGPS») beneficiárias do Regime III. Estas interpuseram um recurso de anulação da Decisão 2022/1414 na parte em que esta lhes diz respeito.
Apreciação do Tribunal Geral
Em apoio do seu recurso, as recorrentes criticam a Comissão, nomeadamente, de ter cometido um erro de direito ao incluir as SGPS nos beneficiários abrangidos pelo dever de recuperação em caso de não cumprimento do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM»). Com efeito, as recorrentes alegam que, em aplicação de uma derrogação que faz parte integrante do Regime III, conforme notificado, as SGPS não estavam sujeitas a esse requisito, pelo que o auxílio que lhes foi pago não era um «novo auxílio», mas um «auxílio existente», o qual correspondia ao auxílio autorizado pela Comissão pelas Decisões de 2007 e 2013.
A título liminar, o Tribunal Geral recorda que a qualificação de «auxílio existente» ou de «novo auxílio» do Regime III, conforme aplicado em benefício das SGPS, depende não só do próprio texto das decisões de autorização adotadas pela Comissão, mas também do conteúdo da notificação efetuada pelo Estado‑Membro em causa, bem como das informações complementares por este fornecidas na sequência de pedidos de informações suplementares. Neste contexto, importa ainda ter em conta o comportamento deste Estado‑Membro quando da notificação do referido regime, à luz do seu dever de colaboração com a Comissão.
No caso em apreço, resulta da notificação do regime III, nomeadamente em 2006 (a seguir «notificação de 2006»), e da subsequente correspondência trocada entre a Comissão e as autoridades portuguesas que a derrogação em causa só foi mencionada nas bases legais anexas à notificação, nomeadamente numa disposição do projeto de Decreto‑Lei relativo ao Estatuto dos Benefícios Fiscais notificado à Comissão (
4
). Em contrapartida, nenhuma menção a esta derrogação foi feita no formulário de notificação nem no memorando explicativo que o acompanhava.
Ora, tendo em conta a redação da disposição em causa e a exposição de motivos do projeto de Decreto‑Lei notificado, a Comissão podia razoavelmente considerar que, à semelhança de todas as empresas chamadas a beneficiar do Regime III, as SGPS estavam sujeitas ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM. Além disso, resulta do memorando explicativo que acompanha a notificação de 2006, bem como, nomeadamente, da exposição de motivos do projeto de Decreto‑Lei notificado que a intenção das autoridades portuguesas era obrigar qualquer empresa que pretendesse beneficiar do Regime III a criar ou a manter postos de trabalho na RAM.
Resulta de todos estes elementos que as autoridades portuguesas nunca chamaram a atenção da Comissão para o facto de o projeto de Decreto‑Lei notificado ser suscetível de ser aplicado no sentido de permitir às SGPS beneficiar do Regime III sem estarem sujeitas ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Assim, através da notificação de 2006 e dos contactos posteriores, a República Portuguesa não forneceu à Comissão todas as informações necessárias para permitir a esta última, antes de mais, verificar a existência de uma derrogação a esse requisito para as SGPS, em seguida, examinar a compatibilidade de uma tal derrogação com o Tratado FUE e, por último, a formar uma opinião a este respeito, apesar de a derrogação aplicável às SGPS levar, na prática, estas empresas a beneficiarem de auxílios de Estado concedidos em condições claramente mais vantajosas do que as previstas pelo regime geral aplicável às outras empresas.
O Tribunal Geral também considera que as recorrentes alegam, sem sucesso, que a Comissão teria violado o direito a uma boa administração por não ter procedido a um exame diligente da notificação de 2006.
Com efeito, as autoridades portuguesas não permitiram que a Comissão pudesse saber que uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM para as SGPS lhe tinha sido submetida para efeitos da sua apreciação. As autoridades portuguesas também não explicaram de que modo essa derrogação era proporcional ao objetivo prosseguido pelo auxílio e compatível com o mercado interno, quando o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho constituía uma condição de acesso ao Regime III, nomeadamente por servir para quantificar a contribuição para o objetivo do desenvolvimento regional, bem como o nível e a proporcionalidade dos benefícios concedidos.
Assim, se fosse intenção das autoridades portuguesas submeter à apreciação da Comissão essa derrogação, o princípio da cooperação leal a que estão vinculadas deveria tê‑las levado a chamar ainda mais a atenção da Comissão para a existência dessa derrogação, que suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno e, por conseguinte, a fornecer explicações quanto a esta compatibilidade.
Nestas condições, não se pode acusar a Comissão de ter violado o princípio da boa administração ou de ter incumprido o seu dever de diligência ao não se ter apercebido de que uma disposição sobre a qual as autoridades portuguesas não tinham fornecido explicações era suscetível de ser interpretada como permitindo uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
Deste modo, não tendo sido validamente notificada, não se pode considerar que uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM foi autorizada pela Decisão de 2007.
Uma tal autorização seria menos provável decorrer da Decisão de 2013, a qual contém a menção a um compromisso da República Portuguesa de «suprimir qualquer tratamento preferencial de entidades como as [SGPS], caso se confirme que o seu tratamento na ZFM confere, de facto, uma vantagem relativamente ao regime geral português aplicável às SGPS».
Uma vez que os outros fundamentos, relativos a uma violação do dever de fundamentação da Comissão e a uma violação dos princípios de proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, se revelaram igualmente improcedentes, o Tribunal Geral nega integralmente provimento ao recurso.
(
1
)	Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) ‑ Regime III (JO 2022, L 217, p. 49).
(
2
)	O Acórdão, a que o presente resumo diz respeito, foi proferido após ter sido negado integralmente provimento ao recurso de anulação da mesma decisão interposto pela República Portuguesa, o qual transitou em julgado [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal / Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, confirmado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de julho de 2024, Portugal /Comissão (Zona Franca da Madeira), C‑736/22 P, não publicado, EU:C:2024:579].
(
3
)	Decisões da Comissão, de 27 de junho de 2007, no processo N421/2006, e de 2 de julho de 2013, no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisões de 2007 e de 2013»)
(
4
)	Artigo 34.o‑A, n.o 5, do Estatuto dos Benefícios Fiscais incluídos no projeto de Decreto‑Lei notificado.