ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
5 juin 2025 (*)
« Manquement d’État – Directive 2011/7/UE – Lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales – Article 4, paragraphe 3, sous a) – Transactions commerciales entre entreprises et pouvoirs publics – Obligation, pour les États membres, de veiller à ce que les pouvoirs publics respectent les délais de paiement prévus à cette disposition – Article 6, paragraphe 1 – Indemnisation pour les frais de recouvrement exposés par le créancier en cas de retard de paiement du débiteur – Paiement d’un montant forfaitaire »
Dans l’affaire C‑543/24,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 10 août 2024,
Commission européenne,
représentée par MM. G. Gattinara et G. Wils, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume de Belgique,
représenté par MM. S. Baeyens, P. Cottin et Mme C. Pochet, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. S. Rodin, président de chambre, MM. N. Piçarra et N. Fenger (rapporteur), juges,
avocat général : Mme T. Ćapeta,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ne veillant pas, d’une part, à ce que le gouvernement fédéral, en 2021, la Région wallonne, en 2020 et sans interruption depuis le premier semestre de l’année 2022, la Région de Bruxelles-Capitale, au cours du premier semestre de l’année 2022, et les communes de la Région de Bruxelles-Capitale, depuis le premier semestre de l’année 2023, respectent de manière effective les délais de paiement fixés à l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (JO 2011, L 48, p. 1), et, d’autre part, à ce que le gouvernement fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale, au cours du premier semestre de l’année 2022, le gouvernement fédéral et la Région flamande, au cours du premier semestre de l’année 2023, ainsi que le gouvernement fédéral, la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et les communes flamandes, au cours du second semestre de l’année 2023, assurent le paiement automatique du montant forfaitaire pour l’indemnisation des frais de recouvrement en cas de retard de paiement, aux termes de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.
Le cadre juridique
2        Les considérants 3, 9 et 23 de la directive 2011/7 énoncent :
« (3)      Dans les transactions commerciales entre des opérateurs économiques ou entre des opérateurs économiques et des pouvoirs publics, de nombreux paiements sont effectués au-delà des délais convenus dans le contrat ou fixés dans les conditions générales de vente. Bien que les marchandises aient été livrées ou les services fournis, bon nombre de factures y afférentes sont acquittées bien au-delà des délais. Ces retards de paiement ont des effets négatifs sur les liquidités des entreprises et compliquent leur gestion financière. Ils sont également préjudiciables à leur compétitivité et à leur rentabilité dès lors que le créancier doit obtenir des financements externes en raison de ces retards de paiement. [...]
[...]
(9)      La présente directive devrait réglementer toutes les transactions commerciales, qu’elles soient effectuées entre des entreprises privées ou publiques ou entre des entreprises et des pouvoirs publics, étant donné que les pouvoirs publics effectuent un nombre considérable de paiements aux entreprises. [...]
[...]
(23)      En règle générale, les pouvoirs publics bénéficient de flux de recettes plus sûrs, prévisibles et continus que les entreprises. Par ailleurs, bon nombre de pouvoirs publics peuvent obtenir des financements à des conditions plus intéressantes que les entreprises. Dans le même temps, les pouvoirs publics sont moins tributaires de relations commerciales stables pour réaliser leurs objectifs que les entreprises. De longs délais de paiement ou des retards de paiements par les pouvoirs publics pour des marchandises ou des services entraînent des coûts injustifiés pour les entreprises. Il convient dès lors de prévoir des dispositions particulières en matière de transactions commerciales pour la fourniture de marchandises ou la prestation de services par des entreprises à des pouvoirs publics, qui devraient prévoir, notamment, des délais de paiement n’excédant normalement pas trente jours civils, à moins qu’il ne soit expressément stipulé autrement par contrat et pourvu que ce soit objectivement justifié par la nature particulière ou par certains éléments du contrat, et n’excédant, en aucun cas, soixante jours civils. »
3        L’article 4 de cette directive, intitulé « Transactions entre entreprises et pouvoirs publics », dispose, à ses paragraphes 1 et 3 :
« 1.      Les États membres veillent à ce que, dans des transactions commerciales où le débiteur est un pouvoir public, le créancier soit en droit d’obtenir, à l’expiration du délai fixé aux paragraphes 3, 4 et 6, les intérêts légaux pour retard de paiement, sans qu’un rappel soit nécessaire, quand les conditions suivantes sont remplies :
a)      le créancier a rempli ses obligations contractuelles et légales ; et
b)      le créancier n’a pas reçu le montant dû à l’échéance, sauf si le débiteur n’est pas responsable du retard.
[...]
3.      Les États membres veillent, dans des transactions commerciales où le débiteur est un pouvoir public, à ce que :
a)      le délai de paiement n’excède pas les durées suivantes :
i)      trente jours civils après la date de réception, par le débiteur, de la facture ou d’une demande de paiement équivalente ;
ii)      lorsque la date de réception de la facture ou d’une demande de paiement équivalente est incertaine, trente jours civils après la date de réception des marchandises ou de prestation des services ;
iii)      lorsque le débiteur reçoit la facture ou la demande de paiement équivalente avant les marchandises ou les services, trente jours civils après la date de réception des marchandises ou de prestation des services ;
iv)      lorsqu’une procédure d’acceptation ou de vérification, permettant de certifier la conformité des marchandises ou des services avec le contrat, est prévue par la loi ou dans le contrat, et si le débiteur reçoit la facture ou la demande de paiement équivalente plus tôt ou à la date de l’acceptation ou de la vérification, trente jours civils après cette date ;
b)      la date de réception de la facture ne fasse pas l’objet d’un accord contractuel entre le débiteur et le créancier. »
4        L’article 6 de ladite directive, intitulé « Indemnisation pour les frais de recouvrement », énonce, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1.      Les États membres veillent à ce que, lorsque des intérêts pour retard de paiement sont exigibles dans des transactions commerciales conformément à l’article 3 ou à l’article 4, le créancier soit en droit d’obtenir du débiteur, comme minimum, le paiement d’un montant forfaitaire de 40 EUR.
2.      Les États membres veillent à ce que le montant forfaitaire visé au paragraphe 1 soit exigible sans qu’un rappel soit nécessaire et vise à indemniser le créancier pour les frais de recouvrement qu’il a encourus. »
5        L’article 12 de la même directive, intitulé « Transposition », dispose, à son paragraphe 1, premier alinéa :
« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 1er
à 8 et à l’article 10 au plus tard le 16 mars 2013. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions. »
La procédure précontentieuse
6        Le 18 février 2021, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure au Royaume de Belgique dans laquelle elle faisait part de ses préoccupations quant à la pratique du secteur public belge, aux niveaux fédéral et régional, consistant à payer ses fournisseurs après l’expiration des délais de paiement prévus par la directive 2011/7.
7        Le 16 avril 2021, la Commission a reçu les réponses du gouvernement fédéral, de la Région flamande, de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-Capitale, lesquelles, selon elle, confirmaient ces préoccupations, notamment pour l’année 2020.
8        Compte tenu de l’hétérogénéité des données reçues, la Commission a, par une lettre du 1er juin 2022, demandé aux autorités belges de lui envoyer des rapports semestriels et a joint à cette lettre un modèle de questionnaire à utiliser pour la rédaction de ces rapports.
9        Il ressort de la réponse du Royaume de Belgique du 6 septembre 2022 que les délais de paiement moyens étaient supérieurs à 30 jours pour le gouvernement fédéral, en 2021 et au premier semestre de l’année 2022, et pour la Région wallonne ainsi que pour la Région de Bruxelles-Capitale, au premier semestre de l’année 2022. Il ressort également de cette réponse que, s’agissant du gouvernement fédéral et de la Région de Bruxelles-Capitale, le paiement de l’indemnisation forfaitaire pour les frais de recouvrement n’était pas automatique.
10      Le 28 février 2023, la Commission a reçu du Royaume de Belgique le rapport pour le second semestre de l’année 2022. Il y était indiqué que, pour ce qui concernait le gouvernement fédéral et la Région wallonne, les délais moyens de paiement dépassaient encore le délai de 30 jours.
11      Sur la base de ces éléments, la Commission a, le 19 avril 2023, adressé au Royaume de Belgique un avis motivé dans lequel, tout en constatant un raccourcissement des délais de paiement moyens relatifs au second semestre de l’année 2022 s’agissant du gouvernement fédéral, de la Région flamande et de la Région de Bruxelles-Capitale, elle soulignait l’absence persistante de données sur les transactions commerciales concernant les autorités locales et les entités dispensant des soins de santé. En outre, la Commission rappelait que le délai moyen de paiement de 56 jours pour la Région wallonne, durant le second semestre de l’année 2022, restait contraire à l’article 4 de la directive 2011/7 et que, selon les dernières indications fournies par les autorités belges, le paiement de l’indemnisation forfaitaire des frais de recouvrement n’avait pas lieu de manière automatique en cas de retard de paiement, du moins en Région flamande et au niveau du gouvernement fédéral, en violation de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive. La Commission invitait le Royaume de Belgique à prendre les mesures nécessaires dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis motivé.
12      Il ressort de plusieurs lettres de réponse audit avis motivé, adressées à la Commission par le Royaume de Belgique, que, au premier semestre de l’année 2023, la Région wallonne ainsi que la Région de Bruxelles-Capitale accusaient encore des délais moyens de paiement de plus de 42 jours et que ce délai était supérieur à 30 jours pour les communes wallonnes, flamandes et de la Région de Bruxelles-Capitale. Quant à l’indemnisation forfaitaire des frais de recouvrement en cas de retard de paiement, l’octroi automatique de celle-ci n’apparaissait pas assuré en Région flamande ou au niveau fédéral, pas plus que dans les communes flamandes.
13      En ce qui concerne le second semestre de l’année 2023, il ressort de ces lettres de réponse que les délais moyens de paiement étaient supérieurs à 30 jours pour la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale, ainsi que pour les communes flamandes et de la Région de Bruxelles-Capitale. Quant à l’indemnisation forfaitaire des frais de recouvrement en cas de retard de paiement, l’automatisme de celle-ci ne paraissait assuré ni pour les entités visées à la seconde phrase du point précédent ni pour le service public régional de Bruxelles et pour le service public de Bruxelles Propreté de la Région de Bruxelles-Capitale.
Sur le recours
Argumentation des parties
14      La Commission soutient, en premier lieu, que, lorsque les pouvoirs publics d’un État membre paient leurs fournisseurs après le terme d’un délai de paiement de 30 jours, cet État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7. La Cour devrait également déterminer si, en l’occurrence, l’infraction s’est poursuivie après la date d’expiration du délai fixé par l’avis motivé, à savoir le 19 juin 2023. Ces faits, qui seraient de même nature que ceux visés dans l’avis motivé, constitueraient, dès lors, selon la jurisprudence de la Cour, le même comportement que celui représenté par les faits visés par cet avis motivé.
15      Or, les délais de paiement observés par les pouvoirs publics belges identifiés dans la requête, tels que mentionnés au point 1 du présent arrêt, auraient été, durant les périodes précisées pour chacun de ces pouvoirs publics, supérieurs à la limite de 30 jours prévue à l’article 4, paragraphe 3, sous a), de cette directive.
16      En second lieu, la Commission fait valoir que, en ne veillant pas à ce que les pouvoirs publics identifiés dans la requête, tels que mentionnés au point 1 du présent arrêt, assurent, durant les périodes précisées pour chacun de ces pouvoirs publics, le paiement automatique du montant forfaitaire pour l’indemnisation des frais de recouvrement en cas de retard de paiement, prévu à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2011/7, le Royaume de Belgique a violé ses obligations découlant de cette disposition.
17      En effet, en vertu de cette disposition, le paiement du montant forfaitaire à titre d’indemnisation pour les frais de recouvrement est dû automatiquement en raison du seul fait du retard dans le paiement d’une dette commerciale à l’égard de l’entreprise concernée. Dès lors, une indemnisation forfaitaire des frais de recouvrement qui ne serait pas reconnue automatiquement au créancier ne serait pas compatible avec ladite disposition.
18      Le Royaume de Belgique ne conteste pas les faits et les données communiqués par la Commission dans sa requête et demande à la Cour de prendre acte qu’il s’engage à appliquer correctement la directive 2011/7. Dans sa duplique, il met en avant certains progrès réalisés dans l’application des dispositions pertinentes de cette directive au cours de l’année 2024, le dernier rapport pour le premier semestre de cette année attestant d’un délai de paiement moyen de 17 jours pour la Région flamande et de 24 jours pour les communes flamandes.
19      La Commission fait valoir que cette demande est inopérante.
Appréciation de la Cour
Sur la recevabilité
20      Il convient de rappeler que la Cour peut examiner d’office si les conditions prévues à l’article 258 TFUE pour l’introduction d’un recours en manquement sont remplies (arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15, EU:C:2017:267, point 50 et jurisprudence citée). Tel est le cas, notamment, lorsque la Cour entend vérifier si les griefs soulevés par la Commission dans l’avis motivé ont déjà été identifiés dans la lettre de mise en demeure (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 1997, Commission/Irlande, C‑151/96, EU:C:1997:294, point 10).
21      Selon une jurisprudence constante, la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l’État membre concerné ainsi que l’avis motivé émis par cette institution délimitent l’objet du litige, lequel ne peut plus, dès lors, être étendu. L’avis motivé et le recours de la Commission doivent, par conséquent, reposer sur les mêmes griefs que ceux soulevés dans la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse. Si tel n’est pas le cas, une telle irrégularité ne peut pas être considérée comme étant effacée par le fait que l’État membre défendeur a formulé des observations sur l’avis motivé (arrêt du 25 avril 2013, Commission/Espagne, C‑64/11, EU:C:2013:264, point 14 et jurisprudence citée).
22      Si l’avis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, la lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes que celles auxquelles doit satisfaire l’avis motivé, celle-ci ne pouvant nécessairement consister qu’en un premier résumé succinct des griefs. Rien n’empêche donc la Commission de détailler, dans l’avis motivé, les griefs qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure (voir, en ce sens, arrêt du 21 juillet 2016, Commission/Roumanie, C‑104/15, EU:C:2016:581, point 33 et jurisprudence citée).
23      En l’espèce, il n’est pas douteux que la lettre de mise en demeure adressée à l’État membre défendeur n’a pour objet que la pratique du secteur public belge, aux niveaux fédéral et régional, consistant à payer ses fournisseurs après l’expiration des délais de paiement prévus par la directive 2011/7. Au demeurant, seul l’article 4 de cette directive est évoqué dans cette lettre.
24      En revanche, dans l’avis motivé, il est fait grief au Royaume de Belgique, non seulement de ne pas assurer le respect de ces délais de paiement, mais également de ne pas garantir que le paiement de l’indemnisation forfaitaire des frais de recouvrement ait lieu de manière automatique en cas de retard de paiement, du moins en Région flamande et au niveau du gouvernement fédéral, en violation de l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive.
25      À cet égard, force est de constater que, à l’instar de ce que la Cour a jugé au point 54 de l’arrêt du 17 mai 2001, Commission/Italie (C‑159/99, EU:C:2001:278), la Commission a, dans son avis motivé, formulé un nouveau grief contre le Royaume de Belgique qui n’était pas formulé dans sa lettre de mise en demeure.
26      En effet, dès lors que, par ce grief, la Commission vise une violation de l’article 6 de la directive 2011/7, dont l’objet est différent de celui de l’article 4 de cette directive, ledit grief va au-delà d’une simple précision du premier résumé succinct des griefs figurant dans la lettre de mise en demeure et il ne saurait être considéré que la Commission n’a fait que détailler, dans l’avis motivé, un grief qu’elle avait déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure.
27      Par conséquent, le grief tiré d’une violation de l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive doit être rejeté comme étant irrecevable.
28      De même, dans la mesure où la lettre de mise en demeure ne vise que le secteur public aux niveaux fédéral et régional, le niveau communal n’y étant nullement mentionné, le premier grief, en ce qu’il vise le fait que les communes de la Région de Bruxelles-Capitale ne respectent pas de manière effective les délais de paiement fixés à l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7, doit également être rejeté comme étant irrecevable.
29      Quant à la demande du Royaume de Belgique tendant à ce que la Cour prenne acte que cet État membre s’engage à appliquer correctement cette directive, la Cour n’est pas compétente à cet égard. En effet, une telle demande est étrangère à l’objet d’une procédure en manquement, qui est la constatation objective du non-respect, par un État membre, des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé [voir, en ce sens, arrêt du 8 mars 2022, Commission/Royaume-Uni (Lutte contre la fraude à la sous-évaluation), C‑213/19, EU:C:2022:167, point 162 et jurisprudence citée].
Sur le fond
30      À titre liminaire, il importe de rappeler, en premier lieu, que, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7, lu à la lumière du considérant 23 de celle‑ci, les États membres sont tenus de veiller à ce que, dans des transactions commerciales où le débiteur est un pouvoir public, le délai de paiement n’excède pas une durée de 30 jours civils, à compter des circonstances factuelles que ce paragraphe 3, sous a), énumère [arrêt du 11 juillet 2024, Commission/Portugal (Retards de paiement des pouvoirs publics), C‑487/23, EU:C:2024:606, point 36].
31      En outre, la Cour a jugé que, en particulier, l’article 4, paragraphe 3, de cette directive impose aux États membres non seulement de prévoir des délais maximaux de paiement conformes à cette disposition, mais également de veiller au respect effectif de ces délais par leurs pouvoirs publics dans le cadre des transactions commerciales entre ceux‑ci et des entreprises [arrêt du 11 juillet 2024, Commission/Portugal (Retards de paiement des pouvoirs publics), C‑487/23, EU:C:2024:606, point 37 et jurisprudence citée].
32      En deuxième lieu, s’agissant du cadre temporel du présent recours en manquement, conformément à une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre concerné telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour [arrêt du 11 juillet 2024, Commission/Portugal (Retards de paiement des pouvoirs publics), C‑487/23, EU:C:2024:606, point 40 et jurisprudence citée].
33      L’objet d’un recours en manquement peut néanmoins s’étendre à des faits postérieurs à cet avis motivé pour autant qu’ils soient de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par celui‑ci [voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2024, Commission/Portugal (Retards de paiement des pouvoirs publics), C‑487/23, EU:C:2024:606, point 41 et jurisprudence citée].
34      En l’espèce, le délai imparti au Royaume de Belgique dans l’avis motivé de la Commission du 19 avril 2023 a expiré le 19 juin 2023. Selon la Commission, cet État membre n’est pas parvenu à remédier au manquement allégué à l’expiration de ce délai. Ce manquement aurait perduré sans interruption depuis le premier semestre de l’année 2022 s’agissant de la Région wallonne.
35      Bien que les allégations de la Commission relatives à la persistance dudit manquement portent sur des faits postérieurs à cet avis motivé, ceux‑ci sont, toutefois, de même nature et constitutifs d’un même comportement que ceux qui y étaient visés, à savoir le fait de ne pas avoir veillé à ce que les pouvoirs publics belges respectent de manière effective les délais de paiement prévus à l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7. Partant, l’objet du présent recours en manquement peut s’étendre à ces faits postérieurs.
36      En troisième et dernier lieu, s’agissant de la matérialité du manquement allégué au regard de cet article 4, paragraphe 3, sous a), le gouvernement belge reconnaît que les retards de paiement qui lui sont reprochés par la Commission et qui ressortent des données communiquées par ce gouvernement à cette institution ont bien eu lieu durant les périodes mentionnées au point 1 du présent arrêt. En particulier, il admet, dans sa duplique du 15 janvier 2025, que des efforts doivent encore être consentis pour remédier au manquement qui lui est reproché.
37      Par suite, le grief tiré de ce que le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article 4, paragraphe 3, sous a), en ce qui concerne le gouvernement fédéral, en 2021, la Région wallonne, en 2020 et depuis le premier semestre de l’année 2022 jusque, à tout le moins, au 15 janvier 2025, ainsi que la Région de Bruxelles-Capitale, au cours du premier semestre de l’année 2022, est fondé.
38      Eu égard à l’ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ne veillant pas à ce que le gouvernement fédéral, en 2021, la Région wallonne, en 2020 et depuis le premier semestre de l’année 2022 jusque, à tout le moins, au 15 janvier 2025, ainsi que la Région de Bruxelles-Capitale, au cours du premier semestre de l’année 2022, respectent de manière effective les délais de paiement fixés à l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
39      Le recours est rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
40      En vertu de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. La Commission et le Royaume de Belgique ayant succombé chacun, respectivement, sur un ou plusieurs chefs de demande, il convient de décider qu’ils supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :
1)      En ne veillant pas à ce que le gouvernement fédéral, en 2021, la Région wallonne, en 2020 et depuis le premier semestre de l’année 2022 jusque, à tout le moins, au 15 janvier 2025, ainsi que la Région de Bruxelles-Capitale, au cours du premier semestre de l’année 2022, respectent de manière effective les délais de paiement fixés à l’article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      La Commission européenne et le Royaume de Belgique supportent leurs propres dépens.
Rodin
Piçarra
Fenger
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 juin 2025.
Le greffier
Le président de chambre
A. Calot Escobar
S. Rodin
*      Langue de procédure : le français.