61967C0026
Conclusie van de Advocaat-Generaal J. Gand
van 27 mei 1968 (
1
)
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Alvorens de gegrondheid te onderzoeken van de vordering van de heer Danvin — wiens verdiensten als ambtenaar door de instelling ten zeerste worden gewaardeerd, doch die daarbij verklaart dat zij geen mogelijkheid ziet aan zijn verlangen tegemoet te komen — willen wij in het kort aanduiden hoe het onderhavige geschil ontstond.
Bij de oprichting, in 1958, van het Ontwikkelingsfonds voor landen en gebieden overzee, werd in de voorlopige Verordening van de Raad no. 6 van 3 december 1958 bepaald, dat de voorzitter van de Commissie een rekenplichtige zal aanwijzen. Inderdaad werd bij besluit van de voorzitter van 5 juni 1959 naast de hoofd-rekenplichtige een adjunct voorzien, zulks ten einde de richtige vervulling van de aan eerstgenoemde ambtenaar opgedragen taak onder alle omstandigheden te waarborgen; hij moest op gelijke wijze als de hoofd-rekenplichtige worden benoemd en hem in geval van afwezigheid of verhindering vervangen. Bij een besluit van diezelfde dag werd verzoeker tot adjunct-rekenplichtige benoemd.
De werkzaamheden van het Tweede Europese Ontwikkelingsfonds, ingesteld bij de Overeenkomst van Jaoende welke op 1 juni 1964 in werking trad, brachten de noodzaak mede van tamelijk diepgaande wijzigingen in de administratieve organisatie van het fonds, in het bijzonder de instelling van een onafhankelijke financiële controledienst, waarmede een zekere beperking van de bevoegdheden en de verantwoordelijkheid van de rekenplichtige werd beoogd. Deze herziening vergde veel tijd en voltrok zich in de volgende etappes: op 25 februari 1965 werd de heer Heusghem, tot dusver hoofd-rekenplichtige, met de leiding van de financiële controledienst belast; bij beschikking van dé Commissie van 20 december 1965 werd de heer Bering, hoofd-administrateur, tot rekenplichtige van het fonds benoemd, doch hij trad eerst in de loop van de maand juni daaropvolgende in functie; Danvin moest hem in geval van afwezigheid of verhindering vervangen.
Gedurende het tijdvak 25 februari 1965 - 1 juni 1966 verving verzoeker, hoofd-assistent (B 1) en adjunct-rekenplichtige, achtereenvolgens Heusghem en Bring.
Op 12 januari 1966 verlangde hij uitkering van de aanvullende toelage welke artikel 7, lid 2, van het Statuut voorziet ten behoeve van een ambtenaar die een ambt ad interim vervult, hetgeen hem, om redenen waarop wij hierna zullen terugkomen, werd geweigerd. Hij vordert thans dat de Commissie zal worden veroordeeld tot betaling van een op de voet van voornoemde bepaling berekende schadeloosstelling, welke hij op Bfr 100000 begroot. Het gaat derhalve over de vraag in hoeverre deze aanspraak gegrond is.
A —
Het eerste — en praktisch het enige — middel van beroep berust op een beweerde schending van het Statuut van de ambtenaren.
Verzoeker is van oordeel dat hij inderdaad ad interim werd tewerkgesteld in de zin van artikel 7. Ook al geschiedde zulks niet met inachtneming van de statutaire regels, zo was hij niettemin gehouden zich naar de aanwijzingen van zijn meerderen te gedragen. Onder deze omstandigheden zou de begane onregelmatigheid een dienstfout opleveren, hetzij rechtstreeks van de zijde der Commissie, hetzij — indirect — door tussenkomst van de desbetreffende hoofden van dienst, een fout welke de aansprakelijkheid van de Gemeenschap mede zou brengen.
Tegen deze bewering voert de verwerende instelling aan dat er in het geval van verzoeker geen sprake van interim is geweest, doch slechts van automatische toepassing zowel van het besluit van de voorzitter van 5 juni 1959 als van de beschikking van de Commissie van 20 december 1965 waarbij de vervanging van de hoofd-rekenplichtige door zijn adjunct werd geregeld; de voorschriften voorzien in zodanig geval geen enkele toelage en deze kan dan ook niet worden toegekend.
Hier rijzen verschillende vragen :
1.
Allereerst moeten de beide begrippen interim en vervanging worden gedefinieerd en onderscheiden, althans voor zover zulks mogelijk zal blijken. Dit eerste begrip is ons bekend uit artikel 7, paragraaf 2, van het Statuut, waarin de verschillende gevallen van interim worden voorzien. Op het tweede begrip zouden dan de beide, voor het geval van verzoeker van belang zijnde, beschikkingen van 1959 en 1965 betrekking hebben, zij het dat bedoeld begrip daarin niet uitdrukkelijk wordt genoemd. In ieder geval ziet op dit begrip artikel 26 van het Reglement van orde van 9 januari 1963, hetwelk de Commissie krachtens artikel 162 van het Verdrag met betrekking tot de organisatie van haar diensten heeft gegeven (Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 31 januari 1963, blz. 181) : „Behoudens andersluidend besluit van de Commissie, wordt elke chef bij zijn verhindering vervangen door de aanwezige, hem ondergeschikte ambtenaar van de hoogste categorie en rang die de oudste in dienstjaren of, bij een gelijk aantal dienstjaren, de oudste in leeftijd is”.
Vast staat — verweerster betwist dit niet — dat interim en vervanging beide ten doel hebben de ononderbroken normale taakvervulling der openbare diensten te verzekeren, ook wanneer een bepaalde ambtenaar afwezig is. Het is daarentegen geenszins zeker dat men even nauwkeurig kan onderscheiden — gelijk de Commissie beweert — tussen de bevoegdheden respectievelijk van de ambtenaar ad interim en de plaatsvervanger, in die zin dat de eerste bevoegd zou zijn de algemene, door de vervangen ambtenaar voor zijn dient vastgestelde beleidslijn te herzien, terwijl de tweede deze mogelijkheid niet heeft. Let men op de communautaire regelingen, het Statuut van de ambtenaren, het besluit van de voorzitter en het Reglement van orde van de Commissie welke alle bij bepaalde nationale rechtsstelsels aansluiten, dan moet worden vastgesteld dat het werkelijke onderscheid gelegen is in de wijze waarop in de vervanging of het interim wordt voorzien. De eerste wordt vooraf geregeld bij een beschikking van het met de organisatie van de dienst belaste bestuursgezag ten einde aan iedere moeilijkheid het hoofd te kunnen bieden; de plaatsvervanger kan worden aangewezen, hetzij met name, hetzij door een aanduiding van nauwkeurig omschreven kenmerken („de aanwezige ambtenaar die tevens de oudste in dienstjaren is”, gelijk artikel 26 van het Reglement van orde het uitdrukt). Zodra zich een verhindering voordoet, en telkens wanneer die zich voordoet, is de plaatsvervanger automatisch met het ambt bekleed zonder dat daartoe een nadere beschikking van het hogere bestuursgezag vereist is; hoogstens kan er sprake zijn van de vaststelling dat aan de voorwaarden om tot vervanging over te gaan is voldaan.
Daarentegen, wanneer het Statuut bepaalt dat een ambtenaar kan worden aangewezen „een ambt te vervullen dat bij een hogere loopbaan van zijn categorie of groep behoort dan waarin hij is geplaatst”, wordt hiermede noodzakelijkerwijs geïmpliceerd, dat dit interim wordt toegekend bij een besluit, genomen nadat het deze maatregel rechtvaardigde feit zich heeft voorgedaan en uit de leden 1 en 2 van artikel 7, in onderling verband bezien, schijnt te volgen dat bedoelde beschikking van het tot aanstelling bevoegde gezag uit moet gaan.
Anderzijds schijnt het toepassingsgebied der vervanging van geringere omvang te zijn dan dat van het interim. De verschillende teksten waarin de vervanging wordt voorzien betreffen steeds een verhindering van de titularis, waarmede kennelijk op toevallige gebeurtenissen wordt gedoeld, zoals ziekte of andere onvoorziene omstandigheden waarin een ambtenaar komt te verkeren, die daarna zijn tijdelijk onderbroken functie wederom opvat. Wordt een functionaris in een ander ambt benoemd, dan kan hij niet tijdelijk worden vervangen, daar hij immers in zodanig geval heeft opgehouden titularis van zijn vorig — inmiddels vacant geworden — ambt te zijn.
Daarentegen bestaat er geen enkel bezwaar een ambtenaar, in afwachting van de benoeming van een nieuwe titularis, ad interim een vacante post te doen waarnemen. Doch, anders dan de raadsman van verzoeker ter terechtzitting heeft betoogd, is dit niet het enige denkbare geval van een tewerkstelling ad interim. Op dit punt kan worden volstaan met een verwijzing naar artikel 7, paragraaf 2, waarin het geval wordt voorzien van een in het belang van de dienst gedetacheerde ambtenaar, die volgens artikel 38 zijn ambt behoudt. Uit dit voorbeeld — evenals de andere in dezelfde tekst genoemde, waarbij het interim meer dan een jaar kan duren — blijkt dat het toepassingsgebied van het interim uitgebreider is dan dat van de vervanging en dat het interimaat zich over een langere periode kan uitstrekken dan de vervanging.
2.
Bezien wij nu de positie waarin verzoeker zich van 1965 tot 1966 bevond, dan schijnt het wel zeker dat artikel 7 van het Statuut niet op hem werd toegepast en ook niet kon worden toegepast. Verzoeker betoogt dat hij werd aangewezen bij een besluit van de Directeur-Generaal Ontwikkeling van Landen en Gebieden Overzee, welk stuk hij overigens nimmer heeft geproduceerd. Verondersteld mag worden dat deze hoge ambtenaar — die wél zijn hiërarchische meerdere was doch niet het tot aanstelling bevoegde gezag — zich heeft beperkt tot de vaststelling dat verzoeker krachtens de op dat ogenblik geldende bepalingen de hoofd-rekenplichtige moest vervangen. Daar anderzijds laatstgenoemde een ambt van de categorie A bekleedde kan dit niet door verzoeker ad interim worden uitgeoefend daar hij tot categorie B behoort. U herinnert zich dat deze stelling ter terechtzitting uitvoerig werd besproken: men beriep zich hierbij op de bewoordingen van artikel 7 „een ambt van zijn categorie of groep” en betoogd werd dat het interim binnen „de administratieve groep” waartoe verzoeker behoorde ongeacht zijn categorie kon worden toegepast. De misvatting is evident. Artikel 5, paragraaf 1, van het Statuut bevat de grondregel dat de ambten in vier categorieën zijn ingedeeld en in het zesde lid wordt daaraan toegevoegd : „in afwijking van de voorgaande bepalingen kunnen echter ambten waarvoor een zelfde beroepsvorming vereist is, worden samengevoegd tot groepen, bestaande uit een aantal rangen welke tot één of meer der bovenvermelde categorieën behoren”. Voorzien zijn slechts de groep voor de talendienst — geheel opgenomen in de categorie L/A — en de wetenschappelijke of technische groepen bij het Gemeenschappelijk Centrum voor Atoomonderzoek bedoeld in artikel 92 en bijlage I B van het Statuut. Er bestaat geen „administratieve groep”, doch een aantal ambten, verdeeld over verschillende categorieën en het interimaat kan slechts binnen één en dezelfde categorie toepassing vinden.
3.
Verzoeker heeft derhalve met ingang van 25 februari 1965 in het kader van het besluit van de voorzitter der Commissie van 5 juni 1959 Heusghem vervangen. De vraag is nu of de instelling van het interim-systeem in het Statuut van de ambtenaren van 1962 niet een stilzwijgende afschaffing van bedoeld besluit ten gevolge heeft gehad. Dit is de stelling van verzoeker, doch wij kunnen die niet aanvaarden. Immers onderscheiden moet worden tussen hetgeen van het Statuut van de ambtenaren afhangt, de bij verordening van de Raad — krachtens artikel 212 van het Verdrag gegeven — vastgestelde rechten en verplichtingen der functionarissen en datgene, hetwelk slechts de organisatie van de dienst betreft en dat onder de bevoegdheid van het hoofd van de Administratie valt. Het besluit van de voorzitter van de Commissie behoort kennelijk tot laatstgenoemde categorie. De genomen maatregel was te noodzakelijker daar de functie van de rekenplichtige behoort tot die welke zonder onderbreking moeten worden uitgeoefend; men denke hier aan het voorschrift van Verordening no. 6 krachtens hetwelk de betalingsopdrachten eerst uitvoerbaar worden wanneer zij vooraf voor gezien zijn getekend door de rekenplichtige die de aanwezigheid van de kredieten bevestigt alsmede de juistheid der in rekening te brengen bedragen en de deugdelijkheid der overgelegde bescheiden; er dient derhalve ten alle tijde een ambtenaar aanwezig te zijn die bevoegd is deze visa te geven. Het besluit van 1959, dat een ander gebied bestrijkt dan het Statuut van 1962, is daarmede dus geenszins onverenigbaar en mag evenmin geacht worden daardoor impliciet te zijn afgeschaft. Ware dit anders, dan zou gegronde twijfel kunnen rijzen ten aanzien van de geldigheid van de latere beschikking van de Commissie van 20 december 1965 en van de in 1963 in het Reglement van orde der Commissie neergelegde algemene regeling voor de vervanging.
4.
Maar indien de regel voor de vervanging van de hoofdrekenplichtige naar ons oordeel geen bezwaar ontmoet, zo achten wij toch de toepassing daarvan in het onderhavige geval bijzonder twijfelachtig. Immers de vervanging heeft ten doel onvoorziene moeilijkheden op te lossen en in de meest dringende gevallen te voorzien in dier voege dat de plaatsvervanger die onontbeerlijke beslissingen neemt welke geen uitstel kunnen lijden; zij is naar haar wezen van tijdelijke aard. In het onderhavige geval heeft zij meer dan 15 maanden geduurd, gedurende welke periode verzoeker met de gehele verantwoordelijkheid van de dienst was belast en achtereenvolgens twee titularissen heeft vervangen, waarvan de eerste zijn functie niet langer uitoefende en de andere haar nog niet had aanvaard. Zo paradoxaal was de situatie in dit opzicht, dat hij zich als ambtenaar van de categorie B voor de duur van dit tijdvak belast zag met een taak welke vrijwel gelijk stond met een functie die hij slechts gedurende één jaar had mogen uitoefenen indien hij tot de categorie A had behoord en voorts dat hij zulks heeft moeten doen zonder daarvoor de geldelijke vergoeding te ontvangen welke hem in het kader van artikel 7 van het Statuut zou zijn toegekend.
Hieruit blijkt wel voldoende — zij het om redenen waarop wij thans niet nader behoeven in te gaan, doch die zich gemakkelijk laten raden — dat de vervangingsprocedure tot een ander dan het voorgeschreven doel werd gevolgd en ertoe heeft geleid dat men verzoekers verantwoordelijkheden en werkzaamheden abnormaal verzwaarde en wel op zodanige wijze dat hem dit naar redelijkheid had moeten worden toegerekend. Ook bij gebreke van een expliciete beschikking, welke overigens niet te zijnen aanzien gegeven kon worden, was zijn positie analoog met die van een ambtenaar ad interim, wij menen dan ook dat in dit bijzondere geval een aanspraak op schadevergoeding bestaat; doch hoe deze te berekenen ?
Het door verzoeker verlangde bedrag van Bfr 100000 berust niet op een ernstig te nemen basis. De eenvoudigste methode bestaat hierin dat men uitgaat van de in artikel 7 van het Statuut voorziene grondslag voor de aanvullende toelage: de in deze zin door verweerster opgestelde berekening, welker juistheid door verzoeker slechts tardief werd betwist, leidt tot een totaalbedrag van Bfr 16783. Wij stellen U dan ook voor dit bedrag te aanvaarden, of althans een bedrag dat daarvan slechts zeer gering verschilt, voor het geval Uw Hof de indruk wenst te vermijden dat het geval van Danvin in alle opzichten met dat van een ambtenaar ad interim gelijkgesteld moet worden.
B —
Gezien de tot dusver gegeven beschouwingen behoeven wij wel niet nader in te gaan op een slechts subsidiair voorgedragen middel, gegrond op ongerechtvaardigde verrijking. In de eerste plaats achten wij het zeer twijfelachtig of er in de statutaire dienstverhouding tussen de instelling en haar ambtenaar voor zodanige actie plaats is en voorts: wat betekent hier „verrijking” van de Administratie, of wat moet worden verstaan onder een dienovereenkomstige „verarming” van verzoeker? Wij zien niet in welk nut het zou kunnen hebben privaatrechtelijke begrippen te transponeren naar een gebied waartoe zij niet behoren.
Wat er ook zij van deze vraag, wij hebben de eer te concluderen
—
tot nietigverklaring der stilzwijgende afwijzing van het administratieve beroep van verzoeker door de Commissie der Europese Economische Gemeenschap;
—
tot veroordeling van de Gemeenschap om aan verzoeker een bedrag van Bfr 16783 te voldoen;
—
en tot veroordeling van de Gemeenschap in de proceskosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.