62019CJ0213
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
8 maart 2022 (
*1
)
Inhoud
I. Toepasselijke bepalingen
A. Recht inzake eigen middelen
1. Besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen
2. Verordeningen betreffende de regels en de procedure voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen
3. Verordening nr. 608/2014
4. Verordening nr. 1553/89
B. Douanerecht
1. Communautair douanewetboek
2. Douanewetboek van de Unie
3. Toepassingsverordening
4. Uitvoeringsverordening
C. Btw-recht
II. Feiten en precontentieuze procedure
A. Feiten van het hoofdgeding
B. Precontentieuze procedure
III. Procedure bij het Hof
IV. Beroep
A. Ontvankelijkheid
1. Schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en in het kader van de procedure bij het Hof
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
2. Ontoereikende feitelijke grondslag en rechtsgrondslag van de grief die is ontleend aan schending van het btw-recht van de Unie en met name douaneregeling 42
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
3. Schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
4. Onbevoegdheid van het Hof om in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU kennis te nemen van een verzoek van de Commissie tot het gelasten van een lidstaat om een bepaald bedrag aan eigen middelen ter beschikking te stellen
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
5. Voorbarigheid en niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift met betrekking tot de periode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017 vanwege de uitvaardiging van de Breach-C18-utb’s voor die periode
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
B. Ten gronde
1. Niet-nakoming van de verplichtingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie en fraudebestrijding, alsmede van de verplichtingen uit hoofde van het douanerecht van de Unie
a) Schending van artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU
1) Verplichtingen van de lidstaten op grond van artikel 325 VWEU
2) Schending van de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 325 VWEU
i) Opmerkingen vooraf
ii) Overzicht van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude
iii) Wetenschap van het Verenigd Koninkrijk, vanaf het begin van de inbreukperiode, van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude en van de maatregelen waarmee die fraude op doeltreffende wijze kon worden bestreden
iv) Onverenigbaarheid met artikel 325, lid 1, VWEU van het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft toegepast om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden
b) Niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de douanewetgeving van de Unie
1) Opmerkingen vooraf
2) Schending van de verplichtingen van artikel 13 van het communautair douanewetboek en van artikel 46 van het douanewetboek van de Unie
i) Argumenten van partijen
ii) Beoordeling door het Hof
3) Schending van de verplichtingen van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en van artikel 244 van de uitvoeringsverordening
4) Schending van de verplichtingen van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie
2. Niet-nakoming van de Unierechtelijke verplichtingen inzake de terbeschikkingstelling van douanerechten, die traditionele eigen middelen zijn
a) Grief dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn principiële verplichting om de traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen
1) Principiële verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor het niet vaststellen van de verliezen aan traditionele eigen middelen van de Unie
2) Verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor de verliezen aan eigen middelen van de Unie die zijn vastgesteld in de Snake-C18-utb’s
b) Grief dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn verplichting om bepaalde bedragen aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen
1) Betoog van het Verenigd Koninkrijk dat het Hof zich allereerst moet buigen over de door hem geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen
2) Raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen die de Commissie op basis van de OLAF-JRC-methode heeft verricht
3) Raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen die het Verenigd Koninkrijk op basis van de methode van de HMRC heeft verricht
4) Algemene kritiek op de OLAF-JRC-methode
5) Geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode tussen november 2011 en november 2014
6) Geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017
i) Kritiek dat de OLAF-JRC-methode ertoe leidt dat het volume van de als ondergewaardeerd beschouwde invoer wordt overschat
ii) Kritiek dat de OLAF-JRC-methode leidt tot overschatting van de waarde van de invoer die als ondergewaardeerd moet worden beschouwd
7) Gevolgen van de Breach-C18-utb’s voor de raming van de verliezen aan eigen middelen die de Commissie vordert voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017
8) Wisselkoers waarmee het bedrag van de verliezen aan eigen middelen moet worden berekend
9) Conclusie
3. Niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit de btw-regelgeving en van de verplichtingen om de overeenkomende eigen middelen ter beschikking te stellen
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
4. Niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
Kosten
„Niet-nakoming – Artikel 4, lid 3, VEU – Artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU – Eigen middelen – Douanerechten – Belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Fraudebestrijding – Doeltreffendheidsbeginsel – Verplichting voor de lidstaten om de eigen middelen ter beschikking te stellen van de Europese Commissie – Financiële verantwoordelijkheid van de lidstaten ingeval van verlies aan eigen middelen – Invoer van textiel en schoeisel uit China – Grootschalige, stelselmatige fraude – Georganiseerde criminaliteit – Verdwijnende importeurs – Douanewaarde – Onderwaardering – Maatstaf van heffing voor de btw – Geen systematische, op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles voorafgaand aan de vrijgave van de betrokken goederen – Geen systematische zekerheidstellingen – Methode die is gebruikt voor het ramen van de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen die verband houden met invoer met een hoog risico op onderwaardering – Statistische methode die is gebaseerd op de gemiddelde prijzen die op Unieniveau zijn vastgesteld – Toelaatbaarheid”
In zaak C‑213/19,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 7 maart 2019,
Europese
Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en F. Clotuche-Duvieusart als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door F. Shibli, S. Brandon, Z. Lavery en S. McCrory, vervolgens door F. Shibli en S. McCrory als gemachtigden, bijgestaan door J. Eadie en I. Rogers, QC, en door S. Pritchard, T. Sebastian en R. Hill, barristers,
verweerder,
ondersteund door:
Koninkrijk
België, vertegenwoordigd door J.‑C. Halleux, P. Cottin en S. Baeyens als gemachtigden,
Republiek
Estland, vertegenwoordigd door N. Grünberg als gemachtigde,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door M. Tassopoulou als gemachtigde,
Republiek
Letland, aanvankelijk vertegenwoordigd door K. Pommere, V. Soņeca en I. Kucina, vervolgens door K. Pommere als gemachtigden,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, S. Jaulino, L. Inez Fernandes en P. Rocha als gemachtigden,
Slowaakse
Republiek, vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev, A. Prechal (rapporteur), I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele en J. Passer, kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan, A. Kumin en N. Wahl, rechters,
advocaat-generaal: P. Pikamäe,
griffier: M. A. Gaudissart, adjunct-griffier,
gezien de stukken en na de terechtzitting van 8 december 2020,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 september 2021,
het navolgende
Arrest
1
De Europese Commissie verzoekt het Hof met haar verzoekschrift het volgende vast te stellen:
–
door met betrekking tot bepaalde invoer van textiel en schoeisel uit China (hierna: „betrokken invoer”) niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken en evenmin de correcte bedragen aan traditionele eigen middelen en eigen middelen uit de belasting op de toegevoegde waarde (btw) ter beschikking van die instelling te stellen, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB 2014, L 168, blz. 105), de artikelen 2 en 8 van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007, L 163, blz. 17), de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien (PB 2014, L 168, blz. 39), zoals gewijzigd bij verordening (EU, Euratom) 2016/804 van de Raad van 17 mei 2016 (PB 2016, L 132, blz. 85) (hierna: „verordening nr. 609/2014”), de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2000, L 130, blz. 1), artikel 2 van verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (PB 1989, L 155, blz. 9), en artikel 105, lid 3, van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1; hierna: „douanewetboek van de Unie”) en artikel 220, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 (PB 2005, L 117, blz. 13) (hierna: „communautair douanewetboek”),
–
als gevolg van de niet-nakoming van de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU, artikel 325 en artikel 310, lid 6, VWEU, de artikelen 3 en 46 van het douanewetboek van de Unie, artikel 13 van het communautair douanewetboek, artikel 248, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (PB 1993, L 253, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3254/1994 van de Commissie van 19 december 1994 (PB 1994, L 346, blz. 1) (hierna: „toepassingsverordening”), artikel 244 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013 (PB 2015, L 343, blz. 558; hierna: „uitvoeringsverordening”), artikel 2, lid 1, onder b) en d), de artikelen 83 en 85 tot en met 87, en artikel 143, lid 1, onder d), en lid 2, van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1, met rectificatie in PB 2007, L 335, blz. 60), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009 (PB 2009, L 175, blz. 12) (hierna: „richtlijn 2006/112”).
–
bedragen de bijbehorende verliezen aan traditionele eigen middelen, verminderd met inningskosten, die ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld:
–
496025324,30 EUR in 2017 (tot en met 11 oktober 2017);
–
646809443,80 EUR in 2016;
–
535290329,16 EUR in 2015;
–
480098912,45 EUR in 2014;
–
325230822,55 EUR in 2013;
–
173404943,81 EUR in 2012;
–
22777312,79 EUR in 2011;
–
door niet alle informatie te verstrekken die de Commissie nodig had om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen, en door, ondanks het verzoek van de Commissie daartoe, noch de inhoud van het advies van de juridische dienst van Her Majesty’s Revenue & Customs (belasting- en douanedienst van het Verenigd Koninkrijk; hierna: „HMRC”), noch de motivering van de besluiten die tot de intrekking van de vastgestelde douaneschulden hebben geleid, te verstrekken, heeft het Verenigd Koninkrijk niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 2, lid 2, en lid 3, onder d), van verordening (EU, Euratom) nr. 608/2014 van de Raad van 26 mei 2014 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB 2014, L 168, blz. 29).
I. Toepasselijke bepalingen
A. Recht inzake eigen middelen
1.
Besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen
2
In de periode van november 2011 tot en met 11 oktober 2017 (hierna: „inbreukperiode”), voor welke periode de Commissie het Verenigd Koninkrijk in het kader van de onderhavige procedure verschillende niet-nakomingen van het Unierecht verwijt, waren achtereenvolgens twee besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen van de Unie van toepassing, te weten besluit 2007/436 en, met ingang van 1 januari 2014, besluit 2014/335.
3
Volgens artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2014/335, waarvan de bewoordingen in wezen identiek zijn aan die van artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2007/436, worden de op de begroting van de Unie opgevoerde eigen middelen gevormd door de ontvangsten uit respectievelijk „traditionele eigen middelen bestaande uit […] rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de Unie ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met derde landen” en „de toepassing van een voor alle lidstaten geldend uniform percentage op de btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens Unievoorschriften”.
4
Artikel 8, lid 1, eerste alinea, van die besluiten bepaalt dat de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief, als eigen middelen van de Unie, door de lidstaten worden geïnd overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, die waar nodig worden aangepast opdat zij aan de EU-voorschriften voldoen. De derde alinea van dat artikel bepaalt dat de lidstaten de in artikel 2, lid 1, onder a) tot en met c), van die besluiten bedoelde middelen ter beschikking stellen van de Commissie.
2.
Verordeningen betreffende de regels en de procedure voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen
5
Tijdens de inbreukperiode waren achtereenvolgens twee verordeningen inzake de terbeschikkingstelling van de eigen middelen van de Unie van toepassing, te weten verordening nr. 1150/2000 en, met ingang van 1 januari 2014, verordening nr. 609/2014.
6
Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen overeenkomt met die van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht van de Unie op de in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit [2014/335] genoemde traditionele eigen middelen als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.”
7
Artikel 6, lid 1 en lid 3, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek is aan die van artikel 6, lid 1 en lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1150/2000, is als volgt geformuleerd:
„1.   Bij de schatkist van iedere lidstaat of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, uitgesplitst naar middel.
[…]
3.   De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde in de tweede alinea van dit lid, uiterlijk op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen [gewoonlijk ‚boekhouding A’ genoemd].
Vastgestelde rechten die niet in de in de eerste alinea bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de in de eerste alinea vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen [gewoonlijk ‚boekhouding B’ genoemd]. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.
[…]”
8
De oorspronkelijke versie van artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek was aan die van artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1150/2000, luidde:
„Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.”
9
Sinds 1 oktober 2016 is die bepaling als volgt verwoord:
„Op de in de artikelen 10, 10 bis en 10 ter aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening die daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of nationale centrale bank is geopend. Behoudens het berekenen van negatieve rente als bedoeld in de derde alinea mag deze rekening slechts worden gedebiteerd in opdracht van de Commissie.”
10
De oorspronkelijke versie van artikel 12, leden 1 en 3, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek was aan die van artikel 11, leden 1 en 3, van verordening nr. 1150/2000, luidde:
„1.   Elke te late boeking op de in lid 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van vertragingsrente.
[…]
3.   Voor de lidstaten die niet aan de Economische en monetaire Unie deelnemen, is de rentevoet gelijk aan de rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand door de respectieve centrale banken op hun basisherfinancieringstransacties wordt toegepast, vermeerderd met twee punten, of, voor de lidstaten waarvoor de rentevoet van de Centrale Bank niet beschikbaar is, de meest equivalente rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand op de geldmarkt van de lidstaat wordt toegepast, vermeerderd met twee punten.
Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”
11
Sinds 1 oktober 2016 bepaalt artikel 12, lid 5, van verordening nr. 609/2014, dat in de plaats is gekomen van artikel 12, lid 3, ervan, het volgende:
„Voor de lidstaten die niet aan de Economische en monetaire Unie deelnemen, is de rentevoet gelijk aan de rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand door de respectieve centrale banken op hun basisherfinancieringstransacties wordt toegepast, of 0 procent als dit hoger is, vermeerderd met 2,5 procentpunten. Voor de lidstaten waarvoor de rentevoet van de centrale bank niet beschikbaar is, is de rentevoet gelijk aan de meest equivalente rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand op de geldmarkt van de lidstaat wordt toegepast, of 0 procent als dit hoger is, vermeerderd met 2,5 procentpunten.
Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd.
De totale stijging uit hoofde van de eerste en de tweede alinea mag niet meer dan 16 procentpunten bedragen. De verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”
12
Artikel 13 („Oninbare bedragen”) van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen overeenkomt met die van artikel 17 van verordening nr. 1150/2000, bepaalt:
„1.   De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.
2.   De lidstaten behoeven de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen als zij om een van de onderstaande redenen niet kunnen worden geïnd:
a)
door overmacht;
b)
hetzij om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn.
De bedragen van de vastgestelde rechten worden oninbaar verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit.
De bedragen van de vastgestelde rechten worden geacht oninbaar te zijn uiterlijk na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag overeenkomstig artikel 2 is vastgesteld of, in geval van een administratief of gerechtelijk beroep, de vaststelling, kennisgeving of bekendmaking van het definitieve besluit heeft plaatsgevonden.
[…]
3.   Binnen drie maanden na het in lid 2 van dit artikel genoemde administratieve besluit of in overeenstemming met de [in] dat lid bedoelde vervaldag dienen de lidstaten bij de Commissie een verslag in met de gegevens betreffende de gevallen van toepassing van genoemd lid 2, voor zover het bedrag van de vastgestelde rechten meer bedraagt dan 50000 EUR.
Dit verslag moet de Commissie in staat stellen de in lid 2, onder a) en b), van dit artikel bedoelde redenen te beoordelen waarom de betrokken lidstaat het betrokken bedrag niet ter beschikking heeft kunnen stellen, alsmede de maatregelen die hij heeft genomen om de invordering te bewerkstelligen.
Het verslag wordt opgesteld volgens een door de Commissie vastgesteld model. De Commissie stelt hiertoe uitvoeringshandelingen vast. Deze uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de in artikel 16, tweede alinea, bedoelde raadplegingsprocedure.
4.   De Commissie zendt binnen zes maanden na de ontvangst van het in lid 3 bedoelde verslag haar opmerkingen aan de betrokken lidstaat toe.
Indien de Commissie om aanvullende inlichtingen heeft verzocht, gaat de termijn van zes maanden in zodra de gevraagde aanvullende inlichtingen zijn ontvangen.”
3.
Verordening nr. 608/2014
13
Wat het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 januari 2014 betreft, bepaalt artikel 2 („Maatregelen op het gebied van controle en toezicht”) van verordening nr. 608/2014 het volgende:
„[…]
2.   De lidstaten treffen alle nodige maatregelen om te waarborgen dat de eigen middelen bedoeld in artikel 2, lid 1, van besluit [2014/335] ter beschikking van de Commissie worden gesteld.
3.   Wanneer de maatregelen op het gebied van controle en toezicht betrekking hebben op de in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit [2014/335] bedoelde traditionele eigen middelen:
a)
verrichten de lidstaten de verificaties en onderzoeken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van deze eigen middelen;
[…]
c)
betrekken de lidstaten de Commissie op haar verzoek bij de controles die zij verrichten. Wanneer de Commissie bij een controle betrokken is, heeft zij, voor zover dit voor de toepassing van deze verordening vereist is, toegang tot de bewijsstukken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van eigen middelen en tot alle andere relevante documenten die op deze bewijsstukken betrekking hebben;
d)
de Commissie mag zelf controles ter plaatse verrichten. De personeelsleden die de Commissie tot dergelijke controles heeft gemachtigd, hebben toegang tot de documenten op dezelfde wijze als in het geval van de onder c) bedoelde controles. De lidstaten faciliteren deze controles;
[…]”
4.
Verordening nr. 1553/89
14
Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 luidt:
„De grondslag van de btw-middelen wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van [de Zesde richtlijn (77/388/EEG)] van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag [(PB 1977, L 145, blz. 1)], […].”
15
Artikel 3, eerste alinea, van die verordening bepaalt:
„Voor een bepaald kalenderjaar wordt, onverminderd de artikelen 5 en 6, de grondslag van de btw-middelen berekend door het totaal van de door de lidstaten in dat jaar geïnde netto-btw-opbrengsten te delen door het tarief waartegen deze belasting in dat jaar werd geheven.”
B. Douanerecht
1.
Communautair douanewetboek
16
Het communautair douanewetboek is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vóór 1 mei 2016 is verricht.
17
Artikel 13 van dat wetboek bepaalde:
„1.   De douaneautoriteiten kunnen onder de overeenkomstig de geldende bepalingen vastgestelde voorwaarden alle controlemaatregelen nemen die zij nodig achten voor de correcte toepassing van de douanewetgeving en van andere wetgeving betreffende binnenbrengen, uitgang, doorvoer, overbrengen en bijzondere bestemming van goederen welke vervoerd worden tussen het douanegebied van de [Europese] Gemeenschap en derde landen en betreffende de aanwezigheid van goederen die niet de status van communautaire goederen hebben. Douanecontroles die ertoe strekken de correcte toepassing van de communautaire wetgeving te garanderen, kunnen in een derde land worden verricht voor zover een internationale overeenkomst daarin voorziet.
2.   Douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, moeten gebaseerd zijn op een door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt de risico’s in kaart te brengen en te kwantificeren alsmede de nodige maatregelen te ontwikkelen om de risico’s te beoordelen op basis van criteria die op nationaal, op communautair, en, indien beschikbaar, op internationaal niveau zijn vastgesteld.
Volgens de procedure van het comité worden een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gemeenschappelijke criteria en prioritaire controlegebieden vastgesteld.
De lidstaten zetten in samenwerking met de Commissie een elektronisch systeem op voor de uitvoering van het risicobeheer.
3.   Controles die door andere autoriteiten dan de douaneautoriteiten worden verricht, geschieden in nauwe coördinatie met de douaneautoriteiten en zoveel mogelijk op hetzelfde ogenblik en op dezelfde plaats.
[…]”
18
Titel II van dat douanewetboek bevatte een hoofdstuk 3 met het opschrift „Douanewaarden van goederen”, dat uit de artikelen 28 tot en met 36 bestond.
19
Artikel 29 van dat wetboek luidde:
„1.   De douanewaarde van ingevoerde goederen is de transactiewaarde van die goederen, dat wil zeggen de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs indien zij voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie worden verkocht, in voorkomend geval na aanpassing overeenkomstig de artikelen 32 en 33 […]
[…]
2.
a)
Ter bepaling van de aanvaardbaarheid van de transactiewaarde voor de toepassing van lid 1 vormt de omstandigheid dat de koper en de verkoper onderling verbonden zijn, op zich geen voldoende reden om de transactiewaarde als niet aanvaardbaar aan te merken. Indien noodzakelijk worden de omstandigheden van de verkoop onderzocht en wordt de transactiewaarde aanvaard wanneer het verbonden zijn geen invloed op de prijs heeft gehad. […]
[…]
3.
a)
De werkelijk betaalde of te betalen prijs is de totale betaling die door de koper aan de verkoper of ten behoeve van de verkoper voor de ingevoerde goederen is of moet worden gedaan en omvat alle betalingen die als voorwaarde voor de verkoop van de ingevoerde goederen, hetzij door de koper aan de verkoper, hetzij door de koper aan een derde ter nakoming van een verplichting van de verkoper, werkelijk zijn of moeten worden gedaan. […]
[…]”
20
Artikel 30 van het communautair douanewetboek was als volgt verwoord:
„1.   Indien de douanewaarde niet met toepassing van artikel 29 kan worden vastgesteld, dient achtereenvolgens te worden nagegaan welke van de punten a), b), c) en d) van lid 2 van toepassing is. De douanewaarde dient in dit geval te worden vastgesteld met toepassing van het eerste punt dat die vaststelling mogelijk maakt, […].
2.   De met toepassing van dit artikel vastgestelde douanewaarden zijn:
a)
de transactiewaarde van identieke goederen die voor uitvoer naar de Gemeenschap zijn verkocht en op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde dient te worden bepaald;
b)
de transactiewaarde van soortgelijke goederen die voor uitvoer naar de Gemeenschap zijn verkocht en op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde dient te worden bepaald;
c)
de waarde die berust op de prijs per eenheid bij verkoop in de Gemeenschap van de ingevoerde goederen of van ingevoerde identieke of soortgelijke goederen in de grootste totale hoeveelheid, aan niet met de verkopers verbonden personen;
d)
de berekende waarde, […].
[…]”
21
Artikel 31 van dat wetboek luidde:
„1.   Indien de douanewaarde van de ingevoerde goederen niet met toepassing van de artikelen 29 en 30 kan worden vastgesteld, wordt zij aan de hand van de in de Gemeenschap beschikbare gegevens vastgesteld met gebruikmaking van redelijke middelen die in overeenstemming zijn met de beginselen en de algemene bepalingen van:
–
de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel van 1994 [(PB 1994, L 336, blz. 103), opgenomen in bijlage 1 A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (PB 1994, L 336, blz. 3)],
–
artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel van 1994;
–
de bepalingen van het onderhavige hoofdstuk.
2.   De met toepassing van lid 1 vastgestelde douanewaarde berust niet op:
a)
de verkoopprijs, in de Gemeenschap, van goederen die in de Gemeenschap zijn voortgebracht;
b)
een stelsel dat voor douanedoeleinden voorziet in de aanvaarding van de hoogste van twee in aanmerking komende waarden;
c)
de prijs van goederen op de binnenlandse markt van het land van uitvoer;
d)
de kosten van voortbrenging, andere dan de berekende waarden die overeenkomstig artikel 30, lid 2, onder d), voor identieke of soortgelijke goederen zijn vastgesteld;
e)
prijzen voor uitvoer naar een land dat niet tot het douanegebied van de Gemeenschap behoort;
f)
minimumdouanewaarden, of
g)
willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.”
22
Artikel 68 van dat wetboek bepaalde:
„Teneinde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren kunnen de douaneautoriteiten overgaan tot:
a)
een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten. De douaneautoriteiten kunnen van de aangever eisen dat nog andere documenten worden overgelegd met het oog op de verificatie van de juistheid van de in de aangifte voorkomende vermeldingen;
b)
het onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle.”
23
Artikel 71 van dat wetboek was als volgt verwoord:
„1.   De resultaten van de verificatie van de aangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.
2.   Indien er geen verificatie van de aangifte wordt uitgevoerd, vindt de toepassing van de in lid 1 bedoelde bepalingen plaats aan de hand van de vermeldingen in de aangifte.”
24
Artikel 217, lid 1, van het communautair douanewetboek bepaalde:
„Elk bedrag aan rechten bij invoer of aan rechten bij uitvoer dat voortvloeit uit een douaneschuld […] dient door de douaneautoriteiten te worden berekend zodra deze over de nodige gegevens beschikken en dient door deze autoriteiten in de boekhouding of op iedere andere drager die als zodanig dienstdoet, te worden geregistreerd (boeking).”
25
Artikel 218, lid 1, eerste alinea, van dat wetboek luidde:
„Indien door de aanvaarding van de aangifte van goederen voor een andere douaneregeling dan die van de tijdelijke invoer met gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer, of door enige andere handeling die dezelfde rechtsgevolgen heeft als die aanvaarding, een douaneschuld ontstaat, dient het met die douaneschuld overeenkomende bedrag te worden geboekt zodra dit bedrag is berekend, of uiterlijk op de tweede dag volgende op de dag waarop de goederen zijn vrijgegeven.”
26
Artikel 220, lid 1, van dat wetboek bepaalde:
„Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.”
27
Artikel 221 van datzelfde wetboek luidde als volgt:
„1.   Het bedrag van de rechten dient onmiddellijk na de boeking op een daartoe geëigende wijze aan de schuldenaar te worden medegedeeld.
[…]
3.   De mededeling aan de schuldenaar moet plaatsvinden binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. Deze termijn wordt geschorst door het instellen van een beroep in de zin van artikel 243 voor de duur van de procedure van beroep.
4.   Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht vervolgbaar was, mag de mededeling van de wettelijk verschuldigde bedragen, overeenkomstig de in de geldende bepalingen daartoe gestelde voorwaarden, nog na het verstrijken van de in lid 3 bedoelde termijn aan de schuldenaar worden gedaan.”
2.
Douanewetboek van de Unie
28
Het douanewetboek van de Unie is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 mei 2016 is verricht.
29
Artikel 3 van dat wetboek luidt:
„De douaneautoriteiten hebben voornamelijk als opdracht toezicht te houden op het internationale handelsverkeer van de Unie en aldus bij te dragen tot eerlijke en open handel, de uitvoering van de externe aspecten van de interne markt, van het gemeenschappelijk handelsbeleid en van ander gemeenschappelijk beleid van de Unie dat verband houdt met de handel, en de algemene veiligheid van de toeleveringsketen. De douaneautoriteiten stellen maatregelen vast die met name strekken tot:
a)
de bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten;
b)
de bescherming van de Unie tegen oneerlijke en illegale handel en de ondersteuning van de legale handel;
c)
het garanderen van de veiligheid van de Unie en haar ingezetenen en van de bescherming van het milieu, in voorkomend geval in nauwe samenwerking met andere autoriteiten; en
d)
het handhaven van een billijk evenwicht tussen de douanecontroles en de facilitering van de legale handel.”
30
Artikel 46 van dat wetboek draagt het opschrift „Risicobeheer en douanecontroles” en bepaalt:
„1.   De douaneautoriteiten kunnen elke controlemaatregel nemen die zij nodig achten.
De controlemaatregelen kunnen met name inhouden onderzoek van goederen, monsterneming, verificatie van de juistheid en volledigheid van de in het kader van een aangifte of een kennisgeving verstrekte informatie en de aanwezigheid, echtheid, juistheid of geldigheid van documenten, onderzoek van de bedrijfsboekhouding van marktdeelnemers en van andere bescheiden, controle van vervoermiddelen, controle van bagage en andere goederen die personen bij of op zich dragen, officieel onderzoek en soortgelijke handelingen.
2.   Douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, moeten hoofdzakelijk gebaseerd zijn op een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt om aan de hand van op nationaal, Unie- en indien beschikbaar internationaal niveau vastgestelde criteria de risico’s in kaart te brengen en te evalueren alsmede de nodige tegenmaatregelen te ontwikkelen.
3.   Douanecontroles worden uitgevoerd binnen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gebaseerd op de uitwisseling van informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyse tussen de douanediensten, waarbij gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, controlemaatregelen en prioritaire controlegebieden worden vastgesteld.
Controles aan de hand van dergelijke informatie en criteria worden uitgevoerd onverminderd andere controles die worden uitgevoerd overeenkomstig lid 1 of andere vigerende bepalingen.
4.   De douaneautoriteiten verrichten risicobeheer om een onderscheid te maken tussen de niveaus van risico verbonden aan goederen die aan douanecontrole of douanetoezicht zijn onderworpen en om te bepalen of de goederen aan bijzondere douanecontroles zullen worden onderworpen, en zo ja, waar.
Dit risicobeheer omvat activiteiten zoals het verzamelen van gegevens en informatie, het analyseren en beoordelen van risico’s, het voorschrijven en ondernemen van actie, en het regelmatig toezien op en herzien van dat proces en de resultaten ervan, op basis van internationale, Unie- en nationale bronnen en strategieën.
5.   De douaneautoriteiten wisselen informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyses uit indien:
a)
een douaneautoriteit oordeelt dat de risico’s significant zijn en een douanecontrole noodzakelijk is, en bij de controle blijkt dat de gebeurtenis die de risico’s veroorzaakt, zich heeft voorgedaan; of
b)
bij de controle [niet] blijkt […] dat de gebeurtenis die de risico’s veroorzaakt, zich heeft voorgedaan, maar de betrokken douaneautoriteit oordeelt dat de dreiging elders in de Unie een hoog risico vormt.
6.   Voor de vaststelling van de gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, de controlemaatregelen en de prioritaire controlegebieden als bedoeld in lid 3 wordt rekening gehouden met al het volgende:
a)
de evenredigheid met het risico;
b)
de dringendheid van de uit te voeren controles;
c)
de waarschijnlijke gevolgen voor het handelsverkeer, de afzonderlijke lidstaten en de beschikbare controlemiddelen.
7.   De in lid 3 bedoelde gemeenschappelijke risicocriteria en -normen omvatten al het volgende:
a)
een beschrijving van de risico’s;
b)
de te gebruiken risicofactoren of -indicatoren om goederen of marktdeelnemers voor douanecontroles te selecteren;
c)
de aard van de door de douaneautoriteiten uit te voeren douanecontroles;
d)
de toepassingsduur van de onder c) bedoelde douanecontroles.
8.   Prioritaire controlegebieden omvatten bepaalde douaneregelingen, soorten goederen, vervoerstrajecten, vervoerswijzen of marktdeelnemers die gedurende een bepaalde periode in hogere mate aan risicoanalyses en douanecontroles worden onderworpen, onverminderd andere controles die de douaneautoriteiten doorgaans verrichten.”
31
Artikel 53 („Valutaomrekening”) van dat wetboek bepaalt in lid 1:
„De bevoegde autoriteiten publiceren de geldende wisselkoers en/of maken deze op het internet bekend indien een valuta moet worden omgerekend om een van de onderstaande redenen:
[…]
b)
de tegenwaarde van de euro in nationale valuta is vereist voor de vaststelling van de tariefindeling van goederen en het bedrag aan invoer- en uitvoerrechten, met inbegrip van drempelbedragen in het gemeenschappelijk douanetarief.”
32
De artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie bevatten de regels betreffende de vaststelling van de douanewaarde van goederen, die inhoudelijk in wezen identiek zijn aan die van de artikelen 29 tot en met 31 van het communautair douanewetboek.
33
Artikel 103 („Verjaringstermijnen van de douaneschuld”), leden 1 en 2, van dat wetboek luidt:
„1.   De mededeling van een douaneschuld aan de schuldenaar vindt plaats binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan.
2.   Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht strafrechtelijk vervolgbaar was, wordt de in lid 1 vastgestelde termijn van drie jaar in overeenstemming met het nationaal recht verlengd tot minimaal vijf en maximaal 10 jaar.”
34
Artikel 105 van dat wetboek draagt als opschrift „Tijdstip van boeking” en bepaalt in lid 3:
„Indien een douaneschuld ontstaat onder andere dan de in lid 1 bedoelde omstandigheden, wordt het verschuldigde bedrag aan invoer- of uitvoerrechten geboekt uiterlijk veertien dagen na de dag waarop de douaneautoriteiten in staat zijn het bedrag aan invoer- of uitvoerrechten vast te stellen en een beschikking af te geven.”
35
Artikel 191 („Resultaten van de verificatie”) van dat wetboek bepaalt:
„1.   De resultaten van de verificatie van de douaneaangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.
2.   Indien de douaneaangifte niet wordt geverifieerd, is lid 1 van toepassing op basis van de in die aangifte vermelde gegevens.
3.   De resultaten van de verificatie door de douaneautoriteiten hebben in het gehele douanegebied van de Unie dezelfde bindende kracht.”
3.
Toepassingsverordening
36
De toepassingsverordening is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vóór 1 mei 2016 is verricht.
37
Artikel 181 van die verordening luidt als volgt:
„1.   De douaneautoriteiten behoeven de douanewaarde van ingevoerde goederen niet op basis van de methode van de transactiewaarde vast te stellen indien zij overeenkomstig de in lid 2 omschreven procedure, wegens gegronde twijfel, niet ervan overtuigd zijn dat de aangegeven waarde met de in artikel 29 van het [communautair douanewetboek] omschreven totale betaalde of te betalen prijs overeenkomt.
2.   Wanneer bij de douaneautoriteiten de in lid 1 bedoelde twijfel bestaat, kunnen zij overeenkomstig artikel 178, lid 4, om aanvullende informatie vragen. Indien deze twijfel blijft bestaan, stellen de douaneautoriteiten, alvorens een definitieve beslissing te nemen, de betrokkene, desgevraagd schriftelijk, in kennis van de redenen voor die twijfel en bieden zij hem een redelijke gelegenheid daarop te antwoorden. De definitieve beslissing en de redenen daarvoor worden de betrokkene schriftelijk meegedeeld.”
38
Artikel 248, lid 1, van die toepassingsverordening bepaalt:
„Vrijgave van de goederen leidt tot boeking van de op grond van de vermeldingen van de aangifte vastgestelde rechten bij invoer. Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de door hen ingestelde controles kunnen leiden tot de vaststelling van een bedrag dat hoger is dan het bedrag dat voortvloeit uit de vermeldingen in de aangifte, eisen deze autoriteiten bovendien dat voldoende zekerheid wordt gesteld om het verschil te dekken tussen het laatstgenoemde bedrag en het bedrag dat uiteindelijk op de goederen van toepassing kan zijn. De aangever heeft evenwel de mogelijkheid om, in plaats van het stellen van die zekerheid, de directe boeking te verzoeken van het bedrag aan rechten dat uiteindelijk op de betrokken goederen van toepassing kan zijn.”
4.
Uitvoeringsverordening
39
De uitvoeringsverordening is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 mei 2016 is verricht.
40
Artikel 48 („Bepalingen betreffende wisselkoersen”) van die uitvoeringsverordening bepaalt in lid 1:
„De tegenwaarde van de euro wordt, indien dit overeenkomstig artikel 53, lid 1, onder b), van het [douanewetboek van de Unie] is vereist, eenmaal per maand vastgesteld.
De toe te passen wisselkoers is de meest recente koers die door de Europese Centrale Bank [(ECB)] is vastgesteld voorafgaand aan de voorlaatste dag van de maand en is gedurende de volledige daaropvolgende maand van toepassing.
Wanneer de aan het begin van de maand geldende koers echter meer dan 5 % afwijkt van de koers die door de [ECB] is vastgesteld vóór de 15e van diezelfde maand, is de laatstgenoemde koers van toepassing vanaf de 15e tot het einde van de betreffende maand.”
41
Artikel 140 („Niet-aanvaarding van de aangegeven transactiewaarden”) van die uitvoeringsverordening bepaalt:
„1.   Wanneer de douaneautoriteiten gegronde twijfels hebben of de aangegeven transactiewaarde overeenstemt met het totale betaalde of te betalen bedrag zoals bedoeld in artikel 70, lid 1, van het [douanewetboek van de Unie], kunnen zij de aangever om aanvullende informatie vragen.
2.   Wanneer hun twijfels niet worden weggenomen, kunnen de douaneautoriteiten besluiten dat de waarde van de goederen niet kan worden vastgesteld overeenkomstig artikel 70, lid 1, van het [douanewetboek van de Unie].”
42
Artikel 144 („Fall-backmethode”) van die uitvoeringsverordening luidt als volgt:
„1.   Voor het vaststellen van de douanewaarde krachtens artikel 74, lid 3, van het [douanewetboek van de Unie] kan bij de toepassing van de in artikel 70 en artikel 74, lid 2, van het [douanewetboek van de Unie] vastgestelde methoden een redelijke soepelheid worden betracht. De aldus vastgestelde douanewaarde dient zoveel mogelijk op eerder vastgestelde douanewaarden te worden gebaseerd.
2.   Wanneer de douanewaarde niet met toepassing van lid 1 kan worden vastgesteld, worden andere passende methoden gebruikt. In dit geval wordt de douanewaarde niet vastgesteld op basis van een van de volgende zaken:
a)
de verkoopprijs, in het douanegebied van de Unie, van goederen die in het douanegebied van de Unie zijn geproduceerd;
b)
een stelsel waarbij de hoogste van de twee in aanmerking komende waarden voor de douanewaarde wordt gebruikt;
c)
de prijs van goederen op de binnenlandse markt van het land van uitvoer;
d)
de kosten van de productie, andere dan de berekende waarden die krachtens artikel 74, lid 2, onder d), van het wetboek voor identieke of soortgelijke goederen zijn vastgesteld;
e)
prijzen voor uitvoer naar een derde land;
f)
minimumdouanewaarden;
g)
willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.”
43
Artikel 244 („Zekerheidstelling”) van de uitvoeringsverordening, strekt tot uitvoering van artikel 191 van het douanewetboek van de Unie en bepaalt:
„Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de verificatie van de douaneaangifte kan leiden tot een hoger bedrag aan invoer- of uitvoerrechten of andere verschuldigde heffingen dan het bedrag dat voortvloeit uit de gegevens van de douaneaangifte, kunnen de goederen pas worden vrijgegeven bij een zekerheidstelling die het verschil dekt tussen het bedrag van de douaneaangifte en het bedrag dat uiteindelijk verschuldigd kan zijn.
De aangever heeft echter de mogelijkheid om in plaats van het stellen van deze zekerheid te verzoeken om de onmiddellijke mededeling van de douaneschuld die uiteindelijk op de betrokken goederen van toepassing kan zijn.”
C. Btw-recht
44
Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/112 luidt als volgt:
„De volgende handelingen zijn aan de btw onderworpen:
[…]
b)
de intracommunautaire verwervingen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat onder bezwarende titel worden verricht:
i)
door een als zodanig handelende belastingplichtige of door een niet-belastingplichtige rechtspersoon, wanneer de verkoper een als zodanig handelende belastingplichtige is […];
[…]
[…]
d)
de invoer van goederen.”
45
Artikel 83 van die richtlijn bepaalt:
„Voor de intracommunautaire verwerving van goederen bestaat de maatstaf van heffing uit dezelfde elementen als die welke in aanmerking worden genomen om overeenkomstig hoofdstuk 2 de maatstaf van heffing voor de levering van dezelfde goederen binnen het grondgebied van de lidstaat in kwestie te bepalen. Met name is voor de in de artikelen 21 en 22 bedoelde handelingen die met een intracommunautaire verwerving van goederen worden gelijkgesteld, de maatstaf van heffing de aankoopprijs van de goederen of van soortgelijke goederen of, bij gebreke van een aankoopprijs, de kostprijs, berekend op het tijdstip waarop deze handelingen worden verricht.”
46
Artikel 85 van die richtlijn is als volgt verwoord:
„Voor de invoer van goederen is de maatstaf van heffing de waarde die in de geldende communautaire bepalingen als de douanewaarde wordt omschreven.”
47
Artikel 86, lid 1, van richtlijn 2006/112 luidt als volgt:
„In de maatstaf van heffing moeten de volgende elementen worden opgenomen, voor zover zij niet reeds daarin zijn begrepen:
a)
de buiten de lidstaat van invoer verschuldigde rechten, heffingen en andere belastingen, alsmede die welke ter zake van de invoer verschuldigd zijn, met uitzondering van de te heffen btw;
b)
de bijkomende kosten, zoals de kosten van commissie, verpakking, vervoer en verzekering, tot de eerste plaats van bestemming binnen het grondgebied van de lidstaat van invoer, alsmede de kosten die voortvloeien uit het vervoer naar een andere plaats van bestemming in de Gemeenschap, indien deze plaats bekend is op het tijdstip waarop het belastbare feit plaatsvindt.”
48
Artikel 87 van die richtlijn bepaalt:
„In de maatstaf van heffing worden de volgende elementen niet opgenomen:
a)
prijsverminderingen wegens korting voor vooruitbetaling;
b)
aan de afnemer toegekende prijskortingen en -rabatten die zijn verkregen op het tijdstip waarop de invoer wordt verricht.”
49
Artikel 138 van die richtlijn bepaalt het volgende:
„1.   De lidstaten verlenen vrijstelling voor de levering van goederen, door of voor rekening van de verkoper of de afnemer verzonden of vervoerd naar een plaats buiten hun respectieve grondgebied, maar binnen de Gemeenschap, welke wordt verricht voor een andere belastingplichtige of voor een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig handelt in een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer van de goederen.
2.   Behalve voor de in lid 1 bedoelde goederenleveringen verlenen de lidstaten vrijstelling voor de volgende handelingen:
[…]
c)
de goederenlevering bestaande in de overbrenging naar een andere lidstaat, die voor de in lid 1 en de punten a) en b) bedoelde vrijstellingen in aanmerking zou komen indien zij voor een andere belastingplichtige was verricht.”
50
Artikel 143 van die richtlijn luidt:
„1.   De lidstaten verlenen vrijstelling voor de volgende handelingen:
[…]
d)
de invoer van vanuit een derdelandsgebied of een derde land verzonden of vervoerde goederen in een andere lidstaat dan de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer, indien de levering van deze goederen, verricht door de importeur die uit hoofde van artikel 201 is aangewezen of erkend als de tot voldoening van de belasting gehouden persoon, overeenkomstig artikel 138 is vrijgesteld;
[…]
2.   De vrijstelling overeenkomstig lid 1, onder d), is, in gevallen waarin de invoer van goederen gevolgd wordt door levering van de goederen die overeenkomstig artikel 138, lid 1, en lid 2, onder c), is vrijgesteld, alleen van toepassing indien de importeur op het tijdstip van de invoer aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van invoer ten minste de volgende informatie heeft verstrekt:
a)
het nummer waaronder hij voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd, of het nummer waaronder zijn tot voldoening van de btw gehouden fiscaal vertegenwoordiger voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd;
b)
het nummer waaronder de afnemer aan wie de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 1, worden geleverd voor btw-doeleinden in een andere lidstaat is geïdentificeerd, of, wanneer de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 2, [onder] c), worden overgebracht, het nummer waaronder de importeur zelf voor btw-doeleinden in de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer is geïdentificeerd;
c)
het bewijs dat de ingevoerde goederen bestemd zijn om vanuit de lidstaat van invoer naar een andere lidstaat te worden vervoerd of verzonden.
De lidstaten kunnen echter bepalen dat het [onder] c) bedoelde bewijs slechts aan de bevoegde autoriteiten hoeft te worden verstrekt indien daarom wordt verzocht.”
II. Feiten en precontentieuze procedure
A. Feiten van het hoofdgeding
51
De Europese Unie heeft met ingang van 1 januari 2005 alle contingenten opgeheven die van toepassing waren op de invoer van textiel en kleding van oorsprong uit landen die zijn aangesloten bij de Wereld Handelsorganisatie (WTO), waaronder China.
52
Op 20 april 2007 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) mededeling 2007/015 inzake wederzijdse bijstand aan de lidstaten gestuurd om hen te informeren over het risico op, onder meer, extreme onderwaardering bij de invoer van textiel en schoeisel uit China. Die invoer werd in de meeste gevallen verricht door zogenaamde „lege hulzen” (shell companies) die enkel waren opgericht om als dekmantel te dienen voor het verrichten van frauduleuze activiteiten en die, wanneer zij werden gecontroleerd, vaak geen hoofdvestiging bleken te hebben op het adres dat bij de douaneautoriteiten bekend was. OLAF wees erop dat de waarden op de gecontroleerde aangiften in de meeste gevallen ver onder 0,50 Amerikaanse dollar (USD) per kilogram (kg) lagen, en zelfs onder 0,10 USD per kg. Gelet op dat fraudemechanisme (hierna: „betrokken onderwaarderingsfraude”) heeft OLAF alle lidstaten verzocht om met name hun invoer van textiel en schoeisel uit China te controleren op mogelijke aanwijzingen van ondergewaardeerde invoer, om bij de inklaring van die invoer passende douanecontroles te verrichten teneinde de aangegeven douanewaarden te verifiëren en na te gaan of die waarden een afspiegeling vormden van de reële marktwaarde, alsook om passende beschermende maatregelen te treffen bij verdenking van kunstmatig laag gefactureerde prijzen.
53
Hiertoe heeft OLAF op basis van wetenschappelijk onderzoek van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie een instrument voor risicobeoordeling ontwikkeld dat gebaseerd is op gegevens uit de hele Unie (hierna: „OLAF-JRC-methode”).
54
Met die methode wordt allereerst een „gecorrigeerde gemiddelde prijs” (cleaned average price of CAP; hierna: „GGP”) – tevens „eerlijke prijs” (fair price of fair value) genoemd – berekend voor alle achtcijferige productcodes die zijn opgenomen in de gecombineerde nomenclatuur (hierna: „GN”) van bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1987, L 256, blz. 1), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/1821 van de Commissie van 6 oktober 2016 (PB 2016, L 294, blz. 1), en onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 van die nomenclatuur vallen (hierna: „betrokken producten”).
55
De GGP’s worden berekend op basis van de maandelijkse invoerprijzen van de betrokken producten uit China die uit Comext worden gehaald – de door Eurostat beheerde referentiedatabase met gedetailleerde statistische gegevens over de internationale goederenhandel – en een periode van 48 maanden beslaan. Die prijzen drukken een waarde per kilogram uit voor alle 495 achtcijferige productcodes uit de betrokken GN’s, en vermelden het land van herkomst en het land van bestemming in de Unie.
56
Vervolgens wordt een gemiddelde voor de hele Unie berekend op basis van het rekenkundig, dat wil zeggen niet gewogen, gemiddelde van de GGP’s van alle lidstaten. Voor de berekening van dat rekenkundig gemiddelde worden extreme waarden (outliers), dat wil zeggen abnormaal hoge of lage waarden, buiten beschouwing gelaten. Vandaar dat wordt gesproken van de „gecorrigeerde” (cleaned) gemiddelde prijs.
57
Tot slot wordt een waarde berekend die overeenkomt met 50 % van de GGP’s. Dit is de „laagste aanvaardbare prijs” (lowest acceptable price of LAP; hierna: „LAP”). De LAP, die eveneens een prijs per kilogram is, wordt door de douaneautoriteiten van de lidstaten gebruikt als risicoprofiel of als risicodrempelwaarde om invoeraangiften met een bijzonder lage waarde, en dus met een hoog risico op onderwaardering, te kunnen detecteren.
58
Op 23 januari 2009 heeft OLAF de lidstaten mededeling 2009/001 inzake wederzijdse bijstand toegezonden, die betrekking had op operatie „Argus”. Tijdens die operatie, die zes maanden heeft geduurd, heeft OLAF de invoer van de betrokken producten uit meerdere derde landen, en met name uit Aziatische landen, in de gaten gehouden en de lidstaten maandelijks een overzicht toegestuurd van de goederen die in de voorgaande maand waren ingevoerd en vanwege de douanewaarde ervan door OLAF als risicovol waren aangemerkt. In die mededeling inzake wederzijdse bijstand heeft OLAF de lidstaten verzocht om hem binnen vier weken over de implementatie van risicoprofielen te informeren, om invoer met een hoog risico op onderwaardering in kaart te brengen en om voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen controles te verrichten op basis van de mededelingen van OLAF.
59
Tijdens de prioritaire‑controleoperatie onder de naam „Discount” (hierna: „PCA Discount”) in 2011, die werd gecoördineerd door het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie van de Commissie en waaraan alle lidstaten hebben deelgenomen, zijn overeenkomstig de aanbevelingen in de richtsnoeren die voor die operatie waren opgesteld de op basis van de OLAF-JRC-methode berekende LAP’s toegepast als risicoprofiel om de invoer van de betrokken producten uit China die vanwege de dusdanig lage douanewaarde ervan verdacht waren, te detecteren en te controleren. Het Verenigd Koninkrijk heeft aan die operatie deelgenomen, maar dat risicoprofiel niet toegepast.
60
In 2014 heeft OLAF de gezamenlijke douaneoperatie „Snake” (hierna: „operatie Snake”) gecoördineerd, waarvan de operationele fase tussen 17 februari en 17 maart 2014 heeft plaatsgevonden en waaraan alle lidstaten alsmede de Chinese douaneautoriteiten hebben deelgenomen. Die autoriteiten waren bij die operatie betrokken om de uitvoeraangiften te verkrijgen, zodat hiermee de douanewaarde kon worden geverifieerd die bij de invoer van de betrokken producten in de Unie was aangegeven. Het eindrapport van operatie Snake bevatte een oproep aan de lidstaten om de risicoprofielen op basis van de LAP’s die zij tijdens die operatie hadden toegepast, te blijven gebruiken.
61
Naar aanleiding van controles die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens die operatie op basis van deze profielen hebben verricht, hebben die autoriteiten vastgesteld dat 24 marktdeelnemers aanvullende douanerechten verschuldigd waren voor de goederen die zij over een periode van drie jaar tussen november 2011 en november 2014 hadden ingevoerd.
62
Tussen november 2014 en februari 2015 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de betrokken marktdeelnemers de overeenkomstige uitnodigingen tot betaling gestuurd door de uitvaardiging van 24 navorderingen, „C18-uitnodigingen tot betaling” genoemd (hierna: „Snake-C18-utb’s”). Die utb’s zijn echter tussen juni en november 2015 door die autoriteiten ingetrokken.
63
Op 16 januari 2015 heeft OLAF een onderzoek ingesteld dat specifiek was gericht op bepaalde lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, en betrekking had op een periode vanaf 2013.
64
Voorts hebben de HMRC en de grenspolitie van het Verenigd Koninkrijk tussen 2013 en 2016 operatie „Badminton” uitgevoerd. Naar aanleiding van die operatie, die voornamelijk betrekking had op btw-fraude, is een strafrechtelijk onderzoek verricht naar vier grote marktdeelnemers die textiel uit China invoerden onder de douaneregeling van de Unie met code 42, volgens welke regeling de douanerechten moeten worden voldaan bij de invoer en de btw naderhand moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming (hierna: „douaneregeling 42”).
65
Tussen februari 2015 en juli 2016 heeft het Verenigd Koninkrijk meerdere bijeenkomsten van OLAF over de betrokken onderwaarderingsfraude bijgewoond.
66
Op 19 en 20 februari 2015 heeft OLAF een eerste bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden over het vervolg van operatie Snake en over het gebruik van GGP’s als indicatoren voor mogelijke onderwaardering bij de douane.
67
OLAF heeft tijdens die eerste bijeenkomst aangegeven dat de invoer van goederen waarmee mogelijk onderwaarderingsfraude werd gepleegd niet in omvang was afgenomen en dat uit de cijfers bleek dat het Verenigd Koninkrijk meer frauduleuze handel in de betrokken goederen was gaan aantrekken nadat andere lidstaten maatregelen hadden genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden. De HMRC heeft op zijn beurt aangegeven dat het voornemens was om de ondernemingen die tijdens operatie Snake en tijdens zijn eigen onderzoek naar voren waren gekomen, een navordering voor de ontdoken btw en douanerechten te sturen voor een totaalbedrag van meer dan 800 miljoen pond sterling (GBP) (circa 939760000 EUR).
68
Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn voornemen om over te gaan tot inning herhaald tijdens de ad-hocbijeenkomst over de betrokken onderwaarderingsfraude die OLAF op 25 en 26 februari 2015 had georganiseerd en waarbij de autoriteiten van de lidstaten aanwezig waren. Tijdens die bijeenkomst heeft OLAF uitgelegd dat via het gebruik van nationale gemiddelden in de risicoprofielen geen evidente gevallen van onderwaardering konden worden gedetecteerd, en heeft het de lidstaten „dringend geadviseerd” om onder meer adequate risicoprofielen te gebruiken teneinde mogelijk ondergewaardeerde invoer te detecteren, om bij verdachte invoer een zekerheidstelling te eisen en om de daadwerkelijke douanewaarde van de betrokken goederen te bepalen door zo snel mogelijk zorgvuldig onderzoek te verrichten. OLAF heeft tevens benadrukt dat de LAP weliswaar een belangrijke risico-indicator was, maar dat de regels van Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde moesten worden toegepast. Voorts heeft OLAF een beschrijving gegeven van de potentiële verliezen aan traditionele eigen middelen van de Unie die het gevolg waren van mogelijk ondergewaardeerde invoer, met name wat de betrokken invoer betrof. Wat het Verenigd Koninkrijk betreft, heeft OLAF voor de periode tussen mei 2013 en maart 2015 een mogelijk verlies aan traditionele eigen middelen met een totaalbedrag van 589676121 EUR geconstateerd voor een betrokken productvolume van bijna anderhalf miljard kilogram.
69
Op 16 juni 2015 heeft OLAF de lidstaten mededeling 2015/013 inzake wederzijdse bijstand toegestuurd met het verzoek om alle beschermingsmaatregelen te nemen die nodig waren om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen de betrokken onderwaarderingsfraude. In die mededeling heeft OLAF de conclusies van de ad-hocbijeenkomst van 25 en 26 februari 2015 herhaald.
70
In mei 2015 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk operatie „Breach” gelanceerd, de eerste operatie op het grondgebied van die lidstaat die specifiek betrekking had op de bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude (hierna: „operatie Breach”).
71
Volgens het Verenigd Koninkrijk was die operatie, die nog steeds loopt, onder meer bedoeld om – na de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s – de douanewaarde vast te stellen van de ondergewaardeerde invoer die tijdens operatie Snake was gedetecteerd, en om de betaling van de overeenkomstige ontdoken traditionele eigen middelen te vorderen.
72
Tijdens die operatie zijn onder meer controles vooraf en controlebezoeken achteraf met betrekking tot die verdachte invoer verricht, zijn documenten gecontroleerd en audits en inspecties gehouden, is onderzoek gedaan naar het handelskarakter van de verkoop van de betrokken producten en naar de banden tussen de importeur, de expediteurs en andere ondernemingen en is voorlichting gegeven aan importeurs over het herkennen van frauduleuze activiteiten. Voorts is een dertigtal voorafgaande inspecties verricht van 13 zendingen, waarvan monsters zijn genomen tijdens fysieke controles. Tijdens diezelfde operatie zijn meerdere navorderingen van douanerechten uitgevaardigd (hierna: „Breach-C18-utb’s”).
73
Op 28 juli 2015 heeft OLAF een tweede bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden, waarbij de HMRC onder meer heeft aangegeven dat hij de procedure inzake de navordering van de douanerechten ten bedrage van ruim 800 miljoen GBP zou voortzetten, zo nodig via de rechter, en dat hij in het kader van operatie Breach een multidisciplinaire werkgroep in het leven had geroepen om onderzoek te doen naar de situatie van de importeurs die bij de frauduleuze handel betrokken waren. De HMRC achtte het gebruik van risico-indicatoren op basis van GGP’s evenwel „contraproductief en onevenredig”, gelet op de omvang van de betrokken invoer. OLAF heeft aangegeven dat het gebruik van die indicatoren in sommige lidstaten tot een aanzienlijke afname van de frauduleuze handel had geleid, ook al had die handel zich verplaatst naar andere lidstaten en met name naar het Verenigd Koninkrijk.
74
Op 3 februari 2016 heeft OLAF een derde bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden. De HMRC heeft aangegeven dat het Verenigd Koninkrijk de 16 ondernemingen die tijdens operatie Snake waren gedetecteerd, had gecontroleerd. OLAF heeft de HMRC nogmaals geadviseerd om de LAP’s te gebruiken als indicatoren voor het risico op het niveau van de Unie. OLAF heeft benadrukt dat het percentage van de betrokken invoer dat als ondergewaardeerd werd beschouwd en dat tot grote verliezen aan douanerechten leidde, hoog was.
75
Op 22 en 23 maart 2016 heeft OLAF een vierde bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden. OLAF heeft er nogmaals op gewezen dat de toepassing van de indicatoren voor het risico op het niveau van de Unie een zinvolle maatregel voorafgaand aan de invoer was, en heeft concrete middelen voorgesteld waarmee de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die indicatoren gefaseerd konden implementeren. OLAF heeft nogmaals de stand van zaken uiteengezet, waaruit is gebleken dat het verlies aan traditionele eigen middelen in het Verenigd Koninkrijk toenam, met name als gevolg van het oneigenlijke gebruik van douaneregeling 42.
76
Tijdens een bijeenkomst in juli 2016 heeft OLAF een rapport gepresenteerd waaruit bleek dat het verlies aan traditionele eigen middelen in het Verenigd Koninkrijk opliep.
77
Tijdens een bijeenkomst op 18 en 19 september 2016 hebben de Franse autoriteiten de resultaten van operatie „Octopus” gepresenteerd, een operatie die zij samen met tien andere lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, en met de steun van OLAF hadden uitgevoerd.
78
Uit het eindrapport van die operatie bleek dat er georganiseerde criminele netwerken achter de betrokken onderwaarderingsfraude zaten. De geadresseerden op de betrokken douaneaangiften waren vrijwel altijd zogenaamde „spookondernemingen”. Veruit de meeste vervoerde goederen die in Calais (Frankrijk) aan de hand van vooraf vastgestelde criteria waren gecontroleerd, waren ondergewaardeerd en in het Verenigd Koninkrijk op frauduleuze wijze aangegeven onder douaneregeling 42.
79
In oktober 2016 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de experimentele operatie „Samurai” uitgevoerd. Die operatie was gericht op de invoer door twee ondernemingen, die hun activiteiten onmiddellijk hebben gestaakt nadat de HMRC hun douaneaangiften had betwist.
80
Op 1 maart 2017 heeft OLAF zijn onderzoek naar de betrokken onderwaarderingsfraude in het Verenigd Koninkrijk afgesloten met de publicatie van een rapport (hierna: „OLAF-rapport”), waaruit blijkt dat hoge bedragen aan douanerechten in die lidstaat zijn ontdoken doordat importeurs bij de invoer valse facturen, fictieve facturen en onjuiste douaneaangiften hebben verstrekt.
81
In dat rapport heeft OLAF aangetoond dat de betrokken onderwaarderingsfraude via het Verenigd Koninkrijk tussen 2013 en 2016 aanzienlijk was toegenomen. Die aanzienlijke toename viel samen met de periode waarin andere lidstaten volgens de aanbeveling van OLAF de risicoprofielen hadden geïmplementeerd die gebaseerd waren op het instrument voor risicobeoordeling dat gebruikmaakte van de LAP’s.
82
Volgens dat rapport is de significante toename van de frauduleuze invoer via het Verenigd Koninkrijk in die periode te wijten aan de ontoereikende controles die door de douaneautoriteiten van die lidstaat waren verricht. In datzelfde rapport heeft OLAF opgemerkt dat in 2016 meer dan 50 % van de betrokken producten uit China die in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, onder de LAP’s was aangegeven, en dat circa 80 % van het totale verlies aan traditionele eigen middelen van de Unie te wijten was aan de betrokken onderwaarderingsfraude in het Verenigd Koninkrijk.
83
OLAF heeft in dat rapport tevens benadrukt dat er georganiseerde criminele netwerken achter de fraude zaten, die in de hele Unie actief waren. De betrokken invoer in het Verenigd Koninkrijk, die voor het overgrote deel op onrechtmatige wijze onder douaneregeling 42 was verricht, bestond hoofdzakelijk uit producten die bestemd waren voor de illegale en zwarte handel op het grondgebied van andere lidstaten. OLAF was in zijn rapport dan ook van mening dat er ook op het grondgebied van de lidstaten van bestemming van de betrokken goederen, en met name in Duitsland, Spanje, Frankrijk en Italië, sprake was van aanzienlijke btw-fraude.
84
Uit het OLAF-rapport blijkt dat in 2016 voor 87 % van de invoer van betrokken producten met een lage waarde, die het Verenigd Koninkrijk als bestemming had, douaneregeling 42 is gebruikt, terwijl die regeling in datzelfde jaar voor slechts 15 % van de op het grondgebied van alle lidstaten geregistreerde invoer van de betrokken producten uit China is gebruikt. Volgens OLAF bevestigt dat verschil dat frauduleuze handelingen die andere lidstaten als bestemming hadden, zich naar het Verenigd Koninkrijk hebben verplaatst.
85
Voorts vermeldt dat rapport dat het Verenigd Koninkrijk niets had gedaan met het advies van OLAF en geen op de LAP’s gebaseerde risicoprofielen heeft toegepast en evenmin passende douanecontroles bij de invoer heeft verricht, met uitzondering van de controles die die staat gedurende een maand, namelijk tussen 17 februari en 17 maart 2014, had uitgevoerd in het kader van operatie Snake.
86
Volgens dat rapport heeft het Verenigd Koninkrijk de betrokken op frauduleuze wijze ondergewaardeerde producten uit China dus in het vrije verkeer gebracht zonder passende douanecontroles te verrichten, waardoor een aanzienlijk deel van de verschuldigde douanerechten niet is geïnd en niet ter beschikking van de Commissie is gesteld.
87
OLAF heeft in zijn rapport de hieruit voortvloeiende verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode 2013‑2016 berekend op een totaalbedrag van 1987429507,96 EUR en heeft dat bedrag uitgesplitst als volgt:
–
325230822,55 EUR over 2013;
–
480098912,45 EUR over 2014;
–
535290329,16 EUR over 2015;
–
646809443,80 EUR over 2016.
88
De bedragen van die verliezen zijn berekend door voor elke betrokken productcode uit de GN de hoeveelheid (in kg) ondergewaardeerde ingevoerde goederen – dat wil zeggen de goederen die onder de betrokken LAP waren aangegeven – te bepalen en vervolgens het geldende douanetarief toe te passen op het verschil tussen de aangegeven waarde en de GGP van de betrokken productcode.
89
Tot slot heeft OLAF in zijn rapport de HMRC geadviseerd om alle passende maatregelen te nemen om de ontdoken douanerechten ten bedrage van 1987429507,96 EUR te innen, en om indicatoren voor het risico op onderwaardering bij de douane toe te passen.
90
Tussen november 2016 en oktober 2018 hebben personeelsleden van de Commissie ter uitvoering van verordening nr. 608/2014 vijf controlemissies in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd, die met name betrekking hadden op de betrokken onderwaarderingsfraude.
91
Tijdens controlemissie 16‑11‑1, die is uitgevoerd tussen 14 en 18 november 2016, heeft de Commissie vastgesteld dat de bedragen aan douanerechten die waren verwijderd uit de afzonderlijke boekhouding als bedoeld in artikel 6, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 609/2014, gewoonlijk „boekhouding B” genoemd (hierna: „boekhouding B”), overeenkwamen met de aanvullende schulden die aanvankelijk middels de 24 Snake-C18-utb’s waren gevorderd en nadien weer waren ingetrokken, waarna zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk heeft verzocht om de douanewaarde van alle betrokken invoeraangiften te bepalen, om de over die waarden verschuldigde aanvullende rechten opnieuw te berekenen, om de bijbehorende schulden in boekhouding B op te voeren en om de betrokken bedragen zo snel mogelijk in te vorderen. De Commissie heeft die autoriteiten tevens gevraagd om haar het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken waarop de intrekking van die utb’s volgens die autoriteiten gebaseerd was.
92
De Commissie heeft die autoriteiten tevens gevraagd of zij het op de LAP’s gebaseerde instrument gebruikten dat OLAF had ontwikkeld om invoer met een hoog risico op onderwaardering te detecteren, of zij fysieke controles verrichtten bij de inklaring van de betrokken goederen en of zij overeenkomstig artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening systematisch om een zekerheidstelling vroegen voor rechten die mogelijk opeisbaar waren.
93
Tijdens controlemissie 17‑11‑1, die tussen 8 en 12 mei 2017 is uitgevoerd, heeft de Commissie voor een controle ter plaatse twaalf douaneaangiften met bijzonder lage waarden geselecteerd die in het eerste kwartaal van 2017 waren ingediend. De controle van die aangiften bevestigde dat de betrokken twaalf partijen zonder controle en zonder zekerheidstelling in het vrije verkeer in de Unie waren gebracht. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben toegegeven dat zij de maatregelen waar OLAF naar aanleiding van operatie Snake in 2014 en vervolgens in het rapport van controlemissie 16‑11‑1 om had gevraagd, niet hadden geïmplementeerd. Zij hebben uitgelegd dat dit voornamelijk te wijten was aan het advies van hun juridische dienst, waarin werd gesteld dat er geen enkele aanvaardbare beoordelingsmethode voorhanden was. De betrokken invoer zou niettemin worden onderzocht door de werkgroep die in het kader van operatie Breach in het leven was geroepen. De Commissie heeft die autoriteiten opnieuw gevraagd om haar een exemplaar van het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken dat volgens die autoriteiten grond was geweest voor de intrekking van de Snake-C18-utb’s.
94
Tijdens controlemissie 17‑11‑2, die heeft plaatsgevonden tussen 13 en 17 november 2017, zijn vijf douaneaangiften met bijzonder lage waarden gecontroleerd die waren ingediend door importeurs die reeds in het kader van operatie Snake als potentiële fraudeurs waren aangemerkt. Die controle was gebaseerd op een van de Snake-C18-utb’s, die een douaneschuld van in totaal 62003024,23 GBP (circa 72834954 EUR) betrof. Bij gebreke van gedetailleerde berekeningen van die schuld kon echter geen verband worden vastgesteld tussen die schuld en de betrokken douaneaangiften, wat volgens de HMRC rechtvaardigde dat die schuld werd geannuleerd. Bovendien hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen gehoor gegeven aan het hernieuwde verzoek van de personeelsleden van de Commissie om een exemplaar van het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken dat tot de intrekking van die utb’s had geleid, omdat dat document volgens die autoriteiten vertrouwelijk was en onder de bescherming van de communicatie tussen een advocaat en zijn cliënt viel.
95
Tijdens deze missie hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de personeelsleden van de Commissie laten weten dat de HMRC op 12 oktober 2017 operatie „Swift Arrow” (hierna: „operatie Swift Arrow”) had gelanceerd.
96
Het Verenigd Koninkrijk heeft uitgelegd dat de risicoprofielen die in het kader van die operatie zijn gebruikt, niet op de middels de OLAF-JRC-methode berekende drempelwaarden berustten, maar op nationale drempelwaarden of risicoprofielen die de HMRC op basis van enkel de invoer in het Verenigd Koninkrijk had vastgesteld, en die bovendien uitsluitend werden toegepast op bepaalde marktdeelnemers van wie vooraf was vastgesteld dat zij zich bezighielden met illegale en zwarte handel. De containers die op basis van die drempelwaarden en risicoprofielen zijn gedetecteerd, zijn tijdens de inklaring van de betrokken goederen fysiek door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk gecontroleerd. Voor goederen waarvan de aangegeven waarden volgens die autoriteiten niet gerechtvaardigd waren, is vóór de vrijgave een zekerheid geëist.
97
Tijdens controlemissie 18‑11‑1, die tussen 16 en 20 april 2018 is uitgevoerd, zijn 25 douaneaangiften gecontroleerd die betrekking hadden op het tijdvak dat liep van 12 oktober 2017 – de aanvangsdatum van operatie Swift Arrow – tot en met 31 december 2017. Tijdens die controles is vastgesteld dat er slechts zeven van die douaneaangiften met een extreem lage waarde door die drempelwaarden en risicoprofielen zijn gedetecteerd, en dat de overige 18 containers in het vrije verkeer zijn gebracht zonder dat de douanewaarde ervan in twijfel is getrokken. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn de drempelwaarden of risicoprofielen van de HMRC sinds de start van operatie Swift Arrow verruimd om meer marktdeelnemers, GN-codes en plaatsen van binnenkomst te detecteren, zodat, indien de betrokken goederen in april 2018 waren ingevoerd, die drempelwaarden en risicoprofielen elf extra aangiften zouden hebben gedetecteerd.
98
Voorts beweerden die autoriteiten dat meerdere geselecteerde marktdeelnemers hun invoeractiviteiten hadden gestaakt zodra zij binnen die drempelwaarden en risicoprofielen vielen, dat die marktdeelnemers vóór de vrijgave van de betrokken goederen aan douanecontroles zijn onderworpen en dat die goederen pas werden vrijgegeven nadat een zekerheid was gesteld.
99
Die autoriteiten hebben evenwel geweigerd om de Commissie gedetailleerde informatie te verstrekken over de berekeningsmethode die de HMRC had gebruikt om de in het kader van operatie Swift Arrow vereiste zekerheidstellingen te bepalen en om de navorderingen in dat verband vast te stellen.
100
In mei 2018 zijn acht Breach-C18-utb’s met een totaalbedrag van circa 25 miljoen GBP (circa 30 miljoen EUR) uitgevaardigd en in boekhouding B geboekt voor goederen die vanaf 1 mei 2015 waren ingevoerd en als ondergewaardeerd waren aangemerkt.
101
Tijdens controlemissie 18‑11‑2, die tussen 8 en 12 oktober 2018 heeft plaatsgevonden, hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk volhard in de weigering die zij reeds tijdens controlemissie 18‑11‑1 kenbaar hadden gemaakt. Zij hebben daarentegen bevestigd dat zij in april 2018 aanvullende rechten met een totaalbedrag van 19434197,73 GBP (circa 22829352 EUR) hadden vastgesteld voor zeven marktdeelnemers, van wie er meerdere reeds tijdens operatie Snake waren opgevallen.
B. Precontentieuze procedure
102
Bij brieven van 24 maart 2017 en 28 juli 2017 heeft de Commissie bij het Verenigd Koninkrijk geïnformeerd welk gevolg het aan het OLAF-rapport had gegeven. Zij heeft aangegeven dat zij geen concrete aanvullende informatie van het Verenigd Koninkrijk had ontvangen en dat niets erop wees dat deze staat passende maatregelen had genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te voorkomen. Omdat een tegenbericht uitbleef, heeft de Commissie laten weten zich genoodzaakt te zien het Verenigd Koninkrijk te verzoeken om een bedrag aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen dat overeenkwam met het door OLAF vastgestelde verlies, met aftrek van inningskosten.
103
In een van de drie brieven van 28 juli 2017 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk tevens gevraagd om haar te informeren over het gevolg dat de autoriteiten van die staat hadden gegeven aan het rapport van controlemissie 16‑11‑1. In dat verband heeft zij nogmaals het advies van de juridische dienst van de HMRC opgevraagd dat tot de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s had geleid, alsook de lijst met schriftelijke stukken van elk van de 24 dossiers, waaronder de berekeningen waarmee de bijbehorende douaneschuld was vastgesteld.
104
Het Verenigd Koninkrijk heeft die brieven van de Commissie bij brieven van 8 augustus 2017 en 12 oktober 2017 beantwoord.
105
Wat allereerst het OLAF-rapport betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat er maatregelen ter bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude waren genomen, zoals de lancering van operatie Breach. Aangezien het Unierecht geen specifiek controlemodel voorschrijft, is het aan de afzonderlijke lidstaten om uit te maken wat de beste manier is om dat recht te handhaven. Daarenboven zijn douanecontrolemaatregelen voorafgaand aan de vrijgave van de betrokken goederen, zoals zekerheidstellingen, naar hun aard niet doeltreffender dan maatregelen achteraf, zoals die welke door het Verenigd Koninkrijk zijn toegepast. De OLAF-JRC-methode is volgens het Verenigd Koninkrijk niet betrouwbaar en niet geschikt, omdat zij met name gebaseerd is op de toepassing van gegevens die op Unieniveau zijn vastgesteld. Die methode is dus vatbaar voor kritiek. Om die reden heeft het Verenigd Koninkrijk zijn eigen methode ontwikkeld, die niet de tekortkomingen vertoont van de methode die door het OLAF wordt geadviseerd.
106
Wat vervolgens het aan het rapport van controlemissie 16‑11‑1 gegeven gevolg betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk aangegeven dat de 24 Snake-C18-utb’s waren ingetrokken en de bijbehorende bedragen in boekhouding B waren geannuleerd omdat het niet mogelijk was om de werkelijke waarden van de ingevoerde goederen aan te tonen, maar dat dat probleem in het kader van operatie Breach zou worden verholpen door een deskundigengroep.
107
Tot slot heeft het Verenigd Koninkrijk opnieuw aangevoerd dat het om redenen van vertrouwelijkheid en vanwege de bescherming van het beroepsgeheim tussen een advocaat en zijn cliënt geen gehoor kon geven aan het verzoek om het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken dat tot de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s had geleid.
108
Op 9 maart 2018 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een aanmaningsbrief gestuurd.
109
Het Verenigd Koninkrijk heeft de Commissie bij brief van 22 juni 2018 geantwoord. In de bijlage bij die brief heeft die lidstaat de Commissie verzocht om hem een volledige versie van het OLAF-rapport te verstrekken omdat hij enkel over een onvolledige versie beschikte, en die instelling gevraagd om antwoord te geven op zijn gedetailleerde vragen over de methode waarmee de gevorderde bedragen aan traditionele eigen middelen waren berekend.
110
Op 24 september 2018 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een met redenen omkleed advies gestuurd (hierna: „met redenen omkleed advies”). Hierin heeft zij onder meer geantwoord op de verzoeken die het Verenigd Koninkrijk in de bijlage bij zijn brief van 22 juni 2018 had geformuleerd, en heeft zij die lidstaat een antwoordtermijn van twee maanden gegeven.
111
Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet binnen die termijn op het met redenen omkleed advies heeft gereageerd, heeft de Commissie op 19 december 2018 beslist om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen bij het Hof, na die lidstaat eerder, op 18 december 2018, op de hoogte te hebben gebracht van haar voornemen.
112
Op verzoek van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en na meerdere informele gesprekken tussen die autoriteiten en de diensten van de Commissie, hebben die autoriteiten en die diensten op 9 januari 2019 een technische bijeenkomst gehouden. Tijdens die bijeenkomst heeft een adviesbureau de conclusies gepresenteerd van een rapport dat het in opdracht van het Verenigd Koninkrijk had opgesteld.
113
Op 11 februari 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk op het met redenen omkleed advies van de Commissie geantwoord, met als bijlage bij zijn antwoord het rapport van dat adviesbureau.
114
Na die reactie te hebben bestudeerd, heeft de Commissie op 7 maart 2019 het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
III. Procedure bij het Hof
115
Bij beslissing van de president van het Hof van 26 september 2019 zijn het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek (hierna samen: „interveniërende lidstaten”) toegelaten tot interventie aan de zijde van het Verenigd Koninkrijk.
116
Bij brief van 11 april 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk het Hof verzocht de Commissie te sommeren om antwoord te geven op de vragen die het in zijn „gewijzigde” informatieverzoek in zijn brief van 22 maart 2019 aan de Commissie had gesteld in uitbreiding op de vragen die het in zijn informatieverzoek in zijn brief van 22 juni 2018 aan de Commissie had gesteld.
117
Bij brief van 6 juni 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk het Hof verzocht om de Commissie bij wege van een maatregel van instructie of maatregel tot organisatie van de procesgang te gelasten een reeks vragen te beantwoorden, waarvan een aantal reeds was gesteld in de bovengenoemde informatieverzoeken in de brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019.
118
In het kader van de instructie van de zaak heeft het Hof die verzoeken van het Verenigd Koninkrijk in aanmerking genomen bij de formulering van vragen ter schriftelijke beantwoording, die het bij brief van 14 oktober 2020 naar de Commissie en naar die staat heeft gestuurd. Daarenboven is vervolgens op verzoek van het Hof over de antwoorden op die vragen ter terechtzitting contradictoir debat gevoerd.
IV. Beroep
119
Vooraf zij eraan herinnerd dat de Raad van de Europese Unie bij besluit (EU) 2020/135 van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1) namens de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA) zijn goedkeuring heeft verleend aan het bij dat besluit gevoegde akkoord (PB 2020, L 29, blz. 7; hierna: „terugtrekkingsakkoord”).
120
Overeenkomstig artikel 86 van het terugtrekkingsakkoord blijft het Hof onder meer bevoegd uitspraak te doen in alle procedures die vóór het eind van de overgangsperiode als bedoeld in artikel 2, onder e), juncto artikel 126 van dat akkoord, dat wil zeggen vóór 1 januari 2021 (hierna: „overgangsperiode”), tegen het Verenigd Koninkrijk zijn ingesteld. Aangezien het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld op 7 maart 2019, blijft het Hof bevoegd om van dit beroep kennis te nemen.
121
Wat voorts de uitlegging en de toepassing van het Unierecht inzake de eigen middelen van de Unie voor de begrotingsjaren tot en met 2020 betreft, blijkt uit de artikelen 136 en 160 van het terugtrekkingsakkoord dat het Hof na 31 december 2020 bevoegd blijft op grond van artikel 258 VWEU, en dus zelfs na de in artikel 87, lid 1, van dat akkoord bedoelde periode van vier jaar die volgt op de overgangsperiode en waarin een nieuw beroep krachtens artikel 258 VWEU kan worden ingesteld wegens een niet-nakoming die vóór het einde van de overgangsperiode heeft plaatsgevonden.
A. Ontvankelijkheid
122
In de eerste plaats moet worden ingegaan op het betoog waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat dit beroep volledig dan wel gedeeltelijk niet-ontvankelijk is.
1.
Schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en in het kader van de procedure bij het Hof
a)
Argumenten van partijen
123
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is, omdat zijn rechten van verdediging niet zijn geëerbiedigd zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof.
124
In de eerste plaats zijn de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk geschonden omdat de Commissie noch zijn informatieverzoek in zijn brief van 22 juni 2018, noch zijn „gewijzigde” informatieverzoek in zijn brief van 22 maart 2019 heeft beantwoord, terwijl het ging om informatie die het Verenigd Koninkrijk nodig had om inzicht te krijgen in de niet-nakoming die hem werd verweten en om verweer te kunnen voeren.
125
Aangezien het Verenigd Koninkrijk geen antwoord op die informatieverzoeken heeft gekregen, beschikte het niet over de informatie die het nodig had om het door de Commissie gevorderde bedrag aan traditionele eigen middelen te kunnen reconstrueren. Bovendien blijft er ook na de uitleg die de Commissie in haar memorie van repliek met betrekking tot de berekening van dat bedrag heeft gegeven, onduidelijkheid bestaan, met name over de methode waarmee de gemiddelde prijzen zijn gecorrigeerd en over de vraag of de niet-geaggregeerde gegevens van het Verenigd Koninkrijk overeenkomen met de geaggregeerde daggegevens die de Commissie voor die berekening heeft gebruikt. Hoe dan ook is de opgevraagde informatie, ook al zou zij deels in die uitleg zijn verstrekt, te laat meegedeeld, wat in strijd is met zowel de rechten van verdediging van die staat als de op de Commissie rustende verplichting tot loyale samenwerking.
126
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat zijn rechten van verdediging tevens zijn geschonden omdat de Commissie geen antwoord heeft gegeven op de in de brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 aan haar geformuleerde verzoeken om informatie te verstrekken over de maatregelen die de andere lidstaten hadden genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden.
127
Het Verenigd Koninkrijk had die informatie evenwel nodig om verweer te kunnen voeren tegen de beweringen van de Commissie dat andere lidstaten passende maatregelen hadden genomen die in de strijd tegen die fraude tot resultaat hadden geleid. Die informatie was tevens relevant om na te gaan of de door het Verenigd Koninkrijk genomen maatregelen binnen zijn beoordelingsvrijheid vielen en derhalve een redelijke aanpak voor de bestrijding van de betrokken fraude vormden, alsook om argumenten te formuleren met betrekking tot het causale verband tussen de gedraging die het Verenigd Koninkrijk wordt verweten en het verlies aan traditionele eigen middelen dat door de Commissie wordt aangevoerd.
128
In de tweede plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat zijn rechten van verdediging zijn geschonden omdat de Commissie zijn mogelijkheid om inzage te krijgen in alle voor zijn verweer benodigde informatie heeft geschaad, aangezien douaneaangiften slechts vier jaar worden bewaard en die van vóór 2014 dus waren vernietigd. Het Verenigd Koninkrijk had die gegevens nodig, aangezien de Commissie de inbreukperiode ten opzichte van de periode in het OLAF-rapport had verruimd door deze te laten beginnen in 2011. Het betreft hier een wijziging van het standpunt van de Commissie en een uitbreiding van de zaak, waardoor de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk zijn geschonden.
129
In de derde plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zijn rechten van verdediging heeft geschonden omdat zij geen bewijs heeft verstrekt over de aard van de betrokken goederen en over de lidstaat van bestemming van die goederen.
130
De Commissie betwist het betoog van het Verenigd Koninkrijk.
b)
Beoordeling door het Hof
131
Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft de precontentieuze procedure tot doel de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een door het VWEU gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geding duidelijk is omschreven [arrest van 19 september 2017, Commissie/Ierland (Registratiebelasting), C‑552/15, EU:C:2017:698, punten 28 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
132
Bovendien volgt uit vaste rechtspraak over artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil dient te vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Bijgevolg moeten de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een dergelijk beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf, en moeten de conclusies van dat verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van die grieven recht te doen (arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland, C‑395/17, EU:C:2019:918, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
133
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU, dat beroep de grieven coherent en nauwkeurig moet uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen (arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland, C‑395/17, EU:C:2019:918, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
134
Wat in casu in de eerste plaats de weigering van de Commissie betreft om het Verenigd Koninkrijk bepaalde informatie te verstrekken waar die staat in zijn brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 om had gevraagd, terwijl die informatie wezenlijk was voor zijn verweer, moet allereerst worden vastgesteld dat de Commissie in de punten 301 tot en met 326 van het met redenen omkleed advies een passend antwoord heeft gegeven op het in de brief van 22 juni 2018 geformuleerde verwijt dat er meerdere pagina’s ontbraken in het bij de aanmaningsbrief gevoegde exemplaar van bijlage 2 bij het OLAF-rapport, waardoor die bijlage onvolledig was.
135
In die punten van het met redenen omkleed advies heeft de Commissie in wezen uitgelegd dat bijlage 2 was vervangen door bijlage 7 bij dat rapport. Die bijlage, die beschikbaar was voor de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, bevatte twee technische documenten met gedetailleerde informatie over de OLAF/JRC-methode, welke methode tevens door de Commissie is gebruikt om de bedragen van de tijdens de inbreukperiode geleden verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen die aan haar ter beschikking moesten worden gesteld en die zij in het met redenen omkleed advies en in haar verzoekschrift had gevorderd.
136
In die omstandigheden heeft het feit dat het bij de aanmaningsbrief gevoegde exemplaar van bijlage 2 bij het OLAF-rapport onvolledig was, geen nadelige gevolgen gehad voor de mogelijkheid voor het Verenigd Koninkrijk om verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.
137
Vervolgens stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zijn rechten van verdediging heeft geschonden omdat zij heeft geweigerd om hem in antwoord op het „gewijzigde” informatieverzoek in zijn brief van 22 maart 2019 bepaalde informatie te verstrekken met betrekking tot de details van de berekening van de GGP’s en de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen die in het met redenen omkleed advies en in het verzoekschrift werden gevorderd, terwijl die informatie wezenlijk was voor zijn verweer. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 126 van zijn conclusie, in de punten 132 tot en met 141 van de memorie van repliek heeft aangetoond dat het Verenigd Koninkrijk van meet af aan op de hoogte is geweest van de gegevens en van de methode die voor die berekening zijn gebruikt, en dat die staat dus zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof over alle informatie heeft beschikt die het nodig had om dat bedrag te kunnen reconstrueren en bijgevolg te bekritiseren.
138
Hoewel het Verenigd Koninkrijk stelt dat er nog steeds onduidelijkheid over bepaalde aspecten van die berekening bestaat, moet verder worden vastgesteld dat die staat zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om die berekening, alsook de gegevens van de OLAF-JRC-methode waarop die berekening is gebaseerd, tot in detail te bekritiseren. De antwoorden van deze staat op de vragen van het Hof en met name zijn antwoorden over de gevolgen van bepaalde aanpassingen van de berekening van de GGP’s voor de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen, bevestigen trouwens dat het Verenigd Koninkrijk van meet af aan volledig toegang heeft gehad tot alle databases en technische documenten die de Commissie voor die berekening heeft gebruikt.
139
Hieruit volgt tevens dat de informatie die de Commissie in de memorie van repliek heeft verstrekt, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, geen nieuwe informatie is, zodat die instelling niet kan worden verweten te laat te hebben gereageerd op een gebrek aan informatie dat de rechten van verdediging van die staat aantastte.
140
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, wat betreft de gegevens en de methode die de Commissie heeft gebruikt ter berekening van de GGP’s en de verliezen aan traditionele eigen middelen die zij van die staat vordert, zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof over alle feitelijke informatie beschikte die het nodig had om verweer te kunnen voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.
141
Wat tot slot de weigering van de Commissie betreft om het Verenigd Koninkrijk in antwoord op de brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 informatie te verstrekken over de maatregelen die de andere lidstaten hadden genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, volstaat het eraan te herinneren dat een lidstaat volgens vaste rechtspraak van het Hof de niet-nakoming van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet kan rechtvaardigen door erop te wijzen dat andere lidstaten eveneens in gebreke zijn gebleven. In de door het VWEU tot stand gebrachte rechtsorde van de Unie kan de uitvoering van het Unierecht door de lidstaten immers niet afhankelijk worden gesteld van een wederkerigheidsvoorwaarde. De artikelen 258 en 259 VWEU voorzien in passende rechtsmiddelen voor het geval dat de lidstaten hun uit het VWEU voortvloeiende verplichtingen niet nakomen (arrest van 11 juli 2018, Commissie/België, C‑356/15, EU:C:2018:555, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
142
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat zelfs al zouden de andere lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, gedurende de inbreukperiode of een gedeelte daarvan een douanecontrolemechanisme ter bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude hebben gebruikt dat in bepaalde opzichten vergelijkbaar was met het mechanisme dat het Verenigd Koninkrijk in die periode heeft toegepast, die omstandigheid als zodanig niet relevant is om te bepalen of het mechanisme van die staat voldeed aan de bepalingen van het Unierecht inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie tegen dergelijke fraude, zoals artikel 325 VWEU.
143
Verder moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk – zoals onder meer blijkt uit de verschillende documenten die het heeft verstrekt in de bijlage bij zijn brief van 6 juni 2020 waarmee het het Hof heeft verzocht om bepaalde maatregelen van instructie of maatregelen tot organisatie van de procesgang vast te stellen – op de hoogte was van de verschillende maatregelen die sommige andere lidstaten, en met name Frankrijk, gedurende de inbreukperiode of een gedeelte daarvan hebben genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, alsook van de beoordeling die de Commissie van die maatregelen, en met name van de verenigbaarheid ervan met het Unierecht, heeft verricht, en dat het Verenigd Koninkrijk die informatie bovendien in zijn verweer heeft gebruikt. Bovendien heeft het Hof dienaangaande schriftelijke vragen aan de Commissie gesteld. De antwoorden op die vragen hebben vervolgens de gedetailleerde informatie bevestigd waarover het Verenigd Koninkrijk reeds beschikte.
144
In de tweede plaats kan evenmin worden meegegaan met het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat zijn rechten van verdediging zijn geschonden omdat de Commissie zijn mogelijkheid van toegang tot alle voor zijn verweer benodigde informatie in gevaar heeft gebracht doordat de douaneaangiften slechts vier jaar worden bewaard en die van vóór 2014 dus waren vernietigd.
145
Zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 130 van zijn conclusie, blijkt uit het aan het Hof voorgelegde dossier namelijk dat het Verenigd Koninkrijk, wat betreft het gedeelte van de inbreukperiode vóór 2014 waarop dit beroep betrekking heeft – welke inbreuk, zoals wordt opgemerkt in punt 455 van dit arrest, enkel betrekking heeft op de douaneschuld die is vastgesteld in de Snake-C18-utb’s – in de bijlage bij de memorie van dupliek een tabel heeft verstrekt met een overzicht van de utb’s die het heeft uitgevaardigd voor de invoer die tijdens dat gedeelte van de inbreukperiode is verricht, alsook de kopieën van die utb’s en tabellen met de details van de door hem uitgevoerde berekeningen: die tabellen verwijzen naar de douaneaangiften die betrekking hebben op die invoer. Bovendien betwist het Verenigd Koninkrijk niet dat het over die douaneaangiften beschikt, aangezien het navorderingen met betrekking tot die aangiften heeft uitgevaardigd, en er tijdens bestuurlijke heronderzoeksprocedures bezwaar tegen die navorderingen is gemaakt.
146
Wat in de derde plaats de grief van het Verenigd Koninkrijk betreft dat de Commissie zijn rechten van verdediging heeft geschonden omdat zij geen bewijs heeft verstrekt voor de aard van de betrokken goederen en voor de lidstaat van bestemming ervan, moet worden opgemerkt dat een dergelijke grief niet de ontvankelijkheid van dit beroep wegens niet-nakoming, maar de gegrondheid ervan betreft, aangezien zij betrekking heeft op de vraag of de Commissie, die de bewijslast voor de door haar gestelde niet-nakomingen draagt, rechtens genoegzaam heeft bewezen dat de door haar aangevoerde middelen betreffende de raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen en schending van de bepalingen inzake eigen middelen uit de btw gegrond zijn, met name gelet op de aard en de bestemming van die goederen.
147
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het middel van niet-ontvankelijkheid dat is ontleend aan schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en in het kader van de procedure bij het Hof, worden afgewezen.
2.
Ontoereikende feitelijke grondslag en rechtsgrondslag van de grief die is ontleend aan schending van het btw-recht van de Unie en met name douaneregeling 42
a)
Argumenten van partijen
148
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de Commissie zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof zijn rechten van verdediging heeft geschonden, aangezien die instelling zowel in het met redenen omkleed advies als in het verzoekschrift onvoldoende informatie heeft verstrekt over de feitelijke grondslag en de rechtsgrondslag voor de gestelde inbreuk op het btw-recht van de Unie en op het Unierecht inzake eigen middelen uit de btw. Vanwege dat gebrek aan informatie was het voor het Verenigd Koninkrijk met name onduidelijk waarom het aansprakelijk moest worden gehouden voor de onvolledige inning van de btw die in een andere lidstaat verschuldigd was voor producten die in het kader van douaneregeling 42 op zijn eigen grondgebied waren ingevoerd, en bijgevolg voor het feit dat de eigen middelen uit die belasting niet ter beschikking waren gesteld. Het Verenigd Koninkrijk heeft vanwege het ontbreken van die informatie geen verweer kunnen voeren tegen die grief.
149
Meer in het bijzonder heeft de Commissie geen enkel element aangevoerd waaruit blijkt dat het Verenigd Koninkrijk, vanwege zijn verzuim om passende maatregelen ter bestrijding van de onderwaarderingsfraude te nemen, de inning van btw door andere lidstaten heeft bemoeilijkt of die lidstaten zelfs heeft verhinderd om die belasting te innen en de bijbehorende eigen middelen ter beschikking van de Commissie te stellen.
150
Zo wordt geen enkel bedrag gevorderd voor verliezen aan eigen btw-middelen die het gevolg zijn van het niet innen van btw en is er geheel geen informatie verstrekt over de betrokken marktdeelnemers, de lidstaten van bestemming van de betrokken goederen, de regels die die lidstaten voor en na de verzending van die goederen aan die marktdeelnemers hebben opgelegd en de maatregelen die die lidstaten van bestemming al dan niet hebben genomen om de btw van die marktdeelnemers te innen.
151
De Commissie betwist het betoog van het Verenigd Koninkrijk.
b)
Beoordeling door het Hof
152
Het volstaat op te merken dat het betoog van het Verenigd Koninkrijk betrekking heeft op de vraag of de grief betreffende schending van richtlijn 2006/112 en van de bepalingen van Unierecht inzake de terbeschikkingstelling van de eigen middelen uit btw, welke grief is verwoord in de eerste twee alinea’s van de eerste vordering van het verzoekschrift, op een rechtsgrondslag berust en of de Commissie in het kader van de onderhavige procedure rechtens genoegzaam heeft bewezen dat de juridisch relevante feiten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Dat betoog heeft betrekking op de gegrondheid van die grief en niet op de ontvankelijkheid ervan.
153
Bijgevolg moet het middel van niet-ontvankelijkheid betreffende de ontoereikende feitelijke grondslag en rechtsgrondslag van de grief dat het btw-recht van de Unie en met name douaneregeling 42 is geschonden, worden afgewezen.
3.
Schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking
a)
Argumenten van partijen
154
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de Commissie bij de instelling van dit beroep wegens niet-nakoming is teruggekomen op bepaalde toezeggingen die zij aan deze staat zou hebben gedaan, en derhalve het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden voor zover dit beroep betrekking heeft op de periode vóór eind februari 2015, zodat dit beroep, wat die periode betreft, moet worden verworpen.
155
Het Verenigd Koninkrijk verwijst in dat verband naar enkele verklaringen die personeelsleden van de Commissie en van OLAF in 2014 en 2015 hebben gedaan tijdens bijeenkomsten met zijn autoriteiten, en in het bijzonder met de HMRC, over de maatregelen die die staat had genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden.
156
Uit die verklaringen zou volgen dat die lidstaat er tot eind februari 2015 gewettigd op mocht vertrouwen dat de Commissie en OLAF van mening waren dat zijn douanecontrolemechanisme – dat zich kenmerkte door maatregelen achteraf, zoals navorderingen, en niet op maatregelen zoals de toepassing van risicodrempels voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen of zekerheidstellingen – in overeenstemming was met het Unierecht, en dat er vanwege dat mechanisme geen beroep wegens niet-nakoming tegen hem zou worden ingesteld.
157
Het Verenigd Koninkrijk verwijst in het bijzonder naar drie uitlatingen die personeelsleden van OLAF en van de Commissie tijdens de inbreukperiode hadden gedaan en die volgens die lidstaat een dergelijk gewettigd vertrouwen konden doen ontstaan.
158
In de eerste plaats was met de verklaring van een personeelslid van OLAF dat, blijkens een verslag van de vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk, tijdens een bijeenkomst op 13 juni 2014 heeft gezegd dat hij „tevreden [was] over de voortgang die het Verenigd Koninkrijk [had] gemaakt, over de maatregelen die [op die datum] reeds [waren] genomen en over de geplande maatregelen”, ondubbelzinnig verzekerd dat het Verenigd Koninkrijk zich volgens OLAF niet schuldig maakte aan niet-nakoming van de verplichtingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie en fraudebestrijding die krachtens het Unierecht op hem rustten.
159
In de tweede plaats was met de verklaring van een personeelslid van de Commissie uit oktober 2014, waarmee het Verenigd Koninkrijk ervan op de hoogte werd gesteld dat zijn deelname aan PCA Discount „bevredigend” was en dat de acties die nodig waren voor een goed verloop van die operatie „tijdig en op doeltreffende wijze [waren] uitgevoerd”, duidelijk en ondubbelzinnig verzekerd dat het Verenigd Koninkrijk, wat zijn deelname aan die operatie betreft, de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen was nagekomen.
160
In de derde plaats was met de verklaring van een personeelslid van OLAF tijdens de eerste bilaterale bijeenkomst tussen OLAF en de HMRC op 19 en 20 februari 2015 dat, blijkens de door Britse ambtenaren opgestelde notulen, die lidstaat „tot nu toe had gedaan wat nodig was”, een verzekering gegeven die betrekking had op alle maatregelen die die lidstaat „tot dan toe” had genomen en niet enkel op de uitvaardiging van de Snake-C18-utb’s.
161
De Commissie betwist het betoog van het Verenigd Koninkrijk.
b)
Beoordeling door het Hof
162
In de eerste plaats moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof waaruit blijkt dat de procedure van artikel 258 VWEU tot doel heeft objectief te doen vaststellen dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt, en dat met een dergelijke procedure tevens kan worden bepaald of een lidstaat het Unierecht in een concreet geval heeft geschonden (arrest van 27 maart 2019, Commissie/Duitsland, C‑620/16, EU:C:2019:256, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
163
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat een lidstaat zich ter weerlegging van de objectieve vaststelling dat hij de verplichtingen die het VWEU hem oplegt niet is nagekomen, niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel en op het beginsel van loyale samenwerking, omdat aanvaarding van die rechtvaardigingsgrond zou indruisen tegen het doel van de procedure van artikel 258 VWEU dat verband houdt met die objectieve vaststelling (zie in die zin arrest van 6 mei 2010, Commissie/Polen, C‑311/09, niet gepubliceerd, EU:C:2010:257, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
164
Aanvaarding van een dergelijke rechtvaardigingsgrond zou niet alleen indruisen tegen de in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde verplichting voor de Unie om de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen te eerbiedigen, maar ook tegen het in vaste rechtspraak van het Hof neergelegde beginsel dat de Commissie over een bevoegdheid beschikt om te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden, vast te stellen welke bepalingen zijn geschonden en te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid, waarbij de overwegingen die haar daarbij leiden niet van invloed zijn op de ontvankelijkheid van de vordering [arrest van 19 september 2017, Commissie/Ierland (Registratiebelasting), C‑552/15, EU:C:2017:698, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
165
In de tweede plaats blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de Commissie, behalve in de gevallen waarin dergelijke bevoegdheden haar uitdrukkelijk zijn toegekend, niet bevoegd is de garantie te geven dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het Unierecht, en in geen geval bevoegd is om met het Unierecht strijdige gedragingen toe te staan (zie in die zin arrest van 15 juni 2000, Commissie/Duitsland, C‑348/97, EU:C:2000:317, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
166
Vastgesteld moet worden dat de Commissie – gesteld al dat haar personeelsleden en die van OLAF met de verklaringen waarnaar het Verenigd Koninkrijk verwijst en die in de punten 158 tot en met 160 van dit arrest worden genoemd, garanties hadden willen bieden over de verenigbaarheid van het mechanisme ter bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude van die staat met het Unierecht – ten tijde van die verklaringen geenszins bevoegd was om dergelijke garanties te bieden, zodat die personeelsleden dus over geen enkele bevoegdheid beschikten om toezeggingen te doen waarop die staat zich vervolgens kon beroepen om de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming te betwisten.
167
In de derde plaats moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof op grond waarvan het recht om zich op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen te beroepen, veronderstelt dat de betrokkene van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Dit recht komt namelijk toe aan iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen. Daarentegen kan niemand met succes aanvoeren dat dit beginsel is geschonden wanneer die toezeggingen ontbreken (zie in die zin arresten van 19 juli 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punt 62, en 16 juli 2020, ADR Center/Commissie, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
168
Gelet op de rechtspraak die in de punten 162 tot en met 164 van dit arrest in herinnering is gebracht, kunnen de verklaringen die het Verenigd Koninkrijk aanvoert – gesteld al dat zij bij die staat een gewettigd vertrouwen konden wekken over de verenigbaarheid met het Unierecht van het douanecontrolemechanisme dat vóór 1 maart 2015 werd toegepast om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden – in geen geval worden aangevoerd om te verhinderen dat de Commissie een beroep wegens niet-nakoming instelt, aangezien die instelling bevoegd is te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden. Gelet op het doel van de procedure van artikel 258 VWEU kunnen die verklaringen er evenmin aan in de weg staan dat het Hof objectief vaststelt dat die lidstaat de verplichtingen die het VWEU hem oplegt niet is nagekomen.
169
Daarenboven zou de doelmatigheid van de niet-nakomingsprocedure ernstig in gevaar kunnen komen indien een lidstaat de verklaringen van personeelsleden van de Commissie die bij hem een gewettigd vertrouwen in de wettigheid van zijn optreden hebben gewekt, mocht inroepen om zich aan die procedure te onttrekken. Zoals de Commissie terecht opmerkt, kunnen de lidstaten, in een systeem waarbinnen zij verantwoordelijk zijn voor een adequate uitvoering van de douanewetgeving van de Unie op hun grondgebied, zich immers niet onttrekken aan de aansprakelijkheid voor een mogelijk door hen gepleegde inbreuk op het Unierecht door enkel te stellen dat OLAF of de Commissie hen die inbreuk op een bepaald moment niet heeft verweten.
170
Tot slot stelt het Verenigd Koninkrijk weliswaar dat behalve het vertrouwensbeginsel ook het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking zijn geschonden, maar voert het, zoals ook de advocaat-generaal in punt 151 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geen enkel specifiek argument met betrekking tot die beginselen aan, zodat het betoog van het Verenigd Koninkrijk op dat punt moet worden afgewezen.
171
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het middel van niet-ontvankelijkheid dat is ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking, worden afgewezen.
4.
Onbevoegdheid van het Hof om in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU kennis te nemen van een verzoek van de Commissie tot het gelasten van een lidstaat om een bepaald bedrag aan eigen middelen ter beschikking te stellen
a)
Argumenten van partijen
172
In de eerste plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift, waarmee de Commissie vordert voor elk jaar van de zevenjarige inbreukperiode bepaalde bedragen aan traditionele eigen middelen met een totaalbedrag van ongeveer 2,7 miljard EUR „ter beschikking van de Uniebegroting” te stellen, niet-ontvankelijk is, aangezien het Hof volgens de arresten van 14 april 2005, Commissie/Duitsland (C‑104/02, EU:C:2005:219, punten 48‑51), en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland (C‑105/02, EU:C:2006:637, punten 43‑45), een lidstaat in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU niet kan gelasten bepaalde bedragen aan eigen middelen die vanwege aan die lidstaat verweten niet-nakomingen niet zijn betaald, over te schrijven naar de rekening die daartoe op naam van de Commissie is geopend.
173
Het Verenigd Koninkrijk is het niet eens met de stelling van de Commissie dat zij de vorderingen van haar verzoekschrift zorgvuldig heeft „gestructureerd” om niet dezelfde fout te maken als in de zaken die tot de voornoemde arresten hebben geleid en die het Hof in die arresten heeft bestraft door de betrokken vorderingen niet-ontvankelijk te verklaren. Het betreft hier een „kunstgreep” waarmee de Commissie de onbevoegdheid van het Hof wil omzeilen, aangezien zij in werkelijkheid probeert om hetzelfde resultaat te bereiken als het resultaat dat zij in die twee zaken beoogde.
174
Bovendien ontneemt de aanpak van de Commissie het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid die het volgens artikel 260 VWEU heeft om een krachtens artikel 258 VWEU vastgestelde schending ongedaan te maken, en eerbiedigt zij dus niet de respectieve bevoegdheden die krachtens de Verdragen aan de Commissie, het Hof en de lidstaten toekomen.
175
De onderhavige zaak verschilt daarenboven van de zaak die tot het arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken (C‑392/02, EU:C:2005:683), heeft geleid. Hoewel het Hof in dat arrest een verzoekschrift heeft toegewezen dat ertoe strekte vast te stellen dat de betrokken lidstaat niet aan zijn verplichtingen had voldaan door een bepaald bedrag aan eigen middelen niet ter beschikking te stellen, moet worden opgemerkt dat uit punt 56 van dat arrest blijkt dat in de betrokken zaak noch het bestaan van een douaneschuld, noch de hoogte van het verlies aan eigen middelen werd betwist.
176
In deze context is ook het arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17, EU:C:2019:919), relevant, aangezien de punten 118 en 119 van dat arrest suggereren dat de Commissie bij de indiening van een vordering tot vaststelling van een bepaald bedrag aan verliezen aan eigen middelen, het bewijs moet leveren voor elk element in die vordering voor elke invoer die tot dergelijke verliezen heeft geleid, alsook voor het oorzakelijk verband tussen al die elementen en die verliezen.
177
In de tweede plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat het onderhavige beroep in werkelijkheid is gericht op de vergoeding van geleden schade en het bijgevolg niet-ontvankelijk is voor zover de Commissie het Hof met dit beroep verzoekt uitspraak te doen over specifieke bedragen die het Verenigd Koninkrijk ter beschikking van de Commissie had moeten stellen. Mocht het Hof dit beroep toch ontvankelijk verklaren, staat het volgens het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie om te bewijzen dat alle voorwaarden voor de aansprakelijkheid van die staat zijn vervuld, te weten een onrechtmatige gedraging, een specifiek berekend schadebedrag en een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen die gedraging en die schade.
178
Het Verenigd Koninkrijk stelt subsidiair dat het verzoekschrift niet-ontvankelijk is omdat de Commissie de drie stappen die moeten worden gevolgd om het bedrag aan verliezen aan eigen middelen te berekenen, door elkaar haalt. De Commissie had namelijk allereerst moeten bewijzen dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens het Unierecht op hem rusten, dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen die niet-nakoming en het specifieke bedrag dat zij vordert en dat haar verzoek om een bepaald bedrag ter beschikking te stellen ontvankelijk is. Indien de Commissie die drie zaken had kunnen bewijzen, had het Hof vervolgens de door het Verenigd Koninkrijk verrichte beoordeling van de verschuldigde aanvullende eigen middelen moeten onderzoeken. Pas nadat zou zijn vastgesteld dat die beoordeling kennelijk onredelijk was en dus moest worden afgewezen, zou het Hof de door de Commissie geraamde verliezen kunnen onderzoeken.
179
De Commissie betwist het betoog van het Verenigd Koninkrijk.
b)
Beoordeling door het Hof
180
Wat in de eerste plaats het betoog betreft dat het Verenigd Koninkrijk ontleent aan de arresten van 14 april 2005, Commissie/Duitsland (C‑104/02, EU:C:2005:219), en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland (C‑105/02, EU:C:2006:637), moet in herinnering worden gebracht dat de Commissie het Hof met een beroep wegens niet-nakoming niets anders kan verzoeken dan de vermeende niet-nakoming vast te stellen met het oog op de beëindiging ervan. De Commissie kan het Hof in het kader van een dergelijk beroep bijvoorbeeld dus niet verzoeken om een lidstaat te gelasten een bepaald gedrag aan te nemen om zich naar het Unierecht te voegen [arrest van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming), C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
181
Zo zijn krachtens artikel 258 VWEU ingediende verzoekschriften waarmee de Commissie het Hof verzocht een lidstaat te gelasten om bepaalde bedragen te betalen indien zou worden vastgesteld dat die lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, door het Hof niet-ontvankelijk verklaard op de wezenlijke grond dat de Commissie het Hof met die verzoekschriften niet verzocht om vast te stellen dat die lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, maar om die lidstaat te gelasten bepaalde maatregelen te nemen om zich naar het Unierecht te voegen (zie in die zin arresten van14 april 2005, Commissie/Duitsland, C‑104/02, EU:C:2005:219, punten 48‑51, en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland, C‑105/02, EU:C:2006:637, punten 43‑45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
182
In casu kan de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift, hoewel daarin wordt gesproken van „[d]e bijbehorende verliezen aan traditionele eigen middelen die ter beschikking van de Uniebegroting [moeten] worden gesteld”, niet worden opgevat als een verzoek aan het Hof om het Verenigd Koninkrijk te gelasten om de bedragen van de in die derde alinea genoemde middelen te betalen. Integendeel: met die alinea wordt het Hof verzocht vast te stellen dat die staat de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
183
Dat verzoek om een geldbedrag moet namelijk niet op zichzelf worden beschouwd, maar in het licht van het meer algemene, niet-gekwantificeerde verzoek in de eerste alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift waarmee het Hof wordt gevraagd om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, „[d]oor met betrekking tot [de betrokken invoer] niet de correcte bedragen aan [traditionele eigen middelen] ter beschikking te stellen”, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens bepaalde bepalingen van Unierecht op het gebied van de eigen middelen.
184
Hieruit volgt dat de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift een verzoek bevat dat ertoe strekt dat het Hof vaststelt dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de bedragen aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen die voor elk jaar van de inbreukperiode waren vastgesteld, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die krachtens het Unierecht op hem rustten.
185
Uit de rechtspraak van het Hof inzake de eigen middelen waarin ook dergelijke verzoeken aan de orde waren, blijkt dat de ontvankelijkheid van een dergelijk verzoek niet ter discussie staat [zie met name arresten van 15 november 2005, Commissie/Denemarken, C‑392/02, EU:C:2005:683, punten 30‑34; 3 april 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑60/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:219, punten 37‑62, en 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen – Invordering van een douaneschuld), C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punten 48‑77].
186
Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, kan die rechtspraak niet aldus worden opgevat dat een dergelijk verzoek tot vaststelling van een niet-nakoming waarbij is verzuimd om een bepaald bedrag aan eigen middelen ter beschikking te stellen, enkel ontvankelijk is indien dat bedrag niet door de betrokken lidstaat wordt betwist.
187
Het Hof heeft namelijk een verzoek van de Commissie tot vaststelling van schending van het Unierecht wegens het niet aan haar ter beschikking stellen van een bepaald bedrag aan eigen middelen toegewezen, terwijl de betrokken lidstaat stelde dat de Unie geen recht had op dat bedrag [zie in die zin arrest van 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen – Invordering van een douaneschuld), C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punten 48‑77].
188
Meer fundamenteel blijkt uit de rechtspraak dat de mogelijkheid waarover de Commissie beschikt om in het kader van een beroep wegens niet-nakoming een geschil tussen haar en een lidstaat betreffende de verplichting van deze lidstaat om haar een bepaald bedrag aan eigen middelen van de Unie ter beschikking te stellen, ter beoordeling voor te leggen aan het Hof, inherent is aan het stelsel van die eigen middelen zoals dat thans is opgezet in het Unierecht (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 68).
189
Geschillen inzake eigen middelen ontstaan juist doordat de betrokken lidstaat betwist dat hij verplicht is om de gevorderde bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen. Bijgevolg is het volstrekt logisch dat er in een beroep wegens niet-nakoming inzake de eigen middelen betalingsverplichtingen in het geding zijn, en dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat de niet-nakoming van die verplichtingen wordt aangevoerd in het kader van de gestelde schending. In een dergelijke procedure is het aan de Commissie om tijdens een debat op tegenspraak waarbij de lidstaat verweer kan voeren, rechtens genoegzaam te bewijzen dat de bedragen aan eigen middelen die volgens haar verschuldigd zijn, correct zijn.
190
Daarenboven kan, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, de mogelijkheid van de Commissie om het Hof te verzoeken vast te stellen dat een bepaald bedrag aan traditionele eigen middelen verschuldigd is, niet worden uitgesloten op de grond dat die benadering die staat de krachtens artikel 260 VWEU aan hem verleende mogelijkheid zou ontnemen om elke op grond van artikel 258 VWEU vastgestelde schending te verhelpen en daarmee zou indruisen tegen de respectieve bevoegdheden die die instelling, het Hof en de lidstaten op grond van de Verdragen hebben.
191
Hoewel het de Commissie vrijstaat om af te zien van het indienen van een dergelijk verzoek om een geldbedrag en het Hof enkel te verzoeken in algemene zin vast te stellen dat sprake is van een niet-nakoming vanwege het niet innen van eigen middelen, zonder het bedrag daarvan te bepalen, zoals zij onder meer heeft gedaan in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17, EU:C:2019:919), is er, indien de Commissie meent dat een bepaald bedrag aan eigen middelen verschuldigd is en zij kan aantonen dat dat bedrag correct is, niets dat die instelling belet om in de vorderingen van het verzoekschrift te verzoeken om vaststelling van schending van het Unierecht vanwege het verzuim om dat bedrag aan haar ter beschikking te stellen.
192
Wat in de tweede plaats het betoog van het Verenigd Koninkrijk betreft dat het onderhavige beroep in werkelijkheid strekt tot vergoeding van de geleden schade en derhalve niet-ontvankelijk is omdat de Commissie het Hof verzoekt uitspraak te doen over bepaalde specifieke bedragen die het Verenigd Koninkrijk ter beschikking van de Commissie had moeten stellen, volgt uit het voorgaande dat de ontvankelijkheid van een verzoek zoals dat in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU niet ter discussie kan worden gesteld.
193
Dienaangaande moet tevens in herinnering worden gebracht dat het Hof heeft geoordeeld dat een beroep waarmee de Commissie een lidstaat verwijt dat hij, in strijd met het Unierecht, heeft verzuimd om haar een bepaald bedrag aan eigen middelen en de bijbehorende vertragingsrente ter beschikking te stellen, geen beroep tot schadevergoeding is waarin de Verdragen niet voorzien, aangezien die instelling het Hof met een dergelijk beroep verzoekt om vast te stellen dat de betrokken lidstaat niet heeft voldaan aan een krachtens het Unierecht op hem rustende verplichting, en niet om die lidstaat tot betaling van schadevergoeding te veroordelen (arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken, C‑392/02, EU:C:2005:683, punten 31‑34).
194
Bijgevolg valt het onderhavige verzoek wel degelijk onder een niet-nakomingsprocedure en niet onder een schadevergoedingsprocedure, ook al heeft dat verzoek betrekking op een geldbedrag.
195
Hieruit volgt dat het weliswaar aan de Commissie staat om de niet-nakoming waarop haar verzoek betrekking heeft, te bewijzen, maar dat zij, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, niet het bestaan van schade, noch dat van een oorzakelijk verband tussen die niet-nakoming en die schade hoeft te bewijzen.
196
Wat in de derde plaats het subsidiaire betoog betreft waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat het verzoekschrift niet-ontvankelijk is omdat de Commissie, zoals uiteengezet in punt 178 van dit arrest, de drie stappen om het bedrag aan verliezen aan eigen middelen vast te stellen door elkaar haalt, volstaat het om op te merken dat dat betoog betrekking heeft op de gegrondheid van dit beroep, en in het bijzonder op de gegrondheid van de eerste en de tweede grief van de Commissie, en niet op de ontvankelijkheid ervan.
197
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het middel van niet-ontvankelijkheid waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat het Hof niet bevoegd is, worden afgewezen.
5.
Voorbarigheid en niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift met betrekking tot de periode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017 vanwege de uitvaardiging van de Breach-C18-utb’s voor die periode
a)
Argumenten van partijen
198
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het verzoek in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift om de traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen „prematuur en niet-ontvankelijk” is voor het gedeelte van de inbreukperiode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017, en stelt subsidiair dat dat verzoek moet worden afgewezen omdat de Commissie geen bewijs heeft kunnen leveren voor haar bewering dat op de datum waarop de termijn voor het opvolgen van het met redenen omkleed advies afliep sprake was van verliezen aan eigen middelen.
199
De Commissie was namelijk al in mei 2018 op de hoogte van de acht Breach-C18-utb’s die in die maand waren uitgevaardigd en in boekhouding B waren geboekt, en die betrekking hadden op een bedrag van 25 miljoen GBP aan ondergewaardeerde goederen die sinds 1 mei 2015 waren ingevoerd, maar heeft die utb’s noch in het met redenen omkleed advies, noch in het verzoekschrift betwist, en heeft dat bedrag evenmin in mindering gebracht op de verliezen aan traditionele eigen middelen die in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift worden genoemd.
200
De Commissie heeft dus geen rekening gehouden met de bedragen die na de uitvaardiging van de Breach-C18-utb’s hadden kunnen worden geïnd, noch met het feit dat het Verenigd Koninkrijk zich op grond van artikel 13, lid 2, onder b), van verordening nr. 609/2014 mogelijk aan haar inningsverplichting kon onttrekken indien de rechten die waren vastgesteld en in boekhouding B waren geboekt uiteindelijk oninbaar zouden blijken.
201
De Commissie betwist het betoog van het Verenigd Koninkrijk.
b)
Beoordeling door het Hof
202
Het betoog waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat het verzoek om terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen dat in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift is geformuleerd, „prematuur en niet-ontvankelijk” is voor het gedeelte van de inbreukperiode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017, omdat het geen rekening houdt met de acht Breach-C18-utb’s die in mei 2018 zijn uitgevaardigd en die betrekking hebben op de ondergewaardeerde goederen die tijdens dat gedeelte van de inbreukperiode zijn ingevoerd, kan niet slagen.
203
Zoals in herinnering is gebracht in punt 164 van dit arrest, blijkt immers uit vaste rechtspraak van het Hof dat de Commissie over een discretionaire bevoegdheid beschikt om te beslissen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden, vast te stellen welke bepalingen zijn geschonden en te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid. De overwegingen die haar daarbij leiden zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van het beroep [arrest van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming), C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
204
Aangezien het Verenigd Koninkrijk met dit betoog kritiek uit op het verzoek om terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift met betrekking tot het gedeelte van de inbreukperiode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017, op de grond dat de Commissie geen bewijs heeft geleverd voor haar bewering dat er sprake was van verliezen aan eigen middelen op de datum waarop de termijn voor het opvolgen van het met redenen omkleed advies afliep, is het niet gericht tegen de ontvankelijkheid van het beroep, maar tegen de gegrondheid ervan.
205
Bijgevolg moet het middel van niet-ontvankelijkheid dat eraan is ontleend dat het verzoekschrift wat betreft de periode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017 prematuur en niet-ontvankelijk is vanwege de uitvaardiging van de Breach-C18-utb’s voor die periode, worden afgewezen en moeten derhalve alle middelen van niet-ontvankelijkheid die het Verenigd Koninkrijk heeft opgeworpen, worden afgewezen.
B. Ten gronde
1.
Niet-nakoming van de verplichtingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie en fraudebestrijding, alsmede van de verplichtingen uit hoofde van het douanerecht van de Unie
206
Met haar eerste middel, dat betrekking heeft op de grieven in de tweede alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift – met uitzondering van de grief die is ontleend aan schending van de btw-regels van de Unie en met name bepaalde bepalingen van richtlijn 2006/112 – stelt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode, ondanks herhaalde waarschuwingen en verzoeken van de Commissie en OLAF betreffende het risico op onderwaarderingsfraude met de betrokken invoer, geen op risicoanalysen gebaseerde maatregelen heeft genomen om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Dat verzuim om maatregelen te nemen vormt een niet-nakoming van de algemene verplichtingen die de lidstaten op grond van artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU hebben om de financiële belangen van de Unie te beschermen en fraude te bestrijden, alsook van de specifieke verplichtingen die krachtens de douanewetgeving van de Unie op de lidstaten rusten om allereerst, op grond van artikel 3 van het douanewetboek van de Unie juncto artikel 4, lid 3, VEU, maatregelen te nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, vervolgens, overeenkomstig artikel 13 van het communautair douanewetboek en artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles te verrichten, en tot slot, op grond van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening, te eisen dat zekerheden worden gesteld.
207
Aangezien de grief in de eerste alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift betrekking heeft op een vermeende niet-nakoming van het douanerecht van de Unie, moet ook die grief in het kader van het eerste middel worden onderzocht. Volgens die grief heeft het Verenigd Koninkrijk zich tijdens de inbreukperiode schuldig gemaakt aan een voortdurende inbreuk op artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en op artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie, omdat het wat de betrokken invoer betreft heeft nagelaten de nog in te vorderen douaneschulden te „boeken” in de zin van artikel 217, lid 1, van het communautair douanewetboek en artikel 104 van het douanewetboek van de Unie zodra zijn douaneautoriteiten zich bewust werden van de situatie die tot de vaststelling van die schulden had geleid.
a)
Schending van artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU
1) Verplichtingen van de lidstaten op grond van artikel 325 VWEU
208
Wat in de eerste plaats het verwijt betreft dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU op hem rustende verplichtingen om de financiële belangen van de Unie te beschermen en fraude te bestrijden, moet vooraf worden opgemerkt dat die niet-nakoming enkel in het licht van artikel 325 VWEU moet worden onderzocht, aangezien artikel 310, lid 6, VWEU, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 170 van zijn conclusie, louter naar artikel 325 VWEU verwijst en geen andere verplichtingen oplegt dan die van dat artikel. Artikel 310, lid 6, VWEU bepaalt immers enkel dat „[d]e Unie en de lidstaten […] overeenkomstig artikel 325 [VWEU] fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad [bestrijden]”.
209
De lidstaten zijn krachtens artikel 325, lid 1, VWEU gehouden om fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen (arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a., C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
210
Volgens artikel 2, lid 1, van besluit 2014/335, dat in wezen dezelfde inhoud heeft als artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436, omvatten de eigen middelen van de Unie onder meer de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief. Bijgevolg bestaat er een rechtstreeks verband tussen de inning van die rechten en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige middelen. Elke tekortkoming op het gebied van de inning van die rechten leidt potentieel tot een verlaging van die middelen (zie in die zin arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a., C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
211
Om te verzekeren dat de financiële belangen van de Unie overeenkomstig artikel 325, lid 1, VWEU worden beschermd, moeten de lidstaten dus de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de douanerechten daadwerkelijk en volledig worden geïnd. Dit vereist dat de douanecontroles naar behoren worden verricht (arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a., C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 52).
212
Uit de verplichtingen die artikel 325, lid 1, VWEU de lidstaten oplegt, volgt dus dat de lidstaten er met het oog daarop niet enkel voor moeten zorgen dat adequate sancties worden toegepast, maar tevens dat doeltreffende en afschrikkende douanecontrolemaatregelen worden toegepast waarmee inbreuken op de douanewetgeving van de Unie op passende wijze kunnen worden bestreden, aangezien die inbreuken de volledige en daadwerkelijke inning van traditionele eigen middelen zoals douanerechten kunnen verhinderen en bijgevolg de financiële belangen van de Unie kunnen schaden (zie in die zin arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a., C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 53).
213
Het klopt dat de lidstaten bij de vaststelling van de op grond van artikel 325, lid 1, VWEU te nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat de eigen middelen van de Unie, en met name de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief, daadwerkelijk en volledig worden geïnd, een zekere keuzeruimte en -vrijheid hebben, met name wat betreft de wijze waarop de middelen waarover zij beschikken worden aangewend. Die keuzeruimte en -vrijheid worden evenwel beperkt door het evenredigheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel, alsook door het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat de genomen maatregelen doeltreffend en afschrikkend zijn, op voorwaarde evenwel dat de fundamentele rechten van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en de algemene beginselen van Unierecht in acht worden genomen (zie in die zin met name arresten van 7 april 2016, Degano Trasporti, C‑546/14, EU:C:2016:206, punten 20 en 21; 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 33‑36, en 17 januari 2019, Dzivev e.a., C‑310/16, EU:C:2019:30, punten 27, 30 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
214
In dat verband moet worden benadrukt dat artikel 325, lid 1, VWEU de lidstaten, volgens vaste rechtspraak van het Hof, nauwkeurige resultaatsverplichtingen oplegt waaraan geen voorwaarde met betrekking tot de toepassing van de daarin vervatte regels is verbonden (arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a., C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
215
Gelet op de voorgaande overwegingen en anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, volgt dus niet uit vaste rechtspraak van het Hof dat de lidstaten op grond van artikel 325, lid 1, VWEU over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van maatregelen ter bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie kan schaden, zodat op grond van die bepaling enkel maatregelen zouden kunnen worden bestraft die, gelet op alle omstandigheden van het geval, kennelijk ongeschikt zijn.
216
Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, kan die rechtspraak bovendien geen grond vormen voor de stelling dat de verplichting om ervoor te zorgen dat de eigen middelen daadwerkelijk en volledig worden geïnd geen intensieve, maar enkel redelijke inspanningen vereist om de belastingen die bijdragen aan die middelen te controleren en te innen, noch voor de stelling dat de lidstaten bij de inning van die middelen enkel zijn gehouden om zorgvuldigheid aan de dag te leggen. Uit de bewoordingen van die rechtspraak blijkt daarentegen juist dat artikel 325, lid 1, VWEU de lidstaten „nauwkeurige resultaatsverplichtingen” oplegt en niet enkel inspanningsverplichtingen.
217
Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, volgt evenmin uit de rechtspraak van het Hof dat niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 325, lid 1, VWEU enkel aan een lidstaat kan worden verweten in situaties waarin de Commissie aantoont dat de betrokken nationale maatregel een „kennelijk en groot risico van straffeloosheid” meebrengt of tot „het uitblijven van bestraffing” leidt (conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:564, punt 83), dan wel wanneer sprake is van „onachtzaamheid” of van „willekeurig” gedrag van de betrokken lidstaat (arresten van 16 mei 1991, Commissie/Nederland, C‑96/89, EU:C:1991:213, punt 37; 15 juni 2000, Commissie/Duitsland, C‑348/97, EU:C:2000:317, punt 64, en 18 oktober 2007, Commissie/Denemarken, C‑19/05, EU:C:2007:606, punten 18 en 35).
218
Hoewel het Hof in zijn rechtspraak in die zeer specifieke situaties heeft vastgesteld dat er sprake was van schending van het Unierecht en met name van artikel 325, lid 1, VWEU, blijkt namelijk geenszins uit die rechtspraak dat de werkingssfeer van die bepaling zich tot dergelijke situaties beperkt, temeer daar de zaken die tot die rechtspraak hebben geleid betrekking hadden op sancties en op procedures betreffende die sancties en bijgevolg op maatregelen die wezenlijk verschillen van de douanecontrolemaatregelen die in de onderhavige procedure aan de orde zijn.
219
Bovendien blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof inzake de vereisten die volgens artikel 325, lid 1, VWEU gelden voor sancties om inbreuken op de douanewetgeving van de Unie te bestraffen dat de lidstaten in dat verband weliswaar vrij zijn in hun keuze van de toepasselijke sancties, die de vorm kunnen aannemen van bestuurlijke sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide, maar zij er niettemin voor moeten zorgen dat op gevallen van ernstige fraude of andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie op douanegebied worden geschaad, strafrechtelijke sancties staan die doeltreffend en afschrikkend zijn (arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a., C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
220
Hieruit volgt dat de aard van de douanecontrolemaatregelen die de lidstaten moeten nemen om te voldoen aan de vereisten die artikel 325, lid 1, VWEU hen oplegt om fraude en andere onwettige activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden, niet op abstracte en statische wijze kan worden vastgesteld, aangezien de aard van die maatregelen afhankelijk is van de kenmerken van die fraude of andere onwettige activiteiten, welke kenmerken in de loop van de tijd kunnen veranderen.
2) Schending van de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 325 VWEU
i) Opmerkingen vooraf
221
Alvorens in te gaan op de niet-nakoming van artikel 325 VWEU die de Commissie het Verenigd Koninkrijk specifiek verwijt, moet in herinnering worden gebracht dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU de gestelde niet-nakoming dient aan te tonen en aan het Hof de gegevens moet overleggen die noodzakelijk zijn om uit te maken of sprake is van deze niet-nakoming, waarbij zij zich niet op enig vermoeden kan baseren [arrest van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming), C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
222
In casu is het dus aan de Commissie om rechtens genoegzaam te bewijzen dat de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, in schending van het doeltreffendheidsbeginsel van artikel 325, lid 1, VWEU niet garandeerden dat de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief, die voor de eigen middelen van de Unie bestemde opbrengsten zijn, daadwerkelijk en volledig werden geïnd.
223
In dat verband stelt de Commissie in wezen dat – gelet op de kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude, waarvan het Verenigd Koninkrijk gedurende de gehele inbreukperiode op de hoogte was – de enige douanecontrolemaatregelen waarmee die fraude kon worden bestreden en de financiële belangen van de Unie naar behoren konden worden beschermd overeenkomstig het doeltreffendheidsbeginsel van artikel 325, lid 1, VWEU, de maatregelen waren die zij en OLAF ook gedurende de gehele inbreukperiode hadden aanbevolen, te weten, kort gezegd, een op risicoanalyse gebaseerd douanecontrolemechanisme dat voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen wordt toegepast.
224
De Commissie stelt dat het mechanisme waarmee het Verenigd Koninkrijk de betrokken onderwaarderingsfraude wilde bestrijden, was geconcentreerd op douanemaatregelen die na de inklaring van de betrokken goederen werden toegepast, zoals navorderingen van douanerechten, en dat die staat dus niet de maatregelen heeft genomen die volgens het doeltreffendheidsbeginsel van artikel 325, lid 1, VWEU nodig waren.
ii) Overzicht van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude
225
Alvorens deze grief te onderzoeken, moet worden herinnerd aan de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude, zoals die met name in het OLAF-rapport worden genoemd en die overigens niet door partijen worden betwist.
226
Het ging om relatief weinig verfijnde fraude, waarbij extreem lage douanewaarden werden opgegeven door zogenaamde „spookondernemingen” of „lege hulzen”, dat wil zeggen ondernemingen die enkel waren opgericht met het doel die fraude te plegen, beschikten over extreem weinig middelen en werden geliquideerd of opgeheven zodra de douaneautoriteiten vraagtekens plaatsten bij de juistheid van de aangegeven waarden, waardoor de navordering van douanerechten in verreweg de meeste gevallen onwaarschijnlijk, of zelfs praktisch onmogelijk werd.
227
De fraude werd georganiseerd door criminele benden die in netwerken opereerden en die die ondernemingen gebruikten om die fraude te plegen. Het ging om een grillige, zeer reactieve fraude, in die zin dat die illegale en zwarte handel zich razendsnel naar een andere plaats van binnenkomst in het douanegebied van de Unie verplaatste zodra douanecontroles werden aangekondigd of die groepen signalen in die richting ontvingen.
228
De fraude betrof zeer grote hoeveelheden producten en was daardoor, ook voor de betrokken ondernemingen, min of meer winstgevend, afhankelijk van de hoogte van de ontdoken rechten. Het ging om grootschalige fraude met gevolgen voor de hele Unie, hoewel niet alle lidstaten in dezelfde mate werden getroffen omdat de fraude zich verplaatste naar lidstaten met minder strenge douanecontrolemechanismen, die in dat opzicht dus als de zwakste schakels in het douanegebied van de Unie konden worden beschouwd. In de praktijk werden de betrokken ondergewaardeerde producten die in het Verenigd Koninkrijk werden ingevoerd, in veruit de meeste gevallen in het kader van douaneregeling 42 ingevoerd, wat inhoudt dat die producten van meet af aan andere lidstaten, zoals Frankrijk en Italië, als bestemming hadden, en dat de btw in die andere lidstaten moest worden afgedragen, wat in de regel echter niet gebeurde omdat de betrokken goederen doorgaans bestemd waren voor de illegale en zwarte handel op het grondgebied van die lidstaten.
iii) Wetenschap van het Verenigd Koninkrijk, vanaf het begin van de inbreukperiode, van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude en van de maatregelen waarmee die fraude op doeltreffende wijze kon worden bestreden
229
Hoewel het Verenigd Koninkrijk, zoals ook de advocaat-generaal in punt 185 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zowel tijdens de precontentieuze procedure als tijdens de procedure bij het Hof herhaaldelijk heeft toegegeven dat tijdens de inbreukperiode onderwaarderingsfraude op zijn grondgebied heeft plaatsgevonden, en dat het bovendien zelf het slachtoffer van die fraude was, stelt het Verenigd Koninkrijk dat het ter bestrijding van die fraude alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem konden worden verlangd, gelet op het feit dat het ten tijde van de vaststelling van die maatregelen maar beperkt op de hoogte was van de aard en de omvang van die fraude en van de maatregelen waarmee die fraude op doeltreffende wijze kon worden bestreden.
230
Volgens het Verenigd Koninkrijk hebben OLAF en enkele van de betrokken lidstaten pas eind 2014 na operatie Snake een duidelijk beeld gekregen van de frauduleuze activiteiten waarmee zij te maken hadden, en had die staat pas na de ontvangst van mededeling 2015/013 inzake wederzijdse bijstand voldoende op de hoogte was geraakt van de betrokken onderwaarderingsfraude en de specifieke maatregelen die nodig waren om die fraude te bestrijden.
231
Uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof blijkt evenwel dat alle lidstaten, waaronder toentertijd het Verenigd Koninkrijk, in ieder geval al bij het begin van de inbreukperiode voldoende op de hoogte waren van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude en van de tegenmaatregelen die OLAF en de Commissie de lidstaten adviseerden om die fraude op doeltreffende wijze te bestrijden.
232
OLAF had alle lidstaten immers in mededeling 2007/015 inzake wederzijdse bijstand geïnformeerd over het risico op extreme onderwaardering van de betrokken producten die in de meeste gevallen uit China op het grondgebied van de Unie werden ingevoerd door zogenaamde „lege hulzen”, die in de praktijk na controles vaak niet op het adres bleken te zijn gevestigd dat op de douaneaangiften was vermeld, alsook over het risico dat die fraude zich naar andere havens in de Unie zou verplaatsen.
233
Gelet op die belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude heeft OLAF alle lidstaten verzocht om de betrokken producten die met name vanuit China werden ingevoerd, te controleren op mogelijke aanwijzingen van onderwaardering, om bij de inklaring van de betrokken goederen passende douanecontroles te verrichten teneinde de aangegeven douanewaarden van die goederen te verifiëren en na te gaan of die waarden een afspiegeling waren van de reële marktwaarde ervan, alsook om passende beschermende maatregelen te nemen bij verdenking van kunstmatig laag gefactureerde prijzen.
234
Bovendien heeft OLAF alle lidstaten in mededeling 2009/001 inzake wederzijdse bijstand laten weten dat zijn onderzoek van de periode van januari tot en met juni 2009 had bevestigd dat de betrokken producten vanuit China in de hele Unie werden ingevoerd tegen extreem laag opgegeven douanewaarden. Gelet op die vaststelling van een „ernstige onderwaarderingsfraude” heeft OLAF de lidstaten onder verwijzing naar de aanbevelingen die hij reeds in mededeling 2007/015 inzake wederzijdse bijstand had gedaan, verzocht om hem binnen vier weken te informeren over de implementatie van „(aangepaste) risicofilters”. Daarnaast heeft OLAF alle lidstaten gevraagd om „passende maatregelen te nemen om het endemische verschijnsel van onderwaardering te bestrijden” en om „zendingen met een hoog risico te detecteren”, en hun geadviseerd om „het bestaan van de importeurs te controleren”.
235
Voorts bevatten de richtsnoeren van PCA Discount een beschrijving van een concrete methode die gebaseerd is op de „eerlijke prijzen” van de OLAF-JRC-methode en die vóór de inklaring van de betrokken goederen moest worden toegepast, waarbij de lidstaten werden aangemoedigd om die methode met name in het kader van die douaneoperatie te gebruiken om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden. Een van de maatregelen die OLAF en de Commissie adviseerden was het eisen van zekerheidstellingen.
236
Tijdens een bijeenkomst van het Douanecomité van de Commissie van 9 maart 2012, waarbij een vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk aanwezig was, heeft een vertegenwoordiger van de Commissie uitgelegd dat tijdens PCA Discount hoofdzakelijk controles bij de inklaring van de betrokken goederen waren uitgevoerd om de doeltreffendheid van die operatie te waarborgen, aangezien die operatie tot doel had om illegale en zwarte handel door „verdwijnende importeurs” (missing traders) te bestrijden.
237
Er zij tevens aan herinnerd dat het Verenigd Koninkrijk tussen februari 2015 en juli 2016 meerdere bijeenkomsten van OLAF over de betrokken onderwaarderingsfraude heeft bijgewoond, waarbij OLAF de reeds verstrekte informatie over de omvang en de aard van die fraude opnieuw heeft verstrekt en heeft geactualiseerd. Tijdens die bijeenkomsten heeft OLAF met name opgemerkt dat de illegale handel in het Verenigd Koninkrijk zich steeds verder uitbreidde, en aangegeven welke tegenmaatregelen nodig waren om die fraude op doeltreffende wijze te bestrijden. Daarenboven is OLAF het Verenigd Koninkrijk tijdens die bijeenkomsten met klem blijven adviseren om risicodrempelwaarden voor de detectie van mogelijk ondergewaardeerde zendingen te gaan toepassen en die risicovolle zendingen, alvorens de betrokken goederen in het vrije verkeer te brengen, te onderwerpen aan douanecontrolemaatregelen zoals fysieke controles, monsternemingen en het eisen van zekerheidstellingen, zodat de douanerechten daadwerkelijk zouden worden geïnd op basis van de daadwerkelijke waarde van die goederen.
238
Hieruit volgt dat, anders dan de Portugese Republiek stelt, niet uit mededeling 2015/013 inzake wederzijdse bijstand kan worden opgemaakt dat de lidstaten pas na operatie Snake daadwerkelijk op de hoogte zijn geraakt van de betrokken onderwaarderingsfraude. Bovendien verwees die mededeling inzake wederzijdse bijstand hoe dan ook uitdrukkelijk naar mededelingen 2007/015 en 2009/001 inzake wederzijdse bijstand en dus ook naar de informatie die OLAF in die mededelingen had verstrekt en die is samengevat in de punten 232 en 234 van dit arrest.
239
Anders dan de Portugese Republiek stelt, blijkt evenmin uit mededeling 2015/013 inzake wederzijdse bijstand en uit punt 83 van speciaal verslag nr. 24/2015 van de Europese Rekenkamer met de titel „De aanpak van intracommunautaire btw-fraude: er zijn meer maatregelen nodig” dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk vóór operatie Snake niet op de hoogte waren van een algemene praktijk van valse douaneaangiften.
240
Uit die mededeling inzake wederzijdse bijstand en uit punt 83 van dat speciaal verslag blijkt namelijk dat tijdens operatie Snake was vastgesteld dat van de betrokken goederen die waren ingevoerd onder de douaneregeling van de Unie met code 40 – die overeenkomt met de gelijktijdige aangifte voor het vrije verkeer en tot verbruik van goederen waarvan de levering niet is vrijgesteld van btw (hierna: „douaneregeling 40”) – naar schatting slechts 20 % een risico op onderwaardering vormde, terwijl dat risico op 40 % werd geschat voor de goederen die onder douaneregeling 42 waren ingevoerd.
241
Uit die aanwijzing kan evenwel niet worden opgemaakt dat de lidstaten pas na operatie Snake op de hoogte zijn geraakt van de problemen die verband hielden met de betrokken onderwaarderingsfraude.
242
Bijgevolg heeft de Commissie rechtens genoegzaam bewezen dat het Verenigd Koninkrijk al vanaf het begin van de inbreukperiode voldoende op de hoogte was van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude, die in de punten 226 tot en met 228 van dit arrest zijn samengevat, alsook van de maatregelen die dat land volgens de aanbevelingen van OLAF en de Commissie had moeten nemen om die fraude op doeltreffende wijze te bestrijden, te weten met name douanecontrolemaatregelen die vóór de inklaring van mogelijk ondergewaardeerde zendingen moesten worden toegepast en die gebaseerd waren op een risicoanalyse-instrument zoals de LAP-risicodrempelwaarden die middels de OLAF-JRC-methode waren vastgesteld.
243
Aan die vaststelling kan niet worden afgedaan door het feit dat het Verenigd Koninkrijk in de loop van de inbreukperiode nog meer te weten is gekomen over de omvang en de aard van die fraude en over de middelen voor een doeltreffende bestrijding, gelet op onder meer de toename van de frauduleuze invoer tegen extreem lage prijzen op zijn grondgebied en de mogelijke hieruit voortvloeiende verliezen aan traditionele eigen middelen, dan wel bepaalde aspecten van de implementatie van de OLAF-JRC-methode als risicoanalyse-instrument.
iv) Onverenigbaarheid met artikel 325, lid 1, VWEU van het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft toegepast om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden
244
Zoals in punt 224 van dit arrest is opgemerkt, stelt de Commissie dat het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft toegepast om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, niet verenigbaar was met het doeltreffendheidsbeginsel van artikel 325, lid 1, VWEU, aangezien dat mechanisme zich hoofdzakelijk beperkte tot douanecontrolemaatregelen die achteraf werden toegepast, te weten na de inklaring van de betrokken goederen, en meer bepaald tot navorderingen van rechten.
245
Zoals in punt 223 van dit arrest is opgemerkt, kon de betrokken onderwaarderingsfraude volgens de Commissie enkel worden bestreden door middel van een douanecontrolesysteem dat in wezen dezelfde kenmerken had als het systeem dat OLAF adviseerde – te weten een mechanisme waarbij vóór de inklaring risicodrempelwaarden werden toegepast die ten minste even hoog waren als de LAP’s en waarbij zekerheden werden geëist – aangezien die fraude, zoals is opgemerkt in de punten 226 tot en met 228 van dit arrest, als belangrijkste kenmerken had dat het een grootschalige, grillige fraude was die werd gepleegd door zogenaamde „spookondernemingen” die snel reageerden op controles. Volgens de Commissie maakten controles voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen geen deel uit van het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk vóór oktober 2017 toepaste.
246
De Commissie stelt dat de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk na de inklaring verrichtte, gedoemd waren te mislukken en kennelijk ongeschikt waren om die fraude te bestrijden, aangezien die fraude, zoals die staat wist, door zogenaamde „spookondernemingen” werd gepleegd, waardoor de navordering van douanerechten in veruit de meeste gevallen onwaarschijnlijk en zelfs praktisch onmogelijk was.
247
Dienaangaande staat vast dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk vóór de lancering van operatie Swift Arrow slechts in zeer uitzonderlijke gevallen douanecontrolemaatregelen voorafgaand aan de inklaring hebben verricht, en dat hun activiteiten gericht waren op de navordering van rechten. Aldus zijn enkel tijdens de operationele periode van operatie Snake, te weten gedurende de periode van een maand tussen 17 februari en 17 maart 2014 in het kader van operatie Samurai, waarbij slechts twee marktdeelnemers betrokken waren, alsook tijdens operatie Breach, die betrekking had op 13 zendingen, fysieke controles van de betrokken goederen en monsternemingen op basis van de risicoprofielen van de OLAF-JRC-methode verricht. Bovendien blijkt uit het antwoord van het Verenigd Koninkrijk op een vraag van het Hof dat tijdens de operationele periode van operatie Snake weliswaar zekerheden zijn geëist, maar dat het totaalbedrag daarvan slechts 0,4144 % van het totaalbedrag van de in de Snake-C18-utb’s gevorderde aanvullende douanerechten bedroeg, en dat die zekerheden daarenboven zijn opgeheven nadat die utb’s waren ingetrokken, zodat zij niet tot het innen van rechten hebben geleid.
248
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het zijn eigen op risicoanalyse gebaseerde strategie heeft gebruikt, die hoofdzakelijk bestond in de toepassing van een risicoprofiel dat bedoeld was om een afgebakende groep marktdeelnemers die regelmatig goederen tegen zeer lage prijzen importeerden en die als „importeurs met een hoog risico” werden beschouwd, te detecteren en vervolgens achteraf te controleren, in voorkomend geval via de uitvaardiging van navorderingen, wat gerechtvaardigd was gelet op het feit dat dat land een zeer grote speelruimte had en de OLAF-JRC-methode niet verplicht was. Ook voert het Verenigd Koninkrijk aan dat het klopt dat zijn douaneautoriteiten de risicodrempelwaarden van de OLAF-JRC-methode niet vooraf maar enkel achteraf hebben toegepast, zoals tijdens PCA Discount, maar dat OLAF hem dat niet heeft verweten. Personeelsleden van OLAF hebben hem juist meermaals toegezegd dat zijn douanecontrolesysteem verenigbaar was met het Unierecht.
249
Dienaangaande moet in de eerste plaats worden benadrukt dat de lidstaten, zoals in herinnering is gebracht in punt 169 van dit arrest, zich in een systeem waarbinnen zij verantwoordelijk zijn voor een adequate uitvoering van de douanewetgeving van de Unie op hun grondgebied, niet kunnen onttrekken aan de aansprakelijkheid voor een mogelijk door hen gepleegde inbreuk op het Unierecht door te stellen dat OLAF of de Commissie hen die inbreuk niet op een bepaald moment heeft verweten.
250
In de tweede plaats is het betoog waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat personeelsleden van OLAF bij hem een gewettigd vertrouwen hadden gewekt omdat zij in bepaalde verklaringen hadden aangegeven dat zijn douanecontrolemechanisme verenigbaar was met het Unierecht, in de punten 162 tot en met 169 van dit arrest door het Hof afgewezen.
251
In de derde plaats is in punt 220 van dit arrest in herinnering gebracht dat uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat de lidstaten – teneinde te voldoen aan de verplichtingen die artikel 325, lid 1, VWEU hen oplegt om fraude en andere onwettige activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden, en in het bijzonder aan de verplichting om ervoor te zorgen dat douanerechten, die eigen middelen van de Unie zijn, daadwerkelijk en volledig worden geïnd met inachtneming van de eerbiediging van de fundamentele rechten van het Handvest en de algemene beginselen van Unierecht – de aard van de douanecontrolemaatregelen die zij daartoe moeten nemen niet op abstracte en statische wijze kunnen vaststellen, aangezien de aard van die maatregelen afhankelijk is van de kenmerken van die fraude of andere onwettige activiteiten, welke kenmerken bovendien in de loop van de tijd kunnen veranderen.
252
Ten eerste zijn de controles vóór de inklaring die de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in uitzonderlijke gevallen hebben verricht, zoals de Commissie benadrukt, onmiddellijk doeltreffend en ontmoedigend gebleken. Zo staat bijvoorbeeld vast dat onmiddellijk na de aankondiging van fysieke controles containers van de haven van Felixstowe (Verenigd Koninkrijk) zijn omgeleid naar de havens van andere lidstaten, en dat de twee marktdeelnemers die tijdens operatie Samurai vóór de inklaring van de goederen waren gecontroleerd, hun activiteiten onmiddellijk hebben gestaakt nadat de HMRC hun douaneaangiften had betwist.
253
Ten tweede is gebleken dat het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk gedurende de hele inbreukperiode heeft toegepast geen doeltreffend mechanisme was om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, aangezien het gebaseerd was op maatregelen achteraf zoals het navorderen van rechten, terwijl een van de belangrijkste kenmerken van die fraude was dat deze werd gepleegd door „spookondernemingen”, waardoor het innen van rechten in veruit de meeste gevallen onmogelijk was.
254
In die context moet worden verwezen naar een bijeenkomst van 13 juni 2014 over de follow-up van operatie Snake waarbij de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, zoals blijkt uit de notulen van die bijeenkomst die een ambtenaar van dat land heeft opgesteld, hadden aangegeven dat zij weliswaar van plan waren om in gevallen waarin geen strafrechtelijke vervolging werd ingesteld navorderingsprocedures in gang te zetten om het plegen van fraude „financieel te ontmoedigen”, maar dat zij het „op basis van ervaringen uit het verleden en eerdere observaties van dit type fraude” onwaarschijnlijk achtten „dat dergelijke schulden zouden worden geïnd”.
255
Voorts stelt het Verenigd Koninkrijk, zowel wat de in de Snake-C18-utb’s gevorderde douaneschulden als de in de Breach-C18-utb’s gevorderde schulden betreft, dat het was vrijgesteld van de verplichting om de met die schulden overeenkomende traditionele eigen middelen ter beschikking van de Commissie te stellen, omdat de onmogelijkheid om die schulden te innen niet aan die staat kon worden toegerekend aangezien de schuldenaren „spookondernemingen” waren. Nog los van de vraag of die bewering gegrond is, bewijst het Verenigd Koninkrijk hiermee dat het door hem ingestelde douanecontrolemechanisme ontoereikend was om de inkomsten uit de eigen middelen van de Unie daadwerkelijk en volledig te innen.
256
Bovendien stelt de Commissie, zonder dat zij op dit punt wordt weersproken, dat bepaalde marktdeelnemers die tijdens operatie Breach waren gecontroleerd reeds een Snake-C18-navordering hadden ontvangen, wat bevestigt dat het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk had ingesteld op dat moment onvoldoende ontmoedigend was.
257
Bijgevolg moet in casu worden vastgesteld dat de lidstaten, zoals blijkt uit de rechtspraak die in punt 213 van dit arrest in herinnering is gebracht, op grond van artikel 325, lid 1, VWEU bij het vaststellen van de douanecontrolemaatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief, die eigen middelen van de Unie zijn, daadwerkelijk en volledig worden geïnd, weliswaar een zekere keuzeruimte en -vrijheid hebben, maar het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft geïmplementeerd om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden niet, en zelfs kennelijk niet, verenigbaar was met het doeltreffendheidsbeginsel van die bepaling, aangezien dat mechanisme zich op enkele uitzonderingen na beperkte tot het navorderen van rechten, terwijl de betrokken onderwaarderingsfraude, zoals de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk uit eigen ervaring reeds wisten, als een van de belangrijkste kenmerken had dat het een grillige fraude was die sterk reageerde op controles en die hoofdzakelijk door verdwijnende of insolvabele ondernemingen werd gepleegd, waardoor het in veruit de meeste gevallen al bij voorbaat uitgesloten was dat die rechten achteraf zouden worden ingevorderd.
258
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het eerste middel worden toegewezen, voor zover het is ontleend aan schending van artikel 325, lid 1, VWEU.
b)
Niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de douanewetgeving van de Unie
259
Wat in de tweede plaats het verwijt betreft dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens de douanewetgeving van de Unie, stelt de Commissie dat die staat, ten eerste, artikel 3 van het douanewetboek van de Unie juncto artikel 4, lid 3, VEU heeft geschonden omdat het heeft verzuimd maatregelen te nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, ten tweede, inbreuk heeft gemaakt op artikel 13 van het communautair douanewetboek en op artikel 46 van het douanewetboek van de Unie omdat het geen op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles heeft verricht, ten derde, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening heeft geschonden omdat het geen zekerheden heeft geëist, en, ten vierde, inbreuk heeft gemaakt op artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en op artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie omdat het heeft verzuimd om de nog in te vorderen douaneschulden te boeken nadat zijn douaneautoriteiten de situatie hadden ontdekt die tot de vaststelling van die schulden had geleid.
1) Opmerkingen vooraf
260
Vooraf moet worden vastgesteld dat de grief die is ontleend aan artikel 3 van het douanewetboek van de Unie juncto artikel 4, lid 3, VEU geen autonome strekking heeft ten opzichte van de grief betreffende schending van artikel 325 VWEU die in de punten 208 tot en met 258 van dit arrest is onderzocht. De Commissie heeft de eerstgenoemde grief namelijk niet ontwikkeld op basis van een betoog dat specifiek betrekking heeft op de bepalingen waarop die grief berust.
261
Bovendien is artikel 325, lid 3, VWEU, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 173 van zijn conclusie, wat betreft de verplichtingen die de lidstaten hebben om fraude en alle andere onwettige activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden, een specifieke uitdrukking van het algemene beginsel van loyale samenwerking dat is verankerd in artikel 4, lid 3, VEU. Bijgevolg hoeft deze grief niet afzonderlijk te worden onderzocht (zie in die zin arrest van 30 mei 2006, Commissie/Ierland, C‑459/03, EU:C:2006:345, punten 169‑171).
262
Nu dit is verduidelijkt, moet worden nagegaan of het Verenigd Koninkrijk, zoals de Commissie stelt, in het kader van zijn activiteiten om de betrokken onderwaarderingsfraude tijdens de inbreukperiode te bestrijden, ten eerste, artikel 13 van het communautair douanewetboek en artikel 46 van het douanewetboek van de Unie heeft geschonden omdat het vóór de inklaring van de betrokken goederen geen op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles, zoals de OLAF-JRC-methode, heeft verricht waarmee invoer kan worden gedetecteerd die mogelijk is ondergewaardeerd en waarvan dientengevolge de aangegeven douanewaarde moet worden geverifieerd, en ten tweede, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening heeft geschonden, omdat het geen zekerheden heeft geëist voor de invoer die aldus als mogelijk ondergewaardeerde invoer was gedetecteerd.
263
In dat verband blijkt volgens de Commissie uit het arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455), dat wanneer goederen tegen extreem lage douanewaarden, en met name tegen douanewaarden onder de drempel van 50 % van het statistisch gemiddelde, worden aangegeven, gegronde twijfel kan rijzen over de nauwkeurigheid van de betrokken douaneaangiften, zodat die goederen niet zonder voorafgaande controle van die aangegeven waarden in het vrije verkeer kunnen worden gebracht. Voorts verwijst zij naar het arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal (C‑23/10, EU:C:2011:160), als basis voor het beginsel dat de douaneautoriteiten, wanneer zij over concrete aanwijzingen beschikken dat douaneaangiften onjuist zijn, waardoor mogelijk een lager bedrag aan douanerechten wordt geïnd dan het daadwerkelijk verschuldigde bedrag, in beginsel verplicht zijn om die aangiften te verifiëren en de vereiste controles te verrichten.
264
Het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de interveniërende lidstaten, stelt dat uit de door de Commissie aangevoerde rechtspraak blijkt dat de douaneautoriteiten van de lidstaten enkel verplicht zijn om douanecontroles te verrichten wanneer zij over concrete aanwijzingen beschikken dat de informatie op een douaneaangifte onjuist is. Wanneer die autoriteiten daarentegen louter twijfels koesteren over de juistheid van die informatie, bijvoorbeeld wanneer zij constateren dat de aangegeven prijs meer dan 50 % verschilt van het statistisch gemiddelde, hebben die autoriteiten weliswaar de mogelijkheid om die controles te verrichten, maar zijn zij hiertoe niet verplicht.
265
In casu hadden die autoriteiten, gelet op de informatie waarover zij beschikten, geen concrete aanwijzingen dat de betrokken invoer was ondergewaardeerd, maar koesterden zij hooguit gegronde twijfels omtrent de juistheid van de aangegeven douanewaarden in de zin van de rechtspraak, en hadden zij dus de keuze om douanecontroles te verrichten, maar waren zij hiertoe niet verplicht. Evenzo was de vaststelling dat de aangegeven douanewaarde onder de drempel van 50 % van het statistische gemiddelde lag en dus lager dan de LAP-drempel van de OLAF-JRC-methode, geen concrete aanwijzing dat die douanewaarde was ondergewaardeerd, maar hooguit een reden om gegronde twijfels te koesteren omtrent de nauwkeurigheid ervan, en waren de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dus niet verplicht om de juistheid van die douanewaarde te controleren.
266
Ten eerste volstaat het in dit stadium om dienaangaande op te merken dat de betrokken onderwaarderingsfraude een grootschalige fraude was waarbij grote volumen goederen gedurende een betrekkelijk lange periode tegen extreem lage, en dus bij voorbaat verdachte, douanewaarden in de hele Unie, en met name in het Verenigd Koninkrijk, werden ingevoerd door zogenaamde missing traders, waardoor die fraude, gelet op het feit dat de hieruit voortvloeiende verliezen aan traditionele eigen middelen grotendeels niet meer konden worden geïnd, de Unie duidelijk blootstelde aan een groot risico voor haar financiële belangen. In die context moet worden opgemerkt dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, met name dankzij informatie die zij van OLAF en de Commissie hadden ontvangen, op de hoogte waren van de omvang en van de bijzonderheden van die fraude alsook van de grote financiële risico’s ervan voor de Unie, en dat zij dus over voldoende concrete aanwijzingen beschikten dat een aanzienlijk aantal douaneaangiften van de betrokken goederen uit China onjuiste informatie bevat over de douanewaarden, zodat zij verplicht waren om passende douanecontrolemaatregelen te nemen om de waarden van de betrokken invoer systematisch te verifiëren en ervoor te zorgen dat de verschuldigde douanerechten uiteindelijk volledig en daadwerkelijk werden geïnd.
267
Ten tweede kon de informatie die voortvloeide uit de risicoprofielen, zoals de LAP’s van de OLAF-JRC-methode, die de douaneautoriteiten van de lidstaten hadden toegepast om invoer met zeer lage prijzen te detecteren die mogelijk was ondergewaardeerd, in dergelijke fraudeomstandigheden een concrete aanwijzing voor die autoriteiten vormen dat de informatie op de douaneaangiften van de producten die onder dat risicoprofiel vielen onjuist was en bijgevolg moest worden geverifieerd door middel van douanecontroles voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen.
268
De grieven die in punt 259 van dit arrest zijn genoemd, met uitzondering van de grief betreffende schending van artikel 3 van het douanewetboek van de Unie juncto artikel 4, lid 3, VEU moeten bijgevolg in het licht van deze inleidende opmerkingen worden onderzocht.
2) Schending van de verplichtingen van artikel 13 van het communautair douanewetboek en van artikel 46 van het douanewetboek van de Unie
i) Argumenten van partijen
269
Wat betreft het verwijt dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen van artikel 13 van het communautair douanewetboek en van artikel 46 van het douanewetboek van de Unie niet is nagekomen, stelt de Commissie dat die staat in het kader van zijn activiteiten om de betrokken onderwaarderingsfraude tijdens de inbreukperiode te bestrijden, heeft verzuimd om op risicoanalysen gebaseerde controles, zoals de controles van de OLAF-JRC-methode, voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen te verrichten om invoer te detecteren die mogelijk was ondergewaardeerd en bijgevolg moest worden gecontroleerd om na te gaan of de aangegeven douanewaarde ervan juist was.
270
Dienaangaande blijkt uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet zozeer verwijt dat het de OLAF-JRC-methode niet heeft toegepast, maar veeleer dat het heeft verzuimd om de door OLAF geadviseerde elementaire maatregelen te nemen, te weten met name op risicoprofielen gebaseerde voorafgaande controles. De Commissie geeft toe dat de OLAF-JRC-methode juridisch gezien niet-bindend was voor de lidstaten en stelt, zonder dat het Verenigd Koninkrijk haar overigens op dit punt weerspreekt, dat het volgens haar weliswaar de voorkeur verdiende om op die methode gebaseerde risicoprofielen of -drempelwaarden, zoals de LAP’s, op het niveau van de Unie toe te passen, maar dat zij altijd heeft aanvaard dat de lidstaten hun eigen risicoprofielen of -drempelwaarden gebruikten, op voorwaarde dat zij vergelijkbaar waren met of strenger waren dan de LAP’s.
271
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het de douanecontroles die het tijdens de inbreukperiode heeft verricht om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, heeft gebaseerd op een risicoanalyse. Die analyse vloeide hoofdzakelijk voort uit de toepassing van een risicoprofiel dat bedoeld was om een beperkte groep marktdeelnemers die de betrokken producten regelmatig tegen zeer lage prijzen invoerden en die als „importeurs met een hoog risico” werden beschouwd, te detecteren en vervolgens te controleren, en leidde in voorkomend geval tot de uitvaardiging van navorderingen van rechten zoals de C18-utb’s. Zo heeft de toepassing van dat risicoprofiel tijdens operatie Breach, die in mei 2015 is gelanceerd en die nog steeds wordt uitgevoerd, tot de detectie van 239 „importeurs met een hoog risico” geleid. Dit is een „gerechtvaardigde en redelijke benadering”, aangezien uit de praktijk is gebleken dat het overgrote deel van de betrokken goederen uit China door slechts 129 van de in totaal 20000 marktdeelnemers is ingevoerd.
ii) Beoordeling door het Hof
272
Volgens artikel 13, lid 2, eerste alinea, van het communautair douanewetboek, dat van toepassing is op het gedeelte van de inbreukperiode dat afliep op 30 april 2016, moesten douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, gebaseerd zijn op een „door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse”, die ertoe strekte de risico’s in kaart te brengen en te kwantificeren alsmede de nodige maatregelen te ontwikkelen om de risico’s te beoordelen op basis van criteria die op nationaal niveau, op het niveau van de Unie, en, indien beschikbaar, op internationaal niveau zijn vastgesteld. De tweede alinea van die bepaling bepaalde dat een „gemeenschappelijk kader voor risicobeheer”, „gemeenschappelijke criteria” en „prioritaire controlegebieden” moesten worden vastgesteld „volgens de procedure van het comité”.
273
Die verplichtingen zijn in gewijzigde bewoordingen overgenomen in artikel 46, leden 2 en 3, van het douanewetboek van de Unie, dat van toepassing is op het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 mei 2016.
274
Artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie bepaalt dat douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, „hoofdzakelijk gebaseerd moeten zijn op een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse”, die ertoe strekt om aan de hand van op nationaal, Unie- en, indien beschikbaar, internationaal niveau vastgestelde criteria de risico’s in kaart te brengen en te evalueren alsmede de nodige tegenmaatregelen te ontwikkelen. Artikel 46, lid 3, van dat wetboek bepaalt dat douanecontroles worden uitgevoerd binnen een „gemeenschappelijk kader voor risicobeheer”, gebaseerd op de uitwisseling van informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyse tussen de douanediensten, waarbij „gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, controlemaatregelen en prioritaire controlegebieden” worden vastgesteld.
275
Daarenboven verplicht artikel 46, lid 4, van dat wetboek de douaneautoriteiten van de lidstaten om „risicobeheer” te verrichten.
276
Artikel 46, leden 6 en 7, van dat wetboek somt de elementen op waarmee rekening moet worden gehouden voor de vaststelling van onder meer „gemeenschappelijke risicocriteria en -normen”, alsook de elementen die die criteria en normen moeten bevatten.
277
Vast staat dat de Commissie weliswaar op 21 augustus 2014 een strategie en een actieplan voor douanerisicobeheer heeft vastgesteld bij wege van een mededeling [mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité over de EU-strategie en het actieplan voor douanerisicobeheer: risico’s aanpakken, veiligheid van de toeleveringsketen vergroten en handel vergemakkelijken (COM(2014) 527 final)], maar tijdens de inbreukperiode geen gemeenschappelijke risicocriteria en -normen heeft vastgesteld in de vorm van een voor de lidstaten bindende handeling. Zoals de Portugese Republiek ter terechtzitting heeft opgemerkt en zoals wordt bevestigd in de punten 13 en 15 van speciaal verslag nr. 04/2021 van de Rekenkamer met de titel „Douanecontroles: onvoldoende harmonisatie schaadt de financiële belangen van de EU”, heeft de Commissie op 31 mei 2018 een eerste bindend besluit tot vaststelling van gemeenschappelijke criteria en normen inzake financiële risico’s vastgesteld in de vorm van een RESTREINT UE/EU RESTRICTED-document, dat in december 2019 is aangevuld door niet-bindende „richtsnoeren”.
278
De OLAF-JRC-methode, die door OLAF en de Commissie aan de lidstaten werd aanbevolen en die onder meer in de richtsnoeren van PCA Discount is beschreven met het oog op de toepassing ervan tijdens die operatie, bevat behalve een beschrijving van de risico’s en van de risicofactoren en -indicatoren die moeten worden toegepast om te bepalen welke goederen bij de douane moeten worden gecontroleerd, een opsomming van de douanecontroles die de douaneautoriteiten moeten verrichten, en kan dus als een methode worden beschouwd die gemeenschappelijke, niet-bindende risicocriteria toepast binnen het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer.
279
Benadrukt moet worden dat douanecontroles in wezen bedoeld zijn om fraude met de douaneregeling van de Unie te voorkomen en te bestrijden, zodat elke gemeenschappelijke niet-bindende maatregel die kan worden vastgesteld of kan worden aanbevolen met betrekking tot de risicoanalyse- en risicobeheercriteria als bedoeld in artikel 13, lid 2, eerste en tweede alinea, van het communautair douanewetboek en in artikel 46, leden 2 en 3, van het douanewetboek van de Unie, noodzakelijkerwijs een maatregel is om fraude te bestrijden in de zin van artikel 325 VWEU. Artikel 325, leden 1 en 3, VWEU bepaalt evenwel dat de lidstaten en de Unie enerzijds en de lidstaten onderling anderzijds in het kader van fraudebestrijding nauw met elkaar moeten samenwerken.
280
In dat verband is het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer waarbinnen douanecontroles worden verricht, daar het overeenkomstig artikel 46, lid 3, van het douanewetboek van de Unie, naast gemeenschappelijke risicocriteria en ‑normen, gebaseerd is op de uitwisseling van informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalysen tussen de douanediensten en op douanecontrolemaatregelen en prioritaire controlegebieden, een specifieke uitdrukking van artikel 325, lid 3, VWEU, dat bepaalt dat de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Unie tegen fraude te beschermen, coördineren door samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten te organiseren.
281
Wanneer dergelijke gemeenschappelijke niet-bindende criteria voor risicoanalyse en risicobeheer worden aanbevolen, zijn de lidstaten dus in beginsel strikt genomen niet aan die criteria gebonden, maar moeten zij op grond van die verplichting tot samenwerking niettemin naar behoren rekening houden met die criteria, en moeten zij die criteria zelfs toepassen indien zij zelf geen nationale criteria hebben vastgesteld die ten minste even doeltreffend zijn als die welke door de Unie worden aanbevolen.
282
Hieruit volgt dat het Verenigd Koninkrijk op grond van de verplichtingen die krachtens artikel 13 van het communautair douanewetboek en artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, gelezen in samenhang met artikel 325 VWEU, op hem rustten, bij de vaststelling van zijn systeem voor risicoanalyse en risicobeheer tijdens de inbreukperiode, gelet op de werkwijze en de specifieke kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude waarvan die staat op de hoogte was, in ieder geval naar behoren rekening had moeten houden met de risicoprofielen en de typen douanecontroles die OLAF en de Commissie hem hadden aanbevolen om die fraude te bestrijden, ook al waren de toegepaste risicocriteria niet bindend.
283
Vastgesteld moet worden dat het Verenigd Koninkrijk ondanks herhaalde aanbevelingen van OLAF en de Commissie, met uitzondering van de operationele periode van operatie Snake, te weten tussen 17 februari en 17 maart 2014, geen douanecontroles voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen heeft verricht die gebaseerd waren op risicoprofielen zoals de risicodrempelwaarden van de OLAF-JRC-methode of op andere, even doeltreffende risicoprofielen.
284
In een situatie die werd gekenmerkt door het ontbreken van bindende maatregelen van de Unie was het Verenigd Koninkrijk, zoals blijkt uit punt 281 van dit arrest, niet verplicht om die aanbevelingen te volgen, mits de door hem vastgestelde criteria voor risicoanalyse en risicobeheer ten minste even doeltreffend waren als de maatregelen die door de Unie werden aanbevolen.
285
Tijdens een bijeenkomst op 28 juli 2015 hebben de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk OLAF laten weten dat het gebruik van op gemiddelde prijzen gebaseerde risico-indicatoren, gelet op het volume van de goederen die op het grondgebied van die lidstaat werden ingevoerd, contraproductief en onevenredig was.
286
In antwoord op vragen van het Hof stelt het Verenigd Koninkrijk onder meer dat het de risicoprofielen van de OLAF-JRC-methode niet nauwkeurig genoeg vond, met name omdat die profielen tot valse positieve gevallen leidden wat betreft goederen die tegen zeer lage prijzen, maar op legale wijze, werden ingevoerd door grote bekende ketens, zodat het er de voorkeur aan had gegeven om zijn eigen nationale risicoprofielen te ontwikkelen, die beter waren. Dat die profielen uiteindelijk pas vanaf 12 oktober 2017, dus vanaf de lancering van operatie Swift Arrow, zijn toegepast, kan worden verklaard door het feit dat het om een complexe operatie ging die grote investeringen vereiste.
287
Dit betoog moet worden afgewezen.
288
Ten eerste ging het immers om een ernstige en omvangrijke onderwaarderingsfraude die overduidelijk grote financiële risico’s voor de Unie meebracht, met welke risico’s het Verenigd Koninkrijk bovendien bekend was en waarvoor OLAF en de Commissie hem herhaaldelijk hadden gewaarschuwd, en ten tweede had het Verenigd Koninkrijk bij de vaststelling van zijn systeem voor risicoanalyse en risicobeheer in ieder geval naar behoren rekening moeten houden met de risicocriteria die OLAF en de Commissie hem meermaals hadden geadviseerd om toe te passen, en met name met de risicodrempelwaarden zoals de LAP’s van de OLAF-JRC-methode die vóór de inklaring van de betrokken goederen moesten worden toegepast.
289
In die omstandigheden kon het Verenigd Koninkrijk in afwachting van de voltooiing van de implementatie van zijn eigen risicodrempelwaarden, die volgens hem beter waren, niet weigeren om een ander risicoprofiel toe te passen waarmee voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen invoer met zeer lage waarden en een groot risico op onderwaardering kon worden gedetecteerd, zodat die goederen bij de douane konden worden gecontroleerd voordat ze in het vrije verkeer werden gebracht.
290
In dat verband moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet verwijt dat het de risicoprofielen van de OLAF-JRC-methode verkeerd heeft toegepast, maar veeleer dat het in het kader van zijn systeem voor risicoanalyse en risicobeheer voorafgaand aan de lancering van operatie Swift Arrow helemaal geen risicoprofiel vóór de inklaring van de betrokken goederen heeft toegepast, terwijl dit de enige methode was waarmee mogelijk ondergewaardeerde invoer kon worden gedetecteerd en vervolgens vóór de inklaring bij de douane kon worden gecontroleerd.
291
Ten tweede blijkt uit de analyse van artikel 325 VWEU die in de punten 208 tot en met 220 van dit arrest is uitgevoerd, dat de tegenmaatregelen waarmee de betrokken onderwaarderingsfraude op doeltreffende en afschrikkende wijze kon worden bestreden zich, gelet op de kenmerken van die fraude, niet konden beperken tot het navorderen van rechten, aangezien dat in de regel gedoemd was te mislukken wanneer het om missing traders ging, maar douanecontroles moesten omvatten die werden uitgevoerd voordat de goederen met zeer lage aangiftewaarden in het vrije verkeer werden gebracht.
292
Overeenkomstig artikel 13 van het communautair douanewetboek en artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, gelezen in samenhang met artikel 325 VWEU, had het Verenigd Koninkrijk de fraude op doeltreffende en afschrikkende wijze moeten bestrijden door de douaneaangiften die vóór de inklaring moesten worden gecontroleerd, te selecteren op basis van een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, wat het gedurende de hele inbreukperiode heeft nagelaten, behalve tijdens de operationele periode van operatie Snake tussen 17 februari en 17 maart 2014.
293
Aangezien de grief van de Commissie enkel tegen dat verzuim is gericht, behoeft geen onderzoek te worden gedaan naar de verschillende grieven die eraan zijn ontleend dat de risicodrempelwaarden die de OLAF-JRC-methode als risicoanalyse-instrument voorschreef willekeurig en zelfs te ruim waren omdat zij tot een groot aantal valse positieve gevallen leidden wat betreft goederen die tegen zeer lage prijzen, maar op legale wijze, waren ingevoerd door grote bekende detailhandelsketens.
294
Volledigheidshalve kan worden opgemerkt dat de LAP’s die als risicodrempelwaarden zijn gebruikt in het kader van de OLAF-JRC-methode, geen willekeurige waarden zijn, maar gebaseerd zijn op objectieve, neutrale criteria, aangezien uit de onderzoeken in de bijlagen bij het OLAF-rapport blijkt dat die LAP’s gebaseerd zijn op de GGP’s en op wetenschappelijk onderzoek dat het JRC heeft uitgevoerd door histogrammen te analyseren en de verschillende typen invoer naar prijs onder te verdelen.
295
Bovendien is het inherent aan de LAP’s die als risicodrempelwaarden worden gebruikt in de OLAF-JRC-methode, dat zij tot een bepaald percentage valse positieve gevallen leiden, aangezien zij gebaseerd zijn op de statistische gemiddelde prijzen, namelijk de GGP’s, en enkel bedoeld zijn om invoer met een groot risico op onderwaardering te detecteren opdat de aangegeven douanewaarden van die invoer worden gecontroleerd, en niet om vast te stellen of die invoer daadwerkelijk is ondergewaardeerd.
296
Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, kan de betrouwbaarheid van het gebruik van de LAP’s als risicoprofiel dus niet in twijfel worden getrokken vanwege het enkele feit dat 11,2 % van het volume van de legale invoer die door bepaalde grote bekende ketens is verricht, zo dit al vaststaat, onder de LAP’s is aangegeven. Een dergelijk percentage valse positieve gevallen is immers redelijk gezien de zinvolle bijdrage van de LAP’s aan de detectie van de betrokken onderwaarderingsfraude.
297
Tot slot heeft de Commissie, zoals ook de advocaat-generaal in punt 209 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in antwoord op vragen van het Hof en zonder op dit punt door het Verenigd Koninkrijk te zijn weersproken, opgemerkt dat, ten eerste, de LAP’s, nadat zij uitvoerig door de lidstaten waren besproken en bij consensus waren goedgekeurd, tijdens PCA Discount in 2011 en daarna tijdens Operatie Snake in 2014 zijn geïmplementeerd en vervolgens zijn toegepast als risicoprofiel en dat, ten tweede, geen enkele lidstaat tijdens de inbreukperiode bezwaar heeft gemaakt tegen het feit dat de LAP’s op 50 % van de GGP’s waren vastgesteld.
298
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het eerste middel worden aanvaard, voor zover het eraan is ontleend dat het Verenigd Koninkrijk in het kader van zijn operaties om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, tijdens de inbreukperiode geen op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles heeft verricht vóór de inklaring van de betrokken goederen en derhalve artikel 13 van het communautair douanewetboek en artikel 46 van het douanewetboek van de Unie heeft geschonden.
3) Schending van de verplichtingen van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en van artikel 244 van de uitvoeringsverordening
299
Zoals is opgemerkt in punt 259 van dit arrest, verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk dat het niet heeft voldaan aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en in artikel 244 van de uitvoeringsverordening, op grond van welke bepalingen de douaneautoriteiten verplicht zijn om te eisen dat voldoende zekerheid wordt gesteld wanneer zij van oordeel zijn dat de verificatie van de douaneaangifte kan leiden tot een hoger bedrag aan rechten dan het bedrag dat voortvloeit uit de gegevens van de douaneaangifte.
300
Zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, blijkt in dat verband weliswaar uit het gebruik van het werkwoord „van oordeel zijn” in artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en in artikel 244 van de uitvoeringsverordening dat die bepalingen de douaneautoriteiten van de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laten wanneer zij moeten besluiten of het noodzakelijk is om een zekerheidstelling te eisen, maar wordt die beoordelingsmarge, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 218 van zijn conclusie, beperkt door het doeltreffendheidsbeginsel van artikel 325, lid 1, VWEU, op grond waarvan de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze moeten worden beschermd tegen fraude en alle andere onwettige activiteiten die die belangen kunnen schaden.
301
Aangezien het doeltreffendheidsbeginsel van toepassing is op de specifieke verplichting die de lidstaten op grond van artikel 325, lid 1, VWEU hebben om ervoor te zorgen dat de douanerechten, die eigen middelen van de Unie zijn, daadwerkelijk en volledig worden geïnd, kan de draagwijdte van dat beginsel, zoals is benadrukt in de punten 220 en 251 van het onderhavige arrest, niet op abstracte en statische wijze worden vastgesteld, aangezien zij afhankelijk is van de kenmerken van de betrokken fraude of andere onwettige activiteiten, welke kenmerken bovendien in de loop van de tijd kunnen veranderen.
302
In casu moet in herinnering worden gebracht dat de betrokken onderwaarderingsfraude werd gekenmerkt door het feit dat de betrokken goederen in grote volumen en tegen extreem lage prijzen vanuit China werden ingevoerd door zogenaamde „spookondernemingen”, die speciaal waren opgericht om die fraude te plegen. Die ondernemingen beschikten over minimale middelen en verdwenen of werden geliquideerd zodra controles van de juistheid van de door hen aangegeven douanewaarden werden verricht, zodat bij voorbaat al duidelijk was dat het in veruit de meeste gevallen onmogelijk zou zijn om de rechten achteraf in te vorderen.
303
Teneinde de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze te beschermen tegen de aanzienlijke verliezen aan traditionele eigen middelen die konden voortvloeien uit het niet innen van de grote bedragen aan douanerechten die verband hielden met die omvangrijke en kennelijk frauduleus ondergewaardeerde invoer, was het in dergelijke fraudeomstandigheden niet alleen noodzakelijk om een risicoprofiel te implementeren waarmee invoer met een hoog risico op onderwaardering automatisch kon worden gedetecteerd en vervolgens kon worden gecontroleerd om na te gaan of de aangegeven douanewaarden ervan juist waren, maar moest tevens systematisch om zekerheidstellingen voor die invoer worden gevraagd.
304
Zoals is opgemerkt in punt 247 van dit arrest, staat vast dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode enkel bij wijze van hoge uitzondering tijdens de operationele periode van operatie Snake om zekerheidstellingen heeft gevraagd, waarbij het totaalbedrag van die zekerheidstellingen slechts 0,4144 % van het totaalbedrag van de in de Snake-C18-utb’s gevorderde aanvullende douanerechten bedroeg, en die zekerheden bovendien zijn terugbetaald nadat de utb’s waarop zij betrekking hadden, waren ingetrokken.
305
Het Verenigd Koninkrijk betwist die niet-nakoming en stelt, in de eerste plaats, dat zijn douaneautoriteiten niet over de gegevens beschikten om het bedrag van de zekerheden op basis van een betrouwbare vervangende waarde te berekenen, waardoor die zekerheden met succes zouden worden betwist bij een administratief beroep of bezwaar dan wel een beroep in rechte indien zij op basis van de GGP’s zouden worden berekend.
306
Dit betoog moet worden afgewezen.
307
Zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 224 van zijn conclusie, stond het immers aan het Verenigd Koninkrijk om er via douanecontroles op toe te zien dat de juiste douanewaarden werden aangegeven bij de invoer op zijn grondgebied, en had het, gelet op de bijzonderheden van de betrokken onderwaarderingsfraude, tevens controles vóór de inklaring van de betrokken goederen moeten verrichten. Derhalve hadden de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk informatie over de kwaliteit van die goederen moeten inwinnen bij de betrokken marktdeelnemers en hadden zij monsters moeten nemen tijdens fysieke controles, zodat zij over de noodzakelijke gegevens hadden beschikt om een vervangende waarde vast te stellen die had kunnen worden gebruikt om het juiste bedrag van de zekerheden te berekenen.
308
In die context kan, hoewel OLAF heeft gepoogd het optreden van de lidstaten tijdens operatie Snake te ondersteunen door bij de Chinese autoriteiten exportprijzen op te vragen die mogelijk konden worden gebruikt om de vervangende waarden van de ondergewaardeerde invoer te berekenen, de omstandigheid dat die autoriteiten uiteindelijk betrekkelijk weinig exportprijzen hebben verstrekt en het gebruik van die verstrekte prijzen tijdens gerechtelijke procedures bovendien aan strikte beperkingen was gebonden, niet afdoen aan het feit dat het de taak was van het Verenigd Koninkrijk, en niet die van OLAF of de Commissie, om zijn mechanisme ter bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude zo in te richten dat het over voldoende informatie kon beschikken over de waarde van de betrokken goederen, zoals informatie over de kwaliteit en het afwerkingsniveau van die goederen.
309
In de tweede plaats stelt het Verenigd Koninkrijk ter betwisting van de niet-nakoming die is ontleend aan schending van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en van artikel 244 van de uitvoeringsverordening, dat de verplichting om systematisch zekerheden te eisen een ongerechtvaardigde inbreuk vormt op het eigendomsrecht van de betrokken importeurs en bijgevolg in strijd is met artikel 17 van het Handvest en met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Parijs op 20 maart 1952.
310
Zoals in herinnering is gebracht in de punten 220 en 251 van dit arrest, blijkt dienaangaande uit de rechtspraak van het Hof die betrekking heeft op artikel 325, lid 1, VWEU, dat de verplichting om ervoor te zorgen dat douanerechten, die eigen middelen van de Unie zijn, daadwerkelijk en volledig worden geïnd, is gebonden aan de voorwaarde dat de fundamentele rechten van het Handvest en de algemene beginselen van Unierecht in acht worden genomen.
311
In casu heeft het verwijt van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen niet systematisch om een zekerheidstelling heeft gevraagd enkel betrekking op de invoer die een aangegeven waarde onder een risicodrempelwaarde had en die derhalve een groot risico op onderwaardering vormde.
312
Zoals de advocaat-generaal in punt 222 van zijn conclusie heeft opgemerkt, legt het Verenigd Koninkrijk bovendien niet uit waarom een dergelijke verplichting om systematisch om een zekerheidstelling te vragen voor invoer die op basis van een risicoprofiel als invoer met een groot onderwaarderingsrisico is gedetecteerd, schending van het eigendomsrecht van de betrokken marktdeelnemers zou vormen.
313
Bovendien kan de verplichting om voor dergelijke invoer systematisch zekerheidstellingen te eisen weliswaar een beperking van het fundamentele recht op eigendom inhouden, maar is een dergelijke beperking gerechtvaardigd in het licht van de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
314
Die beperking wordt volgens die bepaling namelijk bij wet gesteld en eerbiedigt de wezenlijke inhoud van het eigendomsrecht en het evenredigheidsbeginsel, aangezien die beperking noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.
315
In dat verband moet allereerst worden opgemerkt dat de verplichting om voor invoer met een hoog risico op onderwaardering systematisch een zekerheid te stellen, daadwerkelijk beantwoordt aan de in artikel 325 VWEU verankerde doelstelling van algemeen belang dat de financiële belangen van de Unie worden beschermd en, in het bijzonder, dat de douaneautoriteiten van de lidstaten daartoe passende douanecontrolemaatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de douanerechten, die traditionele eigen middelen zijn, daadwerkelijk en volledig worden geïnd.
316
Vervolgens is de verplichting om, zelfs systematisch, een zekerheid te stellen uitsluitend tijdelijk van aard en eerbiedigt zij de wezenlijke inhoud van het eigendomsrecht en het evenredigheidsbeginsel, aangezien een zekerheid wordt vrijgegeven zodra de betrokken importeur de daadwerkelijk verschuldigde rechten betaalt of zodra na controle wordt vastgesteld dat die importeur de douanewaarde van de betrokken goederen correct heeft aangegeven.
317
Tot slot blijkt het evenredige karakter van die verplichting tevens uit het feit dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk specifiek verwijt dat het die verplichting niet heeft opgelegd voor invoer met een hoog onderwaarderingsrisico die vóór de inklaring door middel van een geautomatiseerd risicoprofiel is gedetecteerd.
318
Wat die invoer betreft, moeten de douaneautoriteiten overeenkomstig artikel 181 bis van de toepassingsverordening en artikel 140 van de uitvoeringsverordening namelijk gegronde twijfels hebben over de aangegeven douanewaarde, in die zin dat zij niet overtuigd zijn dat die waarde overeenstemt met het totale betaalde of te betalen bedrag, en dienen zij derhalve te overwegen dat de verificatie van de betrokken douaneaangiften kan leiden tot een hoger bedrag aan verschuldigde rechten dan het bedrag dat voortvloeit uit de gegevens van die douaneaangiften in de zin van artikel 248 van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening.
319
Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 13 van het communautair douanewetboek, artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening niet is nagekomen doordat het zijn douanecontrolemechanisme om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden tijdens de inbreukperiode hoofdzakelijk heeft beperkt tot na de inklaring van de betrokken goederen toegepaste maatregelen, zoals navorderingen van rechten, en heeft nagelaten om in dat mechanisme systematisch vóór de inklaring verrichte maatregelen op te nemen, en meer bepaald douanecontroles van de invoer die middels een geautomatiseerd risicoprofiel als invoer met een hoog risico op onderwaardering is gedetecteerd alsook de systematische zekerheidsstelling voor die invoer.
320
Die vaststelling vloeit hoofdzakelijk voort uit de constatering dat het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft toegepast om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden niet doeltreffend – en in casu kennelijk niet doeltreffend – was, omdat dat mechanisme gebaseerd was op controles die werden toegepast na de inklaring van de betrokken goederen en bijgevolg niet was afgestemd op de kenmerken van die fraude, terwijl die staat al bij aanvang van die periode voldoende kennis van die fraude had.
321
Aan die vaststelling dat de douanecontroles die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft verricht om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden in casu kennelijk niet geschikt en ontoereikend waren, wordt, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 227 van zijn conclusie, niet afgedaan door het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat het heeft deelgenomen aan douanecontroleoperaties op het niveau van de Unie, zoals PCA Discount in 2011, operatie Snake in 2014 en operatie Octopus in 2016, en het zijn eigen operaties heeft uitgevoerd, zoals operatie Breach en operatie Samurai.
322
Het staat immers aan de douaneautoriteiten van de lidstaten om toe te zien op de toepassing van het douanerecht van de Unie, en in het bijzonder om passende douanecontroles uit te voeren om de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze te beschermen. Het volbrengen van die taak verlangt van die autoriteiten dat zij zich permanent op coherente en systematische wijze inzetten, waarbij zij zich niet kunnen beperken tot de sporadische deelname aan douaneoperaties die slechts tijdelijk effect kunnen sorteren. Bovendien zijn de douanecontroles die op Unieniveau worden verricht weliswaar bedoeld om de lidstaten te ondersteunen, maar zij kunnen niet dienen ter vervanging van het verplichte optreden van de lidstaten om controles uit te voeren en de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze te beschermen.
323
Dienaangaande staat vast dat operatie Breach, die in mei 2015 door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is gelanceerd, de eerste douanecontroleactiviteit van het Verenigd Koninkrijk was met de specifieke bedoeling om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, en dat operatie Swift Arrow de eerste operatie van het Verenigd Koninkrijk was waarbij het in het kader van zijn douanecontrolemechanisme systematisch douanecontroles vóór de inklaring heeft verricht van de invoer die via een risicoprofiel was gedetecteerd.
324
Zoals de Commissie stelt, blijkt ook uit de statistische gegevens die zij heeft verstrekt dat de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, kennelijk niet doeltreffend waren, en dat andersom een mechanisme waarbij systematisch op een risicoprofiel gebaseerde douanecontroles vóór de inklaring van de betrokken goederen worden verricht, wel doeltreffend en afschrikkend is.
325
Die statistische gegevens, die onder meer zijn opgenomen in de bijlage bij de antwoorden van de Commissie op de vragen van het Hof, bevestigen namelijk, ten eerste, dat de invoer van goederen met een douaneaangiftewaarde onder de LAP (te weten 50 % van de GGP), en met name de invoer van goederen met een douaneaangiftewaarde van minder dan 10 % van de GGP, en dus met een extreem lage waarde, tijdens de inbreukperiode elk jaar aanzienlijk in omvang is toegenomen in het Verenigd Koninkrijk, terwijl de invoer van goederen met een aangiftewaarde boven de LAP relatief stabiel is gebleven.
326
Zo is de invoer met een aangiftewaarde van minder dan 10 % van de GGP toegenomen van 4189937 kg in 2011 naar 314088517 kg in 2016. Tijdens de inbreukperiode had 41 % van de totale invoer van de betrokken producten uit China een aangiftewaarde onder de LAP. In diezelfde periode had 69,5 % van de invoer met een aangiftewaarde onder de LAP, een aangiftewaarde van minder dan 10 % van de GGP.
327
En terwijl in december 2012 nog 51 % van de invoer met een aangiftewaarde onder de LAP een aangiftewaarde van minder dan 10 % van de GGP had, was dat percentage in december 2016 gestegen naar 85 %.
328
Ten tweede blijkt overduidelijk uit de statistische gegevens die de Commissie heeft verstrekt dat de lancering van operatie Swift Arrow – de eerste operatie waarbij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in het kader van het douanecontrolemechanisme van dat land systematisch controles vóór de inklaring hebben verricht van invoer die via een geautomatiseerd risicoprofiel was gedetecteerd als invoer met een hoog onderwaarderingsrisico – er onmiddellijk toe heeft geleid dat de invoer met een aangiftewaarde onder de LAP in omvang was afgenomen en binnen enkele maanden zelfs nagenoeg was verdwenen. Die ondergewaardeerde invoer is binnen een periode van nog geen drie maanden namelijk met 90 % afgenomen.
4) Schending van de verplichtingen van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie
329
Zoals is opgemerkt in punt 207 van dit arrest, moet thans worden ingegaan op de grief die is ontleend aan voortdurende schending van de verplichtingen van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie doordat het Verenigd Koninkrijk, wat de betrokken invoer betreft, heeft nagelaten de nog in te vorderen douaneschulden te „boeken” zodra zijn douaneautoriteiten zich bewust waren geworden van de situatie die tot de vaststelling van die schulden had geleid.
330
Het Verenigd Koninkrijk betwist die grief en stelt in wezen dat het de aanvullende douaneschulden enkel had moeten boeken indien het verplicht was geweest om de betrokken douaneaangiften te verifiëren, aangezien de berekening van wettelijk verschuldigde aanvullende rechten enkel mogelijk is indien die douaneaangiften vooraf zijn gecontroleerd. Het Verenigd Koninkrijk was evenwel niet verplicht om die douaneaangiften met een lagere waarde dan de door OLAF vastgestelde drempelwaarde te verifiëren en heeft die aangiften dan ook niet geverifieerd. Hoe dan ook had het Verenigd Koninkrijk voor die verplichte boeking van de rechten in de boekhouding van de eigen middelen van de Unie over de exacte verschuldigde bedragen moeten beschikken die het niet had geboekt. Zelfs indien het Verenigd Koninkrijk verificaties zou hebben verricht, zou die staat niet over die informatie hebben beschikt.
331
Voor zover de Commissie het Verenigd Koninkrijk met haar grief die is ontleend aan schending van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie verwijt dat het, wat de betrokken invoer betreft, gedurende de hele inbreukperiode heeft nagelaten om alle verschuldigde douanerechten binnen de in die bepalingen gestelde termijnen te boeken, blijkt dienaangaande uit het onderzoek van het eerste middel dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in strijd hebben gehandeld met artikel 325, lid 1, VWEU en het douanerecht van de Unie door geen passende douanecontrolemaatregelen te nemen om de aangegeven douanewaarden van die invoer te verifiëren.
332
Hieruit volgt dat die douaneautoriteiten, wat die invoer betreft, niet hebben voldaan aan de op hen rustende verplichting om door middel van passende douanecontroles na te gaan of de douanewaarden op juiste wijze waren vastgesteld volgens de regels van het douanerecht van de Unie.
333
Bijgevolg hebben de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, door de bedragen aan douanerechten die verband hielden met diezelfde invoer te hebben berekend op basis van onjuiste, want kennelijk te lage waarden en die bedragen vervolgens te hebben geboekt, in schending van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie, nagelaten de verschuldigde douanerechten daadwerkelijk en volledig binnen de in die bepalingen gestelde termijnen te boeken.
334
Meer bepaald heeft, in schending van die bepalingen, geen tijdige boeking plaatsgevonden van de bedragen die overeenkwamen met het verschil tussen de rechten die waren berekend op basis van de onjuist aangegeven waarden en de rechten die zouden zijn vastgesteld indien zij, overeenkomstig de regels van Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde, op basis van de werkelijke waarde van de betrokken goederen waren berekend.
335
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het eerste middel worden aanvaard voor zover het eraan is ontleend dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 325, lid 1, VWEU, artikel 13 en artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek, artikel 46 en artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening.
2.
Niet-nakoming van de Unierechtelijke verplichtingen inzake de terbeschikkingstelling van douanerechten, die traditionele eigen middelen zijn
336
Met haar tweede middel, dat betrekking heeft op enkele van de grieven die zijn uiteengezet in de eerste alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift en op de enige grief in de derde alinea van die eerste vordering, verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats dat het inbreuk heeft gemaakt op de Uniewetgeving inzake eigen middelen en in het bijzonder op de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000 en de overeenkomstige bepalingen van de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014, aangezien het wat de betrokken invoer betreft de verschuldigde traditionele eigen middelen tijdens de inbreukperiode niet ter beschikking van die instelling heeft gesteld. In de tweede plaats stelt de Commissie dat, volgens haar ramingen, de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen, verminderd met inningskosten maar vermeerderd met vertragingsrente, die het Verenigd Koninkrijk dientengevolge volgens die bepalingen aan haar ter beschikking moet stellen, luiden als volgt:
–
496025324,30 EUR voor 2017 (tot en met 11 oktober 2017);
–
646809443,80 EUR voor 2016;
–
535290329,16 EUR voor 2015;
–
480098912,45 EUR voor 2014;
–
325230822,55 EUR voor 2013;
–
173404943,81 EUR voor 2012;
–
22777312,79 EUR voor 2011.
a)
Grief dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn principiële verplichting om de traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen
337
In de eerste plaats stelt de Commissie, net als in het kader van haar eerste middel, dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode geen passende douanecontroles hebben verricht, waardoor de douanewaarde van de goederen die deel uitmaakten van de betrokken invoer niet op juiste wijze is aangegeven, wat ertoe heeft geleid dat de voor die goederen verschuldigde douanerechten niet correct zijn berekend en de bijbehorende bedragen aan eigen middelen niet, zoals wel had gemoeten, zijn vastgesteld en niet aan haar ter beschikking zijn gesteld op het moment dat dit had moeten gebeuren.
338
Voorts verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk dat zijn douaneautoriteiten in het kader van operatie Snake vanaf juni 2015 de douaneschulden hebben ingetrokken die zij voordien hadden vastgesteld in de navorderingen die zij tussen november 2014 en februari 2015 hadden uitgevaardigd – te weten de Snake-C18-utb’s die betrekking hadden op de betrokken invoer die tussen november 2011 en november 2014 is verricht – en dat die staat derhalve, vanwege administratieve vergissingen die aan zijn douaneautoriteiten kunnen worden toegerekend, de voor die invoer verschuldigde traditionele eigen middelen niet aan die instelling ter beschikking heeft gesteld.
1) Principiële verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor het niet vaststellen van de verliezen aan traditionele eigen middelen van de Unie
339
Teneinde de verschillende grieven van de Commissie alsook het verweer van het Verenigd Koninkrijk te kunnen beoordelen, moet allereerst worden herinnerd aan de kenmerken van het stelsel van eigen middelen van de Unie zoals die zijn samengevat in de rechtspraak van het Hof.
340
Uit artikel 8, lid 1, van de besluiten 2007/436 en 2014/335 volgt dat de in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436 en in artikel 2, lid 1, van besluit 2014/335 bedoelde eigen middelen van de Unie worden geïnd door de lidstaten, die deze middelen ter beschikking van de Commissie moeten stellen (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
341
Daartoe zijn de lidstaten krachtens artikel 2, lid 1, van de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 verplicht om een recht van de Unie op de eigen middelen vast te stellen zodra is voldaan aan de voorwaarden die in de douanevoorschriften zijn vastgesteld „voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige”, en dus zodra de douaneautoriteiten in staat zijn om het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen. De lidstaten zijn dan ook verplicht om de overeenkomstig artikel 2 van die verordeningen vastgestelde rechten in de boekhouding van de eigen middelen van de Unie op te nemen op de in artikel 6 van die verordeningen vastgestelde wijze. Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat een vastgesteld recht dat nog niet is geïnd en waarvoor geen zekerheid is gesteld krachtens artikel 6, lid 3, onder b), van verordening nr. 1150/2000 en artikel 6, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 609/2014, moet worden opgenomen in boekhouding B (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
342
Vervolgens dienen de lidstaten de eigen middelen van de Unie volgens de voorwaarden die, in dezelfde bewoordingen, zijn vastgesteld in de artikelen 9 tot en met 11 van verordening nr. 1150/2000 en in de artikelen 9, 10 en 12 van verordening nr. 609/2014, ter beschikking te stellen van de Commissie door deze middelen binnen de gestelde termijnen te boeken op het credit van de rekening die daartoe op naam van die instelling is geopend. In artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 en in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 609/2014 is bepaald dat elke te late boeking op die rekening de betrokken lidstaat verplicht tot het betalen van vertragingsrente (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 58).
343
Bovendien zijn de lidstaten krachtens artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 en artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 verplicht om alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 van die verordeningen vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld.
344
Daarenboven behoeven de lidstaten op grond van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 en artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 de bedragen van de vastgestelde rechten slechts dan niet ter beschikking van de Commissie te stellen indien geen inning heeft kunnen plaatsvinden door overmacht of wanneer blijkt dat de inning definitief onmogelijk is om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn.
345
Hieruit volgt dat het beheer van het stelsel van eigen middelen van de Unie bij de huidige stand van het Unierecht is toevertrouwd aan de lidstaten en dat alleen zij hiervoor verantwoordelijk zijn. De verplichtingen om die eigen middelen te innen, vast te stellen en te boeken zodat zij ter beschikking van de Commissie worden gesteld, gelden krachtens het Unierecht inzake eigen middelen en in casu krachtens de besluiten 2007/436 en 2014/335 en de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 dan ook rechtstreeks voor de lidstaten (zie in die zin arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
346
Tot slot staat het, zodra er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van ontvangsten uit douanerechten en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige middelen aan de Commissie, aan de lidstaten om overeenkomstig de verplichtingen die krachtens artikel 325, lid 1, VWEU op hen rusten de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen fraude en alle andere onwettige activiteiten die die belangen schaden, en om de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat die rechten en bijgevolg die middelen daadwerkelijk en volledig worden geïnd [zie in die zin arrest van 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen – Invordering van een douaneschuld), C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
347
Gelet op die overwegingen betreffende de kenmerken van het stelsel van eigen middelen van de Unie moet worden vastgesteld dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 240 van zijn conclusie en zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste middel, tijdens de inbreukperiode – in schending van artikel 325, lid 1, VWEU en het douanerecht van de Unie – geen maatregelen hebben getroffen om ervoor te zorgen dat voor de in die periode verrichte betrokken invoer de juiste douanewaarde werd vastgesteld, zoals op risicoanalysen gebaseerde controles vóór de inklaring van de betrokken goederen en het eisen van zekerheden voor de invoer die middels een risicoprofiel als invoer met een hoog onderwaarderingsrisico was gedetecteerd, en dat die staat daarom de voor die invoer verschuldigde douaneschulden heeft berekend op basis van onjuiste waarden, aangezien die waarden in de regel lager waren dan de werkelijke waarden van de betrokken goederen. Die staat heeft derhalve niet alle verschuldigde douanerechten geboekt en dientengevolge evenmin alle eigen middelen die verband hielden met die invoer vastgesteld en ter beschikking van de Commissie gesteld op het moment dat dit had moeten gebeuren, en aldus in strijd gehandeld met de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335 alsook met de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000 en met de overeenkomstige bepalingen van de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014.
348
Het Verenigd Koninkrijk betwist die vaststelling en stelt dat het onderhavige beroep ertoe strekt om hem door het Hof te laten veroordelen tot het ter beschikking stellen van bepaalde bedragen aan eigen middelen aan de Commissie. Bijgevolg is dit beroep een beroep tot schadevergoeding dat gebaseerd is op schending van artikel 325 VWEU en van het douanerecht van de Unie gelegen in het feit dat zijn douaneautoriteiten de op frauduleuze wijze ondergewaardeerde invoer op ongeschikte wijze hebben gecontroleerd.
349
Het staat dan ook aan de Commissie om overeenkomstig de beginselen die van toepassing zijn op beroepen tot schadevergoeding te bewijzen dat er een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen die controles en de verliezen aan eigen middelen die die instelling uit hoofde van schadevergoeding vordert.
350
Dat oorzakelijk verband ontbreekt echter. Het Verenigd Koninkrijk stelt dienaangaande dat overeenkomstig die beginselen de vraag moet worden gesteld wat er zou zijn gebeurd indien het de douanecontrolemaatregelen had genomen die OLAF en de Commissie hem hadden aanbevolen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, dat wil zeggen wanneer hoofdzakelijk op risicoprofielen gebaseerde controles vóór de inklaring van de betrokken goederen waren verricht.
351
Volgens het Verenigd Koninkrijk zou de betrokken invoer simpelweg niet hebben plaatsgevonden indien dergelijke maatregelen waren genomen, zodat er dus geen sprake zou zijn geweest van verliezen voor de Uniebegroting. De betrokken marktdeelnemers zouden immers niet bereid zijn geweest om de voor de betrokken invoer verschuldigde douanerechten te betalen, met name omdat hun inkomsten afhankelijk waren van de bedragen aan ontdoken douanerechten.
352
Bijgevolg kan het Verenigd Koninkrijk niet worden verweten dat het de traditionele eigen middelen die verschuldigd waren voor de betrokken invoer, waarvan dat land bovendien zelf het slachtoffer was, niet ter beschikking van de Commissie heeft gesteld, en kan het dus geenszins aansprakelijk worden gesteld voor de verliezen van die middelen.
353
Een dergelijk betoog snijdt geen hout.
354
Allereerst moet in herinnering worden gebracht dat, zoals in de punten 180 en volgende van dit arrest is uiteengezet, de Commissie het Hof met het onderhavige beroep niet verzoekt om het Verenigd Koninkrijk te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding, zodat dit beroep geen beroep tot schadevergoeding is en het niet nodig is om een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de ontoereikende controles van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en de verliezen aan eigen middelen vast te stellen vanwege de bewering dat het om een schadevergoedingsprocedure zou gaan.
355
Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, vloeit de verplichting voor de Commissie om een rechtstreeks oorzakelijk verband vast te stellen tussen een schending van het Unierecht en de verliezen aan eigen middelen waarvoor een lidstaat aansprakelijk moet worden gesteld, evenmin voort uit het arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17, EU:C:2019:919).
356
Het klopt dat het Hof in de punten 121 en 122 van dat arrest gebruik heeft gemaakt van de term „causaal verband” tussen een onregelmatige handeling van de douaneautoriteiten van Anguilla (een overzees gebied van het Verenigd Koninkrijk) en de verliezen aan eigen middelen die het gevolg waren van een schending van besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (PB 1991, L 263, blz. 1), om het betoog waarmee het Verenigd Koninkrijk stelde dat er geen sprake was van een dergelijk verband te onderzoeken en vervolgens af te wijzen. Zoals blijkt uit punt 120 van dat arrest had die term evenwel betrekking op de vraag of die onregelmatige handeling „met zekerheid een verlies aan eigen middelen [had] veroorzaakt”, welke vraag het Hof in dat punt van het arrest bevestigend heeft beantwoord op basis van de vaststelling dat die onregelmatige handeling ertoe had geleid dat de Italiaanse autoriteiten de uit Anguilla afkomstige producten vrij van douanerechten in de Unie hadden toegelaten en besluiten tot kwijtschelding en terugbetaling van douanerechten hadden gegeven.
357
In casu moet worden vastgesteld dat het feit dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode geen passende controles hebben verricht van de douanewaarden die voor de betrokken invoer waren aangegeven, ertoe heeft geleid dat de bijbehorende douanerechten op basis van ondergewaardeerde waarden zijn berekend en geboekt, en de betrokken producten bijgevolg in de Unie zijn toegelaten terwijl slechts een fractie van de verschuldigde douanerechten was betaald. Het ontbreken van passende controles heeft dus met zekerheid verliezen aan eigen middelen van de Unie veroorzaakt.
358
Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, is de vraag die in dat verband moet worden gesteld om na te gaan of de verliezen aan eigen middelen van de Unie het gevolg waren van het feit dat het douanecontrolemechanisme ongeschikt was, niet of de betrokken invoer zou hebben plaatsgevonden in het geval dat de door OLAF en de Commissie aanbevolen douanecontroles zouden zijn verricht, maar enkel welke bedragen aan douanerechten en welke bedragen aan eigen middelen van de Unie door de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zouden zijn geboekt c.q. vastgesteld indien die invoer – waarvan vaststaat dat zij in grote volumen op het grondgebied van dat land heeft plaatsgevonden – aan passende controles zou zijn onderworpen zodat had kunnen worden gewaarborgd dat die douanerechten werden berekend op basis van douanewaarden die op juiste wijze waren vastgesteld overeenkomstig de regels van het douanerecht van de Unie inzake de vaststelling van de douanewaarde, en niet op basis van kennelijk ondergewaardeerde douanewaarden.
359
Zoals blijkt uit de rechtspraak die in punt 346 van dit arrest in herinnering is gebracht, is het, gelet op het rechtstreekse verband tussen de inning van ontvangsten uit douanerechten en de terbeschikkingstelling aan de Commissie van de overeenkomstige traditionele eigen middelen, in dat verband de taak van de lidstaten om overeenkomstig artikel 325, lid 1, VWEU de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat die rechten en bijgevolg de bijbehorende bedragen van die middelen daadwerkelijk en volledig worden geïnd.
360
In casu heeft het Verenigd Koninkrijk, zoals is geoordeeld na onderzoek van het eerste middel, tijdens de inbreukperiode echter niet de maatregelen genomen die in dat verband noodzakelijk waren.
361
De douanerechten in verband met de betrokken invoer zijn dan ook berekend op basis van waarden waarvan kan worden aangenomen dat zij in veruit de meeste gevallen op frauduleuze wijze zijn aangegeven, aangezien zij aanzienlijk lager waren dan de werkelijke waarden van die invoer en dus niet juist zijn vastgesteld.
362
Het feit dat er geen passende controles zijn verricht, heeft dus tot gevolg gehad dat de bedragen aan douanerechten en eigen middelen die in werkelijkheid verschuldigd waren voor de betrokken invoer niet daadwerkelijk en volledig door het Verenigd Koninkrijk zijn geïnd en ter beschikking van de Commissie zijn gesteld.
363
Aangezien die bedragen al bij de invoer van de betrokken goederen en vervolgens bij de inklaring ervan op juiste wijze hadden kunnen worden vastgesteld indien de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de nodige controles hadden verricht, moet die staat voor de inbreukperiode in een situatie worden gebracht die gelijkwaardig is aan die waarin hij zou hebben verkeerd indien hij de bijbehorende douanerechten op juiste wijze had vastgesteld en in de boekhouding van de eigen middelen van de Unie had geregistreerd (zie naar analogie arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal, C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
364
Voorts moet, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 265 van zijn conclusie, worden benadrukt dat het verzuim van de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om passende controles te verrichten waardoor zij – in voorkomend geval als gevolg van door hen begane vergissingen – niet alle voor de betrokken invoer verschuldigde douanerechten hebben geïnd en bijgevolg niet hebben voldaan aan de krachtens artikel 325, lid 1, VWEU en het douanerecht van de Unie op hen rustende verplichtingen, onverlet laat dat het Verenigd Koninkrijk verplicht is om de middelen die zouden zijn vastgesteld indien die rechten op juiste wijze zouden zijn geboekt, ter beschikking van de Commissie te stellen.
365
Tot slot heeft het Verenigd Koninkrijk, daar het gedurende de hele inbreukperiode massale hoeveelheden ondergewaardeerde producten heeft ingevoerd en die producten in het vrije verkeer heeft gebracht zonder vooraf te verifiëren of de aangegeven waarden ervan overeenkomstig de regels van Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde juist waren, een onomkeerbare situatie gecreëerd die tot aanzienlijke verliezen aan eigen middelen van de Unie heeft geleid waarvoor die staat aansprakelijk moet worden gesteld.
366
Afgezien van het feit dat een reconstructie van de feiten zoals het Verenigd Koninkrijk die voorstaat, zou leiden tot een speculatieve exercitie die niet thuishoort in een onderzoek waarbij het Hof moet nagaan of een lidstaat de verliezen aan eigen middelen van de Unie moet vergoeden, zou die reconstructie hoe dan ook niet kunnen afdoen aan de omvang van de verliezen die daadwerkelijk zijn geleden in verband met de betrokken invoer.
2) Verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor de verliezen aan eigen middelen van de Unie die zijn vastgesteld in de Snake-C18-utb’s
367
Thans moet de grief worden onderzocht waarmee de Commissie het Verenigd Koninkrijk verwijt de traditionele eigen middelen die verschuldigd waren voor de betrokken invoer die tussen november 2011 en november 2014 is verricht, in schending van artikel 13 van verordening nr. 609/2014, niet aan haar ter beschikking te hebben gesteld, voor zover zijn douaneautoriteiten tussen juni en november 2015 de navorderingsbesluiten, en met name de 23 Snake-C18-utb’s, hebben ingetrokken die zij tijdens operatie Snake hadden vastgesteld en tussen november 2014 en februari 2015 hadden uitgevaardigd teneinde de aanvullende douanerechten in te vorderen waarvan het totaalbedrag volgens het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk 192568694,30 GBP bedroeg.
368
In dat verband staat vast dat de aanvullende douanerechten die in de Snake-C18-utb’s werden gevorderd, zijn geboekt en ter kennis zijn gebracht van de schuldenaren, dat de bijbehorende bedragen aan eigen middelen overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 in boekhouding B zijn geboekt – omdat de betrokken rechten waren vastgesteld, maar nog niet waren geïnd en er nog geen zekerheid voor die rechten was gesteld – en dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die navorderingen vervolgens hebben ingetrokken en die bedragen uit die boekhouding hebben verwijderd.
369
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de intrekking van de Snake-C18-utb’s gerechtvaardigd was omdat het om redenen die niet aan hem te wijten waren definitief onmogelijk was geworden om de betrokken rechten in te vorderen, zodat deze staat derhalve overeenkomstig artikel 13, lid 2, onder b), van verordening nr. 609/2014 was vrijgesteld van zijn verplichting om de bedragen van die vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie te stellen.
370
Volgens het Verenigd Koninkrijk was de invordering van de in die navorderingen vastgestelde rechten definitief onmogelijk geworden om de niet aan hem te verwijten reden dat de schuldenaren van die rechten zogenaamde „spookondernemingen” waren die verdwenen of insolvabel bleken, en voorts doordat uit beslissingen die waren vastgesteld in het kader van het onderzoek van de beroepen die tegen die navorderingen waren ingesteld bij een onafhankelijke dienst van de HMRC naar voren kwam dat de aanvullende douanerechten die in die navorderingen werden gevorderd, op basis van de GGP’s en dus volgens een „onaanvaardbare en onvoldoende onderbouwde methode” waren berekend.
371
Dienaangaande moet allereerst in herinnering worden gebracht dat de lidstaten krachtens artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 verplicht zijn om alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 van die verordening vastgestelde rechten volgens de voorwaarden van die verordening ter beschikking van de Commissie worden gesteld.
372
In casu zijn die aanvullende douanerechten, zoals blijkt uit de details van de berekeningen van de aanvullende douanerechten die in de Snake-C18-utb’s werden gevorderd, welke details het Verenigd Koninkrijk in de bijlage bij de memorie van dupliek heeft opgenomen, abusievelijk berekend op basis van de GGP’s.
373
Het betreft hier een administratieve vergissing van de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, aangezien de GGP’s, zoals OLAF herhaaldelijk heeft benadrukt tijdens de bijeenkomsten met die douaneautoriteiten en zoals overigens duidelijk blijkt uit de richtsnoeren voor PCA Discount, enkel konden worden gebruikt als een instrument voor risicoanalyse, dat wil zeggen als een op risicoprofielen gebaseerd instrument om mogelijk ondergewaardeerde invoer te detecteren die vervolgens moest worden geverifieerd, en niet als een instrument om de douanewaarde van die invoer vast te stellen.
374
Teneinde te voldoen aan de krachtens artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 op hem rustende verplichtingen had het Verenigd Koninkrijk die administratieve vergissing dus moeten verhelpen om ervoor te zorgen dat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 van die verordening vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie werden gesteld. Het Verenigd Koninkrijk had in het bijzonder de douanewaarde opnieuw moeten berekenen door een van de methoden toe te passen waarin het douanerecht van de Unie daartoe voorziet en met name door gebruik te maken van de opeenvolgende regels van het Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde die zijn neergelegd in de artikelen 70 tot en met 74 van het douanewetboek van de Unie.
375
In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat binnen de in die artikelen neergelegde methoden voor het vaststellen van de douanewaarde sprake is van een onderlinge ondergeschiktheid, zodat wanneer een douanewaarde niet met toepassing van een bepaald artikel kan worden vastgesteld, moet worden verwezen naar het artikel dat er in de vastgestelde rangorde onmiddellijk op volgt (zie in die zin arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punt 29).
376
Bovendien blijkt uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof, en met name uit de notulen van de bijeenkomst van 20 februari 2015 tussen OLAF en de HMRC, dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hun vergissing snel hebben ontdekt, maar dat zij hebben besloten de navorderingen in te trekken in plaats van deze opnieuw uit te vaardigen na correctie door middel van een van de methoden voor de juiste vaststelling van de douanewaarde als bedoeld in het vorige punt van dit arrest. Ook een dergelijk besluit om de navorderingen niet te corrigeren en opnieuw uit te vaardigen is een administratieve vergissing.
377
In dat verband kan het Verenigd Koninkrijk niet aanvoeren dat het, ondanks de toezegging van OLAF om hem informatie van de Chinese autoriteiten over de exportprijzen te verstrekken, uiteindelijk heel weinig van die informatie heeft ontvangen in een formaat waarmee het de douanewaarde van de betrokken goederen overeenkomstig de opeenvolgende regels van het Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde had kunnen vaststellen. Deze staat kan evenmin aanvoeren dat het geen informatie over de waarde van die goederen had waarmee het de douanewaarde van die goederen overeenkomstig die regels had kunnen vaststellen.
378
Aangezien de toepassing van het douanerecht van de Unie onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van de lidstaten valt, was het Verenigd Koninkrijk namelijk verplicht om passende maatregelen – zoals fysieke controles, verzoeken om inlichtingen en documenten alsook het nemen van monsters – te nemen om voldoende informatie te vergaren waarmee de betrokken douanewaarden op juiste wijze konden worden vastgesteld. Die staat kan zich dus niet beroepen op zijn eigen stilzitten om te rechtvaardigen dat het de verschuldigde middelen niet ter beschikking van de Commissie heeft gesteld.
379
Hieruit volgt dat het Verenigd Koninkrijk, vanwege het besluit van zijn douaneautoriteiten om de Snake-C18-utb’s in te trekken in plaats van deze te corrigeren door de GGP’s te vervangen door douanewaarden die volgens de opeenvolgende methoden van het douanerecht van de Unie waren vastgesteld en opnieuw uit te vaardigen, in schending van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 niet de maatregelen heeft genomen die nodig waren om ervoor te zorgen dat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 van die verordening vastgestelde of vast te stellen rechten volgens de voorwaarden van die verordening ter beschikking van de Commissie werden gesteld.
380
Vervolgens moet worden opgemerkt dat de lidstaten de bedragen van de vastgestelde rechten op grond van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 slechts dan niet ter beschikking van de Commissie hoeven te stellen indien geen inning heeft kunnen plaatsvinden door overmacht of wanneer blijkt dat de inning definitief onmogelijk is om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn.
381
In dat verband kan een lidstaat zich enkel op een dergelijke – per definitie uitzonderlijke – vrijstelling beroepen om redenen die niet aan hem te wijten zijn indien hij de procedure van artikel 13, leden 3 en 4, van verordening nr. 609/2014 eerbiedigt.
382
Die procedure wordt in gang gezet zodra de betrokken lidstaat binnen drie maanden na vaststelling van het besluit van de bevoegde administratieve instanties tot oninbaarverklaring van de bedragen van de vastgestelde rechten, informatie aan de Commissie heeft verstrekt betreffende de gevallen van toepassing van artikel 13, lid 2, van die verordening, voor zover het bedrag van de vastgestelde rechten meer dan 50000 EUR bedraagt. Deze informatie „moet de Commissie in staat stellen” de in artikel 13, lid 2, onder a) en b), van die verordening bedoelde redenen „te beoordelen” die de betrokken lidstaat hebben verhinderd om het betrokken bedrag ter beschikking te stellen, alsmede de maatregelen die hij heeft genomen om de invordering te bewerkstelligen. De Commissie zendt dan binnen zes maanden na ontvangst van die informatie, dan wel binnen zes maanden na ontvangst van de door haar uit noodzaak opgevraagde aanvullende inlichtingen, haar opmerkingen aan de betrokken lidstaat toe.
383
In casu moet worden vastgesteld dat die procedure, die gebaseerd is op een open dialoog met de Commissie en op eenduidige en uitvoerige communicatie over de redenen die volgens het Verenigd Koninkrijk rechtvaardigden dat het overeenkomstig artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 was vrijgesteld van de verplichting om de in de Snake-C18-utb’s vastgestelde middelen ter beschikking van de Commissie te stellen, niet door deze staat is geëerbiedigd.
384
De douaneschulden die waren vastgesteld in de Snake-C18-utb’s blijken namelijk niet oninbaar te zijn verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve instantie in de zin van artikel 13, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 609/2014. De brieven waarbij een instantie van de HMRC die navorderingen in het kader van administratieve heronderzoeksprocedures heeft ingetrokken, zijn immers geen dergelijk besluit.
385
Bovendien staat vast dat het Verenigd Koninkrijk tevens heeft verzuimd om de Commissie binnen drie maanden na de vaststelling van een dergelijk besluit de informatie te verstrekken die „de Commissie in staat [moest] stellen” de in artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 bedoelde redenen die die staat hebben verhinderd om de in de Snake-C18-utb’s vastgestelde bedragen ter beschikking te stellen, alsmede de maatregelen die het heeft genomen om de invordering te bewerkstelligen, „te beoordelen”.
386
Hierdoor heeft de Commissie binnen de aan haar toegekende termijn van zes maanden geen opmerkingen kunnen maken en, in voorkomend geval, geen aanvullende informatie kunnen opvragen.
387
Hieraan moet worden toegevoegd dat het Verenigd Koninkrijk ter rechtvaardiging van het feit dat het definitief onmogelijk was geworden om de in de Snake-C18-utb’s vastgestelde rechten te innen, ten gronde, ten eerste, aanvoert dat de schuldenaren van die rechten zogenaamde „spookondernemingen” waren die verdwenen of insolvabel bleken en, ten tweede, dat die rechten waren berekend op basis van de GGP’s en er geen andere methoden waren om de waarde van de betrokken goederen vast te stellen, aangezien de gegevens die daarvoor nodig waren, zoals de exportprijzen die OLAF ondanks zijn toezeggingen niet had verstrekt, ontbraken.
388
De redenen die het Verenigd Koninkrijk daarmee aanvoert, kunnen hem echter niet ontheffen van zijn verplichting om de eigen middelen die voortvloeien uit de in de Snake-C18-utb’s vastgestelde douanerechten ter beschikking van de Commissie te stellen.
389
Dat het onmogelijk is gebleken om die rechten van de betrokken „spookondernemingen” in te vorderen, is immers te wijten aan een dubbele administratieve vergissing van de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, aangezien zij na hun ontdekking dat zij de rechten abusievelijk op basis van de GGP’s hadden berekend, terwijl OLAF duidelijk had aangeven dat die prijzen enkel in het kader van risicoanalysen moesten worden gebruikt, er de voorkeur aan hebben gegeven om de Snake-C18-utb’s in te trekken in plaats van deze tijdig te corrigeren middels een van de opeenvolgende methoden van het Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde, en vervolgens opnieuw uit te vaardigen.
390
Bovendien konden de in de Snake-C18-utb’s vastgestelde douanerechten uiteindelijk niet worden ingevorderd omdat was verzuimd om voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen voldoende systematisch fysieke controles in combinatie met monsternemingen te verrichten. Het ontbreken van dergelijke controles heeft er immers toe geleid dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, ondanks hun exclusieve verantwoordelijkheid op dat gebied, niet over de informatie beschikte, en met name niet over informatie betreffende de kwaliteit van die goederen, die nodig was om de waarde van die goederen overeenkomstig de bepalingen van het douanerecht van de Unie vast te stellen.
391
Evenzo had de omstandigheid dat het in veruit de meeste gevallen onmogelijk is gebleken om achteraf de rechten van zogenaamde „spookondernemingen” in te vorderen omdat die ondernemingen insolvabel waren, kunnen en moeten worden voorkomen indien de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, zoals OLAF en de Commissie hun herhaaldelijk hadden geadviseerd, systematisch zekerheden hadden geëist voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen.
392
Dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk na de intrekking van de Snake-C18-utb’s geen nieuwe navorderingen hebben uitgevaardigd omdat zij niet over de informatie beschikten die zij nodig hadden om de waarde van de betrokken goederen vast te stellen op basis van de regels van Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde, hetgeen voortvloeit uit het feit dat het Verenigd Koninkrijk zich heeft onttrokken aan zijn exclusieve verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de douanewaarden op juiste wijze werden vastgesteld op basis van toereikende fysieke gegevens en documenten, kan in geen geval rechtvaardigen dat die staat krachtens artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 werd ontheven van zijn verplichting om de bij die navorderingen horende middelen ter beschikking van de Commissie te stellen.
393
In die context kon het Verenigd Koninkrijk zich niet onttrekken aan zijn verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de douanewaarden van de betrokken goederen juist werden vastgesteld op basis van gegevens die zijn douaneautoriteiten daartoe hadden ontvangen, met het betoog dat maar zeer weinig van de gegevens over de exportprijzen die OLAF van de Chinese autoriteiten had ontvangen en vervolgens in het kader van operatie Snake aan het Verenigd Koninkrijk had verstrekt, bruikbaar waren. Die prijzen konden immers hooguit als een aanvullend instrument worden gebruikt bij de vaststelling van de juiste douanewaarde van de betrokken invoer op basis van een van de methoden waarin het Unierecht daartoe voorziet. Die prijzen konden echter in geen geval als een vervangende waarde worden gebruikt voor de gegevens over de waarde van die invoer die de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk moesten verzamelen bij de toepassing van de douanecontrolemaatregelen voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen.
394
Hieruit moet, volgens vaste rechtspraak van het Hof, worden opgemaakt dat, aangezien het Verenigd Koninkrijk het recht van de Unie op de eigen middelen had vastgesteld en het overeenkomstige bedrag niet ter beschikking van de Commissie had gesteld, zonder dat een van de voorwaarden van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 was vervuld, die staat de verplichtingen die krachtens het Unierecht op hem rustten en in het bijzonder de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, niet is nagekomen (zie in die zin arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
395
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 250 van zijn conclusie, vanwege de intrekking van de 23 Snake-C18-utb’s en het in schending van artikel 13 van verordening nr. 609/2014 niet aan de Commissie ter beschikking stellen van de overeenkomstige traditionele eigen middelen, die middelen verschuldigd is voor de periode tussen november 2011 en november 2014.
396
Wat tot slot de schending betreft van artikel 12 van verordening nr. 609/2014 en de bijbehorende bepaling van artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 doordat het Verenigd Koninkrijk de rente niet heeft betaald die het verschuldigd was vanwege het feit dat het de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen die het niet ter beschikking van de Commissie had gesteld, te laat had geboekt op de rekening als bedoeld in artikel 9, lid 1, van die verordeningen, moet worden opgemerkt dat de Commissie in het met redenen omkleed advies (in de punten 271‑273 alsook in de considerans ervan) duidelijk heeft aangegeven dat overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 609/2014 vertragingsrente verschuldigd was en dat die rente zou worden berekend zodra het hoofdbedrag aan haar ter beschikking zou zijn gesteld. Ook in de conclusies van het met redenen omkleed advies is uitdrukkelijk vermeld dat die bepaling niet is nagekomen. Het Verenigd Koninkrijk stelt derhalve ten onrechte dat het verzoek tot betaling van vertragingsrente uit hoofde van artikel 12 van verordening nr. 609/2014 dat de Commissie in het verzoekschrift heeft geformuleerd, niet-ontvankelijk is omdat het niet in het met redenen omkleed advies zou zijn opgenomen.
397
Evenmin kan worden meegegaan met het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat het verwijt betreffende de niet-nakoming van zijn verplichting om vertragingsrente te betalen prematuur en onaanvaardbaar is omdat een dergelijke verplichting pas in de toekomst kan ontstaan.
398
Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat een lidstaat die nalaat om de Commissie een bedrag aan eigen middelen van de Unie ter beschikking te stellen omdat hij het niet eens is met het standpunt van die instelling over de op hem rustende verplichting om haar dat bedrag ter beschikking te stellen, het risico loopt vertragingsrente te moeten betalen indien het Hof vaststelt dat hij is tekortgeschoten in zijn verplichtingen die voortvloeien uit de voorschriften op het gebied van de eigen middelen van de Unie (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 69).
399
Volgens vaste rechtspraak van het Hof bestaat er immers een onlosmakelijk verband tussen de verplichting om de eigen middelen van de Unie vast te stellen, de verplichting om deze middelen binnen de gestelde termijnen op de rekening te boeken die daartoe op naam van de Commissie is geopend en de verplichting om vertragingsrente te betalen, waarbij die vertragingsrente opeisbaar is ongeacht de reden waarom die middelen te laat op die rekening zijn geboekt (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
400
De bij artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 opgelegde verplichting om vertragingsrente te betalen is derhalve accessoir ten opzichte van de verplichting om de Commissie de eigen middelen van de Unie ter beschikking te stellen overeenkomstig de voorwaarden van de artikelen 9 tot en met 11 van die verordening en in het bijzonder met inachtneming van de in diezelfde verordening vastgestelde termijnen (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 70).
401
In die context moet nog worden opgemerkt dat een lidstaat de nadelige financiële consequenties die voortvloeien uit de vertragingsrente – waarmee mogelijkerwijs een groot bedrag gemoeid is – kan vermijden door de Commissie het door haar gevorderde bedrag ter beschikking te stellen en daarbij een voorbehoud te maken ten aanzien van de gegrondheid van de standpunten van die instelling (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
402
In casu heeft het Verenigd Koninkrijk er evenwel voor gekozen om het bedrag aan eigen middelen dat in het met redenen omkleed advies wordt gevorderd niet, en in voorkomend geval zelfs niet onder voorbehoud, binnen de in dat advies vastgestelde termijn ter beschikking van de Commissie te stellen, maar heeft het enkel aangevoerd dat het geenszins verplicht was om een bedrag aan eigen middelen ter beschikking van die instelling te stellen, waardoor die staat het risico liep om vertragingsrente te moeten betalen.
403
Hieruit volgt dat het Verenigd Koninkrijk, gelet op de vaststelling dat het wat de betrokken invoer betreft niet heeft voldaan aan zijn verplichting om tijdens de inbreukperiode de eigen middelen van de Unie ter beschikking van de Commissie te stellen, in schending van artikel 12 van verordening nr. 609/2014 en de bijbehorende bepaling van artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 evenmin heeft voldaan aan de bijkomende verplichting die op hem rustte om de bij die middelen horende vertragingsrente te betalen met, in voorkomend geval, het maximum van 16 % als bedoeld in artikel 12, lid 5, derde alinea, van verordening nr. 609/2014.
404
Gelet op al het voorgaande moet het tweede middel van de Commissie worden toegewezen voor zover het betrekking heeft op de grief in de eerste alinea van de eerste vordering, dat de niet-nakoming door het Verenigd Koninkrijk die erin bestond dat deze staat in schending van artikel 325 VWEU en het douanerecht van de Unie niet de douanecontrolemaatregelen heeft genomen die nodig waren voor een doeltreffende bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude, tot verliezen aan douanerechten en dus tot verliezen aan traditionele eigen middelen heeft geleid, zodat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rustten krachtens het Unierecht inzake de eigen middelen van de Unie en met name de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335 alsook uit de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000 en de overeenkomstige bepalingen van de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014, doordat het heeft nagelaten om de verschuldigde middelen ten bedrage van de douanerechten die hadden moeten worden geboekt indien de douanewaarde van de betrokken invoer op juiste wijze was vastgesteld, vast te stellen en ter beschikking van de Commissie te stellen.
b)
Grief dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn verplichting om bepaalde bedragen aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen
405
In de tweede plaats moet in het kader van het onderzoek van het tweede middel van de Commissie worden ingegaan op haar grief in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift waarmee zij stelt dat het Verenigd Koninkrijk meer specifiek de verplichtingen die krachtens het Unierecht inzake de eigen middelen op hem rustten niet is nagekomen door niet voor elk jaar van de inbreukperiode een bepaald bedrag aan traditionele eigen middelen ter beschikking van die instelling te stellen, welk bedrag voor die gehele periode in totaal, na aftrek van inningskosten, 2679637088,86 EUR bruto bedroeg.
406
Om vast te stellen hoe hoog die verliezen aan traditionele eigen middelen waren die het Verenigd Koninkrijk volgens de Commissie aan haar ter beschikking moest stellen, heeft die instelling zich – net als OLAF in zijn rapport had gedaan om de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode 2013‑2016 te berekenen – gebaseerd op een statistische raming op basis van de OLAF-JRC-methode, die oorspronkelijk was ontwikkeld als een instrument voor risicoanalyse en die sinds PCA Discount werd toegepast om invoer te detecteren die mogelijk was ondergewaardeerd en vóór de inklaring van de betrokken goederen moest worden geverifieerd.
407
Het Verenigd Koninkrijk meent, op basis van zijn eigen methode die speciaal is ontwikkeld om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen (hierna: „methode van de HMRC”), dat het voor de inbreukperiode wat die middelen betreft slechts een totaalbedrag van maximaal 123819268 GBP (circa 145450494 EUR) verschuldigd is.
408
Het Verenigd Koninkrijk heeft de details van zijn berekening van dat bedrag uiteengezet in de memorie van dupliek. Voor het eerste gedeelte van de inbreukperiode, te weten de periode tussen november 2011 en november 2014, komen de verliezen aan traditionele eigen middelen overeen met het totaalbedrag van de douaneschulden die in de 23 Snake-C18-utb’s werden gevorderd, te weten een bedrag van 192568694,30 GBP. Volgens de methode van de HMRC moet dat bedrag worden verlaagd tot een bedrag van ongeveer 25 miljoen GBP, aangezien die schulden abusievelijk waren berekend volgens de OLAF-JRC-methode en in het bijzonder op basis van de GGP’s. Bij dat bedrag van circa 25 miljoen GBP moet voor het tweede gedeelte van de inbreukperiode, te weten de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017, vervolgens een bedrag van 143115553 GBP (circa 168117840 EUR) worden opgeteld, welk bedrag overeenkomt met de verliezen aan eigen middelen die volgens de methode van de HMRC zijn berekend. Tot slot moeten wat de betrokken invoer tijdens die tweede periode betreft de bedragen in mindering worden gebracht die in de Breach-C18-utb’s werden gevorderd en die reeds aan 34 marktdeelnemers zijn opgelegd voor een herzien totaalbedrag van 44296285,04 GBP (circa 52034846 EUR).
409
Bijgevolg is het aanzienlijke verschil tussen de door de Commissie en de door het Verenigd Koninkrijk gemaakte raming van de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen die voortvloeien uit het verzuim om passende controles van de betrokken invoer te verrichten, het gevolg van de volstrekt verschillende methoden die die instelling en die staat hebben gebruikt om die verliezen te berekenen.
1) Betoog van het Verenigd Koninkrijk dat het Hof zich allereerst moet buigen over de door hem geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen
410
Om te beginnen moet worden ingegaan op het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat het Hof zich in de eerste plaats moet buigen over de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen die die staat op basis van de methode van de HMRC heeft verricht. Pas nadat zou zijn vastgesteld dat die berekening kennelijk onredelijk is en dus moet worden afgewezen, zou het Hof, in de tweede plaats, de raming van de verliezen kunnen onderzoeken die de Commissie op basis van de OLAF-JRC-methode heeft verricht.
411
Dat betoog dat voorrang moet worden verleend aan de raming van de verliezen aan eigen middelen die op basis van de methode van de HMRC is verricht, is gebaseerd op de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten om bij de toepassing van het douanerecht van de Unie de douanewaarde voor de berekening van de douanerechten vast te stellen, en om in het kader van het beheer van het stelsel van eigen middelen van de Unie te beslissen over de bedragen aan middelen die ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld.
412
Wat in de eerste plaats het betoog betreft waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat er binnen het douanestelsel van de Unie sprake is van een bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten, klopt het dat de lidstaten binnen dat stelsel zoals dat thans is opgevat in het Unierecht, de uitsluitende bevoegdheid en verantwoordelijkheid hebben om ervoor te zorgen dat de aangegeven douanewaarden worden vastgesteld met inachtneming van de regels van Unierecht betreffende de vaststelling van de douanewaarde die zijn neergelegd in de artikelen 29 tot en met 31 van het communautair douanewetboek en in de overeenkomstige bepalingen van de artikelen 70 tot en met 74 van het douanewetboek van de Unie, en in het bijzonder overeenkomstig een van de in die artikelen en bepalingen voorgeschreven opeenvolgende methoden voor het vaststellen van de douanewaarde.
413
Zoals is geoordeeld in het kader van het onderzoek van de andere grieven die ter ondersteuning van het eerste en het tweede middel zijn aangevoerd, was het derhalve aan de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om bij de invoer van de betrokken goederen passende maatregelen te nemen, zoals fysieke controles en monsternemingen, om ervoor te zorgen dat de douanewaarden juist werden vastgesteld overeenkomstig die regels van het douanerecht van de Unie en op basis van toereikende fysieke gegevens en documenten betreffende de waarde en met name de kwaliteit van de afwerking van de betrokken goederen.
414
Zoals is vastgesteld in het kader van het onderzoek van het eerste middel, hebben de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk evenwel, in schending van artikel 325, lid 1, VWEU en het douanerecht van de Unie, nagelaten om stelselmatig dergelijke maatregelen te nemen, zodat de betrokken douanewaarden niet op juiste wijze zijn vastgesteld en die autoriteiten bovendien niet die fysieke gegevens en documenten betreffende de kwaliteit van de betrokken producten hebben verzameld.
415
Bijgevolg zijn in strijd met de regels van het douanerecht van de Unie die betrekking hebben op de vaststelling van de douanewaarde, tijdens de inbreukperiode grote hoeveelheden ingevoerde goederen die kennelijk waren ondergewaardeerd, vanuit het Verenigd Koninkrijk in het vrije verkeer gebracht op de interne markt.
416
Aangezien de betrokken goederen niet meer kunnen worden teruggehaald voor fysieke controles en er bij de betrokken marktdeelnemers onvoldoende informatie over de daadwerkelijke waarde van die goederen is opgevraagd en die informatie dus evenmin is verstrekt, is het thans niet meer mogelijk om voor elke betrokken douaneaangifte de douanewaarde van de betrokken producten uit China vast te stellen door toepassing van een van de methoden die worden voorgeschreven door de artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie, zoals de zogenaamde „fall-backmethode” van artikel 74, lid 3, van dat wetboek waarmee de douanewaarde in overeenstemming met de voorwaarden van artikel 144 van de uitvoeringsverordening wordt vastgesteld op basis van „beschikbare gegevens”.
417
In die omstandigheden kan het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de interveniërende lidstaten, de Commissie niet verwijten dat zij ter berekening van de verliezen aan douanerechten en bijgevolg de verliezen aan traditionele eigen middelen die voortvloeien uit het verzuim om passende controles van de betrokken invoer te verrichten, gebruik heeft gemaakt van de in wezen statistische OLAF-JRC-methode, die niet gebaseerd is op een van de opeenvolgende methoden die in de artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie worden voorgeschreven om voor elke betrokken douaneaangifte de douanewaarde van de betrokken goederen vast te stellen.
418
Wat in de tweede plaats het argument van het Verenigd Koninkrijk betreft dat zijn raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen, die gebaseerd is op de methode van de HMRC, voorrang heeft als logisch gevolg van de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten om over de terbeschikkingstelling van de eigen middelen aan de Commissie te beslissen, klopt het dat het Hof heeft geoordeeld dat het beheer van het stelsel van eigen middelen van de Unie bij de huidige stand van het Unierecht is toevertrouwd aan de lidstaten en dat alleen zij hiervoor verantwoordelijk zijn. De verplichtingen om die eigen middelen te innen, vast te stellen en op de daartoe bestemde rekening te boeken zodat zij ter beschikking van de Commissie kunnen worden gesteld, gelden krachtens het Unierecht inzake eigen middelen en in casu krachtens de besluiten 2007/436 en 2014/335 en de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 dan ook rechtstreeks voor de lidstaten, zonder dat aan de Commissie een beslissingsbevoegdheid is toegekend op basis waarvan zij de lidstaten kan gelasten om de bedragen aan eigen middelen van de Unie vast te stellen en te harer beschikking te stellen (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
419
In casu heeft het Verenigd Koninkrijk ervoor gekozen om het bedrag aan eigen middelen dat in het met redenen omkleed advies werd gevorderd niet binnen de in dat advies vastgestelde termijn ter beschikking van de Commissie te stellen, zelfs niet onder een eventueel voorbehoud, en heeft enkel betwist dat het verplicht was om een bedrag aan eigen middelen aan die instelling ter beschikking te stellen.
420
In die omstandigheden kan de Commissie bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid om te beslissen of het wenselijk is de procedure van artikel 258 VWEU in te leiden en, meer in het algemeen, bij de vervulling van de bij artikel 17, lid 1, VEU aan haar toebedeelde rol van hoedster van de Verdragen, op grond waarvan zij erop dient toe te zien dat de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van de eigen middelen van de Unie naar behoren nakomen, niet worden verweten dat zij gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die inherent is aan het stelsel van eigen middelen van de Unie zoals dat thans is opgevat in het Unierecht, om het onderhavige geschil met het Verenigd Koninkrijk over de verplichting van die staat om een bepaald bedrag aan eigen middelen aan haar ter beschikking te stellen, ter beoordeling voor te leggen aan het Hof in het kader van een beroep wegens niet-nakoming (zie in die zin arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punten 65, 66 en 68).
421
Bijgevolg valt het geschil tussen het Verenigd Koninkrijk en de Commissie over het bedrag aan eigen middelen dat die staat aan die instelling ter beschikking moet stellen, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, op grond van artikel 258 VWEU volledig onder de bevoegdheid van het Hof.
422
Derhalve kan niet van de Commissie worden verlangd dat zij allereerst een beroep wegens niet-nakoming instelt dat zich beperkt tot de principiële vraag of de betrokken lidstaat is tekortgeschoten in de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen om eigen middelen aan die instelling ter beschikking te stellen, zonder dat die middelen worden gekwantificeerd, en pas daarna in het kader van een procedure op grond van artikel 260, lid 2, VWEU een geschil over de exacte bedragen van de verschuldigde middelen aan het Hof voorlegt wanneer zij meent dat de betrokken lidstaat die bedragen niet aan haar ter beschikking heeft gesteld en daardoor heeft verzuimd om de maatregelen te nemen die nodig waren ter uitvoering van het arrest waarbij het Hof die niet-nakoming had vastgesteld.
423
Zoals in punt 221 van dit arrest in herinnering is gebracht, staat het in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU evenwel aan de Commissie om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en het Hof de gegevens over te leggen die het nodig heeft om uit te maken of sprake is van die niet-nakoming, waarbij zij niet van enig vermoeden kan uitgaan.
424
In casu moeten die gegevens met name betrekking hebben op de methode die de Commissie heeft gebruikt om het bedrag aan eigen middelen te berekenen dat zij van het Verenigd Koninkrijk vordert.
425
Bijgevolg moet worden nagegaan of de Commissie rechtens genoegzaam heeft bewezen dat, uitgaande van de OLAF-JRC-methode, de berekende bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen die volgens haar te harer beschikking moeten worden gesteld, correct zijn, welke vraag overigens zowel tijdens de precontentieuze procedure als tijdens de procedure bij het Hof tussen partijen is besproken.
2) Raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen die de Commissie op basis van de OLAF-JRC-methode heeft verricht
426
Alvorens op die raming in te gaan, dient kort te worden herinnerd aan de belangrijkste kenmerken van de OLAF-JRC-methode zoals die door de Commissie is gebruikt om de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen die zij in identieke bewoordingen in het met redenen omkleed advies en in het verzoekschrift voor terbeschikkingstelling van het Verenigd Koninkrijk vraagt.
427
Zoals blijkt uit de punten 53 tot en met 57 van dit arrest is de OLAF-JRC-methode ontwikkeld als een instrument voor risicoanalyse dat door de douaneautoriteiten van de lidstaten kan worden gebruikt om te detecteren welke invoer een hoog risico op onderwaardering vertoont en dan ook moet worden gecontroleerd om na te gaan of de aangegeven douanewaarden ervan juist zijn. Met de OLAF-JRC-methode worden voor elk van de betrokken 495 achtcijferige productcodes uit de GN die onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 van die nomenclatuur vallen, een GGP en een LAP berekend, waarbij die LAP in alle gevallen op 50 % van de GGP wordt vastgesteld. Die prijzen zijn afgeleid uit de database Comext op basis van de invoerprijzen van de betrokken producten die zijn aangeleverd door de lidstaten, en zijn dus vastgesteld op het niveau van de Unie. De LAP is het risicoprofiel dat, of de risicodrempelwaarde die wordt gebruikt om de invoer te detecteren die mogelijk is ondergewaardeerd en dan ook vóór de inklaring van de betrokken goederen moet worden gecontroleerd om na te gaan of de aangegeven douanewaarden ervan juist zijn.
428
De OLAF-JRC-methode zoals die door de Commissie is gebruikt om de bedragen van de verliezen aan eigen middelen vast te stellen die zij van het Verenigd Koninkrijk vordert, is een in wezen statistische methode waarmee die verliezen kunnen worden geraamd.
429
Allereerst wordt het volume berekend van de invoer die als ondergewaardeerd moet worden beschouwd op basis van gegevens die afkomstig zijn uit gegevens die over een periode van 48 maanden zijn ontleend aan de database Surveillance 2. Voor die berekening wordt voor elk van de 495 betrokken achtcijferige productcodes uit de GN de invoer geselecteerd waarvan de geaggregeerde dagwaarde lager is dan de LAP van die code.
430
Vervolgens worden op basis van het verschil tussen die geaggregeerde dagwaarde en de GGP de verliezen die verband houden met het volume dat als ondergewaardeerd wordt beschouwd, berekend in termen van verschuldigde aanvullende douanerechten.
431
Hieruit volgt dat de OLAF-JRC-methode het volume van de ondergewaardeerde invoer heeft berekend door uit te gaan van de betrokken producten uit China die in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd tegen prijzen die lager zijn dan de LAP (dat wil zeggen lager dan 50 % van de GGP), terwijl de waarde van de aldus vastgestelde ondergewaardeerde invoer is berekend door toepassing van de GGP, met dien verstande dat die beide prijzen zijn berekend op het niveau van de Unie en niet enkel op het niveau van het Verenigd Koninkrijk.
3) Raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen die het Verenigd Koninkrijk op basis van de methode van de HMRC heeft verricht
432
Het Verenigd Koninkrijk heeft kritiek op de OLAF-JRC-methode met het betoog dat de tekortkomingen en onnauwkeurigheden van die methode tot gevolg hebben gehad dat zowel het volume van de ondergewaardeerde invoer als de aan die invoer toegekende waarde is overschat.
433
Met zijn eigen methode, te weten de methode van de HMRC, wordt voor elke betrokken tiencijferige productcode uit de GN een „conformiteitsdrempel” berekend die niet gebaseerd is op een gemiddelde prijs die op Unieniveau is vastgesteld, maar enkel op de waarden die bij de invoer in het Verenigd Koninkrijk zijn aangegeven.
434
Zoals het Verenigd Koninkrijk in antwoord op vragen van het Hof heeft uitgelegd, bestaat die methode erin dat op basis van een analyse van de histogrammen die betrekking hebben op de inbreukperiode, voor alle betrokken tiencijferige productcodes uit de GN, die onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 van die nomenclatuur vallen, een „uiterste punt” wordt gedetecteerd, dat een grote hoeveelheid verhoudingsgewijs lage aangifteprijzen omvat waarvan wordt aangenomen dat zij vrijwel uitsluitend zijn ondergewaardeerd, alsook een punt buiten dat uiterste punt waar meer gangbare invoervolumen en legale aangifteprijzen verschijnen.
435
Voor elke betrokken productcode wordt een conformiteitsdrempel vastgesteld op het prijsniveau dat overeenkomt met dat punt buiten het uiterste punt waarop de legale invoer verschijnt en dat derhalve als een aanvaardbare prijs moet worden beschouwd.
436
Volgens die zogenaamde „uiterste punt”-methode wordt invoer waarvan de aangegeven douanewaarde lager is dan die conformiteitsdrempel als ondergewaardeerde invoer beschouwd. Voor die invoer worden voor alle douaneaangiften van de betrokken producten aanvullende douanerechten berekend op basis van het verschil tussen de aangegeven douanewaarde en die conformiteitsdrempel.
437
Die conformiteitsdrempel voor het berekenen van de verliezen aan traditionele eigen middelen van de Unie is dus een referentiewaarde die is vastgesteld op basis van statistische gegevens betreffende de betrokken producten uit China die in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, en wordt zowel gebruikt om mogelijk ondergewaardeerde invoer te detecteren als om de waarde vast te stellen die aan die invoer moet worden toegekend om de verschuldigde aanvullende douanerechten en bijgevolg de bijbehorende verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen die nog ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld.
438
Bovendien blijkt uit een rapport van een adviesbureau dat het Verenigd Koninkrijk bij zijn antwoord op het met redenen omkleed advies en bij zijn verweerschrift heeft gevoegd, dat het aanzienlijke verschil tussen zijn raming van de verliezen en de raming van de Commissie, wier raming 10 % hoger was dan zijn eigen raming, voor circa 80 % te wijten is aan het feit dat de als ondergewaardeerd beschouwde invoer volgens de methode van de HMRC wordt „herbeoordeeld” op het niveau van een drempelprijs, te weten de conformiteitsdrempel, die enkel gebaseerd is op de invoerprijzen van het Verenigd Koninkrijk, terwijl die waarde volgens de OLAF-JRC-methode niet wordt vastgesteld op het niveau van een drempelprijs zoals de LAP, dat wil zeggen op 50 % van de GGP, maar op het niveau van een „eerlijke prijs”, dat wil zeggen op 100 % van de GGP, welke prijs gebaseerd is op het rekenkundige, dus niet gewogen, gemiddelde van de GGP’s van alle lidstaten, waaronder toentertijd die van het Verenigd Koninkrijk.
4) Algemene kritiek op de OLAF-JRC-methode
439
Alvorens in te gaan op de specifieke punten va kritiek die het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de interveniërende lidstaten, heeft geformuleerd tegen de belangrijkste kenmerken van de OLAF-JRC-methode als methode om de bedragen van de verliezen aan eigen middelen te ramen, moet de algemene kritiek van die staat op die methode worden onderzocht.
440
Volgens die argumentering is de OLAF-JRC-methode specifiek ontwikkeld om door de lidstaten te kunnen worden gebruikt als een risicoprofiel waarmee invoer kan worden gedetecteerd die een hoog onderwaarderingsrisico vertoont en dus moet worden gecontroleerd, en is het daarom niet gepast om diezelfde methode te gebruiken voor het berekenen van de verliezen aan eigen middelen die overeenkomen met de douanerechten die niet in het Verenigd Koninkrijk zijn geïnd als gevolg van de ongeschiktheid van de door zijn douaneautoriteiten verrichte controles.
441
Die methode is immers hoofdzakelijk een statistische methode om de douanewaarde van ondergewaardeerde invoer vast te stellen, en behoort niet tot de opeenvolgende methoden die in de artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie worden voorgeschreven, zoals de zogenaamde „fall-backmethode” van artikel 74, lid 3, van dat wetboek waarmee de douanewaarde van de betrokken goederen wordt vastgesteld op basis van de in overeenstemming met de voorwaarden van artikel 144 van de uitvoeringsverordening „beschikbare gegevens”.
442
Hoewel de OLAF-JRC-methode een in wezen statistische methode is waarmee verliezen aan eigen middelen kunnen worden geraamd en niet bedoeld is om overeenkomstig de artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie voor elke betrokken douaneaangifte de douanewaarde van de betrokken goederen vast te stellen, kan de Commissie in dat verband evenwel niet worden verweten dat zij in de omstandigheden van het onderhavige geval een dergelijke statistische methode heeft gebruikt om de bedragen van de verliezen aan eigen middelen te berekenen.
443
Vast staat immers dat de betrokken invoer op grote schaal heeft plaatsgevonden en dat de betrokken goederen reeds in het vrije verkeer zijn gebracht, waardoor het niet meer mogelijk is om die goederen terug te halen om de werkelijke waarde ervan vast te stellen. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk in schending van artikel 325, lid 1, VWEU en de douanewetgeving van de Unie niet de nodige maatregelen genomen, zoals fysieke controles, verzoeken om inlichtingen en documenten en monsternemingen. Bij gebreke van voldoende gegevens over de kwaliteit van de goederen die reeds in het vrije verkeer zijn gebracht, is het thans vanwege het nalaten van de maatregelen niet meer mogelijk om de waarde van die goederen vast te stellen op basis van een van de beoordelingsmethoden van de artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie, zodat die waarde enkel door toepassing van een statistische methode kan worden geraamd.
444
Bovendien was de OLAF-JRC-methode, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 274 van zijn conclusie, weliswaar oorspronkelijk ontwikkeld als een instrument voor risicoanalyse om een schatting te maken van de verliezen aan eigen middelen die het gevolg waren van de ongeschikte controles van de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, maar was er in de bijzondere omstandigheden van het geval in beginsel niets wat OLAF en de Commissie belette om die methode te gebruiken, aangezien die methode een drempelprijs gebruikt, te weten de LAP, waarmee de hoeveelheid ondergewaardeerde invoer kan worden berekend, alsook een referentieprijs, namelijk de GGP, waarmee een vervangende waarde aan die invoer kan worden toegekend teneinde de douanerechten te berekenen die nog verschuldigd zijn.
445
Overigens heeft het Hof, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 276 tot en met 278 van zijn conclusie, in zijn rechtspraak erkend dat het in soortgelijke omstandigheden als die in casu mogelijk is om de berekening van de verliezen aan eigen middelen te baseren op statistische gegevens in plaats van op gegevens die rechtstreeks betrekking hebben op de waarde van de betrokken goederen.
446
Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat het in een situatie waarin de betrokken goederen ontbraken en de onmogelijkheid om controles te verrichten het onvermijdelijke gevolg was van het verzuim van de douaneautoriteiten om de daadwerkelijke douanewaarde van die goederen te verifiëren, waardoor die autoriteiten de aangegeven douanewaarden stelselmatig hadden aanvaard terwijl zij wisten dat die waarden gemiddeld genomen te laag waren, niet ongepast was om de berekening van de verliezen aan eigen middelen die uit een dergelijke handelswijze voortvloeiden, te baseren op gegevens betreffende het verschil tussen het aangegeven gemiddelde standaardgewicht van soortgelijke goederen die in een later tijdvak waren ingevoerd en het gemiddelde gewicht van die goederen dat was vastgesteld tijdens controles die vanwege de omvang ervan als relevant konden worden beschouwd (zie in die zin arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal, C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punten 54, 63, 65 en 66).
447
In de bijzondere omstandigheden van het geval zijn de verliezen aan eigen middelen het gevolg van de handelswijze van de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die er in wezen in bestond gedurende de inbreukperiode stelselmatig de douaneaangiften van de betrokken invoer uit China te aanvaarden zonder de waarden op die aangiften te verifiëren, terwijl die autoriteiten wisten of redelijkerwijs hadden moeten weten dat die producten in grote hoeveelheden op frauduleuze wijze werden ingevoerd tegen kennelijk ondergewaardeerde prijzen. Bijgevolg kunnen de bedragen van die verliezen worden vastgesteld op basis van een statistische methode zoals de OLAF-JRC-methode in plaats van een methode zoals die van artikel 70 en die van artikel 74 van het douanewetboek van de Unie waarmee de douanewaarde van de betrokken goederen wordt vastgesteld op basis van rechtstreeks bewijs. Die laatste methode kan immers niet meer worden toegepast, aangezien die autoriteiten onvoldoende rechtstreeks bewijs voor die waarde hebben verzameld.
448
Overigens is ook de methode van de HMRC die het Verenigd Koninkrijk voorstelt om de verliezen aan eigen middelen te ramen, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in voetnoot 277 in punt 274 van zijn conclusie, in wezen een methode die gebaseerd is op statistische gegevens, aangezien de conformiteitsdrempels zijn afgeleid van historische statistische gegevens.
449
Niettemin moet nog worden nagegaan of de Commissie, op wie volgens de vaste rechtspraak van het Hof die in herinnering is gebracht in punt 423 van dit arrest de bewijslast rust in een procedure wegens niet-nakoming, met haar berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen op basis van de OLAF-JRC-methode rechtens genoegzaam heeft bewezen dat het bedrag dat zij voor elk van de zeven jaren van de inbreukperiode vordert, juist is.
450
In die context en mede gelet op de vaststellingen in de punten 423 tot en met 425 van dit arrest, staat het aan het Hof om na te gaan of de Commissie, voor zover zij de OLAF-JRC-methode heeft gebruikt om de bedragen van de verliezen aan eigen middelen te berekenen die, in strijd met het Unierecht, niet aan haar ter beschikking zijn gesteld, overeenkomstig de bewijslast die op haar rust voldoende gegevens heeft verstrekt die bewijzen dat die bedragen juist zijn en bijgevolg dat de gestelde niet-nakoming gegrond is.
451
Zoals ook de advocaat-generaal in punt 281 van zijn conclusie heeft opgemerkt en anders dan het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift lijkt te suggereren, staat het dus niet aan het Hof om een keuze te maken tussen de verschillende methoden die partijen aandragen, maar enkel om de OLAF-JRC-methode die de Commissie ter ondersteuning van dit beroep aanvoert te beoordelen door de verschillende punten van kritiek te onderzoeken die het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de interveniërende lidstaten, tegen die methode heeft geformuleerd.
452
Dienaangaande moet worden gepreciseerd dat het Hof bij zijn onderzoek van de OLAF-JRC-methode in het kader van de onderhavige procedure wegens niet-nakoming, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 286 van zijn conclusie, hoofdzakelijk moet nagaan of die methode wordt gerechtvaardigd door de bijzonderheden van het geval en voldoende nauwkeurig en betrouwbaar was in de zin dat zij met name gebaseerd was op criteria die noch willekeurig, noch vooringenomen waren, alsook op een objectieve en samenhangende analyse van alle beschikbare relevante gegevens, zodat zij niet tot een kennelijke overschatting van het bedrag van de betrokken verliezen kon leiden.
453
Hoewel de juistheid van de afzonderlijke bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen die in de derde alinea van de eerste conclusie van het verzoekschrift worden genoemd, zoals is opgemerkt in punt 449 van dit arrest, in theorie voor alle in die derde alinea genoemde zeven jaren moet worden onderzocht, zal het Hof dat onderzoek omwille van de proceseconomie beperken tot twee opeenvolgende perioden van de inbreukperiode, te weten de periode tussen november 2011 en november 2014 en de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017.
5) Geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode tussen november 2011 en november 2014
454
Wat in de eerste plaats de periode tussen november 2011 en november 2014 betreft, blijkt uit de bedragen die in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift voor de periode 2011‑2014 worden genoemd dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk verwijt dat het heeft nagelaten om haar voor die periode een totaalbedrag aan traditionele eigen middelen van 1001511991,60 EUR ter beschikking te stellen.
455
Zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 293 tot en met 297 van zijn conclusie, blijkt ondubbelzinnig uit de motivering van het verzoekschrift en uit de memorie van repliek dat de Commissie, met name vanwege de verjaringsregels voor douaneschulden die zijn neergelegd in artikel 221, lid 3, van het communautair douanewetboek en in artikel 103, lid 1, van het douanewetboek van de Unie, de omvang van het beroep voor die periode heeft willen beperken tot de douaneschuld die was vastgesteld in de navorderingen in de 23 Snake-C18-utb’s die tussen november 2014 en februari 2015 zijn uitgevaardigd en die, nadat zij waren geboekt en ter kennis van de betrokken marktdeelnemers waren gebracht, tussen juni 2015 en november 2015 zijn ingetrokken. Dat voornemen van de Commissie wordt bovendien bevestigd door de grieven die in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies zijn geformuleerd.
456
Zoals is vastgesteld in de punten 367 tot en met 395 van dit arrest, was de intrekking van de 23 Snake-C18-utb’s het gevolg van administratieve vergissingen die door de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk waren begaan en die niet konden worden gerechtvaardigd in het licht van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014, zodat die staat niet was vrijgesteld van zijn verplichting om de bijbehorende middelen van die navorderingen ter beschikking van de Commissie te stellen.
457
Het Verenigd Koninkrijk heeft in zijn verweerschrift aangegeven dat de bedragen die in de Snake-C18-utb’s werden gevorderd, waren berekend op basis van de GGP’s van de OLAF-JRC-methode. De Commissie, die op dit punt niet door het Verenigd Koninkrijk wordt weersproken, werpt hiertegen in haar memorie van repliek op dat zij tijdens de precontentieuze procedure had aangegeven te hebben begrepen dat die bedragen waren berekend op basis van de LAP’s en volgens haar dus waren vastgesteld op een niveau dat kennelijk te laag was om de verliezen aan eigen middelen te ramen, zodat zij in het verzoekschrift, ook voor de periode tussen november 2011 en november 2014, haar eigen methode heeft moeten gebruiken om die verliezen te ramen voor alle goederen die tijdens die periode tegen een prijs onder de LAP’s waren ingevoerd.
458
Ten eerste blijkt evenwel duidelijk uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof, en met name uit de Snake-C18-utb’s en uit de details van de bijbehorende berekeningen die het Verenigd Koninkrijk in de bijlagen bij de memorie van dupliek heeft verstrekt, dat de aanvullende douaneschulden die in die navorderingen werden gevorderd wel degelijk zijn berekend op basis van de GGP’s, ook al was dat vanwege administratieve vergissingen, en niet op basis van de douaneregels van de Unie inzake de vaststelling van de douanewaarde, en ten tweede, dat het totaalbedrag van die schuld 192568694,30 GBP bedroeg.
459
Hieruit volgt dat er, wat betreft het bedrag aan eigen middelen dat de Commissie in het kader van deze procedure vordert, sprake is van een tegenstrijdigheid tussen de conclusies van het verzoekschrift en de motivering ervan.
460
In de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof immers om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk voor de periode tussen november 2011 en november 2014 de krachtens het Unierecht inzake de eigen middelen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, aangezien deze staat een totaalbedrag van 1001511991,60 EUR niet ter beschikking van de Commissie heeft gesteld, welk bedrag was berekend op basis van de OLAF-JRC-methode en waarin alle ondergewaardeerde invoer was meegerekend die tijdens die periode onder de LAP’s was aangegeven, waaronder de – overigens talrijke – goederen die niet onder de Snake-C18-utb’s vielen.
461
Uit de motivering van het verzoekschrift en uit de memorie van repliek blijkt daarentegen ondubbelzinnig – hetgeen wordt bevestigd door de aanmaningsbrief en door het met redenen omkleed advies – dat de Commissie haar grief betreffende het verzuim van het Verenigd Koninkrijk om de eigen middelen van de Unie ter beschikking te stellen voor die periode heeft willen beperken tot de middelen die overeenkomen met de douaneschulden die in de Snake-C18-utb’s zijn vastgesteld, wat betekent dat de Commissie enkel middelen vordert voor de ondergewaardeerde invoer die voor prijzen onder de LAP’s is verricht en in die utb’s is genoemd. Het totaalbedrag van die douaneschulden bedraagt volgens het Verenigd Koninkrijk, geschraagd door bewijs, 192568694,30 GBP.
462
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat er nog veel onduidelijkheid bestaat over de precieze bedragen aan eigen middelen die de Commissie in de derde alinea van de eerste conclusie van het verzoekschrift voor de periode van november 2011 tot en met november 2014 vordert, zodat zij al die bedragen niet rechtens genoegzaam heeft bewezen.
463
Bijgevolg moet wat de eerste periode betreft, die loopt van november 2011 tot en met november 2014, het tweede middel worden afgewezen voor zover dat middel betrekking heeft op de grief in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift, waarmee wordt gesteld dat het Verenigd Koninkrijk het Unierecht niet heeft geëerbiedigd omdat die staat de in die alinea opgesomde bedragen aan middelen van in totaal 1001511991,60 EUR niet ter beschikking van de Commissie heeft gesteld.
6) Geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017
464
Wat in de tweede plaats de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017 betreft, staat vast dat de Commissie de verliezen aan traditionele eigen middelen met een totaalbedrag van 1678125097 EUR die zij in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift eist, heeft vastgesteld op basis van de OLAF-JRC-methode zonder op dat bedrag de bedragen in mindering te brengen die de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voor die periode in de navorderingen in de Breach-C18-utb’s hebben gevorderd.
465
Bijgevolg moet allereerst worden ingegaan op de verschillende argumenten die het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de interveniërende lidstaten, aanvoert tegen de OLAF-JRC-methode zoals die door de Commissie is gebruikt om het bedrag van de verliezen aan eigen middelen te ramen dat zij voor die periode vordert, en moet vervolgens worden onderzocht wat de mogelijke gevolgen voor die raming zijn indien de navorderingen in de Breach-C18-utb’s voor die periode in aanmerking worden genomen.
i) Kritiek dat de OLAF-JRC-methode ertoe leidt dat het volume van de als ondergewaardeerd beschouwde invoer wordt overschat
466
Wat allereerst de kritiek op de OLAF-JRC-methode betreft, moet in de eerste plaats worden ingegaan op de kritiek dat die methode het volume van de ondergewaardeerde invoer overschat doordat zij voor de berekening van dat volume gebruikmaakt van de LAP, dat een willekeurig en onnauwkeurig criterium is waarvan de toepassing tot gevolg heeft dat een niet verwaarloosbare hoeveelheid legaal ingevoerde goederen met zeer lage aangegeven waarden in aanmerking wordt genomen.
467
Wat de algemene kritiek betreft dat de LAP een „willekeurig criterium” is, moet in herinnering worden gebracht dat het vaststellen van de LAP’s op 50 % van de GGP’s gebaseerd is op analysen van histogrammen die het JRC heeft verricht om met behulp van statistische gegevens categorieën invoer met zeer lage prijzen te kunnen detecteren. Aangezien die benadering voortvloeit uit de analyse van statistische gegevens die betrekking hebben op de invoerprijs, is zij vergelijkbaar met de benadering die in het kader van de methode van de HMRC is gevolgd om de conformiteitsdrempel vast te stellen.
468
Het Verenigd Koninkrijk bekritiseert de methode waarmee de Commissie het bedrag van de verliezen aan eigen middelen heeft berekend omdat die methode, anders dan de methode van de HMRC, uitgaat van de geaggregeerde daggegevens van de invoer in het Verenigd Koninkrijk en niet van de gegevens van het betrokken artikel, dat wil zeggen de gegevens van de afzonderlijke douaneaangiften, en daarenboven gebaseerd is op de achtcijferige productcodes uit de GN en niet op de tiencijferige productcodes uit die nomenclatuur [codes van het geïntegreerde tarief van de Europese Unie (TARIC)].
469
De Commissie stelt dat zij die benadering heeft gevolgd omdat zij enkel over die geaggregeerde daggegevens en over de gegevens op het niveau van de achtcijferige productcodes beschikte. Voorts voert zij aan dat het gebruik van die geaggregeerde daggegevens tot overcompensatie en derhalve tot een lager volume ondergewaardeerde invoer heeft geleid, wat eerder gunstig is voor het Verenigd Koninkrijk.
470
Volgens de Commissie zouden de geraamde verliezen circa 40 % hoger uitvallen dan de verliezen die op basis van de geaggregeerde daggegevens zijn geschat, indien de OLAF-JRC-methode bijvoorbeeld voor het tweede en het derde kwartaal van 2017 zou worden toegepast op de invoergegevens van het Verenigd Koninkrijk die afkomstig zijn uit de afzonderlijke douaneaangiften. Zij stelt tevens dat het gebruik van gegevens op het niveau van de TARIC-codes slechts tot een verhoging van het aantal producten van 495 naar 677 zou leiden, zodat met deze uitvergroting geen gevolgen voor de GGP’s zouden worden aangetoond.
471
Het Verenigd Koninkrijk heeft in antwoord op een vraag van het Hof aangevoerd dat het voor hem niet mogelijk was om te berekenen welke gevolgen het gebruik van de meeromvattende tiencijferige productcodes uit de GN zou hebben voor de raming van de verliezen aan eigen middelen, maar heeft toegegeven dat een berekening op het niveau van het betrokken artikel in plaats van een berekening die gebaseerd is op de geaggregeerde daggegevens van de invoer op zijn grondgebied ertoe zou leiden dat het bedrag van de verliezen die de Commissie vordert voor de tweede periode, die loopt van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017, zou toenemen van 1678125097 naar 1725981951 EUR, wat bevestigt dat de OLAF-JRC-methode op dat punt gunstiger voor hem is dan zijn eigen methode.
472
Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk in antwoord op een andere vraag van het Hof benadrukt dat de uitleg die de Commissie in de tussentijd had gegeven definitief duidelijk heeft gemaakt dat de enige reden voor het aanzienlijke verschil tussen de door de Commissie geraamde verliezen en zijn eigen raming erin is gelegen dat de GGP’s die die instelling heeft gebruikt om op basis van de OLAF-JRC-methode een „herbeoordeling” van de ondergewaardeerde invoer te verrichten, veel hoger zijn dan de prijzen die overeenkomen met de conformiteitsdrempels van de methode van de HMRC die volgens het Verenigd Koninkrijk moeten worden gebruikt om die invoer opnieuw te beoordelen.
473
Voorts heeft het Verenigd Koninkrijk in antwoord op een andere vraag van het Hof opgemerkt dat indien niet de LAP’s maar de prijzen die overeenkomen met de conformiteitsdrempels van zijn eigen methode voor het ramen van de verliezen zouden worden gebruikt om het volume van de ondergewaardeerde invoer te berekenen, het bedrag van de verliezen aan eigen middelen dat de Commissie vordert voor de tweede periode, die loopt van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017, 4,4 tot 4,7 % lager zou uitgevallen.
474
Zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 301 van zijn conclusie, lijkt een dergelijk verschil tussen de methoden die de Commissie en het Verenigd Koninkrijk hebben gebruikt om het volume van de ondergewaardeerde invoer te schatten, weliswaar op zich binnen redelijke grenzen te blijven, maar neemt dit niet weg dat de LAP tot een zekere overschatting leidt van het volume van de invoer dat als ondergewaardeerd moet worden aangemerkt.
475
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat die prijs oorspronkelijk was ontwikkeld als risicoprofiel, en derhalve, zoals het Verenigd Koninkrijk heeft benadrukt, tot een bepaald aantal valse positieve gevallen kan leiden, met name wat betreft de legale invoer door grote bekende ketens.
476
Zoals is opgemerkt in punt 296 van dit arrest stelt het Verenigd Koninkrijk dat 11,2 % van het volume van de legale invoer die door bepaalde grote bekende ketens is verricht, voor waarden onder de LAP’s is aangegeven.
477
Hoewel dat aandeel valse positieve gevallen in dergelijke omstandigheden als redelijk moet worden beschouwd en dus als zodanig geen gevolgen kan hebben voor de betrouwbaarheid van de als risicoprofiel gebruikte LAP’s, moet het evenwel in aanmerking worden genomen bij de analyse en bij de berekening van het bedrag van de verliezen aan eigen middelen teneinde met een redelijke mate van nauwkeurigheid vast te stellen wat het volume is van de invoer die als ondergewaardeerd moet worden aangemerkt en die tot dergelijke verliezen leidt.
478
Bijgevolg moet het bedrag van de verliezen aan traditionele eigen middelen in casu worden berekend op basis van wat het Verenigd Koninkrijk in antwoord op een vraag van het Hof het „gemeenschappelijke volume” van de als ondergewaardeerd aan te merken invoer heeft genoemd, dat wil zeggen het invoervolume dat zowel bij de toepassing van de OLAF-JRC-methode als bij de toepassing van de methode van de HMRC als ondergewaardeerd wordt beschouwd.
ii) Kritiek dat de OLAF-JRC-methode leidt tot overschatting van de waarde van de invoer die als ondergewaardeerd moet worden beschouwd
479
Wat in de tweede plaats de verschillende punten van kritiek op de OLAF-JRC-methode betreft, in die zin dat die methode wanneer zij wordt toegepast als instrument om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen, uitgaat van de GGP’s als referentiewaarde om de waarde van de ondergewaardeerde invoer te ramen, moet allereerst worden ingegaan op het betoog dat die referentiewaarde enkel had moeten worden berekend op basis van de invoerprijzen van het Verenigd Koninkrijk en niet op basis van het rekenkundige gemiddelde van de invoerprijzen van alle lidstaten.
480
Die methodologische keuze van de Commissie is in casu gerechtvaardigd omdat de betrokken onderwaarderingsfraude hoofdzakelijk werd gekenmerkt door het feit dat de betrokken goederen voor het overgrote deel werden ingevoerd in het kader van douaneregeling 42 en dus noodzakelijkerwijs andere lidstaten als bestemming hadden, hetgeen als zodanig niet door het Verenigd Koninkrijk wordt betwist. Bovendien konden ook de betrokken goederen die in het kader van douaneregeling 40 werden ingevoerd naar andere landen worden vervoerd nadat zij in het Verenigd Koninkrijk waren ingeklaard.
481
Zo blijkt in dat verband uit het OLAF-rapport dat 87 % van de betrokken goederen met een lage waarde die in 2016 in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, in het kader van douaneregeling 42 is ingevoerd.
482
Hieruit volgt dat het overgrote deel van de betrokken goederen die tijdens de inbreukperiode zijn ingevoerd, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 304 van zijn conclusie, de productmarkt in de gehele Unie als bestemming had.
483
Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij met het oog op de raming van de waarde van die invoer in het kader van de berekening van de verliezen aan eigen middelen een referentiewaarde heeft toegepast die overeenkomt met het prijsniveau van de betrokken invoer in de hele Unie.
484
Zoals reeds is opgemerkt, strookt een dergelijke benadering immers met de werkwijze van de betrokken onderwaarderingsfraude.
485
Bovendien is het gebruik van de gemiddelde invoerprijzen van alle lidstaten in de vorm van een rekenkundig gemiddelde van die prijzen tevens gerechtvaardigd vanwege de noodzaak om het verstorende effect op de referentieprijzen te beperken dat het gevolg is van het aanzienlijke volume van de ondergewaardeerde goederen die tijdens de inbreukperiode tegen zeer lage prijzen in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd.
486
In dat verband moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat 78,1 % qua waarde en 69,8 % qua volume van de betrokken producten die tijdens de inbreukperiode onder de LAP, dat willen zeggen onder 50 % van de GGP, zijn ingevoerd, zich binnen een marge van 0 tot 10 % van de GGP bevond, en dat de invoer tegen zeer lage prijzen tijdens de inbreukperiode binnen die marge geleidelijk aanzienlijk is toegenomen tot uiteindelijk circa 80 %, het overgrote deel van de ondergewaardeerde invoer. Ten tweede betrof de betrokken onderwaarderingsfraude aanvankelijk weliswaar meerdere lidstaten, maar die fraude richtte zich tijdens de inbreukperiode vooral en in toenemende mate op het Verenigd Koninkrijk, zoals de personeelsleden van de Commissie overigens hebben aangegeven tijdens de verschillende bijeenkomsten met de douaneautoriteiten van die staat. Tijdens die bijeenkomsten is de toename van de overeenkomstige verliezen aan eigen middelen herhaaldelijk onder de aandacht van die autoriteiten gebracht opdat zij passende maatregelen zouden nemen om die verliezen te beëindigen.
487
Hoewel het doel om het verstorende effect op de referentieprijzen als gevolg van het aanzienlijke volume van de ondergewaardeerde goederen die tijdens de inbreukperiode tegen zeer lage prijzen in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd te beperken, in theorie kon worden bereikt door toepassing van verschillende methoden, lijkt de methode die de Commissie heeft gekozen voldoende nauwkeurig en betrouwbaar, met name omdat zij gebaseerd is op criteria die noch willekeurig, noch vooringenomen zijn, en berust op een objectieve en samenhangende analyse van alle beschikbare relevante gegevens, zodat zij niet tot een kennelijke overschatting van het bedrag van de verliezen aan eigen middelen kon leiden.
488
Zo had de Commissie, zoals zij in antwoord op een vraag van het Hof heeft toegegeven, het rekenkundige gemiddelde van de prijzen van de lidstaten in die omstandigheden tevens kunnen berekenen door de invoer van alle lidstaten die onder de LAP was aangegeven, weg te laten. Een dergelijke methode zou evenwel nadelig zijn geweest voor het Verenigd Koninkrijk, omdat zij tot een aanzienlijk hoger bedrag aan verliezen aan eigen middelen zou hebben geleid.
489
Vervolgens moet worden ingegaan op de kritiek dat het gebruik van de GGP’s als referentiewaarde bij de toepassing van de OLAF-JRC-methode tot een overschatting van de hoogte van de verliezen aan eigen middelen heeft geleid en bijgevolg niet rechtmatig is, omdat bij het gebruik van die prijzen geen rekening is gehouden met het feit dat de waarde en de kwaliteit van de betrokken producten waarmee de onderwaarderingsfraude is gepleegd, lager waren dan die van de producten die legaal uit China werden ingevoerd tegen prijzen die hoger zijn dan de LAP of zelfs hoger dan de conformiteitsdrempel van de methode van de HMRC.
490
Bovendien zijn de betrokken goederen naar hun aard bestemd voor het lagere marktsegment, aangezien zij door criminele organisaties zijn ingevoerd om illegaal en zwart op het grondgebied van andere lidstaten te worden verhandeld.
491
Gelet op dat wezenlijke kenmerk van de werkwijze van de betrokken onderwaarderingsfraude moet de referentiewaarde voor het bepalen van de waarde van de ondergewaardeerde invoer dus op het niveau van de LAP worden vastgesteld.
492
In dat verband stelt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk niet over relevant bewijs voor de onderverdeling naar prijs en kwaliteit van de betrokken invoer beschikt, aangezien dat land er vóór de lancering van operatie Swift Arrow voor had gekozen om geen fysieke controles te verrichten en geen monsters te nemen.
493
Het Verenigd Koninkrijk verwijst naar het rapport van een adviesbureau waarin een hoofdmonster is geanalyseerd van 94 ondergewaardeerde producten, waarvan er 70 zijn bemonsterd tijdens operatie Swift Arrow, die na de inbreukperiode is gelanceerd. Dat hoofdmonster wordt in dat rapport vergeleken met een controlemonster van zeer laag geprijsde artikelen van een legale detailhandelaar van goedkope producten die in het Verenigd Koninkrijk heel bekend is. Uit die analyse blijkt dat veruit de meeste artikelen van dat hoofdmonster van lage kwaliteit waren en van lagere kwaliteit dan die van de artikelen van het controlemonster. Hieruit volgt dat de juiste waarde van de ondergewaardeerde invoer niet hoger kan zijn dan de laagste prijs waartegen die detailhandelaren soortgelijke artikelen invoeren.
494
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het Verenigd Koninkrijk, gesteld al dat alle monsters die in het kader van operatie Swift Arrow zijn genomen en in dat rapport zijn geanalyseerd, zoals die staat stelt, tijdens de onderhavige procedure in aanmerking kunnen worden genomen – ook al lijkt een groot aantal van die monsters betrekking te hebben op invoer die na de inbreukperiode is verricht – niet bewijst dat de betrokken monsters als representatief kunnen worden beschouwd voor alle betrokken ondergewaardeerde goederen die tijdens die periode in grote hoeveelheden op zijn grondgebied zijn ingevoerd.
495
Aangezien er bij gebreke van passende douanecontroles door het Verenigd Koninkrijk onvoldoende representatieve gegevens beschikbaar zijn over de kwaliteit van de betrokken goederen die tijdens de inbreukperiode zijn ingevoerd, mocht de Commissie ervan uitgaan dat de betrokken goederen van gemiddelde kwaliteit waren en derhalve in dezelfde verhouding over alle marktsegmenten waren verdeeld als de goederen die niet werden geacht frauduleus te zijn ondergewaardeerd.
496
Volgens het Verenigd Koninkrijk duidt de werkwijze van de betrokken onderwaarderingsfraude, zoals die onder meer in het OLAF-rapport is beschreven en die niet door partijen wordt betwist, erop dat het merendeel van de betrokken goederen veeleer van lagere kwaliteit was en bestemd was voor het lage marktsegment, aangezien die goederen werden ingevoerd en in de handel gebracht door criminele organisaties en hoofdzakelijk bestemd waren voor de illegale en zwarte handel op het grondgebied van andere lidstaten dan toentertijd het Verenigd Koninkrijk, met name in het kader van douaneregeling 42, waarbij geen btw werd betaald. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de referentiewaarde die is gebruikt om de betrokken invoer met het oog op de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen te beoordelen, een geraamde waarde is die een benadering moet zijn van de douanewaarde die door de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zou zijn vastgesteld indien zij passende op risicoprofielen gebaseerde douanecontrolemaatregelen hadden toegepast om de aard en de kwaliteit van de betrokken goederen te beoordelen.
497
Het Verenigd Koninkrijk moet voor de inbreukperiode immers in een gelijkwaardige situatie worden gebracht als die waarin het zou hebben verkeerd indien zijn douaneautoriteiten passende douanecontroles hadden toegepast en daarna de juiste douanewaarden hadden vastgesteld, en dus vervolgens de juiste douanerechten, die eigen middelen zijn, hadden vastgesteld en in de boekhouding van de eigen middelen van de Unie hadden geregistreerd (zie naar analogie arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal, C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
498
Zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 306 van zijn conclusie, wordt de douanewaarde van de betrokken goederen bij toepassing van de opeenvolgende methoden van het douanerecht van de Unie niet vastgesteld op basis van hun bestemming, maar op basis van de aard en de kwaliteit ervan, zoals een marktsegment in een andere lidstaat dan de lidstaat van invoer. Voor het vaststellen van de douanewaarde is de bestemming van die goederen dus op zich niet relevant. Bovendien is de specifieke bestemming van die goederen vooral een kwestie van speculeren indien daarvoor geen rechtstreeks bewijs is verstrekt bij de inklaring van die goederen.
499
In casu heeft de Commissie bij de vaststelling van de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen dus terecht geen onderscheid gemaakt op basis van de bijzondere bestemming van de betrokken producten binnen de Unie.
500
Die instelling kon voor de betrokken invoer dus redelijkerwijs de GGP’s toepassen als referentiewaarde.
501
Een dergelijke benadering is gelet op de bijzonderheden van het geval gerechtvaardigd, en is voldoende nauwkeurig en betrouwbaar omdat zij met name gebaseerd is op criteria die noch willekeurig, noch vooringenomen zijn alsook op een objectieve en samenhangende analyse van alle beschikbare relevante gegevens, zodat zij niet tot een kennelijke overschatting van het bedrag van die verliezen heeft geleid.
502
Dit wordt bevestigd door het feit dat de GGP’s, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 307 van zijn conclusie, zijn berekend op basis van de daadwerkelijk aangegeven douanewaarden die door de lidstaten in de database Surveillance 2 zijn geregistreerd voor alle betrokken goederen die tijdens de inbreukperiode zijn ingevoerd, zodat die prijzen representatief zijn voor de aard en de kwaliteit van alle betrokken producten.
503
Dat de benadering van de Commissie waarbij zij de GGP’s heeft gebruikt om de waarde van de betrokken invoer te ramen nauwkeurig en betrouwbaar is, wordt tevens bevestigd door het feit dat die prijzen – zoals die instelling in haar antwoorden op de vragen van het Hof heeft benadrukt en niet door het Verenigd Koninkrijk wordt betwist – rekening houden met alle prijzen van de grote volumen ondergewaardeerde goederen die in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, waardoor de „eerlijke prijs” van die invoer en dus ook het bedrag van de verliezen aan eigen middelen lager is.
504
Anders gezegd heeft het feit dat de GGP een gemiddelde is van de aangegeven prijzen van alle betrokken invoer van alle lidstaten, waaronder ook de bijzonder grote volumen frauduleus ondergewaardeerde invoer van het Verenigd Koninkrijk, tot gevolg dat die gemiddelde prijs vanwege die ondergewaardeerde invoer lager uitvalt, hetgeen bevestigt dat de benadering van de Commissie nauwkeurig en betrouwbaar is.
505
Al met al kon de OLAF-JRC-methode in beginsel door de Commissie worden toegepast om een raming te maken van het bedrag van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de tweede periode, die liep van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017, aangezien die methode gerechtvaardigd was gelet op de bijzonderheden van het geval, en voldoende nauwkeurig en betrouwbaar was omdat zij met name gebaseerd was op criteria die noch willekeurig, noch vooringenomen zijn alsook op een objectieve en samenhangende analyse van alle beschikbare relevante gegevens, zodat zij niet tot een kennelijke overschatting van het bedrag van die verliezen heeft geleid.
506
Bijgevolg kon het volume van de betrokken goederen die tijdens die periode zijn ingevoerd, worden vastgesteld op basis van de LAP, met dien verstande dat dat volume evenwel moet worden beperkt tot het zogeheten „gemeenschappelijke” volume, dat wil zeggen het invoervolume dat zowel volgens de OLAF-JRC-methode als volgens de methode van de HMRC als ondergewaardeerd wordt beschouwd. Teneinde de waarde van dat gemeenschappelijke volume aan ondergewaardeerde invoer vast te stellen, kon de Commissie zich baseren op de GGP’s.
7) Gevolgen van de Breach-C18-utb’s voor de raming van de verliezen aan eigen middelen die de Commissie vordert voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017
507
Vervolgens rijst de vraag welke gevolgen de navorderingen van de rechten in de Breach-C18-utb’s kunnen hebben voor de op basis van de OLAF-JRC-methode geraamde verliezen aan eigen middelen die de Commissie uit hoofde van de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift vordert voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017.
508
Dienaangaande stelt het Verenigd Koninkrijk in het verweerschrift dat de Commissie al in mei 2018 op de hoogte was van acht Breach-C18-utb’s die in die maand waren uitgevaardigd en in boekhouding B waren geboekt en die betrekking hadden op een bedrag van 25 miljoen GBP aan ondergewaardeerde goederen die sinds 1 mei 2015 waren ingevoerd, en dat die instelling die utb’s noch in het met redenen omkleed advies, noch in het verzoekschrift heeft betwist, zodat de Commissie dat bedrag in mindering had moeten brengen op de verliezen aan traditionele eigen middelen die in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift voor de periode 2015‑2017 worden gevorderd.
509
In de memorie van dupliek stelt het Verenigd Koninkrijk dat volgens geactualiseerde gegevens een bedrag van in totaal 44296285,04 GBP op de verliezen aan traditionele eigen middelen in mindering moet worden gebracht, welk bedrag overeenkomt met de bedragen die in de Breach-C18-utb’s zijn gevorderd en die reeds aan 34 marktdeelnemers ter kennis zijn gebracht.
510
In zijn antwoorden op de vragen van het Hof heeft het Verenigd Koninkrijk dat totaalbedrag opnieuw bijgewerkt door in de bijlagen bij die antwoorden alle reeds uitgevaardigde Breach-C18-utb’s alsook de details van de bijbehorende berekeningen op te nemen. Volgens de overzichtstabel in die bijlage gaat het volgens de meest recente beschikbare gegevens om 64 utb’s met een totaalbedrag van 50559159,89 GBP (circa 59391845 EUR) aan gevorderde aanvullende douanerechten.
511
Uit die berekeningen en uit de toelichting die het Verenigd Koninkrijk in antwoord op de vragen van het Hof heeft verstrekt, blijkt tevens dat die rechten zijn berekend op basis van minimumprijzen die als legitiem worden beschouwd en zijn vastgesteld volgens de zogenaamde „uiterste punt”-methode, die in wezen een statistische methode is die vergelijkbaar is met de methode van de HMRC waarmee de conformiteitsdrempels zijn vastgesteld om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen. Het voornaamste verschil tussen die methoden is dat zij verschillende referentieperioden gebruiken.
512
Volgens het Verenigd Koninkrijk is de invordering van de schulden die in de Breach-C18-utb’s worden gevorderd nog steeds mogelijk en zijn deze utb’s, anders dan de Snake-C18-utb’s, niet ingetrokken.
513
De Commissie betwist weliswaar niet dat de Breach-C18-utb’s betrekking zouden kunnen hebben op de ondergewaardeerde goederen die tijdens de inbreukperiode zijn ingevoerd, maar stelt dat het Verenigd Koninkrijk steeds heeft geweigerd om haar de details van de bij die utb’s behorende berekeningen – zoals de betrokken douaneaangiften, de betrokken volumen en de gebruikte vervangende waarden – te verstrekken, waardoor die instelling geen onderscheid heeft kunnen maken tussen de invoer waarop die utb’s betrekking hebben en het totale invoervolume waarvoor zij de verliezen aan traditionele eigen middelen heeft berekend op basis van de geaggregeerde daggegevens uit de database Surveillance 2.
514
In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat uit de bewoordingen van artikel 258, tweede alinea, VWEU naar voren komt dat de Commissie op grond van dat artikel een beroep wegens niet-nakoming kan instellen bij het Hof wanneer een lidstaat het met redenen omkleed advies niet binnen de daarin gestelde termijn heeft opgevolgd, en dat het bestaan van een niet-nakoming dan ook moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin die lidstaat zich aan het einde van deze termijn bevond [arrest van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming), C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
515
In casu liep de termijn waarbinnen het Verenigd Koninkrijk het met redenen omkleed advies moest opvolgen af op 24 november 2018.
516
De Commissie betwist niet dat zij reeds vóór de mededeling van het met redenen omkleed advies aan het Verenigd Koninkrijk op de hoogte was van het bestaan van de acht Breach-C18-utb’s die in mei 2018 waren uitgevaardigd en die betrekking hadden op de betrokken producten uit China die tijdens de inbreukperiode zijn ingevoerd, aangezien de schulden die in die utb’s worden gevorderd in mei 2018 ter kennis van de schuldenaren waren gebracht en in boekhouding B waren opgenomen. Tevens staat vast dat die schulden aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en ten tijde van de indiening van het verzoekschrift nog steeds in die boekhouding waren ingeschreven.
517
Vastgesteld moet worden dat de Commissie in het verzoekschrift en in het bijzonder bij de berekening van de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen die zij in de derde alinea van de eerste vordering in dat verzoekschrift voor de periode 2015‑2017 vordert, geen rekening heeft gehouden met de in de Breach-C18-utb’s gevorderde schulden, waarvan zij reeds vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn op de hoogte was.
518
Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk toen geen besluit tot oninbaarverklaring van die schulden vastgesteld en evenmin de procedure van artikel 13, leden 3 en 4, van verordening nr. 609/2014 ingeleid om op een van de gronden van artikel 13, lid 2, van die verordening te worden bevrijd van haar verplichting om de bedragen van die schulden ter beschikking van de Commissie te stellen. Die schulden zijn niet ingetrokken en zijn nog steeds ingeschreven in boekhouding B. Uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof en uit de stellingen van partijen blijkt evenmin dat het om verjaarde schulden gaat in de zin van artikel 103 van het douanewetboek van de Unie.
519
Bijgevolg konden die schulden na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog niet als verliezen aan eigen middelen van de Unie worden beschouwd.
520
Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het betoog waarmee de Commissie stelt dat het onwaarschijnlijk is dat ook maar een fractie van de schulden die in de betrokken Breach-C18-utb’s worden gevorderd daadwerkelijk zal worden ingevorderd, aangezien de betrokken schuldenaren voor het merendeel zogenaamde „spookondernemingen” zijn, die insolvabel zijn en die na de kennisgeving van die utb’s zijn geliquideerd, hetgeen overigens door het Verenigd Koninkrijk is bevestigd, aangezien die staat die omstandigheid van meet af aan heeft aangevoerd om te rechtvaardigen dat het op grond van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 was vrijgesteld van zijn verplichting om de bijbehorende middelen ter beschikking van de Commissie te stellen.
521
Bijgevolg had de Commissie de in de Breach-C18-utb’s gevorderde schulden die verband houden met de ondergewaardeerde goederen uit China die tussen 1 januari 2015 en 11 oktober 2017 zijn ingevoerd, welke schulden vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in boekhouding B zijn ingeschreven en derhalve bij die instelling bekend waren, in haar verzoekschrift in mindering moeten brengen op de traditionele eigen middelen die zij in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift voor die periode vordert.
522
Aangezien de Commissie in het verzoekschrift heeft verzuimd om die aftrek toe te passen, kan haar eis in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift om de bedragen aan traditionele eigen middelen voor de periode 2015‑2017 aan haar ter beschikking te stellen, niet slagen.
523
Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen voor zover de Commissie het Hof met dat middel verzoekt om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk in schending van het Unierecht heeft verzuimd om de bedragen aan traditionele eigen middelen die in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift worden genoemd, aan die instelling ter beschikking te stellen.
524
Zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 312 van zijn conclusie, staat het in dat verband in een procedure wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU niet aan het Hof om zich in de plaats te stellen van de Commissie door zelf de exacte bedragen van de traditionele eigen middelen te berekenen die het Verenigd Koninkrijk verschuldigd is.
525
Hoewel het Hof in het kader van die procedure de mogelijkheid heeft om de vorderingen in het verzoekschrift volledig of gedeeltelijk af te wijzen of toe te wijzen, is het immers niet aan die rechterlijke instantie om de strekking van die vorderingen te wijzigen.
526
Zoals blijkt uit punt 505 van dit arrest, moet niettemin worden gepreciseerd dat de Commissie, wanneer zij het bedrag van de traditionele eigen middelen dat het Verenigd Koninkrijk verschuldigd is in naleving van dit arrest opnieuw moet berekenen, de OLAF-JRC-methode kan toepassen om dat bedrag voor de gehele inbreukperiode of voor een gedeelte daarvan te ramen. Zoals is uiteengezet in de punten 475 tot en met 478 van dit arrest, dient zij haar berekening evenwel te baseren op het „gemeenschappelijke volume” van de invoer die als ondergewaardeerd moet worden beschouwd, ongeacht of de OLAF-JRC-methode dan wel de methode van de HMRC wordt toegepast. Voorts moet de Commissie, gelet op hetgeen in de punten 517 tot en met 519 van dit arrest is uiteengezet, allereerst de schulden in aanmerking nemen die het Verenigd Koninkrijk in de Breach-C18-utb’s vordert, van welke schulden de Commissie op de hoogte was vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, die afliep op 24 november 2018, waardoor die schulden op die datum nog niet als verliezen aan eigen middelen van de Unie konden worden beschouwd. Vervolgens dient de Commissie tevens rekening te houden met eventuele andere tijdens de inbreukperiode gemaakte schulden die het Verenigd Koninkrijk in verband met de betrokken invoer in de navorderingen vordert en die evenmin als verliezen aan eigen middelen van de Unie kunnen worden beschouwd op het moment dat de Commissie die verliezen in naleving van dit arrest opnieuw gaat berekenen. Tot slot moet bij die nieuwe berekening rekening worden gehouden met de schulden in verband met de tijdens de inbreukperiode verrichte invoer ten aanzien waarvan het Verenigd Koninkrijk een besluit tot oninbaarverklaring heeft vastgesteld, en waarvan die staat de bijbehorende bedragen op grond van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 dus niet ter beschikking van de Commissie hoeft te stellen.
527
In die context moet in herinnering worden gebracht dat de verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie krachtens artikel 4, lid 3, VEU inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn de vervulling van die taak door de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 17 VEU in bestaat dat zij als hoedster van de Verdragen toeziet op de toepassing van het Unierecht onder toezicht van het Hof. Aangezien de Commissie, teneinde erop toe te zien dat de lidstaten hun verplichtingen inzake de eigen middelen van de Unie naar behoren nakomen, grotendeels op de door de lidstaten verstrekte elementen is aangewezen, dienen die lidstaten in het bijzonder alle bewijsstukken en andere nuttige documenten onder redelijke voorwaarden ter beschikking van de Commissie te stellen, zodat zij kan verifiëren of, en zo ja, in welke mate de betrokken bedragen eigen middelen van de Unie zijn en ter beschikking van de Uniebegroting moeten worden gesteld (zie in die zin arresten van 7 maart 2002, Commissie/Italië, C‑10/00, EU:C:2002:146, punten 88 en 91, en 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 65).
528
Mede gelet op de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord die in de punten 119 tot en met 121 van dit arrest in herinnering zijn gebracht, moet nog worden opgemerkt dat de uitkomst van de in punt 526 van dit arrest bedoelde nieuwe berekening kan leiden tot een niet-nakomingsprocedure waarbij het Hof kan worden gevraagd om na te gaan of het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door een bedrag aan eigen middelen en de bijbehorende vertragingsrente dat volledig of gedeeltelijk overeenkomt met het nieuwe berekende bedrag waarvan de Commissie de betaling vordert, niet ter beschikking van de Uniebegroting te stellen.
8) Wisselkoers waarmee het bedrag van de verliezen aan eigen middelen moet worden berekend
529
Wat tot slot de wisselkoers betreft die moet worden toegepast om het bedrag van de verliezen aan eigen middelen te berekenen, stelt het Verenigd Koninkrijk dat het in GBP verantwoording aflegt over de eigen middelen aan de Unie, zodat van hem enkel een bedrag kan worden gevorderd in GBP, dat zou worden betaald op het moment dat de bedragen verschuldigd waren aan de Commissie. De enige relevante wisselkoers is de GBP-EUR-wisselkoers die gold op de datum waarop de transacties zijn verricht die overeenkomen met de vordering van die instelling, en niet de wisselkoers die geldt op de datum waarop het Verenigd Koninkrijk door het Hof aansprakelijk wordt gesteld voor de verliezen aan eigen middelen. Hieruit volgt dat de Commissie het bedrag aan eigen middelen in het verzoekschrift niet in EUR maar in GBP had moeten vorderen.
530
De Commissie stelt dat haar berekening van het bedrag van de verliezen aan eigen middelen gebaseerd is op gegevens die door de lidstaten zijn verstrekt en die vervolgens in de database Surveillance 2 zijn ingevoerd, zodat de bedragen die aldus zijn doorgegeven automatisch zijn omgerekend naar euro’s op basis van de meest recente wisselkoers die overeenkomstig artikel 53, lid 1, van het douanewetboek van de Unie en artikel 48, lid 1, van de uitvoeringsverordening door de ECB is vastgesteld voorafgaand aan de voorlaatste dag van de maand.
531
De Commissie is het dus met het Verenigd Koninkrijk eens dat niet de wisselkoers die geldt op de datum van het onderhavige arrest moet worden toegepast, maar de wisselkoers die gold ten tijde van de invoer van de verschillende betrokken goederen die tijdens de inbreukperiode tot verliezen aan eigen middelen hebben geleid.
532
Al met al kan de Commissie dus niet worden verweten dat zij overeenkomstig artikel 53, lid 1, van het douanewetboek van de Unie en artikel 48, lid 1, van de uitvoeringsverordening de bij de invoer van de betrokken goederen geldende wisselkoers heeft toegepast om het in GBP uitgedrukte bedrag aan rechten om te rekenen naar een bedrag in EUR. Met deze handelswijze heeft zij de bedragen die zij in het verzoekschrift uit hoofde van de verliezen aan traditionele eigen middelen vordert, namelijk niet overschat ten opzichte van de bedragen die zij in GBP zou hebben gevorderd. Bijgevolg stond niets eraan in de weg dat de Commissie die bedragen in het verzoekschrift in EUR vermeldde in plaats van in GBP. Voorts mag de Commissie die omrekenmethode tevens gebruiken wanneer zij het bedrag aan traditionele eigen middelen dat het Verenigd Koninkrijk verschuldigd is, opnieuw gaat berekenen.
9) Conclusie
533
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het tweede middel worden toegewezen, voor zover het betrekking heeft op de eis in de eerste alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift, en moet bijgevolg worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, door niet het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen inzake de betrokken invoer ter beschikking te stellen, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000 en de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014. Daarentegen moet dat middel worden afgewezen voor zover het betrekking heeft op de eis in de derde alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift waarmee het Hof wordt gevraagd vast te stellen dat de volgende bedragen aan verliezen aan traditionele eigen middelen, na aftrek van inningskosten, ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld:
–
496025324,30 EUR in 2017 (tot en met 11 oktober 2017);
–
646809443,80 EUR in 2016;
–
535290329,16 EUR in 2015;
–
480098912,45 EUR in 2014;
–
325230822,55 EUR in 2013;
–
173404943,81 EUR in 2012;
–
22777312,79 EUR in 2011.
3.
Niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit de btw-regelgeving en van de verplichtingen om de overeenkomende eigen middelen ter beschikking te stellen
a)
Argumenten van partijen
534
Met haar derde middel, dat betrekking heeft op enkele van de grieven in de eerste en de tweede alinea van de eerste vordering in het verzoekschrift, verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk haar niet het juiste bedrag aan eigen middelen uit de btw in verband met de tijdens de inbreukperiode verrichte betrokken invoer ter beschikking te stellen, en derhalve inbreuk te hebben gemaakt op de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, op de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000, op de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014 en op artikel 2 van verordening nr. 1553/89, omdat het niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, onder b) en d), artikel 83, de artikelen 85 tot en met 87, artikel 143, lid 1, onder d), en artikel 143, lid 2, van richtlijn 2006/112.
535
Wat in de eerste plaats de betrokken producten betreft die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 40 in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, brengt de Commissie in herinnering dat de btw in het kader van die regeling overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder d), en de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112 door de lidstaat van invoer wordt geïnd en dat de maatstaf van heffing van die belasting wordt gevormd door de douanewaarde alsmede door de douanerechten en bijkomende kosten.
536
De Commissie stelt dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, in schending van artikel 325 VWEU en de douanewetgeving van de Unie, tijdens de inbreukperiode geen passende douanecontrolemaatregelen voorafgaand aan de inklaring van de betrokken invoer hebben genomen en dus niet hebben gecontroleerd of de douanewaarde van die invoer op juiste wijze was vastgesteld, waardoor die autoriteiten evenmin de maatstaf van heffing van de btw op juiste wijze hebben vastgesteld.
537
Bijgevolg is niet alle verschuldigde btw geïnd en zijn als gevolg daarvan evenmin de overeenkomstige bedragen in aanmerking genomen bij de vaststelling van de basis van de eigen middelen uit de btw, waardoor die middelen niet volledig ter beschikking van de Commissie zijn gesteld en inbreuk is gemaakt op de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, op de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000, op de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014 en op artikel 2 van verordening nr. 1553/89.
538
Wat in de tweede plaats douaneregeling 42 betreft, brengt de Commissie in herinnering dat volgens het OLAF-rapport in 2016 87 % van de betrokken invoer in het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd in het kader van die douaneregeling, en dat die regeling wordt gekenmerkt door het feit dat de douanerechten zijn verschuldigd in de lidstaat van invoer, terwijl de btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming.
539
Aangezien de maatstaf voor het heffen van btw over die invoer overeenkomstig artikel 83 van richtlijn 2006/112 wordt gevormd door de aankoopprijs van de goederen of van soortgelijke goederen of, bij gebreke van een aankoopprijs, door de kostprijs, berekend op het tijdstip waarop de levering wordt verricht, heeft het feit dat de douanewaarde van de betrokken goederen onjuist is vastgesteld omdat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen passende douanecontroles hebben verricht, volgens de Commissie tot gevolg gehad dat ook de berekening van de btw die door de lidstaat van bestemming over die goederen moest worden geheven, onjuist was, zodat die btw niet volledig is geïnd en de Unie bijgevolg een gedeelte van haar eigen middelen uit de btw is misgelopen.
540
Volgens de Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk, door geen passende maatregelen te nemen om de in het kader van douaneregeling 42 verschuldigde btw in te vorderen, de mogelijkheid voor de autoriteiten van de andere lidstaten om btw te innen bemoeilijkt en die autoriteiten verhinderd om de overeenkomstige eigen middelen uit de btw ter beschikking van de Commissie te stellen.
541
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de eigen middelen uit de btw overeenkomstig verordening nr. 1553/89 worden berekend op basis van de netto-btw-opbrengsten, en dat het btw-bedrag bij de invoer of bij de aankoop daarom niet tot wijzigingen van de netto-btw-opbrengsten leidt, aangezien die belasting door de belastingplichtige importeur of koper bij de wederverkoop van de betrokken producten kan worden teruggevorderd.
542
Wat de betrokken invoer betreft die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 42 is verricht, kan er geen sprake zijn van verliezen van btw, aangezien de detailhandelaar de volledige tegenprestatie die daadwerkelijk door de eindgebruiker wordt betaald, opgeeft bij de belastingdienst van de lidstaat van bestemming van de goederen.
543
Zoals blijkt uit het OLAF-rapport wordt de betrokken onderwaarderingsfraude niet veroorzaakt door het feit dat in de lidstaat waar de betrokken goederen in het kader van douaneregeling 42 zijn ingevoerd een onjuist btw-bedrag is betaald en in mindering is gebracht, maar door het feit dat in de lidstaat van bestemming van die goederen geen btw is betaald omdat zij zijn verdwenen en illegaal en zwart zijn verhandeld.
544
Voorts stelt het Verenigd Koninkrijk wat betreft de betrokken invoer die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 42 is verricht dat er geen enkele rechtsgrondslag bestaat om een lidstaat aansprakelijk te stellen voor verliezen aan eigen middelen uit de btw die in een andere lidstaat zijn geleden.
545
Daarenboven is er volgens het Verenigd Koninkrijk geen enkele feitelijke grondslag voor de stelling dat het aansprakelijk is voor de verliezen aan eigen middelen uit de btw. Zo is de stelling van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk de andere lidstaten heeft verhinderd om die belasting te innen, niet gebaseerd op feiten. Het Verenigd Koninkrijk heeft immers naast de algemene maatregelen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, tevens specifieke maatregelen genomen om misbruik van douaneregeling 42 te bestrijden, zowel alleen als in samenwerking met andere lidstaten. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het dienaangaande tijdens de operaties Badminton, Octopus, Samurai en Breach maatregelen heeft genomen om te voorkomen dat de eigen middelen uit de btw in andere lidstaten zouden worden misgelopen.
b)
Beoordeling door het Hof
546
In de eerste plaats moet worden ingegaan op de stelling van de Commissie dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in schending van artikel 325 VWEU en de douanewetgeving van de Unie geen doeltreffende douanecontroles hebben verricht, waardoor zij tijdens de inbreukperiode de maatstaf van heffing van de btw over de betrokken invoer op onjuiste wijze hebben vastgesteld zodat die belasting in die staat niet volledig is geïnd.
547
Wat dienaangaande ten eerste de betrokken invoer betreft die in het kader van douaneregeling 40 is verricht, volgens welke regeling zowel de douanerechten als de btw in het Verenigd Koninkrijk moesten worden geheven, moet worden opgemerkt dat wanneer btw verschuldigd is bij de invoer, de maatstaf van heffing van die belasting overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder d), en de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112 wordt gevormd door de douanewaarde plus de douanerechten, overige belastingen en bijkomende kosten.
548
Hieruit volgt dat indien een douanewaarde onder de werkelijke waarde wordt aangegeven, niet door de douaneautoriteiten wordt betwist en onjuist wordt vastgesteld, noodzakelijkerwijs ook de maatstaf van heffing van de btw op onjuiste wijze wordt vastgesteld, zodat die belasting niet volledig kan worden geïnd en er inbreuk wordt gemaakt op de bepalingen die in het vorige punt zijn genoemd.
549
Het feit dat de door de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verrichte douanecontroles niet geschikt waren, heeft er dus toe geleid dat zowel de douanewaarde van de betrokken goederen als de maatstaf van heffing van de btw over de betrokken invoer onjuist zijn vastgesteld, waarvoor die staat aansprakelijk moet worden gesteld.
550
Dientengevolge moet, wat betreft de betrokken invoer die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 40 is verricht, worden vastgesteld dat de Commissie terecht stelt dat het Verenigd Koninkrijk inbreuk heeft gemaakt op artikel 2, lid 1, onder d), en de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112.
551
Wat ten tweede de betrokken invoer betreft die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 42 is verricht, volgens welke regeling overeenkomstig de vrijstellingsbepalingen van artikel 138, lid 1, artikel 138, lid 2, onder c), artikel 143, lid 1, onder d), en artikel 143, lid 2, van richtlijn 2006/112 enkel de douanerechten in het Verenigd Koninkrijk moesten worden betaald en de btw moest worden afgedragen in de lidstaat van bestemming van de betrokken goederen, moet in herinnering worden gebracht dat het overgrote deel van de betrokken producten is ingevoerd in het kader van die douaneregeling – namelijk 87 % van het totale volume in 2016 volgens het OLAF-rapport – en dat een van de hoofdkenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude was dat die producten in de regel bestemd waren voor de illegale en zwarte handel, zodat in de lidstaat van bestemming geen btw aan de eindgebruikers in rekening is gebracht en die belasting dus over het algemeen niet is betaald.
552
In het kader van douaneregeling 42 berust de maatstaf van heffing van de btw niet op de douanewaarde van de betrokken goederen, zoals het geval is in het kader van douaneregeling 40, maar overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder b), artikel 83, artikel 138, lid 1, artikel 138, lid 2, onder c), artikel 143, lid 1, onder d), en artikel 143, lid 2, van richtlijn 2006/112, op de aankoopprijs van die goederen die wordt gefactureerd in de lidstaat van bestemming ervan.
553
In casu stond het dus aan de autoriteiten van de lidstaten van bestemming van de betrokken goederen, en niet aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk als lidstaat van invoer, om erop toe te zien dat de maatstaf van heffing van de btw op juiste wijze werd vastgesteld opdat de btw die verschuldigd was over de betrokken intracommunautaire leveringen volledig werd betaald.
554
Aangezien er in het kader van douaneregeling 42 geen verband is tussen de douanewaarde van de betrokken goederen en de maatstaf van heffing van de btw over die goederen, kan het Verenigd Koninkrijk, die als lidstaat van invoer mogelijk aansprakelijk is voor het feit dat zijn douaneautoriteiten geen passende controles van de juistheid van de aangegeven douanewaarde van die goederen hebben verricht waardoor niet alle douanerechten daadwerkelijk zijn geïnd, in beginsel niet tevens aansprakelijk worden gesteld voor het feit dat de btw niet daadwerkelijk en volledig is geïnd op het grondgebied van een andere lidstaat, namelijk de lidstaat van bestemming.
555
Bovendien heeft de Commissie niet specifiek aangevoerd, en derhalve niet bewezen, dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen passende controles hebben verricht om na te gaan of was voldaan aan de informatieverplichtingen die op grond van artikel 138, lid 2, van richtlijn 2006/112 moesten worden nagekomen om de vrijstelling als bedoeld in artikel 138, lid 1, van die richtlijn te kunnen toepassen.
556
Mocht het inderdaad zo zijn dat in het kader van douaneregeling 42 onvoldoende controles zijn verricht om na te gaan of de maatstaf van heffing van de btw over de betrokken invoer op juiste wijze was vastgesteld, zou dat dus in de allereerste plaats moeten worden verweten aan de douaneautoriteiten van de lidstaat van bestemming van die goederen.
557
Evenmin kan worden meegegaan met het betoog van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk, door geen passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de btw werd geïnd die volgens de vrijstellingsregeling van artikel 143, lid 1, van richtlijn 2006/112 in het kader van douaneregeling 42 verschuldigd was, de autoriteiten van de andere lidstaten heeft belet om de juiste maatstaf van heffing van de btw over de betrokken invoer vast te stellen en bijgevolg die belasting volledig te innen.
558
Zelfs als ervan wordt uitgegaan dat, zoals de Commissie stelt, de verschillende maatregelen die het Verenigd Koninkrijk tijdens de operaties Badminton, Octopus, Samurai en Breach heeft genomen om te voorkomen dat in andere landen verliezen aan eigen middelen uit de btw werden geleden, uiteindelijk slechts een beperkt effect hebben gehad op het voorkomen van die verliezen, volgt daaruit niet – en toont de Commissie hoegenaamd niet aan – dat die staat de autoriteiten van de lidstaten van bestemming heeft belet om de verschuldigde btw op juiste wijze te berekenen en die belasting volledig te innen.
559
Hoewel de betrokken criminele organisaties, zoals onder meer blijkt uit het OLAF-rapport, fraude hebben gepleegd met douaneregeling 42 om in de lidstaten van bestemming van de betrokken goederen op grote schaal de betaling van btw te ontduiken, wat ongetwijfeld zowel voor de lidstaten als voor de Unie zelf tot financiële verliezen heeft geleid, kan het Verenigd Koninkrijk niet als enige aansprakelijk worden gesteld voor het feit dat ontoereikende controles zijn verricht waardoor die fraude mogelijk is gemaakt en verliezen aan btw zijn geleden.
560
Zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 351 van zijn conclusie, moeten die fraude en de daaruit voortvloeiende verliezen worden beoordeeld in het licht van de algemeen bekende problematiek die verband houdt met het feit dat in het kader van die douaneregeling ontoereikende controles door de lidstaten worden verricht, hetgeen door de fraudeurs ten volle is benut en waarvoor de Rekenkamer herhaaldelijk heeft gewaarschuwd, onder meer in zijn speciaal verslag nr. 24/2015.
561
Bijgevolg kan niet worden meegegaan met de stelling van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk wat betreft de betrokken invoer die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 42 is verricht, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 2, lid 1, onder b), artikel 83, artikel 138, lid 1, artikel 138, lid 2, onder c), artikel 143, lid 1, onder d), en artikel 143, lid 2, van richtlijn 2006/112.
562
In de tweede plaats moet worden ingegaan op de stelling van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk vanwege het feit dat zijn douaneautoriteiten tijdens de inbreukperiode ontoereikende douanecontroles van de betrokken invoer hebben verricht en daardoor de maatstaf van heffing van de btw over de betrokken goederen op onjuiste wijze hebben vastgesteld en bijgevolg niet de verschuldigde belasting volledig hebben geïnd, niet het juiste bedrag aan eigen middelen uit de btw aan die instelling ter beschikking heeft gesteld en daarmee inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en17 van verordening nr. 1150/2000, de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014 en artikel 2 van verordening nr. 1553/89.
563
Aangezien die grief berust op de premisse dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de krachtens het btw-recht van de Unie op hem rustende verplichtingen om de juiste maatstaf van heffing van de btw over die invoer vast te stellen en de verschuldigde btw volledig te innen, dient het onderzoek van die grief zich te beperken tot de betrokken invoer die is verricht in het kader van douaneregeling 40, aangezien uit het voorgaande volgt dat die premisse enkel is vastgesteld voor die invoer en niet voor de invoer die in het kader van douaneregeling 42 is verricht.
564
In dat verband moet allereerst worden herinnerd aan enkele kenmerken van het stelsel van eigen middelen van de Unie die specifiek betrekking hebben op de middelen uit de btw.
565
Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de besluiten 2007/436 en 2014/335, die in casu van toepassing zijn, omvatten de eigen middelen van de Unie, naast de traditionele eigen middelen, de inkomsten die afkomstig zijn uit de toepassing van een uniform percentage op de geharmoniseerde maatstaf van heffing die volgens de Unievoorschriften is vastgesteld.
566
Voorts blijkt uit artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 dat de grondslag van de eigen middelen uit de btw wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen als bedoeld in artikel 2 van richtlijn 2006/112.
567
Onverminderd diverse aanpassingen waarin in die verordening is voorzien, bepaalt artikel 3 van die verordening dat de grondslag van de middelen uit de btw wordt berekend door het totaal van de door de lidstaat tijdens het jaar geïnde netto-btw-ontvangsten te delen door het tarief waartegen deze belasting in dat jaar is geheven, waarbij voor deze deling een gewogen gemiddeld btw-tarief geldt wanneer in een lidstaat verscheidene btw-tarieven worden toegepast (arrest van 15 november 2011, Commissie/Duitsland, C‑539/09, EU:C:2011:733, punt 67).
568
Het stelsel van eigen middelen van de Unie is bedoeld om de lidstaten wat de middelen uit de btw betreft, een verplichting op te leggen om een gedeelte van de als btw geheven bedragen als eigen middelen ter beschikking van de Commissie te stellen (zie in die zin arrest van 15 november 2011, Commissie/Duitsland, C‑539/09, EU:C:2011:733, punt 71).
569
Aldus bestaat er een rechtstreeks verband tussen de inning van de btw-ontvangsten met eerbiediging van het toepasselijke Unierecht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige btw-middelen aan de Commissie, aangezien elk mankement in de inning van die btw-ontvangsten oorzaak kan zijn van een vermindering van die middelen (arrest van 15 november 2011, Commissie/Duitsland, C‑539/09, EU:C:2011:733, punt 72).
570
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het aan de lidstaten is om een volledige en daadwerkelijke inning van de eigen middelen van de Unie, waaronder de middelen uit de btw, te waarborgen, en dat de lidstaten om die reden zijn gehouden de met de eigen middelen corresponderende bedragen in te vorderen die ten gevolge van fraude aan de begroting van de Unie zijn onttrokken (zie in die zin arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 32).
571
Wat in casu de betrokken invoer betreft die tijdens de inbreukperiode in het kader van douaneregeling 40 is verricht, is in punt 550 van dit arrest vastgesteld dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben verzuimd om de controles te verrichten die nodig waren om de juiste douanewaarde van de betrokken producten vast te stellen, waardoor zij er niet voor hebben gezorgd dat de verschuldigde douanerechten, en dus tevens de btw voor die invoer, volledig en daadwerkelijk zijn geïnd, aangezien de maatstaf van heffing van de btw over die invoer is vastgesteld op basis van douanewaarden die onjuist waren, omdat zij lager waren dan de daadwerkelijke waarde van de betrokken producten.
572
Evenwel moet worden vastgesteld dat de Commissie, zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 344 van zijn conclusie, niet rechtens genoegzaam heeft bewezen dat dat verzuim van de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om ervoor te zorgen dat de btw over die invoer daadwerkelijk en volledig werd geïnd, daadwerkelijk tot verliezen aan eigen middelen uit die belasting heeft geleid.
573
Zoals in punt 567 van dit arrest is opgemerkt, wordt de grondslag van de btw-middelen volgens artikel 3 van verordening nr. 1553/89 immers in wezen berekend door het totaal van de door de lidstaat tijdens het jaar geïnde netto-btw-ontvangsten te delen door het tarief waartegen die belasting in dat jaar is geheven.
574
Dat de importeurs vanwege een te lage maatstaf van heffing van de btw over de betrokken invoer die in het kader van douaneregeling 40 is verricht, niet de volledige btw over die invoer hebben betaald, betekent evenwel niet dat dit noodzakelijkerwijs gevolgen heeft gehad voor de netto-btw-ontvangsten.
575
Net als alle andere marktdeelnemers die in een later stadium van de verkoop van de betrokken producten opereren, kunnen de importeurs de btw die zij hebben betaald immers terugvorderen voordat die producten aan de eindgebruikers worden gefactureerd. Het antwoord op de vraag of de onderwaardering van die invoer gevolgen heeft gehad voor de netto-btw-ontvangsten is dus afhankelijk van de prijs die aan de eindgebruikers in rekening is gebracht.
576
Bijgevolg leidt de loutere vaststelling van een te lage douanewaarde van de betrokken producten niet noodzakelijkerwijs tot een verlaging van de grondslag voor de berekening van de eigen middelen uit de btw.
577
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het derde middel worden toegewezen voor zover het is ontleend aan niet-nakoming van artikel 2, lid 1, onder d), en op de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112, en moet het worden afgewezen voor het overige.
4.
Niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU
a)
Argumenten van partijen
578
Met haar grief in de tweede vordering in het verzoekschrift stelt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk haar niet alle informatie heeft verstrekt die nodig was om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen en, ondanks het verzoek daartoe, noch de inhoud van het advies van de juridische dienst van de HMRC, noch de motivering van de besluiten tot intrekking van de vastgestelde douaneschulden heeft verstrekt, en daardoor niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 2, lid 2, en lid 3, onder d), van verordening nr. 608/2014.
579
Dienaangaande verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats te hebben geweigerd om haar een exemplaar van het advies van de juridische dienst van de HMRC dat tot de intrekking van de tijdens operatie Snake vastgestelde douaneschulden heeft geleid dan wel andere informatie over de inhoud van dat juridisch advies te verstrekken op de grond dat dat advies vertrouwelijk was en onder de bescherming van de communicatie tussen een advocaat en zijn cliënt viel.
580
In de tweede plaats stelt de Commissie dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben verzuimd om haar de informatie te verstrekken die haar diensten nodig hadden om de hoogte van de verschuldigde verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen.
581
Het Verenigd Koninkrijk brengt hiertegen in dat de in de Snake-C18-utb’s vastgestelde schulden, zoals dat land reeds tijdens de precontentieuze procedure heeft aangegeven, niet naar aanleiding van een of ander niet bestaand juridisch advies zijn ingetrokken, maar op grond van besluiten van de onafhankelijke dienst van de HMRC die bevoegd is op het gebied van onderzoek en beroepen in douanezaken. Die dienst heeft die utb’s ingetrokken op de gronden die in die besluiten zijn genoemd, en die besluiten zijn ter kennis van de Commissie gebracht.
582
Buiten het feit dat de Commissie niet kan stellen dat zij dat niet-bestaande juridisch advies niet heeft ontvangen, kan zij het Verenigd Koninkrijk in algemene zin niets verwijten wat betreft zijn verplichting tot loyale samenwerking op de grond dat die staat die instelling niet alle informatie zou hebben verstrekt die zij nodig had om het bedrag van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen.
b)
Beoordeling door het Hof
583
Vooraf moet worden opgemerkt dat de Commissie in de tweede vordering in het verzoekschrift naast schending van artikel 4, lid 3, VEU ook schending van artikel 2, lid 2, en lid 3, onder d), van verordening nr. 608/2014 aanvoert, maar in de motivering van dat verzoekschrift niet heeft uiteengezet in welk opzicht het Verenigd Koninkrijk die laatstgenoemde bepaling niet is nagekomen, zodat de grief in die vordering enkel hoeft te worden onderzocht voor zover deze betrekking heeft op artikel 4, lid 3, VEU.
584
Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU verplicht om alle passende maatregelen te treffen die geschikt zijn om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het recht van de Unie te verzekeren (arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑391/17, EU:C:2019:919, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
585
Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de Commissie er – in overeenstemming met de haar bij artikel 17, lid 1, VEU toebedeelde rol van hoedster van de Verdragen – op dient toe te zien dat de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van eigen middelen van de Unie naar behoren nakomen (arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 65), en dat de lidstaten op grond van artikel 4, lid 3, VEU verplicht zijn de vervulling van die taak door de Commissie te vergemakkelijken (zie in die zin arrest van 7 maart 2002, Commissie/Italië, C‑10/00, EU:C:2002:146, punt 88).
586
Wanneer de Commissie bovendien – zoals het geval is wanneer zij erop moet toezien dat de lidstaten hun verplichtingen inzake de eigen middelen van de Unie naar behoren nakomen – grotendeels op door die lidstaten verstrekte elementen is aangewezen, dienen de lidstaten alle bewijsstukken en andere nuttige documenten onder redelijke voorwaarden ter beschikking van de Commissie te stellen, zodat zij kan verifiëren of de eigen middelen van de Unie op juiste wijze en overeenkomstig die verplichtingen aan haar ter beschikking zijn gesteld (zie in die zin arrest van 7 maart 2002, Commissie/Italië, C‑10/00, EU:C:2002:146, punten 88 en 91).
587
In casu verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk dat het niet heeft voldaan aan de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU omdat die staat haar, ondanks herhaaldelijke verzoeken daartoe, niet tijdig alle gegevens betreffende de berekening van de in de Snake-C18-utb’s gevorderde schulden heeft verstrekt die nodig waren om het bedrag van de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen, en haar evenmin het advies van de juridische dienst van de HMRC en de motivering van de besluiten tot intrekking van de Snake-C18-utb’s heeft verstrekt.
588
Dienaangaande staat vast dat het Verenigd Koninkrijk gedurende de hele precontentieuze procedure heeft geweigerd om een document te verstrekken dat door zijn eigen autoriteiten herhaaldelijk is aangeduid als „juridisch advies”, omdat dat document onder het beroepsgeheim viel.
589
De Commissie legt uit dat zij dat document had opgevraagd omdat zij had begrepen dat dit een juridische analyse bevatte van de redenen waarom het Verenigd Koninkrijk de Snake-C18-utb’s had ingetrokken.
590
Het Verenigd Koninkrijk heeft nadien, met name tijdens controlemissie 18‑11‑1 in april 2018 en in zijn antwoord van 22 juni 2018 op de aanmaningsbrief, evenwel verklaard dat dat „juridisch advies” niet bestond en dat de redenen waarom het de Snake-C18-utb’s had ingetrokken, waren aangegeven in de besluiten tot intrekking van die utb’s, welke besluiten waren vastgesteld door een onafhankelijke instantie – namelijk door de dienst van de HMRC die bevoegd is inzake onderzoeken en beroepen in douanezaken – in het kader van procedures in de beroepen die tegen die utb’s waren ingesteld. Volgens het Verenigd Koninkrijk blijkt uit die besluiten dat die utb’s hoofdzakelijk zijn ingetrokken omdat, wat de betrokken invoer betreft, geen enkele bevredigende herbeoordelingsmethode kon worden toegepast.
591
De Commissie stelt dat zij uit de afschriften van 6 van de 24 besluiten tot intrekking van de Snake-C18-utb’s die zij tijdens controlemissie 18‑11‑1 had ontvangen, niet heeft kunnen opmaken waarom die utb’s zijn ingetrokken.
592
Het Verenigd Koninkrijk heeft in zijn verweerschrift nog opgemerkt dat er wel een advies van de juridische dienst van de HMRC bestond, maar dat dat advies geen betrekking had op de redenen voor het intrekken van de Snake-C18-utb’s, maar enkel op de faillissementsprocedures die tegen bepaalde marktdeelnemers waren ingesteld. Dat advies werd echter beschermd door het beroepsgeheim.
593
Ook moet worden opgemerkt dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure hebben aangegeven dat vraagtekens konden worden geplaatst bij de geldigheid van de Snake-C18-utb’s omdat in die utb’s de GGP was gebruikt om de douanewaarde van de betrokken producten te berekenen, en dat op basis van die utb’s, zoals die aan de betrokken ondernemingen waren meegedeeld, geen rechtstreeks verband kon worden vastgesteld tussen de gevorderde rechten en de betrokken afzonderlijke douaneaangiften.
594
Daarenboven blijkt uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk herhaaldelijk heeft verzocht om haar de details van de berekeningen van de in de Snake-C18-utb’s gevorderde schulden te verstrekken, omdat zij die gegevens nodig had om na te gaan of die schulden overeenkwamen met de bedragen van de verliezen aan eigen middelen die verband hielden met de betrokken invoer waarop die utb’s betrekking hadden.
595
Volgens de Commissie was zij er vanwege het ontbreken van die gegevens van uitgegaan dat de rechten die in de Snake-C18-utb’s werden gevorderd, waren berekend op basis van de LAP en dat die rechten derhalve op een kennelijk te laag niveau waren vastgesteld, hetgeen tijdens de precontentieuze procedure niet door het Verenigd Koninkrijk is weersproken. Dit heeft ertoe geleid dat de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen die de Commissie in het verzoekschrift voor de periode van november 2011 tot en met november 2014 vordert, niet zijn berekend op basis van die utb’s maar volgens de OLAF-JRC-methode, waarbij aldus alle invoer tegen prijzen onder de LAP is meegerekend, en aan die invoer een waarde is toegekend die overeenkomt met de GGP.
596
De Commissie stelt dat het Verenigd Koninkrijk de details van de berekeningen van de in de Snake-C18-utb’s gevorderde schulden uiteindelijk in de bijlage bij de memorie van dupliek heeft verstrekt, zodat kon worden vastgesteld dat de herbeoordeling van de betrokken invoer niet op basis van de LAP, maar op basis van de GGP was verricht en een rechtstreeks verband kon worden aangetoond tussen de gevorderde rechten en de betrokken individuele douaneaangiften.
597
Het Verenigd Koninkrijk heeft in antwoord op een vraag van het Hof dienaangaande uitgelegd dat zijn autoriteiten na het inspectiebezoek in november 2017 de details van die berekeningen wel aan de Commissie wilden verstrekken, maar op dat moment geen toegang tot die details hadden. Die berekeningen zijn in juni 2019 weer „teruggevonden”, net voordat het verweerschrift werd ingediend. Vervolgens waren veel middelen en tijd nodig om de zeer grote hoeveelheden informatie die tijdens de gegevensverzameling waren verkregen te analyseren en te verwerken, waardoor het Verenigd Koninkrijk die informatie pas na de indiening van de memorie van dupliek heeft kunnen verstrekken.
598
Gelet op al die feitelijke elementen en gelet op de beginselen die zijn bevestigd door de rechtspraak die in de punten 584 tot en met 586 van dit arrest in herinnering zijn gebracht, moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk de verplichting tot loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU niet is nagekomen, aangezien het, ten eerste, niet tijdig alle gegevens voor de berekening van de in de Snake-C18-utb’s gevorderde schulden heeft verstrekt waarvan de Commissie hem herhaaldelijk om inzage had verzocht en die nodig waren om het bedrag van de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen en, ten tweede, evenmin de motivering van de besluiten tot intrekking van de Snake-C18-utb’s heeft verstrekt waarvan de Commissie hem tevens herhaaldelijk om inzage had verzocht.
599
Daarentegen hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de vraag of het Verenigd Koninkrijk de verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen vanwege zijn weigering om het juridisch advies van de HMRC te verstrekken. Gelet op het gebruik van het nevenschikkend voegwoord „of” in het tweede deel van de tweede vordering in het verzoekschrift volstaat het immers om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk hoe dan ook niet aan die verplichting heeft voldaan omdat het de motivering van de besluiten tot intrekking van de Snake-C18-utb’s niet tijdig heeft verstrekt.
600
Bijgevolg moet de grief in de tweede vordering in het verzoekschrift, behoudens hetgeen is opgemerkt in punt 599 van dit arrest, worden toegewezen voor zover die grief betrekking heeft op schending van artikel 4, lid 3, VEU.
601
Gelet op een en ander moet het volgende worden vastgesteld:
–
Door niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken voor de betrokken invoer en door niet het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen, is het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen niet nagekomen die op hem rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van besluit 2014/335, de artikelen 2 en 8 van besluit 2007/436, de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014, de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000, artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek, als gevolg van de schendingen van de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 325 VWEU, artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, artikel 13 van het communautair douanewetboek, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening, artikel 244 van de uitvoeringsverordening, alsook artikel 2, lid 1, onder d), en de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112.
–
Door niet alle informatie te verstrekken die de Commissie nodig had om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen, en door haar evenmin, ondanks het verzoek daartoe, de motivering van de besluiten tot intrekking van de vastgestelde douaneschulden te verstrekken, is het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen niet nagekomen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU.
602
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
Kosten
603
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Op grond van artikel 138, lid 3, van dat Reglement voor de procesvoering kan het Hof beslissen dat elke partij haar eigen kosten draagt indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof beslissen dat een partij naast in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.
604
Aangezien het Verenigd Koninkrijk in casu op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie en gelet op de omstandigheden van de zaak te worden verwezen in zijn eigen kosten en in vier vijfde van de kosten van de Commissie. De Commissie draagt een vijfde van haar eigen kosten.
605
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten. Bijgevolg dragen het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek hun eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1)
Door niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken voor bepaalde invoer van textiel en schoeisel uit China en door niet het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de verplichtingen niet nagekomen die op hem rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie, de artikelen 2 en 8 van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen, de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien, zoals gewijzigd bij verordening (EU, Euratom) 2016/804 van de Raad van 17 mei 2016, de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen, artikel 105, lid 3, van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie en artikel 220, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005, als gevolg van de schendingen van de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 325 VWEU, artikel 46 van verordening nr. 952/2013, artikel 13 van verordening nr. 2913/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 648/2005, artikel 248, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3254/1994 van de Commissie van 19 december 1994, artikel 244 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013, alsook artikel 2, lid 1, onder d), en de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009.
Door niet alle informatie te verstrekken die de Europese Commissie nodig had om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen en door haar evenmin, ondanks het verzoek daartoe, de motivering van de besluiten tot intrekking van de vastgestelde douaneschulden te verstrekken, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de verplichtingen niet nagekomen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in vier vijfde van de kosten van de Europese Commissie en draagt zijn eigen kosten.
4)
De Europese Commissie draagt een vijfde van haar eigen kosten.
5)
Het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.