62014TJ0312_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑312/14,
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Rom (Italien),
Associazione Lega Pesca, Rom,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), Rom,
företrädda av L. Caroli, S. Ventura och V. Cannizzaro, avocats,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen,
företrädd av A. Bouquet och D. Nardi, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2013) 8635 final, av den 6 december 2013, om upprättande av en handlingsplan för att avhjälpa bristerna i det italienska systemet för fiskerikontroll,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden M. E. Martins Ribeiro samt domarna S. Gervasoni (referent) och L. Madise,
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 6 februari 2015,
följande
Dom
Domskäl
Bakgrund till tvisten
1. I artikel 102 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, s. 1), föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska ge kommissionen all relevant information som den begär om tillämpningen av denna förordning. När kommissionen begär information ska den ange en rimlig tidsfrist inom vilken denna ska lämnas.
2. Om kommissionen finner att oegentligheter har förekommit i samband med tillämpningen av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, eller att de befintliga kontrollbestämmelserna och kontrollmetoderna i vissa medlemsstater inte är effektiva, ska den meddela de berörda medlemsstaterna, som då ska genomföra en administrativ undersökning i vilken kommissionens tjänstemän får delta.
3. De berörda medlemsstaterna ska informera kommissionen om resultatet av undersökningen och förelägga kommissionen en rapport som har utarbetats senast tre månader efter kommissionens begäran. Kommissionen får efter en vederbörligen motiverad begäran från medlemsstaten förlänga denna period med en rimlig tid.
4. Om den administrativa undersökning som avses i punkt 2 inte leder till att oegentligheterna upphör, eller om kommissionen upptäcker brister i en medlemsstats kontrollsystem i samband med de verifikationer eller autonoma inspektioner som avses i artiklarna 98 och 99 eller i den granskning som avses i artikel 100, ska kommissionen upprätta en handlingsplan tillsammans med denna medlemsstat. Medlemsstaten ska vita alla de åtgärder som krävs för att genomföra den handlingsplanen.”
2. Europeiska kommissionen meddelade den 17 december 2012 Republiken Italien att den hade upptäckt oegentligheter som negativt påverkade iakttagandet av vissa bestämmelser inom den gemensamma fiskeripolitiken, bland annat bestämmelserna avseende fiske av stora migrerande fiskearter i Medelhavet. Kommissionen erinrade även om Italiens skyldighet att genomföra en administrativ undersökning av dess kontrollsystem enligt artikel 102.2 i förordning nr 1224/2009.
3. Den administrativa undersökningen genomfördes av det italienska översynsorgan som utsetts av behöriga italienska myndigheter den 13 februari 2013, i samarbete med tjänstemän vid kommissionen.
4. Den slutliga rapporten från den administrativa undersökningen överlämnades till kommissionen den 17 april 2013.
5. Kommissionen ansåg att den administrativa undersökningen inte hade lett till att de oegentligheter som den först hade konstaterat upphört och utarbetade ett utkast till handlingsplan tillsammans med de italienska myndigheterna.
6. Genom beslut C(2013) 8635 final, av den 6 december 2013, som antagits med stöd av artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009 (nedan kallat det angripna beslutet), antog kommissionen en handlingsplan för att avhjälpa bristerna i det italienska systemet för fiskerikontroll. Denna handlingsplan omfattar ett antal punkter. Punkt nr 13 gäller vidtagandet av nya tekniska åtgärder avseende överenstämmelsen mellan ”ferrettara”-systemet, som innefattar olika traditionella system av drivgarn med finmaskigt nät, och andra fiskeredskap. Punkt nr 15 innefattar ersättningsåtgärder för att kompensera avsaknaden av satellitövervakning och en anmälningsskyldighet för vissa fartyg som har tillstånd att fiska svärdfisk. Punkt nr 16 innefattar genomförandet på nationell nivå av internationella bestämmelser om minsta fångststorlekar gällande svärdfisk och om tekniska egenskaper för vissa långrevar. I punkt 17 föreskrivs slutligen att den avskräckande verkan av finansiella sanktioner vid allvarliga och återkommande överträdelser ska stärkas.
Förfarandet och parternas yrkanden
7. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 april 2014 väckte sökandena, Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca och Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), förevarande talan.
8. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 23 juli 2014 framställde kommissionen, med stöd av artikel 114.1 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, en invändning om rättegångshinder.
9. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 8 september 2014 yttrade sig sökandena över kommissionens invändning om rättegångshinder.
10. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (andra avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet för att pröva kommissionens invändning om rättegångshinder.
11. Sökandena har som en processledningsåtgärd anmodats att under den muntliga förhandlingen uttala sig angående ett antal frågor, däribland frågan huruvida det var möjligt att anse att det tredje fall som beskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF – enligt vilket alla fysiska eller juridiska personer får väcka talan mot ”en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder” – endast är tillämpligt, med hänsyn till såväl syftet med denna bestämmelse som den omständigheten att fördragets upphovsmän har förenat villkoret direkt berörd med ett ytterligare villkor avseende frånvaron av genomförandeåtgärder, på en talan mot rättsakter som i sig, det vill säga oberoende av någon genomförandeåtgärd, påverkar den berörda personens rättsliga ställning.
12. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 6 februari 2014.
13. Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, ”särskilt vad gäller [punkterna nr 13, 15, 16 och 17 i handlingsplanen” som bilagts detta beslut] och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan,
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
15. Sökandena har under den muntliga förhandlingen klargjort att talan enbart avsåg ogiltigförklaring av punkterna nr 13, 15, 16 och 17 i den handlingsplan som bilagts det angripna beslutet, vilket har antecknats i protokollet.
Rättslig bedömning
16. Kommissionen har gjort gällande att förevarande talan inte kan tas upp till sakprövning bland annat på grund av att sökandena, som inte är mottagare av det angripna beslutet, inte har visat att de hade rätt att väcka talan mot beslutet. Kommissionen har anfört att sökandena saknar talerätt med tillämpning av det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. I denna bestämmelse anges att alla fysiska eller juridiska personer får väcka talan mot ”en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder”. Kommissionen har härvid preciserat att det angripna beslutet medför genomförandeåtgärder. Kommissionen konstaterar även att det angripna beslutet inte berör sökandena direkt, eftersom handlingsplanen endast kan påverka deras rättsliga ställning genom nationella åtgärder som är nödvändiga för dess genomförande. Kommissionen har slutligen anfört att det angripna beslutet inte berör sökandena personligen.
17. Tribunalen påpekar inledningsvis att sökandena är sammanslutningar vars medlemmar är yrkesverksamma som utövar näringsverksamhet, främst inom fiskesektorn, och vilka företräder dessa yrkesverksammas intressen.
18. Frågan huruvida en talan om ogiltigförklaring som har väckts av en sammanslutning, vilken bildats i syfte att främja en grupp rättssubjekts kollektiva intressen, kan tas upp till sakprövning är, förutom när sammanslutningen har ett eget intresse av att väcka talan, beroende av om dess medlemmar enskilt skulle ha kunnat väcka denna talan (se beslut av den 10 december 2004, EFfCI/parlamentet och rådet, T‑196/03, REG, EU:T:2004:355, punkterna 41–43 och där angiven rättspraxis).
19. Sökandena åberopar i förevarande fall den talerätt som innehas av deras medlemmar, vilka är yrkesverksamma inom fiskesektorn i Italien, särskilt fiskare som från italienska myndigheter erhållit tillstånd att fiska svärdfisk, utan att åberopa någon annan egen rätt att väcka talan och utan att någon sådan talerätt framgår av handlingarna i målet.
20. Det är således i förhållande till den talerätt som innehas av sökandenas medlemmar, vilka omnämns ovan i punkt 19, som sökandenas talerätt ska prövas.
21. Det är för övrigt ostridigt att det angripna beslutet är riktat till Republiken Italien och att sökandena inte är mottagare av detta beslut.
22. Tribunalen ska först avgöra huruvida sökandena har fog för att åberopa det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, genom att pröva frågan huruvida denna bestämmelse är tillämplig när den omstridda rättsakten inte i sig påverkar sökandens rättsliga ställning.
Huruvida det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF är tillämpligt i avsaknad av rättsakter som i sig påverkar sökandens rättsliga ställning
23. I artikel 263 fjärde stycket FEUF föreskrivs att ”[a]lla fysiska eller juridiska personer får på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.”
24. De två första fallen i artikel 263 fjärde stycket FEUF motsvarar vad som föreskrevs före ikraftträdandet av Lissabonfördraget i artikel 230 fjärde stycket EG. Enligt det första fallet får mottagaren av en rättsakt väcka talan mot denna rättsakt. I det andra fallet preciseras att om den fysiska eller juridiska person som väcker talan om ogiltigförklaring inte är den mot vilken den angripna akten är riktad, villkoras upptagandet till prövning av att klaganden är direkt och personligen berörd av akten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, REU, EU:C:2013:625, punkterna 55 och 56).
25. Före ikraftträdandet av Lissabonfördraget skulle en fysisk eller juridisk person vars rättsliga ställning påverkades direkt av en rättsakt utan att det krävdes några föregående genomförandeåtgärder riskera att stå utan effektivt domstolsskydd om vederbörande inte berördes personligen av rättsakten. Denna person skulle således endast ha möjlighet att få akten prövad i domstol om den först åsidosatte bestämmelserna i rättsakten och sedan gjorde gällande att bestämmelserna var rättsstridiga inom ramen för det förfarande som skulle inledas vid nationell domstol (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, REU, EU:C:2013:852, punkt 27).
26. Genom Lissabonfördraget har för att avhjälpa denna risk ett tredje fall införts i artikel 263 fjärde stycket FEUF, gällande regleringsakter, vilket mildrar villkoren för upptagande till prövning av en talan om ogiltigförklaring som väckts av fysiska eller juridiska personer. Härigenom möjliggörs nämligen, utan att upptagandet av talan om ogiltigförklaring som väcks av dessa personer villkoras av att de är personligen berörda, sådan talan beträffande regleringsakter som inte medför genomförandeåtgärder och som direkt berör sökanden (dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, punkt 24 ovan, EU:C:2013:625, punkt 57).
27. Begreppet ”regleringsakt som direkt berör [fysiska eller juridiska personer] och som inte medför genomförandeåtgärder” i den mening som avses i det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska således tolkas mot bakgrund av syftet med denna bestämmelse, vilket – såsom framgår av förarbetena – är att undvika att en enskild, vars rättsliga ställning faktiskt påverkas direkt av en rättsakt, först måste åsidosätta gällande rätt för att kunna få sin sak prövad i domstol (dom Telefónica/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:C:2013:852, punkterna 27 och 28).
28. Det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF förefaller emellertid mot bakgrund av detta syfte endast vara avsett att tillämpas när den omstridda rättsakten i sig, det vill säga oberoende av någon genomförandeåtgärd, påverkar sökandens rättsliga ställning.
29. När en rättsakt inte i sig påverkar sökandens rättsliga ställning påverkas denna ställning nämligen enbart om genomförandeåtgärder för denna rättsakt vidtas gentemot sökanden. Vederbörande kan då väcka talan mot dessa åtgärder, och inom ramen för ett sådant förfarande åberopa att den rättsakt som åtgärderna ska genomföra är rättsstridig, varför denne inte kan anses stå utan effektivt domstolsskydd.
30. Möjligheten att väcka talan mot de ifrågavarande åtgärderna är vidare säkerställd när dessa åtgärder härrör från en medlemsstat, enligt såväl fördragsbestämmelserna som domstolens rättspraxis. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstate rna nämligen fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Domstolen har redan slagit fast att det åligger de nationella domstolarna att, så långt det är möjligt, tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så, att det är möjligt för fysiska eller juridiska personer att få till stånd en prövning i domstol av lagenligheten av varje beslut eller annan åtgärd på nationell nivå som rör tillämpningen, i förhållande till dem, av en unionsrättsakt med allmän giltighet, genom att åberopa att denna rättsakt är ogiltig (dom av den 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/rådet, C‑50/00 P, REG, EU:C:2002:462, punkt 42).
31. Den ovan i punkt 28 angivna tolkningen av det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, som har sin grund i syftet med denna bestämmelse, bekräftas av den omständigheten att fördragets upphovsmän i denna bestämmelse har förenat villkoret direkt berörd med ett ytterligare villkor avseende frånvaron av genomförandeåtgärder.
32. Före prövningen av följderna av båda dessa kumulativa villkor erinrar tribunalen om att vad först beträffar villkoret direkt berörd finns det ingen anledning att tolka detta villkor i det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF annorlunda än detta tolkas i det andra fallet i samma bestämmelse (generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, REU, EU:C:2013:21, punkt 69, och förslag Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, REU, EU:C:2013:204, punkt 59). Villkoret direkt berörd, såsom det nyligen införts i denna bestämmelse, ska i vart fall inte tolkas mer restriktivt än villkoret direkt berörd i artikel 230 fjärde stycket EG (dom av den 25 oktober 2011, Microban International och Microban (Europe)/kommissionen, T‑262/10, REU, EU:T:2011:623, punkt 32).
33. Det följer av rättspraxis att villkoret att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av det beslut som är föremål för talan, endast kan anses vara uppfyllt om den ifrågasatta rättsakten har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och inte lämnar dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, något utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 22 mars 2007, Regione Siciliana/kommissionen, C‑15/06 P, REG, EU:C:2007:183, punkt 31).
34. Detta villkor omfattar i realiteten två olika situationer beroende på om den ifrågasatta rättsakten i sig, det vill säga oberoende av någon genomförandeåtgärd, påverkar sökandens rättsliga ställning.
35. I den första situationen påverkar rättsakten i sig sökandens rättsliga ställning. Detta är bland annat fallet när en rättsakt ersätter nationella åtgärder som reglerar sökandens ställning. Rättsakten berör således sökanden direkt i lika hög grad som nationella åtgärder och anses vara ”omedelbart genomförbar” och ”direkt tillämplig” på denne enskilde (dom av den 1 juli 1965, Toepfer och Getreide-Import Gesellschaft/kommissionen, 106/63 och 107/63, REG, EU:C:1965:65, s. 532, 533).
36. Denna situation omfattar även en förordning som är direkt tillämplig utan att någon insats från nationella myndigheter krävs och som, med säkerhet och omedelbart, påverkar enskildas rättsliga ställning genom att begränsa deras rättigheter eller ålägga dem skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 april 2004, kommissionen/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, REG, EU:C:2004:210, punkterna 35 och 37). Den kan även gälla ett beslut i den mån detta innebär ett förbud mot att saluföra ett visst ämne (dom Microban International och Microban (Europe)/kommissionen, punkt 32 ovan, EU:T:2011:623, punkterna 24, 28 och 34).
37. I denna första situation anses villkoret direkt berörd vara uppfyllt utan att det är nödvändigt att genomföra någon fortsatt prövning i detta avseende.
38. I den andra situationen måste genomförandeåtgärder vidtas för att den omstridda rättsakten ska kunna påverka enskildas rättsliga ställning. Villkoret direkt berörd anses ändå vara uppfyllt om mottagaren åläggs skyldigheter genom rättsakten för dess genomförande och om denna mottagare automatiskt blir skyldig att anta åtgärder som påverkar sökandens rättsliga ställning (dom av den 13 maj 1971, International Fruit Company m.fl./kommissionen, 41/70–44/70, REG, EU:C:1971:53, punkterna 23–28, dom av den 19 oktober 2000, Italien och Sardegna Lines/kommissionen, C‑15/98 och C‑105/99, REG, EU:C:2000:570, punkt 36, samt dom av den 26 september 2000, Starway/rådet, T‑80/97, REG, EU:T:2000:216, punkterna 61 och 62).
39. I den andra situationen måste den omstridda rättsakten nödvändigtvis innefatta genomförandeåtgärder gentemot sökanden för att villkoret direkt berörd ska anses vara uppfyllt.
40. Den omständigheten att fördragets upphovsmän i det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF har förenat villkoret direkt berörd med ett ytterligare villkor gällande frånvaron av genomförandeåtgärder har nödvändigtvis till syfte att utesluta den andra situationen från tillämpningsområdet för detta tredje fall.
41. Frågan huruvida mottagaren av det angripna beslutet har något utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av den omstridda rättsakten påverkar inte bedömningen av villkoret avseende förekomsten av genomförandeåtgärder, eftersom en sådan förekomst skulle göra att det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte kan tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom Telefónica/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:C:2013:852, punkt 35, och beslut av den 9 september 2013, Altadis/kommissionen, T‑400/11, REG, EU:T:2013:490, punkt 47). Om begreppet genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF endast avsåg sådana genomförandeåtgärder som innebar att skönsmässig bedömning utövades skulle det paradoxalt nog bli mycket lättare för en enskild att väcka talan mot regleringsakter, vilka är de enda akter som avses i bestämmelsen, än mot åtgärder med individuell räckvidd, för vilka villkoret personligen berörd har behållits. Denna tolkning förefaller emellertid inte överensstämma med fördragsupphovsmännens avsikt.
42. Av det ovanstående följer att det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF – mot bakgrund av såväl syftet med denna bestämmelse som den omständigheten att fördragets upphovsmän har förenat villkoret direkt berörd med ett ytterligare villkor gällande frånvaron av genomförandeåtgärder – endast kan tillämpas för att väcka talan mot rättsakter som omfattas av den första av de två situationer för vilka villkoret direkt berörd är uppfyllt (se punkt 34 ovan), det vill säga den situation som gäller rättsakter som i sig, oberoende av någon genomförandeåtgärd, påverkar sökandens rättsliga ställning.
43. När den omstridda rättsakten inte i sig påverkar sökandens rättsliga ställning räcker denna omständighet för att bedöma att det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte är tillämpligt, utan att det i sådana fall är nödvändigt att pröva huruvida rättsakten innefattar genomförandeåtgärder gentemot sökanden.
44. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som situationen i förevarande mål ska prövas.
45. Tribunalen erinrar härvid om att det angripna beslutet har antagits med stöd av artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009. I denna bestämmelse föreskrivs dels att kommissionen kan upprätta en handlingsplan tillsammans med den berörda medlemsstaten för att avhjälpa de brister som konstaterats i det kontrollsystem som denna stat har inrättat vad avser den gemensamma fiskeripolitiken, dels att medlemsstaten ska vidta alla de åtgärder som krävs för att genomföra handlingsplanen.
46. Rådet har genom denna bestämmelse endast gett kommissionen befogenhet att i samarbete med behöriga nationella myndigheter upprätta en handlingsplan som utgörs av en samling åtgärder som antas på nationell nivå av dessa myndigheter och att därefter göra denna plan bindande i förhållande till dem.
47. Av artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009 framgår inte att kommissionen har behörighet att anta unilaterala rättsakter som är direkt tillämpliga på de yrkesverksamma inom fiskesektorn i en medlemsstat.
48. Det ska i detta avseende påpekas att artikel 102 i förordning nr 1224/2009, som har rubriken ”Uppföljning av rapporterna över verifikationer, autonoma inspektioner och granskningar”, återfinns i avdelning X i denna förordning, vilken har rubriken ”Kommissionens utvärdering och kontroll”.
49. Föremålet för de åtgärder som föreskrivs i denna avdelning är, såsom framgår av den första artikeln i avdelning X i förordning nr 1224/2009, nämligen artikel 96 som har rubriken ”Allmänna principer”, kontroll och utvärdering av tillämpningen av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken.
50. Ett beslut som antas med stöd av artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009, det vill säga den sista punkten i den sista artikeln i avdelning X i denna förordning, utgör således slutförandet av uppföljningen av åtgärderna för kontroll och utvärdering av medlemsstaternas tillämpning av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och motsvarar endast en samling åtgärder som den berörda medlemsstaten ska genomföra om denna medlemsstat har åsidosatt nämnda regler. Såsom framgår av kommissionens meddelande av den 14 november 2008 till Europaparlamentet och rådet om förslag till rådets förordning avseende inrättande av ett gemensamt kontrollsystem för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, är syftet med att en handlingsplan upprättas att den berörda medlemsstaten ges möjlighet att avhjälpa konstaterade brister och se till att oegentligheterna upphör.
51. Ett beslut som antas med stöd av artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009 ska således särskiljas från åtgärder med individuell eller allmän räckvidd som kommissionen kan anta med stöd av bestämmelserna i avdelning XI, som har rubriken ”Åtgärder för att se till att medlemsstaterna följer målen för den gemensamma fiskeripolitiken”, i denna förordning. Med stöd av bestämmelserna i denna avdelning kan kommissionen bland annat tillfälligt stänga ett fiskeri som berörs av brister (artikel 104), göra avdrag från en medlemsstats framtida fiskekvoter (artikel 105), göra avdrag från en medlemsstats framtida fiskeansträngning (artikel 106) eller som nödåtgärd till och med besluta om tillfälligt fiskestopp för fartyg som för den berörda medlemsstatens flagg (artikel 108).
52. Härav följer att ett beslut som antagits med stöd av artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009 i sig, det vill säga oberoende av någon genomförandeåtgärd, inte påverkar den rättsliga ställningen för någon annan fysisk eller juridisk person än den medlemsstat som beslutet är riktat till. Beslutet påverkar således inte i sig den rättsliga ställningen för yrkesverksamma inom fiskesektorn.
53. Denna omständighet, att enskildas rättsliga ställning inte påverkas, bekräftas i förevarande fall av det offentliggörande som det angripna beslutet har varit föremål för. Detta beslut har nämligen inte offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning,
utan har enbart delgivits Republiken Italien. Beslutet var dessutom fram till den 17 mars 2014 föremål för en ”Restreint UE/EU restricted”-klassificering, vilket är ytterligare en indikation på att det inte kan tillämpas mot enskilda.
54. Varje punkt i den handlingsplan som bilagts det angripna beslutet motsvarar för övrigt en viss åtgärd som behöriga nationella myndigheter ska vidta. Vad i synnerhet beträffar punkterna 13 och 15 föreskrivs att ett ministerdekret ska antas och vad beträffar punkterna 16 och 17 föreskrivs att ett förslag till ändring av gällande nationell lagstiftning ska antas. Detta bekräftar att det angripna beslutet inte i sig, det vill säga oberoende av någon genomförandeåtgärd, kan påverka enskildas rättsliga ställning.
55. Av ovanstående överväganden, särskilt de som redogjorts för i punkterna 42 och 43 i denna dom, framgår att sökandena inte kan åberopa det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF för att göra gällande att deras talan ska tas upp till sakprövning.
56. Ovanstående slutsats kan dras utan att det är nödvändigt att avgöra huruvida det angripna beslutet utgör en ”regleringsakt” i den mening som avses i tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det är heller inte nödvändigt att avgöra huruvida beslutet innefattar genomförandeåtgärder i förhållande till sökandena eller deras medlemmar. Sistnämnda prövning skulle innebära att tribunalen utgick från vilken ställning den person har som gör anspråk på talerätt enligt denna bestämmelse och inte den ställning som innehas av andra enskilda (dom Telefónica/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:C:2013:852, punkt 30).
57. Även om det antas att Republiken Italien inte har antagit de åtgärder som föreskrivs i den handlingsplan som bilagts det angripna beslutet, vilket parterna förefaller ha utgått från under den muntliga förhandlingen, skulle sökandenas eller deras medlemmars rättsliga ställning således inte på något sätt påverkas. I motsats till vad sökandena har gjort gällande kan de således inte anses sakna ett effektivt domstolsskydd.
58. Det kan tilläggas att det endast är kommissionen som enligt artikel 102.4 i förordning nr 1224/2009 har befogenhet att i samarbete med behöriga nationella myndigheter upprätta en handlingsplan som utgörs av en samling åtgärder som antas på nationell nivå av dessa myndigheter och att därefter göra denna plan bindande i förhållande till dem (se punkt 46 ovan). Sökandena har således inte fog för sitt påstående att italienska myndigheter eller domstolar skulle kunna tillämpa det angripna beslutet direkt eller att det blir direkt tillämpligt genom en konform tolkningsmetod.
59. Ett sådant beslut som det angripna beslutet, som inte i sig, det vill säga oberoende av någon genomförandeåtgärd, påverkar den rättsliga ställningen för någon annan fysisk eller juridisk person än den medlemsstat som det är riktat till, kan inte heller skapa skyldigheter för en enskild och kan således inte i sig göras gällande gentemot någon enskild (se, analogt, beslut av den 7 juli 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/kommissionen, T‑244/13, EU:T:2014:644, punkterna 30 och 39).
60. Vad slutligen beträffar sökandenas argument att italienska domstolar skulle kunna genomföra en konform tolkning så kan det inte godtas. Principen om konform tolkning av nationell rätt har nämligen vissa begränsningar. Den nationella domstolens skyldighet att beakta ett direktivs innehåll vid tolkningen och tillämpningen av relevanta bestämmelser i nationell rätt begränsas av allmänna rättsprinciper och den kan inte tjäna som grund för att nationell rätt tolkas contra legem (dom av den 15 januari 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, REU, EU:C:2014:2, punkt 39). Antingen innehåller de italienska bestämmelserna redan de skyldigheter som föreskrivits enligt det angripna beslutet och detta beslut påverkar i så fall inte sökandenas eller deras medlemmars rättsliga ställning eller så innehåller de nationella bestämmelserna inte sådana skyldigheter och i så fall kan de nationella domstolarna inte genomföra en konform tolkning av nationell rätt.
Huruvida sökandena är personligen berörda
61. Det ska erinras om att sökandena inte är mottagare av det angripna beslutet och att de inte kan, såsom anges ovan (se punkt 55 i denna dom), åberopa det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
62. Sökandena har således endast möjlighet att väcka talan med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF om det angripna beslutet berör dem direkt och personligen.
63. Vad gäller detta andra villkor följer det av fast rättspraxis att andra personer än dem som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till (domstolens dom av den 15 juli 1963 i mål Plaumann/kommissionen, 25/62, REG, EU:C:1963:17, s. 223, dom av den 9 juni 2011, Comitato ”Venezia vuole vivere ” m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, REG, EU:C:2011:368, punkt 52, samt dom Telefónica/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:C:2013:852, punkt 46).
64. Av fast rättspraxis följer även att den omständigheten att det är möjligt att mer eller mindre exakt fastställa antalet rättssubjekt som rättsakten är tillämplig på, eller till och med deras identitet, inte innebär att dessa rättssubjekt ska anses personligen berörda av rättsakten, om det står klart att den är tillämplig på grundval av en objektiv, rättslig eller faktisk, situation som fastställts i rättsakten i fråga (dom Telefónica/kommissionen, punkt 25 ovan, EU:C:2013:852, punkt 47).
65. Tribunalen konstaterar härvid att det angripna beslutet är tillämpligt på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets.
66. Det angripna beslutet, i synnerhet punkterna nr 13, 15, 16 och 17 i handlingsplanen som bilagts detta beslut, berör för det första endast sökandenas medlemmar i deras objektiva egenskap av fiskare, särskilt som fiskare av svärdfisk vilka använder vissa fisketekniker, på samma sätt som alla andra ekonomiska aktörer som, faktiskt eller potentiellt, befinner sig i samma situation (se, vad gäller bestämmelser som ålägger liknande skyldigheter som det angripna beslutet, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet kommissionen/Jégo-Quéré, EU:C:2004:210, punkt 46, och beslut av den 14 februari 2012, Federcoopesca m.fl./kommissionen, T‑366/08, EU:T:2012:74, punkt 28).
67. Det har för övrigt inte under den muntliga förhandlingen bestritts att den aktuella listan över fartyg som för italiensk flagg med tillstånd att fiska svärdfisk omfattar mer än 7 300 fartyg, vilket utgör ytterligare en indikation på att sökandena eller deras medlemmar inte kan beröras personligen av det angripna beslutet.
68. För det andra förefaller ingen bestämmelse i unionsrätten ålägga kommissionen en skyldighet att, för att anta det angripna beslutet, tillämpa ett visst förfarande inom vilket sökandenas medlemmar eller sökandena själva hade kunnat åberopa eventuella rättigheter. Enligt unionsrätten definieras således ingen särskild rättslig ställning till förmån för sådana aktörer som sökandenas medlemmar eller sökandena själva i samband med antagandet av det angripna beslutet (dom kommissionen/Jégo-Quéré, punkt 66 ovan, EU:C:2004:210, punkt 47).
69. Härav följer att det angripna beslutet inte gäller en sluten krets personer som kunde identifieras vid tidpunkten för dess antagande och vilkas rättigheter kommissionen hade för avsikt att reglera (dom av den 21 maj 1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke m.fl./kommissionen, 97/85, REG, EU:C:1987:243, punkt 11).
70. Även om det antas att det angripna beslutet kan anses beröra sökandena eller deras medlemmar som en grupp av personer som kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när beslutet antogs, i kraft av kriterier hänförliga till gruppmedlemmarna själva – vilket inte har fastställts – framgår det i vart fall inte av handlingarna i målet att sökandena eller deras medlemmar kan anses ha förvärvat någon rättighet som skulle kunna beröras av det angripna beslutet.
71. När det angripna beslutet berör en grupp av personer som kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när beslutet antogs, i kraft av kriterier hänförliga till gruppmedlemmarna själva, kan dessa personer vara personligen berörda av rättsakten i den mån de ingår i en begränsad krets av ekonomiska aktörer. Det kan förhålla sig på det viset bland annat när beslutet innebär att de rättigheter som dessa personer har förvärvat före dess antagande ändras (dom av den 13 mars 2008, kommissionen/Infront WM, C‑125/06 P, REG, EU:C:2008:159, punkterna 71 och 72, och dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen, C‑133/12 P, REU, EU:C:2014:105, punkt 46).
72. Det kan i förevarande fall noteras att syftet med den gemensamma fiskeripolitiken är att säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende (skäl 1 i förordning nr 1224/2009). En framgångsrik gemensam fiskeripolitik förutsätter vidare att ett effektivt kontrollsystem genomförs (skäl 2 i förordning nr 1224/2009).
73. Grunden för detta kontrollsystem är bland annat det tillståndssystem som föreskrivs i avdelning III i förordning nr 1224/2009, och som har rubriken ”Allmänna villkor för tillträde till vatten och resurser”. I artikel 6 i förordningen anges att EU-fiskefartyg endast får användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser om de har en giltig fiskelicens. I artikel 7 i denna förordning anges att ett EU-fiskefartyg som är verksamt inom unionens fiskevatten endast har rätt att bedriva en specifik fiskeverksamhet om denna anges i ett giltigt fisketillstånd.
74. En fiskelicens kan emellertid dras in tillfälligt eller permanent. I artikel 92 i förordning nr 1224/2009 inrättas i detta avseende ett pricksystem. Enligt detta system ska prickar tilldelas vid allvarliga överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. När det totala antalet tilldelade prickar har uppnått en viss nivå ska fiskelicensen automatiskt dras in tillfälligt eller permanent. Vad beträffar fisketillstånd enligt artikel 7 i förordningen, kan dessa inte utfärdas om det berörda fartyget saknar licens eller om denna licens tillfälligt eller slutgiltigt har återkallats, och det ska upphöra att gälla tillfälligt om fiskelicensen dragits in tillfälligt.
75. I artikel 108 i förordning nr 1224/2009 föreskrivs även att kommissionen, när vissa villkor är uppfyllda, får vidta nödåtgärder som bland annat kan inbegripa tillfälligt fiskestopp för fartyg som för de berörda medlemsstaternas flagg.
76. EU-fiskefartyg underställs således, vad beträffar tillträdet till resurserna, ett system som kännetecknas av viss osäkerhet.
77. Domstolen har redan slagit fast att den omständigheten att någon innehar en fiskerätt och en kvot för ett visst fiskeår, tilldelad av behörig medlemsstat, inte ger vederbörande en rätt att under alla omständigheter uttömma den kvoten (dom av den 14 oktober 2014, Giordano/kommissionen, C‑611/12 P, REU, EU:C:2014:2282, punkt 48).
78. Tribunalen konstaterar följaktligen att beviljandet av en fiskelicens och ett fisketillstånd, vilket sökandena har åberopat, inte innebär att innehavaren av dessa kan anses ha förvärvat rättigheter i den mening som avses i ovan i punkt 71 angiven rättspraxis.
79. Sökandena har således inte fog för sitt påstående att de eller deras medlemmar individualiseras genom det angripna beslutet.
80. Av det ovanstående följer att sökandena inte har talerätt gentemot det angripna beslutet.
81. Utan att det finns anledning att pröva huruvida sökandenas talan om delvis ogiltigförklaring av det angripna beslutet kan vinna framgång, bedömer tribunalen att denna talan under alla omständigheter ska avvisas.
Rättegångskostnader
82. Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan avvisas.
2) Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca och Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) ska ersätta rättegångskostnaderna.