62023CJ0482
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
16. oktober 2025 (
*1
)
»Traktatbrud – adgang til det internationale marked for buskørsel – forordning (EF) nr. 1073/2009 – artikel 2, nr. 4) og 7), og artikel 15, litra b) – cabotagekørsel med bus i forbindelse med lejlighedsvis kørsel – nationale gennemførelsesforanstaltninger, hvorved der indføres en maksimal periode på syv på hinanden følgende dage i samme kalendermåned – skøn – proportionalitet«
I sag C-482/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 26. juli 2023,
Europa-Kommissionen ved P. Messina og C. Vang, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
EFTA-Tilsynsmyndigheden ved M. Brathovde, K. Isaksen, M.-M. Joséphidès og I.O. Vilhjálmsdóttir, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Kongeriget Danmark først ved D. Elkan, J.F. Kronborg og C. Maertens, som befuldmægtigede, derefter ved D. Elkan og C. Maertens, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Island ved V.B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir og N.G. Sigurðardóttir, som befuldmægtigede,
Kongeriget Norge ved T. Aalia og E. Eikeland, som befuldmægtigede,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, præsidenten, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, og dommerne F. Schalin, M. Gavalec og Z. Csehi (refererende dommer),
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. december 2024,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. marts 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Med stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 15, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 af 21. oktober 2009 om fælles regler for adgang til det internationale marked for buskørsel og om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 (EUT 2009, L 300, s. 88), idet denne medlemsstat ikke tillader cabotagekørsel med bus i forbindelse med lejlighedsvis kørsel, medmindre kørslen sker inden for en periode på syv på hinanden følgende dage i en kalendermåned.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EF) nr. 1072/2009
2
Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1072/2009 af 21. oktober 2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (EUT 2009, L 300, s. 72) med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
6)
»cabotagekørsel«: national transport for fremmed regning, der udføres i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat i overensstemmelse med denne forordning
[...]«
3
Denne forordnings artikel 8 med overskriften »Generelt princip« fastsætter:
»1.   Enhver transportvirksomhed, der udfører godskørsel for fremmed regning, som er indehaver af en fællesskabstilladelse, og hvis fører, såfremt denne er statsborger i et tredjeland, er i besiddelse af en førerattest, har adgang til på de betingelser, der er fastsat i dette kapitel, at udføre cabotagekørsel.
2.   Transportvirksomheder, som beskrevet i stk. 1, har adgang til at udføre op til tre cabotagekørsler med samme køretøj eller, hvis der er tale om et sammenkoblet vogntog, med motorkøretøjet heri, i tilslutning til en international transport fra en anden medlemsstat eller fra et tredjeland til værtsmedlemsstaten, efter at de varer, der blev transporteret ved den indgående internationale transport, er leveret. Den sidste aflæsning af en last som led i en cabotagekørsel, før værtsmedlemsstaten forlades, skal finde sted inden for syv dage efter den sidste aflæsning i værtsmedlemsstaten som led i den indgående internationale transport.
Inden for det i første afsnit omhandlede tidsrum kan transportvirksomheder udføre nogle eller alle de cabotagekørsler, der er tilladt i henhold til nævnte afsnit, i en hvilken som helst medlemsstat, idet de dog er begrænset til én cabotagekørsel pr. medlemsstat inden for tre dage efter indrejse i den pågældende medlemsstats område uden last.
[...]«
Forordning nr. 1073/2009
4
Tredje, fjerde og tiende betragtning til forordning nr. 1073/2009 har følgende ordlyd:
»(3)
For at sikre et sammenhængende regelsæt for international personbefordring med bus i hele Fællesskabet bør denne forordning gælde for al international buskørsel på Fællesskabets område. [...]
(4)
Fri bevægelighed for tjenesteydelser er et grundlæggende princip i den fælles transportpolitik og indebærer, at transportvirksomheder fra alle medlemsstaterne uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller hjemsted skal have adgang til de internationale transportmarkeder.
[...]
(10)
Det bør sikres, at transportvirksomheder får adgang til national personbefordring med bus i medlemsstater, hvor de ikke er hjemmehørende, under hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for de enkelte former for transport. Når en sådan cabotagekørsel udføres, bør den være underlagt fællesskabslovgivningen, f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport [(EUT 2006, L 102, s. 1)], og den nationale lovgivning på bestemte områder, der er gældende i værtsmedlemsstaten.«
5
Artikel 1 i forordning nr. 1073/2009 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 4:
»Denne forordning finder anvendelse på national personbefordring med bus for fremmed regning, som midlertidigt udføres af en transportvirksomhed, der ikke er hjemmehørende i den pågældende medlemsstat, jf. kapitel V.«
6
Denne forordnings artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
4)
»lejlighedsvis kørsel«: kørsel, der ikke er omfattet af definitionen af rutekørsel, herunder speciel rutekørsel, og hvis vigtigste kendetegn er, at det er grupper af passagerer, der er dannet på initiativ af kunden eller af transportvirksomheden selv, der befordres
[...]
7)
»cabotagekørsel«: enten
–
national personbefordring med bus for fremmed regning, som en transportvirksomhed udfører i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat, eller
–
medtagning og afsætning af passagerer i samme medlemsstat under international rutekørsel i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning, forudsat at det ikke er hovedformålet med kørslen
[…]«
7
Nævnte forordnings kapitel V med overskriften »Cabotagekørsel« indeholder forordningens artikel 14 og 15.
8
Samme forordnings artikel 14 med overskriften »Generelt princip« foreskriver:
»Enhver transportvirksomhed med en fællesskabstilladelse, der udfører personbefordring ad vej for fremmed regning, har adgang til på de betingelser, der er fastsat i dette kapitel, og uden forskelsbehandling på grund af nationalitet eller etableringssted at udføre de former for cabotagekørsel, der er anført i artikel 15.«
9
Artikel 15 i forordning nr. 1073/2009 med overskriften »Tilladt cabotagekørsel« har følgende ordlyd:
»Cabotagekørsel er tilladt ved følgende former for kørsel:
[...]
b) lejlighedsvis kørsel
[...]«
Dansk ret
10
Siden den 1. november 2019 har Kongeriget Danmark anvendt en administrativ praksis, hvorefter de danske myndigheder fortolker ordene »i en begrænset periode«, som anvendes i definitionen af begrebet »cabotagekørsel« i artikel 2, nr. 7), i forordning nr. 1073/2009, således at disse ord ikke kan omfatte en længere periode end »syv på hinanden følgende dage i samme kalendermåned« (herefter »den omtvistede administrative praksis«). Denne praksis er beskrevet i en pressemeddelelse fra transportministeriet af 11. oktober 2019 med overskriften »Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser«.
Den administrative procedure
11
Ifølge Kommissionen er den omtvistede administrative praksis, som består i, at cabotagekørsel med bus for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder begrænses til en periode på syv på hinanden følgende dage i samme kalendermåned, ikke i overensstemmelse med det formål, der forfølges med forordning nr. 1073/2009, og udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
12
Efter kontakter med den danske regering tilstillede Kommissionen den 9. juni 2021 Kongeriget Danmark en åbningsskrivelse, hvori denne institution anførte, at den nævnte medlemsstat ved anvendelsen af den omtvistede administrative praksis tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til artikel 15, litra b), i forordning nr. 1073/2009.
13
Kongeriget Danmark besvarede åbningsskrivelsen den 2. august 2021 og anførte, at denne praksis er i overensstemmelse med forordning nr. 1073/2009. I denne henseende er der indledningsvis ingen fælles fortolkning af reglerne for passagercabotage. Denne praksis er endvidere i overensstemmelse med formålet med denne forordning samt definitionen af »i en begrænset periode« i forordning nr. 1072/2009. Endelig er nævnte praksis proportional.
14
Den 19. maj 2022 tilstillede Kommissionen Kongeriget Danmark en begrundet udtalelse, som denne medlemsstat besvarede den 1. juli 2022. I dette svar gentog nævnte medlemsstat, at den omtvistede administrative praksis er i overensstemmelse med forordning nr. 1073/2009.
15
Eftersom Kommissionen er af den opfattelse, at Kongeriget Danmarks svar ikke var tilfredsstillende, har denne institution anlagt nærværende sag.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
16
Kommissionen har, støttet af EFTA-Tilsynsmyndigheden, anført, at forordning nr. 1073/2009 fastlægger regler for gennemførelsen af det i primær ret fastsatte princip om den frie udveksling af tjenesteydelser inden for sektoren for personbefordring med bus.
17
I henhold til bestemmelserne i denne forordning kan transportvirksomhederne i Den Europæiske Union frit tilbyde lejlighedsvis personbefordring ad vej i en begrænset periode i andre medlemsstater end deres etableringsmedlemsstat på den ene betingelse, at de har en fællesskabstilladelse.
18
Den omtvistede administrative praksis indebærer et forbud for en ikke-hjemmehørende transportvirksomhed mod at foretage cabotagekørsel med bus i Danmark i samme kalendermåned, hvis denne cabotagekørsel finder sted med mere end en uges mellemrum. En transportvirksomhed, der foretager cabotagekørsel i Danmark den første dag i en måned og derefter den 20. i samme måned, gør sig i medfør af denne praksis således skyldig i en overtrædelse af forordning nr. 1073/2009, selv om denne cabotagekørsel er den eneste transport, som denne transportvirksomhed udfører i Danmark.
19
Kommissionen har fremhævet, at forordning nr. 1073/2009 – for så vidt som forordningen regulerer vilkårene for den frie udveksling af international personbefordring med bus – og nærmere bestemt udtrykket »i en begrænset periode« i denne forordnings artikel 2, nr. 7), skal fortolkes i lyset af EUF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser som fortolket af Domstolen.
20
Under henvisning til bl.a. retspraksis efter dom af 30. november 1995, Gebhard (C-55/94, EU:C:1995:411, præmis 27), og af 11. december 2003, Schnitzer (C-215/01, EU:C:2003:662, præmis 31 og 32), har denne institution anført, at hverken en aktivitets varighed, hyppighed, periodiske karakter eller kontinuitet kan benyttes som eneste kriterium for at afgøre, om aktiviteten henhører under EUF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser og reglerne for cabotagekørsel i forordning nr. 1073/2009. Det følger heraf, at en automatisk begrænsning for cabotagekørsel til en periode, der er fastsat på forhånd som den i den omtvistede administrative praksis omhandlede, er i strid med nævnte forordning.
21
Nævnte forordnings ordlyd, hvorefter transportvirksomheder har ret til at udføre personbefordring med bus »i en begrænset periode« i en værtsmedlemsstat, indebærer nemlig, at der skal foretages en konkret vurdering af, om den enkelte virksomheds aktivitet er foregået i en begrænset periode. En regel som den ved den omtvistede administrative praksis indførte kan således ikke erstatte den skønsmargen, der nødvendigvis skal være ved en sådan vurdering.
22
Kommissionen har tilføjet, at forordning nr. 1073/2009 ikke udtrykkeligt giver medlemsstaterne adgang til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger for så vidt angår lejlighedsvis cabotagekørsel. Selv om visse bestemmelser i en forordning, uanset at disse bestemmelser finder umiddelbar anvendelse i de nationale retsordener, kan kræve, at medlemsstaterne vedtager gennemførelsesforanstaltninger til gennemførelsen heraf, opfylder denne praksis i det foreliggende tilfælde i øvrigt ikke de krav, der skal overholdes i denne henseende, således som disse fremgår af retspraksis, navnlig dom af 21. december 2011, Danske Svineproducenter (C-316/10, EU:C:2011:863, præmis 41).
23
For det første begrænser den omtvistede administrative praksis sig nemlig ikke alene til at præcisere den skønsmargen, som medlemsstaterne er tillagt, men begrænser også transportvirksomhedernes ret til at udføre cabotagekørsel med bus i Danmark uforholdsmæssigt. For det andet er denne praksis i strid med formålet med forordning nr. 1073/2009, som er at liberalisere udførelsen af visse former for personbefordring ad vej og fastlægge de betingelser, hvorunder ikke-hjemmehørende transportvirksomheder har tilladelse til at udføre national personbefordring i en medlemsstat inden for rammerne af Unionens fælles transportpolitik. Kommissionen har navnlig fremhævet, at eftersom denne forordnings artikel 2, nr. 7), kun henviser til, at begrænsningen for cabotagekørsel består i, at den udføres »i en begrænset periode«, sikrer Kongeriget Danmark ved indførelsen af en generel ordning som den, der følger af den omtvistede administrative praksis, ikke den fornødne skønsmargen, der i hvert enkelt tilfælde nødvendigvis skal tages i betragtning i forbindelse med ovennævnte vurdering. For det tredje er nævnte praksis uforholdsmæssig.
24
Som svar på disse argumenter har Kongeriget Danmark, støttet af Kongeriget Norge, indledningsvis gjort gældende, at den omtvistede administrative praksis blev indført for at imødegå de vanskeligheder, som de danske myndigheder havde konstateret, med henblik på i konkrete tilfælde at afgøre, om cabotagekørsel med bus var lovlig eller ej.
25
Medlemsstaterne har endvidere ret til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger for at præcisere rækkevidden af artikel 15, litra b), i forordning nr. 1073/2009. Det kan nemlig ikke på grundlag af ordlyden af denne forordning, det formål, som forfølges med forordningen, eller den sammenhæng, hvor nævnte forordning indgår, afgøres, hvad udtrykket »i en begrænset periode« som omhandlet i denne artikel 15, litra b), sammenholdt med forordningens artikel 2, nr. 7), præcist betyder. På denne baggrund kan disse stater i medfør af Domstolens praksis efter bl.a. dom af 21. december 2011, Danske Svineproducenter (C-316/10, EU:C:2011:863), og af 12. april 2018, Kommissionen mod Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251), frit vedtage gennemførelsesforanstaltninger for at præcisere rækkevidden af de pågældende bestemmelser.
26
I det foreliggende tilfælde gør den omtvistede administrative praksis det netop muligt at identificere de situationer, hvor en udenlandsk transportvirksomheds aktiviteter i Danmark udøves »i en begrænset periode«. Denne praksis er i overensstemmelse med formålet med forordning nr. 1073/2009, som er at sikre den frie bevægelighed for tjenesteydelser på transportområdet, samtidigt med at det sikres, at cabotagekørsel ikke udføres således, at der bliver tale om en permanent og løbende aktivitet.
27
Hvad angår den omstændighed, at denne praksis er støttet på et antal dage frem for et antal transporter, har Kongeriget Danmark gjort gældende, at EU-lovgiver for at præcisere rækkevidden af ordene »i en begrænset periode« i forordning nr. 1072/2009 om cabotagekørsel med gods ligeledes har indført en regel med henvisning til en periode på syv dage. Cabotagekørsel med gods på den ene side og cabotagekørsel med bus på den anden side er støttet på de samme principper.
28
Endelig overholder den omtvistede administrative praksis proportionalitetsprincippet. Denne praksis er en foranstaltning, der gør det muligt at sikre, at der ikke udføres kontinuerlig cabotagekørsel med bus i et sådant omfang, at den ikke-hjemmehørende virksomhed reelt kun meget sjældent eller endda aldrig forlader værtsstatens område, og der dermed ikke længere er tale om midlertidig virksomhed.
29
Kongeriget Norge har tilføjet, at den omtvistede administrative praksis er retligt klar, forudsigelig og let at overholde. Desuden er ordlyden af, sammenhængen i, formålet med og tilblivelseshistorien for forordning nr. 1073/2009 ikke til hinder for en fortolkning, som består i, at der fastsættes en fast maksimal tidsgrænse, for at cabotagekørsel kan anses for at blive udført »i en begrænset periode«. Eftersom der ikke findes præcise bestemmelser i denne forordning om rækkevidden af begrebet »cabotagekørsel«, er medlemsstaterne tværtimod overladt en skønsmargen til at vedtage nationale gennemførelsesforanstaltninger.
30
Kongeriget Norge har endvidere gjort gældende, at uden en klar definition af reglerne for omfanget af cabotagekørsel omhandlet i nævnte forordnings artikel 2, nr. 7), og artikel 15, litra b), ville den effektive virkning af sidstnævnte bestemmelse blive hindret, derved at det ikke ville være muligt at føre tilsyn med og håndhæve overholdelsen af omfanget af tilladt cabotagekørsel på en ensartet og forudsigelig måde.
31
Kongeriget Norge har med hensyn til ordene »i en begrænset periode« i samme forordnings artikel 2, nr. 7), i øvrigt udtrykt tvivl om, hvorvidt disse ord skal fortolkes i lyset af Domstolens praksis om den midlertidige karakter af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 TEUF og 57 TEUF.
Domstolens bemærkninger
32
Med søgsmålet har Kommissionen nedlagt påstand om at det fastslås, at Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 15, litra b), i forordning nr. 1073/2009, for så vidt som nævnte medlemsstat ikke tillader cabotagekørsel med bus i forbindelse med lejlighedsvis kørsel, medmindre denne cabotagekørsel udføres inden for en periode på syv på hinanden følgende dage i samme kalendermåned. Under alle omstændigheder er den omtvistede administrative praksis ikke i overensstemmelse med det formål, der forfølges med denne forordning, og udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
33
For at tage stilling til, om påstanden skal tages til følge, skal det i første række bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at artikel 288 TEUF og forordningernes karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem indebærer, at forordningers bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger. Visse af disse bestemmelser kan imidlertid – for at kunne blive gennemført – kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger af medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 11.1.2001, Monte Arcosu, C-403/98, EU:C:2001:6, præmis 26, af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 27, og af 30.5.2024, Expedia, C-663/22, EU:C:2024:433, præmis 40).
34
I det omfang gennemførelsen af visse bestemmelser i en forordning kræver det, kan medlemsstaterne vedtage gennemførelsesforanstaltninger hertil, hvis disse gennemførelsesforanstaltninger ikke hindrer den umiddelbare anvendelighed af forordningen, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt inden for grænserne af dens bestemmelser (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Danske Svineproducenter, C-316/10, EU:C:2011:863, præmis 41, af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 28, og af 30.5.2024, Expedia, C-663/22, EU:C:2024:433, præmis 41).
35
Det er i denne henseende under henvisning til de relevante bestemmelser i den pågældende forordning, således som fortolket i lyset af forordningens mål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger og, særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tillagt hver enkelt medlemsstat (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Danske Svineproducenter, C-316/10, EU:C:2011:863, præmis 43, af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 29, og af 30.5.2024, Expedia, C-663/22, EU:C:2024:433, præmis 42).
36
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at de relevante bestemmelser i forordning nr. 1073/2009 – dvs. denne forordnings artikel 15, litra b), samt artikel 2, nr. 4) og 7) – ikke udtrykkeligt tillader medlemsstaterne at vedtage nationale gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til cabotagekørsel.
37
I lighed med, hvad Domstolen har fastslået med hensyn til de sammenlignelige bestemmelser om begrebet cabotagekørsel i forbindelse med cabotagekørsel med gods, som fremgår af artikel 2, nr. 6), og artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, skal det imidlertid efterprøves, om medlemsstaterne råder over en skønsmargen til at vedtage nationale gennemførelsesforanstaltninger til forordning nr. 1073/2009, selv om denne forordning ikke udtrykkeligt giver dem beføjelse til at gøre dette (jf. analogt dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 34).
38
Det skal, som Kongeriget Danmark har gjort gældende, navnlig efterprøves, om begrebet »cabotagekørsel«, hvilken kørsel er tilladt ved forordning nr. 1073/2009, faktisk savner præcision, således at der med rette kan vedtages nationale gennemførelsesforanstaltninger for at præcisere rækkevidden af dette begreb.
39
For det første skal det i denne henseende bemærkes, at denne forordnings artikel 2, nr. 7), definerer begrebet »cabotagekørsel« som bl.a. »national personbefordring med bus for fremmed regning, som en transportvirksomhed udfører i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat«, uden at denne betingelse om befordringens midlertidige karakter imidlertid på nogen måde præciseres.
40
For det andet foreskriver nævnte forordnings artikel 15, litra b), at cabotagekørsel er tilladt for »lejlighedsvis kørsel«. Selv om begrebet »lejlighedsvis kørsel« defineres i samme forordnings artikel 2, nr. 4), skal det fastslås, at ingen af disse bestemmelser foretager en præcis afgrænsning af de tilladte tjenesters lejlighedsvise karakter – hverken hvad angår deres varighed eller antal.
41
Det forhold, at en bestemmelse er affattet med en generel eller upræcis ordlyd, udgør en indikation på, at der er behov for at vedtage nationale gennemførelsesforanstaltninger (jf. i denne retning dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 39).
42
I øvrigt bemærkes, at selv om målet for forordning nr. 1073/2009 ifølge tredje betragtning hertil er at sikre et sammenhængende regelsæt for international personbefordring med bus i hele Unionen, er dette formål ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager visse gennemførelsesforanstaltninger til denne forordning. Hvad nærmere bestemt angår cabotagekørsel præciseres det nemlig i tiende betragtning til nævnte forordning, at selv om ikke-hjemmehørende transportvirksomheder skal have adgang til at levere national personbefordring ad vej, skal der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for de enkelte former for transport, idet udførelsen af cabotagekørsel bør være underlagt bestemmelserne i EU-retsakterne om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og den nationale lovgivning på bestemte områder, der er gældende i værtsmedlemsstaten.
43
Det skal dermed fastslås, at medlemsstaterne kan vedtage nationale gennemførelsesforanstaltninger til forordning nr. 1073/2009 – nærmere bestemt til denne forordnings artikel 2, nr. 4) og 7), samt artikel 15, litra b) – med henblik på at præcisere rækkevidden af begrebet »cabotagekørsel« som omhandlet i nævnte forordning.
44
I anden række skal det bemærkes, at medlemsstaterne ved vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltninger til en forordning er forpligtede til at overholde proportionalitetsprincippet, der skal iagttages af deres lovgivnings- og tilsynsmyndigheder, når de anvender EU-retten, og hvilket princip kræver, at de foranstaltninger, der gennemføres ved en bestemmelse, skal være egnede til at gennemføre det formål, der tilsigtes med den omhandlede EU-lovgivning, og ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå dette (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Danske Svineproducenter, C-316/10, EU:C:2011:863, præmis 50-52, af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 50, og af 30.5.2024, Expedia, C-663/22, EU:C:2024:433, præmis 43).
45
For det første har Kongeriget Danmark for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede administrative praksis er egnet til at gennemføre det med forordning nr. 1073/2009 tilsigtede formål, gjort gældende, at denne praksis kan sikre fri bevægelighed for tjenesteydelser på transportområdet, samtidig med at det sikres, at cabotagekørsel ikke foretages på en sådan måde, at der skabes en permanent eller løbende aktivitet i værtsmedlemsstaten.
46
Det skal i denne henseende bemærkes, at fri bevægelighed for tjenesteydelser, således som det er anført i fjerde betragtning til forordning nr. 1073/2009, ganske vist er et grundlæggende princip i den fælles transportpolitik og indebærer, at transportvirksomheder fra alle medlemsstaterne uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller hjemsted skal have adgang til de internationale transportmarkeder i overensstemmelse med det generelle princip, der er fastsat i denne forordnings artikel 14.
47
Det skal imidlertid ligeledes bemærkes, at den midlertidige karakter af cabotagekørsel fremhæves i både artikel 1, stk. 4, og artikel 2, nr. 7), i forordning nr. 1073/2009. Det fremgår endvidere af tiende betragtning til denne forordning, at det er under hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for de enkelte former for transport, at det skal sikres, at ikke-hjemmehørende transportvirksomheder får adgang til at udføre national passagerbefordring ad vej.
48
Som generaladvokaten har anført i punkt 44 og 45 i forslaget til afgørelse, hindrer den omtvistede administrative praksis, idet den fastlægger en tidsmæssig grænse for cabotagekørsel med bus på dansk område i løbet af en kalendermåned, at denne aktivitet går ud over rammerne for en midlertidig aktivitet og bliver en permanent og løbende aktivitet. Denne praksis er således egnet til at sikre kravet om, at cabotagekørsel bevarer sin midlertidige karakter, samt sikre forudsigeligheden og overholdelsen af dette krav.
49
Det følger heraf, at den omtvistede administrative praksis er egnet til at sikre det formål, der forfølges med forordning nr. 1073/2009 med hensyn til cabotagekørsel.
50
For det andet skal det hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede administrative praksis går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, bemærkes, at denne praksis begrænser cabotagekørsel med bus til en periode på syv på hinanden følgende dage i samme kalendermåned.
51
Det følger heraf, at selv om nævnte praksis bevirker, at den berørte transportvirksomhed skal overholde en karensperiode, hvis varighed varierer, alt efter hvornår i en kalendermåned denne cabotagekørsel udføres, har denne praksis ikke til formål at forbyde, at der udføres anden transport med bus såsom international transport til enten etableringsmedlemsstaten eller til andre medlemsstater, eventuelt efterfulgt af cabotagekørsel med bus mellem disse andre medlemsstater. Transportvirksomhederne kan således fortsat udføre en sådan transport i denne karensperiode (jf. analogt dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken), C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 832, 833 og 852).
52
Det skal følgelig fastslås, at den karensperiode, der følger af den omtvistede administrative praksis, ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der forfølges med denne praksis, som er at sikre, at cabotagekørsel med bus ikke foretages således, at der skabes en permanent eller løbende aktivitet i samme værtsmedlemsstat.
53
Kommissionen har i denne henseende anført, at dette mål kan nås med mindre indgribende midler end denne karensperiode. Det skal imidlertid fastslås, at Kommissionen ikke har forklaret, hvori disse midler består.
54
I overensstemmelse med Domstolens faste praksis påhviler det under en traktatbrudssag denne institution at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. i denne retning dom af 25.5.1982, Kommissionen mod Nederlandene, 96/81, EU:C:1982:192, præmis 6, og af 21.12.2023, Kommissionen mod Danmark (Maksimal parkeringsvarighed), C-167/22, EU:C:2023:1020, præmis 47).
55
Det skal følgelig fastslås, at den omtvistede administrative praksis ikke er i strid med proportionalitetsprincippet.
56
På denne baggrund skal det fastslås, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 15, litra b), i forordning nr. 1073/2009, idet denne medlemsstat ikke tillader cabotagekørsel med bus i forbindelse med lejlighedsvis kørsel, medmindre denne kørsel sker inden for en periode på syv på hinanden følgende dage i en kalendermåned.
57
Som følge heraf skal Kongeriget Danmark frifindes.
Sagsomkostninger
58
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Danmark har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1)
Kongeriget Danmark frifindes.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Jürimäe
Lenaerts
Schalin
Gavalec
Csehi
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. oktober 2025.
A. Calot Escobar
Justitssekretær
K. Jürimäe
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: dansk.