62017CJ0235_RES
Processo C‑235/17
Comissão Europeia
contra
Hungria
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 21 de maio de 2019
«Incumprimento de Estado — Artigo 63.o TFUE — Livre circulação de capitais — Artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito de propriedade — Regulamentação nacional que extingue ex lege e sem indemnização os direitos de usufruto sobre terrenos agrícolas e silvícolas anteriormente adquiridos por pessoas coletivas ou por pessoas singulares que não possam demonstrar um vínculo familiar próximo com o proprietário»
Livre circulação de capitais e liberdade de pagamentos — Restrições às operações imobiliárias — Direitos fundamentais — Direito de propriedade — Regulamentação nacional que prevê a extinção dos direitos de usufruto adquiridos sobre terrenos agrícolas caso não se demonstre a qualidade de familiar próximo do proprietário dos terrenos — Inadmissibilidade — Justificações — Inexistência
(Artigos 63.° e 65.° TUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.o, n.o 1)
(cf. n.os 58, 124, 130 e disp.)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Âmbito de aplicação — Aplicação do direito da União — Regulamentação nacional suscetível de entravar uma ou mais liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE — Estado‑Membro que invoca os motivos referidos no artigo 65.o TFUE ou razões imperiosas de interesse geral reconhecidas pelo direito da União como justificação — Inclusão
(Artigos 63.° e 65.° TUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 51.o, n.o 1)
(cf. n.os 63‑65)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito de propriedade — Âmbito de aplicação — Direitos que conferem uma posição jurídica adquirida — Conceito — Direitos de usufruto sobre um bem imóvel que autorizam o seu titular a usar e a gozar esse bem — Inclusão — Limitação ou exclusão da transmissibilidade dos direitos em causa — Inexistência de incidência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.o, n.o 1)
(cf. n.os 69‑71, 73)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito de propriedade — Alcance — Privação — Requisitos
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 17.°, n.o 1, e 52.°, n.o 1)
(cf. n.os 86‑89)
Livre circulação de capitais e liberdade de pagamentos — Restrições às operações imobiliárias — Regulamentação nacional que prevê a extinção dos direitos de usufruto adquiridos sobre terrenos agrícolas caso não se demonstre a qualidade de familiar próximo do proprietário desses terrenos — Inadmissibilidade — Justificação baseada em objetivos de interesse geral ligados à exploração dos terrenos agrícolas — Requisitos — Exigências probatórias
(Artigo 63.o TFUE)
(cf. n.os 91, 92, 94)
Livre circulação de capitais e liberdade de pagamentos — Restrições às operações imobiliárias — Regulamentação nacional que prevê a extinção dos direitos de usufruto adquiridos sobre terrenos agrícolas caso não se demonstre a qualidade de familiar próximo do proprietário desses terrenos — Inadmissibilidade — Justificação baseada na luta contra práticas que têm por objeto contornar a lei nacional — Requisito — Justificação especificamente destinada aos expedientes puramente artificiais e que exclui qualquer presunção geral de práticas abusivas
[Artigo 63.o e 65.°, n.o 1, alínea b), TFUE]
(cf. n.os 110, 112, 114, 115, 119, 120)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito de propriedade — Regulamentação nacional que extingue ex lege e sem indemnização os direitos de usufruto sobre terrenos agrícolas anteriormente adquiridos caso não se demonstre a qualidade de familiar próximo do proprietário desses terrenos — Inadmissibilidade — Remissão para as regras gerais de direito civil em matéria de indemnização — Inexistência de incidência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.o, n.o 1)
(cf. n.os 125‑127)
Resumo
Ao extinguir os direitos de usufruto detidos, direta ou indiretamente, por nacionais de outros Estados‑Membros sobre terrenos agrícolas no seu território, a Hungria não cumpriu as suas obrigações decorrentes do princípio da livre circulação de capitais e do direito de propriedade garantido pela Carta
No Acórdão Comissão/Hungria (C‑235/17), proferido em 21 de maio de 2019, a Grande Secção do Tribunal de Justiça declarou que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas do artigo 63.o TFUE e do artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ao extinguir ex lege, os direitos de usufruto sobre terrenos agrícolas e silvícolas sitos na Hungria, na medida em que esses direitos são detidos, direta ou indiretamente, por nacionais de outros Estados‑Membros.
Em 2013, a Hungria adotou uma lei (a seguir «Lei de 2013») por força da qual os direitos de usufruto sobre terrenos agrícolas e silvícolas anteriormente adquiridos por pessoas coletivas ou por pessoas singulares que não pudessem demonstrar um vínculo familiar próximo com o proprietário desses terrenos deviam ser extintos ex lege, não se prevendo qualquer regime de indemnização dessas pessoas. Em suporte dessa lei, a Hungria alega que os contratos de usufruto em causam tinham contornado as proibições de aquisição da propriedade de terrenos agrícolas em vigor antes da adesão da Hungria à União e que, além disso, tinham violado a regulamentação nacional em matéria de controlo de câmbios aplicável à época, pelo que eram, por essa razão, nulos ab initio desde antes da adesão. Invocou igualmente vários objetivos de política agrícola, a saber, assegurar que os terrenos agrícolas produtivos apenas sejam possuídos pelas pessoas singulares que os trabalham e não para fins especulativos, prevenir a fragmentação dos terrenos e manter uma população rural e uma agricultura sustentável, bem como criar explorações de dimensão viável e competitivas.
Considerando que não era necessário examinar a Lei de 2013 à luz do artigo 49.o TFUE, o Tribunal de Justiça declarou que, ao prever a extinção ex lege dos direitos de usufruto detidos sobre terrenos agrícolas por pessoas que não possam demonstrar um vínculo familiar próximo com o proprietário desses terrenos, entre os quais figuram vários nacionais de Estados‑Membros diferentes da Hungria, essa lei restringe, pelo seu próprio objeto e unicamente por esse facto, o direito dos interessados à livre circulação de capitais garantida pelo artigo 63.o TFUE. Com efeito, essa regulamentação priva‑os tanto da possibilidade de continuarem a gozar do seu direito de usufruto como da eventual possibilidade de alienarem esse direito. A referida regulamentação é, por outro lado, suscetível de dissuadir os não residentes de fazerem investimentos na Hungria no futuro.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça considerou que havia que examinar se a referida restrição era suscetível de ser justificada por razões imperiosas de interesse geral ou pelas razões referidas no artigo 65.o TFUE, e se era conforme com o princípio da proporcionalidade, nomeadamente por prosseguir os objetivos invocados de uma forma coerente e sistemática.
Neste contexto, o Tribunal de Justiça recordou igualmente que os direitos fundamentais garantidos pela Carta são aplicáveis em todas as situações reguladas pelo direito da União e devem, por conseguinte, ser respeitados quando uma regulamentação nacional se enquadra no âmbito de aplicação desse direito. Tal é nomeadamente o caso quando uma regulamentação nacional possa entravar uma ou mais liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE e o Estado‑Membro em causa invoque os motivos previstos no artigo 65.o TFUE ou razões imperiosas de interesse geral reconhecidas pelo direito da União para justificar esse entrave. Em semelhante hipótese, a regulamentação nacional em causa só pode beneficiar das exceções assim previstas se respeitar os direitos fundamentais assegurados pelo Tribunal de Justiça. A este respeito, deve considerar‑se que o recurso de um Estado‑Membro às exceções previstas no direito da União para justificar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado «aplica o direito da União», na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça examinou a compatibilidade da Lei de 2013 com o direito da União à luz tanto das exceções previstas pelos Tratados e pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como dos direitos fundamentais garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais, entre os quais figura o direito de propriedade consagrado no seu artigo 17.o, cuja violação era alegada pela Comissão no caso vertente.
No que respeita ao referido artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais, o Tribunal de Justiça, em primeiro lugar, esclareceu que a proteção conferida pelo n.o 1 desse artigo tem por objeto os direitos que têm um valor patrimonial do qual decorre, tendo em conta a ordem jurídica em causa, uma posição jurídica adquirida que permite o seu exercício autónomo pelo e a favor do seu titular. Segundo o Tribunal de Justiça, é manifesto que os direitos de usufruto em causa revestem um valor patrimonial e conferem ao titular uma posição jurídica adquirida, mesmo que a transmissibilidade desses direitos esteja limitada ou excluída por força do direito nacional aplicável. Com efeito, a aquisição, por via contratual, de tais direitos de usufruto sobre terrenos agrícolas é, em princípio, acompanhada pelo pagamento de um preço. Estes direitos permitem aos seus titulares gozar desses terrenos, nomeadamente para fins económicos, ou mesmo, eventualmente, arrendá‑los a terceiros, e estão assim abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 17.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça declarou que os direitos de usufruto que a Lei de 2013 extinguiu devem ser considerados «legalmente adquiridos», na aceção dessa disposição da Carta dos Direitos Fundamentais. Com efeito, os referidos direitos tinham sido constituídos numa época em que a constituição desses direitos não era proibida pela legislação em vigor e a Hungria não demonstrou que esses direitos fossem inválidos devido à violação da regulamentação nacional da época em matéria de controlo de câmbios. Além disso, esses mesmos direitos foram objeto de inscrições sistemáticas nos registos prediais pelas autoridades nacionais competentes e a sua existência foi confirmada por uma lei adotada em 2012.
Em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou que a Lei de 2013 não contém restrições ao uso dos bens, mas sim uma privação de propriedade, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais, apesar de os direitos de usufruto em causa não serem adquiridos pela autoridade pública, tendo a sua extinção como consequência a reconstituição da plena propriedade dos terrenos em causa em benefício dos proprietários.
Todavia, no termo dessa análise o Tribunal de Justiça observou que o exercício dos direitos garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais pode ser restringido desde que esta restrição esteja prevista na lei, respeite o conteúdo essencial desses direitos e, na observância do princípio da proporcionalidade, seja necessária e corresponda efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e das liberdades de terceiros. A este respeito, uma leitura conjugada dos artigos 17.°, n.o 1, e 52.°, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais leva a considerar que, quando uma razão de utilidade pública é invocada para justificar uma privação de propriedade, é à luz dessa razão e dos objetivos de interesse geral que esta representa que se deve assegurar a observância do princípio da proporcionalidade previsto no artigo 52.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais. Por outro lado, tal leitura implica que, caso não exista essa razão de utilidade pública adequada a justificar uma privação da propriedade, ou, admitindo que esteja demonstrada essa razão de utilidade pública, esta não cumpra os pressupostos previstos no artigo 17.o, n.o 1, segundo período, da Carta dos Direitos Fundamentais, o direito de propriedade garantido por esta disposição é violado.
A este respeito, embora o Tribunal de Justiça tenha admitido que as regulamentações nacionais possam restringir a livre circulação de capitais, em nome de objetivos como os invocados pela Hungria em apoio da Lei de 2013, considerou, todavia, que, por falta de provas, não se podia considerar que a referida lei prossegue efetivamente tais objetivos, nem que é adequada a garantir a realização desses objetivos. O Tribunal de Justiça acrescentou que, em todo o caso, essa lei ultrapassa o que é necessário para os alcançar. Pelos mesmos motivos, o Tribunal de Justiça concluiu pela inexistência de razões de utilidade pública adequadas para justificar a privação da propriedade decorrente da extinção dos direitos de usufruto em causa.
No que respeita a essa privação de propriedade, o Tribunal de Justiça acrescentou que, em todo o caso, a Lei de 2013 não satisfaz a exigência de pagamento de uma justa indemnização em tempo útil, prevista no artigo 17.o, n.o 1, segundo período, da Carta dos Direitos Fundamentais. Com efeito, essa lei não comporta qualquer disposição que preveja a indemnização dos titulares dos direitos de usufruto que foram privados desses direitos e a mera remissão, apresentada pela Hungria, para as regras gerais de direito civil não pode satisfazer essa exigência. No caso vertente, essa remissão coloca nos titulares de direitos de usufruto o ónus de ter de proceder à cobrança, mediante processos que se podem revelar longos e dispendiosos, de eventuais indemnizações que lhes possam ser devidas pelo proprietário do terreno. Tais regras de direito civil não permitem determinar de forma simples e suficientemente precisa ou previsível se podem efetivamente ser obtidas indemnizações no termo de tais processos, nem saber, sendo caso disso, quais serão a sua natureza e montante.