62019TJ0009
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (drugi razširjeni senat)
z dne 27. januarja 2021 (
*1
)
„Okolje – Financiranje elektrarne na biomaso v Galiciji – Sklep sveta direktorjev EIB o odobritvi financiranja – Dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah – Člena 9 in 10 Aarhuške konvencije – Členi od 10 do 12 Uredbe (ES) št. 1367/2006 – Zahteva za notranjo revizijo – Zavrženje zahteve kot nedopustne – Dopustnost razloga, navedenega v obrambo – Obveznost obrazložitve – Pojem akta, sprejetega v skladu z okoljskim pravom – Pojem akta, ki ima pravno zavezujoče in zunanje učinke“
V zadevi T‑9/19,
ClientEarth s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo), ki jo zastopajo J. Flynn, QC, H. Leith in S. Abram, barristers,
tožeča stranka,
proti
Evropski investicijski banki (EIB), ki jo zastopata G. Faedo in K. Carr, agentki, skupaj z B. Wägenbaurom, odvetnikom,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopata F. Blanc in G. Gattinara, agenta,
intervenientka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti sklepa EIB, ki je bil tožeči stranki sporočen v dopisu z dne 30. oktobra 2018 in s katerim je bila kot nedopustna zavržena zahteva za notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB z dne 12. aprila 2018 o odobritvi financiranja projekta elektrarne na biomaso v Galiciji (Španija), ki jo je tožeča stranka 9. avgusta 2018 vložila v skladu s členom 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL 2006, L 264, str. 13) in Sklepom Komisije 2008/50/ES z dne 13. decembra 2007 o določitvi podrobnih pravil o uporabi Uredbe št. 1367/2006 glede zahtev za notranjo revizijo upravnih aktov (UL 2008, L 13, str. 24),
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi razširjeni senat),
v sestavi M. Van der Woude, predsednik, V. Tomljenović, sodnica, F. Schalin, sodnik, P. Škvařilová-Pelzl (poročevalka), sodnica, in I. Nõmm, sodnik,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 24. junija 2020
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
Aarhuška konvencija
1
Evropska skupnost, ki je zatem postala Evropska unija, je 25. junija 1998 v Aarhusu podpisala Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija). Aarhuška konvencija je začela veljati 30. oktobra 2001. Nato je bila v imenu Skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 o sklenitvi Aarhuške konvencije v imenu Evropske skupnosti (UL 2005, L 124, str. 1). Od tega datuma je Unija tudi pogodbenica te konvencije.
2
Člen 1 Aarhuške konvencije, naslovljen „Cilj“, določa, da za to, „[d]a bi prispevali k varstvu pravice vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, vsaka pogodbenica [te konvencije] v skladu z določbami te konvencije zagotavlja pravico do dostopa do informacij, do udeležbe javnosti pri odločanju in do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah“.
3
V skladu z navodili za izvajanje Aarhuške konvencije je namen pravice do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah, določene v členu 9(1) in (2) Aarhuške konvencije, konkretno zagotoviti pravice do dostopa do okoljskih informacij in udeležbo javnosti pri odločanju v okoljskih zadevah, kot so te pravice in udeležba zagotovljene s to konvencijo. Člen 9(3) Aarhuške konvencije pa splošneje določa, da mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
4
V navodilih za izvajanje Aarhuške konvencije je navedeno tudi naslednje. Pogodbenice Aarhuške konvencije ohranjajo precejšnje polje proste presoje za določitev organov (sodišče ali upravni organ) in vrst postopkov (na primer civilno, upravno ali kazensko pravo), ki morajo biti dostopni, da je mogoče izpodbijati dejanja in opustitve iz člena 9(3) Aarhuške konvencije. Ob upoštevanju splošne obveznosti iz člena 3(1) te konvencije, da vzpostavijo in ohranijo jasen, pregleden in dosleden okvir, pogodbenicam Aarhuške konvencije nič ne preprečuje, da zagotovijo različne revizijske postopke za različne vrste dejanj ali opustitev. Cilj vsakega upravnega ali sodnega revizijskega postopka je popraviti napačne odločitve, dejanja in opustitve ter na koncu doseči odpravo kršitev zakona. Na podlagi člena 9(4) Aarhuške konvencije morajo pogodbenice te konvencije poskrbeti, da revizijski organi zagotavljajo „ustrezna in učinkovita“ pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna. Poleg tega, da so v členu 9(4) in (5) Aarhuške konvencije natančneje opredeljene vrste pravnih sredstev, se v tem členu zahteva, da njene pogodbenice zagotovijo, da so revizijski postopki iz odstavkov od 1 do 3 „pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi“ ter da je javnost z njimi seznanjena.
Okoljska politika Unije in izvajanje člena 9(3) in (4) Aarhuške konvencije z Aarhuško uredbo
5
Okoljska politika Unije temelji na členih od 191 do 193 PDEU in členu 11 PDEU, s katerim se spodbuja trajnostni razvoj na horizontalni ravni.
6
V členu 191 PDEU je opredeljeno področje uporabe okoljske politike Unije ter je določena vrsta ciljev (odstavek 1), načel (odstavek 2) in meril (odstavek 3), ki jih mora zakonodajalec Unije upoštevati pri izvajanju te politike.
7
V skladu s členom 191(1) PDEU okoljska politika Unije sledi tem ciljem:
„–
ohranjanju, varstvu in izboljšanju kakovosti okolja;
–
varovanju človekovega zdravja;
–
skrbni in preudarni rabi naravnih virov;
–
spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov, zlasti v boju proti podnebnim spremembam.“
8
V času dejanskega stanja je konkretno delovanje Unije temeljilo predvsem na okoljskem akcijskem programu za obdobje 2014–2020. Sledilo je trem ciljem, ki so bili, prvič, ohranjanje naravnega kapitala (rodovitnost tal, kakovost zraka in vode, biotska raznovrstnost itd.), drugič, preoblikovanje Unije v nizkoogljično gospodarstvo, ki gospodarno porablja vire (obdelava odpadkov, boj proti izgubam, recikliranje itd.), ter tretjič, varovanje človekovega zdravja in dobrega počutja (boj proti onesnaževanju, omejevanje kemikalij itd.). Poleg teh ciljev je bila okoljska politika Unije vse bolj vključena na druga področja delovanja Unije. Na primer, v sveženj ukrepov za podnebne spremembe in energijo iz obnovljivih virov do leta 2020, nato do leta 2030, so bili vključeni zavezujoči nacionalni cilji, da bi se zvišal delež energije iz obnovljivih virov v nacionalni porabi.
9
V členu 191(4) PDEU je pojasnjen obseg zunanje pristojnosti Unije v okoljskih zadevah. Ta člen določa načelo deljene pristojnosti držav članic in Unije za sklepanje mednarodnih sporazumov na področju okolja s tretjimi državami in pristojnimi mednarodnimi organizacijami.
10
Za uresničitev ciljev okoljske politike Unije je Skupnost, ki je zatem postala Unija, podpisala Aarhuško konvencijo.
11
Zaradi izvajanja te konvencije v pravnem redu Unije sta Evropski parlament in Svet Evropske unije sprejela Uredbo (ES) št. 1367/2006 z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih [Unije] (UL 2006, L 264, str. 13, v nadaljevanju: Aarhuška uredba), ki v skladu z njenim členom 1(1)(d) določa med drugim „pravil[a] za uporabo določb Konvencije v institucijah in organih [Unije], zlasti […] [z] zagotavljanjem dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni [Unije] v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi“. V skladu s členom 14 Aarhuške uredbe se je ta začela uporabljati 28. junija 2007.
12
Na podlagi člena 10(1) Aarhuške uredbe lahko vsaka nevladna organizacija (NVO), ki izpolnjuje merila iz člena 11 te uredbe, z obrazloženo zahtevo pri instituciji ali organu Unije, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt, sproži notranjo revizijo tega akta.
13
V uvodni izjavi 11 Aarhuške uredbe je navedeno, da mora biti za posamične upravne akte, ki imajo pravno zavezujoče in zunanje učinke, mogoče sprožiti notranjo revizijo. V tem smislu je v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe pojem „upravni akt“ za namene te uredbe opredeljen kot vsak posamičen ukrep v skladu z okoljskim pravom, ki ga sprejme institucija ali organ Unije ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke.
14
V uvodni izjavi 10 Aarhuške uredbe je navedeno, da „[g]lede na to, da se okoljska zakonodaja neprestano razvija, bi bilo treba opredelitev okoljske zakonodaje navezovati na cilje okoljske politike [Unije], kakor so določeni v Pogodbi [DEU]“. V tem smislu člen 2(1)(f) Aarhuške uredbe določa, da se za namene te uredbe „okoljsko pravo“ razume kot zakonodaja Unije, ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Skupnosti, kot so navedeni v Pogodbi DEU, in sicer k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za obravnavanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov.
15
Poleg tega člen 12(1) Aarhuške uredbe določa, da lahko NVO, ki je v skladu s členom 10 te uredbe vložila zahtevo za notranjo revizijo, v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe DEU začne postopek pred Sodiščem Evropske unije.
16
V uvodni izjavi 18 Aarhuške uredbe je zakonodajalec glede tega pojasnil, da je v skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije in Pogodbo DEU namen te uredbe zagotoviti dostop do sodnih ali drugih revizijskih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev organov javne oblasti, ki so v nasprotju s predpisi, ki se nanašajo na okolje. Poleg tega je navedel, da bi določbe o dostopu do pravnega varstva morale biti skladne s Pogodbo DEU. Nazadnje, v uvodnih izjavah 19 in 21 Aarhuške uredbe je zakonodajalec pojasnil, da je za zagotovitev ustreznih in učinkovitih pravnih sredstev, vključno s tistimi, ki so na voljo pred Sodiščem Evropske unije v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe DEU, primerno, da ima institucija ali organ Unije, ki je sprejel izpodbijani akt ali opustil ukrepanje, možnost ponovno obravnavati svojo prejšnjo odločitev ali ukrepati, in da bi, če predhodnim zahtevam za notranjo revizijo ni bilo ugodeno, moralo biti zadevni NVO omogočeno, da sproži postopek pred Sodiščem Evropske unije v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe DEU.
17
Iz uvodnih izjav Aarhuške uredbe, navedenih v točki 16 zgoraj, izhaja, da je v sistemu dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah, vzpostavljenem s členi od 10 do 12 te uredbe, notranja revizija zasnovana kot upravni postopek, ki nastopi pred morebitno tožbo pri sodišču Unije, ki se po potrebi vloži v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe DEU.
18
Poleg tega iz istih uvodnih izjav izhaja, da je sistem dostopa do pravnega varstva, vzpostavljen s členi od 10 do 12 Aarhuške uredbe, namenjen le nadzoru uporabe okoljskega prava Unije.
19
V tem smislu se s členom 1, točka 1, Sklepa Komisije z dne 13. decembra 2007 o določitvi podrobnih pravil o uporabi [Aarhuške uredbe] glede zahtev za notranjo revizijo upravnih aktov (2008/50/ES) (UL 2008, L 13, str. 24) od vsake NVO, ki vloži zahtevek za notranjo revizijo upravnega akta ali opustitve iz člena 10 Aarhuške uredbe, zahteva, da opredeli upravni akt ali domnevno upravno opustitev za revizijo ter določbe okoljske zakonodaje Unije, za katere meni, da niso bile upoštevane.
EIB
20
Evropska investicijska banka (EIB) je organ Unije, katerega namen je prispevati k uresničevanju njenih ciljev.
21
EIB ima na podlagi člena 308 PDEU pravno osebnost, ločeno od pravne osebnosti Unije. Upravljajo in vodijo jo njeni lastni organi. Ima lastna sredstva in lasten proračun.
22
V skladu s členom 309 PDEU je naloga EIB, da v interesu Unije prispeva k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju notranjega trga, pri čemer ima dostop do trga kapitala in uporablja lastna sredstva. V ta namen EIB, ki posluje na neprofitni podlagi, odobrava posojila in izdaja jamstva, ki v vseh sektorjih gospodarstva olajšujejo financiranje različnih projektov, med drugim projektov skupnega interesa za več držav članic, ki so takšnega obsega ali takšne vrste, da jih ni mogoče v celoti financirati iz sredstev, ki so na voljo v posameznih državah članicah.
23
Člen 7(2) Statuta EIB, določenega s Protokolom št. 5, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU, med drugim določa, da svet guvernerjev sprejema splošne direktive o kreditni politiki EIB, v skladu s cilji Unije. V skladu s členom 7(3)(b) tega statuta svet guvernerjev za namene člena 9(1) navedenega statuta opredeli načela, ki veljajo za posle financiranja v okviru nalog EIB.
24
V skladu s členom 9(1) Statuta EIB svet direktorjev EIB nadzoruje, da je ta pravilno vodena, in zagotavlja skladnost njenega poslovodenja z določbami Pogodb in Statutom ter s splošnimi direktivami, ki jih sprejema svet guvernerjev. Svet direktorjev odloča o odobritvi financiranja in določa obrestne mere za posojila.
25
Poslovnik EIB v različici, ki se uporablja v obravnavanem primeru, in sicer v različici, ki izhaja iz sprememb z dne 20. januarja 2016 (UL 2016, L 127, str. 55), v členu 18 določa, da v skladu s členom 9(1) Statuta EIB svet direktorjev na predlog upravnega odbora določi pogoje, ki pomenijo splošni okvir poslov financiranja, med drugim z odobravanjem meril za določanje obrestnih mer. Svet direktorjev na predlog upravnega odbora sprejme politične odločitve, ki se nanašajo na upravljanje EIB. Potrjuje posle financiranja, ki jih predlaga upravni odbor. Svet direktorjev na splošno zagotavlja, da je upravljanje EIB v skladu s Pogodbo DEU, Statutom EIB, direktivami sveta guvernerjev in drugimi besedili, ki urejajo dejavnosti EIB pri izvajanju njenih nalog po Pogodbi DEU.
26
Člen 16(1) Statuta EIB določa, da EIB v okviru nalog iz člena 309 PDEU odobrava financiranje.
27
V skladu s členom 19(3) Statuta EIB svet direktorjev odloča o poslih financiranja, ki mu jih predloži upravni odbor, ki ima v skladu s členom 11(3) tega statuta pripravljalno in izvedbeno vlogo glede najemanja posojil in odobravanja financiranja, zlasti v obliki posojil in jamstev.
28
V izjavi EIB o socialnih in okoljskih načelih in standardih, ki jo je svet direktorjev odobril 3. februarja 2009 (v nadaljevanju: izjava iz leta 2009), ter v podnebni strategiji, namenjeni mobilizaciji sredstev za prehod na nizkoogljično in na podnebne spremembe odporno gospodarstvo, ki jo je EIB sprejela 22. septembra 2015 (v nadaljevanju: podnebna strategija), so opredeljeni cilji posojilne dejavnosti in merila za upravičenost za projekte, ki se nanašajo na okolje.
29
EIB v točki 22 podnebne strategije navaja:
„Kot banka [Unije] ima EIB nalogo podpirati cilje politike Unije, med katerimi so spodbujanje inovacij in veščin, dostop do financiranja za mala in srednja podjetja, strateška infrastruktura in podnebni ukrepi. EIB prispeva k uresničevanju teh ciljev, ki so vsi medsebojno povezani, s svojimi dejavnostmi posojanja, kombiniranja sredstev (združevanja financiranja EIB z drugimi viri financiranja) in svetovanja. Skladnost z ustreznimi politikami, kakovost portfelja in preudarnost odločitev o financiranju so zagotovljene s celovitim postopkom skrbnega pregleda, ki se uporablja za vse projekte, ki jih podpira EIB […] Na področju podnebnih ukrepov se podnebne politike in instrumenti [Unije], kot so sistem za trgovanje z emisijami […], strategija za prilagajanje podnebnim spremembam ali tudi okvir podnebne in energetske politike do leta 2030, vključujejo v ustrezne operativne prakse in postopke, ki usmerjajo odločitve o financiranju. [EIB] si s svojim delovanjem tudi prizadeva prispevati k uresničitvi dolgoročnih načrtov, kot je evropska energetska unija ali pot k razogljičenju, ki jo je začrtal IPCC [Medvladni panel za podnebne spremembe] in v skladu s katero morajo svetovne emisije toplogrednih plinov doseči vrhunec najpozneje leta 2020, biti znižane za najmanj 50 % v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 do leta 2050 in biti skoraj nične ali negativne do leta 2100, da bi bilo mogoče globalno segrevanje zadržati pod pragom 2 [stopinj Celzija].“
30
V točki 36 podnebne strategije je pojasnjeno, da bo EIB še naprej namenjala najmanj 25 % financiranja projektom, ki izrecno podpirajo podnebne ukrepe. Ob preseganju sektorskega pristopa, ki se tradicionalno uporablja za opredelitev projektov, ki spadajo v okvir podnebnih ukrepov, je v točki 39 določeno podrobnejše upoštevanje vpliva projektov, da bi se okrepil skupni prispevek EIB.
31
Točka 24 podnebne strategije izhaja iz ugotovitve, da nimajo vsi sektorji enakega vpliva na podnebje ter da sta sektorja, ki sta zaradi deleža financiranja s strani EIB in zaradi vrste projektov najbolj upoštevna, energetski in prometni. V tej točki je navedeno, da je pomemben element meril za izbor in oceno za energetske projekte uporaba emisijskega standarda za projekte proizvodnje električne energije. Ta standard omogoča, da se izključijo projekti, katerih pričakovane emisije niso skladne s cilji Unije, ob spoštovanju načela tehnološke nevtralnosti. V vseh primerih se prednost daje projektom, ki so energetsko učinkoviti.
32
V točki 47 podnebne strategije je navedeno, da bo določena tipologija projektov z velikim učinkom po posameznih sektorjih, in sicer s preučitvijo načrtov za razogljičenje, ki obstajajo v obravnavanih sektorjih, ali tudi ogljičnih intenzivnosti teh sektorjev. Znotraj Unije je treba kot glavne oporne točke za načrte uporabiti politike, ki so jih določile Unija in države članice, med katerimi je dolgoročna vizija Unije za nizkoogljično in na podnebne spremembe odporno družbo, pa tudi nacionalne akcijske načrte za energijo iz obnovljivih virov in programe za prilagajanje.
33
Poleg tega je v točki 72 podnebne strategije pojasnjeno, da se ocena emisij toplogrednih plinov uporablja tudi za analizo učinkovitosti projektov proizvodnje električne energije, kar zadeva emisije, ter za preverjanje vpliva hidroenergetskih in bioenergetskih projektov na podnebje. Točnost, doslednost in primerljivost teh ocen so zato pomembni elementi postopka skrbnega pregleda.
34
V izjavi iz leta 2009 se zahteva upoštevanje premislekov v zvezi z okoljsko in socialno trajnostnostjo pri vsakem financiranju, ki ga odobri EIB. V tej izjavi je navedeno, da bi za pridobitev financiranja projekt moral prispevati k uresničevanju enega ali več ciljev politike Unije, kot sta zagotoviti primeren odgovor na grožnjo, ki jo pomenijo podnebne spremembe, z naložbami, ki prispevajo k blaženju teh sprememb oziroma so namenjene prilagajanju nanje, med drugim s podpiranjem projektov, ki zadevajo energetsko učinkovitost, energijo iz obnovljivih virov, čistejšo energijo ali sekvestracijo ogljika, ali prispevati k trajnostnemu upravljanju naravnih virov (točka 10). V skladu z izjavo iz leta 2009 EIB spodbuja sektor energije iz obnovljivih virov, poudarja energetsko učinkovitost pri vseh projektih, ki jih financira, njeni posli financiranja pa so usklajeni z drugimi prednostnimi naložbami Unije v zvezi s podnebjem (točka 77). Poleg tega si EIB prizadeva spodbujati trajnostno rabo tal, med drugim v zvezi z gozdovi, ter priznava pomen gozdov in njihov prispevek k blaženju podnebnih sprememb, prilagajanju tem spremembam in varstvu biotske raznovrstnosti (točka 77).
35
V izjavi iz leta 2009 se prav tako zahteva, da se pri projektih, ki jih financira EIB, spoštujejo splošni okoljski standardi, ki jih je ta vzpostavila in ki izhajajo iz prava Unije ter ki jih je po potrebi mogoče dopolniti z drugimi dobrimi mednarodnimi praksami ali strožjimi standardi, ki jih naloži EIB (točki 31 in 32). V tej izjavi se zahteva tudi spoštovanje postopkovnih pravil, kot so določbe Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1), kakor je bila spremenjena (točka 35, ki sicer napotuje na Direktivo Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248), ki je bila nato razveljavljena z Direktivo 2011/92).
36
Nazadnje, v skladu s točkama 78 in 82 izjave iz leta 2009 si EIB dejavno prizadeva opredeliti in spodbujati projekte, ki pripeljejo do občutnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, z metodami, ki jih preučuje in izpopolnjuje v sodelovanju z drugimi mednarodnimi finančnimi institucijami, ter te koristi upošteva tudi v svojih finančnih in ekonomskih analizah.
Projekt Curtis in njegovo financiranje s strani EIB
37
Projekt, v okviru katerega je bila v občini Curtis (Teixeiro) v pokrajini La Coruña v Galiciji (Španija) zgrajena elektrarna na biomaso z zmogljivostjo približno 50 megavatov električne moči, ki kot gorivo uporablja gozdne odpadke, zbrane znotraj območja s polmerom 100 km (v nadaljevanju: projekt Curtis), je bil med uspešnimi projekti v razpisnem postopku za projekte v zvezi z energijo iz obnovljivih virov, ki ga je leta 2016 organizirala Kraljevina Španija.
38
Konec leta 2016 je nosilec projekta Curtis vzpostavil stik s službami EIB, da bi predstavil tehnične značilnosti tega projekta in začel pogovore glede možnosti za pridobitev financiranja EIB.
39
Na podlagi razpoložljivih informacij in izida pogovorov z nosilcem so se službe EIB dogovorile za predhodno informativno obvestilo v zvezi s projektom Curtis.
40
Upravni odbor EIB je 4. decembra 2017 odobril predhodno informativno obvestilo, s čimer je bilo službam dovoljeno, da formalno začnejo postopek ocenjevanja projekta Curtis.
41
Dne 13. decembra 2017 je bil opis projekta Curtis objavljen na spletnem mestu EIB v skladu z zahtevami politike preglednosti skupine EIB, ki zajema EIB in Evropski investicijski sklad. V njem je bilo navedeno, da proizvodnja električne energije iz obnovljivih virov prispeva k cilju ublažitve učinkov podnebnih sprememb, ki ga ima Unija. Z zagotavljanjem povpraševanja po gozdnih lesnih ostankih bi projekt moral omogočiti zmanjšanje števila gozdnih požarov v Galiciji ter prispevati k trajnostnosti gozdarskih dejavnosti te regije in njene gospodarske dejavnosti na splošno.
42
EIB je 15. decembra 2017 Evropsko komisijo zaprosila, naj poda mnenje glede projekta Curtis, kot določa člen 19 Statuta EIB. Komisija je 12. februarja 2018 EIB poslala pozitivno mnenje glede projekta Curtis.
43
EIB je 18. decembra 2017 v skladu s členom 19 Statuta EIB za mnenje zaprosila Kraljevino Španijo. Ta je 20. decembra 2017 poslala nenasprotujoče mnenje.
44
Upravni odbor je na seji 20. marca 2018 odobril predložitev predloga za financiranje projekta Curtis z referenčno oznako „Doc 18/291“ (v nadaljevanju: predlog za financiranje) iz lastnih sredstev EIB svetu direktorjev in predložitev zahteve za jamstvo EU za isti projekt naložbenemu odboru Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI), ker je zadevni projekt izkazoval poseben profil tveganja in se je tako štel za posebno dejavnost v smislu člena 16(3), drugi pododstavek, Statuta EIB.
45
Naložbeni odbor EFSI je na seji 9. aprila 2018 odobril uporabo jamstva EU za projekt Curtis.
46
Svet direktorjev je s sklepom, sprejetim na seji, ki je bila 12. aprila 2018 v Luxembourgu (Luksemburg) (v nadaljevanju: sporni sklep), odobril predlog za financiranje v obliki posojila, ki se je dodelilo ad hoc subjektu, imenovanemu „Special Purpose Vehicle“, v znesku največ 60 milijonov EUR. Sporni sklep je bil zapisan v zapisnik seje.
47
EIB je z dopisom z dne 13. aprila 2018 nosilca projekta obvestila o spornem sklepu, pri čemer je omenila, da predhodna odobritev financiranja projekta Curtis ne ustvarja nobene obveznosti za EIB glede odobritve posojila, pač pa nosilcu omogoča, da sprejme potrebne ukrepe za sklenitev navedenega posojila.
48
Sporni sklep je bil 28. junija 2018 objavljen na spletnem mestu EIB.
49
Podrobnosti glede pogojev financiranja projekta Curtis so bile dogovorjene med nosilcem in različnimi posojilodajalci, ki so poleg EIB vključevali poslovno banko, izvozno agencijo, nacionalno banko za spodbujanje gospodarskega razvoja in dolžniško-lastniškega posojilodajalca. Ko so bili med vsemi strankami dogovorjeni dokončni pogoji in so bila končana različna ocenjevalna poročila, je bil rezultat pogajanj in postopka skrbnega pregleda predstavljen upravnemu odboru v končnem obvestilu, ki ga je ta odobril 16. julija 2018.
50
Službe EIB so 23. julija 2018 podpisale interni sporazum o pogojih pogodbe o financiranju projekta Curtis. S tem povezana pogodbena dokumentacija je bila podpisana 25. julija 2018.
51
Prvo izplačilo, povezano s financiranjem EIB, je bilo izvršeno 29. avgusta 2018. Predvideno je bilo, da se gradnja projekta Curtis konča pred koncem leta 2019. Kot je EIB v odgovor na ustno vprašanje Splošnega sodišča navedla na obravnavi, izvajanje projekta Curtis odtlej poteka normalno.
Tožeča stranka in njeno izpodbijanje financiranja projekta Curtis
52
Tožeča stranka, ClientEarth, je NVO, ki si prizadeva za varstvo okolja.
53
Tožeča stranka je 9. avgusta 2018 pri EIB vložila zahtevo za notranjo revizijo spornega sklepa v skladu s členom 10 Aarhuške uredbe in Sklepom 2008/50.
54
Zahteva za notranjo revizijo je temeljila na več razlogih, procesnih in materialnih. Glede vsebine in v delu, v katerem bi sporni sklep lahko temeljil na razlogovanju, navedenem v predlogu za financiranje, je tožeča stranka zlasti svetu direktorjev očitala, da je pri spornem sklepu storil očitno napako pri presoji s tem, da je menil, da bo projekt Curtis močno prispeval k politiki Unije z izpolnjevanjem treh izmed ciljev, ki jim sledi ta politika.
55
Najprej, tožeča stranka je izpodbijala ugotovitev, da bo projekt Curtis prispeval k uresničitvi španskih in evropskih ciljev na področju proizvodnje energije iz obnovljivih virov, energetske varnosti in okolja. V zvezi s prispevkom k uresničitvi španskih in evropskih ciljev na področju proizvodnje energije iz obnovljivih virov je opozorila, da ta prispevek nikakor ni utemeljen, ker je v predlogu za financiranje navedeno, da obstaja precejšnje tveganje, da ne bo ves les, uporabljen kot gorivo v elektrarni na biomaso, ustrezal trajnostnim standardom, določenim v Direktivi 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16) v različici, ki se je uporabljala v času sprejetja spornega sklepa, ali da projekt Curtis ne bo izveden v predvidenih rokih. Glede prispevka k uresničitvi cilja energetske varnosti je tožeča stranka navedla, da temu nasprotuje ugotovitev v predlogu za financiranje, da ker je za španski trg električne energije značilna znatna presežna zmogljivost, bo imel projekt skromno ekonomsko vrednost za splošni elektroenergetski sistem. V zvezi s prispevkom k uresničitvi okoljskih ciljev je tožeča stranka trdila, da ta prispevek nikakor ni utemeljen, ker je električni izkoristek projekta prenizek, da bi resnično prispeval k ciljem proizvodnje energije iz obnovljivih virov.
56
Dalje, tožeča stranka je izpodbijala ugotovitev, da bo projekt Curtis prispeval k preprečevanju gozdnih požarov in k trajnostnosti gozdarskih dejavnosti v Galiciji. Trdila je, da ta ugotovitev temelji na napačni razlagi Ley 7/2012 de montes de Galicia (zakon 7/2012 regije Galicija) z dne 28. junija 2012 (BOE št. 217 z dne 8. septembra 2012, str. 63275) in napačni presoji resničnih vplivov elektrarne na biomaso na gozdarske dejavnosti v Galiciji, ki lahko v praksi pripeljejo do povečanja tveganja za požare s spodbujanjem gozdne monokulture.
57
Nazadnje, tožeča stranka je izpodbijala ugotovitev, da bo projekt Curtis skladen s prednostnimi nalogami EIB v zvezi s posojili za energijo iz obnovljivih virov in boj proti podnebnim spremembam. Navedla je, da ta ugotovitev temelji na napačni analizi, ki precenjuje električni izkoristek projekta Curtis ali okoljske prednosti, povezane s tem projektom, hkrati pa podcenjuje nekatera precejšnja tveganja, ki lahko vplivajo na izvedljivost ali rok za izvedbo navedenega projekta, in njegove učinke na okolje, kot je povečanje sečnje v Galiciji, ki pripelje zlasti do dvoma o tem, da bo imel projekt Curtis pozitiven učinek glede toplogrednih plinov.
58
EIB je z dopisom z dne 30. oktobra 2018, ki sta ga podpisali njena generalna sekretarka in namestnica vodje njene pravne službe, tožečo stranko obvestila, da je bila zahteva za notranjo revizijo spornega sklepa zavržena kot nedopustna, ker se ta zahteva ni nanašala na akt, ki je lahko predmet notranje revizije, in sicer „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe (v nadaljevanju: izpodbijani akt).
59
V izpodbijanem aktu, prvič, je EIB navedla, da sporni sklep nima pravno zavezujočih zunanjih učinkov in ne more ustvarjati pravic za tretjo osebo. Ta sklep naj bi bil zgolj interni akt v smislu členov 9 in 19 Statuta EIB, ki je nujen za to, da je s tem povezano pogodbo o financiranju mogoče podpisati, vendar ne vodi nujno do takega podpisa in ne ustvarja pravice, da nasprotna stranka tak podpis zahteva. Tak sklep naj ne bi bil primerljiv z odločitvijo o oddaji naročila na področju javnega naročanja, saj naj ne bi bil del postopka, urejenega s pravom javnih naročil ali primerljivega z javnim razpisom, temveč naj bi bil zajet s poslovno in politično diskrecijsko pravico, ki jo ima EIB na podlagi Pogodb in svojega statuta.
60
Drugič, EIB je trdila, da sporni sklep ni bil sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe, v katerem je „okoljsko pravo“ opredeljeno kot „zakonodaj[a] […], ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike [Unije], kot so navedeni v Pogodbi […]“.
61
V zvezi s trditvijo tožeče stranke, da je projekt Curtis dobil jamstvo EU, ki ga je EFSI zagotovil na podlagi Uredbe EU 2015/1017 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2015 o [EFSI], Evropskem svetovalnem vozlišču za naložbe in Evropskem portalu naložbenih projektov ter o spremembi uredb (EU) št. 1291/2013 in (EU) št. 1316/2013 – [EFSI] (UL 2015, L 169, str. 1), zaradi česar bi bilo po mnenju tožeče stranke treba upoštevati okoljske omejitve, povezane s tem projektom, je EIB navedla, da neodvisno od vprašanja, ali odobritev jamstva EU za projekt, ki ga financira ta banka, zadostuje za to, da to financiranje vstopi na področje „okoljskega prava“, odločitve o odobritvi takega jamstva ni sprejel njen svet direktorjev, ampak naložbeni odbor EFSI.
62
Glede trditve, da se je EIB zavezala, da bo v okviru uporabe lastnih sredstev spodbujala okoljske cilje, je ta banka navedla, da taka zaveza ne zadostuje za ugotovitev, da je bilo financiranje projekta Curtis ali katero koli drugo financiranje projekta, ki je bilo odobreno v skladu s Statutom EIB, ipso facto odobreno s strani EIB na podlagi okoljske zakonodaje Unije. Taka trditev naj bi umetno razširjala meje „zakonodaje Unije“ onkraj področja uporabe Aarhuške uredbe na način, ki ni združljiv z institucionalno vlogo in statutarno nalogo EIB.
Postopek in predlogi strank
63
Tožeča stranka je 8. januarja 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
64
EIB je 22. marca 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo.
65
Komisija je 6. aprila 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom EIB. Tožeča stranka se je 11. aprila 2019 odpovedala predložitvi stališča glede tega predloga, EIB pa je 29. aprila 2019 navedla, da glede navedenega predloga nima stališča. Predsednica prvega senata Splošnega sodišča je z odločbo z dne 2. maja 2019 dovolila to intervencijo.
66
Tožeča stranka je 7. maja 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila repliko.
67
Komisija je 17. junija 2019 vložila intervencijsko vlogo.
68
EIB je 3. julija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila dupliko.
69
EIB in tožeča stranka sta 3. julija oziroma 8. julija 2019 vložili stališči glede intervencijske vloge Komisije.
70
Tožeča stranka je 4. avgusta 2019 na podlagi člena 106(2) Poslovnika Splošnega sodišča predložila obrazloženo stališče glede vprašanja, ali naj se opravi obravnava.
71
Zaradi delne zamenjave sodnikov Splošnega sodišča je bila obravnavana zadeva dodeljena novi sodnici poročevalki, ki je članica drugega senata.
72
Splošno sodišče je na predlog drugega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu. Poleg tega je, ker je bil eden od članov senata zadržan, predsednik Splošnega sodišča na podlagi člena 17(2) Poslovnika za dopolnitev senata v obravnavani zadevi določil samega sebe. V skladu s členom 10(5) tega poslovnika je tudi prevzel predsedovanje senatu v tej zadevi.
73
Na podlagi poročila sodnice poročevalke je Splošno sodišče (drugi senat) odločilo, da začne ustni del postopka.
74
Stranke so ustno podale navedbe in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi 24. junija 2020.
75
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj se:
–
izpodbijani akt razglasi za ničen;
–
EIB naloži plačilo stroškov.
76
EIB ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlaga, naj se:
–
tožba zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
77
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja dva razloga. Prvi tožbeni razlog, ki je materialni, je razdeljen na dva dela in se nanaša na očitne napake pri presoji v zvezi z uporabo Aarhuške uredbe. S tem prvim tožbenim razlogom tožeča stranka v bistvu EIB očita, da je pri sprejetju izpodbijanega akta v zvezi s spornim sklepom napačno uporabila nekatere pogoje, ki se zahtevajo, da je akt mogoče opredeliti kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) te uredbe. Drugi tožbeni razlog, ki je procesni, se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve.
78
EIB, ki jo podpira Komisija, Splošnemu sodišču predlaga, naj še pred preizkusom obeh tožbenih razlogov, ki ju navaja tožeča stranka, ugotovi, da je tožba neutemeljena, saj je bila zahteva za notranjo revizijo spornega sklepa nedopustna tudi iz razloga, ker ni bila združljiva z neodvisnostjo, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja. Poleg tega predlaga, naj se tožba zavrne z obrazložitvijo, da sta oba tožbena razloga, navedena v njeno utemeljitev, neutemeljena. Komisija navaja, da podpira zlasti trditve, ki jih EIB podaja zoper prvi razlog za razglasitev ničnosti.
79
Pred preizkusom obeh razlogov za razglasitev ničnosti, ki ju tožeča stranka navaja v utemeljitev tožbe, je treba preučiti razlog, ki ga EIB navaja v obrambo.
Razlog, ki ga EIB navaja v obrambo
80
EIB, ki jo podpira Komisija, Splošnemu sodišču predlaga, naj še pred preizkusom obeh tožbenih razlogov, ki ju navaja tožeča stranka, ugotovi, da je tožba neutemeljena, saj je bila zahteva za notranjo revizijo spornega sklepa nedopustna tudi iz razloga, ker ni bila združljiva z neodvisnostjo, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja.
81
Tožeča stranka ugovarja, da se EIB v izpodbijanem aktu v zvezi z zahtevo za notranjo revizijo spornega sklepa ni sklicevala na noben razlog za nedopustnost, ki bi se nanašal na nezdružljivost te zahteve z neodvisnostjo, ki naj bi jo ta banka uživala na področju svojega finančnega poslovanja, tako da navedba tega razloga v obrambo v okviru te tožbe ni dopustna.
82
Podredno tožeča stranka trdi, da je EIB, ker tega vidika ni omenila v izpodbijanem aktu, kršila svojo obveznost obrazložitve, kot je navedeno v okviru drugega tožbenega razloga.
83
V delu, v katerem se EIB, da bi odgovorila na razloga tožeče stranke za razglasitev ničnosti, sklicuje na svojo avtonomijo in svojo neodvisnost, tožeča stranka trdi, da je utemeljitev EIB pretirana in neutemeljena ter da jo je sodišče Unije že večkrat zavrnilo.
84
V odgovor na trditve tožeče stranke EIB trdi, da je s tem, da je pred Splošnim sodiščem navedla nov razlog za nedopustnost zahteve za notranjo revizijo spornega sklepa, ravnala dopustno, saj ta razlog navaja zgolj za podkrepitev stališča, ki ga je predstavila že v izpodbijanem aktu, da je bila ta zahteva nedopustna, namen navedenega razloga pa je odgovoriti na trditve, podane v tožbi, v skladu z načeli spoštovanja pravice do obrambe, enakosti orožij in kontradiktornosti.
85
Poleg tega EIB prereka trditev, da je kršila obveznost obrazložitve, ker ji v izpodbijanem aktu ni bilo treba predvidevati in pojasnjevati vseh argumentov, ki bi jih lahko oblikovala v okviru morebitne tožbe zoper navedeni akt. V odgovor na ustno vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, EIB prvič trdi, da je v izpodbijanem aktu razlog za nedopustnost, ki se nanaša na nezdružljivost zahteve za notranjo revizijo z neodvisnostjo, ki jo uživa na področju svojega finančnega poslovanja, v bistvu navedla s tem, da je na eni strani v šestem odstavku navedenega akta navedla, da „je vsaka odločitev EIB o podprtju ali nepodprtju potencialno upravičenega projekta in po potrebi o obliki te podpore zajeta s poslovno in politično diskrecijsko pravico, ki se priznava [EIB] s Pogodbama in Statutom“, ter na drugi strani v osmem odstavku istega akta zatrdila, da bi stališče, ki ga zagovarja tožeča stranka, vodilo do položaja, ki „ne bi bil več združljiv niti z institucionalno vlogo EIB niti z nalogo, ki jo ima na podlagi svojega statuta“.
86
V obravnavanem primeru je treba ob upoštevanju ugovorov, ki jih tožeča stranka izraža glede tega razloga EIB, navedenega v obrambo, začeti s presojo njegove dopustnosti.
87
Najprej je treba opozoriti, da pravica do dobrega upravljanja iz člena 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah vključuje med drugim, kot določa odstavek 2(c) tega člena, obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži. V skladu s členom 296 PDEU morajo biti akti, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi in agencije Unije, obrazloženi. Člen 10(2) Aarhuške uredbe tudi določa, da mora biti pisni odgovor, ki ga poda institucija ali organ Unije na zahtevo za notranjo revizijo enega od njenih oziroma njegovih aktov, utemeljen. Vložniku mora biti omogočeno, da na podlagi navedenih razlogov razume razlogovanje, na katerem temelji odločitev pristojne institucije ali pristojnega organa (sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi TestBioTech in drugi/Komisija, C‑82/17 P, EU:C:2018:837, točka 49).
88
Splošno sodišče pri nadzoru zakonitosti iz člena 263 PDEU ne sme nadomestiti avtorjeve obrazložitve izpodbijanega akta s svojo in ne sme s svojo obrazložitvijo zapolniti praznine v utemeljitvi tega akta tako, da njegov preizkus ne bi bil povezan z nobeno presojo v tem aktu (glej sodbo z dne 18. julija 2013, UEFA/Komisija, C‑201/11 P, EU:C:2013:519, točka 65 in navedena sodna praksa).
89
V obravnavanem primeru je izpodbijani akt, kot je jasno razvidno iz njegovega četrtega odstavka, temeljil samo na razlogu za nedopustnost, v skladu s katerim sporni sklep ni bil „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe. Poleg tega je iz petega in sedmega odstavka navedenega akta jasno razvidno, da je ta razlog sam temeljil na dveh podrazlogih, ki sta bila, prvič, to, da sporni sklep ni imel pravno zavezujočih in zunanjih učinkov, in drugič, to, da ta isti sklep ni bil sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
90
Zgolj v okviru preizkusa teh dveh podrazlogov, in ne v okviru kakega samostojnega razloga, se je EIB pri zavrnitvi nasprotne razlage pojma „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe, ki jo je podala tožeča stranka, nenatančno in splošno sklicevala na poslovno in politično diskrecijsko pravico, ki se ji priznava s Pogodbama in njenim statutom, ter na svojo institucionalno vlogo in naloge, ki jih ima na podlagi tega statuta.
91
Preizkus utemeljenosti tega razloga, navedenega v obrambo, bi torej privedel do tega, da bi Splošno sodišče obrazložitev, ki jo je EIB sprejela v izpodbijanem aktu, nadomestilo s svojo obrazložitvijo, česar ni pristojno storiti. Če bi EIB v obravnavanem primeru želela svoj sklep zakonito opreti na dodaten, samostojen razlog, bi morala umakniti izpodbijani akt in sprejeti novega, ki bi temeljil med drugim na navedenem razlogu.
92
Glede na zgornjo presojo je treba torej razlog, ki ga EIB navaja v obrambo in se nanaša na to, da je bila zahteva za notranjo revizijo spornega sklepa nedopustna, ker ni bila združljiva z neodvisnostjo, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja, zavreči kot nedopusten.
Utemeljenost tožbe
93
Kar zadeva razloga za razglasitev ničnosti, navedena v utemeljitev tožbe, se drugi nanaša na bistveno kršitev postopka, ki se uporablja za izpodbijani akt, in sicer kršitev obveznosti obrazložitve tega akta, medtem ko se prvi, v skladu s katerim naj bi izpodbijani akt vseboval napake pri presoji v zvezi z uporabo Aarhuške uredbe, nanaša vsebinsko zakonitost tega postopka.
94
Ker sodišče Unije ne more opraviti nadzora nad utemeljenostjo akta, če obrazložitev tega akta ni zadostna glede katere od bistvenih točk razlogovanja, na podlagi katerega je avtor tega akta sprejel svojo odločitev, mora sodišče Unije zadostnost obrazložitve akta preveriti, preden obravnava razloge, ki jih stranke navajajo, da bi izpodbile njegovo utemeljenost (glej v tem smislu sodbo z dne 4. marca 2009, Tirrenia di Navigazione in drugi/Komisija, T‑265/04, T‑292/04 in T‑504/04, neobjavljena, EU:T:2009:48, točki 98 in 99).
95
Iz teh razlogov je treba v obravnavanem primeru drugi tožbeni razlog preizkusiti pred prvim.
Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
96
Tožeča stranka EIB očita, da pri sprejetju izpodbijanega akta ni spoštovala svoje obveznosti obrazložitve. Ta akt naj bi bil „pravni akt“, za katerega veljajo obveznost obrazložitve na podlagi člena 296 PDEU ter pravice, priznane v členu 41(2)(c) in členu 47 Listine o temeljnih pravicah. Generalni pravobranilec M. Szpunar naj bi to priznal v točki 49 sklepnih predlogov v zadevi TestBioTech in drugi/Komisija (C‑82/17 P, EU:C:2018:837). Po mnenju tožeče stranke obrazložitev izpodbijanega akta ni zadostna, da bi bilo mogoče razumeti razloge, zaradi katerih je EIB ugotovila, da sporni sklep, za katerega se je zahtevala notranja revizija, ne izpolnjuje nekaterih izmed pogojev, ki se zahtevajo, da je akt mogoče opredeliti kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe, in sicer, prvič, pogoja, da je akt sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, in drugič, pogoja, da ima „pravno zavezujoče in zunanje učinke“. Tožeča stranka EIB zlasti očita, da v izpodbijanem aktu ni odgovorila na vse dejanske ali pravne trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v zahtevi za notranjo revizijo spornega sklepa.
97
EIB zavrača trditve tožeče stranke in trdi, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
98
Iz sodne prakse, navedene že v točki 87 zgoraj, izhaja, da je za izpodbijani akt veljala obveznost obrazložitve, ki je določena v členu 296 PDEU in na katero je opomnjeno v členu 10(2) Aarhuške uredbe.
99
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta in mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, organa, urada ali agencije, ki je akt izdal oziroma izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, pristojno sodišče pa opravi nadzor. Ne zahteva se, da morajo biti v obrazložitvi natančno navedeni vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj vprašanja, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ni treba presojati le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 5. marca 2009, Francija/Svet, C‑479/07, neobjavljena, EU:C:2009:131, točka 49 in navedena sodna praksa). Zlasti je akt, ki posega v položaj, dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna (glej sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 79 in navedena sodna praksa).
100
Iz sodne prakse tudi izhaja, da je obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki spada pod vsebinsko zakonitost spornega akta (glej sodbo z dne 5. marca 2009, Francija/Svet, C‑479/07, neobjavljena, EU:C:2009:131, točka 50 in navedena sodna praksa).
101
EIB je v izpodbijanem aktu zahtevo za notranjo revizijo spornega sklepa zavrgla kot nedopustno, ker se ni nanašala na akt, ki je lahko predmet notranje revizije, in sicer na „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe. To stališče je temeljilo v bistvu na razlogih, predstavljenih v točkah od 59 do 62 zgoraj, in sicer, natančneje, na tem, da sporni sklep ni izpolnjeval nekaterih izmed pogojev, določenih v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe za to, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot „upravni akt“, ker, prvič, ni imel „pravno zavezujočih in zunanjih učinkov“ ter, drugič, ni bil sprejet v skladu z okoljskim pravom.
102
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je bila obrazložitev v izpodbijanem aktu zadostna, da se je tožeča stranka lahko seznanila z razlogi, iz katerih je EIB zahtevo za notranjo revizijo spornega sklepa, ki ji jo je vložila tožeča stranka, zavrgla kot nedopustno, in da lahko izpodbija utemeljenost te obrazložitve v okviru prvega tožbenega razloga. Poleg tega je ta obrazložitev zadostna, da lahko Splošno sodišče opravi sodni nadzor nad utemeljenostjo navedenega akta s preizkusom prvega tožbenega razloga (glej točke od 105 do 173 spodaj).
103
Zato glede na obrazložitev, ki jo izpodbijani akt dejansko vsebuje, tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da je EIB kršila obveznost obrazložitve izpodbijanega akta.
104
Torej je treba drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, zavrniti kot neutemeljen.
Prvi tožbeni razlog: napake pri presoji v zvezi z uporabo Aarhuške uredbe
105
Tožeča stranka EIB v bistvu očita, da je pri sprejetju izpodbijanega akta v zvezi s spornim sklepom napačno uporabila nekatere pogoje, ki se zahtevajo za to, da je akt mogoče opredeliti kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
106
Ta tožbeni razlog je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo pogoja, da mora imeti akt „pravno zavezujoče in zunanje učinke“, drugi pa na napačno uporabo pogoja, da mora iti za akt, sprejet „v skladu z okoljskim pravom“.
107
Uvodoma je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso besedila prava Unije razlagati, kolikor je mogoče, ob upoštevanju mednarodnega prava, zlasti kadar je namen teh besedil izvajanje mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija (sodba z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 22; glej tudi sodbo z dne 19. decembra 2019, Nederlands Uitgeversverbond in Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, točka 38 in navedena sodna praksa). Ko je bilo sodišče Unije pozvano k razlagi določb direktiv, s katerima so se glede držav članic izvajale zahteve iz člena 9(4) Aarhuške konvencije, je ugotovilo, da je cilj, ki mu sledi zakonodajalec Unije, omogočiti zadevni javnosti „dostop do sodišč“ in da ta cilj izhaja predvsem iz volje zakonodajalca Unije, da se ohranja, varuje in izboljša kakovost okolja ter da ima javnost pri tem aktivno vlogo (sodba z dne 11. aprila 2013, Edwards in Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, točki 31 in 32). Zato je menilo, da je treba, kljub temu, da imajo pogodbenice Aarhuške konvencije pri izvajanju člena 9(3) te konvencije neko polje proste presoje, zavzeti pristop, s katerim se v okviru obveznosti izvajanja te konvencije, ki jih imajo države članice, močno varujejo polni učinek in cilji te konvencije (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v združenih zadevah Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2014:310, točka 132 in navedena sodna praksa). Iz podobnih razlogov je treba pogoja iz točke 106 zgoraj razlagati, koliko je mogoče, ob upoštevanju člena 9(3) in (4) Aarhuške konvencije (glej po analogiji sodbo z dne 18. julija 2013, Deutsche Umwelthilfe, C‑515/11, EU:C:2013:523, točka 32 in navedena sodna praksa) ter torej z vidika zahteve, da se tožeči stranki zagotovi učinkovit dostop do sodišča.
108
Poleg tega je treba zaradi prikladnosti drugi del prvega tožbenega razloga preizkusiti pred njegovim prvim delom.
– Drugi del prvega tožbenega razloga: napačna uporaba pogoja, da mora biti akt sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, določenega v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe
109
Tožeča stranka EIB očita, da je pri sprejetju izpodbijanega akta v zvezi s spornim sklepom napačno uporabila pogoj, da mora biti akt sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, določen v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
110
Tožeča stranka trdi, da ima v skladu s sodno prakso „okoljsko pravo“, kot je opredeljeno v členu 2(1)(f) Aarhuške uredbe, širok pomen, ki ni omejen na vprašanja, povezana z varstvom okolja v ožjem smislu. Ta pojem naj bi zajemal vsako zakonodajo Unije, ki prispeva k uresničevanju ciljev njene okoljske politike, ne glede na njeno pravno podlago ali naravo. Kot trdi tožeča stranka, je v zahtevi za notranjo revizijo spornega sklepa opredelila določbe okoljskega prava, ki jih EIB v spornem sklepu ni upoštevala.
111
Po mnenju tožeče stranke okoliščine, v katerih je svet direktorjev sprejel sporni sklep, kažejo, da je to storil v skladu z „okoljskim pravom“, kot je to opredeljeno v členu 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
112
EIB, ki jo podpira Komisija, zavrača trditve tožeče stranke in trdi, da je treba drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
113
Kot navaja EIB, je bil sporni sklep sprejet na podlagi člena 19(3) Statuta EIB, to je na podlagi določbe primarnega prava Unije, ki se ne nanaša na okolje. Iz člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe pa naj bi izhajalo, da je treba pojem „okoljsko pravo“ v tej uredbi razumeti tako, da se nanaša na zakonodajne določbe, ki so del sekundarne zakonodaje Unije in prispevajo k uresničevanju ciljev okoljske politike Unije. Dejstvo, da EIB v okviru poslov, financiranih iz njenih lastnih sredstev, uresničuje okoljske cilje, naj ne bi zadostovalo za ugotovitev, da je bil sporni sklep ali kateri koli drug tovrsten sklep sprejet na podlagi okoljske zakonodaje Unije, in predvsem za ugotovitev, da je tak sklep v nasprotju s konkretnimi določbami okoljskega prava, kot je navedeno v uvodni izjavi 18 Aarhuške uredbe in členu 9(3) Aarhuške konvencije. Obrazložitev spornega sklepa naj v zvezi s tem ne bi bila pomembna, enako kot sklicevanje na direktivo, ki naj bi bila po naravi naslovljena le na države članice. Preširoka razlaga pojma „okoljsko pravo“ naj bi bila umetna ter naj bi presegala področje uporabe Aarhuške uredbe in posegala v neodvisnost, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja, pa tudi v njeno statutarno nalogo. V okviru nalog iz člena 309 PDEU naj bi EIB zlasti morala v interesu Unije prispevati k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju notranjega trga, in sicer z odobravanjem posojil in izdajo jamstev, ki olajšujejo financiranje projektov, ki izpolnjujejo nekatera merila. Pri njenih sklepih naj bi šlo za odločitve o naložbah, s katerimi se naj ne bi neposredno izvajalo okoljsko pravo. Skladnost s tem pravom naj bi morali zagotoviti nosilci projektov v okviru izvedbe projektov pod nadzorom pristojnih nacionalnih organov. Poleg tega naj bi bilo to, da projekt Curtis vpliva na okolje, zgolj dejanska okoliščina, zaradi katere s pravnega vidika ni mogoče šteti, da je bil sporni sklep sprejet v skladu z okoljskim pravom.
114
EIB zavrača vsakršno sklicevanje na pravno ureditev, ki se uporablja za jamstvo EU, ki ga odobri EFSI, zlasti na Uredbo 2015/1017, kot neupoštevno, ker sporni sklep ni bil sprejet na podlagi te ureditve. Odločitev sveta direktorjev naj bi bila neodvisna od tiste, ki jo sprejme naložbeni odbor EFSI. Vsekakor naj bi se s pravno ureditvijo, ki se uporablja za jamstvo EU in za odobritev tega jamstva za projekt Curtis, uresničevali številni drugi splošni cilji, ki niso varstvo okolja in virov. Člen 3 Uredbe 2015/1017 naj bi jasno določal, da je jamstvo EU namenjeno naložbam in podpori za mala in srednja podjetja, ne pa okoljskim ciljem iz člena 191(1) in člena 192(2) PDEU.
115
Poleg tega EIB zavrača trditve, ki se nanašajo na pravni okvir, v katerem je bil sprejet sporni sklep, in na elemente, na katere je ta sklep oprt. Namen izjave iz leta 2009 naj bi bil le usmerjati ocenjevanje projektov pred odločitvami o financiranju. Šlo naj bi za interni akt, ki naj ne bi spreminjal naloge EIB, kot je opredeljena v Pogodbi DEU, v kateri naj med ključnimi funkcijami te banke ne bi bilo omenjeno spodbujanje varstva okolja. Poleg tega naj dejstvo, da so v predlogu za financiranje projekta Curtis med drugim omenjene okoljske prednosti, povezane s projektom Curtis, ne bi zadostovalo za ugotovitev, da je bil sporni sklep, ki je sprejet na podlagi tega predloga, sprejet v skladu z okoljskim pravom.
116
Z drugim delom prvega tožbenega razloga se postavlja vprašanje, ali je EIB v izpodbijanem aktu napačno presodila, da sporni sklep ni posamičen ukrep, sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
117
„Okoljsko pravo“ je v členu 2(1)(f) Aarhuške uredbe opredeljeno tako, da pomeni zakonodajo Unije, ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Unije, kot so navedeni v Pogodbi DEU: k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za obravnavanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov.
118
Iz člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe izhaja, da je zakonodajalec Unije s sklicevanjem na cilje, naštete v členu 191(1) PDEU, pojem „okoljsko pravo“, na katerega se nanaša ta uredba, želel razlagati široko, tako da ne zajema le vprašanj, ki so povezana z zaščito naravnega okolja v ožjem smislu (sodba z dne 14. marca 2018, TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, točki 43 in 44; glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v združenih zadevah Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2014:310, točka 128).
119
Poleg tega je ta ugotovitev potrjena s členom 192(2) PDEU, v skladu s katerim pravo okolja, kot se nanj nanaša naslov XX Pogodbe DEU, lahko vključuje tudi določbe, ki so zlasti davčne narave, ukrepe, ki vplivajo na prostorsko načrtovanje, na upravljanje količin vodnih virov ali, neposredno ali posredno, na razpoložljivost teh virov in na rabo zemljišč, ter ukrepe, ki pomembno vplivajo na izbiro držav članic med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo. Posledica ozke razlage pojma „okoljsko pravo“ bi bila, da take določbe in ukrepi večinoma ne bi spadali na to področje (sodba z dne 14. marca 2018, TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, točka 45).
120
Opozoriti je treba tudi, da člen 2(2) Aarhuške uredbe določa, da v upravnih aktih in upravnih opustitvah, na katere se ta člen nanaša, niso zajeti ukrepi, ki jih sprejme oziroma ne sprejme institucija ali organ Unije kot organ upravne revizije, zlasti v skladu s členi 101, 102, 106, 107, 228, 258, 260 in 325 PDEU, ki se nanašajo na pravila o konkurenci, postopek za ugotavljanje kršitev, postopek pri Evropskem varuhu človekovih pravic in postopek v zvezi z bojem proti goljufijam. Dejstvo, da je zakonodajalec štel, da je treba vključiti take izjeme, kaže tudi, da je treba pojem „okoljsko pravo“, na katerega se nanaša Aarhuška uredba, načeloma razlagati precej široko (sodba z dne 14. marca 2018, TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, točka 46).
121
Poleg tega je treba sklicevanje na „zakonodajo [Unije]“ v členu 2(1)(f) Aarhuške uredbe razumeti tako, da se nanaša na vsako sekundarno zakonodajo Unije, ki se splošno uporablja, v nasprotju z „upravnim aktom“, ki je v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe opredeljen kot „vsak posamičen ukrep“. Ko je bila ta uredba sprejeta, to je 6. septembra 2006, namreč v pravu Unije še ni bilo z Lizbonsko pogodbo, ki je bila podpisana 13. decembra 2007, uvedeno razlikovanje splošnih aktov na zakonodajne akte, sprejete po zakonodajnem postopku, in predpise, sprejete po drugih postopkih. Tako ni mogoče šteti, da sklicevanje na ta pojem izključuje, da bi se kot „okoljsko pravo“ upoštevali „predpisi“ v smislu Lizbonske pogodbe, to so splošni akti, ki niso bili sprejeti niti po rednem zakonodajnem postopku niti po posebnem zakonodajnem postopku v smislu člena 289, od (1) do (3), PDEU.
122
Taka ozka opredelitev bi poleg tega preprečevala upoštevanje katerega koli splošnega akta, ki ga sprejme EIB, kot so izjave o načelih in standardih ali strategije, ki jih ta banka sprejme pri izvrševanju svoje institucionalne avtonomije (glej točke od 28 do 36 zgoraj).
123
Opozoriti je namreč treba, da za namene uresničevanja ciljev Pogodbe DEU organi EIB sprejmejo – zlasti v obliki politik, strategij, navodil, načel ali standardov – splošna interna pravila, ki se ustrezno objavijo in izvajajo ter s katerimi se neodvisno od tega, ali so zavezujoča ali ne v ožjem smislu, omejuje izvajanje diskrecijske pravice EIB pri opravljanju njenih dejavnosti (glej v tem smislu in po analogiji sodbe z dne 27. aprila 2012, De Nicola/EIB, T‑37/10 P, EU:T:2012:205, točka 40 in navedena sodna praksa; z dne 16. septembra 2013, De Nicola/EIB, T‑618/11 P, EU:T:2013:479, točka 36, in z dne 19. julija 2017, Dessi/EIB, T‑510/16, neobjavljena, EU:T:2017:525, točka 43). Ko sodišče Unije preizkusi zakonitost akta, ki ga je sprejela EIB, upošteva interna pravila, ki jih je ta sprejela (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. septembra 2013, De Nicola/EIB, T‑618/11 P, EU:T:2013:479, točka 42).
124
V obravnavanem primeru in v nasprotju s tem, kar je EIB trdila na obravnavi, je torej treba splošna pravila, ki urejajo njeno dejavnost v zvezi z odobravanjem posojil za namene uresničevanja okoljskih ciljev iz Pogodbe DEU, zlasti okoljska merila za upravičenost projektov do financiranja EIB, enačiti z zakonodajnimi določbami okoljskega prava Unije v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
125
Nazadnje, iz besedila in sistematike člena 9(3) in (4) Aarhuške konvencije, ob upoštevanju katerega je treba, kolikor je mogoče, razlagati Aarhuško uredbo (glej točko 107 zgoraj), izhaja, da bi morala obstajati možnost izpodbijanja vseh aktov organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami okoljskega prava. Tako se dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah ne sme omejevati zgolj na akte organov javne oblasti, katerih pravna podlaga bi bila formalno določba okoljskega prava.
126
Iz vseh teh razlogov in da bi se podala splošna razlaga člena 9(3) Aarhuške konvencije, ki bo dosledna in skladna z zahtevo po zagotavljanju ustreznih in učinkovitih pravnih sredstev (glej točko 4 zgoraj), je treba pojem posamičnega ukrepa, sprejetega „v skladu z okoljskim pravom“, iz člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe razlagati široko, to je tako, da – v nasprotju s tem, kar trdi EIB, ki jo podpira Komisija – ni omejen le na posamične ukrepe, sprejete na podlagi določbe sekundarne zakonodaje, ki prispeva k uresničevanju okoljskih ciljev Unije, kot so določeni v členu 191(1) PDEU, ampak se nanaša na vsak posamičen ukrep, za katerega veljajo zahteve iz sekundarne zakonodaje Unije, ki so ne glede na njihovo pravno podlago neposredno namenjene uresničevanju ciljev okoljske politike Unije.
127
Preučiti je torej treba še, ali je sporni sklep mogoče obravnavati kot tak posamičen ukrep.
128
V zvezi s tem je iz točke 11 zapisnika seje z dne 12. aprila 2018, kot je vložen v spis v tem postopku, razvidno, da je svet direktorjev na tej seji s spornim sklepom odobril predlog za financiranje.
129
Iz točk od 21 do 23 predloga za financiranje je izhajalo, da bo projekt Curtis pomembno prispeval k politikam, ki jim sledi Unija, ker ta projekt podpira španske in evropske cilje v zvezi s proizvodnjo energije iz obnovljivih virov ter prispeva k zanesljivosti oskrbe z energijo in uresničevanju okoljskih ciljev. S spodbujanjem lokalnega povpraševanja po gozdnih ostankih naj bi prispeval tudi k preprečevanju gozdnih požarov in k trajnostnosti gozdarstva v Galiciji. Financiranje projekta naj bi bilo skladno s prednostjo, ki jo EIB v okviru svoje posojilne politike daje energiji iz obnovljivih virov in podnebnim ukrepom, ter naj bi prispevalo k tej prednostni nalogi.
130
Tako je bilo v točki 24 predloga za financiranje navedeno, da je ta projekt upravičen do financiranja EIB na podlagi člena 309, prvi odstavek, točka (c), PDEU, ker ustreza skupnemu interesu na področju energije.
131
V točki 25 predloga za financiranje je bilo navedeno, da bo projekt Curtis popravil pomanjkljivosti trga, ker projekti proizvodnje nizkoogljične električne energije in toplote zmanjšujejo zunanje stroške, povezane z ogljikom in onesnaževanjem zraka.
132
Poleg tega je bilo v točki 30 predloga za financiranje pojasnjeno, da projekt Curtis prispeva k ciljem v zvezi z energijo iz obnovljivih virov za leto 2020, ki so določeni v španskem akcijskem načrtu za obnovljivo energijo, sprejetem v skladu s členom 4(1) Direktive 2009/28 v različici, ki se je uporabljala v času sprejetja spornega sklepa.
133
Nazadnje, v točki 34 predloga za financiranje je bilo navedeno, da je z vidika njegove „trajnostnosti“, če so „ustrezni pogoji izpolnjeni (glej podatkovni list o okoljskih in socialnih vidikih), […] projekt [Curtis] sprejemljiv za financiranje [EIB] v okoljskem in socialnem smislu“.
134
V podatkovnem listu o okoljskih in socialnih vidikih projekta Curtis z dne 12. aprila 2018 (v nadaljevanju: podatkovni list), omenjenem v točki 34 predloga za financiranje, so bili navedeni rezultati presoje vplivov tega projekta na okolje, ki se jo je odločil opraviti pristojni nacionalni organ v skladu s členom 4(2) Direktive 2011/92 v različici, ki se je uporabljala v času sprejetja spornega sklepa.
135
Dalje, v podatkovnem listu so bile omenjene zaveze, ki jih je sprejel nosilec projekta za zagotovitev trajnostnosti biomase, ki se bo uporabljala v okviru tega projekta, glede na nekatera merila, povzeta v navedenem listu. Natančneje, nosilec se je zavezal, da bo biomasa, ki se bo uporabljala v okviru projekta Curtis, v skladu s trajnostnimi merili, opredeljenimi v Direktivi 2009/28 v različici, ki se je uporabljala v času sprejetja spornega sklepa, in v Uredbi (EU) št. 995/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o določitvi obveznosti gospodarskih subjektov, ki dajejo na trg les in lesne proizvode (UL 2010, L 295, str. 23), katere namen je boj proti nezakoniti sečnji in z njo povezanem trgovanju.
136
Nazadnje, v podatkovnem listu je bil naveden rezultat izračuna ogljičnega odtisa projekta, ki ga je EIB izvedla v skladu s svojimi ocenjevalnimi metodami, pri čemer je bilo poudarjeno, da ker bo s projektom nadomeščena kombinirana proizvodnja električne energije s strani novih in obstoječih elektrarn, bo skupni relativni učinek tega projekta neto zmanjšanje emisij za 151 kiloton ekvivalenta CO2 letno.
137
Glede na zgoraj omenjene rezultate in zaveze so službe EIB v podatkovnem listu ugotovile, da je projekt Curtis sprejemljiv za financiranje EIB v okoljskem in socialnem smislu.
138
Iz navedenega izhaja, da je bilo v skladu s pravom Unije in splošnimi internimi pravili, ki urejajo posojilno dejavnost EIB in so navedena v točkah od 28 do 36 zgoraj, v spornem sklepu ugotovljeno, da so nekatera okoljska merila za upravičenost, ki jih je EIB sprejela pri izvrševanju svoje institucionalne avtonomije in so neposredno namenjena uresničevanju ciljev okoljske politike Unije, v obravnavanem primeru spoštovana.
139
Natančneje, iz elementov iz spisa je razvidno, da je bil sporni sklep sprejet, ker je projekt Curtis izpolnjeval cilje posojilne dejavnosti EIB in merila za upravičenost za projekte, ki se nanašajo na okolje, ki izhajajo iz izjave iz leta 2009 in iz podnebne strategije, zlasti zato, ker je podpiral evropske in španske cilje v zvezi s proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, ker je bil skladen s trajnostnimi merili in določbami, namenjenimi boju proti nezakoniti sečnji, ki jih določa sekundarna zakonodaja Unije, ter ker je omogočal neto zmanjšanje emisij v ekvivalentu CO2 na španski in evropski ravni.
140
Ker je bilo v njem ugotovljeno, da projekt Curtis izpolnjuje ta okoljska merila za upravičenost, je bil sporni sklep dejansko posamičen ukrep, sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
141
Nasprotno pa, ker je sporni sklep sprejel svet direktorjev, ni treba preizkusiti, ali je bila, kot trdi tožeča stranka, druga odločitev v zvezi s projektom Curtis, ki jo je sprejel naložbeni odbor EFSI in s katero je bilo za ta projekt odobreno jamstvo EU (glej točko 45 zgoraj), prav tako sprejeta v skladu z zahtevami, ki prispevajo k uresničevanju ciljev okoljske politike Unije.
142
Ob upoštevanju ugotovitev iz točk 138 in 140 zgoraj tožeča stranka v obravnavanem primeru pravilno trdi, da je EIB storila napako pri presoji z navedbo, da spornega sklepa ni mogoče šteti za posamičen ukrep, sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe, in torej za akt, ki je lahko predmet notranje revizije v skladu s členom 10(1) te uredbe.
143
Zato je treba drugemu delu prvega tožbenega razloga ugoditi. Vendar je treba glede na dejstvo, da sta pogoja, ki morata biti izpolnjena za to, da je akt mogoče opredeliti kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe, in ki se izpodbijata v ločenih dela tega tožbenega razloga, kumulativna, nadaljevati s preizkusom prvega dela istega tožbenega razloga.
– Prvi del prvega tožbenega razloga: napačna uporaba pogoja, da mora imeti akt „pravno zavezujoče in zunanje učinke“, določenega v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe
144
Tožeča stranka EIB očita, da je pri sprejetju izpodbijanega akta v zvezi s spornim sklepom napačno uporabila pogoj, da mora imeti akt „pravno zavezujoče in zunanje učinke“, določen v členu 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
145
EIB, ki jo podpira Komisija, zavrača trditve tožeče stranke in trdi, da je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
146
EIB meni, da lahko v skladu s sodno prakso utemeljeno zavrže kot nedopustno vsako zahtevo za notranjo revizijo, ki tako kot v obravnavanem primeru ne izpolnjuje nekaterih pogojev, določenih v Aarhuški uredbi za vložitev take zahteve. Kot naj bi bilo razvidno iz dopisa z dne 13. aprila 2018, poslanega nosilcu projekta, se s spornim sklepom ni ustvarjala nobena obveznost za EIB glede odobritve posojila ad hoc subjektu projekta Curtis, niti se ni podeljevala nobena pravica nosilcu tega projekta, niti se ni spreminjal njegov pravni položaj. Edini akt, ki je imel „pravno zavezujoče in zunanje učinke“ glede tega, naj bi bila pogodbena dokumentacija v zvezi s financiranjem projekta Curtis s strani EIB, podpisana 25. julija 2018, ki naj bi ne bi bila „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) in člena 10(1) Aarhuške uredbe. Sporni sklep naj bi bil le obvezna faza v internem postopku odločanja EIB. Ker je šlo za posel financiranja projekta, naj bi ta postopek potekal v dveh fazah. Prvič, svet direktorjev naj bi dal načelno soglasje za financiranje projekta Curtis s strani EIB, ne da bi izbral upravičenca do posojila. Drugič, upravni odbor naj bi dokončno odobril to financiranje, potem ko je v skladu s spornim sklepom in na podlagi člena 11(3) Statuta EIB opredelil dokončne pogoje navedenega financiranja v mejah načelnega soglasja, ki ga je dal svet direktorjev. Pri pogajanjih o pogodbi, ki so jih vodile službe EIB, naj bi šlo za ključno fazo, katere uspeh naj ne bi bil zagotovljen, kot naj bi potrjevale pretekle izkušnje z drugimi projekti.
147
Po mnenju EIB, ki jo podpira Komisija, niti akti njenega internega postopka odločanja niti pogodba o posojilu niso „upravni akti“ v smislu člena 2(1)(g) in člena 10(1) Aarhuške uredbe. To naj bi bilo skladno z neodvisnostjo, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja, in z dejstvom, da njena bančna dejavnost ni primerljiva z upravno dejavnostjo. Položaja v obravnavani zadevi naj zato ne bi bilo mogoče primerjati s položajem v zadevah, v katerih je bila izdana sodba z dne 31. januarja 2019, International Management Group/Komisija (C‑183/17 P in C‑184/17 P, EU:C:2019:78), in v katerih je nedvomno šlo za upravni akt. Kar zadeva člen 271(c) PDEU, na katerega se sklicuje tožeča stranka, naj bi bil ta namenjen zgolj ohranitvi posebnih procesnih pravic, podeljenih državam članicam in Komisiji s členom 19 Statuta EIB v okviru njenega internega postopka odločanja v zvezi z odobravanjem posojil, in naj ne bi zagotavljal nobene pravice do izpodbijanja utemeljenosti odločitev o odobritvi posojil. Kar zadeva postopek notranje revizije iz člena 10 Aarhuške uredbe, naj ta ne bi bil namenjen izboljšanju kakovosti postopka odločanja, temveč razširitvi dostopa nekaterih prosilcev do obstoječih pravnih sredstev pred sodiščema Unije v skladu s členom 12 te uredbe. Ne bi naj bilo mogoče zahtevati notranje revizije akta, ki ni izpodbojen v smislu člena 263 PDEU, ker nima pravnega učinka za tretjo osebo, ki bi bil v nasprotju z okoljskim pravom.
148
S prvim delom prvega tožbenega razloga se postavlja vprašanje, ali je EIB v izpodbijanem aktu napačno presodila, da sporni sklep ni ukrep, ki ima „pravno zavezujoče in zunanje učinke“, v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
149
Uvodoma je treba opozoriti, da upravni postopek notranje revizije iz člena 10 Aarhuške uredbe odpira pot sodnemu postopku pred Sodiščem Evropske unije, ki ga je treba na podlagi člena 12 te uredbe začeti „v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe [DEU]“ in torej načeloma ob spoštovanju pogojev, določenih v členu 263 PDEU. Ob upoštevanju povezave, ki tako obstaja med pojmom akta, ki ima „pravno zavezujoče in zunanje učinke“, v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe in pojmom akta s pravnim učinkom za tretje osebe v smislu člena 263 PDEU, je zaradi splošne skladnosti razumno, da se prvi pojem razlaga v skladu z drugim.
150
Komisija in nato še EIB v bistvu predlagata, naj se že v izhodišču ugotovi, da sporni sklep ni upravni akt, ker se navezuje na finančne dejavnosti EIB, v okviru katerih mora ta imeti možnost delovati popolnoma neodvisno.
151
Toda kot je bilo ugotovljeno že v točki 92 zgoraj, EIB v okoliščinah te zadeve v svojo obrambo ne more navajati razloga, da zahteva za notranjo revizijo, ki jo je tožeča stranka vložila na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe in Sklepa 2008/50, ni bila združljiva s „posebnim statusom“, ki je tej banki podeljen s Pogodbo DEU.
152
Zato je treba analizo omejiti na vprašanje, ali ima sporni sklep „pravno zavezujoče in zunanje učinke“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe in ali gre torej za akt „s pravnim učinkom za tretje osebe“ v smislu člena 263 PDEU.
153
V skladu z ustaljeno sodno prakso se je treba za ugotovitev, ali gre pri aktih ali odločitvah za akte ali odločitve „s pravnim učinkom za tretje osebe“ v smislu člena 263 PDEU, osredotočiti na vsebino teh aktov ali odločitev, in ne na njihovo obliko, in preučiti, ali imajo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tretje osebe tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj (glej v tem smislu sklepa z dne 21. junija 2007, Finska/Komisija, C‑163/06 P, EU:C:2007:371, točka 40 in navedena sodna praksa, ter z dne 2. septembra 2009, E.ON Ruhrgas in E.ON Földgáz Trade/Komisija, T‑57/07, neobjavljen, EU:T:2009:297, točka 30 in navedena sodna praksa). To ne velja za interne ukrepe, ki nimajo nobenih učinkov zunaj notranje sfere institucije, organa, urada ali agencije Unije, ki je take ukrepe sprejela oziroma sprejel (glej v tem smislu sodbo z dne 17. julija 1959, Phoenix-Rheinrohr/Visoka oblast, 20/58, EU:C:1959:14, str. 181). V primeru aktov ali odločitev, ki nastajajo v več fazah, zlasti po opravljenem notranjem postopku, to prav tako ne velja za akte ali odločitve, ki so povsem pripravljalni, ker z nobenega vidika navedenega postopka ne določajo dokončnega stališča institucije, organa, urada ali agencije Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 7. marca 2002, Satellimages TV5/Komisija, T‑95/99, EU:T:2002:62, točke od 32 do 41). Nazadnje, to nič bolj ne velja za akte ali odločitve, ki so zgolj izvedbeni (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 1988, Les Verts/Parlament, 190/84, EU:C:1988:94, točki 7 in 8; glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca D. Ruiz-Jaraboja Colomerja v zadevi Ismeri Europa/Računsko sodišče, C‑315/99 P, EU:C:2001:243, točka 47).
154
V obravnavanem primeru je treba za izvedbo analize, napovedane v točki 152 zgoraj, ob upoštevanju načel, navedenih v točki 153 zgoraj, preučiti hkrati vsebino spornega sklepa in okvir, v katerem je bil ta sprejet.
155
V skladu s členom 9(1) Statuta EIB svet direktorjev odloča o odobritvi financiranja in določa obrestne mere za posojila. Na podlagi sklepa, sprejetega s kvalificirano večino, lahko nekatere svoje dodeljene pristojnosti prenese na upravni odbor. V primeru prenosa določi njegove podrobnosti in pogoje ter nadzira njegovo izvajanje. Člen 11(3) Statuta EIB določa, da upravni odbor skrbi za tekoče poslovanje EIB pod vodstvom predsednika in pod nadzorom sveta direktorjev, da pripravlja sklepe tega sveta, med drugim glede odobravanja financiranja, in da zagotavlja izvajanje teh sklepov.
156
Poslovnik EIB v različici, ki se je uporabljala v času sprejetja spornega sklepa, in sicer v različici, ki izhaja iz sprememb z dne 20. januarja 2016 (UL 2016, L 127, str. 55), v členu 17 določa, da se „[o] sejah sveta direktorjev […] vodi zapisnik. Podpišejo ga predsedujoči zadevne seje, predsedujoči seje, na kateri se zapisnik sprejme[,] in sekretar seje.“
157
Poleg tega člen 18(1) tega poslovnika določa:
„V skladu s členom 9(1) [Statuta EIB] ima svet direktorjev naslednje pristojnosti:
[…]
potrdi posle financiranja in odobravanja jamstev, ki jih predlaga upravni odbor […].“
158
V skladu s členom 18(2) Poslovnika EIB „[n]a splošno [svet direktorjev] zagotavlja, da je upravljanje [EIB] v skladu s Pogodbo [DEU], [S]tatutom, direktivami sveta guvernerjev in drugimi besedili, ki urejajo dejavnosti [EIB] pri izvajanju njenih nalog po Pogodbi [DEU]“.
159
V členu 18(3) Poslovnika EIB je opozorjeno na možnost iz člena 9(1) Statuta EIB, da se pristojnosti prenesejo na upravni odbor, pri čemer je pojasnjeno, da se taka odločitev sprejme s kvalificirano večino.
160
V skladu s členom 18(4) Poslovnika EIB svet direktorjev „[i]zvaja vse druge pristojnosti, ki jih določa [Statut EIB], ter na upravni odbor s pravili in odločitvami, ki jih sprejme, prenese ustrezne pristojnosti za izvajanje, pri čemer upravni odbor v skladu s členom 11(3) [navedenega] statuta skrbi za tekoče poslovanje [EIB] pod vodstvom predsednika in nadzorom sveta direktorjev“.
161
Kot je bilo že navedeno, je iz točke 11 zapisnika seje z dne 12. aprila 2018, kot je vložen v spis v tem postopku, razvidno, da je svet direktorjev na tej seji odobril predlog za financiranje.
162
Iz točke 5 predloga za financiranje je razvidno, da je moral biti projekt Curtis za to, da se je zanj lahko uporabila shema podpore, vzpostavljena z Real Decreto 413/2014 por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (kraljeva uredba 413/2014 o pravilih v zvezi s proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov, soproizvodnje in odpadkov) z dne 6. junija 2014 (BOE št. 140 z dne 10. junija 2014, str. 43876), dokončan, preizkušen in obratujoč dne 28. marca 2020, kar je pomenilo zelo kratke roke za dokončanje in konec koncev za odobritev financiranja. Iz tega razloga so službe EIB navedle, da so sklenile nadaljevati postopek finančne odobritve vzporedno s skrbnim pregledom s strani tehničnega svetovalca posojilodajalcev in s fazo II ocenjevanja projekta s strani teh služb, ker se zavedajo, da je glede na precejšnja tveganja, ugotovljena v zvezi s projektom Curtis, mogoče, da EIB na koncu ne bo mogla sodelovati pri njegovem financiranju.
163
V točki 15 predloga za financiranje je bila natančneje opredeljena predlagana struktura za odobritev projekta. V tej točki je bilo navedeno, da bo „[t]ransakcija […] sledila običajnemu postopku odobritve v dveh fazah za posle financiranja projektov. Po prvi odobritvi s strani sveta direktorjev bosta končni rezultat ocenjevanja ter podrobna dokumentacija v zvezi s posojilom in projektom predstavljena upravnemu odboru za končno odobritev. Ta postopek bo [EIB] omogočil, da upošteva stroge operativne in poslovne roke, ki se zahtevajo za posle financiranja projektov in, natančneje, za projekt [Curtis]. V primeru, da bi se dokončni pogoji razlikovali od pogojev, navedenih v tej odobritvi, bi se zahtevala nova odobritev sveta direktorjev v skladu s postopkom [EIB]“.
164
Poleg tega iz ugotovitve v točki 139 zgoraj izhaja, da je bil sporni sklep sprejet, ker je projekt Curtis izpolnjeval cilje posojilne dejavnosti EIB in merila za upravičenost za projekte, ki se nanašajo na okolje ter ki izhajajo iz izjave iz leta 2009 in iz podnebne strategije, zlasti zato, ker je podpiral evropske in španske cilje v zvezi s proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, ker je bil skladen s trajnostnimi merili in določbami, namenjenimi boju proti nezakoniti sečnji, ki jih določa sekundarna zakonodaja Unije, ter ker je omogočal neto zmanjšanje emisij v ekvivalentu CO2 na španski in evropski ravni.
165
EIB je z dopisom z dne 13. aprila 2018 (glej točko 47 zgoraj) nosilca projekta Curtis obvestila, da je svet direktorjev odobril posojilo za financiranje tega projekta in glavne pogoje, ki bodo vsebovani v pogodbi o financiranju, pri čemer je navedla, da „[t]o obvestilo ne pomeni pravne zaveze glede odobritve zgoraj omenjenega posojila, temveč je izdano, da lahko [ta nosilec] sprejme potrebne ukrepe za sklenitev posojila“.
166
V elektronskem sporočilu, ki ga je oddelek „Civilna družba“ pri EIB 16. avgusta 2018 poslala tožeči stranki in ki ga je ta vložila v spis v obravnavani zadevi, da bi se lahko sklicevala nanj v podporo svojim trditvam, je EIB tožeči stranki sporočila, da so bile „[v]se informacije o okolju, upoštevne za ocenjevanje posla financiranja [projekta Curtis,] posredovane svetu direktorjev v fazi I [ocenjevanja tega projekta] ter objavljene v podatkovnem listu o okoljskih in socialnih vidikih [navedenega projekta]. Faza [II] ocenjevanja se je nanašala samo na tehnične, ekonomske in finančne vidike posla financiranja. Dokumenti faze [II] ocenjevanja ne vsebujejo nobenih informacij o okolju in torej niso del predmeta zahteve [za dostop do informacij o okolju v zvezi s projektom Curtis, ki jo je tožeča stranka naslovila nanjo]“.
167
Iz vsebine in okvira, v katerem je bil sprejet sporni sklep, je jasno razvidno, da je ta izražal dokončno stališče EIB, ki ga je ta zavzela prek svojega sveta direktorjev v zvezi z upravičenostjo projekta Curtis do odobritve financiranja EIB glede na njegove okoljske in socialne vidike, ki so izpolnjevali cilje posojilne dejavnosti EIB in merila za upravičenost za projekte, ki se nanašajo na okolje ter ki izhajajo iz izjave iz leta 2009 in iz podnebne strategije.
168
Čeprav se je po spornem sklepu ocenjevanje projekta Curtis moralo še nadaljevati ter je moral upravni odbor še preučiti nekatere tehnične, ekonomske in finančne vidike posla financiranja, od katerih je bila odvisna odobritev posojila, to namreč ne spremeni dejstva, da se to ocenjevanje ni moglo več nanašati na okoljske in socialne vidike tega projekta, do katerih se je svet direktorjev dokončno opredelil v spornem sklepu glede na vse elemente, ki so zadevali te vidike ter so bili navedeni v predlogu za financiranje in podatkovnem listu.
169
EIB je v odgovor na ustno vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, priznala, da je bilo s spornim sklepom dokončno določeno stališče sveta direktorjev, ki je bil pristojni organ v tem pogledu, v zvezi z upravičenostjo projekta Curtis do financiranja EIB glede na njegove okoljske in socialne vidike. V tem obsegu torej ni šlo niti za začasno mnenje sveta direktorjev niti za vmesno odločitev, katere cilj bi bila priprava končne odločitve tega sveta direktorjev.
170
Iz tega sledi, da čeprav sporni sklep – kot EIB trdi v okviru tega postopka in kot je omenila v svojem dopisu nosilcu projekta Curtis z dne 13. aprila 2018 – ni bil pravna zaveza glede odobritve posojila zadevnemu ad hoc subjektu, ker je bilo treba oceniti še druge tehnične, ekonomske in finančne vidike tega projekta, je vseeno imel nekatere dokončne pravne učinke za tretje osebe, zlasti za nosilca tega projekta, ker je bila v njem ugotovljena upravičenost navedenega projekta do financiranja EIB glede na njegove okoljske in socialne vidike, kar je torej temu nosilcu omogočalo, da sprejme nadaljnje potrebne ukrepe za sklenitev posojila, ki naj bi ga dobil, kot je navedeno v dopisu, ki mu ga je 13. aprila 2018 poslala EIB. Glede na te okoljske in socialne vidike je bilo poznejšo odločitev upravnega odbora o odobritvi posojila, potem ko je ta nadaljeval ocenjevanje projekta Curtis v zvezi s preostalimi vidiki, ki jih je bilo treba še preučiti, mogoče šteti kvečjemu za izvedbeno odločitev v smislu sodne prakse, navedene v točki 153 zgoraj.
171
Postopek notranje revizije, vzpostavljen z Aarhuško uredbo, pa bi se moral nanašati prav na okoljske vidike (glej v zvezi s tem točke 16, 18 in 19 zgoraj) in v zahtevi za notranjo revizijo, ki jo je vložila tožeča stranka, se je pod vprašaj postavljala zlasti ocena, ki jo je EIB opravila glede trajnostnosti projekta Curtis in njegovega prispevka k uresničevanju ciljev okoljske politike Unije (glej v zvezi s tem točke od 54 do 57 zgoraj in točke od 80 do 123 zahteve za notranjo revizijo). Tako se je ta zahteva – vsaj deloma – navezovala na dokončne pravne učinke, ki jih je imel sporni sklep za tretje osebe.
172
Iz teh razlogov je treba tudi prvemu delu prvega tožbenega razloga ugoditi.
173
Glede na zgornjo presojo je treba prvemu tožbenemu razlogu ugoditi v celoti in na podlagi tega razglasiti izpodbijani akt za ničen.
Stroški
174
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
175
V obravnavanem primeru EIB s svojim predlogom ni uspela. Poleg tega je tožeča stranka izrecno predlagala, naj se EIB naloži plačilo stroškov.
176
Zato je treba EIB naložiti, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
177
V skladu s členom 138(1) Poslovnika institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
178
Zato Komisija sama nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Sklep Evropske investicijske banke (EIB), ki je bil organizaciji ClientEarth sporočen v dopisu z dne 30. oktobra 2018 in s katerim je bila kot nedopustna zavržena zahteva za notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB z dne 12. aprila 2018 o odobritvi financiranja projekta elektrarne na biomaso v Galiciji (Španija), ki jo je organizacija ClientEarth 9. avgusta 2018 vložila v skladu s členom 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti in Sklepom Komisije 2008/50/ES z dne 13. decembra 2007 o določitvi podrobnih pravil o uporabi Uredbe št. 1367/2006 glede zahtev za notranjo revizijo upravnih aktov, se razglasi za ničen.
2.
EIB nosi svoje stroške in stroške organizacije ClientEarth.
3.
Evropska komisija nosi svoje stroške.
Van der Woude
Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 27. januarja 2021.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.