61994C0101
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 19 de marzo de 1996 (
*1
)
A. Introducción
1.
La Comisión interpuso cl presente recurso por incumplimiento contra la República Italiana a raíz de la aprobación de la Ley n° 1, de 2 de enero de 1991, por la que se regula la actividad de mediación en valores mobiliarios y se establecen disposiciones sobre la organización de los mercados de valores (en lo sucesivo, «Ley»), (
1
) que a su entender vulnera los artículos 52 y 59 del Tratado CE.
2.
La materia regulada por dicha Ley se encuentra indiscutiblemente comprendida dentro del ámbito de aplicación material de la Directiva 93/22/CEE del Consejo, de 10 de mayo de 1993, relativa a los servicios de inversión en el ámbito de los valores negociables (
2
) y de la Directiva 93/6/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1993, sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito, (
3
) las cuales, sin embargo, sólo empezaron a aplicarse con posterioridad al período pertinente a efectos del presente litigio, (
4
) por lo que no son determinantes para la resolución del mismo.
3.
La Comisión fijó su atención en la legislación impugnada a raíz de la presentación de varias denuncias de operadores económicos que consideraron que la Ley les impedía el ejercicio de su actividad profesional.
4.
La Ley establece que, para obtener una autorización para el ejercicio de su actividad, los intermediarios en valores mobiliarios distintos de los bancos (
5
) deben, entre otros requisitos, estar constituidos en forma de sociedad anónima (SA) o sociedad comanditaria por acciones, tener su domicilio social en Italia e incluir en su denominación social las palabras «Società di intermediazione mobiliare» (
6
) (en lo sucesivo, «SIM»).
5.
Mediante estos requisitos de aplicación general para la obtención de la autorización, se impide a los intermediarios en valores mobiliarios de otros Estados miembros operar en Italia a través de una sucursal o agencia. Asimismo, se les prohibe prestar servicios transfronterizos sin trasladar su domicilio. Quedan prohibidas, según afirma la Comisión, las transacciones a iniciativa de personas físicas o jurídicas de otros Estados miembros.
6.
La Comisión alega que la restricción tiene un alcance muy amplio debido a que la definición de las actividades de mediación en valores mobiliarios de que se trata en el apartado 1 del artículo 1 de la Ley está formulada en términos muy generales. En su opinión, la Ley constituye una medida proteccionista. Subraya, a este respecto, que las infracciones de la Ley están castigadas con la nulidad de la transacción y la posible imposición de sanciones penales.
7.
La Comisión señala expresamente que no desea que se entienda su actuación en el sentido de que exige el reconocimiento automático e incondicional de la autorización de intermediarios en valores mobiliarios por parte de otros Estados miembros. Sus reproches van dirigidos, en cambio, contra el carácter absoluto de la restricción. Según la Comisión, de los artículos 52 y 59 del Tratado se desprende la obligación de Derecho comunitario de tener en cuenta, en el marco del procedimiento de autorización, las circunstancias de hecho y de Derecho aplicables a los intermediarios en valores mobiliarios de otros Estados miembros. Estos gozan, en su caso, de un derecho subjetivo a ser reconocidos. Para la concesión de dicho reconocimiento, el Estado miembro debe establecer un procedimiento con las correspondientes garantías jurídicas.
8.
El Gobierno italiano no discute ni las circunstancias alegadas por la Comisión ni los efectos que de ellas se desprenden. En cambio, alega que la aprobación de la Ley tiene por objeto la protección de intereses generales, como la protección de los inversores y la estabilidad del mercado de capitales, por lo que la considera justificada. Sostiene que la estabilidad y la transparencia de los mercados están reconocidas también como bienes jurídicos merecedores de protección, por ejemplo, en los estatutos del Banco Central Europeo, por lo que deben ser válidos también, en virtud de una aplicación analógica del artículo 36 del Tratado, en el ámbito de aplicación de los artículos 52 y 59.
9.
En su opinión, la especificidad del sector de que se trata hace necesaria una armonización previa al reconocimiento, como asimismo se admite en el Libro Blanco de la Comisión sobre la consecución del mercado interior. (
7
) Debido a las particularidades del mercado y de los intereses que deben protegerse, sólo cabe reconocer, según el Gobierno italiano, normas equivalentes. Sin la existencia de normas mínimas comunes no es posible ni siquiera un reconocimiento parcial, pues es la normativa en su conjunto la que resulta determinante. Así pues, la aplicabilidad directa de los artículos 52 y 59 del Tratado topa aquí con sus propios límites. Por lo demás, el Gobierno italiano alega que, de ser correcta la tesis defendida por la Comisión, las Directivas adoptadas serían supérfluas.
10.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare que la República Italiana, al reservar la actividad de mediación en valores mobiliarios, además de a los bancos, a las sociedades que tienen su domicilio social en Italia y cumplen asimismo otros requisitos que las sociedades no italianas no pueden satisfacer [en particular, la inclusión de las palabras «Società di intermediazione mobiliare» (sociedad de mediación en valores mobiliarios) en su denominación social] y no contemplar un procedimiento adecuado que tenga en cuenta el cumplimiento, por parte de mediadores de otros Estados miembros, de los requisitos establecidos en la normativa italiana en materia de mediación en valores mobiliarios o de requisitos equivalentes establecidos en la normativa del Estado miembro de origen, evitando así la duplicación de las exigencias, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE.
2)
Declare que la República Italiana, al reservar la actividad de mediación en valores mobiliarios a las sociedades que tienen su domicilio social en Italia y exigir el cumplimiento de todas las normas de la legislación italiana a los intermediarios de otros Estados miembros distintos de los bancos que pretenda prestar servicios con carácter transfronterizo, sin tener en cuenta las situaciones en que dichas normas no satisfacen los criterios de carácter indispensable, proporcionalidad y no duplicación de las exigencias respecto de las disposiciones de la legislación del Estado miembro de origen, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CE.
3)
Condene en costas a la República Italiana.
11.
El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime el recurso.
2)
Condene en costas a la demandante.
12.
Los hechos y alegaciones de las partes serán expuestos con mayor detalle en el marco de la apreciación jurídica.
B. Definición de postura
I. Observaaón preliminar
13.
La materia regulada por la Ley impugnada se sitúa en los límites entre la libertad de establecimiento, la libre prestación de servicios y la libre circulación de capitales. Estas libertades tienen en común que constituyen libertades fundamentales del Derecho comunitario. Si bien, según la jurisprudencia de este Tribunal, (
8
) las disposiciones básicas del Tratado en materia de libertad de establecimiento y de prestación de servicios eran directamente aplicables antes incluso de la expiración del período transitorio, en principio no sucede lo mismo con la libre circulación de capitales. En este ámbito, el Tribunal ha aceptado el principio de la existencia de una prerrogativa decisoria del Consejo. (
9
)
14.
Es obligado deslindar estas materias ya que, en el ámbito de la circulación de capitales, el Tratado contempla excepciones a las normas generales en relación tanto con la libertad de establecimiento como con la libre prestación de servicios. (
10
)
15.
El apartado 2 del artículo 52 tiene el siguiente tenor:
«La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas [...] en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales, sin perjuicio de las disposiciones del Capítulo relativo a los capitales.» (
11
)
16.
El apartado 2 del artículo 61 tiene el siguiente tenor:
«La liberalizáción de los servicios bancarios y de seguros vinculados a los movimientos de capitales se realizará en armonía con la liberalizáción progresiva de la circulación de capitales.»
17.
Estas disposiciones del Tratado permiten suponer que la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios son en cierto modo accesorias con respecto a la liberalización de la circulación de capitales. Así pues, a là luz de las reservas contenidas en el Tratado, se plantea la cuestión de si son aplicables o no las normas generales en materia de libertad de establecimiento y libre prestación de servicios, tal como se configuran en la jurisprudencia de este Tribunal. En particular, se trata de determinar hasta qué punto el grado de liberalizáción de la circulación de capitales establece un límite a la aplicabilidad de las libertades de establecimiento y de prestación de servicios. (
12
)
18.
Para determinar las eventuales interacciones entre la libre circulación de capitales, por un lado, y las libertades de establecimiento y de prestación de servicios, por otro, procede analizar en primer lugar el grado de liberalizáción de los movimientos de capitales alcanzado y sus posibles efectos en el ámbito de actividad profesional de los operadores económicos afectados por la Ley italiana.
19.
Aunque ya la letra c) del artículo 3 del Tratado CEE, en su redacción original, establecía como objetivo de la Comunidad «la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas, servicios y capitales», sólo mediante el Acta Unica Europea de 1987 se introdujo, en el párrafo segundo del artículo 8 A del Tratado, la equiparación de la libertad de circulación de capitales a las restantes libertades fundamentales. De conformidad con dicha disposición, el mercado interior comprende un «espacio sin fronteras interiores en el que se asegure la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales [...]». (
13
) El hecho de que en el párrafo primero del artículo 8 A se dispusiera la realización gradual del mercado interior hasta el 31 de diciembre de 1992 establecía un límite temporal para la aplicación de las medidas necesarias a este respecto. Mediante la «Directiva 8 8/3 61 /CEE relativa a los movimientos de capitales» (
14
) se derogaron todas las Directivas anteriores relativas al artículo 67, (
15
) implantando la libre circulación de capitales tras la expiración, el 1 de julio de 1990, del plazo otorgado para adaptar a la Directiva los Derechos nacionales. (
16
) Las disposiciones introducidas en el Tratado CE mediante el Tratado de la Unión (
17
) en relación con la libre circulación de capitales y de pagos (artículos 73 B a 73 G) se basan en los principios definidos en la Directiva 88/361.
20.
La Directiva 88/361 contiene, en el Anexo I, que se remite al artículo 1 de la propia Directiva, una nomenclatura no exhaustiva (
18
) de clasificación de las materias reguladas o liberalizadas. A manera de ilustración, citaré algunos pasajes del Anexo.
21.
Así, por ejemplo, en la introducción se dispone lo siguiente:
«Los movimientos de capitales enumerados en la presente nomenclatura abarcan:
[...]
—
El acceso del operador a todas las técnicas financieras disponibles en el mercado solicitado para realizar la operación. Por ejemplo, el concepto de adquisición de títulos y de otros instrumentos financieros no comprende únicamente las operaciones al contado sino todas las técnicas de negociación disponibles: operaciones a plazo, operaciones con opción o con garantía, operaciones de cambio contra otros activos, etc.
[...]»
Más adelante, puede leerse:
«III.
Operaciones de títulos reservados normalmente al mercado de capitales (sin incluir las categorías I, IV y V)
a)
Acciones y otros títulos con carácter de participación.
b)
Obligaciones.
A.
Transacciones sobre títulos del mercado de capitales
1.
Adquisición, por parte de no residentes, de títulos nacionales negociados en bolsa.
2.
Adquisición, por parte de residentes, de títulos extranjeros negociados en bolsa.
3.
Adquisición, por parte de no residentes, de títulos nacionales no negociados en bolsa.
4.
Adquisición, por parte de no residentes, de títulos extranjeros no negociados en bolsa.
B.
Admisión de títulos en el mercado de capitales
i)
Introducción en bolsa.
ii)
Emisión y colocación en un mercado de capitales.
1.
Admisión de títulos nacionales en un mercado de capitales extranjero.
2.
Admisión de títulos extranjeros en el mercado de capitales nacional.»
22.
Por último, la Sección V tiene el siguiente tenor:
«V. Operaciones sobre títulos y demás instrumentos reservados normalmente al mercado monetario.
A.
Transacciones sobre títulos y otros instrumentos del mercado monetario
1.
[...]
2.
[...]
B.
Admisión de títulos y otros instrumentos en el mercado monetario
i)
[...]
ii)
[...]»
23.
La anterior clasificación pone de manifiesto que las materias que constituyen el objeto de las operaciones realizadas por los intermediarios en valores mobiliarios ya habían sido liberalizadas con anterioridad a la aprobación de la Ley impugnada. Esta conclusión se ve confirmada por la enumeración de los instrumentos que se hace en el Anexo de la Directiva 93/22 relativa a los servicios de inversión, cuyo contenido es el siguiente:
«Sección B
Instrumentos
1.
a)
Valores negociables.
b)
Participaciones de un organismo de inversión colectiva.
2.
Instrumentos de mercado monetario.
3.
Los contratos financieros a plazo (futuros), incluidos los instrumentos equivalentes que requieran pago en efectivo.
4.
Los contratos a plazo sobre tipos de interés (FRA).
5.
Los contratos de permuta (swaps) sobre tipos de interés, sobre divisas o los contratos de intercambios ligados a acciones o a un índice sobre acciones (“equity swaps”).
6.
Opciones destinadas a la compra o venta de cualquiera de los instrumentos que se contemplan en la presente sección del Anexo, incluidos los instrumentos equivalentes que requieran pago en efectivo. Concretamente, se incluyen en esta categoría las opciones sobre divisas y sobre tipos de interés.»
24.
De ello se desprende que las disposiciones relativas a los movimientos de capitales no imponen ninguna restricción del ámbito de aplicación de las normas relativas a la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios por lo que respecta al objeto del presente asunto. Esto es cierto en mayor medida aún por cuanto el recurso por incumplimiento se centra particularmente en la posibilidad de que los intermediarios en valores mobiliarios de otros Estados miembros ejerzan su actividad profesional, de modo que el tipo de operaciones sólo reviste una importancia secundaria. En consecuencia, nada se opone a un examen de los principios de las libertades de establecimiento y prestación de servicios.
II. La libertad de establecimiento
25.
El escrito de interposición del recurso de la Comisión, en el que se alega la existencia de una vulneración de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios por parte del legislador italiano, combina la impugnación y la refutación de las alegaciones formuladas por el Gobierno italiano en su defensa, ya conocidas a raíz del procedimiento administrativo previo. Las alegaciones de la Comisión en relación con el artículo 52 pueden, en lo esencial, resumirse del siguiente modo:
La Comisión considera contrario al artículo 52 el hecho de que, para poder ejercer su actividad en el mercado italiano, los intermediarios en valores mobiliarios extranjeros deban constituir una sociedad italiana con la forma social y la denominación social prescritas. Dado que, a efectos del Derecho comunitario, el domicilio social de una sociedad determina su nacionalidad, esto supone, según la Comisión, que los intermediarios en valores mobiliarios extranjeros se ven obligados a adoptar una nacionalidad diferente, al no ser posible ejercer la actividad mediante una sucursal o agencia. En su opinión, ello constituye una discriminación contraria al Derecho comunitario. Los intermediarios en valores mobiliarios extranjeros se ven sometidos a una duplicación de los requisitos de acceso a la profesión, al tener que afrontar los gastos de constitución de una sociedad tanto en su Estado de origen como en Italia. También según la Comisión, esta duplicación vulnera el artículo 52 del Tratado, aun cuando se imponga mediante disposiciones aplicables indistintamente a todos los afectados.
26.
En opinión de la Comisión, con el fin de evitar la duplicación de los requisitos de acceso a la profesión, el Derecho comunitario impone la obligación de proceder a un examen de la equivalencia de los requisitos ya cumplidos en otro Estado miembro, examen que puede llevarse a cabo, por ejemplo, en el marco de un procedimiento de autorización. La Comisión sostiene que la implantación de un procedimiento de autorización, como tal, no plantea ningún problema. También los intermediarios en valores mobiliarios italianos están sometidos a un procedimiento de autorización y a un control permanente por parte de los entes supervisores competentes al efecto. (
19
) Según la Comisión, a la hora de examinar los requisitos para la autorización no debe exigirse su identidad con los requisitos aplicables a las sociedades italianas, sino sólo su equivalencia. A su juicio, el examen de la equivalencia es posible en la práctica en la medida en que los sistemas específicos de los diferentes Estado miembros son efectivamente comparables entre sí. Por lo demás, el Gobierno italiano no ha afirmado en ningún momento que el sistema italiano sea mejor que los de los demás Estados miembros, de modo que no es menester atender a las particularidades de los diversos sistemas. Según la Comisión, la posibilidad de proceder a un examen de la correspondencia entre las respectivas normativas en el sector de que se trata se evidencia, asimismo, por la existencia de una serie de disposiciones del ordenamiento jurídico italiano detalladamente enumeradas y explicadas por la Comisión.
27.
Entre dichas disposiciones, la Comisión menciona el apartado 8 del artículo 20 de la Ley de reconocimiento de los mercados de valores oficiales extranjeros, así como el apartado 2 del artículo 1 y la letra b) del apartado 2 del artículo 7 del Decreto de 8 de febrero de 1988 sobre el acceso de los mediadores establecidos en el extranjero al mercado telemático de valores de deuda pública, a los que se impone un control análogo al aplicado a los nacionales. Además, la Comisión cita ejemplos relativos a la gestión de fondos de pensiones, así como determinadas disposiciones aplicables en el sector bancario y financiero, subrayando que no se aprecian diferencias fundamentales entre este sector y el ámbito de actividad de los intermediarios en valores mobiliarios. Por último, la Comisión se remite al proyecto de ley presentado por el Gobierno italiano tras el procedimiento administrativo previo con el fin de subsanar la vulneración del Tratado, que en su opinión constituye en sí mismo prueba de la posibilidad de llevar a cabo un examen de la correspondencia entre los diferentes sistemas.
28.
La Comisión ño acepta las alegaciones formuladas por el Gobierno italiano en su defensa, según las cuales la normativa impugnada en relación con la forma social, el domicilio social o la obligación de adoptar una determinada denominación social está justificada a efectos del artículo 56 del Tratado.
Según la Comisión, el Gobierno italiano no ha demostrado que los objetivos perseguidos por dicha normativa, como la estabilidad y la transparencia, cumplan los requisitos necesarios para la existencia de una excepción justificada por razones de seguridad u orden públicos. Ello presupone, a su entender, la existencia de un peligro real para el interés público.
29.
La Comisión considera fuera de toda duda que la información al público sobre el objeto social de los intermediarios en valores mobiliarios puede transmitirse mediante la inclusión en la denominación social de una indicación relativa a su autorización, por lo que en modo alguno es preciso llegar al extremo de lo prescrito en la Ley italiana. Según alega, la norma de excepción a la que se remite el Gobierno italiano debe, en principio, interpretarse de manera estricta; además, en este contexto ha de observarse el principio de proporcionalidad, por lo que no procede invocarla en este caso concreto.
30.
El Gobierno italiano mantiene su postura según la cual las disposiciones impugnadas de la Ley n° 1 de 1991 están justificadas por razones de interés económico público. Según afirma, el requisito del domicilio está destinado a proteger a los inversores, así como la estabilidad de los mercados. A su juicio, determinados requisitos, como el desembolso del capital social o la observancia de las prohibiciones relativas a la participación en el mismo, sólo pueden controlarse si la sociedad tiene su domicilio en el propio país. De otorgarse la autorización a una sucursal de una sociedad extranjera, no sería posible garantizar el respeto de todas las condiciones consideradas relevantes por el legislador italiano.
31.
Por lo que respecta al argumento relativo a la realización de un examen de equivalencia en el marco del procedimiento de autorización, el Gobierno italiano sostiene la tesis según la cual se trata de algo más que del simple reconocimiento de títulos y diplomas. Debe garantizarse una supervisión permanente. Según el Gobierno italiano, en tanto no se institucionalice un procedimiento de cooperación entre los entes supervisores de los Estados miembros, dicha supervisión resulta imposible. La aportación de documentos e informaciones no es suficiente. Además, no hay razones para suponer que los sistemas de los restantes Estados miembros sean de por sí equivalentes. A manera de ejemplo, los métodos de cálculo del capital son diferentes en cada caso. Así se puso de manifiesto en las negociaciones previas a la adopción de la Directiva 93/6 sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito.
32.
En opinión del Gobierno italiano, la Comisión pretende establecer una obligación de reconocimiento que, sin embargo, no se impone en cuanto tal en el Derecho comunitario. En relación con las disposiciones relativas al reconocimiento de determinados requisitos de acceso al mercado establecidos en otros países europeos que menciona la Comisión, el Gobierno italiano objeta que los ejemplos citados por la Comisión afectan únicamente a determinados segmentos del mercado y proceden de mercados regulados. En su opinión, existen diferencias fundamentales entre unos sectores y otros.
33.
La libertad de establecimiento comprende, con arreglo al artículo 52 del Tratado, la supresión de las restricciones a la constitución de agencias y sucursales por parte de nacionales —personas físicas y jurídicas— de un Estado miembro establecidos en el territorio de otro Estado miembro.
34.
El artículo 53 establece, sin variación alguna desde la celebración del Tratado CEE, que los Estados miembros no deben introducir nuevas restricciones al establecimiento en su territorio de nacionales de otros Estados miembros. (
20
) Según una opinión muy extendida, esta «obligación de mantenimiento del statu quo» pasó a integrarse, una vez expirado el periodo transitorio, en la más amplia prohibición general de las restricciones que se establece en el artículo 52 del Tratado, cuyas disposiciones son directamente aplicables. Así y todo, el artículo 53 constituye un indicio de la obligación de examinar con especial atención, en relación con sus posibles efectos restrictivos, las nuevas normas aprobadas por los Estados miembros que puedan tener tales efectos.
35.
Con arreglo al artículo 56, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros sólo pueden estar justificadas, en el marco de la libertad de establecimiento, por razones de orden público, seguridad o salud públicas. Esta cláusula «de orden público» del Derecho comunitario, que en principio debe interpretarse de manera estricta, hace referencia expresa a los «regímenes especiales», es decir, a las normativas con efectos discriminatorios con un objetivo claramente definido y estrictamente delimitado. (
21
)
36.
El Tratada no contiene ninguna norma expresa que exija la justificación de las disposiciones de los Estados miembros aplicables sin establecer distinciones. No obstante, también las disposiciones aplicables indistintamente pueden tener efectos restrictivos (
22
) (piénsese tan sólo en el amplio campo de las normas reguladoras de las diversas profesiones). (
23
) Este tipo de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sólo son compatibles con el Derecho comunitario si están justificadas por razones imperiosas de interés general y son adecuadas y necesarias, es decir, proporcionadas, para alcanzar el objetivo perseguido. (
24
) En consecuencia, no es posible establecer un criterio general para determinar las disposiciones que, en principio, son conformes al Derecho comunitario o ilícitas. En efecto, en cada caso depende del examen, en su propio contexto normativo, de las normas concretas de que se trate.
37.
En el caso de la Ley n° 1 de 1991 objeto de litigio, se trata de una Ley aplicable indistintamente, para cuyo examen a la luz del Derecho comunitario debe aplicarse el procedimiento de apreciación descrito. Pese a ser aplicable indistintamente, la Ley surte en gran medida el mismo efecto que una prohibición absoluta para operar en el mercado italiano impuesta a los intermediarios en valores mobiliarios extranjeros.
38.
Durante la vista, la Comisión hizo saber al Tribunal que la Ley n° 1 de 1991 introdujo una normativa enteramente nueva en un ámbito en gran medida no regulado hasta entonces. Habida cuenta de la obligación de mantenimiento del statu quo que incumbe a los Estados miembros y de la prohibición de imponer restricciones que establece el Derecho comunitario, una normativa como ésta, implantada tan súbita e inmediatamente después de la liberalización de la prestación de servicios financieros, parece especialmente problemática. Esta impresión se ve reforzada por la aprobación de la Ley en una época en la que se están desarrollando en la esfera política los trabajos para la creación de una unión económica y monetaria. (
25
)
39.
En consecuencia, la justificación de la normativa legal en aras del interés general requiere un examen más detallado.
40.
Una comparación a nivel europeo de la materia de que se trata pone de manifiesto que, entre finales de los años ochenta y principios de los noventa, en la práctica totalidad de los Estados miembros se aprobaron disposiciones legales o administrativas en la materia. Es evidente que, en un plazo de menos de diez años, los legisladores de los Estados miembros de las Comunidades Europeas sintieron la necesidad de regular esta materia, si bien es cierto que la legislación derivada de dicha necesidad no siempre ha tenido consecuencias de tanto alcance como la Ley italiana.
41.
Esta apariencia objetiva se explica en la práctica por la evolución del sector financiero, caracterizado por un rápido desarrollo e innovación. Una descripción especialmente esclarecedora de las transformaciones registradas en dicho sector y de la difusión de nuevos instrumentos es la que se hace en el Dictamen de iniciativa del Comité Económico y Social de 25 de octubre de 1995 sobre «los productos derivados». (
26
) De dicho Dictamen se desprende que el volumen total de los productos derivados negociados en los mercados no organizados —valores mobiliarios del tipo de los negociados por los mediadores regulados por la Ley italiana n° 1 de 1991 — se ha decuplicado con creces en el período comprendido entre 1986 y 1992. (
27
) De la remisión que se hace en el Dictamen (
28
) a la sección B (
29
) del Anexo de la Directiva relativa a los servicios de inversión (
30
) se desprende que dichos instrumentos constituyen una parte esencial de la actividad de los intermediarios en valores mobiliarios.
42.
Se mencionan expresamente:
—
los «contratos financieros a plazo (futuros), incluidos los instrumentos equivalentes que requieran pago en efectivo»;
—
los «contratos a plazo sobre tipos de interés (FRA)»;
—
los «contratos de permuta (swaps) sobre tipos de interés, sobre divisas o los contratos de intercambios ligados a acciones o a un índice sobre acciones (“equity swaps”)»;
—
«opciones destinadas a la compra o venta de cualquiera de los instrumentos anteriores, incluidos los instrumentos equivalentes que requieran pago en efectivo. Concretamente, se incluyen en esta categoría las opciones sobre divisas y sobre tipos de interés.»
43.
El Dictamen de iniciativa está destinado, entre otros, al Parlamento Europeo y a los Parlamentos de los Estados miembros (
31
) y pretende contribuir fundamentalmente a esclarecer y disipar los temores provocados por el desconocimiento en relación con los mencionados instrumentos financieros. (
32
)
44.
De conformidad con el Dictamen, los productos derivados pueden definirse como «instrumentos financieros que permiten cubrirse contra variaciones adversas o beneficiarse de variaciones anticipadas de la cotización de activos llamados “subyacentes” como acciones, materias primas, índices bursátiles, tipos de cambio o tipos de interés». (
33
) Se les denomina «productos derivados» porque la evolución de su valor depende de la cotización de los activos en que se basan. (
34
) Los capitales invertidos en estos instrumentos son anotados «fuera de balance por las entidades de crédito y las empresas de inversión». (
35
)
45.
A lo largo del Dictamen, la atención del Comité Económico y Social se centra claramente en los riesgos asociados a estas operaciones. No obstante, el estudio realizado muestra asimismo que los riesgos derivados de las operaciones con estos instrumentos no son en modo alguno radicalmente nuevos (
36
) ni superiores en cuantía a los de otros sectores. (
37
) Además, en el Dictamen se ponen de manifiesto los puntos débiles del sistema. (
38
) Una de las conclusiones que permite extraer el Dictamen es que los instrumentos financieros que en él se describen pueden incrementar la segundad de las operaciones financieras de los operadores económicos interesados, (
39
) por lo que obedecen a una necesidad real de la economía. (
40
)
46.
Es indiscutible que los bienes jurídicos que invoca el Gobierno italiano, a saber, la «protección de los inversores, estabilidad de los mercados y transparencia de las operaciones», merecen protección. La cuestión es tan sólo si la medida legal impugnada es adecuada para alcanzar esos objetivos y, en caso afirmativo, si es proporcionada.
47.
Para empezar, es más que dudoso que la gestión de los riesgos derivados de las operaciones de que se trata pueda asegurarse mediante normas legales. Del mencionado Dictamen del Comité Económico y Social se deducen una serie de puntos de referencia que permiten concluir que los riesgos esenciales deben limitarse y controlarse mediante sistemas de control internos. (
41
)
48.
Añadiré que, en su caso, podrían imponerse por Ley determinados procedimientos de control, si bien este tipo de normas públicas tienen un objeto radicalmente diferente del de las normas impugnadas en el presente recurso, que surten un efecto similar al de una compartimentación del mercado.
49.
La supervisión institucionalizada por un ente supervisor creado al efecto es uno de los mecanismos para garantizar la protección de los mencionados bienes jurídicos. No se discute que en Italia el sector se encuentra sometido a la supervisión de la Consob. (
42
) Además, para poder ejercer actividades en el mercado italiano, los intermediarios en valores mobiliarios requieren una autorización. La exigencia de una autorización carece de trascendencia desde el punto de vista del Derecho comunitario. (
43
) Para poder obtener una autorización, deben cumplirse determinados requisitos, como una adecuada dotación de capital de la empresa o la idoneidad profesional y personal de las personas responsables de su operativa. Para poder operar en el mercado italiano mediante un establecimiento, también los operadores económicos extranjeros deben observar, en su caso, este tipo de disposiciones encaminadas a proteger a los inversores. (
44
)
50.
No obstante, a la hora de otorgar una autorización a operadores económicos extranjeros establecidos ya en otro Estado miembro y que pueden haber tenido que someterse en él a un procedimiento de autorización, es preciso asegurarse de que se reconoce el cumplimiento de las condiciones equivalentes a los requisitos exigidos para obtener la autorización. Por lo que respecta a la autorización para ejercer la profesión, el Derecho comunitario establece la obligación de proceder a un examen de la equivalencia de la formación profesional, las pruebas de cualificación y la experiencia profesional adquiridas en otro Estado miembro. (
45
)
51.
Exigir el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para obtener la autorización establecidos en el Derecho del Estado miembro de que se trate o la identidad absoluta de los propios requisitos equivaldría, en la práctica, a una duplicación o multiplicación de los requisitos para obtener la autorización para los operadores económicos que ejercen actividades en más de un Estado miembro, lo que supondría el mantenimiento de las fronteras interiores cuya eliminación es uno de los objetivos del Tratado.
52.
No puede acogerse la objeción del Gobierno italiano según la cual la obligación de proceder a un examen de equivalencia haría innecesaria una regulación uniforme mediante directivas. Mientras que, a falta de una normativa de armonización, es en última instancia tan sólo la normativa de los Estados miembros la pertinente, subsistiendo sólo una obligación de los Estados miembros de examinar y, en su caso, aceptar la equivalencia de las acreditaciones que el solicitante de una autorización haya aportado en el marco del ordenamiento jurídico de otro Estado miembro, este tipo de examen resulta superfluo una vez aprobada una medida de armonización. En efecto, en este último caso los requisitos satisfechos con arreglo a la Ley en otro Estado miembro se consideran automáticamente equivalentes, lo que por lo demás se opone al sometimiento a un procedimiento de autorización en el Estado miembro de la sucursal. (
46
)
53.
Así pues, las obligaciones de Derecho comunitario en materia de reconocimiento parcial de las acreditaciones aportadas en otro Estado miembro derivadas de las disposiciones del Tratado directamente aplicables no son comparables a los efectos que produce una directiva de armonización, como la Directiva 93/22, cuyo ámbito de aplicación excede del Tratado. Mediante la norma de armonización se introduce una simplificación considerable. En consecuencia, procede desestimar la objeción planteada por el Gobierno italiano.
54.
Se plantea ahora la cuestión de si el requisito impuesto a los intermediarios en valores mobiliarios, además de la exigencia de obtener una autorización, de adoptar la forma de una sociedad anónima o una sociedad comanditaria por acciones es compatible con el Derecho comunitario.
55.
Como justificación de dicho requisito cabría alegar, por ejemplo, que la forma social lleva aparejadas determinadas obligaciones de publicidad o una dotación de capital mínima que contribuyen a la protección de los inversores. Por tanto, no puede negarse por completo la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo perseguido. No obstante, la cuestión es si es necesaria, asimismo, una medida de tal rigor.
56.
A mi entender, procede responder negativamente a dicha cuestión. En la medida en que las exigencias en materia de garantías de capital o publicidad resulten indispensables, dichas exigencias podrían imponerse legalmente a los potenciales intermediarios en valores mobiliarios extranjeros, verificando su cumplimiento tanto en el marco del procedimiento de autorización como en el curso de la supervisión administrativa permanente. En consecuencia, puede prescindirse de la exigencia de una determinada forma social.
57.
A continuación, procede examinar si es necesario, en interés de los objetivos perseguidos, que la sociedad tenga su domicilio en el territorio del Estado italiano. Si se parte de la base de que el procedimiento de autorización es adecuado, necesario y proporcionado para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos, dicha autorización debe referirse de manera subjetiva a una persona física o jurídica. No cabe duda de que esta forma de control resulta más fácil cuando la persona está establecida en el territorio del Estado miembro. Ahora bien, esta condición también puede satisfacerla una agencia o sucursal, de modo que el requisito del domicilio no es, en sí mismo, estrictamente necesario. La presencia en el territorio del Estado miembro es suficiente para permitir el control de la empresa.
58.
En el marco de la libertad de establecimiento, no es preciso examinar si el requisito de contar con una representación en el territorio para poder ejercer la actividad económica está justificado o no, si bien dicha cuestión volverá a plantearse en el marco de la problemática relacionada con la libre prestación de servicios.
59.
En relación con el objetivo de estabilidad de los mercados, no veo por qué razón dicha estabilidad podría estar más amenazada por las operaciones de los intermediarios en valores mobiliarios autorizados en el territorio del Estado miembro de que se trate que por las sociedades nacionales. Tampoco la deseada transparencia puede justificar, a mi juicio, el requisito del domicilio, ya que las obligaciones de publicidad que se consideran fundamentales se aplican por igual a todos los intermediarios que ejerzan actividades en el territorio del Estado miembro, independientemente de la forma jurídica que adopten, pudiendo las autoridades controlar su cumplimiento en el marco del procedimiento de autorización y de supervisión administrativa permanente de los mismos.
60.
Por último, se plantea el interrogante de si la obligación impuesta a los intermediarios en valores mobiliarios que ejercen actividades en el territorio del Estado italiano en relación con la adopción de una determinada denominación social (Società di intermediazione mobiliare; SIM) es compatible con el Derecho comunitario. Esta disposición tiene carácter accesorio con respecto a la adopción de una determinada forma social con domicilio en Italia. No obstante, presenta un carácter autónomo, ya que refuerza la obligación de constituir una sociedad italiana que satisfaga determinados requisitos societarios. La denominación «Società di intermediazione mobiliare» tiene por objeto informar al público y transmite información sobre el objeto social y el tipo de operaciones realizadas. Esta obligación de información puede atribuirse a razones de protección de los inversores.
61.
Tal como ha señalado acertadamente la Comisión, el mismo objetivo se podría alcanzar también mediante la inclusión en la denominación de la empresa de una indicación en el sentido de que está autorizada para operar como intermediario en valores mobiliarios en Italia, lo que supondría una medida mucho menos rigurosa que la estricta imposición legal de utilizar la denominación SIM.
62.
En consecuencia, procede calificar de desproporcionada la obligación de incluir la expresión «Società di intermediazione mobiliare» en la denominación social del intermediario en valores mobiliarios.
63.
En conclusión, procede considerar inadecuadas y desproporcionadas para la consecución del objetivo perseguido las disposiciones de la Ley n° 1 de 1991 adoptadas por razones de interés general en la medida en que han sido impugnadas por la Comisión, por lo que son incompatibles con el artículo 52 del Tratado.
III. La libre prestación de servicios
64.
La Comisión sostiene la tesis de que Ia Ley n° 1 de 1991 vulnera no sólo el principio de la libertad de establecimiento, sino también el de la libre prestación de servicios. En su opinión, el requisito del domicilio constituye lisa y llanamente la negación de la libertad de prestación de servicios. A su entender, para la prestación de servicios no es necesario contar con un establecimiento. El ordenamiento jurídico italiano no puede exigir que se observen, en las operaciones transfronterizas, todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico italiano.
65.
Si bien es cierto que la protección de los inversores y la transparencia de los mercados constituyen bienes acreedores a protección, el Gobierno italiano no ha demostrado, según la Comisión, que sea precisa la aplicación de todas las normas de la Ley. La Comisión considera que sólo parte de dichas normas están justificadas. En la medida en que las normas italianas sean indispensables, podrían imponerse a los prestadores de servicios en el marco de un procedimiento de autorización cuyos criterios habrían de ser, en todo caso, objetivos, realistas, proporcionados y transparentes. La Comisión considera posible este sometimiento parcial de los intermediarios en valores mobiliarios extranjeros a la normativa legal interna del Estado miembro y a su sistema de supervisión. A título de ejemplo, la Comisión menciona la participación en un fondo de garantía. En todo caso, las garantías necesarias pueden asegurarse mediante medidas menos onerosas que la exigencia de establecimiento.
66.
La Comisión sostiene que los argumentos que ya expuso en el marco del examen de la libertad de establecimiento dirigidos a refutar las alegaciones formuladas por el Gobierno italiano para justificar la medida adoptada deben aplicarse con mayor razón en el marco de la libre prestación de servicios.
67.
Por último, en la medida en que el Gobierno italiano exige igualdad de trato con respecto a otros Estados miembros que, según afirma, han aprobado leyes de contenido similar, la Comisión replica que las disposiciones aprobadas para regular esta materia no son tan restrictivas (
47
) como las italianas o que los Estados miembros han presentado proyectos de Ley (
48
) de adaptación de su Derecho nacional a las Directivas 93/6 y 93/22 cuya aprobación pondría fin a la eventual vulneración del Tratado.
68.
El Gobierno italiano se aferra a su tesis según la cual el requisito del domicilio es indispensable. En su opinión, los servicios transfronterizos no entrañan en ningún caso menos riesgos que las operaciones realizadas por mediadores establecidos en Italia. Las disposiciones aprobadas por razones de interés general deben aplicarse, con mayor razón, en el marco de la libre prestación de servicios. Se trata, asimismo, de impedir la elusion de la normativa italiana mediante un establecimiento en el extranjero.
69.
En tanto no se institucionalice la cooperación entre los entes supervisores de los Estados miembros, no se garantizarán una supervisión y sanción efectivas de las infracciones.
70.
Los servicios de los que suele tratarse en el presente contexto son servicios por correspondencia, es decir, que ni el prestador ni el destinatario de los servicios necesita cruzar una frontera para realizar la operación. El intercambio transfronterizo de datos se produce mediante la telecomunicación. Precisamente, el mercado de servicios financieros es idóneo para esta forma de ejecución de las operaciones.
71.
Del Dictamen del Comité Económico y Social antes citado se desprende, a partir de datos de FOREX, que prácticamente la mitad (el 49 %) de las operaciones sobre divisas corresponden a posiciones a muy corto plazo (entre treinta minutos y cinco horas). (
49
)
72.
La cuestión de si este tipo de servicios por correspondencia son servicios a efectos del Tratado y están por ende comprendidos dentro del ámbito de aplicación del artículo 59 fue respondida de forma afirmativa en la sentencia en el asunto C-384/93 (
50
) en el caso de la venta a domicilio por teléfono. En dicha sentencia se declara: «En el presente caso, se trata de un prestador establecido en un Estado miembro que ofrece los servicios a un destinatario establecido en otro Estado miembro. Del propio tenor literal del artículo 59 se deduce que se trata, por este motivo, de una prestación de servicios en el sentido de esta disposición.» (
51
)
73.
Dicha afirmación puede aplicarse literalmente al caso de autos. Es posible incluso reforzarla refiriéndola no sólo a las ofertas de servicios, sino a los propios servicios. (
52
)
74.
El examen de los principios de la libre prestación de servicios puede seguir una línea similar a la del examen de la libertad de establecimiento. El artículo 62 contiene una obligación de mantenimiento del statu quo (
53
) análoga a la del artículo 53, la cual, sin embargo, según una opinión generalizada, desde la expiración del período transitorio no produce ningún efecto que exceda de la prohibición de imponer restricciones que se deriva del artículo 59, cuyas disposiciones son directamente aplicables. No obstante, esta obligación de mantenimiento del statu quo, que no ha sido suprimida en ninguna de las revisiones del Tratado realizadas desde la celebración del Tratado CEE, constituye un indicio de la especial atención que, con arreglo al Derecho comunitario, los legisladores de los Estados miembros deben prestar al adoptar disposiciones que puedan tener un efecto restrictivo sobre la libre prestación de servicios.
75.
Las excepciones a la prohibición de discriminación, elemento esencial de la libre prestación de servicios, sólo están permitidas en el marco de la cláusula de «orden público» del artículo 56 a que remite el artículo 66. No obstante, dado que en el presente caso se trata de disposiciones aplicables indistintamente, no es preciso un análisis más pormenorizado de esta disposición por la que se establece una excepción.
76.
Según reiterada jurisprudencia de este Tribunal, habida cuenta de la naturaleza particular de determinadas prestaciones de servicios, no pueden considerarse incompatibles con el Tratado requisitos específicos y aplicables indistintamente que se imponen al prestador motivados por la aplicación de las normas que regulen dichas actividades. (
54
)«Sin embargo, la libre prestación de servicios, en tanto que principio fundamental del Tratado, únicamente podrá restringirse mediante regulaciones justificadas por el interés general y que se apliquen a toda persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado destinatario, en la medida en que dicho interés no se halle salvaguardado ya por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado donde se encuentra establecido. En concreto, dichas exigencias deberán ser objetivamente necesarias.para garantizar la observancia de las normas profesionales y para asegurar la protección del destinatario de los servicios y no deben excederse de lo necesario para alcanzar estos objetivos.» (
55
)
77.
Antes de examinar si existen razones imperiosas de interés general a efectos de esta jurisprudencia que justifiquen las disposiciones impugnadas por la Comisión, procede definir en primer lugar la naturaleza de las restricciones criticadas. Sin duda el sometimiento de los potenciales prestadores a un procedimiento de autorización tiene efectos restrictivos, pese a lo cual, como tal, no es objeto de crítica alguna por parte de la Comisión y puede considerarse conforme con el Derecho comunitario. (
56
) La Comisión sólo critica algunas de las modalidades de los requisitos para la autorización, ya abordadas en el marco de las observaciones relativas a la libertad de establecimiento. (
57
)
78.
El elemento determinante a efectos de la libre prestación de servicios es el requisito del domicilio establecido en la legislación italiana, que es la negación misma de la libertad de prestación de servicios. (
58
)«Tiene como consecuencia privar de todo efecto útil al artículo 59 del Tratado, cuyo objeto es precisamente suprimir las restricciones a la libre prestación de servicios por parte de personas no establecidas en el Estado en cuyo territorio ha de realizarse la prestación [...]. Para que tal exigencia se pueda admitir, es preciso demostrar que constituye una condición indispensable para alcanzar el objetivo perseguido.» (
59
)
79.
Así pues, procede examinar si el requisito del domicilio constituye una condición indispensable para garantizar la protección de los inversores y la estabilidad de los mercados, los dos bienes jurídico merecedores de protección invocados por el Gobierno italiano.
a. Protección de los inversores
80.
La perspectiva de la protección de los inversores presenta varios aspectos. Por un lado, cabe referirse a las garantías materiales, como por ejemplo las reservas de capital de la sociedad que presta el servicio. Por otro, cabe considerar elementos subjetivos, como por ejemplo la cualificación profesional y la honorabilidad de las personas responsables. Por último, el ordenamiento jurídico aplicable a la operación puede revestir cierta importancia para determinar, por ejemplo, si son aplicables o no determinadas normas de protección de los consumidores. Los dos primeros elementos, las garantías materiales y personales, pueden concretarse en requisitos exigidos en el marco del procedimiento de autorización, para lo que deben tenerse en cuenta los requisitos en su caso ya satisfechos en el Estado de origen. (
60
)
81.
La situación es diferente en el caso de la legislación general de protección de los consumidores. Las respectivas normas no pueden exportarse o importarse sin más. En este contexto, el Gobierno italiano alega asimismo que las operaciones celebradas con operadores extranjeros a iniciativa de operadores económicos establecidos en el territorio italiano son posibles porque dichos operadores económicos se someten voluntariamente a la protección del ordenamiento jurídico italiano.
82.
Antes de aventurarnos en especulaciones sobre las normas de protección de los consumidores que, en su caso, podrían ser aplicables, considero adecuado definir el ámbito de los potenciales afectados. El tantas veces citado Dictamen de iniciativa del Comité Económico y Social (
61
) describe a los participantes en el mercado de los instrumentos objeto de su estudio del siguiente modo: (
62
)
«Existen dos grandes categorías de participantes: intermediarios y usuarios finales. [...] Los intermediarios (bancos y empresas de inversión) pueden operar por cuenta de terceros, actuando como simples intermediarios que no asumen ningún riesgo, o por cuenta propia [contrapartida]. Las dos funciones pueden ejercerse de forma simultánea». (
63
) El Dictamen continúa así:
«Los principales usuarios finales [ (
64
) ] son:
—
bancos o intermediarios financieros para la gestión de activos-pasivos;
—
inversores institucionales, fondos de inversión, empresas de seguros, fondos de pensiones, etc.;
—
empresas industriales y comerciales;
—
Estados y entes territoriales. Numerosos Estados y organizaciones internacionales utilizan los productos derivados, al igual que los entes territoriales ingleses, franceses y norteamericanos.» (
65
)
83.
Al margen de que, en el caso de las relaciones mercantiles controvertidas no siempre está claro cuál de las partes actúa como prestador y cuál es el destinatario del servicio, (
66
) no obstante, siempre se trata de operadores económicos u organizaciones conocedores del sector, que no están indefensos ante el poder de negociación de las entidades financieras.
84.
En este tipo de operaciones no existe el consumidor necesitado de protección cual es el ahorrador particular. En esa medida, la situación de que se trata en el presente asunto es radicalmente diferente, por ejemplo, de la del asunto C-3 84/93, (
67
) en el que existía la posibilidad de que cualquier cliente particular recibiera una oferta telefónica de una sociedad financiera. Tampoco la situación objeto del asunto 205/84 (
68
) es comparable a la del presente caso. En aquel caso se trataba de potenciales tomadores de seguros que intervenían como partes de un contrato y que, en tal calidad, podían ser sujetos beneficiarios de leyes protectoras. Por último, tampoco se trata de una situación similar a la del asunto C-106/91, (
69
) en el que se trataba de la cuestión de si un auditor de cuentas que se traslada personalmente al Estado de acogida para la prestación del servicio debe contar también en dicho Estado con un local comercial.
85.
En el caso de las operaciones reguladas por las disposiciones impugnadas, la evaluación del riesgo corresponde en principio a los propios operadores económicos que participan en la operación. Ninguna ley puede sustituir la evaluación de la seriedad y solvencia de la parte contraria.
86.
En conclusión, mi opinión es que ni la protección de los inversores en general ni la protección de los consumidores en particular constituyen una justificación del requisito del domicilio, pues éste no es ni idóneo ni necesario para una mejor protección de los inversores. Por lo demás, el requisito del domicilio podría ser asimismo desproporcionado, al no ofrecer ninguna garantía adicional a la que supone el requisito de autorización. Por ello, resta por examinar si el objetivo de protección de la «estabilidad de los mercados» sirve de justificación al requisito del domicilio.
b. Estabilidad de los mercados
87.
Por lo que respecta a los riesgos que entrañan las operaciones financieras, que en determinadas circunstancias pueden llegar a poner en peligro la estabilidad de los mercados, a mi juicio es evidente que puede partirse de la base de que, según la apreciación normativa del legislador italiano, dicho peligro no se deriva en realidad de la prestación transfronteriza de los servicios. De conformidad con la afirmación no contradicha de la Comisión, se permiten los servicios financieros trasfronterizos realizados a iniciativa de un operador económico establecido en el territorio italiano. Sólo la inversión de los papeles de las partes que intervienen en la operación en relación con la oferta y aceptación previas a la celebración de contrato de prestación de servicios produce la nulidad de la operación y se considera un acto ilícito penal. A este respecto, no acabo de comprender de qué modo la operación podría entrañar un mayor riesgo en función de cuál sea la parte en la relación contractual, a un lado u otro de la frontera, que tome la iniciativa para la celebración de la operación.
88.
Cuando el Gobierno italiano alega que en tanto no se institucionalice la cooperación entre los entes supervisores de los Estados miembros se verá obligado a mantener el requisito del domicilio, su razonamiento se basa en una legítima exigencia de supervisión permanente del sector. Ahora bien, una cosa es la supervisión por parte de las autoridades y otra muy distinta obstaculizar la realización de la operaciones.
89.
En tanto no se haya creado un marco unitario para una cooperación permanente de los entes supervisores, no puede negarse a los distintos Estados miembros la potestad de extender su control a las operaciones que afectan a su propio territorio. Para alcanzar dicho objetivo, es necesario y adecuado imponer a los prestadores de servicios extranjeros el requisito de autorización. En mi opinión, la situación jurídica y fáctica de base es análoga a la del asunto 205/84. (
70
) En el litigio que dio lugar a aquella sentencia, el Gobierno demandado alegó que el control necesario del sector del seguro sólo podía ejercerse mediante un régimen de autorización de los aseguradores «que permita un examen anterior al comienzo de las actividades, una vigilancia continua de éstas y la posibilidad de revocar la autorización en caso de infracciones graves y persistentes». (
71
) El Tribunal no se mostró insensible a este argumento, y reconoció que «en el estado actual del Derecho comunitario, corresponde al Estado destinatario conceder y revocar dicha autorización». (
72
) Dicha apreciación jurídica puede trasladarse al presente caso.
90.
El Tribunal formuló del siguiente modo las modalidades de autorización particulares que se desprenden del Derecho comunitario:
«Conviene subrayar, no obstante, que la autorización deberá concederse, previa solicitud, a toda empresa establecida en otro Estado miembro, que reúna los requisitos previstos por la legislación del Estado destinatario; que dichos requisitos no podrán ser una repetición de los requisitos legales equivalentes ya cumplidos en el Estado de establecimiento; y que el ente supervisor del Estado destinatario habrá de tener en cuenta los controles y verificaciones ya efectuados en el Estado miembro de establecimiento.» (
73
)
91.
Tras la armonización introducida mediante la Directiva 93/22, se facilita de forma considerable la prestación de servicios, en la medida en que la autorización obtenida en el Estado de origen es válida en el conjunto de la Comunidad. (
74
)
92.
Por lo que respecta a los controles permanentes de las transacciones efectuadas, debe admitirse que el ente supervisor del Estado destinatario no tiene acceso en todo momento a las empresas establecidas en otro Estado miembro. No obstante, la propia naturaleza de las operaciones del sector de que se trata hace imposible controlar la totalidad de las transacciones, incluso las operaciones puramente internas. Por lo demás, no hay duda, tal como se expone de forma muy convincente en el Dictamen del Comité Económico Social, (
75
) de que existe un «saber hacer» de los operadores del sector acreedor a protección que se opone a un derecho de control excesivamente oprimente.
93.
Sin embargo, con el fin de reducir al mínimo los eventuales riesgos y asegurar así la estabilidad de los mercados en la medida de lo posible, existe un amplio consenso en favor de los controles internos como garantía adecuada, opinión de la que se hace eco expresamente el esclarecedor Dictamen del Consejo Económico y Social. (
76
) Así pues, si el control interno del propio sector unido a la supervisión administrativa es un medio adecuado para crear condiciones óptimas para la estabilidad de los mercados, el mantenimiento del requisito del domicilio para los prestadores extranjeros es desproporcionado, por más que pueda facilitar de manera eficaz la vigilancia por parte de las autoridades. Las consideraciones de orden administrativo en ningún caso pueden justificar que un Estado miembro excluya el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. (
77
)
94.
Para concluir, procede analizar, en aras de la exhaustividad, el argumento del Gobierno italiano según el cual el requisito del domicilio debe mantenerse con el fin de impedir la eventual elusion del ordenamiento jurídico italiano.
95.
A lo largo de los años, el Tribunal ha tenido que pronunciarse de forma reiterada, en diferentes contextos, sobre problemas relacionados con la elusion de la normativa legal o fraude de ley posibilitados por el Derecho comunitario. En mis conclusiones en el asunto C-23/93 (
78
) se ofrece una sinopsis de la «jurisprudencia sobre la elusion» cuyo análisis detallado excede de los límites de las presentes conclusiones. Como conclusión general de dicha jurisprudencia, válida también en el presente caso, cabe afirmar que, en caso de elusion manifiesta de su ordenamiento jurídico, un Estado miembro está legitimado para aplicar las normas que se aplican a los prestadores de servicios establecidos en su territorio también a las personas establecidas en otro Estado miembro.
96.
Así pues, el riesgo de elusion de su ordenamiento jurídico nacional no da derecho a un Estado miembro, por sí solo, a autorizar para el ejercicio de la actividad económica exclusivamente a los prestadores de servicios que estén establecidos en su territorio. En consecuencia, el requisito del domicilio tampoco puede justificarse por el riesgo de elusion de la ley.
97.
En conclusión, no procede reconocer los argumentos formulados por el Gobierno italiano para justificar el requisito del domicilio impuesto a los intermediarios en valores mobiliarios en la Ley n° 1 de 1991 como razones imperiosas de interés general que no pueden salvaguardarse mediante medidas menos onerosas.
C. Conclusión
98.
A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo:
«1)
La República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE al reservar, mediante la Ley n° 1 de 1991, la actividad de mediación en valores mobiliarios, además de a los bancos, a las sociedades que tienen su domicilio social en Italia, que deben cumplir asimismo requisitos que las sociedades no italianas no están en condiciones de satisfacer, y no haber previsto un procedimiento para la obtención de una autorización por parte de los intermediarios en valores mobiliarios de otros Estados miembros mediante la acreditación del cumplimiento de requisitos equivalentes.
2)
La República Italiana ha incumplido asimismo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CE al reservar la actividad de mediación en valores mobiliarios, además de a los bancos, a sociedades que tengan su domicilio en Italia.
3)
Se condena en costas a la República Italiana.»
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Gazzetta affidale della Repubblica italiana, n° 3, de 4 de cuero de 1991.
(
2
)	DO L 141, p. 27.
(
3
)	DO L 141, p. 1.
(
4
)	Con arreglo al artículo 31 dc la Directiva 93/22, los Estados miembros debían adoptar, a más tardar el 1 de julio de 1995, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias, que debían entrar en vigor a más lardar el 31 de diciembre de 1995. Véase también ¿1 artículo 12 de la Directiva 93/6, que se remite al apartado 2 del artículo 31 de la Directiva 93/22.
(
5
)	Según las informaciones aportadas por la Comisión, estas restricciones no se aplican a los bancos o sociedades financieras cuyo capital esté controlado al menos en un 90 % por bancos. Véase el Decreto Legislativo n° 385, de 1 de septiembre de 1985, Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n° 230, de 30 de septiembre de 1993, supplemento ordinario.
(
6
)	Sociedad de mediación en valores mobiliarios.
(
7
)	Libro Blanco de la Comisión al Consejo Europeo relativo a «La consecución del mercado interior», junio de 1985.
(
8
)	Sentencias de 21 de junio de 1974, Reyners (2/74, Rec. p. 631), y de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen (33/74, Rec. p. 1299).
(
9
)	Sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595).
(
10
)	Véase la sentencia de 21 de septiembre de 1988, Van Eycke (267/86, Rec. p. 4769), apartajos 22 y ss.
(
11
)	El subrayado es mío.
(
12
)	Asunto Van Eyeke (citado en la nota 10 supra), apartados 23 y ss.
(
13
)	El subrayado es mío.
(
14
)	Directiva del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO L 178, p. 5).
(
15
)	Véase el artículo 9 de la Directiva 88/361.
(
16
)	Véase el artículo 6 de la Directiva 88/361.
(
17
)	Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (DO C 224, p. 1).
(
18
)	Véase el último párrafo de la introducción del Anexo I.
(
19
)	Consob: Commissione Nazionale per la Società e la Borsa.
(
20
)	Semencia de 8 de abril de 1976, Royer (48/75, Rec. p. 497), apartado 74.
(
21
)	Orden público, seguridad y salud públicas.
(
22
)	En relación con la potestad normativa de los Estados miembros, véanse, por ejemplo, las sentencias de 3 de octubre de 1990, Bouchoucha (C-61/89, Rec. p. I-3551), apartado 12; de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou (C-340/89, Rec. p. I-2357), apartado 9, y de 7 de mayo de 1992, Aguirre Borrell y otros (C-104/91, Rec. p. I-3003), apartados 5 y 7.
(
23
)	Véanse el asunto C-340/89 (citado en la nota 22 supra), apartado 15, y el asunto C-104/91 (citado en la nota 22 supra), apartado 10.
(
24
)	Véanse las sentencias de 31 de marzo de 1993, Kraus (C-19/92, Rec. p. I-1663), apartado 32, y de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165), apartado 37.
(
25
)	Durante la vista, la Comisión reconoció que el acuerdo sobre el artículo 73 B no se alcanzó hasta la «víspera» del Tratado de Maastricht.
(
26
)	Véase el DO 1996, C 18, p. 1.
(
27
)	Véase la tabla que figura en cl Dictamen del Comité lìconómico y Social antes citado.
(
28
)	Véase cl punto 1.1.3 del Dictamen.
(
29
)	Véase la enumeración completa que se hace en dicha sección en el punto 23 supra.
(
30
)	Véase la Directiva 93/22, antes citada.
(
31
)	Véanse los destinatarios mencionados en la introducción.
(
32
)	Véase el punto 3.6.3 del Dictamen.
(
33
)	Véase el punto 1.1.1 del Dictamen.
(
34
)	Véase el punto 1.1.2 del Dictamen.
(
35
)	Véase la introducción del Dictamen, p. 1.
(
36
)	Véase el punto 1.5.3 del Dictamen.
(
37
)	Véase el punto 3.0.4 del Dictamen.
(
38
)	Véase el punto 1.5.3.5 del Dictamen.
(
39
)	Véanse los puntos 1.5.1 y 1.5.2 del Dictamen.
(
40
)	Véase el punto 1.5.2 del Dictamen.
(
41
)	Véase el punto 1.5.3.5 del Dictamen.
(
42
)	Véase la nota 19.
(
43
)	Véase el asunto C-340/89 (citado en la nota 22 supra), apartados 8, 9 y 16.
(
44
)	Asunto C-55/94 (citado en la nota 24 supra), apartados 35 y 36.
(
45
)	Asuntos C-340/89 (citado en la nota 22 supra), apartados 15 y ss.; C-104/91 (antes citado), apartado 12; C-55/94 (citado en la nota 24 supra), apartado 38, y sentencia de 1 de febrero de 1996, Arañáis (C-164/94, Rec. p. I-135), apartado 31.
(
46
)	Véase la Directiva 93/22.
(
47
)	Véanse los casos del Reino Unido, España, Francia y Alemania.
(
48
)	Bélgica.
(
49
)	Véase el punto 1.4.3 del Dictamen.
(
50
)	Sentencia de 10 de mayo de 1995, Alpine Investments BV (C-384/93, Rec. p. I-1141).
(
51
)	Asunto C-384/93 (citado en la nota 50 supra), apartado 21.
(
52
)	Otros servicios por correspondencia que han sido considerados servicios a efectos del Tratado por este Tribunal son los siguientes: emisiones de televisión, sentencia de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders (352/85, Rec. p. 2085); televisión por cable, sentencia de 5 de octubre de 1994, TV10 (C-23/93, Rec. p. I-4795); contratos de seguros, sentencia dc 4 dc diciembre de 1986, Comisión/Alemania (205/84, Rec. p. 3755); Agentes de la Propiedad Industrial, sentencia dc 25 de julio dc 1991, Sager (C-76/90, Rec. p. I-4221), y loterías, sentencia de 24 de marzo de 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039).
(
53
)	Véase la sentencia de 8 de abril de 1976 (citada en la nota 20 stipra), apartado 74.
(
54
)	Véanse las sentencias de 25 de julio de 1991 (citada en la nota 52 supra), apartado 15, y de 4 de diciembre de 1986 (citada en la nota 52 supra), apartado 27.
(
55
)	Véase el asunto C-76/90 (citado en la nota 54 supra), apartado 15.
(
56
)	Sentencia de 17 de diciembre de 1981, Wehb (279/80, Rec. p. 3305), apartado 19.
(
57
)	A saber, la forma social y la denominación social.
(
58
)	Véase el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra), apartado 52.
(
59
)	Véase el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra), apartado 52 (el subrayado es mío).
(
60
)	Sentencia de 18 de enero de 1979, Van Wesemachl (asuntos acumulados 110/78 y 111/78, Rec. p. 35), apartado 39 y punto 3 del fallo; asunto 279/80 (citado en la nota 56 supra), apartados 17, 20 y 21 y punto 2 del fallo.
(
61
)	Véase la nota 26.
(
62
)	Punto 1.3 del estudio, antes citado.
(
63
)	Véase el punto 1.3.1 del Dictamen.
(
64
)	En una nota a pie de página, se señala que «esta lista tiene carácter indicativo».
(
65
)	Véase el punto 1.3.2 del Dictamen.
(
66
)	Véase la cita que se hace en el punto 82, en la que se señala:
«Las dos funciones pueden ejercerse de forma simultánea.»
(
67
)	Asunto C-384/93 (citado en la nota 50 supra).
(
68
)	Véase el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra).
(
69
)	Sentencia de 20 de mayo de 1992, Ramrath (C-106/91, Ree. p. I-3351).
(
70
)	Asunto 205/85 (citado en la nota 54 supra).
(
71
)	Véase el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra), apartado 43.
(
72
)	Véase el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra), apartado 46.
(
73
)	Véase el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra), apartado 47.
(
74
)	Véanse el octavo considerando y el artículo 14 de la Directiva.
(
75
)	Véase el punto 3.2.4.1 del Dictamen.
(
76
)	Véanse el párrafo segundo del punto 1.5.3.5; el punto 2.1.4; el segundo guión del punto 2.2.2; el punto 2.2.3; el punto 3.0.8; el punto 3.0.9; c! punto 3.4.2, y el punto 3.4.3.
(
77
)	En el mismo sentido, véase en el asunto 205/84 (citado en la nota 54 supra), apartado 54.
(
78
)	Véanse mis conclusiones de 16 de junio de 1994 en el asunto en el que recayó la sentencia de 5 de octubre de 1994, TV10 (C-23/93, Ree. pp. I-4795, especialmente p. I-4797), puntos 50 y ss.