62001CJ0229_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-229/01,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Oostenrijk), in de aldaar dienende procedure tegen
Susanne Müller,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1) en richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB L 109, blz. 29),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Wathelet, kamerpresident, D. A. O. Edward, P. Jann, S. von Bahr (rapporteur) en A. Rosas, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: R. Grass,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- S. Müller, vertegenwoordigd door P. Zöchbauer en C. Butter, Rechtsanwälte,
- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door H. Dossi als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Shotter en H. Kreppel als gemachtigden,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 oktober 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 1 juni 2001, ingekomen bij het Hof op 11 juni daaraanvolgend, heeft de Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1) en richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB L 109, blz. 29).
2 Deze vraag is gerezen in het kader van een bestuursrechtelijke procedure met een strafrechtelijk karakter tegen S. Müller, die in eerste aanleg schuldig werd bevonden aan het in de handel brengen van een levensmiddel waarvan de minimale houdbaarheidstermijn was verstreken, zonder dat dit, in strijd met de ter zake geldende nationale regeling, duidelijk en algemeen begrijpelijk werd vermeld.
Het rechtskader
De communautaire regeling
Richtlijn 79/112
3 Na herhaaldelijk te zijn gewijzigd, is richtlijn 79/112 gecodificeerd bij richtlijn 2000/13 en ingetrokken bij artikel 26, lid 1, van deze richtlijn. Richtlijn 2000/13 is op 26 mei 2000 in werking getreden. De artikelen 3, lid 1, en 15 van richtlijn 79/112, die door de verwijzende rechter worden aangehaald, stemmen overeen met respectievelijk de artikelen 3, lid 1, en 18 van richtlijn 2000/13.
Richtlijn 2000/13
4 In de tweede en de derde overweging van de considerans van richtlijn 2000/13 wordt verklaard:
"(2) De verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de etikettering van levensmiddelen kunnen het vrije verkeer van deze producten belemmeren en tot ongelijke mededingingsvoorwaarden leiden.
(3) Het is derhalve noodzakelijk deze wetgevingen onderling aan te passen teneinde bij te dragen tot de goede werking van de interne markt."
5 De tiende overweging van de considerans van deze richtlijn luidt als volgt:
"Wegens het horizontale karakter van deze richtlijn, is het niet mogelijk geweest in een eerste stadium onder de verplichte vermeldingen alle vermeldingen op te nemen die nog moeten worden toegevoegd aan de lijst die in beginsel van toepassing is op alle levensmiddelen, maar in een volgend stadium moeten communautaire bepalingen worden vastgesteld ter aanvulling van de nu vastgestelde voorschriften."
6 Volgens artikel 1, lid 3, sub a, van richtlijn 2000/13 betekent:
"$etikettering': de vermeldingen, aanwijzingen, fabrieks- of handelsmerken, afbeeldingen of tekens die betrekking hebben op een levensmiddel en voorkomen op enig verpakkingsmiddel, document, schriftstuk, etiket, band of label, dat bij dit levensmiddel is gevoegd of daarop betrekking heeft".
7 In artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/13 wordt bepaald:
"Op de etikettering van levensmiddelen moeten, onder de voorwaarden en onder voorbehoud van de afwijkende bepalingen zoals bedoeld in de artikelen 4 tot en met 17, uitsluitend de volgende gegevens worden vermeld:
1) de benaming waaronder het product wordt verkocht,
2) de lijst van ingrediënten,
3) de hoeveelheid van bepaalde ingrediënten of categorieën ingrediënten overeenkomstig artikel 7,
4) bij voorverpakte levensmiddelen: de nettohoeveelheid,
5) de datum van minimale houdbaarheid of, bij uit microbiologisch oogpunt zeer bederfelijke levensmiddelen, de uiterste consumptiedatum,
6) de bijzondere bewaarvoorschriften en gebruiksvoorwaarden,
7) de naam of de handelsnaam en het adres van de fabrikant of van de verpakker of van een in de Gemeenschap gevestigde verkoper.
[...]
8) de plaats van oorsprong of herkomst indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande de werkelijke oorsprong of herkomst van het levensmiddel,
9) een gebruiksaanwijzing, ingeval het levensmiddel zonder gebruiksaanwijzing niet behoorlijk kan worden gebruikt,
10) voor dranken met een alcoholvolumegehalte van meer dan 1,2 %: het effectieve alcoholvolumegehalte."
8 Artikel 18 van richtlijn 2000/13 bepaalt:
"1. De lidstaten mogen de handel in levensmiddelen die voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, niet verbieden door de toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen inzake etikettering en presentatie van bepaalde levensmiddelen of van levensmiddelen in het algemeen.
2. Lid 1 is niet van toepassing op de niet-geharmoniseerde nationale bepalingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van:
- de bescherming van de volksgezondheid,
- het tegengaan van misleiding, mits deze bepalingen niet van dien aard zijn dat daarmee de toepassing van de in deze richtlijn vervatte definities en voorschriften wordt belemmerd,
- de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, de aanduidingen van herkomst en oorsprong, alsmede het tegengaan van oneerlijke concurrentie."
De Oostenrijkse regeling
9 Ingevolge § 10, lid 2, van de Lebensmittelkennzeichnungsverordnung 1993 (besluit van 1993 inzake de etikettering van levensmiddelen, BGBl. 1993/72), laatstelijk gewijzigd bij een in 1999 bekendgemaakt besluit (BGBl. II, 1999/462; hierna: "LMKV"), dient voor verpakte levensmiddelen de volgende verplichting te worden nagekomen:
"Wanneer de minimale houdbaarheidstermijn is verstreken, dient dit duidelijk en algemeen begrijpelijk te worden vermeld."
10 Uit § 74, lid 4, punt 2, van het Lebensmittelgesetz 1975 (wet levensmiddelen van 1975, BGBl. 1975/86, gewijzigd in 1999, BGBl. I 1999/157; hierna: "LMG") volgt dat de niet-nakoming van deze verplichting met een bestuurlijke geldboete wordt bestraft.
11 De verwijzende rechter preciseert dat volgens het Verwaltungsgerichtshof het loutere vermelden van de minimale houdbaarheidstermijn van een voedingsmiddel niet aan de eisen van § 10, lid 2, LMKV voldoet, en dat wanneer de minimale houdbaarheidstermijn van een voedingsmiddel is verstreken, het noodzakelijk is dit door middel van een extra vermelding kenbaar te maken.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
12 In haar hoedanigheid van vertegenwoordiger van de vennootschap Spar Österreichische Warenhandels AG werd Müller schuldig bevonden aan het op 22 augustus 2000 te koop aanbieden en dus in de handel brengen van het verpakte levensmiddel Zwettler Kuenringer Festbock-bier zonder te vermelden dat de minimale houdbaarheidstermijn op 14 augustus 2000 was verstreken.
13 Bij een bestuursrechtelijke beslissing met strafrechtelijk karakter van de Bezirkshauptmannschaft Zwettl (bestuurlijke instantie van eerste aanleg van Zwettl) van 26 februari 2001 werd Müller krachtens het LMG tot een geldboete van 2 000 ATS veroordeeld.
14 Müller stelde tegen deze beslissing hoger beroep in bij de verwijzende rechter met het argument dat de richtlijnen 79/112 en 2000/13 in de weg staan aan een verplichting als die welke is opgelegd bij § 10, lid 2, LMKV. Onder die omstandigheden heeft de Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich het noodzakelijk geacht de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
"Staat richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, in de versie van vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000, in het bijzonder artikel 15 ervan, of richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, in het bijzonder artikel 18 ervan, in de weg aan de regeling van een lidstaat, volgens welke bij het in de handel brengen van levensmiddelen waarvan de minimale houdbaarheidstermijn reeds is verstreken, dit feit naast de vermelding van de houdbaarheidsdatum op een andere wijze duidelijk en algemeen begrijpelijk moet worden aangegeven?"
De prejudiciële vraag
15 Met zijn vraag, die uitsluitend tegen de achtergrond van richtlijn 2000/13 dient te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of deze richtlijn, en in het bijzonder artikel 18 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling die bepaalt dat, wanneer de minimale houdbaarheidstermijn van een voedingsmiddel is verstreken, dit door middel van een specifieke vermelding duidelijk en algemeen begrijpelijk kenbaar moet worden gemaakt.
16 Müller betoogt dat de uit de nationale regeling voortvloeiende verplichting om het verstrijken van de minimale houdbaarheidstermijn specifiek te vermelden, het vrije verkeer van goederen beperkt, doordat zij een extra handeling vereist waardoor de distributiekosten stijgen. Deze beperking valt niet onder de in richtlijn 2000/13 genoemde uitzonderingen. Voorzover de minimale houdbaarheid van het levensmiddel zelf duidelijk en algemeen begrijpelijk moet worden vermeld, is het extra vereiste betreffende het verstrijken van de houdbaarheidstermijn niet noodzakelijk om de consumenten tegen misleiding te beschermen.
17 De Oostenrijkse regering en de Commissie zijn daarentegen van mening dat de door de nationale regeling vereiste extra informatie niet in strijd is met richtlijn 2000/13.
18 Volgens de Oostenrijkse regering vormt een regeling als die in het hoofdgeding een
niet-geharmoniseerde nationale bepaling in de zin van richtlijn 2000/13, welke gerechtvaardigd is uit hoofde van het voorkomen van misleiding en de bescherming van de volksgezondheid, zoals bedoeld in artikel 18, lid 2, van deze richtlijn.
19 De Commissie herinnert eraan dat de door richtlijn 2000/13 tot stand gebrachte harmonisatie van de regels inzake etikettering niet is voltooid, en is van mening dat een regel als die in het hoofdgeding voor het ogenblik niet onder deze richtlijn valt. Volgens de Commissie dient een dergelijke regel derhalve tegen de achtergrond van de bepalingen van artikel 28 EG te worden onderzocht. Zij is van mening dat de betrokken regel met deze bepalingen verenigbaar is, daar hij zonder discriminatie wordt toegepast en, voorzover hij het vrije verkeer van goederen zou beperken, gerechtvaardigd is om redenen van algemeen belang inzake het tegengaan van misleiding en oneerlijke concurrentie.
20 De Commissie betoogt dat indien, anders dan zij voorstaat, zou worden aanvaard dat een regel als die in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/13 valt, overeenkomstig artikel 18, lid 2, van deze richtlijn dezelfde redenen van algemeen belang kunnen worden aangevoerd.
Beoordeling door het Hof
21 In de eerste plaats moet worden onderzocht of een nationale regel als die van § 10, lid 2, LMKV binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/13 valt. Daartoe dient te worden nagegaan of het gaat om een regel inzake etikettering in de zin van artikel 1, lid 3, sub a, van deze richtlijn en of de door een dergelijke regel beoogde situatie door de bepalingen van deze richtlijn wordt beheerst.
22 Volgens artikel 1, lid 3, sub a, van richtlijn 2000/13 dient onder etikettering in de zin van deze richtlijn te worden verstaan de vermeldingen en aanwijzingen die betrekking hebben op een levensmiddel en voorkomen op enig verpakkingsmiddel, document, schriftstuk, etiket, band of label, dat bij dit levensmiddel is gevoegd of daarop betrekking heeft.
23 De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling legt de verplichting op om, wanneer de minimale houdbaarheidstermijn is verstreken, dit duidelijk en algemeen begrijpelijk te vermelden. Volgens de vaststellingen van de verwijzende rechter is daartoe een specifieke vermelding vereist, doch wordt er geen bijzondere presentatiewijze opgelegd.
24 Vastgesteld moet worden dat de door § 10, lid 2, LMKV vereiste informatie betrekking heeft op een voedingsmiddel en dient voor te komen op een niet nader gepreciseerde drager, zoals bijvoorbeeld een schriftstuk of een etiket, dat bij dit levensmiddel is gevoegd of daarop betrekking heeft. Hieruit volgt dat een bepaling als die van § 10, lid 2, LMKV een regel inzake etikettering in de zin van artikel 1, lid 3, sub a, van richtlijn 2000/13 is.
25 Nagegaan moet tevens worden of de bepalingen van richtlijn 2000/13 de door een dergelijke etiketteringsregel beoogde situatie beheersen.
26 Zoals uit de tweede en de derde overweging van de considerans van richtlijn 2000/13 blijkt, heeft deze richtlijn tot doel de wetgevingen van de lidstaten inzake de etikettering van levensmiddelen te harmoniseren zodat de verschillen niet langer het vrije verkeer van deze producten kunnen belemmeren.
27 In de tiende overweging van de considerans van richtlijn 2000/13 erkent de gemeenschapswetgever dat hij er nog niet in is geslaagd alle regels inzake etikettering te harmoniseren door het vaststellen van een exhaustieve lijst van verplichte vermeldingen en dat hij voornemens is om in een volgend stadium de nu vastgestelde voorschriften aan te vullen.
28 Uit richtlijn 2000/13, gelezen tegen de achtergrond van de bovenvermelde overwegingen, blijkt evenwel dat deze richtlijn betrekking heeft op alle regels inzake etikettering, zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 3, sub a, door enerzijds een aantal nationale bepalingen te harmoniseren en anderzijds een regeling voor de niet-geharmoniseerde nationale bepalingen vast te stellen. Wat deze niet-geharmoniseerde bepalingen betreft, bepaalt artikel 18 van de richtlijn dat de lidstaten de handel in levensmiddelen die voldoen aan de voorschriften van de richtlijn, niet mogen verbieden door de toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen, behalve indien deze gerechtvaardigd zijn uit hoofde van een van de in artikel 18, lid 2, genoemde gronden.
29 De etiketteringsregel inzake de specifieke vermelding van het verstrijken van de minimale houdbaarheidstermijn valt niet onder de in artikel 3 van richtlijn 2000/13 bedoelde verplichte vermeldingen. Dit artikel eist slechts dat de datum van minimale houdbaarheid wordt vermeld overeenkomstig het bepaalde in artikel 9 van deze richtlijn. Verder heeft geen enkele andere bepaling van deze richtlijn specifiek betrekking op de situatie waarop § 10 LMKV ziet.
30 Vastgesteld moet derhalve worden dat een etiketteringsregel als die in het hoofdgeding een niet-geharmoniseerde nationale bepaling vormt die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/13 valt.
31 In de tweede plaats dient te worden nagegaan of een dergelijke regel gerechtvaardigd is uit hoofde van een van de in artikel 18, lid 2, van richtlijn 2000/13 vermelde gronden.
32 Volgens de Oostenrijkse regering is een nationale bepaling als die in het hoofdgeding gerechtvaardigd uit hoofde van het tegengaan van misleiding van de consumenten en de bescherming van de volksgezondheid.
33 Wat het tegengaan van misleiding betreft, moet worden vastgesteld dat een dergelijke bepaling tot doel heeft de consument in te lichten over de kenmerken van een voedingsmiddel en hem met name mee te delen dat het voedingsmiddel zijn oorspronkelijke versheid heeft verloren doordat de minimale houdbaarheidstermijn is verstreken. Een dergelijke informatie is geschikt om misleiding van de consument te voorkomen. Deze kan er aldus zeker van zijn, zoals de Oostenrijkse regering en de Commissie betogen, dat het te koop aangeboden voedingsmiddel zijn oorspronkelijke kenmerken heeft behouden doordat de minimale houdbaarheidsdatum niet is overschreden.
34 Nagegaan moet evenwel worden of een nationale bepaling als die in het hoofdgeding tevens in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel dat vervat ligt in artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 2000/13, dat bepaalt dat uit hoofde van het tegengaan van misleiding gerechtvaardigde nationale bepalingen "niet van dien aard [mogen] zijn dat daarmee de toepassing van de in deze richtlijn vervatte definities en voorschriften wordt belemmerd".
35 Zoals de advocaat-generaal in punt 48 van zijn conclusies terecht opmerkt, beperkt de verplichting om het verstrijken van de minimale houdbaarheidstermijn duidelijk en algemeen begrijpelijk te vermelden, het verkeer van goederen zeker minder dan een zuiver verbod op het in de handel brengen. Bovendien vereist de nationale bepaling niet dat op elke na het verstrijken van de minimale houdbaarheidstermijn in de handel gebrachte verpakking een extra etiket wordt aangebracht; aan de verplichting kan met andere middelen worden voldaan. Vastgesteld moet worden dat een dergelijke maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is om misleiding tegen te gaan.
36 Hieruit volgt dat een verplichting als die van de in het hoofdgeding omstreden nationale bepaling, volgens welke het verstrijken van de minimale houdbaarheidsdatum duidelijk en algemeen begrijpelijk moet worden vermeld, gerechtvaardigd is uit hoofde van het tegengaan van misleiding, een van de in artikel 18, lid 2, van richtlijn 2000/13 genoemde rechtvaardigingsgronden.
37 Gelet op het voorgaande behoeft de tweede, door de Oostenrijkse regering op de bescherming van de volksgezondheid gebaseerde rechtvaardiging niet te worden onderzocht.
38 Onder die omstandigheden moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat richtlijn 2000/13 niet in de weg staat aan een nationale regeling die bepaalt dat, wanneer de minimale houdbaarheidstermijn van een voedingsmiddel is verstreken, dit door middel van een specifieke vermelding duidelijk en algemeen begrijpelijk kenbaar moet worden gemaakt. Een dergelijke regel is een niet-geharmoniseerde nationale bepaling die is gerechtvaardigd uit hoofde van het tegengaan van misleiding zoals bedoeld in artikel 18, lid 2, van deze richtlijn.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 De kosten door de Oostenrijkse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich bij beschikking van 1 juni 2001 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, staat niet in de weg aan een nationale regeling die bepaalt dat, wanneer de minimale houdbaarheidstermijn van een voedingsmiddel is verstreken, dit door middel van een specifieke vermelding duidelijk en algemeen begrijpelijk kenbaar moet worden gemaakt. Een dergelijke regel is een niet-geharmoniseerde nationale bepaling die is gerechtvaardigd uit hoofde van het tegengaan van misleiding zoals bedoeld in artikel 18, lid 2, van deze richtlijn.