62000CC0293_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Åren 1997 och 1998 utbröt i Nederländerna en epidemi av klassisk svinpest (nedan kallad KSP). För bekämpning av epidemin vidtog den nederländska regeringen veterinära åtgärder, och dessutom satte den in extraordinära marknadsstödjande åtgärder.
2. Gemenskapsbestämmelserna möjliggör ett finansiellt gemenskapsstöd till en medlemsstats särskilda kostnader inom veterinärområdet, framför allt om kostnaderna avser bekämpning av en sådan sjukdom som KSP.
3. Den nederländska regeringen ansökte om gemenskapsstöd för sina kostnader för att bekämpa KSP åren 1997 och 1998. Kommissionen, som ansåg att vissa kostnader inte var ersättningsgilla, fattade med hänvisning till bestämmelserna om ersättningsgilla kostnader inom veterinärområdet två beslut(2) (nedan kallade de omtvistade besluten), i vilka den fastställde totalbeloppet för stödet från gemenskapen för Nederländernas kostnader respektive år. Kommissionen undersökte de nederländska myndigheternas bekämpningsstrategi och vilken kompensation som hade lämnats till djurägarna, och bedömde att det hade uppstått merkostnader som inte skulle ersättas av gemenskapen. Kommissionen beslutade därför att reducera gemenskapsstödet för de kostnader som Nederländerna hade anmält med 25 procent.
4. Konungariket Nederländerna har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara de båda besluten i de delar kommissionen har gjort en schablonmässig nedsättning med 25 procent av kostnaderna i fråga. Den nederländska regeringen anser att en sådan nedsättning saknar rättslig grund. Kommissionen har också utgått från felaktiga faktiska förutsättningar som den har bedömt felaktigt. De omtvistade besluten är också oproportionerliga och oförenliga med principen om skydd för berättigade förväntningar. Dessutom är besluten otillräckligt motiverade.
II – Tillämpliga bestämmelser
5. De omtvistade besluten grundas på artikel 3.3 och 3.5 i rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet(3), senast ändrat genom rådets beslut 94/370/EG(4) (nedan kallat beslut 90/424).
6. Enligt artikel 3.1 i beslut 90/424 skall bestämmelserna i artikeln tillämpas i händelse av att en djursjukdom som klassisk svinpest bryter ut på en medlemsstats område.
7. Artikel 3.2 lyder som följer:
”Den berörda medlemsstaten skall få finansiellt stöd från gemenskapen för bekämpning av sjukdomen på villkor att de åtgärder som tillämpas omedelbart omfattar minst isolering av platsen så fort misstanke om sjukdomen uppstår och, efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen,
– slakt av djur som är mottagliga, angripna eller smittade, eller misstänks vara angripna eller smittade, och destruktion av dem ...,
– destruktion av smittat foder och smittade redskap, där dessa inte kan desinficeras i enlighet med tredje strecksatsen,
– rengöring, insektsbekämpning och desinficering av anläggningarna och redskapen på anläggningarna,
– upprättande av skyddszoner,
– införande av lämpliga åtgärder för att förhindra risken för smittospridning,
– fastställande av tidsperiod som skall passera efter slakten innan en ny besättning kan inrymmas på anläggningen,
– snabb och skälig kompensation till djurägarna.”
Enligt artikel 3.3 i beslut 90/424 skall ”den berörda medlemsstaten utan dröjsmål meddela kommissionen och de andra medlemsstaterna vilka åtgärder som vidtagits enligt gemenskapens lagstiftning om anmälan och bekämpning och om resultaten därav. Situationen skall granskas så fort som möjligt av Ständiga veterinärkommittén, nedan kallad ’kommittén’, inrättad efter beslut 68/361/EEG. Det särskilda finansiella gemenskapsstödet skall bestämmas enligt det förfarande som anges i artikel 41 utan att inverka på de åtgärder som anges inom ramen för den gemensamma organisationen av berörda marknader.”
8. Storleken på det finansiella gemenskapsstödet framgår av artikel 3.5 i beslut 90/424, vilken lyder som följer: ”Utan att inverka på de marknadsstödjande åtgärder som skall vidtas som en del av den gemensamma organisationen av marknaderna måste det finansiella gemenskapsstödet, om nödvändigt uppdelat på flera områden, omfatta:
– 50% av medlemsstatens kostnader för att kompensera ägarna för slakten, destruktionen av djur och, i förekommande fall, deras produkter, för rengöring, insektsbekämpning och desinficering av anläggningar och redskap och för destruktion av smittat foder och smittade redskap som avses i andra strecksatsen punkt 2,
– 100% av kostnaden för vaccin och 50% av kostnaderna för vaccinationen i de fall vaccinationen har bestämts i enlighet med punkt 4.”
9. Beslut 90/424 skall alltså möjliggöra ett gemenskapsstöd för medlemsstatens kostnader för bekämpning av vissa djursjukdomar. Tanken bakom ett sådant stöd är att det ligger i samtliga medlemsstaters intresse att en medlemsstat vidtar snabba åtgärder när en sådan sjukdom har brutit ut på dess område.
10. Åtgärder för bekämpning av djursjukdomar kan i princip anses tillhöra såväl den gemensamma jordbrukspolitiken som folkhälsopolitiken. De bidrar nämligen till att bevara jämvikten på berörda jordbruksmarknader, men de har också folkhälsopolitiska drag i den mån sjukdomen utgör en fara för människors hälsa.(5)
11. För produktionen av fläskkött finns en särskild marknadsordning som kan kompletteras med extraordinära marknadsstödjande åtgärder om sjukdom uppstår. Därjämte finns inom veterinärområdet föreskrifter om såväl förebyggande åtgärder som behandlingsåtgärder. Frågor om bekämpning av den klassiska svinpesten behandlas framför allt i rådets direktiv 80/217/EEG(6) (nedan kallat direktiv 80/217), vilket numera har ersatts av rådets direktiv 2001/89/EG(7) .
12. Artikel 9 i direktiv 80/217 i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/685/EEG lyder i utdrag som följer:
”(1) Så snart diagnosen på klassisk svinpest hos svinen i en anläggning har bekräftats officiellt skall den behöriga myndigheten fastställa ett skyddsområde med minst tre kilometers radie kring den plats där sjukdomen har brutit ut, och detta område skall i sin tur ingå i ett övervakningsområde med minst 10 kilometers radie.
...
(4) I skyddsområdet skall följande åtgärder vidtas:
a) En inventering av alla anläggningar skall göras så snart som möjligt.
b) Förfl yttning och transport av svin på allmänna eller enskilda vägar ... skall förbjudas.
c) Lastbilar och andra fordon och utrustningar, som används för transport av svin eller annan boskap eller av material som kan vara smittförande (t.ex. fodermedel, gödsel, slam etc.) och som har använts inom skyddsområdet, får inte lämna ...
d) Inga andra djurslag får föras till eller från någon anläggning utan att den behöriga myndigheten lämnat sitt tillstånd.
e) Uppgift om alla döda eller sjuka svin i en anläggning skall lämnas till den behöriga myndigheten som skall låta utföra alla undersökningar som behövs för att fastställa om klassisk svinpest föreligger.
f) Svinen skall hållas kvar under 21 dagar i den anläggning där de vistas efter en sådan preliminär rengöring och desinficering av de smittade anläggningarna som anges i artikel 10. Efter 21 dagar kan svinen efter tillstånd få flyttas från anläggningen.
...
(8) Trots vad som föreskrivs i punkt 4 f ... får den behöriga myndigheten tillåta att svin flyttas från anläggningen och transporteras till en destruktionsanstalt för destruktion eller till en plats där svinen slaktas för att brännas eller begravas.
All nödvändig försiktighet skall iakttas för att undvika att viruset sprids under sådana transporter, i synnerhet skall lastbilen rengöras och desinficeras efter transporten.
(9) Om förbuden enligt punkt 4 f och 6 f upprätthålls i över 30 dagar på grund av att ytterligare fall av sjukdomen inträffar och det som en följd härav uppstår problem med att hålla svinen, får den behöriga myndigheten efter en motiverad ansökan från ägaren tillåta att svin flyttas från en anläggning inom kontroll- eller övervakningsområdet ...
...
All nödvändig försiktighet skall iakttas för att undvika att viruset sprids under sådana transporter, i synnerhet skall lastbilen rengöras och desinficeras efter transporten.”
13. Enligt artikel 14 b i direktiv 80/217 skall varje medlemsstat enligt vissa kriterier göra upp en beredskapsplan med uppgifter om de åtgärder som skall vidtas nationellt, om klassisk svinpest skulle bryta ut. Beredskapsplanerna skulle senast den 1 januari 1993 överlämnas till kommissionen för granskning och godkännande med eventuella ändringar.
14. Som horisontell lagstiftning skall vidare nämnas rådets direktiv 92/119/EEG(8) .
III – De omtvistade besluten
A – Beslut 2000/362/EG
15. Mål C‑293/00 gäller kommissionens beslut 2000/362/EG av den 25 maj 2000 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota KSP i Nederländerna 1997 (nedan kallat det första omtvistade beslutet)(9) .
16. I beslutet föreskrivs följande:
”Artikel 1
Totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 uppgår till 109 937 795 euro.
Artikel 2
Återstoden av det ekonomiska stödet från gemenskapen, 35 507 928 euro, kommer att utbetalas allt eftersom anslagen blir tillgängliga.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.”
17. Skälen i beslutet lyder som följer:
”(1) Fall av klassisk svinpest konstaterades i Nederländerna 1997. Förekomsten av denna sjukdom utgör ett allvarligt hot mot gemenskapens svinbesättningar, och för att utrota sjukdomen så snabbt som möjligt kan gemenskapen ge ekonomisk kompensation för de förluster som drabbar medlemsstaten.
(2) Den 22 juni 1998 lämnade Nederländerna in en ansökan om ersättning för samtliga kostnader som uppkommit i landet 1997. Denna ansökan ersattes av en ny ansökan som lämnades in den 2 juni 1999.
(3) Kommissionen fattade besluten 98/25/EG och 1999/18/EG om finansiellt stöd från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna. Genom dessa beslut möjliggjordes de två första förskottsutbetalningarna på ett belopp på 74 429 868 euro.
(4) Det är lämpligt att fastställa totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen.
(5) Kommissionen har undersökt om gemenskapsbestämmelserna för veterinärfrågor har tillämpats och om alla villkor för ekonomisk hjälp från gemenskapen uppfyllts.
(6) Resultaten av dessa kontroller gör att inte alla kostnader som uppgivits kan betraktas som stödberättigande. Detta bekräftas av en rapport från revisionsrätten.
(7) Kommissionens första anmärkningar meddelades officiellt till myndigheterna i Nederländerna den 13 januari 1998.
(8) Ytterligare anmärkningar liksom beräkningsmetoderna för de stödberättigande kostnaderna meddelades officiellt till de nederländska myndigheterna den 5 maj och den 29 oktober 1999.
(9) Ständiga veterinärkommittén har inte avgivit något yttrande. Kommissionen har därför föreslagit dessa åtgärder till rådet den 17 februari 2000 i enlighet med artikel 41 i beslut 90/424/EEG, varvid rådet har att fatta beslut om åtgärder inom tre månader.
(10) Rådet har inte fattat något beslut inom den föreskrivna tidsfristen. Dessa åtgärder bör nu fastställas av kommissionen.”
18. Konungariket Nederländerna har yrkat att beslutet skall ogiltigförklaras i den del kommissionen har nedsatt det finansiella stödet från gemenskapen för kostnaderna för bekämpning av klassisk svinpest i Nederländerna år 1997 med 25 procent.
B – Beslut 2001/739/EG
19. Mål C‑501/01 gäller kommissionens beslut 2001/739 av den 17 oktober 2001 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota KSP i Nederländerna 1998 (nedan kallat det andra omtvistade beslutet)(10) .
20. Detta beslut innehåller följande:
”Artikel 1
Totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna under 1998 fastställs härmed till 6 277 156 euro.
Artikel 2
Det belopp som avses i artikel 1 skall betalas ut efter det att detta beslut har antagits.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.”
21. Skälen till beslutet lyder som följer:
”(1) Under 1997 och 1998 drabbades Nederländerna av en epidemi av klassisk svinpest. Denna sjukdom utgör ett allvarligt hot mot gemenskapens svinpopulation. För att sjukdomen så snabbt som möjligt skall kunna utrotas har gemenskapen möjlighet att bevilja kompensation för de kostnader som en medlemsstat ådragit sig till följd av sjukdomsutbrott.
(2) I samband med utbrotten av klassisk svinpest 1997 antog kommissionen beslut 2000/362/EG om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997. Genom detta beslut beviljades stöd på sammanlagt 109 937 795 euro.
(3) Den 10 september 1999 lämnade Nederländerna in en ansökan om ersättning för samtliga kostnader som landet drabbats av i samband med utbrotten av klassisk svinpest 1998. På begäran av kommissionen lämnade Nederländerna den 6 december 1999, 7 februari 2000 och 21 april 2000 kompletterande upplysningar i ärendet.
(4) Kommissionen har undersökt om gemenskapens samtliga juridiska bestämmelser på veterinärområdet har följts och om alla villkor för finansiellt stöd från gemenskapen uppfyllts.
(5) Resultatet av dessa kontroller visar att alla redovisade utgifter inte kan betraktas som stödberättigande. Denna slutsats bekräftas av revisionsrättens särskilda rapport om klassisk svinpest och av beslut 2000/362/EG.
(6) Kommissionens synpunkter på Nederländernas ansökan meddelades de nederländska myndigheterna officiellt den 11 december 2000.
(7) Ett totalbelopp bör fastställas för ersättningen från gemenskapen för att täcka kostnader i samband med utbrotten av klassisk svinpest i Nederländerna 1998.
(8) Enligt artikel 3.2 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 skall veterinära åtgärder och växtskyddsåtgärder som vidtas i enlighet med gemenskapens bestämmelser finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Med tanke på ekonomistyrningen bör artiklarna 8 och 9 i förordning (EG) nr 1258/1999 tillämpas.
(9) Ständiga veterinärkommittén har inte avgivit något positivt yttrande. Därför lämnade kommissionen den 19 juni 2001 i enlighet med artikel 41 i beslut 90/424/EEG ett förslag till rådet beträffande de åtgärder som måste antas, varefter rådet har att fatta beslut inom tre månader.
(10) Rådet har dock inte fattat något beslut inom den angivna tidsfristen och åtgärderna bör nu antas av kommissionen.”
22. Konungariket Nederländerna har yrkat att beslutet ogiltigförklaras i den del kommissionen har nedsatt det finansiella gemenskapsstödet avseende kostnaderna för bekämpning av klassisk svinpest i Nederländerna 1998 med 25 procent av den kompensation som beviljats djurägarna.
C – Bakgrund till besluten
23. Det är ostridigt att de nederländska myndigheterna år 1998 hos kommissionen ansökte om finansiellt gemenskapsstöd för åtgärder inom veterinärområdet år 1997 med omkring 884 miljoner NLG. Ansökan avsåg åtgärder under år 1997 för bekämpning av KSP som utbröt samma år.
24. Enligt beslut 90/424 kan medlemsstaterna i princip räkna med en samfinansiering med 50 procent av sådana utgifter som närmare anges i beslutet. I förevarande fall satte kommissionen emellertid ned samfinansieringen med 25 procent.
25. Det är också ostridigt att de nederländska myndigheternas ansökan i samma angelägenhet för år 1998 avsåg ett belopp på omkring 63 miljoner NLG. Av detta belopp avsåg omkring 22,5 miljoner NLG kompensation till djurägarna. Kommissionen satte ned det finansiella gemenskapsstödet för de sistnämnda kostnaderna med 25 procent.
26. Den närmare motiveringen till den schablonmässiga nedsättningen av det finansiella gemenskapsstödet för Nederländernas kostnader år 1997 finner man i den skriftväxling som har bifogats ansökan(11) . Kommissionen har dels kritiserat hur åtgärderna för bekämpning av sjukdomen genomfördes – anmärkningar av teknisk karaktär – dels oberoende av detta funnit att den kompensation som lämnats till djurägarna totalt sett varit för hög – anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär.
27. Anmärkningarna av teknisk karaktär avser i allt väsentligt att Nederländerna inte har uppfyllt förutsättningarna för att beviljas samfinanisering från gemenskapen, framför allt på grund av att kraven enligt direktiv 80/217 inte har uppfyllts. Som exempel har kommissionen nämnt att det saknades en beredskapsplan, att den officiella bekräftelsen på sjukdomen kom sent, att antalet förflyttningar av djur inom skyddsområdet var för stort samtidigt som de sanitära garantierna var otillräckliga, att den förebyggande avlivningen avbröts och att skyddszoner inte upprättades.
28. Anmärkningarna av finansiell och administrativ karaktär riktas mot den enligt kommissionens uppfattning alltför höga, och därmed inte skäliga, kompensation som utgått till djurägarna. Utredningen angående djurens vikt har inte gjorts på ett tillfredsställande sätt. Det har förekommit att djur har bytt kategori under utredningsförfarandets gång, fodervikten har överskattats, och för vissa djur har kompensation utgått flera gånger.
29. Även motiveringen till nedsättningen av gemenskapsstödet för kostnaderna avseende år 1998 finns i den skriftväxling som har bifogats ansökan i fråga(12) . Kommissionens anmärkningar är i detta fall endast av finansiell och administrativ karaktär. De nederländska myndigheterna har inte sett till att den kompensation som utgått för suggor har motsvarat det faktiska antalet suggor i respektive område. Dessutom har denna kompensation märkbart avvikit från beloppen enligt gällande tariffer. I anläggningar med slaktsvin har dessas vikt överskattats med 12,2 procent, och i utrymda anläggningar har kommissionen kommit fram till en avvikelse på 17 procent mellan den beräknade fodervikten och den hos destruktionscentralerna fastställda fodervikten. Totalbeloppet för den kompensation som utgått till djurägarna har på grund av ett ”indexeringssystem” höjts med 15,5 procent.
30. Den nederländska regeringen har i sin talan mot de båda besluten åberopat fem grunder. I den första av dessa anför regeringen att kommissionen har grundat sina beslut på en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna. De övriga grunderna rör påstådd felaktig rättstillämpning. Därvid kritiserar den nederländska regeringen såväl kommissionens principbeslut att göra en schablonmässig nedsättning av gemenskapsstödet som kommissionens bedömningar i samband med och motivering till denna schablonmässiga nedsättning.
31. Det är därför lämpligt att härnäst undersöka i vilken mån kommissionen har prövningsrätt av huruvida villkoren enligt artikel 3.2 i beslut 90/424 för att bevilja gemenskapsstöd har iakttagits, samt vilka rättsföljder som kan bli aktuella om en medlemsstat inte iakttar dessa villkor.
IV – Kommissionens prövningsrätt
32. Frågan om den rättsliga grunden för den tvistiga schablonmässiga nedsättningen är aktuell i båda målen om än på något olika sätt. Eftersom detta tagits upp som en andra grund för talan i båda målen skall jag här göra en gemensam bedömning i frågan.
A – Parternas argument
33. Den nederländska regeringen
anser att beslut 90/424 inte medger att en (schablonmässig) finansiell justering tillämpas. Om de åtgärder som avses i artikel 3.5 i beslut 90/424 genomförs får enligt regeringens uppfattning medlemsstaten i fråga ett anspråk på finansiellt gemenskapsstöd uppgående till 50 procent av kostnaderna. Några andra villkor ställs inte upp i det nämnda beslutet. Med hänsyn till hur allvarlig krisen var i detta fall och hur komplicerad situationen blev är det oundvikligt att det i efterhand konstateras misstag och felbedömningar, men felaktigheter av det slaget skall inte leda till någon justering.
34. Dessutom strider det mot rättssäkerhetsprincipen att tillämpa en schablonmässig finansiell justering utan att det finns rättsligt stöd för det i beslut 90/424.
35. Kommissionen har påpekat att finansiellt gemenskapsstöd endast skall ges på de villkor som anges i artikel 3.2 i beslut 90/424. Eftersom dessa villkor i förevarande fall inte har uppfyllts eller bara uppfyllts delvis, har kommissionen haft rätt att minska det finansiella gemenskapsstödet med ett belopp som motsvarar merkostnaden av att nämnda villkor inte har uppfyllts.
B – Rättslig bedömning
36. Sedan Nederländerna vidtagit olika åtgärder för att bekämpa KSP som år 1997 bröt ut inom landets territorium begärde Nederländerna med stöd av beslut 90/424 samfinansiering av kostnaderna för dessa åtgärder år 1997 och år 1998.
37. Grunden för Nederländernas rätt till finansiellt gemenskapsstöd framgår ostridigt av artikel 3.2 i beslut 90/424, enligt vilken ”den berörda medlemsstaten skall få finansiellt stöd från gemenskapen för bekämpning av sjukdomen på villkor att de åtgärder som tillämpas omedelbart omfattar minst isolering av platsen så fort misstanke om sjukdomen uppstår och, efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen ...” att en rad ytterligare närmare angivna åtgärder vidtas.
38. Vid sin prövning av Nederländernas begäran kom emellertid kommissionen fram till att de anmälda kostnaderna delvis har uppstått på grund av att tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser inte har följts och att beslut som fattats inom ramen för den nationella politiken för bekämpning av sjukdomen varit felaktiga. Kommissionen intog därför ståndpunkten att sådana merkostnader inte skulle belasta gemenskapens budget.
39. I en särskild rapport(13) har även revisionsrätten ställt sig kritisk till såväl hur kommissionen agerade under krisen i samband med KSP 1997/1998 som hur respektive medlemsstater genomförde vissa åtgärder. När det gäller Nederländernas politik drog revisionsrätten i allt väsentligt samma slutsatser som kommissionen.
40. Efter ett administrativt förfarande beslutade kommissionen i samband med att den fastställde det finansiella gemenskapsstödet att nedsätta stödet med 25 procent. Det är ostridigt fråga om en schablonmässig nedsättning. Kommissionen har motiverat detta med att en noggrannare beräkning av de merkostnader för gemenskapsbudgeten som har uppstått på grund av felaktigheter på nationell nivå inte är möjlig att göra med hänsyn till hur omfattande och komplicerad krisen varit.
41. Den schablonmässiga nedsättning som kommissionen har gjort påminner om en schablonmässig justering inom ramen för förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). För det förfarandet finns en klar rättslig grund, nämligen rådets förordning (EEG) nr 729/70(14) vilken har ersatts av rådets förordning (EG) nr 1258/1999(15) Enligt artiklarna 1.2 b och 3.1 i förordning nr 729/70 skall garantisektionen vid EUGFJ finansiera intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. I artikel 5.2 c i förordningen i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95(16) finns bestämmelser om hur kommissionen skall förfara när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
42. I förevarande fall är det emellertid inte fråga om kostnader som hör samman med den gemensamma jordbrukspolitiken och som i sin helhet skall finansieras av garantisektionen vid EUGFJ, utan det är fråga om kostnader inom veterinärområdet som enligt beslut 90/424 i princip bara kan utgå med hälften från EUGFJ.
43. I sammanhanget skall noteras att det i det första omtvistade beslutet angående kostnaderna för år 1997 inte hänvisas till förordning nr 729/70. I det avseendet skiljer det sig från det andra omtvistade beslutet. I åttonde skälet i sistnämnda beslut hänvisas nämligen till artikel 3.2 i rådets förordning nr 1258/1999, enligt vilken veterinära åtgärder och växtskyddsåtgärder som vidtas enligt gemenskapsbestämmelser
skall finansieras av garantisektionen vid EUGFJ, och det anges vidare att med tanke på ekonomistyrningen bör artiklarna 8 och 9 i förordning nr 1258/1999 tillämpas.
44. Mot denna bakgrund är frågan huruvida det, i vart fall när det gäller år 1997, verkligen finns ett rättsligt stöd för den kontroll av att kostnaderna är förenliga med tillämpliga gemenskapsbestämmelser som kommissionen har utövat.
45. Jag kan dock lämna denna fråga öppen, eftersom den nederländska regeringen åtminstone vid den muntliga förhandlingen har uppgett att det inte är kommissionens prövningsrätt som den principiellt ifrågasätter utan kommissionens, enligt regeringens uppfattning felaktiga fastställande av de rättsliga följderna, att en schablonmässig justering skall göras.
46. Om den nederländska regeringen hade velat ifrågasätta kommissionens prövningsrätt i princip, leder enligt min mening emellertid inte redan den omständigheten att förordning nr 729/70 inte är tillämplig på veterinära åtgärder till att det första omtvistade beslutet såvitt det finansiella gemenskapsstödet satts ned schablonmässigt saknar rättslig grund.
47. Enligt artikel 10 i det för gemenskapsstödet grundläggande beslutet 90/424 skall nämligen frågan vilka ”anslag som behövs för de åtgärder som anges i detta kapitel ... beslutas varje år och ingå som en del av budgetarbetet”, och artikel 9.1 i beslutet innehåller en uttrycklig föreskrift om att kommissionen skall utföra kontroller på platsen ”för att säkra att de antagna åtgärderna tillämpas från en veterinär synpunkt ” (min kursivering). Vidare föreskrivs i artikel 3.3 i beslutet uttryckligen att den berörda medlemsstaten utan dröjsmål skall ”meddela kommissionen och de andra medlemsstaterna vilka åtgärder som vidtagits enligt gemenskapens lagstiftning
om anmälan och bekämpning och om resultaten därav” (min kursivering). Av dessa regler framgår tydligt att även beslut 90/424 – om än inte uttryckligt – tar som utgångspunkt att kommissionen har en prövningsrätt, inte endast av formella ordningsskäl, utan även med avseende på att de belopp som medlemsstaternas betalningsorgan lägger ut överensstämmer med gemenskapsrätten.
48. Min delslutsats är att kommissionen beträffande såväl år 1997 som år 1998 hade rätt att pröva huruvida de nationella veterinära åtgärderna var förenliga med de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Därav följer att kommissionen inte uppställde några ytterligare villkor för beviljande av det finansiella gemenskapsstödet när den gjorde stödet beroende av att bestämmelserna i bland annat direktiv 80/217 iakttas.
49. Under alla förhållanden måste det utredas vilka rättsliga följder som blir aktuella vid en överträdelse av ifrågavarande gemenskapsrättsliga krav.
50. Vid den muntliga förhandlingen har den nederländska regeringen förklarat, att den inte bestrider möjligheten i sig att det uppkommer rättsliga följder om villkoren för att gemenskapsstöd skall beviljas inte är uppfyllda, men att detta måste förutsätta att kommissionen påvisar en klar överträdelse av gemenskapsrätten. Därvid har den nederländska regeringen hänvisat till att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning och att felbedömningar vid bekämpning av djursjukdomar är oundvikliga.
51. Jag anser att det är tillräckligt att här konstatera, att om villkoren för att en medlemsstat skall beviljas gemenskapsstöd för veterinärkostnader inte är uppfyllda, kan detta i princip bara få den rättsliga följden att sådant stöd inte beviljas. Om kommissionen konstaterar att vissa sådana villkor inte är uppfyllda eller bara är uppfyllda delvis, har den rätt att utesluta motsvarande kostnad från samfinansieringen.
52. Om kommissionen försöker reducera gemenskapsstödet till en medlemsstat för dess kostnader motsvarande vad den bristande uppfyllelsen antas ha kostat är det under alla förhållanden fråga om en mild rättslig följd för medlemsstaten.
53. Jag kan här se en parallell till domstolens överväganden när det gäller att tillåta schablonmässiga justeringar i fråga om kostnader på jordbruksområdet. Grunden för dessa är kommissionens arbetsdokument nr VI/216/93(17) (i anslutning till den så kallade Belle-rapporten). I det dokumentet fastställs riktlinjer som skall följas när finansiella justeringar skall tillämpas mot en medlemsstat. Metoden med en schablonmässig procentsats föreskrivs för komplicerade fall: ”Eftersom det har blivit mycket vanligt att systemen är föremål för revision, gör EUGFJ allt oftare en värdering av den risk som uppstår genom att system är bristfälliga. Det ligger i sakens natur att det vid en kontroll i efterhand sällan kan fastställas huruvida en ansökan var giltig vid tidpunkten för betalningen ... Förlusten för gemenskapsfonderna bör därför bestämmas genom att värdera den risk som uppstår genom att kontroller är bristfälliga med avseende på hur eller hur ofta de genomförs ...”
54. Belle-rapporten har kodifierat en mångårig kommissionspraxis som domstolen i princip har lämnat utan invändningar(18) . Domstolen har därvid tagit som utgångspunkt att kommissionen inte har ”något annat val än att generellt neka finansiering av de ifrågavarande utgifterna, om det visar sig omöjligt att med säkerhet fastställa i vilken utsträckning en nationell åtgärd i strid mot gemenskapsrätten har givit upphov till en ökning av de utgifter som återges i en budgetpost för EUGJF ... då kommissionen, i stället för att i sin helhet ogilla de utgifter som berörs av överträdelsen, har försökt fastställa den ekonomiska inverkan som den rättsstridiga åtgärden har haft med hjälp av beräkningar som grundas på en uppskattning av den situation som skulle uppstå på den ifrågavarande marknaden om det inte förelåg någon överträdelse. I ett sådant fall har den medlemsstat som yrkar att vägran att finansiera skall ogiltigförklaras bevisbördan för att dessa beräkningar är oriktiga”(19) .
55. Grundproblematiken med schablonmässiga justeringar på jordbruksområdet(20) har betydelse även för veterinärområdet. Det gäller att finna en väg mellan en justering av samfinansieringen som kan uppfattas som oproportionerlig och en avlastning från gemenskapens budget av merkostnader på grund av bristfälliga nationella åtgärder.
56. Domstolen har inte gjort invändningar mot schablonmässiga justeringar enligt kommissionens praxis med hänvisning till att rättslig grund saknas eller att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts. Domstolen har i stället utgått från att de riktlinjer efter vilka schablonmässiga justeringar görs leder till en omkastning av bevisbördan till kommissionens fördel på så sätt att medlemsstaten måste visa att en justering är godtycklig och oskälig.
57. Det finns visserligen inga sådana riktlinjer på området för veterinärkostnader. Detta betyder emellertid inte att de schablonmässiga justeringar som kommissionen gjort i de två omtvistade besluten saknar rättslig grund utan – i enlighet med den rättspraxis som nämnts ovan – att det måste ställas högre krav på kommissionen när det gäller att motivera den beslutade procentsatsen för justeringen.
58. Avgörande för frågan huruvida en schablonmässig justering är tillåten är i slutändan endast beroende av att det inte går att visa hur mycket kostnaderna har ökat på grund av att de nationella åtgärderna inte har uppfyllt gemenskapsrättens krav. I förevarande fall är det uppenbart att det inte går att med tillräcklig säkerhet bedöma vilket förlopp KSP skulle ha haft om man fört en annan veterinärpolitik som legat i linje med gemenskapsrättens krav. I anslutning till de så kallade anmärkningarna av finansiell och administrativ karaktär utgör det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaten har ett hinder mot att mer noggrant fastställa merkostnaderna för skälig kompensation till djurägarna. Jag kan därför inte se att det finns några principiella betänkligheter mot att tillämpa en schablonmässig justering av det slag som tillämpats i förevarande fall.
59. Jag lämnar tills vidare frågan öppen huruvida kommissionen har grundat sin procentuella schablonmässiga justering på relevanta faktiska omständigheter som gör det möjligt att dra slutsatsen att de nationella åtgärderna inte varit tillräckliga för att uppfylla villkoren enligt artikel 3.2 i beslut 90/424 och huruvida kommissionen har lämnat en tillräcklig motivering för detta.
60. Min slutsats är att den andra grunden, att rättslig grund saknas, och den fjärde grunden, att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts, skall ogillas i båda målen.
V – Kommissionens anmärkningar och deras rättsliga följder
61. Nederländerna anser även att de omtvistade besluten är rättsstridiga på grund av att kommissionen har fattat dem på grundval av felaktiga omständigheter (den första grunden i båda målen) och på grund av att den har gjort en felaktig rättslig bedömning av dessa omständigheter (den andra grunden i båda målen). Dessutom gör Nederländerna gällande att besluten är oproportionerliga (den tredje grunden) och otillräckligt motiverade (den femte grunden).
62. Eftersom parterna själva har gjort en åtskillnad mellan anmärkningar av teknisk karaktär och anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär kommer jag vid prövningen av grunderna att göra samma åtskillnad. Först anser jag det dock lämpligt att redovisa vissa principiella överväganden när det gäller omfattningen av domstolens prövning och fördelningen av bevisbördan.
A – Inledande synpunkter
63. Den rättsliga bedömningen av kommissionens förfarande aktualiserar flera frågor. Först skall konstateras att den rättsliga grunden för rätten till gemenskapsstöd för kostnader på nationell nivå – artikel 3.2 i beslut 90/424 – innehåller flera obestämda rättsbegrepp som exempelvis ”... de åtgärder som tillämpas omedelbart”, ”införande av lämpliga åtgärder” och ”snabb och skälig kompensation”. Det är en tolkningsuppgift för domstolen som är oproblematisk i sig att fylla ut dessa rättsliga begrepp med innehåll. Om bedömningen av huruvida de villkor som nämns i artikel 3.2 i beslut 90/424 har iakttagits skall ske med ledning av framför allt direktiv 80/217, skall det konstateras att detta direktiv visserligen har bidragit till en harmonisering av medlemsstaternas veterinärpolitik i fråga om KSP, men att det också ger medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av rätta åtgärder. I förevarande mål är det exempelvis ostridigt att det i gemenskapsrätten inte uppställs något krav på förebyggande avlivning av djur. Det är också ostridigt att det i princip åligger medlemsstaterna att bestämma storleken på kompensationen till djurägarna, självfallet inom gränserna för begreppet skälig ersättning.
64. Mot denna bakgrund står det klart att det centrala i målen inte bara är frågan om tolkningen av beslut 90/424 och direktiv 80/217, utan även frågan om var gränserna går för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.
65. Vid bedömningen av den nederländska regeringens ifrågavarande åtgärder har kommissionen i förbigående gjort vissa ändamålsöverväganden med utgångspunkt från att nationella myndigheter kan göra en enkel prövning av att gemenskapsrättens krav iakttas. Sålunda har kommissionen satt villkoren för att få finansiellt gemenskapsstöd i samband med inte endast direkta åsidosättanden av gemenskapsrätten utan även och framför allt – inom ramen för diskussionen om avbrottet i den förebyggande avlivningen – till att de nationella åtgärderna inte har varit ändamålsenliga.
66. För omfattningen av den rättsliga prövningen är det därvid av avgörande betydelse om kommissionen tillräckligt har beaktat medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning. Det är nämligen inte en uppgift för domstolen att uttala sig om vilken veterinärpolitik som borde ha bedrivits. Domstolen skall endast kontrollera huruvida kommissionen har gjort ett uppenbart bedömningsfel. Att det är nödvändigt med en sådan begränsad kontroll framgår direkt av att medlemsstaten skall ha ett bedömningsutrymme dels när den lägger fast sin strategi för att bekämpa sjukdomen, dels när den fastställer den kompensation som skall utgå till djurägarna(21) .
67. Omfattningen av domstolens kontroll har nämligen indirekt en betydelse för fördelningen av bevisbördan. Det ankommer på medlemsstaten att visa att kommissionen har gjort ett uppenbart bedömningsfel. Om medlemsstaten inte kan prestera någon sådan bevisning i fråga om kommissionens bedömningar kan den inte heller lyckas vederlägga de beslut som enligt vad medlemsstaten i detta fall påstår grundas på enskilda fall utifrån vilka man inte kan dra generella slutsatser.
68. Jag skall också hänvisa till praxis angående förfarandet vid avslut av räkenskaperna vid EUGFJ, enligt vilken ”det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och som det följaktligen åvilar att inkomma med så detaljerade och fullständiga bevis som möjligt för att dess kontroller eller dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, för att kommissionens påståenden är felaktiga”(22) .
69. Om det visar sig i målen att kommissionens anmärkningar inte är uppenbart ogrundade – vare sig det är fråga om en felaktig tolkning av gemenskapsrätten eller om oriktiga faktiska omständigheter – återstår det att pröva huruvida den av kommissionen beslutade rättsliga följden, en schablonmässig nedsättning av det finansiella gemenskapsstödet, med hänsyn till dess styrka framstår som invändningsfri vid en bedömning utifrån proportionalitetsprincipen och motiveringsskyldigheten.
70. Jag har redan uttalat att en schablonmässig justering i princip skall tillåtas(23) . Eftersom den schablonmässiga nedsättningen i förevarande fall emellertid inte är grundad på sådana i förväg uppställda kriterier som anges i Belle-rapporten, skall det ställas högre krav på hur nedsättningen motiveras, och detta gäller även och framför allt inom ramen för proportionalitetsprövningen. Man skall därvid inte bortse från att även kommissionen enligt praxis(24) förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning.
B – Kommissionens anmärkningar av teknisk karaktär (mål C‑293/00)
1. Inledande kommentarer
71. Kommissionen har framställt anmärkningar av teknisk karaktär endast beträffande år 1997. Kommissionen har därvid kritiserat den nederländska regeringens strategi för bekämpning av sjukdomen.
72. Ett uppenbart bedömningsfel från kommissionens sida kan föreligga om kommissionen har grundat sin bedömning på uppenbart oriktiga faktiska omständigheter eller på en uppenbart felaktig tolkning av tillämpliga bestämmelser. Jag kommer närmast att behandla denna fråga.
73. Den nederländska regeringen har emellertid även invänt mot storleken på den av kommissionen beslutade nedsättningen av det finansiella gemenskapsstödet. Regeringen gör huvudsakligen gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts (den tredje grunden för talan i båda målen) och att motiveringsskyldigheten inte har iakttagits (den femte grunden för talan i båda målen). Eftersom dessa argument inte skiljer sig från argumenten avseende anmärkningarna av finansiel l och administrativ karaktär kommer jag att pröva den tredje och den femte grunden för talan i respektive mål gemensamt i samband med min prövning av dessa anmärkningar.
2. Kommissionens konstateranden och bedömningar av de faktiska omständigheterna
74. Genom sin första grund kritiserar den nederländska regeringen kommissionens bedömningar av de faktiska omständigheterna i båda målen. Vidare kritiserar regeringen genom sin andra grund, förutom att rättslig grund saknas, kommissionens rättsliga bedömning i enskilda delar. I den mån den nederländska regeringen inte bestrider kommissionens konstateranden med anledning av dess kontroller på platsen gör den i huvudsak gällande att det handlar om enskilda fall. Kommissionen har felaktigt försökt generalisera vad som framkommit för att kunna motivera den tvistiga finansiella justeringen. Såvida kommissionen har hållit sig till tillämpliga rättsliga bestämmelser är det endast en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av dessa bestämmelser som har kunnat leda till den omtvistade finansiella justeringen.
75. Eftersom den nederländska regeringens framställning av den andra grunden är en upprepning av vad som framförts i samband med den första grunden kommer jag att pröva båda grunderna gemensamt på grund av att de uppenbart har ett nära samband.
a) Parternas huvudsakliga argument
– Avsaknaden av en beredskapsplan
76. Den nederländska regeringen
har medgett att det vid tidpunkten för utbrottet av KSP inte fanns någon beredskapsplan i den mening som avses i artikel 14b i direktiv 80/217. Regeringen betraktar emellertid detta som en formell underlåtenhet som inte har haft någon betydelse för effektiviteten vid bekämpningen av KSP. Regeringen anför vidare att det Draaiboek Varkenpest (”svinpestscenario”) som fanns vid tidpunkten för sjukdomens utbrott i Nederländerna uppfyllde kraven på en beredskapsplan. Reglerna i detta dokument presenterades först senare för kommissionen som en beredskapsplan (med nämnda scenario som bilaga), och den antogs också av kommissionen per den 30 mars 1999.
77. Den nederländska regeringen anser att det finansiella gemenskapsstödet inte skall vara villkorat av att en beredskapsplan upprättas med hänsyn till de rättsliga följderna därav.
78. Kommissionen
har konstaterat att det ostridigt saknades en antagen beredskapsplan vid tidpunkten för sjukdomens utbrott. Det saknar avgörande betydelse att de nederländska myndigheterna vid bekämpningen av KSP agerade i enlighet med beredskapsplanen för mul- och klövsjuka, eftersom den planen inte tog hänsyn till de speciella förhållandena inom den nederländska svinuppfödningen med den höga djurtätheten för svin och det stora antalet djur på anläggningarna. Kommissionen anför vidare att den inte hade fått kännedom om det så kallade scenariot innan sjukdomen bröt ut. I sin duplik har kommissionen anfört att en beredskapsplan hade varit oumbärlig för att minimera bristerna i samband med sjukdomsbekämpningen.
79. Att en beredskapsplan är obligatorisk framgår av artikel 14b i direktiv 80/217. Åtgärden att göra upp en beredskapsplan är en sådan lämplig åtgärd för att förhindra risken för smittospridning som avses i artikel 3.2 femte strecksatsen i beslut 90/424.
– Påståendet om en för sen officiell bekräftelse av KSP
80. Den nederländska regeringen
har bestritt påståendet att den officiella bekräftelsen av KSP kom för sent. Kommissionen har kommit fram till denna uppfattning på grund av kunskap som den fått i efterhand.
81. Kommissionen
har anfört att utbrottet av KSP bekräftades officiellt den 4 februari 1997 kl. 12. Vid den tidpunkten var redan 36 anläggningar smittade, varav 18 sedan januari månad. Om sjukdomen hade fastställts tidigare och lämpliga åtgärder vidtagits omedelbart hade sjukdomen drabbat färre anläggningar.
82. Enligt kommissionen fanns misstankar om svinpest på förmiddagen den 3 februari 1997. Trots detta dröjde den officiella bekräftelsen på sjukdomen till följande dag kl. 12, och det dröjde ytterligare 12 timmar innan ett förbud mot flyttning av djur sattes i kraft. Detta är försummelser som väsentligt har underlättat sjukdomens utbredning.
83. Kommissionen har visserligen medgett att det är svårt att konstatera om KSP har brutit ut i en anläggning men hänvisar till att fastställda symptom samt utbrott av sjukdomen i tyska anläggningar med vilka Nederländerna har livliga affärsförbindelser föranledde de nederländska myndigheterna att snabbare tillkännage misstanken och inleda sådana officiella undersökningar som avses i artikel 4 i direktiv 80/217.
84. I rättsligt avseende anser kommissionen att de nödvändiga åtgärderna enligt den inledande meningen i artikel 3.2 i beslut 90/424 skall vidtas omedelbart. Enligt kommissionen utfärdades dock inte förbudet att flytta djur omedelbart. I strid med artikel 3 i direktiv 80/217 anmäldes inte heller misstanken eller förekomsten av KSP till ansvariga myndigheter utan dröjsmål.
– Förflyttningar av djur i skyddsområden
85. Den nederländska regeringen
har anfört att den gjort allt som stått i dess makt för att minimera antalet förflyttningar av djur i skyddsområdet. Transportförbud utfärdades enligt direktiv 80/217 och beslut togs om ytterligare transportförbud. Efterlevnaden av förbuden övervakades rigoröst. Kommissionen har bortsett från det faktum att en betydande del av förflyttningarna av djur var nödvändiga med hänsyn till inköpssystemet enligt kommissionens förordning (EG) nr 413/97(25) eller annars berättigade från veterinär synpunkt. Kommissionen har felaktigt gjort gällande att de sanitära garantierna därvid varit otillräckliga.
86. Enligt kommissionen har de nederländska myndigheterna tillåtit förflyttningar av djur i flera tiotusental fall, vilket har varit långt utöver vad som varit tillåtet enligt artikel 9.8 i direktiv 80/217. De hygieniska garantierna under transporterna har varit otillräckliga. Den nederländska regeringen har inte visat i vilken mån kommissionens bedömningar angående förflyttningarna av djur är felaktiga.
87. Kommissionen erinrar om att förflyttningar av djur inom ett skyddsområde enligt artikel 9.8 och 9 i direktiv 80/217 endast skall tillåtas undantagsvis. De nederländska myndigheterna har i detta sammanhang inte tagit tillräcklig hänsyn till kravet på att förhindra risken för smittospridning. Brister har konstaterats när det gäller rengöring och desinficering av lastbilar, och det finns uttryckliga bestämmelser härom i artikel 9.8 i direktiv 80/217.
– Politiken i fråga om avlivning
88. Den nederländska regeringen
vänder sig mot påståendet att den skulle ha fört en oacceptabel politik i fråga om avlivning. Avbrottet i genomförandet av dessa åtgärder skedde på inrådan av veterinär expertis. Med hänsyn till att sjukdomen vid den tidpunkten hade en begränsad spridning varnade experterna för att värdefulla epidemiologiska data skulle gå förlorade genom en urskillningslös tillämpning av förebyggande avlivning, vilket skulle göra det svårare att ställa diagnos på och bekämpa viruset. När det i början av april 1997 emellertid stod klart att sjukdomen började få ett förlopp som var mer hotfullt fattades omedelbart beslut om att återuppta den förebyggande avlivningen.
89. Kommissionen
anser att förebyggande avlivning är ett viktigt medel för att undvika risken för smittospridning, särskilt i anläggningar med en hög djurtäthet för svin som i Nederländerna. Kommissionen medger visserligen(26) att det i gemenskapsrätten inte uppställes något krav på förebyggande avlivning. Det finns dock en gräns för det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har på så sätt att sjukdomsbekämpningen skall innefatta åtgärder som är objektivt nödvändiga. Vid den aktuella tidpunkten kände både kommissionen och Ständiga veterinärkommittén (nedan kallad kommittén) till att förebyggande avlivning var en ändamålsenlig åtgärd i anläggningar med en hög djurtäthet för svin.
90. Enligt kommissionen beror den okontrollerade spridningen av sjukdomen särskilt på att den förebyggande avlivningen avbröts. Kommissionen gör också gällande att den fick kännedom om beslutet att göra detta avbrott först under mars månad 1997 och inte som den nederländska regeringen påstår under kommittémötet den 19 februari 1997.
91. Det är ostridigt att de nederländska myndigheterna påbörjade förebyggande avlivning i anläggningar som låg i närheten av smittade anläggningar men att denna verksamhet avbröts mellan den 13 februari 1997 och den 14 eller den 15 april 1997. För övrigt har det funnits olika utrymda områden, och förebyggande avlivning har inte alltid skett inom föreskrivna frister.
92. Av detta framgår att förebyggande avlivning inte har tillämpats konsekvent som ett medel för bekämpning av sjukdomen. Även om förebyggande avlivning har skett har vissa anläggningar inte omfattats av denna åtgärd trots att de ligger nära den plats där sjukdomen bröt ut.
93. Denna inkonsekventa politik har förorsakat betydande merkostnader till skada för gemenskapens budget. För beräkningen av dessa kostnader har kommissionen hämtat stöd i en studie från Landbouwuniversiteit Wageningen. I denna studie beskrivs vilken effekt en systematisk förebyggande avlivning skulle ha haft för epidemins förlopp, och merkostnaderna till skada för gemenskapens budget har beräknats till omkring 69 miljoner euro.
94. Den nederländska regeringen
har invänt att den nämnda studien framför allt visar att gemenskapsbestämmelserna om bekämpning av KSP med hänsyn till den moderna intensiva svinuppfödningen är föråldrade. I den del studien framhåller det ändamålsenliga med förebyggande avlivning kan den visserligen tjäna som grund för en översyn av gällande bestämmelser men inte för bedömningen av de åtgärder som de nederländska myndigheterna vidtog åren 1997 och 1998. Om kommissionen vill använda studien för att visa att det finns ett orsakssamband mellan ett avbrott i förebyggande avlivning och epidemins förlopp och för beräkning av merkostnaderna, skall det framhållas att det är fråga om en simulerad studie som avser mul- och klövsjuka och inte KSP.
95. Kommissionen har anfört att den har direkt stöd för sina anmärkningar i tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser. Den har alltså inte grundat sina anmärkningar på den simulerade studien.
96. Kommissionen anser att de nederländska myndigheterna på grund av det två månader långa avbrottet i den förebyggande avlivningen i anläggningar nära smittade anläggningar och den enligt kommissionens uppfattning inkonsekventa politiken har åsidosatt artiklarna 3.2 och 5.2 i direktiv 80/217. Dessutom har de brutit mot underrättelseskyldigheten enligt artikel 3.3 i beslut 90/424.
– Underlåtenhet att inrätta ett skyddsområde
97. Efter vad som framkommit vid den muntliga förhandlingen har parterna förklarat att de inte längre anser det nödvändigt att domstolen prövar denna fråga.
b) Bedömning
– Avsaknad av en beredskapsplan
98. Till att börja med skall noteras att parterna är eniga om att det vid tidpunkten för sjukdomens utbrott inte fanns någon formlig beredskapsplan enligt artikel 14b i direktiv 80/217. De är emellertid oense om den rättsliga betydelsen av denna omständighet.
99. Den nederländska regeringen anser att förekomsten av en sådan plan inte utgör en förutsättning för att det ekonomiska stödet från gemenskapen skall beviljas. I andra hand anför regeringen att den har agerat i enlighet med motsvarande likvärdiga planer, varför avsaknaden av en beredskapsplan endast utgör ett formaliafel.
100. Kommissionen framhåller att medlemsstaterna enligt artikel 14b i direktiv 80/217 har varit skyldiga att senast den 1 januari 1993 överlämna sina beredskapsplaner för KSP till kommissionen. Eftersom ett villkor för finansiellt gemenskapsstöd enligt artikel 3.2 i beslut 90/424 är att den sjukdomsdrabbade medlemsstaten bl.a. inför lämpliga åtgärder för att förhindra risken för smittospridning, anser kommissionen med åberopande av de två nämnda bestämmelserna att Nederländerna i detta avseende inte har uppfyllt förutsättningarna för att beviljas finansiellt gemenskapsstöd.
101. För den nederländska regeringens uppfattning talar utan tvekan ordalydelsen av artikel 3.2 i beslut 90/424 om att ”införande av lämpliga åtgärder för att förhindra risken för smittospridning” är en av de åtgärder som den berörda medlemsstaten skall vidta ”efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen”. Det går knappast att upprätta och lämna in en beredskapsplan efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen,
och avsaknaden av en sådan plan kan därför knappast anses utgöra en överträdelse av den femte strecksatsen i nämnda bestämmelse. Den tolkning av bestämmelsen som kommissionen företräder förefaller något djärv.
102. Jag måste ändå bemöta den nederländska regeringens uppfattning att avsaknaden av en beredskapsplan endast utgör en formell felaktighet. Betydelsen av en beredskapsplan för att säkra handlingsberedskapen hos nationella veterinära myndigheter vid utbrott av allvarliga sjukdomar kan utläsas exempelvis i ett av kommissionens arbetsdokument(27) . Avsaknaden av en beredskapsplan kan åtminstone vara en förklaring till brister vid sjukdomsbekämpningen. Avsaknaden av en plan kan på så sätt utgöra ett indicium för förekomsten av missförhållanden om kommissionen vid sina kontroller på platsen konstaterar andra fel, särskilt i förhållande till artikel 3.2 femte strecksatsen i beslut 90/424.
103. I detta sammanhang saknar det betydelse att de nederländska myndigheterna agerade enligt en beredskapsplan för mul- och klövsjuka eftersom det föreligger betydande skillnader mellan de båda sjukdomstyperna, vilket den nederländska regeringen också har medgett i ett annat sammanhang(28) . Förekomsten av det så kallade svinpestscenariot föranleder ingen annan bedömning, eftersom detta antogs av kommissionen först efter att KSP hade brutit ut och det vid den aktuella tidpunkten därför inte fanns någon garanti för att de nationella myndigheterna agerade riktigt.
104. På grund av det anförda kan jag inte finna att kommissionens anmärkningar rörande avsaknaden av en beredskapsplan utgör en uppenbar felbedömning.
– Påståendet om en för sen officiell bekräftelse av KSP
105. Även när det gäller tidpunkten för den officiella bekräftelsen är parterna mer oeniga om kommissionens rättsliga bedömning av sakförhållandena och dess slutsatser om sjukdomsförloppet och de därvid uppkomna kostnaderna än om sakförhållandena.
106. Det är logiskt att ju tidigare sjukdomen bekräftas officiellt och lämpliga åtgärder för att förhindra risken för smittospridning enligt artikel 4 och följande artiklar i direktiv 80/217(29) vidtas, desto större är sannolikheten för att en utbruten sjukdom snabbt stoppas. Frågan är dock vid vilken tidpunkt de nederländska myndigheterna kan anses ha varit i dröjsmål med att reagera.
107. I artikel 3.2 i beslut 90/424 talas endast om ”åtgärder som tillämpas omedelbart” så fort misstanke om sjukdomen uppstår eller efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen. Vilka åtgärder som avses framgår av artikel 3 i direktiv 80/217, där det föreskrivs att förekomst av KSP och misstänkt förekomst av KSP ”omedelbart” skall anmälas till den behöriga myndigheten, och av artikel 4 i samma direktiv, där det föreskrivs att den officiella veterinären ”omedelbart” skall påbörja offentliga undersökningar. Övriga bestämmelser om åtgärder som skall vidtas innehåller liknande ospecificerade tidsangivelser(30) .
108. Av detta kan man sluta sig till att kommissionen har ett visst bedömningsutrymme för att avgöra huruvida nationella myndigheter har agerat tillräckligt snabbt. Kommissionen har särskilt framhållit – utan att ha blivit motsagd på den punkten av den nederländska regeringen – att 18 anläggningar redan hade smittats den 3 och den 4 februari 1997, uppenbarligen på grund av djurförflyttningar. Det betyder att fall hade inträffat efter att misstanken om KSP anmäldes den 3 februari 1997 men innan KSP bekräftades officiellt den 4 februari 1997, och ett transportförbud trädde i kraft först den 5 februari 1997 klockan 00.00.
109. Den nederländska regeringen har visserligen helt riktigt framhållit att det inte finns någon bestämmelse i gemenskapsrätten som föreskriver att ett transportförbud skall utfärdas när misstanke om svinpest föreligger, men ett sådant förbud kan ändå vara nödvändigt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Kommissionen har nämnt att sjukdomen bröt ut i tyska anläggningar nära gränsen och att KSP-viruset identifierades i ett slakteri den 3 februari 1997. Som kommissionen anfört kan man av den omständigheten att viruset identifierades i ett slakteri dra slutsatsen att det dessförinnan hade undgått identifiering i en anläggning, varför det bör ha förelegat en förhöjd risk för smittospridning.
110. På grund av dessa omständigheter och med hänsyn till avsaknaden av en beredskapsplan – som väcker tvivel om de nederländska myndigheternas handlingsberedskap – har kommissionen utan att ha gjort sig skyldig till något uppenbart bedömningsfel haft fog för anmärkningen att de nederländska myndigheterna inte skyndsamt nog bekräftade sjukdomen officiellt och inte skyndsamt nog utfärdade ett transportförbud.
– Förflyttningar av djur inom skyddsområden
111. Denna meningsskiljaktighet mellan parterna gäller både kommissionens rättsliga bedömning och de faktiska omständigheterna. Som förklaring till antalet djurförflyttningar har den nederländska regeringen hänvisat till inköpssystemet i förordning nr 413/97 och till bedömningar i sanitära frågor. När det gäller de sanitära förhållandena vid transporterna bestrider regeringen kommissionens påståenden.
112. Parterna är uppenbarligen ense om att ett stort antal djurförflyttningar har ägt rum. Den nederländska regeringen bestrider inte kommissionens beräkning(31) .
113. Kommissionen å sin sida har inte bestritt att djurförflyttningarna har ägt rum inom ramen för de extraordinära marknadsstödjande åtgärderna enligt inköpssystemet i förordning nr 413/97. Kommissionens främsta anmärkning är i stället att många av djurförflyttningarna företogs utan att det gjordes någon prövning huruvida de marknadsstödjande åtgärderna kunde genomföras med ett mindre antal transporter.
114. Kommissionens påpekanden väcker frågan huruvida kraven på djurförflyttningar enligt direktiven 80/217 och 90/425/EEG(32) skall gälla även vid genomförande av åtgärder enligt förordning nr 413/97. Det finns ett oklart motsatsförhållande mellan dessa båda regelkomplex, eftersom inköpssystemet i förordning nr 413/97 förutsätter djurförflyttningar, medan direktiv 80/217 på grund av risken för smittospridning begränsar förflyttningar av djur genom att där ställs upp ett principiellt förbud(33) med möjlighet att få tillstånd(34) .
115. Denna skenbara motsättning gör det dock inte omöjligt för medlemsstaten att i samband med att tillstånd till djurförflyttningar ges rikta ålägganden om att den sanitära standard som föreskrivs i direktiv 80/217 skall iakttas.
116. Kommissionens anmärkning består uppenbarligen i att de nederländska myndigheterna visserligen har föreskrivit en begränsning (en förflyttning per anläggning och en tvåveckorsperiod) motsvarande en ändamålsenlig begränsning enligt direktiv 80/217, men att den inte har tillämpat denna i sin tillståndspraxis.
117. Den nederländska regeringen har inte bestritt påståendena om antalet förflyttningar av djur och avsteget från de egna riktlinjerna. Anmärkningen rörande en inkonsekvent politik framstår därför med hänsyn till syftet enligt artikel 9 i direktiv 80/217 som befogad.
118. När det gäller kommissionens andra anmärkning, avseende sanitära brister vid djurförflyttningar, anser jag att det är tillräckligt att konstatera att kommissionen på den punkten har hämtat stöd i en rapport från det nederländska jordbruksministeriet(35) .
119. Min slutsats är därför att kommissionen inte gjorde något uppenbart bedömningsfel när den med hänvisning till artikel 9 i direktiv 80/217 anmärkte på antalet djurförflyttningar inom ramen för de extraordinära marknadsstödjande åtgärderna och de sanitära förhållandena under dessa förflyttningar.
– Politiken i fråga om avlivning
120. Kommissionens påstående att avbrottet i den förebyggande avlivningen var oacceptabelt hör till huvudpunkterna i dess kritik mot de nederländska myndigheterna, eftersom avbrottet enligt kommissionen fått allvarliga följder för sjukdomens förlopp. Revisionsrätten och kommissionen delar i allt väsentligt uppfattningen att medlemsstaterna visserligen inte är skyldiga att tillämpa förebyggande avlivning, ”men att om de gör det måste det ske på ett sätt som är sunt ur både teknisk och vetenskaplig synvinkel”(36) .
121. Inte heller på denna punkt har den nederländska regeringen bestritt kommissionens fastställanden – att det gjordes ett avbrott i den förebyggande avlivningen mellan den 13 februari och den 14 eller den 15 april 1997(37) – utan de påstådda rättsliga följderna av avbrottet.
122. Enligt gemenskapsrätten finns ingen skyldighet att företa förebyggande avlivning efter ett utbrott av KSP. Enligt artikel 5.2 i direktiv 80/217 ges medlemsstaterna en möjlighet att tillåta en förebyggande avlivning av svin som inte är eller inte misstänks vara smittade genom slakt utan dröjsmål med anlitande av specialiserade företag. I artikel 3.2 femte strecksatsen i beslut 90/424 uppställs som villkor för finansiellt gemenskapsstöd att ”lämpliga åtgärder” införs ”för att förhindra risken för smittospridning”(38) . Frågan är om de åtgärder som de nederländska myndigheterna vidtagit kan hänföras till sådana lämpliga åtgärder. Kommissionen bestrider detta med hänvisning till att avbrottet i den förebyggande avlivningen var oacceptabelt och att åtgärderna var bristfälliga när de senare återupptogs.
123. Även om det alltså ostridigt inte har förelegat någon skyldighet att föranstalta om förebyggande avlivning eller slakt av svin är det på grund av tidigare erfarenheter känt att detta är en effektiv förebyggande åtgärd vid utbrott av KSP i anläggningar som har hög beläggning, vilket är fallet med hela det nederländska territoriet(39) även om detta inte är oomstritt(40) . Frågan är om sådana erfarenheter begränsar medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid val av bekämpningsstrategi.
124. Jag anser att det bör göras en åtskillnad mellan anmärkningarna angående avbrottet i den förebyggande avlivningen och anmärkningarna angående genomförandet av de avlivningsåtgärder som företogs senare.
125. När det gäller avbrottet i den förebyggande avlivningen är det inte så mycket beslutet som sådant som kommissionen klandrar utan mera själva förfarandet, framför allt att det inte fördes någon diskussion i kommittén beträffande argumenten för ett avbrott, vilka kommissionen finner mindre övertygande.
126. Den nederländska regeringen har enligt min mening riktigt påpekat att den i princip har kunnat välja mellan att antingen företa förebyggande avlivning eller att inte göra det. Denna valfrihet har funnits även med hänsyn till den höga beläggningen, eftersom den bedömning som skall göras uppenbart beror på sjukdomens intensitet, vilken man emellertid känner till först efter en tid.
127. Den nederländska regeringen har dock inte påvisat att kommissionen genom sitt beslut på ett otillåtet sätt har ingripit i regeringens utrymme för skönsmässig bedömning. Kommissionen har visserligen givit sin uppfattning tillkänna till förmån för åtgärden med förebyggande avlivning, men kommissionens anmärkningar avser inte den förda politiken i det avseendet utan att regeringen har bytt politik två gånger och därvid negligerat kommittén.
128. Kommissionen skulle ha gjort sig skyldig till ett uppenbart bedömningsfel om den på grund av sina betänkligheter mot avbrottet i den förebyggande avlivningen hade anmärkt på avbrottet som sådant. Det framgår dock av vad parterna har anfört att så inte har varit fallet.
129. Den nederländska regeringen bestrider inte att den har underlåtit att lämna ett formellt meddelande om den genomförda ändringen av politiken efter avbrottet i den förebyggande avlivningen. Den hänvisar dock till att information om avlivningen lämnades och gör gällande att det gick att förstå att ett avbrott gjorts genom att meddelanden om avlivningsåtgärder uteblev.
130. Detta kan dock knappast vara förenligt med syftet enligt artikel 3.3 i beslut 90/424. Den skyldighet för den berörda medlemsstaten som föreskrivs där att lämna meddelande om ”vilka åtgärder som vidtagits enligt gemenskapens lagstiftning om anmälan och bekämpning och om resultaten därav” är uppenbarligen avsedd att göra det möjligt för bl.a. kommittén att granska situationen. En sådan granskning, och den därmed sammanhängande samordningen av medlemsstaternas veterinärpolitik, är knappast möjlig om en ändring av politiken i en medlemsstat inte tillkännages eller åtminstone inte indirekt kan härledas ur sådan information.
131. Kommissionen gjorde sig således inte skyldig till något uppenbart bedömningsfel när den anmärkte på underlåtenheten att meddela att den förebyggande avlivningen avbröts.
132. När det gäller återupptagandet av den förebyggande avlivningen har kommissionen kritiserat såväl den enligt kommissionens uppfattning delvis alltför sena tidpunkten som själva förfarandet. Den nederländska regeringen har inte bestritt att den förebyggande avlivningen efter återupptagandet inte genomfördes på ett optimalt sätt.
133. Enligt den nederländska regeringen ägde den förebyggande avlivningen efter återupptagandet bara rum i ett begränsat område, eftersom destruktionsföretagen var överbelastade. Gemenskapsrätten ställer visserligen inte upp några krav i fråga om området för avlivningen eller tidsrymden från det att desinficeringen av en sjukdomsdrabbad anläggning avslutas och den förebyggande avlivningen i intilliggande anläggningar. Det kan ändå slås fast att politiken med förebyggande avlivning förlorat i effektivitet på grund av att nederländska destruktionsföretag varit en flaskhals. Den omständigheten att politiken ändrats flera gånger talar inte för att den varit konsekvent. Därmed kan kommissionens anmärkningar inte anses utgöra en uppenbart felaktig rättstillämpning.
134. Jag återkommer till frågan om de ekonomiska följder som hör samman med denna anmärkning i samband med prövningen av proportionaliteten och motiveringsskyldigheten.
135. Min slutsats är att den nederländska regeringen inte har kunnat påvisa någon felaktighet med avseende på de faktiska omständigheter som kommissionen lagt till grund för sitt beslut när det gäller den förebyggande avlivningen. Kommissionen har inte gjort något uppenbart bedömningsfel i samband med den rättsliga bedömningen, och den har framför allt inte gjort intrång i medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning.
– Delslutsats
136. Kommissionen har inte gjort sig skyldig till något uppenbart bedömningsfel i samband med sina anmärkningar av teknisk karaktär i det första omtvistade beslutet. Jag föreslår därför att domstolen ogillar den första och den andra grunden för talan i mål C‑293/00 såvitt avser dessa anmärkningar.
C – Anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär (målen C‑293/00 och C‑501/01)
137. Kommissionen har framfört anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär i båda de omtvistade besluten. Dessa anmärkningar rör kompensationen till djurägarna, vilken enligt kommissionens uppfattning inte kan anses ”skälig” i den mening som avses i artikel 3.2 sista strecksatsen i beslut 90/424.
138. Innan jag undersöker de faktiska omständigheter som ligger till grund för kommissionens anmärkningar i fråga om skäligheten anser jag att det rättsliga begrepp som är det väsentliga för den andra grunden i Nederländernas talan skall tolkas.
1. Tolkningen av begreppet ”skälig kompensation”
a) Parternas huvudsakliga argument
139. I sin andra grund med påstående om rättsliga fel från kommissionens sida har den nederländska regeringen
i båda målen gjort gällande att tillämpningen av en finansiell justering med 25 procent bara kan förklaras med att kommissionen har tolkat de tillämpliga rättsliga bestämmelserna felaktigt.
140. Den nederländska regeringen har anfört att begreppet ”skälig kompensation” till djurägarna inte är rättsligt definierat vare sig i direktiv 80/217 eller i beslut 90/424 eller i någon annan liknande gemenskapsrättslig bestämmelse. Detta innebär att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av detta begrepp. Var gränserna för detta bedömningsutrymme går kan endast avgöras med hänsyn till syftet med de tillämpliga bestämmelserna, i detta fall direktiv 80/217 och beslut 90/424. Ett beviljande av finansiellt gemenskapsstöd enligt artikel 3.2 i beslut 90/424 är villkorat endast av att snabb och skälig kompensation ges till djurägarna efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen. Kompensationen tjänar därmed bestämmelsernas syfte, att bekämpa KSP, såsom ostridigt har varit fallet i Nederländerna.
141. Även kommissionen anser att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av skälig kompensation till djurägarna. Användandet av detta utrymme får enligt kommissionen inte leda till oskäliga resultat. En förutsättning för att kompensationen skall anses skälig är att de standardersättningsnivåer som fastställs veckovis av expertis hos ”Dienst Landbouwvoorlichting” (nedan kallat DLV) följs. I förevarande fall har dessa priser dock systematiskt överskridits utan att någon förklaring till detta har framkommit. Kommissionen har därför haft fog för slutsatsen att den beviljade kompensationen har varit uppenbart oskälig och alltså inte ”skälig”.
b) Rättslig bedömning
142. Den nederländska regeringen är av uppfattningen att medlemsstaterna är exklusivt behöriga att fastställa den ifrågavarande kompensationen, medan kommissionen anser att den med tillämpning av det obestämda juridiska skälighetsbegreppet kan utöva en kontroll över storleken på den beviljade kompensationen.
143. Eftersom detta omstridda rättsliga begrepp anges som ett villkor i beslut 90/424 för beviljande av finansiellt gemenskapsstöd utgör det ett gemenskapsrättsligt begrepp som det ankommer på domstolen att tolka.
144. Den nederländska regeringen anser att det i princip ankommer på medlemsstaterna att bevilja kompensationen och bestämma dess storlek. Kraven på medlemsstaterna enligt beslut 90/424 när det gäller kompensationen är att den skall utges snabbt och att den skall vara skälig.
145. Jag kan dock inte ansluta mig till den nederländska regeringens uppfattning att varje beviljad kompensation som inte är för ringa tjänar syftet med de veterinära åtgärderna eftersom kompensationen uppmuntrar djurägarna att delta i förebyggande avlivning och andra åtgärder för bekämpning av sjukdomen. Om denna uppfattning vore riktig skulle det enligt artikel 3.2 i beslut 90/424 inte krävas en skälig utan en tillräcklig kompensation.
146. Med begreppet skälig kompensation i den mening som avses i artikel 3.2 i beslut 90/424 kan följaktligen inte bara avses att kompensationen skall vara tillräcklig utan även att dess storlek med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet inte överstiger djurägarens faktiska förlust. Det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaten har är därmed begränsat på så sätt att det måste finnas en proportion mellan den beviljade kompensationen och den faktiskt lidna skadan.
147. Frågan är vilka kriterier som skall ligga till grund för prövningen av vad som är skälig kompensation. Kommissionen – och revisionsrätten(41) – har i detta avseende krävt att en systematisk avvikelse från de ovan nämnda standardersättningsnivåerna motiveras. Ett sådant krav framstår som berättigat eftersom en alltför generös kompensation till djurägarna i sig utgör en fara för oegentligheter och riskerar att varaktigt störa jämvikten på köttmarknaderna utan att vara till nytta för bekämpningen av sjukdomen.
148. Den skälighetsprövning som kommissionen har företagit inom ramen för sina anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär framstår mot denna bakgrund inte bara som tillåten utan också som nödvändig. Kommissionen har inte i detta sammanhang, som den nederländska regeringen påstått, krävt att standardersättningsnivåerna följs utan endast att en sådan uppenbart systematisk avvikelse som nämnts ovan motiveras tydligt.
149. Min slutsats är därför att kommissionens rättstillämpning inte har varit felaktig när kommissionen har bedömt att begreppet ”skälig kompensation” inte medger att djurägarna beviljas obegränsad kompensation.
2. Kommissionens konstateranden och bedömningar av de faktiska omständigheterna
a) Mål C‑293/00
i) Parternas huvudsakliga argument
150. Den nederländska regeringen
har inte bestritt att kraven på dokumentation i samband med att djurägarna beviljats kompensation inte alltid har kontrollerats tillräckligt. Regeringen har dock kompletterat sina yrkanden på den punkten. Kommissionen har inte velat beakta de korrigerade uppgifterna.
151. Den nederländska regeringen har särskilt anfört att den beviljade kompensationen med hänsyn till bl.a. djurens värde inte har varit för hög samt att det kan uteslutas att djur har fått byta kategori i syfte att en högre kompensation skall beviljas.
152. Vidare har den nederländska regeringen anfört att kommissionens konstateranden i anledning av kontrollerna på platsen inte har varit representativa varför de inte kan motivera den finansiella justeringen.
153. Kommissionen
har utförligt utvecklat sina anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär. Den har hänvisat till att oberoende expertis hos DLV har fastställt nivåer för beräkningen av kompensationen, vilka i allt väsentligt motsvarat dåvarande marknadspriser, men att dessa nivåer knappast har tillämpats i praxis.
154. Djurens värde har systematiskt överskattats såväl vid schablonmässigt beräknad kompensation som vid kompensation beräknad efter vikt. Vissa djur har av sakkunniga placerats i en förmånligare kategori. Fodervikten har i många fall överskattats. I många fall har kompensation utgått två gånger för samma djur. För omkring 600 anläggningar med suggor som utrymdes i förebyggande syfte utgick först en normal kompensation men senare även en schablonmässig tilläggskompensation. För smågrisar har i vissa fall en dubbel kompensation beviljats, dels på grund av det inköpssystem som hör till de extraordinära marknadsstödjande åtgärderna, dels därför att det fastställdes ett fiktivt antal smågrisar – 4,73 – per sugga när kompensation beviljades.
155. Kommissionen har tillbakavisat påståendet att den har tagit fasta på fall som inte har varit representativa. Kommissionens bedömningar har skett med ledning av 7 procent av totalbeloppet för all beviljad kompensation och 25 procent av den kompensation som beviljades under den tid sjukdomen nådde sin kulmen. De felaktigheter som konstaterats kan inte ses som isolerade fall då överkompensation har utgått i 24 procent av de fall som granskats.
156. När det gäller påståendet att kommissionen inte har beaktat den nederländska regeringens kompletterande uppgifter har kommissionen gjort gällande att det varit fråga om uppgifter som inte utgjorde föremål för de omtvistade besluten. För övrigt har de korrigerade beloppen varit större än de ursprungliga, vilket gör det naturligt att inte beakta detta.
157. Kommissionen har också gått in på de sakkunnigas roll och har anmärkt – utan att ifrågasätta de sakkunnigas oberoende i sig – på att de systematiska avvikelserna från marknadspriserna för det mesta inte har motiverats skriftligen.
158. När det gäller skillnaden i antal djur mellan veterinärernas beräkningar och de sakkunnigas uppskattningar har kommissionen tillbakavisat argumentet att veterinärerna inte har räknat noggrant. Argumentet är oförenligt med ordalydelsen och syftet med artikel 4 i direktiv 80/217.
ii) Rättslig bedömning
159. Kommissionens anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär gäller beräkningen av kompensation till de djurägare vars djurbesättning slaktats. Anmärkningarna har särskild betydelse, eftersom en noggrann beräkning av de ekonomiska följderna av de nationella myndigheternas åtgärder finns tillgänglig.
160. Anmärkningarnas betydelse framgår tydligt av att den nederländska regeringen i den redan berörda tolkningsfrågan bestrider såväl kommissionens konstateranden i de redovisade fallen som att fallen är representativa.
– Allmänna synpunkter
161. Den nederländska regeringen gör beträffande samtliga kommissionens anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär framför allt gällande att kommissionen inte har tagit hänsyn till de korrigeringar som gjorts i efterhand och att kommissionen har grundat sina anmärkningar på enskilda fall utan att tillräckligt motivera de generella slutsatser som den dragit av dessa.
162. När det gäller de fakta som kommissionen har lagt till grund för sin bedömning jämfört med senare korrigeringar räcker det enligt min mening med att konstatera, att kommissionen har förklarat – utan att ha blivit motsagd på den punkten – att de korrigeringar som den nederländska regeringen gjort till övervägande del avser sådana uppgifter som inte utgjort föremål för de omtvistade besluten och att de korrigerade beloppen varit väsentligt högre än de ursprungliga.
163. Inte heller argumentet att kommissionen gjort en otillåten generalisering utifrån enskilda fall är övertygande. Jag vill i sammanhanget påminna om att kommissionen endast kan grunda sina anmärkningar på det underlag som medlemsstaten tillhandahåller eller på vad den får kännedom om vid sina kontroller på platsen. Med hänsyn till den redan berörda bevisbörderegeln(42) åvilar det medlemsstaten att visa att kommissionens beslutsunderlag utgörs av enskilda fall som inte medger generella slutsatser. De omtvistade kommissionsbesluten är inte felaktiga endast på grund av att kommissionen har grundat sina anmärkningar på enskilda fall.
– Övervärdering av djurens värde i vissa fall
164. Kommissionens anmärkning består i huvudsak i att det i Nederländerna för några kategorier av svin fastställdes standardersättningsnivåer för kompensationen, vilka de sakkunniga emellertid i ett betydande antal fall har frångått utan att lämna en närmare förklaring(43) .
165. Den nederländska regeringen betvivlar visserligen inte att en övervärdering förekommit i enskilda fall men anser att dessa fall inte är representativa. Frågan är alltså om den nederländska regeringen har lyckats visa att de fall som kommissionen tagit upp inte är representativa.
166. Regeringen har gjort gällande att kommissionen när den motiverat sina anmärkningar endast har tagit hänsyn till sådana värderingar som legat över standardersättningsnivåerna. Denna kritik är tveksam redan därför att en värdering som avviker nedåt från standardersättningsnivån framstår som normal såtillvida att standardersättningsnivån hänför sig till den högsta viktklassen för varje djurkategori.
167. Att värderingen av djuren har avvikit uppåt från standardersättningsnivån i ett betydande antal fall framgår också av två ytterligare källor. För det första har såväl den nederländska regeringen som kommissionen åberopat en revisorsrapport från (Moret) Ernst & Young i vilken det bekräftas att det förekommit en övervärdering av djurens vikt i ett antal fall som inte väsentligt avviker från kommissionens beräkningar. För det andra har den nederländska regeringen åberopat en rapport från bokföringsavdelningen vid dess jordbruksministerium(44) som visserligen innehåller kritik mot vissa av kommissionens slutsatser men där utgångspunkten är att djurens vikt har övervärderats i ett betydande antal fall.
168. I övrigt har kommissionen anfört att den har prövat ett inte obetydligt antal fall(45) . Under hela förfarandets gång har kommissionen alltid kunnat förklara sammansättningen av stickproven och jämföra sina beräkningar med myndigheternas.
169. Jag kan därför inte se att kommissionen här gjort sig skyldig till något uppenbart bedömningsfel.
– Oacceptabelt kategoribyte för vissa djur
170. Kommissionen har här i huvudsak anmärkt på att de sakkunniga i enskilda fall har omplacerat djur till en kategori som givit en förmånligare kompensation. Den nederländska regeringen anser att det inte har visats att enskilda djurägare har gynnats och har kritiserat kommissionens uppskattningar.
171. Kommissionen har grundat sina anmärkningar på konkreta fall. Det åvilar därför den nederländska regeringen att påvisa att kommissionens anmärkningar inte är riktiga i de redovisade fallen. Detta har regeringen inte lyckats med eftersom den har hänfört sig till ospecificerade uppskattningar.
172. I övrigt medger den nederländska regeringen att utgångspunkten för kommissionens överväganden inte är felaktig, liksom inte heller den bristande överensstämmelsen mellan antalet djur enligt uppskattningarna och antalet räknade djur i anläggningarna(46) . Någon noggrann räkning av djuren genom kontroller eller inspektioner i anläggningarna har enligt regeringen ändå inte varit nödvändig. Kommissionen anser emellertid enligt min mening helt riktigt att stor vikt bör läggas vid att djuren i anläggningarna räknas så noggrant som möjligt, eftersom en sådan räkning utgör grunden för en fullständig inventering av samtliga djur i samband med åtgärder för sjukdomsbekämpningen.
173. Den nederländska regeringen har därmed inte lyckats vederlägga kommissionens anmärkning.
– Överskattning av fodervikten
174. I fråga om fodervikten har kommissionen i huvudsak anmärkt att skillnaden mellan uppskattad mängd och faktiskt vägd mängd uppgick till 43 procent. Den nederländska regeringen har uttryckligen bestritt uppgiften om denna procentsats utan att ifrågasätta påståendet att mängden djurfoder har överskattats.
175. Enligt kommissionen kan skillnaden mellan uppskattad och faktisk fodervikt inte förklaras med att denna mängd har förbrukats, eftersom skillnaden på 43 procent hänför sig till anläggningar där avlivning hade skett då uppskattningen gjordes.
176. Mot denna bakgrund framstår inte kommissionens anmärkningar som ogrundade och jag finner inget stöd för påståendet att kommissionen i detta avseende har utgått från felaktiga faktiska förutsättningar.
– Beviljande av dubbel kompensation
177. I den rapport från jordbruksministeriet(47) som den nederländska regeringen har hänvisat till bekräftas åtminstone ett fall av dubbel kompensation.
– Ett system med dubbel kompensation
178. Kommissionens anmärkning på denna punkt gäller huvudsakligen de merkostnader som har uppstått på grund av att schablonmässig kompensation beviljades i samband med att anläggningar med suggor utrymdes i förebyggande syfte.
179. Den nederländska regeringen förklarar faktorn 4,73 smågrisar per sugga med att det är nödvändigt att ge kompensation för suggornas avelsvärde. Mot detta gör kommissionen på goda grunder gällande att detta kan beaktas vid en uppskattning av suggornas värde.
180. Rapporten från det nederländska jordbruksministeriet(48) har också som utgångspunkt att betydande merkostnader följer med detta system.
181. Kommissionen anmärker dessutom på hur kompensation i vissa fall har beviljats för smågrisar inom ramen för såväl de extraordinära marknadsstödjande åtgärderna s om för den omtvistade schablonmässiga kompensationen. Kommissionens bedömningar i anledning av meningsutbytet rörande akt nr 76 är inte behäftad med något fel, eftersom den vid sin beräkning har använt sig av ostridiga fakta, framför allt totalvikten för djuren i fråga, och därvid kommit fram till att ett betydande antal djur som betecknats som slaktsvin i själva verket varit smågrisar.
– Sammanfattning och slutsats
182. Kommissionens anmärkningar av finansiell och administrativ karaktär har grundats på faktiska omständigheter som inte är behäftade med något uppenbart bedömningsfel från kommissionens sida. Denna uppfattning förstärks av att revisionsrätten med anledning av sina kontrollbesök i allt väsentligt har gjort samma bedömningar(49) . Den nederländska regeringen har inte lyckats vederlägga kommissionens anmärkningar.
183. Den första grunden för talan i mål C‑293/00 när det gäller anmärkningarna av finansiell och administrativ natur skall därför förkastas.
b) Mål C‑501/01
i) Parternas huvudsakliga argument
184. Den nederländska regeringen
har anklagat kommissionen för att ha dragit generella slutsatser i fråga om fastställande av kompensationen till djurägarna utifrån endast sex enskilda fall.
185. Den nederländska regeringen, som har kontrollerat dessa sex fall(50), har anfört att samtliga kommissionens anmärkningar(51) inte gäller för något enskilt fall. I fem av de sex fallen har felaktigheterna varit av mindre betydelse så att bara en eller två anmärkningar är riktiga. Anmärkningen om överkompensation på grund av indexering stämmer bara i ett enda fall. Enligt den nederländska regeringen finns det därför inte något enda belägg för påståendet om upprepade och systematiska felaktigheter.
186. Mot detta har kommissionen anfört att den har grundat sina slutsatser på en kontroll av samtliga fall under år 1998 i vilka svinuppfödare har fått kompensation sedan deras djur slaktats. Kommissionen har med ledning av sex representativa fall endast gjort en fördjupning av sina slutsatser i fråga om tid och innehåll.
ii) Rättslig bedömning
187. Av det omtvistade beslutet och kommissionens skrivelse av den 11 december 2000 framgår att kommissionen har gjort en nedsättning med 25 procent av de kostnader för kompensation till djurägarna som den nederländska regeringen har anmält på grund av huvudsakligen följande anmärkningar: I fråga om unga suggor överensstämmer inte antalet yrkanden om kompensation med det faktiska antalet djur. Standardersättningsnivåerna för kompensation för suggor har överskridits med i genomsnitt 9,4 procent. I anläggningar med endast slaktsvin har djurens vikt överskattats med 12,2 procent. I anläggningar som var utrymda då beräkningen gjordes har fodervikten överskattats med 17 procent. Den beviljade kompensationen har höjts med 15,5 procent på grund av ett indexeringssystem.
188. Den nederländska regeringen har bestritt dessa anmärkningar och har uttalat betänkligheter mot metoden att dra generella slutsatser utifrån enskilda fall.
189. I fråga om den första anmärkningen kan jag bara konstatera att den inte har beaktats vid beräkningen av vilka merkostnader som har uppstått vid kompensationen till djurägarna, och att det därför får förbli en öppen fråga huruvida anmärkningen är riktig.
190. När det gäller den andra anmärkningen om en systematisk avvikelse uppåt från standardersättningsnivåerna får jag hänvisa till mina uttalanden ovan beträffande samma anmärkning i mål C‑293/00(52) . I övrigt konstaterar jag att kommissionen inte har grundat anmärkningen på enskilda fall utan på totalbeloppet för kompensationen för suggor. Den nederländska regeringen har visat att det funnits skäl för en avvikelse från standardersättningsnivån i endast ett av de sex ovan nämnda fallen(53) . Regeringen har därmed inte lyckats visa att kommissionen i detta fall har lagt felaktiga faktiska omständigheter till grund för sin bedömning. Kommissionen har också i samtliga sex fall konstaterat problem i samband med värderingen av djuren som den nederländska regeringen inte har kunnat förklara. I den mån dessa enskilda fall utgör en bekräftelse på kommissionens slutsatser i fråga om samtliga kompensationsfall kan jag inte se att kommissionens bedömningar är behäftade med något uppenbart fel.
191. När det gäller den tredje anmärkningen om att slaktsvinens vikt har överskattats konstaterar jag att kommissionen även här har hämtat stöd av revisorsrapporten från (Moret) Ernst & Young. Kommissionen har kommit fram till att den vikt som fastställdes vid destruktionen av djuren var 12,2 procent mindre än den vikt som låg till grund för kompensationen, vilket tyder på att djurens vikt och värde har överskattats. Av exempelvis de 16 enskilda fall som den nederländska regeringen har fört fram har kommissionen visat belägg för att skillnaden i viktangivelserna i tio fall har varit större än 10 procent och i fyra fall varit mellan 5 och 10 procent. Det går därför inte att sluta sig till att de faktiska omständigheter som legat till grund för kommissionens anmärkning på denna punkt är behäftade med något fel.
192. När det gäller den fjärde anmärkningen om en överskattning av fodervikten i anläggningar där beräkningen gjordes i anslutning till avlivningen skall noteras, att den nederländska regeringen i princip inte har bestritt att en viss överskattning har skett – fast i mindre omfattning än vad kommissionen påstått – men att detta enligt regeringen berott på praktiska svårigheter. De olika uppfattningarna om omfattningen av överskattningen kan i vart fall inte förklaras med skillnaden i beräkningsmetod. Kommissionen har utgått från att den procentsats med vilken överskattning skett skall bestämmas med hänsyn till den faktiska vikten, det vill säga vikten vid destruktionen av fodret. Kommissionens bedömningar är därför inte behäftade med något uppenbart fel.
193. När det gäller den femte anmärkningen om merkostnader på grund av ett system för kontroll av beräkningarna konstaterar jag att den nederländska regeringen inte har vederlagt påståendet att det funnits ett sådant system. I övrigt framgår det av vad parterna anfört att kommissionen har konstaterat avvikelser mellan veterinärernas uppskattningar av antalet djur och det faktiska antalet djur i de olika kompensationsklasserna. Den nederländska regeringen har inte bestritt detta och har lämnat allmänna förklaringar(54), dock utan att den kunnat förklara varför skillnaderna nästan regelmässigt varit till förmån för djurägarna. Kommissionen har alltså inte heller på denna punkt lagt uppenbart felaktiga faktiska omständigheter till grund för bedömningen.
194. Sammanfattningsvis har kommissionen inte grundat sina anmärkningar på enskilda fall. Den har i stället jämfört enskilda fall med vad som kommit fram i samband med omfattande kritiska kontroller av kompensation som beviljats under år 1998 och av detta dragit sina slutsatser om felaktigheter. Vad den nederländska regeringen har anfört är riktigt endast såtillvida att inte alla anmärkningar gäller för samtliga enskilda fall som genomgåtts. Den nederländska regeringen har dock inte lyckats visa att kommissionen har grundat sina bedömningar på uppenbart felaktiga faktiska omständigheter.
3. Proportionalitet och motivering i fråga om de rättsliga följderna
195. Eftersom frågan om kommissionens motivering till den beslutade nedsättningen är nära förbunden med frågan huruvida nedsättningen är proportionerlig skall jag behandla dessa grunder för talan gemensamt avseende båda målen. Parterna har i de båda målen i allt väsentligt anfört samma omständigheter.
196. Däremot skall jag göra själva bedömningen av de båda grunderna i varje mål för sig, eftersom kommissionens anmärkningar skiljer sig åt mellan målen i fråga om antal och styrka.
a) Parternas huvudsakliga argument
i) Proportionalitet
197. I mål C‑293/00 har den nederländska regeringen
anfört att de av kommissionen påtalade bristerna vid genomförandet av åtgärderna för bekämpning av KSP inte står i proportion till den finansiella justering som kommissionen gjort i anledning av dessa.
198. Regeringen har också anfört att kommissionen inte har tagit hänsyn till den särskilt komplicerade situationen i Nederländerna. Vidare har kommissionen grundat sina beslut beträffande samtliga de åtgärder som vidtagits för bekämpning av KSP under år 1997 på några få enskilda fall som inte är representativa.
199. I andra hand har den nederländska regeringen gjort gällande att en justering på 25 procent i samband med avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ endast skall tillämpas när en medlemsstat överhuvudtaget inte har haft något kontrollsystem eller använt sig av ett sådant på ett mycket bristfälligt sätt, och om det finns bevis för vitt utbredda oegentligheter och för bedrägligt och oegentligt förfarande vid vårdslös sjukdomsbekämpning.
200. Kommissionen
har framhållit att de extra kostnader för gemenskapens budget som följer av två av de tio påtalade bristerna kan uppskattas till minst 79 miljoner euro. Den finansiella justering som gjorts gäller endast 42 procent av dessa extra kostnader medan 58 procent belastar gemenskapens budget.
201. I mål C‑501/01 har den nederländska regeringen
anfört att justeringen är oproportionerlig i förhållande till kommissionens anmärkningar angående den kompensation som har utbetalats till djurägarna under år 1998. Det är i vart fall oproportionerligt att göra en generell justering utifrån enskilda fall som inte är representativa. Inte heller vid en jämförelse med förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ går det att förklara den procentsats för justeringen som tillämpats, i synnerhet som kommissionen inte har gjort några anmärkningar av teknisk karaktär annat än för år 1997.
202. Kommissionen
har framhållit att det har varit fråga om en och samma KSP. Anmärkningarna av finansiell och administrativ karaktär är likvärdiga, varför tillämpningen av en identisk procentsats för justeringen för båda tidsperioderna framstår som berättigad. Även på denna punkt har kommissionen gjort gällande att de kostnader för vilka samfinansiering vägrats är långt mindre än de merkostnader för gemenskapens budget som har uppkommit på grund av de påtalade bristerna. En jämförelse med förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ utfaller inte till Nederländernas fördel, eftersom domstolen upprepade gånger har uttalat att kommissionen helt kan utesluta oberättigade kostnader från finansieringen.
ii) Motiveringsskyldigheten
203. Den nederländska regeringen
anser beträffande båda målen att de omtvistade besluten är otillräckligt motiverade och att kommissionen därför inte har iakttagit sin motiveringsskyldighet enligt artikel 253 EG. Kommissionen har framför allt inte redovisat den rättsliga grund som den har tillämpat vid den finansiella justeringen på 25 procent. Kommissionen har heller inte förklarat hur den har kommit fram till uppfattningen att det är nödvändigt att nedsätta det finansiella gemenskapsstödet. En utförlig motivering av det andra omtvistade beslutet har varit desto mer nödvändig, eftersom kommissionen dessförinnan inte hade framfört några betänkligheter mot det nederländska indexeringssystemet.
204. Kommissionen har bestritt att den på något sätt skulle ha brustit i sin motiveringsskyldighet. Den har hänvisat till att omfattningen av motiveringsskyldigheten beror på i vilken mån den till vilken beslutet riktar sig har varit delaktig vid beslutets tillkomst. Kommissionen har vidare erinrat om att de omtvistade besluten har föregåtts av en fördjupad skriftväxling mellan kommissionen och den nederländska regeringen. Av dessa skäl är enligt rättspraxis även en knapp motivering tillräcklig.
205. I mål C‑293/00 har kommissionen även åberopat att den har redovisat samtliga anmärkningar, inklusive den som avser nya beräkningar, i en skrivelse av den 18 november 1999 från Coleman, generaldirektör vid Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd, till Bot, Nederländernas ständige representant. Redan denna skrivelse är tillräcklig för att uppfylla motiveringsskyldigheten.
206. Kommissionen har upprepat vad den anfört i mål C‑501/01 och har hänvisat till en skrivelse av den 11 december 2000 från Coleman.
b) Rättslig bedömning
207. Eftersom omfattningen av anmärkningarna skiljer sig åt i de båda målen anser jag det lämpligt att i varje mål för sig pröva huruvida proportionalitetsprincipen och motiveringsskyldigheten har iakttagits.
i) Mål C‑293/00
– Proportionalitet
208. Om en justering överhuvudtaget skall vara tillåten anser den nederländska regeringen att det i vart fall finns en avvikelse mellan storleken på den nedsättning som kommissionen har beslutat om och dess anmärkningar på den nederländska regeringens politik.
209. Jag har redan uttalat mig i frågan huruvida en schablonmässig justering i princip är tillåten och jag hänvisar därför till min redogörelse ovan(55) .
210. Mot bakgrund av denna redogörelse kan det inte råda något tvivel om att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bestämma påföljden av att gemenskapsrättens krav inte har iakttagits inom ramen för nationella veterinära åtgärder.
211. När kommissionen använder sig av detta bedömningsutrymme är den dock bunden av proportionalitetsprincipen, så att den beslutade påföljden måste stå i proportion till överträdelsens art, svårighetsgrad och omfattning. Därmed utesluts varje form av godtycke när en schablonmässig justering tillämpas.(56)
212. Det förefaller mindre relevant att göra en jämförelse med kriterierna för att tillämpa de procentsatser för justeringar som nämns i Belle-rapporten, eftersom dessa avser medlemsstatens samtliga kostnader, medan procentsatsen i förevarande fall bara kan tillämpas på hälften av samtliga kostnader.
213. I förevarande fall har kommissionen gjort en omfattande dokumentering av såväl bristerna i den nationella veterinärpolitiken som de beräknade ekonomiska konsekvenserna därav. Det skall observeras att kommissionen vid beräkningen av dessa ekonomiska konsekvenser har grundat sig dels på en studie som gjorts vid universitetet i Wageningen, dels när det gäller anmärkningarna av finansiell och administrativ karaktär på egna uppskattningar.
214. Studien från universitetet i Wageningen om de ekonomiska konsekvenserna i anledning av anmärkningarna av teknisk karaktär ger en uppfattning om storleksordningen. Härtill kommer kommissionens uppskattningar i anledning av anmärkningarna av finansiell och administrativ karaktär vilka, om man utgår från att anmärkningarna är riktiga, inte väsentligt avviker från de belopp som den nederländska regeringen har nämnt i skriftväxlingen.
215. Det skall också framhållas att de ekonomiska konsekvenser som kommissionen har beräknat klart överstiger nivån för den finansiella justeringen, och av detta kan man dra slutsatsen att kommissionen har tagit vederbörlig hänsyn till att misstag ofrånkomligen sker när medlemsstaten utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning och att KSP har varit särskilt komplicerad.
216. Min slutsats är därför att den finansiella justeringen i mål C‑293/00 med 25 procent inte är oproportionerlig.
– Motiveringen
217. När det gäller motiveringsskyldigheten skall jag hänvisa till den rättspraxis som kommissionen helt riktigt har citerat och där det sägs följande: ”När det gäller det särskilda sammanhang i vilket utarbetandet av beslut avseende avslutning av räkenskaper tillkommer, måste motiveringen till ett beslut anses vara tillräcklig, då den stat till vilket det är riktat har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet.”(57)
218. Detta torde gälla även i förevarande fall.
219. Enligt fast praxis är nämligen ”omfattningen av motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i fördraget ... beroende av den ifrågavarande rättsaktens karaktär och det sammanhang i vilket den har antagits”(58) . I detta sammanhang har domstolen i sin fasta praxis framhållit, att även om det av den motivering som krävs klart och tydligt skall framgå hur den gemenskapsinstitution som har antagit den omtvistade rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen till den vidtagna åtgärden, och för att domstolen skall ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt, krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen.
220. I förevarande fall är det ostridigt att kommissionen utan dröjsmål har underrättat de nederländska myndigheterna om resultaten av sina kontroller på platsen och inhämtat deras synpunkter på dessa. Vidare är det ostridigt att kommissionen innan besluten meddelades i skrivelser av den 13 januari 1998 och den 29 oktober 1999 lämnade motiveringar till de tilltänkta justeringarna.
221. Konungariket Nederländerna har därmed varit nära delaktigt i utarbetandet av det första omtvistade beslutet och känt till kommissionens skäl för att justera det omtvistade beloppet.
222. Min slutsats är att det omtvistade beslutet sålunda uppfyller kraven enligt artikel 253 EG, varför även denna grund för talan skall ogillas.
ii) Mål C‑501/01
223. Även här får jag hänvisa till att jag redan har uttalat mig för att en schablonmässig justering i princip är tillåten. Frågan är under alla omständigheter huruvida kommissionens val av procentsats för justeringen är välgrundad. Jag har redan klargjort att det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen utan tvekan förfogar över begränsas av förbudet mot godtyckligt handlande(59) .
224. Den nederländska regeringen har i sammanhanget enligt min mening med rätta betonat att situationen år 1998 skilde sig väsentligt från år 1997. Sjukdomen nådde sin kulmen år 1997, och år 1998 var det endast fråga om bekämpning av sjukdomen i ett begränsat antal anläggningar. Kommissionen har beaktat detta såtillvida att den har kritiserat den nederländska regeringens strategi endast när det gäller år 1997.
225. Till skillnad från den nederländska regeringen anser jag emellertid inte att kommissionens anmärkningar beträffande politiken vid KSP-utbrottet i Nederländerna år 1997 saknar betydelse för år 1998. Kommissionens anmärkningar avseende år 1998 hänför sig visserligen bara till frågan om kompensationen till djurägarna. Om det emellertid inte hade förekommit uppenbara strategiska felbedömningar när KSP-sjukdomen bröt ut kunde en spridning av sjukdomen i känd omfattning under vissa omständigheter ha förhindrats så att kostnaderna för år 1998 kanske inte hade uppstått överhuvudtaget.
226. På så sätt hade medlemsstaten kunnat undvika att dra på sig kostnader under det andra året för sjukdomen, och i vart fall finns det därför ett tydligt samband mellan den beslutade nedsättningen för år 1998 och anmärkningarna av teknisk karaktär avseende år 1997. Detta har kommissionen tydligen avstått från att ta upp, eftersom den har begränsat sig till att göra en nedsättning av kostnader för kompensation till djurägarna på grund av anmärkningar som uteslutande hänför sig till år 1998.
227. Som jag redan har anfört har den nederländska regeringen inte lyckats vederlägga kommissionens anmärkningar i sak(60) . Nu är därmed frågan endast huruvida Nederländerna har visat att kommissionen har gjort ett uppenbart bedömningsfel i fråga om valet av procentsats för den finansiella justeringen.
228. Jag kan här konstatera att merkostnaderna år 1998 utifrån de enskilda anmärkningarna enligt kommissionens egna beräkningar varierar mellan 9,4 och 17 procent. Enligt ett internt arbetsdokument hos kommissionen(61) har kommissionen kommit fram till att djur och foder har övervärderats med omkring 28 procent. Nederländerna har dock uppenbarligen inte haft möjlighet att ta ställning till dessa beräkningar.
229. Jag vill här påminna om det förhöjda krav på kommissionens motiveringsskyldighet som jag har berört ovan(62) . Därmed är frågan om kommissionen tillräckligt har motiverat sitt val av procentsats för den finansiella justeringen. För mig framstår det som tveksamt av följande skäl. I en skrivelse av den 11 december 2000 från Coleman med tillkännagivande av de väsentliga anmärkningarna när det gäller kostnaderna år 1998 inskränkte sig kommissionen till vad som hände år 1998 för att motivera sina anmärkningar och därmed även den beslutade justeringen av det finansiella gemenskapsstödet. Därmed är kommissionens hänvisning vid den muntliga förhandlingen till att de båda omtvistade besluten måste överensstämma inte ensamt övertygande. Proportionaliteten hos den för år 1998 beslutade justeringen kan endast bedömas med ledning av hur kommissionen öppet har formulerat motiveringen till sina anmärkningar.
230. Den nederländska regeringen har vidare anfört(63) – utan att ha blivit motsagd på den punkten – att kommissionen ursprungligen föreslog en justering om 15 procent. De ovan berörda merkostnaderna på grund av kommissionens olika anmärkningar ligger nära en sådan procentsats med tanke på att samtliga anmärkningar inte är giltiga för varje fall av kompensation(64) . I skrivelse av den 11 december 2000 uttalade sig kommissionen i stället för en justering om 25 procent utan
att på något sätt hänvisa till omständigheter eller rön(65) som motiverade en sådan förändrad hållning jämfört med det ursprungliga förslaget. Den omständigheten att det helt saknas en motivering till en sådan väsentlig ändring utgör ett betydande hinder för medlemsstaten att utöva sin rätt till försvar(66) . En sådan ändring utan angivande av skäl framstår som godtycklig.
231. Endast en hänvisning till det ovan nämnda arbetsdokumentet(67) vid beräkningen av merkostnaderna kan i detta sammanhang inte vara tillräcklig, eftersom den nederländska regeringen uppenbart inte haft möjlighet att ta ställning till dokumentet. I detta dokument är det för övrigt fråga om en uppskattning som har gjorts på grundval av hypoteser som inte prövats.
232. Av detta skäl anser jag att kommissionen har handlat godtyckligt och i sitt beslut 2001/739 därför har åsidosatt proportionalitetsprincipen och motiveringsskyldigheten.
233. Jag föreslår därför att den nederländska regeringens talan i detta avseende skall bifallas och att det omtvistade beslutet i mål C‑501/01 skall ogiltigförklaras.
VI – Rättegångskostnader
234. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
235. I mål C‑293/00 skall kommissionens yrkande, på grund av vad jag ovan anfört i fråga om målets avgörande, bifallas.
236. I mål C‑501/01 skall Konungariket Nederländernas yrkande, på grund av vad jag ovan anfört i fråga om målets avgörande, bifallas.
VII – Förslag till avgörande
237. På grund av vad jag anfört ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom.
–
I mål C‑293/00
1. Talan ogillas.
2. Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.
– I mål C‑501/01
1. Kommissionens beslut 2001/739/EG ogiltigförklaras.
2. Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	Kommissionens beslut 2000/362/EG av den 25 maj 2000 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 (delgivet med K(2000) 1385 slutlig) (EGT L 129, s. 33), och kommissionens beslut 2001/739/EG av den 17 oktober 2001 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1998 (delgivet med nr K(2001) 3110 slutlig) (EGT L 277, s. 28).
(3)
–	EGT L 224, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 136.
(4)
–	Beslut 94/370/EG av den 21 juni 1994 om ändring av beslut 90/424/EEG om utgifter inom veterinärområdet (EGT L 168, s. 31; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 223).
(5)
–	Det är förklaringen till att det i Amsterdamfördraget finns en särskild bestämmelse i artikel 152.4 EG enligt vilken rådet ges befogenhet att ”med undantag från artikel 37” besluta om ”åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdet”.
(6)
–	Rådets direktiv 80/217/EEG av den 22 januari 1980 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 47, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 11, s. 213). Detta direktiv har ändrats genom rådets direktiv 80/1274/EEG (EGT L 375, s. 75; svensk specialutgåva, område 3, volym 12, s. 272), rådets direktiv 81/476/EEG (EGT L 186, s. 20; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 149), rådets direktiv 84/645/EEG (EGT L 339, s. 33; svensk specialutgåva, område 3, volym 18, s. 89), rådets förordning (EEG) nr 3768/85 (EGT L 362, s. 8; svensk specialutgåva, område 3, volym 20, s. 23), rådets direktiv 85/586/EEG (EGT L 372, s. 44; svensk specialutgåva, område 3, volym 20, s. 74), rådets direktiv 87/486/EEG (EGT L 280, s. 21; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 151), rådets direktiv 91/685/EEG (EGT L 377, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 40, s. 27), och rådets beslut 93/384/EEG (EGT L 166, s. 34; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 241).
(7)
–	Rådets direktiv 2001/89/EG av den 23 oktober 2001 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 316, s. 5).
(8)
–	Rådets direktiv 92/119/EEG av den 17 december 1992 om införande av allmänna gemenskapsåtgärder för bekämpning av vissa djursjukdomar och särskilda åtgärder mot vesikulär svinsjuka (EGT L 62, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 213).
(9)
–	Delgivet med K(2000) 1385 slutlig (EGT L 129, s. 33).
(10)
–	Delgivet med K(2001) 3110 slutlig (EGT L 277, s. 28).
(11)
–	Se särskilt kommissionens skrivelse av den 29 oktober 1999 till den nederländska regeringen, bilaga 7 till ansökan.
(12)
–	Se framför allt kommissionens skrivelse av den 11 december 2000 till den nederländska regeringen, bilaga 3 till ansökan.
(13)
–	Särskild rapport nr 1/2000 om klassisk svinpest, samt kommissionens svar (EGT C 85, s. 1).
(14)
–	Förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, områ de 3, volym 3, s. 23).
(15)
–	Förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103).
(16)
–	Förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 om ändring av förordning (EEG) nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 125, s. 1).
(17)
–	Detta dokument har under mellantiden ersatts av det mer omfattande kommissionens arbetsdokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1993.
(18)
–	Se dom av den 4 juli 1996 i mål C‑50/94, Grekland mot kommissionen (REG 1996, s. I‑3331), dom av den 1 oktober 1998 i mål C‑242/96, Italien mot kommissionen (REG 1998, s. I‑5863), och dom av den 13 juli 2000 i mål C‑243/97, Grekland mot kommissionen (REG 2000, s. I‑5813).
(19)
–	Domen i målet C‑50/94 (ovan fotnot 18), punkt 26 och följande punkt.
(20)
–	Jämför kommissionens uppfattning i målet C‑50/94 (ovan fotnot 18), punkt 24: ”Enligt kommissionen utgör dessa kriterier en gemensam grundläggande överenskommelse i den meningen att man valt en medelväg genom att ett schablonbelopp fastställs om det visar sig vara omöjligt att exakt bestämma det justerade beloppet. Detta gör det möjligt att samtidigt iaktta gemenskapsrätten och en god förvaltning av resurserna inom gemenskapen samt att uppfylla medlemsstaternas förståeliga önskan att undvika överdrivna och oproportionerliga justeringar.”
(21)
–	Av domstolens fasta rättspraxis kan tydligt utläsas att domstolen skall tillämpa en begränsad kontroll så att gemenskapens organ eller medlemsstaterna ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Jämför uttalanden rörande det veterinärområdet närbesläktade läkemedelsområdet: ”Det framgår ... av domstolens rättspraxis att när en gemenskapsmyndighet vid utövandet av sitt uppdrag tvingas göra komplicerade bedömningar har den ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som är underkastat en begränsad domstolsprövning ... I ett sådant fall skall gemenskapsdomstolen inskränka sig till att pröva ... i synnerhet om myndighetens handlande är uppenbart oriktigt eller om det är förenat med maktmissbruk eller om myndigheten klart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning” – förstainstansrättens beslut av den 26 november 2002 i förenade målen T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00, T‑84/00, T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 och T‑141/00, Artegodan GmbH m.fl. (REG 2002, s. II‑0000) med hänvisning till dom av den 24 november 1993 i mål C‑405/92, Mondiet (REG 1993, s. I‑6133), punkt 32, dom av den 5 maj 1998 i mål C‑180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I‑2265), punkt 97, och dom av den 21 januari 1999 i mål C‑120/97, Upjohn (REG 1999, s. I‑223), punkt 34.
(22)
–	Se dom av den 9 januari 2003 i mål C‑157/00, Grekland mot kommissionen (REG 2003, s. I‑0000), punkt 17.
(23)
–	Se ovan punkt 49 och följande punkter.
(24)
–	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed föredraget den 6 mars 2001 i mål C‑375/99, Spanien mot kommissionen (dom av den 13 september 2001, REG 2001, s. I‑5983), punkt 24.
(25)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 413/97 av den 3 mars 1997 om undantagsåtgärder till stöd för grisköttmarknaden i Nederländerna (EGT L 62, s. 26).
(26)
–	Dupliken punkt 55.
(27)
–	Health Strategies to control swine infectious diseases: European Experience. Kommissionens arbetsdokumentav den 30 januari 1996 (nr VI/1715/96), citerad i den särskilda rapporten av revisionsrätten (ovan fotnot 13), punkt 14, fotnot 2.
(28)
–	Se ovan punkt 93 vad den nederländska regeringen har anfört om studien från Landbouwuniversiteit Wageningen.
(29)
–	Det är huvudsakligen fråga om förbud mot att flytta djur, i förekommande fall kopplat till slakt.
(30)
–	Se exempelvis artikel 5 i direktiv 80/21, där i punkt 1 nämns slakt utan dröjsmål av alla svin på anläggningen, och enligt punkt 2 ges möjlighet till djurtransport under förutsättning att djuren slaktas utan dröjsmål. I artikel 8.1 c i direktivet sägs syftet med den offentliga tillsynen vara att ”om edelbart” upptäcka varje misstänkt fall av KSP.
(31)
–	Enligt kommissionen skall djurförflyttningar ha företagits i flera tiotusental fall, se ovan punkt 86.
(32)
–	Rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146). Detta direktiv är den rättsliga grunden för det datorbaserade systemet för anmälan av djurförflyttningar inom gemenskapen (Animo). Jämför den särskilda rapporten av revisionsrätten (ovan fotnot 13), punkt 24 och följande punkter.
(33)
–	Artikel 9.4 i lydelsen enligt rådets direktiv 91/685/EEG av den 11 december 1991 om ändring av direktiv 80/217/EEG om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 377, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 40, s. 27): ”I skyddsområdet skall följande åtgärder vidtas: ... b) Förflyttning och transport av svin på allmänna eller enskilda vägar ... skall förbjudas. ... f) Svinen skall hållas kvar i 21 dagar i den anläggning där de vistas efter ... rengöring och desinficering av de smittade anläggningarna ...”
(34)
–	Artikel 9.8 i lydelsen enligt direktiv 91/685, se fotnot 33: ”Trots vad som föreskrivs i punkt 4 f ... får den behöriga myndigheten tillåta att svin flyttas från anläggningen och transporteras till en destruktionsanstalt för destruktion eller till en plats där svinen slaktas för att brännas eller begravas.”
(35)
–	”De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland. Eindeevaluatie”, den 30 mars 1998.
(36)
–	Se den särskilda rapporten från revisionsrätten (ovan fotnot 13), punkt 46.
(37)
–	Det är dock en tvistig fråga när de nederländska myndigheterna underrättade kommissionen och de andra medlemsstaterna om detta, se ovan punkt 90.
(38)
–	Artikel 3.2 första strecksatsen i beslut 90/424, som kommissionen nämnt i sitt svaromål, förefaller däremot vara utan relevans eftersom den enligt sin ordalydelse handlar om slakt av sjuka djur eller djur som misstänks vara sjuka.
(39)
–	Se tabell 5 beträffande den regionala koncentrationen av svinköttproduktionen i Belgien, Tyskland, Spanien och Nederländerna i den särskilda rapporten av revisionsrätten (ovan fotnot 13).
(40)
–	Se den särskilda rapporten av revisionsrätten (ovan fotnot 13), punkt 46.
(41)
–	Den särskilda rapporten (ovan fotnot 13), punkt 53.
(42)
–	Se ovan punkt 67.
(43)
–	Se den särskilda rapporten av revisionsrätten (ovan fotnot 13), punkt 53.
(44)
–	”Rapport inzake de status per medio 2000 van het beheer over de financïele afwikkeling van de Klassieke Varkenpest 1997 en 1998.”
(45)
–	Se ovan punkt 155.
(46)
–	Se ansökan punkt 181.
(47)
–	Ovan fotnot 44.
(48)
–	Ovan fotnot 44.
(49)
–	Den särskilda rapporten (ovan fotnot 13), punkt 53 och följande punkter.
(50)
–	Fall 1: UBN 420903 Van Dongen; fall 2: UBN 1599297 Bergen; fall 3: UBN 546148 Van Aar; fall 4: UBN 596284 Gerrits-Van Den Berg; fall 5: UBN 1756494 Boxtel; fall 6: UBN 1714759 Nooijen.
(51)
–	Se ovan punkt 24.
(52)
–	Se ovan punkt 164 och följande punkter.
(53)
–	Fallet Van Dongen i (ovan fotnot 49).
(54)
–	Regeringen har hänvisat framför allt till feluppskattningar av veterinärerna och normala variationer hos svinbeståndet.
(55)
–	Se ovan punkt 49 och följande punkter.
(56)
–	Att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning sammanfaller med att domstolen utövar en begränsad kontroll huruvida kommissionen har gjort något uppenbart bedömningsfel. I andra sammanhang (i fråga om utomobligatoriskt skadestånd för gemenskapen) har domstolen uttalat att en uppenbar och allvarlig överträdelse av proportionalitetsprincipen kan föreligga endast om gemenskapsorganets agerande gränsar till godtycke (se dom av den 5 december 1979 i de förenade målen 116/77 och 124/77, Amylum och Tunnel Refineries (REG 1979, s. 3497), punkt 19.
(57)
–	Dom av den 1 oktober 1998 i mål C‑27/94, Nederländerna mot kommissionen (REG 1998, s. I‑5581), punkt 36.
(58)
–	Dom av den 22 juni 1993 i mål C‑54/91, Tyskland mot kommissionen (REG 1993, s. I‑3399), punkt 10. Se också dom av den 28 januari 2003 i mål C‑334/99, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I‑0000), punkt 58, i ett mål beträffande EKSG-fördraget.
(59)
–	Se ovan punkt 211.
(60)
–	Se mina uttalanden ovan punkt 71 och följande punkter.
(61)
–	Bilaga 1 till dupliken.
(62)
–	Se ovan punkt 57.
(63)
–	Se ansökan punkt 35 och bilaga 7 till ansökan.
(64)
–	Se ovan punkt 188.
(65)
–	Exempelvis vilken betydelse anmärkningarna avseende år 1997 har för bedömningen när det gäller år 1998.
(66)
–	Angående principen om rätten att höras i förfarandet vid avslut av räkenskaperna för EUGFJ, se dom av den 19 september 2002 i mål C‑377/99, Tyskland mot kommissionen (REG 2002, s. I‑7421), och mitt förslag till avgörande av den 25 april 2002, särskilt punkt 80 och följande punkter.
(67)
–	Se ovan fotnot 61.