Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
DEAN SPIELMANN
esitatud 22. jaanuaril 2026(1)
Kohtuasi C‑877/24 [Shamsi](i)
X,
Minister van Asiel en Migratie, varem Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
menetluses osales:
Y
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Sisserändepoliitika – Direktiiv 2008/115/EÜ – Artiklid 6, 8 ja 9 – Tagasisaatmisotsus riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes, kellele on mõistetud eluaegne või pikaajaline vangistus – Võimatus täita tagasisaatmiskohustust lähitulevikus – Proportsionaalsuse põhimõte
Sissejuhatus
1.        Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(2) ulatust ühes eriolukorras, nimelt niisuguste (riigis ebaseaduslikult viibivate) kolmandate riikide kodanike olukorras, kellele on asjaomases liikmesriigis mõistetud väga pikad või isegi eluaegsed vangistused kuritegude eest, mis ei ole seotud nende ebaseadusliku riigis viibimisega. Täpsemalt on vaja teha kindlaks, kas ja millistel asjaoludel on liikmesriik endiselt kohustatud tegema nende suhtes tagasisaatmisotsuse, ehkki nende karistuste täitmise tõttu ei saa lähitulevikus kõne alla tulla ei vabatahtlik lahkumine ega sunniviisiline väljasaatmine.
2.        Euroopa Kohtu vastused eelotsusetaotluse esitanud kohtu Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsimustele võimaldavad selgitada eelkõige, kuidas suhestuvad omavahel direktiivi 2008/115 artiklis 6 ette nähtud kohustus teha ebaseadusliku riigis viibimise korral tagasisaatmisotsus ja selle direktiivi artiklist 8 tulenev nõue viia väljasaatmine läbi „võimalikult kiiresti“,(3) kui vangistuse täitmine loob püsiva takistuse. Käesolev kohtuasi annab ka võimaluse täpsustada direktiivi 2008/115 artikli 9 lõike 2 otstarvet väljasaatmise edasilükkamise mehhanismina ja proportsionaalsuse põhimõtte rolli selles kontekstis.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3.        Direktiivi 2008/115 põhjendused 2 ja 4 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)      4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[…]
(4)      Tuleb kehtestada selged, läbipaistvad ja õiglased eeskirjad, millega nähakse ette tõhus tagasisaatmispoliitika, mis on hästihallatava rändepoliitika vajalik osa.“
4.        Direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis b on nähtud ette:
„Liikmesriigid võivad otsustada mitte kohalda käesolevat direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes:
[…]
b)      kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena vastavalt siseriiklikule õigusele või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust.“
5.        Direktiivi artikkel 5 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid nõuetekohaselt arvesse:
a)      lapse parimaid huve,
b)      perekonnaelu,
c)      asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit
ning järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.“
6.        Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõigetes 1–5 on sätestatud:
„1.      Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
2.      Liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivad kolmanda riigi kodanikud, kellele on mõnes muus liikmesriigis väljastatud kehtiv elamisluba või muu riigisviibimise õigust andev luba, peavad viivitamatult minema kõnealuse liikmesriigi territooriumile. Kui asjaomane kolmanda riigi kodanik seda nõuet ei täida või kui kolmanda riigi kodaniku viivitamatut lahkumist nõutakse avaliku korra või riikliku julgeoleku huvides, kohaldatakse lõiget 1.
3.      Liikmesriigid võivad loobuda tagasisaatmisotsuse väljastamisest nende territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes, kui mõni teine liikmesriik võtab kõnealuse kolmanda riigi kodaniku tagasi käesoleva direktiivi jõustumise päeval kehtivate kahepoolsete lepingute või kokkulepete kohaselt. Sellisel juhul kohaldab asjaomase kolmanda riigi kodaniku tagasi võtnud liikmesriik lõiget 1.
4.      Liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tunnistatakse kehtetuks või peatatakse elamisloa või mõne muu riigisviibimist lubava loa kehtivusajaks.
5.      Kui seoses kolmanda riigi kodanikuga, kes viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, on pooleli elamisloa või muu riigisviibimist lubava loa uuendamise menetlus, kaalub kõnealune liikmesriik tagasisaatmisotsuse väljastamisest hoidumist, kuni pooleliolev menetlus on lõppenud, ilma et see piiraks lõike 6 kohaldamist.“
7.        Direktiivi artikli 8 lõiked 1–3 on järgmised:
„1.      Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui artikli 7 lõike 4 kohast tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.
2.      Kui liikmesriik on määranud artikli 7 kohase tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks, võib tagasisaatmisotsuse täita üksnes pärast kõnealuse tähtaja lõppu, kui selle tähtaja jooksul ei ilmne artikli 7 lõikes 4 osutatud ohtu.
3.      Liikmesriigid võivad vastu võtta eraldi haldus‑ või kohtuotsuse või haldus‑ või kohtuakti, millega nähakse ette väljasaatmine.“
8.        Direktiivi artiklis 9 on sätestatud:
„1.      Liikmesriigid lükkavad väljasaatmise edasi, kui:
a)      see oleks vastuolus mittetagasisaatmise põhimõttega või
b)      kui artikli 13 lõike 2 kohaselt on tehtud peatava mõjuga korraldus.
2.      Liikmesriigid võivad väljasaatmise sobiva ajavahemiku võrra edasi lükata, võttes arvesse iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid. Liikmesriigid võtavad eelkõige arvesse:
a)      kolmanda riigi kodaniku füüsilist või vaimset seisundit;
b)      tehnilisi põhjuseid, nagu transpordivõimaluste puudumine või väljasaatmise ebaõnnestumine, kui väljasaadetavat ei ole võimalik kindlaks teha.
3.      Kui väljasaatmine lükatakse edasi vastavalt lõigetele 1 ja 2, võib asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtestada artikli 7 lõikes 3 sätestatud kohustusi.“
Madalmaade õigus
9.        23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000)(4) artiklis 64 on sätestatud:
„Väljasaatmine lükatakse edasi seni, kui välismaalase või tema pereliikme tervislik seisund ei võimalda reisida.“
10.      23. novembri 2000. aasta välismaalaste määruse (Vreemdelingenbesluit 2000)(5) artiklis 6.1 b on nähtud ette:
„Kui välismaalane peab riigi territooriumilt viivitamatult lahkuma […] või ei ole sealt lahkunud talle määratud tähtaja jooksul, võib väljasaatmise edasi lükata. Edasilükkamise üle otsustamisel võetakse arvesse igal juhul välismaalase füüsilist või vaimset seisundit ja niisuguseid tehnilisi põhjuseid nagu transpordivõimaluste puudumine või väljasaatmise ebaõnnestumine, sest väljasaadetava isikut ei ole võimalik tuvastada.
[…]“.
Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
11.      Põhikohtuasi puudutab kahte tagasisaatmisotsust, mille tegi minister van Asiel en Migratie (varjupaiga- ja rändeminister, Madalmaad) (edaspidi „minister“) X ja Y suhtes, kes on kaks kolmanda riigi kodanikku.
12.      Aserbaidžaani kodanikust X‑le mõistis Madalmaade kohus 19. jaanuaril 2015 eluaegse vangistuse 2011. aasta mais toime pandud mitme tapmise eest. Sellele süüdimõistmisele tuginedes tunnistas minister X alalise elamisloa 20. septembri 2018. aasta otsusega tagasiulatuvalt alates 12. maist 2011 kehtetuks ja tegi talle ettekirjutuse Euroopa Liidust viivitamatult lahkuda. Ta määras X suhtes ka 10aastase sisenemiskeelu. 27. juuli 2020. aasta otsusega jättis minister rahuldamata vaide, mille X oli tema 20. septembri 2018. aasta otsuse peale esitanud.
13.      X esitas ministri 27. juuli 2020. aasta otsuse peale kaebuse rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen’s-Hertogenbosch en Amsterdamile (Haagi esimese astme kohtu ’s-Hertogenboschi ja Amsterdami kohtumaja, Madalmaad). Nimetatud kohus jättis selle kaebuse 14. jaanuari 2022. aasta otsusega rahuldamata eelkõige põhjendusel, et minister oli direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel tagasisaatmisotsuse tegemiseks kohustatud. Konkreetselt viibis X selle kohtu hinnangul Madalmaades ebaseaduslikult tema elamisloa kehtetuks tunnistamise tõttu ja tagasisaatmisotsus oli vajalik, et tagada tema väljasaatmine juhul, kui ta peaks vabastatama. Nimelt võib niisugune vabastamine kõne alla tulla alles pärast 25aastast vangistust.(6)
14.      X esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
15.      Vahepeal oli Afganistani kodanikust Y sisenenud 31. augustil 2018 Saksamaalt Madalmaadesse pärast seda, kui tema Saksamaal esitatud varjupaigataotlus oli seal jäetud lõplikult rahuldamata. 16. novembril 2020 mõistis Madalmaade kohus talle lõplikult jõustunud otsusega kahe tema Madalmaadesse sisenemise päeval toime pandud terroristliku motiiviga mõrvakatse eest 25aastase vangistuse. Sellest ajast peale viibib ta vangistuses. Lisaks ei ole Y‑l kunagi olnud Madalmaades elamise õigust.
16.      Minister tuvastas 25. aprilli 2023. aasta otsusega, et Y viibib Madalmaades ebaseaduslikult, tegi talle ettekirjutuse Euroopa Liidust viivitamatult lahkuda ja kehtestas tema suhtes 20aastase sisenemiskeelu.
17.      Y esitas selle otsuse peale kaebuse rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen’s-Hertogenbosch en Amsterdamile (Haagi esimese astme kohtu ’s-Hertogenboschi ja Amsterdami kohtumaja). Kõnealune kohus rahuldas selle kaebuse 22. detsembri 2023. aasta kohtuotsusega, asudes seisukohale, et minister ei oleks tohtinud teha tagasisaatmisotsust olukorras, kus ta ei suuda isikut välja saata pikaajalise vangistuse täitmise tõttu. Nimetatud kohus järeldas seda muu hulgas Euroopa Kohtu 14. jaanuari 2021. aasta kohtuotsusest Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (saatjata alaealise tagasisaatmine)(7) ja 24. veebruari 2021. aasta kohtuotsusest M jt (teisele liikmesriigile üleandmine)(8).
18.      Minister esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
19.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb, et vaidlust ei ole selles, et X ja Y viibivad Madalmaades ebaseaduslikult, et nad ei ole tuginenud direktiivi 2008/115 artiklis 5 loetletud põhimõtetele ja et nad ei kuulu direktiivi artikli 6 lõigetes 2–5 sätestatud tagasisaatmisotsuse tegemise kohustusest tehtavate erandite kohaldamisalasse.
20.      Seejuures on põhikohtuasja pooled siiski eri arvamustel küsimuses, kas minister tohtis teha X ja Y suhtes tagasisaatmisotsuse, kuigi vangistuse tõttu ei saa nad tagasipöördumiskohustust täita ja minister ei saa neid välja saata.
21.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses esiteks, et kuigi direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikega 1 näib olevat kehtestatud kohustus teha niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas tagasisaatmisotsus, ei ole selles direktiivis selgelt kindlaks määratud, kuidas suhestub see kohustus asjaoluga, et niisuguses olukorras on igasugune tegeliku tagasisaatmise võimalus välistatud pika aja vältel. Pealegi ei ole tema hinnangul selge, kas X ja Y tagasisaatmist on võimalik direktiivi artikli 9 lõike 2 alusel edasi lükata, sest see õigusnorm näib hõlmavat piiratud kestusega edasilükkamise juhtumeid. Lisaks ei võimalda see, kuidas viimati viidatud säte on Madalmaade õigusesse üle võetud, väljasaatmist vabadusekaotusliku karistuse täitmise tõttu edasi lükata.(9)
22.      See kohus leiab ka, et Euroopa Kohtu praktika analüüs, millest ilmneb muu hulgas kohustus teha väljasaatmine teoks „võimalikult kiiresti“, ei võimalda samuti lahendada direktiivi 2008/115 kõnesolevat tõlgendamisraskust.
23.      Teiseks, juhul kui ministril ei olnud õigust teha põhikohtuasjades tagasisaatmisotsust, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas ta pidi siis direktiivi 2008/115 kohaselt andma X‑le ja Y‑le elamisloa, et vältida niisuguse olukorra püsimist, kus nende suhtes ei saa algatada tagasisaatmismenetlust, kuid nad ei viibi asjaomase liikmesriigi territooriumil siiski seaduslikult.
24.      Kolmandaks on sellel kohtul küsimus, kas tagasisaatmisotsuse tegemise vastu on võimalik tugineda proportsionaalsuse põhimõttele.
25.      Nendel asjaoludel otsustas Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas [direktiiv 2008/115], eelkõige selle artiklid 6, 8 ja 9 ei luba teha tagasisaatmisotsust välismaalase suhtes, kes tulenevalt pikaajalise või eluaegse vabadusekaotusliku karistuse kandmisest ei saa pika aja jooksul oma tagasipöördumiskohustust täita ja keda ei saa Euroopa Liidu territooriumilt ka välja saata?
2.      Kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt: kas sellisel juhul on liikmesriik kohustatud väljastama – näiteks [direktiivi 2008/115] artikli 6 lõike 4 alusel – välismaalasele pikaajalise või eluaegse vangistuse ajaks sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida?
3.      Kas [direktiivi 2008/115] artikli 6 lõike 1 kontekstis on lisaks lõigetes 2–5 sätestatud eranditele ning direktiivi artiklis 5 osutatud põhimõtetele ja huvidele võimalik konkreetsel juhtumil viia läbi proportsionaalsuse hindamine?“
26.      Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja pooled X ja Y, Madalmaade, Belgia, Tšehhi ja Saksamaa valitsus ning Euroopa Komisjon.
Õiguslik analüüs
27.      Kohe alguses on tarvis tõdeda, et eelotsuse küsimused jagunevad kahte ossa. Esimesse ossa kuuluvad esimene ja kolmas küsimus, millega Euroopa Kohtul palutakse võtta seisukoht, kas direktiiviga 2008/115 on kooskõlas tagasisaatmisotsuse tegemine kolmandate riikide kodanike suhtes, kes peavad kõigepealt ära kandma pika või isegi eluaegse vangistuse. Teine küsimus moodustab teise osa. See küsimus, mis esitatakse juhuks, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt, on küsimus, kas asjasse puutuval liikmesriigil on kohustus anda asjaomasele isikule tema karistuse kandmise ajaks ja kuni tema tegeliku väljasaatmiseni välja elamisluba, mis võimaldab tal liikmesriigi territooriumil viibida. Kõigepealt käsitlen esimest ja kolmandat küsimust ning seejärel analüüsin teist küsimust.
Esimene ja kolmas küsimus
Sissejuhatavad märkused
28.      Esimese küsimuse puhul, mis on tihedalt seotud kolmandaga, tuleb piiritleda eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtluse allikas. See kohus peab põhikohtuasjades direktiivi 2008/115 kohaldama nii, et ühelt poolt tagasisaatmisotsuse tegemise ja teiselt poolt kõnesolevate isikute väljasaatmise meetme võtmise vahel on märkimisväärne ajavahe. Teiste sõnadega toob eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus ilmsiks olemusliku pinge riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmisotsust tegema kohustava direktiivi 2008/115 artikli 6 ja direktiivi artiklist 8 tuleneva kohustuse vahel asjaomane isik välja saata, kusjuures tagasisaatmismenetluse need kaks etappi peavad Euroopa Kohtu praktika kohaselt üksteisele järgnema „võimalikult kiiresti“.(10)
29.      Esitatud küsimuste esimesele osale vastamiseks tuleb analüüsida esiteks direktiivi 2008/115 asjakohaste sätete omavahelist suhet, lähtudes direktiivi eesmärkidest niisugustena, nagu need tulenevad selle üldisest ülesehitusest, ja teiseks viisi, kuidas need sätted suhestuvad teiste õigusnormidega, mida võidakse käesolevas kohtuasjas kohaldada, eelkõige direktiivi väljasaatmise edasilükkamist käsitleva artikliga 9.
30.      Kõigepealt tuleb seega üksteise järel käsitleda järgmisi küsimusi: esiteks kas direktiiv 2008/115 kohustab tegema tagasisaatmisotsust, kui kolmanda riigi kodanik viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult? Seejärel, kuidas suhestuvad omavahel niisuguse otsuse täitmine ja kriminaalmenetluse alustamine selle liikmesriigi poolt, olenemata sellest, kas see kriminaalmenetlus on seotud riigis ebaseaduslikult viibimisega või mitte? Lõpuks, et teha kindlaks, kas tagasisaatmismenetluse katkestamine on direktiivi 2008/115 seisukohast mõeldav, siis millise ulatusega on direktiivi artikkel 9, milles on loetletud juhtumid, mil väljasaatmise võib edasi lükata?
Kohustus teha tagasisaatmisotsus
31.      Direktiiv 2008/115 kehtestab asjaomase liikmesriigi ametiasutustele kaks nõuet korraga. Esiteks on liikmesriigi ametiasutused direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt kohustatud – ilma et see piiraks selle artikli lõigetes 2–5 sätestatud erandite kohaldamist – tegema tagasisaatmisotsuse, kui on tuvastatud, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis ebaseaduslikult.(11) Teiseks peavad samad ametiasutused tagama direktiivi artikli 8 kohaselt selle otsuse tegeliku hoolika täitmise, veendudes, et võetud meetmete eesmärk on tõesti asjaomase isiku väljasaatmine. Seepärast leiab Euroopa Kohus sõnaselgelt, et „direktiivi artiklis 8 liikmesriikidele pandud kohustus alustada nimetatud artikli lõikes 1 sätestatud juhtudel väljasaatmist tuleb täita võimalikult kiiresti“.(12)
32.      Need kaks nõuet, st nõue teha riigis ebaseadusliku viibimise korral tagasisaatmisotsus ja siis nõue täita see hoolikalt peegeldavad direktiivi 2008/115 eesmärki ennast, milleks on korraldada tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.(13) Nagu Euroopa Kohus on pidevalt meenutanud, ei tohi liikmesriigid direktiivis 2008/115 ette nähtud meetmete võtmisel valida praktikaid, mis võivad „ohustada direktiivi eesmärgi saavutamist, s.o riigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike tõhusa väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitika kehtestamist“.(14)
33.      Eelnevast tuleneb, et asjaomase liikmesriigi ametiasutustel ei ole lihtsalt võimalus teha tagasisaatmisotsus, vaid nad on põhimõtteliselt kohustatud selle tegema,(15) kui tuvastatakse, et asjaomane isik viibib riigis ebaseaduslikult. Sellest kohustusest võib erandi teha ainult direktiivi 2008/115 artikli 6 lõigetes 2–5 sõnaselgelt ette nähtud juhtudel(16) või juhul, kui selle direktiivi artiklis 5 ammendavalt loetletud nõuded takistavad niisuguse otsuse tegemist.
Direktiivi 2008/115 kohaldamine ja liikmesriikide pädevus kriminaalasjades
34.      Tuleb analüüsida viisi, kuidas suhestub tagasisaatmismenetlus asjaomase liikmesriigi pädevusega kriminaalasjades, mis võimaldab tal alustada kriminaalmenetlust faktiliste asjaolude tõttu, mis on või ei ole seotud riigis ebaseadusliku viibimisega. Sellega seoses näib mulle, et tuleb teha vahet kahe olukorra vahel. Esiteks on olukorrad, mida Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas juba käsitlenud ja mis puudutavad kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimisega otseselt seotud süütegusid. Teiseks on kriminaalmenetlused ja süüdimõistmised seoses süütegudega, mis ei ole seotud ainuüksi ebaseadusliku riigis viibimisega, mis vastab just olukorrale põhikohtuasjas. Mulle tundub, et kõnesoleva kriminaalkaristuse laad on asjakohane kriteerium nende kahe kategooria eristamiseks.
35.      Esimese kategooriaga on nii, et Euroopa Kohus on selle problemaatika täpselt piiritlenud ja andnud vastused, mis järgivad tema hinnangul otseselt eespool punktis 32 mainitud, direktiiviga 2008/115 taotletava eesmärgi loogikat. Sellest kohtupraktikast ilmneb, et Euroopa Kohus peab oluliseks sobitada omavahel kokku ühelt poolt tagasisaatmisdirektiivi soovitav toime ja teiselt poolt liikmesriikide pädevus kriminaalasjades.(17) Sellest tuleneb, et liikmesriigi territooriumil ebaseadusliku viibimisega seotud kriminaalkaristus ei tohi viia direktiivi 2008/115 soovitava toime vähenemiseni ning eelkõige kahjustada tagasisaatmisotsuse tegelikku ja hoolikat täitmist.
36.      Nii otsustas Euroopa Kohus kohtuotsuses El Dridi, et kriminaalkaristus ei ole direktiiviga 2008/115 kooskõlas, kui selle tulemus on niisugune, et riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes ei algatata tagasisaatmismenetlust.(18) Selle kohtuotsuse jätkuks on Euroopa Kohus ka otsustanud, et üksnes ebaseaduslikku riigis viibimist puudutavaid meetmeid ei saa enne tagasisaatmismenetluse elluviimist või selle ajal vahele lükkida, kui need takistavad selle täitmist või kahjustavad selle tõhusust.(19) Nii on see eelkõige elukohast lahkumise keeluga(20) või ka sellega, kui tagasipöördumiskohustus asendatakse trahviga,(21) mis ei ole direktiiviga 2008/115 kooskõlas. Seevastu siis, kui kriminaalkaristus ei ole takistuseks tegelikule tagasisaatmisele, näiteks seepärast, et tegemist on rahalist laadi karistusega, on see direktiiviga 2008/115 endiselt kooskõlas.(22)
37.      Teiseks teise kategooria, st juhtumi kohta, mil kolmanda riigi kodanik paneb toime muu kriminaalkorras karistatava teo kui ainult riigis ebaseaduslikult viibimine, tuleb kohe meenutada, et direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti b kohaselt „[võivad l]iikmesriigid […] otsustada mitte kohalda käesolevat direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes[,] kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena vastavalt siseriiklikule õigusele või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust“. Niisugusel juhul võib direktiivi 2008/115 asjaomase isiku suhtes mitte kohaldada ja liikmesriigid võivad järelikult talle mõista kriminaalkaristuse tema ebaseadusliku riigis viibimise tõttu, ilma et nad oleksid kohustatud järgima kohtuotsusest El Dridi tuleneva kohtupraktika loogikat.
38.      Euroopa Kohus meenutas seda kohtuotsuses Achughbabian, otsustades, et „kolmandate riikide kodanikud, kes on lisaks ebaseadusliku viibimise süüteole toime pannud ühe või mitu muud süütegu, võib vajaduse korral jätta direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 2 punkti b alusel selle direktiivi kohaldamisalast välja“.(23) Seda lähenemist selgitati seejärel kohtuotsuses Affum(24), milles Euroopa Kohus märkis, et „direktiiv 2008/115 ei välista liikmesriikide õigust määrata vangistust [pr keeles „réprimer“] muude süütegude toimepanemise eest kui need, mis pannakse toime üksnes ebaseadusliku sisenemisega, kaasa arvatud olukorrad, kus tagasisaatmismenetlus ei ole veel lõpetatud“.(25)
39.      Euroopa Kohtu see kaalutlus tundub mulle eriti oluline käesoleva kohtuasja kontekstis, sest Euroopa Kohus kasutab terminit „karistama“ [pr keeles „réprimer“], mitte kitsamat terminit „mõistma“ karistust [pr keeles „prononcer“]. Minu arvates ei hõlma mõiste „karistamine“(26) mitte ainult süüteo süüks panemist ja karistuse mõistmist, vaid põhimõtteliselt ka selle karistuse täitmist. Kui Euroopa Kohus oleks soovinud piirduda ainult süüteoks kvalifitseerimise ja karistuse mõistmisega, ei oleks ta kasutanud nii palju hõlmavat terminit nagu „karistama“ [pr keeles „réprimer“]. Lisaks kuna Euroopa Kohus kinnitab, et neid kahte menetlust, st kriminaalmenetlust ja asjaomase isiku tagasisaatmise menetlust võib läbi viia paralleelselt, on enesestmõistetav, et nii on see veelgi enam siis, kui kriminaalasjas süüdimõistmine eelneb tagasisaatmisotsuse tegemisele, nagu see on põhikohtuasjades.
40.      Kõikidest eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et ei direktiivi 2008/115 eesmärk ega ka tagajärg ei ole piirata üldiselt liikmesriikide pädevust kriminaalasjades, mis võimaldab karistada muude süütegude eest kui need, mis on seotud ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimisega. Liikmesriikidele jääb seega võimalus mõista vabadusekaotuslikke karistusi süütegude eest, mis ei ole seotud ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimisega, ja tuvastada seejärel ebaseaduslik riigisviibimine. Sellega seoses tuleb märkida, et põhikohtuasjades ei sea ei X ega Y kahtluse alla seda, et nende kõnesoleva liikmesriigi territooriumil viibimine on ebaseaduslik.
41.      Kuid nagu juba meenutatud, ei ole liikmesriikidel mitte lihtsalt võimalus teha tagasisaatmisotsus, vaid nad on põhimõtteliselt kohustatud selle tegema, kui tuvastatakse ebaseaduslikult riigis viibimine, mistõttu tuleb analüüsida, kas direktiiv 2008/115 ise annab meile võtme selle artiklite 6 ja 8 tõlgendusteks, mis on omavahel kooskõlas.
Artiklitest 6 ja 8 tulenevate kohustuste kokkusobitamine direktiivi 2008/115 artikli 9 abil
42.      Nüüd analüüsin, kas direktiivi 2008/115 artiklite 6 ja 8 omavahelist olemuslikku pinget saab leevendada, lähtudes Euroopa Kohtu praktikast või nende õigusnormide süstemaatilise tõlgenduse abil, eelkõige asetades need suhtesse direktiivi artikliga 9.
43.      Euroopa Kohus on oma hiljutises praktikas välja toonud „tagurpidi“ suhte direktiivi 2008/115 artiklite 6 ja 8 vahel selles mõttes, et kohustus teha artikli 6 alusel tagasisaatmisotsus ei ole automaatne, vaid eeldab algusest peale, et artikli 8 kohaselt hinnatakse, kas väljasaatmine on ka tegelikult võimalik. Sellest kohtupraktikast ilmneb, et tagasisaatmisotsuse tegemine eeldab, et algusest peale võetakse arvesse selle otsuse täitmise prognoositavaid tingimusi selles mõttes, et tagasisaatmisotsust ei saa kehtivalt teha, kui väljasaatmine ei ole praktiliselt mõeldav.
44.      Niisugune juhis tuleneb 22. novembri 2022. aasta kohtuotsusest Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (väljasaatmine – meditsiiniline kanep)(27) ning kohtuotsustest TQ ja M. Esimeses otsustas Euroopa Kohus, et tagasisaatmisotsust ei saa teha, kui kolmanda riigi kodanikku, kes viibib selle liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult ja kellel on raske haigus, ähvardab seetõttu, et sihtriigis ei ole sobiv ravi kättesaadav, reaalne oht oodatava eluea oluliseks lühenemiseks või terviseseisundi kiireks, tõsiseks ja pöördumatuks halvenemiseks. Teises nõudis Euroopa Kohus muu hulgas saatjata alaealise puhul, et veel enne tagasisaatmisotsuse tegemist tehakse kindlaks sobiv vastuvõtulahendus, mille puudumise korral ei saa sellist otsust teha. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus M, leidis ta sisuliselt, et teises liikmesriigis pagulasseisundi saanud kolmanda riigi kodaniku suhtes ei saa teha liikmesriigis, kus ta ebaseaduslikult viibib, mittetagasisaatmise põhimõtte tõttu päritoluriiki tagasi saatmise otsust.(28)
45.      Ma ei arva siiski, et selle kohtupraktika suuna saaks üle kanda olukorrale põhikohtuasjas. Eespool viidatud kohtuasjades tuleneb väljasaatmise takistus peamiselt olukorrast, mis asjaomast isikut sihtriigis ees ootab (ebainimliku või alandava kohtlemise oht, sobiva vastuvõtulahenduse puudumine, mittetagasisaatmise põhimõtte rikkumine).(29) Seevastu väga pikkade või eluaegsete vangistuste juhtumil nagu põhikohtuasjades tuleneb väljasaatmise takistus täitvale liikmesriigile omasest riigisisesest asjaolust, nimelt kriminaalkohtute mõistetud karistuse täideviimisest.
46.      Seega tuleb küsimuse puhul, kas tagasisaatmisotsuse saab teha, kui väljasaatmine ei ole vabadusekaotusliku karistuse täitmise tõttu võimalik, lähtuda teisest loogikast, mis on direktiivi 2008/115 ülesehituses endas.
47.      Sellega seoses näib mulle asjakohane direktiivi 2008/115 artikli 9 lõige 2. Niisuguse isiku olukorda, kellele on mõistetud vabadusekaotuslik karistus, võib käsitleda, lähtudes sellest õigusnormist, millega korraldatakse just juhtumit, mil tagasisaatmisotsust ei saa täita otsekohe. Selle lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad väljasaatmise edasi lükata „sobiva ajavahemiku võrra“, võttes arvesse „iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid“, eelkõige siis, kui on tehnilisi või asjaomase isiku olukorraga seotud põhjuseid. Minu arvates võib väljasaatmise edasilükkamist vabadusekaotusliku karistuse täitmise ajaks käsitleda selles raamistikus.
48.      Esiteks, kuigi direktiivi 2008/115 artikli 9 lõike 2 tekstis on edasilükkamise põhjendamiseks tõesti mainitud niisuguseid meditsiinilisi või tehnilisi põhjuseid nagu „kolmanda riigi kodaniku füüsiline või vaimne seisund“ või ka „tehnilisi põhjuseid, nagu transpordivõimaluste puudumine või väljasaatmise ebaõnnestumine, kui väljasaadetavat ei ole võimalik kindlaks teha“, ei ole see loetelu piiratud. Nähes ette, et liikmesriigid „võtavad“ väljasaatmise „sobiva ajavahemiku võrra“ edasi lükkamisel „eelkõige arvesse“(30) neid juhtumeid, andis liidu seadusandja minu arvates direktiivi 2008/115 artikli 9 lõikele 2 paindlikuma ja nö funktsionaalsema rolli võrreldes selle artikli lõikega 1, milles on ammendavalt nimetatud juhtumid, mil väljasaatmine tuleb edasi lükata.
49.      Sõnal „eelkõige“ on seejuures määrav tähtsus. See näitab, et loetletud põhjused on näitlikud, mitte ammendavad.(31) Teiste sõnadega on direktiivis 2008/115 sõnaselgelt nõustutud, et on olukordi, kus väljasaatmist ei saa faktiliselt või õiguslikult täita kohe, ehkki tagasisaatmisotsus on tehtud ja liikmesriigil on edasi kohustus väljasaatmine „võimalikult kiiresti“ teoks teha.(32)
50.      Nimelt tekitab ebaseadusliku riigis viibimisega võrreldes eraldiseisvate kuritegude eest mõistetud vangistus juba oma olemuselt materiaalse võimatuse teha väljasaatmine teoks enne asjaomase isiku vabastamist. Tegemist on objektiivse takistusega, mis ei sõltu viimase tahtest ja kuulub minu arvates „iga üksikjuhtumi konkreetsete asjaolude“ hulka direktiivi 2008/115 artikli 9 lõike 2 tähenduses ning õigustab sellena tagasisaatmisotsuse täitmise edasilükkamist.
51.      Teiseks toetab direktiivi 2008/115 artikli 9 lõike 2 ülesehitus ise ideed, et see võib olla väljasaatmise edasilükkamise aluseks pikaajalise vangistuse täitmise jooksul. Mõiste „sobiv ajavahemik“ ei ole iseenesest samaväärne „lühikese ajavahemiku“ või „rangelt piiratud ajavahemikuga“, see tähistab kestust, mis on vajalik ja edasilükkamise põhjusega proportsionaalne.
52.      Teiste sõnadega ei saa edasilükkamine olla ei määramata ega muutmatult kindla kestusega. See peab jääma piiratuks ajaga, mis on rangelt vajalik, et kaoks väljasaatmise objektiivne takistus, milleks on vangistus. Seda tuleb ka korrapäraste ajavahemike järel kontrollida, mis võimaldab analüüsida iga asjaolude muutust, mis on pärast tagasisaatmisotsuse tegemist toimunud ja võib avaldada märkimisväärset mõju asjaomase isiku olukorra hindamisele, lähtudes direktiivist 2008/115 ja eelkõige selle artiklist 5.(33) Konkreetselt peavad asjaomase liikmesriigi pädevad asutused endalt sobivate ajavahemike järel küsima, kas väljasaatmise saab mõistlikult teoks teha, eelkõige tingimusliku vabastamise või karistuse ümberhindamise tähtaegade lähenemisel. Kui vabastamist on ette näha, peavad need asutused tagasisaatmise elluviimist uuesti analüüsima, võttes arvesse direktiivi 2008/115 artiklis 5 ette nähtud tagatisi.(34)
53.      Kolmandaks tähendab sellega nõustumine, et kriminaalasjas mõistetud pikaajaline vangistus kujutab endast takistust, mis ei võimalda üldse tagasisaatmisotsust tehagi, asjaolude sunnil niisuguse abstraktse kestuse piiri kindlaksmääramist, mille ületamise korral on liikmesriik kohustatud jätma selle otsuse tegemata. Miski direktiivis 2008/115 ei võimalda aga niisugust piiri tuvastada. Ei artiklis 6, millega on põhimõtteliselt kohustatud tegema riigis ebaseadusliku viibimise korral tagasisaatmisotsus, ega artiklites 8 ja 9, mis reguleerivad täitmist ja edasilükkamist, ei ole tehtud vahet „lühikeste“ ja „pikkade“ karistuste vahel ega nähtud ette konkreetset regulatsiooni eluaegsete vangistuste puhuks.
54.      Leian, et jäiga ajalise kriteeriumi (üks, viis, kümme või kolmkümmend aastat vangistust?) kehtestamisega tõlgendamise teel lisataks direktiivi 2008/115 tingimus, mida see ei sisalda. Pealegi viiks riiklike kriminaalõigussüsteemide, tingimisi vabastamise regulatsioonide ja karistuste kohandamise viiside mitmekesisus tingimata selleni, et piirid on eri liikmesriikides erinevad, mis võib muuta hapraks õiguskindluse, killustada tagasisaatmise regulatsiooni ja kahandada kokkuvõttes direktiivi 2008/115 soovitavat toimet.
55.      Neljandaks ja nagu märkis eelkõige Madalmaade valitsus, oleksid üksnes karistuse kestusel rajaneval kriteeriumil paradoksaalsed tagajärjed direktiivi 2008/115 seisukohast. Raskeimate kuritegude toimepanijad, kellele on mõistetud väga rasked karistused või eluaegne vangistus, nagu isikud, kellega on tegemist põhikohtuasjades, pääseksid nende suhtes tagasisaatmisotsuse tegemisest hetkel, mil nad kriminaalkorras süüdi mõistetakse, ja seda põhjendusel, et neid saab välja saata alles väga pika aja pärast, samas kui kergema karistuse saanud isikute suhtes kohaldataks selles direktiivis sätestatud regulatsiooni ikka täielikult.
56.      Niisugune asjade korraldus tekitaks minu meelest raskesti õigustatava erineva kohtlemise. Mida raskem kuritegu, seda enam oleks asjaomane isik praktikas „kaitstud“ selle vastu, et tema kriminaalkorras süüdimõistmise hetkel tehakse otsus, milles tuvastatakse, et ta viibib riigis ebaseaduslikult, ja mis toob kaasa tema väljasaatmise. Euroopa Kohus on aga pidevalt sisuliselt meenutanud, et direktiivi 2008/115 eesmärk on just vältida ebaseadusliku riigis viibimise haldamise paralleelseid regulatsioone seeläbi, et kehtestatakse tagasisaatmisotsuste tegemise ja täitmise ühtne raamistik.(35) Karistuse pikkus ei saa seega toimida tegurina, millest sõltub tagasisaatmisotsuse tegemine ise.
57.      Viiendaks on niisugune lähenemine kooskõlas direktiivi 2008/115 tõhususe-eesmärgiga. Nagu märkisid eelkõige komisjon ning Saksamaa ja Madalmaade valitsus, siis kui tagasisaatmisotsus tehakse karistuse täitmise ajal, on ametiasutustel nii palju aega, et valmistada kohe alguses ette väljasaatmise konkreetne kord, mistõttu võib see toimuda võimalikult kiiresti direktiivi 2008/115 artikli 8 lõike 1 tähenduses niipea, kui mõistetud karistus on ära kantud. See võimaldab ka – nagu on märkinud Belgia ja Madalmaade valitsus – kaitsta süüdimõistetute üleviimist käsitlevate rahvusvaheliste vahendite kasutamist,(36) need vahendid eeldavad aga eelnevalt võetud väljasaatmismeetme olemasolu, ilma et direktiivi 2008/115 eesmärk oleks seda takistada, tingimusel et järgitakse selles sätestatud tagatisi.
58.      Kuuendaks võib suhet tagasisaatmisotsuse ja vabadusekaotuslike karistuste vahel vajalikul määral selgitada kohtuotsus Gnandi(37). Selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et pärast rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmist esimeses kohtuastmes muutub asjaomase isiku riigis viibimine ebaseaduslikuks direktiivi 2008/115 tähenduses ja seega võib teha tagasisaatmisotsuse või isegi kombineerida selle samasse otsusesse otsusega, millega tehakse lõpp seaduslikule riigis viibimisele. Ta lisas siiski, et kui selle tagasisaatmisotsuse peale esitatud kaebusel on peatav toime, tuleb peatada selle otsuse kogu toime kaebemenetluse lõpliku tulemiseni, kusjuures asjaomasele isikule jäävad vahepeal mittetagasisaatmise põhimõtte kaitsmiseks vajalikud õigused. Euroopa Kohus on seega nõustunud kolme asjaolu kooseksisteerimisega: ebaseaduslik riigisviibimine, juba tehtud tagasisaatmisotsus ja õiguslik võimatus väljasaatmist teoks teha teatava ajavahemiku jooksul. Euroopa Kohtu sõnul ei ole see direktiiviga 2008/115 vastuolus, vaid selle direktiiviga on korraldatud selle suhet reguleeritud peatamise abil.
59.      Mutatis mutandis võib seda loogikat kohaldada analoogia alusel niisuguse kolmanda riigi kodaniku olukorra suhtes, kellele on mõistetud pikaajaline või karistuse lühendamise võimalusega eluaegne vangistus.(38) Kui tuvastatakse, et riigisviibimine on ebaseaduslik, peab liikmesriik põhimõtteliselt tegema direktiivi 2008/115 artikli 6 kohaselt tagasisaatmisotsuse. Takistust, mis seisneb vangistuses, ei tohi käsitada nii, et ei tehta üldse mingit otsust, vaid nõnda, et selle täitmine lükatakse edasi „sobiva ajavahemiku võrra“ direktiivi artikli 9 lõike 2 tähenduses.
60.      Seitsmendaks eeldab eluaegsete vangistuste juhtum minu arvates eraldi analüüsi. Kui eluaegne vangistus on lühendatav – st seda karistust võidakse kohandada, korrapäraste vaheaegade järel läbi vaadata või isik võidakse tingimisi vabastada –, siis eksisteerib kas või kauges tulevikus vabastamise võimalus. Seejuures on tagasisaatmisotsuse täitmise edasilükkamine ikka direktiiviga 2008/115 kooskõlas, tingimusel et see põhineb kindlaks määrataval väljasaatmise perspektiivil ja et see vaadatakse korrapäraste vaheaegade järel uuesti läbi. Nagu on märgitud eespool punktides 51 ja 52, võib mõiste „sobiv ajavahemik“ siis hõlmata märkimisväärset perioodi, kuid ametiasutused peavad korrapäraste vaheaegade järel kontrollima, kas ja millal võib väljasaatmine asjaomase isiku karistust arvestades konkreetselt kõne alla tulla.
61.      Seevastu juhul, kui eluaegne vangistus ei ole lühendatav, st kui riigisiseses õiguses ei ole ette nähtud mingit vabastamise või kohandamise mehhanismi ega eksisteeri mingit vabastamise perspektiivi,(39) näib mulle, et direktiivi 2008/115 loogika ise saavutab oma piirid, mis puudutab tagasisaatmisotsuse tegemise kohustust. Mõistet „sobiv ajavahemik“ ei saa laiendada niivõrd, et see hõlmab peatamist määramata ajaks, mis on praktikas samaväärne väljasaatmise edasilükkamisega sine die. Niisugune edasilükkamine määramata ajaks oleks vastuolus nõudega, et peab eksisteerima tegelik väljasaatmise perspektiiv,(40) ja direktiivi eesmärgiga, milleks on luua riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tõhus väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitika, nagu on meenutatud eespool punktis 32.
62.      Niisugune vahetegemine vähendatavate ja mittevähendatavate karistuste vahel sunnib viimaks analüüsima proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamist,(41) mis puudutab direktiivi 2008/115. Nagu on pidevalt märgitud seda direktiivi käsitlevas kohtupraktikas, tuleb seda põhimõtet järgida tagasisaatmismenetluse kõikides etappides.(42) Mis puudutab tagasisaatmisotsuse tegemise ja kolmanda riigi kodaniku väljasaatmise ajalist eraldatust, siis siin peab lähenemine olema nüansirikas. Ühelt poolt leian seoses direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikest 1 tuleneva kohustusega teha riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmisotsus, et lisaks selle artikli lõigetes 2–5 ette nähtud eranditele ja artiklis 5 nimetatud huvidele ei tohi proportsionaalsuse põhimõte muuta karistuse kestust kriteeriumiks, millest selle otsuse tegemine ise sõltub.
63.      Teiselt poolt nõuab see põhimõte, et tagasisaatmisotsus tehakse ja säilitatakse üksnes siis, kui sellega kaasneb ikka realistlik väljasaatmisperspektiiv. Seega võib üksnes erandlikel juhtudel, mida iseloomustab igasuguse väljasaatmisperspektiivi lõplik puudumine – näiteks lühendamatute eluaegsete vangistuste korral – asuda seisukohale, et tagasisaatmisotsus, mis on määratud jääma alatiseks mittetäidetavaks, ei vasta enam direktiivi 2008/115 eesmärgile ja seda ei saa niisiis teha, eiramata liidu õigusest tulenevaid nõudeid.
64.      Kokkuvõttes olen arvamusel, et direktiivi 2008/115 artikleid 6 ja 8 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus tagasisaatmisotsuse tegemine riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes kannab karistust, milleks on pikaajaline vangistus, kui tema väljasaatmine toimub alles selle karistuse lõppedes, tingimusel et ametiasutused kontrollivad korrapäraste vaheaegade järel, kas väljasaatmine võib asjaomase isiku karistuse arengut arvestades konkreetselt kõne alla tulla. Küll aga on nende õigusnormidega proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast vastuolus tagasisaatmisotsuse tegemine siis, kui lühendamatu eluaegne vangistus kaotab igasuguse väljasaatmise perspektiivi, sest väljasaatmine muutub faktiliselt võimatuks.
Teine küsimus
65.      Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 ja eelkõige selle artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriiki, kes otsustab panna riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku pikaks ajaks vangi, saamata teha tema suhtes tagasisaatmisotsust, andma talle kas või ajutiselt välja elamisloa või muu loa riigis viibida.
66.      Nagu on märkinud eelotsusetaotluse esitanud kohus, tekib see küsimus üksnes juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse, et niisuguses olukorras on tagasisaatmisotsuse tegemine selle kolmanda riigi kodaniku suhtes direktiiviga 2008/115 vastuolus. Ainult sel juhtumil, mil tagasisaatmismenetlus blokeerub, kerkib küsimus, kas liikmesriik on kohustatud „viima“ asjaomase isiku oma territooriumil viibimise „seadusega kooskõlla“, andes talle elamisõiguse.
67.      Eeldusel, et sellele teisele küsimusele on vaja vastata, tuleb kõigepealt meenutada direktiivi 2008/115 ulatust. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole selle direktiivi eesmärk ühtlustada ammendavalt liikmesriikide õigusnorme, mis käsitlevad kolmandate riikide kodanike viibimist nende territooriumil. Sellega on kehtestatud ühised nõuded ja kord ainult tagasisaatmisotsuste tegemiseks ja nende otsuste täitmiseks.(43) Samuti on Euroopa Kohus täpsustanud, et direktiiv 2008/115 ei reguleeri nende kolmandate riikide kodanike olukorda, kelle suhtes ei saa teha mingit tagasisaatmisotsust, mistõttu jääb liikmesriikidele pädevus määrata liidu õigust järgides kindlaks regulatsioon, mida nende kodanike riigi territooriumil viibimise suhtes kohaldatakse.(44)
68.      Lisaks on direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikes 4 ette nähtud, et liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida, sh pärast tagasisaatmisotsuse tegemist, millisel juhul see otsus tunnistatakse kehtetuks või peatatakse. Nagu Euroopa Kohus on märkinud, ei ole see võimalus piiratud sõnaselgelt märgitud põhjustega, vaid hõlmab ka muid põhjuseid, mida liikmesriigid peavad asjakohaseks.(45) Selle artikli 6 lõikes 4 on siiski ainult tunnustatud liikmesriikide kaalutlusruumi; sellega ei ole vastupidi loodud positiivset kohustust anda välja elamisluba olukordades, kus direktiiv ei võimalda või ei võimalda enam teha tagasisaatmisotsust.(46)
69.      Nendel asjaoludel leian, et direktiiviga 2008/115 ei ole kehtestatud asjaomasele liikmesriigile kohustust anda elamisõigus riigis ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule ajal, mil viimane kannab selles liikmesriigis vabadusekaotuslikku karistust.
Ettepanek
70.      Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikleid 6 ja 8
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus tagasisaatmisotsuse tegemine riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes kannab karistust, milleks on pikaajaline vangistus, kui tema väljasaatmine toimub alles selle karistuse lõppedes, tingimusel et ametiasutused kontrollivad korrapäraste vaheaegade järel, kas väljasaatmine võib asjaomase isiku karistuse arengut arvestades konkreetselt kõne alla tulla. Küll aga on nende õigusnormidega proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast vastuolus tagasisaatmisotsuse tegemine siis, kui lühendamatu eluaegne vangistus kaotab igasuguse väljasaatmise perspektiivi, sest väljasaatmine muutub faktiliselt võimatuks.
2.      Direktiivi 2008/115
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole kehtestatud asjaomasele liikmesriigile kohustust anda elamisõigus riigis ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule ajal, mil viimane kannab selles liikmesriigis vabadusekaotuslikku karistust.
1      Algkeel: prantsuse.
i      Kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv (ELT 2008, L 348, lk 98).
3      Vt teiste hulgas 23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 34) ja 20. oktoobri 2022. aasta kohtuotsus Centre public d’action sociale de Liège (tagasisaatmisotsuse kehtetuks tunnistamine või peatamine) (C‑825/21, EU:C:2022:810, punkt 50).
4      Stb. 2000, nr 495.
5      Stb. 2000, nr 497.
6      Eluks ajaks vangi mõistetud isikute ekspertide komitee otsuse (Besluit Adviescollege levenslang gestraften) kohaselt vaadatakse eluks ajaks vangi mõistetud isikule armu andmise küsimus läbi igal juhul pärast 25aastast vangistust.
7      C‑441/19, edaspidi „kohtuotsus TQ“, EU:C:2021:9.
8      C‑673/19, edaspidi „kohtuotsus M“, EU:C:2021:127.
9      Vt 2000. aasta välismaalaste seaduse artikkel 64 ja 2000. aasta välismaalaste määruse artikli 6.1 b lõige 1.
10      Vt käesoleva ettepaneku punkt 2 ja seal viidatud kohtupraktika.
11      Nagu Euroopa Kohus meenutas 6. detsembri 2011. aasta kohtuotsuse Achughbabian (C‑329/11, edaspidi „kohtuotsus Achughbabian“, EU:C:2011:807) punktis 31, „on pädevad asutused selleks, et vältida direktiivi 2008/115 […] eesmärgi kahjustamist, kohustatud hoolsalt tegutsema ning kujundama ilma viivituseta välja oma seisukoha selle suhtes, kas puudutatud isik viibib riigis seaduslikult või ebaseaduslikult. Kui tuvastatud on viibimise ebaseaduslikkus, siis peavad nimetatud asutused direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel ning ilma samas direktiivis sätestatud erandeid piiramata väljastama tagasisaatmisotsuse“. Samuti on muu hulgas direktiivis 2008/115 ette nähtud kinnipidamismeetmetega. Need ei tohi kahjustada taotletavate eesmärkide saavutamist: „Kinnipidamismeetmete eesmärk direktiivi 2008/115 tähenduses ei ole […] viia läbi kriminaalmenetlust ega karistada kuritegude eest, vaid saavutada direktiiviga taotletavad eesmärgid tagasisaatmise valdkonnas“ (vt 4. septembri 2025. aasta kohtuotsus Adrar (C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punkt 50)).
12      Vt käesoleva ettepaneku punkt 2 ja seal viidatud kohtupraktika.
13      Vt direktiivi 2008/115 põhjendused 2 ja 4.
14      Vt 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, edaspidi „kohtuotsus El Dridi“, EU:C:2011:268, punkt 59) ja kohtuotsus Achughbabian (punkt 43). Vt ka 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 38), milles on leitud, et „ELTL artikli 79 lõike 2 kohaselt on direktiivi 2008/115 eesmärk – nagu ilmneb selle põhjendustest 2 ja 11 – kehtestada tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika, mis põhineks ühistel nõuetel ja õiguslikel tagatistel, et asjaomaseid isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust“. Vt ka 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 121) ning kohtuotsus TQ (punkt 70).
15      Vt selle kohta 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, punkt 55). Tuleb siiski täpsustada, et nagu on analüüsitud käesoleva ettepaneku punktis 44, ilmneb kohtupraktikast selgelt, et tagasisaatmisotsuse tegemine eeldab, et asjaomase liikmesriigi ametiasutused võtavad algusest peale arvesse selle täitmise prognoositavaid tingimusi, mistõttu ei saa niisugust otsust kehtivalt teha, kui juhtumi asjaolusid arvestades ei saa väljasaatmine praktikas mõistlikult kõne alla tulla. Lisaks pean vajalikuks märkida, et komisjoni dokumendi „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel“ ((COM(2005) 391 final) artikli 8 lõikes 1 oli võimalus „tagasisaatmisotsuse täitmi[n]e sobiva ajavahemiku võrra edasi lükata, võttes arvesse iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid“. Lõplikus tekstis on see võimalus üle võetud artikli 9 lõikesse 2, kuid ümber keskendatud otsesele „väljasaatmise“ lausele. Niisugune üleviimine väljendab minu arvates seadusandja tahet säilitada see, et tagasisaatmisotsuse tegemine on kohustuslik ja süstemaatiline, jättes samas liikmesriikidele kaalutlusruumi, et kohandada väljasaatmise täitmist ajas olenevalt iga juhtumi konkreetsetest asjaoludest.
16      Nagu ilmneb eelotsusetaotlusest, ei kohaldata põhikohtuasjades ühtegi nendest eranditest.
17      Vt Lebœuf, L., „La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. CJUE, 1er
octobre 2015, Celaj, aff. C‑290/14, EU:C:2015:64“, Revue des affaires européennes – Law & European affairs, 2015/4, lk 749.
18      Kohtuotsus El Dridi (punktid 58–62).
19      Vt kohtuotsus Achughbabian (punktid 42–45).
20      Vt 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Sagor (C‑430/11, edaspidi „kohtuotsus Sagor“, EU:C:2012:777, punkt 45). Euroopa Kohus märkis konkreetselt, et „[t]agasisaatmismenetluse takistamise risk esineb nimelt juhul, kui kohaldatavad õigusnormid ei näe ette, et kolmanda riigi kodanikule ebaseadusliku riigis viibimise tõttu määratud kodus kinnipidamise karistus lõpeb siis, kui võimalikuks osutub selle isiku riigist väljasaatmine“.
21      Vt 23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 37).
22      Vt kohtuotsus Sagor (punkt 36).
23      Kohtuotsus Achughbabian (punkt 41).
24      7. juuni 2016. aasta kohtuotsus (C‑47/15, punkt „kohtuotsus Affum“, EU:C:2016:408).
25      Kohtuotsus Affum (punkt 65). Kohtujuristi kursiiv.
26      Sõnaraamatus Le Robert on terminit „répression“ määratletud järgmiselt: „Karistamistegevus: karistus, karistamine. Karistamine kuriteo eest. – Karistamine ja ennetamine“, veebis kättesaadav järgmisel aadressil: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.
27      C‑69/21, EU:C:2022:913.
28      Kohtuotsus M (punktid 38–42).
29      Sellega seoses tuleb märkida, et kohtuotsuses TQ otsustas Euroopa Kohus muu hulgas, et direktiivi 2008/115 artikliga 8 on vastuolus asjaomase liikmesriigi ametiasutuste praktika, mis seisneb selles, et tehakse tagasisaatmisotsused saatjata alaealiste suhtes, saatmata neid välja seni, kuni alaealised saavad 18aastaseks (punktid 79 ja 80). Hoolimata sarnasusest, mis on seotud ajavahega tagasisaatmisotsuse ja selle täitmise vahel, tundub mulle, et kohtuasjas TQ valitud lahendus ei ole ülekantav põhikohtuasjadele. Kohtuotsus TQ puudutas saatjata alaealisi ja tõi välja riigisiseste ametiasutuste vähese hoolsuse direktiivi 2008/115 artiklis 10 eriti haavatava rühma huvides ette nähtud kontrollimiste tegemisel. Käesolevad kohtuasjad puudutavad seevastu täiskasvanuid, kellele on mõistetud pikaajaline või isegi eluaegne vangistus, ja väljasaatmise peatamine tuleneb eranditult nende karistuste täitmisest.
30      Kohtujuristi kursiiv.
31      Minu meelest toovad need kaks direktiivi 2008/115 artikli 9 lõikes 2 näitena esitatud põhjust välja ühise kriteeriumi. Tegemist on olukordadega, kus väljasaatmine on ajutiselt võimatu või mõttetu objektiivse takistuse tõttu. Lõplik redaktsioon reguleerib tõesti seda võimalust täpsemalt kui komisjoni esialgse ettepaneku artikli 8 lõige 1, mis oli sõnastatud üldisemalt (vt käesoleva ettepaneku 15. joonealune märkus). Leian siiski, et see, et artikli 9 lõikes 2 on säilitatud sama alusloogika, st edasilükkamine sobiva ajavahemiku võrra olenevalt iga üksikjuhtumi konkreetsetest asjaoludest, näitab seda, et seadusandja soovis selle kaalutlusruumi säilitada, asetades selle samas struktureeritumasse raamistikku. Kui kolmanda riigi kodanikule mõistetakse pikk vangistus ja ta peab selle karistuse ära kandma, ei ole liikmesriigil faktiliselt ja õiguslikult võimalik teda vangistuse kestuse ajal välja saata. Niisugune olukord kuulub seega samasse loogikasse nagu artikli 9 lõikes 2 nimetatud juhtumid.
32      Ei ole tarbetu meenutada ka, et Euroopa Kohus täpsustas kohtuotsuse Achughbabian punktis 45, et eesmärki isik „võimalikult kiiresti“ välja saata kahjustataks, „kui asjaomane liikmesriik pärast seda, kui ta on tuvastanud kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku viibimise riigis, viiks enne tagasisaatmisotsuse täitmist või lausa enne selle otsuse tegemist läbi kriminaalmenetluse, millega võib teatavatel juhtudel kaasneda vanglakaristus. Selline tegevus lükkaks väljasaatmist edasi […] ning pealegi ei kuulu see direktiivi 2008/115 artiklis 9 nimetatud põhjuste hulka, mille korral on väljasaatmise edasilükkamine õigustatud“ (kohtujuristi kursiiv). Seda kaalutlust tuleb siiski tõlgendada, lähtudes sama kohtuotsuse punktist 44, milles Euroopa Kohus vastas argumendile, et „direktiivi 2008/115 artikli[tega] 8, 15 ja 16 […] ei ole siiski vastuolus see, kui liikmesriik määrab riigis ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule vanglakaristuse enne selle isiku väljasaatmist vastavalt direktiivis sätestatud tingimustele“. Sellest kontekstist ilmneb selgelt, et Euroopa Kohus pidas silmas ebaseadusliku riigis viibimise eest alustatud kriminaalmenetlust, mitte süüdimõistmisi teiste, eraldiseisvate kriminaalkorras karistatavate tegude eest.
33      Vt analoogia alusel 19. detsembri 2024. aasta kohtuotsus Kaduna (C‑244/24 ja C‑290/24, EU:C:2024:1038, eelkõige punkt 143).
34      Tuleb ka märkida, et kohtuotsuse TQ (punkt 81) tulemusena nõuab Euroopa Kohus, et hinnataks tagasisaatmisel ähvardavaid ohte ja väljasaatmise tagajärgi perekonnaelule.
35      Vt selle kohta eelkõige kohtuotsused El Dridi (punktid 31 ja 55), Achughbabian (punkt 43), Sagor (punkt 32) ning Affum (punktid 61, 82 ja 86), milles on sisuliselt meenutatud, et direktiivi 2008/115 eesmärk on luua tõhus tagasisaatmispoliitika, mis rajaneb „ühistel nõuetel ja korral“.
36      Vt eelkõige kohtulikult karistatud isikute üleandmise konventsiooni lisaprotokolli artikkel 3.
37      19. juuni 2018. aasta kohtuotsus (C‑181/16, edaspidi „kohtuotsus Gnandi“, EU:C:2018:465).
38      Osutatud analoogiasse kohtuotsusega Gnandi tuleb siiski suhtuda ettevaatlikult. Esiteks ei ole väljasaatmise takistus sama laadi. Kohtuotsuses Gnandi tulenes see liidu ühest õigusest: kaebus rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise peale koos peatava toimega ja sellest tulenev õigus jääda. Väljasaatmise võimatus tulenes seega otseselt vajadusest tagada tõhus õiguskaitsevahend ja mittetagasisaatmise põhimõtte järgimine. Käesolevates kohtuasjades seisneb takistus eranditult karistuses ja on riigisisene. Tegemist on pikaajalise või eluaegse vangistuse täitmisega turvalises liikmesriigis, mis ei ole seotud liidu õigusega tagatud riigis viibimise õigusega. Teiseks on ajaline perspektiiv äärmiselt erinev. Peatamine kohtuotsuses Gnandi piirdub kaebuse menetlemise kestusega, samas kui siin võib takistus kesta 10, 15 või 20 aastat, isegi terve elu. Kohtuotsuses Gnandi valitud skeemile (tuvastatud ebaseaduslik riigis viibimine, tehtud tagasisaatmisotsus, kuid täpses õiguslikus raamistikus peatatud täitmine) saab seega osutada ainult analoogia alusel, mitte kui ülekantavale näitele.
39      Mulle näib oluline rõhutada, et selline juhtum jääb suurel määral teoreetiliseks, sest seda liiki olukord oleks väga tõenäoliselt vastuolus Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artikliga 3 niisugusena, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Inimõiguste Kohus („EIK“). Konkreetselt ei keela EIÕK selle kohtu hinnangul põhimõtteliselt eluaegset vangistust mõista. Et niisugune karistus oleks EIÕK artikliga 3 kooskõlas, peab see siiski olema õiguslikult ja faktiliselt vähendatav, st see peab jätma korraga vabastamise võimaluse ja võimaluse see uuesti läbi vaadata (vt EIK 9. juuli 2013. aasta kohtuotsus Vinter jt vs. Ühendkuningriik [GC] (CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, punktid 110 ja 122)). Vt sama teema kohta ka EIK 26. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Murray vs. Madalmaad [GC], (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110, punktid 101–104), EIK 17. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Hutchinson vs. Ühendkuningriik [GC] (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208, punkt 42) ja EIK 13. juuni 2019. aasta kohtuotsus Marcello Viola vs. Itaalia (nr 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316, punkt 136): „inimväärikus, mis on konventsiooniga loodud süsteemi päris keskmes, takistab võtta isikult vabadust sunniga, tegelemata samal ajal tema taasühiskonnastumisega ja andmata talle võimalust saada see vabadus ühel päeval tagasi“ (vt üldiselt selle küsimuse kohta Maierhöfer, C., „Artikel 3. Verbot des Folter“: Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4e
éd., lk 130 jj). Tuleb ka juhtida tähelepanu, et nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 13, vaadatakse X puhul põhikohtuasjas armuandmise küsimus igal juhul läbi pärast 25aastast vangistust.
40      Mainides „tegeliku väljasaatmise perspektiivi“ puudumist, peegeldan mõistet „väljasaatmine on mõistlik“ direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 4 niisugusena, nagu Euroopa Kohus tõlgendas seda 30. novembri 2009. aasta kohtuotsuses Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741). See viide puudutab aga eraldi probleemi, nimelt kinnipidamist tagasisaatmise eesmärgil, mitte põhikohtuasjades tekkivat probleemi.
41      Meenutan, et mis puudutab EIÕKd, siis kahtluse alla satuks eluaegse vangistuse – mida ei saa õiguslikult ega faktiliselt lühendada – kooskõla EIÕK artikliga 3 (vt käesoleva ettepaneku 39. joonealune märkus).
42      Vt kohtuotsus El Dridi (punkt 41) ning 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Zh. ja O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 49).
43      Nagu ilmneb eelkõige kohtuotsusest M (punkt 43).
44      Vt kohtuotsus M (punktid 44 ja 45). Meenutan, et selles kohtuasjas oli võimatus teha tagasisaatmisotsus tingitud eelkõige mittetagasisaatmise põhimõtte kohaldamisest.
45      Vt selle kohta 20. oktoobri 2022. aasta kohtuotsus Centre public d’action sociale de Liège (tagasisaatmisotsuse kehtetuks tunnistamine või peatamine) (C‑825/21, EU:C:2022:810, punkt 43). Euroopa Kohus on sellega seoses märkinud, et kaalutlusõigus, mille liidu seadusandja on liikmesriikidele andnud, on „väga ulatuslik“ (selle kohtuotsuse punkt 44).
46      Nõnda leidis Euroopa Kohus 22. novembri 2022. aasta kohtuotsuses Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (väljasaatmine – meditsiiniline kanep) (C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 86), et direktiivis 2008/115 „[on piirdutud] sellega, et lubab liikmesriikidel anda nende territooriumil ebaseaduslikult viibivatele kolmandate riikide kodanikele kaastundlikel või humanitaarpõhjustel elamisõiguse oma riigisisese õiguse, mitte liidu õiguse alusel“.