62003CC0124_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. No âmbito de um litígio relativo a uma medida que não autoriza a importação para a Comunidade de um lote de um composto de açúcar, leite magro em pó e cacau, destinado ao fabrico de bebidas de leite com chocolate, o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal Administrativo do Comércio e Indústria) apresenta quatro questões prejudiciais sobre a Directiva 92/46/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, que adopta as normas sanitárias relativas à produção de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite e à sua colocação no mercado (2) . Estas questões são relativas à interpretação dos conceitos de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite» e de «produtos à base de leite», que definem o âmbito de aplicação da directiva.
I – Enquadramento jurídico
A – Legislação comunitária
2. De acordo com o seu artigo 1.°, ponto 1, a Directiva 92/46 «adopta as normas sanitárias relativas à produção e colocação no mercado de leite cru, de leite de consumo tratado termicamente, de leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite e de produtos à base de leite, destinados ao consumo humano».
3. Nos termos do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46, para efeitos da mesma, entende‑se por «[l]eite destinado ao fabrico de produtos à base de leite: quer leite cru destinado à transformação quer leite líquido ou congelado, obtido a partir de leite cru, que tenha ou não sido submetido a um tratamento físico autorizado, como, por exemplo, um tratamento térmico ou uma termização, e cuja composição tenha ou não sido modificada desde que essas modificações se limitem à adição e/ou subtracção de constituintes naturais do leite». O ponto 4 dessa disposição define «produtos à base de leite» como «os produtos lácteos, ou seja, os produtos derivados exclusivamente do leite, podendo ser adicionadas substâncias necessárias ao seu fabrico, desde que essas substâncias não sejam utilizadas para substituir, no todo ou em parte, qualquer um dos constituintes do leite, e os produtos compostos de leite, ou seja, os produtos em que nenhum elemento substitui nem se destina a substituir um constituinte do leite e dos quais o leite ou um produto lácteo é uma parte essencial, quer pela sua quantidade, quer pelo seu efeito caracterizador do produto».
4. O artigo 22.° da Directiva 92/46, que consta do capítulo III, relativo às importações provenientes de países terceiros, dispõe que «[a]s condições aplicáveis às importações provenientes de países terceiros de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite abrangidos pela presente directiva devem ser pelo menos equivalentes às previstas no capítulo II para a produção comunitária». Para efeitos de execução uniforme desta disposição, a directiva dispõe que só poderão ser importados para a Comunidade leite ou produtos à base de leite «[p]rovenientes de um país terceiro que conste de uma lista a elaborar nos termos da alínea a) do n.° 3» e «[a]companhados de um certificado sanitário, conforme a um modelo a elaborar de acordo com o processo previsto no artigo 31.°, assinado pela autoridade competente do país exportador, que certifique que esse leite e esses produtos à base de leite satisfazem as exigências do capítulo II, preenchem eventuais condições suplementares ou oferecem garantias equivalentes às referidas no n.° 3 e provêm de estabelecimentos que ofereçam as garantias previstas no anexo B» [artigo 23.°, ponto 2, alíneas a) e b)] (3) .
5. Por último, a Directiva 97/78/CE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997, fixa os princípios relativos à organização dos controlos veterinários dos produtos provenientes de países terceiros introduzidos na Comunidade (4) .
B – Legislação nacional
6. A Directiva 92/46 foi transposta para o ordenamento jurídico dos Países Baixos pelo Warenwetbesluit Zuivel (decreto legislativo sobre os produtos à base de leite) (5), cujo artigo 4.° dispõe que a produção, o tratamento e a comercialização de leite destinado à elaboração de produtos à base de leite, do leite tratado termicamente e dos produtos à base de leite deverão processar‑se em condições de higiene.
7. O artigo 16.° do Warenwetregeling Zuivelbereiding (6) (normas relativas ao fabrico de produtos à base de leite) dispõe que só poderão ser importados para os Países Baixos leite e produtos à base de leite provenientes de um dos países terceiros incluídos na lista estabelecida na Decisão 95/340 e sejam acompanhados do certificado sanitário conforme com o modelo estabelecido na Decisão 95/343.
8. Nos termos do artigo 4.° do Warenwetregeling Veterinaire controles (derden landen) [normas sobre controlos veterinários (países terceiros)], o Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Serviço de Inspecção de Gados e Carnes) é a autoridade competente para proceder aos controlos previstos na Directiva 97/78. Por último, o Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (decreto legislativo sobre a importação de alimentos de países terceiros) (7) aplica‑se aos alimentos e bebidas provenientes de países terceiros relativamente aos quais não exista legislação comunitária. Essas mercadorias só poderão ser importadas para os Países Baixos se forem aptas para o consumo humano do ponto de vista sanitário.
C – Factos, processo principal e questões prejudiciais
9. O litígio na causa principal opõe as sociedades Artrada (Freezone) NV (a seguir «Artrada»), Videmecum BV e Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV ao Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees.
10. A Artrada explora uma fábrica em Aruba, onde produz, entre outras coisas, compostos de açúcar, leite em pó e cacau. A Videmecum BV é uma sociedade participada a 100% pela Artrada, que se encarrega das operações de transporte dos seus produtos. A Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV é despachante alfandegária, que procede a declarações de introdução em livre prática desses produtos na Comunidade Europeia, em nome da Videmecum BV.
11. Em 26 de Janeiro de 2001, a Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV procedeu a duas declarações de importação de Aruba, para introdução em livre prática de um lote de 167 475 kg de um composto de 75,75% de açúcar, 15,15% de leite magro em pó e 9,1% de cacau, cujos constituintes não podem ser separados e que é utilizado no fabrico de leite com chocolate em fábricas na Alemanha e na Bélgica.
12. Por decisão de 23 de Fevereiro de 2001, o Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees indeferiu a introdução do lote em livre prática, por conter um constituinte animal e faltar o certificado veterinário.
13. A decisão foi impugnada no VWS‑commissie bezwaarschriften Awb (Comité do Ministério da Saúde, do Bem‑Estar e dos Desportos, encarregue de decidir nos recursos administrativos), que, em 2 de Agosto de 2001, considerou o recurso inadmissível no que respeitava às duas últimas sociedades referidas no n.° 10 das presentes conclusões e lhe negou provimento no que respeitava à Artrada. Quanto à Directiva 92/46, o VWS‑commissie bezwaarschriften Awb declarou que o leite em pó contido no composto devia ser considerado «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite», na acepção do seu artigo 2.°, ponto 2, e respeitar os requisitos nela previstos. Uma vez que as Antilhas Neerlandesas e Aruba não constavam da lista de países terceiros prevista na directiva, não era possível autorizar a importação do composto.
14. Dessa decisão foi interposto recurso para o Rechtbank te Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão), que, por decisão de 4 de Março de 2002, julgou procedente o recurso e anulou a decisão recorrida por não ter sido adoptada pela autoridade competente, mantendo, porém, os seus efeitos jurídicos. Quanto à Directiva 92/46, à luz de um documento de trabalho da Direcção‑Geral da Agricultura da Comissão (VI/8972/93), o Rechtbank considerou que o composto, um produto semiacabado, não pode ser considerado um «produto à base de leite», na acepção do seu artigo 2.°, ponto 4, disposição que se refere apenas a produtos acabados. Em contrapartida, considerou que o leite em pó contido no composto constitui «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite», na acepção do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva. Segundo o Rechtbank, este entendimento adequa‑se melhor à protecção da saúde pública, principal objectivo da directiva. Visto proceder de um país não incluído na lista de países terceiros, o Rechtbank decidiu no sentido de não poder ser autorizada a importação do composto.
15. A Artrada, a Videmecum BV e a Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV recorreram dessa decisão para o órgão jurisdicional de reenvio, que julgou inadmissível o recurso no que respeitava às duas últimas sociedades – por considerar que não tinham interesse directo na lide – e, depois de expor a posição das partes e a sua apreciação, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1a) O conceito de ‘leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite’ do artigo 2.°, parte inicial e ponto 2, da Directiva 92/46/CEE deve ser interpretado no sentido de que (também) abrange os constituintes lácteos de um produto que contém igualmente outros constituintes, não lácteos, e em que o constituinte lácteo não pode ser separado dos constituintes não lácteos?
1b) Em caso de resposta afirmativa à questão 1a), o artigo 22.° da Directiva 92/46/CEE deve ser interpretado no sentido de que, no caso de importação de países terceiros, esta directiva apenas é aplicável ao constituinte lácteo de um produto e, portanto, não é aplicável ao produto do qual aquele é um constituinte?
2a) O conceito de ‘produtos à base de leite’ do artigo 2.°, parte inicial e ponto 4, da Directiva 92/46/CEE refere‑se exclusivamente aos produtos finais ou também aos produtos semiacabados que ainda terão de sofrer uma transformação antes de serem vendidos ao consumidor?
2b) No caso de o artigo 2.°, parte inicial e ponto 4, da Directiva 92/46/CEE também visar os produtos semiacabados, com base em que critérios se deve determinar se o leite ou um produto lácteo é uma parte essencial de um produto, quer pela sua quantidade quer pelo seu efeito caracterizador do produto, conforme referido no artigo 2.°, parte inicial e ponto 4, da Directiva 92/46/CEE?»
16. A Artrada, o Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, o Governo helénico e a Comissão apresentaram observações escritas e participaram na audiência que se realizou em 24 de Junho de 2004.
II – Apreciação
A – Considerações preliminares
17. É importante lembrar, antes de mais, que Aruba é um Estado terceiro para efeitos de aplicação da Directiva 92/46, apesar de se tratar de um dos «países e territórios» associados previstos na parte IV do Tratado CE (8) .
18. Há que assinalar ainda que as questões submetidas não se referem ao regime aplicável aos produtos provenientes de Estados terceiros, mas sim à questão prévia do âmbito de aplicação da directiva, que tanto afecta os produtos comunitários como os não comunitários. Os produtos excluídos do seu âmbito de aplicação não têm de respeitar as suas disposições (9) . O composto controvertido só terá de cumprir os requisitos da directiva, se esta for aplicável.
B – A primeira questão prejudicial
19. O órgão jurisdicional de reenvio, a Artrada, o Governo helénico e a Comissão consideram que o composto controvertido não constitui «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite», na acepção do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46. O Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees afirma que o composto corresponde à definição dessa disposição, por considerar que o leite em pó presente no composto é leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite. Entende que esta interpretação é preferível do ponto de vista da protecção da saúde pública e para evitar fraudes (o leite em pó importado separadamente seria um produto à base de leite, mas bastaria incluí‑lo no composto, para a directiva não se aplicar).
20. Pelo meu lado, considero que a definição de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite», que consta do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46, não abrange um composto como o da causa principal. Esta disposição pressupõe que a composição do leite não tenha sido alterada no essencial e não permite a adição de outros constituintes, o que aconteceu no caso presente. Além disso, uma interpretação tão ampla do artigo 2.°, ponto 2, esvaziaria de conteúdo a definição de «produto à base de leite» do ponto 4, que exclui do âmbito de aplicação da directiva os produtos em que o leite ou um produto lácteo não sejam parte essencial. Se um composto puder ser considerado leite destinado ao fabrico de um produto à base de leite, por conter leite em pó, qualquer produto que contenha leite caberá na definição, não operando a limitação do artigo 2.°, ponto 4.
21. Quanto ao argumento teleológico invocado pelo Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, considero que não se pode impor aos argumentos textuais e sistemáticos que acabo de expor. Dos artigos 1.° e 2.° da Directiva 92/46 infere‑se que o legislador não quis incluir no seu âmbito de aplicação todos os produtos que contenham algum leite ou um produto lácteo. A interpretação proposta pelo Rijksdienst talvez assegure um maior nível de protecção da saúde pública, porém é inviável face à letra e à sistemática da directiva.
22. Em conclusão, o conceito de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite», que consta do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46, não abrange os constituintes lácteos de um produto que contém outros constituintes não lácteos e em que o constituinte lácteo não pode ser separado dos constituintes não lácteos.
23. Esta resposta torna desnecessária a análise da segunda questão.
C – A terceira questão prejudicial
24. O Governo helénico e a Comissão consideram que o artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 abrange tanto os produtos acabados como os semiacabados. O Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees entende que esta disposição se refere unicamente a produtos acabados, em consequência da interpretação ampla do artigo 2.°, ponto 2, da directiva por ele defendida. A Artrada afirma que o artigo 2.°, ponto 4, da directiva abrange apenas os produtos acabados, o que corresponde à lógica dos pontos 1 a 4 do artigo 2.°, que se referem sucessivamente ao leite, ao leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite, ao leite para o consumo e aos produtos à base de leite.
25. Na minha opinião, o artigo 2.°, ponto 4, da directiva também se refere aos produtos semiacabados. Antes de mais, o seu teor não se opõe a esta interpretação, pois os produtos semiacabados são produtos
à base de leite, embora o fabrico a que foram sujeitos não seja definitivo. Além disso, nada na directiva indica que se tenha querido excluir tais produtos do seu âmbito de aplicação, estando a sua inclusão mais em conformidade com o seu objectivo sanitário. Segundo o Tribunal de Justiça, «a Directiva 92/46 regula todas as etapas do processo, que se inicia com a produção do leite e termina com o transporte dos produtos para os diferentes pontos de venda» (10) . Isso indica que, em princípio, os produtos semiacabados estão abrangidos no âmbito de aplicação da directiva.
26. Considero, pois, que o conceito de «produtos à base de leite», que consta do artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 abrange, também os produtos semiacabados que têm de ser sujeitos a posterior transformação antes de serem oferecidos ao consumidor.
D – A quarta questão prejudicial
27. A Comissão entende que o leite será parte essencial do produto, na acepção do artigo 2.°, ponto 4, da directiva, pela sua quantidade (mais de 50% do produto) ou pelo seu efeito caracterizador do produto final. Uma vez que o composto serve para o fabrico de leite com chocolate, a Comissão considera que tem um efeito caracterizador. O Governo helénico considera que a parte essencial do ponto de vista quantitativo será o elemento mais significativo em termos de quantidade. Quanto ao efeito caracterizador, o Governo helénico considera que é o sabor. Como o composto contém muito cacau, o seu sabor será o do cacau e não o do leite, pelo que não corresponde à definição do artigo 2.°, ponto 4. A Artrada afirma que a presença de leite magro em pó não é essencial pela quantidade, nem tem um efeito caracterizador, uma vez que o essencial é o cacau açucarado: para ser transformado em leite com chocolate, basta adicionar‑lhe leite, uma vez importado para o território da Comunidade, e não água, como tinha afirmado o Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees. Este último considera que o leite caracteriza o produto final, que deve ser considerado um produto à base de leite, visto que o composto servirá para fabricar leite com chocolate.
28. Há que assinalar, antes de mais, que um produto semiacabado como o composto controvertido só está abrangido pela Directiva 92/46 se corresponder à definição do seu artigo 2.°, ponto 4, isto é, se o leite ou um produto lácteo for «parte essencial» do produto, «quer pela sua quantidade, quer pelo seu efeito caracterizador do produto». Não se trata de uma questão simples, devido à imprecisão dos critérios escolhidos pelo legislador.
29. No que respeita à quantidade, não compartilho da opinião da Comissão e do Governo helénico, de que a «parte essencial» é a que representar mais de 50% da composição do produto ou o constituinte mais importante em termos de quantidade. Numerosas versões linguísticas da directiva referem‑se a « uma
parte essencial» (versões francesa, portuguesa, italiana, alemã e inglesa; das que consultei, só a espanhola refere « a
parte essencial»), o que indica que um produto pode ter várias partes essenciais. O que for parte essencial pela sua quantidade deve, pois, definir‑se de forma negativa e em relação aos demais constituintes, e não segundo uma percentagem absoluta. Por exemplo, se o composto tivesse 33% de leite em pó, 33% de açúcar, 33% de cacau e 1% de amêndoa moída, a amêndoa moída não seria parte essencial do ponto de vista quantitativo, mas os outros três constituintes sê‑lo‑iam. Portanto, o constituinte lácteo deverá ser considerado essencial se não for claramente acessório do ponto de vista quantitativo relativamente aos outros constituintes do produto, interpretação que maximiza o objectivo sanitário da directiva. Embora a decisão caiba ao órgão jurisdicional de reenvio, entendo que, num produto com 75,75% de açúcar, 15,15% de leite magro em pó e 9,1% de cacau, o elemento lácteo não é claramente acessório. Além disso, a importância do leite em pó relativamente aos outros elementos aumentará seguramente quando se adicionar o líquido necessário para fabricar o leite com chocolate.
30. Quanto ao efeito caracterizador, no caso de produtos semiacabados, considero que este deve ser apreciado segundo o seu destino final, que o importador deve comunicar às autoridades competentes. O objectivo essencial da Directiva 92/46 é a protecção da saúde pública, mas o legislador quis excluir do seu âmbito de aplicação os produtos com um constituinte lácteo que não seja parte essencial dos mesmos, pela sua quantidade ou pelo seu efeito caracterizador. A aplicação deste último critério pode conduzir a resultados pouco coerentes, pois um produto semiacabado será considerado um produto à base de leite ou não, consoante o seu destino, mas isso não é consequência do critério estabelecido na directiva (11) . O efeito será caracterizador se o produto final constituir um produto à base de leite, prova de que o elemento lácteo contido no produto semiacabado caracteriza o produto final. Este último será um produto à base de leite pela quantidade ou pelo efeito caracterizador do seu constituinte lácteo, que deverá ser apreciado à luz de um conjunto de critérios, como o sabor, a denominação, a aparência ou a textura. No presente processo, parece evidente que o leite com chocolate é um produto à base de leite. Assim, independentemente de bastar adicionar água ou de ser necessário adicionar também leite para o fabricar, o composto controvertido está abrangido pelo artigo 2.°, ponto 4.
31. Em conclusão, o artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 deve ser interpretado no sentido de que o leite ou um produto lácteo deve ser considerado parte essencial de um produto semiacabado, pela sua quantidade, se não for claramente acessória relativamente aos outros constituintes do produto; pelo seu efeito caracterizador, se o produto final a cujo fabrico se destina o produto semiacabado constituir um produto à base de leite pela quantidade do elemento lácteo ou pelo seu efeito caracterizador, que deverá ser apreciado à luz de um conjunto de critérios, como o sabor, a denominação, a aparência ou a textura.
III – Conclusão
32. Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões submetidas pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven:
«1) O conceito de ‘leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite’, que consta do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, que adopta as normas sanitárias relativas à produção de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite e à sua colocação no mercado, não abrange os constituintes lácteos de um produto que contém igualmente outros constituintes não lácteos e em que o constituinte lácteo não pode ser separado dos constituintes não lácteos.
2) O conceito de ‘produtos à base de leite’, que consta do artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46, abrange também os produtos semiacabados que têm de ser sujeitos a posterior transformação antes de serem oferecidos ao consumidor.
3) O artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 deve ser interpretado no sentido de que o leite ou um produto lácteo deve ser considerado parte essencial de um produto semiacabado, pela sua quantidade, se não for claramente acessória relativamente aos outros constituintes do produto; pelo seu efeito caracterizador, se o produto final a cujo fabrico se destina o produto semiacabado constituir um produto à base de leite pela quantidade do elemento lácteo ou pelo seu efeito caracterizador, que deverá ser apreciado à luz de um conjunto de critérios, como o sabor, a denominação, a aparência ou a textura.»
(1) .
(2)
–	JO L 268, p. 1.
(3)
–	A lista de Estados terceiros e o modelo de certificado sanitário foram estabelecidos pela Decisão 95/340/CE da Comissão, de 27 de Julho de 1995, que estabelece a lista provisória de países terceiros a partir dos quais os Estados‑Membros autorizam a importação de leite e de produtos à base de leite e que revoga a Decisão 94/70/CE (JO L 200, p. 38), e pela Decisão 95/343/CE da Comissão, de 27 de Julho de 1995, relativa aos modelos de certificado sanitário a utilizar aquando da importação de leite tratado termicamente, de produtos à base de leite e de leite cru destinado a ser admitido num centro de recolha ou de normalização ou num estabelecimento de tratamento ou de transformação, provenientes de países terceiros e destinados ao consumo humano (JO L 200, p. 52).
(4)
–	JO 1998, L 24, p. 9.
(5)
–	Stbl. 1994, p. 813.
(6)
–	Stcrt. 1994, p. 243.
(7)
–	Stbl. 1993, p. 698.
(8)
–	Tal como resulta do acórdão de 21 de Setembro de 1999, DADI e Douane‑Agenten (C‑106/97, Colect., p. I‑5983, n. os  30 a 46).
(9)
–	De acordo com o acórdão DADI e Douane‑Agenten, já referido, «as disposições [...] estabelecidas [na Directiva] [...] destinam[‑se] a ser aplicadas ao conjunto dos produtos abrangidos que sejam objecto de produção ou de comercialização na Comunidade» (n.° 33).
(10)
–	Acórdão de 13 de Novembro de 2003, Granarolo (C‑294/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 42).
(11)
–	O legislador poderia adoptar critérios mais precisos. Cabe assinalar, do mesmo modo, que, aparentemente, a directiva não se aplica aos produtos excluídos (por exemplo, uma pizza
com 2% de queijo), por se considerar que o constituinte à base de leite utilizado respeita, em qualquer caso, os critérios da Directiva 92/46, o que minimiza o risco sanitário. Porém, se se tratar de produtos provenientes de Estados terceiros, nada garante que o leite utilizado esteja em conformidade com as disposições da directiva. Nesses casos, há que aplicar as disposições nacionais residuais, com possíveis desvios do tráfego comercial e um certo risco de fragmentação do mercado. A intervenção do legislador comunitário poderia, assim, ser necessária para assegurar que as condições sanitárias dos produtos não comunitários sejam sempre equivalentes às dos comunitários. Por último, é compreensível que o legislador não inclua no âmbito de aplicação da directiva todos os produtos que contenham uma quantidade mínima de leite, pois isso poderia dar origem a numerosos obstáculos e conflitos comerciais. Contudo, os critérios estabelecidos na directiva para se determinar se estamos ou não perante um produto à base de leite podem ter consequências contraditórias na prática e, aparentemente, não se baseiam em estudos científicos sobre os riscos efectivos para a saúde pública.