ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA23. dubna 1986 (*)„Žaloba na neplatnost – Informační kampaň pro volby do Evropského parlamentu“Ve věci 294/83_Parti écologiste „Les Verts“,
neziskové sdružení se sídlem v Paříži, zastoupené Étiennem Têtem,
zvláštním zmocněncem, a Christianem Lallementem, advokátem
u advokátní komory v Lyonu, s adresou pro účely
doručování v Lucemburku, v úřadu E. Wiriona, 1, place du
Théâtre_žalobce_protiEvropskému parlamentu,
zastoupenému Pasetti Bombardellou, právním poradcem, Rolandem Bieberem,
právním poradcem, Johannesem Schooem, vrchním radou, Jean Paulem
Jacquém, profesorem na fakultě práv a politických věd univerzity ve
Štrasburku, a Jürgenem Schwarzem, profesorem na univerzitě
v Hamburku, jako zmocněnci, a Lyon Caen, advokátkou,
s adresou pro účely doručování v Lucemburku v sídle svého
úřadu, plateau du Kirchberg, boîte postale 1601_žalovaný_jejímž
předmětem je zrušení dvou rozhodnutí předsednictva Evropského
parlamentu, prvního ze dnů 12. a 13. října 1982, druhého ze dne 29.
října 1983 o přidělení rozpočtové položky 3708_SOUDNÍ DVŮR_ve
složení T. Koopmans, předseda senátu, zastupující předseda, U.
Everling, K. Bahlmann a R. Joliet, předsedové senátů, G.
Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris a T. F. O´Higgins,
soudci_generální advokát: G. F. Mancini_vedoucí soudní kanceláře: D. Louterman_po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 4. prosince 1985_vydává tentoRozsudek1        Návrhem
došlým kanceláři Soudního dvora dne 28. prosince 1983 „Les Verts –
Parti ecologiste“, neziskové sdružení se sídlem v Paříži, jehož
založení bylo ohlášeno na policejní prefektuře dne 3. března 1980,
podalo na základě čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy o EHS žalobu,
kterou se domáhá zrušení jednak rozhodnutí předsednictva Evropského
parlamentu ze dne 12. října 1982 o rozdělení prostředků zařazených
do položky 3708 souhrnného rozpočtu Evropských společenství,
a jednak rozhodnutí rozšířeného předsednictva Evropského parlamentu
ze dne 29. října 1983 o přijetí pravidel pro využití prostředků
určených k úhradě výdajů politických uskupení, která se zúčastní
evropských voleb v roce 1984.2        Položka
3708 byla zařazena do souhrnného rozpočtu Evropských společenství pro
účetní období let 1982, 1983 a 1984 do oddílu o Evropském
parlamentu pod hlavu 3 týkající se výdajů vyplývajících z provádění
zvláštních úkolů tímto orgánem (Úř. věst. 1982, L 31, s. 114; Úř. věst.
1983, L 19, s. 112 a Úř. věst. 1984, L 12, s. 132). Tato
položka stanoví příspěvek určený k přípravě příštích evropských
voleb. Komentář, kterým je doplněna v rozpočtech pro roky 1982
a 1983, je totožný. Uvádí, že „tyto prostředky musí sloužit ke
spolufinancování přípravy informací týkajících se druhých přímých voleb,
které se budou konat v roce 1984“ a že „předsednictvo
Evropského parlamentu upřesní podmínky pro tyto výdaje“. Komentář
uvedený v rozpočtu pro rok 1984 upřesňuje, že toto spolufinancování
bude probíhat „v souladu s rozhodnutím předsednictva ze dne 12.
října 1982“. Celkem bylo na tuto položku určeno 43 milionu ECU.3        Dne
12. října 1982 přijalo předsednictvo, složené z předsedy
a dvanácti místopředsedů Parlamentu, na návrh předsedů politických
skupin rozhodnutí o rozdělení příspěvků zařazených do položky 3708
(dále jen „rozhodnutí z roku 1982“). Předsednictvo při této
příležitosti zasedalo za přítomnosti předsedů politických skupin
a zástupců nezařazených členů. Jedna z politických skupin,
skupina pro technickou koordinaci, vznesla námitku proti zásadě
přidělování prostředků politickým skupinám na volební kampaň.4        Toto
rozhodnutí, které nebylo zveřejněno, stanoví, že prostředky zařazené do
položky 3708 rozpočtu Evropského parlamentu se každým rokem rozdělují
mezi politické skupiny, nezařazené členy a rezervní fond pro rok
1984. Rozdělení probíhá tímto způsobem: a) každá ze sedmi skupin obdrží
paušální příspěvek rovnající se 1 % celkové výše příspěvků; b) dále
obdrží na každého svého člena 1/434 celkové výše prostředků snížené
o paušální příspěvky; c) každý nezařazený člen obdrží také 1/434
celkové výše příspěvků snížené o paušální příspěvky;
d) celková výše částek přidělených politickým skupinám
a nezařazeným členům podle pravidel uvedených v písmenech b)
a c) nesmí překročit 62 % celkové výše prostředků zařazených
v položce 3708; e) každý rok se částka rovnající se 31 % celkové
výše příspěvků zařazených v položce 3708 přidělí na zřízení
rezervního fondu. U tohoto rezervního fondu je stanoveno, že bude
rozdělen podle počtu získaných hlasů mezi všechna politická uskupení,
která ve volbách v roce 1984 získají buď více než 5 % platných
hlasů v členském státě, kde kandidovala, nebo více než 1 % platných
hlasů minimálně ve třech členských státech, kde kandidovala (dále jen
„jednoprocentní klauzule“). Dále bylo oznámeno, že podrobnosti rozdělení
tohoto rezervního fondu budou upřesněny později.5        Dne
12. října 1982 předsednictvo Evropského parlamentu, zasedající za
stejných podmínek, přijalo ještě pravidla využití finančních prostředků
určených na informační kampaň před evropskými volbami v roce 1984
politickými skupinami (dále jen „pravidla z roku 1982
o využití prostředků“). Tato pravidla, která nebyla zveřejněna,
odpovídají doporučením předloženým pracovní skupinou složenou
z předsedů politických skupin, jíž předsedal předseda Evropského
parlamentu.6        Z
hlediska využití prostředků platí následující pravidla. Prostředky
poskytnuté politickým skupinám mohou být použity pouze
k financování činností, které jsou v přímém vztahu
k přípravě a provádění informační kampaně pro volby
v roce 1984. Administrativní výdaje (zejména odměna externím
spolupracovníkům, výdaje za nájem místností a kancelářského
vybavení, výdaje za telekomunikace) nesmí překročit 25 % přiděleného
příspěvku. Nákup nemovitého majetku i kancelářského vybavení je
zakázán. Skupiny musí uložit prostředky, které jim byly přiděleny, na
účet otevřený specificky pro tento účel.7        Předsedové
politických skupin jsou určeni jako osoby odpovědné za využití
prostředků pro účely odpovídající přijatým pravidlům. Využití prostředků
musí být dále zdůvodněno dalším kontrolním orgánům, které jsou
odpovědné za ověřování fondů Evropského parlamentu.8        Z
účetního hlediska tato pravidla nařizují, aby se jejich účetnictví
vedlo odděleně od příjmů a výdajů souvisejících s jinými
činnostmi skupin. Tyto skupiny musí zavést účetní systémy splňující
stanovené požadavky. Tyto systémy musí rozlišovat výdaje podle tří
odvětví (administrativní výdaje, výdaje na schůze, výdaje na
zveřejňování a propagaci), která jsou ještě sama rozdělena podle
jednotlivých projektů. Ode dne prvního převodu prostředků na skupiny
musí tyto skupiny každý rok předkládat zprávu o využívání
prostředků (placení, závazky, rezervy) během daného období. Tuto zprávu
je nutno předat předsedovi Evropského parlamentu a předsedovi
komise pro kontrolu rozpočtu.9        Pod
záhlavím „navrácení nevyužitých prostředků“ se uvádí, že poskytnuté
prostředky mohou být využity nejpozději do čtyřiceti dnů přede dnem
voleb pro sjednání finančních závazků za podmínky, že k zaplacení
dojde nejpozději čtyřicet dní po dni voleb. Veškeré prostředky, jejichž
využití neodpovídá oběma výše uvedeným kritériím, musí být vráceny
Evropskému parlamentu do tří měsíců po konání voleb. Evropský parlament
může případně vybrat částky, které mu mají být vráceny, tak, že tuto
částku strhne z prostředků, které mají být skupinám vyplaceny na
základě položky 3706 (další politické činnosti).10      Dne
29. října 1983 přijalo rozšířené předsednictvo, složené
z předsednictva a předsedů politických skupin, „pravidla pro
využití prostředků určených k úhradě výdajů politických uskupení,
která se zúčastní voleb v roce 1984“ (Úř. věst. C 293, s. 1)
(dále jen „pravidla z roku 1983“).11      Tato
pravidla upřesňují, jak bylo uvedeno v rozhodnutí z roku
1982, klíč pro rozdělení 31% rezervy. Podmínky týkající se volební
hranice, již musí politická uskupení překročit, aby měla nárok na podíl
z této rezervy, jsou stejné, jako podmínky uvedené již
v rozhodnutí z roku 1982. Pravidla z roku 1983 doplňují,
že politická uskupení, která chtějí využít jednoprocentní klauzule, musí
nejpozději čtyřicet dní před volbami předložit generálnímu tajemníkovi
Evropského parlamentu prohlášení o sdružení kandidátních listin.
Tato pravidla obsahují rovněž různá pravidla týkající se uvolnění
prostředků. U zastoupených stran, kandidátek nebo sdružení se prostředky
politickým skupinám a nezařazeným členům uvolňují počínaje prvním
zasedáním po volbách. U nezastoupených stran, kandidátek nebo sdružení
je stanoveno, že:–      žádosti
o úhradu musí být podány generálnímu tajemníkovi Evropského
parlamentu do devadesáti dnů od vyhlášení výsledků v dotčeném
členském státě spolu s příslušnými dokumenty;–      doba,
během níž lze výdaje považovat za výdaje související s volbami
v roce 1984, začíná ke dni 1. ledna 1983 a končí čtyřicet dní
po dni těchto voleb;–      k
žádostem musí být připojeny účetní doklady prokazující, že vzniklé
výdaje byly vynaloženy na volby do Evropského parlamentu;–      kritéria
vztahující se na výdaje politických skupin, která byla uvedena výše, se
použijí také na výdaje uskupení nezastoupených v Evropském
parlamentu.12      Žalující sdružení se na podporu své žaloby dovolává sedmi žalobních důvodů:1)      nedostatku pravomoci;2)      porušení
Smluv, a zejména článku 138 Smlouvy o EHS a čl. 7 odst. 2
a článku 13 aktu o volbě zastupitelů ve Shromáždění ve
všeobecných a přímých volbách;3)      porušení obecné zásady rovnosti všech občanů před volebním zákonem;4)      porušení článků 85 a dalších Smlouvy o EHS;5)      porušení
francouzské ústavy v tom, že není dodržena zásada rovnosti občanů
před zákonem;6)      námitky
protiprávnosti a nepoužitelnosti v rozsahu, v němž
hlasování francouzského ministra v Radě Evropských společenství při
rozhodování o rozpočtech bylo protiprávní, což způsobilo
i protiprávnost rozhodnutí Rady a následných aktů rozpočtového
postupu;7)      zneužití
pravomoci tím, že předsednictvo Evropského parlamentu využilo
prostředky zařazené do položky 3708 k zajištění znovuzvolení členů
Evropského parlamentu zvolených v roce 1979. K přípustnosti žaloby 1. Aktivní legitimace „Les Verts – Conféderation écologiste – Parti écologiste“13      Po
ukončení písemné části řízení se ukázalo, že protokolem ze dne 29.
března 1984 žalující sdružení „Les Verts – Parti écologiste“
a další sdružení „Les Verts - Conféderation écologiste“ rozhodla
o svém rozpuštění a spojení za účelem založení nového sdružení
pod názvem „Les Verts – Conféderation écologiste – Parti écologiste“.
Toto sdružení bylo ohlášeno dne 20. června 1984 na policejní prefektuře
v Paříži (JORF, 8. 11. 1984, N.C., s. 10241, oznámení nahrazující
a zrušující oznámení zveřejněná v JORF, 25. 7. 1984, N.C. 172,
s. 6604 a 6608). Toto nové sdružení podalo při evropských volbách
v červnu 1984 kandidátní listinu „Les Verts – Europe Écologie“
poté, co dne 28. dubna 1984 podalo prohlášení o sdružení
kandidátních listin podle článku 4 pravidel z roku 1983. Toto
sdružení také dopisem ze dne 23. července 1984 podalo u generálního
sekretariátu Evropského parlamentu žádost o úhradu na základě
těchto pravidel. V návaznosti na tuto žádost byla tomuto sdružení
na základě použití koeficientu financování za každý hlas ve výši
0,1206596, jímž bylo vynásobeno 680 080 získaných hlasů, vyplacena
částka 82 958 ECU.14      S
ohledem na tyto nové skutečnosti Evropský parlament nejprve uplatnil,
že žalující sdružení „Les Verts – Europe Écologie“ pozbylo z důvodu
svého rozpuštění aktivní legitimace pro toto řízení a že pravidlo
zachování právní subjektivity pro potřeby likvidace není možné použít na
tuto žalobu, neboť právní subjektivita byla převedena na nové sdružení.
Aniž by Evropský parlament zpochybňoval možnost nového sdružení, „Les
Verts – Conféderation écologiste – Parti écologiste“, pokračovat
v řízení zahájeném žalujícím sdružením, uvedl dále, že
k tomuto pokračování musí dojít ve lhůtě stanovené Soudním dvorem
a musí jasně vycházet od příslušných statutárních orgánů nového
sdružení. Jelikož se Evropský parlament domnívá, že posledně jmenovaná
podmínka nebyla splněna, navrhl žalobu zamítnout.15      Zaprvé
je třeba poukázat na to, že z protokolu ze dne 29. března 1984
vyplývá, že k rozpuštění obou sdružení, včetně rozpuštění
žalujícího sdružení, došlo proto, aby se tato sdružení mohla spojit za
účelem založení nového sdružení. Rozpuštění, spojení a založení
nového sdružení bylo tedy provedeno jedním a týmž aktem tak, že
mezi žalujícím sdružením a sdružením novým je časová a právní
kontinuita, přičemž druhé sdružení se stalo nositelem práv
a povinností sdružení prvního.16      Zadruhé,
protokol o spojení výslovně uvádí, že zahájená soudní řízení,
a zejména řízení zahájená u Soudního dvora, „budou pokračovat
za stejných podmínek“ a „podle stejných pravidel“.17      Zatřetí,
sám Evropský parlament během ústní části řízení poukázal na rozhodnutí
národní meziregionální rady nového sdružení přijaté ve dnech 16.
a 17. února 1985. Podle tohoto rozhodnutí, které rada nového
sdružení přečetla na jednání, národní meziregionální rada tohoto
sdružení, tedy statutární orgán příslušný pro jednání u soudu,
vzhledem k vyhýbavému postoji Evropského parlamentu rozhodla
výslovně, že bude pokračovat v řízení zahájeném sdružením „Les
Verts – Parti écologiste“.18      Za
těchto podmínek nelze pochybovat o vůli nového sdružení pokračovat
v žalobě, kterou podalo sdružení, z něhož nové sdružení
vyšlo, a u níž bylo výslovně určeno za nástupce, a opačné
závěry Evropského parlamentu v této otázce musí být odmítnuty.19      Ačkoliv
Evropský parlament neuplatnil žádný důvod nepřípustnosti vycházející
z podmínek článku 173 Smlouvy, Soudnímu dvoru přísluší, aby
z úřední povinnosti ověřil, zda tyto podmínky byly splněny.
V projednávaném případě se zdá, že je nutné výslovně rozhodnout
o těchto bodech: zda má Soudní dvůr pravomoc rozhodnout
o žalobě na neplatnost, podané na základě článku 173 Smlouvy, proti
aktu Evropského parlamentu; zda rozhodnutí z roku 1982
a pravidla z roku 1983 mají povahu aktů, které mají právní
účinky vůči třetím osobám; zda se tyto akty dotýkají bezprostředně
a osobně žalujícího sdružení ve smyslu čl. 173 druhého pododstavce
Smlouvy. 2. K pravomoci Soudního
dvora rozhodovat o žalobě na neplatnost, podané na základě článku
173 Smlouvy proti aktu Evropského parlamentu20      Úvodem
je třeba poznamenat, že rozhodnutí z roku 1982 a pravidla
z roku 1983 přijaly orgány Evropského parlamentu, a je tedy
třeba je považovat za akty samotného Evropského parlamentu.21      Žalující
sdružení se domnívá, že podle článku 164 Smlouvy nelze přezkum legality
aktů orgánů, jež je svěřen Soudnímu dvoru článkem 173 Smlouvy, omezovat
jen na akty Rady a Komise, jelikož by tak došlo k odepření
práva.22      Evropský
parlament se rovněž domnívá, že Soudní dvůr v souladu se svou
obecnou úlohou strážce práva, jak je definována v článku 164
Smlouvy, může přezkoumávat legalitu jiných aktů než pouze aktů Rady
a Komise. Výčet potenciálních žalovaných, který je uveden
v článku 173 Smlouvy, podle jeho názoru není vyčerpávající.
Evropský parlament nezpochybňuje, že v oblastech jako je rozpočet
a otázky související s organizací přímých voleb, kdy získal
změnou Smluv větší pravomoci a může sám přijímat právní akty, může
podléhat soudní kontrole Soudního dvora. V případě přidělování
prostředků na spolufinancování informační kampaně při příležitosti
druhých přímých voleb vykonává Evropský parlament přímo jemu
příslušející práva. Nemá tedy v úmyslu bránit soudnímu přezkumu
svých aktů v této oblasti. Domnívá se však, že rozšířený výklad
článku 173 Smlouvy, který by umožňoval, aby se na jeho akty podávaly
žaloby na neplatnost, by měl vést k tomu, aby mu bylo přiznáno
oprávnění podávat tyto žaloby na akty Rady a Komise.23      V
této věci je namístě především zdůraznit, že Evropské hospodářské
společenství je právním společenstvím v tom, že ani jeho členské
státy, ani jeho orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu svých aktů
se základní ústavní listinou, kterou je Smlouva. Smlouva jednak články
173 a 184, a jednak článkem 177 zavedla ucelený systém
procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu
dvoru svěřen přezkum legality aktů orgánů. Fyzické i právnické
osoby jsou tak chráněny proti tomu, aby vůči nim bylo možné použít akty
s obecnou působností, které nemohou napadnout přímo u Soudního
dvora z důvodu zvláštních podmínek přípustnosti, specifikovaných
v čl. 173 druhém pododstavci Smlouvy. Pokud správní provádění
těchto aktů přísluší orgánům Společenství, mohou fyzické
i právnické osoby podat přímou žalobu k Soudnímu dvoru proti
prováděcím aktům, jež jsou jim určeny nebo jež se jich bezprostředně
a osobně dotýkají, a dovolávat se na podporu této žaloby
protiprávnosti základního obecného aktu. Pokud toto provádění přísluší
vnitrostátním orgánům, mohou uplatnit neplatnost aktů s obecnou
působností u vnitrostátních soudů a žádat po nich, aby se
v této věci dotázaly Soudního dvora prostřednictvím předběžných
otázek.24      Je
pravda, že na rozdíl od znění článku 177 Smlouvy, který se týká aktů
orgánů bez dalšího upřesnění, znění článku 173 Smlouvy uvádí pouze akty
Rady a Komise. Systém Smlouvy však má umožnit podat přímou žalobu
proti „každému opatření přijatému orgány, které má právní účinky“, jak
již měl Soudní dvůr příležitost zdůraznit v rozsudku ze dne 31.
března 1971 (Komise v. Rada, 22/70, Recueil, s. 263). Evropský parlament
není výslovně uveden mezi orgány, jejichž akty mohou být napadeny,
protože Smlouva o EHS mu ve svém původním znění svěřovala pouze
poradní pravomoci a politickou kontrolu, nikoliv pravomoc přijímat
akty, jež mají vyvolávat právní účinky vůči třetím osobám. Článek 38
Smlouvy o ESUO ukazuje, že tam, kde měl Parlament již od počátku
pravomoc přijímat ustanovení závazné povahy, jak je tomu podle čl. 95
čtvrtého pododstavce poslední věty téže Smlouvy, jeho akty se
v zásadě nevyhnuly žalobě na neplatnost.25      Zatímco
v rámci Smlouvy o ESUO je žaloba na neplatnost proti aktům
orgánů předmětem dvou rozdílných ustanovení, v rámci Smlouvy
o EHS ji upravuje pouze článek 173, který tak má obecnou povahu.
Výklad článku 173 Smlouvy, který by vyloučil akty Evropského parlamentu
z těch, jež lze napadnout, by vedl k výsledku odporujícímu jak
duchu Smlouvy, jak byl vyjádřen v článku 164, tak jejímu systému.
Akty, které Evropský parlament přijímá ve sféře Smlouvy o EHS by
totiž mohly bez možnosti podrobit je přezkumu Soudního dvora zasahovat
do pravomocí členských států nebo jiných orgánů nebo překračovat meze,
které jsou vyhrazeny pro pravomoci jejich tvůrce. Je tedy třeba mít za
to, že žalobu na neplatnost je možné podat proti aktům Evropského
parlamentu, které mají právní účinky vůči třetím osobám.26      Nyní
je tedy třeba přezkoumat otázku, zda rozhodnutí z roku 1982
a pravidla z roku 1983 mají povahu opatření, která mají právní
účinky vůči třetím osobám. 3.
K povaze rozhodnutí z roku 1982 a pravidel z roku
1983 jako aktů, které mají právní účinky vůči
třetím osobám27      Oba
napadené akty se týkají rozdělení prostředků zařazených do rozpočtu
Evropského parlamentu na přípravu evropských voleb v roce 1984.
Vztahují se k přidělení těchto prostředků třetím osobám na výdaje
související s činností, kterou je třeba vykonat mimo Evropský
parlament. Z tohoto hlediska upravují práva a povinnosti jak
politických uskupení, která již byla zastoupena v Evropském
parlamentu od roku 1979, tak i uskupení, která se zúčastní voleb
v roce 1984. Určují podíl prostředků, který připadne každému
z nich, buď podle počtu křesel získaných v roce 1979, nebo
podle počtu hlasů získaných v roce 1984. Tímto tedy tyto akty mají
právní účinky vůči třetím osobám, takže je možné proti nim podat žalobu
na základě článku 173 Smlouvy.28      Argument,
podle něhož kontrola svěřená Účetnímu dvoru článkem 206a Smlouvy
představuje překážku kontroly ze strany Soudního dvora, musí být
odmítnut. Účetní dvůr totiž může pouze přezkoumávat legalitu výdajů
vzhledem k rozpočtu a sekundárnímu právnímu aktu, z něhož
tento výdaj vyplývá (obvykle nazývaný základní akt). Kontrola Účetního
dvora je tedy v každém případě odlišná od kontroly, kterou vykonává
Soudní dvůr a která se týká legality tohoto základního aktu. Akty
napadené v projednávaném případě ve skutečnosti představují
ekvivalent základního aktu v tom, že stanoví zásadu pro výdaje
a pravidla, podle nichž se výdaje uskutečňují. 4.
K otázce, zda se napadené akty dotýkají bezprostředně
a osobně žalujícího sdružení ve smyslu článku 173 druhého
pododstavce Smlouvy29      Žalující
sdružení zdůrazňuje, že má právní subjektivitu a že napadená
rozhodnutí, kterými se poskytuje podpora soupeřícím politickým
uskupením, se ho rozhodně týkají bezprostředně a osobně.30      Evropský
parlament se domnívá, že za současného stavu judikatury Soudního dvora
vztahující se k této podmínce je žaloba žalujícího sdružení
nepřípustná. Táže se však, zda by rozšířený výklad prvního pododstavce
článku 173 Smlouvy neměl mít dopad na výklad druhého pododstavce tohoto
ustanovení. V tomto ohledu zdůrazňuje, že žalující sdružení není
jakákoliv třetí osoba, ale jakožto politická strana zaujímá místo mezi
privilegovanými žalobci a pouhými soukromými osobami. Podle něj by
bylo třeba zvážit na úrovni Společenství zvláštní úlohu politických
stran. Podle názoru Parlamentu jejich zvláštní statut odůvodňuje, aby
jim bylo přiznáno právo podat žalobu na základě čl. 173 druhého
pododstavce Smlouvy proti aktům, které upřesňují za jakých podmínek
a do jaké výše obdrží při příležitosti přímých voleb prostředky
z Evropského parlamentu za účelem jeho propagace. Evropský
parlament ve své žalobní odpovědi uzavírá svůj výklad tím, že politické
strany jsou pravidly z roku 1983 osobně a bezprostředně
dotčeny.31      Nejprve
je třeba poukázat na to, že napadené akty se bezprostředně dotýkají
žalujícího sdružení. Tyto akty totiž představují úplnou právní úpravu,
která je sama o sobě dostatečná a nevyžaduje žádný prováděcí
předpis, protože výpočet části prostředků připadající na každé
z dotčených politických uskupení je automatický a nenechává
žádný prostor pro volné uvážení.32      Zbývá ověřit, zda je žalující sdružení osobně dotčeno napadenými akty.33      V
tomto ohledu je třeba zaměřit přezkum na rozhodnutí z roku 1982.
Toto rozhodnutí schválilo samotnou zásadu poskytování prostředků
zařazených v položce 3708 politickým uskupením; dále určilo podíl
těchto prostředků, který
připadne politickým skupinám vytvořeným ve
Shromáždění zvoleném v roce 1979 a nezařazeným členům tohoto
Shromáždění (69 %), a podíl těchto prostředků určený
k rozdělení mezi všechna politická uskupení, která se zúčastní
voleb v roce 1984 bez ohledu na to, zda jsou zastoupena ve
Shromáždění zvoleném v roce 1979, či nikoliv (31 %); a konečně
rozdělilo oněch 69 % mezi politické skupiny a nezařazené členy.
Pravidla z roku 1983 se omezila na potvrzení rozhodnutí z roku
1982 a na jeho doplnění tím, že upřesnila klíč pro rozdělení 31%
rezervy. Tato pravidla tedy musí být považována za nedílnou součást
uvedeného rozhodnutí.34      Rozhodnutí
z roku 1982 se týká všech politických uskupení, i když
zacházení s nimi se liší v závislosti na tom, zda mají, nebo
nemají zástupce ve Shromáždění zvoleném v roce 1979.35      Projednávaná
žaloba se týká situace, s níž se Soudní dvůr dosud nesetkal.
Jelikož některá politická uskupení již měla v uvedeném orgánu
zástupce, podílela se na přijetí rozhodnutí týkajícího se zároveň
zacházení s nimi samotnými a zacházení s nezastoupenými
soupeřícími uskupeními. Za těchto podmínek, a jelikož jde
o rozdělení veřejných prostředků a je tvrzeno, že tyto
prostředky byly rozděleny nerovnoměrně, se nelze domnívat, že pouze ta
uskupení, která byla zastoupena, a bylo tedy možné je identifikovat
ke dni přijetí napadeného aktu, jsou osobně dotčena.36      Takový
výklad by totiž vedl ke vzniku nerovnosti v soudní ochraně mezi
uskupeními soupeřícími ve stejných volbách. Nezastoupená uskupení by
nemohla zabránit spornému rozdělení prostředků před začátkem volební
kampaně, neboť by se mohla dovolávat neplatnosti základního rozhodnutí
pouze na podporu žaloby proti jednotlivým rozhodnutím, kterými by jim
byla odmítnuta úhrada částek vyšších než částky stanovené. Takže až do
konání voleb by tato uskupení nemohla podat k Soudnímu dvoru žalobu
na neplatnost a nemohla by ani dosáhnout toho, aby Soudní dvůr na
základě článku 185 Smlouvy nařídil odklad provádění kritizovaného
základního rozhodnutí.37      Za
těchto podmínek je třeba mít za to, že žalující sdružení, které
v okamžiku přijetí rozhodnutí z roku 1982 existovalo
a mohlo postavit kandidáty do voleb v roce 1984, je napadenými
akty osobně dotčeno.38      Na základě všech těchto úvah je třeba dojít k závěru, že žaloba je přípustná. K věci samé39      Žalující
sdružení ve třech prvních žalobních důvodech označuje systém zavedený
Evropským parlamentem za systém úhrady výdajů na volební kampaň.40      Žalující
sdružení v prvním žalobním důvodu uplatňuje, že Smlouva neobsahuje
žádný právní základ pro přijetí podobného systému. Druhý žalobní důvod
uvádí, že tato oblast je v každém případě obsažena ve zmínce
o jednotném volebním postupu uvedené v čl. 138 odst. 2 Smlouvy
a že z toho důvodu i nadále v souladu s čl. 7
odst. 2 aktu o volbě zastupitelů ve Shromáždění ve všeobecných
a přímých volbách náleží do pravomoci vnitrostátních zákonodárců.41      Ve
třetím žalobním důvodu žalující sdružení napadá porušení rovnosti
příležitostí mezi politickými uskupeními, jelikož ta, která již byla
zastoupena v Parlamentu zvoleném v roce 1979, se podílejí na
rozdělení prostředků zařazených v položce 3708 dvakrát. Tato
uskupení by se nejprve podílela na rozdělení 69 %, která jsou vyhrazena
politických skupinám a nezařazeným členům Shromáždění zvoleným
v roce 1979, a dále by se podílela na rozdělení 31% rezervy.
Byla by tak značně zvýhodněna oproti uskupením, která ještě nemají
zástupce ve Shromáždění zvoleném v roce 1979.42      Evropský
parlament odpovídá na první dva žalobní důvody společně. Domnívá se, že
musí poukázat na rozpor mezi těmito dvěma důvody: buď otázka nespadá do
pravomoci Společenství, nebo do ní spadá, avšak je vyloučeno, aby
žalující sdružení mohlo tvrdit obojí zároveň. Evropský parlament
především zdůrazňuje, že se nejedná o systém úhrady výdajů na
volební kampaň, ale o účast na informační kampani, která je určena
k tomu, aby voliče seznámila u příležitosti voleb
s Parlamentem, což jasně stanoví jak komentář k položce 3708,
tak prováděcí pravidla. Účast Evropského parlamentu na podobné
informační kampani vyplývá z pravomoci upravovat jeho vnitřní
organizaci a přijímat „vhodná opatření k zajištění jeho
řádného fungování a průběhu jeho postupů“, již mu přiznal Soudní
dvůr v rozsudku ze dne 10. února 1983 (Lucembursko v. Parlament,
230/80, Recueil, s. 255, 287). Jelikož se nejedná o úhradu výdajů
na volební kampaň, nejsou první dva žalobní důvody opodstatněné.43      Krom
toho Evropský parlament navrhuje zamítnout třetí žalobní důvod, protože
rovnost příležitostí mezi různými politickými uskupeními nebyla
dotčena. Účelem pravidel je umožnit efektivní informování
o Evropském parlamentu. Politické strany zastoupené ve Shromáždění
zvoleném v roce 1979 již prokázaly svou činnost ve prospěch
evropské integrace. Jelikož jde o významnější uskupení, zastupují
větší množství občanů a jsou schopna šířit větší množství
informací. Proto je odůvodněné přidělit jim na jejich informační kampaň
více prostředků. Rozdělení prostředků na 69 % na předběžné financování
informační kampaně a 31 % na dodatečné financování všech
politických uskupení, která se zúčastnila voleb, představuje rozhodnutí,
které vychází ze svobody politického posouzení Evropského parlamentu.
Jak Evropský parlament ještě upřesnil na jednání, předsednictvo
i rozšířené předsednictvo rozhodlo o rozdělení prostředků
podle klíče, který přirozeně bere v úvahu význam různých uskupení
podle toho, jak ve veřejném mínění v členských státech šíří
myšlenku politické integrace.44      Především
je třeba znovu potvrdit, že Evropský parlament je oprávněn přijímat, na
základě pravomoci rozhodovat o své vnitřní organizace, která je mu
přiznána Smlouvami, vhodná opatření pro zajištění svého řádného
fungování a průběhu svých postupů, jak vyplývá již z výše
uvedeného rozsudku ze dne 10. února 1983. Je však třeba upřesnit, že
zavedený systém financování by nespadal pod tuto pravomoc vnitřní
organizace, kdyby se ukázalo, že ho nelze odlišit od systému paušálního
hrazení výdajů na volební kampaň.45      Aby
bylo možno přezkoumat opodstatněnost prvních tří žalobních důvodů, je
tedy třeba nejprve stanovit skutečnou povahu systému financování, který
byl zaveden napadenými akty.46      V
tomto ohledu je třeba nejprve poznamenat, že napadené akty jsou
přinejmenším nejasné. Rozhodnutí z roku 1982 pouze uvádí, že se
týká rozdělení prostředků zařazených do položky 3708, zatímco vnitřní
sdělení, které jej shrnuje, mluví otevřeně o financování volební
kampaně. Pravidla z roku 1983 neupřesňují, zda výdaje, jejichž
úhradu upravuje, musí být vynaloženy na informování přímo
o Evropském parlamentu, nebo na informování o postojích, které
politická uskupení zaujala a které zamýšlejí zaujmout
v budoucnu.47      Je
pravda, že pravidla z roku 1982 o využití prostředků stanoví,
že přidělené prostředky smí být využity pouze ve vztahu
k informační kampani pro volby v roce 1984. Aby tomu tak
skutečně bylo, tato pravidla specifikovala povahu výdajů, které mohou
být takto hrazeny, určila osoby odpovědné za řádné využití prostředků,
nařídila vést oddělené účetnictví rozdělené podle povahy výdajů,
a požadovala předkládání zpráv o využití prostředků.
Evropskému parlamentu šlo o to zajistit, aby prostředky poskytnuté
politickým skupinám byly v zásadě využívány na krytí výdajů na
schůze a publikace (brožury, přílohy tisku, plakáty).48      Je
však třeba zdůraznit, že tato pravidla nestačí k odstranění
nejednoznačnosti, pokud jde o povahu dané informace. Stejně jako
napadené akty ani pravidla z roku 1982 totiž neuváděla podmínku
spojující poskytnutí prostředků s povahou šířených zpráv. Evropský
parlament se domnívá, že informováním o své činnosti kandidáti
přispívali k informování o tom, jakým způsobem parlamentní
orgán plní své poslání. Je zřejmé, že v informační kampani tohoto
typu, již Evropský parlament označuje za kontradiktorní, nelze od sebe
oddělit informace o úloze Evropského parlamentu a stranickou
propagandu. Evropský parlament ostatně na jednání uznal, že jeho členové
nemohli rozlišovat mezi vyjádřeními čistě volebními a vyjádřeními
informačními.49      Konečně
je třeba poukázat na to, že prostředky poskytnuté politickým uskupením
mohly být vynaloženy během volební kampaně. To je zjevné především
u prostředků pocházejících z 31% rezervy, která byla rozdělena
mezi uskupení, jež se zúčastnila voleb v roce 1984. Výdaje, které
mohly být pokryty, byly totiž výdaje, které byly vynaloženy na evropské
volby v roce 1984 během období od 1. ledna 1983 do čtyřiceti
dní po volbách. To platí také pro 69 % prostředků rozdělovaných každým
rokem mezi politické skupiny a nezařazené členy Shromáždění
zvoleného v roce 1979. Z výše uvedených pravidel z roku
1982 totiž vyplývá, že třetina celkové výše těchto prostředků (snížené
o paušální příspěvky) smí být vyplacena až po volbách v roce
1984. Krom toho, prostředky pocházející z těchto 69 % mohly být
použity k tvorbě rezerv a krytí finančních závazků sjednaných
do čtyřiceti dnů před volbami za podmínky, že k zaplacení dojde do
čtyřiceti dnů po volbách.50      Za
těchto podmínek je namístě se domnívat, že zavedený systém financování
nelze odlišovat od systému paušálního hrazení výdajů na volební kampaň.51      Zadruhé
je třeba přezkoumat, zda přijetím napadených aktů nebyl porušen čl. 7
odst. 2 aktu o volbě zastupitelů ve Shromáždění ve všeobecných
a přímých volbách ze dne 20. září 1976.52      Podle
tohoto ustanovení,
„až do vstupu jednotného volebního postupu
v platnost a s výhradou jiných ustanovení tohoto aktu se
volební postup řídí v každém členském státě vnitrostátními právními
předpisy“. (neoficiální překlad)53      Pojem
volební postup ve smyslu tohoto ustanovení zahrnuje zejména pravidla,
která mají zajistit řádný průběh voleb a rovnost příležitostí
různých kandidátů během volební kampaně. A právě k této kategorii
pravidel náleží pravidla, která zavádějí systém úhrady výdajů na volební
kampaň.54      Problém
úhrady výdajů na volební kampaň nepatří mezi těch několik bodů, které
byly upraveny v aktu z roku 1976. Z toho vyplývá, že za
současného stavu práva Společenství náleží zavedení systému úhrady
výdajů na volební kampaň a určení jeho prováděcích pravidel stále
do pravomoci členských států.55      Žalobní
důvod žalujícího sdružení vycházející z porušení čl. 7 odst. 2
aktu z roku 1976 tedy musí být přijat. Není tedy již třeba
rozhodovat o dalších předložených žalobních důvodech K nákladům řízení56      Podle
čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch
ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který
měl ve věci úspěch, požadoval. Žalobce náhradu nákladů řízení
nepožadoval. Z toho vyplývá, že ačkoliv žalovaný neměl ve věci
úspěch, je namístě, aby každý z účastníků řízení nesl vlastní
náklady řízení.Z těchto důvodůSOUDNÍ DVŮRrozhodl takto:1)      Rozhodnutí
předsednictva Evropského parlamentu ze dne 12. října 1982
o rozdělení prostředků zařazených do položky 3708 souhrnného
rozpočtu Evropských společenství, jakož i pravidla rozšířeného
předsednictva ze dne 29. října 1983 o využívání prostředků určených
k úhradě výdajů politických uskupení, která se zúčastní voleb
v roce 1984, se zrušují.2)      Každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.KoopmansEverlingBahlmannJolietBoscoDueGalmotKakourisO´HigginsTakto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. dubna 1986.Vedoucí soudní kanceláře       Zastupující předsedaP. Heim       T. Koopmans             Předseda senátu * Jednací jazyk: francouzština.