61995CC0189_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne praejudicielle sag skal Domstolen tage stilling til spoergsmaalet om foreneligheden med EF-traktatens artikler 30 og 37 af den lovbestemte svenske ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer.
Den nationale lovgivning og dens baggrund
2 Tidligere var eneretten til al fremstilling og handel med alkoholholdige drikkevarer i Sverige overladt til to statslige virksomheder. V & S Vin & Sprit AB (herefter »V & S«) havde eneret til at fremstille og eksportere spiritus og til at importere oel, vin og spiritus. Systembolaget AB (herefter »Systembolaget«) havde eneret til detailsalg og til engrossalg til restauranterne.
3 Efter at EOES-aftalen mellem bl.a. Sverige og Faellesskabet var traadt i kraft den 1. januar 1994, forelagde en finsk domstol et praejudicielt spoergsmaal for EFTA-Domstolen om foreneligheden med EOES-aftalens artikler 11, 13 og 16 (der indholdsmaessigt svarer til traktatens artikler 30, 36 og 37) af en lovbestemt ordning, der tillaegger et statsligt monopolforetagende eneretten til at importere alkoholholdige drikkevarer fra andre EOES-medlemsstater, eller som for saa vidt angaar handel mellem EOES-landene kraever tilladelse fra det statslige monopolforetagende til at importere saadanne produkter og bringe dem i omsaetning. I sin dom af 16. december 1994, sag E-1/94, Restamark (1), udtalte EFTA-Domstolen bl.a. foelgende:
»1. EOES-aftalens artikel 11 skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for en national foranstaltning, som giver et lovfaestet statsligt monopol eneret til at indfoere alkoholholdige drikkevarer, der hoerer til de varer, som er omfattet af EOES-aftalen og har oprindelse i de kontraherende parter, eller for, at nationale bestemmelser, som kraever tilladelse fra det statslige monopol til at indfoere saadanne varer og bringe dem i omsaetning, selv hvis en saadan tilladelse udstedes automatisk, bringes i anvendelse paa samhandelen inden for EOES. Saadanne foranstaltninger kan heller ikke vaere berettigede i henhold til EOES-aftalens artikel 13, blot fordi de indgaar som led i en alkoholpolitik, der har til formaal at begraense de sundhedsskadelige virkninger af forbrug af alkoholholdige drikkevarer, eftersom dette formaal kan naas ved foranstaltninger, der i mindre omfang begraenser de frie varebevaegelser.
2. EOES-aftalens artikel 16 skal fortolkes saaledes, at ethvert statsligt monopol af erhvervsmaessig karakter, der ikke er omfattet af protokol 8 til EOES-aftalen, fra den 1. januar 1994 skal tilpasses saaledes, at eneretten til indfoersel af varer, som er omfattet af monopolet, til en kontraherende part fra andre kontraherende parter, ophaeves.«
4 I forbindelse med forhandlingerne om Sveriges indtraeden i Den Europaeiske Union var der allerede inden afsigelsen af denne dom foregaaet en brevveksling mellem Kommissionen og den svenske regering vedroerende de svenske alkoholmonopoler (2). Det fremgik af denne brevveksling, at Kommissionen - med forbehold for Domstolens fremtidige retspraksis og sin rolle som traktatens vogter - ikke fandt anledning til af egen drift at skride ind over for detailhandelsmonopolet, saafremt produktions-, engroshandels- og importmonopolet blev afviklet, og saafremt det sikredes, at produkter fra andre medlemsstater ikke blev forskelsbehandlet (3).
Tiltraedelsesakten indeholder ikke saerlige regler vedroerende handel med alkoholholdige drikkevarer. Finland og Sverige har afgivet en ensidig erklaering (4), hvoraf det fremgaar, at konferencen paa ministerplan er blevet underrettet om den naevnte brevveksling med Kommissionen.
5 Med virkning fra Sveriges indtraeden i den Europaeiske Union den 1. januar 1995 blev V & S's enerettigheder til at fremstille og eksportere spiritus og til at importere oel, vin og spiritus afskaffet, ligesom ogsaa Systembolagets eneret til at saelge alkoholholdige drikkevarer en gros til restauranter blev afskaffet.
Samtidig blev der indfoert en ordning, hvorefter erhvervsdrivende kan foretage import af og engroshandel med spiritus, vin og oel, saafremt de har opnaaet tilladelse hertil, og videresaelge disse produkter til Systembolaget og til indehavere af serveringsbevilling.
Derimod blev Systembolagets eneret til forhandling af alkoholholdige drikkevarer en detail opretholdt.
6 Den naevnte tilpasning af den svenske alkohollovgivning skete ved alkohollag af 16. december 1994 (5) (herefter »loven«), der traadte i kraft den 1. januar 1995. I bemaerkningerne til lovforslaget (6) anfoeres bl.a. foelgende:
»Overforbrug af alkohol medfoerer omfattende sociale, medicinske og samfundsoekonomiske problemer. Dette er grunden til, at man i Sverige i en lang aarraekke har foert en restriktiv alkoholpolitik.
Samtidig sker der omfattende aendringer i omverdenen, som paavirker den hidtil foerte alkoholpolitik. Det alkoholpolitiske udvalg har - i betragtning af den integrationsproces, som er i gang i Europa, og den intensiverede sociale og kulturelle udveksling, som kan forventes - fundet, at der for fremtiden er brug for en kraftig mobilisering paa alkoholomraadet for at begraense forbruget, for at formindske misbruget og for at modvirke alkoholskaderne.
Den nuvaerende svenske alkoholpolitik bygger paa en balance mellem hoeje skatter, restriktioner, information/opinionsdannelse og behandlingsindsatser. Forudsaetningerne for at anvende prisinstrumentet som alkoholpolitisk middel vil aendre sig. Der skal derfor foretages en forskydning af tyngdepunktet, saaledes at information, opinionsdannelse og indsatser paa andre alkoholforebyggende omraader tillaegges stoerre betydning med det formaal at forsoege at indfoere andre drikkevaner i Sverige.
...
Det grundlaeggende i den svenske alkoholpolitik i hele dette aarhundrede har vaeret en bestraebelse paa at begraense den plads, hvor markedskraefterne kan udfolde sig, dvs. konkurrence og privat gevinstinteresse. Motivet har vaeret, at man har vaeret overbevist om, at konkurrence og privat gevinstinteresse foerer til aktiv markedsfoering og aktivt salg og dermed til oeget forbrug. Jo flere private virksomheder, der faar interesse i, at alkoholsalget oeges, jo bedre vil alkoholholdige drikkevarer haevde sig i konkurrencen om forbrugernes penge. Naar der er tale om en sektor, som samfundet ikke oensker skal vokse, er markedsmekanismer som konkurrence og gevinstinteresse ikke saerlig hensigtsmaessige midler.
Princippet om at begraense den private gevinstinteresse i alkoholomsaetningen har efter regeringens opfattelse fortsat gyldighed og er en betydningsfuld grundsaetning, naar staten skal udforme regler for markedsfoering af alkoholholdige drikkevarer og retningslinjer for detailhandelen med disse drikkevarer. Inden for de omraader, hvor alkoholmonopolerne skal afvikles, dvs. fremstilling, import og engroshandel, faar princippet et nyt indhold. Tidligere var grundlaget for statens handlemaade at holde privat gevinstinteresse ude fra alkoholomsaetningen. Nu bliver grundlaget, at markedskraefterne skal kontrolleres gennem et tilladelses-, tilsyns- og sanktionssystem, som skal forvaltes af en ny alkoholmyndighed.«
7 Loven omfatter »alkoholdrycker« (herefter »alkoholholdige drikkevarer«), hvorved efter lovens 1 kap. 3 § forstaas en drik, som har et indhold af alkohol efter volumen paa mere end 2,25%. De omfattede drikkevarer opdeles i »sprit«, »vin«, »starkoel« og »oel«. »Sprit« betegnes i det foelgende paa dansk »spiritus« og defineres i 1 kap. 2 § som en vaeske, der indeholder alkohol i en koncentration paa mere end 2,25 volumenprocent, idet dog »vin«, »starkoel« og »oel« ikke er omfattet. Ved »vin« (herefter »vin«) forstaas en gaeret drik baseret paa druer eller anden frugt, som hoejst har et alkoholindhold paa 22% efter volumen, jf. 1 kap. 5 §. »Starkoel« (herefter »oel«) er efter lovens 1 kap. 6 § en gaeret drik fremstillet paa grundlag af malt med et alkoholindhold paa mere end 3,5% efter volumen. Er alkoholvolumen over 2,25%, men ikke over 3,5%, klassificeres produktet som »oel« (herefter »lys oel«).
Import
4 kap. 2 §, der vedroerer import, har foelgende ordlyd:
»Spiritus, vin og oel maa kun indfoeres til landet af den, som har tilladelse til fremstilling af eller engroshandel med saadanne varer ...«
Under den mundtlige forhandling har den svenske regering paa spoergsmaal herom bekraeftet, at bestemmelsen i 4 kap. 2 § medfoerer, at en producent eller mellemhandler, der er etableret og lovligt driver virksomhed i en anden medlemsstat, ikke maa saelge sine varer paa det svenske marked, medmindre salget sker gennem en mellemhandler med svensk engroshandelstilladelse, eller producenten selv har faaet tilladelse til engroshandel af de svenske myndigheder og betaler de hermed forbundne afgifter, jf. herom nedenfor.
Hverken Systembolaget eller indehavere af serveringsbevilling maa selv importere, men er efter loven forpligtet til kun at foretage deres indkoeb hos erhvervsdrivende, der har svensk fremstillings- eller engroshandelstilladelse.
Fremstillings- og engroshandelstilladelse
8 Efter lovens 2 kap. 1 og 2 §§ maa alene erhvervsdrivende med saerlig tilladelse hertil (fremstillingstilladelse) producere alkoholholdige drikkevarer.
9 Efter 4 kap. 1 § i loven kraever det saerlig tilladelse (engroshandelstilladelse) at drive engroshandel med spiritus, vin og oel. En fremstillingstilladelse giver dog automatisk ret til at drive engroshandel med tilsvarende produkter.
Efter 4 kap. 5 § maa den, som har fremstillings- eller engroshandelstilladelse, (kun) saelge varerne til Systembolaget, til andre der har fremstillings- eller engroshandelstilladelse vedroerende tilsvarende varer, og til indehavere af tilladelse til at servere de paagaeldende varer.
Afgifter for tilladelser
10 7 kap. 4 § handler om tilladelser mv. Ansoegeren skal betale en ansoegningsafgift, og indehaveren af en fremstillings- eller engroshandelstilladelse skal desuden betale en aarlig tilsynsafgift i anledning af det loebende tilsyn med overholdelsen af vilkaarene for tilladelsen og alkohollovgivningen i oevrigt. Administrationen af tilladelser og tilsynet forestaas af Alkoholinspektionen. De naermere regler herom er indeholdt i alkoholfoerordningen (7). Ifoelge dennes 10 § udgoer ansoegningsafgiften 25 000 SKR (ca. 3 000 ECU).
Den loebende tilsynsafgift, jf. alkoholfoerordningens 13, 14 og 15 §§, bestaar dels af en grundafgift, dels af en variabel tillaegsafgift. Afgiften beregnes inden for naermere fastsatte intervaller, og den samlede afgift pr. liter falder med stigningen i volumen. Eksempelvis er grundafgiften (der er ingen tillaegsafgift) for vin i intervallet 0-50 000 liter 10 000 SKR (ca. 1 165 ECU), saaledes at den samlede tilsynsafgift ved fuld udnyttelse af intervallet udgoer 0,2 SKR pr. liter. I intervallet 1 001 000 - 5 000 000 liter er grundafgiften 79 000 SKR (ca. 9 200 ECU) og tillaegsafgiften 50 SKR (ca. 5,8 ECU) pr. 1 000 liter, saaledes at den samlede tilsynsafgift ved fuld udnyttelse af intervallet udgoer 0,056 SKR pr. liter.
Detailhandel
11 Lovens 5 kap. omhandler detailhandel med spiritus, vin og oel.
5 kap. 1 § har foelgende ordlyd:
»Til detailhandel med spiritus, vin og oel skal der bestaa et til formaalet stiftet aktieselskab (detailhandelsselskabet), som ejes af staten (8).
Detailhandelsselskabet maa ikke importere, eksportere eller fremstille de i stk. 1 naevnte drikkevarer.
Detailhandelsselskabet maa, hvis det har engroshandelstilladelse, saelge til indehavere af serveringsbevilling (9).
Bestemmelser om detailhandelsselskabets virksomhed og drift samt om saerlig kontrol fra statens side skal optages i en aftale mellem staten og selskabet.«
5 kap. 2 § foreskriver foelgende:
»Detailhandel med spiritus, vin og oel maa kun drives af detailhandelsselskabet.
Detailhandelsselskabet traeffer afgoerelse om salgsstedernes beliggenhed efter retningslinjer i aftalen mellem staten og selskabet.«
5 kap. 5 § fastsaetter, at spiritus, vin og oel, som ikke lagerfoeres, paa anmodning skal fremskaffes af Systembolaget, medmindre dette finder noget til hinder herfor.
Efter 5 kap. 6 § er det tilladt levnedsmiddelbutikker, Systembolaget og producenter med fremstillingstilladelse at drive detailhandel med lys oel.
12 Den i lovens 5 kap 1 § naevnte aftale mellem staten og Systembolaget (10), der har staten som eneaktionaer, foreskriver, at Systembolaget skal udoeve sin virksomhed, saaledes at de samfundsmaessige, sociale og medicinske skadevirkninger, der er forbundet med indtagelse af alkohol, i videst muligt omfang forebygges.
Af aftalens 4. pkt. fremgaar foelgende:
»Selskabets vareudvalg skal sammensaettes saaledes, at indenlandske produkter ikke favoriseres. Udvalget maa kun baseres paa en bedoemmelse af varernes kvalitet, saerlige risici for skadevirkninger som foelge af varerne, kundernes efterspoergsel og andre forretningsmaessige hensyn samt etiske hensyn.
Efter anmodning fra leverandoerer af produkter, som er afvist fra eller taget ud af selskabets sortiment, skal selskabet skriftligt redegoere for grundene til afgoerelsen herom. Leverandoeren skal have oplysning om sin ret til at indbringe afgoerelsen for Alkoholsortimentsnaemnden.
Ved sortiment forstaas i denne aftale det sortiment, der er optaget i selskabets almindelige prisliste.«
Det fremgaar endvidere af aftalen, at Systembolagets markedsfoering skal vaere upartisk, og at det inden for de rammer, der foelger af de lovmaessige begraensninger i adgangen til at markedsfoere alkoholprodukter, skal virke for, at kunderne faar kendskab til nye produkter.
Endelig foelger det af aftalen, at Systembolagets fortjenstmargin skal fastsaettes efter objektive kriterier, der gaelder for baade indenlandske og importerede produkter, ligesom det paahviler Systembolaget at drive detailhandel i overensstemmelse med loven, at drive virksomheden rationelt og at give kunderne god service, samt at sikre, at staten faar et rimeligt afkast af sin investering, samtidig med at unoedig fordyrelse af varerne undgaas.
Serveringsbevilling
13 Lovens 6 kap. vedroerer serveringsbevilling. 6 kap. 5 § foreskriver, at: »Indehavere af serveringsbevilling har kun ret til at koebe spiritus, vin og oel, der er brug for til virksomheden, af indehavere af engroshandelstilladelse for varen.«
Sanktioner
14 Efter lovens 10 kap. 2 § kan den, der forsaetligt eller uagtsomt saelger alkoholholdige drikkevarer uden tilladelse, straffes med boede eller faengsel indtil 2 aar.
Markedsfoering
15 Markedsfoeringen af spiritus, vin, oel og lys oel er reguleret i lag (1978:763) med vissa bestaemmelser om marknadsfoering av alkoholdrycker (11). Denne lov foreskriver, at reklame og andre markedsfoeringstiltag ikke maa vaere paatraengende, opsoegende eller opfordre til forbrug af alkoholholdige drikkevarer. Endvidere indeholder den et generelt forbud mod reklame for alkoholholdige produkter i fjernsyn, radio, aviser og andre periodiske tidsskrifter.
Systembolagets virksomhed i praksis
16 I 1995 solgte Systembolaget og indehaverne af serveringsbevilling i alt ca. 336 mio. liter vin, oel og spiritus, svarende til 38 liter pr. indbygger. Heraf stod Systembolaget for salget af ca. 248 mio. liter (30 mio. liter spiritus, 110 mio. liter vin og 108 mio. liter oel). Salget fra indehavere af serveringsbevilling bestod hovedsageligt af oel (i alt ca. 78 mio. liter), idet deres andel af markedet for vin og spiritus er opgjort til ca. 7% (svarende til ca. 10 mio. liter). Systembolaget var i 1995 den dominerende leverandoer af vin og spiritus til serveringsstederne (12).
17 Systembolaget saelger sit produktudvalg til forbrugerne gennem 384 butikker, hvilket svarer til 1 butik pr. 23 039 indbyggere eller 1 butik pr. 1 172 kvadratkilometer. Butikkerne er baseret paa personlig betjening over en disk, og udstilling af varerne finder kun sted i begraenset omfang. Alle butikkerne har aabent mandag til fredag fra 9:30-18:00. Flertallet af butikkerne har tillige aabent til kl. 19:00 om torsdagen. Alle butikker holder lukket loerdage samt soen- og helligdage. Ud over Systembolagets butikker findes der ca. 550 udleveringssteder, f.eks. levnedsmiddelbutikker, hvor man kan bestille varer fra Systembolagets katalog og senere faa dem udleveret. Desuden kan man bestille varer i tilknytning til 56 buslinjer og 45 landpostbudruter.
18 Alle indkoeb med henblik paa salg i Systembolaget foretages centralt. Den enkelte butik maa saaledes ikke selvstaendigt foretage indkoeb. Af pkt. 8.2. i Sammanstaellning av Bestaemmelser vid foersaeljning till Systembolaget (herefter »salgs- og leveringsbestemmelserne«) fremgaar i den forbindelse bl.a. foelgende: »Forsoeg fra producenters, leverandoerers eller deres agenters side paa at paavirke salget gennem kontakter til selskabets personale vil blive fulgt op. Grossister og producenter samt deres agenter maa normalt kun have kontakt med butikkerne i forbindelse med vareleverancer eller under kundebesoeg med henblik paa deres private indkoeb. Studiebesoeg i butikker, f.eks. sammen med udenlandske gaester, skal anmeldes paa forhaand til Systembolagets markedsafdeling.«
19 Systembolaget indkoeber produkterne fra de erhvervsdrivende, der har fremstillings- eller engroshandelstilladelse (13). Der var pr. 7. oktober 1996 tildelt i alt 223 tilladelser til fremstilling af og/eller engroshandel med spiritus, vin og/eller oel (14).
20 Systembolaget havde imidlertid i september 1996 kun i alt 149 leverandoerer.
21 Der er saaledes 74 af indehaverne af fremstillings- eller engroshandelstilladelse, som ikke er leverandoerer til Systembolaget. De maa saaledes enten saelge til indehavere af serveringsbevilling i konkurrence med Systembolaget, der er den dominerende leverandoer til restaurationer mv., eller vaere indehavere af en tilladelse uden at saelge noget som helst, f.eks. fordi de har opnaaet tilladelse med henblik paa at kunne afgive tilbud til Systembolaget uden at have haft held til at faa Systembolaget til at koebe deres produkter (15).
22 130 af Systembolagets leverandoerer (87%) leverede maalt i volumen tilsammen under 1% af Systembolagets varer. Efter de omsaetningskrav, som gaelder for at forblive i Systembolagets grundsortiment eller testsortiment, jf. om de forskellige sortimenter straks nedenfor, maa man formentlig gaa ud fra, at disse leverandoerers produkter primaert indgaar i det midlertidige sortiment og saaledes kun saelges kort tid gennem Systembolagets butikker mv., eller i bestillingssortimentet, der ikke lagerfoeres af Systembolaget. Der foreligger ikke oplysning om, i hvilket omfang disse 130 leverandoerer kan saelge de samme varer til indehavere af serveringsbevilling, hvor de jo i oevrigt maa konkurrere med Systembolaget for saa vidt angaar produkter, de selv maatte levere til Systembolaget (16).
23 Ud af de 223 tilladelsesindehavere og ud af de 149 leverandoerer til Systembolaget resterer der herefter 19 leverandoerer. Disse 19 leverandoerer udgoer 8,5% af de 223 tilladelsesindehavere og 13% af de 149 leverandoerer til Systembolaget. Til gengaeld er det disse 19 leverandoerer, der maalt i volumen leverer godt 99% af alle varer, der leveres til Systembolaget (17). Efter de omsaetningskrav, som omtales nedenfor, maa man gaa ud fra, at det navnlig eller udelukkende er disse 19 leverandoerers produkter, der optraeder i Systembolagets grundsortiment, og som saaledes udbydes til stadighed.
Blandt disse 19 leverandoerer med 99% af samtlige leverancer til det monopol, der forsyner hele detailmarkedet i Sverige, finder man som den stoerste leverandoer det statsejede V & S, der som naevnt tidligere havde et lovbestemt monopol paa import og eksport af spriritus, vin og oel og paa fremstilling af spiritus. V & S havde i september 1996 en andel af markedet for vin paa 35% og af markedet for spiritus paa 66,6% (18).
De 10 stoerste leverandoerer af vin og spiritus havde i samme periode en samlet andel af detailmarkedet for vin paa 71,8% og for spiritus paa 96% (19).
Svensk produceret spiritus og oel havde i perioden januar-september 1996 en andel af detailmarkedet for spiritus paa 51,3% og for oel paa 83,1% (20).
24 Systembolagets samlede sortiment kan opdeles i et grundsortiment, et testsortiment, et midlertidigt sortiment og et bestillingssortiment.
Grundsortimentet bestaar primaert af lav- og mellemprisklasseprodukter (21). Kun ca. 35 butikker ligger inde med det fulde grundsortiment, der dog kan bestilles i samtlige butikker. Testsortimentet omfatter nogle af de produkter, som ikke umidddelbart blev indkoebt til grundsortimentet. Som det vil fremgaa af det, der anfoeres nedenfor i pkt. 30 og 31, kan en tilbudsgiver i forbindelse med Systembolagets afvisning af et afgivet tilbud anmode om, at produktet gennemgaar en saerlig testprocedure, der, hvis en raekke betingelser opfyldes, kan munde ud i, at produktet optages i testsortimentet og, saafremt visse kvantitetskrav opfyldes, senere i grundsortimentet.
Efter salgs- og leveringsbestemmelsernes pkt. 2.2.1. omfatter det midlertidige sortiment »... maerker med begraenset tilgaengelighed, ofte kun i én eller et par maaneder, f.eks. aargangsvine, saesonbestemte drikkevarer og varetyper, inden for hvilke kunderne efterspoerger et varieret udbud.«
Bestillingssortimentet bestaar af varer, som ikke findes paa lager hos Systembolaget, men som lagerfoeres af erhvervsdrivende med engroshandelstilladelse. Varerne i dette sortiment fremgaar af en saerlig prisliste. Bestilte varer leveres senere og til den Systembolagbutik mv., hvortil bestillingen er afgivet. Endelig drives en importservice, hvorefter Systembolaget paa en forbrugers anmodning hjemtager et konkret produkt, der ikke findes i de naevnte sortimenter. Bestillingen skal omfatte en hel kasse, eller, hvis der er tale om oel, 10 kasser. Koeberen betaler haandtering, fragt og afgifter. Der foreligger ikke oplysninger om, i hvilket omfang disse muligheder for at bestille varer anvendes i praksis.
25 Grundsortimentet, testsortimentet og det midlertidige sortiment indgaar i en samlet prisliste, der udkommer ca. 7 gange aarligt. Den er dels rettet til forbrugerne, som kan faa den udleveret i butikkerne, dels sendes den til 9 000 restauranter og andre serveringssteder, som har serveringstilladelse, og som kan indkoebe deres alkoholholdige drikkevarer ogsaa hos Systembolaget. Forbrugerne kan tegne abonnement paa prislisten, hvilket koster 100 SKR aarligt (ca. 11,65 ECU). Endvidere findes der i hver enkelt butik en oversigt over de produkter, der lagerfoeres i denne.
26 Systembolaget udarbejder en aarlig indkoebsplan, der revideres kvartalsvis. Indkoeb sker ved, at indehaverne af engroshandels- og fremstillingstilladelse opfordres til at afgive tilbud paa levering af produkter af en bestemt type og eventuelt fra et bestemt produktionsomraade (22), eksempelvis: Beaujolais, roed, Fleurie; Italien, roed, vino nobile; Rioja, roed, reserva. Erhvervsdrivende, der ikke har fremstillings- eller engroshandelstilladelse, kan ikke afgive tilbud.
27 Indkomne tilbud behandles i foerste omgang af Systembolagets indkoebere, der vurderer, om prisen er fordelagtig, tidligere erfaringer med produktionsomraadet og den paagaeldende produkttype. Denne foerste gennemgang medfoerer en frasortering af omkring halvdelen af de tilbudte produkter.
28 Den resterende halvdel goeres herefter til genstand for en blindsmagning foretaget af ansatte i Systembolaget. De produkter, der opnaar flest point inden for hver kategori, indgaar herefter i grundsortimentet eller i det midlertidige sortiment.
29 Et produkt skal for at forblive i grundsortimentet i hver periode paa 52 uger opnaa et vist mindstesalg maalt dels i markedsandel, dels i volumen, idet produktet i modsat fald udgaar af sortimentet (aflistes) (23). For vin gaelder for tiden et krav om et minimumsvolumen paa 27 000 liter, svarende til 36 000 helflasker, og et krav om en markedsandel paa 0,5% (roedvin) og 1% (hvidvin) inden for et af foelgende prisintervaller: 1) under 60 SKR (under 7,1 ECU), 2) 60-79 SKR (7,1-9,3 ECU), 3) 80-119 SKR (9,4-14,1 ECU) og 4) 120 SKR eller mere (14,2 ECU eller mere).
30 Optages et produkt ikke i grundsortimentet, har den tilladelsesindehaver, der har afgivet tilbud, mulighed for inden to maaneder efter afslaget at anmelde produktet til testsalg (24). Produktet proevesmages herefter sammen med andre anmeldte produkter i samme kategori og prisinterval af et panel paa 13 forbrugere, der udtages af en liste paa omkring 400 forbrugere, der paa forhaand er udvalgt af Jordbrukets provkoek, der ejes af landbrugsorganisationerne.
Som eksempel paa, hvordan en saadan testsmagning kan gaa for sig, kan naevnes en smagning af en Riesling Kaefferkopf (aargang og producent ikke oplyst), foretaget den 24. september 1996 af 9 kvinder og 4 maend, der ifoelge referatet ofte koeber/drikker toerre hvidvine i prisklassen omkring 100 SKR. Denne smagning gav anledning til bl.a. foelgende kommentarer: »Lys, klar farve, fin duft, meget god«, »frisk og let, frugtagtig smag, blomsterduft«, »vaeldig god«, »behagelig, frugtagtig duft, middelmaadig smag, ville ikke tilfoere noget«, »den var for anonym«. Denne vin, der af vinkendere regnes blandt de bedste fra Alsace (25), opnaaede ved testsmagningen stemmerne 8-5.
31 Opnaas et flertal af ja-stemmer, faar produktet adgang til det saakaldte testsortiment, der indgaar i Systembolagets samlede prisliste. Det fremgaar ikke af prislisten, at der er tale om et testprodukt. Alene et begraenset antal saerlige testbutikker lagerfoerer imidlertid testproduktet (26). Opnaar produktet i en periode paa 26 uger et vist minimumssalg, der for vin er et minimumsvolumen paa 13 500 liter, svarende til 18 000 helflasker, og en markedsandel inden for det relevante prisinterval paa 0,5% for roedvin og paa 1% for hvidvin, overgaar produktet til grundsortimentet og underkastes dermed de i pkt. 22 naevnte omsaetningskrav. Kravene i testperioden svarer saaledes i realiteten til dem, der gaelder for grundsortimentet, idet salgsperioden er reduceret med halvdelen til 6 maaneder med en tilsvarende halvering af volumenkravet, dog saaledes at testprodukterne kun lagerfoeres i et begraenset antal butikker. Opfylder testsalget ikke de naevnte minimumskrav, aflistes produktet, og restlageret returneres til tilladelsesindehaveren for dennes regning (27).
32 Af s. 8 i Konkurrensverkets rapport (28) fremgaar, at de graenser, der gaelder for aflistning, ikke er helt afgoerende, idet der i praksis tages et vist hensyn til de konkrete omstaendigheder. F.eks. tages der hensyn til salgsudviklingen vedroerende produktet, saaledes at produktet efter omstaendighederne vil kunne optages i grundsortimentet, selv om salget heraf ligger under minimumskravene, ligesom salgsperioden vil kunne forlaenges.
33 Af pkt. 2.3.4. i salgs- og leveringsbestemmelserne fremgaar bl.a. foelgende:
»Efter aflistning fra grundsortimentet eller testsortimentet kan en vare foerst tages op til ny overvejelse efter to aars forloeb.«
34 Nye produkter praesenteres i Vare Nyt, der udkommer én gang om maaneden. Et abonnement paa prislisten omfatter ogsaa denne publikation, hvori hvert nyt produkt afbildes og omtales med en kort smagsbeskrivelse, serveringsforslag samt en kort beskrivelse af produktionsomraadet og producenten.
35 Prislisten for oktober 1995 omfattede 2 454 produkter, hvoraf 1 584 var vine (660 roedvine, 748 hvidvine, 52 rosévine og 124 mousserende vine, heraf 50 champagner).
Disse 2 454 produkter fordeltes saaledes, at grundsortimentet omfattede 1 288 produkter, det midlertidige sortiment 930 produkter og testsortimentet 236 produkter.
36 Systembolaget modtog i de foerste 8 maaneder af 1996 12 576 tilbud (29). Heraf var 5 159 tilbud endnu ikke faerdigbehandlet, da det svenske Konkurrensverket afgav sin rapport om forholdene paa det svenske alkoholmarked den 7. november 1996. Ved den foerste gennemgang af de 7 417 tilbud, der var faerdigbehandlet, maa 3 608 tilbud (ca. 49% af de faerdigbehandlede tilbud) vaere fravalgt, idet det er oplyst, at kun 3 809 af de faerdigbehandlede tilbud (ca. 51% af de faerdigbehandlede tilbud) er naaet frem til proevesmagning. Af de 3 809 tilbud, der blev proevesmagt, blev 2 700 (70% af de proevesmagte og 36% af de faerdigbehandlede tilbud) afvist. Tilbage blev 908 tilbud (12% af de faerdigbehandlede tilbud), som blev antaget af Systembolaget og indkoebt til grundsortimentet, testsortimentet eller det midlertidige sortiment.
I alt er saaledes 6 509 tilbud, svarende til 88% af de 7 417 tilbud, der paa opgoerelsestidspunktet var faerdigbehandlede, blevet afvist af Systembolaget.
Det foreliggende materiale giver ikke grundlag for at efterproeve, om tilbud fra det statsejede V & S afvises i samme omfang som tilbud fra andre indehavere af engroshandelstilladelse.
37 De fire stoerste vinleverandoerlande var i de foerste 8 maaneder af 1996 Spanien (30,8%), Italien (12,9%), Tyskland (10,7%) og Frankrig (9,6%) (30).
Sagens faktiske omstaendigheder
38 Harry Franzén, der da var indehaver af en levnedsmiddelbutik i Roestaanga, koebte i begyndelsen af 1994 et antal liter vin i Danmark, som han indfoerte til Sverige. Efter at han den 7. april 1994 havde solgt stoerstedelen af denne vin i sin butik, solgte han den 1. januar 1995, dvs. den foerste dag Sverige var medlem af Den Europaeiske Union, endnu en gang vin i sin butik. En del af denne vin havde han koebt hos Systembolaget, og en del havde han til overs fra det parti, han tidligere havde indfoert fra Danmark.
39 Anklagemyndigheden har rejst tiltale mod Harry Franzén for ulovligt salg og ulovlig besiddelse af alkoholholdige drikkevarer. Tiltalen omfatter bl.a. salg af 20 flasker vin og 5 liter vin i papemballage og besiddelse af yderligere 12 flasker vin og 1 liter vin i papemballage i strid med 3 kap. 1 § og 10 kap. 2 og 5 §§ i den svenske alkohollov.
40 Harry Franzén har naegtet sig skyldig og har bl.a. henvist til, at tiltalen for saa vidt angaar det salg, han foretog den 1. januar 1995, stoettes paa lovregler, der strider mod EF-traktatens artikler 30, der forbyder kvantitative indfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning, og 37, der foreskriver, at medlemsstaterne skal tilpasse de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket.
De praejudicielle spoergsmaal
41 Landskrona Tingsraett har ved kendelse af 14. juni 1995 udsat straffesagen og anmodet Domstolen om at besvare foelgende spoergsmaal:
»1) Er et lovfaestet monopol som Systembolaget foreneligt med Rom-traktatens artikel 30?
2) Strider et lovfaestet monopol som Systembolaget mod Rom-traktatens artikel 37, og skal monopolet i saa fald ophoere, eller er en tilpasning mulig?
3) Saafremt et monopol som Systembolaget findes at stride mod artikel 37, foreligger der da en tilpasningsperiode, eller skulle selskabet have vaeret oploest eller en tilpasning vaere sket pr. 1. januar 1995?«
42 Den forelaeggende ret har i forelaeggelseskendelsen anfoert foelgende:
»I forbindelse med rettens proevelse af tiltalen opstaar der spoergsmaal om, hvorvidt man kan doemmes for at have overtraadt en lovbestemmelse, som strider mod faellesskabsretten. Alkoholloven er opbygget saaledes, at der fastsaettes et grundlaeggende forbud mod at saelge alkoholholdige drikkevarer. For saa vidt angaar detailhandel gaelder der en undtagelse fra forbuddet, som giver Systembolaget eneret til salg af saadanne varer. Det kan ganske vist haevdes, at selv om Systembolagets monopolstilling maatte blive fundet i strid med faellesskabsretten, indebaerer det ikke en ret for enhver til at saelge alkoholholdige drikkevarer, hvor som helst han oensker det, eftersom der fortsat gaelder et grundlaeggende forbud mod salg. Det har imidlertid ikke vaeret lovgivers hensigt at indfoere et totalt forbud mod detailhandel med alkoholholdige drikkevarer, men formaalet har vaeret at give Systembolaget eneret hertil.
For at kunne traeffe afgoerelse i sagen maa der efter Tingsraettens opfattelse foretages en bedoemmelse af, om Systembolagets monopolstilling er i strid med faellesskabsretten.«
Det foelger heraf, at der er en naer sammenhaeng mellem lovens forbud mod salg af alkoholholdige drikkevarer og det monopol, som Systembolaget er tildelt, hvorfor det efter den forelaeggende rets opfattelse er noedvendigt for at kunne doemme i hovedsagen at tage stilling til, om Systembolagets monopolstilling strider mod faellesskabsretten.
43 Den forelaeggende ret har endvidere redegjort for monopolets karakteristika, saaledes som disse foelger af loven og aftalen mellem staten og Systembolaget og i oevrigt i overensstemmelse med det ovenfor refererede. Det foelger heraf, at Systembolaget har til formaal at begraense salget af alkoholholdige drikkevarer. Der er tale om et centraliseret system, hvor én virksomhed ejer og driver samtlige salgssteder og selv traeffer beslutning om indkoeb og markedsfoering. Denne lovbestemte forbindelse mellem Systembolaget og de enkelte salgssteder medfoerer, at der er tale om et samlet uadskilleligt hele. Ved besvarelsen af de forelagte spoergsmaal maa ordningen derfor efter den forelaeggende rets opfattelse anskues i sin helhed og ikke kun i relation til det enkelte salgssted.
44 Med de forelagte spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i realiteten at faa oplyst, om bestemmelserne i traktatens artikler 30 og 37 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for en lovbestemt ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer som den beskrevne. En stillingtagen hertil kraever i givet fald tillige en vurdering af, om der gaelder en overgangsperiode for Sverige som naevnt i traktatens artikel 37, og om ordningen efter artikel 36 kan retfaerdiggoeres af hensyn til menneskers liv og sundhed.
45 Som spoergsmaalene er formuleret, synes den forelaeggende ret tillige at bede om Domstolens vurdering af, om den paagaeldende nationale ordning i givet fald skal ophaeves, eller om en tilpasning er mulig. Jeg skal hertil fremhaeve, at Domstolen efter samarbejdsproceduren i traktatens artikel 177 alene har kompetence til at udtale sig om fortolkningen af faellesskabsretten og i relation til den konkrete sag at give den nationale ret de anvisninger, som denne kan have nytte af, naar denne skal tage stilling til, om den nationale ordning er i strid med faellesskabsretten og derfor maa tilsidesaettes. Det bemaerkes, at saavel traktatens artikel 30 som artikel 37 efter fast praksis har direkte virkning (31), hvorfor det paahviler den nationale ret at tilsidesaette enhver national foranstaltning, der er uforenelig med disse bestemmelser.
46 Jeg finder det hensigtsmaessigt at behandle de af den forelaeggende ret stillede spoergsmaal i sammenhaeng. I det foelgende vil jeg foerst redegoere for proceduren for Domstolen. Derefter vil jeg mere generelt redegoere for indholdet af bestemmelserne i traktatens artikler 30 og 37 og derefter tage stilling til, om den lovbestemte nationale ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer, som er beskrevet ovenfor, er forenelig med disse bestemmelser, og om den i givet fald kan retfaerdiggoeres efter reglen i traktatens artikel 36. Afslutningsvis skal jeg goere nogle bemaerkninger om spoergsmaalet om en overgangsordning og virkningen af en modstrid med traktatens artikler 30 og 37.
Proceduren for Domstolen
47 Harry Franzén har gjort gaeldende, at loven paa flere punkter strider mod traktatens artikel 30. For det foerste hindres importerede produkters adgang til det svenske marked. Systembolaget er den eneste afsaetningskanal i forhold til forbrugerne. Begraensningen i antallet af systembutikker, der for en stor dels vedkommende alene foerer en mindre del af det samlede sortiment, minimumskravene i henseende til markedsandel og maengder, den uigennemsigtige og subjektive udvaelgelsesprocedure samt kravet om engroshandelstilladelse ogsaa for eksportoerer fra andre medlemsstater, der vil ind paa det svenske marked, medvirker alt sammen til, at det er vanskeligt for produkter fra andre medlemsstater at faa adgang til det svenske marked.
Loven strider endvidere mod traktatens artikel 37. Denne bestemmelse har til formaal at sikre, at forbuddet i artikel 30 ikke omgaas ved hjaelp af statslige handelsmonopoler.
Franzén har endelig gjort gaeldende, at de begraensninger for de frie varebevaegelser, der foelger af det lovbestemte monopol, der er tildelt Systembolaget, ikke kan anses begrundet i traktatens artikel 36. Det er efter Franzéns opfattelse nok legitimt at soege at begraense alkoholforbruget, men Systembolaget er ikke egnet hertil. Monopolet fremmer i stedet forbruget af ulovligt fremstillet saakaldt hjemmebraendt spiritus, der udgoer en stoerre sundhedstrussel. Det officielle alkoholforbrug i Sverige paa 5,3 liter ren alkohol pr. indbygger (1993) er vel lavere end det tilsvarende tal for f.eks. Danmark paa 10 liter pr. indbygger. Hertil maa imidlertid laegges det uregistrerede forbrug, der omfatter dels private indfoersler, dels ulovlige hjemmelavede alkoholholdige drikkevarer, paa ca. 40% af det registrerede. Endvidere er monopolet i strid med proportionalitetsprincippet, idet en salgsbegraensende virkning vil kunne opnaas paa mindre indgribende maade, nemlig gennem en ordning med tilladelser til private erhvervsdrivende. Traktatens artikel 36 kan, i det omfang den i det hele taget er anvendelig paa artikel 37, efter Franzéns opfattelse heller ikke begrunde en fravigelse af traktatens artikel 37.
48 Den svenske regering, stoettet af den finske regering og den norske regering, der som EOES-medlemsstat er interveneret i medfoer af procesreglementets artikel 20, har gjort gaeldende, at traktatens artikler 30 og 37 ikke er til hinder for en ordning som den svenske, naar det er sikret, at importerede produkter hverken retligt eller faktisk forskelsbehandles i forhold til indenlandske produkter. Denne betingelse er opfyldt. Det statslige detailhandelsmonopol er et vigtigt element i den svenske alkoholpolitik, som har til formaal at begraense salget og dermed forbruget af alkoholholdige drikkevarer.
En ordning som den svenske maa efter den svenske, den finske og den norske regerings opfattelse under alle omstaendigheder anses begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed, der er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 36.
49 Den franske regering har anfoert, at detailhandelsmonopoler, der hverken hindrer importerede produkters adgang til markedet eller haemmer disses markedsadgang mere, end de haemmer markedsadgangen for indenlandske produkter, ikke er omfattet af traktatens artikel 30. Ved vurderingen af, om dette er tilfaeldet, maa man efter den franske regerings opfattelse bl.a. tage foelgende forhold i betragtning: antallet af salgssteder, disses aabningstider, det produktudvalg, som monopolet skal udbyde, spredningen heraf i butikkerne og monopolets markedsfoering af konkurrerende produkter. Et detailhandelsmonopol, der hverken medfoerer forskelsbehandling af produkter fra andre medlemsstater eller hindrer disses adgang til markedet, er foreneligt med traktatens artikel 37.
50 Kommissionen har gentaget den opfattelse, den gav udtryk for under optagelsesforhandlingerne med den svenske regering, men har under den mundtlige forhandling oplyst, at den har sendt en aabningsskrivelse til den svenske regering, hvori den under henvisning til traktatens artikel 30 saetter spoergsmaalstegn ved et paastaaet repraesentationskrav, ansoegningsafgiften, et krav om importtilladelse for indehavere af serveringsbevilling og endelig et forbud mod at sende alkoholholdige drikkevarer til Sverige fra en anden medlemsstat som gave.
Almindelige bemaerkninger om traktatens artikel 30
51 Traktatens artikel 30 forbyder kvantitative indfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne.
52 Ifoelge Domstolens faste praksis skal enhver foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion (32).
53 Efter fast praksis er denne betingelse opfyldt for saa vidt angaar hindringer for de frie varebevaegelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne foelger af, at der paa varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning, anvendes regler om, hvilke betingelser saadanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benaevnelse, form, dimensioner, vaegt, sammensaetning, praesentation, maerkning og emballage), og det uanset om saadanne regler anvendes uden forskel paa alle varer, naar en saadan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der gaar forud for hensynene til de frie varebevaegelser (33). Denne praksis er, jf. Cassis de Dijon-dommen af 20. februar 1979, sag 120/78, Rewe-Zentrale, Sml. s. 649, baseret paa princippet om gensidig anerkendelse. Produkter, der lovligt er fremstillet i én medlemsstat, skal som udgangspunkt kunne saelges i de oevrige medlemsstater uden at skulle opfylde de forskrifter, der maatte gaelde i disse medlemsstater.
54 I Keck-dommen (34) har Domstolen fastslaaet, at det forhold, at nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse paa varer fra andre medlemsstater, ikke kan antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, forudsat at saadanne nationale bestemmelser finder anvendelse paa alle de beroerte erhvervsdrivende, der udoever virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, saavel retligt som faktisk, paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade.
55 Paa grundlag af denne praksis har Domstolen bl.a. antaget, at foelgende nationale bestemmelser er bestemmelser om bestemte former for salg, som ikke er omfattet af traktatens artikel 30, medmindre de maa antages at virke diskriminerende over for produkter fra andre medlemsstater: Bestemmelser om butiksaabningstider (35); et forbud mod, at apotekere reklamerer uden for apoteket for varer, der saedvanligvis forhandles i et apotek (36); et forbud mod fjernsynsreklame for distributionssektoren (37); et forbud mod, at andre end apoteker saelger forarbejdet maelk til spaedboern (38), og et forbud mod, at andre end detailhandlere med saerlig tilladelse saelger tobaksvarer (39).
56 I lyset af proceduren under denne sag kunne man rejse det spoergsmaal, om artikel 30 er blevet reduceret til en diskriminationsbestemmelse.
Domstolens praksis hverken kan eller boer dog efter min opfattelse forstaas paa denne maade. En saadan forstaaelse af artikel 30 ville i realiteten reducere denne bestemmelse til blot at gentage det almindelige diskriminationsforbud i traktatens artikel 6, hvilket ikke ville harmonere med ordlyden af artikel 30, der jo taler om kvantitative indfoerselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkninger. En saadan forstaaelse ville afgoerende undergrave den bestemmelse, der indtil nu har vaeret en af hjoernestenene i den europaeiske integration.
57 Efter min opfattelse var Keck-dommen i virkeligheden ikke saerligt vidtgaaende, men indebar alene en klargoering af, at formaalet med artikel 30 er at forbyde hindringer for de frie varebevaegelser inden for hele det indre marked og dermed sikre produkter fra en medlemsstat adgang til markedet i de oevrige medlemsstater. Det har derimod ikke vaeret tanken med artikel 30 at forbyde medlemsstaterne at foretage en generel erhvervsregulering i forhold til de erhvervsdrivende i den paagaeldende medlemsstat, naar en saadan regulering ikke hindrer eller haemmer markedsadgangen for produkter fra andre medlemsstater, hvilket f.eks. kan vaere tilfaeldet, hvis medlemsstaten diskriminerer produkter fra andre medlemsstater i forhold til indenlandske produkter. Domstolen udtaler i overensstemmelse hermed udtrykkeligt i Keck-dommen og den senere praksis, at anvendelsen paa varer fra andre medlemsstater af nationale bestemmelser, som paa importmedlemsstatens omraade begraenser eller forbyder bestemte former for salg, ikke er egnet til at hindre handelen mellem medlemsstaterne, idet anvendelsen heraf paa varer fra andre medlemsstater ikke kan antages at forhindre saadanne varers adgang til indfoerselsmedlemsstaten eller at medfoere stoerre ulemper i denne henseende end for indenlandsk fremstillede varer (40).
58 Efter Domstolens praksis er det afgoerende saaledes, om den paagaeldende foranstaltning er egnet til at hindre handelen mellem medlemsstaterne. Formuleringen »bestemte former for salg« (41) i Keck-dommens praemis 16 peger i samme retning, idet det herved angives, at visse andre bestemmelser om former for salg vil kunne vaere omfattet af artikel 30, selv om de ikke diskriminerer varer fra andre medlemsstater.
59 Denne fortolkning af artikel 30, hvorefter denne bestemmelse skal sikre markedsadgang for varer fra andre medlemsstater, er ogsaa i overensstemmelse med Domstolens seneste praksis. I dommen i sag C-391/92, Kommissionen mod Graekenland (modermaelkserstatningssagen) (42), der omhandlede en graesk regel, hvorefter salg af forarbejdet maelk til spaedboern forbeholdtes apoteker, udtalte Domstolen saaledes i praemis 20, at den graeske ordning alene indebaerer en begraensning af de steder, hvorfra de omhandlede produkter saelges, uden at ordningen derved hindrer adgangen til markedet for produkter fra de oevrige medlemsstater, eller stiller disse produkter specielt ringere.
60 Tilsvarende udtalte Domstolen i praemis 44 i Banchero-dommen (43), at en italiensk ordning, som gik ud paa, at detailsalg af forarbejdede tobaksvarer forbeholdes forhandlere med saerlig tilladelse, men som ikke af den grund laegger hindringer i vejen for adgangen til det indenlandske marked for varer fra andre medlemsstater eller haemmer denne adgang i stoerre omfang, end den haemmer indenlandske varers adgang til forhandlingsnettet, ikke er omfattet af traktatens artikel 30.
Domstolen fandt, at den konkrete ordning, der skulle tages stilling til, ikke havde en saadan handelshindrende virkning, idet Domstolen bevismaessigt lagde til grund, at den enkelte indehaver af salgsstederne, hvoraf der var ca. 76 000, frit kunne traeffe dispositioner vedroerende indkoeb paa grundlag af markedsforholdene, og at den paagaeldende ordning saaledes ikke, hverken retligt eller faktisk, foerte til en centralisering af indkoebene.
Dommen kan vanskeligt forstaas paa anden maade, end at Domstolen forudsaetningsvis har lagt til grund, at en saadan retlig eller faktisk centralisering ville have medfoert, at ordningen havde vaeret omfattet af traktatens artikel 30. Den kritik, der har vaeret af Banchero-dommen i den juridiske litteratur (44), synes ikke at vaere opmaerksom paa, at dommens resultat alene skyldtes denne bevismaessige vurdering af de foreliggende oplysninger om ordningens faktiske virkninger, og at Domstolen saaledes i dommen maa antages at have fastslaaet, at en retlig eller faktisk centralisering af handelen er egnet til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og i givet fald er omfattet af forbuddet i traktatens artikel 30 (45).
61 Denne forstaaelse bliver bekraeftet, naar man sammenholder afgoerelsen i modermaelkserstatningssagen og Banchero-sagen med Domstolens dom af 5. oktober 1994 i sag C-323/93, Crespelle (46). I denne dom fastslog Domstolen, at en medlemsstats bestemmelser, hvorefter private erhvervsdrivende, der indfoerer tyresaed fra andre medlemsstater, er forpligtet til mod betaling at lade saeden opbevare paa et godkendt center, der har eneret til opbevaring og inseminering af saed, udgoer en hindring for importen i artikel 30's forstand, idet dette krav gaelder for leddet umiddelbart efter importleddet og laegger en oekonomisk byrde paa importoererne og derfor kan begraense omfanget af importen. Afgoerende var saaledes ikke en sammenligning med situationen for tilsvarende indenlandske varer, men derimod, at ordningen var egnet til at begraense importen.
62 Domstolen har i sin seneste praksis anlagt en ensartet fortolkning af traktatens forskellige bestemmelser om fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, jf. navnlig dom af 30. november 1995, sag C-55/94, Gebhard (47). Rigtigheden af den anfoerte fortolkning af artikel 30 kan derfor ogsaa efterproeves ved at undersoege Domstolens nyeste praksis vedroerende den frie bevaegelighed for personer og fri udveksling af tjenesteydelser.
63 I Bosman-sagen (48) skulle Domstolen tage stilling til spoergsmaalet om anvendelsen af traktatens artikel 48 om arbejdskraftens frie bevaegelighed paa fodboldforbundenes transfersystem, hvorefter klubskifte var betinget af, at den nye klub betalte en transfersum. Domstolen udtalte i praemis 103, at selv om de paagaeldende transferregler ogsaa fandt anvendelse paa transfer mellem klubber i samme medlemsstat, stod det dog fast, at de direkte regulerede spillernes adgang til arbejdsmarkedet i de oevrige medlemsstater og derfor kunne hindre arbejdskraftens frie bevaegelighed. Transferreglerne kunne derfor ikke sidestilles med bestemmelser om bestemte former for salg, som efter Keck-dommen falder uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30.
64 Alpine Investments-sagen (49) vedroerte spoergsmaalet om anvendelsen af traktatens artikel 59 om den frie udveksling af tjenesteydelser paa et forbud mod saakaldt cold calling - dvs. uanmodet telefonisk henvendelse - om salg af visse finansielle tjenesteydelser. Det paagaeldende forbud var ikke blot til hinder for cold calling til kunder i den paagaeldende medlemsstat, men var ogsaa til hinder for cold calling om saadanne tjenesteydelser til kunder i andre medlemsstater. Der var saaledes ikke tale om et forbud mod selve tjenesteydelsen, men derimod om et forbud mod en bestemt form for salg af denne. Domstolen afviste udtrykkeligt at anvende diskriminationskriteriet i Keck-dommen. I praemis 35 og 38 udtalte Domstolen saaledes, at det paagaeldende forbud nok var generelt og ikke-diskriminerende og hverken havde til formaal eller virkning at give de indenlandske virksomheder en fordel frem for tjenesteydere fra andre medlemsstater, men at det desuagtet var egnet til at hindre udvekslingen af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne, idet det direkte paavirkede adgangen til at udfoere tjenesteydelser i de andre medlemsstater.
65 En fortolkning af traktatens artikel 30, hvorefter forbuddet i denne bestemmelse omfatter foranstaltninger, der er egnede til at hindre eller haemme markedsadgangen for varer, der er fremstillet i andre medlemsstater, er ogsaa noedvendig for at sikre, at der ikke opstaar huller i beskyttelsen af de frie varebevaegelser i tilfaelde, hvor der ikke findes nogen national produktion af den paagaeldende vare. I saadanne tilfaelde kan der jo pr. definition ikke ske nogen forskelsbehandling af varer fra andre medlemsstater i forhold til indenlandske varer, og en medlemsstat vil derfor kunne have et saerligt incitament til at paalaegge saadanne varer byrder, da den kan goere det uden samtidig at belaste indenlandske produkter. Saadanne tilfaelde af handelshindringer ville ikke kunne imoedegaas, hvis artikel 30 blot blev forstaaet som indeholdende et forbud mod forskelsbehandling af varer fra andre medlemsstater i forhold til indenlandske varer. Der kan herved henvises til dom af 11. december 1990, sag C-47/88, Kommissionen mod Danmark (50). Her udtalte Domstolen, at medlemsstaterne ikke kan paalaegge produkter, som, fordi der ikke findes tilsvarende indenlandske varer, falder uden for forbudsbestemmelserne i traktatens artikel 95, afgifter af en saadan stoerrelse, at de frie varebevaegelser inden for det faelles marked for disse varers vedkommende bringes i fare, og at dette spoergsmaal maa bedoemmes paa grundlag af traktatens artikel 30 (51). Domstolen har i modermaelkserstatningssagen (52) bekraeftet, at anvendelsen af artikel 30 ikke er afhaengig af, om der findes en national produktion.
Almindelige bemaerkninger om traktatens artikel 37
66 Traktatens artikel 37, stk. 1, har foelgende ordlyd:
»Medlemsstaterne tilpasser gradvis de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket efter overgangsperiodens udloeb (53).
Denne artikels bestemmelser finder anvendelse paa ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne. Disse bestemmelser finder ogsaa anvendelse paa statskoncessionerede monopoler.«
I artikel 37, stk. 3, foreskrives, at tempoet for gennemfoerelsen af de foranstaltninger, der er foreskrevet i stk. 1, skal tilpasses den i artiklerne 30-34 foreskrevne fjernelse af kvantitative restriktioner for de samme varer.
67 Artikel 37 kraever ikke, at statslige handelsmonopoler fuldstaendig afskaffes (54). De skal derimod efter artikel 37, stk. 1, tilpasses saaledes, at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket. En saadan tilpasning kan i sig selv medfoere, at det er noedvendigt at ophaeve visse af monopolets rettigheder (55).
68 Artikel 37, stk. 1, taler om, at »enhver forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar« skal vaere udelukket. Bestemmelsen taler saaledes ikke som f.eks. traktatens artikel 95 om, at varer fra andre medlemsstater ikke maa paalaegges stoerre byrder end dem, der paalaegges indenlandske varer, men henviser derimod generelt til medlemsstaternes statsborgere. Heraf foelger efter min opfattelse, at traktatens artikel 37 er rettet mod de erhvervsdrivende, der forsyner markedet med varer. Bestemmelsen adskiller sig saaledes fra traktatens artikel 30, dels ved at vaere begraenset til forskelsbehandling, dels ved ikke at beskytte varebevaegelsen som saadan, men derimod ved at beskytte de erhvervsdrivende i andre medlemsstater, der deltager i de frie varebevaegelser (56).
69 Dette bekraeftes af dommen i sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland (57), hvor Domstolen fandt, at opretholdelsen af den graeske stats rettigheder til indfoersel af og handel med olieprodukter i forhold til eksportoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, medfoerte en forskelsbehandling, som var omfattet af artikel 37, stk. 1. Det afgoerende i sagen maa antages at have vaeret, at statsmonopolet var egnet til at hindre visse erhvervsdrivende, nemlig dem, som det graeske statsmonopol ikke handlede med, i at eksportere til det graeske marked. Der forelaa derfor en forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere, som naevnt i artikel 37, stk. 1.
70 Der kan endvidere henvises til Manghera-dommen (58). Her udtalte Domstolen efter foerst at have konstateret, at det italienske statsmonopols eneret til import af forarbejdede tobaksvarer udgjorde en forskelsbehandling af Faellesskabets eksportoerer, der var omfattet af traktatens artikel 37, stk. 1, at denne bestemmelse »skal fortolkes paa den maade, at ethvert statsligt handelsmonopol fra den 31. december 1969 skulle vaere tilpasset saaledes, at dets eneret til import fra de oevrige medlemsstater var bortfaldet«. Denne udtalelse er helt generel og maa forstaas saaledes, at Domstolen har lagt til grund, at statslige importmonopoler i sig selv foerer til forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere (59), og at det derfor i de enkelte sager er ufornoedent naermere at undersoege, om saadanne importmonopoler ogsaa rent faktisk forskelsbehandler medlemsstaternes statsborgere.
71 Der er intet holdepunkt i traktatteksten for at antage, at traktatens artikel 37 skulle vaere nogen undtagelse fra den grundlaeggende regel i traktatens artikel 30 om varernes frie bevaegelighed. Tvaertimod viser bestemmelsen i artikel 37, stk. 3, at tanken har vaeret, at artikel 37, stk. 1, skulle supplere reglerne i artiklerne 30-34. Artikel 37, stk. 3, foreskriver nemlig, at tempoet for gennemfoerelsen af de i bestemmelsens stk. 1 naevnte foranstaltninger skal tilpasses den i artiklerne 30-34 foreskrevne fjernelse af kvantitative restriktioner for »de samme varer«. Domstolen har da ogsaa udtalt (60), at det fremgaar saavel af artikel 37's ordlyd som af dens placering i traktatens system, at den har til formaal at sikre, at det grundlaeggende princip om de frie varebevaegelser overholdes overalt inden for det faelles marked, isaer gennem afskaffelse af kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne, hvorved opretholdelsen af normale konkurrencevilkaar mellem medlemsstaterne sikres i de tilfaelde, hvor et bestemt produkt er underkastet et statsligt handelsmonopol i én eller flere medlemsstater (61).
72 Domstolen har da ogsaa i sin praksis dels anvendt artiklerne 30 og 37 samtidig paa et statsligt handelsmonopol, dels anvendt artikel 30 alene paa de eksklusive rettigheder, der var tildelt en statslig monopolvirksomhed. I den ovenfor naevnte dom i sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, fandt Domstolen saaledes, at en eneret til at indfoere og handle med faerdige mineralolieprodukter var i strid med saavel artikel 30 som artikel 37, stk. 1. I sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, den saakaldte teleterminaldom (62), fastslog Domstolen, at eksklusive import- og afsaetningsrettigheder vedroerende teleterminaludstyr udgjorde en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion omfattet af traktatens artikel 30. Domstolen fandt derimod ikke anledning til at inddrage artikel 37, hvilket i oevrigt maa betragtes som en bekraeftelse af, at denne bestemmelse udgoer et supplement til artikel 30.
73 Statslige handelsmonopoler er saaledes efter overgangsperiodens udloeb forbudt, i det omfang de retligt eller faktisk er egnede til at hindre eller haemme markedsadgang for varer fra andre medlemsstater (artikel 30) eller til at medfoere forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar (artikel 37).
Er den lovbestemte svenske ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer omfattet af forbuddene i traktatens artikler 30 og 37?
74 Den forelaeggende ret har som naevnt redegjort for monopolets karakteristika, saaledes som disse foelger af loven og aftalen mellem staten og Systembolaget og i oevrigt i overensstemmelse med det ovenfor refererede. Det foelger heraf, at Systembolaget har til formaal at begraense salget af alkoholholdige produkter. Der er tale om et centraliseret system, hvor én virksomhed ejer og driver samtlige salgssteder og selv traeffer beslutning om indkoeb og markedsfoering. Denne lovbestemte forbindelse mellem Systembolaget og de enkelte salgssteder medfoerer efter den forelaeggende rets opfattelse, at der er tale om et samlet, uadskilleligt hele. Ved besvarelsen af de forelagte spoergsmaal maa ordningen derfor efter den forelaeggende rets opfattelse anskues i sin helhed og ikke kun i relation til det enkelte salgssted.
75 Jeg skal i det foelgende gennemgaa de enkelte karakteristika ved den lovbestemte svenske ordning med henblik paa at vurdere, i hvilket omfang denne er omfattet af bestemmelserne i traktatens artikler 30 og 37. Derefter skal jeg foretage en vurdering af, om ordningen er noedvendig af hensyn til beskyttelsen af menneskers liv og sundhed, herunder om den opfylder proportionalitetskravet, jf. traktatens artikel 36.
76 Den forelaeggende ret fremhaever som naevnt i forelaeggelseskendelsen, at formaalet med den svenske ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer er at begraense salget og dermed forbruget af alkoholholdige produkter. Dette bekraeftes af den svenske regerings indlaeg under sagen og af de motiver til loven, som jeg har citeret ovenfor i pkt. 6.
77 Alle oplysninger i sagen peger i retning af, at dette formaal ogsaa rent faktisk opnaas i praksis. De statistiske oplysninger, som Franzén har henvist til i sin procedure, viser, at det registrerede forbrug af alkohol i Sverige er vaesentligt lavere end i andre medlemsstater i Faellesskabet, nemlig i 1993 5,3 liter ren alkohol pr. indbygger mod f.eks. 10 liter pr. indbygger i Danmark, der ligner Sverige ved ikke selv at kunne producere druevin og traditionelt har haft et relativt mindre forbrug af vin end i de oevrige medlemsstater. Ogsaa de tal fra Konkurrensverkets rapport, som er refereret ovenfor i pkt. 16, bekraefter, at salget af alkoholholdige drikkevarer rent faktisk er relativt lavt i Sverige, idet der i den paagaeldende periode kun blev solgt i alt (inkl. salget fra indehavere af serveringsbevilling) ca. 1,75 liter oel og ca. 1,13 liter vin og spiritus pr. svensker pr. maaned (63).
78 Det maa saaledes efter min opfattelse antages, at salget af alkoholholdige drikkevarer i Sverige ville vaere vaesentligt hoejere uden den begraensning i tilgaengeligheden og udbuddet af saadanne varer, som den lovbestemte ordning med Systembolaget indebaerer.
79 Selv om den lovbestemte svenske ordning for salg af alkoholholdige drikkevarer ikke helt forbyder salg af alkoholholdige drikkevarer eller indfoerer direkte maengdemaessige begraensninger for indfoerslen heraf og saaledes ikke kan betegnes som en egentlig kvantitativ restriktion, er ordningens formaal og virkning i realiteten den samme, nemlig vaesentligt at begraense salget af en bestemt gruppe produkter. Der er allerede paa denne baggrund en staerk formodning for, at den lovbestemte svenske ordning er egnet til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og derfor er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som naevnt i traktatens artikel 30.
80 Ser man herefter paa, hvilke midler den lovbestemte svenske ordning betjener sig af for at opnaa dette maal, er det karakteristisk, at loven tillaegger det fuldt ud statsejede selskab Systembolaget eneretten til al detailhandel i Sverige med alkoholholdige drikkevarer, hvilket som anfoert i pkt. 17 sker igennem 384 saerlige butikker mv. Denne begraensning i antallet af butikker mv. goer det vanskeligere at anskaffe sig alkoholholdige drikkevarer.
81 Jeg har ovenfor i pkt. 52 ff. gennemgaaet Domstolens nyeste praksis vedroerende traktatens artikel 30. Som anfoert i pkt. 57 har Domstolen i Keck-dommen og den senere praksis praeciseret artikel 30 i forhold til dens formaal, der er at forbyde hindringer for de frie varebevaegelser inden for det indre marked og dermed at sikre produkter fra en medlemsstat adgang til markedet i de oevrige medlemsstater. Det har derimod ikke vaeret tanken med artikel 30 at forbyde medlemsstaterne at foretage en generel erhvervsregulering i forhold til de erhvervsdrivende i den paagaeldende medlemsstat, naar en saadan regulering ikke hindrer eller haemmer markedsadgangen for produkter fra andre medlemsstater, saaledes som det f.eks. kan vaere tilfaeldet, hvis medlemsstaten forskelsbehandler produkter fra andre medlemsstater i forhold til indenlandske produkter.
82 Dommene i modermaelkserstatningssagen og i Banchero-sagen (64) er ganske i overensstemmelse hermed. Den sidstnaevnte dom fastslog, at en ordning, som gik ud paa, at detailsalg af forarbejdede tobaksvarer kun maatte foretages af forhandlere med saerlig tilladelse, men som ikke af den grund lagde hindringer i vejen for adgangen til det indenlandske marked for varer fra andre medlemsstater, ikke var omfattet af traktatens artikel 30. Baggrunden herfor var imidlertid, at Domstolen fandt, at den konkrete ordning, der skulle tages stilling til, ikke havde en saadan handelshindrende virkning, idet Domstolen bevismaessigt lagde til grund, at den enkelte indehaver af salgsstederne, hvoraf der var ca. 76 000, frit kunne traeffe dispositioner vedroerende indkoeb paa grundlag af markedsforholdene, og at den paagaeldende ordning saaledes ikke, hverken retligt eller faktisk, foerte til en centralisering af indkoebene. Domstolen har herved forudsaetningsvis lagt til grund, at en saadan retlig eller faktisk centralisering af indkoebene til detailhandelsmarkedet ville have medfoert, at ordningen var omfattet af traktatens artikel 30.
83 En ordning, der forbeholder salget af bestemte produkter for erhvervsdrivende med saerlig tilladelse, er saaledes ikke i sig selv omfattet af traktatens artikel 30, dog forudsat, at ordningen ikke hindrer eller haemmer markedsadgangen for produkter fra andre medlemsstater. Om en saadan ordning er egnet til at hindre eller haemme markedsadgangen, afhaenger som anfoert af den franske regering bl.a. af antallet af salgssteder, disses aabningstider og produktudvalget.
84 Ser man i lyset heraf paa den lovbestemte svenske ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer, maa det navnlig overvejes, om begraensningen i antallet af udsalgssteder goer det saa besvaerligt at anskaffe sig alkoholholdige drikkevarer, at denne begraensning i sig selv udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, jf. artikel 30. Den begraensning i tilgaengeligheden (og dermed salget og forbruget) af alkoholholdige drikkevarer, som er formaalet med og virkningen af den svenske ordning, opnaas navnlig gennem det staerkt begraensede antal udsalgssteder, nemlig 1 butik pr. 23 039 indbyggere og pr. 1 172 kvadratkilometer. Til sammenligning kan naevnes, at der i Luxembourg by er ca. 82 000 indbyggere, hvorfor der kun ville vaere 3, eventuelt 4 butikker, hvor man kunne anskaffe sig oel, vin og spiritus, hvis en tilsvarende ordning var gaeldende i Luxembourg. Efter min opfattelse taler meget for at anse denne staerke begraensning i antallet af butikker, der endog maa vaere endnu mere foelelig ude paa landet, som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som er omfattet af traktatens artikel 30.
85 Det er dog ikke noedvendigt for Domstolen at tage endelig stilling til, om det begraensede antal salgssteder i sig selv goer, at den lovbestemte svenske ordning omfattes af artikel 30. Den ordning, som Domstolen har faaet forelagt til vurdering, udgoer, som den forelaeggende ret fremhaever, en helhed, og jeg skal derfor vende mig imod et andet element, som er nok saa vaesentligt for Domstolens afgoerelse. Salget af alkoholholdige drikkevarer til forbrugerne sker under den lovbestemte svenske ordning ikke som i Banchero- og modermaelkserstatningssagerne igennem et betydeligt antal uafhaengige erhvervsdrivende med saerlig tilladelse, i Banchero-sagen ca. 76 000, der selv frit kunne foretage indkoeb, men derimod igennem et egentligt statsligt monopolforetagende, der centralt indkoeber alle varer, der skal saelges paa detailhandelsmarkedet. I den oekonomiske teori betegner begrebet »monopol« en situation, hvor der paa et marked kun er én udbyder eller aftager (65). I Banchero- og modermaelkserstatningssagerne var der derfor ikke tale om et detailhandelsmonopol i egentlig forstand.
86 Den svenske ordning angaar saaledes ikke alene salget af alkoholholdige drikkevarer til forbrugerne. Ordningen med et statsligt monopolforetagende medfoerer ogsaa og navnlig en centralisering af alt indkoeb af saadanne drikkevarer med henblik paa salg paa det svenske detailhandelsmarked. En virksomhed, der har monopol paa salget paa et bestemt marked, eksempelvis detailhandelsmarkedet for alkoholholdige produkter (66), vil noedvendigvis tillige have monopol paa indkoeb til dette marked. Et indkoebsmonopol medfoerer, at den enkelte udbyder kun har én mulig kontraktspart. Enten faar et produkt adgang til monopolistens salgskanal, eller ogsaa udelukkes det fuldstaendig fra det paagaeldende marked. Monopolisten bestemmer derfor, hvilke produkter der saelges, og dermed, hvilke produkter der faar adgang til markedet.
87 Et egentligt detailhandelsmonopol adskiller sig derfor efter min opfattelse markant fra en ordning, hvorefter en raekke uafhaengige detailhandlere gives tilladelse til at saelge en eller flere kategorier af produkter, som de selvstaendigt indkoeber. Dette gaelder i saerlig grad paa et marked som detailmarkedet for alkoholholdige drikkevarer, hvor der findes et meget stort udbud af forskellige produkter af forskellige maerker. Det er praktisk umuligt for monopolisten at udbyde mere end en broekdel af det samlede udbud.
88 Der kan i den forbindelse henvises til praemis 34, 35 og 36 i den naevnte teleterminaldom, hvor Domstolen udtalte foelgende:
»I denne sammenhaeng maa det for det foerste bemaerkes, at saa laenge der eksisterer eksklusive rettigheder vedroerende import og afsaetning, har de erhvervsdrivende ingen mulighed for at faa forbrugerne til at koebe deres produkter.
For det andet kendetegnes terminalsektoren af mange forskellige produkter med forskellige tekniske egenskaber med de begraensninger, der foelger heraf. Under disse omstaendigheder er det ikke godtgjort, at monopolindehaveren er i stand til at tilbyde hele skalaen af eksisterende modeller paa markedet og at informere kunderne om samtlige terminalers opbygning og funktion.
Eksklusive rettigheder vedroerende import og afsaetning paa teleterminalomraadet kan derfor hindre samhandelen inden for Faellesskabet.«
89 At Domstolen allerede dengang saa en tydelig forskel mellem saadanne eksklusive rettigheder for monopoler og ordninger, der begraenser adgangen til detailsalg til saerlige forhandlere, illustreres af den naesten samtidige dom af 11. juli 1990 i sag C-23/89, Quietlynn (67), hvor Domstolen fastslog, at et forbud mod, at andre end autoriserede forretninger solgte pornografiske artikler, ikke var omfattet af traktatens artikel 30.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0189.1
90 Et statsmonopol paavirker saaledes efter Domstolens opfattelse de frie varebevaegelser paa en anden og langt mere indgribende maade end en lovbestemt autorisationsordning (68).
91 Eneretten i teleterminaldommen omfattede baade import og afsaetning. Der kan derfor vaere grund til at undersoege, om det har betydning, at Systembolagets monopol ikke omfatter selve importleddet.
92 Det fremgaar af de oplysninger, der er fremlagt under sagen, at 93% af det ikke-toldfrie salg af vin og spiritus paa det svenske marked sker gennem Systembolaget. De resterende 7% saelges gennem restauranter og andre serveringssteder, til hvilke Systembolaget i oevrigt er den dominerende leverandoer. Systembolaget er saaledes, ud over at vaere eneste aftager til detailhandelsmarkedet, i realiteten det eneste bindeled mellem producent og forbruger paa det svenske marked.
93 Den kommercielle realitet er efter min opfattelse foelgelig, at et produkt ikke vil blive importeret til Sverige fra en anden medlemsstat, medmindre der er sikkerhed for, at det kan afsaettes til Systembolaget. Hvorfor skulle indehavere af engroshandelstilladelse dog importere et produkt, hvis de ikke kan saelge det? I relation til produkternes markedsadgang er der derfor ikke nogen som helst realitet i, at selve importen ikke er lagt i haenderne paa et statsmonopol.
At det svenske alkoholmonopol paa papiret ikke omfatter retten til import, forekommer mig saaledes at vaere et rent formelt kunstgreb, der ikke aendrer noget ved realiteten: det er Systembolaget, der bestemmer, hvilke produkter fra andre medlemsstater der skal importeres til Sverige. Centraliseringen af indkoeb og detailsalg medfoerer saaledes, at der som ved importmonopoler alene er én kanal, der forbinder producenten og forbrugerne, og at det saaledes er et statsligt monopolforetagende, der bestemmer, hvilke varer fra andre medlemsstater der skal importeres til det svenske marked, og hvilke importoerer der skal goere dette og have fortjenesten herved.
Det er i den forbindelse bemaerkelsesvaerdigt, at det statslige V & S fortsat er den dominerende leverandoer af spiritus og vin til detailhandelsmarkedet i Sverige, jf. ovenfor i pkt. 23.
94 Et statsligt detailhandelsmonopol som det svenske paavirker saaledes efter min opfattelse i realiteten direkte varens adgang til markedet paa fuldstaendig samme maade som et statsligt importmonopol. Der kan i denne forbindelse ogsaa henvises til, at Kommissionen i en raekke henstillinger efter artikel 37, stk. 6, af 22. december 1969 har anset det noedvendigt, at medlemsstaterne tilpassede en raekke statslige handelsmonopoler saaledes, at detailhandlerne sikredes uafhaengighed af statsmagten, og at leverandoerer fra andre medlemsstater sikredes adgang til at oprette egne engros- og detailhandelskanaler (69). Der kan endvidere henvises til, at Domstolen i den ovenfor naevnte dom i sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, fastslog, at et statsligt importmonopol ikke kunne adskilles fra et statsligt monopol paa raffinering af mineralolie. At ogsaa foranstaltninger, der ligger efter importleddet, kan udgoere en hindring for importen i artikel 30's forstand, fremgaar af den i pkt. 61 naevnte Crespelle-dom.
95 Endvidere er det vaesentligt at vaere opmaerksom paa sammenhaengen mellem bestemmelserne i traktatens artikler 30 og 90. Efter artikel 90, stk. 1, skal medlemsstaterne i forhold til offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer eksklusive eller saerlige rettigheder, afstaa fra at traeffe foranstaltninger, der strider mod traktatens bestemmelser. Blandt disse bestemmelser er artikel 30. Kommissionen paaser efter artikel 90, stk. 3, overholdelsen af artikel 90, stk. 1, jf. bl.a. artikel 30, og meddeler, saafremt det er paakraevet, medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger.
Afgraensningen af artikel 30 faar herved betydning for omfanget af Kommissionens kompetence efter artikel 90, stk. 3 (70). Saafremt den lovbestemte svenske ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer blev anset for at falde uden for traktatens artikel 30, ville Domstolen herved fratage Kommissionen en kompetence, som den tidligere, nemlig i teleterminaldommen, har anerkendt, at Kommissionen har, med de konsekvenser, dette maatte have for den eksisterende institutionelle balance og for det indre marked.
De europaeiske virksomheder og forbrugere ville utvivlsomt skulle betale en langt hoejere pris for moderne telekommunikationsudstyr saasom mobiltelefoner og telefaxer, hvis ikke Kommissionen efter artikel 90, stk. 3, havde udstedt, og Domstolen under henvisning til traktatens artikel 30 i det vaesentlige opretholdt, Kommissionens direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrencen paa teleterminalmarkederne (71).
96 Det foelger af dommene i Manghera-sagen og i sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland (72), at statslige importmonopoler generelt virker diskriminerende i artikel 37, stk. 1's forstand. Som anfoert er det min opfattelse, at en ordning som den svenske i realiteten har samme virkninger som et importmonopol. Artikel 37, stk. 1, 2. afsnit, understreger, at man ikke kan noejes med at se paa, hvordan den paagaeldende virksomhed fremtraeder paa papiret, men at det afgoerende er en undersoegelse af, om det paagaeldende organ i realiteten oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne. Det maa derfor antages, at et statsligt detailhandelsmonopol, der i realiteten bestemmer, hvilke produkter der skal importeres til Sverige fra de andre medlemsstater, og i realiteten har samme virkninger som et importmonopol, ogsaa er omfattet af forbuddet i traktatens artikel 37, stk. 1, idet det hindrer et stort antal erhvervsdrivende i de oevrige medlemsstater i at afsaette deres varer paa det svenske marked.
97 En lovbestemt ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer som den svenske er saaledes i sig selv egnet til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og virker i realiteten som et statsligt importmonopol, hvorfor ordningen efter min opfattelse er omfattet af baade artikel 30 og artikel 37.
98 Ser man paa, hvordan systemet faktisk virker, bliver det da ogsaa klart, at det er ganske vanskeligt for de erhvervsdrivende i de andre medlemsstater at komme ind paa det svenske marked med et alkoholholdigt produkt:
- For overhovedet at kunne afgive tilbud skal man have en engroshandelstilladelse, jf. herom nedenfor, hvor jeg mere udfoerligt redegoer for de handelshindrende virkninger af dette krav.
- Dernaest skal man - for at faa adgang til at afgive tilbud -modtage en opfordring fra Systembolaget til at afgive tilbud vedroerende et bestemt produkt, f.eks »Beaujolais, roed, Fleurie«. Der foreligger ingen oplysninger om, hvad der faar Systembolaget til at opfordre til afgivelse af tilbud paa et bestemt produkt paa et bestemt tidspunkt, og der er saaledes ingen oplysninger om, i hvilket omfang Systembolagets leverandoerer og andre indehavere af engroshandelstilladelse kan anmode Systembolaget om at fremsaette opfordring til at afgive tilbud paa et bestemt produkt.
- Naar tilbuddet er afgivet, vurderes det af ansatte i Systembolaget under hensyntagen til, om prisen er fordelagtig, og til tidligere erfaringer med produktionsomraadet og den paagaeldende produkttype, jf. ovenfor i pkt. 27. Der er efter min opfattelse paa dette punkt tale om en i vaesentlig grad skoenspraeget udvaelgelse, som medfoerer frasortering af omkring halvdelen af de afgivne tilbud.
- Herefter foretager ansatte i Systembolaget en blindsmagning. Smag er langt fra nogen objektiv stoerrelse. Hvornaar smager f.eks. en Châteauneuf du Pape tilstraekkeligt af hindbaer, lakrids, eksotiske krydderier og ristede noedder og en Brunello di Montalcino tilstraekkeligt af roed og sort frugt, cedertrae, eg og ristede krydderurter (73) til, at smageren siger god for den? Dette vil afhaenge af den konkrete smager, hvis smag jo ikke noedvendigvis er den samme som alle de enkelte forbrugeres. Denne blindsmagning medfoerer en frasortering af 70% af de tilbud, der ikke allerede er sorteret fra ved den foerste skoensmaessige frasortering af ca. halvdelen af de afgivne tilbud.
- Herefter er der 12% af de afgivne og faerdigbehandlede tilbud tilbage, jf. pkt. 36. Men det er ingen sikkerhed for, at tilbudsgiveren faar lov til at saelge sit produkt andet end i det begraensede omfang, som optagelsen i det midlertidige sortiment indebaerer.
- For at faa produktet optaget i grundsortimentet, der i oevrigt kun omfatter produkter i lav- og mellemprisklassen, skal det opfylde nogle salgsmaessige mindstekrav, ellers aflistes det, jf. ovenfor i pkt. 29. Ud fra en forretningsmaessig og administrativ betragtning er det vel ikke overraskende, at det landsdaekkende monopol Systembolaget kraever et aarligt minimumssalg paa 36 000 flasker og en naermere fastsat markedsandel i det relevante produktsegment for at bevare et produkt i sit grundsortiment. Dette dokumenterer imidlertid efter min opfattelse i sig selv, at et monopol som det svenske er egnet til at hindre markedsadgangen for produkter fra de oevrige medlemsstater, idet en saadan begraensning ikke ville findes paa et frit marked, hvor produkterne derfor ville have meget lettere ved at komme ind paa markedet. For den enkelte producent indebaerer ordningen saaledes en vaesentlig restriktion, idet kun produkter med en vis markedsandel kan faa adgang til grundsortimentet og saaledes blive paa markedet. Kriterierne for aflistning er i oevrigt ikke rent objektive, jf. pkt. 32.
- Aflistes produktet paa grund af for ringe salg, faar det en karantaeneperiode paa to aar, og selv efter denne periodes udloeb henses der til de tidligere erfaringer med produktet ved fremtidige udvaelgelser af produkter til salg gennem Systembolaget, jf. pkt. 33 og 27.
- Muligheden for at anmelde afviste produkter til testsalg, jf. herom ovenfor i pkt. 30 og 31, giver efter min opfattelse ikke de afviste leverandoerer nogen reel chance for at faa produktet ind paa markedet. Produktet skal foerst gennem en testsmagning. Selv om produktet maatte passere denne testsmagning, medfoerer imidlertid de opstillede kvantitetskrav og det forhold, at testsortimentet kun findes i et begraenset antal butikker, saaledes at testproduktet har endnu vanskeligere ved at opfylde kvantitetskravene end produkter i grundsortimentet, at testprodukter ikke har reel adgang til at komme ind paa og til at forblive paa markedet.
99 I forbindelse hermed erindrer jeg om, at 19 leverandoerer tilsammen leverer 99% af Systembolagets vin- og spiritusprodukter og formentlig leverer hele grundsortimentet, at det er det statsejede V & S, der er dominerende paa markedet for vin og spiritus, og at svensk fremstillet spiritus og oel har en andel paa 51,3% af detailmarkedet for spiritus og for oel paa 83,1%.
100 Som allerede antydet udgoer det i relation til saavel artikel 30 som artikel 37 et saerligt problem, at de erhvervsdrivendes adgang til at forsyne det svenske marked hindres yderligere af den ordning, der foelger af lovens 4 kap. 1 og 2 §§, hvorefter der kraeves engroshandels- eller fremstillingstilladelse fra Alkoholinspektionen til at importere. En saadan tilladelse er som allerede omtalt noedvendig ikke blot for at kunne saelge til Systembolaget, men ogsaa for overhovedet at kunne afgive tilbud til Systembolaget, der ikke selv har ret til at importere. Denne tilladelsesordning kan efter min opfattelse ikke adskilles fra handelsmonopolet, idet den jo som anfoert regulerer, fra hvem monopolet maa indkoebe, og dermed, hvem der overhovedet kan forsoege at komme igennem Systembolagets udvaelgelse af produkter til salg paa detailmarkedet i Sverige (74). Som den svenske regering har erkendt under den mundtlige forhandling, indebaerer denne ordning, at erhvervsdrivende fra de oevrige medlemsstater ikke maa saelge alkoholholdige drikkevarer paa det svenske marked, medmindre salget sker gennem en mellemhandler med svensk engroshandelstilladelse, eller producenten mv. selv har faaet tilladelse til engroshandel af de svenske myndigheder og betaler de afgifter, der er forbundet hermed.
101 Der er imidlertid naeppe mange virksomheder etableret i en anden medlemsstat, der vil paatage sig besvaeret med at ansoege om engroshandelstilladelse og betale ansoegnings- og tilsynsafgift, blot for at faa adgang til eventuelt - for det tilfaelde, at Systembolaget maatte opfordre til afgivelse af tilbud paa et produkt, som de kan skaffe - at tilbyde deres produkter til Systembolaget uden nogen som helst form for sikkerhed for at saelge saa meget som en eneste flaske. I praksis vil en virksomhed derfor typisk vaere noedsaget til at henvende sig til en svensk engroshandler (75). I modsaetning hertil kan svenske producenter, der opfylder de svenske etableringskrav, herunder det statsejede V & S, uden videre saelge direkte til Systembolaget og til indehavere af serveringsbevilling.
102 Denne del af ordningen vedroerende det statslige detailhandelsmonopol forskelsbehandler efter min opfattelse erhvervsdrivende fra de andre medlemsstater og er saaledes i strid med traktatens artikel 37. Forskelsbehandlingen forstaerkes af, at tilsynsafgiften er degressiv og saaledes er stoerre pr. liter ved et lavt omsaetningsvolumen end ved et hoejt. En saadan ordning favoriserer ikke mindst en leverandoer som det statsejede V & S, der har en markedsandel paa 35% af markedet for vin og 66,6% af markedet for spiritus, i forhold til indehavere af engroshandelstilladelse, som kun saelger smaa eller ingen maengder til Systembolaget.
103 En saadan ordning, hvorefter betingelserne for virksomhedsetablering udstraekkes til ogsaa at omfatte erhvervsdrivende etableret i de oevrige medlemsstater, er efter min opfattelse tillige i sig selv egnet til at hindre de frie varebevaegelser, idet den fordyrer og besvaerliggoer importen ved at tvinge disse erhvervsdrivende til enten at benytte en mellemhandler eller selv at opnaa engroshandelstilladelse og betale de hermed forbundne afgifter. Ordningen er derfor efter min opfattelse ogsaa i strid med traktatens artikel 30. Der kan herved henvises til, at Domstolen i dom af 26.2.1980, sag 94/79, Vriend, Sml. s. 327, har fastslaaet, at en ordning, hvorefter bl.a. import af formeringsmateriale til krysantemum var forbeholdt erhvervsdrivende, der var tilsluttet offentligt godkendte organer, var i strid med traktatens artikel 30.
Kan ordningen retfaerdiggoeres efter reglen i traktatens artikel 36?
104 Efter undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 36 er artikel 30 ikke til hinder for bl.a. restriktioner vedroerende indfoersel, som er begrundet i beskyttelse af menneskers liv og sundhed. Saadanne restriktioner maa dog hverken udgoere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
105 Artikel 36 henviser efter sin ordlyd alene til artiklerne 30-34, og der maa derfor tages stilling til, om undtagelsesbestemmelsen ogsaa er anvendelig paa traktatens artikel 37.
106 Ovenfor har jeg paa baggrund af Domstolens praksis anlagt den fortolkning, at der er naer sammenhaeng mellem anvendelsesomraaderne for bestemmelserne i artiklerne 30 og 37, og at de begge kan finde anvendelse paa samme faktiske forhold. Det er saaledes vanskeligt at drage nogen helt klar skillelinje mellem artiklerne 30 og 37. Jeg synes derfor, at det er mest hensigtsmaessigt ogsaa at anvende artikel 36, hvis indhold er fastlagt i en omfattende retspraksis, i forhold til artikel 37.
107 Jeg finder det saaledes mest naerliggende at fortolke artikel 37 saaledes, at restriktioner, som foelger af handelsmonopolers eksistens og saerlige funktion, men som er begrundet i eksempelvis hensynet til beskyttelse af menneskers liv og sundhed, kan vaere forenelige med faellesskabsretten under de betingelser, der er fastsat i artikel 36, herunder at de ikke maa udgoere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling. Domstolen synes da ogsaa forudsaetningsvis at have anerkendt, at artikel 36 kan udgoere en undtagelse til artikel 37. I den naevnte dom i sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, foretog Domstolen saaledes en vurdering af, om en eneret til import og handel med mineralolieprodukter var begrundet i hensynet til statens sikkerhed, et af de i artikel 36 naevnte hensyn, uden at sondre mellem artikel 30 og artikel 37.
108 Jeg skal om indholdet af artikel 36 foerst fremhaeve, at bestemmelsen efter fast praksis alene omfatter hensyn af ikke-oekonomisk karakter (76). Selv om det erklaerede formaal med Systembolaget og herunder begraensningen i antallet af salgssteder angives at vaere af alkoholpolitisk karakter, er der naeppe nogen tvivl om, at ordningen for den svenske stat indebaerer en betydelig oekonomisk fordel, idet al fortjeneste ved detailhandel med alkoholholdige drikkevarer i Sverige i realiteten tilfalder statskassen, og idet denne fortjeneste maksimeres ved at begraense salgsomkostningerne gennem en begraensning i antallet af butikker. Der kan imidlertid efter Domstolens faste praksis ikke tages hensyn til det indtaegtstab, som den svenske stat i givet fald maatte lide ved at skulle afvikle eller tilpasse detailhandelsmonopolet paa alkoholholdige drikkevarer, saaledes at det bringes i overensstemmelse med traktatens regler.
109 Menneskers liv og sundhed indtager omvendt efter Domstolens faste praksis den vigtigste plads blandt de goder og hensyn, der kan beskyttes efter traktatens artikel 36, og det tilkommer medlemsstaterne at afgoere, i hvilket omfang de vil sikre beskyttelse heraf inden for de graenser, der er fastsat i traktaten (77). Medlemsstaterne er i den forbindelse indroemmet en vis skoensmargin.
110 De graenser, der gaelder for medlemsstaternes kompetence, foelger navnlig af proportionalitetsprincippet, hvorefter indgrebet skal vaere noedvendigt for en effektiv beskyttelse af menneskers liv og sundhed (78). Kan dette hensyn beskyttes lige saa effektivt ved foranstaltninger, der har mindre restriktive virkninger for samhandelen inden for Faellesskabet, skal en saadan alternativ foranstaltning vaelges (79). Er foranstaltningen i sig selv uegnet til at varetage det paaberaabte formaal, eller er foranstaltningen i sig selv uforholdsmaessig, vil den heller ikke vaere forenelig med faellesskabsretten (80).
111 Den svenske regering har under sagen paaberaabt sig, at alkohol er sundhedsskadelig, og at den lovbestemte svenske ordning har til formaal at begraense salget og dermed forbruget af alkohol. Den har herved bl.a. henvist til en European Alcohol Action Plan udarbejdet i 1993 af WHO, Regional Office for Europe, hvorefter samtlige europaeiske medlemsstater af WHO inden aar 2000 boer sigte mod at reducere alkoholforbruget med 25% i forhold til forbruget i 1980.
112 Det tilkommer i foerste raekke den svenske lovgiver at skoenne over, om hensynet til folkesundheden i Sverige begrunder foranstaltninger med henblik paa at begraense forbruget af alkoholholdige drikkevarer, og anbefalinger fra WHO er et vaegtigt dokumentationsmateriale. Der er naeppe tvivl om, at misbrug af alkohol kan have alvorlige sociale og medicinske skadevirkninger, og foranstaltninger, der kan forebygge misbrug, vil derfor kunne vaere omfattet af traktatens artikel 36 (81).
113 Paa den anden side kan man efter min opfattelse naeppe saette lighedstegn mellem misbrug og forbrug. Nyere undersoegelser tyder paa, at et vist dagligt forbrug af vin har gavnlige virkninger paa helbredet. En nylig dansk undersoegelse offentliggjort bl.a. i British Medical Journal (82) konkluderer saaledes foelgende: »Let til moderat vinforbrug (op til 3-5 glas pr. dag) er forbundet med et staerkt, naermest dosisafhaengigt fald i doedeligheden af alle aarsager, i modsaetning til forbrug af oel og spiritus. Dette fald skyldes baade et fald i doedeligheden af kardio- og cerebrovaskulaer sygdom og et fald i doed af andre aarsager.« Det fremgaar af undersoegelsen, at hvis den relative doedelighedsrisiko for personer, der aldrig drikker vin saettes til 1,00, er risikoen for personer, som drikker 3-5 glas vin pr. dag 0,51. Den tilsvarende doedelighedsrisiko for personer, der drikker 3-5 genstande spiritus pr. dag, er derimod 1,34. For saa vidt angaar oel blev der ikke konstateret konsistente udsving i forhold til den relative risiko paa 1 for personer, der aldrig drikker oel, og undersoegelsen giver saaledes ikke stoette for den antagelse, at et almindeligt forbrug af oel skulle vaere sundhedsskadeligt.
114 Som det er fremgaaet af det foregaaende, er det min opfattelse, at den samlede svenske ordning for salg af alkoholholdige drikkevarer i hoej grad dels hindrer markedsadgangen for varer fra de oevrige medlemsstater, dels foerer til forskelsbehandling af statsborgere fra andre medlemsstater. Den samlede lovbestemte svenske ordning indebaerer derfor efter min opfattelse et overordentlig foeleligt indgreb i de frie varebevaegelser, hvilket maa tages i betragtning ved vurderingen af, om ordningen er noedvendig, eller om der findes mindre indgribende alternativer, der er egnede til at beskytte folkesundheden.
115 Som anfoert er hovedproblemet i relation til et statsligt detailhandelsmonopol som det svenske, at der sker en centralisering af indkoebene, og at det dermed i realiteten er det statslige monopolforetagende, der bestemmer, hvilke produkter fra de oevrige medlemsstater der skal importeres og have adgang til markedet. Det er saaledes monopolet som saadant, der er handelshindrende.
116 Derimod er det ikke monopolet som saadant, der virker begraensende paa salget og dermed forbruget af alkohol. Denne virkning opnaas gennem begraensningen i antallet af salgssteder. Hvis man for at beskytte folkesundheden oensker at begraense salget af alkoholholdige drikkevarer, er det ikke noedvendigt at goere dette i form af et centraliseret statsmonopol, idet en saadan begraensning vil kunne opnaas ved mindre indgribende midler, nemlig gennem en ordning med et antal uafhaengige salgssteder, som selvstaendigt foretager deres indkoeb, og som derfor ikke medfoerer saerlige hindringer for de frie varebevaegelser.
117 Saadanne uafhaengige salgssteder vil, ligesom det er tilfaeldet med Systembolaget, kunne paalaegges dels bestemte aabningstider, dels ikke at saelge til personer under en bestemt aldersgraense. Staten vil desuden kunne foretage regulering af detailhandlernes markedsfoering (83). Endvidere vil det offentlige kunne foere tilsyn med, at den enkelte butiksejer eller bestyrer overholder vilkaarene for tilladelsen. Det er netop den model, der anvendes i Sverige i forhold til serveringsstederne, hvor det jo tilsyneladende er muligt et foere effektivt tilsyn med ca. 9 000 uafhaengige serveringssteder, et antal, der langt overstiger det nuvaerende antal detailhandelsbutikker.
118 Man kan i oevrigt rejse det spoergsmaal, om den nuvaerende meget kraftige begraensning i antallet af salgssteder er noedvendig, eller om det er muligt at opnaa den oenskede begraensning af alkoholmisbruget gennem en forstaerket oplysningsindsats og sociale tiltag, der maaske i realiteten er bedre egnet til at begraense misbruget uden samtidig at haemme det normale forbrug. En mindre restriktiv lovgivning med hensyn til vin, der som anfoert ved almindeligt forbrug synes at have gavnlige helbredsmaessige virkninger, og oel, der ved almindeligt forbrug ikke synes at vaere sundhedsskadeligt, vil ogsaa vaere egnet til at aendre befolkningens alkoholvaner, saaledes at den drikker mindre spiritus, der selv i mindre daglige kvantiteter synes at have en negativ indvirkning paa helbredet. Som anfoert maa den svenske ordning for salg af alkoholholdige drikkevarer dog anskues i sin helhed, hvorfor der ikke i denne sag er anledning til at tage endelig stilling til dette spoergsmaal, som den svenske lovgiver vil faa lejlighed til naermere at overveje i forbindelse med en eventuel aendring af ordningen.
119 Det er efter min opfattelse aabenbart, at det ikke er noedvendigt af hensyn til den svenske folkesundhed at stille krav om, at erhvervsdrivende, som lovligt er etableret og driver virksomhed i en anden medlemsstat, og som oensker at saelge til det svenske marked, enten skal benytte en svensk mellemhandler eller selv vaere i besiddelse af en svensk engroshandelstilladelse og underkastes den svenske alkoholinspektions tilsyn samt betale de hermed forbundne afgifter. Fra et sundhedspolitisk synspunkt kan det ikke vaere relevant, om saadanne erhvervsdrivendes lagerfaciliteter uden for Sverige lever op til de svenske krav, eller om den paagaeldende erhvervsdrivendes vandel kan opfylde Alkoholinspektionens krav.
120 Det relevante maa derimod efter min opfattelse vaere at sikre, at produkterne beskattes i Sverige og ikke saelges i strid med den svenske alkohollovgivning, eksempelvis til mindreaarige. Varetagelsen af disse hensyn noedvendiggoer imidlertid paa ingen maade et krav om, at erhvervsdrivende i andre medlemsstater skal have svensk engroshandelstilladelse for at kunne saelge deres varer paa det svenske marked. Det er tilstraekkeligt at opstille visse krav til de erhvervsdrivende, der forestaar oplagring, transport og detailhandel af alkoholholdige drikkevarer i Sverige.
121 Sammenfattende finder jeg saaledes ikke, at den samlede lovbestemte svenske ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer kan retfaerdiggoeres i hensynet til beskyttelsen af menneskers liv og sundhed, jf. traktatens artikel 36 (84).
Spoergsmaalet om overgangsordning og virkningen af en modstrid med traktatens artikler 30 og 37
122 Tiltraedelsesakten for Sverige indeholder som naevnt i pkt. 4 ikke nogen undtagelse eller tilpasningsperiode vedroerende den svenske ordning for salg af alkoholholdige drikkevarer. Den naevnte erklaering vedroerende skriftvekslingen mellem Sverige og Kommissionen er en rent ensidig erklaering, der ikke kan fravige traktatens bestemmelser.
123 Traktatens artikler 30 og 37 har som naevnt ovenfor direkte virkning. Disse bestemmelser har derfor fra og med den 1. januar 1995, hvor Sverige indtraadte i Den Europaeiske Union, kunnet paaberaabes af borgerne ved de svenske retter, der er forpligtede til at tilsidesaette enhver national foranstaltning, der er uforenelig med disse bestemmelser.
Forslag til afgoerelse
124 Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare de af Landskrona Tingsraett stillede spoergsmaal saaledes:
1) EF-traktatens artikler 30 og 37 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for en samlet lovbestemt national ordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer, som er karakteriseret ved,
at ordningen har til formaal at begraense salget og derigennem forbruget af saadanne produkter og ogsaa rent faktisk maa antages at have denne virkning, og
at loven tillaegger et fuldt ud statsejet selskab eneretten til al detailhandel med alkoholholdige drikkevarer, hvilket sker gennem et begraenset antal butikker mv., og
at det paagaeldende detailhandelsmonopol vel er placeret i leddet umiddelbart efter importleddet, men er den eneste lovlige indkoeber af alkoholholdige drikkevarer til detailhandelsmarkedet i den paagaeldende medlemsstat og derfor i realiteten bestemmer, hvilke produkter der skal importeres til dette marked fra de oevrige medlemsstater, og
at producenter mv., der lovligt er etableret og driver virksomhed i en anden medlemsstat, ikke maa saelge saadanne drikkevarer paa markedet i den paagaeldende medlemsstat, medmindre salget sker gennem en mellemhandler med engroshandelstilladelse, eller producenten mv. selv har faaet tilladelse til engroshandel af myndighederne i den paagaeldende medlemsstat og betaler de afgifter, der er forbundet hermed.
2) En saadan samlet ordning kan ikke begrundes i hensynet til beskyttelse af menneskers liv og sundhed, jf. traktatens artikel 36, idet dette hensyn kan naas ved foranstaltninger, der i mindre omfang begraenser de frie varebevaegelser.
3) Bestemmelserne i EF-traktatens artikler 30 og 37 gaelder i Sverige fra og med den 1. januar 1995 og har direkte virkning, saaledes at de kan paaberaabes af borgerne for de nationale retter, der er forpligtede til at tilsidesaette enhver national foranstaltning, der er uforenelig hermed.
(1) - Jf. Report of the EFTA Court, 1 January 1994-30 June 1995, s. 17 (gengives her i EF-Domstolens oversaettelse).
(2) - Jf. skrivelse af 20.12.1993 fra kommissaer H. van den Broek til europaminister U. Dinkelspiel.
(3) - Af referatet af et moede den 21.12.1993 mellem Sverige og Kommissionen fremgaar, at Kommissionen bl.a. har lagt vaegt paa, at reglerne for koeb og salg af alkoholholdige produkter offentliggoeres, og at de er objektive og gennemsigtige, samt at forbrugerne oplyses om nye produkter, saaledes at disse har mulighed for at opnaa forbrugernes accept.
(4) - Jf. EFT 1994 C 241, s. 398.
(5) - SFS 1994:1738.
(6) - Jf. Regeringens proposition 1994/95:89, Foerslag til alkohollag, s. 46 ff.
(7) - Jf. SFS 1994:2046, som aendret senest ved SFS 1995:1215. Ved aendringen i 1995 blev det i 18 § fastsat, at afgiften beregnes foreloebigt ved paabegyndelsen af hvert kalenderaar paa grundlag af et skoennet salgsvolumen. Ved aarets afslutning skal tilladelsesindehaveren indberette det faktiske salg. Det fremgaar ikke af det oplyste, i hvilket omfang der sker tilbagebetaling i tilfaelde, hvor der er solgt mindre end anslaaet.
(8) - Det er dette selskab, der benaevnes Systembolaget.
(9) - Systembolaget har rent faktisk tilladelse til at drive engroshandel og kan saaledes saelge til indehavere af serveringsbevilling. Det fremgaar af Konkurrensverkets rapport af 7.11.1996 til Kommissionen om Foerhaallanden paa den svenske marknaden foer alkoholdrycker, s. 3, at markedet for salg af vin og spiritus til restauranter i 1995 udgjorde 7% af det samlede marked for vin og spiritus, og at Systembolaget i dette aar var den dominerende leverandoer (ogsaa) paa dette marked.
(10) - Jf. Tillkaennagivande av avtal mellem Systembolaget Aktiebolag och staten, SFS 1994:2049.
(11) - Som aendret ved lag om aendring af lagen (1978:763) med vissa bestaemmelser om marknadsfoering av alkoholdrycker (den svenske lov af 20.12.1994 om aendring af lov 1978:763 om visse bestemmelser om markedsfoering af alkoholholdige drikkevarer) SFS 1994:1740.
(12) - De fleste af disse tal fremgaar af s. 3 og 4 i den i note 9 naevnte rapport. De oevrige er beregnet paa grundlag af de saaledes kendte tal. Se endvidere skrivelse af 19.8.1996 fra A.L. Galatius, Primeur Vin AB, hvori det anfoeres, at serveringsstedernes andel af markedet for vin udgoer 6%.
(13) - Det fremgaar af en regeringsbeslutning af 5.10.1995, at der ikke stilles krav om, at udlaendinge, der driver virksomhed fra deres hjemland, skal etablere et fast driftssted i Sverige som betingelse for at opnaa engroshandels- og importtilladelse. Af Alkoholinspektionens opgoerelse af 7.10.1996 fremgaar imidlertid, at alle indehavere af engroshandelstilladelse er virksomheder etableret i Sverige. Kommissionen har under den mundtlige forhandling oplyst, at den bl.a. har indledt en undersoegelse af, om der gaelder et repraesentationskrav.
(14) - Jf. udskrift af Alkoholinspektionens liste over Foeretag med partihandels- och tillverkningstillstaand.
(15) - For saa vidt angaar indehavere af fremstillingstilladelse kan det ogsaa taenkes, at de eksporterer deres produkter. Det er under sagen oplyst, at der faktisk findes enkelte svensk fremstillede produkter, f.eks. Absolut Roed 50% vodka, som ikke indgaar i Systembolagets forskellige sortimenter.
(16) - Efter det oplyste forpligter Systembolaget sig ikke til at koebe et givet produkt hos den engroshandler, der er den officielle forhandler heraf. Det er derimod ikke oplyst, om Systembolaget paalaegger engroshandlerne eksklusivitetsforpligtelser, saaledes at disse er afskaaret fra at levere et produkt, som de saelger til Systembolaget, til indehavere af serveringsbevilling i konkurrence med Systembolaget.
(17) - Jf. s. 3 i den i note 9 naevnte rapport.
(18) - Jf. bilag 1c til den i note 9 naevnte rapport om Foerhaallanden paa det svenska marknaden foer alkoholdrycker, hvoraf endvidere fremgaar, at de tre stoerste svenske bryggerier har en andel af detailmarkedet for oel paa 72%.
(19) - Jf. bilag 1c i den i note 9 naevnte rapport.
(20) - Jf. tabel 2A og 2D til den i note 9 naevnte rapport.
(21) - Jf. pkt. 2.2.1. i salgs- og leveringsbestemmelserne.
(22) - Jf. pkt. 2.3.2. i salgs- og leveringsbestemmelserne og Systembolagets produktplan for 1997.
(23) - Jf. pkt. 2.3.4. i salgs- og leveringsbestemmelserne og bilag 2:C Sortimentsutvaerdning - Regelverk, der er optaget som bilag 4b til den i note 9 naevnte rapport og s. 5 f. i samme rapport.
(24) - Jf. salgs- og leveringsbestemmelsernes pkt. 2.5.1.
(25) - Vinmarken Kaefferkopf ved Ammerschwihr, Alsace, Frankrig, fik i 1983 status som Grand Cru, jf. Raymond Dumay, Guide du Vin, s. 98. Vinene herfra er ikke blot kendte, men tillige meget vaerdsatte, jf. Hugh Johnson, Wine '97, s. 60.
(26) - Efter pkt. 2.5.2. i salgs- og leveringsbestemmelserne findes der to grupper af testbutikker med 30 i hver fordelt over hele landet. Hver gruppe repraesenterer ca. 20% af det totale salg.
(27) - Jf. s. 6 i den i note 9 naevnte rapport fra Konkurrensverket.
(28) - Jf. note 9.
(29) - Jf. den i note 9 naevnte rapport fra Konkurrensverket, s. 5.
(30) - Jf. tabel 2B til den i note 9 naevnte rapport.
(31) - Jf. f.eks. dom af 22.3.1977, sag 74/76, Iannelli, Sml. s. 557, og af 17.2.1976, sag 45/75, Rewe-Zentrale, Sml. s. 181.
(32) - Jf. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, og af 26.11.1996, sag C-313/94, Graffione, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 15.
(33) - Jf. dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, praemis 15, og af 2.2.1994, sag C-315/92, Clinique, Sml. I, s. 317, praemis 13.
(34) - Jf. den i note 33 naevnte dom af 24.11.1993, praemis 16 og 17.
(35) - Jf. dom af 20.6.1996, forenede sager C-418/93, C-419/93 m.fl., Semeraro Casa Uno m.fl., Sml. I, s. 2975, og af 2.6.1994, forenede sager C-401/92 og C-402/92, Tankstation 't Heukske, Sml. I, s. 2199.
(36) - Jf. dom af 15.12.1993, sag C-292/92, Huenermund, Sml. I, s. 6787.
(37) - Jf. dom af 9.2.1995, sag C-412/93, Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179.
(38) - Jf. dom af 29.6.1995, sag C-391/92, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1621.
(39) - Jf. dom af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero. Sml. I, s. 4663.
(40) - Denne begrundelse for at holde bestemmelser om bestemte former for salg uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30 er efter min opfattelse kommet klarest til udtryk i dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, praemis 38. Se endvidere praemis 17 i den naevnte Keck-dom.
(41) - I den franske version af Keck-dommen anvendes udtrykket »certaines modalités de vente«, der mere praecist synes at tilkendegive, at visse andre bestemmelser om former for salg vil kunne stride mod traktatens artikel 30, selv om de ikke diskriminerer varer fra andre medlemsstater.
(42) - Jf. den i note 38 naevnte dom af 29.6.1995.
(43) - Jf. den i note 39 naevnte dom af 14.12.1995.
(44) - Jf. herved F.L., Editions du Juris-Classeur - Europe, 1996, s. 15, og C.J. Berr, Journal du Droit International, 2. 1996, s. 495.
(45) - Jf. herved mit forslag til afgoerelse i sagen, hvor jeg - modsat Domstolen - fandt det tilstraekkeligt bevist, at der faktisk, omend ikke retligt, skete en saadan centralisering af handelen, og derfor ansaa ordningen for omfattet af traktatens artikel 30.
(46) - Sml. I, s. 5077, praemis 29.
(47) - Sml. I, s. 4165, praemis 37.
(48) - Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921.
(49) - Jf. den i note 40 naevnte dom af 10.5.1995.
(50) - Sml. I, s. 4509.
(51) - Jf. praemis 12 og 13.
(52) - Jf. den i note 38 naevnte dom af 29.6.1995, praemis 17.
(53) - Overgangsperioden udloeb den 31.12.1969.
(54) - Jf. praemis 27 i den i note 39 naevnte Banchero-dom.
(55) - Jf. dom af 3.2.1976, sag 59/75, Manghera, Sml. s. 91, hvor et importmonopol fandtes uforeneligt med traktatens artikel 37.
(56) - I modsaetning hertil beskytter artikel 30 efter sit indhold selve varebevaegelsen som saadan og ikke de erhvervsdrivende, der deltager heri.
(57) - Dom af 13.12.1990, Sml. I, s. 4747, praemis 44.
(58) - Jf. praemis 12 og 13 i den i note 55 naevnte dom af 3.2.1976.
(59) - Der kan herved tillige henvises til Domstolens raesonnement i praemis 34 i dom af 19.3.1991, sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, teleterminaldommen, hvor det anfoeres, at saa laenge der eksisterer eksklusive rettigheder vedroerende import og afsaetning, har de erhvervsdrivende ingen mulighed for at faa forbrugerne til at koebe deres produkter.
(60) - Jf. praemis 9 i den i note 55 naevnte Manghera-dom, praemis 42 i den i note 57 naevnte dom i sagen Kommissionen mod Graekenland og praemis 27 i den i note 39 naevnte Banchero-dom.
(61) - I dom af 13.3.1979, sag 91/78, Hansen, Sml. s. 935, praemis 13, har Domstolen udtrykt det saaledes, at artikel 37 har til formaal at underkaste et statsligt monopols afsaetningspolitik vilkaarene for frie varebevaegelser og kravet om de lige chancer, som produkter importeret fra andre medlemsstater skal sikres.
(62) - Jf. note 59.
(63) - Det er ikke muligt med praecision at opdele tallene for vin og spiritus. Salget af spiritus udgoer formentlig ca. 20-25% af det samlede salg af vin og spiritus.
(64) - Jf. den i note 38 naevnte dom af 29.6.1995 og den i note 39 naevnte dom af 14.12.1995.
(65) - Jf. Scherer & Ross, Industrial Market Structure and Economic Performance, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990, s. 17, hvor det tillige fremgaar, at et monopol paa aftagersiden paa engelsk betegnes monopsony.
(66) - Domstolen har i relation til traktatens artikel 85 om konkurrencebegraensende aftaler fastslaaet, at detailhandelen og restaurationssektoren udgoer separate markeder, jf. dom af 28.2.1991, sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935, praemis 16 og 17. Selv om praksis vedroerende konkurrencereglerne ikke er afgoerende for fortolkningen af traktatens artikel 30, er det dog relevant at have denne markedsafgraensning in mente ved vurderingen af Systembolagets karakteristika.
(67) - Sml. I, s. 3059.
(68) - Det kan paa denne baggrund virke overraskende, at Kommissionen under sagen har givet udtryk for, at der i relation til de frie varebevaegelser ikke er forskel paa et egentligt detailhandelsmonopol og en autorisationsordning. Dette er saa meget desto mere bemaerkelsesvaerdigt i betragtning af, at Kommissionen for ganske nylig, jf. Kommissionens beslutning af 20.11.1996, sag nr. IV/M.784 - Kesco/Tuko, besluttede, at en fusion mellem to finske detailhandelskaeder, der ville skabe en dominerende virksomhed med en markedsandel paa mindst 55%, var uforenelig med det faelles marked. Af beslutningens pkt. 11 fremgaar, at: »Transaktionen vil ogsaa paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet det i praksis vil vaere noedvendigt for leverandoerer fra andre medlemsstater at have adgang til Kesco's distributionskanaler for at sikre en tilstraekkelig markedsfoering af deres produkter i Finland«. Kommissionens holdning skal dog muligvis ses i lyset af den brevveksling, der som naevnt fandt sted mellem Kommissionen og den svenske regering i forbindelse med Sveriges indtraeden i Den Europaeiske Union.
(69) - Jf. Kommissionens henstilling af 22.12.1969 til Den Franske Republik om tilpasning af det statslige handelsmonopol for Thomas-slagger, EFT Anden Serie VI, s. 16, org. ref. JO 1970 L 31, s. 7, til Den Italienske Republik om tilpasning af det statslige handelsmonopol for cigaretpapir, EFT Anden Serie VI, s. 19, org. ref. JO 1970 L 31, s. 9, til Den Italienske Republik om tilpasning af det statslige handelsmonopol for fyrsten, EFT Anden Serie VI, s. 22, org. ref. JO 1970 L 31, s. 12, til Den Italienske Republik om tilpasning af det statslige handelsmonopol for salt, EFT Anden Serie VI, s. 25, org. ref.: JO 1970 L 31, s. 14, og til Forbundsrepublikken Tyskland om tilpasning af det statslige handelsmonopol for spiritus, EFT Anden Serie VI, s. 32, org. ref. JO 1970 L 31, s. 20.
(70) - Jf. praemis 21 i den i note 59 naevnte teleterminaldom.
(71) - Jf. EFT L 131, s. 73.
(72) - Jf. den i note 55 naevnte dom af 3.2.1976 og den i note 57 naevnte dom af 13.12.1990.
(73) - De angivne smagskarakteristika er angivet i Parker's Wine Buyer's Guide, Simon & Schuster, 4. udg., 1995, s. 516ff. og s. 678.
(74) - Artikel 37 omfatter foranstaltninger, der efter deres art er forbundet med monopolets saerlige funktion. Bestemmelsen omfatter derimod ikke foranstaltninger, der generelt omfatter fremstilling og afsaetning af varer, uden hensyn til om de er omfattet af monopolet, jf. herved dom af 13.3.1979, sag 119/78, Peureux, Sml. s. 975, praemis 28, og den i note 39 naevnte Banchero-dom, praemis 29.
(75) - Dette naermer sig et repraesentationskrav, der i sig selv strider mod traktatens artikel 30, jf. dom af 28.2.1984, sag 247/81, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1111.
(76) - Jf. dom af 7.2.1984, sag 238/82, Duphar, Sml. s. 523, praemis 23.
(77) - Jf. dom af 10.11.1994, sag C-320/93, Ortscheit, Sml. I, s. 5243, praemis 16, og af 20.5.1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613, praemis 15.
(78) - Jf. dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa, Sml. I, s. 4151, praemis 16.
(79) - Jf. praemis 17 i den i note 77 naevnte Ortscheit-dom og praemis 17 i den ligeledes i note 77 naevnte De Peijper-dom.
(80) - Jf. dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 38.
(81) - Jf. den i note 78 naevnte Arangonesa-dom.
(82) - M.N. Groenbaek, A. Deis, T.I.A. Soerensen, P.U. Becker. P. Schnohr og G. Boje Jensen, Forskel i doedelighed ved moderat forbrug af oel, vin og spiritus, Ugeskrift for Laeger 158/16, 15.4.1996, s. 2258. Undersoegelsen, der tillige er offentliggjort i British Medical Journal 1995, 310: 1165, er baseret paa alkoholvanerne hos 6 051 maend og 7 234 kvinder i alderen 30-79 aar. Persongruppen er fulgt i perioden 1976-88. Det fremgaar bl.a. af undersoegelsen, at doedeligheden af hjerte-kar-sygdomme i Danmark gennem de sidste 15 aar er faldet med 30%, hvilket kan tilskrives, at vinforbruget i perioden 1975-1992 er steget fra 17,3% til 30,2% af det totale forbrug, der har vaeret stabilt.
(83) - Jf. den i note 36 naevnte Huenermund-dom og den i note 78 naevnte Aragonesa-dom.
(84) - Blot for fuldstaendighedens skyld skal jeg naevne, at detailhandelsmonopolet eventuelt vil kunne opretholdes for saa vidt angaar indenlandske produkter, jf. dom af 13.11.1986, forenede sager 80/85 og 159/85, Edah, Sml. s. 3359, praemis 18, hvoraf fremgaar, at traktatens artikel 30 ikke er til hinder for, at produkter fra de oevrige medlemsstater begunstiges i forhold til indenlandske produkter.