62024CJ0041
DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
6. marts 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2011/92/EU – vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet – artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2 – projekter, der er omfattet af bilag II – anlægsarbejder i byzoner – artikel 4, stk. 4 og 5 – bygherrens og den kompetente myndigheds forpligtelser, når den pågældende medlemsstat beslutter at kræve den afgørelse, der er fastsat i dette stk. 4 og dette stk. 5 for sådanne projekter – hensyntagen til bemærkninger fra en tredjepart, hvori det anføres, at det pågældende projekt vil have en potentiel indvirkning på en dyreart, der er omfattet af den strenge beskyttelse, som er fastsat i artikel 12 i direktiv 92/43/EØF«
I sag C-41/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af High Court (ret i første instans, Irland) ved afgørelse af 1. december 2023, indgået til Domstolen den 22. januar 2024, i sagen
Waltham Abbey Residents Association
mod
An Bord Pleanála,
Ireland,
The Attorney General,
procesdeltager:
O’Flynn Construction Co. Unlimited Company,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias, og dommerne J. Passer (refererende dommer) og B. Smulders,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Waltham Abbey Residents Association ved J. Devlin, SC, J. Kenny, BL, og solicitor D. Healy,
–
An Bord Pleanála ved B. Foley, SC, A. Carroll, BL, og solicitor P. Reilly,
–
Irland ved Chief State solicitor M. Browne, S. Finnegan, K. Hoare og A. Joyce, som befuldmægtigede, bistået af D. McGrath, SC, F. Valentine, SC, og E. O’Callaghan, BL,
–
Europa-Kommissionen ved M. Noll-Ehlers og N. Ruiz García, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16. april 2014 (EUT 2014, L 124, s. 1) (herefter »direktiv 2011/92«).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Waltham Abbey Residents Association, der er en beboersammenslutning, og på den anden side An Bord Pleanála (naturstyrelsen, Irland) (herefter »styrelsen«), Ireland (Irland) og Attorney General (statsadvokaten, Irland) vedrørende en tilladelse, som styrelsen har meddelt angående et strategisk anlægsprojekt om opførelse af boliger.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2011/92
3
Syvende, ottende og niende betragtning til direktiv 2011/92 har følgende ordlyd:
»(7)
Tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, bør først gives efter en vurdering af de væsentlige indvirkninger på miljøet, disse projekter kan forventes at få, er blevet foretaget. [...]
(8)
Projekter inden for visse kategorier har væsentlige indvirkninger på miljøet, og sådanne projekter bør principielt underkastes en systematisk vurdering.
(9)
Projekter inden for andre kategorier har ikke nødvendigvis i alle tilfælde væsentlige indvirkninger på miljøet, og sådanne projekter bør underkastes en vurdering, når medlemsstaterne finder, at de kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet.«
4
Dette direktivs artikel 2, stk. 1, fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger på miljøet, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
5
Det nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Miljøkonsekvensvurderingen skal, afhængigt af hvert enkelt tilfælde, bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere et projekts væsentlige direkte og indirekte virkninger på følgende faktorer:
[...]
b) biologisk[…] mangfoldighed med særlig vægt på arter og naturtyper, der er beskyttet i henhold til [Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13. maj 2013 (EUT 2013, L 158, s. 193) (herefter »direktiv 92/43«),] og [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7)]
[...]«
6
Artikel 4 i direktiv 2011/92 bestemmer følgende:
»1.   Med forbehold af artikel 2, stk. 4, skal projekter, der er opført i bilag I, underkastes en vurdering i henhold til artikel 5-10.
2.   Med forbehold af artikel 2, stk. 4, skal medlemsstaterne afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5-10, for projekter, der er opført i bilag II. Medlemsstaterne skal foretage denne afgørelse ved hjælp af:
a)
en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde,
eller
b)
tærskelværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i litra a) og b) nævnte procedurer.
3.   Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af tærskelværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III. Medlemsstaterne kan fastsætte tærskelværdier eller kriterier for, hvornår det ikke er nødvendigt at underkaste projekter hverken afgørelsen i henhold til stk. 4 og 5 eller en miljøkonsekvensvurdering, og/eller tærskelværdier eller kriterier for, hvornår projekter under alle omstændigheder skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering uden at skulle underkastes en afgørelse i henhold til stk. 4 og 5.
4.   Beslutter medlemsstaterne at kræve en afgørelse for så vidt angår projekter i de kategorier, der er opført i bilag II, skal bygherren fremlægge oplysninger om projektets karakteristika og dets forventede væsentlige indvirkninger på miljøet. En detaljeret oversigt over, hvilke oplysninger der skal fremlægges, findes i bilag II.A. Bygherren skal, hvis det er relevant, tage hensyn til de tilgængelige resultater af andre relevante vurderinger af indvirkninger på miljøet, der er foretaget i medfør af anden EU-lovgivning end dette direktiv. Bygherren kan også fremlægge en beskrivelse af særkender ved projektet og/eller af de foranstaltninger, der påtænkes truffet for at undgå eller forebygge, hvad der ellers kunne have været væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet.
5.   Den kompetente myndighed træffer sin afgørelse på grundlag af de oplysninger, som bygherren har fremlagt i overensstemmelse med stk. 4, og, om relevant, under hensyntagen til resultaterne af foreløbig kontrol eller vurderinger af indvirkningen på miljøet, der er foretaget i medfør af anden EU-lovgivning end dette direktiv. Afgørelsen skal gøres offentlig tilgængelig, og:
a)
hvis det besluttes, at det er nødvendigt med en miljøkonsekvensvurdering, anføre hovedårsagerne til, at der kræves en sådan vurdering, med henvisning til de i bilag III opførte relevante kriterier, eller
b)
hvis det besluttes, at det ikke er nødvendigt med en miljøkonsekvensvurdering, anføre hovedårsagerne til ikke at kræve en sådan vurdering med henvisning til de i bilag III opførte relevante kriterier, og, såfremt bygherren har fremlagt dem, anføre særkender ved projektet og/eller anføre, hvilke foranstaltninger der påtænkes truffet for at undgå eller forebygge, hvad der ellers kunne have været væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet.
6.   Medlemsstaterne sikrer, at den kompetente myndighed træffer sin afgørelse hurtigst muligt og inden for en tidsfrist på højst 90 dage fra den dato, hvor bygherren har fremlagt alle de i stk. 4 krævede oplysninger. I særlige tilfælde, f.eks. med hensyn til projektets art, kompleksitet, placering eller dimensioner, kan den kompetente myndighed forlænge fristen for at træffe afgørelse; i så fald underretter den kompetente myndighed skriftligt bygherren om årsagerne til forlængelsen og om, hvornår der forventes en afgørelse.«
7
Bilag II.A til dette direktiv indeholder en oversigt over »[o]plysninger fra bygherren om de i bilag II opførte projekter«. Bilaget har følgende ordlyd:
»1.
Beskrivelse af projektet, herunder navnlig:
a)
en beskrivelse af hele projektets fysiske karakteristika, og, hvor det er relevant, nedrivningsarbejder
b)
en beskrivelse af projektets placering, navnlig med hensyn til den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan forventes at blive berørt af projektet.
2.
En beskrivelse af de miljøaspekter, der kan forventes at blive berørt i væsentlig grad af projektet.
3.
En beskrivelse af alle de væsentlige virkninger, for så vidt oplysninger om sådanne virkninger foreligger, som projektet kan forventes at få på miljøet som følge af:
a)
de forventede reststoffer og emissioner og den forventede affaldsproduktion, hvor dette er relevant
b)
brugen af naturressourcer, særlig jordarealer, jordbund, vand og biodiversitet.
4.
Der skal, hvor det er relevant, tages hensyn til kriterierne i bilag III ved indsamlingen af oplysninger i overensstemmelse med punkt 1-3.«
8
Bilag III til dette direktiv opstiller »[k]riterier til bestemmelse af, hvorvidt projekter opført i bilag II skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering«.
Direktiv 2014/52
9
11. og 29. betragtning til direktiv 2014/52 har følgende ordlyd:
»(11)
De foranstaltninger, der træffes for at undgå, forebygge, begrænse og om muligt neutralisere væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet, herunder navnlig på arter og naturtyper, der er beskyttet i henhold til [direktiv 92/43] og [direktiv 2009/147], bør medvirke til at undgå enhver forringelse af miljøets kvalitet og ethvert nettotab af biodiversitet, i overensstemmelse med [Den Europæiske Unions] forpligtelser i medfør af [De Forenede Nationers konvention om den biologiske mangfoldighed, der blev undertegnet i Rio de Janeiro den 5. juni 1992,] og med målene og foranstaltningerne ifølge EU’s biodiversitetsstrategi frem til 2020, der er fastlagt i Kommissionens meddelelse [til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget] af 3. maj 2011 med titlen »Vores livsgaranti, vores naturkapital: EU’s biodiversitetsstrategi frem til 2020« ([KOM(2011) 244 endelig]).
[...]
(29)
Når de kompetente myndigheder skal afgøre, om et projekt kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, bør de indkredse, hvilke kriterier det er mest relevant at tage i betragtning, og tage hensyn til de oplysninger, der måtte være til rådighed som følge af andre vurderinger i henhold til EU-lovgivningen, for at gennemføre screeningproceduren på effektiv og gennemsigtig vis. I denne forbindelse bør det fastsættes, hvilke elementer screeningafgørelsen skal indeholde, særlig i tilfælde, hvor der ikke stilles krav om en miljøkonsekvensvurdering. Desuden er det god forvaltningsskik at tage hensyn til uopfordrede kommentarer, der måtte være modtaget fra andre kilder såsom medlemmer af offentligheden eller offentlige [m]yndigheder, også selv om der ikke kræves nogen formel høring i screeningfasen.«
Direktiv 92/43
10
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 bestemmer følgende:
»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.«
11
Dette direktivs artikel 12, stk. 1, fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a)
alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
b)
forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
c)
forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen
d)
beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.«
12
I bilag IV, litra a), til det nævnte direktiv nævnes »[a]lle arter« af flagermus, der tilhører underordenen »microchiroptera«.
Irsk ret
Bekendtgørelse af 2001 om fysisk planlægning og udvikling
13
Article 109 i Planning and Development Regulations 2001 (bekendtgørelse af 2001 om fysisk planlægning og udvikling) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer følgende:
»[...]
(2B)
(a)
Når en byggeansøgning, der ligger under den fastsatte tærskel, ikke er ledsaget af en miljøkonsekvensvurderingsrapport, men er ledsaget af de oplysninger, der er specificeret i Schedule 7A og i sub-article (2A), eller når en ansøger indsender disse oplysninger til styrelsen i overensstemmelse med et krav i henhold til sub-article (2)(b)(ii), foretager styrelsen som minimum en undersøgelse af projektets art, dimensioner eller placering i forbindelse med undersøgelsen.
(b)
Styrelsen træffer en afgørelse i forbindelse med screeningen, og
(i)
finder den, at der ikke er nogen reel sandsynlighed for væsentlige indvirkninger på miljøet som følge af det foreslåede projekt, træffer den afgørelse om, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er nødvendig, eller
(ii)
finder den, at der er en reel sandsynlighed for væsentlige indvirkninger på miljøet som følge af det foreslåede projekt,
(I)
fastslår den, at dette projekt kan forventes at få sådanne indvirkninger, og
(II)
anmoder den ved en skriftlig meddelelse til ansøgeren denne om at tilsende styrelsen en miljøkonsekvensvurdering og om at overholde kravene i article 112.
[...]
(4)
(a)
Når styrelsen træffer sin afgørelse i forbindelse med screeningen i henhold til sub-article (2B) for at fastslå, hvorvidt der er en reel sandsynlighed for væsentlige indvirkninger på miljøet som følge af den foreslåede bebyggelse, tager den hensyn til
(i)
de kriterier, der er opstillet i Schedule 7
(ii)
de oplysninger, der er fremlagt i henhold til Schedule 7A
(iii)
de eventuelle supplerende oplysninger, der er nævnt i sub-article (2A)(a), og den eventuelle beskrivelse, der er nævnt i sub-article (2A)(b)
(iv)
de foreliggende resultater, når de er relevante, og de screeninger eller de miljøkonsekvensvurderinger, der er foretaget i medfør af anden EU-lovgivning end [direktiv 2011/92], og
(v)
i passende omfang de væsentlige indvirkninger på en lokalitet, et område, et areal, et sted eller et aspekt hvad angår et projekt beliggende på eller i, eller som kan have en potentiel indvirkning på,
(I)
et europæisk område
(II)
et område, der er genstand for en meddelelse i henhold til section 16(2)(b) i Wildlife (Amendment) Act 2000 (No. 38 of 2000) [(lov nr. 38 af 2000 om vilde dyr og planter (med ændringer))]
(III)
et område, der er udpeget som et naturarvsområde i henhold til section 18 i [lov nr. 38 af 2000 om vilde dyr og planter (med ændringer)]
(IV)
landområder, der er oprettet eller anerkendt som et naturreservat som omhandlet i section 15 eller 16 i Wildlife Act 1976 (No. 39 of 1976) [(lov nr. 39 af 1976 om vilde dyr og planter)]
(V)
landområder, der er udpeget som et tilflugtssted for vilde dyr eller planter i henhold til section 17 i [lov nr. 39 af 1976 om vilde dyr og planter]
(VI)
en lokalitet, et område eller et aspekt af økologisk interesse, hvis bevaring, vedligeholdelse eller fredning er en målsætning i en lokalplan eller en lokal byudviklingsplan, et udkast til en lokalplan eller et udkast til en lokal byudviklingsplan, eller i en foreslået ændring til en lokalplan for det område, hvor bebyggelsen foreslås, eller
(VII)
en plan eller et område, som ministeren for kultur, kulturarv og de irsktalende områder har indføjet i et udkast til en liste over nationalarvsområder, der er blevet offentliggjort på webstedet for styrelsen for nationalparker og dyreliv.
(b)
Den afgørelse, som styrelsen i henhold til sub-article (2B) træffer i forbindelse med screeningen med hensyn til, om der efter omstændighederne er en reel sandsynlighed for væsentlige indvirkninger på miljøet som følge af den foreslåede bebyggelse – herunder de væsentligste grunde og hensyn ud fra de relevante kriterier, der er opregnet i Schedule 7, og som denne afgørelse er støttet på, og enhver meddelelse i henhold til sub-article (2C)(c) – tilføjes og opbevares sammen med dokumenterne vedrørende byggeansøgningen.
(5)
Når det i den afgørelse, der i henhold til sub-article (2B) træffes i forbindelse med screeningen, angives, at den foreslåede bebyggelse ikke kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, og at ansøgeren i henhold til sub-article (2A)(b) har fremlagt en beskrivelse af de aspekter, der eventuelt er ved den foreslåede bebyggelse, og af de foranstaltninger, der eventuelt påtænkes truffet for at undgå eller forebygge, hvad der ellers kunne have været væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet, præciserer styrelsen disse eventuelle aspekter og foranstaltninger i denne afgørelse.
[...]«
14
Denne bekendtgørelses article 299B(2) fastsætter følgende:
»(b)
(i)
Når ansøgeren har fremlagt de oplysninger, der er omhandlet i sub-article (1)(b)(ii)(II), foretager styrelsen som minimum en undersøgelse af bebyggelsens art, dimensioner eller placering med henblik på en afgørelse, der træffes i forbindelse med screeningen.
(ii)
Styrelsen træffer en afgørelse i forbindelse med screeningen, og
(I)
finder den, at der ikke er nogen reel sandsynlighed for væsentlige indvirkninger på miljøet som følge af den foreslåede bebyggelse, træffer den afgørelse om, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er nødvendig, eller
(II)
finder den, at der er en reel sandsynlighed for væsentlige indvirkninger på miljøet som følge af den foreslåede bebyggelse,
(A)
fastslår den, at bebyggelsen sandsynligvis vil have sådanne indvirkninger, og
(B)
afslår den ansøgningen i henhold til section 8(3)(a) i Planning and Development (Housing and Residential Tenancies) Act 2016 [(lov af 2016 om fysisk planlægning og udvikling (beboelseslejemål) (herefter »lov af 2016«))].«
Lov af 2016
15
Section 8(3) i lov af 2016 er affattet således:
»(a)
Styrelsen kan beslutte at afslå en ansøgning, der er indgivet i henhold til section 4(1), når den vurderer, at ansøgningen om en tilladelse – eller miljøkonsekvensvurderingsrapporten eller Natura-virkningsvurderingen, hvis dette er tilfældet – er utilstrækkelig eller mangelfuld, henset til bl.a. godkendelsesbestemmelserne og de regler, der er vedtaget i henhold til section 12 eller 177 i [Planning and Development Act 2000 (lov af 2000 om fysisk planlægning og udvikling)], eller en høring, der er gennemført i henhold til section 6.
[...]«
16
Section 9(5) i lov af 2016 fastsætter følgende:
»Når styrelsen ikke har udøvet sine funktioner i henhold til section 8(3) til at afslå en ansøgning, skal ingen del af denne bestemmelse fortolkes således, at den er til hinder for, at styrelsen afslår at meddele en tilladelse til et strategisk anlægsprojekt om opførelse af boliger i forhold til en ansøgning i medfør af section 4, når styrelsen vurderer, at en bebyggelse af den foreslåede type vil være forhastet på grund af den utilstrækkelige eller mangelfulde karakter af den miljøkonsekvensvurderingsrapport eller den Natura-virkningsvurdering, der er fremlagt sammen med ansøgningen om tilladelse, såfremt dette er nødvendigt.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
17
Tvisten i hovedsagen vedrører et strategisk anlægsprojekt om opførelse af 123 lejligheder og det tilknyttede bygge- og anlægsarbejde i Ballincollig (Irland).
18
Med henblik på ansøgningen om tilladelse til dette projekt er der blevet gennemført en undersøgelse af træer, og der er blevet udarbejdet to foreløbige undersøgelsesrapporter på vegne af bygherren, den første til brug ved den vurdering af projektets indvirkninger på miljøet, der er omhandlet i direktiv 2011/92 (herefter »miljøkonsekvensvurdering«), og den anden til brug ved den vurdering af dette projekts indvirkninger på de lokaliteter, der er udpeget som særlige bevaringsområder eller særligt beskyttede områder, der er fastsat i artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43.
19
Den første rapport indeholdt ikke nogen specifik analyse af dyrelivet og planter, den redegjorde ikke for projektets indvirkning på flagermus, og evalueringsskemaet i rapporten henviste ikke til biodiversitet. I den anden rapport var der heller ikke nogen specifik omtale af projektets faktiske indvirkning på flagermus, idet denne rapport kun indeholdt en generel henvisning til den omstændighed, at »forstyrrelser af dyrelivet kan følge direkte af tab af levesteder (f.eks. flagermusenes reder) eller indirekte af støj, vibrationer og øgede aktiviteter i forbindelse med opførelse og drift«. Den eneste henvisning til biodiversiteten fandtes i denne anden rapport, som imidlertid udelukkende henviste til Natura 2000-lokaliteter og ikke til selve byggeområdets økosystem.
20
Hvad angår vurderingen af træer blev denne foretaget i løbet af en enkelt dag og identificerede 13 træer, der skulle fældes. I forbindelse med denne vurdering blev der ikke taget hensyn til flagermusenes faktiske eller potentielle brug af træerne eller til spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende lokalitet blev brugt af flagermusene til fødesøgning eller bevægelser. Selv om det i den forudgående undersøgelsesrapport vedrørende miljøkonsekvensvurderingen blev foreslået »i videst muligt omfang« at bevare den eksisterende vegetation på denne lokalitet, og det blev anført, at en forbedring heraf gennem nye landskabsudformningsforanstaltninger ville føre til en positiv indvirkning fra det i hovedsagen omhandlede projekt på biodiversiteten, blev et vist antal træer dog rent faktisk fældet, herunder et vist antal cyprestræer og 2 ud af de 6 egetræer, der stod på den nævnte lokalitet.
21
Den 7. juli 2020 indgav sagsøgeren i hovedsagen bemærkninger til styrelsen, hvori denne beboersammenslutning anførte, at det foreslåede byggeområde var beliggende i umiddelbar nærhed af en biologisk korridor ved Lee-floden, idet sammenslutningen anførte visuelle observationer af flagermus på samme område, og idet den på grundlag af en undersøgelse af flagermusefaunaen fra 2016 bl.a. påpegede, at »[d]e aktuelle opgørelser af flagermus i de umiddelbare nærområder [viste], at der [var] en række forskellige flagermusearter, der brugte flodkorridoren, og [at] de afgørende indvirkninger på disse dyr [fulgte] af det potentielle tab af reder, af tabet af fødeområder og af forstyrrelsen af bevægelsesruterne«.
22
Den 11. september 2020 anbefalede undersøgeren, at der blev meddelt en tilladelse. Undersøgeren vurderede, at den omhandlede lokalitet generelt ikke frembød egnede levesteder for vilde dyr eller bevaringsværdige arter, men anførte, at fældningen af træerne skulle ske i overensstemmelse med råd fra en behørigt kvalificeret miljøforsker for at undgå en potentiel indvirkning fra det i hovedsagen omhandlede projekt på flagermusene. Undersøgeren foretog ikke en forudgående undersøgelse vedrørende miljøkonsekvensvurderingen og afviste, at der var et behov for en sådan forudgående undersøgelse efter en indledende undersøgelse.
23
Ved en afgørelse af 16. september 2020 godkendte styrelsen dette projekt uden at have krævet en miljøkonsekvensvurdering og uden at have indhentet andre oplysninger om forekomsten af flagermus. På grundlag af sin egen forudgående undersøgelse af, om der var behov for at underkaste projektet en miljøkonsekvensvurdering, fandt styrelsen nemlig, at »rapporten herom fra bygherren på fyldestgørende vis [identificerede] og [beskrev] den foreslåede bebyggelses direkte, indirekte og kumulative indvirkninger på miljøet«, og styrelsen konkluderede, at »på grund af den pågældende lokalitets art, dimensioner og placering vil den foreslåede bebyggelse sandsynligvis ikke få væsentlige indvirkninger på miljøet«. Efter at sagsøgeren i hovedsagen havde indgivet bemærkninger, blev bygherren ikke anmodet om yderligere oplysninger. I overensstemmelse med en anbefaling fra undersøgeren indeholder den således meddelte tilladelse imidlertid den følgende betingelse:
»(21)
De træer, der skal fjernes på lokaliteten, skal fældes sidst på sommeren eller om efteråret. Enhver gene, som flagermusene bliver påført på lokaliteten, skal ske på en måde, der aftales skriftligt med den kompetente byplanlægningsmyndighed på grundlag af en udtalelse fra en kvalificeret miljøforsker.
Begrundelse: af hensyn til naturbevaring.«
24
Sagsøgeren i hovedsagen har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved High Court (ret i første instans, Irland), som er den forelæggende ret, og denne ret ønsker for det første oplyst, om direktiv 2011/92 bl.a. kræver, at bygherren indhenter alle relevante oplysninger om de arter eller naturtyper, der kan blive berørt af det pågældende projekt, ved at gennemføre eller indhente hensigtsmæssige videnskabelige undersøgelser med henblik på at fjerne enhver tvivl om, hvorvidt projektet kan have væsentlige indvirkninger på sådanne arter eller naturtyper. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, hvilke forpligtelser der i givet fald påhviler bygherren og den kompetente myndighed i det tilfælde, hvor en tredjepart giver sidstnævnte supplerende oplysninger, der objektivt set kan give anledning til tvivl om dette projekts indvirkninger på miljøet.
25
I denne henseende spørger den forelæggende ret, hvilken tærskel der skal anvendes, dvs. om styrelsen skal fjerne enhver rimelig tvivl med hensyn til projektets væsentlige indvirkninger på miljøet eller blot træffe en »rimelig« afgørelse på grundlag af de dokumenter, som den råder over. Hvis en afgørelse om, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er nødvendig, er betinget af, at enhver rimelig tvivl skal kunne udelukkes, er afgørelsen om ikke at foretage en miljøkonsekvensvurdering i den konkrete sag ifølge denne ret ulovlig. Der vil derimod være en række faktorer, der gør styrelsens afgørelse rimelig, hvis testen blot vedrører rimeligheden af en sådan afgørelse snarere end udelukkelsen af enhver tvivl.
26
For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken betydning det har for de aspekter, der er nævnt i nærværende doms præmis 24 og 25, at den tvivl, som sagsøgeren i hovedsagen rejste i sine bemærkninger af 7. juli 2020, vedrører arter, der er omfattet af den strenge beskyttelse, som er fastsat i artikel 12 i direktiv 92/43.
27
På denne baggrund har High Court (ret i første instans) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Følger det af artikel 4, stk. 4, i og/eller punkt 3 i bilag II.A til [direktiv 2011/92], fortolket i lyset af forsigtighedsprincippet, i en sag, hvor der skal fremlægges oplysninger i henhold til direktivets bilag II.A, og hvor den kompetente myndighed er i besiddelse af oplysninger om, at en art eller en naturtype kunne blive påvirket af projektet, at den pågældende bygherre skal indhente alle relevante oplysninger om arter eller naturtyper, der kunne blive påvirket af projektet, ved at gennemføre eller indhente videnskabelige undersøgelser, der er tilstrækkelige til at fjerne tvivl om væsentlige indvirkninger på sådanne arter eller naturtyper, og at en kompetent myndighed i mangel af resultaterne af sådanne undersøgelser skal underrettes herom og lægge til grund, at der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger til at udelukke tvivl om, hvorvidt projektet vil få væsentlige indvirkninger på miljøet?
2)
Følger det af artikel 4, stk. 4, i og/eller punkt 3 i bilag II.A til [direktiv 2011/92], fortolket i lyset af forsigtighedsprincippet, i en sag, hvor der skal fremlægges oplysninger i henhold til direktivets bilag II.A, at den kompetente myndighed er forpligtet til at udelukke tvivl om muligheden for væsentlig indvirkning på miljøet, hvis den beslutter ikke at underkaste projektet en vurdering i henhold til direktivets artikel 5-10, og at det således, når en kompetent myndighed i forbindelse med en vurdering i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, objektivt set mangler tilstrækkelige oplysninger til at udelukke tvivl om, hvorvidt projektet vil få væsentlige indvirkninger på miljøet, bør kræves, at projektet underkastes en vurdering i henhold til direktivets artikel 5-10?
3)
Hvis det første spørgsmål generelt besvares benægtende, vil den [i foregående spørgsmål omhandlede] pligt da indtræde, hvis de potentielle væsentlige indvirkninger på miljøet vedrører arter, der kan blive berørt af projektet, når sådanne arter er omfattet af en streng beskyttelse i henhold til artikel 12 i [direktiv 92/43], jf. bl.a. sådanne arters betydning i medfør af artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/92 og 11. betragtning til direktiv 2014/52?
4)
Følger det af artikel 4, stk. 4, i og/eller punkt 3 i bilag II.A til [direktiv 2011/92], fortolket i lyset af forsigtighedsprincippet, at hvis der efter bygherrens fremlæggelse af oplysninger i henhold til direktivets bilag II.A fremlægges yderligere oplysninger af en anden part for den kompetente myndighed, som objektivt set kan skabe tvivl om projektets indvirkning på miljøet, skal bygherren enten give den kompetente myndighed yderligere oplysninger, der kan udelukke en sådan tvivl, eller underrette den kompetente myndighed om, at sådanne oplysninger ikke foreligger, eller skal den kompetente myndighed selv indhente yderligere oplysninger, der kan udelukke en sådan tvivl, eller alternativt fastslå, at der kræves en vurdering i henhold til direktivets artikel 5-10, hvis der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger til at udelukke tvivl om, hvorvidt projektet vil få væsentlig indvirkning på miljøet?
5)
Hvis det fjerde spørgsmål generelt besvares benægtende, vil den [i foregående spørgsmål omhandlede] pligt da indtræde, for så vidt som de potentielle væsentlige indvirkninger på miljøet vedrører arter, der kan blive berørt af projektet, når sådanne arter er omfattet af en streng beskyttelse i henhold til artikel 12 i […] direktiv 92/43, jf. bl.a. sådanne arters betydning i medfør af artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/92 og 11. betragtning til direktiv 2014/52?«
Om de præjudicielle spørgsmål
28
Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 4-6, i direktiv 2011/92 skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor en tredjepart under en screeningprocedure, der gennemføres i henhold til denne bestemmelse, har fremlagt oplysninger for den kompetente myndighed, der objektivt set kan rejse tvivl om dette projekts potentielle væsentlige indvirkninger på miljøet, navnlig på en art, der er beskyttet i henhold til direktiv 92/43, skal bygherren eller eventuelt den kompetente myndighed selv indhente alle relevante oplysninger for at fjerne enhver tvivl om disse indvirkninger, og at denne myndighed skal beslutte, at en miljøkonsekvensvurdering er nødvendig, hvis en sådan tvivl ikke kan udelukkes.
29
Der skal henvises til, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2011/92 fastsætter, at projekter, der kan få væsentlige indvirkninger på miljøet som omhandlet i direktivets artikel 4, sammenholdt med samme direktivs bilag I eller II, skal undergives en miljøkonsekvensvurdering, inden der meddeles tilladelse (dom af 28.2.2018, Comune di Castelbellino, C-117/17, EU:C:2018:129, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
30
Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2011/92 bestemmer, at med forbehold af dette direktivs artikel 2, stk. 4, skal projekter, der er opført i bilag I til direktivet, underkastes en vurdering i henhold til direktivets artikel 5-10. Disse projekter anses således for nødvendigvis at indebære en risiko for væsentlige indvirkninger på miljøet.
31
For så vidt angår projekter, der er opført i bilag II til direktiv 2011/92, bestemmer direktivets artikel 4, stk. 2, at medlemsstaterne ved hjælp af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved hjælp af grænseværdier eller kriterier fastsat af den berørte medlemsstat eller eventuelt på grundlag af begge procedurer afgør, om det pågældende projekt skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering. Som det fremgår af denne bestemmelse, sammenholdt med niende betragtning til dette direktiv, har disse projekter ikke nødvendigvis i alle tilfælde væsentlige indvirkninger på miljøet, hvorfor de kun bør underkastes en vurdering, hvis medlemsstaterne finder, at de kan få sådanne indvirkninger.
32
I denne henseende præciseres det i artikel 4, stk. 3, i direktiv 2011/92, at medlemsstaterne kan fastsætte tærskelværdier eller kriterier for, hvornår det ikke er nødvendigt at underkaste projekter hverken afgørelsen i henhold til artikel 4, stk. 4 og 5, eller en miljøkonsekvensvurdering, og/eller tærskelværdier eller kriterier for, hvornår projekter under alle omstændigheder skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering uden at skulle underkastes en afgørelse i henhold til artikel 4, stk. 4 og 5.
33
Endelig gælder det, at når medlemsstaterne beslutter at kræve en sådan afgørelse, fastsætter artikel 4, stk. 4 og 5, en screeningprocedure, der forløber som følger.
34
For det første skal bygherren fremlægge oplysninger om det pågældende projekts karakteristika og dets forventede væsentlige indvirkninger på miljøet. En detaljeret oversigt over, hvilke oplysninger der skal fremlægges, findes i bilag II.A til direktiv 2011/92. Disse oplysninger skal omfatte en beskrivelse af de miljøaspekter, der kan forventes at blive berørt i væsentlig grad af projektet, samt en beskrivelse af alle de væsentlige virkninger, for så vidt oplysninger om sådanne virkninger foreligger, som projektet kan forventes at få på miljøet. Bygherren kan også fremlægge en beskrivelse af særkender ved projektet og/eller af de foranstaltninger, der påtænkes truffet for at undgå eller forebygge, hvad der ellers kunne have været væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet.
35
For det andet træffer den kompetente myndighed sin afgørelse på grundlag af de oplysninger, som bygherren således har fremlagt, under hensyntagen til de relevante udvælgelseskriterier, der er fastsat i bilag III til direktiv 2011/92.
36
I denne forbindelse tages der i givet fald ligeledes hensyn dels fra bygherrens side til de tilgængelige resultater af andre relevante vurderinger af det pågældende projekts indvirkninger på miljøet, der er foretaget i medfør af anden EU-lovgivning end direktiv 2011/92, dels fra den kompetente myndigheds side til resultaterne af foreløbig kontrol eller vurderinger af indvirkningen på miljøet, der er foretaget i medfør af anden EU-lovgivning end dette direktiv.
37
For det tredje skal afgørelsen gøres offentligt tilgængelig og bl.a. anføre hovedårsagerne til, at der kræves en miljøkonsekvensvurdering, med henvisning til de relevante kriterier, der er opført i bilag III til direktiv 2011/92.
38
Derimod er der ikke i direktiv 2011/92 fastsat en udtrykkelig forpligtelse til at høre offentligheden under denne screeningprocedure. Det præciseres således i 29. betragtning til direktiv 2014/52 – som uddyber det formål, der forfølges med artikel 4, stk. 4-6, i direktiv 2011/92 – at det er »god forvaltningsskik at tage hensyn til uopfordrede kommentarer, der måtte være modtaget fra andre kilder såsom medlemmer af offentligheden eller offentlige [m]yndigheder«, samtidig med at det angives, at »der ikke kræves nogen formel høring i screeningfasen«.
39
Direktiv 2011/92 definerer heller ikke de tilfælde, hvor den kompetente myndighed kan eller skal anmode bygherren om at fremlægge supplerende oplysninger.
40
Følgelig fastsætter direktiv 2011/92 ikke udtrykkeligt en forpligtelse for den kompetente myndighed til – efter at have modtaget bemærkninger fra en tredjepart vedrørende det pågældende projekts eventuelle væsentlige indvirkninger på miljøet – at anmode bygherren om supplerende oplysninger eller til selv at indhente disse oplysninger.
41
Ifølge Domstolens praksis kan det imidlertid udledes af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2011/92, at der skal gennemføres en miljøkonsekvensvurdering, så snart der er en sandsynlighed eller en risiko for, at det pågældende projekt vil få væsentlige indvirkninger på miljøet. Under hensyn til forsigtighedsprincippet, som er et af grundlagene for den politik om et højt beskyttelsesniveau, der føres af Unionen på miljøområdet, og i lyset af hvilket direktiv 2011/92 skal fortolkes, anses en sådan risiko for at foreligge, når det ikke på grundlag af objektive oplysninger kan udelukkes, at dette projekt kan få væsentlig indvirkninger på miljøet (jf. i denne retning dom af 31.5.2018, Kommissionen mod Polen, C-526/16, EU:C:2018:356, præmis 66 og 67 og den deri nævnte retspraksis).
42
Det følger heraf, at det under den screeningprocedure, der har til formål at afgøre, om en miljøkonsekvensvurdering er nødvendig, tilkommer den kompetente myndighed at tage hensyn til alle de relevante informationer, som den råder over, herunder informationer, som den har modtaget spontant fra en tredjepart, når disse informationer indeholder objektive oplysninger, som gør det muligt for den at vurdere, om der foreligger en risiko for, at projektet vil få væsentlige indvirkninger på miljøet.
43
Såfremt den kompetente myndighed på grundlag af de oplysninger, som den har fået stillet til rådighed af en tredjepart, finder, at det ikke kan udelukkes, at det omhandlede projekt kan få væsentlige indvirkninger på miljøet, skal den i øvrigt give bygherren mulighed for at forelægge myndigheden supplerende oplysninger, inden den beslutter, hvorvidt en miljøkonsekvensvurdering er nødvendig for dette projekt. Som det fremgår af ordlyden af artikel 4, stk. 4 og 5, i direktiv 2011/92, spiller bygherren nemlig en afgørende rolle for så vidt angår fremlæggelsen af de oplysninger, der gør det muligt for den kompetente myndighed at træffe sin afgørelse. Denne myndighed skal råde over så fuldstændige oplysninger som muligt i dette øjemed og navnlig med henblik på at begrænse forpligtelsen til at foretage en miljøkonsekvensvurdering til kun at omfatte projekter, der kan få væsentlige indvirkninger på miljøet.
44
Desuden kan den kompetente myndighed ikke konkludere, at der er en risiko for, at projektet vil få væsentlige indvirkninger på miljøet, ved at henvise til, at de af bygherren fremlagte oplysninger er ufuldstændige, uden først at have anmodet bygherren om at fremlægge supplerende oplysninger.
45
I det tilfælde, hvor den kompetente myndighed til trods for de oplysninger, som en tredjepart har fremlagt, på grundlag af objektive oplysninger kan udelukke, at det omhandlede projekt kan få væsentlige indvirkninger på miljøet, kan denne myndighed derimod beslutte, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er nødvendig, uden at den er forpligtet til at anmode bygherren om at forelægge myndigheden supplerende oplysninger.
46
Det skal for det første tilføjes, at et projekt i henhold til Domstolens praksis anses for at kunne få væsentlige indvirkninger på miljøet, når det på grund af sin art risikerer væsentligt eller uopretteligt at ændre miljøfaktorer, såsom fauna og flora, jord eller vand, uafhængigt af dets dimensioner (dom af 31.5.2018, Kommissionen mod Polen, C-526/16, EU:C:2018:356, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
47
For det andet svarer ordlyden af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2011/92, således som Domstolen har fastslået, i det væsentlige til ordlyden af artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 (jf. i denne retning dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 42).
48
I denne henseende følger det af Domstolens praksis, at betingelsen i artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 indebærer, at der i tilfælde af tvivl med hensyn til, om der ikke foreligger væsentlige virkninger, skal foretages en sådan vurdering (jf. i denne retning dom af 26.5.2011, Kommissionen mod Belgien, C-538/09, EU:C:2011:349, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har imidlertid også fastslået, at denne artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at når en medlemsstats kompetente myndighed beslutter at godkende en plan eller et projekt, der kan påvirke en i henhold til dette direktiv beskyttet lokalitet, uden i forbindelse hermed at kræve en vurdering som omhandlet i denne bestemmelse, skal denne myndighed inden udstedelsen af en sådan tilladelse på tilfredsstillende vis angive de forhold, som gjorde, at den – til trods for eventuelle modstridende udtalelser og eventuel tvivl – opnåede vished for, at der ikke findes nogen rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår muligheden for, at det pågældende projekt kan påvirke lokaliteten væsentligt (dom af 15.6.2023, Eco Advocacy, C-721/21, EU:C:2023:477, præmis 43).
49
Det må heraf udledes, at det i forbindelse med en screeningprocedure i henhold til direktiv 2011/92 kræves, at to betingelser er opfyldt, for at den kompetente myndighed, henset til de bemærkninger, som den er blevet forelagt af en tredjepart, er forpligtet til at anmode bygherren om at forelægge myndigheden supplerende oplysninger. For det første skal disse bemærkninger vedrøre det pågældende projekts potentielle »væsentlige« indvirkninger på miljøet. For det andet er det nødvendigt, at disse bemærkninger rent faktisk er af en sådan karakter, at de er til hinder for at konkludere, at enhver rimelig videnskabelig tvivl om muligheden for, at dette projekt kan få væsentlige indvirkninger på miljøet, er udelukket.
50
Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om styrelsen, henset til de oplysninger, som den rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen af 16. september 2020, herunder de oplysninger, som sagsøgeren i hovedsagen havde tilsendt styrelsen i forbindelse med sine bemærkninger af 7. juli 2020, på trods af de oplysninger, der var indeholdt i disse bemærkninger, kunne opnå vished for, at enhver rimelig videnskabelig tvivl var udelukket i forhold til, om det i hovedsagen omhandlede projekt kunne få væsentlige indvirkninger på miljøet, navnlig på arter, der er beskyttet i henhold til direktiv 92/43.
51
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 4-6, i direktiv 2011/92 skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor en tredjepart under en screeningprocedure, der gennemføres i henhold til denne bestemmelse, har fremlagt objektive oplysninger for den kompetente myndighed om dette projekts potentielle væsentlige indvirkninger på miljøet, navnlig på en art, der er beskyttet i henhold til direktiv 92/43, skal denne myndighed anmode bygherren om at forelægge myndigheden supplerende oplysninger og tage hensyn til disse, inden den beslutter, hvorvidt en miljøkonsekvensvurdering er nødvendig for dette projekt. I det tilfælde, hvor det til trods for de bemærkninger, som denne tredjepart har forelagt myndigheden, på grundlag af objektive oplysninger kan udelukkes, at dette projekt kan få væsentlige indvirkninger på miljøet, kan denne myndighed derimod beslutte, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er nødvendig, uden at den er forpligtet til at anmode bygherren om at forelægge myndigheden supplerende oplysninger.
Sagsomkostninger
52
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
Artikel 4, stk. 4-6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16. april 2014,
skal fortolkes således, at
i det tilfælde, hvor en tredjepart under en screeningprocedure, der gennemføres i henhold til denne bestemmelse, har fremlagt objektive oplysninger for den kompetente myndighed om dette projekts potentielle væsentlige indvirkninger på miljøet, navnlig på en art, der er beskyttet i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13. maj 2013, skal denne myndighed anmode bygherren om at forelægge myndigheden supplerende oplysninger og tage hensyn til disse, inden den beslutter, hvorvidt en vurdering af indvirkningerne på miljøet er nødvendig for dette projekt. I det tilfælde, hvor det til trods for de bemærkninger, som denne tredjepart har forelagt myndigheden, på grundlag af objektive oplysninger kan udelukkes, at dette projekt kan få væsentlige indvirkninger på miljøet, kan denne myndighed derimod beslutte, at en vurdering af indvirkningerne på miljøet ikke er nødvendig, uden at den er forpligtet til at anmode bygherren om at forelægge myndigheden supplerende oplysninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.