62017TJ0088
RETTENS DOM (Ottende Afdeling)
5. juli 2018 (
*1
)
»ELFUL – seneste regnskabsår i programmeringsperioden 2007-2013 – afslutning af regnskaberne for medlemsstaternes betalingsorganer – afgørelse, hvorved et bestemt beløb erklæres ikke-genanvendeligt under programmet for udvikling af landdistrikterne i den selvstyrende region Extremadura – beregningsmetode – artikel 69, stk. 5b, i forordning (EF) nr. 1698/2005 – berettiget forventning«
I sag T-88/17,
Kongeriget Spanien ved M.A. Sampol Pucurull og M.J. García-Valdecasas Dorrego, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved J. Aquilina og M. Morales Puerta, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/2113 af 30. november 2016 om afslutning af regnskaberne for medlemsstaternes betalingsorganer vedrørende de udgifter, der finansieres af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), for regnskabsåret 2015 i det seneste regnskabsår under ELFUL-programperioden 2007-2013 (16.10.2014-31.12.2015) (EUT 2016, L 327, s. 79), hvorved Kommissionen kvalificerede et beløb på 5364682,52 EUR som »ikke-genanvendeligt beløb« i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for betalingsorganet i Extremadura.
har
RETTEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A.M. Collins, og dommerne M. Kancheva og G. De Baere (refererende dommer),
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 1306/2013
1
Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1) udgjorde grundforordningen for Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), som blev oprettet inden for rammerne af denne forordning.
2
Forordning nr. 1290/2005 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549).
3
Artikel 23 og 29 i forordning nr. 1290/2005 om henholdsvis budgetforpligtelser og automatisk frigørelse finder anvendelse på de af den foreliggende sags faktiske omstændigheder, der indtraf, før forordning nr. 1306/2013 trådte i kraft den 20. december 2013.
4
Artikel 37 og 51 i forordning nr. 1306/2013 om henholdsvis betaling af saldo og afslutning af programmet samt regnskabsafslutning fandt anvendelse, da den afgørelse, som er genstand for søgsmålet, blev vedtaget, eftersom forordningen i henhold til sin artikel 121 fandt anvendelse fra den 1. januar 2014 for så vidt angår de fleste af bestemmelserne.
5
Artikel 23, første og andet afsnit, i forordning nr. 1290/2005 bestemte følgende:
»Fællesskabets budgetforpligtelser vedrørende programmer for udvikling af landdistrikterne […] indgås med årlige trancher for perioden fra 1. januar 2007 til 31. december 2013.
Kommissionens afgørelse om vedtagelse af hvert enkelt program for udvikling af landdistrikterne som forelægges af medlemsstaten […] udgør, når den er blevet meddelt den pågældende medlemsstat, en retlig forpligtelse […]«
6
Artikel 29, stk. 1 og 7, i forordning nr. 1290/2005 med overskriften »Automatisk frigørelse« foreskrev:
»1.   Den del af budgetforpligtelsen vedrørende et program for udvikling af landdistrikterne, som ikke er udnyttet til betaling af forfinansieringen eller til mellemliggende betalinger, eller for hvilken Kommissionen ikke senest den 31. december i det andet år efter det år, hvor budgetforpligtelsen er indgået, har fået forelagt nogen udgiftsanmeldelse vedrørende de afholdte udgifter, der opfylder de [fastsatte] betingelser, frigør Kommissionen automatisk.
[…]
7.   I tilfælde af automatisk frigørelse nedsættes ELFUL’s deltagelse i det pågældende program for udvikling af landdistrikterne, for så vidt angår det pågældende år, med det automatisk frigjorte beløb. Medlemsstaten udarbejder en revideret finansieringsplan med henblik på at fordele nedsættelsen af støtten på prioriteterne […]«
7
Artikel 37 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Betaling af saldo og afslutning af programmet« bestemmer i stk. 1:
»Efter modtagelse af den seneste årlige statusrapport vedrørende gennemførelsen af et program for udvikling af landdistrikterne betaler Kommissionen saldoen med forbehold af disponible budgetmidler på grundlag af gældende finansieringsplan, årsregnskaberne for det seneste regnskabsår, hvor programmet for udvikling af landdistrikterne har været gennemført, og den tilsvarende afgørelse om regnskabsafslutning. Disse regnskaber forelægges Kommissionen senest seks måneder efter den endelige dato for udgifternes støtteberettigelse […] og skal dække de udgifter, som er afholdt af betalingsorganet indtil den sidste dato for udgifternes støtteberettigelse.«
8
Artikel 51, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Regnskabsafslutning« bestemmer:
»Inden den 31. maj i året efter det pågældende regnskabsår vedtager Kommissionen på grundlag af de oplysninger, den har modtaget i overensstemmelse med artikel 102, stk. 1, litra c), gennemførelsesretsakter med sin afgørelse om afslutning af regnskaberne for de godkendte betalingsorganer. Disse gennemførelsesretsakter tager hensyn til, om de forelagte årsregnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige […]«
Forordning (EF) nr. 1698/2005 som ændret ved forordning (EF) nr. 74/2009 og (EF) nr. 473/2009
9
Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra ELFUL (EUT 2005, L 277, s. 1) fastsatte almindelige bestemmelser for Fællesskabets støtte til udvikling af landdistrikterne finansieret gennem ELFUL.
10
Forordning nr. 1698/2005 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra ELFUL (EUT 2013, L 347, s. 487). I henhold til artikel 88 i forordning nr. 1305/2013 finder forordning nr. 1698/2005 imidlertid fortsat anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til de programmer, som Europa-Kommissionen har godkendt i henhold til sidstnævnte forordning inden den 1. januar 2014, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag.
11
I henhold til artikel 15 i forordning nr. 1698/2005 gennemførte hvert landdistriktsudviklingsprogram en strategi for udvikling af landdistrikterne ved hjælp af et sæt foranstaltninger, der var grupperet efter forskellige akser. Programmerne dækkede en periode mellem den 1. januar 2007 og den 31. december 2013. En medlemsstat kunne enten forelægge et samlet program for hele sit område eller et sæt regionale programmer. I henhold til samme forordnings artikel 19 skulle programmerne tages op til fornyet gennemgang, og medlemsstaterne skulle i givet fald og efter samtykke fra tilsynsudvalget tilpasse disse for den resterende del af perioden. I disse revisioner skulle der tages hensyn til evalueringsresultaterne og Kommissionens rapporter, navnlig for at styrke eller justere den måde, hvorpå der blev taget højde for Fællesskabets højt prioriterede mål.
12
Artikel 69 i forordning nr. 1698/2005 med overskriften »Midler og deres fordeling« foreskrev i stk. 1:
»Det finansielle referencegrundlag for Fællesskabets støtte til landdistriktsudvikling under denne forordning for perioden fra 1. januar 2007 til 31. december 2013, dets årlige fordeling og minimumsbeløbet, der er forbeholdt regioner, som er omfattet af konvergensmål, fastsættes af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen i overensstemmelse med de finansielle overslag for perioden 2007-2013 og den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren for samme periode.«
13
Artikel 70, stk. 1, i forordning nr. 1698/2005 foreskrev, at det maksimale ELFUL-bidrag til hver akse inden for en fleksibilitetstærskel skulle fastsættes i beslutningen om godkendelse af et landdistriktsudviklingsprogram, og at bevillingerne til de regioner, der var omfattet af konvergensmålet, i de relevante tilfælde klart skulle angives i beslutningen. Artiklens stk. 2 præciserede, at ELFUL’s bidrag skulle beregnes på grundlag af de støtteberettigede offentlige udgifter.
14
Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 19. januar 2009 forordning (EF) nr. 74/2009 om ændring af forordning nr. 1698/2005 (EUT 2009, L 30, s. 100).
15
Forordning nr. 74/2009 indsatte en artikel 16a i forordning nr. 1698/2005. Denne artikel 16a, stk. 1, litra a)-f), definerede visse prioriteter (herefter »de nye udfordringer«), som medlemsstaterne skulle fastsætte i deres programmer for udvikling af landdistrikterne.
16
Artikel 16a i forordning nr. 1698/2005 blev ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 473/2009 af 25. maj 2009 om ændring af forordning (EF) nr. 1698/2005 og nr. 1290/2005 (EUT 2009, L 144, s. 3) med tilføjelsen af en yderligere prioritet i nævnte artikels litra g).
17
Artikel 16a, stk. 1, i forordning nr. 1698/2005, med senere ændringer, bestemte følgende:
»Senest den 31. december 2009 skal medlemsstaterne i deres programmer for udvikling af landdistrikterne fastsætte operationer, der i overensstemmelse med deres specifikke behov tager sigte på følgende prioriteringer, som er beskrevet i Fællesskabets strategiske retningslinjer og yderligere specificeret i den nationale strategiplan:
a)
klimaforandringer
b)
vedvarende energi
c)
vandforvaltning
d)
biodiversitet
e)
foranstaltninger i forbindelse med omstruktureringen af mejerisektoren
f)
innovation i forbindelse med de prioriteringer, der er nævnt i litra a)-d)
g)
bredbåndsinternetinfrastrukturer i landdistrikterne.
[…]«
18
Efter definitionen af de nye udfordringer og med det formål at stille supplerende midler til rådighed for medlemsstaterne, således at de kunne fastsætte de omhandlede prioriteter i deres programmer for udvikling af landdistrikterne, blev artikel 69 i forordning nr. 1698/2005 ændret. Bl.a. tilføjede forordning nr. 74/2009 et stk. 5a og 5b til artikel 69, og forordning nr. 473/2009 tilføjede artiklen et stk. 2a og ændrede det nævnte stk. 5a og 5b.
19
Artikel 69, stk. 2a, i forordning nr. 1698/2005 bestemte følgende:
»Den andel af det i stk. 1 omhandlede beløb, der fremkommer ved forhøjelsen af de samlede forpligtelser i henhold til Rådets afgørelse 2006/493/EF af 19. juni 2006 om fastsættelse af beløbet for Fællesskabets støtte til landdistriktsudvikling for perioden 1. januar 2007 til 31. december 2013, dets årlige fordeling og minimumsbeløbet, der er forbeholdt regioner, som er omfattet af konvergensmålet, som ændret ved Rådets afgørelse 2009/434/EF, skal anvendes til typer af operationer, der vedrører de prioriteter, der er fastsat i artikel 16a, stk. 1, i denne forordning.«
20
I artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005, med senere ændringer, fastsatte følgende i første og fjerde afsnit:
»I perioden fra 1. januar 2010 til 31. december 2015 afholder medlemsstaterne udelukkende udgifter svarende til de beløb, der fremkommer ved anvendelsen af den obligatoriske graduering i henhold til artikel 9, stk. 4, og artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 73/2009 sammen med, fra 2011, de beløb, der fremkommer i henhold til artikel 136 i denne forordning, i form af fællesskabsstøtte inden for rammerne af de gældende programmer for udvikling af landdistrikterne til de typer operationer, der er omhandlet i artikel 16a, stk. 1, litra a)-f), i denne forordning.
Medlemsstaternes andel af det beløb, der er omhandlet i stk. 2a, anvender medlemsstaterne i perioden fra den 1. januar 2009 til den 31. december 2015 udelukkende som fællesskabsstøtte i forbindelse med de nuværende programmer for udvikling af landdistrikterne til de operationstyper, som er omhandlet i artikel 16a, stk. 1.«
21
Artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 bestemte følgende:
»Hvis det faktiske fællesskabsbidrag, der er brugt til de operationer, som er omhandlet i artikel 16a, stk. 1, når programmet afsluttes, er mindre end de samlede beløb, der er omhandlet i stk. 5a, tilbagebetaler medlemsstaten differencen til De Europæiske Fællesskabers almindelige budget op til det beløb, som de samlede bevillinger til andre operationer end dem, der er omhandlet i artikel 16a, stk. 1, er overskredet med.
[…]«
Tvistens baggrund
22
Som det følger af første til tredje betragtning til forordning nr. 473/2009, blev der i forbindelse med Det Europæiske Råds møde den 11. og 12. december 2008, hvor dette vedtog en europæisk økonomisk genopretningsplan til iværksættelse af prioriterede foranstaltninger, ligeledes stillet supplerende midler til rådighed for alle medlemsstaterne gennem ELFUL med henblik på at udvikle prioriteten om bredbåndsinternet i landdistrikterne og styrke de operationer, der er rettet mod de nye udfordringer (herefter »genopretningsplansmidlerne«).
23
Ved Rådets afgørelse 2009/434/EF af 25. maj 2009 om ændring af afgørelse 2006/493/EF om fastsættelse af beløbet for Fællesskabets støtte til landdistriktsudvikling for perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2013, dets årlige fordeling og minimumsbeløbet, der er forbeholdt regioner, som er omfattet af konvergensmålet (EUT 2009, L 144, s. 25), blev der stillet supplerende midler til rådighed for alle medlemsstaterne gennem ELFUL med genopretningsplansmidlerne. I overensstemmelse med bilag I til Kommissionens beslutning 2009/545/EF af 7. juli 2009 om den årlige fordeling på medlemsstaterne af det beløb, der omhandles i artikel 69, stk. 2a, i nr. 1698/2005, og om ændring af Kommissionens beslutning 2006/636/EF (EUT 2009, L 181, s. 49), blev Kongeriget Spanien tildelt et samlet beløb på 76296000 EUR.
24
Som det følger af første, niende og tiende betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16) vurderede Det Europæiske Fællesskab under henvisning til Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet med titlen »Forberedelser til »sundhedstjekket« af reformen af den fælles landbrugspolitik«, at landbruget var kommet til at stå over for en række nye krævende udfordringer, og at der var behov for at tage disse udfordringer op. På landbrugsområdet var ELFUL det rette værktøj til at gøre dette.
25
Det blev således fastsat, at supplerende midler fra ELFUL skulle tilvejebringes ved den obligatoriske gradueringsprocedure, som er fastsat i artikel 9, stk. 4, og artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 73/2009 samt i forordningens artikel 136 (herefter »sundhedstjekmidlerne«).
26
Ved Kommissionens beslutning 2009/444/EF af 10. juni 2009 om fastsættelse af tildelingen til medlemsstaterne af de beløb, der er en følge af den graduering, der er fastsat i artikel 7 og 10 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for perioden 2009-2012 (EUT 2009, L 148, s. 29), blev Kongeriget Spanien i overensstemmelse med bilag II til beslutningen tildelt et beløb på 498100000 EUR i form af sundhedstjekmidler.
27
Kongeriget Spanien er således blevet bevilget sundhedstjekmidler og genopretningsplansmidler for i alt 574396000 EUR. Heraf er 70709037 EUR blevet tildelt betalingsorganet i den selvstyrende region Extremadura (herefter »Extremadura«).
28
De spanske myndigheder anmodede Kommissionen om at revidere landdistriktsudviklingsprogrammet med hensyn til Extremadura for at tage hensyn til, at Kongeriget Spanien var blevet bevilget genopretningsplansmidler og sundhedstjekmidler (herefter samlet benævnt »de supplerende midler«).
29
Ved afgørelse K(2010) 1729 af 18. marts 2010 godkendte Kommissionen revisionen af landdistriktsudviklingsprogrammet med hensyn til Extremadura for perioden 2007-2013, hvori der blev taget hensyn til tildelingen af supplerende midler (herefter »den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet«).
30
Bilaget til afgørelse K(2010) 1729 indeholdt en tabel, som viste bidraget fra ELFUL pr. år i perioden 2007-2013. Af tabellen fremgik følgende:
–
Bidraget fra ELFUL til Extremadura udgjorde et samlet beløb på 878066742 EUR, som bestod i:
–
et særligt beløb på 70709037 EUR, der var fordelt på årene 2009-2013, og som udgjorde de supplerende midler, der er nævnt i artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005
–
et resterende beløb på 807357705 EUR, der udgjorde bevillingen til de regioner, der var omfattet af konvergensmålet.
31
Den 29. maj 2013 foretog Kommissionen en automatisk frigørelse af budgetforpligtelsen på 57963282 EUR ved den i artikel 29 i forordning nr. 1290/2005 foreskrevne procedure. Den del af budgetforpligtelsen for 2010, der var blevet anvendt til betaling, eller som havde været genstand for en udgiftsanmeldelse, der opfyldte de fastsatte betingelser, vedrørende udgifter afholdt senest den 31. december 2012 (»n+2-reglen«), var således mindre end den for 2010 forventede budgetforpligtelse, og forskellen udgjorde 57963282 EUR. I overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 29, stk. 7, og artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005 forelagde de spanske myndigheder en revideret finansieringsplan for landdistriktsudviklingsprogrammet vedrørende Extremadura.
32
Ved afgørelse C(2013) 9347 final af 17. december 2013 godkendte Kommissionen revisionen af landdistriktsudviklingsprogrammet vedrørende Extremadura for perioden 2007-2013, hvori den bl.a. tog hensyn til det beløb, som den havde frigjort automatisk (herefter »den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet«).
33
Bilaget til afgørelse C(2013) 9347 final indeholdt en tabel, som bl.a. viste bidraget fra ELFUL pr. år i perioden 2007-2013. Af tabellen fremgik følgende:
–
Bidraget fra ELFUL til Extremadura udgjorde et samlet beløb på 828279953 EUR, som bestod i:
–
et særligt beløb på 64496589 EUR, der var fordelt på årene 2009-2013, og som udgjorde de supplerende midler, der er nævnt i artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005
–
et resterende beløb på 763783364 EUR, der udgjorde bevillingen til de regioner, der var omfattet af konvergensmålet.
34
Den 16. og den 17. november 2015 blev der afholdt et seminar, hvor en række eksperter fra Kommissionen forelagde medlemsstaterne retningslinjer, der var vedtaget ved Kommissionens afgørelse C(2015) 1399 final af 5. marts 2015, for afslutning af programmer for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 (herefter »retningslinjerne«) samt instrukser om den metode, som Kommissionen ville følge i forbindelse med den beregning, der var fastsat i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005.
35
Med henblik på afslutningen af landdistriktsudviklingsprogrammet for perioden 2007-2013 forelagde Extremadura årsregnskaberne for det seneste regnskabsår, hvor programmet for udvikling af landdistrikterne havde været gennemført, dvs. for perioden fra den 16. oktober 2014 til den 31. december 2015 (herefter »det seneste regnskabsår«), således at Kommissionen derefter kunne afslutte regnskaberne.
36
Af bilag 6 til de af Extremadura fremlagte årsregnskaber for det seneste regnskabsår fremgik en tabel med de beløb, der skulle udgøre grundlaget for den beregning, der var fastsat i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005. Af den venstre kolonne fremgik de oprindeligt fastsatte ELFUL-bidrag. De spanske myndigheder oplyste, at af den fastsatte samlede ELFUL-støtte på 828279952 EUR udgjorde et beløb på 64496589 EUR genopretningsplansmidler og sundhedstjekmidler, mens et beløb på 763783363 EUR udgjorde »andre midler«. Af den højre kolonne fremgik de udgiftsbeløb, som myndighederne havde anmeldt. Det blev oplyst, at af de anmeldte udgifter på i alt 819397233,37 EUR var et beløb på 56765681,26 EUR blevet brugt til de operationer, der var rettet mod de nye udfordringer, mens et beløb på 762631552,11 EUR var blevet anvendt til at dække »andre udgifter«.
37
Ved skrivelse af 26. september 2016, som var adresseret til de spanske myndigheder, gav Kommissionen meddelelse om afslutningen af regnskaberne for det seneste regnskabsår for landdistriktsudviklingsprogrammet for 2007-2013 vedrørende Extremadura. Kommissionen anførte, at den havde fratrukket et beløb på 5060636,11 EUR i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 og et beløb på 304046,41 EUR som følge af en justering af tærsklerne på akserne i det gennemførte program. Extremadura forelagde herefter en rapport for Kommissionen, hvori den gav en række bemærkninger til den nævnte skrivelse og anmodede om, der blev afholdt et uformelt bilateralt møde.
38
Den 30. november 2016 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/2113 om afslutning af regnskaberne for medlemsstaternes betalingsorganer vedrørende de udgifter, der finansieres af ELFUL, for regnskabsåret 2015 i det seneste regnskabsår under ELFUL-programperioden 2007-2013 (16.10.2014-31.12.2015) (EUT 2016, L 327, s. 79, herefter »den anfægtede afgørelse«). Afgørelsen blev vedtaget i henhold til artikel 51 i forordning nr. 1306/2013. Det fremgår af afgørelsens artikel 1, at regnskaberne for det seneste regnskabsår i den nævnte programmeringsperioden er afsluttet for de betalingsorganer, som er opregnet på listen i bilag I til samme afgørelse. Landdistriktsudviklingsprogrammet vedrørende Extremadura fremgår af denne liste.
39
Det fremgår af den tabel, der er knyttet til bilag I til den anfægtede afgørelse, at et beløb på 5364682,52 EUR, der er kvalificeret som »ikke-genanvendeligt«, efter Kommissionens opfattelse skulle fratrækkes den endelige saldo, som Extremadura skulle have udbetalt fra ELFUL ved afslutningen af landdistriktsudviklingsprogrammet for 2007-2013. Under tabellen forklares det, at beløbet svarer til »lofter og nedsættelser i henhold til artikel 69, stk. 5b, i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005«.
40
Den 31. januar 2017 blev der afholdt et uformelt møde i Bruxelles (Belgien) mellem repræsentanter for henholdsvis Kommissionen og Kongeriget Spanien. Referatet fra dette møde blev fremsendt til Kongeriget Spanien den 24. februar 2017.
Retsforhandlinger og parternes påstande
41
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. februar 2017 har Kongeriget Spanien anlagt denne sag.
42
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den foreliggende sag blevet henvist til Ottende Afdeling.
43
Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres delvist, for så vidt som den vedrører Extremadura, idet den bestemmer, at 5364682,52 EUR ikke tilbagebetales.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
44
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
45
Kongeriget Spanien har fremført to anbringender til støtte for sin påstand. Det første anbringende, der er blevet fremført principalt, vedrører tilsidesættelse af artikel 69 i forordning nr. 1698/2005. Det andet anbringende vedrører Kommissionens overskridelse af sin skønsbeføjelse og tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 69 i forordning nr. 1698/2005
Indledende bemærkninger
46
Det bemærkes, at søgsmålet angår annullation af en afgørelse om afslutning af regnskaberne for det sidste regnskabsår med hensyn til Extremadura i forbindelse med afslutningen af det program, der vedrører dette betalingsorgan for programperioden 2007-2013.
47
I henhold til punkt 5.1 i retningslinjerne skal den sidste afgørelse om regnskabsafslutning forud for afslutningen indeholde en fastsættelse af de udgiftsbeløb, der er afholdt i det sidste regnskabsår, og som skal godkendes til betaling af ELFUL på grundlag af bl.a. årsregnskaberne.
48
Det bemærkes i denne forbindelse, at Kommissionen ifølge retspraksis ikke ved forvaltningen af den fælles landbrugspolitik kan afholde udgifter i strid med reglerne om den pågældende markedsordning, og at denne regel gælder generelt (dom af 9.6.2005, Spanien mod Kommissionen, C-287/02, EU:C:2005:368, præmis 34, af 28.3.2007, Spanien mod Kommissionen, T-220/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:97, præmis 162, og af 8.10.2015, Italien mod Kommissionen, T-358/13, EU:T:2015:773, præmis 68).
49
Det følger af artikel 33 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT 2014, L 255, s. 59), at der i »Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning, der er omhandlet i artikel 51 i forordning (EU) nr. 1306/2013, fastsættes de udgifter, der er afholdt i hver enkelt medlemsstat i det pågældende regnskabsår, og som skal anerkendes som berettigede til at blive debiteret fondene, på grundlag af [årsregnskaberne]«. Det følger heraf, at Kommissionen uundgåeligt iværksætter en evaluering af beløb, der ikke anerkendes (jf. i denne retning vedrørende regnskabsafslutning inden for rammerne af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2245/1999, dom af 9.6.2005, Spanien mod Kommissionen, C-287/02, EU:C:2005:368, præmis 51).
50
Det er i forbindelse med afslutningen af landdistriktsudviklingsprogrammet vedrørende Extremadura, at Kommissionen har foretaget den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 forskrevne beregning og konkluderet, at den difference, der skal tilbagebetales til EU-budgettet som omhandlet i den pågældende bestemmelse, udgjorde 5060636,11 EUR for så vidt angik det nævnte program. Således som det fremgår af skrivelsen af 26. september 2016 (jf. præmis 37 ovenfor), fratrak Kommissionen derfor dette beløb i den endelige saldo, som betalingsorganet skulle have udbetalt. Beløbet var en del af det beløb på 5364682,52 EUR, som Kommissionen kvalificerede som »ikke-genanvendeligt« i forbindelse med regnskabsafslutningen for dette betalingsorgans sidste regnskabsår, således som det fremgår af den anfægtede afgørelse.
51
I denne henseende skal det bemærkes, at Kongeriget Spanien, som Kommissionen ligeledes har anført, ikke har fremført nogen argumenter til anfægtelse af det fradrag på 304046,41 EUR, der i overensstemmelse med en justering af tærsklerne blev foretaget i den endelige saldo, som Extremadura skulle have udbetalt, således som det er anført i anden linje i tabellen i bilag I til skrivelsen af 26. september 2016.
52
For så vidt angår beløbet på 5364682,52 EUR, som er kvalificeret som »ikke-genanvendeligt« i den anfægtede afgørelse, har Kongeriget Spanien således reelt kun anfægtet det beløb på 5060636,11 EUR, der er resultatet af Kommissionens beregning i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005.
Spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens beregning i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 er retmæssig
53
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005. For at denne bestemmelse kan finde anvendelse, skal to betingelser være opfyldt, idet der skal foreligge en underudnyttelse af de supplerende midler til operationer, der er rettet mod de nye udfordringer, og de samlede bevillinger til andre operationer end dem, der er rettet mod de nye udfordringer, skal være overskredet. Ingen af disse to betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
54
Kongeriget Spanien har bl.a. gjort gældende, at de samlede bevillinger til andre operationer end dem, der er rettet mod de nye udfordringer, ikke er blevet overskredet, eftersom et beløb på 762 mio. EUR, som ikke er blevet anfægtet af Kommissionen, er blevet brugt til disse andre operationer, hvilket er mindre end beløbet for de fastsatte budgetforpligtelser på 763 mio. EUR.
55
Med henvisning til, at landdistriktsudviklingsprogrammet med hensyn til Extremadura blev ændret to gange for at tage hensyn til først bevillingen af supplerende midler til operationer, der var rettet mod de nye udfordringer (den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet) og derefter den automatiske frigørelse af et bestemt beløb af budgetforpligtelsen for 2010 (anden afgørelse om revision af programmet), har Kongeriget Spanien anført, at Extremadura i sine beregninger inden for rammerne af protokollen om afslutning af programmet kunne tage hensyn til de beløb, som Kommissionen havde godkendt i sidstnævnte afgørelse. Således kunne Extremadura som oprindelige budgetforpligtelser have taget hensyn til både et beløb på 64 mio. EUR som supplerende midler, der var rettet mod de nye udfordringer, i henhold til artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005, og et beløb på 763 mio. EUR som midler til andre operationer end dem, der var rettet mod de nye udfordringer.
56
Kommissionen har bestridt samtlige disse argumenter.
57
Hvad navnlig angår den beregning, som Kommissionen har foretaget i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, har Kommissionen anført, at den, som det fremgår af den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, som finansiering med supplerende midler tog hensyn til det oprindelige beløb på 70709037 EUR.
58
Kommissionen har yderligere anført, at den konstaterede, at det udgiftsbeløb, der var anmeldt med hensyn til operationer, som var rettet mod de nye udfordringer, sådan som det fremgår af de af Extremadura forelagte årsregnskaber, var på 56765681,26 EUR, hvilket var 13943355,74 EUR mindre end det oprindelige beløb på 70709037 EUR, der udgjorde supplerende midler.
59
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den konstaterede, at underudnyttelsen af det omhandlede program samlet udgjorde 8882719,63 EUR, som svarede til forskellen på de 828279953 EUR, der var fastsat som ELFUL’s samlede bidrag til programmet efter den automatiske frigørelse, som det fremgår af den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, og de 819397233,37 EUR, der faktisk var brugt, sådan som det fremgår af de af Extremadura forelagte årsregnskaber.
60
Endelig konkluderede Kommissionen, at Extremadura til andre operationer end dem, der tog sigte på de nye udfordringer, havde brugt et beløb på 5060636,11 EUR, som udgjorde forskellen på beløbet 13943355,74 EUR, der svarede til underudnyttelsen af de beløb, som var fastsat til operationer, der tog sigte på de nye udfordringer, og beløbet 8882719,63 EUR, der svarede til underudnyttelsen af det omhandlede program i sin helhed. Dette beløb på 5060636,11 EUR skulle således tilbagebetales til EU-budgettet og følgelig fratrækkes den endelige saldo, som Extremadura skulle have udbetalt.
61
Det må konstateres, at parterne ikke er enige med hensyn til, hvilke beløb, som er fastsat som finansielle ELFUL-bidrag til landdistriktsudviklingsprogrammet vedrørende Extremadura, der skal tages hensyn til ved den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 forskrevne beregning, og som er blevet revideret efter den procedure med automatisk frigørelse, som indtraf under gennemførelsen af det nævnte program. Kongeriget Spanien har således gjort gældende, at Kommissionen skulle have baseret sig på de beløb, som var resultatet af den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, idet denne institution baserede sig på det beløb, som fremgår af den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet for så vidt angår de supplerende midler, og på det beløb, som fremgår af den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet for så vidt angår ELFUL’s samlede bidrag.
62
Det må således fastslås, hvilke beløb Kommissionen skulle have taget hensyn til ved den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 forskrevne beregning, før det kan efterprøves, om denne institution har begået en fejl i sin beregning.
– De beløb, som Kommissionen har taget hensyn til ved sin beregning
63
Det skal indledningsvis bemærkes, at retningslinjerne ikke indeholder nogen relevante indikationer med hensyn til, hvilke beløb der skal tages højde for ved den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 foreskrevne beregning. Selv om retningslinjerne indeholder forklaringer angående denne beregning og foreskriver en mulighed for tilbagebetaling på grundlag af denne bestemmelse, når programmet afsluttes, omhandler de således ikke de tilfælde, hvor en automatisk frigørelse af en del af budgetforpligtelserne har ført til revision af beløbene fra ELFUL-bidraget.
64
Herefter bemærkes, at det følger af artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, at når det faktiske EU-bidrag, der er brugt til de operationer, der er rettet mod de nye udfordringer, er mindre end de samlede beløb, der er omhandlet i artiklens stk. 5a, tilbagebetaler medlemsstaten differencen til EU-budgettet op til det beløb, som de samlede bevillinger til andre operationer end dem, der er rettet mod de nye udfordringer, er overskredet med.
65
Betalingsorganets tilbagebetaling til EU-budgettet, som er foreskrevet i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, forudsætter således, at to betingelser er opfyldt.
66
For det første skal de udgifter, der er brugt til de operationer, som er rettet mod de nye udfordringer, være mindre end de samlede beløb, der er omhandlet i stk. 5a i artikel 69, i forordning nr. 1698/2005. Denne bestemmelse nævner de beløb, der er omhandlet i stk. 2a i denne artikel, som svarer dels til genopretningsplansmidlerne, som fastsat for Kongeriget Spanien ved beslutning 2009/545 (jf. præmis 23 ovenfor), dels de sundhedstjekmidler, der fremkommer ved anvendelsen af visse bestemmelser i forordning nr. 73/2009, som fastsat for Kongeriget Spanien ved beslutning 2009/444 (jf. præmis 26 ovenfor).
67
For det andet skal der foreligge en overskridelse af de »samlede bevillinger til andre operationer« end dem, der er rettet mod de nye udfordringer. Henset til anvendelsen af udtrykket »samlede bevillinger til andre operationer« kan det antages, at der er tale om alle de beløb, som ikke er forbeholdt operationer, der er rettet mod de nye udfordringer, og dermed samtlige bevillinger med undtagelse af supplerende midler. Parterne er i øvrigt enige om, at det samlede bevillingsbeløb opnås ved at fratrække de supplerende midler i det fastsatte samlede finansielle ELFUL-bidrag.
68
Endelig skal der mindes om den sammenhæng, hvori den beregning, der er fastsat i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, indgår, og der skal foretages en undersøgelse af mekanismen og formålet.
69
Ifølge betragtningerne til forordning nr. 73/2009, nr. 74/2009 og nr. 473/2009 skulle betydningen af støtten til udvikling af landdistrikterne styrkes, således at det europæiske landbrug kunne klare sig over for nye udfordringer som klimaforandringer, bæredygtig vandforvaltning eller beskyttelse af biodiversiteten.
70
Der blev opregnet en række nye udfordringer (jf. præmis 15 og 17 ovenfor), som medlemsstaterne for at imødegå skulle gennemføre visse typer operationer inden for rammerne af deres programmer for udvikling af landdistrikterne, og de blev indrømmet supplerende midler.
71
I denne forbindelse bemærkes, at tildelingen af de supplerende midler var forbundet med en forpligtelse for medlemsstaterne, der angik brugen af midlerne. Forpligtelsen fremgår af artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005, som henviser indirekte til forordningens artikel 69, stk. 5b. Forordningens artikel 69, stk. 5a, første og fjerde afsnit, bestemmer således i det væsentlige, at medlemsstaterne udelukkende afholder udgifter svarende til de beløb, der fremkommer ved sundhedstjekmidlerne og genopretningsplansmidlerne, til de typer operationer, der er rettet mod de nye udfordringer.
72
Artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, som foreskriver tilbagebetaling til EU-budgettet, forudsætter imidlertid, at de to betingelser, som er nævnt ovenfor i præmis 65-67, er opfyldt, dvs. underudnyttelse af beløbene til gennemførelse af operationer, der er rettet mod de nye udfordringer, og overskridelse af de samlede bevillinger til andre operationer. Således som Kommissionen har anført, vil underudnyttelse af de supplerende midler til de nye udfordringer derfor ikke være uregelmæssig, hvis de samlede bevillinger til andre operationer end dem, der er rettet mod de nye udfordringer, ikke er overskredet. Det er således alene, når de afholdte udgifter overskrider bevillingerne til andre operationer, at tilbagebetaling til EU-budgettet er påkrævet.
73
De beløb, som de »samlede bevillinger til andre operationer« end dem, der er rettet mod de nye udfordringer, er overskredet med, kan således ikke godtages som udgifter i form af uudnyttede supplerende midler, eftersom de ikke har finansieret de typer operationer, der er rettet mod de nye udfordringer, som udtrykkeligt fremgår af forordning nr. 1698/2005.
74
Formålet med artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 er derfor at undgå, at de supplerende midler bruges til andre operationer end dem, der er rettet mod de nye udfordringer.
75
I lyset af disse overvejelser skal det undersøges, om Kommissionen i det foreliggende tilfælde uden at begå fejl kunne tage hensyn til de beløb, som den har anført, i forbindelse med den beregning, der var fastsat i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005.
76
For det første var det med rette, at Kommissionen som supplerende midler tog hensyn til det beløb, der oprindeligt var fastsat til operationer, som var rettet mod de nye udfordringer, og som fremgår af den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, dvs. beløbet på 70709037 EUR.
77
Denne konklusion er baseret på ordlyden af artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, idet udtrykket »de samlede beløb, der er omhandlet i stk. 5a« henviser til de samlede beløb af de supplerende midler, der oprindeligt blev indrømmet til at finansiere de operationer, der var rettet mod de nye udfordringer. Dette beløb er nævnt i den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet vedrørende Extremadura, som netop reviderer dette program for at tage hensyn til tildelingen af de supplerende midler, som Kongeriget Spanien blev bevilget ved beslutning 2009/444 og 2009/545.
78
Det bemærkes endvidere, at de supplerende midler, som blev tildelt med henblik på at tilskynde til gennemførelse af visse typer operationer i perioden 2007-2013, ikke kan nedsættes ved proceduren med automatisk frigørelse af en budgetforpligtelse, som ikke er blevet brugt i 2010. Således som Kommissionen har anført, kan proceduren med automatisk frigørelse ikke bevirke, at Kongeriget Spanien fritages for sin forpligtelse til at anvende alle de bevillinger, der er givet i form af supplerende midler til operationer, der er rettet mod de nye udfordringer som omhandlet i artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005.
79
I denne forbindelse bør der sondres mellem proceduren med automatisk frigørelse og den procedure, som Kommissionen skal følge i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 inden for rammerne af afslutningen af regnskaberne for det sidste regnskabsår med henblik på afslutningen af programmet.
80
Dels fremgår det af 22. betragtning til forordning nr. 1290/2005, at reglen om automatisk frigørelse er blevet udarbejdet for at bidrage til at fremskynde gennemførelsen af programmerne og til forsvarlig økonomisk forvaltning. Kommissionen bemyndiges således ved samme forordnings artikel 29 til automatisk at frigøre den del af budgetforpligtelsen vedrørende et program for udvikling af landdistrikterne, som ikke er udnyttet til betaling af forfinansieringen eller til mellemliggende betalinger, eller for hvilken der ikke senest den 31. december i det andet år efter det år, hvor budgetforpligtelsen er indgået, er blevet forelagt en korrekt udgiftsanmeldelse (dom af 8.10.2015, Italien mod Kommissionen, T-358/13, EU:T:2015:773, præmis 77).
81
Dels følger det af artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005, at en tilbagebetaling til EU-budgettet er påkrævet i forbindelse med den ved programmets afslutning gennemførte efterprøvelse af, om forpligtelsen til udelukkende at anvende de midler, som er forbeholdt en specifik type operationer, er blevet opfyldt, idet betalingsorganerne allerede har brugt midlerne på støttemodtagerne.
82
Selv om de to procedurer, som er nævnt ovenfor i præmis 79, således medfører, at et beløb udelukkes fra EU-finansiering, skal det bemærkes, at der i forbindelse med proceduren med automatisk frigørelse sker automatisk nedsættelse af andelen af budgetforpligtelsen på tidspunktet »n+2«, fordi den ikke er blevet anvendt, mens medlemsstaten i forbindelse med beregningen i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 skal tilbagebetale et bestemt beløb til EU-budgettet, som beregnes på grundlag af det »faktiske [udgiftsbeløb, som er] brugt« den sidste dag for udgifternes støtteberettigelse.
83
Det skal således blot bemærkes, at nedsættelsen af de supplerende midler til Extremadura efter proceduren med automatisk frigørelse, således som denne fremgår af tabellen i bilaget til den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet – uanset om det, som Kongeriget Spanien har gjort gældende, er umuligt at ændre de beløb, der er tiltænkt et andet regionalt program – har ført til, at de beløb, der er blevet brugt til operationer, som er omfattet af de supplerende midler, ved programmets afslutning ikke længere svarer til de bevillinger, som den nævnte medlemsstat oprindeligt var indrømmet, hvilket er i modstrid med de relevante bestemmelser i forordning nr. 1698/2005.
84
Hvad for det andet angår de »samlede bevillinger til andre operationer« end dem, der er rettet mod de nye udfordringer, som er beregnet ved at fratrække de supplerende midler i det fastsatte samlede finansielle ELFUL-bidrag (jf. præmis 67 ovenfor), var det ligeledes med rette, at Kommissionen som det samlede ELFUL-bidrag tog hensyn til det beløb, som fremgår af den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, efter proceduren med automatisk frigørelse.
85
Således som det er blevet bemærket ovenfor i præmis 82, medførte proceduren med automatisk frigørelse, at budgetforpligtelser, der ikke var udnyttet i 2010, blev frigjort automatisk på tidspunktet »n+2«, for så vidt som de ikke var blevet udnyttet til en betaling og ikke havde været genstand for en korrekt udgiftsanmeldelse. Det følger heraf, at Kommissionen ved afslutningen af programmet inden for rammerne af afslutningen af regnskaberne for det sidste regnskabsår på grundlag af de faktiske udgiftsbeløb, der er brugt, skulle tage hensyn til det samlede ELFUL-bidrag fratrukket det automatisk frigjorte beløb.
86
I artikel 2 i den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet er endvidere udtrykkeligt angivet størrelsen af det samlede ELFUL-bidrag, der skulle tages hensyn til efter den automatiske frigørelse, nemlig 828279953 EUR. Dette beløb fremgår ligeledes af de årsregnskaber, som Extremadura har fremlagt, hvilket parterne ikke har bestridt.
87
Det beløb, som kunne anvendes til andre operationer, og som fås ved at fratrække de supplerende midler på 70709037 EUR i det ovenfor nævnte beløb på 828279953 EUR, udgjorde således, som Kommissionen har anført i duplikken, 757570916 EUR.
88
Kongeriget Spaniens argumentation om, at der i forbindelse med den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 foreskrevne beregning skulle tages hensyn til de beløb, som fremgår af den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, kan ikke tiltrædes.
89
I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i artikel 2 i den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet henviser til bilaget med de tabeller, der stemmer overens med den reviderede finansieringsplan, som de spanske myndigheder har forelagt i henhold til artikel 29, stk. 7, i forordning nr. 1290/2005 og artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, hvorefter såvel supplerende midler som andre midler, der er stillet til rådighed med det fastsatte finansielle ELFUL-bidrag (jf. præmis 33 ovenfor), skal nedsættes efter en automatisk frigørelse. Således som Kommissionen med rette har gjort gældende, sondrer artikel 29, stk. 7, i forordning nr. 1290/2005 – hvorefter »ELFUL’s deltagelse i [programmet]« i tilfælde af automatisk frigørelse nedsættes »for så vidt angår det pågældende år« – ikke mellem de forskellige finansieringskilder.
90
Kommissionen har ganske vist godkendt de omhandlede beløb i den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet. Ifølge artikel 23, andet afsnit, i forordning nr. 1290/2005 svarer Kommissionens afgørelse om vedtagelse af hvert enkelt program for udvikling af landdistrikterne, som forelægges af medlemsstaten, til en finansieringsafgørelse, og når den er blevet meddelt den pågældende medlemsstat, udgør den en retlig forpligtelse.
91
Såfremt det imidlertid antages, at artikel 23, andet afsnit, i forordning nr. 1290/2005 ligeledes vedrører Kommissionens afgørelser om godkendelse af en revision af et program for udvikling af landdistrikterne efter en automatisk frigørelse, bemærkes, at Kommissionen, eftersom denne foretager den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 forskrevne beregning, når programmet afsluttes, ikke på tidspunktet for godkendelsen af den reviderede finansieringsplan efter proceduren med automatisk frigørelse på forhånd kan afgøre, hvilke faktiske udgifter Extremadura vil afholde under gennemførelsen af det nævnte program. Såfremt Extremadura var endt med at bruge det i den reviderede finansieringsplan angivne beløb til operationer, der var rettet mod de nye udfordringer, som var mindre end det beløb, der oprindeligt var tildelt med disse midler, men ikke havde overskredet det samlede bevillingsbeløb med andre udgifter, ville tilbagebetaling i henhold til denne bestemmelse, som Kommissionen har anført, ikke have været påkrævet.
92
Endvidere bemærkes, at Kommissionens godkendelse af en revideret finansieringsplan om fordeling af midler efter en automatisk frigørelse vedrørende et landdistriktsudviklingsprogram ikke giver dette dokument større retlig værdi end en forordning (jf. i denne retning dom af 25.2.2015, Polen mod Kommissionen, T-257/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:111, præmis 53, og af 3.12.2015, Polen mod Kommissionen, T-367/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:933, præmis 44).
93
Derfor havde såvel Kommissionen som Kongeriget Spanien pligt til i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005 og den forpligtelse, som er nævnt i præmis 74 ovenfor, at forhindre, at de midler, som medlemsstaterne havde fået stillet til rådighed med henblik på at gennemføre visse prioriteter, ikke blev brugt til formål, der ikke var omfattet af den nævnte forordning.
94
Kommissionen begik således ikke nogen fejl, da den i forbindelse med den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 foreskrevne beregning med henvisning til de beløb, den har angivet (jf. præmis 57-60 ovenfor), fastslog, at der skulle ske tilbagebetaling.
– Kommissionens beregning
95
Det følger af ovenstående, at det samlede ELFUL-bidrag til Extremadura, som Kommissionen skulle tage hensyn til, var på 828279953 EUR. Som det fremgår af præmis 76 ovenfor, udgjorde de supplerende midler 70709037 EUR, og som det fremgår af præmis 87 ovenfor, udgjorde de samlede bevillinger til andre typer operationer 757570916 EUR. Idet det fremgår af de af Extremadura forelagte årsregnskaber, at de faktiske udgiftsbeløb, som er brugt til operationer, der tog sigte på de nye udfordringer, udgjorde 56765681,26 EUR, og det faktiske udgiftsbeløb, som er brugt til andre operationer end dem, som var rettet mod de nye udfordringer, udgjorde 762631552,11 EUR, var det med rette, at Kommissionen fastslog, at der forelå underudnyttelse af de supplerende midler, som var rettet mod operationer, der tog sigte på de nye udfordringer, og at de samlede bevillinger til andre operationer var overskredet. Kommissionen kunne således konkludere, at der skulle ske tilbagebetaling af et beløb svarende til det, som de samlede bevillinger var overskredet med, dvs. 5060636,11 EUR.
96
Derfor var det med rette, at Kommissionen fastslog, at dette beløb skulle fratrækkes den endelige saldo, som skulle udbetales til Extremadura ved afslutningen af programmet, og at den kvalificerede det som »ikke-genanvendeligt beløb« i forbindelse med regnskabsafslutningen med hensyn til det sidste regnskabsår.
97
Det første anbringende skal derfor forkastes.
Det andet anbringende om Kommissionens overskridelse af sin skønsbeføjelse og om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
98
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionen har overskredet sin skønsbeføjelse og tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
99
Kongeriget Spaniens andet anbringende er i det væsentlige støttet på to argumentationslinjer, som skal undersøges én for én.
Argumenterne vedrørende Kommissionens vilkårlige adfærd og om, at de ved beregningen anvendte beløb er usammenhængende
100
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at selv om Kommissionen er tillagt vide skønsbeføjelser for så vidt angår komplekse økonomiske vurderinger, skal Unionens retsinstanser ikke blot efterprøve den materielle nøjagtighed af de beviser, der påberåbes, deres troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger omfatter alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning. Kommissionen har imidlertid handlet vilkårligt, for så vidt som den har anvendt usammenhængende oplysninger ved beregningen i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005.
101
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
102
Det følger af de betragtninger, som er anført i forbindelse med undersøgelsen af det første anbringende, at det var med rette, at Kommissionen tog hensyn til de beløb, som den har angivet. Den omstændighed, at disse beløb er dem, der er fastsat i den første afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet vedrørende ELFUL-bidraget i form af supplerende midler, og dem, der er fastsat i den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet vedrørende det samlede ELFUL-bidrag, betyder ikke, at disse oplysninger er usammenhængende for så vidt angår den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 foreskrevne beregning.
103
Endvidere er den af Kommissionen anvendte metode til beregning efter artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 i overensstemmelse med både ordlyden i og formålet med denne bestemmelse. Kommissionen kunne således ikke ved afslutningen af regnskaberne for det seneste regnskabsår godtage udgifter afholdt i strid med forpligtelsen til udelukkende at anvende de supplerende midler til operationer, der tog sigte på de nye udfordringer.
104
Eftersom Kommissionen var forpligtet til at overholde bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005 med hensyn til beregningen af det, som Kongeriget Spanien skulle tilbagebetale, og ikke er tillagt nogen skønsbeføjelser i denne forbindelse, kan det således ikke med rette foreholdes Kommissionen, at vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var en vilkårlig handling.
Argumenterne om tilsidesættelse af princippet om den berettigede forventning
105
Kongeriget Spanien har foreholdt Kommissionen, at den tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved at ændre det relevante beregningskriterium. I denne forbindelse har det henvist til et oplæg foretaget af udvalget for koordinering af forvaltningsmyndighederne den 4. maj 2009 i Madrid, hvoraf det fremgik, at alle de beløb, som er stillet til rådighed, nedsættes i tilfælde af automatisk frigørelse, herunder de supplerende midler til de nye udfordringer. I forbindelse med den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet kunne Extremadura således godt fratrække en del af det automatisk frigjorte beløb i de supplerende midler. Med sin arbejdsgruppe af eksperter ændrede Kommissionen imidlertid denne beregningsmetode i november 2015 (jf. præmis 34 ovenfor), dvs. en måned inden afslutningen af programmet, uden at angive nogen begrundelse og uden at give Extremadura noget spillerum. Kongeriget Spanien har endvidere anført, at Kommissionen frem til december 2015, hvor programmet afsluttedes, ikke på nogen måde havde indikeret, at den igen ville tage fat på de beløb, som var angivet i den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet.
106
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
107
Retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder ifølge fast retspraksis for enhver retsundergiven i forbindelse med begrundede forventninger, som en EU-institution ved at afgive præcise løfter har givet anledning til. Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende. Ingen kan derimod påberåbe sig tilsidesættelse af dette princip, såfremt nævnte løfter ikke er afgivet (jf. dom af 13.9.2017, Pappalardo m.fl. mod Kommissionen, C-350/16 P, EU:C:2017:672, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Det er ubestridt, at også medlemsstater kan påberåbe sig princippet (jf. i denne retning dom af 22.4.2015, Polen mod Kommissionen, T-290/12, EU:T:2015:221, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
108
Kongeriget Spanien bygger sine klagepunkter på et oplæg, som udvalget for koordinering af forvaltningsmyndighederne gav den 4. maj 2009 i Madrid, og som fremgår af bilag 13 til stævningen i PowerPoint-format, samt på den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet.
109
For det første bemærkes, at Kongeriget Spanien imidlertid ikke kan udlede af det omhandlede oplæg, at Kommissionen har givet nogen præcise løfter i den forstand, der er omhandlet i den ovenfor i præmis 107 nævnte retspraksis, med hensyn til, hvilke beløb der skulle tages hensyn til ved beregningen i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005.
110
Det omhandlede oplæg har således blot tjent som støtte ved et møde med de spanske myndigheder med henblik på at tilføje bestemmelser om de supplerende midler til de relevante forordninger og vedrørende de ændringer, som medlemsstaterne skulle foretage i deres programmer for udvikling af landdistrikterne.
111
Selv om artikel 69, stk. 5a, i forordning nr. 1698/2005, nævnes i det omhandlede oplæg, henviser det på ingen måde til den beregning, der skal foretages i henhold til forordningens artikel 69, stk. 5b.
112
I modsætning til hvad Kongeriget Spanien har gjort gældende, gives der i det omhandlede oplæg heller ingen instrukser med hensyn til, hvilken type midler der kan være genstand for automatisk frigørelse som omhandlet i artikel 29 i forordning nr. 1290/2005.
113
For det andet kan Kongeriget Spanien ikke af den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet udlede nogen tilkendegivelser om den beregningsmetode, Kommissionen har anvendt.
114
Selv om tabellerne i bilaget til den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet, efter den automatiske frigørelse, viser en nedsættelse af både de supplerende midler og midlerne til andre operationer end dem, der er rettet mod de nye udfordringer (jf. præmis 33), kan de imidlertid ikke afspejle nogen præcise løfter fra Kommissionen i den forstand, der er omhandlet i den ovenfor i præmis 107 nævnte retspraksis, med hensyn til, hvilke beløb den ville tage hensyn til i forbindelse med den i artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 omhandlede beregning af det beløb, der skulle tilbagebetales ved afslutningen af programmet.
115
Endvidere er de omhandlede tabeller i overensstemmelse med den reviderede finansieringsplan, som de spanske myndigheder udarbejdede efter den automatiske frigørelse, og den omstændighed, at planen blev godkendt af Kommissionen, foregreb ikke, hvor store udgifter Extremadura faktisk ville afholde, og på grundlag af hvilke det ved afslutningen af programmet skulle vurderes, hvorvidt tilbagebetaling var påkrævet i henhold til artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 (jf. præmis 91 ovenfor).
116
I øvrigt fremgår det af præmis 92 ovenfor, at den anden afgørelse om godkendelse af revisionen af programmet ikke kan tillægges større retlig værdi end den forordning, som finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
117
Endelig har Kommissionen anført, at medlemsstaterne faktisk blev givet konkrete og præcise oplysninger om beregningsmetoden efter artikel 69, stk. 5b, i forordning nr. 1698/2005 under mødet i ekspertgruppen (jf. præmis 34 ovenfor) i forbindelse med arbejdet med afslutningen af programmerne. Endvidere fremgår det af stævningen, at Extremadura og Kommissionen ligeledes førte en korrespondance i maj 2016, hvorved Kommissionen forklarede, hvilken beregningsmetode den regnede med at anvende. Selv om retningslinjerne endvidere ikke angiver, at automatisk frigørelse af bestemte budgetforpligtelser inden for programmet har indvirkning på beregningsmetoden efter den nævnte bestemmelse, henviser de dog i punkt 5.2 til, at tilbagebetaling er påkrævet i tilfælde af underforbrug af de beløb, der udelukkende er forbeholdt de operationer, der er rettet mod de nye udfordringer, hvilket under alle omstændigheder gjorde sig gældende for Extremadura. I modsætning til, hvad Kongeriget Spanien har anført, kan det således ikke antages, at Kommissionen ikke redegjorde for den metode, den havde til hensigt at anvende til at foretage beregningen i henhold til denne bestemmelse.
118
På baggrund af ovenstående må det fastslås, at Kommissionen ikke har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
119
Heraf følger, at det andet anbringende skal forkastes, og følgelig frifindes Kommissionen i det hele.
Sagsomkostninger
120
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
121
Da Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Kongeriget Spanien betaler sagsomkostningerne.
Collins
Kancheva
De Baere
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 5. juli 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.