62018CC0427
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 16 ottobre 2019 (
1
)
Causa C‑427/18 P
Servizio europeo per l’azione esterna
contro
Ruben Alba Aguilera,
Simone Barenghi,
Massimo Bonannini,
Antonio Capone,
Stéphanie Carette,
Alejo Carrasco Garcia,
Francisco Carreras Sequeros,
Carl Daspect,
Nathalie Devos,
Jean-Baptiste Fauvel,
Paula Cristina Fernandes,
Stephan Fox,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
David Mogollon,
Clara Molera Gui,
Daniele Morbin,
Charlotte Onraet,
Augusto Piccagli,
Gary Quince,
Pierre-Luc Vanhaeverbeke,
Tamara Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robert Wade,
Luca Zampetti
«Impugnazione – Funzione pubblica – Funzionari e agenti – Servizio europeo per l’azione esterna – Retribuzioni – Personale con sede di servizio in un paese terzo – Indennità correlata alle condizioni di vita per il personale con sede di servizio in Etiopia – Riduzione dal 30% al 25%»
1.
Con la sua impugnazione, il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13 aprile 2018, Alba Aguilera e a./SEAE (
2
), con la quale quest’ultimo giudice ha annullato la decisione del direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del SEAE, del 19 aprile 2016, relativa alla fissazione dell’indennità correlata alle condizioni di vita di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea – Esercizio 2016 [ADMIN(2016) 7], nella parte in cui reca riduzione, a decorrere dal 1o gennaio 2016, dell’indennità correlata alle condizioni di vita (in prosieguo: l’«ICV») versata al personale dell’Unione europea con sede di servizio in Etiopia dal 30% al 25% dell’importo di riferimento (in prosieguo: la «decisione controversa»).
I. Contesto normativo
A.
Lo Statuto e il Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea
2.
Lo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella sua versione applicabile alla controversia (in prosieguo: lo «Statuto»), precisa, all’articolo 1 ter, lettera a), che, salvo disposizioni contrarie dello stesso statuto, il SEAE è equiparato, ai fini dell’applicazione di quest’ultimo, alle istituzioni dell’Unione.
3.
L’articolo 10 dello Statuto istituisce un comitato dello Statuto composto, in numero uguale, di rappresentanti delle istituzioni dell’Unione e di rappresentanti dei rispettivi comitati del personale.
4.
Il titolo VIII ter dello Statuto ha come unica disposizione l’articolo 101 bis. Quest’ultimo dispone che, fatte salve le altre disposizioni dello Statuto, l’allegato X di quest’ultimo stabilisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio nei paesi terzi.
5.
L’articolo 110 dello Statuto dispone quanto segue:
«1.   Le disposizioni generali di applicazione del presente statuto sono adottate dall’autorità che ha il potere di nomina di ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello statuto.
2.   Le norme di applicazione del presente statuto adottate dalla Commissione, comprese le disposizioni generali di applicazione di cui al paragrafo 1, si applicano per analogia alle agenzie. (…)».
6.
L’ allegato X dello Statuto, intitolato «[d]isposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo», recita all’articolo 1, primo e terzo comma:
«Il presente allegato definisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari dell’Unione europea con sede di servizio in un paese terzo.
(…)
Disposizioni generali di esecuzione sono stabilite conformemente all’articolo 110 dello statuto».
7.
L’articolo 10 di tale allegato stabilisce quanto segue:
«1.   Un’[ICV] è fissata, in funzione della sede di servizio del funzionario, in percentuale dell’importo di riferimento. Tale importo di riferimento è costituito dallo stipendio base complessivo nonché dall’indennità di dislocazione, dall’assegno di famiglia e dall’assegno per figli a carico, dedotte le trattenute obbligatorie contemplate dallo statuto o dai regolamenti adottati per la sua applicazione.
Detta indennità non è versata se il funzionario presta servizio in un paese le cui condizioni di vita possono considerarsi equivalenti alle condizioni normali di vita dell’Unione europea.
Per le altre sedi di servizio l’[ICV] è fissata tenendo conto fra l’altro dei seguenti elementi:
–
ambiente sanitario e ospedaliero,
–
sicurezza,
–
condizioni climatiche,
–
grado di isolamento,
–
altre condizioni locali di vita.
L’[ICV] fissata per ciascuna sede di servizio forma annualmente oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione da parte dell’autorità che ha il potere di nomina, previo parere del Comitato del personale.
(…)
3.   Disposizioni particolareggiate di attuazione del presente articolo sono adottate dall’autorità che ha il potere di nomina».
8.
Il Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea, nella sua versione applicabile alla controversia (in prosieguo: il «RAA»), precisa, all’articolo 10, paragrafo 5, che il titolo VIII ter dello Statuto si applica per analogia agli agenti temporanei con sede di servizio in un paese terzo. Inoltre, l’articolo 118 del RAA prevede che l’allegato X dello Statuto si applica per analogia agli agenti contrattuali che prestano servizio nei paesi terzi, fatto salvo, in talune circostanze, l’articolo 21 di tale allegato.
B.
Le decisioni del SEAE
9.
La decisione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, del 17 dicembre 2013, relativa all’indennità correlata alle condizioni di vita e all’indennità complementare di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto [HR DEC(2013) 013] (in prosieguo: la «decisione del 17 dicembre 2013») riguarda lo Statuto e il RAA, in particolare lo stesso articolo 10, e precisa che essa è stata adottata previa consultazione del comitato del personale. Ai sensi del suo primo e unico considerando, la decisione del 17 dicembre 2013 è diretta a fissare direttive interne relative, in particolare, all’ICV.
10.
Ai sensi dell’articolo 2 di tale decisione:
«Previo parere dei comitati del personale del SEAE e della Commissione, l’[autorità che ha il potere di nomina (APN)] determina le percentuali dell’[ICV] relative alle varie sedi di servizio. (…)».
11.
In forza dell’articolo 12, primo comma, della detta decisione, le sue disposizioni si applicano per analogia agli agenti temporanei e agli agenti contrattuali.
12.
Sul fondamento della decisione del 17 dicembre 2013 nonché dell’allegato X dello Statuto, in particolare dei suoi articoli 8 e 10, e previa consultazione del comitato del personale del SEAE e del comitato del personale della Commissione, è stata adottata la decisione EEAS DEC(2014) 049 del direttore generale amministrativo ad interim del SEAE, del 3 dicembre 2014, relativa alle linee direttive che stabiliscono la metodologia per fissare, in particolare, le ICV (in prosieguo: la «decisione del 3 dicembre 2014»).
II. Fatti e decisione controversa
13.
Il sig. Ruben Alba Aguilera e le altre persone i cui nominativi figurano nell’elenco dei ricorrenti in primo grado sono funzionari o agenti con sede di servizio presso la delegazione dell’Unione europea in Etiopia.
14.
Il 19 aprile 2016, il direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del SEAE adottava, in applicazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, la decisione controversa che ha rivisto l’ammontare dell’ICV versata agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi. Per effetto di tale decisione, la percentuale dell’ICV applicabile al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia veniva ridotta, passando dal 30 al 25% dell’importo di riferimento. Inoltre, risulta dalla decisione relativa alla concessione di un congedo di riposo ai funzionari, agli agenti temporanei e agli agenti contrattuali con sede di servizio nei paesi terzi, adottata il medesimo giorno dal direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del SEAE, che il congedo di riposo viene concesso solo nel caso in cui la sede di servizio sia considerata difficile o molto difficile. Poiché la percentuale dell’ICV applicabile al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia è stata ridotta, i ricorrenti hanno parimenti perso il beneficio del congedo di riposo.
15.
Contro la decisione controversa ciascuno dei ricorrenti in primo grado presentava, tra il 13 e il 18 luglio 2016, reclamo ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, presso l’APN o presso l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (AACC).
16.
Con decisione del 9 novembre 2016, l’APN e l’AACC respingevano tali reclami.
III. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
17.
Con il loro ricorso, i ricorrenti in primo grado chiedevano, dinanzi al Tribunale, l’annullamento della decisione controversa nella parte in cui riduceva, a decorrere dal 1o gennaio 2016, l’ICV versata al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia dal 30% al 25% dell’importo di riferimento, la condanna del SEAE al versamento di una somma forfettaria, da determinare ex aequo e bono dal Tribunale, per il danno morale subito, e la condanna del SEAE alle spese.
18.
Il SEAE concludeva per il rigetto di tale ricorso e per la condanna di tali ricorrenti alle spese.
19.
Il Tribunale annullava la decisione controversa, per il resto respingeva il ricorso e condannava il SEAE alle spese.
IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
20.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 26 giugno 2018, il SEAE ha proposto il presente ricorso. Con il suo ricorso, il SEAE chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di accogliere le conclusioni da esso presentate in prima istanza e di condannare i ricorrenti in primo grado alle spese dei due gradi di giudizio.
21.
Tali ricorrenti chiedono alla Corte, in via principale, di respingere l’impugnazione e di condannare il SEAE alle spese, e, in subordine, ove l’impugnazione sia accolta, di rinviare la causa dinanzi al Tribunale.
V. Analisi
22.
A sostegno della sua impugnazione, il SEAE deduce due motivi relativi ad errori di diritto nell’interpretazione, il primo, dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto e, il secondo, dell’articolo 10 di tale allegato. Con tali motivi, esso fa valere, in sostanza, che a torto il Tribunale ha considerato che, applicando le disposizioni che disciplinano la concessione dell’ICV previste dall’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, il SEAE era tenuto ad adottare disposizioni generali di esecuzione (in prosieguo: le «DGE») ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, di tale allegato.
23.
In tali motivi, il SEAE allude ai punti 28 e 29 della sentenza impugnata nei quali il Tribunale, facendo riferimento alla sua giurisprudenza, ha ricordato che l’adozione di DGE è obbligatoria in due casi: quando il legislatore lo prevede espressamente (obbligo espresso di adottare DGE) o quando essa si impone per la natura stessa della disposizione da applicare (obbligo implicito di adottare DGE). Tale interpretazione è già stata sancita dalla Corte nella sua giurisprudenza (
3
).
A.
Sul primo motivo
24.
Con il suo primo motivo, relativo ad un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto, il SEAE censura il Tribunale per aver esso considerato, principalmente ai punti 30 e 31 della sentenza impugnata, che il terzo comma di tale disposizione prevede espressamente un obbligo di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso.
25.
I ricorrenti in primo grado contestano, in via principale, la ricevibilità del primo motivo di impugnazione. Di conseguenza, prima di procedere all’esame nel merito di tale motivo, occorre esaminare l’argomentazione di tali ricorrenti, che, in sostanza, è diretta al rigetto di tale motivo in quanto irricevibile.
1. Sulla ricevibilità
26.
I ricorrenti in primo grado sostengono che il primo motivo di impugnazione è irricevibile in quanto l’obbligo di adottare DGE relative all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto in esecuzione dell’articolo 1, terzo comma, di tale allegato si basa sulla giurisprudenza derivante dalla sentenza Vanhalewyn/SEAE (
4
), che non sarebbe stata contestata dal SEAE dinanzi al Tribunale. Il primo motivo di impugnazione modificherebbe pertanto l’oggetto della controversia.
27.
Non condivido i dubbi dei ricorrenti in primo grado al riguardo.
28.
Vero è che, al punto 25 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che il SEAE non rimetteva in discussione il fatto che risulta dalla sentenza Vanhalewyn/SEAE (
5
) che esso era tenuto ad adottare DGE relative all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, dato che l’obbligo derivante dall’articolo 1, terzo comma, di tale allegato si estende anche alle disposizioni che disciplinano l’ICV.
29.
Tuttavia, come risulta dal punto 27 della sentenza impugnata, il SEAE ha in particolare fatto valere dinanzi al Tribunale che le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014 potevano essere equiparate alle DGE adottate conformemente ai requisiti dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto. Ne deduco che il SEAE ha sostenuto, sostanzialmente, che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non enuncia un obbligo «inesorabile» di adottare DGE preliminarmente all’adozione di una decisione sulla base dell’articolo 10 di tale allegato. Orbene, nella sentenza Vanhalewyn/SEAE (
6
), il Tribunale ha espressamente respinto l’interpretazione dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto secondo la quale decisioni adottate senza che i requisiti procedurali dell’articolo 110 dello Statuto siano rispettati possono essere equiparate alle DGE. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti in primo grado, non si può quindi ritenere che il SEAE non abbia contestato la giurisprudenza derivante da tale sentenza.
30.
Ritengo pertanto che il primo motivo di impugnazione sia ricevibile. Occorre quindi esaminare nel merito tale motivo con il quale il SEAE fa valere che a torto il Tribunale ha considerato che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto sancisce espressamente l’obbligo di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso.
2. Nel merito
31.
Si deve innanzitutto rilevare che, per quanto riguarda la presente controversia, è importante rispondere non alla questione se l’adozione delle DGE sia necessaria per tale allegato nel suo complesso, ma a quella di stabilire se la loro adozione sia necessaria per l’attuazione dell’articolo 10, paragrafo 1, terzo e quarto comma, dell’allegato X dello Statuto, che consiste nel rivedere l’ammontare dell’ICV versata agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi. È sotto questo profilo che esaminerò il primo motivo dell’impugnazione, che, ad ogni modo, ricomprende anche la censura della sentenza impugnata su tale punto specifico.
32.
Ricordo che il Tribunale ha dichiarato, ai punti 30 e 31 della sentenza impugnata, che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto sancisce espressamente l’obbligo di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso. Di conseguenza, secondo il Tribunale, un’istituzione dell’Unione che attui le disposizioni che disciplinano la concessione dell’ICV di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto ha l’obbligo di adottare DGE ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, di tale allegato.
33.
A sostegno della sua conclusione secondo la quale il SEAE aveva l’obbligo di adottare DGE preliminarmente all’adozione della decisione controversa, il Tribunale si è fondato sulla considerazione secondo cui anche se l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, che costituisce il fondamento giuridico della decisione controversa, non contiene alcuna espressa disposizione che preveda l’adozione di DGE, per contro l’articolo 1, terzo comma, di tale allegato enuncia espressamente tale obbligo che riguarda il detto allegato nel suo complesso. Il fatto che l’articolo 1, terzo comma, figuri tra le «disposizioni generali» dell’allegato X dello Statuto gli conferirebbe portata generale, di modo che la detta disposizione riguarderebbe tutte le disposizioni di tale allegato, comprese quelle che disciplinano la concessione dell’ICV previste all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. Occorre osservare che tale ragionamento è quello seguito dal Tribunale nella sentenza Vanhalewyn/SEAE (
7
), alla quale esso del resto si riferisce a più riprese nella sentenza impugnata.
34.
Poi, al punto 34 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che il SEAE non aveva ancora adottato DGE per l’attuazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, conformemente all’articolo 110 di tale Statuto. Inoltre, al punto 35 della sentenza impugnata, il Tribunale si è pronunciato nel senso che le decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014 non possono essere considerate come DGE ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto. Secondo il Tribunale, per l’adozione di mere direttive interne, quali le citate decisioni, le istituzioni non sono tenute a rispettare i requisiti procedurali di cui all’articolo 110 dello Statuto e, in particolare, a ottenere il parere del comitato dello Statuto e a consultare il comitato del personale dell’istituzione interessata dalla normativa. Per contro, l’articolo 110 dello Statuto prevederebbe che le DGE non possono essere adottate da un’istituzione se non rispettando la duplice condizione di consultare il suo comitato del personale e di ottenere il parere del comitato dello Statuto.
35.
Al riguardo, è pur vero che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto fa parte delle disposizioni generali di tale allegato. Esso può pertanto applicarsi a priori per quanto riguarda tutte le disposizioni del detto allegato.
36.
Tuttavia, l’interpretazione esposta dal Tribunale nella sentenza impugnata è fondata sulla premessa secondo cui l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto costituisce una fonte autonoma e sufficiente dell’obbligo di adottare DGE per quanto riguarda tale allegato nel suo complesso. Per contro, il SEAE contesta tale premessa e si esprime a favore dell’interpretazione secondo la quale l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto implica che, nei casi in cui le pertinenti disposizioni di tale allegato richiedono l’adozione di DGE, queste ultime sono adottate conformemente all’articolo 110 dello Statuto. In altri termini, il SEAE considera, come ha chiarito all’udienza, che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto costituisce solo un rinvio procedurale. Solo ove una disposizione interessata dell’allegato X dello Statuto prevedesse un obbligo di adottare DGE, il SEAE sarebbe tenuto ad adottarle preliminarmente all’attuazione di tale disposizione. In un caso del genere, le DGE dovrebbero essere adottate conformemente ai requisiti procedurali di cui all’articolo 110 dello Statuto.
37.
Di conseguenza, per determinare se, nell’ambito dell’allegato X dello Statuto, esista una disposizione espressa che imponga all’APN di emanare DGE nell’esercizio del potere decisionale ad essa conferito dall’articolo 10, paragrafo 1, terzo e quarto comma, di tale allegato, occorre esaminare il ruolo dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto rispetto alle altre disposizioni del detto Statuto.
38.
Preciso sin da ora che, a mio modo di vedere, diversi argomenti militano a favore dell’interpretazione secondo la quale quest’ultima disposizione non enuncia alcun obbligo espresso di adottare DGE preliminarmente all’adozione di una decisione che riveda l’ammontare dell’ICV versata agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi. Così, tale interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto è corroborata dalle indicazioni ricavate, in primo luogo, dalla distinzione tra DGE e disposizioni particolareggiate di attuazione, operata dal legislatore nell’ambito dell’allegato X dello Statuto[sub a)], in secondo luogo, dall’impiego delle DGE per quanto riguarda altre disposizioni di tale allegato [sub b)], e, infine, in terzo luogo, dal rispetto dell’effetto utile dell’articolo 1, terzo comma, del detto allegato [sub c)].
a) Distinzione tra le DGE e disposizioni particolareggiate di attuazione
39.
Come osserva il SEAE nella sua impugnazione, risulta, dall’esame dell’allegato X dello Statuto nel suo complesso, che l’articolo 3 di tale allegato prevede esplicitamente che l’APN può adottare una decisione sulla base di DGE. Per contro, l’articolo 10, paragrafo 3, del detto allegato fa uso di una terminologia distinta e prevede che disposizioni particolareggiate di attuazione dell’articolo 10 di questo stesso allegato sono adottate dall’APN.
40.
Una siffatta dicotomia terminologica ha ripercussioni sui modi di adozione delle DGE e delle disposizioni particolareggiate di attuazione. Così, l’articolo 110 dello Statuto dispone che le DGE sono adottate dall’APN previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello statuto. Per contro, l’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto precisa che l’ICV fissata per ciascuna sede di servizio forma annualmente oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione da parte dell’APN, previo parere del comitato del personale; inoltre, il paragrafo 3 di tale articolo precisa che disposizioni particolareggiate di attuazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto sono adottate dall’APN.
41.
Seguire l’interpretazione proposta dal Tribunale, sostenuto su questo punto dai ricorrenti in primo grado, condurrebbe alla moltiplicazione dei requisiti procedurali. Infatti, per poter procedere alla revisione dell’ICV applicabile agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi, l’APN dovrebbe, da un lato, consultare il suo comitato del personale e ottenere il parere del comitato dello Statuto per adottare le DGE, e, dall’altro, fissare le disposizioni particolareggiate di attuazione e ottenere, nuovamente, il parere del comitato del personale. Pertanto, se, come ha considerato il Tribunale, l’APN deve adottare DGE preliminarmente all’adozione di una decisione che rivede l’ammontare dell’ICV, ci si deve porre la questione dei motivi che hanno condotto alla menzione delle disposizioni particolareggiate di attuazione all’articolo 10, paragrafo 3, dell’allegato X dello Statuto, dato che quest’ultimo stabilisce requisiti procedurali meno elevati rispetto a quelli previsti all’articolo 110 dello Statuto.
42.
Tale moltiplicazione dei requisiti procedurali può costituire un indizio del fatto che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non enuncia un obbligo espresso per quanto riguarda l’adozione di una decisione di revisione dell’ammontare dell’ICV applicabile agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi, quale la decisione controversa. Tale considerazione non è rimessa in discussione dagli argomenti addotti dai ricorrenti in primo grado, che, facendo valere la sentenza Osorio e a./SEAE (
8
), sostengono che la lettura del complesso delle disposizioni dell’allegato X dello Statuto e, più specificamente, dell’articolo 3 di tale allegato, non conferma l’interpretazione proposta dal SEAE.
b) I riferimenti alle DGE nell’allegato X dello Statuto
43.
È vero che il Tribunale della funzione pubblica ha interpretato l’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto nella sua sentenza Osorio e a./SEAE (
9
), e che l’impugnazione proposta contro tale sentenza ha dato luogo alla sentenza del Tribunale nella causa Vanhalewyn/SEAE (
10
). In tale prima sentenza, il Tribunale della funzione pubblica ha considerato che, secondo il suo tenore letterale, tale disposizione è espressamente prevista per deroga all’articolo 1, primo comma, di tale allegato. Di conseguenza, le DGE alle quali l’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto fa riferimento, e che riguardano la situazione dei funzionari riassegnati temporaneamente alla sede o a qualsiasi altra sede di servizio nell’Unione, non possono applicarsi, secondo il Tribunale della funzione pubblica, alle «disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari (…) con sede di servizio in un paese terzo», di cui all’articolo 1, primo comma, di tale allegato, e rinviare così alle DGE previste all’articolo 1, terzo comma, dello stesso allegato (
11
).
44.
A questo proposito, si deve rilevare che, prevedendo che l’allegato X dello Statuto determina le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari dell’Unione con sede di servizio in un paese terzo, l’articolo 1, primo comma, di tale allegato designa l’ambito di applicazione di quest’ultimo, di modo che le disposizioni del detto allegato non sono in linea di principio applicabili nei confronti dei funzionari con sede di servizio in seno all’Unione. Orbene, sulla base dell’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto, l’APN può decidere, in deroga all’articolo 1, primo comma, di tale allegato, di sottoporre un funzionario riassegnato temporaneamente nell’Unione a talune disposizioni del detto allegato, benché quest’ultimo sia stato designato per disciplinare la situazione dei funzionari con sede di servizio in un paese terzo.
45.
Inoltre, la deroga di cui all’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto riguarda solo il primo comma dell’articolo 1 di tale allegato. Di conseguenza, tale deroga permette all’APN di estendere l’ambito di applicazione ratione personae del detto allegato (
12
). Nulla implica che l’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto sfugga ai requisiti di cui all’articolo 1, terzo comma, di tale allegato, ai sensi del quale le DGE devono essere adottate conformemente all’articolo 110 dello Statuto.
46.
Da tali considerazioni risulta che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non costituisce una fonte autonoma e sufficiente di un obbligo di adottare DGE conformemente all’articolo 110 dello Statuto. A mio modo di vedere, un siffatto obbligo esplicito o implicito può derivare soltanto dal combinato disposto di tale disposizione e di un’altra disposizione dell’allegato X dello Statuto. Infatti, come risulta dal paragrafo 23 delle presenti conclusioni, un obbligo di adottare DGE esiste quando il legislatore lo prevede espressamente o quando esso si impone per la natura stessa della disposizione da applicare.
47.
Occorre confrontare le considerazioni che precedono con la tesi, sostenuta all’udienza dai ricorrenti in primo grado, secondo la quale tale interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto priverebbe tale disposizione di ogni effetto utile.
c) Sull’effetto utile dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto
48.
È evidente che l’interpretazione secondo la quale l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto costituisce, per riprendere i termini impiegati dal SEAE, un mero «rinvio procedurale» può suscitare dubbi quanto all’architettura di tale allegato e, più specificamente, quanto ai motivi per i quali l’articolo 1, terzo comma, vi è stato inserito. Infatti, si potrebbe sostenere che già dall’articolo 110 dello Statuto risulta che le DGE sono adottate conformemente alla procedura prevista da tale disposizione. Inoltre, lo Statuto contiene altresì disposizioni che menzionano DGE, senza che l’adozione di queste ultime nel rispetto dell’articolo 110 dello Statuto sia espressamente sancita dalle disposizioni stesse (
13
).
49.
Orbene, la tecnica legislativa basata su un rinvio all’articolo 110 dello Statuto non è riservata all’allegato X dello Statuto. Infatti, nello Statuto si ritrovano diverse disposizioni che fanno riferimento all’adozione delle DGE conformemente al suo articolo 110 (
14
). Pertanto, dal punto di vista del legislatore, vi è sempre un interesse a rinviare all’articolo 110 dello Statuto per precisare che le DGE sono adottate conformemente alla procedura prevista da tale disposizione.
50.
Certo, nell’ambito di tali disposizioni dello Statuto, un rinvio all’articolo 110 dello Statuto è accompagnato dalla precisazione secondo cui si tratta delle DGE di un determinato articolo o comma (
15
). Per contro, l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non contiene un’analoga precisazione, secondo la quale si tratterebbe delle DGE di tale allegato o dell’insieme delle disposizioni di quest’ultimo. Orbene, sono del parere che non ci si possa sostituire al legislatore e aggiungere una precisazione del genere di portata generale per quanto riguarda tutte le disposizioni dell’allegato interessato. Come osserva il SEAE, una siffatta interpretazione potrebbe privare di significato le disposizioni dell’allegato X dello Statuto che sono autosufficienti e attribuire loro un carattere incompleto.
51.
Dopo tutto, tale allegato X è il solo che preveda espressamente che le sue disposizioni sono derogatorie rispetto alle altre disposizioni dello Statuto. È esatto che l’articolo 101 bis dello Statuto prevede che il detto allegato X determina le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo, lasciando impregiudicate le altre disposizioni dello Statuto. Si potrebbe pertanto sostenere che la riaffermazione dell’applicabilità dell’articolo 110 dello Statuto da parte dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X di tale Statuto è superflua. Tuttavia, senza tale riaffermazione, sarebbe difficile determinare se, menzionando le DGE all’articolo 3, l’allegato X dello Statuto deroghi altresì alla procedura prevista dall’articolo 110 del detto Statuto.
52.
L’obbligo di adottare DGE può poi prendere la forma di un obbligo espresso o di un obbligo implicito. Non è da escludere che, a integrazione del suo articolo 3, l’allegato X dello Statuto contenga anche disposizioni che, per la loro stessa natura, richiedono l’adozione di DGE. In un caso del genere, l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto imporrebbe il rispetto dei requisiti procedurali dell’articolo 110 di tale Statuto.
53.
Infine, l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto può essere interpretato nel senso che, quando determinate DGE sono adottate in mancanza di ogni obbligo, i requisiti procedurali dell’articolo 110 dello Statuto debbono nondimeno essere osservati.
54.
Risulta che tali considerazioni che l’interpretazione secondo la quale l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non costituisce una fonte autonoma e sufficiente di un obbligo di adottare DGE non conduce a privare tale disposizione del suo significato.
55.
In via incidentale, occorre rilevare che tale interpretazione è, in una certa misura, confermata dalla recente giurisprudenza del Tribunale.
56.
Vero è che, nella sentenza Vanhalewyn/SEAE (
16
), fatta valere a più riprese nella sentenza impugnata, il Tribunale ha riconosciuto l’esistenza di un obbligo esplicito di adottare DGE per quanto riguarda l’insieme dell’allegato X dello Statuto, ivi comprese le disposizioni che disciplinano la concessione dell’ICV.
57.
Tuttavia, la considerazione relativa a tale allegato nel suo complesso, che figura nella sentenza succitata, può essere ritenuta solo come un obiter dictum. Infatti, la sentenza Vanhalewyn/SEAE (
17
) riguardava una decisione con la quale era stato aggiornato l’elenco dei paesi terzi per i quali le condizioni di vita sono considerate equivalenti a quelle abituali nell’Unione. Tale decisione si riferiva così all’articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, dell’allegato X dello Statuto, che si limita a prevedere che l’ICV non è versata quando il funzionario ha la sua sede di servizio in un paese in cui le condizioni di vita possono considerarsi equivalenti alle condizioni normali di vita dell’Unione. Per contro, la decisione controversa si riferisce all’articolo 10, paragrafo 1, terzo e quarto comma, dell’allegato X dello Statuto, il cui contenuto è più analitico di quello dell’articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, dello stesso allegato.
58.
Inoltre, nella sentenza PO e a./SEAE (
18
), posteriore alla sentenza Vanhalewyn/SEAE (
19
), il Tribunale sembra aver esso stesso limitato alquanto la portata della sua giurisprudenza, dichiarando che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non può essere interpretato nel senso che obblighi il SEAE ad adottare DGE vertenti sull’esercizio del potere decisionale conferito dall’articolo 15, seconda frase, di tale allegato. Nella sua sentenza PO e a./SEAE (
20
), il Tribunale ha precisato che le considerazioni che esso vi esponeva erano conformi a quelle formulate nella sentenza Vanhalewyn/SEAE (
21
). Alla luce delle circostanze della presente controversia, ritengo che non ci si debba pronunciare su questo punto. Ciò che è rilevante nel caso di specie, anche alla luce della sentenza PO e a./SEAE (
22
), è il fatto che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non enuncia un obbligo di portata generale per quanto riguarda l’insieme dell’allegato X di tale Statuto.
59.
Alla luce delle osservazioni che precedono, ritengo che il primo motivo di impugnazione sia fondato, nei limiti in cui il SEAE fa valere che a torto il Tribunale ha considerato che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto enuncia un obbligo esplicito di adottare DGE preliminarmente all’adozione, sulla base dell’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, di tale allegato, di una decisione di revisione dell’ammontare dell’ICV versata agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi. Tuttavia, non ritengo che tale considerazione sia sufficiente per annullare la sentenza impugnata senza esaminare il secondo motivo di impugnazione.
B.
Sul secondo motivo
60.
Ricordo che, ai punti 28 e 29 della sentenza impugnata, il Tribunale ha affermato che l’adozione di DGE è obbligatoria in due casi: quando il legislatore lo prevede espressamente o quando essa si impone per la natura stessa della disposizione da applicare.
61.
Il secondo motivo di impugnazione rispecchia le considerazioni formulate dal Tribunale ai punti 28 e 29 della sentenza impugnata. Con tale motivo, il SEAE fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto considerando che l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto è una disposizione di natura tale da richiedere l’adozione di DGE, nel senso che essa manca di chiarezza e di precisione ad un punto tale da non prestarsi ad un’applicazione esente da arbitri.
62.
Per contro, i ricorrenti in primo grado fanno valere, in via principale, che il secondo motivo è inconferente. Poiché il Tribunale ha giustamente dichiarato che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto prevede espressamente l’obbligo per il SEAE di adottare DGE dell’articolo 10 di tale allegato, la pretesa chiarezza di tale articolo 10 sarebbe ininfluente.
1. Sul carattere conferente del motivo
63.
Sono sensibile agli argomenti dei ricorrenti in primo grado quanto al carattere conferente del secondo motivo, in quanto la lettura della sentenza impugnata può lasciare dubbi per quanto riguarda la fonte dell’obbligo che, secondo il Tribunale, gravava sul SEAE. Infatti, in un primo tempo, ai punti 30 e 31 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che, per quanto riguarda l’insieme dell’allegato X dello Statuto, ivi comprese le disposizioni che disciplinano la concessione dell’ICV previste all’articolo 10 di tale allegato, l’articolo 1, terzo comma, del detto allegato sancisce espressamente un obbligo di adottare DGE.
64.
Tuttavia, in un secondo tempo, al punto 32 della sentenza impugnata, il Tribunale ha presentato argomenti a favore dell’obbligo di adottare DGE per quanto riguarda l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. Per il Tribunale, tale obbligo si spiega con il fatto che tale disposizione attribuisce all’APN un margine discrezionale particolarmente ampio quanto alla determinazione delle condizioni di vita abituali nei paesi terzi. Su questa falsariga, al punto 38 della sentenza impugnata, il Tribunale sembra considerare che l’adozione delle DGE è necessaria al fine di garantire che i criteri in base ai quali vengono determinate le condizioni di vita abituali nei paesi terzi siano stabiliti in modo astratto e indipendente da qualsiasi procedimento diretto a rivedere l’ammontare dell’ICV, per evitare che la scelta di tali criteri sia influenzata da un esito eventualmente voluto dall’amministrazione.
65.
Di conseguenza, non si può escludere che il Tribunale non abbia, quanto meno implicitamente, proceduto alla qualificazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto anche alla luce della seconda ipotesi menzionata al paragrafo 60 delle presenti conclusioni.
66.
Se la mia interpretazione della sentenza impugnata è corretta e se la natura stessa dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto impone un obbligo di adottare DGE, il secondo motivo non sarebbe inconferente e il fatto che il primo motivo di impugnazione sia effettivamente fondato non comporterebbe l’annullamento della sentenza impugnata. Ritengo quindi che l’esame dell’impugnazione non possa fermarsi alla valutazione del primo motivo e che occorra esaminare anche il secondo motivo di impugnazione.
2. Nel merito
67.
È opportuno ricordare che, con il secondo motivo, il SEAE fa sostanzialmente valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto considerando che l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto è una disposizione di natura tale da richiedere l’adozione di DGE. Tale disposizione mancherebbe di chiarezza e di precisione ad un punto tale da non prestarsi ad un’applicazione esente da arbitri. Orbene, fa valere il SEAE, nell’ambito dell’adozione delle modalità di esecuzione relative all’ICV, l’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto impone che sia raccolto il parere del comitato del personale, il che sarebbe avvenuto in occasione dell’adozione delle decisioni del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014. Tale fase procedurale permetterebbe da sola di escludere ogni rischio che i criteri che determinano la percentuale dell’ICV siano imposti dall’amministrazione al fine di ottenere un esito voluto. Il grado di dettaglio di tale articolo 10, che stabilirebbe gli elementi da prendere in considerazione per la fissazione dell’ICV e istituirebbe una valutazione annuale di questi ultimi, dimostrerebbe del resto da solo che le disposizioni interessate non lasciano alcun margine di manovra per un’applicazione arbitraria.
68.
I ricorrenti in primo grado affermano che tale motivo – nei limiti in cui sia conferente – è infondato, dato che l’adozione di DGE implica che il parere del comitato dello Statuto possa influenzare la decisione dell’APN.
69.
A questo proposito, l’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto prevede che «l’[ICV] è fissata tenendo conto fra l’altro dei seguenti elementi». Vero è che l’espressione «fra l’altro» indica che l’elenco degli elementi specificati non è esaustivo. Tuttavia, tale disposizione dev’essere letta in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 3, dell’allegato X dello Statuto, secondo il quale «[d]isposizioni particolareggiate di attuazione del presente articolo sono adottate» dall’APN. Per giunta, come osserva il SEAE, la fissazione dell’ICV è soggetta alla valutazione annuale e, se del caso, forma oggetto di revisione, previo parere del comitato del personale. Il legislatore ha pertanto previsto diverse misure che consentono di escludere il rischio di arbitri nell’attuazione dell’articolo 10, paragrafo 1, terzo e quarto comma, dell’allegato X dello Statuto.
70.
Alla luce delle considerazioni che precedono, considero fondato il secondo motivo. Dalla mia analisi risulta quindi che i due motivi dell’impugnazione proposta dal SEAE sono fondati.
71.
Di conseguenza, la sentenza impugnata dev’essere annullata a causa degli errori di diritto da cui è viziata e che consistono in un’errata interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, e dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, in quanto il Tribunale ha considerato che, attuando quest’ultima disposizione e adottando una decisione di revisione dell’ammontare dell’ICV applicabile gli agenti con sede di servizio nei paesi terzi, quale la decisione controversa, il SEAE aveva l’obbligo di adottare DGE. Di conseguenza, si deve accogliere l’impugnazione e annullare il primo punto del dispositivo della sentenza impugnata.
72.
Inoltre, conformemente all’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire direttamente in maniera definitiva sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché essa sia decisa da quest’ultimo.
73.
Ritengo che lo stato degli atti non consenta una decisione sulla controversia. Infatti, nel ricorso proposto dinanzi al Tribunale, i ricorrenti in primo grado hanno fatto valere tre motivi. Orbene, come ha dichiarato il Tribunale al punto 44 della sentenza impugnata, quest’ultima è stata pronunciata senza che il secondo e il terzo motivo fatti valere dinanzi ad esso fossero esaminati. Occorre pertanto rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché esso statuisca su tali motivi.
VI. Conclusione
74.
Alla luce delle conclusioni che precedono, ritengo che i motivi fatti valere dal Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) debbano essere accolti e propongo alla Corte di statuire nei seguenti termini:
1)
Il primo punto del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13 aprile 2018, Alba Aguilera e a./SEAE (T‑119/17, EU:T:2018:183), con il quale il Tribunale ha annullato la decisione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) del 19 aprile 2016 recante riduzione, a decorrere dal 1o gennaio 2016, dell’indennità correlata alle condizioni di vita versata al personale dell’Unione europea con sede di servizio in Etiopia, dal 30% al 25% dell’importo di riferimento, nonché il terzo punto del dispositivo di tale sentenza, con il quale il Tribunale ha condannato il SEAE alle spese, sono annullati.
2)
La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea.
3)
Le spese sono riservate.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	T‑119/17, in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2018:183.
(
3
)	V., altresì, riguardo a tali due casi, sentenza dell’8 luglio 1965, Willame/Commissione (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
)	Secondo il punto 35 di tale sentenza, il fatto che l’APN avesse fissato «criteri idonei a guidare la sua valutazione dell’equivalenza delle condizioni di vita» è privo di rilevanza, in quanto tali criteri non erano sanciti in DGE.
(
7
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punti 22 e 23).
(
8
)	Sentenza del 25 settembre 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223).
(
9
)	Sentenza del 25 settembre 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223, punti 24 e 25).
(
10
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
)	Sentenza del 25 settembre 2014, Osorio e a./SEAE (F‑101/13, EU:F:2014:223, punto 25).
(
12
)	Per inciso, il fatto che l’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto preveda la possibilità di estendere l’ambito di applicazione di quest’ultimo spiega altresì il motivo per cui l’APN è tenuta ad adottare DGE preliminarmente all’adozione di una decisione sulla base di tale disposizione. Infatti, l’estensione dell’ambito di applicazione di tale allegato ai funzionari con sede di servizio, anche temporaneamente, in seno all’Unione potrebbe essere in contrasto con l’obiettivo dell’allegato X dello Statuto e violare il principio di parità di trattamento. V., in questo senso, sentenza del 29 maggio 1997, de Rijk/Commissione (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, punti 28 e 29).
(
13
)	V. a mo’ d’esempio, articolo 9, paragrafo 1, terzo comma, e articolo 13 bis dell’allegato VII dello Statuto, nonché articolo 11, paragrafo 2, secondo comma, dell’allegato VIII dello Statuto.
(
14
)	V. articolo 27, secondo comma, e articolo 45 bis, paragrafo 5, dello Statuto nonché articolo 2, paragrafo 3, dell’allegato IX dello Statuto.
(
15
)	V. nota in calce a pagina 13.
(
16
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punti 24 e 25).
(
17
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punti 24 e 25).
(
18
)	Sentenza del 25 ottobre 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, punti da160 a 165).
(
19
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
)	Sentenza del 25 ottobre 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, punti da 166 a 170).
(
21
)	Sentenza del 17 marzo 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
22
)	Sentenza del 25 ottobre 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721).