62023CC0019
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 14. siječnja 2025. (
1
)
Predmet C‑19/23
Kraljevina Danska
protiv
Europskog parlamenta
Vijeća Europske unije
„Tužba za poništenje – Direktiva (EU) 2022/2041 – Primjerene minimalne plaće u Europskoj uniji – Poništenje Direktive u cijelosti – Pravna osnova – Članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a – Pojam ‚radni uvjeti’ – Članak 153. stavak 2. točka (b) UFEU‑a – Nadležnost Europskog parlamenta i Vijeća za usvajanje minimalnih uvjeta – Članak 153. stavak 5. UFEU‑a – Isključenja – ‚Plaća’ i ‚pravo na udruživanje’ – Izravno uplitanje – Članak 5. Direktive – Postupak za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća – Popis minimalnih kriterija kojima se države članice moraju voditi – Članak 4. – Promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća – Članak 12. – Pravo na pravnu zaštitu – Članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a – Pojam ‚zastupanje i kolektivna obrana interesa radnika i poslodavaca’ – Poseban zakonodavni postupak koji zahtijeva jednoglasnost u Vijeću – Nemogućnost usvajanja Direktive na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a u vezi s točkom (f) te odredbe – Djelomično poništenje Direktive – Odvojivost članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. Direktive”
I. Uvod
1.
U skladu s načelom dodjeljivanja ovlasti utvrđenim u članku 5. stavku 2. UEU‑a, koje ima ključnu važnost u Europskoj uniji zasnovanoj na vladavini prava (
2
), Europska unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima. Naizgled jednostavnu zadaća Suda da osigura poštovanje tog načela složenijom čini okolnost da određene odredbe Ugovora koje uređuju raspodjelu nadležnosti između Europske unije i država članica nisu, čini se, dovoljno jasne ili se pak međusobno preklapaju.
2.
To je posebno očito u području socijalne politike Unije, u kojem su sastavljači Ugovorâ nastojali, s jedne strane, promicati koheziju i konvergenciju, s druge strane, izgraditi Uniju koja uzima u obzir raznolikost nacionalnih sustava i ključne uloge socijalnih partnera, što su dva cilja koja nije uvijek lako pomiriti. Naime, ostvarenje prvog cilja podrazumijeva dodjeljivanje više ovlasti Europskoj uniji, dok ostvarenje drugog ide u prilog stajalištu da određene odluke o socijalnoj politici trebaju donositi isključivo države članice.
3.
Kraljevina Danska predmetnom tužbom, podnesenom u skladu s člankom 263. UFEU‑a, uz potporu Kraljevine Švedske od Suda zahtijeva, prije svega, da u cijelosti poništi Direktivu (EU) 2022/2041 o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama) (
3
). Obje države članice tvrde da Europski parlament i Vijeće nisu mogli Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama usvojiti na temelju članka 153. stavka 2. točke (b) UFEU‑a u vezi s njegovim člankom 153. stavkom 1. točkom (b). Te odredbe ovlašćuju Europski parlament i Vijeće da odrede, posredstvom direktiva, minimalne uvjete u području „radnih uvjeta”. Međutim, iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a jasno proizlazi to da se navedena nadležnost ne tiče, među ostalim, „plaće”.
4.
S obzirom na navedeno, najsloženije pitanje koje predmetni slučaj otvara odnosi se na to jesu li Parlament i Vijeće, prilikom usvajanja Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, povrijedili članak 153. stavak 5. UFEU‑a donošenjem zakonodavstva u području („plaća”), za koje Unija nije nadležna. Kako ću objasniti u ovom mišljenju, smatram da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno.
II. Pravni okvir
A. UFEU
5.
Prema članku 153. UFEU‑a:
„1.   Radi postizanja ciljeva iz članka 151., Unija podupire i dopunjuje djelatnost država članica u sljedećim područjima:
[…]
(b) radnim uvjetima;
[…]
(f)
zastupanju i kolektivnoj obrani interesa radnika i poslodavaca, uključujući suodlučivanje, pridržavajući se stavka 5.;
[…]
2.   U tu svrhu Europski parlament i Vijeće mogu:
[…]
(b)
poštujući uvjete i tehnička pravila koja postoje u pojedinim državama članicama u područjima iz stavka 1. točki (a) do (i) posredstvom direktiva usvojiti minimalne uvjete koji se postupno primjenjuju. Takve direktive neće sadržavati upravna, financijska ili pravna ograničenja kojima bi se otežavalo osnivanje i razvoj malih i srednjih poduzeća.
Europski parlament i Vijeće odlučuju u skladu [s] redovnim zakonodavnim postupkom nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom i Odborom regija.
U područjima iz stavka 1. točki (c), (d), (f) i (g) Vijeće odlučuje jednoglasno, u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom i navedenim odborima.
[…]
5.   Odredbe ovog članka ne primjenjuju se na plaću, pravo na udruživanje, pravo na štrajk ili na pravo uvođenja mjera isključenja s rada.”
B. Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama
6.
Članak 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama propisuje:
„1.   S ciljem poboljšanja životnih i radnih uvjeta u Uniji, a posebno primjerenosti minimalnih plaća za radnike kako bi se doprinijelo uzlaznoj socijalnoj konvergenciji i smanjila nejednakost plaća, ovom se Direktivom uspostavlja okvir za:
(a)
primjerenost zakonskih minimalnih plaća s ciljem postizanja pristojnih životnih i radnih uvjeta;
(b)
promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća;
(c)
poboljšanje djelotvornog pristupa radnika pravima na zaštitu u obliku minimalne plaće ako je to predviđeno u nacionalnom pravu i/ili u kolektivnim ugovorima.
2.   Ovom se Direktivom ne dovodi u pitanje potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera, kao ni njihovo pravo na pregovaranje o kolektivnim ugovorima i sklapanje kolektivnih ugovora.
3.   U skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a ovom se Direktivom ne dovodi u pitanje nadležnost država članica za određivanje razine minimalnih plaća, kao ni izbor država članica da odrede zakonske minimalne plaće, da promiču pristup zaštiti u obliku minimalne plaće predviđene u kolektivnim ugovorima ili oboje od navedenog.
4.   Primjena ove Direktive u potpunosti je u skladu s pravom na kolektivno pregovaranje. Ništa se u ovoj Direktivi ne tumači kao nametanje obveze ni jednoj državi članici:
(a)
da uvede zakonsku minimalnu plaću ako se formiranje plaća osigurava isključivo kolektivnim ugovorima; ili
(b)
da bilo koji kolektivni ugovor proglasi univerzalno primjenjivim.
[…]”
7.
Članak 4. te direktive, naslovljen „Promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća”, predviđa:
„1.   Kako bi se povećao obuhvat kolektivnog pregovaranja i olakšalo ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća, države članice, uz sudjelovanje socijalnih partnera i u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom:
[…]
(d)
u svrhu promicanja kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća poduzimaju, prema potrebi, mjere za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog međusobnog uplitanja ili uplitanja njihovih predstavnika ili članova u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje.
2.   Osim toga, svaka država članica u kojoj je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od praga od 80 % osigurava okvir kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja, bilo zakonom nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima bilo u dogovoru sa socijalnim partnerima. Takva država članica također izrađuje akcijski plan za promicanje kolektivnog pregovaranja. Država članica izrađuje takav akcijski plan nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima ili u dogovoru s njima ili, na zajednički zahtjev socijalnih partnera, prema njihovu dogovoru. Akcijskim planom utvrđuju se jasan vremenski okvir i konkretne mjere za postupno povećanje stope obuhvata kolektivnog pregovaranja, uz potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera. Država članica redovito preispituje svoj akcijski plan i prema potrebi ga ažurira. Ako država članica ažurira svoj akcijski plan, to čini nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima ili u dogovoru s njima ili, na zajednički zahtjev socijalnih partnera, prema njihovu dogovoru. Takav akcijski plan u svakom se slučaju preispituje najmanje svakih pet godina. Akcijski plan i svako njegovo ažuriranje objavljuje se i dostavlja Komisiji.”
8.
Članak 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, naslovljen „Postupak za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća”, predviđa:
„1.   Države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće uspostavljaju potrebne postupke za određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća. Takvo određivanje i ažuriranje vodi se kriterijima utvrđenima kako bi se doprinijelo njihovoj primjerenosti, s ciljem postizanja pristojnog životnog standarda, smanjenja siromaštva unatoč zaposlenju, kao i promicanja socijalne kohezije i uzlazne socijalne konvergencije te smanjenja razlike u plaćama na temelju spola. Države članice u skladu sa svojim nacionalnim praksama definiraju te kriterije u relevantnom nacionalnom pravu, u odlukama svojih nadležnih tijela ili u trostranim sporazumima. Kriteriji moraju biti definirani na jasan način. Države članice mogu odlučiti o relativnoj težini tih kriterija, uključujući elemente iz stavka 2., uzimajući u obzir svoje nacionalne socioekonomske okolnosti.
2.   Nacionalni kriteriji iz stavka 1. uključuju barem sljedeće elemente:
(a)
kupovnu moć zakonskih minimalnih plaća uzimajući u obzir troškove života;
(b)
opću razinu plaća i njihovu distribuciju;
(c)
stopu rasta plaća;
(d)
dugoročne nacionalne razine i kretanja produktivnosti.
3.   Ne dovodeći u pitanje obveze utvrđene u ovom članku, države članice mogu dodatno upotrebljavati mehanizam za automatsku indeksaciju zakonskih minimalnih plaća, na temelju bilo kojih odgovarajućih kriterija i u skladu s nacionalnim zakonima i nacionalnim praksama, pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće.
4.   Države članice upotrebljavaju indikativne referentne vrijednosti kako bi usmjeravale svoju procjenu primjerenosti zakonskih minimalnih plaća. U tu svrhu mogu upotrebljavati indikativne referentne vrijednosti koje se obično upotrebljavaju na međunarodnoj razini, kao što su 60 % medijana bruto plaće i 50 % prosječne bruto plaće, i/ili indikativne referentne vrijednosti koje se upotrebljavaju na nacionalnoj razini.
5.   Države članice osiguravaju provedbu redovitih i pravodobnih ažuriranja zakonskih minimalnih plaća najmanje svake dvije godine ili, kad je riječ o državama članicama koje upotrebljavaju mehanizam za automatsku indeksaciju iz stavka 3., najmanje svake četiri godine.
6.   Svaka država članica određuje ili osniva jedno ili više savjetodavnih tijela koja savjetuju nadležna tijela o pitanjima koja se odnose na zakonske minimalne plaće i omogućuje operativno djelovanje tih tijela.”
9.
Članak 12. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, naslovljen „Pravo na pravnu zaštitu i zaštitu od nepovoljnog postupanja ili nepovoljnih posljedica”, predviđa:
„1.   Ne dovodeći u pitanje posebne oblike pravne zaštite i rješavanja sporova predviđene, ako je to primjenjivo, u kolektivnim ugovorima, države članice osiguravaju da radnici, uključujući one čiji je radni odnos prestao, imaju pristup djelotvornom, pravodobnom i nepristranom rješavanju sporova i pravo na pravnu zaštitu, u slučaju kršenjâ prava koja se odnose na zakonske minimalne plaće ili na zaštitu u obliku minimalne plaće ako su takva prava predviđena u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima.”
III. Okolnosti predmetnog spora
A. Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama
10.
Europska komisija je u listopadu 2020. usvojila Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama (
4
). Taj je prijedlog donesen nakon što je Ursula von der Leyen, predsjednica Komisije, izjavila da je „[d]ostojanstvo rada sveto. Unutar prvih 100 dana svojeg mandata predložit ću pravni instrument kojim će se osigurati da svaki radnik u našoj Uniji ima pravičnu minimalnu plaću.” (
5
)
11.
Komisija je u Prijedlogu direktive o primjerenim minimalnim plaćama istaknula da „mnogi radnici u [Europskoj uniji] trenutačno nisu zaštićeni primjerenim minimalnim plaćama” te da, u 2018., „zakonskom minimalnom plaćom nije osiguran dovoljan dohodak za pojedinačnog primatelja minimalnog dohotka da dosegne prag rizika od siromaštva u devet država članica”. Usto je navela da je nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19, „[k]ako bi se podržao održiv i uključiv gospodarski oporavak, bitno” radnicima u Europskoj uniji osigurati mogućnosti zapošljavanja i primjerene minimalne plaće (
6
). Neki autori smatraju da ti navodi odražavaju velik preokret u predodžbi minimalnih plaća na razini Unije jer ih se više ne smatra preprekom konkurentnosti država članica i gospodarskom rastu, već preduvjetom gospodarskog razvoja (
7
).
12.
U tom kontekstu, Komisija je objasnila da se njezinim prijedlogom uspostavlja okvir za „poboljšanje primjerenosti minimalnih plaća i za povećanje broja radnika kojima je osigurana zaštita u obliku minimalne plaće”. Usto je istaknula da se predloženom direktivom nastoji „promicati kolektivno pregovaranje o plaćama u svim državama članicama”, „uzimajući u obzir i u potpunosti poštujući posebnosti nacionalnih sustava, nacionalne nadležnosti, autonomiju socijalnih partnera i njihove ugovorne slobode” (
8
).
13.
Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama usvojena je na prvom čitanju 19. listopada 2022. Za taj su instrument glasovale sve države članice u Vijeću osim Kraljevine Danske i Kraljevine Švedske, koje su glasovale protiv, i Mađarske, koja je bila suzdržana (
9
).
14.
Danski parlament već je u svojem obrazloženom mišljenju o Prijedlogu direktive o primjerenim minimalnim plaćama, od 15. prosinca 2020., naveo da je, prema njegovu mišljenju, najbolje da se uvjeti koji se odnose na plaću uređuju na nacionalnoj razini (
10
). Danska vlada je tijekom zakonodavnog postupka usvajanja Direktive objasnila, u izjavi Vijeću, da se „načelno protivi uvođenju bilo kakvog obvezujućeg propisa na razini Unije u pogledu minimalne plaće”. Naglasila je i da je „bitno očuvati autonomiju […] socijalnih partnera” te da je „određivanje plaća nacionalna nadležnost” (
11
).
B. Ključni aspekti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama za potrebe predmetnog slučaja
15.
Prema podacima Eurostata, na dan 1. siječnja 2022. zakonske mjesečne minimalne plaće znatno su se razlikovale između država članica, od 332 eura u Bugarskoj do 2257 eura u Luksemburgu (
12
). Komisija je u svojem „Sažetku procjene učinka”, priloženom Prijedlogu direktive o primjerenim minimalnim plaćama (
13
), kao uzroke problema nedovoljne zaštite radnika u obliku minimalnih plaća u Europskoj uniji odredila, među ostalim, „nedostatak jasnih i stabilnih kriterija za određivanje i ažuriranje minimalnih plaća” i „nedovoljnu uključenost socijalnih partnera”.
16.
Kao odgovor na te probleme, u članku 1. stavku 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama navedeno je da se tim instrumentom uspostavlja okvir za (a) primjerenost zakonskih minimalnih plaća; (b) promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća; i (c) poboljšanje djelotvornog pristupa radnika pravima na zaštitu u obliku minimalne plaće ako je to predviđeno u nacionalnom pravu i/ili u kolektivnim ugovorima. Prema mojemu shvaćanju, Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama tako ima tri različita cilja – navedena redom u točkama (a), (b) i (c) članka 1. stavka 1. – od kojih svaki nastoji „doprinije[ti] uzlaznoj socijalnoj konvergenciji i smanj[enju] nejednakost[i] plaća” kao krovnom cilju (
14
).
17.
Iako Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama sadržava ukupno 19 članaka, raspoređenih u četirima različitim poglavljima, tri njezina članka – 4., 5. i 12. – osobito su važna za predmetni slučaj. Svaki od njih odnosi se na jedan od triju ciljeva navedenih u članku 1. stavku 1. te direktive.
18.
Kao prvo, članak 4. odnosi se na promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća (članak 1. stavak 1. točka (b), drugi cilj). On se nalazi u poglavlju I. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, naslovljenom „Opće odredbe”. U članku 4. stavku 1. svim državama članicama nameće se nekoliko obveza „[k]ako bi se povećao obuhvat kolektivnog pregovaranja i olakšalo ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća”. Te obveze uključuju „[poduzimanje], prema potrebi, mjera za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog međusobnog uplitanja ili uplitanja njihovih predstavnika ili članova u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje” (članak 4. stavak 1. točka (d)). S druge strane, obveze predviđene u članku 4. stavku 2. primjenjuju se samo na države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 %. Te države članice moraju „osigura[ti] okvir kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja” te „izradi[ti] akcijski plan za promicanje kolektivnog pregovaranja”, koji moraju redovito preispitivati i ažurirati.
19.
Kao drugo, članak 5. odnosi se na „primjerenost zakonskih minimalnih plaća” (članak 1. stavak 1. točka (a), prvi cilj). To je najvažniji članak Direktive o primjerenim minimalnim plaćama i nalazi se u njezinu poglavlju II., koji je naslovljen „Zakonske minimalne plaće”, a čije se odredbe primjenjuju samo na države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće. Posebno treba istaknuti članak 5. stavak 2., u kojem su navedena četiri minimalna kriterija, koja su utvrđena kako bi se doprinijelo primjerenosti minimalnih plaća i koja se moraju uzeti u obzir u „[p]ostupku za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća”.
20.
Kao treće, članak 12. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koji je dio poglavlja III., naslovljenog „Horizontalne odredbe”, odnosi se na djelotvoran pristup radnikâ zaštiti u obliku minimalne plaće (članak 1. stavak 1. točka (c), treći cilj). Svrha je te odredbe osigurati radnicima pristup djelotvornom, pravodobnom i nepristranom rješavanju sporova i pravo na pravnu zaštitu u slučaju kršenjâ njihovih prava na zakonsku minimalnu plaću ili na zaštitu u obliku minimalne plaće u skladu s nacionalnim pravom i/ili kolektivnim ugovorima.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
21.
Kraljevina Danska predmetni je postupak pokrenula tužbom podnesenom tajništvu Suda 18. siječnja 2023.
22.
Kraljevina Danska od Suda zahtijeva da:
–
u cijelosti poništi Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama;
–
podredno, poništi članak 4. stavak 1. točku (d) i članak 4. stavak 2. te direktive;
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
23.
Parlament od Suda zahtijeva da tužbu odbije kao neosnovanu te da Kraljevini Danskoj naloži snošenje troškova.
24.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
odbije glavne zahtjeve kao nedopuštene;
–
podredno, u cijelosti odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži Kraljevini Danskoj snošenje troškova.
25.
Odlukama predsjednika Suda od 26. travnja i 25. svibnja 2023. Kraljevini Belgiji i Republici Portugalu dopušteno je da interveniraju u postupak u potporu zahtjevima Vijeća.
26.
Odlukama predsjednika Suda od 8. i 26. svibnja 2023. te od 5. i 7. lipnja 2023. Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici, Velikom Vojvodstvu Luksemburgu i Komisiji dopušteno je da interveniraju u postupak u potporu zahtjevima Parlamenta i Vijeća.
27.
Odlukom predsjednika Suda od 26. svibnja 2023. Kraljevini Švedskoj dopušteno je da intervenira u postupak u potporu zahtjevima Kraljevine Danske.
V. Analiza
28.
Socijalna politika Unije mnogo se godina razvijala izvan Ugovorâ; glavni pokretač integracije Unije bila je uspostava zajedničkog tržišta (
15
). Usvajanje Protokola o socijalnoj politici i Sporazuma o socijalnoj politici (u daljnjem tekstu: Socijalno poglavlje), priloženih Ugovoru iz Maastrichta, bilo je prvi pokušaj da se socijalna politika Unije „podigne na ustavnu razinu” te je sadržaj Socijalnog poglavlja tek 1997., Ugovorom iz Amsterdama, formalno postao dio Ugovora o EZ‑u (
16
).
29.
Otada je jasno da „Unija ne uspostavlja samo unutarnje tržište nego također radi na održivom razvoju Europe koji se temelji, među ostalim, na visoko konkurentnom socijalnom tržišnom gospodarstvu s ciljem pune zaposlenosti i društvenog napretka te osobito promiče socijalnu zaštitu” (
17
). Zakonodavac Unije je na temelju članka 153. UFEU‑a (ili prethodnih verzija te odredbe) usvojio nekoliko instrumenata radi postizanja tih ciljeva – kao što su Direktiva o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje (
18
), Direktiva o radnom vremenu (
19
) ili, kao noviji primjer, Direktiva (EU) 2019/1152 o transparentnim i predvidivim radnim uvjetima u Europskoj uniji (
20
), koja je, poput Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, usvojena na temelju članka 153. stavka 2. točke (b) UFEU‑a u vezi s člankom 153. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a.
30.
Međutim, koliko mi je poznato, Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama prvi je pravni instrument na razini Unije u području minimalnih plaća. Naime, iako 6. načelo europskog stupa socijalnih prava (
21
) već predviđa da „[r]adnici imaju pravo na pravedne plaće s kojima se može dostojno živjeti” te da se „[o]sigurava […] primjerena minimalna plaća kojom se mogu zadovoljiti potrebe radnika i njihovih obitelji”, s ciljem sprečavanja „siromaštva zaposlenih”, taj tekst nije obvezujući, već služi kao vodič za ostvarenje učinkovitih rezultata u području zapošljavanja i socijalnih prava (
22
).
31.
U prilog svojem glavnom tužbenom zahtjevu za poništenje u cijelosti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama Kraljevina Danska ističe dva tužbena razloga. Kao prvo, navodi da su Parlament i Vijeće povrijedili članak 153. stavak 5. UFEU‑a te stoga i načelo dodjeljivanja ovlasti, koje je, kako sam podsjetio u Uvodu, utvrđeno u članku 5. stavku 2. UEU‑a. Danska vlada u tom pogledu tvrdi da ta direktiva nije u skladu s dvama isključenjima predviđenima u članku 153. stavku 5. UFEU‑a, a to su isključenja koja se odnose na plaću i na pravo na udruživanje. Ta vlada smatra da se Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama „izravno upliće” u oba ta isključenja te da je zakonodavac Unije stoga nije mogao usvojiti, a da ne prekorači svoje nadležnosti. Naime, Parlament i Vijeće mogu usvojiti direktive kojima se određuju minimalni uvjeti u pogledu „radnih uvjeta” (prema članku 153. stavku 2. točki (b) UFEU‑a u vezi s člankom 153. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a), ali nemaju zakonodavne ovlasti u području plaća ili prava na udruživanje.
32.
Kao drugo, danska vlada tvrdi da, čak i pod pretpostavkom da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama nije obuhvaćena opsegom isključenja predviđenog u članku 153. stavku 5. UFEU‑a, koje se odnosi na plaću i na pravo na udruživanje, Parlament i Vijeće nisu je mogli usvojiti na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a. U tom pogledu navedena vlada napominje da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama ima dva jednako važna cilja jer se njome uređuju ne samo „radni uvjeti” (članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a) nego i „zastupanje i kolektivna obrana interesa radnika […]” (članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a). Danska vlada dodaje da svaka od tih dviju pravnih osnova zahtijeva drukčiji zakonodavni postupak s obzirom na to da članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a zahtijeva jednoglasnost u Vijeću, dok članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a to ne zahtijeva. Budući da su ti postupci međusobno nespojivi, spomenuta vlada tvrdi da se Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama mora u cijelosti poništiti.
33.
Za slučaj da Sud odluči da se Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama ne treba u cijelosti poništiti, Kraljevina Danska podredno zahtijeva poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. tog instrumenta. Ta država članica u tom pogledu ističe samo jedan tužbeni razlog, ponavljajući da su Parlament i Vijeće usvajanjem tih odredbi povrijedili članak 153. stavak 5. UFEU‑a te stoga i načelo dodjeljivanja ovlasti. Ključno pitanje koje se s tim u vezi postavlja jest pitanje odvojivosti članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. Direktive od ostalih njezinih odredbi.
34.
Prije nego što počnem razmatrati pojedine navode, želim iznijeti jedno uvodno zapažanje. Predmetni spor nije nastao iz vakuuma jer je neodvojivo povezan sa stalnim protivljenjem Danske i ostalih nordijskih zemalja djelovanju Europske unije koje one smatraju uplitanjem u njihova radna prava i sustave industrijskih odnosa. Reakcije tih država članica na presudu Suda u predmetu Laval un Partneri (
23
), koji se odnosio na slučaj u kojem je latvijsko društvo (Laval) uputilo latvijske radnike da rade na gradilištima u Švedskoj koja je jedan švedski sindikat kasnije blokirao, do danas su najistaknutiji primjeri tog protivljenja. I danski i švedski radnopravni model obilježava pristup „laissez‑faire”, to jest visok stupanj autonomije socijalnih partnera, u smislu da se plaće i radni uvjeti ne uređuju zakonski, već socijalni partneri o njima pregovaraju. Zaključak Suda u toj presudi je da sindikalno djelovanje može, u bitnome, činiti neopravdano ograničenje slobodnog kretanja i njegovo naglašavanje važnosti transparentnosti uvjeta zaposlenja, uključujući plaću, neki smatraju prijetnjom autonomiji danskog i švedskog sustava kolektivnog pregovaranja i pristupa tih država članica koji se sastoji u neuplitanju u sindikalno djelovanje (
24
).
35.
S obzirom na navedeno, argumente koje danska i švedska vlada iznose u predmetnom slučaju više je moguće smatrati proizvodom pukog načelnog protivljenja, to jest čvrstog otpora tih država članica bilo kakvom obliku uplitanja u ugovornu autonomiju socijalnih partnera (
25
), nego povezanima sa sadržajem obveza iz same te direktive. U tom pogledu ističem da švedska vlada priznaje, primjerice, da se obveza iz članka 4. stavka 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama na nju ne primjenjuje jer se ta odredba odnosi samo na države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 %. Obje se vlade usto slažu da je većina obveza sadržanih u tom instrumentu istovjetna obvezama koje već proizlaze iz Konvencije Međunarodne organizacije rada (ILO) o utvrđivanju minimalne plaće (1970.), kojom su te države članice vezane (
26
). One stoga prihvaćaju da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama u praksi neće znatno utjecati na njihove nacionalne sustave.
36.
Međutim, ta razmatranja, prema mojemu mišljenju, ne smiju utjecati na ishod predmetnog slučaja. Način raspodjele nadležnosti između država članica i Europske unije ustavno je pitanje, koje, kako sam već naveo u Uvodu, ima ključnu važnost za Europsku uniju zasnovanu na vladavini prava. Ako zakonodavac Unije usvoji direktivu u području za koje nije nadležan, tu direktivu ne mogu spasiti puki praktični razlozi, kao što je činjenica da će njezino usvajanje imati samo „blage” posljedice za nekolicinu država članica (u predmetnom slučaju, za dvije države članice) koje su glasovale protiv nje. Smatram da takva razmatranja ne bi trebala utjecati na odluku Suda. U tom bih kontekstu dodao da razlozi ili interesi zbog kojih država članica podnosi tužbu za poništenje zakonodavnog akta Unije nisu relevantni u okviru postupka koji se temelji na članku 263. UFEU‑a jer su države članice povlašteni tužitelji u skladu s tom odredbom te stoga ne moraju dokazati da imaju pravni interes pokrenuti postupak.
A. Glavni tužbeni zahtjev: mora li se Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama u cijelosti poništiti?
37.
Iz točaka 31. i 32. ovog mišljenja proizlazi to da se glavni tužbeni zahtjev Kraljevine Danske u bitnome odnosi na odluku zakonodavca Unije da kao pravnu osnovu Direktive o primjerenim minimalnim plaćama upotrijebi članak 153. stavak 2. točku (b) UFEU‑a u vezi s člankom 153. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a – odluku koju su neki autori opisali kao „najspornije” pitanje povezano s Direktivom o primjerenim minimalnim plaćama (
27
). Od Suda se u tom pogledu traži da pojasni odnos između navedenih odredbi i, s jedne strane, članka 153. stavka 5. UFEU‑a (prvi tužbeni razlog) te, s druge strane, članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a (drugi tužbeni razlog).
1.
Prvi tužbeni razlog: Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama usvojena je protivno članku 153. stavku 5. UFEU‑a te stoga i načelu dodjeljivanja ovlasti
38.
Kako sam već objasnio, zakonodavac Unije je Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama usvojio na temelju članka 153. stavka 2. točke (b) UFEU‑a u vezi sa 153. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a jer se njome uređuju radni uvjeti. Međutim, danska vlada prvim tužbenim razlogom navodi da taj instrument nije u skladu s dvama isključenjima sadržanima u članku 153. stavku 5. UFEU‑a, to jest s isključenjima koja se odnose na „plaću” i na „pravo na udruživanje”, što su pitanja za koja Unija nije nadležna.
39.
Sud je u tom pogledu utvrdio da, s obzirom na to da stavak 5. članka 153. UFEU‑a odstupa od stavaka 1. do 4. tog članka, pitanja koja su njime isključena treba usko tumačiti kako se ne bi neopravdano utjecalo na područje primjene tih ostalih stavaka te kako se ne bi dovelo u pitanje ciljeve članka 151. UFEU‑a (
28
).
40.
Nadalje, Sud je već dao naznake o tome kako isključenje koje se odnosi na plaću treba shvaćati. Naime, on je u presudama Del Cerro Alonso (
29
), Impact (
30
), Bruno i dr. (
31
) i Specht i dr. (
32
) utvrdio da to isključenje treba tumačiti na način da obuhvaća mjere, poput ujednačavanja svih ili nekih dijelova konstitutivnih elemenata plaća i/ili razine plaća u državama članicama ili uvođenja minimalne plaće, koje podrazumijevaju izravno uplitanje prava Unije u određivanje plaća u Europskoj uniji. Sud je u tom pogledu utvrdio da se isključenje koje se odnosi na „plaću” ne može proširiti ni na koje pitanje u vezi s plaćom jer bi u protivnome određene domene navedene u članku 153. stavku 1. UFEU‑a bile lišene najvećeg dijela svojeg sadržaja. Nasuprot tomu, Sud još nije tumačio isključenje koje se odnosi na pravo na udruživanje.
41.
U sljedećim ću odjeljcima razmotriti, s obzirom na tu sudsku praksu, povređuje li Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama isključenje koje se odnosi na plaću predviđeno u članku 153. stavku 5. UFEU‑a (odjeljak (a)). Potom ću analizirati je li ta direktiva u skladu s isključenjem koje se odnosi na pravo na udruživanje sadržanim u toj odredbi (odjeljak (b)).
a)
Pitanje usklađenosti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”
1) Argumenti stranaka
42.
Pred Sudom su iznesena dva skupa argumenata u pogledu usklađenosti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”. Danska i švedska vlada tvrde da se ta direktiva izravno upliće u plaće te da stoga nije u skladu s tom odredbom, dok Parlament, Vijeće, Komisija i druge države članice koje su intervenirale u predmetni postupak imaju suprotno stajalište.
43.
Konkretnije, danska i švedska vlada smatraju da bi utvrđenje da je zakonodavac Unije bio nadležan usvojiti Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama, iako njome nije uspostavljena opća minimalna plaća za čitavu Europsku uniju niti je izričito određena razina plaće, lišilo članak 153. stavak 5. UFEU‑a njegova sadržaja. Prema mišljenju tih vlada, pitanje plaća trebaju utvrđivati socijalni partneri na nacionalnoj razini u okviru izvršavanja svoje ugovorne autonomije. Zato je pitanje plaća izričito isključeno iz nadležnosti Unije.
44.
Te vlade dalje navode da je izričit cilj Direktive o primjerenim minimalnim plaćama osigurati primjerenost minimalnih plaća. Naime, svrha je te direktive utjecati na (povećanje) razine plaća u Uniji nametanjem državama članicama obveza na način koji se izravno upliće u njihove mehanizme određivanja plaća. Kako je navedeno u Komisijinoj Procjeni učinka priloženoj Prijedlogu direktive o primjerenim minimalnim plaćama (
33
), ta bi direktiva trebala dovesti do povećanja minimalnih plaća u približno polovici država članica te stvarno povisiti njihovu razinu. Osobito, članak 5. te direktive zahtijeva od država članica u kojima postoje zakonske minimalne plaće da koriste minimalne kriterije i vode se indikativnim referentnim vrijednostima. Osim što državama članicama nameće obveze, ta odredba usto izravno utječe na razinu plaća (povećava je) te uspostavlja okvir za usklađivanje koji države članice moraju primjenjivati kada određuju minimalne plaće.
45.
Parlament i Vijeće, uz potporu Komisije i drugih intervenijenata, pak tvrde da treba primijeniti, kako jasno proizlazi iz sudske prakse Suda, a osobito iz presude Impact, test izravnog uplitanja, za koji nije važno ima li instrument o kojem je riječ učinke na razinu plaća jer bi se u suprotnom neopravdano ograničilo nadležnosti Europske unije u skladu s člankom 153. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a. Njemačka vlada navodi da svrha isključenja koje se odnosi na„plaću” nije u cijelosti isključiti pitanja koja se odnose na plaću iz nadležnosti Unije. Vijeće dodaje da poštovanje isključenja koje se odnosi na „plaću” nije moguće ocijeniti isključivo s obzirom na broj odredbi o plaći koje dani instrument sadržava, već je potrebno meritorno ispitati narav tih odredbi.
46.
Te institucije i intervenijenti dalje navode da se Direktivom o primjerenim minimalnim plaćama ne određuje minimalna plaća za čitavu Uniju niti se usklađuju mehanizmi za određivanje plaća. Oni ističu da ta direktiva samo uspostavlja postupovni okvir te da se ne upliće izravno u mehanizme određivanja plaća koje države članice primjenjuju. Komisija dodaje da je zakonodavac Unije već usvojio nekoliko akata o radnim uvjetima. Tim aktima nije povrijeđen članak 153. stavak 5. UFEU‑a jer su se oni, poput Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, samo neizravno odnosili na plaće te nisu usklađivali razinu plaća u čitavoj Europskoj uniji.
47.
Parlament dalje navodi da nije iznenađujuće, s obzirom na to da je jedan od ciljeva socijalne politike Unije poboljšanje životnih i radnih uvjeta te da je plaća sastavni dio tih uvjeta, da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama može pozitivno utjecati na razine plaća. Vijeće, uz potporu belgijske i portugalske vlade, usto ističe da izraz „primjerenost” iz članka 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama ne znači da će minimalne plaće biti usklađene u čitavoj Europskoj uniji. Naime, ta odredba ne sprečava države članice da same odrede razinu zakonskih minimalnih plaća niti utvrđuje prag ispod kojeg se minimalne plaće smatra neprimjerenima. Nadalje, kriteriji predviđeni u toj odredbi samo su kvalitativni elementi koje treba koristiti u nacionalnom postupku određivanja plaća. Njemačka vlada u tom pogledu dodaje da države članice mogu utvrditi i koristiti i druge kriterije te se voditi vlastitim nacionalnim praksama, što znači da imaju dovoljnu marginu prosudbe. Francuska vlada ističe da se postupak utvrđen u članku 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama temelji na općenito i neprecizno formuliranim kriterijima, koji su dio neiscrpnog popisa koji države članice mogu dopuniti.
2) Ocjena
48.
Na temelju prethodno iznesenih argumenata zaključujem, kao prvo, da sve stranke i intervenijenti u predmetnom postupku, osim Kraljevine Danske i Kraljevine Švedske, isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, tumače na način da se tiče, u bitnome, samo mjera kojima se usklađuje razina plaća (
34
), ne i mjera koje se odnose na postupak određivanja plaća. Kao drugo, čini mi se da te stranke i intervenijenti smatraju da se sudski test izravnog uplitanja koji je Sud razvio u pogledu tog isključenja u biti odnosi na stupanj odnosno intenzitet uplitanja. U bitnome, Europska unija može zadati općenite i široko formulirane uvjete u pogledu načina na koji države članice mogu ustrojiti svoje okvire za određivanje plaća te čak može uspostaviti okvir koji će radnicima osigurati pristup primjerenoj minimalnoj plaći, ali se ne smije, kako bi se očuvale nacionalne posebnosti, uplitati u pojedinosti nacionalnih okvira (
35
). Kao treće, čini mi se da te stranke i intervenijenti smatraju da je svrha isključenja iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, zaštititi autonomiju socijalnih partnera u sklapanju kolektivnih ugovora. Oni na temelju toga smatraju da je Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama, sve dok ne zadire u tu autonomiju, u skladu s tim isključenjem.
49.
Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama sadržava razne navode koji pokazuju da je i zakonodavac Unije prilikom usvajanja te direktive isključenje koje se odnosi na „plaću” tumačio na način opisan u točki 48. ove presude. Naime, u uvodnoj izjavi 19. te direktive navodi se da, u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a, ta direktiva „nema za cilj usklađivanje razine minimalnih plaća diljem Unije ni uspostavljanje jedinstvenog mehanizma za određivanje minimalnih plaća”. U toj je uvodnoj izjavi usto objašnjeno da se tim instrumentom u potpunosti poštuju „nacionaln[e] nadležnosti i prav[o] socijalnih partnera da sklapaju ugovore” te da se njome „ne utvrđuje razina plać[a] […]” (
36
). Osim toga, članak 1. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama predviđa da ta direktiva „ne dovodi u pitanje potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera (
37
), dok njezin članak 1. stavak 3. izravno upućuje na članak 153. stavak 5. UFEU‑a te predviđa da, u skladu s tom odredbom, ta direktiva „ne dovodi u pitanje nadležnost država članica za određivanje razine minimalnih plaća” (
38
). U toj se direktivi usto na više mjesta spominju posebnosti nacionalnih praksi (
39
).
50.
Prema mojemu mišljenju, iz teksta i broja navedenih odredbi očito je da je zakonodavac Unije prilikom usvajanja Direktive o primjerenim minimalnim plaćama bio svjestan da hoda po tankom ledu kada je riječ o isključenju iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću” (odnosno po „užetu”, kako su se neki autori izrazili) (
40
). U sljedećem ću odjeljku objasniti zašto se tumačenje tog isključenja kojim se vodio zakonodavac Unije – tumačenje s kojim se, kako sam objasnio, slažu sve stranke i intervenijenti u predmetnom postupku osim Kraljevine Danske i Kraljevine Švedske – temelji na onomu što smatram trima zabludama. Usto ću pokazati kako to isključenje, prema mojemu mišljenju, zapravo treba tumačiti s obzirom na sudsku praksu Suda.
i) Opseg isključenja iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”
– Prva pogreška: isključenje koje se odnosi na „plaću” ograničeno je na mjere kojima se usklađuje razina plaća
51.
U članku 153. stavku 5. UFEU‑a upotrebljava se širok pojam „plaće”. Koliko mi je poznato, tako su bile formulirane i sve prethodne verzije članka 153. stavka 5. UFEU‑a, to jest članak 137. stavak 6. UEZ‑a i članak 2. stavak 6. Socijalnog poglavlja: u njima se govorilo o „plaći”, a ne o „razini plaće”. Upotreba pojma „plaća” upućuje na to da drugi aspekti sustava država članica za određivanje plaća, osim razine plaća, ulaze u opseg isključenja sadržanog u članku 153. stavku 5. UFEU‑a. Posljedično, smatram da su sastavljači Ugovorâ iz opsega djelovanja Unije htjeli isključiti mjere koje se odnose, ali nisu ograničene, na usklađivanje razine plaća.
52.
U prilog suprotnom stajalištu, neke od stranaka predmetnog postupka (kao što je portugalska vlada) podsjećaju na to da je nezavisna odvjetnica J. Kokott u svojem mišljenju u predmetu Impact (
41
) navela da je „[tom odredbom] iz nadležnosti Unije uklonjena samo razina plaće […]” (
42
). U tom pogledu ističem da ta presuda sadržava elemente koji možda sugeriraju da Sud također naglašava razinu plaća (umjesto općenito plaća). Naime, Sud je spomenuo da su sastavljači Ugovorâ smatrali prikladnim „određivanje razine plaća isključiti iz usklađivanja” jer „utvrđivanje razine plaće” ulazi u ugovornu slobodu socijalnih partnera na nacionalnoj razini te u nadležnost država članica (
43
).
53.
Međutim, smatram očitim da Sud u presudi Impact nije otišao tako daleko da utvrdi da se isključenje koje se odnosi na „plaću” primjenjuje samo na razinu plaća (to jest na njihov točan iznos). U biti, naveo je da to isključenje treba tumačiti na način da „obuhvaća mjere poput ujednačavanja svih ili nekih dijelova konstitutivnih elemenata plaća i/ili razine plaća u državama članicama ili uvođenja minimalne plaće [u Uniji] (
44
)”. Prema mojemu mišljenju, izrazi „poput” i „i/ili razina plaća” pokazuju da Sud nije isključio to da do izravnog uplitanja u plaću može doći čak i kada se spornom mjerom kao takvom ne usklađuje „razina plaće”.
54.
S obzirom na tu presudu, ne vidim nijedan razlog za to da se u članak 153. stavak 5. UFEU‑a učita ograničenje (prema kojem se isključenje koje se odnosi na „plaću ” zapravo odnosi samo na razinu plaće) koje nije izričito uključeno u tu odredbu. Smatram da se pojmom „plaća” htjelo obuhvatiti sve aspekte sustava država članica za određivanje plaća (uključujući modalitete odnosno postupke određivanja razine plaća), a ne samo razinu plaća.
55.
U tom pogledu podsjećam na to da isključenja, iako ih načelno valja usko tumačiti, ne treba tumačiti tako usko da im se oduzme učinak. Kako sam već istaknuo u točki 39. ovog mišljenja, Sud je naveo da pitanja isključena stavkom 5. članka 153. UFEU‑a, uključujući plaću, treba usko tumačiti kako se ne bi neopravdano utjecalo na područje primjene stavaka 1. do 4. tog članka ili dovelo u pitanje ciljeve članka 151. UFEU‑a (
45
). Međutim, iz tog navoda ne proizlazi, prema mojemu mišljenju, da „plaća” mora biti ograničena na „razinu plaće”. U suprotnom bi zakonodavac Unije mogao uskladiti sve ostale aspekte sustava država članica za određivanje plaća pod uvjetom da ne uskladi i njihov iznos bilo tako da ga izričito propiše ili da utvrdi formulu za njegovo izračunavanje. Isključenje koje se odnosi na „plaću” u tom bi slučaju, kako danska i švedska vlada tvrde, bilo lišeno svojeg učinka jer bi zakonodavac Unije mogao, primjerice, usvojiti direktive za usklađivanje učestalosti kojom socijalni partneri trebaju pregovarati o plaći ili za određivanje načina na koji se ti pregovori trebaju voditi – što se protivi proklamiranoj svrsi tog isključenja, a to je, prema utvrđenju Suda te kako sam podsjetio u točki 52. ovog mišljenja, očuvati ugovornu autonomiju socijalnih partnera (
46
).
56.
Želim iznijeti još dvije napomene. Kao prvo, Sud je pojasnio (te se sve stranke i intervenijenti u predmetnom postupku slažu) da je plaća sastavni dio radnih uvjeta (
47
). Stoga je neizbježno da isključenje koje se odnosi na „plaću”, koliko god ga se široko ili usko tumačilo, utječe na područje primjene članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a (koji se odnosi na nadležnost Unije u pogledu radnih uvjeta), s obzirom na to da između te odredbe i članka 153. stavka 5. UFEU‑a postoji očito preklapanje. Takvo je preklapanje neizbježno čak i ako se opseg tog isključenja svede na minimum.
57.
Kao drugo, utvrđenje Suda da isključenja predviđena u članku 153. stavku 5. UFEU‑a, uključujući ono koje se odnosi na plaću, treba usko tumačiti doneseno je u specifičnom kontekstu. Presude u predmetima Del Cerro Alonso, Impact, Bruno i dr. i Specht i dr. odnosile su se na instrumente kojima, za razliku od Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, cilj nije bio uređivanje plaće. Konkretnije, presude u predmetima Del Cerro Alonso i Impact odnosile su se na članak 4. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme (
48
), kojim se nije uređivala „plaća”, već se osiguravala primjena načela nediskriminacije na radnike zaposlene na određeno vrijeme. Slično tomu, presuda u predmetu Bruno i dr. odnosila se na tumačenje Direktive Vijeća 97/81/EZ o radu s nepunim radnim vremenom (
49
), čija je svrha, među ostalim, ukloniti diskriminaciju radnika s nepunim radnim vremenom (a ne urediti „plaću”). Naposljetku, presuda u predmetu Specht i dr. odnosila se na Direktivu Vijeća 2000/78/EZ o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja (
50
). Sud je u toj presudi pojasnio da uvjeti koji se odnose na plaću dužnosnika ulaze u područje primjene te direktive jer je njezin cilj „utvrditi opći okvir za borbu protiv diskriminacije na temelju vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolnog opredjeljenja u vezi sa zapošljavanjem i obavljanjem zanimanja, kako bi se u državama članicama ostvarila primjena načela jednakog postupanja”, a ne urediti „plaću” kao takvu.
58.
Iz te sudske prakse proizlazi to da je Sud navodom da isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, treba usko tumačiti samo htio osigurati da ta odredba ne omogućuje usvajanje instrumenata kojima nije cilj uređivanje plaće zbog puke činjenice da oni utječu na plaću. Dakle, ako ga se promatra u odgovarajućem kontekstu, tim se navodom nije htjelo ograničiti opseg pitanja obuhvaćenih pojmom plaće (tako da ih se ograniči na razinu plaće), već se htjelo omogućiti usvajanje instrumenata koji se tek neizravno upliću u ta pitanja.
59.
Prethodna me razmatranja navode na zaključak da isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću” obuhvaća, ali nije ograničeno na, mjere kojima se usklađuje razina plaće; ono obuhvaća i mjere kojima se usklađuju drugi aspekti sustava država članica za određivanje plaća (uključujući modalitete odnosno postupke utvrđivanja razine plaće). Stoga je pogrešno shvaćanje prema kojem isključenje koje se odnosi na „plaću” valja shvaćati na način da je ograničeno na mjere kojima se usklađuje razina plaća.
– Druga pogreška: zakonodavstvom Unije moguće je utvrditi općenite i široko formulirane uvjete u pogledu okvirâ država članica za određivanje plaća
60.
Kako sam pojasnio u točki 40. ovog mišljenja, Sud je već pojasnio da isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, nije primjenjivo ni na jedno pitanje u vezi s plaćom. Osim toga, iz prethodnog odjeljka proizlazi to da je test izravnog uplitanja razvijen u kontekstu u kojem je Sud nastojao razlikovati instrumente čiji je cilj uređivanje/usklađivanje plaće od onih kojima je cilj uređivati nešto drugo (primjerice, nediskriminaciju, što je slučaj s direktivama na koje su se odnosile presude u predmetima Bruno i dr. i Specht i dr.), a koje se samo neizravno upliću u plaću (u smislu da samo utječu na razinu plaća).
61.
S obzirom na ta razmatranja, jasno je da se neke druge direktive u kojima se upotrebljava pojam „plaća” – kao što su Direktiva 2006/54/EZ o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada (
51
), Direktiva Vijeća 2000/43/EZ o provedbi načela jednakog postupanja prema osobama bez obzira na njihovo rasno ili etničko podrijetlo (
52
), Direktiva o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje (
53
), Direktiva o upućenim radnicima (
54
), Direktiva o radnom vremenu (
55
) ili čak Direktiva 2008/94/EZ o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca (
56
) – izravno ne odnose na plaću, u smislu članka 153. stavka 5. UFEU‑a. Naime, te direktive ulaze u kategoriju instrumenata koji se, poput direktiva na koje su se odnosile presude u predmetima Bruno i dr. i Specht i dr., tek neizravno tiču plaće. One sadržavaju odredbe koje, u praksi, utječu na odnosno imaju implikacije na razinu plaće. Međutim, njima cilj nije uređivanje plaće, već osiguravanje određenim kategorijama radnika istih uvjeta zaposlenja kao drugim kategorijama radnika (
57
) odnosno rješavanje pitanja ima li zaposlenik pravo na plaću (bez obzira na razinu te plaće i način njezina određivanja) u određenim posebnim kontekstima, primjerice kada je na godišnjem odmoru ili kada njegov poslodavac postane insolventan.
62.
Nasuprot tomu, instrument se izravno upliće u plaću te stoga nije u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću” ako mu je cilj uređivanje plaće, pri čemu je nevažno čini li se to strogo ili fleksibilno.
63.
S tim u vezi važno je naglasiti to da, upravo zbog toga što je Sud razvio test izravnog uplitanja kako bi omogućio usvajanje određenih instrumenta čiji cilj nije uređivanje plaće, svrha tog testa nije omogućiti donošenje direktive kojoj je cilj urediti neki aspekt sustavâ država članica za određivanje plaća (primjerice, razinu minimalnih plaća ili način određivanja minimalnih plaća) isključivo zbog činjenice da se njome predviđaju samo općeniti i široko formulirani uvjeti u tom smislu. Svrha tog teksta nije ni to da se omogući donošenje takve direktive samo zbog djelomičnog usklađivanja (
58
). Drukčiji zaključak doveo bi do zamjenjivanja testa izravnog uplitanja testom intenziteta uplitanja, pri čemu izravnost odnosno neizravnost tog uplitanja ne bi bila relevantna.
64.
S obzirom na te elemente, smatram očito pogrešnim tumačenje testa izravnog uplitanja koji je Sud razvio u pogledu isključenja iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, na način da zakonodavac Unije može utvrditi općenite i široko formulirane uvjete ili da je u pogledu plaće moguće provesti djelomično usklađivanje. Uplitanje može biti „blago” ili „ograničeno”, a da svejedno bude izravno ako je cilj instrumenta uređivanje plaće.
65.
Želim iznijeti još jedno zapažanje. Smatram da test izravnog uplitanja također ne dopušta zakonodavcu Unije da propiše minimalne uvjete u pogledu plaće ostavljajući državama članicama mogućnost uvođenja povoljnijih odredbi. U tom se pogledu mora imati na umu, kao prvo, da Unija uopće nije nadležna za pitanja navedena u članku 153. stavku 5. UFEU‑a. Kao drugo, kako sam već objasnio, jasno je da su sastavljači Ugovorâ usvajanjem članka 153. stavka 5. UFEU‑a htjeli uvesti isključenje („plaća”) iz područja („radni uvjeti”) navedenog u članku 153. stavku 1. točki (b) UFEU‑a. Posljedično, Sud za potrebe određivanja prekoračuje li zakonodavac Unije svoje nadležnosti ne može u oba slučaja primijeniti isti test jer, u suprotnom, isključenje koje se odnosi na „plaću” ne bi imalo smisla.
66.
Iz toga slijedi da na radne uvjete koji se odnose na plaću treba primijeniti test minimalnih uvjeta (što znači da, iako je Unija nadležna u tom području, može propisati samo minimalne uvjete, to jest osnovne obveze), dok u području plaće nije dopušten nikakav oblik usklađivanja jer ondje ne postoji Unijina nadležnost. Zakonodavac Unije već bi propisivanjem minimalnih uvjeta u pogledu plaće prekoračio svoje nadležnosti i zadro u one država članica. Nadalje, kao što sam već naveo, isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, u tom bi slučaju bilo lišeno svojeg sadržaja jer bi se plaću tretiralo kao svaki drugi radni uvjet u smislu članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a.
– Treća pogreška: mjera je u skladu s isključenjem koje se odnosi na „plaću” ako ne zadire u ugovornu autonomiju socijalnih partnera
67.
Kako sam već objasnio, Sud je naveo da je svrha isključenja koje se odnosi na „plaću” zaštititi ugovornu slobodu socijalnih partnera (
59
). Ta svrha nije izričito spomenuta u članku 153. stavku 5. UFEU‑a te Sud nije objasnio na čemu je utemeljio taj navod. Međutim, smatram da je tu svrhu doista moguće izvesti, kao prvo, iz činjenice da se sva ostala isključenja sadržana u toj odredbi (to jest, isključenja koja se odnose na pravo na udruživanje, pravo na štrajk i pravo uvođenja mjera isključenja s posla) odnose na ovlasti socijalnih partnera (konkretno, sindikata) i, kao drugo, iz upućivanja na „ulogu socijalnih partnera” u članku 152. UFEU‑a, koju Unija prepoznaje i promiče.
68.
Međutim, ne mogu zanijekati da isključenje koje se odnosi na „plaću” možda ima i druge svrhe. Iako sam uložio velik napor, u pripremnim aktima za Ugovore koji su mi dostupni nisam uspio pronaći nijedan navod koji bi potvrdio da je jedinstven razlog ili motiv (to jest, zaštita ugovorne autonomije socijalnih partnera) potaknuo sastavljače Ugovorâ da „plaću” isključe iz nadležnosti Unije. U biti, isključenje koje se odnosi na „plaću”, time što onemogućuje usklađivanje razina plaća između država članica, definitivno doprinosi održavanju tržišnog natjecanja između poduzetnika koji djeluju na unutarnjem tržištu, kako je nezavisna odvjetnica J. Kokott navela u svojem mišljenju u predmetu Impact (
60
). Neki su autori usto uputili na činjenicu da nadležnost koja se odnosi na plaću ne postoji zbog jednostavne činjenice da je politika plaća osjetljivo područje koje čini važan alat za domaću gospodarsku politiku i za funkcioniranje nacionalnog tržišta rada te zato što se način na koji su sustavi kolektivnog pregovaranja i industrijski odnosi tradicionalno ustrojeni razlikuje između država članica (
61
).
69.
Međutim, s obzirom na navedeno, jedna je stvar jasna: instrument ili akt Unije koji je skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, doprinosi zaštiti ugovorne autonomije socijalnih partnera; ali činjenica da instrument ili akt Unije ne zadire u ugovornu autonomiju socijalnih partnera ne znači nužno da je u skladu s tim isključenjem. Takvu obratnu logiku, koju u predmetnom postupku zagovara njemačka vlada, jednostavno nije moguće prihvatiti. To posebno vrijedi, prema mojemu mišljenju, zato što je zadržavanje „različitih oblika nacionalnih praksi, posebice u području ugovornih odnosa” i „očuvanje konkurentnosti gospodarstva Unije” važno ne samo u kontekstu „plaće” nego i, kao što to jasno proizlazi iz članka 151. UFEU‑a – iako možda u manjoj mjeri – u kontekstu svih pitanja socijalne politike u pogledu kojih zakonodavac Unije može dopunjavati aktivnosti država članica.
70.
Shodno tomu, pogrešno je test izravnog uplitanja zamijeniti testom namijenjenim tomu da se utvrdi pruža li dani instrument dovoljnu zaštitu ugovornoj autonomiji socijalnih partnera. Ne samo da se time sam test miješa sa svrhom isključenja o kojem je riječ, nego se i, prema mojemu mišljenju, na taj način fokus stavlja samo na dio svrhe tog isključenja.
ii) Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama nije u skladu s isključenjem koje se odnosi na „plaću”
71.
Iz prethodnih odjeljaka proizlazi to da mnoge od odredbi i uvodnih izjava Direktive o primjerenim minimalnim plaćama koje stranke i intervenijenti ističu u prilog stajalištu da je taj instrument u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, zapravo nisu relevantne za to pitanje. To posebno vrijedi za članak 1. stavke 2. do 4. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koje predviđaju da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama ne obvezuje države članice da uvedu zakonske minimalne plaće (članak 1. stavak 4.), definiranje „primjerenosti” i određivanje točnih iznosa minimalnih plaća prepuštaju državama članicama (uvodne izjave 19. i 28. i članak 1. stavak 3.) i štite nacionalne posebnosti i ovlasti država članica u određivanju razine „plaća” (članak 1. stavci 2. i 3., koje sam spomenuo u točki 49. ovog mišljenja). Smatram da se na te odredbe nije moguće pozivati u prilog tvrdnji da je Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”. One mogu služiti samo za određivanje stupnja i oblika usklađivanja koje je utvrđeno tim instrumentom – što je pitanje koje bi se moralo pojasniti samo ako bi bilo nesporno da je zakonodavac Unije bio nadležan usvojiti Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama. Međutim, one nisu izravno relevantne za preliminarno pitanje povređuje li ta direktiva isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, te stoga i načelo dodjeljivanja ovlasti utvrđeno u članku 5. stavku 2. UEU‑a. Naime, kako sam objasnio, u tom pogledu nije važno u kojoj se mjeri ta direktiva upliće u nacionalne posebnosti, nego je li njezin cilj uređivanje plaće jer, ako jest, to znači da se ona izravno upliće u isključenje koje je u tom pogledu predviđeno u članku 153. stavku 5. UFEU‑a.
72.
Nadalje, kako sam objasnio u točkama 67. do 70. ovog mišljenja, činjenica da instrument ili akt Unije ne zadire u ugovornu autonomiju socijalnih partnera ne znači nužno da je on u skladu s isključenjem koje se odnosi na „plaću”. Shodno tomu, činjenica da se Direktivom o primjerenim minimalnim plaćama, ako se promatra kao cjelina, nastoji potaknuti odnosno promicati kolektivno pregovaranje, kako pokazuju odredbe kao što su uvodne izjave 13., 19. i 24. te članak 1. stavci 2. i 3. i članak 7. te direktive, koji zahtijeva od država članica da poduzmu potrebne mjere kako bi pravodobno i djelotvorno uključile socijalne partnere u određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća (
62
), nije sama po sebi dovoljan pokazatelj neusklađenosti tog instrumenta s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a.
73.
U tom pogledu želim iznijeti još jednu preliminarnu napomenu u vezi s, konkretno, člankom 1. stavkom 3. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koji predviđa da se „[u] skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a ovom […] Direktivom ne dovodi u pitanje nadležnost država članica za određivanje razine minimalnih plaća, kao ni izbor država članica da odrede zakonske minimalne plaće, da promiču pristup zaštiti u obliku minimalne plaće predviđene u kolektivnim ugovorima ili oboje od navedenog”. Prema mojemu mišljenju, ako iz ostalih odredbi Direktive o primjerenim minimalnim plaćama jasno proizlazi to da je cilj te direktive uređivanje plaće, takav navod nije dovoljan da promijeni taj cilj. Smatram da to vrijedi i za uvodnu izjavu 19. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koja glasi slično kao članak 1. stavak 3. Naime, test izravnog uplitanja zahtijeva, kako Vijeće ističe, analizu čitavog sadržaja dotičnog instrumenta, pri čemu Sud ne može svoju ocjenu u tom pogledu ograničiti na odredbe – kao što je, u predmetnom slučaju, članak 1. stavak 3. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama – u kojima se članak 153. stavak 5. UFEU‑a izričito spominje.
74.
Kada je riječ o određivanju cilja Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, započet ću s iznošenjem očitog. Za razliku od direktiva kao što su one na koje su se odnosile presude u predmetima Bruno i dr. i Specht i dr., a to su Direktiva Vijeća 97/81/EZ o radu s nepunim radnim vremenom i Direktiva Vijeća 2000/78/EZ o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja, u čijim se naslovima ne govori o „plaćama” ili „plaći”, ili drugih direktiva koje sam spomenuo u točki 61. ovog mišljenja, direktiva koja se razmatra u predmetnom slučaju odnosi se na „primjerene minimalne plaće u Europskoj uniji”. Ona u samom svojem naslovu sadržava riječ „plaće”. To smatram jasnim i očitim znakom da je cilj Direktive o primjerenim minimalnim plaćama uređivanje „plaće”.
75.
Taj prvi dojam potvrđuje članak 1. te direktive, koji je naslovljen „Predmet” te u čijem je stavku 1. točkama (a) i (b) nedvosmisleno predviđeno da ta direktiva, s ciljem „poboljšanja […] posebno primjerenosti minimalnih plaća za radnike kako bi se doprinijelo uzlaznoj socijalnoj konvergenciji i smanjila nejednakost plaća”, uspostavlja okvir za „primjerenost zakonskih minimalnih plaća” i promicanje „kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća” (
63
). Prema mojemu mišljenju te s obzirom na to da sam u točki 54. ovog mišljenja pojasnio da „plaća” u smislu članka 153. stavka 5. UFEU‑a nije ograničena na razinu plaće, nego usto obuhvaća modalitete i postupke određivanja te razine, ta odredba ne ostavlja mnogo prostora sumnji u pogledu činjenice da je cilj Direktive o primjerenim minimalnim plaćama uređivanje jednog aspekta plaće, konkretnije, primjerenosti minimalnih plaća i načina određivanja tih plaća. Nadalje, ona pokazuje da zakonodavac Unije povećanje razine minimalnih plaća u čitavoj Uniji (konvergenciju) nikada nije zamišljao kao uzgrednu ili neizravnu posljedicu usvajanja te direktive, već kao krajnji odnosno krovni cilj tog instrumenta. Dodajem da članak 3. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koji sadržava popis relevantnih definicija, započinje definiranjem pojmova „minimalna plaća” i „zakonska minimalna plaća” – čime pokazuje da ti pojmovi imaju središnju važnost za taj instrument.
76.
Već mi je s obzirom na te odredbe jasno da se Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama razlikuje od direktiva na koje su se odnosile presude u predmetima Bruno i dr. i Specht i dr. odnosno drugih direktiva koje sam spomenuo u točki 61. ovog mišljenja ne samo po svojem naslovu nego i po samom svojem cilju. Kako sam objasnio, sve te ostale direktive sadržavaju odredbe koje utječu na razinu plaće. Međutim, za razliku od Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, njima nije cilj urediti način na koji plaću treba određivati (u predmetnom slučaju, kroz kolektivno pregovaranje) ili povećati razinu plaće (uspostavom „okvira za […] primjerenost zakonskih minimalnih plaća” kako bi se doprinijelo „uzlaznoj socijalnoj konvergenciji i smanjila nejednakost plaća”).
77.
Imajući te napomene na umu, sada ću objasniti zašto članak 5. tog instrumenta – čiji sam sadržaj kratko opisao u odjeljku III. B. ovog mišljenja te koji je najvažnija odredba Direktive o primjerenim minimalnim plaćama – potvrđuje, prema mojemu mišljenju, da je cilj te direktive uređivanje plaće, čime ona povređuje isključenje koje je u tom pogledu predviđeno u članku 153. stavku 5. UFEU‑a. Nakon toga ću analizirati ostale odredbe tog instrumenta.
– Članak 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama
78.
Članak 5. stavak 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama predviđa da države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće moraju na jasan način definirati kriterije za određivanje i ažuriranje tih plaća. One to mogu učiniti u skladu sa svojim nacionalnim praksama te mogu same odlučiti o relativnoj težini tih kriterija. Međutim, one usto moraju osigurati da kriteriji koje utvrde doprinose primjerenosti zakonskih minimalnih plaća, s ciljem „postizanja pristojnog životnog standarda, smanjenja siromaštva unatoč zaposlenju, kao i promicanja socijalne kohezije i uzlazne socijalne konvergencije te smanjenja razlike u plaćama na temelju spola”. Povrh toga, članak 5. stavak 2. te direktive sadržava popis četiriju minimalnih kriterija koje države članice moraju uzeti u obzir u okviru postupka za određivanje zakonskih minimalnih plaća (
64
). Točno je da se, načelno, tu obvezu može smatrati ispunjenom čak i ako države članice tim kriterijima pridaju malu težinu. Međutim, takav bi pristup potpuno potkopao ciljeve navedene u članku 5. stavku 1. Nadalje, jasno navođenje četiriju minimalnih kriterija u članku 5. stavku 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama sugerira da tim kriterijima zapravo treba pridati osobitu važnost (
65
).
79.
S obzirom na te elemente, smatram očitim da članak 5. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama u praksi obvezuje države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće da osiguraju da se razina minimalnih plaća izračunava na temelju barem četiriju kriterija navedenih u toj odredbi. To znači da joj je cilj uređivanje razine zakonskih minimalnih plaća.
80.
U prilog stajalištu da je Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama valjana, nekoliko stranaka predmetnog postupka ističe, kao prvo, činjenicu da stavci 1. i 2. članka 5. te direktive ne obvezuje države članice na to da uvedu primjerene minimalne plaće i, kao drugo, da pojam primjerenosti iz te odredbe nema autonomno značenje u pravu Unije (
66
). Slažem se s tim strankama da obveza uvođenja primjerenih minimalnih plaća nije izričito predviđena u prvim dvama stavcima članka 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama. Međutim, države članice izričito podliježu, u skladu s tim odredbama, obvezi da osiguraju da kriteriji koje primjenjuju pri određivanju i ažuriranju minimalnih plaća doprinose primjerenosti tih plaća. Prema mojemu mišljenju, razlike između tih dviju odredbi u praksi nema.
81.
Osim toga, smatram neuvjerljivim argument prema kojem pojam „primjerenost” iz članka 5. stavka 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama nema niti može imati autonomno značenje u pravu Unije. Podsjećam na to da se u uvodnoj izjavi 3. te direktive upućuje na članak 31. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), koji predviđa da svaki radnik ima pravo na „radne uvjete kojima se čuvaju njegovo zdravlje, sigurnost i dostojanstvo”. U uvodnoj izjavi 28. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama dalje se navodi da iako „[p]rimjerenost zakonskih minimalnih plaća određuje i procjenjuje svaka država članica s obzirom na svoje nacionalne socioekonomske okolnosti”, „[m]inimalne plaće smatraju se primjerenima ako su pravedne u odnosu na distribuciju plaća u relevantnoj državi članici i ako osiguravaju pristojan životni standard radnicima na temelju radnog odnosa s punim radnim vremenom […]”.
82.
S obzirom na te uvodne izjave, slažem se sa zapažanjem danske vlade na raspravi da je moguće smatrati da se člankom 5. stavcima 1. i 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama konkretizira pravo na pristojnu minimalnu plaću, za koje neki komentatori smatraju da proizlazi iz članka 31. stavka 1. Povelje s obzirom na to da spominjanje „dostojanstva” u toj odredbi čini temelj prava na pristojnu plaću, osiguravajući zadovoljavajući životni standard za radnike i njihove obitelji (
67
). S obzirom na sve, stavke 1. i 2. članka 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama stoga bi se moglo tumačiti na način da zahtijevaju od država članica da osiguraju da kriteriji kojima se vode pri određivanju razine plaća budu u skladu s člankom 31. stavkom 1. Povelje. To bi tumačenje imalo dvije posljedice: kao prvo, države članice bi pojam „primjerenost” iz članka 5. stavka 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama morale tumačiti u skladu s pojmom „dostojanstvo” iz članka 31. stavka 1. Povelje (te stoga kao autonoman pojam prava Unije). Kao drugo, ako bi države članice povrijedile obvezu da osiguraju da nacionalni kriteriji koje primjenjuju pri određivanju i ažuriranju zakonskih minimalnih plaća doprinose „primjerenosti” takvih plaća, radnici bi se mogli pozvati na pravo na djelotvoran pravni lijek u skladu s člankom 47. stavkom 1. Povelje. To potvrđuje da bi stavci 1. i 2. članka 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama mogli imati važne implikacije za sustave država članica za određivanje plaća.
83.
Dalje ističem da nekoliko stranaka predmetnog postupka (ako ne i sve) koje Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama smatraju valjanom navodi da članak 5. te direktive državama članicama nameće samo postupovne obveze jer se odnosi, kako proizlazi iz njegova naslova, na„postupak za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća” (
68
). Osobito, portugalska vlada tvrdi da Direktiva o primjerenim plaćama samo predviđa načine ostvarenja određenog rezultata u pogledu razine minimalnih plaća, ali uopće ne usklađuje tu razinu. Ne slažem se.
84.
Naime, ne vidim kako bi, primjerice, obveza iz članka 5. stavka 2. točke (c) te direktive, prema kojoj se u postupku određivanja i ažuriranja minimalnih plaća treba voditi stopom rasta plaća, mogla značiti išta drugo nego to da razina (iznos) minimalnih plaća mora počivati na toj stopi te da je mora odražavati. Ono što se prikazuje kao postupovna obveza zapravo je prikrivena materijalna obveza. S obzirom na to, čini mi se da stavci 1. i 2. članka 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama upravo imaju za cilj uplitanje u razinu minimalnih plaća, iako „ne određuj[u] njihov iznos u eurima i centima” (
69
). To tumačenje potvrđuje uvodna izjava 18. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, u kojoj se taj instrument prikazuje kao direktiva kojom se propisuju postupovne obveze, ali se i navodi da se njome „utvrđuju minimalni zahtjevi na razini Unije […] za primjerenost zakonskih minimalnih plaća […]”. Prema mojemu mišljenju, to sugerira da obveze iz članka 5. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama u pogledu „primjerenosti zakonskih minimalnih plaća” nisu postupovne, nego su materijalne.
85.
Ostavljajući članak 5. stavke 1. i 2. po strani, ističem da članak 5. stavak 3. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama predviđa da države članice ne mogu koristiti indeksacijski mehanizam ako to dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće. Smatram očitim i da ta obveza nije tek postupovna. U biti, Komisija, Parlament i Vijeće na raspravi su priznali da Komisija može pokrenuti postupak zbog povrede na temelju te odredbe ako je država članica uvela indeksacijski mehanizam koji je stvarno doveo do smanjenja njezine zakonske minimalne plaće.
86.
U svakom slučaju, puka činjenica da je obveza postupovna ne znači, prema mojemu mišljenju, da je nužno u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”. Naime, kako sam objasnio u točkama 51. do 59. ovog mišljenja, to se isključenje odnosi ne samo na razinu plaće nego i na način (odnosno postupak) koji države članice mogu u tom pogledu koristiti. Shodno tomu, čak i puka postupovna obveza u pogledu „plaće” ide predaleko te nije u skladu s tim isključenjem.
87.
Zbog tog razloga smatram da se i odredbe kao što su članak 5. stavci 4., 5. i 6. te direktive, koji države članice obvezuju, među ostalim, da koriste indikativne referentne vrijednosti „kako bi usmjeravale svoju procjenu primjerenosti zakonskih minimalnih plaća” (to jest prilikom određivanja razine takvih plaća), izravno upliću u plaću jer im je cilj uređivanje načina na koji države članice mogu uređivati plaće.
– Ostale odredbe Direktive o primjerenim minimalnim plaćama
88.
Nijedna od ostalih odredbi Direktive o primjerenim minimalnim plaćama ne proturječi utvrđenju da se ta direktiva izravno upliće u isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”. Osobito, članak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama predviđa samo da se ta direktiva primjenjuje na „radnike”. Članak 6. te direktive ima za cilj osigurati da države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće poštuju načela nediskriminacije i proporcionalnosti prilikom utvrđivanja nižih stopa za određene skupine radnika (odstupanja) i primjene smanjenja s obzirom na vrijednost opreme ili druge troškove (odbici). Članak 7. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama obvezuje države članice da poduzmu potrebne mjere kako bi uključile socijalne partnere u određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća, a članak 8. te direktive odnosi se na „[d]jelotvoran pristup radnika zakonskim minimalnim plaćama”. Sve te odredbe (osim članka 2.) govore o „minimalnim plaćama” te ništa u njihovu tekstu ne proturječi utvrđenju da je cilj Direktive o primjerenim minimalnim plaćama uređivanje plaće (
70
).
89.
Nadalje, dvije odredbe te direktive, to jest njezini članci 4. i 12., imaju za cilj, prema mojemu mišljenju, usklađivanje načina na koji države članice mogu određivati plaće te stoga uređivanje plaće.
90.
Kao prvo, članak 4. naslovljen je „Promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća” (
71
). Njegov stavak 1. zahtijeva od država članica da „promiču izgradnju i jačanje kapaciteta socijalnih partnera za sudjelovanje u kolektivnom pregovaranju o određivanju plaća”, „potiču konstruktivne, smislene i informirane pregovore o plaćama među socijalnim partnerima” te da poduzmu mjere kako za zaštitu „ostvarivanja prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća” (
72
) tako i za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju od uplitanja u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje (članak 4. stavak 1. točke (a) do (d)).
91.
Točno je da se tim stavkom ne uređuje sadržaj kolektivnih ugovora o određivanju plaća kao takav, već da se takvi ugovori promiču propisivanjem poprilično neodređenih zahtjeva, što neki smatraju znakom poštovanja prema posebnostima nacionalnih sustava (
73
). Međutim, slažem se s danskom vladom, kao prvo, da članak 4. stavak 1. ipak nameće državama članicama nekoliko pozitivnih obveza namijenjenih promicanju kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća i, kao drugo, da on time državama članicama očito ograničava izbor načina na koji mogu određivati plaće. Nadalje, podsjećam na to da čak i odredba koja provodi „ograničeno” usklađivanje (primjerice, zato što ostavlja mnogo prostora nacionalnim posebnostima ili zato što predviđa samo opći okvir) i dalje provodi usklađivanje – za što zakonodavac Unije nije nadležan u pitanjima obuhvaćenima člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a.
92.
Smatram da sličan zaključak vrijedi i za članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama. Ta se odredba, kako sam objasnio u točki 18. ovog mišljenja, odnosi samo na države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 %. Te države članice moraju „osigura[ti] okvir kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja” te „izra[diti] akcijski plan za promicanje kolektivnog pregovaranja”, koji moraju redovito preispitivati i ažurirati. Sama danska vlada priznaje da obveze koje proizlaze iz te odredbe nisu ni osobito „konkretne” ni osobito „ograničavajuće” jer ne obvezuju države članice da dosegnu neku konkretnu stopu obuhvata kolektivnog pregovaranja, nego ih obvezuju samo da izrade akcijski plan ako im je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 % (
74
). Međutim, činjenicu da ta odredba poprilično neodređeno govori o, primjerice, načinu na koji države članice trebaju mjeriti obuhvat kolektivnog pregovaranja (
75
) nije moguće smatrati, prema mojemu mišljenju, pokazateljem usklađenosti te odredbe s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a. Neodređene obveze koje se državama članicama nameću u pogledu organizacije njihovih sustava određivanja plaća i dalje su obveze. One i dalje uređuju plaću, čak i ako to čine na neodređen ili nejasan način.
93.
Nadalje, imam mnogo razumijevanja za tvrdnju danske vlade da članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, s obzirom na to da države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 % obvezuje da uspostave okvir za promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća, zahtijeva određen oblik državne intervencije u način određivanja plaća. Točno je da članak 17. stavak 3. te direktive predviđa da se provedba članka 4. stavka 2., uključujući izradu akcijskog plana za povećanje obuhvata kolektivnog pregovaranja, može povjeriti socijalnim partnerima na temelju njihova zajedničkog zahtjeva. Međutim, danska vlada pravilno ističe da je zajednički učinak tih dviju odredbi to da se obveza u pogledu tog akcijskog plana može prenijeti s države na socijalne partnere. Uvođenje takve obveze na razini socijalnih partnera zapravo bi moglo činiti uplitanje u njihovu autonomiju u pogledu „određivanja plaća” – što je u suprotnosti sa svrhom isključenja iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću” (odnosno s dijelom te svrhe) (
76
).
94.
Kao drugo, članak 12. stavak 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama pojedinačnim radnicima čija su prava koja se odnose na zakonske minimalne plaće ili na zaštitu u obliku minimalne plaće povrijeđena omogućuje pristup „djelotvornom, pravodobnom i nepristranom rješavanju sporova i pravo na pravnu zaštitu”. Ta mi se odredba čini poprilično „klimavom”. Naime, ona daje „pravo na pravnu zaštitu” u situacijama u kojima su povrijeđena prava koja se odnose na zakonske minimalne plaće ili na zaštitu u obliku minimalne plaće, ali samo „ako su takva prava predviđena u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima”. Smatram da to nije u skladu sa smislom članka 47. Povelje, a to je da se pravo na djelotvoran pravni lijek načelno priznaje samo ako je došlo do povrede prava ili slobode zajamčene pravom Unije (ne i ako je došlo do povrede prava ili slobode zajamčene samo nacionalnim pravom ili kolektivnim ugovorom). Prema mojemu mišljenju, članak 12. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama stoga bi se moglo tumačiti na način da pruža dodatnu potporu zaključku koji sam donio u pogledu članka 5. te direktive, a to je da je za tu odredbu moguće smatrati da konkretizira pravo na pristojnu minimalnu plaću, koje možda proizlazi iz članka 31. stavka 1. Povelje. U svakom slučaju, članak 12. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama problematičan je državama članicama kao što su Danska i Švedska, u kojima zahtjeve iz kolektivnih ugovora oduvijek i sustavno utužuju socijalni partneri (a ne pojedinačni zaposlenici). Naime, ta odredba jasno daje do znanja da zakonodavac Unije preferira pojedinačne sporove čime se, prema mojem mišljenju, upliće u način na koji države članice ustrojavaju svoje sustave određivanja plaća.
iii) Zaključak o usklađenosti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama s isključenjem koje se odnosi na „plaću”
95.
S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama, kako osobito pokazuju njezini članci 1., 3., 4., 5. i 12., ima za cilj uređivanje „plaće”. Ona se stoga izravno upliće u isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”. Iz navedenog proizlazi to da zakonodavac Unije nije bio nadležan usvojiti tu direktivu te da je stoga povrijedio načelo dodjeljivanja ovlasti utvrđeno u članku 5. stavku 2. UEU‑a.
96.
Prema mojemu mišljenju, Sud na temelju tih razmatranja treba zaključiti da Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama treba u cijelosti poništiti, pri čemu ne mora analizirati drugi dio prvog tužbenog razloga (to jest pitanje je li ta direktiva u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”), drugi tužbeni razlog kao ni podredni tužbeni zahtjev Kraljevine Danske. Međutim, za slučaj da se Sud ne složi s rješenjem koje mu predlažem, u sljedećim ću odjeljcima ispitati argumente koje su stranke i intervenijenti iznijeli u pogledu tih ostalih pitanja.
b)
Pitanje usklađenosti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”
1) Argumenti stranaka
97.
Danska i švedska vlada tvrde da „pravo na udruživanje”, spomenuto u članku 153. stavku 5. UFEU‑a, treba tumačiti (kao što je slučaj u nekoliko pravnih instrumenata, uključujući Povelju Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika) kao pravo svakog radnika i svakog poslodavca da se pridruži sindikatu ili organizaciji poslodavaca te da slobodno sudjeluje u kolektivnom pregovaranju.
98.
Shodno tomu, navedene vlade smatraju da se članak 4. stavak 1. točka (d) Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, s obzirom na to da obvezuje države članice da poduzmu mjere za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog uplitanja u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje, izravno upliće u „pravo na udruživanje” te da stoga nije u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a. Nadalje, članak 4. stavak 2. te direktive, s obzirom na to da države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 % obvezuje da uspostave okvir za promicanje kolektivnog pregovaranja te da sa socijalnim partnerima izrade akcijski plan za povećanje obuhvata kolektivnog pregovaranja, također utječe na pravni okvir za članstvo u sindikatima ili organizacijama poslodavaca te posljedično i na samu bit prava na udruživanje.
99.
Vijeće, Parlament i Komisija, kao i ostali intervenijenti, u prilog suprotnom stajalištu tvrde, kao prvo, da se „pravo na udruživanje” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a odnosi na slobodu pojedinca da se bez uplitanja pridruži udruženju, da ga napusti ili da ga osnuje. Ono je stoga preduvjet za kolektivno pregovaranje – to jest za mogućnost udruženja radnika da zajedno djeluju kako bi utvrdili uvjete zaposlenja, što je obuhvaćeno člankom 153. stavkom 1. točkom (f) UFEU‑a) – ali se ta dva pojma ne preklapaju. Oni u tom pogledu usto ističu da su „pravo na udruživanje”, s jedne strane, i „pravo na kolektivno pregovaranje i djelovanje”, s druge, prava zaštićena različitim odredbama Povelje. Kao drugo, navode da isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, treba usko tumačiti, na način da je ograničeno, u bitnome, na mjere koje se izravno upliću u mogućnost radnika da se udruže.
100.
Kao treće, te stranke i intervenijenti tvrde da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama ne nameće pravila pravu na udruživanje jer samo uspostavlja okvir za lakše ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje, a da pritom ne propisuje nikakve obveze u pogledu pridruživanja udruženjima ili sindikatima, njihova napuštanja ili prestanka njihova rada. Osobito, članak 4. stavak 1. točka (d) te direktive ne uspostavlja, niti usklađuje, pravila u pogledu osnivanja sindikata, ne određuje prava i obveze takvih organizacija, ne nameće posebna pravila u pogledu sudjelovanja u takvim organizacijama niti obvezuje radnike/zaposlenike da aktivno djeluju u njima. Umjesto toga, ta se odredba usredotočuje na pravilno funkcioniranje kolektivnog pregovaranja. U svakom slučaju, čak i ako bi se smatralo da članak 4. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama predviđa pravila u pogledu prava na udruživanje, ta odredba ne čini izravno uplitanje u to pravo. Članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama ne upliće se izravno u pravo na udruživanje jer se u njemu prag od 80 % koristi samo kao pokazatelj, a ne kao obvezujući ili strogi cilj.
2) Ocjena
101.
Dva su glavna pitanja koja je potrebno razmotriti kada je riječ o usklađenosti Direktive o primjerenim minimalnim plaćama s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”. Kao prvo, stranke i intervenijenti ne slažu se u pogledu značenja i opsega tog isključenja i, osobito, u pogledu njegova odnosa (i mogućeg preklapanja) s nadležnosti Unije u području „zastupanja i kolektivne obrane interesa radnika i poslodavaca” (članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a). Oni u tom pogledu raspravljaju o odnosu između „prava na udruživanje” i „prava na kolektivno pregovaranje”. Kao drugo, s obzirom na to da Sud, kako sam istaknuo u točki 40. ovog mišljenja, nije još imao priliku tumačiti isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, potrebno je pojasniti je li test izravnog uplitanja, koji je Sud razvio u vezi s isključenjem koje se odnosi na „plaću” iz te odredbe, primjenjiv i u tom kontekstu.
102.
Kada je riječ o prvom pitanju, podsjećam na to da je pravo na udruživanje zaštićeno člankom 12 Povelje (
77
), dok je pravo na kolektivno pregovaranje predmet članka 28. tog instrumenta (
78
). Danska vlada u prilog svojem argumentu da pravo na udruživanje uključuje pravo na kolektivno pregovaranje pravilno ističe da je članak 137. stavak 6. UEZ‑a (koji glasi jednako kao članak 153. stavak 5. UFEU‑a) usvojen prije Povelje. Ta vlada stoga ističe da činjenica da se pravo na udruživanje i pravo na kolektivno pregovaranje smatraju dvama različitim pravima u Povelji ne smije diktirati način njihova tumačenja za potrebe članka 153. UFEU‑a. Međutim, ističem da se još u Povelji Zajednice o temeljnim pravima radnika iz 1989. (
79
), na koju se izričito upućuje u članku 136. UEZ‑a (sada članak 151. UFEU‑a) te čiji je sadržaj odražen u Povelji (
80
), ta prava smatralo različitima (
81
). Dalje ističem da se u članku 156. UFEU‑a (koji glasi jednako kao članak 140. UEZ‑a) „pravo na udruživanje” i pravo na „kolektivno pregovaranje između poslodavaca i radnika” spominju jedno uz drugo, što, prema mojemu mišljenju, ne bi bilo potrebno da se ta prava nije smatralo autonomnim, različitim pravima.
103.
S obzirom na navedeno, smatram očitim da pravo na udruživanje ne uključuje pravo na kolektivno pregovaranje. Ta se prava međusobno razlikuju: prvo se odnosi na pravo radnika ili poslodavaca da osnuju organizacije (uključujući sindikate) koje će braniti njihove gospodarske i socijalne interese te da im se pridruže, dok se drugo odnosi na poseban dio ovlasti tih organizacija, to jest na ovlast pregovaranja i sklapanja kolektivnih ugovora.
104.
U tim okolnostima, argumenti danske i švedske vlade nisu mi osobito uvjerljivi. Te vlade u bitnome smatraju, s obzirom na to da je ostvarivanje prava na udruživanje preduvjet za ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje, da pitanja obuhvaćena isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, nekako uključuju pitanja obuhvaćena „kolektivnom obranom interesa radnika” (članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a) te da se s njima preklapaju. Slažem se s tim vladama da je zaštita prava na udruživanje neophodna za zaštitu prava na kolektivno pregovaranje jer kolektivna obrana interesa radnika pretpostavlja stvaranje organizacija namijenjenih kolektivnoj obrani gospodarskih i socijalnih prava radnika i/ili poslodavaca. Unatoč tomu, slažem se sa stajalištem Parlamenta i Vijeća da ta veza ne znači da pitanja obuhvaćena prvom odredbom uključuju pitanja koja ulaze u područje primjene druge odredbe.
105.
U tom pogledu podsjećam na to da je Sud, kako sam naveo u točki 39. ovog mišljenja, utvrdio da, s obzirom na to da stavak 5. članka 153. UFEU‑a odstupa od stavaka 1. do 4. tog članka, pitanja koja su njime isključena treba usko tumačiti kako se ne bi neopravdano utjecalo na područje primjene tih ostalih stavaka te kako se ne bi dovelo u pitanje ciljeve članka 151. UFEU‑a (
82
). Taj navod nameće, prema mojemu mišljenju, dva zaključka. Kao prvo, kako Vijeće ističe, ako bi se pravo na udruživanje shvaćalo na način da uključuje pravo na kolektivno pregovaranje, nadležnost predviđena člankom 153. stavkom 1. točkom (f) UFEU‑a u području „zastupanja i kolektivne obrane interesa radnika i poslodavaca” u biti bi bila lišena svojeg sadržaja. Naime, svaka mjera usvojena u skladu s tom odredbom protivila bi se isključenju koje je u članku 153. stavku 5. UFEU‑a utvrđeno u pogledu prava na udruživanje. Kao drugo, navod Suda da isključenja predviđena tom odredbom treba usko tumačiti (što je slučaj za većinu isključenja) potkopava argument danske i švedske vlade da su sastavljači Ugovorâ izvukli, u članku 153. stavku 1. točki (f) UFEU‑a, ograničenu nadležnost (za pitanja koja se odnose na kolektivnu obranu interesa radnika) iz područja za koje Unija načelno nije nadležna (pravo na udruživanje) (
83
). U tom bih pogledu dodao da se u članku 153. stavku 1. točki (f) UFEU‑a izričito spominje „zastupanje i kolektivna obrana interesa radnika i poslodavaca, uključujući suodlučivanje, podložno stavku 5.” – iz čega jasno proizlazi to da se pitanja obuhvaćena tom odredbom ne preklapaju sasvim s pitanjima obuhvaćenima člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a (
84
).
106.
Iz toga slijedi, prema mojemu mišljenju, da odredbu ili mjeru zakonodavca Unije nije moguće smatrati neusklađenom s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, na temelju puke činjenice da se odnosi na pravo na kolektivno pregovaranje. To u predmetnom slučaju znači, primjerice, da puka činjenica da članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama promiču kolektivno pregovaranje nije dovoljna da opravda utvrđenje da ta direktiva, kao cjelina, nije u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”.
107.
Što se pak tiče drugog pitanja, podsjećam na to da je Sud razvio test izravnog uplitanja u vezi s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, pri čemu nije izričito naveo primjenjuje li se taj test i u kontekstu isključenja koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, koje je također predviđeno u toj odredbi. Međutim, taj je test, prema mojemu mišljenju, na to isključenje moguće primijeniti bez mnogo poteškoća. Naime, logika je ista: kao i u slučaju isključenja koje se odnosi na „plaću”, svrha isključenja koje se tiče „prava na udruživanje” nije da se iz opsega nadležnosti Unije isključe sva pitanja koja se tiču „bilo kakve veze” s pravom na udruženje već samo instrumenti odnosno odredbe kojima je cilj uređivanje tog prava.
108.
S obzirom na ta razmatranja, teško mi je zaključiti da je cilj Direktive o primjerenim minimalnim plaćama uređivanje prava na udruživanje. Naime, kako je francuska vlada istaknula na raspravi, odredbe te direktive ne nameću uvjete za osnivanje organizacije ili pridruživanje organizaciji (kao što je sindikat). Nekoliko njezinih odredbi ima za cilj promicanje kolektivnog pregovaranja (članak 4.) i uključivanje socijalnih partnera u određivanje i ažuriranje minimalnih plaća (članak 7.). Međutim, kako sam upravo objasnio, pravo na kolektivno pregovaranje različito je od prava na udruživanje te je zakonodavac Unije nadležan, u skladu s člankom 153. stavkom 1. točkom (f) UFEU‑a, usvajati instrumente o „zastupanju i kolektivnoj obrani interesa radnika i poslodavaca”.
109.
Točno je, kako sâmo Vijeće tvrdi, da se članak 4. stavak 1. točka (d) Direktive o primjerenim minimalnim plaćama odnosi na aspekte prava na udruživanje, to jest na osnivanje, djelovanje ili upravljanje sindikata ili organizacija poslodavaca (
85
). Međutim, očito je da se ta odredba ne upliće u to pravo, već ga samo osigurava štiteći sindikate i organizacije poslodavaca od uplitanja. Nadalje, iako članak 4. stavak 2. te direktive obvezuje države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od 80 % da izrade akcijski plan povećanja te stope, ta obveza ne zahtijeva od država članica to da potiču radnike na pridruživanje sindikatu, nego samo to da povećaju broj radnika zaštićenih kolektivnim ugovorima.
110.
Naposljetku, ističem da se stajališta danske i švedske vlade usredotočuju na članak 4. stavak 1. točku (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama. One ne uzimaju u obzir sadržaj ostalih odredbi te direktive niti tvrde da su navedene odredbe najvažnije u Direktivi o primjerenim minimalnim plaćama te da odražavaju njezin „cilj” – zbog čega je teško podržati njihov navod da Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama treba u cijelosti poništiti zato što nije u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”.
111.
S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da drugi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.
2.
Drugi tužbeni razlog: Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama nije bilo moguće valjano usvojiti na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a jer se odnosi i na pitanja obuhvaćena člankom 153. stavkom 1. točkom (f) UFEU‑a
112.
Kako sam već naveo u točki 32. ovog mišljenja, danska vlada drugim tužbenim razlogom tvrdi da Parlament i Vijeće, čak i pod pretpostavkom da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama nije obuhvaćena opsegom isključenjâ iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koja se odnose na „plaću” i na „pravo na udruživanje”, taj instrument nisu mogli valjano usvojiti na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a. Konkretnije, ta vlada smatra da ta direktiva ima dva jednako važna cilja, s obzirom na to da uređuje ne samo „radne uvjete” (članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a) nego i „zastupanje i kolektivnu obranu interesa radnika i poslodavaca […]” (članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a). Navodi da svaka od tih pravnih osnova zahtijeva različit zakonodavni postupak. Naime, članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a zahtijeva jednoglasnost u Vijeću, dok članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a to ne zahtijeva. Budući da su ti postupci međusobno nespojivi, danska vlada tvrdi da Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama valja u cijelosti poništiti.
1)
Argumenti stranaka
113.
Danska i švedska vlada smatraju da se Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama odnosi ne samo na „radne uvjete” (članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a) nego i na kolektivnu obranu interesa radnika (članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a) jer se mnoge njezine odredbe, uključujući članak 4., tiču obrane tih interesa. Prema navodu tih vlada, navedene se odredbe moglo usvojiti samo jednoglasnom odlukom u Vijeću. Te vlade u tom pogledu ističu da članak 4. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama nije sporedan u odnosu na ostale odredbe te direktive jer uspostavlja opće obveze za sve države članice te stoga vjerojatno ima veći utjecaj od odredbi usmjerenih samo na određen broj država članica, kao što su članci 5. do 8. te direktive.
114.
Vijeće, Parlament, Komisija i drugi intervenijenti tvrde da je Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama usvojena na pravilnoj pravnoj osnovi. Krovni cilj te direktive odnosi se na „radne uvjete” u smislu članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a, a ne na kolektivnu obranu interesa radnika u smislu članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a. Naime, tom je instrumentu cilj povećati primjerenost zakonskih minimalnih plaća radnika kroz, među ostalim, promicanje obuhvata kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća. Kolektivno pregovaranje u fokusu je članka 4. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama samo kao sredstvo za ostvarenje tog krovnog cilja.
2)
Ocjena
115.
Podsjećam na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli. Ako analiza nekog akta Unije pokaže da on slijedi dva cilja ili da ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni, a drugi samo kao akcesoran, akt se treba temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio. Iznimno, ako je suprotno tomu utvrđeno da akt istodobno slijedi više ciljeva ili ako ima više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi tako da su primjenjive različite odredbe Ugovorâ, takva se mjera treba temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama (
86
). Međutim, korištenje dvostruke pravne osnove isključeno je ako postupak predviđen za jednu osnovu nije spojiv s postupkom predviđenim za drugu osnovu (
87
).
116.
U prilog stajalištu danske i švedske vlade, koji se u bitnome svodi na to da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama ima dva jednako važna cilja (pri čemu je prvi pružanje okvira za osiguravanje primjerenosti minimalnih plaća, a drugi promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća), moguće je istaknuti, što navedene vlade i čine, da je članak 4. te direktive (koji se odnosi na promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća) važna odredba jer se primjenjuje na sve države članice, dok se članak 5. te direktive (koji se odnosi na postupak za određivanje zakonskih minimalnih plaća) primjenjuje samo na države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće. Dakle, za razliku od članka 5., članak 4. je odredba koja se transverzalno primjenjuje. To potvrđuje činjenica da se ta odredba nalazi u poglavlju I. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koje je naslovljeno „Opće odredbe”, dok je članak 5. dio poglavlja II. tog instrumenta, koje je naslovljeno „Zakonske minimalne plaće”.
117.
Moguće je tvrditi i da članak 1. stavak 1. točke (a) i (b) Direktive o primjerenim minimalnim plaćama pokazuje da ta direktiva uspostavlja okvir za primjerenost zakonskih minimalnih plaća i promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća te da ništa u tekstu te odredbe ne sugerira da je drugi od tih ciljeva manje važan od prvog ili sporedan u odnosu na njega. U sličnom smislu, u uvodnoj izjavi 18. te direktive navodi se da se tim instrumentom „utvrđuju minimalni zahtjevi […] i […] postupovne obveze za primjerenost zakonskih minimalnih plaća”. U toj se uvodnoj izjavi dalje navodi da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama „promiče i kolektivno pregovaranje o određivanju plaća”. I iz toga je moguće zaključiti da zakonodavac Unije obama ciljevima pridaje jednaku važnost.
118.
Međutim, prema mojemu mišljenju, ta razmatranja nisu dovoljna da opravdaju argumente danske i švedske vlade. Za početak, kako sam već istaknuo u točki 76. ovog mišljenja, naslov Direktive o primjerenim minimalnim plaćama upućuje na to da se ta direktiva odnosi na „primjerene minimalne plaće u Europskoj uniji”, a ne na promicanje kolektivnog pregovaranja. Nadalje, kako sam već nekoliko puta naveo, očito je da članak 5. (a ne članak 4.) te direktive čini njezinu najvažniju odredbu. U tom pogledu ističem da je u uvodnoj izjavi 25. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama pojašnjeno da je razlog zbog kojeg ta direktiva snažno naglašava promicanje kolektivnog pregovaranja činjenica da „[d]ržave članice s velikim obuhvatom kolektivnog pregovaranja obično imaju mali udio radnika s niskim plaćama i visoke minimalne plaće”. U uvodnoj izjavi 22. tog instrumenta navodi se, jednako nedvosmisleno, da je „[k]olektivno pregovaranje o određivanju plaća koje dobro funkcionira […] važno sredstvo kojim se osigurava da su radnici zaštićeni primjerenim minimalnim plaćama […]” (
88
).
119.
Iz iznesenih elemenata proizlazi, kao prvo, da je krovni cilj Direktive o primjerenim minimalnim plaćama prikladnije opisati kao uspostavu okvira za primjerenost zakonskih minimalnih plaća nego kao promicanje kolektivnog pregovaranja i, kao drugo, da članak 4. tog instrumenta treba smatrati sredstvom za ostvarenje tog krovnog cilja. Posljedično, cilj koji se sastoji u „promicanju kolektivnog pregovaranja”, predviđen u članku 1. stavku 1. točki (b) te direktive ključan je za cilj opisan u njezinu članku 1. stavku 1. točki (a), to jest za uspostavu okvira za primjerenost zakonskih minimalnih plaća. Taj zaključak potvrđuje i Komisijin navod iz Prijedloga direktive o primjerenim minimalnim plaćama da se, „[k]ako bi se postigli [njezini] ciljevi, predloženom direktivom nastoji […] promicati kolektivno pregovaranje o plaćama u svim državama članicama” (
89
). Naposljetku, valja napomenuti da postoje i drugi primjeri sekundarnog zakonodavstva Unije koji, osim svojeg glavnog cilja, služe promicanju uloge socijalnih partnera i koji, bez obzira na to, nisu usvojeni na temelju članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a (
90
).
120.
U tim okolnostima, smatram da Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama nije trebalo usvojiti na temelju članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a te da drugi tužbeni razlog stoga treba odbiti.
B. Podredni tužbeni zahtjev: treba li poništiti članak 4. stavak 1. točku (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama?
121.
Za slučaj da Sud odluči da Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama ne treba u cijelosti poništiti, Kraljevina Danska zahtijeva, podredno, poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. te direktive, zbog njihove neusklađenosti s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a. U skladu s ustaljenom praksom Suda, djelomično poništenje akta Unije moguće je samo u mjeri u kojoj su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta. Taj uvjet nije zadovoljen ako bi djelomično poništenje akta imalo za učinak izmjenu njegove biti (
91
).
122.
Kako sam objasnio u točkama 90. do 93. ovog mišljenja, smatram da članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama nameću državama članicama nekoliko pozitivnih obveza namijenjenih promicanju kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća te da time ograničavaju državama članicama izbor metode određivanja plaća, na način koji nije u skladu s isključenjem iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”. Posljednje pitanje koje još moram razmotriti jest stoga mogu li se članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama odvojiti od ostalih odredbi te direktive.
1)
Argumenti stranaka
123.
S jedne strane, danska, švedska i njemačka vlada navode da se poništenjem isključivo članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama ne bi ugrozila učinkovitost potonje. Danska i švedska vlada u tom pogledu ističu da odredba članka 4. stavka 1. točke (d) nije postojala u Prijedlogu direktive o primjerenim minimalnim plaćama. Ta je odredba dodana tek u kasnijem stadiju zakonodavnog postupka. Stoga, prema mišljenju navedenih vlada, ostale odredbe mogu i bez te odredbe proizvoditi učinak. Nadalje, te vlade ističu da Vijeće i Parlament iznose proturječna stajališta time što, s jedne strane, smatraju neodređenima članak 4. stavak 1. točku (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama dok, s druge strane, tvrde da bi njihovo poništenje oduzelo učinak ostalim odredbama te direktive.
124.
Njemačka vlada je pak na raspravi podsjetila na to da smatra da su članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a. Međutim, ta vlada također vjeruje u to da bi se, za slučaj da Sud donese drukčiji zaključak, te odredbe, u teoriji, moglo odvojiti od ostalih odredbi te direktive. Naime, njihovo bi poništenje bit tog instrumenta ostavilo netaknutim. Članak 4. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama čak bi se moglo u cijelosti poništiti, a da se ne ugrozi koristan učinak ostalih odredbi te direktive jer on samo pruža korisno sredstvo za ostvarenje krovnog cilja te direktive.
125.
S druge strane, Parlament, Vijeće, Komisija i drugi intervenijenti smatraju da bi poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. te direktive znatno izmijenilo područje primjene i bit tog instrumenta te da navedene odredbe stoga nisu odvojive od njegova ostatka. Naime, promicanje kolektivnog pregovaranja važno je sredstvo za osiguravanje radnicima primjerenih minimalnih plaća. Osim toga, poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama lišilo bi određene opće odredbe te direktive (osobito njezin članak 1.) njihova učinka. Vijeće i francuska vlada dodaju da Direktiva o primjerenim minimalnim plaćama, ako bi se njezin članak 4. u cijelosti poništilo, više ne bi nametala obveze svim državama članicama. Umjesto toga, ona bi obveze nametala samo državama članicama u kojima postoje zakonske minimalne plaće.
2)
Ocjena
126.
Kada je riječ o pitanju jesu li članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama odvojivi od ostalih odredbi te direktive, kao prvo, slažem se s danskom i švedskom vladom da su argumenti Parlamenta i Vijeća u pogledu drugog tužbenog razloga i podrednog tužbenog zahtjeva donekle proturječni. Naime, s jedne strane, te institucije u pogledu drugog tužbenog razloga navode (kako sam istaknuo u točki 114. ovog mišljenja) da je kolektivno pregovaranje u fokusu članka 4. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama samo kao sredstvo za ostvarenje krovnog cilja te direktive. S druge strane, kada je riječ o podrednom tužbenom zahtjevu, one tvrde da je promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća jedan od stupova Direktive o primjerenim minimalnim plaćama te da bi poništenje njezina članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. njezine ostale odredbe lišilo njihova učinka.
127.
Kao drugo, iz analize u točkama 115. do 120. ovog mišljenja proizlazi to da su članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama ključni za ispunjenje jednog od ciljeva te direktive, a to je „promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća”, kako je navedeno u članku 1. stavku 1. točki (b) te direktive, pri čemu je taj cilj zapravo ključan za cilj koji se sastoji u uspostavljanju okvira za „primjerenost zakonskih minimalnih plaća” (članak 1. stavak 1. točka (a) Direktive o primjerenim minimalnim plaćama), što je krovni cilj tog instrumenta.
128.
Naime, kako sam objasnio u točki 119. ovog mišljenja, članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. samo pružaju sredstvo za ostvarenje tog krovnog cilja, a on se može ostvariti i primjenom ostalih odredbi te direktive. Kako njemačka vlada s pravom tvrdi, uska veza koja postoji između članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, s jedne strane, i ostalih odredbi te direktive, s druge strane, ne znači da bi poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. tu direktivu onemogućilo u uspostavljanju okvira za primjerenost zakonskih minimalnih plaća. Njegova uspostava možda bi bila teža, ali ne i nemoguća.
129.
Iz navedenih razmatranja proizlazi to da su članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama stoga odvojivi od njezinih ostalih članaka, koji bi u slučaju poništenja navedenih odredbi mogli u cijelosti ostati na snazi. Posljedično, za slučaj da Sud odluči da Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama ne treba u cijelosti poništiti, predlažem da se prihvati podredni tužbeni zahtjev Kraljevine Danske te da se ponište članak 4. stavak 1. točka (d) i članak 4. stavak 2. te direktive.
C. Završna napomena
130.
Za kraj bih rekao nekoliko riječi o pitanju o kojem se govorilo na raspravi, to jest o tome je li zakonodavac Unije za usvajanje Direktive o primjerenim minimalnim plaćama mogao, umjesto članka 153. stavka 2. točke (b) UFEU‑a u vezi s člankom 153. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a, upotrijebiti drugu pravnu osnovu, to jest članak 175. UFEU‑a.
131.
Podsjećam na to da članak 175. UFEU‑a daje nadležnost za usvajanje mjera namijenjenih jačanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije (
92
). Međutim, nisam uvjeren da se Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama moglo usvojiti na temelju te odredbe samo zato što bi ta direktiva smanjila socioekonomske razlike unutar Unije, promicala uzlaznu konvergenciju i olakšala uravnoteženiji razvoj Unije.
132.
Naime, kao prvo, članak 175. UFEU‑a ponajprije se odnosi na raspodjelu sredstava Unije; tu bi odredbu stoga bilo potrebno poprilično kreativno protumačiti da bi poslužila kao osnova za usvajanje Direktive o primjerenim minimalnim plaćama.
133.
Kao drugo, Sud je u svojoj sudskoj praksi pojasnio da, iako izričito isključenje usklađivanja za određena pitanja u UFEU‑u ne znači nužno da mjere usklađivanja nije moguće usvojiti na temelju ostalih odredbi UFEU‑a, zakonodavac Unije ne može upotrijebiti te ostale odredbe ako bi time „zaobišao” to izričito isključenje (
93
). Kada je riječ o predmetnom slučaju, smatram da bi zakonodavac Unije bio zaobišao isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „plaću”, da je Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama usvojio na temelju članka 175. UFEU‑a. Naime, u tom bi slučaju bio upotrijebio širu odredbu (članak 175. UFEU‑a) kako bi vratio nadležnost (u pogledu plaće) koja je člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a (lex specialis) izričito isključena iz opsega nadležnosti Unije te usvojio instrument čiji je cilj upravo uređivanje pitanja obuhvaćenih tim isključenjem.
134.
Stoga smatram da zakonodavac Unije Direktivu o primjerenim minimalnim plaćama nije mogao valjano usvojiti na temelju članka 175. UFEU‑a.
VI. Troškovi
135.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je tužba Kraljevine Danske, prema mojemu mišljenju, osnovana te da je ta stranka podnijela zahtjev u pogledu troškova, Parlamentu i Vijeću treba naložiti snošenje troškova. Međutim, Kraljevina Švedska, Kraljevina Belgija, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Portugalska Republika i Komisija, koji su intervenirali u postupak, trebaju snositi vlastite troškove u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda.
VII. Zaključak
136.
S obzirom na navedeno, predlažem da Sud:
–
u cijelosti poništi Direktivu (EU) 2022/2041 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji, zato što nije u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a te stoga ni u skladu s načelom dodjeljivanja ovlasti utvrđenim u članku 5. stavku 2. UEU‑a;
–
naloži Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije snošenje troškova;
–
naloži Kraljevini Švedskoj, Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici, Velikom Vojvodstvu Luksemburgu, Portugalskoj Republici i Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Vidjeti članak 2. UEU‑a.
(
3
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. (SL 2022., L 275, str. 33.)
(
4
)	Vidjeti „Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji” od 28. listopada 2020., COM(2020) 682 final (u daljnjem tekstu: Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama).
(
5
)	Von der Leyen, U., Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju 2019. – 2024., Uvodna izjava na plenarnoj sjednici Europskog parlamenta od 16. srpnja 2019.; Govor na plenarnoj sjednici Europskog parlamenta od 27. studenoga 2019., Ured za publikacije Europske unije, Luxembourg, 2020., str. 10.
(
6
)	Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama, str. 2.
(
7
)	Vidjeti Schulten, T., i Müller, T., „A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union”, Italian Labour Law e‑Journal, sv. 14., br. 1. 2021., str. 7.
(
8
)	Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama, str. 2.
(
9
)	Vidjeti „Rezultat glasovanja – Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji (prvo čitanje)”, Dokument ST_13171_2022_INIT, str. 2., dostupan na: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.
(
10
)	Vidjeti „Obrazloženo mišljenje o primjeni načelâ supsidijarnosti i proporcionalnosti”, Dokument ST_14106_2020_INIT, str. 4., dostupan na: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.
(
11
)	Vidjeti „Nacrt direktive Europskog parlamenta i Vijeća o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji (prvo čitanje) – Donošenje zakonodavnog akta – Izjave”, Dokument ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, str. 2., dostupan na: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	Vidjeti „Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU”, dostupan na: https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products‑eurostat‑news/-/ddn-20220128‑2.
(
13
)	Radni dokument službi Komisije, „Sažetak procjene učinka priložen dokumentu Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji” (SWD(2020) 246 final)
(
14
)	Vidjeti članak 1. stavak 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama. Vidjeti također članak 5. stavak 1. te direktive, u kojem se spominje cilj „postizanja pristojnog životnog standarda, smanjenja siromaštva unatoč zaposlenju, kao i promicanja socijalne kohezije i uzlazne socijalne konvergencije te smanjenja razlike u plaćama na temelju spola”.
(
15
)	Naravno, bilo je nekih iznimaka kao što je načelo jednake plaće, utvrđeno u članku 119. UEEZ‑a (vidjeti presudu od 25. svibnja 1971., Defrenne_80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Neki instrumenti sekundarnog prava kojima je unaprijeđena socijalna politika usvojeni su i prije Ugovora iz Amsterdama, kao što je Direktiva Vijeća 93/104/EZ od 23. studenoga 1993. o određenim vidovima organizacije radnog vremena (SL 1993., L 307, str. 18.), koja je usvojena na temelju članka 118.a UEZ‑a (vidjeti presudu od 12. studenoga 1996., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 76.).
(
18
)	Direktiva 2008/104/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje (SL 2008., L 327, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 280.)
(
19
)	Direktiva 2003/88/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. studenoga 2003. o određenim vidovima organizacije radnog vremena (SL 2003., L 299, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 31.)
(
20
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. (SL 2019., L 186, str. 105.)
(
21
)	SL 2017., C 428, str. 10.
(
22
)	Vidjeti uvodnu izjavu 12. europskog stupa socijalnih prava.
(
23
)	Vidjeti presudu od 18. prosinca 2007. (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	Vidjeti, među ostalim, Rönnmar, M. „Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007.‑2008., sv. 10, Hart Publishing, 2008., str. 493. do 524.
(
25
)	Kako to pokazuju reakcije danske vlade tijekom zakonodavnog postupka usvajanja Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koje sam prikazao u točki 14. ovog mišljenja.
(
26
)	Vidjeti https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Vidjeti Garben S., „Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive”, u Ratti, L., Brameshuber, E. i Pietrogiovanni, V. (urednici), „The EU Directive on Adequate Minimum Wages – Context, Commentary and Trajectories”, Hart Publishing, 2024., poglavlje 3., str. 25.
(
28
)	Vidjeti presudu od 15. travnja 2008., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223L; u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Impact), t. 122. Podsjećam na to da članak 151. UFEU‑a predviđa da: „Unija i države članice imaju za cilj promicanje zapošljavanja, poboljšanje životnih i radnih uvjeta, kako bi se na putu napretka omogućilo njihovo usklađivanje, odgovarajuću socijalnu zaštitu, socijalni dijalog, razvoj ljudskih potencijala u smislu trajne visoke stope zaposlenosti i borbe protiv isključenosti.”
(
29
)	Presuda od 13. rujna 2007. (C‑307/05, EU:C:2007:509, u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Del Cerro Alonso, t. 41.)
(
30
)	Točke 124. i 125.
(
31
)	Presuda od 10. lipnja 2010. (C‑395/08 i C‑396/08, EU:C:2010:329, u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Bruno i dr., t. 37.)
(
32
)	Presuda od 19. lipnja 2014. (C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12, EU:C:2014:2005; u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Specht i dr., t. 33.)
(
33
)	Radni dokument službi Komisije, „Sažetak procjene učinka priložen dokumentu Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji”, COM(2020) 682 final, str. 71. Komisija je u tom dokumentu navela da iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a i sudske prakse Suda u pogledu tumačenja te odredbe (među ostalim iz presuda u predmetima Del Cerro Alonso i Impact) proizlazi to da iako Uniji nije cilj uskladiti razinu minimalnih plaća u čitavoj Europskoj uniji, ona može raditi na uspostavi okvira koji se ne „upliće u nadležnost država članica i socijalnih partnera da utvrde podrobne modalitete svojih okvira za određivanje minimalnih plaća i, osobito, razinu svojih minimalnih plaća […]” (vidjeti str. 72.).
(
34
)	Vidjeti također Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama, u kojem je Komisija navela da predložena direktiva, „[b]udući da ne sadržava mjere koje izravno utječu na visinu plaće, […] u potpunosti poštuje ograničenja djelovanja Unije utvrđena člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a”.
(
35
)	Vidjeti također, među ostalim, „Mišljenje Europskog odbora regija – Primjerene minimalne plaće u Europskoj uniji” (SL 2021., C 175, str. 89.), prema kojem „pravna osnova članka 153. UFEU‑a […] ne dopušta izravno uplitanje u određivanje naknade unutar Europske unije”; međutim, dopušta utvrđivanje „[ciljeva]” i „postupk[a] kojim se u potpunosti uvažava postojeće nacionalno zakonodavstvo o minimalnoj plaći i uloga socijalnih partnera”.
(
36
)	Moje isticanje
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Ibid.
(
39
)	Vidjeti, primjerice, članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama.
(
40
)	Vidjeti Garben S., bilješka 27., op. cit., str. 25.
(
41
)	Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, t. 173. do 176.)
(
42
)	Točka 176., moje isticanje
(
43
)	Vidjeti presudu Impact, t. 123. (moje isticanje).
(
44
)	Ibid., t. 124.
(
45
)	Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
(
46
)	Vidjeti također presude u predmetima Del Cerro Alonso (t. 40.), Impact (t. 123.) i Bruno i dr. (t. 36.). Tom ću se pitanju vratiti u točkama 67. do 69. ovog mišljenja.
(
47
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 11. studenoga 2004., Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, t. 33.). Vidjeti također presudu od 22. prosinca 2010., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres (C‑444/09 i C‑456/09, EU:C:2010:819, t. 58.).
(
48
)	Sklopljenog 18. ožujka 1999. i priloženog Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.)
(
49
)	Direktiva od 15. prosinca 1997. o Okvirnom sporazumu o radu s nepunim radnim vremenom koji su sklopili UNICE, CEEP i ETUC (SL 1998., L 14, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 131.)
(
50
)	Direktiva od 27. studenoga 2000. (SL 2000., L 303, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 69. i ispravak SL 2020., L 63, str. 9.)
(
51
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. (SL 2006., L 204, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 246. i ispravci SL 2017., L 162, str. 56. i SL 2019., L 191, str. 45.). Vidjeti, osobito, članak 1. stavak 2. podstavak (b) te direktive, prema kojem „[o]na […] sadrži odredbe za provedbu načela jednakog postupanja” s obzirom na, među ostalim, „radne uvjete, uključujući plaću”.
(
52
)	Direktiva od 29. lipnja 2000. (SL 2000., L 180, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 19.). Vidjeti članak 3. stavak 1. točku (c) te direktive, prema kojem se ona „primjenjuje na sve osobe, kako u javnom tako i u privatnom sektoru, uključujući javna tijela” s obzirom na, među ostalim, „rad i radne uvjete, uključujući otkaz i plaću”.
(
53
)	Ta direktiva, uvelike poput Direktive Vijeća 97/81/EZ o radu s nepunim radnim vremenom, nastoji osigurati poštovanje načela jednakog postupanja, uključujući s obzirom na plaće, u odnosu na određenu kategoriju radnika (radnike zaposlene preko poduzeća za privremeno zapošljavanje).
(
54
)	Direktiva 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (SL 1997., L 18, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 127.). Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C‑620/18, EU:C:2020:1001, t. 71. do 85.), koja se odnosila na zahtjev Mađarske da Sud poništi Direktivu (EU) 2018/957 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. lipnja 2018. o izmjeni Direktive o upućenim radnicima zato što je njome povrijeđen članak 153. stavak 5. UFEU‑a. Sud je odbio taj zahtjev, utvrdivši da je spornom Direktivom samo usklađeno zakonodavstvo država članica o upućivanju radnika kako bi se osiguralo da upućeni radnici uživaju sve, ili gotovo sve, uvjete zaposlenja koje propisuje država članica domaćin, uključujući uvjete u vezi s plaćom.
(
55
)	Vidjeti, osobito, članak 7. Direktive o radnom vremenu, naslovljen „Godišnji odmor”, čiji stavak 1. predviđa: „Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi svaki radnik imao pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od najmanje četiri tjedna, ovisno o uvjetima za stjecanje prava i za odobravanje takvog odmora utvrđenim nacionalnim propisima i/ili praksom.”
(
56
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. (SL 2008., L 283, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 128.). Tom se direktivom nastoji osigurati plaćanje nepodmirenih potraživanja zaposlenikâ (uključujući plaće) u slučaju insolventnosti njihova poslodavca, ali joj nije cilj uređivanje „plaća”.
(
57
)	Za dodatan primjer u tom pogledu vidjeti Direktivu (EU) 2019/1158 od 20. lipnja 20219. o ravnoteži između poslovnog i privatnog života roditelja i pružatelja skrbi i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2010/18/EU (SL 2019., L 188, str. 79.), u čijoj se uvodnoj izjavi 31. navodi da bi „[d]ržave članice trebale […] odrediti primjerenu razinu plaće ili naknade plaće za minimalno neprenosivo razdoblje roditeljskog dopusta”. Međutim, izraz „primjeren” prisutan je samo u preambuli te direktive, ne i u njezinim odredbama. U članku 1. te direktive pojašnjeno je da njezina svrha nije utvrditi razinu te plaće ili način njezina određivanja, već propisati „minimaln[e] zahtjev[e] namijenjen[e] ostvarenju ravnopravnosti muškaraca i žena u pogledu njihovih mogućnosti na tržištu rada i postupanja prema njima na radnome mjestu tako da se olakša usklađivanje poslovnog i obiteljskog života” radnicima koji su roditelji ili pružatelji skrbi.
(
58
)	Kao što bi to, primjerice bio slučaj, s direktivom koja bi se ticala samo najnižih, a ne svih plaća.
(
59
)	Vidjeti točku 52. ovog mišljenja.
(
60
)	Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, t. 173.)
(
61
)	Vidjeti Menegatti E. „Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e‑journal (1), sv. 14., 2021., str. 29.
(
62
)	Moguće je spomenuti i članak 4. stavak 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama, koji predviđa da se „[a]kcijskim planom utvrđuju […] jasan vremenski okvir i konkretne mjere za postupno povećanje stope obuhvata kolektivnog pregovaranja, uz potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera”.
(
63
)	Moje isticanje
(
64
)	Te kriterije čine (a) kupovna moć zakonskih minimalnih plaća uzimajući u obzir troškove života; (b) opća razina plaća i njihova distribucija; (c) stopa rasta plaća; i (d) dugoročne nacionalne razine i kretanja produktivnosti.
(
65
)	Vidjeti također, u tom pogledu, uvodnu izjavu 26. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama.
(
66
)	Vidjeti Sagan, A. i Schmidt, A., „The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)”, u Ratti, L., Brameshuber, E. i Pietrogiovanni, V. (urednici) „The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories”, Hart Publishing, 2024., str. 202.
(
67
)	Vidjeti također Blanke, T., „Fair and just working conditions (Article 31)”, European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bercusson, B. (urednik), Nomos, Baden Baden, 2002., str. 537.; i Bogg, A. „Article 31 – Fair and just working conditions”, u Peers, S., Hervey, T, Kenner, J. i Ward, A. (urednici), The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, London, 2014., str. 855. i 856. Pitanje je li članak 31. stavak 1. Povelje primjenjiv na radne uvjete kao što je „plaća” bilo je predmet rasprave u pravnoj teoriji jer se čini da je ta odredba prvotno uvrštena radi osiguravanja zdravlja i sigurnosti radnikâ, kako su zaštićeni Direktivom Vijeća 89/391/EEZ od 12. lipnja 1989. o uvođenju mjera za poticanje poboljšanja sigurnosti i zdravlja radnika na radu (SL 1989., L 183, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 50.).
(
68
)	Moje isticanje
(
69
)	Vidjeti Sjödin, E., „European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU”, European Labour Law Journal, sv. 13(2), 2022., str. 283.
(
70
)	Taj zaključak može se izvesti i u pogledu horizontalnih odredbi (u poglavlju III.) i završnih odredbi (u poglavlju IV.) Direktive o primjerenim minimalnim plaćama.
(
71
)	Moje isticanje
(
72
)	Ibid.
(
73
)	Vidjeti Menegatti, E., „Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e‑Journal, sv. 14., br. 1, 2021., str. 25.
(
74
)	Prema podacima OECD‑a, samo 8 od 27 država članica trenutačno doseže prag od 80 % predviđen u članku 4. stavku 2. Direktive o primjerenim minimalnim plaćama (čini se da i Danska i Švedska premašuju taj prag) (vidjeti https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias‑ictwss‑database.html).
(
75
)	Naime, čini se da ne postoji ni općepriznat način mjerenja obuhvata kolektivnog pregovaranja ni općeprihvaćena baza podataka o obuhvatu kolektivnog pregovaranja u pojedinim državama članicama.
(
76
)	Vidjeti točke 67. do 69. ovog mišljenja.
(
77
)	Članak 12. stavak 1. Povelje predviđa da „[s]vatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima, što podrazumijeva i pravo svakoga na osnivanje sindikata i pristupanje njima radi zaštite svojih interesa” (moje isticanje).
(
78
)	Članak 28. Povelje, naslovljen „Pravo na kolektivno pregovaranje i djelovanje”, predviđa da „[r]adnici i poslodavci ili njihove organizacije imaju, u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom, pravo na pregovaranje i sklapanje kolektivnih ugovora na odgovarajućim razinama i, u slučaju sukoba interesa, pravo na poduzimanje kolektivnog djelovanja za obranu svojih interesa, uključujući i štrajk”.
(
79
)	Povelja Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika usvojena je na sastanku Europskog vijeća održanom 9. prosinca 1989. u Strasbourgu te je iznesena u dokumentu Komisije COM(89) 471 od 2. listopada 1989. Njome su uspostavljena glavna načela na kojima počiva europski model radnog prava.
(
80
)	Vidjeti preambulu Povelje: „[o]va Povelja potvrđuje, uz dužno poštovanje nadležnosti i zadataka Unije te načela supsidijarnosti, prava koja proizlaze osobito iz […] socijalnih povelja koje su usvojile Unija i Vijeće Europe”.
(
81
)	Naime, s jedne strane, člankom 11. Povelje Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika štitilo se pravo na udruživanje poslodavaca i radnika „kako bi s ciljem zaštite svojih gospodarskih i socijalnih interesa mogli osnivati profesionalne organizacije ili sindikate po svojem izboru” [neslužbeni prijevod]. S druge strane, članak 12. tog instrumenta odnosio se na „pravo na pregovaranje i sklapanje kolektivnih ugovora pod uvjetima predviđenima u nacionalnom zakonodavstvu i praksi” [neslužbeni prijevod].
(
82
)	Vidjeti presudu u predmetu Impact, t. 122. Podsjećam na to da članak 151. UFEU‑a predviđa da: „Unija i države članice imaju za cilj promicanje zapošljavanja, poboljšanje životnih i radnih uvjeta, kako bi se na putu napretka omogućilo njihovo usklađivanje, odgovarajuću socijalnu zaštitu, socijalni dijalog, razvoj ljudskih potencijala u smislu trajne visoke stope zaposlenosti i borbe protiv isključenosti.”
(
83
)	Prema mojemu shvaćanju, te vlade odnos između članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a („kolektivna obrana interesa radnika i poslodavaca”) i isključenja iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, smatraju suprotnim odnosu između isključenja koje se odnosi na „plaću” predviđenog u potonjoj odredbi i članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a („radni uvjeti”) (vidjeti, u tom pogledu, točku 65. ovog mišljenja).
(
84
)	Moje isticanje
(
85
)	Ta odredba obvezuje države članice da poduzmu mjere „za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog međusobnog uplitanja ili uplitanja njihovih predstavnika ili članova u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje” (moje isticanje).
(
86
)	Vidjeti presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 36. i 37. i navedenu sudsku praksu).
(
87
)	Vidjeti mišljenje 1/15 (Sporazum između EU‑a i Kanade o podacima iz PNR‑a) od 26. srpnja 2017. (EU:C:2017:592, t. 78.).
(
88
)	Moje isticanje
(
89
)	Prijedlog direktive o primjerenim minimalnim plaćama, str. 2. (moje isticanje)
(
90
)	Vidjeti, osobito, Direktivu 2006/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada (preinaka) (SL 2006., L 204, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 246. i ispravci SL 2017., L 162, str. 56. i SL 2019., L 191, str. 45.), čiji članak 21. stavak 1. predviđa da „[d]ržave članice u skladu s nacionalnim tradicijama i praksom poduzimaju odgovarajuće mjere za promicanje socijalnog dijaloga među socijalnim partnerima s ciljem poticanja jednakog postupanja, primjerice praćenjem praksi na radnom mjestu i kod pristupa zapošljavanju, strukovnom osposobljavanju i napredovanju kao i praćenjem kolektivnih ugovora, kodeksa ponašanja, istraživanja odnosno razmjene iskustava i dobrih praksi.”
(
91
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće (C‑626/18, EU:C:2020:1000, t. 28. i navedenu sudsku praksu). Moje isticanje
(
92
)	U toj je odredbi propisano da „[d]ržave članice provode svoje ekonomske politike i koordiniraju ih tako da ostvaruju i ciljeve određene člankom 174. Oblikovanje i provedba politika i djelovanja Unije i provedba unutarnjeg tržišta vode računa o ciljevima određenima u članku 174. i doprinose njihovom ostvarenju. Jednako tako Unija podupire ostvarivanje tih ciljeva svojim djelovanjem kroz strukturne fondove […], Europsku investicijsku banku i ostale postojeće financijske instrumente. […] Ako se pokaže potreba za određenim posebnim djelovanjima izvan okvira fondova, Vijeće može, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom te Odborom regija, odlučiti o takvim djelovanjima, ne dovodeći pritom u pitanje mjere donesene u okviru drugih politika Unije.”
(
93
)	Vidjeti presudu od 5. listopada 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće (C‑376/98, EU:C:2000:544, t. 79.).