DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
16. juli 2015 (*)
»Traktatbrud – direktiv 2001/37/EF – fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer – artikel 2, nr. 4), og artikel 8 – forbud mod markedsføring af tobak, som indtages oralt – løs snus«
I sag C-468/14,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 13. oktober 2014,
Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og M. Clausen, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Danmark ved C. Thorning og M. Wolff, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, og dommerne M. Safjan (refererende dommer) og A. Prechal,
generaladvokat: N. Wahl
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1        Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, nr. 4), sammenholdt med artikel 8, i direktiv 2001/37/EF af 5. juni 2001 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer (EFT L 194, s. 26) ved at opretholde en retstilstand, hvor salg af løs snus er tilladt.
Retsforskrifter
EU-retten
2        Det følger af artikel 15 i direktiv 2001/37, at dette direktiv ophævede Rådets direktiv 89/622/EØF af 13. november 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om mærkning af tobaksvarer (EFT L 359, s. 1). I overensstemmelse med dets artikel 16 trådte direktiv 2001/37 i kraft den 18. juli 2001.
3        Følgende fremgår af 28. betragtning til direktivet:
»Direktiv 89/622[…] forbød markedsføring af visse typer tobak, der indtages oralt. Sverige er ifølge artikel 151 i akten [vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningen af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1, herefter »akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse«),] undtaget fra nævnte direktivs bestemmelser herom.«
4        Artikel 2, nr. 4), i direktiv 2001/37 indeholder følgende definition:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4)      »tobak, som indtages oralt«: varer, der er bestemt til oral indtagelse, med undtagelse af varer bestemt til at ryges eller tygges, og som helt eller delvis består af tobak i form af pulver eller fine partikler eller enhver kombination af disse former – navnlig varer i portionsbreve eller porøse breve – eller i en form, der minder om et levnedsmiddel.«
5        Direktivets artikel 8 med overskriften »Tobak, der indtages oralt« bestemmer:
»Medlemsstaterne forbyder markedsføring af tobak, som indtages oralt, jf. dog artikel 151 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse.«
6        Ifølge artikel 31, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (EUT L 127, s. 1) ophæves direktiv 2001/37 med virkning fra den 20. maj 2016, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til fristerne for gennemførelse i national ret af sidstnævnte direktiv.
Dansk ret
7        § 19 i lov nr. 375 om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer af 6. juni 2002 (herefter »lov nr. 375«) bestemmer:
»Salg af pulveriseret tobak i form af snus pakket i porøse portionsbreve eller lignende til indlægning i mundhulen er ikke tilladt.«
8        Lov nr. 536 om ændring af lov om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer, lov om forbud mod salg af tobak og alkohol til personer under 16 år og lov om forbud mod tobaksreklame mv. af 17. juni 2008 ændrede ikke forbuddet mod snus som fastsat i § 19 i lov nr. 375.
9        Lovbekendtgørelse nr. 1022 af lov om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer af 21. oktober 2008 ændrede heller ikke forbuddet mod snus som fastsat i § 19 i lov nr. 375.
Den administrative procedure
10      Snus er en fintmalet eller skåret tobaksvare, der sælges løst eller i små portionsbreve og er beregnet til at blive indtaget ved at placere den i mundhulen mellem tandkødet og læben.
11      Den 28. juni 2011 anmodede Kommissionen, inden for rammerne af en såkaldt »EU Pilotsag«, de danske myndigheder om oplysninger vedrørende gennemførelsen af artikel 2, nr. 4), sammenholdt med artikel 8, i direktiv 2001/37 for så vidt angår salg af snus. Kommissionen bemærkede, at det ifølge de foreliggende oplysninger efter § 19 i lov nr. 375 ikke var tilladt at sælge pulveriseret tobak i form af snus pakket i porøse portionsbreve til indlægning i mundhulen. Kommissionen ønskede oplyst, om ordene »eller lignende« henviste til indpakningen eller til formen for snus, og hvorvidt salg af løs snus var forbudt efter de danske bestemmelser.
12      Den 21. oktober 2011 besvarede de danske myndigheder Kommissionens anmodning og anførte, at ordene »eller lignende« i § 19 i lov nr. 375 henviste til indpakningen, dvs. porøse portionsbreve, og ikke til formen for snus.
13      Kommissionen udledte af denne besvarelse, at salg af løs snus var tilladt i Danmark i henhold til § 19 i lov nr. 375. Da Kommissionen var af den opfattelse, at Kongeriget Danmark havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2001/37, sendte den den 22. juni 2012 en åbningsskrivelse til denne medlemsstat.
14      I deres svar af 24. august 2012 på denne åbningsskrivelse meddelte de danske myndigheder, at den danske regering tog Kommissionens vurdering til efterretning og havde besluttet inden udgangen af marts 2013 at fremsætte et lovforslag, der ville fastsætte et forbud mod salg af løs snus i Danmark.
15      Ved skrivelse af 25. oktober 2012 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse, som blev modtaget af Kongeriget Danmark samme dag, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen. Kommissionen anførte i denne forbindelse, at eftersom der hverken forelå et lovforslag eller en klar tidsplan for dets vedtagelse, havde de danske myndigheder ikke i tilstrækkelig grad forpligtet sig til at vedtage lovgivning med henblik på at rette op på den omhandlede situation inden for en rimelig tidsfrist.
16      Ved skrivelse af 23. januar 2013 fremsendte de danske myndigheder til Kommissionen et udkast til et lovforslag, der havde til formål at fastsætte et dansk forbud mod salg af løs snus, samt en tidsplan for den lovgivningsproces, der skulle føre til lovforslagets vedtagelse.
17      Ved skrivelse af 30. september 2013 meddelte de danske myndigheder Kommissionen, at den danske regering den 20. marts 2013 for Folketinget havde fremsat et forslag til en lov, der fastsatte et forbud mod salg af løs snus i Danmark, men at lovforslaget var blevet forkastet ved tredjebehandlingen den 27. juni 2013.
18      Idet Kommissionen bemærkede, at de danske myndigheder, efter at lovforslaget blev forkastet, ikke var fremkommet med nogen tilsagn med henblik på at overholde direktiv 2001/37 for så vidt angår salget af løs snus i Danmark, anlagde Kommissionen det foreliggende søgsmål.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
19      Kommissionen har gjort gældende, at løs snus er tobak, som indtages oralt, som defineret i artikel 2, nr. 4), i direktiv 2001/37. Det fuldstændige forbud mod markedsføring af tobak til oral indtagelse, herunder snus, i alle medlemsstater med undtagelse af Sverige følger utvetydigt af direktivets artikel 8. Et sådant forbud er begrundet i tungtvejende hensyn til befolkningens sundhed, navnlig beskyttelse af unge mod nikotinafhængighed.
20      Under disse omstændigheder er det Kommissionens opfattelse, at Kongeriget Danmark ved at opretholde en retstilstand, som kun forbyder salg af snus til oral indtagelse, der er pakket i porøse portionsbreve, men ikke salg af løs snus, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, nr. 4), sammenholdt med artikel 8, i direktiv 2001/37.
21      Kongeriget Danmark har medgivet, at det ved fortsat at tillade salg af løs snus har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2001/37.
22      Kongeriget Danmark har anført, at sundhedsministeren, efter Folketinget den 27. juni 2013 forkastede regeringens lovforslag, den 9. december 2014 sendte et nyt lovforslag i høring, der har til formål at indføre et fuldstændigt forbud mod at markedsføre snus. Kongeriget Danmark har angivet, at dette lovforslag, der er vedlagt som bilag til Kongeriget Danmarks svarskrift, forventedes fremsat for Folketinget ultimo januar 2015 med henblik på vedtagelse ultimo februar 2015.
Domstolens bemærkninger
23      Det følger af artikel 8 i direktiv 2001/37, at medlemsstaterne med forbehold af artikel 151 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse skal forbyde markedsføring af tobak, som indtages oralt, som defineret i direktivets artikel 2, nr. 4).
24      Det er ubestridt, at snus er en tobaksvare, som opfylder de fornødne betingelser med henblik på at kunne kvalificeres som »tobak, som indtages oralt« som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse.
25      Med forbehold af artikel 151 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse forbyder artikel 8 i direktiv 2001/37 følgelig markedsføring af snus i alle medlemsstaterne og dette ikke kun i form af portionsbreve eller porøse breve, men også i andre former.
26      I det foreliggende tilfælde har Kommissionen foreholdt Kongeriget Danmark at have opretholdt en retstilstand, hvor salg af løs snus fortsat er tilladt.
27      Kongeriget Danmark har medgivet, at det påståede traktatbrud foreligger, og har herved gjort gældende, at sundhedsministeren har fremsat et lovforslag med henblik på indførelse af et fuldstændigt forbud mod at markedsføre snus i Danmark.
28      I denne henseende bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, ifølge fast retspraksis skal vurderes på baggrund af forholdene i den omhandlede medlemsstat, således som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og de ændringer, der er sket efterfølgende, kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. domme Kommissionen mod Grækenland, C-200/88, EU:C:1990:422, præmis 13, og Kommissionen mod Belgien, C-317/14, EU:C:2015:63, præmis 34).
29      Det er således ubestridt, at Kongeriget Danmark på tidspunktet for udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til i sin nationale retsorden at sikre en fuldstændig gennemførelse af artikel 2, nr. 4), sammenholdt med artikel 8, i direktiv 2001/37 for så vidt angår snus.
30      Heraf følger, at Kommissionen må gives medhold i sit søgsmål.
31      Det må derfor fastslås, at Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, nr. 4), sammenholdt med artikel 8, i direktiv 2001/37 ved at opretholde en retstilstand, hvor salg af løs snus er tilladt.
Sagens omkostninger
32      I medfør af artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Danmark har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Niende Afdeling):
1)      Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, nr. 4), sammenholdt med artikel 8, i direktiv 2001/37/EF af 5. juni 2001 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer ved at opretholde en retstilstand, hvor salg af løs snus er tilladt.
2)      Kongeriget Danmark betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: dansk.