62015CC0019
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 18 februari 2016 (
1
)
Mål C‑19/15
Verband Sozialer Wettbewerb e.V.
mot
Innova Vital GmbH
(begäran om förhandsavgörande från Landgericht München I (domstol i första instans i München I, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande — Konsumentskydd — Förordning (EG) nr 1924/2006 — Artikel 1.2 — Tillämpningsområde — Näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel som ska levereras som sådana till slutkonsumenten — Påståenden i kommersiella meddelanden riktade uteslutande till yrkesverksamma”
I – Inledning
1.
Den begäran om förhandsavgörande som Landgericht München I (domstol i första instans i München I, Tyskland) har framställt avser tolkningen av artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (
2
).
2.
Begäran har framställts i ett mål mellan en förening som tillvaratar sina medlemmars kommersiella intressen och ett bolag som saluför ett kosttillskott. Målet rör påståenden i en reklamförsändelse som bolaget skickade ut till enbart läkare. Domstolen ska för första gången pröva om kraven i förordning nr 1924/2006 är tillämpliga när näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel som är avsedda för konsumenter förekommer i kommersiella meddelanden som inte riktar sig direkt till konsumenter, utan till yrkesverksamma.
II – Tillämpliga bestämmelser
3.
Skälen 1, 4, 9, 16, 23 och 29 i förordning nr 1924/2006 har följande lydelse:
”(1)
Allt fler av de livsmedel som säljs och marknadsförs i gemenskapen är försedda med näringspåståenden och hälsopåståenden. För att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet och underlätta konsumenternas val bör de produkter som släpps ut på marknaden, inbegripet importerade produkter, vara säkra och korrekt märkta. …
...
(4)
Denna förordning bör tillämpas på alla näringspåståenden och hälsopåståenden i kommersiella meddelanden, inbegripet bland annat generisk reklam för livsmedel och reklamkampanjer, exempelvis sådana som helt eller delvis stöds av offentliga myndigheter. Den bör inte gälla sådana påståenden som inte är kommersiella meddelanden, som exempelvis riktlinjer eller kostråd utfärdade av offentliga folkhälsomyndigheter eller organ, och inte heller icke-kommersiella meddelanden och information i pressen och i vetenskapliga publikationer. ...
...
(9)
Det finns ett antal näringsämnen och andra ämnen … med näringsmässiga eller fysiologiska effekter som kan finnas i ett livsmedel och bli föremål för ett påstående. Därför bör det fastställas allmänna principer som gäller samtliga påståenden om livsmedel, i syfte att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och ge konsumenterna tillräckligt med information för att de skall kunna göra sina val med fullständig tillgång till alla fakta samt för att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för livsmedelsindustrin.
...
(16)
Det är viktigt att påståenden om livsmedel kan förstås av konsumenten, och konsumenterna bör skyddas mot vilseledande påståenden. ...
...
(23)
Hälsopåståenden bör endast godkännas för användning i gemenskapen efter en vetenskaplig bedömning av högsta möjliga standard. För att säkerställa en harmoniserad vetenskaplig bedömning av dessa påståenden bör Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet göra dessa bedömningar. …
...
(29)
För att säkerställa att hälsopåståendena är sanningsenliga, tydliga, tillförlitliga och meningsfulla för konsumenternas val av en hälsosam kost bör formuleringen och presentationen av hälsopåståendet beaktas i yttrandet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och i de efterföljande förfarandena.”
4.
Artikel 1.1 och 1.2 i förordningen har följande lydelse:
”1.   Denna förordning harmoniserar de bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar och som gäller näringspåståenden och hälsopåståenden, för att säkerställa en väl fungerande inre marknad och en hög konsumentskyddsnivå.
2.   Denna förordning skall tillämpas på näringspåståenden och hälsopåståenden i kommersiella meddelanden, oavsett om dessa är i form av märkning och presentation av eller reklam för livsmedel som skall levereras som sådana till slutkonsumenten. …”
5.
Artikel 2.1 a i förordning nr 1924/2006 hänvisar, för tillämpningen av förordningen, till definitionerna av ”livsmedel” och ”slutkonsument” som återfinns i artiklarna 2 och 3 led 18 i förordning (EG) nr 178/2002 (
3
). I punkt 2 leden 1, 4 och 5 i den artikeln definieras ”påstående”, ”näringspåstående” och ”hälsopåstående” i den mening som avses i förordning nr 1924/2006.
6.
I kapitel II, som innehåller artiklarna 3–7, i förordning nr 1924/2006 fastställs de allmänna principerna för användningen av närings- och hälsopåståenden.
7.
I artikel 3, med rubriken ”Allmänna principer för samtliga påståenden” anges att ”[n]äringspåståenden och hälsopåståenden får användas på märkning och presentation av och i reklam för livsmedel som släpps ut på marknaden i gemenskapen endast om de är förenliga med bestämmelserna i denna förordning”. Det läggs till att ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av direktiven 2000/13/EG[ (
4
)] och 84/450/EEG[ (
5
)] får användningen av näringspåståenden och hälsopåståenden [bland annat] inte vara felaktig, tvetydig eller vilseledande”.
8.
Artikel 5 har rubriken ”Allmänna villkor”. I artikel 5.1 och 5.2 preciseras att användningen av näringspåståenden och hälsopåståenden är tillåten endast om de villkor som anges i den artikeln är uppfyllda och ”om genomsnittskonsumenten kan förväntas förstå de gynnsamma effekter som anges i påståendet”.
9.
I kapitel III i förordning nr 1924/2006, som innehåller artiklarna 8 och 9, föreskrivs särskilda villkor för användningen av näringspåståenden.
10.
Kapitel IV i samma förordning, där artiklarna 10–19 återfinns, innehåller särskilda bestämmelser om hälsopåståenden.
11.
Artikel 10 har rubriken ”Särskilda villkor”. I artikel 10.1 och 10.2 föreskrivs följande:
”1.   Hälsopåståenden skall förbjudas om de inte uppfyller de allmänna kraven i kapitel II och de särskilda kraven i detta kapitel och är godkända i enlighet med denna förordning och ingår i de förteckningar över godkända påståenden som föreskrivs i artiklarna 13 och 14.
2.   Hälsopåståenden skall endast tillåtas om [de uppgifter som anges i denna punkt] anges i märkningen eller … i presentationen och reklamen”.
12.
Artikel 13 gör det möjligt att använda de hälsopåståenden som anges i bestämmelsen ”utan att genomgå de [godkännandeförfaranden] som föreskrivs i artiklarna 15–19” förutsatt att de återfinns i ”den förteckning som avses i punkt 3” i den artikeln, att de ”bygger på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation” och att de ”förstås väl av genomsnittskonsumenten”.
13.
Artikel 14 gör det möjligt att använda ”påståenden om minskad sjukdomsrisk” och ”påståenden om barns utveckling och hälsa” om ”de i enlighet med det förfarande som avses i artiklarna 15, 16, 17 och 19 i denna förordning har godkänts”.
III – Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen
14.
Verband Sozialer Wettbewerb e.V. (nedan kallad Verband Sozialer Wettbewerb) är en tysk förening som enligt stadgarna har till uppgift att försvara sina medlemmars kommersiella intressen, vilket bland annat innebär att föreningen ser till att reglerna om lojal konkurrens iakttas.
15.
Innova Vital GmbH (nedan kallat Innova Vital), som är tyskt bolag vars verkställande direktör är läkare, saluför en emulsion som innehåller vitamin D3 som ges i form av droppar. Emulsionen betecknas ”Innova Mulsin® Vitamin D3”.
16.
I november 2013 riktade Innova Vitals verkställande direktör en försändelse uteslutande till namngivna läkare. I den angavs att detta kosttillskott bidrar till att förebygga sjukdomar som orsakas av brist på vitamin D, och löd som följer:
”Ni känner till läget: 87 procent av alla barn i Tyskland har en D-vitaminhalt i blodet som understiger 30 ng/ml. Enligt den tyska föreningen om näring [Deutsche Gesellschaft für Ernährung, DGE], ska värdet snarare ligga på mellan 50 och 75 ng/ml.
I likhet med vad flera studier visat är D-vitamin viktigt för att förebygga flera sjukdomar, såsom atopiskt eksem, benskörhet, diabetes mellitus och MS [multipel skleros]. Studierna visar att en för låg D-vitaminhalt redan från barndomen bidrar till att dessa sjukdomar uppkommer i framtiden.
…
I min egenskap av läkare specialiserad inom immunologi har jag funderat på frågan och utvecklat en emulsion av vitamin D3 (Innova Mulsin® D3), som kan ges i form av droppar.
…
Fördelar med emulsionerna Mulsin®:
…
—
Förebyggande eller snabbt avlägsnande av bristen (80 procent av befolkningen sägs ha brist på vitamin D3 under vintern)
…
Villkoren för direktbeställning och kostnadsfria informationsblad för er läkarmottagning erhåller ni på nummer ...”. (
6
)
17.
Försändelsen innehöll även bilder på den aktuella produkten, information om produktens sammansättning, försäljningspris och priset per dag för en behandling enligt den rekommenderade dosering om en droppe per dag eller enligt läkarens ordination. Det angavs särskilt att ”med ett försäljningspris på 26,75 euro, investerar era patienter 0,11 euro per dag för ett balanserat tillskott av vitamin D3”.
18.
Verband Sozialer Wettbewerb väckte talan om förbudsföreläggande vid den hänskjutande domstolen mot Innova Vital med stöd av den tyska lagen mot illojal konkurrens (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb) (
7
). Den gjorde gällande ett åsidosättande av förordning nr 1924/2006 särskilt med avseende på två av uppgifterna ovan (
8
).
19.
Till stöd för sin talan har Verband Sozialer Wettbewerb hävdat att bestämmelserna i förordning nr 1924/2006 är tillämpliga på reklam som riktar sig till såväl yrkesverksamma som icke yrkesverksamma. Verband Sozialer Wettbewerb har gjort gällande att artikel 10.1 i förordningen förbjuder hälsopåståenden om inte sådana påståenden har godkänts i enlighet med förordningen och återfinns i den förteckning över godkända påståenden som anges i artikel 13. Detta är inte fallet med påståendena i målet. Föreningen har tillagt att kosttillskottet inte uppfyller de allmänna kraven i artikel 5.1 i förordningen med avseende på dess sammansättning och verkan. Vidare har föreningen gjort gällande ett åsidosättande av artikel 10.2 i förordningen som består i att de obligatoriska uppgifter som föreskrivs i bestämmelsen inte nämns i den omtvistade reklamen.
20.
Innova Vital har å sin sida gjort gällande att artiklarna 5 och 10 i förordning nr 1924/2006 inte är tillämpliga på påståendena i försändelsen, eftersom den riktades enbart till läkare och att förordningen inte är tillämplig på reklam riktad till yrkesverksamma.
21.
Mot denna bakgrund vilandeförklarade Landgericht München I (domstol i första instans i München I) målet genom beslut av den 16 december 2014, som inkom till domstolen den 19 januari 2015, och ställde följande tolkningsfråga till domstolen:
”Ska artikel 1.2 i förordning nr 1924/2006 tolkas så, att bestämmelserna i denna förordning också omfattar näringspåståenden och hälsopåståenden som görs i kommersiella meddelanden i reklam för livsmedel som är avsedda att levereras till slutkonsumenten, när det kommersiella meddelandet respektive reklamen uteslutande riktar sig till yrkesverksamma?”
22.
Innova Vital, Greklands regering, Frankrikes regering och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Någon förhandling har inte hållits.
IV – Bedömning
A – Inledande anmärkningar
23.
Med hänsyn till de skriftliga yttranden som getts in till domstolen, behöver ett antal frågor som avser det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1924/2006 prövas innan tolkningsfrågan kan besvaras.
24.
Jag ska inledningsvis understryka följande. Enligt den hänskjutande domstolen är det ostridigt att den produkt som avses i försändelsen i det nationella målet i enlighet med villkoren för tillämpning i artikel 1.2 i den förordningen utgör ett livsmedel som ska tillhandahållas som sådant till slutkonsumenten. Det är även ostridigt att Innova Vitals meddelande syftade till att göra reklam för produkten.
1. Klassificeringen av de omtvistade uppgifterna mot bakgrund av förordning nr 1924/2006
25.
Det framgår av beslutet om hänskjutande att sökanden i det nationella målet har gjort gällande att försändelsen i målet innehöll ”hälsopåståenden” som är förbjudna enligt förordning nr 1924/2006. Landgericht München I (domstol i första instans i München I) ifrågasätter inte denna kvalificering, men anmärker att det i tolkningsfrågan inte görs någon åtskillnad mellan de påståenden om ”näring” och ”hälsa” som avses i förordningen.
26.
Den franska regeringen ställer sig frågande till om detta antagande är korrekt. Regeringen anser nämligen att de omtvistade uppgifterna varken utgör näringspåståenden eller hälsopåståenden i den mening som avses i artikel 2.2 i förordning nr 1924/2006, varför de inte omfattas av förordningens tillämpningsområde. Uppgifterna omfattas snarare av kategorin livsmedelsinformation som tillskriver livsmedlet egenskaper som förebygger, behandlar eller botar sjukdomar hos människor och som i princip inte får användas enligt artikel 7 i förordning nr 1169/2011/EU (
9
). Den franska regeringen anser emellertid att domstolen är skyldig att besvara den hänskjutna frågan (
10
), eftersom det inte är uppenbart att förordning nr 1924/2006 inte är tillämplig i målet då tillämpligheten är avhängig den rättsliga kvalificeringen av de angripna uppgifterna.
27.
Det följer av fast rättspraxis att det endast ankommer på den nationella domstolen att pröva och kvalificera omständigheterna i det nationella målet samt att tillämpa relevanta bestämmelser i unionsrätten i enlighet med EU-domstolens tolkning av desamma. (
11
) Denna regel har redan genomförts av EU-domstolen särskilt vad gäller bestämmelserna i förordning nr 1924/2006 (
12
). Jag vill likväl precisera att jag, i likhet med kommissionen, anser att tolkningsfrågan i målet inte är hypotetisk, eftersom de angripna påståendena mot bakgrund av de uppgifter i målet som angetts ovan förefaller att faktiskt omfattas av begreppet hälsopåståenden i den mening som avses i förordningen såsom begreppet har tolkats i EU-domstolens domar på området. (
13
)
2. Sambandet mellan förordning nr 1924/2006 och direktiv 2000/13
28.
Kommissionen anser att det bör undersökas huruvida användningen av de omtvistade uppgifterna i en sådan situation som den i det nationella målet inte redan är förbjuden enligt artikel 2.1 b, i förening med artikel 2.3 i direktiv 2000/13. I artikel 2.1 b i direktivet anges som en allmän princip att livsmedelsinformation i bland annat reklam inte får tillskriva livsmedlet egenskaper som förebygger någon sjukdom hos människor. (
14
)
29.
Den franska regeringen delar i huvudsak denna uppfattning. Den har nämligen gjort gällande att sådana uppgifter kan omfattas av bestämmelser som motsvarar de ovan angivna i direktiv 2000/13, som återfinns i artikel 7.3 och 7.4 i förordning nr 1169/2011. Eftersom förordningen upphävde direktiv 2000/13 med verkan från den 13 december 2014 (
15
), det vill säga efter händelserna i det nationella målet (
16
), finner den emellertid inte tidsmässig tillämpning (ratione temporis) i målet.
30.
Det ska erinras om att direktiv 2000/13, som bland annat avser livsmedelsreklam, är tänkt att tillämpas parallellt med förordning nr 1924/2006 och inte på bekostnad av den. Enligt skäl 3 i den förordningen bör den komplettera de allmänna principerna i direktiv 2000/13 (
17
) och föreskriva särskilda bestämmelser om användning av näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel som ska levereras som sådana till konsumenten. Enligt artikel 3 andra stycket i förordning nr 1924/2006 påverkas generellt sett inte tillämpningen av direktiv 2000/13, med mindre förordningen föreskriver undantag från detta. I synnerhet artikel 14.1 i förordningen gör det uttryckligen möjligt att göra undantag från artikel 2.1 b i direktivet vad gäller användningen av två klart angivna typer av hälsopåståenden, det vill säga de om minskad sjukdomsrisk och de om utveckling och om barnhälsa, under förutsättning att sådana påståenden har godkänts i enlighet med de stränga krav som uppställs i förordningen.
31.
Såsom kommissionen själv har anmärkt utgör den omständigheten att direktiv 2000/13 eventuellt kan omfatta en sådan tvist som den nationella inte på något sätt hinder mot att förevarande begäran om förhandsavgörande prövas. Förordning nr 1924/2006 ska nämligen tillämpas som ett komplement till direktivet och inte som ett alternativ till detsamma. Den hänskjutande domstolen har för övrigt klart tänkt tillämpa bestämmelserna i förordningen på det nationella målet. Det är endast den hänskjutande domstolen som kan bedöma relevansen och behovet av den tolkningsfråga som ställts för att lösa den tvist som anhängiggjorts. (
18
)
B – Huruvida förordning nr 1924/2006 kan tillämpas på kommersiella meddelanden som uteslutande riktar sig till yrkesverksamma
32.
Tolkningsfrågan i målet avser den eventuella tillämpningen av förordning 1924/2006 på närings- eller hälsopåståenden i kommersiella meddelanden om livsmedel avsedda för slutkonsument när dessa meddelanden inte riktar sig till slutkonsumenten, utan uteslutande till yrkesverksamma, i förevarande fall yrkesverksamma i hälsovården. (
19
) Domstolen har ännu inte prövat en sådan begäran om tolkning, vars praktiska konsekvenser emellertid är betydande. (
20
)
33.
Parterna i det nationella målet har olika uppfattningar i fråga om huruvida förordningen är tillämplig på de aktuella omständigheterna. Den hänskjutande domstolen har angett att tolkningsfrågan även har besvarats på olika sätt i tyskspråkig juridisk litteratur och har härvid detaljerat redogjort för denna debatt i doktrinen.
34.
Enligt de skriftliga yttranden som inkommit till domstolen, är det endast Innova Vital som har gjort gällande att kommersiella meddelanden som uteslutande har sänts till yrkesverksamma inte omfattas av bestämmelserna i förordning nr 1924/2006. Den grekiska, den franska regeringen och kommissionen har tvärtom gjort gällande att förordningens tillämpningsområde omfattar en sådan situation. Jag delar den sistnämnda uppfattningen.
35.
Det jakande svar på tolkningsfrågan som jag föreslår stöds av olika överväganden som inte bara följer av en bokstavstolkning, utan även av en tolkning av förordningens syfte och sammanhang.
1. Ordalydelsen i relevanta bestämmelser i förordning nr 1924/2006
36.
Innova Vital har hänvisat till skälen 1, 8–10, 15 och 28 och till artikel 5.2 i förordning nr 1924/2006 till stöd för att rättsakten inte kan tillämpas på reklam riktad till yrkesverksamma, eftersom bestämmelserna lägger tonvikten på konsumenterna och inte alls nämner yrkesverksamma.
37.
Det stämmer visserligen att det görs åtskilliga hänvisningar till konsumenter i förordningen, då bland annat uppfattningen av närings- och hälsopåståenden som en ”genomsnittskonsument” kan ha flera gånger används som referenspunkt i förordningen. (
21
)
38.
Med beaktande av ordalydelsen i artikel 1.2 och i alla andra bestämmelser i förordning nr 1924/2006, finns det emellertid inget som enligt min mening utesluter att förordningen reglerar såväl kommersiella meddelanden som riktar sig direkt till konsumenter och de som förvisso uteslutande riktar sig till yrkesverksamma men som i praktiken indirekt tar sikte på konsumenter som eventuellt vill köpa det aktuella livsmedlet.
39.
Lagstiftaren har nämligen inte gjort någon åtskillnad utifrån vem som är mottagaren av meddelanden som innehåller närings- och hälsopåståenden enligt förordningen. De enda kraven i förordningen avser föremålet för och typen av meddelanden. De ska dels ta sikte på livsmedel avsedda att tillhandahållas konsumenter (
22
), dels vara ”kommersiella” i form av märkning, presentation av eller reklam för livsmedel, såsom i det nationella målet. (
23
) Det är alltså själva produkten som ska riktas till konsumenten och inte meddelandet om densamma. (
24
)
40.
Kriteriet avseende kommersiell karaktär är enligt min mening, och även enligt den grekiska regeringen och kommissionen, mycket viktigt för att kunna besvara tolkningsfrågan. (
25
) Härvid gör skäl 4 i förordningen en klar åtskillnad mellan kommersiella meddelanden, på vilka rättsakten tillämpas, och icke-kommersiella meddelanden, vilka inte omfattas av förordningen, samtidigt som det påpekas i det skälet att kommersiella meddelanden avser ”reklam” eller ”reklamkampanjer”. (
26
)
41.
Visserligen definieras inte detta kriterium uttryckligen i förordning nr 1924/2006, men det framgår av andra unionsrättsakter, såsom kommissionen har angett, att den kommersiella karaktären generellt tar sikte på ett meddelande som syftar till att säkerställa ekonomisk reklam för varor och tjänster på ett ”direkt” (
27
) eller även ”indirekt” sätt (
28
), och att på så sätt påverka potentiella köpares beslut. Jag vill understryka att ett liknande tillvägagångssätt har tillämpats på det internationella planet, i ”riktlinjer för användningen av närings- och hälsopåståenden” som antogs av Codex Alimentarius (
29
), till vilka skäl 7 i förordningen uttryckligen hänvisar. (
30
)
42.
Lydelsen i förordning nr 1924/2006 begränsar inte dess tillämpningsområde till meddelanden vars direkta mottagare är konsumenter, eftersom meddelandenas kommersiella karaktär inte nödvändigtvis är avhängig vem mottagaren är. I en situation som den nationella, mottar visserligen inte konsumenterna meddelandet med påståenden som omfattas av förordningen, men konsumenterna är i praktiken de som meddelandet indirekt tar sikte på. Detta eftersom livsmedlet i meddelandet får antas vara ägnat att säljas till dem och inte till de yrkesverksamma som tar emot reklamen. (
31
) I en sådan situation utgör de yrkesverksamma nämligen endast mellanled som kontaktas av ett bolag i livsmedelsbranschen just för att de kan underlätta saluföringen av bolagets produkter genom att överlämna kommersiell information om produkten till potentiella köpare, eller till och med genom att rekommendera produkten.
43.
Yrkesverksamma kan alltså generellt sett i hög grad påverka konsumenter som vänder sig till dem, än mer när det rör sig om yrkesverksamma i hälsovården, för vilka patienterna har ett större förtroende och hyser större tillit till. Själva syftet med en reklamförsändelse som den i det nationella målet är att läkarna råder patienterna till att använda den aktuella produkten. Det är emellertid inte säkert att alla de kontaktade yrkesverksamma, innan de eventuellt tar på sig denna saluförande roll, är i stånd att fullt ut kontrollera påståendena i det kommersiella meddelandet och i förekommande fall bortse från dem. (
32
)
44.
För att förordning nr 1924/2006 ska kunna tillämpas är det enligt min mening oväsentligt huruvida de yrkesverksamma överlämnar meddelandet som sådant till konsumenterna eller endast återger innehållet. Det väsentliga anser jag vara att närings- och hälsopåståendena i meddelandet, vilka omfattas av förordningen, syftar till att komma till konsumenternas kännedom, även indirekt som i förevarande fall. (
33
)
2. Syftet med förordning nr 1924/2006
45.
Den tolkning som jag föreslår för domstolen mot bakgrund av lydelsen i relevanta bestämmelser i förordning nr 1924/2006 stöds av målen med förordningen.
46.
Det är ostridigt att förordningen har det dubbla syftet att ”säkerställa en väl fungerande inre marknad”, vilket bland annat kräver att ”likvärdiga konkurrensvillkor [skapas]” avseende utnyttjandet av produkterna, och att säkerställa ”en hög konsumentskyddsnivå” (
34
), i huvudsak genom att göra det möjligt för dem att fatta välavvägda beslut vad gäller livsmedel tack vare objektiv information och bevis. (
35
)
47.
I detta syfte tillåter förordningen användningen av närings- och hälsopåståenden i kommersiella meddelanden, eftersom sådan information kan vara till nytta för konsumenterna förutsatt att påståendena är tydliga och sanningsenliga (
36
), men gör en snäv inramning av användningen. Vad i synnerhet gäller användningen av hälsopåståenden finns det särskilda begränsningar och förordningen tillåter användningen av hälsopåståenden enbart efter en vetenskaplig bedömning som är såväl oberoende som harmoniserad utförd av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) och efter ett godkännande från gemenskapen som beviljas av kommissionen. (
37
)
48.
Dessa mål och principer förutsätter att tillämpningsområdet för förordning nr 1924/2006 är tillräckligt stort för att säkerställa att uppfyllandet och iakttagandet av dem inte äventyras, i enlighet med den bedömning som domstolen har gjort hittills vad beträffar företag inom livsmedelsindustrin som har försökt begränsa förordningens materiella tillämpningsområde. (
38
) Eftersom konsumenterna, i förevarande mål inte uttryckligen pekas ut som de enda potentiella mottagarna, ska det enligt min uppfattning slås fast att förordningen är tillämplig på ett sådant kommersiellt meddelande som det i det nationella målet, som uteslutande riktar sig till yrkesverksamma och som uppfyller de andra kraven i förordningen.
49.
Yrkesverksamma är förvisso i princip (
39
) bättre informerade och kunnigare än genomsnittskonsumenten. I praktiken är emellertid den sållning som de kan göra liksom det skydd som de således kan utgöra för konsumenter begränsat, eftersom det inte kan uteslutas att även yrkesverksamma vilseleds av felaktiga och vilseledande, eller till och med bedrägliga, påståenden. I likhet med vad den grekiska regeringen har anfört, är det praktiskt omöjligt för dem att alltid ha komplett och specialiserad kunskap, vilket är nödvändigt för att kunna bedöma varje livsmedel och varje typ av tillhörande påstående.
50.
I likhet med den franska regeringen anser jag att om det vore tillåtet att undanta närings- och hälsopåståenden från tillämpningsområdet för förordning nr 1924/2006 på den grunden att de förekommer i kommersiella meddelanden riktade till yrkesverksamma, skulle de konkreta konsekvenserna härav paradoxalt nog vara än allvarligare och skadligare för konsumenten än om reklamen riktades direkt till dem. Konsumenten kommer nämligen generellt sett att förlita sig på den yrkesverksammes åsikt, som i god tro rekommenderar produkten till konsumenten, och kommer kanske till och med att handla med mindre eftertanke och tvekan än när vederbörande själv ska göra en bedömning i egenskap av lekman. I den situation som tolkningsfrågan avser är skyddet för konsumenter mot felaktiga påståenden lika nödvändigt, om inte nödvändigare, som i en situation där konsumenten själv tar emot reklamen och själv fattar beslut om livsmedlen.
51.
Om denna kategori meddelanden skulle uteslutas från tillämpningsområdet för förordningen, skulle dessutom en del av dess ändamålsenliga verkan gå förlorad, bland annat genom att avsaknaden av en förhandsbedömning från Efsa skulle göra det möjligt att använda hälsopåståenden som saknar vetenskaplig grund. För bolagen i livsmedelsbranschen kunde möjligheten att sprida sina påståenden till konsumenter med hjälp av yrkesverksamma i praktiken utgöra ett enkelt sätt att kringgå de stränga kraven i förordning nr 1924/2006. En sådan tolkning skulle under alla omständigheter riskera att skada en väl fungerande inre marknad och sänka skyddsnivån för konsumenter i strid med förordningen.
52.
Den teleologiska tolkning jag förordar kan enligt min mening inte med framgång ifrågasättas genom de argument som Innova Vital har framställt mot den, vilket bolag grundar sig på teorier som stöds av delar av tysk doktrin enligt Innova Vitals uppgifter i yttrandet och i beslutet om hänskjutande.
53.
Innova Vital har anfört att det finns ett missförhållande mellan det tvingande systemet i förordning nr 1924/2006 och experternas, det vill säga de yrkesverksammas, kunskaper. Bolaget har i huvudsak gjort gällande att för det fall kommersiella meddelanden till de yrkesverksamma omfattades av förordningens tillämpningsområde, skulle användningen av en teknisk eller vetenskaplig terminologi i närings- och hälsopåståendena vara förbjuden enligt artikel 5.2 i förordningen (
40
), eftersom det inte kan antas att sådana termer förstås av ”genomsnittskonsumenten”, även om de förstås av de specialister som tar emot reklamen.
54.
Jag anser emellertid att argumentet saknar verkan, eftersom reklamförsändelsen under sådana omständigheter som de i det nationella målet inte är avsedd att överlämnas som sådan till konsumenten, utan att levereras till yrkesverksamma som underförstått uppmanas att förklara för konsumenten på vilket sätt produkten kan vara intressant för vederbörande. (
41
) Kravet enligt artikel 5.2 i förordningen på att påståendena i det kommersiella meddelandet ska kunna förstås säkerställs i förevarande fall genom de yrkesverksammas förmedling, vilka får i uppgift att vidarebefordra informationen till lekmän genom att vid behov omformulera denna.
55.
Vidare har Innova Vital gjort gällande att systemet i förordning nr 1924/2006 har en skadlig inverkan på meddelanden mellan yrkesverksamma då de har andra förväntningar än konsumenter, bland annat vad gäller objektiv information om nya vetenskapliga rön. (
42
)
56.
För det fall domstolen slår fast att bestämmelserna i förordning nr 1924/2006 ska tillämpas i en situation som i det nationella målet, kan visserligen meddelanden mellan yrkesverksamma påverkas eller rent av begränsas. För att det system som begränsar närings- och hälsopåståenden och som föreskrivs i förordningen ska äga tillämpning, krävs det emellertid att meddelandena i princip inte ska ha till syfte att förmedla rent teknisk information, utan till att sprida ”kommersiell” information i enlighet med artikel 1.2 första stycket i förordningen. Jag erinrar om att skäl 4 i förordningen för övrigt uttryckligen undantar ”[icke-kommersiell information] … i vetenskapliga publikationer”. I ett sammanhang där fråga är om direktmarknadsföring, och således om uppgifter som inte är neutrala, förefaller det naturligt att det berättigade målet att skydda konsumenter mot felaktiga påståenden väger tyngre än önskemålet att vidarebefordra information mellan yrkesverksamma.
57.
Jag anser följaktligen att artikel 1.2 i förordning nr 1924/2006 ska tolkas så, att förordningen ska tillämpas när näringspåståenden och hälsopåståenden förekommer i kommersiella meddelanden riktade uteslutande till yrkesverksamma, men som i praktiken är avsedda att indirekt nå konsumenter, till vilka de livsmedel som påståendena avser får antas levereras som sådana.
V – Förslag till avgörande
58.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Landgericht München I (domstol i första instans München I, Tyskland) enligt följande:
Artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, ska tolkas så, att bestämmelserna i förordningen tillämpas på i kommersiella meddelanden upptagna näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel som ska levereras som sådana till slutkonsumenten, när meddelandena uteslutande riktar sig till yrkesverksamma men har till syfte att indirekt nå konsumenter med yrkesverksamma som mellanled.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	EUT L 404, s. 9. Förordningen har rättats (EUT L 12, 2007, s. 3) och ändrats senast i kommissionens förordning (EU) nr 1047/2012 av den 8 november 2012, vad gäller förteckningen över näringspåståenden (EUT L 310, s. 36).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, s. 1).
(
4
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, s. 29).
(
5
)	Rådets direktiv av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam (EGT L 250, s. 17).
(
6
)	De delar som anges i fet stil angavs i fet stil även i orginalförsändelsen.
(
7
)	Bestämmelsen i 8.1 § första meningen i den nämnda lagen, i den lydelse som är tillämplig i målet, gör det möjligt att väcka talan om förbudsföreläggande mot den som har gjort sig skyldig till en olaglig kommersiell handling i den mening som avses i 3 och 7 §§ i samma lag.
(
8
)	Det vill säga dels ”I likhet med vad flera studier visat är D-vitamin viktigt för att förebygga flera sjukdomar, såsom atopiskt eksem, benskörhet, diabetes mellitus och MS [multipel skleros]. Studierna visar att en för låg D-vitaminhalt redan från barndomen bidrar till att dessa sjukdomar uppkommer i framtiden”, dels ”Förebyggande eller snabbt avlägsnande av bristen (80 procent av befolkningen sägs ha brist på vitamin D3 under vintern)”.
(
9
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, direktiv 2000/13, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, s. 18).
(
10
)	Den franska regeringen har härvid hänvisat till bland annat dom Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, punkt 43) och dom Dresser-Rand (C‑606/12 och C‑607/12, EU:C:2014:125, punkt 34).
(
11
)	Se, bland annat, dom Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, punkt 21), dom Asociația Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, punkterna 41 och följande) och dom Grupo Itevelesa m.fl. (C‑168/14, EU:C:2015:685, punkt 77).
(
12
)	Se dom Ehrmann (C‑609/12, EU:C:2014:252, punkt 36).
(
13
)	Se dom Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:526, punkterna 34 och följande punkter) och dom Green – Swan Pharmaceuticals CR (C‑299/12, EU:C:2013:501, punkterna 22 och följande punkter). I det sistnämnda målet avsåg de däri aktuella påståendena, liksom i förevarande mål, ett kosttillskott av vitamin D3.
(
14
)	Kommissionen hänvisar härvid till tribunalens dom Hagenmeyer och Hahn/kommissionen (T‑17/12, EU:T:2014:234, punkt 76).
(
15
)	Se artikel 53.1 i förordning nr 1169/2011.
(
16
)	Jag erinrar om att den omtvistade försändelsen expedierades i november 2013.
(
17
)	Skäl 3 anger att direktiv 2000/13 ”[förbjuder] användning av information som skulle kunna vilseleda köparen eller som tillskriver livsmedel medicinska egenskaper”.
(
18
)	Se, bland annat, dom Syndesmos Melon tis Eleftheras Evangelikis Ekklisias m.fl. (C‑381/89, EU:C:1992:142, punkterna 18 och 19) och dom Križan m.fl. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 66).
(
19
)	Mot bakgrund av tolkningsfrågans allmänna karaktär och motivering, vill jag understryka att frågans räckvidd inte enbart begränsar sig till yrkesverksamma i hälsovården, utan förefaller avse alla typer av yrkesverksamma i motsats till kategorin icke yrkesverksamma, som slutkonsumenter ingår i.
(
20
)	Möjligheten att fritt använda sig av näringspåståenden och hälsopåståenden är nämligen föremål för ett stort tryck från företag i livsmedelsbranschen, eftersom påståendena utgör ett mycket lukrativt försäljningsargument (se Lucas-Puget, A.-S., ”Les allégations sur les produits alimentaires de consommation courante: quelques questions d’actualité”, Petites affiches, 24 maj 2006, nr 103, s. 4 och följande).
(
21
)	Se skäl 16 och artiklarna 5.2 och 13.1 in fine i förordning nr 1924/2006. Se även punkt 17 i motiveringen till förslag KOM(2003) 424 slutlig, skäl 10 och artiklarna 2 led 8, 5.2, 9.1 och 12.1 i förslag KOM(2003) 424 slutlig. Domstolen har utarbetat olika bedömningskriterier beträffande ”genomsnittskonsumenten”, bland annat i dom Green – Swan Pharmaceuticals CR (C‑299/12, EU:C:2013:501, punkt 24 och följande).
(
22
)	Dessa livsmedel ”levereras som sådana” (artikel 1.1 i direktiv 2000/13 använder formuleringen ”[tillhandahålls] i oförändrat tillstånd”) direkt till slutkonsumenten (se skäl 3 och artikel 1.2 första stycket i förordning nr 1924/2006) eller indirekt i samband med ”[levererans] till restauranger, sjukhus, skolor, serveringar och liknande storhushåll” (se artikel 1.2 tredje stycket i förordningen).
(
23
)	Se skäl 4 och artikel 1.2 första stycket i förordning nr 1924/2006. Detta krav fanns inte i förslag KOM(2003) 424 slutlig. Se ändringar 2 och 16, som föreslås i Europaparlamentets rapport av den 12 maj 2005 om förslaget (A6–0128/2005, s. 6 och 13) samt skäl 4 och artikel 1.2 i rådets gemensamma ståndpunkt av den 8 december 2005 (EUT C 80E, 2006, s. 43).
(
24
)	Se även Dehove, R., m.fl., Lamy Dehove, förlag Wolters Kluwer France, 2014, volym 1, del 2, studie 285, punkterna 285–126: ”[b]estämmelserna [i förordning nr 1924/2006] avser således såväl reklam riktad till slutkonsumenten som reklam riktad till yrkesverksamma (däribland yrkesverksamma i hälsovården) i den mån de avser alla kommersiella meddelanden eller reklam för en produkt som är avsedd för slutkonsumenten”.
(
25
)	Kommissionen anser till och med att ”den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få en tolkning av begreppet 'kommersiellt meddelande’ … mot bakgrund av meddelandets potentiella mottagare, vilket begrepp inte definieras i förordningen”.
(
26
)	Skäl 4 anger i en icke-uttömmande förteckning över kommersiella meddelanden ”generisk reklam för livsmedel och reklamkampanjer, till exempel sådana som helt eller delvis stöds av offentliga myndigheter” (min kursivering) och bland icke-kommersiella meddelanden ”riktlinjer eller kostråd utfärdade av offentliga folkhälsomyndigheter eller organ, och inte heller icke-kommersiella meddelanden och information i pressen och i vetenskapliga publikationer”.
(
27
)	Kommissionen hänför sig härvid till begreppet affärsmetoder i artikel 2 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden (EUT L 149, s. 22).
(
28
)	Kommissionen hänför sig här till begreppet ”kommersiellt meddelande” såsom det definierats i artikel 2 f i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (EGT L 178, s. 1) och till artikel 4 led 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, s. 36). Vad gäller lydelsen i den sistnämnda bestämmelsen, se dom Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (C‑119/09, EU:C:2011:208, punkt 29 och följande punkter).
(
29
)	I den text som Codex Alimentarius antog – gemensamt organ för Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och Världshälsoorganisationen (WHO) – år 1997, reviderad år 2004 och ändrad senast år 2008 (CAC/GL 23–1997), anges det att direktiven avser användningen av sådana påståenden i ”reklam”, som definieras som ”varje kommersiellt meddelande till allmänheten på andra sätt än genom märkning i syfte att direkt eller indirekt marknadsföra försäljningen eller konsumtionen av ett livsmedel genom användningen av påståenden om näring och hälsa om ett livsmedel och dess ingredienser” (se punkt 1.1 och fotnot 1).
(
30
)	Se även punkterna 10, 11 och 22 i motiveringen till förslag KOM(2003) 424 slutlig.
(
31
)	Det kan visserligen tänkas att en yrkesverksam som tar emot reklam beslutar att själv konsumera det berörda livsmedlet, men en sådan situation är inte föremål för prövning i det nationella målet, eftersom det kommersiella meddelandet i den situationen mottas direkt av slutkonsumenten och det råder således föga tvivel om tillämpligheten av förordning nr 1924/2006. Enligt den hänskjutande domstolens bedömning i det nationella målet är det dessutom i deras egenskap av yrkesverksamma, och inte i egenskap av potentiella konsumenter, som försändelsen skickades enbart till läkare.
(
32
)	I likhet med vad som anges i vissa delar av tysk doktrin, vars ståndpunkt sammanfattas enligt följande i beslutet om hänskjutande: ”slutligen, om bolagen riktar in sig på yrkesverksamma – det vill säga bland annat läkare, apotekare eller näringsfysiologer – är det på grund av att de förväntar sig en multiplikationseffekt
och därmed en avsevärt ökad försäljning. De yrkesverksamma i fråga är ofta informationsförmedlare, som på grundval av sin expertis – som tveklöst kan påverkas av reklam – förordar vissa produkter” (min kursivering).
(
33
)	Kommissionen föreslår för egen del att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Ett meddelande är kommersiellt i den mening som avses i förordning nr 1924/2006 även när det riktar sig uteslutande till yrkesverksamma, ”eftersom [det] är ägnat att och kan ha en extern verkan, som inte är begränsad till yrkesverksamma, i förhållande till tredje man som kan påverka slutkonsumentens val av livsmedel[, vilket det] ankommer på den nationella domstolen att avgöra”. För att karakterisera en sådan extern verkan har kommissionen angett, säkerligen på ett icke-uttömmande sätt, den omständigheten att den läkare som tar emot meddelandet används ”som en multiplikator av reklamåtgärderna, till exempel genom att till försändelsen med information till patienter lägga kopior av försändelser tillställda läkaren eller broschyrer”.
(
34
)	Se skälen 1, 2, 9 och 36 samt artikel 1.1 i förordning nr 1924/2006. Se även punkterna 2, 6, 12 och 33 i motiveringen till förslag KOM(2003) 424 slutlig.
(
35
)	Se skälen 1, 9, 10, 11 och 29 i förordning nr 1924/2006, punkterna 8, 28 och 33 i motiveringen till förslag KOM(2003) 424 slutlig, samt punkterna 1.2 och 1.3 i yttrandet från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om förslaget (EUT C 110, 2004, s. 18), dom Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823, punkterna 49 och 72).
(
36
)	Se punkterna 6, 8, 9 och 16 i motiveringen till förslag KOM(2003) 424 slutlig.
(
37
)	Se skälen 23, 26 och 29 samt artikel 10 och följande i förordning nr 1924/2006. Se även punkterna 1 och 29 i motiveringen till förslag KOM(2003) 424 slutlig.
(
38
)	Se för ett liknande resonemang bland annat den rättspraxis som citerats ovan i fotnot 13, och Nihoul, P., och Van Nieuwenhuyze, E., ”Allégations nutritionnelles et de santé: quelques stratégies juridiques utilisées par les entreprises pour échapper à la réglementation”, Revue européenne de droit de la consommation, 2014, nr 1, s. 65–80.
(
39
)	Även om de utgör en heterogen grupp, vars expertis varierar.
(
40
)	Den doktrin som Innova Vital citerar i sitt yttrande berör härvid även artikel 13.1 ii i förordning nr 1924/2006, varvid det erinras om att artikeln enbart tar sikte på ”andra hälsopåståenden än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa” (min kursivering).
(
41
)	I förevarande fall kan det anmärkas att Innova Vitals försändelse gav läkarna de försäljningsargument som de skulle kunna använda på patienterna, med betoning på den omständigheten att kosttillskottet enligt Innova Vital hade hälsofördelar och inte var dyrt att konsumera.
(
42
)	I beslutet om hänskjutande anges att delar av tysk doktrin även invänder att ”[den] tilltagande betydelsen av hälsofrågor beträffande kosten har ökat behovet av information och utbyte mellan yrkesverksamma”.