62023CJ0028
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
17 päivänä lokakuuta 2024 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen – Direktiivi 2004/18/EY – Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten käsite – Sopimuskokonaisuus, joka koostuu tuen myöntämistä koskevasta sopimuksesta ja ostamista koskevasta aiesopimuksesta – Välitön taloudellinen intressi hankintaviranomaiselle – Hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia vastaava rakennusurakka – Tuki ja ostamista koskeva aiesopimus, jotka ovat sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea – Direktiivi 89/665/ETY – Direktiivi 2014/24/EU – Pätemättömäksi todetusta julkista hankintaa koskevasta sopimuksesta aiheutuvat seuraukset – Absoluuttinen mitättömyys ex tunc
Asiassa C‑28/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Okresný súd Bratislava III (Bratislava III:n piirioikeus, Slovakia) on esittänyt 16.1.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 24.1.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
NFŠ a.s.
vastaan
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky ja
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: kolmannen jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos (esittelevä tuomari), joka hoitaa neljännen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit S. Rodin ja O. Spineanu-Matei,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 1.2.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
NFŠ a.s., edustajinaan M. Čabák, P. Hodál ja L. Královič, advokáti,
–
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky ja Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, edustajinaan P. Horňák, P. Szabó ja M. Tomaschek, advokáti,
–
Slovakian hallitus, asiamiehinään E. V. Larišová, A. Lukáčik ja S. Ondrášiková,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Halajová, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, R. Lindenthal ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 11.4.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL 2004, L 134, s. 114) 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan, julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) 2 artiklan 1 kohdan 6 alakohdan c alakohdan ja julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1; jäljempänä direktiivi 89/665), 2 d artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 2 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat NFŠ a.s. ja Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Slovakian tasavalta, joka toimii Slovakian opetus-, tiede-, tutkimus- ja urheiluministeriön välityksellä) sekä Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Slovakian opetus-, tiede-, tutkimus- ja urheiluministeriö; jäljempänä opetusministeriö) ja joka koskee aiesopimusta kansallisen jalkapallostadionin, joka NFŠ:n piti rakentaa Slovakiaan, ostamisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 89/665
3
Direktiivin 89/665 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, säädetään seuraavaa:
”1.   – –
– –
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin [2014/24] tai direktiivin [2014/23] soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
– –”
4
Direktiivin 89/665 2 d artiklassa, jonka otsikko on ”Pätemättömyys”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hankintaviranomaisesta riippumaton muutoksenhakuelin toteaa sopimuksen pätemättömäksi tai että sen pätemättömyys on tällaisen muutoksenhakuelimen päätöksen tulosta kaikissa seuraavissa tapauksissa:
a)
jos hankintaviranomainen on tehnyt hankintasopimuksen julkaisematta ennakolta hankintailmoitusta Euroopan unionin virallisessa lehdessä, vaikkei tämä ole sallittua direktiivin [2014/24] tai direktiivin [2014/23] mukaisesti;
– –
2.   Pätemättömäksi todetusta sopimuksesta aiheutuvista seurauksista säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää kaikkien sopimusvelvoitteiden taannehtivasta peruuntumisesta tai rajoittaa peruuntuminen koskemaan niitä velvoitteita, jotka edelleen olisi pantava täytäntöön. Jälkimmäisessä tapauksessa jäsenvaltioiden on säädettävä muiden 2 e artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen seuraamusten soveltamisesta.
– –”
5
Direktiivin 89/665 2 e artiklan, jonka otsikko on ”Tämän direktiivin rikkominen ja vaihtoehtoiset seuraamukset”, mukaan jäsenvaltioiden on tietyissä tapauksissa säädettävä hankintasopimuksen pätemättömyydestä tai vaihtoehtoisista seuraamuksista.
Direktiivi 2004/18
6
Direktiivin 2004/18 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä direktiivissä sovelletaan 2–15 kohdassa olevia määritelmiä.
a)
’Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
b)
’Julkisia rakennusurakoita koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan julkisia hankintoja koskevia sopimuksia, joiden tarkoituksena on jonkin liitteessä I tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen tai sekä toteuttaminen että suunnittelu, taikka hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen millä tahansa tavalla. ’Rakennusurakka’ on talon- tai maan- tai vesirakennustöiden kokonaisuuden tulos, joka sellaisenaan riittää täyttämään jonkin taloudellisen tai teknisen tehtävän.
– –
9.   ’Hankintaviranomaisina’ pidetään valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.
– –”
Direktiivi 2014/24
7
Direktiivin 2014/24 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä vahvistetaan hankintaviranomaisten noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia ja suunnittelukilpailuja varten, joiden ennakoitu arvo ei alita 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja.”
8
Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1.
’hankintaviranomaisilla’ valtion viranomaisia, alue- tai paikallisviranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman tällaisen viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä;
– –
5.
’hankintasopimuksilla’ rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman talouden toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on rakennusurakoiden toteuttaminen, tavaroiden toimittaminen tai palvelujen suorittaminen;
6.
’rakennusurakkasopimuksilla’ hankintasopimuksia, joilla on jokin seuraavista tarkoituksista:
– –
c)
rakennusurakan tyyppiin tai suunnitteluun ratkaisevaa vaikutusvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen millä tahansa tavalla;
– –”
9
Kyseisen direktiivin 83 artiklassa, jonka otsikko on ”Täytäntöönpano”, säädetään seuraavaa:
”1.   Varmistaakseen toimivan, asianmukaisen ja tehokkaan täytäntöönpanon jäsenvaltioiden on varmistuttava siitä, että yksi tai useampi viranomainen, elin tai rakenne huolehtii vähintään tässä artiklassa tarkoitetuista tehtävistä. Niiden on ilmoitettava [Euroopan] komissiolle kaikki kyseisten tehtävien hoitamiseksi toimivaltaiset viranomaiset, elimet tai rakenteet.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamista valvotaan.
Jos valvontaviranomaiset tai ‑rakenteet havaitsevat omasta aloitteestaan tai asiasta tietoja saatuaan erityisiä rikkomuksia tai järjestelmään liittyviä ongelmia, niillä on oltava valtuudet ilmoittaa ongelmista kansallisille tarkastusviranomaisille, tuomioistuimille tai muille asianmukaisille viranomaisille tai rakenteille, kuten oikeusasiamiehelle, kansallisille parlamenteille tai niiden valiokunnille.
– –”
10
Kyseisen direktiivin 90 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 18 päivänä huhtikuuta 2016. – –”
11
Direktiivin 2014/24 91 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan direktiivi 2004/18/EY 18 päivästä huhtikuuta 2016.”
Slovakian oikeus
Laki nro 40/1964
12
Siviilikoodeksista 26.2.1964 annetun lain nro 40/1964 (zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, 39 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Oikeustoimi, joka sisältönsä tai tarkoituksensa puolesta on lain vastainen, kiertää lakia tai on hyvän tavan vastainen, on mitätön.”
Laki nro 25/2006
13
Julkisista hankinnoista ja tiettyjen lakien muuttamisesta ja täydentämisestä 14.12.2005 annetun lain nro 25/2006 (zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, 3 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetuilla rakennusurakkasopimuksilla tarkoitetaan sopimusta, jonka tarkoituksena on johonkin yhteisen hankintasanaston 45 osassa tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennusurakan toteuttaminen tai sen suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä – –, tai rakennuksen rakentaminen. Tässä laissa tarkoitetaan rakennuksella sellaista rakennustöiden tulosta, joka täyttää jonkin taloudellisen tai teknisen tarkoituksen ja jonka toteuttaminen täyttää hankintaviranomaisen tai ‑yksikön vaatimukset.”
14
Kyseisen lain 147 a §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jos hankintaviranomainen, hankintayksikkö tai 7 §:ssä tarkoitettu henkilö tekee tämän lain vastaisesti sopimuksen, konsessiosopimuksen, puitejärjestelyn tai muutoksia sopimukseen, konsessiosopimukseen tai puitejärjestelyyn, [Úrad pre verejné obstarávanie (julkisten hankintojen valvontaviranomainen)] tai syyttäjä nostaa yhden vuoden määräajassa, joka lasketaan tekopäivästä, mitättömäksi julistamista koskevan kanteen tuomioistuimessa.”
Laki nro 343/2015
15
Julkisista hankinnoista ja tiettyjen lakien muuttamisesta ja täydentämisestä 18.11.2015 annetun lain nro 343/2015 (zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä laki nro 343/2015), 3 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetuilla rakennusurakkasopimuksilla tarkoitetaan sopimuksia, joilla on jokin seuraavista tarkoituksista:
– –
c)
rakennusurakan tyyppiin tai suunnitteluun ratkaisevaa vaikutusvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen tai hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen millä tahansa tavalla.”
16
Kyseisen lain 181 §:n 1 ja 11 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Tarjoaja, ehdokas, osallistuja tai henkilö, jota kynnysarvon ylittävän erityisen hankintasopimuksen tai konsessiosopimuksen saaminen olisi voinut koskea ja jonka oikeudellisesti suojattuihin oikeuksiin tai etuihin hankintaviranomaisen tai ‑yksikön menettely on vaikuttanut tai olisi voinut vaikuttaa, voi hankintasopimuksen, konsessiosopimuksen tai puitejärjestelyn tekemisen jälkeen nostaa tuomioistuimessa kanteen hankintasopimuksen, konsessiosopimuksen tai puitejärjestelyn mitättömäksi julistamisesta.
– –
11.   Oikeus vaatia sopimuksen, konsessiosopimuksen tai puitejärjestelyn mitättömäksi julistamista raukeaa, jos siihen ei ole vedottu
a)
30 päivän kuluessa tämän lain mukaisen julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekomenettelyn tuloksia koskevan ilmoituksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jos ilmoituksessa perustellaan myös hankintailmoituksen, tarjouskilpailuilmoituksen, konsessioilmoituksen tai kilpailuilmoituksen julkaisematta jättäminen,
b)
kuuden kuukauden kuluessa
1.
siitä päivästä alkaen, jona hankintamenettelyn tulosta koskeva ilmoitus julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jos ilmoitukseen ei sisälly a alakohdassa tarkoitettuja perusteluja; tai
2.
sopimuksen, rakennusurakkaa koskevan konsessiosopimuksen tai puitejärjestelyn tekopäivästä muissa kuin a alakohdassa ja ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
17
Slovakian hallitus määräsi 10.7.2013 antamallaan päätöksellä nro 400/2013, että opetusministeriö tekisi ilman kilpailuttamista Národný futbalový štadión a.s. ‑yhtiön, joka on NFŠ:n oikeudellinen edeltäjä, kanssa yhteistyöpöytäkirjan kansallisen jalkapallostadionin rakentamista koskevasta hankkeesta. Tässä 11.7.2013 allekirjoitetussa yhteistyöpöytäkirjassa määritellään kyseisen stadionin rakentamista koskevan tuen ehdot sekä rakentamisen ehdot.
18
Opetusministeriö teki tältä pohjalta 21.11.2013 Národný futbalový štadiónin kanssa tuen myöntämistä koskevan sopimuksen, jonka mukaan kyseinen ministeriö sitoutui maksamaan kyseiselle yhtiölle valtion talousarviosta rahoitetun 27200000 euron avustuksen kyseisen stadionin rakentamista varten (jäljempänä avustussopimus). Kyseinen yhtiö sitoutui rahoittamaan vähintään 60 prosenttia rakennuskustannuksista.
19
Opetusministeriö ja NFŠ tekivät 10.5.2016 avustussopimukseen lisäsopimuksen nro 1, jolla muutettiin kyseisen sopimuksen sanamuotoa kokonaisuudessaan poistamalla muun muassa Slovenský futbalový zväzille (Slovakian jalkapalloliitto) alun perin annettu oikeus käyttää maksutta tiettyjä kyseisen stadionin tiloja.
20
Opetusministeriö tulevana ostajana olevan Slovakian tasavallan puolesta ja NFŠ tulevana myyjänä tekivät samana päivänä ostamista koskevan aiesopimuksen, jossa määriteltiin Slovakian kansallisen jalkapallostadionin ostosopimuksen tekemisen ehdot (jäljempänä aiesopimus). Aiesopimuksen liitteisiin sisältyi kyseistä stadionia koskevat yksityiskohtaiset tekniset eritelmät ja materiaalivaatimukset.
21
Aiesopimuksen voimaantulon edellytyksenä oli tiettyjen edellytysten täyttyminen, muun muassa komission toteamus siitä, että tuki ja kyseinen aiesopimus ovat SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea. Komissio totesi tämän 24.5.2017 antamallaan päätöksellä SA.46530 (EUVL 2017, C 354, s. 1).
22
Avustussopimusta tai aiesopimusta koskevia oikeudenkäyntejä on vireillä useita. NFŠ esitti Okresný súd Bratislava III:ssa (Bratislava III:n piirioikeus, Slovakia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, vaatimuksen aiesopimuksen sisällön vahvistamiseksi ostohinnan määrittämisen osalta, jotta se voi käyttää sille kyseisessä aiesopimuksessa annettua optiota myydä rakennettu rakennus. Kyseisen yhtiön mukaan aiesopimus on pätevä eikä se ole julkista hankintaa koskeva sopimus, koska siinä ei aseteta täytäntöönpanokelpoista velvoitetta rakennustöiden toteuttamisesta. Näin ollen kyse ei ole vastiketta vastaan tehdystä sopimuksesta.
23
Opetusministeriö väittää sitä vastoin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että avustussopimus ja aiesopimus muodostavat vastavuoroisten oikeuksien ja velvollisuuksien kokonaisuuden, jolla pyritään kilpailun järjestämättä jättämisen vuoksi tietoisesti kiertämään lakia nro 343/2015. Se toteaa erityisesti, että aiesopimus on luonteeltaan vastikkeellinen, mikä käy ilmi siinä määritellyistä ostohinnan määrittämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä.
24
Kyseinen ministeriö väittää myös, että sillä oli ratkaiseva vaikutusvalta hankkeeseen, joka koskee Slovakian kansallista jalkapallostadionia, jonka avustussopimuksen mukaan on täytettävä Euroopan jalkapalloliiton (UEFA) stadionien infrastruktuuria koskevissa säännöissä ryhmän 4 stadioneille asetetut vaatimukset. Lisäksi kyseinen ministeriö on asettanut lisävaatimuksia kyseisen hankkeen ylimmän hallintoelimen eli kyseisen stadionin rakentamisen ohjaus- ja seurantakomitean, jossa sillä oli enemmistöedustus, välityksellä.
25
Asianosaiset ovat lisäksi eri mieltä siitä, voiko sopimus, joka on lain nro 25/2006, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, tai lain nro 343/2015 vastainen, olla mitätön vain suhteellisesti ja ex nunc ja voidaanko tähän mitättömyyteen vedota kyseessä olevien lakien kyseisten säännösten perusteella, kuten NFŠ väittää, vai voiko tällainen sopimus olla siviilikoodeksista 26.2.1964 annetun lain nro 40/1964, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, 39 §:n nojalla absoluuttisen mitätön ex tunc, kuten opetusministeriö väittää. Asiaa koskeva Slovakian oikeuskäytäntö on ristiriitaista.
26
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että avustussopimuksella ja aiesopimuksella on aineellinen ja ajallinen yhteys ja että ne muodostavat opetusministeriön ja NFŠ:n välille keskinäisten velvoitteiden kehyksen. Tarkemmin sanottuna avustussopimukseen sisältyy valtion velvollisuus myöntää suunniteltu tuki sekä Národný futbalový štadiónin velvollisuus rakentaa Slovakian kansallinen jalkapallostadion opetusministeriön määrittelemien ehtojen mukaisesti ja sallia Slovakian jalkapalloliiton käyttää osaa siitä. Aiesopimus sisältää NFŠ:n yksipuolisen myyntioption, jonka vastapuolena on valtion velvollisuus ostaa rakennettu rakennus.
27
Tässä tilanteessa Okresný súd Bratislava III on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko ministeriön (valtion) ja ilman kilpailuttamista valitun yksityisoikeudellisen oikeushenkilön välisiä tuen myöntämistä koskevaa sopimusta ja ostamista koskevaa aiesopimusta pidettävä – – direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja – – direktiivin 2014/24 2 artiklan 6 kohdan c alakohdassa tarkoitettuina rakennusurakkasopimuksina, jos tuen myöntämistä koskeva sopimus merkitsee SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua Euroopan komission hyväksymää valtion myöntämää tukea, tuen myöntämistä koskevaan sopimukseen sisältyviin velvoitteisiin sisältyy valtion velvollisuus myöntää tuki ja yksityisoikeudellisen oikeushenkilön velvollisuus rakentaa rakennus ministeriön määrittelemien ehtojen mukaisesti ja luovuttaa osa rakennuksesta urheilujärjestön käyttöön, ja aiesopimukseen sisältyviin velvoitteisiin sisältyy yksityisoikeudellisen oikeushenkilön yksipuolinen optio, jonka vastapuolena on valtion velvollisuus ostaa rakennettu rakennus, ja nämä sopimukset muodostavat ministeriön ja yksityisoikeudellisen oikeushenkilön keskinäisten ajallisesti ja sisällöllisesti toisiinsa kytkeytyvien velvoitteiden kehyksen?
2)
Ovatko direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohta ja direktiivin 2014/24 2 artiklan 6 kohdan c alakohta esteenä jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä olevalle säännökselle, jonka mukaan oikeustoimi, joka on sisältönsä tai tarkoituksensa puolesta lain vastainen, kiertää lakia tai loukkaa hyviä tapoja, on absoluuttisesti mitätön (eli alusta alkaen/ex tunc), jos lainvastaisella toimella rikotaan vakavasti julkisia hankintoja koskevia sääntöjä?
3)
Ovatko – – direktiivin 89/665 2 d artiklan 1 kohdan a alakohta ja 2 d artiklan 2 kohta esteenä jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä olevalle säännökselle, jonka mukaan oikeustoimi, joka on sisältönsä tai tarkoituksensa puolesta lain vastainen, kiertää lakia tai loukkaa hyviä tapoja, on absoluuttisesti mitätön (eli alusta alkaen/ex tunc), jos lainvastaisella toimella rikotaan (kierretään) vakavasti julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, kuten pääasiassa?
4)
Onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja direktiivin 2014/24 2 artiklan 6 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen ostamista koskevan aiesopimuksen oikeudellisille vaikutuksille ex tunc?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
28
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 6 alakohdan c alakohtaa tulkittava siten, että kyseisissä säännöksissä tarkoitettuna julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena on pidettävä jäsenvaltion ja talouden toimijan välistä sopimuskokonaisuutta, joka sisältää avustussopimuksen ja aiesopimuksen, jotka on tehty jalkapallostadionin toteuttamista varten, ja jolla luodaan kyseisen valtion ja kyseisen talouden toimijan välille vastavuoroisia velvoitteita, joihin kuuluu velvollisuus rakentaa kyseinen jalkapallostadion kyseisen valtion määrittelemien ehtojen mukaisesti sekä talouden toimijan yksipuolinen optio, jonka vastapuolena on saman valtion velvollisuus ostaa kyseinen stadion, ja myönnetään samalle talouden toimijalle valtiontukea, jonka komissio on todennut soveltuvan sisämarkkinoille.
Tutkittavaksi ottaminen
29
NFŠ väittää, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi erityisesti sillä perusteella, että ensimmäinen kysymys koskee konkreettisia tosiseikkoja, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava. Tältä osin ensimmäisen kysymyksen sanamuoto sisältää tosiseikkoja koskevia virheellisiä ja harhaanjohtavia toteamuksia. Kyseinen tuomioistuin on lisäksi toistanut pääasian yhden asianosaisen eli Slovakian tasavallan ehdottamien kysymysten sanamuodon kritiikittä ja jättänyt huomiotta acte éclairé ‑opin vastaisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön, jonka mukaan sopimus ei ole julkista hankintaa koskeva sopimus, jos siinä ei ole sellaista velvoitetta, jonka täyttämistä voidaan vaatia tuomioistuimessa.
30
Tältä osin on todettava yhtäältä, että vaikka ensimmäinen kysymys sisältäisi tosiseikkoja koskevia toteamuksia, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, kyseinen kysymys koskee unionin oikeuden säännösten tulkintaa.
31
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan sen ratkaistavaksi saatetun oikeusriidan tosiseikat ja arvioimaan niitä sekä tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista lainsäädäntöä. Unionin tuomioistuimen tehtävänä on sen ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty (tuomio 28.10.2021, X-Beteiligungsgesellschaft (Arvonlisävero – Peräkkäiset maksut), C‑324/20, EU:C:2021:880, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32
Toisaalta siitä seikasta, että unionin oikeuden oikea tulkinta olisi nyt käsiteltävässä asiassa niin ilmeinen, ettei se jätä lainkaan tilaa perustellulle epäilylle, riittää, kun muistutetaan, että vaikka tällainen seikka – kun se on näytetty toteen – voi johtaa siihen, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian määräyksellä työjärjestyksensä 99 artiklan nojalla, tämä sama seikka ei kuitenkaan voi estää kansallista tuomioistuinta esittämästä ennakkoratkaisukysymystä eikä siitä voi seurata, että esitetty kysymys olisi jätettävä tutkimatta (tuomio 7.9.2023, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33
Tästä seuraa, että ensimmäinen kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
34
Aluksi on muistettava, että direktiivi, jota sovelletaan ajallisesti julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemiseen, on lähtökohtaisesti direktiivi, joka on voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko ennen kyseisen julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa velvollisuus järjestää kilpailu. Sen sijaan direktiivin, jonka täytäntöönpanon määräaika on päättynyt kyseisen päivän jälkeen, säännöksiä ei ole sovellettava (ks. vastaavasti tuomio 14.1.2021, RTS infra ja Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että päätös olla järjestämättä kilpailua Slovakian kansallisen jalkapallostadionin toteuttamiseksi tehtiin Slovakian hallituksen 10.7.2013, jolloin ajallisesti sovellettiin direktiiviä 2004/18, antamalla päätöksellä nro 400/2013. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi kuuluvista tarkistuksista muuta johdu, vaikuttaa siltä, että kyseisessä päätöksessä on päätetty lopullisesti opetusministeriön ja Slovakian tasavallan osalta kysymys siitä, oliko olemassa velvollisuus järjestää kilpailu vai ei.
36
Joka tapauksessa on niin, että vaikka kyseinen tuomioistuin päätyisi siihen, että päätös, jolla ratkaistaan lopullisesti kysymys siitä, oliko velvollisuus järjestää tällainen kilpailu vai ei, on tehty myöhemmin kuin 18.4.2016, jolloin direktiivin 2004/18 kumoaminen tuli voimaan ja direktiivin 2014/24 täytäntöönpanon määräaika päättyi, direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan sisältö vastaa hankintaviranomaisen asettamat vaatimukset täyttävän rakennusurakan toteuttamisen osalta direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 6 alakohdan c alakohdan sisältöä.
37
Näiden alustavien täsmennysten perusteella on selvitettävä, täyttääkö sopimuskokonaisuus, jolla on pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden ominaisuudet, direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun ”julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen” kriteerit, koska tämä käsite on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jonka osalta jäsenvaltion oikeudessa sopimukselle annettu oikeudellinen luonnehdinta ei ole merkityksellinen (ks. vastaavasti tuomio 18.1.2007, Auroux ym., C‑220/05, EU:C:2007:31, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Tässä yhteydessä on tarkistettava direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa olevan käsitteen ”julkisia hankintoja koskeva sopimus” määritelmän mukaisesti, onko tällainen sopimuskokonaisuus vastiketta vastaan tehty kirjallinen sopimus, joka on tehty taloudellisten toimijoiden ja hankintaviranomaisen välillä, ja jos näin on, onko tämän sopimuksen tarkoituksena kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen.
39
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on lausua tästä sen jälkeen, kun se on tehnyt tätä varten tarvittavat arvioinnit. On näet muistutettava, että SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimella ei ole oikeutta soveltaa unionin oikeussääntöjä tiettyyn yksittäistapaukseen, vaan sen on pelkästään tulkittava perussopimuksia ja unionin toimielinten toimia. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin voi kuitenkin SEUT 267 artiklalla perustetussa tuomioistuinten välisessä yhteistyössä esittää asiakirjoista ilmenevien seikkojen perusteella kansalliselle tuomioistuimelle sellaisia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka voivat olla kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisiä sen arvioidessa unionin oikeuden tietyn säännöksen tai määräyksen vaikutuksia (tuomio 7.9.2023, Asociația Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40
Ensinnäkin direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa oleva ilmaisu ”sopimukset” kattaa myös useista asiakirjoista ilmenevät tahdonilmaisut, eikä tätä estä se, että jokainen näistä asiakirjoista on kansallisessa oikeudessa tarkoitettu sopimus.
41
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että avustussopimuksella ja aiesopimuksella on aineellinen yhteys, koska niistä molemmat on tehty Slovakian kansallisen jalkapallostadionin rakennushankkeen yhteydessä, ja ajallinen yhteys. Viimeksi mainittu on vahvistettu päätöksessä SA.46530, jossa todetaan, että kyseisen stadionin rakentaminen alkoi vasta syksyllä 2016 eli 10.5.2016 tehdyn avustussopimuksen lisäsopimuksen nro 1 sekä aiesopimuksen tekemisen jälkeen.
42
Toiseksi pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden muodostavat sopimukset ovat tehneet kirjallisesti yhtäältä Národný futbalový štadión avustussopimuksen osalta ja NFŠ aiesopimuksen osalta, jotka molemmat ovat talouden toimijoita, ja toisaalta Slovakian valtio, joka on direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu hankintaviranomainen.
43
Kolmanneksi on tarkistettava, onko sopimuskokonaisuus, jolla on pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden ominaisuudet, tehty vastiketta vastaan.
44
Yhtäältä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ilmaisulla ”vastiketta vastaan” tarkoitetaan sopimusta, jossa kukin sopijapuolista sitoutuu toteuttamaan suorituksen muuta suoritusta vastaan. Sopimuksen vastavuoroisuus on siten julkista hankintaa koskevan sopimuksen olennainen ominaisuus, josta seuraa väistämättä se, että kullekin sopimuksen osapuolelle luodaan oikeudellisesti sitovia velvoitteita, joiden täyttämistä voidaan vaatia oikeudessa (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2020, Tax-Fin-Lex, C‑367/19, EU:C:2020:685, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Tältä osin on todettava, että kun sopimus sisältää hankintaviranomaisen ostovelvoitteen ilman, että sen sopimuskumppanilla on myyntivelvoitetta, kyseinen myyntivelvoitteen puuttuminen ei välttämättä riitä sulkemaan pois kyseisen sopimuksen vastavuoroisuutta ja näin ollen julkista hankintaa koskevan sopimuksen olemassaoloa, sillä tällainen päätelmä voidaan mahdollisesti tehdä vasta kaikkien merkityksellisten seikkojen tutkimisen jälkeen.
46
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee opetusministeriön ja NFŠ:n välisten vastavuoroisten velvoitteiden olemassaolon. Kyseinen tuomioistuin toteaa lisäksi muun muassa, että avustussopimukseen sisältyy valtion velvollisuus myöntää tuki sekä NFŠ:n oikeudelliselle edeltäjälle asetetut velvoitteet rakentaa Slovakian kansallinen jalkapallostadion opetusministeriön määrittelemien ehtojen mukaisesti, rahoittaa vähintään 60 prosenttia rakennuskustannuksista ja – kyseisen sopimuksen alkuperäisessä versiossa – sallia Slovakian jalkapalloliiton käyttää maksutta osaa stadionin tiloista. Vaikka avustussopimuksen lisäsopimuksella nro 1 poistettiin tämä viimeksi mainittu velvoite, kyseisellä lisäsopimuksella ei poistettu muita velvoitteita, jotka siirrettiin NFŠ:lle.
47
Toisaalta julkista rakennusurakkaa koskevan sopimuksen yhteydessä hankintaviranomainen saa suorituksen, joka muodostuu niiden töiden toteuttamisesta, jotka se pyrkii saamaan aikaan, ja johon liittyy sen kannalta välitön taloudellinen intressi. Tällainen taloudellinen intressi voidaan todeta paitsi silloin, kun hankintaviranomaisesta on tarkoitus tulla sopimuksen kohteena olevan rakennustyön tai rakennusurakan kohteen omistaja, myös muissa tilanteissa, muun muassa silloin, kun hankintaviranomaisella on tarkoitus olla sellainen oikeusperuste, jonka avulla se voi varmistaa, että nämä rakennusurakoiden kohteet ovat sen käytettävissä niiden saattamiseksi julkiseen käyttöön (tuomio 22.4.2021, komissio v. Itävalta (Vielä rakentamattoman rakennuksen vuokraaminen), C‑537/19, EU:C:2021:319, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että vaikka Slovakian kansallinen jalkapallostadion kuuluu NFŠ:lle, avustussopimuksessa rajoitetaan oikeutta siirtää kyseisen stadionin omistusoikeus kolmansille osapuolille, muun muassa edellyttämällä Slovakian valtion etukäteen antamaa kirjallista suostumusta. Näin ollen kyseisellä valtiolla on itse asiassa kyseisen stadionin etuosto-oikeus, jolla on luontaista taloudellista arvoa.
49
Taloudellinen intressi voi edelleen perustua sellaisiin taloudellisiin etuihin, jotka hankintaviranomainen voi saada rakennusurakan kohteen tulevasta käytöstä tai luovutuksesta, siihen, että hankintaviranomainen on osallistunut taloudellisesti rakennusurakan toteuttamiseen, tai niihin riskeihin, jotka hankintaviranomainen ottaa vastattavakseen siinä tapauksessa, että rakennusurakka epäonnistuu taloudellisesti (tuomio 25.3.2010, Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Kuten NFŠ on kirjallisissa huomautuksissaan ja istunnossa todennut, nyt käsiteltävässä asiassa kyseisellä osapuolella aiesopimuksen nojalla oleva optio on takuu kaupallisen riskin varalta siinä tapauksessa, että Slovakian kansallinen jalkapallostadion osoittautuu sen kannalta taloudellisesti kannattamattomaksi. Kun hankintaviranomainen sitoutui ostamaan kyseisen stadionin NFŠ:n pyynnöstä, se näin ollen otti vastatakseen kaikista riskeistä siinä tapauksessa, että rakennusurakka epäonnistuu taloudellisesti.
51
Neljänneksi on muistutettava, että jotta sopimusta voidaan pitää ”julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena”, jonka kohteena on rakennusurakan toteuttaminen, kyseinen rakennusurakka on toteutettava hankintaviranomaisen asettamien vaatimusten mukaisesti, eikä kyseiseen toteuttamiseen käytetyillä keinoilla ole merkitystä (ks. vastaavasti tuomio 29.10.2009, komissio v. Saksa, C‑536/07, EU:C:2009:664, 55 kohta).
52
Tältä osin hankintaviranomaisen ratkaiseva vaikutusvalta suunnitellun rakennuksen suunnitteluun voidaan yksilöidä erityisesti, jos voidaan osoittaa, että tätä vaikutusvaltaa käytetään rakennuksen arkkitehtoniseen rakenteeseen, kuten sen kokoon, ulkoseiniin ja kantaviin seiniin (tuomio 22.4.2021, komissio v. Itävalta (Vielä rakentamattoman rakennuksen vuokraaminen), C‑537/19, EU:C:2021:319, 53 kohta).
53
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää ennakkoratkaisupyynnössään, että Slovakian kansallinen jalkapallostadion oli rakennettava opetusministeriön määrittelemien ehtojen mukaisesti. Tältä osin opetusministeriö viittasi pääasiassa, samoin kuin NFŠ unionin tuomioistuimelle esittämissään kirjallisissa huomautuksissa, UEFA:n stadionien infrastruktuuria koskevissa säännöissä ryhmän 4 stadionien osalta ilmoitettujen kriteerien noudattamiseen.
54
Näiden kriteerien noudattamista koskevan velvollisuuden, jonka olemassaolo ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, perusteella voitaisiin todeta, että Slovakian valtiolla on ratkaiseva vaikutusvalta arkkitehtoniseen rakenteeseen, jos kyseisissä säännöissä asetettaisiin vaatimuksia, jotka koskevat esimerkiksi pelikentän mittoja ja stadionin kapasiteettia katsojien lukumäärän tai säädettyjen pysäköintipaikkojen lukumäärän suhteen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös tutkittava.
55
Edellä esitetyn perusteella ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi kuuluvista tarkistuksista muuta johdu, sopimuskokonaisuus, jolla on pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden ominaisuudet, on direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu ”julkista rakennusurakkaa koskeva sopimus”.
56
Tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että komissio katsoi päätöksessä SA.46530, että tuki Slovakian kansallisen jalkapallostadionin rakentamiseen ja sen ostamista koskeva aiesopimus olivat SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea.
57
NFŠ:n mukaan kyseinen päätös sisältää toteamuksia, jotka estävät luonnehtimasta pääasiassa kyseessä olevaa sopimuskokonaisuutta julkista hankintaa koskevaksi sopimukseksi. Kyseisestä päätöksestä ilmenee siten muun muassa, ettei kyseisellä yhtiöllä ollut velvollisuutta toteuttaa Slovakian kansallista jalkapallostadionia. Lisäksi kyseinen yhtiö toteaa, että se on noudattanut julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevia sääntöjä valitessaan tavarantoimittajia kyseisessä päätöksessä mainitun velvollisuuden mukaisesti.
58
Yhtäältä on kuitenkin niin, että vaikka päätöksessä SA.46530 todetaan, että NFŠ pysyy Slovakian kansallisen jalkapallostadionin omistajana sen rakentamisen jälkeen ilman, että kyseisen stadionin omistusoikeus olisi siirrettävä Slovakian valtiolle, kyseisessä päätöksessä ei mainita, ettei velvollisuutta kyseisen stadionin rakentamiseen ole.
59
Joka tapauksessa on todettava, että kansallisten tuomioistuinten on tosin pidättäydyttävä antamasta ratkaisuja, jotka ovat vastoin sellaista komission päätöstä, joka koskee valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, jonka arviointi kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuimet valvovat (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2020, Buonotourist v. komissio, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, 90 ja 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Arvioinnit, jotka saattavat implisiittisesti perustua kyseisen toimielimen valtiontukea koskevaan päätökseen, eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti voi sitoa kansallisia tuomioistuimia pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa asiassa, joka ei liity kyseisen tuen soveltuvuuteen sisämarkkinoille.
60
Toisaalta on niin, että kun hankintaviranomaisella on velvollisuus noudattaa unionin oikeuden julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevia sääntöjä, kyseinen hankintaviranomainen ei voi vapautua tästä sitä erityisesti koskevasta velvollisuudesta velvoittamalla talouden toimijan, jonka kanssa se tekee tällaisen hankintasopimuksen, noudattamaan kyseisiä sääntöjä kyseisen sopimuksen täyttämisen aikana. Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa NFŠ:ää ja Slovakian valtiota sitovan julkista hankintaa koskevan sopimuksen olemassaoloa ei voida kyseenalaistaa sillä, että päätöksessä SA.46530 todetaan, että Slovakian kansallisen jalkapallostadionin rakennustyöt ovat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien sääntöjen mukaisen kilpailuttamismenettelyn kohteena.
61
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena on pidettävä jäsenvaltion ja talouden toimijan välistä sopimuskokonaisuutta, joka sisältää avustussopimuksen ja aiesopimuksen, jotka on tehty jalkapallostadionin toteuttamista varten, jos tällä sopimuskokonaisuudella luodaan kyseisen valtion ja kyseisen talouden toimijan välille vastavuoroisia velvoitteita, joihin kuuluu velvollisuus rakentaa kyseinen stadion mainitun valtion määräämien ehtojen mukaisesti sekä kyseisen talouden toimijan yksipuolinen optio, jonka vastapuolena on saman valtion velvollisuus ostaa kyseinen stadion, ja myönnetään samalle talouden toimijalle valtiontukea, jonka komissio on todennut soveltuvan sisämarkkinoille.
Toinen, kolmas ja neljäs kysymys
62
Toisella, kolmannella ja neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiiviä 89/665 tai direktiiviä 2014/24 tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että hankintaviranomaisen esittämän mitättömyysväitteen perusteella sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön vastaisesti tehty sopimus on absoluuttisesti mitätön ex tunc.
Tutkittavaksi ottaminen
63
NFŠ katsoo, että nämä kysymykset ovat hypoteettisia. Myös komissio epäilee sitä, voidaanko nämä kysymykset ottaa tutkittaviksi, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ilmoita selvästi syitä, joiden vuoksi se tarvitsee vastauksen.
64
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 30.4.2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että opetusministeriö on vedonnut pääasiassa kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden mitättömyyteen, että kyseinen sopimuskokonaisuus on tehty järjestämättä kilpailua ja että kansallisen lainsäädännön, sellaisena kuin sitä on tulkittu osassa kansallista oikeuskäytäntöä, mukaan julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön vastaisesti tehty sopimus on todettava absoluuttisesti mitättömäksi ex tunc.
66
Näin ollen toinen, kolmas ja neljäs kysymys eivät ole luonteeltaan hypoteettisia, eikä ole ilmeistä, ettei näihin kysymyksiin annettavasta vastauksesta olisi hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemisessa. Tästä seuraa, että nämä kysymykset on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
67
Ensinnäkään ei voida katsoa, että direktiivillä 89/665 suoritettaisiin täydellinen yhdenmukaistaminen ja että siinä täten säädettäisiin julkisten hankintojen alan kaikista mahdollisista muutoksenhakukeinoista (ks. vastaavasti tuomio 14.5.2020, T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, 53 kohta).
68
Tämän täsmennyksen perusteella on tarkistettava, kuuluuko hankintaviranomaisen esittämä mitättömyysväite kyseisen direktiivin soveltamisalaan.
69
Tältä osin direktiivin 89/665 1 artiklan, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, 3 kohdassa mainitaan henkilöt, joilla on oltava mahdollisuus hakea muutosta tämän direktiivin nojalla. Tässä säännöksessä edellytetään, että muutoksenhakumenettelyt ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
70
Lisäksi kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa mainitaan päätökset, joihin on voitava hakea muutosta saman direktiivin nojalla. Tässä säännöksessä edellytetään ainoastaan, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta.
71
Näistä säännöksistä yhdessä luettuina ilmenee, että direktiivin 89/665 tarkoituksena ei ole luoda menettelyjä tai muutoksenhakukeinoja hankintaviranomaisten hyväksi.
72
Tätä tulkintaa tukee unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan kyseisen direktiivin säännöksillä pyritään suojaamaan talouden toimijoita hankintaviranomaisen mielivallalta (ks. vastaavasti tuomio 14.5.2020, T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73
Erityisesti on huomattava, että direktiivin 89/665 2 d artikla, jota kolmas ennakkoratkaisukysymys koskee, liittyy kyseisen direktiivin 2 e artiklan tavoin julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen rikkomisen seurauksiin. Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että kyseisen direktiivin 2 e artikla liittyy vain muutoksenhakukeinoihin, joita käyttävät yritykset, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata (ks. vastaavasti tuomio 14.5.2020, T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, 54 kohta).
74
Tästä seuraa, että hankintaviranomaisen esittämä mitättömyysväite ei kuulu direktiivin 89/665 soveltamisalaan.
75
Toiseksi direktiivissä 2014/24 vahvistetaan sen 1 artiklan 1 kohdasta ilmenevällä tavalla vain hankintamenettelyjä koskevia sääntöjä, eikä siinä säädetä näiden sääntöjen rikkomisesta aiheutuvista seurauksista.
76
Direktiivin 2014/24 83 artiklassa säädetään kuitenkin kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa koskevista säännöistä. Koska kyseiset säännöt ovat luonteeltaan menettelyllisiä, niitä sovelletaan 18.4.2016 alkaen, jolloin kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika päättyi, kaikkiin uusiin ja meneillään oleviin julkisiin hankintamenettelyihin, jotka kuuluvat tämän direktiivin aineelliseen soveltamisalaan.
77
Unionin tuomioistuin on todennut tältä osin, että direktiivin 2014/24 83 artiklan 1 ja 2 kohtaa on tulkittava siten, että niissä ei velvoiteta jäsenvaltioita antamaan säännöstöä, jonka nojalla valvontaviranomainen voi unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi käynnistää viran puolesta muutoksenhakumenettelyn voidakseen valvoa julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisia, eikä niissä kielletä jäsenvaltioita antamasta tällaista säännöstöä (ks. vastaavasti tuomio 26.3.2020, Hungeod ym., C‑496/18 ja C‑497/18, EU:C:2020:240, 84 kohta).
78
Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut myös, että jos tällaisesta muutoksenhakumenettelystä on säädetty, se kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan siltä osin kuin tällaisen muutoksenhaun kohteena olevat julkiset hankinnat kuuluvat julkisista hankinnoista annettujen direktiivien aineelliseen soveltamisalaan. Tällaisessa muutoksenhakumenettelyssä on näin ollen noudatettava unionin oikeutta, mukaan lukien unionin oikeuden yleiset periaatteet (tuomio 26.3.2020, Hungeod ym., C‑496/18 ja C‑497/18, EU:C:2020:240, 85 ja 86 kohta).
79
Samalla tavoin direktiivin 2014/24 83 artiklan 1 ja 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei niissä velvoiteta jäsenvaltioita antamaan eikä kielletä jäsenvaltioita antamasta kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään hankintaviranomaisen mahdollisuudesta esittää sopimusta koskevassa riita-asiassa absoluuttista mitättömyyttä ex tunc koskeva väite, joka perustuu julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön rikkomiseen.
80
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei myöskään ilmene – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu –, että pääasian taustalla oleva kanne olisi ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, mukaan lukien unionin oikeuden yleiset periaatteet.
81
Edellä esitetyn perusteella toiseen, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiiviä 89/665 ja direktiiviä 2014/24 on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että hankintaviranomaisen esittämän mitättömyysväitteen perusteella sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön vastaisesti tehty sopimus on absoluuttisesti mitätön ex tunc, sillä edellytyksellä, että direktiivin 2014/24 aineelliseen soveltamisalaan kuuluvan hankintasopimuksen osalta lainsäädännössä, jossa säädetään tällaisesta mitättömyydestä, noudatetaan unionin oikeutta, mukaan lukien unionin oikeuden yleiset periaatteet.
Oikeudenkäyntikulut
82
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan b alakohtaa
on tulkittava siten, että
kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena on pidettävä jäsenvaltion ja talouden toimijan välistä sopimuskokonaisuutta, joka sisältää avustussopimuksen ja ostamista koskevan aiesopimuksen, jotka on tehty jalkapallostadionin toteuttamista varten, jos tällä sopimuskokonaisuudella luodaan kyseisen valtion ja kyseisen talouden toimijan välille vastavuoroisia velvoitteita, joihin kuuluu velvollisuus rakentaa kyseinen stadion mainitun valtion määräämien ehtojen mukaisesti sekä kyseisen talouden toimijan yksipuolinen optio, jonka vastapuolena on saman valtion velvollisuus ostaa kyseinen stadion, ja myönnetään samalle talouden toimijalle valtiontukea, jonka komissio on todennut soveltuvan sisämarkkinoille.
2)
Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annettua neuvoston direktiiviä 89/665/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU, ja julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2014/24,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että hankintaviranomaisen esittämän mitättömyysväitteen perusteella sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön vastaisesti tehty sopimus on absoluuttisesti mitätön ex tunc, sillä edellytyksellä, että direktiivin 2014/24 aineelliseen soveltamisalaan kuuluvan hankintasopimuksen osalta lainsäädännössä, jossa säädetään tällaisesta mitättömyydestä, noudatetaan unionin oikeutta, mukaan lukien unionin oikeuden yleiset periaatteet.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: slovakki.