62020CC0519
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 25. novembril 2021 (
1
)
Kohtuasi C‑519/20
K
menetluses osales
Landkreis Gifhorn
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Amtsgericht Hannover (Hannoveri esimese astme kohus, Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Direktiiv 2008/115/EÜ – Ühised nõuded ja kord liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel – Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil – Artikli 16 lõige 1 – Mõiste „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ – Artikli 18 lõige 1 – Mõiste „eriolukord“ – Riigisisesed õigusnormid, mille alusel võib kinnipidamine eriolukorras toimuda vanglas – Kinnipidamise üle otsustava kohtu ülesandeks oleva hindamise ulatus
I. Sissejuhatus
1.
Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtul täpsustada mitut tingimust, mis on seotud direktiivis 2008/115/EÜ (
2
) sätestatud väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamisega, pidades silmas 17. juuli 2014. aasta kohtuotsust Bero ja Bouzalmate (
3
), 17. juuli 2014. aasta kohtuotsust Pham (
4
) ning 2. juuli 2020. aasta kohtuotsust Stadt Frankfurt am Main (
5
).
2.
See kohtuasi on seotud erijuhuga, kus Saksamaa Liitvabariik tugineb eriolukorrale kõnealuse direktiivi artikli 18 lõike 1 tähenduses, et teha erand reeglist, mille kohaselt need kodanikud paigutatakse väljasaatmise eesmärgil spetsiaalsetesse kinnipidamisasutustesse. Pakistani kodanikku K peeti selliste õigusnormide alusel 2020. aasta septembris kinni Hannoveri linna (Saksamaa) vangla Langenhageni osakonnas.
3.
Amtsgericht Hannover (Hannoveri esimese astme kohus, Saksamaa) peab nüüd hindama selle meetme õiguspärasust direktiivi 2008/115 artiklite 16 ja 18 alusel. Sellega seoses esitab ta Euroopa Kohtule mitu eelotsuse küsimust.
4.
Kõigepealt palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul täpsustada, millistel tingimustel võib liikmesriik tugineda eriolukorrale selle direktiivi artikli 18 lõike 1 tähenduses, et võimaldada väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamist vanglates. Seejärel palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul määrata kindlaks kinnipidamise üle otsustava kohtu pädevus selles kontekstis. Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas Langenhageni osakonda, kuhu K paigutati, võib käsitada „spetsiaalse kinnipidamisasutusena“ nimetatud direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses. See küsimus võimaldab Euroopa Kohtul määratleda kriteeriumid, mille alusel eristada spetsiaalset kinnipidamisasutust vanglast, pidades eelkõige silmas selle struktuuri juhtimist, kinnipidamise korda ja materiaalseid tingimusi.
5.
Käesolevas ettepanekus esitan kõigepealt põhjused, miks ma arvan, et riigisisesed õigusnormid, mis võimaldavad väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanikke kolme aasta jooksul kinni pidada vanglates, ei vasta eriolukorra tingimustele, mille liidu seadusandja on direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 kehtestanud.
6.
Teiseks selgitan, et erakorraliste meetmete võtmine selle artikli alusel ei saa võtta kinnipidamise üle otsustavalt kohtult kohustust kontrollida igas konkreetses olukorras, kas eriolukorra tunnustamist õigustanud asjaolud on endiselt täidetud.
7.
Kolmandaks esitan põhjused, miks ma arvan, et arvestades nii eelotsusetaotluse esitanud kohtu kui ka Saksamaa valitsuse esitatud teavet, ei saa Hannoveri linna vangla Langenhageni osakonda käsitada K kinnipidamise päeva seisuga „spetsiaalse kinnipidamisasutusena“ direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimese lause tähenduses.
II. Õiguslik raamistik
A.
Direktiiv 2008/115
8.
Direktiivi 2008/115 põhjendustes 13, 16, 17 ja 24 on märgitud:
„13)
Sunnimeetmete võtmisel tuleks selgesõnaliselt kohaldada proportsionaalsuse ja tulemuslikkuse põhimõtteid seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. […] Liikmesriikidel peaks olema mitmeid võimalusi sunniviisilise tagasisaatmise jälgimiseks.
[…]
16)
Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kasutamist tuleks piirata ja selle suhtes tuleks kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. Kinnipidamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks või väljasaatmise läbiviimiseks ja kui leebemate sunnimeetmete võtmine ei oleks piisav.
17)
Kinnipeetud kolmandate riikide kodanikke tuleks kohelda inimlikul ja väärikal moel, austades nende põhiõigusi ning järgides rahvusvahelist ja siseriiklikku õigust. Ilma et see piiraks siseriiklike õigusaktidega reguleeritud esialgset kinnipidamist õiguskaitseorganite poolt, tuleks kinnipidamist teostada üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes.
[…]
24)
Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid.“
9.
Direktiivi 2008/115 artiklis 1 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas [liidu] õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvate[…] põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.“
10.
Direktiivi 2008/115 artikli 16 „Kinnipidamistingimused“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalse[te]s kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil ei ole võimalik pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses ja ta peab kasutama majutamist vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest.“
11.
Selle direktiivi artikli 17 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Väljasaatmist ootavad kinnipeetud perekonnad majutatakse eraldi, mis tagab piisava privaatsuse.“
12.
Direktiivi artiklis 18 „Eriolukord“ on ette nähtud:
„1.   Olukordades, kus erakordselt suure hulga kolmanda riigi kodanike tagasisaatmine paneb liikmesriigi kinnipidamisasutuste mahutavusele või tema kohtu- või haldusasutustele ettenägematult suure koormuse, võib see liikmesriik sellise erandliku olukorra jätkumisel lubada […] võtta kiireloomulisi meetmeid seoses kinnipidamistingimustega, mis kalduvad kõrvale artikli 16 lõikes 1 ja artikli 17 lõikes 2 sätestatutest.
2.   Selliste erakorraliste meetmete võtmisel teavitab asjaomane liikmesriik sellest [Euroopa K]omisjoni. Liikmesriik teatab komisjonile viivitamatult, kui selliste erakorraliste meetmete kohaldamiseks enam põhjust ei ole.
3.   Käesolevas artiklis sätestatut ei või tõlgendada nii, et sellega lubatakse liikmesriikidel kalduda kõrvale nende üldisest kohustusest võtta kõik vajalikud üldised ja konkreetsed meetmed, tagamaks käesolevast direktiivist tulenevate kohustuste täitmine.“
13.
Komisjon ei tee direktiivi 2008/115 uuestisõnastamise ettepanekus (
6
) ühtegi ettepanekut direktiivi artiklites 16 ja 18 sätestatud eeskirjade muutmiseks.
B.
Saksa õigus
14.
Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) artiklite 83 ja 84 kohaselt tuleb liidumaadel (Bundesländer) tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmiseks määratud kinnipidamine.
15.
30. juuli 2004. aasta välismaalaste liitvabariigi territooriumil elamist, töötamist ja integratsiooni käsitleva seaduse (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), (
7
) ajavahemikul 29. juulist 2017 kuni 20. augustini 2019 kehtinud redaktsioonis, § 62a lõikes 1, millega võeti Saksa õigusesse üle direktiivi 2008/115 artikli 16 lõige 1, oli sätestatud:
„Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamine toimub üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Kui liidumaa territooriumil puuduvad spetsiaalsed kinnipidamisasutused või kui välismaalane kujutab endast tõsist ohtu kolmandate isikute tervisele ja elule või sisejulgeoleku olulistele õigushüvedele, võib kinnipidamine toimuda vanglas; niisugusel juhul paigutatakse väljasaatmise eesmärgil kinnipeetav tavalistest vangidest eraldi.“
16.
Seda sätet muudeti 15. augusti 2019. aasta teise seadusega territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta (Zweiten Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht) (
8
).
17.
Selle seaduse § 1 punktis 22 on sätestatud:
„[AufenthG] § 62a lõige 1 asendatakse järgmisega:
„(1)
Väljasaatmise eesmärgil kinni peetud isikud eraldatakse tavalistest vangidest. Kui kinni peetakse sama perekonna mitu liiget, paigutatakse nad teistest väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavatest isikutest eraldi. Neile tuleb tagada piisav privaatsus.“.
18.
Selle seaduse eelnõu seletuskirjas on § 1 punkti 22 kohta täpsustatud järgmist (
9
):
„§ 62a lõike 1 muutmise tõttu ei ole direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 alusel enam ajutiselt vaja majutada väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavaid isikuid spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamine võib ajutiselt toimuda kõigis kinnipidamisasutustes ja kuni 500 koha ulatuses vanglates. Endiselt on nõutav, et väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavad isikud eraldataks tavalistest vangidest. § 62a lõike 1 kolmandas ja neljandas lauses sätestatud ja praegu kehtiv nõue, mis puudutab sama perekonna mitme liikme majutamist, ning direktiivi 2008/115 artiklites 16 ja 17 sätestatud nõuded on samuti jätkuvalt kohaldatavad. Lisaks sellele on endiselt vaja hinnata, kas majutamine vanglas on konkreetsel juhul vastuvõetav ja õiguspärane – näiteks haavatavasse rühma kuuluvate isikute puhul – ning teha selle kohta otsus. [Liidumaade] õiguskaitseasutused eraldavad väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks kuni 500 kohta, nii et arvestades väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kohtade arvu kavandatavat suurenemist [liidumaade] kinnipidamisasutustes, on väljasaatmise eesmärgil kinnipidamiseks ette nähtud kokku ligikaudu 1000 kohta […]. Direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 on eriolukorra puhul ette nähtud võimalus kalduda kõrvale artikli 16 lõikes 1 sätestatud eraldamise kohustusest ning artikli 17 lõikes 2 sätestatud perekonna eraldi majutamise kohustusest. Praegu on eraldamise kohustus võetud Saksa õigusesse üle § 62a lõike 1 esimese ja teise lausega. Perekonna majutamisega seotud kohustus on sätestatud § 62a lõike 1 kolmandas ja neljandas lauses. Artikli 18 lõikes 1 ette nähtud erandit on võimalik kasutada tingimusel, et erakordselt suure hulga kolmanda riigi kodanike tagasisaatmine paneb liikmesriigi kinnipidamisasutuste mahutavusele või nende haldus- või kohtupersonalile nende suutlikkust ületava koormuse. Saksamaa Liitvabariigi puhul on see tingimus täidetud. Saksamaal on praegu kogu liitvabariigi territooriumil (27. märtsi 2019. aasta seisuga) ligikaudu 487 kohta väljasaatmise eesmärgil kinni pidamiseks. Kuna nende isikute arv, kellele on pandud täitmisele pööratav kohustus territooriumilt lahkuda, ja väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks ettenähtud kinnipidamiskohtade arv ei ole tasakaalus, koormab see selgelt olemasolevat suutlikkust ülemäära. See suutlikkusest suurem koormus kujutab endast tegelikkuses olulist pudelikaela, mis takistab riigist lahkumise kohustuse täitmist. Olemasolevaid väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks ettenähtud kohti kasutatakse liitvabariigi tasemel [liidumaade] koordinatsiooni alusel juba praegu võimalikult tõhusalt. Väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks mõeldud kohtade haldamise parandamise eesmärgil rajati 2017. aastal Saksamaal pealegi Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr (ZUR; tagasipöördumisabi ühiskeskus). Kogu liitvabariigi territooriumil ulatub ZURi vahendusel täidetud kinnipidamiskohtade arvu määr kümnekonna protsendini. See tähendab, et praktikas ei ole võimalik esitada suurt hulka kinnipidamistaotlusi, isegi kui tingimused selleks on täidetud. Pealegi ei olnud võimalik ette näha, et koormus ületab sel viisil suutlikkuse. Kuna uute [rahvusvahelise] kaitse taotlejate arv oli kuni 2015. aastani mitu aastat pidevalt vähenenud, kohandasid [liidumaad] aastate jooksul väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks mõeldud kohtade arvu vajadusele – mis sel ajal oli väiksem – vastavaks, vähendades nende arvu. Tulenevalt olukorra muutumisest 2015. aastal ja [rahvusvahelise] kaitse taotlejate arvu hüppelisest kasvust oli liitvabariigi ja [liidumaade] esmane kohustus luua suutlikkus isikute vajaduste rahuldamiseks. See kohustus tuleneb muu hulgas [liidu] õigusest, eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivist 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivist 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9), ning lisaks sellele ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist[ (
10
)]. Selles olukorras oli hiljuti saabunud isikute vastuvõtmine prioriteetne kinnipidamissuutlikkuse suurendamise ees, et oleks võimalik hiljem (pärast varjupaigamenetluse ja vaidemenetluse lõppu) saavutada vastavus direktiivi 2008/115 nõuetele. [Selle direktiivi] artiklis 18 ette nähtud erandi ese ja eesmärk on nimelt võimaldada ametiasutustel niisuguses olukorras tegeleda esmajärjekorras uute saabujate vastuvõtmisega, rikkumata ettenähtavalt kohustusi tulevikus. Direktiiv 2008/115 ei piirdu kinnipidamistingimuste osas nõuete sätestamisega, vaid selle artikli 8 lõikes 1 kohustatakse liikmesriike võtma kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks. Direktiivi 2008/115 artikli 18 ese on just nimelt lahendada võimalik eesmärkide konflikt sellises erandlikus ja ettenägematus olukorras, nagu see oli 2015. aastal ja sellele järgnevatel aastatel, seega tuleb seda artiklit nüüd kohaldada. Pärast erandliku olukorra lõppemist alustasid [liidumaad] viivitamata kinnipidamissuutlikkuse suurendamist ja neil on juba õnnestunud suurendada kinnipidamiskohtade arvu 487ni kogu liitvabariigi territooriumil (27. märtsi 2019. aasta seisuga). Võttes arvesse aega, mis kulub tavaliselt ehitusprojektide teostamiseks ja väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks kinnipidamisasutuste rajamiseks, ei ole veel saavutatud praegustele vajadustele vastavat väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavatele isikutele mõeldud kohtade arvu. Arvestades võetud meetmeid, võib loota, et väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks mõeldud kohtade arv vastab vajadustele alates 30. juunist 2022. Kuni selle ajani püsib erandlik olukord ning seetõttu tuleb § 62a lõige 1 selle praeguses sõnastuses kuni selle kuupäevani kehtetuks tunnistada. Kõnealusel kuupäeval jõustuvad praegu kohaldatav õigusnorm uuesti.“
19.
Teise seaduse territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta § 6 „Aufeth[G] teine muudatus, mis jõustub 1. juulil 2022“, sätestab:
„25. veebruaril 2008 (BGBl. 2008 I, lk 162) avaldatud AufenthG, mida viimati muudeti käesoleva seaduse §-ga 1, § 62a lõige 1 asendatakse järgmisega:
„Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamine toimub üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Kui liidumaa territooriumil puuduvad spetsiaalsed kinnipidamisasutused või kui välismaalane kujutab endast tõsist ohtu kolmandate isikute tervisele ja elule või sisejulgeoleku olulistele õigushüvedele, võib kinnipidamine toimuda vanglas; niisugusel juhul paigutatakse väljasaatmise eesmärgil kinnipeetav tavalistest vangidest eraldi. Kui kinni peetakse sama perekonna mitu liiget, paigutatakse nad teistest väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavatest isikutest eraldi. Neile tuleb tagada piisav privaatsus.“
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
20.
Määruskaebuse esitaja K on Pakistani kodanik, kes paigutati 11. augustil 2020 väljasaatmise eesmärgil kinnipidamiseks Hannoveri linna vangla Langenhageni osakonda. Seda meedet pikendati 25. septembri 2020. aasta kohtumäärusega kuni 12. novembrini 2020. Ta esitas selle kohtumääruse peale määruskaebuse põhjendusel, et tema suhtes 25. septembrist kuni 2. oktoobrini 2020 kohaldatud kinnipidamismeede on vastuolus kohustusega paigutada väljasaatmist ootavad kolmandate riikide kodanikud „spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse“ AufenthG § 62a lõike 1 tähenduses selle 29. juulist 2017 kuni 20. augustini 2019 kehtinud redaktsioonis.
21.
Selle õiguspärasuse küsimuses esitatud määruskaebuse raames tekkis eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas AufenthG § 62a lõike 1 alates 15. augustist 2019 kehtiv redaktsioon on direktiivi 2008/115 artiklis 18 sätestatud tingimusi arvestades õiguspärane.
22.
Võttes arvesse kahtlusi selle sätte tõlgendamisel, otsustas Amtsgericht Hannover (Hannoveri esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas liidu õigust, eelkõige direktiivi [2008/115] artikli 18 lõikeid 1 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus, kes otsustab isiku väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise üle, peab igal konkreetsel juhul kontrollima selles sättes kehtestatud tingimuste täidetust ja eelkõige seda, kas erandlik olukord püsib, kui liikmesriigi seadusandja on artikli 18 lõikele 1 tuginedes kehtestanud riigisisestes õigusnormides erandi [selle direktiivi] artikli 16 lõikes 1 sätestatud tingimustest?
2.
Kas liidu õigust, eelkõige direktiivi [2008/115] artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavaid isikuid ajutiselt kuni 1. juulini 2022 paigutada vanglatesse, samas kui asjaomases liikmesriigis on olemas spetsiaalsed kinnipidamisasutused ja möödapääsmatu vajadus selleks ei tulene erandlikust olukorrast selle direktiivi artikli 18 lõike 1 tähenduses?
3.
Kas direktiivi [2008/115] artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et asutuse käsitamine „spetsiaalse kinnipidamisasutusena“, mis on mõeldud väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute kinnipidamiseks, on välistatud üksnes seetõttu, et
–
see „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ on kaudselt sama valitsuse liikme, nimelt Justizministerini [justiitsminister, Saksamaa] vastutusalas, kes vastutab tavaliste vangide kinnipidamisasutuste eest,
–
selle „spetsiaalse kinnipidamisasutuse“ näol on tegemist vangla osakonnaga ja sellel on seetõttu eraldi juhataja, kuid – kuna see on üks vangla osakondadest – see toimib vangla kui terviku üldisele juhtimisel?
4.
Kui kolmandale küsimusele vastatakse eitavalt:
Kas direktiivi [2008/115] artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et on tegemist paigutamisega „spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse“, mis on ette nähtud väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute kinnipidamiseks, kui vanglas on loodud eraldi osakond väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavate isikute jaoks, kui see osakond asub kolmest hoonest koosnevas ja piirdeaiaga ümbritsetud eraldi kompleksis ning kui üht neist kolmest hoonest kasutatakse ajutiselt ainult asendusvangistust või lühiajalist vabadusekaotust kandvate isikute kinnipidamiseks, kusjuures vangla eraldab väljasaatmise eesmärgil kinnipeetavad isikud vangidest ning kui eelkõige igal hoonel on eraldi rajatised (oma ühine vestibüül, oma arstipunkt, oma spordisaal) ning – vaatamata sellele, et õu/välisala on kõikidest hoonetest nähtav – igal hoonel on eraldi okastraataiaga ümbritsetud ala kinnipeetavatele, mistõttu hoonete vahel puudub otseühendus?“
23.
Määruskaebuse esitaja, Saksamaa ja Madalmaade valitsus ning komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Need pooled peale Madalmaade valitsuse esitasid ka kirjalikud vastused Euroopa Kohtu küsimustele ning suulised seisukohad 16. septembril 2021 toimunud kohtuistungil.
IV. Analüüs
24.
Vastan eelotsuse küsimustele teistsuguses järjekorras kui see, milles eelotsusetaotluse esitanud kohus need esitas.
25.
Kõigepealt analüüsin teist küsimust, mis käsitleb asjaolusid, mille esinemisel liikmesriik võib tugineda eriolukorra olemasolule direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 tähenduses, et anda korraldus väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamiseks vanglas. Mulle näib, et see küsimus ongi käesoleva eelotsusetaotluse keskmes. Kuigi Euroopa Kohus on juba võtnud seisukoha kiireloomuliste meetmete kohta, mille Euroopa Liidu Nõukogu võttis vastuseks 2015. aasta rändekriisile, (
11
) ei ole tal veel olnud võimalust anda juhiseid direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 ulatuse kohta ja eelkõige liikmesriikide võimaluse kohta tagada väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamine vanglas riikliku eriolukorraga seotud põhjustel.
26.
Seejärel analüüsin esimest küsimust, mis käsitleb kinnipidamise üle otsustava kohtu ülesandeid, et teha kindlaks, mil määral peab see kohus igas konkreetses olukorras kontrollima, kas esineb või püsib eriolukord selle direktiivi artikli 18 lõike 1 tähenduses.
27.
Lõpuks täpsustan kolmandale ja neljandale küsimusele vastamiseks kriteeriumid, mille alusel tuleb eristada olukorda, kus kolmanda riigi kodanik on paigutatud spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse, olukorrast, kus ta on paigutatud tavalistest vangidest eraldatuna vanglasse, arvestades eelkõige selle vangla struktuuri juhtimist, kinnipidamise korda ja materiaalseid tingimusi.
A.
Põhjused, mis õigustavad väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamist vanglas (teine küsimus)
28.
Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikega 1 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad kolme aasta jooksul paigutada väljasaatmist ootavad kolmandate riikide kodanikud kinnipidamiseks vanglatesse, samas kui ei ole tegemist eriolukorraga selle direktiivi artikli 18 lõike 1 tähenduses.
29.
Enne sellele küsimusele vastamist tuletan kõigepealt meelde põhimõtteid, mille Euroopa Kohus tõi välja kohtuotsustes Bero ja Bouzalmate, Pham ning Stadt Frankfurt am Main, seoses kinnipidamistingimustega, mille liidu seadusandja on sätestanud direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1 selle direktiivi prantsuskeelses versioonis (
12
). Need kohtuotsused tehti kohtuvaidlustes, milles tuli hinnata AufenthG § 62a lõike 1 (selle varasemates redaktsioonides) alusel kinnipidamise seaduslikkust.
30.
Seejärel analüüsin väljaspool konkreetse juhtumi asjaolusid, mil määral võib liikmesriik tugineda direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 tähenduses eriolukorra olemasolule, et õigustada kinnipidamist vanglas.
31.
Lõpuks analüüsin viimasena, mil määral vastavad niisugused õigusnormid, nagu on sätestatud AufenthG § 62a lõikes 1 alates 15. augustist 2019 kehtivas redaktsioonis, selles artiklis sätestatud tingimustele.
1. Direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1 ette nähtud üldine kord
32.
Kooskõlas ELTL artikli 79 lõikega 2 on direktiivi 2008/115 eesmärk rakendada tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineb ühistel nõuetel ja õiguslikel tagatistel, et asjaomaseid isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ning väärikust (
13
).
33.
Nii selle direktiivi põhjendustest 13 ja 16 kui ka artikli 15 lõike 1 sõnastusest tuleneb, et liikmesriigid peavad ebaseaduslikult riigis viibivate isikute väljasaatmise korraldama võimalikult leebeid sunnimeetmeid kasutades. Väljasaatmismenetluse tõhususe tagamiseks näeb direktiiv seega ette meetmete skaala, alustades meetmest, mis jätab asjaomasele isikule kõige rohkem vabadust, ehk andes talle tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks, kuni meetmeteni, mis seda vabadust kõige rohkem piiravad, st spetsiaalses asutuses kinnipidamine. Üksnes juhul, kui väljasaatmise teel tagasisaatmise otsuse täitmine võib konkreetsele olukorrale antud hinnangut arvestades asjaomase isiku käitumise tõttu ebaõnnestuda, võivad liikmesriigid võtta sellelt isikult kinnipidamise teel vabaduse (
14
).
34.
Viimati nimetatud meede on kõige rohkem vabadust piirav meede, mida direktiiv 2008/115 sunniviisilises väljasaatmismenetluses kasutada lubab (
15
). Põhimõtteliselt on see meede, mis võetakse viimase võimalusena (
16
). Seega on liidu seadusandja kõnealuse direktiivi IV peatükis selle kasutamist rangelt reguleerinud, et tagada esiteks proportsionaalsuse põhimõtte järgimine seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega ning teiseks asjaomaste kolmandate riikide kodanike põhiõiguste austamine (
17
).
35.
Selles kontekstis ongi direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1 sätestatud kinnipidamise tingimusi ja korda käsitlevad eeskirjad.
36.
Selle artikli esimese lause kohaselt toimub ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil „ei ole võimalik“ seda nõuet täita ja nähakse ette kinnipidamine vanglas, nõuab nimetatud artikli teine lause kolmandate riikide kodanike eraldamist tavalistest vangidest.
37.
Direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 eesmärk on tagada inimväärikuse ja põhiõiguste austamine isiku puhul, kes ei ole ühtegi süütegu toime pannud, tagades, et kinnipidamismeede erineb karistuse kandmisest ning toimub tingimustel ja korras, mis vastab selle õiguslikule seisundile.
38.
Seoses direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimeses lauses sätestatud spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse paigutamise kohustusega leiab Euroopa Kohus, et selle järgimine on kohaldatav liikmesriikidele kui sellistele, mitte aga liikmesriikidele sõltuvalt nende vastavast halduslikust või põhiseaduslikust ülesehitusest (
18
). Kinnipidamise üle otsustavatel kohtutel peab seega olema võimalik anda korraldus kinnipidamiseks spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes, kasutades vajaduse korral selleks sõlmitud halduskoostöö lepinguid (
19
).
39.
Mis puudutab direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teises lauses sätestatud erandit, siis seda tuleb tõlgendada kitsalt (
20
). Euroopa Kohtu seisukohast lubab see lause „liikmesriikidel erandkorras ja väljaspool [kõnealuse] direktiivi […] artikli 18 lõikes 1 sõnaselgelt nimetatud olukordi paigutada ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmandate riikide kodanikke väljasaatmise eesmärgil vanglasse, kui juhtumi konkreetsete asjaolude tõttu ei saa nad järgida [kõnealuse] direktiivi eesmärke, tagades nende kinnipidamise spetsiaalsetes asutustes“ (
21
). Euroopa Kohus leiab, et nii võib see olla juhul, kui asjaomane isik kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile või asjaomase liikmesriigi sise- või välisjulgeolekule, (
22
) kusjuures avaliku korra nõudeid tuleb hinnata kitsalt (
23
). Seevastu leiab Euroopa Kohus, et ei asjaomase isiku väljendatud tahe (
24
) ega asjaolu, et Saksamaa Liitvabariigi liidumaal ei ole spetsiaalset kinnipidamisasutust (
25
) ei saa eraldiseisvalt õigustada väljasaatmise eesmärgil kinnipidamist vanglas vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teisele lausele.
40.
Seoses direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1 ette nähtud kohustusega eraldada vanglas kinnipeetavad kolmandate riikide kodanikud tavalistest vangidest, siis Euroopa Kohus leiab, et tegemist ei ole tingimusliku kohustusega, (
26
) selle puhul „ei kehti ükski erand ning sellega tagatakse […] õigused, mida liidu seadusandja on sõnaselgelt tunnustanud“ (
27
).
2. Direktiivi 2008/115 artiklis 18 ette nähtud erakorralised meetmed
41.
Direktiivi 2008/115 artikli 18 „Eriolukord“ eesmärk on määrata kindlaks tingimused, mille korral liikmesriik „võib“ otsustada võtta erakorralised meetmed, mis kalduvad kõrvale selle direktiivi artikli 16 lõikes 1 ja artikli 17 lõikes 2 sätestatud kinnipidamistingimustest, seoses kinnipidamisasutuste suutlikkusel lasuva ettenägematult suure koormusega. Tegemist on fakultatiivse sättega, kuna liikmesriikidel on kaalutlusõigus hindamiseks, mil määral nõuab nendele avalduva rändesurve haldamine kõnealuse direktiivi artikli 16 lõikes 1 sätestatud kolmandate riikide kodanike kinnipidamise tingimustest ja korrast kõrvalekaldumist.
42.
Selle kaalutlusõiguse ulatus ei ole siiski piiramatu.
43.
Leian nimelt, et kiireloomuliste meetmete võtmine võib kaasa tuua äärmiselt rasked tagajärjed asjaomastele kolmandate riikide kodanikele, kuna kinnipidamise kord võib sel juhul kattuda karistuse kandmise korraga.
44.
Direktiivi 2008/115 artikli 18 sõnastusest endast nähtub, et kiireloomulised meetmed võivad kõrvale kalduda selle direktiivi „artikli 16 lõikes 1 ja artikli 17 lõikes 2“ sätestatud kinnipidamistingimustest. Liidu seadusandja ei eristanud nimetatud direktiivi artikli 16 lõike 1 esimest lauset (spetsiaalses asutuses kinnipidamise põhimõte) selle teisest lausest (kohustus eraldada vanglasse majutamise korral kolmandate riikide kodanikud tavalistest vangidest). Teiste sõnadega võimaldab eriolukord liikmesriikidel paigutada väljasaatmist ootavad kolmandate riikide kodanikud vanglatesse, ilma et nad oleksid kohustatud tagama nende eraldamise tavalistest vangidest (
28
) ega võimaldama peredele eraldi majutuskohta.
45.
Liikmesriigid ei või küll isegi mitte direktiivi 2008/115 artiklis 18 ette nähtud eriolukordade puhul teha erandeid selle direktiivi artikli 16 lõigetes 2–5 ja artikli 17 lõigetes 1 ja 3–5 sätestatud kohustustest, mille eesmärk on tagada kolmandate riikide kodanike ja eelkõige kinnipeetavate alaealiste õiguste austamine (
29
). Samas ei arva ma, et see oleks piisav, et tagada asjaomaste isikute inimväärikuse ja põhiõiguste austamine, eriti olukorras, kus kinnipidamine vanglas ei sõltu mitte nende isikute konkreetsest käitumisest, vaid selle liikmesriigi haldus- ja kohtulikust olukorrast, kus nad asuvad. On selge, et vanglas kinnipidamine kujutab endast veel rangemat vabaduse riivet kui piirang, mis tuleneb kinnipidamisest spetsiaalses kinnipidamisasutuses. Veelgi enam, asjaolu, et kolmandate riikide kodanikke ei eraldata vanglates tavalistest vangidest, võib nende kolmandate riikide kodanike jaoks tähendada, et nende suhtes kohaldatakse karistuste kandmise korda. Kinnipidamine muutub seega de facto karistusmeetmeks (
30
).
46.
Võttes arvesse, kui rasked on tagajärjed, mida toob kaasa direktiivi 2008/115 artiklis 18 ette nähtud erandkord, nagu ma äsja kirjeldasin, on minu arvates oluline, et seda rakendatakse liidu seadusandja kehtestatud sisuliste tingimuste kitsa tõlgenduse alusel erandkorras ja proportsionaalselt (
31
).
47.
Kõigepealt analüüsin neid tingimusi direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 grammatilise tõlgenduse põhjal ning täpsustan seejärel nende ulatust selle direktiivi ülesehitust ja eesmärki silmas pidades.
a) Direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 grammatiline tõlgendamine
48.
Direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 ette nähtud kiireloomuliste meetmete võtmisel tuleb järgida tervet hulka sisulisi ja vormilisi tingimusi, mille eesmärk on piiritleda rangelt selle erandkorra kasutamist.
49.
Esiteks nõuab direktiivi 2008/115 artikkel 18, nagu nähtub selle pealkirjast, et tegemist peab olema eriolukorraga (situation d’urgence).
50.
Mõiste „urgence“ (kiireloomulisus) on Larousse’i sõnaraamatus määratletud kui „iseloomulik tunnus sellele, mida ei saa edasi lükata“.
51.
Menetlusvaldkonnas iseloomustatakse kiireloomulisust kui olukorda, mille puhul võib tekkida oluline ja hüvitamatu kahju, kui seda olukorda ei kõrvaldata lühikese aja jooksul, ja see võimaldab kohtul võtta teatavaid meetmeid kiirmenetluse teel (
32
). Liidu õiguses ja eelkõige vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala raames võimaldab eelotsuse kiirmenetlus nii kohtuasja „võimalikult kiiresti“ läbi vaadata, kui asjaomaselt isikult on võetud vabadus (
33
).
52.
Sisserände- ja varjupaigapoliitika valdkonnas on liidu seadusandja mitmes esmases ja teiseses õigusaktis määratlenud rändevoogude juhtimisega seotud raskused ja sellega tegelemiseks vajalikud kiireloomulised meetmed.
53.
Näiteks illustreerib kiireloomulisust ELTL artikli 78 lõige 3, mis käsitleb olukorda, kus liikmesriigid seisavad silmitsi kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevooluga (
34
). Selle sätte alusel kehtestas nõukogu 2014. ja 2015. aasta rändekriisi tulemusena alates 2015. aasta septembrist ilmselgelt rahvusvahelist kaitset vajavate isikute ajutise ja erakorralise ümberpaigutamise mehhanismi (
35
).
54.
Kiireloomulisust illustreerib ka määruse (EL) 2016/399 (
36
) artikkel 29, mis käsitleb olukordi, kus liikmesriik võib erandkorras ja viivitamatult taaskehtestada piirikontrolli sisepiiridel, kui avalik kord või sisejulgeolek nõuab kiireloomulist tegutsemist (
37
). Määruse (EÜ) nr 562/2006 (
38
) artikli 25 alusel, mis asendati määruse 2016/399 artikliga 29, ning vastusena 2014. ja 2015. aasta rändekriisile taastas Saksamaa Liitvabariik 2015. aastal kontrolli oma sisepiiridel.
55.
Nagu nähtub nendest õigusaktidest, nõuab eriolukord seega kiiret või isegi kohest tegutsemist.
56.
Teiseks tuleb tõdeda, et liidu seadusandja määratleb täpselt asjaolud, mille esinemisel võib liikmesriik tugineda eriolukorra olemasolule kolmandate riikide kodanike väljasaatmise kontekstis. Direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 kohaselt peab seda olukorda iseloomustama „erakordselt suure hulga kolmanda riigi kodanike tagasisaatmine[, mis] paneb liikmesriigi kinnipidamisasutuste mahutavusele või tema kohtu- või haldusasutustele ettenägematult suure koormuse“.
57.
Nende põhjuste täpsustamine tähendab minu arvates, et liikmesriik peab hindama võimalikult täielikult ja ajakohastatult asjaolusid, millest ilmneb, et tuleb võtta kiireloomulisi meetmeid.
58.
Selles kontekstis arvan, et ei piisa sellest, kui liikmesriik edastab andmed selliste kolmandate riikide kodanike arvu kohta, kes tuleb tagasi saata. Minu arvates ei võimalda need andmed nõutava täpsusega hinnata spetsiaalsete kinnipidamisasutuste suutlikkusel lasuvat tegelikku koormust andmete esitamise hetkel. Esiteks on kinnipidamise näol tegemist viimase võimaliku meetmega tagasisaadetavate kolmandate riikide kodanike suhtes. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et liikmesriigid võivad kinnipidamise teel vabaduse võtta üksnes juhul, kui väljasaatmine võib konkreetsele olukorrale antud hinnangut arvestades asjaomase isiku käitumise tõttu ebaõnnestuda ja kui ei ole ühtegi muud alternatiivi (
39
). Teiseks varieerub tagasisaadetavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamise määr oluliselt eri liikmesriikide vahel ja mõnes liikmesriigis, nagu Saksamaa Liitvabariik, eri liidumaade vahel.
59.
Lisaks sellele nähtub direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 sõnastusest, et liikmesriigi edastatud andmed peavad võimaldama tõendada „ettenägematult suure koormuse“ lasumist liikmesriigi materiaalsel ja inimsuutlikkusel. Need kaks kriteeriumi on kumulatiivsed. Osutades „ettenägematule“ koormusele, annab liidu seadusandja tunnistust oma soovist piirata selle direktiivi artiklis 18 ette nähtud erandkorra rakendamist üksnes juhtudega, mil liikmesriigil ei olnud võimalik eeldada sellist survet oma spetsiaalsetele kinnipidamisasutustele või oma personalile. Seevastu ei nõua mõiste „suure koormuse“ kasutamine suutlikkuse ammendumise tõendamist.
60.
Kolmandaks ja viimaseks täpsustab liidu seadusandja direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1, et liikmesriik võib võtta kiireloomulisi meetmeid ainult seni, kuni erandlik olukord kestab. Sellest tuleneb esiteks, et nende meetmete kohaldamine tuleb lõpetada niipea, kui erandlik olukord on lõppenud, ja teiseks, et direktiivis ei ole kindlaks määratud nende meetmete maksimaalset kestust. Kõnealune direktiiv erineb muudest Euroopa ühise varjupaigasüsteemi instrumentidest, mille kohaselt kiireloomulisi meetmeid võib võtta lühikeseks ajaks ja neid saab pikendada. Kõnealustel meetmetel peavad siiski olema samad tunnused. Olukorra „erakorraline“ laad eeldab iseenesest lühiajalisi meetmeid. Direktiivi 2008/115 uuestisõnastamist ettevalmistavates materjalides teeb Euroopa Parlament nii ettepaneku piirata nende meetmete kohaldamist kolme kuuga (
40
). Lisaks sellele, seades nende meetmete kohaldamise sõltuvusse eriolukorra edasikestmisest, nõuab liidu seadusandja, et liikmesriigid hindaksid regulaarselt olukorda uuesti, et tagada kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, et kiireloomuliste meetmete kestus ei ületa kriisijuhtimiseks rangelt vajalikku aega.
61.
Nende tingimuste ulatust tuleb analüüsida ka lähtuvalt artikli 18 kohast direktiivi 2008/115 ülesehituses ja liidu seadusandja taotletavatest eesmärkidest.
b) Direktiivi 2008/115 ülesehitus ja eesmärgid
62.
Nagu ma juba märkisin, on direktiivi 2008/115 eesmärk rakendada tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et asjaomaseid isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust (
41
).
63.
Direktiivi artikliga 18 püütakse neid eesmärke saavutada hoolimata riigisisesest eriolukorrast.
64.
Esiteks, lubades väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamist vanglates ilma neid tavalistest vangidest eraldamata, on liidu seadusandja eesmärk anda liikmesriikidele vahendid nende väljasaatmise tagamiseks, vaatamata kinnipidamisasutuste vastuvõtusuutlikkuse ammendumise ohule. See meede peab seega aitama rakendada tõhusat väljasaatmispoliitikat ja üldisemalt rändevoogude tõhusat juhtimist, mis on ELTL artikli 79 lõike 1 kohaselt üks liidu eesmärke (
42
).
65.
Teiseks peab liidu seadusandja oluliseks täpsustada direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 3, et vaatamata eriolukorrale ei ole liikmesriikidel lubatud kalduda kõrvale neil lasuvast üldisest kohustusest võtta kõik vajalikud üldised ja konkreetsed meetmed, tagamaks sellest direktiivist tulenevate kohustuste täitmine (
43
).
66.
See säte annab tunnistust liidu seadusandja tahtest tagada – olenemata olukorra kiireloomulisusest – asjaomaste kolmandate riikide kodanike inimväärikuse ja põhiõiguste austamine vastavalt direktiivi 2008/115 artiklile 1 ning põhjendustele 2, 17 ja 24, aga ka proportsionaalsuse põhimõtte järgimine vastavalt selle direktiivi põhjendustele 13 ja 16 (
44
). Euroopa Kohtu praktika kohaselt tähendab proportsionaalsuse põhimõtte järgimine, et selliselt võetud meetmed ei ületa oma kestuse ja kohaldamisviisi poolest seda, mis on sobiv ja vajalik liidu seadusandja taotletavate eesmärkide saavutamiseks (
45
).
67.
Sellest tuleneb esiteks, et kiireloomulised meetmed ei saa viia sellise mehhanismini, mille kohaselt kinnipidamine vanglas ilma tavalistest vangidest eraldamiseta oleks süstemaatiline ja üldine. Direktiivi 2008/115 artiklis 18 osutatud olukorda iseloomustav kiireloomulisus ei õigusta seda, kuna eriti suur koormus spetsiaalsete kinnipidamisasutuste vastuvõtusuutlikkusele ei võta kinnipidamise üle otsustavatelt ametiasutustel kohustust kontrollida pidevalt ja esmajärjekorras, kas kinnipidamisasutustes on täitmata kohti.
68.
Teiseks tuleneb sellest, et kiireloomulised meetmed ei tohi viia selleni, et kinnipidamise üle otsustavad haldusasutused või kohtud ei pea analüüsima eraldi iga olukorda, et teha kindlaks, kas kinnipidamine, kui see peab toimuma vanglas, kus pealegi ei toimu tavalistest vangidest eraldamist, on proportsionaalne (
46
).
69.
Esiteks tuleb olukorras, mida iseloomustab spetsiaalsete kinnipidamisasutuste suutlikkuse ammendumise oht, kontrollida, kas ei ole võimalik võtta vähem piiravat meedet tuvastatud kiireloomulisuse tõhusaks kõrvaldamiseks (
47
). Selles kontekstis arvan, et direktiivi 2008/115 artikli 18 alusel võetud kiireloomuliste meetmetega peaks kaasnema eelkõige kõige haavatavamate isikute suhtes selliste kinnipidamisele alternatiivsete meetmete ulatuslik kasutamine, nagu on ette nähtud selle direktiivi artikli 7 lõikes 3 (
48
).
70.
Teiseks tuleb igal üksikjuhul kontrollida, kas kinnipidamine vanglas – kui on võimalik, et tavalistest vangidest eraldamist ei toimu –, on kohane võttes arvesse asjaomase isiku olukorda, näiteks tema vanust, füüsilist või vaimset tervist, seisundit või perekondlikku olukorda. Tuletan siinkohal meelde, et direktiivi 2008/115 artikli 18 lõige 1 ei luba liikmesriikidel kalduda kõrvale direktiivi artikli 16 lõigetes 2–5 ning artikli 17 lõigetes 1 ja 3–5 sätestatud kohustustest, mis puudutavad haavatavate isikute ja alaealiste olukorda (
49
). Sellel nõudel on mõte vaid siis, kui liikmesriigi pädevad asutused saavad kontrollida iga asjaomase kodaniku konkreetset olukorda nende kinnipidamise materiaalsete tingimuste seisukohast.
71.
Seda tõlgendust kinnitab minu arvates Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika.
72.
Euroopa Inimõiguste Kohus leiab nimelt, et rahvusvahelise kaitse taotlejate kinnipidamise üldised või automaatsed otsused võivad olla vastuolus Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 5 lõike 1 punktiga f, (
50
) kui neile ei eelne asjaomaste isikute konkreetsete vajaduste individuaalne hindamine. Liikmesriigi pädevad asutused on seega kohustatud võtma asjaomase isiku eest vastutuse, võttes asjakohased meetmed, ja uurima, kas nende asemel on võimalik rakendada muud, vähem radikaalset meedet (
51
). Nii mõistis Euroopa Inimõiguste Kohus kohtuotsuses Rahimi vs. Kreeka (
52
) Kreeka Vabariigi süüdi põhjendusel, et saatjata alaealise vabaduse võtmise otsus oli õigusaktide „automaatse kohaldamise tulemus“, kuna see otsus võeti vastu, ilma et Kreeka ametiasutused oleksid analüüsinud tema erilist saatjata alaealise olukorda ja võtnud arvesse tema parimaid huve (
53
).
73.
Kolmandaks tuleneb proportsionaalsuse põhimõttest, et erandi kohaldamise kestus ei tohi ületada seda, mis on rangelt vajalik olukorra kiireloomulisuse lahendamiseks. Direktiivi 2008/115 artikli 18 lõige 2 nõuab pealegi, et liikmesriigid teavitaksid komisjoni niipea, kui erandlike meetmete kohaldamiseks põhjust enam ei ole. See kord peab seega olema nii lühike kui võimalik ja liikmesriikidelt nõutakse, et nad näeksid ette olukorra uue hindamise nii, et see kord vastaks kogu aeg asjaoludele.
74.
Kõiki neid asjaolusid arvestades tuleb hinnata, kas niisugused õigusnormid, nagu on sätestatud AufenthG alates 15. augustist 2019 kehtiva redaktsiooni § 62a lõikes 1, vastavad direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 sätestatud tingimustele.
3. Riigisiseste õigusnormide hindamine
75.
Euroopa Kohtu käsutuses oleva toimiku materjalidest nähtub, et kõnealuste õigusnormide kohaselt ei ole liidumaad enam kohustatud määrama väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamist spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Nad võivad paigutada nad vanglatesse tingimusel, et sellisel paigutamisel on tagatud eraldamine tavalistest vangidest ja perekondade eraldi majutamine. Samuti tuleb tagada, et paigutamine vanglasse oleks „konkreetsel juhul vastuvõetav ja õiguspärane“, näiteks juhul, kui tegemist on haavatavate isikutega (
54
).
76.
Euroopa Kohtu käsutuses olevast teabest nähtub samuti, et nendest õigusnormidest teatati komisjonile 27. augustil 2019 direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 2 alusel ning Saksamaa valitsus märkis ära nii nende jõustumise kuupäeva kui ka kohaldamise kestuse. Kiireloomulisi meetmeid ja nendega kaasnevat erandit liidu õigusnormidest kohaldatakse kolme aasta jooksul, see tähendab 15. augustist 2019 kuni 30. juunini 2022, mil Saksamaa valitsus näeb ette eriolukorra lõppemise.
77.
Põhjustel, mille ma järgnevalt esitan, leian, et kõnealused õigusnormid ei vasta eelkõige nende laadi ja nendega taotletavat eesmärki arvestades direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 sätestatud tingimustele.
78.
Nendes õigusnormides on tõesti ühemõtteliselt ette nähtud kindlaksmääratud kestusega mehhanism, mistõttu ei saa nende ajutist iseloomu vaidlustada. Ma ei arva siiski, et olukorda, mida nende õigusnormidega püütakse kõrvaldada, võiks kvalifitseerida „eriolukorraks“ selle direktiivi artikli 18 tähenduses.
79.
Esiteks eeldab olukorra kiireloomulisus kiiret ja viivitamatut otsuse tegemist. Kõnealused õigusnormid võeti aga vastu 15. augustil 2019, see tähendab neli aastat pärast rändekriisi algust, mis ei anna tunnistust olukorra kiireloomulisest tulenevalt nõutavast kiirusest ega viivitamatust tegutsemisest. Kuigi on vaieldamatu, et 2015. aastal võis olukorda pidada „erandlikuks“ ja „ettenägematuks“ – nagu on rõhutatud teise seaduse territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta eelnõu seletuskirjas –, leian seevastu, et pädevad riigisisesed asutused võisid mõistuspäraselt eeldada nende kinnipidamisasutuste suutlikkusele avaldatava surve eksponentsiaalset kasvu järgnevatel aastatel, kuna Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO), Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) ja Euroopa Liidu Statistikaamet (Eurostat) kajastasid ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike arvu suurt ja püsivat suurenemist aastatel 2015–2017, enne selle arvu stabiliseerumist ja seejärel vähenemist. Neil asjaoludel leian, et 2019. aastal ei saanud spetsiaalsete kinnipidamisasutuste suutlikkusel lasuvat koormust kvalifitseerida „ettenägematuks“ direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 1 tähenduses.
80.
Teiseks näib mulle, et kõnealuste õigusnormide kohaldamise kestus ületab aega, mis peaks olema rangelt vajalik sellise erandliku olukorra juhtimiseks, nagu on silmas peetud selle direktiivi artikli 18 lõikes 1. Saksa seadusandja otsustas nimelt kohaldada neid õigusnorme mitte lühikese aja vältel võimalusega neid pikendada, vaid kolme aasta vältel, kuni 30. juunini 2022, mil ta näeb ette spetsiaalsete kinnipidamisasutuste ehitusprojektide lõpuleviimist. Teise seaduse territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta eelnõu seletuskirjas rõhutab kõnealune seadusandja, et „[k]uni [30. juunini 2022] püsib erandlik olukord“. Mulle näib, et see on raskesti ühitatav kõnealuse direktiivi artikli 18 lõikest 1 tuleneva nõudega olukorda regulaarselt uuesti hinnata. Samuti näib mulle, et see on vastuolus Saksamaa valitsuse kinnitusega, et ta selgitab selleks uuesti hindamiseks regulaarselt välja spetsiaalsete kinnipidamisasutuste täidetuse määra.
81.
Kolmandaks ei võimalda ükski toimiku dokument hinnata, mil määral põhinevad kõnealused õigusnormid täpsel hinnangul, milline oli selliste kolmandate riikide kodanike arv, kelle suhtes oli tehtud kinnipidamisotsus, ja spetsiaalsete kinnipidamisasutuste suutlikkuse suhe 2019. aastal. Saksamaa valitsus märgib, et tal ei ole seda teavet 2019. aasta augusti ega järgnevate kuude kohta. Samamoodi märgib komisjon, et 27. augustil 2019. aastal direktiivi 2008/115 artikli 18 lõike 2 alusel esitatud teade ei sisaldanud mingit sellist teavet 2019. aasta kohta ega eelnevate aastate kohta, kuna Saksamaa seadusandja on seal lihtsalt märkinud, et spetsiaalsete kinnipidamisasutuste kohtade arv ei ole piisav, arvestades nende kolmandate riikide kodanike suurt arvu, kes peavad territooriumilt lahkuma.
82.
Tegelikult tekib mul küsimus, kas kõnealused õigusnormid ei põhine mitte ekslikult direktiivi 2008/115 artiklil 18, kuna selle rakendamise tingimused ei ole täidetud, samas kui nende õigusnormide vastuvõtmiseni viinud põhjendused näivad olevat täiesti erinevad.
83.
Kõigepealt tuleb märkida, et need õigusnormid näevad küll ette, et kinnipidamine toimub vanglates, kuid et väljasaatmist ootavad kolmandate riikide kodanikud peavad olema tavalistest vangidest eraldatud ning et tagada tuleb perede eraldi majutus. Nagu ma aga märkisin, on direktiivi 2008/115 artikli 18 rakendamise eesmärk võimaldada liikmesriikidel kalduda kõrvale nii kohustusest eraldada kolmandate riikide kodanikud tavalistest vangidest kui ka kohustusest tagada perede eraldi majutus. Nende õigusnormide ainus toime on seega võimaldada kinnipidamist vanglates, nagu seda lubab direktiivi 2008/115 artikli 16 lõige 1, kui juhtumi konkreetsete asjaolude tõttu ei saa liikmesriigid järgida kõnealuse direktiivi eesmärke, tagades isikute kinnipidamise spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes (
55
).
84.
Samuti näib teise seaduse territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta eelnõu seletuskirjast ilmnevat, et need õigusnormid kujutavad endast eelkõige planeerimisseadust. See seadus võeti vastu selleks, et leevendada spetsiaalsete kinnipidamisasutuste vastuvõtusuutlikkuse puudujääki, kuna Saksamaa valitsus seadis rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmise 2014. ja 2015. aasta rändekriisi ajal prioriteediks. Kõnealuste õigusnormide eesmärk on seega nüüd võimaldada kolmeaastase ajavahemiku jooksul ehitada piisav arv spetsiaalseid kinnipidamisasutusi. Kõnealuses seletuskirjas on seoses teise seaduse territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta § 1 punktiga 22 täpsustatud, et „[t]ulenevalt olukorra muutumisest 2015. aastal ja [rahvusvahelise] kaitse taotlejate arvu hüppelisest kasvust, oli liitvabariigi ja [liidumaade] esmane kohustus luua suutlikkus isikute vajaduste rahuldamiseks […]. Selles olukorras oli hiljuti saabunud isikute vastuvõtmine prioriteetne kinnipidamissuutlikkuse suurendamise ees, et oleks võimalik hiljem (pärast varjupaigamenetluse ja vaidemenetluse lõppu) saavutada vastavus direktiivi 2008/115 nõuetele. [Selle direktiivi] artiklis 18 ette nähtud erandi ese ja eesmärk on nimelt võimaldada ametiasutustel niisuguses olukorras tegeleda esmajärjekorras uute saabujate vastuvõtmisega, rikkumata ettenähtavalt kohustusi tulevikus […]. Direktiivi 2008/115 artikli 18 ese on just nimelt lahendada võimalik eesmärkide konflikt […] erandlikus ja ettenägematus olukorras“.
85.
Ma ei saa nõustuda seisukohaga, mida Saksamaa seadusandja on väljendanud nimetatud seletuskirjas. Kuigi direktiivis 2013/33 sätestatud nõuded rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtuks ja direktiivis 2008/115 ette nähtud nõuded, mis käsitlevad väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamist, kuuluvad Euroopa ühise varjupaigasüsteemi alla, on neil direktiividel siiski iseseisev kohaldamisala ja neil on erinevad eesmärgid. Ükski nimetatud direktiividega kehtestatud norm ei võimalda järeldada, et esimesena nimetatud isikute põhiõiguste kaitse võiks kahjustada teisena nimetatud isikute õigusi.
86.
Neid asjaolusid arvestades leian, et AufenthG alates 15. augustist 2019 kehtinud redaktsiooni § 62a lõige 1 ei vasta seega direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 sätestatud tingimustele nii põhjenduste tõttu, mida Saksa seadusandja kasutas väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike vanglates kinnipidamise õigustamiseks, kui ka nende õigusnormide vastuvõtmise ja kohaldamise tingimuste tõttu. Vastupidisega nõustumine tähendaks direktiivi artikli 16 lõikest 1 tulenevate kohustuste liikmesriikide poolt täitmata jätmise väljavabandamist, mis kahjustaks direktiivi eesmärki ja selle soovitavat toimet.
87.
Ma saan aru, et ka komisjon jagab seda arvamust. Nimelt teatas komisjon kohtuistungil Euroopa Kohtule, et nõukogu 7. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1053/2013 (millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks ja tunnistatakse kehtetuks täitevkomitee 16. septembri 1998. aasta otsus, millega luuakse Schengeni hindamis- ja rakendamiskomitee) (
56
) alusel tegi ta alates 2020. aasta veebruarist kontrollkäike kohapeal. Kuna need käigud võimaldasid tuvastada eriolukorra puudumise Saksamaal, soovitas komisjon sel liikmesriigil olukorda uuesti hinnata ja esitada tegevuskava.
88.
Kõiki neid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2008/115 artikli 18 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanikke kolme aasta jooksul kinni pidada vanglates, kui nende õigusnormide aluseks olevad põhjused, nende vastuvõtmise tingimused ja kohaldamise kord ei anna tunnistust selle olukorra kiireloomulisusest selle artikli tähenduses.
B.
Kinnipidamisasutusse paigutamise üle otsustava kohtu volituste ulatus (esimene küsimus)
89.
Esimese eelotsuse küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikeid 1 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et need nõuavad, et kinnipidamise üle otsustav kohus kontrolliks igas konkreetses olukorras, kas esineb või püsib eriolukord, mis õigustab asjaomase isiku kinnipidamist vanglas.
90.
Põhjustel, mida ma järgnevalt selgitan, olen seisukohal, et kinnipidamise üle otsustaval kohtul peab olema võimalik igal hetkel kontrollida, kas selle direktiivi artikli 18 lõikes 1 sätestatud tingimused, mis õigustavad erakorraliste meetmete võtmist, on täidetud.
91.
Mõistagi kuuluvad eriolukorra olemasolu ja sellest tuleneva erakorraliste meetmete võtmisega seotud järeldused eelkõige liikmesriigi vastutusalasse. Võttes arvesse direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikes 1 nimetatud asjaolude laadi ja tõsidust, peab just liikmesriik need järeldused tegema üldise ja põhjaliku analüüsi põhjal, võttes arvesse kõiki tema käsutuses olevaid andmeid, mis puudutavad tema spetsiaalsete kinnipidamisasutuste ning haldus- ja kohtuasutuste personali suutlikkusel lasuvat koormust. Selle direktiivi artikli 18 lõike 2 kohaselt teavitatakse komisjoni üksnes kiireloomuliste meetmete vastuvõtmisest ja kehtetuks tunnistamisest, ilma et liidu seadusandja näeks ette nende meetmete ex ante kontrolli. Välja arvatud kontroll, mida liidu kohus võib teostada eelotsusemenetluses, kohaldatakse nende meetmete suhtes ainult määrusega nr 1053/2013 kehtestatud hindamis- ja kontrollimenetlust pärast nende meetmete vastuvõtmist.
92.
Väljasaatmist ootava kolmanda riigi kodaniku kinnipidamise üle otsustaval kohtul peab siiski olema võimalik kontrolli teostada.
93.
Mulle näib, et see kontroll on põhjendatud asjaoluga, et vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 18 lõikele 1 saab kiireloomulised meetmed jõusse jätta vaid seni, kuni erakorraline olukord püsib, kuna liikmesriik on kohustatud vastavalt selle direktiivi artikli 18 lõikele 2 komisjonile teatama„viivitamatult, kui selliste erakorraliste meetmete kohaldamiseks enam põhjust ei ole“. Mulle näib seega, et kinnipidamise üle otsustaval kohtul peab olema võimalus iga talle esitatud juhtumi puhul kontrollida, kas kiireloomulised meetmed on selle direktiivi artikli 18 lõikes 1 sätestatud tingimuste seisukohast õigustatud.
94.
Niisugune kontroll näib mulle seda enam vajalik, et eriolukorra olemasolu ja sellega kaasnev suutlikkuse ammendumise oht – kui see osutub tõeks – kujutavad endast objektiivseid kriteeriume, mida kinnipidamise üle otsustav kohus peab kinnipidamisotsuse tegemisel arvesse võtma. Nimelt tuleneb direktiivi 2008/115 põhjendusest 6 ja Euroopa Kohtu praktikast, et kinnipidamisotsused tuleb vastu võtta juhtumipõhiselt ja nende puhul tuleb arvesse võtta muid objektiivseid kriteeriume peale selle, et isik viibib riigis ebaseaduslikult (
57
). Seega peab see asutus individuaalse hindamise põhjal ja võttes arvesse asjaomase kolmanda riigi kodaniku erivajadusi, kontrollima, kas on võimalik kasutada kinnipidamisele alternatiivset meedet, ja kui see nii ei ole, siis kas teda on võimalik paigutada spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse või suutlikkuse ammendumise korral vanglasse.
95.
Niisugune kontroll näib mulle lisaks seda enam hädavajalik, et direktiivi 2008/115 artikli 16 lõiget 1 tuleb käsitada vahetu õigusmõjuga õigussättena (
58
). Nimelt ei pea seda artiklit täpsustama liidu või riigisisese õiguse sätetega, et anda väljasaatmist ootavatele kolmandate riikide kodanikele õigus, millele saab sellisena tugineda. Neil asjaoludel ja vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on kohtu ülesanne tagada liidu seadusandja poolt selles artiklis sätestatud põhimõtete ja nõuete tõhus kohaldamine.
96.
Neid asjaolusid arvestades leian, et direktiivi 2008/115 artiklit 18 tuleb tõlgendada nii, et kinnipidamise üle otsustav kohus peab igas konkreetses olukorras kontrollima, kas selle direktiivi artikli 18 lõikes 1 märgitud asjaolud, mis õigustasid erakorraliste meetmete võtmist, on endiselt olemas.
C.
Mõiste „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ (kolmas ja neljas küsimus)
97.
Kolmanda ja neljanda eelotsuse küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt täpsustada kriteeriume, mille alusel eristada spetsiaalset kinnipidamisasutust vanglast direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 tähenduses, pidades eelkõige silmas selle struktuuri juhtimist, kinnipidamise korda ja materiaalseid tingimusi.
98.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib esiteks, kas mõiste „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ välistab struktuuri, mis kujutab endast vangla eraldi osakonda, mille juhtimine allub terviku osana vangla juhtimisele ja mis kuulub sarnaselt selle asutusega justiitsministri haldusalasse.
99.
Juhul kui sellist struktuuri võib nii kvalifitseerida, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus teiseks, kas mõiste „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ hõlmab struktuuri, mis kujutab endast vangla eraldi osakonda, kus väljasaatmist ootavad kolmandate riikide kodanikud on eraldatud tavalistest vangidest, mis koosneb kolmest okastraataiaga ümbritsetud hoonest, mille vahel puudub otseühendus ja mis on kõik varustatud oma rajatistega (vestibüül, arstipunkt, spordisaal, õu), kusjuures üht neist hoonetest kasutatakse ajutiselt asendusvangistuseks või lühiajaliseks vabadusekaotuseks.
100.
Tuletan meelde, et Euroopa Kohus võib eelotsusetaotluse kohta otsust tehes esitada täpsustusi, mille eesmärk on juhendada liikmesriigi kohut liidu õigusnormi tõlgendamisel. Siiski on just liikmesriigi kohtu ülesanne kontrollida tema menetluses oleva vaidluse konkreetseid asjaolusid ja eelkõige lahendada küsimus, kas Hannoveri linna vangla Langenhageni osakonnas 25. septembrist kuni 2. oktoobrini 2020 kinnipidamise materiaalsete tingimustega on vastuolus selle osakonna kvalifitseerimine „spetsiaalseks kinnipidamisasutuseks“ (
59
). Niisugune uurimine kujutab endast faktiküsimust, mis ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse ELTL artikli 267 kohases menetluses ja millele vastamine jääb liikmesriigi kohtu ülesandeks.
1. Kinnipidamine spetsiaalses kinnipidamisasutuses
101.
Liidu seadusandja ei määratle täpselt spetsiaalse kinnipidamisasutuse korraldust ja materiaalseid kriteeriume. Ometi on seoses mõiste „kinnipidamine“ määratlusega võimalik need tuletada kolmandate riikide kodanikele tunnustatud õigustest kinnipidamisasutuses viibimise ajal ning nii Euroopa Inimõiguste Kohtu kui ka Euroopa Nõukogu kehtestatud põhimõtetest.
102.
Mõistet „kinnipidamine“ ei ole direktiivis 2008/115 määratletud. Seevastu on seda täpsustatud direktiivi 2013/33 raames seoses rahvusvahelise kaitse taotlejate kinnipidamisega. Euroopa Kohtu sõnul on see määratlus kohaldatav direktiivi 2008/115 kontekstis (
60
).
103.
Direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti h kohaselt käsitatakse kinnipidamisena järgmist: „liikmesriigi korraldusel [rahvusvahelise kaitse] taotleja hoidmine teatavas kohas, kus taotlejalt on võetud liikumisvabadus“ (
61
). Euroopa Kohtu sõnul on spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse paigutamine „vabadust piirav meede“ (
62
) või „sunnimeede, mis võtab [asjaomaselt isikult] tema liikumisvabaduse ja isoleerib ta ülejäänud elanikkonnast, kohustades teda püsivalt jääma piiratud ja kinnisele alale“ (
63
).
104.
Kinnipidamise laad ja eesmärk erinevad oma olemuselt karistusmeetme omadest, sest kinnipidamisel ei ole muud eesmärki kui aidata kaasa ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku väljasaatmisele (
64
). Kehtestades direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimeses lauses põhimõtte, mille kohaselt kinnipidamine peab toimuma spetsiaalses asutuses, annab liidu seadusandja seega tunnistust oma soovist, et liikmesriikide territooriumil oleks rajatud asutused, mis on spetsiaalselt ette nähtud kolmandate riikide kodanike väljasaatmise ettevalmistamiseks ja täideviimiseks.
105.
Lisaks sellele nõuab direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1 ette nähtud vahetegemine spetsiaalses kinnipidamisasutuses kinnipidamise ja vanglas kinnipidamise vahel, et esimene eristub teisest nii oma sise-eeskirjade kui ka ruumikorralduse poolest. Sellega seoses tuleb märkida, et nende kahe asutuste kategooria eristamine peab olema seda selgem, et spetsiaalsed kinnipidamisasutused on ette nähtud ka selleks, et tagada teatavate rahvusvahelise kaitse taotlejate kinnipidamine (muudel eesmärkidel kui väljasaatmine) vastavalt direktiivi 2013/33 (
65
) artikli 8 lõikele 3.
106.
Kinnipidamise kord ja materiaalsed tingimused tulenevad ka direktiivi 2008/115 artiklitest 16 ja 17. Liidu seadusandja kannab hoolt selle eest, et kehtestatakse õigused, mida liikmesriigid peavad kinnipidamise ajal tagama, näiteks õigus saada erakorralist arstiabi või õigus kontaktidele pereliikmete, õigusesindajate või konsulaarametnikega. Liidu seadusandja täpsustab samuti perekonna ja alaealiste kinnipidamiseks nõutavaid materiaalseid tingimusi, nõudes, et liikmesriigid tõstaksid esikohale lapse huvid vastavalt põhiõiguste harta artiklis 7, artikli 14 lõikes 1 ja artiklis 24 nimetatud kohustustele, mis on sätestatud ka selle direktiivi põhjenduses 22 ja artiklis 5. Perekondadel peab seega olema võimalus eraldi majutamiseks, mis tagab neile piisava privaatsuse ja alaealistel peab olema võimalik tegeleda oma vanusele vastava vabaaja tegevusega, vajaduse korral peab neile olema tagatud juurdepääs haridusele. Saatjata alaealistele peab võimaluste piires olema tagatud erihoolitsus, mida pakub kvalifitseeritud personal kohandatud rajatistes.
107.
Lõpuks tulenevad kinnipidamise kord ja materiaalsed tingimused igale liikmesriigile pandud kohustusest austada vabaduse kaotanud isikute väärikust ning nende õigusest mitte olla koheldud ebainimlikult või alandavalt (
66
).
108.
Liidu seadusandja kehtestatud nõuded hõlmavad sisuliselt Euroopa Inimõiguste Kohtu ja Euroopa Nõukogu nõudeid.
109.
Euroopa Inimõiguste Kohus hindab kinnipidamise korra „sobivust“ Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklites 3, 5 ja 8 sätestatud õiguste seisukohast kinnipidamise koha, tingimuste ja kestusega seotud näitajate alusel. Ta hindab juhtumipõhiselt, võttes arvesse kinnipidamistingimuste kumulatiivset mõju eelkõige asjaomaste kolmandate riikide kodanike konkreetsele olukorrale (
67
).
110.
Euroopa Inimõiguste Kohus pöörab erilist tähelepanu ruumide liigendusele ja sisseseadele ning kolmandate riikide kodanikega tegelevate töötajate kvalifikatsioonidele, eelkõige perekondade puhul. Kõnealused ruumid peavad olema puhtad ja nendes peab olema piisavalt ruumi elamiseks vastavalt inimeste arvule, keda sinna võidakse paigutada. Eelkõige peab nendes asutustes olema vaba juurdepääsuga piisavas koguses sanitaarseadmeid, toitlustamiseks vajalik ruum ja vahendid ning vaba juurdepääsuga telefon. Kõnealuses kohas peab lisaks sellele olema meditsiinivarustus ning perekondade ja konsulaarametnike vastuvõtmiseks ette nähtud ruum. Peale selle peab seal olema hariduse omandamiseks ja vaba aja veetmiseks ette nähtud koht ning eelkõige vabas õhus jalutamise ala. Viimaks, juhul kui asutusse tuleb majutada perekondi, nõuab Euroopa Inimõiguste Kohus, et toad oleksid spetsiaalselt varustatud väikeste laste kinnipidamiseks nõutava põhitaristuga, koos sobiva ja turvalise lapsevarustusega (
68
).
111.
Lisaks sellele nõutakse Euroopa Nõukogu ministrite komitee 4. mail 2005 vastu võetud dokumendi „Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta“ – millele on viidatud direktiivi 2008/115 põhjenduses 3 – 10. suunise punktis 1, et enne väljasaatmist kinni peetud isikud paigutatakse „üldjuhul“ spetsiaalselt selleks määratud ruumidesse, pakkudes materiaalseid tingimusi ja korda, mis vastab nende õiguslikule seisundile (
69
). Selle punktis 4 on samuti nõutud, et need isikud peavad olema eraldatud süüdistatavatest ja süüdimõistetud isikutest. 11. suunise punktides 2–4 on nõutud, et perekonnad tuleb nende privaatsuse säilitamiseks paigutada eraldi majutuskohtadesse, kus on laste erivajadusi arvestavad töötajad ja rajatised, võimaldades lastele eelkõige juurdepääsu haridusele ning vabaaja tegevusega tegelemise (
70
).
112.
Need tegurid võimaldavad välja tuua spetsiaalse kinnipidamisasutuse põhikriteeriumid.
113.
Tegemist peab olema eelkõige vanglast otstarbe ja korralduse poolest eraldiseisva asutusega, vastasel juhul kaotaks liidu seadusandja poolt direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1 tehtud eristus igasuguse mõtte ja soovitava toime.
114.
Tegemist peab ühtlasi olema asutusega, mis võimaldab kvalifitseeritud personalil tagada kinnipidamine vastavalt vabaduse võtmise korrale ja materiaalsetele tingimustele, mis on kohandatud kolmandate riikide kodanike, eelkõige kõige haavatavamate isikute õiguslikule seisundile ning mis austavad inimväärikust ja põhiõigusi.
115.
Järgnevalt tuleb analüüsida tingimusi, millele kinnipidamine peab vastama, kui see toimub vanglas, millele on viidatud direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teises lauses.
2. Kinnipidamine vanglas
116.
Tuletan meelde, et kui liikmesriigil ei ole võimalik paigutada väljasaatmist ootavat kolmanda riigi kodanikku spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse ja teda tuleb majutada vanglas, peab ta tagama, et kinnipeetav eraldatakse tavalistest vangidest vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teisele lausele.
117.
Meenutan samuti, et kohtuotsuses Pham otsustas Euroopa Kohus, et eraldamise kohustus läheb vanglas kinnipidamise erikorrast kaugemale ja kujutab endast sellise kinnipidamise sisulist tingimust, ilma milleta ei ole kinnipidamine põhimõtteliselt kõnealuse direktiiviga kooskõlas (
71
). Euroopa Kohus on samuti sedastanud, et selline eraldamise kohustus ei ole tingimuslik ja selle suhtes ei kehti ükski erand (
72
).
118.
Euroopa Kohtu siin esitatud põhimõtete tugevus eeldab väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike ja tavaliste vangide ruumilist ja korralduslikku eraldamist. Vanglad on ette nähtud teistsuguseks kasutuseks kui väljasaatmise eelne kinnipidamine. Vanglate juhtimist ja korraldust reguleerivad sise-eeskirjad ning haldus- ja materiaalsed piirangud, millel on täpsed eesmärgid, mis on seotud karistuse kandmisega.
119.
Selle eraldamiskohustuse täitmine eeldab seega ranget eraldamist, mis tähendab vangla ülejäänud osast eraldiseisva ja eraldatud struktuuri loomist. Samuti eeldab see väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike ja tavaliste vangide erinevat kohtlemist. Liikmesriik peab seega tagama, et kolmandate riikide kodanike väljasaatmiseks mõeldud struktuuris erinevad kinnipidamise tingimused karistuse kandmise tingimustest. See eeldab, et luuakse kinnipidamiskord ja materiaalsed tingimused, mis on kohandatud nende õiguslikule seisundile ja mis on suutelised vastama nende erivajadustele, mis tähendab, et selles struktuuris kasutatakse personali, kelle ülesanne erineb tavaliste vangide puhul täidetavatest ülesannetest.
120.
Nende tegurite alusel tulebki analüüsida, mil määral saab eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud struktuuri käsitada „spetsiaalse kinnipidamisasutusena“ direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimese lause tähenduses.
3. Hannoveri linna vangla Langenhageni osakond
121.
Võttes arvesse nii eelotsusetaotluse esitanud kohtu kui ka Saksamaa valitsuse esitatud andmeid, näib mulle, et K kinnipidamine Hannoveri linna vangla Langenhageni osakonnas 25. septembrist kuni 2. oktoobrini 2020 kujutab endast pigem vanglasse paigutamise meedet direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teise lause tähenduses kui spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse paigutamist selle sätte esimese lause tähenduses.
122.
See hinnang põhineb erinevate omaduste kaalumisel, mis sellel struktuuril tunduvad olevat.
123.
Teatud tunnused võiksid lubada kvalifitseerida nimetatud struktuuri „spetsiaalseks kinnipidamisasutuseks“. Nimelt näib, et Langenhageni osakond ja Hannoveri linna vangla, millega see on seotud, on ruumiliselt eraldatud, kuna esimene asub teisest mõne kilomeetri kaugusel. Lisaks sellele koosneb see osakond kolmest hoonest, millest igaühel on oma rajatised, st arstipunkt, vestibüül, spordisaal ja õu. Tubasid kasutab üks isik, välja arvatud juhul, kui asjaomased isikud on avaldanud soovi, et neid majutataks koos. Sanitaarruumidele on ööpäev ringi vaba juurdepääs. Kinnipeetavad võivad igal päeval võtta vastu külalisi, neil võib olla mobiiltelefon ja nad saavad kasutada internetti.
124.
Asjaolu, et Langenhageni osakonna juhatus allub Hannoveri linna vangla juhatusele ja kuulub sarnaselt selle asutusega justiitsministri haldusalasse, ei ole piisav asjaolu, et välistada sellise osakonna kvalifitseerimist „spetsiaalseks kinnipidamisasutuseks“. Vangla juhatuse ülesanded, nagu ka ministeeriumide omad, on eri liikmesriikides nimelt erinevad ning liikmesriigid võivad seega teostada võimu väga erinevate struktuuride üle.
125.
Seevastu on Langenhageni osakonnal muid tunnuseid, mis oma olulisuse tõttu näivad välistavat võimaluse kvalifitseerida seda „spetsiaalseks kinnipidamisasutuseks“.
126.
Nimelt võib sellesse osakonda paigutada ka tavalisi vange. Nii kasutati üht selle osakonna kolmest hoonest lühiajalise vabaduskaotuse või asendusvangistuse jaoks. Tuleb aga pidada mõistuspäraseks, et pädevad kohtud ei määranud isegi lühiajalise vabadusekaotuse või asendusvangistuse puhul selle karistuse täitmise kohaks struktuuri, mis kujutab endast „spetsiaalset kinnipidamisasutust“, mis on ette nähtud kolmandate riikide kodanike väljasaatmiseks, ja lisaks tingimustel ja korras, mis ei vasta 16. märtsi 1976. aasta vanglakaristuste ja vabadusekaotuse tingivate turvameetmete täitmist käsitlevas seaduses (Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung) (
73
) ette nähtutele. Euroopa Kohtu käsutuses oleva toimiku materjalidest nähtub, et kinnipidamine toimub Langenhageni osakonnas vastavalt karistuste kandmise korrale ning et väljasaatmist ootavaid kolmandate riikide kodanikke hooldab ja valvab tavaliste vangide eest vastutav vanglapersonal. Oma vastustes Euroopa Kohtu küsimustele märkis Saksamaa valitsus samuti, et „Amtsgericht Hannoveri (Hannoveri esimese astme kohus) 30. septembri 2020. aasta kohtumääruse tagajärjel“ (
74
) viidi 15 Langenhageni osakonnas majutatud vangi üle „liidumaa teistesse vanglatesse“. Need asjaolud kalduvad näitama, et seda struktuuri saab kasutada nii kinnipidamiseks kui ka vabaduskaotuslike karistuste kandmiseks, võttes arvesse kohaldatavat korda ja tegevuse konkreetseid tingimusi.
127.
Neil asjaoludel leian, et Hannoveri linna vangla Langenhageni osakonnas kinnipidamise näol on tegemist vanglasse paigutamisega direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teise lause tähenduses.
128.
Kõiki neid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimest lauset tuleb tõlgendada nii, et spetsiaalne kinnipidamisasutus on kolmanda riigi kodanike väljasaatmise ettevalmistamiseks mõeldud asutus, kus kinnipidamine toimub vabaduskaotusliku korra alusel ja materiaalsetes tingimustes, mis on kohandatud nende kodanike õiguslikule seisundile ja haavatavusele.
129.
Mõiste „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ alla ei kuulu struktuur, mida võib kasutada nii väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamiseks kui ka vabaduskaotuslike karistuste kandmiseks ning kus kinnipidamine toimub selle struktuuri vanglapersonali valve all vastavalt õigusnormidele, mis käsitlevad karistuste kandmist.
V. Ettepanek
130.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Amtsgericht Hannoveri (Hannoveri esimese astme kohus, Saksamaa) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ (ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel) artikli 18 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanikke kolme aasta jooksul kinni pidada vanglates, kui nende õigusnormide aluseks olevad põhjused, nende vastuvõtmise tingimused ja kohaldamise kord ei anna tunnistust olukorra kiireloomulisusest selle artikli tähenduses.
2.
Direktiivi 2008/115 artiklit 18 tuleb tõlgendada nii, et kinnipidamise üle otsustav kohus peab igas konkreetses olukorras kontrollima, kas selle direktiivi artikli 18 lõikes 1 märgitud asjaolud, mis õigustasid erakorraliste meetmete võtmist, on endiselt olemas.
3.
Direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimest lauset tuleb tõlgendada nii, et „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ on kolmanda riigi kodanike väljasaatmise ettevalmistamiseks mõeldud asutus, kus kinnipidamine toimub vabaduskaotusliku korra alusel ja materiaalsetes tingimustes, mis on kohandatud nende kodanike õiguslikule seisundile ja haavatavusele.
4.
Mõiste „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ alla ei kuulu struktuur, mida võib kasutada nii väljasaatmist ootavate kolmandate riikide kodanike kinnipidamiseks kui ka vabaduskaotuslike karistuste kandmiseks ning kus kinnipidamine toimub selle struktuuri vanglapersonali valve all vastavalt õigusnormidele, mis käsitlevad karistuste kandmist.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98; parandus ELT 2019, L 240, lk 17).
(
3
)	C–473/13 ja C–514/13, edaspidi „kohtuotsus Bero ja Bouzalmate, EU:C:2014:2095.
(
4
)	C–474/13, edaspidi „kohtuotsus Pham, EU:C:2014:2096.
(
5
)	C–18/19, edaspidi „kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main, EU:C:2020:511.
(
6
)	Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (COM(2018) 634 (final)).
(
7
)	BGBl. 2004 I, lk 1950, edaspidi „AufenthG“.
(
8
)	BGBl. 2019 I, lk 1294.
(
9
)	Vt Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, kättesaadav veebisaidil: https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (lk 44 ja 45).
(
10
)	Allkirjastatud Roomas 4. novembril 1950, edaspidi „Euroopa inimõiguste konventsioon“.
(
11
)	Vt selle kohta 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu (C–643/15 ja C–647/15, EU:C:2017:631), mis käsitleb nõukogu 22. septembri 2015. aasta otsust (EL) 2015/1601, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks (ELT 2015, L 248, lk 80).
(
12
)	Direktiivi 2008/115 artikli 16 lõige 1 ei ole kõikides keeleversioonides sõnastatud samamoodi, nagu märkis Euroopa Kohus kohtuotsuses Bero ja Bouzalmate (punktid 26 ja 27).
(
13
)	Vt direktiivi 2008/115 artikkel 1 ja põhjendused 2 ja 11 ning kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
14
)	Vt selle kohta 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C–61/11 PPU, EU:C:2011:268, punktid 39 ja 41).
(
15
)	Vt selle kohta 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C–61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 42).
(
16
)	19. jaanuari 2012. aasta kohtuotsuse Popov vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, punktis 119 meenutas Euroopa Inimõiguste Kohus sellega seoses, et „halduskorras kinnipidamine [on] meede, mis võetakse viimase võimalusena, kui selle asemel ei [saa] kasutada mitte ühtegi teist võimalust“. Vt ka 28. jaanuaril 2010 vastu võetud resolutsioon 1707 (2010) „Varjupaigataotlejate ja Euroopas ebaseaduslikult viibivate sisserännanute halduskorras kinnipidamine“, milles Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee meenutab, et „ebaseaduslike rändajate […] kinnipidamine on erakorraline meede, mida kohaldatakse üksnes juhul, kui on uuritud kõiki teisi võimalusi ja mitte ükski neist ei osutunud sobivaks“ (punkt 9.1.1).
(
17
)	Vt direktiivi 2008/115 põhjendused 13, 16, 17 ja 24.
(
18
)	Vt kohtuotsus Bero ja Bouzalmate (punkt 28).
(
19
)	Vt kohtuotsus Bero ja Bouzalmate (punkt 31).
(
20
)	Vt kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
21
)	Kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 39).
(
22
)	Vt kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
23
)	Vt kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
24
)	Vt kohtuotsus Pham (punkt 22).
(
25
)	Kohtuotsus Bero ja Bouzalmate (punkt 31).
(
26
)	Vt kohtuotsus Pham (punkt 17).
(
27
)	Vt kohtuotsus Pham (punkt 19).
(
28
)	Meenutan siiski, et kohtuotsuses Pham otsustas Euroopa Kohus, tõlgendades direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teist lauset, et ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tavalistest vangidest eraldamise kohustuse puhul „ei kehti ükski erand“ ja et see „kujutab endast [kolmandate riikide kodanike vanglates] kinnipidamise sisulist tingimust, ilma milleta ei ole kinnipidamine [selle] direktiiviga kooskõlas“ (punktid 19 ja 21).
(
29
)	Vt näiteks 14. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (saatjata alaealise tagasisaatmine) (C–441/19, EU:C:2021:9, punkt 42) ja „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations“, Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA), september 2019, lk 7.
(
30
)	Euroopa Inimõiguste Kohus nõuab, et põhjus, millele tuginetakse lubatud vabaduse võtmiseks, ja kinnipidamise koht ja kord oleksid omavahel seotud. Vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 13. detsembri 2011. aasta otsus Kanagaratnam jt vs. Belgia, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, punkt 84.
(
31
)	Komisjon teeb ettepaneku piiritleda see kaalutlusruum veelgi rangemalt oma ettepanekus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb kriisi ja vääramatu jõuga seotud olukordi rände- ja varjupaigaküsimuste valdkonnas (COM(2020) 613 final). Komisjon märgib, et „[õ]igus vabadusele ja liikumisvabadus on kaitstud, arvestades, et kui kinnipidamist kasutatakse varjupaiga ja tagasisaatmise piirimenetluse erandeeskirjade kontekstis, saab selliseid erandeid kohaldada üksnes rangelt reguleeritud raamistikus ja piiratud aja jooksul“ (punkt 3.3, lk 13). Vt ka komisjoni 23. septembri 2020. aasta soovitus (EL) 2020/1366 rändevaldkonna valmisolekut ja kriisiohjet puudutava ELi mehhanismi kohta (rändevaldkonna valmisoleku- ja kriisikava) (ELT 2020, L 317, lk 26).
(
32
)	Vt Euroopa Kohtu asepresidendi 14. jaanuari 2016. aasta määrus AGC Glass Europe jt vs. komisjon (C–517/15 P-R, EU:C:2016:21, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
33
)	Vt näitena 12. veebruari 2019. aasta kohtumäärus RH (C–8/19 PPU, EU:C:2019:110, punktid 33 ja 34).
(
34
)	Vastavalt ELTL artikli 78 lõikele 3 võib nõukogu juhul, kui ühes või mitmes liikmesriigis tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord, võtta komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist vastu ajutisi meetmeid asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide toetamiseks.
(
35
)	Vt nt otsus 2015/1601.
(
36
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määrus, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2016, L 77, lk 1).
(
37
)	Vt liidetud kohtuasjad Landespolizeidirektion Steiermark (kontrolli maksimaalne kestus sisepiiridel) (C–368/20) ja Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (kontrolli maksimaalne kestus sisepiiridel) (C–369/20), mis on praegu Euroopa Kohtu menetluses.
(
38
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1).
(
39
)	Vt direktiivi 2008/115 artikli 15 lõige 1 ja 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punktid 39 ja 41).
(
40
)	Selles kontekstis tuleb märkida, et direktiivi 2008/115 uuestisõnastamist ettevalmistavates materjalides teeb parlament ettepaneku piirata seda kaalutlusruumi rohkem, asendades väljendi „sellise erandliku olukorra jätkumisel“ konkreetse maksimaalselt kolme kuu pikkuse kestusega: vt parlamendi esitatud muudatusettepanekud direktiivi ettepanekule, millele on viidatud käesoleva ettepaneku 6. joonealuses märkuses ja mis on kättesaadavad veebiaadressil: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_ET.pdf, artikkel 21, lõige 1 (lk 357).
(
41
)	Vt eelkõige kohtuotsused Stadt Frankfurt am Main (punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika); 14. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (saatjata alaealise tagasisaatmine) (C–441/19, EU:C:2021:9, punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 24. veebruari 2021. aasta kohtuotsus M jt (teisele liikmesriigile üleandmine) (C–673/19, EU:C:2021:127, punkt 28).
(
42
)	Riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tulemuslik tagasisaatmine Euroopa rände tegevuskava oluline osa; sellest annab tunnistust käesoleva ettepaneku 6. joonealuses märkuses viidatud direktiivi ettepanek (lk 1).
(
43
)	Vt 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine) (C–808/18, EU:C:2020:1029, punkt 264 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
44
)	Vt 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C–924/19 PPU ja C–925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 274 ja seal viidatud kohtupraktika) ning kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 38).
(
45
)	Vt analoogia alusel 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsus N (C–601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
46
)	Vt rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise kontekstis 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C–924/19 PPU ja C–925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 258 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
47
)	Nii direktiivi 2008/115 põhjendustest 13 ja 16 kui ka artikli 15 lõikest 1 tuleneb, et liikmesriigid peavad väljasaatmise korraldama võimalikult leebeid sunnimeetmeid kasutades. Kui taotletava eesmärgi saavutamiseks sobib mitu meedet, tuleks nendest eelistada kõige vähem piiravat. Vt selle kohta 22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ordre des barreaux francophones et germanophone jt (ennetavad meetmed seoses väljasaatmisega) (C–718/19, EU:C:2021:505, punkt 58).
(
48
)	Selle direktiivi artikli 7 lõige 3 näeb liikmesriikidele ette võimaluse kehtestada kolmanda riigi kodanikule kohustusi, et vältida tema põgenemise ohtu vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul, kusjuures selleks sõnaselgelt nimetatud kohustused on korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise maksmine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas.
(
49
)	Euroopa Inimõiguste Kohus leiab, et neil isikutel peab olema ulatuslikum kaitse, kui hinnatakse vabadust piirava meetme piiravust või suisa ebainimliku või alandava kohtlemise esinemist (vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 28. veebruari 2019. aasta kohtuotsus Khan vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).
(
50
)	Vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 23. juuli 2013. aasta kohtuotsus Suso Musa vs. Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712; 22. novembri 2016. aasta kohtuotsus Abdullahi Elmi ja Aweys Abubakar vs. Malta, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413; ning 4. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Thimothawes vs. Belgia, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.
(
51
)	Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 5. aprilli 2011. aasta kohtuotsus Rahimi vs. Kreeka, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708; ja 13. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Kanagaratnam jt vs. Belgia, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, mis puudutavad hagejate (ema ja kolm last) kinnipidamist täiskasvanutele mõeldud kinnises hoones.
(
52
)	Euroopa Inimõiguste Kohtu 5. aprilli 2011. aasta kohtuotsus (CE:ECHR:2011:0405JUD000868708).
(
53
)	Kohtuotsuse punkt 108.
(
54
)	Vt teise seaduse territooriumilt lahkumise kohustuse parema rakendamise kohta eelnõu seletuskiri.
(
55
)	Vt kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 39).
(
56
)	ELT 2013, L 295, lk 27.
(
57
)	Vt kohtuotsus Stadt Frankfurt am Main (punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
58
)	Liidu õiguse esimuse põhimõttest tuleneb, et juhul, kui riigisiseseid õigusnorme ei ole võimalik tõlgendada kooskõlas liidu õiguse nõuetega, on igal liikmesriigi kohtul kui liikmesriigi organil kohustus jätta oma kohtualluvusse kuuluvat kohtuasja läbi vaadates kohaldamata iga riigisisese õigusnormi, mis on vastuolus tema menetluses olevas kohtuasjas vahetut õigusmõju omava liidu õigusnormiga (15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Braathens Regional Aviation (C–30/19, EU:C:2021:269, punkt 58 ja seal viidatud kohtupraktika)).
(
59
)	Vt analoogia alusel 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi (C–146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 79 jj).
(
60
)	Vt 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C–924/19 PPU ja C–925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 224).
(
61
)	Vastavalt direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 punktile d on see määratlus asjakohane direktiivi 2008/115 alusel kohaldatava kinnipidamise kontekstis.
(
62
)	3. juuni 2021. aasta kohtumäärus Republika Slovenija (rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine) (C–186/21 PPU, EU:C:2021:447, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
63
)	Vt 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C–924/19 PPU ja C–925/19 PPU, EU:C:2020:367, punktid 216–223).
(
64
)	Vt direktiivi 2008/115 artikkel 15. Vt selle kohta ka arutluskäik, mille kohtujurist Bot esitas seda küsimust käsitledes oma ettepanekus kohtuasjades Bero ja Bouzalmate (C‑473/13, C‑474/13 ja C‑514/13, EU:C:2014:295, punkt 91 jj). Kohtujurist Bot’ arvates võtab liidu seadusandja nõnda üle Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika, mille kohaselt vabaduse võtmine saab olla kooskõlas Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 5 lõike 1 punktiga f ainuüksi juhul, kui seda tehakse väljasaatmismenetluse rakendamiseks ja kui see on nimetatud eesmärgiga proportsionaalne (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 15. novembri 1996. aasta kohtuotsus Chahal vs. Ühendkuningriik, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, punktid 112 ja 113, ning 19. jaanuari 2012. aasta kohtuotsus Popov vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, punkt 140) (33. joonealune märkus).
(
65
)	Mõisted „kinnipidamine“ ja „spetsiaalne kinnipidamisasutus“ on nimelt mitmele Euroopa ühise varjupaigasüsteemi instrumendile ühised.
(
66
)	Vt direktiivi 2008/115 põhjendus 24 ja artikkel 1. Vt ka Euroopa Inimõiguste Kohtu 15. detsembri 2016. aasta otsus Khlaifia jt vs. Itaalia, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, punkt 161 jj.
(
67
)	Vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 19. jaanuari 2012. aasta otsus Popov vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, punkt 89 jj, ning 15. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Khlaifia jt. vs. Itaalia, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, punkt 163 jj.
(
68
)	Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 19. jaanuari 2012. aasta otsus Popov vs. Prantsusmaa, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207.
(
69
)	Vt ka Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee migratsiooni-, pagulaste- ja rahvastikukomitee 11. jaanuari 2010. aasta aruanne „Varjupaigataotlejate ja Euroopas ebaseaduslikult viibivate sisserännanute halduskorras kinnipidamine“, eelkõige selle 1. lisas „[k]ümme suunist selle kohta, millal varjupaigataotlejate ja ebaseaduslikult riigis viibivate rändajate kinnipidamine on seaduspärane“ esitatud 8. suunis, milles Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee märgib, et kinnipidamiskoht, -tingimused ja -kord peavad olema kohased; ning Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku aruteludokument „Euroopas ebaseaduslikult viibivate rändajate põhiõigused“ (III jaotise punkt ii, lk 16 ja 17).
(
70
)	Niisamuti nõuab Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee oma resolutsiooni 1707 (2010) (vt käesoleva ettepaneku 15. joonealune märkus) punktis 9.2 „15 Euroopa eeskirja, millega määratletakse rändajate ja varjupaigataotlejate kinnipidamise miinimumnõuded“, et kinnipeetavad isikud tuleb majutada asutustesse, mis on spetsiaalselt ette nähtud sisserändega seotud kinnipidamiseks, ja mitte vanglatesse (2. eeskiri). Ta nõuab samuti, et selleks määratud ruumides peavad olema asjaomaste isikute õiguslikule ja faktilisele olukorrale sobivad materiaalsed tingimused ja kinnipidamiskord (5. ja 6. eeskiri).
(
71
)	Vt kohtuotsus Pham (punkt 21).
(
72
)	Vt kohtuotsus Pham (punktid 17 ja 19).
(
73
)	BGBl. 1976 I, lk 581.
(
74
)	Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus ei ole sellest 30. septembri 2020. aasta kohtumäärusest rohkem räägitud.