62005CC0430_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Съгласно общностното право публикуването на проспект, който съдържа определена информация, включително сведения относно отговорните за него физически и юридически лица, е условие за допускането на ценни книжа на дружество до регистрация. Настоящото преюдициално запитване, отправено от Simvoulio tis Epikratias (Държавен съвет), Гърция, се отнася до компетентността на държавите-членки да санкционират дружество и един от директорите му, когато в проспекта се съдържа неточна информация, но нито дружеството, нито този директор са посочени като отговорни лица.
Релевантно общностно законодателство
2. С Директива 2001/34/EО относно допускането на ценни книжа до официална регистрация на фондова борса и относно информацията, която подлежи на публикуване(2), се кодифицират, между другото, Директива 79/279/EИО на Съвета от 5 март 1979 година относно координиране на условията за допускане на ценни книжа до официална регистрация на фондова борса(3) и Директива 80/390/EИО от 17 март 1980 година относно координиране на изискванията за съставяне, разглеждане и разпределение на регистрационните данни, които подлежат на публикуване във връзка с допускането на ценни книжа до официална регистрация на фондова борса(4) .
3. Директива 79/279 и Директива 80/390 са първите от четири директиви, с които се хармонизират условията, които трябва да бъдат изпълнени преди и след регистрацията на ценните книжа(5) .
4. Директива 79/279 определя условията, които трябва да изпълни дружество, подало заявление за регистрация на своите ценни книжа на фондова борса в държава-членка, като например дружеството да е представило годишни отчети в съответствие с националното право за трите финансови години, предхождащи заявлението за регистрация, предвидимата пазарна капитализация на акциите, за които се иска допускането, да надвишава определена минимална сума, акциите да подлежат на свободно договаряне и най-малко 25 % от класа на съответните акции да са разпределени на обществеността.
5. Директива 80/390 определя изискванията относно съдържанието, оформянето, одобрението и публикуването на документа, който трябва да бъде публикуван при допускане да регистрация („listing particulars“ на английски, „prospectus“ на френски(6) ).
6. Както бе посочено, с Директива 2001/34 се кодифицират Директива 79/279 и Директива 80/390(7) .
7. В преамбюла на Директива 2001/34 се заявява:
„(5) В началото координацията на условията за допускане на ценни книжа до официална регистрация трябва да бъде достатъчно гъвкаво [да се чете: „гъвкава“], че да позволи да бъдат отчетени съществуващите разлики в структурата на пазарите на ценни книжа в държавите-членки, както и да даде възможност на държавите-членки да вземат предвид конкретните ситуации, пред които могат да бъдат изправени.
(6) По тези причини координацията следва първоначално да бъде ограничено [да се чете: „ограничена“] до установяване на минимални условия за допускане на ценни книжа до официална регистрация на фондовите борси, намиращи се или функциониращи на територията на държавите-членки, без обаче да дава на емитентите някакво право за регистрация.
(7) Тази частична координация на условията за допускане на ценни книжа до официална регистрация представлява първата стъпка в посока на по-тясно сближаване на правилата, съществуващи в държавите-членки в тази област.
[…]
(9) В повечето държави-членки се изискват гаранции от предприятия, предлагащи публично свои ценни книжа, с цел защита на интересите на реалните и потенциалните инвеститори, или в момента на предлагането или при допускането им до официална регистрация на фондовата борса; тези гаранции изискват предоставяне на достатъчна и максимално обективна информация относно финансовото състояние на емитента и данни за ценните книжа, за чието допускане до официалната регистрация се прави заявка; формата, в която трябва да бъде представена тази информация, обикновено включва публикуване на регистрационни данни.
(10) Гаранциите, изисквани от отделните държави-членки, се различават както по отношение съдържанието и описанието на регистрационните данни, така и относно ефикасността, методите и периодичността на проверката на подадената информация; ефектът от тези различия води не само до затрудняване на допускането на ценни книжа до официална регистрация на фондовите борси на територията на няколко държави-членки, но също и до възпрепятстване на придобиването на ценни книжа, регистрирани на фондовите борси на едни държави-членки, от инвеститори, живеещи в друга, като по този начин осуети финансирането на предприятия и инвестициите в рамките на цялата Общност.
(11) Teзи различия трябва да бъдат отстранени посредством координация на уредбата, без да е необходимо пълното им унифициране, за да се постигне съответна степен на еквивалентност на гаранциите, изисквани от всяка държава-членка за осигуряване предоставянето на достатъчна и максимално обективна информация на реалните или потенциалните притежатели на ценни книжа(8) “.
8. Член 20 от Директива 2001/34 изисква от държавите-членки да гарантират, че условие за допускането на ценни книжа е публикуването на проспект.
9. Основното изискване относно съдържанието на проспекта понастоящем се съдържа в член 21, параграф 1 от Директива 2001/34, който предвижда:
„Регистрационните данни [другаде в текста: „проспект“] съдържат информация, която в съответствие със специфичните характеристики на емитента и на ценните книжа, за които се подава заявление за допускане, е необходима на инвеститорите и на техните инвестиционни съветници, за да направят информирана преценка за активите и пасивите, финансовото състояние, печалбата и загубата, перспективите за емитента, както и за правата, произтичащи от съответните ценни книжа.“
10. Член 21, параграф 2 oт Директива 2001/34 предвижда:
„Държавите-членки гарантират, че задължението, посочено в параграф 1, е наложено на лицата, отговарящи за регистрационните данни [проспекта], както е посочено в точка 1.1. от списък A и Б на приложение I по-долу.“
11. Списък A от приложение I посочва задължителното „[о]писание на регистрационните данни [проспекта] за допускане на акции до официална регистрация на фондова борса“; списък Б посочва еквивалентното оформяне на проспект за допускане на дългови ценни книжа.
12. В точка 1.1. от списък A измежду данните, за които трябва да бъде предоставена информация, се посочва „[и]ме и длъжност на физическите лица, и наименование и седалище на юридическите лица, които отговарят за регистрационните данни [проспекта] или съответно за определена част от тях, която е изрично посочена“.
13. Член 100 от Директива 2001/34 предвижда:
„Всеки нов съществен фактор, който би могъл да се отрази на оценяването на ценните книжа, възникнал между момента на приемане на регистрационните данни [проспекта] и началото на търгуването на фондовата борса, подлежи на включване в допълнение към регистрационните данни [проспекта], проверява се по същия начин както и те, и се публикува в съответствие с процедурите, постановени от компетентните органи.“
14. Член 105, параграф 1 от Директива 2001/34 изисква държавите-членки да определят един или повече компетентни органи.
15. След настъпването на фактите по главното производство Директива 2001/34 е била изменена с Директива 2003/71(9) . По-специално член 21 от Директива 2001/34 е отменен и всъщност е заменен с член 5, параграф 1 и с член 6, параграф 1 от Директива 2003/71.
16. Член 5, параграф 1 от Директива 2003/71 предвижда:
„Без да се засяга член 8, параграф 2, проспектът следва да съдържа цялата информация, която съгласно особената същност на емитента и на публично предложените ценни книжа или които са допуснати до търгуване на регулиран пазар е необходима, за да се способства инвеститорът при вземането на информирано решение за активите и пасивите, финансовото положение, печалби и загуби, както и относно перспективите на емитента и на всеки гарант и относно правата, които са във връзка с тези ценни книжа. Тази информация следва лесно да се анализира и да бъде представена в лесно разбираема форма.“
17. Член 6 от Директива 2003/71 предвижда:
„1. Държавите-членки гарантират, че отговорност за информацията, представена в проспекта, носи поне емитентът или неговите административни, ръководни или надзорни органи, предлагащата страна, лицето, което кандидатства за допускане до търгуване на регулиран пазар, или гарантът, съобразно приложимия случай. Отговорните лица следва да бъдат ясно обозначени в проспекта чрез техните имена и функции или в случая на юридически лица — чрез наименованията им и седалищата им, както и декларации от тях, че доколкото знаят, съдържащата се в проспекта информация е в съответствие с фактите и че проспектът не допуска каквито и да е грешки да засегнат неговото значение.
2. Държавите-членки гарантират, че техните закони, подзаконови и административни разпоредби относно гражданската отговорност се прилагат относно тези лица, които са отговорни за предоставената в проспекта информация.
Държавите-членки гарантират, че никое лице няма да носи каквато и да било гражданска отговорност единствено въз основа на обобщението, включително и негов превод, освен ако то е подвеждащо, неточно или несъответстващо на останалите части на проспекта.“
18. Член 25 oт Директива 2003/71, озаглавен „Санкции“, предвижда:
„1. Без да се засяга правото на държавите-членки да налагат наказателни санкции и без да се засяга техният режим на гражданска отговорност, държавите-членки гарантират, в съответствие с националното си право, че могат да бъдат предприети подходящи административни мерки и могат да бъдат наложени административни наказания срещу отговорните лица, когато се нарушават разпоредбите, предприети в изпълнение на настоящата директива. Държавите-членки гарантират, че тези мерки са ефективни, съразмерни и възпиращи.
2. Държавите-членки предвиждат, че компетентният орган може публично да оповести всяка мярка или санкция, която е била наложена за нарушение на разпоредбите, които са приети съобразно настоящата директива, освен ако такова оповестяване би сериозно застрашило финансовите пазари или би причинило непропорционална вреда на засегнатите страни.“
Релевантна национална правна уредба
19. Директива 80/390 е транспонирана в Гърция с Президентски декрет 348/1985(10) . В член 24 от него се възпроизвежда дословно член 23 от Директива 80/390 (понастоящем член 100 от Директива 2001/34).
20. Член 72, параграф 2 от Закон 1969/1991, както е изменен, към момента на фактите предвижда(11) :
„Глоба до пет милиона (500 000 000) GRD [гръцки драхми] може да бъде наложена от Комисията за капиталовите пазари на физически или юридически лица, които публикуват или правят обществено достояние, независимо по какъв начин, неточна или заблуждаваща информация за ценни книжа, които са в процес на допускане или вече са били допуснати до регулиран пазар и които по своя характер могат да влияят върху цената на ценните книжа или на свързаните с тях транзакции. […] Настоящата разпоредба се прилага също и за членовете на управителните органи на дружествата, които искат допускане на своите ценни книжа до търговия на регулиран пазар на ценни книжа, когато данните в предназначения за този достъп проспект или публикувани, съответно разпространени, независимо по какъв начин, са неточни или заблуждаващи.“
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
21. Фактите се излагат в акта за препращане и се повтарят в някои от писмените становища. С цел да се даде отговор на преюдициалния въпрос обаче, според мен те могат да бъдат обобщени, както следва.
22. Ищците са Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis, акционерно дружество (наричано по-нататък „Ntionik AE“), чийто акции са регистриране на неофициалния пазар на атинската фондова борса, и Ioannis Michail Pikoulas, един от директорите на Ntionik AE. Те оспорват две решения, приети от Epitropi Kefalaiagoras (Комисия за капиталовите пазари — компетентният орган в Гърция за целите на прилагането на Директива 2001/34), която налага глоби (i) (в двата случая) на основание член 72, параграф 2 от Закон 1969/1991 и (ii) (освен това в случая на Ntionik AE) и за нарушение на член 24 от oт Президентски декрет 348/1985.
23. Комисията за капиталовите пазари е наложила глоби, защото приема, че издаденият от Ntionik AE проспект във връзка с увеличаването на капитала през 2001 г. съдържа неточна и заблуждаваща информация относно неговите печалби и загуби за финансовата 2000 година, която е от естество да засегне сделките с цени книжа на Ntionik AE или тяхната цена.
24. Нито Ntionik AE, нито г-н Pikoulas са измежду лицата, посочени поименно в проспекта като „отговорни за изготвянето на проспекта“ в съответствие с точка 1.1. от списък A в приложение I към Директива 2001/34.
25. С делото е сезиран Държавният съвет. Този съд приема, че когато информацията в проспекта се окаже неточна или заблуждаваща, съгласно член 21 от Директива 2001/34 държавите-членки могат да наложат административни санкции на емитентите и на лицата, изрично и поименно посочени в проспекта като отговорни. Следователно член 72, параграф 2 oт Закон 1969/1991 е съвместим с член 21 от директивата, тъй като с него се допуска възможността да бъде наложена глоба на емитента. Все пак, доколкото с член 72, параграф 2 се предвижда налагането на глоба на членове на управителния орган на дружеството емитент, независимо от това дали са били посочени в съответния проспект като отговорни за точността на съдържащата се в него информация, тази разпоредба изглежда противоречи на член 21 от директивата. Въпреки това предвид обстоятелството, че тълкуването на член 21 от Директива 2001/34 не е напълно ясно, Държавният съвет отправя следния преюдициален въпрос:
„Може ли в светлината на член 21 от Директива 2001/34/ЕО националният законодател да предвиди в случай на неточни или заблуждаващи данни, съдържащи се в проспект, административни санкции не само за изрично посочените като отговорни в проспекта лица, но също и за емитента на ценни книжа, допуснати за регистрация на фондовата борса, без да се прави разграничение спрямо членовете на управителния орган, независимо от това дали последните са били определени като отговорни в посочения по-горе смисъл?“
26. Ntionik AE, гръцкото, италианското и португалското правителство представят писмени становища. Ntionik AE, гръцкото правителство и Комисията участват в съдебното заседание чрез представители.
Допустимост
27. Италианското правителство поддържа, че въпросът е недопустим, тъй като от акта за препращане не е ясно, че в случая се прилага член 21 от Директива 2001/34. Става ясно, че акциите на Ntionik AE били вече котирани и дружеството просто решило да издаде още акции, с цел да увеличи капитала си. Член 64 от директивата предвижда, че при подобни обстоятелства проспект не се изисква (въпреки че по силата на член 8, параграф 2 от директивата държавите-членки могат да поставят такова условие).
28. Според мен този довод не е убедителен. Според италианското правителство, тъй като акциите на Ntionik AE били котирани, увеличението на капитала на последното не изисквало да се подава заявление за допускане до регистрация. Все пак се регистрират ценни книжа, а не дружества (въпреки че е по-практично за краткост да се използва „регистрирано дружество“). Директива 2001/34 определено предвижда частично и цялостно освобождаване от задължението за публикуване на проспект в редица случаи (член 23) и допуска случаи, в които определена информация може да не бъде включена в проспекта (членове 24—34). Все пак нищо в конкретния случай не указва, че някоя от тези разпоредби води до това Ntionik AE изобщо да не е било задължено да издаде проспект или да му е било разрешено да пропусне някоя от посочените като задължителни в точка 1.1. от списък A информации. Още повече че Ntionik AE потвърждава в хода на съдебното заседание, че разглежданите акции не са били „автоматично допуснати“ по смисъла на член 64, че увеличението на капитала представлявало публично предлагане, като се зачитат правата на предпочтително изкупуване на настоящите акционери, и че следователно била приложима точка 1.1. от списък A.
Съображения
29. Ntionik AE смята, че на преюдициалния въпрос следва да се даде отрицателен отговор. Трите правителства и Комисията застъпват противоположното становище.
30. Ntionik AE изтъква, че с Директива 2001/34 се поставят ясни и точни ограничения на свободата на преценка, с която разполагат националните органи при прилагането на директивата. Член 21, параграф 2 ясно показвал, че свободата на преценка обхваща единствено избора на механизма за налагане на санкции. От буквалното тълкуване на член 21, параграф 2 било видно, че всяка санкция за нарушение, извършено при изготвянето на проспекта, се налага изключително на отговорните за това, а не на директорите на дружеството емитент. Ако с директивата действително се е възнамерявало да се разшири отговорността за съдържанието на проспекта така, че да обхване всички директори и самото дружество, нямаше да е налице изискването в приложение I да се предостави информация относно отговорните лица.
31. Аз не съм съгласна.
32. На първо място, гръцкото и португалското правителство и Комисията изтъкват, че в преамбюла на Директива 2001/34 се посочва твърде ясно, че целта на законодателството е да се установят минимални изисквания. По-специално съображение 11 гласи, че различията между гаранциите, които се изискват във всяка държава-членка, с цел да се гарантира предоставянето на информация на настоящи или потенциални притежатели на ценни книжа, която е достатъчна и възможно най-обективна, „трябва да бъдат отстранени посредством координация на уредбата, без да е необходимо пълното им унифициране, с цел да се постигне съответна степен на еквивалентност на гаранциите“ (12) .
33. Според мен този подход не е изненадващ. Както споменах, с Директива 2001/34 се кодифицира Директива 80/390. Предложението за Директива 80/390 е от 1972 г.(13) Съображение 11 от преамбюла на Директива 2001/34 е пряко свързано с това предложение(14) . През 1972 г. обхватът на информацията, чието разкриване е било необходимо при допускане за регистрация, се е различавал значително(15) . При тези условия би било крайно неразумно от страна на Комисията да се стреми към по-високо ниво на хармонизация още с първия си законодателен опит в съответната област.
34. Това се признава в доклад на Комитета на мъдреците за регулиране на европейските пазари на ценни книжа (доклад „Ламфалуси“)(16) в чийто първи параграф от глава III, озаглавена „Основни недостатъци на действащата правна уредба на европейско ниво“, се заявява, че „настоящата законодателна рамка на ЕС в областта на пазарите на ценни книжа [?] се основава на минимално ниво на хармонизация“(17) .
35. Струва ми се, както изтъква италианското правителство, че буквалното тълкуване на член 21, параграф 2 от Директива № 2001/34 също е в полза на тезата, че с правната уредба по-скоро се цели да се установят минимални изисквания, отколкото всеобхватна хармонизация. Член 21, параграф 2 изисква всъщност от държавите-членки да гарантират, че отговорност за точността на информацията в проспекта носят „отговорните за проспекта лица, както е предвидено в точка 1.1. от списъци A и Б от приложение I“. В точка 1.1. от тези списъци просто се формулира изискването относно включването в проспекта на информация за отговорните за него лица. Според мен не е видно, че, разглеждани кумулативно, тези разпоредби не разрешават на държавите-членки да определят категориите лица, които носят отговорност за тези информации. Изискването по точка 1.1. отговорните лица да бъдат посочени в проспекта очевидно има по-скоро за цел да защити инвеститорите, които разчитат на информацията(18), отколкото да предпази от привличане към отговорност лицата, които националното право ясно определя за отговорни и които поради една или друга причина не са споменати в проспекта.
36. Освен това, според мен нищо в Директива 2001/34 не указва, че дадена държава-членка, която е определила категории лица като отговорни за неточна или заблуждаваща информация в проспект, не може да наложи наказателни или административни санкции, като разглежданите, на такива лица, когато е публикувана неточна или непълна информация.
37. На последно място, уместно е да отбележа, че след като фактите по главното производство по настоящото дело са настъпили, член 21 от Директива 2001/34 е заменен с член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2003/71(19) . Както гръцкото, така и италианското правителство придават известно значение на Д иректива 2003/71. Гръцкото правителство изтъква, че тази директива, с която се цели да се установи възможно най-високо ниво на хармонизация, все пак не урежда еднообразно въпроса за отговорността за съдържащите се в даден проспект сведения, а оставя това на държавите-членки. Освен това Директива 2003/71 не изброява изчерпателно отговорните лица, а само поставя изискването отговорност „да носят най-малкото “(20) изброените лица. Италианското правителство поддържа, че само с член 25 от Директива 2003/71 се въвежда система от административни санкции, по-специално с формулировка, с която еднозначно налагането на подобни санкции не се ограничава до тези, които формално са „отговорни“.
38. В действителност член 6, параграф 1 от Директива 2003/71 предвижда изрично, че във връзка със съдържащата се в даден проспект информация държавите-членки могат да предвидят отговорност да носят по-широк кръг лица, отколкото посочените в проспекта, и че член 25, параграф 1 е формулиран по общ начин. Въпреки това, тъй като в конкретния случай не се оспорва никоя от тези разпоредби, предлагам да не се спираме на възможно тяхно тълкуване.
Заключение
39. Предвид гореизложеното смятам че на отправения от Simvoulio tis Epikratias въпрос следва да се даде следния отговор:
Член 21 от Директива 2001/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28 май 2001 година относно допускане на ценни книжа до официална регистрация на фондова борса и относно информацията, която подлежи на публикуване във връзка с подобни ценни книжа, трябва да бъде тълкуван в смисъл, че допуска националният законодател да предвиди налагането на административни санкции в случаите на съдържаща се неточна или заблуждаваща информация в публикувания с цел официална регистрация на ценни книжа на фондовата борса проспект, не само спрямо изрично посочените като отговорни в проспекта лица, но също и спрямо емитента на посочените ценни книжа, като не се прави разлика за членовете на управителния орган на емитента, независимо дали последните са били означени като отговорни в посочения проспект.
(1) .
(2)  –	OВ L 184, 2001 г., стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 43.
(3)  –	OВ L 66, 1979 г., стp. 21
(4)  –	OВ L 100, 1980 г., стp. 1.
(5)  –	Другите две са Директива 82/121/EИО от 15 февруари 1982 година относно информацията, подлежаща на периодично публикуване от дружествата, чиито акции са допуснати до официална регистрация на фондова борса (OВ L 48, 1982 г., стp. 26) и Директива 88/627/EEC от 12 декември 1988 година относно информацията, подлежаща на публикуване, когато мажоритарен дял в регистрирано дружество бъде придобит или продаден (OВ L 348, 1988 г., стp. 62).
(6)  –	Объркващо е, че на английски с „prospectus“ по принцип се означава документът (доскоро предмет на отделна правна уредба), издаван когато нерегистрирани ценни книжа са предмет на първо публично предлагане, независимо дали впоследствие трябва да бъдат регистрирани. На френски този документ също се нарича „prospectus“, въпреки че се прави разграничение между „prospectus d'émission“ и „prospectus d'admission“. Изискванията относно съдържанието, оформянето, одобряването и публикуването на двата документа понастоящем са хармонизирани (и двата документа на английски език се обозначават с „prospectus“, поне в общностното право) от Директива 2003/71/EC на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 година относно проспекта, който следва да се публикува, когато публично се предлагат ценни книжа или когато се допускат ценни книжа до търгуване, и за изменение на Директива 2001/34/EC (OВ L 345, 2003 г., стp. 64; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 7, стр. 23). Фактите по главното производство са настъпили преди влизането в сила (и дори преди приемането) на Директива 2003/71.
(7)  –	Вж. съображение 1 от преамбюла. Съществените разпоредби остават следователно непроменени. Приложение III към Директива 2001/34 съдържа съпоставителна таблица на съответствията, която показва за всяка разпоредба в тази директива първоначалната разпоредба от четирите кодифицирани директиви.
(8)  – Текстовете на съображения 5—7 са идентични с тези на съображения 4— 6 от преамбюла на Директива 79/279, а текстовете на съображения 9—11 са идентични с тези на съображения 2—4 от преамбюла на Директива 80/390.
(9)  –	Цитирана в бележка под линия 6.
(10)  –	Official Gazette A 125.
(11)  –	Член 72, параграф 2 от Закон 1969/1991 междувременно е отменен със Закон
3340/2005. Въпреки това, последното не е от значене за настоящото дело.
(12)  –	Курсивът е мой.
(13)  –	Предложение за директива на Съвета относно съдържанието, контрола и разпространяването на проспекта, който трябва де се публикува при допускане на емитирани от дружествата ценни книжа до официална регистрация на фондова борса съгласно член 58, втора алинея от Договора за ЕО (OВ C 131, 1972 г., стp. 61).
(14)  –	Вж. съображение 4 от преамбюла на това предложение, което в действителност е еднакво по съдържание със съображение 11 от преамбюла на Директива 2001/34.
(15)  –	Вж. Samuel Suckow, ‘The European Prospectus’, American Journal of Comparative Law 1975, p. 50, at 52, Richard M. Buxbaum and Klaus Hopt, Legal Harmonisation and the Business Enterprise (1988), pp. 189-192, Vanessa Edwards, EC Company Law (1999), p. 233, and Niamh Moloney, EC Securities Regulation (2002), p. 64.
(16)  –	От 9 ноември 2000 г., достъпен на уебсайта на Комисията на адрес: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/lamfalussy/wisemen/initial-report-wise-men_en.pdf.
(17)  –	На стр. 15.
(18)  –	Вж. съображения 9—11 от преамбюла на Директива 2001/34.
(19)  –	Вж. член 27, параграф 1 от Директива 2003/71.
(20)
–	Курсивът е мой.