61980C0095
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 3 DICEMBRE 1980
Signor Presidente,
ignori Giudici,
1.
Il Tribunal d'instance del 1° arrondissement di Parigi vi interroga — con decisione del 19 febbraio 1980, fondata sull'articolo 177 del Trattato CEE — circa la validità dei regolamenti «con i quali è stato imposto il pagamento di importi compensativi monetari sulle esportazioni del formaggio roquefort dalla Francia, tanto negli Stati membri quanto nei paesi terzi». Il quesito scaturisce da una controversia pendente innanzi a quel tribunale, nella quale numerosi produttori ed esportatori del formaggio roquefort pretendono dall'amministrazione francese delle dogane il rimborso di somme corrispondenti ad importi compensativi monetari all'esportazione, che gli attori ritengono di avere indebitamente pagato fra il marzo 1976 e il giugno 1979 (periodo in cui il regime degli importi compensativi si applicava al roquefort). E la risposta al quesito implica che i regolamenti, attraverso i quali la Commissione ha stabilito la sottoposizione del formaggio roquefort al regime anzidetto, vengano esaminati alla luce del regolamento del Consiglio n. 974/71, del 12 maggio 1971 — relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri — vale a dire dell'atto normativo che creò il sistema degli importi compensativi monetari e ne disciplinò le condizioni di base.
2.
È opportuno ricordare anzitutto in che consistono tali condizioni. Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento 974/71, la Commissione può stabilire importi compensativi riguardo a determinati prodotti che rientrino nell'organizzazione comune dei mercati agricoli, purché siano previste per essi misure d'intervento, oppure, alternativamente, se il. loro prezzo dipenda da quello di altri prodotti per i quali siano previste misure d'intervento (lasciamo da parte l'ipotesi dei prodotti che non rientrano nell'organizzazione comune dei mercati e sono oggetto di regolamentazione specifica, ai sensi dell'articolo 235 del Trattato). Inoltre, la facoltà attribuita alla Commissione può essere esercitata soltanto quando si tratta di prodotti, i cui scambi sono perturbati dalle fluttuazioni monetarie (articolo 1, paragrafo 3, del regolamento 974/71, nella versione risultante dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746).
Nel caso che ci interessa, non c'è dubbio che il roquefort, alla pari di ogni altro formaggio, rientra nell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (articolo 1 del regolamento n. 804/68 del 27 giugno 1968), e che, d'altra parte, non è prevista per esso alcuna misura d'intervento. I punti controversi sono quindi due: se debba ritenersi che il prezzo del roquefort dipenda da quello di altri prodotti per i quali sono previste misure d'intervento, e se vi fossero, nel 1976, perturbazioni negli scambi del roquefort a causa delle fluttuazioni subite dal franco francese.
3.
In merito al primo punto, la Commissione osserva anzitutto che tutti i formaggi traggono profitto in linea generale dall'organizzazione comune del mercato lattiero-caseario, beneficiando di misure concrete quali i prelievi all'importazione, anche se i prezzi d'intervento sono stati fissati solo per due formaggi, il grana padano e il parmigiano reggiano. Nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato di cui trattasi, la Commissione ravvisa un rapporto generale di dipendenza dei prezzi dei formaggi da quelli del burro e del latte in polvere: due prodotti per cui le misure d'intervento sono previste. Tale rapporto sussisterebbe per tutti i formaggi, siano essi fabbricati con latte di mucca o di pecora. Inoltre, il roquefort e i formaggi «bleus» di vacca sarebbero interdipendenti fra loro sul piano dei prezzi di vendita, dato che il prezzo del roquefort varia in funzione delle variazioni dei prezzi degli altri formaggi «bleus» con esso concorrenti.
A sostegno dell'asserito rapporto generale di dipendenza, la Commissione ricorda quanto aveva osservato l'avvocato generale Roemer nelle conclusioni pronunciate il 26 giugno 1973 nella causa 5/73, Balkan. Si trattava allora di esaminare la dipendenza dei prezzi del formaggio (e in particolare di un formaggio pecorino bulgaro, al quale erano stati applicati importi compensativi all'importazione) dai prezzi d'intervento del burro e della polvere di latte magro. E l'avvocato generale affermò tra l'altro: «Anche ammesso che non vi sia uno stretto collegamento fra i prezzi del formaggio e i citati prezzi d'intervento, appare nondimeno poco convincente la tesi che i primi siano completamente svincolati dai secondi. I prezzi d'intervento del burro e della polvere di latte magro dovrebbero in effetti garantire almeno un prezzo minimo per il formaggio» (Raccolta 1973, p. 1132).
Tale opinione fu accolta dalla Corte. Essa infatti riconobbe nella sentenza Balkan del 24 ottobre 1973 (Raccolta 1973, p. 1091, punto 39) l'esistenza di una relazione fra il prezzo del formaggio da una parte e quello del burro e del latte scremato in polvere dall'altra, ad esempio per quanto riguarda il prezzo d'entrata, in base ai regolamenti del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804 e 28 giugno 1968, n. 823, che recano disposizioni in merito alle categorie di prodotti e al calcolo dei prelievi nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari. In epoca più recente, poi, la Corte ha avuto un'altra occasione di dare un'interpretazione larga al concetto di dipendenza, accolto nel citato articolo 1, paragrafo 2, del regolamento 974/71. Essa ha dichiarato, infatti, nella sentenza del 3 maggio 1978 relativa al caso 131/77, Milac, che «il prezzo di un determinato prodotto che rientra nell'organizzazione comune di mercato dipende ... da quello di un prodotto per il quale sono contemplate misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli quando oscilla sensibilmente per effetto delle variazioni del prezzo di quest'ultimo prodotto» (punto 5 della motivazione). I due precedenti mi paiono decisivi.
I fabbricanti di roquefort sostengono tuttavia che questo formaggio, a differenza di quello, egualmente fabbricato con latte di pecora, a cui si riferiva la citata sentenza Balkan, avrebbe caratteristiche speciali, che lo sottrarrebbero alla concorrenza con gli altri formaggi e all'influenza dei meccanismi comunitari d'intervento. La stessa sentenza del giudice di rinvio fa d'altronde allusione alla specificità del formaggio roquefort, che giustificherebbe il dubbio circa la validità dei regolamenti comunitari, dai quali è stato stabilito il pagamento di importi compensativi monetari all'esportazione.
Sta di fatto che il roquefort si differenzia da altri prodotti analoghi perché è fatto con latte di pecora; ma ciò non toglie che esso appartiene alla famiglia dei formaggi «bleus» (che si definiscono pure «a pasta erborinata») e che l'appartenenza a questa famiglia costituisce la sua prima e fondamentale caratteristica, dal punto di vista del consumatore. Non mi sembra pertanto esatto che il prodotto in questione si sottragga alla concorrenza perché costituirebbe un «unicum»: nell'esperienza del consumatore medio, la differenza di gusto rispetto agli altri formaggi «bleus» non è tale da rendere il roquefort insostituibile.
Sul piano dei prezzi, poi, è noto che il roquefort, proprio in quanto è un prodotto a base di latte di pecora, è tradizionalmente più caro (almeno nella misura del 30 %) rispetto agli altri formaggi «bleus» fabbricati con latte di mucca. Ma quel che ci interessa è il rapporto costante fra i prezzi dell'uno e degli altri. La tabella fornita dalla Commissione, la quale non è stata oggetto di nessuna contestazione nel corso della procedura, indica che nel periodo dal 1974 al 1978 i prezzi del roquefort hanno oscillato, sia in caso di ribasso che in caso di aumento, secondo una curva parallela a quella dei formaggi similari fabbricati a base di latte di mucca, fra i quali spiccano in Francia il «bleu des Causses» e il «bleu d'Auvergne».
I fabbricanti di roquefort hanno sostenuto che in Francia il livello del prezzo del latte di pecora, sensibilmente più elevato di quello di vacca, è determinato dalla produzione del roquefort, che ne costituisce il principale sbocco. Se ciò è vero, le variazioni del prezzo del roquefort debbono considerarsi indotte da fattori diversi dal prezzo del late di pecora, e precisamente dall'andamento del mercato dei formaggi «bleus» fabbricati con latte di vacca. In effetti, essendo la produzione di roquefort molto più limitata di quella di altri formaggi simili a base di latte di vacca, si deve ritenere che sono i prezzi di questi ultimi ad influenzare il prezzo del roquefort e non viceversa.
Va detto infine che il roquefort, al pari degli altri formaggi «bleus» comunitari, fruisce quantomeno indirettamente della protezione risultante dal sistema dei prelievi che sono applicabili a tutti i formaggi a pasta erborinata. In particolare, esso è protetto dalle importazioni nella Comunità di tali formaggi originari dei paesi dell'Europa orientale.
Condivido dunque la tesi della Commissione, secondo la quale il roquefort deve considerarsi, allo stesso modo degli altri formaggi, tributario del mercato globale dei prodotti lattiero-caseari, e il prezzo del roquefort rientra fra quelli che hanno un rapporto di dipendenza dal prezzo dei prodotti oggetto di misure d'intervento nel quadro dell'organizzazione comune del mercato del latte (burro e polvere di latte).
4.
L'altro punto da chiarire è se vi fosse, nel 1976, un pericolo di turbative negli scambi del prodotto di cui trattasi, in conseguenza delle oscillazioni dei tassi di cambio. A tal riguardo si deve anzitutto tener presente che a norma dell'articolo 6 del citato regolamento 974/71, spetta alla Commissione, la quale delibera secondo la cosiddetta procedura del Comitato di gestione, stabilire se vi sia un rischio di perturbazioni del genere indicato. Come ha osservato la Corte nella seconda sentenza Balkan, pronunciata il 22 gennaio 1976 nella causa 55/75 (Raccolta 1976, p. 19; si vedano specialmente i punti 8 e 11 della motivazione), quando si tratta di valutare una situazione economica complessa la Commissione e il Comitato di gestione dispongono di un ampio potere discrezionale. Il sindacato giurisdizionale sull'esercizio di detto potere deve perciò limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale (questo orientamento è stato ribadito nella sentenza del 25 maggio 1978 nella causa 136/77, Racke, Raccolta 1978, p. 1245). La Corte ha in particolare escluso che la Commissione sia obbligata a stabilire di volta in volta, per ciascuna merce, se vi sia un rischio di perturbazioni, ed ha interpretato la disposizione dell'articolo 1, ultimo comma, del citato regolamento 974/71, nel senso che la Commissione può effettuare a questo riguardo delle valutazioni globali, relative ad interi gruppi di prodotti. Perciò, anche se fosse dimostrato, successivamente alla fissazione d'importi compensativi su un dato prodotto, che l'importazione o l'esportazione di esso non poteva provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli nella Comunità, ciò non significherebbe che la Commissione abbia per ciò stesso commesso un errore manifesto o palesemente ecceduto dai limiti del proprio potere discrezionale quando ha ritenuto che in mancanza di importi compensativi gli scambi del prodotto in questione sarebbero stati perturbati (v. punto 11 della motivazione della citata sentenza nella causa 55/75).
Le considerazioni di ordine pratico che militano a favore di questo orientamento erano state esposte dall'avvocato generale Roemer nelle citate conclusioni relative alla prima causa Balkan. Egli aveva osservato infatti che la Commissione non poteva ritenersi tenuta a valutare l'opportunità di eccezioni per singoli prodotti al momento della introduzione degli importi compensativi monetari su una data categoria di merci (formaggi), poiché ciò avrebbe comportato la necessità di sottoporre i prodotti in questione a controlli specifici, che avrebbero richiesto un considerevole impegno dell'amministrazione (y. Raccolta 1973, p. 1133). Nel medesimo contesto l'avvocato generale Roemer aggiunse che, al momento della fissazione degli importi compensativi mediante regolamento della Commissione, «il corretto esercizio del potere discrezionale null'altro richiedeva se non una previsione sommaria del futuro andamento del mercato dei vari prodotti». L'avvocato generale precisò infine che tutt'al più un trattamento particolare di singoli prodotti avrebbe potuto essere studiato in seguito ad espressa richiesta adeguatamente motivata. E la Corte accolse tale punto di vista affermando — al punto 41 della motivazione della citata sentenza 24 ottobre 1973 — che «dato il carattere generico e forfettario del sistema di compensazione, e data la necessità di un suo pronto adattamento alle continue fluttuazioni monetarie, era lecito alla Commissione di tener conto unicamente delle perturbazioni per gruppi di prodotti ...».
Nel nostro caso, i criteri accolti nella precedente giurisprudenza di questa Corte portano a una precisa deduzione: dato che, all'epoca dell'instaurazione degli importi compensativi di cui trattasi, né gli interessati né alcuno dei Governi presenti in seno al Comitato di gestione competente, curarono di far presente alla Commissione l'asserita situazione particolare del roquefort, né chiesero che esso fosse esentato dall'applicazione degli importi monetari compensativi, la Commissione poteva lecitamente sottoporre il roquefort al trattamento comune esteso alla quasi totalità degli altri formaggi.
Questa deduzione di carattere generale risulta rafforzata allorché si considera la posizione rispettiva dei principali formaggi bleus francesi sotto il profilo della loro capacità concorrenziale. Non va dimenticato che nel periodo al quale bisogna riferirsi, gli importi compensativi monetari applicati in Francia erano assai elevati (dell'ordine del 18-20% circa). D'altra parte, la differenza fra il prezzo del roquefort e quello del suo concorrente più diretto, il «bleu des Causses», era di circa il 30 %, secondo quanto ha asserito la Commissione. Perciò, l'eventuale esenzione del roquefort dall'importo compensativo avrebbe consentito ai fabbricanti interessati di avvicinare notevolmente il prezzo del loro prodotto a quello degli altri formaggi bleus francesi di qualità meno pregiata, mettendolo in una posizione concorrenziale privilegiata oltre che sul mercato francese anche sui mercati d'esportazione. Ciò avrebbe falsato gravemente le condizioni della concorrenza e avrebbe avuto riflessi negativi sull'equilibrio delle correnti di scambio dei prodotti agricoli in questione, pregiudicando il corretto funzionamento dell'organizzazione comune del latte e dei prodotti lattiero-caseari nel settore dei formaggi a pasta erborinata.
5.
Ciò che ho detto finora non è smentito dalla circostanza che il regolamento della Commissione n. 777/79, del 20 aprile 1979, entrato in vigore il 4 giugno successivo, ha soppresso gli importi compensativi sul roquefort. Tale provvedimento rientra nell'ambito degli sforzi che la Commissione sta compiendo per eliminare progressivamente gli importi compensativi ed è stato sollecitato da due interrogazioni presentate da un parlamentare europeo il 2 giugno e il 4 dicembre 1978, alle quali si è accompagnata una domanda dei produttori di roquefort del 15 novembre dello stesso anno. In tutti questi interventi si insisteva soprattutto sui rischi che gli importi compensativi facevano correre all'esportazione di roquefort negli Stati Uniti, paese che rappresenta il principale sbocco esterno per questo prodotto. La Commissione ha considerato che il roquefort non beneficiava di restituzioni all'esportazione e che inoltre i due formaggi francesi i quali costituiscono i concorrenti diretti del roquefort non sono praticamente esportati sul mercato statunitense. Oltre a ciò, essa ha tenuto presente che all'inizio del 1979 gli importi compensativi sul roquefort e sui suoi concorrenti erano ormai scesi al 5% contro il 18-20% del 1977 e del 1978. Perciò la loro soppressione a vantaggio del roquefort non avrebbe più potuto comportare un rischio serio di perturbazioni degli scambi intracomunitari dei formaggi a pasta erborinata.
L'abolizione degli importi compensativi sul roquefort è stata dunque decisa sulla base di ulteriori elementi di valutazione. Ciò esclude che si possa imputare alla Commissione di aver preso un atteggiamento che contraddica la precedente decisione di applicare tali importi al roquefort all'epoca dei fatti che vengono discussi nell'ambito della causa pendente davanti al giudice francese.
6.
Le considerazioni svolte mi inducono a constatare che dall'esame della domanda non emergono motivi d'invalidità dei regolamenti della Commissione i quali hanno stabilito importi compensativi monetari riguardo al formaggio roquefort per il periodo 25 marzo 1976 — 3 giugno 1979. Sono perciò d'avviso che la Corte dovrebbe rispondere in questo senso alla domanda pregiudiziale del Tribunal d'instance del 1o arrondissement di Parigi, contenuta nella decisione del 19 febbraio 1980.