62014CJ0286
DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 17 mars 2016 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring — Artikel 290 FEUF — Begreppen ’ändra’ och ’komplettera’ — Förordning (EU) nr 1316/2013 — Artikel 21.3 — Omfattningen av Europeiska kommissionens befogenhet — Behov av att anta en separat normativ rättsakt — Delegerad förordning (EU) nr 275/2014”
I mål C‑286/14,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 11 juni 2014,
Europaparlamentet, företrätt av L.G. Knudsen, A. Troupiotis och M. Menegatti, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Europeiska unionens råd, företrätt av K. Michoel och Z. Kupčová, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Martenczuk, M. Konstantinidis och J. Hottiaux, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen T. von Danwitz (referent), tillika tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász och C. Vajda,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 juli 2015,
och efter att den 1 oktober 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europaparlamentet har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara kommissionens delegerade förordning (EU) nr 275/2014 av den 7 januari 2014 om ändring av bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa (EUT L 80, 2014, s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen).
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EU) nr 1316/2013.
2
Enligt artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010 (EUT L 348, 2013, s. 129) inrättas genom förordningen Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) som fastställer villkor, metoder och förfaranden för tillhandahållande av finansiellt stöd från unionen till transeuropeiska nät i syfte att främja projekt av gemensamt intresse inom sektorerna för transport-, telekommunikations- och energi-infrastruktur och utnyttja potentiella synergieffekter mellan dessa sektorer. Den fastställer också fördelningen av de resurser som ska göras tillgängliga inom den fleråriga budgetramen för åren 2014–2020.
3
Skäl 59 i förordning nr 1316/2013 har följande lydelse:
”… I syfte att ta hänsyn till eventuella ändringar av politiska prioriteringar och teknisk förmåga, samt trafikflöden, bör, i fråga om transport, befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) delegeras till kommissionen när det gäller att anta ändringar i del I i bilaga I och att ange detaljerna för de finansieringsprioriteringar för stödberättigade åtgärder enligt artikel 7.2 som ska avspeglas i arbetsprogrammen.”
4
Artikel 17.1 i denna förordning har följande lydelse:
”Kommissionen ska genom genomförandeakter anta fleråriga och årliga arbetsprogram för var och en av transport-, telekommunikations- och energisektorerna. Kommissionen får även anta fleråriga och årliga arbetsprogram för mer än en sektor. …”
5
Enligt artikel 21.1–2.3, 21.5 och 21.6 i denna förordning ska kommissionen anta delegerade akter i enlighet med följande:
”1.   Under förutsättning att den berörda medlemsstaten … ger sitt godkännande enligt artikel 172 andra stycket i EUF-fördraget, ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 26 i den här förordningen om ändring av del I i bilaga I till den här förordningen, i syfte att beakta växlande ekonomiska prioriteringar i de transeuropeiska näten och förändringar i samband med de projekt av gemensamt intresse som identifieras i förordning (EU) nr 1315/2013. …
2.   Kommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 26 i den här förordningen för att ändra de huvudvillkor, övriga villkor och förfaranden som fastställs i del III i bilaga I till denna förordning för unionens bidrag till varje finansieringsinstrument som inrättas enligt den ram för skuld eller eget kapital som fastställs i del III i bilaga I till denna förordning i enlighet med resultaten av interimsrapporten och den oberoende fullständiga utvärderingen av pilotfasen av Europa 2020-initiativet om projektobligationer, som inrättats genom beslut nr 1639/2006/EG och förordning (EG) nr 680/2007 och för att ta hänsyn till växlande marknadsvillkor i syfte att optimera utformningen och genomförandet av finansiella instrument enligt den här förordningen.
…
3.   Inom transportsektorn ska kommissionen inom ramen för de allmänna mål som anges i artikel 3 och de sektorsspecifika mål som anges i artikel 4.2 a ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 26 för att närmare ange de finansieringsprioriteringar som ska återspeglas i de arbetsprogram som avses i artikel 17 under FSE:s löptid för stödberättigande åtgärder enligt artikel 7.2. Kommissionen ska anta en delegerad akt senast den 22 december 2014.
…
5.   Om det visar sig nödvändigt att avvika från anslaget för ett specifikt transportmål med mer än fem procentenheter, ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 26 för att ändra de vägledande procentsatser som anges i del IV i bilaga I.
6.   Kommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel [26] för att ändra den förteckning över allmänna riktlinjer i del V i bilaga I som ska beaktas vid fastställande av tilldelningskriterier i syfte att återspegla halvtidsutvärderingen av denna förordning eller de slutsatser som dragits av dess genomförande. Detta ska ske på ett sätt som är förenligt med respektive sektorsspecifika riktlinjer.”
6
I artikel 26 i förordning nr 1316/2013 stadgas följande:
”1.   Befogenheten att anta delegerade akter ges till kommissionen med förbehåll för de villkor som anges i denna artikel.
2.   Den befogenhet att anta delegerade akter som avses i artikel 21 ska ges till kommissionen för perioden 1 januari 2014–31 december 2020.
3.   Den delegering av befogenhet som avses i artikel 21 får när som helst återkallas av Europaparlamentet eller rådet. Ett beslut om återkallelse innebär att delegeringen av den befogenhet som anges i beslutet upphör att gälla. Beslutet får verkan dagen efter det att det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, eller vid ett senare i beslutet angivet datum. Det påverkar inte giltigheten av delegerade akter som redan har trätt i kraft.
4.   Så snart kommissionen antar en delegerad akt ska den samtidigt delge Europaparlamentet och rådet denna.
5.   En delegerad akt som antas enligt artikel 21 ska träda i kraft endast om varken Europaparlamentet eller rådet har gjort invändningar mot den delegerade akten inom en period av två månader från den dag då akten delgavs Europaparlamentet och rådet, eller om både Europaparlamentet och rådet, före utgången av den perioden, har underrättat kommissionen om att de inte kommer att invända. Denna period ska förlängas med två månader på Europaparlamentets eller rådets initiativ.”
7
Del I i bilaga I till förordning nr 1316/2013 har rubriken ”Förteckning över i förväg identifierade stomnätsprojekt inom transportsektorn”. Del III i denna bilaga rör villkor, övriga villkor och förfaranden för finansieringsinstrument inom ramen för FSE. I del IV i nämnda bilaga föreskrivs vägledande procentsatser för specifika transportmål och del V i bilagan består av en förteckning över allmänna riktlinjer som ska beaktas vid fastställande av tilldelningskriterier.
Den angripna förordningen
8
Skäl 1 i den angripna förordningen har följande lydelse:
”Enligt artikel 21.3 i förordning (EU) nr 1316/2013 ska kommissionen ges befogenhet att, inom ett år efter det att den förordningen har trätt i kraft, anta delegerade akter med närmare angivelser av de finansieringsprioriteringar för transportsektorn som ska återspeglas i arbetsprogrammen under FSE:s löptid för stödberättigande åtgärder enligt artikel 7.2. Den delegerade akt där finansieringsprioriteringarna för transportsektorn anges måste därför antas före arbetsprogrammen.”
9
Artikel 1 i den angripna förordningen har följande lydelse:
”Texten i bilagan till denna förordning ska läggas till som del VI i bilaga I till förordning (EU) nr 1316/2013.”
10
Nämnda del VI har rubriken ”Finansieringsprioriteringar för transportsektorn för fleråriga och årliga arbetsprogram”.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
11
Parlamentet har yrkat att domstolen ska
—
ogiltigförklara den angripna förordningen, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
12
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
avvisa talan,
—
alternativt, ogilla talan,
—
förordna att den angripna förordningens verkningar ska betraktas som bestående, och
—
förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
13
Genom beslut av domstolens ordförande den 22 oktober 2014 tilläts rådet intervenera till stöd för parlamentets yrkanden.
Prövning av talan
14
Parlamentet har åberopat en enda grund och har, i huvudsak, gjort gällande att kommissionen har överskridit sin befogenhet enligt artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013, eftersom den genom artikel 1 i den angripna förordningen har lagt till en del VI till bilaga I till förordning nr 1316/2013 i stället för att anta en separat delegerad akt.
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
15
Kommissionen anser att talan inte kan tas upp till prövning eftersom den rör den lagstiftningsmetod och den utformning som kommissionen har valt för att utöva sin delegerade befogenhet. Talan rör således ett formfel som inte är väsentligt och som därför inte kan leda till att den angripna förordningen ogiltigförklaras.
16
Parlamentet anser däremot att talan kan tas upp till sakprövning.
Domstolens bedömning
17
Europeiska unionens domstol och tribunal är, inom ramen för den granskning av lagenligheten som avses i artikel 263 FEUF, behöriga att pröva en talan rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av EUF-fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk (dom Frucona Košice/kommissionen, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punkt 89, och dom Portugal/kommissionen, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, punkt 85).
18
I motsats till vad kommissionen har gjort gällande rör frågan om kommissionen åsidosatt artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013, vilket parlamentet påstått, omfattningen av den befogenhet som getts kommissionen för att anta delegerade akter med stöd av denna bestämmelse. Det rör sig således om en sakfråga. Följaktligen kan talan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Parternas argument
19
Parlamentet har gjort gällande att det i artikel 290.1 FEUF görs en klar skillnad mellan befogenheten att ändra en lagstiftningsakt och befogenheten att komplettera en sådan akt. Genom att använda sig av verbet ”ändra” har EUF-fördragets upphovsmän velat täcka in kommissionens befogenhet att göra formella ändringar i en lagstiftningsakt. Den delegerade befogenheten att ”ändra” avser således att upphäva, ersätta och ändra delar i en sådan akt, antingen i en av artiklarna i akten eller i en bilaga. Verbet ”komplettera” innebär däremot att lägga till nya bestämmelser. En delegerad akt som kompletterar en lagstiftningsakt är således en separat rättsakt som inte formellt ändrar denna rättsakt. Denna ståndpunkt stöds av meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 9 december 2009 om genomförandet av artikel 290 FEUF (KOM(2009) 673 slutlig) och av kommissionens riktlinjer av den 24 juni 2011 för de delegerade akter som upprättas av kommissionen (SEC(2011) 855) (nedan kallade riktlinjer om delegerade akter).
20
Genom artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 ges kommissionen befogenhet att komplettera denna förordning. Lagstiftaren ansåg att det fanns anledning att överlåta åt kommissionen att komplettera den rättsliga ram som fastställts på lagstiftningsnivå genom detaljerade bestämmelser om finansieringsprioriteringar. Av flera andra bestämmelser i nämnda förordning framgår uttryckligen att kommissionen har befogenhet att ändra den. Det följer även av motiveringen till den angripna förordningen och av kommissionens meddelande av den 7 januari 2014, rubricerat ”Att bygga stomnät för transporter: stomnätskorridorer och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)”, (SWD(2013) 542 slutlig) att den angripna förordningen kompletterar förordning nr 1316/2013.
21
Parlamentet har dessutom gjort gällande att den rättsliga ram som fastställts av förordning nr 1316/2013 åsidosätts genom den angripna förordningen, eftersom de detaljerade bestämmelser om finansieringsprioriteringar som följer av den inte fastställs i en separat rättsakt, vilket krävs enligt förordning nr 1316/2013. I förordning nr 1316/2013 görs åtskillnad mellan de bestämmelser som utfärdats av lagstiftaren själv, delegerade akter och de genomförandeåtgärder som kommissionen har befogenhet att vidta. Genom artikel 21.3 i denna förordning delegeras befogenhet till kommissionen att fastställa finansieringsprioriteringar inom ramen för de allmänna och sektorsspecifika mål som anges i förordningen. I denna artikel föreskrivs även att de prioriteringar som fastställts ska återspeglas i de arbetsprogram som antas av kommissionen i form av genomförandeakter. Av detta följer att lagstiftaren avsett att införa ett ”mellanled” mellan fastställandet av de väsentliga delarna av finansieringsprogrammet för FSE på samma förordnings nivå och det konkreta genomförandet av detta program genom genomföranderättsakter.
22
Parlamentet har slutligen gjort gällande att den angripna förordningen påverkar den flexibilitet som krävs enligt förordning nr 1316/2013. Eftersom innehållet i den angripna förordningen inarbetats i förordning nr 1316/2013 kan kommissionen inte ändra den i framtiden i syfte att beakta utvecklingen av de faktorer som anges i skäl 59 i nämnda förordning.
23
Kommissionen har gjort gällande att skillnaden mellan att ”komplettera” och att ”ändra” en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF saknar betydelse i förevarande fall, eftersom detta mål inte rör tolkningen av artikel 290.1 FEUF, utan endast tolkningen av artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013. Denna senare bestämmelse innehåller varken begreppet ”ändra” eller begreppet ”komplettera”, vilka används i artikel 290.1 FEUF, utan den bemyndigar helt enkelt kommissionen att ”närmare ange” finansieringsprioriteringarna. Med beaktande av lagstiftarens val i detta avseende finns det anledning att tolka begreppet ”närmare ange” mot bakgrund av förordningen, utan att det därvid är möjligt att förlita sig på redan fastställda begrepp, som de som framförts av parlamentet.
24
I artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 preciseras inte på vilket sätt kommissionen närmare ska ange finansieringsprioriteringarna. Denna artikel utesluter således inte att en ny del tilläggs till bilaga I till denna förordning, utan att innehållet i nämnda förordning ändras.
25
Parlamentets e contrario-argument, nämligen att flera andra bestämmelser i förordning nr 1316/2013 uttryckligen bemyndigar kommissionen att ändra denna förordning, kan enligt kommissionen inte vinna framgång. Till skillnad från dessa andra bestämmelser innebär artikel 21.3 i nämnda förordning inte att kommissionen bemyndigas att ändra bestämmelserna i samma förordning. När kommissionen antog den angripna förordningen respekterade kommissionen denna gräns, då den angripna förordningen inte innebär att bestämmelserna i förordning nr 1316/2013 ändras, utan endast att finansieringsprioriteringarna närmare anges genom att de läggs till i bilaga I till denna sistnämnda förordning.
26
Genom att anta den angripna förordningen har kommissionen iakttagit det ”mellanled” som infördes av lagstiftaren mellan lagstiftningsakten och genomförandet av programmet, som åberopats av parlamentet. Parlamentets farhågor om att denna förordning påverkar den flexibilitet som krävs enligt förordning nr 1316/2013 är oberättigade, eftersom artikel 21.3 i sistnämnda förordning, genom att bemyndiga kommissionen att närmare ange finansieringsprioriteringarna genom delegerade akter, även bemyndigar kommissionen att, vid behov, ändra den delegerade akt som den antagit.
27
Som svar på frågor som ställts av domstolen under förhandlingen har kommissionen i huvudsak vidhållit att den delegerade befogenhet att ”närmare ange” finansieringsprioriteringarna som föreskrivs i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013, inte ska ses som en tredje kategori av delegerade befogenheter som är oberoende av de kategorier av delegerade befogenheter som följer av artikel 290.1 FEUF, nämligen att ”ändra” eller ”komplettera” lagstiftningsakten. Det finns endast två kategorier av delegerade befogenheter, nämligen de två som anges i sistnämnda artikel. Samtidigt som kommissionen bemyndigas att ”närmare ange” finansieringsprioriteringarna, innebär artikel 21.3 i denna förordning emellertid, enligt kommissionens mening, att kommissionen ges möjlighet att välja med vilken lagstiftningsmetod detta ska göras.
Domstolens bedömning
28
Genom artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att ”närmare ange” de finansieringsprioriteringar som ska återspeglas i de arbetsprogram som avses i artikel 17 i denna förordning.
29
Parlamentet har, i huvudsak, gjort gällande att kommissionen har överskridit denna befogenhet, eftersom den genom artikel 1 i den angripna förordningen har lagt till en del VI i bilaga I till förordning nr 1316/2013 i stället för att anta en separat delegerad akt.
30
Det är i detta sammanhang, för det första, viktigt att erinra om att det, enligt domstolens rättspraxis, följer av artikel 290.1 FEUF att kommissionen genom en lagstiftningsakt kan delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke-väsentliga delar av lagstiftningsakten. Enligt andra stycket i denna bestämmelse ska mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen avgränsas i den lagstiftningsakt i vilken en sådan delegering föreskrivs. Detta krav innebär att tilldelningen av en delegerad befogenhet syftar till att det ska antas bestämmelser som ska ingå i det regelverk som definieras genom den grundläggande lagstiftningsakten (dom kommissionen/parlamentet och rådet, C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 38, och dom kommissionen/parlamentet och rådet, C‑88/14, EU:C:2015:499, punkt 29).
31
I artikel 290.2 första stycket FEUF föreskrivs att lagstiftningsakterna uttryckligen ska fastställa de villkor som ska gälla för delegeringen. I enlighet med denna bestämmelse kan dessa villkor innebära en möjlighet för parlamentet eller rådet att återkalla delegeringen eller att föreskriva att den delegerade akten får träda i kraft endast om parlamentet eller rådet inte har gjort några invändningar inom den tidsfrist som anges i lagstiftningsakten.
32
I artikel 290.1 FEUF föreskrivs två kategorier av delegerade befogenheter, nämligen den som avser att ”komplettera” och den som avser att ”ändra” lagstiftningsakten. Någon möjlighet att ”närmare ange” vissa icke-väsentliga delar av en sådan rättsakt följer däremot inte av nämnda artikel.
33
I motsats till vad kommissionen har låtit antyda i sitt skriftliga yttrande, avses i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013, i det att den bemyndigar kommissionen att ”närmare ange” finansieringsprioriteringarna, inte någon oberoende kategori delegerad befogenhet som skulle falla utanför tillämpningsområdet för artikel 290.1 FEUF, utan en delegerad befogenhet i den mening som avses i denna sistnämnda artikel.
34
Det följer nämligen särskilt av det sammanhang som artikel 21.3 i nämnda förordning ingår i, att den befogenhet som följer av denna bestämmelse syftar på en av de kategorier av delegerade befogenheter som föreskrivs i artikel 290 FEUF.
35
Det kan å ena sidan konstateras att artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 hänvisar tillbaka till artikel 26 i samma förordning. Denna artikel syftar i sin tur till att säkerställa att artikel 290.1 och 290.2 FEUF följs, genom att i artikel 26.2 fastställa varaktigheten för delegeringen av befogenheten och genom att i artikel 26.3 och 26.5 precisera att den delegering av befogenhet som avses i artikel 21 i denna förordning när som helst får återkallas av parlamentet eller rådet, och att en delegerad akt som antas enligt artikel 21 ska träda i kraft endast om dessa institutioner inte har gjort invändningar mot den inom en period av två månader från dagen för delgivning av akten.
36
Å andra sidan hänvisar även artikel 21.2, 21.5 och 21.6 i förordning nr 1316/2013 – som bemyndigar kommissionen att genom delegerade akter ”ändra” vissa delar i denna förordning i enlighet med artikel 290 FEUF – till artikel 26 i nämnda förordning.
37
När såväl artikel 21.2, 21.5 och 21.6 i förordning nr 1316/2013 som artikel 21.3 hänvisar till artikel 26 i den förordningen, skulle det emellertid vara motsägelsefullt att anse att artikel 26 har antagits med stöd av artikel 290 FEUF endast avseende de delegerade befogenheterna i artikel 21.2, 21.5 och 21.6 i nämnda förordning.
38
Under förhandlingen medgav kommissionen dessutom att det bemyndigande som avses i artikel 21.3 i samma förordning ska betraktas som en delegerad befogenhet enligt artikel 290.1 FEUF.
39
Det finns, för det andra, anledning att undersöka om den befogenhet att ”närmare ange” finansieringsprioriteringar som föreskrivs i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 ska förstås som en delegerad befogenhet att ”ändra” denna förordning eller som en delegerad befogenhet att ”komplettera” den, i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF, eller om denna befogenhet ger kommissionen rätt att efter eget tycke använda sig av den ena eller den andra formen för befogenhet.
40
Det följer i detta avseende av begreppen ”kompletterar eller ändrar” att dessa båda kategorier av delegerad befogenhet som regleras i artikel 290.1 FEUF är klart åtskilda från varandra.
41
Delegering av en befogenhet att ”komplettera” en lagstiftningsakt syftar endast till att ge kommissionen rätt att konkretisera denna akt. När kommissionen utövar en sådan befogenhet, är dess mandat begränsat till att, med beaktande av den av lagstiftaren antagna lagstiftningsakten i dess helhet, närmare utveckla sådana icke-väsentliga delar av den berörda lagstiftningsakten som lagstiftaren inte har fastställt.
42
Delegering av en befogenhet att ”ändra” en lagstiftningsakt syftar däremot till att ge kommissionen rätt att ändra eller upphäva icke-väsentliga delar som lagstiftaren förordnat om i denna rättsakt. När kommissionen utövar en sådan befogenhet är den inte skyldig att lämna de delar intakta som det mandat den fått just syftar till att ”ändra”.
43
Denna tolkning stöds av bakgrunden till artikel 290 FEUF, som kan innehålla relevanta bidrag till hur en bestämmelse i EUF-fördraget ska tolkas (se, för ett liknande resonemang, dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlementet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 50). Denna tolkning stöds även, såsom parlamentet har påpekat, av de förklaringar kommissionen lämnat i sina riktlinjer om delegerade akter, vilka, även om de inte kan binda domstolen, ändå kan ge viktig vägledning (se, analogt, dom Italien/kommissionen, C‑310/99, EU:C:2002:143, punkt 52, och dom T‑Mobile Czech Republic och Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, punkt 42).
44
När det gäller bakgrunden till artikel 290 FEUF kan det påpekas att denna bestämmelse i huvudsak återger innehållet i artikel I‑36 i förslaget till Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa (EUT C 310, 2004, s. 1). Det framgår av förarbetena till denna sistnämnda bestämmelse, och närmare bestämt av sidan 9 i slutrapporten från Europeiska konventets arbetsgrupp IX ”Förenkling” av den 29 november 2002 (CONV 424/02) att delegerade akter definierats som rättsakter ”som i detalj utvecklar eller ändrar vissa delar av en lagstiftningsakt”.
45
I riktlinjerna om delegerade akter förklarar kommissionen, i punkt 40, att när lagstiftaren tilldelar en befogenhet att ”komplettera” en lagstiftningsakt till kommissionen, så avstår lagstiftaren från att lagstifta på ett uttömmande sätt. Lagstiftaren begränsar sig till att fastställa de väsentliga delarna och överlåter åt kommissionen att konkretisera dem. Enligt punkt 34 i dessa riktlinjer kan kommissionen däremot, när den utövar sin befogenhet att ”ändra” lagstiftningsakten, göra formella ändringar i en text genom att lägga till icke-väsentliga delar eller genom att ersätta eller upphäva sådana delar.
46
De skillnader som konstaterats i ovanstående punkter mellan de båda kategorier av delegerad befogenhet som avses i artikel 290.1 FEUF utesluter att kommissionen har rätt att själv besluta vilken typ av delegerad befogenhet den tilldelats. Mot denna bakgrund, och för att säkerställa insynen i lagstiftningsprocessen, innebär denna bestämmelse att lagstiftaren är skyldig att fastställa vilken form av delegation denne avser att tilldela kommissionen.
47
När det gäller den befogenhet att anta delegerade akter som tilldelats kommissionen enligt artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013, konstaterar domstolen följande. Denna bestämmelse, som bemyndigar kommissionen att anta delegerade akter för att ”närmare ange” finansieringsprioriteringarna, ger kommissionen rätt att ”komplettera” denna förordning i den mening som avses i artikel 290 FEUF.
48
I delarna I och III–V i bilaga I till nämnda förordning har lagstiftaren nämligen själv upprättat en förteckning över i förväg identifierade stomnätsprojekt inom transportsektorn, fastställt villkor, övriga villkor och förfaranden för finansieringsinstrument inom ramen för FSE, fastställt vägledande procentsatser för specifika transportmål och upprättat en förteckning över allmänna riktlinjer som ska beaktas vid fastställande av tilldelningskriterier. Samtidigt har lagstiftaren uttryckligen, i artikel 21.1, 21.2, 21.5 och 21.6 i samma förordning, bemyndigat kommissionen att ”ändra” dessa delar.
49
Till skillnad från dessa delar har lagstiftaren inte själv i denna förordning reglerat de finansieringsprioriteringar som ska återspeglas i de arbetsprogram som avses i artikel 17 i förordning nr 1316/2013. Samtidigt som denna fråga lämnats oreglerad i förordningen har lagstiftaren gett kommissionen i uppgift att ”närmare ange” dessa prioriteringar i en delegerad akt som i enlighet med artikel 21.3 i samma förordning skulle antas senast den 22 december 2014.
50
När kommissionen enligt artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 bemyndigas att ”närmare ange” de finansieringsprioriteringar som ska återspeglas i de arbetsprogram som avses i artikel 17 i samma förordning, innebär detta således inte en befogenhet för kommission att ändra de delar som redan reglerats i förordningen, utan en befogenhet att konkretisera nämnda förordning genom att utveckla detaljer som lagstiftaren inte reglerat och samtidigt en skyldighet att lämna alla andra bestämmelser som fastställts i förordningen intakta.
51
Denna tolkning stöds av skäl 59 i förordning nr 1316/2013. Däri görs en tydlig åtskillnad mellan befogenheten att ”ändra” och befogenheten att ”ange detaljerna för” vissa delar i denna förordning, i det att det anges att kommissionen har befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 FEUF när det gäller att anta ändringar i del I i bilaga I till nämnda förordning och att ange detaljerna för de finansieringsprioriteringar för stödberättigade åtgärder enligt artikel 7.2 i samma förordning som ska avspeglas i arbetsprogrammen.
52
Det ska, för det tredje, undersökas om utövandet av den befogenhet som avses i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 kräver att det antas en rättsakt som är skild från denna förordning.
53
Domstolen konstaterar att kommissionen, av hänsyn till kraven på tydlighet i lagstiftningen och insyn i lagstiftningsprocessen, inom ramen för sin befogenhet att ”komplettera” en lagstiftningsakt inte kan lägga till en del i själva texten i denna rättsakt. En sådan inkorporering riskerar nämligen att skapa förvirring med avseende på den rättsliga grunden för denna del, eftersom själva texten i en lagstiftningsakt därmed skulle innehålla en del som härrör från kommissionens utövande av en delegerad befogenhet som inte ger kommissionen rätt att ändra eller upphäva denna rättsakt.
54
Den möjlighet att delegera befogenhet som föreskrivs i artikel 290 FEUF syftar vidare till att möjliggöra för lagstiftaren att koncentrera sig på de väsentliga delarna av en lagstiftning, liksom på de inte väsentliga delar som lagstiftaren anser det lämpligt att lagstifta om, och samtidigt ge kommissionen i uppdrag att ”komplettera” vissa inte väsentliga delar i den antagna lagstiftningsakten eller att ”ändra” sådana delar inom ramen för en delegation till denna institution.
55
En del som antagits av kommissionen med stöd av en befogenhet att ”komplettera” en lagstiftningsakt, men som integrerats i denna rättsakt, kan dock inte i ett senare skede ersättas eller upphävas med stöd av den befogenhet med vilken den antogs. Sådana åtgärder kräver nämligen en befogenhet att ”ändra” nämnda rättsakt. Det skulle därför ankomma på lagstiftaren att vidta åtgärder om det blir nödvändigt att ersätta eller upphäva den del som tillagts, antingen genom att själv utfärda en lagstiftningsakt eller genom att ge kommissionen en delegerad befogenhet att ”ändra” den berörda rättsakten. Att i samband med utövandet av en befogenhet att ”komplettera” en lagstiftningsakt infoga en del i själva texten i denna rättsakt står således i strid med en effektiv tillämpning av en sådan befogenhet.
56
När kommissionen däremot ”kompletterar” en lagstiftningsakt genom att anta en separat rättsakt, kan den vid behov ändra denna sistnämnda rättsakt utan att behöva ändra själva lagstiftningsakten.
57
Av detta följer att när kommissionen utövar en delegerad befogenhet att ”komplettera” en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 290 FEUF, så krävs det att kommissionen antar en separat rättsakt.
58
Denna slutsats stöds för övrigt av punkterna 34 och 40 i riktlinjerna om delegerade akter, enligt vilka en rättsakt som ”kompletterar” en lagstiftningsakt utformas som en separat rättsakt i förhållande till lagstiftningsakten och ändrar inte formellt lagstiftningsakten.
59
Såsom framgår av punkt 47 i denna dom, innebär bemyndigandet för kommissionen i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 att anta delegerade akter för att ”närmare ange” de finansieringsprioriteringar som ska återspeglas i de arbetsprogram som avses i artikel 17 i samma förordning att kommissionen får ”komplettera” denna förordning i den mening som avses i artikel 290 FEUF. Följaktligen var kommissionen vid utövandet av den befogenhet som följer av artikel 21.3 skyldig att anta en rättsakt som var skild från denna förordning. Genom att med stöd av artikel 1 i den angripna förordningen lägga till en del VI i bilaga I till förordning nr 1316/2013, åsidosatte kommissionen denna skyldighet och beaktade inte skillnaden mellan de två kategorierna av delegerade befogenheter som regleras i artikel 290.1 FEUF.
60
Detta åsidosättande framgår dessutom av att kommissionen, i rubriken till den angripna förordningen, anger att förordningen ”ändrar” bilaga I till förordning nr 1316/2013, medan bemyndigandet i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 att ”närmare ange” finansieringsprioriteringarna ska betraktas som en delegerad befogenhet att ”komplettera” lagstiftningsakten i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF.
61
Kommissionen har således åsidosatt artikel 21.3 i nämnda förordning. Ett sådant åsidosättande av de befogenhetsregler som föreskrivs i artikel 290 FEUF medför att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras.
62
När det för det fjärde gäller den fråga som anges i punkt 18 i denna dom och i den mån kommissionen bestrider att åsidosättandet leder till ogiltigförklaring av den angripna förordningen, erinrar domstolen om följande. I och med att den förteckning över finansieringsprioriteringarna som finns i bilagan till den angripna förordningen genom artikel 1 i den förordningen läggs till förordning nr 1316/2013 i form av del VI i bilaga I till denna sistnämnda förordning, så förhindrar artikel 1 i den angripna förordningen kommissionen från att framledes ändra i denna förteckning. Artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 tillåter nämligen inte kommissionen att ”ändra” denna sistnämnda förordning.
63
Under dessa omständigheter medför ett åsidosättande av skyldigheten att anta en separat rättsakt att den angripna förordningen ogiltigförklaras. Detta gäller i än högre grad eftersom det i skäl 59 i förordning nr 1316/2013 anges att kommissionen gavs befogenheten att närmare ange finansieringsprioriteringarna ”[i] syfte att ta hänsyn till eventuella ändringar av politiska prioriteringar och teknisk förmåga, samt trafikflöden”.
64
Mot denna bakgrund ska talan bifallas såvitt avser den enda grund som parlamentet har åberopat. Den angripna förordningen ska således ogiltigförklaras.
Yrkandet att verkningarna av den angripna förordningen ska bestå
65
Kommissionen har yrkat att domstolen, för det fall domstolen ogiltigförklarar den angripna förordningen, ska förordna att verkningarna av den angripna förordningen ska bestå till dess förordningen ersätts av en ny rättsakt. Parlamentet anser att en sådan bestående verkan kan vara ändamålsenlig.
66
Domstolen gör i denna del följande bedömning. Enligt artikel 264 andra stycket FEUF ska domstolen, om den anser det nödvändigt, ska ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående.
67
Det framgår härvid av domstolens praxis att det av rättssäkerhetsskäl kan vara motiverat att verkningarna av en angripen akt består, särskilt om de omedelbara verkningarna av att akten ogiltigförklaras skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser för berörda personer och om den angripna rättsaktens lagenlighet inte har ifrågasatts på grund av sitt syfte eller innehåll, utan på grund av bristande behörighet hos den som antagit akten eller på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter (dom parlamentet och kommissionen/rådet, C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
68
I förevarande fall utgör den omtvistade förordningen rättslig grund för de arbetsprogram som avses i artikel 17 i förordning nr 1316/2013. Dessa arbetsprogram ligger i sin tur till grund för inbjudningar att lämna förslag för urval av projekt av gemensamt intresse som ska finansieras av FSE.
69
Att utan andra åtgärder ogiltigförklara den angripna förordningen skulle, som kommissionen gjort gällande, äventyra såväl de årliga och fleråriga arbetsprogram som grundar sig på denna förordning som de inbjudningar att lämna förslag för urval av projekt av gemensamt intresse som gjorts med stöd av dessa program, som i sin tur automatiskt skulle vara ogiltiga. En sådan ogiltigförklaring skulle därmed äventyra genomförandet av FSE och orsaka väsentlig skada för alla berörda aktörer.
70
Det föreligger under dessa omständigheter tungt vägande rättssäkerhetsskäl för att domstolen ska bifalla yrkandet om att den angripna förordningens verkningar ska bestå.
71
Den angripna förordningens verkningar ska följaktligen bestå till dess att en ny rättsakt, som antas för att ersätta den angripna förordningen, träder i kraft, vilket ska ske inom skälig tid som inte kan överstiga sex månader från den dag då denna dom meddelas.
Rättegångskostnader
72
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska parlamentets yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska rådet bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1)
Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 275/2014 av den 7 januari 2014 om ändring av bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa ogiltigförklaras.
2)
Verkningarna av den delegerade förordningen nr 275/2014 ska bestå till dess att en ny rättsakt, som antas för att ersätta nämnda förordning, träder i kraft, vilket ska ske inom skälig tid som inte kan överstiga sex månader från den dag då denna dom meddelas.
3)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
4)
Europeiska unionens råd ska bära sina egna rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.