62014TJ0732
RETTENS DOM (Sjette Afdeling)
13. september 2018 (
*1
)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – opførelse og efterfølgende opretholdelse af sagsøgerens navn på listen over de enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger – urigtigt skøn – begrundelsespligt – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – ejendomsret – ret til at udøve økonomisk virksomhed«
I sag T-732/14,
Sberbank of Russia OAO, med hjemsted i Moskva (Rusland), ved D. Rose og M. Lester, QC, og solicitors J.-A. Fearns og M.P. Crowther,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved S. Boelaert og J.-P. Hix, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved D. Gauci, L. Havas og T. Scharf, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af dels Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 13), som ændret ved Rådets afgørelse 2014/659/FUSP af 8. september 2014 (EUT 2014, L 271, s. 54), Rådets afgørelse (FUSP) 2015/971 af 22. juni 2015 (EUT 2015, L 157, s. 50), Rådets afgørelse (FUSP) 2015/2431 af 21. december 2015 (EUT 2015, L 334, s. 22), Rådets afgørelse (FUSP) 2016/1071 af 1. juli 2016 (EUT 2016, L 178, s. 21), Rådets afgørelse (FUSP) 2016/2315 af 19. december 2016 (EUT 2016, L 345, s. 65) og Rådets afgørelse (FUSP) 2017/1148 af 28. juni 2017 (EUT 2017, L 166, s. 35), dels Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 960/2014 af 8. september 2014 (EUT 2014, L 271, s. 3), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren,
har
RETTEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, G. Berardis (refererende dommer), og dommerne D. Spielmann og Z. Csehi,
justitssekretær: fuldmægtig C. Heeren,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. november 2017,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Sagsøgeren, Sberbank of Russia OAO, er en russisk detailbank, der har hjemsted i Moskva (Rusland), og som leverer bankserviceydelser til nationale og internationale kunder.
2
Den 20. februar 2014 fordømte Rådet for Den Europæiske Union på det kraftigste brugen af vold i Ukraine. Det opfordrede til at bringe volden til ophør med det samme og til fuldt ud at overholde menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder i Ukraine. Rådet overvejede ligeledes at indføre restriktive foranstaltninger over for personer, der var ansvarlige for krænkelser af menneskerettighederne, vold og overdreven magtanvendelse.
3
I forbindelse med et ekstraordinært møde, der blev afholdt den 3. marts 2014, fordømte Rådet på det kraftigste de russiske væbnede styrkers klare krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet gennem angrebshandlinger samt den tilladelse til brugen af væbnede styrker på ukrainsk område, som Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Den Russiske Føderations forbundsråd) gav den 1. marts 2014. Den Europæiske Union opfordrede Den Russiske Føderation til øjeblikkeligt at trække sine væbnede styrker tilbage til de områder, hvor de er permanent stationeret, i overensstemmelse med de relevante aftaler.
4
Den 5. marts 2014 vedtog Rådet restriktive foranstaltninger, der var fokuseret på indefrysning og inddrivelse af uretmæssigt tilegnede ukrainske statsmidler.
5
Den 6. marts 2014 godkendte Den Europæiske Unions stats- og regeringschefer Rådets konklusioner af 3. marts 2014. De fordømte på det kraftigste Den Russiske Føderations uprovokerede krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet og opfordrede Den Russiske Føderation til øjeblikkeligt at trække sine væbnede styrker tilbage til de områder, hvor de er permanent stationeret, i overensstemmelse med de relevante aftaler. De erklærede, at yderligere skridt fra Den Russiske Føderations side for at destabilisere situationen i Ukraine ville få yderligere og vidtrækkende konsekvenser for forbindelserne på en lang række økonomiske områder mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Den Russiske Føderation på den anden side. De opfordrede Den Russiske Føderation til at tillade omgående adgang for internationale observatører, idet de anførte, at løsningen på krisen i Ukraine skulle bygge på Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed samt en streng overholdelse af internationale standarder.
6
Den 16. marts 2014 afholdt parlamentet i Den Selvstyrende Republik Krim og lokalregeringen i byen Sevastopol, der begge er underopdelinger i Ukraine, en folkeafstemning om Krims status. I forbindelse med denne folkeafstemning blev befolkningen på Krim opfordret til at angive, om den ønskede at blive indlemmet i Den Russiske Føderation som subjekt, eller om den ønskede en genoprettelse af 1992-forfatningen og Krims status i Ukraine. Af det resultat, der blev offentliggjort i Den Selvstyrende Republik Krim, fremgik, at 96,77% af stemmerne var for en integration af regionen i Den Russiske Føderation, med en valgdeltagelse på 83,1%.
7
Den 17. marts 2014 vedtog Rådet andre konklusioner vedrørende Ukraine. Rådet fordømte på det kraftigste den folkeafstemning om indlemmelse i Den Russiske Føderation, der blev afholdt på Krim den 16. marts 2014, og som ifølge Rådet blev afholdt i klar modstrid med Ukraines forfatning. Rådet opfordrede indtrængende Den Russiske Føderation til at tage skridt til at deeskalere krisen, øjeblikkeligt trække sine styrker tilbage, så de fik samme antal og blev placeret på de samme garnisoner som før krisen i henhold til landets internationale forpligtelser, indlede direkte drøftelser med Ukraines regering og benytte sig af alle de relevante internationale mekanismer med henblik på at finde frem til en fredelig forhandlingsløsning, der sikrede fuld overholdelse af landets bilaterale og multilaterale tilsagn om at respektere Ukraines suverænitet og territoriale integritet. I den forbindelse beklagede Rådet, at FN’s Sikkerhedsråd ikke var i stand til at vedtage en resolution som følge af Den Russiske Føderations veto. Desuden opfordrede Rådet indtrængende Den Russiske Føderation til ikke at tage skridt til at annektere Krim i strid med folkeretten.
8
Samme dag vedtog Rådet på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16), og på grundlag af artikel 215 TEUF forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6), hvorved Rådet indførte foranstaltninger vedrørende rejserestriktioner og indefrysning af aktiver over for personer, som var ansvarlige for handlinger, der underminerede eller truede Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed, samt personer og enheder med tilknytning til dem.
9
Den 17. marts 2014 anerkendte Den Russiske Føderation officielt resultatet af den folkeafstemning, der blev afholdt på Krim den 16. marts 2014. Som følge af denne folkeafstemning erklærede Krims øverste ret og Sevastopols byråd Krims uafhængighed i forhold til Ukraine og opfordrede til en indlemmelse i Den Russiske Føderation. Samme dag underskrev den russiske præsident et dekret om anerkendelse af Republikken Krim som en suveræn og uafhængig stat.
10
Den 21. marts 2014 mindede Det Europæiske Råd om Unionens stats- og regeringschefers erklæring af 6. marts 2014 og bad Europa-Kommissionen og medlemsstaterne om at forberede andre mulige målrettede foranstaltninger.
11
Den 23. juni 2014 besluttede Rådet, at indførsel i Den Europæiske Union af varer med oprindelse på Krim eller i Sevastopol burde forbydes, med undtagelse af varer med oprindelse på Krim eller i Sevastopol, som af Ukraines regering havde fået tildelt et oprindelsescertifikat.
12
Som følge af den ulykke af 17. juli 2014, der medførte nedstyrtningen i Donetsk (Ukraine) af fly MH17 fra Malaysia Airlines, anmodede Rådet Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten om at afslutte deres forberedende arbejde med mulige målrettede foranstaltninger og senest den efterfølgende 24. juli fremsætte forslag til tiltag, herunder med hensyn til adgang til kapitalmarkeder, forsvar, produkter med dobbelt anvendelse og følsomme teknologier, bl.a. i energisektoren.
13
Henset til den alvorlige situation, som Ukraine befandt sig i på trods af, at der i marts 2014 blev vedtaget rejserestriktioner og indefrysning af aktiver over for visse juridiske og fysiske personer, vedtog Rådet på grundlag af artikel 29 TEU den 31. juli 2014 afgørelse 2014/512/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 13), med henblik på at indføre restriktive foranstaltninger rettet mod områderne for adgang til kapitalmarkeder, forsvar, produkter med dobbelt anvendelse og følsomme teknologier, bl.a. i energisektoren.
14
Da Rådet vurderede, at sidstnævnte foranstaltninger var omfattet af anvendelsesområdet for EUF-traktaten, og at det for gennemførelsen heraf var nødvendigt med et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan, vedtog Rådet samme dag på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 1), som indeholder mere detaljerede bestemmelser, med henblik på at gennemføre kravene i afgørelse 2014/512 i både EU og medlemsstaterne.
15
Det erklærede formål med disse restriktive foranstaltninger var at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen. Med henblik herpå indførte afgørelse 2014/512 navnlig forbud mod eksport af visse produkter og følsomme teknologier til brug i oliesektoren i Rusland samt restriktioner for adgang til det europæiske kapitalmarked for visse erhvervsdrivende i denne sektor.
16
Efterfølgende vedtog Rådet den 8. september 2014 afgørelse 2014/659/FUSP om ændring af afgørelse 2014/512 (EUT 2014, L 271, s. 54) og forordning (EU) nr. 960/2014 om ændring af forordning nr. 833/2014 (EUT 2014, L 271, s. 3) med henblik på at udvide det forbud i forbindelse med visse finansielle instrumenter, der var blevet besluttet den 31. juli 2014, og indføre yderligere restriktioner vedrørende adgang til kapitalmarkedet.
17
Artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2014/512, som ændret ved afgørelse 2014/659, har følgende ordlyd:
»1.   Direkte eller indirekte køb eller salg af, direkte eller indirekte levering af investeringsservice eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med obligationer, aktier eller lignende finansielle instrumenter med en løbetid på over 90 dage udstedt efter den 1. august 2014 til den 12. september 2014 eller med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af:
a)
større kreditinstitutter eller finansielle udviklingsinstitutter etableret i Rusland, hvoraf staten ejer eller kontrollerer over 50% pr. 1. august 2014, jf. listen i bilag I
b)
juridiske personer, enheder eller organer etableret uden for Unionen, hvoraf en enhed, der er opført på listen i bilag I, ejer mere end 50%, eller
c)
juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed inden for den kategori, som er omhandlet i dette stykkes litra b) eller opført på listen i bilag I,
forbydes.«
18
Sagsøgerens navn er opført under nr. 1 i bilag I til afgørelse 2014/512, som ændret ved afgørelse 2014/659.
19
Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 960/2014 (herefter »den anfægtede forordning«), er sålydende:
»1.   Det er forbudt direkte eller indirekte at købe, sælge eller levere investeringstjenester til eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med omsættelige værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter med en løbetid på over 90 dage udstedt efter den 1. august 2014 til den 12. september 2014 eller med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af:
a)
større kreditinstitutter eller andre større institutioner, som udtrykkeligt har mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynder til investeringer, og som er etableret i Rusland, og hvoraf staten ejer eller kontrollerer over 50% pr. 1. august 2014, jf. listen i bilag III, eller
b)
juridiske personer, enheder eller organer etableret uden for Unionen, hvoraf en enhed, der er opført på listen i bilag III, direkte eller indirekte ejer over 50%, eller
c)
juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed, som er omhandlet i dette stykkes litra b) eller opført på listen i bilag III.«
20
Sagsøgerens navn er indeholdt i bilag III til den anfægtede forordning.
21
Ved skrivelse af 22. oktober 2014 anmodede sagsøgeren om aktindsigt i de dokumenter og beviser vedrørende denne, som var indeholdt i Rådets sagsakter.
22
Ved skrivelse af 9. december 2014 besvarede Rådet sagsøgerens anmodning og tilstillede denne de beviser og dokumenter, som det var i besiddelse af, og som vedrørte beslutningen om at opføre sagsøgerens navn på listen over de enheder, der var omfattet af de pågældende restriktive foranstaltninger.
23
Gyldigheden af afgørelse 2014/512 blev forlænget til den 31. januar 2016 ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/971 af 22. juni 2015 om ændring af afgørelse 2014/512 (EUT 2015, L 157, s. 50), derefter til den 31. juli 2016 ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/2431 af 21. december 2015 om ændring af afgørelse 2014/512 (EUT 2015, L 334, s. 22), til den 31. januar 2017 ved Rådets afgørelse (FUSP) 2016/1071 af 1. juli 2016 om ændring af afgørelse 2014/512 (EUT 2016, L 178, s. 21), til den 31. juli 2017 ved Rådets afgørelse (FUSP) 2016/2315 af 19. december 2016 om ændring af afgørelse 2014/512 (EUT 2016, L 345, s. 65) og endelig til den 31. januar 2018 ved Rådets afgørelse (FUSP) 2017/1148 af 28. juni 2017 om ændring af afgørelse 2014/512 (EUT 2017, L 166, s. 35).
Retsforhandlinger og parternes påstande
24
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. oktober 2014 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Intervention
25
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 23. februar 2015 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
26
Sagsøgeren fremsatte sine bemærkninger til denne anmodning den 12. marts 2015.
27
Ved kendelse af 26. maj 2015 har formanden for Rettens Niende Afdeling taget anmodningen til følge.
28
Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 2. juli 2015.
29
Sagsøgeren og Rådet har fremsat bemærkninger til dette indlæg inden for den frist, der var fastsat med henblik herpå.
Udsættelse af sagens behandling
30
Den 12. marts 2015 har formanden for Rettens Niende Afdeling besluttet at høre parterne om en eventuel udsættelse af sagens behandling i afventning af Domstolens afgørelse i sag C-72/15, Rosneft. Ved skrivelse af 23. marts 2015 fra Rettens Justitskontor er der blevet fastsat en frist for parterne med henblik herpå.
31
Rådet og sagsøgeren har fremsat bemærkninger til denne eventuelle udsættelse ved dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 1. april 2015 og den 8. april 2015.
32
Ved afgørelse af 29. oktober 2015, der er blevet vedtaget på grundlag af artikel 69, litra a), i Rettens procesreglement, har formanden for Rettens Niende Afdeling besluttet at udsætte sagen med den begrundelse, at der i det mindste delvist var et sammenfald mellem de bestemmelser, hvis rækkevidde og gyldighed Domstolen var blevet anmodet om at bedømme i sag C-72/15, Rosneft, og de bestemmelser, der var relevante i nærværende sag.
33
Som følge af dom af 28. marts 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), er beslutningen om udsættelse af sagens behandling udløbet i overensstemmelse med procesreglementets artikel 71, stk. 3.
34
Hovedparterne er i denne sammenhæng blevet anmodet om at fremsætte deres bemærkninger til de konsekvenser, der skal drages af dom af 28. marts 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), for så vidt angår de anbringender og argumenter, som er gjort gældende inden for rammerne af nærværende sag. Parterne har efterkommet anmodningen inden for den fastsatte frist.
Tilpasning af stævningen
35
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 26. juni 2015 har sagsøgeren tilpasset stævningen, således at der herved ligeledes er nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2015/971, for så vidt som denne forlænger anvendelsen af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved afgørelse 2014/512, herunder opførelsen af sagsøgerens navn på listen over enheder omfattet af disse foranstaltninger, indtil den 31. januar 2016.
36
Rådet har fremsat bemærkninger til dette processkrift ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 20. august 2015.
37
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 5. januar 2016 har sagsøgeren tilpasset stævningen, således at der herved ligeledes er nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2015/2431, for så vidt som denne forlænger anvendelsen af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved afgørelse 2014/512, herunder opførelsen af sagsøgerens navn på listen over enheder omfattet af disse foranstaltninger, indtil den 31. juli 2016.
38
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 19. april 2017 har sagsøgeren tilpasset stævningen, således at der herved også er nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2016/1071 og afgørelse 2016/2315, for så vidt som disse forlænger anvendelsen af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved afgørelse 2014/512, herunder opførelsen af sagsøgerens navn på listen over enheder omfattet af disse foranstaltninger, indtil henholdsvis den 31. januar 2017 og den 31. juli 2017.
39
Rådet har fremsat bemærkninger til disse processkrifter ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 15. maj 2017.
40
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 27. juli 2017 har sagsøgeren tilpasset stævningen, således at der herved ligeledes er nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2017/1148, for så vidt som denne forlænger anvendelsen af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved afgørelse 2014/512, herunder opførelsen af sagsøgerens navn på listen over enheder omfattet af disse foranstaltninger, indtil den 31. januar 2018.
41
Rådet har fremsat bemærkninger til dette processkrift ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 17. august 2017.
Ændring i afdelingernes sammensætning
42
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger er den refererende dommer blevet tilknyttet Sjette Afdeling, hvortil nærværende sag følgelig er blevet fordelt i overensstemmelse med procesreglementets artikel 27, stk. 5.
Parternes påstande
43
Sagsøgeren har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelse 2014/512, som forlænget eller ændret ved afgørelse 2014/659, 2015/971, 2015/2431, 2016/1071, 2016/2315 og 2017/1148 (herefter »den anfægtede afgørelse«), og den anfægtede forordning (herefter samlet »de anfægtede retsakter«) annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
44
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises i sin helhed, idet den delvist falder uden for Rettens kompetence, eller Rådet frifindes under alle omstændigheder.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Rådet har i sin skriftlige besvarelse af det spørgsmål, Retten stillede som følge af dom af 28. marts 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), præciseret, at det ikke længere rejser tvivl om Rettens kompetence til at efterprøve lovligheden af den anfægtede afgørelse, for så vidt som denne indeholder restriktive foranstaltninger som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF, hvilket er blevet bekræftet i retsmødet.
45
Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet frifindes i det hele.
Retlige bemærkninger
46
Til støtte for annullationssøgsmålet har sagsøgeren fremsat fire anbringender, der for så vidt angår det første vedrører den omstændighed, at Rådet har foretaget et åbenbart urigtigt skøn og handlet ultra vires ved at opføre sagsøgerens navn i bilagene til de anfægtede retsakter, for så vidt angår det andet en tilsidesættelse af den i artikel 296, stk. 2, TEUF fastsatte begrundelsespligt, for så vidt angår det tredje en tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsprøvelse og for så vidt angår det fjerde en tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, herunder den ret til beskyttelse af ejendom, den ret til at udøve virksomhed og den ret til respekt for omdømmet, som er fastsat i artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). For så vidt angår den anfægtede afgørelses artikel 1 og den anfægtede forordnings artikel 5 har sagsøgeren desuden rejst en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF.
47
Indledningsvis skal det efterprøves, om sagen kan antages til realitetsbehandling.
Formaliteten
48
Rådet har bestridt, at sagsøgeren har kompetence til at nedlægge påstand om annullation af de anfægtede retsakter.
49
Rådet har gjort gældende, at påstanden om annullation af de foranstaltninger, hvorved sagsøgerens navn er blevet opført på listerne i de anfægtede retsakter, ikke opfylder de i artikel 263, stk. 4, TEUF fastsatte betingelser for antagelighed. Sagsøgeren har således ikke søgsmålskompetence på noget af de tre grundlag, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF.
50
Rådet har indledningsvis anført, at sagsøgeren hverken har bestridt den omstændighed, at banken er en privilegeret sagsøger, eller den omstændighed, at den ikke er adressat for de foranstaltninger, der er indført ved den anfægtede forordning. Den første type af tilfælde i artikel 263, stk. 4, TEUF finder derfor ikke anvendelse.
51
Hvad dernæst angår den anden og den tredje type af tilfælde, som er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF er Rådet for det første af den opfattelse, at sagsøgeren ikke er »umiddelbart berørt« i denne bestemmelses forstand.
52
I denne henseende har Rådet gjort gældende, at opførelsen af sagsøgerens navn på den liste, der er knyttet som bilag til den anfægtede forordning, ikke er ensbetydende med, at sagsøgeren er umiddelbart omfattet af de omtvistede foranstaltninger, der er fastsat i den nævnte forordning, og at dette skyldes arten af den virksomhed, som forbydes ved forordningen. Den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, indeholder ikke noget forbud mod, at de omhandlede enheder udsteder finansielle instrumenter, men mod, at fysiske eller juridiske personer, der er omfattet af Unionens kompetence, køber eller sælger investeringstjenester til eller bistand i forbindelse med udstedelsen af de pågældende finansielle instrumenter. Sagsøgeren er en enhed, der kan udstede finansielle instrumenter, men banken har ikke godtgjort, at den opererede med at levere en forbudt tjeneste, som er knyttet til udstedelse af de pågældende finansielle instrumenter. Den er derfor ikke umiddelbart berørt af de anfægtede retsakter. Den omstændighed, at sagsøgerens navn er angivet, er ikke tilstrækkelig til, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, da de anfægtede retsakter ikke berører dennes retsstilling »umiddelbart«.
53
Hvad for det angår kvalificeringen af de omhandlede foranstaltninger har Rådet gjort gældende, at bestemmelserne i den anfægtede afgørelse forudsætter yderligere gennemførelsesforanstaltninger, som i øvrigt blev truffet i form af den anfægtede forordning. Den anfægtede afgørelse udgør derimod en regelfastsættende retsakt, der ikke forudsætter nogen yderligere gennemførelsesforanstaltninger.
54
For det tredje har Rådet gjort gældende, at sagsøgeren ikke er »individuelt berørt« af de anfægtede retsakter. Sagsøgeren har ikke godtgjort og er ikke i stand til at godtgøre, at banken befinder sig i en særlig situation, der adskiller den fra de øvrige institutter, hvis adgang til Unionens kapital- og lånemarked er blevet begrænset ved de anfægtede retsakter. Rådet har i denne henseende anført, at de anfægtede retsakter kan berøre et stort antal erhvervsdrivendes handelsaktiviteter, uden at dette indebærer en ret til at opnå annullation af de heri fastsatte restriktive foranstaltninger. De pågældende foranstaltningers økonomiske virkninger er endvidere ikke begrænset til finansinstitutterne, men berører et stort antal erhvervsgrupper eller virksomheder og ikke kun de enheder, som har hjemsted i det udpegede tredjeland.
55
Sagsøgeren har bestridt disse argumenter.
56
I denne henseende skal det bemærkes, at i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan enhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i den nævnte artikels stk. 1 og 2, indbringe en klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Det fastsættes således nærmere i andet led i artikel 263, stk. 4, TEUF, at såfremt den fysiske eller juridiske person, som anlægger annullationssøgsmålet, ikke er adressat for den anfægtede retsakt, er det en betingelse for, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, at sagsøgeren er umiddelbart og individuelt berørt af denne. Ved Lissabontraktaten er der desuden blevet tilføjet et tredje led til artikel 263, stk. 4, TEUF, som har lempet betingelserne for at antage annullationssøgsmål, der er anlagt af fysiske og juridiske personer, til realitetsbehandling. Uden at underlægge antagelse til realitetsbehandling af annullationssøgsmål anlagt af fysiske og juridiske personer betingelsen om at være individuelt berørt åbner dette led nemlig op for dette retsmiddel i forhold til de »regelfastsættende retsakter«, der ikke indebærer gennemførelsesforanstaltninger, og som berører en sagsøger umiddelbart (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 56 og 57).
57
Hvad for det første angår betingelsen om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt, skal det bemærkes, at betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt, som fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, efter fast retspraksis indebærer, at den anfægtede EU-foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfør af EU-reglerne og uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. i denne retning dom af 13.3.2008, Kommissionen mod Infront WM, C-125/06 P, EU:C:2008:159, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
58
I den foreliggende sag indeholder den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, litra a), og bilag I til afgørelsen på den ene side og den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), og bilag III til forordningen på den anden side (herefter samlet »de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter«) et forbud for alle erhvervsdrivende i Unionen mod at gennemføre bestemte typer finansielle transaktioner med kreditinstitutter med hjemsted i Rusland, som opfylder de i de nævnte artikler fastsatte betingelser, og hvis navne er indeholdt i disse bilag.
59
Det skal derfor fastslås, at de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter berører sagsøgeren umiddelbart. De omhandlede restriktive foranstaltninger finder nemlig umiddelbar anvendelse på denne som en direkte konsekvens af den omstændighed, at banken er en enhed, der er omfattet af disse bestemmelser, sammenholdt med de tilsvarende bilag, og uden at der herved indrømmes noget skøn til de adressater, som er ansvarlige for gennemførelsen heraf. I denne henseende har det ingen betydning, at de nævnte bestemmelser ikke forbyder sagsøgeren at gennemføre de omhandlede transaktioner uden for Unionen. Det er således ubestridt, at de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter pålægger sagsøgeren restriktioner for adgangen til Unionens kapitalmarked.
60
Tilsvarende skal Rådets argument, hvorefter sagsøgeren ikke er umiddelbart berørt med hensyn til sin retsstilling, for så vidt som de foranstaltninger, der er indført ved de anfægtede retsakter, alene finder anvendelse på organer med hjemsted i Unionen, forkastes. Selv om det er korrekt, at de anfægtede retsakter indeholder forbud, som i første omgang finder anvendelse på kreditinstitutter og andre finansielle organer med hjemsted i Unionen, har disse forbud til formål og virkning umiddelbart at berøre enheder såsom sagsøgeren, hvis erhvervsvirksomhed bliver begrænset som følge af anvendelsen af disse foranstaltninger over for dem. Det siger sig selv, at de organer, der har hjemsted i Unionen, skal anvende de nævnte foranstaltninger, idet de af EU-institutionerne vedtagne retsakter principielt ikke finder anvendelse uden for Unionens område. Dette er ikke ensbetydende med, at de enheder, som er omfattet af de anfægtede retsakter, ikke berøres umiddelbart af de restriktive foranstaltninger, der finder anvendelse på dem. Den omstændighed at forbyde EU-erhvervsdrivende at gennemføre bestemte typer transaktioner med enheder med hjemsted uden for Unionen svarer nemlig til at forbyde disse enheder at gennemføre de pågældende transaktioner med EU-erhvervsdrivende. Såfremt Rådets synspunkt herom skulle imødekommes, ville dette desuden svare til, at de opførte personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, ikke ville være umiddelbart berørt af disse foranstaltninger, selv i tilfælde af indefrysning af personlige midler, eftersom det i første omgang tilkommer EU-medlemsstaterne og de fysiske og juridiske personer, der henhører under deres kompetence, at anvende foranstaltningerne.
61
Det er desuden forgæves, at Rådet i denne henseende har støttet sig på den sag, der gav anledning til kendelse af 6. september 2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (T-18/10, EU:T:2011:419). I nævnte sag fastslog Retten nemlig, at Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1007/2009 af 16. september 2009 om handel med sælprodukter (EUT 2009, L 286, s. 36) alene havde umiddelbar indvirkning på retsstillingen for de sagsøgere, der drev virksomhed i forbindelse med omsætning af sælprodukter på EU’s marked, og som var berørt af det generelle forbud mod omsætning af disse produkter, i modsætning til de sagsøgere, hvis virksomhed ikke bestod i omsætning af disse produkter, eller de sagsøgere, der var omfattet af den i forordning nr. 1007/2009 fastsatte undtagelse, eftersom omsætning på EU’s marked af sælprodukter, der hidrørte fra inuitsamfundenes eller andre oprindelige samfunds traditionelle jagt og bidrog til deres underhold, principielt fortsat var tilladt (jf. i denne retning kendelse af 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, T-18/10, EU:T:2011:419, præmis 79). I den foreliggende sag skal det derimod fastslås, at sagsøgeren er aktiv på markedet for de finansielle tjenesteydelser, der er omhandlet i de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter, og ikke på et tilfældigt tidligere eller efterfølgende marked for disse tjenesteydelser, således som Rådet har gjort gældende. Det er således på grund af de anfægtede retsakter, at det var umuligt for sagsøgeren at gennemføre bestemte forbudte finansielle transaktioner med organer med hjemsted i Unionen, hvorimod den havde haft ret til at gennemføre disse transaktioner, såfremt disse retsakter ikke havde foreligget.
62
Det skal derfor fastslås, at de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter berører sagsøgeren umiddelbart, for så vidt som de vedrører denne.
63
Uden at det er fornødent at efterprøve, om de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter omfatter gennemførelsesforanstaltninger eller ej, skal det for det andet bemærkes, at den betingelse om at være individuelt berørt, som er fastsat i det andet tilfælde i artikel 263, stk. 4, TEUF, ligeledes er opfyldt i den foreliggende sag.
64
I denne henseende skal det nemlig for det første bemærkes, at enhver opførelse på en liste af personer eller enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, giver denne person eller enhed, for så vidt som opførelsen i forhold til den pågældende har karakter af en individuel afgørelse, adgang til Unionens retsinstanser i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF, hvortil artikel 275, stk. 2, TEUF henviser (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 50, af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet, C-440/14 P, EU:C:2016:128, præmis 44, og af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
65
For så vidt som det i den foreliggende sag forholder sig således, at sagsøgerens navn er opført på listerne i bilag I til den anfægtede afgørelse og bilag III til den anfægtede forordning blandt de enheder, hvorpå de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter, finder anvendelse, skal sagsøgeren anses for at være individuelt berørt af disse foranstaltninger.
66
Ethvert andet resultat ville udgøre en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 263 TEUF og artikel 275, stk. 2, TEUF og derfor være i strid med den domstolsbeskyttelsesordning, som er indført ved EUF-traktaten, og med den i chartrets artikel 47 fastsatte adgang til effektive retsmidler (jf. i denne retning dom af 16.7.2014, National Iranian Oil Company mod Rådet, T-578/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:678, præmis 36).
67
Det skal derfor fastslås, at sagsøgerens påstand om annullation af de restriktive foranstaltninger, der er indført ved de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter, kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som disse bestemmelser vedrører sagsøgeren.
Realiteten
Om det første anbringende, der i det væsentlige vedrører et urigtigt skøn, som Rådet hævdes at have foretaget ved at opføre sagsøgerens navn i bilagene til de anfægtede retsakter
68
Sagsøgeren har i forbindelse med sit første anbringende gjort gældende, at Rådet befandt sig i en vildfarelse vedrørende to materielle omstændigheder, foretog et åbenbart urigtigt skøn og handlede ultra vires ved at lægge til grund, at banken opfyldte de i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, fastsatte kriterier, der muliggjorde opførelsen af dens navn i bilagene til de anfægtede retsakter.
69
Sagsøgeren har for det første anført, at banken hverken er ejet eller kontrolleret af den russiske regering, og at den driver virksomhed i rent kommercielt øjemed. Sagsøgeren har gjort gældende, at den omstændighed, at dens største aktionær, dvs. Den Russiske Føderations centralbank, ejer over 50% af aktierne med stemmeret, ikke ændrer ved denne situation. Den Russiske Føderations centralbank handler uafhængigt af offentlige myndigheder, idet dens uafhængige status bl.a. er blevet kodificeret i artikel 75 i Ruslands forfatning.
70
Sagsøgeren er desuden af den opfattelse, at den omstændighed, at »en stat ejer eller kontrollerer« en enhed, skal fortolkes således, at den vedrører den russiske regerings ejerskab eller kontrol. Enhver bredere fortolkning vil være i strid med bl.a. princippet om en streng fortolkning af restriktive foranstaltninger som følge af de følger og indgreb i grundlæggende rettigheder, som de medfører for de omhandlede enheder.
71
Sagsøgeren har for det andet gjort gældende, at det klart fremgår af bankens vedtægter, at den ikke har et udtrykkeligt mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynde til investeringer. For så vidt som de betingelser, der er opregnet i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, er kumulative, og for så vidt som Rådet ikke har godtgjort, at sagsøgeren havde det pågældende mandat, begik Rådet en åbenbar fejl, da det vurderede, at sagsøgeren opfyldte de opregnede kriterier. Sagsøgeren har insisteret på, at de to betingelser, der er anført i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, er kumulative. Banken er af den opfattelse, at såfremt der foreligger tvivl om fortolkningen af den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, påhviler det Rådet at anlægge en restriktiv fortolkning af bestemmelserne over for denne ved at fjerne enhver tvetydighed til sagsøgerens fordel. I retsmødet har sagsøgeren endvidere fremlagt en tabel, der består af en sammenstilling af de forskellige sprogversioner af den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, og som viser, at det i flere af disse sprogversioner forholder sig således, at kravet om at have et udtrykkeligt mandat er en yderligere betingelse, der finder anvendelse på ethvert stort kreditinstitut, hvoraf den russiske stat ejede eller kontrollerede over 50% pr. 1. august 2014.
72
Rådet har, støttet af Kommissionen, bestridt disse argumenter.
73
Indledningsvis skal det fastslås, at sagsøgeren skal anses for at have påberåbt sig en retlig fejl og et urigtigt skøn og ikke et åbenbart urigtigt skøn.
74
Den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, indebærer nemlig bl.a., at Unionens retsinstanser skal sikre sig, at en afgørelse, hvorved restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget eller opretholdt, og hvis rækkevidde er individuel for den berørte person eller enhed, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Dette indebærer en vurdering af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af sandsynligheden af den anførte begrundelse, men skal indebære en stillingtagen til spørgsmålet, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv er anset for at kunne begrunde nævnte afgørelse (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 119).
75
For det første skal det bemærkes, at den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), omhandler visse typer institutter, hvoraf den russiske »stat[…]« – og ikke den russiske »regering« som anført af sagsøgeren – ejer eller kontrollerer over 50%. Den af sagsøgeren foreslåede strenge fortolkning ville svare til at indskrænke den anfægtede forordnings anvendelsesområde og til at omskrive de grundkriterier, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, og den kan derfor ikke tiltrædes.
76
Sagsøgeren har ikke bestridt, at Den Russiske Føderations centralbank ejer over 50% af den. Desuden fremgår det af forbundslov nr. 86-FZ af 10. juli 2002 om Den Russiske Føderations centralbank, at denne er et forbundsorgan henhørende under statens myndighed (artikel 1, stk. 2), hvis præsident og bestyrelse udpeges af Gosudarstvennaya Duma Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (statsdumaen i Den Russiske Føderations føderale forsamling) på forslag af eller med godkendelse fra præsidenten for Den Russiske Føderation (artikel 5), at den deltager i udformningen af den økonomiske politik fra Den Russiske Føderations regering (artikel 21), at den repræsenterer Den Russiske Føderations interesser i navnlig internationale valuta- og finansorganisationer (artikel 51), og at den har overført 50% (75% fra og med den 1.1.2016) af sit overskud for et helt år til det føderale statsbudget.
77
For det andet skal det efterprøves, om den i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), fastsatte betingelse om et »udtrykkeligt […] mandat« er en alternativ betingelse, således som Rådet og Kommissionen har gjort gældende, eller en kumulativ betingelse, således som sagsøgeren har gjort gældende, i forhold til begrebet »større kreditinstitutter«.
78
I denne henseende skal det bemærkes, at det af ordlyden af den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a) – som er noget mere præcis og detaljeret end ordlyden af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, litra a) – fremgår, at »[d]et er forbudt direkte eller indirekte at købe, sælge eller levere investeringstjenester til eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med omsættelige værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter med en løbetid på over 90 dage udstedt efter den 1. august 2014 til den 12. september 2014 eller med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af […] større kreditinstitutter eller andre større institutioner, som udtrykkeligt har mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynder til investeringer, og som er etableret i Rusland, og hvoraf staten ejer eller kontrollerer over 50% pr. 1. august 2014, jf. listen i bilag III«.
79
Det er korrekt, at en ordlydsfortolkning af flere sprogversioner af den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), kan efterlade det indtryk, at alternativet består mellem »større kreditinstitutter« på den ene side og »andre større institutioner« på den anden side, og at disse to typer af institutter i alle tilfælde skal have et udtrykkeligt mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynde til investeringer, således som sagsøgeren har gjort gældende.
80
Desuden gør en læsning af de forskellige sprogversioner af den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), det ikke som sådan muligt at bekræfte Rådets antagelse om, at der i realiteten foreligger et alternativ mellem på den ene side »større kreditinstitutter« og på den anden side »andre større institutioner, som udtrykkeligt har mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynder til investeringer«. Som anført af Rådet i retsmødet, er visse sprogversioner endvidere tvetydige og kan fortolkes i den af sagsøgeren anførte retning, dvs. således, at de også for så vidt angår større kreditinstitutter opstiller et krav om, at der foreligger et »udtrykkeligt […] mandat«.
81
Det skal imidlertid bemærkes, at de EU-retlige bestemmelser ifølge fast retspraksis skal fortolkes og anvendes ensartet i lyset af de versioner, der er udfærdiget på alle EU-sprog. I tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-retlig bestemmelse skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (jf. dom af 8.12.2005, Jyske Finans, C-280/04, EU:C:2005:753, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 21.11.1974, Moulijn mod Kommissionen, 6/74, EU:C:1974:129, præmis 10 og 11).
82
Eftersom det i den foreliggende sag forholder sig således, at formålet med den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, er i overensstemmelse med artikel 215 TEUF at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, skal ordlyden af den førstnævnte bestemmelse i videst muligt omfang fortolkes i lyset af den nævnte afgørelse (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 141).
83
Den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, litra a), henviser til »større kreditinstitutter eller finansielle udviklingsinstitutter etableret i Rusland, hvoraf staten ejer eller kontrollerer over 50% pr. 1. august 2014, jf. listen i bilag I« (jf. præmis 17 ovenfor). Der foreligger derfor et alternativ mellem »større kreditinstitutter« og »finansielle udviklingsinstitutter«, idet de sidstnævnte i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), defineres mere præcist som værende »andre større institutioner, som udtrykkeligt har mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynder til investeringer«.
84
Det er følgelig med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at »større kreditinstitutter« foruden at opfylde de øvrige betingelser, der er fastsat i den nævnte forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), også »udtrykkeligt [skal have] mandat til at fremme den russiske økonomis konkurrenceevne og diversificering og tilskynde[…] til investeringer« for at blive opført på listen i bilag III til den anfægtede forordning.
85
Rådet begik derfor ikke nogen retlig fejl og foretog ikke noget urigtigt skøn, da det lagde til grund, at sagsøgeren var et »større kreditinstitut […], som er etableret i Rusland, og hvoraf staten ejer eller kontrollerer over 50% pr. 1. august 2014«, hvorved banken derfor opfyldte de i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), fastsatte betingelser for at være opført i bilag III til den nævnte forordning.
86
Sagsøgerens første anbringende skal følgelig forkastes som ugrundet.
Om det andet anbringende, der i det væsentlige vedrører en tilsidesættelse af den i artikel 296, stk. 2, TEUF fastsatte begrundelsespligt
87
Sagsøgeren har i forbindelse med det andet anbringende gjort gældende, at Rådet i strid med artikel 296, stk. 2, TEUF ikke har givet en behørig og tilstrækkelig begrundelse for at opføre banken på listerne i bilagene til de anfægtede retsakter.
88
Sagsøgeren har for det første anført, at banken hverken har modtaget nogen skrivelse eller nogen meddelelse fra Rådet om underretning af, at den var blevet opført på listerne i bilagene til de anfægtede retsakter, og i endnu mindre grad om underretning af begrundelsen for, at Rådet ønskede at opføre den på disse lister, ledsaget af beviser herfor. I denne henseende er sagsøgeren af den opfattelse, at det er uden betydning, at de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter ikke kan anses for foranstaltninger om indefrysning af aktiver, idet disse bestemmelser indebærer restriktive foranstaltninger, der berører individuelt udpegede fysiske eller juridiske personer negativt. Rådet var derfor forpligtet til at meddele sagsøgeren begrundelsen for at opføre denne på listerne i bilagene til de anfægtede retsakter, og det var ikke tilstrækkeligt med en offentliggørelse af de pågældende foranstaltninger i Den Europæiske Unions Tidende.
89
Sagsøgeren er for det andet af den opfattelse, at det i de anfægtede retsakter er umuligt at identificere det grundlag, hvorpå Rådet har lagt til grund, at sagsøgeren var omfattet af opførelseskriterierne, og de faktiske omstændigheder, hvorpå Rådet har støttet sig i dette øjemed, idet bankens navn er anført i bilagene til de anfægtede retsakter uden nogen forklaring. Det argument, hvorefter bestemmelserne selv bidrager med den påkrævede begrundelse, der gør det muligt at opføre sagsøgeren på listerne i bilagene til de anfægtede retsakter, svarer desuden til en cirkelslutning fra Rådets side.
90
Rådet har, støttet af Kommissionen, bestridt disse argumenter.
91
Det fremgår af artikel 296, stk. 2, TEUF, at »[r]etsakter skal begrundes […]«. I medfør af chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), som artikel 6, stk. 1, TEU tillægger den samme juridiske værdi som traktaterne, omfatter retten til god forvaltning desuden bl.a. en »pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger«.
92
Ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 296 TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), tilpasses den anfægtede retsakts art og den sammenhæng, hvori denne er blevet vedtaget. Den skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder (jf. dom af 14.4.2016, Ben Ali mod Rådet, T-200/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:216, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
93
Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder, da spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for en retsakt opfylder kravene efter artikel 296 TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), ikke blot skal vurderes i forhold til begrundelsens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. For det første er en retsakt, der er bebyrdende, således tilstrækkeligt begrundet, når den er vedtaget under omstændigheder, som er den berørte part bekendt og således gør det muligt for den pågældende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne. For det andet må graden af præcisering af en retsakts begrundelse afpasses efter de faktiske muligheder og de tekniske eller tidsmæssige betingelser, hvorunder retsakten bliver til (jf. dom af 14.4.2016, Ben Ali mod Rådet, T-200/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:216, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).
94
Hvad for det første angår sagsøgerens argument, hvorefter de anfægtede retsakter skulle have været meddelt individuelt, skal det bemærkes, at et sådant klagepunkt i højere grad henhører under anbringendet om en tilsidesættelse af retten til forsvar, og det vil derfor blive behandlet i forbindelse med det tredje anbringende.
95
Hvad for det andet angår rækkevidden af Rådets begrundelsespligt i den foreliggende sag skal der erindres om, at sagsøgeren kun har nedlagt påstand om annullation af de anfægtede retsakter, for så vidt som disse vedrører banken og fastsætter opførelse af bankens navn på de lister, der er knyttet som bilag til disse retsakter.
96
I denne henseende skal det bemærkes, at genstanden for de restriktive foranstaltninger, der følger af de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter, er fastlagt under henvisning til specifikke enheder, idet de bl.a. forbyder gennemførelse af forskellige finansielle transaktioner over for de enheder, der er opført i bilag I til den anfægtede afgørelse og bilag III til den anfægtede forordning, og som bl.a. omfatter sagsøgeren. Der er derfor tale om individuelle restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren (jf. i denne retning og analogt dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 100 og 119).
97
Det er i retspraksis blevet fastslået, at begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives en restriktiv foranstaltning, ikke alene skal angive hjemmelen for denne foranstaltning, men også de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning (jf. dom af 3.7.2014, National Iranian Tanker Company mod Rådet, T-565/12, EU:T:2014:608, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
98
Rådets argument, hvorefter de i retspraksis fastlagte kriterier vedrørende pligten til at begrunde retsakter, hvorved der indføres individuelle restriktive foranstaltninger, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, skal derfor forkastes.
99
I overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 93 ovenfor, skal der imidlertid tages hensyn til den sammenhæng, hvori de restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget, og til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.
100
I den foreliggende sag skal det for det første bemærkes, at samtlige disse restriktive foranstaltninger indgår i den af sagsøgeren kendte og i præmis 2-12 ovenfor anførte sammenhæng med international spænding, som gik forud for vedtagelsen af de anfægtede retsakter. Det fremgår endvidere af første til ottende betragtning til den anfægtede afgørelse og af anden betragtning til den anfægtede forordning, at det erklærede formål med de anfægtede retsakter er at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen. De anfægtede retsakter angiver således den samlede situation, som har ledt til vedtagelsen heraf, og de generelle formål, som de skal opfylde (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 123).
101
For det andet skal det bemærkes, at de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter indeholder et forbud for EU-erhvervsdrivende mod direkte eller indirekte køb, salg eller levering af investeringsservice eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med obligationer, aktier eller lignende finansielle instrumenter med en løbetid på over 90 dage udstedt efter den 1. august 2014 til den 12. september 2014 eller med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af juridiske personer, der opfylder de i disse bestemmelser fastlagte betingelser – herunder at den russiske stat ejer eller kontrollerer over 50% af disse – og hvis navne er opført på listen i bilag I til den anfægtede afgørelse eller i bilag III til den anfægtede forordning (jf. præmis 17 og 19 ovenfor). Disse bilag indeholder derimod ingen specifik begrundelse med hensyn til hver af de enheder, der er opført på listerne.
102
Det skal imidlertid fastslås, at »de specifikke og konkrete grunde« til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse fandt, at sagsøgeren skulle være omfattet af de omhandlede foranstaltninger – som omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 97 ovenfor – i den foreliggende sag svarer til de kriterier, der er fastsat i de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter.
103
Sagsøgeren er nemlig alene blevet omfattet med den begrundelse, at banken opfyldte de specifikke og konkrete grunde, der er fastsat i de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter.
104
I denne henseende bemærkes, at den omstændighed, at de samme betragtninger bliver anvendt med henblik på at vedtage restriktive foranstaltninger, som omfatter flere personer, ikke udelukker, at de nævnte betragtninger indeholder en tilstrækkeligt specifik begrundelse for hver af de berørte personer (jf. i denne retning og analogt dom af 27.2.2014, Ezz m.fl. mod Rådet, T-256/11, EU:T:2014:93, præmis 115).
105
Endvidere fremgår det af oplysningerne i sagsakterne, at Rådet som svar på sagsøgerens skrivelse af 22. oktober 2014 ved skrivelse af 9. december 2014 præciserede, at det var i sagsøgerens egenskab af større kreditinstitut, som er etableret i Rusland, og hvoraf Den Russiske Føderations centralbank ejer over 50%, at bankens navn blev opført på listerne i bilagene til de anfægtede retsakter.
106
En sådan supplerende begrundelse kan ikke anses for at være angivet for sent, for så vidt som den alene har til formål at supplere den allerede angivne begrundelse ved at støtte sig på forhold, som sagsøgeren kendte til på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede retsakter (jf. i denne retning dom af 22.4.2015, Tomana m.fl. mod Rådet og Kommissionen, T-190/12, EU:T:2015:222, præmis 152). Selv om det må erkendes, at en mere udførlig begrundelse ville have været at foretrække, må det på denne baggrund fastslås, at den angivne begrundelse gjorde det muligt for sagsøgeren i tilstrækkelig præcis grad at få kendskab til begrundelsen for de restriktive foranstaltninger over for denne og til at anfægte den. Tilsvarende gør den nævnte begrundelse det muligt for Retten at udøve en legalitetsprøvelse af de anfægtede retsakter (jf. i denne retning dom af 8.9.2015, Ministry of Energy of Iran mod Rådet, T-564/12, EU:T:2015:599, præmis 45 og 46).
107
I lyset af disse betragtninger skal det andet anbringende forkastes som ugrundet.
Om det tredje anbringende, der i det væsentlige vedrører en tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse
108
Sagsøgeren har i forbindelse med sit tredje anbringende gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, henset til dels den omstændighed, at sagsøgeren ikke har modtaget nogen skrivelse om underretning af opførelsen af bankens navn på listerne i de anfægtede retsakter, dels den omstændighed, at Rådet ikke har fremlagt noget bevis for de grunde, som det rådede over med henblik på at begrunde denne opførelse. Rådet har således fremsendt dokumenter, der vedrører afgørelsen om at opføre sagsøgerens navn, men som ikke bidrager med noget faktisk grundlag for så vidt angår denne afgørelse.
109
Rådet har bestridt disse argumenter og er af den opfattelse, at det ikke var forpligtet til at underrette sagsøgeren individuelt, idet de anfægtede retsakter hverken udgør »målrettede« restriktive foranstaltninger eller berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt. Sagsøgeren har desuden ikke ført bevis for, hvordan en manglende individuel meddelelse har udgjort et indgreb i dennes ret til forsvar i den foreliggende sag. Rådet har desuden gjort gældende, at det ikke er forpligtet til af egen drift og uden videre at give en enhed, der er opført på listen, aktindsigt i dokumenterne i sagsakterne vedrørende denne. Ikke desto mindre besvarede Rådet sagsøgerens anmodning den 9. december 2014 og tilstillede denne de i sagsakterne indeholdte beviser og dokumenter vedrørende den anfægtede afgørelse.
110
Det bemærkes, at retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsprøvelse er grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af Unionens retsorden, og under hensyn til hvilke Unionens retsinstanser skal sikre en, principielt fuldstændig, legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter (jf. i denne retning dom af 24.5.2016, Good Luck Shipping mod Rådet, T-423/13 og T-64/14, EU:T:2016:308, præmis 47 og 48 og den deri nævnte retspraksis).
111
Overholdelsen af retten til forsvar, som er udtrykkeligt fastsat i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), indebærer under en procedure, der går forud for vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, retten til at blive hørt og retten til aktindsigt med forbehold af legitime fortrolighedshensyn (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, C-280/12 P, EU:C:2013:775, præmis 60, og af 15.6.2017, Kiselev mod Rådet, T-262/15, EU:T:2017:392, præmis 139 og den deri nævnte retspraksis).
112
Retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er fastsat i chartrets artikel 47, kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til vedkommende, enten ved at læse selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på den pågældendes anmodning, uden at dette berører den kompetente rets beføjelse til at kræve af den pågældende myndighed, at denne meddeler begrundelsen såvel for at sætte den pågældende i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retter, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede afgørelse (jf. dom af 24.5.2016, Good Luck Shipping mod Rådet, T-423/13 og T-64/14, EU:T:2016:308, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
113
Den efter EU-retten kompetente myndighed skal i forbindelse med nævnte meddelelse give denne person mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til den begrundelse, der lægges den pågældende til last (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 112).
114
Det er i lyset af disse principper, at sagsøgerens argumenter skal behandles.
115
Indledningsvis skal Rådets argument, hvorefter retspraksis på området for individuelle restriktive foranstaltninger ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, for så vidt som der ikke er tale om målrettede restriktive foranstaltninger, men om generelle foranstaltninger, forkastes. Således som Domstolen fastslog i den sag, der gav anledning til dom af 28. marts 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), følger Rettens kompetence for så vidt angår den anfægtede afgørelse nemlig netop af den omstændighed, at nærværende søgsmål vedrører en prøvelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF.
116
Hvad for det første angår sagsøgerens argument, hvorefter Rådet skulle have meddelt banken de anfægtede retsakter individuelt, for så vidt som disse retsakter fastsætter restriktive foranstaltninger over for denne, skal det bemærkes, at den manglende individuelle meddelelse af de anfægtede retsakter, selv om den har indflydelse på det tidspunkt, på hvilket søgsmålsfristen begyndte at løbe, ikke i sig selv kan begrunde en annullation af de pågældende retsakter. Sagsøgeren har ikke fremført noget argument, der i den foreliggende sag viser, at den manglende individuelle meddelelse af disse retsakter har resulteret i en tilsidesættelse af bankens rettigheder, som berettiger en annullation af disse retsakter, for så vidt som disse vedrører denne (jf. i denne retning dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).
117
Hvad for det andet angår den hævdede omstændighed, at Rådet ikke har fremsendt beviser til støtte for opførelsen af sagsøgerens navn på listerne i de anfægtede retsakter, skal de oprindelige retsakter, hvorved sagsøgerens navn første gang blev opført på listerne over enheder omfattet af restriktive foranstaltninger (herefter »de oprindelige retsakter«), og de efterfølgende retsakter, hvorved denne opførelse blev bekræftet, og hvorved sagsøgerens navn blev opretholdt på de nævnte lister, behandles separat.
118
Hvad indledningsvis angår de oprindelige retsakter skal det bemærkes, at det i retspraksis er anerkendt, at Rådet, når der er tale om en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler, ikke er forpligtet til at give den omhandlede person eller enhed en forudgående meddelelse om de grunde, hvorpå denne institution har til hensigt at basere opførelsen af navnet på denne person eller enhed på den relevante liste. En sådan foranstaltning skal således, for at dens effektivitet ikke skal bringes i fare, i sagens natur kunne drage fordel af en overraskelseseffekt og finde anvendelse med øjeblikkelig virkning. I et sådant tilfælde er det principielt tilstrækkeligt, at institutionen giver den omhandlede person eller enhed meddelelse om grundene og adgang til at blive hørt samtidig med eller umiddelbart efter vedtagelsen af afgørelsen (dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 61).
119
Adspurgt herom i retsmødet har Rådet gjort gældende, at den i præmis 118 ovenfor anførte retspraksis ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, idet de omhandlede restriktive foranstaltninger vedrører generelle restriktioner for adgangen til Unionens kapitalmarked, og ikke individuelle foranstaltninger om indefrysning af midler i snæver forstand. Rådet er subsidiært af den opfattelse, at selv om den nævnte retspraksis skulle finde anvendelse i den foreliggende sag, havde det hverken nogen pligt til at høre sagsøgeren forud for vedtagelsen af de oprindelige retsakter eller nogen pligt til allerede på dette trin at meddele sagsøgeren de forhold, som denne blev lagt til last.
120
En sådan fortolkning kan ikke tiltrædes.
121
Det skal nemlig bemærkes, at den grundlæggende ret til overholdelse af retten til forsvar under en procedure, der går forud for vedtagelsen af en restriktiv foranstaltning, følger direkte af chartrets artikel 41, stk. 2, litra a) (jf. præmis 111 ovenfor).
122
For så vidt som de restriktive foranstaltninger, der er blevet pålagt sagsøgeren i medfør af de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter, udgør individuelle restriktive foranstaltninger over for denne (jf. præmis 96 ovenfor), og idet det ikke er blevet godtgjort, at det var nødvendigt at give disse foranstaltninger en overraskelseseffekt med henblik på at sikre deres effektivitet, skulle Rådet derfor forud for vedtagelsen af de anfægtede retsakter have meddelt grundene vedrørende anvendelsen af disse foranstaltninger over for sagsøgeren.
123
Det skal imidlertid bemærkes, at det i den foreliggende sag forholder sig således, at de grunde, som Rådet har angivet med henblik på at pålægge restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, og som er indeholdt i de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter selv, udgøres af den omstændighed, at sagsøgeren er et kreditinstitut etableret i Rusland, hvoraf staten ejede eller kontrollerede over 50% pr. 1. august 2014.
124
Sagsøgeren har ikke forklaret, hvorledes Rådets manglende forudgående meddelelse af bestemte oplysninger fra sagsakterne vedrørende disse grunde har berørt bankens ret til forsvar på en sådan måde, at dette skal indebære en annullation af de oprindelige retsakter.
125
Det skal nemlig bemærkes, at det er en betingelse for, at en tilsidesættelse af retten til forsvar kan medføre annullation af en retsakt, at proceduren kunne have ført til et andet resultat, hvis retten til forsvar ikke var blevet tilsidesat (jf. i denne retning dom af 18.9.2014, Georgias m.fl. mod Rådet og Kommissionen, T-168/12, EU:T:2014:781, præmis 106, og af 15.6.2017, Kiselev mod Rådet, T-262/15, EU:T:2017:392, præmis 153).
126
I den foreliggende sag har sagsøgeren ikke redegjort for de argumenter eller forhold, som banken ville kunne have påberåbt sig, såfremt den havde modtaget de pågældende dokumenter tidligere, ej heller har sagsøgeren godtgjort, at disse argumenter eller forhold kunne have ført til et andet resultat i den pågældendes situation. Sagsøgeren kan nemlig ikke gyldigt gøre gældende, at banken på tidspunktet for vedtagelsen af de oprindelige retsakter ikke havde kendskab til, at den var et kreditinstitut etableret i Rusland, hvoraf staten ejede eller kontrollerede over 50%. Selv om sagsøgeren inden for rammerne af sit første anbringende har bestridt, at banken opfyldte de kriterier, der er fastsat i de relevante bestemmelser i de anfægtede retsakter, har den desuden ikke forklaret, hvorledes den manglende forudgående meddelelse af disse kriterier har kunnet berøre bankens ret til forsvar i den foreliggende sag. Således kan nærværende klagepunkt ikke medføre, at de oprindelige retsakter annulleres.
127
Hvad for det andet angår de efterfølgende retsakter, hvorved de restriktive foranstaltninger blev opretholdt over for sagsøgeren, fremgår det af retspraksis, at Rådet inden for rammerne af vedtagelsen af en afgørelse om opretholdelse af navnet på en person eller en enhed på en liste over personer eller enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal overholde denne persons eller enheds ret til at få meddelt de forhold, der er lagt den pågældende til last, og ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af denne afgørelse, når Rådet over for denne lægger nye forhold til grund, dvs. forhold, som ikke fremgik af den oprindelige afgørelse om opførelse af dennes navn på listen (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 63, og af 18.6.2015, Ipatau mod Rådet, C-535/14 P, EU:C:2015:407, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
128
I den foreliggende sag har de kriterier, der er blevet anført med henblik på at opretholde sagsøgerens navn på de lister, der er knyttet som bilag til de anfægtede retsakter, altid været indeholdt i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, litra a), og i den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 1, litra a). Grunden til, at sagsøgeren er blevet opført i bilag I til den anfægtede afgørelse og i bilag III til den anfægtede forordning, skyldes nemlig bankens egenskab af stort kreditinstitut etableret i Rusland, hvoraf staten ejede eller kontrollerede over 50% pr. 1. august 2014. Sagsøgeren havde kendskab til disse forhold, og de kan derfor ikke anses for nye forhold som omhandlet i den ovenfor nævnte retspraksis.
129
Det bemærkes endelig, at når tilstrækkeligt præcise oplysninger, som gør det muligt for den berørte person i tilstrækkelig grad at give sin mening til kende vedrørende de forhold, som vedkommende lægges til last af Rådet, er blevet meddelt, indebærer princippet om overholdelse af retten til forsvar ikke en forpligtelse for denne institution til uden videre at give adgang til dokumenter, som er indeholdt i dets sagsakter. Det er kun efter anmodning herom fra den interesserede part, at Rådet har pligt til at give adgang til alle administrative dokumenter, som ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning (jf. dom af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet, T-390/08, EU:T:2009:401, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis).
130
I den foreliggende sag skal det fastslås, at Rådet opfyldte denne pligt og ved skrivelse af 9. december 2014 besvarede sagsøgerens anmodning om oplysninger af 22. oktober 2014. I denne forbindelse gav Rådet aktindsigt i de dokumenter, det havde i sin besiddelse vedrørende sin afgørelse om at pålægge restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren.
131
Det skal derfor fastslås, at meddelelsen af disse forhold blev foretaget inden for en rimelig frist og var tilstrækkelig til at gøre det muligt for sagsøgeren effektivt at påberåbe sig sine rettigheder og at iagttage dennes ret til forsvar.
132
Det følger heraf, at sagsøgerens andet klagepunkt skal forkastes, og at det tredje anbringende skal forkastes i sin helhed.
Om det fjerde anbringende, der i det væsentlige vedrører en tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, herunder navnlig ejendomsretten, retten til at udøve virksomhed og retten til respekt for sit omdømme
133
Sagsøgeren har i forbindelse med sit fjerde anbringende gjort gældende, at Rådets beslutning om at vedtage de omhandlede restriktive foranstaltninger udgør en uberettiget og uforholdsmæssig tilsidesættelse af dennes grundlæggende rettigheder, herunder navnlig sagsøgerens ejendomsret, ret til at udøve erhvervsvirksomhed og ret til respekt for sit omdømme, hvilke rettigheder følger af chartrets artikel 16 og 17 og artikel 1 i protokol nr. 1, der er knyttet som bilag til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950.
134
Sagsøgeren er for det første af den opfattelse, at opførelsen af dennes navn på listerne i de anfægtede retsakter ikke står i forhold til noget legitimt mål. Den omstændighed, at sagsøgerens navn opføres på listerne i disse retsakter, er ikke i tråd med det legitime mål med de restriktive foranstaltninger, som er truffet på baggrund af Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine. Det er i øvrigt ikke blevet hævdet, at sagsøgeren har bidraget med finansiering af processerne med politikudformning og vedtagelse af beslutninger knyttet til disse handlinger, ej heller at sagsøgeren har spillet en rolle i disse processer. Sagsøgeren har sågar gjort gældende, at banken yder støtte til den ukrainske økonomi ved at tilføre supplerende kapital og likviditet til sine kunder i Ukraine. De anfægtede retsakter skal fortolkes således, at det med disse ikke tilsigtes at udøve et større pres på virksomheder eller borgere, der ikke har nogen forbindelse til situationen i Ukraine, men at udøve et pres på Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine. Sagsøgeren er derfor af den opfattelse, at forbindelsen mellem de personer eller enheder, der er angivet ved navns nævnelse i de anfægtede retsakter, og den russiske regerings aktiviteter i Ukraine skal være afgørende med hensyn til opførelsen af navnene på disse personer og enheder på de nævnte lister.
135
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at opførelsen af bankens navn på listerne i de anfægtede retsakter forvolder den økonomiske tab og stor skade. Indgrebet i sagsøgerens omdømme skader denne, men medfører ligeledes et tab af tillid og negative følger for hele koncernen og navnet.
136
Rådet har, støttet af Kommissionen, bestridt disse argumenter.
137
For det første skal det bemærkes, at det fremgår af chartrets artikel 16, at »[f]riheden til at oprette og drive egen virksomhed anerkendes i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis«.
138
For det andet fastsætter chartrets artikel 17, stk. 1, følgende:
»Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.«
139
Det er ganske vist korrekt, at restriktive foranstaltninger som de i denne sag omhandlede utvivlsomt indskrænker de rettigheder, som sagsøgeren er tillagt i medfør af chartrets artikel 16 og 17 (jf. i denne retning og analogt dom af 22.9.2016, NIOC m.fl. mod Rådet, C-595/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:721, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
140
De grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren har påberåbt sig, er imidlertid ikke absolutte rettigheder og kan følgelig gøres til genstand for begrænsninger på de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 121, og af 27.2.2014, Ezz m.fl. mod Rådet, T-256/11, EU:T:2014:93, præmis 195 og den deri nævnte retspraksis).
141
I denne henseende skal det bemærkes, at det af chartrets artikel 52, stk. 1, fremgår dels, at »[e]nhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved [chartret], skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold«, dels at der »[u]nder iagttagelse af proportionalitetsprincippet [kun] kan […] indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder«.
142
For at være i overensstemmelse med EU-retten skal en begrænsning af udøvelsen af de omhandlede grundlæggende rettigheder således opfylde en tredobbelt betingelse. For det første skal begrænsningen være fastlagt i lovgivningen. Med andre ord skal den foranstaltning, som der er tale om, have lovhjemmel. For det andet skal begrænsningen vedrøre et mål af almen interesse, der er anerkendt som sådant af Unionen. For det tredje må begrænsningen ikke være uforholdsmæssig. Dels skal den være nødvendig og stå i rimeligt forhold til det mål, som forfølges. Dels må der ikke gøres indgreb i det »væsentligste indhold«, dvs. kernen i den pågældende rettighed eller frihed (jf. dom af 30.11.2016, Rotenberg mod Rådet, T-720/14, EU:T:2016:689, præmis 170-173 og den deri nævnte retspraksis).
143
Det skal fastslås, at disse tre betingelser er opfyldt i den foreliggende sag.
144
For det første er de pågældende restriktive foranstaltninger »fastlagt i lovgivningen«, idet de er fastsat i retsakter, der bl.a. er almengyldige, hviler på en klar EU-retlig hjemmel og har en tilstrækkelig begrundelse (jf. præmis 91-107 ovenfor).
145
For det andet fremgår det af første til ottende betragtning til den anfægtede afgørelse og af anden betragtning til den anfægtede forordning, at det erklærede formål med disse retsakter er at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen. Et sådant formål stemmer overens med formålet om bevarelse af fred og international sikkerhed i overensstemmelse med formålene med Unionens optræden udadtil som fastsat i artikel 21 TEU (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 115).
146
For det tredje skal der for så vidt angår proportionalitetsprincippet henvises til, at det som et af de almindelige EU-retlige principper indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for virkeliggørelsen af det med de pågældende retsforskrifter forfulgte mål. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning således vælges, og ulemperne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 30.11.2016, Rotenberg mod Rådet, T-720/14, EU:T:2016:689, præmis 178 og den deri nævnte retspraksis).
147
I denne henseende er det i retspraksis præciseret, at der hvad angår domstolsprøvelsen af overholdelsen af proportionalitetsprincippet må indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som den kompetente institution forfølger, vil en sådan foranstaltning derfor kunne kendes ulovlig (jf. dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 146 og den deri nævnte retspraksis).
148
Sagsøgeren er for det første af den opfattelse, at de restriktive foranstaltninger, der er pålagt over for banken i medfør af de anfægtede retsakter, ikke gør det muligt at nå det med disse retsakter forfulgte formål, som er at lægge pres på den russiske regering ved at begrænse adgangen til kapitalmarkederne for de af Rådet udpegede russiske statsejede banker, idet sagsøgeren ikke spiller nogen rolle overhovedet i Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine.
149
Den omstændighed, at sagsøgeren ikke spiller nogen rolle overhovedet i Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, er imidlertid irrelevant, eftersom der ikke er blevet pålagt restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren af denne grund, men som følge af den omstændighed, at banken er et stort kreditinstitut etableret i Rusland, hvoraf staten ejede eller kontrollerede over 50% pr. 1. august 2014.
150
Det er desuden korrekt, at restriktive foranstaltninger ifølge deres natur har virkninger, der berører ejendomsrettigheder og den frie erhvervsudøvelse og derved skader parter, som på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af sanktionerne. Dette er i endnu højere grad tilfældet hvad angår virkningen af restriktive foranstaltninger, der er rettet mod enheder omfattet heraf (jf. dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 149 og den deri nævnte retspraksis).
151
Det skal imidlertid bemærkes, at vigtigheden af de formål, der forfølges med de anfægtede retsakter, nemlig at beskytte Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed og at fremme en fredelig løsning på krisen i landet, der indgår i det bredere formål om at bevare fred og international sikkerhed i overensstemmelse med formålene med Unionens optræden udadtil som fastsat i artikel 21 TEU, kan begrunde selv væsentlige negative konsekvenser for visse operatører, som på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af sanktionerne (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 149 og 150 og den deri nævnte retspraksis).
152
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, står de omhandlede restriktive foranstaltninger for det andet i et rimeligt forhold til det formål, som Rådet forfulgte ved at vedtage disse. For så vidt som dette formål bl.a. er at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde, opfylder en tilgang, hvorefter foranstaltningerne er rettet mod russiske statsejede banker, således på sammenhængende vis nævnte formål og kan under alle omstændigheder ikke anses for åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det formål, der forfølges (jf. i denne retning og analogt dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 147).
153
Rådet kunne nemlig lovligt lægge til grund, at den omstændighed at begrænse adgangen til EU-kapitalmarkedet for sagsøgeren kunne bidrage til at nå det med de anfægtede retsakter forfulgte mål om at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og om at fremme en fredelig løsning på krisen (jf. præmis 15 ovenfor). I denne henseende skal det bemærkes, at for så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at banken har lidt tab og vedvarende skade som følge af vedtagelsen af de pågældende restriktive foranstaltninger, synes dette at bevise, at de pågældende restriktive foranstaltninger gør det muligt at opnå målet med disse, eftersom det i tilfælde af, at sagsøgeren støder på finansielle vanskeligheder, tilkommer dennes aktionærer, og i sidste ende den russiske stat, at redde sagsøgeren.
154
Rådet kunne derfor lovligt lægge til grund, at det med henblik på at nå dette mål var passende at rette fokus mod større kreditinstitutter eller finansielle udviklingsinstitutter etableret i Rusland, hvoraf staten ejede eller kontrollerede over 50% pr. 1. august 2014.
155
For det tredje skal det bemærkes, at de foranstaltninger, som Rådet har vedtaget i den foreliggende sag, udgøres af målrettede økonomiske sanktioner, der ikke kan anses for en fuldstændig afbrydelse af de økonomiske og finansielle forbindelser med et tredjeland, skønt Rådet råder over en sådan beføjelse i medfør af artikel 215 TEUF.
156
På denne baggrund og navnlig henset til den gradvise udvikling af intensiteten af de restriktive foranstaltninger, som Rådet har vedtaget som reaktion på krisen i Ukraine, kan indgrebet i sagsøgerens frihed til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsret ikke anses for uforholdsmæssigt (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 150).
157
Hvad endelig angår den af sagsøgeren påberåbte ret til omdømme skal det for det første bemærkes, at en krænkelse af omdømmet hos en person, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som skyldes begrundelsen for disse foranstaltninger, ikke i sig selv kan udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i denne persons ejendomsret og mulighed for at drive erhverv. Dette argument er således irrelevant, idet forbindelsen mellem de af sagsøgeren hævdede indgreb i dennes omdømme og de ovenfor nævnte indgreb i grundlæggende rettigheder, som er genstand for nærværende anbringende, ikke er blevet præciseret. For det andet skal det under alle omstændigheder bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at retten til beskyttelse af sit omdømme, ligesom det er tilfældet for ejendomsretten og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, ikke er et absolut prærogativ, og udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som Unionen forfølger. Vigtigheden af de formål, der forfølges med de pågældende restriktive foranstaltninger, kan således begrunde selv væsentlige negative konsekvenser for de pågældende personers eller enheders omdømme (jf. dom af 30.6.2016, Al Matri mod Rådet, T-545/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:376, præmis 167 og 168 og den deri nævnte retspraksis).
158
Henset til ovenstående betragtninger skal det fjerde anbringende forkastes.
Om ulovlighedsindsigelsen vedrørende den anfægtede afgørelses artikel 1 og den anfægtede forordnings artikel 5
159
Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at det på grundlag af artikel 277 TEUF fastslås, at den anfægtede afgørelses artikel 1 og den anfægtede forordnings artikel 5 er ulovlige.
160
Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet kun må indsætte udpegelseskriterier, der er egnede, og som står i forhold til de pågældende foranstaltninger. Sagsøgeren er af den opfattelse, at Rådet i det foreliggende tilfælde ikke har godtgjort, hvorledes pålæggelsen af forbud vedrørende værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter over for de enheder, der er omfattet af de anfægtede retsakter, er berettiget i forhold til de med disse retsakter forfulgte mål, og i endnu mindre grad, hvorledes denne pålæggelse er en forholdsmæssig måde til at opnå disse mål.
161
Rådet er, støttet af Kommissionen, af den opfattelse, at det skal fastslås, at ulovlighedsindsigelsen ikke kan antages til realitetsbehandling, eller at den under alle omstændigheder er ugrundet.
162
Det skal bemærkes, at de argumenter, der er blevet fremført til støtte for dette anbringende, og som vedrører den uegnede og uforholdsmæssige karakter af de pågældende restriktive foranstaltninger, er identiske med eller i vidt omfang svarer til dem, der allerede er blevet behandlet i forbindelse med det fjerde anbringende ovenfor.
163
Uden at det er nødvendigt at behandle spørgsmålet om, hvorvidt dette anbringende kan antages til realitetsbehandling, er det derfor fornødent at henvise til de ovenfor i præmis 146-157 anførte betragtninger og af samme grunde at forkaste den ulovlighedsindsigelse, som sagsøgeren har fremsat.
164
Ulovlighedsindsigelsen skal derfor, ligesom søgsmålet i det hele, forkastes, uden at det er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt påstandene om tilpasning af stævningen kan antages til realitetsbehandling.
Sagsomkostninger
165
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Rådets påstand herom.
166
I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, desuden deres egne sagsomkostninger. Kommissionen bærer derfor sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):
1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Sberbank of Russia OAO bærer sine egne omkostninger og betaler de af Rådet afholdte omkostninger.
3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Berardis
Spielmann
Csehi
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. september 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.