62000CC0158_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Luxemburgin suurherttuakunta on nostanut 27.4.2000 yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaatii EY 230 artiklan nojalla Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukirahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 1 päivänä maaliskuuta 2000 tehdyn komission päätöksen 2000/216/EY (tiedoksiannettu numerolla C(2000) 488) (EYVL L 67, s. 37; jäljempänä päätös 2000/216/EY tai kanteen kohteena oleva päätös) kumoamista. Kantajana oleva hallitus on erityisesti vaatinut tämän päätöksen kumoamista siltä osin, kuin siinä ei ole hyväksytty varainhoitovuosilta 1996-1998 EMOTR:sta rahoitettaviksi menoiksi 56 106 800 Luxemburgin frangin (LUF) kokonaismäärää, joka koskee peltokasvien viljelyä ja jonka osuus on viisi prosenttia Luxemburgin suurherttuakunnan menoista.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat yleiset säännökset
2. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13; jäljempänä asetus N:o 729/70) 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa täsmennetään, että Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (jäljempänä EMOTR) tukiosastosta rahoitetaan muun muassa maatalousmarkkinoiden säätelyyn tähtäävät interventiot.
3. Asetuksen N:o 729/70 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot rahoitetaan 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti."
4. Asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1, jäljempänä asetus N:o 1287/95), 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Neuvoteltuaan rahastokomitean kanssa komissio:
- -
c) päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle todettuaan, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
Ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä komission tarkastuksen tuloksista ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, antamista vastauksista on toimitettava kirjalliset tiedoksiannot, joiden perusteella molemmat osapuolet pyrkivät sopimukseen jatkotoimenpiteistä.
Jollei sopimukseen päästä, jäsenvaltio voi pyytää käynnistämään menettelyn, jossa pyritään molempien osapuolten kantojen yhteensovittamiseen neljän kuukauden määräajassa ja jonka tuloksista toimitetaan komissiolle kertomus, jonka se tutkii ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä.
Komissio tekee ulkopuolelle jätettävistä menoista arvion erityisesti todetun epäyhdenmukaisuuden merkittävyyden perusteella. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutetun taloudellisen vahingon.
Niiden menojen rahoituksesta, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa, ei voida kieltäytyä. Tätä säännöstä ei kuitenkaan sovelleta niihin rahoituksellisiin seuraamuksiin, jotka aiheutuvat:
- jäljempänä 8 artiklan 2 kohdan mukaisista sääntöjenvastaisuuksista,
- kansallisten tukien tai niiden rikkomusten seurauksena, joiden osalta on käynnistetty perustamissopimuksen 93 ja 169 artiklassa tarkoitetut menettelyt."
5. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa säädetään puolestaan seuraavaa:
"1. Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
- rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,
- sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,
- sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tieto näiden päämäärien saavuttamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ja erityisesti selvitykset hallinnollisten ja oikeudellisiin käsittelyihin liittyvien menettelyjen tilasta."
6. Erityisesti asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan osalta on kiinnitettävä huomiota neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7 päivänä heinäkuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (EYVL L 158, s. 6; jäljempänä asetus N:o 1663/95) 8 artiklan 1 ja 2 kohtaan, joissa säädetään seuraavaa:
"1. Jos komissio tutkimuksen perusteella katsoo, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, sen on annettava kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi havaintonsa, tulevan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet sekä arvio menoista, jotka se mahdollisesti ehdottaa jätettäviksi asetuksen soveltamisen ulkopuolelle asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti. Tiedoksiannossa on viitattava tähän asetukseen. Jäsenvaltion on annettava vastaus kahden kuukauden kuluessa, ja komissio voi muuttaa kantaansa vastaavasti. Jos se on perusteltua, komissio voi suostua tämän vastaukselle varatun määräajan pidentämiseen.
Vastaukselle varatun määräajan päätyttyä komission on aloitettava kahdenväliset keskustelut, ja molempien osapuolten on pyrittävä sopimukseen toteutettavista toimenpiteistä. Tämän jälkeen komission on muodollisesti annettava päätelmänsä tiedoksi jäsenvaltiolle viitaten komission päätökseen 94/442/EY.
2. Asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetut päätökset on tehtävä sen jälkeen, kun on tutkittu sovitteluelimen komission päätöksen 94/442/EY mukaisesti laatima kertomus."
7. Sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyn komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45; jäljempänä päätös 94/442/EY) 1 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
"1. Komission yhteyteen perustetaan sovitteluelin, jonka tehtävänä EMOTR-tuen tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä on:
a) tutkia jäsenvaltion sille tutkittavaksi asettama seikka, josta asetuksen (ETY) N:o 729/70 9 artiklan mukaisten tarkastusten seurauksena ja niiden tuloksista käytyjen kahdenkeskisten keskustelujen jälkeen komission toimivaltaiset yksiköt ovat antaneet tähän päätökseen viitaten jäsenvaltiolle muodollisesti tiedon siitä, että tiettyjä kyseisen jäsenvaltion maksamia menoja ei voida kirjata EMOTR-tuesta maksettaviksi,
b) pyrkiä lähentämään komission ja sen jäsenvaltion jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja,
c) laatia tuloksien perusteella lähentämispyrkimyksen lopputuloksesta kertomus, johon liitetään sovitteluelimen aiheellisina pitämät havainnot, jos kiista jää kokonaan tai osittain ratkaisematta".
8. Päätöksen 94/442/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan:
"sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen - - ".
9. Päätöksen 94/442/EY 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltio voi saattaa asiansa sovitteluelimen tutkittavaksi kolmenkymmenen päivän kuluessa 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun komission tiedonannon saamisesta osoittamalla perustellun sovittelupyynnön sovitteluelimen sihteeristölle, jonka osoitteen EMOTR-komitea toimittaa jäsenvaltioille.
2. Sovittelumenettely voidaan ottaa käsiteltäväksi ainoastaan silloin, kun komission kyseenalaiseksi asetetun tiedonannon mukaan rahoitusta koskeva korjaus, joka kehotetaan tekemään tietyssä talousarvion alamomentissa, koskee summaa, joka
- ylittää 0,5 miljoonaa ecua, tai
- on yli 25 prosenttia jäsenvaltion kyseisestä talousarvion alakohtaa koskevasta vuosittaisesta kokonaismenosta.
Tämän lisäksi, jos jäsenvaltio, jota asia koskee, on 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuissa kahdenkeskisissä keskusteluissa esittänyt ja asianmukaisesti perustellut, että kyse on yhteisön sääntöjen täytäntöönpanoon liittyvästä periaatekysymyksestä, sovitteluelimen puheenjohtaja voi julistaa, että sovittelupyyntö voidaan ottaa käsiteltäväksi.
3. - -
4. Sovitteluelin työskentelee mahdollisimman epämuodollisesti ja nopeasti kyseessä olevaan asiakirjaan sekä komission yksikön ja asianomaisten kansallisten viranomaisten oikeudenmukaiseen kuulemiseen perustuen. Se toimittaa niille tutkimuksensa päätteeksi 1 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun kertomuksen.
5. Jos neljän kuukauden kuluessa asian vireille asettamisesta sovitteluelimen ei ole onnistunut lähentää komission ja asianomaisen jäsenvaltion kantoja, sovittelumenettelyn katsotaan epäonnistuneen. Tässä tapauksessa 1 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetussa kertomuksessa selvitetään ne seikat, jotka estävät kiistanalaisten kantojen lähenemisen.
6. Kaikki kertomukset annetaan edellä mainitun määräajan kuluessa tiedoksi:
- asian elimen ratkaistavaksi jättäneelle jäsenvaltiolle,
- EMOTR-komitean yhteydessä muille jäsenvaltioille
ja
- komissiolle tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä koskevaa päätöstä esitettäessä."
10. Komissio on laatinut niiden tutkimusten rahoitusseurauksista, joilla havaitaan puutteita jäsenvaltioiden tarkastusmenetelmissä, suuntaa-antavan asiakirjan (asiakirja VI/216/93, 3.6.1993), jota on myöhemmin tarkistettu ja joka on korvattu 23.12.1997 asiakirjalla VI/5330/97 (jäljempänä suuntaviivat) siten, että siinä on otettu huomioon EMOTR:n tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn uudistus, joka on otettu käyttöön asetuksella N:o 1287/95. Näissä asiakirjoissa hahmotellun ja varainhoitovuoden 1990 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä alkaen noudatetun lähestymistavan mukaan, kun sääntöjenvastaisten menojen todellista määrää, toisin sanoen yhteisölle aiheutuneita taloudellisia menetyksiä, ei voida määrittää, komissio soveltaa kiinteämääräisiä korjauksia, jotka ovat 2, 5 tai 10 prosenttia ilmoitetuista menoista tappioriskin suuruudesta riippuen.
11. Suuntaviivoissa erotetaan erityisesti sellaisille rahoituskorjauksille, jotka perustuvat jäsenvaltioiden viranomaisten puutteellisiin tarkastuksiin, kaksi valvontaluokkaa, jotka ovat olennainen valvonta ja lisävalvonta:
"- Olennaista valvontaa ovat ne fyysiset ja hallinnolliset tarkastukset, jotka on toteutettava olennaisten tekijöiden todentamiseksi, joita ovat erityisesti maksuvaatimuksen perusteen olemassaolo, määrä, laadulliset edellytykset annettujen määräaikojen noudattaminen mukaan luettuna, sadonkorjuuta koskevat vaatimukset, hallussapitoajat jne. Tarkastukset suoritetaan paikalla ja vertailemalla tietoja muihin erillisiin tietolähteisiin kuten maarekistereihin.
- Lisävalvontaa ovat ne hallinnolliset toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä vaatimusten asianmukaisen käsittelyn kannalta. Näitä toimenpiteitä ovat maksuvaatimusten jättöpäivien noudattamisen tarkastaminen, kaksinkertaisten maksuvaatimusten tunnistaminen, riskianalyysi, rangaistusseuraamusten soveltaminen sekä tuottajien valvonta."
12. Komissio soveltaa suuntaviivojen perusteella eri kiinteämääräisiä korjauskertoimia seuraavasti:
"Kun yksi tai useampi olennainen tarkastus on jäänyt toteuttamatta tai ne on toteutettu niin puutteellisesti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei voida määritellä maksuvaatimuksen tukikelpoisuutta tai ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia, on perusteltua soveltaa 10 prosentin korjausta, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että rahaston varoihin kohdistuva merkittävien tappioiden riski oli suuri.
Kun kaikki olennaiset valvontatoimenpiteet on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla, on perusteltua soveltaa 5 prosentin korjausta, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että niiden perusteella ei saada riittävää varmuutta vaatimusten sääntöjenmukaisuudesta ja että rahastoon kohdistunut riski on ollut merkittävä.
Kun jäsenvaltio on suorittanut olennaiset valvontatoimenpiteet asianmukaisesti, mutta on täysin laiminlyönyt yhden tai useamman lisävalvontatoimenpiteen toteuttamisen, on perusteltua soveltaa 2 prosentin korjausta ottaen huomioon, että rahastoon kohdistunut riski on vähäisempi ja sääntöjenvastaisuus ei ole ollut yhtä vakava."
Suuremmista korjauskertoimista, aina 100 prosenttiin saakka, voidaan päättää poikkeustapauksissa.
B Peltokasvien viljelyä koskeva säännöstö
13. Neuvoston asetuksella N:o 1765/92, joka on annettu 30.6.1992, (EYVL L 181, s. 12; jäljempänä asetus N:o 1765/92) on perustettu tukijärjestelmä tiettyjen peltokasvien viljelijöille.
14. Neuvoston asetuksella N:o 3508/92, joka on annettu 27.11.1992, (EYVL L 355, s. 1; jäljempänä asetus N:o 3508/92) on perustettu uusi yhteisön tukijärjestelmiä koskeva jäsenvaltioiden viranomaisten toteuttama hallinto- ja valvontajärjestelmä, josta käytetään nimeä yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (jäljempänä IACS) ja joka koskee tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä, mukaan lukien EMOTR, ja jonka tarkoituksena on parantaa näiden järjestelmien tehokkuutta ja kannattavuutta (ks. asetuksen kolmas perustelukappale).
15. Asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan suorittamaan "tukihakemuksia koskeva hallinnollinen valvonta" ja 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että "hallinnollista valvontaa on täydennettävä paikalla tehtävillä tarkastuksilla, jotka koskevat otosta maatiloista".
16. Tukihakemusten tarkastuksesta säädetään tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36; jäljempänä asetus N:o 3887/92) 6 artiklan 1-5 kohdassa seuraavaa:
"1. Hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen.
2. Asetuksen (ETY) N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen valvonta muodostuu erityisesti ilmoitettuja lohkoja ja eläimiä koskevista ristiintarkastuksista, jotta vältettäisiin perusteeton tukien myöntäminen kahteen kertaan samana kalenterivuonna.
3. Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään:
- - -
- 5 prosenttia pinta-alatukihakemuksista; tämä osuus vähennetään kuitenkin 3 prosenttiin niiden pinta-alatukihakemusten osalta, joita on enemmän kuin 700 000 jäsenvaltiota ja kalenterivuotta kohti.
- -
4. Toimivaltaisen viranomaisen on määritettävä hakemukset, joita paikalla tehtävät tarkastukset koskevat, erityisesti riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella. Riskinarvioinnissa on otettava huomioon:
- tukien määrät,
- lohkojen määrä ja hakemuksen kohteena oleva ala tai eläinten määrä,
- kehitys verrattuna edelliseen vuoteen,
- aikaisempien vuosien tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot,
- muut jäsenvaltioiden myöhemmin määrittelemät tekijät.
5. Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta ja niiden on koskettava kaikkia yhden (tai useamman) hakemuksen kohteena olevia viljelylohkoja tai eläimiä. Ehdottoman välttämättömään määräaikaan rajoitettu ennakkovaroitus voidaan kuitenkin antaa, jos tämä määräaika ei yleisesti ole enemmän kuin 48 tuntia."
17. Asetuksen N:o 3887/92 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jokainen tarkastuskäynti on merkittävä kertomukseen, jossa ilmoitetaan erityisesti käynnin syyt, läsnäolijat, tarkastettujen ja mitattujen lohkojen määrä, käytetyt mittausmenetelmät, paikalla todettu eläinten määrä ja tarvittaessa niiden tunnistenumero - - .
Tuottajalla tai hänen edustajallaan on oltava mahdollisuus allekirjoittaa kertomus ja vakuuttaa joko olleensa läsnä tarkastuksessa tai ilmoittaa myös tekemistään huomioista."
III Tapauksen oikeudellinen tarkastelu
A Johdanto
18. Kantajana oleva hallitus esittää kolme kanneperustetta, joista ainoastaan toisessa ja kolmannessa on kyse koko kaudesta (varainhoitovuosista 1996-1998), joita kanteen kohteena oleva päätös koskee, kuten jäljempänä tarkemmin selvitän. Kanneperusteet ovat seuraavat:
- komissio on rikkonut asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 artiklan 2 kohdan c alakohtaa, kun se on evännyt rahoituksen ennen 26.5.1996 suoritetuilta menoilta
- komissio on tehnyt perustelu- ja arviointivirheitä, kun se ei ole ottanut huomioon Luxemburgin viranomaisten toimittamia tietoja ja arvioinut asianmukaisesti todettujen sääntöjenvastaisuuksien rahoituksellisia seuraamuksia
- komissio on rikkonut suuntaviivoja ja loukannut suhteellisuusperiaatetta.
B Ensimmäinen kanneperuste: asetuksen N:o 729/70 rikkominen
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
19. Luxemburgin hallitus muistuttaa aluksi, että asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan mukaan niiden menojen rahoituksesta, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa, ei voida kieltäytyä. Nyt esillä olevassa tapauksessa tiedonanto toimitettiin 26.5.1998 päivätyllä kirjeellä (ks. kanteen liite 13), jossa komissio ilmoitti aikomuksestaan ehdottaa osaa menoista, jotka on ilmoitettu enintään 24 kuukauden ajalta ennen tämän kirjeen vastaanottamista, jätettäväksi yhteisönrahoituksen ulkopuolelle. Näin ollen rahoituksesta kieltäytyminen ei voinut kantajan mukaan koskea ennen 26.5.1996 suoritettuja menoja. Kanteen kohteena olevaa päätöstä on kuitenkin sovellettu vuosina 1995-1997 (varainhoitovuodet 1996-1998) suoritettuihin menoihin ja ulotettu näin ollen laittomasti koskemaan 5 prosentin rahoitusta satovuotta 1995 koskevista menoista eli 17 939 235 LUF:a. Näin ollen kanteen kohteena oleva päätös on kantajan mukaan kumottava tältä osin.
20. Vastauksena komission väitteelle, jonka mukaan se olisi toimittanut Luxemburgin viranomaisille myös 13.2.1996 asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan mukaisen tiedonannon (kanteen liite 8), jonka aiheena oli samoin kuin edellä mainitussa 26.5.1998 päivätyssä kirjeessä, komission (joulukuussa 1995 ja kesäkuussa 1997) suorittamien tarkastusten tulokset, kantajana oleva hallitus toteaa, että ainoastaan viimeksi mainitussa kirjeessä viitataan nimenomaan asetukseen N:o 1663/95, kuten kyseisen asetuksen 8 artiklassa säädetään, ja että 13.2.1996 päivätyssä kirjeessä ei ole tällaista viittausta. Lisäksi viimeksi mainitussa kirjeessä ei ole lainkaan arviota menoista, jotka komissio aikoo sulkea pois yhteisön rahoituksesta ja toisaalta siinä kehotetaan Luxemburgin viranomaisia toimittamaan huomautuksensa asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kahden kuukauden sijaan kuuden viikon kuluessa. Tästä seuraa Luxemburgin hallituksen mukaan, että tätä kirjettä ei, toisin kuin 26.5.1998 päivättyä kirjettä, voida katsoa kyseisessä 8 artiklassa tarkoitetuksi tiedonannoksi ja että Luxemburgin viranomaisille ei ole koskaan selvitetty kirjeen luonnetta. Asia on kantajana olevan hallituksen mukaan sitäkin vakavampi, kun kyseisessä säännöksessä on otettu käyttöön EMOTR:n tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä varten muodolliset edellytykset, joiden tarkoituksena on varmistaa kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeudet. Koska näiden oikeuksien puolustaminen on yhteisön oikeuden perusperiaate, jota noudatetaan myös hallinnollisessa menettelyssä, tästä seuraa, että 8 artiklassa säädetyt edellytykset on katsottava olennaisiksi muotovaatimuksiksi.
21. Luxemburgin suurherttuakunta katsoo, että komission olisi luottamuksensuojan periaatteen mukaisesti tyydyttävä siihen, mitä se oli todennut 26.5.1998 päivätyssä kirjeessä, jossa se ilmoitti aikomuksestaan sulkea pois yhteisön rahoituksesta osa sellaisista menoista, jotka on ilmoitettu enintään 24 kuukauden ajalta ennen kyseisen tiedonannon vastaanottamista, ja ilmaisi siten epäsuorasti, ettei kyseinen aikomus koskisi 24:ää kuukautta aiempaa kautta. Koska kanteen kohteena olevaa päätöstä sovelletaan myös ennen 26.5.1996 ilmoitettuihin menoihin, kantajana oleva hallitus päättelee, ettei komissio ole tyytynyt itse aiemmin ilmoittamaansa ja on näin ollen rikkonut Luxemburgin suurherttuakunnan perusteltua luottamusta.
22. Komissio myöntää, että 13.2.1996 päivätyssä kirjeessä ei ollut nimenomaista viittausta asetukseen N:o 1663/95, mutta väittää vastineessaan ensiksi, että tämä viittaus ei ole olennainen tae kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksien noudattamisesta eikä sitä näin ollen voida katsoa olennaiseksi muotovaatimukseksi. Toisaalta komissio toteaa, ettei nyt esillä olevassa asiassa ole epäilystä kyseisen kirjeen luonteesta, koska siitä kävi selvästi ilmi menettelyn luonne ("EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely") ja sen kohteena oleva ala ("peltokasvien viljely") ja koska sen liitteessä lueteltiin selkeästi komission toteamat sääntöjenvastaisuudet. Lisäksi kirjeen otsakkeesta kävi ilmi, että se oli peräisin maatalouden pääosaston yksiköltä, joka oli vastuussa EMOTR:n tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä. Komission mukaan Luxemburgin viranomaiset eivät näin ollen voineet mitenkään erehtyä tiedonannon luonteesta; lisäksi ne eivät ole kirjeenvaihdossaan eivätkä muissa yhteydenotoissaan milloinkaan esittäneet epäilyjään komission alulle paneman menettelyn luonteesta. Komission mukaan Luxemburgin viranomaiset toivat esiin kysymyksen asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa säädetystä 24 kuukauden määräajasta vasta saatuaan 24.1.2000 päivätyssä kirjeessä sovitteluelimen loppukertomuksen.
23. Komissio myöntää myös, ettei 13.2.1996 päivätyssä kirjeessä ilmoitettu niiden menojen tarkkaa määrää, jotka aiottiin sulkea pois EMOTR:n tuen piiristä, mutta väittää, että tällainen ilmoitus ei ollut tarpeen menettelyn näin varhaisessa vaiheessa; toisaalta kyseinen jäsenvaltio olisi komission mukaan helposti voinut arvioida itse rahoituskorjaukset komission toteuttamien tarkastusten tulosten ja suuntaviivoissa annettujen selvennysten perusteella. Nyt esillä olevassa asiassa voitiin komission mukaan 13.2.1996 päivätystä kirjeestä helposti päätellä, että sääntöjenvastaisuudet koskivat olennaisia osia Luxemburgin tarkastuksista ja että korjauskerroin olisi näin ollen vähintään 5 prosenttia.
24. Komissio täsmentää lisäksi, että kuuden viikon määräaika, jonka kuluessa Luxemburgin viranomaisia oli kehotettu vastaamaan 13.2.1996 päivättyyn kirjeeseen, johtuu yksinkertaisesti hallinnollisesta virheestä, jonka perusteella ei komission mukaan voitu katsoa, että kirje ei olisi luonteeltaan edellä mainitussa 8 artiklassa tarkoitettu tiedonanto sitäkin suuremmalla syyllä, kun sen sisältö oli, kuten todettu, selkeä. Virheestä ei komission mukaan voinut aiheutua vahinkoa Luxemburgin suurherttuakunnalle, sillä se toimitti kahden kuukauden kuluessa huomautuksensa, jotka komissio otti joka tapauksessa huomioon. Lisäksi, koska samassa 8 artiklassa säädetään, että komissio voi perustelluista syistä pidentää kyseisessä artiklassa säädettyä määräaikaa, on komission mukaan selvästi merkittävintä, että kyseisellä jäsenvaltiolla on tosiasiallisesti ollut käytössään riittävästi aikaa huomautuksensa esittämiseen, ja näin on ollut nyt esillä olevassa asiassa.
25. Komissio muistuttaa väitetystä puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan menettelyvirhe on kumoamisperuste ainoastaan, jos kanteen kohteena oleva päätös olisi ilman tätä virhettä voinut olla sisällöltään erilainen. Kantajana oleva hallitus ei ole tuonut nyt esillä olevassa asiassa esiin näyttöä tällaisesta loukkaamisesta eikä sen vaikutuksista lopulliseen päätökseen. Näin ollen Luxemburgin suurherttuakunnan väite on komission mukaan hylättävä sitäkin suuremmalla syyllä, kun EMOTR:n tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä ei rajoituta vain antamaan tiedoksi komission tekemien tarkastusten tuloksia ja kun jäsenvaltion puolustautumisoikeudet on laajasti varmistettu.
26. Perustellun luottamuksen väitetystä loukkaamisesta komissio toteaa, että aiemmin kuin 24 kuukautta ennen 26.5.1998, jolloin toinen tiedoksianto lähetettiin, suoritettuja menoja koski eri ennakkomenettely (ks. 13.2.1996 päivätty kirje) ja että ilmaus, jolla tuotiin esiin aikomus sulkea pois tietyt menot (ks. edellä 21 kohta) ja johon kantajana oleva hallitus viittaa, on ainoastaan vakiolause, jossa nimenomaan lainataan, tosin ei sanatarkasti, asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidettä alakohtaa. Näin ollen tällaiselle lauseelle ei komission mukaan voida antaa Luxemburgin hallituksen esittämää merkitystä sitäkään suuremmalla syyllä, kun tämä tuntee hyvin komission käytännön. Komissio katsoo, että tämän väitteen vahvistaa epäsuorasti myös se, että tällaista kysymystä ei ole lainkaan käsitelty yhteisön toimivaltaisten viranomaisten ja Luxemburgin viranomaisten välisissä myöhemmissä neuvotteluissa. Komissio huomauttaa, että edellä esitetyn kaltaisessa oletetussa tapauksessa mahdollisuus suorittaa rahoituskorjauksia vaarantuisi, jos se edellyttäisi liiallisten muodollisten vaatimusten täyttämistä, sillä tietojen keruu vie, ennen kaikkea monimutkaisissa tapauksissa, paljon aikaa ja joskus nimenomaan jäsenvaltiot vaikeuttavat asioiden kulkua ja kieltäytyvät yhteistyöstä, vaikka niillä on yhteistyövelvoite.
2. Asian arviointi
a) Johdanto
27. Todettakoon heti aluksi, että asianosaiset ovat yksimielisesti todenneet, että 26.5.1998 päivätty kirje täyttää asetuksen N:o 1663/95 8 artiklassa säädetyt vaatimukset ja on näin ollen asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan mukainen tiedonanto, joka on toimitettu vuosina 1996-1997 (varainhoitovuodet 1997-1998) suoritettujen menojen osalta ajoissa. Itse asiassa erimielisyys koskee yksinomaan sääntöjenvastaisuuksia, joiden väitetään vaikuttaneen 13.2.1996 päivättyyn kirjeeseen ja siis siihen, voidaanko kirje tunnistaa ja luokitella kyseisen säännöksen mukaiseksi tiedonannoksi ja näin ollen voiko sillä sellaisenaan olla edellä mainittuja vaikutuksia vuoden 1995 (varainhoitovuosi 1996) menoja koskeviin rahoituskorjauksiin.
28. Ennen kuin ryhdyn tarkastelemaan yksityiskohtaisesti väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia, on mielestäni tarpeen palauttaa mieliin, että asetuksella N:o 1287/95 käyttöönotettujen ja myöhemmin asetuksella N:o 1663/95 täsmennettyjen menettelysääntöjen tarkoituksena on vahvistaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskevia takeita ja tehdä menettelystä avoimempi (ks. asetuksen N:o 1287/95 ensimmäinen perustelukappale) siten, että taataan oikeusvarmuus ja suojellaan samanaikaisesti jäsenvaltioiden oikeuksia saada täydelliset tiedot menettelyn eri vaiheissa ja esittää kulloinkin omat huomautuksensa. Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että "tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva lopullinen päätös tehdään erityisessä kontradiktorisessa menettelyssä, jossa kyseisillä jäsenvaltioilla on kaikki edellytetyt menettelylliset takeet kantansa esittämiseksi". Edellä mainitut eri vaiheet kuuluvat menettelyyn erityisesti tästä syystä (ks. edellä 4-9 kohta): tiedonanto komission tekemien tarkastusten tuloksista, asianosaisten myöhemmät "kahdenväliset keskustelut", asiakirja, jolla komissio ilmoittaa lopulliset päätelmänsä ja kyseisen jäsenvaltion aloitteesta toteutettava mahdollinen sovittelupyrkimys.
29. Lisäksi asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan säännökset on annettu nimenomaan tässä tarkoituksessa, kun niissä säädetään asetuksen N:o 729/70 5 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja samalla vahvistetaan tarkemmin ja analyyttisemmin 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetun tiedonannon sisältö ja muoto. Tässä samassa tarkoituksessa on asetuksella N:o 1287/95 myös otettu käyttöön menettelyn uudistus, joka koskee tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelylle aiemmin ominaisten viiveiden vähentämistä lyhentämällä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksenteon määräaikaa mahdollisimman paljon (ks. asetuksen N:o 1287/95 neljäs ja viides perustelukappale) ja määrittämällä erityisesti "pisin mahdollinen kausi, johon seuraamukset sääntöjen mukaisuutta koskevien [komission yksiköiden suorittamien] tarkastusten tuloksista voivat kohdistua" (ks. asetuksen N:o 1287/95 kuudes perustelukappale); tämä kausi on vahvistettu asetuksen N:o 727/70, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa 24 kuukaudeksi. Tässä tapauksessa on ilmeisesti tarkoitus välttää jäsenvaltioille aiheutuvaa oikeudellista epävarmuutta, joka saattaisi syntyä, jos komissio voisi kyseenalaistaa sellaiset menot, jotka on suoritettu useita vuosia ennen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen tekemistä.
b) 13.2.1996 päivätyn kirjeen sääntöjenvastaisuudet ja niiden seuraukset
30. Edellä esitetyn täsmennyksen jälkeen käsittelen seuraavaksi sitä, estävätkö kantajana olevan jäsenvaltion väittämät sääntöjenvastaisuudet 13.2.1996 päivätyn kirjeen tunnistamisen ja luokittelemisen asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetuksi tiedonannoksi. Palautan jälleen mieliin, että näissä sääntöjenvastaisuuksissa on erityisesti kyse seuraavista seikoista: kirjeessä ei viitata lainkaan asetukseen N:o 1663/95, siinä myönnetään Luxemburgin hallitukselle kahden kuukauden sijaan ainoastaan kuuden viikon määräaika vastauksen antamiseksi kyseiseen kirjeeseen eikä komissio ole siinä arvioinut menoja, joiden poissulkemista se aikoi ehdottaa. Tarkastelen jäljempänä erikseen näitä sääntöjenvastaisuuksia asioiden esittämisen selkeyttämiseksi; haluan kuitenkin heti tehdä selväksi, että niiden mahdollisella samanaikaisella esiintymisellä on selvästi eri merkitys kuin niillä kullakin erikseen voisi olla.
31. i) Aloitan tarkastelemalla väitettä, jonka mukaan kirjeessä ei ole viitattu lainkaan asetukseen N:o 1663/95, ja palautan mieliin, että kyseisen asetuksen 8 artiklassa nimenomaan vaaditaan tällaista viittausta. Olen jo edellä todennut komission väittävän vastineessaan, että kyseessä on puhtaasti muodollinen vaatimus, joka ei missään tapauksessa ole olennainen toimenpiteen lainmukaisuuden kannalta, jos tällä vaatimuksella tavoiteltu tulos saavutetaan joka tapauksessa. Komission mukaan tämä pätee nyt esillä olevaan asiaan, koska on selvää, että kirje on osa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä ja koskee kyseistä maatalousalaa.
32. Mielestäni on selvää, ettei kyseisessä poisjättämisessä ole kyse olennaisesta muotovirheestä, vaikka ei olekaan ymmärrettävissä, miksi komission ei olisi syytä noudattaa itse nimenomaan asetuksella N:o 1663/95 säätämiään vaatimuksia. Olen jo edellä todennut, että tätä poisjättämistä on tarkasteltava myös yhteydessä muihin sääntöjenvastaisuuksiin, jotta voitaisiin määrittää, onko kyseisen viittauksen poisjättäminen tässä yhteydessä osaltaan estänyt kyseistä hallitusta tunnistamasta varmuudella kyseistä kirjettä asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetuksi tiedonannoksi. Jäljempänä esitän, että nyt esillä olevassa asiassa näytetään päädyttävän juuri tällaiseen tulokseen.
33. ii) Toiseksi kantajana oleva hallitus väittää, että komissio on vahvistanut sille 13.2.1996 päivätyssä kirjeessä mahdollisten huomautusten esittämistä varten asetuksen N:o 1663/95 8 artiklassa säädetyn kahden kuukauden sijaan ainoastaan kuuden viikon määräajan. Komissio vastaa, että kyseessä on pelkkä hallinnollinen virhe ja että merkittävää on se, että kyseisellä jäsenvaltiolla on tosiasiallisesti ollut riittävästi aikaa valmistella huomautuksensa. Komissio muistuttaa, että vaikka samassa 8 artiklassa säädetään, että perustelluissa tapauksissa komissio voi pidentää tavanomaista kahden kuukauden määräaikaa, ei kantajana oleva hallitus ole nyt esillä olevassa asiassa katsonut tarpeelliseksi hakea tällaista pidennystä; komissio on siitä huolimatta ottanut huomioon Luxemburgin viranomaisten vastauksen, joka on päivätty 11.4.1996, vaikka se saapuikin kuuden viikon määräajan kuluttua.
34. Katson, ettei edellä tarkastelemaani sääntöjenvastaisuutta eikä sitä edeltävääkään voida juuri katsoa olennaiseksi muotovirheeksi, jolla sellaisenaan voitaisiin perustella kanteen kohteena olevan päätöksen kumoaminen. On kuitenkin todettava, ettei komissio tässäkään tapauksessa ole täyttänyt itse asettamaansa edellytystä ja että tämä sääntöjenvastaisuus voi myös osaltaan yhdessä muiden sääntöjenvastaisuuksien kanssa estää 13.2.1996 päivätyn kirjeen luokittelemisen asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetuksi säännönmukaiseksi tiedonannoksi.
35. iii) Lopuksi Luxemburgin hallitus arvostelee sitä, ettei 13.2.1996 päivätyssä kirjeessä ole arvioitu menoja, joiden poissulkemista suunniteltiin. Tästä syystä Luxemburgin hallituksen mukaan sen puolustautumisoikeuksia on loukattu ja asetusta N:o 729/70 on rikottu tai täsmällisemmin sanoen asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetuille tiedonannoille säädettyjä muotovaatimuksia on rikottu.
36. Kantajana oleva hallitus toteaa ensimmäisestä seikasta, jos olen ymmärtänyt väitteen oikein, että koska 13.2.1996 päivätystä kirjeestä puuttui kaikkien mahdollisten rahoituskorjausten arviointi, kantaja ei ole voinut esittää heti menettelyn alusta alkaen huomautuksiaan asetuksen N:o 1663/95 8 artiklassa tarkoitetusta komission toteuttamien tarkastusten tuloksia koskevan tiedonannon olennaisesta osasta. Kantaja toteaa, ettei se näiden tietojen puuttuessa ole voinut esittää näkemystään mahdollisten rahoituskorjausten määrästä eikä kiistää esimerkiksi tarkastuksia koskevien sääntöjenvastaisuuksien luonnetta ja vakavuutta ja komissiolle aiheutunutta taloudellista vahinkoa. Kyseistä jäsenvaltiota on kantajan mukaan pääasiallisesti estetty esittämästä asiaankuuluvia tietoja toimittamalla toisentasoista rahoituskorjausta, joka perustuisi suuntaviivoissa annettuihin kriteereihin.
37. Minusta tuntuu kuitenkin perustellulta komission vastine, jossa se palauttaa mieliin yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön, jonka mukaan "tällaisesta menettelyvirheestä voi kuitenkin seurata päätöksen kumoaminen kokonaan tai osittain ainoastaan, jos kanteen kohteena oleva päätös olisi ilman tätä virhettä voinut olla sisällöltään erilainen". Kantaja ei nyt esillä olevassa asiassa ole, kuten komissio on todennut ilman vastaväitteitä, toimittanut minkäänlaista näyttöä siitä, että väitetyllä puolustautumisoikeuksien loukkaamisella olisi ollut vaikutusta lopulliseen päätökseen; päinvastoin kantaja ei ole, vaikka sillä olisi ollut siihen mahdollisuus, esittänyt väitettä komission loppupäätelmissään (kanteen liite 20) 16.7.1999 määräämien rahoituskorjausten perusteista.
38. Tämän jälkeen on kuitenkin todettava, että nyt esillä olevassa asiassa merkittävää ei ole niinkään puolustautumisoikeuksien loukkaaminen siltä osin kuin se on esitetty, vaan sen tarkistaminen, onko kyseinen poisjättäminen estänyt Luxemburgin suurherttuakuntaa tunnistamasta 13.2.1996 päivättyä kirjettä asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitetuksi tiedonannoksi ja onko osaltaan sen johdosta kirjeestä jäänyt pois olennaisia osia, joiden perusteella se olisi voitu luonnehtia edellä esitetyllä tavalla ja siten loukannut Luxemburgin suurherttuakunnan oikeudellista asemaa. Tässä yhteydessä on muistettava, että edellä mainitussa asiassa Suomi vastaan komissio äskettäin annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaan todennut, että asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan ja asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdan säännöksiä voidaan arvioida myös muuten kuin puhtaasti muodollisesti sillä edellytyksellä, että jäsenvaltioiden oikeudet suojataan täysimääräisesti (ks. tuomion 34 kohta).
39. Komissio kiistää edellä esitetyn arvostelun toteamalla ensiksi, että kyseinen poisjättäminen ei sellaisenaan ole lainvastaista, koska rahoituskorjausten määrän ilmoittamista lukuna ei vaadita menettelyn alkuvaiheessa. Tähän on kuitenkin vastattava, että asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ei vaadita lainkaan kyseisten korjausten tarkan määrän esittämistä, vaan yksinkertaisesti niiden "arviota", joka menettelyn tässä vaiheessa voi myös olla alustavaa. On kuitenkin todettava, että 13.2.1996 päivätyssä kirjeessä ei ole esitetty minkäänlaista arviota, ei määrällistä eikä ohjeellista.
40. En myöskään pidä vakuuttavana komission toista väitettä, jonka mukaan määrän esittäminen on aiheetonta, koska jäsenvaltio voi helposti laskea rahoituskorjausten määrän tarkastusten tulosten ja suuntaviivoissa esitettyjen ohjeiden perusteella. Ensiksi haluan todeta, ettei jäsenvaltiolle ole aina suinkaan helppoa arvioida komission tarkastuksissa todettujen sääntöjenvastaisuuksien luonteen ja vakavuuden perusteella mahdollisesti esittämien rahoituskorjausten määrää ja jäsenvaltioiden ja komission kannat eroavatkin usein nimenomaan tältä osin toisistaan. Toiseksi haluan korostaa, että mahdollisia rahoituskorjauksia koskevan ohjeellisenkin arvion - joka esitetään heti tarkastusten tulosten tiedoksiannon jälkeen ja määräämättä ennakolta menettelyn jatkoa, kuten vastaaja on todennut - tarkoituksena on nimenomaan saada välittömästi aikaan hyödyllisempi ja täydellisempi keskustelu asianosaisten välille ja siten taata niiden menettelyllisten takeiden noudattaminen, joita järjestelmän uudistamisella on haluttu vahvistaa. Toisaalta komission nykyiseen käytäntöön, jota se ei kuitenkaan ole selittämättömistä syistä nyt käsiteltävässä asiassa noudattanut, ei kuulu sattumalta mahdollisia rahoituskorjauksia koskevan ennakkoilmoituksen tiedoksiantaminen jäsenvaltioille menettelyn alustavassa vaiheessa.
41. Minusta tuntuu, että kun todettuja sääntöjenvastaisuuksia - olipa niiden vakavuusaste mikä tahansa - tarkastellaan varsinkin kokonaisuutena, päädytään toteamaan, että ne ovat estäneet kyseistä kirjettä täyttämästä tehtäväänsä, jolle on asetettu tarkkoja muotovaatimuksia, toisin sanoen sitä, että kyseinen jäsenvaltio voisi sen avulla tunnistaa varmuudella laajan kirjeenvaihdon muodostamasta menettelystä sen olennaiset osat, joista voi aiheutua itsenäisiä oikeudellisia seurauksia. Nyt esillä olevassa asiassa on kyse nimenomaan tällaisesta osasta, sillä jopa yhdelläkin asianmukaisesti laaditulla ja tunnistettavalla tiedonannolla voitaisiin estää komissiota hylkäämästä 24 kuukautta ennen kyseisen tiedonannon toimittamista suoritettujen menojen rahoitus. Tässä tapauksessa merkittävää on kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksien muotoa ja takeita koskevien edellytysten loukkaamisen lisäksi ja ennen kaikkea sellaisten täsmällisten oikeusvarmuuden vaatimusten noudattamatta jättäminen, joiden tarkoituksena on suoda tälle jäsenvaltiolle mahdollisuus määrittää täsmällisesti päivämäärä, josta alkaen 24 kuukauden määräaika lasketaan, ja saada näin ollen selville, mitkä menot on kyseenalaistettu. Julkisasiamies Jacobs on äskettäin korostanut, että tätä koskevalla säännöstöllä saadaan aikaan kohtuullinen tasapaino jäsenvaltioiden oikeusvarmuuden tarpeen ja yhteisön taloudellisten etujen välille; nimenomaan tästä syystä tämä päämäärä saavutetaan kuitenkin ainoastaan, jos jäsenvaltioilla on mahdollisuus määrittää tarkasti juuri tämä päivämäärä. Haluan palauttaa vielä mieliin, että asetuksen N:o 729/70 nykyinen sanamuoto on aiempaa paljon tiukempi, koska siinä annetaan määräajalle ratkaiseva merkitys, kun taas saman asetuksen 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan aiemmassa versiossa määräaika oli luonteeltaan pelkästään ohjeellinen, kuten yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt.
42. Edellä esitetystä seuraa, että koska 13.2.1996 päivätty kirje ei ole asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennessä alakohdassa tarkoitettu tiedonanto, komissio ei voinut kieltäytyä rahoittamasta 24 kuukautta ennen tarkastusten tulosten ainoaa muodollista tiedonantoa, eli 26.5.1998 päivättyä kirjettä, suoritettuja menoja. Koska komissio on tehnyt päinvastaisen päätöksen, se on rikkonut kyseistä säännöstä.
c) Perustellun luottamuksen loukkaaminen
43. Lopuksi on vielä tarkasteltava ensimmäisessä kanneperusteessa esitettyä väitettä perustellun luottamuksen loukkaamisesta. Olen jo edellä todennut kantajana olevan hallituksen todenneen, että komissio on soveltaessaan rahoituskorjauksia 24 kuukautta ennen 26.5.1998 päivättyä tiedonantoa suoritettuihin menoihin loukannut luottamuksensuojan periaatetta. Tässä kirjeessä ilmoitettiin aikomuksesta sulkea yhteisön rahoituksesta pois osa menoista, jotka koskivat kyseistä kirjettä edeltänyttä 24 kuukauden enimmäiskautta ja annettiin näin ollen ymmärtää, ettei rahoituskorjauksia sovellettaisi menoihin, jotka on suoritettu ennen 26.5.1996, vaikka myöhemmin näin kuitenkin tehtiin.
44. Tältä osin haluan aluksi todeta, että vaikka tämä väite on esitetty osana ensimmäistä kanneperustetta, se on kuitenkin itsenäinen kanneperuste sitäkin suuremmalla syyllä, kun sillä ei ole mitään yhteyttä edellä käsittelemieni asetuksen N:o 729/70 rikkomiseen perustuvien väitteiden kanssa. Näin ollen on vakavia perusteita tämän väitteen tutkimatta jättämiselle, koska Luxemburgin suurherttuakunta on tuonut sen esiin ensimmäisen kerran vastineessaan eli sellaisessa menettelyn vaiheessa, jossa työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan nojalla ei voida esittää uusia kanneperusteita. Tätä menettelyllistä huomautusta lukuun ottamatta minusta näyttää siltä, että voin täysin yhtyä komission väitteeseen, jonka mukaan kantajana olevan hallituksen esittämä lause on vain vakiolause, jolla tuodaan esiin, ilman sanatarkkaa lainausta, asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan viidennen alakohdan sanamuoto eikä se näin ollen ole voinut synnyttää perusteltua luottamusta.
45. Mielestäni tämä huomautus on riittävä eikä ole näin ollen syytä tarkastella toista väitettä, jonka vastaaja on tässä yhteydessä esittänyt ja joka ei mielestäni ole vakuuttava. Komissio huomauttaa, ettei edellä mainittuun 24 kuukauden määräajan noudattamiseen liity jäsenvaltioiden perusteltua luottamusta, koska rahoituskorjaukset voivat koskea tätä määräaikaa pidempääkin aikaa silloin, kun tietojen keruussa on ollut viiveitä nimenomaan jäsenvaltioiden puutteellisen yhteistyön vuoksi. Vastaan kuitenkin tähän, että edellä (41 kohdassa) esittämistäni syistä kyseistä määräaikaa on pidettävä ehdottomana. Lisäksi huomauttaisin vaikeuksista, jotka johtuvat jäsenvaltioiden yhteistyön puuttumisesta, ettei komissiota lainkaan vaadita tarkastamaan ja hyväksymään lopullisesti EMOTR:n tilejä 24 kuukauden kuluessa, vaan kyseisestä säännöksestä johtuu selkeästi, että tässä määräajassa on ainoastaan tehtävä ensimmäiset tarkastukset ja ilmoitettava niiden tulokset.
46. Edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäinen kanneperuste on edellä 38-42 kohdassa esitettyjen perustelujen johdosta hyväksyttävä ja että kanteen kohteena oleva päätös on näin ollen kumottava siltä osin, kuin siinä on kyse peltokasvien viljelyn alalla suoritetuista menoista, jotka Luxemburgin suurherttuakunta on ilmoittanut ennen 26.5.1996.
C Toinen kanneperuste: perustelujen virheellisyys ja ilmeinen arviointivirhe, joka johtuu selvitysaineiston eri osien huomiotta jättämisestä
1. Alustava huomautus
47. Tässä käsittelemissäni kanneperusteissa ei kiistetä enää ainoastaan ennen 26.5.1996 suoritettuja menoja koskevia rahoituskorjauksia, vaan myös niitä menoja koskevat korjaukset, jotka on suoritettu kanteen kohteena olevan päätöksen soveltamisalaan kuuluvan kauden aikana kokonaisuudessaan, toisin sanoen varainhoitovuosina 1996-1998.
2. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
48. Kantajana oleva hallitus ei kiistä tältä osin tarkastusjärjestelmässään olleita sääntöjenvastaisuuksia, jotka ovat tulleet esiin kyseisiä varainhoitovuosia koskevissa komission tarkastuksissa, mutta katsoo, ettei näitä sääntöjenvastaisuuksia voida yleistää koskemaan koko järjestelmää ja että 5 prosentin korjauskerroin on näin ollen liioiteltu. Kantaja palauttaa päinvastoin mieliin, että sovitteluelin pohti 11.1.2000 esittämässään loppukertomuksessa (asiakirja 99/LUX/136, ks. kanteen liite 25; jäljempänä loppukertomus) perusteluja tällaisen korjauksen ulottamiselle koskemaan koko kyseistä kautta, kun otetaan huomioon parannukset, joita Luxemburgin tarkastusjärjestelmään on vuosien kuluessa tehty. Sovitteluelin kehotti kantajan mukaan komission yksiköitä tarkastelemaan erityisesti Luxemburgin hallituksen 23.11.1999 esittämissä huomautuksissa annettuja lisätietoja ja tarkistamaan myös kaikkiin kyseisiin varainhoitovuosiin (1996-1998) sovellettavan yhtenäisen 5 prosentin korjauskertoimen perustelut. Kanteen kohteena olevassa päätöksessä ei ole otettu huomioon näitä huomautuksia, minkä vuoksi komissio on kantajan mukaan tehnyt ilmeisen arviointivirheen lisäksi perusteluvirheen.
49. Komissio palauttaa väitetystä perusteluvirheestä mieliin yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön, jonka mukaan "tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmisteluun liittyvässä erityistilanteessa päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen rahamäärän kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi." Vastaaja täsmentää, että perustelujen paikkansapitävyyttä tarkasteltaessa on näin ollen myös otettava huomioon kirjeenvaihto, jossa komissio on ilmaissut näkemyksensä.
50. Tämän jälkeen komissio esittää näkemyksensä arviointivirheestä ja vastaa ensiksi, että kantajana oleva hallitus itse myöntää tukihakemusten hallinnollisissa tarkastuksissa sekä ennen kaikkea paikalla tehdyissä tarkastuksissa, jotka määritellään suuntaviivoissa olennaiseksi valvonnaksi, tehdyt virheet. Viimeksi mainitut virheet, joiden yhteydessä on joskus jopa tullut esiin rakenteellisia puutteita Luxemburgin järjestelmässä, riittäisivät komission mukaan sellaisenaan perusteeksi 5 prosentin korjauskertoimen soveltamiselle. Lisäksi komissio toteaa todettujen sääntöjenvastaisuuksien vakavuudesta, että Luxemburgin tarkastusjärjestelmään tehdyt parannukset eivät olleet lainkaan riittäviä, kun ne eivät olleet selkeästi kyseisen kauden jälkeen tehtyjä eikä niillä näin ollen ollut vaikutusta kyseisiin rahoituskorjauksiin. Näin ollen komissio katsoo, että näiden 5 prosentin korjausten soveltaminen koko kyseiseen kauteen on katsottava perustelluksi. Lisäksi komissio toteaa, että sovitteluelin ei myöskään ole katsonut tällaisia korjauksia laittomiksi; päinvastoin se on todennut, että todetut sääntöjenvastaisuudet olivat ilmeisiä.
3. Asian arviointi
51. Komission väitteet tuntuvat minusta perustelluilta. Käsiteltävänä olevan asian asiakirja-aineistoon kuuluvista asiakirjoista, joihin vastaaja viittaa, käyvät riittävän selvästi ilmi syyt, joiden vuoksi komissio on päättänyt soveltaa 5 prosentin suuruisia rahoituskorjauksia. Luxemburgin hallitus "on osallistunut kiinteästi [kanteen kohteena olevan] päätöksen valmisteluun" eikä sillä myöskään ole ollut vaikeuksia saada tietoonsa ja ymmärtää näihin johtaneita syitä. Tämän asiakirja-aineiston perusteella, jonka paikkansapitävyyttä ei myöskään Luxemburgin suurherttuakunta ole kiistänyt, katson voivani todeta, että komissio on esittänyt tyydyttävästi ja asianmukaisesti syyt, joiden perusteella se on tehnyt päätöksen 2000/216/EY.
52. Seuraavaksi tarkastelen ilmeistä arviointivirhettä koskevaa väitettä, joka liittyy tiiviisti edelliseen väitteeseen, ja palautan aluksi mieliin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio voi asetuksen N:o 729/70 3 artiklan nojalla saattaa EMOTR:n vastattavaksi ainoastaan sellaiset määrät, jotka on maksettu asianmukaisten yhteisön säännösten mukaisesti ja näin ollen sellaisessa tapauksessa, jossa meno on suoritettu näiden säännösten vastaisesti, komission on hylättävä rahoitus kokonaisuudessaan. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että "[kun] komissio on kaikkien yhteisöjen oikeussääntöjen vastaisten kulujen hylkäämisen sijasta pyrkinyt vahvistamaan lainvastaisen toiminnan taloudellisen vaikutuksen laskelmilla, jotka ovat perustuneet arvioon siitä, mikä olisi ollut tilanne kyseisillä markkinoilla, jos yhteisön oikeussääntöjä ei olisi rikottu[,] - - todistustaakka laskelmien virheellisyydestä on valtiolla, joka haluaa saada rahoituksesta kieltäytymisen kumotuksi". Tämä oikeuskäytäntö on myöhemmin vahvistettu erityisesti suuntaviivojen antamisen jälkeen.
53. Edellä esitetystä oikeuskäytännöstä johtuu näin ollen, että nyt esillä olevassa asiassa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien, joita ei myöskään ole kiistetty, perusteella komissiolla olisi ollut jopa oikeus hylätä kokonaisuudessaan rahoitus Luxemburgin suurherttuakunnan ilmoittamilta menoilta. Koska komissio hylkäsi suuntaviivoissa vahvistettujen kriteerien perusteella rahoituksen vain 5 prosentin osalta kaikista menoista, sitä ei voida arvostella kohtuuttomuudesta. Toisaalta vaikka Luxemburgin hallitus on esittänyt useita huomautuksia komission arvioinneista, se ei kuitenkaan ole kyennyt osoittamaan sitä, että sääntöjenvastaisuudet eivät olisi koskeneet tarkastusjärjestelmään kuuluvaa olennaista valvontaa eikä sitä, että kyseisenä kautena (varainhoitovuosina 1996-1998) järjestelmään tehdyt parannukset ovat merkittävästi vähentäneet yhteisölle aiheutuvien taloudellisten tappioiden riskiä, eikä näin ollen voinut perustella korjauskertoimen pienentämistä edes osalta menoista.
54. On totta, että vaikka sovitteluelin on loppukertomuksessaan myöntänyt, että Luxemburgin tarkastuksissa todettujen puutteiden suuri määrä ja vakavuus olisivat voineet suuntaviivojen mukaan olla perusteena 5 prosentin korjauskertoimelle, se on kehottanut komissiota tarkastelemaan uudelleen aikomusta soveltaa samaa 5 prosentin korjauskerrointa kolmeen peräkkäiseen varainhoitovuoteen, koska parannuksia oli tehty. Toisaalta sovitteluelin totesi myös, ettei komission kesäkuussa 1997 tekemien tarkastusten perusteella voitu todeta merkittäviä parannuksia nimenomaan paikalla tehtävissä tarkastuksissa, jotka on suuntaviivoissa luonnehdittu olennaiseksi valvonnaksi ja jotka näin ollen olivat sellaisenaan peruste 5 prosentin korjauskertoimen soveltamiselle. Näin ollen vaikka parannuksia on tehty, ne ovat rajoittuneet koskemaan pääasiallisesti hallinnollisia tarkastuksia eikä niillä, kuten komissio on todennut, näin ollen ole kyetty vähentämään merkittävästi yhteisölle aiheutuvien taloudellisten tappioiden riskiä niin, että 5 prosentin korjauskerroin olisi voitu supistaa 2 prosenttiin tai jopa luopua osasta korjauksia.
55. Toinen kanneperuste on siten hylättävä.
D Kolmas kanneperuste: asiakirjassa VI/5330/97 vahvistettujen suuntaviivojen rikkominen ja suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
56. Kantajana oleva hallitus toistaa tässä kanneperusteessa laajalti jo edellisessä esitetyt väitteet. Kantaja arvostelee komissiota suuntaviivojen rikkomisesta, kun se on korjauskerrointa vahvistaessaan jättänyt ottamatta huomioon lieventävänä seikkana sen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset olivat jo vuodesta 1996 alkaen huomattavassa määrin pyrkineet parantamaan tilannetta, minkä sovitteluelinkin kantajan mukaan oli myöntänyt. Luxemburgin suurherttuakunta lisää, että 5 prosentin korjauskerroin on täysin suhteeton verrattuna EMOTR:lle aiheutuvaan itse asiassa olemattomaan tappioriskiin.
57. Komissio tunnustaa jälleen kerran Luxemburgin suurherttuakunnan tekemät parannukset ja myöntää lisäksi, että jos kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä korjatakseen mahdollisesti havaitut puutteet, on suuntaviivojen mukaan syytä soveltaa kiinteämääräisten korjausten alinta kerrointa tai jättää korjaukset tekemättä. Komissio muistuttaa kuitenkin 16.7.1999 julkaistuista loppupäätelmistä ja vastaa, että tässä tapauksessa parannukset ovat olleet selvästi riittämättömiä, jotta ne voitaisiin ottaa huomioon kantajana olevan hallituksen haluamalla tavalla, ja että vielä vuonna 1997 oli jäljellä vakavaksi luonnehdittuja puutteita, jotka vaikuttivat Luxemburgin suurherttuakunnan olennaiseen valvontaan. Edellä mainituista sovitteluelimen päätelmistä komissio toteaa, että kyseinen elin oli ainoastaan ehdottanut komissiolle 5 prosentin suuruisten rahoituskorjausten soveltamisen tarkistamista eikä katsonut, että komission lähestymistapa olisi ollut oikeudellisesti virheellinen. Kiinteämääräisten korjauskertoimien väitetystä suhteettomuudesta komissio toteaa, että tällaisia korjauksia sovelletaan nimenomaan silloin, kun on mahdotonta määrittää tarkasti yhteisölle havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi aiheutuvan vahingon suuruutta.
58. En katso aiheelliseksi tarkastella pidempään näitä väitteitä, sillä ne perustuvat selvästi lähes täysin väitteisiin, joita olen jo tarkastellut toisen kanneperusteen yhteydessä. Tyydynkin vain viittaamaan tuossa yhteydessä esittämiini havaintoihin, erityisesti siihen, mitä totean komission valinnasta soveltaa samaa kiinteämääräistä korjauskerrointa vähintään kolmeen peräkkäiseen varainhoitovuoteen, vaikka tuona aikana on voitu todeta tiettyjä parannuksia Luxemburgin valvontajärjestelmässä.
59. Kolmas kanneperuste on siten hylättävä.
IV Oikeudenkäyntikulut
60. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään kuitenkin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan. Koska katson, kuten jo edellä totesin, että Luxemburgin suurherttuakunta ja komissio häviävät asian osittain, ehdotan, että kumpikin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
V Ratkaisuehdotus
61. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin:
1) kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukirahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 1 päivänä maaliskuuta 2000 tehdyn komission päätöksen 2000/216/EY (tiedoksiannettu numerolla C(2000) 488) siltä osin, kuin siinä on jätetty yhteisön rahoituksen ulkopuolelle tietyt peltokasvien viljelyä koskevat menot, jotka Luxemburgin suurherttuakunta on suorittanut ennen 26.5.1996;
2) hylkää kanteen muilta osin; ja
3) määrää kunkin asianosaisen vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.