62012CJ0003_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C-3/12,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Conseil d’État (Francia), con decisione del 28 novembre 2011, pervenuta in cancelleria il 2 gennaio 2012, nel procedimento
Syndicat OP 84
contro
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), succeduto all’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), a sua volta succeduto all’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta da L. Bay Larsen, presidente di sezione, J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (relatore) e A. Prechal, giudici,
avvocato generale: N. Jääskinen
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per l’Établissement national des produits de l’agriculture e de la mer (FranceAgriMer), da J.-C. Balat, avocat;
– per il governo francese, da G. de Bergues e N. Rouam, in qualità di agenti;
– per il governo polacco, da M. Szpunar e B. Majczyna, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da P. Rossi e D. Bianchi, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 marzo 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame verte sull’interpretazione degli articoli 2, paragrafo 4, e 6 del regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», e che abroga la direttiva 77/435/CEE (GU L 388, pag. 18), come modificato dal regolamento (CE) n. 3094/94 del Consiglio, del 12 dicembre 1994 (GU L 328, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 4045/89»).
2. Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia tra l’organizzazione agricola Syndicat OP 84 e l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), succeduto all’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), a sua volta succeduto all’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), in merito alla legittimità del recupero di un aiuto comunitario proveniente dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»), sezione «garanzia».
Contesto normativo
3. L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, i provvedimenti necessari per:
– accertare se le operazioni del [FEAOG] siano reali e regolari;
– prevenire e reprimere le irregolarità;
– recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(...)».
4. I considerando da 1 a 4 e 10 del regolamento n. 4045/89 così recitano:
«(…) ai sensi dell’art[icolo] 8 (…) del regolamento n. 729/70, gli Stati membri adottano le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze;
(…) il presente regolamento non incide sulle disposizioni nazionali in materia di controllo che siano di portata più ampia di quelle delle disposizioni previste dal presente regolamento;
(...) gli Stati membri devono essere incoraggiati a rafforzare i controlli dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici, effettuati in applicazione della direttiva 77/435/CEE [del Consiglio, del 27 giugno 1977, relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione “garanzia” (GU L 172, pag. 17)];
(…) l’applicazione da parte degli Stati membri della normativa risultante dalla direttiva 77/435 (…) ha consentito di constatare la necessità di modificare il sistema esistente in funzione dell’esperienza acquisita; che è opportuno inserire dette modifiche in un regolamento, in considerazione del carattere delle disposizioni in questione;
(...)
(…) se l’adozione dei loro programmi di controllo spetta innanzi tutto agli Stati membri, è necessario che tali programmi siano comunicati alla Commissione, affinché essa possa svolgere la propria funzione di supervisione e di coordinamento, e che tali programmi siano adottati sulla base di criteri appropriati; che i controlli possono così essere concentrati su settori o imprese ad alto rischio di frode».
5. L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 4045/89 così dispone:
«Ai fini del presente regolamento, per “documenti commerciali” si intende il complesso dei libri, registri, note e documenti giustificativi, la contabilità, le informazioni relative alla produzione e alla qualità e la corrispondenza, relativi all’attività professionale dell’impresa nonché i dati commerciali, in qualsiasi forma, compresi i dati immagazzinati elettronicamente, sempreché questi documenti o dati siano in relazione diretta o indiretta con le operazioni di cui al paragrafo 1».
6. L’articolo 2 di detto regolamento dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri procedono a dei controlli dei documenti commerciali delle imprese, tenendo conto del carattere delle operazioni da sottoporre a controllo. Gli Stati membri vigilano affinché la scelta delle imprese da controllare consenta la massima efficacia delle misure di prevenzione e di rivelazione delle irregolarità nel quadro del sistema di finanziamento del FEAOG, sezione “garanzia”. La selezione tiene conto in particolare dell’importanza finanziaria delle imprese in questo settore e di altri fattori di rischio.
(...)
4. Il periodo di controllo si situa entro il 1 luglio e il 30 giugno dell’anno seguente.
Il controllo si riferisce ad un periodo di almeno dodici mesi con termine durante il periodo di controllo precedente; esso può essere esteso per periodi, che lo Stato membro determinerà, che precedono o seguono il periodo di dodici mesi.
(...)».
7. Ai sensi dell’articolo 4 dello stesso regolamento:
«Le imprese conservano i documenti commerciali di cui all’articolo 1, paragrafo 2 e all’articolo 3 per un periodo di almeno tre anni, a decorrere dalla fine dell’anno in cui sono stati redatti.
Gli Stati membri possono prevedere un periodo più lungo per l’obbligo di conservare detti documenti».
8. L’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 4045/89 così recita:
«I responsabili delle imprese o i terzi si assicurano che tutti i documenti commerciali e le informazioni complementari siano forniti agli agenti incaricati del controllo o alle persone a tal fine abilitate. I dati immagazzinati elettronicamente sono forniti su adeguato supporto».
9. Il successivo articolo 6 prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri si assicurano che gli agenti incaricati dei controlli abbiano il diritto di sequestrare o di far sequestrare i documenti commerciali. Questo diritto è esercitato nel rispetto delle disposizioni nazionali in materia e non pregiudica l’applicazione delle regole relative alla procedura penale in materia di sequestro dei documenti.
2. Gli Stati membri prendono le misure appropriate per sanzionare le persone fisiche o giuridiche che non rispettano gli obblighi previsti nel presente regolamento».
10. L’articolo 9, paragrafo 1, dello stesso regolamento stabilisce che:
«Anteriormente al 1° gennaio successivo al periodo di controllo, gli Stati membri comunicano alla Commissione una relazione particolareggiata sull’applicazione del presente regolamento».
11. L’allegato II, punto 4, lettera g), del regolamento (CEE) n. 1863/90 della Commissione, del 29 giugno 1990, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 4045/89 (GU L 170, pag. 23), come modificato dal regolamento (CE) n. 2278/96 della Commissione, del 28 novembre 1996 (GU L 308, pag. 30; in prosieguo: il «regolamento n. 1863/90»), prevede la comunicazione, nella relazione annuale presentata dagli Stati membri in applicazione dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 4045/89, dei «risultati dei controlli eseguiti nel corso del periodo precedente quello oggetto della relazione, ma per i quali i risultati medesimi non erano disponibili al momento della presentazione della relazione relativa a tale periodo».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
12. Il Syndicat OP 84, organizzazione agricola che riunisce 48 produttori di frutta e verdura, attuava un programma operativo relativo al periodo intercorrente dal 1° luglio 1997 al 31 dicembre 1998. Esso riceveva a tale titolo aiuti comunitari, erogati dal FEAOG, sezione «garanzia».
13. Con lettera del 30 maggio 2000, il Syndicat OP 84 veniva avvisato dalle competenti autorità nazionali dell’avvio di un controllo in loco in applicazione delle disposizioni del regolamento n. 4045/89. Le operazioni di controllo potevano tuttavia svolgersi soltanto a decorrere dal 22 gennaio 2001 per concludersi il 24 gennaio 2001.
14. Tale controllo consentiva di accertare che talune attività per le quali il Syndicat OP 84 pretendeva di avere diritto all’aiuto comunitario non potevano esservi ammesse a causa del loro carattere puramente individuale e che le modalità di alimentazione dei fondi operativi da parte dei membri del Syndicat OP 84 non erano conformi all’articolo 15 del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1), ragion per cui l’Oniflhor chiedeva, con lettera del 30 ottobre 2001, al Syndicat OP 84 di rimborsare tutte le somme percepite per gli anni 1997 e 1998, emettendo, successivamente, un titolo esecutivo corrispondente alle somme da recuperare.
15. Con decisione del 7 novembre 2006, il Tribunal administratif de Marseille (Tribunale amministrativo di Marsiglia, Francia) annullava il titolo esecutivo emesso nei confronti del Syndicat OP 84. Tuttavia, con sentenza dell’8 dicembre 2008, la Cour administrative d’appel de Marseille (Corte amministrativa d’appello di Marsiglia) annullava tale decisione e respingeva le domande presentate dal Syndicat OP 84 dinanzi al Tribunal administratif de Marseille. Il Syndicat OP 84 proponeva, quindi, ricorso per cassazione dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia).
16. A sostegno del proprio ricorso, il Syndicat OP 84 deduce, in particolare, un motivo vertente sull’errore di diritto in cui la Cour administrative d’appel de Marseille sarebbe incorsa laddove ha ritenuto che l’amministrazione potesse, senza violare le disposizioni di cui all’articolo 2 del regolamento n. 4045/89, avviare un controllo nel corso del periodo di controllo compreso tra il 1° luglio 1999 e il 30 giugno 2000 e proseguirlo nel corso del periodo di controllo compreso tra il 1° luglio 2000 e il 30 giugno 2001, in base al rilievo che il suo comportamento avrebbe reso impossibile un controllo effettivo nel corso del primo periodo.
17. Ritenendo che la risposta a tale motivo di ricorso sollevi questioni interpretative delle pertinenti disposizioni del regolamento n. 4045/89, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il periodo di controllo compreso tra il 1° luglio di un anno e il 30 giugno dell’anno seguente menzionato all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento [n. 4045/89] debba essere inteso come quello nel corso del quale l’amministrazione competente deve informare l’organizzazione di produttori del controllo previsto, avviare e concludere tutte le operazioni di controllo in loco e sui documenti e comunicarne i risultati, oppure come quello nel corso del quale devono essere effettuati solo alcuni di tali atti procedurali.
2) Se, nel caso in cui il comportamento o le carenze dell’organizzazione di produttori rendano impossibile l’effettivo svolgimento di un controllo avviato nel corso di un periodo di controllo, l’amministrazione possa, pur in mancanza di espresse disposizioni in tal senso nel [detto] regolamento (…), proseguire le proprie operazioni di controllo durante il periodo di controllo seguente senza commettere un’irregolarità tale da inficiare il procedimento e da poter essere invocata dal controllato contro la decisione adottata sulla base dei risultati di tale controllo.
3) Se, in caso di risposta negativa alla questione precedente, nel caso in cui il comportamento o le carenze dell’organizzazione di produttori rendano impossibile un controllo effettivo, l’amministrazione possa esigere la restituzione degli aiuti percepiti e, in particolare, se una misura del genere costituisca una delle sanzioni che possono essere irrogate in applicazione delle disposizioni dell’articolo 6 del[lo stesso] regolamento».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
18. Con le sue questioni prima e seconda, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 2, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 4045/89 debba essere interpretato nel senso che l’amministrazione può effettuare le proprie operazioni di controllo, annunciate nel corso del periodo di controllo compreso tra il 1° luglio di un anno e il 30 giugno dell’anno seguente, oltre tale periodo, senza viziare il procedimento di un’irregolarità che potrebbe essere invocata dall’operatore controllato contro la decisione adottata sulla base dei risultati del controllo stesso.
19. È pur vero che l’articolo 2, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 4045/89, ai sensi del quale «[i]l periodo di controllo si situa entro il 1° luglio [di un anno] e il 30 giugno dell’anno seguente», non prevede esplicitamente la possibilità di proseguire operazioni di controllo, che sono state annunciate all’operatore nel corso del periodo indicato, oltre quest’ultimo, a prescindere dalla circostanza che tale possibilità sia o meno motivata da carenza di cooperazione da parte dell’operatore controllato.
20. Ai fini dell’interpretazione di tale disposizione, occorre pertanto tenere conto non soltanto del tenore e dell’economia generale della medesima, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 4045/89 nel suo complesso.
21. Con riferimento a tali obiettivi, dal combinato disposto dei considerando 1, 3 e 4 del regolamento n. 4045/89 risulta che quest’ultimo è diretto a rafforzare l’efficacia dei controlli posti a carico degli Stati membri per prevenire ed eliminare le irregolarità che possono insorgere nell’ambito del FEAOG (v. sentenza del 13 giugno 2013, Unanimes e a., da C-671/11 a C-676/11, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 17).
22. Per garantire che i controlli nazionali siano reali ed efficaci e, quindi, l’esigenza di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea, il regolamento n. 4045/89 sottopone, come indica il suo considerando 10, i controlli stessi alla vigilanza e al coordinamento esercitati dalla Commissione. L’articolo 2 di tale regolamento è per l’appunto diretto a organizzare il sistema uniforme di controllo che funziona sotto la vigilanza della Commissione. Grazie al suo paragrafo 4, detto articolo garantisce, in particolare, una certa sistematicità e una certa periodicità del controllo (v. sentenza Unanimes e a., cit., punto 18).
23. Poiché l’articolo 2 del regolamento n. 4045/89 è quindi volto a regolamentare l’attività di controllo degli Stati membri ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, la nozione di periodo di controllo deve essere letta alla luce dell’obiettivo dell’efficacia dei controlli che tale articolo richiede.
24. Orbene, il rispetto dell’obiettivo implica che un’operazione di controllo possa essere proseguita oltre il periodo di controllo quale definito dall’articolo 2, paragrafo 4, di detto regolamento qualora sia stato materialmente impossibile compiere tutte le operazioni nel termine assegnato.
25. Ciò può essere considerato ammissibile anche qualora non sia stato l’operatore controllato a rendere impossibile il compimento del controllo nel termine assegnato.
26. Occorre tuttavia precisare che, nel caso in cui l’impossibilità a compiere l’operazione di controllo e, quindi, a comunicarne i risultati alla Commissione anteriormente alla scadenza del termine assegnato per effettuare, rispettivamente, detta operazione e detta comunicazione sia ascrivibile alle autorità di controllo, lo Stato membro interessato non può invocare, nei confronti dell’Unione, l’obiettivo dell’efficacia al fine di giustificare la mancata osservanza della periodicità dei controlli quale prevista all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89.
27. Del resto, risulta che la possibilità di proseguire, laddove necessario, le operazioni di controllo è stata già presa in considerazione all’atto dell’adozione del regolamento n. 1863/90. Come la Commissione ha ricordato nelle sue osservazioni scritte, l’allegato II, punto 4, lettera g), di detto regolamento consente di accludere i risultati dei controlli effettuati in base al periodo di controllo precedente che non erano disponibili all’atto della comunicazione della relazione corrispondente a tale periodo. Poiché detta relazione deve, in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 4045/89, essere comunicata alla Commissione anteriormente al 1° gennaio successivo al periodo di controllo, il regolamento n. 1863/90 riconosce, quantomeno, la possibilità di ultimare operazioni di controllo, intraprese durante il periodo di controllo precedente, successivamente alla fine di quest’ultimo.
28. Ciò considerato, si deve osservare che, nei confronti degli operatori controllati, la regolarità dei controlli effettuati non può dipendere dall’accertamento della misura in cui l’attuazione di detti controlli corrisponda alle disposizioni sancite all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89.
29. Tale disposizione, infatti, si prefigge unicamente di fissare regole di carattere organizzativo allo scopo di garantire l’efficacia dei controlli e, come risulta dal punto 22 supra, si limita a disciplinare i rapporti tra gli Stati membri e l’Unione ai fini della tutela degli interessi finanziari di quest’ultima. La stessa disposizione non riguarda, per contro, i rapporti tra le autorità di controllo e gli operatori controllati.
30. Così, l’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89 non può essere interpretato nel senso che conferisce agli operatori di cui trattasi un diritto che consenta loro di opporsi a controlli diversi o più estesi di quelli previsti in tale disposizione. Tale diritto, producendo l’eventuale conseguenza di impedire il recupero di aiuti irregolarmente percepiti o utilizzati, porrebbe peraltro a rischio la tutela degli interessi finanziari dell’Unione (v. sentenza Unanimes e a., cit., punto 29).
31. In ogni caso, i controlli richiesti dal regolamento n. 4045/89 riguardano operatori che abbiano volontariamente aderito al regime di sostegno istituito dal FEAOG, sezione «garanzia», e che, per poter beneficiare di un aiuto, abbiano accettato l’attuazione di controlli diretti a verificare la regolarità dell’utilizzo delle risorse dell’Unione. Tali operatori non possono validamente porre in discussione la regolarità di siffatto controllo soltanto perché esso non ha ottemperato alle regole organizzative relative ai rapporti tra gli Stati membri e la Commissione (v. sentenza Unanimes e a., cit., punto 30).
32. È pur vero che la certezza del diritto degli operatori controllati nei confronti delle pubbliche autorità che effettuano tali controlli e decidono, eventualmente, di avviare procedimenti è garantita dal termine di prescrizione di detti procedimenti, fissato, in via di principio, all’articolo 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU L 312, pag. 1), in quattro anni a decorrere dal compimento della violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un atto o da un’omissione di un operatore economico che ha o avrebbe l’effetto di pregiudicare il bilancio dell’Unione. Orbene, come la Corte ha già osservato, i termini di prescrizione adempiono, sotto un profilo generale, la funzione di garantire la certezza del diritto (v. sentenza del 24 giugno 2004, Handlbauer, C-278/02, Racc. pag. I-6171, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
33. La possibilità che il beneficiario di un aiuto concesso nel contesto del regime di sostegno istituito dal FEAOG, sezione «garanzia», debba subire un’operazione di controllo oltre il periodo fissato all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89 non può, dunque, essere considerata pregiudizievole del principio della certezza del diritto fintantoché il termine di prescrizione non sia decorso.
34. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima e alla seconda questione dichiarando che l’articolo 2, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 4045/89 deve essere interpretato nel senso che l’amministrazione può, ove necessario, proseguire le sue operazioni di controllo, già annunciate nel corso del periodo di controllo intercorrente dal 1° luglio di un anno al 30 giugno dell’anno seguente, oltre tale periodo, senza, per questo solo motivo, viziare la procedura di un’irregolarità che l’operatore controllato possa poi opporre alla decisione adottata sulla base dei risultati di tale controllo.
Sulla terza questione
35. Tenuto conto della risposta fornita alla prima e alla seconda questione, non occorre procedere alla soluzione della terza questione.
Sulle spese
36. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
L’articolo 2, paragrafo 4, primo comma, del regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», e che abroga la direttiva 77/435/CEE, come modificato dal regolamento (CE) n. 3094/94 del Consiglio, del 12 dicembre 1994, deve essere interpretato nel senso che l’amministrazione può, ove necessario, proseguire le sue operazioni di controllo, già annunciate nel corso del periodo di controllo intercorrente dal 1° luglio di un anno al 30 giugno dell’anno seguente, oltre tale periodo, senza, per questo solo motivo, viziare la procedura di un’irregolarità che l’operatore controllato possa poi opporre alla decisione adottata sulla base dei risultati di tale controllo.