61990CC0295_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I den foreliggende sag har Europa-Parlamentet nedlagt paastand om annullation af Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30). Parlamentet stoettes af Kommissionen, mens Raadet stoettes af Nederlandene og Det Forenede Kongerige.
2. Europa-Parlamentet, som ikke bestrider direktivets indhold, anfoerer, at dette er ugyldigt af tre grunde. For det foerste anfaegter det det valgte retsgrundlag. Direktivet er udstedt med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 235, der bestemmer:
"Saafremt en handling fra Faellesskabets side viser sig paakraevet for at virkeliggoere et af Faellesskabets maal inden for faellesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornoeden hjemmel hertil, udfaerdiger Raadet paa forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet med enstemmighed passende forskrifter herom."
3. Det staar fast, at artikel 235 kun kan vaere hjemmel for en retsakt, "hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt" (jf. bl.a. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493, praemis 13). Parlamentet har anfoert, at det anfaegtede direktiv kunne vaere udstedt med hjemmel i traktatens artikel 7, stk. 2, eventuelt kombineret med traktatens artikel 128, og at Raadets brug af artikel 235 foelgelig goer direktivet ugyldigt.
4. Traktatens artikel 7 er saaledes affattet:
"Inden for denne traktats anvendelsesomraade og med forbehold af dennes saerlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, forbudt.
Paa forslag af Kommissionen kan Raadet med kvalificeret flertal og i samarbejde med Europa-Parlamentet give forskrifter med henblik paa at forbyde saadan forskelsbehandling."
5. Det andet stykke i denne artikel er indtil nu aldrig blevet anvendt alene som hjemmel for en faellesskabsretsakt, selv om det lejlighedsvis er blevet anvendt i kombination med andre bestemmelser, jf. bl.a. forordning (EOEF) nr. 2001/83 om social sikring (EFT L 230, s. 6) og forordning (EOEF) nr. 101/76 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20, s. 19). Den samarbejdsprocedure, der er naevnt i det paagaeldende stykke, er naermere praeciseret i traktatens artikel 149, stk. 2, og naar den finder anvendelse, har den til virkning at give Parlamentet en stoerre indflydelse paa indholdet af den foreslaaede lovgivning end blot ved en almindelig hoering, som fastlagt ved artikel 235. Den kan saaledes faa konsekvenser for selve indholdet i den paagaeldende retsakt.
6. Traktatens artikel 128 er affattet saaledes:
"Paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg fastsaetter Raadet de almindelige principper for gennemfoerelsen af en faelles politik for faglig uddannelse, som kan bidrage til en harmonisk udvikling af saavel hvert enkelt lands oekonomi som af faellesmarkedet."
7. For det andet anfoerer Parlamentet utilstraekkeligheden af den sidste betragtning i praeamblen til direktivet, der lyder saaledes: "Traktaten indeholder ikke anden hjemmel til vedtagelse af dette direktiv end artikel 235." Parlamentet goer gaeldende, at Raadet burde have forklaret, hvorfor direktivet efter dets opfattelse ikke kunne udstedes med hjemmel i artikel 7, stk. 2.
8. For det tredje mener Parlamentet, at Raadet havde pligt til i praeamblen til direktivet at begrunde sin afvisning af at acceptere nogle af Parlamentets aendringsforslag.
9. Parlamentet har i retsmoedet forklaret, at det betragtede det foerste af disse anbringender som sit principale krav, mens det andet anbringende var anfoert subsidiaert i forhold til det foerste, og det tredje var subsidiaert i forhold til det andet.
Direktiv 90/366
10. Direktiv 90/366 blev udstedt i sammenhaeng med en retspraksis, hvorefter "en forskellig behandling paa grundlag af nationalitet maa betragtes som en forskelsbehandling, der er forbudt ved EOEF-traktatens artikel 7, naar den forekommer paa et omraade, der omfattes af traktaten, [og] ... at vilkaarene for adgang til faglig uddannelse henhoerer under traktatens anvendelsesomraade" (jf. dom af 21.6.1988, sag 197/86, Brown, Sml. s. 3205, praemis 15, som citerer dom af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593). I denne sidstnaevnte dom har Domstolen understreget, at etableringen af en faelles politik for faglig uddannelse var omtalt i traktatens artikel 128. Ifoelge Domstolen udgoer denne politik "et uundvaerligt led i Faellesskabets virke, blandt hvis formaal man bl.a. finder den frie bevaegelighed for personer, arbejdskraftens mobilitet og forbedringen af arbejdstagernes levevilkaar" (dommens praemis 23). I dom af 2. februar 1988 (sag 24/86, Blaizot, Sml. s. 379) har Domstolen i praemis 15 udtalt, at der i dette oejemed "ved enhver form for undervisning, der foerer til en kompetence inden for en profession, et fag eller en bestemt stilling, eller som bibringer den saerlige faerdighed, der kraeves for at udoeve professionen, faget eller stillingen, er tale om undervisning, som henhoerer under begrebet fagundervisning, uanset elevernes eller de studerendes alder eller uddannelsesniveau, hvorved det tillige er uden betydning, om der i laeseplanen ogsaa indgaar almindelig undervisning".
11. Foelgelig er formaalet med direktiv 90/366 at tillade statsborgere i medlemsstaterne at foelge en erhvervsuddannelse i andre medlemsstater. Til dette formaal bestemmer artikel 1 foelgende:
"Medlemsstaterne giver med henblik paa at lette adgangen til erhvervsuddannelse opholdsret til enhver studerende, som er statsborger i en medlemsstat, og som ikke har denne ret paa grundlag af en anden bestemmelse i faellesskabsretten, samt til den paagaeldendes aegtefaelle og deres forsoergelsesberettigede boern, naar den studerende ved afgivelse af en erklaering eller paa anden tilsvarende maade efter dennes eget valg forsikrer den paagaeldende nationale myndighed om, at vedkommende raader over saadanne midler, at de ikke vil falde vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde, forudsat at den studerende er indskrevet ved en anerkendt uddannelsesinstitution med henblik paa hovedsagelig at foelge en erhvervsuddannelse, samt at de paagaeldende personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten."
12. I medfoer af direktivets artikel 2, stk. 1, er opholdsretten begraenset til den fulgte uddannelses varighed. Den gaelder, saa laenge indehaverne opfylder betingelserne i artikel 1, jf. artikel 4. Direktivet giver imidlertid ikke grundlag for en ret til at faa udbetalt uddannelsesstoette i vaertsmedlemsstaten, jf. artikel 3. Domstolen har erklaeret, at dette omraade faldt uden for princippet om ikke-forskelsbehandling med hensyn til adgangen til faglig uddannelse, jf. den tidligere citerede Brown-dom.
13. Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer desuden, at udoevelsen af opholdsretten fastslaas ved udstedelsen af et dokument, benaevnt "opholdstilladelse for statsborgere i en EF-medlemsstat". Gyldigheden af en saadan opholdstilladelse kan begraenses til uddannelsens varighed eller til et aar, hvis uddannelsen varer laengere end et aar. I sidstnaevnte tilfaelde skal opholdstilladelsen fornyes hvert aar. Naar et medlem af den studerendes familie ikke er statsborger i en medlemsstat, udstedes der til den paagaeldende et opholdsdokument med samme gyldighed som det, der udstedes til den statsborger, til hvis familie den paagaeldende hoerer. For udstedelse af opholdsdokumentet kan vaertsmedlemsstaten kun kraeve af ansoegeren, at denne foreviser et gyldigt identitetsbevis eller pas og godtgoer, at han opfylder de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 1.
14. Artikel 2, stk. 2, bestemmer, at artikel 2, 3 og 9 i direktiv 68/360/EOEF om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477) finder anvendelse, mutatis mutandis, for de begunstigede i henhold til det anfaegtede direktiv. Desuden gaelder det, at "i tilfaelde, hvor en statsborger i en medlemsstat har opholdsret paa en medlemsstats omraade, har dennes aegtefaelle og forsoergelsesberettigede boern ret til at udoeve loennet beskaeftigelse eller selvstaendig virksomhed paa hele denne medlemsstats omraade, selv om de ikke er statsborgere i en medlemsstat". Medlemsstaterne kan kun fravige bestemmelserne i det anfaegtede direktiv, naar dette er begrundet i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed eller folkesundheden. Naar en medlemsstat oensker at goere en af disse grunde gaeldende, finder artikel 2-9 i direktiv 64/221/EOEF om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109), anvendelse. Medlemsstaterne skal saette de noedvendige bestemmelser i kraft for at efterkomme det anfaegtede direktiv senest den 30. juni 1992.
15. Den anfaegtede retsakt er et af tre direktiver, der er udstedt af Raadet paa samme dato, og som hver for sig gaar i retning af en ophaevelse af bestaaende hindringer for den frie bevaegelighed for personer inden for Faellesskabet. De to oevrige retsakter er direktiv 90/364/EOEF om opholdsret (EFT L 180, s. 26) og direktiv 90/365/EOEF om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28). Ifoelge direktiv 90/365 "giver [medlemsstaterne] opholdsret til enhver statsborger fra en medlemsstat, som i Faellesskabet har udoevet beskaeftigelse som loenmodtager eller selvstaendig, samt til medlemmerne af den paagaeldendes familie ... naar den paagaeldende modtager invalide-, foertids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der er af en saadan stoerrelse, at vedkommende ikke under opholdet vil falde vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde, og naar de paagaeldende personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten", jf. artikel 1, stk. 1. Direktiv 90/364 er en supplerende foranstaltning ifoelge hvilken medlemsstaterne "giver opholdsret til statsborgere fra en medlemsstat, som ikke har denne ret paa grundlag af andre bestemmelser i faellesskabslovgivningen, samt til medlemmerne af deres familie, ... naar de selv og medlemmerne af deres familie er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten, og raader over tilstraekkelige midler til at undgaa, at de under deres ophold falder vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde", jf. artikel 1, stk. 1. Paa samme maade som det anfaegtede direktiv er direktiverne 90/364 og 90/365 begge udstedt med hjemmel i traktatens artikel 235.
16. De tre direktiver, der er udstedt den 28. juni 1990, markerer afslutningen paa en procedure, der gaar tilbage til den 31. juli 1979, da Kommissionen forelagde et direktivforslag for Raadet med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 56, stk. 2, og artikel 235, om retten for statsborgere i en medlemsstat til ophold paa en anden medlemsstats omraade (EFT C 207, s. 14). Dette forslag skulle have givet ret til rejse og ophold for alle medlemsstaternes statsborgere, som ikke kunne drage fordel af de eksisterende bestemmelser i faellesskabsretten, fordi de ikke kunne anses for at udoeve et erhverv.
17. Uanset at Kommissionens forslag blev godkendt af Parlamentet den 17. april 1980 (EFT C 117, s. 48), kunne Raadet ikke naa til enighed om dette spoergsmaal, og den 3. maj 1989 trak Kommissionen sit forslag tilbage. Den 27. juni samme aar erstattede den dette forslag med tre andre, der omsider foerte til de direktiver, der blev vedtaget den 28. juni 1990. Under lovgivningsproceduren aendrede Raadet retsgrundlaget for alle tre direktiver, hvor Kommissionen havde foreslaaet artikel 7, stk. 2, for det anfaegtede direktiv, artikel 100 for direktiv 90/364 og artikel 49 og 54 for direktiv 90/365.
18. Efter at have modtaget Kommissionens direktivforslag, der var grundet paa traktatens artikel 7, stk. 2, om opholdsret for studerende, hoerte Raadet Parlamentet i henhold til traktatens artikel 149, stk. 2, litra a). I en beslutning, der blev vedtaget den 13. december 1989 (EFT 1990 C 15, s. 82), godkendte Parlamentet med forbehold af visse aendringer indholdet i det foreslaaede direktiv. Det anmodede Kommissionen om at aendre sit forslag i overensstemmelse hermed. Kommissionen forelagde derfor den 21. december 1989 et aendret forslag for Raadet (EFT 1990 C 26, s. 15). Kommissionens aendrede forslag havde atter traktatens artikel 7, stk. 2, som hjemmel, hvilket valg Parlamentet i sin beslutning af 13. december 1989 udtrykkeligt havde godkendt.
19. Den 9. januar 1990 henvendte Raadets formand sig i en skrivelse til Parlamentets formand for at underrette denne om, at Raadet var naaet til enighed vedroerende de tre direktivforslag og havde besluttet at fremsende dem til fornyet hoering i Parlamentet. Raadets formand henledte parlamentsformandens opmaerksomhed paa, at Raadet havde besluttet at aendre de af Kommissionen oprindeligt foreslaaede retsgrundlag for i hver enkelt direktivforslag at erstatte dem med en henvisning til traktatens artikel 235. Ikke desto mindre henviste teksterne til de forslag, der blev sendt til Parlamentet, fortsat til de af Kommissionen foreslaaede retsgrundlag. Saaledes soegte praeamblen til forslaget om opholdsret for studerende stadig at forklare, hvorfor det paataenkte direktiv ville bidrage til ophaevelsen af en forskelsbehandling udoevet paa grundlag af nationalitet. Det ser imidlertid ud som om Raadet har betragtet denne anden hoering af Parlamentet som et led i den procedure, der er naevnt i artikel 235, og ikke, for saa vidt angik det paagaeldende forslag, som et led i den i artikel 149, stk. 2, fastlagte samarbejdsprocedure.
20. Den 13. juni 1990 vedtog Parlamentet en ny beslutning vedroerende direktivforslaget om opholdsret for studerende (EFT C 175, s. 100), i hvilken det erklaerede, at det var blevet hoert af Raadet i henhold til traktatens artikel 7 og understregede, at det fandt det af Kommission foreslaaede retsgrundlag relevant. Det godkendte herefter, med forbehold af opretholdelsen af artikel 7 som hjemmel samt nye aendringer, indholdet i det foreslaaede direktiv.
21. Den 20. juni 1990 forklarede en af Kommissionens naestformaend, Martin Bangemann, at Kommissionen ikke kunne godkende Raadets aendring af den af Kommissionen foreslaaede hjemmel, og at den fandt, at denne aendring bragte Parlamentets befoejelser i fare. Kommissionen forbeholdt sig ret til at goere brug af de til raadighed vaerende retsmidler. Til trods for Parlamentets og Kommissionens synspunkter vedtog Raadet den 28. juni 1990 det anfaegtede direktiv paa grundlag af traktatens artikel 235. I en skrivelse af 23. juli 1990, stilet til Raadets formand, gentog naestformand Bangemann Kommissionens holdning, hvorefter direktivet ikke var udstedt med rette hjemmel, og hvorefter Raadets valg af artikel 235 bragte Parlamentets befoejelser i fare.
22. Jeg skal goere opmaerksom paa, at den opfattelse, hvorefter direktivet kunne udstedes i medfoer af traktatens artikel 7, deltes af House of Lords Select Committee on the European Communities, i dennes rapport af 6. februar 1990 med titlen "Free Movement of People end Right of Residence in the European Community" (samling 1989-1990, syvende rapport) under punkt 51 og 64.
Formaliteten
23. Den eneste udtrykkelige bestemmelse i traktaten, der tillader annullationssoegsmaal mod Raadets retsakter for Domstolen, er artikel 173. Som bekendt naevner denne artikel i sin nuvaerende form ikke Parlamentet, og Domstolen har to gange besluttet, at Parlamentet ikke havde kompetence til at anlaegge annullationssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173 (jf. dom af 27.9.1988, sag 302/87, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 5615, og af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2041). I sidstnaevnte dom har Domstolen dog i praemis 26 erklaeret, at "den omstaendighed, at traktaterne ikke indeholder en bestemmelse om, at Parlamentet har ret til at anlaegge annullationssoegsmaal, kan vaere en processuel lakune, men den kan ikke gaa forud for det grundlaeggende hensyn, der er forbundet med at opretholde og overholde den institutionelle ligevaegt, der er fastlagt i de traktater, der ligger til grund for De Europaeiske Faellesskaber".
24. I denne dom har Domstolen i overensstemmelse med sin opgave, der bestaar i at sikre, at traktaterne fortolkes og anvendes i overensstemmelse med faellesskabsretten, og med henblik paa at opretholde den institutionelle ligevaegt, der er sikret i traktaterne, udtalt, at "... Parlamentet [kan] ... anlaegge annullationssoegsmaal [ved Domstolen] mod en retsakt fra Raadet eller Kommissionen, saafremt soegsmaalet alene skal sikre dets befoejelser, og det kun er baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat. Med den begraensning er Parlamentets annullationssoegsmaal omfattet af de i traktaterne fastsatte regler vedroerende annullationssoegsmaal, der rejses af de oevrige institutioner", jf. dommens praemis 27. Domstolen har praeciseret, at Parlamentets befoejelser omfattede "dets deltagelse i udarbejdelsen af generelle retsakter, og navnlig deltagelsen i den samarbejdsprocedure, der er fastlagt i EOEF-traktaten", jf. praemis 28.
25. I den foreliggende sag er det af Parlamentet fremfoerte principale anbringende stoettet paa Raadets udskiftning af en hjemmel, der fastlaegger en samarbejdsprocedure, med en anden hjemmel, der kun bestemmer, at Raadet skal foretage en almindelig hoering af Parlamentet. Eftersom denne aendring har haft en uheldig virkning paa Parlamentets inddragelse i lovgivningsprocessen ved udstedelsen af det anfaegtede direktiv, anfoerer sidstnaevnte, at dets befoejelser er blevet tilsidesat.
26. Dette anbringende gaar ikke fri for kritik. Det Forenede Kongerige har anfoert, at i sag 302/87 har Domstolen, som begrundelse for sin konklusion, hvorefter Parlamentet ikke havde kompetence til at rejse annullationssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173, i dommens praemis 27 udtalt, at "ifoelge traktatens artikel 155 paahviler det specielt Kommissionen at paase, at reglerne om Parlamentets befoejelser overholdes, og Kommissionen kan herved om fornoedent rejse annullationssoegsmaal". Det Forenede Kongerige har anfoert, at i sag C-70/88 kunne Parlamentet ikke forvente, at Kommissionen ville forsvare dets befoejelser, eftersom de to institutioner ikke var enige med hensyn til det omtvistede punkt. Ifoelge Det Forenede Kongerige er det den eneste begrundelse, der har foert Domstolen til at antage Parlamentets soegsmaal til realitetsbehandling. I den foreliggende sag er Parlamentet og Kommissionen imidlertid enige, idet sidstnaevnte er interveneret til stoette for foerstnaevnte. Det Forenede Kongerige har anfoert, at ansvaret for at forsvare Parlamentets befoejelser derfor paahviler Kommissionen, og at soegsmaalet ikke kan antages til realitetsbehandling. Den gaar endog saa vidt som til at haevde, at saafremt Kommissionen i en sag som den foreliggende ikke efterlever sin forpligtelse til at forsvare Parlamentets befoejelser, er sidstnaevnte berettiget til at anlaegge passitivitetssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 175.
27. Jeg kan ikke godtage dette anbringende. Efter min opfattelse konstaterer Domstolens dom i sag C-70/88, at den, der er naermest til at forsvare Parlamentets befoejelser, i realiteten er Parlamentet selv. Det skal bemaerkes, at Domstolen i praemis 27 til sin ovennaevnte dom har udtrykt sig i generelle vendinger. Den har ikke ladet forstaa, at dette punkt skulle vaere begraenset som antydet af Det Forenede Kongerige.
28. Det synspunkt, at hvis Kommissionen tilsidesatte sin forpligtelse til at forsvare Parlamentets befoejelser, kunne sidstnaevnte i medfoer af traktatens artikel 175 anlaegge soegsmaal mod Kommissionen, kan efter min opfattelse ikke forsvares i princippet og kan ikke anvendes i praksis, saaledes som den foreliggende sag viser. Kommissionen har forklaret, at selv om den stoettede Parlamentets synspunkt paa det juridiske plan, havde den ikke selv anlagt annullationssoegsmaal, idet den vurderede, at det efter en saa lang udarbejdelsesperiode ville vaere at foretraekke at sikre opretholdelsen af en saa vigtig foranstaltning som dette direktiv er. Selv om Kommissionen og Parlamentet saaledes godt kan vaere enige om sagens realitet, er de det ikke med hensyn til det hensigtsmaessige i at anlaegge et annullationssoegsmaal. Jeg finder ikke, at det ville vaere rimeligt at forlange af Kommissionen, at den skulle afveje den overordnede interesse i at opretholde direktivet over for noedvendigheden af at sikre en beskyttelse af Parlamentets befoejelser. Det ville under alle omstaendigheder vaere overordentlig vanskeligt, om ikke umuligt for Parlamentet inden for rammerne af et soegsmaal i medfoer af artikel 175 at godtgoere, at en beslutning fra Kommissionen, som prioriterer den foerste betragtning hoejest, var ulovlig. Desuden, selv om det maatte lykkes for Parlamentet at faa medhold i sin klage mod Kommissionen i medfoer af artikel 175, ville det vaere en Pyrrhussejr, idet det saa ville vaere for sent til, at Kommissionen kunne indgive et annullationssoegsmaal mod ophavsmanden til det anfaegtede direktiv. Naar Parlamentets befoejelser staar paa spil i sagen, er det saaledes langt at foretraekke for Parlamentet, at det raader over en direkte klageadgang. Det er efter min opfattelse ogsaa det, Domstolen har indroemmet Parlamentet i sag C-70/88.
29. Raadet bestrider ikke direkte, at Parlamentets staevning i den foreliggende sag kan admitteres, men naevner den risiko, der kan vaere for rent faktisk at se Parlamentets klageadgang blive omdannet fra at vaere et middel, der er til raadighed alene i undtagelsestilfaelde, til en rettighed, der kan taenkes i praksis at blive udoevet som en selvfoelge. Raadet fremfoerer, at det altid staar Parlamentet frit for at paastaa, at en retsakt, der er udstedt i henhold til en artikel i traktaten, der hjemler en almindelig hoering, burde vaere udstedt i henhold til en bestemmelse, der hjemler samarbejdsproceduren. En vurdering af denne type paastande vil uundgaaeligt kraeve en undersoegelse af sagens realitet. Hvis man skal undgaa denne fare, boer man ifoelge Raadet kraeve af Parlamentet, at det foerer bevis for en aabenbar tilsidesaettelse af dets vaesentlige befoejelser, for at klagen kan tages til foelge.
30. Som Parlamentet har anfoert i sin replik, antyder Raadet ikke, at Parlamentets soegsmaal i den foreliggende sag ikke opfylder disse krav. Under alle omstaendigheder, saaledes som generaladvokat Darmon har understreget i sit forslag til afgoerelse af 26. februar 1992 i sag C-65/90, Parlamentet mod Raadet, i hvilken sag et lignende anbringende var fremfoert, er Raadets anbringende uforenelig med det grundlaeggende hensyn, der er forbundet med at opretholde og overholde den institutionelle ligevaegt, der er fastlagt i traktaterne som Domstolen havde lagt til grund i sin dom i sag C-70/88. Maaske forudser den paagaeldende dom implicit, at for at kunne fastslaa den korrekte hjemmel for en retsakt kan man vaere noedsaget til at realitetsbehandle en sag, men dette er efter min opfattelse ikke ensbetydende med at give Parlamentet en ubegraenset ret til at anfaegte de retsakter, der er udstedt af de oevrige institutioner, paa linje med den ret, der tillagt Raadet og Kommissionen. Dette synspunkt kan illustreres ved dommen af 4. oktober 1991 (sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 4529), hvori Domstolen lakonisk har afvist to af de anbringender, som Parlamentet havde gjort gaeldende, med den begrundelse, at sidstnaevnte ikke var fremkommet med noget element, der kunne paavise en tilsidesaettelse af dets befoejelser. Efter min opfattelse er der herefter ingen tvivl om, at Parlamentets sag kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
31. Som jeg tidligere har forklaret var Raadet, hvis Parlamentet med rette antager, at det anfaegtede direktiv burde vaere udstedt i medfoer af traktatens artikel 7, stk. 2, ikke berettiget til at anvende traktatens artikel 235, og direktivet vil derfor vaere ugyldigt. En vurdering af det af Parlamentet fremfoerte principale anbringende kraever saaledes en undersoegelse af artikel 7' s anvendelsesomraade.
32. Paa tidspunktet for indgivelsen af de skriftlige indlaeg i den foreliggende sag havde Domstolen endnu ikke haft lejlighed til at fastslaa, hvorvidt artikel 7 hjemlede studerende ret til indrejse og ophold i en anden medlemsstat end deres egen, for dér at foelge en faglig uddannelse. Imidlertid har Domstolen den 26. februar 1992, efter afslutningen af den skriftlige procedure, afsagt dom i Raulin-sagen (sag C-357/89, Sml. I, s. 1027), hvori den har taget stilling til dette spoergsmaal. I den paagaeldende sag havde College van Beroep Studiefinanciering, en nederlandsk retsinstans, der traeffer afgoerelse i sidste instans i sager vedroerende visse former for studiestoette, forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal, bl.a. med henblik paa at klarlaegge, hvorvidt faellesskabsretten hjemlede en statsborger i en medlemsstat, der havde faaet adgang til faglig uddannelse i en anden medlemsstat, en ret til indrejse og ophold i denne anden medlemsstat for at kunne foelge den paagaeldende undervisning.
33. Domstolen fastslog, at retten til ligebehandling for saa vidt angaar betingelserne for adgang til faglig uddannelse ikke blot omfatter de krav, som den paagaeldende uddannelsesinstitution stiller, f.eks. indskrivningsgebyrer, men i oevrigt enhver foranstaltning, som kan forhindre rettens udoevelse. Domstolen har bemaerket, at en studerende, som har faaet adgang til at foelge en faglig uddannelse, ville risikere at vaere ude af stand til at foelge undervisningen, saafremt han ikke havde ret til ophold i den medlemsstat, hvor uddannelsen gives. Ifoelge Domstolen foelger heraf, at princippet om forbud mod forskelsbehandling med hensyn til betingelserne for adgang til faglig uddannelse, der foelger af traktatens artikel 7 og 128, indebaerer, at en statsborger i en medlemsstat, der har faaet adgang til en faglig uddannelse i en anden medlemsstat, har ret til at opholde sig i denne anden medlemsstat, saa laenge uddannelsen varer. Domstolen har tilfoejet, at den ret til indrejse og ophold, som en studerende havde under de givne omstaendigheder, ikke var betinget af vaertsmedlemsstatens udstedelse af et opholdsbevis.
34. Domstolen har uddybet sit raesonnement, idet den dog fastsatte visse graenser for de rettigheder, der indroemmes studerende under de givne omstaendigheder. Da retten til ophold for en studerende kun er en konsekvens af retten til lige adgang til faglig uddannelse, har Domstolen erklaeret, at denne opholdsret var begraenset til det, der var noedvendigt for at give den studerende mulighed for at foelge den paagaeldende uddannelse. Medlemsstaterne kunne saaledes tidsbegraense den studerendes opholdsret til uddannelsens varighed og goere den afhaengig af visse betingelser, som er begrundet i vaertsmedlemsstatens legitime interesser. Specielt kunne den paagaeldende medlemsstat kraeve, at den studerende soerger for daekning af sine udgifter til underhold og sygeforsikring. Princippet om adgang uden forskelsbehandling til faglig uddannelse fandt ikke anvendelse paa disse spoergsmaal (jf. dommen af 21.6.1988 i Brown-sagen).
35. Under retsmoedet har Det Forenede Kongerige i lyset af Raulin-dommen indroemmet, at direktivet kunne vaere blevet udstedt med hjemmel i artikel 7, stk. 2. Raadet og den nederlandske regering har imidlertid forsoegt at fastslaa, at direktivet tilsigtede ikke alene at fjerne en forskelsbehandling, men ogsaa at indfoere en reel ret til fri bevaegelighed for studerende. Efter min opfattelse staar det imidlertid klart, at direktivet ikke goer andet end at foere den ret til indrejse og ophold ud i praksis, der, som Domstolen har erklaeret, foelger af artikel 7. I henhold til artikel 1 er formaalet med den opholdsret, der med direktivet gives til studerende, saaledes at "lette adgangen til erhvervsuddannelse", og denne ret begraenses af artikel 2, stk. 1, til den fulgte uddannelses varighed. Det boer bemaerkes, at forhold, som f.eks. udbetaling af stipendier til underhold der, som Domstolen har erklaeret i den allerede naevnte Brown-dom, ikke falder ind under artikel 7' s anvendelsesomraade, ikke er omfattet af direktivet. Endvidere har medlemsstaterne tilladelse til at fravige direktivet, saafremt det er begrundet i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed eller den offentlige sundhed, naar, som Kommissionen bemaerker det, forskelsbehandlingen kan begrundes objektivt og saaledes er tilladt i medfoer af artikel 7. Under alle omstaendigheder kan det forhold, at man opstiller en begraensning i de rettigheder, der indroemmes studerende ved dette direktiv, ikke faa til virkning at udelukke selve disse rettigheder fra artikel 7' s anvendelsesomraade.
36. Den opholdsret, som indroemmes i direktivet, er ganske vist ikke begraenset til den studerende, men er udvidet til ogsaa at omfatte den paagaeldendes aegtefaelle og deres forsoergelsesberettigede boern, men efter selve ordlyden af den ottende betragtning til direktivets praeambel "[kan] opholdsretten kun udoeves reelt, hvis den ogsaa indroemmes den studerendes aegtefaelle og deres forsoergelsesberettigede boern". Denne fremgangsmaade er i overensstemmelse med de afgoerelser, Domstolen har afsagt i forskellige, men lignende sammenhaenge, ifoelge hvilke en forskelsbehandling, der udoeves mod en persons familiemedlemmer, under visse omstaendigheder kan svare til en forskelsbehandling, der udoeves mod selve personen (jf. f.eks. dom af 30.9.1975, sag 32/75, Cristini, Sml. s. 1085, dom af 20.6.1985, sag 94/84, Deak, Sml. s. 1873). Efter min opfattelse var Raadet saaledes ikke forpligtet til at anvende artikel 235 for at udvide opholdsretten for den studerendes familiemedlemmer eller for at give disse adgang til at arbejde i vaertsmedlemsstaten, idet jeg mener, at denne ret ligeledes maa betragtes som noedvendig for at sikre den fulde virkning af princippet om ikke-forskelsbehandling, jf. artikel 7. Hvis den studerendes familiemedlemmer ikke havde tilladelse til at udoeve en erhvervsaktivitet i vaertsmedlemsstaten, uanset deres nationalitet, kunne dette skabe en alvorlig hindring for udoevelsen af retten til fri bevaegelighed, som direktivet hjemler, eftersom den studerende da samtidig med sine studier skulle soerge baade for sit eget og familiens underhold.
37. Efter min opfattelse fremgaar det foelgelig af den af Domstolen afsagte dom i Raulin-sagen, at den ret til indrejse og ophold, som direktivet tilsigter at hjemle studerende, der oensker at foelge en faglig uddannelse i en anden medlemsstat end deres egen, fremgaar direkte af artikel 7, stk. 1. Raadet var saaledes berettiget til at traeffe alle foranstaltninger med henblik paa gennemfoerelsen af denne ret i medfoer af artikel 7, stk. 2, og det var ikke forpligtet til at anvende artikel 235. Direktivet boer derfor annulleres.
38. Eftersom denne konklusion i mine oejne er uundgaaelig, set i lyset af Raulin-dommen, er det ikke strengt noedvendigt, at jeg undersoeger de to oevrige anbringender, Parlamentet har fremfoert. Jeg skal imidlertid kort kommentere det andet anbringende, fordi det er naert beslaegtet med det foerste, og fordi Parlamentet i retsmoedet har erklaeret, at det tillagde dette anbringende stor betydning. Det tredje anbringende rejser nogle separate spoergsmaal, som jeg ikke mener, at jeg behoever at komme ind paa.
39. Parlamentet haevder, at selv om direktivets rette hjemmel var artikel 235, saa var det dog stadig ugyldigt, idet Raadet ikke har forklaret, hvorfor det ikke ville kunne udstedes i henhold til en anden bestemmelse i traktaten. Jeg mener, at dette anbringende dels boer afvises, dels er grundloest. Det boer afvises, for hvis Raadets synspunkt om noedvendigheden af at tage artikel 235 til hjaelp havde vaeret korrekt, ville man ikke kunne fastholde, at dets undladelse af at forklare, hvorfor ingen anden bestemmelse i traktaten gav det de noedvendige befoejelser, har medfoert en tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser. Det er grundloest, fordi en retsakt kan taenkes annulleret paa grund af manglende begrundelse, naar denne mangel lader formode, at den paagaeldende institution ikke har taget tilstraekkeligt hensyn til alle relevante forhold, inden retsakten blev udstedt. Dette var ikke tilfaeldet i den foreliggende sag, idet den ovenstaaende redegoerelse for direktivets tilblivelse viser, at Raadet simpelt hen har vurderet, at det ikke kunne basere direktivet paa nogen anden bestemmelse end artikel 235. Det ville desuden efter min opfattelse vaer urimeligt at kraeve, at Raadet, hver gang det oensker at handle i henhold til artikel 235, i detaljer skal forklare, hvorfor ingen anden bestemmelse i traktaten giver det de noedvendige befoejelser, eftersom det formentlig i praksis ville vaere vanskeligt at afgraense dette krav.
40. Selv om Domstolen strengt taget ikke er forpligtet til at behandle dette anbringende fra Parlamentet, kunne en afgoerelse i den retning, saaledes som Raadet har foreslaaet det i retsmoedet, goere det muligt at undgaa tvister fremover.
Virkningen af en ugyldighedserklaering
41. Parlamentet og Raadet har foreslaaet, at Domstolen, saafremt den maatte beslutte at annullere det anfaegtede direktiv, begraenser virkningerne af sin dom tidsmaessigt af hensyn til den omstaendighed, at visse studerende maaske allerede har udoevet deres rettigheder i henhold til den nationale lovgivning, der er vedtaget med henblik paa direktivets gennemfoerelse. Dette forslag er i retsmoedet blevet understoettet af den nederlandske regering og Det Forenede Kongerige.
42. Traktaten indeholder ikke nogen bestemmelse, der udtrykkeligt giver Domstolen befoejelser til paa denne maade at begraense virkningerne af en dom, der fastslaar et direktivs ugyldighed. Naar en forordning inden for rammerne af en sag i henhold til traktatens artikel 173 erklaeres ugyldig, tillader artikel 174 dog Domstolen at angive, dersom den skoenner det noedvendigt, hvilke af den annullerede forordnings virkninger der skal betragtes som bestaaende. Det forhold, at artikel 174 er begraenset til forordninger, hindrer efter min mening ikke Domstolen i at udoeve en lignende befoejelse i visse dertil egnede tilfaelde, naar der er tale om direktiver, som den har erklaeret for ugyldige.
43. Ifoelge Domstolens praksis er artikel 174 baseret paa princippet om retssikkerhed; et princip, der finder almindelig anvendelse. Domstolen har saaledes anvendt artikel 174 "analogisk" inden for rammerne af procedurer i medfoer af artikel 177, hvor den har set sig foranlediget til at annullere en forordning (jf. f.eks. dom af 15.10.1980, sag 4/79, Providence agricole de la Champagne, Sml. s. 2823, af 27.2.1985, sag 112/83, Produits de maïs, Sml. s. 719, af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, og af 10.3.1992, forenede sager C-38/90 og C-151/90, Lomas m.fl., Sml. I, s. 1781). En lignende befoejelse er blevet udoevet i forbindelse med Faellesskabets budget efter annullationen af parlamentsformandens akt, der fastslog, at budgettet var endeligt vedtaget (jf. dom af 3.7.1986, sag 34/86, Raadet mod Parlamentet, Sml. s. 2155, og af 31.3.1992, sag C-284/90, Raadet mod Parlamentet, Sml. I, s. 2277). Desuden tager ordlyden af artikel 174 ikke i betragtning, at et direktiv ligner en forordning i den forstand, at det kan faa direkte virkning i medlemsstaterne. Selv naar et direktiv ikke faar denne virkning, er de nationale retsinstanser forpligtet til at tage hensyn til den, naar de fortolker de relevante bestemmelser i de nationale retsregler, uanset om gennemfoerelsesfristen for direktivet er udloebet eller ej (jf. dom af 8.10.1987, sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. s. 3969, praemis 15). Annullation af et direktiv uden at opretholde visse eller samtlige dets virkninger kunne saaledes udgoere en alvorlig trussel mod retssikkerheden paa samme maade som en lignende erklaering i forbindelse med en forordning eller en akt fra Parlamentets formand, ved hvilken denne har konstateret, at Faellesskabets budget er endeligt vedtaget, jf. praemis 48 i dommen i den allerede tidligere naevnte sag 34/86.
44. Jeg finder derfor, at artikel 174 kan anvendes analogisk, naar en akt, der ikke er en forordning, erklaeres ugyldig af Domstolen, saavel i forbindelse med et direkte soegsmaal i henhold til artikel 173 som ved en procedure i henhold til artikel 177. Selv om den foreliggende sag ikke er anlagt i henhold til artikel 173, er det klart, at den skal undersoeges, som om den var blevet ivaerksat i medfoer af den paagaeldende bestemmelse. Som Domstolen har udtalt i praemis 27 i sin dom i den allerede tidligere naevnte sag C-70/88, er Parlamentets annullationssoegsmaal til sikring af dets befoejelser omfattet af de i traktaterne fastsatte regler vedroerende annullationssoegsmaal fra de oevrige institutioner.
45. Det ville efter min mening vaere overdrevet i den foreliggende sag at erklaere, at direktivet skulle betragtes som endeligt, idet dette ville vaere i modstrid med det tilsigtede maal om at beskytte Parlamentets befoejelser ved at erklaere det for ugyldigt. Ikke desto mindre mener jeg, i betragtning af at direktivet med hensyn til realiteten faar enstemmig stoette fra Raadet, Kommissionen og Parlamentet, at det ville vaere oenskeligt af hensyn til retssikkerheden at opretholde det, indtil Raadet erstatter det med et nyt direktiv, som er udstedt med rette hjemmel.
46. Direktivet hjemler ganske vist ikke i sig selv rettigheder for studerende, der raekker ud over dem, de nyder godt af i medfoer af traktatens artikel 7, der har direkte virkning i medlemsstaterne. Ikke desto mindre naevner direktivet meget nyttigt disse rettigheder, hvis raekkevidde ellers kunne bestrides. Desuden, saaledes som Kommissionen har understreget det i sine bemaerkninger, forfoelger direktivet et nyttigt maal ved at praecisere vilkaarene for udoevelsen af de paagaeldende rettigheder. Faktisk erkender den syvende betragtning til direktivets praeambel, at "medlemsstaterne maa traeffe foranstaltninger paa administrativt plan til at lette opholdet uden forskelsbehandling". Det er i en vis grad forklaringen paa hele denne samling lovgivningsforanstaltninger, der er udstedt for at kunne gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, jf. traktatens artikel 48, der ligeledes har direkte virkning. Desuden bidrager direktivet til at sikre hver enkelt medlemsstats overholdelse af ligebehandlingen af studerende fra andre medlemsstater.
47. Ydermere er det i retsmoedet fremkommet, at uanset at der naeppe synes at vaere noget, der tyder paa, at en medlemsstat gennemfoerer direktivet inden skaeringsdatoen den 30. juni 1992, var nogle af disse parat til at goere det fra denne dato. Hvis Domstolen annullerede direktivet efter denne dato uden samtidig at opretholde dets virkninger, ville situationen vaer usikker for de nationale gennemfoerelsesbestemmelser.
48. Det er korrekt, at samarbejdsproceduren skal anvendes ved udstedelsen af et nyt direktiv, og at der kunne opstaa materielle forskelle mellem dette direktiv og direktiv 90/366. Imidlertid, og i betragtning af den brede enighed, der synes at raade vedroerende indholdet af direktiv 90/366, samt det forhold, et det ganske enkelt gennemfoerer de rettigheder, der foelger af traktatens artikel 7, hvis raekkevidde ikke vil kunne aendres af Faellesskabets institutioner, kan man med rimelighed forvente, at saadanne forskelle vil vaere minimale.
49. Jeg mener derfor, at virkningerne af direktivet boer opretholdes, indtil det er erstattet af et nyt direktiv, udstedt med rette hjemmel. Det skal samtidig understreges, at Raadet vil vaere forpligtet til at handle inden for en rimelig frist for at overholde den dom, ved hvilken Domstolen erklaerer direktivet for ugyldigt.
Forslag til afgoerelse
50. Jeg foreslaar derfor Domstolen foelgende afgoerelse:
1) Raadets direktiv 90/366 af 28. juni 1990 om opholdsret for studerende annulleres.
2) Det fastslaas, at direktivet fortsat har retsvirkninger, indtil der i stedet udstedes en retsakt med rette hjemmel.
3) Raadet betaler sagens omkostninger, dog saaledes at Kommissionen, Nederlandene og Det Forenede Kongerige baerer deres egne omkostninger.
(*) Originalsprog: engelsk.