62000CC0139_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La Comisión de las Comunidades Europeas ha interpuesto un recurso con arreglo al artículo 226 CE que tiene por objeto que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales, al no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar, respecto de los tres hornos autoincineradores instalados en Mazo y Barlovento, en la isla de La Palma, la aplicación del:
- artículo 2 de la Directiva 89/369, en la medida en que los tres hornos funcionan sin que se haya otorgado autorización alguna al efecto;
- artículo 6 de la Directiva 89/639, en la medida en que, en relación con dichos hornos, las autoridades competentes:
- no han efectuado las mediciones periódicas de los parámetros previstos por dicho artículo,
- no han autorizado previamente los procedimientos de muestreo y de medición, así como tampoco han procedido a determinar la localización de los puntos en los que se llevarán a cabo dichas mediciones,
- no han fijado programa de medición alguno;
- artículo 7 de la Directiva 89/369, en la medida en que los tres hornos no cuentan con quemadores de complemento, con lo que no se garantiza la temperatura mínima de combustión de 850 ° C, en particular en las fases de puesta en marcha y de parada.
2. La Comisión solicita, además, que se condene en costas al Reino de España.
I. Marco jurídico
3. La Directiva 84/360/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1984, relativa a la lucha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalaciones industriales, establece medidas y procedimientos dirigidos a prevenir y/o reducir la contaminación atmosférica procedente de instalaciones industriales en el interior de la Comunidad Europea.
4. La Directiva 89/369 precisa las obligaciones derivadas de la Directiva 84/360 por lo que se refiere a las nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales, regulando la autorización, el equipamiento y el funcionamiento de las mismas.
5. A tenor del artículo 1, punto 5, de la Directiva 89/369, se entenderá por «instalación nueva de incineración de residuos municipales una instalación de incineración de residuos municipales cuya autorización de explotación se conceda a partir de la fecha fijada en el apartado 1 del artículo 12».
El artículo 12, apartado 1, de la Directiva 89/369 prevé que «los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva antes del 1 de diciembre de 1990».
6. El artículo 2 de la Directiva 89/369 establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 84/360/CEE, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que la autorización previa de explotación de toda nueva instalación de incineración de residuos municipales, necesaria en virtud del artículo 3 de la Directiva 84/360/CEE y del artículo 8 de la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos [] imponga las condiciones fijadas por los artículos 3 a 10 de la presente Directiva.»
7. El artículo 6 de la Directiva 89/369 dispone:
«1. En las nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales se efectuarán las siguientes mediciones:
a) mediciones de concentración de determinadas sustancias en los gases de combustión:
i) se medirá y registrará permanentemente la concentración de partículas totales, de CO, de oxígeno y de HCl en las instalaciones de capacidad nominal superior o igual a una tonelada por hora;
ii) se medirán de forma periódica:
- las concentraciones de metales pesados a que se refiere el apartado 1 del artículo 3, de HF, y de SO2, en el caso de instalaciones de una capacidad nominal igual o superior a 1 tonelada por hora;
- la concentración total de partículas, de HCl, de CO y de oxígeno en el caso de instalaciones de capacidad nominal inferior a 1 tonelada por hora;
- las concentraciones de compuestos orgánicos (expresadas en carbono total) en general,
b) parámetros de explotación:
i) se medirá y registrará permanentemente la temperatura de los gases en la zona en que se cumplan las condiciones impuestas por el apartado 1 del artículo 4 y el contenido de vapor de agua de los gases de combustión. La medición continua del contenido de vapor de agua no será necesaria siempre que se seque el gas de combustión antes del análisis de las emisiones;
ii) el tiempo de permanencia de los gases de combustión a la temperatura mínima de 850 ° C, establecida en el apartado 1 del artículo 4 deberá someterse a comprobaciones adecuadas al menos una vez al utilizarse por primera vez una instalación de incineración y en las condiciones más desfavorables previstas para su explotación.
[...]
3. Se registrarán, elaborarán y presentarán de forma apropiada todos los resultados de las mediciones, a fin de que las autoridades competentes puedan comprobar el cumplimiento de las condiciones impuestas, según las modalidades establecidas por dichas autoridades.
4. Las autoridades competentes deberán autorizar previamente los procedimientos de muestreo y de medición utilizados para cumplir con las obligaciones establecidas en el apartado 1, así como la localización de los puntos de muestreo o de medición.
5. En el caso de mediciones periódicas, las autoridades competentes fijarán los programas de medición apropiados a fin de garantizar resultados representativos del nivel normal de emisión de las sustancias consideradas.
Los resultados obtenidos deberán ser significativos para poder comprobar que se han respetado los valores límite aplicables.»
8. El artículo 7 de la Directiva 89/369 establece:
«Toda nueva instalación de incineración de residuos municipales estará equipada con quemadores de complemento. Estos quemadores deberán entrar automáticamente en funcionamiento cuando la temperatura de los gases de combustión descienda por debajo de 850 ° C. Los quemadores de complemento se utilizarán también en las fases de puesta en marcha y de parada de la instalación, a fin de garantizar el mantenimiento permanente de la citada temperatura mínima durante dichas operaciones y durante todo el tiempo en que los residuos se encuentren en la cámara de combustión.»
II. Hechos y procedimiento administrativo previo
9. La Comisión recibió en 1993 una denuncia en relación con la autorización otorgada por el Cabildo Insular de La Palma para la instalación de cinco hornos incineradores en varias localidades de la isla (dos en El Paso, dos en Mazo y uno en Barlovento), debido a irregularidades en la concesión de la autorización y en el funcionamiento de los hornos.
10. Mediante escrito de 4 de febrero de 1994 y escrito recordatorio de 3 de agosto de 1994, la Comisión instó a las autoridades españolas a que presentaran sus observaciones sobre los hechos denunciados en un plazo de dos meses y un mes, respectivamente.
11. Mediante escrito de 19 de diciembre de 1994, las autoridades españolas reconocieron que los hornos no eran conformes a las exigencias de la normativa comunitaria, ya que no contaban con sistemas de inyección de combustible de apoyo ni con cámaras de postcombustión, por lo que su horizonte temporal de funcionamiento quedaba limitado al 1 de diciembre de 1995. De los autos se desprende que la Comisión envió al Reino de España el 26 de junio de 1995 un escrito de requerimiento sin tener en cuenta la respuesta enviada por las autoridades españolas el 19 de diciembre de 1994.
12. El 20 de noviembre de 1995, la Comisión examinó el expediente con las autoridades españolas en una reunión celebrada en Madrid. En el transcurso de dicha reunión, las autoridades españolas indicaron que, a raíz de la entrada en funcionamiento del nuevo horno incinerador de Mendo en la isla de La Palma, había sido posible cerrar cuatro de los cinco hornos objeto de la denuncia. Señalaron además que, a falta de alternativas, seguía en funcionamiento la incineradora de Barlovento, y precisaron que las autoridades canarias se habían comprometido a resolver dicho problema en el curso de 1996.
13. Las informaciones transmitidas por las autoridades españolas a la Comisión fueron comunicadas a los denunciantes. Éstos señalaron que era falso que se hubieran cerrado cuatro de los cinco hornos objeto de la denuncia, ya que seguían funcionando los dos instalados en Mazo así como el instalado en Barlovento.
14. Mediante escrito de 18 de diciembre de 1996 y escrito recordatorio de 11 de febrero de 1997, la Comisión instó a las autoridades españolas a presentar observaciones sobre las afirmaciones de los denunciantes.
15. Las autoridades españolas respondieron mediante escrito de 20 de febrero de 1997, en el que, sin embargo, no contestaban a las afirmaciones de los denunciantes y en el que comunicaban a la Comisión el Plan Integral de Residuos de Canarias. En consecuencia, la Comisión, mediante escrito de 4 de abril de 1997, solicitó nuevamente a las autoridades españolas que presentaran sus observaciones.
16. Mediante escrito de 16 de junio de 1997, dichas autoridades indicaron que el Cabildo Insular de La Palma había aprobado el Plan Integral de Residuos de la isla de La Palma el 4 de abril de 1997.
17. El 23 de septiembre de 1997, la Comisión envió al Reino de España un escrito de requerimiento complementario, en el que se instaba a las autoridades españolas a presentar sus observaciones sobre los hornos incineradores de Mazo y Barlovento.
18. En sus respuestas de 24 de noviembre de 1997 y de 28 de noviembre de 1998, las autoridades españolas enumeraron las distintas acciones emprendidas para mejorar la gestión de residuos en la isla de La Palma.
19. Por considerar que el Reino de España había incumplido determinadas obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 89/369 y 84/360, la Comisión remitió al Reino de España el 24 de julio de 1998 un dictamen motivado, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE).
20. Mediante escrito de 6 de agosto de 1998, las autoridades españolas solicitaron una prórroga de un mes del plazo señalado para contestar al dictamen motivado. Dicha prórroga fue concedida por la Comisión, por lo que el plazo para responder al dictamen motivado finalizó el 24 de octubre de 1998. La primera respuesta a dicho dictamen figura en un escrito de 20 de noviembre de 1998, al que se adjuntó una nota del Cabildo Insular de La Palma con información sobre el estado de tramitación del proyecto de Plan Integral de Residuos de la isla y sobre las distintas medidas adoptadas en materia de recogida y tratamiento de residuos.
21. Mediante escrito de 3 de febrero de 1999, las autoridades españolas remitieron a la Comisión información complementaria en la que se señalaba lo siguiente: primero, los hornos autoincineradores de Mazo y Barlovento comenzaron a funcionar sin contar con la preceptiva autorización de puesta en marcha; segundo, los hornos Dinoze, empleados en ambas autoincineradoras, no fueron diseñados para cumplir la normativa europea sobre nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales y, en concreto, no soportaban la instalación de quemadores de complemento ni de postcombustión; tercero, no se realizaron mediciones de las emisiones.
22. Mediante escrito de 28 de mayo de 1999, la Comisión solicitó a las autoridades españolas que le remitieran una copia del Plan Integral de Residuos de La Palma, que confirmaran el calendario de cierre de los hornos incineradores y que informaran sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a una resolución de la Consejería de Industria y Comercio al respecto.
23. En contestación a dicho escrito, las autoridades españolas remitieron a la Comisión, mediante oficio de 21 de junio de 1999, copia del Plan Integral de Residuos de la isla de La Palma, aprobado el 2 de octubre de 1998, así como un informe preliminar de la Universidad de La Laguna, de 10 de junio de 1999, en el que se proponía un plan de trabajo para la implantación de medidas de control de emisiones e inmisiones asociadas a los hornos autoincineradores.
24. Al considerar que de la información facilitada por el Reino de España se desprendía que no se había puesto fin a los incumplimientos mencionados en el dictamen motivado, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
25. El Gobierno español cuestiona la admisibilidad del recurso por incumplimiento, que considera, además, infundado.
III. Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
26. El Gobierno español sostiene que durante la fase administrativa previa la Comisión siempre admitió la existencia de una autorización, precisando al respecto que «la autorización otorgada para la instalación de los hornos de incineración arriba mencionados no impone las condiciones de funcionamiento previstas por la Directiva». Sin embargo, en el marco del presente recurso ante el Tribunal de Justicia la Comisión afirma, según dicho Gobierno, que los hornos autoincineradores instalados en Mazo y Barlovento no obtuvieron ninguna autorización de puesta en marcha.
27. El Gobierno español sostiene que esta última afirmación contradice lo expuesto por la Comisión durante la fase administrativa previa y que, además, supone una interpretación errónea del informe de 30 de noviembre de 1998 de la Consejería de Industria y Comercio del Gobierno de Canarias dirigido a la Comisión el 3 de febrero de 1999. En su opinión, el informe se limita a indicar que no se requería una autorización de la citada Consejería, sin afirmar que no fuese necesaria autorización alguna. En efecto, las instalaciones de Mazo y Barlovento obtuvieron dos autorizaciones.
28. En primer lugar, dichas instalaciones cuentan con una «autorización de uso de suelo», otorgada el 24 de abril de 1990 por la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias. En ella se declara la obra de utilidad pública y se indica que el proyecto definitivo deberá acomodarse a la documentación técnica presentada y que se acompaña a la autorización. En segundo lugar, dichos hornos cuentan con el trámite preceptivo de calificación de la actividad y valoración de medidas correctoras, otorgado por el Cabildo Insular de La Palma el 9 de enero de 1992.
29. El Gobierno español sostiene que, por tanto, la Comisión ha modificado su imputación relativa al artículo 2 de la Directiva 89/369, contrariamente a lo establecido en la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo. Por ello, dicho Gobierno considera que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso, al no darse una identidad entre la imputación formulada durante la fase administrativa previa y la vertida en la demanda.
30. Según la Comisión, la exigencia de que el dictamen motivado y el recurso de la Comisión se funden en las mismas imputaciones no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre el enunciado del objeto del litigio en el dictamen motivado y las pretensiones del recurso.
31. La Comisión afirma que esta jurisprudencia, referida a los casos en que ha habido en el recurso una restricción del objeto del litigio en relación con la fase anterior, se ha extendido también a aquellos supuestos en que las pretensiones han sido reformuladas en la demanda o en la réplica para tener en cuenta las alegaciones del Estado miembro en la contestación al dictamen motivado o en el escrito de contestación a la demanda.
32. La Comisión sostiene que dicha jurisprudencia es de aplicación al caso de autos, puesto que lo que hizo, al redactar la demanda, fue tener en cuenta las alegaciones formuladas por las autoridades españolas en su respuesta de 3 de febrero de 1999 al dictamen motivado. Según la Comisión, del informe se desprende que, aunque debía haber habido una autorización de puesta en marcha, ésta no llegó a concederse.
33. La Comisión añade que, según reiterada jurisprudencia, la congruencia entre el objeto del recurso y el del procedimiento administrativo previo se encuentra justificada por la consideración de que la posibilidad de que el Estado miembro afectado presente sus observaciones constituye una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma de la regularidad del procedimiento por el que se declara el incumplimiento de un Estado miembro.
34. La Comisión sostiene que si el propio Gobierno español reconoció en su contestación al dictamen motivado que los tres hornos incineradores de la isla de La Palma habían comenzado a funcionar sin contar con una autorización previa de puesta en marcha, difícilmente puede acusarla de vulnerar su derecho de defensa.
35. Por consiguiente, la Comisión considera que, al limitarse a reformular los motivos de incumplimiento con el fin de tener en cuenta las alegaciones formuladas por el Gobierno español en su contestación al dictamen motivado, la demanda no ha ampliado el objeto del litigio.
36. El Gobierno español afirma en su escrito de dúplica que, de admitirse la tesis de la Comisión, se violaría su derecho de defensa. En el presente caso, no se trata simplemente de una reformulación del objeto del litigio, sino de una imputación diferente basada en una interpretación errónea del informe por parte de la Comisión.
Apreciación
37. Según jurisprudencia reiterada, el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 226 CE está circunscrito por el procedimiento administrativo previsto por dicha disposición. En consecuencia, el dictamen motivado de la Comisión y el recurso han de fundarse en idénticas imputaciones.
38. Sin embargo, según la misma jurisprudencia, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones del escrito de requerimiento, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando dicho objeto no se ha ampliado ni se ha modificado sino que, por el contrario, solamente se ha restringido.
39. En mi opinión, si bien en el presente asunto el objeto del litigio no se ha restringido, tampoco se ha ampliado o modificado.
40. Es cierto que durante el procedimiento administrativo previo el incumplimiento reprochado al Reino de España por la Comisión se caracterizaba por el hecho de que la autorización concedida para la instalación de los hornos no fijaba las condiciones de funcionamiento previstas por la Directiva, mientras que, en la demanda, la Comisión considera que el incumplimiento consiste en la inexistencia pura y simple de autorización en el sentido del artículo 2 de la Directiva.
41. Este cambio producido en la presentación de la imputación no debe considerarse una ampliación o una modificación del objeto del litigio, sino una reformulación destinada a adaptar la respuesta de la Comisión a los elementos aportados en la contestación al dictamen motivado.
42. A este respecto, debe destacarse que la imputación formulada por la Comisión, tanto en los escritos de requerimiento y en el dictamen motivado como en la demanda, versa sobre el incumplimiento por parte del Reino de España de las obligaciones previstas en el artículo 2 de la Directiva.
43. Aunque la Comisión haya podido interpretar que determinadas informaciones posteriores, y en particular la respuesta de 3 de febrero de 1999 del Gobierno español al dictamen motivado, constituían el reconocimiento por parte de este Gobierno de la inexistencia de autorización, no por ello el objeto de las imputaciones formuladas deja de ser esencialmente el mismo, es decir, el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 2 de la Directiva.
44. Debe recordarse que la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión.
45. Considero que, a la luz de esta finalidad, no se han vulnerado los derechos del Reino de España.
46. Los cambios introducidos por la Comisión en los términos en que está formulado el recurso no privan al Reino de España de sus medios de defensa. En efecto, al exponer las razones por las que considera que la autorización controvertida carece de las irregularidades alegadas inicialmente por la Comisión, el Reino de España sostiene necesariamente que tal autorización existe. Por tanto, los elementos que expone en apoyo de su respuesta a la imputación tal como fue inicialmente formulada son aplicables, con mayor motivo, a esta misma imputación tal como se recoge finalmente en la demanda.
47. El Reino de España tampoco se ha visto privado de la posibilidad de cumplir sus obligaciones. Tanto en el supuesto de una inexistencia de autorización como en el de la existencia de una autorización irregular, la medida necesaria para remediar el incumplimiento derivado de la infracción del artículo 2 de la Directiva es la misma, ya que corresponde al Estado miembro afectado adoptar una autorización regular.
48. Por tanto, no puede acogerse la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno español.
IV. Sobre el fondo
49. El recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión se basa en tres motivos distintos: la inexistencia de autorización previa de explotación, las irregularidades en las mediciones periódicas y la inexistencia de quemadores de complemento en los tres hornos.
50. Procede examinar dichos motivos de manera sucesiva.
La autorización previa de explotación
51. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 2 de la Directiva, toda nueva instalación de incineración debe ser objeto de una «autorización previa de explotación» sujeta a las condiciones establecidas por los artículos 3 a 10 de dicha Directiva.
52. La Comisión estima que, en el caso de autos, dado que los hornos autoincineradores instalados en Mazo y Barlovento no cuentan con la autorización de puesta en marcha, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le impone el artículo 2 de la Directiva 89/369.
53. El Gobierno español considera que la Directiva no es aplicable a los hornos objeto del presente litigio, y sostiene, con carácter subsidiario, que la autorización de explotación que se les concedió es conforme a la Directiva.
Sobre la aplicabilidad de la Directiva
54. Según el Gobierno español, la calificación de «instalación nueva de incineración de residuos municipales» queda reservada a las instalaciones cuya autorización de explotación se conceda a partir del 1 de diciembre de 1990. Pues bien, la instalación de los hornos autoincineradores fue autorizada en virtud de una «autorización de uso de suelo» otorgada el 24 de abril de 1990, por lo que deben considerarse «instalaciones ya existentes».
55. La Comisión considera que la autorización de 24 de abril de 1990 no es una autorización previa de explotación en el sentido del artículo 2 de la Directiva, sino una autorización relacionada con el control de la ordenación del territorio cuyo objeto es conceder el derecho a construir hornos, no a explotarlos.
56. Debe recordarse que, de conformidad con los artículos 1, punto 5, y 12, apartado 1, de la Directiva, ésta se aplica a las instalaciones de incineración de residuos municipales cuya autorización de explotación se conceda a partir del 1 de diciembre de 1990.
57. Dado que las autorizaciones invocadas por las autoridades españolas fueron otorgadas el 24 de abril de 1990, es decir, antes de la fecha fijada por la Directiva, ésta no es aplicable si se demuestra que las autorizaciones de 24 de abril de 1990 son efectivamente autorizaciones de explotación.
58. Para recibir esta calificación jurídica, dichas autorizaciones deben cumplir los requisitos establecidos en la normativa comunitaria anterior a la Directiva. En efecto, del tenor literal del artículo 2 de la Directiva se desprende que ya era necesaria una autorización previa de explotación en virtud del artículo 3 de la Directiva 84/360 y del artículo 8 de la Directiva 75/442. La novedad introducida por el artículo 2 consiste en que, a partir de ese momento, los Estados miembros han de adoptar las medidas necesarias para que dicha autorización imponga las condiciones fijadas por la Directiva.
59. Para atenerse a lo dispuesto en las Directivas 84/360 y 75/442, la autorización previa de explotación debe, en esencia, ser otorgada por una autoridad competente encargada de controlar, en particular, que se han tomado medidas para la prevención de los riesgos de contaminación atmosférica.
60. Las autorizaciones de 24 de abril de 1990, concedidas en virtud de la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, son actos que autorizan la construcción de los hornos y los declaran de utilidad pública, tal como se desprende de su tenor. De tales documentos no se deduce, sin embargo, que la autorización que conceden baste para comenzar la explotación de los hornos, ni que las prescripciones técnicas a que está sujeta su adopción estén destinadas efectivamente a prevenir los riesgos de contaminación atmosférica.
61. Por el contrario, en ellas se menciona que la autorización concedida no exime de la obligación de obtener una licencia municipal. Según las declaraciones efectuadas por el Gobierno español en la vista, la licencia municipal es el acto que corresponde, en Derecho español, a la autorización prevista en las Directivas 84/360 y 75/442. Según éste, la única autorización de fondo verdaderamente obligatoria para instalar las industrias contaminantes es la licencia municipal de instalación, apertura y funcionamiento adoptada en virtud del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.
62. Pues bien, el Gobierno español indicó que, de conformidad con el Reglamento de 1961, el Cabildo Insular de La Palma llevó a cabo el trámite preceptivo de calificación de la actividad y valoración de medidas correctoras el 9 de enero de 1992. El Decreto al que hace referencia el Gobierno español, y que calificó en la vista de licencia municipal, se adoptó después de la fecha del 1 de diciembre de 1990 prevista en los artículos 1, punto 5, y 12, apartado 1, de la Directiva.
63. Así pues, no cabe duda de que las autorizaciones otorgadas en 1990 no constituyen autorizaciones previas de explotación en el sentido de las Directivas 84/360 y 75/442 y de que la licencia municipal en virtud de la cual se pusieron en funcionamiento los hornos objeto del presente litigio, a partir de los meses de enero y de mayo de 1992, debía someterse al régimen jurídico establecido por la Directiva.
Sobre la conformidad con la Directiva de la autorización previa de explotación
64. El Gobierno español sostiene que el Reino de España no ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2 de la Directiva, que, en su opinión, ha sido interpretado erróneamente por la Comisión.
65. Según dicho Gobierno, el artículo 2 de la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que la autorización previa de explotación de toda instalación de incineración de residuos imponga las condiciones establecidas en los artículos 3 a 10 de la Directiva. El Gobierno español considera que se dio cumplimiento a esta obligación por medio del Real Decreto 1088/1992, de 11 de septiembre, por el que se aprueban normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales.
66. La Comisión no comparte esta interpretación, que en su opinión reduce el contenido del artículo 2 de la Directiva a la obligación de los Estados miembros de incorporar dicha Directiva en sus ordenamientos jurídicos, sin que la inaplicación de dicho artículo en un caso concreto como el que es objeto del presente procedimiento pueda ser considerada un incumplimiento.
67. Frente a la alegación del Gobierno español según la cual las autoridades competentes no sólo otorgaron las autorizaciones de uso de suelo de fecha 24 de abril de 1990, sino también las licencias de actividades clasificadas, de fecha 9 de enero de 1992, la Comisión responde que estas licencias no cumplen los requisitos previstos en el artículo 2 de la Directiva y, por tanto, no pueden equipararse a autorizaciones previas de explotación.
68. El Gobierno español responde que al incorporarse a las licencias de actividades clasificadas medidas correctoras desde el punto de vista medioambiental, su finalidad puede asimilarse a la de la protección eficaz del medio ambiente prevista en el undécimo considerando de la Directiva. Dicho Gobierno señala además que la adaptación del ordenamiento jurídico español a la Directiva se realizó con posterioridad a la fecha de estas licencias.
69. Procede examinar sucesivamente las dos series de alegaciones formuladas por el Gobierno español.
70. Sobre el primer punto, relativo a la adaptación del ordenamiento jurídico español a la Directiva mediante el Real Decreto 1088/1992, procede recordar que las directivas, conforme al artículo 249 CE, párrafo tercero, obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse. Esta obligación implica, para cada uno de los Estados miembros destinatarios de una directiva, la de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la directiva, conforme al objetivo por ella perseguido.
71. En el presente caso, la norma comunitaria que establece las obligaciones que según la Comisión han sido incumplidas por el Reino de España es el artículo 2 de la Directiva. Este artículo obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que la autorización previa de explotación de toda nueva instalación de incineración de residuos municipales imponga las condiciones fijadas por los artículos 3 a 10 de la Directiva.
72. Al sostener que la obligación que resulta de esta disposición se ha cumplido mediante la aprobación del Real Decreto 1088/1992, por el que se adapta el ordenamiento jurídico español a la Directiva, el Gobierno español afirma haber adoptado el marco jurídico nacional destinado a garantizar la plena eficacia de la Directiva, pero sin demostrar que dicha obligación se observó efectivamente en relación con las instalaciones de incineración objeto del presente litigio.
73. Por otra parte, suponiendo que la adaptación del ordenamiento jurídico español a la Directiva efectuada por el Real Decreto 1088/1992 sea conforme con el artículo 2 de dicha Directiva, debe señalarse que dicho Real Decreto se aprobó el 11 de septiembre de 1992, es decir, con posterioridad al plazo de adaptación del ordenamiento jurídico a la Directiva y a los meses de enero y mayo de 1992, momento en que entraron en funcionamiento los hornos.
74. En estas circunstancias, el cumplimiento por parte del Gobierno español de sus obligaciones previstas en el artículo 2 de la Directiva requiere que se demuestre que las licencias de 9 de enero de 1992 se ajustan a las exigencias del artículo 2 de la Directiva, lo que constituye el objeto del segundo punto invocado por dicho Gobierno.
75. Para poder ser calificado de autorización previa de explotación en el sentido del artículo 2 de la Directiva, el acto adoptado por las autoridades nacionales debe haber impuesto las condiciones fijadas por los artículos 3 a 10 de la Directiva, entre las que figuran, precisamente, los otros dos motivos invocados por la Comisión contra el Gobierno español, a saber, la realización de las mediciones periódicas previstas en el artículo 6 y el equipamiento de los hornos con quemadores de complemento, impuesto por el artículo 7.
76. Procede, por tanto, verificar si se han respetado estas obligaciones.
Las mediciones periódicas
77. Debe recordarse que, según la Comisión, las autoridades competentes no efectuaron en las nuevas instalaciones de incineración las mediciones periódicas de los parámetros previstos en el artículo 6 de la Directiva, no autorizaron previamente los procedimientos de muestreo y de medición ni determinaron la localización de los puntos de medición, como tampoco fijaron programa de medición alguno.
78. El examen del contenido de las licencias de 9 de enero de 1992 no pone de manifiesto que su concesión haya estado sujeta a la realización de tales mediciones. Por otra parte, esta imputación no ha sido negada por el Gobierno español, que en ningún momento ha afirmado haber efectuado las mediciones periódicas impuestas por el artículo 6 de la Directiva.
79. En consecuencia, este motivo debe declararse fundado.
Los quemadores de complemento
80. Según la Comisión, los tres hornos deberían haberse equipado con quemadores de complemento, con el fin de garantizar el mantenimiento de una temperatura mínima de combustión de 850 ° C, de conformidad con el artículo 7 de la Directiva.
81. Las licencias de 9 de enero de 1992 tampoco subordinan la puesta en marcha de los hornos a tales exigencias. Por otra parte, el Gobierno español no ha negado que esta carencia afectara a su funcionamiento.
82. Por consiguiente, debe acogerse este motivo.
83. El incumplimiento de las obligaciones impuestas por los artículos 6 y 7 de la Directiva me lleva a considerar que las licencias otorgadas el 9 de enero de 1992 carecen de las características esenciales a las que el artículo 2 de la Directiva supedita la atribución de la calificación de «autorización previa de explotación». De ello se desprende que, al autorizar la explotación de los hornos objeto del presente litigio sin imponer la observancia de todas las condiciones previstas en el artículo 2 de la Directiva, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha disposición.
84. Debe añadirse que las alegaciones formuladas por el Gobierno español relativas al escaso impacto ambiental de los hornos incineradores y a su desmantelamiento a partir del mes de abril de 2000 no pueden justificar el incumplimiento del Reino de España.
85. Por lo que se refiere a las consecuencias del funcionamiento de los hornos sobre el medio ambiente, debe destacarse que, aun suponiendo que el impacto de estas instalaciones haya alcanzado un nivel aceptable desde el punto de vista medioambiental, este resultado que las autoridades españolas pretenden haber obtenido no las eximía de cumplir las obligaciones establecidas en los artículos 2, 6 y 7 de la Directiva, que obligan a los Estados miembros a adoptar las medidas que de manera precisa se describen en ellos.
86. Por lo que se refiere al desmantelamiento de los hornos, basta con recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual, por una parte, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como ésta se presenta al final del plazo fijado en el dictamen motivado y, por otra parte, el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente.
87. En el presente caso, el plazo del dictamen motivado expiraba el 28 de octubre de 1998. En esa fecha, los hornos aún se hallaban en funcionamiento, ya que, tal como confirmó el Gobierno español en la vista, su actividad cesó en el mes de septiembre de 2000.
88. De cuanto precede se desprende que el recurso por incumplimiento debe ser estimado.
89. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte, tal como ocurre en el presente asunto. Por tanto, considero que debe condenarse en costas al Reino de España.
Conclusión
90. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
«1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales, al no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar, respecto de los tres hornos autoincineradores instalados en Mazo y Barlovento, en la isla de La Palma, la aplicación del:
- artículo 2 de la Directiva 89/369, en la medida en que los tres hornos funcionan sin que se haya otorgado autorización alguna de conformidad con el mencionado artículo 2;
- artículo 6 de la Directiva 89/369, en la medida en que, en relación con dichos hornos, las autoridades competentes:
- no han efectuado las mediciones periódicas de los parámetros previstos por dicho artículo,
- no han autorizado previamente los procedimientos de muestreo y de medición, así como tampoco han determinado la localización de los puntos de medición,
- no han fijado programa de medición alguno;
- artículo 7 de la Directiva 89/369, en la medida en que los tres hornos no cuentan con quemadores de complemento.
2) Condenar en costas al Reino de España.»