61980C0130
CONCKUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 18 DÉCEMBRE 1980 (
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)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Une fois de plus, l'article 30 du traité CEE fait l'objet d'une demande en interprétation introduite conformément à l'article 177 dudit traité. Les faits sont très simples. L'entreprise Kelderman s'est vue accusée d'avoir violé le décret hollandais sur le pain («Broodbesluit» du 21 décembre 1925) pour avoir mis en vente aux Pays-Bas des «brioches» importées de France, contenant une quantité de matière sèche non conforme aux valeurs prescrites par l'article 10 de ce décret. Devant le juge de police économique près l'«Arrondissementsrechtbank» d'Amsterdam, cette entreprise s'est défendue en soutenant que la norme précitée n'est plus ogligatoire, parce qu'elle est incompatible avec l'article 30 u traité de la CEE. Cela a incité le juge à vous demander:
«La notion de mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation de l'article 30 du traité CEE doit-elle être interprétée en ce sens qu'elle vise la condition inscrite à l'article 10 du ‘Broodbesluit’ (Warenwet) [arrêté relatif au pain (loi sur les produits alimentaires)] — selon laquelle la quantité de matière sèche contenue dans un pain doit se situer à l'intérieur d'une fourchette déterminée — qui a pour conséquence que des produits traditionnels d'autres États membres, dont la teneur en matière sèche se situe en dehors de cette fourchette, ne peuvent être mis en vente aux Pays-Bas?»
2.
Il convient de donner quelques éclaircissements au sujet de la réglementation néerlandaise sur la base de laquelle la procédure pénale a été engagée contre l'entreprise Kelderman. Le «Broodbesluit» a été arrêté en exécution des articles 14 et 15 de la loi du 19 septembre 1919 sur les produits («Warenwet»), laquelle prévoyait la réglementation des dénominations, des types et de la composition de certains produits, en vue de protéger la santé publique et de promouvoir la loyauté des transactions commerciales. L'article 10 du «Broodbesluit» dispose en substance que le poids de la matière sèche d'un pain doit être inférieur à 22 grammes ou se situer à l'intérieur d'une des fourchettes qu'il indique (30 à 36 grammes, 60 à 70 grammes, 120 à 140 grammes, 240 à 265 grammes, 480 à 530 grammes, etc.). Font exception, le pain aux raisins, le pain au sucre et les biscottes.
Il peut paraître surprenant que l'administration néerlandaise, au lieu de prescrire des pourcentages minimaux et maximaux déterminés de matière sèche, ait préféré utiliser le système des «fourchettes» dans le décret. Mais il n'est pas difficile de comprendre que ce système est lié à l'existence d'un certain nombre de formats de pain traditionnels et il est apparu que le décret voulait également garantir le maintien de cette échelle de formats (petits pains de 50 et de 100 grammes; pains de 200, 400, 800 grammes, etc.). On voudra bien noter toutefois que si les valeurs minimales de matière sèche correspondent constamment à un taux de 60 °/o, les valeurs maximales sont fixées selon une courbe qui tend à se rétrécir.
Dans le cas d'espèce, les «brioches» importées et vendues par l'entreprise Kelderman pèsent 400 grammes — et correspondent par conséquent à un des formats typiques en usage aux Pays-Bas — mais elles ont une teneur en matière sèche de 301 grammes, laquelle dépasse ainsi de 36 grammes le maximum prévu par la «fourchette» relative aux pains de 400 grammes. Nous observerons à ce propos que, bizarrement, l'autorité administrative néerlandaise qui a engagé l'action pénale contre l'entreprise Kelderman est partie de la supposition que les brioches en question ont une teneur en matière sèche trop basse par référence à la fourchette correspondant à un pain de 800 grammes. Mais cette particularité de fait n'a évidemment aucune influence sur les termes généraux dans lesquels se pose le problème.
Il y a un autre aspect de cette affaire qui rend perplexe, c'est que les «brioches» ont été assimilées au pain. En réalité, comme la Commission l'a fait observer, dans le cadre du tarif douanier commun, le pain ordinaire est distingué du pain auquel ont été ajoutés des oeufs; et il ne fait aucun doute que les deux produits présentent également des différences sensibles du point de vue du consommateur. D'autre part, les brioches ne figurent pas parmi les types de pain formellement exclus par le décret hollandais dont il est question, si bien qu'il est vraisemblable que le juge national ne peut les Qualifier, si ce n'est comme une variété e pain ordinaire. De toute manière, le problème est nettement de la compétence du juge du fond.
3.
Il ne fait aucun doute qu'une réglementation du genre de celle décrite ci-dessus est susceptible de faire obstacle, du moins de manière indirecte, aux échanges intracommunautaires. En fait, si l'on établit des valeurs minimales et maximales de matière sèche par référence implicite à une échelle déterminée de formats de pain, non seulement l'on pose des conditions plus sévères que celle d'un pourcentage minimal de matière sèche (ou un pourcentage maximal d'eau) qui se retrouve dans les législations analogues, mais l'on présuppose le respect rigoureux d'une échelle de formats (ou de poids), laquelle est le reflet d'une tradition locale. Il suffit donc que des traditions différentes soient suivies dans un autre État membre ou que l'on n'y juge pas nécessaire de limiter les valeurs maximales de matière sèche (comme c'est le cas dans la présente espèce), pour que la vente de produits de la boulangerie importés de cet État soit empêchée.
Nous ne voulons pas dire par là que les États membres ne sont plus libres de régler la production, la distribution et la consommation du pain sur leurs territoires respectifs. En réalité, aucune réglementation communautaire n'a encore été arrêtée en la matière, bien qu'elle soit prévue dans le cadre de la troisième phase du programme des actions visant à éliminer les obstacles techniques aux échanges de produits alimentaires, adopté par le Conseil le 28 mai 1969 (et publié au Journal officiel des Communautés du 17 juin 1969, n° C 76). Le 4 janvier 1973, la Commission avait transmis au Conseil une proposition de directive sur le rapprochement des législations concernant le pain; mais cette proposition n'a pas été examinée par le Conseil et la Commission a fini par la retirer en 1976. De toute manière, il est clair que les compétences des États dans ce domaine doivent rester dans les limites tracées par l'article 30 du traité de la CEE. La Cour l'a rappelé dans son arrêt du 26 juin 1980 dans l'affaire 788/79, Gilli-Andres, en affirmant (au cinquième attendu des motifs): «En l'absence d'une réglementation commune de la production et de la commercialisation du produit en cause, il appartient aux États membres de régler, chacun sur son territoire, tout ce qui concerne la production, la distribution et la consommation de celui-ci, à la condition toutefois que ces réglementations ne fassent pas obstacle directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, au commerce intracommunautaire».
Cela dit, pour échapper à l'interdiction dont il est question à l'article 30 précité, une réglementation nationale du genre dont il s'agit, devrait soit se situer dans le cadre de l'article 36 — en particulier sous l'angle de la protection de la santé des personnes — soit répondre à une des autres conditions imperatives que la jurisprudence de la Cour a déclarées susceptibles de prévaloir sur l'interdiction précitée: la loyauté des rapports commerciaux et la défense des consommateurs (nous pouvons renvoyer sur ce point aux arrêts du 20. 2. 1979 dans l'affaire 120/78, Rewe, Recueil 1979, p. 649 et du 26. 6. 1980 dans l'affaire 788/79, Gilli-Andres, déjà citée: respectivement au huitième et au sixième attendu des motifs. Il s'agit donc de vérifier si une de ces exceptions est applicable dans le cas d'espèce.
4.
Le souci de protection de la santé publique justifie certainement en principe une mesure nationale fixant une certaine teneur minimale en matière sèche pour le pain; évidemment, une telle mesure vise à protéger la valeur nutritive du pain et à éviter que la quantité d'eau contenue dans celui-ci ne soit pas excessive. Nous estimons, en revanche, que la fixation de la teneur maximale en matière sèche ne saurait se justifier sur la même base; il nous semble difficile d'admettre en effet qu'un pain se caractérisant par une humidité moindre, soit nocif pour la santé. Mais ce qui est en jeu ici, c'est surtout le système des fourchettes de valeurs, étroitement lié — comme nous l'avons vu — à la confection du pain en formats déterminés. Ce système — qui ne présente aucun rapport avec la protection de la santé — a pour effet d'entraver l'importation de pains confectionnés dans d'autres États membres en formats différents, et cela en violation flagrante de l'article 30.
Le gouvernement néerlandais, reconnaissant que le système des fourchettes de valeurs implique l'obligation de fabriquer le pain en formats déterminés, a soutenu aue cette obligation viserait à la loyauté es pratiques commerciales et à la protection des consommateurs; selon lui, le pain étant normalement vendu sans emballage, le consommateur serait rassuré sur le poids grâce aux dimensions «standard» des diverses masses. Or, à supposer même que cette exigence mérite d'être protégée, il reste à voir pourquoi la vente de pains différents de ceux des formats typiques ne peut être consentie moyennant l'obligation de pourvoir ces pains d'un emballage sur lequel serait indiqué le poids (en l'espèce, les brioches contestées étaient précisément mises dans le commerce dans de pareilles conditions).
Il convient de rappeler que dans la directive arrêtée par la Commission le 22 décembre 1969 (70/50/CEE), en vertu de l'article 33, paragraphe 3, du traité CEE, en vue de la suppression des mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives, l'article 3 considérait comme rentrant dans cette catégorie «les mesures régissant la commercialisation des produits et portant notamment sur la forme, la dimension, le poids, la composition, la présentation, l'identification, le conditionnement, applicables indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés, dont les effets restrictifs sur la libre circulation des marchandises dépassent le cadre des effets propres d'une réglementation de commerce». La même norme précisait, au second alinéa: «tel est notamment le cas: — lorsque ces effets restrictifs sur la libre circulation des marchandises sont hors de proportion par rapport au résultat recherché; — lorsque le même objectif peut être atteint par un autre moyen qui entrave le moins les échanges». Or, il nous paraît indiscutable qu'une réglementation nationale telle que l'article 10 du «Broodbesluit» néerlandais fait obstacle à la libre circulation des marchandises de manière disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis, lesquels peuvent être atteints par d'autres moyens. S'il s'agit de rassurer le consommateur au sujet de la nature et du poids du produit qui lui est présenté sous un format différent des formats traditionnels, imposer aux commerçants que les informations essentielles figurent sur une étiquette serait un moyen suffisant pour atteindre le but recherché.
Il convient enfin de dire quelques mots au sujet de l'argument invoqué par le gouvernement néerlandais, selon lequel la loi sur les produits (Warenwet) donnerait au ministre compétent le pouvoir d'exempter de l'obligation de respecter les conditions imposées par le «Broodbe-sluit». Nous nous limiterons à rappeler ce que la Cour a déjà eu l'occasion de dire dans l'arrêt du 24 janvier 1978 dans l'affaire 82/77, van Tiggele (Recueil 1978, p. 25, dix-neuvième attendu des motifs), à savoir qu'une mesure qui tombe sous le coup de l'interdiction prévue par l'article 30 du traité, n'échappe pas à cette interdiction du seul fait que l'autorité compétente a la faculté d'accorder des exemptions, quand bien même cette faculté serait exercée avec une certaine libéralité en faveur des produits importés.
5.
En conclusion, nous estimons que la Cour devrait répondre à la demande préjudicielle qui lui a été déférée par le juge de police économique près ľ«Arrondissementsrechtbank» d'Amsterdam, par ordonnance enregistrée au greffe le 29 mai 1980, en disant pour droit ce qui suit:
«L'interdiction de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, prévue par l'article 30 du traité de la CEE, doit être entendue en ce sens qu'elle vise les dispositions d'un État membre relatives à la détermination des limites maximales et minimales de matière sèche du pain et de produits analogues, lorsque celles-ci sont établies de manière à exclure l'importation de produits du genre en question, régulièrement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres, non nocifs pour la santé des personnes et présentés au consommateur avec des informations adéquates au sujet de leur nature et de leur poids».
(
1
)	Traduit de l'italien.