62001CC0120_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Através da acção, registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Março de 2001, que intentou contra a Irlanda nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão das Comunidades Europeias pretende obter a declaração por este Tribunal de que, ao não ter elaborado e ao não lhe ter comunicado, antes de 16 de Setembro de 1999, o plano, o projecto e o resumo previstos nos artigos 11.° e 4.°, n.° 1, da Directiva 96/59/CE do Conselho, de 16 de Setembro de 1996, relativa à eliminação dos policlorobifenilos e dos policlorotrifenilos (PCB/PCT), este Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2. A directiva tem, nos termos do artigo 1.°, «[...] por objecto aproximar as legislações dos Estados-Membros em matéria de eliminação controlada dos PCB, de descontaminação ou eliminação de equipamentos que contenham PCB e/ou de eliminação de PCB usados, tendo em vista a destruição total destes, com base nas disposições da presente directiva».
3. Segundo o artigo 3.° :
«Sem prejuízo das obrigações internacionais, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir, logo que possível, a eliminação dos PCB usados e a descontaminação ou eliminação dos PCB e dos equipamentos que contenham PCB. No caso dos equipamentos e dos PCB neles contidos, sujeitos a inventariação, nos termos do n.° 1 do artigo 4.°, a descontaminação e/ou eliminação serão efectuadas o mais tardar até ao final do ano 2010.»
4. As disposições relativamente às quais se verifica, segundo a Comissão, um incumprimento por parte da Irlanda prevêem, respectivamente:
«Artigo 4.°
1. A fim de dar cumprimento ao disposto no artigo 3.°, os Estados-Membros assegurarão a elaboração de inventários dos equipamentos que contenham mais de 5 dm3 de PCB e enviarão à Comissão um resumo desses inventários, o mais tardar três anos a contar da adopção da presente directiva. No caso dos condensadores eléctricos, o limiar de 5 dm3 incluirá todos os elementos do conjunto.
[...]
Artigo 11.°
1. No prazo de três anos a contar da adopção da presente directiva, os Estados-Membros adoptarão:
- um plano de descontaminação e/ou de eliminação dos equipamentos inventariados e dos PCB neles contidos;
- um projecto de recolha e posterior eliminação dos equipamentos não sujeitos a inventário nos termos do n.° 1 do artigo 4.°, tal como referido no n.° 3 do artigo 6.°
2. Os Estados-Membros comunicarão imediatamente esses planos e projectos à Comissão.»
Quanto à admissibilidade da acção
5. À crítica da Comissão segundo a qual ainda não lhe tinham sido comunicados este plano, este projecto e este resumo, sobre os quais, aliás, não possuía qualquer informação que permitisse concluir que foram, no entanto, elaborados, o Governo irlandês opõe uma firme recusa no que diz respeito às obrigações impostas pelo artigo 4.° da directiva, mas também, e sobretudo, contesta a admissibilidade da acção.
6. Esta última baseia-se numa alegação relativa à violação das formalidades essenciais formulada contra o parecer fundamentado e de que este não tomou em consideração a resposta da Irlanda à carta de notificação que a Comissão lhe dirigira.
7. Esta denúncia de irregularidades na fase pré-contenciosa, que a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça nos indica poder efectivamente conduzir a que a acção por incumprimento seja declarada inadmissível, obriga-me a analisar em primeiro lugar e muito meticulosamente o desenvolvimento da referida fase.
8. Se esta análise confirmar a materialidade das irregularidades denunciadas pela Irlanda, ou eventualmente mostrar outras, deveremos, num segundo momento, apreciar se, perante a sua gravidade e a sua incidência sobre o exercício pelo Tribunal de Justiça da competência que o artigo 226.° CE lhe atribui as irregularidades assim identificadas devem ou não conduzir à improcedência da acção por inadmissível.
9. Na carta de notificação dirigida à Irlanda em 7 de Abril de 2000, a Comissão começa por recordar as obrigações impostas aos Estados-Membros pelos artigos 4.° e 11.° da directiva e a data de 16 de Setembro de 1999, na qual deveriam, o mais tardar, ter-lhe sido comunicadas as medidas adoptadas. Indica em seguida não ter recebido qualquer informação da parte da Irlanda quanto às referidas medidas, o que, do seu ponto de vista, revela a priori a existência de um incumprimento, formula o seu pedido de esclarecimentos e anuncia as suas intenções nos termos seguintes:
«In these circumstances, acting under Article 226 of the EC Treaty, the Comission asks the Irish Government to submit its observations on the matters set out in this letter within two months of receiving it.
After taking note of these observations, the Comission may, if necessary, delliver a Reasoned Opinion under Article 226 of the EC Treaty. It may also deliver a Reasoned Opinion if those observations fail to reach it within the time stated.»
10. A esta carta de notificação o Governo irlandês respondeu por carta, datada de 7 de Junho de 2000, registada no Secretariado-Geral da Comissão em 13 de Junho seguinte.
11. O Governo irlandês aí expõe que as disposições pertinentes da directiva foram transpostas para o regulamento relativo à gestão dos resíduos (resíduos perigosos) de 1998, que entrou em vigor em 20 de Maio de 1998, cujo artigo 15.° obriga os detentores de PCB, de PCB usados ou de equipamentos contaminados a fornecer informações à Agência de Protecção do Ambiente, de maneira a que se possa elaborar o inventário prescrito pelo artigo 4.° da directiva, e a precisar as medidas adoptadas ou propostas para descontaminar ou eliminar os materiais em causa.
12. Tratando-se das obrigações a que o artigo 11.° da directiva deu origem, o Governo irlandês recorda à Comissão que a Agência de Protecção do Ambiente tem, designadamente, por missão elaborar um plano nacional de gestão dos resíduos perigosos.
13. Indica que este plano existe como projecto desde Setembro de 1999 e que a consulta pública a que deu lugar está terminada, de modo que a sua finalização e adopção terão lugar nos próximos meses.
14. Na sua opinião, este plano responde às exigências do artigo 11.°, n.° 1, primeiro travessão, da directiva e será transmitido à Comissão logo que possível.
15. Além disso, sempre segundo esta carta, medidas destinadas a cumprir as obrigações resultantes do artigo 11.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva, estão praticamente prontas e serão comunicadas à Comissão.
16. Em anexo, o Governo irlandês transmite à Comissão cópia, quer do regulamento relativo à gestão dos resíduos (resíduos perigosos) quer de duas notificações feitas por detentores de PCB.
17. A única resposta da Comissão a esta carta foi o envio, em 25 de Julho de 2000, de um parecer fundamentado. Nele, a Comissão, após ter recordado as obrigações impostas aos Estados-Membros pelos artigos 4.° e 11.° da directiva, e verificado que a Irlanda não as contesta, exprime-se nos termos seguintes:
«Since Ireland did not coomunicate to the Comission, in accordance with Article 11 and article 4(1) of the Directive, the abovementioned plans, outlines and summaries, and since the Comission was in possession of no other information enabling it to conclude that Ireland had prepared these plans, outlines and summaries, it was compelled to assume that Ireland had thus failed to fulfil its obligations under the abovementioned provisions of the Directive. It therefore gave the Irish Government the opportunity, by letter ref. SG(2000) D 102975 of 7 April 2000, in accordance with the procedure laid down in Article 226 of the Treaty, to submit within a period of two months its observations on these infringements of the provisions os the Directive.
Up to now, no official reply to that letter has been received. The Comission considers that it is the duty of the Irish authorities to initiate, in due time, the procedures necessary for complying with the provisions of Article 11 and Article 4(1) of the Directive so that such process is complete within the time-limit laid down, irrespective of the nature of such procedures, and to inform the Comission thereof.
In these circumstances, the Comission is obliged to find that Ireland has not, in accordance with the provisions of Article 11 and Article 4(1) of the Directive, yet prepared the abovementioned plans, outlines and summaries, nor has it communicated them to the Comission as it should have done by 16 Septembre 1999 at the latest.
For the above reasons. The Comission having, by letter of 7 April 2000, given the Irish Government the opportunity to submit its observations, hereby declares as its reasoned opinion delivered pursuant to the first paragraph of Article 226 of the Treaty establishing the European Community that, by failing by 16 September 1999 to prepare and communicate to the Comission the plans, outlines and summaries required pursuant to article 11 and Article 4(1) of Council Directive 96/59/EC on the disposal of polychlorinated biphenyls and polychlorinated terphenyls (PCB/PCT), Irlande has failed to fulfil its obligations under that Directive.
Pursuant to the second paragraph of Article 226 of the EC Treaty, the Comission requests Ireland to take the measures necessary to comply with this Reasonned Opinion within two months following notification thereof.»
18. À notificação do referido parecer fundamentado o Governo irlandês respondeu por carta de 12 de Dezembro de 2000. Aí refere o regulamento relativo à gestão de resíduos (resíduos perigosos) e a obrigação de notificação imposta aos detentores de PCB.
19. Sem se referir explicitamente à sua resposta à carta de notificação, o Governo irlandês assinala que enviou à Comissão cópia das duas notificações recebidas pela Agência de Protecção do Ambiente.
20. Explica que, apesar de se poder pensar, perante as informações disponíveis, que a eliminação de PCB foi em grande parte realizada na Irlanda, a Agência de Protecção do Ambiente considera, contudo, que as notificações recebidas não reflectem correctamente a situação em matéria de detenção de PCB, de modo que foi decidido recorrer à consultoria para identificar todos os detentores de equipamentos contaminados e elaborar um inventário completo. Estes consultores iniciarão o seu estudo em 2001.
21. Quanto ao plano que deve ser elaborado por força do artigo 11.°, n.° 1, primeiro travessão, da directiva, o Governo irlandês anuncia a adopção do plano nacional de gestão dos resíduos perigosos para o mês seguinte e a sua comunicação à Comissão.
22. Tratando-se, por fim, das medidas impostas pelo artigo 11.°, n.° 1, segundo travessão, da directiva, o Governo irlandês anuncia que, perante os projectos comunicados por outros Estados-Membros, vai, ele mesmo, apresentar rapidamente o seu projecto à Comissão e que o estudo iniciado para cumprir as obrigações enunciadas no artigo 4.° da directiva deve considerar-se útil para a elaboração do referido projecto.
23. Estas garantias e compromissos não convenceram, manifestamente, a Comissão, uma vez que esta propôs a acção submetida ao meu exame.
24. Na petição de 16 de Março de 2001, após ter recordado as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força da directiva, a Comissão resumiu, nestes termos, o desenvolvimento do processo pré-contencioso:
«5. Como a Irlanda não comunicou os referidos planos, projectos e resumos à Comissão e como esta última não dispunha de qualquer outra informação que lhe permitisse concluir que a Irlanda tinha procedido à elaboração dos referidos planos, projectos e resumos, em 7 de Abril de 2000, a Comissão dirigiu uma carta de notificação à Irlanda (anexo 1).
6. A Irlanda respondeu por carta de 7 de Junho de 2000 (anexo 2), juntando uma cópia do regulamento irlandês relativo à gestão dos resíduos (resíduos perigosos) - Waste Management (Hazardous Waste) Regulation - de 1998 que transpôs para o direito nacional as disposições pertinentes da directiva. A carta precisava que os planos e projectos visados no artigo 11.°, n.° 1, da directiva ainda estavam em fase de elaboração. A carta era acompanhada, além disso, de uma cópia de duas notificações recebidas pela Agência Irlandesa de Protecção do Ambiente (Irish Environmental Protection Agency).
7. A Comissão, que não ficou satisfeita com esta resposta, enviou em 25 de Julho de 2000 um parecer fundamentado (anexo 3) no qual
- declarou que ao não ter elaborado nem comunicado à Comissão, antes de 16 de Setembro de 1999, os planos, projectos e resumos previstos nos artigos 11.° e 4.°, n.° 1, da directiva, a Irlanda não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da directiva, e
- convidou a Irlanda a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses.
8. Por carta de 14 de Dezembro de 2000 (anexo 4), a Irlanda respondeu ao parecer fundamentado. Indicou que eram necessários trabalhos suplementares para elaborar um inventário completo, e que um estudo começaria no início de 2001. Precisou, por outro lado, que o plano visado no artigo 11.° da directiva seria coberto pelo Plano Nacional de Gestão de Resíduos Perigosos (National Hazardous Waste Management Plan), que devia ser adoptado e publicado no mês seguinte. Indicou também que o projecto visado no artigo 11.° da directiva seria comunicado em breve à Comissão.
9. Desde então, a Comissão não recebeu qualquer outra informação da Irlanda a este respeito.»
25. Tendo assim reunido todos os dados a partir dos quais deve ser apreciada a impugnação da admissibilidade da acção pela Irlanda, devemos expor os argumentos que foram apresentados sobre este ponto durante o processo escrito.
26. Na sua contestação, o Governo irlandês, após ter chamado a atenção para a afirmação inexacta contida no parecer fundamentado quanto à inexistência de resposta da sua parte à carta de notificação, recorda que o objectivo da referida carta é fornecer ao Estado-Membro destinatário a possibilidade de dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário e permitir-lhe «fazer prevalecer o seu direito de defesa contra as críticas da Comissão».
27. Daí deduz que, quando, na sua contestação, o Estado-Membro posto em causa avança um argumento, como fez no caso do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, ou fornece razões para o atraso e indica de que maneira pensa remediar o problema, como fez tratando-se das obrigações decorrentes do artigo 11.° da directiva, mas que a Comissão afirma, no seu parecer fundamentado, não ter recebido qualquer resposta à sua notificação, não é admissível que a Comissão se baseie neste parecer fundamentado para propor uma acção.
28. Na sua opinião, a Comissão «deve abandonar o processo na medida em que se baseia neste parecer fundamentado», sem prejuízo, evidentemente, do envio de novo parecer fundamentado que tenha em consideração a resposta anteriormente ignorada, parecer fundamentado que possa ser seguido de uma acção no Tribunal de Justiça.
29. A isto a Comissão opõe, na sua réplica, em primeiro lugar, que o facto de não ter mencionado, no parecer fundamentado, a resposta à notificação não se pode analisar como uma violação do direito de defesa da Irlanda, uma vez que esta última, na referida resposta, não apresentou elementos que demonstrassem que cumprira as obrigações impostas pelos artigos 4.° e 11.° da directiva. Em segundo lugar, a Comissão afirma que, na sua resposta ao parecer fundamentado, a Irlanda não contesta a validade deste último e não invoca qualquer prejuízo. Por fim, a Comissão sustenta que as razões pelas quais, no seu despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha, o Tribunal de Justiça julgou inadmissível uma acção de incumprimento, proposta após uma fase pré-contenciosa irregular, não existem no caso em apreço, uma vez que a Irlanda não apresentou, em nenhum momento da fase pré-contenciosa, argumentos de mérito.
30. Na tréplica, o Governo irlandês desmentiu a afirmação da Comissão segundo a qual não apresentou defesa de mérito na sua resposta à carta de notificação.
31. Recorda que tinha, nessa ocasião, informado a Comissão da obrigação imposta pela regulamentação irlandesa de fornecer em matéria de posse de PCB as informações que permitiam à Agência de Protecção do Ambiente elaborar um inventário e indicado que estava a preparar os planos exigidos pela directiva.
32. Considera assim, por um lado, que se a Comissão tivesse tido em conta esta resposta, «é provável que teria dado continuação à sua correspondência com a Irlanda antes de enviar um parecer fundamentado» e, por outro lado, que houve violação dos direitos de defesa.
33. O facto de não ter mencionado esta violação na sua resposta ao parecer fundamentado não tem, segundo o Governo irlandês, qualquer incidência sobre a tomada em consideração pelo Tribunal de Justiça dos erros manifestos que viciam o parecer fundamentado.
34. Uma vez que se demonstrou que foi erradamente que a Comissão afirmou no seu parecer fundamentado não ter recebido resposta à sua carta de notificação, parece-me que, se se procura um precedente susceptível de alimentar a reflexão, se impõe uma comparação com o processo Comissão/Espanha, já referido.
35. Nesse processo, como naquele que nos ocupa, a Comissão tinha enviado uma carta de notificação, na qual considerava que não tinha recebido qualquer comunicação do Estado-Membro em causa sobre as medidas por si adoptadas para garantir a transposição de uma directiva.
36. O Reino de Espanha tinha respondido a essa carta reconhecendo que as disposições internas necessárias para garantir a referida transposição não estavam ainda em vigor, mas apresentava as disposições entretanto adoptadas para assegurar, a título transitório, a execução de certas obrigações resultantes desta directiva.
37. A Comissão ignorara esta resposta, uma vez que tinha emitido um parecer fundamentado no qual indicava não ter recebido resposta à sua carta de notificação.
38. Quando recebeu o parecer fundamentado, o Reino de Espanha tinha dirigido à Comissão uma carta na qual se referia à resposta à carta de notificação.
39. Na petição, a Comissão afirmava que na origem da não tomada em consideração da resposta à carta de notificação estava um erro de transmissão, e na tréplica considerava que a petição tinha, contrariamente ao parecer fundamentado, tido em conta as justificações avançadas pelo Reino de Espanha, de forma a excluir do objecto da acção as disposições da directiva devido às quais o Reino de Espanha tinha adoptado as medidas de transposição transitórias.
40. Apesar disso, o Tribunal de Justiça declarou a acção inadmissível, e isto nos termos seguintes:
«15 O processo previsto no artigo 169.° do Tratado comporta duas fases consecutivas, a saber, uma fase pré-contenciosa ou administrativa e uma fase contenciosa no Tribunal de Justiça.
16 A fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário ou apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão (v. acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, 293/85, Colect., p. 305, n.° 13).
17 A regularidade da fase pré-contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado, não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido.
18 Com efeito, é apenas a partir de uma fase pré-contenciosa regular que o processo contraditório no Tribunal de Justiça permitirá a este decidir se o Estado-Membro não cumpriu efectivamente as obrigações precisas, cuja violação é invocada pela Comissão.
19 Ora, no presente caso, o parecer fundamentado afirmava erradamente que a carta de notificação de incumprimento da Comissão não tinha ainda tido qualquer resposta oficial do Reino de Espanha.
20 Deste modo, a Comissão não teve em conta, na fase do parecer fundamentado, as resoluções apresentadas pelo Reino de Espanha em resposta à carta de notificação de incumprimento, resoluções que, como aliás a Comissão admitiu, transpunham certas disposições da directiva.
21 Na petição, a Comissão tentou sanar esta omissão afirmando o seguinte: Sem se interrogar sobre a questão de saber se a transposição em direito espanhol dos artigos 3.°, 4.° e 7.° da Directiva 92/44/CEE através de uma decisão é adequada ou não, é evidente que não foi adoptada qualquer medida para aplicar as outras disposições desta directiva.
22 Todavia, o seu comportamento teve como consequência que as partes só começaram a definir com precisão a natureza e o alcance do seu diferendo na fase da réplica e da tréplica.
23 Não é esta a tramitação prevista pelo Tratado.
24 Nas circunstâncias do presente litígio, se determinados problemas de transmissão tinham dado origem a um mal-entendido afectando o parecer fundamentado, nada se opunha a que a Comissão retirasse este parecer e examinasse a resposta do Reino de Espanha à carta de notificação de incumprimento. A Comissão teria eventualmente podido, em seguida, formular um novo parecer fundamentado precisando as acusações que pretendia manter.
25 Daqui resulta que uma das condições essenciais de admissibilidade de uma acção fundada no artigo 169.° do Tratado, ou seja, a tramitação regular da fase pré-contenciosa, não foi aqui satisfeita.
26 Nestas condições, em aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, cabe rejeitar a acção por inadmissibilidade manifesta.»
41. Parece-nos que esta fundamentação, ainda que recorde o objectivo de preservação do direito de defesa que o artigo 226.° CE prossegue ao prever, antes da proposição da acção, uma fase pré-contenciosa, coloca a tónica, essencialmente, na exigência de regularidade desta última. Mas, mesmo nesta perspectiva, continua sujeita a interpretação.
42. É possível, com efeito, entendê-la quer no sentido de que faz do desenvolvimento regular da fase pré-contenciosa uma exigência absoluta, cujo desrespeito conduz automaticamente à inadmissibilidade da acção, quer no sentido de que faz depender a sanção da irregularidade dessa fase das consequências que originou, e, no caso em apreço seria, unicamente para sancionar o facto de «as partes só terem começado a definir com precisão a natureza e o alcance do seu diferendo na fase da réplica e da tréplica» que o Tribunal de Justiça julgou a acção improcedente por inadmissível.
43. No entanto, esta segunda hipótese concilia-se mal com a jurisprudência tradicional que, embora proíba estritamente a Comissão de alargar o objecto da sua acção, em contrapartida, autorizou sempre o abandono de certas críticas, ou seja a redução desse objecto, o que, precisamente, fez a Comissão neste processo, uma vez que, posteriormente ao parecer fundamentado, renunciou a censurar o Reino de Espanha por não ter transposto certas disposições da directiva, nomeadamente as que deram lugar a medidas transitórias.
44. Parece-nos portanto, que o despacho Comissão/Espanha, já referido, deve ser interpretado no sentido de que eleva a regularidade da fase pré-contenciosa a exigência que se basta a ela própria, cuja violação só pode conduzir à inadmissibilidade da acção.
45. Encontrar-se-á, além disso, confirmação da importância que o Tribunal de Justiça atribui à regularidade da fase pré-contenciosa no acórdão de 23 de Outubro de 1997, Comissão/França, nos termos do qual:
«A este respeito, deve recordar-se que o objectivo da fase pré-contenciosa, prevista pelo artigo 169.° do Tratado, é dar oportunidade ao Estado-Membro de justificar a sua posição ou, eventualmente, permitir-lhe que se conforme voluntariamente às exigências do Tratado. A regularidade desta fase do processo constitui assim uma garantia essencial não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido (v. despacho do Tribunal de Justiça, de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha, C-266/94, Colect., p. I-1975, n.° 17). Para apreciar a admissibilidade da acção, deve, portanto, examinar-se o desenvolvimento do processo pré-contencioso.»
46. Os termos de este acórdão foram retomados posteriormente pelo acórdão de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos, que, embora se recuse a ver na não tomada em consideração pela petição que dá início à instância eventuais elementos novos de facto e de direito contidos na resposta ao parecer fundamentado um fundamento de inadmissibilidade da acção por incumprimento, só o faz após ter notado que não existiu qualquer contestação quanto à «regularidade do parecer fundamentado e do processo que o precedeu», colocando assim esta regularidade entre os valores sobre os quais não se pode transigir.
47. Supondo, no entanto, que, perante uma irregularidade da fase pré-contenciosa, a inadmissibilidade só deve ser acolhida após a análise dos dados próprios do caso em apreço, não deixaremos de considerar que estamos aqui perante um comportamento da Comissão que o Tribunal de Justiça não pode admitir.
48. Efectivamente, enquanto no processo Comissão/Espanha, já referido, a Comissão, tendo-se apercebido no momento da propositura da acção que o parecer fundamentado se tinha erradamente baseado na falta de resposta do Reino de Espanha à notificação, reconheceu o seu erro, tentando minimizar as consequências, neste processo, a Comissão, longe de admitir o carácter errado do que afirmou no parecer fundamentado, tenta, com um descaramento surpreendente, ocultar o erro que cometeu. Por isso se lê na sua petição, após uma exposição do que continha a resposta da Irlanda à notificação, que «a Comissão, que não ficou satisfeita com esta resposta, notificou em 25 de Julho de 2000 um parecer fundamentado [...]» .
49. Ora, no parecer fundamentado, a Comissão afirmara não ter recebido resposta à sua carta de notificação e deve, portanto, excluir-se que tinha, nessa altura, analisado a resposta efectivamente recebida, a qual achara insatisfatória.
50. A afirmação inexacta que consta da petição parece-nos particularmente grave porque, ao redigir uma petição disfarçando a realidade, é o próprio Tribunal de Justiça que a Comissão induz em erro, faltando assim, de forma patente, à obrigação de cooperação leal que consta do artigo 10.° CE, cujo respeito, além disso, ela recorda sistematicamente aos Estados-Membros.
51. O comportamento da Comissão, além de nos parecer, em si, merecedor de uma sanção, prejudicou também o direito de defesa da Irlanda. Com efeito, quando recebeu o parecer fundamentado, esta tinha o direito de considerar que, por surpreendente que pudesse parecer, os argumentos que tinha exposto na resposta à carta de notificação não tinham sido analisados pela Comissão. Ora, posteriormente, na sua petição, a Comissão indica-lhe, ao mesmo tempo que ao Tribunal de Justiça, que os referidos argumentos foram, aquando do parecer fundamentado, rejeitados após análise.
52. Não se pode, portanto, de forma alguma, excluir que a Irlanda teria, se o parecer fundamentado tivesse discutido a procedência da sua argumentação, escolhido responder-lhe de outra forma que não recordando o essencial do conteúdo da sua primeira resposta.
53. De certo modo, encontra-se uma situação comparável à do processo Comissão/Espanha, já referido, pois só tardiamente, mais propriamente na fase da petição, a Irlanda soube que o incumprimento de que era acusada não se devia à não comunicação à Comissão das informações que esta tinha, nos termos da directiva, o direito de receber, mas ao carácter insuficiente, do ponto de vista da Comissão, das medidas que tinha adoptado.
54. Parece-nos, portanto, poder afirmar que a Irlanda foi colocada, do ponto de vista da igualdade das armas, numa situação prejudicial para a sua defesa.
55. Numa abordagem um pouco diferente poder-se-ia também sublinhar que resulta da jurisprudência, e designadamente do acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Comissão/Reino Unido, que a fase pré-contenciosa não pode ser concebida como uma simples sequência de actos processuais a que a Comissão se deve sujeitar, antes de poder aceder ao Tribunal de Justiça.
56. Esta fase pré-contenciosa deve, para retomar os termos utilizados por este acórdão, constituir uma tentativa séria de resolver a controvérsia, ou seja, de tornar inútil o recurso ao tribunal.
57. Sabemos que a realidade nem sempre é essa e que, designadamente, há muitos casos em que o Estado-Membro posto em causa pela Comissão não coopera de maneira evidente para se encontrar uma solução que aquela possa aceitar sem renunciar ao pleno exercício do seu papel de guardiã dos Tratados.
58. Continuamos, contudo, a pensar que, no que lhe diz respeito, a Comissão, precisamente por ser a guardiã dos Tratados, deve adoptar um comportamento irrepreensível. Por esta razão, cabe-lhe analisar aprofundadamente os argumentos que lhe são apresentados na resposta à carta de notificação e, se não forem susceptíveis de alterar o seu ponto de vista, rejeitá-los de maneira convincente.
59. Por outras palavras, se, infelizmente, a fase pré-contenciosa parece muitas vezes um diálogo de surdos, a Comissão não deve ter qualquer responsabilidade nesta falta de diálogo construtivo.
60. Ora, neste processo passa-se precisamente o contrário. A Comissão não só ignorou os argumentos apresentados pelo Governo irlandês como, logo à partida, no parecer fundamentado, afirmou não ter recebido a carta na qual eram expostos, antes de apresentar, na petição, uma nova versão dos factos, segundo a qual tais argumentos eram insatisfatórios.
61. Também sob este ponto de vista nos parece que se deve considerar a acção improcedente por inadmissível.
62. Esta inadmissibilidade deve, nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, implicar a condenação da Comissão nas despesas.
Quanto ao mérito
63. Caso o Tribunal de Justiça adira aos argumentos da Comissão que visam minimizar a gravidade, quer da irregularidade da fase pré-contenciosa quer das suas consequências, e, portanto, de não concordar connosco sobre a questão da admissibilidade da acção, analisaremos brevemente a procedência das críticas da Comissão.
64. Tratando-se das obrigações do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, parece-nos difícil considerar que a Irlanda lhes deu cumprimento ao impor a todos os agentes económicos a obrigação de declararem à Agência de Protecção do Ambiente os equipamentos em sua posse, que contivessem um volume superior a 5 dm3 de PCB e ao transmitir à Comissão duas notificações recebidas a esse título.
65. É muito claro que estamos perante uma obrigação de resultado e não simplesmente de meios.
66. A Irlanda, como os outros Estados-Membros, dispunha de três anos para elaborar o inventário imposto por esta disposição, ou seja, um inventário que reflectisse correctamente a realidade, e para enviar um resumo do mesmo à Comissão.
67. Ora, o próprio Governo irlandês reconhece que os esforços que despendeu para elaborar este inventário traduziram-se, no momento da proposição da acção, num parco resultado, a saber, duas notificações cuja soma não pode, com seriedade, ser considerada um inventário credível. Expõe em seguida as medidas que adoptou para recolher as informações necessárias à elaboração de um inventário realista.
68. Aliás, foi precisamente porque a partir destas duas únicas notificações era impossível elaborar um inventário que reflectisse a realidade, que o Governo irlandês, em resposta à carta de notificação, enviou as próprias notificações, e não, como lhe foi pedido, um resumo do inventário que, de facto, não existia.
69. Não procede a objecção do Governo demandado segundo a qual a Comissão indicou, no seu parecer fundamentado, que o processo devia estar terminado no prazo de três anos «seja qual for a natureza [dos] procedimentos» postos em prática pelas autoridades nacionais.
70. Ao utilizar estes termos, a Comissão não renunciou, evidentemente, a receber resumos credíveis dos inventários, o que, aliás, não dependia dela. Quis unicamente recordar que a directiva instituiu uma obrigação de resultado, sendo, portanto, inadmissível afirmar, como fez o Governo irlandês, que a Comissão tinha admitido que «toda e qualquer inadequação quanto ao carácter completo da notificação diz respeito à Irlanda e não significa que esta última não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1».
71. Quanto às obrigações decorrentes do artigo 11.°, n.° 1, da directiva, há que fazer uma distinção entre as enunciadas no primeiro travessão, que se referem à elaboração de um plano de descontaminação e/ou de eliminação dos equipamentos inventariados e dos PCB neles contidos, e as enunciadas no segundo travessão, que dizem respeito à elaboração de um projecto de recolha e posterior eliminação dos equipamentos não sujeitos a inventário nos termos do n.° 1 do artigo 4.°, tal como referido no n.° 3 do artigo 6.°
72. No que respeita às primeiras, a Irlanda considera tê-las cumprido com a adopção e o envio, por carta de 29 de Junho de 2001, do plano nacional de gestão dos resíduos perigosos, o que a Comissão contesta afirmando que, enquanto o inventário previsto no artigo 4.° da directiva não tiver sido elaborado, não se pode falar de plano relativo aos equipamentos inventariados.
73. Esta objecção da Comissão parece-nos fundada, na medida em que se nos afigura difícil conceber um plano em abstracto, não se partindo dos dados recolhidos previamente sobre a amplitude da tarefa cuja execução o referido plano deve, precisamente, permitir.
74. É por isso que parece difícil seguir o Governo irlandês quando afirma o carácter totalmente autónomo da referida obrigação relativamente à do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, sobretudo porque o artigo 11.°, n.° 1, primeiro travessão, fala de equipamentos «inventariados».
75. Mas deve, no entanto, reconhecer-se que adoptar a tese da Comissão conduz a restringir seriamente o prazo de três anos que o artigo 4.°, n.° 1, da directiva dá aos Estados-Membros para elaborarem o inventário em questão. Efectivamente, uma vez que o próprio plano deve ser elaborado no prazo de três anos, afirmar que tal não é possível enquanto o inventário não estiver terminado é, implicitamente, privar as autoridades nacionais de uma parte do prazo de três anos que lhes concede o artigo 4.°, n.° 1, e, portanto, quer se queira quer não, chegar à conclusão de que a redacção deste artigo pode ser considerada enganosa.
76. Seja como for, devemos considerar que o plano mencionado pelo Governo irlandês entrou em vigor após o termo do prazo de dois meses fixado pelo parecer fundamentado notificado, lembramos, em 2000.
77. Quanto ao segundo tipo de obrigações, a Irlanda afirma ter-lhe dado cumprimento com o plano de gestão dos resíduos perigosos, enquanto a Comissão defende nada encontrar neste plano que prove que o projecto exigido foi elaborado. Ainda aqui, mesmo sem analisar a fundo o referido plano, não podemos deixar de verificar que o prazo fixado pelo parecer fundamentado não foi respeitado.
Conclusões
78. Chegados ao termo destas reflexões, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue a acção inadmissível, devendo a Comissão suportar as despesas.
79. Se, contudo, a acção for julgada admissível, deve julgar-se a mesma procedente, declarar-se o incumprimento nos termos propostos pela Comissão e condenar a Irlanda nas despesas.