62020TJ0752
ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
28 juni 2023 (
*1
)
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Onderzoeken van OLAF – Lekken in de pers – Materiële en immateriële schade – Causaal verband – Toerekenbaarheid van de lekken – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die aan particulieren rechten toekent – Vertrouwelijkheid van juridische adviezen”
In zaak T‑752/20,
International Management Group (IMG), gevestigd te Brussel (België), vertegenwoordigd door L. Levi en J.‑Y. de Cara, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland en S. Delaude, als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
ten tijde van de beraadslaging samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, L. Truchot (rapporteur) en Sampol Pucurull, rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken, met name:
– het op 21 december 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde verzoekschrift,
– de exceptie van niet-ontvankelijkheid krachtens artikel 130 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, die de Commissie heeft opgeworpen in een afzonderlijk document dat op 12 maart 2021 ter griffie van het Gerecht is neergelegd,
– de beschikking van 2 juli 2021 tot voeging van de exceptie met de zaak ten gronde,
na de terechtzitting op 20 juni 2022,
het navolgende
Arrest (
1
)
1
Met haar beroep ingesteld krachtens artikel 268 VWEU vordert verzoekster, International Management Group (IMG), vergoeding van de materiële en immateriële schade die zij zou hebben geleden wegens het onrechtmatige gedrag van de Europese Commissie en het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) als gevolg van een verslag dat OLAF over haar heeft opgesteld.
[omissis]
Conclusies van partijen
19
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
de Commissie te veroordelen tot betaling aan haar van een bedrag van 10000 EUR per maand over de periode van midden december 2015 tot de uitspraak van het te wijzen arrest in deze zaak, als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade;
–
de Commissie te veroordelen tot betaling aan haar van een bedrag van 2,1 miljoen EUR, te vermeerderen met vertragingsrente, als vergoeding van de door haar geleden materiële schade;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
20
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
–
subsidiair, het beroep kennelijk ongegrond of ongegrond te verklaren;
–
het advies van haar juridische dienst van 16 januari 2015 (hierna: „advies van de juridische dienst”), dat als bijlage bij het verzoekschrift is gevoegd, te verwijderen uit het dossier van deze zaak;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Schadevordering
[omissis]
Onrechtmatigheid van het gedrag van de Commissie en OLAF
[omissis]
– Schending van de zorgvuldigheidsplicht en de zorgplicht
70
Verzoekster voert aan dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht en zorgplicht niet is nagekomen doordat zij heeft nagelaten het lekken van het verslag van OLAF publiekelijk te veroordelen en een einde te maken aan de verspreiding van onjuiste informatie als gevolg van het genoemde lek, aangezien zij geen persbericht heeft gepubliceerd waarin de belangrijkste informatie werd samengevat uit de brief van 8 mei 2015 houdende haar besluit om de aanbevelingen van het verslag van OLAF niet integraal te volgen.
71
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof de zorgplicht heeft gedefinieerd als een weergave van het door het Ambtenarenstatuut van de Europese Unie geschapen evenwicht tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen het administratief gezag en de ambtenaren, waarbij wordt gepreciseerd dat dit evenwicht onder meer inhoudt dat het betrokken gezag bij zijn beslissing over de situatie van een ambtenaar alle elementen in aanmerking neemt die zijn besluit kunnen beïnvloeden, en dat het daarbij niet enkel rekening houdt met het belang van de dienst maar ook met dat van de betrokken ambtenaar (zie arrest van 12 november 2020, Fleig/EDEO, C‑446/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:918, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72
De zorgplicht betreft specifiek de verplichtingen van de instellingen van de Unie tegenover hun ambtenaren en gemachtigden, met name wat betreft hun individuele belangen (zie in die zin arrest van 10 december 2008, Nardone/Commissie, T‑57/99, EU:C:2008:555, punt 167).
73
Aangezien dit beroep geen verband houdt met de betrekkingen tussen het administratief gezag van de Unie en een van zijn ambtenaren of gemachtigden, is de zorgplicht in casu niet aan de orde en kan verzoekster zich daar dus niet op beroepen ter ondersteuning van haar conclusies.
74
Bijgevolg moet de door verzoekster aangevoerde onrechtmatigheid worden afgewezen voor zover zij steunt op de schending van de zorgplicht.
75
Derhalve moet de genoemde onrechtmatigheid worden onderzocht voor zover zij steunt op de schending van de zorgvuldigheidsplicht.
76
Uit de vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de Unie in een gegeven geval alleen niet-contractueel aansprakelijk kan zijn indien de persoon die vergoeding vordert van de schade die hij meent te hebben geleden door een gedraging of een handeling van de Unie, aantoont dat er sprake is van een schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen (arresten van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punten 41 en 42, en 4 april 2017, Europese Ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punt 31).
77
Bovendien moet deze schending voldoende gekwalificeerd zijn, een vereiste dat zelf afhangt van de beoordelingsbevoegdheid van de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die of dat de schending zou hebben begaan en van de vraag of daarbij de grenzen van die beoordelingsbevoegdheid kennelijk en ernstig zijn overschreden, met name gelet op de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van die regel, de moeilijkheden die daaruit kunnen voortvloeien voor de uitlegging of de toepassing ervan, alsmede de complexiteit van de te regelen situatie (zie in die zin arresten van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punten 40, 43 en 44, en 30 mei 2017, Safa Nicu Sepahan/Raad, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punt 30).
78
Uit punt 70 hierboven blijkt dat verzoekster de Commissie verwijt dat zij geen standpunt heeft ingenomen aangezien zij heeft nagelaten een persbericht te publiceren waarin zij het lekken van het verslag van OLAF publiekelijk veroordeelt en een einde maakt aan de verspreiding van onjuiste informatie als gevolg van dat informatielek. Daarmee verwijt verzoekster de Commissie dat zij heeft verzuimd te handelen.
79
Krachtens de rechtspraak kunnen de gevallen van verzuim van de instellingen van de Unie slechts tot aansprakelijkheid van de Unie leiden voor zover die instellingen een uit een Unierechtelijke bepaling voortvloeiende wettelijke verplichting tot handelen niet zijn nagekomen (zie beschikking van 12 juli 2018, Acquafarm/Commissie, C‑40/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:566, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80
Uit de punten 77 en 79 hierboven volgt dat het onderzoek van de vraag of een instelling door verzuim een voldoende gekwalificeerde schending heeft begaan van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, inhoudt dat wordt nagegaan of voldaan is aan drie voorwaarden, namelijk ten eerste dat er een wettelijke verplichting is tot handelen, ten tweede dat de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie van de Unie beschikt over een beoordelingsbevoegdheid en ten derde dat de grenzen van die beoordelingsbevoegdheid kennelijk en op gekwalificeerde wijze werden overschreden.
81
Onderzocht moet worden of deze drie voorwaarden in casu zijn vervuld.
82
De zorgvuldigheidsplicht, die inherent is aan het recht op behoorlijk bestuur dat is vastgelegd in artikel 41 van de Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en algemeen van toepassing is op het handelen van een instantie van de Unie in haar betrekkingen met het publiek, vereist dat zij met zorg en omzichtig handelt (zie in die zin arrest van 16 juni 2022, SGL Carbon e.a./Commissie, C‑65/21 P en C‑73/21 P–C‑75/21 P, EU:C:2022:470, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83
Ten eerste blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de zorgvuldigheidsplicht een rechtsregel is die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, waarvan de schending in bepaalde omstandigheden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kan leiden, namelijk als aangetoond is dat het gaat om een voldoende gekwalificeerde schending, overeenkomstig de rechtspraak waarnaar wordt verwezen in punt 77 hierboven [zie in die zin arresten van 27 maart 1990, Grifoni/Commissie, C‑308/87, EU:C:1990:134, punten 6, 7 en 14; 16 december 2008, Masdar (UK)/Commissie, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, punt 91, en 4 april 2017, Ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punten 38 en 41].
84
Ten tweede zij eraan herinnerd dat, gelet op de aard van de zorgvuldigheidsplicht, die intrinsiek verbonden is met het kader waarin de instantie van de Unie in een bepaald geval optreedt, slechts aan de hand van een onderzoek per geval van alle relevante feitelijke en juridische gegevens kan worden vastgesteld dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, waarbij rekening wordt gehouden met het gebied waarop, de voorwaarden waaronder en de context waarin die plicht op de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie rust, alsmede met de concrete omstandigheden op grond waarvan de niet-nakoming ervan kan worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 4 april 2017, Ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punten 40 en 41).
85
Zoals in herinnering is gebracht in punt 70 hierboven, voert verzoekster aan dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht niet is nagekomen doordat zij heeft nagelaten het lekken van het verslag van OLAF publiekelijk te veroordelen en een einde te maken aan de verspreiding van onjuiste informatie als gevolg van het genoemde informatielek aangezien zij verzuimd heeft een persbericht te publiceren waarin de belangrijkste informatie van de brief van 8 mei 2015 wordt samengevat.
86
Derhalve dient te worden nagegaan of de zorgvuldigheidsplicht aldus kan worden uitgelegd dat er een wettelijke verplichting tot handelen op de Commissie rustte om door middel van een persbericht het informatielek publiekelijk te veroordelen en een einde te maken aan de verspreiding van onjuiste informatie als gevolg van het informatielek.
87
Opgemerkt zij dat verzoekster in haar stukken geen enkele precieze rechtsregel noemt die aan de Commissie een wettelijke verplichting tot handelen oplegt, te weten de verplichting om een standpunt in te nemen waarmee zij het lekken van een onderzoeksverslag van OLAF publiekelijk veroordeelt en een einde maakt aan de verspreiding van onjuiste informatie als gevolg van dat informatielek aansluitend op de toezending van een verslag van OLAF. Aangezien de door verzoekster aangevoerde schending van de zorgvuldigheidsplicht evenwel intrinsiek is verbonden met verordening nr. 883/2013, die het rechtskader vormt waarbinnen de Commissie handelde toen zij de brief van 8 mei 2015 aannam, moet worden nagegaan of die verplichting voortvloeit uit de bepalingen van die verordening.
88
Om te beginnen bepaalt artikel 11, lid 3, van verordening nr. 883/2013 dat „[d]e na afloop van een extern onderzoek opgestelde verslagen en aanbevelingen en alle relevante daarmee verband houdende documenten […] overeenkomstig de regels betreffende externe onderzoeken [worden] toegezonden aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten en, indien noodzakelijk, aan de bevoegde diensten van de Commissie”. Opgemerkt zij dat deze bepaling geen wettelijke verplichting tot handelen oplegt aan de Commissie. Er kan derhalve niet worden geoordeeld dat verzoekster heeft aangetoond dat de zorgvuldigheidsplicht in dit verband een wettelijke verplichting tot handelen inhoudt voor de Commissie.
89
Voorts bepaalt artikel 10, lid 1, van verordening nr. 883/2013 dat „[d]e in het kader van externe onderzoeken doorgegeven of verkregen gegevens […], ongeacht de vorm ervan, beschermd [zijn] door de bepalingen die betrekking hebben op deze onderzoeken”. Volgens artikel 3, lid 2, van deze verordening, dat volgens het opschrift van dat artikel gewijd is aan „externe onderzoeken”, in de versie die van toepassing is op de feiten in casu, „kan [OLAF] volgens de voorschriften en procedures van verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 bij marktdeelnemers controles en verificaties ter plaatse verrichten”. Artikel 8, lid 1, van verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad van 11 november 1996 betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden (PB 1996, L 292, blz. 2) bepaalt dat „[d]e uit hoofde van deze verordening meegedeelde of verkregen gegevens […], ongeacht de vorm ervan, onder de geheimhoudingsplicht [vallen]”.
90
Bovendien bepaalt artikel 10, lid 3, van verordening nr. 883/2013 dat „[d]e betrokken instellingen, organen en instanties erop [toezien] dat het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken van [OLAF wordt] geëerbiedigd”. In casu wordt niet betwist dat de Commissie een betrokken instelling is in de zin van deze bepaling.
91
Uit deze bepalingen volgt dat, in het kader van de externe onderzoeken van OLAF, op de Commissie een verplichting rust om het vertrouwelijk karakter te eerbiedigen en een geheimhoudingsplicht.
92
Ondanks de verplichting van de Commissie om het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken van OLAF te eerbiedigen, houdt de zorgvuldigheidsplicht die rust op de Commissie, wanneer de Commissie die verplichting om het vertrouwelijk karakter te eerbiedigen niet heeft geschonden en dus niet aansprakelijk kan worden gesteld voor het lekken van het verslag van OLAF in de pers (zie punt 67 hierboven), geen verplichting in tot handelen zoals verzoekster in casu aanvoert, te weten een verplichting om het lekken in de pers van informatie in verband met een dergelijk onderzoek te veroordelen en afstand te nemen van de gepubliceerde informatie.
93
De zorgvuldigheidsplicht heeft niet de strekking die verzoekster eraan toeschrijft. Het is het lekken van dat verslag in de pers dat een schending vormt van de voornoemde verplichting om het vertrouwelijk karakter te eerbiedigen, maar er is niet aangetoond dat dit lekken toerekenbaar is aan de Commissie, noch is het verzuim dat verzoekster de Commissie verwijt bewezen (zie in die zin en naar analogie arrest van 15 januari 2015, Ziegler en Ziegler Relocation/Commissie, T‑539/12 en T‑150/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:15, punt 102).
94
Verzoekster heeft bijgevolg niet aangetoond dat de Commissie in casu een verplichting tot handelen had.
95
Krachtens de rechtspraak die wordt aangehaald in punt 79 hierboven, kan het gestelde verzuim dus niet leiden tot aansprakelijkheid van de Unie.
96
Hoe dan ook, indien wordt geoordeeld dat de zorgvuldigheidsplicht van de Commissie in casu een wettelijke verplichting tot handelen inhoudt, moet worden nagegaan of zij kennelijk en ernstig de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden.
97
Opgemerkt dient te worden dat die hypothese zou leiden tot de uitlegging volgens welke de zorgvuldigheidsplicht in de zin van verordening nr. 883/2013 inhoudt dat een instelling, wanneer er een vertrouwelijk document is gelekt, ook al is niet aangetoond dat de betrokken instelling aan de oorzaak ligt van het lek, verplicht is om de schade die kan voortvloeien uit die schending van het vertrouwelijk karakter, niet te verergeren.
98
Zoals in herinnering is gebracht in punt 77 hierboven, moet worden nagegaan of de betrokken instelling van de Unie kennelijk en ernstig de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden, met name wat betreft de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de regel waarvan de gekwalificeerde schending wordt aangevoerd, en de moeilijkheden die zich kunnen voordoen bij de toepassing of de uitlegging ervan.
99
Dienaangaande zij opgemerkt dat een dergelijke verplichting tot handelen van de Commissie om de schade niet te verergeren die wordt berokkend door de schending van het vertrouwelijk karakter die niet aan haar kan worden toegerekend, niet volgt uit artikel 10 van verordening nr. 883/2013 en evenmin impliciet kan worden afgeleid uit de inhoud van dat artikel. Door te bepalen dat de betrokken instellingen erop moeten toezien dat het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken van OLAF wordt geëerbiedigd, legt lid 3 van dat artikel deze instellingen inderdaad de verplichting op om te waarborgen dat de inhoud van de onderzoeken van OLAF vertrouwelijk blijft. Als het vertrouwelijk karakter niet werd geëerbiedigd maar de openbaarmaking niet is ontstaan binnen de betrokken instelling, legt die bepaling hun daarentegen geen verplichtingen op om het informatielek te veroordelen, een einde te maken aan de verspreiding van de betrokken informatie of onjuiste informatie recht te zetten.
100
Dergelijke verplichtingen kunnen niet worden beschouwd als vallend onder de verplichting om het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken van OLAF te eerbiedigen in de zin van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 883/2013. Aangezien het genoemde vertrouwelijk karakter niet is geëerbiedigd, is de verplichting die rust op de Commissie, om op de eerbiediging ervan toe te zien, zonder voorwerp geraakt. Voorts zij opgemerkt dat ten eerste de eventuele noodzaak om het lek te veroordelen buiten de verplichting valt om de eerbiediging van het vertrouwelijk karakter te waarborgen, ten tweede het voor de Commissie in een dergelijk geval niet mogelijk is om een einde te maken aan de verspreiding van het verslag van OLAF in de pers als gevolg van het informatielek en ten derde, gesteld dat bepaalde verspreide informatie onjuist is, de rechtzetting daarvan het vertrouwelijk karakter niet zal herstellen, aangezien dat definitief is verloren gegaan.
101
Zelfs gesteld dat de Commissie in casu een wettelijke verplichting tot handelen zou hebben, kan niet worden geoordeeld dat de door verzoekster aangevoerde schending van de zorgvuldigheidsplicht een voldoende gekwalificeerde schending vormt van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen.
102
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de vierde onrechtmatigheid niet gekwalificeerd is wat betreft de beweerde schending van de zorgvuldigheidsplicht en de zorgplicht door de Commissie.
103
Bijgevolg dient te worden geoordeeld dat niet is voldaan aan de eerste voorwaarde voor aansprakelijkheid van de Unie.
104
Gelet op een en ander moet het beroep worden verworpen.
[omissis]
HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het document dat International Management Group (IMG) heeft overgelegd als bijlage A.21 bij het verzoekschrift, wordt uit het dossier verwijderd.
2)
Het beroep wordt verworpen.
3)
IMG wordt verwezen in de kosten.
da Silva Passos
Truchot
Sampol Pucurull
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 28 juni 2023.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
1
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.