ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
22 mei 2025
(*)
„ Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Richtlijn (EU) 2019/1024 – Open data en hergebruik van overheidsinformatie – Onvolledige omzetting van deze richtlijn en geen onverwijlde mededeling van de omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek om veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en een dwangsom – Gedeeltelijke afstand van instantie ”
In zaak C‑213/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU, ingesteld op 31 maart 2023,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P.‑J. Loewenthal en U. Małecka als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door E. M. M. Besselink, K. Bulterman en J. M. Hoogveld als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias (rapporteur), kamerpresident, I. Jarukaitis, president van de Vierde kamer, en Z. Csehi, rechter,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof:
–        vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 17 van richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie (PB 2019, L 172, blz. 56), doordat het niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die nodig zijn om aan deze richtlijn te voldoen, en doordat het deze bepalingen niet onverwijld aan de Commissie heeft meegedeeld;
–        het Koninkrijk der Nederlanden te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som
die overeenstemt met het hoogste van de volgende bedragen:
–        13 900 EUR per dag vanaf het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1024 tot de datum waarop de niet-nakoming wordt beëindigd of, indien de niet-nakoming voortduurt, tot de datum waarop het arrest in deze zaak wordt gewezen;
–        een minimumbedrag van 3 892 000 EUR;
–        ingeval de betrokken niet-nakoming voortduurt tot de datum van uitspraak van het arrest in deze zaak, het Koninkrijk der Nederlanden te veroordelen tot betaling aan de Commissie
van een dwangsom van 75 060 EUR per dag
vanaf de datum van uitspraak van het arrest in deze zaak tot de datum waarop deze lidstaat aan zijn verplichtingen krachtens deze richtlijn voldoet, en
–        het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Richtlijn 2019/1024
2        In de overwegingen 3, 4, 6, 9, 10, 11, 13, 17, 31, 52, 53, 71 en 72 van richtlijn 2019/1024 staat te lezen:
„(3)      Op basis van de raadpleging van de [betrokken] belanghebbenden en de resultaten van de effectbeoordeling heeft de Commissie geconcludeerd dat maatregelen op [het niveau van de Europese Unie] noodzakelijk zijn om een aantal overblijvende en nieuwe belemmeringen voor het grootschalig hergebruik van overheidsinformatie en met overheidsmiddelen gefinancierde informatie weg te werken, om het regelgevingskader aan te passen aan de vooruitgang op het gebied van digitale technologieën, en om digitale innovatie verder te stimuleren, met name op het gebied van kunstmatige intelligentie.
(4)      Teneinde het potentieel van overheidsinformatie optimaal te benutten ten behoeve van de Europese economie en samenleving, moeten de inhoudelijke wijzigingen van de wettekst worden toegespitst op de volgende gebieden: het verlenen van toegang tot dynamische gegevens in realtime en via adequate technische middelen, het uitbreiden van het aanbod aan waardevolle overheidsgegevens voor hergebruik, inclusief gegevens van overheidsondernemingen, onderzoeksinstellingen en organisaties die onderzoek financieren, het aanpakken van nieuwe vormen van exclusiviteitsregelingen, het gebruik van uitzonderingen op het beginsel dat slechts de marginale kostprijs in rekening mag worden gebracht en het verband tussen deze richtlijn en bepaalde rechtsinstrumenten, waaronder verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad [van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1)] [...].
[...]
(6)      Artikel 8 van het [Handvest van de grondrechten van de Europese Unie] waarborgt het recht op de bescherming van persoonsgegevens en bepaalt dat deze gegevens eerlijk moeten worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet, en dit onder toezicht van een onafhankelijke autoriteit.
[...]
(9)      Overheidsinformatie vormt een buitengewone bron van gegevens die kan bijdragen tot het beteren van de interne markt en het ontwikkelen van nieuwe toepassingen voor consumenten en rechtspersonen. Intelligent gebruik van gegevens, onder meer door de verwerking ervan via toepassingen voor kunstmatige intelligentie, kan een transformerend effect op alle sectoren van de economie hebben.
(10)      Richtlijn
2003/98/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB 2003, L 345, blz. 90)] legde een pakket minimumvoorschriften vast voor het hergebruik en de praktische regelingen ter vereenvoudiging van het hergebruik van bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten, met inbegrip van uitvoerende, regelgevende en gerechtelijke instanties. Sinds de vaststelling van de eerste set regels over hergebruik van overheidsinformatie, is de hoeveelheid gegevens in de wereld, inclusief overheidsgegevens, exponentieel toegenomen en worden nieuwe soorten gegevens gegenereerd en verzameld. Tegelijkertijd vindt een voortdurende evolutie plaats van technologieën voor de analyse, het gebruik en de verwerking van gegevens, zoals machinaal leren, kunstmatige intelligentie en het internet der dingen. Die snelle technologische ontwikkeling maakt het mogelijk nieuwe diensten en toepassingen te ontwikkelen, die worden ontworpen op basis van het inzetten, verzamelen en combineren van gegevens. De oorspronkelijk in 2003 vastgestelde en in 2013 gewijzigde regels zijn achterhaald door die snelle veranderingen, met als gevolg het risico dat de economische en sociale kansen die worden geboden door het hergebruik van overheidsgegevens onbenut blijven.
(11)      De ontwikkeling naar een op basis van data functionerende maatschappij, waarin gegevens uit verschillende domeinen en activiteiten worden gebruikt, is van invloed op het leven van elke burger in de Unie, onder meer omdat hierdoor nieuwe manieren van toegang tot en verwerving van kennis worden geboden.
[...]
(13)      [...] Overheidsinformatie of informatie die verzameld, geproduceerd, vermenigvuldigd en verspreid wordt in het kader van de uitoefening van een openbare taak of een dienst van algemeen belang vormt een belangrijke grondstof voor digitale informatieproducten en -diensten en zal een nog belangrijkere hulpbron worden voor de ontwikkeling van geavanceerde digitale technologieën, zoals kunstmatige intelligentie, ‚distributed ledger’-technologieën, en het internet der dingen. In dat verband is een ruime, grensoverschrijdende dekking eveneens van wezenlijk belang. De toegenomen mogelijkheden voor het hergebruik van dergelijke informatie zullen waarschijnlijk alle bedrijven van de Unie, met inbegrip van micro-ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen [(kmo’s)], evenals het maatschappelijk middenveld, onder meer in staat stellen om de mogelijkheden ervan te benutten en bij te dragen tot economische ontwikkeling en het scheppen en beschermen van hoogwaardige banen, met name ten behoeve van lokale gemeenschappen, alsook tot belangrijke maatschappelijke doelen zoals verantwoordingsplicht en transparantie.
[...]
(17)      [...] [N]ationale wetgevingsactiviteiten waartoe een aantal lidstaten naar aanleiding van de technologische uitdagingen al het initiatief heeft genomen, [zouden] zonder een minimum aan harmonisatie op Unieniveau tot nog grotere divergentie kunnen leiden. Het effect van dergelijke verschillen en onzekerheden op het gebied van de wetgeving zal nog duidelijker worden naarmate de informatiemaatschappij, die nu al tot een sterke toename van de grensoverschrijdende exploitatie van informatie heeft geleid, zich verder ontwikkelt.
[...]
(31)      [...] Dynamische gegevens moeten [...] onmiddellijk nadat ze zijn verzameld, of in het geval van een handmatige actualisering onmiddellijk na de aanpassing van de gegevensbestanden, via een applicatieprogramma-interface (API) beschikbaar worden gesteld om de ontwikkeling van op die gegevens gebaseerde mobiele, internet‑ en cloudapplicaties te faciliteren. Als dit vanwege technische of financiële beperkingen niet haalbaar is, dienen de openbare lichamen de documenten beschikbaar te stellen binnen een termijn die het mogelijk maakt hun economisch potentieel volledig te benutten. [...]
[...]
(52)      Deze richtlijn is niet van invloed op de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van de Uniewetgeving en de nationale wetgeving, met name verordening [2016/679] en richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37)], en met inbegrip van alle aanvullende bepalingen van nationaal recht. Dit betekent onder meer dat het hergebruik van persoonsgegevens alleen mag worden toegestaan indien het beginsel van doelbinding als bedoeld in artikel 5, lid 1, punt b), en artikel 6 van verordening [2016/679] wordt geëerbiedigd. Anonieme informatie is informatie die geen betrekking heeft op een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, of op persoonsgegevens die zodanig anoniem zijn gemaakt dat de betrokkene niet of niet meer identificeerbaar is. Anonimisering van informatie is een middel om de voordelen van een zo groot mogelijke herbruikbaarheid van overheidsinformatie te verzoenen met de verplichtingen van de regelgeving inzake gegevensbescherming, maar brengt wel kosten mee. Derhalve is het passend die kostprijs mee te nemen als één van de componenten van de marginale kosten voor verspreiding als bedoeld in deze richtlijn.
(53)      Bij het nemen van besluiten over de reikwijdte en de voorwaarden voor het hergebruik van overheidsdocumenten die persoonsgegevens bevatten, bijvoorbeeld in de gezondheidszorg, dienen er wellicht overeenkomstig artikel 35 van verordening [2016/679] gegevensbeschermingseffectbeoordelingen te worden verricht.
[...]
(71)      Deze richtlijn neemt de grondrechten in acht en houdt rekening met de beginselen die met name zijn vastgelegd in het [Handvest van de grondrechten], met inbegrip van het recht op eerbiediging van het privéleven, de bescherming van persoonsgegevens, het recht op eigendom en de integratie van personen met een handicap. Geen enkele bepaling van deze richtlijn mag worden uitgelegd of uitgevoerd op een wijze die strijdig is met het [Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950].
(72)      De Europese toezichthouder voor gegevensbescherming [(EDPS)] werd overeenkomstig artikel 28, lid 2, van verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad [van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L 8, blz. 1)] geraadpleegd en heeft op 10 juli 2018 advies uitgebracht.”
3        Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van richtlijn 2019/1024 bepaalt:
„1.      Om het gebruik van open data te bevorderen en innovatie in producten en diensten te stimuleren, stelt deze richtlijn een pakket minimumvoorschriften vast voor het hergebruik en de praktische regelingen om het hergebruik te faciliteren van:
a)      bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten;
b)      bestaande documenten van overheidsondernemingen [...]
[...]
c)      onderzoeksgegevens op grond van de voorwaarden van artikel 10.
2.      Deze richtlijn is niet van toepassing op:
[...]
h)      documenten waartoe de toegang uit hoofde van de toegangsregelingen uitgesloten of beperkt is op grond van de bescherming van persoonsgegevens, en gedeelten van documenten die uit hoofde van die regelingen toegankelijk zijn, maar persoonsgegevens bevatten waarvan het hergebruik wettelijk onverenigbaar is verklaard met het recht betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens of waarvan het hergebruik wettelijk is aangemerkt als een ondermijning van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, met name in overeenstemming met het Unierecht of het nationale recht betreffende de bescherming van persoonsgegevens;
[...]
4.      Deze richtlijn doet geen afbreuk aan het Unierecht of het nationale recht betreffende de bescherming van persoonsgegevens, met name verordening [2016/679] en richtlijn [2002/58], en de overeenkomstige bepalingen van nationaal recht.
[...]”
4        Artikel 2 („Definities”) van richtlijn 2019/1024 luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
6.      ‚document’:
a)      eender welke inhoud, ongeacht het medium (op papier of in elektronische vorm of als geluids-, beeld‑ of audiovisuele opname), of
b)      eender welk deel van een dergelijke inhoud;
7.      ‚anonimisering’: het proces waarbij documenten worden omgezet in anonieme documenten die geen betrekking hebben op een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, of het proces waarbij persoonsgegevens zodanig anoniem worden gemaakt dat de betrokkene niet of niet meer identificeerbaar is;
8.      ‚dynamische gegevens’: documenten in digitale vorm die frequent of in real time worden geactualiseerd, met name wegens hun volatiliteit of omdat ze snel verouderd-zijn; gegevens die door sensoren zijn gegenereerd, worden doorgaans als dynamische gegevens beschouwd;
9.      ‚onderzoeksgegevens’: andere documenten in digitale vorm dan wetenschappelijke publicaties, die worden verzameld of geproduceerd tijdens wetenschappelijke onderzoeksactiviteiten en die als bewijs in het onderzoeksproces worden gebruikt, of waarvan binnen de onderzoeksgemeenschap algemeen wordt erkend dat ze noodzakelijk zijn om onderzoeksresultaten te valideren;
10.      ‚hoogwaardige datasets’: documenten waarvan het hergebruik belangrijke voordelen biedt voor de samenleving, het milieu en de economie, met name vanwege hun geschiktheid voor het ontwikkelen van diensten met toegevoegde waarde en van toepassingen, en voor het scheppen van nieuwe, hoogwaardige en fatsoenlijke banen, en vanwege het aantal potentiële begunstigden van op basis van die datasets ontwikkelde diensten of toepassingen met toegevoegde waarde;
11.      ‚hergebruik’: het gebruik door natuurlijke personen of rechtspersonen van documenten die in het bezit zijn van:
a)      openbare lichamen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel binnen de publieke taak waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van hun openbare taken, of
b)      overheidsondernemingen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel van dienstverlening in het algemeen belang waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen overheidsondernemingen en openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van de openbare taken van openbare lichamen;
[...]”
5        Artikel 6 („Tariferingsbeginselen”) van deze richtlijn bepaalt in lid 1:
„Voor het hergebruik van documenten wordt geen vergoeding aangerekend.
De terugvordering van de marginale kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van documenten, evenals voor de anonimisering van persoonsgegevens en voor maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie kan evenwel worden toegestaan.”
6        Artikel 10 („Onderzoeksgegevens”) van die richtlijn is als volgt verwoord:
„1.      De lidstaten ondersteunen de beschikbaarheid van onderzoeksgegevens middels nationale beleidsmaatregelen en relevante acties om met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksgegevens beschikbaar te stellen (‚openaccessbeleid’) [...] In dat verband worden problemen met betrekking tot intellectuele-eigendomsrechten, bescherming en vertrouwelijkheid van persoonsgegevens, beveiliging en rechtmatige handelsbelangen in aanmerking genomen in overeenstemming met het beginsel ‚zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig’ (‚as open as possible, as closed as necessary’). Dat openaccessbeleid is gericht tot onderzoeksinstellingen en organisaties die onderzoek financieren.
2.      Onverminderd artikel 1, lid 2, onder c), zijn onderzoeksgegevens herbruikbaar voor commerciële of niet-commerciële doeleinden overeenkomstig de hoofdstukken III en IV voor zover die gegevens met overheidsmiddelen zijn gefinancierd en onderzoekers, onderzoeksinstellingen of organisaties die onderzoek financieren ze al openbaar hebben gemaakt via een institutionele of thematische databank. In dat verband moet rekening worden gehouden met rechtmatige handelsbelangen, activiteiten inzake kennisoverdracht en reeds bestaande intellectuele-eigendomsrechten.”
7        Artikel 12 („Exclusiviteitsregelingen”) van die richtlijn bepaalt:
„1.      Het hergebruik van documenten staat open voor alle potentiële marktdeelnemers, zelfs indien één of meer marktdeelnemers reeds op die documenten gebaseerde producten met toegevoegde waarde exploiteren. Contracten of andere overeenkomsten tussen een openbaar lichaam dat of overheidsonderneming die deze documenten in bezit heeft en derden mogen geen exclusiviteitsrechten verlenen.
2.      Wanneer een exclusief recht echter noodzakelijk is voor het verlenen van een dienst van algemeen belang, dient periodiek, doch in ieder geval om de drie jaar, te worden nagegaan of de redenen daarvoor nog steeds geldig zijn. Exclusiviteitsregelingen die op of na 16 juli 2019 zijn gesloten, worden minstens twee maanden voor hun inwerkingtreding online openbaar gemaakt. De uiteindelijke regelingen zijn transparant en worden online openbaar gemaakt.
Dit lid is niet van toepassing op de digitalisering van culturele hulpbronnen.
[...]”
8        Artikel 14 („Specifieke hoogwaardige datasets en regelingen voor publicatie en hergebruik”) van richtlijn 2019/1024 luidt:
„1.      De Commissie stelt, door middel van uitvoeringshandelingen, onder de documenten waarop deze richtlijn van toepassing is een lijst vast met specifieke hoogwaardige datasets die onder de categorieën in bijlage I vallen en die in het bezit zijn van openbare lichamen en overheidsondernemingen.
Dergelijke specifieke hoogwaardige datasets:
a)      zijn, met inachtneming van de artikelen 3, 4 en 5, kosteloos beschikbaar;
b)      zijn machinaal leesbaar;
c)      worden via API’s beschikbaar gesteld, en
d)      worden, in voorkomend geval, in de vorm van bulksgewijze downloads verstrekt.
Die uitvoeringshandelingen kunnen de regelingen voor de publicatie en het hergebruik van de hoogwaardige datasets bepalen. Dergelijke regelingen zijn compatibel met open standaardlicenties.
De regelingen kunnen voorwaarden bevatten betreffende het hergebruik, de formaten van data en metadata en de technische regelingen voor de verspreiding ervan. Investeringen door lidstaten in een opendata-aanpak, zoals investeringen in de ontwikkeling en uitrol van bepaalde standaarden, worden afgewogen tegen de potentiële voordelen van opneming in de lijst.
[...]
4.      De vereiste om hoogwaardige datasets kosteloos beschikbaar te stellen op grond van lid 1, tweede alinea, onder a), geldt niet voor bibliotheken (met inbegrip van universiteitsbibliotheken), musea en archieven.
5.      Indien de kosteloze beschikbaarstelling van hoogwaardige datasets door openbare lichamen die verplicht zijn inkomsten te genereren om een aanzienlijk deel van de kosten voor de uitoefening van hun openbare taken te dekken, een belangrijk effect zou hebben op de begroting van de betrokken lichamen, mogen de lidstaten die lichamen vrijstellen van de vereiste om die hoogwaardige datasets kosteloos beschikbaar te stellen voor een maximale duur van twee jaar na de inwerkingtreding van de relevante uitvoeringshandeling die overeenkomstig lid 1 is vastgesteld.”
9        In artikel 17 („Omzetting”) van deze richtlijn is het volgende bepaald:
„1.      De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 juli 2021 aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de Commissie de tekst van die bepalingen onverwijld mede.
Wanneer de lidstaten die bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. In de bepalingen wordt tevens vermeld dat verwijzingen in bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen naar de bij deze richtlijn ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn. De regels voor de verwijzing en de formulering van die vermelding worden vastgesteld door de lidstaten.
2.      De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.”
B.      Uitvoeringsverordening 2023/138
10      Artikel 1 van uitvoeringsverordening (EU) 2023/138 van de Commissie van 21 december 2022 tot vaststelling van een lijst met specifieke hoogwaardige datasets en de regelingen voor publicatie en hergebruik van die gegevens (PB 2023, L 19, blz. 43) luidt:
„1.      Bij deze uitvoeringsverordening wordt voor de bestaande documenten waarop richtlijn [2019/1024] van toepassing is, de lijst vastgesteld van hoogwaardige datasets die behoren tot de thematische categorieën van bijlage I bij die richtlijn en in het bezit zijn van openbare lichamen.
2.      Bij deze uitvoeringsverordening worden ook de regelingen vastgesteld voor de publicatie en het hergebruik van hoogwaardige datasets, met name de toepasselijke voorwaarden voor hergebruik en de minimumvereisten voor de verspreiding van gegevens via [API’s].”
11      Artikel 6 („Inwerkingtreding en toepassing”)
van deze verordening bepaalt:
„Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Zij is van toepassing met ingang van 16 maanden na de inwerkingtreding ervan.”
C.      Mededeling van 2023
12      In mededeling 2023/C 2/01 van de Commissie, met als titel
„Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures” (PB 2023, C 2, blz. 1; hierna: „mededeling van 2023”), zijn de punten 3 en 4 gewijd aan respectievelijk de „dwangsom” en de „forfaitaire som”.
13      Punt 3.2 [„Toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk (factor 1 tot 20)”] van deze mededeling is geformuleerd als volgt:
„Een inbreuk die bestaat uit [...] de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, wordt altijd als ernstig beschouwd. Om het bedrag van de sanctie op de specifieke omstandigheden van de zaak af te stemmen, stelt de Commissie de coëfficiënt voor de ernst vast op basis van twee parameters: het belang van de Unievoorschriften waarop de inbreuk is gepleegd of die niet zijn omgezet en de gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.
Gelet op de hierna uiteengezette overwegingen wordt de ernst van de inbreuk bepaald door een door de Commissie vastgestelde coëfficiënt tussen 1 (minimum) en 20 (maximum).”
14      In punt 3.2.2 van die mededeling is het volgende opgenomen:
„Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU past de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk [toe] in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. In een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat moeten alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig worden omgezet.
In geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen moet het belang van het omzettingsverschil in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10. Bovendien kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen [...].”
15      In punt 3.4 („De financiële draagkracht van de lidstaat”) van die mededeling is vermeld:
„[...]
De hoogte van de sanctie die nodig is om afschrikkend te zijn, zal variëren naargelang van de financiële draagkracht van de lidstaat. Deze afschrikkende werking wordt weerspiegeld in de factor ‚n’. Deze factor is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddelde bruto binnenlands product (bbp) van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten, met een gewicht van twee, en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, met een gewicht van één. Dit vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat in verhouding tot die van de andere lidstaten:
[...]
De Commissie heeft [...] besloten tot een herziening van haar methode voor de berekening van de factor ‚n’, die thans primair berust op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolking, als demografisch criterium waardoor een redelijke afwijking tussen de verschillende lidstaten kan worden gehandhaafd. Het voor een derde van de berekening van de factor ‚n’ in aanmerking nemen van de bevolking van de lidstaten vermindert de variatie van de factor ‚n’ van de lidstaten in redelijke mate vergeleken met een berekening die uitsluitend op het bbp van de lidstaten is gebaseerd. Hiermee wordt ook een element van stabiliteit aan de berekening van de factor ‚n’ toegevoegd, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren. Het bbp van een lidstaat kan daarentegen hogere jaarlijkse fluctuaties ondergaan, met name in perioden van economische crisis. Aangezien het bbp van de lidstaat nog steeds goed is voor twee derde van de berekening, blijft de financiële draagkracht de overheersende factor voor de beoordeling.
[...]”
16      Punt 4.2 („Methode voor de berekening van de forfaitaire som”) van die mededeling luidt:
„De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk:
–        een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst;
–        de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor ‚n’,
–        en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt [...].
[...]”
17      Punt 4.2.1 van die mededeling bepaalt:
„Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd:
[...]
–        voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.
[...]”
18      Punt 4.2.2 van die mededeling luidt:
„Voor de berekening van de forfaitaire som past de Commissie dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en dezelfde vaste factor ‚n’ toe als voor de berekening van de dwangsom [...].
Het forfaitaire basisbedrag voor forfaitaire sommen is lager dan dat voor dwangsommen. [...]
Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op de [forfaitaire som] is vastgesteld in punt 2 van de bijlage I.
[...]”
19      Bijlage I („Gegevens die worden gebruikt voor de vaststelling van aan het Hof voorgestelde financiële sancties”) bij de mededeling van 2023 bepaalt in punt 1 dat het in punt 3.1 van deze mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de dwangsom wordt vastgesteld op 3 000 EUR per dag, in punt 2 dat het in punt 4.2.2 van deze mededeling vermelde forfaitaire basisbedrag voor de forfaitaire som wordt vastgesteld op 1 000 EUR per dag, zijnde een derde van dat voor de dwangsom, en in punt 3 dat de factor „n” voor het Koninkrijk der Nederlanden is vastgesteld op 1,39. In punt 5 van bijlage I bij deze mededeling wordt verduidelijkt dat de forfaitaire minimumsom voor het Koninkrijk der Nederlanden 3 892 000 EUR bedraagt.
II.    Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
20      Aangezien de Commissie op de uiterste datum voor omzetting van richtlijn 2019/1024 geen mededeling van het Koninkrijk der Nederlanden had ontvangen over de vaststelling en bekendmaking van de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen om aan die richtlijn te voldoen, heeft zij die lidstaat op 29 september 2021 een aanmaningsbrief gezonden.
21      Op 26 november 2021 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op deze brief geantwoord door informatie te verstrekken over de voortgang van de omzetting van de betreffende richtlijn. In het bijzonder gaf het aan dat een wetsvoorstel ter omzetting aan het nationale parlement zou worden voorgelegd tegen het einde van 2021, gevolgd door debatten hierover in het voorjaar van 2022.
22      Omdat verdere mededelingen over de omzetting van deze richtlijn uitbleven, heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden op 6 april 2022 een met redenen omkleed advies (hierna: „met redenen omkleed advies van 6 april 2022”) toegezonden. Daarin werd deze lidstaat verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen twee maanden na ontvangst van dit advies te voldoen aan de vereisten van richtlijn 2019/1024.
23      Bij brief van 2 juni 2022 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op genoemd advies geantwoord dat de omzetting van die richtlijn vertraging had opgelopen door de openbare raadpleging, het lopende overleg met de nationale gegevensbeschermingsautoriteit, de tussenkomst van het ministerie van Justitie en het hangende advies van
de Raad van State over de omzetting.
24      Daar de Commissie niets meer had vernomen over de omzetting van richtlijn 2019/1024 door deze lidstaat, heeft zij op 15 februari 2023 besloten om de zaak bij het Hof aanhangig te maken.
25      Op 31 maart 2023 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
26      De schriftelijke behandeling van deze zaak is op 30 augustus 2023 afgesloten.
27      Bij beslissing van de president van het Hof van 29 januari 2024 is de behandeling van deze zaak geschorst tot de uitspraak van het arrest in zaak C‑147/23.
28      Gelet op het arrest van het Hof van 25 april 2024 in zaak C‑147/23, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (EU:C:2024:346), heeft de president van het Hof op dezelfde dag de hervatting van de behandeling in de onderhavige zaak gelast.
29      Op 21 juni 2024 heeft het Koninkrijk der Nederlanden het Hof en de Commissie informatie verstrekt over de omzetting van richtlijn 2019/1024 in Nederlands recht.
30      Bij brief van 11 juli 2024 heeft het Hof de Commissie verzocht een standpunt in te nemen over deze informatie.
31      Bij akte van 31 juli 2024 heeft de Commissie het Hof meegedeeld dat de omzetting van richtlijn 2019/1024 door het Koninkrijk der Nederlanden als voltooid kon worden beschouwd en dat deze lidstaat op 21 juni 2024, de dag van kennisgeving van de omzettingsmaatregelen, had voldaan aan zijn omzettingsverplichting. De Commissie heeft daarom haar beroep gedeeltelijk ingetrokken en afstand gedaan van haar vordering tot oplegging van een dwangsom.
32      Op 8 augustus 2024 heeft het Koninkrijk der Nederlanden opmerkingen ingediend over de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie.
III. Beroep
A.      Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU
1.      Argumenten van partijen
33      De Commissie herinnert er ten eerste aan dat de lidstaten overeenkomstig artikel 288, derde alinea, VWEU verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om richtlijnen binnen de voorgeschreven termijnen in hun nationale recht om te zetten en deze maatregelen onverwijld aan de Commissie mee te delen.
34      Ten tweede merkt deze instelling op dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die werd gesteld in het met redenen omkleed advies, en dat de bepalingen van een richtlijn zodanig moeten worden uitgevoerd dat aan het rechtszekerheidsvereiste is voldaan. Ten derde is een positieve omzettingshandeling noodzakelijk wanneer een richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat in de omzettingsbepalingen zelf of bij de bekendmaking ervan naar die richtlijn moet worden verwezen, zoals het geval is bij richtlijn 2019/1024. Ten vierde, ten slotte, zijn de lidstaten verplicht om de Commissie alle nodige informatie over deze omzetting te verstrekken.
35      In casu had het Koninkrijk der Nederlanden op de datum waarop het onderhavige beroep was ingesteld, nog niet de maatregelen tot omzetting van richtlijn 2019/1024 vastgesteld of deze in elk geval niet aan de Commissie meegedeeld.
36      Met betrekking tot de uitleg die deze lidstaat in zijn antwoord van 2 juni 2022 op het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 heeft gegeven over de lopende wetgevingsprocedure in genoemde lidstaat, herinnert de Commissie aan de rechtspraak dat een lidstaat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties kan beroepen om de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn te rechtvaardigen.
37      Het Koninkrijk der Nederlanden heeft bevestigd dat het op de datum van indiening van zijn verweerschrift geen enkele omzettingsmaatregel van richtlijn 2019/1024 aan de Commissie had meegedeeld, en betwist dus niet dat het artikel 17 van deze richtlijn heeft geschonden.
2.      Beoordeling door het Hof
38      Overeenkomstig artikel 17, lid 1, van richtlijn 2019/1024 moesten de lidstaten uiterlijk op 17 juli 2021 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan deze richtlijn te voldoen, en de Commissie onverwijld de tekst van die bepalingen meedelen.
39      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
40      Bovendien heeft het Hof in het kader van procedures betreffende artikel 258 VWEU herhaaldelijk geoordeeld dat de mededeling die de lidstaten overeenkomstig het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking moeten doen, ertoe strekt de vervulling van de taak van de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 17 VEU onder meer in bestaat, toe te zien op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Deze mededeling dient dan ook voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te bevatten over de inhoud van de nationale normen waarbij een richtlijn wordt omgezet. Zo moet in een mededeling, die vergezeld kan gaan van een concordantietabel, op ondubbelzinnige wijze zijn uiteengezet met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen de lidstaat meent aan de verschillende voor hem uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te hebben voldaan. Bij gebreke van dergelijke inlichtingen is de Commissie niet in staat om na te gaan of de lidstaat de richtlijn werkelijk en volledig heeft uitgevoerd. Komt een lidstaat deze verplichting niet na, hetzij door in het geheel geen of slechts een gedeeltelijke mededeling te doen, hetzij door onvoldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verschaffen, dan kan dit op zichzelf al rechtvaardigen dat krachtens artikel 258 VWEU een procedure ter vaststelling van dit verzuim wordt ingeleid [arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid), C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41      In casu heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden bij met redenen omkleed advies van 6 april 2022 verzocht binnen twee maanden na ontvangst van dit advies de maatregelen te treffen die nodig waren om aan de in dat advies genoemde verplichtingen te voldoen.
42      Deze lidstaat erkent evenwel dat hij de maatregelen die nodig waren voor de omzetting van richtlijn 2019/1024 niet vóór het verstrijken van deze termijn heeft vastgesteld en in elk geval niet aan de Commissie heeft meegedeeld.
43      Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het Koninkrijk der Nederlanden zijn verplichtingen krachtens artikel 17 van richtlijn 2019/1024 niet is nagekomen, doordat het bij het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om aan deze richtlijn te voldoen, en doordat het deze bepalingen niet aan de Commissie had meegedeeld.
B.      Vordering tot veroordeling om een forfaitaire som te betalen
a)      Argumenten van partijen
44      De Commissie stelt op grond van artikel 260, lid 3, VWEU voor om het Koninkrijk der Nederlanden te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som.
45      Voor de vaststelling van het bedrag van deze financiële sanctie
verwijst de Commissie naar de mededeling van 2023 en in het bijzonder naar de criteria voor de berekening van het bedrag dat zij het Hof in dit verband voorstelt, te weten de ernst van de aan het Koninkrijk der Nederlanden verweten inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om de afschrikkende werking van de sanctie te waarborgen teneinde soortgelijke inbreuken in de toekomst te voorkomen.
46      Ten eerste wijst de Commissie er met betrekking tot de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk op dat – uitgaande van het beginsel dat alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk moeten worden beschouwd – de mededeling van 2023 bepaalt dat de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk toepast in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. Hoe dan ook is de Commissie in essentie van mening dat het belang van de regels van richtlijn 2019/1024 blijkt uit het doel ervan.
47      Wat ten tweede de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk betreft, merkt de Commissie op dat volgens de mededeling van 2023 de periode die voor de berekening van die coëfficiënt in aanmerking moet worden genomen, ingaat op de dag na het verstrijken van de omzettingstermijn, in dit geval 18 juli 2021, en eindigt op de datum waarop de Commissie heeft besloten de zaak bij het Hof aanhangig te maken, namelijk 15 februari 2023.
48      In de akte van 31 juli 2024, waarnaar in punt 31 van dit arrest wordt verwezen, heeft de Commissie vastgesteld dat de niet-omzetting van richtlijn 2019/1024 door het Koninkrijk der Nederlanden 1 069 dagen heeft geduurd, wat overeenkomt met de periode tussen 18 juli 2021 en 21 juni 2024, de datum waarop de maatregelen tot omzetting van deze richtlijn aan de Commissie zijn meegedeeld.
49      Ten derde legt de Commissie uit dat bij de methode voor de berekening van de forfaitaire som zoals uiteengezet in de mededeling van 2023 ook rekening wordt gehouden met de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, die tot uitdrukking komt in de factor „n”, teneinde het afschrikkend effect van de voorgestelde financiële sanctie te waarborgen. Deze methode is thans hoofdzakelijk gebaseerd op het bbp van die lidstaat en, in mindere mate, op de omvang van zijn bevolking. Bij toepassing van die methode bedraagt de factor „n” voor het Koninkrijk der Nederlanden 1,39.
50      Gelet hierop stelt de Commissie het Hof voor om de aan deze lidstaat op te leggen forfaitaire som te berekenen volgens de berekeningsmethode van punt 4.2 van de mededeling van 2023. Deze methode bestaat erin het basisbedrag van de forfaitaire som als bedoeld in punt 4.2.2 van deze mededeling, dat is vastgesteld op 1 000 EUR per dag volgens punt 2 van bijlage I bij genoemde mededeling, te vermenigvuldigen met een ernstcoëfficiënt van 10 en met de factor „n” van 1,39, waarnaar respectievelijk in de punten 48 en 51 van dit arrest wordt verwezen. Wanneer deze methode wordt toegepast, zou het Koninkrijk der Nederlanden een forfaitaire som worden opgelegd die tot stand komt door een dagelijks bedrag van 13 900 EUR te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurde, op voorwaarde dat die som hoger is dan de forfaitaire minimumsom van 3 892 000 EUR.
51      In de akte van 31 juli 2024, vermeld in punt 31 van dit arrest, stelt de Commissie dat,
gelet op in punt 50 hierboven uiteengezette gegevens, het Koninkrijk der Nederlanden moet worden veroordeeld tot betaling van een forfaitaire som van 14 859 100 EUR, wat overeenkomt met de vermenigvuldiging van dit dagelijkse bedrag met 1 069 dagen.
52      Het Koninkrijk der Nederlanden beroept zich ten eerste op verzachtende omstandigheden die, volgens deze lidstaat, door het Hof in overweging moeten worden genomen bij het vaststellen van het bedrag van de financiële sanctie die door de Commissie wordt voorgesteld.
53      Zo blijkt in de eerste plaats uit de rechtspraak dat het Hof bij de berekening van de forfaitaire som rekening houdt met het feit dat de betrokken lidstaat niet eerder tot betaling van een forfaitaire som of dwangsom is veroordeeld. Welnu, het Koninkrijk der Nederlanden is nooit op grond van artikel 260, leden 2 en 3, VWEU veroordeeld geweest en de laatste veroordeling van deze lidstaat door het Hof wegens niet-mededeling van de maatregelen tot omzetting van een richtlijn dateert van 2005. Deze lidstaat meent bovendien dat een eerste veroordeling tot betaling van een forfaitaire som op zich al een aanzienlijke afschrikkende werking heeft en dat het door de Commissie voorgestelde bedrag van de forfaitaire som daarom moet worden verlaagd.
54      In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat de vertraging bij de uitvoering van richtlijn 2019/1024 deels moet worden toegeschreven aan de COVID‑19-pandemie, dat
een abnormale en onvoorzienbare omstandigheid was waarop het Koninkrijk der Nederlanden geen vat had.
55      In de derde plaats voert deze lidstaat ten slotte aan dat de omzetting van die richtlijn in Nederlands recht vertraging heeft opgelopen omdat het moeilijk was om de noodzaak om genoemde richtlijn uit te voeren te verzoenen met de verplichte bescherming van persoonsgegevens. Deze lidstaat wijst er in dit verband op dat zijn waakzaamheid op het gebied van gegevensbescherming is toegenomen na het arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912), dat betrekking had op de vraag of en hoe de terbeschikkingstelling van overheidsinformatie kan worden verzoend met het recht op bescherming van persoonsgegevens, met als gevolg dat de vaststelling van de betrokken omzettingsmaatregelen vertraging heeft opgelopen. Deze omstandigheid kan niet worden beschouwd als een nationale bepaling, praktijk of situatie in de zin van de rechtspraak van het Hof.
56      Ten tweede voert deze lidstaat aan dat volgens de rechtspraak een veroordeling tot betaling van een forfaitaire som met name berust op een beoordeling van de gevolgen van het niet-nakomen van de verplichtingen door de betrokken lidstaat voor de particuliere en publieke belangen. Niets wijst er echter op dat de Commissie een dergelijke beoordeling heeft gemaakt, nu deze instelling zich enkel beroept op de mededeling van 2023 en op het belang van richtlijn 2019/1024.
57      Bovendien is een ernstcoëfficiënt van 10 niet gerechtvaardigd gezien de gevolgen die de vertraging bij de uitvoering van richtlijn 2019/1024 heeft gehad voor de publieke en particuliere belangen. Die gevolgen zijn immers beperkt en hoe dan ook minder ernstig dan de Commissie laat uitschijnen. Op dit punt voert het Koninkrijk der Nederlanden aan dat een deel van de maatregelen tot omzetting van richtlijn 2019/1024 al was genomen in het kader van de omzetting van het Europese wetgevingskader dat aan deze richtlijn voorafging, meer bepaald richtlijn 2003/98 en richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB 2013, L 175, blz. 1).
58      Verder verwijst het Koninkrijk der Nederlanden naar de belangrijkste wijzigingen die voortvloeien uit richtlijn 2019/1024 en legt het nader uit waarom de gevolgen van de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1024 beperkt zijn.
59      Wat in de eerste plaats de uitbreiding van het toepassingsgebied van het wetgevingskader in kwestie betreft, is deze lidstaat van mening dat de door richtlijn 2019/1024 aan overheidsondernemingen opgelegde verplichtingen beperkt zijn, met name omdat deze ondernemingen niet verplicht zijn om verzoeken om hergebruik van overheidsgegevens in behandeling te nemen of actief gegevens voor dergelijk hergebruik aan te bieden. Voorts zijn de gevolgen van de vertraging bij de vaststelling van de maatregelen tot omzetting van richtlijn 2019/1024 eveneens beperkt omdat de nieuwe regels waarin is voorzien bij uitvoeringsverordening 2023/138 niet op die ondernemingen van toepassing zijn.
60      Wat in de tweede plaats de wetenschappelijke onderzoeksgegevens betreft die het resultaat zijn van met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksactiviteiten, voert het Koninkrijk der Nederlanden aan dat er ingevolge de begrotingswet van 18 december 2019 (Stb. 2020, 18), reeds vanaf 2020 regels betreffende „open data” van toepassing waren die verder gaan dan de vereisten van richtlijn 2019/1024, en dat ten gevolge van die wet tal van onderzoeksorganisaties kosteloos onderzoeksgegevens ter beschikking stellen, waardoor de gevolgen van de vertraging bij de omzetting van de nieuwe regels van die richtlijn inzake de aanrekening van kosten voor het hergebruik van open data beperkt blijven.
61      Wat in de derde plaats de nieuwe regels voor hoogwaardige datasets betreft waarin die richtlijn voorziet, betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het aan de Commissie was om die datasets alsook de voorwaarden voor het hergebruik ervan te bepalen, wat deze instelling heeft gedaan door
uitvoeringsverordening 2023/138 vast te stellen, die echter pas in juni 2024 in werking zou treden. De vertraging bij de vaststelling van die uitvoeringsverordening kan niet aan deze lidstaat worden toegerekend. In dit verband verwijst de lidstaat in het bijzonder naar het feit dat de nieuwe regels voor het verder beperken van de mogelijkheden om kosten voor hergebruik in rekening te brengen, in de praktijk geen effect hebben gehad als gevolg van deze vertraging. Genoemde regels hebben voornamelijk betrekking op het gratis aanbieden van hoogwaardige datasets en onderzoeksgegevens.
62      Ten slotte bestaan er in Nederland op het gebied van hergebruik van overheidsinformatie geen exclusiviteitsregelingen in de zin van artikel 12 van richtlijn 2019/1024 die zijn
gesloten tussen openbare lichamen of overheidsondernemingen en derden voor het hergebruik van de gegevens waarover eerstgenoemden beschikken, zodat de gevolgen van de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn beperkt moeten worden geacht.
63      Niettemin geeft het Koninkrijk der Nederlanden toe dat deze vertraging gevolgen heeft gehad voor de particuliere en publieke belangen wat de specifieke regels betreft voor het beschikbaar stellen van dynamische gegevens, aangezien richtlijn 2019/1024 voor het eerst specifieke verplichtingen voor dit type gegevens introduceert.
64      Daarnaast stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat het belangrijke initiatieven heeft genomen om het hergebruik van overheidsgegevens te bevorderen, wat heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van richtlijn 2019/1024. In dit verband voert deze lidstaat aan dat hij volgens een studie van 2022 van de Commissie over de maturiteit inzake open data een score heeft behaald die hoger ligt dan het EU‑gemiddelde, doordat hij een elektronisch portaal voor overheidsinformatie heeft ontwikkeld. Bovendien verklaart het Koninkrijk der Nederlanden,
onder verwijzing naar de interbestuurlijke datastrategie en de regels die zijn vastgesteld in het kader van de Wet open overheid van 25 oktober 2021 (Stb. 2021, 499), die ziet op de toegang tot overheidsinformatie, dat het Nederlandse recht op bepaalde punten vooruitliep op de vaststelling van de regeling van richtlijn 2019/1024.
65      In haar repliek betoogt de Commissie dat geen van de verzachtende omstandigheden die het Koninkrijk der Nederlanden heeft aangevoerd, de verlaging kan rechtvaardigen van het bedrag van de forfaitaire som dat zij in deze zaak aan het Hof voorstelt.
66      Wat ten eerste het feit betreft dat deze lidstaat nooit eerder op grond van artikel 260 VWEU is veroordeeld tot betaling van een forfaitaire som of dwangsom, meent de Commissie dat het Hof dat niet altijd als verzachtende omstandigheid in aanmerking neemt. Zij verwijst hiervoor naar het arrest van 16 juli 2020, Commissie/Roemenië (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑549/18, EU:C:2020:563). Verder stelt de Commissie dat het, in tegenstelling tot wat het geval was voor het Koninkrijk Zweden, waarop het arrest van 30 mei 2013, Commissie/Zweden (C‑270/11, EU:C:2013:339), betrekking heeft en waarop het Koninkrijk der Nederlanden zich beroept, niet de eerste keer is dat zij laatstgenoemde lidstaat in gebreke stelt wegens het niet omzetten van een richtlijn en het niet meedelen van de noodzakelijke omzettingsmaatregelen. Ook is het niet verwonderlijk dat het Koninkrijk der Nederlanden niet eerder op grond van artikel 260, lid 3, VWEU werd veroordeeld, aangezien het Hof deze bepaling pas in 2019 heeft uitgelegd en toegepast.
67      Wat ten tweede de COVID‑19-pandemie betreft, is de Commissie van mening dat een gebeurtenis zoals een mondiale pandemie in uitzonderlijke gevallen in aanmerking kan worden genomen om een vertraging als die in deze zaak te rechtvaardigen, maar alleen indien de om te zetten richtlijn voorziet in de mogelijkheid van concessies of uitzonderingen in omstandigheden die vergelijkbaar zijn met die van een dergelijke gebeurtenis, of wanneer de voorwaarden voor overmacht zijn vervuld, wat hier niet het geval is.
68      Dienaangaande verwijst de Commissie naar het arrest van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging) (C‑540/21, EU:C:2023:450), en stelt zij dat, hoewel de crisis als gevolg van de COVID‑19-pandemie inderdaad abnormaal en onvoorzienbaar was en het Koninkrijk der Nederlanden daarover geen controle had, dit niet wegneemt dat in deze zaak de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1024 niet strikt evenredig is aan de noodzaak voor de autoriteiten van deze lidstaat om onoverkomelijke problemen in verband met die pandemie op te lossen, gelet met name op de duur van die vertraging. Volgens de Commissie kan deze mondiale pandemie namelijk niet worden beschouwd als een geval van overmacht gedurende een periode van meer dan twee jaar, aangezien de in deze richtlijn voorziene omzettingstermijn van 25 maanden voldoende was – zelfs in een dergelijke context – om de richtlijn om te zetten en voorts de Commissie het onderhavige beroep pas 20 maanden na het verstrijken van die termijn heeft ingesteld.
69      Ten derde herinnert de Commissie eraan dat volgens de rechtspraak de complexiteit van het Unierecht, dat alle lidstaten mee helpen uitwerken, niet kan worden beschouwd als een – ondanks alle redelijke inspanningen die kunnen worden geleverd – onoverkomelijke, abnormale en onvoorzienbare moeilijkheid voor hun diensten. Zij verwijst hiervoor naar het arrest van 2 december 2014, Commissie/Griekenland (C‑378/13, EU:C:2014:2405). Overigens is de omzetting van richtlijn 2019/1024 niet bijzonder ingewikkeld en is het niet aan het Hof om zich in de plaats te stellen van de Uniewetgever, die heeft geoordeeld dat een omzettingstermijn van 25 maanden in dit geval voldoende was. Hoe dan ook, de Commissie merkt op dat de noodzaak om de eis van toegang tot overheidsgegevens af te stemmen op de bescherming van persoonsgegevens niet specifiek is voor de onderhavige zaak.
70      Ten vierde verplicht het dwingende karakter van richtlijnen alle lidstaten om de termijnen na te komen die zij zelf hebben vastgesteld met het oog op de eenvormige uitvoering van deze richtlijnen in de hele Unie. Bijgevolg moet het verzuim van de lidstaten om de nodige maatregelen vast te stellen teneinde de volledige omzetting van een richtlijn te verzekeren en om deze maatregelen aan de Commissie mee te delen, altijd als ernstig worden beschouwd, zodat het in gevallen als het onderhavige gerechtvaardigd is om systematisch een ernstcoëfficiënt van 10 toe te passen. Deze methode waarborgt de rechtszekerheid en voorspelbaarheid van het optreden van de Commissie, evenals de gelijke behandeling van alle lidstaten.
71      De Commissie betwist in ieder geval de zienswijze van het Koninkrijk der Nederlanden dat de gevolgen van de vertraging bij de vaststelling van de maatregelen tot omzetting van richtlijn 2019/1024 relatief beperkt zijn.
72      Wat in de eerste plaats de bewering van deze lidstaat betreft dat een reeks essentiële verplichtingen voortvloeiend uit richtlijn 2019/1024 al in het Nederlandse recht waren opgenomen door maatregelen tot omzetting van eerdere richtlijnen, verwijst de Commissie naar de nieuwe regels die sinds deze richtlijn zijn aangenomen, evenals naar de juridische onduidelijkheid als gevolg van het uitblijven van de betrokken omzetting. Ten andere zou het feit dat er al nationale wetgeving bestond over het hergebruik van overheidsinformatie de omzetting van de richtlijn veeleer hebben moeten vergemakkelijken.
73      In de tweede plaats blijven de gevolgen van de betrokken inbreuk niet louter beperkt tot overheidsondernemingen, aangezien richtlijn 2019/1024 niet alleen het toepassingsgebied naar dergelijke ondernemingen uitbreidt, maar ook beoogt het hergebruik van documenten die in het kader van diensten van algemeen belang zijn geproduceerd te verduidelijken en te verbeteren.
74      In de derde plaats biedt een beleidswijziging of de goedkeuring van een interbestuurlijke datastrategie niet dezelfde rechtszekerheid voor gebruikers en heeft dit evenmin dezelfde langetermijneffecten als de vaststelling van wetgevende maatregelen. Dergelijke praktijken, die in elk geval niet aan de Commissie zijn meegedeeld, kunnen volgens de rechtspraak niet worden beschouwd als geldige uitzonderingen op de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht.
75      Wat in de vierde plaats de omstandigheid betreft dat er in Nederland geen exclusiviteitsregelingen bestaan tussen openbare lichamen of overheidsondernemingen en derden voor het hergebruik van gegevens die in het bezit zijn van het Koninkrijk der Nederlanden, herinnert de Commissie eraan dat volgens de rechtspraak het feit dat een bepaalde activiteit waarop een richtlijn betrekking heeft, in een lidstaat niet bestaat, deze lidstaat niet ontheft van zijn verplichting om de noodzakelijke maatregelen te treffen voor de volledige omzetting van die richtlijn.
76      In zijn dupliek wijst het Koninkrijk der Nederlanden er ten eerste op dat het niet tracht aan te tonen dat het artikel 17 van richtlijn 2019/1024 niet heeft geschonden. Deze lidstaat benadrukt dat hij met zijn verwijzing naar de COVID‑19-pandemie – die overigens slechts een deel van de vertraging kan verklaren – geen overmacht inroept en nooit heeft geïnsinueerd dat die richtlijn niet hoefde te worden omgezet
omdat er in het Nederlandse recht al bepalingen op dit gebied bestonden.
77      Ten tweede kan het Hof in het kader van zijn beoordelingsbevoegdheid in aanmerking nemen dat de betrokken lidstaat nog nooit eerder tot betaling van een forfaitaire som of een dwangsom is veroordeeld. Met betrekking tot het door de Commissie aangehaalde arrest van 16 juli 2020, Commissie/Roemenië (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑549/18, EU:C:2020:563), stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat uit dat arrest niet blijkt dat Roemenië in die zaak de afwezigheid van dergelijke eerdere veroordelingen als verzachtende omstandigheid had ingeroepen voor het Hof.
78      Wat ten derde de omstandigheid betreft dat
de noodzaak om richtlijn 2019/1024 uit te voeren dient te worden verzoend met de bescherming van persoonsgegevens, voert het Koninkrijk der Nederlanden in de eerste plaats aan dat het Hof nooit een dergelijk argument heeft onderzocht in een vergelijkbare context, aangezien het in casu niet gaat om nationale bepalingen, praktijken of situaties. Deze lidstaat herinnert in dit verband aan de door verordening 2016/679 opgelegde verplichting om de nationale autoriteit voor de bescherming van persoonsgegevens te raadplegen, en merkt op dat het arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912), weliswaar is gewezen na het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1024, maar niet buiten beschouwing kan worden gelaten.
79      In de tweede plaats is het Koninkrijk der Nederlanden, anders dan de Commissie, van mening dat de uitvoering van richtlijn 2019/1024 nieuwe en complexe problemen doet rijzen met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens. Hierover merkt de lidstaat op dat het doel van deze richtlijn haaks staat op de huidige tendens om dergelijke gegevens met grotere omzichtigheid te behandelen. Het wordt steeds moeilijker om te bepalen welke overheidsgegevens openbaar mogen worden gemaakt, en het Koninkrijk der Nederlanden heeft deze verantwoordelijkheid niet willen overdragen aan de uitvoerende diensten en heeft ervoor gekozen om bij de implementatie van deze richtlijn zo
veel mogelijk rekening te houden met de meest recente ontwikkelingen op het gebied van gegevensbescherming.
80      Ten vierde betwist deze lidstaat ten slotte het standpunt van de Commissie dat haar vaste praktijk erin bestaat om in alle gevallen een ernstcoëfficiënt van 10 toe te passen.
Hij wijst nogmaals erop dat, wat hoogwaardige datasets betreft,
de Commissie zelf vertraging heeft opgelopen bij de vaststelling van de
uitvoeringsmaatregelen die nodig waren voor de daadwerkelijke implementatie van de regels van richtlijn 2019/1024. Het Koninkrijk der Nederlanden benadrukt verder dat, hoewel richtlijn 2019/1024 het toepassingsgebied van de regelgeving op dit gebied heeft uitgebreid naar gegevens die in het bezit zijn van overheidsondernemingen, in tegenstelling tot de voorgaande teksten die alleen betrekking hadden op openbare lichamen, deze richtlijn echter geen verplichting bevat voor deze ondernemingen om overheidsinformatie ter beschikking te stellen of verzoeken tot hergebruik van die informatie in behandeling te nemen. Tot slot is de lidstaat van mening dat zijn initiatieven bijdragen aan het toegankelijk maken van overheidsinformatie, waardoor de gevolgen van de niet-nakoming in kwestie worden verzacht.
b)      Beoordeling door het Hof
1)      Wenselijkheid om een forfaitaire som op te leggen
81      Volgens vaste rechtspraak is het, om te beoordelen of het opleggen van een financiële sanctie wenselijk is, aan het Hof om in elke zaak naargelang van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsook naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, met name om de herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arrest van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
82      In casu vormen alle juridische en feitelijke aspecten van de vastgestelde niet-nakoming, en in het bijzonder het feit dat het Koninkrijk der Nederlanden bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 gestelde termijn niet alle maatregelen had genomen die nodig zijn voor de volledige omzetting van richtlijn 2019/1024, en deze maatregelen in ieder geval pas ongeveer drie jaar na het verstrijken van de termijn voor omzetting van deze richtlijn aan de Commissie heeft meegedeeld, een aanwijzing dat een afschrikkende maatregel als de oplegging van een forfaitaire som moet worden vastgesteld om daadwerkelijk te voorkomen dat soortgelijke inbreuken op het Unierecht in de toekomst opnieuw worden begaan [zie naar analogie arresten van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 69, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
2)      Bedrag van de forfaitaire som
83      Volgens artikel 260, lid 3, VWEU is alleen het Hof bevoegd om een financiële sanctie op te leggen aan een lidstaat. In het kader van een op grond van deze bepaling ingeleide procedure beschikt het Hof evenwel slechts over een beperkte beoordelingsmarge, aangezien het Hof, wanneer het een niet-nakoming vaststelt, gebonden is aan de voorstellen van de Commissie wat betreft de aard van de financiële sanctie die het kan hanteren en het maximumbedrag van de sanctie die het kan opleggen [zie in die zin arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
84      Bij de uitoefening van deze beperkte beoordelingsmarge is het aan het Hof om de financiële sancties krachtens artikel 260, lid 3, VWEU op een zodanig bedrag vast te stellen dat dit bedrag in de gegeven omstandigheden passend is en evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante factoren in dit verband zijn met name de ernst van de vastgestelde niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat. Overigens zijn richtsnoeren als die in de mededeling van 2023, waarin wiskundige variabelen als indicatieve regels zijn geformuleerd, voor het Hof niet bindend [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 68 en 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
i)      Ernst van de vastgestelde niet-nakoming
85      Wat de ernst van de vastgestelde niet-nakoming betreft, zij eraan herinnerd dat de automatische toepassing – krachtens punt 3.2 van de mededeling van 2023 – van een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk in alle gevallen waarin een richtlijn niet volledig is omgezet en de maatregelen ter omzetting van deze richtlijn bijgevolg niet zijn meegedeeld, er noodzakelijkerwijs aan in de weg staat dat het bedrag van de financiële sancties aangepast wordt
aan de omstandigheden van de inbreuk en dat er evenredige sancties worden opgelegd [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 76].
86      Door ervan uit te gaan dat de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn altijd even ernstig is ongeacht om welke richtlijn het gaat, is de Commissie met name niet in staat de financiële sancties aan te passen aan de gevolgen van de niet-nakoming van die verplichting voor de particuliere en publieke belangen. Het spreekt in dit verband voor zich dat de gevolgen van de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichtingen voor de betrokken particuliere en publieke belangen niet alleen van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen, maar ook naargelang van de normatieve inhoud van de niet-omgezette richtlijn [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 77 en 78].
87      In elk geval zijn volgens de rechtspraak de verplichting om nationale maatregelen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om die maatregelen aan de Commissie mee te delen, voor de lidstaten kernverplichtingen om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen als ernstig moet worden beschouwd [arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld), C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
88      Zoals de Commissie in haar verzoekschrift aangeeft, bepaalt richtlijn 2019/1024 in casu de voorwaarden voor het hergebruik van open data van de overheidssector. Volgens artikel 1, lid 1, heeft die richtlijn tot doel het gebruik van deze data te bevorderen en innovatie in producten en diensten te stimuleren. Daartoe stelt de richtlijn een pakket minimumvoorschriften vast voor dergelijk hergebruik, evenals praktische regelingen om het hergebruik te faciliteren van bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten en van overheidsondernemingen, alsmede van met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksgegevens, zoals blijkt uit
artikel 10 van die richtlijn.
89      Richtlijn 2019/1024 bouwt dus voort op de voorschriften van het bestaande wetgevingskader, namelijk richtlijn 2003/98, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/37, maar breidt het toepassingsgebied van de relevante regelgeving uit tot gegevens in het bezit van overheidsondernemingen en tot de onderzoeksgegevens als bedoeld in het vorige punt. Deze regelgeving vergemakkelijkt nu ook het hergebruik van onderzoeksgegevens die al in open databanken zijn opgeslagen. Zoals de Commissie in haar repliek aangeeft, zijn de nieuwe regels bedoeld om de beschikbaarheid van dynamische gegevens te waarborgen en het gebruik van API’s te faciliteren. Daarnaast voert richtlijn 2019/1024
het begrip „hoogwaardige datasets” in, met als doel de kosteloze beschikbaarheid ervan in machinaal leesbare formaten te waarborgen,
terwijl de uitzonderingen op grond waarvan openbare lichamen voorheen meer dan de marginale verspreidingskosten in rekening mochten brengen voor het hergebruik van hun gegevens
worden beperkt
en de transparantievereisten voor publiek-private partnerschappen waarbij overheidsinformatie betrokken is, worden verscherpt.
90      Zoals ook blijkt uit de overwegingen 3, 9, 10, 13 en 17 van richtlijn 2019/1024, was het in het licht van de snelle technologische ontwikkelingen en de doelstellingen van deze richtlijn op zowel economisch als sociaal gebied, maar ook gelet op het complexe wetgevingskader en de interacties tussen dit kader en de Uniewetgeving op andere gebieden die verband houden met het gebied van deze richtlijn, dat de Uniewetgever in artikel 17 van deze richtlijn de omzettingstermijn heeft vastgesteld, die het Koninkrijk der Nederlanden niet in acht heeft genomen.
91      Teneinde overeenkomstig de in punt 84 van dit arrest genoemde rechtspraak te verzekeren dat het bedrag van de in casu op te leggen financiële sanctie passend is in de gegeven omstandigheden en evenredig is aan de gepleegde inbreuk, moeten bij de beoordeling van de ernst van deze inbreuk de door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde verzachtende omstandigheden worden onderzocht, alsmede de argumenten van deze lidstaat betreffende de gevolgen van de niet-omzetting van richtlijn 2019/1024 voor met name de particuliere en publieke belangen.
92      Wat om te beginnen de verzachtende omstandigheden betreft die door deze lidstaat voor het Hof worden
aangevoerd, betoogt deze
lidstaat in de eerste plaats dat hij nog nooit eerder op grond van artikel 260, lid 3, VWEU werd veroordeeld. In dit verband volstaat het op te merken dat het feit dat een lidstaat niet of slechts zelden het voorwerp is geweest van een dergelijke procedure, in beginsel niet kan worden beschouwd als een voldoende aanwijzing voor het toekomstige gedrag van die lidstaat en daarom niet relevant is voor de beoordeling van de afschrikkende werking van de sanctie.
93      Wat in de tweede plaats het betoog van het Koninkrijk der Nederlanden met betrekking tot de impact van de COVID‑19-pandemie betreft, volstaat het vast te stellen dat een gezondheidscrisis van een omvang als die van deze pandemie weliswaar een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis is waarop het Koninkrijk der Nederlanden geen invloed heeft, maar dat deze lidstaat richtlijn 2019/1024 pas ongeveer drie jaar na het verstrijken van de in deze richtlijn gestelde omzettingstermijn heeft omgezet. Bovendien stelt hij niet dat die pandemie op zichzelf de volledige vertraging die hem wordt aangerekend rechtvaardigt [zie naar analogie arresten van 14 maart 2024, Commissie/Portugal (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑449/22, EU:C:2024:230, punt 86, en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36]. Indien de Uniewetgever van mening was geweest dat de gevolgen van de COVID‑19-pandemie, die het hele grondgebied van de Unie heeft getroffen, van dien aard waren dat de lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn niet konden nakomen, zou hij trouwens hebben besloten de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1024 te verlengen, wat hij evenwel niet heeft gedaan [zie in die zin arrest van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 73].
94      Wat in de derde plaats het argument betreft dat de vaststelling van de maatregelen ter omzetting van richtlijn 2019/1024 vertraging had opgelopen omdat het moeilijk was om de noodzaak om deze
richtlijn uit te voeren te verzoenen met
de bescherming van persoonsgegevens, moet worden opgemerkt – zoals met name blijkt uit de overwegingen 6, 52, 53 en 71 ervan – dat de Uniewetgever bij de vaststelling van die richtlijn rekening heeft gehouden met het noodzakelijke evenwicht tussen deze twee vereisten, inclusief bij het bepalen van de omzettingstermijn. Bovendien blijkt uit overweging 72 van deze richtlijn dat de EDPS werd geraadpleegd bij de vaststelling ervan.
95      In dit verband is in artikel 1, lid 2, onder h), van deze richtlijn bepaald dat zij niet van toepassing is op „documenten waartoe de toegang uit hoofde van de toegangsregelingen uitgesloten of beperkt is op grond van de bescherming van persoonsgegevens, en gedeelten van documenten die uit hoofde van die regelingen toegankelijk zijn, maar persoonsgegevens bevatten waarvan het hergebruik wettelijk onverenigbaar is verklaard met het recht betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens of waarvan het hergebruik wettelijk is aangemerkt als een ondermijning van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, met name in overeenstemming met het Unierecht of het nationale recht betreffende de bescherming van persoonsgegevens”. Volgens artikel 1, lid 4, van richtlijn 2019/1024 doet deze richtlijn geen afbreuk aan het Unierecht of het nationale recht betreffende de bescherming van persoonsgegevens, met name verordening 2016/679 en richtlijn 2002/58, en de overeenkomstige bepalingen van nationaal recht.
96      In het bijzonder zij erop gewezen dat, hoewel er volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2019/1024 voor het hergebruik van documenten in de zin van artikel 2, punt 11, van deze richtlijn in beginsel geen vergoeding wordt aangerekend, de terugvordering van de marginale kosten voor de anonimisering van persoonsgegevens kan worden toegestaan. Daarnaast bepaalt artikel 10, lid 1, van deze richtlijn met betrekking tot onderzoeksgegevens uitdrukkelijk dat in de context van het ondersteunen van de beschikbaarheid van dergelijke gegevens rekening dient te worden gehouden met problemen op het vlak van onder meer de bescherming en vertrouwelijkheid van persoonsgegevens.
97      Uiteraard kan de moeilijkheid om onderscheid te maken tussen gevoelige en niet-gevoelige gegevens niet worden genegeerd. Zoals het Koninkrijk der Nederlanden zelf signaleert, heeft het er evenwel zelf voor gekozen om de verantwoordelijkheid voor het maken van dit onderscheid niet door te schuiven naar de uitvoerende diensten en bij de uitvoering van richtlijn 2019/1024 zo
veel mogelijk rekening te houden met de meest recente ontwikkelingen op het gebied van gegevensbescherming. Bijgevolg houdt de vertraging bij de omzetting van deze richtlijn minstens ten dele verband met strategische keuzen
die het Koninkrijk der Nederlanden zelf heeft gemaakt en dus met omstandigheden die het Hof niet als verzachtende omstandigheden in aanmerking kan nemen.
98      Wat betreft de argumenten die deze lidstaat aanvoert ter ondersteuning van zijn bewering dat de Commissie geen grondig onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van de niet-nakoming van zijn verplichtingen inzake de omzetting van richtlijn 2019/1024 en de mededeling van de omzettingsmaatregelen voor de publieke en particuliere belangen, moet het volgende worden vastgesteld.
99      Wat in de eerste plaats het betoog van het Koninkrijk der Nederlanden inzake de datum van vaststelling van uitvoeringsverordening 2023/138 betreft, blijkt uit artikel 1
ervan dat deze uitvoeringsverordening voor de bestaande documenten waarop richtlijn 2019/1024 van toepassing is de lijst vaststelt van hoogwaardige datasets die behoren tot de thematische categorieën van bijlage I bij die richtlijn en in het bezit zijn van openbare lichamen, alsmede de regelingen voor de publicatie en het hergebruik van deze datasets, met name de toepasselijke voorwaarden voor hergebruik en de minimumvereisten voor de verspreiding van gegevens via API’s.
100    Het is juist dat de datum waarop die uitvoeringsverordening is vastgesteld geen invloed kan hebben op de verplichtingen die voor de lidstaten voortvloeien uit richtlijn 2019/1024. Niettemin kan met name met betrekking tot hoogwaardige datasets niet worden uitgesloten dat het feit dat de uitvoeringsverordening volgens
artikel 6 ervan nog niet van toepassing was op de datum waarop het onderhavige beroep werd ingesteld, mogelijk een factor was die de negatieve gevolgen van de niet-omzetting in kwestie heeft beperkt.
101    In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het reeds vóór de omzetting van richtlijn 2019/1024 de openstelling van wetenschappelijke onderzoeksgegevens had gerealiseerd en dat het belangrijke initiatieven heeft ontplooid om het hergebruik van openbare gegevens te bevorderen.
102    In dit verband zij eraan herinnerd dat de bewering van een lidstaat dat het bestaande regelgevingskader ten tijde van de vaststelling van een richtlijn al toereikend was en dat het uitblijven van de omzetting van die richtlijn dus slechts een beperkte impact heeft gehad, niet relevant kan zijn voor de beoordeling of het wenselijk is om een sanctie als hier aan de orde op te leggen. Een dergelijke bewering is daarentegen niet irrelevant om de ernst van de betrokken niet-nakoming te beoordelen met het oog op de berekening van het bedrag van de forfaitaire som [zie in die zin arrest van 14 maart 2024, Commissie/Letland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑454/22, EU:C:2024:235, punten 87 en 88].
103    In casu blijkt uit punt 91 van het onderhavige arrest dat richtlijn 2019/1024 een herschikking vormt van het regelgevingskader dat eraan voorafging, zodat zij in beginsel bepalingen kan bevatten die vergelijkbaar of zelfs identiek zijn met bestaande bepalingen.
104    Zoals in de punten 89 en 90 van het onderhavige arrest is aangegeven, beperkt deze richtlijn zich hierbij
niet tot het codificeren van de handelingen waaruit dit eerdere regelgevingskader bestond, maar gaat zij over tot een belangrijke actualisering ervan teneinde tegemoet te komen aan een van de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het verminderen van eventuele verschillen tussen de bestaande nationale regelgevingskaders op het betrokken gebied.
105    Gelet op de gegevens die door het Koninkrijk der Nederlanden zijn verstrekt en in de punten 59 tot en met 64 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, is evenwel evenmin aangetoond dat de gevolgen van de in casu vastgestelde niet-nakoming voor de particuliere en publieke belangen even aanzienlijk waren als het geval zou zijn geweest indien er in de Nederlandse rechtsorde geen bepaling had bestaan met een soortgelijke inhoud als de bepalingen van richtlijn 2019/1024.
106    Wat voor het overige het ontbreken van exclusiviteitsregelingen op het gebied van het hergebruik van overheidsinformatie in Nederland betreft, volstaat het eraan te herinneren dat het feit dat een bepaalde activiteit waarop een richtlijn betrekking heeft, in een lidstaat niet bestaat, deze lidstaat niet kan ontheffen van zijn verplichting om wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen te treffen om die richtlijn correct om te zetten (arrest van 14 januari 2010, Commissie/Tsjechië, C‑343/08, EU:C:2010:14, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
ii)    Duur van de vastgestelde niet-nakoming
107    Volgens de rechtspraak is de datum die moet worden gehanteerd om de duur van de vastgestelde niet-nakoming te beoordelen wat betreft het begin van de periode die in aanmerking moet worden genomen voor het vaststellen van de hoogte van de forfaitaire som, de datum waarop de in de betrokken richtlijn vastgestelde omzettingstermijn verstrijkt [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Ook zij eraan herinnerd dat bij de beoordeling van die duur in beginsel rekening moet worden gehouden met de datum waarop het Hof de feiten beoordeelt, en dat deze beoordeling moet worden geacht te worden verricht op de datum waarop de procedure wordt afgesloten [arrest van 14 maart 2024, Commissie/Ierland (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑439/22, EU:C:2024:229, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
108    In casu staat vast dat het Koninkrijk der Nederlanden bij het verstrijken van de omzettingstermijn die is vastgesteld in
artikel 17 van richtlijn 2019/1024, te weten op 17 juli 2021, niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld voor de omzetting van deze richtlijn. Aangezien de omzettingsmaatregelen die het Koninkrijk der Nederlanden uiteindelijk heeft vastgesteld pas op 21 juni 2024 aan de Commissie zijn meegedeeld, zoals blijkt uit punt 31 van het onderhavige arrest, heeft de betrokken niet-nakoming ongeveer twee jaar en elf maanden geduurd.
iii) Financiële draagkracht van de betrokken lidstaat
109    Aangaande de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat zij erop gewezen dat – onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om financiële sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken – volgens de rechtspraak dient te worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor bij de beoordeling van die financiële draagkracht en bij de vaststelling van voldoende afschrikkende en evenredige sancties, teneinde op doeltreffende wijze te voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken op het Unierecht voordoen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
110    In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de recente ontwikkeling van het bbp van de lidstaat in kwestie ten tijde van het onderzoek van de feiten door het Hof [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
111    Met betrekking tot de in de punten 3.4 en 4.2 van de mededeling van 2023 bedoelde factor „n”, die wordt geacht de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat te vertegenwoordigen in verhouding tot die van andere lidstaten, heeft het Hof geoordeeld dat bij de vaststelling van de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, in de methode voor de berekening van deze factor niet een demografisch criterium kan worden gehanteerd op de wijze als bedoeld in die mededeling [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 86].
112    Dienaangaande heeft het Hof onder meer geoordeeld dat de berekeningsmethode van deze factor „n” weliswaar hoofdzakelijk rekening houdt met het bbp van de betrokken lidstaat, maar dat deze methode berust op de veronderstelling dat er een correlatie bestaat tussen de omvang van de bevolking van een lidstaat en zijn financiële draagkracht, wat niet noodzakelijkerwijs zo is [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 84].
113    Bijgevolg dient in casu geen rekening te worden gehouden met een demografisch criterium zoals bepaald in de mededeling van 2023.
114    Gelet op een en ander en met name op het feit dat het Koninkrijk der Nederlanden bijna drie jaar na het verstrijken van de door de Uniewetgever vastgestelde omzettingstermijn richtlijn 2019/1024 heeft omgezet in nationaal recht, op hetgeen partijen hebben aangevoerd en op de vaststellingen in de punten 87, 100, 103 en 106 van het onderhavige arrest met betrekking tot de ernst van de vastgestelde inbreuk, en in het licht van de beoordelingsmarge waarover het Hof krachtens artikel 260, lid 3, VWEU beschikt, moet het Koninkrijk der Nederlanden een forfaitaire som van 10 000 000 EUR worden opgelegd om effectief te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 17 van richtlijn 2019/1024 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst zullen herhalen.
IV.    Kosten
115    Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
116    Ingevolge artikel 141, lid 1, van dit Reglement wordt de partij die afstand doet van instantie in de proceskosten veroordeeld, voor zover dit door de andere partij in haar opmerkingen over de afstand van instantie is gevorderd. In artikel 141, lid 2, van dat Reglement is evenwel bepaald dat op vordering van de partij die afstand doet van instantie, de andere partij in de kosten wordt verwezen indien dit op grond van de houding van deze andere partij gerechtvaardigd lijkt. Ten slotte bepaalt artikel 141, lid 4, van dat Reglement dat bij gebreke van een conclusie ten aanzien van de proceskosten, elke partij haar eigen kosten draagt.
117    Hoewel de Commissie in casu heeft gevorderd dat het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten en de niet-nakoming is vastgesteld, heeft deze instelling haar beroep gedeeltelijk ingetrokken, terwijl zij tegelijkertijd vordert dat deze lidstaat wordt verwezen in de kosten. Bovendien heeft het Koninkrijk der Nederlanden, in zijn opmerkingen over de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie, zijn vorderingen zoals geformuleerd in het verweerschrift gehandhaafd.
118    Bijgevolg moet worden opgemerkt dat de afstand van instantie door de Commissie het gevolg was van de houding van het Koninkrijk der Nederlanden – aangezien deze lidstaat pas na de instelling van het onderhavige beroep alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2019/1024 heeft vastgesteld en aan de Commissie heeft meegedeeld – en dat wegens die houding de vordering van die instelling tot oplegging van een dwangsom aan die lidstaat zonder voorwerp is geraakt en door de Commissie is ingetrokken.
119    In die omstandigheden – en omdat hoe dan ook geen relevant onderscheid kan worden gemaakt tussen enerzijds de kosten die verband houden met de in punt 43 van dit arrest vastgestelde niet-nakoming en anderzijds de kosten die verband houden met de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie – dient te worden beslist dat het Koninkrijk der Nederlanden naast zijn eigen kosten ook die van de Commissie zal dragen.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart:
1)      Het Koninkrijk der Nederlanden is de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 17 van richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie, doordat het bij het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van de Europese Commissie van 6 april 2022 niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om aan deze richtlijn te voldoen, en doordat het deze bepalingen dus niet aan de Commissie had meegedeeld.
2)      Het Koninkrijk der Nederlanden wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een forfaitaire som van 10 000 000 EUR.
3)      Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
Gratsias
Jarukaitis
Csehi
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 mei 2025.
De griffier
De president
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
*      Procestaal: Nederlands.