61997CJ0319_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 6. august 1997, indgaaet til Domstolen den 16. september 1997, har Landskrona tingsraett i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt tre praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af EF-traktatens artikel 100 A, stk. 4 (efter aendring nu artikel 95, stk. 4-9, EF) og af Europa-Parlamentets og Raadets direktiv 94/36/EF af 30. juni 1994 om farvestoffer til brug i levnedsmidler (EFT L 237, s. 13, herefter »direktivet«).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under behandlingen af en straffesag, hvori den svenske anklagemyndighed har rejst tiltale mod Antoine Kortas for overtraedelse af bestemmelserne om anvendelse af tilsaetningsstoffer i levnedsmidler.
3 Antoine Kortas er sat under tiltale for i sin forretning i tiden indtil den 15. september 1995 at have solgt sukkervarer, han havde importeret fra Tyskland, og som indeholdt et farvestof, der betegnes E 124 eller »cochenilleroed«. I henhold til § 6 i livsmedelslagen (1971:511) (den svenske levnedsmiddellov) maa der som tilsaetningsstoffer kun anvendes stoffer, der er godkendt til det paagaeldende levnedsmiddel. For tiden fra den 1. januar 1994 til den 30. juni 1996 var de godkendte tilsaetningsstoffer anfoert i bilag til Statens livsmedelsverks kungoerelse (1993:33) om livsmedelstillsatser (bekendtgoerelse fra Statens livsmedelsverk om tilsaetningsstoffer til levnedsmidler). For tiden derefter fremgaar tilsaetningsstofferne af Statens livsmedelsverks kungoerelse (1995:31) med foereskrifter och almaenna raad om livsmedelstillsatser (bekendtgoerelse fra Statens livsmedelsverk om bestemmelser og almindelige retningslinjer for tilsaetningsstoffer til levnedsmidler), som har vaeret gaeldende fra den 1. juli 1996. Det fremgaar af bekendtgoerelsen, at farvestoffet E 124 ikke er godkendt som tilsaetningsstof til sukkervarer. Endvidere er der i den svenske levnedsmiddellovs § 30 fastsat straf for overtraedelse af forbuddet.
4 Farvestoffet E 124 hoerer imidlertid til de stoffer, som ifoelge direktivet maa anvendes i sukkervarer. I direktivets artikel 2, stk. 1 og 2, bestemmes det, at de stoffer, der er naevnt i bilag I til direktivet, maa anvendes som farvestoffer i levnedsmidler paa bestemte betingelser, der er fastlagt i bilag III-V. E 124 hoerer til disse stoffer og maa kun anvendes i en maksimumsvaerdi paa 50 mg/kg eller 50 mg/l.
5 I henhold til direktivets artikel 9 skulle medlemsstaterne inden den 31. december 1995 saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet, som er udstedt i medfoer af traktatens artikel 100 A.
6 Artikel 100 A, stk. 4, har foelgende ordlyd:
»Naar en medlemsstat, efter at Raadet med kvalificeret flertal har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det noedvendigt at anvende nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 36 eller som vedroerer beskyttelse af arbejdsmiljoeet eller miljoebeskyttelse, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser.
Kommissionen bekraefter de paagaeldende bestemmelser efter at have konstateret, at de ikke er et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Uanset den i artikel 169 og 170 fastsatte fremgangsmaade kan Kommissionen eller en medlemsstat henvende sig direkte til Domstolen, hvis de finder, at en anden medlemsstat misbruger de i naervaerende artikel fastsatte befoejelser.«
7 Kongeriget Sverige blev medlem af Faellesskabet i henhold til akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1, herefter »tiltraedelsesakten«), som blev undertegnet den 24. juni 1994 og traadte i kraft den 1. januar 1995.
8 Ved tiltraedelsesaktens artikel 151 fik de nye medlemsstater mulighed for at anmode om midlertidige undtagelser fra de af institutionernes retsakter, som var vedtaget mellem den 1. januar 1994 og datoen for undertegnelsen af tiltraedelsestraktaten. Artikel 151, stk. 2, har foelgende ordlyd:
»Efter behoerig begrundet anmodning fra en af de nye medlemsstater kan Raadet, der traeffer afgoerelse med enstemmighed paa forslag af Kommissionen, inden den 1. januar 1995 traeffe foranstaltninger vedroerende midlertidige undtagelser fra institutionernes retsakter, som er vedtaget mellem den 1. januar 1994 og datoen for undertegnelsen af tiltraedelsestraktaten.«
9 I overensstemmelse med tiltraedelsesaktens artikel 151 fremsatte Kongeriget Sverige den 26. juli 1994 en anmodning over for Kommissionen om tilladelse til at opretholde forbuddet mod anvendelse af farvestoffet E 124 i levnedsmidler. Det er oplyst, at der fandt droeftelser sted mellem den svenske regering og Kommissionen, men at resultatet blev, at Kongeriget Sverige ikke kunne opnaa den noedvendige undtagelse til at opretholde forbuddet mod farvestoffet.
10 Den 5. november 1995 gav den svenske regering Kommissionen meddelelse om en anmodning om en undtagelse i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, og regeringen gav udtryk for, at man havde til hensigt fortsat at anvende de gaeldende nationale bestemmelser om det paagaeldende farvestof. Til stoette for anmodningen gjorde regeringen navnlig gaeldende, at der kunne opstaa stoerre sundhedsrisiko, hvis det blev tilladt at anvende nogle af de farvestoffer, der var tilladt i henhold til direktivet, i Sverige, fordi farvestofferne var kendt for at kunne fremkalde overfoelsomhedsreaktioner som naeldefeber og astma, hvilket var grunden til, at medlemsstaten naerede betaenkeligheder ved saadanne farvestoffer.
11 Kommissionen besvarede ikke den svenske regerings meddelelse. Ved skrivelse af 16. juli 1998 har Kommissionen som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen oplyst, at den vil traeffe en afgoerelse i naer fremtid.
12 Antoine Kortas har under henvisning til bestemmelserne i direktivets artikel 2, stk. 1 og 2, hvorefter det paa visse betingelser er tilladt at anvende farvestoffet E 124 i sukkervarer, gjort gaeldende, at tiltalen mod ham stoettes paa national lovgivning, som er i strid med faellesskabsretten, og at tiltalen derfor boer opgives. Heroverfor har anklagemyndigheden gjort gaeldende, at det maa laegges til grund, at Kongeriget Sverige har opnaaet en undtagelse fra direktivets bestemmelser, idet Kommissionen efter flere aars forloeb ikke har reageret paa medlemsstatens meddelelse.
13 Den forelaeggende ret, som behandler sagen i foerste instans, har rejst spoergsmaal om, hvorvidt direktivet i et saadant tilfaelde gaar forud for de nationale bestemmelser og skal antages at have direkte virkning. Det fremgaar af de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, at selv om det forhold, som Antoine Kortas er tiltalt for, er begaaet foer udloebet af fristen for gennemfoerelsen af direktivet den 31. december 1995, skal straffebestemmelsen, som den er gaeldende ved paakendelsen, bringes i anvendelse. Det bestemmes i § 5 i lag (1964:163) om infoerande av brottsbalken (den svenske ikrafttraedelseslov til straffeloven), at »straf skal paalaegges efter den lov, som var gaeldende, da den strafbare handling blev begaaet. Gaelder en anden lov ved paadoemmelsen, skal denne dog anvendes, hvis den foerer til straffrihed eller lavere straf«. Da direktivets bestemmelser er fordelagtigere for Antoine Kortas end de nationale bestemmelser, skal der derfor tages stilling til, om direktivet har direkte virkning.
14 Herefter har Landskrona tingsraett besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Kan et direktiv, der er udstedt i medfoer af Rom-traktatens artikel 100 A, faa direkte virkning?
2) Saafremt spoergsmaalet besvares bekraeftende, kan saadanne direktiver da faa direkte virkning, selv om staten har givet meddelelse i henhold til Rom-traktatens artikel 100 A, stk. 4?
3) Saafremt spoergsmaal 2 besvares bekraeftende, hvorledes paavirker statens meddelelse da bedoemmelsen af spoergsmaalet om den direkte virkning i foelgende tidsrum:
a) mellem meddelelsen og svaret
b) fra og med svaret?«
Formaliteten
15 Den danske og den nederlandske regering har anfoert, at afgoerelsen af hovedsagen ikke beror paa besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal, idet sagen angaar forhold, der har fundet sted foer udloebet af fristen for gennemfoerelsen af direktivet i national ret, og medlemsstaterne ikke over for deres borgere kan vaere forpligtet i henhold til et direktiv, foer fristen for gennemfoerelsen af direktivet er udloebet.
16 Hertil findes det tilstraekkeligt at bemaerke, at den forelaeggende ret, som skal traeffe afgoerelse i en straffesag, skal anvende den lempeligste lov paa det tidspunkt, hvor den afsiger dom. Da direktivets bestemmelser er fordelagtigere for Antoine Kortas end de gaeldende nationale bestemmelser, svarer de forelagte spoergsmaal til et objektivt behov med henblik paa domsafsigelsen.
17 Herefter kan det tidspunkt, hvor direktivet saettes i kraft, ikke give anledning til tvivl om, at de praejudicielle spoergsmaal skal antages til behandling.
18 Endvidere har den franske regering rejst spoergsmaal om, hvorvidt det andet praejudicielle spoergsmaal kan antages til behandling, idet en besvarelse af spoergsmaalet efter regeringens opfattelse ikke er noedvendig for afgoerelsen af hovedsagen. Den franske regering har gjort gaeldende, at eftersom Kongeriget Sverige ikke har deltaget i proceduren i forbindelse med udstedelsen af direktivet, da det paa davaerende tidspunkt endnu ikke var medlem af Faellesskabet, kan det heller ikke paaberaabe sig traktatens artikel 100 A, stk. 4.
19 Hertil findes det tilstraekkeligt at bemaerke, at det paa ingen maade fremgaar af ordlyden af traktatens artikel 100 A, stk. 4, at en stat, der er blevet medlem af Den Europaeiske Union efter udstedelsen af et direktiv, ikke kan paaberaabe sig traktatbestemmelsen i forbindelse med direktivet.
Foerste spoergsmaal
20 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret naermere bestemt oplyst, om et direktiv kan have direkte virkning, selv om det er udstedt i medfoer af traktatens artikel 100 A, og selv om artikel 100 A, stk. 4, giver medlemsstaterne adgang til at anmode om en undtagelse fra gennemfoerelsen af direktivet.
21 Det foelger af fast praksis (jf. bl.a. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, praemis 25, af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, praemis 29, og af 17.9.1996, forenede sager C-246/94 - C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio m.fl., Sml. I, s. 4373, praemis 17), at borgerne i alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, ved de nationale domstole kan paaberaabe sig disse bestemmelser over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt.
22 Bedoemmelsen vedroerende den direkte virkning kan ikke afhaenge af, at medlemsstaterne, paa grund af et direktivs hjemmel, har adgang til at anmode Kommissionen om en undtagelse fra gennemfoerelsen af direktivet, hvis de finder det noedvendigt. Om et direktiv generelt kan have direkte virkning, kan ikke afhaenge af direktivets hjemmel, men kan kun bero paa dets egne kendetegn som anfoert i den foregaaende praemis.
23 Det foerste spoergsmaal skal herefter besvares med, at et direktiv kan have direkte virkning, selv om det er udstedt i medfoer af traktatens artikel 100 A, og selv om artikel 100 A, stk. 4, giver medlemsstaterne adgang til at anmode om en undtagelse fra gennemfoerelsen af direktivet.
Andet og tredje spoergsmaal
24 Med det andet og det tredje spoergsmaal, der boer behandles under ét, oensker den forelaeggende ret naermere bestemt oplyst, om det har betydning for den direkte virkning af et direktiv, hvis gennemfoerelsesfrist er udloebet, at en medlemsstat har givet meddelelse i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, med henblik paa at faa bekraeftet nationale undtagelsesbestemmelser fra direktivet.
25 Indledningsvis bemaerkes, at en medlemsstat, som efter udloebet af gennemfoerelsesfristen
eller efter ikrafttraedelsen af en harmoniseringsforanstaltning som omhandlet i traktatens artikel 100 A, stk. 1, har til hensigt fortsat at anvende nationale undtagelsesbestemmelser fra foranstaltningen, skal give Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser.
26 Endvidere bemaerkes, at Kommissionen skal drage omsorg for, at alle betingelserne for, at en medlemsstat kan paaberaabe sig undtagelsen i artikel 100 A, stk. 4, er opfyldt. Med henblik herpaa skal den efterproeve, om de paagaeldende bestemmelser er begrundet i de vigtige behov, som omtales i artikel 100 A, stk. 4, foerste afsnit, og om de ikke er et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
27 Den i bestemmelsen fastsatte fremgangsmaade skal sikre, at ingen medlemsstat kan anvende nationale bestemmelser, som er undtagelser fra de harmoniserede regler, uden at have opnaaet Kommissionens bekraeftelse.
28 Som det fremgaar af Domstolens praksis (dom af 17.5.1994, sag C-41/93, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1829, praemis 29 og 30), ville de foranstaltninger, der traeffes med henblik paa en tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, som kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, ikke faa den tilsigtede virkning, hvis medlemsstaterne fortsat havde mulighed for ensidigt at anvende nationale bestemmelser, der fraviger disse foranstaltninger, og en medlemsstat har derfor foerst ret til at anvende nationale bestemmelser, der er givet meddelelse om i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, naar Kommissionen har truffet beslutning om at bekraefte dem.
29 Den forelaeggende ret oensker oplyst, om ikke der gaelder en undtagelse fra dette princip i tilfaelde, hvor Kommissionen ikke reagerer paa en meddelelse, den har modtaget fra en medlemsstat.
30 I denne sammenhaeng har den svenske, den danske, den franske, den nederlandske og den oestrigske regering anfoert, at det princip, Domstolen har opstillet i dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, jf. ovenfor, ikke boer gaelde, naar Kommissionen ikke besvarer meddelelsen saa hurtigt som muligt eller inden for en rimelig frist. Da Kongeriget Sveriges meddelelse blev givet i 1995, og der indtil nu ikke er fremkommet et svar fra Kommissionen, maa det efter regeringernes opfattelse foelge af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at Kommissionens bekraeftelse af de nationale bestemmelser efter et saadant tidsrum anses for at vaere opnaaet.
31 Den svenske og den oestrigske regering har anfoert, at man ved fastsaettelsen af Kommissionens frist kunne tage udgangspunkt i den frist paa to maaneder, som Domstolen har anset for rimelig i forbindelse med proceduren efter EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) for kontrol med statsstoette (jf. dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, praemis 11), mens den franske regering har foreslaaet, at man tager udgangspunkt i begrebet »hurtigst muligt«, saaledes som det anvendes i forbindelse med gennemfoerelsen af Raadets direktiv 89/107/EOEF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om tilsaetningsstoffer, som maa anvendes i levnedsmidler (EFT 1989 L 40, s. 27).
32 Den nederlandske regering har foreslaaet, at man anvender en frist paa seks maaneder som den, der er fastsat i artikel 95, stk. 6, EF. Det fremgaar saaledes af den nye affattelse af bestemmelsen, som aendrer og erstatter traktatens artikel 100 A, stk. 4, at hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgoerelse inden seks maaneder efter meddelelsen af de nationale bestemmelser, betragtes de som godkendt.
33 Det maa konstateres, at der i traktatens artikel 100 A, stk. 4, ikke opstilles nogen frist, inden for hvilken Kommissionen skal tage stilling til de nationale bestemmelser, der er meddelt den. At der ikke gaelder en tidsfrist for Kommissionens stillingtagen bekraeftes desuden af, at faellesskabslovgiver har fundet det noedvendigt i Amsterdam-traktaten at opstille en frist paa seks maaneder for Kommissionens efterproevelse af de nationale bestemmelser. Det staar imidlertid fast, at en saadan frist ikke fandtes paa det tidspunkt, hvor Kongeriget Sverige gav meddelelse om sin anmodning om undtagelse fra direktivet.
34 At der ikke gaelder en frist paa omraadet, kan imidlertid ikke fritage Kommissionen fra sin forpligtelse til, inden for sine ansvarsomraader, at handle med den fornoedne omhu. Traktatens artikel 100 A, stk. 4, foerste afsnit, angaar netop nationale bestemmelser, som en medlemsstat finder begrundede i vigtige behov, hvortil der henvises i traktatens artikel 36, eller som vedroerer beskyttelse af arbejdsmiljoeet eller miljoebeskyttelse.
35 Under disse omstaendigheder kraever ivaerksaettelsen af den meddelelsesordning, som er foreskrevet i artikel 100 A, stk. 4, et loyalt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. I henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) paahviler det medlemsstaterne saa hurtigt som muligt at give meddelelse om nationale bestemmelser, som er uforenelige med en harmoniseringsforanstaltning, men som de har til hensigt fortsat at anvende. Kommissionen skal paa sin side udvise den samme omhu og skal saa hurtigt som muligt undersoege de nationale bestemmelser, som er forelagt den. Dette har helt aabenbart ikke vaeret tilfaeldet ved behandlingen af den meddelelse, som hovedsagen angaar.
36 En manglende omhu fra Kommissionens side efter en meddelelse, som en medlemsstat har givet i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, kan saaledes udgoere en tilsidesaettelse af de forpligtelser, der paahviler Kommissionen, men en saadan tilsidesaettelse kan dog ikke have betydning for den fuldstaendige anvendelse af det paagaeldende direktiv.
37 Hvis en medlemsstat finder, at Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser, kan den, i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, saerlig EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF), anlaegge sag ved Domstolen med paastand om, at det fastslaas, at Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser, og den kan i givet fald ved en begaering om foreloebige forholdsregler stille krav om, at der traeffes de noedvendige foreloebige forholdsregler.
38 Det andet og det tredje spoergsmaal skal herefter besvares med, at det ikke har betydning for den direkte virkning af et direktiv, hvis gennemfoerelsesfrist er udloebet, at en medlemsstat har givet meddelelse i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, med henblik paa at faa bekraeftet nationale undtagelsesbestemmelser fra direktivet, og at dette gaelder, selv om Kommissionen har undladt at reagere paa en saadan meddelelse.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
39 De udgifter, der er afholdt af den svenske, den danske, den franske, den nederlandske, den oestrigske og den finske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Landskrona tingsraett ved kendelse af 6. august 1997, for ret:
1) Et direktiv kan have direkte virkning, selv om det er udstedt i medfoer af EF-traktatens artikel 100 A (efter aendring nu artikel 95 EF), og selv om artikel 100 A, stk. 4, giver medlemsstaterne adgang til at anmode om en undtagelse fra gennemfoerelsen af direktivet.
2) Det har ikke betydning for den direkte virkning af et direktiv, hvis gennemfoerelsesfrist er udloebet, at en medlemsstat har givet meddelelse i henhold til EF-traktatens artikel 100 A, stk. 4, med henblik paa at faa bekraeftet nationale undtagelsesbestemmelser fra direktivet, og dette gaelder, selv om Kommissionen har undladt at reagere paa en saadan meddelelse.