61978C0010
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 20 de septiembre de 1978 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El presente asunto plantea el problema del efecto que produce la pérdida de la nacionalidad de uno de los Estados miembros sobre la aplicabilidad del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la Seguridad Social de los trabajadores emigrantes.
El caso de autos se refiere a un trabajador nacido en Argelia en 1924, que, por tanto, era ciudadano francés de nacimiento y que adquirió la nacionalidad argelina el 1 de agosto de 1962. Había trabajado en las minas francesas de carbón de 1947 a 1950 y de 1951 a 1960, es decir, durante un período de 155 meses. En 1960 emigró a Alemania, donde encontró nuevamente trabajo en las minas. En la época de su cambio de nacionalidad el interesado ya había satisfecho 14 mensualidades de seguro en el marco del régimen alemán de Seguridad Social de los mineros. En 1974, al alcanzar la edad de 50 años, los períodos mensuales de seguro, cubiertos en Alemania y computables para el cálculo de la pensión de los mineros, ascendían a 142. El Sr. Belbouab siguió ocupando el mismo empleo en la República Federal. En consecuencia, si se totalizan los períodos de cotizaciones francesa y alemana, sobrepasó los 300 meses requeridos para disfrutar de la pensión de jubilación después de haber cumplido la edad de 50 años, conforme al no 2 del apartado 1 del artículo 45 de la Ley alemana sobre Seguridad Social de los mineros (Reinchsknappschaftsgesetz).
El 4 de mayo de 1974, el Sr. Belbouab presentó ante la institución alemana competente una solicitud de pensión. Parece que en esa época los períodos mensuales de seguro cubiertos con arreglo a los períodos de empleo en Francia y Alemania ascendían a 297 y que, por tanto, eran inferiores en 3 al número requerido. Sin embargo, la decisión denegatoria tomada por el organismo alemán se fundaba esencialmente en la consideración de que el solicitante ya no tenía la nacionalidad de un Estado miembro de la Comunidad y que, por tanto, no podía beneficiarse de la aplicación del Reglamento no 1408/71, que, como es sabido, prevé en favor de los trabajadores que se desplazan dentro de la Comunidad, entre otras, la totalización de los períodos de seguro cubiertos en los diferentes Estados miembros con objeto de adquirir el derecho a las prestaciones de Seguridad Social.
La reclamación administrativa presentada por el Sr. Belbouab contra esta decisión denegatoria dio lugar igualmente a una respuesta negativa; la nueva decisión alegaba además que el Reglamento no 109/75/CEE del Consejo, de 30 de junio de 1965, excluyó a Argelia del Anexo A del Reglamento no 3 sobre Seguridad Social y que disponía que esta normativa sería inaplicable a Argelia y a sus nacionales a partir del 19 de enero de 1965. Naturalmente, esto debía ser válido también para el Reglamento no 1408/71, antes citado, que sustituyó al Reglamento no 3. Por otro lado, según la Administración alemana, el hecho de que el trabajador fuera nacional de un Estado miembro durante el tiempo en que trabajó en las minas francesas no tenía importancia, puesto que, por el contrario, el criterio determinante era su nacionalidad en el momento de solicitar la pensión.
El organismo alemán de Seguridad Social mantuvo este punto de vista ante el Sozialgericht de Gelsenkirchen, ante el cual el Sr. Belbouab había impugnado la decisión denegatoria de que se trata. El interesado sostenía, por el contrario, que le era aplicable la normativa comunitaria sobre Seguridad Social.
Con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, el órgano jurisdiccional alemán se dirigió al Tribunal de Justicia mediante resolución de 7 de diciembre de 1977, registrada el 1 de febrero de 1978, y le planteó, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:
«1)
¿Es igualmente aplicable en el Derecho comunitario el principio jurídico según el cual un acto de los poderes públicos no puede, sin dar lugar a indemnización, menoscabar los derechos patrimoniales adquiridos con arreglo a disposiciones de Derecho público dado que estos derechos derivan del trabajo del interesado, principio que ha sido consagrado en el Derecho alemán por el artículo 14 de la Ley Fundamental?
2)
Los Reglamentos (CEE) nos 1408/71 y 574/72, ¿son contrarios a dicho principio, en la medida en que ni uno ni otro contienen una normativa análoga a la del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65/CEE?
3)
O bien, ¿las disposiciones del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65 se aplican directamente o por analogía, de modo que las disposiciones del apartado 1 del artículo 2, del apartado 1 del artículo 38 y del apartado 2 del artículo 94 del Reglamento no 1408/71 deben ser interpretadas en el sentido de que se han de computar los períodos de seguro durante los que el trabajador cotizó en Francia con anterioridad al 19 de enero de 1965, si durante este período dicho trabajador era considerado ciudadano francés, que disfrutaba como tal de las ventajas previstas en la letra a) del artículo 1 en relación con el Anexo A del Reglamento no 3, relativo a la Seguridad Social de los trabajadores emigrantes, aunque en el momento de solicitar una pensión alemana poseía la nacionalidad argelina?»
2.
En las tres cuestiones planteadas por los Jueces de Gelsenkirchen se concede una especial importancia a la disposición del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65; como ya hemos visto, esta disposición está mencionada expresamente en la segunda y en la tercera cuestión, e incluso la primera cuestión halla su razón de ser en una interpretación determinada dada por el Tribunal remitente al apartado y artículo de que se trata. El tenor del apartado 2 del artículo 16 es sencillo: al haberse decidido la exclusión de Argelia de aquellos territorios a los que se aplica el citado Reglamento no 3, el artículo 16 mantenía sanos y salvos los derechos adquiridos en virtud de este mismo Reglamento. Pero, a continuación, el artículo 99 del Reglamento no 1408/71 derogó el Reglamento no 3. Esta es la razón por la que el organismo alemán de Seguridad Social pretende que el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65 perdió su punto de apoyo y ya no tiene ningún efecto, de modo que es necesario considerar caducada la posición que el solicitante adquirió anteriormente en Francia, en materia de seguro, en la época en que todavía era nacional francés. Por el contrario, el órgano jurisdiccional remitente se planteó si la norma en cuestión del Reglamento no 109/65 permanecía en vigor, estimando que, en caso afirmativo, deberían tomarse en consideración los períodos de seguro cubiertos en Francia con anterioridad al 19 de enero de 1965 por un trabajador que se encontrara en la situación del interesado.
Pienso que es exacta la observación de la Comisión según la cual esta manera de entender la norma en cuestión se funda en un equívoco. El Anexo A del Reglamento no 3, al indicar los territorios y las personas a las que este Reglamento era aplicable, citaba igualmente a Argelia entre los territorios que constituían Francia y a «las personas de nacionalidad francesa y los nacionales de la Unión Francesa», entre los beneficiarios. El artículo 5 del mencionado Reglamento no 109/65 modificó estos principios, no figurando ya Argelia entre los territorios franceses y limitando el concepto de «nacionales» a las «personas de nacionalidad francesa». Ahora bien, es evidente que la modificación relativa al territorio no contempla el caso de un trabajador como el Sr. Belbouab que había trabajado en el territorio metropolitano francés. Pero la modificación referente a los «nacionales» no se refiere tampoco al caso de autos, puesto que el interesado nunca ha sido «nacional de la Unión Francesa»; en realidad, hasta adquirir la nacionalidad del nuevo Estado argelino, tuvo la nacionalidad francesa y, por consiguiente, pertenecía a la categoría de personas que no se ha visto afectada por la modificación del Anexo A del Reglamento no 3.
De una manera general, es preciso decir que la disposición del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65, que mantenía sanos y salvos los derechos adquiridos antes del 19 de enero de 1965, contemplaba, en el ámbito territorial, los derechos adquiridos por un trabajador que, hasta esa fecha, hubiera estado sometido a la legislación de Seguridad Social relativa al territorio argelino; y, en el ámbito personal, contemplaba los derechos que los nacionales de la Unión Francesa habían adquirido con arreglo al Reglamento no 3 del Consejo. Resulta de ello que la norma citada no se refería a los trabajadores que se encontrasen en la situación del Sr. Belbouab.
No creo que haya motivo para sorprenderse por el hecho de que una disposición equivalente a la que fue dictada para los antiguos «nacionales de la Unión Francesa» no exista en favor de los trabajadores franceses que, a raíz del nacimiento del Estado argelino independiente, adquirieron la nacionalidad de este Estado y que, por tanto, perdieron la nacionalidad francesa. Basta considerar que, en tales casos, se plantea un problema de carácter general y permanente —el del cambio de nacionalidad de los nacionales de un Estado miembro- y no una cuestión específica como la de la exclusión de los nacionales de la Unión Francesa respecto de los beneficios de la normativa comunitaria de Seguridad Social. Sin embargo, ésta es la ocasión de añadir que la imposibilidad de extender la norma del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65 más allá del ámbito reducido de su aplicación no significa que se deniegue la salvaguarda de los derechos adquiridos a los trabajadores franceses que pasaron a ser argelinos después de 1965. Por el contrario, es preciso reconocer que sería ilógico y fundamentalmente discriminatorio, en lo referente a la aplicación de la normativa social comunitaria, colocar a un trabajador, que perdió la nacionalidad francesa al pasar a ser argelino, en una situación menos favo rable que la de aquellos que estaban menos estrechamente unidos al Estado francés, como era el caso de los nacionales de la Unión Francesa.
3.
El campo de aplicación ratione persona de la norma comunitaria que armoniza los regímenes de Seguridad Social en beneficio de los trabajadores por cuenta ajena que se desplazan dentro de la Comunidad, está definido por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 1408/71. Dispone que dicho Reglamento «se aplicará a los trabajadores que estén o hayan estado sometidos a la legislación de uno o de varios Estados miembros y que sean nacionales de uno de los Estados miembros o apátridas o refugiados que residan en el territorio de uno de los Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supervivientes».
A primera vista, podría pensarse que, al establecer la condición de sujeción actual o pasada a la legislación (de Seguridad Social) de uno o varios Estados miembros, exigiendo al mismo tiempo el requisito de pertenencia actual a uno de dichos Estados, esta norma quiere decir que tal requisito debe persistir en el momento en que el trabajador presenta la solicitud para obtener una prestación social. Pero el concepto de ámbito de aplicación del Reglamento recogido en el citado artículo 2 no se limita, en modo alguno, al momento en que el interesado pide que le sea aplicado el Reglamento para conseguir el resultado útil de la prestación que invoca. El término ámbito de aplicación equivale al de esfera de eficacia y, por consiguiente, los límites relativos al círculo de los beneficiarios, fijados por la norma en cuestión, valen para todos los efectos del Reglamento y para los diferentes momentos en que el Reglamento surte sus efectos, comprendiendo especialmente el momento en que hay acumulación de los períodos mensuales de seguro cubiertos en los diversos Estados miembros. De otra parte, la aparente oposición en el tiempo que existe entre la manera de indicar el primer requisito y la de fijar el segundo, tiene su razón de ser en la diferencia de naturaleza entre las diversas categorías de prestaciones: para algunas (la enfermedad, por ejemplo) es preciso que el trabajador esté sometido en ese momento a la legislación de un Estado miembro, mientras que para otras (la invalidez, la jubilación) es suficiente que haya estado sujeto a una de esas legislaciones. Se puede añadir que, en la hipótesis en que la disposición indicada hubiera incluido a los que «hayan sido» nacionales de uno de los Estados miembros, habría extendido igualmente el beneficio de la normativa comunitaria al trabajador que comenzó a estar sujeto a la legislación social de uno de los Estados miembros después de haber perdido la nacionalidad de uno de estos Estados. El hecho de haber limitado el beneficio de dicha disposición a los que son nacionales en el momento en que están sometidos a la legislación de Seguridad Social de un Estado miembro, tiene la ventaja de evitar este error.
Desde esta perspectiva, el requisito de la nacionalidad, establecido en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 1408/71, debe ser puesto en relación con los períodos durante los cuales el individuo ha ejercido su profesión, cuando estaba sometido a las legislaciones de los Estados miembros a los que pide beneficiarse del Reglamento de que se trata. La persistencia de dicho requisito en el momento de la prestación laboral efectuada por un trabajador emigrante es, de hecho, necesaria y suficiente para cumplir los objetivos esenciales de la normativa comunitaria controvertida, es decir, para dar efectividad al principio de libre circulación de los trabajadores de los Estados miembros dentro de la Comunidad. Esta consideración lleva a excluir que también se pueda exigir el requisito de la nacionalidad con arreglo a esta disposición, en el momento en que el trabajador formula su petición para obtener la prestación de Seguridad Social. Esto no estaría justificado en absoluto por los objetivos antes mencionados.
En apoyo de la interpretación que sugiero será útil considerar las consecuencias aberrantes a que conduce la interpretación propuesta por el organismo alemán de Seguridad Social, según la cual el requisito de la nacionalidad debe existir, no en la época del ejercicio de la actividad laboral y de la cotización relativa a los períodos de afiliación sino, por el contrario, en el momento de la solicitud de la prestación de Seguridad Social. Si fuese así, un nacional extranjero que hubiera trabajado en varios Estados miembros de la Comunidad y que hubiese adquirido, en vísperas de su jubilación, la nacionalidad de un Estado miembro, llegaría, por este solo hecho, a beneficiarse retroactivamente de la normativa comunitaria, como si hubiera tenido siempre la nacionalidad de ese Estado miembro. Inversamente, quien hubiera trabajado en varios Estados miembros de la Comunidad, cuando era nacional de uno de estos Estados y que, antes de obtener la liquidación de la prestación del seguro a la que tiene derecho gracias a la totalización de los períodos de seguro cubiertos, hubiera adquirido la nacionalidad de un Estado tercero, perdiendo así su nacionalidad de origen, se encontraría totalmente privado del beneficio de la normativa comunitaria. Repito que un resultado así, además de ser manifiestamente inicuo, seguramente sería contrario a los objetivos de la normativa comunitaria, que está destinada a garantizar la efectiva libertad de circulación de los trabajadores nacionales de uno de los Estados miembros en el interior de la Comunidad.
4.
Todo cuanto se ha dicho hasta ahora conduce a hacer caso omiso tanto del falso problema de la aplicación del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65 a situaciones como la que estamos examinando, como de la excepción general de inaplicabilidad del Reglamento no 1408/71, propuesta por el organismo alemán de Seguridad Social. No obstante, subsiste una cuestión importante, imposible de eludir si se quiere dar una respuesta exhaustiva a las peticiones formuladas por el Juez nacional: ¿cuál es la definición del concepto de «derecho adquirido» en el sentido de la normativa comunitaria relativa a la aplicación de los regímenes nacionales de Seguridad Social?
Señalo que este concepto no debe ser inferido solamente del principio general de protección de los derechos adquiridos; una remisión explícita figura en el mismo Reglamento no 1408/71, precisamente en el apartado 2 del artículo 94, que dispone que «todo período de seguro y, en su caso, todo período de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento, será computado al practicar la determinación de los derechos conforme a lo que dispone el presente Reglamento». Esto da a entender claramente que los derechos adquiridos están reconocidos y protegidos en el ámbito de la normativa sobre la Seguridad Social de los trabajadores migrantes. Pongo de relieve, además, que en el presente caso la necesidad de recurrir al concepto de «derechos adquiridos» surge no sólo del hecho de que los períodos de seguro cubiertos corresponden en gran parte a los períodos de empleo anteriores al Reglamento no 1408/71, sino también y sobre todo de la circunstancia de que el interesado, al cambiar de nacionalidad, perdió uno de los requisitos subjetivos, esenciales para la aplicación de dicho Reglamento, y que, por tanto, los períodos de seguro cubiertos ya no entran en el ámbito de la normativa comunitaria. Dicho esto, la alternativa que se presenta es la siguiente: ¿deberá reconocerse un derecho adquirido solamente cuando, en la época del cambio de nacionalidad, el trabajador ya haya totalizado, en virtud de la normativa comunitaria, un número de períodos suficiente para otorgarle un derecho a la prestación de Seguridad Social; o bien deberá interpretarse el concepto de derecho adquirido en un sentido más amplio, de modo que comprenda cada período de seguro cubierto en calidad de trabajador emigrante bajo la legislación de uno o de varios Estados miembros?
Si se interpreta restrictivamente dicho concepto, el Sr, Belbouab podría hacer valer en el presente caso los períodos de seguro cubiertos en Francia, si, sumados a los períodos de seguro cubiertos en Alemania antes de perder su nacionalidad francesa, fueran suficientes para otorgarle un derecho a prestación en uno de esos Estados. Por el contrario, según la acepción más amplia, se deberá considerar adquirido el beneficio de dichos períodos en los dos Estados mencionados, a pesar de ser insuficientes para crear el derecho a la prestación. Esta última solución tendrá como consecuencia que, si el interesado, en su calidad de nacional de un Estado tercero, continúa cubriendo períodos de seguro con arreglo exclusivamente a la legislación de uno de los Estados miembros a la que había estado sometido anteriormente, podrá exigir con base en la normativa comunitaria que este Estado compute igualmente los períodos de seguro cubiertos en el otro Estado miembro en la época en que se beneficiaba de la normativa comunitaria de armonización de los regímenes nacionales de Seguridad Social.
Me parece que sobre esta cuestión la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia ofrece un precedente decisivo favorable a la segunda solución arriba indicada. La sentencia de 26 de junio de 1975, Horst (6/75, Rec. p. 823), relativo a la interpretación de dicho apartado 2 del artículo 16 del Reglamento no 109/65, precisa que «el concepto de “derechos adquiridos” debe interpretarse en el sentido de que, en la medida en que lo exija la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones, los períodos de seguro cubiertos en Argelia antes del 19 de enero de 1965 deben computarse para la liquidación de las pensiones contempladas en los Capítulos 2 y 3 del Reglamento no 3, aunque el acaecimiento de la contingencia asegurada y la solicitud de pensión sean posteriores a esta fecha».
Por tanto, el Tribunal de Justicia ha interpretado dicho concepto en el sentido más amplio de manera que comprende el concepto de «cumplimiento de períodos de seguro». Creo que, de conformidad con el principio general de no discriminación, el alcance de esta interpretación no debe limitarse a la disposición transitoria particular respecto a la cual se ha formulado esta interpretación, sino que debe ser válida en un plano general, es decir, en el ámbito de aplicación de toda la normativa comunitaria relativa a los regímenes de Seguridad Social.
5.
En el presente caso, el trabajador interesado pidió al organismo alemán beneficiarse de la normativa comunitaria en relación con los períodos de seguro cubiertos en Francia antes de adquirir la nacionalidad argelina. Hemos visto que durante los 14 primeros meses de su trabajo en Alemania había continuado siendo nacional francés; por tanto, había sido trabajador emigrante en el sentido del Derecho comunitario y había estado sometido, como tal, al Reglamento no 3. Esto le ha conferido el derecho a hacer valer en Alemania, además de los catorce meses de seguro ya cubiertos, el período de seguro precedentemente cubierto en Francia. En otros términos, en el momento de la pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro, el trabajador ya había adquirido el derecho a hacer valer los períodos franceses de cotización, en virtud de la normativa comunitaria, a efectos de la aplicación ulterior del sistema de Seguridad Social de otro Estado miembro.
En consecuencia, habida cuenta del amplio concepto de derechos adquiridos adoptado por el Tribunal de Justicia, el interesado puede exigir legítimamente que el organismo alemán compute el período de seguro que cubrió en Francia en calidad de ciudadano francés, bajo la vigencia del precedente Reglamento no 3, a efectos de adquisición y de cálculo de la pensión solicitada.
6.
Por las razones expuestas anteriormente, propongo que, en respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Sozialgericht de Gelsenkirchen mediante resolución registrada el 1 de febrero de 1978, el Tribunal de Justicia declare:
1)
El requisito de poseer la nacionalidad de uno de los Estados miembros, establecido en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, debe existir durante los períodos de empleo que han dado lugar a períodos de seguro, útiles para la aplicación de este mismo Reglamento, y no en el momento en que el trabajador presenta su solicitud para obtener la prestación de Seguridad Social.
2)
Por lo que respecta al supuesto de que un trabajador, que se encontraba anteriormente entre los destinatarios de las normas comunitarias sobre la Seguridad Social de los trabajadores migrantes, haya pasado a ser nacional de un Estado tercero, perdiendo la nacionalidad de un Estado miembro, el concepto de «derechos adquiridos» -que figura entre otras en el apartado 2 del artículo 94 del Reglamento no 1408/71— debe ser interpretado de manera que incluya el derecho a hacer valer posteriormente, en otro Estado miembro, los períodos de seguro cubiertos por dicho trabajador en uno o varios Estados miembros, antes de dicho cambio de nacionalidad.
(
*1
)	Lengua original: italiano.