Ideiglenes változat
NICHOLAS EMILIOU
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. április 23.(1)
C‑414/25. sz. [Sedrata](i)ügy
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
kontra
S. H.,
A. H.;
a Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
részvételével
(a Corte suprema di cassazione [semmítőszék, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – 2008/115/EK irányelv – 2013/32/EU irányelv – Visszaküldési eljárások – A nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata – Tagállam és harmadik állam közötti kétoldalú megállapodás – Őrizet harmadik országokban található létesítményekben ”
I.      Bevezetés
1.        2023‑ban az olasz kormány kétoldalú megállapodást kötött az albán kormánnyal, amely lényegében lehetővé teszi az olasz hatóságok számára, hogy Albánia területén található bizonyos létesítményeket üzemeltessenek, amelyekben határon folytatott vagy visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárokat ezen eljárások lezárásához szükséges időtartamra őrizetben tarthatnak. E megállapodás értelmében e létesítmények az olasz joghatóság alá tartoznak, és az érintett harmadik országbeli állampolgárokra továbbra is a vonatkozó nemzeti és uniós szabályozás alkalmazandók.
2.        Kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság – a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) – lényegében azon kérdés tisztázását kéri, hogy e megállapodást végrehajtó olasz szabályok összeegyeztethetők‑e a 2008/115/EK irányelv (más néven visszatérési irányelv)(2) és a 2013/32/EU irányelv (más néven menekültügyi eljárásokról szóló irányelv)(3) rendelkezéseivel.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
1.      A 2008/115 irányelv
3.        A 2008/115 irányelv 3. cikkének 3. pontja úgy határozza meg a „kiutasítást”, hogy „egy harmadik országbeli állampolgár visszatérési folyamata, függetlenül attól, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítéséről vagy kitoloncolásról van szó:
– a származási országába, vagy
– egy tranzit országba közösségi vagy kétoldalú visszafogadási, megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően, vagy
– más harmadik országba, ahova az érintett harmadik országbeli állampolgár önkéntesen vissza kíván térni és amely őt befogadja”.
4.        A 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.”
5.        A 2008/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben nem került sor […] önkéntes távozásra vonatkozó határidő megállapítására, vagy a visszatérési kötelezettséget az érintettek nem teljesítették a[z] […] önkéntes távozásra megadott határidőn belül, a tagállamok minden szükséges intézkedést meghoznak a kiutasítási határozat végrehajtásához.”
6.        A 2008/115 irányelv 15. cikke a következőket írja elő:
„(1)      A tagállamok – kivéve, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés is hatékonyan alkalmazható, – kizárólag a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából őrizetben tarthatják a kitoloncolási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgárt, […]
Az őrizetnek a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.
(2)      […]
Az érintett harmadik országbeli állampolgárt haladéktalanul szabadon kell bocsátani, ha az őrizetben tartás nem jogszerű.
[…]
(4)      Amennyiben a kitoloncolásra jogi vagy egyéb megfontolások következtében már nem látszik észszerű lehetőség, vagy az (1) bekezdésben megállapított feltételek már nem állnak fenn, az őrizet indokoltsága megszűnik, és az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.
[…]”
7.        A 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„Az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben egy tagállam nem tud különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani, és kénytelen büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezéshez folyamodni, az őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgárokat a többi fogva tartottól elkülönítve kell tartani.”
2.      A 2013/32 irányelv
8.        A 2013/32 irányelv fogalommeghatározásokat tartalmazó 2. cikkének p) pontja szerint „»a tagállamban való maradás:« azon tagállam területén – ideértve annak határát és tranzitzónáit is – való maradás, amelyben nemzetközi védelemért folyamodtak, vagy a kérelmet vizsgálják”.
9.        A 2006/123 irányelv 3. cikke, amely az irányelv hatályára vonatkozik, (1) bekezdésében az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1)      Ezen irányelvet a tagállamok területén, ideértve a határon, a felségvizeken vagy a tranzitzónákban benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelemre és a nemzetközi védelem visszavonására kell alkalmazni.”
10.      A 2013/32 irányelvnek a kérelem megvizsgálása alatt a tagállamban maradás jogára vonatkozó 9. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól: „A kérelmezők részére engedélyezni kell, hogy kizárólag az eljárás lefolytatása céljából a tagállamban maradhassanak mindaddig, amíg az eljáró hatóság a III. fejezet rendelkezései szerinti elsőfokú határozatot meg nem hozta. A tagállamban maradás joga tartózkodási engedélyre nem jogosít eljáró hatóság [helyesen: A tagállamban maradás e joga tartózkodási engedélyre nem jogosít].”
B.      Nemzetközi és nemzeti jog
11.      Előzetes döntéshozatal iránti kérelmében a kérdést előterjesztő bíróság elsősorban(4) a következőkre hivatkozik: i. a 2023. november 6‑án Rómában aláírt Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (az Olasz Köztársaság kormánya és az Albán Köztársaság Minisztertanácsa között a migráció területén folytatott együttműködés megerősítéséről szóló jegyzőkönyv, a továbbiakban: a jegyzőkönyv); és ii. a jegyzőkönyvet átültető, később módosított nemzeti jogszabály (a továbbiakban: 14. sz. törvény).(5)
1.      A jegyzőkönyv
12.      A jegyzőkönyv 2. cikke szerint a jegyzőkönyv célkitűzése „a Felek közötti kétoldalú együttműködés megerősítése a harmadik országokból érkező migrációs áramlások kezelése terén a nemzetközi és európai joggal összhangban”.
13.      A jegyzőkönyv 4. cikke úgy rendelkezik, hogy az Olasz Köztársaság jogosult arra, hogy Albánia területének bizonyos területeit (amelyeket a jegyzőkönyv 1. cikke 1. bekezdésének c) pontja értelmében a jegyzőkönyv 1. melléklete tartalmazza) használhassa a migránsok idegenrendészeti őrizetbe vételére és őrizetére szolgáló létesítmények létrehozására. A 4. cikk 2. bekezdése szerint ezeket a létesítményeket Olaszország a nemzeti és európai szabályozással összhangban működteti. A 4. cikk 3. bekezdése előírja egyrészt, hogy a létesítményekben elhelyezett migránsok albán területre való belépése és ott tartózkodása „kizárólag az olasz és európai szabályozásban előírt, határon folytatott vagy visszaküldési eljárások lefolytatása céljából és az ezekhez feltétlenül szükséges ideig engedélyezett”, másrészt pedig azt, hogy „amennyiben a létesítményekben való tartózkodásra való jogosultság bármilyen okból megszűnik, az olasz Fél köteles a migránsokat haladéktalanul elszállítani Albánia területéről”. A 4. cikk 3. és 4. bekezdése szerint a migránsoknak az albán felségvizekre és területre történő belépése kizárólag az olasz hatóságok eszközeivel történik, és azt az albán hatóságok kizárólag a határon folytatott vagy kiutasítási eljárások végrehajtása céljából és az ehhez feltétlenül szükséges ideig engedélyezik.
14.      A jegyzőkönyv 6. cikkének 5. és 6. bekezdése az Olasz Köztársaságot arra kötelezi, hogy hozza meg „a szükséges intézkedések[et] […] annak érdekében, hogy biztosítsa a migránsoknak a területeken való tartózkodását, megakadályozva az Albán Köztársaság területére való engedély nélküli kilépésüket”, és ilyen kilépés esetén biztosítsa az albán hatóságok számára annak lehetőségét, hogy visszavigyék a migránsokat a központokba.
15.      A jegyzőkönyv 9. cikkének 1. bekezdése szerint a migránsok albán területen való tartózkodásának időtartama nem haladhatja meg a hatályos olasz szabályozás által engedélyezett maximális őrizetben tartási időtartamot. A jegyzőkönyv 9. cikkének 2. bekezdése szerint „a Felek az alkalmazandó olasz, európai és albán jogszabályokban meghatározott kereteken belül hozzáférést biztosítanak az e jegyzőkönyv szerinti létesítményekhez az ügyvédek, az őket segítő személyek, valamint a nemzetközi védelmet kérelmező személynek tanácsot és segítséget nyújtó nemzetközi szervezetek és európai uniós ügynökségek részére”.
2.      A 14. sz. törvény
16.      A 14. sz. törvény 3. cikkének 3. bekezdése szerint a jegyzőkönyv 1. cikke 1. bekezdésének c) pontjában említett területek az olasz jog más jogi aktusaiban meghatározott határ‑ vagy tranzitzónáknak felelnek meg. E törvény 3. cikkének 4. bekezdése szerint az olasz területen található létesítmény és a jegyzőkönyvben meghatározott létesítmény közötti átszállítás az olasz területen található két létesítmény közötti átszállításnak felel meg.
17.      A 14. sz. törvény 4. cikke úgy rendelkezik, hogy az albán területen található létesítményekbe átszállított migránsokra „értelemszerűen” az olasz bevándorlásra vonatkozó szabályozás, valamint a „külföldiek befogadására és a nemzeti területen való tartózkodására vonatkozó követelményekre és eljárásokra vonatkozó olasz és európai szabályozás” alkalmazandó.
III. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18.      Az alapeljárás két, a Prefetto di Ancona (Ancona prefektusa, Olaszország), illetve a Prefetto di Firenze (firenzei prefektus, Olaszország) által hozott határozatból ered, amelyekkel elrendelték két, e tagállamban jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár kiutasítását.
19.      Mindkét ügyben, mivel a kiutasítás nem hajtható végre, az illetékes questore (rendőrkapitány) elrendelte az érintett személyek kitoloncolás céljából a bari visszaküldési központban történő őrizetben tartását. Ezeket az őrizetbe vételt elrendelő határozatokat később a Giudice di pace di Bari (bari békebíróság, Olaszország) jóváhagyta.
20.      Ezt követően a Ministero dell’Interno (belügyminisztérium, Olaszország) úgy határozott, hogy az érintett személyeket átszállítja a gjaderi visszaküldési központba (Albánia), a jegyzőkönyv alapján felállított, albán területen található létesítménybe. E központba való megérkezésüket követően mindkét személy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be az olasz hatóságokhoz. Mindkét ügyben a Questore di Roma (római rendőrkapitány, Olaszország) elrendelte az érintett személyeknek ugyanabban a központban történő őrizetben tartását.
21.      2025. április 24‑i két ítéletével a Corte di Appello di Roma (római fellebbviteli bíróság, Olaszország) elutasította a római rendőrkapitány határozatait, megállapítva, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás összeegyeztethetetlenek az uniós joggal.
22.      A belügyminisztérium nem értett egyet ezzel az értékeléssel, és ezen ítéletekkel szemben felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Corte suprema di cassazione‑hoz (semmítőszék). E bíróság egyesítette a két eljárást, és mivel kétségei merültek fel a vonatkozó uniós jogi rendelkezések helyes értelmezését illetően, úgy határozott, hogy az eljárás felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Ellentétes‑e a [2008/115] irányelvvel és különösen annak 3., 6., 8., 15. és 16. cikkével a nemzeti szabályozás […] olyan alkalmazása, amely lehetővé teszi, hogy a [jegyzőkönyv] 1. cikke 1. bekezdésének c) pontjában említett területekre szállítsanak olyan személyeket, akik […] jóváhagyott vagy meghosszabbított őrizetbe vételi határozat címzettjei, a visszaküldés előre meghatározott és azonosítható kilátásának hiányában?
2)      Az e kérdésre adott nemleges válasz esetén ellentétes‑e a [2013/32] irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével a nemzeti szabályozás […] olyan alkalmazása, amely a védelem iránti kérelemmel való vélelmezett visszaélés miatt lehetővé teszi azon migránsnak a [jegyzőkönyv] 1. cikke 1. bekezdésének c) pontjában említett területek egyikén történő őrizetbe vételét, aki ellen kiutasítási határozat van érvényben, és aki az e területre való elszállítását követően nyújtotta be kérelmét?”
23.      A kérdést előterjesztő bíróság továbbá azt kérte, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság eljárási szabályzata 107. cikkének (1) bekezdésében előírt sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban bírálja el. Miután a kérdést előterjesztő bíróság a felvilágosításkérésére választ adott, amelyben jelezte, hogy az érintett személyek már nincsenek őrizetben, a Bíróság úgy határozott, hogy e kérelemnek nem kell helyt adni. Mindazonáltal az ügyet az eljárási szabályzat 53. cikkének (3) bekezdése alapján soron kívül bírálták el.
24.      Írásbeli észrevételeket Hollandia, az olasz és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be. A lengyel kormány kivételével e felek mindegyike szóbeli észrevételeket is tett a 2026. március 24‑én megtartott tárgyaláson.
IV.    Elemzés
25.      Jelen indítványban először az olasz kormány által az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságára vonatkozóan előadott kifogással foglalkozom (A). Ezt követően néhány előzetes megjegyzést teszek, egyrészt a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelv alapeljárásra való alkalmazhatóságával (B), másrészt az alapeljárás tárgyát képező nemzeti szabályozás értelmezésével (C) kapcsolatban. Ezután az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdéssel foglalkozom (D és E).
A.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
26.      Az olasz kormány elöljáróban előadja, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan. Véleménye szerint az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem fejti ki kellő egyértelműséggel, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak miért vannak kétségei a szóban forgó nemzeti szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően.
27.      Ezt az érvet véleményem szerint könnyen el lehet utasítani. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat kellő egyértelműséggel ismerteti azokat az okokat, amelyek arra késztették a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy iránymutatást kérjen a 2008/15 irányelv és a 2013/32 irányelv egyes rendelkezéseinek értelmezését, valamint azoknak az alapeljárásban alkalmazandó nemzeti szabályozással fennálló kapcsolatát illetően.
28.      Ezért egyértelmű, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak mely jogi kérdéseket kell eldöntenie az ítélet meghozatalához, és miért tartja e tekintetben hasznosnak a Bíróság iránymutatását. Meg kell ugyanis jegyezni, hogy sem az olasz kormány, sem pedig az észrevételeket benyújtó egyéb érdekelt felek számára nem jelentett nehézséget az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben felvetett érdemi kérdések megválaszolása.
B.      Előzetes megjegyzések (I): a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelv alkalmazhatósága
29.      Most rátérek e két kérdés vizsgálatára. Mielőtt azonban ezt megtenném, helyénvaló néhány előzetes megjegyzést tenni a szóban forgó nemzeti szabályozás és az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban hivatkozott uniós jogi aktusok közötti kapcsolatot illetően.
30.      Úgy értelmezem, hogy a nemzeti jog szerint az Albán Köztársaságban található létesítményekben őrizetbe vett személyekre alkalmazandó eljárásokat szabályozó uniós jogszabályok – köztük a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelvet – alkalmazandók e személyekre.
31.      A jegyzőkönyv 4. cikkének 2. és 3. bekezdése e tekintetben a releváns „olasz és európai szabályozásra” hivatkozik.(6) Ezenfelül a 14. sz. törvény 4. cikke előírja, hogy az albán területen található létesítményekbe átszállított migránsokra „értelemszerűen” a bevándorlásra vonatkozó olasz szabályozás, valamint a „külföldiek befogadására és a nemzeti területen való tartózkodására vonatkozó követelményekre és eljárásokra vonatkozó olasz és európai szabályozás” alkalmazandó.(7)
32.      Amikor a tárgyaláson az olasz kormányt felhívták, hogy pontosítsa az „értelemszerűen” kifejezés jelentését, kifejtette, hogy ez csupán annak biztosítására szolgál, hogy a releváns nemzeti és uniós rendelkezésekben szereplő bizonyos kifejezéseket, amelyek esetleg nem fedik le kifejezetten a jegyzőkönyvből és a 14. sz. törvényből eredőhöz hasonló helyzeteket, oly módon értelmezzék, amely biztosítja a szóban forgó rendelkezések alkalmazhatóságát.(8) Értelmezésem szerint tehát az alapeljárásban szereplőhöz hasonló helyzetekben a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelv a nemzeti jog alapján alkalmazandó, és pedig teljes mértékben. A tárgyaláson feltett azon kérdésre ugyanis, hogy az uniós jog elsőbbségének elvét alkalmazni kell‑e a releváns nemzeti szabályozás rendelkezése és a 2008/115 irányelv vagy a 2013/32 irányelv rendelkezése közötti ütközés esetén, az olasz kormány igenlő választ adott.
33.      Mindezek alapján azt is meg kell világítani, hogy véleményem szerint az uniós jog alapján miért alkalmazandók ezen irányelvek a jelen ügyben.
34.      E tekintetben aligha szükséges emlékeztetni arra, hogy a tagállam nem korlátozhatja egyoldalúan az uniós szabályozás személyi vagy tárgyi hatályát, illetve nem alkalmazhatja szelektív módon annak rendelkezéseit attól függően, hogy az összhangban áll‑e a később elfogadott nemzeti szabályozással. Az ilyen eljárás nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen lenne az uniós jog elsőbbségének elvével.
35.      A 2008/115 irányelv hatályát illetően a Bíróság következetesen megállapította, hogy „[ezen] irányelv hatályát kizárólag azon jogellenes tartózkodással kapcsolatos helyzetre utalással határozták meg, amelyben valamely harmadik országbeli állampolgár található, függetlenül e helyzet eredetének okától vagy az ezen állampolgárral szemben elfogadható intézkedésektől”.(9) A Bíróság azt is egyértelművé tette, hogy ezen irányelv „pontosan meghatározza az egyes tagállamok által a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésére alkalmazandó eljárást, és megállapítja ezen eljárás egymást követő, különböző szakaszai lefolytatásának a sorrendjét”.(10)
36.      A jelen ügyben nem vitatott, hogy az alapeljárásban érintett személyek a 2008/115 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése értelmében „jogellenesen tartózkodtak” olasz területen. Ennek megfelelően az olasz hatóságoknak i. ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdése szerinti kiutasítási határozatot kellett kiadniuk, és ii. követniük kellett az ezen irányelv 7–11. cikkében meghatározott eljárás további szakaszait. E hatóságok nem módosíthatták vagy függeszthették fel ezt az eljárást, illetve nem tehették azt részben vagy egészben alkalmazhatatlanná(11) pusztán azáltal, hogy az érintett személyeket az olasz területen kívül található idegenrendészeti fogdákba szállították át.
37.      Ugyanezt az érvelést értelemszerűen alkalmazni kell a 2013/32 irányelvre. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 18. és 19. cikke lényegében minden személynek biztosítja azt a jogot, hogy nemzetközi védelmet kérjen, amennyiben származási országában üldözéstől vagy súlyos sérelemtől fél. E jog attól függetlenül fennáll, hogy az érintett személy milyen módon lépett be az érintett tagállam területére,(12) és függetlenül attól, hogy jelenléte jogszerű‑e ott.(13) A menedékjog – az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata 14. cikke (1) bekezdésének terminológiáját használva – magában foglalja mind a védelem kérelmezésének lehetőségét, mind pedig – amennyiben a vonatkozó feltételek teljesülnek – e védelemben való részesülést.
38.      E jog egy kulcsfontosságú uniós politika központi elemét jelenti. A Szerződések és az uniós jogalkotó a „a menekültügyre, a bevándorlásra és a külső határok ellenőrzésére vonatkozó közös politika” létrehozását úgy tekintette, hogy az „részét képezi az Európai Uniónak a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló olyan térség fokozatos létrehozására irányuló célkitűzésének”.(14)
39.      Amint azt a 2013/32 irányelv (8) preambulumbekezdése egyértelműen kifejti, ezen irányelvet azzal összefüggésben fogadták el, hogy az Európai Tanács 2009‑ben elfogadta a „Stockholmi programot”. E program célja az volt, hogy „egy közös és szolidáris védelmi terület[et hozzon létre] […], amely terület alapját a közös menekültügyi eljárás és a nemzetközi védelemben részesülők egységes, magas védelmi normákon, valamint tisztességes és hatékony eljárásokon alapuló egységes jogállása képezi”. Úgy vélték, hogy „a nemzetközi védelemre szorulóknak hozzáférést kell biztosítani a jogilag megbízható és hatékony menekültügyi eljárásokhoz”, és hogy „az egyének számára – függetlenül attól, hogy nemzetközi védelem iránti kérelmüket mely tagállamban nyújtották be – ugyanolyan bánásmódot kell biztosítani az eljárási szabályok és a jogállás meghatározása tekintetében. A célkitűzés az, hogy a hasonló eseteket hasonló módon kezeljék, és az eredmény megegyező legyen”.(15)
40.      Ez alapján a 2013/32 irányelvre is a 2008/115 irányelv tekintetében a fentiekben kifejtettel azonos logika alkalmazandó. A tagállami hatóságok nem veszélyeztethetik a menekültügyi eljárásokra vonatkozó közös szabályok alkalmazását azáltal, hogy az Unió területére beutazó harmadik országbeli állampolgárokat a területükön kívül található létesítményekbe szállítják át. Nem kezelhetnek továbbá bizonyos harmadik országbeli állampolgárokat más, összehasonlítható helyzetben lévő harmadik országbeli állampolgárokhoz képest eltérően, ami potenciálisan korlátozhatja vagy gyengítheti előbbiek azon jogát, hogy méltányos és hatékony eljárás keretében nemzetközi védelmet kérjenek, és adott esetben ilyen védelemben részesüljenek.
41.      El kell ismerni, hogy első ránézésre úgy tűnik, hogy a 2013/32 irányelv nem alkalmazható az alapeljárásra, mivel az érintett személyek csak azután nyújtották be nemzetközi védelem iránti kérelmüket, hogy átszállították őket egy albán területen található létesítménybe. Ezen irányelv 3. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy ezen irányelvet „a tagállamok területén, ideértve a határon, a felségvizeken vagy a tranzitzónákban benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelemre és a nemzetközi védelem visszavonására kell alkalmazni”.
42.      Véleményem szerint azonban a 2013/32 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése nem értelmezhető szigorúan szó szerint az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetben, amelyben az érintett személyek eredetileg a tagállam területén tartózkodtak, majd a nemzeti hatóságok határozata alapján ideiglenesen a tagállam területén kívüli helyre szállították át őket. Ilyen körülmények között maga a nemzeti hatóságok aktusa hipotetikusan azt eredményezné, hogy a 2013/32 irányelv nem alkalmazható.(16) Ez ellentétes lenne az irányelv azon célkitűzésével, amely – amint azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában hangsúlyozta – „a nemzetközi védelem megadására irányuló eljáráshoz való hatékony hozzáférés, azaz a lehető legkönnyebb hozzáférés [biztosítására]” irányul.(17)
43.      E következtetést továbbá az a tény sem érinti, hogy az érintett személyek átszállításuk előtt főszabály szerint benyújthattak volna nemzetközi védelem iránti kérelmet. Az uniós jog előírja a tagállamok számára, hogy biztosítsák vagy könnyítsék meg a potenciális vagy tényleges kérelmezők számára az információkhoz és a segítségnyújtáshoz való hozzáférést.(18) E rendelkezések, amelyek összhangban állnak a nemzetközi szabályokkal és követelményekkel,(19) annak elismerését tükrözik, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők gyakran kiszolgáltatott helyzetben vannak, és ismeretlen körülmények között kell bonyolult jogi eljárásokban eligazodniuk. Ezért a 2013/32 irányelv 10. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok nem utasíthatják el, illetve nem zárhatják ki az érdemi vizsgálatból a nemzetközi védelem iránti kérelmeket „pusztán azon az alapon, hogy azokat nem a lehető legrövidebb időn belül nyújtották be”.
44.      Az a tény, hogy az uniós jog főszabály szerint nem akadályozhatja meg a tagállamokat abban, hogy a határon folytatott vagy visszaküldési eljárások céljából bizonyos feladatokat a területükön kívül lássanak el – e kérdésre alább még visszatérek –, mindenesetre nem jelenti azt, hogy mentesülnének az uniós jog szerinti kötelezettségeik teljesítése alól. Amint azt a Danané és társai ügyre vonatkozó indítványomban hangsúlyoztam, a tagállamok bizonyos mérlegelési jogkört élveznek annak meghatározása tekintetben, hogy ezen eljárások céljából mely területeket tekintenek határnak vagy tranzitzónának.(20) E jogkör azonban nem korlátlan, és nem gyakorolható oly módon, amely az uniós szabályok megkerülését eredményezi.
45.      Az, hogy valamely tagállam úgy dönt, hogy bizonyos, általában a területén végzett tevékenységeket a határain kívül található, de joghatósága alá tartozó területeken végez el, nem menti fel e tagállamot azon felelőssége alól, hogy biztosítsa az e tevékenységekre alkalmazandó valamennyi szabály betartását.(21) Ellenkezőleg, fennmarad e felelőssége, amely szükségszerűen magában foglalja az e szabályok által védeni kívánt alapvető jogok tiszteletben tartását.(22)
46.      A 2013/32 irányelv hatályának általam történő értelmezését nem vonja kétségbe ezen irányelv 3. cikkének (2) bekezdése, amely szerint ezen irányelv „nem alkalmazható a tagállamok képviseleteihez benyújtott diplomáciai vagy területi menedékjog iránti kérelmekre”.(23)
47.      Véleményem szerint az olyan idegenrendészeti fogdák, mint amilyeneket az olasz hatóságok Albánia területén működtetnek, nem tekinthetők úgy, mint amelyek e rendelkezés alkalmazásában a „tagállamok képviseletei” fogalmába tartoznak. E kifejezést úgy kell értelmezni, hogy olyan szervekre utal – mint például a nagykövetségek, a konzulátusok vagy az állandó képviseletek –, amelyeket a hivatalos kapcsolatok fenntartása, a nemzeti érdekek védelme és a külföldön tartózkodó állampolgárai számára nyújtandó szolgáltatások biztosítása céljából az egyik állam (a küldő állam) egy másik állam (a fogadó állam) területén hoz létre. Ezenfelül jogállásukra, feladataikra és akkreditációjukra a nemzetközi jogban kialakult szabályok az irányadók.(24) A gjadëri visszaküldési központhoz hasonló létesítmény nyilvánvalóan nem rendelkezik ilyen jellemzőkkel. Arra sem látok meggyőző okot, hogy a 2013/32 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében meghatározott eltérést tág értelemben kell értelmezni, oly módon, hogy hatálya kiterjedjen az ilyen típusú idegenrendészeti központokra.
48.      Ezért úgy vélem, hogy a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelv alkalmazandó – és pedig teljeskörűen – az albán területen található idegenrendészeti fogdákba átszállított személyekre. E következtetés nemcsak a szóban forgó nemzeti szabályozásban szereplő továbbutalásból, hanem közvetlenül az uniós jogból is következik.
49.      Végül megjegyzem, hogy a 2013/32 irányelv jelen összefüggésekben való alkalmazhatósága a „Dublin III” rendelet(25) alkalmazhatóságát is magában foglalja. Konkrétabban, e rendelet 1. és 3. cikkét szükségszerűen a 2013/32 irányelv megfelelő rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
C.      Előzetes megjegyzések (II): a szóban forgó nemzeti szabályozás néhány kulcsfontosságú szempontja
50.      Véleményem szerint nem vitatott, hogy amennyiben a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelv alkalmazandó az albán területen található idegenrendészeti fogdákba átszállított személyekre, az Alapjogi Charta is alkalmazandó. E személyek számára ezért lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az olasz hatóságokkal szemben hivatkozhassanak az Alapjogi Chartában biztosított alapvető jogokra. Harmadik állammal kötött kétoldalú megállapodás nem mentesítheti a tagállamot e jogok tiszteletben tartásának biztosítására vonatkozó kötelezettsége alól.(26)
51.      Ebben az összefüggésben a Charta hatékony jogorvoslathoz és
tisztességes eljáráshoz való jogot biztosító 47. cikke különös jelentőséggel bír a szabadságelvonással járó helyzetekben.(27) Ebből következik, hogy továbbra is teljes mértékben alkalmazandók az uniós jog által előírt azon eljárási eszközök, amelyek lehetővé teszik az érintett személyek számára, hogy a közigazgatási szervek és/vagy az igazságügyi hatóságok előtt vitassák az őket hátrányosan érintő aktusokat. E tekintetben joghatósággal továbbra is az illetékes olasz közigazgatási és igazságügyi hatóságok rendelkeznek. A teljesség kedvéért hozzáteszem, hogy az olasz bíróságok továbbra is joghatósággal rendelkeznek az olyan kártérítési keresetek elbírálására, amelyeket az állami felelősségre vonatkozó elvek alapján olyan harmadik országbeli állampolgárok nyújtanak be, akik az uniós jog által számukra biztosított jogok megsértésére hivatkoznak.(28)
52.      Ezenfelül a Charta 20. cikke, amely a törvény előtti egyenlőséget biztosítja, megköveteli, hogy az Albániában található idegenrendészeti fogdákba átszállított személyek jogi szempontból nem részesülhetnek eltérő bánásmódban az olasz területen őrizetbe vett személyekhez képest.(29)
53.      Írásbeli észrevételeiben az olasz kormány azt állítja, hogy az őrizet helye nem befolyásolja sem az érintett személyek jogállását, sem jogaik terjedelmét. Továbbá rámutat arra, hogy az alkalmazandó nemzeti szabályozás alapján az Olaszországban található létesítmény és az albán területen található létesítmény közötti átszállítások jogi szempontból egyenértékűnek tekintendők a kizárólag olasz területen található létesítmények közötti átszállításokkal.
54.      Végül a releváns nemzeti rendelkezésekből kitűnik, hogy az Albániában található létesítményekbe történő szállítás nem hosszabbítja meg és nem változtatja meg más módon az őrizet időtartamát.(30) Az őrizet megszűnésekor az érintett személyeket adott esetben visszaszállítják Olaszországba, vagy az alkalmazandó olasz és uniós szabályok alapján engedélyezett helyekre küldik; főszabály szerint nem albán területen bocsátják őket szabadon.
55.      A fentiekre tekintettel úgy tűnik, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás első látásra megfelel a fentiekben ismertetett alapvető elveknek. Ha nem ez lenne a helyzet, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata, az összeegyeztethetőség alábbiakban ismertetett értékelése szükségszerűen eltérő lenne. Ezért e szakaszban helyénvaló az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdés által felvetett konkrét problémákra rátérni.
D.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
56.      Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 2008/115 irányelv rendelkezéseivel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgároknak valamely harmadik állam területén található idegenrendészeti fogdákba való átszállítását (a továbbiakban: ideiglenes átszállítás), amennyiben e létesítmények az olasz joghatóság alatt maradnak, és a szóban forgó eljárásokra továbbra is az alkalmazandó olasz és uniós szabályok vonatkoznak.(31)
57.      Kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt álláspontom szerint a 2008/115 irányelvvel főszabály szerint nem ellentétes az ilyen szabályozás (1), ugyanakkor hangsúlyozom, hogy az irányelvnek való teljes mértékű megfelelés biztosítása érdekében bizonyos feltételeknek mindenképpen meg kell felelni (2).
1.      Főszabály szerint a 2008/115 irányelvvel nem ellentétes az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás
58.      A 2008/115 irányelv egyetlen rendelkezése sem zárja ki kifejezetten, hogy a tagállamok a visszaküldési eljárás alá vont személyek őrizetbe vétele céljából a területükön kívül található idegenrendészeti fogdákat üzemeltessenek.
59.      E tekintetben helyénvaló először a 2008/115 irányelv őrizetre vonatkozó rendelkezéseit megvizsgálni. A 16. cikk különösen releváns, amennyiben számos, „különleges idegenrendészeti fogdára” alkalmazandó követelményt állapít meg; e fogalmat, bár azt az irányelv nem határozza meg, a Bíróság meglehetősen tágan értelmezte.(32) Mindazonáltal e követelmények egyike sem vonatkozik az ilyen létesítmények földrajzi helyére. E tekintetben – kifejezett vagy hallgatólagos – korlátozás sem vezethető le az irányelv többi rendelkezéséből, amelyek „szigorú keretek közé szorítják” az őrizet alkalmazását.(33) E rendelkezések többek között az őrizet céljára,(34) időtartamára,(35) valamint elrendelésének(36) és végrehajtásának feltételeire vonatkoznak.(37) Ugyanez vonatkozik az őrizet alatt álló személyek különböző idegenrendészeti fogdák közötti átszállítására is; a 2008/115 irányelv egyetlen rendelkezése sem vonatkozik közvetlenül vagy közvetve e szempontra.
60.      Ebben az összefüggésben hozzá lehet tenni, hogy a szóban forgó ideiglenes átszállítás nem tekinthető a 2008/115 irányelv 3. cikkének 3. pontja értelmében vett „kiutasításnak”. Az érintett személyt nem küldik vissza származási országába, egy tranzit országba visszafogadási, megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően,(38) vagy általa választott más harmadik országba. Az ilyen átszállítás a visszatérési eljárást sem szünteti meg; inkább egy folyamatban lévő eljárás közbenső lépését jelenti.
61.      Hasonló okokból az ilyen átszállítás nem minősíthető a 2008/115 irányelv 3. cikkének 5. pontja értelmében vett „kitoloncolásnak”. Az érintett személyek Albániában található létesítményekbe való átszállításával a nemzeti hatóságok nem hajtják végre a visszatérési kötelezettséget. A kiutasítási határozat végrehajtása során történő kitoloncolásra – a vonatkozó feltételek teljesülése esetén – csak későbbi szakaszban kerül sor.
62.      Az ilyen átszállítás nem egyenértékű a Bíróság által a Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítéletben vizsgált, kényszerrel történő átkíséréssel vagy jogellenes kitoloncolással sem.(39) Az érintett személyek nem hagyhatják el az idegenrendészeti fogdát, és nem mozoghatnak szabadon Albánia területén. Szabadon bocsátásukat követően visszaszállítják őket Olaszországba, vagy a 2008/115 irányelv 3. cikkének 3. pontjában említett helyek egyikére küldik őket. Ezenfelül a szóban forgó harmadik országbeli állampolgárok – amint azt a jelen ügy is bizonyítja – a gjadëri visszaküldési központban való őrizetben tartásuk ideje alatt nemzetközi védelmet kérhetnek.(40)
63.      Amint azt a holland kormány is előadja, korántsem nyilvánvaló, hogy az uniós jogalkotó a 2008/115 irányelv elfogadásakor szem előtt tartotta volna a szóban forgó nemzeti szabályozásban előirányzott helyzetet. Ezen felül a rendelkezésemre álló előkészítő munkálatok alátámasztják ezt az álláspontot.
64.      Ha ez a helyzet, akkor az ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit közismert elvének(41) megfelelően azt a következtetést kellene levonni, hogy a kérdés nem tartozik az uniós szintű szabályozás hatálya alá, és ezért a tagállamok hatáskörébe tartozik.(42) Ez a következtetés első ránézésre ellentétes lenne a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatával, amely szerint az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdése értelmében a tagállamok az irányelvek átültetése során mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a forma és eszközök megválasztását illetően.(43)
65.      Amint ugyanis az a 2008/115 irányelv szövegéből(44) és a Bíróság ítélkezési gyakorlatából(45) kitűnik, a tagállamok – figyelembe véve nemzeti jogrendjük sajátosságait – több tekintetben is mérlegelési jogkörrel rendelkeznek e jogi aktus rendelkezéseinek végrehajtása során. A fortiori, ezen irányelvnek – amint azt a Bíróság kifejezetten megállapította – nem „célja a külföldiek tartózkodására vonatkozó nemzeti szabályok egészének harmonizálása”.(46)
66.      Ez a mérlegelési jogkör azonban nem korlátlan. A Bíróság több alkalommal hangsúlyozta, hogy a nem teljes mértékben harmonizált területeken a tagállamoknak mérlegelési jogkörük gyakorlása során ügyelniük kell arra, hogy ne veszélyeztessék az irányelv által létrehozott visszaküldési eljárások hatékony érvényesülését (effet utile),(47) és nem sérthetik az érintett személyek számára biztosított jogokat és garanciákat.(48) Amint azt a 2008/115 irányelv (2) preambulumbekezdése egyértelművé teszi, az e jogi aktus által követett cél egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy a visszatérésre emberséges módon, és emberi jogok és a méltóság teljes mértékű tiszteletben tartása mellett kerüljön sor.(49)
67.      E körülmények között a meghatározó kérdés az, hogy az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás a gyakorlatban sértheti‑e a visszatérítési eljárás hatékonyságát vagy veszélyeztetheti‑e a harmadik országbeli állampolgárok számára elismert jogok és garanciák védelmét.
68.      Mielőtt e két szempontot részletesebben megvizsgálnám, egy előzetes megjegyzést kell tennem. A jelen eljárás tárgyát képező nemzeti szabályozás az Olasz Köztársaság és az Albán Köztársaság közötti megállapodást hajt végre. Nem lényegtelen megemlíteni először is azt, hogy Albánia Olaszországgal szomszédos ország, mivel a két állam határai kevesebb mint 100 km‑re vannak egymástól, és csupán az Adriai‑tenger választja el őket. Másodszor, Albánia az EJEE szerződő fele, 2014 óta hivatalosan uniós tagjelölt ország, csatlakozási tárgyalásait pedig 2022 júliusában hivatalosan megkezdték.
69.      Az elemzésem, amelyet az alábbiakban fogok elvégezni, eltérő lehetne, ha a szóban forgó megállapodást egy harmadik állammal kötnék meg, ami – mivel ezen állam Albániánál távolabb fekszik – azt jelentené, hogy valószínűtlen lenne, hogy a visszaküldési eljárásokat általánosságban hatékonyan le lehetne folytatni. Ugyanez vonatkozna az olyan országokkal kötött megállapodásokra is, amelyek politikai helyzetük és/vagy jogrendszerük miatt esetleg nem biztosítanák az ahhoz szükséges összes garanciát, hogy az ott fogva tartott harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogait tiszteletben tartják.
70.      A fenti 67. pontban említett két szempontra rátérve az első szempont tekintetében azt kell mondanom, hogy nem vagyok meggyőződve arról, hogy az érintett tagállam területén kívül található idegenrendészeti fogdák puszta használata önmagában sértené a 2008/115 irányelvben meghatározott visszaküldési eljárások hatékonyságát.
71.      E tekintetben az olasz kormány előadja, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás célja a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárok elszállásolására szolgáló létesítmények összkapacitásának növelése. Ebből a szempontból az ilyen szabályozás pozitívan járulna hozzá a migrációs áramlások hatékony kezeléséhez, amely feladat – az érvelés szerint – az illegális bevándorlás növekedése miatt az elmúlt években egyre nagyobb kihívást jelent. E kormány e kontextusban a schengeni vívmányok 2021. évi országspecifikus értékelését követően az olasz hatóságok részére megfogalmazott ajánlásokra is hivatkozik, amelyek többek között az infrastruktúra, a szolgáltatások és az idegenrendészeti fogdákban uralkodó életkörülmények javítására (6. ajánlás), valamint a befogadási kapacitásnak a tényleges szükségletekhez való igazítására (7. ajánlás) hívtak fel.
72.      Úgy tűnik, hogy az ügyiratokban nem szerepel semmi, amely arra utalna, hogy ezen állításokat kétségbe lehetne vonni, amelyeket ráadásul a lengyel kormány észrevételei is alátámasztanak.
73.      A második szempont azonban árnyaltabb értékelést igényel. A nyilvánvaló összeférhetetlenség hiánya absztrakt jelleggel nem zárja ki, hogy a gyakorlatban nehézségek merüljenek fel. Az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozásnak a 2008/115 irányelvvel való összeegyeztethetősége végső soron attól függhet, hogy az illetékes nemzeti hatóságok hogyan alkalmazzák azt. Ezért bármely olyan értékelés, amely a törvényszövegre korlátozódik, hiányos lenne.(50)
74.      Most erre a kérdésre térek rá.
2.      Az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás 2008/115 irányelvvel való összeegyeztethetőségének feltételei
75.      A 2008/115 irányelvnek számos olyan rendelkezése, amely a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárok javára jogokat és garanciákat rögzít, a jelen összefüggésben különös figyelmet érdemel.
76.      Elöljáróban megállapítom, hogy úgy tűnik, e rendelkezések egyike sem zárja ki önmagában azt a lehetőséget, hogy az érintett személyeket a visszatérési eljárásért felelős tagállam területén kívül található létesítményekben tartsák őrizetben. Mindezek mellett ugyanilyen egyértelműnek tűnik, hogy e rendelkezéseknek való megfelelés ilyen körülmények között konkrét intézkedések meghozatalát követelheti meg az érintett tagállamtól. Ezen intézkedések közül néhány – észszerűen feltételezhető – adminisztratív vagy pénzügyi terhet jelenthet. Ezért nem zárható ki azon lehetőség, hogy bizonyos személycsoportok vagy akár bizonyos egyének esetében az ilyen létesítményekben történő őrizet a 2008/115 irányelv egy vagy több rendelkezésének megsértése nélkül valójában nem valósítható meg.
77.      A 2008/115 irányelv szóban forgó rendelkezései jelen ügyben személyi hatályuktól függően két kategóriába sorolhatók.
78.      Az első kategóriába azon rendelkezések tartoznak, amelyek minden, visszaküldési eljárás alá vont, illetve e keretben őrizetben tartott személyre alkalmazandók.
79.      Először is, a 2008/115 irányelv 13. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy bármely kiutasítási eljárás alatt álló személy „számára biztosítani kell a jogi tanácsadás, a jogi képviselet, és szükség esetén a nyelvi segítség igénybevételének lehetőségét”. Ezenfelül ezen irányelv 16. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az őrizet alatt álló személyeknek „– kérésükre – biztosítani kell, hogy megfelelő időn belül kapcsolatba léphessenek a jogi képviselőjükkel, családtagjaikkal és az illetékes konzuli hatóságokkal”.
80.      Pusztán az, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgárokat a tagállam területén kívül található létesítményekben tarthatják őrizetben, önmagában nem tűnik áthághatatlan akadálynak e rendelkezések betartása szempontjából. Mindazonáltal gyakorlati nehézségek adódhatnak abból, hogy az ilyen létesítmények nem feltétlenül könnyen hozzáférhetők a felhatalmazott személyzeten kívüli személyek számára, nemcsak földrajzi távolságuk miatt, hanem azért is, mert a helyszíni látogatásokhoz nemzetközi határokat kell átlépni. Ebből következik, hogy az illetékes hatóságoknak esetleg konkrét logisztikai intézkedéseket kell hozniuk annak biztosítása érdekében, hogy a 2008/115 irányelv 13. cikkének (3) bekezdésében és 16. cikkének (2) bekezdésében foglalt követelményeket teljes mértékben tiszteletben tartsák.(51)
81.      Másodszor, a 2008/115 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdése előírja, hogy „[a]z érintett harmadik országbeli állampolgárt haladéktalanul szabadon kell bocsátani, ha az őrizetben tartás nem jogszerű”. Hasonlóképpen, a 2008/115 irányelv 15. cikkének (4) bekezdése szerint „[a]mennyiben a kitoloncolásra […] már nem látszik észszerű lehetőség […] az őrizet indokoltsága megszűnik, és az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani”.
82.      E rendelkezésekre tekintettel nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy az érintett személyek szabadon bocsátása szükségessé teheti visszaszállításukat a tagállam területére, ami például több órás légi vagy tengeri utazással járhat. Az egyértelműség kedvéért a „haladéktalanul” kifejezést nem lehet túlzottan szó szerint vagy mereven értelmezni, mintha az csak elhanyagolható időt biztosítana a szabadon bocsátást kiváltó esemény bekövetkezése és a tényleges szabadon bocsátás között.(52) Mindemellett az sem vitatott, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikke (2) és (4) bekezdésének való megfelelés érdekében az illetékes hatóságoknak adott esetben a lehető legrövidebb időn belül meg kell tudniuk szervezni az e szabadon bocsátás végrehajtásához szükséges szállítást.
83.      A második kategóriába azon rendelkezések tartoznak, amelyek kifejezetten bizonyos személycsoportokra vonatkoznak, például a kiskorúakra és más kiszolgáltatott személyekre (ideértve például beteg vagy adott esetben idős személyeket).
84.      E tekintetben a 2008/115 irányelv 5. cikke általános jelleggel úgy rendelkezik, hogy „[a]z irányelv végrehajtása során a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak a) a gyermek mindenek felett álló érdekeire; b) a családi életre; [és] c) az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotára”. E tekintetben bizonyos konkrét kötelezettségeket további rendelkezések határoznak meg.
85.      A 2008/115 irányelv 17. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy „[a]z őrizetben tartott kiskorúaknak lehetőséget kell adni a szabadidős tevékenységek végzésére, beleértve a koruknak megfelelő játék‑ és rekreációs tevékenységeket, és biztosítani kell számukra – tartózkodásuk időtartamának függvényében – az oktatáshoz való hozzáférést”. A 17. cikk (4) bekezdése hozzáteszi, hogy „[a] kísérő nélküli kiskorúakat lehetőség szerint olyan intézményekben kell elhelyezni, amelyek személyzete és felszereltsége az említett korosztály szükségleteit figyelembe veszi”. Ezenfelül a 17. cikk (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] kitoloncolásra várók őrizetben tartásának összefüggésében a gyermek mindenek felett álló érdekét kell elsődlegesen figyelembe venni”.(53)
86.      Ami a többi kiszolgáltatott személyt illeti, a 2008/115 irányelv 16. cikkének (3) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy „külön figyelmet” fordítsanak az őrizet körülményeire, és biztosítsák „a sürgősségi ellátást és a betegségek alapvető kezelését”.
87.      Úgy tűnik, hogy e rendelkezések megkövetelik a tagállamoktól, hogy magukban az idegenrendészeti fogdákban biztosítsanak megfelelő infrastruktúrát – például orvosi ellátást vagy oktatást –, és tegyék lehetővé a megfelelően képzett szakemberekhez való hozzáférést, vagy pedig szükség esetén engedélyezzék az őrizet alatt álló személyek számára, hogy ideiglenesen elhagyják az idegenrendészeti fogdákat, hogy máshol (például iskolákban vagy kórházakban) vehessenek igénybe ilyen szolgáltatásokat.
88.      Jelen ügyben a harmadik államban található létesítmények és a visszatérési eljárásért felelős tagállam területe közötti földrajzi távolság, valamint az átszállításokkal kapcsolatos gyakorlati korlátok komoly nehézségeket okozhatnak. Ilyen körülmények között nem kizárt, hogy a kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek – például kiskorúak, beteg személyek vagy bizonyos esetekben idős emberek – ilyen létesítményekben történő őrizetben tartása ténylegesen a 2008/115 irányelv követelményeinek megsértését eredményezheti.(54) Az értékelés természetesen eltérő lehet, ha a helyszínen ténylegesen megfelelő létesítmények és szolgáltatások állnak rendelkezésre.
89.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy a 2008/115 irányelv rendelkezéseivel főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely lehetővé teszi a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgároknak egy harmadik állam területén található idegenrendészeti fogdába történő átszállítását, feltéve, hogy e létesítmények az érintett tagállam joghatósága alá tartoznak, és hogy a szóban forgó eljárásokra továbbra is az alkalmazandó nemzeti és uniós szabályozás vonatkozik. Az ilyen szabályozás azonban csak annyiban összeegyeztethető az uniós joggal, amennyiben alkalmazása i. biztosítja a 2008/115 irányelv 13. cikkének (3) bekezdése és 16. cikkének (2) bekezdése alapján a harmadik országbeli állampolgárok számára biztosított jogok tiszteletben tartását; ii. lehetővé teszi az ezen irányelv 15. cikkének (2) és (4) bekezdése szerinti haladéktalan szabadon bocsátásra vonatkozó kötelezettség indokolatlan késedelem nélküli érvényesülését; valamint iii. biztosítja a kiskorúak és más kiszolgáltatott személyek számára az ezen irányelv 16. cikkének (3) bekezdése, valamint 17. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján biztosított különleges védelem tiszteletben tartását.
90.      A javasolt válaszra tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre is ki kell térni.
E.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
91.      A második kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdését, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárnak harmadik államban található létesítményekben történő őrizetben tartását, amennyiben e személy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, miközben e létesítményekben tartották őrizetben.
92.      Véleményem szerint a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével főszabály szerint nem ellentétes az ilyen jellegű szabályozás. Ugyanakkor – amint az a 2008/115 irányelv esetében is érvényes – e következtetés csak akkor érvényes, ha bizonyos feltételek teljesülnek, amelyek biztosítják a 2013/32 irányelv rendszerének és célkitűzéseinek teljes körű tiszteletben tartását.
1.      Főszabály szerint a 2013/32 irányelvvel nem ellentétes az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás
93.      Kétségtelen, hogy a 2013/32 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének szó szerinti értelmezése arra engedhet következtetni, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló helyzetben a nemzeti hatóságoknak vissza kell szállítaniuk a nemzeti területre azokat a harmadik országbeli állampolgárokat, akik külföldön történő őrizetük alatt nemzetközi védelmet kértek.
94.      A 2013/32 irányelvnek „[a] tagállamban maradás jog[át] a kérelem megvizsgálása alatt” rögzítő 9. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] kérelmezők részére engedélyezni kell, hogy kizárólag az eljárás lefolytatása céljából a tagállamban maradhassanak mindaddig, amíg az eljáró hatóság a III. fejezet rendelkezései szerinti elsőfokú határozatot meg nem hozta”.
95.      Véleményem szerint azonban ezen értelmezés nem fogadható el, ha e rendelkezést megfelelő szövegkörnyezetben, valamint céljára és rendeltetésére tekintettel értelmezzük.
96.      Először is, a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdését ezen irányelv 2. cikkének p) pontjával összefüggésben kell értelmezni, amely a „tagállamban való maradás” kifejezést úgy határozza meg, mint „azon tagállam területén – ideértve annak határát és tranzitzónáit is – való maradás, amelyben nemzetközi védelemért folyamodtak, vagy a kérelmet vizsgálják”.(55)
97.      E fogalommeghatározás a 2013/32 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének tágabb értelmezése mellett szól. Igaz, hogy úgy tűnik, hogy ezen irányelv 2. cikkének p) pontja – az egyes nyelvi változatokban(56) részben tükröződő bizonyos mértékű kétértelműség ellenére – az érintett tagállam területén található „tranzitzónákra” utal.
98.      Számos szempont azonban más irányba mutat. Amint azt a fentiekben kifejtettem, először is az uniós jog, és – legjobb tudomásom szerint – a nemzetközi jog nem írja elő a tagállamok számára, hogy a határon folytatott vagy visszaküldési eljárásokat kizárólag a saját területükön folytassák le. Másodszor, mind a Bíróság, mind pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága a határ és a tranzitzónák viszonylag tág fogalmát fogadta el. Harmadszor, elképzelhető, hogy az uniós jogalkotó a 2008/115 irányelv és a 2013/32 irányelv elfogadásakor nem vett figyelembe a szóban forgó nemzeti szabályozás által előírthoz hasonló helyzeteket. Negyedszer, és ami a legfontosabb, a tagállamok nem mentesülhetnek az uniós jogból eredő kötelezettségek alól azáltal, hogy az idegenrendészeti fogdákat gyakorlatilag harmadik államokba „helyezik át”.
99.      Ilyen körülmények között logikusnak és szükségesnek tűnik a 2013/32 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint az az érintett tagállam joghatósága alá tartozó bármely határ vagy tranzitzónára vonatkozik, függetlenül annak fizikai elhelyezkedésétől.
100. Ezenkívül ezen értelmezést a rendelkezés indoka is alátámasztja. Amint azt az olasz kormány helyesen megjegyzi, a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése annak biztosítására irányul, hogy a nemzetközi védelmet kérő személyt ne toloncolják ki azt megelőzően, hogy kérelmét a közigazgatási hatóságok megvizsgálták volna, és adott esetben a nemzeti bíróság felülvizsgálta volna. Ellenkező esetben a kérelmezőknek biztosított jogok sok esetben nem érvényesülnének.
101. Ezen értelmezést a Bíróság ítélkezési gyakorlata is közvetetten alátámasztja. A Szlovákia és Magyarország kontra Tanács ügyben(57) az a kérdés merült fel, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1951. évi Egyezményen és az 1967. évi Jegyzőkönyvön alapuló menekültstátusz meghatározására szolgáló eljárásról és az azzal kapcsolatos követelményekről szóló kézikönyv(58) konkrét fordulatát, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőknek biztosítani kell, hogy a kérelem benyújtása szerinti tagállam területén maradjanak, míg az illetékes hatóságok döntenek.
102. A Bíróság először is megállapította, hogy a szóban forgó fordulat nem értelmezhető úgy, hogy „a Genfi Egyezmény biztosítaná a nemzetközi védelmet kérelmező számára a védelem iránti kérelem benyújtása szerinti államban maradás jogát addig, amíg a kérelem vizsgálata folyamatban van”. A Bíróság ezt követően egyértelművé tette, hogy e fordulatot „úgy kell értelmezni, hogy az a visszaküldés tilalma elvének sajátos kifejeződése, amely elv tiltja, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőt harmadik államba kiutasítsák, amíg a kérelméről nem döntöttek”.(59)
103. Véleményem szerint a 2013/32 irányelvre is ugyanez a logika alkalmazandó. Azon követelmény, hogy a kérelmezőknek biztosítani kell, hogy a „tagállamok területén maradjanak”, nem egyenértékű minden esetben azzal a joggal, hogy az adott tagállam területén maradjanak, vagy oda visszaszállítsák őket. Ezen értelmezés túllépne a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése által kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéken. E tekintetben sokatmondó, hogy e rendelkezés utolsó mondata szerint „[a] tagállamban maradás joga tartózkodási engedélyre nem jogosít eljáró hatóság”. Az alapeljárásban szereplőhöz hasonló helyzetben, amikor a 2013/32 irányelv rendelkezései teljes mértékben alkalmazandók, és amikor úgy tűnik, hogy a nemzeti szabályozás nem jár a kitoloncolás kockázatával, e célkitűzés teljesül.
104. Ennek megfelelően arra a következtetésre jutok, hogy a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével főszabály szerint nem ellentétes az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás alkalmazása.
2.      Az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás 2013/32 irányelvvel való összeegyeztethetőségének feltételei
105. Emellett hozzá kell tennem, hogy a 2013/32 irányelv további rendelkezéseinek vizsgálata azt mutatja, hogy – a fentiekben már kifejtett okokból – az érintett tagállam számára előírható, hogy bizonyos szervezési vagy logisztikai intézkedéseket hozzon annak biztosítása érdekében, hogy a nemzeti szabályozást ne alkalmazzák az uniós joggal összeegyeztethetetlen módon.
106. Különösen a 2013/32 irányelv 8. cikke („Tájékoztatás és tanácsadás fogdákban és határátkelőhelyeken”), 12. cikke („A kérelmezőket megillető garanciák”), 20. cikke („Ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet a fellebbezési eljárásokban”), 22. cikke („Jogi segítségnyújtáshoz és képviselethez való jog az eljárás valamennyi szakaszában”), 23. cikke („A jogi segítségnyújtás és képviselet hatálya”), 24. cikke („A különleges eljárási garanciákat igénylő kérelmezők”) és 25. cikke („A kísérő nélküli kiskorúak részére biztosított garanciák”) számos jogot és garanciát határoz meg minden kérelmező, az őrizet alatt álló kérelmezők, illetve a kérelmezők bizonyos kategóriái, például a kiskorúak és más kiszolgáltatott személyek javára.
107. E rendelkezések nem csupán arra szolgálnak, hogy egyrészt az Alapjogi Charta 18. és 19. cikkének, másrészt pedig a Charta 47. cikkének megfelelő eljárási keretet határozzanak meg. E rendelkezések azon értékeket és elveket is konkretizálják, amelyeket többek között a Charta 6. cikke („A szabadsághoz és biztonsághoz való jog”), 7. cikke („A magán‑ és családi élet tiszteletben tartása”), 21. cikke („A megkülönböztetés tilalma”) és 24. cikke („A gyermek jogai”) rögzít.
108. Ebből következik, hogy az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás nem alkalmazható oly módon, amely akadályozhatja e jogok tényleges gyakorlását, vagy sértheti az e garanciák által biztosított védelmet. Mint már említettem, ez megfelelő gyakorlati intézkedések elfogadását teheti szükségessé.(60)
109. Ezenkívül a 2013/32 irányelv egyes rendelkezései előírják vagy lehetővé teszik a kérelmezők számára az illetékes közigazgatási vagy igazságügyi hatóságok előtti személyes vagy távjelenlétét.(61) Ha a harmadik állam területén található létesítményekben őrizetben tartott személyeket megakadályoznák ebben vagy abban, hogy ezt hatékonyan tegyék,(62) az nemcsak e személyek jogait sértené, hanem a 2013/32 irányelv által létrehozott eljárások hatékonyságát is veszélyeztetné. Ilyen körülmények között a 2013/32 irányelvnek való megfelelés biztosítása érdekében olyan intézkedésekre lehet szükség, amelyek e részvételt nemcsak megvalósíthatóvá teszik, hanem azt nem teszik túlzottan terhessé vagy hatástalanná.
110. Végül, mellékesen röviden hozzátenném, hogy a 2013/32 irányelv 26. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy „[a] tagállamok senkit sem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az érintett nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be. Az őrizetben tartás okainak és feltételeinek, valamint az őrizetben tartott kérelmezők számára biztosított garanciáknak összhangban kell lenniük a 2013/33/EU irányelvvel”. A 2013/32 irányelv 26. cikkének (2) bekezdése továbbá előírja, hogy „[e]gy kérelmező őrizetben tartása esetén a tagállamok – a [2013/33] irányelvvel összhangban – biztosítják a gyors bírósági felülvizsgálat lehetőségét”. E rendelkezések tehát a kérelmezők őrizete tekintetében egyértelmű kapcsolatot teremtenek a 2013/32 irányelv és 2013/33 irányelv(63) között.
111. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság nem vetett fel semmilyen kérdést a 2013/33 irányelvre vonatkozóan, és valójában az észrevételeket előterjesztő érdekelt felek egyike sem foglalkozott azzal az irányelvvel. Ezenkívül nem sokkal a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet követően benyújtott két külön előzetes döntéshozatal iránti kérelem konkrétan annak vizsgálatára kéri a Bíróságot, hogy összeegyeztethető‑e az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás a 2013/33 irányelv rendelkezéseivel.(64) Ilyen körülmények között számomra úgy tűnik, hogy ez utóbbi ügyek, amelyeket a Bíróság párhuzamosan vizsgál, jelentik a legmegfelelőbb keretet az e tekintetben felmerülő kérdések vizsgálatára.
112. A fenti elemzés fényében úgy vélem, hogy a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ kell adnia, hogy a 2013/32 irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárnak harmadik államban található létesítményekben történő őrizetben tartását, amennyiben e személy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, miközben e létesítményekben tartották őrizetben. Ez azonban abban az esetben igaz, ha a nemzeti szabályozást oly módon alkalmazzák, amely i. tiszteletben tartja a 2013/32 irányelv 8., 12., 20. és 22–25. cikke alapján a nemzetközi védelmet kérők számára biztosított jogokat és garanciákat; ii. lehetővé teszi e kérelmezők számára, hogy – amennyiben az kötelező vagy megengedett – személyesen megjelenjenek az illetékes közigazgatási vagy igazságügyi hatóságok előtt; valamint iii. megfelel a 2013/32 irányelv 26. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt követelményeknek.
V.      Végkövetkeztetés
113. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Corte suprema di cassazione (legfelsőbb semmítőszék, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
–        a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseivel főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely lehetővé teszi a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgároknak harmadik állam területén található idegenrendészeti fogdába történő átszállítását, feltéve, hogy e létesítmények az érintett tagállam joghatósága alá tartoznak, és hogy a szóban forgó eljárásokra továbbra is az alkalmazandó nemzeti és uniós szabályozás vonatkozik. Az ilyen szabályozás azonban csak annyiban összeegyeztethető az uniós joggal, amennyiben alkalmazása i. biztosítja a 2008/115 irányelv 13. cikkének (3) bekezdése és 16. cikkének (2) bekezdése alapján a harmadik országbeli állampolgárok számára biztosított jogok tiszteletben tartását; ii. lehetővé teszi haladéktalan szabadon bocsátásukat, amennyiben a 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) és (4) bekezdésében foglalt feltételek már nem teljesülnek; valamint iii. biztosítja a kiskorúak és más kiszolgáltatott személyek számára az ezen irányelv 16. cikkének (3) bekezdése, valamint 17. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján biztosított különleges védelem tiszteletben tartását;
–        a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a visszaküldési eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárnak harmadik államban található létesítményekben történő őrizetben tartását, amennyiben e személy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, miközben e létesítményekben tartották őrizetben. Ez azonban abban az esetben igaz, ha a nemzeti szabályozást oly módon alkalmazzák, amely i. tiszteletben tartja a 2013/32 irányelv 8., 12., 20. és 22–25. cikke alapján a nemzetközi védelmet kérők számára biztosított jogokat és garanciákat; ii. lehetővé teszi e kérelmezők számára, hogy – amennyiben az kötelező vagy megengedett – személyesen megjelenjenek az illetékes közigazgatási vagy igazságügyi hatóságok előtt; valamint iii. megfelel a 2013/32 irányelv 26. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt követelményeknek.
1      Eredeti nyelv: angol.
i      A jelen ügy neve fiktív. Az nem egyezik az eljárásban részt vevő egyetlen fél valódi nevével sem.
2      A harmadik országok illegálisan
tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.). A teljesség kedvéért érdemes megjegyezni, hogy 2025. március 11‑én az Európai Bizottság előterjesztett egy rendeletjavaslatot, amely hatályon kívül helyezné a 2008/115 irányelvet (az Unióban jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszaküldésére vonatkozó közös rendszer létrehozásáról, valamint a 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, a 2001/40/EK tanácsi irányelv és a 2004/191/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat [COM(2025) 101 final]).
3      A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50. o.). A 2013/32 irányelvet az Unión belüli nemzetközi védelem iránti közös eljárás létrehozásáról szóló, 2024. május 14‑i (EU) 2024/1348 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L, 2024/1348) helyezte hatályon kívül. A 2024/1348 rendelet azonban csak 2026. június 12‑től alkalmazandó.
4      A kérdést előterjesztő bíróság a jelen ügyben alkalmazandó további nemzeti jogi aktusokra is hivatkozik, amelyek jelentősége azonban a Bíróság által a jelen ügyben elvégzendő értékelés szempontjából korlátozottabbnak tűnik. A nemzeti jog releváns rendelkezései, amelyekre a továbbiakban együtt a szóban forgó nemzeti szabályozásként hivatkozom.
5      Legge 21 febbraio 2024. n. 14 – Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno (az Olasz Köztársaság kormánya és az Albán Köztársaság minisztertanácsa között a migrációs ügyekben való együttműködés megerősítéséről szóló, Rómában, 2023. november 6‑án kelt jegyzőkönyv ratifikálásáról és végrehajtásáról, valamint a belső joggal való összehangolás szabályairól szóló, 2024. február 21‑i 14. sz. törvény) (GURI, 44. sz., 2024. február 22.).
6      Kiemelés tőlem.
7      Kiemelés tőlem.
8      Az olasz kormány példaként hozta fel az olasz területre hivatkozó jogszabályokat, amelyeket a 14. sz. törvény alkalmazásában most úgy kell értelmezni, hogy azok az olasz joghatóság alá tartozó területeket is magukban foglalják.
9      Lásd például: 2024. október 17‑i Ararat ítélet (C‑156/23, EU:C:2024:892, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Kiemelés tőlem.
10      Lásd: 2025. augusztus 1‑jei Al Hoceima és Boghni ítélet (C‑636/23 és C‑637/23, EU:C:2025:603, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Kiemelés tőlem.
11      Lásd ebben az értelemben: 2016. június 7‑i Affum ítélet (C‑47/15, EU:C:2016:408, 88. pont).
12      Lásd ebben az értelemben: 2020. május 14‑i Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság ítélet (C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 165. pont) (a továbbiakban: FMS és társai ítélet).
13      Lásd: 2021. november 16‑i Bizottság kontra Magyarország (A menedékkérők számára történ segítségnyújtás bűncselekménynek minősítése) ítélet (C‑821/19, EU:C:2021:930, 136. pont).
14      Lásd ebben az értelemben az EUMSZ 67. és EUMSZ 78. cikket, valamint a 2013/32 irányelv (2) preambulumbekezdését.
15      Kiemelés tőlem.
16      Lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2023. április 27‑i M. D. (A Magyarországra való beutazás tilalma) ítélet (C‑528/21, EU:C:2023:341, 83. és 84. pont).
17      2020. június 25‑i Ministerio Fiscal (Hatóság, amelyhez feltehetően nemzetközi védelem iránti kérelemmel fordulnak) ítélet (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 63. pont). Kiemelés tőlem.
18      Lásd többek között a 2013/32 irányelv (22), (23), (25), (26) és (28) preambulumbekezdését, valamint 12. és 19–25. cikkét. Lásd még: 2021. november 16‑i Bizottság kontra Magyarország (A menedékkérők számára történ segítségnyújtás bűncselekménynek minősítése) ítélet (C‑821/19, EU:C:2021:930, 80., 95., 96. és 119. pont).
19      Lásd például: az Egyesült Nemzetek menekültügyi főbiztosa, Az UNCHR megbízatásának hatálya alá tartozó, a menekültek jogállásának meghatározására irányuló eljárásra vonatkozó normák, 2020. augusztus.
20      C‑50/24–C‑56/24., EU:C:2025:493, 42–46. pont. Úgy tűnik számomra, hogy e következtetés az FMS és társai ítéletből (215–248. pont) is levonható. Lásd még értelemszerűen: az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB), 2019. november 21., Ilias és Ahmed kontra Magyarország (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, 236. §). Érdekes módon a tárgyaláson azon kérdésre, hogy ismer‑e a „tranzitzónák” fogalmára vonatkozó konkrét nemzetközi jogi szabályt, a Bizottság nemleges választ adott.
21      Például megjegyzem, hogy az ENSZ 2001. évi, az államok nemzetközi jogot sértő cselekményei miatti felelősségére vonatkozó cikkei tervezetében az államok felelősségét szabályozó elvek és feltételek egyike sem vonatkozik arra a területre, ahol a jogellenes cselekmény bekövetkezik.
22      Ebben az összefüggésben érdekes lehet felidézni, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) „Kötelezettség az emberi jogok tiszteletben tartására” című 1. cikke értelmében a szerződő felek kötelesek „a joghatóságuk alatt álló minden személy számára [biztosítani az EJEE‑ben] meghatározott jogokat és szabadságokat” (kiemelés tőlem). Amint azt az EJEB következetesen megállapította: „bár az állam joghatósága elsősorban területi jellegű, az Egyezmény 1. cikke értelmében vett joghatóság fogalma nem korlátozódik a Magas Szerződő Felek nemzeti területére” (lásd többek között: 2015. június 16‑i Chiragov és társai kontra Örményország ítélet, [CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, 167. §]). Lásd még értelemszerűen a United States Supreme Court (az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága) azon határozatait, amelyekben lényegében úgy döntött, hogy a guantanamaói fogolytáborban (az Egyesült Államok hadserege által Kubában működtetett katonai börtön) őrizetben tartott személyeknek alkotmányos joguk, hogy őrizetben tartásukat megtámadják az Egyesült Államok bíróságai előtt, és hogy e bíróságok joghatósággal rendelkeznek a nevükben benyújtott ügyek elbírálására (lásd különösen Rasul kontra Bush [542 U. S. 466 {2004}] és Boumediene kontra Bush [553 U. S. 723, {2008}]).
23      Kiemelés tőlem.
24      Például a diplomáciai kapcsolatokról szóló, 1961. évi bécsi egyezmény (kihirdette: az 1965. évi 22. tvr., Recueil des traités des Nations unies, 500. kötet, 95. o.) és a konzuli kapcsolatokról szóló, 1963. évi bécsi egyezmény (kihirdette: az 1987. évi 13. tvr.,
Recueil des traités des Nations unies, 596. kötet, 261. o.).
25      Egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 180., 31. o.; helyesbítés: HL 2018. L 33., 6. o.).
26      Lásd analógia útján: EJEB, 2012. február 23., Hirsi Jamaa és társai kontra Olaszország (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, 129. §).
27      Lásd e tekintetben: 2022. november 8‑i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid és X (Az őrizet hivatalból való vizsgálata) ítélet (C‑704/20 és C‑39/21, EU:C:2022:858, 81–87. pont). Lásd még: FMS és társai ítélet, 289. és 290. pont.
28      Ebben az összefüggésben hozzá kell tennem, hogy a Bizottság vagy más uniós tagállamok az EUMSZ 258–260. cikk alapján az Európai Unió Bíróságához fordulhatnak az uniós jog megsértésének albán területen található létesítményekben őrizetben tartott személyekkel kapcsolatban előforduló eseteiben.
29      Lásd a jelen indítvány fenti 40. pontját. Lásd még a 2008/115 irányelv hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvére vonatkozó (21) preambulumbekezdését.
30      A 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) és (6) bekezdésében foglaltak szerint. E szempont fontosságát illetően lásd analógia útján: EJEB, 2019. november 21., Ilias és Ahmed kontra Magyarország (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, 227. §).
31      Indokoltnak tűnik egy rövid megjegyzés az első kérdés átfogalmazásával kapcsolatban. E kérdés a kérdést előterjesztő bíróság megfogalmazásában olyan helyzeteket foglal magában, amelyekben az őrizetet annak ellenére is fenntartják, hogy az érintett személyek esetében hiányzik a „visszaküldés előre meghatározott és azonosítható [kilátása]”. Ezen előfeltevés első ránézésre nehezen összeegyeztethető a 2008/115 irányelv 15. cikke (4) bekezdésének rendszerével, amely rendelkezés szerint: „[a]mennyiben a kitoloncolásra […] már nem látszik észszerű lehetőség […], az őrizet indokoltsága megszűnik, és az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani”. Ebből következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetett helyzetben az őrizetet mindenesetre meg kell szüntetni, függetlenül attól, hogy az érintett személyt Olaszországban vagy Albániában található létesítményben tartják‑e őrizetben. Ilyen körülmények között e körülmény nem tűnik relevánsnak az első kérdés által felvetett alapvető probléma szempontjából. Ezért azt a következő elemzésben nem veszem figyelembe.
32      Lásd e tekintetben: 2022. március 10‑i Landkreis Gifhorn ítélet (C‑519/20, EU:C:2022:178, 33–36. pont).
33      Lásd ebben az értelemben: FMS és társai ítélet, 274. pont.
34      Lásd különösen a 2008/115 irányelv (16) preambulumbekezdését és 16. cikkének (1) bekezdését.
35      Lásd különösen a 2008/115 irányelv 15. cikkének (4)–(6) bekezdését.
36      Lásd különösen a 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) bekezdését.
37      Lásd különösen a 2008/115 irányelv (17) preambulumbekezdését, 15. cikkének (3) bekezdését, valamint 16. és 17. cikkét.
38      E kérdést illetően nem győz meg a holland kormány azon érve, amely szerint a jegyzőkönyv értelmében Albánia a 2008/115 irányelv 3. cikkének 3. pontja értelmében vett „tranzit országnak” tekinthető. Elég annyit megjegyezni, hogy az Albániában található létesítményekben őrizetben tartott bizonyos harmadik országbeli állampolgárokat végső soron nem „utasítják ki” egy harmadik országba, hanem visszaszállítják Olaszországba. Ilyen körülmények között Albánia „tranzit országnak” való minősítése legalábbis kétségesnek tűnik. Ezek alapján e kérdés nem releváns a jelen ügyben. Egyetértek ugyanis a holland kormánnyal abban, hogy a 2008/115 irányelvvel főszabály nem ellentétes az alapeljárástárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás.
39      2020. december 17‑i ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 255. pont).
40      Lásd: uo., a 257. és 258. pont.
41      Ahol a törvény akarta, ott kimondta, ahol nem akarta, ott hallgatott.
42      Lásd ebben az értelemben: 2021. szeptember 2‑i État belge (Tartózkodási jog családon belüli erőszak esetén) ítélet (C‑930/19, EU:C:2021:657, 76. pont).
43      Lásd többek között: 2025. augusztus 1‑jei Alace és Canpelli ítélet (C‑758/24 és C‑759/24, EU:C:2025:591, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44      Lásd különösen a 2008/115 irányelv (11), (12), (15) és (17) preambulumbekezdését, valamint 7., 8., 12., 13. és 14. cikkét.
45      Lásd: 2014. június 5‑i Mahdi ítélet (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, 39. pont). Lásd még: 2014. november 5‑i Mukarubega ítélet (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 41. és 51. pont).
46      Lásd: 2011. december 6‑i Achughbabian ítélet (C‑329/11, EU:C:2011:807, 28. pont).
47      Lásd ebben az értelemben: 2011. április 28‑i El Dridi ítélet (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 55. és 59. pont); 2012. december 6‑i Sagor ítélet (C‑430/11, EU:C:2012:777, 45. és 46. pont); 2016. június 7‑i Affum ítélet (C‑47/15, EU:C:2016:408, 63. és 68. pont).
48      Lásd többek között: 2014. december 18‑i Abdida ítélet (C‑562/13, EU:C:2014:2453, 42. és 45. pont); 2020. december 17‑i Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 256. pont).
49      Amint azt a Bíróság például a 2011. április 28‑i El Dridi ítéletben (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 31. pont) hangsúlyozta.
50      Hasonlóképpen, és további hivatkozásokkal: Wahl főtanácsnok Ausztria kontra Németország ügyre vonatkozó indítványa (C‑591/17, EU:C:2019:99, 104. pont).
51      Például a jelen ügyben úgy látom, hogy a jegyzőkönyv konkrét rendelkezése, azaz 9. cikkének (2) bekezdése biztosítja, hogy az ügyvédek és munkatársaik hozzáférhessenek az idegenrendészeti fogdákhoz. Ugyanakkor felmerül bennem a kérdés, hogy a jegyzőkönyvnek nem kellene‑e tartalmaznia hasonló rendelkezést az őrizet alatt álló személyek családtagjaival kapcsolatban. Értelmezésem szerint a jelenlegi jogi helyzetben mind az olasz, mind az albán jog konkrét rendelkezéseket tartalmaz erre vonatkozóan. A jegyzőkönyvben szereplő hivatkozás hiányában azonban nincs garancia arra, hogy az albán hatóságok ne változtathatnák meg egyoldalúan a helyzetet.
52      A tényleges szabadon bocsátás előtt ugyanis általában számos adminisztratív formai követelménynek kell eleget tenni. E kérdésről általánosságban, további hivatkozásokkal lásd: Rantos főtanácsnok Bouskoura ügyre vonatkozó indítványa (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, 68. és 69. pont).
53      Lásd még a 2008/115 irányelv (22) preambulumbekezdését.
54      Lásd ebben az értelemben analógia útján: 2014. december 18‑i Abdida ítélet (C‑562/13, EU:C:2014:2453, 49. pont).
55      Kiemelés tőlem.
56      Lásd például a 2013/32 irányelv 2. cikke p) pontjának szövegét az angol, francia vagy olasz, valamint a görög és spanyol nyelvi változatban.
57      2017. szeptember 6‑i ítélet (C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631, 316. pont).
58      Kiadta az Egyesült Nemzetek menekültügyi főbiztosa 1992. májusban.
59      2017. szeptember 6‑i Szlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet (C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631, 340. és 341. pont). Kiemelés tőlem.
60      Lásd különösen a 2013/32 irányelv 23. cikkének (2) bekezdését, 24. cikkének (3) bekezdését és 25. cikkének (3) bekezdését.
61      Nevezetesen a 2013/32 irányelv 13. cikke (2) bekezdésének a) pontja, 14. cikke, 23. cikkének (4) bekezdése és 25. cikkének (1) bekezdése.
62      Lásd különösen a 2013/32 irányelv 15. cikkének (3) bekezdését és 16. cikkét. Képzeljük el hipotetikusan, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak személyesen kell megjelenni egy közigazgatási vagy igazságügyi hatóság előtt, és ezt csak hosszú és kimerítő utazás után teheti meg.
63      A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 96. o.; a továbbiakban: befogadási irányelv).
64      Lásd: a C‑706/25. sz., Comeri és a C‑707/25. sz. Sidilli egyesített ügyek.