61988J0303
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-303/88 (
*1
)
I. Hechos
La Decisión impugnada, adoptada por la Comisión en virtud del párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, declara en su artículo 1 que los 260400 millones de LIT de ayudas concedidas, de 1983 a 1987, al grupo ENI-Lanerossi, en forma de inyecciones de capital a sus filiales que confeccionan ropa para caballero son ilícitas, puesto que infringen lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. Dichas ayudas son además incompatibles con el mercado común, de acuerdo con el artículo 92 del Tratado. Según el artículo 2 de la Decisión, debía procederse a recuperar dichas ayudas.
Situación de Us filiales de ENI-Lanerossi
De los considerandos de la Decisión resulta que la empresa Lanerossi fue absorbida en 1962 por el holding estatal italiano Ente Nazionale Idrocarburi (en lo sucesivo, «ENI»), con el doble objetivo de crear un grupo textil verticalmente integrado y de resolver las dificultades económicas y financieras de algunas sociedades privadas que, a tal fin, fueron puestas bajo el control de Lanerossi. Las pérdidas que continuaron sufriendo cuatro de dichas filiales, Lanerossi Confezioni, Intesa, Confezioni di Filottrano y Confezioni Monti (en lo sucesivo, «las filiales») fueron compensadas por el Gobierno italiano para permitirles proseguir sus actividades.
En 1979, la Comisión recibió una queja oficial de la Asociación Europea de la industria Textil, que consideraba que la compensación constante de las pérdidas de explotación falseaba el juego de la competencia dentro del mercado común. Tras examinar la situación, la Comisión estimó que las intervenciones controvertidas debían considerarse ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE. En su carta de 26 de junio de 1980, la Comisión comunicaba que dichas medidas sólo podrían disfrutar de una excepción a la regla de incompatibilidad recogida en el apartado 1 del artículo 92 si se establecía un límite temporal a la ayuda y ésta formaba parte de un programa de reestructuración.
Entre 1980 y 1982, las pérdidas de las filiales superaron los 150.000 millones de LIT y el programa de reestructuración 1983-1986 notificado a la Comisión preveía nuevas intervenciones de los poderes públicos. En cartas de 20 de mayo y 22 de julio de 1983, la Comisión señaló a las autoridades italianas que no se oponía a la concesión de ayudas hasta finales de 1982, teniendo en cuenta la importancia social y regional de estas empresas, pero no podría considerarse compatible con el mercado común ninguna nueva ayuda a su favor.
Por carta de 2 de noviembre de 1983, el Gobierno italiano confirmó que no tenía previsto conceder ayuda alguna a tales empresas, que la dirección de ENI-Lanerossi consideraba insalvables, por lo que no se pensaba aplicar el programa de reestructuración para el período 1983-1986.
La Comisión le respondió mediante carta de 7 de diciembre de 1983, confirmando su postura expuesta en las cartas de 20 de mayo y 22 de julio. Enterada por la prensa de que las filiales seguían funcionando, la Comisión solicitó en varias ocasiones al Gobierno italiano que le informase sobre la situación real. De una carta del Gobierno italiano de 30 de agosto de 1984 resulta que las pérdidas de explotación del año 1983 (78000 millones de LIT) habían sido compensadas y que las pérdidas seguirían compensándose en el futuro.
Tras examinarlas, la Comisión consideró que dichas ayudas eran ilícitas, porque no habían sido notificadas. La Comisión consideraba asimismo que eran contrarias a su Decisión comunicada en cartas de 20 de mayo y 22 de julio de 1983. En consecuencia, inició el procedimiento previsto en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE y, mediante carta de 14 de diciembre de 1984, requirió al Gobierno italiano para que presentase sus observaciones.
En sus observaciones presentadas mediante carta de 28 de mayo de 1985, el Gobierno italiano dejó constancia de los esfuerzos de saneamiento realizados por las cuatro empresas. Señaló asimismo que el Derecho italiano, que exige una compensación inmediata de las pérdidas, impidió la notificación con arreglo al apartado 3 del artículo 93.
Entre 1985 y 1988, el Gobierno italiano proporcionó información, a petición de la Comisión, acerca de los avances de un nuevo programa de reestructuración y reconversión. De dicha información se deduce que se compensaron 56800 millones de LIT en 1984, 42200 millones de LIT en 1985, 45900 millones de LIT en 1986 y 37500 millones de LIT en 1987, importes aproximadamente equivalentes al volumen de negocios de las cuatro empresas durante los citados años. Finalmente, mediante carta de 22 de julio de 1988, el Gobierno italiano confirmó que el paso de las fábricas al sector privado se había efectuado en marzo de 1988 y que se había reconvertido una parte de la producción. La Comisión adoptó la Decisión impugnada unos días más tarde.
Motivación de la Decisión impugnada
La Comisión motivó fundamentalmente su Decisión de la siguiente forma.
Las aportaciones de capital que compensaron las pérdidas de las filiales prolongaron artificialmente la vida de fábricas no competitivas en un sector que ya tenía graves problemas debido a sus excesos de capacidad estructurales. Era tal la situación financiera y económica de las empresas, que ningún inversor privado hubiera actuado de la misma forma que ENI-Lanerossi y el Gobierno italiano. De ello resulta que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las aportaciones de capital controvertidas constituyen ayudas de Estado.
Al no haber notificado el Gobierno italiano las ayudas controvertidas, éstas eran ilícitas desde que empezaron a aplicarse. Tiene razón la Comisión al exigir que se procediese a retirar dichas ayudas, puesto que son incompatibles con el mercado común.
La industria textil y de la confección se caracteriza por una fuerte competencia. La producción italiana representa el 38,6 % de la producción comunitaria y las cuatro filiales de que se trata representaron el 2,5 % de la producción italiana en 1983. En un sector industrial constituido en gran parte por pequeñas empresas, las filiales se distinguían por su tamaño (3563 trabajadores). Las ayudas concedidas, al restablecer la situación financiera de las sociedades, reforzaron su posición con respecto a las sociedades competidoras dentro del mercado común. Pueden afectar, por consiguiente, a los intercambios entre Estados miembros y falsear la competencia, favoreciendo a las empresas beneficiarías, en el sentido del apartado 1 del artículo 92.
Las ayudas no pueden disfrutar tampoco de ninguna de las excepciones al principio de incompatibilidad recogidas en el apartado 3 del articulo 92.
En primer lugar, por lo que respecta a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 para las ayudas sectoriales, la Comisión señala que las ayudas controvertidas están sometidas a los requisitos por los que se rigen las ayudas a la industria textil y de la confección. De acuerdo con las orientaciones comunitarias de 1971 y 1977, las ayudas en este sector:
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Deberán mejorar la estructura de la industria, eliminando excesos de capacidad y fomentando la reconversión de las actividades marginales hacia otros sectores.
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No deberán ser a largo plazo y deberán asegurar un nivel de competitividad suficiente para garantizar el éxito del beneficiario en el mercado común.
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Deberán destinarse a operaciones específicas y no utilizarse, en general, para mejorar la situación económica de las fábricas.
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No deberán afectar a la competencia y a los intercambios más de lo necesario.
En el presente caso, no se ha respetado ninguna de estas orientaciones.
Asimismo, las ayudas de que se trata, al tener el carácter de una ayuda al salvamento, debían atenerse a los requisitos de las ayudas al salvamento fijadas en la carta que la Comisión había remitido a los Estados miembros el 24 de enero de 1979. Según estos requisitos, las ayudas al salvamento:
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Deberán adoptar la forma de préstamos con garantía o de préstamos a tipo de interés normal.
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Sólo podrán pagarse durante el período preciso para elaborar medidas de recuperación.
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No podrán tener un efecto desfavorable para la situación industrial de los demás Estados miembros.
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Deberán notificarse a la Comisión de antemano cuando se trate de casos significativos.
Tampoco en estos puntos la ayuda concedida a las cuatro filiales cumplía los requisitos establecidos.
El Gobierno italiano había alegado asimismo que, a raíz del paso de las empresas al sector privado, únicamente el 45 % de la capacidad de producción inicial (1983) había permanecido en el sector de confección de caballero, con lo que se redujo la presión ejercida sobre dicho sector. Sin embargo, no es cierto que la capacidad de producción haya descendido realmente un 55 %, al poder compensarse la reducción de mano de obra con una mayor productividad. Además, las reconversiones se efectuaron hacia otros subsectores de la industria textil y de confección, que eran también muy sensibles.
Por lo que se refiere a las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92, referentes a las ayudas destinadas a favorecer o estimular el desarrollo regional, ha de señalarse que sólo algunas de las zonas de que se trata tienen un nivel de vida muy bajo y padecen un grave subempieo en el sentido de la letra a) del apartado 3 del artículo 92. En su sentido más amplio, las ayudas no han atraído nuevas inversiones ni garantizado el empleo. No han contribuido, por consiguiente, a favorecer el desarrollo económico de las regiones de que se trata, en el sentido del apartado 3 del artículo 92.
Por último, habida cuenta de la gravedad de la infracción y de la importancia de las ayudas concedidas, resulta necesario proceder a recuperar el importe total de las mismas.
II. Procedimiento
El recurso de la República Italiana se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de octubre de 1988.
El 26 de enero de 1989, el Gobierno italiano presentó una demanda de medidas provisionales, que tiene por objeto la suspensión de la ejecución del artículo 2 de la Decisión impugnada. Esta demanda fue desestimada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 1989.
Mediante auto de 15 de marzo de 1989, el Tribunal de Justicia admitió al Gobierno español a intervenir en apoyo de las pretensiones del Gobierno italiano. El Gobierno español presentó sus observaciones el 12 de mayo de 1989.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El Tribunal formuló, sin embargo, varias preguntas a las partes.
III. Pretensiones de las partes
La parte demandante, apoyada por la parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Justicia que:
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Con carácter principal, anule en todas y cada una de sus partes la Decisión impugnada de la Comisión, de 26 de julio de 1988.
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Con carácter subsidiario, anule la disposición a que se refiere el artículo 2 de la citada Decisión, relativa a la recuperación de las supuestas ayudas.
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Condene en costas a la parte demandada.
La parte demandada solicita al Tribunal de Justicia que:
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Desestime, por infundado, el recurso interpuesto por el Gobierno de la República Italiana contra la Decisión de la Comisión, de 26 de julio de 1988, adoptada con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE.
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Condene en costas a la República Italiana.
IV. Motivos y alegaciones de las partes
1. La compensación de pérdidas no puede considerarse una «ayuda de Estado»
Señala el Gobierno italiano que según la Ley no 136, de 10 de febrero de 1953, y la Ley no 1539, de 22 de diciembre de 1956, el ENI se configura como un holding plurisectorial que gestiona las participaciones en sociedades por acciones que se rigen por el Derecho privado, como Lanerossi. En virtud de la Ley de 1956, el ENI deberá operar con arreglo a criterios de autosuficiencia de gestión, lo que significa que su actividad debe nutrirse con recursos propios, sin utilizar el fondo de dotación inicial. Así, en 1983, el fondo de dotación representaba únicamente el 18,80 % del total del conjunto de sus disponibilidades financieras. En concepto de fondo de dotación destinado al conjunto del sector textil, sin indicación de sociedades, el ENI recibió 45000 millones de LIT en 1983 y 76000 millones de LIT en 1985. En 1986 y 1987, el ENI no recibió ningún fondo de dotación.
La afirmación de la Comisión recogida en el punto IV de su Decisión, según la cual las intervenciones del Estado italiano a favor de ENI-Lanerossi (asociación inexistente) estaban destinadas «explícita y específicamente» a compensar las pérdidas de las filiales, es, por tanto, falsa.
La Comisión no ha probado que los recursos utilizados para compensar las pérdidas procedentes del fondo de dotación del ENI, así como las aportaciones de capital, podían incluirse en el concepto de ayuda de Estado.
Aun cuando los recursos de que se trata procediesen del fondo de dotación recibido por el ENI en 1983 y 1985, la intervención sería marginal, puesto que esos fondos debían responder a las exigencias de todo el sector textil. Además, el fondo de dotación representaba tan sólo el 18,80 % de los recursos financieros del ENL
El Gobierno italiano afirma, citando la sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Francia (290/83, Rec. p. 439), que la Directiva 80/723 de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (DO L 195, p. 35; EE 08/02, p. 75), cuando habla de ayudas concedidas por mediación de «empresas públicas» se refiere exclusivamente a los organismos públicos o privados creados o designados por el Estado para gestionar las ayudas. De igual modo, el presente caso se distingue de los citados por la Comisión en el apartado XI de su Decisión [Decisión 85/380/CEE relativa al régimen francés de las tasas parafiscales aplicables a la industria textil y de la confección (DO L 217, p. 20); Decisión 85/305/CEE relativa al régimen de ayudas a la industria textil y de la confección propuesto por el Reino Unido (DO L 155, p. 55); Decisión 84/564/CEE relativa al régimen belga de ayudas a la industria textil y de la confección (DO L 312, p. 27)], así como del asunto Boussac (véase la Decisión 87/585/CEE, DO L 352, p. 42), porque los regímenes controvertidos preveían ayudas financiadas expresa y específicamente con recursos estatales.
La Comisión señala, por su parte, que la cobertura de las pérdidas la realizó el ENI, que recibió del Estado con tal fin entre 1983 y 1986 dotaciones de capital que ascienden a 3221000 millones de LIT y disfrutó además de créditos obligatorios de hasta 655000 millones de LIT durante dicho período. A su juicio, buscar una relación específica entre las dotaciones pagadas por el Estado al ENI para el sector textil, por una parte, y las filiales, por otra, no tiene sentido, puesto que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (y, en particular, la citada sentencia de 30 de enero de 1985), intervenciones efectuadas a través de un organismo, aun cuando sea privado, cuyas actividades estén sometidas a control estatal, pueden calificarse como ayudas. Además, la participación del Estado en las filiales, no negada por el Gobierno italiano, no pudo ser otra cosa que una ayuda al salvamento, puesto que las empresas de que se trata registraron entre 1983 y 1988 un déficit de explotación por importe de 260400 millones de LIT, que amenazaba con llevarlas a la quiebra.
En su réplica, el Gobierno italiano niega que el ENI haya recibido dotaciones de capital entre 1983 y 1986 con objeto de cubrir las pérdidas de las cuatro filiales. De hecho, las pérdidas se compensaron en gran parte con recursos propios del ENL
Respecto a la sentencia en el asunto 290/83, citada por la Comisión en apoyo de sus alegaciones, el Gobierno italiano precisa que en este asunto, que es muy similar al presente, la Comisión admitió que no podía hablarse de ayuda de Estado, porque los recursos procedían de un organismo privado.
La Comisión afirma en su duplica que la cobertura de las pérdidas (aunque fuese con recursos propios, exclusivamente) por parte del ENI, empresa pública controlada al 100 % por el Estado y que actuó siguiendo criterios políticos y no económicos, de un inversor privado, sólo puede considerarse una ayuda. Alega una numerosa y reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las ayudas realizadas indirectamente por los Estados miembros, actuando por mediación de organismos tanto públicos como privados, cuyas actividades están sometidas a control del Estado.
En sus observaciones en apoyo de su intervención, el Gobierno español señala que, si bien el concepto de ayuda ha de recibir una interpretación extensiva, ello no quiere decir que cualquier participación del Estado en el capital de una empresa sea por sí misma contraria al Tratado. De igual modo, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809), resulta que el pago de antiguas deudas, destinado a salvar la existencia de una empresa, no da lugar necesariamente a que se alteren las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común. Por consiguiente, ha de probarse que la participación del ENI en las filiales falsea el juego de la competencia y afecta a los intercambios entre los Estados miembros.
El Gobierno español afirma además que la comunicación de la Comisión sobre la participación de las autoridades públicas en el capital de las empresas, de 17 de septiembre de 1984, en la que se basa una parte de la Decisión impugnada, tiene tan sólo un carácter indicativo y no puede modificar las normas básicas en materia de ayudas.
2. Desigualdad de trato a empresas públicas y privadas
El Gobierno italiano rebate la afirmación de la Comisión según la cual ningún inversor privado que trabaje en condiciones normales de mercado habría cubierto las pérdidas de explotación durante un período de tiempo tan prolongado. Señala, con carácter previo, que el ENI y Lanerossi no son organismos públicos, sino entidades económicas que funcionan con arreglo a los principios del mercado.
El Gobierno italiano hace a continuación una distinción entre inversor privado y empresario privado: mientras que el primero se mueve exclusivamente por la búsqueda del beneficio, el segundo persigue una estrategia más compleja a más largo plazo a nivel del grupo. Esta última puede implicar, como en el presente caso, transferencias de recursos entre filiales. Dicha estrategia toma en consideración tanto exigencias de carácter social como exigencias relacionadas con la economía regional así como la pérdida de confianza que provocaría la quiebra de un miembro del grupo.
Según el Gobierno italiano, de la citada sentencia de 14 de noviembre de 1984 resulta que, para considerar si una intervención financiera del Estado ha sido realizada por una empresa privada, hay que referirse no solamente a una operación concreta, sino a todas las operaciones efectuadas por el empresario.
De ello resulta que la Decisión refleja una desigualdad de trato entre empresarios públicos y privados. La motivación de la Comisión es, por otra parte, inadecuada, puesto que no refleja la complejidad real de las situaciones de los grandes grupos industriales, tanto públicos como privados.
La Comisión señala que la conformidad a Derecho del criterio basado en el comportamiento de un inversor privado ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de julio de 1986 en el asunto Meura (Bélgica/Comisión, 234/84, Rec. p. 2263), que tuvo en cuenta, sin embargo, la situación de un asociado privado. El enfoque seguido por la Comisión en su Decisión impugnada se adecúa a esta jurisprudencia.
Según el Gobierno español, el artículo 90 del Tratado CEE establece el principio de igualdad de trato a empresas públicas y privadas. Este principio ha sido confirmado en la comunicación de la Comisión sobre la participación de las autoridades públicas en los capitales de las empresas, de 17 de septiembre de 1984. Las disposiciones del Tratado sobre la competencia son aplicables con independencia de la naturaleza pública o privada de una empresa (con la salvedad de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90, que no es objeto de controversia en el presente caso). Se deduce de ello que un holding público puede compensar las pérdidas de una de sus empresas en las mismas condiciones que un holding privado, sin que ello sea considerado una ayuda de Estado. En efecto, un holding público puede tener interés en garantizar la supervivencia de una empresa deficitaria mediante inyecciones de capital procedentes de otras empresas del grupo.
El Gobierno español estima que está claro que son necesarias a veces las ventas a un precio inferior al coste de producción (lo cual genera pérdidas) para asegurar el crecimiento de los beneficios a largo plazo. Para estar en condiciones de practicar tal estrategia de precios, la empresa deberá poder contar con otras actividades, lo que explica en parte la existencia de los grupos de empresas. Además, la teoría económica moderna muestra que la quiebra da lugar a costes importantes: puede perjudicar a la reputación del grupo y, con ello, influir negativamente sobre su actividad económica. Por ello, los grupos privados prefieren evitar las declaraciones de quiebra e ir desinvirtiendo progresivamente. Esta práctica debe admitirse también para los grupos públicos, por lo que el Gobierno español aprueba la tesis de la República Italiana respecto a la necesidad de considerar las transferencias económicas efectuadas dentro del grupo ENI como una práctica normal de las empresas.
Afirma asimismo el Gobierno español que la aplicación del principio de igualdad debe tener en cuenta las características específicas de los grupos públicos. Al incluir frecuentemente estos últimos sociedades jurídicamente independientes, la compensación de pérdidas exige transferencias económicas entre sociedades. Por el contrario, cuando se ejercen varias actividades dentro de una sola sociedad, las actividades que no son rentables pueden compensarse con transferencias internas y, por consiguiente, invisibles. Sería absurdo calificar como ayudas de Estado las transferencias entre sociedades (lo que ocurre con frecuencia en el caso de los grupos públicos) y no las transferencias dentro de una sola y misma sociedad pública.
El criterio que permite determinar si una aportación de capital debe considerarse o no una ayuda, tal como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y de la práctica de la Comisión, es, según el Gobierno español, inexacto. Este criterio, el del inversor privado, hace abstracción de cualquier consideración de carácter social o político, regional o sectorial. Ahora bien, el inversor privado, a semejanza del inversor público, toma en consideración numerosos factores y no se limita a evaluar el beneficio económico inmediato.
Por último, el razonamiento de la Comisión es ilegal, por cuanto se basa en una mera suposición. El apartado IV de la Decisión afirma que las filiales «tenían muy pocas posibilidades» de conseguir en el mercado privado los capitales necesarios para asegurar su supervivencia. A juicio del Gobierno español, tal motivación es insuficiente, a la luz de la sentencia de 8 de marzo de 1988, Ejecutivo Regional Valón y Glaverbel/Comisión (asuntos acumulados 62/87 y 72/87, Rec. p. 1573), en la que el Tribunal de Justicia afirmó que una motivación basada en una evidencia debe considerarse insuficiente.
3. Otros argumentos rektivos a la compatibilidad de la presunta ayuda con el mercado común
a) Inexistencia de perjuicio a los intercambios y a la competencia intracomunitária
En opinión del Gobierno italiano, la motivación de la Decisión impugnada es, en relación con estos aspectos, inadecuada.
De la sentencia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y otros/Comisión (asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 817), resulta que el hecho de no indicar los datos referentes a las corrientes de intercambios de los productos de que se trata entre los Estados miembros constituye una falta de motivación. Señala además el Gobierno italiano que la producción de las filiales representaba tan sólo el 2,5 % de la producción del sector en Italia, el 0,33 % de la exportación italiana y el 0,11 % de la exportación de la CEE, lo cual no puede haber causado un perjuicio a la producción comunitaria. En las sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (234/84 y 40/85, Rec. pp. 2263 y 2321), cuotas de exportación del 40 y 70 % se consideraron importantes para los intercambios comunitarios. El número de personas empleadas por las filiales, invocado por la Comisión en apoyo de sus argumentos, sólo es de una importancia abstracta, que no resulta decisiva para apreciar el impacto de su actividad en el mercado común.
Además, la Comisión no ha probado que el aumento de la producción italiana entre 1983 y 1987 sea imputable al Gobierno italiano.
Por último, la propia normativa comunitaria incluye la creación de nuevas empresas o la adaptación de la producción de las empresas existentes a las potencialidades del mercado entre las operaciones que pueden ser financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. El Gobierno italiano se apoya en este sentido en el Reglamento no 219/84 del Consejo, de 18 de enero de 1984, por el que se establece una acción comunitaria específica de desarrollo regional que contribuya a la eliminación de los obstáculos al desarrollo de nuevas actividades económicas en determinadas zonas afectadas por la reestructuración de la industria textil y de la confección (DO L 27, p. 22; EE 14/01, p. 80).
La Comisión considera que su Decisión está suficientemente motivada en este punto.
Por lo que respecta al volumen de las exportaciones de las cuatro filiales, la Comisión afirma que la incidencia de las mismas no puede relacionarse con la cifra de su volumen respectivo, sino que debe considerarse en el ámbito de un mercado caracterizado por excesos de capacidad y por una gran competencia. Señala a este respecto que en su sentencia de 13 de julio de 1988 en el asunto SEB (Francia/Comisión, 102/87, Rec. p. 4067), el Tribunal de Justicia estimó que una empresa que no participa por sí misma en las exportaciones puede, sin embargo, falsear la competencia, porque su producción, mantenida o aumentada merced a una ayuda, reduce las posibilidades de que empresas establecidas en otros Estados miembros exporten sus productos hacia el Estado miembro de que se trate.
En su réplica, el Gobierno italiano afirma que la Comisión no discute los datos por él expuestos en apoyo de este motivo. Para él, la cifra de las exportaciones sigue siendo determinante en la apreciación de la incidencia de las exportaciones. La sentencia de 13 de julio de 1988, citada por la Comisión, debe aplicarse a la situación concreta: al ser la aportación de las cuatro filiales igual al 2,5 % de la producción italiana, es impensable que dicha aportación haya podido contribuir a obstaculizar las exportaciones de los demás Estados miembros hacia Italia.
Señala en su duplica la Comisión a este respecto que, como se deduce de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión (259/85, Rec. p. 4393), una ayuda de importancia relativamente escasa puede alterar las condiciones de los intercambios de forma contraría al interés común, cuando el sector de que se trate se caracterice por una gran competencia y unos márgenes de beneficios muy estrechos.
b) Desarrollo regional
El Gobierno italiano no ve por qué una empresa, para beneficiarse de la excepción recogida en las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 92, ha de tener todos sus establecimientos en regiones económicamente deprimidas. En todo caso, dos de las cuatro filiales responden a tal exigencia. Además, la provincia de Arezzo, región que la Comisión no considera deprimida económicamente figura en el artículo 2 del citado Reglamento no 219/84 entre las zonas que pueden beneficiarse de la ayuda comunitaria.
c) Perspectivas de reestructuración/reconversión
La Comisión reconoce, al inicio de su Decisión, que «a lo largo de los años, y mediante un considerable esfuerzo de reestructuración, se consiguió devolver la viabilidad a algunas de estas filiales, que, por tal motivo, fueron reprivatizadas».
Para el Gobierno italiano, en ese mismo caso se encontraban las filiales que constituyen el objeto de la Decisión impugnada, si bien el esfuerzo de saneamiento ha sido, simplemente, de mayor duración. Cita a este respecto el apartado 6 del artículo 3 del Reglamento no 219/84, que prevé un programa especial de intervención de cinco años de duración, lo que demuestra que tal período es necesario en un proceso válido de reconversión. La Decisión da por sentado, en cambio, sin razonarlo, que la reconversión hubiera debido realizarse en un breve período.
Respondiendo a los puntos b) y c), la Comisión precisa, con carácter previo, que nunca se ha mostrado indiferente a los problemas sociales de las zonas en que se encuentran las cuatro filiales. Por esta razón, no se opuso a la concesión de las ayudas hasta finales de 1982, según resulta claramente, por otra parte, de su carta de 7 de diciembre de 1983.
Está totalmente injustificado, en su opinión, recurrir al Reglamento del FEDER no 219/84. Este Reglamento se refiere únicamente a la reestructuración, que las propias autoridades italianas han considerado imposible en el caso de las filiales. El Reglamento no se refiere pues a meras ayudas al salvamento que van destinadas a asegurar sine die la cobertura de las pérdidas. Más concretamente, no se han respetado ni los requisitos esenciales recogidos en el artículo 4 del citado Reglamento, ni las normas de procedimiento a que se refiere su artículo 3.
Señala por último la Comisión que, aun cuando el Reglamento prevé operaciones de reestructuración de cinco años de duración, no hay que olvidar que las cuatro filiales se han venido beneficiando de intervenciones públicas desde los años sesenta.
Precisa a este respecto el Gobierno italiano en su réplica que no ha exigido la aplicación del Reglamento no 219/84, sino que lo ha tomado como parámetro para demostrar la ilegalidad de la pretensión de la Comisión, según la cual la reconversión debía producirse «en un breve período de tiempo». La duración quinquenal debe preverse a partir del año 1983, primer año tomado en consideración por el procedimiento administrativo, y no a partir de los años sesenta.
La Comisión replica que las cuatro filiales han disfrutado de plazos mucho más amplios que los cinco años previstos en el Reglamento.
d) Política sectorial
El Gobierno italiano afirma que la reconversión y la privatización de las filiales contribuyeron a la consecución de los objetivos perseguidos por la política económica europea en el sector de la confección de caballero. Si bien en su Decisión la Comisión admite que como consecuencia de la reconversión se atenuaron las presiones que pesaban sobre la industria de la confección, imputa al Gobierno italiano un supuesto aumento de la presión en otros sectores. Ahora bien, como ya ha explicado el Gobierno italiano [véase más arriba, letra a)], no pueden imputársele las dificultades de esos otros sectores.
4. Infracción del apartado 2 del artículo 93 y viohción del principio de confianza legítima
A lo largo de los contactos mantenidos entre la Comisión y el Gobierno italiano, que comenzaron en 1983 y continuaron después de la carta de requerimiento de 14 de diciembre de 1984, la prórroga de los plazos del procedimiento y la actitud de la Comisión generaron, según el Gobierno italiano, la convicción razonable de la legalidad de las ayudas. Cita en este sentido el Gobierno
italiano la sentencia de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión (223/85, Rec. p. 4617), en la que el Tribunal de Justicia consideró, por una parte, que al dejar que transcurriesen 26 meses antes de poner fin al procedimiento, la Comisión había vulnerado ¡as normas de buena administración y, por otra parte, que al haberse beneficiado anteriormente el sector de que se trata de ayudas autorizadas, el retraso de la Comisión en adoptar su Decisión había podido generar una confianza legítima que impidiese a la Comisión ordenar la recuperación de la ayuda. En el presente caso, la convicción del Gobierno italiano estaba reforzada por la ausencia de procedimiento formal hasta diciembre de 1984 y por lo dispuesto en el Reglamento no 219/84.
La Comisión alega que un Estado miembro no debía poder invocar el principio de confianza legítima cuando él mismo ha provocado la situación impugnada, infringiendo el Derecho comunitario.
Con carácter subsidiario, la Comisión explica que, consciente de las exigencias derivadas de la citada sentencia de 24 de noviembre de 1987, ha reservado un lugar preferente en su Decisión a las razones que le impidieron cerrar el procedimiento con mayor rapidez.
Con carácter general, el comportamiento dilatorio del Gobierno italiano, descrito en la Decisión impugnada, y la carencia de información resultante de dicho comportamiento impidieron que la Comisión adoptase una Decisión. En particular, la información relativa a la reestructuración y la reconversión, recibida a comienzos del año 1988, era determinante, pues hubiera podido llevar a la Comisión a autorizar las ayudas controvertidas. Además, la carta de la Comisión de 7 de diciembre de 1983 puso de manifiesto su postura negativa respecto a nuevas intervenciones cautelares a favor de las cuatro filiales. En esta misma carta, la Comisión se reservó expresamente la posibilidad de iniciar el procedimiento destinado a conseguir la devolución de dichas financiaciones.
Considera asimismo la Comisión que los requisitos de incompatibilidad de las ayudas concedidas en el sector textil son públicos y notorios. No puede hablarse pues, a su juicio, de confianza legítima; estima, por el contrario, que el Gobierno italiano ha incumplido el deber de cooperación leal, derivado del artículo 5 del Tratado CEE.
Señala el Gobierno italiano en su réplica que carece de fundamento la excepción formulada por la Comisión respecto a la admisibilidad de este motivo. La Comisión alega que un Estado miembro no puede invocar el principio de confianza legítima cuando es culpable de violaciones del Derecho comunitario pero, para el Gobierno italiano, la cuestión de la culpabilidad del Estado miembro es precisamente una cuestión de fondo y no de admisibilidad del motivo.
Además, el Gobierno italiano no considera convincentes los argumentos de la Comisión. Al tener la Comisión en su poder los datos relativos al ejercicio 1983 desde finales de 1984, hubiera podido adoptar una decisión sobre el año 1983 sin esperar a las cifras correspondientes a años ulteriores. De igual modo, hubiera podido adoptarse en 1986 una decisión para los años 1983 a 1985.
Para mayor abundamiento, el Gobierno italiano ve reforzada su argumentación por el hecho de que la Comisión admitió haber esperado hasta 1988 para poder autorizar, eventualmente, las ayudas. Si la Comisión creía, hasta el momento de la adopción de su Decisión, que no estaba excluida la autorización, el Gobierno italiano también podía albergar razonablemente la misma confianza.
Por último, esta explicación del retraso priva de todo fundamento, según el Gobierno italiano, la acusación de la Comisión relativa a la infracción del artículo 5 del Tratado CEE.
5. Infracción del apartado 3 del artículo 93: la presunta inexistencia de notificación
El Gobierno italiano niega que la no notificación de las intervenciones controvertidas las haga irremediablemente ilegales.
Considera además, sin negar los hechos descritos por la Comisión, que ha respetado, en lo fundamental, lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93. El Gobierno italiano considera que se informó a su debido tiempo a la Comisión para que presentase sus observaciones. Según se deduce de la Decisión impugnada, la Comisión ha seguido muy de cerca la evolución de la situación de las filiales y ha recibido diversos documentos del Gobierno italiano. De igual modo, la práctica de las intervenciones antes de la Decisión de la Comisión se justifica porque la Comisión, en cuatro años, no había tomado una postura al respecto. Como de no haberse reconstituido el capital de las filiales se hubiera llegado a su liquidación, era preciso que la Comisión tomase una decisión urgentemente.
Considera en primer lugar la Comisión que la ilegalidad de las ayudas concedidas sin notificación o autorización es definitiva y ni ella ni el Tribunal de Justicia pueden regularizarla a posteriori.
En segundo lugar, no admite que se hayan alcanzado en lo fundamental los objetivos del apartado 3 del artículo 93. Cita de nuevo en este sentido su carta de 7 de diciembre de 1983, en la que considera, basándose en las precisiones hechas por el Gobierno italiano, que no estaba prevista ninguna intervención a favor de las cuatro filiales. Ahora bien, según se desprende de su carta de requerimiento de 14 de diciembre de 1984, se practicaron, sin embargo, intervenciones financieras tanto respecto al año 1983 como respecto a 1984. Todas las ayudas concedidas entre 1983 y 1987 se hicieron efectivas sin notificación previa y la Comisión se encontró ante hechos consumados.
Por último, la suposición de que se habían alcanzado en lo fundamental los objetivos del apartado 3 del artículo 93 no tiene cabida en el Derecho comunitario, a menos que se cumplan los requisitos enumerados en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), lo que no ocurre en el presente caso.
En su rèplica señala el Gobierno italiano una incompatibilidad entre la afirmación de la Comisión relativa a la ilegalidad definitiva de una ayuda no notificada y los argumentos por ella expuestos para explicar el retraso que se produjo en el procedimiento. Si en 1988 existía aún una posibilidad de autorizar las ayudas, no puede hablarse ahora de una ilegalidad definitiva. El hecho de que la Comisión haya esperado hasta finales de 1988 para tomar una decisión significa también, según el Gobierno italiano, que ha autorizado implícitamente el pago de las ayudas, sin perjuicio de la comprobación del resultado de las mismas.
6. Infracción de los apartados 2 y 3 del artículo 93 y violación del principio de L confianza legítima: L recuperación de Us ayudas
El Gobierno italiano afirma que la recuperación de las presuntas ayudas es, jurídica y objetivamente, imposible. No existe ningún derecho a recuperar cantidades que no se han tenido en cuenta en modo alguno en las condiciones de venta de las filiales. Por otra parte, al no haberse destinado específicamente a las filiales ninguna cantidad de origen estatal, el Estado italiano no está facultado para proceder a la recuperación de las presuntas ayudas.
Por lo demás, el Gobierno italiano recuerda a este respecto los argumentos expuestos en apoyo de su cuarto motivo y deja constancia del reconocimiento de una confianza legítima de tal naturaleza que impida que la Comisión ordene la devolución de una ayuda.
Alega en último término el Gobierno italiano que la decisión de exigir la recuperación de una ayuda implica el ejercicio de una facultad discrecional y debe, por tanto, ser motivada. En el presente caso, ninguna de las razones expuestas por la Comisión (importe considerable de las ayudas; gravedad y magnitud de la infracción) justifica la orden de recuperación. Tal orden no puede considerarse una sanción; la producida en este caso está en abierta contradicción con las actuaciones comunitarias dirigidas a la privatización del sector textil. La Decisión hace además total abstracción de las probables consecuencias de la recuperación que, en última instancia, reduciría a la nada el proceso de reestructuración.
Respecto a las criticas relativas a la motivación, la Comisión se remite al texto del apartado 2 del artículo 93, que implica una obligación de «suprimir» las ayudas ilícitas. No está obligada, por consiguiente, a motivar la orden de recuperación.
En cuanto a la existencia de una confianza legítima, la Comisión señala que ha informado en todo momento al Gobierno italiano del riesgo de tener que recuperar las ayudas (en particular, en sus cartas de 7 de diciembre de 1983 y 14 de diciembre de 1984). Además, el Gobierno italiano no impugnó nunca, a lo largo del procedimiento administrativo iniciado con arreglo al artículo 93, el principio de la supresión de las ayudas.
Por lo que respecta a la imposibilidad de recuperación de la ayuda, la Comisión no puede creer que el Grupo ENI-Lanerossi haya infringido las normas del Código Civil italiano al ocultar a los adquirentes de las cuatro filiales la existencia de una deuda de 260400 millones de LIT que era, por otra parte, pública y notoria. La Comisión pidió además en su carta de 7 de diciembre de 1983 que se informase a las cuatro filiales del riesgo de devolución de las ayudas.
En su réplica el Gobierno italiano alude a la dificultad de determinar la identidad de las personas obligadas a ejecutar la orden de recuperación. Si bien en la motivación de la Decisión se hace referencia a los «beneficiarios» de las ayudas, en la parte dispositiva se habla del grupo ENI-Lanerossi. Del escrito de contestación se deduce implícitamente, en cambio, que a juicio de la Comisión, la orden de recuperación se refería a las filiales, mientras que, según télex de 23 de noviembre de 1988, se refería, durante los contactos con la representación del Gobierno italiano, a un crédito contra el ENI. Según el Gobierno italiano, esta incertidumbre acerca de los destinatarios de la orden de recuperación es suficiente para que resulte ilegal.
El Gobierno italiano considera además que no puede imputarse al grupo ENI-Lanerossi no haber comunicado a los adquirentes de las cuatro filiales una deuda de 260400 millones de LIT, puesto que la propia Comisión continuó hasta 1988 admitiendo la posibilidad de autorizar la ayuda.
El Gobierno italiano no está de acuerdo por último con que la Comisión no esté obligada a motivar el ejercicio de su facultad para ordenar la recuperación de las ayudas. Para él, el término «suprimir» no equivale a «recuperar a posteriori», lo cual se refleja en la carta de requerimiento de la Comisión de 14 de diciembre de 1984, en la que la Comisión recordó que una ayuda ilegal «podrá» ser objeto de una solicitud de devolución. En este mismo sentido, en su comunicación publicada el 24 de noviembre de 1983 (DO C 318, p. 3), la Comisión indica que cualquier beneficiario de una ayuda ilegal «podrá» ser obligado a devolverla. Por último, en su sentencia de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania (70/72, Rec. p. 813), el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que la supresión de una ayuda «puede implicar la obligación» de exigir la devolución de la misma.
V. Preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
Como respuesta a la petición del Tribunal de Justicia, la Comisión facilitó, por una parte, un cuadro estadístico que muestra la evolución de la producción italiana en el sector textil/confección y prendas de vestir y, por otra parte, una copia de sus cartas remitidas al Gobierno italiano, de fechas 26 de junio de 1980 y 20 de mayo de 1983.
Al Gobierno Italiano, a quien el Tribunal de Justicia le ha pedido que facilite una copia del télex de 24 de junio de 1983 y de la carta de 2 de noviembre de 1983, le resulta imposible por el momento proporcionar dichos documentos.
A instancias asimismo del Tribunal de Justicia, ha proporcionado un resumen del programa de reestructuración llevado a cabo respecto a las filiales, así como los datos que acreditan la reducción de la capacidad de producción de dichas empresas.
El Tribunal de Justicia pidió al Gobierno italiano que indicase si mantiene su argumentación respecto a la identidad de las personas obligadas a ejercitar la orden de recuperación, a lo que el Gobierno italiano ha respondido afirmativamente. El intercambio de opiniones con la Comisión en el transcurso de la vista del procedimiento sobre medidas provisionales no ha permitido disipar la incertidumbre por él apreciada sobre este punto.
Por último, el Gobierno italiano comunicó al Tribunal de Justicia que, a raíz de la desestimación de su demanda de medidas provisionales, inició una investigación sobre la situación material y jurídica actual de las filiales. Esta investigación pone de relieve que la fragmentación de las referidas empresas, que resulta del programa de reestructuración, hace muy difícil, por no decir imposible, determinar quiénes son los responsables de la devolución de las cantidades que han de recuperarse, así como determinar las diferentes partes de recuperación. No obstante, los datos obtenidos de la investigación son objeto de estudio por parte de las autoridades competentes, con vistas a las decisiones que hayan de tomarse en el futuro.
Gordon Slynn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.