62016CJ0667
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
6. lipnja 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Financiranje iz EPFRR‑a – Uredba (EZ) br. 1122/2009 – Potpora ruralnom razvoju – Nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti – Umanjenja i isključenja – Akumulacija umanjenja”
U predmetu C‑667/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska), odlukom od 20. prosinca 2016., koju je Sud zaprimio 23. prosinca 2016., u postupku
M. N. J. P. W. Nooren,
J. M. F. D. C. Nooren,
nasljednici M. N. F. M. Noorena,
protiv
Staatssecretaris van Economische Zaken,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, C. G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev i S. Rodin (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: I. Illéssy, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. studenoga 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za nizozemsku vladu, M. Gijzen i K Bulterman, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, A. Bouquet i A. Sauka, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 21. veljače 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 70. do 72. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između M. N. J. P. W. i J. M. F. D. C. Noorena, nasljednika M. N. F. M. Noorena, i Staatssecretaris van Economische Zaken (državni tajnik za gospodarstvo, Nizozemska) o umanjenju potpora zbog nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti u pogledu zaštite teladi.
Pravni okvir
3
Člankom 23. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., stavak 19., str. 199.), naslovljenim „Sniženje ili isključenje plaćanja u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”, u stavku 1. prvom podstavku određuje se:
„Ako zakonom propisani zahtjevi o upravljanju ili dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti nisu ispunjeni u bilo kojem trenutku u određenoj kalendarskoj godini (dalje u tekstu: ‚odnosna kalendarska godina’), te je predmetno neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u odnosnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, ukupni se iznos izravnih plaćanja, koja su dodijeljena ili koja se trebaju dodijeliti tom poljoprivredniku na temelju članaka 7., 10. i 11., smanjuje ili isključuje u skladu s podrobnim pravilima iz članka 24.”
4
Člankom 24. te uredbe, naslovljenim „Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”, propisuje se:
„1.   Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima iz članka 23. utvrđuju se u skladu s postupkom iz članka 141. stavka 2. U tom je kontekstu potrebno voditi računa o ozbiljnosti, opsegu, trajanju i ponavljanju utvrđene nesukladnosti te o mjerilima utvrđenim u stavcima 2., 3. i 4. ovog članka.
2.   U slučaju nemara postotak sniženja ne smije prijeći 5 %, a u slučaju ponovljene nesukladnosti on iznosi 15 %.
[…]
3.   U slučaju namjerno počinjene nesukladnosti postotak sniženja načelno ne smije biti manji od 20 %, a korisnika se može i potpuno isključiti iz jednog ili više programa potpore, i to tijekom jedne ili više kalendarskih godina.
4.   U svakom slučaju ukupni iznos sniženja i isključenja za jednu kalendarsku godinu ne smije biti veći od ukupnog iznosa iz članka 23. stavka 1.”
5
Člankom 70. Uredbe br. 1122/2009, naslovljenim „Opća načela i definicije”, koji se nalazi u poglavlju III. glavi IV. dijelu II. te uredbe, naslovljenom „Nalazi u vezi s višestrukom sukladnosti”, u stavku 6. propisuje se:
„Kada se utvrdi više od jednog slučaja neusklađenosti u vezi s različitim aktima ili normama na istom području višestruke sukladnosti, ti se slučajevi, za potrebe određivanja umanjenja u skladu s člankom 71. stavkom 1. i člankom 72. stavkom 1., smatraju jednim slučajem neusklađenosti.”
6
Članak 71. navedene uredbe, koji se nalazi u tom poglavlju III. i naslovljen je „Primjena umanjenja u slučaju nemarnosti”, glasi kako slijedi:
„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 77., kad se utvrdi neusklađenost zbog nemarnog poljoprivrednika, primjenjuje se umanjenje. To umanjenje u pravilu iznosi 3 % ukupnog iznosa u skladu s člankom 70. stavkom 8.
Međutim, agencija za plaćanja može, na temelju ocjene koju je donijelo nadležno kontrolno tijelo u ocjenjivačkom dijelu izvješća o kontroli u skladu s člankom 54. stavkom 1. točkom (c), donijeti odluku o umanjenju navedenog postotka na 1 % ili povećanju istog postotka na 5 % ukupnog iznosa ili, u slučajevima iz drugog podstavka članka 54. stavka 1. točke (c), može donijeti odluku da se umanjenja ne uvode.
[…]
6.   Kada se utvrdi ponovljena neusklađenost, zajedno s drugom neusklađenosti ili drugom ponovljenom neusklađenosti, zbrajaju se dobiveni postoci umanjenja. Ne dovodeći u pitanje treći podstavak stavka 5., najveće umanjenje, međutim, ne prelazi 15 % ukupnog iznosa u skladu s člankom 70. stavkom 8.”
7
U stavku 1. članka 72., naslovljenog „Primjena umanjenja i isključenja u slučajevima namjerne neusklađenosti”, koji se nalazi u istom poglavlju III. Uredbe br. 1122/2009, propisuje se:
„Ne dovodeći u pitanje članak 77., kada poljoprivrednik utvrđenu neusklađenost počini namjerno, umanjenje koje treba primijeniti na ukupni iznos u skladu s člankom 70. stavkom 8. u pravilu iznosi 20 % dotičnog ukupnog iznosa.
Međutim, agencija za plaćanja može, na temelju ocjene koju je donijelo nadležno kontrolno tijelo u ocjenjivačkom dijelu izvješća o kontroli u skladu s člankom 54. stavkom 1. točkom (c), donijeti odluku o umanjenju navedenog postotka na najmanje 15 % ili, prema potrebi, povećanju postotka do 100 % dotičnog ukupnog iznosa.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
8
M. N. F. M. Nooren, uzgajivač stoke, zahtijevao je izravna plaćanja u obliku potpore za 2011. Tijekom te godine nadzornici Algemene Inspectiediensta (Opća služba za inspekcijske poslove, Nizozemska) utvrdili su u deset navrata u svojim izvješćima povrede nekoliko obveza u vezi sa zaštitom teladi koje je počinio M. N. F. M. Nooren.
9
Odlukom od 18. rujna 2014. državni tajnik za gospodarstvo, nakon što je u nekoliko navrata ponovno izračunao umanjenje ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su dodijeljena ili koja se trebaju dodijeliti zainteresiranoj osobi, utvrdio je to umanjenje na 55 %.
10
Navedeno umanjenje sastoji se, s jedne strane, od umanjenja od 15 % za različite slučajeve neusklađenosti zbog nemara i, s druge strane, od umanjenja od 40 % za namjernu neusklađenost.
11
Tužitelji u glavnom postupku podnijeli su sudu koji je uputio zahtjev tužbu protiv odluke od 18. rujna 2014.
12
Taj sud smatra da su ta umanjenja od 15 % i od 40 % pravilno utvrđena.
13
Tužitelji u glavnom postupku tvrde da ukupno umanjenje iznosa izravnih plaćanja ne smije prelaziti 15 %. Državni tajnik za gospodarstvo ističe da umanjenje koje je primijenjeno u ovom slučaju opravdano iznosi 55 %, što je akumulacija umanjenja od 15 % i od 40 %.
14
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, člancima 70. do 72. Uredbe br. 1122/2009 ne omogućava se utvrđivanje mogu li se umanjenja ukupnog iznosa izravnih plaćanja u slučajevima neusklađenosti zbog nemarnosti ili namjerne neusklađenosti zbrajati ni je li državni tajnik za gospodarstvo pravilno utvrdio iznos ukupnog umanjenja na 55 %.
15
U tim okolnostima College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li zakonodavac Unije u člancima 70., 71. i 72. Uredbe br. 1122/2009 predvidio mogućnost da se u situaciji poput one u glavnom postupku, gdje je riječ o nekoliko neusklađenosti u istom području koje podliježe pravilima o višestrukoj sukladnosti, zbrajaju umanjenja potpore, s jedne strane, na temelju ponovljenih i neponovljenih neusklađenosti zbog nemarnosti i, s druge strane, na temelju namjernih neusklađenosti?
2.
U slučaju pozitivnog odgovora: koji članak odnosno njegov dio čini pravnu osnovu za to zbrajanje i kako glasi primjenjiva formula za izračun?
3.
U slučaju negativnog odgovora: postoji li za to zbrajanje neka druga pravna osnova u pravu Unije?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
16
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 70. do 72. Uredbe br. 1122/2009 tumačiti na način da u situaciji poput one u glavnom postupku, u kojoj je utvrđeno nekoliko neusklađenosti u istom području, valja zbrojiti, s jedne strane, umanjenje ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti, a primjenjiva su na ponovljene i neponovljene neusklađenosti zbog nemarnosti, i, s druge strane, umanjenje primjenjivo na namjerne neusklađenosti.
17
Člancima 70. do 72. Uredbe br. 1122/2009 određuju se, među ostalim, načini primjene članaka 23. i 24. Uredbe br. 73/2009. Slijedom toga, kako bi se odgovorilo na prvo i drugo pitanje, uvodno treba ispitati zahtjeve propisane u člancima 23. i 24. Uredbe br. 73/2009.
18
Člankom 23. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 73/2009 propisuje se, u skladu s podrobnim pravilima iz članka 24., sniženje ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su dodijeljena ili koja se trebaju dodijeliti poljoprivredniku koji je podnio zahtjev za potporu ako zakonom propisani zahtjevi o upravljanju ili dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti nisu ispunjeni u bilo kojem trenutku u kalendarskoj godini za koju je postavljen zahtjev za potporu i ako je predmetno neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je on izravno odgovoran (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2012., Maatschap L. A. en D. A. B. Langestraat en P. Langestraat‑Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, t. 22.).
19
Iz teksta te odredbe proizlazi da svako djelovanje ili propust načelno može dovesti do umanjenja ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su dodijeljena ili koja se trebaju dodijeliti poljoprivredniku jer to umanjenje podliježe podrobnim pravilima iz članka 24. navedene uredbe.
20
Člankom 24. Uredbe br. 73/2009 u stavku 2. propisuje se da u slučaju nemara postotak sniženja ne smije prijeći 5 % ili, ako je riječ o slučaju ponovljene nesukladnosti, 15 %. Stavkom 3. tog članka propisuje se da u slučaju namjerno počinjene nesukladnosti postotak sniženja ne smije biti manji od 20 %, a korisnika se može i potpuno isključiti iz jednog ili više programa potpore. Stavkom 4. navedenog članka propisuje se da u svakom slučaju ukupan iznos sniženja i isključenja za jednu kalendarsku godinu ne smije biti veći od ukupnog iznosa iz članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009.
21
Dakle, člankom 24. Uredbe br. 73/2009 određuju se različita ograničenja sniženja i isključenja izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti u slučajevima nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti koja su počinjena namjerno ili nemarom te najveće ograničenje za sve slučajeve u jednoj kalendarskoj godini.
22
Podrobna pravila o primjeni stavaka 2. i 3. tog članka, sukladno njegovu stavku 1., precizirana su u člancima 71. i 72. Uredbe br. 1122/2009, prvim naslovljenim „Primjena umanjenja u slučaju nemarnosti” i drugim naslovljenim „Primjena umanjenja i isključenja u slučajevima namjerne neusklađenosti”.
23
Uzimajući u obzir da se članak 71. Uredbe br. 1122/2009 primjenjuje na slučajeve nemarnosti, a članak 72. te uredbe na slučajeve namjerne neusklađenosti, nijedan od tih članaka ne može sam obuhvatiti situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, a koja obuhvaća i slučajeve namjerne nesukladnosti i slučajeve neusklađenosti zbog nemarnosti.
24
Osim toga, člankom 71. stavkom 6. Uredbe br. 1122/2009 propisuje se da se, kada se utvrdi ponovljena neusklađenost, zajedno s drugom neusklađenosti ili s drugom ponovljenom neusklađenosti, dobiveni postoci umanjenja zbrajaju, pri čemu najveće umanjenje ne smije prelaziti 15 % ukupnog iznosa iz članka 70. stavka 8. te uredbe, ne dovodeći u pitanje treći podstavak stavka 5. članka 71. Nasuprot tomu, što se tiče slučajeva namjerne neusklađenosti, člankom 72. stavkom 1. navedene uredbe propisuje se umanjenje od 20 %, koje se, međutim, može umanjiti do 15 % ili prilagoditi do 100 % ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti.
25
Iz toga proizlazi da, ako bi članak 71. stavak 6. Uredbe trebao sam, kao što to tvrde tužitelji u glavnom postupku, obuhvaćati situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, postotak umanjenja ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti ne bio smio prelaziti 15 %, a što je najmanji postotak ako je utvrđen samo jedan slučaj namjerne neusklađenosti, i da bio trebao ostati ispod 20 %, a što odgovora postotku koji se treba općenito primijeniti u takvom slučaju.
26
Takvo tumačenje dovelo bi prije svega, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 37. svojeg mišljenja, do toga da bi članak 72. Uredbe br. 1122/2009 bio lišen svojeg korisnog učinka. Nadalje, bilo bi protivno cilju te uredbe, a koji je – prema točki 35. presude od 13. prosinca 2012., Maatschap L. A. en D. A. B. Langestraat en P. Langestraat‑Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808) – promicanje sukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti. Naposljetku, ono bi bilo protivno članku 23. stavku 1. Uredbe br. 73/2009, kojim se propisuje da svako djelovanje i propust u načelu dovodi do smanjenja ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su dodijeljena ili se trebaju dodijeliti, i članku 24. stavku 1. te uredbe, kojim se nacionalna tijela obvezuju da uzimaju u obzir, među ostalim, ozbiljnost nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti.
27
Također, članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1122/2009 ne može, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 51. svojeg mišljenja, sam obuhvaćati situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, ne samo zbog naslova tog članka nego i zbog teksta te odredbe, koji spominje samo neusklađenost „počinjenu namjerno”.
28
Nadalje, prema tekstu članka 70. stavka 6. Uredbe br. 1122/2009, u svrhe određivanja umanjenja sukladno njezinu članku 71. stavku 1. i članku 72. stavku 1., više slučajeva neusklađenosti utvrđenih u vezi s različitim aktima ili normama na istom području višestruke sukladnosti treba smatrati jednim slučajem neusklađenosti.
29
Iz te odredbe, u vezi s člancima 71. i 72. navedene Uredbe, proizlazi, s jedne strane, da više slučajeva neusklađenosti zbog nemarnosti u istom području čini samo jedan slučaj neusklađenosti zbog nemarnosti i, s druge strane, da slučajevi namjerne neusklađenosti u istom području također čine samo jedan slučaj namjerne neusklađenosti.
30
Iz toga slijedi da u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku treba utvrditi postotak umanjenja ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti za slučajeve neusklađenosti zbog nemarnosti sukladno članku 71. Uredbe br. 1122/2009 i istodobno utvrditi postotak tog umanjenja za slučajeve namjerne neusklađenosti sukladno članku 72. Uredbe br. 1122/2009.
31
Slijedom toga, s obzirom na to da – osim članka 24. stavka 4. Uredbe br. 73/2009, kojim se propisuje najveće ograničenje za sva umanjenja i isključenja za jednu kalendarsku godinu – ne postoji neka druga odredba u uredbama br. 73/2009 i 1122/2009 koja zajedno obuhvaća slučajeve neusklađenosti zbog nemarnosti i one namjerne neusklađenosti, treba zbrojiti dva postotka utvrđena sukladno člancima 71. i 72. Uredbe br. 1122/2009.
32
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da članke 70. do 72. Uredbe br. 1122/2009 u vezi s člancima 23. i 24. Uredbe br. 73/2009 treba tumačiti na način da u situaciji poput one u glavnom postupku, u kojoj je utvrđeno nekoliko slučajeva neusklađenosti u istom području, treba zbrojiti, s jedne strane, umanjenje ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti za slučajeve neusklađenosti zbog nemarnosti i, s druge strane, umanjenje koje se primjenjuje na slučajeve namjerne neusklađenosti, pri čemu ukupan iznos umanjenja za jednu kalendarsku godinu treba utvrditi uz poštovanje načela proporcionalnosti a da se pritom ne prelazi ukupan iznos iz članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009.
Treće pitanje
33
Budući da je treće pitanje postavljeno podredno, za slučaj negativnog odgovora na prvo i drugo pitanje, na njega nije potrebno odgovoriti.
Troškovi
34
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članke 70. do 72. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina, u vezi s člancima 23. i 24. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003, treba tumačiti na način da u situaciji poput one u glavnom postupku, u kojoj je utvrđeno nekoliko slučajeva neusklađenosti u istom području, treba zbrojiti, s jedne strane, umanjenje ukupnog iznosa izravnih plaćanja koja su primljena ili se trebaju primiti za slučajeve neusklađenosti zbog nemarnosti i, s druge strane, umanjenje koje se primjenjuje na slučajeve namjerne neusklađenosti, pri čemu ukupan iznos umanjenja za jednu kalendarsku godinu treba utvrditi uz poštovanje načela proporcionalnosti a da se pritom ne prelazi ukupan iznos iz članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski