62018CO0054
DOMSTOLENS KENDELSE (Fjerde Afdeling)
14. februar 2019 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – offentlige kontrakter – klageprocedurer – direktiv 89/665/EØF – artikel 1 og 2c – klage over afgørelser om tilbudsgiveres adgang eller udelukkelse – klagefrister – præklusiv frist på 30 dage – national lovgivning, der udelukker mulighed for at påberåbe sig ulovligheden af en afgørelse om adgang i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af de efterfølgende retsakter – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 47 – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse«
I sag C-54/18
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstol for Piemonte, Italien) ved afgørelse af 27. september 2017, indgået til Domstolen den 29. januar 2018, i sagen
Cooperativa Animazione Valdocco Soc. coop. soc. Impresa Sociale Onlus
mod
Consorzio Intercomunale Servizi Sociali di Pinerolo,
Azienda Sanitaria Locale To3 di Collegno e Pinerolo,
procesdeltagere:
Ati Cilte Soc. coop. soc.,
Coesa Pinerolo Soc. coop. soc. arl,
La Dua Valadda Soc. coop. soc.,
Consorzio di Cooperative Sociali il Deltaplano Soc. coop. soc.,
La Fonte Soc. coop. soc. Onlus,
Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA),
Associazione Amministrativisti.it,
Camera degli Avvocati Amministrativisti,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Vilaras (refererende dommer), og dommerne K. Jürimäe, D. Šváby, S. Rodin og N. Piçarra,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Cooperativa Animazione Valdocco Soc. coop. soc. Impresa Sociale Onlus ved avvocati A. Sciolla, S. Viale og C. Forneris,
–
Consorzio Intercomunale Servizi Sociali di Pinerolo ved avvocato V. Del Monte,
–
Ati Cilte Soc. coop. soc., Coesa Pinerolo Soc. coop. soc. arl og La Dua Valadda Soc. coop. soc. ved avvocati L. Gili og A. Quilico,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato C. Colelli og V. Nunziata,
–
den nederlandske regering ved M. Bulterman og J.M. Hoogveld, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved L. Haasbeek, G. Gattinara og P. Ondrůšek, som befuldmægtigede,
under henvisning til Domstolens beslutning om, efter at have hørt generaladvokaten, at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med artikel 99 i Domstolens procesreglement,
afsagt følgende
Kendelse
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 3), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 (EUT 2014, L 94, s. 1) (herefter »direktiv 89/665«), af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) samt af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.
2
Anmodningen er indgivet i forbindelse med tvisten mellem Cooperativa Animazione Valdocco Soc. coop. soc. Impresa Sociale Onlus (herefter »Cooperativa Animazione Valdocco«), på den ene side, og Consorzio Intercomunale Servizi Sociali di Pinerolo (herefter »CISS di Pinerolo«) og Azienda Sanitaria Locale To3 di Collegno e Pinerolo, på den anden side, om tildeling af en offentlig kontrakt om hjemmepleje til en midlertidig virksomhedsgruppe bestående af Ati Cilte Soc. coop. soc., Coesa Pinerolo Soc. coop. soc. arl og La Dua Valadda Soc. coop. soc. (herefter »den vindende midlertidige virksomhedsgruppe«).
Retsforskrifter
EU-retten
3
Artikel 1, stk. 1, fjerde afsnit, og artikel 1, stk. 3, i direktiv 89/665 bestemmer:
»1.   […]
Medlemsstaterne træffer, for så vidt angår kontrakter, der henhører under anvendelsesområdet for [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2014/24/EU [af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65)] eller direktiv [2014/23], de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig så hurtigt som muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger på de betingelser, der er anført i artikel 2 til 2f i dette direktiv, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med EU-retten vedrørende offentlige udbud eller de nationale regler til gennemførelse heraf.
[…]
3.   Medlemsstaterne sikrer, at der er adgang til klageprocedurerne efter nærmere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsætte, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse.«
4
Direktivets artikel 2c om »[t]idsfrister for indgivelse af klage« lyder som følger:
»Når medlemsstaterne fastsætter, at en klage over en beslutning truffet af en ordregivende myndighed som led i eller i forbindelse med en udbudsprocedure, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv [2014/24] eller direktiv [2014/23], skal indgives inden udløbet af en bestemt frist, skal denne frist være på mindst ti kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor den ordregivende myndigheds beslutning er sendt til tilbudsgiveren eller ansøgeren, hvis fremsendelsen er sket pr. telefax eller ad elektronisk vej, eller hvis fremsendelsen er sket med et andet kommunikationsmiddel enten mindst 15 kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor tildelingsbeslutningen er sendt til tilbudsgiveren eller ansøgeren, eller mindst ti kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor den ordregivende myndigheds beslutning modtages. Meddelelsen om den ordregivende myndigheds beslutning til hver af tilbudsgiverne eller ansøgerne ledsages af en kort redegørelse for de relevante grunde. I tilfælde af klager over beslutninger som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, litra b), der ikke er omfattet af en specifik meddelelse, skal fristen være mindst ti kalenderdage regnet fra datoen for offentliggørelsen af den pågældende beslutning.«
Italiensk ret
5
Artikel 120, stk. 2a, i bilag I til decreto legislativo n. 104 – Codice del processo amministrativo (lovdekret nr. 104 – forvaltningsretsplejeloven) af 2. juli 2010 (almindeligt tillæg til GURI nr. 156 af 7.7.2010), som ændret ved artikel 204 i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lovdekret nr. 50 – loven om offentlige kontrakter) af 18. april 2016 (almindeligt tillæg til GURI nr. 91 af 19.4.2016) (herefter »forvaltningsretsplejeloven«), lyder som følger:
»Den foranstaltning, som fastlægger udelukkelser fra udbudsproceduren og prækvalifikationer efter gennemgangen af de subjektive, økonomiske/finansielle og tekniske/professionelle krav, skal anfægtes inden for 30 dage efter den ordregivende myndigheds offentliggørelse heraf i en køberprofil i henhold til artikel 29, stk. 1, i [loven om offentlige kontrakter]. Manglende anfægtelse udelukker muligheden for at påberåbe sig afledt ulovlighed af efterfølgende foranstaltninger i udbudsproceduren, herunder med kontrasøgsmål. Endvidere kan heller ikke forslaget til tildeling af kontrakter, såfremt et sådant vedtages, og de øvrige udbudsrelaterede foranstaltninger uden umiddelbar krænkende virkning anfægtes.«
6
Artikel 29 i lovdekret nr. 50 af 18. april 2016 om lov om offentlige kontrakter, som ændret ved decreto legislativo n. 56 (lovdekret nr. 56) af 19. april 2017 (almindeligt tillæg til GURI nr. 103 af 5.5.2017) (herefter »loven om offentlige kontrakter«), bestemmer:
» […] Med henblik på at tillade eventuelt sagsanlæg i henhold til artikel 120, stk. 2a, i forvaltningsretsplejeloven offentliggøres i løbet af de efterfølgende to dage efter datoen for vedtagelse af de respektive foranstaltninger også den foranstaltning, som fastlægger udelukkelser fra udbudsproceduren og prækvalifikationer efter gennemgangen af den dokumentation, der viser, at grundene til udelukkelse i medfør af artikel 80 ikke er til stede, samt at de økonomiske/finansielle og tekniske/professionelle krav er opfyldt. […] Ansøgerne og deltagerne [underrettes] inden udløbet af samme frist på to dage om denne foranstaltning med angivelse af det kontor eller computerforbindelse med login, hvor der er adgang til de pågældende foranstaltninger. Fristen for søgsmålsanlæg i henhold til den nævnte artikel 120, stk. 2a, løber fra det tidspunkt, hvor de af andet punktum omhandlede foranstaltninger konkret er blevet disponible og ledsaget af begrundelse.«
7
Artikel 53, stk. 2 og 3, i loven om offentlige kontrakter lyder som følger:
»2.   Med forbehold af de i nærværende lov omhandlede bestemmelser om kontrakter tildelt under tavshedspligt, eller hvis udførelse kræver specifikke sikkerhedsforanstaltninger, udsættes retten til indsigt:
a)
indtil udløbet af fristen for afgivelse af tilbud i offentlige udbud for så vidt angår listen over personer, som har afgivet tilbud
b)
indtil udløbet af fristen for afgivelse af tilbud i begrænsede udbud og udbud med forhandling samt i uformelle udbud for så vidt angår listen over personer, som har anmodet om en opfordring til at deltage eller har udvist interesse, og listen over personer, som er blevet opfordret til at afgive tilbud, samt listen over personer, som har afgivet tilbud; personer, hvis anmodning om en opfordring til at deltage er blevet afvist, kan få adgang til listen over personer, som har anmodet om en opfordring til at deltage eller har udvist interesse, efter de ordregivende myndigheders officielle meddelelse af navnene på de ansøgere, der opfordres til at afgive tilbud
c)
indtil kontrakttildelingen for så vidt angår tilbuddene
d)
indtil kontrakttildelingen for så vidt angår undersøgelsen af uregelmæssigheder i tilbuddene.
3.   Dokumenterne i stk. 2 må ikke videregives til tredjemand eller på nogen måde udbredes inden udløbet af de i det pågældende stykke fastsatte frister.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8
Ved afgørelse af 19. maj 2017 tildelte CISS di Pinerolo ud fra kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud den offentlige kontrakt om hjemmepleje i sit område til den vindende midlertidige virksomhedsgruppe for perioden fra den 1. juni 2017 til den 31. maj 2020.
9
Efter kontrakttildelingen har Cooperativa Animazione Valdocco, der kvalificerede sig på andenpladsen, anlagt et søgsmål ved den forelæggende ret, Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstol for Piemonte, Italien), med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse om kontrakttildeling og af de forskellige foranstaltninger i udbudsproceduren, herunder afgørelsen om ikke at udelukke den vindende midlertidige virksomhedsgruppe, idet det navnlig er gjort gældende, at gruppen ikke burde have haft adgang til at deltage i udbuddet, idet den ikke havde stillet garanti for det påkrævede beløb og ikke havde påvist, at betingelserne for deltagelse var opfyldt.
10
Den forelæggende ret har anført, at den ordregivende myndighed og den vindende midlertidige virksomhedsgruppe har rejst en formalitetsindsigelse mod klagen med den begrundelse, at den vedrører den endelige afgørelse om kontraktens tildeling. I overensstemmelse med den fremskyndede procedure, der blev iværksat efter bestemmelserne i artikel 29 i loven om offentlige kontrakter, sammenholdt med forvaltningsretsplejelovens artikel 120, stk. 2a, burde Cooperativa Animazione Valdoccos klage nemlig have været indgivet inden for en frist på 30 dage efter meddelelsen om tilbudsgivernes adgang til at deltage i udbudsproceduren.
11
Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at indledningen af den fremskyndede procedure for anfægtelse af afgørelser om tilbudsgivernes udelukkelse eller adgang i forvaltningsretsplejelovens artikel 120, stk. 2a, var nødvendig, fordi tvisten skulle afgøres forud for afgørelsen om kontraktens tildeling, idet det på udtømmende vis skulle fastslås, hvilke personer der skulle have adgang til at deltage i udbudsproceduren, inden tilbuddene skulle gennemgås, og den vindende tilbudsgiver udpeges.
12
Den forelæggende ret har imidlertid fremhævet, at den fremskyndede procedure ikke desto mindre er kritisabel på visse punkter, navnlig i forhold til EU-retten.
13
I denne henseende har retten for det første bemærket, at denne procedure forpligter den tilbudsgiver, der ikke har fået adgang til at deltage i udbudsproceduren, til at klage over afgørelsen om prækvalifikation/manglende udelukkelse af samtlige tilbudsgivere, selv om tilbudsgiveren på det tidspunkt dels ikke kan vide, hvem der vil vinde udbuddet, og dels muligvis slet ikke selv vil drage fordel af at anfægte kontrakttildelingen, hvis ikke vedkommende er med i den endelige klassificering. Tilbudsgiveren ville således være tvunget til at anlægge et søgsmål uden nogen som helst garanti for, at dette initiativ vil bibringe vedkommende en konkret gevinst, og tilbudsgiveren ville samtidig være forpligtet til at afholde de omkostninger, der er forbundet med den øjeblikkelige anlæggelse af søgsmålet.
14
Den forelæggende ret har efterfølgende påpeget, at ikke alene har tilbudsgiveren, som således er forpligtet til at anlægge et søgsmål efter den fremskyndede procedure, ikke nogen konkret og aktuel interesse deri, men vedkommende lider også forskellige tab ved anvendelse af forvaltningsretsplejelovens artikel 120, stk. 2a. Den første skyldes de høje økonomiske omkostninger, der er forbundet med at indgive flere klager. Den anden hænger sammen med den eventuelle kompromittering af vedkommendes position i den ordregivende myndigheds øjne. Den tredje kan henføres til de uheldige følger for vedkommendes klassificering, eftersom artikel 83 i loven om offentlige kontrakter betragter tvister, som tilbudsgiveren har indbragt for en domstol, som et negativt vurderingskriterium.
15
Den forelæggende ret har afslutningsvis fremhævet, at den overdrevent vanskelige adgang til forvaltningsdomstolene forværres af artikel 53 i loven om offentlige kontrakter, hvis stk. 3 forbyder offentlige tjenestemænd eller tjenestemænd med ansvar for en offentlig tjeneste at videregive eller i hvert fald offentliggøre dokumenterne fra udbudsproceduren, til hvilke der først er adgang efter kontrakttildelingen, idet enhver overtrædelse heraf medfører strafferetlige sanktioner. Henset til dette forbuds tvingende karakter er personer med ansvar for proceduren tilbageholdende med ud over afgørelsen om adgang at offentliggøre tilbudsgivernes administrative dokumenter, hvilket tvinger virksomhederne til at indgive klager »i blinde«.
16
Det er under disse omstændigheder, at Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstol for Piemonte) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er EU-bestemmelserne på området for retten til forsvar, retten til en retfærdig rettergang og retten til en effektiv materiel domstolsbeskyttelse, nærmere bestemt artikel 6 og 13 i EMRK, som blev undertegnet i Rom den 4. november 1950, [chartrets artikel 47] samt artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 89/665, til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 120, stk. 2a, i Codice del processo amministrativo, hvorefter en virksomhed, der deltager i en udbudsprocedure, skal anfægte prækvalifikation/manglende udelukkelse af en anden virksomhed inden udløbet af fristen på 30 dage efter underretning om den foranstaltning, hvormed der træffes beslutning om prækvalifikation/manglende udelukkelse af ansøgerne?
2)
Er EU-bestemmelserne på området for retten til forsvar, retten til en retfærdig rettergang og retten til en effektiv materiel domstolsbeskyttelse, nærmere bestemt EMRK’s artikel 6 og 13, [chartrets artikel 47] samt artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 89/665, til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 120, stk. 2a, i Codice del processo amministrativo, hvorefter en virksomhed efter afslutning af proceduren heller ikke med kontrasøgsmål kan påberåbe sig ulovligheden af foranstaltningerne om prækvalifikation af andre virksomheder, i særdeleshed den vindende tilbudsgiver eller sagsøgeren i hovedsagen, såfremt virksomheden forudgående ikke har anfægtet foranstaltningen om prækvalifikation inden udløbet af den ovenfor anførte frist?«
De præjudicielle spørgsmål
17
I medfør af artikel 99 i Domstolens procesreglement kan Domstolen, såfremt besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål klart kan udledes af retspraksis, til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse.
18
Denne artikel finder anvendelse i den foreliggende sag.
Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
19
Som det fremgår af de for Domstolen afgivne indlæg, skal det indledningsvis bemærkes, at værdien af den i hovedsagen omhandlede offentlige kontrakt beløb sig til 5684000 EUR, altså langt over de tærskelværdier, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2014/24.
20
Direktiv 89/665 finder således anvendelse på den pågældende kontrakt i overensstemmelse med artikel 46 i direktiv 2014/23, og anmodningen om præjudiciel afgørelse kan følgelig ikke afvises alene på grund af den manglende angivelse af kontraktens værdi i forelæggelsesafgørelsen, i modsætning til det, som den italienske regering har gjort gældende.
21
Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan heller ikke afvises med den begrundelse, at den opfordrer Domstolen til at kontrollere det skøn, som den italienske lovgiver har anlagt i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 89/665, således som CISS di Pinerolo har gjort gældende. De stillede spørgsmål vedrører helt tydeligt fortolkningen af flere af dette direktivs bestemmelser.
22
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse kan følgelig antages til realitetsbehandling.
Det første spørgsmål
23
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 89/665, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter klager over ordregivende myndigheders afgørelser om adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer skal indgives inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf til de berørte parter.
24
Det skal indledningsvis bemærkes, at i overensstemmelse med artikel 2c i direktiv 89/665 kan medlemsstaterne fastsætte frister for klager over en beslutning truffet af en ordregivende myndighed som led i en udbudsprocedure, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2014/24.
25
Ifølge denne bestemmelse skal denne frist være på mindst 10 kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor den ordregivende myndigheds beslutning er sendt til tilbudsgiveren eller ansøgeren, hvis fremsendelsen er sket pr. telefax eller ad elektronisk vej, eller – hvis fremsendelsen er sket med et andet kommunikationsmiddel – enten mindst 15 kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor tildelingsbeslutningen er sendt til tilbudsgiveren eller ansøgeren, eller mindst ti kalenderdage regnet fra dagen efter den dato, hvor den ordregivende myndigheds beslutning modtages. I samme bestemmelse præciseres det desuden, at meddelelsen om den ordregivende myndigheds beslutning til hver af tilbudsgiverne eller ansøgerne ledsages af en kort redegørelse for de relevante grunde.
26
Det fremgår således af selve ordlyden af artikel 2c i direktiv 89/665, at en præklusiv frist på 30 dage som den i hovedsagen omhandlede, inden for hvilken det er muligt at klage over de ordregivende myndigheders beslutninger om adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, regnet fra meddelelsen heraf til de berørte parter, principielt er forenelig med EU-retten, forudsat at de pågældende beslutninger er ledsaget af en redegørelse for de relevante grunde.
27
Artikel 1, stk. 1, i direktiv 89/665 pålægger i øvrigt medlemsstaterne at sikre, at der effektivt og så hurtigt som muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger. Som Domstolen har haft lejlighed til at fremhæve, gør fastsættelsen af præklusive søgsmålsfrister det muligt at nå det mål om hurtighed, der forfølges af direktiv 89/665, idet de erhvervsdrivende forpligtes til hurtigst muligt at anfægte de forberedende foranstaltninger eller mellemliggende beslutninger, der er truffet i forbindelse med indgåelsen af en kontrakt (jf. i denne retning dom af 28.1.2010, Kommissionen mod Irland, C-456/08, EU:C:2010:46, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
28
Domstolen har desuden fastslået, at fastsættelse af rimelige præklusive søgsmålsfrister i princippet opfylder det effektivitetskrav, der følger af direktiv 89/665, for så vidt som den er udtryk for en anvendelse af det grundlæggende retssikkerhedsprincip (dom af 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, præmis 76, og af 21.1.2010, Kommissionen mod Tyskland, C-17/09, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:33, præmis 22), og at den er forenelig med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 11.9.2014, Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194, præmis 58).
29
Målet om hurtighed, der forfølges af direktiv 89/665, skal dog nås i national ret under overholdelse af kravene om retssikkerhed. Dermed er medlemsstaterne forpligtet til at indføre en ordning for frister med den fornødne bestemthed, klarhed og forudsigelighed, hvorved den enkelte borger har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter (jf. i denne retning dom af 30.5.1991, Kommissionen mod Tyskland, C-361/88, EU:C:1991:224, præmis 24, og af 7.11.1996, Kommissionen mod Luxembourg, C-221/94, EU:C:1996:424, præmis 22).
30
I denne henseende skal medlemsstaterne ved deres fastlæggelse af de processuelle betingelser for klageadgangen, som skal sikre overholdelsen af de rettigheder, EU-retten tillægger de ansøgere og bydende, som berøres af de ordregivende myndigheders beslutninger, tilse, at de hverken er til skade for den effektive virkning af direktiv 89/665 eller de rettigheder, Unionen tillægger borgerne, navnlig retten til adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol i overensstemmelse med chartrets artikel 47 (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Star Storage m.fl., C-439/14 og C-488/14, EU:C:2016:688, præmis 43-45).
31
Det i artikel 1, stk. 1, i direktiv 89/665 fastsatte formål vedrørende sikring af en effektiv mulighed for at indgive klage til prøvelse af tilsidesættelse af de bestemmelser, der finder anvendelse i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, kan således kun opfyldes, hvis de frister, der er pålagt for at indgive disse klager, først begynder at løbe fra den dato, hvor sagsøgeren havde kendskab eller burde have haft kendskab til den angivelige tilsidesættelse af nævnte bestemmelser (dom af 28.1.2010, Uniplex (UK), C-406/08, EU:C:2010:45, præmis 32, af 12.3.2015, eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, præmis 52, og af 8.5.2014, Idrodinamica Spurgo Velox m.fl., C-161/13, EU:C:2014:307, præmis 37).
32
Heraf fremgår det, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter klager over ordregivende myndigheders afgørelser om adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer skal indgives inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf til de berørte parter, kun er forenelig med direktiv 89/665, såfremt de således meddelte afgørelser er ledsaget af en redegørelse for de relevante grunde, som sikrer, at de berørte parter havde eller kunne have fået kendskab til den angivelige tilsidesættelse af EU-retten.
33
Det følger af Domstolens faste praksis, at den domstolskontrol, der er sikret ved chartrets artikel 47, kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til ham, enten ved at læse selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på hans begæring, såvel for at sætte ham i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retsinstanser, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede nationale afgørelse (jf. i denne retning dom af 15.10.1987, Heylens m.fl., 222/86, EU:C:1987:442, præmis 15, og af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 53).
34
Den forelæggende ret har imidlertid bemærket, at en tilbudsgiver, som vil anfægte en afgørelse om en konkurrents adgang, skal indgive sin klage inden for en frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf, dvs. på et tidspunkt, hvor han ofte ikke er i stand til at afgøre, om han reelt har en interesse deri, da han ikke ved, om den pågældende konkurrent rent faktisk vil få tildelt kontrakten, eller om han selv vil kunne vinde udbuddet.
35
I denne henseende skal det erindres, at artikel 1, stk. 3, i direktiv 89/665 pålægger medlemsstaterne at sikre, at der er adgang til klageprocedurerne efter nærmere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsætte, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en offentlig kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse.
36
Sidstnævnte bestemmelse kan bl.a. finde anvendelse på den situation, som tilbudsgivere befinder sig i, når de mener, at en afgørelse om en konkurrents adgang til en offentlig udbudsprocedure er ulovlig og risikerer at påføre dem skade, idet denne risiko er et tilstrækkeligt grundlag for en øjeblikkelig interesse i at indgive en klage over den pågældende afgørelse, når der ses bort fra den skade, der i øvrigt kunne opstå som følge af, at kontrakten tildeles en anden ansøger.
37
Under alle omstændigheder har Domstolen anerkendt, at en beslutning om at give en tilbudsgiver adgang til en udbudsprocedure udgør en akt, som i henhold til artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 89/665 kan gøres til genstand for selvstændig domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl., C-391/15, EU:C:2017:268, præmis 26-29 og 34).
38
Det første spørgsmål bør således besvares med, at direktiv 89/665, herunder navnlig artikel 1 og 2c, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter klager over ordregivende myndigheders afgørelser om adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer skal indgives inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf til de berørte parter, forudsat at de således meddelte afgørelser indeholder en redegørelse for de relevante grunde, som sikrer, at disse parter havde eller kunne have fået kendskab til den angivelige tilsidesættelse af EU-retten.
Det andet spørgsmål
39
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 89/665, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter det i mangel af en klage over ordregivende myndigheders afgørelser om tilbudsgivernes adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf ikke længere er muligt for berørte parter at påberåbe sig ulovligheden af disse afgørelser i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af de efterfølgende retsakter, herunder navnlig udbudsafgørelserne.
40
I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at direktiv 89/665 skal fortolkes således, at det principielt ikke er til hinder for nationale bestemmelser, som fastsætter, at klager over en afgørelse truffet af den ordregivende myndighed skal være indgivet inden for en fastsat frist, idet der ellers sker præklusion, og at uregelmæssigheder i forbindelse med udbuddet, som påberåbes til støtte for klagen, ligeledes skal gøres gældende inden for denne frist, således at det, såfremt fristen overskrides, ikke længere er muligt at anfægte en sådan afgørelse eller at gøre sådanne uregelmæssigheder gældende, såfremt den pågældende frist er rimelig (dom af 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, præmis 79, af 27.2.2003, Santex, C-327/00, EU:C:2003:109, præmis 50, og af 11.10.2007, Lämmerzahl, C-241/06, EU:C:2007:597, præmis 50).
41
Denne retspraksis er baseret på den betragtning, at den fulde opfyldelse af det formål, direktiv 89/665 forfølger, vil blive bragt i fare, såfremt ansøgerne og de bydende på ethvert tidspunkt i udbudsproceduren kunne påberåbe sig overtrædelser af bestemmelserne om indgåelse af offentlige kontrakter og således forpligte den ordregivende myndighed til at omgøre proceduren i sin helhed for at afhjælpe disse overtrædelser (dom af 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, præmis 75, af 11.10.2007, Lämmerzahl, C-241/06, EU:C:2007:597, præmis 51, og af 28.1.2010, Kommissionen mod Irland, C-456/08, EU:C:2010:46, præmis 52). En sådan adfærd kan således, for så vidt som den uden objektiv begrundelse kan forsinke indledningen af klageprocedurerne, som det ved direktiv 89/665 er blevet pålagt medlemsstaterne at gennemføre, skade den effektive anvendelse af fællesskabsdirektiverne på området for tildeling af offentlige kontrakter (dom af 12.2.2004, Grossmann Air Service, C-230/02, EU:C:2004:93, præmis 38).
42
I den foreliggende sag følger det af Domstolens praksis, at direktiv 89/665, nærmere bestemt artikel 2c, skal fortolkes således, at det principielt ikke er til hinder for, at det i mangel af en klage over en ordregivende myndigheds afgørelse inden for den i italiensk ret fastsatte frist på 30 dage ikke længere er muligt for en tilbudsgiver at påberåbe sig ulovligheden af denne afgørelse i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af en efterfølgende retsakt.
43
Selv om nationale præklusionsregler ikke i sig selv er i strid med bestemmelserne i artikel 2c i direktiv 89/665, kan det imidlertid ikke udelukkes, at deres anvendelse inden for rammerne af særlige omstændigheder eller på baggrund af deres indhold kan skade de rettigheder, Unionen tillægger borgerne, navnlig retten til adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol i overensstemmelse med chartrets artikel 47 (jf. i denne retning dom af 27.2.2003, Santex, C-327/00, EU:C:2003:109, præmis 57, og af 11.10.2007, Lämmerzahl, C-241/06, EU:C:2007:597, præmis 55 og 56).
44
Domstolen har således allerede haft lejlighed til at fastslå, at direktiv 89/665 skal fortolkes således, at det er til hinder for, at præklusionsregler i national ret anvendes på en sådan måde, at en tilbudsgivers adgang til at klage over en ulovlig afgørelse nægtes, når han i al væsentlighed først kunne få kendskab til denne ulovlighed efter udløbet af præklusionsfristen (jf. i denne retning dom af 27.2.2003, Santex, C-327/00, EU:C:2003:109, præmis 60, og af 11.10.2007, Lämmerzahl, C-241/06, EU:C:2007:597, præmis 59-61 og 64).
45
Som erindret i præmis 31 i nærværende kendelse skal det endvidere fremhæves, at Domstolen ligeledes har fastslået, at en effektiv mulighed for at indgive klage til prøvelse af tilsidesættelse af de bestemmelser, der finder anvendelse i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, kun kan sikres, hvis de frister, der er pålagt for at indgive disse klager, først begynder at løbe fra den dato, hvor sagsøgeren havde kendskab eller burde have haft kendskab til den angivelige tilsidesættelse af nævnte bestemmelser (jf. i denne retning dom af 12.3.2015, eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
46
Det tilkommer følgelig den forelæggende ret at bestemme, om Cooperativa Animazione Valdocco under omstændighederne i hovedsagen rent faktisk i kraft af den ordregivende myndigheds meddelelse af afgørelsen om den vindende midlertidige virksomhedsgruppes adgang i overensstemmelse med artikel 29 i loven om offentlige kontrakter havde eller kunne have fået kendskab til grundene til den omhandlede afgørelses angivelige ulovlighed, dvs. den manglende stillelse af en tilbudsgaranti for det påkrævede beløb og manglende påvisning af, at betingelserne for deltagelse var opfyldt, og om Cooperativa Animazione Valdocco således rent faktisk blev bragt i en situation, hvor virksomheden skulle indgive en klage inden for den præklusive frist på 30 dage, der fremgår af forvaltningsretsplejelovens artikel 120, stk. 2a.
47
Det påhviler navnlig den forelæggende ret at sikre sig, at den kombinerede anvendelse af bestemmelserne i artikel 29 og artikel 53, stk. 2 og 3, i loven om offentlige kontrakter, som regulerer indsigten i og udbredelsen af tilbudsdokumenter, under omstændighederne i hovedsagen ikke fratog Cooperativa Animazione Valdocco enhver mulighed for rent faktisk at få kendskab til den angivelige ulovlighed af afgørelsen om den vindende virksomhedsgruppes adgang og fra det tidspunkt, hvor virksomheden fik kendskab til afgørelsen, indgive en klage inden for den præklusive frist, der fremgår af forvaltningsretsplejelovens artikel 120, stk. 2a.
48
Det skal tilføjes, at det tilkommer den nationale ret at fortolke den nationale lovgivning, den skal anvende, i overensstemmelse med formålet med direktiv 89/665. Er en sådan fortolkning ikke mulig, påhviler det den nationale ret at forkaste anvendelsen af nationale bestemmelser, der er i strid med direktivet (jf. i denne retning dom af 11.10.2007, Lämmerzahl, C-241/06, EU:C:2007:597, præmis 62 og 63), idet direktivets artikel 1, stk. 1, er ubetinget og tilstrækkeligt præcis til at blive påberåbt over for en ordregivende myndighed (dom af 2.6.2005, Koppensteiner, C-15/04, EU:C:2005:345, præmis 38, og af 11.10.2007, Lämmerzahl, C-241/06, EU:C:2007:597, præmis 63).
49
I betragtning af det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at direktiv 89/665, herunder navnlig artikel 1 og 2c, sammenholdt med chartres artikel 47, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter det i mangel af en klage over ordregivende myndigheders afgørelser om tilbudsgivernes adgang til deltagelse i offentlige udbudsprocedurer inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf ikke længere er muligt for berørte parter at påberåbe sig ulovligheden af disse afgørelser i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af de efterfølgende retsakter, herunder navnlig udbudsafgørelserne, på den betingelse, at en sådan præklusion kun kan gøres gældende over for disse berørte parter, forudsat at de ved denne meddelelse havde eller kunne have fået kendskab til den angivelige tilsidesættelse.
Sagsomkostninger
50
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1)
Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014, herunder navnlig artikel 1 og 2c, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter klager over ordregivende myndigheders afgørelser om adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer skal indgives inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf til de berørte parter, forudsat at de således meddelte afgørelser indeholder en redegørelse for de relevante grunde, som sikrer, at disse parter havde eller kunne have fået kendskab til den angivelige tilsidesættelse af EU-retten.
2)
Direktiv 89/665, som ændret ved direktiv 2014/23, herunder navnlig artikel 1 og 2c, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter det i mangel af en klage over ordregivende myndigheders afgørelser om tilbudsgivernes adgang til eller udelukkelse fra deltagelse i offentlige udbudsprocedurer inden for en præklusiv frist på 30 dage regnet fra meddelelsen heraf ikke længere er muligt for berørte parter at påberåbe sig ulovligheden af disse afgørelser i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af de efterfølgende retsakter, herunder navnlig udbudsafgørelserne, på den betingelse, at en sådan præklusion kun kan gøres gældende over for disse berørte parter, forudsat at de ved denne meddelelse havde eller kunne have fået kendskab til den angivelige tilsidesættelse.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.