62001CC0165_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Oberste Gerichtshof (Österrike) önskar med sina två tolkningsfrågor få klarhet i huruvida bestämmelser i nationell arbetsrätt, i förevarande fall reglerna i Arbeitsverfassungsgesetz (nedan kallad ArbVG) om företagsorganisation - bestämmelser om inrättandet av ett företagsråd på alla företag där det finns minst fem röstberättigade fast anställda - är att betrakta som "anställningsvillkor" tillämpliga på lokalt anställda som tjänstgör vid representationen för Europeiska gemenskapernas kommission i Wien. Frågeställningen aktualiserar särskilt den principiella frågan huruvida gemenskapsrättsliga bestämmelser om medbestämmanderättigheter för lokalt anställda som tjänstgör vid representationen för Europeiska gemenskapernas kommission skall anses som de enda tillämpliga reglerna eller om det är möjligt att komplettera dessa med eller parallellt tillämpa relevanta nationella bestämmelser, i förevarande fall de i ArbVG.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrättsliga bestämmelser om representation och medbestämmande för anställda vid institutionerna.
2. Artiklarna 2 och 3 i rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper samt om införande av särskilda tillfälliga åtgärder beträffande kommissionens tjänstemän utgör den rättsliga grunden för tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) samt anställningsvillkoren för övriga anställda i dessa gemenskaper (nedan kallade anställningsvillkoren).
3. Begreppet "tjänsteman i Europeiska gemenskaperna" definieras på följande sätt i artikel 1 första stycket i tjänsteföreskrifterna:
"a) Med en tjänsteman i gemenskaperna avses i dessa tjänsteföreskrifter varje person som i enlighet med dessa tjänsteföreskrifter har tillsatts på en fast tjänst vid en av gemenskapernas institutioner med ett förordnande som utfärdats av denna institutions tillsättningsmyndighet".
4. I enlighet med artikel 9.1 a i tjänsteföreskrifterna skall en personalkommitté inrättas vid alla institutioner:
"a) Det skall för varje instution inrättas
- en personalkommitté som kan indelas i sektioner för de olika anställningsorterna,
- en eller flera partsammansatta kommittér beroende på antalet tjänstemän på anställningsorterna,
- en eller flera disciplinnämnder beroende på antalet tjänstmän på anställningsorterna,
- eventuellt, en bedömningskommitté."
5. Jag kommer inom ramen för min prövning av tolkningsfrågorna inte att uppehålla mig vid vilken roll dessa partssammansatta kommittéer, disciplinnämnder och bedömningskommittén skall anses ha, utan nöjer mig med en enda hänvisning. För fullständighetens skull bör det åtminstone fastslås att personalkommittén, även om den är det viktigaste, inte på något vis är det enda interna organet där de anställdas intressen kan tas upp.
6. I enlighet med artikel 9.3 i tjänsteföreskrifterna skall personalkommittén företräda de anställdas intressen i förhållande till institutionen och löpande upprätthålla kontakten mellan institutionen och personalen. Personalkommittén skall även bidra till att arbetet flyter smidigt genom att utgöra en kanal för personalens synpunkter. Kommittén skall hålla behöriga organ underrättade om eventuella problem av allmän art vad gäller tolkningen och tillämpningen av dessa tjänsteföreskrifter. Kommittén skall till institutionens behöriga organ lämna förslag om tjänstegrenarnas organisation och funktion, och förslag om förbättrade arbetsvillkor för personalen eller allmänna levnadsvillkor i övrigt. Slutligen skall kommittén delta i ledningen och övervakningen av de organ för social trygghet som institutionen inrättar i personalens intresse.
7. Enligt artikel 9.2 i tjänsteföreskrifterna regleras personalkommitténs sammansättning, uppgifter och befogenheter i bilaga II i tjänsteföreskrifterna. I artikel 1 i nämnda bilaga återfinns reglerna om kommitténs sammansättning och kortaste respektive längsta möjliga mandatperiod. Däri stadgas också att alla som tjänstgör vid en institution skall ha rösträtt och vara valbara. Kommittén, eller dess lokalavdelningar om så är fallet, skall sättas samman så att alla kategorier och alla grupper av tjänstemän som avses i artikel 5 i tjänsteföreskrifterna, samt av anställda som avses i artikel 7 första stycket i anställningsvillkoren, det vill säga övriga anställda i Europeiska gemenskaperna, är representerade.
8. I enlighet med det regelverk som finns i artikel 9 och bilaga II i tjänsteföreskrifterna skall kommissionens personalkommitté bestå av en centralkommitté samt ett antal lokala avdelningar, vilka motsvarar de olika tjänstgöringsorter kommissionens anställda arbetar på. Representanterna i centralkommittén utses av de lokala avdelningarna. Representanterna i de lokala avdelningarna väljs av de tjänstemän och övriga anställda som avses i artikel 7 i anställningsvillkoren. De tjänstemän som inte tillhör någon lokal avdelning företräds av den lokala avdelningen i Bryssel. Eftersom det inte finns någon lokal avdelning för de anställda som tjänstgör i Wien, företräds dessa tjänstemän och andra anställda av Bryssel-avdelningen. Följaktligen deltar de också i valen till denna avdelning.
9. I artiklarna 1, 4, 7 och 79 till 81 i anställningsvillkoren regleras de lokalt anställdas rätt till representation vid den institution där de tjänstgör.
10. Först och främst skall anställningsvillkoren, såsom framgår av dess artikel 1, tillämpas beträffande alla anställda vars anställning grundas på ett avtal med gemenskaperna. Dessa anställda kan antingen vara tillfälligt anställda, extraanställda, lokalt anställda eller särskilda rådgivare.
11. I efterföljande bestämmelser definieras dessa kategorier av anställda mer i detalj. Enligt artikel 4 i anställningsvillkoren definieras således en "lokalt anställd" enligt följande:
"I dessa anställningsvillkor avses med lokalt anställd den som anställts enligt lokal praxis för att utföra manuellt arbete eller serviceuppgifter på en tjänst som inte är upptagen i den tjänsteförteckning som är bifogad varje institutions budgetavsnitt och som avlönas via de totala anslagen för detta syfte i budgetavsnittet. Undantagsvis kan även personal som anställts för verkställande uppgifter vid Europeiska gemenskapernas kommissions kontor för press och information betraktas som lokalt anställda."
12. Vad gäller de lokalt anställdas rätt till representation föreskrivs i artikel 7 i anställningsvillkoren:
"En anställd vars avtal löper på mer än ett år eller som löper tills vidare skall ha rösträtt och vara valbar till den personalkommitté som avses i artikel 9 i tjänsteföreskrifterna."
13. Avdelningarna II, III, IV och V i anställningsvillkoren innehåller särskilda bestämmelser som gäller för kategorierna tillfälligt anställda, extraanställda, lokalt anställda samt särskilda rådgivare. Under avdelning IV återfinns artikel 79 som är tillämplig på de lokalt anställda. Det är denna bestämmelse som utgör kärnan i förevarande tvist och för övrigt också är föremål för den första tolkningsfrågan:
"a) Om inte annat följer av bestämmelserna i denna avdelning skall anställningsvillkoren för lokalt anställda, särskilt vad gäller
a) anställningsförfarande och uppsägning av deras avtal,
b) deras ledighet,
c) deras lön,
fastställas av varje institution i enlighet med gällande regler och praxis på den ort där de skall tjänstgöra."
14. För att kunna sätta denna artikel i sitt sammanhang är det nödvändigt att också redogöra för de efterföljande bestämmelserna i anställningsvillkoren:
Artikel 80:
"Vad gäller socialförsäkring skall institutionen ansvara för arbetsgivarens andel av de sociala avgifterna enligt gällande bestämmelser på den ort där den anställde skall tjänstgöra."
Artikel 81.1:
"Alla tvister mellan institutionen och en lokalanställd som tjänstgör i en medlemsstat skall hänskjutas till den domstol som är behörig enligt gällande lagstiftning på den ort där den anställde tjänstgör."
15. Den 21 november 1989 antogs rambestämmelser beträffande anställningsvillkoren för lokalt anställda vid Europeiska gemenskapernas kommission vilka tjänstgör i tredje land (nedan kallade rambestämmelser för tredje land) med stöd i framför allt artiklarna 4, 7, 79, 80 och 81 i anställningsvillkoren. Denna lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1990, men kunde tillämpas först efter det att särskilda tillämpningsföreskrifter hade antagits för varje tjänstgöringsort.
16. I Österrike trädde dessa särskilda tillämpningsföreskrifter (nedan kallade Österrikes särskilda villkor) i kraft 1994. Artikel 1 i dessa bestämmelser om de särskilda anställningsvillkor som är tillämpliga på lokalt anställda som tjänstgör i Österrike har följande lydelse:
"a) Förevarande bestämmelser fastställer de särskilda anställningsvillkor som gäller för de lokalt anställda i Österrike vid Europeiska gemenskapernas kommission som är anställda genom avtal om tidsbegränsad anställning eller avtal om tillsvidareanställning eller som enligt österrikisk lag anses vara anställda enligt sådana avtal.
b) Förevarande lagbestämmelser är tillämpliga utan att det påverkar tillämpningen av tvingande österrikisk lagstiftning som är mer förmånlig."
B - Tillämpliga bestämmelser i nationell lagstiftning
17. Begreppet "Arbeitsverfassungsrecht" förstås i Österrike så att det innefattar dels den del av arbetsrätten som hänför sig till det sätt på vilket arbetstagarnas intressen tillvaratas inom eller utom företaget och således aspekter som organisation, uppgifter, befogenheter och ömsesidiga relationer (tvistelösning och kollektiva avtal), dels hur arbetsgivares eller arbetsgivarnas intressen företräds utanför företaget och slutligen även kollektiv arbetsrättslig lagstiftning som utarbetas av andra organ.
18. Den främsta rättskällan till "Arbeitsverfassungsrecht" är "Arbeitsverfassungsgesetz" (bestämmelser som reglerar arbets- och företagsorganisationsrätten. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser som reglerar tre kärnområden inom arbetsrätten, nämligen kollektiva rättsliga överenskommelser inom och utom företaget (del I i ArbVG), företagsorganisation (Betriebsverfassung, del II i ArbVG) samt organisation, befogenheter och förfaranden vid rättstvister (del III i ArbVG).
19. Del II i ArbVG innehåller alla de bestämmelser som ger de anställda inom ett företag (bolag, koncern) en organisation och anger uppgifter och befogenheter främst gentemot företagets ägare. Dessa bestämmelser har sin grund i tanken om arbetstagarnas delaktighet i frågor som rör företaget. Utgångspunkten för reglerna om företagsorganisation i ArbVG är därvid att det finns två grupper som står mot varandra (företagets ägare och de anställda) och att de anställda skall tillerkännas olika befogenheter.
20. Del II i lagen om företagsorganisation är enligt 33 § första stycket ArbVG tillämplig på "alla typer av företag". Begreppet "företag" skall enligt 34 § första stycket avse varje arbetsplats som utgör en organisatorisk enhet inom vilken en fysisk eller juridisk person eller annan sammanslutning av personer med tekniska eller immateriella medel regelbundet försöker uppnå vissa arbetsresultat, oavsett om denna verksamhet har vinstsyfte eller inte. Vad gäller tillämpningsområdet för bestämmelserna om företagsorganisation i ArbVG skall detta avgränsas i enlighet med territorialprincipen. Alla i Österrike belägna företag omfattas av ArbVG och är följaktligen, under förutsättning att övriga villkor är uppfyllda, skyldiga att inrätta ett företagsråd.
21. Enligt 33 § andra stycket andra punkten kan undantag emellertid medges för myndigheter och andra administrativa organ på förbunds- och delstatsnivå och på kommunal nivå. När det gäller dessa organ skall istället förbundsstatens eller delstaternas lagstiftning om företrädare för de anställda tillämpas. Svaranden omnämns inte uttryckligen i denna undantagsbestämmelse och det finns ingen annan bestämmelse enligt vilken det organ som i förevarande fall agerar svarande skulle kunna undantas från tillämpningsområdet för del II i ArbVG.
22. Skyldigheten att inrätta ett organ som företräder de anställda på ett företag framgår av 40 § första stycket ArbVG. Enligt denna bestämmelse skall inom varje företag med minst fem röstberättigade fast anställda (i den mening som avses i 49 § första stycket ArbVG) de organ som anges i följande bestämmelser i del II i ArbVG inrättas. Det viktigaste bland dessa organ är Betriebsrat (nedan kallat företagsrådet, 50 § och följande bestämmelser i ArbVG).
23. De befogenheter som företagsrådet får utöva å de anställdas vägnar regleras i tredje kapitlet i del II i ArbVG (89 § ArbVG och följande bestämmelser). Därtill hör de i avsnitt 1 och 2 tredje kapitlet nämnda rättigheterna, såsom rätten till allmän information från företagets ägare (91 § ArbVG). I 96 § och 96 a § ArbVG räknas ett antal åtgärder upp vilka förutsätter företagsrådets obligatoriska respektive nödvändiga godkännande. Det innebär att åtgärderna inte kan få rättsverkan om inte företagsrådet har givit sitt godkännande. För de åtgärder som omfattas av 96 a § ArbVG, kan företagsrådets godkännande, enligt andra stycket i denna bestämmelse, ersättas med beslut av ett förlikningsorgan.
24. Bestämmelserna i 97 § första stycket punkterna 1-6 a, jämförda med 97 § andra stycket ArbVG anger de fall i vilka "medbestämmande kan tvingas fram", det vill säga om en överenskommelse inte kommer till stånd kan den eftersträvade åtgärden genomföras efter beslut av ett förlikningsorgan; vad gäller de i 97 § första stycket punkterna 7-23 och 25 ArbVG uppräknade fallen av "frivilligt medbestämmande" kan däremot den ifrågavarande åtgärden inte genomföras om enighet inte har kunnat uppnås inom företaget.
25. Enligt 91 § andra stycket ArbVG föreskrivs en skyldighet för företagets ägare att meddela företagsrådet vilka personuppgifter om de anställda han avser att lagra elektroniskt, samt vilken behandling och vilket överförande av uppgifterna han har bestämt. Om det skulle visa sig nödvändigt kan företagsrådet, genom att väcka talan, tvinga företagsägaren att uppfylla denna skyldighet.
26. I 96 § ArbVG föreskrivs att ett godkännande från företagsrådet krävs för införandet av system för att med elektronisk hjälp insamla, bearbeta och överföra personuppgifter om de anställda i de fall då dessa uppgifter inte endast kan betraktas som allmänna personuppgifter samt om deras överföring inte kan anses yrkesmässigt nödvändig. Sådant godkännande krävs inte, om den avsedda och den faktiska användningen av dessa uppgifter inte går längre än att uppfylla skyldigheter som följer av lag, kollektivavtal eller anställningsavtal. Ett sådant godkännande skall företagsrådet lämna i form av ett skriftligt medgivande. För det fall företagsrådet och företagets ägare inte kan enas, har den sistnämnde en möjlighet att, enligt 97 §, framtvinga en uppgörelse genom förlikningsorganet. Om arbetsgivaren genomför en åtgärd utan att dessförinnan ha inhämtat företagsrådets eller förlikningsorganets godkännande, har företagsrådet, genom att väcka talan i domstol, rätt att framtvinga ett undanröjande av den ogiltiga åtgärden.
27. Slutligen skall företagsrådet, med stöd av 53 § Arbeits- und Sozialgerichtsgesetzes (lagen om arbetsdomstolar och domstolar med behörighet i socialrättsliga mål, nedan kallad ASGG) anses ha partsställning. Bestämmelsen skall förstås så att den stadsfäster företagsrådets processhabilitet i arbetsrättsliga tvister. Enligt 54 § första stycket ASGG har företagsrådet rätt att inom sitt verksamhetsområde vara part i rättegång som avser positiv eller negativ fastställelsetalan ifråga om rättigheter eller rättsförhållanden som berör minst tre anställda på företaget.
III - Bakgrund till tvisten och förfarandet vid de nationella domstolarna
28. Europeiska gemenskapernas kommission har inrättat en representation i Österrike (nedan kallad representationen), vars uppgift är att lämna information i Europarelaterade frågor. De anställda vid denna representation är dels tjänstemän från kommissionen, dels lokalt anställda. Föreliggande tvist berör endast den sistnämnda gruppen.
29. Den 12 mars 1998 utsågs vid nämnda representation ett företagsråd med stöd av 40 § ArbVG. Representationsledningen underrättades omedelbart om det val som hade ägt rum och om att ett företagsråd hade inrättats. Representationen ifrågasatte inte inrättandet av detta organ. Som framgår av Oberste Gerichtshofs beslut och det skriftliga yttrande som företagsrådet lämnat, betraktade representationen ordföranden och viceordföranden i nämnda företagsråd som de lokalt anställdas företrädare på orten.
30. Ungefär ett år senare, i februari 1999, hölls val till den personalkommitté för anställda vid kommissionen som regleras i artikel 9 i tjänsteföreskrifterna. Även lokalt anställda vid representationen deltog i detta val. Ingen av de sistnämnda valdes dock in i personalkommittén.
31. I slutet av oktober 1998, bad företagsrådet om att få upplysningar om ett kontrollinstrument som vid tillträdet till kontoret, som sker med användning av ett personligt chipkort och med angivande av en kod, lagrar personuppgifter om de anställda. Som redan anförts krävs i enlighet med 96 § första stycket ArbVG företagsrådets godkännande för att införa ett system för att med elektronisk hjälp insamla, bearbeta och överföra personuppgifter om de anställda i de fall då dessa uppgifter inte endast kan betraktas som allmänna personuppgifter samt om deras överföring inte kan anses yrkesmässigt nödvändig. Då detta kontrollsystem hade installerats utan att företagsrådet dessförinnan lämnat det enligt 91 § och 96 § ArbVG erforderliga godkännandet, skall kommissionen enligt sökanden anses ha förfarit på ett illegalt sätt, varför kontrollsystemet enligt den sistnämnde skall monteras ner.
32. Sökanden har också yrkat att den nationella domstolen skall förplikta svaranden att meddela sökanden vilka personuppgifter om de anställda svaranden lagrar i kontrollsystemet liksom vilka som är mottagare av dessa uppgifter. Sökanden har dessutom yrkat att svaranden skall förpliktas att ta bort all apparatur för att lagra uppgifter om de anställda som har installerats i strid med reglerna. Dessa yrkanden har ogillats både i underrätten och appellationsdomstolen.
33. Underrätten betonade att det regelverk som är tillämpligt på lokalt anställda har sin grund i förordningar som är direkt tillämpliga i nationell rätt. Dessa förordningar har företräde framför motstridiga nationella bestämmelser. Underrätten slog vidare fast att hänvisningar till nationell rätt i den aktuella gemenskapslagstiftningen enbart avser individuella rättigheter i den arbetsrättsliga relationen. Slutligen slog domstolen fast att eftersom det i artikel 9 i tjänsteföreskrifterna finns bestämmelser om de anställdas representation, kan dessa inte tillämpas parallellt med regelsystemet i ArbVG. Domstolen tog i sitt beslut inte hänsyn till att det regelsystem som grundas på artikel 9 i tjänsteföreskrifterna är mindre omfattande än det i ArbVG. Domstolen tillade att det faktum att en bestämmelse eventuellt behöver förbättras inte kan motivera att den inte skall tillämpas. Det ankommer istället på den behöriga lagstiftaren att utarbeta en förbättrad bestämmelse.
34. Appellationsdomstolen meddelade sammanfattningsvis att både gemenskapslagstiftning och österrikisk rätt skall anses tillämpliga på den avtalsrättsliga relationen mellan de lokalt anställda i Österrike och Europeiska gemenskaperna. Eftersom tillämpningsområdet för ArbVG bestäms utifrån territorialprincipen och svaranden omfattas av denna lag skall ArbVG således i princip anses tillämplig. Appellationsdomstolen har icke desto mindre betonat att det, med hänsyn till gemenskapsrättens företräde, finns en motsägelse mellan tjänsteföreskrifterna och ArbVG som inte går att lösa vad gäller rätten att väcka talan. Följaktligen kan företagsrådets sätt att väcka talan enligt 53 § första stycket ASGG, inte åberopas gentemot Europeiska gemenskaperna. Till följd av denna princip kan det inom området för Europeiska gemenskaperna inte parallellt finnas både en personalkommitté i den mening som avses i artikel 9 i tjänsteföreskrifterna och sådana organ som företräder arbetstagarna och som har rätt att väcka talan i den mening som avses i 53 § första stycket ASGG.
35. Inom ramen för revisionstalan har Oberste Gerichtshof utgått från principen om att ArbVG skall anses tillämplig på representationen ifråga, och fastslog att det parterna tvistade om var innebörden och räckvidden av artikel 79 i anställningsvillkoren. Till skillnad från svaranden har sökanden ansett att nämnda bestämmelse innehåller en generell hänvisning till gällande nationell lagstiftning, som mot bakgrund av det nära sambandet mellan reglerna om anställningsavtal och företagsorganisation i Österrikes fall även skall anses innebära en hänvisning till bestämmelserna i del II i ArbVG. Vidare uppkom även frågan huruvida bestämmelserna i ArbVG skall anses få ge vika för bestämmelserna om personalkommittén i tjänsteföreskrifterna. Oberste Gerichtshof har med anledning av ovanstående vilandeförklarat målet och begärt att Europeiska gemenskapernas domstol skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande två frågor:
"1. Skall artikel 79 i anställningsvillkoren, enligt vilken anställningsvillkoren för lokalt anställda, särskilt vad gäller
a) anställningsförfarande och uppsägning av deras avtal,
b) deras ledighet, och
c) deras lön,
skall fastställas av varje institution i enlighet med gällande regler och praxis på den ort där de skall tjänstgöra, tolkas som en hänvisning till den nationella arbetsrätten ifråga, som i Österrikes fall även föreskriver tillämpningen av reglerna om företagsorganisation i del II i ArbVG?
2. Skall bestämmelserna i artikel 9 i tjänsteföreskrifterna och i bilaga II till dessa tjänsteföreskrifter, beträffande personalkommittén, som också skall företräda de lokalt anställda i gemenskaperna, tolkas på så sätt att de utgör en uttömmande reglering av den kollektiva arbetsrätten och de lokalt anställdas rätt till samråd, och att reglerna om företagsorganisation i del II i ArbVG därför inte skall tillämpas på de lokalt anställda som arbetar vid Europeiska kommissionens representation i Wien?"
36. Skriftliga yttranden har, i enlighet med artikel 20 i protokollet om domstolens stadga, inlämnats av sökanden (Betriebsrat) och svaranden (kommissionen) i målet vid den nationella domstolen, samt av den tyska, den österrikiska och den svenska regeringen. Den 11 februari 2003 ägde muntliga förhandlingar rum, då tillfälle gavs för parterna i målet vid den nationella domstolen och den svenska regeringen att utveckla sina synpunkter närmare. Under dessa förhandlingar tillkännagav också den nederländska regeringen sin ståndpunkt i ärendet.
37. Den 13 december 2002 uppmanade domstolen kommissionen att besvara en skriftlig fråga beträffande huruvida rambestämmelserna för tredje land, liksom de särskilda villkor som var ikraft i Österrike, fortfarande tillämpas på lokalt anställda vid kommissionens representation i Wien efter det att Österrike blivit medlem i Europeiska unionen, och om svaret på denna fråga blev nekande vilken lagstiftning i så fall hädanefter skall tillämpas beträffande dessa anställda. I en skrivelse av den 17 februari 2003, besvarade kommissionen frågan jakande. Ovan nämnda bestämmelser äger fortsatt tillämplighet under en övergångsperiod till dess att ändringar införs till följd av att Republiken Finland, Republiken Österrike och Konungariket Sverige blivit medlemmar.
IV - Bedömning
Inledning
38. Det som ytterst står på spel i tvisten är huruvida företagsrådet (Betriebsrat) också gentemot kommissionens Wien-representation kan utöva de befogenheter organet tillerkänns i frågor om medbestämmande med stöd av tillämpliga bestämmelser i österrikisk arbetsrätt. Eller annorlunda uttryckt: kan en enhet inrättad av kommissionen i en medlemsstat underkastas nationella bestämmelser om representation, samråd och för det fall de nationella bestämmelserna så föreskriver också de anställdas medbestämmande, om dessa anställda enligt gemenskapslagstiftning är att betrakta som lokalt anställda?
39. Förevarande tvist aktualiserar således den principiella frågan om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt, även om tvisten endast avser den relativt begränsade frågeställningen om vilket inflytande de lokalt anställda i Europeiska gemenskaperna kan utöva på förvaltningen i en utlokaliserad enhet till kommissionen. Skall under dessa förhållanden gemenskapsrätten anses utgöra en uttömmande reglering på området eller är en kompletterande tillämpning av nationell lagstiftning tänkbar? Det faktum att tvisten berör arbetstagares sociala rättigheter accentuerar ytterligare målets karaktär av ett principavgörande.
40. Innan jag går in på min bedömning av de konkreta tolkningsfrågor Oberste Gerichtshof har ställt till domstolen, vill jag först göra några allmänna anmärkningar om det sammanhang, regelsystem och funktionen för anställdas deltagande i bedrivandet av verksamheten på ett företag eller en organisation, samt de vitt skilda regelsystem som inrättats på området i medlemsstaterna. För att kunna besvara tolkningsfrågorna anser jag det nödvändigt att placera frågan om de anställdas medverkan i beslutsprocesser på företag och i organisationer, i sitt rätta sammanhang.
41. De former för de anställdas medbestämmande som vuxit fram i medlemsstaterna tyder på att det knappast finns någon enhetlig utformning. Detta beror på att företrädande av arbetstagarna i företagen är nära kopplat till industrialisering, och att denna industriella utveckling har skett på mycket olika sätt i varje medlemsstat. De första ansatserna till arbetstagarrepresentation i företagen gjordes på 1800-talet, i Förenade kungariket valdes till exempel "shop stewards" som företrädare för arbetstagarnas intressen gentemot arbetsgivaren. När det gäller Tyskland och Österrike finns uppgifter om att arbetsgivarna i slutet av 1800-talet införde någon form av representation av arbetstagarna, i syfte att motverka de fackliga organisationernas inflytande. Också i Italien hade i början på 1900-talet de första arbetstagarorganen inrättats genom allmänna omröstningar som hölls bland alla anställda. I de nordiska länderna, Danmark, Sverige och Finland utgick man från initiativ som tagits före andra världskriget när man skapade organ som skulle företräda alla anställda. Nämnda initiativ resulterade dock i konkreta regelverk först flera år senare. I Nederländerna och i Belgien började företagsråd och liknande organ ta form först efter andra världskriget.
42. Det är intressant att studera denna utveckling eftersom den gör det möjligt att hitta tillbaka till de filosofiska motiven bakom representation. Vi bör på denna punkt skilja mellan de modeller där arbetstagare och arbetsgivare samverkar på en jämställd nivå, och de modeller där arbetstagarna försvarar sina intressen gentemot arbetsgivaren på ett företag. I detta avseende föreligger också skillnader vad gäller rättslig grund, eftersom de befogenheter ett företagsråd har, i vissa medlemsstater är lagstadgade, medan rättsstödet i andra stater istället återfinns i kollektivavtal. I de fall det är obligatoriskt att inrätta ett företagsråd varierar rekvisiten för inrättandet ganska mycket från en medlemsstat till en annan. Enligt viss lagstiftning föreligger en skyldighet att inrätta ett företagsråd då det aktuella företaget har 35 eller 50 anställda, enligt annan är detta antal avsevärt mycket högre, nämligen 150, 500 eller 1 000 anställda. Det säger sig självt att också de befogenheter företagsråden har enligt dessa olika system är i allra högsta grad varierande; från den ena ytterligheten och den minst långtgående rättigheten som innebär rätt till samråd, till den andra som innebär rätt till medbestämmande och också kan vara förenad med en möjlighet att väcka talan vid domstol för att tvinga fram att nämnda rättigheter säkerställs.
43. Jag kan av naturliga skäl inte undersöka annat än ett fåtal aspekter av detta vidsträckta ämnesområde i mitt förslag till avgörande, men enligt min mening är de frågeställningar som kommer att beröras nedan tillräckliga för att visa att arbetstagarnas medbestämmande är ett mångfacetterat ämne, och att medbestämmandets utformning och omfattning i hög grad har präglats av och fortsätter att präglas av nationell utveckling, nationella traditioner och nationell kultur. Det som enligt min uppfattning är av grundläggande betydelse i detta hänseende, är att frågan om hur dessa instrument utformas i första hand är en fråga om själva strukturen i företagen. De anställdas medbestämmande bygger på idén om att ett fungerande företag eller organisation är ett resultat av gemensamma insatser från ledningen och från de anställda, varför det är viktigt att också de sistnämnda har en möjlighet att utöva eget ansvar i de beslut som påverkar företagets verksamhet. Arbetstagarnas medbestämmande syftar med andra ord till att tillgodose deras intresse av att delta i företagets verksamhet eller i själva dess organisation.
44. Det förhåller sig på samma vis också inom gemenskaperna, och då syftar jag inte bara på de interna föreskrifter som tillämpas på egna anställda utan också på de gemenskapsdirektiv som antagits på området och vilka syftar till att främja den sociala dialogen. Den huvudsakliga idén bakom direktivet om ett europeiskt företagsråd är likabehandling av arbetstagare på transnationella företag när det gäller rätten till information och samråd i samband med beslut som (på ett väsentligt sätt) påverkar arbetstagarnas intressen. Direktivet om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare syftar till att främja en social dialog inom företagen för att göra det lättare att föregripa risker, göra arbetsorganisationen mer flexibel och underlätta arbetstagarnas tillgång till utbildning inom företaget, öka arbetstagarnas medvetenhet om behoven av anpassning, stimulera arbetstagarna att medverka i åtgärder och insatser för att öka deras anställbarhet, främja arbetstagarnas medverkan i företagets verksamhet och framtid samt stärka företagets konkurrenskraft. Det handlar helt uppenbart om aspekter i företagets organisation som sträcker sig bortom individuella arbetsvillkor.
45. Arbetstagarnas medbestämmande skall följaktligen ses som ett medel att organisera de sociala förhållandena inom ett företag och fördela ansvaret för driften av företaget dem emellan. För att uppnå sina syften bör arbetstagarnas medbestämmande utformas på ett enhetligt sätt och alla anställda bör få möjlighet att delta däri på lika villkor. Formerna för arbetstagarnas medbestämmande bör därför i princip vara lagstadgade. De tolkningsfrågor Oberste Gerichtshof har tillställt domstolen måste bedömas med utgångspunkt från dessa överväganden.
Tolkningsfrågorna: två möjliga angreppssätt
46. Tolkningsfrågorna kan liknas vid kommunicerande kärl såtillvida att svaret på den ena hänger direkt samman med svaret på den andra. Om svaret på den första frågan är jakande (vilket innebär att begreppet anställningsvillkor i den mening som avses i artikel 79 i anställningsvillkoren också skall anses omfatta nationella bestämmelser om medbestämmande), medför detta att svaret på den andra frågan måste bli nekande (nämligen att artikel 9 i tjänsteföreskrifterna inte kan anses utgöra en uttömmande reglering). Motsatsvis medför ett nekande svar på den första frågan däremot ett jakande svar på den andra.
47. Den första tolkningsfrågan handlar om innebörden och omfattningen av begreppet anställningsvillkor i den mening som avses i artikel 79 i anställningsvillkoren. Skall hänvisningen till nationell rätt ifråga om anställningsvillkor för lokalt anställda förstås som att den även innefattar de nationella bestämmelserna om medbestämmande i del II i ArbVG? Annorlunda uttryckt: skall begreppet anställningsvillkor ges en snäv tolkning så att det enbart anses tillämpligt på individuella aspekter av den avtalsrättsliga relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare eller är en vidare tolkning möjlig enligt vilken begreppet alltså skulle innefatta (kollektiva) aspekter av arbetsorganisation?
48. Den andra tolkningsfrågan handlar om huruvida artikel 9 i tjänsteföreskrifterna, som utgör den rättsliga grunden för representation och medbestämmande för de anställda vid Europeiska gemenskapernas institutioner, skall anses utgöra en uttömmande reglering på området. Om denna bestämmelse på ett uttömmande sätt kan anses reglera de lokalt anställdas rätt till representation och medbestämmande finns ingen anledning att komplettera med eller parallellt tillämpa nationella bestämmelser om de anställdas medbestämmande. Om så däremot inte kan anses vara fallet får bestämmelserna tillämpas på detta vis.
49. Således framträder två alternativa sätt att närma sig de frågeställningar som aktualiseras av de två tolkningsfrågorna. Å ena sidan, den vidsträckta tolkningen (där begreppet anställningsvillkor anses innefatta arbetstagarnas medbestämmande, och artikel 9 i tjänsteföreskrifterna följaktligen inte kan anses vara uttömmande) som bygger på tanken om att medbeslutande syftar till att skydda arbetstagaren. Det är denna tolkning som förespråkas av sökanden i målet vid den nationella domstolen liksom av den österrikiska regeringen, den svenska regeringen och den nederländska regeringen. Och å andra sidan, den mer restriktiva tolkningen (där begreppet anställningsvillkor enbart anses omfatta individuella aspekter i anställningsförhållandet och artikel 9 följaktligen anses som uttömmande reglering) enligt vilken medbeslutande endast är att anse som en del av ett företags eller en organisations interna struktur. Kommissionen och den tyska regeringen förespråkar den senare tolkningen. Jag kommer nedan att inleda med att redogöra för de huvudsakliga argument som framförts av parterna till stöd för respektive förhållningssätt.
Argument till stöd för en vidsträckt tolkning
50. Sökanden har gjort gällande att det av lydelsen i artikel 79 i anställningsvillkoren inte direkt kan utläsas huruvida nationella bestämmelser om kollektiv arbetsrätt skall anses innefattas i begreppet "anställningsvillkor" för lokalt anställda, och således skall fastställas med stöd av nationell rätt och lokal praxis. Emellertid utesluter, enligt sökanden, bestämmelsen inte heller en sådan tolkning. Sökanden menar att om gemenskapslagstiftaren hade velat att begreppet "anställningsvillkor" skulle ges en snävare tolkning, borde man ha valt ett lämpligare uttryck, så som avtalsvillkor. Eftersom så inte är fallet skall begreppet ges en vidsträckt tolkning så att det också anses innefatta alla rättsliga och kontraktuella bestämmelser som direkt eller indirekt berör arbetstagarnas ställning. Sökanden har härvid åberopat artikel 39.2 i EG-fördraget där begreppet omnämns.
51. Sökanden har vidare hävdat att eftersom det i artikel 79 i anställningsvillkoren föreskrivs att anställningsvillkor skall fastställas "i enlighet med" regler och praxis på den ort där den anställde skall tjänstgöra, måste alla grundläggande tillämpliga bestämmelser i det nationella rättsliga regelverket beaktas. Sökanden har i detta sammanhang erinrat om domen i målet Vitari. I denna dom, som såvitt jag vet är den enda där bestämmelsen tagits upp till prövning, har domstolen slagit fast att den hänvisning till gällande rätt och praxis på den ort där den anställde skall tjänstgöra som finns i artikel 79 i anställningsvillkoren "endast innebär att de regler som institutionen antar inte får stå i strid med grundläggande regler i tillämplig nationell rätt". Sökanden har gjort gällande att detta utdrag skall förstås så att de "grundläggande regler" det hänvisas till där i alla fall måste anses innefatta sådana som inte kan ändras genom avtal. Och dit hör med all säkerhet tillämpliga nationella bestämmelser som reglerar den kollektiva arbetsrätten. Sökanden har dessutom erinrat om att artikel 79 i anställningsvillkoren i sammanhanget inte endast syftar till att begränsa medlemsstaternas befogenheter att lagstifta beträffande lokalt anställda, men också till att fylla de luckor som finns i gemenskapslagstiftningen, särskilt vad gäller rättssäkerheten.
52. Förutom dessa argument som grundas på en bokstavstolkning, har sökanden också framhävt vikten av att se till hela det sammanhang som artikel 79 i anställningsvillkoren utgör en del av. Bestämmelsen spelar en central roll inom ramen för reglerna i avdelning IV och syftar till att säkerställa en skyddsnivå för de lokalt anställda som motsvarar nationella normer, eftersom de har en nära social och politisk koppling till den ort där de tjänstgör. Sökanden har också påpekat att rambestämmelserna om anställningsvillkoren för lokalt anställda vid Europeiska gemenskapernas kommission som tjänstgör i tredje land och den förordning som reglerar de särskilda anställningsvillkor som skall tillämpas på lokalt anställda som tjänstgör i Österrike, innehåller bestämmelser som vanligtvis inte ingår i avtalsklausuler, däribland regler om socialförsäkring, klagomål, talan samt disciplinåtgärder. I anställningsvillkoren finns faktiskt en bestämmelse som reglerar de anställdas passiva respektive aktiva rösträtt, en föreskrift som vanligtvis återfinns inom den kollektiva arbetsrätten. Slutligen har sökanden gjort gällande att det av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och särskilt artiklarna 28 och 30, framgår att det finns ett nära samband mellan den arbetsrätt som reglerar anställningsavtal och den kollektiva arbetsrätten.
53. Som sitt sista argument ifråga om artikel 79 i anställningsvillkoren har sökanden anfört att nämnda bestämmelse syftar till att säkerställa ett effektivt skydd för de lokalt anställda mot införandet av anställningsvillkor som strider mot gällande regler och praxis på tjänstgöringsorten. Den nationella rättens företräde framgår inte bara av hänvisningen till nationella bestämmelser utan även till den oskrivna rätten, och då särskilt seder och bruk.
54. När det gäller artikel 9 i tjänsteföreskrifterna har sökanden gjort gällande att personalkommittén endast innehar en rätt att bli hörd och att dess medbeslutanderätt endast är ofullständigt reglerad. För övrigt kan kommittén företräda de anställda endast inför själva institutionen, och således inte inför en enhet tillhörande denna, såsom representationen. Under dessa omständigheter skulle det vara otänkbart att betrakta artikel 9 som uttömmande reglering. Att tillskriva lagstiftaren avsikten att, genom artikel 9 i tjänsteföreskrifterna, ha velat stifta definitiva och uttömmande bestämmelser skulle innebära att man tillskrev lagstiftaren avsikten att vilja förhindra att de anställdas intressen företräddes på ett effektivt sätt.
55. Sökanden har tillagt att nationell rätt får tillämpas vid sidan av gemenskapsrätt, under förutsättning att den förra inte strider mot den senare, och endast då gemenskapsrätten inte på ett uttömmande sätt reglerar ett visst välavgränsat rättsområde. Själva det faktum att det i ArbVG, beträffande samma personkrets, finns föreskrifter om inrättandet av ett företagsråd, strider i sig inte mot de gemenskapsrättsliga bestämmelser som avser personalkommittén. För det första kan det inte vara tal om någon motsättning mellan nationell rätt och gemenskapsrätt om den förra tillämpas som ett komplement till bestämmelser som härrör från den senare för att dessa uppenbarligen endast tillgodoser ett minimikrav. För det andra kan en gemenskapsrättslig norm aldrig äga företräde framför en nationell norm om den förra, vilket är fallet beträffande artikel 9 i tjänsteföreskrifterna, inte bidrar till att uppnå det eftersträvade målet.
56. Med utgångspunkt från tanken om att arbetsrätten främst syftar till att ge arbetstagarna skydd, har den österrikiska regeringen betonat de lokalt anställdas särställning. I motsats till "övriga anställda" i Europeiska gemenskaperna, ingår de lokalt anställda endast i liten utsträckning i kommissionens institutionella strukturer, eftersom de huvudsakligen innehar verkställande arbetsuppgifter. Att under dessa omständigheter hävda att begreppet "anställningsvillkor" enligt artikel 79 i anställningsvillkoren inte innefattar den kollektiva arbetsrätten, skulle medföra att de lokalt anställda missgynnas i förhållande till andra anställda, eftersom de förra inte skulle ha något egentligt representationsorgan som kan tillvarata alla deras intressen. Personalkommittén har ingen möjlighet att bli en sådan företrädare, i synnerhet eftersom uppgiften skulle fordra fördjupade kunskaper i nationell arbetsrätt. Det skyddsmotiv som ligger bakom artikel 79 omöjliggör följaktligen en tolkning enligt vilken åtskillnad skall göras mellan anställningsvillkor som avser individuella respektive kollektiva aspekter av anställningsförhållandet.
57. Den österrikiska regeringen har anfört att det faktum att termen "Beschäftigungsbedingungen" förekommer i den tyska versionen av artikel 79 i anställningsvillkoren stöder dess tolkning. Även om innehållet i denna allmänna term illustreras av vissa icke-avgränsade aspekter av det individuella anställningsförhållandet, utesluter bestämmelsen inte att även den kollektiva arbetsrätten omfattas. I detta avseende har den österrikiska regeringen också åberopat den rösträtt och valbarhet som tillkommer den anställde enligt artikel 7 i anställningsvillkoren, och som inte utgör en del av det individuella anställningsförhållandet. Enligt den österrikiska regeringen kan man av det ovan nämnda utdraget ur domen i målet Vitari utläsa att hänvisningen till nationell lagstiftning i artikel 79 skall tolkas så att nationell rätt skall tjäna som riktlinje vid fastställandet av anställningsvillkoren för lokalt anställda. Följaktligen skulle det alltså röra sig om en allmän hänvisning till all nationell lagstiftning i medlemsstaterna som grundas på tanken att lokalt anställda skall behandlas på samma sätt som annan personal som tjänstgör på platsen.
58. När det gäller den andra tolkningsfrågan har den österrikiska regeringen påpekat att principen om gemenskapsrättens företräde endast innebär att nationell lagstiftning inte får tillämpas i de fall den strider mot gemenskapsrätten. I föreliggande fall uppstår inte någon sådan motsättning, i vart fall inte mellan österrikisk lagstiftning om företagsorganisation och de mer fragmentariska rättigheter som tillerkänns personalkommittén. Det finns snarare anledning att utgå från att dessa två kategorier av normer bör samverka. Den hänvisning till nationell rätt som finns i artikel 79 i anställningsvillkoren skall, mot bakgrund av principen om likabehandling av lokalt anställda och annan personal som tjänstgör på en ort, i detta sammanhang förstås så att möjligheten till dubbel representation - genom både företagsrådet och personalkommittén - godtas enligt gemenskapsrätten.
59. Den svenska regeringen har inledningsvis anfört att artikel 79 i anställningsvillkoren skall förstås så att gemenskapens institutioner har ett visst utrymme för godtycke vid fastställandet av anställningsvillkoren för de lokalt anställda, men att nämnda bestämmelse inte innebär någon grundläggande befogenhet för institutionen ifråga att fastställa andra anställningsvillkor än sådana som tillämpas på andra arbetstagare i det aktuella landet. Detta framgår också av domen i målet Vitari. Hänvisningen till nationell rätt skall förstås så att man, vid fastställandet av anställningsvillkoren för lokalt anställda, måste beakta grundläggande bestämmelser i den nationella lagstiftningen.
60. Oberste Gerichtshof har i sina tolkningsfrågor utgått från den definition av kollektiv arbetsrätt som tillämpas i Österrike och innebär en avgränsning mellan bestämmelser som avser företagsorganisation och andra delar av arbetsrätten, medan den svenska regeringen har påpekat att domstolen inte kan använda sig av denna definition som underlag för en tolkning av gemenskapsrätten. De gemenskapsrättsliga begreppen skall tolkas självständigt. Inom ramen för en sådan tolkning måste hänsyn självfallet tas till de traditioner som är gemensamma för alla medlemsstater. Den avgränsning som tillämpas enligt österrikisk rätt kan, enligt den svenska regeringen, emellertid inte anses tillhöra någon gemensam tradition. Just arbetsrätten är ett område där de olika medlemsstaternas rättsordningar uppvisar stora skillnader. Den indelning som tillämpas enligt österrikisk rätt återfinns heller inte inom gemenskapsrätten. De åtgärder, exempelvis beträffande anställningsvillkor, arbetstagarnas rätt till information och samråd, som enligt artikel 137 i EG-fördraget vidtas för att uppnå de syften som anges i artikel 136 i EG-fördraget kan få återverkningar på de individuella anställningsvillkoren. Enligt den svenska regeringen finns därför inte någon anledning att tro att vissa kategorier av rättsregler inte skulle omfattas av hänvisningen till nationell rätt. Om det är så att de ifrågavarande österrikiska bestämmelserna kan antas inta en central roll i österrikisk arbetsrätt, är det dessa bestämmelser som skall tillämpas på anställningsvillkoren för de lokalt anställda. En sådan tillämpning får dock endast ske under förutsättning att den inte strider mot någon gemenskapsrättslig bestämmelse.
61. När det gäller artikel 9 i tjänsteföreskrifterna har den svenska regeringen anfört att rudimentära bestämmelser av detta slag inte i detta avseende kan anses utgöra någon uttömmande reglering av lokalt anställdas rättigheter. Om så vore fallet skulle det medföra att anställningsvillkoren för lokalt anställda, i vart fall i Sverige, skulle skilja sig avsevärt från dem som tillämpades beträffande andra arbetstagare, något som skulle stå i strid med det underliggande motivet bakom reglerna om anställningsvillkor för lokalt anställda. Bestämmelserna i anställningsvillkoren måste ses som rambestämmelser av minimikaraktär. Gemenskapens institutioner är skyldiga att ta hänsyn till grundläggande regler i nationell rätt som erbjuder ett vittgående skydd så länge dessa inte står i direkt strid med gemenskapslagstiftning. Ingen sådan motsättning kan anses föreligga på grund av att de lokalt anställda vid kommissionens representation i Wien har utsett ett företagsråd.
62. Vad gäller tillämpningen av ArbVG har den nederländska regeringen gjort gällande att frågan huvudsakligen bör bedömas med ledning av territorialprincipen. Enligt denna princip skall österrikisk arbetsrätt tillämpas på kommissionens representation om inte annat uttryckligen föreskrivs. Saknas således en sådan uttrycklig bestämmelse, och om ingen heller finns i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier av den 8 april 1965, skall således ArbVG i sin helhet anses tillämplig på representationen.
63. Enligt den nederländska regeringen finns det i artikel 79 i anställningsvillkoren stöd för att territorialprincipen skall vara vägledande när berörda institutioner i gemenskaperna skall fastställa anställningsvillkor och tillämplig arbetsrätt för de lokalt anställda. Inom ramen för ett sådant förfarande saknar avgränsningen mellan individuell och kollektiv arbetsrätt betydelse. De anställda som berörs skall garanteras en skyddsnivå som motsvarar den som föreskrivs enligt nationell lagstiftning. Även om det åligger nationell domstol att pröva huruvida denna lika skyddsnivå verkligen säkerställs, anser den nederländska regeringen att gemenskapsrätten bör ge vika eftersom den österrikiska lagstiftningen erbjuder ett mer långtgående skydd för arbetstagarnas medbestämmande.
64. På grundval av denna uppfattning har den nederländska regeringen gjort gällande att artikel 9 i tjänsteföreskrifterna inte kan anses reglera de lokalt anställdas representation på ett uttömmande sätt.
Argument till stöd för en snäv tolkning
65. Kommissionen har fört fram sina argument i egenskap av svarande i målet vid den nationella domstolen. Inledningsvis har den gjort gällande att representationen utgör en del av kommissionens interna struktur. Representationen har till uppgift att tillvarata kommissionens intressen i Österrike samt att lämna allmän information om Europeiska unionen. De lokalt anställda har således i enlighet med artikel 7 i anställningsvillkoren, rätt att, både passivt och aktivt, delta i val till personalkommittén. Vid 1999-års val till personalkommittén blev ingen av de anställda vid Wienrepresentationen utnämnd, men däremot valdes en lokalt anställd från en annan representation. Kommissionen anser att den inte omfattas av ArbVG:s tillämpningsområde, att inrättandet av personalkommittén är ogiltigt och att kommittén följaktligen skall anses sakna rätt att väcka talan.
66. När det gäller svaret på den första frågan, har kommissionen gjort gällande att en avgränsning måste göras mellan kollektiv arbetsrätt och individuell arbetsrätt. Enligt kommissionen berör artikel 79 i anställningsvillkoren enbart den individuella arbetsrätten. Detta framgår dels av de exempel som ges i nämnda bestämmelse, dels av det sätt på vilket anställningsvillkoren är uppbyggda. Kommissionen har således betonat att bestämmelserna i artikel 7 i anställningsvillkoren om rätt att rösta och att vara valbar, vilka vanligtvis hör till den kollektiva arbetsrätten, återfinns i anställningsvillkorens allmänna bestämmelser vilka tillämpas på alla anställda och följaktligen inte regleras i nationell rätt. Därav följer att endast de regler som är tillämpliga på det individuella anställningsförhållandet, skall utformas med utgångspunkt från nationell rätt med undantag för bestämmelser om representationsorganen och deras befogenheter.
67. Enligt kommissionen skulle en annan tolkning strida mot systematiken i anställningsvillkoren, som å ena sidan innehåller allmänna bestämmelser som är tillämpliga på alla kategorier av anställda och å andra sidan innehåller särskilda regler för varje kategori av anställda. Eftersom det för övriga kategorier av anställda inte finns någon bestämmelse i anställningsvillkoren som är att hänföra till den kollektiva arbetsrätten och eftersom avdelning IV i anställningsvillkoren inte kan tillämpas utan att dess övriga bestämmelser beaktas, kan hänvisningen till nationell rätt i artikel 79 enbart anses avse det individuella anställningsförhållandet: anställning, rättigheter och skyldigheter, anställningsvillkor, lön, social trygghet och uppsägning.
68. När det gäller den andra tolkningsfrågan som handlar om huruvida artikel 9 och bilaga II till tjänsteföreskrifterna är att betrakta som uttömmande reglering, har kommissionen besvarat denna jakande. Kommissionen har betonat att de kollektiva aspekterna av anställningsförhållandet och de lokalt anställdas yttranderätt regleras i en förordning och att denna förordning har företräde framför nationell lagstiftning som strider mot den. Rent allmänt har personalkommittén till uppgift att tillvarata alla anställdas intressen, oavsett vilken rättslig ställning en anställd har och oaktat vilken ort han tjänstgör på. Det skulle vara oförenligt med kommitténs allmängiltiga roll om en del av de anställda skulle företrädas av ett konkurrerande organ.
69. I detta avseende bör beaktas att många av de beslut, som enligt österrikisk rätt förutsätter företagsrådets samtycke, fattas av kommissionens centrala organ i Bryssel varvid hänsyn måste tas till andra intressen än intressena hos de anställda som berörs på en given plats. Kommissionens representation är ingen självständig organisation utan ingår som en del i gemenskapsinstitutionens struktur. Personalkommittén ingår också i denna struktur och erbjuder de anställda, inklusive dem som tjänstgör vid representationen, en möjlighet att få sina intressen försvarade på detta sätt. Artikel 1 fjärde stycket i bilaga II till tjänsteföreskrifterna ger stöd för denna tolkning såtillvida att det däri föreskrivs att personalkommitténs sammansättning skall vara sådan att också de anställda som avses i artikel 7 i anställningsvillkoren är representerade.
70. Enligt kommissionen skulle ett system med dubbel representation äventyra samstämmigheten och effektiviteten hos det representationssystem inom institutionerna som är i bruk. Motsättningar och meningsskiljaktigheter skulle bli ofrånkomliga till följd av de skilda uppgifter och befogenheter som personalkommittén respektive ett organ som företagsrådet har. De anställda kan enligt kommissionen endast ha ett organ som sin företrädare och detta organ kan till följd av gemenskapsrättens företräde inte vara något annat än personalkommittén.
71. Vid en jämförelse av de möjligheter till medbeslutande som ett företagsråd har enligt ArbVG och de en personalkommitté förfogar över, framstår det som uppenbart att företagsrådets befogenheter är mer omfattande. Medan sökanden har vidhållit att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna endast är att betrakta som rudimentära ansatser till medbeslutande, har kommissionen betonat att det gemenskapsrättsliga regelverket i praktiken gjort att personalkommittén - också genom de partssammansatta kommittéerna - kommit att spela en viktig och effektiv roll. Kommissionen har gjort gällande att det faktum att anställningsvillkoren för de lokalt anställda fastställs på grundval av nationell rätt, innebär att tillräcklig hänsyn tas till den starka koppling som finns mellan nationell rätt och den medlemsstat där de anställda tjänstgör. Slutligen bör det också påpekas att det på var och en av kommissionens arbetsplatser finns, även om de inte kan anses utgöra några regelrätta företrädare, språkrör för de anställda, som har rätt att framföra problem till den lokala ledningen och personalkommittén. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att den kollektiva arbetsrätt som är tillämplig på de anställda, inklusive de lokalt anställda, på ett uttömmande sätt regleras på gemenskapsnivå.
72. Den tyska regeringen har anmärkt att det varken av ordalydelsen i artikel 79 i anställningsvillkoren eller av bestämmelserna i artikel 9 jämförda med bilaga II i tjänsteföreskrifterna framgår att nationell rätt, i föreliggande fall österrikisk lagstiftning om företagsorganisation, är tillämplig i en situation liknande den som givit upphov till förevarande tvist. Även om nationell arbetsrätt i undantagsfall kan anses tillämplig på anställnings- och tjänsteförhållanden mellan gemenskapernas institutioner och deras anställda, får detta endast ske med stöd i gemenskapsrätt. Eftersom det i artikel 79 i anställningsvillkoren inte finns någon direkt hänvisning till nationell lagstiftning som berör kollektiva aspekter av anställningsförhållandet, måste e contrario slutsatsen dras att nationell lagstiftning i denna del inte kan anses tillämplig på de lokalt anställda.
73. Den tyska regeringen har gjort gällande att en sådan tolkning står i överensstämmelse med både ändamålen för de nationella bestämmelserna om företagsorganisation och de regler som rör personalkommittén. När tillämpningsområdet för den nationella lagstiftningen skall bestämmas rent generellt, framstår territorialprincipen givetvis som den självklara utgångspunkten. Dessa bestämmelser tar däremot inte hänsyn till de särskilda uppgifter som ankommer på en representation till kommissionen utomlands samt de villkor under vilka en sådan inrättas. Medan de nationella reglerna om arbetstagarnas medbeslutande föreskriver en medverkan vid beslut som fattas i företaget, skall det medges att ledningen på en representation till kommissionen inte fattar fler förvaltningsbeslut än vad ledningen för en ambassad eller ett konsulat skulle ha gjort. Representationsledningarnas främsta uppgift är att tillvarata intressena för de stater eller internationella organisationer som representationen företräder. Ledningen bör således särskilt undvika att bli indragen i "fackliga" strider på lokal nivå.
74. Sammanfattningsvis kan sägas att nationella bestämmelser om företagsorganisation inte kan äga tillämplighet på en representations interna organisation. En stat som väljer att tillämpa sådana bestämmelser inom den egna förvaltningen vidtar därmed en lagstiftningsåtgärd som inte kan anses vara bindande för internationella eller mellanstatliga organisationer eller andra stater som inrättar representation i värdlandet. Det är tvärtom fullt möjligt för en stat eller en representation att förbehålla sig rätten att vidta åtgärder som syftar till att anställda på representationer utomlands får medverka då deras arbetsvillkor fastställs. Med hänsyn till den struktur och de uppgifter gemenskapernas institutioner har, har institutionerna fastställt särskilda bestämmelser om de anställdas representation för att undvika den instabilitet som skulle orsakas om nationella bestämmelser om företagsorganisation skulle ges företräde. Förekomsten av både nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser på området skulle, enligt den tyska regeringen, kunna leda till absurda konsekvenser. Verksamheten inom gemenskapen regleras för närvarande av särskilda bestämmelser anpassade till gemenskapens struktur och uppgifter. Om nationell rätt fick inverka på dessa bestämmelser skulle detta strida mot gemenskapslagstiftarens avsikter.
75. Avslutningsvis har den tyska regeringen gjort gällande att gemenskapsrättens ovillkorliga tillämplighet på området säkerställs genom den princip i den internationella sedvanerätten som fastslår rätten att fritt ordna den interna organisationen vid representationer som etableras i utlandet. Dessutom måste en enhetlig tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser om representation för de anställda både inom och utanför Europeiska unionen säkerställas. Med andra ord skall dessa bestämmelser också tillämpas på unionens representationer i tredje land. Om ett värdland fick tillämpa sina nationella bestämmelser om medbeslutande på en av unionens representationer skulle detta kunna leda till olovlig påverkan från värdlandets sida, vilket i sin tur skulle kunna inverka menligt på genomförandet av det uppdrag representationen ifråga har för att tillvarata unionens intressen.
Bedömning och svar på frågorna
76. Som framgått av de inledande kommentarerna syftar förfarandet vid de österrikiska domstolarna till att, i enlighet med bestämmelserna i ArbVG, inrätta ett organ som företräder de lokalt anställda vid representationen för Europeiska gemenskapernas kommission och som får utöva de befogenheter som fastställs i nämnda lag. För att ett sådant organ skall kunna inrättas fordras en rättslig grund. Eftersom frågeställningen hänför sig till ett anställningsförhållande som regleras i gemenskapsrätt blir den första delen av frågan att ta ställning till huruvida denna rättsliga grund står att finna i gemenskapsrätten. Och om så inte är fallet, finns det då enligt gemenskapsrätten någon möjlighet att tillämpa kompletterande nationella arbetsrättsliga bestämmelser och då särskilt bestämmelser om arbetsorganisation?
77. De frågeställningar som ligger till grund för de två tolkningsfrågorna är således av allmän karaktär. Frågan om definitionen av begreppet "anställningsvillkor" i den mening som avses i artikel 79 i anställningsvillkoren rör den gemenskapsrättsliga grunden. Frågan om huruvida artikel 9 i tjänsteföreskrifterna är att anse som uttömmande reglering avser huruvida nationell rätt kan tillämpas som ett komplement till gemenskapsrätten.
78. Jag har redan i mina inledande kommentarer påpekat att frågan om arbetstagarnas medbeslutande i första hand är en fråga om organisationen på ett företag eller en institution, och avser de beslut som fattas om företagets eller institutionens verksamhet. De intressen som olika kategorier av anställda har skall självklart vägas in under denna process, men de anställdas medverkan måste alltid ställas mot kriteriet att företaget eller institutionen skall kunna genomföra sina målsättningar på bästa möjliga sätt för alla som är inblandade i den aktuella verksamheten.
79. Representationen av de lokalt anställda vid kommissionens Wien-representation kan utformas på två olika sätt: i form av en personalkommitté i enlighet med artikel 9 i tjänsteföreskrifterna eller ett företagsråd i enlighet med artiklarna 40 och 50 i ArbVG. Det är ostridigt att de befogenheter som ett företagsråd har enligt nationell lagstiftning är mer vittgående än dem som personalkommittén har, och att ArbVG således erbjuder ett mer effektivt sätt för arbetstagarnas medbeslutande. Enligt detta synsätt blir det därför förståeligt att berörda anställda vill att företagsrådet vid representationen tillerkänns officiell status. Frågan uppkommer emellertid huruvida detta är korrekt rent juridiskt?
80. Argumentationen koncentreras på tolkningen av artikel 79 i anställningsvillkoren som utgör grunden för den arbetsrättsliga relationen mellan de lokalt anställda och i detta fall kommissionen. Enligt denna bestämmelse skall anställningsvillkoren för dessa anställda fastställas av varje institution i enlighet med gällande regler och praxis på den ort där den anställde tjänstgör. För att tydliggöra vilka anställningsvillkor som alltid skall fastställas i överensstämmelse med nationell lagstiftning fastslås uttryckligen i denna bestämmelse en icke-uttömmande förteckning särskilt vad gäller följande villkor: "anställningsförfarande och uppsägning av deras avtal", "deras ledighet" och "deras lön".
81. I samband med frågan om förteckningens icke-uttömmande karaktär, uppkommer också frågan huruvida begreppet "anställningsvillkor" är tillräckligt vittgående för att kunna anses innefatta bestämmelserna om medbeslutande, vilket skulle få till följd att gemenskapens institutioner blev skyldiga att beakta de nationella bestämmelser på området som gagnar de lokalt anställda.
82. Sökandena, den österrikiska regeringen, den svenska regeringen och den nederländska regeringen har framfört textuella, ekonomiska och teleologiska argument samt sådana som hör samman med bestämmelsens ordalydelse, för att visa att begreppet "anställningsvillkor" bör ges en vid tolkning och att den hänvisning till nationell rätt som gemenskapsinstitutionen har att ta hänsyn till är av generell art. Kommissionen och den tyska regeringen har å sin sida hävdat att begreppet endast har en begränsad räckvidd och enbart kan anses innefatta de individuella aspekterna av anställningsförhållandet. Jag har i det föregående i detalj redogjort för vad som huvudsakligen talar för och emot dessa ståndpunkter.
83. Inledningsvis vill jag slå fast att begreppet "anställningsvillkor" i den mening som avses i artikel 79 i anställningsvillkoren som utgör en del av förordning nr 259/68 är ett gemenskapsrättsligt begrepp vars innebörd skall bedömas på grundval av de syften och den funktion som anges för den förordning inom ramen för vilken begreppet tillämpas. Jag anser likt den svenska regeringen att en inom ett rättsområde som arbetsrätten nationellt tillämpad avgränsning mellan kollektiva och individuella aspekter av begreppet "anställningsvillkor" inte kan läggas till grund för en gemenskapsrättslig definition av nämnda begrepp. Enligt samma synsätt kan det tyska begreppet för anställningsvillkor - Beschäftigungsbedingungen - som den österrikiska regeringen har åberopat inte användas för att definiera begreppet anställningsvillkor. Även om de rättsliga traditioner och begrepp som är gemensamma för medlemsstaterna i vissa fall kan användas för att närmare avgränsa gemenskapsrättsliga begrepp råder, som jag redan nämnt, alltför stora olikheter på det ifrågavarande området. Under alla omständigheter måste ett begrepps ändamålsenlighet vid fastställandet av en gemenskapsrättslig definition alltid bedömas utifrån det sammanhang den relevanta gemenskapsförordningen tillämpas i.
84. När det gäller ändamålsenligheten vill jag fastslå att kommissionens Wien-representation utgör en del av kommissionens formella struktur. Föremålet för prövning i förevarande fall är anställningsförhållandet mellan en EU-institution och en viss kategori anställda vid denna institution. De anställningsvillkor som är tillämpliga på detta anställningsförhållande skall, i enlighet med artikel 79 i anställningsvillkoren, fastställas av den berörda gemenskapsinstitutionen. I enlighet med nämnda bestämmelse skall gällande regler och praxis på tjänstgöringsorten tjäna som referensram och vad anställningsvillkoren beträffar skall dessa ha stöd i gemenskapsrätten. Denna hänvisning kan inte anses innebära något införlivande av nationell arbetsrättslig lagstiftning. Den nationella lagstiftningen skall beaktas i de fall detta ter sig nödvändigt och ändamålsenligt med hänsyn till anställningsförhållandet gentemot de lokalt anställda, och där detta åtminstone leder till att de anställda tillförsäkras anställningsavtal på samma eller snarlika villkor som dem en lokal arbetsgivare hade erbjudit dem.
85. Detta är min tolkning av innebörden av domstolens dom i målet Vitari.
Tvisten gällde huruvida en lokalt anställd person som hade ingått ett tidsbegränsat anställningsavtal med Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen, kunde åberopa en italiensk bestämmelse där det föreskrevs att anställningsavtal i princip skulle ingås för obestämd tid. I den i målet tillämpliga förordningen föreskrevs också att tillsvidareavtal skulle ingås för att förhindra motsägelser på den punkten mellan de nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Tvisten rörde huvudsakligen frågan huruvida vissa förutsättningar varit uppfyllda som kunde ha berättigat ett undantag från huvudprincipen och möjliggjort ingåendet av ett tidsbegränsat avtal. I detta avseende fastslog domstolen i punkt 23 i sin dom något som åberopats av alla parter, nämligen det följande:
"Artikel 79 i anställningsvillkoren ger dock inte stöd för slutsatsen att den nationella rätten i den stat där den lokalt anställde tjänstgör skall tillämpas oavkortat på anställningsförhållandet mellan en gemenskapsinstitution och en lokalt anställd. Det framgår nämligen av nämnda artikel att anställningsvillkoren för lokalt anställda skall 'fastställas av varje institution i enlighet med gällande regler och praxis' i den stat där dessa tjänstgör, vilket endast innebär att de regler som institutionen antar inte får stå i strid med grundläggande regler i tillämplig nationell rätt."
86. Eftersom ovannämnda mål uppenbarligen avsåg en frågeställning som rör anställningsvillkor i strikt mening (nämligen anställningsavtalets varaktighet), anser jag att domstolen genom sin hänvisning till "grundläggande regler i tillämplig nationell rätt" inte kan ha åsyftat andra grundläggande regler i nationell rätt än sådana som haft direkt samband med de frågeställningar som var föremål för prövning i målet. Enligt min mening skulle en tolkning av detta stycke som innebar att termen "grundläggande regler" förstås som en hänvisning till all nationell lagstiftning, däribland sådana bestämmelser vars räckvidd sträcker sig längre än tillämpningsområdet för det anställningsavtal som var föremål för prövning i tvisten, medföra att man hamnade utanför lagens syften. Genom att precisera att det måste röra sig om grundläggande regler i "tillämplig" nationell rätt, har domstolen enligt min mening snarare velat framhålla att frågan om vilka regler i nationell rätt som skall anses relevanta vid bedömningen av det omtvistade avtalet skall avgöras utifrån innehållet i detta avtal och inte tvärtom.
87. För övrigt framgår det av den första meningen i punkt 23 i domen i målet Vitari att nationell rätt inte med automatik tillämpas på ett anställningsavtal mellan en gemenskapsinstitution och en lokalt anställd. För att den nationella lagstiftningen i vissa delar skall kunna bli tillämplig på den arbetsrättsliga relationen med de lokalt anställda krävs, vilket den tyska regeringen för övrigt har påpekat, en uttrycklig gemenskapsrättslig bestämmelse därom. Mot bakgrund av den uttryckliga hänvisning som finns i artikel 79 i anställningsvillkoren, skall nationell lagstiftning i detta sammanhang anses ha karaktären av bindande riktlinjer för fastställandet av anställningsvillkoren. I den mån det rör sig om att fastställa innehållet i ett avtal och följaktligen också de anställningsvillkor som skall tillämpas, innebär den nationella lagstiftningen att den politiska frihet gemenskapens institutioner innehar beskärs. Detta är också innebörden av sista stycket under den ovan citerade punkten.
88. Om man bortser från själva ordalydelsen i artikel 79 och istället ser till anställningsvillkorens uppbyggnad, kan man konstatera att regelverket är indelat på så vis att avdelning I innehåller allmänna bestämmelser som är tillämpliga på de olika kategorier av anställda som omfattas av regelverket, och att de fyra följande avdelningarna innehåller särskilda bestämmelser för varje kategori för sig. För kategorierna "tillfälligt anställda" och "extraanställda" återfinns de särskilda reglerna i kapitlen med rubrikerna "rättigheter och skyldigheter" (som hänvisar till likartade bestämmelser i tjänsteföreskrifterna), "anställningsvillkor", "arbetsvillkor" (däri ingår bland annat bestämmelser om arbetstid och semester), "lön och ersättning för utlägg", "socialförsäkring" och "överklaganden". Eftersom det i avdelning IV finns en hänvisning till nationell rätt beträffande samma aspekter av de lokalt anställdas rättsliga ställning, anser jag att det materiella tillämpningsområdet för avdelning IV inte går utöver de aspekter som regleras i de andra avdelningarna. Sammanfattningsvis skulle det strida mot anställningsvillkorens uppbyggnad om vissa frågeställningar reglerades i enlighet med artikel 79 när samma frågeställningar inte är reglerade för andra kategorier av anställda.
89. Den ståndpunkt enligt vilken vissa av bestämmelserna i anställningsvillkoren inte i strikt mening kan räknas till individuella anställningsvillkor och således snarare skall anses höra till den kollektiva arbetsrättsliga sfären (exempelvis artikel 7 om rätten att rösta och vara valbar samt artikel 81 om tvistelösning), innebär att begreppet "anställningsvillkor" i artikel 79 i anställningsvillkoren som illustrerats på ett icke-uttömmande sätt, ges ett vidare tillämpningsområde än enbart den individuella arbetsrättsliga relationen och tyder, enligt min mening, på en okunnighet om regelsystemets syften. Det framgår av anställningsvillkorens uppbyggnad och innehåll att artikel 79 inte syftar till att reglera fler aspekter av den arbetsrättsliga relationen än vad som finns föreskrivet i anställningsvillkoren beträffande andra kategorier av anställda. Skillnaden består endast i det sätt på vilket regleringen är utformad med hänsyn till de särskilda förutsättningar de lokalt anställda verkar under.
90. Jag kommer nu att undersöka syftet med artikel 79 i anställningsvillkoren och dessutom närmare analysera innebörden av begreppet "anställningsvillkor" med utgångspunkt från en teleologisk tolkning. Det har, särskilt av sökanden, betonats att nämnda artikel syftar till att skydda de lokalt anställda från att med en gemenskapsinstitution ingå anställningsavtal, vars villkor står i strid med gällande regler och praxis på den ort där de anställda skall tjänstgöra. Därav skall enligt sökanden slutsatsen dras att nationell rätt skall äga företräde framför gemenskapsrätt. Den hänvisning till lokal praxis som finns i artikel 79 i anställningsvillkoren har åberopats till stöd för denna uppfattning. Mot bakgrund av ovannämnda skyddsmotiv skulle hänvisningen i artikel 79 således med nödvändighet tolkas som en generell hänvisning.
91. Det förefaller onekligen vara så att gemenskapslagstiftaren genom att anta artikel 79 i anställningsvillkoren har velat skydda de lokalt anställdas intressen. Emellertid anser jag, och detta framgår av de kommentarer jag gjort ovan, att detta skydd är mindre långtgående än vad sökandena har gjort gällande. Just av den anledningen att de lokalt anställda tjänstgör i en för dem bekant omgivning, och vad deras tjänstgöring beträffar befinner sig på ett längre avstånd från den gemenskapsinstitution de arbetar för, framstår det som lämpligt att knyta deras anställningsvillkor till dem på orten gällande istället för att påtvinga dessa anställda villkor som tillämpas av gemenskapsinstitutionen ifråga, vilka har fastställts med utgångspunkt från de uppgifter den berörda institutionen har. Detta gäller dock inte ifråga om bestämmelserna om medbestämmande eftersom dessa har en närmare anknytning till själva organisationsledningen som sådan.
92. I detta hänseende kan det onekligen vara på sin plats att förtydliga att en avgränsning bör göras mellan å ena sidan (den kollektiva) rätten att skapa former för de anställdas medbeslutande - och motsvarande skyldighet för arbetsgivaren att genomföra de samma - samt å andra sidan arbetstagarens (individuella) rätt att aktivt och passivt delta i dessa former för medbeslutande. I den mån det över huvudtaget finns ett samband mellan medbeslutande och "anställningsvillkor", bör detta sökas inom ramen för sistnämnda individuella rättigheter. Jag anser emellertid att ett sådant jämställande skulle få till följd att den grundläggande karaktären av en arbetstagares rätt att delta i de organ för medbeslutande som finns inom företaget eller organisationen skulle komma att påverkas. Rätten till medbestämmande säkerställs vanligtvis genom andra regler än de som innefattas i begreppet anställningsvillkor. När det gäller Europeiska unionens interna organisation säkerställs arbetstagarnas medbestämmande genom artikel 9 i tjänsteföreskrifterna jämförd med artikel 1 i bilaga II i tjänsteföreskrifterna samt artikel 7 i anställningsvillkoren.
93. Efter denna genomgång av möjliga tolkningar av begreppet "anställningsvillkor" utifrån dess ordalydelse, sammanhang och ändamål, har jag funnit stöd för slutsatsen att begreppet skall tolkas restriktivt och endast anses omfatta aspekter av det individuella anställningsförhållandet, och särskilt de aspekter som omnämns under avdelning II och III i anställningsvillkoren. Vidare kan denna bestämmelse inte förstås som en generell hänvisning till den relevanta gällande nationella arbetsrättsrätten, som i Österrikes fall även föreskriver en tillämpning av de regler om företagsorganisation som finns i den österrikiska Arbeitsverfassungsgesetz.
94. Jag vill tillägga att ovanstående slutsats på intet sätt förändrar de särskilda villkor som skall gälla för Österrike enligt artikel 1, där det föreskrivs att reglerna om företagsorganisation skall tillämpas även om det i österrikisk rätt skulle finnas tvingande bestämmelser som är mer förmånliga. Enligt min mening kan denna hänvisning inte heller anses gå längre än regelverkets materiella tillämpningsområde. Eftersom hänvisningen endast avser fastställandet av anställningsvillkor i strikt mening, kan den ifrågavarande artikeln inte heller åberopas som grund för att med stöd i nationell rätt inrätta ett företagsråd vid Europeiska kommissionens representation.
95. Eftersom det inte, med stöd av artikel 40 i ArbVG, kan inrättas något företagsråd vid kommissionens Wien-representation genom tillämpning av en extensiv tolkning av begreppet "anställningsvillkor" i den mening som avses i artikel 79 i anställningsvillkoren, uppkommer frågan huruvida en sådan tolkning skulle vara godtagbar enligt gemenskapsrätten, och då särskilt enligt den bestämmelse som finns om personalkommittén i artikel 9 i tjänsteföreskrifterna. Det är denna frågeställning som är föremål för den andra tolkningsfrågan som Oberste Gerichtshof har ställt till domstolen. Skall artikel 9 anses utgöra en uttömmande reglering av området och skall det därmed anses uteslutet att inrätta ett företagsråd vid en representation till kommissionen med stöd i nationell lagstiftning om arbetsorganisation? Eller skall det enligt nämnda artikel anses vara möjligt att parallellt eller som ett komplement tillämpa nationella bestämmelser om företagsorganisation?
96. När man försöker besvara denna fråga får man inte glömma att Europeiska unionens institutioner har skapats för att, var och en inom sitt eget område, bidra till genomförandet av unionens målsättningar. Institutionernas interna struktur har byggts upp för att tjäna dessa syften. Som ett led i att få institutionerna att fungera tillfredsställande, har det, i enlighet med artikel 9 i tjänsteföreskrifterna, inrättats en personalkommitté vid varje institution. Av artikel 9.3 i tjänsteföreskrifterna framgår att sådana personalkommittéer har till uppgift att tillvarata de anställdas intressen men att deras yttersta mål är att säkra att den berörda institutionen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Låt mig kort belysa detta genom ett citat från artikel 9.3:
"- Personalkommittén skall företräda personalens intressen i förhållande till institutionen och löpande upprätthålla kontakten mellan institutionen och personalen. Den skall bidra till att arbetet flyter smidigt genom att utgöra en kanal för personalens synpunkter.
- (...)
- Kommittén skall till institutionens behöriga organ lämna förslag om tjänstegrenarnas organisation och funktion och förslag om förbättrade arbetsvillkor för personalen eller allmänna levnadsvillkor i övrigt."
97. Gemenskapslagstiftaren har således inrättat ett internt regelsystem för arbetstagarnas medbeslutande som, ur lagstiftarens synvinkel, har skapats för att svara mot de olika institutionernas behov och möjliggöra genomförandet av deras respektive uppgifter. Emellertid kvarstår frågan huruvida de lokalt anställda endast skall få utöva denna rätt till medbeslutande inom ramen för personalkommittéer.
98. Jag skulle härvid vilja påpeka att EU-institutionerna bedriver sin verksamhet inom ramen för ett eget gemenskapsrättsligt regelsystem, inom vilket de är självständiga. I sin interna verksamhet agerar EU-institutionerna helt utan inblandning från medlemsstaterna. Detta är den naturliga konsekvensen av att institutionerna har i uppdrag att tillvarata unionens intressen och samtidigt också en grundläggande förutsättning för att uppdraget skall kunna utföras.
99. Denna princip om gemenskapsinstitutionernas självständighet betonades av domstolen i ett mål som, trots betydande skillnader vad gäller sakomständigheter, aktualiserade ett juridiskt spörsmål vars underliggande problem uppvisar vissa likheter med förevarande mål. Jag syftar härvid på domen i målet Tordeur, som hade omnämnts redan i domen i målet Vitari men som ingen av parterna i föreliggande tvist har åberopat. Tvisten rörde en uthyrd anställd vars tjänster hade ställts till Europeiska kommissionens förfogande genom två olika personaluthyrningsföretag. Denne anställde begärde, med stöd av vissa bestämmelser i belgisk arbetsrätt, att hans anställningsavtal skulle omvandlas till ett tillsvidareavtal. När domstolen skulle besvara frågan huruvida kommissionen under sådana omständigheter kunde anses vara bunden av de ifrågavarande nationella bestämmelserna fastslog den det följande: "Även om det socialrättsliga skyddet för den uthyrde anställde inte kan åsidosättas endast av den anledningen att hans tjänster hyrs ut till en gemenskapsinstitution, får detta skydd inte säkerställas genom åtgärder som innebär ett intrång i sfären för gemenskapsinstitutionernas självständighet. ... Det är uteslutet att ett avtal om tjänstgöring vid en institution, och i än högre grad ett avtal om tillsvidareanställning, skulle anses ingånget inte på grundval av beslut av den på området behöriga myndigheten utan som en följd av att vissa bestämmelser om personaluthyrning i den medlemsstat där den anställde tjänstgör har åsidosätts."
100. Det förefaller mig som om föreliggande tvist ger ytterligare stöd för de skäl domstolen anfört för ovan nämnda uppfattning. Det rör sig i förevarande mål faktiskt inte om att ingå avtal om tillsvidareanställning med en uthyrd anställd för att komma till rätta med ett åsidosättande av nationella arbetsrättsliga bestämmelser utan om att möjliggöra för ett organ som inrättats enligt nationell rätt att utöva de befogenheter organet har enligt denna lagstiftning gentemot en avdelning vid kommissionen och därigenom kunna påverka kommissionens interna struktur. Det framstår för mig som uppenbart att sådan påverkan strider mot principen om gemenskapsinstitutionernas autonomi.
101. Jag kan således konstatera att den gemenskapslagstiftning som finns beträffande det medbestämmande anställda får utöva genom personalkommittén å ena sidan, och nationell lagstiftning om arbetstagarnas medbestämmande såsom avdelning II i ArbVG å andra sidan, skall tillämpas inom sitt respektive rättsliga sammanhang. Bestämmelserna ifråga är helt avpassade efter de specifika villkor som gäller inom de rättssystem där de tillämpas. Trots den hänvisning till lokal arbetsrätt som finns i artikel 79 i anställningsvillkoren, anser jag inte att de frågor som den nationella domstolen ställt kan anses beröra en sådan motsättning mellan den nationella och den gemenskapsrättsliga rättsordningen som kan lösas genom tillämpning av principen om gemenskapsrättens företräde eller rent av genom att nationell lagstiftning tillämpades som ett komplement. Frågeställningen berör endast gemenskapens interna rättsordning.
102. Vidare skulle jag vilja påpeka att en viktig förutsättning för att instrumenten för medbestämmande skall fungera tillfredsställande är att alla anställda företräds på lika villkor inom dessa organ. Vad relationerna inom ramen för Europeiska unionen beträffar är denna princip om jämlikhet stadsfäst i artikel 1 i bilaga II i tjänsteföreskrifterna. Om vissa kategorier av anställda, i förevarande fall de lokalt anställda, med stöd av nationell arbetsrätt och i en omfattning som går utöver vad som föreskrivs enligt de gemenskapsrättsliga reglerna, tilläts ha ett eget företagsråd som sin företrädare, skulle en icke godtagbar ojämlik situation uppkomma mellan olika kategorier av anställda inom Europeiska unionen och de former för medbestämmande som finns inom gemenskapen åsidosättas.
103. Dessutom förhåller det sig så att de åtgärder som kan bli föremål för de anställdas medbestämmande i princip beslutas av behörig myndighet, vilken för representationens del, har inrättats av den centrala ledningen vid kommissionen i Bryssel. Att ett företagsråd som har inrättats med stöd av nationell lagstiftning och som har de befogenheter som föreskrivs däri på detta vis skulle vara verksamt i gemenskapssammanhang ter sig olämpligt också från en materiell synpunkt. Eftersom tillämpningsområdet för de ifrågavarande gemenskapsåtgärderna faktiskt sträcker sig bortom de nationella rättsordningarna, medför detta att gemenskapsåtgärderna också resulterar i mer långtgående befogenheter än dem ett företagsråd som inrättats med stöd av nationell rätt har.
104. Den nederländska regeringen har gjort gällande att frågan om huruvida bestämmelserna i ArbVG skall anses tillämpliga på kommissionens Wien-representation, skall bedömas med ledning av territorialprincipen. Eftersom representationen är belägen i Österrike och det varken av någon uttrycklig gemenskapsbestämmelse eller av själva ArbVG (särskilt artikel 33.2) framgår att reglerna inte skulle vara tillämpliga, skall representationen således omfattas av ArbVG.
105. Också den tyska regeringen har, vad tillämpningsområdet för ArbVG beträffar, hävdat att man bör utgå ifrån territorialprincipen, men därvid också tillagt att ArbVG varken tar hänsyn till den särskilda ställning eller de specifika uppgifter ett organ som en av kommissionens representationer har. En sådan representation har till uppgift att försvara unionens intressen i värdlandet samt att lämna allmänna upplysningar i frågor som rör Europeiska unionen. Den tyska regeringen har även framhållit att det enligt internationell sedvanerätt står stater och internationella organisationer helt fritt att inrätta representationsorgan i värdländerna på det sätt de finner lämpligt. Slutligen har den tyska regeringen betonat att det finns en risk för att dessa organs inrättande och verksamhet utsätts för än mer uttalad påverkan om territorialprincipen skulle erkännas som grund för tillämpning av nationell lagstiftning om arbetstagarnas medbestämmande på representationer till Europeiska unionen i tredje land.
106. Som en följd av min uppfattning om att det i detta fall föreligger en konflikt med principen om gemenskapsinstitutionernas autonomi delar jag den tyska regeringens inställning till frågan i alla delar.
107. Som sitt andra argument mot att de anställda företräds dubbelt av både personalkommittén och företagsrådet, har kommissionen anfört att konflikter kan uppstå i de fall där motstridiga ståndpunkter intas som ett resultat av att bägge formerna för deltagande tillämpas eller till följd av att kommissionen, i enlighet med ArbVG, i vissa fall åläggs en skyldighet att inhämta företagsrådets godkännande. Särskilt den svenska och den österrikiska regeringen har gjort gällande att det faktum att medbestämmandet grundar sig på flera källor inte nödvändigtvis behöver medföra att dess genomförande blir svårare och att det finns många praktiska exempel som visar att en sådan ordning kan fungera väl. Jag anser att det inte är omöjligt att föreställa sig att sådan dubbel representation skulle kunna leda till att konflikter uppstår. Emellertid anser jag att föregående argument inte är det avgörande för frågan huruvida personalkommittén skall anses ha ensamrätt att agera företrädare eller inte. Som jag redan påpekat grundas mitt resonemang istället på en överordnad gemenskapsrättslig princip.
108. För att argumentera mot att personalkommittén skall anses ha en sådan exklusiv ställning har sökanden, den österrikiska och den svenska regeringen, betonat att det gemenskapsrättsliga regelverket kring medbestämmande endast är av rudimentär karaktär om man jämför med motsvarande bestämmelser i österrikisk rätt. Även om jag i punkt 79 ovan har medgivit att det rent juridiskt skulle kunna förhålla sig så, förändrar ovanstående argument inte den uppfattning jag har i grunden. I förevarande tvist är det varken kvaliteten av eller effektiviteten hos de former för arbetstagarnas medbestämmande som tillämpas i gemenskapen som står på spel. Jag delar underrättens uppfattning om att det faktum att ett regelsystem eventuellt behöver förbättras inte kan motivera att det inte alls skall tillämpas. Det ankommer istället på den behöriga lagstiftaren att besluta huruvida det befintliga regelsystemet skall ändras eller förbättras.
109. Mot bakgrund av vad som ovan anförts och särskilt det faktum att de gemenskapsrättsliga och de österrikiska bestämmelserna om medbestämmande tillämpas inom skilda rättsliga områden, drar jag slutsatsen att artikel 9 i tjänsteföreskrifterna skall anses utgöra en uttömmande reglering ifråga om den rätt till medbestämmande de tjänstemän och övriga anställda som tjänstgör inom gemenskapen skall anses ha.
V - Förslag till avgörande
110. Jag föreslår följaktligen att domstolen skall besvara de frågor som ställts av Oberste Gerichtshof på följande sätt:
1. Artikel 79 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna enligt vilka anställningsvillkoren för lokalt anställda, särskilt vad gäller
a. anställningsförfarande och uppsägning av deras avtal,
b. deras ledighet,
c. deras lön,
skall fastställas av varje institution i enlighet med gällande regler och praxis på den ort där de skall tjänstgöra, skall inte tolkas som en generell hänvisning till tillämplig nationell arbetsrätt, nationell arbetsrätt som i Republiken Österrikes fall också innefattar de bestämmelser om företagsorganisation som finns i del II i den österrikiska Arbeitsverfassungsgesetz.
2. Bestämmelserna i artikel 9 i tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och i bilaga II till dessa tjänsteföreskrifter skall beträffande personalkommittén, som också skall företräda de lokalt anställda i gemenskaperna, tolkas på så sätt att de utgör en uttömmande reglering av den kollektiva arbetsrätten och de lokalt anställdas medbestämmanderättigheter, och att det därför är uteslutet att tillämpa reglerna om företagsorganisation i del II i den österrikiska Arbeitsverfassungsgesetz på de lokalt anställda som arbetar vid Europeiska kommissionens representation i Wien.