62010CC0555_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetével az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Osztrák Köztársaság nem teljesítette a 2001/12/EK irányelvvel(2) módosított 91/440/EGK tanácsi irányelv(3) (a továbbiakban: 91/440 irányelv) 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2004/49/EK irányelvvel(4) módosított 2001/14/EK irányelv(5) (a továbbiakban: 2001/14 irányelv) 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. Az Osztrák Köztársaság a Bizottság keresetének elutasítását kéri.
2. A jelen ügy több olyan, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset sorába(6) illeszkedik, amelyeket a Bizottság 2010-ben és 2011-ben indított a 91/440 irányelvnek és a 2001/14 irányelvnek a tagállamok általi alkalmazását érintően, és amelyek fő célja a vasúttársaságoknak az infrastruktúrához, azaz a vasúti hálózathoz való, egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáférése. E keresetek újaknak tekinthetők, mivel a Bíróság számára először teremtenek lehetőséget arra, hogy a vasutaknak az Európai Unión belüli liberalizációját illetően állást foglaljon, és különösen, hogy értelmezze azt, amit „első vasúti csomagnak” szokás nevezni.
3. Ami az egyetlen, az alapvető funkciók gyakorlása tekintetében megkövetelt függetlenségre alapított jogalapot illeti, úgy tűnik számomra, hogy a jelen ügyben szereplő, az uniós joggal kapcsolatos jogi kérdések értelemszerűen megegyeznek a C-556/10. sz., Bizottság kontra Németország ügyben felhozott első kifogásban szereplő jogi kérdésekkel, mivel mindkét tagállam a holdingmodellt választotta, ahol a pályahálózat-működtető alapvető funkcióit egy, vasúttársaságokat is magában foglaló vállalatcsoporton belüli önálló társaságra bízták. Ezért a jelen ügyre vonatkozó indítványomban ismertetésre kerülő jogi érvelés – a nemzeti szabályozások közötti bizonyos különbségek ellenére – a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben is alkalmazandó.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
4. A 91/440 irányelv negyedik preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„mivel a vasúthálózat további fejlesztése és hatékony működtetése könnyebbé tehető akkor, ha a szállítási szolgáltatások nyújtása és az infrastruktúra működtetése között különbséget tesznek; mivel e helyzetben szükség van arra, hogy a két tevékenységet külön igazgassák, és elkülönített számvitelük legyen”.
5. A 91/440 irányelv 6. cikkének (1)–(3) bekezdése előírja:
„(1) A tagállamok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a vasúttársaságok által nyújtott szállítási szolgáltatásokhoz kapcsolódó üzletág, illetve a vasúti infrastruktúra üzemeltetéséhez kapcsolódó üzletág külön-külön eredménykimutatást és mérleget készítsen, és tegyen közzé. Az e területek egyikének kifizetett állami támogatás nem irányítható át a másik területre.
A két tevékenységi terület könyvelését úgy kell végezni, hogy az tükrözze a fenti tilalmat.
(2) A tagállamok azt is előírhatják, hogy ez az elkülönítés azonos vállalkozáson belül elhatárolt részlegek megszervezését követeli meg, vagy azt, hogy az infrastruktúrát külön egység igazgassa.
(3) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket azért, hogy a II. mellékletben felsorolt, az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáféréshez kapcsolódó feladatokkal [helyesen: alapvető funkciókkal] olyan szervezeteket vagy vállalkozásokat bízzanak meg, amelyek önmaguk nem nyújtanak vasúti szállítási szolgáltatásokat. E cél teljesülését a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül bizonyítani kell.
A tagállamok ugyanakkor vasúttársaságokra vagy bármilyen más szervezetre átruházhatják a díjak beszedését, továbbá a vasúti infrastruktúra-üzemeltetés, mint például a beruházás, karbantartás és finanszírozás felelősségét.”
6. A 6. cikk (3) bekezdésében említett alapvető funkciók jegyzékét a 91/440 irányelv II. melléklete határozza meg:
– a vasúttársaságok engedélyezésével kapcsolatos előkészületek és döntéshozatal, ideértve az engedélyek [helyesen: egyedi engedélyek] megadását,
– a menetvonal-kijelöléssel kapcsolatos döntéshozatal, ideértve a rendelkezésre állás meghatározását és felmérését, valamint az egyes egyedi menetvonalak elosztását is,
– az infrastruktúra-használati díjak meghatározásával kapcsolatos döntések [helyesen: döntéshozatal],
– a szolgáltatáshoz kapcsolódó közszolgáltatási kötelezettségek betartásának ellenőrzése.”
7. A 2001/14 irányelv (11) és (16) preambulumbekezdése kimondja:
„(11)	A díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek minden vállalkozás számára lehetővé kell tenniük az egyenlő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférést, és törekedniük kell arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben, tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon teljesítsék minden felhasználó és közlekedéstípus igényeit.
[…]
(16) A díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek lehetővé kell tenniük a vasúti szolgáltatások tisztességes versenyét.”
8. A 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése kimondja:
„Amennyiben a pályahálózat-működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független bármely vasúttársaságtól, az e fejezetben megjelölt feladatokat – a díjbeszedés kivételével – egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független díjszabási szervezet látja el.”
9. A 2001/14 irányelv 14. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében:
„(1) A tagállamok a 91/440/EGK irányelv 4. cikkében rögzített független igazgatás [helyesen: üzemeltetési függetlenség] tiszteletben tartásával kidolgozzák az infrastruktúra-kapacitás elosztásának kereteit. Sajátos kapacitáselosztási szabályokat kell felállítani. A kapacitást a pályahálózat-működtető osztja el. A pályahálózat-működtető különösen ügyel arra, hogy az infrastruktúra-kapacitás elosztása tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon, a közösségi jog tiszteletben tartásával történjen.
Ha a pályahálózat-működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független minden vasúttársaságtól, az (1) bekezdésben említett és az e fejezetben leírt feladatokat egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független elosztó szerv látja el.”
B – A nemzeti jog
10. A vasútról szóló szövetségi törvénynek (Bundesbahnengesetz)(7) a 2–4. §-ból álló második része az „ÖBB-Holding AG” címet viseli.
11. E törvény 2. §-ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Alapítás
(1) A szövetségi közlekedési, fejlesztési és technológiai miniszter 1,9 milliárd euró alaptőkével rendelkező részvénytársaságot hoz létre és alapít »Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft« (a továbbiakban: ÖBB-Holding AG) néven, amelynek székhelye Bécsben van, és amelynek részvényei kizárólag a szövetségi állam tulajdonában állnak. A társaság alapítása nem esik vizsgálat alá.”
12. E törvény 3. §-a értelmében:
„A részvények kezelése
A részvényeket a szövetségi közlekedési, fejlesztési és technológiai miniszter kezeli a szövetségi állam nevében.”
13. E törvény 4. §-a előírja:
„(1) Az ÖBB-Holding AG célja tulajdonosi jogok gyakorlása azon társaságokban, amelyekben közvetlen vagy közvetett részesedéssel rendelkezik, a stratégiai irányvonalak meghatározása céljából.
(2) A társaság fő feladatai:
1. a társaságok stratégiáinak kidolgozása és végrehajtása terén általános koordináció biztosítása;
2. a felhasznált közpénzek átláthatóságának biztosítása.
(3) Az ÖBB-Holding AG továbbá minden olyan intézkedést meghozhat, amely a számára kitűzött célra és fő feladataira tekintettel szükséges és célszerű. Különösen intézkedéseket hozhat az emberi erőforrások területén, a személyzetnek a társaságok közötti beosztásával kapcsolatos stratégiai intézkedésekre vonatkozóan.”
14. A vasútról szóló szövetségi törvény harmadik részének címe „Az osztrák vasúttársaság átszervezése”.
15. A vasútról szóló szövetségi törvény 25. §-a ekképp rendelkezik:
„Az osztrák vasúttársaság átszervezésének végrehajtása céljából az ÖBB-Holding AG legkésőbb 2004. május 31-ig 70 000 euró alaptőkével rendelkező részvénytársaságot hoz létre és alapít »ÖBB-Infrastruktur Betrieb Aktiengesellschaft« (a továbbiakban: ÖBB-Infrastruktur Betrieb AG) néven, amelynek székhelye Bécsben van.”
16. A vasútról szóló törvény (Eisenbahngesetz 1957)(8) 62. §-a értelmében:
„Elosztó szerv
(1) Az elosztó szerv a vasúti infrastruktúrát működtető vállalkozás.
(2) A vasúttársaságoktól jogi formáját, szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve független vasúti infrastruktúrát működtető vállalkozás ugyanakkor írásbeli szerződésben az elosztó szervkénti funkcióival kapcsolatos feladatokat egészben vagy részben átruházhatja a Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-ra, más hatáskörrel rendelkező társaságra vagy más hatáskörrel rendelkező szervre.
(3) Az elosztó szervkénti funkcióival kapcsolatos feladatokat azonban nem láthatja el az a vasúti infrastruktúrát működtető vállalkozás, amely jogi formáját, szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve nem független a vasúttársaságoktól. Az ilyen vasúti infrastruktúrát működtető vállalkozásnak írásbeli szerződéssel minden, az elosztó szervkénti funkcióval kapcsolatos feladatot a Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-ra, vagy más hatáskörrel rendelkező társaságra vagy szervre kell bíznia – és e két utóbbira kizárólag akkor, ha ezek a vasúttársaságoktól jogi formájukat, szervezetüket és döntéshozatali rendjüket tekintve függetlenek –, amelyek kötelesek saját felelősségükre és e társaság helyett ellátni az elosztó szervre ruházott e feladatokat; a szerződés nem tartalmazhat egyetlen olyan szabályt sem, amely akadályozza vagy korlátozza az elosztó szervi funkcióval kapcsolatos feladatok törvénnyel összhangban történő gyakorlását.
(4) A vasúti infrastruktúrát működtető vállalkozásoknak közölniük kell a Schienen-Control GmbH-val azon társaság nevét, amelyre az elosztó szervkénti funkcióval kapcsolatos feladatokat szerződésben egészben vagy részben bízták.”
17. A vasútról szóló törvény 74. §-a kimondja:
„Versenyfelügyelet
(1) A vasúti ellenőrző bizottság hivatalból:
1. hátrányos megkülönböztetéstől mentes magatartást ír elő, vagy megtiltja a hátrányosan megkülönböztető magatartást az elosztó szerv számára a vasúti infrastruktúrához való hozzáférés terén, ideértve minden olyan, ehhez kapcsolódó igazgatási, technikai és pénzügyi jellegű részletfeltételt, mint például a használati díjak; valamint más szolgáltatások nyújtása terén, ideértve minden olyan, ezekhez kapcsolódó igazgatási, technikai és pénzügyi jellegű részletfeltételt, mint például a költségek megfelelő megtérítése és az ágazatban alkalmazott díjszabás, illetve
2. hátrányos megkülönböztetéstől mentes magatartást ír elő, vagy megtiltja a hátrányosan megkülönböztető magatartást a vasúti szállító társaság számára az árurendezési szolgáltatások és kiegészítő szolgáltatások nyújtása tekintetében, ideértve minden olyan, ezekhez kapcsolódó igazgatási, technikai és pénzügyi jellegű részletfeltételt, mint például a költségek megfelelő megtérítése és az ágazatban alkalmazott díjszabás, illetve
3. egészében vagy részben semmisnek nyilvánít hátrányos megkülönböztetést tartalmazó vasúti hálózathasználati feltételeket, hátrányos megkülönböztetést tartalmazó általános adásvételi feltételeket, hátrányos megkülönböztetést tartalmazó szerződéseket, illetve hátrányos megkülönböztetést tartalmazó dokumentumokat.
(2) E rendelkezések nem sértik a versenyfelügyeleti bíróság hatásköreit.”
18. A részvénytársaságokról szóló törvény (Aktiengesetz)(9) 70. §-a előírja:
„Részvénytársaság irányítása
(1) Az igazgatóság saját felelőssége mellett, valamint – a részvényesek és a munkavállalók érdekeit, továbbá a közérdeket figyelembe véve – a társaság javára irányítja a társaságot.
(2) Az igazgatóság egy vagy több személyből állhat. Ha az igazgatóság valamely tagját elnöknek nevezik ki, az alapszabály ellenkező rendelkezése hiányában a szavazata szavazategyenlőség esetén döntő.”
19. A részvénytársaságokról szóló törvény 75. §-a a következőképpen rendelkezik:
„Az igazgatóság kinevezése és visszahívása
(1) Az igazgatóság tagjait a felügyelőbizottság nevezi ki legfeljebb ötéves időtartamra. Az igazgatósági tagnak a meghatározottnál hosszabb időtartamra, határozatlan időtartamra, vagy időtartam meghatározása nélkül történő kinevezése esetén a megbízatása öt évre szól. A megbízatása meghosszabbítható, e meghosszabbítást mindazonáltal a felügyelőbizottság elnökének írásban kell megerősítenie. E rendelkezések értelemszerűen alkalmazandók a munkaszerződésre.
(2) Jogi személy vagy személyegyesülés (közkereseti társaság, betéti társaság) nem nevezhető ki igazgatóság tagjának.
(3) Ha több személyt neveznek ki igazgatósági tagnak, a felügyelőbizottság közülük egyiket az igazgatóság elnökének nevezheti ki.
(4) A felügyelőbizottság súlyos okból visszavonhatja az igazgatóság tagjának kinevezését és az igazgatóság elnöke tisztségére való kinevezést. Különösen súlyos mulasztás, a megfelelő irányítás ellátására való alkalmatlanság, illetve a bizalom közgyűlés általi megvonása esetén járhat el így, kivéve ha a bizalmat nyilvánvalóan személyes okokból vonták meg. E rendelkezés alkalmazandó az első felügyelőbizottság által kinevezett igazgatóságra is. A visszavonás mindaddig hatályos, amíg jogerős határozat azt érvénytelennek nem nyilvánítja, ez a munkaszerződés által alapított jogokat azonban nem sértheti.”
20. Az ÖBB-Infrastruktur AG alapszabálya 3. §-ának (4) bekezdése 2010. június 30-i változatában kimondja:
„E cél megvalósítása azon társaságok közös érdeke is, amelyekben az Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft közvetlenül vagy közvetve többségi részesedéssel rendelkezik, és tiszteletben kell tartania az általános stratégiai célokat, amennyiben ez nem akadályozza meg az ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaftnak a közösségi jogban és a vasútról szóló osztrák törvényben rögzített, a vasúti szállító társaságokkal szembeni jogi, szervezeti és döntéshozatali függetlenségét (különösen a menetvonal-elosztás, a menetvonal-díjszabás, a biztonsági tanúsítvány és a működési szabályok megállapítása tekintetében).”
III – A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
21. 2007 májusában a Bizottság kérdőívet küldött ki az osztrák hatóságoknak az első vasúti csomagba tartozó irányelvek Osztrák Köztársaság általi átültetésének ellenőrzése céljából. E tagállam 2007. augusztus 2-án kelt levelében terjesztette elő válaszát.
22. 2008. június 27-i levelével a Bizottság felszólította az Osztrák Köztársaságot arra, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a 91/440, a 95/18 és a 2001/14 irányelvnek való megfeleléshez. Az Osztrák Köztársaság 2008. szeptember 30-i levelével válaszolt erre a felszólító levélre.
23. 2009. október 8-i levelével a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött az Osztrák Köztársaságnak, amelyben megállapította, hogy ezen állam nem teljesítette a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. A Bizottság felhívta az Osztrák Köztársaságot arra, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az indokolással ellátott véleménynek az annak kézhezvételétől számított két hónapos határidőn belül eleget tegyen. Az Osztrák Köztársaság 2009. december 9-i levelével válaszolt az indokolással ellátott véleményre, és vitatta a Bizottság által a terhére rótt kötelezettségszegést.
24. A Bizottság, mivel az Osztrák Köztársaság válaszát nem találta kielégítőnek, úgy határozott, hogy benyújtja a jelen keresetet, amely 2010. november 26-án érkezett a Bírósághoz.
25. A Bíróság elnöke 2011. május 26-i végzésével megengedte az Olasz Köztársaság beavatkozását az Osztrák Köztársaság kérelmeinek támogatása végett
26. A 2012. május 23-i tárgyaláson a Bizottság, az Osztrák Köztársaság, valamint az Olasz Köztársaság képviseltette magát.
IV – A felek által előterjesztett jogalapok és érvek
27. A Bizottság azt állítja, hogy annak a szervnek, amelyre a 91/440 irányelv II. mellékletében szereplő alapvető funkciók gyakorlását bízták, nem csak jogilag, hanem gazdaságilag is függetlennek kell lennie a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó vállalkozástól.
28. E tekintetben arra hivatkozik, hogy – a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése ugyan nem követeli meg kifejezetten, hogy az a szerv, amelyre az alapvető funkciók gyakorlását bízták, „független” legyen a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó társaságoktól – az e rendelkezésben használt „vállalkozás” fogalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően mégis úgy kell értelmezni, mint amely minden olyan szervre kiterjed, amely – még ha jogilag elkülönült is – „gazdasági egységként” működik.
29. A Bizottság szerint a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a pályahálózat-működtető által gyakorolt alapvető funkciókat a vasúttársaságoktól nemcsak jogi formáját, hanem szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve is független szervnek kell ellátnia.
30. A Bizottság továbbá azzal érvel, hogy amennyiben az alapvető funkciókat egy vasúti holdingtársaságtól függő társaság gyakorolja, mint ahogyan az ÖBB-Infrastruktur AG esetében, azt kell értékelni, hogy milyen mértékben és milyen feltételek mellett tekinthető a függő viszonyban lévő társaság – amely egyébként ezen alapvető funkciók gyakorlásával megbízott pályahálózat-működtető – „függetlennek” a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó vállalkozástól (vagyis a holdingtársaságtól és az ez utóbbitól függő vállalkozásoktól, amelyek személyek szállítására és áruk fuvarozására irányuló szolgáltatásokat nyújtanak), annak ellenére, hogy ugyanahhoz a csoporthoz tartoznak.
31. Márpedig az Osztrák Köztársaság nem írt elő a pályahálózat-működtető, az ÖBB-Infrastruktur AG szervezeti és döntéshozatali függetlenségének biztosításához szükséges hatékony mechanizmusokat. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy az említett tagállam így nem teljesítette a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
32. E tekintetben a Bizottság először is arra hivatkozik, hogy a függetlenségre vonatkozó követelmények tiszteletben tartását például a vasútszabályozó társasághoz hasonló független hatóságnak vagy harmadik félnek kell ellenőriznie. A függetlenségre vonatkozó követelmény megsértése esetén a versenytársaknak lehetőséget kell biztosítani a panaszra. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy e két rendelkezés egyikét sem tartották be Ausztriában.
33. A Bizottság másodsorban úgy ítéli meg, hogy jogszabályi, vagy legalábbis szerződési rendelkezéseknek kell létezniük a függetlenség terén a holdingtársaság és az alapvető funkciókkal megbízott szerv közötti, ez utóbbi és a csoport többi, vasúti szolgáltatásokat nyújtó vállalkozása, illetve a holdingtársaság által felügyelt többi szerv, különösen az alapvető funkciókkal megbízott szerv részvényeseinek közgyűlése közötti kapcsolatokra vonatkozóan.
34. A Bizottság azt állítja, hogy az alapszabály 3. §-a és az ÖBB-Infrastruktur AG felügyelőbizottsága belső szabályzata 10. §-ának (3) bekezdése, amely előírja, hogy e társaság igazgatósága az alapvető funkciók gyakorlása során nem függ a felügyelőbizottság vagy az ÖBB-Holding utasításaitól, nem elegendő a pályahálózat-működtető és a holdingtársaság ügyvezetői közötti esetleges érdekellentétek kizárásához, tekintettel arra, hogy az ez utóbbi által kinevezhető és visszahívható ügyvezetők abban érdekeltek, hogy ne hozzanak a saját holdingtársaságuk gazdasági érdekeivel ellentétes döntéseket.
35. Harmadsorban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a holdingtársaság és az e holdingba tartozó többi vállalkozás igazgatóságának tagjai nem vehetnek részt az alapvető funkciókkal megbízott szerv igazgatóságában.
36. Véleménye szerint ugyanis nehéz lenne azzal érvelni, hogy az alapvető funkciókkal megbízott szerv igazgatósága döntéshozatali rendjét tekintve független a holdingtársaság igazgatóságától, amikor a két igazgatóság ugyanazokból a személyekből áll. A Bizottság megjegyzi, hogy az ilyen helyzet kialakulása nem ütközik egyetlen jogszabályi rendelkezésbe sem.
37. Negyedsorban egyetlen rendelkezés sem tiltja az alapvető funkciókkal megbízott szerv tisztségviselőinek és az alapvető funkciókkal megbízott felsővezetőknek, hogy az érintett szerv elhagyását követően, néhány évig tartó bizonyos ésszerű időtartam elteltével bármilyen felsővezetői állást elfogadjanak a holdingtársaságban vagy az ellenőrzése alatt álló más szervezetben. E tekintetben az Európai Unió Alapjogi Chartájának 15. cikke – amelyre Ausztria hivatkozik, és amely megállapítja a foglalkozás megválasztásának szabadságához és a munkavállaláshoz való alapvető jogot – azonban az ugyanezen Charta 52. cikkében szereplő általános jogszerűségi fenntartás alá tartozik. Ennélfogva igazolható a szakmai tevékenység gyakorlásának ésszerű korlátozása.
38. Ötödsorban a Bizottság azt állítja, hogy az alapvető funkciókkal megbízott szerv igazgatóságát egyértelműen meghatározott feltételek alapján és a teljes döntéshozatali függetlenségét biztosító jogi kötelezettségvállalás mellett kell kinevezni. Ezen igazgatóságot egy független hatóság felügyeletével kell kinevezni és visszahívni.
39. Végül a Bizottság arra hivatkozik, hogy az ÖBB-Infrastruktur AG-nak az ÖBB-Holding AG-val szembeni függetlensége biztosítása érdekében hozott védintézkedések nem elegendők.
40. Az osztrák kormány arra hivatkozik, hogy nem a pályahálózat-működtető „gazdasági függetlenségét” kell megvalósítani, hanem az első vasúti csomag rendelkezéseit, amelyeket egyfelől az elérendő célok – a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése –, másfelől a funkciók – a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése – vezérelnek. A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése mindössze egyetlen cél elérését írja elő, nevezetesen az alapvető funkcióknak független szervezetekre vagy vállalkozásokra való ruházására irányuló célt, a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése pedig e funkciók gyakorlásának módját határozza meg, vagyis azt, hogy e funkciókat a vasúttársaságoktól jogi formáját, szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve független szervezetnek kell gyakorolnia.
41. Így az első vasúti csomag rendelkezései értelmében csekély jelentőséggel bír, hogy az ÖBB-Infrastruktur AG – a 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének értelmében vett „szervezet”– „gazdaságilag” független.
42. Az osztrák kormány azt állítja, hogy a Bizottság szolgálatai SEC (2006) 530 munkadokumentumának(10) 5. mellékletében szereplő, a függetlenség bizonyítására vonatkozó vizsgálati kritériumok nem egyeznek meg a jelen esetben releváns, a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében, a 91/440 irányelv II. mellékletében, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében és 14. cikkének (2) bekezdésében megállapított kötelező rendelkezésekkel. Ezenfelül ezt a dokumentumot nem tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában,
és nem minősül jogilag kötelező aktusnak. Így nem használható fel a jelen eljárásban.
43. A független hatóság általi ellenőrzést illetően az osztrák kormány úgy ítéli meg, hogy a Schienen-Control GmbH és a Schienen-Control Kommission létrehozatala azt jelenti, hogy a függetlenséggel kapcsolatos követelményeknek a versenytorzulások megelőzése érdekében történő tiszteletben tartása ellenőrizhető. Ezenfelül hivatalból és panaszra is folytathat vizsgálatokat egy irányítási jogkör alá nem tartozó szabályozó hatóság, nevezetesen a Schienen-Control Kommission. Így a függetlenségre vonatkozó követelményeket egy független hatóság ellenőrzi.
44. A holdingtársaság és a különböző szervek közötti jogszabályi, vagy legalábbis szerződéses rendelkezések létezését illetően az osztrák kormány arra hivatkozik, hogy a vasútról szóló törvény 62. §-ának (3) bekezdése teljes körűen átültette a szóban forgó irányelvek olyan rendelkezéseiből eredő kötelezettségeket, mint a 2001/14 irányelv menetvonalak üzemeltetésére vonatkozó 14. cikkének (2) bekezdésében, és a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében szereplő követelményeket.
45. Az osztrák kormány azt állítja, hogy figyelembe vette az ÖBB csoporton belül az „infrastruktúra” és a „szállítási szolgáltatások” területeinek elválasztására irányuló követelményt, tekintettel arra, hogy először is az ÖBB-Infrastruktur AG-t olyan igazgatóság irányítja, amely nem tartozik irányítási jogkör alá, másodsorban az igazgatóság tagjait ötéves időtartamra nevezik ki a feladataik ellátására, és csak kellően indokolt, kivételes esetekben lehet őket idő előtt visszahívni. Harmadsorban az igazgatóság feletti nem csupán közvetlen, hanem közvetett befolyás gyakorlását is kizárják az alapszabály, a felügyelőbizottság és az ÖBB-Infrastruktur AG igazgatósága belső szabályzatának kiegészítő rendelkezései, amelyek értelmében a felügyelőbizottság egyetlen engedélyezési joga sem alkalmazható, ha ennek alkalmazása sértené az uniós jog és a vasútról szóló osztrák törvény által a hálózathoz való hozzáféréssel kapcsolatos kérdések tekintetében megkövetelt függetlenséget.
46. Az osztrák kormány úgy ítéli meg, hogy az érintett irányelvek nem írják elő a kettős funkciók tilalmát. Ha az ÖBB-Infrastruktur AG igazgatóságából egyetlen tag átkerül az ÖBB-Holding AG igazgatóságába (mint testületi szervezetbe), vagy az ÖBB-Infrastruktur AG igazgatóságából e társaság felügyelőbizottságába, az nem gyakorolna döntő befolyást, mivel az ÖBB-Holding AG igazgatóságának vagy felügyelőbizottságának egyetlen tagja önmagában nem gyakorol befolyást az ÖBB-Infrastruktur AG-ra. A kettős funkciókra vonatkozó követelményként analógia útján alkalmazni kell a vasútról szóló törvényben és a szövetségi vasúti struktúráról szóló 2003. évi törvényben elfogadott, az üzemeltetési függetlenségre, valamint az infrastruktúrák és a forgalmazás elválasztására vonatkozó szabályokat.
47. Ami az alapvető funkciókkal megbízott szerven belül az e funkciókat érintő tisztségviselői vagy felsővezetői beosztás betöltése és a holdingon belüli felsővezetői állás betöltése közötti várakozási időszak hiányát illeti, az Európai Unió Alapjogi Chartája 15. cikkének (1) bekezdésében szereplő általános jogszerűségi fenntartás csak akkor igazolja a szakmai tevékenység gyakorlásának ideiglenes korlátozását, ha azt törvény íja elő, és az igazolt; a jelen helyzetben ez a feltevés csak az erre vonatkozó jogszabályi rendelkezés hiányával lenne bizonyítható.. A villamos energia és a gáz ágazatára alkalmazandó rendelkezésekkel való összehasonlítás sem releváns, mivel e rendelkezéseket csak nemrégiben fogadták el, szemben a vasútágazati rendelkezésekkel.
48. Végül az osztrák kormány úgy ítéli meg, hogy elegendő védintézkedést vezetett be, és hogy teljesül a cél, nevezetesen a hátrányos megkülönböztetéstől mentesen működő vasúti piac biztosítása. Ugyanis mind az ügyvezetők és az alapvető funkciókkal megbízott szerv függetlensége, mind pedig a szabályozó hatóság által gyakorolt versenyfelügyelet megfelel a 2001/14 és a 91/440 irányelvnek.
49. Az olasz kormány emlékeztet arra, hogy az uniós jogalkotó által a vasúti szállítási funkciók és az infrastruktúra-üzemeltetés elkülönítése tekintetében megkövetelt kötelezettség számviteli jellegű.
50. Kiemeli, hogy a Bizottság holdingmodellre vonatkozó megközelítésmódja ellentmondásos, mivel az az összeférhetetlenség vélelméhez vezet; e modellt elismerik ugyan a jogszabályok, az azonban csak abban az esetben egyeztethető össze a szóban forgó irányelvekkel, ha a holdingtársaság nem rendelkezik az ilyen holdingtársaságokra jellemző semmilyen előjoggal, vagy nem gyakorolja azt.
51. A szabályozásnak egyáltalán nem volt célja a tulajdonosi struktúrák vagy szervezeti rendszerek olyan elkülönítésére vonatkozó kötelezettség bevezetése, amelynek az igazgatási autonómia terén azonos hatásai vannak, hanem tiszteletben kívánta tartani a tagállamok és az érintett vállalkozások azon mérlegelési jogkörét, hogy különböző típusú szervezeti modelleket hozzanak létre.
52. Az olasz kormány a szabályozás szövegére és céljára tekintettel nem ért egyet a Bizottsággal, amennyiben az úgy ítéli meg, hogy az alapvető funkciókat az azon csoporton kívüli szervekre kell bízni, amelyhez a vasúttársaság tartozik.
V – Elemzés
A – Előzetes észrevételek
1. A kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset alapfeltevései
53. Ausztriában több, a 91/440 irányelv II. mellékletében szereplő alapvető funkciót a pályahálózat-működtetőre, nevezetesen az ÖBB-Infrastruktur AG-ra bíztak. E társaság jogilag független, azonban egy olyan vállalatcsoportba tartozik, amely élén egy holdingtársaság áll, és olyan társaságok is e csoportba tartoznak, amelyek vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtanak.
54. A Bizottság azt kifogásolja, hogy az Osztrák Köztársaság nem írt elő hatékony mechanizmusokat a pályahálózat-működtető, az ÖBB-Infrastruktur AG szervezeti és döntéshozatali függetlenségének biztosítására, valamint annak biztosítására, hogy ez utóbbi önállóan gyakorolhassa az alapvető funkciókat, ezáltal nem teljesítette a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
55. A Bizottság érvelése három feltevésen alapul.
56. Az első feltevés az, hogy még ha az olyan szerkezet önmagában elfogadható is, ahol a pályahálózat-működtető ugyanazon vállalatcsoport tagja, mint a vasúttársaság, mivel mindkettő a holdingtársaság leányvállalata, az alapvető funkcióknak a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében szereplő függetlensége ebben az esetben csak akkor valósulhat meg, ha az e rendelkezésben hallgatólagosan bennfoglalt gazdasági függetlenség követelménye biztosított.
57. A második feltétel az, hogy e gazdasági függetlenség nem valósítható meg a holdingszervezet körülményei között, kivéve ha a tagállam kiegészítő biztosítékokat is előír, amelyek a tagállam különös és részletes szabályok elfogadására irányuló, pozitív kötelezettségének felelnek meg. A Bizottság szerint a szolgálatai SEC (2006) 530 munkadokumentumának nem kötelező jellege ellenére az e dokumentum 5. mellékletében említett intézkedések ilyenek.
58. A harmadik feltétel, amelyet a Bizottság feltételezni tűnik, hogy a holdigszerkezettel az érintett osztrák szervek megkerülhetik, vagy megsérthetik az uniós jogalkotó vagy a nemzeti jogalkotó által előírt kötelezettségeket.
2. A tagállami kötelezettségszegés fennállásáról
59. A Bíróságnak már több alkalma volt pontosítani az irányelvekből eredő kötelezettségek terjedelmét a tagállamokban való helyes átültetésük tekintetében. Többek között megállapította, hogy nem az ő feladata az irányelv valamely cikkének szövegét helyesbítő értelmezés.
60. E tekintetben a Bíróság ugyanis a C-475/01. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítéletben(11) megállapította, hogy a Görög Köztársaság jogszerűen alapíthatta nemzeti jogszabályát a 92/83/EGK irányelv(12) 23. cikke (2) bekezdésének világos szövegére, amely jogszabály az ouzóra a minimális mértékhez képest alacsonyabb jövedéki adó alkalmazását engedélyezte. Így a Bíróság elutasította a Bizottság keresetét, amellyel ez utóbbi azt állította, hogy e tagállam nem teljesítette az EK 90. cikk első bekezdéséből eredő kötelezettségeit, azzal érvelve, hogy a tagállamok még a másodlagos jog ilyen kifejezett engedélyezése mellett sem mentesülnek az elsődleges jog tiszteletben tartása alól, amiből azt a következtetést vonta le, hogy amennyiben a nemzeti intézkedés az elsődleges joggal összeegyeztethetetlennek bizonyul, a tagállam nem alkalmazhatja ezen engedélyezést.
61. Hasonló módon a C-582/08. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletben(13) a Bíróság megállapította, hogy nem róható fel Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának, amelynek a nemzeti szabályozása összeegyeztethető a 86/560/EGK tizenharmadik irányelv(14) 2. cikke (1) bekezdésének világos és egyértelmű megfogalmazásával, hogy elmulasztotta a pontosan e rendelkezésből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy nem olyan értelmezést alkalmazott, amely a közös HÉA-rendszer általános logikájának való megfelelés céljából az említett rendelkezés helyesbítését, és a közösségi jogalkotónak a Bizottság által felvetett és ez utóbbi álláspontja szerint a nyolcadik irányelvre vonatkozó javaslat indokolásából kitűnő hibájának orvoslását célozza.
62. A Bíróság ezen ítéletben kiemelte, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogbiztonság elve megköveteli, hogy az uniós szabályozás tegye lehetővé, hogy az érintettek pontosan megismerhessék az adott szabállyal rájuk rótt kötelezettségek mértékét. A jogalanyoknak ugyanis képeseknek kell lenniük arra, hogy egyértelműen megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el.(15) Ezen ítélkezési gyakorlat valóban az egyének és a hatóság közötti viszonyt érinti. Mindazonáltal ezen ítélkezési gyakorlat szintén releváns valamely adóügyi irányelv átültetésének a keretében.
63. Egy nemrégiben hozott ítéletében a Bíróság kiemelte a kötelezettségszegés megállapításának objektív jellegét.(16) Mindazonáltal nem állhat fenn kötelezettségszegés, ha az a cselekmény, amelyet a Bizottság kér a tagállamtól, nem szerepel az irányelv szövegében, és ha mindössze az irányelv átültetése érdekében megteendő lehetséges cselekmények egyikének minősül.
64. A Bizottság kiemeli, hogy a jelen ügy az irányelv hiányos átültetésére, és nem a hibás alkalmazására vonatkozik. Ennélfogva azt kell megvizsgálni, hogy az alapvető funkciókkal megbízott pályahálózat-működtetőt és a vasúttársaságokat magában foglaló holdingszerkezet csak akkor egyeztethető-e össze a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésével, ha a pályahálózat-működtető gazdaságilag független az anyavállalattól, és hogy e függetlenség nem valósítható-e meg anélkül, hogy a tagállam meghozná a Bizottság által megkövetelt pozitív intézkedéseket.
B – Az alapvető funkciókkal megbízott szervek függetlensége
65. A 91/440 irányelv megkezdte a vasúti közlekedés liberalizációját oly módon, hogy bevezette a szállító vállalkozásoknak a vasúti infrastruktúrához való hozzáférésére vonatkozó jogot. E hozzáférési joghoz társuló fontos intézkedés volt a szállítási szolgáltatások nyújtásának és az infrastruktúra üzemeltetésének az elválasztása. Az elválasztásra vonatkozó elv azonban nem a struktúrákra, hanem a funkciókra, még inkább kizárólag a számviteli funkcióra vonatkozott. Mindössze lehetőségként utalt arra, hogy „az elkülönítés azonos vállalkozáson belül elhatárolt részlegek megszervezését követeli meg, vagy azt, hogy az infrastruktúrát egy külön egység igazgassa.” Az integrált nemzeti modell tehát továbbra is fennmaradt.
66. A 95/18/EK irányelv és a 95/19/EK irányelv,(17) majd ezt követően a 2001. évi első vasúti csomagba tartozó irányelvek a tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférési jog végrehajtását célozták a szállító vállalkozások engedélyezése, valamint a kapacitások elosztására és a díjszabásra vonatkozó szabályok bevezetésének az előírása útján. Az ilyen hozzáférés biztosítása érdekében a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése előírta az alapvető funkciókkal megbízott szerv függetlenségének az elvét.
67. Az alapvető funkciókat a 91/440 irányelv II. melléklete sorolta fel. Ezek a vasúttársaságok engedélyeinek a kiállítását, a kapacitások elosztását, az egyedi menetvonalak elosztását, a szállító társaságok által fizetendő díjak meghatározását, valamint a közszolgáltatási kötelezettségek betartásának ellenőrzését jelentik.
68. A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése a hálózathoz való hozzáférés tekintetében a „szervezetek vagy vállalkozások”, valamint a „díjszabási szervezet”, és a „[kapacitás]elosztó szerv” függetlenségére hivatkozik. Három olyan funkció ez, amelyet szállító társaság semmiképpen nem gyakorolhat. E funkciókat gyakorolhatja az üzemeltető, amennyiben „ő maga” nem nyújt szállítási szolgáltatásokat, és független minden vasúttársaságtól, különösen ideértve a korábbi működtetőt, vagy ellenkező esetben azokat végrehajthatja valamely „szervezet” is, vagyis „jogi formáját, szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve” a vasúttársaságoktól független szervezet vagy vállalkozás.
69. Az alapvető funkciókkal megbízott szervek valamennyi döntése ellen jogorvoslatot lehet benyújtani a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében létrehozott független szabályozó szervezethez.
70. A holdingtársaság integrált rendszerében a pályahálózat-működtető a menetvonal-elosztásért, a menetvonal-díjszabásért, a biztonsági tanúsítványért és az üzemeltetési szabályok megállapításáért felelős független szervezet is egyben. Még az első vasúti csomag elfogadása után elismerték, hogy e rendszer továbbra is megengedett.(18) Az első vasúti csomag végrehajtásáról szóló 2006. évi jelentésben a Bizottság szolgálatai kifejtették azon véleményüket, hogy az intézményi elkülönítés semmiképpen nem vezethető le az irányelv szövegéből, továbbá arra is rámutattak itt, hogy előnyben részesítik ezen intézményi elkülönítést.(19)
71. A 91/440 irányelv 6. cikkéből következik, hogy az intézményi elkülönülés nem írható elő a tagállamok számára. A 6. cikk (1) bekezdése lényegében az állami támogatások keretében írja elő a szállítási szolgáltatások és az infrastruktúra-üzemeltetés elválasztását a számvitel tekintetében. A (2) bekezdés szövege egyértelműen jelzi, hogy főszabály szerint nincs semmilyen kötelezettség az intézményi elkülönítés tekintetében: „[a] tagállamok azt is előírhatják, hogy ez az elkülönítés azonos vállalkozáson belül elhatárolt részlegek megszervezését követeli meg, vagy azt, hogy az infrastruktúrát egy külön egység igazgassa.”
72. A fent említett 6. cikknek csak a (3) bekezdése követeli meg „a II. mellékletben felsorolt, az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáféréshez kapcsolódó feladatok” tekintetében az elkülönítést, mivel a szervezet vagy vállalkozás önmaga
nem nyújthat vasúti szállítási szolgáltatásokat. Mindazonáltal ugyanezen rendelkezés rámutat arra is, hogy „a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül” nincsenek intézményi jellegű követelmények, mivel az egyenlő feltételek alapján történő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférésre irányuló cél teljesülését „bizonyítani kell”.
73. Azt a következtetést kell tehát levonni, hogy az irányelv engedélyezi a holdingtársaság integrált rendszerét, és nem követeli meg a pályahálózat-működtető és a korábbi üzemeltető elkülönülését. Mindazonáltal az alapvető funkciók működtetése keretében nehézségeket okozhat a holdingmodell, mivel az ilyen holdingtársaság ellenőrzést gyakorol a szállítási vállalkozás és a pályahálózat-működtető felett.
74. A 2001/14 irányelv kimondja, hogy az alapvető funkciókkal megbízott szervek függetlenségének terjedelme a „jogi forma, a szervezet és a döntéshozatal” rendje tekintetében vett függetlenséget jelenti.(20)
75. A holdingszerkezet kétségkívül megfelel az első, és akár a második követelménynek is. A jogi függetlenség biztosított, ha egy leányvállalatot alapítanak a holdingtársaságon belül. A szervezeti függetlenség részben az elkülönült jogi személyiségből ered, amely megköveteli a társaság saját döntéshozatali szerveit. E követelmény részben kiterjed a szervezettség tényleges mértékére. Az egység nem maradhat egy üres kagylóhéjban, hanem saját személyi és tényleges forrásokkal kell rendelkeznie. Végül a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése megköveteli, hogy az alapvető funkciókkal megbízott szervek függetlenségének megvalósulását „bizonyítani kell”. A harmadik követelménnyel kapcsolatban merülhetnek fel tehát problémák.
76. A Bizottság megköveteli, hogy több, a 91/440 és a 2001/14 irányelv szövegében nem szereplő pozitív intézkedést vegyenek figyelembe – a jelen esetben a holdingmodellben – az alapvető funkciókkal megbízott szerv, vagyis a pályahálózat-működtető döntéshozatali függetlenségének biztosítása érdekében. Kétségtelen, hogy ezen intézkedések összessége a pályahálózat-működtető tényleges döntéshozatali függetlenségének biztosítására irányul.
77. Megjegyzem, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése nem pontosítja e függetlenség feltételeit. Ezt a hiányt igyekszik a Bizottság pótolni, különösen az első vasúti csomag végrehajtásáról szóló jelentéshez csatolt, a Bizottság szolgálatai SEC (2006) 530 munkadokumentumának 5. mellékletére hivatkozva.
78. Az említett melléklet tartalmazza a szabályozó szerv közreműködését annak vizsgálata terén, hogy a függetlenséget valóban tiszteletben tartották-e, valamint a pályahálózat-működtető tisztségviselőinek kinevezése és visszahívása terén történő közreműködését. Megköveteli továbbá a csoport valamennyi irányító szervében a kettős tisztségek tilalmát, a vezető tisztségviselőkre vonatkozó azon várakozási időt, amíg nem helyezhetők át a holdingtársaság egyik egységétől egy másikhoz, valamint az említett üzemeltető által kezelt információk bizalmasságát.
79. Márpedig a Bizottság arra kéri a Bíróságot, hogy mindazokat a pontos feltételeket írja elő a tagállamok számára, amelyek csak az első vasúti csomag végrehajtásáról szóló jelentésben szerepelnek, és amelyek következésképpen nem szerepelnek a 91/440 irányelv szövegében.
80. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság feladata a kötelezettségszegés meglétének bizonyítása, „neki kell tehát Bíróság előtt – bármilyen vélelemre való hivatkozás lehetősége nélkül – a kötelezettségszegés létének a Bíróság általi vizsgálatához szükséges tényeket előadnia.”
81. A Bizottság maga is elismeri, hogy a 91/440 irányelvre vonatkozóan a fent hivatkozott SEC (2006) 530 munkadokumentum 5. mellékletében szereplő értelmezés elfogadását kéri a tagállamoktól, és ez indokolta a Bírósághoz fordulását. E melléklet nem kötelező erejű jogi szöveg. A Bizottság olyan értelmezést ismertet, amelyet a Bizottság szolgálatai javasolnak a jogi, szervezeti és döntéshozatali függetlenség fogalmára vonatkozóan. Emlékeztetek arra, hogy a vitatott pozitív kötelezettségek soha nem szerepeltek az említett irányelv szövegében vagy az uniós jog más kötelező erejű szövegében, sem az irányelv elfogadása idején, sem pedig az átültetési határidő lejártakor.
82. A Bizottság – a 91/440 és a 2001/14 irányelvben kimondott jogi, szervezeti és döntéshozatali függetlenség elvének konstruktív értelmezésén túl – két részre osztható, a hatékony érvényesüléshez kapcsolódó érvelést ad elő.
83. Az érvek első csoportja a versenyjogon alapul, mivel – a holdingmodellt, ezáltal az anyavállalat és annak leányvállalatai létét figyelembe véve – a pályahálózat-működtető függetlenségének elve úgy értelmezendő, hogy ez utóbbi kizárólag a versenyjog értelmében vett „önálló vállalkozás” lehet. A holdingtársaság által a pályahálózat-működtető leányvállalat felett a társasági jog alapján gyakorolt bizonyos megszokott jogkörök ezért egyszerűsödnek.
84. Az érvek második csoportja a szabályozási jogon alapul, azon megfontolás alapján, hogy a vasúti ágazatra közös szabályozási jogot kell alkalmazni a pályahálózat-működtető függetlensége és a szabályozó szervezet jogkörei tekintetében. A Bizottság a Bíróságnak a hálózatokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatára hivatkozik.
85. A Bizottság szerint ellenkező bizonyíték hiányában feltételezni kell, hogy a holdingtársaság tényleges gazdasági ellenőrzést gyakorol az alapvető funkciókkal megbízott pályahálózat-működtető leányvállalat felett. Véleményem szerint azonban a leányvállalatok és az anyavállalat által alkotott, a versenyjog értelmében vett gazdasági egységgel vont analógia alkalmazása nem meggyőző, mivel az még a holdingtársaság rendszerét is megtiltja, noha a 91/440 és a 2001/14 irányelv kifejezetten megengedi azt. Az Osztrák Köztársaság tehát helyesen jutott arra a következtetésre, hogy ha valamely holdingtársaság leányvállalata nem gyakorolhatná a pályahálózat-működtető alapvető funkcióit, mivel ugyanazon holding másik leányvállalata vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújt, a holdingszerkezet alkalmazásának lehetősége – amely egyébként az uniós jog alapján megengedett – valójában lehetetlenné válna.
86. Ezenfelül a versenyjog keretében bizonyítani kell a gazdasági egységet. Mindenképpen ez az eset áll fenn azon kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban, amely hiányos átültetésre vonatkozik, és amelyet anélkül kezdeményeztek, hogy az irányelv szövege azt alátámasztaná. Mindazonáltal azon kötelezettség, amelyet a versenyjog ír elő a leányvállalat függetlenségének ezt követő bizonyítására vonatkozóan, nem ültethető át a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra. Önmagában az, hogy az alapvető funkciókkal megbízott szervben a holdingtársaság rendelkezik a többségi vagy az összes részvénnyel, vagy az ahhoz kapcsolódó szavazati jogokkal, nem elegendő, különben a holdingtársaság „rendes” rendszere önmagában is kizárt lenne. Ezenfelül vitathatónak tűnik számomra a Bizottság által javasolt megközelítésmód alkalmazása azon esetekre, ahol a holdingszerkezet kifejezett célja egy olyan, közfeladatokkal megbízott leányvállalat létrehozása, amelynek függetlenségét külön rendelkezések írják elő. Márpedig véleményem szerint bizonyítani kell a holdingtársaság leányvállalatai között esetlegesen fennálló tényleges együttműködést.
87. A Bizottságnak kell tehát bizonyítania, hogy a rendszer nyilvánvaló érdekellentétet eredményez, amely kizárólag ahhoz a következtetéshez vezethet, hogy az alapvető funkciók gyakorlása tekintetében megkövetelt függetlenséget megsértették. Amint azt a Bizottság elismeri, a Bíróság kimondta, hogy az anyavállalat által gyakorolt teljes körű ellenőrzés nem zárja ki a leányvállalat önálló magatartását.(21) Következésképpen a Bizottságnak kell bizonyítania, hogy az érdekellentét veszélye olyan nagy, hogy az irányelv szövegében nem szereplő, megelőző intézkedések szükségesek.
88. A Bizottságnak – magának a holdingtársaságnak a szerkezetéből következő – „automatikus visszaélés” egyik formájának feltevésén alapuló állítása nem fogadható el a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban, mivel az nem az irányelv téves alkalmazására, hanem a hiányos átültetésére vonatkozik.
89. Ezenfelül nem tűnik koherensnek számomra kiegészítő szabályok elfogadását megkövetelni valamely tagállamtól, ha az érintett jogalanyok a feltételezés szerint nem tartják tiszteletben a leányvállalat függetlenségét védő jogi kötelezettségeket sem.
90. Hozzáteszem, hogy a hálózatüzemeltető kérdése volt a harmadik energiacsomag legvitatottabb kérdése. Azon rendelkezések, amelyek az integrált vállalkozásokat olyan részvénytársaságokká alakítják át, amelyek keretében a rendszerüzemeltető az anyavállalattól elkülönült ügyvezetéssel és igazgatósággal rendelkezik, a 2009/72/EK irányelv IV. és V. fejezetének 9. és azt követő cikkeiben, valamint a 2009/73 irányelv(22) ennek megfelelő rendelkezéseiben találhatók. A 2009/72 irányelv érintett rendelkezései megfelelnek mindazoknak a követelményeknek, amelyeket a Bizottság az Osztrák Köztársasággal szemben megfogalmazott.
91. Következésképpen véleményem szerint a Bizottságnak nem sikerült bizonyítania, hogy a jogi, a szervezeti és a döntéshozatali függetlenségre vonatkozó követelmény teljesítésére alkalmas egyetlen eszköz a keresetlevélben felsorolt intézkedéseknek megfelelő törvényi, rendeleti vagy szerződéses szabályok előírása.
92. A független szabályozó szervezet hatásköreire vonatkozó, a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelmények ugyanis nem vezethetők le a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből, mivel ezt a kérdést teljes körűen szabályozza az első hivatkozott rendelkezés, amely jogköröket biztosít a szabályozó szervezet számára a pályázó egyenlőtlen vagy hátrányosan megkülönböztető bánásmódja esetén, valamint a díjszabási szabályok tiszteletben tartása tekintetében.(23)
93. A kettős funkciók tilalma az összeférhetetlenség elvével függ össze, amelyet magában foglal a döntéshozatali függetlenség fogalma. Mindazonáltal ezen elv, amelyet az uniós jogalkotó nem határozott meg a 91/440 és a 2001/14 irányelvben, többféle elvontsági fokkal meghatározható, és a különböző szabályozásokban eltérően jelenik meg.
94. A holdingszerkezet keretében a társasági jog rendelkezései befolyásolják az összeférhetetlenség elvének konkrét alkalmazását; „A” tagállam rendszerében valódi következmények nélkül maradhat a kettős funkció, még ha az összeegyeztethetetlennek is tekinthető a „B” tagállam rendszerében működő leányvállalat döntéshozatali függetlenségével. Ezért az ilyen jellegű szabály hiánya nem tekinthető automatikusan tagállami jogsértésnek.
95. Mindenesetre a Bizottság által megkövetelt, a kettős funkciók tilalmára vonatkozó intézkedés nem terjed ki minden olyan helyzetre, ahol az alapvető funkciók függetlensége veszélybe kerülhetne az összeférhetetlenség révén. Példaként említhető az a helyzet, amikor három testvér vesz részt az igazgatóságokban, az idősebb a holdingtársaságéban, a két fiatalabb az infrastruktúra-működtetés, illetve a vasúti szolgáltatásokkal megbízott leányvállalatokéban. Márpedig a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből nem lehet a kettős funkciók tilalmát előíró szabály előzetes bevezetésére irányuló kötelezettséget levezetni, még ha a kettős funkciók adott különös helyzetei véleményem szerint könnyen tekinthetők az említett rendelkezés téves alkalmazásának.
96. Ugyanez az érvelés igaz azon követelményre is, miszerint az alapvető funkciókkal megbízott szerv tisztségviselői, valamint az alapvető funkciók gyakorlásával megbízott felsővezetők és személyzet számára a szerv elhagyását követően néhány évig tartó ésszerű időtartamig meg kell tiltani, hogy bármilyen felső vezetői állást elfogadjanak a holdingtársaságban vagy az annak irányítása alatt álló bármilyen szervben.
97. Ilyen jellegű szabályt tartalmaz a 2009/72 és a 2009/73 irányelv 19. cikkének (3) bekezdése, előírva, hogy az ügyvezetésért felelős személyek és az igazgatási szervek tagjai csak akkor nevezhetők ki, ha bizonyítják, hogy a megelőző hároméves időszakban semmilyen szakmai kapcsolat nem állt fenn az integrált vállalkozással. A 19. cikk (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e személyek a hivatali idejük megszűnését követően négy évig nem kötődhetnek az integrált vállalkozáshoz. Végül a 19. cikk (4) bekezdése előírja, hogy a tevékenységük időtartama alatt a rendszerüzemeltető alkalmazottai nem végezhetnek más tevékenységeket az energiaágazathoz tartozó holdingtársaság más részeivel.
98. Márpedig az érintett vasúti irányelvek nem tartalmaznak ilyen részletes szabályozást, és az nem vezethető le belőlük értelmezés útján.
99. Azon követelményt illetően, amely előírja, hogy a pályahálózat-működtetőnek saját személyzettel és helyiségekkel kell rendelkeznie, megállapítom, hogy a gyakorlatban ezt követi az Osztrák Köztársaság, és az ezzel kapcsolatos különös szabály előírására vonatkozó kötelezettség nem vezethető le a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből. A pályahálózat-működtető személyzete és más, a csoporthoz tartozó vállalkozások személyzete közötti kapcsolattartást illetően egyetértek az Osztrák Köztársaság azon érvelésével, mely szerint a Bizottság nem bizonyította, hogy miért nem elegendők a titokvédelemre vonatkozóan a közreműködők szerződéseiben rögzített kikötések.
100. Végül a Bizottság viszonválaszában elállt az informatika biztonságosságára vonatkozó kifogásától, így ezt a kérdést nem szükséges megtárgyalni.
101. Azt a következtetést vonom tehát le, hogy az irányelv hiányos átültetésére vonatkozó keresetnek nem lehet helyt adni. Az irányelv alkalmazását illetően a holdingmodell nem problémamentes, amint azt a C-136/11. sz. Westbahn Management ügyre(24) vonatkozó indítványomban már kifejtettem. Mindazonáltal a jelen ügyben a Bizottság nem kifogásolta, hogy az Osztrák Köztársaság tévesen alkalmazta volna az irányelvet, és bizonyítékokat sem szolgáltatott erre.
VI – A költségekről
102. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
103. Ha a Bíróság a javaslatomnak megfelelően teljes egészében elutasítja a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet, a Bizottságot az Osztrák Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére
104. Az eljárási szabályzat 69. cikke 4. §-ának első bekezdése értelmében az Olasz Köztársaság, amely kérelmezte a jelen jogvitába való beavatkozás megengedését, maga viseli saját költségeit.
VII – Végkövetkeztetések
105. A fenti megfontolások összessége alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1. A Bíróság a keresetet elutasítja.
2. A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.
3. Az Olasz Köztársaság maga viseli saját költségeit.
(1) .
(2)  –	2001. február 26-i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 75., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 376. o.).
(3)  –	A közösségi vasutak fejlesztéséről szóló, 1991. július 29-i tanácsi irányelv (HL L 237., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 341. o.).
(4)  –	A 2004. április 29-i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 164., 44. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 227. o.). Meg kell jegyezni, hogy a 2001/14 irányelv címét a 2004/49 irányelv 30. cikke módosította. A cím a módosítást követően „a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26-i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv”.
(5)  –	A vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló, 2001. február 26-i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 75., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 404. o.
(6)  –	A következő, a Bíróság előtt folyamatban lévő ügyekről van szó: a C-473/10. sz., Bizottság kontra Magyarország ügy; a C-483/10. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügy; a C-512/10. sz., Bizottság kontra Lengyelország ügy; a C-528/10. sz., Bizottság kontra Görögország ügy; a C-545/10. sz., Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügy; a C-556/10. sz., Bizottság kontra Németország ügy; a C-557/10. sz., Bizottság kontra Portugália ügy; a C-625/10. sz., Bizottság kontra Franciaország ügy; a C-627/10. sz., Bizottság kontra Szlovénia ügy; a C-369/11. sz., Bizottság kontra Olaszország ügy és a C-412/11. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügy.
(7)  –	A BGBl. 825/1992. száma. A törvénynek a BGB1. I 95/2009. számában módosított és kihirdetett változata.
(8)  –	A BGBl. 60/1957. száma. A törvénynek a BGB1. I 95/2009. számában módosított és kihirdetett változata.
(9)  –	A BGBl. 98/1965. száma.
(10)  –	Commission staff working document SEC (2006) 530, 2006. május 3., „Annexes to the Communication on the implementation of the railway infrastructure package Directives (»First Railway Package«)”, COM (2006) 189 végleges, 31. o. Csak angolul érhető el.
(11)  – 2004. október 5-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-8923. o.).
(12)  – Az alkohol és az alkoholtartalmú italok jövedéki adója szerkezetének összehangolásáról szóló 1992. október 19–i tanácsi irányelv (HL L 316., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 9. fejezet, 1. kötet, 206. o.).
(13)  – 2010. július 15-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-7191. o.) 46–51. pontja.
(14)  – A tagállamok forgalmi adóra vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról – a hozzáadottérték-adónak az ország területén nem honos adóalanyok részére történő visszatérítésének szabályairól szóló, 1986. november 17-i tizenharmadik tanácsi irányelv (HL L 326., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 9. fejezet, 1. kötet, 129. o.).
(15)  – A C-345/06. sz. Heinrich-ügyben 2009. március 10-én hozott ítélet (EBHT 2009., I-1659. o.) 44. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(16)  – A C-39/10. sz., Bizottság kontra Észtország ügyben 2012. május 10-én hozott ítélet 63. pontja.
(17)  –	A vasúttársaságok engedélyezéséről szóló, 1995. június 19-i 95/18/EK tanácsi irányelv (HL L 143., 70. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 258. o.), valamint a vasúti infrastruktúra-kapacitás elosztásáról és az infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 1995. június 19-i 95/19/EK tanácsi irányelv (HL L 143., 75. o.).
(18)  –	E csomagnak az Európai Unió Tanácsa általi elfogadása során az Osztrák Szövetségi Köztársaság kinyilvánította, hogy az alapvető funkciókat és a vasúti szállítási szolgáltatást elláthatják „jogi formájukat tekintve független, azonban egy holding keretében egymáshoz kapcsolódó vállalkozások” (a „Közlekedés” Tanács 2324. ülése, 2000. december 20. és 21.). Az Osztrák Köztársaság részletesen kifejti az uniós szabályozás fejlődését e területen.
(19)  –	„The Directives do not formally require institutional separation between the activities of infrastructure manager and railway undertaking, but this separation seems to be the best way of ensuring fair and non-discriminatory treatment for all railway undertakings wishing to gain access to the infrastructure”, lásd Commission staff working document, SEC (2006) 530, 31. o.
(20)  –	Ki kell emelni, hogy e „függetlenség” eltérő jellegű például a „teljes függetlenség” azon kifejezésétől, amely a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24-i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 281, 31. o., magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 15. kötet, 355. o.) 28. cikkének (1) bekezdésében szereplő, a személyes adatok védelmének biztosításával megbízott hatóságokra alkalmazandó. Lásd e tekintetben a C-518/07. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2010. március 9-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-1885. o.) 17. és azt követő pontjait, valamint Mazák főtanácsnoknak a Bíróság előtt jelenleg folyamatban lévő C-614/10. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyre vonatkozó indítványa 20. és azt követő pontjait.
(21)  –	A Bizottság a 48/69. sz., Imperial Chemical Industries kontra Bizottság ügyben 1972. július 14-én hozott ítélet (EBHT 1972., 619. o.) 134. pontjára, valamint a C-73/95. P. sz., Viho kontra Bizottság ügyben 1996. október 24-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-5457. o.) 6. és 13–18. pontjára hivatkozik.
(22)  – A villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13-i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 211., 55. o.), és a földgáz belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/55/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13-i 2009/73/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 211., 94. o.)
(23)  –	E tekintetben a Bizottság által a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben felhozott negyedik kifogásra utalok, ahol a Bizottság a 2001/14 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének és a 91/440 irányelv 7. cikke (10) bekezdésének kiterjesztő értelmezését javasolja.
(24)  –	Lásd a Bíróság előtt folyamatban lévő C-136/11. sz. Westbahn Management ügyre avonatkozó indítványom 47. és azt követő pontjait.