61974C0002
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 28 MAGGIO 1974 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Introduzione
L'integrazione economica, che è lo scopo essenziale del trattato di Roma, comporta sia l'incremento degli scambi in un mercato unico, sia la libera circolazione delle merci e delle persone. Essa apre alle imprese ed ai lavoratori un campo d'azione che si estende a tutta la Comunità, e moltiplica le relazioni d'affari contribuendo in tal modo ad infrangere le barriere nazionali, ormai troppo anguste.
A tal fine occorre non solo che sia abolita ogni restrizione alla libertà di lavoro nell'interno della Comunità, ma anche che sia effettivamente riconosciuto ai cittadini di ogni Stato membro il diritto di stabilirsi in un altro Stato membro e di svolgervi — a parità di condizioni con i cittadini di tale Stato — la propria attività professionale, sia nel settore dell'industria, del commercio, dell'agricoltura che in quello delle libere professioni.
Logica conseguenza dell'integrazione economica è l'incremento dei rapporti giuridici, cui fa riscontro una moltiplicazione ed una diversificazione dei servizi ai quali privati ed imprese devono ricorrere in materia di assistenza legale.
È evidente che gli interessati devono poter fruire liberamente di tali servizi e scegliere, senza distinzione di nazionalità, i professionisti che, a loro avviso, siano più idonei a consigliarli ed a tutelare i loro interessi.
Gli avvocati sono indubbiamente i più qualificati ad assolvere tali funzioni e ad assumersi una simile responsabilità a livello comunitario, per la formazione, la competenza, le tradizioni e la disciplina professionale che si sono imposte.
La cittadinanza, in ogni Stato membro, non dev'essere una conditio sine qua non per l'esercizio della professione, anzi è opportuno ammettere anche gli avvocati degli altri Stati membri a patrocinare dinanzi alla magistratura interna.
Purtroppo gli avvocati non solo sono ancora separati dalle barriere di nazionalità, ma vi è persino una certa diffidenza nell'affrontare il problema del libero svolgimento dell'attività forense su tutto il territorio comunitario.
In realtà tale problema — che presuppone l'interpretazione degli artt. 52 e 55 del trattato di Roma — è tra quelli che hanno suscitato le più vivaci controversie e i più salienti contrasti ideologici tra i rispettivi ordini nazionali ed i governi, al punto di paralizzare l'azione degli organi comunitari e di soffocare qualsiasi iniziativa diretta a liberalizzare l'esercizio della professione forense nell'ambito della Comunità.
Salutiamo quindi con entusiasmo il rinvio del Conseil d'État belga, che vi chiede in via pregiudiziale di definire tale questione e di porre termine all'incertezza che perdura ormai da tanti anni.
I — Impostazione del problema — i fatti
Nato a Bruxelles il 19 maggio 1931 da genitori olandesi, trasferitisi in Belgio molti anni prima, il Reyners ha sempre vissuto in Belgio e vi ha compiuto gli studi conseguendo nel 1957 il diploma di «docteur en droit».
Egli ha però conservato la cittadinanza olandese, il che rappresenta un ostacolo per chi voglia esercitare in Belgio la professione di avvocato.
Infatti, sin dal 1919, la cittadinanza belga è un requisito essenziale per l'iscrizione all'Ordine nazionale degli avvocati.
L'art. 428 del code judiciaire, promulgato nel 1967, ribadisce tale condizione, cui si può derogare solo in forza di un decreto reale, in determinati casi, previo parere dell'ordine degli avvocati.
Conformemente a tale norma, il regio decreto 24 agosto 1970 stabilisce all'art. 1, 3o capoverso, che uno straniero può iscriversi all'albo purché — fra le altre condizioni — la legge del suo Stato o una convenzione internazionale ammettano la reciprocità.
Il Reyners presenta gli altri requisiti richiesti dal decreto — in quanto risiede in Belgio da più di tre anni e non è mai stato iscritto all'albo in un altro Stato — però tra Belgio e Olanda non vi è alcuna clausola di reciprocità in questo senso.
Infatti, almeno fino ad oggi, la legislazione olandese esige, per l'accesso alla professione forense, il requisito della cittadinanza. È vero che Belgio e Paesi Bassi hanno concluso, il 12 dicembre 1968, un accordo in materia; esso, però, disciplina solo la prestazione di assistenza legale, e non prevede la possibilità di esercitare stabilmente la professione nel territorio della controparte.
Il Reyners ha quindi adito il Conseil d'Etat belga, chiedendo l'annullamento dell'art. 1, 3o capoverso, del regio decreto suddetto in quanto incompatibile con gli artt. 52-58 del trattato di Roma. Egli sostiene che i requisiti della cittadinanza e della reciprocità stridono con le norme del trattato e, comunque, non possono rappresentare un impedimento per un cittadino di uno Stato membro della Comunità.
Nella convinzione che la soluzione della controversia dipenda dall'interpretazione del diritto comunitario, il consiglio di Stato ha deferito a questa Corte due questioni pregiudiziali.
Con la prima si chiede come debba intendersi l'espressione «attività che in tale Stato partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri» di cui all'art. 55 del trattato, e se tale articolo vada interpretato nel senso che, nell'ambito di una professione come quella di avvocato, siano sottratte all'applicazione del capo II del trattato le sole attività che possano configurarsi come esercizio di pubblici poteri, ovvero nel senso che la professione stessa non ricade sotto le norme in questione, dal momento che il suo esercizio implica attività che costituiscono esercizio di pubblici poteri.
Con la seconda si domanda se 1 art. 52 del trattato costituisca, dalla fine del periodo transitorio, una norma immediatamente efficace, pur se priva del presupposto essenziale dell'adozione delle direttive contemplate dagli artt. 54, n. 2, e 57, n. 1, del trattato.
Ritengo più logico l'esaminare per prima quest'ultima questione, poiché essa tende a definire — sotto l'aspetto dottrinale della sua efficacia immediata — la natura del principio fondamentale sancito dall'art. 52, per poi determinare l'ambito dell''eccezione prevista dall'art. 55.
II — Efficacia immediata dell'art. 52
La disamina di tale questione deve fondarsi, naturalmente, sulla vostra giurisprudenza in merito all'efficacia immediata del diritto comunitario. Una volta identificati i criteri che consentono di stabilire quando una norma del trattato sia direttamente applicabile nell'ordinamento giuridico degli Stati membri, si potrà accertare se l'art. 52 sia conforme ai requisiti fissati da questa Corte.
Le norme comunitarie «self-executing»
che costituiscono parte integrante del diritto vigente nell'ordinamento giuridico interno — conferiscono ai singoli il diritto di invocarle in giudizio, come affermato nella sentenza 6 ottobre 1970 (Grad, causa 9-70, Racc. 1970, pag. 825), sia per tutelare un diritto soggettivo, sia per salvaguardare un interesse, sia infine — come nella fattispecie — per dimostrare che una norma interna, incompatibile con il diritto comunitario, non può essere loro opposta,
È a questa Corte, in occasione di una domanda pregiudiziale deferitale, in forza dell'art. 177, da un giudice nazionale dinanzi al quale è invocata una norma di diritto comunitario, che spetta stabilire, caso per caso, se il tenore e l'economia generale della norma, proiettati nel contesto e nello spirito del trattato, le consentano di produrre effetti immediati nei rapporti tra lo Stato membro destinatario ed i suoi cittadini.
1.
Un primo requisito può desumersi dalla giurisprudenza: occorre, cioè, che la norma sia sufficientemente chiara e precisa.
È questo, senza dubbio, il caso dell'art. 52, il quale sancisce la soppressione delle restrizioni alla «libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro», e precisa che tale libertà «importa l'accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese».
Tale norma vieta, pertanto, agli Stati di esigere dai cittadini della Comunità che vogliano esercitare sul loro territorio un' attività lavorativa — in particolare una libera professione — requisiti che suonino discriminatori rispetto a quelli prescritti per i propri cittadini.
Senza dubbio, i termini usati non sono i più idonei: più che di libertà di residenza è qui questione di diritto alla parità di trattamento in merito all'esercizio di una professione, in altre parole di un divieto di qualsiasi discriminaizone, manifesta o dissimulata, fondata sulla cittadinanza.
Ciò non toglie, tuttavia, che la norma così redatta sia perfettamente chiara.
Essa, d'altronde, fa eco al principio della libera circolazione dei lavoratori subordinati sancito dall'art. 48, n. 2, il quale «implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro».
Nessuno potrebbe negare l'efficacia immediata dell'art. 48, che permea ed ispira tutta la vostra giurisprudenza in materia d'impiego dei lavoratori migranti.
L'art. 52 dev'essere del pari raffrontato all'art. 53 in forza del quale «gli Stati membri non introducono nuove restrizioni allo stabilimento, nel loro territorio, dei cittadini degli altri Stati membri».
Si tratta di una clausola di «stand stili», cioè del divieto di aggravare, con provvedimenti più restrittivi o discriminatori, la situazione esistente in ciascuno Stato membro al momento dell'entrata in vigore del trattato.
Voi avete esplicitamente riconosciuto l'efficacia immediata di tale norma nella sentenza 25 luglio 1964 (Costa/Enel, causa 6-64, Racc. 1964, pag. 1127).
Ebbene, l'art. 52 è perfettamente assimilabile, per la sua stessa natura e per il contenuto, all'art. 53.
Si potrebbe obiettare che quest'ultima norma è munita di efficacia diretta solo in quanto si limita ad imporre agli Stati membri un obbligo di astensione, di non facere, laddove l'art. 52 comporta, per le autorità nazionali, il dovere positivo di disapplicare qualsiasi provvedimento legislativo, esecutivo o amministrativo che possa ostacolare la libera scelta della sede di lavoro da parte dei cittadini della Comunità.
Tale obiezione deve essere respinta. Questa Corte ha affermato categoricamente che talune disposizioni del trattato che impongono agli Stati membri dei doveri positivi hanno efficacia immediata. Così, nella sentenza 17 dicembre 1970 (SACE, causa 33-70, Racc. 1970, pag. 1213) è dichiarato che l'obbligo di abolire alcune tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, sancito dagli artt. 9 e 13, n. 2, del trattato, ha effetto immediato nei rapporti tra lo Stato membro interessato ed i suoi cittadini.
2.
Un secondo requisito delle norme «self-executing» è l'incondizionalità: l'applicazione della norma comunitaria, cioè, non può essere subordinata ad alcuna condizione sostanziale.
Anche da questo punto di vista l'art. 52 può essere utilmente accostato all'art. 48: infatti, l'abolizione delle restrizioni alla libertà di insediamento per l'esercizio di attività lavorative indipendenti deve avvenire per gradi, durante il periodo di transizione previsto dal trattato e l'art. 52 stabilisce la stessa scadenza — ed usa quasi gli stessi termini — per la realizzazione della libera circolazione dei lavoratori. Nessuno dei due articoli però contiene condizioni che possano inficiare la loro efficacia immediata.
Le uniche limitazioni al principio della parità di trattamento, garantita dall'art. 48 ai lavoratori subordinati e dall'art. 52 per quanto concerne l'accesso alle attività indipendenti ed il loro esercizio, sono quelle imposte per ragioni di ordine pubblico, di sanità pubblica e di pubblica sicurezza, come risulta sia dall'art. 48, n. 3, sia dall'art. 56 del trattato.
Simili riserve, sancite in misura limitata, non sono tali da pregiudicare l'effetto immediato delle norme in questione (vedi in tal senso la sentenza 13 dicembre 1972, Marsman, causa 44-72, Racc. 1972, pag. 1243), al pari delle eccezioni previste sia dall'art. 48, n. 4, in merito agli impieghi nella pubblica amministrazione, sia dall'art. 55 per quanto riguarda le attività in cui possa ravvisarsi l'esercizio dei pubblici poteri in uno Stato membro.
Tali norme limitano senza dubbio la sfera d'applicazione del principio della parità di trattamento, ma non ne pregiudicano affatto l'efficacia immediata.
3.
Resta ancora da considerare un terzo requisito: la norma comunitaria dev'essere autonoma, autosufficiente. La sua efficacia non deve, quindi, essere subordinata ad ulteriori provvedimenti che istituzioni comunitarie o Stati membri potrebbero emanare nell'esercizio di un loro potere discrezionale.
A tale proposito sono stati avanzati dubbi circa l'efficacia immediata dell'art. 52; conviene pertanto soffermarsi ad esaminare il problema.
La parte iniziale di tale articolo è così formulata: «Nel quadro delle disposizioni che seguono … le restrizioni alla libertà di stabilimento … vengono gradatamente soppresse durante il periodo transitorio».
Vi è quindi un rinvio all'art. 54, il quale descrive le modalità cui le autorità comunitarie devono attenersi nell'adottare le misure atte a garantire l'effettiva libertà di scelta del luogo di lavoro.
L'applicazione dell'art. 52 sarebbe pertanto subordinata all'adozione di tali provvedimenti comunitari.
Vediamo in cosa consistono.
In primo luogo, il Consiglio — entro la fine della prima fase — stabilisce all'unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e sociale e dell'Assemblea, un programma generale diretto a stabilire, per le singole categorie di attività, le condizioni generali per l'attuazione della libertà di insediamento ed, in particolare, le tappe di tale attuazione.
Questo programma, adottato dal Consiglio nel dicembre 1961 — quindi entro il termine prescritto — classifica le varie attività lavorative, fissa le scadenze per la loro liberalizzazione, indica, in particolare, le restrizioni da abolire, e stabilisce le condizioni generali per l'attuazione della libertà di insediamento. Il compito delle autorità comunitarie, però, non finisce qui. Infatti, il n. 2 dell'art. 54 stabilisce che il Consiglio interviene mediante direttive, mentre il n. 3 dello stesso articolo elenca alcune istruzioni relative alla finalità dell'azione, senza peraltro disciplinare definitivamente la materia.
Non c'è dubbio che tale intervento si è efficacemente realizzato per talune categorie di attività, mentre per altre il Consiglio ha omesso di adottare i provvedimenti prescritti dall'art. 54 entro la fine del periodo di transizione.
Poiché tale periodo è scaduto il 1o gennaio 1970, ci si deve chiedere se l'art. 52 abbia efficacia immediata, nonostante il mancato intervento del Consiglio, per lo meno in alcuni dei settori nei quali questo intervento era previsto.
È qui il nocciolo della questione.
In proposito è decisivo, a mio avviso, il fatto che l'abolizione di qualsiasi restrizione alla libertà di insediamento doveva attuarsi — in forza del categorico disposto dell'art. 52 — entro la scadenza del periodo di transizione.
D'altronde questa è una formula che ricorre abbastanza frequentemente nel trattato per quanto riguarda, ad esempio, l'abolizione dei dazi doganali nei rapporti fra Stati membri all'importazione (art. 13) e all'esportazione (art. 16), o in merito al divieto di colpire, direttamente o indirettamente, i prodotti provenienti da altri Stati membri con imposte interne di qualsiasi genere, più gravose di quelle applicate a prodotti nazionali analoghi. In questi casi, gli obblighi incombenti agli Stati membri dovevano essere gradatamente adempiuti «durante il periodo transitorio» (art. 13) o «alla fine della prima tappa» (art. 16), o, ancora, «non oltre l'inizio della seconda tappa» (art. 95, 3o capoverso).
Questa Corte ha affermato che allo scadere del termine fissato, in ogni caso, le disposizioni delle norme in questione acquistavano un'efficacia immediata.
In tal senso vi siete espressi, a proposito dell'art. 95, nella sentenza 16 giugno 1966 (Lütticke/Hauptzollamt, causa 57-65, Racc. 1966, pag. 219).
Ancor più decisiva è la sentenza 17 dicembre 1970 (causa SACE già citata), in cui, per quanto riguarda l'art. 13, n. 2, avete affermato che «benché spettasse alla Commissione lo stabilire il ritmo dell' abolizione, durante il periodo transitorio, delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all'importazione, dal tenore stesso dell'art. 13 risulta tuttavia che dette tasse andavano comunque abolite interamente al più tardi entro la fine di detto periodo. A partire dalla fine di detto periodo, l'art. 9 è quindi di per sé pienamente efficace».
Sempre in quella sede, avete precisato che «il combinato disposto degli art. 9 e 13, n. 2, implica, al più tardi a partire dalla fine del periodo transitorio — per quanto riguarda il complesso delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all' importazione — un divieto chiaro e preciso di riscuotere dette tasse, divieto cui non si accompagna alcuna riserva degli Stati di subordinare la sua attuazione ad un atto positivo di diritto interno o ad un intervento delle istituzioni della Comunità. Esso è perfettamente idoneo, per la sua stessa natura, a produrre direttamente effetti nei rapporti giuridici tra gli Stati membri e i loro cittadini».
La sentenza 26 ottobre 1971 (Eunomia, causa 18-71, Racc. 1971, pag. 811) adotta una soluzione identica in materia di graduale abolizione dei dazi doganali e tasse di effetto equivalente all'esportazione.
Tale giurisprudenza è infine stata ribadita, ancora più recentemente, dalla sentenza 19 giugno 1973 (Capolongo, causa 77-72, Racc. 1973, pag. 623).
Tali considerazioni possono evidentemente anche valere per l'art. 52, il quale, per gli stessi motivi, è pertanto idoneo a produrre effetti immediati, prescindendo da ulteriori provvedimenti, siano essi adottati dalle istituzioni comunitarie, o dagli Stati membri.
Infatti, l'espressione di cui all'art. 52: «nel quadro delle disposizioni che seguono …» allude unicamente alle modalità secondo cui avrebbe dovuto realizzarsi, in via di principio, la graduale abolizione delle restrizioni. Essa non significa affatto che tale processo abolitivo sia subordinato all'adozione delle direttive di cui all'art. 54, né che miri ad eludere i termini per la sua attuazione fissati in modo preciso e categorico dagli autori del trattato.
Quando il legislatore ha inteso disporre diversamente, lo ha affermato in maniera esplicita: vedansi le ipotesi specifiche delle professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, per le quali, a norma dell'art. 57, n. 3, «la graduale soppressione delle restrizioni sarà subordinata al coordinamento delle condizioni richieste per il loro esercizio nei singoli Stati membri».
Conviene ancora raffrontare tra loro gli artt. 52 e 53. Abbiamo visto che tali norme hanno, in sostanza, un identico contenuto, in quanto entrambe vietano a ciascuno Stato membro di stabilire nei confronti dei lavoratori subordinati provenienti da altri Stati della Comunità «una disciplina più rigorosa di quella riservata ai propri cittadini» (sentenza 15 luglio 1964, Costa/Enel, già citata). L'unica differenza tra le due disposizioni sta nel fatto che l'art. 53, in quanto vietava nuove restrizioni, era già pienamente efficace al momento dell'entrata in vigore del trattato, mentre l'art. 52, che prescriveva l'abolizione delle limitazioni esistenti, era destinato a produrre effetti immediati solo allo scadere del periodo di transizione.
È opportuno accertare, infine, se, affidando al Consiglio il compito di adottare opportune direttive per l'attuazione dell'art. 52, gli autori del trattato gli abbiano conferito anche un potere discrezionale, di modo che la realizzazione degli obiettivi stabiliti da tale norma sarebbe stata in effetti subordinata all'emanazione di quei provvedimenti.
Condivido il prevalente orientamento dottrinale (Rambow — The end of the transitional period — CMLR 1968/69; Schrans — SEW 1970, pag. 253; Mégret — Le droit de la Communauté économique européenne, Vol. 3, 1971, pag. 90), secondo cui il Consiglio aveva — così come, d'altronde, gli Stati membri — una competenza vincolata: esso, cioè, aveva l'obbligo giuridico di provvedere all'abolizione di tutte le limitazioni alla libertà di insediamento per motivi di cittadinanza, esplicite o dissimulate che fossero.
Vero è che il Consiglio aveva il potere di stabilire sia il ritmo — ciò che ha fatto nel programma generale — sia le modalità di attuazione di un'effettiva libertà di insediamento: ciò non toglie, tuttavia, che l'art. 52 gli avesse imposto l'obbligo di perseguire un obiettivo entro una scadenza precisa. Il Consiglio non poteva né sottrarsi all'obbligo, né modificarne il contenuto.
Un obbligo identico — ed alle stesse condizioni — incombe del pari sugli Stati membri; né il fatto che il Consiglio abbia omesso di adottare tutti i provvedimenti cui era tenuto entro il termine fissato, li autorizza a mettere in non cale il principio che da esso scaturisce. Del resto, come si è visto, l'art. 52 non vieta ad uno Stato di fissare i requisiti necessari per l'accesso alle attività lavorative indipendenti e per il loro esercizio, a condizione, tuttavia, di garantire ai cittadini di altri Stati membri lo stesso trattamento riservato ai propri.
Quanto alle particolari modalità previste dall'art. 57, in merito specialmente al «reciproco riconoscimento dei diplomi» o al «coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all'accesso alle attività non salariate o all'esercizio di queste», esse rappresentano senza dubbio un complemento utile alla effettiva attuazione della parità di trattamento, ma non mi sembrano costituirne il necessario presupposto giuridico.
L'efficacia immediata dell'art. 52 non è subordinata all'adozione delle suddette misure, salvo nel caso specifico delle professioni medico-farmaceutiche.
In definitiva ritengo quindi che da una parte l'efficacia diretta di tale norma non viene inficiata dal fatto che il trattato abbia previsto l'adozione — mediante direttive del Consiglio — di provvedimenti diretti a conseguire gli obbiettivi da essa stabiliti; dall'altra che lo scadere del periodo di transizione ha rappresentato il momento in cui è scattata l'efficacia immediata dell'art. 52 anche nell'assenza, totale o parziale, delle direttive suddette.
Tale interpretazione appare tanto più corretta se si considera che la lite pendente dinanzi al Conseil d'État belga è imperniata esclusivamente sul problema della parità di trattamento in relazione al requisito della cittadinanza. Mi sembra che dall'art. 52, il quale conferisce diritti ai cittadini delia Comunità, risulti chiaramente che uno Stato membro non può logicamente far dipendere dalla cittadinanza l'accesso ad una libera professione come quella di avvocato, nel caso di un cittadino di un altro Stato membro che presenta i requisiti di residenza e di qualificazione professionale richiesti dalla legge o, eventualmente, da un accordo contenente la clausola della reciprocità; se lo facesse, violerebbe il principio della parità di trattamento che costituisce il fondamento stesso di tale norma.
III — Interpretazione dell'art. 55 del trattato
Possiamo adesso affrontare il problema dell'interpretazione dell'art. 55 il quale, com'è noto, stabilisce una deroga al principio della libertà di insediamento facendo astrazione per le attività che, sia pure occasionalmente, possono costituire un esercizio dei pubblici poteri.
1.
In merito sono state formulate due diverse tesi e non è affatto strano che le divergenze manifestatesi già all'indomani della sigla del trattato si riflettano oggi nelle osservazioni presentate, nella presente causa, da sei Stati membri, dall'ordine degli avvocati del Belgio e dalla Commissione.
Secondo la prima tesi, sottraendo al principio della libertà di insediamento le attività che partecipano all'esercizio dei pubblici poteri, gli autori del trattato avrebbero inteso escludere in blocco dalla sfera d'applicazione dell'art. 52 talune categorie professionali.
I seguaci della seconda tesi sostengono invece che la deroga riguarda unicamente determinate attività: una professione che implichi l'esercizio di dette attività non è ipso facto classificata tra quelle incompatibili con la libertà di insediamento, almeno nel caso in cui tali attività non siano essenziali ed indispensabili all'esercizio della professione.
Per giudicare quale delle due tesi sia esatta, è opportuno esaminare l'art. 55 nel contesto generale delle disposizioni del titolo III, capitolo 2, del trattato, che disciplina il diritto di insediamento. Va osservato in primo luogo che tale normativa, come si arguisce dall'art. 52, si impernia sul principio della libertà di insediamento, vale a dire sul diritto, garantito ai cittadini della Comunità, di accedere ovunque alle attività lavorative indipendenti e di esercitarle su un piano di parità rispetto ai professionisti di una determinata nazione.
La libera circolazione dei lavoratori, sancita dall'art. 48, ed il diritto di insediamento costituiscono dunque due dei cardini del trattato, e garantiscono ai cittadini di tutti gli Stati membri una libertà fondamentale.
Però, l'art. 55, che contempla una deroga a tale principio di base, dev'essere interpretato in maniera restrittiva.
D'altra parte questa Corte si è pronunciata, or non è molto, sulla portata dell' art. 48, n. 4, disposizione d'indole derogatoria assimilabile all'art. 55, giacché preclude ai lavoratori subordinati l'accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione.
In quell'occasione avete preferito l'interpretazione più restrittiva, affermando che «tenuto conto del carattere fondamentale che assumono nel sistema del trattato i principi della libera circolazione e della parità di trattamento dei lavoratori all'interno della Comunità, alle deroghe ammesse dal n. 4 dell'art. 48 non può essere attribuita una portata più ampia di quella connessa al perseguimento del loro specifico scopo». (Sentenza 12 febbraio 1974 — Sotgiu, causa 152-73, Racc. 1974, pag. 153).
L'art. 55 dev'essere interpretato secondo lo stesso criterio.
Deve considerarsi, inoltre, che le norme del trattato vanno applicate uniformemente in tutti gli Stati membri: l'espressione «attività che partecipano all'esercizio dei pubblici poteri» costituisce quindi una nozione comunitaria.
In altre parole, se ciascuno Stato conserva il potere di organizzare nel proprio territorio una determinata attività che sotto determinati aspetti possa raffigurarsi come esercizio dei pubblici poteri, occorre definire tale nozione in modo uniforme per la Comunità intera.
L'autorità pubblica è l'incarnazione della sovranità dello Stato, e come tale consente ai soggetti che ne sono investiti di avvalersi di prerogative che esorbitano dal diritto comune, di privilegi e di poteri coercitivi cui i privati devono sottomettersi.
La facoltà di esercitare autorità non può quindi emanare che dallo Stato, direttamente o in forza di una delega conferita a persone che non debbono necessariamente far parte dei pubblici dipendenti.
Da questo punto di vista, l'art. 55 dev'essere assimilato all'art. 48, n. 4, il cui scopo — come avete affermato nella causa Sotgiu, già ricordata — è di consentire agli Stati membri di precludere ai lavoratori stranieri l'accesso a determinate attività nella pubblica amministrazione, a quelle, cioè, che comportano l'esercizio della pubblica autorità. Il fine dell'art. 55 non è molto diverso: esso prevede l'esclusione dei cittadini di altri Stati membri da attività lavorative indipendenti il cui esercizio comporterebbe la facoltà di avvalersi delle prerogative suddette.
Non a caso gli autori del trattato hanno usato il termine «attività» nell'art. 55.
Essi hanno voluto operare una netta distinzione tra «attività» e «professioni», lo si desume dall'art. 57 che nel n. 3 si occupa in particolare delle professioni medico-farmaceutiche, mentre nel n. 2 parla genericamente di attività indipendenti. È questo anche il caso dell'art. 60, 2o capoverso, che contempla «le attività delle libere professioni».
La ragione di una simile distinzione non risiede solo nella difficoltà di elaborare una nozione comunitaria di «professione», vista la difformità di definizione, di strutture e di attribuzioni delle libere professioni nei vari Stati membri.
In realtà, si è voluta escludere la libertà di insediamento solo per chi esercita attività che possono configurarsi come esercizio dei pubblici poteri, prescindendo dalla professione in cui tali attività si inseriscono.
Anche la precisazione «sia pure occasionalmente» conferma, a mio avviso, tale interpretazione. L'esercizio di una professione comprende in genere svariate attività, che possono essere essenziali oppure avere carattere accessorio, complementare o semplicemente occasionale.
Se una di tali attività può costituire, sia pure occasionalmente, esercizio dei pubblici poteri, chi la esercita non può, per questo motivo, fruire della libertà di insediamento. Ciò peraltro, non vuol dire che l'esclusione si estenda all'esercizio della professione, considerato complessivamente.
Se tale fosse stata l'intenzione del legislatore, egli non avrebbe mancato di sancirlo esplicitamente.
Di conseguenza, se si applicasse la deroga di cui all'art. 55 ad intere categorie professionali, si finirebbe con l'attribuire a tale norma — cito ancora la sentenza Sotgiu — «una portata più ampia di quella connessa al perseguimento del suo specifico scopo».
Solo nel caso in cui l'esercizio di una data professione sia indissociabile da un'attività come quelle previste dall'articolo suddetto, l'eccezione si estende alla professione stessa.
Infine, è opportuno ricordare che, previa relazione della commissione giuridica, il Parlamento europeo si è pronunciato, nella risoluzione 17 gennaio 1972, per un'interpretazione restrittiva dell'art. 55. Esso ha affermato che la deroga alla libertà di insediamento riguarda le sole attività che rappresentano esercizio effettivo dei pubblici poteri, non già le professioni cui queste attività sono connesse.
2.
Ciò posto, vediamo adesso come possono qualificarsi le attività dell'avvocato alla luce dell'art. 55.
Il problema concerne in effetti le attività e non la professione forense; tale osservazione consente di respingere subito un argomento, addotto dal consiglio nazionale dell'Ordine degli avvocati del Belgio e ripreso dal governo del Granducato del Lussemburgo nelle sue osservazioni, secondo il quale gli autori del trattato non avrebbero avuto mai l'intenzione di estendere la libertà di insediamento alla professione forense. A sostegno di tale tesi si invocano le opinioni espresse all' inizio del 1957 dai capi-delegazione durante la conferenza preliminare al trattato di Roma, nonché talune dichiarazioni rese durante le discussioni parlamentari che in alcuni Stati hanno preceduto la ratifica del trattato.
Non dimentichiamo però che gli stessi Stati firmatari del trattato di Roma hanno inteso prescindere dai lavori preparatori; per di più, non è affatto pacifico che le riserve e le dichiarazioni invocate possano considerarsi come veri e propri lavori preliminari. Per di più l'atto di adesione non consente di farne un'arma contro i nuovi membri della Comunità.
Ma ciò che più conta, è che questa stessa Corte ha reiteratamente escluso il ricorso ad un simile metodo interpretativo, ponendo l'accento sul contenuto e sulle finalità delle disposizioni del trattato.
L'art. 52, che concerne il complesso delle attività lavorative indipendenti, e l'art. 55, il quale stabilisce, come si è visto, solo una deroga limitata alla libertà di insediamento, non offrono alcun elemento dal quale possa desumersi che per la professione forense si deve far astrazione dal principio della parità di trattamento.
Quando il legislatore ha voluto riservare un trattamento particolare a talune professioni — come ad esempio nel caso in cui prima di ammettere l'incondizionata libertà di insediamento era necessario un coordinamento della disciplina professionale nei vari. Stati membri — lo ha fatto esplicitamente. È il caso — unico, per quanto mi consta-delle professioni medico-farmaceutiche.
Pertanto, se si fosse voluto sottrarre in blocco una categoria professionale alla disciplina dell'art. 52, si sarebbe fatto ricorso ad una norma esplicita.
Occorre quindi ammettere, secondo l'interpretazione che io ritengo corretta, che l'eccezione stabilita dall'art. 55 riguarda le attività che ogni avvocato, in patria, svolge esercitando pubblici poteri.
Lo statuto dell'ordine e la definizione delle attribuzioni degli avvocati, connesse all'ordinamento giudiziario, sono disciplinati dalla legge nazionale. Dobbiamo quindi tener presente che la questione posta in termini generici dal Conseil d'État belga va esaminata in funzione dell'aspetto belga della professione forense. Tuttavia, ritengo opportuno, almeno su taluni punti, considerare il problema sotto un angolo più ampio, onde mettere in luce alcune caratteristiche comuni delle attività forensi nei diversi Stati membri.
Cominciamo col distinguere tra attività di consulenza da una parte, ed intervento in giudizio e attività di procura dall' altra.
È pacifico che la prima non ha alcun rapporto con l'esercizio dei pubblici poteri, anzi, in taluni Stati membri, non è nemmeno soggetta ad una disciplina particolare, tranne che in Germania ed in Francia. In quest'ultimo paese è stata recentemente varata una normativa che subordina l'esercizio della professione di «conseiller juridique» al regolare conseguimento del titolo.
L'attività di consulenza è esercitata sia da liberi professionisti che da persone dipendenti da imprese o gruppi di imprese. Consideriamo ora le funzioni di patrocinio e di intervento in giudizio.
Nell'esercizio di tali attività, l'avvocato funge da ausiliario della magistratura. Egli è generalmente il titolare esclusivo dello jus postulandi ed il rapporto con il cliente è regolato dal mandato ad litem. Il diritto processuale civile o penale disciplina l'attività dell'avvocato di fronte alla magistratura e delimita la figura del difensore, il quale, oltre che prescelto dalla parte, può anche venir designato d'ufficio.
Ciononostante non è ancora possibile configurare l'avvocato come investito di funzioni di competenza dell'autorità pubblica: egli rimane un collaboratore della magistratura, ma non prende parte attiva all'amministrazione della giustizia. Indubbiamente il potere giurisdizionale conferito ai magistrati trova il suo fondamento nella sovranità dello Stato, di cui è l'emanazione diretta. Gli avvocati, dal canto loro, agevolano l'esercizio di tale potere, prestando al giudice una collaborazione tanto più valida in quanto fornita in una posizione d'indipendenza, con la competenza e con la deontologia che caratterizzano la professione forense. Gli avvocati, però, non partecipano direttamente all'esercizio del potere giurisdizionale.
Nemmeno il monopolio dello jus postulandi — che d'altronde non è assoluto, ma soggetto a talune deroghe, specie dinanzi alle giurisdizioni competenti in materia sociale — può configurarsi come una prerogativa scaturente dalla pubblica autorità. Esso costituisce piuttosto una garanzia per la parte processuale che è certa di essere assistita e difesa da un professionista qualificato e responsabile. L'avvocato non deve tutelare in primis il pubblico interesse.
Nel caso in cui un avvocato si presenti a difendere il pubblico interesse, o è un libero professionista cui lo Stato si è rivolto come «cliente», oppure è un pubblico dipendente che fa parte dell'organizzazione statale, come ad esempio gli avvocati dello Stato in Italia. Nella seconda ipotesi, però, egli non esercita più una libera professione, ma è una delle persone contemplate dall'art. 48, n. 4, e non dall'art. 55, del trattato.
Quanto al «postulato», attività riservata in Francia, fino ad epoca recente, agli «avoués», ufficiali ministeriali, titolari dei loro incarichi, di nomina governativa [figura tuttora esistente presso le corti d'appello (avoués) e presso il conseil d'Etat e la corte di cassazione (avocats)], esso ha il solo scopo di consentire il normale svolgimento del procedimento, e non conferisce all'avvocato alcuna prerogativa che esorbiti dal diritto comune.
Infine, né la nomina a difensore d'ufficio, né l'assistenza in giudizio costituiscono emanazione dell'autorità pubblica.
Si tratta, al contrario, di prestazioni imposte all'avvocato onde garantire a chiunque un'adeguata difesa dei propri diritti.
Vi è infine l'affiliazione ad un ordine, sul piano locale o nazionale, il cui consiglio ha un potere discrezionale circa l'accoglimento delle candidature degli aspiranti all'esercizio della professione, ha una potestà regolamentare ed ha un potere disciplinare.
Tali prerogative dell'ordine, però, non si trasmettono ai singoli affiliati; è all'organo che la legge conferisce il compito di disciplinare la professione. Va ricordato, in proposito, che l'organizzazione professionale di altre attività indipendenti non è molto diversa, in vari Stati della Comunità, come nel caso dei medici, dei farmacisti, dei veterinari, degli architetti e persino degli esperti contabili.
Se è vero, dunque, che tali associazioni di categoria godono di prerogative esorbitanti dal diritto comune loro espressamente conferite dalla legge nazionale, l'esercizio dei poteri relativi spetta unicamente ai componenti del consiglio direttivo, che di regola vengono eletti dai colleghi.
Si tratterebbe, perciò, di stabilire se, in qualità di membro del consiglio dell'ordine del suo distretto, un avvocato talvolta eserciti un'attività che rientra fra quelle previste dall'art. 55.
Per contro, la semplice iscrizione all'albo non comporta certo lo svolgimento di tali mansioni.
Nemmeno ritengo che la partecipazione all'elezione del presidente o dei membri del consiglio dell'ordine comporti l'esercizio di un pubblico potere.
Diverso è il caso in cui l'avvocato è chiamato, in via eccezionale, a sedere in un collegio, com'è previsto in particolare dal code judiciaire belga e dalla legge di altri Stati membri. In tale ipotesi, invero, egli non esercita le funzioni proprie della sua professione. Nel momento in cui entra a far parte del collegio egli si spoglia della toga d'avvocato per rivestire quella del giudice, e come organo della magistratura partecipa allora all'esercizio della pubblica autorità.
Non c'è dubbio che solo gli avvocati con la cittadinanza dello Stato in questione possono svolgere le funzioni di giudice supplente, così come in passato — finché cioè le donne sono state escluse dalla magistratura francese — la supplenza era riservata agli avvocati di sesso maschile.
Comunque, anche se la si configuri come un'attività di cui all'art. 55, questa partecipazione occasionale all'amministrazione della giustizia — e non solo la semplice collaborazione — non è prerogativa dei soli avvocati: in taluni paesi, infatti, i commercianti possono sedere nei tribunali commerciali ed i lavoratori e i datori di lavoro nei tribunali del lavoro. Del pari, in Francia i proprietari terrieri, come i contadini o i mezzadri, possono far parte del collegio giudicante nei tribunali paritari competenti in materia di affitti dei fondi rustici.
Nemmeno nell'ipotesi in cui — come previsto da alcune legislazioni nazionali — l'avvocato che abbia maturato una determinata anzianità professionale possa entrare nella magistratura, può ravvisarsi — a mio avviso — un'estrinsecazione dei pubblici poteri. Infatti, quando sia nominato giudice, egli perde automaticamente la qualità di libero professionista. Dalle considerazioni fin qui svolte deve necessariamente concludersi che la professione forense è fondamentalmente incompatibile con l'esercizio dei pubblici poteri.
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Com'è noto, una delle caratteristiche essenziali di tale professione è l'indipendenza sia dell'avvocato come individuo, sia dell'ordine al quale egli appartiene, nei confronti del potere esecutivo. Nessuno oserebbe scalzare tale indipendenza, orgoglio e retaggio glorioso degli ordini professionale, specie negli Stati membri di una comunità fondata sul diritto.
Il fatto che, nell'adempimento della loro nobile missione, gli avvocati apportino all'amministrazione della giustizia un contributo insostituibile e che per questo siano soggetti ad obblighi severi, a rigide regole professionali e ad incombenze spesso gravose, non esclude che la loro sia una professione libera e pertanto soggetta al principio della libertà di insediamento garantito dall'art. 52 del trattato di Roma, al quale l'art. 55 non apporta che una deroga strettamente limitata.
Concludo, quindi, che va affermato per diritto :
1.
L'art. 52 del trattato che istituisce la Comunità economica europea produce, per quanto riguarda il divieto di qualsiasi discriminazione fondata sulla cittadinanza, effetti immediati nei rapporti tra gli Stati membri ed i loro cittadini, ed attribuisce ai singoli diritti che il giudice nazionale è tenuto a tutelare.
2.
Ai sensi dell'art. 55 del trattato possono derogare al principio della libertà di insediamento, garantita dall'art. 52, solo quelle attività che, rappresentando, sia pure occasionalmente, l'esercizio dei pubblici poteri, comportano l'esercizio di prerogative spettanti all'autorità pubblica, che esorbitano dal diritto comune. Il fatto che tali attività possano essere svolte nell'ambito di una professione libera, come quella di avvocato, non implica l'esclusione della professione stessa dal campo di applicazione dell'art. 52, purché esse non costituiscano parte integrante del suo normale esercizio.
(
1
)	Traduzione dal francese.