62012CJ0456_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑456/12,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska) z odločbo z dne 5. oktobra 2012, ki je prispela na Sodišče 10. oktobra 2012, v postopkih
O.
proti
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
in
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
proti
B.,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts (poročevalec), podpredsednik, R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Borg Barthet in C. G. Fernlund, predsedniki senatov, G. Arestis, J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh, D. Šváby, sodniki, M. Berger in A. Prechal, sodnici, in E. Jarašiūnas, sodnik,
generalna pravobranilka: E. Sharpston,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. junija 2013,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za O. J. Canales in J. van Bennekom, odvetnika,
– za B. C. Chen, F. Verbaas in M. van Zantvoort, odvetniki,
– za nizozemsko vlado M. de Ree, C. Schillemans in C. Wissels, agenti,
– za belgijsko vlado T. Materne in C. Pochet, agenta,
– za češko vlado M. Smolek in J. Vláčil, agenta,
– za dansko vlado V. Pasternak Jørgensen in M. Wolff, agentki,
– za nemško vlado T. Henze in A. Wiedmann, agenta,
– za estonsko vlado, M. Linntam in N. Grünberg, agentki,
– za poljsko vlado K. Pawłowska, M. Szpunar, B. Majczyna in M. Arciszewski, agenti,
– za vlado Združenega kraljestva L. Christie, agent, skupaj z G. Facenno, barrister,
– za Evropsko komisijo C. Tufvesson in G. Wils, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 12. decembra 2013
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46, in popravka v UL L 229, str. 35, in UL 2005, L 197, str. 34) in člena 21(1) PDEU.
2. Ta predlog je bil vložen v okviru dveh sporov, namreč med O. in Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (minister za imigracije, integracijo in azil, v nadaljevanju: minister) ter tem ministrom in B. glede odločb o zavrnitvi izdaje potrdila o zakonitem prebivanju družinskega člana državljana Evropske unije na Nizozemskem.
Pravni okvir
Direktiva 2004/38
3. Člen 1 direktive 2004/38, naslovljen „Predmet“, določa:
„Ta direktiva določa:
(a) pogoje, ki urejujejo uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic;
[…]“
4. Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„Za namene te direktive:
1. ‚Državljan Unije‘ pomeni vsako osebo, ki ima državljanstvo države članice;
2. ‚Družinski član‘ pomeni:
(a) zakonca;
[…]
3. ‚Država članica gostiteljica‘ pomeni državo članico, v katero se državljan Unije preseli z namenom uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja in prebivanja.
5. Člen 3 iste direktive, naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“
6. Člen 6 Direktive 2004/38 določa:
„1. Državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev […].
2. Določbe odstavka 1 se uporabijo tudi za družinske člane, ki imajo veljavni potni list, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali se pridružijo državljanu Unije.“
7. Člen 7(1) in (2) navedene direktive določa:
„1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev če:
(a) so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici ali
(b) imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali
(c) –	so vpisani v zasebno ali javno ustanovo, ki jo država članica gostiteljica pooblasti ali financira na osnovi svoje zakonodaje ali upravne prakse, prvenstveno z namenom, da študirajo, kar vključuje poklicno usposabljanje, in
– imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici in zagotovijo ustreznemu nacionalnemu organu, z izjavo ali na kakšen drug enakovreden način, ki ga lahko izberejo, da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici ali
(d) so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2. Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije v državi članici gostiteljici, pod pogojem da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).“
8. Člen 10(1) iste direktive določa:
„Pravica do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice, se dokaže z izdajo listine, imenovane ‚dovoljenje za prebivanje družinskega člana državljana Unije‘ in sicer najpozneje v šestih mesecih od datuma vloge. Potrdilo o predložitvi vloge za dovoljenje za prebivanje se izda takoj.“
9. V skladu s členom 16(1), prvi stavek, Direktive 2004/38 imajo „[d]ržavljani Unije, ki zakonito prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici, […] pravico do stalnega prebivališča [prebivanja] v tej državi“. Z odstavkom 2 istega člena je določeno, da „[o]dstavek 1 velja tudi za družinske člane, ki niso državljani države članice in ki zakonito prebivajo z državljanom Unije v državi članici gostiteljici nepretrgano pet let“.
Nizozemsko pravo
10. Z zakonom o tujcih (Vreemdelingenwet) z dne 23. novembra 2000 (Stb. 2000, št. 495) in uredbo o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, št. 497) so bile v nizozemsko notranje pravo prenesene določbe Direktive 2004/38.
11. Člen 1 zakona o tujcih določa:
„V smislu tega zakona in določb, ki so sprejete na njegovi podlagi, so:
[…]
e. državljani Skupnosti:
1. državljani držav članic Evropske unije, ki na podlagi Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti lahko vstopijo na ozemlje druge države članice in tam prebivajo;
2. družinski člani oseb iz odstavka 1 z državljanstvom tretje države, ki lahko na podlagi odločbe, sprejete za izvršitev Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti, vstopijo na ozemlje države članice in tam prebivajo.
[…]“
12. Člen 8 navedenega zakona določa:
„Tujec ima pravico do zakonitega prebivanja na Nizozemskem le:
[…]
(e) kot državljan skupnosti, če na Nizozemskem prebiva v skladu s predpisi, sprejetimi na podlagi Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti ali Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru; […]“
13. V skladu s členom 9(1) navedenega zakona izda minister tujcu, ki v skladu s pravom Unije zakonito prebiva na nizozemskem ozemlju, dokument, s katerim se dokazuje zakonitost njegovega prebivanja (v nadaljevanju: dovoljenje za prebivanje).
Dejansko stanje v sporih o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Položaj O.
14. O., ki ima nigerijsko državljanstvo, se je leta 2006 poročil z nizozemsko državljanko (v nadaljevanju: referenčna oseba O.). O. je navedel, da je od leta 2007 do aprila 2010 prebival v Španiji. V skladu z dokumenti, ki jih je predložila občina Malaga (Španija), sta O. in referenčna oseba O. od 7. avgusta 2009 v tej občini prijavljena na istem naslovu. O. je poleg tega predložil dovoljenje za prebivanje, veljavno do 20. septembra 2014, iz katerega je razvidno, da v Španiji prebiva kot družinski član državljana Unije.
15. V skladu z navedbami referenčne osebe O. je ta v obdobju od leta 2007 do aprila 2010 pri O. v Španiji prebivala dva meseca, vendar se je, ker tam ni mogla najti zaposlitve, vrnila na Nizozemsko. Referenčna oseba O pa je v istem obdobju v Španiji pri O. redno preživljala počitnice.
16. Glede O. je od 1. julija 2010 v nizozemskem registru prebivalcev vpisano, da prebiva na istem naslovu kot referenčna oseba O.
17. Minister je z odločbo z dne 15. novembra 2010 zavrnil prošnjo O. za pridobitev dovoljenja za prebivanje, določenega v členu 9(1) zakona o tujcih. Z odločbo z dne 21. marca 2011 je pritožbo, ki jo je vložil O. zoper to odločbo o zavrnitvi, razglasil za neutemeljeno.
18. Rechtbank ’s‑Gravenhage je s sodbo z dne 7. julija 2011 tožbo, ki jo je O. vložil zoper odločbo z dne 21. marca 2011, zavrnilo kot neutemeljeno.
19. O. je zoper to sodbo vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču.
Položaj B.
20. B., ki je maroški državljan, je navedel, da je od decembra 2002 s svojo partnerko (v nadaljevanju: referenčna oseba B.), ki ima nizozemsko državljanstvo, nekaj let živel skupaj na Nizozemskem.
21. B. je bil z odločbo z dne 14. oktobra 2005 zaradi dvomesečne zaporne kazni zaradi uporabe lažnega potnega lista razglašen za nezaželenega na ozemlju Nizozemske. B. se je zato naselil v Retieju (Belgija), v stanovanju, ki ga je referenčna oseba B najemala od oktobra 2005 do maja 2007. Referenčna oseba B. je navedla, da je v tem obdobju tam prebivala vsak konec tedna.
22. B. se je aprila 2007 vrnil v Maroko, ker mu je bilo zaradi odločbe z dne 14. oktobra 2005 odpovedano prebivanje v Belgiji .
23. B. in referenčna oseba B. sta se 31. julija 2007 poročila. B. je 30. decembra 2008 vložil prošnjo za razveljavitev navedene odločbe, s katero je bil razglašen za nezaželenega. Minister je z odločbo z dne 16. marca 2009 to odločbo razveljavil.
24. B. se je junija 2009 naselil na Nizozemskem, pri referenčni osebi B.
25. Staatssecretaris van Justitie (državni sekretar za pravosodje) je z odločbo z dne 30. oktobra 2009 zavrnil prošnjo B. za pridobitev dovoljenja za prebivanje. Minister je z odločbo z dne 19. marca 2010 pritožbo, ki jo je B. vložil zoper to odločbo o zavrnitvi, razglasil za neutemeljeno.
26. Rechtbank ’s‑Gravenhage je s sodbo z dne 11. novembra 2010 ugodilo tožbi, ki jo je B. vložil zoper navedeno odločbo z dne 19. marca 2010, to odločbo odpravilo in ministru naložilo, naj ob upoštevanju ugotovitev iz te sodbe sprejme novo odločbo.
27. Minister je zoper to sodbo vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču.
Vprašanja za predhodno odločanje
28. Ker sta bila O. in B. ob sprejetju odločb o zavrnitvi njunih prošenj za dovoljenje za prebivanje družinska člana državljanov Unije v smislu člena 2(2) Direktive 2004/38, se predložitveno sodišče najprej sprašuje, ali jima ta direktiva daje pravico do prebivanja v državi članici, katere državljanstvo imata ta državljana Unije.
29. Po mnenju predložitvenega sodišča je mogoče, da je treba pojem „se preselijo“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 razumeti tako, da državljani Unije odpotujejo v državo članico, ki ni tista, katere državljanstvo imajo, ne da bi se tam naselili, ter da se iz nje vrnejo. Prav tako naj bi bilo mogoče, da je treba besedno zvezo „se jim pridružijo“ v smislu istega člena 3(1) razumeti kot pridružitev državljanu Unije v državi članici, katere državljanstvo ta ima. Predložitveno sodišče pa ugotavlja, da se zdi, da druge določbe te direktive, zlasti člena 6(1) ter 7(1) in (2), izključujejo tako razlago, ker je v njih izrecno navedeno, da je država članica, v kateri je mogoče zaprositi za pridobitev pravice do prebivanja, „druga država članica“ in „država članica gostiteljica“. Sodba z dne 5. maja 2011 v zadevi McCarthy (C‑434/09, ZOdl., str. I‑3375) potrjuje, da člena 6 in 7 zgoraj navedene direktive urejata pravni položaj državljana Unije v državi članici, katere državljanstva nima.
30. Predložitveno sodišče dalje opozarja, da iz sodb z dne 7. julija 1992 v zadevi Singh (C‑370/90, Recueil, str. I‑4265) in z dne 11. decembra 2007 v zadevi Eind (C‑291/05, ZOdl., str. I‑10719) izhaja, da mora zakonec državljana države članice, ki je uresničeval pravico do prostega gibanja, če se slednji vrne v državo članico izvora, imeti vsaj enake pravice do vstopa in prebivanja, kot so tiste, ki bi mu bile priznane na podlagi prava Unije, če bi se zadevni državljan Unije odločil za vstop in prebivanje v drugi državi članici. Vendar to sodišče dvomi o tem, ali se ta sodna praksa uporablja tudi za položaja, kakršna sta v postopkih v glavni stvari. V zvezi s tem poudarja, da zadevni državljanki Unije iz postopkov v glavni stvari – nasprotno kot v zadevah, v katerih sta bili sprejeti sodbi Singh in Eind – v državi članici gostiteljici nista prebivali kot delavki, temveč kot državljanki Unije na podlagi člena 21(1) PDEU in kot prejemnici storitev v smislu člena 56 PDEU.
31. Nazadnje, predložitveno sodišče se, če bi bilo treba uporabiti sodno prakso iz sodb Singh in Eind v položajih, kot sta tista v postopkih v glavni stvari, sprašuje, do katere mere se zahteva, da bi moral državljan Unije prebivati v drugi državi članici od tiste, katere državljan je, določeno minimalno obdobje, da bi imel po vrnitvi tega državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, njegov družinski član, ki ima državljanstvo tretje države, pravico do prebivanja v tej državi članici. Predložitveno sodišče se v sporu v zvezi z B. sprašuje tudi, ali na njegovo pravico do prebivanja na Nizozemskem v skladu z Direktivo 2004/38 vpliva okoliščina, da se je referenčni osebi B. v državi članici, katere državljanstvo ima ta, pridružil šele več kot dve leti po njeni vrnitvi v to državo.
32. Raad van State je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, od katerih so prva tri postavljena identično za primera O. in B., le četrto vprašanje se nanaša zgolj na primer B.:
„1. Ali je treba kot v [zgoraj navedenih] sodbah Singh […] in Eind […] po analogiji uporabiti [Direktivo 2004/38] v zvezi s pogoji za pravico do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki so državljani tretje države, če se državljan Unije vrne v državo članico, katere državljan je, potem ko je na podlagi člena 21(1) [PDEU] in kot prejemnik storitev v smislu člena 56 [PDEU] prebival v drugi državi članici?
2. Če je odgovor [na prvo vprašanje] pritrdilen, ali je pogoj, da državljan Unije prebiva v drugi državi članici določeno minimalno obdobje, da bi imel po vrnitvi državljana Unije v državo članico, katere državljan je, njegov družinski član, državljan tretje države, pravico do prebivanja v tej državi članici?
3. Če je odgovor [na drugo vprašanje] pritrdilen, ali je mogoče ta pogoj izpolniti tudi, če prebivanje ni bilo neprekinjeno, temveč je potekalo v določenih časovnih intervalih, kot na primer tedensko ob koncih tedna ali v obliki rednih obiskov?
4. Ali zaradi precejšnjega razdobja med vrnitvijo državljana Unije v državo članico, katere državljan je, in prihoda družinskega člana, državljana tretje države, v to državo članico v okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi, družinski član, državljan tretje države, izgubi morebitno pravico do prebivanja na podlagi prava Unije?
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo, drugo in tretje vprašanje
33. Predložitveno sodišče s prvim, drugim in tretjim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba določbe Direktive 2004/38 in člen 21(1) PDEU razlagati tako, da nasprotujejo temu, da država članica državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki ima državljanstvo navedene države članice, ob vrnitvi tega državljana Unije v to državo članico zavrne pravico do prebivanja, kadar je navedeni državljan Unije pred vrnitvijo uresničeval svojo pravico do prostega gibanja v skladu s členom 21(1) PDEU tako, da je z zadevnim članom družine prebival v drugi državi članici zgolj kot državljan Unije, in v primeru pritrdilnega odgovora, kateri so pogoji za priznanje take pravice do prebivanja.
34. V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima v skladu s členom 21(1) PDEU „[v]sak državljan Unije […] pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev“.
35. V zvezi z Direktivo 2004/38 je Sodišče že razsodilo, da je njen namen olajšanje uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s členom 21(1) PDEU neposredno podeljena državljanom Unije, in zlasti krepitev te pravice (glej v tem smislu sodbi z dne 25. julija 2008 v zadevi Metock in drugi, C‑127/08, ZOdl., str. I‑6241, točki 59 in 82, in z dne 7. oktobra 2010 v zadevi Lassal, C‑162/09, ZOdl., str. I‑9217, točka 30, ter zgoraj navedeno sodbo McCarthy, točka 28).
36. S členom 21(1) PDEU in določbami Direktive 2004/38 se državljanom tretjih držav ne podeljuje nobena neodvisna pravica (glej v tem smislu sodbi z dne 8. novembra 2012 v zadevi Iida, C‑40/11, točka 66, in z dne 8. maja 2013 v zadevi Ymeraga in Ymeraga-Tafarshiku, C‑87/12, točka 34). Morebitne obstoječe pravice, ki jih imajo ti državljani na podlagi določb prava Unije o državljanstvu Unije, so namreč izvedene iz uresničevanja pravice do prostega gibanja državljana Unije (glej zgoraj navedeni sodbi Iida, točka 67, in Ymeraga in Ymeraga-Tafarshiku, točka 35, ter sodbo z dne 10. oktobra 2013 v zadevi Alokpa in drugi, C‑86/12, točka 22).
37. Iz dobesedne, sistematične in teleološke razlage določb Direktive 2004/38 pa izhaja, da z njimi ni mogoče utemeljiti izvedene pravice do prebivanja državljana tretje države, ki je družinski član državljana Unije, v državi članici, katere državljanstvo ima navedeni državljan Unije.
38. Člen 3 navedene direktive 2004/38 namreč v odstavku 1 določa, da so „upravičenci“ do pravic, podeljenih s to direktivo, „vs[i] državljani Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in […] njihov[i] družinski član[i], kot [so] opredeljen[i] v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo“.
39. Direktiva 2004/38 tako določa izvedeno pravico do prebivanja državljana tretje države, ki je družinski član državljana Unije, v smislu člena 2(2) te direktive, le če je ta državljan Unije uresničeval svojo pravico do prostega gibanja tako, da se je naselil v drugi državi članici kot tisti, katere državljanstvo ima (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Metock in drugi, točka 73; sodbo z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi, C‑256/11, ZOdl., str. I‑11315, točka 56; zgoraj navedeno sodbo Iida, točka 51, in sodbo z dne 6. decembra 2012 v združenih zadevah O. in drugi, C‑356/11 in C‑357/11, točka 41).
40. Preostale določbe Direktive 2004/38, zlasti njeni členi 6, 7(1) in (2) ter 16(1) in (2) se nanašajo na pravico do prebivanja državljana Unije in izvedeno pravico do prebivanja njegovih družinskih članov bodisi v „drugi državi članici“ bodisi v „državi članici gostiteljici“ in tako potrjujejo, da se državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, na podlagi te direktive ne more sklicevati na izvedeno pravico do prebivanja v državi članici, katere državljanstvo ima ta državljan Unije (glej zgoraj navedeni sodbi McCarthy, točka 37, in Iida, točka 64).
41. V zvezi s teleološko razlago določb Direktive 2004/38 je treba opozoriti, da čeprav je namen te direktive olajšanje in krepitev uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je neposredno podeljena državljanom Unije, se njen cilj, kot izhaja iz njenega člena 1(a), nanaša na pogoje uresničevanja te pravice (zgoraj navedena sodba McCarthy, točka 33).
42. Ker država v skladu z enim od načel mednarodnega prava svojim državljanom ne more zavrniti pravice do vstopa na svoje ozemlje in do tega, da tam ostane, je edini namen Direktive 2004/38 določati pogoje vstopa in prebivanja državljana Unije v drugih državah članicah kot v tisti, katere državljanstvo ima (glej zgoraj navedeno sodbo McCarthy, točka 29).
43. V teh okoliščinah in ob upoštevanju tistega, na kar je bilo opozorjeno v točki 36 te sodbe, namen navedene direktive prav tako ni, da bi državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki prebiva v državi članici, katere državljanstvo ima, podeljevala izvedeno pravico do prebivanja.
44. Ker državljani tretjih držav, ki so v položajih, kot sta tista, v katerih sta O. in B., v državi članici, katere državljanstvo ima referenčna oseba vsakega od njiju, na podlagi določb Direktive 2004/38 ne morejo uveljavljati izvedene pravice do prebivanja, je treba preučiti, ali je v posameznem primeru mogoče izvedeno pravico do prebivanja utemeljiti s členom 21(1) PDEU.
45. V zvezi s tem je treba opozoriti, da namen in upravičenost navedene izvedene pravice do prebivanja temeljita na ugotovitvi, da bi bila zavrnitev priznanja take pravice v nasprotju s svobodo gibanja državljana Unije in bi ga odvrnila od uresničevanja pravic do vstopa in do prebivanja v državi članici gostiteljici (glej zgoraj navedene sodbe Iida, točka 68; Ymeraga in Ymeraga-Tafarshiku, točka 35, in Alokpa in drugi, točka 22).
46. Sodišče je tako presodilo, da mora, če je državljan Unije prebival s članom družine, ki je državljan tretje države, v drugi državi članici od tiste, katere državljanstvo ima, več kot dve leti in pol ali leto in pol, in je bil tam zaposlen, imeti ta državljan tretje države ob vrnitvi državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, na podlagi prava Unije izvedeno pravico do prebivanja v zadnjenavedeni državi (glej zgoraj navedeni sodbi Singh, točka 25, in Eind, točka 45). Če ta državljan tretje države ne bi imel takšne pravice, bi delavec, ki je državljan Unije, težko zapustil državo članico, katere državljanstvo ima, zato da se zaposli na območju druge države članice, ker ne bi imel gotovosti, da bi lahko po vrnitvi v državo članico izvora nadaljeval družinsko življenje, ki bi se morda začelo s sklenitvijo zakonske zveze ali združitvijo družine v državi članici gostiteljici (glej zgoraj navedeni sodbi Eind, točki 35 in 36, in Iida, točka 70).
47. Ovira za zapustitev države članice, katere državljanstvo ima delavec, kot je bila poudarjena v zgoraj navedenih sodbah Singh in Eind, tako izhaja iz zavrnitve tega, da se družinskim članom navedenega delavca, ki so državljani tretje države, ob vrnitvi tega delavca v državo članico, katere državljan je, podeli izvedena pravica do prebivanja, kadar je ta delavec z njimi prebival v državi članici gostiteljici v skladu in ob spoštovanju prava Unije.
48. Zato je treba preveriti, ali se sodna praksa iz navedenih sodb na splošno uporablja za družinske člane državljanov Unije, ki so, preden so se vrnili v državo članico, katere državljanstvo imajo, z uresničevanjem pravic, ki jim jih podeljuje člen 21(1) PDEU, prebivali v drugi državi članici od tiste, katere državljani so.
49. Dejansko je tako. S podelitvijo izvedene pravice do prebivanja državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, s katerim je ta državljan Unije prebival v državi članici gostiteljici zgolj kot državljan Unije v skladu in ob spoštovanju prava Unije, ob vrnitvi tega državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, se želi odpraviti enako vrsto ovire za zapustitev države članice, katere državljan je ta državljan Unije, kot je tista, ki je opisana v točki 47 te sodbe, tako da se navedenemu državljanu Unije zagotovi možnost, da v tej zadnjenavedeni državi članici nadaljuje družinsko življenje, ki ga je razvil ali utrdil v državi članici gostiteljici.
50. Pogoji za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, s katerim je ta državljan Unije v državi članici gostiteljici prebival zgolj kot državljan Unije, ob vrnitvi tega državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, podeli izvedena pravica do prebivanja na podlagi člena 21(1) PDEU, v bistvu ne smejo biti strožji od tistih, ki jih določa Direktiva 2004/38 za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja tako, da se je naselil v drugi državi članici kot tisti, katere državljanstvo ima, podeli taka pravica do prebivanja. Tudi če Direktiva 2004/38 ne zajema takega primera vrnitve, jo je namreč treba glede pogojev za prebivanje državljana Unije v drugi državi članici kot tisti, katere državljanstvo ima, uporabiti po analogiji, če je v obeh primerih državljan Unije referenčna oseba za to, da bi lahko državljan tretje države, ki je družinski član tega državljana Unije, pridobil izvedeno pravico do prebivanja.
51. Ovira, kot je tista, navedena v točki 47 te sodbe, se pojavi, le če je prebivanje državljana Unije v državi članici gostiteljici tako učinkovito, da mu omogoča razvoj ali utrditev družinskega življenja v tej državi članici. Zato člen 21(1) PDEU ne zahteva, da vsako prebivanje državljana Unije v državi članici gostiteljici s članom družine, ki je državljan tretje države, nujno zajema, da se temu družinskemu članu v državi članici, katere državljanstvo ima ta državljan Unije, ob vrnitvi navedenega državljana Unije v to državo članico podeli izvedena pravica do prebivanja.
52. V zvezi s tem je treba poudariti, da ni namen državljana Unije, ki uresničuje pravice, ki mu jih podeljuje člen 6(1) Direktive 2004/38, da se v državi članici gostiteljici naseli tako, da bi bilo to ugodno za razvoj ali utrditev družinskega življenja v tej državi članici. V teh okoliščinah to, da se družinskim članom navedenega državljana Unije, ki so državljani tretje države, ob njegovi vrnitvi v državo članico, katere državljan je, zavrne podelitev izvedene pravice do prebivanja, tega državljana Unije ne bo odvrnilo od tega, da uresničuje svoje pravice iz navedenega člena 6.
53. Nasprotno pa obstaja tveganje, da se pojavi ovira, kot je navedena v točki 47 te sodbe, kadar državljan Unije želi uresničevati pravice, ki jih ima na podlagi člena 7(1) Direktive 2004/38. Prebivanje v državi članici gostiteljici v skladu in ob spoštovanju pogojev iz člena 7(1) navedene direktive namreč v bistvu pomeni naselitev in s tem učinkovitost prebivanja državljana Unije v tej državi članici in je lahko povezano z razvijanjem ali utrjevanjem družinskega življenja v tej državi članici.
54. Kadar pa je državljan Unije med učinkovitim prebivanjem v državi članici gostiteljici v skladu in ob spoštovanju pogojev iz člena 7(1) in (2) Direktive 2004/38 razvil ali utrdil družinsko življenje v tej državi članici, se zaradi polnega učinka pravic, ki jih ima zadevni državljan Unije na podlagi člena 21(1) PDEU, zahteva, da lahko ta državljan Unije družinsko življenje, ki ga je imel v državi članici gostiteljici, ob njegovi vrnitvi v državo članico, katere državljanstvo ima, nadaljuje, tako da se zadevnemu družinskemu članu, ki je državljan tretje države, podeli izvedena pravica do prebivanja. Ta državljan Unije bi namreč ob neobstoju take izvedene pravice do prebivanja, težko zapustil državo članico, katere državljanstvo ima, zato da uresničuje svojo pravico do prebivanja v skladu s členom 21(1) PDEU v drugi države članice, ker ne bi imel gotovosti, da lahko v državi članici, katere državljan je, nadaljuje družinsko življenje z najbližjimi člani svoje družine, ki bi se tako razvilo ali utrdilo v državi članici gostiteljici (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Eind, točki 35 in 36, in Iida, točka 70).
55. A fortiori, za polni učinek člena 21(1) PDEU mora državljan Unije imeti možnost, da po vrnitvi v državo članico, katere državljanstvo ima, nadaljuje družinsko življenje, ki ga je imel v državi članici gostiteljici, če sta ta državljan Unije in njegov zadevni družinski član, ki je državljan tretje države, v državi članici gostiteljici pridobila pravico do stalnega prebivanja na podlagi člena 16(1) in (2) Direktive 2004/38.
56. Zato je učinkovito prebivanje državljana Unije in njegovega družinskega člana, ki je državljan tretje države, v državi članici gostiteljici v skladu in ob spoštovanju pogojev iz odstavkov 1 in 2 člena 7 ali člena 16 Direktive 2004/38 tisto, ki državljanu tretje države, s katerim je navedeni državljan Unije v državi članici gostiteljici živel družinsko življenje, ob vrnitvi državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, omogoči izvedeno pravico do prebivanja na podlagi člena 21(1) PDEU.
57. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali sta se referenčni osebi O in B, ki sta državljanki Unije, v državi članici gostiteljici naselili in tako tam učinkovito prebivali in ali sta imela O. in B. zaradi družinskega življenja, ki sta ga imela med navedenim učinkovitim prebivanjem, izvedeno pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici na podlagi in ob spoštovanju člena 7(2) ali 16(2) Direktive 2004/38.
58. Treba je dodati, da uporabe določb prava Unije ni mogoče razširiti do te mere, da bi pokrivala zlorabe (glej v tem smislu sodbi z dne 14. decembre 2000 v zadevi Emsland-Stärke, C‑110/99, Recueil, str. I‑11569, točka 51, in z dne 22. decembra 2010 v zadevi Bozkurt, C‑303/08, ZOdl., str. I‑13445, točka 47), pri tem pa se upošteva, da je za dokaz o zlorabi po eni strani potreben skupek objektivnih okoliščin, iz katerih izhaja, da cilj, ki mu ta predpis sledi, čeprav so bili spoštovani formalni pogoji, določeni v predpisu Unije, ni bil dosežen, in po drugi subjektivni element, namreč namen pridobiti korist, ki izhaja iz predpisa Unije, tako da se umetno ustvarijo pogoji za pridobitev te koristi (sodba z dne 16. oktobra 2012 v zadevi Madžarska proti Slovaški, C‑364/10, točka 58).
59. Glede tega, ali lahko družinski član državljana Unije, ki je državljan tretje države, ob vrnitvi tega državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, pridobi izvedeno pravico do prebivanja s kumulativnim učinkom več kratkotrajnih prebivanj v državi članici gostiteljici, je treba opozoriti, da se lahko taka pravica do prebivanja pridobi le s prebivanjem, ki izpolnjuje pogoje iz odstavkov 1 in 2 člena 7 ali člena 16 Direktive 2004/38. V zvezi s tem se za kratka obdobja, kot so konci tedna ali počitnice, preživeti v drugi državi članici od tiste, katere državljanstvo ima navedeni državljan Unije, tudi če se upoštevajo skupaj, uporabi člen 6 Direktive 2004/38 in ne izpolnjujejo navedenih pogojev.
60. Glede položaja O., ki ima, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 10 Direktive 2004/38 kot družinski član državljana Unije, je treba opozoriti, da pravo Unije organom države članice, katere državljanstvo ima zadevni državljan Unije, ne nalaga, da državljanu tretje države, ki je družinski član tega državljana Unije, priznajo izvedeno pravico do prebivanja le zato, ker je imel ta državljan tretje države v državi članici gostiteljici tako veljavno dovoljenje za prebivanje (glej zgoraj navedeno sodbo Eind, točka 26). Dovoljenje za prebivanje, izdano v skladu s členom 10 Direktive 2004/38, ima namreč, kar zadeva pravice, ugotovitveni učinek in ne ustvarja pravic (glej sodbo z dne 21. julija 2011 v zadevi Dias, C‑325/09, ZOdl., str. I‑6387, točka 49).
61. Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na prvo, drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 21(1) PDEU razlagati tako, da se v položaju, v katerem je državljan Unije z državljanom tretje države med učinkovitim prebivanjem v skladu in ob upoštevanju pogojev iz členov 7(1) in (2) ali 16(1) in (2) Direktive 2004/38, v drugi državi članici od tiste, katere državljan je, razvil ali utrdil družinsko življenje, po analogiji uporabijo določbe te direktive, če se navedeni državljan Unije z zadevnim družinskim članom vrne v državo članico izvora. Zato pogoji za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član tega državljana Unije, v državi članici izvora navedenega državljana Unije podeli izvedena pravica do prebivanja, v bistvu ne smejo biti strožji od tistih, ki jih določa Direktiva 2004/38 za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja tako, da se je naselil v drugi državi članici kot tisti, katere državljanstvo ima, podeli izvedena pravice do prebivanja.
Četrto vprašanje
62. Kot je razvidno iz točk od 21 do 23 te sodbe, je B. postal družinski član državljana Unije v smislu člena 2(2) Direktive 2004/38 po prebivanju referenčne osebe B. v državi članici gostiteljici.
63. Državljan tretje države, ki pa ni bil družinski član v smislu člena 2(2) Direktive 2004/38 vsaj v delu svojega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici ni mogel imeti izvedene pravice do prebivanja na podlagi členov 7(2) ali 16(2) Direktive 2004/38. V teh okoliščinah se ta državljan tretje države, zato da bi ob vrnitvi zadevnega državljana Unije v državo članico, katere državljanstvo ima, pridobil izvedeno pravico do prebivanja, tudi ne more opreti na člen 21(1) PDEU.
64. Na četrto vprašanje zato ni treba odgovoriti.
Stroški
65. Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Člen 21(1) PDEU je treba razlagati tako, da se v položaju, v katerem je državljan Unije z državljanom tretje države med učinkovitim prebivanjem v skladu in ob upoštevanju pogojev iz členov 7(1) in (2) ali 16(1) in (2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, v drugi državi članici od tiste, katere državljan je, razvil ali utrdil družinsko življenje, po analogiji uporabijo določbe te direktive, če se navedeni državljan Unije z zadevnim družinskim članom vrne v državo članico izvora. Zato pogoji za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član tega državljana Unije, v državi članici izvora navedenega državljana Unije podeli izvedena pravica do prebivanja, v bistvu ne smejo biti strožji od tistih, ki jih določa navedena direktiva za to, da se državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja tako, da se je naselil v drugi državi članici kot tisti, katere državljanstvo ima, podeli izvedena pravica do prebivanja.