62022CC0029
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 23. (
1
)
C‑29/22. P. és C‑44/22. P. sz. egyesített ügyek
KS,
KD
kontra
az Európai Unió Tanácsa (C‑29/22 P),
Európai Bizottság (C‑29/22 P),
Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) (C‑29/22 P)
és
Európai Bizottság
kontra
KS,
KD,
az Európai Unió Tanácsa (C‑44/22 P),
Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) (C‑44/22 P)
„Fellebbezés – Közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) – 2008/124/KKBP együttes fellépés – Az Európai Unió koszovói jogállamiság‑missziója (EULEX Koszovó) – Az 1999‑ben Koszovóban elkövetett bűncselekmények – A magánszemélyek által a családtagjaik eltűnésének és meggyilkolásának elégtelen kivizsgálásával összefüggésben állítólagosan elszenvedett károk – Azalapvető jogok állítólagos megsértése – Az uniós bíróságok hatásköre – EUSZ 2., EUSZ 6., EUSZ 19. és EUSZ 24. cikk – EUMSZ 268., EUMSZ 275. és EUMSZ 340. cikk”
I. Bevezetés
1.
KS és KD 1999‑ben a koszovói konfliktus következtében elvesztették családtagjaikat. E gyilkosságok és eltűnések felderítetlenek maradtak. Az Európai Unió 2008‑ban létrehozott egy polgári missziót, az EU koszovói jogállamiság‑misszióját (a továbbiakban: EULEX Koszovó), (
2
) amelynek feladatai közé tartozott többek között az ilyen bűncselekmények kivizsgálása. KS és KD kártérítési keresetet nyújtott be az Európai Unió ellen, amelyben alapvető jogaik megsértésére hivatkoztak, mivel e bűncselekményeket nem vizsgálták ki megfelelően.
2.
Elbírálhatják‑e az uniós bíróságok a kereseteiket? A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy nem tehetik meg. Ebből erednek a jelen fellebbezések.
3.
A Bíróság e fellebbezéseket egy másik üggyel, a Neves 77 Solutions üggyel (C‑351/22) párhuzamosan tárgyalja, amelyben az indítványomat ugyanazon a napon ismertetem. Az említett ügy is – bár más összefüggésben – felveti az uniós bíróságok hatáskörének a közös kül‑ és biztonságpolitika (a továbbiakban: KKBP) területén fennálló, az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben előírt korlátozásának terjedelmére vonatkozó kérdést.
4.
Mindkét ügy tágabb kontextusát az Európai Uniónak az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE) való csatlakozásáról folyó tárgyalások adják. Úgy tűnik, hogy a 2/13. sz. vélemény (
3
) nyomán megnyitott összes többi tárgyalási fejezet egy fennmaradó kérdés – az uniós bíróságoknak a KKBP területén fennálló hatásköre – kivételével lezárult.
II. Háttér
5.
A jelen ügy két magánszemély, KS és KD, valamint az Európai Bizottság által a Törvényszék végzése (a továbbiakban: megtámadott végzés) (
4
) ellen benyújtott fellebbezésekből ered. Ezzel a végzéssel a Törvényszék elutasította a KS és KD által az Európai Unióval szemben az EUMSZ 268. cikk és az EUMSZ 340. cikk második bekezdése alapján előterjesztett keresetet. KS és KD kártérítést követeltek az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) és az EJEE‑nek az EULEX Koszovót létrehozó tanácsi együttes fellépés végrehajtása során történő állítólagos megsértése miatt. A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a kereset elbírálására nem rendelkezik hatáskörrel. Ezt a megállapítást vitatják a jelen fellebbezések keretében.
A.
A Törvényszék előtti eljáráshoz vezető események
1. Az EULEX Koszovó létrehozása és feladatai
6.
Az ügy háttere az 1998‑ban és 1999‑ben bekövetkezett koszovói konfliktusra vezethető vissza, amelyben a koszovói albán és a szerb etnikumú lakosság vett részt, az utóbbi az (akkori) Jugoszláv Szövetségi Köztársaság hadseregének támogatásával. 1999. március 28. és június 8. között az Észak‑atlanti Szerződés Szervezete (a továbbiakban: NATO) légicsapásokkal avatkozott be, ami után a jugoszláv hadsereg kivonta erőit Koszovóból. Közvetlenül ezt követően, 1999. június 10‑én az Egyesült Nemzetek Szervezetének Biztonsági Tanácsa elfogadta az 1244 (1999). sz. határozatot, amely nemzetközi erők koszovói jelenlétéről rendelkezett, amelyek még ma is ott vannak. Ez a határozat engedélyezte a NATO által vezetett, koszovói erők vagy KFOR néven ismert nemzetközi biztonsági erők, valamint az Egyesült Nemzetek ideiglenes koszovói közigazgatási missziója (a továbbiakban: UNMIK) néven ismert nemzetközi polgári jelenlét felállítását Koszovóban.
7.
Az UNMIK‑et egy államéhoz hasonló hatalommal ruházták fel Koszovó területe és lakossága felett, beleértve a jogalkotási és végrehajtási hatásköröket, valamint az igazságszolgáltatás igazgatását. A koszovói hatóságok függetlenségének kikiáltását és az új alkotmány 2008. június 15‑i hatálybalépését követően azonban az UNMIK feladatai úgy módosultak, hogy azok elsősorban a biztonság, a stabilitás és az emberi jogok tiszteletben tartásának előmozdítására összpontosítanak Koszovóban. (
5
)
8.
Az Európai Unió 2008‑ban létrehozta az EULEX Koszovót. A műveleti terv (a továbbiakban: OPLAN) jóváhagyását követően az UNMIK végrehajtási jogköreit az EULEX Koszovóra ruházták át.
9.
Az EULEX Koszovó a 2008/124 együttes fellépés által létrehozott közös biztonság‑ és védelempolitikai (a továbbiakban: KBVP) polgári misszió. (
6
) A KBVP a KKBP szerves részét képezi, (
7
) amelynek keretében az Európai Unió operatív képességgel rendelkezik az Európai Unión kívüli békefenntartó, konfliktusmegelőző és a nemzetközi biztonságot erősítő polgári és katonai missziók, valamint műveletek végrehajtására. (
8
)
10.
Az EULEX Koszovót eredetileg 2,5 éves időtartamra tervezték, (
9
) de már több mint 15 éve működik. A jelenlegi megbízatása 2025. június 14‑ig tart. (
10
) Az Európai Unió azonban 2018‑ban úgy döntött, hogy szűkíti az EULEX Koszovó missziót és annak feladatait. (
11
)
11.
Az EULEX Koszovó a missziójának teljesítése során számos feladat elvégzésére kapott megbízást, amelyek között szerepel különösen annak biztosítása, hogy „megfelelően kivizsgálják a háborús bűncselekményeket, a terrorizmus, a szervezett bűnözés, a korrupció eseteit, a népcsoportok közötti bűncselekményeket, a pénzügyi/gazdasági bűncselekményeket és egyéb súlyos bűncselekményeket, azokkal kapcsolatban eljárást indítsanak, határozatot hozzanak és azt végrehajtsák”. (
12
)
12.
Egy évvel azután, hogy az EULEX Koszovó megkezdte működését, a Tanács létrehozta az emberi jogi felülvizsgálati bizottságot (a továbbiakban: HRRP) (
13
), hogy kivizsgálja az EULEX Koszovó által a végrehajtási megbízatásának teljesítése során elkövetett állítólagos emberi jogi jogsértésekkel kapcsolatos panaszokat. (
14
)
13.
A HRRP az EULEX Koszovó által 2008. december 9. óta elkövetett állítólagos emberi jogi jogsértésekkel kapcsolatos panaszok kivizsgálására rendelkezik hatáskörrel. Számos nemzetközi emberi jogi egyezmény alapján benyújtható olyan panasz, amelynek elbírálására a HRRP jogosult, de a gyakorlatban a panaszokat elsősorban az EJEE alapján nyújtják be. (
15
)
14.
A HRRP csak tanácsadói feladatokat lát el; megállapításai és ajánlásai nem kötelező erejűek, de javasolhat a misszióvezető által meghozandó korrekciós intézkedéseket. Kifejezetten előírják azonban, hogy a HRRP nem javasolhat pénzbeli kompenzációt. (
16
)
2. A KS és KD által benyújtott korábbi keresetek
15.
KS és KD olyan személyek közvetlen hozzátartozói, akik az UNMIK 1999. júniusi megalakulását követően eltűntek vagy gyilkosság áldozataivá váltak Koszovóban. A KS és KD által az évek során az illetékes hatóságokhoz intézett, e bűncselekmények kivizsgálására irányuló kérelmekre alig vagy egyáltalán nem érkezett válasz.
16.
Ennélfogva KS és KD először az emberi jogi tanácsadó testülethez (a továbbiakban: HRAP), az UNMIK által az állítólagosan elkövetett emberi jogi jogsértések kivizsgálására létrehozott testülethez, (
17
) majd az EULEX Koszovó létrehozásával a HRRP-hez nyújtott be panaszt.
17.
KS‑t illetően a HRRP megállapította, hogy az EULEX Koszovó az EJEE 2. és 3. cikkének eljárással kapcsolatos részei alapján megsértette KS jogait, mivel nem folytatott le hatékony vizsgálatot. Megállapította továbbá az EJEE 8. cikke szerinti, a családi élet tiszteletben tartásához való jogainak, valamint az EJEE 13. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való jogának megsértését. A HRRP számos ajánlást tett a misszióvezetőnek. (
18
)
18.
KD‑t illetően a HRRP megállapította, hogy az EULEX Koszovó nyomozati erőfeszítései elégtelenek voltak, és az EJEE 2. és 3. cikkében, valamint az EJEE 2. cikkével összefüggésben az EJEE 13. cikkében biztosított jogainak megsértését eredményezték. A HRRP KS esetéhez hasonlóan számos ajánlást tett a misszióvezetőnek. (
19
)
19.
A HRRP az ajánlásai végrehajtásának nyomon követése során (
20
) lényegében úgy nyilatkozott, hogy a misszióvezető csak részben hajtotta végre az ajánlásait, és az ügyek lezárása mellett döntött.
20.
KS 2017. július 19‑én keresetet nyújtott be a Törvényszékhez a Tanács, a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat (a továbbiakban: EKSZ) ellen a 2008/124 együttes fellépés és az azt módosító későbbi intézkedések „megsemmisítése vagy módosítása” iránt, a Charta 47. cikkének és az EJEE 13. cikkének megsértése, valamint az EJEE 2., 3., 6., 13. és 14. cikkének megsértésén alapuló „szerződésen kívüli felelősség” miatt. (
21
)
21.
A Törvényszék 2017. december 14‑i végzésével (
22
) elutasította a keresetet, különösen azzal az indokkal, hogy nyilvánvalóan nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az uniós intézményeket kötelezze, valamint hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk megakadályozza abban, hogy elismerje a KKBP‑aktusok megsemmisítésére vonatkozó hatáskörét. A Törvényszék ezt a keresetet nem kártérítési keresetként kezelte.
22.
A következő évben, 2018. június 14‑én KS és KD hat másik magánszeméllyel együtt keresetet terjesztett a High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (felsőbíróság [Anglia és Wales], Queen’s Bench kollégium, Egyesült Királyság) elé. Kártérítést követeltek az Európai Uniótól, a Tanácstól és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjétől, valamint az EULEX Koszovótól a Charta és az EJEE szerinti emberi jogaik állítólagos megsértése miatt.
23.
A High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (felsőbíróság [Anglia és Wales], Queen’s Bench kollégium) 2019. február 13‑i ítéletében (
23
) megállapította, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a kereset elbírálására. Az említett bíróság álláspontja szerint a Bíróság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik e kereset elbírálására és a követelt kártérítés megítélésére.
B.
Szélesebb összefüggés: az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása
24.
Amint az a bevezetőben szerepelt, az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén fennálló, az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben előírt korlátozásának kérdése az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozásáról szóló megújított tárgyalások tágabb összefüggésébe illeszkedik.
25.
A 2/13. sz. véleményében a Bíróság megállapította, hogy a csatlakozásról szóló, akkor javasolt megállapodástervezet nem áll összhangban az uniós jogrend több, a Szerződések által létrehozott sajátosságával. Ugyanakkor nyitva hagyta azt a kérdést, hogy a csatlakozásról szóló megállapodástervezet összeegyeztethető‑e a Szerződésnek a KKBP területére vonatkozó rendelkezéseivel. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy még nem volt alkalma arra, hogy pontosítsa hatáskörének az EUSZ 24. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSZ 275. cikkből eredő korlátozásának terjedelmét. (
24
)
26.
Az említett véleményben felvetett aggályok megválaszolása érdekében létrehozták a „46 + 1” csoport néven ismert ad hoc tárgyalócsoportot. (
25
) 2023 márciusában a „46 + 1” csoport a 2/13. sz. véleményben felvetett szinte valamennyi kérdésben egyhangúlag ideiglenes megállapodásra jutott. (
26
) Az egyetlen nyitott téma az úgynevezett 4. kosár maradt, amely az uniós bíróságoknak a KKBP területén fennálló hatáskörének terjedelmével kapcsolatos. Megállapodás született arról, hogy az Európai Unió ezt a kérdést belső úton rendezi, és a megoldásról tájékoztatja tárgyalópartnereit. (
27
)
C.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott végzés
27.
Miután az Egyesült Királyság bírósága elutasította keresetüket, KS és KD ismét az uniós bíróságokhoz fordult. 2020. december 29‑én keresetet nyújtottak be a Törvényszékhez, amelyben az alapvető jogaik megsértése miatt elszenvedett károk megtérítését kérték, amely jogsértést a Tanácsnak, a Bizottságnak és az EKSZ‑nek egyetemlegesen vagy külön‑külön rótták fel.
28.
KS és KD a következő hat jogsértésre hivatkozott:
–
az EJEE 2. és 3. cikkének, valamint a Charta megfelelő 2. és 4. cikkének az EULEX Koszovó által történő megsértése;
–
az EJEE 6. cikke (1) bekezdésének és 13. cikkének, valamint a Charta 47. cikkének a költségmentességről való rendelkezés elmulasztása miatt történő megsértése;
–
a korrekciós intézkedések megtételének elmulasztása, amikor az EULEX Koszovó misszióvezetője 2016. április 29‑én az Európai Unió tudomására hozta a HRRP megállapításait;
–
a Tanács és az Európai Külügyi Szolgálat 2017. október 12‑én visszaélt végrehajtási jogkörével, amikor megállapította, hogy az EULEX Koszovó mindent megtett annak érdekében, hogy felderítse KS férjének elrablását és valószínű meggyilkolását, illetve KD férjének és fiának meggyilkolását, valamint hogy a HRRP nem igazságszolgáltatási szervként jött létre;
–
a végrehajtó hatalommal való visszaélés vagy annak nem megfelelő gyakorlása az EULEX Koszovó végrehajtási megbízatásának a 2018/856. sz. határozattal történő megszüntetésével, míg a jogsértések továbbra is fennálltak;
–
a végrehajtó hatalommal való visszaélés, mivel nem biztosították, hogy KS ügyében, amely prima facie háborús bűncselekménnyel kapcsolatos ügynek minősül, az EULEX Koszovó és/vagy a Különleges Ügyészség jogilag megalapozott felülvizsgálatot végezzen a Koszovói Különleges Tanácsok előtti nyomozás és vádemelés céljából.
29.
KS és KD 2021. március 25‑én kérelmet nyújtott be az EULEX Koszovónak az ügybe alperesként való bevonása iránt, amelyet a tanácselnök a 2021. március 31‑i határozatával elutasított.
30.
2021. június 5‑én KS és KD bizonyításfelvétel iránti kérelmet nyújtott be az OPLAN megszerzése érdekében, amely minősített dokumentum, és amelyre az EKSZ a jogalapjában hivatkozott.
31.
A Törvényszék a megtámadott végzésben úgy ítélte meg, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a kereset elbírálására.
32.
Először is, a Törvényszék megállapította, hogy az ügy olyan aktusokból vagy magatartásokból ered, amelyek az EULEX Koszovó tevékenységeinek, prioritásainak és forrásainak meghatározásával összefüggő politikai vagy stratégiai kérdések körébe tartoznak, valamint az e misszió részeként egy felülvizsgálati testület felállításáról szóló határozatból. A 2008/124 együttes fellépésnek megfelelően e misszió létrehozása és tevékenysége a Szerződésekbe foglalt, a KKBP területére vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozott (a megtámadott végzés 28. pontja).
33.
Másodszor, a Törvényszék rámutatott, hogy az uniós bíróságoknak a KKBP területén fennálló hatáskörét az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének második albekezdése és az EUMSZ 275. cikk első bekezdése korlátozza. Úgy ítélte meg, hogy az uniós bíróságok főszabály szerint nem rendelkeznek hatáskörrel a Szerződésnek a KKBP területére vonatkozó rendelkezései és az e rendelkezések alapján elfogadott jogi aktusok tekintetében. Bár a Szerződések kifejezetten megállapítanak két kivételt ezen elv alól, a jelen ügyben egyik kivétel – az EUMSZ 40. cikk tiszteletben tartásának vagy pedig a természetes vagy jogi személyekkel szembeni korlátozó intézkedések jogszerűségének felülvizsgálata – sem volt alkalmazható (a megtámadott végzés 29–33. pontja).
34.
Harmadszor, a Törvényszék megkülönböztette ezt az ügyet a KKBP területével kapcsolatos más olyan ügyektől, amelyekben a Bíróság hatáskörrel rendelkezett, nevezetesen az Elitaliana, (
28
) a H (
29
) és a Bank Refah (
30
) ítélettől (a megtámadott végzés 34–39. pontja).
35.
Negyedszer, a Törvényszék a Carvalho ítéletre (
31
) hivatkozva megtagadta annak lehetőségét, hogy a Szerződésekben kifejezetten előírt feltételektől kizárólag a hatékony bírói jogvédelem elvére való hivatkozással el lehessen térni (a megtámadott végzés 40. és 41. pontja).
36.
A Törvényszék ebből azt a következtetést vonta le, hogy az ügyet hatáskör hiányában el kell utasítani anélkül, hogy megvizsgálná a Tanács, a Bizottság és az EKSZ által felhozott elfogadhatatlansági kifogásokat, illetve hogy döntene a KS és KD által az OPLAN megszerzése érdekében benyújtott, bizonyításfelvétel iránti kérelemről (a megtámadott végzés 42. pontja).
D.
A Bíróság előtti eljárás
37.
A C‑29/22. P. sz. ügyben 2022. január 12‑én benyújtott fellebbezésükkel, valamint a C‑44/22. P. sz. ügyben 2022. március 2‑án benyújtott válaszukkal KS és KD azt kérik, hogy a Bíróság adjon helyt a keresetnek, helyezze hatályon kívül a megtámadott végzést, és adjon helyt a Törvényszék előtt előterjesztett kereseti kérelmeknek, vagy másodlagosan adjon helyt a keresetnek és utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé végleges döntéshozatalra. KS és KD azt is kérik, hogy a Bíróság kötelezze a Tanácsot, a Bizottságot és az EKSZ‑t a költségek viselésére.
38.
A Bizottság a C‑44/22. P. sz. ügyben 2022. január 19‑én benyújtott fellebbezésében, valamint a C‑29/22. P. sz. ügyben 2022. április 1‑jén benyújtott válaszában azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott végzést, állapítsa meg az uniós bíróságok kizárólagos hatáskörét az ügy elbírálására, és utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, hogy az döntsön az ügy elfogadhatóságáról és érdeméről. A Bizottság kéri továbbá, hogy a Bíróság a költségekről jelenleg ne határozzon.
39.
A Bíróság elnöke 2022. március 21‑i határozatával elrendelte a C‑29/22. P. és a C‑44/22. P. sz. ügyek egyesítését az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az eljárást befejező határozat meghozatala céljából.
40.
2022. április 4‑én benyújtott válaszában a Tanács azt kéri a Bíróságtól, hogy utasítsa el a fellebbezéseket, és kötelezze KS‑t és KD‑t a költségek viselésére.
41.
Az EKSZ 2022. április 1‑jén benyújtott válaszában azt kéri, hogy amennyiben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy rendelkezik hatáskörrel és elegendő információval a kereset elbírálásához, nyilvánítsa a keresetet elfogadhatatlannak, amennyiben az az EKSZ‑t érinti, és kötelezze KS‑t és KD‑t a költségek viselésére.
42.
2022. május 16‑i és 2023. május 12‑i végzésével a Bíróság elnöke engedélyezte a Francia Köztársaság és a Cseh Köztársaság részére, hogy a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
43.
A Bíróság elnöke 2023. április 27‑i és 2023. május 12‑i végzésével engedélyezte a Belga Királyság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, Románia, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság részére, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
44.
2023. június 27‑én tárgyalást tartottak, amelyen KS és KD, a Tanács, a Bizottság, az EKSZ és az említett tagállamok szóbeli észrevételeket terjesztettek elő.
III. Elemzés
45.
Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk rendelkezik az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén fennálló korlátozásáról. A jelen ügyben annak értelmezését kérik a Bíróságtól, hogy ez a korlátozás kiterjed‑e az alapvető jogoknak az EULEX Koszovó misszió végrehajtása során történő megsértésével állítólagosan okozott károk megtérítése iránti keresetre.
46.
A Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy kiterjed, és így megállapította hatáskörének hiányát. KS és KD, valamint a Bizottság (a továbbiakban együttesen: fellebbezők) vitatják a Törvényszék e megállapítását.
47.
KS és KD egyetlen jogalapot hoz fel, amely négy részre oszlik. A első rész az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének, valamint az EUMSZ 275. cikknek a téves értelmezésén alapul. A második rész a Bank Refah ítélet téves alkalmazásán alapul. A harmadik rész a Carvalho ítélet téves alkalmazásán alapul. A negyedik rész az alapvető jogok állítólagos megsértésére vonatkozó kérdés megtárgyalásának elmulasztásán és azon alapul, hogy a Törvényszék a keresetet téves módon a KKBP területére vonatkozó szakpolitikai döntések megtámadására irányulóként értelmezte.
48.
A Bizottság, amelyet a belga, a luxemburgi, a holland, az osztrák, a román, a finn és a svéd kormány támogat, négy jogalapra hivatkozik. Az első jogalap az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének, valamint az EUMSZ 275. cikknek a téves értelmezésén alapul. A második jogalap azon alapul, hogy a keresetet nem az alapvető jogok állítólagos megsértésére irányuló keresetnek minősítették. A harmadik jogalap a Bank Refah ítélet téves alkalmazásán alapul. A negyedik jogalap az uniós bíróságok kizárólagos hatásköre megállapításának elmulasztásán és azon alapul, hogy nem biztosították a hatékony jogorvoslatot a felperesek részére.
49.
A Bank Refah ítéletben a Bíróság már megállapította, hogy a korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos kártérítési igények elbírálására hatáskörrel rendelkezik. A korlátozó intézkedések összefüggésén kívül azonban ez egy új kérdés a Bíróság előtt.
50.
Elöljáróban fontos tisztázni, hogy ez az ügy nem vet fel érdemi kérdéseket. Ennélfogva a Bíróságnak nem kell arról döntenie, hogy a Törvényszék előtt felhozott mulasztások alapvető jogok megsértését jelentik‑e, és ha igen, az Európai Unióban kit kell felelősségre vonni, és hogy teljesülnek‑e a kártérítés megítélésének feltételei. (
32
) Amennyiben a Bíróság a fellebbezést megalapozottnak találja, e kérdésekkel továbbra is a Törvényszéknek kell foglalkoznia. A jelen fellebbezés csak azt a kérdést veti fel, hogy az uniós bíróságok egyáltalán elbírálhatják‑e a KS és KD által benyújtott kártérítési igényeket.
51.
A jogirodalom egy része nem ért egyet azzal, hogy az uniós bíróságok hatáskörrel rendelkeznek a KKBP területén, még akkor sem, ha a kártérítési keresetek az alapvető jogok állítólagos megsértésére hivatkoznak. (
33
) A másik része ennek ellenkezőjét állítja. (
34
)
52.
A Bíróságnak a 2/13. sz. véleményt követően kialakult ítélkezési gyakorlata már számos elemet kínál a jelen fellebbezések által felvetett kérdés megválaszolásához. Ezért helyénvaló az említett ügyek újbóli áttekintése és az azokban már megállapított elvek azonosítása.
A.
A KKBP területén fennálló hatásköri korlátozás kivételes és megszorítóan értelmezendő jellege
53.
Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket értelmező ítélkezési gyakorlat azon a felfogáson alapul, hogy az uniós bíróságoknak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésén alapuló általános hatáskörének korlátozása kivételt képez, és azt emiatt megszorítóan kell értelmezni. (
35
)
54.
A Mauritius ítéletben (
36
) a Bíróság megállapította, hogy „az [EUSZ] 24. cikk (1) bekezdése második albekezdésének utolsó mondata, valamint az [EUMSZ] 275. cikk első bekezdése a Bíróságnak az EUSZ 19. cikk értelmében biztosított általános hatáskörre vonatkozó szabálytól való eltérést vezet be a célból, hogy biztosítani lehessen a Szerződések alkalmazása és értelmezése során a jog tiszteletben tartását, következésképpen e rendelkezéseket megszorítóan kell értelmezni”. A későbbi ügyekben hasonló megfogalmazást használtak. (
37
)
55.
Ezt a megszorító értelmezést eddig az ügyek három csoportjában alkalmazták. Ezek három olyan intézkedéstípust érintenek, amelyeket az Európai Unió a KKBP területére vonatkozó jogalapok alapján fogadhat el: i. korlátozó intézkedések; ii. uniós missziók; és iii. nemzetközi megállapodások.
1. A korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos ügyek
56.
Az ügyek első csoportja az EUSZ 29. cikk alapján elfogadott korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos. Az EUMSZ 275. cikk második bekezdése kifejezetten előírja, hogy az uniós bíróságok hatáskörrel rendelkeznek a KKBP keretében hozott korlátozó intézkedések jogszerűségének felülvizsgálatára, amennyiben a jogorvoslatot magánszemélyek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján benyújtott megsemmisítés iránti keresetek útján terjesztik elő.
57.
Annak ellenére, hogy az EUMSZ 275. cikk második bekezdésének szövegében nincs kifejezett utalás, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a korlátozó intézkedések jogszerűségét más típusú eljárásokban is felülvizsgálhatja.
58.
A Rosneft ítéletben (
38
) a Bíróság megállapította, hogy a korlátozó intézkedések jogszerűségét az előzetes döntéshozatali eljárás keretében értékelheti.
59.
A Bíróság úgy értelmezte az EUMSZ 275. cikk második bekezdését, hogy az nem azon eljárás típusára vonatkozik, amelynek keretében a jogszerűség felülvizsgálható (vagyis csak a megsemmisítés iránti keresetekre), hanem azon határozatok típusaira, amelyek jogszerűsége felülvizsgálható (vagyis a korlátozó intézkedésekre). (
39
) Emlékeztetett arra, hogy az EUMSZ 263. és az EUMSZ 267. cikk együttesen alkotja az uniós intézkedések jogszerűségének teljes felülvizsgálati rendszerét, ami azt jelenti, hogy a Bíróság közvetve is felülvizsgálhatja a korlátozó intézkedés érvényességét, ha ez a kérdés a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő ügyben merül fel. (
40
) Ez még akkor is így van, ha az EUMSZ 275. cikk ezt nem írja elő kifejezetten. A Bíróság hivatkozott a Foto‑Frost ítéletre (
41
) is, utalva arra, hogy a nemzeti bíróság köteles a Bírósághoz fordulni és a Bíróságra bízni a korlátozó intézkedések érvénytelenségének megállapítását.
60.
A Bank Refah ítéletben (
42
) a Bíróság elismerte hatáskörét az Európai Unióval szemben, a magánszemélyeket a korlátozó intézkedések következtében állítólagosan ért kár megtérítése iránt benyújtott kereset elbírálására. Kifejtette, hogy a kártérítési kereset önálló kereseti forma, amely az uniós jogorvoslati rendszerben sajátos szerepet tölt be.
61.
A Bíróság elismerte, hogy az EUMSZ 275. cikk második bekezdése nem említi kifejezetten az uniós bíróságoknak a kártérítési keresetek elbírálására vonatkozó hatáskörét. A kifejezett megfogalmazás ilyen hiánya azonban nem zárja ki a hatáskörét, tekintettel arra, hogy a KKBP területén erre vonatkozóan előírt korlátozásokat megszorítóan kell értelmezni. (
43
)
62.
Az említett ügyekből úgy tűnik, hogy annak ellenére, hogy az EUMSZ 275. cikk második bekezdése kifejezetten csak a megsemmisítés iránti kereseteket említi, a magánszemélyek az uniós bíróságok előtt nyitva álló minden más típusú kereset formájában megtámadhatják a korlátozó intézkedéseket azok jogszerűségének értékelése céljából.
2. Az uniós missziókkal kapcsolatos ügyek
63.
Az ügyek második csoportja, amelyekben a Bíróság megszorítóan értelmezte hatáskörének korlátozását, az uniós missziókkal kapcsolatos. Ezekben az ügyekben a Bíróság arra a megállapításra alapozta hatáskörét, hogy az általa felülvizsgált vagy értelmezett intézkedés nem a KKBP területére vonatkozó kérdéseket érintett, noha e területre esett, és egy, a KKBP hatálya alá tartozó jogi aktuson alapult.
64.
Az Elitaliana ítéletben (
44
) a Bíróság megállapította, hogy a megtámadott jogi aktusok a helikopteres szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződésnek a versenytárs ajánlattevő részére történő odaítélésére vonatkoznak, és az Unió költségvetését terhelő kiadásokkal járnak, amely aktusok így az uniós költségvetési rendelet hatálya alá tartoznak. Ezeket az aktusokat, amelyek jogszerűségét megsemmisítés és kártérítés iránti keresetekkel támadták, az EULEX Koszovó a 2008/124 együttes fellépés alapján fogadta el. Mindazonáltal a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a hatáskörének e helyzetben történő kizárása pusztán azért, mert a szóban forgó jogi aktusokat a KKBP keretében hozták, túl megszorítóan értelmezné a hatáskörének az említett uniós politika területén fennálló korlátozását. A Bíróság tehát megállapította, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk nem zárja ki, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezzen az uniós költségvetési rendelet értelmezése és alkalmazása tekintetében, még akkor sem, ha a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos határozatokat a KKBP területén fogadták el.
65.
A H ítéletben (
45
) a Bíróság megerősítette, hogy az uniós bíróságok hatáskörrel rendelkeznek a valamely uniós polgári misszióhoz kirendelt tisztviselő által az őt egy regionális irodába átcsoportosító, a misszióvezető által hozott határozatokkal összefüggésben indított megsemmisítés iránti és kártérítési kereset elbírálására. Az Elitaliana ítélethez hasonlóan a Bíróság úgy ítélte meg, hogy noha a vitatott uniós aktusok a KKBP összefüggéseibe illeszkednek, és a KKBP területéhez tartozó operatív intézkedéshez kapcsolódnak, nem minősülnek az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben említett jogi aktusoknak. Ezek az aktusok alapvetően a személyzeti igazgatásra vonatkoztak. Következésképpen azok felülvizsgálata tekintetében nem zárták ki a Bíróság hatáskörét.
66.
Az említett ügyekből úgy tűnik, hogy még a KKBP összefüggésében és valamely, a KKBP területére vonatkozó jogalap alapján elfogadott jogi aktus sem kerül ki az uniós bíróságok hatásköre alól, ha azok jogszerűségét az EUMSZ rendelkezései vagy az e rendelkezések alapján elfogadott másodlagos jog alapján értékelik.
3. A nemzetközi megállapodásokkal kapcsolatos ügyek
67.
Az ügyek utolsó csoportja a KKBP keretében elfogadható harmadik intézkedéstípust, a nemzetközi megállapodásokat érinti. A Mauritius ítéletben (
46
) az Európai Parlament az EUSZ 37. cikk alapján elfogadott KKBP-határozat megsemmisítését kérte, amellyel az Európai Unió megállapodást kötött Mauritiussal. (
47
) Bár az ügy egy KKBP‑intézkedés felülvizsgálatára vonatkozott, a Parlament azt olyan hibákra hivatkozva támadta meg, amelyek az elfogadásához alkalmazott eljáráshoz kapcsolódtak: az EUMSZ 218. cikkhez, amely a nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó eljárást szabályozza mind a KKBP, mind az egyéb uniós politikák terén. A Bíróság megállapította, hogy a hatáskörnek az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében, valamint az EUMSZ 275. cikkben előírt korlátozásának hatálya nem terjedhet addig, hogy kizárja azt, hogy a Bíróság az EUMSZ 218. cikket értelmezze és alkalmazza, még akkor sem, ha ez valamely KKBP‑intézkedés jogszerűségének értékelését szolgálja.
68.
Az ebben az ügyben felvetett fő kérdés az volt, hogy a KKBP területére vonatkozó jogalap volt‑e az egyetlen olyan anyagi jogi jogalap, amelyen a Mauritiusszal kötött megállapodásnak alapulnia kellett. Érdekes módon a Bíróság ebben az ügyben nem az EUMSZ 275. cikk második bekezdése alapján döntött, amely kifejezetten rendelkezik a Bíróságnak az EUSZ 40. cikk tiszteletben tartásának felülvizsgálata tekintetében fennálló hatásköréről. A Bíróság inkább úgy döntött, hogy a hatáskör kérdésének értékelésekor magának a hatásköri korlátozásnak a hatályát szűkíti, (
48
) és határozatát az Elitaliana és a H ítéletben alkalmazotthoz hasonló logikára alapozta, amely szerint a KKBP‑intézkedés felülvizsgálata akkor lehetséges, ha azt az EUMSZ vagy a másodlagos jog fényében végzik.
69.
A fenti ítélkezési gyakorlatot figyelembe véve úgy vélem, hogy a fellebbezők azon érveit, (
49
) amelyek szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, mivel a hatáskörnek az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben foglalt korlátozását kivétel helyett szabályként kezelte, el kell fogadni.
B.
A Szerződések tágabb összefüggései
70.
Az uniós alkotmányos elvekből következik, hogy a Bíróság a KKBP területén a hatáskörére vonatkozóan előírt korlátozást kivételként és nem szabályként értelmezi, aminek az a következménye, hogy az ilyen korlátozást megszorítóan kell értelmezni.
71.
A Bíróság a hatáskörkorlátozás megszorító értelmezésének magyarázatául a fent említett ügyekben az uniós jogrend alapvető értékeire, lényegében a jogállamiságra, a hatékony bírói jogvédelem elvére és az emberi jogok védelmére hivatkozott. Az EUSZ 21. és az EUSZ 23. cikk értelmében ezek az elvek a KKBP területére is vonatkoznak. (
50
)
1. A KKBP a szerződések szerkezetében
72.
A Lisszaboni Szerződés elhagyta a pillérszerkezetet, és a KKBP‑t beillesztette az EU alkotmányos rendszerébe. A KKBP területére vonatkozó hatáskör gyakorlása így ugyanazon alkotmányos elvek hatálya alá került, mint a többi uniós politika.
73.
Az EUSZ 23. cikk megerősíti ezt, kimondva, hogy az Európai Uniónak az EUSZ V. címének 1. fejezetében kifejezett elvei és célkitűzései a KKBP területén is alkalmazandók.
74.
A Bank Refah ítéletben (
51
) a Bíróság rámutatott, hogy a Szerződések szerkezete megváltozott, és a Lisszaboni Szerződés az EUSZ 47. cikkben előírt egységes jogi személyiséggel ruházta fel az Európai Uniót, véget vetve az Európai Közösség és az Európai Unió korábbi szétválasztásának. Ez különösen a KKBP hatálya alá tartozó rendelkezéseknek az uniós jog általános keretébe való beépítését eredményezte, még akkor is, ha a KKBP területére továbbra is az EUSZ 24. cikkben meghatározott különleges szabályok és eljárások vonatkoznak. (
52
)
75.
A KKBP fejlődése, amelyet a megtámadott végzés indokolásában figyelmen kívül hagytak, fontos elem, amelyet figyelembe kell venni az uniós bíróságok hatásköre korlátozásának terjedelmére vonatkozó döntés meghozatalakor.
76.
Most rátérek arra a tágabb alkotmányos összefüggésre, amely lehetővé tette a Bíróság számára annak megállapítását, hogy a hatáskörnek a KKBP területén fennálló korlátozását megszorítóan kell értelmezni. Az ezekben az ügyekben kialakított elveknek kell irányadónak lenniük a Bíróság számára a jelen ügyben fennálló hatásköréről való döntéshozatal során.
2. A jogállamiság, az alapvető jogok és az uniós bíróságok szerepe
77.
A KKBP‑nek az uniós alkotmányos keretbe való beillesztése azt jelenti, hogy az uniós jogrend alapelvei ugyanúgy vonatkoznak az Európai Uniónak az e politika keretében végzett összes tevékenységre. Az Európai Unió alkotmányos identitásának részét képezik az EUSZ 2. cikkben kifejezett elvek, amelyek közül a jelen ügy szempontjából a jogállamiság, a hatékony bírói jogvédelem és az emberi jogok védelme a leglényegesebbek. (
53
)
78.
A Bíróság szavaival élve „az EUSZ 2. cikk nem egyszerűen politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem olyan értékek összefoglalása, amelyek […] az Unió mint közös jogrend identitásának részét képezik”. (
54
)
79.
Azokban az ügyekben, amelyekben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a hatáskörnek a KKBP területén fennálló korlátozását megszorítóan kell értelmezni, hangsúlyozta, hogy az EUSZ 21. és az EUSZ 23. cikk, amely általában az EU külső tevékenységére, illetve különösen a KKBP‑re vonatkozik, alkalmazza az EUSZ 2. cikkben meghatározott értékeket a KKBP területére. (
55
)
80.
A jogállamiság mint az EUSZ 2. cikkben ma meghatározott érték megköveteli, hogy mind az uniós, mind a tagállami hatóságokra vonatkozzon a bírósági felülvizsgálat. Ezt a Bíróság már a Les Verts ítéletében (
56
) kifejtette.
81.
Ennélfogva a jogállamiság megköveteli, hogy az uniós jogból származó jogokat élvező magánszemélyek részére az uniós és tagállami hatóságokkal szemben hatékony bírói jogvédelmet biztosítsanak. Az Associação Sindical dos Juízes Portugueses ítéletben (
57
) a Bíróság kifejtette, hogy ezt a követelményt az EUMSZ 19. cikk (1) bekezdése konkretizálja.
82.
Ez a rendelkezés az uniós bíróságokra ruházza az uniós jogon alapuló jogok védelmének feladatát, amelyet valamennyi tagállami bírósággal megosztva látnak el. (
58
) Az uniós intézmények aktusaival (vagy mulasztásaival) szembeni védelem iránti keresetek főszabály szerint az uniós bíróságokhoz nyújthatók be, míg a tagállamok aktusaival (vagy mulasztásaival) szemben a magánszemélyeknek a nemzeti bíróságok előtt kell védelmet keresniük.
83.
Mivel a Lisszaboni Szerződés értelmében a KKBP‑re ugyanazok az alkotmányos alapelvek vonatkoznak, az uniós jogrendben a jogállamiság megköveteli, hogy az uniós bíróságok biztosítsák az uniós intézmények és szervek intézkedéseinek jogszerűségét e politika végrehajtása során.
84.
Annak érdekében, hogy hatékony bírói jogvédelmet biztosítsanak azon magánszemélyek számára, akik azt állítják, hogy az uniós jogrend által biztosított alapvető jogaikat az uniós intézmények vagy szervek a KKBP gyakorlása során megsértették, az uniós bíróságoknak főszabály szerint hatáskörrel kell rendelkezniük az ilyen keresetek elbírálására.
85.
Amint arra a Bíróság a Kadi I ítéletben (
59
) emlékeztetett, az emberi jogok tiszteletben tartása az uniós jogi aktusok jogszerűségének feltétele, és nem engedhetők meg olyan aktusok az Unión belül, amelyek összeegyeztethetetlenek az emberi jogokkal. Az említett ügyben ez azt eredményezte, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezett a magánszemélyek azon kereseteinek elbírálására, amelyekben emberi jogaik megsértésére hivatkoztak, még akkor is, ha az uniós intézmények csupán nemzetközi kötelezettségeiket ültették át (mechanikusan). A Bíróság úgy ítélte meg, hogy valamely nemzetközi kötelezettség nem előzheti meg azt az alkotmányos elvárást, amely szerint az Európai Unió a bíróságokon keresztül garantálja a magánszemélyek részére, hogy az uniós intézmények nem sértik meg az emberi jogokat.
86.
Poiares Maduro főtanácsnok szavaival élve „[a]z az állítás, hogy intézkedés szükséges a nemzetközi béke és biztonság fenntartásához, nem eredményezheti a közösségi jog általános elveinek kikapcsolását, illetve az egyének alapvető jogaiktól való megfosztását”. (
60
) Ennélfogva „a Bíróság […] [n]em fordíthat hátat azoknak az alapvető értékeknek, amelyek a közösségi jogrend alapját képezik, és amelyek védelme a Bíróság feladata”. (
61
)
87.
A közelmúltban a Ledra Advertising ítéletben (
62
) a Bíróság egyértelművé tette, hogy az uniós intézmények mindig a Charta címzettjei, ideértve azt az esetet is, amikor az uniós jog keretein kívül járnak el. Az a tény, hogy a Bizottság az Európai Stabilitási Mechanizmus (a továbbiakban: ESM) keretében járt el, amely az uniós jogi kereten kívül létrehozott nemzetközi megállapodás, nem jelentette azt, hogy a Bizottságot nem kötik az uniós alapvető jogok. Ebből az következett, hogy az uniós bíróságok nem foszthatók meg azon lehetőségtől, hogy az Európai Unióval szemben benyújtott, az ilyen ESM‑aktusokhoz kapcsolódó jogellenes magatartáson alapuló kártérítési kereseteket elbírálják.
88.
A fenti ügyekben az az elv, hogy az alapvető jogoknak való megfelelés az uniós intézkedések jogszerűségének feltétele, annak megállapítását eredményezte, hogy az uniós bíróságok hatáskörrel rendelkeznek a magánszemélyek által az alapvető jogaik megsértésére hivatkozással indított kereset elbírálására. A Ledra Advertising ítéletben a Bíróság még egy olyan kártérítésre irányuló keresetet is elbírálhatott, amelyet állítólagosan egy uniós intézmény az uniós jog keretein kívül egy olyan jogi aktussal okozott, amely ellen megsemmisítés iránti kereset nem volt benyújtható, mivel az az Európai Unión kívüli volt. Hasonlóképpen, a Kadi I ítéletben egy magánszemély kérhette egy uniós végrehajtási intézkedés megsemmisítését arra hivatkozva, hogy az sérti az alapvető jogokat, még akkor is, ha a Bíróság előtt nem támadhatta meg a végrehajtási intézkedést, mivel az az ENSZ rendszerébe és nem pedig az uniós jog rendszerébe tartozott.
89.
A fortiori tehát az is állítható, hogy az uniós bíróságoknak hatáskörrel kell rendelkezniük a magánszemélyek által az alapvető jogaik megsértésére hivatkozással indított kereset elbírálására, még akkor is, ha e kereset a KKBP hatálya alá tartozó uniós jogi aktus jogszerűségét támadja, amely aktus a Ledra Advertising ügy tárgyát képezővel összevetve az Unió hatáskörébe tartozó jogi aktus.
90.
Az uniós alkotmányjog ezen alapelveit, nevezetesen a jogállamiságot, a hatékony bírói jogvédelmet és az emberi jogok védelmét – amelyek igazolják a Bíróság azon ítéleteit, amelyekben megállapította, hogy a hatáskörének az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben meghatározott korlátozása kivétel és nem főszabály, és hogy azt megszorítóan kell értelmezni – a Törvényszék figyelmen kívül hagyta a megtámadott végzésben. A Törvényszék a Bíróságnak az Elitaliana, a H és a Bank Refah ítéleteit megszorító és formalista érvelés alapján különböztette meg a jelen ügytől. Lényegében úgy ítélte meg, hogy ezek az ítéletek nem hasonlíthatók össze a jelen ügyben fennálló helyzettel, pusztán azon oknál fogva, hogy azok más ténybeli összefüggésben merültek fel, (
63
) és ezzel teljes mértékben figyelmen kívül hagyta azokat az általános elveket, amelyek az említett ügyek alapjául szolgálnak, és amelyek minden olyan ügyben alkalmazandók, amely az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén fennálló korlátainak értelmezését igényli.
91.
Következésképpen el kell fogadni a fellebbezők azon érvelését, (
64
) amely szerint a Törvényszék tévesen különböztette meg ezeket az ügyeket.
92.
Ezen okból a Törvényszék nem foglalkozott a következő kérdéssel: hogyan hatnak a Szerződéseknek az ítélkezési gyakorlat által értelmezett ezen alaptételei a jelen ügyben feltett kérdés megválaszolására?
C.
Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 275. cikknek a jelen ügyben való értelmezése
1. A Szerződések értelmezése és nem azok módosítása
93.
A fenti elvek fényében nyilvánvalónak tűnik számomra, hogy az uniós bíróságok olyan kereset elbírálására vonatkozó hatásköre, amelyben a magánszemély védelmet igényel alapvető jogainak megsértésével szemben, nem zárható ki pusztán azért, mert ez a jogsértés a KKBP keretében történt. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket ennek megfelelően úgy kell értelmezni, hogy azok nem alkalmazandók az alapvető jogoknak a KKBP‑intézkedésből eredő állítólagos megsértése miatt indított kártérítési keresetekre.
94.
Ezzel együtt a jogállamiság nemcsak annak biztosítására hatalmazza fel az uniós bíróságokat, hogy más uniós intézmények és szervek betartsák a jogot, hanem magukat az uniós bíróságokat is kötelezi a jog követésére.
95.
Ezért feltehető a kérdés: mit követel meg a Bíróságtól a joghoz való hűség? Szigorúan be kell‑e tartania a Szerződések azon szövegét, amely a KKBP területén korlátozza a hatáskörét, vagy pedig előnyben kell részesítenie az uniós alkotmányos elveket, és meg kell állapítania az alapvető jogok védelméhez szükséges hatáskört, még akkor is, ha a Szerződések szövege erről nem rendelkezik kifejezetten?
96.
A Les Verts ítéletben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a jogállamiságot jobban szolgálja a Szerződés szövegébe való beavatkozás. (
65
) Amint azt Mancini főtanácsnok az említett ügyben ismertetett indítványában kifejtette, „a jog tiszteletben tartásának kötelezettsége elsődleges az írott jog korlátozásaival szemben. Valahányszor a jogalanyok védelme azt megkívánja, a Bíróság készen áll azon rendelkezések kijavítására és kiegészítésére, amelyek a feladatáról szóló elv nevében korlátozzák a hatáskörét.” (
66
)
97.
A megtámadott végzésben azonban a Törvényszék megállapította, hogy a Carvalho ítéletben (
67
) nemrégiben megismételt ítélkezési gyakorlat nem teszi lehetővé, hogy a jelen ügyben elismerje hatáskörét. A Törvényszék kifejtette, hogy bár az uniós bíróságok hatáskörére vonatkozó rendelkezéseket a hatékony bírói jogvédelem elvének fényében kell értelmezni, ez nem vezethet a Szerződésekben kifejezetten előírt feltételek figyelmen kívül hagyásához.
98.
A fellebbezők azt állítják, (
68
) hogy ez az ítélkezési gyakorlat eltérő esetet érint, és ezért nem alkalmazható a jelen ügyre, mivel az a magánszemélyek által benyújtott megsemmisítés iránti keresetekre vonatkozó feltételekkel, nem pedig a kártérítési keresetekkel kapcsolatos.
99.
Nem értek egyet azzal, hogy emiatt az említett ítélkezési gyakorlat irreleváns lenne. Éppen ellenkezőleg, a Bíróságnak a Carvalho ítéletben kifejtett érvelését a jelen ügyre is alkalmazhatónak tartom, mivel az azt az elvet fejezi ki, hogy a hatékony bírói jogvédelem követelménye önmagában nem vezethet a Szerződéseknek az uniós bíróságok általi módosításához.
100.
Ez azonban nem akadályozza meg az uniós bíróságokat abban, hogy a Szerződéseket a hatékony bírói jogvédelem elvével összhangban értelmezzék. Véleményem szerint az uniós bíróságoknak ez még kötelességük is.
101.
Bobek főtanácsnok a SatCen kontra KF ügyre vonatkozó indítványában (
69
) hasonló következtetésre jutott: „Egyszerűen megfogalmazva, a Charta 47. cikke nem teszi lehetővé, hogy a Bíróság átfogalmazza a Szerződéseket, azonban előírja, hogy a Bíróság a meglévő rendelkezéseket úgy értelmezze, hogy azok a lehető legteljesebb mértékben bírói jogvédelmet nyújthassanak az uniós intézmények vagy szervek jogi aktusa által érintett bármely személynek.”
102.
A megtámadott végzésben a Törvényszék valóban elismerte, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket a hatékony bírói jogvédelem elvének fényében kell értelmezni. (
70
) Mindazonáltal ezt elmulasztotta megtenni.
103.
A Törvényszék ezért nyitva hagyta a kérdést, hogy a hatáskörnek a KKBP területén fennálló korlátozása értelmezhető‑e úgy, hogy az a jelen ügyben hatékony bírói jogvédelmet biztosít.
104.
E fellebbezésekkel összefüggésben pontosan ezt a kérdést kell feltenni és megválaszolni. Az uniós bíróságok hatáskörének az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben foglalt korlátozása értelmezhető‑e úgy, hogy az kizárja az alapvető jogoknak az Európai Unió által történő megsértése miatt indított kártérítési kereseteket, még akkor is, ha a jogsértések (állítólagosan) a KKBP területén történtek?
2. A felek és a beavatkozó felek érvei
105.
A fellebbezők azzal érvelnek, (
71
) hogy a Törvényszék elmulasztotta figyelembe venni, hogy a kártérítési igény az alapvető jogok állítólagos megsértésén alapul, és az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén fennálló korlátozását nem az alapvető jogok és a jogállamiság fényében értelmezte. A Bizottság támogatása végett beavatkozó belga, luxemburgi, holland, osztrák, román, finn és svéd kormány hangsúlyozza, hogy az Európai Unió alapértékeire és az uniós jog általános elveire tekintettel a KKBP területén az alapvető jogok állítólagos megsértése miatt indított kártérítési kereseteknek az uniós bíróságok hatáskörébe kell tartozniuk. A cseh kormány továbbá azt állítja, hogy bár a Tanács álláspontját támogatja, az uniós bíróságok hatáskörrel rendelkeznek a KKBP területén hozott jogi aktusok ellenőrzésére, ha azok az alapvető jogok megsértéséhez vezethetnek.
106.
Konkrétabban a Bizottság azt állítja, hogy a jelen ügy az emberi jogok állítólagos megsértésére vonatkozik, és hogy a KKBP csupán az a kontextus, amelyben e jogsértések történtek. A Bíróság tehát lényegében egy olyan „emberi jogi jogsértéssel összefüggő kártérítési keresettel” áll szemben, amely az uniós jog alapján merül fel valamely KKBP‑intézkedéssel kapcsolatban.
107.
Ez az érvelés úgy tűnik, hogy hasonló logikára támaszkodik, mint amelyre az uniós bíróságok hatáskörét a Mauritius, az Elitaliana és a H ügyhöz hasonló ügyekben alapozták. Még ha az uniós bíróságoktól annak megállapítását is kérik, hogy a KKBP hatálya alá tartozó jogi aktus jogszerűségéről döntsenek, a jelen ügyben fennálló helyzet nem tartozik a hatáskörnek az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikkben foglalt korlátozásának hatálya alá, mivel ezen jogi aktus jogszerűsége a Chartában foglalt jog értelmezésétől függ.
108.
A Bizottság továbbá azt állítja, hogy a Szerződések egyetlen rendelkezése sem enged eltérést az uniós bíróságoknak az alapvető jogok állítólagos megsértése tekintetében az uniós jog bármely területén – beleértve a KKBP‑t is – fennálló hatáskörétől. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikk olyan értelmezése, amely megfosztja a magánszemélyeket attól, hogy a KKBP területén az alapvető jogaik megsértésére hivatkozva keresetet nyújtsanak be, veszélyeztetné az uniós bírói jogvédelmi rendszernek a Bíróság által értelmezett alapvető jellemzőit.
109.
A Tanács és az EKSZ azzal érvelnek, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk a jelen ügyben kizárja az uniós bíróságok hatáskörét, és a Bíróság KKBP területére vonatkozóan fennálló ítélkezési gyakorlatának semelyik része sem alkalmazandó. Mindazonáltal a Tanács nem zárja ki teljesen az uniós bíróságok hatáskörét az alapvető jogoknak a KKBP területén történő állítólagos megsértése tekintetében, és hangsúlyozza, hogy megfelelő kritériumokat kell találni annak megőrzése érdekében, hogy a Szerződésnek az uniós bíróságok hatáskörét a KKBP területén korlátozó rendelkezései hatékonyan érvényesüljenek. A Tanács szerint világosan meg kell különböztetni a politikai döntéseket tartalmazó aktusokat, amelyek nem képezik bírósági felülvizsgálat tárgyát, és a konkrét intézkedések végrehajtására irányuló jogi aktusokat, amelyek felülvizsgálat tárgyát képezik. Ezek a konkrét intézkedések főszabály szerint nem feltételeznek politikai döntéseket, hanem pusztán e döntések végrehajtását jelentik a KKBP keretében.
110.
A Tanács támogatása végett beavatkozó francia kormány azonban úgy véli, hogy a politikai döntések és az egyéb KKBP‑határozatok közötti különbségtétel nem működőképes. E tagállam szerint a Szerződésnek az uniós bíróságok hatáskörét a KKBP területén korlátozó rendelkezéseit a szövegük szerint kell értelmezni, nevezetesen úgy, hogy az uniós bíróságok az EUMSZ 275. cikk második bekezdésében meghatározott két kivételtől eltekintve nem rendelkeznek hatáskörrel semmilyen KKBP‑intézkedés tekintetében.
3. A KKBP területén fennálló hatásköri korlátozás célja
111.
Egyetértek a francia kormánnyal és a Tanáccsal abban, hogy az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén fennálló korlátozása nem hagyható figyelmen kívül, és annak jelentést kell tulajdonítani. Ez előtérbe helyez egy jelentős kérdést, amely véleményem szerint kulcsfontosságú az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén történő meghatározásához: mi a célja a hatáskör korlátozásának?
112.
A Tanács és az EKSZ által javasolt, egyrészről a politikai vagy stratégiai döntések, másrészről a pusztán adminisztratív KKPB‑intézkedések közötti különbségtétel tükrözheti a Szerződések megalkotóinak azon szándékát, hogy az uniós bíróságokat távol tartsák a külkapcsolatok területén hozott politikai döntések befolyásolásától. Igaz, hogy a legtöbb olyan esetben, amikor a Bíróságot valamely szabály értelmezésére kérik, dönthet annak értelméről. Még ha a Bíróság döntését más szabályok és szempontok vezérlik is, akkor is döntésről van szó. (
72
)
113.
Vannak olyan kérdések, amelyekben a döntést kizárólag a politikai folyamatra kell bízni. Wathelet főtanácsnok a Rosneft ügyre vonatkozó indítványában úgy ítélte meg, hogy „a Bíróság hatáskörének a KKBP területén a »carve‑out« kikötés általi korlátozásának indoka az, hogy a KKBP jogi aktusok főszabály szerint csak a KKBP végrehajtásához kapcsolódó, tisztán politikai jellegű döntéseket hivatottak átültetni, amelyekkel szemben a bírósági felülvizsgálat fennállása nehezen lenne összeegyeztethető a hatalmi ágak szétválasztásával”. (
73
) Az uniós bíróságok hatáskörének korlátozása tehát egyfajta kodifikált, „politikai kérdéssel kapcsolatos doktrínaként” értelmezhető. (
74
) A Szerződések megalkotói talán szükségesnek érezhették ezt kifejezetten kimondani, mivel a Bíróság (még) nem (
75
) volt felkészülve ilyen doktrína kidolgozására.
114.
A jogállamiság és a demokrácia elvének fontos részét képező (az Európai Unióban intézményi egyensúly elvének nevezett) hatalommegosztás elvére tekintettel (
76
) ugyanis a bíróságok nem jogosultak az illetékes politikai intézmények által hozott politikai döntések helyettesítésére.
115.
Ez azonban az uniós jog bármely területére igaz, nem csak a KKBP‑re. Az uniós bíróságok nem helyettesíthetik az azon uniós intézmények által hozott szakpolitikai döntéseket, amelyekre a Szerződések döntéshozatali hatásköröket ruháztak. Ennek ellenére az alkotmányos demokráciákban a politikai választási lehetőségek nem korlátlanok. A jogállamiságon alapuló Unióban a Szerződések megalkotóinak szándéka nem irányulhatott arra, hogy a KKBP területén lehetővé tegyék az alapvető jogok megsértését. Mivel valamely alapvető jog megsértése nem jelenthet politikai döntést, az uniós bíróságoknak képesnek kell lenniük annak ellenőrzésére, hogy átlépték‑e ezt a határt. (
77
) Csak így teljesíthetik azon küldetésüket, hogy a Szerződések értelmezése és alkalmazása során betartják a jogot.
116.
Ebből az a következtetés vonható le, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk nem zárhatja ki az uniós bíróságok arra vonatkozó hatáskörét, hogy bármely – akár politikai vagy stratégiai – KKBP‑intézkedést felülvizsgáljanak annak biztosítása érdekében, hogy az megfelel az alapvető jogoknak.
117.
Elismerem, hogy az alapvető jogok tiszteletben tartása különböző módon biztosítható, és hagyhat némi teret a politikai döntéseknek. A Charta által biztosított jogok többsége korlátozható, ha a korlátozás más törvényes célt szolgál, és azt arányos módon valósítja meg. (
78
) Így például korlátozható a személyes adatok védelméhez való jog (a Charta 8. cikke) a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem érdekében, vagy a tulajdonhoz való jog (a Charta 17. cikke) korlátozható annak érdekében, hogy hozzájáruljon harmadik állammal szemben bevezetett szankciók hatékony érvényesüléséhez. Az indokoltság, valamint az egyes jogokat korlátozó intézkedések megfelelősége és szükségessége eltérő lehet. E tekintetben indokolt, hogy az uniós bíróságok a nemzetközi politika összetett kérdéseiben tiszteletben tartsák a politikai döntéseket. Úgy tűnik, hogy a Bíróság fogékony ezen aggodalomra, amint azt az ítélkezési gyakorlata is mutatja. (
79
) Mindazonáltal, még ha lehet is vitatkozni az ellenőrzés megfelelő szintjéről, az uniós bíróságok nem zárhatók ki azon alkotmányos szerepükből, hogy az alapvető jogok védelméről gondoskodjanak, ha azt magánszemélyek kérik.
118.
Egyetértek azzal, hogy vannak bizonyos stratégiai döntések, amelyekbe az uniós bíróságok valóban nem avatkozhatnak bele. Az uniós bíróságok véleményem szerint például nem értékelhetik, hogy az Európai Uniónak a világ egy bizonyos részén missziót kell‑e telepítenie. Ez még akkor is így van, ha az ilyen misszió létrehozása javíthatná az e területen élő személyek emberi jogi helyzetét. Ha azonban egyszer már megszületett a politikai döntés az adott országban vagy konfliktusban való fellépésről, az uniós bíróságoknak képesnek kell lenniük annak ellenőrzésére, hogy azt úgy tervezték‑e meg és úgy hajtották‑e végre, hogy ne kerüljön sor az emberi jogokba való aránytalan beavatkozásra.
119.
E tekintetben egyes határozatok esetében nagyobb figyelmet kell fordítani a Tanács vagy más felelős szerv indokolására. Egy adott misszió finanszírozásának rendelkezésre állása például valóban befolyásolhatja azon személyek jogait, akik családtagjainak eltűnését nem sikerült felderíteni. Mindazonáltal az uniós bíróságoknak figyelembe kell venniük a világszerte missziókat működtető Európai Unió általános pénzügyi és személyzeti kapacitására vonatkozó érveket, és nem bírálhatják felül azt a döntést, hogy hogyan lehet a legjobban elosztani ezeket a forrásokat. Ez azonban nem zárja ki teljesen az uniós bíróságok hatáskörét. A hatáskör megállapítását követően felmerülő kérdések inkább a figyelembevétel szükségessége és az ellenőrzés mértéke.
120.
Következésképpen nem tudok egyetérteni a Tanáccsal abban, hogy a jelen ügyben az uniós bíróságok csak azt értékelhetik, hogy az EULEX Koszovó a kivizsgálás lefolytatása során tiszteletben tartotta‑e az alapvető jogokat, de az uniós bíróságoknak nincs hatásköre a Tanács azon határozatainak jogszerűsége tekintetében, amelyek az EULEX Koszovó végrehajtási megbízatásának fokozatos megszüntetésére vagy az elegendő forrásnak az EULEX Koszovó számára történő elkülönítésére vonatkoznak, mivel ezek olyan politikai és stratégiai döntéseket tartalmaznak, amelyek nem képezhetik bírósági felülvizsgálat tárgyát. Ha ezek a politikai vagy stratégiai döntések sérthetik az alapvető jogokat, az uniós bíróságoknak képesnek kell lenniük arra, hogy elbírálják a magánszemély által benyújtott ilyen panaszokat, jóllehet a Tanács által nyújtott indokolást figyelembe véve járnak el annak értékelése során, hogy ezek a döntések sértik‑e az alapvető jogokat.
4. Mi nem tartozik az uniós bíróságok hatáskörébe a KKBP területén?
121.
A hatáskör korlátozása nem mehet olyan messzire, hogy kizárja a KKBP‑intézkedéseknek az alapvető jogoknak való megfelelésének a felülvizsgálatát. Mi tehát e hatásköri korlátozás hatálya?
122.
A hatáskör korlátozása véleményem szerint két kérdésre terjed ki. Először is, az uniós bíróságok nem vizsgálhatják felül, hogy a KKBP hatálya alá tartozó jogi aktusok összhangban állnak‑e a Szerződéseknek a KKBP területére vonatkozó rendelkezéseivel. (
80
) Másodszor, az uniós bíróságok nem értelmezhetik ezeket az elsődleges KKBP‑szabályokat, sem pedig az e szabályok alapján elfogadott, a KKBP hatálya alá tartozó jogi aktusokat. Természetesen a KKBP‑intézkedések jogszerűségének az alapvető jogok fényében történő felülvizsgálata során az uniós bíróságok nem kerülhetik el teljesen a KKBP‑szabályok értelmezését, mivel ez előfeltétele annak, hogy értékelni lehessen az említett jogoknak való megfelelésüket. (
81
) E tekintetben azonban az uniós bíróságoknak el kell fogadniuk a konkrét politikai döntés értelmének a döntéshozó által nyújtott magyarázatát, és értékelniük kell, hogy az így értelmezett döntés túllépi‑e a Charta által megengedett határt.
123.
Mindaddig azonban, amíg a KKBP‑intézkedés útján hozott politikai döntés nem lépi túl az uniós alkotmányos keret által megszabott korlátokat, az uniós bíróságok közreműködése kizárt. Ha valamely KKBP‑szabály háromféleképpen értelmezhető (A, B vagy C), és egyik sem sérti az alapvető jogokat, az uniós bíróság nem választhat A, B és C között. Ez viszont azt jelenti, hogy a Bíróságnak a Szerződések értelmében betöltött másik fontos szerepe – az uniós jog egységes értelmezésének és alkalmazásának biztosítása – hiányzik a KKBP területén. Az egységesség biztosítása érdekében a Bíróságot fel kell hatalmazni arra, hogy valamely szabály különböző lehetséges értelmezései közül válasszon. Ennek kizárásával azt kell feltételezni, hogy a Szerződések megalkotói elfogadták azokat az eltéréseket, amelyek a KKBP‑intézkedések különböző tagállamokban történő végrehajtása során előfordulhatnak. A Neves 77 Solutions ügy, amelyben szintén a mai napon ismertetem indítványomat, egy ilyen helyzetre példa.
124.
Összefoglalva, az uniós intézmények és szervek mindig kötve vannak az alapvető jogokhoz, és e jogok megsértésének választása nem jelent választható politikai vagy stratégiai döntést, beleértve a KKBP területét is. Ha a hatáskörnek a KKBP területén fennálló korlátozásának célja annak megakadályozása, hogy az uniós bíróságok beavatkozzanak a KKBP területén hozott politikai és stratégiai döntésekbe, akkor ez a cél nem teszi szükségessé az alapvető jogok állítólagos megsértésének felülvizsgálatára vonatkozó hatáskör kizárását. A politikai és stratégiai döntéseknek van egy korlátja, mivel azok soha nem sérthetik meg az alapvető jogokat. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket tehát úgy kell értelmezni, hogy azok nem akadályozzák az uniós bíróságokat abban, hogy magánszemélyek által az alapvető jogoknak a KKBP‑intézkedésekkel való állítólagos megsértése miatt benyújtott kártérítési keresetek elbírálásával ezen alkotmányos korlátokat ellenőrizzék.
5. Az EUMSZ 275. cikk második bekezdése
125.
Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikk első bekezdését gyakran nevezik „carve out” rendelkezéseknek, mivel ezek kizárják az uniós bíróságoknak az EUSZ 19. cikk szerinti általános hatáskörének egy részét. Az EUMSZ 275. cikk második bekezdését ezután „claw‑back” rendelkezésnek nevezik, mivel a kizárt szabályt visszahelyezi az uniós bíróságok hatáskörébe. (
82
)
126.
Ha az EUMSZ 275. cikk első és második bekezdése közötti kapcsolatot így értelmezzük, a logika szerint a „claw‑back” rendelkezés csak akkor alkalmazható, ha a „carve‑out” rendelkezések egy adott helyzetben kizárták az uniós bíróságok hatáskörét. Arra a következtetésre jutottam, hogy az alapvető jogok esetleges megsértésének bírósági ellenőrzése nem „vágható ki (carved‑out)” az uniós bíróságok általános hatásköréből, még akkor sem, ha a felülvizsgálandó jogi aktus egy KKBP‑intézkedés. Ezért az EUMSZ 275. cikk második bekezdésének „claw‑back” rendelkezése irreleváns az alapvető jogok állítólagos megsértésén alapuló kártérítési keresetekre vonatkozó hatáskör megállapítása szempontjából.
127.
Véleményem szerint azonban az EUMSZ 275. cikk második bekezdését nem úgy kell értelmezni, mint egy „claw‑back” rendelkezést, amely visszaállítja az uniós bíróságok hatáskörének „normál” állapotát a felsorolt helyzetekben. Ehelyett úgy vélem, hogy az EUMSZ 275. cikk második bekezdését olyan rendelkezésként kell értelmezni, amely segít a hatáskörnek az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk szerinti korlátozása hatályának értelmezésében.
128.
Amint láttuk, (
83
) az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 275. cikk első bekezdésének megfogalmazása nem azonos. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése kizárja az uniós bíróságok hatáskörét „e rendelkezések” tekintetében, utalva az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének előző mondataiban említett rendelkezésekre. E rendelkezések kimondják, hogy a KKBP‑intézkedések elfogadása során a Tanács főszabály szerint egyhangúlag jár el, a KKBP területen a jogalkotási aktusok elfogadása kizárt, a KKBP‑t az Európai Unió vagy a tagállamok hajtják végre, és a Parlament és a Bizottság különös szerepet tölt be a KKBP‑n belül. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy az uniós bíróságoknak képesnek kell lenniük arra, hogy az EUSZ 40. cikk betartását ellenőrizzék, és felülvizsgálhatják bizonyos KKBP‑határozatok jogszerűségét. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése e tekintetben az EUMSZ 275. cikk második bekezdésére utal.
129.
Az EUMSZ 275. cikk első bekezdése ezt követően megismétli az uniós bíróságok hatáskörének az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében már kifejezett korlátozását, de hozzáteszi, hogy ez a korlátozás nemcsak „e rendelkezésekre”, azaz az EUSZ V. cím 2. fejezetére, hanem az e rendelkezések alapján elfogadott jogi aktusokra is vonatkozik. Ez a korlátozás, amint azt az ítélkezési gyakorlat is elismeri, szűk körű. E tekintetben az EUMSZ 275. cikk második bekezdése kifejti, hogy mi nem képezheti „carve‑out” tárgyát. Az EUMSZ 275. cikk második bekezdését – annak első bekezdésétől eltérően – tágan kell értelmezni, mivel az a „carve-out” hatályának (megszorító) értelmezését segíti.
130.
Az EUMSZ 275. cikk második bekezdésében az EUSZ 40. cikkre való hivatkozás arra utal, hogy a Bíróságnak fenn kell tartania a Szerződések által előírt intézményi egyensúlyra vonatkozó hatáskörét. Az ebbe a kategóriába tartozó jogviták egy adott intézkedés elfogadásának megfelelő jogalapjával kapcsolatosak, és azokat általában az uniós intézményeknek az említett különböző jogalapok által biztosított hatáskörök különbözősége indokolja. Ilyen vitára példa a fent említett Mauritius és Tanzánia ügy. (
84
)
131.
A természetes vagy jogi személyekre vonatkozóan elfogadott korlátozó intézkedések megsemmisítése iránti keresetekre való hivatkozás viszonylag szűkszavúnak tűnik. Tágabb értelemben azonban úgy is értelmezhető, hogy az uniós bíróságok hatásköre nem korlátozható a magánszemélyek jogait korlátozó KKBP‑intézkedések jogszerűségének felülvizsgálata tekintetében.
132.
Egy leegyszerűsítő, de véleményem szerint hihető magyarázat arra vonatkozóan, hogy a szövegbe csak a magánszemélyek által a korlátozó intézkedésekkel szemben benyújtott megsemmisítés iránti keresetek kerültek be, az, hogy a Lisszaboni Szerződés elfogadásakor a Kadi‑ügyben kialakított ítélkezési gyakorlat miatt a magánszemélyek jogainak a korlátozó intézkedések révén történő esetleges megsértése jelentette a nyilvánvaló példát. (
85
) Mindazonáltal az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének fényében értelmezve, amely általánosabban utal bizonyos intézkedések bírósági felülvizsgálatára, az EUMSZ 275. cikk második bekezdése úgy értelmezhető, hogy az biztosítja, hogy ne álljon fenn korlátozás a magánszemélyek jogait korlátozó KKBP‑intézkedések bírósági felülvizsgálata tekintetében.
133.
Ha az EUMSZ 275. cikk két bekezdése közötti kapcsolatot úgy értelmezzük, hogy a második bekezdés segít az első értelmezésében, akkor a hatáskör korlátozásának „tiltott határa” a Szerződések által az uniós bíróságok számára kijelölt alkotmányos szerep. Ez egyrészt a Szerződésekben meghatározott intézményi struktúra védelmére, másrészt a magánszemélyek jogainak védelmére vonatkozik.
6. A nemzeti bíróságok lehetséges szerepe
134.
Egyértelmű, hogy a KKBP‑intézkedések nem sérthetik a magánszemélyek alapvető jogait. Az is egyértelmű, hogy az alapvető jogok állítólagos megsértése esetén a bírósági felülvizsgálatnak rendelkezésre kell állnia. Lehet azonban azzal érvelni, hogy az ilyen ügyeket nem az uniós bíróságoknak kell elbírálniuk, hanem azok a nemzeti bíróságok hatáskörébe utalhatók. (
86
)
135.
Az EUMSZ 274. cikk értelmében az olyan vitás ügyeket, amelyekben az Unió az egyik fél, nem lehet erre hivatkozva kizárni a tagállamok bíróságainak hatásköréből. Ha az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket úgy értelmezzük, hogy azok kizárják az uniós bíróságok hatáskörét olyan kártérítési keresetek vonatkozásában, amelyek az alapvető jogoknak a KKBP‑intézkedésekkel való állítólagos megsértésén alapulnak, az ilyen kereseteket továbbra is elbírálhatják a nemzeti bíróságok, még akkor is, ha ezek a keresetek uniós intézmények és szervek ellen irányulnak.
136.
Megfelelne‑e az ilyen megoldás a hatékony bírói jogvédelem követelményeinek? Kokott főtanácsnok a 2/13. sz. véleményhez kapcsolódó állásfoglalásában (
87
) úgy vélte, hogy megfelelne. Elemzése azonban abból a nézőpontból indult ki, hogy az uniós bíróságok hatáskörének az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 275. cikk első bekezdésében foglalt korlátozása a szabály, nem pedig a kivétel, (
88
) amely nézőpontot a bíróság későbbi ítélkezési gyakorlata felülírt.
137.
Véleményem szerint – és ezt a jelen ügy is egyértelműen bizonyítja – kérdéses, hogy a nemzeti bíróságok képesek lennének‑e hatékony bírói jogvédelmet nyújtani a magánszemélyek részére minden olyan helyzetben, amikor az uniós intézmények és szervek a KKBP‑intézkedésekkel megsérthetik jogaikat. Amint arra a cseh és a luxemburgi kormány rámutatott, az ilyen keresetek tekintetében a nemzeti bíróságokhoz való hozzáférésnek számos gyakorlati akadálya van. Felmerülhet például a kérdés, hogy melyik bíróság és melyik tagállam bírósága bírálja el a harmadik országban létrehozott uniós misszió által hozott intézkedésekkel szembeni keresetet? KS és KD megkíséreltek keresetet indítani az Egyesült Királyság bíróságai előtt (a Brexit előtti időkben). Amint azt korábban kifejtettem, a nemzeti bíróság úgy ítélte meg, hogy a kereset nem tartozik a hatáskörébe. A hatáskör elismerésének a nemzeti bíróság általi megtagadása azonban kiküszöbölhető, ha a Bíróság határozottan úgy foglal állást, hogy nem rendelkezik hatáskörrel.
138.
Ez még mindig nem oldja meg azt a kérdést, hogy melyik nemzeti bíróságnak kell az ügyben eljárnia. A francia kormány azt javasolta, hogy ez lehetne a Tanács elnökségét betöltő tagállam bírósága. Nincs azonban különösebb indok arra nézve, hogy miért e tagállam bírósága lenne a legalkalmasabb helyzetben arra, hogy az alapvető jogoknak az uniós misszió által történő állítólagos megsértésével kapcsolatos ügyet elbírálja. Egy másik lehetőség, hogy a kereset bármely tagállam bíróságához benyújtható. Az ilyen megoldás a forum shopping jelenséghez vezethet, mivel a felperesek azt a tagállamot keresnék, ahol a legkedvezőbb eljárási szabályok vonatkoznak a kártérítési keresetekre.
139.
Mivel a nemzeti bíróságoknak nem lenne lehetőségük arra, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtsanak be a Bírósághoz, a Chartában foglalt jogok értelmezése eltérhet a KKBP‑intézkedésekre történő alkalmazásuk során. Az ilyen eltéréseket végső soron az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) oldaná meg, amelyhez a magánszemélyek akkor fordulhatnak, ha úgy vélik, hogy emberi jogaik védelme nem megfelelően biztosított.
140.
Amikor a francia kormány az illetékes nemzeti bíróság kiválasztásával kapcsolatos ilyen gyakorlati problémákkal szembesült, azt javasolta, hogy létrehozhatnának egy új közös bíróságot az alapvető jogoknak a KKBP‑intézkedésekkel való megsértésével kapcsolatos ügyek elbírálására. Bár a tagállamok ezt megtehetik, azon tűnődöm, hogy miért lennének hajlandóak egy másik szupranacionális bíróságnak hatáskört biztosítani, ha nem hajlandóak elismerni az uniós bíróságok ilyen hatáskörét.
141.
Végezetül, emlékeztetőül, a jelen ügy azt a kérdést is felveti, hogy az uniós bíróságok elbírálhatják‑e az Uniónak a KKBP‑intézkedések által állítólagosan okozott károkért való szerződésen kívüli felelősségén alapuló kereseteket.
142.
A Bíróság már megállapította, hogy az uniós bíróságok kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek az Unió szerződésen kívüli felelősségén alapuló kártérítési keresetek elbírálására. (
89
) Az ilyen keresetek megkülönböztetik az Európai Uniót a nemzetközi szervezetektől, amelyek jellemzően széles körű mentességet élveznek a bírósági kártérítési keresetekkel szemben. (
90
) Amint ugyanis a jogelmélet megjegyezte, (
91
) a Szerződések megalkotói megállapodtak abban, hogy az Európai Unió nem részesülhet mentességben a szerződésen kívüli felelőssége tekintetében, de a határozatokat nem a nemzeti bíróságok hozzák meg.
143.
Következésképpen a Szerződések a kártérítési keresetet kizárólag az uniós bíróságok hatáskörébe utalják. A nemzeti bíróságok az uniós jog hatálya alá tartozó egyetlen területen sem dönthetnek az uniós intézmények és szervek által állítólagosan okozott károkért való szerződésen kívüli felelősségről.
144.
Ezenkívül a kártérítési keresetek, ha a nemzeti bíróságokra bíznák azok elbírálását, a szerződésen kívüli felelősségre vonatkozó saját nemzeti jogon alapulnának, és az alkalmazandó nemzeti szabályoktól függően eltérő eredménnyel zárulnának. A nemzeti bíróságok tehát nem tölthetik ki a hiányt, és nem biztosíthatnak ugyanolyan típusú jogorvoslatot, mint az uniós bíróságok.
D.
Az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozására vonatkozó lehetséges következmények
145.
Amint azt már kifejtettem, a jelen ügyet az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozásáról szóló tárgyalások tágabb összefüggésébe kell helyezni. Fontos emlékeztetni arra, hogy az EUSZ 6. cikk (2) bekezdése értelmében e csatlakozás az Európai Unió számára kötelezettség, nem pedig választás.
146.
Mindazonáltal az EJEE‑hez történő csatlakozás folyamata – amint azt a 2/13. sz. vélemény is mutatja – csak akkor lehetséges, ha tiszteletben tartja az uniós jogrend sajátos jellemzőit, és nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit.
147.
Ha az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket úgy kell értelmezni, hogy azok nem zárják ki az uniós bíróságoknak a KKBP‑intézkedések által okozott károk megtérítése iránti igények elbírálására vonatkozó hatáskörét az alapvető jogok esetleges megsértése tekintetében, mit jelentene ez az Európai Uniónak az EJEE jövőbeli részes tagjává válásának szempontjából?
148.
Először is, hozzájárulna az uniós bíróságok hatáskörének a KKBP területén fennálló korlátozásának egyértelműbb meghatározásához, amely kérdést a Bíróság a 2/13. sz. véleményében nyitva hagyott.
149.
Másodszor, egyértelművé tenné, hogy amennyiben valamely KKBP‑intézkedést az EJEB által is elbírálható okok valamelyike, azaz az alapvető jogok állítólagos megsértése miatt támadnak meg, az uniós bíróságok hatáskörét nem korlátozzák a Szerződések „carve out” rendelkezései.
150.
Az uniós jogrend szempontjából a javasolt értelmezés eleget tenne az autonómiája megőrzése alkotmányos követelményének. Ezzel elkerülhető lenne, hogy a nemzeti bíróságok között abban a kérdésben fennálló esetleges eltérésekről, hogy a KKBP‑intézkedések megsértik‑e az alapvető jogokat, az uniós jogrenden kívüli bíróság döntsön. Mielőtt az emberi jogok megsértésére vonatkozó ügyet az EJEB elé terjesztenék, előbb az uniós bíróságoknak kellene dönteniük. A jelen ügyben beavatkozó tagállamok többsége egyetértett a cseh kormány által bemutatott szemléletes leírással, amely szerint „minden vonatnak, amely Strasbourgba érkezhet, előbb meg kell állnia Luxemburgban”. A javasolt értelmezés ilyen luxemburgi megállást ír elő.
151.
Az EJEE által létrehozott rendszer szempontjából a javasolt értelmezés azt jelentené, hogy ahhoz, hogy az EJEB‑hez benyújtott kereset elfogadható legyen, előbb ki kell meríteni az uniós bíróságok előtti jogorvoslati lehetőségeket.
152.
Megnövelné-e ez jelentősen az uniós bíróságok ügyterhét?
153.
Nem találom indokoltnak az ilyen aggodalmat. Ha egy magánszemély úgy véli, hogy megsértették alapvető jogait, az uniós bíróságokhoz való hozzáférésnek valóban léteznie kell. Az uniós jogrend érdekében áll, hogy az ilyen helyzeteket feltárják és orvosolják.
IV. Összefoglalás és következmények
154.
Összefoglalva, úgy vélem, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket úgy kell értelmezni, hogy azok nem korlátozzák az uniós bíróságok hatáskörét a magánszemélyek által előterjesztett, olyan kártérítési keresetek vonatkozásában, amelyek az alapvető jogoknak a bármely típusú KKBP‑intézkedéssel való állítólagos megsértésén alapulnak.
155.
Ilyen értelmezés következik az uniós jogrend alkotmányos elveiből, főként a jogállamiságból, amely magában foglalja a hatékony bírói jogvédelemhez való jogot, valamint az alapvető jogoknak a valamennyi uniós politika keretében való tiszteletben tartásának elvéből. Az uniós bíróságoknak az ezen elvekből származó alkotmányos szerepe csak kivételesen korlátozható. Így az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikk első bekezdését megszorítóan kell értelmezni. Az ilyen értelmezés, még ha megszorító is, nem lehet ellentétes a hatáskörnek a Szerződésekben foglalt korlátozásának céljával. Ha ez a cél a KKBP keretében hozott politikai döntéseknek az uniós bíróságok beavatkozásával szembeni védelme, akkor ez a cél nem indokolhat olyan értelmezést, amely az említett hatásköri korlátozásba beleveszi az alapvető jogok állítólagos megsértésével okozott károk megtérítésére irányuló kereseteket. Ez azért van így, mert az Európai Unióban nem lehet politikai választás az alapvető jogok megsértése, és az uniós bíróságoknak hatáskörrel kell rendelkezniük annak biztosítására, hogy a KKBP‑határozatok nem lépik túl az alapvető jogok által kijelölt „tiltott határt”.
156.
Ebből következően azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a KS és KD, valamint a Bizottság által benyújtott fellebbezéseknek, amelyek szerint a Törvényszék tévesen értelmezte az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket. A Törvényszék tehát tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy a KS és KD által benyújtott kártérítési kereset elbírálására nem rendelkezik hatáskörrel.
157.
Következésképpen a megtámadott végzést hatályon kívül kell helyezni.
158.
Úgy vélem, hogy az eljárás állása nem teszi lehetővé, hogy a Bíróság a kereset elfogadhatóságáról és érdeméről döntsön. Ezeket a kérdéseket a Törvényszék nem vizsgálta, és azok a Bíróság előtt sem képezték vita tárgyát. Az ügyet tehát vissza kell utalni a Törvényszék elé, és a költségekről jelenleg nem kell határozni.
V. Végkövetkeztetés
159.
A fentiek fényében azt javasolom, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a Törvényszék 2021. november 10‑iKS és KD kontra Tanács és társai végzését (T‑771/20, nem tették közzé, EU:T:2021:798);
–
utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé a kereset elfogadhatóságáról és érdeméről való határozathozatal céljából;
–
a költségekről jelenleg ne határozzon.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	Az Európai Unió koszovói „jogállamiság” missziójáról (EULEX KOSOVO) szóló, 2008. február 4‑i 2008/124/KKBP tanácsi együttes fellépés (HL 2008. L 42., 92. o.).
(
3
)	Lásd a 2014. december 18‑i 2/13. sz. (Az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása) véleményt (EU:C:2014:2454, 153–258. pont; a továbbiakban: 2/13. sz. vélemény), amelyben a Bíróság kifejtette, hogy az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozásáról szóló, akkor javasolt megállapodástervezet miért nem áll összhangban a Szerződésekkel.
(
4
)	2021. november 10‑iKS és KD kontra Tanács és társai végzés (T‑771/20, nem tették közzé, EU:T:2021:798).
(
5
)	Lásd például: United Nations Peacekeeping, UNMIK Fact Sheet, elérhető a következő címen: https://peacekeeping.un.org/en/mission/unmik. Részletes magyarázatért lásd továbbá például: Spernbauer, M., EU peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and accountability, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2014, különösen 48–83. o.
(
6
)	A Lisszabon utáni együttes fellépések mint KKBP‑eszközök határozattá alakultak át (lásd az EUSZ 25. cikket és az EUSZ 28. cikk (1) bekezdését).
(
7
)	Lásd az EUSZ 42. cikk (1) bekezdését és az EUSZ 43. cikk (1) bekezdését. Lásd továbbá például: Koutrakos, P., „The EU common security and defence policy”, Oxford University Press, Oxford, 2013, különösen 101–182. o.; Naert, F., „European Union common security and defence policy operations”, in Nollkaemper, A., Plakokefalos, I. és Schechinger, J. (szerk.), „The practice of shared responsibility in international law”, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, 669. o.; Blockmans, S. és Koutrakos, P. (szerk.), Research handbook on the EU’s common and foreign security policy, Edward Elgar, Cheltenham/Northampton, 2018, különösen B. rész.
(
8
)	2003 óta az Európai Unió több mint 40 polgári és katonai missziót és műveletet indított, valamint hajtott végre. Jelenleg 22 KBVP‑misszió – 13 polgári misszió, valamint 9 katonai misszió és művelet – van folyamatban, amelyekben mintegy 4000 személy vesz részt Európában, Afrikában és a Közel‑Keleten. Lásd továbbá: EKSZ, Missions and Operations, Working for a stable world and a safer Europe, 2023. január 31., elérhető a következő címen: https://www.eeas.europa.eu/eeas/missions-and-operations_en.
(
9
)	Lásd a 2008/124 együttes fellépés 20. cikkének második bekezdését.
(
10
)	Lásd a [2008/124 együttes fellépés] módosításáról szóló, 2023. június 5‑i (KKBP) 2023/1095 tanácsi határozatot (HL 2023. L 146., 22. o.).
(
11
)	Erre a 2008/124 együttes fellépésnek a 2018. június 8‑i 2018/856 (KKBP) tanácsi határozattal (HL 2018. L 146., 5. o.) bevezetett módosításai alapján került sor; lásd különösen az említett határozat 1. cikkének (1) és (2) bekezdését.
(
12
)	A 2008/124 együttes fellépés 3. cikkének d) pontja.
(
13
)	Az Eulex Kosovo Accountability Concept on the establishment of the Human Rights Review Panel (az EULEX Koszovó elszámoltathatósági koncepciója az emberi jogi felülvizsgálati bizottság felállítása tekintetében) a Tanács Főtitkársága, Brüsszel, 2009. október 29.
(
14
)	A HRRP munkáját illetően lásd például: a Velencei Bizottság 545/2009. sz. véleménye az UNMIK és az EULEX Koszovó aktusainak az emberi jogi normákkal való összeegyeztethetőségének felülvizsgálatára szolgáló meglévő mechanizmusokról, 2010. december 21.; HRRP, Case-Law Note on principles of human rights accountability of a rule of law mission (a jogállamiság‑misszió emberi jogi elszámoltathatóságának elveiről szóló esetjogi feljegyzés), elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php; Ryan J.J., „Holding to account”, Law Society Gazette, 2018. június, elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/docs/www.lawsociety.ie-globalassets-documents-gazette-gazette-2018-june-2018-gazette.pdf.
(
15
)	Lásd e tekintetben a HRRP 2022. évi éves jelentését, amely elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/annual-report.php, 1.4. pont; HRRP Case-Law Note on the protection of substantive human rights by the Human Rights Review Panel (az alapvető emberi jogoknak az emberi jogi felülvizsgálati bizottság által történő védelméről szóló esetjogi feljegyzés), elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php.
(
16
)	Lásd e tekintetben a Velencei Bizottságnak a jelen indítvány 14. lábjegyzetében hivatkozott véleményének 66. pontját; HRRP, Case-Law Note on remedies for human rights violations (az emberi jogi jogsértések esetén igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről szóló esetjogi feljegyzés), elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php.
(
17
)	Az említett tanácsadó testületet a 2006. március 23‑i 2006/12. sz. UNMIK rendelet (UNMIK/REG/2006/12) hozta létre. Lásd továbbá például: The Human Rights Advisory Panel – History and legacy – Kosovo, 2007–2016 – Final report, 2016. június 30., elérhető a következő címen: https://unmik.unmissions.org/sites/default/files/hrap_final_report_final_version_30_june_2016.pdf.
(
18
)	Lásd a HRRP 2015. november 11‑i határozatát, 2014‑32. sz. ügy, elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/jurisprudence.php.
(
19
)	Lásd a HRRP 2016. október 19‑i határozatát, 2014‑11–2014‑17. sz. ügy, elérhető a következő címen: https://hrrp.eu/jurisprudence.php.
(
20
)	KS vonatkozásában a 2016. október 19‑i és a 2017. március 7‑i határozattal, KD vonatkozásában pedig a 2017. március 7‑i határozattal.
(
21
)	Konkrétabban KS azt kérte, hogy a Törvényszék hozzon több kötelezést a Tanácsra, a Bizottságra és az EKSZ‑re nézve, például kötelezze e szerveket arra, hogy az EULEX Koszovó számára biztosítsanak 29100000 eurós költségvetést a végrehajtási megbízatásának teljesítése érdekében, valamint arra, hogy biztosítsák, hogy a misszióvezető intézkedéseket hozzon annak érdekében, hogy a férje ügyében és az 1999. június 12. után meggyilkolt vagy eltűnt személyek összes többi ügyében hatékony vizsgálatot lehessen lefolytatni.
(
22
)	KS kontra Tanács és társai végzés (T‑840/16, EU:T:2017:938). E végzéssel szemben nem nyújtottak be fellebbezést.
(
23
)	[2019] EWHC 263 (QB).
(
24
)	Lásd: 2/13. sz. vélemény, 251. pont.
(
25
)	Lásd az Európa Tanács honlapját az EU‑nak az EJEE‑hez történő csatlakozásáról, elérhető a következő címen: https://www.coe.int/en/web/human-rights-intergovernmental-cooperation/accession-of-the-european-union-to-the-european-convention-on-human-rights.
(
26
)	Lásd az Európai Uniónak az [EJEE‑hez] történő csatlakozásával foglalkozó CDDH (az Európa Tanács Emberi Jogi Irányítóbizottsága) ad hoc („46 + 1”) tárgyalócsoport 2023. március 17‑i 18. üléséről szóló jelentést, 7. pont, amely elérhető a jelen indítvány 25. lábjegyzetében hivatkozott weboldalon. A megújított tárgyalási folyamatot illetően lásd például: Rangel de Mesquita, M.J., „Judicial review of common foreign and security policy by the ECtHR and the (re)negotiation on the accession of the EU to the ECHR”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 28(3). kötet, 2021, 356. o.; Krommendijk, J., „EU accession to the ECHR – Completing the complete system of EU remedies?”, 2023, elérhető a következő címen: https://ssrn.com/abstract= 4418811.
(
27
)	Lásd: Emberi Jogi Irányítóbizottság, Interim Report to the Committee of Ministers, for information, on the negotiations on the accession of the European Union to the [ECHR], (Tájékoztatásul szolgáló időközi jelentés a Miniszteri Bizottság részére az Európai Uniónak az [EJEE‑hez] történő csatlakozásáról szóló tárgyalásokról), beleértve a függelékben szereplő felülvizsgált csatlakozási okmánytervezeteket, CDDH(2023)R_Extra Addendum, 2023. április 4.
(
28
)	2015. november 12‑iElitaliana kontra Eulex Kosovo ítélet (C‑439/13 P, EU:C:2015:753; a továbbiakban: Elitaliana ítélet).
(
29
)	2016. július 19‑iH kontra Tanács és társai ítélet (C‑455/14 P, EU:C:2016:569; a továbbiakban: H ítélet).
(
30
)	2020. október 6‑iBank Refah Kargaran kontra Tanács ítélet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793; a továbbiakban: Bank Refah ítélet).
(
31
)	2021. március 25‑iCarvalho és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑565/19 P, még nem tették közzé, EU:C:2021:252; a továbbiakban: Carvalho ítélet).
(
32
)	A kártérítési keresetek hatékonyságát illetően, még a hatásköri akadály leküzdése esetén is, lásd: Fink, M., „The action for damages as a fundamental rights remedy – Holding Frontex liable”, German Law Journal, 21(3). kötet, 2020, 532. o.
(
33
)	Lásd például: Butler, G., „Constitutional law of the EU’s common foreign and security policy – Competence and institutions in external relations”, Hart Publishing, Oxford, 2019, 185–188. o.; Carrasco, C.M., „Human rights in the EU’s common security and defence policy”, in Wouters, J., Nowak, M., Chané, A.-L. és Hachez, N. (szerk.), The European Union and human rights – Law and policy, Oxford University Press, Oxford, 2020, 408. o., különösen 429. o.; Johansen, S.O., The human rights accountability mechanisms of international organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2020, 143. és 144. pont; Poli, S., „The right to effective judicial protection with respect to acts imposing restrictive measures and its transformative force for the common foreign and security policy”, Common Market Law Review, 59(4). kötet, 2022, 1045. o., különösen 1057. o.
(
34
)	Lásd például: Hillion, C., „A powerless court? The European Court of Justice and the EU common foreign and security policy”, in Cremona, M. és Thies, A. (szerk.), The European Court of Justice and external relations law – Constitutional challenges, Hart Publishing, Oxford, 2014, 47. o., különösen 66–69. o.; Eckes, C, „Common foreign and security policy – The consequences of the Court’s extended jurisdiction”, European Law Journal, 22(4). kötet, 2016, 492. o., különösen 510. és 511. o.
(
35
)	Ez az ítélkezési gyakorlat tehát megfordította azt az álláspontot, amelyet Kokott főtanácsnok a 2/13. sz. véleményhez kapcsolódó állásfoglalásában képviselt, amely szerint a hatáskörnek a KKBP területén történő kizárása egy nagyon korlátozott számú kivételt engedélyező szabály. Lásd Kokott főtanácsnoknak a 2/13. sz. (Az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása) véleményhez kapcsolódó állásfoglalását (EU:C:2014:2475, különösen 84. és 89. pont).
(
36
)	Lásd: 2014. június 24‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑658/11, EU:C:2014:2025, 70. pont; a továbbiakban: Mauritius ítélet).
(
37
)	Lásd: Elitaliana ítélet, 42. pont; H ítélet, 40. pont. A „megszorítóan” helyett a Bíróság néha a „szűken” kifejezést (lásd például: 2020. június 25‑iSatCen kontra KF ítélet, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, 66. pont; Bank Refah ítélet, 32. pont) vagy a „szigorúan” kifejezést (lásd például: 2017. március 28‑iRosneft ítélet, C‑72/15, EU:C:2017:236, 74. pont; a továbbiakban: Rosneft ítélet) használja.
(
38
)	Lásd: Rosneft ítélet, 60–81. pont.
(
39
)	Lásd: Rosneft ítélet, 70. pont.
(
40
)	Lásd: Rosneft ítélet, különösen 66–69. és 76–78. pont.
(
41
)	Lásd különösen: Rosneft ítélet, 78. és 79. pont (különösen az 1987. október 22‑iFoto‑Frost ítéletre [314/85, EU:C:1987:452] hivatkozva).
(
42
)	Lásd Bank Refah ítélet, 26–49. pont, különösen 33. pont.
(
43
)	Lásd: Bank Refah ítélet, 31. és 32. pont.
(
44
)	Lásd: Elitaliana ítélet, 41–50. pont.
(
45
)	Lásd: H ítélet, 39–60. pont. Lásd még: 2020. június 25‑iSatCen kontra KF ítélet (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, 66. pont).
(
46
)	Lásd: Mauritius ítélet, 69–74. pont.
(
47
)	Az Európai Unió és a Mauritiusi Köztársaság közötti, a kalóztámadások elkövetésével gyanúsított személyeknek és a kalóztámadásokkal összefüggésben lefoglalt javaknak az Európai Unió által vezetett tengeri erők részéről a Mauritiusi Köztársaság részére történő átadására vonatkozó feltételekről, valamint a kalóztámadások elkövetésével gyanúsított személyekre az átadást követően vonatkozó feltételekről szóló megállapodás aláírásáról és megkötéséről szóló, 2011. július 12‑i 2011/640/KKBP tanácsi határozat (HL 2011. L 254., 1. o.).
(
48
)	Egy hasonló, Tanzániával kötött megállapodással kapcsolatos ügyben a Bíróság más megközelítést alkalmazott, és az EUMSZ 275. cikk második bekezdése alapján állapította meg hatáskörét. Lásd: 2016. június 14‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑263/14, EU:C:2016:435, 42. pont, a továbbiakban: Tanzánia ítélet).
(
49
)	Ezeket az érveket KS és KD egyetlen fellebbezési jogalapja első részének, valamint a Bizottság első fellebbezési jogalapjának alátámasztására hozták fel.
(
50
)	Lásd: H ítélet, 41. és 58. pont; Rosneft ítélet, 72–75. és 81. pont; Bank Refah ítélet, 34–36. pont. Lásd továbbá például: Hillion, C., „The EU external action as mandate to uphold the rule of law outside and inside the Union”, Columbia Journal of European Law, 29(2). kötet, 2023. különszám, 228. o.
(
51
)	Lásd: Bank Refah, 45–47. pont.
(
52
)	A KKBP bizonyos szempontból még mindig egy különös politika. Az uniós intézmények között kialakult intézményi egyensúly eltérő, a Parlament és a Bizottság szerepe gyengébb, a Tanács többnyire egyhangúlag dönt, és a jogalkotási aktusok elfogadása kizárt. Lásd például: Cremona, M., „»Effective judicial review is of the essence of the rule of law« – Challenging common foreign and security policy measures before the Court of Justice”, European Papers, 2(2). kötet, 2017, 671. o.
(
53
)	Lásd: 2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 127. pont); 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98, 145. pont).
(
54
)	2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 232. pont); lásd még: 2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítélet (C‑204/21, EU:C:2023:442, 67. pont).
(
55
)	Lásd: H ítélet, 41. pont; Rosneft ítélet, 72. pont; Bank Refah ítélet, 35. pont.
(
56
)	Lásd: 1986. április 23‑iLes Verts kontra Parlament ítélet (294/83, EU:C:1986:166, 23. pont); lásd még például a közelmúltban: 2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 281. pont; a továbbiakban: Kadi I ítélet); 2019. november 5‑iEKB és társai kontra Trasta Komercbanka és társai ítélet (C‑663/17 P, C‑665/17 P és C‑669/17 P, EU:C:2019:923, 54. pont).
(
57
)	Lásd: 2018. február 27‑i ítélet (C‑64/16, EU:C:2018:117, 32. pont); lásd még például a közelmúltban: 2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítélet (C‑204/21, EU:C:2023:442, 69. pont).
(
58
)	Lásd: 2018. február 27‑iAssociação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet (C‑64/16, EU:C:2018:117, 32. pont).
(
59
)	Lásd: Kadi I ítélet, 281–284. pont; lásd még például: 2/13. sz. vélemény, 169. pont.
(
60
)	Poiares Maduro főtanácsnok Kadi kontra Tanács és Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑402/05 P, EU:C:2008:11, 34. pont).
(
61
)	Poiares Maduro főtanácsnok Kadi kontra Tanács és Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑402/05 P, EU:C:2008:11, 44. pont).
(
62
)	Lásd: 2016. szeptember 20‑iLedra Advertising és társai kontra Bizottság és EKB ítélet (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, különösen az 55–60. és 67. pont; a továbbiakban: Ledra Advertising ítélet).
(
63
)	Így a megtámadott végzés 35–39. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyben nem személyzeti igazgatásról van szó, így a H ítélet nem alkalmazható; nem közbeszerzésről van szó, így az Elitaliana ítélet sem alkalmazható; és nem korlátozó intézkedésekről van szó, így a Bank Refah ítélet sem alkalmazható.
(
64
)	Ezeket az érveket KS és KD egyetlen fellebbezési jogalapja első és második részének, valamint a Bizottság első és harmadik fellebbezési jogalapjának alátámasztására hozták fel.
(
65
)	A Bíróság tehát megállapította, hogy a Parlament ellen megsemmisítés iránti kereset indítható, még akkor is, ha a Szerződés az akkori szövegében nem rendelkezett ilyen lehetőségről.
(
66
)	Mancini főtanácsnok Les Verts kontra Parlament ügyre vonatkozó indítványa (294/83, nem tették közzé, EU:C:1985:483; 7. pont; EBHT 1986., 1339. o., különösen 1350. o.).
(
67
)	Lásd: Carvalho ítélet, 67–79. pont, különösen 78. pont (hivatkozás a Bíróság 2002. július 25‑iUnión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ítéletben [C‑50/00 P, EU:C:2002:462, 44. pont] és a 2004. április 1‑jei Bizottság kontra Jégo-Quéré ítéletben [C‑263/02 P, EU:C:2004:210, 36. pont] tett megállapításaira).
(
68
)	Ezek az érvek KS és KD egyetlen fellebbezési jogalapja harmadik részének, valamint a Bizottság negyedik fellebbezési jogalapjának alátámasztása céljából kerültek előterjesztésre.
(
69
)	Bobek főtanácsnok Satcen kontra KF ügyre vonatkozó indítványa (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, 69. pont).
(
70
)	Lásd a megtámadott végzés 41. pontját.
(
71
)	Ezeket az érveket KS és KD egyetlen fellebbezési jogalapja negyedik részének, valamint a Bizottság második fellebbezési jogalapjának alátámasztására hozták fel.
(
72
)	E tekintetben, még ha a Bíróság a jogszabályok értelmezése során törekszik is arra, hogy megértse a jogalkotói szándékot, és ennek megfelelően értelmezzen egy szabályt, mivel ez a szándék gyakran sem a jogszabályban, sem annak jogalkotási előzményeiben nem jut egyértelműen kifejezésre, maga a jogalkotói szándék is a Bíróság döntési jogkörébe kerül.
(
73
)	Wathelet főtanácsnok Rosneft ügyre vonatkozó indítványa (C‑72/15, EU:C:2016:381, 52. pont).
(
74
)	Lásd például: Van Elsuwege, P., „Judicial review and the common foreign and security policy – Limits to the gap-filling role of the Court of Justice”, Common Market Law Review, 58(6). kötet, 2021, 1731. o., különösen 1739. o. Lásd még: Lonardo, L., „The political question doctrine as applied to common foreign and security policy”, European Foreign Affairs Review, 22(4). kötet, 2017, 571. o.
(
75
)	A Bíróság eddig nem nyilatkozott arról, hogy létezik‑e az uniós jogban egyfajta „politikai kérdéssel kapcsolatos doktrína”. Mindazonáltal a Bíróság a közvetlen hatály fogalmát hasonló célra használta. Bizonyos külpolitikai kérdésekben, különösen az uniós jogi aktusoknak a WTO‑joggal való összeegyeztethetőségének értékelése során a Bíróság tartózkodott a bírósági felülvizsgálati jogkörének gyakorlásától, hogy figyelembe vegye az e szervezetben részt vevő feleknek hagyott politikai mozgásteret. Lásd például: 1972. december 12‑iInternational Fruit Company és társai ítélet (21/72–24/72, EU:C:1972:115, 18. és 27. pont); lásd még: az EUIPO kontra The KaiKai Company Jaeger Wichmann ügyre vonatkozó indítványom (C‑382/21 P, EU:C:2023:576, különösen 59–64. pont).
(
76
)	Az intézményi egyensúly és a demokrácia elve közötti kapcsolatra vonatkozóan lásd: 2017. szeptember 6‑iSzlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet (C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631, 160. pont).
(
77
)	Érdemes ismételten utalni a Ledra Advertising ítéletre, amelyben a Bíróság megállapította, hogy kártérítési keresetet még a Bizottságnak az uniós jogi keretein kívüli jogi aktus elfogadásában való részvételével kapcsolatban is elbírálhat (lásd a jelen indítvány 87–89. pontját). A Bíróság csak így tudja ellenőrizni, hogy a Bizottság átlépte‑e az alapjogok által meghúzott „tiltott határt”.
(
78
)	Lásd e tekintetben a Charta 52. cikkének (1) bekezdését.
(
79
)	Lásd például: 2013. november 28‑iTanács kontra Manufacturing Support & Procurement Kala Naft ítélet (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, 120–126. pont); Rosneft ítélet, 146–150. pont.
(
80
)	Lásd e tekintetben: Wathelet főtanácsnok Rosneft ügyre vonatkozó indítványa (C‑72/15, EU:C:2016:381, 46. pont), amelyben úgy vélte, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésében az „e rendelkezésekre” való hivatkozás csak az EUSZ V. címe 2. fejezetének rendelkezéseivel kapcsolatban zárja ki a Bíróság hatáskörét a KKBP hatálya alá tartozó jogi aktusok felülvizsgálatára, az EU‑Szerződés más rendelkezéseivel és az EUMSZ rendelkezéseivel kapcsolatban azonban nem.
(
81
)	E tekintetben nem értek egyet Wathelet főtanácsnoknak a Rosneft ügyre vonatkozó indítványában (C‑72/15, EU:C:2016:381, 75. pont) kifejtett álláspontjával, amely szerint az értelmezés kevesebb, mint a jogszerűségi vizsgálat. Természetesen elkerülhetetlen, hogy a Bíróság megértse (és így értelmezze) azokat a szabályokat, amelyek jogszerűségét értékeli. Az ilyen szabályok egységes alkalmazásának biztosítása érdekében azonban a jogszerűségi vizsgálaton kívül is szükség lehet értelmezésre. Az értelmezés véleményem szerint szélesebb hatáskör, mivel lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy ugyanazon szabály különböző lehetséges értelmezései közül válasszon.
(
82
)	Lásd: Wathelet főtanácsnok Rosneft ügyre vonatkozó indítványa (C‑72/15, EU:C:2016:381, különösen 39–76. pont).
(
83
)	Lásd: Wathelet főtanácsnok Rosneft ügyre vonatkozó indítványa (C-72/15, EU:C:2016:381, 42. pont).
(
84
)	Lásd a jelen indítvány 67. és 68. pontját, valamint 48. lábjegyzetét.
(
85
)	Lásd e tekintetben a jelen indítvány 52. lábjegyzetében idézett Cremonát, 687. o., aki úgy vélte, hogy az EUMSZ 275. cikk második bekezdésében a megsemmisítés iránti keresetekre való hivatkozás „tükrözi a Kadi‑ügyben kialakított, azon ítélkezési gyakorlatot, amely a hatékony bírói jogvédelem olyan esetekben fennálló szükségességére vonatkozik, amikor magánszemélyekkel szemben korlátozó intézkedéseket fogadnak el”.
(
86
)	Ez volt Kokott főtanácsnok álláspontja a 2/13. sz. (Az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása, EU:C:2014:2475, 95–96. pont) véleményhez kapcsolódó állásfoglalásában. A jelen fellebbezési eljárásokban a francia kormány hasonló álláspontot képvisel.
(
87
)	Lásd Kokott főtanácsnoknak a 2/13. sz. (Az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása) véleményhez kapcsolódó állásfoglalását (EU:C:2014:2475, 82–103. pont).
(
88
)	Lásd Kokott főtanácsnoknak a 2/13. sz. (Az Európai Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása) véleményhez kapcsolódó állásfoglalását (EU:C:2014:2475, különösen 84. és 89. pont). Megjegyzem továbbá, hogy Wahl főtanácsnok a H ügyre vonatkozó indítványában (EU:C:2016:212, 89–104. pont) úgy vélte, hogy a hatáskör a nemzeti bíróságokat illeti, de elemzése azon alapult, hogy a Szerződésekben kifejezetten meghatározott konkrét kivételektől eltekintve az általános szabály az, hogy az uniós bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel a KKBP területén (lásd különösen az 53., 66. és 71. pontot); továbbá úgy ítélte meg, hogy a jogállamiságon alapuló megfontolások nem relevánsak az említett eljárásokban (lásd a 49. pontot).
(
89
)	Lásd például: 2013. április 18‑iBizottság kontra Systran és Systran Luxembourg ítélet (C‑103/11 P, EU:C:2013:245, 60. pont); 2021. július 15‑iOH (Bírósági eljárás alóli mentesség) (C‑758/19, EU:C:2021:603, 22. pont).
(
90
)	Lásd például: Gutman, K., „Action for damages – Court of Justice of the European Union (CJEU)”, in Ruiz Fabri, H. (szerk.), Max Planck Encyclopedia of International Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2019, 4. pont.
(
91
)	Lásd e tekintetben: Schermers, H.G. és Waelbroeck, D.F., Judicial protection in the European Union, 6. kiadás, Kluwer Law International, The Hague/London/New York, 2001, 1047. §