61995CC0301_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Komissio vaatii EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan toisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 5 ja 189 artiklan eikä tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY(1) (jäljempänä direktiivi) eikä erityisesti tämän direktiivin 2 ja 3 artiklan, 5 artiklan 2 kohdan, 6 artiklan 2 kohdan, 8 ja 9 artiklan sekä 12 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
2 Yhteisöjen tuomioistuimella on jo useaan otteeseen ollut tilaisuus tutkia näitä säännöksiä.(2)
3 Direktiivi pantiin Saksassa täytäntöön 12.2.1990 annetulla Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfungilla (ympäristövaikutusten arviointilaki, jäljempänä UVPG), joka tuli voimaan 1.8.1990.(3)
4 Komissio katsoo, että vastaaja on direktiivin täytäntöönpanon osalta viidessä suhteessa jättänyt täyttämättä perustamissopimuksen ja direktiivin mukaiset jäsenyysvelvoitteensa. Kanteessaan komissio oli esittänyt vielä kuudennenkin perusteen, joka koski kahta erikseen mainittua hanketta. Koska Saksan liittotasavalta kuitenkin sai komission vakuuttuneeksi siitä, että näitä kahta hanketta koskenut lupamenettely oli aloitettu ennen direktiivin täytäntöönpanolle säädetyn määräajan umpeutumista, komissio ei enää vedonnut tähän perusteeseen vastauskirjelmässään.
5 Aluksi todettakoon, että vakiintuneen oikeuskäytännön(4) mukaan on katsottu, että jos jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille jonkin direktiivin mukaan kuuluvat erityisvelvollisuudet, ei ole tarpeen tutkia, onko se näin tehdessään samalla jättänyt täyttämättä sille perustamissopimuksen 5 artiklan mukaan kuuluvat velvoitteet.
Ensimmäinen ja kolmas kanneperuste - Direktiivin viivästynyt täytäntöönpano ja laiminlyönti soveltaa direktiiviä kaikkiin 3.7.1988 jälkeen luvan saaneisiin hankkeisiin
6 Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin tutkisi samanaikaisesti ensimmäistä ja kolmatta kanneperustetta, sillä ne koskevat molemmat sen selvittämistä, onko yhteisöjen tuomioistuimelle perusteltua ottaa uudelleen kantaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisiin, jotka se jo on todennut aiempien tuomioidensa perusteluissa mutta ei kuitenkaan niiden tuomiolauselmissa.
7 Ensimmäisen kanneperusteensa osalta komissio arvostelee Saksan hallitusta siitä, että se ei ole säädetyssä määräajassa toteuttanut direktiivin noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä. UVPG tuli näet voimaan vasta 1.8.1990, vaikka direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa täytäntöönpanolle säädetty määräaika oli päättynyt jo 3.7.1988.
8 Saksan hallitus toteaa, että yhteisöjen tuomioistuin on jo edellä mainitussa asiassa Bund Naturschutz in Bayern ym. antamassaan tuomiossa todennut, että direktiivi oli Saksassa pantu viivästyneesti täytäntöön, "joten uudet kannanotot Saksan hallituksen puolesta lienevät tarpeettomia".
9 Komission mielestä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen muodollinen toteaminen on tarpeen, koska edellä mainittu tuomio on annettu ennakkoratkaisumenettelyssä.
10 Komission kolmas kanneperuste koskee UVPG:n 22 §:n 1 momentin siirtymäsäännöstä, jonka mukaan jo aloitetuissa lupamenettelyissä on pakko tehdä ympäristövaikutusten arviointi vain siinä tapauksessa, että hanketta ei ollut vielä julkistettu UVPG:n voimaantulopäivänä. Niinpä lupamenettelyissä, jotka on aloitettu Saksassa 3.7.1988 eli direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen mutta 1.8.1990 mennessä, ei tarvitse selvittää hankkeiden ympäristövaikutuksia direktiivin vaatimusten mukaisesti.
11 Saksan hallitus toteaa, että sekä edellä mainitussa asiassa Bund Naturschutz in Bayern ym. annetusta tuomiosta että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Saksa annetusta tuomiosta, joka annettiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä, ilmenee, että Saksan liittotasavallalla ei ollut oikeutta antaa UVPG:n 22 §:n 1 momentin kaltaista poikkeussäännöstä, jota sovelletaan hankkeisiin, joiden osalta lupahakemus on tehty 3.7.1988 jälkeen. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimella ei ole mitään perusteita antaa uudestaan ratkaisua tästä oikeuskysymyksestä.
12 Komissio vastaa tähän, että yhteisöjen tuomioistuin ei kyseisen kahden tuomion tuomiolauselmissa nimenomaisesti ole todennut Saksan liittotasavallan rikkoneen perustamissopimusta.
13 Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin tutkisi komission vaatimuksen. Komissio on näet perustellusti huomauttanut, että edellä mainitussa asiassa Bund Naturschutz in Bayern ym. yhteisöjen tuomioistuin oli antanut ratkaisunsa ennakkoratkaisumenettelyssä, jossa kysymys oli direktiivin 12 artiklan 1 kohtaa koskevan tulkinnan antamisesta kansalliselle tuomioistuimelle eikä siitä, että Saksan liittotasavallan mahdollisesti todettaisiin jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.
14 Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Saksa yhteisöjen tuomioistuin ei myöskään muodollisesti todennut tuomion tuomiolauselmassa, että UVPG:n 22 §:n antaminen olisi vastoin jäsenyysvelvoitteita, koska yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tuomiolla komission kanteen, joka koski yhtä erikseen mainittua hanketta.
15 Tässä yhteydessä totean lyhyesti, että yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään jatkuvasti katsonut komissiolla olevan toimivallan arvioida tarkoituksenmukaisuusperustein sitä, onko jäsenvaltiota vastaan intressiä nostaa kannetta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiseksi.
16 Yleisesti todettakoon, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen muodollinen toteaminen on myös ennakkoedellytys EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa määrätyn menettelyn mahdollisesti tapahtuvalle aloittamiselle. Sillä on myös olennaista merkitystä niitä vahingonkorvausvaatimuksia ajatellen, joita yksityinen saattaa esittää jäsenvaltiolle.
17 Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin muodollisesti toteaisi, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan eikä direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan
- koska se ei ole säädetyssä määräajassa toteuttanut direktiivin noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä ja
- koska se ei ole säätänyt direktiivin mukaista ympäristövaikutusten arviointia pakolliseksi kaikille sellaisille hankkeille, joissa direktiivin mukaan on tehtävä tällainen arviointi ja joiden lupamenettely on aloitettu 3.7.1988 jälkeen.
Toinen kanneperuste - Kaikista direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä annettujen säännösten tiedoksiantamisen laiminlyönti
18 Direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"2. Jäsenvaltioiden on toimitettava tässä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä antamansa kansalliset säännökset kirjallisina komissiolle."
19 Komission tulkinnan mukaan tällä säännöksellä velvoitetaan hallitus toimittamaan komissiolle paitsi direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä annetut liittovaltiotason säännökset myös Saksan eri osavaltioissa annetut säännökset.
20 Saksan hallituksen ensimmäinen vastaväite tähän on, ettei direktiivin 12 artiklan 2 kohta eikä mikään muukaan yhteisön oikeuden säännös edellytä sitä antamaan komissiolle tiedoksi kaikkia direktiivin noudattamiseksi toteutettuja toimenpiteitä.
21 Toiseksi Saksan liittotasavalta toteaa, että UVPG:n 4 §:llä taataan se, että direktiiviä sovelletaan moitteettomasti koko sen alueella.
22 UVPG:n 4 §:ssä säädetään, että sitä sovelletaan ainoastaan siinä tapauksessa, että liittovaltion tai osavaltion antamissa säännöksissä ei tarkemmin ole säädetty ympäristövaikutusten arvioinnista tai että niissä asetetut vaatimukset eivät vastaa UVPG:ssä asetettuja vaatimuksia. Jos kyseisten säännösten vaatimukset ovat UVPG:tä pidemmälle meneviä, UVPG ei koske niitä.
23 Saksan hallituksen mukaan 4 §:n muotoilu on seurausta lainsäädäntötekniikasta, jonka tarkoituksena on välttää se, että liittovaltion lainsäätäjän pitäisi tehdä sisältömuutoksia lukuisiin erityislakeihin.
24 UVPG:n tekstin toimittaminen komissiolle antaa komissiolle mahdollisuuden valvoa direktiivin soveltamista Saksassa. UVPG:n 4 §:ssä näet annetaan erityissäännöksille pelkästään muodollinen ensisijaisuus aineellisen ensisijaisuuden säilyessä UVPG:llä. Aina kun liittovaltion tai osavaltioiden tasolla on erityissäännöksiä, joissa edellytetään ympäristövaikutusten arviointia, on niitä sovellettava, jos ne ovat sopusoinnussa UVPG:n kanssa ja jos niissä toistetaan tai deklaratiivisesti todetaan ympäristövaikutusten arvioinnissa noudatettavia sääntöjä. Siinä tapauksessa että nämä säännöt eivät täytä UVPG:n vaatimuksia, sovelletaan välittömästi UVPG:n säännöksiä. Siten UVPG:n hierarkkisesti korkeammilla säännöillä taataan direktiivin vaatimusten täysimääräinen täyttäminen.
25 Komissio toteaa, että edes vastaaja ei siten ole kiistänyt sitä, että osavaltioiden antamat säännökset ovat oikeudellisia säännöksiä, jotka on annettu direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä. Kysymys on joka tapauksessa jäsenvaltion antamista säännöksistä, joiden toimittaminen komissiolle on Saksan hallituksen vastuulla. Liittovaltion lainsäädännön hierarkkisesti korkeampi asema osavaltioiden lainsäädäntöön nähden voi tietystikin olla tärkeä arvioitaessa sitä, onko direktiivi pantu moitteettomasti täytäntöön Saksassa. Juuri tämä sisältövalvonta edellyttääkin komissiolta sitä, että sille on toimitettu kaikki asiaa koskevat oikeudelliset säännökset.
26 Nämä komission perustelut ovat vakuuttavia. EY:n perustamissopimuksen 155 artiklan nojalla komissio valvoo yhteisön oikeuden noudattamista. Toisaalta jäsenvaltioiden on perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisesti helpotettava komissiota sen tehtävän täyttämisessä.
27 Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaisen tiedoksiantovelvollisuuden tarkoituksena on nimenomaisesti mahdollistaa se, että komissio voi täyttää tehtävänsä yhteisön oikeuden vaalijana. Tämän vuoksi sen tehtävänä on arvioida, onko direktiivi pantu moitteettomasti täytäntöön eri jäsenvaltioissa.
28 Tältä osin on välttämätöntä, että komission tiedossa ovat kaikki säännökset, joita jäsenvaltiossa sovelletaan direktiivissä tarkoitetuissa kysymyksissä.
29 Lisäksi voi olla tilanteita, joissa liittovaltion tai osavaltioiden viranomaiset eivät havaitse yhteisön oikeuden kanssa olevaa ristiriitaa, johon komissio taas voi kiinnittää jäsenvaltion huomion, jos sille on mahdollista perehtyä kaikkiin asiassa merkityksellisiin säännöksiin.
30 Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaisi, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toimittanut komissiolle kaikkia direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä antamiaan kansallisia säännöksiä.
Neljäs kanneperuste - Direktiivin 2 artiklan täysimääräisen täytäntöönpanon laiminlyönti direktiivin liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta
31 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Tässä tarkoitetut hankkeet määritellään 4 artiklassa."
32 Direktiivin 4 artiklassa täsmennetään seuraavaa:
"1. Jollei direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetystä muuta johdu, liitteessä I mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5-10 artiklan mukaisesti.
2. Liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5-10 artiklan mukaisesti, jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan.
Tätä varten jäsenvaltiot voivat erityisesti määritellä, että tietyntyyppiset hankkeet on arvioitava tai niille on vahvistettava arviointiperusteet tai rajat, jotka ovat tarpeen päätettäessä, mitkä liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5-10 artiklan mukaisesti."
33 Saksan liittotasavalta on käyttänyt mahdollisuutta, joka sille on annettu direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa luettuna yhdessä liitteen II kanssa, ja se on määritellyt UVPG:n 3 §:ssä ja UVPG:n liitteessä tietyt hankkeet, joihin se on päättänyt ulottaa tämän lain soveltamisalan ja velvoitteen hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin tekemisestä.
34 Komissio katsoo, että UVPG:n liitteet eivät kata kaikkia direktiivin liitteessä II lueteltuja hankkeiden luokkia. Komission mukaan kaikkia hankkeita, jotka on lueteltu direktiivin liitteessä II olevissa eri 1-11 kohdan alaluokissa, joita edeltää kirjaintunnus, on pidettävä direktiivin 4 artiklassa tarkoitettuina "luokkina".
35 Komissio täsmentää, että direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tehtävänä on taata, että toimivaltainen viranomainen päättää kaikkien liitteen II hankkeiden osalta, voiko niillä laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämä päätös voidaan tehdä abstraktilla tasolla määrittelemällä hankkeiden ryhmiä tiettyjen arviointiperusteiden avulla. Jos näin ei kuitenkaan tehdä, on taattava, että päätös hankkeiden ennakoitavissa olevista vaikutuksista tehdään kussakin tapauksessa erikseen ennen luvan myöntämistä.
36 Saksan hallitus tulkitsee hankkeiden ja luokkien käsitteitä komissiosta poikkeavalla tavalla. Sen mukaan direktiivin liitteessä II luetellaan yhteensä "kaksitoista hankkeiden luokkaa", jotka koostuvat "tietyistä" hankkeista. Saksan hallitus vetoaa siihen, että direktiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla jokainen jäsenvaltio voi itse harkita, mitkä kyseisissä luokissa mainituista tietyistä hankkeista on saatettava arviointivelvoitteen alaiseksi. UVPG:ssä on otettu huomioon kaikki direktiivin liitteessä II mainitut hankkeiden luokat, joiden sisältämistä hankkeista on saatettu ympäristövaikutusten arviointivelvoitteen alaiseksi ne, joiden laadun liittovaltion lainsäätäjä on katsonut sitä vaativan.
37 Näin ollen Saksan hallituksen mielestä ei ole perusteita väittää, että Saksan liittotasavalta olisi UVPG:n 3 §:llä poistanut kokonaisten direktiivin liitteessä II tarkoitettujen hankkeiden luokkien osalta arviointivelvoitteen. Se on sitä vastoin eri hankkeiden luokkien sisällä arvioinut tiettyjä hankkeita niiden laadun perusteella ja sen jälkeen määrittänyt direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa myönnettyä päätösvaltaa käyttäen, mitkä liitteessä II lueteltujen kahdentoista luokan sisältämät hankkeet on saatettava tai jätettävä saattamatta arviointivelvoitteen alaisiksi. Tätä varten Saksan hallitus on harkintavaltaansa käyttäen vahvistanut eräille hanketyypeille arviointiperusteita ja/tai raja-arvoja, joiden perusteella ratkaistaan, koskeeko ympäristövaikutusten arviointivelvoite hanketta.
38 Komission ja Saksan liittotasavallan näkemysero koskee siten sitä, mitä käsitteellä "hankkeiden luokka" tarkoitetaan.
39 Ongelman havainnollistamiseksi pidän välttämättömänä tarkastella molempien liitteiden rakennetta.
40 Liite I on seuraavanlainen:
Otsikko: Hankkeet, joita tarkoitetaan 4 artiklan 1 kohdassa
1. Öljynjalostamot - - 2. Lämpövoimalaitokset - - 3. Laitokset, jotka on suunniteltu yksinomaan - - 4. - - integroidut laitokset. ja niin edelleen.
Luettelossa on yhteensä yhdeksän kohtaa.
41 Liitteen II rakenne sitä vastoin on seuraavanlainen:
Otsikko: Hankkeet, joita tarkoitetaan 4 artiklan 2 kohdassa
1. Maatalous a) Maaseudun maanomistussuhteita muuttavat hankkeet
b) Hankkeet viljelemättömän maan - - ottamiseksi - - käyttöön
c) Maatalouden vesihuoltohankkeet
d) Metsitys, mikäli se voi aiheuttaa haitallisia ekologisia muutoksia - -
ja niin edelleen h alakohtaan asti
2. Kaivannaisteollisuus
a) Turpeenotto b) Syväkairaukset - - ja niin edelleen m alakohtaan asti
3. Energiateollisuus a) Sähkön - - teolliset tuotantolaitokset - - b) Kaasun - - siirrossa tarvittavat laitokset ja rakennelmat - - c) Maakaasun maanpäällinen varastointi ja niin edelleen j alakohtaan asti.
Tämän jälkeen ovat vielä seuraavat kohdat:
4. Metalliteollisuus 5. Lasin valmistus 6. Kemianteollisuus 7. Elintarviketeollisuus 8. Tekstiili-, nahka-, puu- ja paperiteollisuus 9. Kumiteollisuus 10. Yhdyskuntarakennetta kehittävät hankkeet 11. Muut hankkeet
12. Liitteessä I mainittujen hankkeiden muutokset ja liitteen I mukaiset hankkeet, kun niiden tarkoituksena on yksinomaan tai pääasiassa uusien menetelmien tai tuotteiden kehittäminen ja testaaminen, ja joita ei käytetä vuotta kauemmin.
42 Samaan tapaan kuin kohdat 1, 2 ja 3, myös nämä kohdat on 5, 9 ja 12 kohtaa lukuun ottamatta edelleen jaoteltu alaluokkiin, joita kutakin edeltää kirjaintunnus.
43 Saksan liittotasavallan ja komission välisen erimielisyyden ratkaisemiseksi on mielestäni otettava lähtökohdaksi 4 artikla, jonka 1 kohdassa säädetään, että "liitteessä I mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan - - ", ja 2 kohdassa, että "liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan - - jos - - ".(5)
44 Ei voida ajatella, että käsitteellä "luokka" voisi olla erilainen merkitys siitä riippuen, kummasta liitteestä kulloinkin on kysymys.
45 Koska liitteessä I tällä käsitteellä viitataan laatunsa mukaan määriteltyjen hankkeiden kategorioihin kuten öljynjalostamoihin, lämpövoimalaitoksiin ja integroituihin laitoksiin, käsitteellä voidaan liitteen II osalta viitata ainoastaan samantyyppisiin kategorioihin kuten siipikarjankasvatukseen tarkoitettuihin laitoksiin, rauta- ja terästehtaisiin ja niin edelleen.
46 "Hankkeiden luokan" käsite ei olisi enää yksiselitteinen direktiivin 4 artiklassa, jos liitteessä II "hankkeiden luokalla" olisi ymmärrettävä tarkoitettavan tärkeitä elinkeinosektoreita kuten maataloutta, kaivannaisteollisuutta tai energiateollisuutta.
47 Esimerkki havainnollistaa hyvin tätä seikkaa. Liitteessä I luetellaan seuraavat hankkeiden luokat:
"7. Moottoriteiden, moottoriliikenneteiden ja kaukoliikenteen rautateiden sekä vähintään 2 100 metriä pääkiitoradaltaan pitkien lentokenttien rakentaminen.
8. Kauppasatamat sekä myös sisävesiväylät ja sisävesiliikenteen satamat suuremmille kuin 1 350 tonnin aluksille."
48 Liitteestä II löydetään 10 kohdasta (Yhdyskuntarakennetta kehittävät hankkeet) seuraava alakohta:
"d) Teiden, satamien - mukaan lukien kalasatamat - ja lentokenttien rakentaminen (muut kuin liitteessä I mainitut)."(6)
49 Tämä rinnastus osoittaa, että liitteessä I olevaa 7 ja 8 kohtaa vastaa liitteessä II olevan 10 kohdan d alakohta, jossa luetellaan samantyyppisiä, mutta laajuudeltaan kuitenkin vähäisempiä hankkeita.
50 Mielestäni ei ole mahdollista perustellusti väittää, että liitteessä I oleva 7 ja 8 kohta vastaisi koko laajaa yhdyskuntarakennetta kehittävien hankkeiden aluetta.
51 Saksan hallituksen tulkinnasta seuraisi lisäksi se, että direktiivi menettäisi suuren osan tehokkaasta vaikutuksestaan.
52 Kuten komissio on perustellusti todennut, tämä tulkinta johtaisi siihen, että jäsenvaltiolla olisi oikeus valita liitteen II kahdestatoista pääkohdasta vain yksi "hanke" (Saksan hallituksen tälle käsitteelle antaman sisällön mukainen hanke), jolloin kyseinen liite ei olisi muuta kuin "à la carte" -liite.
53 Siten riittäisi, että jäsenvaltio määrittää raja-arvon, jonka jälkeen "siipikarjankasvatukseen tarkoitetuista laitoksista" (liitteessä II olevan 1 kohdan e alakohta) on tehtävä niiden ympäristövaikutusten arviointi, jotta koskaan ei olisi tarpeen tehdä tällaista selvitystä hankkeista, joissa "merenpohja kuivatetaan maa-alueeksi" (liitteessä II olevan 1 kohdan h alakohta).
54 Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetussa tuomiossa(7) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vaikka 4 artiklan 2 kohdan perusteella jäsenvaltiot "voivat aina määritellä ne hanketyypit, jotka on saatettava arviointimenettelyn piiriin, ja vahvistaa sellaisia perusteita ja/tai rajoja, jotka ovat tarpeen päätettäessä, mitkä hankkeista arvioidaan, on kuitenkin korostettava, että jäsenvaltiot voivat menetellä näin jokaisen liitteessä II luetellun luokan sisällä. Yhteisön lainsäätäjä on itsekin katsonut, että kaikilla liitteessä II luetelluilla hankkeilla voi mahdollisesti olla näiden hankkeiden valmistelun aikana niille ominaisia, huomattavia vaikutuksia ympäristöön".
55 Edellä mainitussa asiassa Kraaijeveld ym. annetussa tuomiossa(8) yhteisöjen tuomioistuin täsmensi seuraavaa: "Vaikka 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa annetaankin jäsenvaltioille harkintavaltaa täsmentää tietyt hankeryhmät, joiden ympäristövaikutukset on arvioitava, tai vahvistaa arviointiperusteita ja/tai rajoja, 2 artiklan 1 kohdassa rajoitetaan kuitenkin tätä valtaa, kun siinä asetetaan velvollisuus tehdä ympäristövaikutusten arviointi sellaisista hankkeista, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tutkiessaan jäsenvaltion lainsäädäntöä, jonka mukaan tietyt kokonaiset liitteessä II mainitut hankeryhmät oli vapautettu velvollisuudesta tehdä ympäristövaikutusten arviointi, yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-133/94, komissio vastaan Belgia, 2.5.1996 antamassaan tuomiossa(9) - -, että 4 artiklan 2 kohdassa mainittujen perusteiden ja/tai rajojen tavoitteena on se, että helpotetaan tietyille hankkeille(10) luonteenomaisten, konkreettisten ominaisuuksien arviointia, jotta voitaisiin määritellä, kuuluuko hanke arviointivelvollisuuden piiriin, eikä se, että sellaiset tietyt jäsenvaltion alueella mahdollisesti toteutettavien hankkeiden ryhmät, jotka on lueteltu liitteessä II, kokonaisuudessaan etukäteen välttyisivät tältä velvollisuudelta."
56 Nämä katkelmat yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä olisivat vailla merkitystä, jos "hankkeiden luokalla" olisi ymmärrettävä kahtatoista arabialaisin numeroin täsmennettyä tärkeää elinkeinosektoria eikä niitä tarkemmin kuvattuja kategorioita, joita edeltää kirjaintunnus.
57 Mielestäni yhteisöjen tuomioistuin on halunnut sanoa, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus päättää, että tietyssä hankkeiden kategoriassa (tai direktiivissä käytetyn terminologian mukaisesti "luokissa"), esimerkiksi "siankasvatukseen tarkoitettujen laitosten" osalta ainoastaan niistä yksittäisistä hankkeista, jotka ylittävät tietyn raja-arvon, esimerkiksi "vähintään 1 400 sian kasvatukseen tarkoitetuista laitoksista", tai tietynlaatuisista hankkeista, esimerkiksi "kasvatettavien sikojen määrästä riippumatta laitoksista, jotka sijaitsevat enintään 300 metrin päässä taajamasta", on tehtävä selvitys, kun taas samantyyppisistä laitoksista, jotka eivät täytä jotain näistä arviointiperusteista, ei selvitystä ole tarpeen tehdä.(11) Kaikista muista maatalouden alalla toteutettavien hankkeiden kategorioista (tai luokista), joiden osalta tällaisia arviointiperusteita ei ole vahvistettu, jokainen yksittäinen hanke on tutkittava sen määrittämiseksi, onko siitä laatunsa vuoksi tehtävä selvitys.
58 Tämä tulkinta ei ole ristiriidassa sen neuvoston ja komission lausuman kanssa, joka on otettu neuvoston pöytäkirjaan ja johon Saksan hallitus on viitannut ja jonka mukaan " - - 4 artiklan 2 kohdan osalta jäsenvaltiot voivat myöskin päättää, että liitteessä II luetteluista hankkeiden luokista on tehtävä yksinkertaistettu selvitys tai että niistä ei tarvitse tehdä selvitystä". Tämä selitys on täysin sopusoinnussa komission näkemyksen kanssa, sillä mielestäni "hankkeilla" on ymmärrettävä tietyn hankkeen toteuttajan esittämiä yksittäisiä hankkeita.
59 Sitä paitsi on kiistatonta, että komission kannan (joka on minunkin kantani) vahvistaa 4 artiklan uusi versio, joka on lisätty direktiiviin 85/337/ETY neuvoston 3.3.1997 antamalla direktiivillä 97/11/EY.(12) Vastedes 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jollei direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetystä muuta johdu, liitteessä I mainitut hankkeet(13) arvioidaan 5-10 artiklan mukaisesti.
2. Jollei direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetystä muuta johdu, jäsenvaltioiden on määriteltävä liitteessä II mainittujen hankkeiden(14) osalta:
a) tapauskohtaisesti selvittämällä,
tai
b) jäsenvaltioiden asettamien raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla
arvioidaanko tämä hanke 5-10 artiklan mukaisesti.
Jäsenvaltiot voivat päättää molempien a ja b kohdassa mainittujen menettelyjen soveltamisesta."
60 Ilmaisu "liitteessä I mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet" on siten korvattu ilmaisulla "liitteessä I mainitut hankkeet" ja vastaavasti ilmaisu "liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet" on korvattu ilmaisulla "liitteessä II mainitut hankkeet".
61 Vastedes ei siten ole enää epäselvä, että viittaus tarkoittaa liitteen II osalta niitä hankkeiden kategorioita, jotka on lueteltu kirjaintunnuksin, eikä sellaisia pääkohtia, kuten maatalous, kaivannaisteollisuus ja niin edelleen.
62 Lisäksi uusi versio vahvistaa myös sen komission väitteen, jonka mukaan kukin hanke on tutkittava tapauskohtaisesti, jollei se kuulu kategoriaan, jonka osalta jäsenvaltio on vahvistanut kynnysarvoja tai muita valintaperusteita.
63 Saksan liittotasavalta huomauttaa, että koska jäsenvaltiot olivat yhtä mieltä tarpeesta muuttaa direktiivin 4 artiklaa, "täytäntöönpanoa UVPG:llä ei, kun otetaan huomioon direktiivin epätäsmällisyys ja epäselvyys, voida pitää perustamissopimuksen asettamien velvoitteiden noudattamatta jättämisenä".
64 Komissio itsekin tunnustaa, että direktiivin aiempi terminologia saattoi johtaa tulkintavaikeuksiin. Silti on todettava, että useat jäsenvaltiot ovat tulkinneet direktiiviä komission näkemyksen mukaisesti. Toisaalta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva oikeudenkäynti on objektiivinen menettely ja sen tarkoituksena on selventää jäsenvaltioille yhteisön oikeudessa asetettuja velvoitteita. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely mahdollistaa jäsenvaltioille asetettujen velvoitteiden täsmällisen merkityksen määrittelemisen tulkintaeroavuuksien tapauksessa.(15)
65 Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen on todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ennalta poistanut kokonaisten direktiivin liitteessä II lueteltujen hankkeiden luokkien osalta velvoitteen hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista.
Viides kanneperuste - Direktiivin 5 artiklan 2 kohdan epätäydellinen täytäntöönpano
66 Direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa määritellään ne tiedot, jotka hankkeen toteuttajan on "ainakin" toimitettava toimivaltaiselle viranomaiselle hankkeen ympäristövaikutusten arvioimiseksi.
67 Komissio myöntää, että vastaaja on UVPG:n 6 §:n 3 ja 4 momentissa määritellyt vaadittavat tiedot direktiivin vaatimusten mukaisesti. Kuitenkin 6 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä säädetään, että näitä säännöksiä sovelletaan ainoastaan, jos "3 ja 4 momentissa lueteltuja tietoja ei ole yksityiskohtaisesti määritelty lainsäännöksin".
68 Tämä tarkoittaa komission mukaan, että muut lainsäännökset, joissa määritellään yksityiskohtaisesti ne tiedot, jotka hankkeen toteuttajan on toimitettava, syrjäyttävät UVPG:n säännökset korvaten ne siten siitä riippumatta, ovatko nämä muut säännökset direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisia vai eivät.
69 Näin ollen komissio katsoo, että vastaajana oleva valtio ei ole noudattanut perustamissopimuksen 5 artiklan ja 189 artiklan kolmannen kohdan eikä direktiivin 5 artiklan 2 kohdan ja 12 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole säätänyt yleistä määräystä tietojen toimittamisesta direktiivin mukaisesti.
70 Saksan hallitus huomauttaa, että komissio ei tulkinnassaan ole ottanut huomioon UVPG:n 4 §:ää, jossa on pääsääntö UVPG:n ja muun - liittovaltion tai osavaltioiden antaman - lainsäädännön välisestä suhteesta direktiivin kattamalla alueella. Tässä 4 §:ssä esitetään pääperiaate, jonka mukaan siinä tapauksessa, että tällaisessa liittovaltion tai osavaltioiden antamassa lainsäädännössä asetetut vaatimukset eivät täytä UVPG:n vaatimuksia, sovelletaan UVPG:n säännöksiä.
71 Jos liittovaltion tai osavaltioiden antamissa muissa säännöksissä sitä vastoin edellytetään muiden kuin UVPG:n 6 §:n 3 ja 4 momentissa vaadittujen asiakirjojen esittämistä, sovelletaan kuitenkin näitä muita säännöksiä.
72 Ehdotan tältä osin, että yhteisöjen tuomioistuin hyväksyisi Saksan hallituksen kannan. On näet selvää, että direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan vain se, mikä hankkeen toteuttajan ainakin on selvitettävä. Toisaalta direktiivin 13 artiklassa nimenomaisesti tehdään mahdolliseksi se, että jäsenvaltio voi antaa ankarampia säännöksiä ympäristövaikutusten arvioinnissa noudatettavasta menettelystä. Tämä mahdollisuus koskee mielestäni myös toimitettavia tietoja.
73 Eri aloilla, joilla direktiiviä voidaan soveltaa, saattaa esimerkiksi ilmetä erityisongelmia hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin osalta, jolloin saattaa olla perusteltua vaatia hankkeen toteuttajalta selvityksiä, joita sen ei toisessa yhteydessä tarvitsisi antaa.
74 UVPG:n 6 §:n 2 momentilla, luettuna yhdessä saman lain 4 §:n kanssa, taataan, että hankkeen toteuttaja toimittaa aina ainakin tämän lain 6 §:n 3 ja 4 momentissa säädetyt tiedot, jotka vastaavat direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa edellytettyjä tietoja.
75 Näin ollen katson, että Saksan liittotasavalta ei ole pannut direktiivin 5 artiklan 2 kohtaa puutteellisesti täytäntöön.
76 Ehdotan siten, että yhteisöjen tuomioistuin hylkäisi tämän kanneperusteen.
Oikeudenkäyntikulut
77 Ehdotan, että Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska se on pääosin hävinnyt asiansa.
Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan eikä 12 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan
- koska se ei ole säädetyssä määräajassa toteuttanut direktiivin noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä,
- koska se ei ole toimittanut komissiolle kaikkia direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä antamiaan kansallisia säännöksiä,
- koska se ei ole säätänyt direktiivin mukaista ympäristövaikutusten arviointia pakolliseksi kaikille sellaisille hankkeille, joissa direktiivin mukaan on tehtävä tällainen arviointi ja joiden lupamenettely on aloitettu 3.7.1988 jälkeen, ja
- koska se ei ole edellyttänyt, että kaikissa direktiivin liitteessä II luetelluissa hankkeiden luokissa selvitetään, voiko niillä olla merkittäviä ympäristövaikutuksia;
2) muilta osin hylkää kanteen ja
3) velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - EYVL L 175, s. 40.
(2) - Ks. esim. asia C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern ym., tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3717); asia C-431/92, komissio v. Saksa, tuomio 11.8.1995 (Kok. 1995, s. I-2189) ja asia C-133/94, komissio v. Belgia, tuomio 2.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2323) ja asia C-72/95, Kraaijeveld, tuomio 24.10.1996 (Kok. 1996, s. I-5403).
(3) - BGBl. I, 1990, nro 6, s. 205.
(4) - Ks. esim. edellä mainittu asia komissio v. Belgia, tuomion 56 kohta.
(5) - Kursivointi tässä.
(6) - Kursivointi tässä.
(7) - Tuomion 41 kohta.
(8) - Tuomion 50 ja 51 kohta.
(9) - Tuomion 42 kohta.
(10) - Kursivointi tässä.
(11) - Ks. edellä mainittu asia Kraaijeveld ym., tuomion 49 kohta.
(12) - EYVL L 73, s. 5.
(13) - Kursivointi tässä.
(14) - Kursivointi tässä.
(15) - Asia 7/71, komissio v. Ranska, tuomio 14.12.1971 (Kok. 1971, s. 1003, 49 kohta; Kok. Ep. I, s. 622).