62007CJ0387
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 11 december 2008 (
*1
)
”Avfall — Begreppet tillfällig lagring — Direktiv 75/442/EEG — Beslut 2000/532/EG — Möjlighet att blanda avfall som har olika koder — Begreppet blandade förpackningar”
I mål C-387/07,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Tribunale di Ancona (Italien) genom beslut av den 26 juli 2007, som inkom till domstolen den 13 augusti 2007, i målet
MI.VER Srl, och
Daniele Antonelli
mot
Provincia di Macerata,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna J.-C. Bonichot, J. Makarczyk, P. Kūris (referent) och C. Toader,
generaladvokat: J. Mazák,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 september 2008,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Provincia di Macerata, genom L. Filippucci, procuratore,
—
Italiens regering, genom I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. Fiengo, avvocato dello Stato,
—
Nederländernas regering, genom C. Wissels och Y. de Vries, båda i egenskap av ombud,
—
Europeiska gemenskapernas kommission, genom J.-B. Laignelot och D. Recchia, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 (EUT L 284, s. 1) (nedan kallat direktiv 75/442), och av kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226, s. 3).
2
Begäran har framställts i ett mål som har anhängiggjorts av MI.VER Srl (nedan kallat MI.VER) och Daniele Antonelli, i vilket dessa har överklagat ett beslut om straffavgifter meddelat av Provincia di Macerata med anledning av ett protokoll upprättat den 18 november 2005, vari fastställdes ett åsidosättande av artikel 15 i lagstiftningsdekret nr 22 om införlivande av direktiven 91/156/EEG om avfall, 91/689/EEG om farligt avfall och 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (decreto legislativo no 22 attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), av den 5 februari 1997 (ordinarie supplement till GURI nr 38 av den 15 februari 1997), i dess lydelse enligt lagstiftningsdekret nr 389 av den 8 november 1997 (GURI nr 261 av den 8 november 1997) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 22/97).
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3
I artikel 1 i direktiv 75/442 anges följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)
Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma förfarande.
b)
Producent: var och en som bedriver en verksamhet som ger upphov till avfall (”ursprunglig producent”) och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning.
c)
Innehavare: avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som innehar avfallet.
d)
Hantering: insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag.
e)
Bortskaffande: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A.
f)
Återvinning: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B.
g)
Insamling: uppsamling, sortering eller blandning av avfall för vidare transport.”
4
I artikel 4 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
—
utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
—
utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
—
utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall.”
5
I bilaga 2 A till direktiv 75/442 anges åtgärderna för slutligt omhändertagande, bland annat lagring som sker före andra åtgärder för omhändertagande ”utom tillfällig lagring, före insamling, på den plats där det produceras”. Med samma förbehåll nämns i bilaga 2 B till direktivet, där återvinningsåtgärderna räknas upp, lagring av avfall som sker före andra återvinningsåtgärder.
6
Genom beslut 2000/532 upprättade kommissionen en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i direktiv 75/442 och artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199). I denna förteckning klassificeras avfall efter rubriker som svarar mot olika koder. Rubriken ”Blandade förpackningar”[*] svarar mot koden 15 01 06. Förteckningen innehåller också rubriken ”Förpackningar av kompositmaterial”[*], som svarar mot koden 15 01 05. [* Båda dessa begrepp enligt nämnda beslut i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2001/118/EG av den 16 januari 2001 om ändring av avfallsförteckningen i beslut 2000/532/EG (EGT L 47, s. 1). Övers. anm.]
7
Förpackningar av kompositmaterial definieras i artikel 2.1 i kommissionens beslut 2005/270/EG av den 22 mars 2005 om fastställande av tabellformat för databassystemet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 86, s. 6) som ”förpackningar gjorda av olika material som inte kan separeras för hand och i vilka ett enskilt material inte i något fall överstiger en viss viktprocent”.
Den nationella lagstiftningen
8
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna om avfall har införlivats med den italienska rättsordningen genom lagstiftningsdekret nr 22/97. I artikel 6.1 a i nämnda dekret återges definitionen av avfall från direktiv 75/442 genom hänvisning till bilaga A i dekretet som i lagstiftningsdekretets ursprungsversion innehöll ”en europeisk avfallskatalog”, vilket har ersatts av en förteckning över avfall som i likhet med den som upprättades genom beslut 2000/532 innehåller en klassificering av avfall efter rubriker som svarar mot olika koder. Rubriken ”Blandade förpackningar” svarar liksom i beslut 2000/532 mot koden 15 01 06.
9
I artikel 6.1 m i lagstiftningsdekret nr 22/97 definieras ”tillfällig lagring” som hopsamling av avfall, före insamling, på den plats där det produceras. I denna bestämmelse fastställs villkoren för tillfällig lagring, bland annat dess maximala varaktighet före återvinning eller slutligt omhändertagande, och där anges särskilt att lagringen ska utföras för avfall av homogen art och under iakttagande av tillämpliga tekniska normer. I bilaga B och i bilaga C till lagstiftningsdekret nr 22/97 anges åtgärderna för slutligt omhändertagande respektive återvinning, som innefattar lagring som sker före dessa förfaranden, med samma förbehåll som anges i direktiv 75/442 rörande tillfällig lagring.
10
I artikel 15 i lagstiftningsdekret nr 22/97 föreskrivs att det vid avfallstransporter som utförs av organisationer eller företag ska medföras en identifikationsblankett där bland annat ska anges producentens eller innehavarens namn och adress, avfallets ursprung, typ och mängd, den anläggning dit det ska transporteras, datum och sträckan för transporten samt mottagarens namn och adress. Mallen för identifikationsblanketten innehåller ett utrymme som bland annat är avsett för beskrivning av avfallet och angivelse av dess gemenskapskod. Provinserna är enligt artikel 20 i lagstiftningsdekret nr 22/97 behöriga att övervaka tillämpningen av den relevanta lagstiftningen. I artikel 52 i lagstiftningsdekretet föreskrivs administrativa straffavgifter, särskilt vid åsidosättande av bestämmelserna i artikel 15 i nämnda dekret.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11
Vid en kontroll den 17 november 2005 konstaterade provinspolisen i Macerata att en lastbil som framfördes av Daniele Antonelli transporterade avfall i form av olika sorters förpackningar, såsom nylonsäckar, lådor av polystyren, lastpallar och kartonger. Med lasten följde en identifikationsblankett för avfallet, där koden 15 01 06 angavs, vilket står för ”Blandade förpackningar”. Poliserna som utförde kontrollen ansåg att den koden inte stämde med det avfall som transporterades, som var en samling förpackningar av olika material, och noterade i protokoll att artikel 15 i lagstiftningsdekret nr 22/97 hade åsidosatts dels av avfallsproducenten, dels av Daniele Antonelli i egenskap av lastbilsförare och MI.VER i egenskap av avfallstransportör. Det administrativa förfarandet utmynnade i att Provincia di Macerata fastställde en straffavgift, varvid Daniele Antonelli och MI.VER förpliktades att solidariskt betala 540 euro. Den 4 december 2006 överklagade Daniele Antonelli och MI.VER detta beslut till Tribunale di Ancona.
12
Vid denna instans hävdade sökandena att den kod som angetts på identifikationsblanketten var riktig och, i andra hand, att enbart avfallsproducenten bar ansvaret för en eventuell felaktighet. Provincia di Macerata hävdade för sin del att avfall med olika koder inte får blandas vid tillfällig lagring. I så fall var det fråga om ”hantering”, vilket kräver tillstånd. Provinsen gjorde också gällande att även om en sådan blandning av avfall skulle vara tillåten, gäller koden 15 01 06, som står för ”Blandade förpackningar” enbart förpackningar bestående av flera olika sorters material, inte avfall i form av en samling av förpackningar av sinsemellan olika material.
13
Tribunale di Ancona frågade sig huruvida en producent av avfall i form av förpackningar har en skyldighet att sortera dessa efter kategorier på grundval av koderna i förteckningen i bilagan till beslut 2000/532 innan de lämnas vidare till transportören eller mottagaren. Rätten beslutade därvid att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EG-domstolen:
”1)
Ska begreppet tillfällig lagring i direktiv [75/442] … tolkas så, att en producent får blanda avfall tillhörande olika avfallskoder enligt Europeiska avfallskatalogen, såsom denna framgår av … beslut [2000/532] … ?
2)
Om svaret på fråga 1 är jakande: Kan avfallskodnummer 15 01 06 …, avseende ”Blandade förpackningar”, användas för avfall som består av en blandning av förpackningar av olika slags material, eller ska den avfallskoden endast användas för förpackningar som består av flera sorters material, med andra ord är sammansatta av skilda delar av olika materialslag?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Upptagande till sakprövning
14
Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande ifrågasatt huruvida de ställda tolkningsfrågorna är relevanta för avgörandet av målet i den nationella domstolen, då för det första frågorna rör avfallsproducentens skyldigheter, medan däremot artikel 15 i lagstiftningsdekret nr 22/97, som är den bestämmelse som påstås ha överträtts i det nationella målet, gäller avfallstransport, och för det andra bara Daniele Antonelli och MI.VER men inte den aktuella avfallsproducenten enligt begäran om förhandsavgörande överklagat beslutet rörande denna överträdelse.
15
Domstolen erinrar om att presumtionen att nationella domstolars frågor inom ramen för begäran om förhandsavgörande är relevanta endast bryts i undantagsfall, framför allt då det är uppenbart att den begärda tolkningen av de nämnda gemenskapsrättsliga bestämmelserna inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i det nationella målet (se bland annat dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman, REG 1995, s. I-4921, punkt 61, och av den 7 juni 2007 i de förenade målen C-222/05–C-225/05, van der Weerd m.fl., REG 2007, s. I-4233, punkt 22).
16
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande – även om det där inte anges vilka rättsliga följder svaren på tolkningsfrågorna kan tänkas få vad gäller lösningen på tvisten i det nationella målet – och av de skriftliga och muntliga yttrandena från Provincia de Macerata att provinsen ålagt såväl producenten som transportören av avfallet i fråga en administrativ påföljd, då den fann att de var gemensamt ansvariga för den påstådda överträdelsen, vilket Daniele Antonelli och MI.VER har bestritt. Det framgår således inte att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten saknar samband med de verkliga omständigheterna i tvisten, vilket kommissionen också medgett vid förhandlingen.
17
De två tolkningsfrågorna från Tribunale di Ancona kan följaktligen prövas i sak.
Prövning i sak
Den första tolkningsfrågan
18
Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i om direktiv 75/442 och beslut 2000/532 ska tolkas så, att avfallsproducenten kan blanda avfall som har olika koder enligt bilagan till nämnda beslut vid sin tillfälliga lagring, före insamling, på den plats där det produceras, eller om de tvärtom ska tolkas så, att avfallet redan i det skedet måste sorteras och lagras separat enligt dessa koder.
19
Provincia di Macerata och den italienska regeringen anser att begreppet tillfällig lagring innebär att producenten för att få lagra avfallet tillfälligt måste sortera det enligt koderna i bilagan till beslut 2000/532.
20
De har i sak anfört att det framgår av domstolens rättspraxis (dom av den 5 oktober 1999 i de förenade målen C-175/98 och C-177/98, Lirussi och Bizzaro, REG 1999, s. I-6881, punkt 54) att tillfällig lagring, även om den sker före den verkliga avfallshanteringen och därför inte kräver tillstånd, ska regleras av medlemsstaterna i syfte att uppnå hälso- och miljöskyddsmålen i direktiv 75/442. Att låta avfallsproducenten blanda avfall med olika koder utan tillstånd kan vara riskabelt och skulle bromsa en faktisk, fullständig återvinning, vilket skulle strida mot de syften som anges i nämnda direktiv och mot ändamålet med det kodsystem som upprättas genom beslut 2000/532.
21
Det kan påpekas att tillfällig lagring bara nämns i bilaga 2 A och i bilaga 2 B till ovannämnda direktiv, där åtgärderna för slutligt omhändertagande respektive återvinningsåtgärderna räknas upp. Det framgår av dessa bilagor, punkt D 15 respektive punkt R 13, att tillfällig lagring av avfallet, före insamling, på den plats där det produceras, utesluts från förteckningen över de åtgärder som räknas som åtgärder för slutligt omhändertagande eller återvinningsåtgärder i direktiv 75/442. Tillfällig lagring ska, som domstolen erinrat om i punkt 45 i sin dom i de ovannämnda förenade målen Lirussi och Bizzaro, definieras som en åtgärd som föregår avfallshantering i den mening som avses i artikel 1 d i direktiv 75/442.
22
I beslut 2000/532, genom vilket den förteckning över avfall som upprättades enligt artikel 1 a i direktiv 75/442 och artikel 1.4 i direktiv 91/689 antogs, föreskrivs för övrigt ingen åtgärd angående tillfällig lagring av avfall, före insamling, på den plats där det produceras.
23
Följaktligen innebär varken direktiv 75/442 eller beslut 2000/532 att medlemsstaterna är skyldiga att besluta om åtgärder som förpliktar avfallsproducenter att vid tillfällig lagring av avfall, före insamling, på den plats där det produceras, sortera detsamma och lagra det separat utifrån koderna i bilagan till nämnda beslut.
24
I domen i de ovannämnda förenade målet Lirussi och Bizzaro slog domstolen fast att det åligger de behöriga nationella myndigheterna att beträffande tillfällig lagring av avfall tillse att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktiv 75/442 iakttas. I första stycket i nämnda bestämmelse anges att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön. Som domstolen fann i punkt 53 i denna dom, ska bestämmelserna i artikel 4 i direktiv 75/442, vars syfte är att genomföra försiktighetsprincipen, anses vara tillämpliga även på tillfällig lagring, eftersom avfall kan orsaka betydande skador på miljön, även om det lagras tillfälligt.
25
Som domstolen redan har påpekat upprepade gånger, anges inte i artikel 4 första stycket i direktiv 75/442 det konkreta innehållet i de åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön. Den innebär dock att medlemsstaterna är bundna vid den målsättning som ska uppnås, samtidigt som dessa ges ett utrymme för skönsmässig bedömning vid avgörandet av huruvida sådana åtgärder är nödvändiga (se bland annat dom av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien, REG 1999, s. I-7773, punkt 67, av den 18 november 2004 i mål C-420/02, kommissionen mot Grekland, REG 2004, s. I-11175, punkt 21, och av den 26 april 2007 i mål C-135/05, kommissionen mot Italien, REG 2007, s. I-3475, punkt 37).
26
Av detta följer att direktiv 75/442 inte förpliktar medlemsstaterna att besluta om specifika åtgärder med krav på att avfallsproducenten vid tillfällig lagring av avfallet, före insamling, på den plats där det produceras, sorterar detta och lagrar det separat utifrån koderna i förteckningen i bilagan till beslut 2000/532. Det åligger dock medlemsstaterna att besluta om sådana åtgärder om de bedömer att detta är nödvändigt för att uppnå målen i artikel 4 första stycket i ovannämnda direktiv.
27
Av vad som anförts följer att den första tolkningsfrågan ska besvarar så, att direktiv 75/442 och beslut 2000/532 inte utgör hinder för att avfallsproducenten blandar avfall som har olika koder enligt bilagan till nämnda beslut vid sin tillfälliga lagring av avfallet, före insamling, på den plats där det produceras. Det åligger dock medlemsstaterna att besluta om åtgärder som medför krav på att avfallsproducenten vid tillfällig lagring av avfall, före insamling, på den plats där det produceras, sorterar detsamma och lagrar det separat utifrån koderna i nämnda bilaga, om de bedömer att sådana åtgärder är nödvändiga för att uppnå målen i artikel 4 första stycket i ovannämnda direktiv.
Den andra tolkningsfrågan
28
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan för att få klarlagt om, ifall den första tolkningsfrågan besvaras jakande, koden 15 01 06 i bilagan till beslut 2000/532 för ”Blandade förpackningar” kan användas för att beteckna en samling förpackningar av sinsemellan olika sorters material eller om den koden endast betecknar förpackningar som består av flera sorters material.
29
Som framgår av punkt 22 i förevarande dom, innehåller beslut 2000/532 inte några föreskrifter om tillfällig lagring av avfall, före insamling, på den plats där det produceras. Beslutet syftar endast till att upprätta en nomenklatur för avfall, i enlighet med artikel 1 a i direktiv 75/442 och artikel 1.4 i direktiv 91/689, och ger inte upphov till några skyldigheter.
30
Då denna nomenklatur har återgetts i den italienska lagstiftningen, ska domstolen emellertid ändå besvara den andra tolkningsfrågan och därvid tolka begreppet blandade förpackningar motsvarande koden 15 01 06 i bilagan till ovannämnda beslut, för att säkerställa en enhetlig tolkning av detta begrepp, för det fall den hänskjutande domstolen skulle finna att begreppet ska tillämpas i det nationella målet, särskilt med tanke på svaret på den första tolkningsfrågan (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 14 december 2006 i mål C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, REG 2006, s. I-11987, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
31
Det enda syftet med beslut 2000/532 är att upprätta en nomenklatur för avfall, inte att definiera de begrepp som svarar mot de olika koderna i den bilagda avfallsförteckningen. Däremot innehåller beslut 2005/270 ett antal definitioner, bland annat av ”Förpackningar av kompositmaterial”. Den definitionen är relevant, då beslut 2000/532 nämner koden 15 01 05, som svarar mot den sortens förpackningar. Förpackningar av kompositmaterial definieras i artikel 2.1 i beslut 2005/270 som ”förpackningar gjorda av olika material som inte kan separeras för hand och i vilka ett enskilt material inte i något fall överstiger en viss viktprocent”.
32
Denna definition av förpackningar av kompositmaterial motsvarar vad den hänskjutande domstolen klassificerat som förpackningar som består av flera sorters material. I bilagan till beslut 2000/532 har den sortens förpackningar tilldelats en annan kod än blandade förpackningar. Av detta följer att begreppet blandade förpackningar inte omfattar förpackningar som består av flera sorters material, utan avser avfall bestående av en samling förpackningar av sinsemellan olika material.
33
Den andra tolkningsfrågan ska följaktligen besvaras så, att när den nationella lagstiftningen återger förteckningen över avfall i bilagan till beslut 2000/532, kan koden 15 01 06 för ”Blandade förpackningar” användas för att beteckna en samling förpackningar av sinsemellan olika slags material.
Rättegångskostnader
34
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 och kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall, utgör inte hinder mot att avfallsproducenten blandar avfall som har olika koder enligt bilagan till beslut 2000/532 vid sin tillfälliga lagring av avfallet, före insamling, på den plats där det produceras. Det åligger dock medlemsstaterna att besluta om åtgärder som medför krav på att avfallsproducenten vid tillfällig lagring av avfall, före insamling, på den plats där det produceras, sorterar detta och lagrar det separat utifrån koderna i nämnda bilaga, om de bedömer att sådana åtgärder är nödvändiga för att uppnå målen i artikel 4 första stycket i direktiv 75/442, i dess lydelse enligt förordning nr 1882/2003.
2)
När den nationella lagstiftningen återger förteckningen över avfall i bilagan till beslut 2000/532, kan koden 15 01 06 för ”Blandade förpackningar” användas för en samling förpackningar av sinsemellan olika slags material.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.