62024CJ0311
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 29. januarja 2026 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Nelojalna konkurenca – Nepoštene trgovinske prakse – Direktiva (EU) 2019/633 – Prepoved – Člen 3(1)(d) – Zahteva za plačilo, ki ni povezano s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov dobavitelja – Člen 6(1), prvi pododstavek, točka (e) – Pooblastilo za naložitev glob – Opredelitev več prepovedanih nepoštenih trgovinskih praks, za katere se naloži ena globa, kot ‚enotna kršitev‘ – Načelo ‚ne bis in idem‘ – Nacionalna zakonodaja, ki določa zgornjo mejo globe“
V zadevi C‑311/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Oberlandesgericht Wien (višje deželno sodišče na Dunaju, Avstrija) z odločbo z dne 26. aprila 2024, ki je na Sodišče prispela 29. aprila 2024, v postopku
Bundeswettbewerbsbehörde
proti
M. GmbH,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi K. Jürimäe (poročevalka), predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika drugega senata, F. Schalin, M. Gavalec in Z. Csehi, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Bundeswettbewerbsbehörde C. F. Winkler,
–
za M. GmbH S. Albiez, Rechtsanwalt,
–
za avstrijsko vlado A. Posch, J. Schmoll in P. Thalmann, agenti,
–
za Evropsko komisijo A. Dawes, M. ter Haar in M. Zerwes, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. septembra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6(1), prvi pododstavek, točka (e), Direktive (EU) 2019/633 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o nepoštenih trgovinskih praksah med podjetji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi (UL 2019, L 111, str. 59).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru štirih združenih zadev med Bundeswettbewerbsbehörde (zvezni organ, pristojen za konkurenco, Avstrija; v nadaljevanju: BWB) in družbo M. GmbH zaradi veljavnosti zahtevkov za plačilo, ki jih je ta družba naslovila na svoje dobavitelje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Pogodba DEU
3
Člen 39(1) PDEU določa:
„Cilji skupne kmetijske politike so:
(a)
povečati kmetijsko produktivnost s pospeševanjem tehničnega napredka in zagotavljanjem racionalnega razvoja kmetijske proizvodnje ter z optimalno uporabo proizvodnih dejavnikov, zlasti delovne sile;
(b)
s tem zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, zlasti s povečanjem individualnega zaslužka oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom;
(c)
stabilizirati trge;
(d)
zagotoviti redno preskrbo;
(e)
zagotoviti, da je preskrba potrošnikom dostopna po primernih cenah.“
4
Člen 43(2) PDEU določa:
„Evropski parlament in Svet [Evropske unije] po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z [Evropskim e]konomsko-socialnim odborom določita skupne ureditve kmetijskih trgov iz člena 40(1) in druge določbe, potrebne za doseganje ciljev skupne kmetijske in ribiške politike.“
Direktiva 2019/633
5
V uvodnih izjavah 1, od 6 do 9, 14, 16, 24, 34 in 39 Direktive 2019/633 je navedeno:
„(1)
V verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi pogosto prihaja do precejšnjih neravnovesij glede pogajalske moči dobaviteljev in kupcev kmetijskih in živilskih proizvodov. Ta neravnovesja v pogajalski moči lahko vodijo v nepoštene trgovinske prakse, ko večji in močnejši trgovinski partnerji v zvezi s prodajnim poslom poskušajo vpeljati določene prakse ali pogodbene ureditve, ki so v njihovo korist. Takšne prakse lahko na primer: močno odstopajo od dobrega poslovnega ravnanja, so v nasprotju z dobro vero in poštenim ravnanjem ter jih lahko en trgovinski partner enostransko vsili drugemu; gospodarsko tveganje neupravičeno in nesorazmerno prenašajo z enega trgovinskega partnerja na drugega; ali pa za enega od trgovinskih partnerjev povzročijo znatno neravnovesje med pravicami in obveznostmi. Nekatere prakse so lahko očitno nepoštene, tudi če se obe strani z njimi strinjata. V [Evropski u]niji bi bilo treba uvesti minimalni standard zaščite pred nepoštenimi trgovinskimi praksami, da bi zmanjšali pojavljanje takih praks, ki lahko negativno vplivajo na življenjski standard kmetijske skupnosti. Pristop minimalne harmonizacije iz te direktive državam članicam omogoča, da sprejmejo ali ohranijo nacionalna pravila, ki presegajo nepoštene trgovinske prakse, navedene v tej direktivi.
[…]
(6)
Čeprav je poslovno tveganje neločljiv del vseh gospodarskih dejavnosti, je kmetijska proizvodnja še posebej prežeta z negotovostjo zaradi njene odvisnosti od bioloških procesov in njene izpostavljenosti vremenskim vplivom. To negotovost še povečuje dejstvo, da so kmetijski in živilski proizvodi bolj ali manj hitro pokvarljivi in sezonski. V okolju kmetijske politike, ki je izrazito bolj tržno usmerjeno kot v preteklosti, je zaščita pred nepoštenimi trgovinskimi praksami postala pomembnejša za izvajalce dejavnosti, dejavne v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi.
(7)
Zlasti lahko takšne nepoštene trgovinske prakse negativno vplivajo na življenjski standard kmetijske skupnosti. Ta vpliv se razume bodisi kot neposreden, kar zadeva kmetijske proizvajalce in njihove organizacije kot dobavitelje, bodisi kot posreden, preko verižnega učinka glede posledic nepoštenih trgovinskih praks v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi, ki negativno vpliva na primarne proizvajalce v tej verigi.
(8)
Večina držav članic, vendar ne vse, ima posebna nacionalna pravila, s katerimi so dobavitelji zaščiteni pred nepoštenimi trgovinskimi praksami med podjetji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi. Kadar se je mogoče opirati na pogodbeno pravo ali samoregulativne pobude, praktično vrednost teh oblik pravnega varstva omejujejo strah pred trgovinskimi povračilnimi ukrepi zoper pritožnika in finančna tveganja, povezana z izpodbijanjem takih praks. Zato so v nekaterih državah članicah, ki imajo posebna pravila o nepoštenih trgovinskih praksah, za izvrševanje takih pravil pooblaščeni upravni organi. Vendar pa se pravila držav članic o nepoštenih trgovinskih praksah, kolikor obstajajo, med seboj precej razlikujejo.
(9)
Število in velikost izvajalcev dejavnosti se razlikujeta glede na različne faze v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi. Razlike v pogajalski moči, ki odražajo gospodarsko odvisnost dobavitelja od kupca, lahko pripeljejo do položaja, ko večji izvajalci dejavnosti manjšim vsiljujejo nepoštene trgovinske prakse. Z dinamičnim pristopom, ki temelji na sorazmerni velikosti letnega prometa dobavitelja in kupca, bi morali zagotoviti boljšo zaščito pred nepoštenimi trgovinskimi praksami za tiste izvajalce dejavnosti, ki jo najbolj potrebujejo. Nepoštene trgovinske prakse so še posebej škodljive za mala in srednja podjetja (MSP) v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi. Tudi podjetja, ki so večja od MSP, a katerih letni promet ne presega 350.000.000 [EUR], bi bilo treba zaščititi pred nepoštenimi trgovinskimi praksami, da bi se izognili prenašanju stroškov takšnih praks na kmetijske proizvajalce. Verižni učinek navzdol do kmetijskih proizvajalcev se zdi posebej velik za podjetja z letnim prometom do 350.000.000 EUR. Z zaščito vmesnih dobaviteljev kmetijskih in živilskih proizvodov, vključno s predelanimi kmetijskimi proizvodi, se je mogoče izogniti tudi preusmerjanju trgovine od kmetijskih proizvajalcev in njihovih združenj, ki proizvajajo predelane proizvode, k nezaščitenim dobaviteljem.
[…]
(14)
Ta direktiva bi se morala uporabljati za poslovno ravnanje večjih izvajalcev dejavnosti v odnosu do izvajalcev dejavnosti z manjšo pogajalsko močjo. Ustrezna ocena za sorazmerno pogajalsko moč je letni promet različnih izvajalcev dejavnosti. Čeprav gre le za oceno, to merilo izvajalcem dejavnosti zagotavlja predvidljivost, kar zadeva njihove pravice in obveznosti v skladu s to direktivo. Z določitvijo zgornje meje bi morali preprečiti zagotavljanje zaščite izvajalcem dejavnosti, ki niso ranljivi ali pa so znatno manj ranljivi kot njihovi manjši partnerji ali konkurenti. Zato so v tej direktivi določene na prometu temelječe kategorije izvajalcev dejavnosti, na podlagi katerih se zagotovi zaščita.
[…]
(16)
Pri odločanju, ali posamezna trgovinska praksa šteje za nepošteno, je pomembno zmanjšati tveganje omejevanja uporabe dogovorov med strankama, ki so pošteni in s katerimi se ustvarja učinkovitost. Zato je primerno razlikovati med praksami, ki so jasno in nedvoumno določene v sporazumih o dobavi ali poznejših sporazumih med strankama, in praksami, ki se pojavijo po začetku posla, ne da bi se stranki o njih predhodno dogovorili, tako da so prepovedane samo enostranske in retroaktivne spremembe teh jasnih in nedvoumnih pogojev sporazuma o dobavi. Vendar pa se nekatere trgovinske prakse že po svoji naravi štejejo za nepoštene, zato stranke v zvezi z njimi ne bi smele imeti pogodbene svobode.
[…]
(24)
S to direktivo se ne harmonizirajo pravila o dokaznem bremenu, ki se uporabljajo v postopkih pred nacionalnimi izvršilnimi organi, niti se ne harmonizira opredelitev sporazumov o dobavi. Zato so pravila o dokaznem bremenu in opredelitev sporazumov o dobavi določeni v nacionalnem pravu držav članic.
[…]
(34)
Obstoj odvračilnega sredstva, kot sta pooblastilo za naložitev glob in drugih enako učinkovitih kazni ali začetek postopka za naložitev takih glob in kazni, na primer sodnega postopka, ter pooblastilo za objavo rezultatov preiskave, vključno z objavo informacij o kupcih, ki so storili kršitve, lahko spodbudi spremembe v ravnanju in predpravdne rešitve med strankama, zato bi to moralo biti del pooblastil izvršilnih organov. Globe so lahko posebej učinkovite in odvračilne. Vendar bi moral imeti izvršilni organ možnost, da se v vsaki preiskavi odloči, katero od svojih pooblastil bo izvajal in ali bo naložil globo ali drugo enako učinkovito kazen oziroma začel postopek za naložitev take globe ali kazni.
[…]
(39)
Ker večina držav članic že ima nacionalna pravila o nepoštenih trgovinskih praksah, tudi če se ta razhajajo, je primerno, da se za uvedbo minimalnega standarda zaščite na podlagi prava Unije uporabi direktiva. To bi moralo državam članicam omogočiti, da zadevna pravila vključijo v svoj nacionalni pravni red na način, s katerim omogočijo vzpostavitev povezovalnih ureditev. Državam članicam ne bi smelo biti preprečeno, da na svojem ozemlju ohranijo ali uvedejo strožja nacionalna pravila, ki zagotavljajo višjo raven zaščite pred nepoštenimi trgovinskimi praksami med podjetji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi, pri čemer bi morale upoštevati omejitve prava Unije, ki se uporablja za delovanje notranjega trga, pod pogojem, da so takšna pravila sorazmerna.“
6
Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Z namenom boja proti praksam, ki močno odstopajo od dobrega poslovnega ravnanja, so v nasprotju z dobro vero in poštenim ravnanjem ter jih en trgovinski partner enostransko vsili drugemu, ta direktiva določa minimalni seznam prepovedanih nepoštenih trgovinskih praks v razmerjih med kupci in dobavitelji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi ter določa minimalna pravila o izvrševanju teh prepovedi in ureditvah za usklajevanje med izvršilnimi organi.
2.   Ta direktiva se uporablja za nekatere nepoštene trgovinske prakse, ki se pojavljajo pri prodaji kmetijskih in živilskih proizvodov s strani:
(a)
dobaviteljev, katerih letni promet ne presega 2.000.000 EUR, kupcem, katerih letni promet presega 2.000.000 EUR;
(b)
dobaviteljem, katerih letni promet presega 2.000.000 EUR, vendar ne presega 10.000.000 EUR, kupcem, katerih letni promet presega 10.000.000 EUR;
(c)
dobaviteljem, katerih letni promet presega 10.000.000 EUR, vendar ne presega 50.000.000 EUR, kupcem, katerih letni promet presega 50.000.000 EUR;
(d)
dobaviteljem, katerih letni promet presega 50.000.000 EUR, vendar ne presega 150.000.000 EUR, kupcem, katerih letni promet presega 150.000.000 EUR;
(e)
dobaviteljem, katerih letni promet presega 150.000.000 EUR, vendar ne presega 350.000.000 EUR, kupcem, katerih letni promet presega 350.000.000 EUR.
[…]“
7
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Prepoved nepoštenih trgovinskih praks“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da so prepovedane vsaj vse naslednje nepoštene trgovinske prakse:
[…]
(d)
kupec od dobavitelja zahteva plačila, ki niso povezana s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov dobavitelja;
[…].“
8
Člen 6 iste direktive, naslovljen „Pooblastila izvršilnih organov“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da ima vsak od njihovih izvršilnih organov potrebna sredstva in strokovno znanje za opravljanje svojih nalog, in mu podelijo naslednja pooblastila:
[…]
(d)
pooblastilo, da sprejme odločitve o ugotovitvi kršitve prepovedi iz člena 3 in od kupca zahteva, naj preneha s prepovedano trgovinsko prakso; organ se lahko vzdrži sprejetja takšne odločitve, če bi se z njo lahko razkrila identiteta pritožnika ali katera koli druga informacija, v zvezi s katero pritožnik meni, da bi tako razkritje škodovalo njegovim interesom, in pod pogojem, da je pritožnik to informacijo opredelil v skladu s členom 5(3);
(e)
pooblastilo, da v skladu z nacionalnimi pravili in postopki storilcu kršitve naloži globe in druge enako učinkovite kazni ter začasne ukrepe ali začne postopek za naložitev takih glob, kazni in ukrepov;
[…]
Kazni iz točke (e) prvega pododstavka morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost kršitve.“
9
Člen 9 Direktive 2019/633 določa:
„1.   Za zagotovitev višje ravni zaščite lahko države članice ohranijo ali uvedejo pravila za boj proti nepoštenim trgovinskim praksam, ki so strožja od pravil, določenih v tej direktivi, pod pogojem, da so takšna nacionalna pravila združljiva s pravili o delovanju notranjega trga.
2.   Ta direktiva ne posega v nacionalna pravila za boj proti nepoštenim trgovinskim praksam, ki ne sodijo na področje uporabe te direktive, pod pogojem, da so takšna pravila združljiva s pravili o delovanju notranjega trga.“
Avstrijsko pravo
10
Člen 5a Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz) (zakon o izboljšanju lokalne oskrbe in konkurenčnih pogojev za zagotavljanje poštenih konkurenčnih pogojev) (BGBl. 392/1977), kakor je bil spremenjen z Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird (zvezni zakon o spremembi zveznega zakona o izboljšanju lokalne oskrbe in konkurenčnih pogojev) (BGBl. I 239/2021) (v nadaljevanju: FWBG), določa:
„1.   Namen določb tega oddelka je boj proti nepoštenim trgovinskim praksam pri prodaji kmetijskih in živilskih proizvodov. Z njimi se prenaša [Direktiva 2019/633]. Ne vplivajo na oddelek 1 in na [Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz 2005) (zakon o boju proti omejevalnim sporazumom in drugim omejitvam konkurence)].
2.   Določbe tega oddelka se uporabljajo za trgovinske prakse pri prodaji kmetijskih in živilskih proizvodov s strani:
1.
dobaviteljev, katerih letni promet ne presega 2 milijona EUR, kupcem, katerih letni promet presega 2 milijona EUR;
2.
dobaviteljev, katerih letni promet presega 2 milijona EUR, vendar ne presega 10 milijonov EUR, kupcem, katerih letni promet presega 10 milijonov EUR;
3.
dobaviteljev, katerih letni promet presega 10 milijonov EUR, vendar ne presega 50 milijonov EUR, kupcem, katerih letni promet presega 50 milijonov EUR;
4.
dobaviteljev, katerih letni promet presega 50 milijonov EUR, vendar ne presega 150 milijonov EUR, kupcem, katerih letni promet presega 150 milijonov EUR;
5.
dobaviteljev, katerih letni promet presega 150 milijonov EUR, vendar ne presega 350 milijonov EUR, kupcem, katerih letni promet presega 350 milijonov EUR;
[…]
3.   Ta oddelek se uporablja za prodaje, pri katerih imata bodisi dobavitelj bodisi kupec ali pa oba sedež v Uniji.
[…]“
11
Člen 5b FWBG določa:
„[…]
2.   ,[K]upec‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, ki ni potrošnik, ne glede na kraj njene ustanovitve, ali vsak javni organ v Uniji, ki kupuje kmetijske in živilske proizvode; izraz ‚kupec‘ lahko vključuje skupino takšnih fizičnih in pravnih oseb.
3.   ,[D]obavitelj‘ pomeni vsakega kmetijskega proizvajalca ali vsako fizično ali pravno osebo, ki prodaja kmetijske in živilske proizvode, ne glede na njen kraj ustanovitve; izraz ‚dobavitelj‘ lahko vključuje skupino takšnih kmetijskih proizvajalcev ali skupino takšnih fizičnih in pravnih oseb, kot so organizacije proizvajalcev, organizacije dobaviteljev in združenja takšnih organizacij.“
12
Člen 5c(1) FWBG določa:
„Trgovinske prakse iz Priloge I so prepovedane. […]“
13
Člen 6(2) FWBG določa:
„Na zahtevo preiskovalnega organa za namene oddelka 2 lahko sodišče, pristojno za omejevalne sporazume, kupcu v smislu člena 5b, točka 2, ki krši določbe člena 5c, naloži globo v višini največ 500.000 EUR. Pri izračunu zneska globe se upoštevajo zlasti resnost in trajanje kršitve, obogatitev, pridobljena s kršitvijo, stopnja odgovornosti in gospodarska zmožnost. Smiselno se uporablja člen 33 zakona o preprečevanju omejevalnih sporazumov in drugih omejitev konkurence.“
14
Priloga I k FWBG, naslovljena „Trgovinske prakse, ki so prepovedane v vseh okoliščinah“, v točki 4 določa:
„Kupec od dobavitelja zahteva plačila, ki niso povezana s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov dobavitelja.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
15
M., ki je tožena stranka v postopku v glavni stvari, ima v Avstriji prodajalne na drobno z živilskimi proizvodi.
16
Maja 2023 je družba M. svojim dobaviteljem kmetijskih in živilskih proizvodov poslala zahtevke za plačilo, ki po mnenju BWB ni bilo povezan s prodajo teh proizvodov in so zato kršili člen 5c(1) in točko 4 Priloge I k FWBG, s katerima je bil prenesen člen 3(1), prvi pododstavek, točka (d), Direktive 2019/633.
17
Za utemeljitev teh zahtevkov za plačilo se je družba M. sklicevala na to, da je na ekonomski ravni močno občutila negativne posledice pandemije covida-19 na turizem, zaradi česar je izgubila stranke na področju maloprodaje živilskih proizvodov in so se ji močno povečali stroški. Zato je začela postopek popolnega prestrukturiranja svojega podjetja, vključno s postopkom preoblikovanja nabave. V okviru tega postopka preoblikovanja je zaposlila zunanjega svetovalca, ki ji je svetoval, naj svoje dobavitelje prosi za prispevek za delno nadomestitev visokih stroškov, povezanih z navedenim postopkom.
18
16. maja 2023 je družba M. v ta namen organizirala spletno „konferenco dobaviteljev“ („Supplier Day“), v okviru katere je svojim dobaviteljem predstavila pregled trenutnih razmer na trgu kmetijskih in živilskih proizvodov, težav, s katerimi se je soočala, in izgub, ki jih je zato utrpela. Pojasnila je postopek preoblikovanja, v katerem se je nahajala. Cilja tega postopka sta bila opredeljena kot profesionalizacija upravljanja kategorij (Category Management) in optimizacija notranjih postopkov. Družba M. je svojim dobaviteljem tudi pojasnila svojo potrebo po naložbah, pri čemer je poudarila, da je treba vlagati v podnebju prijazne enote za proizvodnjo vodika in v ogljično nevtralen park težkih tovornih vozil.
19
Družba M. je 17. maja 2023 vsakemu od svojih dobaviteljev poslala eno od dveh različic istega elektronskega sporočila glede na to, ali so sodelovali na konferenci ali ne. V tem elektronskem sporočilu jih je zaprosila za plačilo prispevka v določenem znesku, da bi sodelovali pri financiranju postopka preoblikovanja, ki ga je nameravala izvesti. Elektronskim sporočilom je priložila predračune, ki so vsebovali različne pavšalne zneske. Različna elektronska sporočila so bila poslana istočasno. Razen zneska na predračunu in razlikovanja glede na to, ali je zadevni dobavitelj sodeloval na konferenci z dne 16. maja 2023 ali ne, so bila navedena elektronska sporočila enaka za vse dobavitelje.
20
Iz predložitvene odločbe izhaja, da se je družba M. na lastno pobudo odločila, da bo ustavila prošnje za naložbo, ki jih je naslovila na dobavitelje, razveljavila predračune, ki so bili priloženi elektronskim sporočilom, in nemudoma vrnila že plačane zneske. Skupaj sta se le dva od šestnajstih dobaviteljev odločila ugoditi prošnji za naložbo in plačati zneska, navedena na predračunih, ki sta bila priložena elektronskima sporočiloma.
21
BWB je ugotovil, da je družba M. kot kupec od šestnajstih dobaviteljev zahtevala plačilo, ki ni bilo povezano s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov. Po mnenju tega organa je vsak od teh zahtevkov za plačilo kršil člen 5c(1) FWBG v povezavi s točko 4 Priloge I k FWBG. Zato je 10. novembra 2023 pri Oberlandesgericht Wien (višje deželno sodišče na Dunaju, Avstrija), ki je predložitveno sodišče, vložil šestnajst zahtevkov za naložitev globe družbi M. na podlagi člena 6(2) FWBG.
22
Štirje od teh zahtevkov so bili dodeljeni 25. senatu tega sodišča. Zahtevki so bili združeni in se nanašajo na naslednje štiri dobavitelje:
–
P. GmbH – zahtevek za plačilo v višini 12.000 EUR;
–
L. GmbH – zahtevek za plačilo v višini 10.000 EUR;
–
R. GmbH – zahtevek za plačilo v višini 12.000 EUR;
–
S. GmbH – zahtevek za plačilo v višini 18.000 EUR.
23
BWB meni, da vsak zahtevek za plačilo pomeni ločeno kršitev.
24
Družba M. ugovarja, da gre za ločene zahtevke, saj trdi, da vseh šestnajst zahtevkov, ki jih je vložil BWB, temelji na enakem dejanskem stanju. Umetna razdelitev na šestnajst ločenih zahtevkov po njenem mnenju krši načelo „ne bis in idem“. Podredno, družba M. zatrjuje, da se ji dejansko očita enotna in trajajoča kršitev. Zdi se ji, da je ta pravni koncept, ki izhaja iz prava, ki se uporablja na področju omejevalnih sporazumov in konkurence, mogoče uporabiti tudi za določbe FWBG, s katerimi je prenesena Direktiva 2019/633.
25
Po mnenju predložitvenega sodišča člen 6(2) FWBG določa sankcijo kazenske narave. Vendar bi bilo treba v skladu z avstrijsko kazensko doktrino ravnanje, kot je to, ki se očita družbi M., opredeliti kot „enotna kršitev“, tako da naj bi predstavljala dejansko enotno ravnanje (tatbestandliche Handlungseinheit). Navedeno sodišče navaja, da bi bilo zato treba, čeprav se dejanja nanašajo na poslovna razmerja s šestnajstimi dobavitelji, naložiti enotno globo v najvišjem znesku 500.000 EUR, ki je določena v členu 6(2) FWBG.
26
Navedeno sodišče dvomi o tem, ali ta rezultat omogoča uresničitev cilja, ki je opredeljen v Direktivi 2019/633, in sicer določeno ponovno vzpostavitev ravnovesja med pogajalsko močjo kupcev in pogajalsko močjo dobaviteljev v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi. Po mnenju istega sodišča je to ponovno vzpostavitev ravnovesja mogoče doseči le na ravni individualnega razmerja med kupcem in dobaviteljem. Nasprotno, če bi ravnanja družbe M. morali opredeliti kot več kršitev, ki vodijo do hkratne naložitve več glob, bi se bilo treba vprašati tudi, ali je taka rešitev v skladu z navedeno direktivo.
27
V teh okoliščinah je Oberlandesgericht Wien (višje deželno sodišče na Dunaju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
(a)
Ali je treba člen 6(1)(e) [Direktive 2019/633] razlagati tako, da ta določba v primeru, v katerem kupec na podlagi enotne voljne odločitve istega dne v nasprotju s členom 3(1)(d) navedene direktive ločeno pozove na plačilo različne dobavitelje, ki so deležni varstva iz navedene direktive v skladu z njenim členom 1, nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se vsi ti zahtevki za plačilo štejejo kot enotna kršitev (idealni stek), pri kateri imajo izvršilni organi le enkratno pooblastilo za sankcioniranje?
(b)
Ali je za odgovor na prvo vprašanje, točka (a), glede na zahtevo v členu 6(1), drugi pododstavek, [Direktive 2019/633], v skladu s katerim morajo biti kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost kršitve, pomembno, da je mogoče zanjo v skladu z nacionalno avstrijsko kaznovalno določbo (člen 6(2) FWBG) izreči globo (le) do najvišjega zneska 500.000 EUR?
2.
V primeru, da je odgovor na prvo vprašanje, točka (a), pritrdilen:
Ali je treba člen 6(1)(e) [Direktive 2019/633] razlagati tako, da je treba vsak zahtevek za plačilo, naslovljen na dobavitelja – če krši prepoved iz člena 3(1)(d) [Direktive 2019/633] – šteti kot trgovinsko prakso, ki jo je treba samostojno sankcionirati in za katero je treba v skladu z načelom kumulacije izreči ločeno kazen (globo), tako da je treba naložiti več glob, ob upoštevanju tega, da nacionalna avstrijska kaznovalna določba (člen 6(2) FWBG) določa izrek globe do najvišjega zneska v višini 500.000 EUR?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
28
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, obravnavanim kot celota, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1), prvi pododstavek, točka (e), Direktive 2019/633 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da je treba več zahtevkov za plačilo, ki ni povezano s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov v smislu člena 3(1)(d) te direktive, ki jih kupec hkrati naslovi na več dobaviteljev na podlagi enotne voljne odločitve, skupaj opredeliti kot enotno kršitev, za katero se naloži ena globa, ki je omejena s fiksnim zneskom.
29
Najprej, iz uvodnih izjav 1, 7 in 39 Direktive 2019/633 je razvidno, da je njen namen na ravni Unije uvesti minimalni standard zaščite dobaviteljev kmetijskih in živilskih proizvodov pred nepoštenimi trgovinskimi praksami kupcev v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi, da bi se zmanjšala pogostost teh praks, ki bi lahko negativno vplivale na življenjsko raven kmetijske skupnosti. Ta vpliv se lahko razume bodisi kot neposreden, kar prizadene kmetijske proizvajalce in njihove organizacije kot dobavitelje, bodisi kot posreden prek verižnega učinka posledic nepoštenih trgovinskih praks v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi, ki na koncu negativno vpliva na primarne proizvajalce v tej verigi.
30
S tega vidika člen 3(1), prvi pododstavek, te direktive na eni strani določa, da države članice zagotovijo, da so prepovedane vsaj vse nepoštene trgovinske prakse, ki so naštete v tej določbi. Med temi praksami je v točki (d) navedene določbe navedena praksa, ko kupec od dobavitelja zahteva plačila, ki niso povezana s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov dobavitelja.
31
Na drugi strani in kot izhaja iz člena 4 Direktive 2019/633, vsaka država članica imenuje enega ali več organov za izvrševanje prepovedi iz člena 3 te direktive na nacionalni ravni. V skladu s členom 6(1), prvi pododstavek, navedene direktive mora vsak od teh organov imeti potrebna sredstva in strokovno znanje za opravljanje svojih nalog.
32
Z vidika teh preudarkov je treba odgovoriti na prvo vprašanje, ki se nanaša na razlago člena 6(1), prvi pododstavek, točka (e), iste direktive.
33
V skladu s to določbo države članice navedenim organom podelijo pooblastilo, da v skladu z nacionalnimi pravili in postopki storilcu kršitve naloži globe in druge enako učinkovite kazni ter začasne ukrepe ali začne postopek za naložitev takih glob, kazni in ukrepov. V drugem pododstavku tega člena 6(1) je določeno tudi, da morajo biti te kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost kršitve.
34
Zato je treba, kot predlaga generalni pravobranilec v točki 26 sklepnih predlogov, zaporedoma obravnavati oba vidika problematike, ki jo je izpostavilo predložitveno sodišče in ki se nanašata, prvič, na skupno opredelitev enotne kršitve za več nepoštenih trgovinskih praks kot celote, zaradi česar se za vse te prakse naloži ena globa, in drugič, na zgornjo mejo te globe.
35
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck_292/82, EU:C:1983:335, točka 12, in z dne 8. maja 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, točka 54 in navedena sodna praksa).
36
Na prvem mestu, v zvezi s tem, ali je s členom 6(1), prvi pododstavek, točka (e), Direktive 2019/633 združljiva nacionalna zakonodaja, v skladu s katero je treba več enakih nepoštenih trgovinskih praks, ki so prepovedane na podlagi člena 3(1)(d) te direktive in jih hkrati stori isti kupec, skupaj opredeliti kot „enotno kršitev“, za katero se sme naložiti le ena globa, je treba najprej ugotoviti, da besedilo tega člena 6(1), prvi pododstavek, točka (e), zgolj na splošno napotuje na nacionalna pravila in postopke in ne vsebuje posebnih navedb o možnosti, da se več prepovedanih praks opredeli kot enotna kršitev. Ta določba torej državam članicam načeloma dopušča, da se odločijo za takšno opredelitev ali ne, če je v skladu z drugim odstavkom navedenega člena 6(1) naložena kazen učinkovita, sorazmerna in odvračilna glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost kršitve.
37
Dalje, v zvezi s kontekstom, v katerega se umešča ta določba, je treba navesti, da je iz uvodnih izjav 1 in 39 Direktive 2019/633 razvidno, da se je zakonodajalec Unije odločil za pristop, ki temelji na minimalni harmonizaciji pravil glede nepoštenih trgovinskih praks v razmerjih med podjetji v okviru verige preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi.
38
Ta logika minimalne harmonizacije se izraža v številnih napotitvah v besedilu te direktive na pravo držav članic, ki morajo natančneje opredeliti izvajanje ali obseg nekaterih pravil, ki jih ta določa. V uvodni izjavi 24 navedene direktive je na primer navedeno, da se s to direktivo ne harmonizirajo pravila o dokaznem bremenu, ki se uporabljajo v postopkih pred nacionalnimi izvršilnimi organi, niti se ne harmonizira opredelitev sporazumov o dobavi. Enako člen 6(1), prvi pododstavek, točka (c), iste direktive določa, da morajo ti organi imeti pooblastilo, da v okviru svojih preiskav v skladu z nacionalnimi pravili in postopki izvajajo nenapovedane inšpekcijske preglede na kraju samem.
39
Poleg tega Direktiva 2019/633 izrecno pušča državam članicam svobodo, da sistem zaščite dobaviteljev kmetijskih in živilskih proizvodov dopolnijo z bolj zaščitnimi nacionalnimi pravili. V tem smislu člen 9 te direktive določa, da lahko države članice za zagotovitev višje ravni zaščite ohranijo ali uvedejo pravila za boj proti nepoštenim trgovinskim praksam, ki so strožja od pravil, določenih v navedeni direktivi, pod pogojem, da so ta nacionalna pravila združljiva s pravili o delovanju notranjega trga.
40
Iz tega izhaja, da ker Direktiva 2019/633 ne določa ničesar v zvezi s tem, v skladu z logiko minimalne harmonizacije velja, da pravila o združitvi kazni ali načinih opredelitve več nepoštenih trgovinskih praks načeloma spadajo v diskrecijsko pravico držav članic, ki jim Direktiva 2019/633 ne nalaga in ne prepoveduje, da se odločijo za taka pravila.
41
Nazadnje, razlago, ki izhaja iz točk od 36 do 40 te sodbe, potrjujejo cilji, ki jih uresničuje zadevna direktiva. Ni namreč mogoče šteti, da se Direktiva 2019/633 osredotoča na varstvo vsakega dobavitelja kmetijskih in živilskih proizvodov v njegovem posebnem razmerju s kupcem, kar bi prepovedovalo kakršno koli opredelitev več kršitev, ki vključujejo različne dobavitelje, kot enotna kršitev ali kakršno koli združitev kazni za take kršitve. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 37 sklepnih predlogov, cilj, ki se uresničuje s to direktivo, in sicer varstvo življenjskega standarda kmetijske skupnosti, presega zgolj varstvo individualnih razmerij med kupci in dobavitelji. S tega vidika možnost skupne opredelitve več kršitev načeloma ne oslabi učinkovitosti prepovedi teh praks in ne ogroža tega cilja navedene direktive.
42
Poleg tega je treba za zagotovitev koristnega in izčrpnega odgovora predložitvenemu sodišču dodati, prvič, da pojem „enotna in trajajoča kršitev“, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 101 PDEU, ni upošteven v okviru Direktive 2019/633. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen pravne podlage te direktive, in sicer člen 43(2) PDEU, izvajanje skupne kmetijske politike v skladu s členom 39(1) PDEU. Ne gre torej za določbe te pogodbe v zvezi s pravili o konkurenci. To pomeni, da pojem „enotna in trajajoča kršitev“, ki je bil razvit v okviru konkurenčnega prava, spada v logiko, ki je drugačna od tiste, ki se izvaja v okviru navedene direktive.
43
Vsekakor je lahko v skladu s sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 101 PDEU kršitev tega člena posledica ne le posameznega dejanja, ampak tudi vrste dejanj ali celo trajajočega ravnanja. Kadar se različna dejanja zaradi istega cilja, ki izkrivlja konkurenco na skupnem trgu, uvrščajo v „enoten načrt“, lahko Evropska komisija naloži odgovornost za ta dejanja glede na sodelovanje pri kršitvi kot celoti (glej v tem smislu sodbo z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P, EU:C:2004:6, točka 258). Pojem „enotna in trajajoča kršitev“ se torej uporablja v okviru pravil o izvajanju dokazov na področju konkurence in, natančneje, za lažje pripisovanje določenih ravnanj podjetjem. Ta pojem torej ni relevanten, kadar lahko represivni organi zaradi uporabe milejše sankcije skupaj opredelijo več ravnanj z isto logiko in jih štejejo kot enotna kršitev.
44
Drugič, kot je generalni pravobranilec pravilno navedel v točkah 35 in 36 sklepnih predlogov, se tudi ni mogoče sklicavati na načelo ne bis in idem, da bi se državam članicam naložilo, da se odpovejo sprejetju pravil, ki bi omogočala, da se več nepoštenih trgovinskih praks kot celota opredeliti kot enotna kršitev.
45
Iz tega naslova iz ustaljene sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah izhaja, da načelo ne bis in idem prepoveduje kumulacijo postopkov in sankcij za ista dejanja in proti isti osebi (glej v tem smislu sodbi z dne 20. marca 2018, Garlsson Real Estate in drugi, C‑537/16, EU:C:2018:193, točka 27 in navedena sodna praksa, in z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 25 in navedena sodna praksa). Ker pogoj „idem“ tako zahteva, da je materialno dejansko stanje identično, se to načelo ne uporablja, kadar zadevna dejanja niso identična, temveč le podobna (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, točka 58 in navedena sodna praksa). Upoštevno merilo za presojo obstoja iste kršitve je merilo identičnosti materialnega dejanskega stanja, ki se razume kot obstoj skupka konkretnih, med seboj neločljivo povezanih okoliščin, ki so pripeljale do pravnomočne oprostitve ali obsodbe zadevne osebe (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, točka 57 in navedena sodna praksa).
46
Vendar v primeru opredelitve vseh nepoštenih trgovinskih praks, ki zadevajo različne dobavitelje, kot enotna kršitev pogoj „idem“ načeloma ni izpolnjen.
47
Okoliščina, da je mogoče prakse iz postopka v glavni stvari na podlagi nacionalnega prava opredeliti kot „enotna kršitev“, v zvezi s tem ne spremeni ničesar. Sodišče je namreč že razsodilo, da pravna opredelitev dejstev v nacionalnem pravu ni upoštevna za ugotovitev obstoja iste kršitve, saj se obseg varstva, ki je podeljen v členu 50 Listine o temeljnih pravicah, ne sme razlikovati od ene države članice do druge (glej v tem smislu sodbi z dne 20. marca 2018, Garlsson Real Estate in drugi, C‑537/16, EU:C:2018:193, točka 38, in z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 36).
48
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba člen 6(1), prvi pododstavek, točka (e), Direktive 2019/633 razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da se več nepoštenih trgovinskih praks, ki so prepovedane na podlagi člena 3(1) te direktive, skupaj opredeli kot enotna kršitev, za katero se lahko naloži le ena globa.
49
Na drugem mestu, ugotoviti je treba, ali je treba člen 6(1) Direktive 2019/633 razlagati tako, da kljub temu nasprotuje takšni nacionalni zakonodaji, kadar ta določa zgornjo mejo globe, ki je določena za sankcioniranje tega skupka praks, ki so skupaj opredeljene kot enotna kršitev.
50
V zvezi s tem člen 6(1), drugi pododstavek, te direktive določa, da morajo biti kazni iz točke (e) prvega pododstavka tega člena 6(1) učinkovite, sorazmerne in odvračilne glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost kršitve.
51
Glede, natančneje, načela sorazmernosti je Sodišče pojasnilo, da to načelo zahteva, da se pri opredelitvi sankcije in določitvi zneska globe upoštevajo posamezne okoliščine zadeve (glej v tem smislu sodbo z dne 19. oktobra 2023, G. ST. T. (Sorazmernost kazni v primeru kršitve pravic), C‑655/21, EU:C:2023:791, točka 67 in navedena sodna praksa). Prav tako represivni ukrepi ne smejo presegati tega, kar je potrebno za uresničitev ciljev, ki jih zasleduje zadevna zakonodaja (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2023, J. P. Mali, C‑653/22, EU:C:2023:912, točka 32 in navedena sodna praksa). Sorazmernost se torej presoja konkretno glede na cilje zadevnega represivnega ukrepa.
52
Ta zahteva, kot zahteve iz člena 6(1), drugi pododstavek, navedene direktive, predpostavlja, da ima nacionalni izvršilni organ ali nacionalno sodišče, ki sta pristojna za sankcioniranje prepovedi iz člena 3 iste direktive, potrebno diskrecijsko pravico za določitev kazni, ki izpolnjuje vse te zahteve.
53
Kadar pa se več nepoštenih trgovinskih praks, ki so prepovedane na podlagi člena 3 Direktive 2019/633, skupaj opredeli kot enotna kršitev, tako da je zanje mogoče naložiti le eno globo, katere najvišji znesek je omejen, je mogoče, da izvršilni organ ali sodišče, ki sta pristojna za določitev višine te globe, v nekaterih primerih nimata potrebne diskrecijske pravice, da bi bile izpolnjene navedene zahteve.
54
Konkretneje, tak je lahko primer, kadar je najvišji znesek globe, ki je določen z nacionalno zakonodajo, znatno nižji od možnosti finančnega dobička, ki si ga je obetal kupec, s tem, da je številnim svojim dobaviteljem naložil plačila, ki niso povezana s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov. Kadar namreč seštevek teh plačil znatno presega zgornjo mejo globe, enotna najvišja sankcija za vsa ta kršitvena ravnanja ne more zadostovati za zagotovitev želenega odvračilnega učinka oziroma ne more biti učinkovita in v skladu z načelom sorazmernosti.
55
Predložitveno sodišče mora zato preveriti, ali ima v okviru postopka v glavni stvari potrebno diskrecijsko pravico za določitev zneska globe v skladu z zahtevami iz člena 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2019/633. S tem bo moralo zlasti upoštevati višino finančnega dobička, ki si ga je kupec obetal s tem, da je nekaterim svojim dobaviteljem naložil plačila, ki niso povezana s prodajo njihovih kmetijskih in živilskih proizvodov, glede na zgornjo mejo, ki je določena za globo, s katero se kaznujejo vsa ta nezakonita plačila.
56
Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 6(1), prvi pododstavek, točka (e), Direktive 2019/633 v povezavi s členom 6(1), drugi pododstavek, te direktive razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da je treba več zahtevkov za plačilo, ki ni povezano s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov v smislu člena 3(1)(d) navedene direktive, ki jih kupec istočasno naslovi na več dobaviteljev na podlagi enotne voljne odločitve, skupaj opredeliti kot enotno kršitev, za katero se naloži ena globa, ki je omejena s fiksnim zneskom, če imata nacionalni izvršilni organ ali nacionalno sodišče, ki sta pristojna za sankcioniranje te kršitve, potrebno diskrecijsko pravico za določitev globe, ki bo učinkovita, sorazmerna in odvračilna glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost navedene kršitve.
Drugo vprašanje
57
Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje ni treba odgovoriti na drugo vprašanje predložitvenega sodišča.
Stroški
58
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 6(1), prvi pododstavek, točka (e), Direktive (EU) 2019/633 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o nepoštenih trgovinskih praksah med podjetji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi v povezavi s členom 6(1), drugi pododstavek, te direktive
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da je treba več zahtevkov za plačilo, ki ni povezano s prodajo kmetijskih in živilskih proizvodov v smislu člena 3(1)(d) navedene direktive, ki jih kupec istočasno naslovi na več dobaviteljev na podlagi enotne voljne odločitve, skupaj opredeliti kot enotno kršitev, za katero se naloži ena globa, ki je omejena s fiksnim zneskom, če imata nacionalni izvršilni organ ali nacionalno sodišče, ki sta pristojna za sankcioniranje te kršitve, potrebno diskrecijsko pravico za določitev globe, ki bo učinkovita, sorazmerna in odvračilna glede na naravo, trajanje, ponavljanje in resnost navedene kršitve.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.