62002CC0304(01)_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen ügyre vonatkozó, 2004. április 29‑én ismertetett első indítványomban az ügy érdemét illetően arra a végkövetkeztetésre jutottam, hogy a Francia Köztársaság nem teljesítette az EK 228. cikk (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, amennyiben a Bíróság a C‑64/88. sz., Bizottság kontra Franciaország(2) ügyben 1991. június 11‑én hozott ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket nem tette meg, sem a Bizottság által a 2000. június 6‑i indokolással ellátott kiegészítő véleményében megállapított határidőn belül, sem a vizsgálatom idejében. A Szerződésből eredő kötelezettségei megsértésének súlyára tekintettel annak elrendelését indítványoztam a Bíróságnak, hogy a Francia Köztársaság a kötelezettségszegés első időszakára 115 522 500 EUR átalányösszeget fizessen a Bizottságnak, és a jelen eljárásban a Bíróság ítéletét követő időszakra hathavi 57 761 250 EUR kényszerítő bírságot. Ezzel eltértem a Bizottság Bírósághoz intézett arra irányuló kérelmétől, hogy a Francia Köztársaságot a Bíróság 1991. június 11‑én hozott ítélete teljesítésének késedelme után napi 316 500 EUR kényszerítő bírság fizetésére kötelezze.
2. Mivel ezek az indítványok az EK 228. cikk értelmezését illetően új, az eljárás alatt a felek által meg nem vitatott kérdéseket vetettek fel, a Bíróság 2004. június 16‑i végzésével elrendelte az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását annak érdekében, hogy a következő kérdésekről a felek kifejthessék álláspontjukat:
„Ha a Bíróság az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján folyó eljárásban megállapítja, hogy a tagállam nem tette meg valamely korábbi ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, és a Bizottság kényszerítő bírság kiszabását kérte, a Bíróság ehelyett
– kötelezheti‑e a tagállamot átalányösszeg fizetésére?
– vagy, amennyiben szükséges, kötelezheti‑e a tagállamot mind átalányösszeg, mind kényszerítő bírság fizetésére?”
3. A Bíróság alapokmánya 24. cikkének második bekezdésével összhangban, a Francia Köztársaságon kívül a többi tagállamot is felkérték a jelen kérdésekre vonatkozó álláspontjuk kifejtésére. A francia kormányon és a Bizottságon kívül szóbeli észrevételt terjesztett elő a belga, cseh, dán, német, görög, spanyol, ír, olasz, ciprusi, magyar, holland, osztrák, lengyel, portugál, finn kormány és az Egyesült Királyság kormánya.
II – Előzetes észrevételek
4. A Bíróság által feltett kérdések az EK 228. cikk értelmezése és alkalmazása tekintetében két új szempontra koncentrálnak. Mivel ezekre a kérdésekre nem adható válasz a Szerződés e rendelkezésének általános összefüggéseitől és funkciójától elszigetelten, először a tárgyhoz tartozó néhány általános előzetes észrevételt teszek.
5. Először is hangsúlyozni kell, hogy az EK 228. cikk szerkezetének központi viszonyítási pontja a tagállamok azon kötelezettsége, hogy a Bíróságnak az EK 226. cikk alapján hozott, a tagállamnak a Szerződésből eredő valamely kötelezettsége nem teljesítését megállapító ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket megtegyék. Ezen intézkedéseket azonnal meg kell tenni, és ezeknek megfelelőnek kell lenniük a Bíróság által megállapított kötelezettségszegés orvosolására. Ez az EK 10. cikk szerinti jóhiszemű együttműködésre vonatkozó általános kötelezettség egyedi alkalmazásának tekinthető.
6. Ha a tagállam nem teljesíti az EK 228. cikk (1) bekezdéséből eredő elsődleges kötelezettséget, a Szerződés e rendelkezésének (2) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet indítson a Bíróság EK 226. cikk alapján hozott ítéletének nemteljesítése tekintetében. Ha a pert megelőző eljárást követően a Bizottság megítélése szerint a tagállam továbbra sem orvosolta a helyzetet, a Bírósághoz fordulhat, és megjelölheti, hogy a Bíróság eredeti ítéletének a tagállam általi nemteljesítésére milyen pénzügyi szankció a megfelelő válaszlépés. A Bíróság ezután, ha fenntartja a Bizottság keresetét, az EK 228. cikk (2) bekezdésében meghatározott pénzügyi szankciót szabhat ki.
7. Az ilyen pénzügyi szankció kiszabásának alapja elsősorban az a tény, hogy az érintett tagállam figyelmen kívül hagyta a Bíróság ítéletét. Ez a magatartás különösen súlyos abban a Közösségben, mely a jogrenden és a tagállamok Szerződésből eredő jogai és kötelezettségei tekintetében meglévő egyenlőségén alapul. A tagállam Szerződésből eredő kötelezettsége megsértését megállapító ítéletben foglaltak teljesítésének elmaradása a Közösség jogrendjének lényegét támadja, és súlyosan fenyegeti a közösségi jogrend hitelességét. Mivel minden, a Szerződésből eredő kötelezettség teljesítésére vonatkozó jogvita a Szerződésben meghatározott eljárások keretrendszerén belül kerül rendezésre, a Bíróság döntései a Közösség jogrendjének központi eszközei a kötelezettségek terjedelmének végső meghatározásában. Az ítéletek erejét teljes mértékben aláásná, ha a tagállamok maguk dönthetnék el, hogy a Bíróság EK 226. cikk alapján hozott ítéleteiben foglaltakat teljesítik‑e, és ha igen, mikor, és milyen feltételekkel. A Szerződésből eredő kötelezettségeik terjedelmét ugyanis ez esetben egyoldalúan maguk határozhatnák meg.
8. Ilyen körülmények között a pénzügyi szankció kiszabásának második indoka, hogy az érintett tagállam, mivel nem teljesíti a Szerződésből eredő kötelezettség megsértését megállapító ítéletet, megengedi egy jogellenes helyzet tartós fennállását, mely a Közösség működésére káros következményekkel jár. Világos, hogy amennyiben egy tagállam nem teljesíti a közösségi kötelezettségeit, míg a többi tagállam igen, ez a magatartás a szóban forgó közösségi intézkedés egységes alkalmazását érinti, csökkenti annak hatékonyságát, és veszélyezteti az általa elérni kívánt célt. Továbbá, eltorzítja azokat a feltételeket, melyek a Közösség különböző részein a piaci résztvevők működését meghatározzák, és megzavarja a tagállamok Szerződésből eredő jogainak és kötelezettségeinek egyensúlyát. A közösségi jogrend azon, az EK 10. cikkben meghatározott vélelemre épül, hogy a tagállamok a Szerződésből eredő kötelezettségeiket a szolidaritás szellemében, jóhiszeműen teljesítik. Ha egy tagállam a Szerződésből eredő kötelezettségek teljesítése tekintetében kiváltságos helyzetre formál jogot, ez kihatással van a kölcsönös bizalomra, melynek a tagállamok között fenn kell állnia, és amely a közösségi politikák hatékony végrehajtásának lényeges előfeltétele. Különösen ez a helyzet, amikor e politikák, a közérdekből szükséges célkitűzések elérése érdekében, a gazdasági tevékenységet korlátozzák.
9. Véleményem szerint az EK 228. cikk (2) bekezdésének értelmezése és alkalmazása során fontos emlékezetben tartani ezt a kettős igazolást.
10. Az EK 228. cikk (2) bekezdésében meghatározott pénzügyi szankciók funkcióját szintén e két alapvető ok fényében kell megítélni. Ezek a szankciók a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítését két módon célozzák biztosítani. Először, szankció alkalmazásának kilátásba helyezésével arra az esetre, ha a Bíróság ítéletét a tagállam nem tartja tiszteletben, ez gazdaságilag hátrányossá kívánja tenni a jogsértő állapot tartósságát az EK 226. cikk alapján hozott ítéletet követően. Ebben az értelemben általános, megelőző hatása van. Másodszor, ahol a tagállam ennek ellenére nem tette meg a kötelezettségszegést megállapító első ítélet teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, és a Bizottság e tény megállapítására keresetet nyújtott be, ez a tagállamra megfelelő nyomásgyakorlás lehetőségének létrehozását célozza annak érdekében, hogy a teljesítést a konkrét esetben kikényszerítse. Ebben az értelemben különös meggyőzőereje van.
11. Továbbá, tisztában kell lennünk azzal, hogy ezek a szankciók olyan jogi eszközök, melyek jellegüknél fogva a közösségi jogrend sajátosságai, és nem hasonlíthatók egyszerűen össze a tagállamok jogrendszerében létező szankció-mechanizmusokkal, legyenek azok büntető‑, közigazgatási vagy polgári jogiak. Különböznek alkalmazásuk körülményeiben és működésük módjában egyaránt. Így a Bíróság ítéletében foglaltak tagállam általi nemteljesítése nem hasonlítható össze a nemzeti szinten létező szankciómechanizmus tárgyát képező jogsértésekkel. Továbbá, a tagállammal szemben kiszabott szankció hatása az érintett tagállamban a belső politikai felelősségi mechanizmuson keresztül érvényesül. Az EK 228. cikk eljárását más szóval úgy kell tekinteni – Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnokot idézve – mint egy „különös bírói eljárást az ítéletek végrehajtása érdekében”.(3)
12. Végül, az Európai Unió működése és célkitűzései elérése szempontjából rendkívüli fontossággal bír, hogy a tagállamok a Szerződésből eredő kötelezettségeiket pontosan teljesítsék, és amennyiben az EK 226. cikk alapján hozott ítéletben a Bíróság megállapítja ennek ellenkezőjét, a Szerződéssel összeegyeztethetetlen helyzeteket minél előbb orvosolják. Az EK 228. cikk egy mechanizmust határoz meg a közösségi kötelezettségek teljesítésének biztosítása és a valóban hatékony alkalmazás érdekében. A közösségi kötelezettségek szigorú végrehajtásának szükségessége még jelentősebbnek tűnik egy olyan Európai Unióban, melyet az egyre fokozódó különbözőség és sokszínűség jellemez. Ebben a helyzetben fennáll a tagállamokon belül a közösségi kötelezettségek teljesítéséből, alkalmazásából és végrehajtásából eredő különbözőségek egyre növekvő veszélye. Ennek csökkentése érdekében szükséges, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdése oly módon kerüljön értelmezésre és alkalmazásra, hogy a tagállamokat a Szerződés rendelkezéseiből eredő kötelezettségeik megszegésétől elrettentse.
III – A Bíróság kérdései
13. Miután az előző indítványomban felvetettem ezt a kérdést, kezdésképpen szeretném megállapítani, hogy a Bíróság által feltett két kérdésre a választ valójában már megadtam. Ugyanakkor, a Bizottság, a francia kormány és a beavatkozó kormányok által előterjesztett észrevételek, és alkalmasint a beavatkozó tagállamok többsége által kifejezésre juttatott komoly fenntartások hasznos alapot szolgáltatnak elemzésem kifejtéséhez és finomításához. A kérdések tárgyalása során különösen a francia kormány és a Bizottság által előterjesztett fő érvekre fogok koncentrálni. Ahol, bizonyos kivételektől eltekintve, a legtöbb beavatkozó többé‑kevésbé hasonló érveket fejtett ki a Bíróság által feltett kérdés mindkét részére adandó pozitív vagy negatív válasz alátámasztására, ezeket a francia kormány és a Bizottság fő érveinek összefoglalásában fogom érinteni, anélkül hogy minden esetben szükségképpen megjelölném, az adott jogi érv melyik félnek tulajdonítható. Mielőtt azonban rátérnék a kérdések tárgyalására, a teljes kép felvázolásának szándékával érintem a különböző beavatkozók által adott válaszok általános irányát, amennyiben bármelyik kérdéssel foglalkoztak, azzal a kikötéssel, hogy mindegyik tagállam különböző szintű feltételességgel adta elő álláspontját:
– A kérdés első részére a Bizottság, valamint a cseh, magyar, lengyel és finn kormány adott pozitív választ, míg a francia, belga, dán, német, görög, spanyol, olasz, holland, portugál és osztrák kormány negatív választ.
– A kérdés második részére adandó pozitív választ a Bizottság, valamint a dán, holland, finn kormány és az Egyesült Királyság kormánya támogatta. A francia, belga, cseh, német, görög, spanyol, ír, olasz, ciprusi, magyar, osztrák és portugál kormány negatív választ indítványozott a kérdés második része tekintetében.
A – Kiszabhat‑e a Bíróság átalányösszeget, ha a Bizottság kényszerítő bírság kiszabását kérte?
14. A Bizottság kifejti, hogy a Bíróság teljes mértékben szabadon állapítja meg a pénzügyi szankció összegét és jellegét attól függően, hogy az eset körülményeit figyelembe véve milyen szankció alkalmazását tartja megfelelőnek. A finn kormány szerint az érintett tagállamnak az is az érdekében állhat, hogy a Bíróságnak a Bizottság által javasolttól eltérő szankció alkalmazására is legyen hatásköre. Először azonban az érintett tagállamot ebben az esetben is meg kell hallgatni.
15. A francia kormány a 13. pont első francia bekezdésében felsorolt kormányokkal együtt azt állítja, hogy a Bíróság nem szabhat ki olyan szankciót, melyet a Bizottság keresetében nem javasolt. Ezek a kormányok, habár elismerik, hogy a Bíróság megállapítása szerint a Bizottságnak a kiszabandó pénzügyi szankcióra vonatkozó javaslata pusztán hasznos viszonyítási pont, azzal érvelnek, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdéséből eredő mérlegelési jogköre gyakorlása során a Bíróságnak tiszteletben kell tartania a védelemhez való jogot, a tagállamok egyenlő bánásmódjának elvét, valamint a jogbiztonságot.
16. A védelemhez való jog magában foglalja, hogy amennyiben a Bíróság jelentősen el kíván térni a Bizottság javaslatától, az érintett tagállamnak lehetőséget kell adni arra, hogy az üggyel kapcsolatban meghallgassák. A francia kormány hangsúlyozza, hogy jelen esetben csupán az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitásakor kapott lehetőséget az átalányösszeg kiszabására vonatkozó álláspontja kifejtésére, miközben a Bizottság kényszerítő bírság kiszabását javasolta, és még akkor is csak az elvre vonatkozó álláspontja kifejtésére korlátozták, nem annak a jelen eljárásban való alkalmazására. Hangsúlyozza, hogy a Szerződés megsértése miatti eljárás írásbeli szakaszt is tartalmaz, és a jelen helyzetben nyilvánvalóan nem volt lehetősége arra, hogy ebben a szakaszban válaszoljon egy olyan javaslatra, melyet a Bizottság elő sem terjesztett. Több beavatkozó kormány is előadja, hogy a Bíróság nem terjeszkedhet a kereseten túl, az eljárás alapelveitől való eltérést semmi sem indokolja, a felperes kérelme a jogvita terjedelmét körülhatárolja, az ítélet nem terjeszkedhet a kereseten túl, és az eljárások kontradiktórius jellegűek.
17. A francia kormány megjegyzi, hogy a Bíróság a Bizottság kontra Görögország(4) ügyben hozott ítéletében hangsúlyozta, miszerint az EK‑Szerződés 171. cikke (2) bekezdésének (jelenleg az EK 228. cikk (2) bekezdése) alkalmazására vonatkozó bizottsági iránymutatások(5) a tagállamok közötti egyenlő bánásmód biztosítását szolgálják. Azt hivatottak biztosítani, hogy a Bizottság átláthatóan, előreláthatóan és a jogbiztonsággal összeegyeztethető módon járjon el, és az általa javasolt kényszerítő bírságok összege tekintetében az arányosság elérésére törekedjen.(6) Ha a Bíróság az általam indítványozott folyamatot követné, ez eltérő bánásmódot eredményezne a két másik tagállam tekintetében, melyekkel szemben a mai napig az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján pénzügyi szankció kiszabására került sor.(7) Amennyiben az átalányösszeg kiszabásának oka a kötelezettségszegés tartóssága, csaknem minden, az EK 226. cikk alapján hozott, kötelezettségszegést megállapító ítélet nemteljesítése esetén ezt a szankciót kellene alkalmazni, mivel az EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindításának pontosan ez a feltétele.
18. Harmadszor, a francia kormány előadja, hogy a Bizottság javaslatától javasolt eltérés sértené a jogbiztonságot. A jelen eljárás tárgyát képező helyzetre alkalmazott szankcióknak megfelelőképpen kiszámíthatóknak kell lenniük. Ehhez többek között a belga kormány hozzáteszi, hogy a Bíróság nem szabhat ki átalányösszeget a saját kezdeményezésére, az ezen eszköz alkalmazására, valamint az összeg kiszámítására vonatkozó iránymutatások hiányában.
19. A német kormány a görög kormány támogatásával kijelenti, hogy kényszerítő bírság helyett átalányösszeg kiszabása politikai jellegű döntés, és a Bíróság nem jogosult az ilyen jellegű döntés meghozatalára, és nincs is erre eszköze. Ha a Bíróság ilyen jellegű döntést hozna, az ellentétes lenne a hatalmi ágak szétválasztásának elvével. Az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződéstervezet(8) (a továbbiakban: az európai alkotmány) III‑362. cikkének (3) bekezdése megerősíti, hogy a Bíróság csak a Bizottság által javasolt összeg lefelé irányuló felülvizsgálatára jogosult.
20. Más tagállamok azt az álláspontot képviselik, hogy habár a Bíróságot az EK 228. cikk (2) bekezdésében meghatározott mérlegelési jogkör gyakorlása során formálisan nem köti a Bizottság javaslata, a védelemhez való jogot, valamint az arányosság, előreláthatóság és jogbiztonság elveit tiszteletben kell tartania.
21. Az a kérdés, miszerint a Bíróság kiszabhat‑e átalányösszeget arra a tagállamra, mely nem teljesítette az EK 226. cikk alapján hozott első ítéletben foglaltakat, lényegében a Bizottság EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti kérelmében foglalt javaslata jogállására és jellegére vonatkozik. Kötelezőek‑e ezek a javaslatok a Bíróságra, vagy a Bíróság szabadon eltérhet tőlük, és ha igen, milyen feltételekkel? Más szavakkal: a Bíróságnak e rendelkezés alapján teljes és korlátlan hatásköre van‑e?
22. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottságnak a pénzügyi szankciók alkalmazására vonatkozó javaslata nem köti a Bíróságot.(9) Ezt a Bíróság az EK 228. cikk (2) bekezdés harmadik albekezdésének világos szövegezésére alapozza, mely szerint ha a Bíróság „megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti.” Az a tény, miszerint a Bizottság javaslata jogállását tekintve csupán jelzésértékű, és ezáltal nem kötelező a Bíróságra, szintén következik az EK 228. cikk (2) bekezdésének második albekezdéséből, mely megállapítja, hogy a Bizottság „meghatározza” az átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél. Azt is érdemes megjegyezni, hogy a Bizottság javaslatának már egy formálisabb jogállására utaló „kérelem” kifejezést a Szerződés e rendelkezése nem használja.
23. Az EK 228. cikk (2) bekezdésének ilyen olvasatát alátámasztja továbbá a rendelkezés szerkezete is, mely nem hoz létre semmiféle kapcsolatot a második és harmadik albekezdés között. Az utóbbi nem tartalmaz semmiféle utalást a Bizottság javaslatára, és különösen nem mondja ki kifejezetten, hogy a Bíróság pénzügyi szankcióra vonatkozó döntésének ezeken a javaslatokon kell alapulnia. Az ilyen kapcsolat hiánya, az e rendelkezés alkalmazása során a Bizottság és a Bíróság feladatai leírásának összevetésével együtt, mely szerint a Bizottság „meghatároz”, és a Bíróság „fizetésre kötelez”, világosan bizonyítja, hogy a Bíróság hatáskörébe tartozik annak meghatározása, hogy alkalmazzon‑e szankciót, milyen típusú szankciót alkalmazzon, és milyen összegben.
24. Funkcionális okai is vannak annak elfogadásának, hogy a Bíróság az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján korlátlan hatáskört gyakorol a kiszabható szankciók tekintetében. Az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján indított eljárások tárgya, hogy a tagállam nem teljesítette a Bíróság azon ítéletében foglaltakat, melyben a Bíróság megállapította, hogy a tagállam nem teljesítette bizonyos közösségi jogból eredő kötelezettségeit. Habár a Szerződés őreként az a Bizottság feladata, hogy folyamatosan ellenőrizze az ilyen ítéletekben foglaltak teljesítését, és ha szükséges, pert megelőző eljárást követően elindítsa az eljárások második körét, azonban a Bíróság van leginkább abban a helyzetben, hogy megítélje, az érintett tagállam milyen mértékben teljesíti az EK 226. cikk alapján hozott első ítéletben foglaltakat, továbbá hogy valamennyi szóban forgó érdeket figyelembe véve megítélje a tartós kötelezettségszegés súlyát. Teljesen nyilvánvaló, hogy a pénzügyi szankció kiszabásának szükségességét és az adott körülmények között a legmegfelelőbb szankció típusát csak a Bíróság által az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján hozott ítélet megállapításai fényében lehet megítélni. Ez a döntés nem függhet a Bizottság erre vonatkozó álláspontjától.
25. A német kormány által előadott álláspontot, miszerint az alkalmazandó szankció típusára vonatkozó döntés politikai, ezért jellegéből adódóan a Bíróság nem hozhatja meg, el kell utasítani. A Bíróság EK 228. cikk (2) bekezdéséből eredő hatáskörének terjedelmét a Szerződés határozza meg, és amint azt kifejtettem, ez magában foglalja a tartós kötelezettségszegésre adott megfelelő válaszlépés meghatározásának jogát. E hatáskör gyakorlása nem függ semmiféle politikai jellegű megfontolástól, hanem teljes egészében a bírói funkció körébe tartozik. Az EK 228. cikk (2) bekezdése világosan megkülönbözteti a pert megelőző eljárás szakaszát, melyben a Bizottság az ügy érdeme és az általa megfelelőnek ítélt szankció tekintetében kifejtheti észrevételeit, valamint a peres, bírósági szakaszt, melyben a Bíróság a Szerződéssel rá ruházott hatáskörét mérlegelési jogkörrel gyakorolhatja.
26. A fenti észrevételekre tekintettel nem gondolom, hogy a Bíróság túlterjeszkedne a kereseten, amennyiben jelentősen eltérne a Bizottságnak a kiszabandó szankcióra vonatkozó javaslatától. Tisztában kell lenni azzal, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti eljárások sui generis
jellegűek, melyeknek nincs megfelelője a nemzeti jogrendszerekben, és ezeket nem lehet a polgári jogi eljárásokkal sem összehasonlítani. Tárgya a tagállam által a Bíróság EK 226. cikk alapján hozott, a tagállam bizonyos közösségi jogból eredő kötelezettségeinek megszegését megállapító ítéletének nemteljesítése. Ez magában foglalja azt is, hogy a jogsértő állapot hosszabb időn keresztül tartósan fennállt, aláásva az adott közösségi intézkedés teljes és egységes alkalmazását, sértve az általános közösségi érdeket, valamint a többi tagállam és polgárai érdekét. Az EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás tárgyának ez az a dimenziója, mely a Bíróság teljes hatáskörének alapját szolgáltatja, és amely ezeket az eljárásokat például a polgári jogi jellegű eljárásoktól megkülönbözteti.
27. Hivatkozás történt továbbá az európai alkotmány III‑362. cikkére, mely az EK 228. cikk megfelelője. Habár ez utóbbit változatlan formában foglalták az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződéstervezetbe, e cikk egy új harmadik bekezdéssel egészült ki. E rendelkezés felhatalmazza a Bizottságot az európai alkotmány III‑360. cikke (EK 226. cikk) szerinti, valamely európai kerettörvény átültetésére elfogadott intézkedésekre vonatkozó értesítési kötelezettség megszegése miatti eljárásban, hogy meghatározza az adott körülmények között megfelelőnek tartott átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét. A Bíróság „a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű” átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabására jogosult. Egyrészről felmerült, hogy a Bíróság hatáskörének e korlátozása megerősíti, miszerint a Bíróság az EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti ügyekben nem térhet el a Bizottság javaslatától. Másrészről az az érv merült fel, hogy a tény, miszerint ugyanaz a korlátozás nem került beiktatásra az európai alkotmány III‑362. cikkének (2) bekezdésébe [EK 228. cikk (2) bekezdése], megerősíti, hogy a Bíróság EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti hatásköre valóban korlátlan. Úgy tűnik számomra, hogy amennyiben ebből az okfejtésből érvet lehet származtatni, az utóbbi a meggyőzőbb. Ha a Bíróságnak az európai alkotmány III‑362. cikkének (2) bekezdése szerinti hatáskörének korlátozása lett volna a cél, a nyilvánvaló folyamat egy ugyanolyan, az európai alkotmány III‑362. cikkének (3) bekezdésben foglalt rendelkezés beillesztése lett volna.
28. Miután megállapításra került, hogy a Bíróság az EK 228. cikk (2) bekezdése szerint kiszabandó pénzügyi szankcióval kapcsolatban minden szempontból teljes körű hatáskört élvez, felmerül a következő kérdés, vajon a Bíróságnak hatásköre gyakorlása során figyelembe kell‑e vennie bizonyos korlátozásokat. E tekintetben a francia kormány és több beavatkozó kormány a védelemhez való jogra, a tagállamok közötti egyenlő bánásmód elvére és a jogbiztonságra hivatkozik. Először az utóbbi kettőt fejtem ki, majd mérlegelem a védelemhez való jog szerepét.
29. Számos kormány előadja, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdésében meghatározott jogi eszközök alkalmazása tekintetében az egyenlő bánásmód elve alkalmazandó. A Bizottság 1996‑os memorandumában kidolgozott iránymutatások részben, a pénzügyi szankciók kiszámítása tekintetében, ezt a célt szándékoztak elérni, ahogyan azt a Bíróság a Bizottság kontra Görögország(10) ügyben hozott ítéletben elismerte. Állítják, hogy ha a Francia Köztársasággal szemben eltérő típusú és mértékű pénzügyi szankciót alkalmaznának, mint a máig eldöntött két másik ügyben, ez sértené az egyenlő bánásmód elvét.
30. Elfogadott, hogy a tagállamok közötti egyenlő bánásmód elve a közösségi jog alapvető elve. Ezen elv szerint hasonló helyzeteket objektív igazolás hiányában nem lehet különbözően értékelni, és különböző helyzeteket nem lehet azonos módon értékelni. Bár ezen elv második részének logikájával nem feltétlenül azonosulva, egyértelműen szükséges annak biztosítása, hogy a közösségi jogi kötelezettségeknek a közérdekre hasonlóan súlyos és káros megszegése hasonló elbírálás alá essen a kiszabandó pénzügyi szankció tekintetében. Ez vonatkozik a szankció típusára, valamint a fizetendő összegre egyaránt. A jelenlegi eset tekintetében fontos kiemelni, hogy a kötelezettségszegés jellege nem hasonló a Bíróság EK 228. cikk (2) bekezdése alapján hozott első két ítéletének tárgyát képező kötelezettségszegéssel. Ahogyan a jelen ügyre vonatkozó első indítványomban kifejtettem, a közös halászati politikára vonatkozó védelmi intézkedések szigorú végrehajtásának szükségessége létfontosságú az e politikára vonatkozó, hosszú távú célkitűzések elérése érdekében.(11) A Francia Köztársaság által a közösségi halászati rendelkezések felügyelete és végrehajtása kötelezettségének hosszú éveken keresztül való megszegése nem hasonlítható össze a környezeti irányelvek megsértésével a fent említett másik két ügyben. E kötelezettségszegés nemcsak aláásta az érintett közösségi intézkedések védelmi célkitűzéseit, hanem szükségképpen hatást gyakorolt a többi tagállam és azok halászai érdekeire is. Ez a külső hatás különbözteti meg a jelenlegi ügyet a Bíróság által máig eldöntött két másik ügytől. Ezért a jelenlegi ügyben eltérő típusú szankció kiszabása a kötelezettségszegés eltérő jellege és következményei miatt indokolt. Ez a válasz ugyanis az egyenlő bánásmód elve tiszteletben tartásának eredménye, mivel figyelembe veszi a mögöttes ténybeli helyzetek közötti releváns különbségeket.
31. Egy további érv szerint a Bizottság kiszabandó pénzügyi szankcióra vonatkozó javaslatától a jelenlegi ügyre vonatkozó első indítványomban javasolt módon való eltérés sértené a jogbiztonság elvét. E jogelv szerint a szankcióknak és kiszabásuk feltételeinek előre láthatónak kell lenniük. Nem ez a helyzet azonban az átalányösszeg kiszámítására vonatkozó olyan iránymutatások hiányában, mint amilyeneket a Bizottság 1996‑os memoranduma tartalmaz.
32. Ismételten fontos hivatkozni az EK 228. cikk (2) bekezdésének szerkezetére és szövegezésére, mely lehetőséget ad a Bíróságnak átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabására, ha megállapítja, hogy valamely tagállam nem teljesítette az EK 226. cikk alapján hozott korábbi ítéletében foglaltakat. Az EK‑Szerződéssel a Bíróságra ruházott e hatáskör gyakorlása nem függ olyan iránymutatások elfogadásától, mint például milyen esetben alkalmazható mindkét szankció, vagy mi a kiszámításuk módja. Az a tény, hogy a Bizottság különösen a pénzügyi szankciók egy típusára vonatkozóan dolgozott ki ilyen iránymutatásokat, világossá teszi a tagállamok számára, hogy e rendelkezés szerinti hatáskörét hogyan kívánja gyakorolni. A Bíróság azonban szabadon kiszabhat olyan pénzügyi szankciót, amilyet minden egyes eset körülményeit figyelembe véve megfelelőnek tart. Más szavakkal, minden esetben, amikor a Bizottság a tagállam ellen e rendelkezés alapján keresetet nyújt be, előre látható, hogy az előírt szankciókat a Bíróság kiszabhatja.
33. A tény adott, miszerint a Bíróság e rendelkezés alapján teljes körű hatáskört élvez, ahogyan azt az ítélkezési gyakorlatában is világossá tette, hangsúlyozva, hogy a Bizottság javaslatai nem kötik; így elvileg az is előre látható, hogy a Bíróság által alkalmazható bármely szankció kiszabható. Hozzátehetjük, mint azt a Bizottság észrevételezi, hogy a korábbi ítéletet nem teljesítő tagállam részére küldött felszólító levelekben és indokolással ellátott véleményekben a Bizottság, anélkül hogy a szankció típusát meghatározná, felhívja a figyelmet arra, hogy az érintett tagállam pénzügyi szankció megfizetésére kötelezhető. Ez történt a jelenlegi ügyre vonatkozó, 1996. április 17‑i első, indokolással ellátott véleményben is.
34. Továbbá, mindez olyan helyzetben érvényes, amikor az adott helyzet jogellenességét a Bíróság már megállapította, és a Bizottság felhívta a tagállam figyelmét e helyzet tartósságára, az érintett tagállamnak további lehetőséget biztosítva annak orvosolására. Nehezen érthető, hogy ilyen körülmények között mi indítja arra a tagállamot, hogy a jogbiztonság elvére hivatkozzon. A fenti különböző indokok alapján véleményem szerint a tagállam nem hivatkozhat a jogbiztonság elvére az olyan pénzügyi szankció kiszabása elhárításának érdekében, melyet a Bizottság keresetében nem javasolt.
35. A következő kérdés, hogy vajon a Bíróság köteles‑e meghallgatni a tagállamot – és a Bizottságot –, amikor a Bizottság által javasoltnál szigorúbb szankció kiszabását fontolgatja. Az EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás már tartalmazza azokat a szükséges eljárásjogi garanciákat, melyek alapján a tagállam teljes mértékben válaszolhat mind a Bizottság által benyújtott keresetben foglaltak érdeme, mind a javasolt pénzügyi szankció szabályszerűsége tekintetében. Az eljárás e szakaszában az elsődleges kérdés arra vonatkozik, vajon a Bíróság által korábban megállapított kötelezettségszegés tartósan fennáll‑e, ezáltal az adott típusú és összegű pénzügyi szankció kiszabására szolgáltat‑e kellő alapot. Habár, ahogyan azt már hangsúlyoztam, kizárólag a Bíróságnak van hatásköre ilyen szankció kiszabására, azonban mielőtt e döntést meghozza, a szankció célkitűzései eléréséhez nélkülözhetetlen, hogy a Bíróság a szankció hatásaira vonatkozóan mindkét fél álláspontját megismerje. Mivel az eljárás e szakaszában az információk a Bizottság javaslatán alapulnak, nem tudja számításba venni lényegesen eltérő szankciók hatásait. Ennek következtében az olyan szankció kiszabása előtt, mely lényegesen eltér attól, amiről a felek kifejthették álláspontjukat, teljes mértékben helyénvalónak tartom, hogy a feleknek lehetőséget kell adni az eljárás későbbi szakaszában felmerült alternatívákra vonatkozó megfelelő válaszra.
36. A jelenlegihez hasonló ügyekben az eljárási szabályzat 61. cikke alapján lehetőség van a szóbeli szakasz újbóli megnyitására annak érdekében, hogy a Bíróság által tervezett pénzügyi szankcióról a felek kifejthessék álláspontjukat. Ezt megelőzheti az ügyre vonatkozó, a Bíróság által az eljárási szabályzat 60. cikke és 45. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján kérhető írásbeli tájékoztatás nyújtása. Mindazonáltal az olyan esetleges jövőbeli esetekben, melyekben ez a kérdés a szóbeli szakasz előtt felmerül, kívánatosabb lenne a feleket ennek során meghallgatni. A jelen eljárásban a szóbeli szakaszt újból megnyitották. A feleket felhívták a Bizottság által javasolttól eltérő szankció kiszabásának lehetőségére vonatkozó álláspontjuk kifejtésére. Arra azonban nem hívták fel őket, hogy az általam indítványozott pénzügyi szankció adott körülmények közötti megfelelőségére vonatkozóan nyilatkozzanak. Erre a kérdésre visszatérek a jelen ügyre vonatkozó végkövetkeztetéseim következményeinek tárgyalása során.
37. A fentiekből következően az első kérdésre a válaszom az, hogy a Bíróság az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján teljes körű hatáskörrel szabhat ki átalányösszeget akkor is, ha a Bizottság kényszerítő bírság kiszabását javasolta. Ha Bizottság által javasolttól súlyosabb szankció kiszabását mérlegeli, a védelemhez való jog értelmében a feleket meg kell hallgatni a tervezett szankciók tekintetében.
B – Kiszabhat‑e a Bíróság átalányösszeget és kényszerítő bírságot együttesen?
38. A Bizottság a fenti kérdést teleologikusan megközelítve azzal érvel, hogy a két különböző szankció két különböző időszakra vonatkozik, és nincs szó a szankciók halmozódásáról. Amíg az átalányösszeg a tagállam múltbeli eljárása miatt kerül kiszabásra, és célja a visszatartó hatás, addig a kényszerítő bírság célja a tagállam jövőbeli magatartásának befolyásolása és a jogkövetés előmozdítása. Az EK 228. cikk célkitűzése nem lenne elérhető mindkét szankció együttes kiszabásának lehetősége nélkül. Az ilyen együttes kiszabás nem tekinthető kettős szankciónak, hanem egyetlen pénzügyi szankció két aspektusának. A Bizottság szerint nyelvészeti szempontból az EK 228. cikk (2) bekezdésében a „vagy” szó használata nem értelmezhető úgy, hogy az átalányösszeg és a kényszerítő bírság csak vagylagos szankcióként szabható ki. A Bizottság szerint, ha az időtartam tényezőt az átalányösszeg kiszámítása során veszik figyelembe, az egyidejűleg kiszabott kényszerítő bírság összegének kiszámítása során ezt már nem lehet figyelembe venni. A második kérdésre adott pozitív választ támogató tagállamok hasonló jogi érveket fejtettek ki.
39. A francia kormány a 13. pontban említett több tagállam által támogatva hangsúlyozza, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdésének célkitűzése a jogkövetésre való ösztönzés, és nem a tagállamok megbüntetése. Mind az átalányösszeget, mind a kényszerítő bírságot e célkitűzéssel összhangban kell alkalmazni. Utal arra a tényre, hogy a Bizottság 1996‑os memorandumában hangsúlyozta e célkitűzést, és azt, hogy ennek elérésére a legmegfelelőbb eszköz a kényszerítő bírság. A Bizottság mai napig követett gyakorlata szerint ugyanis e célra csak kényszerítő bírság kiszabását jelölte meg. A francia kormány szerint mindkét szankció kiszabása egyetlen kötelezettségszegésre az időtartam tényező kétszeres figyelembevételét jelenti. A francia kormány tiltakozik ez ellen. Habár elismeri, hogy e pont nem szükségszerűen döntő, állítja, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdésében a „vagy” szó használata nyilvánvalóan arra utal, hogy az előírt szankciók csak vagylagosan szabhatók ki. Szintén hangsúlyozza, hogy az átalányösszeg és a kényszerítő bírság együttes kiszabása ellentétes lenne az arányosság elvével.
40. Annak megfontolása során, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdése megengedi‑e átalányösszeg és kényszerítő bírság együttes kiszabását, a rendelkezés célkitűzése és alapja a meghatározó. Ahogyan azt a fenti 7. és 8. pontban hangsúlyoztam, az EK 226. cikk alapján hozott bírósági ítéletben foglaltak teljesítése elmaradásának két aspektusa van. Egyrészt magában foglalja a közösségi jogrend figyelmen kívül hagyását. Másrészt magában foglalja a Bíróság által a közösségi joggal össze nem egyeztethetőnek ítélt, tartósan fennálló helyzet, valamint ezzel a helyzettel járó, a közösségi politikára gyakorolt hátrányos hatások eltűrését. E két szempontot kell figyelembe venni az EK 228. cikk (2) bekezdése értelmezésének és alkalmazásának meghatározása során. Az EK 228. cikk (2) bekezdése teljesen nyilvánvalóan azt szándékozik biztosítani, hogy a tagállam végül teljesítse a Bíróság azon ítéletében foglaltakat, melyre korábban nem tett megfelelő válaszlépést; azonban abból a szélesebb nézőpontból tekintve, hogy mi áll a Bíróság ítéletében foglaltak nemteljesítése mögött, a rendelkezés célkitűzése kiterjed a tagállam közösségi jogi kötelezettségei teljesítésének általánosabb értelemben vett biztosítására is. Ez azt jelenti, hogy a rendelkezésben meghatározott eszközök visszatartó célzattal is alkalmazhatók, vagy más szóval, a közösségi jogi kötelezettségeknek az érintett tagállam általi megsértése megelőzésének céljával.
41. Az átalányösszeg és a kényszerítő bírság jellegükből adódóan különböző célokat szolgálnak. Habár mindkettő a tagállam Szerződésből eredő kötelezettségei teljesítésének elmaradására tett válaszlépés, míg az előbbinek visszatartó ereje van, az utóbbi rábíró hatással rendelkezik. Nem győzött meg az az érv, miszerint az átalányösszeg a múltra, míg a kényszerítő bírság a jövőre irányul. Mindkét szankció a tagállam jövőbeli magatartásának befolyásolására irányul, de különböző módon.
42. A kétféle szankció között fontos különbség, hogy az átalányösszeg feltétlen szankció, míg a kényszerítő bírság feltételhez kötött. Ahogyan azt a jelen ügyre vonatkozó első indítványomban jeleztem,(12) a tagállam a korábban figyelmen kívül hagyott kötelezettségeit a Bíróság által előírt határidőn belül sikeresen teljesítheti. Ebben az esetben a végeredmény az lenne, hogy a több éven keresztül fennállott kötelezettségszegésre nem lenne közösségi válaszlépés. Az EK 228. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás lefolytatása végül a tagállam teljesítését eredményezi, azonban a jövőbeli esetleges kötelezettségszegésektől való visszatartás célkitűzését nem érnénk el. Adottnak tekintve a tényt, miszerint az EK 228. cikk (2) bekezdését oly módon kell értelmezni, hogy az mind a visszatartás, mind a rábírás célját egyaránt szolgálja, világos, hogy e célok hatékony elérése érdekében az átalányösszeg és a kényszerítő bírság együttes kiszabásának elvileg a Bíróság rendelkezésére kell állnia.
43. A francia kormány és több más beavatkozó kormány szerint az EK 228. cikk (2) bekezdésében foglalt eszközök nem alkalmazhatók büntető jelleggel. Véleményem szerint nem tartozik a tárgyhoz, vajon egy pénzügyi szankció kiszabása büntető intézkedésnek minősül‑e, vagy sem. Az e rendelkezésben meghatározott eljárás nem hasonlítható össze a nemzeti szinten létező végrehajtási mechanizmusokkal. A közösségi jogrend összefüggésén belül saját célját szolgálja, és annak hatékony biztosítására hivatott, hogy a tagállamok tiszteletben tartsák e jogrend előírásait. Ez a lényeges.
44. Annak bemutatása szándékával, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdése nem alkalmazható oly módon, mely a tagállam valamely múltbeli magatartását b ünteti, a francia kormány hangsúlyozza, hogy amennyiben a tagállam a Bizottság indokolással ellátott véleményében meghatározott határidőn belül teljesíti az EK 226. cikk alapján hozott ítéletben foglaltakat, az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján e tagállam ellen nem lehet eljárást kezdeményezni. Ez lehet ugyanis e helyzet eljárásjogi következménye, azonban a Szerződés e rendelkezésének megszorító értelmezését nem igazolja; mely rendelkezés központi célkitűzése a tagállam Szerződésből eredő kötelezettségei hatékony teljesítésének biztosítása. Ahogyan azt fent kifejtettem, levezethető a kötelezettségszegések jellegéből, melyek ellen az EK 228. cikk (2) bekezdése küzdeni hivatott, hogy e rendelkezés alapján mind rábíró, mind visszatartó jellegű intézkedések elrendelhetők. Az a tény, hogy a tagállam a pénzügyi szankció kiszabását a pert megelőző eljárás során kötelezettségei teljesítésével elhárította, épp ellenkezőleg, a várható szankció hatásának tulajdonítható, megerősítve a szankció visszatartó erejét.
45. Az egyik legfontosabb érv az átalányösszeg és a kényszerítő bírság együttes kiszabásának lehetősége tekintetében az EK 228. cikk (2) bekezdése szövegezésén alapul, mely a Bíróságot átalányösszeg „vagy” kényszerítő bírság kiszabására hatalmazza fel, ha megállapítja, hogy a tagállam az EK 226. cikk alapján hozott korábbi ítéletében foglaltakat nem teljesítette. A kérdés így az, vajon a „vagy” szót kizáróan vagy kiterjesztően kell‑e értelmezni. Először hangsúlyoznám, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdését oly módon kell értelmezni, hogy biztosítsa, a közösségi kötelezettségek végrehajtásának hatékony eszközét képezi azon esetekben, amikor a tagállam tartósan figyelmen kívül hagyta e kötelezettségeket. Ahogy fent kifejtettem, bizonyos helyzetekben átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabása nem elegendő válaszlépés a közösségi jog tartós megszegésére, így a két eszköz együttes alkalmazása szükséges. Ez az értelmezés az EK 228. cikk (2) bekezdése célkitűzésein és funkcióján alapul. Ha elfogadnánk, hogy e rendelkezésben a „vagy” szót kizáróan kell érteni, ez ellenkezne az EK 228. cikk (2) bekezdése célkitűzésével, és befolyásolná annak hatékonyságát. Teljesen szükségtelen az ilyen értelmezés azért is, mert nyelvészetileg lehetséges kiterjesztő módon tekintetbe venni. Az EK‑Szerződés számos rendelkezése, például az EK 5., 48. és 81. cikk, ugyanis ilyen értelemben használja. Habár általában, a szövegkörnyezettől függően a „vagy” szó kizáró vagy kiterjesztő értelemben egyaránt használható, világos, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdése fent ismertetett célkitűzéseinek fényében e rendelkezés szövegösszefüggésében csakis kiterjesztően értelmezhető.
46. Számos tagállam megállapítja, hogy az együttes szankció kiszabása sértené az arányosság elvét. Egyetértek azzal, hogy ahol a Bíróság ezen eszköz alkalmazását mérlegeli, ezt az adott helyzetben arányos módon kell tennie. Azonban a fortiori nem fogadható el, hogy az együttes alkalmazás alapvetően aránytalan legyen. Ez teljes mértékben az adott eset körülményeitől függ. Ezek a körülmények olyanok is lehetnek, hogy ha nem átalányösszegből és kényszerítő bírságból álló szankció kiszabására kerül sor, az nem lenne megfelelő válaszlépés, így fordított értelemben lenne aránytalan.
47. Egy további kifogás arra a tényre vonatkozik, hogy az átalányösszeg és a kényszerítő bírság összegének kiszámítása során a kötelezettségszegés időtartama kétszeresen kerül értékelésre. Ez a közösségi kötelezettség megszegése miatt ugyanazon időtartamra vonatkozó kétszeres szankció kiszabásához vezetne. Nem értek egyet ezzel az állásponttal. Minden szankciónak megvan a saját célja, és összegét oly módon kell kiszámítani, hogy funkciójának eleget tegyen. Az átalányösszeg a Szerződésből eredő kötelezettség meghatározott ideig fennálló, tartós megszegésére adott válaszlépés. Ez a szankció az elrettentést célozza, ezért olyan mértékben kell meghatározni, hogy a tagállamot visszatartsa a közösségi jog további megszegésétől. Ugyanez vonatkozik a kényszerítő bírság azon funkciója tekintetében, hogy a tagállamot teljesítésre ösztönözze. A kötelezettségszegés időtartama tényező használata bármely szankció mértékének kiszámítása során nem jelenti azt, hogy az ugyanazon időszakra vonatkozó kötelezettségszegésre kétszeres szankció kerülne kiszabásra. Ez csak egy azon tényezők közül, melyek a rábírás megfelelő mértékének meghatározása során értékelésre kerülnek.
48. A második kérdésre adott válaszom ezért az, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdése nem zárja ki, hogy a Bíróság a tagállamra átalányösszeget és kényszerítő bírságot együttesen szabjon ki, ha megállapítja, hogy a tagállam az EK 226. cikk szerinti ítéletében foglaltakat nem teljesítette, és úgy ítéli meg, hogy az eset körülményei igazolják az ilyen együttes szankció kiszabását.
IV – A jelen ügyre vonatkozó következmények
49. A 2004. április 29‑i indítványomban megállapítottam, hogy a Francia Köztársaság valóban nem teljesítette a Bíróság 1991. június 11‑i ítéletében foglaltakat. A halak legkisebb fogható méretére vonatkozó közösségi előírások felügyeletére és végrehajtására vonatkozó kötelezettségei csaknem két évtizeden át tartó megszegésének különösen súlyos jellege miatt arra a végkövetkeztetésre jutottam, hogy átalányösszeg kiszabása indokolt az Európai Unióról szóló Szerződés (a „Maastrichti Szerződés”) hatálybalépésétől a Bizottság 2000. június 6‑i indokolással ellátott véleményében meghatározottak teljesítésére nyitva álló határidő közötti időszakra.(13) Az összeg kiszámítására vonatkozó indítványomban engedékeny megközelítést javasoltam, mivel ez volt az első eset, hogy ilyen javaslat került benyújtásra, a Bizottság nem javasolta ilyen szankció alkalmazását, és iránymutatásként nem áll rendelkezésre ítélkezési gyakorlat.(14)
50. Nem látom indokoltnak a Francia Köztársaságnak a Szerződésből eredő kötelezettségei megszegése érdemére vagy következményeire vonatkozó jelen elemzés mint olyan felülvizsgálatát. Ugyanakkor, ahogyan azt az első kérdésre adott válaszomban megállapítottam, mielőtt a Bíróság egy adott ügyben a Bizottság által javasoltnál súlyosabb szankció kiszabását mérlegeli, e szankcióra vonatkozóan a feleket meg kell hallgatni. Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben a feleknek nem volt lehetőségük az első indítványomban javasolt szankcióra vonatkozó álláspontjuk kifejtésére, a legmegfelelőbb eljárás az, ha egy további tárgyalás során erre felhívást kapnak. Vagylagosan, amennyiben a Bíróság megközelítésemet elvileg elfogadná, szimbolikus jellegű átalányösszeg alkalmazását is megfontolhatja. Másrészről azonban nincs alap az általam indítványozott kényszerítő bírság felülvizsgálatára.
V – Végkövetkeztetések
51. Így arra a végkövetkeztetésre jutottam, hogy a Bíróság által feltett kérdésekre a következő válaszokat kell adni:
– Az EK 228. cikk (2) bekezdése alapján a Bíróságnak teljes körű hatásköre van átalányösszeg kiszabására akkor is, ha a Bizottság kényszerítő bírság kiszabását javasolta. Amennyiben a Bizottság által javasoltnál súlyosabb szankció kiszabását mérlegeli, a védelemhez való jog értelmében a feleket meg kell hallgatni a tervezett szankciók tekintetében.
– Az EK 228. cikk (2) bekezdése nem zárja ki, hogy a Bíróság a tagállamra átalányösszeget és kényszerítő bírságot együttesen szabjon ki, ha megállapítja, hogy a tagállam az EK 226. cikk alapján hozott ítéletében foglaltakat nem teljesítette, és úgy ítéli meg, hogy az eset körülményei igazolják az ilyen együttes szankció kiszabását.
(1) .
(2)
–	EBHT 1991., I‑2727. o.
(3)
–	A C‑387/97. sz., Bizottság kontra Görögország ügyre vonatkozó indítvány (EBHT 2000., I‑5047. o.) 33. és 42. pontja.
(4)
–	Hivatkozás a 3. lábjegyzetben, az ítélet 84. pontja.
(5)
–	HL 1996. C 242., 6. o.
(6)
–	A 3. lábjegyzetben hivatkozott C‑387/97. sz. ügyben hozott ítélet 87. pontja.
(7)
–	A 3. lábjegyzetben hivatkozott C‑387/97. sz. ügyben hozott ítélet és a C‑278/01. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet (az EBHT‑ban nem tették közzé).
(8)
–	A 2004. október 13‑i CIG 87/1/04, rev. 1.
(9)
–	A 3. lábjegyzetben hivatkozott C‑387/97. sz. ügyben hozott ítélet 89. pontja és a 7. lábjegyzetben hivatkozott C‑278/01. sz. ügyben hozott ítélet 41. pontja.
(10)
–	A 3. lábjegyzetben hivatkozott C‑387/97. sz. ügyben hozott ítélet 84. pontja.
(11)
–	Lásd a 31–37. és a 93. pontot.
(12)
–	88. pont.
(13)
–	90–95. pont.
(14)
–	102. pont.