62023CJ0150
PRESUDA SUDA (šesto vijeće)
6. ožujka 2025. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Članak 258. UFEU‑a – Zaštita osoba koje prijavljuju povrede prava Unije – Direktiva (EU) 2019/1937 – Članak 26. stavci 1. i 3. – Neprenošenje i nepriopćavanje mjera za prenošenje – Članak 260. stavak 3. UFEU‑a – Zahtjev za plaćanje paušalnog iznosa – Kriteriji utvrđivanja iznosa sankcije – Automatska primjena koeficijenta težine povrede”
U predmetu C‑150/23,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. i članka 260. stavka 3. UFEU‑a, podnesene 13. ožujka 2023.,
Europska komisija, koju zastupaju J. Baquero Cruz, F. Blanc i T. Materne, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Velikog Vojvodstva Luksemburga, koje zastupaju A. Germeaux i T. Schell, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (šesto vijeće), u sastavu:
T. von Danwitz, potpredsjednik Suda, u svojstvu predsjednika šestog vijeća, A. Kumin i I. Ziemele (izvjestiteljica), suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda traži da:
–
utvrdi da Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije ispunilo obveze koje ima na temelju članka 26. stavaka 1. i 3. Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (SL 2019., L 305, str. 17.), propustivši donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom te propustivši ih priopćiti Komisiji;
–
naloži Velikom Vojvodstvu Luksemburgu da plati Komisiji paušalni iznos koji odgovara višem od sljedećih dvaju iznosa:
–
paušalni iznos od 900 eura po danu pomnožen s brojem dana koji su protekli između dana nakon isteka roka za prenošenje Direktive 2019/1937 i dana kada prestane povreda ili, ako povreda ne prestane, dana kada se donese presuda u ovom predmetu;
–
minimalnom paušalnom iznosu od 252000 eura;
–
u slučaju da se s povredom utvrđenom u prvoj alineji nastavi do dana donošenja presude u ovom predmetu, naloži Velikom Vojvodstvu Luksemburgu da Komisiji plati novčanu kaznu od 3150 eura po danu zakašnjenja od dana donošenja ove presude do dana kada Veliko Vojvodstvo Luksemburg ispuni svoje obveze na temelju Direktive 2019/1937, i
–
naloži Velikom Vojvodstvu Luksemburgu snošenje troškova.
Pravni okvir
Direktiva 2019/1937
2
Uvodna izjava 1. Direktive 2019/1937 glasi:
„[…] [Međutim] potencijalni zviždači često se zbog straha od osvete boje prijaviti ono što ih zabrinjava ili na što sumnjaju. U tom se kontekstu sve više prepoznaje važnost pružanja uravnotežene i učinkovite zaštite zviždača kako na razini [Europske] unije, tako i na međunarodnoj razini.”
3
U skladu s člankom 1. te direktive:
„Svrha je ove Direktive unaprijediti provedbu prava i politika Unije u specifičnim područjima utvrđivanjem zajedničkih minimalnih standarda kojima se pruža visoka razina zaštite osobama koje prijavljuju povrede prava Unije.”
4
Člankom 26. navedene direktive predviđa se:
„1.   Države članice stavljaju na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s ovom Direktivom do 17. prosinca 2021.
[…]
3.   Kada države članice donose odredbe iz stavaka 1. i 2., te odredbe sadržavaju upućivanje na ovu Direktivu ili se na nju upućuje prilikom njihove službene objave. Države članice određuju načine tog upućivanja. One Komisiji odmah dostavljaju tekst tih odredaba.”
Komunikacija iz 2023.
5
U Komunikaciji Komisije 2023/C 2/01, naslovljenoj „Financijske sankcije u postupcima zbog povrede”, (SL 2023., C2, str. 1., u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2023.) točke 3. i 4. posvećene su „novčanoj kazni” odnosno „paušalnom iznosu”.
6
Odjeljak 3.2. te komunikacije, koji se odnosi na primjenu koeficijenta težine u okviru izračuna dnevne novčane kazne, propisuje:
„Povreda […] koja se odnosi […] ili nepriopćavanje mjera za prenošenje direktive donesene zakonodavnim postupkom uvijek se smatra teškom. Kako bi se iznos kazne prilagodio posebnim okolnostima predmeta, Komisija određuje koeficijent težine na temelju dvaju parametara: važnosti pravila Unije koja su prekršena ili nisu prenesena i učinaka povrede na opće i posebne interese.
[…]”
7
Odjeljak 3.2.2. spomenute komunikacije glasi:
„Za tužbe podnesene na temelju članka 260. stavka 3. [UFEU‑a], kad je riječ o potpunom nepriopćavanju mjera za prenošenje, Komisija sustavno primjenjuje koeficijent težine 10. U Uniji, koja se zasniva na poštovanju vladavine prava, sve zakonodavne direktive treba smatrati jednako važnima i države članice moraju ih u potpunosti prenijeti u rokovima koji su u njima utvrđeni.
Kad je riječ o djelomičnom nepriopćavanju mjera za prenošenje, za određivanje koeficijenta težine nižeg od 10 potrebno je uzeti u obzir važnost nedostatka u prenošenju mjera. Usto se mogu uzeti u obzir učinci povrede na opće i posebne interese […]”
8
U skladu s točkom 3.3 Komunikacije iz 2023., naslovljenom „Primjena koeficijenta trajanja”:
„[…]
Koeficijent trajanja izražava se kao množitelj koji iznosi od 1 do 3. Izračunava se po stopi od 0,10 mjesečno od datuma prve presude ili od dana nakon isteka roka za prenošenje predmetne direktive.
[…]”
9
Točka 3.4 te komunikacije, naslovljena „Sposobnost plaćanja države članice”, predviđa:
„[…]
Visina sankcije koja je potrebna za odvraćanje razlikovat će se ovisno o sposobnosti plaćanja država članica. Taj odvraćajući učinak odražava se u faktoru ‚n’. Definira se kao ponderirani geometrijski prosjek bruto domaćeg proizvoda (BDP) predmetne države članice u usporedbi s prosječnim BDP‑om država članica, s ponderom dva, i broja stanovnika predmetne države članice u usporedbi s prosječnim brojem stanovnika država članica, s ponderom jedan. Taj faktor predstavlja sposobnost plaćanja predmetne države članice u odnosu na sposobnost plaćanja drugih država članica:
[…]
Komisija je odlučila revidirati svoju metodu izračuna faktora ‚n’, koji se sad ponajprije temelji na BDP‑u država članica, a zatim na njihovu broju stanovnika kao demografskom kriteriju kojim se omogućuje da se zadrže razumna odstupanja među državama članicama. Uzimanjem u obzir broja stanovnika država članica u trećini izračuna faktora ‚n’, varijacija faktora ‚n’ država članica smanjuje se na razumnu mjeru, u usporedbi s izračunom koji se temelji isključivo na BDP‑u država članica. Time izračun faktora ‚n’ dobiva element stabilnosti jer nije vjerojatno da će se broj stanovnika znatno mijenjati na godišnjoj osnovi. S druge strane, BDP države članice može se znatno češće mijenjati tijekom godine, posebice u razdobljima gospodarske krize. Međutim, s obzirom na to da se na BDP‑u države članice i dalje temelje dvije trećine izračuna, on ostaje glavni čimbenik za procjenu njezine sposobnosti plaćanja.
[…]”
10
Točka 4.2 navedene komunikacije precizira metodu izračuna paušalnog iznosa kako slijedi:
„Metoda izračuna paušalnog iznosa općenito je slična metodi izračuna novčane kazne:
–
paušalna osnovica množi se koeficijentom težine,
–
rezultat se množi faktorom ‚n’,
–
rezultat se množi brojem dana trajanja povrede […]
[…]”
11
Točka 4.2.1 iste komunikacije propisuje:
„Za izračun paušalnog iznosa dnevni iznos množi se brojem dana trajanja povrede. Taj se broj definira na sljedeći način:
[…]
–
kad je riječ o tužbama na temelju članka 260. stavka 3. [UFEU‑a], to je broj dana od dana nakon isteka roka za prenošenje utvrđenog u predmetnoj direktivi do dana okončanja povrede ili, ako se povreda ne okonča, do dana objave presude na temelju članka 260. [UFEU‑a]
[…]”
12
U skladu s točkom 4.2.2 Komunikacije iz 2023.:
„Za izračun paušalnog iznosa Komisija primjenjuje isti koeficijent težine i isti fiksni faktor ‚n’ kao za izračun novčane kazne […]
Paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa niža je nego za novčane kazne. […]
Paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa utvrđena je u točki 2. Priloga I.
[…]”
13
Prilog I. Komunikaciji iz 2023., naslovljen „Podaci koji se koriste za određivanje financijskih sankcija koje se predlažu Sudu”, u točki 2. predviđa da paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa iz odjeljka 4.2.2. spomenute komunikacije iznosi 1000 eura dnevno, što je trećina paušalne osnovice za izračun novčane kazne, a u točki 3. da je faktor „n” za Veliko Vojvodstvo Luksemburg 0,09. U točki 5. tog Priloga I. pojašnjava se da minimalni paušalni iznos određen za Veliko Vojvodstvo Luksemburg iznosi 252000 eura.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
14
Komisija je 21. siječnja 2022. Velikom Vojvodstvu Luksemburgu poslala službenu opomenu u kojoj mu je prigovorila da joj nije priopćilo zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2019/1937, čiji je rok za prenošenje istekao 17. prosinca 2021. U svojem odgovoru od 15. ožujka 2022. Veliko Vojvodstvo Luksemburg je obavijestilo Komisiju da su te odredbe u postupku donošenja.
15
U nedostatku daljnje komunikacije u vezi s prenošenjem te direktive, Komisija je 15. srpnja 2022. Velikom Vojvodstvu Luksemburgu poslala obrazloženo mišljenje u kojem ga je pozvala da u roku od dva mjeseca, počevši od dana primitka tog mišljenja, ispuni svoje obveze na temelju spomenute direktive.
16
U svojem odgovoru od 25. kolovoza 2022. Veliko Vojvodstvo Luksemburg navelo je da će Conseil d’État (Državno vijeće, Luksemburg), obaviješten o hitnosti tog spisa, dati mišljenje o nacrtu zakona br. 7945 kojim se prenosi navedena direktiva, tako da će se zakonodavni rad nastaviti tijekom rujna 2022.
17
Smatrajući da ta država članica i dalje nije ispunila svoje obveze, Komisija je 13. ožujka 2023. odlučila Sudu podnijeti ovu tužbu.
18
Veliko Vojvodstvo Luksemburg obavijestilo je 17. svibnja 2023. Komisiju o Zakonu od 16. svibnja 2023. o prenošenju Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (Mémorial A br. 332 od 17. svibnja 2023., u daljnjem tekstu: Zakon od 16. svibnja 2023.), koji je stupio na snagu 21. svibnja 2023.
19
Aktom od 28. rujna 2023. Komisija je obavijestila Sud da se, nakon kontakata s luksemburškim tijelima, može smatrati da je prenošenje Direktive 2019/1937 od strane Velikog Vojvodstva Luksemburga dovršeno 21. svibnja 2023. Stoga je ta institucija, s jedne strane, djelomično povukla svoju tužbu, odustavši od svojeg zahtjeva za određivanje novčane kazne i, s druge strane, prilagodila svoj zahtjev da se toj državi članici naloži plaćanje paušalnog iznosa, zahtijevajući na toj osnovi iznos od 467100 eura.
20
Odlukom predsjednika Suda od 19. prosinca 2023. postupak je prekinut do objave presude u predmetu C‑147/23. Nakon objave presude od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima) (C‑147/23, EU:C:2024:346), postupak u ovom predmetu nastavljen je odlukom predsjednika Suda od istog dana.
O tužbi
Povreda obveze na temelju članka 258. UFEU‑a
Argumentacija stranaka
21
Komisija podsjeća na to da su na temelju članka 288. trećeg stavka UFEU‑a države članice dužne donijeti odredbe potrebne radi osiguravanja prenošenja direktiva u svoje nacionalne pravne sustave u rokovima propisanima tim direktivama te joj bez odgode priopćiti te odredbe.
22
Ta institucija pojašnjava da se postojanje povrede obveze treba ocjenjivati s obzirom na stanje u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju koje joj je dostavljeno.
23
Međutim, u ovom slučaju Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije donijelo zakone i druge propise potrebne za prenošenje Direktive 2019/1937 niti je Komisiju obavijestilo o njihovu donošenju prije isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, do 15. srpnja 2022.
24
Veliko Vojvodstvo Luksemburg priznaje da te odredbe nije donijelo u za to određenom roku.
25
Ta država članica navodi da je Zakon od 16. svibnja 2023., o kojem je Komisija obaviještena 17. svibnja 2023. i koji je stupio na snagu 21. svibnja 2023., na taj datum omogućio potpuno prenošenje Direktive 2019/1937.
26
Komisija u tom pogledu podsjeća da okolnost da se dotična država članica uskladila s obvezama koje ima tijekom sudskog postupka nije relevantna za utvrđivanje postojanja povrede obveze države članice, s obzirom na to da se ona mora ocijeniti s obzirom na stanje u toj državi članici po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju.
Ocjena Suda
27
U skladu s člankom 26. stavkom 1. Direktive 2019/1937, države članice morale su najkasnije do 17. prosinca 2021. staviti na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s tom direktivom. Usto, člankom 26. stavkom 3. te direktive precizira se da kada države članice donose te nacionalne odredbe, one sadržavaju upućivanje na tu direktivu ili se na nju upućuje prilikom njihove službene objave. Osim toga, na temelju tog članka 26. stavka 3., na državama članicama je da Komisiji dostave tekst spomenutih nacionalnih odredaba.
28
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, postojanje povrede obveze treba ocjenjivati s obzirom na stanje u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, pri čemu naknadno nastale promjene Sud ne može uzeti u obzir (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 28. i navedena sudska praksa).
29
U ovom slučaju, nakon što je utvrdila da joj Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije priopćilo odredbe potrebne za prenošenje Direktive 2019/1937, Komisija je toj državi članici 15. srpnja 2022. uputila obrazloženo mišljenje u kojem ju je pozvala da u roku od dva mjeseca, koji počinje teći od njegova primitka, postupi u skladu s obvezama iz tog mišljenja.
30
Međutim, kao što to proizlazi iz odgovora na tužbu i iz odgovora na repliku koje je Veliko Vojvodstvo Luksemburg podnijelo u ovom postupku, po isteku tog roka ta država članica nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2019/1937 i stoga nije ni priopćila te odredbe Komisiji.
31
Stoga valja utvrditi da Veliko Vojvodstvo Luksemburg time što je nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. propustilo donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2019/1937 i, stoga, time što je propustilo Komisiji priopćiti te odredbe, nije ispunilo obveze koje ima na temelju članka 26. stavaka 1. i 3. te direktive.
Zahtjev podnesen na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a
Argumentacija stranaka
32
Pri određivanju paušalnog iznosa Komisija se oslanja na opća načela iz odjeljka 2. Komunikacije iz 2023. kao i na metodu izračuna iz odjeljaka 3. i 4. te komunikacije. Konkretno, ta institucija navodi da se određivanje paušalnog iznosa mora temeljiti na ključnim kriterijima kao što su težina povrede, njezino trajanje i potreba da se osigura odvraćajući učinak sankcije kako bi se izbjeglo ponavljanje povrede.
33
Što se tiče, kao prvo, težine povrede, Komisija podsjeća na to da je koeficijent koji se primjenjuje na temelju Komunikacije iz 2023. između najmanje 1 i najviše 20. Ta institucija pojašnjava da se, u skladu s odjeljkom 3.2.2. te komunikacije, sustavno primjenjuje koeficijent težine 10 kad je riječ o potpunom nepriopćavanju mjera za prenošenje direktive, pri čemu je svako neprenošenje direktive i nepriopćavanje tih odredbi jednako ozbiljno, neovisno o prirodi odredbi predmetne direktive.
34
Kao drugo, što se tiče trajanja povrede, Komisija navodi da je ono, kad je riječ o izračunu paušalnog iznosa, jednako broju dana trajanja povrede. To se razdoblje izračunava u skladu s odjeljkom 4.2.1. Komunikacije iz 2023. i odgovara, za tužbe podnesene na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, broju dana između dana nakon isteka roka za prenošenje predmetne direktive do dana kad je povreda prestala, ili, u slučaju da povreda nije otklonjena, do dana donošenja presude na temelju članka 260. UFEU‑a.
35
Kao treće, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na potrebu da se osigura odvraćajući učinak sankcije s obzirom na sposobnost plaćanja dotične države članice, Komisija navodi da je on izražen faktorom „n” utvrđenim za svaku državu članicu u točki 3. Priloga I. Komunikaciji iz 2023. Njegov se izračun temelji na omjeru između BDP‑a predmetne države i prosječnog BDP‑a država članica Unije pomnoženom s omjerom između broja stanovnika te države i prosječnog broja stanovnika država članica Unije. Prvi omjer je ponderiran s dvije trećine, dok je drugi ponderiran s jednom trećinom. Na temelju te točke 3. faktor „n” Velikog Vojvodstva Luksemburga iznosi 0,09.
36
Slijedom toga, Komisija predlaže, na temelju odjeljka 4.2. Komunikacije iz 2023., primjenu koeficijenta težine 10 i primjenu faktora „n” od 0,09. Rezultat tih dvaju elemenata trebalo bi pomnožiti s paušalnim iznosom utvrđenim u točki 2. Priloga I. toj komunikaciji, odnosno 1000 eura, što odgovara iznosu od 900 eura, koji treba pomnožiti s brojem dana tijekom kojih je povreda trajala, u skladu s odjeljkom 4.2.1. navedene komunikacije. Komisija navodi da plaćanje paušalnog iznosa do kojeg dovodi taj izračun, treba Velikom Vojvodstvu Luksemburgu naložiti pod uvjetom da je viši od 252000 eura, što je minimalni paušalni iznos određen za tu državu članicu u skladu s točkom 5. Priloga I. Komunikaciji iz 2023.
37
U svojem odgovoru na tužbu Veliko Vojvodstvo Luksemburg naglašava da sustavna primjena koeficijenta težine 10 sprečava svako uzimanje u obzir okolnosti svojstvenih zakonodavnom postupku dotične države članice.
38
S jedne strane, Zakonom od 16. svibnja 2023. ne osigurava se samo prenošenje Direktive 2019/1937, nego on predstavlja i širi normativni okvir koji obuhvaća prijave povreda nacionalnog prava. To proširenje područja primjene zaštite predviđene Direktivom 2019/1937 objašnjava kašnjenje u prenošenju te direktive, što treba uzeti u obzir pri utvrđivanju koeficijenta težine povrede. S druge strane, Veliko Vojvodstvo Luksemburg pokazalo je transparentnost i brzinu u okviru svoje suradnje s Komisijom, što je također olakotna okolnost koja treba dovesti do smanjenja koeficijenta težine povrede.
39
Zbog toga Veliko Vojvodstvo Luksemburg zahtijeva smanjenje paušalnog dnevnog iznosa.
40
U svojem dodatnom zahtjevu od 28. rujna 2023. Komisija predlaže da se, nakon što je Veliko Vojvodstvo Luksemburg 21. svibnja 2023. obavijestilo o stupanju na snagu Zakona od 16. svibnja 2023., smatra da broj dana trajanja povrede obuhvaća razdoblje između 18. prosinca 2021., odnosno dana nakon isteka roka za prenošenje Direktive 2019/1937, i 20. svibnja 2023., odnosno dana koji prethodi danu stupanja na snagu zakona kojim se provodi prenošenje te direktive. Iz toga proizlazi da predloženi dnevni iznos koji iznosi 900 eura (10 × 0,09 × 1000), treba pomnožiti s brojem dana trajanja povrede, odnosno 519 dana. Paušalni iznos koji se zahtijeva je stoga 467100 eura.
Ocjena Suda
41
Člankom 260. stavkom 3. prvim podstavkom UFEU‑a određuje se da, kada Komisija uputi predmet Sudu na temelju članka 258. UFEU‑a jer smatra da dotična država članica nije ispunila svoju obvezu priopćavanja odredbi nužnih za prenošenje direktive donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom, ona može, ako to smatra primjerenim, odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je ta država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. U skladu s drugim podstavkom članka 260. stavka 3. UFEU‑a, ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija, pri čemu obveza plaćanja proizvodi učinke od datuma koji Sud odredi u svojoj presudi.
42
Budući da je, kao što to proizlazi iz točke 31. ove presude, utvrđeno da po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije ni donijelo niti je stoga Komisiji priopćilo zakone i druge propise potrebne za prenošenje odredbi Direktive 2019/1937 u njegovo nacionalno pravo, tako utvrđena povreda obuhvaćena je područjem primjene članka 260. stavka 3. UFEU‑a.
43
Usto, valja podsjetiti da cilj mehanizma iz članka 260. stavka 3. UFEU‑a nije samo potaknuti države članice da u najkraćem mogućem roku okončaju povredu obveze koja bi bez takve odredbe i dalje postojala, nego i ublažiti i ubrzati postupak izricanja financijskih sankcija zbog povrede obveze priopćavanja nacionalnih mjera za prenošenje direktive donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 57. i navedena sudska praksa).
44
Kako bi se postigao taj cilj, članak 260. stavak 3. UFEU‑a predviđa nalaganje, među ostalim, paušalnog iznosa kao novčane kazne.
45
Nalaganje plaćanja paušalnog iznosa počiva na ocjeni posljedica neizvršenja obveza dotične države članice s obzirom na privatne i javne interese o kojima je riječ, osobito ako je povreda postojala tijekom dugog razdoblja (vidjeti, u tom smislu, presudu od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
46
U tom pogledu Komisija obrazlaže prirodu i iznos traženih financijskih sankcija, uzimajući u obzir smjernice koje je donijela, poput onih sadržanih u njezinim komunikacijama, koje, iako ne obvezuju Sud, doprinose jamčenju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti Komisijina postupanja (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 60. i navedena sudska praksa).
47
Kada je riječ o svrsishodnosti izricanja paušalnog iznosa, zadaća Suda je da u svakom predmetu, na temelju okolnosti pojedinog slučaja koji razmatra kao i na temelju procijenjenog stupnja uvjerljivosti i prevencije koji mu se čini potrebnim, odredi primjerene novčane sankcije, osobito kako bi se spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 62. i navedena sudska praksa).
48
U ovom predmetu, skup pravnih i činjeničnih elemenata koji okružuju utvrđenu povredu obveze predstavlja pokazatelj da je učinkovita prevencija budućeg ponavljanja sličnih povreda prava Unije takve prirode da zahtijeva donošenje odvraćajuće mjere kao što je to nalaganje plaćanja paušalnog iznosa.
49
Što se tiče izračuna paušalnog iznosa, treba podsjetiti da je na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a jedino Sud nadležan za izricanje financijske sankcije državi članici. Međutim, u okviru postupka pokrenutog na temelju te odredbe, Sud ima samo ograničenu diskrecijsku ovlast jer u slučaju da utvrdi da je došlo do povrede, prijedlozi Komisije vezuju Sud u pogledu prirode financijske sankcije koju može izreći i najvišeg iznosa sankcije koji može izreći (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 67. i navedena sudska praksa).
50
U izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti u tom pogledu, kako je ograničena prijedlozima Komisije, na Sudu je da, kao što je to navedeno u točki 47. ove presude, utvrdi iznos paušalnog iznosa koji se može izreći državi članici na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, na način da on bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi. U čimbenike koji su u tom smislu relevantni spadaju i okolnosti poput težine utvrđene povrede obveze, razdoblja u kojem je ona postojala te sposobnosti plaćanja predmetne države članice (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 68. i 87. kao i navedena sudska praksa).
51
Valja također podsjetiti na to da, u okviru te diskrecijske ovlasti, smjernice poput onih sadržanih u Komisijinim komunikacijama ne obvezuju Sud, ali pridonose osiguravanju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u Komisijinu postupanju kad ta institucija daje prijedloge Sudu (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 69. i navedena sudska praksa).
52
U ovom slučaju Komisija se oslonila na Komunikaciju iz 2023. kako bi opravdala zahtjev za nalaganje Velikom Vojvodstvu Luksemburgu plaćanja paušalnog iznosa te za njegovo određivanje.
53
Kao prvo, u pogledu težine utvrđene povrede, iz odjeljka 3.2. Komunikacije iz 2023. proizlazi da se prema Komisijinu mišljenju nepriopćavanje odredbi koje omogućuju prenošenje direktive donesene u okviru zakonodavnog postupka uvijek smatra teškom povredom. Stoga ta povreda opravdava automatsku primjenu koeficijenta težine 10.
54
Veliko Vojvodstvo Luksemburg osporava visinu tog koeficijenta i automatizam njegove primjene u okolnostima utvrđene povrede obveze.
55
U tom pogledu valja podsjetiti na to da su obveza donošenja odredbi za osiguranje potpunog prenošenja direktive i obveza njihova priopćavanja Komisiji bitne obveze država članica za osiguranje pune djelotvornosti prava Unije i da stoga treba smatrati da povreda tih obveza ima određenu težinu (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 72. i navedena sudska praksa).
56
U ovom slučaju valja naglasiti da je Direktiva 2019/1937 ključni instrument prava Unije jer se njome, na temelju njezina članka 1., u vezi s njezinom uvodnom izjavom 1., utvrđuju zajednički minimalni standardi kojima se osigurava visoka uravnotežena i učinkovita razina zaštite osoba koje prijavljuju povrede tog prava u područjima u kojima takve povrede mogu posebno ugroziti opći interes. Naime, uspostavljajući sustav zaštite osoba koje prijavljuju povrede prava Unije u profesionalnom kontekstu, ta direktiva pridonosi sprečavanju štetnih utjecaja na javni interes u osobito osjetljivim područjima, poput javne nabave, sprečavanja pranja novca i financiranja terorizma, zaštite okoliša ili financijskih interesa Unije. Tako se odredbama navedene direktive predviđa obveza za subjekte javnog i privatnog sektora da uspostave interne kanale za podnošenje prijava, postupke za zaprimanje prijava i daljnje postupanje nakon njih, jamčeći pritom prava osoba koje prijavljuju povrede prava Unije kao i uvjete pod kojima te osobe mogu uživati tako predviđenu zaštitu (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 73.).
57
Međutim, neprenošenjem odredbi Direktive 2019/1937 u danom roku nužno se ugrožava pravo Unije i njegova ujednačena i djelotvorna primjena, s obzirom na to da se povrede tog prava neće prijavljivati ako osobe koje su znale za takve povrede ne uživaju zaštitu od eventualnih odmazdi (vidjeti, u tom smislu, presudu od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 74.).
58
S obzirom na navedeno, iznos novčanih financijskih sankcija izrečenih državi članici na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a mora biti prilagođen okolnostima i proporcionalan počinjenoj povredi (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 75.), kao što je to navedeno u točki 50. ove presude.
59
Zbog toga je Sud presudio da je automatska primjena istog koeficijenta težine povrede u svim slučajevima neprenošenja direktive u cijelosti i stoga nepriopćavanja mjera za prenošenje te direktive nužno prepreka prilagodbi iznosa financijskih sankcija okolnostima koje obilježavaju povredu i izricanju proporcionalnih sankcija (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 76.).
60
U tom pogledu, Sud je pojasnio da, time što je pretpostavila da treba smatrati da je povreda obveze priopćavanja mjera za prenošenje direktive iste težine bez obzira na to o kojoj je direktivi riječ, Komisija ne može prilagoditi financijske sankcije s obzirom na posljedice koje neizvršenje te obveze ima na privatne i javne interese, kako je predviđeno u odjeljku 3.2.2. Komunikacije iz 2023. (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 77.).
61
U ovom je slučaju povreda obveze donošenja zakona i drugih propisa potrebnih za prenošenje Direktive 2019/1937 osobito ozbiljna s obzirom na to da, kao što je to istaknuto u točki 56. ove presude, odredbe te direktive, u dijelu u kojem se njima nastoje zaštititi osobe koje prijavljuju povrede prava Unije u područjima koja su njome obuhvaćena, pridonose osiguranju ujednačene i učinkovite primjene tog prava (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 79.).
62
Što se tiče olakotnih okolnosti na koje se poziva Veliko Vojvodstvo Luksemburg, valja istaknuti, s jedne strane, da donošenje zakonodavstva koje obuhvaća područje primjene koje nadilazi područje primjene Direktive 2019/1937 ne može utjecati na ocjenu težine povrede, s obzirom na to da je riječ o namjernom odabiru države članice koji je u ovom slučaju proveden na štetu prenošenja te direktive u propisanom roku.
63
S druge strane, u vezi s tvrdnjom Velikog Vojvodstva Luksemburga da je ono pokazalo transparentnost i brzinu u okviru njegove suradnje s Komisijom, valja podsjetiti na to da države članice u svakom slučaju imaju obvezu lojalne suradnje s Komisijom na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, što podrazumijeva da je svaka država članica dužna olakšati toj instituciji ispunjavanje njezine zadaće koja se u skladu s člankom 17. UEU‑a sastoji od toga da kao čuvarica Ugovorâ osigura primjenu prava Unije pod nadzorom Suda. Prema tome, u okviru ocjene težine povrede kao olakotna okolnost može se uzeti u obzir samo suradnja s Komisijom koja se odlikuje radnjama koje svjedoče o namjeri da se u najkraćem mogućem roku ispune obveze koje proizlaze iz Direktive (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 98. i navedena sudska praksa).
64
U ovom slučaju valja smatrati da Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije pokazalo primjerenu brzinu time što je trebalo osam mjeseci od isteka roka od dva mjeseca određenog, nakon njegove dostave, u obrazloženom mišljenju od 15. srpnja 2022. i oko 17 mjeseci od isteka roka određenog u članku 26. stavku 1. Direktive 2019/1937, da se uskladi s obvezama koje ima na temelju te direktive.
65
Kao drugo, u okviru ocjene trajanja povrede, valja podsjetiti na to da, što se tiče početka razdoblja koje treba uzeti u obzir za određivanje iznosa paušalnog iznosa, datum koji treba uzeti u obzir radi ocjene trajanja predmetne povrede nije datum isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Komisije, nego datum isteka roka za prenošenje predviđenog predmetnom direktivom (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 80. i navedena sudska praksa).
66
Međutim, nije sporno da na dan isteka roka za prenošenje predviđenog člankom 26. stavkom 1. Direktive 2019/1937, odnosno na 17. prosinca 2021., Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije bilo donijelo zakone i druge propise potrebne za prenošenje te direktive i, slijedom toga, nije ni priopćilo te odredbe Komisiji, protivno onome što je propisano člankom 26. stavkom 3. navedene direktive. Iz navedenog slijedi da je povreda o kojoj je riječ, koja je okončana tek 20. svibnja 2023. stupanjem na snagu Zakona od 16. svibnja 2023., trajala gotovo jednu i pol godinu.
67
Kao treće, što se tiče sposobnosti plaćanja predmetne države članice, iz sudske prakse Suda proizlazi da, ne dovodeći u pitanje mogućnost Komisije da predloži financijske sankcije koje se temelje na više kriterija, kako bi se, među ostalim, omogućilo zadržavanje razumne razlike između različitih država članica, BDP te države članice treba uzeti u obzir kao glavni čimbenik za ocjenu njezine sposobnosti plaćanja i određivanje sankcija koje su dovoljno odvraćajuće i proporcionalne, kako bi se djelotvorno spriječilo buduće ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 81. i navedena sudska praksa).
68
U tom pogledu, Sud je u više navrata presudio da treba uzeti u obzir nedavno kretanje BDP‑a države članice, kako je iskazano na datum ispitivanja činjenica od strane Suda (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 82. i navedena sudska praksa).
69
U ovom slučaju, faktor „n”, koji predstavlja sposobnost plaćanja predmetne države članice u odnosu na sposobnost plaćanja drugih država članica, a koji Komisija primjenjuje u skladu s odjeljcima 3.4. i 4.2. Komunikacije iz 2023., definira se kao ponderirani geometrijski prosjek BDP‑a predmetne države članice u usporedbi s prosječnim BDP‑om država članica, koji čini dvije trećine izračuna faktora „n”, i broja stanovnika predmetne države članice u usporedbi s prosječnim brojem stanovnika država članica, koji čini jednu trećinu izračuna faktora „n”, kao što to proizlazi iz jednadžbe navedene u točki 9. ove presude. Komisija tu metodu izračuna faktora „n” opravdava ciljem da se zadrži razumna razlika među faktorima „n” država članica u usporedbi s izračunom temeljenim samo na BDP‑u država članica i ciljem da se osigura određena stabilnost u izračunu faktora „n” jer nije vjerojatno da će broj stanovnika znatno varirati na godišnjoj osnovi (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 83. i navedena sudska praksa).
70
Međutim, Sud je presudio da određivanje sposobnosti plaćanja dotične države članice ne može uključivati u metodu izračuna faktora „n” uzimanje u obzir demografskog kriterija na način utvrđen u odjeljcima 3.4. i 4.2. Komunikacije iz 2023. (vidjeti, u tom smislu, presudu od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 84. do 86.).
71
Stoga, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 67. ove presude i u nedostatku relevantnog kriterija koji je Komisija istaknula kako bi osigurala stabilnost izračuna i održala razumnu razliku između faktora „n” država članica, paušalni iznos treba odrediti uzimajući u obzir prosječni BDP Velikog Vojvodstva Luksemburga u posljednje tri godine.
72
S obzirom na ta razmatranja i na diskrecijsku ovlast koja je Sudu priznata člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a, koji predviđa da pri određivanju paušalnog iznosa ne smije utvrditi iznos koji premašuje onaj koji je navela Komisija, treba smatrati da učinkovito sprečavanje budućeg ponavljanja povreda sličnih onoj koja proizlazi iz povrede članka 26. stavka 1. Direktive 2019/1937 i koje utječu na punu djelotvornost prava Unije, zahtijeva nalaganje plaćanja paušalnog iznosa koji treba biti određen na 375000 eura.
Troškovi
73
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova. Budući da Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije uspjelo u postupku i s obzirom na to da je Komisija zatražila da ono snosi troškove, treba mu naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.
Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Time što je do isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Europske komisije od 15. srpnja 2022. propustilo donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije i, stoga, time što je Komisiji propustilo priopćiti te odredbe, Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije ispunilo obveze koje ima na temelju članka 26. stavaka 1. i 3. te direktive.
2.
Velikom Vojvodstvu Luksemburgu nalaže se da Europskoj komisiji plati paušalni iznos od 375000 eura.
3.
Velikom Vojvodstvu Luksemburgu nalaže se da osim vlastitih troškova snosi i troškove Europske komisije.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski