DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
4 février 2026 (*)
« Recours en indemnité – Responsabilité non contractuelle de l’Union – Droit institutionnel – Projet d’approvisionnement en eau potable en Slovaquie – Décision de l’OLAF de ne pas rouvrir l’enquête et de ne pas en ouvrir une nouvelle – Prescription – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑394/24,
Ján Škor, demeurant à Nesluša (Slovaquie), représenté par Me L. Vojčík, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mme C. Valero, MM. R. Lindenthal et A. Tokár, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de Mme S. Kingston, présidente, MM. P. Zilgalvis et J. Hettne (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur les articles 268 et 340 TFUE, le requérant, M. Ján Škor, demande réparation du préjudice moral qu’il aurait subi du fait du comportement illégal de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
Antécédents du litige
2        Le requérant est un ancien gérant et actionnaire d’une société slovaque spécialisée dans le domaine de la construction (ci-après la « société en cause »), laquelle a été radiée du registre du commerce de la République slovaque le 11 mars 2020.
3        La société en cause avait, en tant que sous-traitant, réalisé des travaux de construction et fourni d’autres services dans le cadre du projet no CCI2004SK16CPE001, intitulé « Approvisionnement en eau potable et raccordement aux égouts de Horné Kysuce » et cofinancé par le Fonds de cohésion en Slovaquie (ci-après le « projet »).
4        Par lettre du 31 octobre 2012, le requérant a signalé à l’OLAF de possibles irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre du projet (ci‑après la « plainte 1 »).
5        Le 15 avril 2013, l’OLAF a ouvert une enquête, portant la référence OF/2013/0205/B4, sur les faits présentés par le requérant dont il a informé ce dernier par lettre du même jour.
6        Par lettre du 17 avril 2015, l’OLAF a informé le requérant de la clôture de l’enquête ouverte sur le fondement de la plainte 1, sans faire de recommandations en vue d’éventuelles autres mesures à prendre dans l’affaire (ci-après la « réponse à la plainte 1 »). À cet égard, le requérant a été informé que l’OLAF devait prendre en compte le fait que les circonstances visées par cette plainte avaient été examinées par la Národná kriminálna agentúra (Agence pénale nationale, Slovaquie), sous la supervision de l’Úrad špeciálnej prokuratúty (Bureau du Procureur spécial, Slovaquie), et que tous les autres faits allégués dans ladite plainte avaient fait l’objet d’une enquête approfondie de la part de l’OLAF, sans qu’aucune preuve de fraude ou d’irrégularité préjudiciable aux intérêts financiers ou autres de l’Union européenne n’ait été trouvée.
7        Le 8 juin 2018, le requérant a déposé une plainte en relation avec le dépôt de la plainte 1 auprès de la Cour des comptes européenne, en raison d’un soupçon d’infractions pénales dans le cadre de la mise en œuvre du projet. La Cour des comptes lui a répondu par lettre du 4 juillet 2018, indiquant qu’elle n’était pas compétente pour réaliser un audit ou une inspection à l’initiative d’un tiers.
8        Par lettre du 8 juin 2018, adressée à l’OLAF, le requérant a contesté la clôture de l’enquête menée sur le fondement de la plainte 1, en demandant à l’OLAF de procéder à un contrôle du projet (ci-après la « plainte 2 »).
9        Par lettre du 28 février 2019, le requérant s’est plaint auprès de l’OLAF de l’inaction de celui-ci s’agissant de la plainte 2. Il a également signalé de nouveaux faits et d’éventuelles irrégularités dans la mise en œuvre du projet.
10      Par courrier du 11 avril 2019, l’OLAF a répondu à cette lettre, informant le requérant que la plainte 2 avait été mal classée en raison d’une erreur administrative, mais qu’elle serait traitée selon la procédure standard.
11      Par lettre du 30 juillet 2019, tout en s’excusant pour sa réponse tardive, l’OLAF a informé le requérant que, premièrement, conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1), une enquête ne pouvait être ouverte que s’il existait des soupçons suffisants de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, deuxièmement, le règlement no 883/2013 ne prévoyant pas la possibilité de rouvrir une enquête, l’ouverture d’une nouvelle enquête était possible si de nouveaux éléments faisaient naître des soupçons suffisants, troisièmement, il avait conclu avoir dûment et diligemment conduit l’enquête initiale, au moyen d’informations complètes, et quatrièmement, le réexamen des documents et des informations n’avait relevé aucun autre élément susceptible d’être évalué à l’aune de ses critères de sélection et justifiant l’ouverture d’une nouvelle enquête (ci‑après la « réponse à la plainte 2 »).
Conclusions des parties
12      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        condamner la Commission à lui verser la somme de 7 000 000 euros en réparation de son préjudice moral ;
–        condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où sa responsabilité serait engagée, accorder aux parties un délai de six mois pour convenir du montant de l’indemnisation ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
14      La Commission estime que le recours est irrecevable pour cause de prescription, en soutenant, à titre principal, que tous les éléments de preuve produits par le requérant sur la réalité du dommage qu’il aurait subi se rapportent à des faits survenus plus de cinq ans avant l’introduction de son recours le 30 juillet 2024 et ne satisfont donc pas aux exigences de l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. À titre subsidiaire, toutes les demandes en réparation relatives aux actes et aux comportements prétendument illégaux de l’OLAF antérieurs au 30 juillet 2019 seraient prescrites en application de la même disposition, de sorte que seules celles relatives à la réponse à la plainte 2 pourraient être recevables. Or, d’une part, les préjudices invoqués par le requérant seraient antérieurs à la réponse à la plainte 2 et ne pourraient donc pas en résulter, de sorte que son recours serait manifestement non fondé d’un point de vue purement temporel et souffrirait d’une absence de lien de causalité avec le comportement de l’OLAF. D’autre part, la Commission fait valoir que les préjudices que le requérant évoque ne sont ni continus ni durables, mais ponctuels et que ce dernier n’aurait pas démontré concrètement en quoi son prétendu préjudice moral revêtirait un caractère continu.
15      Le requérant rétorque, d’une part, que le fait générateur de la responsabilité non contractuelle de l’Union est la réponse à la plainte 2 en tant que dernière décision de l’OLAF constitutive d’un manquement à ses obligations, de sorte que son action ne saurait être prescrite. Il soutient, d’autre part, que son préjudice moral ainsi que son préjudice résultant des violations alléguées de son droit à la liberté d’entreprise, de son droit à participer au jeu de la concurrence ou à exercer une activité commerciale et de son droit à une concurrence effective et loyale revêtent la nature d’un « préjudice continu ».
16      À cet égard, il importe de rappeler que l’article 46, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, de ce statut, dispose ce qui suit :
« Les actions contre l’Union en matière de responsabilité non contractuelle se prescrivent par cinq ans à compter de la survenance du fait qui y donne lieu. La prescription est interrompue soit par la requête formée devant la Cour de justice, soit par la demande préalable que la victime peut adresser à l’institution compétente de l’Union. Dans ce dernier cas, la requête doit être formée dans un délai de deux mois prévu à l’article 263 [TFUE] »
17      Le délai de prescription ainsi prévu a notamment pour fonction, d’une part, d’assurer la protection des droits de la personne lésée, celle-ci devant disposer de suffisamment de temps pour rassembler des informations appropriées en vue d’un recours éventuel, et, d’autre part, d’éviter que la personne lésée puisse retarder indéfiniment l’exercice de son droit à dommages et intérêts. Ce délai protège, dès lors, en définitive, tant la personne lésée que la personne responsable du dommage (arrêt du 8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, point 53).
18      Selon une jurisprudence constante, le délai de prescription commence à courir dès lors que les conditions auxquelles se trouve subordonnée l’obligation de réparation sont réunies, et notamment lorsque le dommage à réparer s’est concrétisé (voir arrêt du 8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, point 34 et jurisprudence citée).
19      L’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses institutions ou de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions cumulatives, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution ou à l’organe de l’Union, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir arrêts du 16 décembre 2015, Chart/SEAE, T‑138/14, EU:T:2015:981, points 49 et 50 et jurisprudence citée, et du 8 novembre 2017, De Nicola/Conseil et Cour de justice de l’Union européenne, T‑42/16, non publié, EU:T:2017:791, point 39 et jurisprudence citée).
20      S’agissant, plus particulièrement, du contentieux né d’actes individuels, le délai de prescription commence à courir lorsque ceux-ci ont produit leurs effets dommageables à l’égard des personnes qu’ils visent (voir arrêt du 1er février 2023, Klymenko/Conseil, T‑470/21, non publié, EU:T:2023:26, point 54 et jurisprudence citée).
21      Dans ce contexte, le critère décisif pour déterminer le point de départ de ce délai n’est pas la survenance du fait à l’origine du dommage, puisque, notamment, on ne saurait opposer à un requérant un point de départ de la prescription situé à une date antérieure à l’apparition des effets dommageables de ce fait (voir arrêt du 28 février 2013, Inalca et Cremonini/Commission, C‑460/09 P, EU:C:2013:111, point 52 et jurisprudence citée).
22      Dans le cas d’un préjudice continu, la prescription visée à l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne s’applique, en fonction de la date de l’acte interruptif, à la période antérieure de plus de cinq ans à cette date, sans affecter d’éventuels droits nés au cours des périodes postérieures (voir arrêt du 7 juin 2017, Guardian Europe/Union européenne, T‑673/15, EU:T:2017:377, point 39 et jurisprudence citée).
23      En l’espèce, le requérant invoque un préjudice moral lié à sa vie personnelle et professionnelle, ainsi qu’à son état de santé physique et psychologique. Il réclame à ce titre le paiement de la somme de 500 000 euros pour chaque année de la durée alléguée de l’infraction, soit un total de 7 000 000 euros, résultant, selon lui, du comportement illégal de l’OLAF, qui aurait commencé avec le dépôt de la plainte 1 et se serait terminée par le dépôt du présent recours.
24      À cet égard, le requérant affirme que :
–        il aurait perdu son emploi et il lui aurait été impossible d’exercer des activités commerciales par l’intermédiaire de la société en cause ;
–        cette situation aurait entraîné des problèmes familiaux ;
–        il se serait ensuivi le décès de ses deux parents ;
–        il aurait reçu des menaces de mort à partir de la fin de l’année 2017 de la part d’une personne non identifiée ;
–        son état de santé physique et psychologique se serait détérioré, et ce jusqu’à présent.
25      Tout d’abord, s’agissant de ses problèmes familiaux, il ressort du dossier soumis par le requérant que sa mère et son père sont décédés, respectivement, le 26 octobre 2013 et le 24 octobre 2014. Ensuite, d’après les propres dires du requérant, ses problèmes familiaux ont précédé le décès de sa mère.
26      Il en va de même s’agissant de la perte alléguée de l’emploi du requérant et de sa prétendue impossibilité d’exercer des activités commerciales par l’intermédiaire de la société en cause.
27      À cet égard, s’il résulte de l’extrait du registre du commerce au nom de la société en cause que cette dernière a été radiée de ce registre en date du 11 mars 2020, sur le fondement d’une décision de l’Okresný súd Žilina (tribunal de district de Žilina, Slovaquie) du 28 novembre 2019, par laquelle la procédure de liquidation judiciaire (konkurzné konanie) à l’encontre du débiteur de la société en cause avait été clôturée pour insuffisance d’actifs, il ressort clairement des propres dires du requérant que, en se référant à la perte de son emploi et à l’impossibilité d’exercer des activités commerciales par l’intermédiaire de la société en cause, il vise les évènements survenus avant le décès de sa mère.
28      Le requérant avance que ces évènements ont provoqué un bouleversement de sa vie personnelle, entraînant des problèmes familiaux ainsi que, au cours de la période concernée, le décès de ses parents. Cette séquence temporelle est, par ailleurs, confirmée par le témoignage sur l’honneur d’une personne proche du requérant, soumis au Tribunal par ce dernier.
29      S’agissant des prétendues menaces de mort dans le contexte du projet, le requérant affirme, dans sa déclaration sous serment du 9 juillet 2024, en avoir reçu, au mois d’octobre 2017, de la part d’une personne non identifiée. De même, dans sa plainte auprès de la Cour des comptes du 8 juin 2018 et sa lettre du 28 février 2019 adressée à l’OLAF, il affirme avoir été intimidé et menacé dans le contexte du projet, sans pour autant fournir de détails quant à la période durant laquelle les évènements décrits sont survenus. En tout état de cause, au vu des dates desdits documents, il s’agit de menaces antérieures au 30 juillet 2019, soit plus de cinq ans avant l’introduction du présent recours.
30      S’agissant de la prétendue détérioration de son état de santé, il ressort du rapport médical du 26 octobre 2023, soumis par le requérant, que ce dernier était suivi médicalement depuis mai 2011. En outre, il avait déjà fait état d’une détérioration de son état de santé dans la plainte 1. En ce qui concerne les prétendus troubles psychologiques du requérant, il y a lieu de relever que le seul élément de preuve figurant dans le dossier consiste en un témoignage sur l’honneur d’une personne proche de lui, duquel il ressort que ces troubles existaient le jour du décès de la mère du requérant, le 26 octobre 2013.
31      Il s’ensuit que, selon les éléments de preuve figurant dans le dossier, c’est au cours de la période s’achevant, au plus tard, en octobre 2017 que les évènements et circonstances allégués visant à attester d’un préjudice moral, à les supposer établis, sont intervenus, soit plus de cinq ans avant l’introduction du recours.
32      Ensuite, l’argumentation du requérant selon laquelle le préjudice moral qu’il prétend avoir subi en raison du manquement de l’OLAF à ses obligations est un préjudice durable ou continu, « en vertu duquel » le délai de prescription commencerait à courir à partir du dernier jour où l’acte prétendument illégal a été commis, à savoir, en l’espèce, la réponse à la plainte 2 en date du 30 juillet 2019, ne saurait manifestement prospérer.
33      En effet, d’une part, si la prescription ne peut pas être opposée à la victime d’un dommage qui n’aurait pu prendre connaissance du fait générateur de ce dommage qu’à une date tardive, et n’aurait pu disposer ainsi d’un délai raisonnable pour présenter sa requête ou sa demande avant l’expiration du délai de prescription (voir ordonnance du 7 février 2018, AEIM et Kazenas/Commission, T‑436/16, non publiée, EU:T:2018:78, point 38 et jurisprudence citée), il n’en demeure pas moins qu’un dommage peut, par définition, être soit concomitant, soit postérieur à son fait générateur, mais jamais antérieur (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Pitruzzella dans l’affaire HTTS/Conseil, C‑123/18 P, EU:C:2019:173, point 26).
34      Par conséquent, à supposer que le fait générateur soit la réponse à la plainte 2, en date du 30 juillet 2019, tel que l’allègue le requérant, ce dernier ne saurait se prévaloir d’un droit à réparation de préjudices, quelle que soit leur nature, survenus avant cette date, entachant ainsi son action de prescription.
35      D’autre part, il ressort certes de la jurisprudence que, lorsque les dommages n’ont pas été causés instantanément, mais se sont poursuivis pendant une certaine période, le droit à une indemnisation porte sur des périodes successives. En particulier, tous les dommages renouvelés au cours de périodes successives et augmentant à proportion du temps écoulé doivent être considérés comme ayant un caractère continu (ordonnances du 4 septembre 2009, Inalca et Cremonini/Commission, T‑174/06, non publiée, EU:T:2009:306, points 56 et 57, et du 19 mai 2011, Formenti Seleco/Commission, T‑210/09, non publiée, EU:T:2011:228, point 50).
36      Toutefois, il importe de souligner que, si, comme il a été rappelé au point 22 ci‑dessus, dans le cas d’un préjudice continu, la prescription ne s’applique qu’à la période antérieure de plus de cinq ans à la date de l’acte interruptif de prescription, sans affecter les droits nés au cours des périodes postérieures, ce n’est que dans l’hypothèse exceptionnelle où il est démontré que le préjudice en cause a été renouvelé quotidiennement postérieurement à la survenance du fait qui est à son origine (voir ordonnance du 10 avril 2008, 2K-Teint e.a./Commission et BEI, T‑336/06, non publiée, EU:T:2008:104, points 106 et 114 et jurisprudence citée).
37      Ainsi, à supposer même que le préjudice moral allégué puisse revêtir un caractère continu, le requérant ne parvient pas à établir, sur la base des éléments de preuve figurant dans le dossier, que ledit préjudice a été renouvelé après le 30 juillet 2019, date du fait générateur invoqué.
38      S’il ne saurait d’emblée être exclu qu’une détérioration de l’état de santé du requérant puisse attester d’un préjudice moral continu, il convient d’observer que le requérant se contente, à cet égard, de fournir, d’une part, un rapport médical, selon lequel il est suivi médicalement depuis mai 2011, c’est-à-dire avant même d’avoir saisi l’OLAF de la plainte 1. D’autre part, dans le témoignage sur l’honneur de la personne proche du requérant, il est fait référence aux troubles psychologiques de ce dernier, qui se sont produits le 26 octobre 2013. Or, de tels documents sont manifestement insuffisants pour démontrer que la prétendue détérioration de l’état de santé du requérant perdurait après le 30 juillet 2019, date du fait générateur invoqué.
39      S’agissant de l’argument selon lequel les violations alléguées du droit du requérant à la liberté d’entreprise, de son droit à participer au jeu de la concurrence ou à poursuivre ses activités commerciales ainsi que de son droit à une concurrence effective et loyale lui ont causé un préjudice se répétant quotidiennement et se poursuivant jusqu’à ce qu’il soit remédié à la cause alléguée de ces violations, il convient de relever que le requérant n’apporte pas de preuve afin d’établir que ces violations, qui selon lui sont intervenues avant le décès de sa mère le 26 octobre 2013, ont été renouvelées après le 30 juillet 2019.
40      Il s’ensuit que le requérant est resté en défaut de démontrer, sur la base des éléments de preuve figurant dans le dossier, que son prétendu préjudice moral revêt un caractère continu perdurant après le 30 juillet 2019.
41      Enfin, le requérant fait observer qu’il a consacré d’importants moyens financiers et beaucoup de temps pour obtenir les documents prouvant la violation des intérêts de l’Union et le comportement illégal de l’entrepreneur dans le cadre du projet. La constitution d’un dossier complet lui aurait pris près de sept ans et, ce faisant, il se serait substitué au rôle de l’OLAF qui n’aurait pas rempli ses obligations résultant du règlement no 883/2013.
42      Or, ces affirmations non étayées ne sont pas de nature à remettre en cause l’appréciation du Tribunal figurant aux points 25 à 40 ci-dessus.
43      Au vu de tout ce qui précède, et compte tenu du fait que le présent recours en indemnité a été introduit le 30 juillet 2024, il y a lieu de considérer que celui-ci est prescrit en ce qu’il tend à l’indemnisation du préjudice moral allégué, dans la mesure où les seuls éléments de preuve figurant dans le dossier, pouvant attester de la réalité d’un préjudice moral, datent d’une période antérieure à la date de prescription, à savoir le 30 juillet 2019.
44      Il en résulte que le présent recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
45      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Ján Škor est condamné aux dépens.
Kingston
Zilgalvis
Hettne
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 février 2026.
Signatures
*      Langue de procédure : le slovaque.