61999CJ0310_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-310/99,
Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af vice avvocato dello Stato O. Fiumara, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber først ved G. Rozet og P. Stancanelli, derefter ved G. Rozet og V. Di Bucci, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2000/128/EF af 11. maj 1999 om Italiens støtteordning for foranstaltninger til fordel for beskæftigelsen (EFT 2000 L 42, s. 1),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af formanden for Anden Afdeling, N. Colneric (refererende dommer), som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 4. april 2001,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 17. maj 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. august 1999 har Den Italienske Republik i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2000/128/EF af 11. maj 1999 om Italiens støtteordning for foranstaltninger til fordel for beskæftigelsen (EFT 2000 L 42, s. 1, herefter »den anfægtede beslutning«), og subsidiært om annullation af denne beslutning, for så vidt det heri er fastsat, at de beløb, der udgør støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, skal tilbagesøges.
Fællesskabsretten
2 Artikel 87, stk. 1 og 3, EF bestemmer, ligesom EF-traktatens tidligere artikel 92, stk. 1 og 3:
»1. Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
[...]
3. Som forenelige med fællesmarkedet kan betragtes:
a) støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse
[...]«
3 Artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF bestemmer:
»Finder Kommissionen - efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger - at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 87 ikke er forenelig med fællesmarkedet, eller at denne støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.«
Kommissionens meddelelser
Retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte
4 Kommissionen offentliggjorde i 1995 retningslinjer for beskæftigelsesstøtte (EFT C 334, s. 4, herefter »retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte«). Det anføres i punkt 2 heri, at styrkelsen af de foranstaltninger, der tager sigte på beskæftigelse af kategorier, der er ugunstigt stillet på arbejdsmarkedet, såsom de langtidsledige, de unge og de ældre arbejdstagere, er blandt de områder, som medlemsstaterne har prioriteret i deres henstillinger inden for beskæftigelsesområdet. Det anføres i punkt 3, at foranstaltningerne til fordel for arbejdstagernes stilling på arbejdsmarkedet ikke må skade de sideløbende bestræbelser, som Kommissionen med hjemmel i EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) og artikel 93 (nu artikel 88 EF) udfolder for at mindske de kunstige konkurrencefordrejninger.
5 Det anføres ligeledes i punkt 3 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte, at de navnlig tager sigte på at gøre fortolkningen af traktatens artikel 92 og 93 klarere for så vidt angår statsstøtte til fremme af beskæftigelsen og således sikre bedre gennemsigtighed omkring beslutningerne vedrørende anmeldelse i henhold til traktatens artikel 93.
6 Punkt 16 og 17 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte bestemmer:
»16. Ved støtte til jobbevarelse forstås støtte til en virksomhed, der skal tilskynde denne til ikke at afskedige sine ansatte, og tilskuddet beregnes almindeligvis efter antallet af ansatte på det tidspunkt, støtten ydes.
17. Støtte til jobskabelse går derimod ud på at skaffe beskæftigelse til arbejdstagere, der endnu ikke har nogen, eller som har mistet den, de havde, og støtten beregnes i forhold til antallet af nyoprettede arbejdspladser. Det skal bemærkes, at ved jobskabelse forstås nettojobskabelse, dvs. oprettelse af en yderligere arbejdsplads i forhold til antallet af arbejdspladser (gennemsnit for et vist tidsrum) i den pågældende virksomhed. Blot det at udskifte en arbejdstager med en anden uden at øge antallet af ansatte, dvs. uden skabelsen af nye arbejdspladser, udgør ikke en reel jobskabelse.«
7 Punkt 21 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte bestemmer:
»Kommissionen vil vurdere beskæftigelsesstøtteforanstaltningerne efter følgende kategorier:
- Kommissionen vil være velvilligt indstillet over for støtte, der tager sigte på oprettelse af nye arbejdspladser i [små og mellemstore virksomheder] og i regionalstøtteberettigede regioner [...] Denne velvillige indstilling gælder også uden for disse to kategorier for støtte, der tager sigte på at tilskynde til ansættelse af visse kategorier af arbejdstagere, der har særlig vanskeligt ved (igen) at komme ind på arbejdsmarkedet. I sidstnævnte tilfælde kræves det ikke, at der er tale om nettojobskabelse, når blot stillingen er ledig som følge af naturlig afgang og ikke som følge af en afskedigelse.
- [...]
- Ved vurderingen af støtten til de førnævnte kategorier vil Kommissionen også være opmærksom på bestemmelserne i ansættelsesaftalen, såsom bl.a. en bestemmelse om ansættelse uden tidsbegrænsning eller for et tilstrækkeligt langt tidsrum og om opretholdelse af den nyoprettede arbejdsplads i et bestemt tidsrum efter oprettelsen, idet sådanne vilkår styrker den nyoprettede arbejdsplads' stabilitet. Enhver anden garanti for, hvor længe den nyoprettede arbejdsplads vil eksistere, bl.a. bestemmelserne for betaling af støtten, vil ligeledes blive taget i betragtning.
- Kommissionen vil sikre sig, at støtteniveauet ikke overstiger det, som er nødvendigt for at tilskynde til jobskabelse, i påkommende tilfælde under hensyntagen til de vanskeligheder, som [små og mellemstore virksomheder] kan støde på og/eller handicap, den pågældende region lider under. Støtten skal være midlertidig.
- Ledsages det støttede jobskabelsesprojekt af uddannelse eller genuddannelse af den pågældende arbejdstager, ville dette i øvrigt være et særlig positivt element i Kommissionens vurdering.«
8 Endvidere bestemmer punkt 22 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte:
»Støtte til jobbevarelse, som er beslægtet med driftsstøtte, kan kun tillades i følgende tilfælde:
[...] På visse særlige betingelser kan støtte til jobbevarelse ligeledes tillades i regioner, der omfattes af den i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), fastsatte undtagelsesbestemmelse om støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse [...]
[...]«
Retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte
9 Kommissionen offentliggjorde ligeledes i 1998 retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (EFT C 74, s. 9, herefter »retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte«), der bestemmer følgende i punkt 3.5 og 4.17:
»3.5 Af artikel 92, stk. 3, litra a), fremgår det, at støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Som EF-Domstolen har understreget, viser »anvendelsen af ordene "usædvanlig" og "alvorlig" i undtagelsesbestemmelserne i litra a), at den kun angår områder, hvor den økonomiske situation er meget ugunstig i forhold til Den Europæiske Union som helhed [...]«
[...]
[...]
4.17 [...] driftsstøtten [skal] være tidsbegrænset og degressiv. Desuden er driftsstøtte, der har til formål at fremme eksporten [...] mellem medlemsstaterne, ikke tilladt.«
Kommissionens meddelelse om de minimis-støtteordninger
10 Kommissionen anførte i sin meddelelse fra 1996 om de minimis-støtteordninger (EFT C 68, s. 9), at selv om enhver finansiel indgriben fra statens side til fordel for en virksomhed kan fordreje konkurrencen, er det imidlertid ikke al støtte, der medfører en mærkbar påvirkning af samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstaterne, og dette gælder især meget små støttebeløb, der ofte udbetales små og mellemstore virksomheder. Med henblik på en administrativ forenkling og af hensyn til de små og mellemstore virksomheder indførte Kommissionen en såkaldt de minimis-regel, der bestemmer, at støtte under et bestemt tærskelbeløb må antages ikke at falde ind under traktatens artikel 92, stk. 1, således at støtten ikke længere på forhånd skal anmeldes til Kommissionen.
11 For at de minimis-reglen finder anvendelse, skal følgende betingelser være overholdt:
»- Det maksimale samlede de minimis-støttebeløb fastsættes til 100 000 ECU [...] over en periode på tre år, der begynder ved udbetalingen af den første de minimis-støtte.
- Dette beløb dækker al offentlig støtte, der ydes som de minimis-støtte, og berører ikke støttemodtagerens mulighed for at få anden støtte, der ydes i henhold til ordninger, der er godkendt af Kommissionen.
- Dette beløb dækker alle støttekategorier - uanset form og formål - med undtagelse af eksportstøtte [...], som ikke er omfattet af reglen.
Den offentlige støtte, der skal tages i betragtning, når loftet på 100 000 ECU skal overholdes, er den, der ydes af nationale, regionale eller lokale myndigheder, uanset om støtten udelukkende er national eller medfinansieres af Fællesskabet over strukturfondene, navnlig Den Europæiske Fond for Regionaludvikling [...]«
Nationale retsforskrifter
12 Den Italienske Republik indførte ved lov nr. 863/84 af 19. december 1984 (GURI nr. 351 af 22.12.1984, s. 10691, herefter »lov nr. 863/84«) uddannelses- og arbejdsaftalen (herefter »UAA«). Der drejede sig om en tidsbegrænset aftale, der omfattede en uddannelsesperiode, med henblik på ansættelse af arbejdsløse på højst 29 år. Ansættelser på grundlag af den slags aftaler indebar, at arbejdsgiveren i et tidsrum på to år blev fritaget for at betale sociale sikringsbidrag. Denne fritagelse blev anvendt generelt, automatisk, uden forskelsbehandling og på ensartet vis på hele det nationale område.
13 Gennemførelsesbestemmelserne til UAA blev løbende ændret ved lov nr. 407/90 af 29. december 1990 (GURI nr. 303 af 31.12.1990, s. 3, herefter »lov nr. 407/90«), der indførte en regional differentiering af støtten, ved lov nr. 169/91 af 1. juni 1991 (GURI nr. 129 af 4.6.1991, herefter »lov nr. 169/91«), hvorved den øvre aldersgrænse for arbejdstagere, der skal ansættes, blev forhøjet til 32 år, og ved lov nr. 451/94 af 19. juli 1994 (GURI nr. 167 af 19.7.1994, s. 3, herefter »lov nr. 451/94«), som indførte en UAA, der var begrænset til et år, og fastsatte en undergrænse for antallet af uddannelsestimer.
14 I henhold til disse love kan UAA defineres som en tidsbegrænset aftale om ansættelse af unge mellem 16 og 32 år, hvor denne aldersgrænse efter de regionale myndigheders skøn kan sættes op. Myndighederne har sat aldersgrænsen op til 35 år for regionen Lazio, 38 år for Calabrien, 40 år for Campanien, Abruzzo og Sardinien samt 45 år for Basilicata, Molise, Puglia og Sicilien.
15 Der findes to slags UAA:
- Den første vedrører stillinger, der kræver et højt uddannelsesniveau. Denne aftale har en varighed på højst 24 måneder og skal omfatte mindst 80-130 uddannelsestimer, der skal finde sted på arbejdsstedet, så længe aftalen varer.
- Den anden kan ikke overstige 12 måneder og omfatter 20 timers uddannelse.
16 UAA's vigtigste formål er gennem et uddannelsesprogram at bibringe arbejdstageren en bestemt kvalifikation.
17 Ansættelser i henhold til UAA medfører nedsættelse af de sociale sikringsbidrag for hele aftalens varighed. Nedsættelserne er således:
- på 25%, for så vidt angår de bidrag, der normalt skal betales af virksomheder, der ikke ligger i Mezzogiorno (Syditalien)
- på 40% for virksomheder i handels- og turistsektoren, der har under femten ansatte, og som ikke er beliggende i Mezzogiorno
- på 100% for håndværksvirksomheder og for virksomheder, der ligger i områder, som har en arbejdsløshedsprocent, der ligger over landsgennemsnittet.
18 For at kunne drage nytte af disse foranstaltninger må virksomhederne ikke i de forudgående 12 måneder have foretaget indskrænkninger i personalet, medmindre de ansættelser, der ydes støtte til, sker for at få arbejdstagere med andre kvalifikationer. Endvidere skal mindst 60% af de arbejdstagere, hvis UAA er udløbet inden for de seneste 24 måneder, have fået forlænget deres ansættelse ved hjælp af en ikke-tidsbegrænset aftale.
19 For så vidt angår den anden slags UAA - af et års varighed - er indrømmelse af disse fordele desuden betinget af, at arbejdsforholdet omdannes fra et tidsbegrænset til et ikke-tidsbegrænset arbejdsforhold. Nedsættelserne finder først anvendelse, når der er sket en sådan omdannelse, og for et tidsrum, der svarer til UAA's varighed.
20 Artikel 15 i lov nr. 196/97 af 24. juni 1997, der indeholder bestemmelser om fremme af beskæftigelsen (GURI nr. 154 af 1997, herefter »lov nr. 196/97«), bestemmer, at virksomheder i områder under mål 1, der ved udløbet af den første slags UAA - med en varighed af to år - omdanner disse aftaler til ikke-tidsbegrænsede aftaler, får nedsat deres sociale sikringsbidrag i yderligere et år. Denne artikel pålægger en forpligtelse til at tilbagebetale støtten, hvis arbejdstageren afskediges i løbet af de tolv måneder, der følger efter udløbet af støtteperioden.
Proceduren forud for den anfægtede beslutning
21 Den 7. maj 1997 anmeldte de italienske myndigheder et lovforslag om statsstøtte, der efterfølgende blev godkendt af parlamentet og blev til lov nr. 196/97, til Kommissionen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Lovforslaget blev behørigt indført i registret over anmeldt støtte under nummer N 338/97.
22 Kommissionen undersøgte på grundlag af oplysningerne fra de italienske myndigheder andre støtteordninger, der vedrørte denne sektor, nemlig lov nr. 863/84, nr. 407/90, nr. 169/91 og nr. 451/94. Da lovene allerede fandt anvendelse, blev de indført i registret over uanmeldt støtte under nummer NN 164/97.
23 Ved skrivelse af 17. august 1998, der er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT C 384, s. 11). meddelte Kommissionen den italienske regering sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende den støtte til ansættelse ved hjælp af tidsbegrænset UAA som omhandlet i lov nr. 863/84, nr. 407/90, nr. 169/91 og nr. 451/94, der havde været ydet siden november 1995. Kommissionen meddelte ved samme skrivelse ligeledes den italienske regering sin beslutning om at indlede den samme procedure vedrørende støtten til omdannelse af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler som omhandlet i artikel 15 i lov nr. 196/97.
24 Den italienske regering fremsatte sine bemærkninger ved skrivelse af 4. november 1998, og ved skrivelse af 5. marts 1999 fremkom den på Kommissionens anmodning med nærmere og yderligere oplysninger.
25 Kommissionen vedtog efter afslutningen af undersøgelsesproceduren den anfægtede beslutning. Ved notat nr. SG(99) D/4068 af 4. juni 1999 blev beslutningen behørigt meddelt Den Italienske Republik.
Den anfægtede beslutning
26 I den anfægtede beslutning undersøges hver for sig dels indholdet af lov nr. 863/84, nr. 407/90, nr. 169/91 og nr. 451/94, der ikke er anmeldt, dels indholdet af lov nr. 196/97, der blev behørigt anmeldt som lovforslag.
27 For så vidt angår den statsstøtteordning, der blev fastsat ved de første fire love, bestemmer den anfægtede beslutnings artikel 1 følgende:
»1. Den støtte, som Italien siden november 1995 ulovligt har ydet til ansættelse af arbejdstagere i henhold til de i lov 863/84, 407/90, 169/91 og 451/94 omhandlede uddannelses- og arbejdsaftaler, er forenelige med fællesmarkedet og med EØS-aftalen, på betingelse af, at de vedrører:
- oprettelse af nye arbejdspladser i den støttemodtagende virksomhed til fordel for arbejdstagere, der endnu ikke har fundet et job, eller som har mistet det, de havde, som omhandlet i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte
- ansættelse af arbejdstagere, der har særlig vanskeligt ved (igen) at komme ud på arbejdsmarkedet. Ved arbejdstagere, der har særlig vanskeligt ved (igen) at komme ud på arbejdsmarkedet, forstås i nærværende beslutning unge under 25 år, personer på 29 år og derunder, der har bestået en længerevarende universitetsuddannelse (laurea), langtidsledige, dvs. personer, der har været arbejdsløse i mindst et år.
2. Støtte, der er ydet i forbindelse med uddannelses- og arbejdsaftaler, og som ikke opfylder de i stk. 1 omhandlede betingelser, er uforenelig med fællesmarkedet.«
28 Hvad angår den støtteordning, der blev fastsat ved lov nr. 196/97, bestemmer den anfægtede beslutnings artikel 2 følgende:
»1. Den støtte, som Italien i henhold til artikel 15 i lov 196/97 har ydet til omdannelse af uddannelses- og arbejdsaftaler til ikke-tidsbegrænsede aftaler, er forenelig med fællesmarkedet og med EØS-aftalen, dersom den opfylder nettojobskabelsesbetingelsen som omhandlet i Fællesskabets retningslinjer for beskæftigelsesstøtte.
Antallet af virksomhedernes ansatte beregnes uden de arbejdspladser, der omdannes, og de arbejdspladser, der oprettes ved tidsbegrænsede aftaler, eller hvor der ikke er tilstrækkelig jobsikkerhed.
2. Støtte til omdannelse af uddannelses- og arbejdsaftaler til ikke-tidsbegrænsede aftaler, der ikke opfylder den i stk. 1 omhandlede betingelse, er uforenelig med fællesmarkedet.«
29 Den anfægtede beslutnings artikel 3 har følgende ordlyd:
»Italien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge støtte, som ikke opfylder de i artikel 1 og 2 omhandlede betingelser, og som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.
Tilbagesøgningen skal ske i overensstemmelse med national lovgivning. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.«
30 I den anfægtede beslutnings punkt 62 og 63 har Kommissionen fastslået, at UAA som fastsat ved lov nr. 863/84 ikke udgjorde støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, men en generel foranstaltning. Lov nr. 407/90 havde imidlertid ændret arten af bestemmelserne vedrørende UAA ved at graduere de nedsættelser, der indrømmes alt efter virksomhedens etableringssted og erhvervsgren.
31 Den anfægtede beslutnings punkt 64-66 har følgende ordlyd:
»(64) De selektive nedsættelser, der begunstiger bestemte virksomheder i forhold til andre i den samme medlemsstat, uanset om det sker på individuelt, regionalt eller sektormæssigt plan, udgør for den dels vedkommende, der er differentieret, statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, der fordrejer konkurrencen og truer med at påvirke samhandelen mellem medlemsstater.
Differentieringen er nemlig til fordel for de virksomheder, der arbejder i bestemte områder i Italien, idet den begunstiger dem, i den udstrækning støtten ikke indrømmes virksomheder, der er beliggende i andre områder.
(65) Støtten fordrejer konkurrencen, eftersom den styrker den finansielle stilling og de handlemuligheder, de støttemodtagende virksomheder har i forhold til deres konkurrenter, som ikke modtager støtte. For så vidt som virkningen kan påvises i samhandelen inden for Fællesskabet, skades denne af støtten.
(66) Støtten fordrejer navnlig konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstater, for så vidt som de støttemodtagende virksomheder udfører en del af deres produktion til de andre medlemsstater; uanset om virksomhederne udfører deres varer eller ej, begunstiges den indenlandske produktion, fordi støtten mindsker muligheden for de virksomheder, der er etablerede i andre medlemsstater, for at udføre deres varer til det italienske marked [...]«
32 Efter at have fastslået de pågældende statsstøtteforanstaltningers art i artikel 87, stk. 1, EF's forstand i den anfægtede beslutnings punkt 70 ff., undersøgte Kommissionen, om de kunne anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 2 og 3, EF.
33 Kommissionen bemærkede i denne forbindelse i den anfægtede beslutnings punkt 71, at »[i] retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte [...] står der, at Kommissionen principielt er velvilligt indstillet over for:
- støtte vedrørende arbejdsløse
- støtte til jobskabelse (netto) i [små og mellemstore virksomheder] og i de regioner, der er berettigede til støtte med regionalt sigte
eller
- støtte, der tager sigte på at tilskynde til ansættelse af visse kategorier af arbejdstagere, der har særlig vanskeligt ved (igen) at komme ud på arbejdsmarkedet, og det gælder på hele det nationale område; i dette tilfælde kræves det blot, at stillingen er ledig som følge af naturlig afgang og ikke som følge af en afskedigelse«.
34 Kommissionen anførte i den anfægtede beslutnings punkt 72, at »[i] retningslinjerne fastsættes det desuden, at Kommissionen skal sikre sig, at støtteniveauet ikke overstiger det, som er nødvendigt for at tilskynde til jobskabelse, og at der er sikkerhed for, at den nyoprettede arbejdsplads opretholdes i et vist stykke tid«.
35 På baggrund af den foretagne analyse udtalte Kommissionen i den anfægtede beslutnings punkt 91, at støttebeløbet ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at fremme jobskabelsen, hvor der gennem UAA er tale om støtte til ansættelse af arbejdstagere, der har særlig vanskeligt ved (igen) at komme ud på arbejdsmarkedet - dvs. unge under 25 år, unge på op 29 år, der har bestået laurea, og langtidsledige (personer, der har været arbejdsløse i over et år) - eller støtte til at skabe nye arbejdspladser.
36 Kommissionen undersøgte i den anfægtede beslutnings punkt 93-96 støtten til jobbevarelse og opregnede betingelserne for, at sådan støtte kunne tillades.
37 Hvad angår foranstaltningerne om omdannelse af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler har Kommissionen i den anfægtede beslutnings punkt 97 og 98 anført, at de falder ind under anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF og artikel 62, stk. 1, i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994 L 1, s. 3, herefter »EØS-aftalen«).
38 Hvad angår bedømmelsen af, om disse sidstnævnte foranstaltninger er forenelige med fællesmarkedet, fastslog Kommissionen i den anfægtede beslutnings punkt 99-111, at kun den støtte til omdannelse af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler, der opfylder forpligtelsen til at øge antallet af arbejdspladser i forhold til det antal, virksomheden havde - beregnet som et gennemsnit i et vist tidsrum inden omdannelsen - var i overensstemmelse med bestemmelserne i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte og kunne således være omfattet af undtagelsesbestemmelsen til fordel for den slags støtte.
39 Kommissionen anførte videre i den anfægtede beslutnings punkt 115, at de foranstaltninger, der overholder de minimis-reglen, ikke falder inden for anvendelsesområdet for artikel 87 EF. Kommissionen forklarede, at i henhold til denne regel må det samlede beløb for alle foranstaltninger til fordel for virksomheder, der har ansat arbejdstagere ved hjælp af en UAA, ikke overstige 100 000 EUR for et tidsrum på tre år.
Søgsmålet
40 Den Italienske Republik har anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning og subsidiært af dens artikel 3.
41 Den italienske regering har til støtte for sit søgsmål generelt gjort gældende, at Kommissionen alene vedtog den anfægtede beslutning under hensyn til økonomiske betragtninger uden at tage værdien af UAA som interventionsinstrument på arbejdsmarkedet i betragtning.
42 Regeringen har endvidere påberåbt sig otte specifikke anbringender til støtte for søgsmålet:
- magtoverskridelse og manglende begrundelse for så vidt angår definitionen af gruppen af unge
- tilsidesættelse af fællesskabsretten, magtfordrejning og manglende begrundelse for så vidt angår fastlæggelsen af den del af støtten, der anses for lovlig
- manglende begrundelse hvad angår fastlæggelsen af den del af støtten, der anses for ulovlig
- tilsidesættelse af fællesskabsretten, magtfordrejning og manglende begrundelse for så vidt angår omdannelsen af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler
- tilsidesættelse og fejlagtig anvendelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF og manglende begrundelse
- tilsidesættelse af artikel 87 EF eller under alle omstændigheder manglende begrundelse hvad angår den måde, hvorpå den støtte, der er anset for uforenelig med fællesmarkedet, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen
- fejlagtig anvendelse af de minimis-reglen
- manglende begrundelse hvad angår behovet for eller i det mindste muligheden for at tilbagesøge den støtte, der er anset for uforenelig med fællesmarkedet.
43 Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse.
Den Italienske Republiks anbringender og Domstolens bemærkninger
Indledende bemærkninger
44 Da flere af de af den italienske regering påberåbte anbringender vedrører magtfordrejning og manglende begrundelse, skal der indledningsvis erindres om visse generelle regler, der finder anvendelse i denne forbindelse.
45 Det skal for det første bemærkes, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, EF har et vidt skøn ved vurderingen af de økonomiske og sociale faktorer, der kommer i betragtning på fællesskabsplan (jf. bl.a. dom af 21.3.1991, sag C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1433, præmis 34, og af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 67).
46 Det skal for det andet bemærkes, at når Kommissionen råder over en vidtgående skønsbeføjelse, som det er tilfældet ved anvendelsen af artikel 87 EF, kan Domstolen ved kontrollen med, hvorvidt denne beføjelse udøves retmæssigt, ikke erstatte de kompetente myndigheders skøn med sit eget, men skal begrænse sig til at vurdere, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning (jf. bl.a. dom af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 34, og af 5.10.2000, sag C-288/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8237, præmis 26).
47 For det tredje skal det hvad angår magtfordrejning bemærkes, at der efter Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 69, og af 14.5.1996, sag C-48/96 P, Windpark Groothusen mod Kommissionen, Sml. I, s. 2873, præmis 52) foreligger magtfordrejning, såfremt en institution udøver sine beføjelser udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formål at forfølge andre mål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat i traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder.
48 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har tilsidesat begrundelsespligten, skal det for det fjerde bemærkes, at denne forpligtelse udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt. Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Dette krav fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 22.3.2001, sag C-17/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2481, præmis 35 og 36).
Det generelle anbringende: manglende hensyntagen til UAA's værdi som interventionsinstrument på arbejdsmarkedet
49 Den italienske regering har indledningsvis gjort gældende, at Kommissionen ikke kan nøjes med abstrakt at bedømme den omtvistede foranstaltning ud fra et rent økonomisk synspunkt. Kommissionen skulle ligeledes have bedømt den på det beskæftigelsespolitiske plan som et instrument, der gav mulighed for at handle med samtidig virkning på uddannelsesområdet og med henblik på at fremme beskæftigelsen for den gruppe af unge, der har særlige vanskeligheder på arbejdsmarkedet.
50 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den omstændighed, at statslige interventioner har et socialt formål, ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet statsstøtte i artikel 87 EF.
51 I henhold til fast retspraksis omfatter begrebet støtte de fordele, der indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget. En delvis nedsættelse af sociale sikringsbidrag, som påhviler virksomheder i en bestemt industrisektor, udgør støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, såfremt foranstaltningen delvis tilsigter at fritage virksomhederne for byrder, der følger af en normal anvendelse af det almindelige sociale forsorgssystem, når undtagelsen ikke berettiges ved systemets karakter eller opbygning (jf. bl.a. dom af 5.10.1999, sag C-251/97, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 6639, præmis 35-37).
52 De betingelser, som en støtteforanstaltning skal opfylde for at være forenelig med fællesmarkedet, er defineret ved de undtagelser, som er fastsat i artikel 87, stk. 2 og 3, EF. Det skal i denne forbindelse anføres, at Kommissionen kan pålægge sig selv retningslinjer for udøvelsen af sit skøn ved retsakter såsom retningslinjerne, for så vidt som disse retsakter indeholder vejledende regler om den praksis, som denne institution vil følge, og hvis ikke de indebærer en afvigelse fra traktatbestemmelserne (jf. bl.a. dom af 5.10.2000, sag C-288/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8237, præmis 62, jf. ligeledes i denne retning dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, præmis 34 og 36, og dommen af 22.3.2001, Frankrig mod Kommissionen, præmis 45). Det følger heraf, selv om det er korrekt, at disse vejledende bestemmelser, der fastlægger de retningslinjer, Kommissionen påtænker at følge, medvirker til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i dens handlinger, er de ikke bindende for Domstolen. De kan imidlertid udgøre et nyttigt referencegrundlag (jf. i denne retning dom af 4.7.2000, sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5047, præmis 87 og 89).
53 Den italienske regering har hverken bestridt eller udtrykt tvivl om retningslinjerne for beskæftigelsesstøttes forenelighed med artikel 87 EF.
54 De nævnte retningslinjer definerer de instrumenter, der ifølge Kommissionen er særlig effektive til fremme af beskæftigelsen inden for rammerne af de retningslinjer, som medlemsstaterne har opstillet. Der er intet, der viser, at Kommissionens skønsmæssige vurdering inden for området er åbenbart fejlbehæftet eller medfører magtfordrejning.
55 Dette generelle anbringende kan således ikke tages til følge.
Det første specifikke anbringende: magtoverskridelse og manglende begrundelse for så vidt angår definitionen af gruppen af unge
56 Den italienske regering har gjort gældende, at den definition af gruppen af unge, der er indeholdt i den anfægtede beslutning, er resultatet af en magtoverskridelse, og at den mangler en begrundelse, idet den ikke er logisk. Selv om denne beslutning gentager de statistiske forhold og bemærkninger fra de italienske myndigheder, der bekræfter, at dette fænomen - under hensyn til de særlige kendetegn for unges arbejdsløshed i Italien, navnlig i Mezzogiorno - vedrører et udsnit af befolkningen på op til 32 år, konkluderer Kommissionen tværtimod, at gruppen af unge alene kan omfatte personer, der er under 25 år, eller under 29 år, hvis de har bestået laurea. Ifølge den italienske regering indfører Kommissionens bekræftelse af dette kriterium på uigendrivelig og generel vis et stift element i begrebet »unge«. Retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte fastsætter imidlertid ikke nogen grænse. Det forekommer åbenlyst, at denne generelle karakter blev ønsket, netop fordi aldersgrænsen for denne gruppe er forskellig i forhold til de forskellige arbejdsmarkeders særlige kendetegn. Det er godtgjort, at aldersgrænsen for gruppen af unge i Italien, navnlig i Syditalien, af en række, især sociale og økonomiske, årsager uden tvivl er højere end det loft på 25 år, Kommissionen har fastsat.
57 Domstolen har i denne forbindelse i sin praksis udtalt, således som det er bemærket i denne doms præmis 45, at Kommissionens vurdering af økonomiske og sociale faktorer skal foretages på fællesskabsplan.
58 Det følger heraf, at kriterierne for fravigelse af den uforenelighed, som er fastsat ved artikel 87, stk. 1, EF, skal formuleres, fortolkes og anvendes så ensartet som muligt for at opretholde sammenhængen og sikre en ligebehandling i forbindelse med statsstøtte.
59 Gruppen af unge er omfattet af retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte, men er ikke præcist defineret heri. Kommissionen var berettiget til at fortolke dette begreb ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse. Kommissionen anvendte en almengyldig fortolkning ved at støtte sig til de bemærkninger, der var gjort i forbindelse med foranstaltningerne til fordel for unge på fællesskabsplan og af medlemsstaterne, og på dokumenter fra Det Internationale Arbejdsbureau, navnlig dette bureaus rapport udarbejdet til konferencen for ministrene for ungdomsanliggender den 8.-12. august 1998 i Lissabon (Portugal). Det er således intet, der tyder på, at Kommissionen har tilsidesat grænserne for sin skønsmæssige beføjelse eller har begået magtfordrejning.
60 For så vidt angår begrundelsespligten har Kommissionen, således som generaladvokaten har anført i punkt 23 og 24 i forslaget til afgørelse, i den anfægtede beslutning udtømmende redegjort for de kriterier, i henhold til hvilke den har fastsat den aldersgrænse, der giver mulighed for at definere gruppen af unge, til 25 år eller til 29 år i tilfælde af en bestået laurea. Den anfægtede beslutning er derfor i denne forbindelse ikke ugyldig på grund af manglende begrundelse.
61 Det første specifikke anbringende kan derfor ikke tages til følge.
Det andet og tredje specifikke anbringende: tilsidesættelse af fællesskabsretten og magtfordrejning for så vidt angår fastlæggelsen af den del af støtten, der anses for lovlig, samt manglende begrundelse hvad angår fastlæggelsen af den del af støtten, der anses for ulovlig
62 Det andet og tredje specifikke anbringende behandles samlet.
63 Den italienske regering har med det andet specifikke anbringende anført, at den anfægtede beslutning støttes på uigendrivelige forhold og derfor tilsidesætter fællesskabsretten, er resultatet af magtfordrejning og er utilstrækkeligt begrundet, når den definerer den del af støtten, der kan anses for lovlig, ved i punkt 91 at angive, at »kun hvor der gennem uddannelses- og arbejdsaftaler er tale om støtte til ansættelse af arbejdstagere, der har særlig vanskeligt ved (igen) at komme ud på arbejdsmarkedet - dvs. unge under 25 år, unge på op 29 år, der har bestået laurea, og langtidsledige (personer, der har været arbejdsløse i over et år) - eller støtte til jobskabelse, overstiger støtteintensiteten ikke, hvad der er nødvendigt for at fremme jobskabelsen [...]«.
64 Den italienske regering har med det tredje specifikke anbringende gjort gældende, at Kommissionen har udvist en usammenhængende og kritisabel adfærd, idet den ikke har opstillet klare kriterier for bedømmelsen af midler til fremme og opretholdelse af beskæftigelsen. Kommissionen afviste - uden for definerede tilfælde - at kvalificere de UAA-indgreb, der havde til formål at skabe nye arbejdspladser, for derefter at fastslå, efter at Kommissionen var nået til denne konklusion, at de var uforenelige med beskæftigelsesstøtteordningen. Kommissionen har i den anfægtede beslutnings punkt 86 imidlertid indrømmet, at betingelsen for at opnå fritagelse for at betale sociale sikringsbidrag - dvs. mindst 60% af de arbejdstagere, hvis UAA er udløbet inden for de to sidste år, skal beholdes i tjenesten - »ser ud til at være en yderligere tilskyndelse for virksomhederne til at sikre opretholdelse af arbejdspladserne i et længere tidsrum«.
65 Det skal i denne forbindelse anføres, at den anfægtede beslutning, for så vidt den vedrører den del af støtten, der er anset for lovlig, ikke som sådan kritiserer Den Italienske Republik. Da den del, der er anset for forenelig, imidlertid blot er modstykket til den del, der er anset for uforenelig, skal det andet specifikke anbringende antages til realitetsbehandling, og det skal behandles sammen med det tredje specifikke anbringende.
66 De kriterier, som Kommissionen har anvendt i den anfægtede beslutnings punkt 91 for at nå til sin konklusion, er opregnet i beslutningens punkt 71, der henviser til retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte.
67 Det er disse kriterier, der førte til den anfægtede beslutning. Kommissionen har i denne forbindelse hverken tilsidesat fællesskabsretten eller begået magtfordrejning.
68 Kommissionen har i den anfægtede beslutnings punkt 71-90 ved at støtte sig til forskellige betragtninger i detaljer opregnet de forhold, der gav den mulighed for at definere den del af den pågældende støtte, der blev anset for lovlig. Det skal fastslås, at denne begrundelse er fuldt ud i overensstemmelse med Domstolens praksis (jf. i denne retning den retspraksis, der er omtalt i denne doms præmis 48).
69 Det samme gør sig gældende for begrundelsen vedrørende den del af støtten, der blev anset for ulovlig, som udgøres dels af betragtninger vedrørende den del af støtten, der blev anset for lovlig, dels af yderligere forklaringer i den anfægtede beslutnings punkt 93-96.
70 Hvad nærmere bestemt angår den anfægtede beslutnings punkt 86 giver dette punkt ikke sammenhæng i begrundelsen. Kommissionen har i dette punkt anført det som et positivt forhold, at en af betingelserne for den pågældende ordning fremstår som en yderligere tilskyndelse til virksomhederne med henblik på at sikre opretholdelsen af arbejdspladser for et længere tidsrum. Dette indebærer imidlertid ikke, at den pågældende ordning på generel vis kan kvalificeres som intervention, der har til formål at skabe nye arbejdspladser og opretholde dem.
71 Det følger heraf, at det andet og tredje specifikke anbringende ikke kan tages til følge.
Det fjerde specifikke anbringende: tilsidesættelse af fællesskabsretten, magtfordrejning og manglende begrundelse for så vidt angår omdannelsen af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler
72 Den italienske regering har ligeledes anført, at den anfægtede beslutning tilsidesætter fællesskabsretten, er resultatet af magtfordrejning og er utilstrækkeligt begrundet, når den i punkt 103 vedrørende foranstaltningerne i henhold til artikel 15 i lov nr. 196/97 anfører, at »[o]mdannelse af tidsbegrænsede uddannelses- og arbejdsaftaler til ikke-tidsbegrænsede aftaler [ikke] skaber [...] yderligere arbejdspladser, eftersom arbejdspladserne allerede er oprettede, om end de ikke er faste«. Ifølge den italienske regering skaber den pågældende ordning en kædereaktion: Den har til formål at sikre ansættelse af arbejdstagere inden for rammerne af UAA, idet den fastsætter en midlertidig fordel ligeledes for opretholdelsen af ansættelsesforholdet i form af en ikke-tidsbegrænset aftale, hvilket indebærer, at virksomhederne skaber nye arbejdspladser i henhold til en UAA, som de senere omdanner til ikke-tidsbegrænsede aftaler.
73 Det skal i denne forbindelses erindres, at Kommissionen i den anfægtede beslutnings punkt 104-109 har tilføjet, at den ser velvilligt på støtteforanstaltninger til omdannelse af tidsbegrænsede arbejdspladser til ikke-tidsbegrænsede arbejdspladser, hvis de indebærer »nettoskabelse af faste arbejdspladser, der ikke fandtes forinden«. Kommissionen har i denne forbindelse hverken tilsidesat fællesskabsretten eller begået magtfordrejning.
74 Begrundelsespligten er ligeledes overholdt. Kommissionen har nemlig i den anfægtede beslutnings punkt 97-110 i detaljer redegjort for begrundelsen for dens stillingtagen i beslutningen for så vidt angår støtte til omdannelse af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler.
75 Det følger heraf, at det fjerde specifikke anbringende ligeledes ikke kan tages til følge.
Det femte specifikke anbringende: tilsidesættelse og fejlagtig anvendelse af artikel 87, stk. 3, litra a), EF samt manglende begrundelse
76 Den italienske regering har påstået, at Kommissionen, selv inden for støtten til jobbevarelse, ikke dybtgående har undersøgt, om den pågældende støtteforanstaltning i overensstemmelse med artikel 87, stk. 3, litra a), EF kunne anses for forenelig med fællesmarkedet, idet den fremmer den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Kommissionen har begrænset sig til i den anfægtede beslutnings punkt 96 at fremkomme med generelle udtalelser om dette spørgsmål. Kommissionen kan imidlertid ikke blot bekræfte, at foranstaltningens fordele kommer til udtryk på hele det nationale område og altså ikke er begrænset til regioner, der kan drage fordel af den undtagelse, der er indeholdt i den nævnte traktatbestemmelse, f.eks. Mezzogiorno. Kommissionen skulle specifikt have analyseret støtteforanstaltningen med henblik på at bedømme dens forenelighed med fællesskabsretten og ikke automatisk have erklæret den for uforenelig som »støtte til jobbevarelse«.
77 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge Domstolens praksis fremgår det af anvendelsen af ordene »usædvanlig« og »alvorlig« i undtagelsesbestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), EF, at denne bestemmelse kun angår områder, hvor den økonomiske situation er meget dårlig i forhold til Fællesskabet som helhed (dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 19).
78 Det skal i lyset af denne retspraksis fastslås, at Kommissionens bedømmelse, der fremgår af den anfægtede beslutnings punkt 95 og 96, og som i øvrigt svarer til punkt 22 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte og punkt 3.5 og 4.17 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, hverken er i strid med ordlyden af eller ånden i artikel 87, stk. 3, litra a), EF og derfor ikke er behæftet med en retlig fejl. Det er nemlig med rette, at Kommissionen har fastslået, at støtten til jobbevarelse, der er beslægtet med driftsstøtte, i princippet er forbudt og alene kan tillades i undtagelsestilfælde og til regioner, der opfylder visse bestemte kriterier. Det er ligeledes med rette, at Kommissionen har anført, at sådan støtte skal være degressiv og tidsbegrænset.
79 I denne sag er det åbenbart, således som generaladvokaten har anført i punkt 45 i forslaget til afgørelse, at den støtte, der er fastsat i den italienske lovgivning, ikke er begrænset til regioner, der kan drage fordel af denne undtagelse. Herudover er den hverken degressiv eller tidsbegrænset. Støtte, der ydes regioner, der kan drage fordel af støtte med regionalt sigte, er derfor ligeledes ulovlig.
80 Den anfægtede beslutning mangler heller ikke en begrundelse. I overensstemmelse med Domstolens praksis, der er anført i denne doms præmis 48, skal overholdelsen af begrundelsespligten bedømmes ikke alene i forhold til den anfægtede retsakts ordlyd, men også den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, der regulerer det pågældende område. I denne sag har Kommissionen i den begrundelse, den er fremkommet med i den anfægtede beslutnings punkt 93-96, i tilstrækkeligt omfang opregnet de betragtninger, som den har støttet sig til ved bedømmelsen af, hvorvidt den støtte til jobbevarelse, der er fastsat i den italienske lovgivning, er forenelig med fællesmarkedet.
81 Det følger heraf, at det femte specifikke anbringende heller ikke kan tages til følge.
Det sjette specifikke anbringende: tilsidesættelse af artikel 87 EF eller under alle omstændigheder manglende begrundelse hvad angår den måde, hvorpå den støtte, der er anset for uforenelig med fællesmarkedet, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen
82 Den italienske regering har anført, at den anfægtede beslutning har tilsidesat artikel 87 EF, eller under alle omstændigheder er den utilstrækkeligt begrundet, idet den ikke tager hensyn til påvirkningen af den støtte, der er anset for ulovlig, på samhandelen i Fællesskabet og konkurrencen.
83 Ifølge regeringen var det nødvendigt i den anfægtede beslutning at sige i det mindste et par ord om den konkrete begrundelse for Kommissionens bedømmelse hvad angår den pågældende støtteordnings reelle påvirkning af samhandelen i Fællesskabet og dens mulige virkning på konkurrencen, idet den nævnte ordning alene har til formål at fremme beskæftigelsen og således at bidrage til at løse et meget alvorligt problem, der er genstand for bekymring i Fællesskabet og i alle medlemsstaterne.
84 Det skal i denne forbindelse anføres, at det fremgår af Domstolens praksis, at når en økonomisk støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Det er i denne forbindelse ikke nødvendigt, at den støttede virksomhed selv deltager i udførslerne. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved bliver formindskede (dom af 14.9.1994, forenede sager C-278/92 - C-280/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4103, præmis 40).
85 Ligeledes når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der driver virksomhed inden for servicesektoren eller med distribution, er det ikke nødvendigt, at de støttemodtagende virksomheder selv udøver deres virksomhed uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, især når det drejer sig om virksomheder, der er etableret tæt ved grænsen mellem to medlemsstater.
86 Den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, udelukker ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket (dommen af 14.9.1994, Spanien mod Kommissionen, præmis 42).
87 Artikel 87 EF er således ikke tilsidesat ved den anfægtede beslutning.
88 For så vidt angår begrundelsespligten har Kommissionen i den anfægtede beslutnings punkt 65 i generelle vendinger forklaret, at støtten fordrejer konkurrencen, og at for så vidt som virkningen kan påvises i samhandelen inden for Fællesskabet, skades denne af støtten. Kommissionen har i den anfægtede beslutnings punkt 66 illustreret dette forhold ved produktionssektoren. Kommissionen har i den anfægtede beslutnings punkt 97 vedrørende omdannelse af UAA til ikke-tidsbegrænsede aftaler henvist til denne analyse og forklaret, hvorfor den ligeledes er relevant i forhold til foranstaltninger, der er fastsat for denne omdannelse.
89 Kommissionen var ikke forpligtet til at gå mere i detaljer i denne henseende. Kommissionen kan ved støtteprogrammer begrænse sig til at undersøge det pågældende programs kendetegn for i begrundelsen til sin beslutning at bedømme, om programmet på grund af dets betingelser sikrer støttemodtagerne en mærkbar fordel i forhold til deres konkurrenter og er egnet til i det væsentlige at støtte de virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. bl.a. dommen af 14.10.1987, Tyskland mod Kommissionen, præmis 18).
90 I denne sag udgør de italienske love om UAA et støtteprogram. Den anfægtede beslutning indeholder den krævede analyse af dette program og dets virkninger.
91 Den anfægtede beslutning skal ikke indeholde en analyse af støtte, der er tildelt i individuelle tilfælde i henhold til denne ordning. Det er alene ved en eventuel tilbagesøgning af støtte, at det er nødvendigt at efterprøve hver berørt virksomheds individuelle situation.
92 Det følger heraf, at det sjette specifikke anbringende heller ikke kan tages til følge.
Det syvende specifikke anbringende: fejlagtig anvendelse af de minimis-reglen
93 Den italienske regering har anført, at da den pågældende ordning alene er anset for delvist uforenelig med fællesmarkedet og med EØS-aftalen, kan Kommissionen ikke ved anvendelse af de minimis-reglen henvise til alle de indgreb, der er foretaget til fordel for virksomheder, der har ansat arbejdstagere i henhold til UAA. Grænsen på 100 000 EUR pr. virksomhed over en periode på tre år skulle derimod alene gælde for den del af fritagelserne, der er anset for uforenelige.
94 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de minimis-reglen opfylder krav om en administrativ forenkling både for medlemsstaterne og for Kommissionens tjenestegrene, der skal kunne anvende sine ressourcer på de tilfælde, der har reel betydning på fællesskabsplan. Hvis det ved anvendelsen af de minimis-reglen var nødvendigt hver gang at bedømme, om støtten er forenelig eller ikke, ville arbejdsbyrden for de medlemsstater, der er forpligtet til at anmelde støtteordninger, og for Kommissionen, der er forpligtet til at undersøge dem, ikke på nogen måde blive formindsket.
95 Det er således med rette, at Kommissionen ved anvendelsen af de minimis-reglen ikke har sondret mellem den del af den pågældende støtteordning, der er anset for forenelig, og den del, der er anset for uforenelig.
96 Det følger heraf, at det syvende specifikke anbringende heller ikke kan tages til følge.
Det ottende specifikke anbringende: manglende begrundelse hvad angår behovet for eller i det mindste muligheden for at tilbagesøge den støtte, der er anset for uforenelig med fællesmarkedet
97 Den italienske regering har subsidiært anført, at i denne sag er alle betingelserne opfyldt for, at der ikke skal ske tilbagebetaling af de beløb, som virksomhederne har draget fordel af i form af en nedsættelse af de sociale sikringsbidrag inden for rammerne af den pågældende ordning. For det første har denne ordning indført og fastsat regler for en arbejdsretlig mekanisme af generel rækkevidde og ikke et indgreb ud fra sektorbestemte og økonomiske årsager. Ligeledes under hensyn til princippet om beskyttelsen af de berørte erhvervsdrivendes berettigede forventning skal det for det andet bemærkes, at de fællesskabsretlige retningslinjer for beskæftigelsesstøtte ikke altid har været specielt klare. Den pågældende ordning har for det tredje været i kraft i Italien i lang tid, og den har haft virkninger, der er blevet styrket med tiden, og dens ophævelse - på trods af den af Kommissionen krævede tidsmæssige begrænsning - netop på grund af aspekter, der er forbundet med særegenhederne ved de støttemodtagende virksomheders individuelle situation, forekommer yderst kompleks og vanskelig at efterprøve. For det fjerde har denne ordning altid været kendetegnet ved sin omfattende spredning, idet den vedrørte hele det nationale erhvervsliv, navnlig områderne i Mezzogiorno, der nu vil blive de mest berørte med hensyn til krav om tilbagebetaling.
98 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ophævelsen af en ulovlig statsstøtte ved tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig (dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, den såkaldte »Tubemeuse-dom«, Sml. I, s. 959, præmis 66), og at en medlemsstats forpligtelse til at ophæve en støtte, som Kommissionen har fundet uforenelig med fællesmarkedet, har til formål at genoprette den oprindelige situation (dom af 4.4.1995, sag C-350/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699, præmis 21, og af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 64).
99 Ved denne tilbagebetaling af støtten mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte genoprettes (dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 22). Det fremgår også af dette formål med tilbagebetalingen, at Kommissionen normalt ikke, bortset fra usædvanlige omstændigheder, kan undlade at udøve den skønsbeføjelse, som tilkommer den efter Domstolens praksis, når Kommissionen anmoder medlemsstaten om at tilbagesøge den ulovligt ydede støtte, eftersom Kommissionen alene herved genopretter den oprindelige situation (dommen af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen, præmis 66).
100 Der er i denne sag intet, der tyder på, at der skulle være særlige omstændigheder, der begrunder en anden løsning.
101 Vedrørende argumentet om, at den pågældende ordning indførte og fastsatte regler for en arbejdsretlig mekanisme, skal der henvises til Domstolens praksis, der allerede er nævnt i denne doms præmis 51. Ligesom den omstændighed, at statslige interventioner har et socialt formål, ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet statsstøtte, udgør argumentet om, at der er tale om »en arbejdsretlig mekanisme«, ikke en særlig omstændighed, der kan begrunde, at der ikke skal ske tilbagebetaling.
102 Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal det bemærkes, at Kommissionen i en i De Europæiske Fællesskabers Tidende offentliggjort meddelelse (EFT 1983 C 318, s. 3) har underrettet de potentielle modtagere af statsstøtte om, at retten til støttebeløb, som måtte blive ydet dem ulovligt, i givet fald vil blive anfægtet, og støtten eventuelt krævet tilbagebetalt (jf. dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3437, præmis 15).
103 Det kan ganske vist ikke udelukkes, at en virksomhed, der har modtaget en ulovlig støtte, muligvis vil kunne henvise til ekstraordinære omstændigheder, der hos den retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne støtte var lovlig og på grundlag heraf undgå tilbagebetaling. Det tilkommer i et sådant tilfælde den nationale ret, der eventuelt har fået sagen forelagt, i givet fald efter at have anmodet Domstolen om en præjudiciel fortolkning, at afgøre sagen på baggrund heraf (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 16).
104 Derimod kan en medlemsstat, hvis myndigheder har ydet støtte i strid med de i artikel 88 EF fastlagte procedureregler, ikke påberåbe sig støttemodtagerens berettigede forventning og dermed unddrage sig sin forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre en kommissionsbeslutning, hvorefter denne medlemsstat skal søge støtten tilbage. For dersom dette blev anerkendt, ville bestemmelserne i artikel 87 EF og 88 EF ikke kunne virke efter hensigten, idet de nationale myndigheder med udgangspunkt i deres egen ulovlige adfærd kunne ophæve den effektive gennemførelse af de beslutninger, Kommissionen har truffet i medfør af disse traktatbestemmelser (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 17).
105 For så vidt angår argumentet om, at tilbagebetalingen vil være kompleks og vanskelig at efterprøve, samt argumentet om støtteordningens omfattende spredning inden for det nationale erhvervsliv, er det tilstrækkeligt at anføre, at i overensstemmelse med Domstolens praksis kan en frygt for selv uoverstigelige interne vanskeligheder ikke begrunde, at en medlemsstat undlader at opfylde sine forpligtelser efter fællesskabsretten (jf. bl.a. dom af 27.6.2000, sag C-404/97, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4897, præmis 52). I denne sag er det ikke godtgjort, at det er umuligt at gennemføre beslutningen om tilbagebetaling, da den italienske regering ikke har gjort noget som helst forsøg på at tilbagesøge den omhandlede støtte (jf. dom af 19.5.1999, sag C-6/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2981, præmis 34).
106 Hvad angår begrundelsespligten fremgår det af Domstolens praksis inden for statsstøtteområdet, at når en påtænkt støtte allerede er blevet udbetalt i strid med artikel 88, stk. 3, EF, er Kommissionen, som har beføjelse til at pålægge de nationale myndigheder at tilbagesøge støtten, ikke forpligtet til at anføre en særlig begrundelse for retten til at udøve denne beføjelse (dommen af 14.9.1994, Spanien mod Kommissionen, præmis 78, og af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen, præmis 82). Kommissionen har ikke desto mindre i den anfægtede beslutnings punkt 120 og 121 anført grundene til dens beslutning om at kræve tilbagebetaling. Det skal således fastslås, at den anfægtede beslutning ikke i denne henseende mangler en begrundelse.
107 Det følger heraf, at ottende specifikke anbringende heller ikke kan tages til følge.
108 På baggrund af ovenstående betragtninger bør sagsøgte frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
109 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.