62006CC0117_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Por despachos de 21 e de 23 de Fevereiro de 2006, o Kammergericht Berlin (tribunal de segunda instância de Berlim, a seguir «Kammergericht») apresentou ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 234.° CE, um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação do Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos e prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos talibã do Afeganistão (2) .
2. Em substância, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre o alcance dos artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002 num processo que diz respeito à legalidade de uma recusa de inscrição no registo predial alemão da transferência da propriedade de um imóvel, na sequência da menção de um dos adquirentes na lista das pessoas, grupos ou entidades que, considerados associados a Osama bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, ficaram sujeitas às medidas restritivas instituídas pelo referido regulamento a fim de prevenir o financiamento de acções terroristas.
II – Quadro legal
A – As resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas
3. Em 16 de Janeiro de 2002, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adoptou a Resolução n.° 1390 (2002) que estabelece determinadas medidas a adoptar contra Osama Bin Laden, os membros da organização Al‑Qaida e os talibã e outras pessoas, grupos, empresas ou entidades associadas, que se incluem na lista criada em conformidade com as Resoluções do Conselho de Segurança n.° 1267 (1999) e n.° 1333 (2000) e actualizada regularmente pelo Comité de Sanções do Conselho de Segurança (a seguir «Comité de Sanções») instituído por força da Resolução n.° 1267 (1999).
4. Nos termos do n.° 2, alínea a), da Resolução n.° 1390 (2002), todos os Estados devem:
«congelar sem demora os fundos e demais activos financeiros ou recursos económicos dessas pessoas, grupos, empresas e entidades, incluindo os fundos derivados de bens que sejam sua propriedade ou que sejam controlados, directa ou indirectamente, por eles ou por pessoas que actuem em seu nome ou sob a sua direcção, e assegurar que, nem esses fundos nem quaisquer outros fundos, activos financeiros ou recursos económicos, sejam colocados à disposição, directa ou indirectamente, dessas pessoas, pelos seus nacionais ou por pessoas que se encontrem no seu território» (3) .
5. Em 20 de Dezembro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução n.° 1452 (2002) que autoriza derrogações específicas às medidas restritivas impostas pela Resolução n.° 1390 (2002).
6. O n.° 2, alínea b), da Resolução n.° 1452 (2002) confere aos Estados o poder de autorizar que sejam transferidos para as contas abrangidas pelas disposições do n.° 2, alínea a), da Resolução n.° 1390 (2002), «pagamentos correspondentes a contratos, acordos ou obrigações anteriores à data em que essas contas foram abrangidos pelas disposições das Resoluções n. os  1267 (1999), 1333 (2000) ou 1390 (2002)», desde que os montantes assim pagos «permaneçam sujeitos a essas disposições».
7. Em 6 de Julho de 2004, o Comité de Sanções decidiu modificar a lista das pessoas, dos grupos e das entidades referidas nas Resoluções n. os  1267 (1999) e 1333 (2000) e acrescentou o nome de «Aqeel Abdulaziz Al‑Aqil».
B – Legislação da União Europeia e da Comunidade Europeia
8. A fim de dar execução à Resolução n.° 1390 (2002) do Conselho de Segurança, em 27 de Maio de 2002, o Conselho adoptou a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a certas medidas restritivas contra Osama Bin Laden, os membros da organização Al‑Qaida e os talibã, bem como outros indivíduos, grupos, empresas ou entidades a eles associados e que revoga as Posições Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (4) .
9. A Posição Comum 2002/402, que nos termos do seu artigo 1.° «é aplicável a Osama bin Laden, aos membros da organização Al‑Qaida e aos talibã, bem como a outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados, referidos na lista» mencionada no n.° 3 supra, prevê, no artigo 3.°, o seguinte:
«A Comunidade Europeia, actuando nos limites das competências que lhe são conferidas pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia:
– deve determinar o congelamento de fundos e outros activos financeiros ou recursos económicos dos indivíduos, grupos, empresas e entidades referidos no artigo 1.°
– deve assegurar que os fundos, os activos financeiros ou os recursos económicos não sejam, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de indivíduos, grupos, empresas e entidades referidos no artigo 1.°»
10. Como resulta dos seus primeiro a quarto considerandos, o Regulamento n.° 881/2002 foi adoptado para dar execução à Resolução n.° 1390 (2002) no território da Comunidade.
11. O artigo 1.° do Regulamento n.° 881/2002 dispõe o seguinte:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1. ‘Fundos’, activos financeiros e vantagens económicas de qualquer tipo, nomeadamente, mas não exclusivamente, numerário, cheques, direitos sobre numerário, saques, ordens de pagamento e outros instrumentos de pagamento; depósitos em instituições financeiras ou outras entidades, saldos de contas, dívidas e obrigações de dívida; valores mobiliários e instrumentos de dívida de negociação aberta ao público ou restrita, incluindo títulos de capital e acções, certificados representativos de valores mobiliários, obrigações, promissórias, warrants, cédulas, contratos sobre instrumentos derivados; juros, dividendos ou outros rendimentos sobre activos ou mais valias provenientes de activos ou por eles gerados; créditos, direitos de compensação, garantias, obrigações de boa execução ou outros compromissos financeiros; cartas de crédito, conhecimentos de embarque, recibos de venda; documentos que comprovem um interesse em fundos ou recursos financeiros e quaisquer outros instrumentos de financiamento de exportações;
2. ‘Recursos económicos’, activos de qualquer tipo, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, que não sejam fundos mas que podem ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços;
3. ‘Congelamento de fundos’, acções destinadas a impedir qualquer movimento, transferência, alteração, utilização ou operação de fundos, susceptível de provocar uma alteração do respectivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino, ou qualquer outra alteração que possa permitir a sua utilização, incluindo a gestão de carteiras de valores mobiliários;
4. ‘Congelamento de recursos económicos’, acções destinadas a impedir a respectiva utilização para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, nomeadamente, mas não exclusivamente, mediante a respectiva venda, locação ou hipoteca.»
12. Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no anexo I, ou que por eles sejam possuídos ou detidos.
2. Os fundos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no anexo I.
3. Os recursos económicos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no anexo I, de forma a que essas pessoas, grupos ou entidades possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços.»
13. O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, dispõe que:
«É proibido participar, consciente e intencionalmente, em actividades que tenham por objectivo ou efeito iludir, directa ou indirectamente, as disposições do artigo 2.° [...].»
14. O artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, habilita a Comissão, em especial, a «alterar ou completar o anexo I com base nas determinações do Conselho de Segurança […] ou do Comité de Sanções».
15. O artigo 9.° do Regulamento n.° 881/2002 prevê o seguinte:
«O presente regulamento é aplicável independentemente de quaisquer direitos ou obrigações decorrentes de qualquer acordo internacional assinado, de qualquer contrato celebrado ou de qualquer licença ou autorização concedida antes da data da sua entrada em vigor.»
16. O Anexo I ao Regulamento n.° 881/2002 contém a lista «das pessoas, dos grupos e das entidades» referidas no artigo 2.° do mesmo regulamento.
17. A fim de dar execução à Resolução n.° 1452 (2002) do Conselho de Segurança, em 27 de Fevereiro de 2003 o Conselho adoptou a Posição Comum 2003/140/PESC, relativa às derrogações às medidas restritivas impostas pela Posição Comum 2002/402/PESC (5) . O artigo 1.° da Posição Comum 2003/140 estabelece que «[ao] dar execução às medidas referidas no artigo 3.° da Posição Comum 2002/402/PESC, a Comunidade Europeia terá em conta as excepções permitidas pela Resolução n.° 1452 (2002) do Conselho de Segurança das Nações Unidas.»
18. Em 27 de Março de 2003, o Conselho adoptou, em seguida, o Regulamento (CE) n.° 561/2003, que altera, no referente às excepções ao congelamento de fundos e de recursos económicos, o Regulamento (CE) n.° 881/2002 que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã (6) .
19. O artigo 1.° do Regulamento n.° 561/2003 insere no Regulamento n.° 881/2002 um artigo 2.°‑A, cujo n.° 4 estabelece que:
«O disposto no n.° 2 do artigo 2.° não se aplica à transferência para os fundos congelados de:
a) Juros ou outras somas devidas por essas contas; ou
b) Pagamentos devidos a título de contratos, acordos ou obrigações anteriores à data em que essas contas ficaram sujeitas às resoluções do Conselho de Segurança […], implementadas, sucessivamente, através do Regulamento (CE) n.° 337/2000, do Regulamento (CE) n.° 467/2001 ou do presente regulamento.
Esses juros, lucros e pagamentos também devem ser congelados, tal como as contas às quais são acrescentados.»
20. Em 12 de Julho de 2004, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 1277/2004 que altera pela trigésima sétima vez o Regulamento (CE) n.° 881/2002 (7) . Por força do artigo 1.° e do n.° 2 do anexo do Regulamento n.° 1277/2004, o a nexo I do Regulamento n.° 881/2002 é alterado para incluir na lista das «Pessoas Singulares», designadamente, a entrada «Aqeel Abdulaziz Al‑Aqil. Data de nascimento: 29 de Abril de 1949».
21. O Regulamento n.° 1277/2004 entrou em vigor no próprio dia da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, em 13 de Julho de 2004 (8) .
C – Legislação alemã aplicável
22. à
luz do despacho do Kammergericht de 21 de Fevereiro de 2006 (a seguir o «despacho de reenvio»), das observações apresentadas pelo Governo alemão e das informações que foram dadas na audiência, a legislação alemã aplicável ao presente processo pode resumir‑se do seguinte modo.
23. No direito alemão, a venda de móveis ou imóveis realiza‑se mediante a celebração de dois contratos diferentes. O contrato de compra e venda propriamente dito, pelo qual as partes se obrigam, respectivamente, (o vendedor) a entregar o bem e a transmitir a respectiva propriedade ao comprador e (o adquirente) a pagar o preço em dinheiro ao vendedor, e o chamado «contrato de entrega material», pelo qual as partes acordam na transferência da propriedade do bem e do dinheiro, respectivamente. Para que a propriedade do bem em causa possa considerar‑se efectivamente transferida é necessário, no entanto, que as partes cumpram as formalidades prescritas pela lei.
24. Para efeitos da transferência da propriedade de um bem imóvel, o direito alemão prescreve que as partes devem:
a) celebrar o contrato de compra e venda mediante escritura pública [§ 311b, n.° 1, do Bürgerliches Gesetzbuch (Código Civil alemão, a seguir «BGB»)];
b) formalizar perante notário ou outro profissional qualificado pessoalmente ou através de representante, a celebração do contrato de entrega material (a seguir «acordo de transferência da propriedade») (§§ 873, n. os  1 e 2, e 925, n.° 1, do BGB);
c) apresentar no Grundbuchamt (Conservatória de Registo Predial) um pedido de inscrição no Grundbuch (Registo Predial) da alteração da propriedade sobre o bem imóvel (§ 873, n.° 1, do BGB).
25. Por outras palavras, no direito alemão a celebração de um contrato de venda de um imóvel – contrato com eficácia meramente obrigacional – não é suficiente para que o comprador adquira a propriedade do imóvel transaccionado, mas constitui, num caso que pode chamar‑se de formação progressiva, a primeira de três «etapas» – celebração de escritura de compra e venda, celebração de um acordo de transferência da propriedade na forma exigida e inscrição da modificação da propriedade no registo predial – todas indispensáveis para efeitos da transmissão da propriedade do imóvel.
26. Com a inscrição, a transmissão da propriedade de um bem imóvel pode considerar‑se concluída, no sentido de que, embora já fosse possível uma inscrição provisória e a colocação do bem à disposição material do adquirente e a colocação do preço à disposição do vendedor, só com a inscrição é que o adquirente adquire legitimidade para dispor do bem para efeitos de revenda ou de constituição de hipoteca. A última palavra compete, então, ao Grundbuchamt, que, em conformidade com o § 18.°, n.° 1, da Grundbuchordnung (Código de Registo Predial alemão), deve verificar se não existe algum impedimento, originário ou superveniente, a essa inscrição, como por exemplo uma proibição legal de disposição.
III – Matéria de facto, questões prejudiciais e tramitação processual
27. Por escritura pública de 19 de Dezembro de 2000, Gerda Möllendorf e Christiane Möllendorf‑Niehuus (a seguir «vendedoras»), na qualidade de sócias de uma sociedade civil, celebraram com Salem‑Abdul Ghani El‑Rafehi e Ageel A. Al‑Ageel (a seguir «adquirentes»), na qualidade de sócios de uma sociedade civil, um contrato de compra e venda que tinha por objecto um terreno construído sito em Berlim‑Neukölln.
28. Na mesma escritura, as partes acordaram na transmissão da propriedade do bem imóvel para os adquirentes e autorizaram a inscrição no registo predial. Acordaram, além disso, que o preço de venda, de 2 375 000 DEM, ou seja 1 214 318,22 EUR, devia ser depositado até 15 de Fevereiro de 2001 numa conta específica do notário que lavrou o acto, Karl Alich (a seguir «notário»), para em seguida ser pago às vendedoras no momento da inscrição provisória da transmissão da propriedade no registo predial, efectuada na expectativa da inscrição definitiva.
29. Em conformidade com o contrato de compra e venda, os adquirentes depositaram o preço de venda numa conta específica do notário.
30. Em 8 de Março de 2001, a transmissão da propriedade foi inscrita a título provisório no registo predial.
31. Em Maio de 2001, segundo as declarações do notário na audiência de 8 de Março de 2007 no Tribunal de Justiça, o preço foi pago às vendedoras e os adquirentes entraram na posse do imóvel em questão.
32. Por decisão de 29 de Outubro de 2003, o Grundbuchamt territorialmente competente indeferiu o pedido de inscrição definitiva apresentado pelo notário em 22 de Janeiro do mesmo ano, por falta de apresentação, no prazo fixado na carta de 28 de Março de 2003, da documentação complementar exigida.
33. Desde 13 de Julho de 2004, Ageel A. Al‑Ageed (a seguir «adquirente n.° 3») passou a ser mencionado como pessoa singular na lista constante do a nexo I do Regulamento n.° 881/2002.
34. Em 9 de Dezembro de 2004, o notário, com base na escritura de venda já aí depositada, apresentou ao Grundbuchamt novo pedido de inscrição definitiva da transmissão da propriedade a favor dos adquirentes. Por decisão de 21 de Abril de 2005, todavia, o serviço competente, verificando que o nome do adquirente n.° 3 aparecia na lista do a nexo I do Regulamento n.° 881/2002, recusou a inscrição, invocando para esse efeito as disposições conjugadas dos artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do mesmo regulamento.
35. Em 3 de Maio de 2005, o notário, em nome das vendedoras, apresentou reclamação da decisão perante o Grundbuchamt. Essa reclamação foi transmitida oficiosamente pelo Grundbuchamt ao Landgericht Berlin (tribunal de Berlim, a seguir «Landgericht»), que a indeferiu por despacho de 27 de Setembro de 2005.
36. Em 7 de Outubro de 2005, o notário, em nome das vendedoras, impugnou o despacho do Landgericht perante o Kammergericht.
37. Em apoio do recurso, o notário sustentou, em primeiro lugar, que o despacho impugnado violava o direito de propriedade, consagrado no artigo 14.° da Constituição alemã, das vendedoras, que não eram mencionadas no a nexo I do Regulamento n.° 881/2002.
38. Em segundo lugar, afirmou que o negócio jurídico em questão, no qual se tinha acordado, e por cuja execução já tinha sido pago um preço considerável pelo bem imóvel, não cabia no âmbito de aplicação do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002. Para esse fim, alegou que das expressões «colocados à disposição» e «utilizados em benefício» constantes deste artigo se deduz que estão sujeitos à sua aplicação apenas os negócios jurídicos nos quais a prestação e a contraprestação não se encontram numa relação de equilíbrio económico.
39. Finalmente, o notário salientou que da eventual declaração de nulidade do contrato de compra e venda resultaria para os adquirentes, contrariamente ao sétimo considerando e ao artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, o direito à restituição do preço pago, oponível às vendedoras.
40. Para efeitos da decisão sobre o recurso do notário, o Kammergericht considerou necessário apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido prejudicial.
41. No despacho de reenvio, o Kammergericht observou que, de acordo com o direito alemão, no momento da inscrição no registo predial deve existir a capacidade para a celebração do contrato como uma emanação do poder jurídico‑material de disposição, bem como o poder de o exercer; isto aplica‑se mesmo quando – como no presente caso – o adquirente e o vendedor já tenham formalizado e ficado vinculados pelo acordo de transferência da propriedade na ocasião da escritura de compra e venda.
42. O órgão jurisdicional de reenvio salientou que, quando uma restrição do poder de disposição ocorra após a celebração do contrato de compra e venda e a formalização do acordo de transferência da propriedade, mas antes da data da inscrição da transmissão no registo predial é necessário, em princípio, que o Grundbuchamt tenha isso em conta.
43. O órgão jurisdicional de reenvio salientou, além disso, que uma vez que no direito alemão a existência de um impedimento de inscrição opor‑se‑ia à execução do contrato de compra e venda pelas vendedoras, estas seriam obrigadas, nos termos dos §§ 275 e 323 do BGB, a restituir aos adquirentes o preço de venda, sob reserva de uma proibição aplicável a este facto decorrente do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002.
44. Por fim, o órgão jurisdicional de reenvio conclui que a verdadeira questão diz respeito ao alcance dos artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, devendo verificar‑se se das referidas disposições resulta uma proibição relativa de alienação, que também se aplica à alienação de um bem imóvel a uma pessoa mencionada no Anexo I do mesmo regulamento e que se aplica sem excepções, mesmo quando a disposição ocorre em cumprimento de um contrato de compra e venda celebrado antes da publicação do referido regulamento e já cumprido pela contraparte, ou se estas disposições, como as vendedoras pretendem, só se aplicam quando a contraprestação realizada não for equivalente ao objecto da disposição.
45. Quanto à restituição do preço de venda, por despacho complementar de 23 de Fevereiro de 2006, o Kammergericht salientou ainda que não resulta do artigo 2.°, n. os  1 a 3, e do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento 881/2002 que exista a faculdade de ordenar ao vendedor que deposite o preço se, no momento em que celebra o contrato de compra e venda ou em que recebe o preço, o vendedor não tivesse conhecimento de que o comprador estava sujeito a medidas restritivas.
46. No mesmo despacho, o Kammergericht verificou, por fim, a existência de dúvidas também relativamente à questão de saber se, em caso de pluralidade de compradores ou – como no presente caso – da sua reunião numa sociedade civil, o direito à restituição do preço deve ser suspenso totalmente ou apenas proporcionalmente à quota‑parte dos compradores afectados pelas medidas restritivas.
47. O Kammergericht suspendeu a instância a fim de submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1 As disposições do artigo 2.°, n.° 3 e do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento [n.° 881/2002] proíbem a transferência de propriedade (tradição) de um terreno – […] em cumprimento de um contrato de compra e venda – a uma pessoa singular mencionada no Anexo I do referido regulamento?
2 Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: O Regulamento […] n.° 881/2002 também proíbe a inscrição da transmissão da propriedade no registo predial necessária para a transferência da propriedade do terreno, quando o contrato de compra e venda que lhe está subjacente foi celebrado e a transferência de propriedade foi declarada de modo vinculativo antes da publicação da restrição do poder de disposição no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, e [quando] o preço a pagar nos termos do contrato pela pessoa singular mencionada no Anexo I do regulamento na qualidade de adquirente foi, antes da data [da referida] publicação […],
a) depositado numa conta bancária para actividades profissionais de notariado;
b) pago ao adquirente?»
48. Em conformidade com o artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, apresentaram observações escritas os Governos italiano, alemão e a Comissão.
49. Na audiência de 8 de Março de 2007, apresentaram observações orais Gerda Möllendorf e Christiane Möllendorf‑Niehuus, o notário Karl Alich, bem como os representantes do Governo alemão e da Comissão.
IV – Análise jurídica
A – Considerações preliminares
50. Com a primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça para precisar se os artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002 proíbem a celebração, em execução de um contrato de compra e venda, de um acordo de transferência da propriedade de um bem imóvel a favor de uma pessoa singular mencionada na lista do Anexo I do referido regulamento.
51. Com a segunda questão prejudicial, pelo contrário, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça para precisar se, em caso de resposta afirmativa à primeira questão, as disposições do referido regulamento impedem a inscrição dessa transmissão no registo predial, mesmo que, antes da data em que se tornam aplicáveis ao adquirente, tenha já sido celebrado não só o contrato de venda mas também tenha já sido formalizado o acordo de transferência da propriedade e o preço de venda tenha sido depositado numa conta específica do notário e pago ao vendedor.
52. Independentemente da sua articulação numa dupla questão, o pedido prejudicial visa, em substância, esclarecer o alcance das proibições dos artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, a fim de determinar se, numa situação em que um contrato de compra e venda de um imóvel foi celebrado antes da menção do nome do adquirente na lista do Anexo I do mesmo regulamento, as referidas proibições se opõem à conclusão de actos, como o acordo de transferência da propriedade e a inscrição dessa transmissão no registo predial, necessários para realizar a referida transmissão em execução do contrato mencionado. O Tribunal de Justiça é chamado, além disso, a precisar se são relevantes, no sentido de subtrair esses actos à aplicação das próprias proibições, por um lado, o facto de, perante a transferência da propriedade do bem, ter sido prevista uma contraprestação a cargo do adquirente (preço de venda) de valor apropriado e, por outro, a referida prestação ter sido efectuada (sob a forma de depósito numa conta específica do notário ou de pagamento à vendedora) antes da menção do adquirente na lista acima referida.
53. A primeira questão prejudicial, em que se pergunta se os artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002 proíbem o acordo de transferência da propriedade, parece, numa primeira análise, suscitar problemas de admissibilidade, quanto à sua relevância para efeitos da decisão a tomar no caso concreto. Com efeito, é pacífico que, no caso presente, o acordo de transferência da propriedade foi celebrado no notário no mesmo dia (19 de Dezembro de 2000) da celebração da escritura de compra e venda, ou seja, muito antes do momento (13 de Julho de 2004) em que as proibições em questão se tornaram aplicáveis ao adquirente n.° 3. Uma vez que uma proibição se destina a impedir um comportamento e não a eliminar os seus efeitos (porque, de outro modo, não se trataria de uma proibição, mas de uma previsão de outra natureza), ou seja, dispõe pro futuro, parece, dado que o comportamento tido em consideração na primeira questão (acordo de transferência da propriedade) ocorreu antes da aplicabilidade da proibição, que a referida questão é hipotética e, portanto, inadmissível.
54. Não obstante, surgem algumas dúvidas a esse respeito, relativamente a algumas considerações do órgão jurisdicional de reenvio sobre as características que o acordo de transferência da propriedade apresenta no direito alemão.
55. Com efeito, no despacho de reenvio refere‑se que segundo o direito alemão «no momento da inscrição no registo predial deve existir a capacidade para a celebração do contrato como uma emanação do poder jurídico‑material de disposição, bem como o poder de o exercer; isto aplica‑se mesmo quando – como no presente caso – o acordo se tornou vinculativo».
56. Não é claro se, com essas precisões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende dizer que um acordo de transferência da propriedade, apesar de já ter sido celebrado perante o notário e, portanto, ser vinculativo para as partes, só pode considerar‑se plena e definitivamente concluído no momento da inscrição dessa transmissão no registo predial, de modo que uma restrição do poder de disposição sobre o bem transaccionado (como a que deriva eventualmente dos artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002) que ocorra no decurso dessa inscrição impede a celebração de tal acordo.
57. Numa perspectiva diferente, que me é sugerida por algumas passagens das observações escritas apresentadas pelo Governo alemão, pode considerar‑se que o órgão jurisdicional de reenvio coloca a primeira questão para poder, em caso de resposta afirmativa, equiparar a restrição dos artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002 a uma proibição ex lege
de disposição na acepção do direito alemão, o que pode produzir efeitos, pelo menos se estiverem preenchidos determinados requisitos, no sentido de tornar nulo, porque contrário à lei (§ 134 do BGB), um acto que tenha sido celebrado antes de surgir a proibição.
58. Na verdade, as informações fornecidas ao Tribunal de Justiça sobre a regulamentação alemã aplicável não são suficientes para poder aferir com segurança a relevância da primeira questão para efeitos da decisão a tomar pelo Kammergericht. Todavia, não se deve concluir por esse motivo que a referida questão é inadmissível.
59. Recordo, com efeito, que, em conformidade com jurisprudência assente, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 234.° CE, compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, quando as questões prejudiciais colocadas sejam relativas à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a decidir (9) . Só é possível indeferir um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando se verifique de forma manifesta que a interpretação solicitada do direito comunitário não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal ou quando o problema é de natureza hipotética e o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas (10) .
60. Ora, parece‑me que, à luz das observações dos n. os  54 a 57 supra, não estão reunidos os pressupostos para considerar que essas condições estejam preenchidas, pelo que, em meu entender, a primeira questão pode ser considerada admissível.
61. Aliás, a primeira questão não apresenta especificidades susceptíveis de tornar necessária uma análise autónoma relativamente à que é exigida a fim de dar resposta à segunda questão. Procederei, portanto, a uma análise conjunta das duas questões.
B – Análise das questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio
62. Começo por salientar, com a Comissão, que o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, mencionado na formulação das questões prejudiciais, parece irrelevante para a solução do caso submetido ao órgão jurisdicional de reenvio. Não vejo, com efeito – e de qualquer modo, o órgão jurisdicional de reenvio não esclarece suficientemente – de que modo a proibição imposta por essa norma, ou seja, a de «participar, consciente e intencionalmente, em actividades que tenham por objectivo ou efeito iludir, directa ou indirectamente, as disposições do artigo 2.°», possa aplicar‑se no caso vertente. Posto que a proibição em questão tem por objecto uma acção para «eludir» as proibições do artigo 2.°, não resulta dos autos de que modo, no caso vertente, possam configurar essa acção os actos mencionados nas questões prejudiciais, ou seja, o acordo de transferência da propriedade e a inscrição dessa transmissão no registo predial (ou o respectivo pedido dirigido ao serviço competente).
63. A análise deve, portanto, cingir‑se ao alcance do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002, disposição que proíbe que «[os] recursos económicos [sejam], directa ou indirectamente, colocados à disposição [e] utilizados em benefício [das pessoas enumeradas] no Anexo I, de forma a que essas [pessoas] possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços».
64. Observa‑se, antes de mais, que o bem imóvel objecto do contrato de compra e venda em questão constitui um «recurso económico» para efeitos da aplicação da referida norma. De facto, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002, constituem «recursos económicos», para efeitos do mesmo regulamento, os «activos de qualquer tipo, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, que não sejam fundos mas que podem ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços». Um terreno construído, como o transaccionado no caso em apreço, é um bem imóvel que pode sem dúvida ser utilizado para obter fundos, bens ou serviços, por exemplo, conferindo o seu gozo ou transmitindo a sua propriedade a título oneroso.
65. O núcleo do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 é representado pelos conceitos de «colocados à disposição» e de «utilizados em benefício». Esses termos são suficientemente amplos para abranger, em minha opinião, qualquer acto susceptível de permitir ao beneficiário, pelo menos potencialmente, o proveito, em sentido económico, do recurso (ou seja, a obtenção de fundos, bens ou serviços), incluindo os actos que, embora realizados para o fim declarado de permitir ao beneficiário uma utilização pessoal do recurso (por exemplo, um contrato de arrendamento para habitação de um bem imóvel), podem no entanto, de facto – na impossibilidade de um controlo posterior sobre a utilização concreta do bem – permitir ao referido beneficiário, para além da sua forma e das condições neles estabelecidas, um proveito em sentido económico do próprio bem.
66. É certo que, nalgumas versões linguísticas do Regulamento n.° 881/2002 (por exemplo, a francesa e a inglesa), a formulação da última parte do artigo 2.°, n.° 3, pode fazer pensar numa possível exclusão, do âmbito de aplicação da proibição, de actos de colocação à disposição ou de utilização em benefício de alguém que não sejam susceptíveis de permitir a obtenção de fundos, bens ou serviços. Todavia, parece‑me que tal distinção não se justifica.
67. Por um lado, parece difícil imaginar actos de colocação à disposição, ou de utilização em benefício de alguém de um recurso económico que não sejam, de um modo ou de outro, susceptíveis de colocar o beneficiário em posição, se não jurídica ao menos fáctica, de deles poder retirar fundos, bens ou serviços.
68. Por outro, opõe‑se a tal distinção o texto da Resolução n.° 1390 (2002) do Conselho de Segurança, ao qual se pretendeu dar execução no ordenamento comunitário com o Regulamento n.° 881/2002. Recorda‑se que para a interpretação de uma disposição de direito comunitário importa tomar em consideração não apenas os seus termos, mas igualmente o contexto em que se inscreve e os objectivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (11) . Para determinar o alcance de uma norma comunitária adoptada em execução de uma resolução do Conselho de Segurança deve, portanto, ter‑se em consideração também o teor e o objecto dessa resolução (12) .
69. Ora, o texto do n.° 2, alínea a), da Resolução n.° 1390 (2002) não deixa margem para dúvidas. Na acepção dessa disposição, os fundos, activos financeiros ou recursos económicos não podem ser «colocados à disposição, directa ou indirectamente, em benefício» das pessoas incluídas na lista mencionada no n.° 3 supra. Tal proibição, formulada no sentido de impedir que as pessoas referidas possam retirar vantagem de tais fundos, activos ou recursos, visa portanto prevenir que os mesmos sejam postos à disposição dessas pessoas, sem qualquer distinção.
70. Posto isto, observo que o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002, ao proibir em termos gerais, em obediência ao texto da Resolução n.° 1390 (2002), a colocação à disposição de recursos económicos a favor das pessoas mencionadas no Anexo I do regulamento referido, prevê uma proibição relativa de disposição que abrange indubitavelmente qualquer acto que, com base no direito nacional de um Estado‑Membro, possa considerar‑se necessário para efeitos da transferência da propriedade, ou até apenas da posse, de um bem imóvel.
71. É irrelevante, em minha opinião, a circunstância de o bem em questão ser colocado à disposição (no caso vertente, vendido) mediante pagamento de um preço que possa considerar‑se adequado ao valor do bem vendido. O equilíbrio económico entre a prestação e a contraprestação não é de modo nenhum tido em consideração pelo artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002. É a colocação do bem à disposição que é proibida enquanto tal, independentemente, portanto, dos valores económicos em jogo.
72. Isso é, aliás, perfeitamente compreensível. Por um lado, se estivesse condicionada à verificação de um desequilíbrio económico entre as prestações acordadas (favorável à pessoa mencionada na lista referida no Anexo I do regulamento), a aplicação da proibição não seria automática, ao contrário do que se exige, para efeitos da prossecução eficaz dos objectivos do Regulamento n.° 881/2002, mas remetida para uma avaliação, problemática em si mesma, quanto ao «preço justo» de um bem; tal aplicação seria além do mais facilmente eludível por meios fraudulentos na fase de elaboração dos contratos. Por outro, o facto de a transacção (por exemplo, a venda) poder ser caracterizada por um equilíbrio económico entre as prestações não impede que a pessoa mencionada na referida lista que obtenha desse modo a disponibilidade de um bem possa de qualquer modo conseguir, com um acto posterior de disposição do bem, somas ainda maiores do que as dispendidas em execução da referida transacção.
73. Na mesma linha do que sustentaram os Governos italiano e alemão, bem como a Comissão, entendo, além disso que o facto de, tratando‑se de um bem imóvel, o contrato de compra e venda ter sido celebrado antes da data em que a proibição do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 se tornou aplicável relativamente ao adquirente não exclui a aplicabilidade da referida proibição aos actos que, naquela data, deviam ainda ser concluídos para efeitos da transferência da propriedade, entre os quais se contam o acordo de transferência da propriedade e, de qualquer modo, a inscrição dessa transmissão no registo predial.
74. Nesse sentido, como observou acertadamente a Comissão, o artigo 9.° do Regulamento n.° 881/2002, dispõe que «[o] regulamento é aplicável independentemente de quaisquer direitos ou obrigações decorrentes de qualquer [...] contrato celebrado [...] antes da data da sua entrada em vigor».
75. Esta disposição implica, em minha opinião, que a proibição do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 pode aplicar‑se igualmente no sentido de impedir a execução das obrigações, e a satisfação dos direitos correspondentes, decorrentes de um contrato que tenha sido celebrado antes da entrada em vigor do regulamento ou, de qualquer modo, quando seja posterior, da menção do adquirente na lista do Anexo I.
76. Essa interpretação baseia‑se na consideração do conjunto das versões linguísticas do Regulamento n.° 881/2002, que mostra como são totalmente isoladas as versões (grega e neerlandesa) em que o artigo 9.° é redigido em termos susceptíveis de implicar a interpretação exactamente contrária segundo a qual as proibições feitas pelo regulamento se aplicam (não independentemente
mas) sem prejuízo dos direitos e das obrigações decorrentes de acordos, contratos, licenças ou autorizações com data anterior à entrada em vigor do próprio regulamento.
77. Considero, aliás, digno de nota o facto de que quando o legislador comunitário, no âmbito dos regulamentos com que introduziu proibições de natureza análoga, quis excluir da aplicação das proibições a execução de contratos celebrados antes de uma certa data fê‑lo expressamente. Por exemplo, no Regulamento n.° 3155/90 (13) – cujo artigo 1.°, n.° 1, em aplicação da r esolução n.° 661(1990) do Conselho de Segurança, estendia o embargo disposto no Regulamento n.° 2340/90 contra o Iraque e o Kuwait à prestação de serviços não financeiros que tenham por objectivo ou efeito favorecer a economia destes países – especificava, no artigo 1.°, n.° 2, que «[a] proibição [estabelecida no artigo 1.°] não se aplica [...] aos serviços não financeiros resultantes de contratos ou de adicionais celebrados antes da entrada em vigor da proibição prevista no Regulamento (CEE) n.° 2340/90 e cuja execução tenha sido iniciada antes dessa data». Nessa ocasião, portanto, o legislador comunitário permitiu expressamente a execução de prestações devidas por força de contratos celebrados antes de certa data, prevendo mesmo, como requisito, que estes estivessem à data pelo menos em início de execução.
78. A solução acolhida no artigo 9.° do Regulamento n.° 881/2002 orienta‑se claramente no sentido de que as proibições estabelecidas pelo mesmo regulamento inibem também a execução de contratos celebrados anteriormente à entrada em vigor do próprio regulamento ou, se é posterior (como no caso em apreço), à data em que o nome de um dos contratantes foi mencionado na lista do Anexo I. Isso coaduna‑se, aliás, com o objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 881/2002, que é o de excluir imediatamente as pessoas associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã da disponibilidade de qualquer recurso financeiro e económico a fim de impedir o financiamento de actividades terroristas. Este objectivo seria prosseguido com menos eficácia se se permitisse a essas pessoas levar a cabo transacções concluídas antes da sua menção na lista do Anexo I.
79. Aliás, a solução referida só admite a excepção prevista expressamente pelo artigo 2.°‑A, n.° 4, alínea b), do Regulamento n.° 881/2002, que exclui a aplicação da proibição de colocação à disposição de fundos consagrada no artigo 2.°, n.° 2, do mesmo regulamento à «transferência para [as contas congeladas]» de «pagamentos devidos a título de contratos, acordos ou obrigações anteriores à data em que essas contas ficaram sujeitas» a congelamento, excepto obviamente o congelamento dos montantes pagos deste modo.
80. Pelo contrário o artigo 2.°‑A, n.° 4, não prevê uma disposição que, de maneira análoga, permita a colocação à disposição de um recurso económico como um bem imóvel, excepto o seu congelamento posterior, quando essa disposição constitua a mera execução de um contrato celebrado antes da proibição do artigo 2.°, n.° 3, do regulamento. Aliás, o artigo 2.°‑A – inserido no Regulamento n.° 881/2002 pelo Regulamento n.° 561/2003 a fim de dar execução à Resolução n.° 1452 (2002) do Conselho de Segurança na Comunidade – limita‑se apenas a reproduzir, no n.° 4, o teor literal do n.° 2 da referida resolução, que, como sublinhou a Comissão, não prevê uma derrogação desse tipo (14) .
81. Quanto à possível incidência do pagamento do preço de venda em data anterior à proibição do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002, observo que tal circunstância não pode levar a considerar a proibição inaplicável aos actos de execução posteriores. Como vimos, o artigo 9.° do mesmo regulamento não exceptua a execução de contratos celebrados em data anterior à proibição, ao contrário do previsto pelo artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3155/90 (v. n.° 77 supra), mesmo que tais contratos tenham começado a ser executados antes da dita proibição.
82. Entendo, portanto, que a interpretação literal, sistemática e teleológica do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 sugere uma resposta às duas questões prejudiciais no sentido de que a referida disposição proíbe
– quer a celebração de um acordo de transferência da propriedade de um bem imóvel a uma pessoa mencionada na lista do Anexo I do mesmo regulamento, em execução de um contrato de compra e venda celebrado antes da menção da referida pessoa na lista supramencionada,
– quer a inscrição dessa transmissão no registo predial, em execução de um contrato de venda e de um acordo de transferência da propriedade celebrados antes de tal menção,
independentemente da existência de uma relação de equilíbrio económico entre o valor do imóvel transaccionado e o preço de venda acordado e mesmo que o referido preço tenha sido transferido para uma conta específica do notário ou pago às vendedoras já antes da referida menção.
83. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, todavia, que tal abordagem implica dificuldades jurídicas relacionadas com a obrigação que daí decorre para as vendedoras, por força do direito alemão, de restituírem o preço de venda aos adquirentes. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta‑se se essas dificuldades não devem levar a concluir pela inaplicabilidade da proibição do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 a uma inscrição no registo predial em execução de um contrato de venda já cumprido pelos adquirentes antes da proibição.
84. Antes de analisar as alegadas dificuldades, devo sublinhar que se, no caso vertente, o regulamento referido se opõe à inscrição da transmissão da propriedade em questão a favor do adquirente n.° 3, isso não implica, por si só, a nulidade ou a resolução do contrato de compra e venda e do acordo de transmissão da propriedade celebrados entre as partes antes da menção desse adquirente na lista referida nem, portanto, a obrigação das vendedoras de restituírem o preço de venda. A proibição de colocar recursos económicos à disposição do adquirente n.° 3, é uma medida de carácter urgente e provisório, que vale apenas enquanto o nome do referido adquirente continuar a figurar nessa lista que, já indicámos, está sujeita a actualizações periódicas e regulares. O regulamento permite, portanto, que o direito nacional se aplique, no caso vertente, determinando consequências diferentes da nulidade ou da resolução dos actos negociais anteriores, como a suspensão do processo de inscrição e o reconhecimento da idoneidade desses actos para constituírem um título válido para o exercício posterior pelos adquirentes das faculdades que não pressupõem a inscrição no registo predial e que já tenham sido adquiridas mediante a execução parcial dos mesmos antes de sobrevir a proibição imposta pelo regulamento.
85. É outro o raciocínio na hipótese, que não compete ao Tribunal de Justiça verificar, de o direito alemão reconhecer à superveniência da referida proibição, que impede provisoriamente a inscrição, o efeito de anular ou de resolver o contrato de compra e venda e o acordo de transferência da propriedade, com a consequente obrigação de restituição do preço já pago. As dificuldades que surjam eventualmente nessa hipótese não podem, evidentemente, influenciar a interpretação do alcance das disposições do regulamento.
86. Esclarecido isto, passo a analisar as dificuldades invocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não sem realçar, de qualquer modo, que o litígio pendente nesse órgão jurisdicional diz respeito à legalidade da recusa de uma autoridade pública de proceder à inscrição no registo predial da transmissão da propriedade do bem imóvel em questão e não à restituição do preço de venda.
87. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a execução da obrigação de restituição do preço de venda pelas vendedoras (obrigação essa que, pelos motivos referidos nos números anteriores, considero hipotética) poderia contrariar a proibição de colocação à disposição dos fundos referidos no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002.
88. Parece‑me que não existem verdadeiras dificuldades a esse respeito. O artigo 2.°‑A, n.° 4, alínea b), do mesmo regulamento, como se viu, permite a transferência para contas congeladas de pagamentos devidos a título de contratos, acordos ou obrigações anteriores à data em que essas contas ficaram sujeitas a congelamento. Em todo o caso, a impossibilidade, na acepção do artigo 2.°, n.° 2, de colocar o preço de venda à disposição do adquirente mencionado na lista do Anexo I não pode levar a preferir uma resposta diferente às duas questões prejudiciais apresentadas pelo Kammergericht, mas quando muito a procurar no direito alemão a solução prática que permita às vendedoras cumprir a obrigação de restituição sem no entanto violar esta última disposição.
89. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre a forma de aplicar a proibição de colocação à disposição de fundos do artigo 2.°, n.° 2, à restituição do preço de venda, quando os adquirentes tenham sido vários ou – como no caso vertente – uma sociedade de pessoas, e apenas uma delas é mencionada na lista em questão.
90. Com o Governo alemão, observo que a solução para este tipo de problema deve ser procurada no direito nacional, no respeito das disposições do regulamento, sem que tal problema possa afectar a interpretação das disposições do regulamento e, portanto, a resposta às questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça.
91. Parece‑me útil assinalar, aliás, que para efeitos da determinação das formas de cumprimento, pelas vendedoras, da eventual obrigação que decorre do direito nacional de restituir aos adquirentes o preço de venda, pode ser útil o estatuído nos artigos 5.°, n.° 1, alínea a) e 8.° do Regulamento n.° 881/2002.
92. A primeira disposição obriga, inter alia, «as pessoas singulares», «sem prejuízo das regras aplicáveis em matéria de notificação de informações, confidencialidade e segredo profissional», a «transmitir imediatamente todas as informações susceptíveis de garantir o cumprimento do [...] regulamento, nomeadamente no que respeita às contas e montantes congelados em conformidade com o artigo 2.°, às autoridades competentes dos Estados‑Membros onde residem ou estão estabelecidos, enumeradas no anexo II, e, directamente ou através dessas autoridades, à Comissão». Parece poder deduzir‑se, no caso vertente, uma obrigação das vendedoras, na medida em que estejam obrigadas pelo direito nacional a restituir o preço de venda aos adquirentes, de comunicar à Deutsche Bundesbank (referida como autoridade competente para a Alemanha no Anexo II) a existência da sua obrigação de restituição do preço de venda ao adquirente n.° 3.
93. A segunda disposição prevê a obrigação da Comissão e dos Estados‑Membros de se informarem reciprocamente «das medidas adoptadas por força do [...] regulamento, nomeadamente informações obtidas em conformidade com o artigo 5.°, relativas à violação do disposto no presente regulamento e a problemas ligados à sua aplicação
ou a decisões dos tribunais nacionais» (15) .
94. Portanto, quando surjam efectivamente dificuldades na determinação pelas autoridades nacionais do modo de proceder no caso vertente à restituição do preço de venda aos adquirentes, essas autoridades poderão assinalá‑lo à Comissão e procurar com esta uma solução apropriada no âmbito da cooperação leal que os Estados‑Membros e a Comissão devem prestar‑se em conformidade com o artigo 10.° CE.
95. Resta, finalmente, analisar a questão, suscitada na audiência pelas vendedoras e pelo notário, da compatibilidade da aplicação, no caso vertente, da proibição do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 com o direito fundamental das vendedoras de dispor dos seus bens.
96. As vendedoras alegaram já ter dispendido o montante recebido a título de preço de venda para reembol sar débitos e financiar reestruturações de outros imóveis. A obrigação de restituir o preço de venda aos adquirentes que decorre da impossibilidade de completar a transmissão da propriedade com a inscrição, cria‑lhes grandes dificuldades, ao passo que a recusa da inscrição solicitada não é útil para efeitos da luta contra o terrorismo, dado que o imóvel de que se trata alberga há anos uma mesquita e não produz rendimentos para os adquirentes. A restrição do direito de dispor da sua propriedade que resulta da aplicação ao caso vertente das proibições do Regulamento n.° 881/2002 é, portanto, desproporcionada relativamente ao objectivo do regulamento.
97. O notário, por seu lado, salientou que a posse do imóvel foi transmitida aos adquirentes desde Maio de 2001 e que, desde então, eles tiveram o respectivo gozo e a faculdade de o utilizar em sentido económico, por exemplo, arrendando‑o. O que os adquirentes não podem fazer, na falta de inscrição da transmissão da propriedade no registo predial, é revendê‑lo ou hipotecá‑lo. A execução do contrato de compra e venda com a inscrição da transmissão não altera a situação no que se refere à possibilidade de proveito económico do bem por parte dos adquirentes. A transmissão, com efeito, a indisponibilidade do imóvel, que impede a sua venda ou a constituição de hipoteca, e até é menos arriscada para a segurança e a ordem pública do que a situação actual, em que a utilização do bem pelos adquirentes, não sendo estes titulares do mesmo, não pode ser impedida. Segundo o notário, portanto, a proibição de proceder à inscrição no caso vertente traduz‑se, em substância, numa indisponibilidade da propriedade das vendedoras que não respeita o princípio da proporcionalidade, na medida em que o objectivo do Regulamento n.° 881/2002 é prosseguido com mais eficácia permitindo a referida inscrição.
98. A esse respeito recordo que, segundo jurisprudência constante, o direito fundamental ao respeito da propriedade, protegido pelo ordenamento comunitário em conformidade com os princípios comuns às constituições dos Estados‑Membros e recebidos no Protocolo Adicional à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, não é uma prerrogativa absoluta e o seu exercício pode ser objecto de restrições justificadas por objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade desde que tais restrições não afectem as prerrogativas do proprietário de modo inaceitável e desproporcionado relativamente aos objectivos, susceptível de lesar a substância do direito de propriedade (16) .
99. Como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão Bosphorus (17), qualquer medida de sanção comporta, por definição, efeitos que afectam os direitos de propriedade e o livre exercício das actividades profissionais, causando assim prejuízos às partes que não têm qualquer responsabilidade na situação que levou à adopção da medida.
100. Observo, além disso, que a importância dos objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 881/2002 é susceptível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para determinados operadores (18) . A luta contra o terrorismo internacional, em especial através da exclusão de todos os que são considerados associados aos talibã e à organização Al‑Qaida e que se considera que contribuíram para financiar, planear, favorecer ou perpetrar actos terroristas (v. terceiro considerando do regulamento referido), é manifestamente uma objectivo fundamental de interesse geral, prosseguido não apenas pela Comunidade Europeia, mas à escala mundial, pela Comunidade Internacional reunida no âmbito da Organização das Nações Unidas.
101. Perante tal objectivo, entendo, como a Comissão e o Governo alemão, que a aplicação da proibição prevista no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002, no sentido de que se opõe, no caso vertente, à inscrição da transmissão aos adquirentes da propriedade do imóvel de quo
não pode, à luz dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio, ser considerada uma restrição inaceitável e desproporcionada ao direito de propriedade das vendedoras.
102. As dificuldades de que as vendedoras se queixam no que se refere à obrigação de restituição do preço de venda não são, aliás, como salientei acima, consequências directas do regulamento e da proibição mencionados, mas quando muito da aplicação de disposições do direito nacional. A esse propósito, é útil recordar que, uma vez que as exigências inerentes à protecção dos direitos fundamentais no ordenamento jurídico comunitário vinculam igualmente os Estados‑Membros aquando da implementação das regulamentações comunitárias, segue‑se que estes são obrigados a, na medida do possível, aplicá‑las respeitando as referidas exigências (19) . Cabe, portanto, às autoridades nacionais competentes, ao determinarem as consequências jurídicas no plano civil da impossibilidade temporária de proceder à inscrição por força do Regulamento n.° 881/2002, interpretar e aplicar as disposições do ordenamento nacional de acordo com as exigências de protecção dos direitos fundamentais (20) .
103. Qualquer dúvida mais séria acerca da proporcionalidade da restrição representada pela aplicação da proibição do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002 no caso vertente em sentido contrário à inscrição pode, todavia, ocorrer relativamente a uma circunstância de facto a que o órgão jurisdicional de reenvio, nos seus despachos de reenvio, não fez referência, mas que foi alegada na audiência pelas vendedoras e pelo notário. Refiro‑me à alegada entrada dos adquirentes na posse do imóvel em questão desde Maio de 2001, ou seja, uma época muito anterior ao momento em que as medidas previstas no Regulamento n.° 881/2002 se tornaram aplicáveis ao adquirente n.° 3.
104. A esse respeito, observo que, se tal circunstância se confirmar (e compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificá‑lo), o imóvel foi colocado à disposição dos adquirentes, na acepção do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002, antes do momento referido. O notário sustentou perante o Tribunal de Justiça que a conclusão da transmissão da propriedade com a inscrição apenas acrescenta para os adquirentes, em comparação com a situação actual, as faculdades de vender e hipotecar o imóvel. Ora, trata‑se de faculdades cujo exercício fica, de qualquer modo, paralisado pelo congelamento dos recursos económicos previsto pelo artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002, não podendo o Grundbuchamt aceitar a inscrição (com eficácia constitutiva) de inscrições desse tipo sobre um bem sujeito ao referido congelamento.
105. Por isso, se não parece aceitável a alegação do notário segundo a qual a inscrição da transmissão em questão permite prevenir de modo mais eficaz o financiamento de acções terroristas do que a hipótese de recusa de inscrição – é evidente, com efeito, que o congelamento dos recursos económicos previsto no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002 abrange já actualmente o imóvel de quo
na medida em que está na disponibilidade, entre outros, do adquirente n.° 3, independentemente de as vendedoras continuarem a ser suas proprietárias – pode‑se questionar se a aplicação, no caso vertente, da proibição do artigo 2.°, n.° 3, do regulamento referido no sentido de que se opõe à inscrição não se traduz, em última análise, numa restrição ao direito de propriedade das vendedoras que não é realmente necessária para o objectivo de interesse geral prosseguido. Isso na medida em que a dita inscrição não confere concretamente aos adquirentes, dado o disposto no artigo 2.°, n.° 1, do regulamento, a possibilidade de retirar do bem transaccionado utilizações suplementares relativamente às de que eles já gozavam desde a época anterior à menção de um deles na lista do Anexo I.
106. Todavia, apesar de a questão ser indubitavelmente delicada, não considero que estejam reunidos os pressupostos para que seja resolvida pelo Tribunal de Justiça no âmbito do presente processo prejudicial. Na verdade, não só essa questão ultrapassa o objecto do pedido de decisão prejudicial do Kammergericht, mas dos autos do referido processo não pode considerar‑se adquirida a certeza da posse do imóvel em causa que tenha sido, como alegado na audiência, efectivamente transferida para os adquirentes em data anterior à menção do adquirente n.° 3 na lista constante do Anexo I, nem uma suficiente descrição das normas pertinentes do direito alemão que permita avaliar se a transcrição solicitada acrescentaria ou não algo efectivamente em relação à situação actual e tendo em conta o congelamento dos recursos económicos referidos no artigo 2.°, n.° 1, do regulamento as faculdades de fruição económica do referido imóvel por parte dos adquirentes.
107. Compete, portanto, ao órgão jurisdicional de reenvio, antes de tomar a sua decisão sobre o recurso interposto pelo notário com base na resposta do Tribunal de Justiça às duas questões prejudiciais, analisar à luz dos elementos de facto e de direito do caso em apreço se a aplicação da proibição do artigo 2.°, n.° 3, do regulamento no sentido de que se opõe à inscrição constitui uma restrição ao exercício do direito de propriedade das vendedoras em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
V – Conclusões
108. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais apresentadas pelo Kammergericht Berlin por despachos de 21 e 23 de Fevereiro de 2006, o seguinte:
«O artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 881/2002, do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos e prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos talibã do Afeganistão proíbe
– quer a celebração de um acordo de transferência da propriedade de um bem imóvel a uma pessoa mencionada na lista do Anexo I do mesmo regulamento, em execução de um contrato de compra e venda celebrado antes da menção da referida pessoa na lista supramencionada,
– quer a inscrição dessa transmissão no registo predial, em execução de um contrato de compra e venda e de um acordo de transferência da propriedade celebrados antes de tal menção,
independentemente da existência de uma relação de equilíbrio económico entre o valor do imóvel transaccionado e o preço de venda acordado e mesmo que o referido preço tenha sido transferido para uma conta específica do notário ou pago às vendedoras já antes da referida menção.»
(1) .
(2)  –	JO L 139, p. 9.
(3)  – A tradução de todas as disposições contidas em resoluções do Conselho de Segurança e invocadas nas presentes conclusões é feita a partir do texto inglês e não é oficial.
(4)
–	JO L 139, p. 4.
(5)
–	JO L 53, p. 62.
(6)
–	JO L 82, p. 1.
(7)
–	JO L 241, p. 12.
(8)
–	A versão italiana do regulamento refere, no entanto, como data de entrada em vigor do mesmo, o «dia seguinte» ao da referida publicação, divergindo manifestamente por erro de redacção do texto das outras versões linguísticas, que referem o dia da publicação.
(9)
–	Acórdãos de 15 de Dezembro de 1995, Bosman e o. (C‑415/93, Colect., p. I‑4921, n.° 59); de 26 de Novembro de 1998, Bronner (C‑7/97, Colect., p. I‑7791, n.° 16); e de 23 de Novembro de 2006, Asnef‑Equifax (C‑238/05, Colect., p. I‑0000, n.° 15).
(10)
–	Acórdãos Bosman e o., já referido, n.° 61; Bronner, n.° 17, e Asnef‑Equifax, n.° 17.
(11)
–	Acórdãos de 21 de Fevereiro de 1984, St. Nikolaus Brennerei (337/82, Recueil, p. 1051, n.° 10) e de 17 de Outubro de 1995, Leifer e o. (C‑83/94, Colect., p. I‑3231, n.° 22).
(12)
–	Acórdão de 30 de Julho de 1996, Bosphorus (C‑84/95, Colect., p. I‑3953, n. os  13 e 14).
(13)
–	Regulamento (CEE) do Conselho, de 29 de Outubro de 1990, que amplia e altera o Regulamento (CEE) n.° 2340/90, que impede as trocas comerciais da Comunidade no que diz respeito ao Iraque e ao Kuwait (JO L 304, p. 1).
(14)
–	A falta de previsão de uma derrogação para a hipótese da colocação à disposição de um bem em execução de um contrato anterior à proibição – excepto o congelamento do próprio bem nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 881/2002 – pode explicar‑se pelo facto de o referido congelamento, cujo conceito é especificado no artigo 1.°, n.° 4, do regulamento, não implicar o desapossamento material mas apenas, em substância, uma proibição de dispor do bem para obter fundos, bens ou serviços. Por isso, ao contrário do congelamento dos fundos transferidos para contas bancárias, que impede o titular da conta de utilizar os fundos aí depositados, o congelamento do bem não garante adequadamente que o beneficiário não possa de qualquer modo conseguir, de facto, utilizar o bem colocado à sua disposição de modo a dele retirar fundos, bens ou serviços.
(15)
–	Sublinhado nosso.
(16)
–	V. acórdãos de 13 de Dezembro de 1979, Hauer (44/79, Recueil, p. 3727, n. os  17 e 23) e Bosphorus, já referido, n.° 21.
(17)
–	Já referido, n.° 22.
(18)
–	V., no mesmo sentido, acórdão Bosphorus, já referido, n.° 23.
(19)
–	Acórdão de 13 de Julho de 1989, Wachauf (5/88, Colect., p. 2609, n.° 19).
(20)
–	Observo, de resto que, mesmo no caso de o direito nacional consagrar a nulidade ou a resolução do contrato de venda e impor às vendedoras a restituição do preço de venda já recebido, estas, permanecendo proprietárias do imóvel, poderiam novamente vendê‑lo e obter daí fundos destinados à restituição do montante devido, pelo que a sua posição jurídica não sofreria uma diminuição intolerável.