ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
13 janvier 2005 (1)
«Libre circulation des marchandises – Directive 70/524/CEE – Articles 28 CE et 30 CE – Additifs – Harmonisation des dispositions nationales en ce qui concerne la teneur en vitamine D des aliments pour animaux – Réglementation d'un État membre interdisant l'importation d'aliments pour animaux, régulièrement produits dans un autre État membre, dont la teneur en vitamine D3 dépasse celle autorisée dans ce premier État»
Dans l'affaire C-145/02,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), par décision du 31 janvier 2002, parvenue à la Cour le 18 avril 2002, dans la procédure
Land Nordrhein-Westfalen
contre
Denkavit Futtermittel GmbH,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. A. Rosas (rapporteur) et S. von Bahr, juges,
avocat général: M. A. Tizzano,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 27 novembre 2003,
considérant les observations présentées:
–
pour Denkavit Futtermittel GmbH par Me V. Schiller, Rechtsanwalt,
–
pour le gouvernement allemand par MM. W.-D. Plessing, M. Lumma et Mme A. Tiemann, en qualité d'agents,
–
pour la Commission des Communautés européennes par MM. K. Fitch et M. Niejahr, en qualité d'agents,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 4 mars 2004,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 12 et 19 de la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs dans l’alimentation des animaux (JO L 270, p. 1), telle que modifiée par la directive 84/587/CEE du Conseil, du 29 novembre 1984 (JO L 319, p. 13, ci-après la «directive 70/524»), ainsi que des articles 28 CE et 30 CE.
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Land Nordrhein-Westfalen à la société de droit allemand Denkavit Futtermittel GmbH (ci-après «Denkavit»), au sujet de l’importation et de la commercialisation, par cette dernière, en Allemagne, d’un aliment complémentaire destiné aux porcelets, régulièrement produit aux Pays-Bas, dont la teneur en vitamine D3 dépassait celle autorisée dans ce premier État.
Le cadre juridique
La législation communautaire
3
La directive 70/524 définit à son article 2 les aliments complets comme «les mélanges d’aliments des animaux qui, grâce à leur composition, suffisent à assurer une ration journalière». Les aliments complémentaires pour animaux sont, quant à eux, définis comme étant des «mélanges d’aliments qui contiennent des taux élevés de certaines substances et qui, en raison de leur composition, n’assurent la ration journalière que s’ils sont associés à d’autres aliments des animaux».
4
Aux termes de l’article 12 de la directive 70/524:
«1.     Les États membres prescrivent que les aliments complémentaires ne peuvent pas contenir, compte tenu de la dilution prévue pour leur utilisation, des teneurs en additifs énumérés dans la présente directive supérieures à celles qui sont fixées pour les aliments complets des animaux.
2.       Les États membres peuvent prescrire que les teneurs […] en vitamine D […] des aliments complémentaires peuvent dépasser les teneurs maximales fixées pour les aliments complets dans les cas suivants:
a)
s’il s’agit d’aliments complémentaires dont un État membre a admis la mise à la disposition de tous les utilisateurs, à condition que leurs teneurs […] en vitamines D […] ne dépassent pas le quintuple de la teneur maximale fixée;
b)
s’il s’agit d’aliments complémentaires qui sont destinés à certaines espèces animales et dont un État membre peut autoriser la mise à la disposition sur son territoire, de tous les utilisateurs en raison du système particulier de nutrition, et à condition que leur teneur ne dépasse pas:
[…]
–
pour les vitamines D, 200 000 UI [unités internationales] par kilogramme.
Les États membres prescrivent que si, dans la fabrication des aliments complémentaires, il est fait usage des possibilités visées au premier alinéa lettre b), il ne peut être fait recours en même temps aux dispositions prévues à la lettre a).
3.       En cas de recours au paragraphe 2, les États membres prescrivent que l’aliment doit présenter une ou plusieurs caractéristiques de composition (par exemple en protéines ou en minéraux) garantissant qu’un dépassement des teneurs en additifs fixées pour les aliments complets ou un détournement de l’aliment vers d’autres espèces animales est pratiquement exclu.»
5
Selon l’article 19 de la directive 70/524, les États membres veillent à ce que les additifs, les prémélanges et les aliments pour animaux qui sont conformes aux dispositions de cette même directive ne soient soumis qu’aux restrictions de commercialisation prévues par celle-ci.
6
S’agissant des aliments complets destinés aux porcs, l’annexe I de la directive 70/524 fixe leur teneur maximale en vitamine D3 à 2 000 UI par kilogramme. Une teneur plus élevée s’applique pour ce qui est des aliments d’allaitement pour porcelets. Celle-ci n’est pas pertinente dans les circonstances du litige au principal.
La réglementation nationale
7
La directive 70/524 a été transposée dans l’ordre juridique allemand par le Futtermittelgesetz (loi relative aux aliments pour animaux, ci-après le «FMG») et par la Futtermittelverordnung (ordonnance relative aux aliments pour animaux, ci-après la «FMV»).
8
L’article 14 du FMG, dans sa version publiée le 25 août 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1358), interdit l’importation des aliments qui ne sont pas conformes aux dispositions en matière d’aliments pour animaux en vigueur sur le territoire allemand.
9
L’article 4, paragraphe 1, point 4, du FMG, autorise la fixation, par voie d’ordonnance, de la teneur en additifs des aliments pour animaux.
10
Selon l’article 4, paragraphe 5, première phrase, point 2, sous b), du FMG, il est interdit de commercialiser des aliments qui ne répondent pas aux exigences fixées par voie d’ordonnance conformément au paragraphe 1, point 4, de ce même article.
11
L’article 17a de la FMV, dans sa version publiée le 23 novembre 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1605), établit la teneur en additifs autorisée des aliments pour animaux comme suit:
«1.    La teneur en additifs des aliments composés, rapportée à une teneur en extrait sec de 88 % des aliments complets, ne doit pas être inférieure aux teneurs minimales fixées à l’annexe du règlement communautaire applicable sous la rubrique ‘teneur minimale’, ni supérieure aux teneurs fixées sous la rubrique ‘teneur maximale’. La première phrase s’applique également aux teneurs minimales et maximales fixées à l’annexe 3 colonne 6. Il faut inclure dans le calcul des teneurs maximales en additifs les substances contenues naturellement dans les aliments des animaux identiques à celles des additifs.
2.      Sous réserve des dispositions du paragraphe 3, les teneurs maximales en additifs fixées peuvent être dépassées si, lors d’une utilisation des aliments complémentaires avec d’autres aliments, conforme à leur destination, la teneur maximale en additifs est respectée.
3.      Par dérogation au paragraphe 2,
1.
la teneur en vitamine D […] peut aller jusqu’au quintuple du taux maximal fixé ou
2.
[…]
d)
jusqu’à 200 000 UI par kilogramme dans les aliments complémentaires destinés à toutes espèces ou catégories d’animaux en vue d’un apport supplémentaire de vitamines de courte durée
lorsque l’aliment présente une ou plusieurs caractéristiques de composition, en particulier en ce qui concerne la teneur en protéine brute, en lactose ou en minéraux, garantissant que lors de l’administration les teneurs en additifs fixées ne seront pas dépassées et qu’un détournement de l’aliment vers d’autres espèces est pratiquement exclu.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
12
Denkavit distribue en Allemagne un aliment complémentaire destiné aux porcelets, dénommé «Denkavit Kern Ferkel 125» (ci-après l’«aliment litigieux»). Cet aliment contient 16 000 UI de vitamine D3 par kilogramme. D’après son étiquetage et son mode d’emploi, il est destiné à être administré aux animaux seulement après avoir été mélangé à des aliments simples dans un rapport de 1 pour 7.
13
L’aliment litigieux est produit par la société sœur de Denkavit sise aux Pays-Bas. Il ressort de l’ordonnance de renvoi qu’il répond aux exigences déterminées par le droit néerlandais en matière d’aliments complémentaires pour animaux. En revanche, il n’est pas conforme aux dispositions allemandes en la matière, notamment à l’article 17a, paragraphe 3, point 1, de la FMV. Selon cette dernière disposition, telle qu’interprétée par les autorités allemandes, la teneur en vitamine D ne peut dépasser le quintuple de la teneur maximale fixée, s’agissant des aliments pour animaux, comme ceux en cause au principal, à 2 000 UI par kilogramme, soit 10 000 UI par kilogramme.
14
Lors d’une inspection effectuée en mai 1991, le Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd (office régional de l’alimentation et de la chasse) du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a élevé une objection à l’encontre de l’aliment litigieux en raison de sa teneur en vitamine D3. Le surdosage de cette vitamine à hauteur de 6 000 UI par kilogramme entraînerait une interdiction de vente et d’utilisation en application de l’article 4, paragraphe 5, première phrase, point 2, sous b), du FMG.
15
Le 23 mars 1993, Denkavit a introduit une action devant le Verwaltungsgericht Düsseldorf (Allemagne) visant à faire constater qu’elle avait le droit, en vertu des articles 28 CE et 30 CE, d’importer et de commercialiser l’aliment litigieux.
16
Ce recours ayant été rejeté par jugement du 21 mai 1996, Denkavit a fait appel devant l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Allemagne). Celui-ci a accueilli le recours de Denkavit par arrêt du 13 décembre 2000.
17
Le Land Nordhein-Westfalen a formé un recours en «Revision» contre cette décision devant le Bundesverwaltungsgericht. Estimant que la question portait sur des éléments de droit communautaire, cette juridiction a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Convient-il d’examiner directement par rapport aux articles 28 [CE] et 30 CE des dispositions nationales en matière d’aliments pour animaux, lesquelles interdisent l’importation d’aliments pour animaux régulièrement produits dans un autre État membre en raison d’une teneur en vitamine D3 non conforme à la réglementation en vigueur dans l’État d’importation?
2)
Convient-il d’interpréter l’article 19 de la directive 70/524 [...] en ce sens qu’il autorise un État membre à interdire l’importation d’un aliment complémentaire régulièrement produit dans un autre État membre en raison du dépassement de la teneur en vitamine D3 autorisée dans l’État membre d’importation?
3)
La réponse à la deuxième question dépend-elle du point de savoir si la divergence des réglementations en vigueur dans les États membres de production et d’importation est due à l’usage différent de la faculté de légiférer que leur ouvre l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous b), de la directive 70/524?»
Observations liminaires
18
Par ses trois questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 28 CE et 30 CE ou les dispositions de la directive 70/524 s’opposent à une mesure par laquelle un État membre interdit la commercialisation sur son territoire d’un aliment complémentaire pour animaux régulièrement produit dans un autre État membre, et dont la teneur en vitamine D3 n’est pas conforme aux dispositions en vigueur dans ce premier État.
19
Il convient de relever, en premier lieu, qu’il ressort du dossier que la non-conformité de l’aliment litigieux avec les dispositions en vigueur dans l’État d’importation, en l’occurrence la République fédérale d’Allemagne, résulte d’une divergence entre les dispositions en vigueur, d’une part, dans cet État et, d’autre part, dans l’État de fabrication dudit aliment, en l’occurrence le Royaume des Pays-Bas, la République fédérale d’Allemagne ayant fait usage de la faculté de légiférer ouverte par l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous a) et sous b), de la directive 70/524. Le gouvernement néerlandais indique, quant à lui, en réponse à une question posée par la Cour, que l’aliment litigieux a été mis en circulation aux Pays-Bas en vertu de la règle générale prévue à l’article 12, paragraphe 1, de cette même directive.
20
Il apparaît, au vu de ce qui précède, que l’interprétation des paragraphes 1 et 2, de l’article 12, de la directive 70/524, ainsi que les rapports entre ces deux dispositions, constituent le point clé de la solution du litige au principal. Cet article est étroitement lié à l’article 19 de la même directive qui prévoit que les États membres veillent à ce que les aliments pour animaux qui sont conformes aux dispositions de cette directive ne soient soumis qu’aux restrictions de commercialisation prévues par celle-ci. La question qui se pose est, en effet, celle de savoir si l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de ladite directive constitue une restriction de commercialisation au sens de l’article 19 de celle-ci.
21
Il y a lieu de rappeler que, par les deuxième et troisième questions, la juridiction de renvoi se demande, en substance, si les dispositions combinées des articles 12 et 19 de la directive 70/524 s’opposent à une interdiction à l’importation, telle que celle prévue par la législation allemande. Or, afin de fournir une réponse utile à ladite juridiction, il convient d’examiner ces questions ensemble et de les comprendre comme ayant pour objet de déterminer si l’article 19 de cette directive autorise un État membre, qui a légiféré en application de l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de celle-ci, à interdire l’importation d’un aliment complémentaire mis en circulation dans un autre État membre en vertu de l’article 12, paragraphe 1, de ladite directive, en raison du fait que sa teneur en vitamine D3 dépasse celle autorisée dans ce premier État.
22
En second lieu, il importe de relever, ainsi que le fait valoir à juste titre M. l’avocat général au point 23 de ses conclusions, qu’il n’est nécessaire de répondre à la première question, qui porte sur l’interprétation des articles 28 CE et 30 CE, que si l’on établit que les dispositions de la directive 70/524 ne s’opposent pas à une interdiction à l’importation, telle que celle en cause au principal.
23
Dans de telles conditions, il convient d’inverser l’ordre des questions et d’examiner d’abord ensemble, les deuxième et troisième questions, telles que reformulées, et, ensuite, le cas échéant, la première question.
Sur les deuxième et troisième questions
24
Par ses deuxième et troisième questions, telles que reformulées, la juridiction de renvoi demande si l’article 19 de la directive 70/524 autorise un État membre, qui a légiféré en application de l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de cette directive, à interdire l’importation d’un aliment complémentaire mis en circulation dans un autre État membre conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la même directive, en raison du fait que sa teneur en vitamine D3 dépasse celle autorisée dans ce premier État.
25
Le gouvernement allemand soutient que les dispositions des articles 19 et 12, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 70/524 lui permettent d’interdire l’importation de l’aliment litigieux. La faculté de légiférer ouverte aux États membres par cette dernière disposition constituerait, en effet, une restriction de commercialisation prévue par ladite directive et, par conséquent, justifiée par l’article 19 de celle-ci. Dès lors, l’importation sur le territoire national d’un État membre d’un aliment autorisé par un autre État membre en vertu de la règle générale prévue à l’article 12, paragraphe 1, de cette même directive pourrait être interdite par le premier État sur la base de dispositions nationales adoptées en application du paragraphe 2 de cet article.
26
Denkavit et la Commission des Communautés européennes soutiennent la thèse inverse. En outre, elles émettent des doutes quant à la compatibilité avec le droit communautaire des mesures prises par le gouvernement allemand pour transposer dans l’ordre juridique national l’article 12 de la directive 70/524.
27
En vue de déterminer si le recours par un État membre à la possibilité de légiférer prévue à l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 70/524 permet à cet État d’interdire l’importation d’un produit conforme aux dispositions du paragraphe 1 de ce même article, il y a lieu d’examiner la portée et le contenu des articles 12, paragraphes 1 et 2, et 19 de ladite directive, ainsi que les rapports entre ces différentes dispositions.
28
Il convient de rappeler d’emblée que l’article 12, paragraphe 1, de la directive 70/524 prévoit que les aliments complémentaires ne peuvent pas contenir, compte tenu de la dilution prévue pour leur utilisation, des teneurs en additifs supérieures à celles qui sont fixées pour les aliments complets pour animaux. S’agissant de la teneur en vitamine D3 des aliments complets pour porcs, celle-ci est fixée, par l’annexe I de ladite directive, à 2 000 UI par kilogramme. Or, ainsi qu’il ressort de l’incise «compte tenu de la dilution» figurant audit paragraphe, la teneur maximale se réfère à l’aliment complémentaire sous sa forme diluée. En d’autres termes, elle concerne l’aliment complémentaire après qu’il a été mélangé avec un aliment simple, conformément à sa destination et à son mode d’emploi.
29
En l’occurrence, il ressort du dossier que l’aliment litigieux contient, sous sa forme non diluée, 16 000 UI de vitamine D3 par kilogramme, et qu’il présente, après avoir été mélangé à des aliments simples, suivant son mode d’emploi, dans un rapport de 1 pour 7, une teneur en cette vitamine égale à 2 000 UI par kilogramme. Il est, par conséquent, conforme à la règle générale prévue à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 70/524.
30
Or, ainsi que le dispose l’article 19 de cette même directive, les États membres veillent à ce que les aliments pour animaux qui sont conformes aux dispositions de ladite directive ne soient soumis qu’aux restrictions de commercialisation prévues par celle-ci. Il y a lieu dès lors d’examiner si l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de ladite directive constitue une restriction de commercialisation au sens de cette première disposition et si un État membre qui y a eu recours a la possibilité d’interdire l’importation d’un aliment complémentaire mis en circulation dans un autre État membre en vertu de l’article 12, paragraphe 1, de ladite directive.
31
À cet égard, il convient de rappeler que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 70/524 permet aux États membres d’autoriser, dans certains cas, un dépassement des teneurs en vitamine D des aliments complémentaires par rapport aux teneurs maximales fixées pour les aliments complets. Selon le dixième considérant de la directive 70/524, dans sa version originale, ces dérogations ne sont permises que dans une mesure qui reste acceptable pour la santé animale et humaine.
32
À cette fin, deux possibilités s’ouvrent aux États membres. Premièrement, ils peuvent prescrire, en application de l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 70/524 que les teneurs en vitamines D des aliments complémentaires qui sont à la disposition de tous les utilisateurs peuvent dépasser les teneurs maximales fixées pour les aliments complets à condition de ne pas excéder le quintuple de la teneur maximale fixée, à savoir, dans les circonstances du litige au principal, 10 000 UI par kilogramme. Deuxièmement, les États membres peuvent, en vertu de cette même disposition, sous b), prescrire que, s’agissant d’aliments complémentaires qui sont destinés à certaines espèces animales et dont un État membre peut autoriser la mise à la disposition sur son territoire de tous les utilisateurs en raison du système particulier de nutrition, la teneur en vitamines D peut dépasser les limites fixées, sans aller au-delà de 200 000 UI par kilogramme.
33
Force est de constater que ni le libellé de l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 70/524 ni les éléments contextuels ou la finalité de cette disposition ne permettent d’établir que le recours par un État membre à la possibilité de légiférer offerte par celle-ci, autoriserait ce dernier à interdire l’importation d’un aliment complémentaire, mis en circulation dans un autre État membre en vertu du paragraphe 1, de ce même article.
34
Il importe de rappeler, tout d’abord, que les paragraphes 1 et 2 de l’article 12 de la directive 70/524, tout en régissant les teneurs en additifs autorisées des aliments complémentaires, ne visent pas les mêmes hypothèses. En effet, le paragraphe 1, qui établit la règle générale, s’applique aux aliments complémentaires sous leur forme diluée. Le paragraphe 2, quant à lui, autorise, sous certaines conditions, le dépassement des teneurs en certains additifs des aliments complémentaires, mais s’applique à ces derniers sous leur forme pure. Son libellé laisse entrevoir qu’il s’agit d’une libéralisation supplémentaire, par rapport à la règle prévue au paragraphe 1, et aucunement une limitation à celle-ci.
35
Ensuite, pour ce qui est du contexte, il convient de relever, ainsi que le fait valoir à juste titre M. l’avocat général au point 44 de ses conclusions, que, aux termes de l’article 12, paragraphe 3, de la directive 70/524, les caractéristiques de l’aliment et sa composition devront, «en cas de recours au paragraphe 2», garantir que les teneurs maximales fixées pour les aliments complets ne seront en tout état de cause pas dépassées. S’il est clair qu’une telle précaution n’apparaît pas nécessaire s’agissant des aliments complémentaires pour lesquels une règle de dilution est prévue, dans la mesure où une telle règle garantit en elle-même l’obtention d’une concentration appropriée, elle est en revanche nécessaire lorsqu’une telle dilution n’est pas prévue. Cette constatation corrobore l’interprétation selon laquelle le paragraphe 2 de cet article ne peut être considéré comme constituant une limitation à la règle générale, prévue au paragraphe 1 de celui-ci.
36
Enfin, pour ce qui est de la finalité poursuivie par l’article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 70/524 et par la directive elle-même, il y a lieu de rappeler les quatrième et neuvième considérants de celle-ci qui mettent en exergue, d’une part, le fonctionnement du marché intérieur et, d’autre part, la protection de la santé animale et humaine.
37
Or, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, le bon fonctionnement du marché intérieur risquerait d’être sérieusement compromis si un État membre pouvait, en application des règles nationales adoptées en vertu de l’article 12, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 70/524, imposer, s’agissant d’aliments pour lesquels un rapport de dilution est prévu, des conditions supplémentaires à celles indiquées au paragraphe 1 de cet article. Quant à la protection de la santé animale et humaine, il y a lieu de relever qu’il ne peut pas être plus risqué d’admettre la commercialisation d’un aliment complémentaire qui contient, sous sa forme non diluée, 16 000 UI de vitamine D3 par kilogramme, et qui présente, après avoir été dilué, une teneur en cette vitamine égale à 2 000 UI par kilogramme, que celle d’un aliment qui peut contenir, en application dudit article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous b), jusqu’à 200 000 UI d’additifs par kilogramme.
38
Au vu de ce qui précède, il convient de répondre aux deuxième et troisième questions que les dispositions combinées des articles 12 et 19 de la directive 70/524 doivent être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une mesure par laquelle un État membre interdit la commercialisation sur son territoire d’un aliment complémentaire pour animaux, régulièrement produit dans un autre État membre, conformément à l’article 12, paragraphe 1, de ladite directive, en raison de sa teneur en vitamine D.
39
Compte tenu de la réponse aux deuxième et troisième questions et pour les raisons exposées au point 22 du présent arrêt, il n’y pas lieu de répondre à la première question.
Sur les dépens
40
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
Les dispositions combinées des articles 12 et 19 de la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs dans l’alimentation des animaux, telle que modifiée par la directive 84/587/CEE du Conseil, du 29 novembre 1984, doivent être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une mesure par laquelle un État membre interdit la commercialisation sur son territoire d’un aliment complémentaire pour animaux régulièrement produit dans un autre État membre conformément à l’article 12, paragraphe 1, de ladite directive, en raison de sa teneur en vitamine D.
Signatures
1 –
Langue de procédure: l'allemand.