Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 4. septembra 2025(1)
Zadeva C‑155/24
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Philip Morris Benelux BV,
Philip Morris Investments BV,
JT International Company Netherlands BV,
Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten,
Van Nelle Tabak Nederland BV,
British American Tobacco International (Holdings) BV
proti
Stichting Rookpreventie Jeugd
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (pritožbeno upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska))
„ Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Približevanje zakonodaj – Proizvodnja in prodaja tobačnih izdelkov – Direktiva 2014/40/EU – Najvišje vrednosti emisij – Merilna metoda – Merjenje emisij na osnovi standardov ISO – Člen 4(1) Direktive 2014/40 – Standardi, ki niso bili objavljeni v Uradnem listu Evropske unije – Zmožnost uveljavljanja standardov ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40 – Ugotovitve, ki jih je treba izpeljati iz sodbe z dne 22. februarja 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (C‑160/20, EU:C:2022:101) “
I.      Uvod
1.        S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe je Sodišče pozvano, naj v bistvu pojasni metodo, ki se uporablja, da se ugotovi, ali cigarete, dane na trg države članice, spoštujejo najvišje vrednosti emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida, ki so določene v Direktivi 2014/40/EU (v nadaljevanju: najvišje vrednosti emisij).(2) Gre za drugi predlog za sprejetje predhodne odločbe, vložen v okviru istega nacionalnega sodnega postopka.
2.        Da bi razumeli razloge za predložitev vprašanj za predhodno odločanje, je treba navesti, da Direktiva 2014/40 določa tudi metode, s katerimi se ugotavlja spoštovanje zgoraj navedenih vrednosti. To se izvaja z opiranjem na več standardov Mednarodne organizacije za standardizacijo (ISO), ki do zdaj še niso bili objavljeni v Uradnem listu Evropske unije (v nadaljevanju: Uradni list). Kot bom podrobneje pojasnil, je to zato, ker so ti standardi varovani s pravicami intelektualne lastnine, ki jih uveljavlja ISO.
3.        Sodišče je v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi potrdilo, da Direktiva 2014/40 določa obvezno uporabo teh standardov.(3) Vendar je tudi razsodilo, da če ti standardi niso bili objavljeni v Uradnem listu, jih ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike na splošno“, medtem ko jih je mogoče uveljavljati zoper „podjetja“ (ki proizvajajo ali dajejo na trg cigarete), če imajo ta lahko dostop do njih.(4) Na podlagi te ugotovitve je Sodišče v bistvu razsodilo, da je mogoče spoštovanje najvišjih vrednosti emisij preveriti brez upoštevanja standardov ISO, če se ugotovi, da ti niso zavezujoči.(5)
4.        To pojasnilo je bilo del odgovora, danega Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska), pri katerem je med drugim Stichting Rookpreventie Jeugd (fundacija za preprečevanje kajenja med mladimi, Nizozemska) (v nadaljevanju: fundacija) vložila zahtevek. Ta stranka je trdila, da cigarete, dane na nacionalni trg, niso bile v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij, če so bile testirane po drugačni metodi (in, kot razumem, strožji) od standardov ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40. To nacionalno sodišče je na podlagi odgovora Sodišča odredilo umik zadevnih cigaret s trga.
5.        To odločbo so pri College van Beroep voor het bedrijfsleven (pritožbeno upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska), ki se sprašuje o posledicah sodbe Sodišča, izpodbijali zlasti različni proizvajalci cigaret.
6.        Navedeno sodišče se med drugim sprašuje, ali je ugotovitev, da zadevnih standardov ISO ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike na splošno“, veljavna, če stranka, kot je fundacija, lahko dostopa do njih. Poleg tega se sprašuje, ali ima ta stranka pravico, ki izhaja iz Direktive 2014/40, da zahteva spoštovanje najvišjih vrednosti emisij (z uporabo alternativne merilne metode). Navedeno sodišče se sprašuje tudi o posledicah za proizvajalce cigaret, če bi se ugotovilo, da cigarete (čeprav so bile dane na trg v skladu z zahtevami Direktive 2014/40) ne izpolnjujejo najvišjih vrednosti emisij, če se izmerijo po taki alternativni metodi.
7.        Iz tega sledi, da se z obravnavanim predlogom za sprejetje predhodne odločbe poleg vprašanja metode, ki jo je treba uporabiti za preverjanje, ali cigarete na trgu izpolnjujejo najvišje vrednosti emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida, postavlja tudi vprašanje pravnih učinkov tehničnih standardov, ki so bili razviti zunaj institucionalne strukture Evropske unije, katerih uporaba je postala obvezna in katerih vsebina ni bila objavljena v Uradnem listu, v pravnem redu Unije. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se prav tako odpira – nič manj pomembno – širše vprašanje pravne varnosti, ki bi morala koristiti tistim, ki na splošno spoštujejo zavezujoča pravna pravila, in preizkuša temeljna premisa prostega dostopa do prava.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
8.        Člen 8 Direktive 2014/40 določa, da bi bilo „v skladu s členom 114(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) […] za osnovo zakonodajnega predloga treba vzeti visoko raven varovanja zdravja in pri tem zlasti upoštevati vsak nov razvoj, ki temelji na znanstvenih dejstvih. Tobačni izdelki niso običajni izdelki in glede na posebno škodljiv učinek tobaka na zdravje ljudi bi bilo treba varovanju zdravja pripisati pomembno vlogo, zlasti za zmanjšanje razširjenosti kajenja med mladimi.“
9.        V skladu s členom 1 Direktive 2014/40 je njen cilj „približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o:
(a)      sestavinah in emisijah tobačnih izdelkov in povezanih obveznostih poročanja, med drugim o najvišjih vrednostih emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida za cigarete;
[…];
da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz Okvirne konvencije SZO za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu [v nadaljevanju]: Konvencija FCTC).“
10.      V skladu s členom 2, točka 10, Direktive 2014/40 „cigareta“ „pomeni zvitek tobaka, pri uporabi katerega poteka postopek zgorevanja in je dodatno opredeljen v členu 3(1) Direktive Sveta 2011/64/EU“.(6)
11.      V skladu s členom 2, točka 21, „emisije“ „pomeni snovi, ki se sprostijo ob uporabi tobačnega ali povezanega izdelka v skladu s predvideno uporabo, kot so snovi v dimu ali snovi, ki se sprostijo med postopkom uporabe brezdimnih tobačnih izdelkov“.
12.      Člen 3 iste direktive se nanaša na „najvišje vrednosti emisij katrana, nikotina, ogljikovega monoksida in drugih snovi“. Ta člen določa:
„1.      Najvišje vrednosti emisij iz cigaret, ki se dajejo na trg ali proizvajajo v državah članicah (v nadaljnjem besedilu [v nadaljevanju]: najvišje vrednosti emisij), niso višje kot:
(a)      10 mg katrana na cigareto;
(b)      1 mg nikotina na cigareto;
(c)      10 mg ogljikovega monoksida na cigareto.
2.      Na Komisijo se prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 27 za zmanjšanje najvišjih vrednosti emisij iz odstavka 1, če je to potrebno zaradi upoštevanja mednarodno dogovorjenih standardov.
[…]“
13.      Člen 4 Direktive 2014/40 se nanaša na „merilne metode“. Ta člen določa:
„1.      Emisije katrana, nikotina in ogljikovega monoksida iz cigaret se merijo na osnovi standarda ISO 4387 za katran, standarda ISO 10315 za nikotin in standarda ISO 8454 za ogljikov monoksid.
Točnost podatkov za katran, nikotin in ogljikov monoksid se določi v skladu s standardom ISO 8243.
[…]
3.      Na Komisijo se prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 27 za prilagoditev metod za merjenje emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v emisijah, če je to potrebno zaradi upoštevanja znanstvenega in tehničnega razvoja ali mednarodno dogovorjenih standardov.
[…]“
14.      Člen 24(1) Direktive 2014/40, naslovljen „Prosti pretok“, določa, da „države članice zaradi pomislekov v zvezi z vidiki, ki jih ureja [Direktiva 2014/40,] in ob upoštevanju odstavkov 2 in 3 tega člena ne smejo prepovedati ali omejiti dajanja na trg tobačnih in povezanih izdelkov, ki so v skladu s to direktivo“.
B.      Nacionalno pravo
15.      Člen 2.1 Besluit van 14 oktober 2015, houdende samenvoeging van de algemene maatregelen van bestuur op basis van de Tabakswet tot één besluit (Tabaks- en rookwarenbesluit) (odlok z dne 14. oktobra 2015 o združitvi splošnih upravnih ukrepov, sprejetih na podlagi zakona o tobaku, v eno uredbo (odlok o tobaku in izdelkih za kajenje) (v nadaljevanju: odlok)) določa, da so „najvišje vrednosti emisij cigarete, dane na trg ali proizvedene, v skladu s členom 3(1) [Direktive 2014/40]“.
16.      Člen 2.1 Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 10 mei 2016 houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) (odlok državnega sekretarja za javno zdravje, socialno skrbstvo in šport z dne 10. maja 2016 o pravilih za izdelavo, predstavitev in prodajo tobačnih in povezanih izdelkov (ministrski odlok o tobaku in izdelkih za kajenje)) določa:
„1.      Preizkusne metode, ki same omogočajo ugotovitev, ali cigareta izpolnjuje zahteve iz člena 2.1(1) odloka, so oblikovane kot ukrepi, ki izpolnjujejo te standarde:
(a)      NEN-ISO 4387:2000/A1:2008 – Cigarete – Določanje skupne vsebnosti delcev in vsebnosti brezvodnih delcev brez nikotina glede na vrednost emisije katrana z rutinsko analiziranim cigaretnim dimnim strojem;
(b)      NEN-ISO 10315:2013 – Cigarete – Določanje vsebnosti nikotina v kondenzatih dima glede na vrednost emisije nikotina – Metoda plinske kromatografije;
(c)      NEN-ISO 8454:2007/A1:2009 – Cigarete – Določanje vsebnosti ogljikovega monoksida v plinski fazi cigaretnega dima glede na raven emisije ogljikovega monoksida – metoda NDIR.
2.      Rezultati meritev se preverijo v skladu s standardom NEN ISO 8243:2013 – Cigarete – Vzorčenje.“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
17.      Zadeva iz postopka v glavni stvari se je začela z dopisom fundacije z dne 31. julija 2018, v katerem je ta Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nizozemski organ za varnost hrane in potrošniških proizvodov) (v nadaljevanju: NVWA) predlagala, naj zagotovi, da so cigarete s filtrom na nizozemskem trgu, kadar se uporabljajo, kot je predvideno, v skladu najvišjimi vrednostmi emisij iz člena 3(1) Direktive 2014/40, določenimi po metodi, ki se v znanstveni skupnosti na splošno šteje za najbližjo predvideni uporabi cigaret.
18.      Fundacija je menila, da merilni standardi ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40 ne odražajo predvidene uporabe cigaret, saj ne upoštevajo načina, kako se cigareta kadi, torej da ustnice in prsti kadilcev pokrivajo ventilacijske mikro luknjice v filtru.
19.      Fundacija se je oprla na raziskavo, ki jo je leta 2018 opravil Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (nacionalni inštitut za javno zdravje in okolje, Nizozemska, v nadaljevanju: RIVM) (v nadaljevanju: raziskava RIVM), v kateri je navedeno, da kadar se emisije merijo po tako imenovani metodi Canadian Intense, so najvišje vrednosti emisij močno presežene. Fundacija je zato NVWA predlagala, naj s trga umakne cigarete s filtrom, ki niso v skladu z zahtevami.
20.      NVWA je ta predlog zavrnil, pri čemer je v bistvu pojasnil, da ni mogoče uporabiti nobene druge metode razen tiste iz člena 4(1) Direktive 2014/40.
21.      Fundacija (in več drugih subjektov) je pri rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu) vložila tožbo. Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten (združenje nizozemskih proizvajalcev cigaret in tobaka) (v nadaljevanju: VSK) je bilo dovoljeno intervenirati kot tretja stranka. Navedeno sodišče je z odločbo z dne 20. marca 2020 Sodišču predložilo več vprašanj za predhodno odločanje, ki so se nanašala na veljavnost in razlago člena 4(1) Direktive 2014/40.
22.      Sodišče je na ta vprašanja odgovorilo s sodbo Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, katere povzetek je predstavljen v točkah 3 in 4 zgoraj in ki jo bom podrobneje obravnaval pozneje.
23.      Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu) je na podlagi navedene sodbe z odločbo z dne 4. novembra 2022 razsodilo, da nacionalnih določb o izvajanju zadevnih merilnih standardov ISO ni mogoče uveljavljati zoper fundacijo kot posameznika na splošno in da tam opisana metoda ni v skladu z Direktivo 2014/40, ker se z njo ne merijo ravni emisij, ki nastanejo pri predvideni uporabi cigarete.
24.      Navedeno sodišče je menilo, da ob neobstoju merilne metode, ki bi bila v skladu z Direktivo 2014/40, ni bilo mogoče ugotoviti, ali so bile cigarete s filtrom, ki so se prodajale na Nizozemskem, v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij cigaret. Rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu) je ob upoštevanju raziskave RIVM in metode Canadian Intense ugotovilo, da so obstajali resni indici, da cigarete na trgu niso bile v skladu s temi vrednostmi. Zato je tožbi fundacije ugodilo.
25.      Zoper to odločbo so se pritožili NVWA, Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (državni sekretar za javno zdravje, socialno skrbstvo in šport, Nizozemska, v nadaljevanju: državni sekretar), VSK in te stranke (v nadaljevanju skupaj: proizvajalci tobaka iz postopka v glavni stvari): Philip Morris Benelux BV in Philip Morris Investments BV (v nadaljevanju skupaj: družba Philip Morris), JT International Company Netherlands BV (v nadaljevanju: družba JTI), Van Nelle Tabak Nederland BV, ki deluje pod imenom Imperial Tobacco Nederland (v nadaljevanju: družba Imperial) in British American Tobacco International (Holdings) BV (v nadaljevanju: družba BAT).
26.      NVWA in državni sekretar sta z dopisom z dne 10. maja 2023 predstavila rezultate nove raziskave RIVM, ki jo je naročil NVWA, o vrednostih emisij cigaret s filtrom, ki so na voljo na Nizozemskem, merjenih po metodi Svetovne zdravstvene organizacije (SZO) TobLabNet (Standard operating procedure for intense smoking of cigarettes) SOP 01. Iz teh rezultatov je razvidna prekoračitev najvišjih vrednosti emisij.
27.      V teh okoliščinah je College van Beroep voor het bedrijfsleven (pritožbeno upravno sodišče za gospodarske zadeve) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba člen 4(1) [Direktive 2014/40] razlagati tako, da standardov ISO, ki niso bili objavljeni v [Uradnem listu], brez izjeme ni mogoče uveljavljati zoper posameznike, med njimi zoper [fundacijo], in to tudi, če se je ta posameznik lahko s temi standardi seznanil in jih (proti plačilu) pridobil?
2.      Ali je treba to, da zoper posameznika ni mogoče uveljavljati člena 4(1) [Direktive 2014/40] v delu, v katerem se ta določba sklicuje na standarde ISO, ki niso bili objavljeni v [Uradnem listu], razumeti tako, da se ne sme odreči pravica do uveljavitve najvišjih vrednosti emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida iz člena 3(1) [Direktive 2014/40]?
3.      Ali je treba izraz ‚v skladu s predvideno uporabo‘ v opredelitvi ‚emisij‘ iz [člena 2, točka 21], [Direktive 2014/40] razlagati tako, da je kar najbližje ravnanju človeka pri kajenju, pri čemer bi bilo treba pri merjenju upoštevati to, da so v vsakem primeru ventilacijske mikro luknjice v filtru cigarete vsaj delno pokrite, ter/ali prostornino in pogostost vdihovanja, ali pa se nanaša le na način uporabe cigaret z zgorevanjem?
4(a)      Če standardi ISO iz člena 4(1) [Direktive 2014/40] glede na odgovor na tretje vprašanje za merjenje vrednosti emisij niso ustrezni: [(a)] ali cilj doseganja visoke ravni varovanja javnega zdravja, zlasti mladih, ki se prav tako uresničuje z [Direktivo 2014/40], potem pomeni, da načeli pravne varnosti in določnosti ne nasprotujeta temu, da se zoper proizvajalce tobaka uveljavi alternativna metoda merjenja?
Če je odgovor – tudi ob upoštevanju načel pravne varnosti in določnosti – na […] vprašanje [4(a)] pritrdilen:
4(b)      Ali je državam članicam dovoljeno, da same začasno ali trajno določijo ali uporabijo alternativno merilno metodo ter to alternativno merilno metodo uveljavijo (tudi) zoper proizvajalce tobačnih izdelkov, in
4(c)      kako je uporaba alternativne merilne metode povezana s ciljem (čim večje) harmonizacije in boljšega delovanja notranjega trga, ki se prav tako uresničuje z [Direktivo 2014/40]?
5(a)      Če je treba uporabiti alternativno merilno metodo, ali se še naprej v celoti uporabljajo najvišje vrednosti emisij iz člena 3(1) [Direktive 2014/40]?
Če je odgovor na […] vprašanje [5(a)] nikalen:
5(b)      Ali je državam članicam dovoljeno, da same začasno ali trajno določijo ali uporabijo alternativne najvišje vrednosti emisij in jih uveljavijo (tudi) zoper proizvajalce tobačnih izdelkov, in
5(c)      kako je uporaba alternativnih najvišjih vrednosti emisij povezana s ciljem (čim večje) harmonizacije in boljšega delovanja notranjega trga, ki se uresničuje z [Direktivo 2014/40]?
6(a)      Če je državam članicam dovoljeno, da določijo ali uporabijo alternativno merilno metodo in je to metodo mogoče uveljaviti zoper proizvajalce tobačnih izdelkov, ali cilj visoke ravni varovanja javnega zdravja, zlasti mladih, ki se prav tako uresničuje z [Direktivo 2014/40], v povezavi s členom 23(2) Direktive v tem primeru pomeni, da je treba cigarete, ki so dane na trg na Nizozemskem, umakniti s trga, dokler še ni določena nova merilna metoda in torej ni mogoče ugotoviti, ali cigarete ob predvideni uporabi izpolnjujejo zahteve glede najvišjih vrednosti emisij?
Če je odgovor na […] vprašanje [6(a)] pritrdilen:
6(b)      Ali so proizvajalci tobačnih izdelkov upravičeni do prehodnega obdobja?
7.      Ali so proizvajalci tobačnih izdelkov, če je bila določena ali se uporablja alternativna merilna metoda, ne glede na to, ali v kombinaciji z alternativnimi najvišjimi vrednostmi emisij, upravičeni do prehodnega obdobja, v katerem se lahko prilagodijo na to alternativno merilno metodo in morebitne alternative najvišje vrednosti emisij?“
28.      Pisna stališča so predložile Stichting Rookpreventie Jeugd, družba Philip Morris, družba JTI, družba Imperial in družba BAT, nizozemska, bolgarska, češka, madžarska in portugalska vlada ter Evropska komisija. Te zainteresirane osebe, razen češke, madžarske in portugalske vlade, so na obravnavi, ki je potekala 10. marca 2025, podale ustne navedbe.
IV.    Presoja
29.      Predložitveno sodišče s svojimi vprašanji v bistvu sprašuje o natančnih posledicah, ki izhajajo iz sodbe Sodišča Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi.
30.      Natančneje, s prvim vprašanjem sprašuje, ali se ugotovitev iz te sodbe, da merilnih standardov ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40 ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike na splošno“, uporablja, če bi zadevna stranka (kot je fundacija) lahko imela dostop do njih, z drugim vprašanjem pa, če bi bil neobstoj zavezujočega učinka teh standardov ISO za tako stranko potrjen, ali ima ta stranka na podlagi Direktive 2014/40 v bistvu pravico, da pred nacionalnimi sodišči uveljavlja spoštovanje najvišjih vrednosti emisij.
31.      Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je metoda, določena v zgoraj navedenih standardih ISO, ustrezna za merjenje teh vrednosti emisij, in če je odgovor nikalen, ali lahko oziroma ali morajo organi držav članic uporabiti alternativne merilne metode, kakršna je ta, na katero se je pred nizozemskimi sodišči sklicevala fundacija, in ali je uveljavljanje takih alternativnih standardov zoper proizvajalce tobaka združljivo z načelom pravne varnosti.
32.      Predložitveno sodišče s petim vprašanjem sprašuje, ali ugotovitev, da nacionalni organi lahko ali morajo uporabiti alternativno merilno metodo, vpliva na uporabo najvišjih vrednosti emisij iz člena 3(1) Direktive 2014/40.
33.      Nazadnje, šesto in sedmo vprašanje se v bistvu nanašata na to, ali je treba, dokler ni uvedena alternativna metoda, zadevne cigarete umakniti s trga in ali je treba določiti prehodno obdobje, da se ublažijo negativne posledice, ki bi jih tak ukrep imel za zadevna podjetja.
34.      Na predlog Sodišča bom v teh sklepnih predlogih obravnaval le prva štiri vprašanja za predhodno odločanje.
35.      Da lahko opravim to analizo (B), bom obravnaval sodbo Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi ter pravno dilemo, ki je bila tam obravnavana (A). Zaključil bom z dodatkom, v katerem bom obravnaval nekatere vidike še vedno neobjavljenih zadevnih standardov ISO (C).
A.      Sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi
36.      Da bi pojasnil pravilen obseg zadevne sodbe, bom najprej predstavil glavne elemente upoštevnega pravnega okvira in ključne dele odgovora, ki ga je podalo Sodišče (1). Nato bom ta odgovor umestil v kontekst prejšnje sodne prakse Sodišča v zvezi s pravnimi učinki neobjavljenih aktov prava Unije (2). Nazadnje bom obravnaval dvome, ki se lahko pojavijo v zvezi z ratio decidendi zgoraj navedene sodbe (3), in pojasnil, kako je treba ta ratio decidendi razumeti (to pojasnilo je potrebno za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje) (4).
1.      Pravni okvir in ključni elementi zadevne sodbe
37.      Naj spomnim, na eni strani, da morajo cigarete, ki so dane na trg ali so proizvedene v državah članicah, spoštovati najvišje vrednosti emisij za nekatere škodljive snovi (katran, nikotin in ogljikov monoksid) iz člena 3(1) Direktive 2014/40. Na drugi strani se v skladu s členom 4(1) navedene direktive emisije teh snovi merijo na osnovi standarda ISO 4387 za katran, standarda ISO 10315 za nikotin in standarda ISO 8454 za ogljikov monoksid. Poleg tega se točnost meritev določi v skladu s standardom ISO 8243.
38.      Glede na osrednjo vlogo standardov ISO v tej zadevi bom na kratko predstavil njihove značilnosti (a), preden se bom posvetil pojasnilu, podanem v zadevni sodbi, glede njihovih pravnih učinkov v pravu Unije (b).
a)      Standardi, ki jih je razvila ISO
39.      Prvič, standardi ISO so razviti v okviru – kot se zdi – precej zapletenega postopka, v katerem na ravni različnih organov ISO sodelujejo različni člani ISO (iz trenutno 174 držav) in različne javne ali zasebne zainteresirane strani.(7) Ti standardi so bili predstavljeni kot kodifikacija tehničnih spoznanj s strani poklicnih uporabnikov in za take uporabnike.(8) ISO svoje standarde predstavlja kot „tržno naravnane“.(9) ISO je nevladna organizacija (švicarskega prava),(10) katere poslanstvo je „spodbujati razvoj standardizacije in s tem povezanih dejavnosti po vsem svetu, da bi se olajšala mednarodna izmenjava blaga in storitev“(11) (poslanstvo razvijati enotne standarde se odraža v njenem imenu ISO, ki izvira iz grške besede za „enako“).
40.      Drugič, pri oblikovanju standardov ne odloča ISO sama, temveč so ti rezultat zahtev, ki so jih predložili zlasti člani zadevnih nacionalnih organov, običajno na podlagi zahtev sektorja.(12)
41.      Tretjič, standardi ISO so sami po sebi prostovoljni(13) in zdi se, da se regulativni organi običajno nanje opirajo (kadar se za to odločijo) s sklici. Taki sklici so lahko „odprti“ in vsebujejo le osnovno identifikacijo, kot je na primer sklic „ISO 10315“, lahko pa se opredeli določena različica standarda, kot je na primer sklic „ISO 10315:2021“ (navedba leta se nanaša na zadnjo razpoložljivo posodobitev ali potrditev standarda). Ugotavljam, da je sklicevanje v členu 4(1) Direktive 2014/40 „odprto“, medtem ko je nizozemsko nacionalno „izvajanje“ specifično.(14)
42.      Četrtič, standardi ISO so zajeti s pravicami intelektualne lastnine, ki jih uveljavlja ISO,(15) in so načeloma dostopni proti plačilu. Za ponazoritev, v času pisanja teh sklepnih predlogov je bilo zadevne standarde ISO mogoče kupiti (pri ISO) za 132 švicarskih frankov (CHF), kar zadeva standard ISO 4387:2019, in za 65 CHF, kar zadeva vsakega od standardov ISO 10315:2021, ISO 8454:2024 oziroma ISO 8243:2013.(16)
43.      Petič, prodaja standardov ISO je predstavljena kot glavni vir prihodkov ISO,(17) vendar skupaj z drugimi viri, kot so prispevki članov, opravljanje storitev, prispevki donatorjev za posebne dejavnosti ISO ali morebitna sredstva, prejeta iz drugih virov.(18)
44.      Nazadnje, standardi ISO so načeloma na voljo v angleščini, francoščini in ruščini, ki so uradni jeziki ISO.(19) Ustrezni organi lahko pripravijo prevode v druge jezike (ki jih ISO pod določenimi pogoji lahko šteje za uradne prevode).(20) Zdi se, da so zadevni standardi ISO v obravnavani zadevi naprodaj (s strani ISO) v angleščini in francoščini.(21) Zdi se, da so nacionalne različice teh standardov na voljo (samo) v angleščini.(22)
45.      Po teh pojasnilih bom obravnaval pravne učinke, ki jih imajo zadevni standardi ISO v pravnem redu Unije.
b)      Zadevni standardi ISO v pravnem redu Unije
46.      Najprej, navajam, da je zadevna sodba prva, v kateri je Sodišče obravnavalo pravne učinke zunanje razvitega tehničnega standarda v pravu Unije. Sorodno vprašanje je bilo sicer jedro temeljne sodbe James Elliott, v kateri je Sodišče odločilo, da je standard, ki ga je odobril Evropski odbor za standardizacijo (v nadaljevanju: CEN), del prava Unije. Sodišče je to ugotovilo, čeprav zadevni standard ni bil objavljen v Uradnem listu (objavljen je bil le sklic na ta standard).(23)
47.      Vendar v tej sodbi niso bile obravnavane pravne posledice te neobjave. Glavno vprašanje za Sodišče v navedeni zadevi je bilo, ali je bilo to pristojno za razlago zadevnega standarda. Odgovor na to vprašanje je bil pritrdilen, dejstvo, da ta standard ni bil objavljen, pa ni bilo navedeno, še manj pa se je o tem razpravljalo. Zato se Sodišče, ko je bilo v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi pozvano, naj poda svoje stališče o veljavnosti člena 4(1) Direktive 2014/40 (ker se nanaša na neobjavljene standarde ISO), ni moglo opreti na sodbo James Elliott (in tega ni storilo).
48.      Sodišče je potrdilo, prvič, da je treba najvišje vrednosti emisij izmeriti v skladu z merilnimi metodami, ki izhajajo iz standardov ISO, na katere napotuje člen 4(1) (z izključitvijo vseh drugih metod, kot opozarja bolgarska vlada).(24)
49.      Drugič, Sodišče je ugotovilo, da to, da je zakonodajalec Unije določil merilne metode s sklicem na (zunanje razvite) standarde ISO, ki niso bili objavljeni v Uradnem listu, ni vplivalo na veljavnost člena 4(1) Direktive 2014/40.
50.      To vprašanje je bilo preučeno z več vidikov, zlasti z vidika načela pravne varnosti. Za to načelo se je štelo, da je bilo spoštovano, ker je bila napotitev na merilne standarde ISO v členu 4(1) Direktive 2014/40 po mnenju Sodišča jasna, natančna in predvidljiva ter ker je bila navedena direktiva sama objavljena v Uradnem listu.(25)
51.      Sodišče je tudi opozorilo, da načelo pravne varnosti nasprotuje uveljavljanju aktov prava Unije zoper fizične in pravne osebe, dokler te nimajo možnosti, da se seznanijo z njimi prek objave v Uradnem listu.(26) V zvezi z merilnimi standardi ISO (ki so z navedeno direktivo postali obvezni) je Sodišče razsodilo, da se „zoper posameznike na splošno [lahko uveljavljajo] le, če so bili objavljeni [Uradnem listu]“.(27) Vendar je dodalo tudi, da kadar imajo „podjetja“ (ki proizvajajo cigarete ali jih dajejo na trg) lahko dostop do uradne in verodostojne različice teh standardov, se ti zoper njih lahko uveljavljajo.(28)
52.      Tretjič in ob upoštevanju ugotovitve, da člena 4(1) Direktive 2014/40 ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike na splošno“ v delu, v katerem določa uporabo neobjavljenih standardov ISO, je Sodišče v točki 74 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi razsodilo, da je moralo predložitveno sodišče v navedeni zadevi „presoditi, ali so metode, ki so bile dejansko uporabljene za merjenje vrednosti emisij [zadevnih škodljivih snovi], v skladu z Direktivo 2014/40, ne da bi se upošteval člen 4(1) te direktive“.
53.      S tem je Sodišče potrdilo pooblastilo nacionalnega sodišča, da uporabi alternativno merilno metodo (katere splošne značilnosti je opredelilo)(29) „ob predpostavki“, kot je dodalo, „da člena 4(1) Direktive 2014/40 ni mogoče uveljavljati zoper posameznike“.(30)
54.      Iz tega sledi, da ratio decidendi zgoraj obravnavane sodbe vsebuje dva glavna elementa: potrditev veljavnosti zgoraj navedene določbe in hkratno ugotovitev o (pogojni) zmožnosti njenega uveljavljanja.
55.      Kot bom pojasnil v nadaljevanju, se ta rešitev opira na prejšnjo sodno prakso Sodišča v zvezi s pravnimi učinki neobjavljenih aktov prava Unije in jo dalje razvija.
2.      Veljavnost v nasprotju z zmožnostjo uveljavljanja aktov prava Unije
56.      Zgoraj navedeno razlikovanje izhaja iz sodne prakse Sodišča, ki določa, da če akt prava Unije ni objavljen v Uradnem listu (čeprav bi moral biti), ga ni mogoče uveljavljati zoper posameznike (fizične ali pravne osebe), kar pa ne vpliva na njegovo veljavnost.
57.      Zlasti v sodbi Skoma-Lux(31) je Sodišče odločilo, da carinski organi zoper uvoznika ne morejo uveljavljati carinske zakonodaje Unije, če ustrezna jezikovna različica uredbe Unije, ki se uporablja, v zadevnem času ni bila objavljena v Uradnem listu. V tem okviru je Sodišče tudi pojasnilo, da je neobjava ustrezne jezikovne različice vprašanje nemožnosti uveljavljanja zadevne ureditve zoper posameznike, vendar to ne vpliva na zavezujočo naravo zadevnih določb za zadevno državo članico(32) (kar pomeni, da se zadevni posameznik lahko sklicuje nanje zoper javne organe).(33) Neobjava ali odložena objava takega akta tako dejansko povzroči odložitev zmožnosti uveljavljanja obveznosti, naloženih posameznikom, dokler zadevna jezikovna različica ni objavljena v Uradnem listu.(34)
58.      Sodišče je sprejelo enako rešitev v sodbi Heinrich,(35) ki se je nanašala na letalskega potnika, ki mu je bil zavrnjen vstop na letalo, ker je na krov vzel teniške loparje. Sodišče je v tej sodbi ugotovilo, da (neobjavljene) priloge k (objavljeni) uredbi, v kateri so bili navedeni predmeti, ki jih letalski potniki ne smejo prinesti na krov, zoper tega posameznika ni bilo mogoče uveljavljati.
59.      V zgoraj navedenih zadevah (na katere napotuje sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi) je Sodišče opozorilo, da „nujnost po pravni varnosti zahteva, da […] ureditev [Unije] omogoči osebam, na katere se nanaša, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, kar se lahko zagotovi zgolj z uradno objavo te ureditve […]“.(36) Sodišče je tudi pojasnilo, da bi z drugačnim pristopom „posamezniki […] nosili negativne posledice nespoštovanja obveznosti, ki jo ima uprava Skupnosti, da jim […] omogoči dostop do celotnega pravnega reda […]“.(37)
60.      Čeprav se je Sodišče v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi oprlo na te premise, je določilo tudi odstopanje od glavnega pravila, ki iz njih izhaja.(38)
61.      Sodišče je bilo namreč v sodbi Skoma-Lux zelo jasno, da ugotovitev v zvezi z nezmožnostjo uveljavljanja neobjavljenega akta prava Unije zoper fizične in pravne osebam velja ne glede na to, ali bi ta stranka do njega lahko dostopala na drugačen način.(39) Vendar se je Sodišče v zadevni sodbi oprlo na dejstvo, da nacionalni organi za standardizacijo lahko na zahtevo odobrijo dostop do uradne in verodostojne različice standardov ISO,(40) in ugotovilo, da se ti standardi, kadar je do njih mogoče pridobiti dostop, lahko uveljavljajo zoper podjetja. Sodišče je ugotovilo, da le če takega dostopa ni mogoče pridobiti, teh standardov ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike na splošno“. Poleg tega in ob obravnavanju posledic take nezmožnosti uveljavljanja je navedlo tudi možnost, da nacionalno sodišče preveri spoštovanje najvišjih vrednosti emisij na podlagi alternativne merilne metode (točka 74).
62.      Kot je na obravnavi v bistvu navedla nizozemska vlada, je treba pojasniti pravne posledice, ki izhajajo zlasti iz točke 74 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (v povezavi s potrjeno obvezno uporabo zadevnih standardov ISO). To pa zahteva preučitev razlikovanja, ki ga je Sodišče uvedlo med kategorijama „posamezniki na splošno“ na eni strani in „podjetja“ na drugi strani, da se ugotovi, ali in kdaj je mogoče zadevne merilne standarde ISO šteti za zavezujoče.
3.      Ali je treba zadevno sodbo razlagati „ozko“ ali „široko“?
63.      Iz zgornjega razdelka izhaja, da je Sodišče v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi menilo, da je zadevne standarde ISO mogoče uveljavljati zoper podjetja, kadar imajo ta lahko do njih dostop. Sodišče je priznalo tudi možnost uporabe alternativne merilne metode, če standardov ISO ni mogoče šteti za take, da se lahko uveljavljajo zoper „posameznike na splošno“. S tega vidika je bistvo obravnavane zadeve ugotoviti, ali nacionalni organi lahko uporabijo tako alternativno metodo le, če zadevno podjetje ni moglo imeti dostopa do zadevnih standardov, ali pa lahko to storijo, če stranka, kot je fundacija (ki spada med „posameznike na splošno“), vloži zahtevek za umik cigaret s trga (ne glede na to, ali bi zadevna podjetja lahko imela dostop do zadevnih standardov ISO in ali so jih spoštovala).
64.      Glede teh vidikov in ob upoštevanju izrecne trditve iz točke 52 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, da se spoštovanje neobjavljenih standardov ISO lahko naloži podjetjem, če imajo ta dostop do njih, se zdi, da trditev iz točke 74 iste sodbe kaže na to, da nacionalno sodišče lahko ne upošteva člena 4(1) Direktive 2014/40 in uporabi alternativno merilno metodo, če bi se ugotovilo, da zadevna podjetja niso mogla imeti dostopa do zadevnih standardov ISO.
65.      To ugotovitev potrjuje dejstvo, da sta točka 79 te sodbe in točka 5 njenega izreka (ki se nanašata na razlogovanje, katerega del sta točki 74 in 79 te sodbe) oblikovani kot hipoteza.(41) V teh delih sodbe so opisane značilnosti alternativne merilne metode, če člena 4(1) Direktive 2014/40 ne bi bilo mogoče uveljavljati zoper zadevne „posameznike na splošno“. Hkrati je edini del razlogovanja Sodišča, ki za uveljavljanje zadevnih standardov ISO določa kakršen koli pogoj, točka 52 te sodbe, v kateri je Sodišče potrdilo, da je standarde ISO mogoče uveljavljati zoper „podjetja“ (če imajo lahko dostop do njih).
66.      V teh okoliščinah se zdi, da iz tega sledi, da ima nacionalno sodišče možnost, da uporabi alternativno merilno metodo (potrjeno v točki 74 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi), kadar zadevna podjetja (kot posebna kategorija „posameznikov“ iz točke 79 te sodbe in točke 5 njenega izreka) ne morejo imeti dostopa do upoštevnih standardov ISO.
67.      Ta razlaga ustreza temu, kar bom tukaj imenoval „ozek“ obseg ali razumevanje zadevne sodbe.
68.      Vendar se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe opira na premiso, da ratio decidendi te sodbe pravzaprav ni omejen na ta ozek obseg, temveč da iz njega izhaja tudi, da neobjava zadevnih standardov ISO pomeni, da jih ni mogoče uveljavljati zoper druge osebe, kot je fundacija, kar ima posebne pravne posledice.
69.      V okviru postopka v glavni stvari to razumevanje pomeni (ali bi lahko pomenilo, saj je vprašanje, ali to drži, del vprašanj za predhodno odločanje), da čeprav so cigarete, ki jih zadevna podjetja dajejo na trg, v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij, določenimi v členu 3(1) Direktive 2014/40, če se merijo po standardih ISO iz člena 4(1) iste direktive, lahko stranka, kot je fundacija, upravičeno uveljavlja neupoštevanje najvišjih vrednosti emisij na podlagi alternativne merilne metode. Iz tega bi sledilo, da bi moralo zadevno podjetje, da bi lahko dalo cigarete na trg (ali jih na njem ohranilo), spoštovati tudi najvišje vrednosti emisij, izmerjene s tako alternativno metodo.
70.      To razumevanje možnih posledic zgoraj navedene sodbe, ki ga bom tukaj imenoval „široko“, potrjuje vsebina vprašanj za predhodno odločanje. Naj spomnim, da se predložitveno sodišče zlasti sprašuje, ali se ugotovitev o nezmožnosti uveljavljanja zadevnih standardov ISO zoper „posameznike, med njimi zoper fundacijo“, uporablja tudi, če je fundacija lahko imela dostop do teh standardov, oziroma ali je uveljavljanje alternativne merilne metode zoper proizvajalce tobačnih izdelkov v nasprotju z načelom pravne varnosti (ti vprašanji se postavljata v okviru nacionalnega postopka, v katerem se zdi, da ni dvoma, da bi proizvajalci tobaka dejansko lahko imeli dostop do zadevnih standardov ISO in da so izpolnjevali zahteve iz Direktive 2014/40).
71.      Čeprav je to široko razumevanje zadevne sodbe lahko posledica načina, kako se v njej uporabljata izraza „podjetja“ in „posamezniki na splošno“ (kar, priznavam, lahko povzroči zmedo), bom zdaj pojasnil, zakaj je treba ratio decidendi te sodbe razumeti ozko, kot je opisano v točkah od 64 do 67 zgoraj.
4.      Pojasnilo glede ratio decidendi
72.      Prvič, opozarjam, kot je Sodišče pojasnilo v zgoraj navedeni sodbi, da člen 4(1) Direktive 2014/40 podjetju, ki proizvaja ali daje na trg cigarete, nalaga obveznost uporabe merilnih standardov ISO, ki so tam navedeni.
73.      S tega vidika bi sprejetje širokega razumevanja zadevne sodbe povzročilo popolno pomanjkanje predvidljivosti in pravne varnosti glede tega, ali se te cigarete lahko dajo na trg ali ne, kot je na obravnavi v bistvu navedla nizozemska vlada. Medtem ko je možnost dajanja cigaret na trg odvisna izključno od izpolnjevanja zahtev iz Direktive 2014/40, ki se uporabljajo, široko razumevanje omogoča, da se ta možnost postavi pod vprašaj vsakič, ko zasebnopravni subjekt (ki ni podjetje, ki proizvaja ali daje na trg cigarete) vloži zahtevek za umik cigaret s trga. Poleg tega bi se uporaba alternativne metode lahko uvedla le s sodnim postopkom, ki ga začne stranka, kot je fundacija, saj brez tega ne bi bilo podlage za uporabo te alternativne metode glede na to, da je Sodišče jasno potrdilo obvezno naravo zadevnih standardov ISO za podjetja (razen če do njih nimajo dostopa). Povedano drugače, pogoji, pod katerimi bi se zadevni proizvodi lahko dali na trg in ki bi jih morala zadevna podjetja spoštovati, bi se razlikovali glede na to, ali je bil začet sodni postopek in ali ga je začela stranka, ki spada pod „posameznike na splošno“, na eni strani ali državni organ oziroma konkurent na drugi strani.
74.      Drugič, člen 24(1) Direktive 2014/40, naslovljen „Prosti pretok“, določa, da „države članice zaradi pomislekov v zvezi z vidiki, ki jih ureja [Direktiva 2014/40,] […] ne smejo prepovedati ali omejiti dajanja na trg tobačnih in povezanih izdelkov, ki so v skladu s to direktivo“. Čeprav navedeni člen 24 vsebuje dve izjemi, nobena od njiju ni upoštevna za obravnavano zadevo.(42) Tako bi se s sprejetjem širokega razumevanja te sodbe in z omogočanjem stranki, kot je fundacija, da učinkovito prepreči dajanje na trg cigaret, ki izpolnjujejo zahteve iz Direktive 2014/40, členu 24(1) Direktive 2014/40 odvzel polni učinek, nacionalnim organom naložilo, da ravnajo v nasprotju s to direktivo, in spodkopala stopnja dosežene harmonizacije.(43)
75.      Tretjič, široko razumevanje bi tudi oslabilo pooblastilo, ki je Komisiji podeljeno s členom 4(3) Direktive 2014/40, da prilagodi merilne metode, ki se uporabljajo, „če je to potrebno zaradi upoštevanja znanstvenega in tehničnega razvoja ali mednarodno dogovorjenih standardov“.
76.      Čeprav neupoštevanje člena 4(1) Direktive 2014/40 (kadar dano podjetje ne more imeti dostopa do standardov ISO, ki se uporabljajo) seveda vpliva na pooblastilo Komisije, je to nujna posledica nezmožnosti uveljavljanja standardov zaradi njihove neobjave v Uradnem listu. Vendar ta posledica ni razlog za to, da se drugi stranki podeli pooblastilo za spreminjanje vsebine obveznosti iz člena 4(1) Direktive 2014/40, ki je usmerjena v drugo kategorijo oseb.(44)
77.      Četrtič, sprejetje širokega razumevanja zadevne sodbe bi bilo v nasprotju z ugotovitvijo, ki jo je Sodišče sprejelo v sodbi Skoma-Lux, da bi uveljavljanje obveznosti, opredeljenih v neobjavljenih aktih prava Unije, povzročilo, da bi zadevni posamezniki nosili negativne posledice tega, da jim uprava Unije ni omogočila dostopa do zadevnih pravil prava Unije.(45)
78.      V zvezi s tem in čeprav ta sodba uvaja odstopanje od zgoraj navedene premise (s tem, da omogoča pogojno zmožnost uveljavljanja zadevnih neobjavljenih standardov ISO), bi široko razumevanje te sodbe povzročilo posebej resne negativne posledice za zadevne posameznike (proizvajalce tobaka). Ne glede na to, da so ti izpolnjevali zadevni neobjavljeni standard, je mogoče ta standard v njihovo škodo nadomestiti z drugačnim, ki v nasprotju z zadevnimi standardi ISO ni (niti) predhodno opredeljen.
79.      Petič, položaj, ki bi iz tega izhajal, bi bil tudi v nasprotju z ugotovitvijo Sodišča v sodbi Sevince, katere posledice so se razpravljale na obravnavi in v skladu s katero neobjava akta prava Unije zadevnemu posamezniku ne preprečuje, da se sklicuje na tak akt zoper javne organe, da bi uveljavljal svoje pravice, ki so v njem opredeljene.(46)
80.      Vendar bi široko razumevanje zadevne sodbe proizvajalcem tobačnih izdelkov onemogočalo uveljavljanje njihove pravice, ki po mojem mnenju izhaja iz Direktive 2014/40, da na trg dajo cigarete, ki izpolnjujejo v njej določene zahteve (ta pravica je nujna posledica zgoraj navedene prepovedi, ki se v členu 24 te direktive nanaša na države članice).
81.      Seveda se s temi ugotovitvami ne podcenjujejo zdravstveni pomisleki, ki so očitno spodbudili vložitev tožbe v postopku v glavni stvari, niti se ne vzbuja dvom v legitimnost družbene angažiranosti stranke, kot je fundacija, da bi zlasti mlade bolje zaščitila pred škodljivimi učinki kajenja (ki so splošno priznani, tudi s strani zakonodajalca Unije). K temu vidiku se bom vrnil pozneje. Namen mojih zgornjih ugotovitev je zgolj poudariti, da bi pravne posledice širokega razumevanja zadevne sodbe upoštevnim vidikom harmonizacije, ki jo je dosegel zakonodajalec, odvzele velik del učinkovitosti (ne glede na to, kaj bi si lahko mislili o primernosti zadevnih proizvodov), spodkopale nekatere temeljne značilnosti delovanja prava Unije kot takega in bile očitno nezdružljive z načelom pravne varnosti, na katerega sem že opozoril in ki pomeni, da lahko gospodarski subjekti svoje ravnanje opredelijo glede na standarde, ki urejajo njihovo trgovanje (vključno z, v obravnavani zadevi, merilnimi metodami, določenimi v zadevnih standardih ISO).
82.      Natančnejša preučitev zadevne sodbe kaže, da njen ratio decidendi ustreza zgoraj navedenim pomislekom. Namreč, kljub zgoraj navedenim nejasnostim v besedilu te sodbe več delov te sodbe po mojem mnenju kaže na to, da je Sodišče želelo, da se razume „ozko“.
83.      Na prvem mestu, zaporedje razlogovanja Sodišča v točkah od 48 do 52 te sodbe, ki se nanaša na pogojno zmožnost uveljavljanja zadevnih standardov ISO, kaže, da je izraz „podjetja“ mogoče razumeti kot podkategorijo „posameznikov na splošno“,(47) ki bi se dejansko uporabljala kot sopomenka za izraza „fizične in pravne osebe“ in „posamezniki“, ki so jim naložene iz tega izhajajoče obveznosti. Naj spomnim, da se ti izrazi pojavljajo v delih te sodbe, ki se nanašajo na nezmožnost uveljavljanja neobjavljenih aktov (točki 40 in 41, ki napotujeta na sodbi Skoma-Lux in Heinrich), in so prav tako uporabljeni v zgoraj navedeni točki 5 izreka sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (v zvezi s „posamezniki“).
84.      Za pojasnilo, Sodišče je v točki 48 zadevne sodbe (ki vsebuje prvo od dveh upoštevnih pojavitev izraza „posamezniki na splošno“) navedlo, da se „v skladu z načelom pravne varnosti […] [zadevni standardi ISO] […] zoper posameznike na splošno lahko uveljavljajo le, če so bili objavljeni v [Uradnem listu]“. V zvezi s tem ne razumem, kako bi bile posledice načela pravne varnosti upoštevne za stranko, ki ji ni naložena nobena obveznost uporabe zadevnega standarda.
85.      Sodišče je v točki 51 te sodbe (druga upoštevna pojavitev istega izraza) navedlo, da „ker [zadevni] standardi […] niso bili objavljeni v [Uradnem listu], posamezniki na splošno […] ne morejo poznati metod za merjenje [najvišjih] vrednosti emisij […]“. Sodišče je v tej točki pojasnilo, da je neobstoj možnosti do seznanitve z zgoraj navedenimi metodami v nasprotju z zahtevami, ki izhajajo zlasti iz sodb Skoma-Lux in Heinrich, ki se, kot je bilo že navedeno, nanašajo na pravni položaj oseb, za katere veljajo obveznosti, kot so opredeljene v (neobjavljenih) aktih prava Unije.(48) To po mojem mnenju kaže tudi, da je Sodišče želelo razpravljati o posledicah neobjave, saj te vplivajo na osebe, za katere velja zadevna pravna obveznost.
86.      Podredno in glede na to, da se zdi, da vse zainteresirane osebe, ki so predložile stališča v tem postopku, zgoraj navedene kategorije razumejo kot protislovne, je mogoče tudi, da je Sodišče dejansko nameravalo med njimi razlikovati na tak način. Vendar bi to pomenilo, da ima ta izraz, kadar se sklicuje na zmožnost (ali nezmožnost) uveljavljanja standardov ISO, različen pomen glede na to, ali se nanaša na podjetja ali na „posameznike na splošno“. V prvem primeru bi ta izraz opisoval (klasično, s strani države podprto) uveljavljanje pravnih obveznosti. V drugem primeru bi se nanašal na vlogo fundacije kot „varuhinje spoštovanja prava“ (kar je morda implicitno navedeno v točki 51, navedeni v prejšnji točki teh sklepnih predlogov). To je razlaga, ki jo je na obravnavi v bistvu predlagala Komisija.
87.      Tudi če se sprejme ta posebna vsebina zgornjega razlikovanja med podjetji in „posamezniki na splošno“, je ozko razumevanje pravnih posledic, ki izhaja iz zadevne sodbe, vsekakor potrjeno z upoštevnim delom njenega izreka, ki se nanaša na možnost nacionalnega sodišča, da uporabi alternativno merilno metodo.
88.      Naj spomnim, da je ta možnost predstavljena v točki 74 razlogovanja te sodbe in dalje razvita v točki 79 te sodbe. Vendar je edini upoštevni del izreka, ki se nanaša na te elemente, točka 5, ki možnost uporabe alternativne merilne metode pogojuje z ugotovitvijo, da člena 4(1) Direktive 2014/40 ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike“ („ob predpostavki, da člena 4(1)“ zadnjenavedene direktive „ni mogoče uveljavljati zoper posameznike“).
89.      Z drugimi besedami, kot sem že pojasnil, je ta točka oblikovana kot hipoteza, ki jo je treba preveriti. V zvezi s tem je edini del celotnega razlogovanja Sodišča, ki za zmožnost uveljavljanja zadevnih standardov ISO določa kakršen koli pogoj, tisti, ki se nanaša na zmožnost uveljavljanja teh standardov zoper podjetja (točka 52). Zato je pomembno in je treba preveriti, ali so toženi proizvajalci iz postopka v glavni stvari lahko imeli dostop do zadevnih standardov ISO, ne pa, da ga tožeča fundacija ni mogla imeti.
90.      Zato iz zgoraj navedene sodbe izhaja, da neobjava zadevnih standardov ISO v Uradnem listu ne preprečuje možnosti, da se uveljavljajo zoper podjetja, ki proizvajajo cigarete ali jih dajejo na trg, če imajo ta podjetja do njih lahko dostop. Če to drži, morajo nacionalni organi, vključno z nacionalnimi sodišči, za ugotovitev, ali so cigarete, ki jih ta podjetja dajejo na trg, v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij, določenimi v členu 3(1) Direktive 2014/40, uporabiti merilne metode, določene s standardi ISO iz člena 4(1) te direktive, ne glede na to, kdo (bodisi država bodisi konkurent bodisi združenje, kot je fundacija) zatrjuje, da te vrednosti emisij niso bile spoštovane. Če pa ta podjetja niso mogla imeti dostopa do teh standardov, lahko predložitveno sodišče ugotovi, ali so cigarete, dane na trg, v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij, določenimi v členu 3(1) Direktive 2014/40, z drugačno metodo (ki mora izpolnjevati splošna merila, določena v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi).
91.      Ob upoštevanju teh pojasnil bom odgovoril na vprašanja, ki so bila postavljena Sodišču.
B.      Odgovor na prva štiri vprašanja
92.      Naj spomnim, da bom na predlog Sodišča v teh sklepnih predlogih obravnaval le prva štiri vprašanja za predhodno odločanje.
93.      Navajam, da prvo, drugo in četrto vprašanje v celoti temeljijo na širokem razumevanju sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi. Zato jih bom obravnaval skupaj (1). Nato bom preučil tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na pomen pojma predvidene uporabe cigaret (s filtrom) in ki, kot bom pojasnil, dejansko postavlja pod vprašaj veljavnost člena 4(1) Direktive 2014/40 (2).
1.      Prvo, drugo in četrto vprašanje za predhodno odločanje
94.      Sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali se ugotovitev iz sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, da merilnih standardov ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40 ni mogoče uveljavljati zoper „posameznike na splošno“, uporablja tudi, če jih zainteresirana oseba (kot je fundacija) lahko pridobi.
95.      Kot je bilo že omenjeno, predložitveno sodišče navedeno sodbo razume tako, da uvaja razlikovanje med „podjetji“ (kot so proizvajalci tobaka) na eni strani in drugimi osebami, kot je fundacija, na drugi strani. V zvezi s tem prosi za pojasnilo pojma „posamezniki na splošno“(49) in se sprašuje, ali je mogoče uporabiti izjemo od nezmožnosti uveljavljanja zoper „posameznike na splošno“, glede na to, da je do standardov „NEN-ISO“ (ki po mojem razumevanju ustrezajo standardom ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40(50)) mogoče dostopati (brezplačno) v knjižnici NEN in da jih je prav tako mogoče kupiti. Pojasnjuje, da je v teh okoliščinah in v skladu z nacionalno sodno prakso poznavanje standardov NEN‑ISO zadostno zagotovljeno. Naj dodam, da se zdi, da ni dvoma o tem, da je fundacija do teh standardov dejansko dostopala.
96.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali ima stranka, kot je fundacija, na podlagi Direktive 2014/40 pravico uveljavljati spoštovanje najvišjih vrednosti emisij z uporabo alternativne merilne metode. To vprašanje se postavlja v primeru, da bi Sodišče potrdilo, da zadevnih standardov ISO ni mogoče uveljavljati zoper fundacijo, čeprav bi ta lahko imela dostop do njih. Čeprav predložitveno sodišče priznava, da Direktiva 2014/40 ne vsebuje nobene obveznosti, ki bi lahko veljala za fundacijo, meni, da obstoj zgoraj navedene pravice ni izključen. Negativen odgovor bi po njegovem mnenju pomenil, da točke od 74 do 79 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi
nimajo polnega učinka.
97.      Nazadnje, predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem (ki vsebuje več podvprašanj) ugotoviti, ali je uporaba alternativne merilne metode zoper podjetja v skladu z načelom pravne varnosti. Predložitveno sodišče navaja, da Direktiva 2014/40 proizvajalcem tobačnih izdelkov ne dovoljuje uporabe drugih merilnih metod razen tiste iz njenega člena 4(1). Vendar poudarja, da cilj uresničevanja visoke ravni varovanja javnega zdravja, zlasti mladih, izražen v uvodni izjavi 8 in členu 1 Direktive 2014/40 v povezavi s členoma 24 (pravice otroka) in 35 Listine (varovanje zdravja),(51) lahko upraviči negativen učinek, ki bi ga uporaba alternativne merilne metode imela za te proizvajalce. Predložitveno sodišče se hkrati sprašuje, ali bi lahko bila možnost držav članic, da sprejmejo drugo merilno metodo, v nasprotju, prvič, s pristojnostjo, ki je za to podeljena Komisiji s členom 4(3) Direktive 2014/40, in drugič, z zastavljenim ciljem harmonizacije, pri čemer se sklicuje zlasti na člen 24(1) te direktive.
98.      Razlaga iz prejšnjega dela teh sklepnih predlogov omogoča, da se ta vprašanja obravnavajo precej strnjeno.(52)
99.      Iz te razlage namreč izhaja, da sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi ne določa nobenih pogojev, pod katerimi bi lahko neobjava zadevnih standardov ISO stranki, kot je fundacija, omogočila, da učinkovito prepreči dajanje na trg cigaret, ki izpolnjujejo zahteve iz Direktive 2014/40. Ta ugotovitev velja ne glede na to, ali je fundacija lahko imela dostop do teh standardov in pod katerimi pogoji. Ugotovitve v zadevni sodbi o (pogojni) zmožnosti uveljavljanja teh standardov (v smislu, da jih javni organi lahko uveljavljajo zoper osebe, za katere veljajo zadevne zakonske obveznosti) se namreč nanašajo na podjetja, ki proizvajajo ali dajejo na trg cigarete. Ne nanašajo se na stranke, kot je fundacija, ker Direktiva 2014/40 taki stranki ne more naložiti nikakršnih obveznosti.
100. To pojasnilo odgovarja na pomisleke predložitvenega sodišča, da točke od 74 do 79 sodbe v zadevi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi ne bi imele nobenega praktičnega pomena, če stranka, kot je fundacija, ne bi mogla uveljavljati „svoje pravice“, da zahteva spoštovanje najvišjih vrednosti emisij.
101. Kot sem pojasnil, je Sodišče v teh točkah izpeljalo ugotovitve iz prejšnje trditve v zvezi s pogojno zmožnostjo uveljavljanja zadevnih standardov ISO zoper podjetja in obravnavalo vprašanje pravne praznine, če bi se ugotovilo, da zadevnih standardov ISO ni mogoče šteti za take, da se lahko uveljavljajo zoper njih.
102. Iz tega sledi, da se z zadevnimi proizvajalci tobaka iz postopka v glavni stvari, vsemi vladami, ki so predložile stališča, in Komisijo strinjam, da ne glede na še vedno neobjavljene zadevne standarde ISO in ne glede na vprašanje, ali bi stranka, kot je fundacija, lahko imela dostop do njih, ta stranka na podlagi Direktive 2014/40 nima nikakršne pravice, ki bi ji omogočala, da uspešno prepreči dajanje na trg cigaret, ki so zlasti v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij, izmerjenimi po metodah iz člena 4(1) Direktive 2014/40. Z zgoraj navedenimi strankami in drugimi zainteresiranimi osebami se tudi strinjam, da bi se z nasprotno ugotovitvijo kršilo načelo pravne varnosti, ki bi moralo varovati tiste, ki ravnajo v skladu z veljavnimi in izvršljivimi pravili.
103. Na to stališče ne vpliva cilj „visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih“, ki mu sledi Direktiva 2014/40 in ki ga poudarja predložitveno sodišče.
104. Kot je jasno razvidno iz člena 1 Direktive 2014/40 in kot je Sodišče večkrat opozorilo, je cilj, ki mu ta določba sledi, v resnici dvojen.(53) Namen te direktive je olajšati pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki ter hkrati zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih. Njene določbe je zato treba razlagati ob upoštevanju obeh navedenih ciljev, med katerimi je zakonodajalec Unije nujno želel vzpostaviti določeno ravnotežje, kot je med obravnavo opozorila tudi Komisija.
105. V zvezi s tem navajam, da cilj, na katerem temelji člen 3(1) Direktive 2014/40 o določitvi najvišjih vrednosti emisij, ni le spodbujati pravilno delovanje notranjega trga, ampak seveda tudi zagotoviti, da so cigarete manj škodljive za zdravje ljudi. Vendar pa se je zakonodajalec Unije pri določanju vrednosti škodljivih snovi v cigaretah in pri izbiri določene metode za določitev teh vrednosti odločil za posebno harmonizirano raven varovanja. Zato se ni mogoče sklicevati na splošni cilj javnega zdravja, ki mu sledi Direktiva 2014/40, da bi se zaobšla zakonodajna izbira, ki je jasno izražena v besedilu zakona, saj bi bila taka teleološka razlaga contra legem.
106. Čeprav namen Direktive 2014/40 ni določiti pravila za varno uporabo tobačnih izdelkov (glede na to, da so ti izdelki po naravi škodljivi(54) in da varne uporabe takih izdelkov ni), je gotovo mogoče šteti, da je njen namen (tudi) ublažiti škodljive učinke kajenja. Uresničevanje takega cilja se ne kaže le v obveznosti opozarjanja potrošnikov na različne načine o morebitnih smrtnih posledicah kajenja,(55) ampak tudi v zadevnih določbah v obravnavani zadevi, ki določajo najvišje vrednosti emisij in obveznost njihovega merjenja. To izhaja iz uvodne izjave 12 te direktive, ki emisije katrana, nikotina in ogljikovega monoksida povezuje s toksičnostjo tobačnih izdelkov ali zasvojenostjo z njimi, kot ugotavlja fundacija.(56)
107. Poleg tega potrditev pomembnosti tega z zdravjem povezanega cilja v zvezi z določbo direktive o najvišjih vrednostih emisij tega cilja ne spremeni v orodje, ki bi lahko prevladalo nad jasno vsebino zakonodajnih določb. V tem okviru in v poudarek, ta vsebina pomeni, da ni mogoče prepovedati, da se cigarete, ki so v skladu z najvišjimi vrednostmi emisij, določenimi v členu 3(1) Direktive 2014/40, kot so izmerjene po metodi iz člena 4(1) te direktive, dajo na trg, kot izhaja iz člena 24 te direktive (ob upoštevanju izjem, ki so v njej določene in ki se v obravnavani zadevi ne uporabljajo).
108. Po mojem mnenju bi cilj uresničevanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi lahko vplival na upoštevno normativno vsebino, in sicer na zakonodajno izbiro zadevnih merilnih standardov ISO, le tako, da bi se podvomilo v veljavnost člena 4(1) Direktive 2014/40, ki določa njihovo obvezno uporabo. To je vprašanje, ki ga bom v nadaljevanju obravnaval v okviru preučitve tretjega vprašanja za predhodno odločanje.
2.      Tretje vprašanje za predhodno odločanje: kaj se šteje za „predvideno uporabo“ cigarete?
109. Predložitveno sodišče se s tretjim vprašanjem sprašuje o značilnostih, ki jih morajo imeti alternativne metode merjenja. To vprašanje se postavlja glede na točko 79 (in točko 5 izreka) sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, v skladu s katero mora biti taka metoda „glede na znanstveni in tehnični razvoj ali mednarodno sprejete standarde ustrezna za merjenje vrednosti emisij, ki se sprostijo ob predvideni uporabi cigarete, in mora kot osnovo upoštevati visoko raven varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih […].“(57)
110. Predložitveno sodišče se sprašuje o natančnem pomenu izraza „v skladu s predvideno uporabo“, ki se pojavlja ne le v zgornjem navedku, ampak zlasti v opredelitvi izraza „emisije“ iz člena 21(2) Direktive 2014/40. V tej opredelitvi je navedeno, da „emisije“ pomeni „snovi, ki se sprostijo ob uporabi tobačnega ali povezanega izdelka v skladu s predvideno uporabo, kot so snovi v dimu ali snovi, ki se sprostijo med postopkom uporabe brezdimnih tobačnih izdelkov“.(58)
111. Predložitveno sodišče z zgornjim vprašanjem natančneje sprašuje, ali je treba pri uporabljeni alternativni metodi upoštevati zlasti dejstvo, da ustnice in prsti kadilcev pokrivajo ventilacijske mikro luknjice v filtru cigaret ter intenzivnost in dolžino dima.
112. To vprašanje, tako kot tri zgoraj preučena vprašanja, temelji na široki razlagi sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi. Postavlja se v primeru, da Sodišče potrdi, da ima fundacija pravico uveljavljati spoštovanje najvišjih vrednosti emisij z uporabo alternativne merilne metode. Ker ta pravica ne obstaja, kot sem pojasnil zgoraj, in ker se ne zatrjuje, da zadevni proizvajalci iz postopka v glavni stvari niso mogli imeti dostopa do zadevnih standardov ISO, se to vprašanje ne zdi upoštevno za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče.
113. Vendar menim, da je to vprašanje vredno ločene obravnave zato, ker se ob natančnejši preučitvi izkaže, da se dejansko nanaša na veljavnost člena 4(1) Direktive 2014/40, kot je v bistvu v pisnih stališčih navedla
družba Philip Morris.(59)
114. Če bi namreč Sodišče na to vprašanje odgovorilo tako, da je treba pri vsaki (alternativi) merilni metodi upoštevati te vidike (ker bi to izhajalo iz izraza „v skladu s predvideno uporabo“, ki se uporablja v povezavi z izrazom „emisije“), potem bi moralo logično to veljati tudi za metodo, ki jo je zakonodajalec Unije določil v členu 4(1) te direktive. Vendar ni sporno, da ti standardi teh vidikov ne upoštevajo, kar neizogibno pomeni, da bi se zadevni standardi ISO šteli za neprimerne za merjenje takih „emisij“, ki se sproščajo iz cigaret.
115. Glede posebnega parametra, na podlagi katerega je treba presojati veljavnost zgoraj navedene določbe, je iz predložitvene odločbe razvidno, da ima predložitveno sodišče dvome zlasti zaradi nujnosti po visoki ravni varovanja zdravja ljudi.
116. S tega vidika menim, da je treba tretje vprašanje za predhodno odločanje razumeti tako, da se z njim želi izvedeti, ali je treba pojem „emisije“ in zlasti izraz „v skladu s predvideno uporabo“ ob upoštevanju cilja javnega zdravja, ki mu sledi Direktiva 2014/40, člen 35 Listine(60) ter člen 114(3) PDEU(61), razlagati tako, da je treba pri vsaki metodi, ki se uporabi za merjenje teh emisij, upoštevati dejstvo, da ustnice in prsti kadilcev pokrivajo ventilacijske mikro luknjice v filtru cigaret in/ali intenzivnost in dolžino dima, kar pomeni, da je člen 4(1) te direktive, ki se nanaša na metodo, pri kateri se ti parametri ne upoštevajo, neveljaven.(62)
117. Za preizkus tega vprašanja naj spomnim, da se obravnavana zadeva nanaša na področje, na katerem delovanje zakonodajalca Unije vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve, na katerem mora ta opraviti zapletene presoje in ima zato široko diskrecijsko pravico.(63) Zato mora biti sodni nadzor ukrepov, sprejetih na takem področju, omejen na preverjanje obstoja očitnih napak, kot je očitno v tem okviru neprimerna narava zadevnega ukrepa glede na zgoraj navedeni cilj. Nasprotno pa vprašanje, ali je dani ukrep edini mogoč ali najprimernejši, ni odločilno za namene tega nadzora.(64)
118. Na podlagi razprave v tem postopku menim, da zakonodajalec Unije z izbiro zadevnih standardov ISO ni storil očitne napake.
119. Prvič, ni sporno, da zgoraj navedena merilna metoda iz člena 4(1) Direktive 2014/40 zajema zgorevanje cigaret in preverjanje spoštovanja najvišjih vrednosti, določenih v členu 3(1) te direktive v takih okoliščinah.
120. Poleg tega je bilo pojasnjeno tudi, da so bile najvišje vrednosti emisij iz člena 3(1) Direktive 2014/40 dejansko določene ob upoštevanju zgoraj navedene metode. Z drugimi besedami, merilni standardi ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40 na eni strani in najvišje vrednosti emisij, opredeljene v členu 3(1) te direktive, na drugi strani so medsebojno povezani.
121. Tako se je zakonodajalec pri določitvi pogojev, pod katerimi se lahko cigarete dajo na trg, kar zadeva njihovo vsebnost katrana, nikotina in ogljikovega monoksida, odločil določiti in izmeriti to vsebnost glede na emisije, ki se sprostijo ob (preprostem) zgorevanju cigarete.
122. Drugič, prav tako se ne zdi sporno, da je dejanska izpostavljenost kadilca zgoraj navedenim škodljivim snovem lahko znatno višja od toksičnosti, ki je dovoljena v okviru testa, ki izhaja iz člena 3(1) in člena 4(1) Direktive 2014/40. Komisija je namreč na obravnavi navedla, da je ta izpostavljenost dejansko lahko nekajkrat večja.(65)
123. Komisija je prav tako potrdila, da je ob sprejetju Direktive 2014/40 obstajala strožja metoda (kot je tako imenovana metoda Canadian Intense). Razumem, da se s to metodo med drugim upošteva pokrivanje ventilacijskih mikro luknjic v filtrih, kar pomeni, da kadar se emisije iz cigaret merijo po tej metodi, so najvišje vrednosti emisij, določene v členu 3(1) Direktive 2014/40, presežene. Vendar je Komisija na obravnavi prav tako pojasnila, da če bi bila sprejeta zgoraj navedena (ali druga podobna) metoda, bi bilo verjetno treba določiti višje najvišje ravni emisij, ker bi glede na moje razumevanje tega argumenta pogoji, pod katerimi bi se cigarete testirale, povzročili sproščanje višje vsebnosti zgoraj navedenih škodljivih snovi.
124. Tretjič, Komisija je na obravnavi pojasnila, da je zakonodajalec ob sprejetju Direktive 2014/40 pretehtal prednosti in slabosti (tedanjih) obstoječih metod ter se odločil za zadevne merilne standarde ISO, ker so, na kratko, enostavni za uporabo. Poleg tega je pojasnila tudi, da v skladu s stališči proizvajalcev iz postopka v glavni stvari ter bolgarske in portugalske vlade ni obstajala (ali ne obstaja) nobena metoda, s katero bi bilo mogoče poustvariti ravnanje človeka pri kajenju, saj lahko obstajajo številni vzorci tega ravnanja. Po mnenju Komisije je bila ta ugotovitev tudi rezultat razprav, ki so potekale v okviru Okvirne konvencije SZO o nadzoru tobaka.(66)
125. V zvezi s tem bi lahko predlagali, da raznolikost vzorcev kajenja sama po sebi ni razlog za to, da ne bi izbrali metode, katere cilj je poustvariti pravo kajenje na nek način, namesto da bi izbrali metodo, ki takega cilja sploh nima. Dalje bi lahko predlagali, da če bi strožja metoda privedla do določitve višjih vrednosti emisij v zakonodaji, kar na koncu morda ne bi spremenilo posledične izpostavljenosti zgoraj navedenim škodljivim snovem, bi to zagotovilo preglednejši način sporočanja informacij o toksičnosti cigaret potrošnikom (z določitvijo ravni emisij pri vrednostih, ki so bližje dejanskim vrednostim).
126. Vendar sem že pojasnil, da široka diskrecijska pravica, ki jo ima zakonodajalec Unije na področju, ki ga ureja Direktiva 2014/40, tega zakonodajalca ne obvezuje, da izbere metodo, ki je z določenega vidika boljša, če dejansko izbrana metoda ni očitno neprimerna za doseganje navedenih ciljev.
127. Kar zadeva poseben cilj zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zgoraj navedene določbe primarnega prava zakonodajalca ne zavezujejo, da v tem okviru določi kakršno koli posebno raven takega visokega varstva. Gotovo bi bilo drugače, če bi se ugotovilo, da postane uporaba cigaret zaradi določenih vrednosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida varna ali bistveno varnejša. Vendar ni sporno, da se to zdi nemogoče, saj – kot je razvidno iz razprave v obravnavanem postopku – trenutno ni znanstvenih dokazov, da bi bilo treba najvišje vrednosti emisij teh škodljivih snovi določiti na specifično vrednost. V takih okoliščinah so posebni parametri toksičnosti, na podlagi katerih se cigarete lahko dajo na trg Unije, predmet zapletene presoje, ki po mojem mnenju ne izključuje izbire takih najvišjih vrednosti, ki so dosežene (in jih je treba upoštevati), kadar se merijo v skladu s pogoji metode iz člena 4(1) Direktive 2014/40.
128. Zadnje vprašanje, ki ga moram obravnavati, je, ali je za namene te analize upošteven izraz „v skladu s predvideno uporabo“, ki se pojavlja v zakonodajni opredelitvi „emisij“ v členu 2, točka 21, Direktive 2014/40 (naveden v točki 110 zgoraj).
129. Prva ugotovitev, ki jo je treba v zvezi s tem navesti, je, da veljavnosti določbe sekundarnega prava (kot je člen 4(1) Direktive 2014/40) ni mogoče izpodbijati z vidika druge določbe sekundarnega prava (kot je člen 2, točka 21, iste direktive).
130. Druga dilema, ki jo je treba preučiti, je, ali morda obstaja nekakšna bistvena notranja neskladnost med zgoraj navedeno opredelitvijo in testom, ki izhaja iz člena 3(1) v povezavi s členom 4(1) Direktive 2014/40, zaradi česar ne bi bilo mogoče doseči navedenih ciljev, zlasti cilja visoke ravni varovanja zdravja ljudi.
131. Kot namreč razumem ta argument, se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba na podlagi zgoraj navedene opredelitve, ki se nanaša na snovi, ki se sprostijo ob uporabi tobačnega izdelka v skladu s predvideno uporabo, ugotoviti, da merilni standardi ISO (vendar po mojem mnenju celoten test, ki izhaja iz člena 3(1) v povezavi s členom 4(1) Direktive 2014/40) niso skladni z njo.
132. Iz opredelitve „emisij“ je dejansko mogoče sklepati, vsaj če jo razumemo dobesedno, da se te emisije pri cigaretah merijo pod takimi pogoji, ki so bližje tistim, ki jih je opisalo predložitveno sodišče (delno pokrivanje ventilacijskih mikro luknjic v filtru in tako dalje), in ne s postopkom preprostega zgorevanja. Postopek preprostega zgorevanja dejansko ne ustreza predvideni uporabi cigarete, kot se splošno razume, saj, kot je navedla fundacija, cigarete niso kadilne palčke.
133. Vendar, kot je pojasnila Komisija, je zgoraj navedena opredelitev emisij splošna določba, ki se uporablja za različne tobačne izdelke, ki jih zajema Direktiva 2014/40, in jo je treba v obravnavanih okoliščinah razumeti v povezavi z opredelitvijo pojma „cigareta“ iz člena 2, točka 10, Direktive 2014/40, kadar je ta med drugim opredeljen kot „zvitek tobaka, pri uporabi katerega poteka postopek zgorevanja […]“.
134. Ta opredelitev pojma „cigareta“ v povezavi s testom toksičnosti (v okviru katerega se ta lahko da na trg, kot izhaja iz člena 3(1) v povezavi s členom 4(1) Direktive 2014/40) po mojem mnenju kaže, da se je zakonodajalec odločil, da bo pojem „predvidena uporaba“ iz splošne opredelitve „emisij“ v členu 2, točka 21, te direktive za primer cigaret omejil na preprosto zgorevanje. Čeprav to seveda ni celoten postopek uporabe cigarete v običajnem pomenu teh izrazov, je zgorevanje očitno del take uporabe. V zvezi s tem sem že pojasnil, da zakonodajalcu široka diskrecijska pravica, ki jo ima na tem pravnem področju, omogoča, da določi meje toksičnosti zgolj glede na ta del postopka predvidene uporabe cigaret.
135. Zato zgoraj navedena opredelitev pojma „emisije“ ne vpliva na mojo prejšnjo ugotovitev o neobstoju očitne napake v zvezi z uresničevanjem cilja visoke ravni varovanja zdravja ljudi pri odločitvi zakonodajalca, da izmeri dovoljeno toksičnost cigaret na podlagi standardov, opredeljenih v členu 4(1) Direktive 2014/40.
136. S to ugotovitvijo se zaključuje preizkus prvih štirih vprašanj za predhodno odločanje v obravnavani zadevi, katerega namen je, kot je bilo že navedeno, določiti, katere ugotovitve je treba izpeljati iz sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, kar zadeva zmožnost uveljavljanja zadevnih merilnih standardov ISO zoper določene kategorije zasebnopravnih subjektov. Razprava na obravnavi je omogočila tudi ponovno obravnavo izhodiščne pravne dileme, s katero se je soočalo sodišče, in sicer neobjave zadevnih merilnih standardov ISO v Uradnem listu, ki ostaja nerešena. Iz tega razloga in da bi Sodišču čim bolj pomagal, bom podal naslednje končne ugotovitve.
C.      Dodatek: še vedno neobjavljeni merilni standardi ISO
137. Komisija je na obravnavi navedla, da standardi še vedno niso bili objavljeni zato, ker ISO uveljavlja pravice intelektualne lastnine, ki so na splošno povezane z njenimi standardi. Dalje je opozorila, da je po sodbi Public.Resources.Org(67) odobrila dostop do določenih standardov ISO (ki se razlikujejo od tistih, ki se obravnavajo v tej zadevi) na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001(68) in da ISO zdaj pred Splošnim sodiščem ta sklep izpodbija prav zaradi (vendar ne izključno) kršitve pravic intelektualne lastnine.(69)
138. Po mojem mnenju to kaže, da je objava zadevnih standardov ISO v Uradnem listu po mnenju Komisije in vsaj trenutno nemogoča zaradi pravnih ovir, na katere zakonodajalec Unije ne more vplivati.
139. Vprašanje, ki se je na obravnavi po mojem razumevanju v bistvu postavilo, je, ali bi moralo Sodišče ukrepati v zvezi s tem, da standardi še vedno niso bili objavljeni, tako da bi na podlagi tega na lastno pobudo preučilo neveljavnost člena 4(1) Direktive 2014/40.
140. Menim, da bi bilo treba za tak izid v okviru obravnavanega postopka ponovno odpreti ustni del postopka na podlagi člena 83 Poslovnika Sodišča.
141. Tako je iz treh glavnih razlogov.
142. Prvič, tega vprašanja kot takega ni postavilo predložitveno sodišče (1). Drugič, po mojem mnenju obstaja nekaj negotovosti glede tega, ali je Sodišče v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi zahtevalo, naj se zadevni standardi ISO nazadnje objavijo v Uradnem listu, kar pomeni, da je treba strankam in drugim zainteresiranim osebam dati priložnost, da predložijo svoja stališča (2). Tretjič, ne glede na to, kakšna odločitev se sprejme zvezi s tem, ima vsaka od njih pomembne pravne posledice, kar samo po sebi zahteva celovito razpravo, v katero je treba vključiti zlasti zakonodajalca (3).
1.      Obseg obravnavanega postopka
143. Kar zadeva prvo točko zgoraj, je res, da je bilo vprašanje „neobjave“ eno od vprašanj, ki so bila obravnavana v postopku, v katerem je bila izdana sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi. Zadevne zainteresirane strani so imele priložnost, da o tem vprašanju izrazijo svoje stališče, zato je mogoče ta postopek šteti za zgolj nadaljevanje navedene razprave, kar zadeva posebne pravne posledice, ki izhajajo iz zadevne sodbe.
144. Vendar opozarjam, da se predložitveno sodišče sprašuje o teh posledicah, da bi določilo pogoje, pod katerimi je mogoče zadevne standarde uveljavljati zoper proizvajalce, pri čemer se zdaj njihova neobjava – čeprav je ravno ta razlog za posebno ureditev glede zmožnosti njihovega uveljavljanja – šteje kot izhodiščna premisa. Po drugi strani pa se navedeno sodišče ni spraševalo o tej premisi kot taki, zlasti da bi ugotovilo, ali jo je še mogoče ohraniti, in ali dejstvo, da standardi še vedno niso bili objavljeni, vpliva na veljavnost člena 4(1) Direktive 2014/40.
145. Zainteresiranim osebam v obravnavanem postopku bi bilo torej treba omogočiti, da predstavijo svoja stališča o tem vprašanju, kar je v resnici še toliko bolj potrebno, ker po mojem mnenju obstaja dvom o tem, ali je Sodišče v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi zahtevalo, da se zgoraj navedeni standardi nujno objavijo. To me pripelje do
druge točke, navedene v točki 142 zgoraj.
2.      Stališče, sprejeto v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi
146. Zdi se mi očitno, da je nezmožnost uveljavljanja neobjavljenih aktov prava Unije, kot je ugotovilo Sodišče v sodbah Skoma-Lux in Heinrich, kratkoročna rešitev za anomalijo, ki fizičnim ali pravnim osebam, za katere veljajo pravne obveznosti, preprečuje ustrezen dostop do pravnega vira, ki opredeljuje te obveznosti. V demokratični družbi pravne države to javnim organom preprečuje, da bi jih uveljavljali. Obenem ohranjanje takega položaja za daljše obdobje seveda ni zaželeno. Ko se ugotovi potreba po taki dihotomiji med veljavnostjo in zmožnostjo uveljavljanja, je treba odpraviti njene vzroke. To izhaja iz sklicevanja Sodišča v sodbi Skoma-Lux na odloženo zmožnost uveljavljanja pravila, na katero vpliva neobjava.
147. S tega vidika se postavlja vprašanje, ali je Sodišče, v skladu z logiko zgoraj navedene sodne prakse, pogojno zmožnost uveljavljanja zadevnih standardov ISO zasnovalo kot takojšnjo, vendar nujno kratkoročno rešitev, dokler se ne sprejme pričakovana končna rešitev (objava v Uradnem listu), ali pa je Sodišče dejansko sprejelo možnost dostopa, zagotovljeno s sistemom ISO, kot sprejemljivo rešitev, ki bi jo pravni red Unije lahko dopuščal kot tako.
148. Elementi iz sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi v nadaljevanju kažejo, da se je objava nazadnje pričakovala.
149. Prvič, kot sem že pojasnil, se je Sodišče oprlo na sodbi Skoma-Lux in Heinrich, pri čemer ni poskušalo razlikovati med (zelo drugačnima) položajema, v katerih sta bili izdani, na eni strani in položajem, v katerem je bila izdana sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, na drugi strani. Namreč, medtem ko je bila rešitev v zadevah Skoma-Lux in Heinrich v celoti v rokah zakonodajalca Unije (in ga niso ovirali nobeni zunanji dejavniki), to, da ISO uveljavlja pravice intelektualne lastnine, nedvomno zapleta položaj. Vendar Sodišče v zvezi s tem ni podalo nobenega posebnega stališča.
150. Drugič, Sodišče je v točki 46 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi potrdilo, da „zgolj okoliščina, da [ta določba] napotuje na standarde ISO, ki v tej fazi niso bili […] objavljeni“, ne omaja veljavnosti člena 4(1) Direktive 2014/40.(70) Lahko bi rekli, da ta del te navedbe (poudarek dodan) ne bi bil potreben, če dejansko neobjava kot taka ne vpliva na veljavnost te določbe (in ne samo neobjava v danem trenutku).
151. Tretjič, Sodišče je v točki 48 te sodbe navedlo, da se „tehnični standardi, ki jih določi organizacija za standardizacijo, kot je Mednarodna organizacija za standardizacijo (ISO), in ki so z zakonodajnim aktom Unije postali obvezni, zoper posameznike na splošno lahko uveljavljajo le, če so bili objavljeni v [Uradnem listu]“.
152. Ne glede na natančen pomen izraza „posamezniki na splošno“ (ki sem ga obravnaval zgoraj) ta točka jasno povezuje zmožnost uveljavljanja zadevnih standardov v razmerju do posameznikov z njihovo objavo v Uradnem listu.
153. Vendar, če se vrnem na moja tri zgoraj navedena razlogovanja, moram priznati tudi, prvič, da se Sodišče v nasprotju s sodbo Skoma-Lux ne sklicuje na odloženo zmožnost (polnega) uveljavljanja zadevnih standardov ISO, temveč njihovo (pogojno) zmožnost uveljavljanja (zoper podjetja) povezuje s posebnostmi sistema ISO (v točki 52 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi). To lahko pomeni, da se priznava razlikovanje med zgoraj opisanima vrstama položajev (kar torej omogoča drugačen izid za vsakega od njiju).
154. Drugič, premislek iz točke 46 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (navedek v točki 150 zgoraj) v zvezi s tem, da standardi v „v tej fazi“ niso bili objavljeni, lahko pomeni priznanje, da je objava zagotovo zaželena, ne pa nujna (ker obstaja poseben sistem, ki omogoča dostop).
155. Tretjič, če bi bilo treba izraz „posamezniki na splošno“ iz točke 48 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (naveden v točki 151 zgoraj), razumeti tako, da se nanaša na stranke, ki jim je zaupana naloga, da delujejo kot „varuhi spoštovanja prava“, bi lahko ta točka sama po sebi pomenila priznanje težav, ki jih pri izpolnjevanju te naloge povzroča neobjava, ne bi pa pomenila tudi, da ta težava vpliva na zmožnost uveljavljanja zadevnih standardov zoper podjetja, ki proizvajajo ali dajejo na trg cigarete.
3.      Posledice razglasitve neveljavnosti člena 4(1) Direktive 2014/40 zaradi še vedno neobjavljenih standardov ISO
156. Glede zadnjega razloga, zakaj bi bilo zaželeno ponovno odpreti ustni del postopka, če bi se Sodišče odločilo preizkusiti veljavnost zadevne določbe zaradi še vedno trajajoče neobjave v Uradnem listu, navajam, da bi posledice razglasitve neveljavnosti člena 4(1) Direktive 2014/40 na tej podlagi (vendar tudi izrecne odločitve, da se ta člen ne razglasi za neveljaven) daleč presegle okvir obravnavane zadeve in trg cigaret.
157. V zvezi s tem je Komisija na obravnavi navedla, da obstaja 1200 aktov prava Unije, ki se sklicujejo na standarde ISO, kar pomeni, da bi razglasitev neveljavnosti zadevne določbe verjetno vplivala na vse te akte in s tem potencialno na številna področja prava.
158. S tega vidika bi moral znaten vpliv, ki bi ga lahko imela razglasitev neveljavnosti člena 4(1) Direktive 2014/40 (zaradi nadaljnje neobjave), privesti do širše razprave o sprejemljivih posledicah katere koli od zgoraj navedenih rešitev.
159. Po eni strani, če bi bilo treba sodbo Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi razumeti tako, da zahteva, da se standardi ISO nazadnje objavijo v Uradnem listu, bi bilo treba razpravljati o tem, ali obstajajo možnosti na ravni Unije, ki bi omogočile tako objavo, ob upoštevanju pravic intelektualne lastnine, ki jih uveljavlja ISO.
160. Če bi se potrdilo, da trenutno ni nobenega verjetnega načina, ki bi omogočal objavo zadevnih standardov ISO, ne da bi bila Unija izpostavljena negativnim pravnim posledicam, bi bilo treba razpravljati o posledicah, ki bi jih morebitna razglasitev neveljavnosti sedanje zakonodajne tehnike imela za učinkovito delovanje zadevnih pravnih področij, in ali dejansko obstajajo (razumno) izvedljive alternative.
161. Če pa bi bilo treba sodbo v zadevi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi razumeti tako, da ne zahteva objave v Uradnem listu, bi bilo treba razpravljati o napetosti, ki bi jo tak izid povzročil ob upoštevanju nekaterih temeljnih značilnosti delovanja pravnega reda Unije.
162. Prvič, zdi se mi, da je sprejetje neobjave kot končnega in sprejemljivega izida enakovredno sprejetju, da v pravnem redu Unije lahko obstaja kategorija zavezujočih norm, ki so dostopne le proti plačilu ali na stroške potovanja na določen kraj, na primer v knjižnico določenega nacionalnega organa za standardizacijo. Ker bi to pomenilo odstopanje od temeljne premise, da bi moralo biti pravo v demokratični družbi brezplačno dostopno, bi bilo to izbiro vredno dodatno pojasniti.
163. V skladu z istim razlogovanjem je naslednje vprašanje, ki ga je treba obravnavati, ali lahko pravni red Unije dopusti, da so posebni pogoji dostopa v celoti prepuščeni diskreciji zunanjega sistema ISO in zadevnih nacionalnih organov za standardizacijo, ali pa bi bilo treba dodati nekatere omejitve iz prava Unije, na primer obveznost držav članic na podlagi prava Unije, da zagotovijo, da za tak dostop ne veljajo preveč omejevalni pogoji.
164. Dalje, opozoriti je treba, da so standardi ISO načeloma na voljo v angleščini, francoščini in ruščini. Čeprav za jezikovno enakost, ki je običajno pravilo v Evropski Uniji, lahko veljajo izjeme,(71) je treba temu vidiku zadeve nameniti več pozornosti.
165. Nazadnje, po mojem mnenju je koristno ponovno obravnavati vprašanje dostopa do dokumentov, ki ga ureja Uredba št. 1049/2001. Napotil sem že na sodbo Public.Resource.Org, v zvezi s katero so zainteresirane strani med drugim razpravljale na obravnavi. Poudarjam, da je Sodišče je v tej sodbi Komisiji v bistvu naložilo, naj odobri dostop do standardov, ki jih je razvil CEN, čeprav so se zanje podobno uveljavljale avtorske pravice. To je v obravnavanem postopku privedlo do razprave o tem, ali se ta rešitev uporablja tudi za standarde ISO (na splošno), in o posledicah morebitnega pritrdilnega odgovora na vprašanja, ki so se odprla v obravnavani zadevi.
166. Nedvomno se strinjam zlasti z nizozemsko vlado in Komisijo, da vprašanje, ali je treba stranki, ki deluje v javnem interesu (kar je bila po mojem razumevanju tožeča stranka v postopku, v katerem je bila izdana zgoraj navedena sodba), odobriti dostop do dokumenta, ne določa pravnih ugotovitev, ki jih je treba za osebe, za katere veljajo pravne obveznosti, izpeljati iz neobjave akta, v katerem so te obveznosti podrobno opisane, v Uradnem listu.
167. Ti vprašanji sta namreč preprosto različni. Hkrati sta lahko v zadevi, kot je obravnavana, tudi tesno povezani.
168. Če bi se namreč sprejelo stališče, da se objava zadevnih standardov ISO v Uradnem listu kot taka ne zahteva, bi ta rešitev verjetno veljala tudi za vse druge standarde ISO, na katere se lahko opre zakonodajalec Unije. Prav tako bodo učinki morebitne ugotovitve, da dostopa do takih standardov ni treba odobriti v skladu z Uredbo št. 1049/2001, v drugih postopkih v zvezi z drugimi standardi ISO, verjetno presegli okvir vsakršnih določenih standardov ISO, na katere se nanašajo ti drugi postopki. Če bi bil torej odgovor na oba zgoraj navedena položaja negativen, bo sistem dostopa do teh standardov na ravni Unije dejansko „blokiran“ (in bo ostal odprt le na ravni ISO, ki vključuje dostop, ki ga zagotavljajo nacionalni organi za standardizacijo).
169. Če bi se sprejelo stališče, da se objava v Uradnem listu nazadnje zahteva (za zadevne standarde ISO in posledično za vse druge standarde ISO, na katere se bo zakonodajalec Unije podobno skliceval), bo treba pojasniti, ali dokument, ki ni objavljen v Uradnem listu, čeprav bi moral biti, spada na (splošno oblikovano) področje uporabe Uredbe št. 1049/2001. Navajam, da je generalna pravobranilka E. Sharpston v drugačnem kontekstu (v katerem ni bilo zunanjih dejavnikov, podobnih tem iz obravnavane zadeve) trdila nasprotno.(72) Če bi se to stališče sprejelo tudi v obravnavani zadevi (če bi Sodišče ponovno ugotovilo, da je treba standarde ISO nazadnje objaviti v Uradnem listu), bi bilo treba razpravljati o tem, ali je treba določiti vmesno rešitev, da se zagotovi dostop do standardov na ravni Unije do njihove dejanske objave v Uradnem listu, da bi se v tem času preprečil nastanek enakega učinka „blokiranja“.
170. Z drugimi besedami, čeprav so pravna vprašanja, ki se postavljajo pod naslovom „dostop do dokumentov“ na eni strani in pod naslovom „objava v Uradnem listu“ na drugi strani, različna, so del istega širšega vprašanja dostopa v pravnem redu Unije do zunanje razvitih standardov, ki jih je pravni red Unije določil za zavezujoče. Zdi se, da rezultat analize enega vprašanja vpliva na analizo drugega in zato jih ni mogoče obravnavati ločeno.
V.      Predlog
171. Na podlagi zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj na prva štiri vprašanja, ki jih je predložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (pritožbeno upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska), odgovori:
Člen 4(1) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES
je treba razlagati tako, da je standarde ISO, na katere se sklicuje ta direktiva, ki niso bili objavljeni v Uradnem listu Evropske unije, mogoče uveljavljati zoper podjetja, ki proizvajajo ali dajejo na trg cigarete, če imajo ta podjetja lahko dostop do njih, pod pogoji, opisanimi v točki 52 sodbe z dne 22. februarja 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (C‑160/20, EU:C:2022:101). Vendar te določbe in neobjave standardov ISO, na katero se ta določba sklicuje, ni mogoče razumeti tako, da ima pravna oseba, kot je fundacija, na podlagi te direktive pravico, da zoper podjetja, ki proizvajajo ali dajejo na trg cigarete, za merjenje najvišjih vrednosti emisij iz člena 3(1) Direktive 2014/40 uveljavlja uporabo metode, ki bi se razlikovala od metode iz člena 4(1) iste direktive.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES (UL 2014, L 127, str. 1).
3      Sodba z dne 22. februarja 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (C‑160/20, EU:C:2022:101, v nadaljevanju: sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi
ter zadevna sodba, točka 33).
4      Prav tam, točki 48 in 52.
5      Prav tam, točki 74 in 79 ter točka 5 izreka.
6      Direktiva Sveta z dne 21. junija 2011 o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke (UL 2011, L 176, str. 24).
7      Zdi se, da nacionalni organi za standardizacijo tvorijo eno od treh kategorij članstva ISO, kot je opisano v členu 3.1 statuta ISO, 21. izdaja, 2025, angleška različica, ISBN 978-92-67-02042-6 (v nadaljevanju: statut ISO), ki je dostopen na https://www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/archive/pdf/en/statutes.pdf.
8      Sklepni predlogi generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja v zadevi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (C‑160/20, EU:C:2021:618, točka 31 in opomba).
9      Direktive ISO/IEC, del 1, Procedures for the technical work – Consolidated ISO Supplement – Procedures specific to ISO, izdaja 01/2024, angleška različica (v nadaljevanju: direktive ISO/IEC, del 1), priloga SO, naslovljena „Principles for developing ISO and IEC Standards related to or supporting public policy initiatives“ (Načela za razvoj standardov ISO in IEC, povezanih z javnimi pobudami ali ki jih podpirajo) (v nadaljevanju: priloga SO k direktivam ISO/IEC), točka SO.2, naslovljena „Principles“ (Načela), pod (a), str. 146.
10      Člen 22.1 statuta ISO.
11      Člen 2.1 statuta ISO; priloga SO k direktivam ISO/IEC, točka SO.2, naslovljena „Principles“ (Načela), pod (b), določa, da sta „ISO in IEC zavezana k razvijanju mednarodnih standardov, ki upoštevajo trg in izpolnjujejo potrebe in skrbi vseh upoštevnih zainteresiranih strani, vključno z javnimi organi, kjer je primerno, ne da bi poskušala vzpostaviti, spodbujati ali motivirati javno politiko, predpise ali socialne in politične agende“. (Naj dodam, da je IEC okrajšava za International Electrotechnical Commission.)
12      Člen 14.2 statuta ISO in https://www.iso.org/developing-standards.html.
13      Using and referencing ISO and IEC standards to support public policy, ISO, 2015, str. 3 in 23. Glej tudi prilogo SO k direktivam ISO/IEC, točka SO.1, naslovljeno „Background Context“ (Ozadje), str. 146.
14      Glej točko 16 zgoraj. Informacije, ki so na voljo javnosti, kažejo, da so bile te različice nadomeščene. Za NEN-ISO 4387:2000/A1:2008 glej https://www.nen.nl/en/nen-iso-4387-2000-a1-2008-en-127640; za NEN-ISO 10315:2013 https://www.nen.nl/en/nen-iso-10315-2013-en-182020; za NEN-ISO 8454:2007/A1:2009 https://www.nen.nl/nen-iso-8454-2007-a1-2009-en-140295 in za NEN-ISO 8243:2006 https://www.nen.nl/en/nen-iso-8243-2006-en-113052.
15      Direktive ISO/IEC, del 1, str. 49. Navajam, da spletne strani nizozemskega kraljevega inštituta za standardizacijo (v nadaljevanju: NEN), na katerih je mogoče kupiti nacionalne izvedbene standarde, vsebujejo te informacije: „Ta objava [, ki vsebuje upoštevni standard,] je varovana z avtorsko pravico in je samo za osebno uporabo.“ Glej vire, navedene v prejšnji opombi.
16      Glede na najnovejše različice teh standardov, ki so bile na voljo v času pisanja teh sklepnih predlogov.
17      Using and referencing ISO and IEC standards to support public policy, ISO, 2015, strani od 34 do 36.
18      Člen 21.1 statuta ISO.
19      Statut ISO je v teh treh jezikih na voljo na spletnem mestu ISO.
20      Členi 23.1, 23.2 in 23.3 statuta ISO.
21      Za razpoložljive možnosti glej https://www.iso.org/standard/76549.html, https://www.iso.org/standard/79002.html, https://www.iso.org/standard/85345.html oziroma https://www.iso.org/standard/60154.html.
22      Za ustrezni vir informacij glej opombo 14 zgoraj.
23      Sodba z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, v nadaljevanju: sodba James Elliott, točka 40). Za značilnosti sistema CEN glej najnovejše sklepne predloge generalne pravobranilke L. Medina v zadevi Public.Resource.Org in Right to Know/Komisija (C‑588/21 P, EU:C:2023:509, točke od 23 do 31).
24      Sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, točki 33 in 31.
25      Prav tam, točke od 39 do 47.
26      Prav tam, točka 40 in navedena sodna praksa.
27      Prav tam, točka 48. Moj poudarek.
28      Prav tam, točka 52.
29      V členu 79 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi. Te značilnosti bom podrobneje obravnaval pozneje.
30      Točka 79 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi ter točka 5 izreka te sodbe.
31      Sodba z dne 11. decembra 2007, Skoma-Lux (C‑161/06, EU:C:2007:773, v nadaljevanju: sodba Skoma-Lux).
32      Prav tam, zlasti točki 51 in 59.
33      Ta vidik je bil poudarjen že v sodbi z dne 20. septembra 1990, Sevince  (C‑192/89, EU:C:1990:322, v nadaljevanju: sodba Sevince, točka 24).
34      Sodba Skoma-Lux, točka 60.
35      Sodba z dne 10. marca 2009, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140, v nadaljevanju: sodba Heinrich, točka 63).
36      Sodba Skoma-Lux, točka 38 in navedena sodna praksa.
37      Prav tam, točka 42 in navedena sodna praksa.
38      Čeprav sta se obe zgoraj navedeni sodbi nanašali na neobjavljeno uredbo (ali njen del), se rešitev iz teh sodb uporablja za obveznosti, določene v direktivi, kot je Sodišče navedlo v točki 42 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi.
39      Sodba Skoma-Lux, točke od 47 do 51.
40      Prav tam, točka 52.
41      Točka 5 izreka sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi  se glasi: „Ob predpostavki, da člena 4(1) Direktive 2014/40 ni mogoče uveljavljati zoper posameznike, mora biti metoda, uporabljena za izvajanje člena 3(1) te direktive, glede na znanstveni in tehnični razvoj ali mednarodno sprejete standarde ustrezna za merjenje vrednosti emisij, ki se sprostijo ob predvideni uporabi cigarete, in mora kot osnovo upoštevati visoko raven varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih […].“ Moj poudarek.
42      Ena od izjem iz člena 24(2) te direktive se nanaša na dodatne zahteve, ki se lahko sprejmejo v zvezi z embalažo tobačnih izdelkov, druga (iz člena 24(3) te direktive) pa uvaja možnost prepovedi določene kategorije tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi posebnih razmer v tej državi članici, pri čemer je treba o takem nacionalnem ukrepu uradno obvestiti Komisijo. Zadnjenavedena izjema je bila izpostavljena v enem od vprašanj, na podlagi katerih je bila izdana zadevna sodba, Sodišče pa jo je v točkah od 80 do 85 te sodbe zavrglo kot nedopustno, ker dejansko stanje v obravnavani zadevi ni vključevalo njenega izvajanja.
43      Katere namen je preprečiti, da bi se v državah članicah uporabljale različne merilne metode, kot je Sodišče navedlo v točki 32 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi.
44      To bi se zgodilo tudi, če bi stranka, kot je fundacija, lahko uspešno zagovarjala umik cigaret s trga zato, ker ne ustrezajo najvišjim vrednostim emisij, če so izmerjene po metodi, ki je ni določil zakonodajalec, čeprav tem vrednostim ustrezajo, če se izmerijo po metodi iz člena 4(1) Direktive 2014/40.
45      Sodba Skoma-Lux, točka 42 in navedena sodna praksa.
46      Glej sodbo Sevince (točka 24), v kateri je Sodišče razsodilo, da neobjava odločb Pridružitvenega sveta, ustanovljenega s Pridružitvenim sporazumom med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, „lahko ovira njihovo uporabo za posameznika, [vendar] temu posamezniku s tem ni odvzeta možnost, da v odnosih z javnim organom uveljavlja pravice, ki mu jih dajejo te odločbe“.
47      Nizozemska jezikovna različica sodbe se sklicuje na „aan particulieren in het algemeen“, medtem ko se francoska jezikovna različica sodbe sklicuje na „particuliers en général“.
48      Izraz „posamezniki na splošno“ se pojavlja tudi v točkah 49 in 73 sodbe Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, vendar se s temi pojavitvami le razvija ali ponavlja že navedeno.
49      Predložitveno sodišče se sklicuje na različne jezikovne različice navedene sodbe, da bi pojasnilo svoje dvome o tem, ali izraz „posamezniki na splošno“ pomeni „splošno javnost“ (v nasprotju s „podjetji“, glede na moje razumevanje argumenta) ali pa se nanaša na zamisel, da zadevnih standardov ISO ni mogoče uveljavljati zoper posameznike „na splošno“, torej „načeloma“ (in razen če zadevna stranka do njih lahko dostopa, ponovno, glede na moje razumevanje).
50      Glej tudi pojasnilo v točki 41 zgoraj.
51      Zdi se mi, da predložitveno sodišče meni, da je člen 24(2) Listine zlasti upošteven, saj ta določba navaja, da „[se morajo] [p]ri vseh ukrepih javnih organov ali zasebnih ustanov, ki se nanašajo na otroke, […] upoštevati predvsem koristi otroka“. Kar zadeva člen 35 Listine, ugotavljam, da je v drugem stavku tega člena navedeno, da „[se] [p]ri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije […] zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi“.
52      Navajam, da bolgarska vlada trdi, da prvo vprašanje ni dopustno zaradi pomanjkanja natančnosti standardov ISO, na katere se nanaša. Menim, da je iz besedila zgornjega vprašanja in razlage v predložitveni odločbi jasno razvidno, da se to vprašanje nanaša na standarde ISO iz člena 4(1) Direktive 2014/40.
53      Glej na primer sodbo z dne 26. junija 2025, PJ Carroll in Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, točka 37 in navedena sodna praksa).
54      Glej zlasti uvodno izjavo 8 Direktive 2014/40, v kateri je navedeno, da „[t]obačni izdelki niso običajni izdelki“ glede na „posebno škodljiv učinek tobaka na zdravje ljudi“.
55      Glej zlasti člen 9(1) in člen 10(1) Direktive 2014/40 ter prilogi I
in II k tej direktivi.
56      „V zvezi z določanjem najvišjih vrednosti emisij bi bilo kasneje morda nujno ali ustrezno, da se vrednosti emisij za katran, nikotin in ogljikov monoksid znižajo ali se določijo najvišje vrednosti za druge emisije iz tobačnih izdelkov, ob upoštevanju njihove toksičnosti ali zasvojljivosti.“ Moj poudarek.
57      Moj poudarek.
58      Moj poudarek.
59      Naj spomnim, da ima Sodišče možnost, da vprašanje o razlagi preoblikuje v vprašanje o veljavnosti, če, na kratko, to zahteva njegova naloga, da „iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, izlušči tiste elemente prava Unije, ki jih je treba ob upoštevanju predmeta spora razložiti ali presoditi njihovo veljavnost“. Sodba z dne 25. januarja 2022, VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51, točka 36 in navedena sodna praksa).
60      Za upoštevni del tega člena glej opombo 51 zgoraj.
61      Iz člena 114(3) PDEU (ki je kot tak ena od pravnih podlag Direktive 2014/40) izhaja, da je treba kot osnovo za upoštevne zakonodajne predloge upoštevati visoko raven varovanja zdravja, kot se priznava v uvodni izjavi 8 Direktive 2014/40. Kot je Sodišče opozorilo v zvezi z isto direktivo, je podobna zahteva določena tudi v členu 9 PDEU in členu 168(1) PDEU. Glej sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi (C‑547/14, EU:C:2016:325, v nadaljevanju: Philip Morris, točka 157).
62      Navajam, da je bilo Sodišče v sodbi Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi že pozvano, naj presodi veljavnost navedene določbe, „ker naj bi znanstvene študije dokazovale, da merilne metode, na katere [ta] napotuje […], ne odražajo vrednosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida iz cigaret, ki jih kadilci dejansko vdihavajo“ (točka 64 v zvezi z vprašanjem 3(b)). Vendar je Sodišče navedlo, da se je to vprašanje opiralo na študije, ki so bile opravljene po sprejetju zadevne direktive, zaradi česar za zgoraj navedeno preučitev niso bile upoštevne, saj, kot je spomnilo Sodišče, „je treba veljavnost akta Unije presojati glede na elemente, ki jih je imel zakonodajalec Unije na voljo ob sprejetju zadevnega predpisa“. Sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, točka 67 in navedena sodna praksa. Vidik, s katerega se je presojala veljavnost zgoraj navedene določbe, torej ne izključuje preizkusa, ki se zahteva v tem postopku.
63      Sodba Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi, točka 44.
64      Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Philip Morris Brands in drugi (C‑547/14, EU:C:2015:853, točki 149 in 150) ter sodba Philip Morris, točka 166 in navedena sodna praksa.
65      Glej tudi Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko‑socialnemu odboru in Odboru regij o uporabi Direktive [2014/40] o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov (COM(2021) 249 final), razdelek 3.1., opomba 21.
66      Prav tam, točka 3.1.
67      Sodba z dne 5. marca 2024, Public.Resource.Org in Right to Know/Komisija in drugi (C‑588/21 P, EU:C:2024:201, v nadaljevanju: sodba Public.Resource.Org). Sodišče je v tej sodbi Komisiji v bistvu naložilo, naj odobri dostop do standardov, ki jih je sprejel CEN, čeprav se zanje uveljavljajo avtorske pravice.
68      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL 2001, L 145, str. 43).
69      Glej postopek v teku v zvezi s tožbo, vloženo 6. decembra 2024, International Electrotechnical Commission in ISO/Komisija (T‑631/24). Razumem, da se s to tožbo predlaga razglasitev ničnosti zadevnega sklepa Komisije.
70      Moj poudarek. Glej tudi točko 37 te sodbe za podobno besedilo.
71      Za akte, ki so predmet objave, glej razpravo v sklepnih predlogih generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Skoma-Lux (C‑161/06, EU:C:2007:525, točka 37).
72      Glej sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Heinrich  (C‑345/06, EU:C:2008:212, točke od 122 do 133).