62009CC0115_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Käesolev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfaleni liidumaa kõrgem halduskohus) (Saksamaa), puudutab keskkonnaga tegelevat valitsusvälist organisatsiooni (edaspidi „keskkonnakaitseorganisatsioon”), kes taotleb keskkonda tõenäoliselt mõjutava haldusotsuse kohtulikku läbivaatamist. Tegu ei ole ühishagiga (näiteks selles mõttes, et organisatsioon kogub kokku teatava arvu kohalikke elanikke, kes väidavad, et teatav nende elukohas teostatav projekt kahjustab nende huve). Halduskohtule esitatud kaebuses on hoopis vaidlustatud haldusotsus, kuna see lubab tegevust, mis võib keskkonnale kui sellisele kaasa tuua kahjulikke tagajärgi. Selles mõttes võib öelda, et keskkonnakaitseorganisatsioon soovib tegutseda keskkonna enda nimel.
2. Saksamaa õiguse kohaselt peab isik, kes taotleb kohtuliku läbivaatamise menetluse algatamist, tuginema isikliku õiguse rikkumisele. Eelotsust taotlev kohus palub tõlgendada direktiivi 85/337/EMÜ (edaspidi „keskkonnamõju hindamise direktiiv”)(2) (muudetud direktiiviga 2003/35/EÜ)(3) artiklit 10a. Seejuures soovib nimetatud kohus sisuliselt teada saada, kas keskkonnamõju hindamise direktiiv ning keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (edaspidi „Århusi konventsioon”) annavad – või nõuavad, et liikmesriigid annaksid – keskkonnakaitseorganisatsioonidele õiguse pöörduda siseriiklikult kohtusse, ilma et nad peaksid tõendama isikliku õiguse rikkumise või sellele tuginema.
Rahvusvaheline õigus
Århusi konventsioon
3. Euroopa Ühendus, selle liikmesriigid ja veel 19  riiki kirjutasid 25. juunil 1998 alla Århusi konventsioonile, mis jõustus 30. oktoobril 2001. Euroopa Ühenduse nimel kiideti see heaks 17. veebruaril 2005(4) ja Saksamaa ratifitseeris selle 15. jaanuaril 2007.
4. Århusi konventsiooni seitsmes, kaheksas, kolmeteistkümnes ja kaheksateistkümnes põhjendus on sõnastatud järgmiselt:
„[7] tõdedes […], et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele, ning et tal on kohustus praeguste ja tulevaste põlvkondade hüvanguks kaitsta keskkonda ning teha selle seisundi parandamiseks teistega koostööd”;
„[8] arvestades, et selle õiguse elluviimiseks ja nimetatud kohustuse täitmiseks tuleb teha info kõigile kättesaadavaks ning anda igaühele õigus osaleda keskkonnaasjade otsustamises ja õigus pöörduda neis asjus kohtusse, ning samas tunnistades, et inimesed võivad vajada oma õiguste teostamiseks abi”;
„[13] arvestades, et keskkonnakaitses on tähtis iga inimese ning valitsusväliste organisatsioonide ja erasektori panus”;
„[18] olles huvitatud sellest, et organisatsioonidel ja teistel üldsuse esindajatel on võimalik pöörduda kohtu poole või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine”.
5. Artikli 2 lõikes 5 on „asjast huvitatud üldsus” määratletud kui „avalikkus, keda mõjutab või tõenäoliselt mõjutab otsuste tegemine või kes on huvitatud keskkonnaasjade otsustamisest; asjast huvitatud üldsusena käsitatakse ka keskkonnakaitset edendavaid valitsusväliseid organisatsioone, mis vastavad siseriikliku õiguse nõuetele”.
6. Artikkel 9 käsitleb nii eraisikute kui ka valitsusväliste organisatsioonide õigust pöörduda kohtusse ning kohtumenetluste suhtes kohaldatavaid nõudeid. Artikli 9 lõikes 2 on sätestatud:
„2. Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal,
a) kellel on põhjendatud huvi või
b) kelle õigust on kahjustatud, [(5) ] kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse normidega,
on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.
Mõisted põhjendatud huvi ja õiguse kahjustatus määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab kahjustada.
Lõike 2 sätted ei välista võimalust rakendada kaebuse läbivaatamisel kohtueelset menetlust avaliku võimu organis ega mõjuta haldusmenetluse võimaluste ammendamise nõuet enne kohtumenetluse algatamist, kui selline nõue on sätestatud siseriikliku õigusega.”
Euroopa Liidu õigus
Keskkonnamõju hindamise direktiiv direktiiviga 2003/35 muudetud redaktsioonis
7. Århusi konventsioon võeti ühenduse õiguskorda üle (muu hulgas) direktiiviga 2003/35. Nimetatud direktiiviga muudeti kahte keskkonnaalast direktiivi, nimelt keskkonnamõju hindamise direktiivi ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi,(6) et „tagada nende täielik vastavus Århusi konventsiooni sätetega, eriti selle […] artikli 9 lõi[k]ega 2 […]”.(7)
8. Direktiivi 2003/35 põhjendused 3 ja 4 puudutavad üldsuse kaasamist. Põhjenduses 4 on sõnaselgelt viidatud keskkonnakaitseorganisatsioonide osavõtule:
„(3) Üldsuse tõhus kaasamine otsuste tegemisse võimaldab üldsusel väljendada ja otsustajatel arvesse võtta arvamusi ja probleeme, mis võivad olla selliste otsuste puhul asjakohased, ning suurendada otsustamisprotsessi vastutustundlikkust ja läbipaistvust, panustada üldsuse teadlikkusesse keskkonnaküsimustes ning avaldada toetust vastuvõetavatele otsustele.
(4) Osavõttu, sealhulgas ühenduste, organisatsioonide ja rühmade osavõttu ning eelkõige keskkonnakaitset toetavate valitsusväliste organisatsioonide osavõttu tuleb seega toetada, edendades muu hulgas üldsusele pakutavat keskkonnaalast haridust.”
9. Direktiiviga 2003/35 muudetud keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõige 2 „peegeldab” Århusi konventsiooni artikli 2 lõiget 5: „asjaomane üldsus” on seal määratletud kui „üldsus, keda artikli 2 lõikes 2 osutatud keskkonnaalaste otsuste tegemise kord mõjutab või võib mõjutada, või üldsus, kelle huvidega see on seotud; selle määratluse puhul arvestatakse, et selline huvi on keskkonnakaitset edendavatel valitsusvälistel organisatsioonidel, kes vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele”.(8)
10. Direktiiviga 2003/35 lisati keskkonnamõju hindamise direktiivi ka uus artikkel: artikkel 10a. Nimetatud artikkel sisaldab sätteid õigusemõistmise kättesaadavuse kohta. See on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid tagavad, et kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga oleks asjaomasel elanikkonnal:
a) kellel on küllaldane huvi, või teisel juhul,
b) kelle õigust on kahjustatud, kui liikmesriigi menetlusseadus seab selle eeltingimuseks,
juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus või mõnes muus sõltumatus ja erapooletus organis, mis on seaduslikult asutatud, et vaidlustada otsuste, seaduste ja puuduste sisulist või protseduurilist seaduslikkust seoses käesoleva direktiivi sätete kohase üldsuse kaasamisega.
Liikmesriigid määravad kindlaks, mis etapis võib otsuseid, seadusi või puudusi vaidlustada.
Liikmesriigid määravad kindlaks, mis moodustab küllaldase huvi ja õiguse kahjustatuse, kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele. Sel eesmärgil loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses piisavaks kõikide valitsusväliste organisatsioonide huvi, kui need vastavad artikli 1 lõikes 2 loetletud nõuetele. Samuti võib eeldada, et sellistel organisatsioonidel on õigusi, mida saab kahjustada käesoleva artikli punkti b tähenduses.
Käesoleva artikli sätted ei välista eelnevat läbivaatamise menetluse võimalust haldusasutuse ees ega mõjuta nõuet ammendada läbivaatamismenetlus halduskorras enne asja kohtusse läbivaatamisele saatmist, kui siseriiklike õigusaktide alusel on selline nõue olemas.
Iga selline menetlus on erapooletu, õiglane, õigeaegne ja mitte üle jõu käivalt kulukas.
Käesoleva artikli sätete tõhususe soodustamiseks tagavad liikmesriigid, et üldsusele tehtaks kättesaadavaks praktiline teave halduslikus või kohtulikus korras läbivaatamismenetluste kasutamise võimaluse kohta.”
Siseriiklikud õigusnormid
11. Grundgesetz’i (põhiseadus) artikli 19 lõikes 4 on sätestatud, et „[i]ga isik, kelle õigusi avaliku võimu kandja on rikkunud, võib pöörduda kohtusse […]”.
12. Verwaltungsgerichtsordnung’i (edaspidi „halduskohtumenetluse seadustik”) §‑s 42 on sätestatud, et:
„1. Kaebuses võib taotleda haldusakti tühistamist (tühistamiskaebus) või kohtulikku ettekirjutust haldusakti vastuvõtmiseks, kui haldusakti andmisest on keeldutud või kui haldusakt on jäetud andmata (kohustamiskaebus).
2. Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, on selline kaebus vastuvõetav ainult siis, kui kaebuse esitaja väidab, et haldusaktiga või haldusakti andmisest keeldumisega või haldusakti andmata jätmisega on kahjustatud tema õigusi.”
13. Halduskohtumenetluse seadustiku § 113 lõike 1 esimeses lauses on sätestatud: „Niivõrd, kui haldusakt on õigusvastane ja sellega on kahjustatud kaebuse esitaja õigusi, tühistab kohus haldusakti ja asjakohastel puhkudel ka vaideotsuse.”
14. Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG‑Richtlinie 2003/35/EG (direktiivist 2003/35 tuleneva keskkonnaalase õiguskaitse erinõuete seadus; edaspidi „keskkonnaalase õiguskaitse erinõuete seadus”) § 1 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud:
„1. Käesoleva seaduse kohaldamisalasse kuuluvad kaebused:
1) keskkonnamõju hindamise seaduse [Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung; edaspidi „keskkonnamõju hindamise seadus”] § 2 lõikes 3 nimetatud otsuste peale, mis käsitlevad selliste projektide vastuvõetavust, mille puhul võib vastavalt
a) keskkonnamõju hindamise seadusele
[…]
olla keskkonnamõju hindamine kohustuslik.”
15. Keskkonnaalase õiguskaitse erinõuete seaduse § 2 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud:
„Paragrahvi 3 kohaselt tunnustatud siseriiklik või välismaine organisatsioon võib, tuginemata oma õiguste kahjustatusele, halduskohtumenetluse seadustiku alusel esitada § 1 lõike 1 esimeses lauses nimetatud otsuse või selle tegemata jätmise peale kaebuse, kui see organisatsioon:
1) leiab, et § 1 lõike 1 esimeses lauses nimetatud otsus või selle tegemata jätmine on vastuolus õigusnormidega, mis kaitsevad keskkonda, loovad õigusi eraõiguslikele isikutele ja võivad olla otsuse tegemise seisukohast olulised”.
16. Keskkonnaalase õiguskaitse erinõuete seaduse § 2 lõikes 5 on sätestatud:
„Lõikele 1 vastav kaebus on põhjendatud,
1) kui § 1 lõike 1 esimeses lauses nimetatud otsus või selle tegemata jätmine on vastuolus õigusnormidega, mis kaitsevad keskkonda, loovad eraõiguslikele isikutele õigusi ja on otsuse tegemise seisukohast olulised, ning nimetatud vastuolu on seotud keskkonnakaitseküsimustega, mis kuuluvad vastavalt organisatsiooni põhikirjale organisatsiooni poolt edendatavate eesmärkide hulka”.
17. Keskkonnamõju hindamise seaduse § 2 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Keskkonnamõju hindamine on lahutamatu haldusmenetlusest, mille eesmärk on teha otsus, kas projekti võib lubada […]”.
18. Täpsemalt on keskkonnamõju hindamise seaduse § 2 lõikes 3 sätestatud:
„Lõike 1 esimeses lauses nimetatud otsuste hulka kuuluvad:
1) […] load, planeeringute kooskõlastused ja muud haldusmenetluse käigus tehtud ametlikud otsused selle kohta, kas projekti võib lubada […]”.
19. Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (tuntud ka kui „Bundesnaturschutzgesetz”; edaspidi „loodus- ja maastikukaitseseadus) § 61 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Tunnustatud […] organisatsioon võib, sõltumata sellest, kas tema enda õigusi on kahjustatud, pöörduda halduskohtumenetluse seadustiku kohaselt kohtusse kaebusega:
1) paragrahvi 33 lõike 2 raames looduskaitsealade, rahvusparkide ja muude kaitsealade kaitseks kehtestatud keeldudest ja kohustustest vabastamise peale, samuti
2) planeeringute vastuvõtmise otsuste peale seoses projektidega, mis hõlmavad looduse ja maastiku muutmist, ning samuti planeeringuid puudutavate lubade peale, kui on ette nähtud üldsuse kaasamine
[…]
2. Lõikes 1 nimetatud kaebused on vastuvõetavad ainult siis, kui:
1) organisatsioon väidab, et lõike 1 esimeses lauses nimetatud haldusakti andmine on vastuolus käesoleva seaduse sätetega, käesoleva seaduse alusel vastu võetud või jätkuvalt kohaldatavate õigusnormidega või muude õigusnormidega, mida tuleb haldusakti andmisel arvesse võtta ja mida kohaldatak se vähemalt ka loodus- ja maastikukaitse huvides,
2) küsimus puudutab organisatsiooni põhikirjakohast tegevusvaldkonda ja organisatsiooni on sellega seoses tunnustatud,
[…]”
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (edaspidi „Trianel”; eelotsust taotlevas kohtus menetlusse astuja) kavatseb ehitada Nordrhein-Westfaleni liidumaale Lünenisse kivisöel töötava elektrijaama ja seda käitada. Keskkonnamõju hindamine on selle projekti puhul kohustuslik.
21. Projekteeritava objekti asukohast 8 km kaugusel asuvad viis siseriiklike õigusnormidega ette nähtud kaitseala.
22. Bezirksregierung Arnsberg (Arnsbergi ringkonnavalitsus) tegi 6. mail 2008 esialgse otsuse ja andis Trianelile osalise loa selle projekti jaoks. Esialgses otsuses on märgitud, et projekteeritava objekti asukoha osas ei ole õiguslikke vastuväiteid.
23. Keskkonnakaitseorganisatsioon nimega Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV (edaspidi „BUND”) esitas 16. juunil 2008 Arnsbergi ringkonnavalitsuse vastu kaebuse, taotledes kohtult esialgse otsuse ja osalise loa tühistamist. BUND on keskkonnaalase õiguskaitse erinõuete seaduse § 3 kohaselt tunnustatud organisatsioon (nimetatud säte sisaldab „siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõudeid”, millele keskkonnakaitseorganisatsioon peab keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõike 2 tähenduses vastama).
24. BUND väidab, et esialgses otsuses ja osalises loas on vormi- ja sisulisi vigu ning kõnealune projekt rikub saastamisvastaseid kaitsvaid ja ennetavaid õigusnorme ning vee- ja looduskaitsealaseid õigusnorme.
25. Kohus asus seisukohale, et BUND‑il ei ole õigust seda kaebust esitada, sest BUND ei tugine isikliku õiguse kahjustatusele, mis on Saksamaa õigusnormide kohaselt kaebeõiguse ( locus standi ) tekkimise alus. Sellest hoolimata tunneb siseriiklik kohus huvi, kas Saksamaa õigusnorm, mille kohaselt keskkonnakaitseorganisatsioon peab tuginema selles mõttes isikliku õiguse kahjustatusele, on ise kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, eeskätt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikliga 10a.
26. Sellepärast peatas siseriiklik kohus menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
„1. Kas [keskkonnamõju hindamise direktiivi] (muudetud [direktiiviga 2003/35]) artiklis 10a on ette nähtud, et valitsusvälised organisatsioonid, kes soovivad pöörduda kohtusse liikmesriigis, mille menetlusnormide kohaselt peab kaebuse esitaja tuginema eraõigusliku isiku õiguse kahjustatusele, võivad esitada kaebuse seoses projekti kooskõlastamise suhtes olulise keskkonnaõiguse normi rikkumisega, sealhulgas selliste õigusnormide rikkumisega, mille eesmärk on kaitsta üksnes üldsuse huve ja mis osaliseltki ei kaitse eraõiguslike isikute õigushüvesid?
2. Kui vastus esimesele küsimusele ei ole piiranguteta jaatav:
Kas [keskkonnamõju hindamise direktiivi] (muudetud [direktiiviga 2003/35]) artiklis 10a on ette nähtud, et valitsusvälised organisatsioonid, kes soovivad pöörduda kohtusse liikmesriigis, mille menetlusnormide kohaselt peab kaebuse esitaja tuginema eraõigusliku isiku õiguse kahjustatusele, võivad esitada kaebuse seoses selliste projekti kooskõlastamise suhtes oluliste keskkonnaõiguse normide rikkumisega, mis põhinevad vahetult ühenduse õigusel või millega on ühenduse keskkonnaõiguse norme siseriiklikku õigusesse üle võetud, sealhulgas selliste õigusnormide rikkumisega, mille eesmärk on kaitsta üksnes üldsuse huve ja mis osaliseltki ei kaitse eraõiguslike isikute õigushüvesid?
a) Kui vastus teisele küsimusele on põhimõtteliselt jaatav:
Kas selleks, et ühenduse keskkonnaõiguse normid saaksid olla kaebuse esitamise õiguslikuks aluseks, peavad need vastama teatavatele sisulistele nõuetele?
b) Kui vastus teise küsimusele punktile a on jaatav:
Millised on need sisulised nõuded (nt vahetu õigusmõju, kaitse eesmärk, õigusakti eesmärk)?
3. Kui vastus esimesele või teisele küsimusele on jaatav:
Kas kõnealune direktiiv annab valitsusvälistele organisatsioonidele kohtusse pöördumise õiguse, mis on ulatuslikum siseriiklike õigusnormidega võimaldatavast?”
27. Kirjalikke märkusi esitasid BUND, Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, Itaalia, Kreeka ja Saksamaa valitsus ning komisjon. Kohtuistungil, mis peeti 10. juunil 2010, esitasid suulisi märkusi BUND, Trianel, Saksamaa valitsus ja komisjon.
Sissejuhatavad märkused
Kaebus Saksamaa vastu
28. Komisjon märgib, et Århusi konventsioonist kinnipidamise komitees (Aarhus Convention Compliance Committee) on menetluses Saksamaa vastu esitatud kaebus sisuliselt samas küsimuses mis käesolevas kohtuasjas.(9) Nimetatud menetlus on siiski peatatud kuni käesoleva eelotsusetaotluse tulemuse selgumiseni. Sellepärast teen ettepaneku seda menetlust rohkem mitte arvestada.
Õiguslik olukord Saksamaal
29. Eelotsusetaotluses kirjeldatud probleemi on aidanud selgitada Saksamaa valitsuse kirjalikud märkused. Saksamaal kehtiv üldreegel kaebuse vastuvõetavuse kohta haldusmenetluses on sätestatud halduskohtumenetluse seadustiku § 42 lõikes 2. Saan nimetatud õigusnormist aru nii, et selle mõjul on haldusaktide läbivaatamise taotlused vastuvõetavad ainult siis, kui a) need põhinevad õigusnormidel, mille eesmärk on kaitsta eraõigusliku isiku õigusi, ja b) kaebuse esitaja kuulub selle kaitse kohaldamisalasse.
30. Saksamaa valitsus märgib, et õigus taotleda kohtuliku läbivaatamise menetluse algatamist kujutab endast seega „isikuid kaitsvat õigust”, mis on sätestatud põhiseaduse artikli 19 lõikes 4. Seesuguse menetluse käigus võib kohus ex officio
kontrollida faktilisi asjaolusid; uurida, kas kõik otsuse tegemiseks vajalikud faktilised eeldused olid olemas; hinnata otsuse õiguspärasust (näiteks hinnates, kas otsus rikub proportsionaalsuse põhimõtet vms); ning kontrollida, kas seda otsust ei ole tehtud ultra vires . Kohus võib kasutada oma kontrollivolitusi ka haldusorganite kaalutlusõiguse korral. Saksamaa valitsuse väitel kujutab see menetlus endast eriti põhjalikku kohtulikku läbivaatamist.(10)
31. Saksamaa valitsus märgib ka, et Saksamaa kohtute käsutuses olevad ressursid on piiratud. Sellepärast tuleneb tingimus, et kohtusse pöördumise õigus on harilikult ainult nendel isikutel, kelle õigusi otsus otseselt mõjutab, praktilistel kaalutlustel asjaolust, et tõhus kohtulik õiguskaitse eeldab põhjalikku kohtulikku läbivaatamist. Kui kasvab isikute arv, kellel lubatakse kaebusi esitada, „ummistaks” see süsteemi. See omakorda kahandaks Saksamaa kohtute tõhusust võimalike kaebajate õiguste kaitsel. Kui laiendada kaebuste esitamise võimalust suuremale isikute ringile, võiks seetõttu väheneda kohtulik kaitse, mida pakutakse isikutele, kelle õigusi rikutakse.
32. Samuti märgib Saksamaa valitsus, et kohtuliku läbivaatamise taotluse korral peatatakse sellega seotud haldusmenetlus. Nii aeglustaks kohtuasjade arvu kasv oluliselt haldusmenetlusi.
33. Saksamaa valitsus märgib, et ehkki üldjuhul peavad kaebuse esitajad „tuginema” eraõigusliku isiku õiguse „kahjustatusele”, on keskkonnaalase õiguskaitse erinõuete seaduse § 2 lõike 1 punktis 1 ette nähtud erand tunnustatud keskkonnakaitseorganisatsioonidele. Nemad võivad taotleda kohtulikku läbivaatamist, kui nende väitel loovad rikutud õigusnormid isikutele õigusi. Nii asetab see erand keskkonnakaitseorganisatsioonid soodsamasse olukorda kui kaebust esitava üksikisiku.
34. Pooled näivad olevat nõus, et Saksamaal on keskkond kaitstud mitte isikute huvide, vaid üldiste huvide raames.(11) Sellest tulenevalt – üldjuhul – ei pruugi keskkonna kaitseks ette nähtud õigusnormid tingimata luua õigusi isikutele.
35. Seega ei saa keskkonnakaitseorganisatsioonid praktikas taotleda – ega Saksamaa kohtud algatada – haldusakti läbivaatamise menetlust selle alusel, et haldusakt rikub keskkonna kui sellise kaitseks mõeldud õigusnormi. Nad võivad samme astuda vaid siis, kui nad saavad osutada eraõigusliku isiku õigusele, mida on kahjustatud või mida võidakse kahjustada.
36. Seda arvestades asun käsitlema esimest küsimust.
Esimene küsimus
37. Esimeses küsimuses soovib eelotsust taotlev kohus teada, kas keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 10a kohustab liikmesriike lubama keskkonnakaitseorganisatsioonidel taotleda kohtulikku läbivaatamist selle alusel, et projekti kooskõlastamise suhtes olulist keskkonnaõiguse normi – sealhulgas üksnes üldsuse huve, mitte aga isikute õigushüvesid kaitsvat õigusnormi – on rikutud.
38. Kas keskkonnamõju hindamise direktiivi sõnastus annab alust arvata, et kohtusse pöördumise võimalus võidakse muuta sõltuvaks eraõigusliku isiku õigustest?
39. Komisjon rõhutab keskkonnamõju hindamise direktiivis sisalduvat seost ühelt poolt keskkonnakaitse ja teiselt poolt üksikisiku tervist puudutavate õiguste kaitse vahel. Olen siiski seisukohal, et seda seost tuleks käsitada kui üldist. Kaebeõigus, mis võimaldab vaidlustada väidetavat teatavate keskkonnaõiguse normide õigesti kohaldamata jätmist, ei tohiks oleneda sellest, kas tõendatakse selle teatav või konkreetne seos inimese tervisega.(12)
40. Esiteks ei ole keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a sellist seost nõutud. Teiseks käsitlevad nii ELTL artikkel 191(13) kui ka direktiiv 2003/35 keskkonnakaitset kui omaette eesmärki, mis seisab eraldi inimese tervise kaitsest.(14) Nendel põhjustel olen seisukohal, et keskkonna kaitseks ette nähtud seadusandlike õigusnormide pidamine lahutamatult seotuks inimese tervisega piiraks tarbetult ja lubamatult nende õigusnormide kohaldamisala.
41. Saksamaa valitsuse väitel ei nõua keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 10a liikmesriikidelt siseriiklike õiguskordade muutmist nii, et võimaldatakse populaarkaebusi, mille kaudu on mis tahes isikul piiramata võimalus vaidlustada haldusotsuseid keskkonnakaitsest tulenevatel põhjustel. See vastab tõele. Käesolevas menetluses on keskne küsimus aga selles, kas keskkonnamõju hindamise direktiiviga on kooskõlas see, kui liikmesriik säilitab kaebeõigust reguleerivad haldusmenetlusnormid, mille mõjul mitte ükski isik
ei saa taotleda kohtuasja algatamist ainult keskkonna kaitseks ette nähtud õigusnormide väidetava rikkumise alusel.
42. Populaarkaebusi võimaldav säte on Århusi konventsioonis artikli 9 lõige 3, mida ei ole veel Euroopa Liidu õigusesse üle võetud.(15) Seetõttu ei ole Euroopa Liidu õiguses seni ka liikmesriikidel kohustust lubada populaarkaebusi.
43. Direktiivi 2003/35 artikli 3 lõikega 7 keskkonnamõju hindamise direktiivi lisatud artikli 10a eesmärk oli võtta Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 2 üle Euroopa Liidu õigusesse. Viimati nimetatud säte nõuab erinevalt sama konventsiooni artikli 9 lõikest 3 ainult seda, et liikmesriigid annaksid teatavatele „asjaomase üldsuse” liikmetele võimaluse taotleda läbivaatamise menetlust haldusotsuste, ‑aktide või tegevusetuse õiguspärasuse vaidlustamiseks. See nõue on keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklisse 10a asjakohaselt inkorporeeritud.
44. Artikli 10a esimene lõik nõuab, et liikmesriigid annaksid kaebeõiguse kas a) isikutele, kellel on küllaldane huvi, või b) nendele, „kelle õigust on kahjustatud”. Neid alternatiivseid võimalusi on vaja, et võtta arvesse Århusi konventsiooni osalisriikide õigussüsteemide erinevaid kaebeõiguse kriteeriume.(16)
45. Artikli 10a kolmandas lõigus on sätestatud, et liikmesriikidel tuleb kindlaks määrata, mis moodustab „küllaldase huvi” ja „õiguse kahjustatuse”, kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele. Seejärel on nimetatud lõigus täpsustatud, et keskkonnakaitset edendavatel valitsusvälistel organisatsioonidel(17) eeldatakse olevat küllaldane huvi kriteeriumi a tähenduses ja õigusi, mida saab kriteeriumi b tähenduses kahjustada.
46. Selles seisneb ka probleemi tuum. Mis liiki „õiguste” kahjustamisele saab keskkonnakaitseorganisatsioon tugineda? Ja sellest kerkib ka küsimus, kas artikkel 10a jätab liikmesriikidele ruumi, et piirata õigused, mille kahjustamisele võib tugineda, teatavale õiguste alamliigile (s.o eraõigusliku isiku õigustele)?
47. Saksamaa valitsus väidab, et keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a kolmas lõik lubab tal ette näha, et kaebust esitav valitsusväline organisatsioon võib nagu üksikisikki tugineda ainult niisugustele õigusnormidele, mis kaitsevad eraõiguslike isikute õigushüvesid. Nimetatud sättes on ette nähtud pelgalt see, et keskkonnakaitseorganisatsioonide õigusi tuleb pidada samaväärseks üksikisikute õigustega (ehkki nendel organisatsioonidel tegelikkuses ei saa olla ega ole selliseid õigusi). Nii on keskkonnakaitseorganisatsioonid seatud üksikisikutega samale pulgale, seejuures muutmata seda, mis liiki õigustele peavad keskkonnakaitseorganisatsioonid tuginema kaebeõiguse saamiseks, ja kitsendamata liikmesriikide volitusi piirata liigiliselt õigusi, millele saab kohtuliku läbivaatamise taotlemisel tugineda. Kuivõrd keskkonnakaitseorganisatsioonidel lubatakse tugineda õigusnormidele, mis kaitsevad mitte nende endi, vaid kolmandate isikute õigusi, on nende õigus pöörduda kohtusse ulatuslikum kui üksikisikutel.
48. Komisjoni arvates on artiklis 10a pelgalt sätestatud, et keskkonnakaitseorganisatsioonid peavad saama esitada kaebusi eraõigusliku isiku õiguse kahjustatuse alusel. Selle õiguse olemasolu on komisjoni väitel siseriikliku õiguse küsimus, ehkki vajadust võimaldada laialdane juurdepääs õigusemõistmisele tuleb nõuetekohaselt arvestada.
49. Esmapilgul tundub artikli 10a sõnastus („kelle õigust on kahjustatud”) enam-vähem neutraalne. Selles ei ole märgitud, et kõnealune õigus peab olema teatavat kindlat liiki. Samuti ei ole selles märgitud, et kaebeõiguse tekkimiseks piisab teatavat kindlat liiki õigusest või mis tahes liiki õigusest. Ka ei ole selle sätte sõnastuses täpsustatud õiguste liiki või liike, millele tuginemist võib liikmesriik kaebuse esitajale lubada.
50. Kohtuasjas Djurgården(18) asusin seisukohale, et keskkonnamõju hindamise direktiiv annab keskkonnakaitseorganisatsioonidele, mis vastavad selle direktiivi artikli 1 lõikes 2 sätestatud määratlusele, automaatselt kaebeõiguse siseriiklikus kohtus.(19)
51. Nagu nimetatud ettepanekus märkisin,(20) on keskkonnakaitseorganisatsioonidele Århusi konventsiooniga ja keskkonnamõju hindamise direktiiviga antud erilise funktsiooni ja sellekohaste õiguste tulemusel loodud iseäranis tugev ja tõhus süsteem keskkonnakahju ärahoidmiseks. Keskkonnakaitseorganisatsioon väljen dab kollektiivset huvi ning tal võivad olla niisugused oskusteadmised, mida üksikisikul ei ole. Kuivõrd üksainus keskkonnakaitseorganisatsiooni esitatud kaebus võib asendada arvukaid samaväärseid kaebusi, mida muidu esitaksid üksikisikud, võib see kiirendada kohtumenetlusi, kahandada kohtutesse esitatavate kaebuste arvu ning tõhustada kohtute piiratud ressursside kasutamist õigusemõistmisel ja õiguskaitses.
52. Keskkonnakaitseorganisatsioonidele antud oluline funktsioon tasakaalustab ka otsust jätta kehtestamata keskkonnaküsimustes populaarkaebuste lubamise kohustus. Peale selle parandab keskkonnakaitseorganisatsioonide kaasamine otsustamisse nii haldus- kui ka kohtumenetlustes avaliku võimu otsuste kvaliteeti ja õiguspärasust ning tõhustab keskkonnakahju ärahoidmist.(21)
53. Mulle tundub, et projekti kasuks tehtud haldusotsuse vaidlustamise loa andmine keskkonnakaitseorganisatsioonile on veelgi elutähtsam, kui – nagu on Saksamaal – projektijuhid saavad alati vaidlustada projekti kahjuks tehtud otsuse, tuginedes (enesestmõistetavalt) oma õiguste kahjustatusele.
54. Kohtuasjas Djurgården märkisin, et igal keskkonnakaitseorganisatsioonil (keda hõlmab siseriiklikes õigusnormides keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõike 2 kohaselt sätestatud määratlus) on automaatselt õigus pöörduda kohtusse, muu hulgas sellepärast, et artiklis 10a on sõnaselgelt osutatud, et niisugusel keskkonnakaitseorganisatsioonil eeldatakse olevat „õigusi, mida saab kahjustada”, ja „huvi”, mida peetakse „küllaldaseks”. Minu arvates näitab see selgelt, et keskkonnakaitseorganisatsioonid on ainulaadses eesõigustatud seisundis.
55. Samuti väljendasin seisukohta, et kui õigus pöörduda kohtusse tuleb anda „kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga”, ei tähenda see, nagu oleks liikmesriikidel selle sätte ülevõtmisel rohkem manööverdamisruumi. Pigem on nimetatud väljendiga pelgalt rõhutatud, et kohtusse pöördumise õigust käsitlevaid sätteid kohaldatakse iga liikmesriigi menetlusnormide raames.(22)
56. Euroopa Kohus tegi kõnealuses kohtuasjas otsuse pisut kitsamatel alustel.
57. Kohtuasjas Djurgården ei käsitlenud eelotsuse küsimus otseselt seda, kas liikmesriik tohib liigiliselt piirata õigusi, millele keskkonnakaitseorganisatsioon võib tugineda. Võimalik, et just seetõttu ei ole nimetatud Euroopa Kohtu otsuse sõnastus käesoleva vaidlusküsimuse aspektis täiesti selge. Euroopa Kohus märkis, et „kaebeõigus [on] asjaomase üldsuse hulka kuuluvatel isikutel, kellel on kas küllaldane huvi või kes tuginevad – kui liikmesriigi õiguses on niiviisi ette nähtud – sellele, et mõni direktiivis 85/337 nimetatud tegevustest kahjustab nende õigusi” (punktis 34) ning et „isikutel […], kelle huve vastav projekt kahjustab, peab olema õigus pöörduda pädevasse kohtusse” (punktis 45). Euroopa Kohus märkis punktis 44, et „[neid valitsusväliseid organisatsioone], kes „vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele”, [tuleb] pidada vastavalt juhtumile kas „küllaldast huvi” või sellist õigust omavaks, mida kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse kuuluv tegevus kahjustada võib”; ja edaspidi, et „asjaomasel üldsusel, kellel on küllaldane huvi tegevust vaidlustada või kelle õigusi mõni selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvatest tegevustest võib kahjustada, peab olema õigus vaidlustada otsus, millega vastavaks tegevuseks luba antakse” (punktis 48).
58. Käesolevas menetluses on Euroopa Kohtul asjakohane võimalus hajutada kahtlusi, mis on jäänud tema otsusest kohtuasjas Djurgården.
59. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a on sätestatud: „Liikmesriigid tagavad, et […] asjaomasel elanikkonnal […], kelle õigust on kahjustatud, kui liikmesriigi menetlusseadus seab selle eeltingimuseks, [on] juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus […]”.
60. Eraõigusliku isiku puhul tähendab see tuginemist väitele, et teatav projekt on kahjustanud või ähvardab kahjustada tema enda õigusi.
61. Kui aga kohaldada sama standardit keskkonnakaitseorganisatsioonidele, asetaks see nad täpselt samasse olukorda nagu üksikisikud (kui küsimus puudutaks ainult nende endi õigusi) või pelgalt võimaldaks neil tegutseda üksikisikute asemel (kui kaebeõigus oleneks teiste isikute õiguste kahjustatusest või kahjustatuse ohust). Mulle näib siiski, et keskkonnakaitseorganisatsioonidele on ette nähtud sellest laiem kaebeõigus.
62. Artikli 10a õige tõlgendus saab selgemaks, kui vaadata selle artikli kolmandat lõiku.
63. See lõik kohaldub keskkonnakaitseorganisatsioonidele võrdselt nii nendes õiguskordades, kus kaebeõigus antakse esimeses lõigus sisalduva kriteeriumi a alusel, kui ka nendes õiguskordades, kus kaebeõiguse andmise aluseks on kriteerium b.
64. Kõnealuse lõigu toime seisneb mitte niisugustele valitsusvälistele organisatsioonidele mingi õiguse või huvi andmises, vaid selles, et kui nad vastavad siseriikliku õiguse kohaselt kohaldatavatele nõuetele, on nad igal juhul täitnud ka nõude, et neil peab olema – olenevalt asjaoludest – kas küllaldane huvi või õigusi, mida saab kahjustada.
65. Seega eeldatakse kriteeriumi a osas, et kõikidel keskkonnakaitseorganisatsioonidel on küllaldane huvi, mis võimaldab neil taotleda läbivaatamise menetlust kohtus või muus sõltumatus ja erapooletus organis. Nad ei pea sellise huvi tõendamiseks midagi ette võtma, vaid neid käsitletakse nii, nagu nad oleksid selle juba tegelikult tõendanud. Sellepärast on neil kaebeõigus, mis lubab vaidlustada keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate otsuste, aktide ja tegevusetuse sisulist või protseduurilist õiguspärasust.
66. Sama peab kindlasti kehtima ka kriteeriumi b osas. Keskkonnakaitseorganisatsioonil peab olema samasugune, tõkestamata võimalus taotleda läbivaatamismenetlust, olenemata sellest, millist kriteeriumi liikmesriik kohaldab. Kui see nii ei oleks, oleks kriteeriumi b kohaldavatel liikmesriikidel keskkonnakaitseorganisatsioonide kaebeõigusest ilmajätmiseks rohkem liikumisruumi kui nendel liikmesriikidel, kes kohaldavad kriteeriumi a – ja sellest tekiks suuri liikmesriikidevahelisi erinevusi õiguskaitse võimaluste osas. See kahjustaks keskkonnamõju hindamise direktiivi kui niisuguse vahendi tõhusust, mille eesmärk on tagada oluliseks osutuda võiva keskkonnamõjuga projektide põhjalik kontroll, ning tekkivad lahknevused võiksid märkimisväärselt mõjutada projekteeritavate objektide asukohavalikut, eriti piirialadel.
67. Sellepärast pean õigeks tõlgendust, et liikmesriigis, mis kohaldab artikli 10a esimeses lõigus sätestatud kriteeriumi b, tähendab sama artikli kolmas lõik asjaomase liikmesriigi kohustust tagada, et keskkonnakaitseorganisatsioonid saavad
tugineda „sellele, et nende õigust on kahjustatud”, ning seega tuleb siseriiklikus süsteemis tunnustada seda, et neil on „õigus”, mida saab kahjustada, isegi kui see õigus on siseriiklikus õigussüsteemis, mis muidu tunnustaks üksnes eraõiguslike isikute õiguste kahjustatust, näilik.
68. Sellest tulenevalt ei ole keskkonnamõju hindamise direktiivi artikliga 10a kooskõlas siseriiklik õiguskord, kus keskkonda tõenäoliselt mõjutava otsuse vaidlustamist taotlev keskkonnakaitseorganisatsioon peab kaebeõiguse saamiseks tuginema eraõigusliku isiku õiguste kahjustatusele.
69. Sellele võib vastu väita, et artikli 10a kolmanda lõigu esimene lause lubab liikmesriikidel kindlaks määrata selle, mis „moodustab küllaldase huvi ja õiguse kahjustatuse”, vastavalt siseriikliku õiguse nõuetele. Kas see ei ole selge luba, mille alusel liikmesriigid võivad kohaldada omaenda määratlusi?
70. Olen seisukohal, et nende võimalus seda teha on (sama selgelt) allutatud olulisele piirangule. Samas lauses on selgitatud, et liikmesriik peab selle kindlaks määrama „kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele”. Eesmärk võimaldada „laialdane juurdepääs” õiguskaitsele määrab liikmesriikide seadusandliku kaalutlusõiguse piirid.
71. Õiguskaitse kasutamise võimaluste laiendamine on üks Århusi konventsiooni selgelt sõnastatud eesmärke. Nimelt on konventsiooni kaheksateistkümnendas põhjenduses märgitud, et „organisatsioonidel ja teistel üldsuse esindajatel [peaks olema] võimalik pöörduda kohtu poole või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine”. Direktiivi 2003/35 põhjenduses 3 on omakorda viidatud „otsustamisprotsessi vastutustundlikkus[e suurendamisele]” ja põhjenduses 4 märgitud, et „[o]savõttu, sealhulgas ühenduste, organisatsioonide ja rühmade osavõttu ning eelkõige keskkonnakaitset toetavate valitsusväliste organisatsioonide osavõttu tuleb seega toetada”.
72. Lisaks, kui Saksamaa valitsusel oleks õigus, oleneks keskkonnakaitseorganisatsiooni kaebeõigus osalt juhusest. Kujutlegem kahte järve, mis oleksid taimestiku ja loomastiku poolest enam-vähem ühesugused. Esimene järv asub metsikus looduses, kohaliku omavalitsuse kontrolli all oleva suure maa-ala kauges nurgas (kohalik omavalitsus menetleb ka kõiki planeeringutaotlusi). Läheduses ei ela ühtegi hinge. Teine järv aga paikneb mõne maja lähedal. Saksamaa valitsuse tõlgenduse kohaselt oleks keskkonnakaitseorganisatsioonil kaebeõigus, mis võimaldab vaidlustada teise järve ala puudutava ehitusprojekti (kui ta väidab, et majaomanike õigusi kahjustatakse või võidakse kahjustada), ent mitte esimese järve ala puudutavat projekti. Kindlasti ei saa see olla keskkonnamõju hindamise direktiivi eesmärk. Õiguskaitse kasutamise võimalust ei saa seada sõltuvusse välistest teguritest, näiteks sellest, kuhu täpselt projekteeritakse objekti, millest keskkonnakaitseorganisatsioon kardab kahju keskkonnale.
Tõhusus
73. Trianel rõhutab oma märkustes, et „laialdane” juurdepääs ei ole sama mis „piiramata” juurdepääs, ja väidab, et keskkonnakaitseorganisatsioonidel ei peaks olema keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel automaatset kaebeõigust. Samamoodi väidab Saksamaa valitsus, et Euroopa Liidu õigus ei nõua keskkonnakaitseorganisatsioonidele piiramatut õigust pöörduda kohtutesse. Komisjon möönab, et Århusi konventsioon ei luba keskkonnakaitseorganisatsioonidel mööda minna siseriiklikus õiguses kehtestatud vastuvõetavuse kriteeriumidest: ehkki keskkonnakaitseorganisatsioon saab tugineda õiguse kahjustatusele, peab see õigus – selleks, et seda saaks rikkuda – kõigepealt olemas olema. Seejärel võtab komisjon aga aluseks tõhususe põhimõtte ja jõuab järeldusele, et mõistet „õiguse kahjustamine” tuleb tõlgendada laialt.
74. Kui Euroopa Kohus ei ole veendunud, et nii keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a sõnastus kui ka eesmärk viivad järelduseni, et keskkonnakaitseorganisatsioonidele tuleb anda automaatne kaebeõigus, on vaja seda küsimust põgusalt uurida tõhususe põhimõtte seisukohast, arvestades, et keskkonnamõju hindamise direktiivi muudatused, mis kehtestati direktiiviga 2003/35, olid ette nähtud muu hulgas selleks, et teha õiguskaitse laialdaselt kättesaadavaks.
75. Saksamaa valitsus väidab, et kaebeõiguse seadmine sõltuvusse eraõigusliku isiku õiguste olemasolust ei riku tõhususe põhimõtet.
76. Kohtuistungil selgus, et Saksamaal on ulatuslikult kehtestatud keskkonnaalaseid õigusnorme, millest kõiki ei saa hõlpsalt seostada eraõigusliku isiku õiguste kaitsega. Nagu komisjon õigesti märgib, on Euroopa Kohus mitmel korral andnud keskkonnamõju hindamise direktiivile laiendava tõlgenduse.(23) Selle taustal näib mulle, et kui välistada kõik keskkonnaalaste õigusnormide alusel esitatavad kaebused peale nende, mis esitatakse eraõiguslikele isikutele õigusi loovate õigusnormide alusel, ei kujuta see endast kindlasti keskkonnamõju hindamise direktiivi tõhusat rakendamist.
77. Saksamaa valitsus on selgitanud, et Saksamaa kohtuliku läbivaatamise kord hõlmab haldusotsuste hoolikat ja üksikasjalikku kontrolli, mille tulemus on eraõiguslike isikute õiguste kõrgetasemeline kaitse.(24) Ent nagu lukus ustega Ferrarist, ei ole ka põhjalikust läbivaatamise korrast kuigi palju praktilist abi, kui see süsteem ise on teatud liiki kaebuste jaoks täiesti suletud. Saan aru nii, et kui puudub oht eraõigusliku isiku õiguste kahjustatusele, siis ei ole ühelgi eraõiguslikul isikul ega keskkonnakaitseorganisatsioonil kaebeõigust. Keegi ei saa astuda õiguslikke samme keskkonna enda nimel. Siiski on olukordi – näiteks kui keskkonnamõju hindamise direktiivi I lisaga hõlmatud objekti (mille projekti keskkonnamõju hindamine on selle direktiivi artikli 4 lõike 1 kohaselt kohustuslik) projekteeritakse inimasustusest kaugele põlislooduslikku kohta –, mille puhul tõhus osalus keskkonnaalaste otsuste tegemises ja keskkonnamõju hindamise direktiivi rakendamise tõhus jälgimine muudavad hädatarvilikuks keskkonnakaitseorganisatsiooni õiguse pöörduda kaebusega kohtusse.
78. Saksamaa valitsus väidab, et kaebeõiguse tekke nõuete lõdvendamiseks tuleks lahjendada praegust väga põhjalikku kohtulikku läbivaatamist, et halduskohtuid mitte üle koormata. Selle tagajärg oleks Saksamaa valitsuse sõnul nõrgem ja vähem tõhus keskkonnamõju hindamise direktiivi rakendamine.
79. Loogiliselt võttes ei lahenda see probleemi, et praegu ei saa Saksamaa kohtutes esitada kaebusi (kuna kellelgi ei ole kaebeõigust) ka teatavatel asjaoludel, mis ikkagi kuuluvad keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse ja mille suhtes artikkel 10a (sellest tulenevalt) nõuab kohtulikku läbivaatamise võimalust. Lisan, et juba kirjeldatud(25) põhjustel võib keskkonnakaitseorganisatsioonidele kaebeõiguse võimaldamine hoopis tulemuseks anda kohtute piiratud ressursside tõhusama, sealhulgas kulutõhusama kasutamise.
80. Kohtuistungil väitis BUND, et tegelikkuses on kõigest 0,1% keskkonnaalastest kaebustest keskkonnakaitseorganisatsioonide esitatud. Kui see on tõepoolest nii, ei ole tõenäoline, et kaebeõiguse tingimuste lõdvendamine kaebuste esitajate arvu kriitiliselt kasvataks. Liiati võib kiuslikud ja tühised taotlused, isegi kui need on vastuvõetavad, jätta sisuliselt rahuldamata. Sellepärast olen seisukohal, et argument töökoormuse olulise kasvu kohta(26) ei ole veenev põhjendus praeguses süsteemis haigutava olulise tühiku täitmata jätmiseks.
Järjepidev tõlgendamine
81. Saksamaa valitsuse meelest kerkib käesolevas asjas küsimus, kui ulatuslikult saab Euroopa Liidu õigus kitsendada seda, kuidas kaebeõigust Saksamaa õigussüsteemis tõlgendatakse.
82. Siiski on välja kujunenud, et isegi liikmesriikide põhiseaduslikud õigusnormid ei tohi takistada Euroopa Liidu õiguse kohaldamist (iseäranis seeläbi, et niisugune kohaldamine seatakse tingimusteta sõltuvusse sellest, kas kaebuse esitaja saab tugineda eraõigusliku isiku õigustele). Seega, kui keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 10a tingib mõistele „tuginemine õiguse kahjustamisele” teatava kindla tõlgenduse andmise, peab Saksamaa õigussüsteem seda nõuet austama.(27)
83. Trianel märgib, et artikli 10a tõlgendamine nii, nagu BUND seda taotleb, tähendaks, et Saksamaa oleks kohustatud loobuma õigustel põhinevast kaebeõiguse tekke kriteeriumist. Minu arvates ei peaks see kaugeltki nii olema.
84. Nii nagu mina praegust olukorda mõistan, võib Saksamaa kohtul olla võimalik tõlgendada siseriiklikku õigust kooskõlas keskkonnamõju hindamise direktiivi artikliga 10a sel teel, et ta lubab keskkonnakaitseorganisatsioonidel esitada kaebusi selliste keskkonnaalaste õiguste kahjustatuse alusel, mis loetaks eraõigusliku isiku õigusteks.(28) Selge on aga see, et Saksamaa peab täitma oma kohustusi, mis tulenevad keskkonnamõju hindamise direktiivist direktiiviga 2003/35 muudetud redaktsioonis. Kuidas ta seda teeb, on siseriikliku seadusandja ja siseriiklike kohtute otsustada.
Järeldus esimese küsimuse kohta
85. Eespool esitatust lähtudes järeldan, et keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 10a nõuab, et kui keskkonnakaitseorganisatsioon soovib pöörduda kohtusse liikmesriigis, mille menetlusnormide kohaselt peab kaebuse esitaja tuginema õiguse kahjustatusele, tuleb tal lubada tugineda projekti kooskõlastamise suhtes olulise keskkonnaõiguse normi rikkumisele, sealhulgas sellise õigusnormi rikkumisele, mille eesmärk on kaitsta üksnes üldsuse huve ja mis osaliseltki ei kaitse eraõiguslike isikute õiguspäraseid huve.
Teine küsimus
86. Kuna teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele piiranguteta jaatavalt, ei ole vaja teisele küsimusele vastata. Lisan ainult, et keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a sätted on kohaldatavad ainult ratione materiae
selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvates küsimustes.
Kolmas küsimus
87. Kolmandas küsimuses soovib eelotsust taotlev kohus teada, kas keskkonnamõju hindamise direktiiv annab keskkonnakaitseorganisatsioonidele vahetult niisuguse kohtusse pöördumise õiguse, mis on ulatuslikum siseriiklike õigusnormidega võimaldatavast. Teisisõnu, kas keskkonnakaitseorganisatsioonil (nagu BUND) on õigus tugineda vahetult artikli 10a sätetele, kui siseriiklikud menetlusnormid ei anna talle kaebeõigust kohtusse pöördumiseks?
88. Euroopa Kohus on paljudel kordadel märkinud, et kui direktiivi sätted on piisavalt selged, täpsed ja tingimusteta, võivad üksikisikud nendele sätetele siseriiklikus kohtus riigi vastu tugineda, kui riik on jätnud selle direktiivi ettenähtud tähtaja jooksul siseriiklikku õigusesse üle võtmata (või õigesti üle võtmata).(29) Euroopa Kohtu määratluse kohaselt on direktiivi säte piisavalt „täpne”, kui „sellega kehtestatakse sõnaselge kohustus”.(30)
89. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 10a on kindlasti piisavalt selge ja täpne sellele direktiivile vahetu mõju andmiseks. Ent kas see artikkel on ka piisavalt tingimusteta?
90. Euroopa Kohus on märkinud, et direktiivi säte on „tingimusteta” siis, kui „selles sätestatud kohustus ei ole seotud ühegi tingimusega ja selle rakendamine või mõju ei ole seatud sõltuvusse ühegi õigusakti vastuvõtmisest [Euroopa Liidu] institutsioonide või liikmesriikide poolt”.(31)
91. Käesolevas asjas võivad tekitada kahtlust kolm asjaolu. Esiteks on artiklis 10a viidatud artikli 1 lõikes 2 määratletud keskkonnakaitseorganisatsioonidele ja seega jäetud liikmesriigi otsustada, millised keskkonnakaitseorganisatsioonid kuuluvad muu hulgas artikli 10a kohaldamisalasse. Teiseks on artikli 10a teises lõigus sätestatud, et selle, mida kujutab endast küllaldane huvi ja õiguse kahjustatus, määravad kindlaks liikmesriigid. Kolmandaks on artiklis 10a kaebeõiguse andmiseks ette nähtud kaks erinevat süsteemi, jättes jällegi liikmesriigi otsustada, kumba ta oma territooriumil kohaldab. Kas ükski nendest asjaoludest takistab artikli 10a pidamist piisavalt tingimusteta sätteks, mis vastab vahetu õigusmõju kriteeriumile?
92. Esimese asjaolu osas on Euroopa Kohus juba tuvastanud, et direktiivi sättel võib olla vahetu õigusmõju, kui direktiiv on liikmesriigis üle võetud osaliselt.(32) Saksamaa on juba kehtestanud kriteeriumid, millele valitsusväline organisatsioon peab artikli 1 lõike 2 kohaselt vastama, et olla keskkonnamõju hindamise direktiivi tähenduses keskkonnakaitseorganisatsioon, ning see tähendab, et mõiste „keskkonnakaitseorganisatsioon” on liigiliselt tingimusteta määratletud. Sellepärast saab iga nendele kriteeriumidele vastav valitsusväline organisatsioon (näiteks BUND) tugineda artikli 10a sätetele.
93. Teise asjaolu osas olen juba esitatud põhjendusest lähtudes seisukohal, et artikli 10a kolmas lõik annab keskkonnakaitseorganisatsioonidele automaatselt tekkiva kaebeõiguse. Liikmesriigi võimalus määratleda, mis kujutab endast küllaldast huvi või õiguse kahjustatust, on sellest tulenevalt piiratud. Artikli 10a kolmanda lõigu mõjul ei ole seesugused määratlused keskkonnakaitseorganisatsioonide suhtes asjakohased. Seega võivad niisugused keskkonnakaitseorganisatsioonid artikli 10a vahetule õigusmõjule tugineda ka siis, kui asjaomane liikmesriik on määratlenud „õiguse kahjustamisele tuginemise” nii, et teised eraõiguslikud isikud seda teha ei saa.
94. Lõpuks on kolmanda asjaolu osas – selle osas, et artikkel 10a lubab valida kahe süsteemi vahel – Euroopa Kohus kohtuasjas Gassmayr märkinud, et „[l]iidu õigusnorm on tingimusteta siis, kui selles sätestatud kohustus ei ole seotud ühegi tingimusega ja selle rakendamine või mõju ei ole seatud sõltuvusse ühegi õigusakti vastuvõtmisest liidu institutsioonide või liikmesriikide poolt”.(33) Praegu on tegu olukorraga, kus iga liikmesriigi õiguskord juba kajastab emba-kumba punktides a ja b pakutud võimalustest. Asjaomane liikmesriik ei ole kohustatud võtma ühtki konkreetset meedet. Samamoodi ei viita kahe eri võimaluse olemasolu sellele, et kõnealune säte on tingimuslik.(34) Nagu artikli 10a alussäte Århusi konventsioonis (konventsiooni artikli 9 lõige 2), on ka artikkel 10a sõnastatud just nii, et võimaldada kahte eri süsteemi, mille kohaselt kaebeõigust Euroopa Liidu liikmesriikides (ja Århusi konventsiooni osalisriikides) ühiselt käsitletakse. Pelgalt see ei ole põhjus, miks pidada seda tingimuslikuks ja mitte tingimusteta sätteks.
Ettepanek
95. Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfaleni esitatud küsimustele järgmiselt.
1. Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiviga 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega) artikkel 10a nõuab, et kui keskkonnakaitseorganisatsioon soovib pöörduda kohtusse liikmesriigis, mille menetlusnormide kohaselt peab kaebuse esitaja tuginema õiguse kahjustatusele, tuleb tal lubada tugineda projekti kooskõlastamise suhtes olulise keskkonnaõiguse normi rikkumisele, sealhulgas sellise õigusnormi rikkumisele, mille eesmärk on kaitsta üksnes üldsuse huve ja mis osaliseltki ei kaitse eraõiguslike isikute õiguspäraseid huve.
2. Kui direktiiviga 2003/35/EÜ muudetud direktiivi 85/337/EMÜ artiklit 10a ei ole siseriiklikku õigusesse täielikult üle võetud, on keskkonnaga tegeleval valitsusvälisel organisatsioonil õigus vahetult tugineda selle artikli sätetele.
(1) .
(2)
–	Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 1985, L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248).
(3)
–	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiv 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT 2003, L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466; edaspidi „direktiiv 2003/35”).
(4)
–	Nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsus 2005/270/EÜ keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni sõlmimise kohta Euroopa Ühenduse nimel (edaspidi „nõukogu otsus 2005/370”) (ELT 2005, L 124, lk 1). Århusi konventsiooni tekst on Euroopa Liidu Teataja sama numbri lk 4 jj.
(5)
– Selle väljendi ( maintaining impairment of a right ) tähendus ei pruugi olla inglise keeles täiesti ilmne. Tegelik tähendus võib olla lähemal „väitele, et õigust on rikutud” ( alleging the infringement of a right ), s.t lühendile väljendist „väide, et õigust rikutakse või on oht, et õigust rikutakse” ( alleging that a right is, or is at risk of being, impaired ). Tekstitruuduse huvides olen edaspidi vajaduse korral üldiselt kasutanud sõnastust „tuginemine õiguse kahjustatusele” ( maintaining the impairment of a right ).
(6)
–	Nõukogu 24. septembri 1996. aasta direktiiv 96/61/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (EÜT 1996, L 257, lk 26; ELT eriväljaanne 15/03, lk 80).
(7)
–	Direktiivi 2003/35 põhjendus 11.
(8)
–	Artikli 2 lõige 2 viitab keskkonnamõju hindamise lõimimisele nii liikmesriikide olemasolevatesse projektide loamenetlustesse kui ka keskkonnamõju hindamise direktiivi eesmärkide täitmiseks kehtestatavatesse menetlustesse.
(9)
–	Toimik ACCCC/C/2008/31, kättesaadav veebiaadressil: http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm.
(10)
–	Nii BUND kui ka komisjon vaidlesid oma suulistes märkustes sellele väitele vastu.
(11)
–	Komisjon viitas kirjalikes märkustes mitmele artiklile, milles arutletakse keskkonnakaitse seesuguse käsitelu tagajärgede üle. Selles teemas ei näi puuduvat vastuolud: vt nt Spieth, F. ja Appel, M., „Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz”, Natur und Recht, 2009, lk 312, ja Koch, H.‑J., „Die Verbandsklage im Umweltrecht”, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2007, lk 369. Vt samuti Ladeur, K.‑H. ja Pelle, R., „Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments”, kogumikus Ladeur, K.‑H. (toim), The Europeanisation of administrative law, Aldershot, 2002, ja seal viidatud artiklid.
(12)
–	Sellega seoses on viidatud 4. juuni 2009. aasta otsusele kohtuasjas C‑142/05: Mickelsson ja Roos (EKL 2009, lk I‑4273, punkt 33) ja 25. juuli 2008. aasta otsusele kohtuasjas C‑237/07: Janecek (EKL 2008, lk I‑6221, punkt 38), kus Euroopa Kohus käsitles mõlemat mõistet koos. Need kohtuasjad aga ei puudutanud keskkonnamõju hindamise direktiivi.
(13)
–	Enne EÜ artikkel 174.
(14)
–	Århusi konventsiooni koostamise käigus soovitas Belgia delegatsioon just nimelt keskkonna ja inimtervise kaitse omavahel sidumist: vt ettevalmistavad materjalid, mis kajastavad majandus- ja sotsiaalnõukogu töörühma esimest istungit (CEP/AC.3/2, lk 2). See osutus vastuoluliseks (vt teise istungi materjalid (CEP/A.C3/4, lk 2), ehkki kaheksandaks istungiks (CEP/AC.3/16, lk 2) sisaldas Århusi konventsiooni algjärgus redaktsioon teksti, millest sai hiljem artikli 1 lõplik eelnõu ja milles on leidnud äramärkimist „iga praeguste ja tulevaste põlvkondade inimese õigus […] elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele […]”.
(15)
–	Vt minu 15. juuli 2007. aasta ettepanek kohtuasjas C‑240/09: Lesoochranárske Zoskupenie (Euroopa Kohtu menetluses, punkt 76 jj).
(16)
–	Vt ettevalmistavad materjalid, mis kajastavad majandus- ja sotsiaalnõukogu töörühma viiendat istungit (CEP/AC.3/10, lk 11) ja kus „üks delegatsioon väitis, et mis tahes kontrollimehhanism tuleks allutada vastava konventsiooniosalise asjakohastele põhiseaduslikele ja teistele õigusnormidele”. Üldiselt oldi nõus, et need, kes saavad osaleda otsuste tegemises endas, peaksid saama kasutada ka kontrollimehhanismi, ent „mõned delegatsioonid jäid seisukohale, et sellistel isikutel või organisatsioonidel tuleb tugineda enda isiklike õiguste kahjustatusele”. See seisukoht näib olevat viinud kriteeriume a ja b hõlmava tekstini, mille eelnõu esmakordselt ilmub kaheksandat istungit käsitlevates ettevalmistavates materjalides (millele on viidatud eespool 16. joonealuses märkuses, lk 9). Vahepeal olid aga sõnadest „kelle isiklikke õigusi on rikutud” saanud sõnad „kelle õigust on rikutud”.
(17)
–	Nagu on määratletud keskkonnamõju hindamise direktiivi muudetud redaktsiooni artikli 1 lõikes 2. BUND vastavust sellele määratlusele ei ole vaidlustatud.
(18)
–	15. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑263/08: Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (EKL 2009, lk I‑9967).
(19)
–	Minu ettepaneku punktid 42−45.
(20)
–	Ibidem, punktid 59−65.
(21)
–	See teema leiab käsitlust kõnealust õigusharu puudutavas akadeemilises kirjanduses: vt nt Ryall, A., „EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion”, Journal of Environmental Law, 2007, 19, Vol. 2, lk 247, kus kritiseeritakse Euroopa Kohtu 9. novembri 2006. aasta otsust kohtuasjas C‑216/05: komisjon vs.  Iirimaa (EKL 2006, lk I‑10787) selle eest, et selles ei võetud arvesse keskkonnakaitseorganisatsioonide osalustasu kehtestamise tõenäolist kumuleeruvat mõju. Samuti on see kajastust leidnud juhendis Aarhus Convention Implementation Guide (Århusi konventsiooni rakendusjuhend, lk 31) ning Århusi konventsiooni ettevalmistavates materjalides (nt osade eelnõudes (CEP/AC.3/R.1, lk 2) ja Århusis vastu võetud resolutsioonis (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)) ja direktiivi 2003/35 ettevalmistavates materjalides: vt nt komisjoni ettepanek (KOM(2000) 839 (lõplik), lk 2) – ehkki Regioonide Komitee märkis selle direktiivi arutelu käigus, et keskkonnakaitsega tegelevad huvi- ja surverühmad võivad saada võimaluse viivitada vajalike projektide rakendamist (EÜT 2001, C 357, lk 58, punkt 1.5). Århusi konventsiooni koostamisel võttis ÜRO majandus- ja sotsiaalnõukogu arvesse mitme keskkonnaga tegeleva valitsusvälise organisatsiooni seisukohti (vt nt Report of the First Session (CEP/AC.3/2, lk 1)), kiites neid resolutsioonis „aktiivse ja konstruktiivse osalemise eest konventsiooni väljatöötamisel”. Sellest võib järeldada, et Århusi konventsiooni koostajad pidasid keskkonnakaitseorganisatsioonide häält väärtuslikuks nii eelnõu koostamisel kui ka tõepoolest hiljemgi.
(22)
–	See tähendab, et nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute ja keskkonnaorganisatsioonide suhtes jäävad kehtima siseriiklikud menetlusnormid, mis puudutavad siseriiklikku kohtualluvust, tähtaegu, õigus- ja teovõimet jne.
(23)
–	24. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑72/95: Kraaijeveld (EKL 1996, lk I‑5403, punkt 31); 16. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑435/97: WWF (EKL 1999, lk I‑5613, punkt 40); 13. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑474/99: komisjon vs.  Hispaania (EKL 2002, lk I‑5293, punkt 46) ja 25. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑142/07: Ecologistas en Acción-CODA (EKL 2008, lk I‑6097, punkt 28).
(24)
–	Vt punkt 30 eespool.
(25)
–	Vt minu ettepanek kohtuasjas Djurgården, millele on viidatud eespool 18. joonealuses märkuses, punkt 51, ja käesoleva ettepaneku punkt 62.
(26)
–	Argument, mille esitas Saksamaa valitsus ja mida on kirjeldatud eespool punktis 31.
(27)
–	Järjepideva tõlgendamise kohustuse kohta üldisemalt vt hiljutine 19. jaanuari 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑555/07: Kücükdeveci (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 44 jj ning seal viidatud kohtupraktika).
(28)
–	Vt 5. oktoobri 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑397/01−C‑403/01: Pfeiffer jt (EKL 2004, lk I‑8835, punktid 113−119), kus Euroopa Kohus nõudis, et eelotsust taotlev kohus kasutaks kõiki tema käsutuses olevaid vahendeid, et jõuda siseriiklike õigusnormide sellise tõlgenduseni, mis on kooskõlas direktiivi nõuetega.
(29)
–	Vt eespool 28. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Pfeiffer, punkt 103.
(30)
–	Vt hiljutisem 1. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑194/08: Gassmayr (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punktid 44 ja 45).
(31)
–	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Gassmayr, punkt 45.
(32)
–	See ulatub tagasi vähemalt 10. aprilli 1984. aasta otsuseni kohtuasjas 14/83: von Colson ja Kamann (EKL 1984, lk I‑1891, punkt 27) ning seda võib nüüd pidada osaks laialdasemast „ebaõige rakendamise” kriteeriumist, millele on hiljuti viidatud 14. oktoobri 2010. aasta otsuses kohtuasjas C‑243/09: Fuß (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 56).
(33)
–	Viidatud eespool 30. joonealuses märkuses, punkt 45.
(34)
–	Selles suhtes võib tõmmata paralleeli Euroopa Kohtu otsustega välissuhete valdkonnas, nt 8. mai 2003. aasta otsusega kohtuasjas C‑438/00: Deutscher Handballbund (EKL 2003, lk I‑4135, punkt 29) ja 12. aprilli 2005. aasta otsusega kohtuasjas C‑265/03: Simutenkov (EKL 2005, lk I‑2579, punktid 24 ja 25).