62022CJ0652_RES
Cauza C-652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
împotriva
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(cerere de decizie preliminară formulată de Visoki upravni sud)
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 22 octombrie 2024
„Trimitere preliminară – Achiziții publice în Uniunea Europeană – Directiva 2014/25/UE – Articolul 43 – Operatori economici din țări terțe care nu au încheiat un acord internațional cu Uniunea care asigură, în mod reciproc și egal, accesul la achizițiile publice – Lipsa dreptului acestor operatori economici la un «tratament nu mai puțin favorabil» – Participarea unui asemenea operator economic la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice – Inaplicabilitatea Directivei 2014/25 – Inadmisibilitatea, în cadrul unei acțiuni introduse de operatorul economic menționat, a unei cereri de decizie preliminară privind interpretarea unor dispoziții din această directivă”
Întrebări preliminare – Admisibilitate – Limite – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale – Directiva 2014/25 – Domeniu de aplicare – Operatorii economici din țările terțe care nu au încheiat un acord internațional cu Uniunea care să asigure accesul egal și reciproc la contractele de achiziții publice – Lipsa dreptului acestor operatori economici la un tratament nu mai puțin favorabil – Participarea unui asemenea operator economic la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice într-un stat membru – Inaplicabilitatea Directivei 2014/25 – Necompetența autorităților naționale de a face aplicabile reglementările naționale de transpunere a acestei directive în cazul operatorului economic respectiv – Lipsa necesității interpretării solicitate pentru soluționarea litigiului principal – Inadmisibilitate
(art. 267 TFUE; Directiva 2014/25 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 36 și 76)
(a se vedea punctele 38, 41-48, 51-61, 65 și 67-69 și dispozitivul)
Rezumat
Statuând în Marea Cameră, Curtea declară inadmisibilă cererea de decizie preliminară formulată de Visoki upravni sud (Curtea Administrativă de Apel, Croația), pentru motivul că dispozițiile Directivei 2014/25 (
1
), a căror interpretare era solicitată de această instanță națională, nu se aplică operatorilor economici din țări terțe care nu au încheiat un acord internațional cu Uniunea Europeană care să asigure accesul egal și reciproc la contractele de achiziții publice. În plus, Curtea consideră că reglementările naționale de transpunere a acestei directive nu pot fi făcute aplicabile în cazul acestor operatori economici de către autoritățile unui stat membru fără a încălca competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii comerciale comune.
În septembrie 2020, HŽ Infrastruktura d.o.o., societate de drept croat (denumită în continuare „entitatea contractantă”), a inițiat o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice pentru construirea unei infrastructuri feroviare între două localități din Croația, contract care urma să fie atribuit pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Potrivit instrucțiunilor adresate ofertanților de către entitatea contractantă, aceștia trebuiau să își demonstreze capacitățile tehnice și profesionale prin comunicarea unui document care să ateste că, în cei zece ani anteriori deschiderii acestei proceduri, acești ofertanți executaseră lucrări de construcție de infrastructură feroviară sau rutieră.
În ianuarie 2022, entitatea contractantă a decis să atribuie contractul în discuție grupului Strabag, constituit din trei societăți, de drept austriac, de drept croat și, respectiv, de drept ceh. Kolin Inșaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (denumită în continuare „Kolin”), societate de drept turc care figura printre ofertanți, a formulat o contestație împotriva deciziei de atribuire la Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Comisia națională de control al procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice, Croația, denumită în continuare „comisia de control”). Considerând că nu se stabilise în mod corespunzător că grupul Strabag dispunea de capacitățile tehnice și profesionale necesare, comisia de control a anulat decizia de atribuire a contractului de achiziții publice respectiv.
În urma acestei anulări, entitatea contractantă a solicitat grupului Strabag să prezinte o listă completată a lucrărilor realizate, însoțită de o atestare care să certifice buna execuție și finalizarea acestor lucrări. Grupul Strabag a depus o astfel de listă, însoțită de o asemenea atestare, care cuprindea o nouă referire la alte lucrări realizate. În urma unei reexaminări și a unei reevaluări a ofertelor, entitatea contractantă a adoptat, în aprilie 2022, o nouă decizie de atribuire a contractului în discuție în litigiul principal în favoarea grupului Strabag. Astfel, ea a apreciat că noua referire era suficientă în sine pentru a demonstra că acest grup dispunea de capacitățile tehnice și profesionale necesare.
Kolin a formulat o contestație la comisia de control împotriva acestei noi decizii de atribuire, susținând că inițiativa entității contractante de a solicita grupului Strabag să își completeze lista de lucrări era nelegală. Aceasta a respins respectiva contestație, pentru motivul că nicio dispoziție națională nu se opunea ca grupul Strabag să completeze lista lucrărilor prin indicarea realizării altor lucrări decât cele care figurau inițial în aceasta, întrucât Legea privind achizițiile publice din Croația permitea autorității contractante să solicite unui ofertant să completeze sau să clarifice probele furnizate (
2
).
Prin urmare, Kolin a introdus o acțiune în anulare împotriva deciziei comisiei de control la Curtea Administrativă de Apel croată, care este instanța de trimitere. Având în vedere articolele 36 și 76 din Directiva 2014/25, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la posibilitatea entității contractante de a lua în considerare, după anularea primei sale decizii de atribuire a contractului în cauză, documente suplimentare privind capacitățile tehnice și profesionale ale grupului, care nu figurau în oferta inițială depusă de acest grup și care au fost prezentate de acesta din urmă la cererea entității contractante respective. Instanța de trimitere a decis, așadar, să sesizeze Curtea cu mai multe întrebări preliminare privind interpretarea acestor dispoziții.
Aprecierea Curții
În măsura în care întrebările adresate de instanța națională privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe. Cu toate acestea, revine Curții sarcina de a analiza condițiile în care este sesizată de instanța națională în scopul de a verifica propria competență sau admisibilitatea cererii cu care este sesizată. Curtea poate fi pusă în situația printre altele de a examina dacă dispozițiile dreptului Uniunii la care se referă întrebările preliminare sunt aplicabile litigiului principal. În caz contrar, respectivele dispoziții sunt lipsite de relevanță pentru soluționarea acestui litigiu, iar decizia preliminară solicitată nu este necesară pentru a permite instanței de trimitere să pronunțe propria hotărâre, astfel încât aceste întrebări trebuie să fie considerate inadmisibile.
Într-o primă etapă, Curtea urmărește să verifice dacă o acțiune introdusă în fața unei instanțe dintr-un stat membru de un operator economic dintr-o țară terță, în speță Republica Turcia, pentru a contesta decizia de atribuire a unui contract de achiziții publice adoptată într-un stat membru poate fi examinată în lumina unor norme în materie de achiziții publice instituite de legiuitorul Uniunii, cum sunt articolele 36 și 76 din Directiva 2014/25, care fac obiectul întrebărilor preliminare adresate.
În această privință, Curtea arată de la bun început că Uniunea este obligată să respecte, față de anumite țări terțe, acordurile internaționale, în special Acordul privind achizițiile publice al Organizației Mondiale a Comerțului (AAP) (
3
), care garantează în mod reciproc și egal accesul operatorilor economici din Uniune pe piețele de achiziții publice din aceste țări terțe și pe cel al operatorilor economici din țările terțe menționate pe piețele de achiziții publice din Uniune. Articolul 43 din Directiva 2014/25 reflectă aceste angajamente ale Uniunii prevăzând că, în măsura în care intră sub incidența AAP și a celorlalte acorduri internaționale care prevăd obligații în sarcina Uniunii, entitățile contractante ale statelor membre trebuie să acorde operatorilor economici din țări terțe care sunt părți la un astfel de acord un tratament nu mai puțin favorabil decât cel acordat operatorilor economici din Uniune. Acest drept la un tratament nu mai puțin favorabil de care beneficiază operatorii economici din țările terțe respective implică faptul că acești operatori economici se pot prevala de dispozițiile directivei amintite.
Până în prezent, nici alte țări terțe, printre care Republica Turcia, nu au încheiat cu Uniunea un acord internațional precum cele menționate la articolul 43 din Directiva 2014/25. În ceea ce privește operatorii economici din aceste țări terțe, Curtea arată că, deși dreptul Uniunii nu se opune ca respectivii operatori economici să fie admiși, în lipsa unor măsuri de excludere adoptate de Uniune, să participe la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice reglementată de Directiva 2014/25, acesta se opune, în schimb, ca operatorii menționați să poată, în cadrul participării lor la o asemenea procedură, să se prevaleze de directivă și să solicite în acest mod un tratament egal al ofertei lor în raport cu cele prezentate de ofertanții din statele membre și de ofertanții din țările terțe care au încheiat cu Uniunea un acord internațional prevăzut la articolul 43 din această directivă. Astfel, includerea operatorilor economici din țări terțe care nu au încheiat un asemenea acord internațional cu Uniunea în domeniul de aplicare al Directivei 2014/25 ar avea ca efect să le confere acestora un drept la un tratament nu mai puțin favorabil, cu încălcarea articolului 43 din respectiva directivă, care circumscrie beneficiul acestui drept operatorilor economici din țări terțe care au încheiat cu Uniunea un acord internațional în sensul acestei dispoziții.
Prin urmare, dreptul conferit de articolul 45 alineatul (1) din Directiva 2014/25 „oricărui operator economic interesat” de a depune o ofertă ca răspuns la o invitație la o procedură concurențială de ofertare în cadrul unei proceduri deschise de atribuire a unui contract de achiziții publice în Uniune nu se extinde la operatorii economici din țări terțe care nu au încheiat un astfel de acord internațional cu Uniunea. El nu implică nici faptul că acești operatori, atunci când li se permite să participe la o asemenea procedură, au dreptul să invoce beneficiul directivei amintite. Prin urmare, într-o situație precum cea în discuție în cauza principală, caracterizată prin participarea, acceptată de entitatea contractantă, a unui operator economic turc la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice reglementată de Directiva 2014/25, acest operator nu se poate prevala de articolele 36 și 76 din respectiva directivă pentru a contesta decizia de atribuire a contractului în discuție.
Într-o a doua etapă, Curtea examinează dacă întrebările adresate, care privesc interpretarea acestor articole din Directiva 2014/25, sunt totuși admisibile în raport cu împrejurarea că dispozițiile legislației croate de transpunere a articolelor menționate sunt interpretate ca aplicându-se fără distincție tuturor ofertanților din Uniune și din țări terțe și ca putând fi, prin urmare, invocate de operatorul economic turc în cauză.
În această privință, Curtea amintește că, potrivit jurisprudenței, sunt, desigur, admisibile cereri de decizie preliminară privind interpretarea dreptului Uniunii în cazurile care se situează în afara domeniului de aplicare al acestui drept, dar în care aplicabilitatea respectivelor dispoziții a fost determinată, fără modificarea obiectului sau a întinderii lor, ca urmare a unei trimiteri directe și necondiționate efectuate de dreptul național. În aceste situații, este în interesul vădit al ordinii juridice a Uniunii ca dispozițiile preluate din dreptul Uniunii să primească o interpretare conformă.
Totuși, această jurisprudență nu se poate aplica atunci când aplicabilitatea dispozițiilor de drept național care transpun o directivă este determinată de autoritățile unui stat membru cu încălcarea unei competențe exclusive a Uniunii. Aceasta este situația în speță în ceea ce privește participarea la procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice a unor operatori economici din țări terțe care nu au încheiat un acord internațional cu Uniunea care să asigure accesul egal și reciproc la aceste contracte.
Astfel, politica comercială comună, prevăzută la articolul 207 TFUE, pentru care Uniunea dispune de o competență exclusivă în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (e) TFUE, privește schimburile comerciale cu țările terțe și include orice act al Uniunii care este destinat în esență promovării, facilitării sau reglementării schimburilor respective și care are efecte directe și imediate asupra acestora. Or, orice act cu aplicabilitate generală având ca obiect specific stabilirea modalităților potrivit cărora operatorii economici dintr-o țară terță pot participa la procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice din Uniune este de natură să aibă efecte directe și imediate asupra schimburilor de mărfuri și de servicii dintre Uniune și această țară terță, astfel încât ține de competența exclusivă a Uniunii în temeiul acestei dispoziții (
4
).
Curtea adaugă că, deși politica comercială comună nu include, în schimb, negocierea și încheierea de acorduri internaționale în domeniul transporturilor (
5
) și, prin urmare, nu poate acoperi în întregime chestiunea accesului operatorilor economici din țări terțe pe piețele de achiziții publice sectoriale vizate de Directiva 2014/25, nu este mai puțin adevărat că încheierea unui acord care asigură acest acces intră de asemenea în sfera unei competențe exclusive a Uniunii, și anume cea prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
Astfel, numai Uniunea este competentă să legifereze și, prin urmare, să adopte un act cu aplicabilitate generală, obligatoriu din punct de vedere juridic, privind accesul la procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice al operatorilor economici dintr-o țară terță care nu a încheiat un acord internațional cu Uniunea care să asigure accesul egal și reciproc pe piețele de achiziții publice.
Prin urmare, Curtea consideră că autoritățile naționale nu sunt competente să facă aplicabile, în cazul unor operatori economici din țări terțe care ar fi fost admiși de o entitate contractantă să participe la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice în statul membru în cauză, dispozițiile naționale de transpunere a normelor cuprinse în Directiva 2014/25, în caz contrar încălcându-se caracterul exclusiv al competenței Uniunii. În consecință, Curtea consideră că interpretarea articolelor 36 și 76 din Directiva 2014/25 nu poate fi nicidecum relevantă pentru soluționarea litigiului principal și declară cererea de decizie preliminară inadmisibilă.
(
1
)	Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).
(
2
)	Articolul 263 alineatul (2) din Zakon o javnoj nabavi (Legea privind achizițiile publice), în versiunea aplicabilă în litigiul principal.
(
3
)	Aprobat prin Decizia 94/800/CE a Consiliului din 22 decembrie 1994 privind încheierea, în numele Comunității Europene, referitor la domeniile de competența sa, a acordurilor obținute în cadrul negocierilor comerciale multilaterale din Runda Uruguay (1986-1994) (JO 1994, L 336, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 10, p. 3).
(
4
)	Această competență exclusivă este ilustrată de articolul 86 din Directiva 2014/25, care atribuie Uniunii, iar nu statelor membre competența de a suspenda sau de a restrânge participarea întreprinderilor dintr-o țară terță la procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice din Uniune.
(
5
)	Apreciere în raport cu articolul 207 alineatul (5) TFUE.