62018CC0427
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 16. října 2019 (
1
)
Věc C‑427/18 P
Evropská služba pro vnější činnost
proti
Rubenu Alba Aguilerovi,
Simonemu Barenghimu,
Massimu Bonanninimu,
Antoniu Caponemu,
Stéphanii Carette,
Aleju Carrasco Garciovi,
Franciscu Carreras Sequerosovi,
Carlu Daspectovi,
Nathalii Devos,
Jean-BaptistuFauvelovi,
Paule Cristině Fernandes,
Stephanu Foxovi,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
Davidu Mogollonovi,
Claře Molera Gui,
Daniele Morbinovi,
Charlotte Onraet,
Augustu Piccaglimu,
Garymu Quincemu,
Pierre-Lucu Vanhaeverbekemu,
Tamaře Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robertu Wadovi,
Lucu Zampettimu
„Kasační opravný prostředek – Veřejná služba – Úředníci a zaměstnanci – Evropská služba pro vnější činnost – Odměňování – Zaměstnanci vyslaní do třetí země – Příspěvek za životní podmínky pro zaměstnance vyslané do Etiopie – Snížení z 30 % na 25 %“
1.
Svým kasačním opravným prostředkem se Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 13. dubna 2018, Alba Aguilera a další v. ESVČ (
2
), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí generálního ředitele pro rozpočet a správu ESVČ ze dne 19. dubna 2016 o stanovení příspěvku za životní podmínky podle článku 10 přílohy X služebního řádu úředníků Evropské unie – Rok 2016 [ADMIN(2016) 7], v rozsahu, v němž snižuje počínaje 1. lednem 2016 příspěvek za životní podmínky (dále jen „PŽP“) vyplácený zaměstnancům Evropské unie vyslaným do Etiopie z 30 % na 25 % referenční částky (dále jen „sporné rozhodnutí“).
I. Právní rámec
A.
Služební řád a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie
2.
Služební řád úředníků Evropské unie, ve znění použitelném na spor (dále jen „služební řád“), stanoví v čl. 1b písm. a), že není-li v tomto služebním řádu stanoveno jinak, ESVČ se považuje pro účely tohoto služebního řádu za orgány Unie.
3.
Článek 10 služebního řádu zřizuje Výbor pro služební řád, který se skládá ze zástupců orgánů Unie a stejného počtu zástupců jejich výborů zaměstnanců.
4.
Hlava VIIIb služebního řádu má jediné ustanovení článku 101a. Tento článek stanoví, že aniž jsou dotčena ostatní ustanovení služebního řádu, příloha X služebního řádu stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vyslané do třetích zemí.
5.
Článek 110 služebního řádu stanoví:
„1.   Obecná prováděcí ustanovení k tomuto služebnímu řádu jsou přijímána každým orgánem oprávněným ke jmenování v rámci příslušného orgánu po projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád.
2.   Prováděcí pravidla k tomuto služebnímu řádu přijatá Komisí, včetně obecných prováděcích ustanovení uvedených v odstavci 1, se obdobně použijí na agentury. […]“
6.
Příloha X služebního řádu, nadepsaná „Zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“, v článku 1 prvním a třetím pododstavci stanoví:
„Tato příloha stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Evropské unie vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích.
[…]
Obecná prováděcí ustanovení se přijmou v souladu s článkem 110 služebního řádu.“
7.
Článek 10 této přílohy stanoví:
„1.   [PŽP] se stanoví procentem z referenční částky podle místa úředníkova zaměstnání. Tuto referenční částku tvoří celkový základní plat zvýšený o příspěvek za práci v zahraničí, příspěvek na domácnost a příspěvek na vyživované dítě a snížený o povinné odvody uvedené ve služebním řádu nebo v prováděcích předpisech k němu.
Tento příspěvek se nevyplácí v případě, že je úředník zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
U ostatních míst zaměstnání se [PŽP] stanoví mimo jiné s ohledem na tyto parametry:
–
zdraví a zdravotnická zařízení,
–
bezpečnost,
–
podnebí,
–
stupeň izolace,
–
ostatní místní podmínky.
Orgán oprávněný ke jmenování každoročně přezkoumává [PŽP] stanovený pro každé místo zaměstnání a v případě potřeby po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců jej upravuje.
[…]
3.   O prováděcích ustanoveních k tomuto článku rozhodne orgán oprávněný ke jmenování.“
8.
Pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie, ve znění použitelném na spor (dále jen „PŘOZ“), v čl. 10 odst. 5 stanoví, že se hlava VIIIb služebního řádu použije obdobně na dočasné zaměstnance vyslané do třetích zemí. Kromě toho článek 118 PŘOZ stanoví, že se příloha X služebního řádu použije obdobně na smluvní zaměstnance vyslané do třetích zemí, s výhradou, za určitých okolností, článku 21 této přílohy.
B.
Rozhodnutí ESVČ
9.
Rozhodnutí Vysokého zástupce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku ze dne 17. prosince 2013 o příspěvku za životní podmínky a doplňkových dávkách uvedených v článku 10 přílohy X služebního řádu [HR DEC(2013) 013] (dále jen „rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013“) se týká služebního řádu a PŘOZ, zejména článku 10, a uvádí, že bylo přijato po konzultaci s výborem zaměstnanců. Podle jeho prvního a jediného bodu odůvodnění je cílem rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 stanovit vnitřní směrnice týkající se zejména PŽP.
10.
Podle článku 2 tohoto rozhodnutí platí:
„Na základě stanoviska výboru zaměstnanců ESVČ a Komise určí [orgán oprávněný ke jmenování (OOJ)] […] procentní podíl [PŽP] pro jednotlivá místa zaměstnání.“
11.
Na základě čl. 12 prvního pododstavce uvedeného rozhodnutí se ustanovení tohoto rozhodnutí použijí obdobně na dočasné zaměstnance a na smluvní zaměstnance.
12.
Na základě rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013, jakož i přílohy X služebního řádu, a zejména jejích článků 8 a 10, a po konzultaci výboru zaměstnanců ESVČ a výboru zaměstnanců Komise, přijal dočasný vrchní ředitel ESVČ rozhodnutí EEAS DEC(2014) 049 ze dne 3. prosince 2014 o hlavních zásadách pro stanovení metodiky k určení zejména PŽP (dále jen „rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014“).
II. Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
13.
Ruben Alba Aguilera a další osoby, jejichž jména jsou uvedena na seznamu žalobců v prvním stupni, jsou úředníky nebo zaměstnanci vyslanými na delegaci Evropské unie v Etiopii.
14.
Dne 19. dubna 2016 přijal generální ředitel pro rozpočet a správu ESVČ v souladu s článkem 10 přílohy X služebního řádu sporné rozhodnutí, jímž se mění výše PŽP vypláceného zaměstnancům vyslaným do třetích zemí. Tímto rozhodnutím byla sazba PŽP vztahující se na zaměstnance Unie vyslané do Etiopie snížena z 30 na 25 % referenční částky. Kromě toho z rozhodnutí, které přijal tentýž den ředitel pro rozpočet a správu ESVČ a které se týká poskytování dovolené na zotavenou úředníkům, dočasným zaměstnancům a smluvním zaměstnancům vyslaným do třetích zemí, vyplývá, že dovolená na zotavenou je poskytována jen tehdy, když je místo zaměstnání považováno za místo, kde jsou podmínky k výkonu služby nebo práce obtížné nebo velmi obtížné. Vzhledem k tomu, že sazba PŽP vztahující se na zaměstnance Unie vyslané do Etiopie byla snížena, žalobci ztratili rovněž nárok na dovolenou na zotavenou.
15.
V souladu s čl. 90 odst. 2 služebního řádu podal každý ze žalobců v prvním stupni v období od 13. do 18. července 2016 OOJ nebo orgánu oprávněnému uzavírat pracovní smlouvy (OOUPS) stížnost proti spornému rozhodnutí.
16.
Rozhodnutím ze dne 9. listopadu 2016 OOJ a OOUPS zamítly tyto stížnosti.
III. Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
17.
Svou žalobou se žalobci v prvním stupni u Tribunálu domáhali zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž od 1. ledna 2016 snižuje PŽP vyplácený zaměstnancům Unie vyslaným do Etiopie z 30 % na 25 % referenční částky, uložení povinnosti ESVČ k náhradě paušální částky z titulu vzniklé nemajetkové újmy, kterou Tribunál určí ex aequo et bono a uložení náhrady nákladů řízení ESVČ.
18.
ESVČ navrhla, aby byla tato žaloba zamítnuta a žalobcům uložena náhrada nákladů řízení.
19.
Tribunál sporné rozhodnutí zrušil, ve zbývající části žalobu zamítl a uložil ESVČ náhradu nákladů řízení.
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
20.
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 26. června 2018 podala ESVČ projednávaný kasační opravný prostředek. V tomto kasačním opravném prostředku se ESVČ domáhá, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, vyhověl návrhovým žádáním, která předložila v prvním stupni, a uložil žalobcům v prvním stupni náhradu nákladů řízení.
21.
Tito žalobci navrhují, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil ESVČ náhradu nákladů řízení, a podpůrně, pokud bude kasačnímu opravnému prostředku vyhověno, vrátil věc Tribunálu.
V. Analýza
22.
Na podporu svého kasačního opravného prostředku vznáší ESVČ dva důvody vycházející z nesprávných právních posouzení při výkladu zaprvé článku 1 přílohy X služebního řádu a zadruhé článku 10 této přílohy. Těmito důvody kasačního opravného prostředku v podstatě tvrdí, že Tribunál měl nesprávně za to, že v souladu s čl. 1 třetím pododstavcem této přílohy byla ESVČ povinna přijmout obecná prováděcí ustanovení (dále jen „OPU“), když provedla ustanovení upravující poskytování PŽP stanovená v článku 10 přílohy X služebního řádu.
23.
V těchto důvodech ESVČ odkazuje na body 28 a 29 napadeného rozsudku, ve kterých Tribunál s odkazem na svou judikaturu připomněl, že přijetí OPU je povinné ve dvou případech: pokud jej normotvůrce výslovně stanoví (výslovná povinnost přijmout OPU) nebo pokud je nutné z důvodu samotné povahy ustanovení, které má být použito (implicitní povinnost přijmout OPU). Tento výklad byl již zakotven Soudním dvorem v jeho judikatuře (
3
).
A.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
24.
Prvním důvodem kasačního opravného prostředku, který vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu článku 1 přílohy X služebního řádu, ESVČ kritizuje Tribunál, že měl především v bodech 30 a 31 napadeného rozsudku za to, že třetí pododstavec tohoto ustanovení výslovně stanoví povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu.
25.
Žalobci v prvním stupni zpochybňují přípustnost prvního důvodu kasačního opravného prostředku. V důsledku toho, než přistoupím k analýze tohoto důvodu ve věci samé, je třeba přezkoumat argumentaci těchto žalobců, která v podstatě směřuje k zamítnutí tohoto důvodu jako nepřípustného.
1. K přípustnosti
26.
Žalobci v prvním stupni tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný z důvodu, že povinnost přijmout OPU vztahující se k článku 10 přílohy X služebního řádu na základě čl. 1 třetího pododstavce této přílohy vychází z judikatury vycházející z rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
4
), která nebyla ESVČ před Tribunálem zpochybněna. První důvod kasačního opravného prostředku tak mění předmět sporu.
27.
V tomto ohledu nesouhlasím s pochybnostmi žalobců v prvním stupni.
28.
Tribunál sice uvedl v bodě 25 napadeného rozsudku, že ESVČ nezpochybňuje skutečnost, že z rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
5
) vyplývá, že byla povinna přijmout OPU k článku 10 přílohy X služebního řádu, neboť povinnost vyplývající z čl. 1 třetího pododstavce této přílohy se vztahuje rovněž na ustanovení upravující PŽP.
29.
Jak však vyplývá z bodu 27 napadeného rozsudku, ESVČ před Tribunálem zejména tvrdila, že rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a ze dne 3. prosince 2014 mohou být postavena na roveň OPU přijatým v souladu s požadavky čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu. Z toho vyvozuji, že ESVČ v podstatě tvrdila, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu nestanoví „nevyhnutelnou“ povinnost přijmout OPU před přijetím rozhodnutí na základě článku 10 této přílohy. V rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
6
) přitom Tribunál výslovně odmítl výklad čl. 1 přílohy X služebního řádu, podle kterého jsou přijatá rozhodnutí, aniž jsou dodrženy procesní požadavky článku 110 služebního řádu, postavena na roveň OPU. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci v prvním stupni, nelze tedy mít za to, že ESVČ nezpochybnila judikaturu vycházející z tohoto rozsudku.
30.
Mám tedy za to, že první důvod opravného prostředku je přípustný. Je tedy třeba přezkoumat opodstatněnost tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, kterým ESVČ tvrdí, že Tribunál měl nesprávně za to, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu výslovně stanoví povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu.
2. K věci samé
31.
Úvodem je třeba uvést, že pokud jde o projednávanou věc, je třeba odpovědět nikoli na otázku, zda je přijetí OPU nezbytné pro celou tuto přílohu, nýbrž na otázku, zda je jejich přijetí nezbytné k provedení čl. 10 odst. 1 třetího a čtvrtého pododstavce přílohy X služebního řádu, které spočívá v přezkumu výše PŽP vypláceného zaměstnancům vyslaným do třetích zemí. Z tohoto úhlu pohledu přezkoumám první důvod kasačního opravného prostředku, který v každém případě rovněž pokrývá kritiku napadeného rozsudku v tomto konkrétním bodě.
32.
Připomínám, že Tribunál konstatoval v bodech 30 a 31 napadeného rozsudku, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu stanoví výslovně povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu. Proto má podle Tribunálu orgán Unie provádějící ustanovení, která upravují poskytování PŽP stanoveného v článku 10 přílohy X služebního řádu, povinnost přijmout OPU v souladu s čl. 1 třetím pododstavcem této přílohy.
33.
Na podporu svého závěru, podle kterého byla ESVČ povinna přijmout OPU před přijetím sporného rozhodnutí, Tribunál vycházel z úvahy, že i když článek 10 přílohy X služebního řádu, který je právním základem sporného rozhodnutí, neobsahuje žádné výslovné ustanovení, které by stanovilo přijetí OPU, naopak čl. 1 třetí pododstavec této přílohy výslovně stanoví takovou povinnost, která se týká celé uvedené přílohy. Skutečnost, že čl. 1 třetí pododstavec je jedním z „obecných ustanovení“ přílohy X služebního řádu, mu přiznává obecnou působnost, takže se uvedené ustanovení týká všech ustanovení této přílohy, včetně ustanovení upravujících poskytování PŽP stanovených v článku 10 přílohy X služebního řádu. Je třeba poznamenat, že tyto úvahy jsou úvahami, které Tribunál použil v rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
7
), na který se ostatně v napadeném rozsudku několikrát odvolává.
34.
Dále v bodě 34 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že ESVČ stále nepřijala OPU k provedení článku 10 přílohy X služebního řádu v souladu s ustanoveními článku 110 tohoto služebního řádu. Kromě toho v bodě 35 napadeného rozsudku Tribunál rozhodl v tom smyslu, že rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a rozhodnutí ze dne 3. prosince 2014 nemohou být v projednávaném případě považována za OPU ve smyslu čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu. Podle Tribunálu k přijetí takových vnitřních směrnic, jako jsou tato rozhodnutí, nejsou orgány povinny dodržovat podmínky stanovené v článku 110 služebního řádu, a zejména získat stanovisko Výboru pro služební řád a projednání s výborem zaměstnanců orgánu dotčeného právním předpisem. Naproti tomu článek 110 služebního řádu stanoví, že OPU nemohou být přijata orgánem bez dvojí podmínky projednání s jeho výborem zaměstnanců a získáním stanoviska Výboru pro služební řád.
35.
V tomto ohledu je zajisté pravda, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je součástí obecných ustanovení této přílohy. Může se tedy a priori použít, pokud jde o všechna ustanovení uvedené přílohy.
36.
Nicméně výklad podaný Tribunálem v napadeném rozsudku je založen na předpokladu, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X představuje autonomní a dostatečný zdroj povinnosti přijmout OPU, pokud jde o celou tuto přílohu. ESVČ tento předpoklad naproti tomu zpochybňuje a vyjadřuje se ve prospěch výkladu, podle kterého čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu s sebou nese, že v případech, kdy příslušná ustanovení této přílohy vyžadují přijetí OPU, jsou tato ustanovení přijata v souladu s článkem 110 služebního řádu. Jinými slovy, ESVČ má za to, jak vysvětlila na jednání, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu představuje pouze procesní odkaz. ESVČ má povinnost přijmout OPU před provedením dotčeného ustanovení přílohy X služebního řádu jen tehdy, jestliže toto ustanovení stanoví povinnost přijmout OPU. V takovém případě by OPU měla být přijata v souladu s procesními požadavky stanovenými v článku 110 služebního řádu.
37.
Za těchto podmínek je třeba pro určení, zda v rámci přílohy X služebního řádu existuje výslovné ustanovení, které OOJ ukládá povinnost vydat OPU při výkonu rozhodovací pravomoci, kterou mu přiznává čl. 10 odst. 1 třetí a čtvrtý pododstavec této přílohy, přezkoumat úlohu čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu ve vztahu k ostatním ustanovením tohoto služebního řádu.
38.
Již nyní uvádím, že podle mého názoru hovoří několik argumentů ve prospěch výkladu, podle kterého toto posledně uvedené ustanovení nestanoví výslovnou povinnost přijmout OPU před přijetím rozhodnutí o úpravě výše PŽP vypláceného zaměstnancům vyslaným do třetích zemí. Tento výklad čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu je tak podpořen vodítky vycházejícími zaprvé z rozlišení mezi OPU a prováděcími pravidly, které normotvůrce provedl v rámci přílohy X služebního řádu [oddíl a)], zadruhé z použití OPU, pokud jde o ostatní ustanovení této přílohy [oddíl b)], a konečně zatřetí z dodržení užitečného účinku čl. 1 třetího pododstavce uvedené přílohy [oddíl c)].
a) Rozlišení mezi OPU a prováděcími pravidly
39.
Jak uvádí ESVČ ve svém kasačním opravném prostředku, z přezkumu přílohy X služebního řádu jako celku vyplývá, že článek 3 této přílohy výslovně stanoví, že OOJ může přijmout rozhodnutí na základě OPU. Naproti tomu čl. 10 odst. 3 uvedené přílohy používá odlišnou terminologii a stanoví, že OOJ stanoví prováděcí pravidla k článku 10 téže přílohy.
40.
Takový terminologický rozpor má dopady na způsoby přijímání OPU a prováděcích pravidel. Článek 110 služebního řádu tak stanoví, že OPU jsou přijímána OOJ po projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád. Naproti tomu čl. 10 odst. 1 čtvrtý pododstavec přílohy X služebního řádu stanoví, že PŽP stanovený pro každé místo zaměstnání se každoročně přezkoumává a v případě potřeby po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců se upravuje; mimoto odstavec 3 tohoto článku stanoví, že OOJ stanoví prováděcí pravidla k článku 10 přílohy X služebního řádu.
41.
Následovat výklad navržený Tribunálem, podporovaný v tomto bodě žalobci v prvním stupni, by vedlo ke znásobení procesních požadavků. Aby OOJ totiž mohl přistoupit k úpravě PŽP uplatnitelného na zaměstnance vyslané do třetích zemí, musí proto úpravu projednat s výborem zaměstnanců a získat stanovisko Výboru pro služební řád k přijetí OPU, a stanovit prováděcí pravidla a znovu získat stanovisko výboru zaměstnanců. Pokud tedy, jak rozhodl Tribunál, musí OOJ přijmout OPU před přijetím rozhodnutí o úpravě výše PŽP, je třeba se zabývat důvody, které vedly k uvedení prováděcích pravidel v čl. 10 odst. 3 přílohy X služebního řádu, jelikož tento článek stanoví nižší procesní požadavky ve srovnání s požadavky stanovenými v článku 110 služebního řádu.
42.
Toto znásobení procesních požadavků může být nepřímým důkazem toho, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu nestanoví výslovnou povinnost, pokud jde o přijetí rozhodnutí, kterým se upravuje výše PŽP pro zaměstnance vyslané do třetích zemí, jako je sporné rozhodnutí. Tato úvaha není zpochybněna argumenty předloženými žalobci v prvním stupni, kteří s odkazem na rozsudek Osorio a další v. ESVČ (
8
), tvrdí, že znění všech ustanovení přílohy X služebního řádu, a konkrétně článku 3 této přílohy nepotvrzuje výklad navržený ESVČ.
b) Odkazy na OPU v příloze X služebního řádu
43.
Je pravda, že Soud pro veřejnou službu vyložil článek 3 přílohy X služebního řádu ve svém rozsudku Osorio a další v. ESVČ (
9
) a že kasační opravný prostředek podaný proti tomuto rozsudku vedl k vydání rozsudku Tribunálu ve věci Vanhalewyn v. ESVČ (
10
). V tomto prvním rozsudku měl Soud pro veřejnou službu za to, že toto ustanovení je podle svého znění výslovně stanoveno jako odchylka od čl. 1 prvního pododstavce této přílohy. Proto se podle Soudu pro veřejnou službu OPU, na která odkazuje článek 3 přílohy X služebního řádu a která se týkají situace úředníků, kteří jsou dočasně přiděleni do ústředí nebo jiného místa zaměstnání v Unii, nemohou použít na „zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky […] vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“, uvedená v čl. 1 prvním pododstavci této přílohy, a odkázat tak na OPU stanovená v čl. 1 třetím pododstavci téže přílohy (
11
).
44.
V tomto ohledu je třeba uvést, že když čl. 1 první pododstavec této přílohy uvádí, že příloha X služebního řádu určuje zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Unie vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích, určuje její působnost, takže ustanovení uvedené přílohy se v zásadě neuplatní ve vztahu k úředníkům vyslaným v rámci Unie. Na základě článku 3 přílohy X služebního řádu přitom OOJ může odchylně od čl. 1 prvního pododstavce této přílohy rozhodnout o tom, že se na úředníka dočasně přiděleného do Unie vztahují některá ustanovení uvedené přílohy, i když byla určena k úpravě situace úředníků zaměstnaných ve třetích zemích.
45.
Kromě toho výjimka stanovená v článku 3 přílohy X služebního řádu se týká pouze prvního pododstavce čl. 1 této přílohy. V důsledku toho umožňuje tato výjimka OOJ rozšířit působnost ratione personae uvedené přílohy (
12
). Z ničeho nevyplývá, že článek 3 přílohy X služebního řádu nepodléhá požadavkům stanoveným v čl. 1 třetím pododstavci této přílohy, který stanoví, že OPU musí být přijata v souladu s článkem 110 služebního řádu.
46.
Z těchto úvah vyplývá, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu nepředstavuje autonomní a dostatečný zdroj povinnosti přijmout OPU v souladu s článkem 110 služebního řádu. Mám za to, že taková výslovná či implicitní povinnost může vyplývat pouze z výkladu tohoto ustanovení ve spojení s jiným ustanovením přílohy X služebního řádu. Jak totiž vyplývá z bodu 23 tohoto stanoviska, povinnost přijmout OPU existuje tehdy, jestliže tak normotvůrce výslovně stanoví nebo je to nutné z důvodu samotné povahy ustanovení, které má být použito.
47.
Je třeba konfrontovat úvahy, které předcházejí, s tezí zastávanou žalobci v prvním stupni při jednání, podle které tento výklad čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu zbavuje toto ustanovení veškerého užitečného účinku.
c) K užitečnému účinku čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu
48.
Je zřejmé, že výklad, podle kterého čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu představuje, jak uvedla ESVČ, pouze „procesní odkaz“, může vyvolat pochybnosti ohledně struktury této přílohy, a konkrétněji, pokud jde o důvody, proč zde byl čl. 1 třetí pododstavec vložen. Lze totiž argumentovat, že již z článku 110 služebního řádu vyplývá, že OPU jsou přijata v souladu s postupem stanoveným v tomto ustanovení. Služební řád kromě toho obsahuje rovněž ustanovení o OPU, aniž je přijetí OPU v souladu s článkem 110 služebního řádu těmito ustanoveními výslovně stanoveno (
13
).
49.
Legislativní technika spočívající v odkazu na článek 110 služebního řádu přitom není vyhrazena příloze X služebního řádu. Ve služebním řádu totiž existuje několik ustanovení, která odkazují na přijetí OPU v souladu s jeho článkem 110 (
14
). Z hlediska normotvůrce je tedy vždy zájem na tom, aby bylo odkázáno na článek 110 služebního řádu pro uvedení, že se OPU přijímají v souladu s postupem stanoveným v tomto ustanovení.
50.
V rámci těchto ustanovení služebního řádu je sice odkaz na článek 110 služebního řádu doplněn o upřesnění, že se jedná o OPU k určitému článku nebo pododstavci (
15
). Naproti tomu čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu neobsahuje podobné upřesnění, podle kterého by se mělo jednat o OPU k této příloze nebo ke všem ustanovením této přílohy. Podle mého názoru přitom nelze nahradit normotvůrce a doplnit takové upřesnění obecné povahy, pokud jde o všechna ustanovení dotyčné přílohy. Jak poznamenává ESVČ, takový výklad by mohl zbavit smyslu ustanovení přílohy X služebního řádu, která jsou sama o sobě dostatečná, a mohl by jim přiznat neúplnou povahu.
51.
Tato příloha X je nakonec jediná, která výslovně stanoví, že její ustanovení se odchylují od ostatních ustanovení služebního řádu. Je pravda, že článek 101a služebního řádu stanoví, že uvedená příloha X obsahuje zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích, aniž jsou dotčena ostatní ustanovení služebního řádu. Lze tak argumentovat, že potvrzení použitelnosti článku 110 služebního řádu čl. 1 třetím pododstavcem přílohy X tohoto služebního řádu je nadbytečné. Bez tohoto potvrzení by však bylo obtížné určit, zda se příloha X služebního řádu tím, že v článku 3 služebního řádu zmiňuje OPU, odchyluje i od postupu stanoveného v článku 110 tohoto služebního řádu.
52.
Dále povinnost přijmout OPU může mít podobu výslovné povinnosti nebo implicitní povinnosti. Nelze vyloučit, že příloha X služebního řádu, jako doplněk článku 3, obsahuje rovněž ustanovení, která z důvodu své povahy vyžadují přijetí OPU. V takovém případě čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služební řádu ukládá povinnost dodržení procesních požadavků článku 110 tohoto služebního řádu.
53.
Konečně čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu může být vykládán v tom smyslu, že i kdy jsou OPU přijata v případě neexistence jakékoli povinnosti, musí být dodrženy procesní požadavky článku 110 služebního řádu.
54.
Z těchto úvah vyplývá, že výklad, podle kterého čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu nepředstavuje autonomní a dostatečný zdroj povinnosti přijmout OPU, nevede k tomu, že toto ustanovení zbavuje jeho smyslu.
55.
Je třeba ostatně uvést, že tento výklad je do určité míry potvrzen nedávnou judikaturou Tribunálu.
56.
V rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
16
), který byl několikrát v napadeném rozsudku uplatněn, sice Tribunál uznal existenci výslovné povinnosti přijmout OPU, pokud jde o celou přílohu X služebního řádu, včetně ustanovení upravujících poskytování PŽP.
57.
Nicméně úvahu týkající se celé této přílohy uvedenou ve výše uvedeném rozsudku lze považovat pouze za obiter dictum. Rozsudek Vanhalewyn v. ESVČ (
17
) se totiž týkal rozhodnutí, kterým byl aktualizován seznam třetích zemí, v nichž jsou životní podmínky považovány za srovnatelné s podmínkami, které jsou obvykle zjištěny v Unii. Toto rozhodnutí se tak týkalo čl. 10 odst. 1 druhého pododstavce přílohy X služebního řádu, který pouze uvádí, že PŽP není vyplácen, pokud je úředník přidělen do země, v níž lze životní podmínky považovat za srovnatelné s podmínkami, které obvykle převládají v Unii. Sporné rozhodnutí se naproti tomu týká čl. 10 odst. 1 třetího a čtvrtého pododstavce přílohy X služebního řádu, jehož obsah je více vysvětlující než obsah čl. 10 odst. 1 druhého pododstavce téže přílohy.
58.
Kromě toho v rozsudku PO a další v. ESVČ (
18
), který byl vydán po rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
19
), sám Tribunál poněkud omezil dosah své judikatury, když rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu nelze vykládat tak, že ukládá ESVČ, aby přijala OPU týkající se výkonu rozhodovací pravomoci přiznané čl. 15 druhou větou této přílohy. Ve svém rozsudku PO a další v. ESVČ (
20
) Tribunál upřesnil, že úvahy, které uvedl, jsou v souladu s úvahami uvedenými ve výše uvedeném rozsudku Vanhalewyn v. ESVČ (
21
). Vzhledem k okolnostem projednávané věci mám za to, že není třeba se k tomuto bodu vyjadřovat. V projednávané věci je s přihlédnutím k rozsudku PO a další v. ESVČ (
22
) relevantní rovněž skutečnost, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu nestanoví povinnost obecné povahy, pokud jde o celou přílohu X tohoto služebního řádu.
59.
S ohledem na výše uvedené poznámky mám za to, že první důvod kasačního opravného prostředku je opodstatněný v rozsahu, v němž ESVČ tvrdí, že se Tribunál nesprávně domníval, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu stanoví výslovnou povinnost přijmout OPU na základě čl. 10 odst. 1 třetího pododstavce této přílohy před přijetím rozhodnutí, kterým se mění výše PŽP vypláceného zaměstnancům vyslaným do třetích zemí. Nemyslím si však, že tato úvaha postačuje ke zrušení napadeného rozsudku, aniž je přezkoumán druhý důvod kasačního opravného prostředku.
B.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
60.
Připomínám, že v bodech 28 a 29 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že přijetí OPU je povinné ve dvou případech: pokud to normotvůrce výslovně stanoví nebo pokud je to nutné z důvodu samotné povahy ustanovení, které má být použito.
61.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku se vztahuje k úvahám formulovaným Tribunálem v bodech 28 a 29 napadeného rozsudku. Tímto důvodem ESVČ tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že měl za to, že článek 10 přílohy X služebního řádu je ustanovením, které může vyžadovat přijetí OPU, v tom smyslu, že postrádá jasnost a přesnost do takové míry, že je nevhodné k uplatnění, které by nebylo svévolné.
62.
Žalobci v prvním stupni naproti tomu tvrdí, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je neúčinný. Vzhledem k tomu, že Tribunál právem rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu výslovně stanoví povinnost ESVČ přijmout OPU k článku 10 této přílohy, je údajná jasnost tohoto článku 10 irelevantní.
1. K relevantnosti důvodu
63.
Souhlasím s argumenty žalobců v prvním stupni, pokud jde o účinnost druhého důvodu kasačního opravného prostředku, jelikož znění napadeného rozsudku může ponechávat pochybnosti ohledně zdroje povinnosti, kterou má podle Tribunálu ESVČ. Tribunál totiž nejprve v bodech 30 a 31 napadeného rozsudku uvedl, že pokud jde o celou přílohu X služebního řádu, včetně ustanovení, která upravují poskytování PŽP, uvedených v článku 10 této přílohy, čl. 1 třetí pododstavec uvedené přílohy výslovně stanoví povinnost přijmout OPU.
64.
Nicméně poté v bodě 32 napadeného rozsudku Tribunál předložil argumenty ve prospěch povinnosti přijmout OPU, pokud jde o článek 10 přílohy X služebního řádu. Podle Tribunálu je tato povinnost vysvětlena skutečností, že toto ustanovení přiznává OOJ obzvláště širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o určení životních podmínek ve třetích zemích. V bodě 38 napadeného rozsudku v této logice Tribunál rozhodl, že přijetí OPU je nezbytné k zajištění toho, aby byla kritéria, podle nichž jsou určovány životní podmínky ve třetích zemích, stanovena abstraktně a nezávisle na jakémkoli postupu, jehož cílem je změnit výši PŽP, aby bylo zabráněno tomu, že výběr těchto kritérií bude ovlivněn výsledkem, kterého se administrativa případně snaží dosáhnout.
65.
Za těchto okolností nelze vyloučit, že Tribunál neprovedl přinejmenším implicitně kvalifikaci článku 10 přílohy X služebního řádu rovněž s ohledem na druhou hypotézu uvedenou v bodě 60 tohoto stanoviska.
66.
Pokud je můj výklad napadeného rozsudku správný a pokud samotná povaha článku 10 přílohy X služebního řádu ukládá povinnost přijmout OPU, je druhý důvod kasačního opravného prostředku neúčinný, a skutečnost, že první důvod kasačního opravného prostředku je opodstatněný, nemá za následek zrušení napadeného rozsudku. Domnívám se tak, že analýzu kasačního opravného prostředku nelze omezit na posouzení prvního důvodu kasačního opravného prostředku a že je třeba přezkoumat rovněž druhý důvod kasačního opravného prostředku.
2. K věci samé
67.
Připomínám, že v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku ESVČ v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že měl za to, že článek 10 přílohy X služebního řádu je ustanovením, které může vyžadovat přijetí OPU. Tribunál měl konkrétně podle mého názoru za to, že toto ustanovení postrádá jasnost a přesnost do takové míry, že je nevhodné k uplatnění, které by nebylo svévolné. ESVČ přitom tvrdí, že v rámci přijetí prováděcích pravidel týkajících se PŽP čl. 10 odst. 1 čtvrtý pododstavec přílohy X služebního řádu ukládá, aby bylo přijato stanovisko výboru zaměstnanců, jak tomu bylo při přijímání rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a ze dne 3. prosince 2014. Tato etapa by sama o sobě umožnila vyloučit jakékoliv riziko, že kritéria určující výši PŽP budou stanovena správním orgánem s cílem dosáhnout požadovaného výsledku. Míra podrobnosti tohoto článku 10, který stanoví parametry, jež mají být zohledněny při stanovení PŽP, a zavádí jeho každoroční přezkum, ostatně sama o sobě prokazuje, že dotčená ustanovení neponechávají prostor pro svévolné použití.
68.
Žalobci v prvním stupni tvrdí, že tento důvod je – v rozsahu, v němž je účinný – neopodstatněný, vzhledem k tomu, že přijetí OPU znamená, že stanovisko Výboru pro služební řád může ovlivnit rozhodnutí OOJ.
69.
V tomto ohledu čl. 10 odst. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu stanoví, že „[PŽP] se stanoví mimo jiné s ohledem na tyto parametry“. Výraz „mimo jiné“ zajisté naznačuje, že seznam uvedených parametrů není taxativní. Toto ustanovení však musí být vykládáno ve spojení s čl. 10 odst. 3 přílohy X služebního řádu, podle kterého OOJ „stanoví prováděcí pravidla k tomuto článku“. Navíc, jak poznamenává ESVČ, stanovení PŽP podléhá každoročnímu přezkumu a je případně předmětem úpravy po projednání s výborem zaměstnanců. Normotvůrce tedy stanovil několik opatření, která umožňují vyloučit riziko svévole při provádění čl. 10 odst. 1 třetího a čtvrtého pododstavce přílohy X služebního řádu.
70.
Ve světle výše uvedených úvah mám za to, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je opodstatněný. Z mé analýzy tedy vyplývá, že oba důvody kasačního opravného prostředku podaného ESVČ jsou opodstatněné.
71.
V důsledku toho musí být napadený rozsudek zrušen z důvodu nesprávných právních posouzení, jimiž je stižen, která spočívají v nesprávném výkladu čl. 1 třetího pododstavce a článku 10 přílohy X služebního řádu v rozsahu, v němž měl Tribunál za to, že, když ESVČ uplatňuje toto posledně uvedené ustanovení a přijímá rozhodnutí o změně výše PŽP použitelného na zaměstnance vyslané do třetích zemí, jako je sporné rozhodnutí, má povinnost přijmout OPU. Za těchto okolností je třeba kasačnímu opravnému prostředku vyhovět a první bod výroku napadeného rozsudku zrušit.
72.
Kromě toho podle článku 61 statutu Soudního dvora Evropské unie zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
73.
Domnívám se, že stav sporu nedovoluje vydat konečné rozhodnutí. V žalobě podané k Tribunálu se totiž žalobci v prvním stupni dovolávali tří žalobních důvodů. Jak přitom Tribunál uvedl v bodě 44 napadeného rozsudku, ten byl vydán, aniž byl přezkoumán druhý a třetí žalobní důvod, které byly před ním uplatněny. Věc je tedy třeba vrátit zpět Tribunálu, aby rozhodl o těchto žalobních důvodech.
VI. Závěry
74.
S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám se domnívám, že je třeba vyhovět důvodům kasačního opravného prostředku dovolávaným Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ) a navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:
„1)
První bod výroku rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 13. dubna 2018, Alba Aguilera a další v. ESVČ (T‑119/17, EU:T:2018:183), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) ze dne 19. dubna 2016, kterým se počínaje dnem 1. ledna 2016 snižuje příspěvek za životní podmínky vyplácený zaměstnancům Evropské unie vyslaným do Etiopie z 30 % na 25 % referenční částky, jakož i třetí bod výroku tohoto rozsudku, kterým Tribunál uložil ESVČ náhradu nákladů řízení, se zrušují.
2)
Věc se vrací zpět Tribunálu Evropské unie.
3)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – T‑119/17, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2018:183.
(
3
) – Rovněž, pokud jde o tyto dva příklady, viz rozsudek ze dne 8. července 1965, Willame v. Komise (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156). Podle bodu 35 tohoto rozsudku není skutečnost, že OOJ stanovil „kritéria, kterými se může řídit jeho posuzování ekvivalence životních podmínek“, relevantní, neboť tato kritéria nejsou zakotvena v OPU.
(
7
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, body 22 a 23).
(
8
) – Rozsudek ze dne 25. září 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223).
(
9
) – Rozsudek ze dne 25. září 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223, body 24 a 25).
(
10
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
) – Rozsudek ze dne 25. září 2014, Osorio a další v. ESVČ (F‑101/13, EU:F:2014:223, bod 25).
(
12
) – Skutečnost, že článek 3 přílohy X služebního řádu stanoví možnost rozšířit působnost této přílohy, rovněž vysvětluje důvod, proč je OOJ povinen přijmout OPU před přijetím rozhodnutí na základě tohoto ustanovení. Rozšíření působnosti této přílohy na úředníky, kteří jsou, byť dočasně, vysláni v rámci Unie, by totiž mohlo být v rozporu s cílem přílohy X služebního řádu a porušovat zásadu rovného zacházení. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. května 1997, de Rijk v. Komise (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, body 28 a 29).
(
13
) – Pro ilustraci viz čl. 9 odst. 1 třetí pododstavec a článek 13a přílohy VII služebního řádu, jakož i čl. 11 odst. 2 druhý pododstavec přílohy VIII služebního řádu.
(
14
) – Viz čl. 27 druhý pododstavec a čl. 45a odst. 5 služebního řádu, jakož i čl. 2 odst. 3 přílohy IX služebního řádu.
(
15
) – Viz poznámka pod čarou 13.
(
16
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, body 24 a 25).
(
17
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, body 24 a 25).
(
18
) – Rozsudek ze dne 25. října 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, body 160 až 165).
(
19
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
) – Rozsudek ze dne 25. října 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, body 166 až 170).
(
21
) – Rozsudek ze dne 17. března 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
22
) – Rozsudek ze dne 25. října 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721).