62019CC0427
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
GERARD HOGAN
presentate il 16 luglio 2020 (
1
)
Causa C‑427/19
Bulstrad Vienna Insurance Group АD
contro
Olympic Insurance Company Ltd
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sofiyski rayonen sad (Tribunale distrettuale di Sofia, Bulgaria)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2009/138/CE – Decisione di avvio della procedura di liquidazione delle società di assicurazioni – Definizione – Competenza a individuare l’esistenza di una siffatta decisione – Revoca dell’autorizzazione di una compagnia di assicurazioni – Designazione di un liquidatore provvisorio – Assenza di procedimento giudiziario di insolvenza – Sospensione di tutti i procedimenti giudiziari nei confronti della compagnia di assicurazioni»
I. Introduzione
1.
La presente domanda di pronuncia pregiudiziale si inserisce nell’ambito di una controversia tra una società per azioni del settore assicurativo, la Bulstrad Vienna Insurance Group AD (in prosieguo: la «Bulstrad») e un’impresa di assicurazioni di diritto cipriota, l’Olympic Insurance Company Limited (in prosieguo: l’«Olympic»). La controversia verte sul pagamento di un credito di assicurazione, che la Bulstrad sostiene sia dovuto dall’Olympic, in quanto società madre di una controllata bulgara.
2.
La domanda di cui trattasi si impernia, in sostanza, sull’interpretazione dell’articolo 274 della direttiva 2009/138/CE del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II) (
2
), nella versione applicabile ai fatti del procedimento principale. In concreto, con le questioni sollevate si chiede se da tale articolo risulti che una legge cipriota, che prevede la sospensione di qualsiasi procedimento giudiziario una volta che sia stata revocata l’autorizzazione d’esercizio di una compagnia di assicurazioni e sia stato designato un liquidatore provvisorio, debba parimenti essere applicata dinanzi ai giudici bulgari, ove ha luogo detto procedimento. Prima di esaminare tali questioni è tuttavia necessario, anzitutto, illustrare i testi legislativi pertinenti.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
3.
I considerando da 117 a 130 della direttiva 2009/138 così recitano:
«(117)
Dato che la legislazione nazionale relativa ai provvedimenti di risanamento e alle procedure di liquidazione non è armonizzata, è opportuno garantire nel quadro del mercato interno il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di risanamento e delle legislazioni degli Stati membri in materia di liquidazione delle imprese di assicurazione nonché la necessaria cooperazione, tenendo conto della necessità di unità, universalità, coordinamento e pubblicità di tali provvedimenti e la parità di trattamento e la tutela dei creditori di assicurazione.
(...)
(119)
È opportuno operare una distinzione fra le autorità competenti ai fini dei provvedimenti di risanamento e delle procedure di liquidazione e le autorità di vigilanza delle imprese di assicurazione.
(...)
(121)
Occorre stabilire le condizioni alle quali le procedure di liquidazione che, anche se non fondate sull’insolvenza, implicano un ordine di priorità per il pagamento dei crediti di assicurazione, rientrino nell’ambito di applicazione della presente direttiva. I crediti di lavoratori dipendenti di un’impresa di assicurazione risultanti da contratti o da rapporti di lavoro dovrebbero poter essere oggetto di surrogazione ad un regime nazionale di garanzia salariale. Tali crediti surrogati dovrebbero godere del trattamento determinato dalla legge dello Stato membro di origine (lex concursus).
(122)
I provvedimenti di risanamento non precludono l’apertura di procedure di liquidazione. Le procedure di liquidazione dovrebbero pertanto poter essere aperte in assenza o a seguito dell’adozione di provvedimenti di risanamento e possono essere concluse con un concordato o altro provvedimento analogo, tra cui un provvedimento di risanamento.
(123)
È opportuno che solo le autorità competenti dello Stato membro di origine abbiano il potere di prendere decisioni in materia di procedure di liquidazione riguardanti imprese di assicurazione. Le decisioni dovrebbero produrre i loro effetti in tutta la Comunità e dovrebbero essere riconosciute da tutti gli Stati membri. Le decisioni dovrebbero essere pubblicate conformemente alle procedure dello Stato membro di origine e nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Occorre altresì che i creditori noti residenti nella Comunità, che dovrebbero avere il diritto di insinuare crediti e presentare osservazioni, abbiano altresì accesso alle informazioni.
(...)
(125)
Tutte le condizioni per l’apertura, l’espletamento e la chiusura delle procedure di liquidazione dovrebbero essere disciplinate dalla legge dello Stato membro di origine.
(126)
Per garantire un’azione coordinata tra gli Stati membri, è opportuno che le autorità di vigilanza dello Stato membro di origine e quelle di tutti gli altri Stati membri siano informate d’urgenza dell’apertura di una procedura di liquidazione.
(...)
(128)
L’apertura di una procedura di liquidazione dovrebbe implicare la revoca dell’autorizzazione ad esercitare l’attività rilasciata all’impresa di assicurazione, a meno che tale autorizzazione non sia già stata revocata.
(...)
(130)
Per proteggere le legittime aspettative e la certezza di alcune operazioni in Stati membri diversi da quello di origine, è necessario stabilire quale sia la legge applicabile agli effetti dei provvedimenti di risanamento e delle procedure di liquidazione sui processi in corso e sulle esecuzioni forzate individuali derivanti da tali processi».
4.
Ai sensi dell’articolo 14 di tale direttiva, rubricato «Principio di autorizzazione»:
«1.   L’accesso all’attività di assicurazione diretta o di riassicurazione soggetta alla presente direttiva è subordinato alla concessione di un’autorizzazione preliminare.
2.   L’autorizzazione di cui al paragrafo 1 è richiesta alle autorità di vigilanza dello Stato membro di origine:
a)
dall’impresa che intende stabilire la propria sede sul territorio di detto Stato membro; o
b)
dall’impresa di assicurazione che, dopo aver ricevuto un’autorizzazione conformemente al paragrafo 1, intende estendere la propria attività a un intero ramo di assicurazione o a rami di assicurazione diversi da quelli già autorizzati».
5.
L’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2009/138, rubricato «Ambito di applicazione dell’autorizzazione», stabilisce quanto segue:
«Fermo restando l’articolo 14, l’autorizzazione è accordata per ramo dell’assicurazione diretta quale definito all’allegato I, parte A o all’allegato II. Essa riguarda l’intero ramo, a meno che il richiedente desideri garantire soltanto una parte dei rischi rientranti in tale ramo».
6.
L’articolo 144, paragrafo 1, della medesima direttiva, rubricato «Revoca dell’autorizzazione» è formulato nei seguenti termini:
«1.   (...)
L’autorità di vigilanza dello Stato membro di origine revoca un’autorizzazione accordata a un’impresa di assicurazione o di riassicurazione nel caso in cui quest’ultima non rispetti il requisito patrimoniale minimo e l’autorità di vigilanza ritenga che il piano di finanziamento presentato sia manifestamente inadeguato o che l’impresa interessata non rispetti il piano approvato entro tre mesi dal rilevamento dell’inosservanza del requisito patrimoniale minimo».
7.
La direttiva 2009/138 comprende il titolo IV, rubricato «Risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazione», che contiene gli articoli da 267 a 296.
8.
L’articolo 267 della direttiva in parola, rubricato «Ambito di applicazione del presente titolo», dispone quanto segue:
«Il presente titolo si applica ai provvedimenti di risanamento e alle procedure di liquidazione riguardanti:
a)
le imprese di assicurazione;
b)
le succursali, situate nel territorio della Comunità, di imprese di assicurazione di un paese terzo».
9.
L’articolo 268 della direttiva medesima, rubricato «Definizioni» enuncia quanto segue:
«1.   Ai fini del presente titolo si intende per:
a)
“autorità competenti”, le autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri competenti in materia di provvedimenti di risanamento o di procedure di liquidazione;
(...)
d)
“procedure di liquidazione”, le procedure concorsuali comportanti la realizzazione dell’attivo di un’impresa di assicurazione e l’appropriata distribuzione dei proventi tra i creditori, gli azionisti o i membri, che implicano necessariamente un intervento delle autorità competenti, compreso il caso in cui la procedura concorsuale si concluda con un concordato o un provvedimento analogo, e indipendentemente dal fatto che tali procedure si basino o meno sull’insolvenza e abbiano carattere volontario o obbligatorio;
(...)».
10.
L’articolo 269, rubricato «Adozione dei provvedimenti di risanamento Legge applicabile», dispone quanto segue:
«1.   Le autorità competenti dello Stato membro di origine sono le sole competenti a decidere l’applicazione di provvedimenti di risanamento ad un’impresa di assicurazione, incluse le succursali.
2.   I provvedimenti di risanamento non ostano all’apertura di procedure di liquidazione da parte dello Stato membro di origine.
3.   I provvedimenti di risanamento sono disciplinati dalle leggi, dai regolamenti e dalle procedure applicabili nello Stato membro di origine, salvo se gli articoli da 285 a 292 dispongano diversamente.
4.   I provvedimenti di risanamento adottati in conformità alla legislazione dello Stato membro di origine producono tutti i loro effetti in tutta la Comunità, senza ulteriori formalità, inclusi quelli nei confronti dei terzi negli altri Stati membri, anche se la legge di questi altri Stati membri non prevede siffatti provvedimenti di risanamento o ne subordina l’applicazione a condizioni che non ricorrono.
5.   I provvedimenti di risanamento producono i loro effetti in tutta la Comunità non appena hanno efficacia nello Stato membro di origine».
11.
L’articolo 270, rubricato «Informazione delle autorità di vigilanza», prevede quanto segue:
«Le autorità competenti dello Stato membro di origine informano con la massima celerità le autorità di vigilanza di tale Stato membro della propria decisione in merito a provvedimenti di risanamento, possibilmente prima dell’adozione, o altrimenti subito dopo.
Le autorità di vigilanza dello Stato membro di origine informano con la massima celerità le autorità di vigilanza di tutti gli altri Stati membri della decisione di adottare provvedimenti di risanamento, nonché degli effetti concreti che da tali provvedimenti potrebbero derivare».
12.
L’articolo 271, paragrafo 1, della direttiva 2009/138, rubricato «Pubblicazione delle decisioni relative ai provvedimenti di risanamento», così recita:
«Se nello Stato membro di origine è possibile impugnare un provvedimento di risanamento, le autorità competenti dello Stato membro di origine, l’amministratore straordinario o ogni altra persona a ciò legittimata nello Stato membro di origine rendono pubblica la decisione su un provvedimento di risanamento secondo le procedure di pubblicazione previste nello Stato membro di origine e, inoltre, pubblicano nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea con la massima celerità un estratto dell’atto che adotta il provvedimento di risanamento.
(…)
Le autorità di vigilanza degli altri Stati membri che sono state informate della decisione in merito ad un provvedimento di risanamento a norma dell’articolo 270 possono provvedere alla pubblicazione di detta decisione nei rispettivi territori nel modo che ritengono opportuno».
13.
Ai sensi dell’articolo 273, rubricato «Apertura delle procedure di liquidazione Informazione delle autorità di vigilanza»:
«1.   Le autorità competenti dello Stato membro di origine sono le sole competenti a decidere dell’apertura di una procedura di liquidazione nei confronti di un’impresa di assicurazione, incluse le sue succursali in altri Stati membri. Tale decisione può essere presa in assenza o a seguito dell’adozione di provvedimenti di risanamento.
2.   La decisione relativa all’apertura di una procedura di liquidazione di un’impresa di assicurazione, incluse le sue succursali in altri Stati membri, adottata ai sensi della legge dello Stato membro di origine è riconosciuta, senza ulteriori formalità in tutta la Comunità e vi produce effetti non appena la decisione stessa produce effetti nello Stato membro in cui è stata aperta la procedura.
3.   Le autorità competenti dello Stato membro di origine informano con la massima celerità le autorità di vigilanza di detto Stato membro della decisione di aprire una procedura di liquidazione, possibilmente prima dell’apertura della procedura, o altrimenti subito dopo.
Le autorità di vigilanza dello Stato membro di origine informano con la massima celerità le autorità di vigilanza di tutti gli altri Stati membri della decisione di aprire una procedura di liquidazione nonché degli effetti concreti che tale procedura potrebbe avere».
14.
L’articolo 274 di tale direttiva, rubricato «Legge applicabile», enuncia quanto segue:
«1.   La decisione di aprire una procedura di liquidazione relativa ad un’impresa di assicurazione, la procedura di liquidazione ed i relativi effetti sono disciplinati dalla legge applicabile nello Stato membro di origine, salvo se gli articoli da 285 a 292 dispongano altrimenti.
2.   La legge dello Stato membro di origine determina almeno quanto segue:
a)
i beni che sono oggetto di spossessamento e la sorte dei beni acquisiti dall’impresa di assicurazione dopo l’apertura della procedura di liquidazione;
b)
i poteri dell’impresa di assicurazione e del liquidatore;
c)
le condizioni di opponibilità della compensazione;
d)
gli effetti della procedura di liquidazione sui contratti in corso di cui l’impresa di assicurazione è parte;
e)
gli effetti della procedura di liquidazione sulle azioni giudiziarie individuali, eccettuati i procedimenti pendenti, di cui all’articolo 292;
f)
i crediti da insinuare al passivo dell’impresa di assicurazione e la sorte di quelli successivi all’apertura della procedura di liquidazione;
g)
le disposizioni relative all’insinuazione, alla verifica e all’ammissione dei crediti;
h)
le disposizioni relative alla ripartizione del ricavato della liquidazione dei beni, il grado dei crediti e i diritti dei creditori che sono stati in parte soddisfatti dopo l’apertura della procedura di liquidazione in base a un diritto reale o mediante compensazione;
i)
le condizioni e gli effetti della chiusura della procedura di liquidazione, in particolare mediante concordato;
j)
i diritti dei creditori dopo la chiusura della procedura di liquidazione;
k)
la parte che deve sostenere l’onere delle spese derivanti dalla procedura di liquidazione; e
l)
le disposizioni relative alla nullità, all’annullamento o all’inopponibilità degli atti pregiudizievoli per la massa dei creditori».
15.
L’articolo 280, paragrafo 1, della direttiva 2009/138, rubricato «Pubblicazione delle decisioni di apertura delle procedure di liquidazione» così dispone:
«L’autorità competente, il liquidatore o qualsiasi persona nominata a tal fine dall’autorità competente assicurano la pubblicazione della decisione di apertura della procedura di liquidazione secondo le modalità previste nello Stato membro di origine e ne pubblica altresì un estratto nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Le autorità di vigilanza di tutti gli altri Stati membri che sono state informate della decisione di aprire una procedura di liquidazione a norma dell’articolo 273, paragrafo 3, possono assicurare la pubblicazione di detta decisione nei rispettivi territori nel modo che ritengono opportuno».
16.
L’articolo 292 della stessa direttiva, rubricato «Procedimenti pendenti», è del seguente tenore:
«Gli effetti dei provvedimenti di risanamento o della procedura di liquidazione su un procedimento pendente relativo a un bene o a un diritto del quale l’impresa di assicurazione è spossessata sono disciplinati esclusivamente dalla legge dello Stato membro nel quale il procedimento è pendente».
B.
Diritto cipriota
17.
In forza del diritto cipriota, un liquidatore provvisorio può essere nominato da un giudice dopo la presentazione dell’istanza di liquidazione, ma prima dell’adozione di un ordine che disponga in tal senso. Tale nomina trova il suo fondamento abituale nel rischio di compromettere l’attivo della società, ossia che quest’ultimo venga dissipato prima dell’adozione dell’ordine di liquidazione, vanificando così la sua riscossione e distribuzione proporzionale tra i creditori della società (
3
). Il ruolo del liquidatore provvisorio è essenzialmente quello di mantenere e tutelare l’attivo e lo status quo dell’impresa (
4
). L’esatta portata dei poteri del liquidatore provvisorio è determinata dalla decisione di nomina. Tuttavia, il liquidatore provvisorio non dispone, in linea di principio, del potere di gestire e dirigere gli affari della società, il quale rimane prerogativa dei suoi dirigenti (
5
). Inoltre, secondo la giurisprudenza di detto Stato membro, un liquidatore non dispone del potere di distribuire l’attivo dell’impresa (
6
).
18.
In particolare, ai sensi dell’articolo 215 della Peri Eterion Nomos (legge sulle società), rubricato «Potere di sospendere o di limitare i procedimenti nei confronti di una società»:
«In qualsiasi momento, dopo la presentazione di un’istanza volta a ottenere un ordine di liquidazione e prima dell’adozione di quest’ultimo, la società, i creditori o i debitori possono:
a)
qualora contro la società sia pendente altra azione o altro procedimento dinanzi a un tribunale distrettuale o alla Corte suprema, presentare a quel giudice una domanda di sospensione del procedimento; e
b)
qualora contro la società sia pendente altra azione o altro procedimento, chiedere al giudice competente per la liquidazione della società di vietare atti procedurali ulteriori in relazione all’azione o procedimento in questione,
Il giudice investito dell’istanza in questione può sospendere o limitare, se del caso, il procedimento alle condizioni che esso riterrà opportune».
19.
L’articolo 220 di detta legge, rubricato «Cessazione di un’azione nei confronti della società al momento dell’adozione di un decreto di liquidazione», prevede quanto segue:
«Nessuna azione può essere intentata o procedimento avviato o mantenuto contro la società dopo l’emissione di un decreto di liquidazione o dopo la designazione di un liquidatore provvisorio, se non su autorizzazione del tribunale e alle condizioni che quest’ultimo può imporre».
20.
L’articolo 227 di detta legge, intitolato «Designazione e poteri di un liquidatore provvisorio», così recita:
«1)   Fatte salve le disposizioni del presente articolo, il tribunale può designare un curatore fallimentare autorizzato ai sensi della legge in materia di curatori fallimentari, in funzione di liquidatore provvisorio, in qualsiasi momento dopo la presentazione di un’istanza di liquidazione, al fine di tutelare l’attivo della società e di fornire un elemento di stabilità quanto allo stato della società.
2)   Un liquidatore provvisorio può essere nominato in qualsiasi momento prima dell’emissione dell’ordine di liquidazione. Il curatore fallimentare o un altro soggetto idoneo può essere designato quale liquidatore provvisorio.
2A)   Il liquidatore provvisorio esercita le competenze attribuitegli dal tribunale.
3)   I poteri del liquidatore provvisorio possono essere limitati e circoscritti dal tribunale con l’ordine che ne dispone la nomina».
C.
Diritto bulgaro
21.
L’articolo 624, paragrafo 2, del Kodeks za zastrahovaneto (codice delle assicurazioni) così recita:
«La [Komisia za finansov nadzor (commissione per la vigilanza finanziaria)], ove sia informata dall’autorità competente di un altro Stato membro in merito all’apertura di una procedura di liquidazione o di insolvenza, adotta le misure necessarie per informare il pubblico a tal riguardo».
22.
L’articolo 44 del Kodeks na mezhdunarodnoto chastno pravo (codice del diritto internazionale privato) così recita:
«1)   Il diritto straniero deve essere interpretato e applicato conformemente all’interpretazione e all’applicazione datane nello Stato in cui è stato adottato.
2)   La mancata applicazione del diritto straniero e la sua errata interpretazione e applicazione rappresentano motivi di impugnazione».
III. Fatti del procedimento principale e domanda di pronuncia pregiudiziale
23.
La Bulstrad, società di assicurazioni registrata in Bulgaria, ha proposto ricorso dinanzi al Sofiyski rayonen sad (Tribunale regionale di Sofia, Bulgaria). Con tale ricorso, la Bulstrad ha chiesto che l’Olympic, società di assicurazioni registrata a Cipro, fosse condannata a versarle la somma di 7603,63 leva bulgari (BGN) (circa EUR 3887), maggiorata dei costi di liquidazione pari a BGN 25,00 (circa EUR 13), a titolo di risarcimento assicurativo connesso ad un incidente stradale.
24.
La ricorrente fa valere che, il 5 gennaio 2018, nella città di Bansko (Bulgaria), il conducente di un veicolo assicurato dall’Olympic ha causato danni materiali a un altro veicolo assicurato dalla Bulstrad. Poiché il conducente di quest’ultimo veicolo era titolare di una polizza kasko, la ricorrente gli ha versato un risarcimento assicurativo per un importo pari a BGN 7603,63 (circa EUR 3887). Con il pagamento del risarcimento assicurativo, la Bulstrad è subentrata nei diritti del danneggiato nei confronti dell’autore del danno e della sua compagnia di assicurazioni. La Bulstrad ha inviato all’Olympic una richiesta di pagamento del risarcimento assicurativo alla convenuta che, pur avendola ricevuta il 6 luglio 2018, non ha ancora effettuato detto pagamento. Di conseguenza, la Bulstrad ha citato la convenuta, tramite la sua succursale situata in Bulgaria, chiedendo che fosse condannata al pagamento delle somme richieste nonché a sopportare le spese giudiziali.
25.
Il giudice del rinvio si è ritenuto competente sulla base dell’articolo 13, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 11 del regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2012, L 351, pag. 1). Tuttavia, nel corso del procedimento, il giudice del rinvio è stato informato del fatto che le autorità cipriote competenti avevano revocato all’Olympic l’autorizzazione a operare in qualità di impresa di assicurazione per mancato rispetto dei requisiti in materia di capitale e che per la suddetta società era stato nominato un liquidatore provvisorio, che assume e controlla tutti i diritti economici e giuridici cui detta società ha diritto o appare avere diritto. Il suddetto giudice ha ritenuto che tali azioni delle autorità cipriote equivalessero a una decisione di apertura di una procedura di liquidazione e, con ordinanza del 26 settembre 2018, ha sospeso il procedimento nei confronti dell’Olympic conformemente alle disposizioni del codice bulgaro delle assicurazioni che recepisce la direttiva 2009/138.
26.
La Bulstrad ha chiesto la riapertura del procedimento in quanto, alla luce dell’interpretazione delle disposizioni pertinenti da parte del Varhoven kasatsionen sad (Corte suprema di cassazione, Bulgaria), il procedimento era stato indebitamente sospeso. Secondo tale interpretazione, le due summenzionate azioni delle autorità cipriote non potevano essere considerate equivalenti a una decisione di apertura di una procedura di liquidazione da parte dello Stato membro di origine, ai sensi della normativa bulgara che traspone l’articolo 274 della direttiva 2009/138.
27.
In risposta, il giudice del rinvio ha chiesto alla Commissione bulgara per il controllo finanziario di indicare se essa disponesse di informazioni relative all’apertura di una procedura di liquidazione o di insolvenza dell’Olympic dinanzi al giudice competente di Cipro e, nel caso tale procedura fosse stata aperta, di precisare a quale fase fosse giunta e se fosse stato nominato un liquidatore o un amministratore fiduciario. In una lettera del 19 marzo 2019 la suddetta commissione ha dichiarato che a tale data essa non aveva ricevuto da parte dell’autorità cipriota competente alcuna informazione sull’apertura della procedura di liquidazione dell’Olympic.
28.
In tali circostanze, il giudice del rinvio ha sospeso procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:
«1)
Se nell’interpretare l’articolo 630 del Kodeks za zastrahovaneto (codice delle assicurazioni) alla luce dell’articolo 274 della direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II), si debba ritenere che la decisione adottata da un’autorità di uno Stato membro di revocare l’autorizzazione a un assicuratore e di nominare per esso un liquidatore provvisorio, senza che sia stata avviata la procedura giudiziale di liquidazione, rappresenti una “decisione di aprire una procedura di liquidazione”.
2)
Ove il diritto dello Stato membro in cui ha sede un assicuratore cui è stata revocata la licenza e per il quale è stato nominato un liquidatore provvisorio preveda, in caso di nomina di un liquidatore provvisorio, la sospensione di tutti i procedimenti giudiziali nei confronti di detta società, se, a norma dell’articolo 274 della direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II), dette disposizioni debbano essere applicate dalle autorità giurisdizionali degli altri Stati membri anche qualora ciò non sia esplicitamente previsto dal loro diritto nazionale».
29.
Osservazioni scritte sono state presentate alla Corte dal governo bulgaro e dalla Commissione europea.
IV. Analisi
A.
Sulla ricevibilità delle questioni
30.
Secondo una giurisprudenza costante, le questioni sull’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate da un giudice nazionale godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su tali questioni è possibile solo qualora essa non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte, qualora il problema sia di natura ipotetica o qualora risulti manifestamente che la richiesta di interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale (
7
).
31.
Nel caso di specie, dopo aver presentato la domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio ha segnalato che le autorità bulgare di controllo l’avevano informato del fatto che, con decisione del 30 luglio 2019, era stata aperta una procedura di liquidazione nei confronti dell’Olympic e che tale decisione era stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale di Cipro il 23 agosto 2019. Successivamente, con lettera del 4 febbraio 2020, la Corte ha chiesto al giudice del rinvio se detto giudice intendesse mantenere le proprie questioni.
32.
Con ordinanza del 21 febbraio 2020, il giudice del rinvio ha risposto che intendeva confermare la propria domanda.
33.
Dato che, nel caso di specie, in primo luogo, la Corte dispone di tutti gli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere alle questioni che le sono sottoposte, in secondo luogo, il fascicolo della Corte non contiene alcun elemento che dimostri la natura ipotetica della domanda e, in terzo luogo, non risulta in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non abbia alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, il rinvio pregiudiziale non può essere dichiarato irricevibile. Infatti, in materia d’insolvenza il momento preciso della sospensione di eventuali procedimenti pendenti dinanzi ai giudici di altri Stati membri riveste molto spesso un’importanza particolare.
B.
Nel merito
1. Sulla prima questione
34.
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 274 della direttiva 2009/138 debba essere interpretato nel senso che la decisione adottata da un’autorità dello Stato membro di origine di revocare l’assicurazione di una compagnia di assicurazione e di nominare per essa un liquidatore provvisorio, senza che sia formalmente adottata una decisione giudiziaria che apre la procedura di liquidazione, costituisca una «decisione di aprire una procedura di liquidazione» nel senso di detto articolo.
35.
Ai sensi dell’articolo 274, paragrafo 1, della direttiva 2009/138, la decisione di aprire una procedura di liquidazione relativa ad un’impresa di assicurazione, la procedura di liquidazione ed i relativi effetti sono disciplinati dalla legge applicabile nello Stato membro di origine.
36.
L’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), di tale direttiva prevede tuttavia che, ai fini del titolo IV della stessa (rubricato «Risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazione» e che comprende l’articolo 274), la nozione di «procedure di liquidazione» si riferisce alle «procedure concorsuali comportanti la realizzazione dell’attivo di un’impresa di assicurazione e l’appropriata distribuzione dei proventi tra i creditori, gli azionisti o i membri, che implicano necessariamente un intervento delle autorità competenti, compreso il caso in cui la procedura concorsuale si concluda con un concordato o un provvedimento analogo, e indipendentemente dal fatto che tali procedure si basino o meno sull’insolvenza e abbiano carattere volontario o obbligatorio» (
8
). Ne consegue che, sebbene spetti agli Stati membri d’origine decidere a quali condizioni possa essere adottata una decisione di apertura di una procedura di liquidazione nonché le modalità e gli effetti di tale procedura, il significato della nozione di «procedura di liquidazione», ai sensi della direttiva 2009/138, non dipende dal diritto nazionale: esso presuppone piuttosto che la procedura di cui trattasi corrisponda alla definizione di tale nozione fornita all’articolo 268, paragrafo 1, lettera d).
37.
Per quanto riguarda la competenza a stabilire se una determinata decisione debba o meno essere considerata come adottata al termine di una procedura rispondente a tale definizione e, pertanto, come una decisione di aprire una procedura di liquidazione, la direttiva 2009/138 non contiene alcuna disposizione che attribuisca ai giudici dello Stato membro d’origine una competenza esclusiva a valutare la natura giuridica della decisione adottata dalle autorità competenti di tale Stato membro. Né prevede che le autorità competenti, nell’adottare una decisione di aprire una procedura di liquidazione debbano rispettare determinate formalità sostanziali affinché la decisione possa essere agevolmente individuata come tale. Essa non contiene neppure un elenco delle procedure esistenti nei diversi Stati membri che devono essere qualificate come procedure di liquidazione, affinché i giudici degli altri Stati membri possano facilmente identificarle. Al contrario, l’articolo 273, paragrafo 2, si limita a prevedere che le decisioni relative all’apertura delle procedure di liquidazione dovrebbero essere riconosciute in tutta l’Unione senza ulteriori formalità rispetto a quelle richieste dalla legislazione degli Stati membri d’origine (
9
).
38.
È vero che l’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138 sancisce un principio di reciproco riconoscimento delle decisioni relative all’apertura di una procedura di liquidazione. Tuttavia, come precisa l’articolo 267, l’ambito di applicazione del titolo IV – e, pertanto, il principio del riconoscimento reciproco di cui all’articolo 273 – si estende solo alle decisioni per le quali è accertato che si riferiscono a procedure di liquidazione ai sensi di tale direttiva (
10
).
39.
Risulta quindi sia dal contesto sia dagli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2009/138 che i giudici degli altri Stati membri sono competenti a stabilire se una decisione adottata dalle autorità dello Stato membro d’origine debba o meno essere qualificata come decisione di apertura di una procedura di liquidazione, ai sensi della direttiva 2009/138. Ove così fosse, i giudici sono tenuti a consentirle di spiegare i suoi effetti.
40.
Dalla formulazione dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2009/138 risulta che, per poter essere qualificata come decisione di aprire una procedura di liquidazione, devono essere soddisfatte due condizioni. In primo luogo, la procedura deve avere ad oggetto la realizzazione dell’attivo di un’impresa di assicurazione e l’appropriata distribuzione dei proventi tra i creditori, gli azionisti o i membri. In secondo luogo, essa deve coinvolgere le autorità competenti, vale a dire, conformemente all’articolo 268, paragrafo 1, lettera a), di detta direttiva, le «autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri competenti in materia di provvedimenti di risanamento o di procedure di liquidazione».
41.
Nella presente causa si tratta, come abbiamo visto, di sapere se la decisione di revocare l’autorizzazione di un’impresa di assicurazione e di nominare un liquidatore provvisorio debba essere considerata come una decisione di apertura di una procedura di liquidazione o una decisione che implichi l’esistenza di una siffatta procedura ai sensi della direttiva 2009/138.
42.
Per quanto riguarda la nomina di un liquidatore provvisorio, dal momento che tale nomina è solo provvisoria l’adozione di una siffatta decisione implica necessariamente che in seguito sia nominato, in via definitiva, un liquidatore avente la responsabilità della realizzazione dell’attivo di un’impresa di assicurazione.
43.
Sebbene la Corte non sia competente a interpretare il diritto nazionale o applicare una norma di diritto dell’Unione a una determinata fattispecie né a giudicare una disposizione di diritto nazionale con riferimento a tale norma, essa può tuttavia estrarre dagli atti di causa tutti gli elementi necessari per chiarire la situazione prospettata dal giudice del rinvio nelle sue questioni al fine di fornire al giudice nazionale un’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione che possono essergli utili per la valutazione degli effetti di detta disposizione (
11
).
44.
Nel caso di specie, dagli atti di causa di cui dispone la Corte risulta che, secondo la normativa nazionale di cui trattasi, la siffatta decisione di nominare un liquidatore provvisorio è avvenuta dopo la domanda di adozione di un provvedimento di liquidazione, ma prima che sia adottata una decisione giudiziaria su tale domanda (
12
). Inoltre, secondo la medesima normativa nazionale, un liquidatore provvisorio non è, in linea di principio, abilitato a realizzare l’attivo dell’impresa di assicurazione né a versare dividendi ai creditori (
13
). Tuttavia, la circostanza che un liquidatore provvisorio non disponga di tali prerogative – circostanza che spetta naturalmente al giudice del rinvio verificare – esclude che una siffatta decisione possa comportare l’apertura o l’esistenza di una procedura di liquidazione ai sensi della direttiva 2009/138, proprio perché sono queste le caratteristiche considerate essenziali affinché una decisione sia considerata una decisione di apertura di una procedura di liquidazione ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2009/138.
45.
Per quanto riguarda la revoca dell’autorizzazione, occorre rilevare che la direttiva 2009/138 distingue tra una siffatta decisione e l’adozione di un provvedimento di apertura di una procedura di liquidazione.
46.
In primo luogo, le conseguenze connesse a ciascuna decisione sono definite in titoli diversi della direttiva, rispettivamente il titolo I e il titolo IV della stessa. Conformemente all’articolo 144, in combinato disposto con l’articolo 14 della direttiva 2009/138, la revoca del riconoscimento è volta a vietare all’impresa interessata l’esercizio di qualsiasi attività connessa al ramo di assicurazione per il quale tale previa autorizzazione è stata rilasciata. Per contro, secondo l’articolo 273 della medesima direttiva, l’adozione di una decisione di apertura di una procedura di liquidazione produce gli effetti giuridici che la legge dello Stato membro d’origine attribuisce a tale procedura.
47.
In secondo luogo, mentre, ai sensi dell’articolo 144, in combinato disposto con l’articolo 13, punto 10, della direttiva 2009/138, la decisione di revoca dell’autorizzazione è adottata dall’autorità nazionale o dalle autorità nazionali preposte, per legge o regolamento, alla vigilanza sulle imprese di assicurazione o di riassicurazione, ai sensi dell’articolo 268, lettera d), in combinato disposto con l’articolo 268, lettera a), la decisione di apertura della procedura di liquidazione è adottata dalle autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri competenti in materia di provvedimenti di risanamento o di procedure di liquidazione (
14
). È vero che tali autorità possono essere le stesse, ma non è necessariamente sempre così (
15
).
48.
In terzo luogo, si tratta di decisioni di natura diversa che perseguono obiettivi diversi. Ai sensi degli articoli 15 e seguenti della direttiva 2009/138, nonché dei considerando 8 e 11 di quest’ultima, la procedura di autorizzazione mira a garantire che qualsiasi impresa che esercita attività di assicurazione o di riassicurazione rispetti talune norme e che tali imprese possano esercitare la loro attività su tutto il territorio dell’Unione. Per quanto riguarda le decisioni di apertura della procedura di liquidazione, dall’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2009/138 risulta che esse hanno lo scopo di preparare la realizzazione dell’attivo dell’impresa di assicurazione e la ripartizione dei proventi tra i creditori, anche se quest’ultima in ultima analisi potrebbe non verificarsi (
16
). Dal considerando 121 della direttiva 2009/138 risulta, infatti, che l’adozione di una siffatta decisione potrebbe non fondarsi sull’insolvenza.
49.
In quarto luogo, mentre, in caso di revoca dell’autorizzazione, l’articolo 144, paragrafo 2, della direttiva 2009/138 prevede che l’autorità di vigilanza dello Stato membro si limiti a informare le autorità di vigilanza degli altri Stati membri, in caso di decisione di aprire una procedura di liquidazione, l’articolo 273, paragrafo 3, della direttiva 2009/138 precisa che le autorità competenti devono informare le altre autorità non solo della loro decisione, ma anche degli effetti concreti che tale procedura potrebbe avere. Inoltre, per quanto riguarda la decisione di apertura di una procedura di liquidazione, l’articolo 280 della medesima direttiva impone all’autorità competente, al liquidatore o a qualsiasi persona nominata a tal fine dall’autorità competente di pubblicare la decisione di apertura della procedura di liquidazione secondo le modalità previste nello Stato membro di origine nonché di pubblicarne un estratto nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
50.
Ne consegue che, come sottolinea il governo bulgaro, la nozione di «decisione di revoca dell’autorizzazione», da un lato, e quella di «decisione di aprire una procedura di liquidazione», dall’altro, si riferiscono a decisioni distinte. Poiché la direttiva 2009/138 non contiene alcuna disposizione che imponga agli Stati membri di considerare che la revoca dell’autorizzazione comporti l’apertura di una procedura di liquidazione, o equivalga a essa, l’esistenza di una «decisione di aprire una procedura di liquidazione» ai sensi della direttiva 2009/138 non può essere dedotta dalla mera revoca dell’autorizzazione di un’impresa di assicurazione. È, infatti, possibile, ad esempio, che venga deciso di revocare una determinata autorizzazione per ragioni diverse dall’insolvenza dell’impresa di assicurazione.
51.
È vero che l’articolo 279 della direttiva 2009/138 prevede che l’apertura di una procedura di liquidazione comporti, secondo la procedura prevista all’articolo 144 della medesima direttiva, la revoca dell’autorizzazione. Non è tuttavia vero il contrario, poiché la direttiva 2009/138 non impone che, in caso di revoca dell’autorizzazione, lo Stato membro d’origine apra automaticamente la procedura di liquidazione per questo solo fatto. Al contrario, il considerando 128 della direttiva 2009/138 indica che «[l]’apertura di una procedura di liquidazione dovrebbe implicare la revoca dell’autorizzazione ad esercitare l’attività rilasciata all’impresa di assicurazione, a meno che tale autorizzazione non sia già stata revocata» (
17
), il che implica che l’apertura di una procedura di liquidazione non comporti automaticamente la revoca dell’autorizzazione (
18
).
52.
Sebbene la direttiva 2009/138 non contenga alcun obbligo per gli Stati membri di prevedere che la revoca di tutte le autorizzazioni rilasciate a un’impresa di assicurazione comporti automaticamente l’apertura nei suoi confronti di una procedura di liquidazione ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2009/138, senza neppure esigere l’adozione di una decisione distinta, essa non vieta, tuttavia, agli Stati membri di prevedere una siffatta norma. Pertanto, è solo nel caso in cui la legislazione dello Stato membro d’origine preveda una regola siffatta, il che presuppone che gli organismi siano stati designati come autorità competenti ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/138 e come autorità di vigilanza ai sensi dell’articolo 13, punto 10, di tale direttiva, che i giudici degli altri Stati membri devono così dedurre l’esistenza di una procedura di liquidazione dall’esistenza di una decisione di revoca dell’autorizzazione.
53.
Dagli atti di causa di cui dispone la Corte non risulta che nel procedimento principale la normativa nazionale controversa preveda che la revoca dell’autorizzazione comporti automaticamente l’apertura di una procedura di liquidazione. Al contrario, il governo bulgaro afferma che, nella decisione del 30 luglio 2019 di aprire la procedura di liquidazione nei confronti dell’Olympic, il Tribunale distrettuale di Nicosia ha rilevato che la decisione dell’autorità competente di revocare l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di assicuratore non implicava la contestuale e automatica liquidazione di tale compagnia di assicurazioni.
54.
Da quanto precede risulta che la decisione dell’autorità competente di revocare l’autorizzazione e di nominare un liquidatore provvisorio non costituisce una «decisione di aprire una procedura di liquidazione» ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2009/138, salvo in caso in cui (secondo le modalità previste da quest’ultima disposizione), la legislazione nazionale preveda che il liquidatore provvisorio sia legittimato a realizzare l’attivo dell’impresa di assicurazione interessata e a distribuire i proventi tra i creditori o in cui la revoca dell’autorizzazione abbia l’effetto di aprire automaticamente la procedura di liquidazione, senza che sia necessaria una decisione distinta a tal fine di un’altra autorità.
55.
Sebbene la questione sollevata dal giudice del rinvio riguardi soltanto l’apertura della procedura di liquidazione, andrebbe altresì sottolineato che, ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2009/138, la nozione di «provvedimenti di risanamento», riguarda i «provvedimenti che implicano un intervento dell’autorità competente, destinati a salvaguardare o riassestare la situazione finanziaria di un’impresa di assicurazione e che incidono sui diritti preesistenti di parti diverse dall’impresa di assicurazione stessa, compresi, ma non solo, i provvedimenti che comportano la possibilità di una sospensione dei pagamenti, di una sospensione delle procedure di esecuzione o di una riduzione dei crediti». Ne consegue, pertanto, che va qualificata come provvedimento di risanamento ai sensi del titolo IV della direttiva 2009/138 una decisione che soddisfi le tre seguenti condizioni, ossia:
–
detta decisione è stata adottata dalle autorità competenti, vale a dire, conformemente all’articolo 268, paragrafo 1, lettera a), le autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri competenti in materia di provvedimenti di risanamento o di procedure di liquidazione;
–
essa mira a salvaguardare o riassestare la situazione finanziaria dell’impresa di assicurazione;
–
essa incide sui diritti preesistenti di parti diverse dall’impresa di assicurazione stessa.
56.
Nel procedimento principale, taluni elementi del fascicolo di causa di cui dispone la Corte lasciano intendere che, in primo luogo, la decisione di nomina di un amministratore provvisorio è stata adottata da un’autorità che è competente anche ad adottare provvedimenti di risanamento. In secondo luogo, una siffatta decisione mira a garantire la salvaguardia dell’attivo della società. In terzo luogo, detta decisione incide non solo sul governo societario del soggetto, ma anche sui diritti preesistenti di parti diverse dall’impresa di assicurazione stessa. Ai sensi dell’articolo 220 della legge sulle società, infatti, nessuna azione o procedura può essere avviata o proseguita contro la società dopo la nomina di un liquidatore provvisorio, se non su autorizzazione del tribunale. Pertanto, la decisione di nominare un liquidatore provvisorio potrebbe senz’altro costituire un provvedimento di risanamento ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2009/138. Tale valutazione spetta tuttavia solo al giudice del rinvio.
57.
Se così fosse, l’articolo 269, paragrafo 4, della direttiva 2009/138 prevede che gli altri Stati membri e, per estensione, le loro autorità giudiziarie, riconoscono gli effetti prodotti da un siffatto provvedimento secondo la legislazione dello Stato membro d’origine, anche se le sue autorità competenti non hanno informato le autorità degli altri Stati membri né dell’adozione di tale provvedimento né dei suoi effetti, come richiesto dall’articolo 270 della direttiva 2009/138.
58.
Qualora la decisione, controversa nel procedimento principale, di revocare l’autorizzazione di un’impresa di assicurazione e di nominare un liquidatore provvisorio di cui al procedimento principale debba essere qualificata, tenuto conto dell’effetto che la legislazione dello Stato membro d’origine attribuisce ad essa, come un provvedimento di risanamento o come una decisione di aprire una procedura di liquidazione, gli altri Stati membri sarebbero allora tenuti, in conformità, rispettivamente, dell’articolo 269, paragrafo 4, e dell’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138, a riconoscere gli effetti che la legge dello Stato membro d’origine ricollega a siffatte decisioni.
59.
È vero che l’articolo 292 della direttiva 2009/138 prevede che «[g]li effetti dei provvedimenti di risanamento o della procedura di liquidazione su un procedimento pendente relativo a un bene o a un diritto del quale l’impresa di assicurazione è spossessata sono disciplinati esclusivamente dalla legge dello Stato membro nel quale il procedimento è pendente». Tuttavia, nella fattispecie in esame, il procedimento principale non riguarda un bene o un diritto di cui l’impresa di assicurazione sia già stata spossessata (
19
).
60.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 274 della direttiva 2009/138 deve essere interpretato nel senso che la decisione di un’autorità di uno Stato membro di revocare l’autorizzazione di un’impresa di assicurazione e di nominare un liquidatore provvisorio non costituisce una «decisione di aprire una procedura di liquidazione» ai sensi di tale direttiva, salvo che la legislazione nazionale preveda che tale liquidatore provvisorio sia legittimato a realizzare l’attivo di detta impresa e a distribuire i proventi tra i creditori o che la legislazione nazionale preveda che la revoca dell’autorizzazione comporti automaticamente l’apertura della procedura di liquidazione senza necessità di adottare ulteriori decisioni a tale scopo.
61.
Se una siffatta decisione non può essere qualificata come decisione di aprire una procedura di liquidazione, ma la sua adozione è intesa a garantire il mantenimento dell’attivo della società ed esclude l’apertura o il mantenimento di qualsiasi azione o procedura nei confronti dell’impresa di assicurazione, se non su autorizzazione del giudice, una siffatta decisione deve essere qualificata come provvedimento di risanamento ai sensi del titolo IV della direttiva 2009/138.
62.
Se una decisione può essere qualificata come decisione di aprire di una procedura di liquidazione o provvedimento di risanamento ai sensi del titolo IV della direttiva 2009/138, essa è riconosciuta senza ulteriori formalità in tutta l’Unione.
2. Sulla seconda questione
63.
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dello Stato membro di origine di un’impresa di assicurazione, che prevede, in caso di revoca della sua autorizzazione e di nomina di un liquidatore provvisorio, la sospensione di tutti i procedimenti giudiziari nei confronti di detta società, debba essere applicato dalle autorità giurisdizionali degli altri Stati membri, anche se la legislazione di questi ultimi non contiene una siffatta norma.
64.
Dalla risposta alla prima questione risulta che, affinché gli altri Stati membri siano tenuti, in forza della direttiva 2009/138, a sospendere i loro procedimenti giudiziari a causa dell’adozione di una decisione da parte dello Stato membro d’origine, è necessario, da un lato, che tale decisione costituisca un provvedimento di risanamento o una decisione di aprire una procedura di liquidazione ai sensi del titolo IV di tale direttiva e, dall’altro, che la normativa dello Stato membro d’origine preveda, in caso di adozione di una siffatta decisione, la sospensione di tutti i procedimenti giudiziari nei confronti dell’impresa interessata. Conformemente all’articolo 269, paragrafo 4, e all’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138, infatti, gli Stati membri sono tenuti a riconoscere gli effetti che la legislazione dello Stato membro d’origine attribuisce a questi due tipi di decisioni. Pertanto, sebbene il giudice del rinvio non abbia precisato le disposizioni di cui è stata chiesta l’interpretazione, dagli atti di causa di cui dispone la Corte si può dedurre che tali disposizioni sono l’articolo 269, paragrafo 4, e l’articolo 273, paragrafo 2, della suddetta direttiva.
65.
In tale contesto, mi sembra di capire che la seconda questione pregiudiziale sia stata sottoposta alla Corte in quanto la controversia principale riguarda una controversia tra due soggetti privati (
20
). In effetti, poiché la direttiva è un atto indirizzato agli Stati membri che deve essere recepito da questi ultimi nel loro diritto nazionale, le disposizioni di una direttiva possono avere effetto diretto solo se sono chiare, precise e incondizionate e se lo Stato membro non ha trasposto correttamente tali disposizioni entro il termine. Anche se sono soddisfatti tali requisiti una direttiva non può mai, di per sé, creare obblighi in capo a un singolo e non può dunque essere invocata in quanto tale nei suoi confronti (
21
). Infatti, estendere la possibilità di invocare una disposizione di una direttiva non recepita, o recepita erroneamente, all’ambito dei rapporti tra singoli equivarrebbe a riconoscere all’Unione europea il potere di istituire con effetto immediato obblighi a carico di questi ultimi, mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare regolamenti (
22
).
66.
Pertanto, neanche una disposizione chiara, precisa e incondizionata di una direttiva volta a conferire diritti o a imporre obblighi ai singoli può essere applicata come tale nell’ambito di una controversia che ha luogo esclusivamente tra privati (
23
).
67.
La Corte ha tuttavia ammesso situazioni che, senza costituire eccezioni, semplicemente non sono rientranti nell’ambito di tale principio, vuoi perché la controversia di cui trattasi non costituisce, in senso stretto, una controversia tra privati, vuoi a causa dell’interposizione di una norma nazionale o dell’Unione dotata di effetto diretto e di cui i singoli possono avvalersi.
68.
In primo luogo, una disposizione di una direttiva può applicarsi nell’ambito di una controversia tra privati quando uno di essi, che è soggetto all’autorità dello Stato, assolve un compito di interesse generale ed è investito di poteri che eccedono l’ambito del diritto ordinario (
24
). Infatti, nei limiti in cui, in tale situazione, un siffatto soggetto non può essere assimilato a una persona fisica ordinaria, la direttiva può imporgli obblighi. Nel caso di specie, tuttavia, una siffatta situazione non ricorre, in quanto le compagnie di assicurazione, in linea di principio, non sono investite di alcuna prerogativa delle autorità pubbliche e, pertanto, non possono essere considerate organismi pubblici a tal riguardo.
69.
In secondo luogo, come illustra la recente sentenza della Corte nella causa Smith, una disposizione di una direttiva può essere presa in considerazione in una controversia tra privati quando essa istituisce le condizioni di applicazione di un principio generale del diritto dell’Unione o di un diritto fondamentale che può essere direttamente invocato (
25
). Infatti, in una situazione del genere, non è la direttiva in quanto tale ad imporre obblighi ai singoli, bensì – secondo la giurisprudenza della Corte – il principio generale o il diritto fondamentale, cui dà espressione concreta tale direttiva.
70.
Ai fini del caso di specie non è necessario esaminare tale linea giurisprudenziale né, nelle cause che coinvolgono la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), la misura in cui essa è conforme alle restrizioni specifiche imposte al suo ambito di applicazione dall’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Anche se tale linea giurisprudenziale è corretta nei limiti in cui suggerisce che taluni principi generali o diritti fondamentali del diritto dell’Unione potrebbero prescrivere ciò che, in sostanza, è una forma di effetto diretto orizzontale relativamente alle direttive, l’unico argomento che può essere avanzato a tal fine nel caso di specie è quello secondo cui l’articolo 269, paragrafo 4, o l’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138 potrebbero dare espressione concreta al requisito di leale cooperazione tra gli Stati membri, sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, TUE (
26
). Quest’ultimo principio non comporta tuttavia un obbligo autonomo in capo agli Stati membri (
27
). Di conseguenza, anche se talvolta la Corte fa riferimento al principio di leale cooperazione per sottolineare l’importanza del rispetto di una disposizione del diritto dell’Unione (
28
), tale principio non può servire a giustificare l’applicazione delle disposizioni di una direttiva non trasposta in una controversia tra privati. Se così non fosse, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE potrebbe essere invocato in quasi tutti i casi per imporre ciò che potrebbe costituire in pratica una forma di effetto diretto orizzontale.
71.
In ogni caso, il principio di cooperazione che verosimilmente potrebbe essere invocato nella presente causa non è quello che riguarda i rapporti tra uno Stato membro e l’Unione, bensì le relazioni tra gli Stati membri. Nella presente fattispecie il principio di leale cooperazione non è inteso a stabilire una norma giuridica direttamente operante in quanto tale, ma si limita a tracciare il quadro di trattative che gli Stati membri intavoleranno tra loro per quanto occorra (
29
).
72.
In terzo luogo, anche se una direttiva non può mai, di per sé, imporre obblighi a carico di un privato, il carattere vincolante che essa acquisisce dopo la scadenza del termine di trasposizione comporta per le autorità nazionali l’obbligo di interpretare il loro diritto interno in modo ad essa conforme (
30
). Pertanto, al fine di garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in base alle disposizioni del diritto dell’Unione, i giudici nazionali chiamati a interpretare il proprio diritto nazionale sono tenuti a prendere in considerazione l’insieme delle norme di tale diritto e applicare i criteri ermeneutici al fine di interpretarlo quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva di cui trattasi, onde conseguire il risultato fissato da quest’ultima (
31
).
73.
L’espressione cruciale in questa sede è naturalmente «quanto più possibile»: il principio di interpretazione conforme trova i suoi limiti in taluni altri principi generali del diritto, tra cui quello della certezza del diritto. L’obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento al diritto dell’Unione nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme pertinenti del diritto interno non può servire a fondare un’interpretazione contra legem del diritto nazionale.
74.
Occorre altresì ricordare che i cittadini e i soggetti privati hanno il diritto di regolare i propri affari facendo riferimento alla normativa nazionale in vigore in ciascuno Stato membro. Essi non dovrebbero essere responsabili del fatto – sempre che di fatto si tratti – che uno specifico Stato membro sia venuto meno al suo obbligo di trasporre una determinata direttiva nel modo prescritto dalla stessa, né subire le conseguenze giuridiche di un siffatto inadempimento. Un principio cardine di ogni ordinamento giuridico ben strutturato – come quello dell’Unione – è che dovrebbe esistere un nesso tra responsabilità personale e responsabilità legale. Ciò rappresenta un’ulteriore ragione per cui, in virtù dei principi basilari e di una giustizia elementare, ad una direttiva non dovrebbe essere riconosciuto un effetto diretto orizzontale nei confronti di un soggetto privato e non statale, proprio perché gli inadempimenti di uno Stato membro nel trasporre una direttiva non dovrebbero ricadere su terzi innocenti senza alcuna responsabilità al riguardo.
75.
Tutto ciò significa che un giudice nazionale non può – e non dovrebbe – riscrivere di fatto il testo legislativo nazionale con il pretesto dell’«interpretazione conforme», in quanto ciò pregiudicherebbe il processo legislativo nazionale. Costituisce, beninteso, un pilastro del carattere democratico degli Stati membri dell’Unione il fatto che la legge sia scritta solo dai rappresentanti eletti di uno Stato membro in seno al rispettivo sistema parlamentare e legislativo. Conseguentemente, una direttiva non può essere fatta valere in una controversia tra privati ai fini della disapplicazione della normativa di uno Stato membro contraria a tale direttiva (
32
).
76.
Nel caso di specie, spetta al giudice del rinvio valutare se la sua normativa nazionale possa essere interpretata, alla luce di tali principi, nel senso che essa prevede la sospensione di tutti i procedimenti giudiziari contro la società di cui trattasi in caso di revoca della sua autorizzazione e di nomina di un liquidatore provvisorio.
77.
Propongo pertanto di rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 269, paragrafo 4, e l’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138 devono essere interpretati nel senso che, in una controversia tra due privati, la legge dello Stato membro di origine di un’impresa di assicurazione che prevede, in caso di revoca dell’autorizzazione e della nomina di un liquidatore provvisorio, la sospensione di tutti i procedimenti giudiziari nei confronti di tale società, non deve essere applicata dagli organi giurisdizionali degli altri Stati membri se la loro legislazione non contiene una siffatta regola, salvo che, in primo luogo, tale revoca o tale nomina costituiscano un provvedimento di risanamento oppure una decisione di apertura di una procedura di liquidazione ai sensi del titolo IV della suddetta direttiva e che, in secondo luogo, la legislazione degli altri Stati membri possa essere legittimamente interpretata nel senso che essa permette tale sospensione, il che presuppone che una siffatta interpretazione non possa condurre ad un’interpretazione contra legem.
V. Conclusioni
78.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Sofiyski rayonen sad (Tribunale distrettuale di Sofia, Bulgaria) nel modo seguente:
1)
L’articolo 274 della direttiva 2009/138 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II), deve essere interpretato nel senso che la decisione di un’autorità di uno Stato membro di revocare l’autorizzazione di un’impresa di assicurazione e di nominare un liquidatore provvisorio non costituisce una «decisione di aprire una procedura di liquidazione» ai sensi di tale direttiva, salvo che la legislazione nazionale preveda che tale liquidatore provvisorio sia legittimato a realizzare l’attivo di detta impresa e a distribuire i proventi tra i creditori, o che la legislazione nazionale preveda che la revoca dell’autorizzazione comporti automaticamente l’apertura della procedura di liquidazione senza necessità di adottare ulteriori decisioni a tale scopo.
Se una siffatta decisione non può essere qualificata come decisione di aprire una procedura di liquidazione, ma la sua adozione è intesa a garantire il mantenimento dell’attivo della società ed esclude l’apertura o il mantenimento di qualsiasi azione o procedura nei confronti dell’impresa di assicurazione, se non su autorizzazione del giudice, una siffatta decisione deve essere qualificata come provvedimento di risanamento ai sensi del titolo IV della direttiva 2009/138.
Se una decisione può essere qualificata come decisione di aprire di una procedura di liquidazione o come provvedimento di risanamento ai sensi del titolo IV della direttiva 2009/138, essa è riconosciuta senza ulteriori formalità in tutta l’Unione.
2)
L’articolo 269, paragrafo 4, e l’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138 devono essere interpretati nel senso che, in una controversia tra due privati, la legge dello Stato membro di origine di un’impresa di assicurazione, che prevede in caso di revoca dell’autorizzazione e della nomina di un liquidatore provvisorio, la sospensione di tutti i procedimenti giudiziari nei confronti di tale società, non deve essere applicata dagli organi giurisdizionali degli altri Stati membri se la loro legislazione non contiene una siffatta regola, salvo che, in primo luogo, tale revoca o tale nomina costituiscano un provvedimento di risanamento oppure una decisione di apertura di una procedura di liquidazione ai sensi del titolo IV della suddetta direttiva e che, in secondo luogo, la legislazione degli altri Stati membri possa essere legittimamente interpretata nel senso che essa permette tale sospensione, il che presuppone che una siffatta interpretazione non possa condurre ad un’interpretazione contra legem.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	GU 2009, L 33, pag. 1.
(
3
)	V., in tal senso, sentenze del Tribunale distrettuale di Nicosia, Unibrand secretarial Services Limited/Εταιρεία Tricor Limited (HE9769), ricorso n. 310/13, 9/7/2015 (CY:EDLEF:2015:A282) e del Tribunale distrettuale di Limassol, AZOVMASHINVEST Holding LTD, istanza n. 380/14, 18/1/2017 (CY:EDLEM:2017:A18).
(
4
)	V., in tal senso, sentenza del Tribunale distrettuale di Nicosia, Tricor Limited, istanza n. 310/13, 13/1/2016 (CY:EDLEF:2016:A16).
(
5
)	V., in tal senso, sentenza del Tribunale distrettuale di Larnaca, Nίκο Κυριακίδη, Προσωρινό Παραλήπτ/Assofit Holdings Limited (istanza n. 26/2012, 28/5/2013, CY:EDLAR:2013:A90).
(
6
)	V., in tal senso, sentenze del Tribunale distrettuale di Nicosia, Unibrand Secretarial Services Limited/Εταιρεία Tricor Limited (HE9769), istanza n. 310/13, 9/7/2015 (CY:EDLEF:2015:A282), nonché Tribunale distrettuale Nicosia, Tricor Limited, istanza n. 310/13, 13/1/2016 (CY:EDLEF:2016:A16). V. anche, in tal senso, articolo 233 del Peri Eterion Nomos (legge sulle società).
(
7
)	V, a tal proposito, sentenza del 20 maggio 2010, Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas (C‑160/09, EU:C:2010:293, punto 27).
(
8
)	Il corsivo è mio.
(
9
)	La giurisprudenza ha attribuito una portata alquanto ampia alla nozione di «formalità» utilizzata agli articoli 3, paragrafo 2, e 6, paragrafo 1, della direttiva n. 2001/24/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 aprile 2001, in materia di risanamento e liquidazione degli enti creditizi (GU 2001, L 125, pag. 15), la cui formulazione è simile a quella degli articoli 269, paragrafo 4, e 273, paragrafo 2. V. sentenza del 24 ottobre 2013, LBI (C‑85/12, EU:C:2013:697, punto 40).
(
10
)	V., per analogia, a proposito della portata del principio del reciproco riconoscimento in materia penale, sentenza del 6 dicembre 2018, IK (Esecuzione di una pena accessoria) (C‑551/18 PPU, EU:C:2018:991, punto 51). Sebbene taluni strumenti dell’Unione relativi al riconoscimento delle sentenze conferiscano ai giudici dello Stato membro d’origine una competenza esclusiva per talune materie o vincolino i giudici investiti di una domanda agli accertamenti di fatto sui quali il giudice d’origine ha stabilito la competenza, il giudice dello Stato ospitante resta nondimeno competente a valutare se una situazione rientri o meno nell’ambito di applicazione di tali strumenti.
(
11
)	V., in tal senso, sentenze del 16 luglio 2015, Abcur (C‑544/13 e C‑545/13, EU:C:2015:481, punto 34), e del 20 maggio 2010, Ioannis Katsivardas - Nikolaos Tsitsikas (C‑160/09, EU:C:2010:293, punto 24).
(
12
)	V. articolo 227, paragrafo 2, del Peri Eterion Nomos (legge sulle società).
(
13
)	V., in tal senso, sentenze del Tribunale distrettuale di Nicosia, Unibrand Secretarial Services Limited/Εταιρεία Tricor Limited (HE9769), istanza n. 310/13, 9/7/2015 (CY:EDLEF:2015:A282), e Tribunale distrettuale di Nicosia, Tricor Limited, istanza n. 310/13, 13/1/2016 (CY:EDLEF:2016:A16), nonché Poiitis A., Η εκκαθάριση Εταιρειών, 2a ed., Larnaca, 2015, pag. 89.
(
14
)	Per tale motivo, l’articolo 273, paragrafo 3, della direttiva 2009/138 prevede che, in caso di apertura di una procedura di liquidazione, le autorità competenti dello Stato membro d’origine ai fini di tale procedura devono, prima dell’apertura della stessa, informarne, ove possibile, le autorità di vigilanza di tale Stato membro, vale a dire le autorità competenti a revocare l’autorizzazione.
(
15
)	V., in tal senso, considerando 119 della direttiva 2009/138.
(
16
)	Inoltre, conformemente alle suddette disposizioni, le condizioni di adozione delle prime sono armonizzate, mentre quelle per l’adozione delle seconde rientrano nella competenza degli Stati membri.
(
17
)	Il corsivo è mio.
(
18
)	A tal riguardo, conformemente all’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2009/138, l’autorizzazione è accordata per un ramo di assicurazione diretta o anche per una parte dei rischi rientranti in tale ramo. Dato che a una medesima compagnia di assicurazioni potrebbero essere state accordate più autorizzazioni, la revoca dell’autorizzazione per un determinato ramo non significa necessariamente che essa non possa più conseguire i suoi obiettivi aziendali. È vero che, quando l’autorizzazione viene revocata per la ragione specifica che l’impresa di assicurazione non si è conformata ai requisiti patrimoniali, la revoca dell’autorizzazione senza ulteriore apertura di una procedura di liquidazione può sembrare, a prima vista, illogica. Infatti, come risulta dagli articoli 101 e 129 della direttiva 2009/138, il requisito patrimoniale è calcolato globalmente in relazione a tutti rami di attività dell’impresa di assicurazione. Di conseguenza, il mancato rispetto del requisito patrimoniale previsto dalla direttiva 2009/138 comporta la revoca di tutte le autorizzazioni concesse a tale impresa. Atteso che, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/138, le imprese di assicurazione non possono avere, in linea di principio, oggetto sociale diverso dall’attività assicurativa e dalle operazioni che ne discendono direttamente, in tal caso l’impresa in questione potrebbe non essere più in grado di realizzare i propri obiettivi aziendali. Tuttavia, come sottolineato dal considerando 128 della direttiva, è chiaro che il legislatore dell’Unione ha deliberatamente scelto di non imporre agli Stati membri di prevedere che la revoca di tutte le autorizzazioni concesse ad una compagnia di assicurazioni comporti automaticamente la liquidazione di quest’ultima, forse perché non si può escludere che tale società possa essere successivamente oggetto di salvataggio.
(
19
)	A tal riguardo, è interessante rilevare che, segnatamente nella sentenza del 24 ottobre 2013, LBI (C‑85/12, EU:C:2013:697, punto 53), la giurisprudenza ha interpretato l’articolo 32 della direttiva 2001/24, formulato in modo identico all’articolo 292 della direttiva 2009/138, basandosi sul considerando 30 della direttiva 2001/24. Tuttavia, sebbene l’articolo 32 della direttiva 2001/24 sia formulato esattamente come l’articolo 292 della direttiva 2009/138, il considerando 130 della direttiva 2009/138, a differenza del considerando 30 della direttiva 2001/24, non distingue tra i processi in corso ed esecuzioni forzate individuali derivanti da tali processi, ma, al contrario, appare considerarli tutti congiuntamente. Tenuto conto di tale considerando e del tenore letterale dell’articolo 292 della direttiva 2009/138, appare che, ai sensi di detta direttiva, il criterio dirimente è se il procedimento in corso verta o meno su un attivo che l’impresa ha già ceduto materialmente.
(
20
)	Nella presente causa, rilevo che il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento principale nei confronti della convenuta. Tuttavia, da tale circostanza non si può dedurre che la seconda questione sia ipotetica. Tale sospensione, infatti, è stata decisa perché era stata aperta una procedura di liquidazione nei confronti della convenuta e non perché la nomina di un liquidatore provvisorio costituisce, in forza del diritto cipriota, un provvedimento di risanamento. Considerata la risposta proposta per la prima questione e nei limiti in cui non si può escludere che il diritto bulgaro, come interpretato dai giudici di detto Stato membro, non consenta di sospendere un’azione nei confronti di una compagnia di assicurazioni in caso di provvedimenti di risanamento ai sensi dell’articolo 268, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2009/138, appare necessario rispondere alla seconda questione.
(
21
)	V., ad esempio, sentenze del 10 ottobre 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, punto 31), e del 7 agosto 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punto 42). Dato che, conformemente all’articolo 309, paragrafo 1, della direttiva 2009/138, il termine di trasposizione di quest’ultima era fissato al 31 marzo 2015, nel caso di specie tali condizioni possono essere considerate soddisfatte.
(
22
)	V., ad esempio, sentenza del 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, punto 66). Qualora l’Unione possa scegliere tra l’adozione di una direttiva o di un regolamento, il fatto che il legislatore abbia scelto di adottare una direttiva implica necessariamente che esso ha inteso escludere la possibilità che le norme adottate possano produrre un effetto orizzontale diretto.
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23
)	Sentenza del 7 agosto 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punto 43).
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24
)	Sentenza del 7 agosto 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punto 45).
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25
)	V., in tal senso, ad esempio, sentenza del 7 agosto 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punti da 46 a 48).
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26
)	È vero che i provvedimenti di risanamento o di liquidazione mirano a proteggere l’impresa interessata dal rischio di fallimento e a soddisfare per quanto possibile i suoi creditori. Tuttavia, non si può da ciò dedurre che disposizioni come l’articolo 269, paragrafo 4, o l’articolo 273, paragrafo 2, della direttiva 2009/138 diano concreta espressione a diritti fondamentali quali la libertà d’impresa, sancita dall’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, o il diritto di proprietà, di cui all’articolo 17 di detta Carta. Infatti, come risulta dagli articoli 269, 273 e 274, la direttiva 2009/138 mira a garantire il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di risanamento e delle procedure di liquidazione, senza armonizzare le norme sostanziali relative all’una o all’altra di queste due procedure. Di conseguenza, non è la direttiva 2009/138 a dare concreta espressione a tali diritti, bensì la normativa degli Stati membri.
(
27
)	V., ad esempio, sentenza del 27 settembre 2017, Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
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28
)	V., ad esempio, sentenza del 3 marzo 2016, Commissione/Malta (C‑12/14, EU:C:2016:135, punto 37). Tuttavia, il principio di leale cooperazione non consente a uno Stato membro di eludere gli obblighi ad esso imposti dal diritto dell’Unione sentenza del 18 ottobre 2016, Nikiforidis, (C‑135/15, EU:C:2016:774, punto 54), ivi compreso il fatto che il principio della certezza del diritto osta a che una direttiva imponga a un privato obblighi giuridici.
(
29
)	V., per analogia, sentenza del 26 maggio 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, punto 38).
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30
)	Inoltre, tale obbligo non costituisce un’eccezione al principio secondo cui una direttiva non può imporre obblighi ai singoli. Infatti, in una situazione del genere, l’obbligo sarà imposto ai singoli non in ragione di detta direttiva in quanto tale, bensì in ragione della normativa nazionale, poiché è per il tramite di quest’ultima che la suddetta direttiva viene applicata.
(
31
)	Sentenza del 7 agosto 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punto 39).
(
32
)	V., in tal senso, sentenze del 19 aprile 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278, punto 32), e del 22 gennaio 2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, punto 73).