61991CJ0048_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-48/91,
Βασίλειο των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενο από τους J. W. de Zwaan και T. Heukels, βοηθούς νομικούς συμβούλους στο Υπουργείο Εξωτερικών, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία των Κάτω Χωρών, 5, rue C. M. Spoo,
προσφεύγoν,
υποστηριζόμενo από την
Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπουμένη από τους P. Pouzoulet, υποδιευθυντή της Διεύθυνσεως Νομικών Υποθέσεων του Υπουργείου Εξετερικών, και C. Chavance, κύριο ακόλουθο της Κεντρικής Υπηρεσίας του ιδίου Υπουργείου, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Γαλλίας, 9, boulevard du Prince-Henri,
και το
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από τον J. E. Collins, του Treasury Solicitor' s Department, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, 14, boulevard Roosevelt,
παρεμβαίνoντες,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένης από τον Thomas van Rijn, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον N. Annecchino, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 90/644/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 1990, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών που αφορούν τις δαπάνες που έχουν χρηματοδοτηθεί από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1988 (ΕΕ L 350, σ. 82),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. F. Mancini, πρόεδρο του δευτέρου και του έκτου τμήματος, προεδρεύοντα, G. C. Moitinho de Almeida και M. Diez de Velasco, προέδρους τμήματος, K. N. Kακούρη, F. A. Schockweiler, F. Grevisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn και J. L. Murray, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: C. O. Lenz
γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 2ας Μαρτίου 1993,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 20ής Απριλίου 1993,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου την 1η Φεβρουαρίου 1991, η Κυβέρνηση του Βασιλείου των Κάτω Χωρών ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο και τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 90/644/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 1990, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών που αφορούν τις δαπάνες που έχουν χρηματοδοτηθεί από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1988 (ΕΕ L 350, σ. 82).
2 Αποσκοπώντας στην επίτευξη καλύτερης ισορροπίας της αγοράς των σιτηρών και του ελέγχου της αυξήσεως της παραγωγής, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1579/86, της 23ης Μαΐου 1986, που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2727/75 περί κοινής οργανώσεως της αγοράς στον τομέα των σιτηρών (ΕΕ L 139, σ. 29), θέσπισε, από την 1η Ιουλίου 1986, εισφορά συνυπευθυνότητας η οποία εισπράττεται από τους αρμοδίους εθνικούς οργανισμούς και καταβάλλεται στο ΕΓΤΠΕ. Η εν λόγω εισφορά επιβάλλεται επί των παραγομένων εντός της Κοινότητας σιτηρών, οσάκις μεταποιούνται για πρώτη φορά ή αγοράζονται στην παρέμβαση ή εξάγονται υπό τη μορφή σπόρων.
3 Από τον φάκελο προκύπτει ότι, κατά την έρευνά της με σκοπό να επαληθευθεί αν η εισφορά συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών είχε εφαρμοσθεί ορθώς και είχε καταβληθεί εξ ολοκλήρου από τα κράτη μέλη για την περίοδο εμπορίας 1987/1988, η Επιτροπή ανακάλυψε την ύπαρξη διαφοράς μεταξύ των ποσοτήτων σιτηρών που υπόκεινται στην εισφορά συνυπευθυνότητας και της πράγματι εισπραχθείσας εισφοράς στις Κάτω Χώρες. Δεν αμφισβητείται επίσης ότι, για την πραγματοποίηση των εν λόγω υπολογισμών, η Επιτροπή βασίστηκε κυρίως σε στατιστικά στοιχεία διαφόρων προελεύσεων. 'Ετσι, φέρεται χρησιμοποιήσασα τόσο τα αριθμητικά στοιχεία που ανακοίνωσαν τα κράτη μέλη στο Eurostat όσο και αυτά που προσκόμισαν ιδιωτικοί οργανισμοί, καθώς και τους αριθμούς που έλαβε απευθείας από τις υπηρεσίες του οικείου κράτους μέλους.
4 Αμφισβητώντας τη στατιστική μέθοδο, που με τον τρόπο αυτό επέλεξε η Επιτροπή, η Ολλανδική Κυβέρνηση της υπέβαλε νέα αριθμητικά στοιχεία, τα οποία αυτή πάντως απέρριψε ως ανακριβή. Λαμβάνοντας υπόψη την εν λόγω διαφωνία, η Υπηρεσία Λογιστηρίου του ολλανδικού Υπουργείου Γεωργίας, Φύσεως και Αλιείας, με την έγκριση της Επιτροπής, ανέλαβε να προβεί σε συστηματική έρευνα προκειμένου να επαληθεύσει εάν η εισφορά συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών είχε εισπραχθεί στο ακέραιο και είχε καταβληθεί στον οργανισμό παρεμβάσεως.
5 Μετά την εν λόγω έρευνα, οι πραγματοποιηθέντες από την Επιτροπή υπολογισμοί αποδείχθηκαν επίσης ανακριβείς, χρησιμοποιώντας ως βάση μόνο τη στατιστική μέθοδο. Συνεπώς, η Επιτροπή διόρθωσε τους αριθμούς της ώστε η διαφορά μεταξύ του προτεινομένου αφενός από το εν λόγω θεσμικό όργανο ισολογισμού και του προτεινομένου αφετέρου από την Ολλανδική Κυβέρνηση ισολογισμού μειώθηκε στο ποσό των 708 540 ολλανδικών φιορινίων (ΗFL) που συνιστούν το αντικείμενο της διαφοράς.
6 Προς στήριξη της προσφυγής του, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών προβάλλει δύο λόγους που στηρίζονται, αφενός, στην παράβαση των διατάξεων εφαρμογής της Συνθήκης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται, ιδίως, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93), και ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1723/72 της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1972, περί εκκαθαρίσεως λογαριασμών για το ΕΓΤΠΕ, τμήμα εγγυήσεων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/008, σ. 115), και στην κατάχρηση εξουσίας και, αφετέρου, στην παραβίαση της αρχής της επιμελείας και οποιασδήποτε άλλης γενικής αρχής του δικαίου αναγνωριζομένης από την κοινοτική έννομη τάξη.
7 Με διατάξεις της 19ης Ιουνίου 1991 επετράπη στο Ηνωμένο Βασιλείο και στη Γαλλική Δημοκρατία να παρέμβουν προς υποστήριξη των αιτημάτων του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
8 Στην έκθεση ακροατηρίου αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς, η εξέλιξη της διαδικασίας καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
9 Προτού εξετασθούν οι προβαλλόμενοι λόγοι, πρέπει να υπομνησθεί το νομικό πλαίσιο της διαφοράς.
10 Η διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ διεξάγεται από την Επιτροπή βάσει των στοιχείων που περιλαμβάνονται στους ετήσιους λογαριασμούς, καθώς και των αναγκαίων για την εκκαθάρισή τους εγγράφων, διαβιβασθέντων από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 5 του προπαρατεθέντος κανονισμού 729/70. Πάντως, η Επιτροπή μπορεί να συλλέξει άλλα στοιχεία, καθώς και να πραγματοποιήσει τους ελέγχους που αυτή θεωρεί σκόπιμο να διεξαχθούν, συμπεριλαμβανομένων των επιτοπίων ελέγχων, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, του προπαρατεθέντος κανονισμού 729/70.
11 Η διαχείριση της χρηματοδοτήσεως από το ΕΓΠΤΕ γίνεται κυρίως από τις εθνικές διοικητικές αρχές, οι οποίες οφείλουν να επαγρυπνούν για την αυστηρή τήρηση των κοινοτικών κανόνων. Το σύστημα αυτό, το οποίο βασίζεται στην αρχή της εμπιστοσύνης, δεν υπόκειται σε κανένα συστηματικό έλεγχο εκ μέρους της Επιτροπής, πράγμα, άλλωστε, που θα ήταν ουσιαστικώς αδύνατο για την τελευταία (βλ. απόφαση της 27ης Ιανουαρίου 1988, 349/85, Δανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1988, σ. 169, σκέψη 19). Πράγματι, μόνον το κράτος μέλος είναι σε θέση να γνωρίζει και να καθορίζει με ακρίβεια τα αναγκαία για την επεξεργασία των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ στοιχεία, ενώ η Επιτροπή δεν βρίσκεται τόσο κοντά όσο απαιτείται για να λαμβάνει τις πληροφορίες που χρειάζεται από τους επιχειρηματίες.
12 Επομένως, η Επιτροπή ενεργεί βάσει στοιχείων που διαβίβασαν τα κράτη μέλη, τα οποία αυτή μπορεί να ελέγξει στο πλαίσιο ερευνών προκειμένου να μπορέσει ενδεχομένως να επιβεβαιώσει ή να διαψεύσει την ακρίβειά τους.
13 Το αντικείμενο των αποφάσεων της Επιτροπής περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη για δαπάνες που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΓΤΠΕ έγκειται στη διαπίστωση και την αναγνώριση ότι οι δαπάνες πραγματοποιήθηκαν από τις εθνικές υπηρεσίες σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις (βλ. απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1979, 15/76 και 16/76, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 141, σκέψη 9).
14 Κατά τον τρόπο αυτό, και όπως το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει, το ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτεί μόνον τις χορηγούμενες επιστροφές και τις αναλαμβανόμενες παρεμβάσεις σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 7ης Φεβρουαρίου 1979, 11/76, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 93, σκέψη 8, και Γαλλία κατά Επιτροπής, που παρατέθηκε πιο πάνω, σκέψη 10, και την απόφαση της 24ης Μαρτίου 1988, 347/85, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1988, σ. 1749, σκέψη 11).
15 Δεν αμφισβητείται επίσης ότι δεν μπορούν να χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ, αλλά πρέπει, οπωσδήποτε, να επιβαρύνουν το οικείο κράτος μέλος οι επιπλέον επιβαρύνσεις που προκύπτουν από εθνικά μέτρα ικανά να διακυβεύσουν την ίση μεταχείριση των επιχειρηματιών στο εσωτερικό της Κοινότητας και να νοθεύσουν, κατ' αυτόν τον τρόπο, τους όρους του ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών (βλ., ιδίως, την προπαρατεθείσα απόφαση στην υπόθεση 347/85, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 12).
16 Τέλος, πρέπει να υπομνησθεί ότι, σε περίπτωση που η Επιτροπή αρνείται να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ με ορισμένες δαπάνες για τον λόγο ότι οι δαπάνες αυτές προκλήθηκαν από καταλογιστέες σε κράτος μέλος παραβάσεις των κοινοτικών ρυθμίσεων, σ' αυτό το κράτος εναπόκειται να αποδείξει ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση της χρηματοδοτήσεως την οποία του αρνείται η Επιτροπή (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση στην υπόθεση 347/85, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 14).
17 Πράγματι, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό τον πλημμελή χαρακτήρα των διαβιβασθέντων από τα κράτη μέλη στοιχείων, αλλά να προσκομίσει αποδεικτικό στοιχείο της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας με την οποία αντιμετωπίζει τα στοιχεία που ανακοινώθηκαν από τις εθνικές διοικητικές αρχές. Ο εν λόγω μετριασμός της απαιτήσεως για την εκ μέρους της Επιτροπής απόδειξη εξηγείται από το γεγονός ότι, όπως υπομνήσθηκε πιο πάνω (σκέψη 11), το κράτος είναι αυτό που μπορεί καλύτερα να συλλέξει και επαληθεύσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ και στο οποίο εναπόκειται, συνεπώς, να προσκομίσει την πλέον λεπτομερή και πλήρη απόδειξη του αληθούς των στοιχείων του και, ενδεχομένως, της ανακρίβειας των υπολογισμών της Επιτροπής.
18 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, σε περίπτωση αμφισβητήσεως, στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως των κανόνων της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών και, εφόσον η Επιτροπή το αποδείξει, στο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει, ενδεχομένως, ότι η Επιτροπή έσφαλε ως προς τα συναφή χρηματοοικονομικά συμπεράσματα (βλ. απόφαση της 19ης Φεβρουαρίου 1991, C-281/89, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1991, σ. Ι-347, σκέψη 19).
19 Υπό το φως όλων αυτών των αρχών πρέπει να εξετασθούν οι προβαλλόμενοι από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών λόγοι.
20 Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η Επιτροπή παρέβη τα άρθρα 5 και 9 του προπαρατεθέντος κανονισμού 729/70, κατά το μέτρο που εκκαθάρισε τους λογαριασμούς ΕΓΤΠΕ βάσει μόνον των μη προβλεπομένων από τις εν λόγω διατάξεις στατιστικών στοιχείων και χωρίς να λάβει υπόψη αποδεικτικά στοιχεία και έγγραφα αποσταλέντα προς τον σκοπό αυτό από τις ολλανδικές υπηρεσίες, σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού, ή να προβεί στους προβλεπομένους από το άρθρο του 9 ελέγχους και τις έρευνες. Ισχυρίζεται ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή δεν εδικαιούτο να διορθώσει τους διαβιβασθέντες από τις υπηρεσίες της αριθμούς για τον λόγο ότι αυτοί δεν ανταπεκρίνοντο στα στατιστικά στοιχεία.
21 Η Επιτροπή δικαιολογεί τη χρησιμοποίηση των στατιστικών στοιχείων, αφενός, λόγω της ανάγκης εκκαθαρίσεως των γεωργικών λογαριασμών για όλα τα κράτη μέλη βάσει αποτελεσματικών και ενιαίων κριτηρίων. Μόνον τα στατιστικά στοιχεία επιτρέπουν την επίτευξη του αποτελέσματος αυτού. Πράγματι, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι χρησιμοποιηθείσες μέθοδοι για τον έλεγχο των δαπανών, στο πλαίσιο των οποίων οι δικαιούχοι μπορούν να αναγνωρίζονται και όπου οι προϋποθέσεις χορηγήσεως μπορούν, επομένως, να επαληθεύονται, δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τον έλεγχο των εσόδων στο μέτρο που τα λογιστικά στοιχεία δείχνουν μόνον τους επιχειρηματίες που κατέβαλαν την εισφορά, αλλά δεν καθιστούν δυνατή την ανεύρεση εκείνων οι οποίοι ενδεχομένως δεν την κατέβαλαν. Επομένως, μόνον η προσβαλλομένη στατιστική μέθοδος καθιστά δυνατή την εικόνα της πραγματικής καταστάσεως. Η Επιτροπή επισημαίνει, εξάλλου, ότι τα εν λόγω στατιστικά στοιχεία στηρίζονται σε αντικειμενικές βάσεις δυνάμενες να επαληθευθούν, εκτός εκείνων που αφορούν την αυτοκατανάλωση των παραγωγικών εκμεταλλεύσεων και τις πωλήσεις μεταξύ παραγωγών, τις οποίες αυτή πάντως δεν είχε περιλάβει στον υπολογισμό της υποκειμένης στην εισφορά ποσότητας. Τέλος, η Επιτροπή δηλώνει ότι δεν μπορεί να χρησιμοποιήσει άλλες μεθόδους για την εκκαθάριση των λογαριασμών διότι δεν διαθέτει επαρκή οικονομικά και υλικά μέσα για να ελέγξει όλες τις πραγματοποιηθείσες εντός των κρατών μελών ενέργειες.
22 Ενόψει των επιχειρημάτων αυτών, πρέπει να υπομνησθούν τα επόμενα στοιχεία. Πρώτον, η εισφορά συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών, όπως αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 4, του προπαρατεθέντος κανονισμού 2727/75, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον προπαρατεθέντα κανονισμό 1579/86, "αποτελεί μέρος των παρεμβάσεων που προορίζονται για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών και χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση των δαπανών του τομέα των σιτηρών". Εξάλλου, από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, και του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο β', του προπαρατεθέντος κανονισμού 729/70 προκύπτει ότι οι παρεμβάσεις που αποσκοπούν στη ρύθμιση των γεωργικών αγορών εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του.
23 Δεύτερον, πρέπει να αναφερθεί ότι ούτε από τις αιτιολογικές σκέψεις ούτε από τις διατάξεις του κανονισμού 729/70 προκύπτει διαφοροποίηση στο πλαίσιο της διαδικασίας της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ανάλογα με το αν πρόκειται για δαπάνες χρηματοδοτούμενες από το ΕΓΤΠΕ ή για έσοδα εισπραττόμενα από τον εν λόγω οργανισμό. Αντιθέτως, το τελευταίο εδάφιο του άρθρου 5, παράγραφος 1, του ιδίου αυτού κανονισμού δεικνύει σαφώς ότι αυτό εφαρμόζεται σε όλες τις χρηματοδοτούμενες από το τμήμα εγγυήσεων πράξεις, συμπεριλαμβανομένων των παρεμβάσεων που αποσκοπούν στη ρύθμιση των αγορών των οποίων η εισφορά συνυπευθυνότητας αποτελεί μέρος.
24 Τρίτον, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, λαμβάνοντας υπόψη τη φύση τους και τον σκοπό τους, τα στατιστικά στοιχεία, αναπόφευκτα, είναι κατά προσέγγιση και, επομένως, αντικατοπτρίζουν πραγματικές καταστάσεις με περιορισμένη ακρίβεια. Κατά την Επιτροπή, το περιθώριο σφάλματος, που οφείλεται ακριβώς στη χρησιμοποίηση αυτών των στοιχείων, μειώνεται σημαντικά εν προκειμένω με τις διορθώσεις που αυτή επέφερε βάσει των συγκρίσεων μεταξύ των στοιχείων διαφόρων προελεύσεων που περιήλθαν σ' αυτήν και των σχετικών συζητήσεων που διεξήγαγε με τις εθνικές αρχές. Διαπιστώνεται συναφώς ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση, με την οποία δεν διαφώνησε ως προς το σημείο αυτό η Επιτροπή, ορθώς παρατηρεί ότι όλα τα χρησιμοποιηθέντα από το εν λόγω θεσμικό όργανο στοιχεία προέρχονταν από τους αριθμούς της ολλανδικής διοικήσεως. Επομένως, η σύγκριση στοιχείων που έχουν την ίδια προέλευση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εγγύηση αντικειμενικότητας. Ως προς τις συζητήσεις με τις ολλανδικές αρχές, πρέπει να αναφερθεί ότι, όπως η Επιτροπή αναγνώρισε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, αυτές περιορίσθηκαν στις διαφορές μεταξύ των δικών της αριθμών και αυτών της ολλανδικής διοικήσεως που έτυχαν επεξεργασίας σύμφωνα με τη στατιστική μέθοδο. Επομένως, οι ανταλλαγές απόψεων δεν μπορούσαν να επιφέρουν σημαντικές διορθώσεις στο περιθώριο σφάλματος το οποίο συνεπάγεται η χρησιμοποίηση των κατά προσέγγιση στοιχείων.
25 Τέταρτον, όσον αφορά την επικαλουμένη από την Επιτροπή οικονομική αδυναμία χρησιμοποιήσεως άλλων μεθόδων ελέγχου, πρέπει να τονισθεί ότι, εκδίδοντας τον προπαρατεθέντα κανονισμό 729/70, το Συμβούλιο είχε συναίσθηση των ορίων μιας διαδικασίας όπως είναι αυτή της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ. Πράγματι, προβλέποντας ότι αυτή θα διεξάγεται βάσει των υποβαλλομένων από τα κράτη μέλη ετησίων λογαριασμών, καθώς και των αναγκαίων για την εκκαθάρισή τους αποδεικτικών, ενώ άφησε στην Επιτροπή τη δυνατότητα χρησιμοποιήσεως άλλων μεθόδων όπως είναι οι επιτόπου έλεγχοι, το Συμβούλιο θέλησε να έχει το εν λόγω θεσμικό όργανο πρόσβαση σε αξιόπιστα στοιχεία, τα οποία μόνον ορισμένοι οργανισμοί, όπως είναι οι εθνικές διοικητικές αρχές, μπορούν να έχουν στην κατοχή τους και να μπορεί να συγκρίνει, με όλα τα μέσα, τους κατά τον τρόπο αυτό ληφθέντες εκ μέρους των κρατών μελών αριθμούς με άλλα στοιχεία, ώστε να μπορεί να επιβεβαιώνει ή να αναιρεί την ακρίβεια αυτών.
26 Πέμπτον, πρέπει να τονισθεί ότι μόνον η χρησιμοποίηση των στατιστικών μπορεί να θεωρηθεί ως ενιαίο κριτήριο επαληθεύσεως των συντελεσθεισών εντός των κρατών μελών πράξεων, τη χρηματοδότηση των οποίων έχει αναλάβει το ΕΓΤΠΕ, εφόσον κάθε κράτος εκκαθαρίζει τις εν λόγω πράξεις διαφορετικά. Αρκεί να αναφερθεί συναφώς ότι από τα δικαιολογητικά του φακέλου προκύπτει ότι η χρησιμοποιουμένη στις Κάτω Χώρες μέθοδος για την εκκαθάριση των εξαγωγών διαφέρει αισθητά από εκείνη που χρησιμοποιείται σε άλλα κράτη μέλη. Οι καταρτισθείσες από τις ολλανδικές υπηρεσίες στατιστικές δεν μπορούν, υπό τις συνθήκες αυτές, να συγκρίνονται προς εκείνες που προσκόμισαν τα άλλα κράτη μέλη ή η Επιτροπή.
27 Από το τεθέν σε εφαρμογή με τον κανονισμό 729/70 σύστημα, και ιδίως από τα άρθρα του 5 και 9, σαφώς προκύπτει ότι το Συμβούλιο θέλησε ακριβώς να θεσπίσει ενιαία διαδικασία έναντι όλων των κρατών μελών για την εκκαθάριση των γεωργικών λογαριασμών, στηριζομένη σε κοινή βάση εκτιμήσεως, δηλαδή στους υποβαλλομένους από έκαστο των κρατών αυτών ετησίους λογαριασμούς και στα αναγκαία για την εκκαθάρισή τους δικαιολογητικά. 'Οπως αναφέρεται στο άρθρο 9 του ιδίου κανονισμού, δεν απαιτείται από την Επιτροπή αυτοματισμός ή ομοιομορφία κατά τη χρησιμοποίηση των μεθόδων ελέγχου και επαληθεύσεως των διαβιβασθέντων από τα κράτη μέλη στοιχείων. Πράγματι, με τη νομολογία του το Δικαστήριο διευκρινίζει (βλ. απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1989, 214/86, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 1989, σ. 367) ότι δεν είναι έργο της Επιτροπής να ελέγχει τη νομιμότητα κάθε μέτρου παρεμβάσεως, από το στάδιο ήδη της εκτελέσεώς του, αλλ' αυτή, αντιθέτως, έχει το δικαίωμα να κάνει χρήση της εξουσίας της ελέγχου που της παρέχει το άρθρο 9 του εν λόγω κανονισμού οποτεδήποτε και, ιδίως, όταν λαμβάνει πληροφορίες οι οποίες της δημιουργούν αμφιβολίες ως προς την αποτελεσματικότητα των εθνικών ελέγχων.
28 Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι η στατιστική μέθοδος μπορεί να χρησιμοποιείται από την Επιτροπή μόνον ως ένα από τα έμμεσα μέσα ελέγχου που αναφέρονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70. Αλλά, εν πάση περιπτώσει, η μέθοδος αυτή, η οποία εξάλλου δεν εμφανίζει επαρκή βαθμό αξιοπιστίας ώστε να χρησιμοποιηθεί ως βάση για την εκκαθάριση των λογαριασμών των γεωργικών δαπανών, με τις οποίες έχει επιβαρυνθεί το ΕΓΤΠΕ, δεν μπορεί να αντικαταστήσει τη μέθοδο που προβλέπεται από το άρθρο 5 του ιδίου αυτού κανονισμού, δηλαδή "την ανάλυση των ετησίων λογαριασμών συνοδευομένων από τα αναγκαία για την εκκαθάρισή τους έγγραφα". Συνεπώς, η Επιτροπή δεν δικαιούται να διορθώνει τους διαβιβαζομένους από τα κράτη μέλη αριθμούς για τον μόνο λόγο ότι αυτοί δεν συμφωνούν με τα στατιστικά στοιχεία που αυτή έχει στην κατοχή της.
29 Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως, στενά συνδεόμενος με τον πρώτο, αναφέρει ότι, εφόσον η Επιτροπή, κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών, βασίζεται κατ' ουσίαν σε στατιστικά στοιχεία, η απόφαση 90/644 δεν είναι νόμιμη. Πράγματι, η Επιτροπή δεν δικαιούται να καταλογίσει στις Κάτω Χώρες ευθύνη λόγω της κακής διαχειρίσεως των παρεμβάσεων του ΕΓΤΠΕ για τον μόνο λόγο ότι οι υποβληθέντες από τις εθνικές αρχές αριθμοί δεν ήταν πανομοιότυποι προς τα στατιστικά στοιχεία του Eurostat τα οποία, σύμφωνα με τη φύση τους, αποτελούν απλώς κατά προσέγγιση αριθμούς. Λαμβάνοντας υπόψη ότι στις Κάτω Χώρες υπάρχει ένα σύστημα διοικήσεως και ελέγχου για την ορθή εφαρμογή της εισφοράς συνυπευθυνότητας και για να μπορέσει να διορθώσει τους υποβληθέντες από την Ολλανδική Κυβέρνηση λογαριασμούς, η Επιτροπή όφειλε να έχει προσκομίσει αποδείξεις περί της ανακριβείας των υποβληθέντων από την ολλανδική διοίκηση αριθμών. Η απόφαση 90/644 δεν περιέχει καμία συλλογιστική ως προς το σημείο αυτό επομένως, η Επιτροπή αμέλησε να χρησιμοποιήσει όλα τα μέσα που προβλέπονται από τον κανονισμό 729/70 προκειμένου να επαληθεύσει τους υποβληθέντες από τις Κάτω Χώρες λογαριασμούς και, ιδίως, τους επιτοπίους ελέγχους και τις συγκρίσεις των βιβλίων ή άλλων λογιστικών εγγράφων, κατά παραβίαση του καθήκοντός της επιμελείας.
30 Για να δοθεί απάντηση στη συλλογιστική αυτή, πρέπει να παρατηρηθεί, πρώτον, ότι, αντίθετα προς τα όσα υποστηρίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να παραθέτει προς στήριξη των αιτημάτων της ατομικές περιπτώσεις, κατά τις οποίες διαπίστωσε ότι η εισφορά δεν εισπράχθηκε, άνευ των οποίων δεν θα μπορούσε να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως της κανονιστικής ρυθμίσεως και να προβεί σε διόρθωση. Μπορεί πράγματι να δικαιολογεί τις αμφιβολίες της, επικαλουμένη την ανάλυση των ετησίων λογαριασμών και των αναγκαίων για την εκκαθάρισή τους δικαιολογητικών εγγράφων ή τις μη ονομαστικές πληροφορίες που συνέλεξε κατά τη διάρκεια των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν στο οικείο κράτος μέλος.
31 Πράγματι, από την απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, C-8/88, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-2321), δεν μπορεί να συναχθεί ότι η μη αναφορά ατομικών περιπτώσεων, κατά τις οποίες η Επιτροπή διαπίστωσε παράβαση της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, αρκεί για να αποδειχθεί ότι το σύστημα ελέγχου που έχει τεθεί σε εφαρμογή από ένα κράτος μέλος ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της εν λόγω κανονιστικής ρυθμίσεως.
32 Αντιθέτως, όπως υπογραμμίσθηκε με τη σκέψη 42 της προπαρατεθείσας αποφάσεως, η εντόπιση των ατομικών περιπτώσεων, κατά τις οποίες η Επιτροπή διαπιστώνει τη μη τήρηση της εφαρμοστέας γεωργικής κανονιστικής ρυθμίσεως, δεν αποτελεί παρά ένα στοιχείο μεταξύ άλλων για την αιτιολόγηση της αιτιάσεώς της κατά της αποτελεσματικότητας του εφαρμοζομένου από το κράτος μέλος συστήματος εποπτείας και ελέγχου.
33 Ομοίως, όπως προκύπτει από τη σκέψη 44 της προαναφερθείσας αποφάσεως, το αντίθετο γεγονός, ότι η Επιτροπή δεν προσκομίζει αποδείξεις σχετικά με ατομικές πράξεις κατά τις οποίες η γεωργική κανονιστική ρύθμιση δεν τηρήθηκε, ουδόλως σημαίνει ότι το υφιστάμενο εντός του κράτους μέλους σύστημα ελέγχου διασφαλίζει την ορθή εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως. Οι ατομικές αυτές περιπτώσεις συνιστούν, πάντως, ένα πρόσθετο στοιχείο που μπορεί να ενισχύσει την κριτική της Επιτροπής σχετικά με την αποτελεσματικότητα του συστήματος ελέγχου του κράτους μέλους.
34 Δεύτερον, επιβάλλεται να εξετασθεί αν τα στοιχεία που η Επιτροπή έλαβε από τις στατιστικές Eurostat συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις αντικειμενικότητας και ακρίβειας που απαιτούνται, προκειμένου να χρησιμεύσουν ως βάση κατά τις εκκαθαρίσεις των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ.
35 Πρέπει να τονισθεί συναφώς ότι στο σημείο 4.2.2.2.3 της συνθετικής εκθέσεως, η Επιτροπή εξέθεσε τους λόγους που δικαιολογούν, κατά τη γνώμη της, την υιοθέτηση της στατιστικής μεθόδου για την εκκαθάριση των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ στον τομέα των σιτηρών. Δηλώνει, ιδίως, ότι "κάθε στατιστική που χρησιμοποιείται στη μελέτη ανταποκρίνεται σε μία πραγματική κατάσταση εντός του κράτους μέλους και ανακοινώνεται από το εν λόγω κράτος μέλος στη στατιστική υπηρεσία της Κοινότητας". Με άλλα λόγια, κατά την Επιτροπή, τα στατιστικά στοιχεία που αυτή χρησιμοποίησε κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών προέρχονται από ακριβείς αριθμούς, εφόσον αυτοί παρήχθησαν και ανακοινώθηκαν από τα κράτη μέλη. Επομένως, οι στατιστικές πρέπει να έχουν παρόμοια αξία με εκείνες των διαβιβασθέντων από τα κράτη μέλη ετησίων λογαριασμών. Υπογραμμίζει εξάλλου ότι η ίδια η Ολλανδική Κυβέρνηση δέχθηκε ότι οι αριθμοί που είχε αρχικά υποβάλει, για την εκκαθάριση των λογαριασμών για το οικονομικό έτος 1988, περιείχαν λάθη.
36 Στην προκειμένη περίπτωση, δεν αμφισβητείται ότι τα καταρτισθέντα από τις Κάτω Χώρες αριθμητικά στοιχεία για την εκκαθάριση των λογαριασμών και εκείνα που έστειλαν στο Eurostat, ακόμη και αν αυτά τα τελευταία συνεπάγονται ένα απόφευκτο περιθώριο σφάλματος, ίδιον των στατιστικών, διαφέρουν αισθητά. 'Οπως υπογράμμισε η Επιτροπή, χωρίς να αντιλέξουν οι Κάτω Χώρες, τα στοιχεία που η Ολλανδική Κυβέρνηση διαβιβάζει στο Εurostat αποστέλλονται ένα έτος και πλέον μετά τις πράξεις στις οποίες αυτά αναφέρονται και μπορούν, συνεπώς, να ελέγχονται και να διορθώνονται προτού διαβιβασθούν στο Eurostat. Πρέπει να γίνει δεκτή η άποψη της Επιτροπής ότι η διαφορά μεταξύ των δύο κατηγοριών των προαναφερθέντων αριθμών αρκεί για τη δημιουργία εύλογης και σοβαρής αμφιβολίας έναντι της λογιστικής που παρουσίασαν οι Κάτω Χώρες κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ για την εν λόγω περίοδο εμπορίας.
37 Πρέπει, εντούτοις, να ελεγχθεί αν οι Κάτω Χώρες προέβησαν σε διαβήματα για να αποδείξουν την ανακρίβεια των οικονομικών συμπερασμάτων που η Επιτροπή είχε συναγάγει από τη διαφορά μεταξύ των διαφόρων διαβιβασθέντων από την Ολλανδική Κυβέρνηση αριθμών. 'Οπως επισημάνθηκε πιο πάνω (σκέψη 4), κατόπιν των συζητήσεων μεταξύ των Ολλανδών υπαλλήλων και αυτών της Επιτροπής, η Ολλανδική Κυβέρνηση είχε αναθέσει στη λογιστική υπηρεσία του Υπουργείου Γεωργίας, Φύσεως και Αλιείας να διεξάγει συστηματική έρευνα, προκειμένου να εξακριβώσει αν η εισφορά συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών είχε εισπραχθεί και καταβληθεί στο ακέραιο στον αρμόδιο οργανισμό. Τα αποτελέσματα της έρευνας αυτής επιβεβαίωσαν την ακρίβεια των τελευταίων υποβληθέντων από τις Κάτω Χώρες αριθμών.
38 Η Επιτροπή απαντά ότι η έρευνα αυτή στην πραγματικότητα δεν είχε ως σκοπό να εξακριβωθεί αν η εισφορά συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών είχε εισπραχθεί στο ακέραιο στις Κάτω Χώρες, αλλά να διαπιστωθεί μόνον ότι το ολλανδικό σύστημα είχε καταστήσει και εξακολουθούσε να καθιστά δυνατή την κατ' ορθό τρόπο είσπραξη της εν λόγω εισφοράς. Εξάλλου, η έρευνα περιορίσθηκε στην επανεξέταση των λογιστικών βιβλίων και εγγράφων των επιχειρήσεων και των δημοσίων και ιδιωτικών οργανισμών των Κάτω Χωρών. Είναι βέβαιον ότι οι απάτες δεν καταχωρίστηκαν στα βιβλία ή στη λογιστική των επιχειρήσεων.
39 Ενόψει των επιχειρημάτων αυτών, πρέπει να εξετασθεί το σύστημα ελέγχου που έχει τεθεί σε εφαρμογή στις Κάτω Χώρες για τη διασφάλιση της εισπράξεως της εισφοράς συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών. 'Οπως ανέφερε συναφώς η Ολλανδική Κυβέρνηση στα υπομνήματά της και κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, χωρίς να αντικρουστεί επ' αυτού από την Επιτροπή, οι αρχές της χώρας αυτής έθεσαν σε εφαρμογή σύστημα καταγραφής όλων των επιχειρήσεων στις οποίες μπορεί να επιβληθεί η εν λόγω εισφορά, το οποίο διαχειρίζεται ο Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. Για το συγκεκριμένο έτος, ο οργανισμός αυτός, καθώς και η υπηρεσία ελέγχου του ολλανδικού Υπουργείου Γεωργίας, Φύσεως και Αλιείας, διεξήγαγαν ελέγχους στο 90 % των λογιστικών βιβλίων όλων των επιχειρήσεων μεταποιήσεως που είχαν καταγραφεί σύμφωνα με το σύστημα αυτό.
40 Η μεταγενεστέρως από το προαναφερθέν υπουργείο διεξαχθείσα έρευνα συνίστατο στην επανεξέταση και τον έλεγχο των αριθμών αυτών για μία ακόμη φορά και ουδόλως περιορίστηκε σε εκτίμηση του ελέγχου που διεξάγει συναφώς η οικονομική διοίκηση του Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. Αφορούσε επίσης τις περιοδικές δηλώσεις των εγγεγραμμένων επιχειρήσεων σχετικά με τις μεταποιηθείσες ή μη μεταποιηθείσες ποσότητες, καθώς και την ορθότητα της διοικητικής αντιμετωπίσεως των εν λόγω δηλώσεων και των σχετικών με τις απαλλαγείσες ποσότητες πιστοποιητικών. Η έρευνα συνίστατο, τέλος, στην εξακρίβωση της εκ μέρους των επιχειρήσεων εφαρμογής της εισφοράς συνυπευθυνότητας, στο πλαίσιο επιτοπίων ελέγχων, και στη διατύπωση εκτιμήσεως σχετικά με τη δομή και τη λειτουργία της διοικητικής οργανώσεως και του εσωτερικού ελέγχου στην Ολλανδία.
41 Από την εξέταση της έρευνας που διεξήγαγαν οι υπηρεσίες του ολλανδικού Υπουργείου Γεωργίας, Φύσεως και της Αλιείας, όπως αυτή προκύπτει από τα έγγραφα του φακέλου, και λαμβάνοντας υπόψη τα περιστατικά της υποθέσεως, καθώς και τον χρόνο που παρήλθε μεταξύ των πραγματικών περιστατικών και των πράξεων που αποτέλεσαν αντικείμενο του ελέγχου, συνάγεται ότι η έρευνα αυτή πραγματοποιήθηκε κατά τρόπο επαρκώς εξαντλητικό και συστηματικό ώστε να εξαφανισθούν οι τονισθείσες από την Επιτροπή αμφιβολίες.
42 Ως προς τον ισχυρισμό ότι οι απάτες δεν καταχωρίζονται στα έγγραφα, πρέπει να αναγνωριστεί ότι, μπορεί μεν αυτός να μη στερείται λογικής, όμως δεν αμφισβητείται ότι ο έλεγχος των δραστηριοτήτων και των πράξεων που έχουν ήδη συντελεσθεί μπορεί να διαξαχθεί μόνο βάσει των υφισταμένων εγγράφων, της επαληθεύσεώς τους και της συγκρίσεώς τους. Πρέπει εξάλλου να υπομνησθεί συναφώς ότι, όπως η Επιτροπή αναγνώρισε, το κύρος των στατιστικών που η ίδια υπέβαλε στηρίζεται στο γεγονός ότι σχεδόν όλες μπορούν να επαληθεύονται χάριν των εγγράφων. Τέλος, αν ήθελε αποδειχθεί ότι ορισμένες απάτες δεν αποκαλύφθηκαν από τις ολλανδικές υπηρεσίες, αυτές δεν μπορούν κατά μείζονα λόγο να αποκαλυφθούν με το να ληφθούν υπόψη στατιστικοί αριθμοί που προέρχονται ακριβώς από τα στοιχεία που κατάρτισαν οι εν λόγω υπηρεσίες.
43 Υπό τις συνθήκες αυτές, συνάγεται ότι οι Κάτω Χώρες απέδειξαν επαρκώς από νομικής απόψεως ότι η Επιτροπή συνήγαγε εσφαλμένα συμπεράσματα από τις αμφιβολίες που δημιουργούν οι διαφορές μεταξύ των διαφόρων διαβιβασθέντων από την Ολλανδική Κυβέρνηση αριθμών.
44 Επομένως, η απόφαση 90/644 της Επιτροπής πρέπει να ακυρωθεί, καθόσον δεν επιβάρυνε το ΕΓΤΠΕ με ποσό 708 540 ΗFL.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
45 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα.
46 Κατ' εφαρμογή του άρθρου 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Γαλλική Δημοκρατία, οι οποίοι παρενέβησαν προς υποστήριξη των αιτημάτων του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, θα φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) Ακυρώνει την απόφαση 90/644/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 1990, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών που αφορούν τις δαπάνες που έχουν χρηματοδοτηθεί από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1988, καθόσον δεν καταλόγησε στο ΕΓΤΠΕ ποσό 708 540 ολλανδικών φιορινίων.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Γαλλική Δημοκρατία φέρουν τα δικά τους έξοδα.