62004CC0154_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Käsiteltävinä olevat ennakkoratkaisupyynnöt, jotka on esittänyt High Court of Justice (England and Wales), koskevat ravintolisiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 10 päivänä kesäkuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/46/EY(2) (jäljempänä direktiivi tai direktiivi 2002/46) pätevyyttä. Tarkemmin ottaen ne koskevat direktiivin 3 artiklaa, 4 artiklan 1 kohtaa ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohtaa.
2. Kyseisten säännösten pääasiallinen sisältö on se, että ainoastaan direktiivin mukaisia ravintolisiä voidaan pitää kaupan yhteisössä, mikä tarkoittaa muun muassa sitä, että ainoastaan direktiivin liitteissä lueteltuja vitamiineja ja kivennäisaineita saadaan käyttää ja että 1.8.2005 alkaen on kiellettyä pitää kaupan sellaisia valmisteita, jotka eivät täytä direktiivin edellytyksiä.
3. Kuten jäljempänä esitän, näitä säännöksiä ei voida tarkastella irrallisina muusta direktiivistä.
4. Ei ole myöskään ensimmäinen kerta, kun yhteisöjen tuomioistuimen on käsiteltävä kysymyksiä, jotka koskevat asianmukaista oikeudellista perustaa, toissijaisuuden, suhteellisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita ja Euroopan ihmisoikeussopimuksella suojattuja perusoikeuksia, erityisesti omistusoikeutta ja/tai oikeutta harjoittaa taloudellista toimintaa. Yhteisöjen tuomioistuin on käsitellyt samanlaisia kysymyksiä asiassa BAT antamassaan tuomiossa(3) ja asioissa Swedish Match ja Arnold André antamissaan tuomioissa.(4) Käsiteltävänä olevassa asiassa esitetyt perustelut ovat johdettavissa mainituista tuomioista.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5. Direktiivi 2002/46, joka on annettu EY 95 artiklan nojalla, koskee ”ravintolisiä, joita pidetään kaupan ja pannaan esille elintarvikkeina” (1 artiklan 1 kohta).
6. Direktiivissä tarkoitetaan ”ravintolisillä” elintarvikkeita, joiden tarkoituksena on täydentää tavanomaista ruokavaliota ja jotka ovat yhden tai useamman ravintoaineen tai muun aineen, jolla on yksin tai yhdessä muiden tällaisten aineiden kanssa ravitsemuksellinen tai fysiologinen vaikutus, tiivistettyjä lähteitä, joita pidetään kaupan annosmuodossa eli kapseleina, pastilleina, tabletteina, pillereinä ja muissa vastaavanlaisissa muodoissa, jauhepusseina, nesteampulleina, tippapulloina sekä muissa vastaavanlaisissa muodoissa olevina nestemäisinä tai jauhemaisina valmisteina, jotka on tarkoitus nauttia pieninä mitta-annoksina (2 artiklan a alakohta); ”ravintoaineilla” tarkoitetaan i) vitamiineja, ii) kivennäisaineita (2 artiklan b alakohta).
7. Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että ravintolisiä saa pitää yhteisössä kaupan ainoastaan, jos ne ovat tässä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen mukaisia.
8. Direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei 6 kohdasta muuta johdu, ravintolisien valmistukseen saa käyttää ainoastaan liitteessä I lueteltuja vitamiineja ja kivennäisaineita liitteessä II luetelluissa muodoissa.
– –
5. Muutokset 1 kohdassa mainittuihin luetteloihin tehdään 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.
6. Edellä 1 kohdasta poiketen ja 31 päivään joulukuuta 2009 saakka jäsenvaltiot voivat sallia alueellaan sellaisten vitamiinien ja kivennäisaineiden käytön, joita ei ole mainittu liitteessä I tai jotka ovat muissa kuin liitteessä II luetelluissa muodoissa, edellyttäen että:
a) kyseistä ainetta käytetään yhdessä tai useammassa ravintolisässä, jota tämän direktiivin voimaantulopäivänä pidetään yhteisössä kaupan;
b) Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen ei ole antanut kielteistä lausuntoa tällaisen aineen käytöstä tai sen käytöstä kyseisessä muodossa ravintolisien valmistuksessa niiden asiakirjojen pohjalta, joissa perustellaan kyseisen aineen käyttö ja jotka jäsenvaltion on toimitettava komissiolle viimeistään 12 päivänä heinäkuuta 2005.
7. Sen estämättä, mitä 6 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen määräysten mukaisesti soveltaa edelleen voimassa olevia kansallisia rajoituksia tai kieltoja sellaisten ravintolisien kauppaan, jotka sisältävät vitamiineja ja kivennäisaineita, joita ei ole mainittu liitteessä I tai jotka ovat muussa kuin liitteessä II luetellussa muodossa.
– – ”
9. Direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot eivät saa valmisteiden koostumuksen, valmistusominaisuuksien, esillepanon tai merkintöjen vuoksi kieltää tai rajoittaa 1 artiklassa tarkoitettujen, tämän direktiivin tai sen täytäntöönpanemiseksi tarvittaessa annettujen yhteisön säädösten mukaisten valmisteiden kauppaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan 7 kohdan soveltamista.
2. Edellä 1 kohta ei estä kansallisten sääntöjen soveltamista siinä tapauksessa, että tämän direktiivin täytäntöönpanosta ei ole annettu yhteisön säädöksiä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 28 ja 30 artiklan soveltamista.”
10. Direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2003. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä.
Näitä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä on sovellettava niin, että
a) tämän direktiivin mukaisten valmisteiden kauppa sallitaan viimeistään 1 päivästä elokuuta 2003;
b) niiden valmisteiden kauppa, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, kielletään viimeistään 1 päivästä elokuuta 2005.
– – ”
11. Direktiivi tuli sen 16 artiklan mukaisesti voimaan 12.7.2002, eli päivänä, jona se julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
12. Direktiivin liitteessä I on luettelo ”vitamiineista ja kivennäisaineista, joita saadaan käyttää ravintolisien valmistuksessa” ja liitteessä II luettelo ”vitamiineja ja kivennäisaineita sisältävistä aineista, joita saadaan käyttää ravintolisien valmistuksessa” (jäljempänä positiiviset luettelot).
13. Direktiivi saatettiin osaksi Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöä Food Supplements (England) Regulations 2003:lla (S.I. nro 1387, 9.5.2003) ja Food Supplements (Wales) Regulations 2003:lla (S.I. nro 1719 (W.186), 9.5.2003). Molemmat säädökset (jäljempänä Food Supplements Regulations) tulivat voimaan vuoden 2003 heinäkuussa.
III Tosiseikat, asian käsittely ja ennakkoratkaisukysymykset
A Asianosaiset ja kansallinen oikeudenkäynti
14. Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Limited, jotka ovat pääasian kantajina asiassa C‑154/04, ovat ravintolisien valmistajien, tukkukauppiaiden, jakelijoiden, jälleenmyyjien ja kuluttajien Euroopan laajuinen yhdistys ja Yhdistyneessä kuningaskunnissa toimiva ravintolisien jakelija ja jälleenmyyjä.
15. National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Limited, jotka ovat pääasian kantajina asiassa C‑155/04, ovat kaksi työnantajayhdistystä, jotka edustavat 580:tä pienyritystä, jotka tarjoavat terveysruokia Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
16. National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Limited hakivat 10.10.2003 ennakkoratkaisupyynnön esittäneeltä tuomioistuimelta lupaa aloittaa Food Supplements Regulationsia koskeva, pätevyyden tutkimiseen liittyvä menettely (judicial review). Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Limited aloittivat erillisen oikeudenkäynnin 13.10.2003. Kyseiset asianosaiset väittävät kaikki, että direktiivin 3 artikla, 4 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohta (jäljempänä riidanalaiset yhteisön säännökset), jotka on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä Food Supplements Regulationsilla ja joissa kielletään 1.8.2005 alkaen direktiivin edellytysten vastaisten ravintolisien kaupan pitäminen sen takia, että niiden valmistuksessa käytetään aineita, joita direktiivissä ei sallita, ovat yhteisön oikeuden vastaisia ja että ne on näin ollen kumottava.
17. High Court of Justicen (England and Wales) Queen’s Bench Division (Administrative Court) myönsi pääasian kantajille oikeuden nostaa Food Supplements Regulationsia koskevat kumoamiskanteet ja päätti tässä tilanteessa kahdella 3.3.2004 tekemällään päätöksellä lykätä asioiden käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, joka on molemmissa asioissa samansisältöinen.
Ennakkoratkaisukysymys
18. Ennakkoratkaisukysymys on seuraava:
”Ovatko direktiivin 2002/46/EY 3 artikla, 4 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohta pätemättömiä seuraavin perustein:
a) EY 95 artikla on riittämätön oikeudellinen perusta
b) direktiivillä rikotaan i) EY:n perustamissopimuksen 28 ja 30 artiklaa ja/tai ii) asetuksen N:o 3285/94 1 artiklan 2 kohtaa ja 24 artiklan 2 kohdan a alakohtaa
c) toissijaisuusperiaatetta loukataan
d) suhteellisuusperiaatetta loukataan
e) yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukataan
f) direktiivillä rikotaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohtaa, sellaisena kuin sitä tulkitaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan ja kyseisen sopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan sekä omaisuudensuojaa koskevan perusoikeuden ja/tai taloudellisen toiminnan harjoittamista koskevan oikeuden perusteella
g) EY 253 artiklaa on rikottu ja/tai perusteluvelvollisuus on laiminlyöty?”
B Asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa
19. High Court of Justicen päätökset saapuivat yhteisöjen tuomioistuimeen 26.3.2004. Asiat yhdistettiin asian käsittelyä ja tuomion antamista varten yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 7.5.2004 antamalla määräyksellä. Molempien asioiden pääasioiden kantajat, Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio esittivät asioissa kirjallisia huomautuksia. Asioissa pidettiin istunto 25.1.2005.
IV Asian arviointi
20. Alustavana huomautuksena totean, että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on rajannut kysymystensä alan direktiivin 3 artiklaan, 4 artiklan 1 kohtaan ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohtaan. Näissä säännöksissä rajoitetaan sellaisten tavaroiden, joita ei mainita positiivisessa luettelossa, kaupan pitämistä viimeistään 1.8.2005 alkaen.
21. Direktiivi ei kuitenkaan koske ainoastaan positiivisten luetteloiden käyttöä tai kieltoa käyttää luetteloon sisältymättömiä vitamiineja ja kivennäisaineita tai niistä tehtyjä valmisteita. Sen lisäksi, että direktiivissä säädetään, että ainoastaan direktiivin sääntöjen mukaisia ravintolisiä saadaan pitää kaupan yhteisössä (3 artikla), siinä säädetään myös, että jäsenvaltiot eivät voi kieltää tai rajoittaa tällaisten valmisteiden kaupan pitämistä (11 artiklan 1 kohta). Nämä säännökset ovat yleisesti sovellettavia. Niitä sovelletaan kaikkiin direktiivissä asetettuihin edellytyksiin, mukaan luettuna se edellytys, josta on kyse käsiteltävänä olevassa asiassa. On todettava, että positiivisen luettelon käyttäminen on direktiivin merkittävin ominaispiirre, eikä muilla ominaispiirteillä, kuten pakkausmerkintöjä koskevilla säännöksillä, ole samanlaista vaikutusta talouden toimijoiden kannalta. Kysymys on joka tapauksessa siitä, voidaanko riidanalaisia säännöksiä tarkastella erillisinä muuhun direktiiviin nähden.
22. Direktiivissä säädetty järjestelmä on pääpiirteissään seuraavanlainen:
– Jäsenvaltioiden on 1.8.2003 alkaen sallittava sellaisten ravintolisien kaupan pitäminen, jotka sisältävät positiivisessa luettelossa mainittuja vitamiineja ja kivennäisaineita (direktiivin 3 ja 4 artikla ja 15 artiklan a alakohta).
– Jäsenvaltioiden on 1.8.2005 alkaen kiellettävä sellaisten valmisteiden kaupan pitäminen, jotka eivät täytä direktiivin edellytyksiä (direktiivin 4 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohta).
– Direktiivin 4 artiklan 6 kohta sisältää tilapäisen poikkeuksen kiellosta, joka koskee sellaisten ravintolisien kaupan pitämistä, jotka sisältävät kyseisissä luetteloissa mainitsemattomia vitamiineja ja kivennäisaineita. Jäsenvaltiot
voivat sallia alueellaan
31.12.2009 saakka tällaisten luetteloon sisältymättömien aineiden käytön ravintolisissä, mikäli tietyt edellytykset täyttyvät: niitä pidettiin yhteisössä kaupan jo 12.7.2002, kyseisten aineiden käyttöä perustelevat asiakirjat on toimitettu komissiolle 12.7.2005 mennessä ja Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen ei ole antanut kielteistä lausuntoa tällaisen aineen käytöstä. Muut jäsenvaltiot eivät ole velvollisia sallimaan tällaisten valmisteiden maahantuontia (ks. direktiivin 4 artiklan 7 kohta).
– Positiivisia luetteloita voidaan muuttaa direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa ja 13 artiklan 2 kohdassa mainittua menettelyä noudattaen.
23. Esitetyt kysymykset eivät koske esimerkiksi direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa säädettyä siirtymäpoikkeusta eivätkä direktiivin 4 artiklan 5 kohtaan sisältyvää muutoslauseketta. Nämä säännökset saattavat kuitenkin olla tarkastelun kannalta relevantteja arvioitaessa sitä, onko yhteisön lainsäätäjän valitsema järjestelmä oikeasuhteinen. Jos riidanalaiset yhteisön säännökset todettaisiin pätemättömiksi, positiiviset luettelot eivät enää olisi päteviä. Tämä merkitsisi sitä, että monet muut artiklat menettäisivät aineellisen merkityksensä. Esimerkiksi edellä mainittu positiivisia luetteloita koskeva muutoslauseke menettäisi merkityksensä. Sama koskee direktiivin 4 artiklan 6 ja 7 kohtaan sisältyviä tilapäistä poikkeusta koskevia lausekkeita. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin yhä velvollisia direktiivin 11 artiklan 1 kohtaan sisältyvän vapaata liikkuvuutta koskevan lausekkeen(5) nojalla sallimaan direktiivin edellytykset täyttävät ravintolisät voimatta vedota direktiivin 11 artiklan 2 kohtaan.(6) Jos direktiivi todettaisiin osittain pätemättömäksi, direktiiviä olisi ilman muuta tietyiltä osin muutettava (ja tehtävä poliittiset valinnat, jotka koskevat positiivisiin luetteloihin perustuvan järjestelmän muuttamista). Oli asia miten hyvänsä, riidanalaisia yhteisön säännöksiä on nähdäkseni kuitenkin tarkasteltava ottaen direktiivi huomioon kokonaisuudessaan.
Oikeudellinen perusta (EY 95 artikla)
24. Pääasian kantajat asiassa C‑154/04 väittävät, ettei EY 95 artiklaa voida käyttää perustana riidanalaisista yhteisön säännöksistä johtuvalle kiellolle, koska kyseinen kielto ei millään tavalla edistä tavoitetta, joka koskee sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edellytysten parantamista. Kyseiset kantajat toteavat lisäksi, että jos oletetaan, että kiellon tarkoituksena on kansanterveyden ja kuluttajien suojelu, EY 95 artiklaan turvautuminen on epäasianmukaista, minkä lisäksi tällöin on myös kyse harkintavallan väärinkäytöstä, koska EY 152 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan yhteisöllä ei ole toimivaltaa yhdenmukaistaa kansanterveyttä koskevaa lainsäädäntöä. Myös asian C‑155/04 pääasian kantajat väittävät, ettei EY 95 artikla ole asianmukainen oikeudellinen perusta. Ne väittävät, että riidanalaiset yhteisön säännökset ovat ristiriidassa sellaisten periaatteiden kanssa, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta yhteisössä ja joita yhteisön lainsäätäjän on noudatettava sen käyttäessä EY 95 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa. Kyseiset kantajat väittävät myös, että mainitut säännökset sisältävät suoria ja välittömiä rajoituksia, jotka kohdistuvat kolmansien maiden kanssa käytävään kauppaan, ja että kyseiset säännökset olisi näin ollen pitänyt antaa EY 133 artiklan perusteella.
25. Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio väittävät, että EY 95 artikla on tässä tapauksessa asianmukainen ja riittävä oikeudellinen perusta. Pääasialliset väitteet tältä osin ovat seuraavat:
– direktiivin tarkoituksena on parantaa sisämarkkinoiden toiminnan edellytyksiä poistamalla kansallisen lainsäädännön eroja ravintolisien alalla ja nykyisiä ja tulevia kaupan esteitä
– se, että direktiivillä on myös kansanterveyteen ja kuluttajansuojaan liittyvä päämäärä, ei merkitse sitä, että EY 95 artiklan käyttämistä voitaisiin pitää epäasianmukaisena
– koska direktiivin tarkoitus ja sisältö liittyvät pääasiallisesti sisämarkkinoihin, direktiivin vaikutukset kansainväliseen kauppaan eivät voi johtaa sellaiseen päätelmään, että sen perustana olisi pitänyt käyttää EY 133 artiklaa.
26. Olen jo edellä 4 kohdassa todennut, ettei kyseessä ole ensimmäinen kerta, kun yhteisöjen tuomioistuin on tekemisissä asianmukaista oikeudellista perustaa koskevan kysymyksen kanssa. Ei ole myöskään ensimmäinen kerta, kun kyse on kansanterveyden suojelusta. Asiassa BAT antamassaan tuomiossa(7) yhteisöjen tuomioistuin palautti mieliin EY 95 artiklan 1 kohtaa koskevaa varhaisempaa oikeuskäytäntöään.
27. Yhteisöjen tuomioistuin totesi mainitun tuomion 60 kohdassa, että EY 95 artiklassa tarkoitetut toimenpiteet on tarkoitettu sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevien edellytysten parantamiseen, ja niillä on tosiasiallisesti oltava tämä tarkoitus edistämällä tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen tai palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvien esteiden taikka kilpailun vääristymien poistamista.
28. Yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaksi tuomionsa 61 kohdassa, että EY 95 artiklan käyttö oikeudellisena perustana on mahdollista silloin, kun pyritään ehkäisemään sellaisten tulevien kaupan esteiden syntymistä, jotka saattavat aiheutua jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön eriytymisestä; se totesi myös, että tällaisten esteiden syntymisen on oltava todennäköistä, ja kyseisen toimenpiteen tarkoituksena on oltava niiden ehkäiseminen.
29. Yhteisöjen tuomioistuin totesi vielä tuomionsa 62 kohdassa, että jos ne edellytykset, jotka koskevat EY 95 artiklan käyttöä oikeudellisena perustana, täyttyvät, yhteisön lainsäätäjää ei voida estää käyttämästä kyseistä oikeudellista perustaa sen takia, että kansanterveyden suojelu on ratkaiseva tehtävien valintojen kannalta.
30. Näin ollen on selvää, että seuraavien edellytysten on täytyttävä: vapaaseen liikkuvuuteen on kohdistuttava todellisia tai potentiaalisia (tulevia) esteitä ja yhteisön toimen on edistettävä tällaisten esteiden poistamista. Jos kyseiset kaksi edellytystä täyttyvät, yhteisön lainsäätäjää ei voida estää käyttämästä EY 95 artiklaa, jos asiassa on kyse terveyteen liittyvistä seikoista.
31. Edellä esitetyt periaatteet huomioon ottaen siirryn nyt tarkastelemaan, täyttyvätkö ne edellytykset, jotka koskevat EY 95 artiklan käyttöä oikeudellisena perustana.
32. Nähdäkseni on selvää, että kyseiset edellytykset täyttyvät.
33. Ensinnäkin on tunnettu tosiseikka, että ravintolisien markkinat kasvavat voimakkaasti (ks. myös direktiivin ensimmäinen perustelukappale). Toiseksi, kuten toisessa perustelukappaleessa todetaan, se, että näitä valmisteita säännellään jäsenvaltioissa erilaisin kansallisin säännöin, jotka saattavat haitata niiden vapaata liikkuvuutta, aiheuttaa epätasapuolisia kilpailuolosuhteita, minkä vuoksi on tärkeää antaa yhteisön säännöt, joita voidaan soveltaa näihin elintarvikkeina kaupan pidettäviin valmisteisiin.
34. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, on selvää, että kansallisessa lainsäädännössä asetettuja, valmisteita koskevia edellytyksiä voidaan pitää tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksina, jos jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla.(8)
35. On selvää, että tässä tapauksessa ilmenee ravintolisiin kohdistuvia rajoituksia. Parlamentti, neuvosto ja komissio ovat todenneet, että kanteluiden määrä kasvaa(9) ja että se, että jäsenvaltioilla on toisistaan poikkeavia sääntelytapoja, mistä aiheutuu vapaaseen kauppaan kohdistuvia perusteltuja tai perusteettomia esteitä, on ollut aiemminkin tiedossa ja siitä on ollut kyse yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisessa oikeuskäytännössä, kuten asioissa komissio vastaan Tanska,(10) komissio vastaan Ranska(11) ja Greenham ja Abel.(12) Yhä vireillä olevien asioiden osalta viittaan yhdistettyihin asioihin HLM Warenbetrieb ja Orthica,(13) joissa jokin aika sitten esitin ratkaisuehdotukseni. Mainituissa yhdistetyissä asioissa tuontijäsenvaltio esti tiettyjä vitamiineja ja/tai kivennäisaineita sisältävien sellaisten ravintolisien tuonnin, jotka olivat sellaisenaan sallittuja alkuperäjäsenvaltiossa. Tuontijäsenvaltio kohteli kyseisiä valmisteita lääkkeinä niihin sisältyvän terveyteen kohdistuvan vaaran perusteella.
36. Nähdäkseni on ilmeistä, että direktiivillä on selkeä sisämarkkinaulottuvuus.
37. Tältä osin haluan myös viitata direktiivin 11 artiklan 1 kohtaan, eli niin kutsuttuun vapaata liikkuvuutta koskevaan lausekkeeseen, jolla taataan sellaisten valmisteiden vapaa liikkuvuus, jotka täyttävät direktiivin edellytykset tai tarvittaessa sellaisissa yhteisön toimissa asetetut edellytykset, jotka on toteutettu direktiivin täytäntöön panemiseksi. Jos kyseiset valmisteet täyttävät direktiivin edellytykset, jäsenvaltiot eivät voi kieltää tai rajoittaa niiden kauppaa, tai – kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa BAT antamassaan tuomiossa(14) – ”kun tällä säännöksellä kielletään jäsenvaltioita rajoittamasta tämän direktiivin mukaisten [ravintolisien] tuontia, myyntiä tai kulutusta tällä direktiivillä yhdenmukaistettaviin seikkoihin liittyvistä syistä, sillä annetaan direktiiville sen sisämarkkinoiden toimintaedellytysten parantamista koskevaan tavoitteeseen nähden täysi vaikutus”.
38. Näin ollen on tarkasteltava kolmatta seikkaa, joka on se, että direktiivi perustuu huomattavilta osin kansanterveyttä koskeviin huoliin ja kuluttajansuojaan.
39. Asian C‑154/04 pääasian kantajien mukaan yhteisöllä ei ole toimivaltaa yhdenmukaistaa kansanterveyttä koskevia toimenpiteitä.
40. On totta, että kansanterveyttä koskevilla näkökohdilla on suuri painoarvo direktiivissä. Kansanterveys on itse asiassa direktiivin tausta-ajatus. Se, että jäsenvaltioilla on erilaisia näkemyksiä sellaisista terveyteen kohdistuvista vaaroista, joita ravintolisien käytöllä voi olla, merkitsee joka tapauksessa kyseisten valmisteiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvaa vaaraa. Näin ollen, kuten toisessa perustelukappaleessa todetaan, yhdenmukaistavat toimenpiteet katsottiin tarpeellisiksi. Kansanterveyttä ja kuluttajansuojaa koskevat näkökohdat heijastuvat eri perustelukappaleissa, erityisesti viidennessä perustelukappaleessa, jossa todetaan, että kuluttajansuojan korkean tason varmistamiseksi ja kuluttajien valinnan helpottamiseksi markkinoille saatettavien valmisteiden on oltava turvallisia ja niissä on oltava riittävät ja asianmukaiset merkinnät.
41. Kuten asiassa BAT annetussa tuomiossa ja siihen sisältyvässä viittauksessa tupakkamainontaa koskevaan tuomioon on todettu,(15) jos direktiivin tarkoituksena on parantaa sisämarkkinoiden toiminnan edellytyksiä ja EY 95 artiklaa voidaan näin ollen käyttää oikeudellisena perustana, tätä ei estä se, että kansanterveyden suojelu on ratkaiseva niiden valintojen kannalta, jotka koskevat direktiivissä määritettyjä yhdenmukaistamistoimenpiteitä. EY 152 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään lisäksi, että kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu, ja EY 95 artiklan 3 kohdassa edellytetään nimenomaisesti, että lähentämistä toteutettaessa on taattava ihmisten terveyden suojelun korkea taso.
42. Edellyttääkö direktiivi oikeudelliseksi perustakseen myös EY 133 artiklaa? Tähän voidaan vastata lyhyesti.
43. Useaan otteeseen on todettu,(16) että yhteisön toimivaltaa koskevien väitteiden osalta toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena. Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö.
44. Jos yhteisön toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen tekijä, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää.
45. Kuten edellä on todettu, on selvää, että direktiivillä on sisämarkkinaulottuvuus. Sen tarkoituksena on helpottaa ravintolisien vapaata kauppaa yhdenmukaistamalla terveyden suojeluun liittyviä näkökohtia. Ainoastaan direktiivin edellytykset täyttäviä ravintolisiä voidaan saattaa markkinoille ja ainoastaan niillä voi olla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen sisämarkkinoilla. En kiistä sitä, että näillä edellytyksillä voi olla vaikutus yhteisön ulkopuolelta tuotuihin valmisteisiin nähden. Tämä on kuitenkin ainoastaan sivuvaikutus. Sillä ei selvästikään voida perustella 133 artiklan käyttöä oikeudellisena perustana, koska direktiivin tarkoitus liittyy selvästi sisämarkkinoihin eikä kansainvälisen kaupan sääntelyyn. Yhteisöjen tuomioistuin on torjunut väitteen, jonka mukaan pelkästään se, että yhteisön säädös voi vaikuttaa kansainväliseen kauppaan, riittäisi siihen, että EY 133 artiklaa on käytettävä.(17) Lisäksi on todettava, että jos kyseiset yhteisön ulkopuolelta tulevat valmisteet täyttävät edellytykset, myös niitä voidaan pitää vapaasti kaupan yhteisössä.
A EY 28 ja EY 30 artikla ja tuontiasetus
46. Pääasioiden kantajat väittävät myös, että riidanalaiset säännökset ovat ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen (EY 28 ja EY 30 artikla) kanssa ja yhteisen kauppapolitiikan (EY 133 artikla) kanssa, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön tuontiasetuksella (1 artiklan 2 kohta ja 24 artiklan 2 kohdan a alakohta).
47. Käsittelen ensiksi kysymystä siitä, ovatko kyseiset säännökset ristiriidassa EY 28 artiklan kanssa ja ylittävätkö ne yhteisön lainsäätäjän harkintavallan rajat.
48. EY 28 ja EY 30 artiklaa sovelletaan ensisijaisesti jäsenvaltioiden yksipuolisesti toteuttamiin toimenpiteisiin. Oikeuskäytännössä on kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että tuonnin määrällisten rajoitusten ja kaikkien vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kieltoa ei sovelleta ainoastaan kansallisiin toimenpiteisiin vaan myös yhteisön toimielinten toteuttamiin toimenpiteisiin.(18)
49. Yhteisön toimielinten on näin ollen myös itse otettava huomioon vapaa kauppa yhteisössä.
50. Jäsenvaltiot voivat vedota EY 30 artiklaan perustellakseen yksipuolisia toimenpiteitään. On selvää, että vaikka tällaiset jäsenvaltioiden yksipuoliset toimenpiteet olisivat sellaisenaan perusteltuja, ne saattavat kuitenkin aiheuttaa häiriöitä yhteisön sisäisessä kaupassa, mikä puolestaan johtaa yhteisön lainsäätäjän toimintaan. Kuten edellä on todettu, käsiteltävänä olevassa asiassa oikeudellinen perusta on löydettävissä EY 95 artiklasta.
51. Yhteisön lainsäätäjällä on tätä toimivaltaansa käyttäessään laaja harkintavalta, kunhan yhteisön oikeuden perusperiaatteet otetaan huomioon.
52. Kun otetaan huomioon, että yhteisön lainsäätäjä on velvollinen noudattamaan myös vapaan kaupan periaatetta, nousee esille kysymys siitä, onko direktiiviä itsessään pidettävä sellaisena, että sillä otetaan käyttöön tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvia rajoituksia sen takia, että siinä otetaan käyttöön positiivisiin luetteloihin perustuva järjestelmä.
53. Nähdäkseni tähän on vastattava kieltävästi. On selvää, että direktiivillä pyritään parantamaan ravintolisien sisämarkkinoiden toiminnan edellytyksiä ja että sillä rajoitetaan näin ollen jäsenvaltioiden mahdollisuuksia vedota EY 30 artiklaan. Toiseksi direktiivillä pyritään samanaikaisesti vahvistamaan yhteisön yleisen edun nimissä kansanterveyden ja kuluttajien suojelua. Nämä yleistä etua koskevat intressit mainitaan nimenomaisesti EY 95 artiklan 3 kohdassa ja EY 152 artiklan 1 kohdassa.
54. Sitä, onko yhteisön lainsäätäjä noudattanut suhteellisuusperiaatetta ja muita yhteisön oikeuden perusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja perusoikeuksia, käsitellään jäljempänä.
55. Pääasioiden kantajat väittävät myös, että riidanalaiset yhteisön säännökset ovat ristiriidassa asetuksen N:o 3285/94(19) (jäljempänä tuontiasetus) ja erityisesti tuontiasetuksen 1 artiklan 2 kohdan ja 24 artiklan 2 kohdan a alakohdan kanssa. Pääasian kantajien väitteet ovat tältä osin pääasiallisesti samat kuin väitteet, jotka ne esittivät EY 28 ja EY 30 artiklan väitetyn rikkomisen osalta.
56. Kuten komissio on huomauttanut, pääasian kantajat tuntuvat rinnastavan kyseiset säännökset EY 28 ja EY 30 artiklaan, kuitenkin siten, että niitä sovelletaan tuontiin kolmansista maista. Pääasioiden kantajat viittaavat myös siihen, että useita sellaisia aineita sisältäviä valmisteita, joita ei mainita positiivisessa luettelossa, valmistetaan yhteisön ulkopuolella ja tuodaan yksittäisiin jäsenvaltioihin myytäviksi näiden jäsenvaltioiden alueilla.
57. Olen samaa mieltä siitä, että tuontiasetusta sovelletaan tuontia koskevaan kysymykseen. Viittaan kuitenkin asiassa Silvano Carbone(20) esittämääni ratkaisuehdotukseen ja yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä asiassa antamaan tuomioon ja totean, että on erotettava toisistaan se hetki, jolloin tavarat tuodaan kolmansista maista, ja hetki, jolloin ne tämän jälkeen saatetaan markkinoille. Tuontiasetusta sovelletaan ensiksi mainittuun tilanteeseen, eli kysymykseen tavaroiden tuonnista yhteisöön, kun taas viimeksi mainittua tilannetta eli tuotteiden saattamista markkinoille yhteisössä, säännellään asiaa koskevilla perustamissopimuksen määräyksillä. Tämä merkitsee myös sitä, että samalla tavalla kuin yhteisössä laillisesti valmistettua tuotetta ei voida saattaa markkinoille yksinomaan tällä perusteella, tuotteen lainmukainen maahantuonti ei merkitse sitä, että se hyväksytään automaattisesti markkinoille. Tuontiasetuksen 24 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvä varauma koskee sitä paitsi siinä tarkoitettujen tuotteiden maahantuontia eikä niiden saattamista markkinoille.
58. Tästä seuraa näin ollen, ettei tuontiasetuksella ole merkitystä käsiteltävänä olevan asian kannalta eikä siihen voida vedota direktiivin laillisuuden kyseenalaistamiseksi. Asetuksella ei suljeta pois sellaisten yhteisön sääntöjen soveltamista, joita sovelletaan yleisesti ravintolisien saattamiseen markkinoille. Ohimennen toteaisin vielä lisäksi, että sen jälkeen kun tuontimuodollisuudet on täytetty, kyseisten valmisteiden on katsottava liikkuvan vapaasti, mikä merkitsee sitä, että kolmansista maista tuoduilla elintarvikkeilla, jotka täyttävät direktiivin edellytykset, on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen yhteisössä.
B Suhteellisuusperiaate
59. Pääasioiden kantajat väittävät, että riidanalaiset yhteisön säännökset ovat suhteettomia. Ne väittävät tältä osin seuraavaa:
– Riidanalaisista yhteisön säännöksistä johtuva kielto ei ole lainkaan tarpeellinen, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden harkintavalta, joka perustuu direktiivin 4 artiklan 7 kohtaan ja 11 artiklan 2 kohtaan ja jonka mukaan ne voivat rajoittaa sellaisten valmisteiden kauppaa, jotka eivät ole direktiivin mukaisia.
– Positiiviset luettelot laadittiin täysin erilaisessa asiayhteydessä laadittujen luetteloiden perusteella eikä siten, että olisi otettu huomioon turvallisuutta ja hyödynnettävyyttä koskevia kriteereitä, joita direktiivin johdanto-osan 11. perustelukappaleessa mainitun elimen on sovellettava. Kielto vaikuttaa näin ollen sellaisiin vitamiineihin ja kivennäisaineisiin, joiden osalta ei ole epäilystä siitä, että ne ovat ruokavalion kannalta olennaisia, ja/tai joiden ei ole koskaan näytetty muodostavan vaaraa terveydelle. Positiiviset luettelot osoittavat sen, että niissä on suosittu vitamiinien ja kivennäisaineiden epäorgaanisia muotoja, mikä johtaa kyseisten aineiden luonnollisten muotojen perusteettomaan ja suhteettomaan poissulkemiseen huolimatta siitä, että viimeksi mainitut ovat yleisiä tavallisessa ruokavaliossa ja että elimistö tavallisesti sietää niitä paremmin.
– Direktiivin tavoitteet olisi voinut saavuttaa ratkaisuin, jotka ovat vähemmän rajoittavia kuin ne, joihin käsiteltävänä olevassa asiassa on päädytty (”negatiiviset luettelot” tai ”hyväksyttyjen aineiden luetteloihin perustuva järjestelmä”: positiivisten luetteloiden järjestelmä täydennettynä yhdenmukaistetuilla edellytyksillä ja/tai keskitetyllä hyväksymismenettelyllä valmisteille, jotka eivät täytä direktiivin edellytyksiä: positiiviset luettelot, jotka sisältävät kaikki ravintoaineet, joiden on osoitettu olevan turvallisia ja terveyden kannalta hyödyllisiä).
– Direktiivin 4 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyt menettelyt merkitsevät liiallista taloudellista ja hallinnollista rasitetta, eivätkä ne ole avoimia. Ne eivät perustu oikeuskäytännössä asetettuihin kriteereihin(21) vaan kriteereihin, jotka olennaisilta osin ovat Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen omasta aloitteestaan määrittämiä. Se, että kyseisen aineen käyttö on perinteisesti ollut turvallista, ei riitä siihen, että kyseinen virasto hyväksyisi sen.
60. Muut asianosaiset ja väliintulijat väittävät, ettei direktiivillä loukata suhteellisuusperiaatetta.
61. Palautan mieliin, että kansallinen tuomioistuin viittaa ainoastaan direktiivin 3 artiklaan, 4 artiklan 1 kohtaan ja 15 artiklan ensimmäiseen kohtaan. Olen jo edellä huomauttanut, ettei kyseisiä säännöksiä voida tarkastella ottamatta huomioon koko direktiiviä.
62. Haluan myös tässä vaiheessa esittää, että positiivisten luetteloiden järjestelmää koskeva valinta on sellaisenaan asianmukainen.(22) Järjestelmän etu on se, että se on selkeä kaikkien asianomaisten samoin kuin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kannalta. Luetteloon sisällytetyt aineet on tutkittu ja todettu turvallisiksi. Tämä on nähdäkseni tärkeä näkökohta, koska kuten on todettu, jäsenvaltioiden on sallittava kaikki ravintolisät, jotka sisältävät positiivisessa luettelossa mainittuja aineita. Jäsenvaltiot eivät voi enää vedota 30 artiklaan estääkseen tällaisten valmisteiden saattamisen markkinoilleen. Kyseisiä valmisteita koskevien todellisten sisämarkkinoiden luomisen kannalta kyseinen järjestelmä on näin ollen todellakin asianmukainen.
63. Asioissa BAT ja Swedish Match antamissaan tuomioissa, joihin olen edellä useaan otteeseen viitannut, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että yhteisön lainsäätäjällä on laaja harkintavalta kansanterveyden alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Näin ollen tähän alaan kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen.(23)
64. Lisäksi voidaan todeta, että yhtäältä tuomioistuinten on oltava pidättyväisiä arvioidessaan poliittisia valintoja, joita toimielimet tekevät lainsäädäntömenettelyssä, ja toisaalta, että EY 95 artiklan 3 kohdassa edellytetään terveyden osalta suojelun korkeaa tasoa. Pelkästään se, että lainsäätäjä olisi teoreettisesti voinut saavuttaa kansanterveyden suojelun vastaavan tason toimenpitein, jotka ovat vähemmän rajoittavia kuin ne, joista nyt on kyse, ei näin ollen riitä tukemaan päätelmää siitä, että se on loukannut suhteellisuusperiaatetta, koska positiivisiin luetteloihin perustuva järjestelmä epäilyksettä tarjoaa korkeatasoisen suojelun, koska sillä poistetaan ennakolta niin paljon potentiaalisia terveysvaaroja kuin mahdollista.
65. Sellaisen säädöksen valintaa, joka perustuu sallittujen aineiden positiivisiin luetteloihin ja jolla yhtäältä tähdätään kansanterveyden korkeatasoisen suojelun varmistamiseen ja toisaalta asetetaan kauaskantoisia rajoituksia tietyissä jäsenvaltioissa toimivien talouden toimijoiden vapaudelle valmistaa ja pitää kaupan elintarvikkeita, joihin on lisätty kivennäisaineita ja/tai vitamiineja, ei näin ollen voida sellaisenaan pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena.
66. Koska tällainen valinta kuitenkin rajoittaa huomattavasti talouden toimijoiden vapautta estämällä sellaisten toimintojen jatkamisen, joita aiemmin pidettiin sallittuina ja turvallisina, ja koska siinä alistetaan uusien valmisteiden kehittely ja valmistaminen sille, että komissio arvioi niitä ennakkoon ennen niiden sisällyttämistä positiivisten aineiden luetteloon, käytettävät säädökset on laadittava huolella ja tarkkuudella.
67. Asettamatta kyseenalaiseksi yhteisön lainsäätäjän toteuttamaa aineellista arviointia minun on todettava, että yhteisön lainsäätäjä on vakavasti epäonnistunut velvollisuudessaan laatia näin kauaskantoinen toimenpide kaikkea asiaankuuluvaa huolellisuutta noudattaen.
68. Direktiivi 2002/46 on nykymuodossaan vakavasti puutteellinen kolmessa suhteessa:(24)
– Direktiivin tekstissä itsessään ei mainita sellaista aineellista normia, jota komission olisi noudatettava ohjaavana periaatteena, kun se käyttää direktiivin 4 artiklan 5 kohtaan ja 13 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa. Direktiivi ei näin ollen sisällä minkäänlaista standardia sen arvioimiseksi, onko komissio tehdessään päätöksiä, jotka koskevat positiivisen luettelon muuttamista, pysynyt lakisääteisen toimivaltansa rajoissa.
– Ei ole selvää, sallitaanko direktiivissä se, että yksityiset saattavat aineita arvioitaviksi tarkoituksenaan niiden sisällyttäminen positiivisiin luetteloihin. Direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleessa viitataan yksiselitteisesti tällaiseen mahdollisuuteen, mutta direktiivin 4 artiklan 6 kohdan b alakohdassa tunnutaan esittävän päinvastaista.
– Jos oletetaan, että yksityiset voivat todellakin saattaa aineita arvioitaviksi tarkoituksenaan niiden sisällyttäminen positiivisiin luetteloihin, tätä tarkoitusta varten ei ole säädetty selvää menettelyä, jossa säädettäisiin vähimmäistakeista tällaisten asianomaisten intressien suojelemiseksi.
69. Ensimmäinen puutteellisuus merkitsee poikkeuksellisen vakavaa laiminlyöntiä, koska se liittyy aineelliseen normiin, jolla säännellään sitä, miten komissio käyttää kauaskantoisinta kyseisessä direktiivissä säädettyä toimivaltaa, eli päätöksentekoa siitä, mitä vielä keskeneräisiin luetteloihin lisätään. Se tapa, jolla tätä toimivaltaa käytetään, määrittää sen, missä laajuudessa asianomaiset toimijat voivat harjoittaa taloudellista toimintaansa, sekä ne rajoitukset, jotka kyseisiin toimijoihin tulevaisuudessa kohdistuvat. Vaikka ottaisimme lähtökohdaksi ainoastaan ne vähimmäisedellytykset, jotka koskevat taloudellisten suhteiden kannalta tarpeellista oikeusvarmuutta, on välttämätöntä, että säädöksessä itsessään asetetaan aineellinen standardi. Ilman tällaista standardia tehokkaalla oikeussuojalla ei ole perustetta.
70. Puutteellisuus on sitäkin räikeämpi, kun otetaan huomioon, ettei direktiivi sisällä selkeitä normeja sellaisten toimijoiden toimintaan vähemmän puuttuvien päätösten osalta, jotka komissio tekee ja jotka ohjaavat komission toimivallan käyttöä esimerkiksi pakkausmerkintöjen (7 artiklan ensimmäinen virke) ja ravintoaineiden määrien (8 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) osalta.
71. Vaikka direktiivin johdanto-osan viides perustelukappale tarjoaa jonkinlaisen aineellisen viitekohdan positiivisten luetteloiden kokoonpanoa koskevien päätösten osalta, kun siinä todetaan, että ”markkinoille saatettavien valmisteiden on oltava turvallisia”, tällaisella johdanto-osan perustelukappaleella ei kuitenkaan voida korvata sellaista standardia, jonka pitäisi sisältyä direktiivin säädösosaan.
72. Tässä yhteydessä sovellettu lainsäädäntötekniikka – jos se sellaista nimitystä ansaitsee – on lisäksi suorassa ristiriidassa yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua koskevista yhteisistä suuntaviivoista 22 päivänä joulukuuta 1998 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 10 ja 13 kohdan kanssa.(25)
73. Direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleen ja 4 artiklan 6 kohdan välinen räikeä ristiriita johti tietynasteiseen hämmennykseen istunnossa, erityisesti neuvoston ja Euroopan parlamentin asiamiesten puolella.
74. On selvää, ettei direktiivin 4 artiklan 6 kohdan b alakohdan teksti tarjoa ratkaisua tähän hämmennykseen. Kyseisessä säännöksessä viitataan ”(Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen) – – kielteiseen lausuntoon – – niiden asiakirjojen pohjalta, joissa perustellaan kyseisen aineen käyttö ja jotka jäsenvaltion
(kursivointi tässä) on toimitettava komissiolle – – ”. Tästä voidaan päätellä, että jäsenvaltion on tehtävä aloite ja toimitettava asiakirjat komissiolle. Komission on puolestaan toimitettava asiakirjat edelleen elintarviketurvallisuusviranomaiselle, joka tämän jälkeen toteuttaa ”lausuntoonsa” johtavan arvioinnin.
75. Tämä on selvästi ristiriidassa johdanto-osan 10. perustelukappaleen kanssa, jossa todetaan seuraavaa:
”Tällä hetkellä joissakin jäsenvaltioissa kaupan pidettävien ravintolisien valmistukseen käytetään paljon erilaisia vitamiineja ja kivennäisaineita sisältäviä aineita, joita elintarvikealan tiedekomitea ei ole vielä arvioinut ja jotka näin ollen eivät sisälly hyväksyttyjen aineiden luetteloon. Nämä aineet olisi toimitettava kiireellisesti Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen arvioitavaksi heti kun asianomaiset osapuolet ovat toimittaneet riittävän selvityksen antavat asiakirjat .”(26)
76. Perustelukappaleessa ei viitata jäsenvaltioihin eikä komissioon. Siinä mainitaan nimenomaisesti ”asianomaiset osapuolet”, joiden on ilmeisesti koottava ja toimitettava tarvittavat asiakirjat ei siinä tarkoituksessa, mihin direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa ilmeisesti viitataan, eli 31.12.2009 saakka voimassa olevan poikkeuksen saamiseksi, vaan siinä tarkoituksessa, että positiiviseen luetteloon sisällytettäviksi aiotut aineet arvioitaisiin.
77. Haettaessa ratkaisua tähän ristiriitaan jonkinlaista tukea on saatavissa asiakirjasta ”Administrative Guidance on Submissions for Safety Evaluation of Substances added for Specific Nutritional Purposes in the Manufacture of Foods” (hallinnolliset suuntaviivat, jotka koskevat sellaisten aineiden saattamista turvallisuutta koskevaan arviointiin, joita valmistuksen yhteydessä lisätään erityisessä ravitsemuksellisessa tarkoituksessa; jäljempänä suuntaviivat).(27) Näitä virallisia teknis-hallinnollisia suuntaviivoja sovelletaan nimenomaisesti direktiiviin 2002/46. Ne sisältävät ohjeita hakemuksia toimittaville ”hakijoille” (petitioners) sekä kuvauksen hallinnollisesta hyväksymismenettelystä ja siitä, mitä asiakirjoihin on sisällytettävä toimitettaessa ”täysi hakemus”.
78. Kyseisten suuntaviivojen 2.1 kohdan – jonka otsikko on ”Application for the authorisation of a nutritional substance for inclusion in the appropriate EU legislation” (Hakemus ravintoaineen hyväksymisestä sen sisällyttämiseksi asiaankuuluvaan yhteisön lainsäädäntöön) – seuraava jakso on erityisen huomionarvoinen:
”Hakemukseen ravintoaineen hyväksymiseksi on sisällytettävä seuraavat asiakirjat:
– Kirje, jossa selvästi täsmennetään pyyntö, joka koskee ravintoaineluokkaa ja tarvittaessa sellaisia ravintoaineita, joita ravintoainevalmisteesta aiotaan valmistaa. Lisäksi on eriteltävä sellainen yhteisön erityinen lainsäädäntö, jonka osaksi hakija haluaa aineen sisällytettävän, eli
– – –
– – –
– ravintolisistä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi;
– – – .”
79. Tämä vaikuttaisi vahvistavan sen, mitä direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleessa todetaan, eli että
a. asianomaiset osapuolet (hakijat) ovat yksityisiä, jotka
b. voivat hakea ”aineen sisällyttämistä positiiviseen luetteloon” direktiivissä tarkoitetulla tavalla
c. jäsenvaltioilla ei ole minkäänlaista osaa siinä menettelyssä, joka edeltää elintarviketurvallisuusviranomaisen arviointia.
80. Edellä esitetystä seuraa, että on olemassa hallinnollinen käytäntö, joka sopii yhteen direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleessa todetun kanssa mutta joka poikkeaa direktiivin 4 artiklan 6 kohdan b alakohdan tekstistä sekä menettelyllisiltä että aineellisilta osin, koska kyseisen käytännön mukaan mennään pidemmälle kuin pelkästään hankitaan väliaikainen poikkeus aineelle. On myös selvää, että yksityisiä (”hakijoita” ja ”hakemusten esittäjiä”) pidetään kyseisessä hallinnollisessa käytännössä ”asianomaisina osapuolina”.
81. Tällainen selvä ristiriita direktiivin säännöksen sanamuodon ja sitä koskevan johdanto-osan perustelukappaleen – joka puolestaan käy yksiin hallinnollisen käytännön kanssa – välillä johtaa selvästi oikeudelliseen epävarmuuteen asianomaisten osapuolten taholla, koska viimeksi mainituilla on ilmeinen intressi siihen, että direktiiviä sovelletaan huolellisesti ja avoimesti.
82. Ohimenevänä huomautuksena toteaisin lisäksi, että säädös, joka johtaa hallinnolliseen käytäntöön, joka ei perustu säädöksen säännöksiin vaan sen johdanto-osaan, on ristiriidassa edellä mainitun 22.12.1998 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 10, 14 ja 15 kohdan kanssa. Se on myös ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, koska viimeksi mainitussa edellytetään, että toimielimen toimessa esitetään perustelut kyseisen toimen aineellisen osan kattamiseksi.(28)
83. Nämä huomautukset ovat sellaisenaan riittäviä herättämään epäilyksen ”asianomaisten osapuolten” käytettävissä olevan, lakiin perustumattoman menettelyn pätevyydestä, kun otetaan huomioon, että kyseinen menettely on myös vähintäänkin osittain lainvastainen. Vaikka oletettaisiin, että kyseinen menettely on pätevä, se ei kuitenkaan täytä sellaisia vähimmäisstandardeja, joita tällaisiin menettelyihin sovelletaan hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti.
84. Suuntaviivoissa todetaan tietynasteisella tarkkuudella, mitä edellytyksiä sovelletaan ”hakemuksiin” ja tämän jälkeen ”täysiin hakemuksiin”. ”Asianomainen osapuoli” ei kuitenkaan koskaan pääse elintarviketurvallisuusviranomaisen ulko-ovea pidemmälle. Sen on kärsivällisesti odotettava kyseisen elimen ”tieteellistä lausuntoa”, minkä jälkeen direktiivin 13 artiklan mukaan komissio tai neuvosto tekee asiassa päätöksen noudattaen niin kutsuttua komitologiapäätöksen sääntelymenettelyä.(29) Sen jälkeen, kun asianomaiset osapuolet ovat toimittaneet hakemuksensa siihen liitettyine asiakirjoineen, niillä ei enää ole oikeutta tulla kuulluiksi. Niille ei myöskään anneta tilaisuutta esittää näkemystään elintarviketurvallisuusviranomaisen (luonnosvaiheessa olevasta) ”tieteellisestä lausunnosta”. Suuntaviivojen mukaan hakijan on tutkittava kyseisen viraston Internet-kotisivua saadakseen tietää viraston lopullisen kannan. Jos tämä kanta on myönteinen, komissio on vielä vapaa päättämään, jatkaako se menettelyä esittämällä ehdotuksen elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevälle pysyvälle komitealle, joka toimii komitologiapäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sääntelykomiteana. Komissiota ei direktiivissä eikä suuntaviivoissa velvoiteta ilmoittamaan asianomaiselle osapuolelle päätöksistään ja niiden perusteluista.
85. Lyhyesti voidaan todeta, että tämä menettely – niiltä osin kuin se ylipäätään on olemassa ja niiltä osin kuin sitä yleensä voidaan menettelyksi kutsua – ei ilmennä avoimuuden häivääkään: asianosaisilla ei minkään säännöksen nojalla ole mahdollisuutta tulla kuulluiksi, päätöksentekoon ei kohdistu minkäänlaisia aikarajoja eikä myöskään ole minkäänlaista varmuutta siitä, että lopullinen päätös tehdään. Menettelystä puuttuvat näin ollen olennaiset takeet siitä, että yksityisten hakijoiden intressejä suojataan.
86. Neuvoston asiamies esitti istunnossa vastauksena hänelle esitettyyn kysymykseen, että päätöksiä, jotka koskevat positiivisten luetteloiden sisältöä, sovelletaan yleisesti ja ettei näin ollen ollut tarpeen myöntää menettelyllisiä oikeuksia yksityisille asianosaisille valmisteluvaiheessa. Tämä kanta perustuu kuitenkin nähdäkseni väärinkäsitykseen. Vaikka positiivisten luetteloiden pidentämistä tai lyhentämistä koskevia päätöksiä sovelletaan yleisesti, ne voivat kuitenkin vaikuttaa yksityisten asianomaisten elintärkeisiin intresseihin. Sen varmistamiseksi, että nämä intressit otetaan päätöksentekomenettelyssä huomioon tavalla, joka on avoin tuomioistuimen suorittamalle valvonnalle, säädöksessä olisi tämän vuoksi säädettävä asianmukaista menettelyä koskevista vähimmäistakeista. Yhteisön lainsäätäjä myönsi tämän muun muassa asetuksessa N:o 384/96,(30) jossa säädetään täsmällisesti tasapainoista päätöksentekoa koskevista takeista menettelyssä, joka johtaa suojaavien polkumyynnin vastaisten toimien hyväksymiseen. Myös tällaiset toimet ovat yleisesti sovellettavia.
87. Käsiteltävänä olevan asian pääasioiden kantajat esittivät sekä kirjallisissa että suullisissa huomautuksissaan, että suuntaviivoissa tarkoitetun ”tutkittavaksi otettavan” (”admissible”) hakemuksen valmistelu on kallista ja että lopullinen päätös – tai sen puuttuminen – voi aiheuttaa sen, että asianomaisen yrityksen on lopetettava taloudellinen toimintansa (tai osa siitä). Näitä huomautuksia ei kiistetty. Kun tämä otetaan huomioon, yhteisön lainsäätäjän voidaan säädöstä valmistellessaan ainakin olettaa noudattavan sellaista huolellisuutta, että se sisällyttäisi siihen nimenomaisen säännöksen, joka koskee huolellisen päätöksenteon vähimmäisedellytyksiä. Se, ettei tällaisia edellytyksiä sisällytetty direktiiviin 2002/46, riittää sellaisenaan osoittamaan, että yhteisön lainsäätäjä on epäonnistunut tältä osin. Direktiivi ei täytä sellaisia olennaisia vaatimuksia, jotka koskevat oikeussuojaa, oikeusvarmuutta ja hyvää hallintoa, jotka kaikki ovat yhteisön oikeuden perusperiaatteita. Koska direktiivistä puuttuvat sen soveltamista koskevat asianmukaiset ja avoimet menettelyt, se on suhteellisuusperiaatteenvastainen. Direktiivi on näin ollen pätemätön.
88. Esittäisin vielä yhden huomautuksen, joka koskee edellä mainitsemaani 22.12.1998 tehtyä toimielinten välistä sopimusta. Niiden vastavuoroisten velvollisuuksien, jotka toimielimet ottivat täyttääkseen yhteisön lainsäädännön valmistelun laadun osalta, ensisijaisena tarkoituksena ei ole saavuttaa lainvalmistelijoille rakasta kielellistä esteettisyyttä. Lakiin perustuvassa yhteisössä, kuten Euroopan unionissa, jota hallitaan oikeusvaltion periaatteiden mukaisesti, säädökseen lainsäätäjän tahdonilmaisuna sisältyy kaksi näkökohtaa. Ensinnäkin se on keino tavoitella ja, jos mahdollista, saavuttaa yleistä etua koskevia perusteltuja päämääriä. Toisaalta se merkitsee kansalaisten oikeuksien takaamista näiden suhteissa julkiseen valtaan nähden. Laadultaan asianmukaiselle lainsäädännölle on ominaista tasapaino näiden näkökohtien välillä. Säädöksen sanamuodolla ja rakenteella on luotava hyväksyttävä tasapaino sitä soveltavien viranomaisten toimivaltuuksien ja kansalaisille annettujen takeiden välille. Direktiivi 2002/46 ei täytä tätä asianmukaiselle lainsäädännölle asetettavaa olennaista laadullista edellytystä.
89. Lisäksi on huomautettava, että seuraukset siitä, että direktiivi todetaan näillä perusteilla pätemättömäksi, olisivat vähäiset. Tällainen toteamus ei kuitenkaan loppujen lopuksi vaikuttaisi yhteisön lainsäätäjän aineelliseen arviointiin, joka johti sellaisen rajoittavan järjestelmän valintaan, joka perustuu positiivisiin luetteloihin kivennäisaineilla ja vitamiineilla täydennettyjen elintarvikkeiden kaupan pitämisessä. Pätemättömäksi toteaminen merkitsisi kuitenkin sitä, että yhteisön lainsäätäjän olisi tällaisessa järjestelmässä otettava paremmin huomioon yksityisten intressit ja säädettävä tarvittavista takeista niiden suojaamiseksi. Koska direktiivissä ainoastaan velvoitetaan jäsenvaltiot kieltämään positiivisiin luetteloihin sisältymättömien valmisteiden kaupan pitäminen viimeistään 1.8.2005 alkaen, pätemättömäksi toteamisen käytännön seuraukset jäävät rajallisiksi, jos direktiivin tekstiin kohdistuvat tarvittavat parannukset ja muutokset tehdään nopeasti.
C Toissijaisuusperiaate
90. Pääasioiden kantajien mukaan riidanalaisilla yhteisön säännöksillä loukataan toissijaisuusperiaatetta, koska niillä puututaan perusteettomasti jäsenvaltioiden toimivaltaan herkällä alalla, joka koskee terveys-, sosiaali‑ ja talouspolitiikkaa.
91. Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio ovat vastakkaisella kannalla.
92. Esitän tästä näkemykseni hyvin lyhyesti. Kuten EY 5 artiklassa määrätään, toissijaisuusperiaate edellyttää sitä, että aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, yhteisö toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla.
93. Kysymys on näin ollen siitä, voidaanko direktiivin tavoite toteuttaa paremmin yhteisön tasolla.
94. Kuten edellä on esitetty, direktiivin tavoitteena on poistaa ravintolisien alalla jäsenvaltioiden välisen kaupan esteitä, jotka aiheutuvat eroista kansallisessa lainsäädännössä elintarvikkeiden koostumuksen, valmistusominaisuuksien, esillepanon tai pakkausmerkintöjen osalta, siten, että samalla varmistetaan EY 95 artiklan 3 kohdan mukaisesti terveyden ja kuluttajien suojelun korkea taso.
95. Yksittäiset jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tällaista tavoitetta, joka näin ollen edellyttää toimintaa yhteisön tasolla, mitä osoittavat myös komission saamat lukuisat kantelut ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
D Yhdenvertaisen kohtelun periaate
96. Pääasioiden kantajat väittävät, että asiassa rikotaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, koska on epäoikeudenmukaista sisällyttää aineita positiivisiin luetteloihin ilman, että niiden osalta olisi tarpeen suorittaa ylimääräisiä kokeita, mutta kuitenkin asettaa raskaita vaatimuksia muita aineita sisältävien valmisteiden valmistajille, jotka haluavat saada kyseiset aineet lisätyiksi luetteloon.
97. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan syrjintäkiellon tai yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää sitä, että samanlaisia tilanteita ei kohdella eri tavalla, ellei tällaista erilaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.
98. On selvää, että jokainen aine on arvioitava ennen kuin se voidaan lisätä luetteloon. Ne aineet, jotka nykyään on sisällytetty luetteloon, on tällä tavoin arvioitu tieteellisesti. On totta, että jotkut näistä aineista on arvioitu muiden positiivisiin luetteloihin perustuvien direktiivien soveltamisen yhteydessä. Olisi outoa aloittaa arviointimenettely uudelleen nollapisteestä silloin, kun on selvää, että kyseiset valmisteet on jo testattu käyttäen samoja kriteereitä, eli turvallisuutta ja hyödynnettävyyttä. Yhteisön lainsäätäjällä oli näin ollen oikeus käyttää lähtökohtanaan jo olemassa olevia arviointeja. Tämä itsessään ei merkitse sitä, että kaikkien muiden aineiden saattaminen arvioitaviksi ennen niiden sisällyttämistä luetteloihin merkitsisi syrjintää. Vaikuttaa myös siltä, että neuvosto ja komissio ovat kieltäytyneet hyväksymästä parlamentin ehdottamaa muutosta, joka koski tiettyjen aineiden lisäämistä luetteloon, sillä perusteella, ettei kyseisiä aineita ollut vielä arvioitu.
99. Vaikka voidaankin todeta, että direktiivi sellaisenaan ei ole syrjivä, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei sitä voitaisi soveltaa syrjivällä tavalla. Myös tämän takia on elintärkeää, että direktiivissä säädetään asianmukaisista ja avoimista menettelyistä, joiden avulla on mahdollista ehkäistä syrjintä ravintolisien arvioinnissa. Kuten olen edellä esittänyt, direktiivi on puutteellinen juuri tästä syystä.
100. Toissijaisena huomautuksena toteaisin, että pääasioiden kantajat väittävät myös, että luettelot sisältävät tiettyjä aineita, joita saatetaan pitää vaarallisina. Jos näin on, tällainen aine on poistettava luettelosta niin pian kuin mahdollista. Tämä ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse sitä, että positiivisten luetteloiden periaate olisi lainvastainen tai että se loukkaisi yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Se edellyttää kuitenkin sitä, että tällaisessa tapauksessa toimivaltainen viranomainen toimii ripeästi ja asianmukaisesti, muuten kyse voi hyvinkin olla syrjinnästä.
E Perusoikeudet
101. Pääasioiden kantajat väittävät myös, että riidanalaisilla yhteisön säännöksillä loukataan niiden perusoikeuksia, erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklaa ja kyseisen yleissopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa määrättyä omaisuudensuojaa sekä oikeutta käydä kauppaa tai harjoittaa liiketoimintaa. Ne väittävät myös, että kuluttajien oikeuksia loukataan, koska direktiivillä rajoitetaan kuluttajien valinnanvapautta.
102. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti todettu, että perusoikeudet ovat kiinteä osa yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita, joiden noudattamisen yhteisöjen tuomioistuin varmistaa. Kyseiset perusoikeudet eivät kuitenkaan ole ehdottomia oikeuksia, vaan niitä on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka niillä on yhteiskunnassa. Tämän vuoksi näiden oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, kunhan nämä rajoitukset palvelevat tosiasiassa yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä.(31)
103. Positiivisten luetteloiden käyttämisestä direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetyllä tavalla seuraa tosiasiallisesti se, että luetteloihin sisältymättömien valmisteiden kaupan pitäminen on tosiasiallisesti kielletty ja se on näin ollen tosiaankin omiaan rajoittamaan tällaisten valmisteiden valmistajien tai myyjien vapautta harjoittaa kauppaa tai ammattia. Tällaisen toimenpiteen käyttöönotto ei kuitenkaan aseta kyseenalaiseksi niiden omaisuudensuojaa. Yksikään talouden toimija ei nimittäin voi vedota omaisuudensuojaan tietyn markkinaosuuden osalta, vaikka sillä olisi ollut kyseinen markkinaosuus ennen kyseisiin markkinoihin vaikuttavan toimenpiteen käyttöönottoa, koska tällainen markkinaosuus on ainoastaan hetkellinen taloudellinen asema, joka on alttiina vaaralle siitä, että olosuhteet muuttuvat. Talouden toimija ei voi myöskään vedota saavutettuun oikeuteen tai edes luottamuksensuojaan sellaisen olemassa olevan tilanteen säilyttämiseksi, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavaltansa puitteissa tekemillä päätöksillä.(32)
104. Edellä esitetystä ilmenee, että direktiivin tarkoituksena on taata direktiivin edellytykset täyttävien ravintolisien vapaa liikkuvuus. Tältä osin toteutetut tarpeelliset rajoittavat toimenpiteet liittyvät yleistä etua, eli terveyttä ja kuluttajansuojaa koskevaan päämäärään. Nämä tavoitteet mainitaan nimenomaisesti EY 95 artiklan 3 kohdassa (vastaavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleessa viitataan nimenomaisesti terveyden suojeluun oikeuttamisperusteena).
105. Totesin jo edellä, että sallittujen aineiden positiivisten luetteloiden käyttöä, jonka tarkoituksena on varmistaa kansanterveyden suojelun korkea taso ja joka siten rajoittaa talouden toimijoiden vapautta valmistaa ja pitää kaupan luetteloihin sisältymättömiä aineita, ei sellaisenaan voida pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena. Olen kuitenkin todennut myös, että menettelyllisestä näkökulmasta katsottuna direktiivillä loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska siinä ei oteta huomioon oikeussuojaa, oikeusvarmuutta ja hyvää hallintoa koskevia olennaisia edellytyksiä. Näillä edellytyksillä on merkitystä myös arvioitaessa sitä, onko perusoikeuksia rikottu.
106. Tuloksena on se, että vaikka on selvää, ettei positiivisiin luetteloihin sisältymätöntä ainetta voida käyttää ravintolisien valmistuksessa ja myynnissä, mikä näin ollen jollain tavalla todennäköisesti vaikuttaa tiettyjen ravintolisiä valmistavien ja myyvien valmistajien ja henkilöiden kykyyn jatkaa ammatillista toimintaansa, en katso, että direktiivi merkitsee puuttumista kyseiseen oikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukataan kyseisen vapauden tai muiden mainittujen perusoikeuksien käyttämistä, edellyttäen, että menettelylliset takeet sisällytetään direktiiviin.
F Perusteluvelvollisuus
107. Asian C‑154/04 pääasian kantajien viimeinen väite koskee sitä, ettei riidanalaisista yhteisön säännöksistä johtuvaa kieltoa ole perusteltu, mikä olisi EY 253 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen liitteenä olevan, toissijaisuus‑ ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan 4 artiklan vastaista.
108. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. On riittävää, että riitautetusta toimenpiteestä ilmenee selvästi, mihin tavoitteeseen sillä pyritään, ilman, että olisi tarpeen vaatia erityisiä perusteluja jokaisesta tehdystä teknisestä valinnasta.(33)
109. Nähdäkseni on ilmeistä, että perustelut täyttävät aineellisessa mielessä mainitut edellytykset. Perustelukappaleissa esitetään riittävän yksityiskohtaisesti perustelut, jotka koskevat tavoitetta, johon pyritään, ja sitä, miksi yhteisö on pitänyt tarpeellisena toimia. Niiltä osin kuin kyse on tavoitteesta, toistan vielä, että on selvää, että direktiivillä pyritään poistamaan jäsenvaltioiden väliset kaupan esteet ravintolisien alalla samalla varmistaen terveyden ja kuluttajien suojelun korkea taso (ks. toinen ja viides perustelukappale). Yhteisön lainsäätäjän oli myös otettava huomioon se, että nämä esteet olivat seurausta todellisista huolista, jotka koskevat kansanterveyden suojelua. Sen oli toiseksi otettava huomioon myös ne yhteisön toimielimille osoitetut ohjeet, jotka sisältyvät EY 152 artiklan 1 kohtaan ja EY 95 artiklan 3 kohtaan ja joiden mukaan toimielinten on toimissaan otettava huomioon terveyden suojelun korkea taso.
110. Yhteisön lainsäätäjä on mahdollisen epätietoisuuden välttämiseksi valinnut keinoksi positiivisten luetteloiden käyttämisen (ks. 9. ja 11. perustelukappale). Vaikuttaa siltä, että pääasioiden kantajat pääasiallisesti riitauttavat positiivisten luetteloiden käyttämisen. Kuten edellä on todettu, tämä valinta on yhteisön lainsäätäjän harkintavallan rajoissa eikä se sellaisenaan ole virheellinen.
V Ratkaisuehdotus
111. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa High Court of Justicen (England and Wales) esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
Ravintolisiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/46 tarkastelu on osoittanut, että direktiivillä loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska yhteisön oikeuden perusperiaatteita, kuten oikeussuojan, oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon edellytyksiä ei ole riittävästi otettu huomioon. Direktiivi on näin ollen pätemätön.
(1) .
(2)
–	EYVL L 183, s. 51.
(3)
–	Asia C‑491/01, British American Tobacco (Investment) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002 (Kok. 2002, s. I‑11453).
(4)
–	Asia C‑210/03, Swedish Match, tuomio 14.12.2004 (Kok. 2004, s. I‑0000) ja asia C‑434/02, Arnold André, tuomio 14.12.2004 (Kok. 2004, s. I‑0000).
(5)
–	Pääasiallisesti edellytyksiä, jotka koskevat ravintolisien ominaisuuksia, esillepanoa ja pakkausmerkintöjä.
(6)
–	Ne voivat vedota kuitenkin asetuksen N:o 178/2002 14 artiklaan.
(7)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(8)
–	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainitussa asiassa BAT annettu tuomio, 64 kohta.
(9)
–	Komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, että se oli saanut toimijoilta kanteluita, jotka koskivat rajoituksia, joita ne kohtasivat markkinoidessaan tuotteitaan useissa jäsenvaltioissa, ja että tämä tilanne johtui toisistaan poikkeavista tavoista säännellä ravintolisiä.
(10)
–	Asia C‑192/01, komissio v. Tanska, tuomio 23.9.2003 (Kok. 2003, s. I‑9693).
(11)
–	Asia C‑24/00, komissio v. Ranska, tuomio 5.2.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(12)
–	Asia C‑95/01, Greenham ja Abel, tuomio 5.2.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(13)
–	Yhdistetyt asiat C‑211/03, C‑299/03, C‑316/03, C‑317/03 ja C‑318/03, HLM ja Orthica, ratkaisuehdotus 3.2.2005.
(14)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 3; ks. 74 kohta.
(15)
–	Asia C‑376/98, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 5.12.2000 (Kok. 2000, s. I‑8419, 88 kohta).
(16)
–	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia BAT, tuomion 93 ja 94 kohta ja niissä mainittu oikeuskäytäntö.
(17)
–	Ks. lausunto 1/78 kansainvälisestä luonnonkumia koskevasta sopimuksesta (Kok. 1979, s. 2871).
(18)
–	Ks. asia C‑210/03, Swedish Match, tuomio 14.12.2004 (Kok. 2004, s. I‑0000, tuomion 59 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö).
(19)
–	Tuontiin sovellettavasta yhteisestä järjestelmästä ja asetuksen (EY) N:o 518/94 kumoamisesta 22 päivänä joulukuuta 1994 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 3285/94 (EYVL L 349, s. 53).
(20)  –	Asia C‑296/00, Silvano Carbone, tuomio 30.5.2002 (Kok. 2002, s. I‑4657).
(21)
–	Pääasioiden kantajat viittaavat tältä osin edellä alaviitteessä 11 mainittuun asiaan komissio vastaan Ranska, tuomion 25–27 kohta, ja edellä alaviitteessä 12 mainittuun asiaan Greenham ja Abel, tuomion 35 ja 36 kohta.
(22)
–	Positiivisten luetteloiden käyttö ei ole harvinaista yhteisön elintarvikelainsäädännössä. Ks. esimerkiksi äidinmaidonkorvikkeista ja vieroitusvalmisteista annettu komission direktiivi 91/321/ETY (EYVL 1991, L 175, s. 35), imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetuista viljapohjaisista valmisruoista ja muista lastenruoista annettu komission direktiivi 96/5/EY (EYVL 1996, L 49, s. 17) ja erityisruokavaliovalmisteisiin ravitsemuksellisessa tarkoituksessa lisättävistä aineista annettu komission direktiivi 2001/15/EY (EYVL 2001, L 52, s. 19).
(23)  –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia BAT, tuomion 122 ja 123 kohta ja edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Swedish Match, tuomion 47 ja 48 kohta ja niissä mainittu oikeuskäytäntö.
(24)
–	Direktiivissä on lainsäädäntötekniikan kannalta muitakin epätarkkuuksia, kuten sellaisen päivämäärän puuttuminen, joka osoittaa jäsenvaltioiden 4 artiklan 7 kohdassa säädetyn toimivallan lakkaamisen, joka oli tarkoitettu väliaikaiseksi ja joka vastaa 4 artiklan 6 kohdassa mainittua päättymispäivämäärää kyseisessä artiklassa säädetylle poikkeukselle.
(25)
–	EYVL 1999, C 73, s. 1. Näissä kohdissa todetaan seuraavaa: ”10. Johdanto-osan kappaleissa esitetään lyhyesti artiklaosan keskeisten säännösten perustelut niitä sellaisenaan toistamatta tai toisin sanoin ilmaisematta. Johdanto-osan kappaleiden sisältö ei saa olla normatiivinen eikä niissä saa olla poliittisia toivomuksia.” – – ” 13. Tarvittaessa säädöksen kohde ja soveltamisala on määriteltävä säädöksen alussa olevassa artiklassa.”
(26)  – Kursivointi tässä.
(27)  –	http://europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements/. Asiakirja on saatavissa ainoastaan englanninkielisenä, asiaankuuluvat katkelmat on suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa.
(28)  –	Mm. asia C‑84/94, Yhdistynyt kuningaskunta vastaan neuvosto, tuomio 12.11.1996 (Kok. 1996, s. I‑5755, 74 kohta).
(29)  –	Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 päivänä kesäkuuta 1999 tehty neuvoston päätös 1999/468/EY (EYVL L 184, s. 23).
(30)  –	Polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 22 päivänä joulukuuta 1995 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 384/96 (EYVL 1995, L 56, s. 1).
(31)  –	Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Swedish Match, tuomion 72 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö, sekä yhdistetyt asiat C‑20/00 ja C‑64/00, Booker Aquaculture, tuomio 10.7.2003 (Kok. 2003, s. I‑7411, 68 kohta), johon parlamentti, komissio ja neuvosto ovat viitanneet.
(32)  –	Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Swedish Match, tuomion 73 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö.
(33)  –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia BAT, tuomion 165 ja 166 kohta.