61992CJ0119_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-119/92,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Antonio Aresu e dalla signora Blanca Rodríguez Galindo, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Georgios Kremlis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dall' avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica italiana, adottando misure, disposizioni e prassi che comportano difficoltà per quanto riguarda l' attività del dichiarante in dogana e creano ingiustificati privilegi di fatto in favore degli spedizionieri doganali italiani, in violazione del regolamento (CEE) del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario (GU L 38, pag. 1), e del regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1985, n. 3632, che definisce le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una dichiarazione in dogana (GU L 350, pag. 1), e approvando tariffe professionali obbligatorie ed inderogabili per le prestazioni professionali degli spedizionieri doganali italiani, in violazione degli artt. 9 e 12 del Trattato CEE, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza del diritto comunitario,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, J.C. Moitinho de Almeida, presidente di sezione, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P.J.G. Kapteyn (relatore), giudici,
avvocato generale: M. Darmon
cancelliere: D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 22 giugno 1993,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 13 ottobre 1993,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo 24 marzo 1992, depositato nella cancelleria della Corte il 13 aprile 1992, la Commissione ha proposto, ai sensi dell' art. 169, secondo comma, del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza del diritto comunitario adottando misure, disposizioni e prassi che comportano difficoltà per quanto riguarda l' attività del dichiarante in dogana e creano ingiustificati privilegi di fatto in favore degli spedizionieri doganali italiani, in violazione del regolamento (CEE) del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario (GU L 38, pag. 1, in prosieguo: il "regolamento transito"), e del regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1985, n. 3632, che definisce le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una dichiarazione in dogana (GU L 350, pag. 1, in prosieguo: il "regolamento dichiarante"), e approvando tariffe professionali obbligatorie ed inderogabili per le prestazioni professionali degli spedizionieri doganali italiani, in violazione degli artt. 9 e 12 del Trattato CEE.
2 Ai sensi dell' art. 2 del "regolamento dichiarante" "la dichiarazione in dogana può essere fatta da qualsiasi persona in grado di presentare o di far presentare al servizio doganale competente, secondo le disposizioni all' uopo previste, la merce in questione e tutti i documenti che devono essere presentati a norma delle
disposizioni che regolano il regime doganale richiesto per detta merce".
3 Ai sensi dell' art. 3 del regolamento,
"1. Quando la dichiarazione in dogana è fatta per iscritto, la persona di cui all' art. 2 può, fatte salve le altre disposizioni del presente articolo, fare detta dichiarazione:
a) a nome proprio e per proprio conto,
b) a nome e per conto di terzi [rappresentanza diretta],
c) a nome proprio, ma per conto di terzi [rappresentanza indiretta].
2. La possibilità di fare la dichiarazione prevista al paragrafo 1, lett. c), può essere esercitata solo se gli Stati membri hanno deciso in tal senso.
3. Quando uno Stato membro autorizza la possibilità di fare la dichiarazione prevista al paragrafo 1, lett. c), esso può riservare alle persone che esercitano, in quanto attività non salariata, la professione consistente nel fare dichiarazioni in dogana, sia a titolo principale sia a titolo accessorio rispetto ad un' altra attività, il diritto di:
a) fare dichiarazioni a nome e per conto di terzi, o in alternativa
b) fare dichiarazioni a nome proprio, ma per conto di terzi".
4 Ai sensi dell' art. 6, lett. a), dello stesso regolamento, quest' ultimo non è contrario alle disposizioni degli Stati membri che riservano, nel rispetto dell' art. 3, n. 3, l' esercizio della professione alle persone abilitate a tal fine dalle autorità competenti dello Stato membro interessato - gli spedizionieri doganali - e che presentano le qualifiche professionali richieste e le garanzie ritenute necessarie per l' esercizio della professione. Ai sensi dell' art. 6, lett. b), gli Stati membri, quando prevedono la possibilità, per le imprese, di ricorrere a personale dipendente qualificato per fare dichiarazioni in dogana in nome e per conto di tali imprese, possono subordinare tale possibilità al possesso di una qualifica professionale appropriata.
5 Le disposizioni italiane pertinenti figurano nel decreto del presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43, recante approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (GURI, Supplemento ordinario n. 80 del 28.3.1973, in prosieguo: il "Testo unico").
6 Per quanto riguarda la rappresentanza dei proprietari della merce, l' art. 40, commi primo e secondo, del Testo unico dispone:
"Ogniqualvolta le disposizioni in materia doganale prescrivono al proprietario della merce di fare una dichiarazione o di compiere determinati atti o di osservare speciali obblighi e norme, ovvero gli consentono di esercitare determinati diritti, il proprietario stesso può agire a mezzo di un rappresentante.
La rappresentanza per il compimento delle operazioni doganali può essere conferita esclusivamente ad uno spedizioniere doganale iscritto nell' albo professionale istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612, salvo quanto previsto nell' art. 43".
7 L' art. 43, primo comma, è così formulato:
"La rappresentanza del proprietario della merce per il compimento delle operazioni doganali può essere conferita anche ad uno spedizioniere doganale non iscritto nell' albo professionale, purché si tratti di un dipendente del proprietario stesso".
8 Sulla dichiarazione doganale, l' art. 56 stabilisce che:
"Ogni operazione doganale deve essere preceduta da una dichiarazione da farsi dal proprietario della merce, nelle forme indicate nell' art. 57.
E' considerato proprietario della merce colui che la presenta in dogana ovvero che la detiene al momento dell' entrata nel territorio doganale o dell' uscita dal territorio stesso. Rimane salvo, in ogni caso, il diritto della dogana di accertare, ad ogni effetto del presente Testo unico, chi abbia la proprietà della merce, oggetto delle operazioni doganali".
9 Per il resto gli artt. 47 e seguenti del Testo unico determinano i requisiti in materia di qualifica professionale che gli spedizionieri doganali devono soddisfare. In base a queste disposizioni il ministro delle Finanze organizza gli esami per il conseguimento di una patente di spedizioniere doganale che viene successivamente rilasciata dal ministero delle Finanze, sentito il Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali.
10 Infine dagli artt. 11 e 14 della legge italiana 22 dicembre 1960, n. 1612 (GURI n. 4 del 5.1.1961), risulta che le tariffe per le prestazioni professionali degli spedizionieri doganali sono fissate dal Consiglio nazionale degli spedizionieri. Esse sono approvate con decreto del ministro delle Finanze. Ai sensi dell' art. 11, secondo comma, di questa stessa legge, le prestazioni degli spedizionieri doganali non possono in nessun caso dar luogo a corrispettivi inferiori o superiori a quelli approvati dal Consiglio nazionale.
11 Dal ricorso della Commissione risulta che essa formula due serie di censure nei confronti del governo italiano. Le prime cinque censure riguardano l' incompatibilità di talune disposizioni del Testo unico con i regolamenti "dichiarante" e "transito", nonché il modo in cui queste disposizioni vengono interpretate ed applicate dalle autorità doganali italiane. Con la sesta ed ultima censura la Commissione intende far dichiarare che le tariffe professionali per le prestazioni degli spedizionieri doganali costituiscono tasse di effetto equivalente.
Sulla violazione dei regolamenti "dichiarante" e "transito"
12 In via preliminare occorre rilevare che il governo italiano insiste sul fatto che la situazione è rimasta immutata dopo la sentenza 25 ottobre 1979, causa 159/78, Commissione/Italia (Racc. pag. 3247).
13 A tal riguardo è sufficiente constatare che tale sentenza si riferisce ad una violazione degli artt. 30, 34 e 52 del Trattato CEE, non riguarda il "regolamento transito" e reca una data precedente al "regolamento dichiarante", adottato dal Consiglio il 12 dicembre 1985. Occorre pertanto riesaminare la normativa italiana in base a questo nuovo regolamento nonché al "regolamento transito".
14 In base al suo preambolo, il "regolamento dichiarante" mira a definire sul piano comunitario le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una dichiarazione in dogana. Per il resto, il regolamento stesso non si oppone al mantenimento di una normativa di uno Stato membro che riservi a spedizionieri doganali l' esercizio della professione consistente nel fare dichiarazioni in dogana in nome di terzi o in nome proprio ma per conto di terzi.
15 Alla luce di queste considerazioni occorre determinare se le disposizioni legislative nazionali rispettino le regole fissate dal regolamento.
Sulla prima censura
16 Con una prima censura la Commissione sostiene che la Repubblica italiana ha violato l' art. 2 del "regolamento dichiarante" richiedendo, all' art. 56, primo comma, del Testo unico, che la dichiarazione in dogana sia fatta dal "proprietario della merce". Una tale formulazione rischierebbe di creare una confusione pregiudizievole per la diretta applicazione dell' art. 2 del "regolamento dichiarante", e ciò nonostante la finzione legale operata dall' art. 56, secondo comma, della stessa normativa, secondo cui è considerato proprietario della merce chi la presenta in dogana ovvero chi la detiene al momento dell' entrata nel territorio doganale o dell' uscita dal territorio stesso.
17 Si deve accogliere l' argomento della Commissione. Contrariamente a quanto sostiene il governo italiano, la normativa italiana, facendo ricorso alla nozione di "proprietario", che è estranea al "regolamento dichiarante", può lasciar sussistere dubbi sulla persona ammessa a presentare o far presentare la dichiarazione. Ora, secondo una giurisprudenza consolidata (v. in particolare sentenza 30 gennaio 1985, causa 143/83, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 427), i principi della certezza del diritto e della tutela dei singoli esigono che nei settori che rientrano nel diritto comunitario le norme nazionali siano formulate in maniera non equivoca che consenta agli interessati di conoscere i loro diritti ed obblighi in modo chiaro e preciso e ai giudici nazionali di garantirne l' osservanza.
18 La prima censura è pertanto fondata.
Sulla seconda censura
19 Con la sua seconda censura la Commissione sostiene che la normativa italiana ha riservato, per le dichiarazioni in dogana, la rappresentanza a spedizionieri doganali, senza aver previsto esplicitamente, così come richiede l' art. 3, n. 2, del "regolamento dichiarante", la possibilità per una persona di dichiarare una merce in nome proprio ma per conto di terzi. Solo l' inserimento di una tale autorizzazione nella loro normativa consentirebbe agli Stati membri di riservare a spedizionieri doganali una delle due forme di rappresentanza menzionate all' art. 3, n. 3.
20 Occorre dunque esaminare innanzitutto se la normativa italiana sia compatibile con l' art. 3, n. 2, del "regolamento dichiarante".
21 E' vero che, come sostiene il governo italiano, la Corte, nella sentenza Commissione/Italia, soprammenzionata (punto 14), ha evocato la possibilità che esisterebbe in diritto italiano, per una persona, di dichiarare una merce in nome proprio e per conto di terzi. E' importante tuttavia rilevare che tale sentenza si limita a constatare che la circostanza che questa possibilità sorga grazie ad una finzione legale, come quella cui si riferisce l' art. 56, secondo comma, del Testo unico, o grazie alla nozione giuridica di "rappresentanza indiretta", non può essere considerata determinante per valutare il carattere di misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa delle formalità di cui trattasi.
22 Nella presente causa, per contro, non si tratta di esaminare la normativa di cui trattasi in relazione agli artt. 30 e 34 del Trattato, ma di verificare la sua compatibilità con l' art. 3, n. 2, del "regolamento dichiarante".
23 Questa disposizione esige che la facoltà di fare una dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi possa essere esercitata solo se gli Stati membri hanno deciso in tal senso.
24 E' importante osservare a tal riguardo che, ai sensi dell' art. 3, n. 3, del "regolamento dichiarante", uno Stato membro può riservare agli spedizionieri doganali una delle due forme di rappresentanza, menzionate al n. 1 di tale articolo, solo a condizione di aver autorizzato la rappresentanza in nome proprio e per conto di terzi.
25 Poiché gli artt. 40, secondo comma, e 43, primo comma, del Testo unico riservano la rappresentanza a spedizionieri doganali, la normativa italiana avrebbe dovuto autorizzare in maniera chiara e precisa la rappresentanza in nome proprio ma per conto di terzi.
26 Ora, la finzione legale, così come è formulata all' art. 56, secondo comma, del Testo unico, non soddisfa nemmeno tale condizione. Come è stato constatato al punto 17, il ricorso alla nozione di "proprietario" lascia sussistere dubbi sulla persona ammessa a presentare o a far presentare la dichiarazione.
27 Pertanto, senza che sia necessario esaminare se le denunce alle quali ha fatto riferimento la Commissione a sostegno dei suoi argomenti possano essere prese in considerazione, occorre constatare che la seconda censura è fondata.
Sulla terza censura
28 Con la terza censura la Commissione ritiene che il Testo unico crei una discriminazione tra persone giuridiche e persone fisiche, in quanto le prime non possono fare una dichiarazione in nome proprio e per proprio conto. Potendo agire, per quanto riguarda i rapporti esterni, solo quando sono rappresentate da persone fisiche, esse sarebbero obbligate, nel sistema italiano, a far ricorso alle prestazioni professionali degli agenti in dogana.
29 A tal riguardo occorre constatare che la rappresentanza di una persona giuridica da parte di rappresentanti legali differisce dalla rappresentanza prevista dal Testo unico. Infatti, una società, che agisce in nome proprio e per proprio conto, deve necessariamente agire per il tramite di una persona fisica. Questo tipo di rappresentanza non può essere confuso con la rappresentanza doganale.
30 Dato che dal Testo unico non risulta che esso impedisca ad una società di agire in nome proprio e per proprio conto per il tramite di una persona fisica che la rappresenti legalmente, la terza censura della Commissione dev' essere respinta.
Sulla quarta censura
31 La quarta censura della Commissione riguarda il fatto che gli artt. 47 e seguenti del Testo unico impongono gli stessi requisiti di abilitazione professionale al personale dipendente ed ai professionisti indipendenti. I requisiti imposti al primo andrebbero al di là del semplice riconoscimento di una qualifica professionale appropriata previsto dall' art. 6, lett. b), del "regolamento dichiarante". Questa interpretazione non è del resto contestata dal governo italiano che aggiunge tuttavia che la valutazione degli elementi di fiducia e di capacità è operata allo stesso modo per le due categorie di persone.
32 In base all' art. 6 del "regolamento dichiarante", i professionisti indipendenti possono essere abilitati a fare dichiarazioni in dogana solo quando possiedono le qualifiche professionali richieste e presentano le garanzie necessarie, mentre per il personale dipendente è previsto solo il riconoscimento di una qualifica appropriata.
33 Ne deriva che l' acquisizione della qualifica professionale costituisce oggetto di due regimi diversi e che tale distinzione deve risultare nella normativa degli Stati membri.
34 Pertanto, assoggettando i professionisti indipendenti ed il personale dipendente agli stessi requisiti di abilitazione professionale, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell' art. 6 del "regolamento dichiarante".
Sulla quinta censura
35 La quinta censura riguarda le dichiarazioni in dogana nel regime del transito, così come è definito dal "regolamento transito". Infatti, ai sensi dell' art. 12, n. 3, di questo regolamento, una dichiarazione di transito può essere firmata dal principale obbligato o dal suo rappresentante abilitato e presentata all' ufficio di partenza. Ora, secondo la Commissione, le autorità doganali italiane rifiutano di registrare questo tipo di dichiarazione poiché solo gli spedizionieri doganali italiani possono adempiere tali formalità.
36 Nella replica, la Commissione precisa il suo mezzo sostenendo che l' art. 238, secondo comma, del Testo unico equipara il transito comunitario alle operazioni doganali di cui all' art. 55. Da quest' ultima disposizione, che rinvia per tutte le operazioni doganali alla dichiarazione in dogana di cui all' art. 56, risulterebbe inoltre che le operazioni di transito ricadono nel regime generale della dichiarazione in dogana e quindi della rappresentanza in dogana. Ne deriverebbe che il ricorso agli spedizionieri doganali è obbligatorio, anche per le operazioni di transito.
37 Occorre precisare innanzitutto che, secondo una giurisprudenza consolidata, la Commissione è tenuta a fornire essa stessa la prova del preteso inadempimento (v. sentenza 19 marzo 1991, causa C-249/88, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-1275, punto 6).
38 Nella fattispecie, la Commissione, nel suo parere motivato, si è basata sulla denuncia di un' impresa e sulla conferma, da parte del ministro tedesco dell' Economia, che le difficoltà incontrate da questa impresa erano state incontrate anche da altre. Nel ricorso la Commissione fa riferimento poi a "numerose denunce" senza fornire alcun elemento di prova al riguardo. Dato che queste denunce non sono state comunicate al governo italiano, che afferma del resto di non conoscerne il contenuto, esse non possono essere prese in considerazione dalla Corte.
39 Per quanto riguarda l' equiparazione del transito comunitario alle operazioni doganali di cui all' art. 55 del Testo unico, occorre rilevare, come ha fatto l' avvocato generale nelle sue conclusioni, che essa riguarda, in base all' art. 238, secondo comma, della normativa italiana, solo le sanzioni e tutti gli altri elementi non previsti e non disciplinati dai regolamenti comunitari.
40 Dato che l' art. 238 rinvia all' art. 55 del Testo unico solo per le situazioni che non sono disciplinate dai regolamenti comunitari, le operazioni di transito comunitario non ricadono nel regime generale della dichiarazione in dogana del Testo unico, ma direttamente nel regime del "regolamento transito" stesso.
41 La quinta censura deve pertanto essere respinta.
Sulla violazione degli artt. 9 e 12 del Trattato
42 La Commissione ritiene che le tariffe degli spedizionieri doganali, che sono fissate dal Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali, le cui attribuzioni sono disciplinate dalla legge 22 dicembre 1960, e che sono approvate con decreto del ministro delle Finanze, costituiscano tasse di effetto equivalente a dazi doganali, ai sensi degli artt. 9 e 12 del Trattato, in quanto sono obbligatorie ed i loro livelli minimi non subiscono alcuna deroga. A tal riguardo la Commissione sostiene che gli spedizionieri doganali possiedono un quasi monopolio per quanto riguarda questa dichiarazione.
43 Gli artt. 9, 12 e 13 del Trattato vietano i dazi doganali all' importazione nonché tasse di effetto equivalente nel commercio tra Stati membri.
44 Secondo una giurisprudenza consolidata (v. in particolare sentenza 21 marzo 1991, causa C-209/89, Commissione/Italia, Racc. pag. I-1575), la giustificazione del divieto delle tasse di effetto equivalente a dazi doganali risiede nell' ostacolo che oneri pecuniari riscossi a causa o in occasione del passaggio della frontiera costituiscono per la libera circolazione delle merci. Di conseguenza, qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, il quale colpisca le merci a causa del fatto che esse varcano la frontiera, costituisce una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale ai sensi degli artt. 9, 12, 13 e 16 del Trattato, anche se non è riscosso dallo Stato. L' onere sfugge a tale qualifica se costituisce il corrispettivo di un servizio effettivamente reso all' operatore economico, di importo proporzionato al servizio stesso.
45 Occorre perciò esaminare se le tariffe di cui trattasi costituiscano un onere pecuniario, imposto unilateralmente a chiunque voglia fare una dichiarazione in dogana, che colpisce le merci per il fatto che esse oltrepassano la frontiera.
46 A tal riguardo occorre rilevare come, nella risposta ai quesiti della Corte, la Commissione abbia chiarito che le dichiarazioni effettuate da dipendenti di ditte private o da dipendenti delle pubbliche amministrazioni devono ritenersi effettuate da spedizionieri doganali in senso lato, dato che, a causa della specializzazione richiesta e della loro attività, queste persone possono essere equiparate agli spedizionieri doganali professionisti. Nella risposta ad un quesito posto dalla Corte in udienza, la Commissione ha tuttavia ammesso che queste persone, che effettuano il 22% di tutte le dichiarazioni, non sono assoggettate alla tariffa professionale. Ne deriva che esiste una possibilità di scelta effettiva per l' importatore, il quale non è obbligato a far ricorso ad uno spedizioniere professionista, e che pertanto la tariffa non è imposta in maniera obbligatoria a chiunque voglia fare una dichiarazione in dogana.
47 Stando così le cose, le tariffe controverse non possono essere qualificate come tasse di effetto equivalente ai sensi degli artt. 9 e 12 del Trattato. Ne deriva che l' inadempimento non è provato su tale punto.
48 Da quanto precede risulta che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi degli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1985, n. 3632, che definisce le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una dichiarazione in dogana, in quanto ha mantenuto nella sua normativa una disposizione secondo cui spetta al proprietario fare tale dichiarazione ed ha riservato la rappresentanza a spedizionieri doganali senza aver previsto chiaramente la possibilità di fare una dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi. La Repubblica italiana è inoltre venuta meno agli obblighi che le derivano dall' art. 6 dello stesso regolamento, richiedendo le stesse qualifiche per il personale dipendente incaricato di fare le dichiarazioni in dogana e per i professionisti indipendenti.
49 Il ricorso dev' essere respinto per il resto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
50 Ai sensi dell' art. 69, n. 3, del regolamento di procedura, la Corte può decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. La Repubblica italiana e la Commissione sono risultate soccombenti su più capi per cui sopporteranno ciascuna le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi degli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1985, n. 3632, che definisce le condizioni alle quali una persona è ammessa a fare una dichiarazione in dogana, in quanto ha mantenuto nella sua normativa una disposizione secondo cui spetta al proprietario fare tale dichiarazione ed ha riservato la rappresentanza a spedizionieri doganali senza aver previsto chiaramente la possibilità di fare una dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi. La Repubblica italiana è inoltre venuta meno agli obblighi che le derivano dall' art. 6 dello stesso regolamento, richiedendo le stesse qualifiche per il personale dipendente incaricato di fare le dichiarazioni in dogana e per i professionisti indipendenti.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.