Ediție provizorie
ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
30 ianuarie 2020(*)
„Acțiune în anulare – Politica comună în domeniul pescuitului – Tratatul de la Paris privind arhipelagul Spitzberg (Norvegia) – Posibilități de pescuit al Chionoecetes opilio în jurul zonei Svalbard (Norvegia) – Regulamentul (UE) 2017/127 – Nave înregistrate în Uniune autorizate să pescuiască – Imobilizarea unei nave letone – Articolul 265 TFUE – Solicitare de a acționa – Luare de poziție a Comisiei – Act care nu produce efecte juridice obligatorii – Inadmisibilitate”
În cauza T‑293/18,
Republica Letonia, reprezentată de V.
Soņeca, în calitate de agent,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de A.
Bouquet, de E.
Paasivirta, de I.
Naglis și de A.
Sauka, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se urmărește, pe de o parte, anularea scrisorii Comisiei din 12 martie 2018 prin care această instituție a luat poziție cu privire la solicitarea de a acționa pe care Republica Letonia i‑a adresat‑o, în temeiul articolului 265 TFUE, prin scrisoarea din 22 decembrie 2017 și care urmărea în esență adoptarea de către Comisie a unor măsuri privind apărarea drepturilor de pescuit și a intereselor Uniunii Europene în zona de pescuit Svalbard (Norvegia) și, pe de altă parte, obligarea Comisiei să adopte în această privință o poziție care să nu fie o sursă de efecte juridice defavorabile Republicii Letonia,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus, la deliberări, din domnii H. Kanninen, președinte, J. Schwarcz și C. Iliopoulos (raportor), judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
dă prezenta
Ordonanță
Istoricul cauzei
1        Prin scrisoarea din 22 decembrie 2017, primită de Comisia Europeană la 12 ianuarie 2018, Republica Letonia a solicitat Comisiei să acționeze, în temeiul articolului 265 TFUE, prin adoptarea de măsuri privind apărarea drepturilor de pescuit și a intereselor Uniunii Europene în zona de pescuit a Svalbard, în Norvegia (denumită în continuare „solicitarea de a acționa”). Mai precis, ea a solicitat Comisiei să ia următoarele măsuri:
–        în cursul primului trimestru (până la 31 martie 2018), organizarea și participarea la negocieri oficiale cu Regatul Norvegiei, pentru a asigura respectarea drepturilor de pescuit ale Uniunii în zona de pescuit Svalbard, astfel încât navele Uniunii, pentru care reglementarea Uniunii prevede posibilitatea de a pescui Chionoecetes opilio în zona de pescuit Svalbard, să își poată exercita drepturile;
–        în cazul în care ar fi imposibil să se garanteze până la 31 martie 2018 drepturile de pescuit ale Uniunii în zona de pescuit Svalbard, să se angajeze să desfășoare o procedură judiciară internațională împotriva Regatului Norvegiei.
2        Prin scrisoarea din 12 martie 2018, Comisia a răspuns la solicitarea de a acționa, enunțând poziția sa cu privire la pretinsa abținere de a acționa în sensul articolului 265 TFUE
și în special cu privire la cele două măsuri solicitate de Republica Letonia (denumită în continuare „scrisoarea atacată”).
3        În ceea ce privește prima măsură propusă de Republica Letonia de a organiza și de a participa la negocieri cu Regatul Norvegiei în vederea asigurării respectării drepturilor de pescuit ale Uniunii în zona de pescuit Svalbard până la data‑limită de 31 martie 2018, Comisia a respins‑o în mod implicit indicând în esență că va continua să participe la negocieri fără a‑și stabili o dată finală pentru încheierea acestor negocieri. Mai precis, Comisia a arătat următoarele:
„53.      În pofida impasului actual al discuțiilor cu [Regatul Norvegiei], Comisia va continua să caute cu autoritățile norvegiene soluții la acest diferend, întemeiate pe dialog și pe o abordare constructivă, mai degrabă decât pe confruntare. În același timp, ținând seama de interesele importante dincolo de pescuit, Comisia va încerca să se asigure că, indiferent de soluția găsită, aceasta este conformă cu poziția Uniunii privind Svalbard.
54.      Ultima notă verbală invită [Regatul Norvegiei] să reia dialogul cu Uniunea pentru a ajunge, precum de numeroase ori în trecut, la un aranjament reciproc satisfăcător care să permită navelor de pescuit ale Uniunii să își reia activitățile de pescuit în regiune. Ținând seama de reacțiile recente ale [Regatului] Norvegiei, este de asemenea clar că în prezent este puțin probabil să fie găsită o soluție
într‑un viitor apropiat și că trebuie luate măsuri de precauție pentru a evita o escaladă a dezacordului în detrimentul intereselor strategice presante în relațiile cu [Regatul Norvegiei], precum și în regiunea arctică.”
4        În ceea ce privește a doua măsură propusă de Republica Letonia de a iniția o procedură judiciară internațională împotriva Regatului Norvegiei după 31 martie 2018, Comisia a arătat în esență că nu putea să îi dea curs, deoarece existau obstacole de ordin procedural. Mai precis, Comisia a arătat următoarele:
„55.      În ceea ce privește sugestia din [solicitarea de a acționa] de a iniția o procedură judiciară internațională împotriva [Regatului Norvegiei], făcând abstracție de orice considerație de fond, există obstacole procedurale vădite, pe care [solicitarea de a acționa] nu le ia în considerare.
56.      În primul rând, trebuie remarcat că Tratatul de la Paris din 1920 nu prevede un mecanism de soluționare a diferendelor. Mecanismele de soluționare a diferendelor prevăzute de Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării (Unclos) nu sunt aplicabile, întrucât întrebările în litigiu nu privesc interpretarea și aplicarea Unclos, ci mai degrabă interpretarea și aplicarea Tratatului de la Paris din 1920.
57.      În al doilea rând, arbitrajul internațional este subordonat încheierii unui acord cu [Regatul Norvegiei], ceea ce este în prezent foarte puțin probabil ținând seama de circumstanțele care prevalează.
58.      În al treilea rând, mecanismul de soluționare a diferendelor care rămâne este Curtea Internațională de Justiție. Cu toate acestea, Uniunea Europeană nu are calitate procesuală activă în fața acestei instanțe. În plus, în timp ce un anumit număr de state membre sunt părți la Tratatul de la Paris din 1920, Uniunea Europeană nu este parte. Cu toate acestea, Uniunea are competență exclusivă în materie de conservare a resurselor biologice marine.
59. În orice caz, deschiderea unor proceduri internaționale într‑un context multilateral ar putea avea consecințe semnificative. Tratatul de la Paris implică 46 de părți contractante, fiecare interpretând în mod diferit dispozițiile sale. O astfel de măsură ar risca, de asemenea, să afecteze relațiile bilaterale ale Uniunii cu [Regatul Norvegiei] dincolo de chestiunile de pescuit care sunt în discuție.
60.      În sfârșit, deși există un principiu general de soluționare pașnică a diferendelor în dreptul internațional, nu există nicio obligație în dreptul Uniunii Europene sau dreptul internațional de a iniția o procedură judiciară, dreptul internațional prevăzând diferite modalități de soluționare a diferendelor [care nu sunt] toate de natură judiciară.”
5        În sfârșit, cu privire la pretinsa abținere de a acționa, în sensul articolului 265 TFUE, Comisia a concluzionat următoarele:
„61.      […]
Comisia nu s‑a abținut să acționeze în conformitate cu îndatoririle sale, ci, dimpotrivă, a acționat și continuă să o facă. În îndeplinirea misiunilor sale, Comisia alege căile și măsurile cele mai adecvate pentru a proteja cât mai bine drepturile și interesele Uniunii în domeniul pescuitului în zona Svalbard, inclusiv negocieri sau alte mijloace pentru a soluționa divergențele cu [Regatul Norvegiei]. În această privință, ea ține seama și de relațiile Uniunii cu [Regatul Norvegiei] și de caracterul multilateral al Tratatului de la Paris.
62.      Comisia consideră că a făcut tot ce îi stătea în putere pentru a găsi o soluție bilaterală adecvată, neconflictuală, pentru
dezacordul cu [Regatul Norvegiei] privind Chionoecetes opilio. Astfel cum arată expunerea care precedă, ea a tratat acest dosar în diferite moduri și la diferite niveluri, inclusiv direct cu [Regatul Norvegiei], în cadrul Consiliului sau cu [Republica] Letonia.
63.      Implicațiile legate de Svalbard depășesc interesele de pescuit și riscurile de contagiere la alte domenii constituie un aspect important pe care a trebuit să îl ia în considerare în fiecare etapă. Comisia, care reprezintă Uniunea Europeană, în calitate de unic interlocutor al țărilor terțe cu privire la chestiunile legate de pescuit, a colaborat îndeaproape cu Consiliul și cu statele membre în toate stadiile procesului. Pregătirea și punerea în aplicare a fiecărei etape [au fost însoțite] de o consultare a tuturor statelor membre la nivelul Consiliului și de informarea lor regulată.”
Procedura și concluziile părților
6        Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 10 mai 2018, Republica Letonia a introdus prezenta acțiune.
7        Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 16 august 2018, Regatul Spaniei a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Republicii Letone.
8        Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 24 august 2018, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
9        Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 17 octombrie 2018, Republica Letonia a prezentat observații cu privire la excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie.
10      La 10 mai 2019, Tribunalul (Camera a patra) a decis să adreseze părților principale întrebări la care să se răspundă în scris, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din Regulamentul de procedură. Părțile au răspuns la aceste întrebări în termenul stabilit.
11      În cererea introductivă, Republica Letonia solicită Tribunalului:
–        anularea scrisorii atacate și obligarea Comisiei să adopte, în această privință, o poziție care să nu fie o sursă de efecte juridice defavorabile în privința sa;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
12      În excepția de inadmisibilitate, Comisia solicită în esență Tribunalului:
–        respingerea acțiunii ca vădit inadmisibilă;
–        obligarea Republicii Letonia la plata cheltuielilor de judecată;
–        cu titlu subsidiar, în ipoteza în care excepția de inadmisibilitate ar fi respinsă, stabilirea unui nou termen pentru continuarea procesului, conform articolului 130 alineatul (8) din Regulamentul de procedură.
13      În observațiile privind excepția de inadmisibilitate, Republica Letonia solicită Tribunalului:
–        respingerea excepției de inadmisibilitate;
–        continuarea procedurii cu privire la fond.
În drept
14      În temeiul articolului 130 alineatele (1) și (7) din Regulamentul de procedură, la solicitarea pârâtului, Tribunalul poate să se pronunțe asupra excepției de inadmisibilitate fără a intra în dezbaterea fondului.
15      Întrucât, în speță, Comisia a solicitat pronunțarea asupra inadmisibilității, Tribunalul, considerând că este suficient de lămurit pe baza actelor dosarului, urmează să se pronunțe asupra acestei cereri fără continuarea procedurii.
16      În susținerea excepției de inadmisibilitate, Comisia invocă două cauze de inadmisibilitate, întemeiate, prima, pe faptul că scrisoarea atacată nu ar fi un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, întrucât nu ar produce niciun efect juridic care să modifice situația juridică a Republicii Letonia,
și a doua, pe lipsa competenței Tribunalului de a dispune adoptarea unei poziții care nu ar fi sursa unor efecte juridice defavorabile Republicii Letonia.
17      În cererea introductivă și în observațiile sale privind excepția de inadmisibilitate, Republica Letonia susține că acțiunea sa este admisibilă în măsura în care scrisoarea atacată ar constitui un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE. Aceasta nu prezintă totuși niciun argument ca răspuns la a doua cauză de inadmisibilitate.
18      Tribunalul consideră necesar să aprecieze în primul rând dacă scrisoarea atacată constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE.
19      În această privință, Republica Letonia susține în esență că poziția exprimată de Comisie în scrisoarea atacată ar avea efecte de drept în ceea ce o privește, în măsura în care, întrucât Comisia a susținut în mod repetat că putea utiliza dreptul de pescuit și nu a soluționat situația cu Regatul Norvegiei, s‑ar fi creat o situație în care nu ar putea să utilizeze drepturile pe care i le acordă reglementarea Uniunii, și anume Regulamentul (UE) 2017/127 al Consiliului din 20 ianuarie 2017 de stabilire, pentru anul 2017, a posibilităților de pescuit pentru anumite stocuri de pește și grupuri de stocuri de pește, aplicabile în apele Uniunii și, pentru navele de pescuit ale Uniunii, în anumite ape din afara acesteia (JO 2017, L 24, p. 1) și Regulamentul (UE) 2018/120 al Consiliului din 23 ianuarie 2018 de stabilire, pentru anul 2018, a posibilităților de pescuit pentru anumite stocuri de pește și grupuri de stocuri de pește, aplicabile în apele Uniunii și, pentru navele de pescuit ale Uniunii, în anumite ape din afara acesteia, și de modificare a Regulamentului (UE) 2017/127 (JO 2018, L 27, p. 1). Or, un stat membru nu ar trebui să se afle în situația de a suferi consecințe negative (de exemplu, imobilizarea unei nave) ca urmare a utilizării drepturilor care i‑au fost conferite de dreptul Uniunii. În special, această constatare ar decurge din faptul că, în scrisoarea atacată, Comisia ar fi subliniat încă o dată că Republica Letonia putea exercita drepturi de pescuit.
20      Cu titlu introductiv, trebuie arătat că, prin scrisoarea atacată, Comisia a luat poziție cu privire la solicitarea de a acționa pe care Republica Letonia i‑a adresat‑o în temeiul articolului 265 TFUE, concluzionând că nu a existat o abținere de a acționa în sensul articolului 265 TFUE. Mai precis, Comisia a arătat că nu și‑a încălcat obligația de a acționa, ci că acționase și continua să o facă.
21      În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, refuzul exprimat de o instituție de a acționa conform solicitării unui reclamant constituie o luare de poziție care pune capăt abținerii de a acționa [a se vedea Ordonanța din 4 mai 2005, Holcim (Franța)/Comisia,
T‑86/03, EU:T:2005:157, punctul 36 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 21 iulie 2016, Nutria/Comisia,
T‑832/14, nepublicată, EU:T:2016:428, punctul 44 și jurisprudența citată]. Trebuie adăugat că, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, refuzul exprimat de o instituție de a acționa în conformitate cu solicitarea de a acționa în sensul articolului 265 TFUE poate constitui un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE [a se vedea Ordonanța din 4 mai 2005, Holcim (Franța)/Comisia,
T‑86/03, EU:T:2005:157, punctul 36 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 21 iulie 2016, Nutria/Comisia,
T‑832/14, nepublicată, EU:T:2016:428, punctul 44 și jurisprudența citată]. Prin urmare, faptul că Republica Letonia nu poate introduce o acțiune în constatarea abținerii de a acționa nu poate avea incidență asupra admisibilității acțiunii în anulare. Astfel, scrisoarea atacată constituie un act care poate face obiectul unei acțiuni în sensul articolului 263 TFUE, cu condiția să fie întrunite condițiile pentru introducerea unei astfel de acțiuni
(a se vedea în acest sens Ordonanța din 5 ianuarie 2010, Química Atlântica/Comisia, T‑71/09 P, nepublicată, EU:T:2010:1, punctul 32).
22      Reiese dintr‑o jurisprudență constantă că sunt considerate acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE orice dispoziții adoptate de instituțiile Uniunii, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice (a se vedea Hotărârea din 25 octombrie 2017, Slovacia/Comisia, C‑593/15 P
și C‑594/15 P, EU:C:2017:800 punctul 46 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 31 și jurisprudența citată).
23      În schimb, nu intră în sfera controlului jurisdicțional prevăzut la articolul 263 TFUE actele care nu produc efecte juridice obligatorii, precum actele preparatorii, actele confirmative și actele de pură executare, simplele recomandări și avize, precum și, în principiu, instrucțiunile de ordin intern [a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 septembrie 2006, Reynolds Tobacco și alții/Comisia, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punctul 55 și jurisprudența citată, și Ordonanța din 14 mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisia, C‑477/11 P, nepublicată, EU:C:2012:292, punctul 52]. Astfel, un act cu caracter pur de informare nu poate nici să afecteze interesele destinatarului, nici să modifice situația juridică a acestuia în raport cu situația anterioară primirii actului respectiv (a se vedea în acest sens Ordonanța din 4 octombrie 2007, Finlanda/Comisia, C‑457/06 P, nepublicată, EU:C:2007:582, punctul 36). Prin urmare, nu este suficient ca o scrisoare să fi fost trimisă de o instituție a Uniunii destinatarului său ca răspuns la o cerere formulată de acesta din urmă pentru ca o astfel de scrisoare să poată fi calificată drept decizie susceptibilă să facă obiectul unei acțiuni în anulare (Hotărârea din 14 decembrie 2006, Germania/Comisia, T‑314/04 și T‑414/14, nepublicată, EU:T:2006:399, punctul 37 și jurisprudența citată). De asemenea, o manifestare de opinie în scris sau o simplă declarație de intenție care emană de la o instituție a Uniunii nu poate constitui o decizie de natură să facă obiectul unei acțiuni în anulare, din moment ce nu este susceptibilă să producă efecte juridice sau nu urmărește să producă astfel de efecte (a se vedea în acest sens Ordonanța din 9 ianuarie 2006, Finlanda/Comisia, T‑177/05, nepublicată, EU:T:2006:1, punctul 30 și jurisprudența citată).
24      Pentru a stabili dacă un act atacat produce astfel de efecte, trebuie examinat conținutul acestuia. Aceste efecte trebuie apreciate în funcție de criterii obiective, precum conținutul acestui act, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării sale, precum și de competențele instituției autoare a actului (a se vedea Hotărârea din 25 octombrie 2017, Slovacia/Comisia, C‑593/15 P
și C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punctul 47 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 32 și jurisprudența citată).
25      La fel ca în cazul primei cereri, atunci când un act al Comisiei are un caracter negativ, el trebuie apreciat în funcție de natura cererii la care constituie un răspuns (Hotărârea din 24 noiembrie 1992, Buckl și alții/Comisia, C‑15/91 și C‑108/91, EU:C:1992:454, punctul 22; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2018, Multiconnect/Comisia, T‑884/16, nepublicată, EU:T:2018:665, punctul 45). În special, un refuz este un act susceptibil să facă obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE în cazul în care actul pe care instituția refuză să îl adopte ar fi putut să fie atacat în temeiul acestei dispoziții (a se vedea Hotărârea din 22 octombrie 1996, Salt Union/Comisia, T‑330/94, EU:T:1996:154, punctul 32 și jurisprudența citată).
26      În speță, pentru ca scrisoarea atacată să fie considerată un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, ea trebuie să producă efecte juridice obligatorii. Conform jurisprudenței citate la punctul 24 de mai sus, pentru a verifica dacă scrisoarea atacată produce astfel de efecte, trebuie să se verifice substanța acesteia pentru a aprecia dacă produce efecte juridice obligatorii față de Republica Letonia, ținând seama de criterii obiective, precum modul său de redactare, conținutul său, contextul în care se înscrie și intenția autorului său, având în vedere, printre altele, competențele Comisiei în domeniul conservării resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului.
27      În ceea ce privește modul de redactare și conținutul scrisorii atacate, este necesar să se constate că scrisoarea atacată constă într‑o scrisoare de însoțire și într‑o anexă, intitulată „Poziția Comisiei Europene privind solicitarea de a acționa a Republicii Letonia în temeiul articolului 265 TFUE” (denumită în continuare „poziția cu privire la solicitarea de a acționa”). În plus, trebuie să se constate că o parte a poziției cu privire la solicitarea de a acționa (și anume punctele 1-52) descrie contextul de drept internațional al Tratatului privind Spitzberg, încheiat la Paris la 9 februarie 1920 (denumit în continuare „Tratatul de la Paris”) și acțiunile‑cheie pe care Comisia le‑a efectuat în privința Regatului Norvegiei și că o altă parte a acestui text, în special punctele 53-64, care sunt reluate, ca atare, în scrisoarea de însoțire (reproduse la punctele 3 și 4 de mai sus), conține luarea de poziție a Comisiei cu privire la solicitarea de a acționa. Prin urmare, trebuie să se verifice dacă aceste pasaje din scrisoarea atacată conțin elemente susceptibile să producă efecte juridice obligatorii în privința Republicii Letonia.
28      În primul rând, în ceea ce privește părțile intitulate „Introducere” și „Remarci preliminare și context juridic” (a se vedea punctele 1-5, respectiv 6-17 din poziția cu privire la solicitarea de a acționa), trebuie să se constate că, în aceste pasaje, Comisia a formulat remarci preliminare și a prezentat contextul juridic aplicabil. În lumina jurisprudenței citate la punctul 23 de mai sus, nu se poate considera, așadar, că acestea produc efecte juridice.
29      În al doilea rând, în ceea ce privește partea intitulată „Diferendul cu privire la chestiunea Chionoecetes opilio în Svalbard: acțiuni‑cheie desfășurate până în prezent de Comisie” (punctele 18-52 din poziția cu privire la solicitarea de a acționa), Comisia descrie în mod detaliat poziția Uniunii cu privire la interpretarea Tratatului de la Paris de către statele membre care sunt părți contractante, corespondența cu Republica Letonia după ce aceasta din urmă a aderat la Tratatul de la Paris, la 13 iunie 2016, și diferitele acțiuni întreprinse de Comisie. În această privință, Comisia concluzionează că „toate aceste acțiuni nu pot fi interpretate în sensul [că ea] ar fi autorizat navele letone să recurgă la această activitate de pescuit și ar fi asumat riscurile juridice legate de nerespectarea reglementării norvegiene”. Pe de altă parte, Comisia constată că, în pofida acestor avertismente, nava Senator s‑a angajat în pescuitul de Chionoecetes opilio în zona de pescuit
Svalbard și a fost sechestrată pentru că a pescuit fără consimțământul expres al Regatului Norvegiei și cu încălcarea Regulamentului norvegian nr. 1836 din 19 decembrie 2014. Comisia descrie ulterior diferitele demersuri întreprinse ca urmare a sechestrului asigurător al navei.
30      Rezultă că această parte a poziției cu privire la solicitarea de a acționa este în esență descriptivă și, în sine, nu poate produce efecte juridice care să afecteze interesele Republicii Letonia.
31      Această constatare nu poate fi repusă în discuție de argumentul Republicii Letonia potrivit căruia Comisia ar fi susținut în mod repetat că Republica Letonia putea utiliza drepturi de pescuit în condițiile în care nu soluționase situația cu Regatul Norvegiei, creând astfel o situație în care Republica Letonia nu ar putea utiliza drepturile acordate de reglementarea Uniunii.
32      Desigur, la punctul 20 din poziția cu privire la solicitarea de a acționa, Comisia a afirmat că, „în conformitate cu poziția constantă a [Uniunii] privind interpretarea [Tratatului de la Paris], statele membre care [erau] părți contractante [aveau] dreptul de a beneficia de un acces egal la resursele de pescuit din zonele maritime Svalbard, inclusiv speciile sedentare, cum ar fi Chionoecetes opilio pe platforma continentală a arhipelagului”. Cu toate acestea, contrar celor susținute de Republica Letonia, această teză nu poate fi interpretată în sensul că exprimă o incitare de a utiliza drepturile de pescuit acordate de reglementarea Uniunii. Pe de o parte, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 25 din poziția cu privire la solicitarea de a acționa, Comisia evidențiază că Regulamentul 2017/127 conține o notă de subsol potrivit căreia „repartizarea posibilităților de pescuit puse la dispoziția Uniunii în zona Svalbard nu aduce atingere drepturilor și obligațiilor care decurg din [Tratatul de la Paris]”, amintind astfel că „o dispoziție a dreptului Uniunii nu poate avea prin ea însăși efecte obligatorii și/sau nu poate crea obligații executorii pentru țările terțe”. Pe de altă parte, din dosarul cauzei reiese că Comisia a amintit în mai multe rânduri statelor membre și în special Republicii Letonia incertitudinile juridice și practice legate de pescuit în zona Svalbard, solicitând informarea cu privire la riscurile suportate a operatorilor naționali care au în vedere astfel de activități.
33      În al treilea rând, partea intitulată „Calea de urmat” (punctele 53-64 din poziția cu privire la solicitarea de a acționa, reluate în scrisoarea de însoțire și reproduse la punctele 3 și 4 de mai sus), conține luarea de poziție a Comisiei cu privire la solicitarea de a acționa. Este necesar să se verifice care sunt efectele juridice care pot rezulta din aceste pasaje. Cu alte cuvinte, rămâne să se examineze dacă intenția de a nu acționa în sensul urmărit de Republica Letonia era de natură să facă scrisoarea atacată susceptibilă de a face obiectul unei acțiuni în anulare (a se vedea în acest sens Ordonanța din 22 ianuarie 2010, Makhteshim‑Agan Holding și alții/Comisia, C‑69/09 P, nepublicată, EU:C:2010:37, punctele 39 și 40).
34      În primul rând, în ceea ce privește prima cerere a Republicii Letonia, legată de continuarea negocierii cu Regatul Norvegiei până la data‑limită de 31 martie 2018, trebuie să se constate că, prin scrisoarea atacată, Comisia a indicat în mod implicit că ar continua să participe la negocieri fără a stabili o dată‑limită. Comisia a indicat, pe de o parte, că, prin ultima notă verbală din 1 martie 2018, a invitat Regatul Norvegiei să reia dialogul cu Uniunea pentru a ajunge la un acord reciproc satisfăcător care să permită navelor de pescuit ale Uniunii să își reia activitățile de pescuit în regiune, însă, pe de altă parte, a recunoscut că era în prezent puțin probabil ca o soluție să fie găsită în viitorul apropiat (a se vedea punctul 3 de mai sus).
35      Conform jurisprudenței citate la punctul 25 de mai sus, atunci când un act al Comisiei are un caracter negativ, el trebuie apreciat în funcție de natura cererii la care constituie un răspuns. În speță, trebuie să se constate că actul a cărui adoptare a fost refuzată era în esență un act care ar fi avut ca efect impunerea unei date‑limită negocierilor cu Regatul Norvegiei. Republica Letonia nu a precizat în solicitarea de a acționa modul în care Comisia ar fi putut stabili o dată‑limită pentru continuarea negocierii cu Regatul Norvegiei. Cu toate acestea, în înscrisurile sale, ea a precizat că Comisia ar fi trebuit să redacteze o cerere de recomandare (și anume un document informal) cu privire la poziția Uniunii și să solicite Consiliului Uniunii Europene un mandat care să îi permită deschiderea negocierilor formale în temeiul articolului 218 TFUE.
36      Pentru a stabili dacă astfel de acte ar fi putut produce efecte juridice obligatorii susceptibile să facă obiectul unei acțiuni, trebuie examinat contextul pertinent în care acestea se înscriu.
37      În această privință, mai întâi, trebuie amintit că, potrivit articolului 38 alineatul (1) TFUE, Uniunea este competentă să definească și să pună în aplicare politica comună în domeniul pescuitului. Mai mult, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, Uniunea dispune de o competență exclusivă în domeniul conservării resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului și, pentru restul domeniului pescuitului, conform articolului 4 alineatul (2) litera (d) TFUE, există o competență partajată între statele membre și Uniune. Având în vedere această repartizare a competențelor în punerea în aplicare a politicii comune în domeniul pescuitului, Comisia trebuie, mai întâi, să acționeze în cadrul articolului 17 alineatul (1) TUE, potrivit căruia, printre altele, promovează interesul general al Uniunii, ia inițiativele corespunzătoare în acest scop și asigură reprezentarea externă a Uniunii. În continuare, Comisia trebuie să coopereze cu Consiliul în conformitate cu articolul 13 alineatul (2) TUE, care impune ca fiecare instituție să acționeze în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate și că „[i]nstituțiile cooperează unele cu altele în mod loial”. În sfârșit, Comisia trebuie să asculte preocupările comunicate pe o bază bilaterală de un stat membru, în conformitate cu principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 TUE.
38      În cadrul negocierilor cu privire la activitatea de pescuit în zona Svalbard, părțile nu contestă că Comisia nu a angajat negocieri oficiale cu Regatul Norvegiei și, prin urmare, nu acționează în temeiul articolului 218 TFUE, care constituie, în materie de încheiere a tratatelor internaționale, o normă autonomă și generală de importanță constituțională, întrucât atribuie instituțiilor Uniunii competențe determinate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 august 1994, Franța/Comisia, C‑327/91, EU:C:1994:305, punctul 28). Rezultă că Comisia este responsabilă pentru problemele de cooperare și de soluționare a diferendelor, propunând eventuale soluții și definind condițiile negocierilor, respectând totodată principiul cooperării loiale citat la punctul 37 de mai sus. În cadrul acestor negocieri, Comisia consultă Consiliul și, în ceea ce privește comunicarea pe care o asigură în numele Uniunii cu Regatul Norvegiei, statele membre își exprimă punctul de vedere în calitate de membri ai Consiliului. Mai precis, Comisia, în colaborare cu Consiliul, elaborează poziția Uniunii și, în calitate de reprezentantă externă și de gardiană a tratatelor
[(în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE], transmite această poziție Regatului Norvegiei. Pentru a apăra poziția și interesele Uniunii, ea emite note verbale care în mod normal fac obiectul unei coordonări cu statele membre și cu grupul de lucru al Consiliului „Politica internă și externă din domeniul pescuitului”.
39      Având în vedere cele de mai sus, un document informal al Comisiei privind poziția Uniunii care impune o dată‑limită pentru negocieri sau prezentarea de către Comisie a unei cereri adresate Consiliului pentru un mandat care să îi permită să deschidă negocieri formale în temeiul articolului 218 TFUE nu sunt acte susceptibile de a avea efecte juridice obligatorii.
40      Astfel, adoptarea unor asemenea acte nu este o procedură automată, dat fiind că Comisia nu este obligată să dea curs oricărei cereri formulate de un stat membru. Mai precis, având în vedere contextul instituțional descris la punctele 37 și 38 de mai sus, Comisia trebuie, desigur, să ia în considerare orice propunere comunicată pe o bază bilaterală de un stat membru, conform principiului cooperării loiale menționat la articolul 4 TUE. Totuși, acest principiu nu obligă nicidecum Comisia să dea curs unei propuneri a unui stat membru, în special fără ca propunerea să fi făcut obiectul unui consens mai larg în cadrul Consiliului. În această privință, trebuie respins argumentul Republicii Letonia potrivit căruia, din moment ce Tratatul UE nu stabilește numărul de state membre care trebuie să invite Comisia să acționeze pentru ca aceasta să aibă o obligație în acest sens în cadrul acestor negocieri, Comisia trebuie să acționeze și la solicitarea unui singur stat membru.
41      Cu titlu suplimentar, trebuie să se constate că numai în cazul în care negocierile cu Regatul Norvegiei privind drepturile de pescuit în zona Svalbard ar ajunge la un consens în privința încheierii unui acord internațional decizia Consiliului privind semnarea și încheierea acestui acord ar putea fi atacată în fața Curții, în temeiul articolului 263 TFUE.
42      Prin urmare, în împrejurările speței, o eventuală cerere de adoptare a unui document informal privind poziția Uniunii sau depunerea unei cereri pentru un mandat al Consiliului care să deschidă negocieri formale nu constituie acte susceptibile să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele Republicii Letonia.
43      Această concluzie nu poate fi infirmată de argumentele Republicii Letonia potrivit cărora, pe de o parte, regulamentele Consiliului de stabilire a posibilităților de pescuit pentru anii 2017-2019 prevedeau și prevăd încă posibilitățile de pescuit de Chionoecetes opilio
în Svalbard pentru navele de pescuit ale mai multor state membre și, pe de altă parte, ca urmare a competenței exclusive a Uniunii, Republica Letonia nu deținea, în domeniul exercitării drepturilor de pescuit aparținând Uniunii, niciun instrument de protecție a drepturilor pe care ar putea să îl utilizeze pentru a‑și proteja interesele.
44      Pe de o parte, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia și cum recunoaște Republica Letonia, nu există nicio normă scrisă în dreptul Uniunii care ar obliga Comisia să soluționeze diferendele cu Regatul Norvegiei. În cadrul negocierilor, Comisiei nu i se poate impune, așadar, o obligație de rezultat, în pofida rolului său de promovare a interesului general al Uniunii.
45      Pe de altă parte, desigur, Comisia este obligată, în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, să supravegheze aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene, dar, în lipsa unui acord încheiat în temeiul Tratatelor UE și FUE, această sarcină nu poate fi interpretată, astfel cum procedează Republica Letonia, în sensul că impune Comisiei să se asigure de corecta aplicare a dreptului Uniunii de către o țară terță, cu atât mai mult atunci când există divergențe cu privire la interpretarea și la întinderea obligațiilor invocate în privința acestei țări terțe. Astfel, Comisia nu este în măsură să satisfacă cererile Republicii Letonia acționând în cadrul articolului 17 TUE. Doar în cadrul unui acord internațional obligatoriu din punct de vedere juridic și încheiat în conformitate cu articolul 218 TFUE Comisia ar putea proteja efectiv drepturile de pescuit. Astfel, pentru a putea organiza negocieri oficiale cu Regatul Norvegiei și pentru a participa la acestea în scopul protejării drepturilor de pescuit ale Uniunii, în sensul articolului 218 alineatul (9) TFUE, Comisia ar avea nevoie de o decizie corespunzătoare a Consiliului.
46      În al doilea rând, în ceea ce privește a doua cerere a Republicii Letonia de a iniția o procedură judiciară internațională împotriva Regatului Norvegiei începând cu 1 aprilie 2018, Comisia, invocând o serie de obstacole procedurale, a concluzionat în esență că nu putea să dea curs propunerii Republicii Letonia.
47      La fel ca în cazul primei cereri, atunci când un act al Comisiei are un caracter negativ, el trebuie apreciat în funcție de natura cererii la care constituie un răspuns. În consecință, trebuie să se examineze dacă deschiderea unei asemenea proceduri judiciare împotriva Regatului Norvegiei ar putea constitui o decizie atacabilă în sensul articolului 263 TFUE.
48      În această privință, mai întâi, trebuie să se constate că, în lipsa unor dispoziții care să impună Comisiei obligația de a soluționa diferendele cu Regatul Norvegiei formulând o acțiune împotriva acestei țări, nu este necesar să se considere că Comisia era obligată să soluționeze diferendele pe calea preconizată de un singur stat membru (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 iulie 2012, Mugraby/Consiliul și Comisia, C‑581/11 P, nepublicată, EU:C:2012:466, punctele 68-70).
49      În continuare și în orice caz, este necesar să se constate că, potrivit unei jurisprudențe constante, decizia de a iniția o procedură judiciară, chiar dacă constituie o măsură indispensabilă pentru adoptarea unei decizii judecătorești susceptibile să modifice situația juridică, nu modifică prin ea însăși această situație juridică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 septembrie 1998, Comisia/Germania, C‑191/95, EU:C:1998:441, punctul 47, și Hotărârea din 15 ianuarie 2003, Philip Morris International/Germania, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 și T‑272/01, EU:T:2003:6, punctul 79). Pe de altă parte, această concluzie se aplică nu numai introducerii unei acțiuni în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene, ci și în ceea ce privește instanțele naționale ale statelor membre și ale unor țări terțe (Hotărârea din 15 ianuarie 2003, Philip Morris International/Comisia, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 și T‑272/01, EU:T:2003:6, punctul 93) și nu există niciun motiv să se considere că o altă concluzie ar trebui să fie dedusă pentru introducerea unei acțiuni în fața unei instanțe internaționale.
50      Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că nu este posibil să se atribuie scrisorii atacate un caracter obligatoriu din punct de vedere juridic în raport cu Republica Letonia, astfel încât nu este vorba despre un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE.
51      În consecință, trebuie să se admită excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie și să se respingă acțiunea ca inadmisibilă, fără a fi necesară pronunțarea cu privire la admisibilitatea capătului de cerere al Republicii Letonia prin care se urmărește ca Tribunalul să dispună ca Comisia să adopte o poziție cu privire la solicitarea de a acționa care să nu fie o sursă de efecte juridice nefavorabile în privința sa. În plus, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la cererea de intervenție formulată de Regatul Spaniei, conform articolului 142 alineatul (2) din Regulamentul de procedură.
Cu privire la cheltuielile de judecată
52      Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Letonia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și pe cele efectuate de Comisie, cu excepția celor aferente cererii de intervenție.
53      În temeiul articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, dacă judecata în cauza principală se finalizează înainte de soluționarea cererii de intervenție, Regatul Spaniei, Republica Letonia și Comisia suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererii de intervenție.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
dispune:
1)      Respinge acțiunea ca inadmisibilă
2)      Constată că nu mai este necesar să se pronunțe asupra cererii de intervenție formulate de Regatul Spaniei.
3)      Obligă Republica Letonia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană, cu excepția celor aferente cererii de intervenție.
4)      Obligă Regatul Spaniei, Republica Letonia și Comisia să suporte, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererii de intervenție.
Luxemburg, 30 ianuarie 2020.
Grefier
Președinte
E. Coulon
H. Kanninen
*      Limba de procedură: letona.