62022CC0266
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 11 de mayo de 2023 (
1
)
Asunto C‑266/22
CRRC Qingdao Sifang CO LTD,
Astra Vagoane Călători SA
contra
Autoritatea pentru Reformă Feroviară,
Alstom Ferroviaria SpA
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía)]
«Procedimiento prejudicial — Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras, suministros o servicios — Directiva 2014/24/UE — Artículo 25 — Normativa nacional que entró en vigor tras la publicación del anuncio de licitación — Modificación del concepto de “operador económico” — Exclusión de la oferta presentada por un operador económico establecido en la República Popular China — País tercero que no es signatario de un acuerdo contemplado en el artículo 25»
I. Introducción
1.
La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, apartado 1, punto 13, 18, apartado 1, 25 y 49 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, (
2
) en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2019/1828 de la Comisión, de 30 de octubre de 2019 (
3
) (en lo sucesivo, «Directiva 2014/24»).
2.
Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía) solicita esencialmente al Tribunal de Justicia que examine si estas disposiciones del Derecho de la Unión en materia de contratación pública se oponen a la exclusión de un operador económico establecido en la República Popular China de un procedimiento de contratación pública iniciado por un poder adjudicador de un Estado miembro, cuando tal exclusión resulta de una normativa nacional que modificó el concepto de “operador económico” para transponer el artículo 25 de la Directiva 2014/24 y esa normativa nacional entró en vigor tras la publicación del anuncio de licitación.
3.
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, una agrupación de empresas formada por CRRC Qingdao Sifang y Astra Vagoane Călători SA (en lo sucesivo, conjuntamente, «agrupación de empresas») y, por otra parte, la Autoritatea pentru Reformă Feroviară (Autoridad para la Reforma Ferroviaria; en lo sucesivo, «ARF»), un poder adjudicador en Rumanía, y Alstom Ferroviaria, que intervino en apoyo de la ARF. Más precisamente, este litigio versa sobre la decisión de esta de excluir la oferta presentada por la agrupación de empresas en un procedimiento de contratación pública que tenía por objeto la adquisición de 20 trenes eléctricos interregionales nuevos y la prestación de los servicios de mantenimiento y reparación de dichos trenes, debido a que CRRC Qingdao Sifang es una sociedad que tiene su domicilio social en la República Popular China.
4.
Las cuestiones prejudiciales planteadas permitirán al Tribunal de Justicia examinar, por primera vez, la conformidad con el Derecho de la Unión de una normativa nacional por la que se transpone el artículo 25 de la Directiva 2014/24, así como interpretar el contenido normativo de dicha disposición.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. Directiva 2014/24
5.
A tenor de los considerandos 1, 17 y 98 de la Directiva 2014/24:
«(1)
La adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miembros o en su nombre ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de estos, tales como los de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia. Ahora bien, para los contratos públicos por encima de determinado valor, deben elaborarse disposiciones que coordinen los procedimientos de contratación nacionales a fin de asegurar que estos principios tengan un efecto práctico y que la contratación pública se abra a la competencia.
[…]
(17)
En virtud de la Decisión 94/800/CE del Consejo [, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994) (DO 1994, L 336, p. 1),] se aprobó, en particular, el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre Contratación Pública (en lo sucesivo, «el ACP»). El objetivo del ACP es establecer un marco multilateral de derechos y obligaciones equilibrados en materia de contratación pública, con miras a conseguir la liberalización y la expansión del comercio mundial. En relación con los contratos regulados por los anexos 1, 2, 4 y 5 y las notas generales correspondientes a la Unión Europea del apéndice I del ACP, así como por otros acuerdos internacionales pertinentes por los que está obligada la Unión, los poderes adjudicadores deben cumplir las obligaciones que les imponen estos acuerdos aplicando la presente Directiva a los operadores económicos de terceros países que sean signatarios de los mismos.
[…]
(98)
Es fundamental que los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución de un contrato relacionados con los aspectos sociales del proceso de producción se refieran a las obras, suministros o servicios que hayan de facilitarse con arreglo al contrato de que se trate. Además, deberían aplicarse de conformidad con la Directiva 96/71/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 1997, L 18, p. 1)], según es interpretada por el [Tribunal de Justicia], y no elegirse o aplicarse de una forma que discrimine, directa o indirectamente, a los operadores económicos de otros Estados miembros o de terceros países que sean parte en el ACP o en los Acuerdos de Libre Comercio en los que la Unión sea parte. […]»
6.
El artículo 2 de la Directiva 2014/24, titulado «Definiciones», recoge, en particular, las siguientes definiciones en su apartado 1:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
5)
“Contratos públicos”: los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios.
[…]
10)
“Operador económico”: una persona física o jurídica, una entidad pública, o una agrupación de tales personas o entidades, incluidas las agrupaciones temporales de empresas, que ofrezca en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios.
11)
“Licitador”: un operador económico que haya presentado una oferta.
[…]
13)
“Pliego de contratación”: todo documento elaborado o mencionado por el poder adjudicador para describir o determinar los elementos de la contratación o el procedimiento, incluido el anuncio de licitación, el anuncio de información previa que sirva de convocatoria de licitación, las especificaciones técnicas, el documento descriptivo, las condiciones del contrato propuestas, los formatos para la presentación de documentos por los candidatos y licitadores, la información sobre obligaciones generalmente aplicables y cualquier documento adicional.
[…]»
7.
A tenor de su artículo 7, titulado «Contratos adjudicados en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales», la Directiva 2014/24 no se aplicará a los contratos públicos y los concursos de proyectos que, de conformidad con la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243), en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2019/1829 de la Comisión, de 30 de octubre de 2019 (DO 2019, L 279, p. 27) (en lo sucesivo, «Directiva 2014/25»), sean adjudicados u organizados por poderes adjudicadores que ejerzan una o varias de las actividades mencionadas en los artículos 8 a 14 de la Directiva 2014/25 y que se adjudiquen para el ejercicio de estas actividades.
8.
El artículo 18 de la Directiva 2014/24, titulado «Principios de la contratación», precisa en su apartado 1, párrafo primero, que los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada.
9.
El artículo 19 de esta Directiva, titulado «Operadores económicos», dispone en su apartado 1, párrafo primero:
«No podrán rechazarse operadores económicos que, con arreglo a la legislación del Estado miembro de establecimiento, estén habilitados para prestar un determinado servicio, por el mero hecho de que, con arreglo a la legislación del Estado miembro donde se adjudica el contrato, deban ser personas físicas o personas jurídicas.»
10.
El artículo 25 de la citada Directiva, titulado «Condiciones relativas al ACP y otros acuerdos internacionales», está redactado en los siguientes términos:
«En la medida en que se les apliquen los anexos 1, 2, 4 y 5 y las notas generales correspondientes a la Unión Europea del apéndice I del ACP, así como otros acuerdos internacionales que vinculen a la Unión, los poderes adjudicadores concederán a las obras, los suministros, los servicios y los operadores económicos de los signatarios de esos acuerdos un trato no menos favorable que el concedido a las obras, los suministros, los servicios y los operadores económicos de la Unión.»
11.
De conformidad con el artículo 49 de la misma Directiva, titulado «Anuncios de licitación»:
«Los anuncios de licitación se utilizarán como medio de convocatoria de licitación en relación con todos los procedimientos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 26, apartado 5, párrafo segundo, y el artículo 32. El anuncio de licitación contendrá la información establecida en el anexo V, parte C, y se publicará de conformidad con el artículo 51.»
12.
El artículo 58 de la Directiva 2014/24, titulado «Criterios de selección», prevé en su apartado 2, párrafo primero:
«Con respecto a la habilitación para ejercer la actividad profesional, los poderes adjudicadores podrán exigir a los operadores económicos que estén inscritos en un registro profesional o mercantil en su Estado miembro de establecimiento, según lo descrito en el anexo XI, o que cumplan cualquier otro requisito establecido en dicho anexo.»
2. Directiva 2014/25
13.
El artículo 1 de la Directiva 2014/25, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», establece en su apartado 2:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por contratación la adquisición mediante un contrato de suministro, obras o servicios, por una o varias entidades adjudicadoras, a los operadores económicos elegidos por dichas entidades adjudicadoras, a condición de que las obras, los suministros o los servicios estén destinados a la realización de una de las actividades contempladas en los artículos 8 a 14.»
14.
En virtud del artículo 11 de dicha Directiva, titulado «Servicios de transporte»:
«La presente Directiva se aplicará a las actividades de puesta a disposición o explotación de redes que presten un servicio al público en el ámbito del transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o cable.
En cuanto a los servicios de transporte, se considerará que existe una red cuando el servicio se preste con arreglo a las condiciones operativas establecidas por una autoridad competente de un Estado miembro, tales como las condiciones relativas a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible o a la frecuencia del servicio.»
15.
El artículo 43 de la citada Directiva, titulado «Condiciones relativas al Acuerdo sobre Contratación Pública y otros acuerdos internacionales», tiene el siguiente tenor:
«En lo regulado por los anexos 3, 4 y 5 y las notas generales correspondientes a la Unión Europea del apéndice I del ACP y por los demás acuerdos internacionales por los que está obligada la Unión, las entidades adjudicadoras en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), concederán a las obras, los suministros, los servicios y los operadores económicos de los signatarios de esos acuerdos un trato no menos favorable que el concedido a las obras, los suministros, los servicios y los operadores económicos de la Unión.»
3. Comunicación de la Comisión de 24 de julio de 2019
16.
La Comunicación de la Comisión de 24 de julio de 2019, titulada «Directrices sobre la participación de licitadores y bienes de terceros países en el mercado de contratación pública de la UE» [C(2019) 5494 final] (
4
) (en lo sucesivo, «Comunicación de la Comisión de 24 de julio de 2019»), recoge los siguientes pasajes pertinentes:
«En el marco de varios acuerdos internacionales (como el Acuerdo sobre Contratación Pública y los acuerdos bilaterales de libre comercio que contienen capítulos relativos a la contratación pública), la UE se ha comprometido a permitir el acceso a su mercado de contratación pública a determinadas obras, suministros, servicios y operadores económicos de varios terceros países.
En consonancia con ello, las Directivas sobre contratación pública establecen que los compradores públicos de la UE deben conceder a las obras, suministros, servicios y operadores económicos de los signatarios de dichos acuerdos un trato que no sea menos favorable que el concedido a las obras, suministros, servicios y operadores económicos de la UE, en la medida en que estos estén cubiertos por dichos acuerdos.
Más allá de esta obligación, los operadores económicos de terceros países que no hayan suscrito ningún acuerdo que contemple la apertura del mercado de contratación pública de la UE o cuyos bienes, servicios y obras no estén cubiertos por un acuerdo de este tipo no tienen garantizado el acceso a los procedimientos de contratación pública en la UE y pueden quedar excluidos.»
B.
Derecho rumano
17.
El artículo 3, apartado 1, letra jj), de la Legea n.o 98/2016 privind achiziţiile publice (Ley n.o 98/2016, de Contratos Públicos), de 19 de mayo de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 390 de 23 de mayo de 2016), en su versión en vigor el 3 de abril de 2020 (en lo sucesivo, «Ley de Contratos Públicos»), define del siguiente modo el concepto de «operador económico»:
«A los efectos de la presente Ley, se entenderá por:
[…]
(jj) operador económico: toda persona física o jurídica de Derecho público o privado, o grupo o agrupación de dichas personas, incluidas las agrupaciones temporales de dos o más de estas entidades, que ofrezcan lícitamente en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios.»
18.
El artículo 236 de la Ley de Contratos Públicos dispone:
«1.   La presente Ley se aplicará a los procedimientos de adjudicación iniciados después de la fecha de su entrada en vigor.
2.   A los procedimientos de adjudicación que se encuentren en curso en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley les será de aplicación la normativa vigente en la fecha de inicio del procedimiento de adjudicación de que se trate.
3.   La presente Ley se aplicará a los contratos públicos y acuerdos marco celebrados tras la entrada en vigor de esta.
4.   Los contratos públicos y acuerdos marco celebrados con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en todo lo relativo a su celebración, modificación, interpretación, efectos, ejecución y extinción, por las disposiciones de la Ley vigente en la fecha de su celebración.»
19.
La Ordonanţa de urgenţă a Guvernului n.o 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (Decreto-ley n.o 25/2021, por el que se modifican y complementan diversas normas en materia de contratación pública), de 31 de marzo de 2021 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 346 de 5 de abril de 2021) (en lo sucesivo, «OUG n.o 25/2021»), que entró en vigor el 5 de abril de 2021, modificó varias disposiciones de la Ley de Contratos Públicos, con el objetivo de transponer el artículo 25 de la Directiva 2014/24 y el artículo 43 de la Directiva 2014/25.
20.
Con arreglo al artículo V de la OUG n.o 25/2021:
«Los procedimientos de adjudicación en los que, en la fecha de la entrada en vigor de la presente OUG, los operadores económicos hubieran presentado ofertas se regirán por la normativa vigente en la fecha de inicio de tales procedimientos.»
21.
El artículo 3, apartado 1, letra jj), de la Ley de Contratos Públicos, en su versión modificada por la OUG n.o 25/2021, define de la siguiente manera el concepto de «operador económico»:
«A los efectos de la presente Ley, se entenderá por:
[…]
(jj) operador económico: toda persona física o jurídica de Derecho público o privado, o grupo o agrupación de dichas personas, incluidas las agrupaciones temporales de dos o más de estas entidades, que ofrezcan lícitamente en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios, y que estén establecidos en:
(i)
un Estado miembro de la [Unión];
(ii)
un Estado miembro del Espacio Económico Europeo (EEE);
(iii)
terceros países que hayan ratificado el [ACP], si el contrato público adjudicado está incluido en el ámbito de aplicación de los anexos 1, 2, 4, 5, 6 y 7 del apéndice I del ACP;
(iv)
terceros países en proceso de adhesión a la [Unión];
(v)
terceros países a los que no resulte de aplicación el inciso (iii), pero que hayan celebrado acuerdos internacionales por los que la [Unión] se obliga a concederles acceso libre al mercado en materia de contratación pública.»
22.
El artículo 49 de la Ley de Contratos Públicos, en su versión modificada por la OUG n.o 25/2021, preceptúa:
«1.   Los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada.
2.   En lo regulado por los anexos 1, 2, 4, 5, 6 y 7 del apéndice I del ACP y por los demás acuerdos internacionales por los que está obligada la [Unión], los poderes adjudicadores concederán a las obras, los suministros, los servicios y los operadores económicos de los signatarios de esos acuerdos un trato no menos favorable que el concedido a las obras, los suministros, los servicios y los operadores económicos de la Unión.»
23.
El artículo 53, apartados 1 y 1 bis, de la Ley de Contratos Públicos, en su versión modificada por la OUG n.o 25/2021, establece:
«1.   Estarán autorizados a participar en los procedimientos de adjudicación previstos en el artículo 68, en calidad de licitador individual, licitador asociado, candidato, tercero garante o subcontratista, los operadores económicos definidos en el artículo 3, apartado 1, letra jj).
1 bis.   El poder adjudicador excluirá del procedimiento de adjudicación a toda persona física o jurídica que, teniendo la condición de licitador individual, licitador asociado, candidato, tercero garante o subcontratista, no esté comprendida en la definición del artículo 3, apartado 1, letra jj), sin necesidad de comprobar la aplicabilidad de los artículos 164, 165 y 167.»
III. Procedimiento principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24.
El 3 de abril de 2020, la ARF inició un procedimiento de contratación pública, mediante licitación abierta, que tenía por objeto «la adquisición de 20 trenes eléctricos interregionales nuevos, denominados RE-IR, y de los servicios de mantenimiento y reparación necesarios para el funcionamiento de dichos trenes», a través de la publicación, en el Sistemul Electronic de Achiziții Publice (sistema electrónico de contratación del sector público), del anuncio de licitación CN1020204 de 3 de abril de 2020 y de los correspondientes pliegos de contratación.
25.
El 5 de abril de 2021, entró en vigor la OUG n.o 25/2021, por la que se modificaron y completaron algunos actos normativos en el ámbito de la contratación pública.
26.
El 19 de abril de 2021, fecha límite de presentación de ofertas en el procedimiento de contratación en cuestión, presentaron ofertas dos operadores económicos, a saber, la agrupación de empresas y Alstom Ferroviaria.
27.
El 2 de noviembre de 2021, la ARF publicó el informe final del procedimiento de adjudicación del contrato n.o 22/410/28.10.2021, mediante el cual excluyó la oferta presentada por la agrupación de empresas y seleccionó la oferta de Alstom Ferroviaria (en lo sucesivo, «informe de exclusión»). El motivo de la exclusión radicó en que la sociedad líder de la agrupación de empresas, CRRC Qingdao Sifang, no podía considerarse un «operador económico» en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra jj), de la Ley de Contratos Públicos, en su versión modificada por la OUG n.o 25/2021, por tener su domicilio social en la República Popular China.
28.
El 11 de noviembre de 2021, la agrupación de empresas presentó una reclamación relativa al informe de exclusión ante el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones, Rumanía; en lo sucesivo, «CNSC»). En su reclamación, la agrupación de empresas alegó que esta exclusión, basada en la aplicación con efectos retroactivos de la OUG n.o 25/2021, era contraria a la Constitución rumana y al Derecho de la Unión.
29.
Mediante resolución de 31 de enero de 2022, el CNSC desestimó la reclamación de la agrupación de empresas. Antes de nada, este organismo señaló que la República Popular China no cumplía ninguno de los criterios previstos en el artículo 3, apartado 1, letra jj), incisos i) a v), de la Ley de Contratos Públicos, en su versión modificada por la OUG n.o 25/2021. A continuación, el CNSC constató que la agrupación de empresas había presentado su oferta el 19 de abril de 2021, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor, el 5 de abril de 2021, de la OUG n.o 25/2021. Por último, el citado organismo subrayó que, con arreglo al artículo V de la OUG n.o 25/2021, únicamente los procedimientos de adjudicación de contratos en los que, en la fecha de la entrada en vigor de dicha OUG, los operadores económicos hubieran presentado ofertas se regirán por la normativa vigente en la fecha de inicio de tales procedimientos. A contrario, los procedimientos de adjudicación de contratos en los que no se hubiera presentado ninguna oferta el 5 de abril de 2021, fecha de entrada en vigor de la OUG n.o 25/2021, se regirán por esta OUG.
30.
El 14 de febrero de 2022, la agrupación de empresas interpuso recurso contra la resolución del CNSC ante la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest), el órgano jurisdiccional remitente, que actúa como tribunal de última instancia. En su recurso, la agrupación de empresas aduce que la modificación de las reglas de un procedimiento de contratación en curso vulnera los principios del Derecho de la Unión, en particular los principios de protección de la confianza legítima, de seguridad jurídica, de irretroactividad, de transparencia y de igualdad de trato.
31.
El 2 de marzo de 2022, las recurrentes solicitaron que se plantearan al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales.
32.
El órgano jurisdiccional remitente subraya que la OUG n.o 25/2021 modificó el marco normativo en materia de contratación pública y redefinió ciertas reglas generales de participación en los procedimientos de adjudicación, de conformidad con el artículo 25 de la Directiva 2014/24, que obliga a los Estados miembros a conceder, solo a los operadores económicos de los Estados terceros signatarios de los acuerdos a que se refiere dicha disposición, un trato igual al concedido a los operadores económicos de los Estados miembros.
33.
Dicho órgano jurisdiccional añade que, en el preámbulo de la OUG n.o 25/2021, el Gobierno rumano se refiere a la situación de los últimos años, en la que se ha constatado, en los procedimientos de contratación pública, un aumento del número de licitadores de terceros países, que ofrecen menores garantías en relación con el cumplimiento de ciertos requisitos, tales como los estándares de calidad certificados, las normas de medioambiente y desarrollo sostenible, los requisitos relativos a las condiciones laborales y la protección social, y las políticas de competencia.
34.
El órgano jurisdiccional remitente constata que el artículo 25 de la Directiva 2014/24 no hace ninguna diferenciación en el trato concedido a los operadores económicos mencionados en dicha disposición en función del momento en que tales operadores hayan presentado sus ofertas en los procedimientos de contratación pública en los que participan.
35.
Dicho órgano jurisdiccional se pregunta hasta qué punto se garantiza el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, consagrados en el Derecho de la Unión, así como de los principios de igualdad de trato, de transparencia y de proporcionalidad, reconocidos en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con los artículos 2, apartado 1, punto 13, y 49 de esta Directiva, cuando se excluye a un licitador sobre la base de un acto normativo con fuerza de ley, que modifica la definición de operador económico con posterioridad a la publicación del anuncio de licitación.
36.
En estas circunstancias, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se oponen los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima a una normativa nacional que ha transpuesto, a partir del 5 de abril de 2021, el artículo 25 de la Directiva 2014/24 y ha establecido que los operadores económicos no incluidos en el ámbito de aplicación de esas disposiciones del Derecho de la Unión solo pueden seguir participando en los procedimientos de contratación pública si han presentado sus ofertas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de dicha modificación legislativa?
2)
Los principios de igualdad de trato, de transparencia y de proporcionalidad, establecidos en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con los artículos 2, apartado 1, punto 13, y 49 de esta, ¿se oponen a la exclusión de un licitador sobre la base de un acto normativo con fuerza de ley adoptado por el Gobierno del Estado miembro, que establece, con posterioridad a la publicación del anuncio de licitación correspondiente al procedimiento de adjudicación en el que dicho licitador participa, una nueva norma que modifica la definición de operador económico?»
37.
Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia la agrupación de empresas, la ARF, Alstom Ferroviaria, el Gobierno austriaco y la Comisión Europea.
38.
Alstom Ferroviaria y la ARF, ambas con carácter subsidiario, así como el Gobierno austriaco y la Comisión proponen que se responda en sentido negativo a las cuestiones prejudiciales planteadas. Por su parte, la agrupación de empresas propone que se les dé una respuesta afirmativa.
IV. Análisis
A.
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales y la competencia del Tribunal de Justicia para responderlas
39.
Tanto Alstom Ferroviaria como la ARF sostienen que la petición de decisión prejudicial es inadmisible en su totalidad. Más concretamente, Alstom Ferroviaria alega que las cuestiones prejudiciales son inadmisibles en la medida en que no se refieren a la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión, sino de normas de Derecho nacional, (
5
) de la competencia exclusiva del juez nacional. Por su parte, la ARF sostiene que la situación jurídica que subyace al litigio principal no está comprendida en el ámbito de aplicación ratione personae del Derecho de la Unión y que la petición de decisión prejudicial es inadmisible por lo que respecta a CRRC Qingdao Sifang. Además, en su opinión, si se declarase la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial en lo que atañe a CRRC Qingdao Sifang, también debería declararse inadmisible respecto de Astra Vagoane Călători, que, pese a estar establecida en Rumanía, participó en el procedimiento de contratación pública en el marco de una agrupación con CRRC Qingdao Sifang.
40.
A este respecto, he de recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que se ha de pronunciar, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación de una norma del Derecho de la Unión, en principio, el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse. (
6
) Por otra parte, el Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder adecuadamente a las cuestiones que se le hayan planteado. (
7
)
41.
En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si es compatible con el Derecho de la Unión la aplicación, tras la publicación del anuncio de licitación, de una normativa nacional que modificó el concepto de «operador económico» con el objetivo de transponer el artículo 25 de la Directiva 2014/24 y dio lugar a la exclusión de la agrupación de empresas. En estas circunstancias, no puede considerarse evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no guarde relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal o sea de naturaleza hipotética. Además, la resolución de remisión contiene los suficientes elementos de hecho y de Derecho para dar una respuesta útil a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Por otra parte, en lo tocante a las alegaciones formuladas por la ARF en relación con la inaplicabilidad de la Directiva 2014/24 a operadores económicos establecidos en países terceros que no han firmado un acuerdo que les permita acceder al mercado de la contratación pública en la Unión, tales alegaciones se refieren al análisis de fondo de las cuestiones prejudiciales planteadas, y no a su admisibilidad.
42.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, estimo que la petición de decisión prejudicial es admisible.
B.
Sobre el fondo
43.
Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, por una parte, y los principios de igualdad de trato, de transparencia y de proporcionalidad establecidos en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con los artículos 2, apartado 1, punto 13, y 49 de dicha Directiva, por otra parte, se oponen a que se excluya a un licitador por estar establecido en un país tercero que no es signatario de un acuerdo contemplado en el artículo 25 de la referida Directiva, cuando, por un lado, tal exclusión resulta de una normativa nacional que modificó el concepto de «operador económico» con el objetivo de transponer el citado artículo 25 y, por el otro, esa normativa nacional entró en vigor después de la publicación del anuncio de licitación de que se trata y antes de que se hubieran presentado las ofertas.
44.
A la vista de los hechos controvertidos en el litigio principal, es preciso formular ciertas observaciones sobre el ámbito de aplicación material, temporal y personal de la Directiva 2014/24. En efecto, únicamente si la agrupación de empresas está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva podrá invocar los distintos principios del Derecho de la Unión sobre los que pregunta el órgano jurisdiccional remitente.
45.
Con todo, como se expondrá más adelante, si bien es cierto que la aplicación material y temporal de esta Directiva suscita cuestiones que en última instancia son objeto de la apreciación del juez nacional, no sucede así por lo que respecta a su aplicación personal, en la medida en que el artículo 25 de la citada Directiva priva a los operadores económicos de terceros países que no sean signatarios de los acuerdos a que se refiere tal disposición de los derechos reconocidos por ella y, por consiguiente, les impide invocar válidamente una vulneración de los principios de igualdad, de no discriminación, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima garantizados por el Derecho de la Unión.
1. Sobre la aplicabilidad ratione materiae
46.
Al igual que el Gobierno austriaco y la Comisión, estimo que es posible que la directiva aplicable al contrato público en cuestión en el litigio principal, que tiene por objeto la adquisición de trenes eléctricos destinados al transporte ferroviario y de los servicios de mantenimiento y reparación necesarios para el funcionamiento de estos trenes, no sea la Directiva 2014/24, sobre la que pregunta el órgano jurisdiccional remitente, sino la Directiva 2014/25.
47.
La Directiva 2014/24 se aplica a los procedimientos de contratación por poderes adjudicadores con respecto a contratos públicos cuyo valor estimado sea igual o superior a los umbrales establecidos en el artículo 4 de dicha Directiva. A tenor del artículo 7 de la misma Directiva, esta no se aplicará, en particular, a los contratos públicos que sean adjudicados u organizados por poderes adjudicadores que ejerzan una o varias de las actividades mencionadas en los artículos 8 a 14 de la propia Directiva y que se adjudiquen para el ejercicio de estas actividades. Así pues, el ámbito de aplicación material de la Directiva 2014/24 no se extenderá, en particular, a los contratos públicos en el sector de los servicios de transporte, tal como se define en el artículo 11 de la Directiva 2014/25. (
8
) En efecto, este artículo 11, titulado «Servicios de transporte», precisa, en su párrafo primero, que dicha Directiva se aplicará a las actividades de puesta a disposición o explotación de redes que presten un servicio al público, en particular, en el ámbito del transporte por ferrocarril. Además, con arreglo al párrafo segundo del mismo artículo, se considerará que existe una red cuando el servicio se preste con arreglo a las condiciones operativas establecidas por una autoridad competente de un Estado miembro, tales como las condiciones relativas a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible o a la frecuencia del servicio.
48.
No obstante, en el presente asunto, vistos los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, no puede determinarse, de manera concluyente, por una parte, si, a pesar de su denominación, el propio poder adjudicador en cuestión en el litigio principal presta servicios de transporte en el sentido del artículo 11 de la Directiva 2014/25, (
9
) ni, por otra parte, si los trenes eléctricos que son objeto del contrato de que se trata en el litigio principal serán explotados en el marco de una red en el sentido de esa misma disposición. (
10
) Por tanto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente, único competente para apreciar los hechos, examinar estos aspectos y determinar si el contrato que es objeto del litigio principal está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24 o de la Directiva 2014/25.
49.
Precisado lo anterior, se ha de señalar que el artículo 25 de la Directiva 2014/24, sobre el que se pregunta al Tribunal de Justicia, está redactado en términos análogos a los del artículo 43 de la Directiva 2014/25 y se refiere esencialmente a los mismos acuerdos. (
11
) Por consiguiente, el hecho de que no se haya concretado la directiva aplicable en el procedimiento principal no debe impedir al Tribunal de Justicia contestar a las cuestiones prejudiciales planteadas, puesto que la interpretación que se dé al artículo 25 de la Directiva 2014/24 es directamente aplicable al artículo 43 de la Directiva 2014/25. (
12
)
2. Sobre la aplicabilidad ratione temporis
50.
Como resulta de reiterada jurisprudencia, la directiva aplicable a un contrato público es, en principio, aquella que está en vigor en el momento en que el poder adjudicador elige el tipo de procedimiento que va a seguir y decide con carácter definitivo si es necesario proceder a una convocatoria de licitación previa para la adjudicación de un contrato público. (
13
)
51.
A este respecto, he de observar que la Directiva 2004/18 fue derogada por la Directiva 2014/24 con efectos a partir del 18 de abril de 2016. El artículo 90 de la Directiva 2014/24 dispone que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta última Directiva a más tardar el 18 de abril de 2016, sin perjuicio de determinadas excepciones (
14
) que, en el presente asunto, carecen de pertinencia.
52.
En el presente asunto, la publicación del anuncio de licitación tuvo lugar el 3 de abril de 2020, casi cuatro años después de la derogación de la Directiva 2004/18 y de la expiración del plazo de transposición de la Directiva 2014/24. Por tanto, para el ordenamiento jurídico de la Unión, la Directiva en vigor en el momento en que el poder adjudicador eligió el tipo de procedimiento era la Directiva 2014/24.
53.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que la OUG n.o 25/2021, por la que se transpuso el artículo 25 de la Directiva 2014/24 al Derecho rumano, no entrara en vigor hasta el 5 de abril de 2021, es decir, casi cinco años después de la expiración del plazo de transposición de la Directiva 2014/24 y tras la convocatoria de la licitación de 3 de abril de 2020.
54.
En efecto, en primer lugar, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación de la Directiva 2014/24 se desprende que las disposiciones de esta Directiva son aplicables incluso antes de la fecha de transposición efectiva, durante el período posterior al plazo de transposición. (
15
) Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que excluir una oferta de un procedimiento de adjudicación de un contrato público antes de la fecha de expiración del plazo de transposición de la directiva pertinente y antes de que esta se hubiera incorporado al Derecho nacional sería contrario al principio de seguridad jurídica si la decisión contra la que se alega una infracción del Derecho de la Unión se ha adoptado antes de esa fecha. (
16
) Una interpretación a contrario de dicha jurisprudencia permite considerar que la Directiva 2014/24 solo se aplica si, al menos, en el momento de la exclusión esta había sido transpuesta al Derecho nacional. Pues bien, esto es lo que sucedía efectivamente en el presente asunto. En consecuencia, la Directiva 2014/24 era claramente aplicable. Lo mismo cabe decir en relación con las normas de transposición de la Directiva 2014/25. (
17
)
55.
En segundo lugar, debo señalar que, ciertamente, según reiterada jurisprudencia, una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular y, por consiguiente, no puede ser invocada como tal en su contra. En efecto, ampliar la invocabilidad de una disposición de una directiva no transpuesta, o transpuesta de manera incorrecta, al ámbito de las relaciones entre los particulares equivaldría a reconocer a la Unión la facultad de establecer con efectos inmediatos obligaciones a cargo de los particulares, cuando únicamente tiene dicha competencia en los casos en que se le atribuye la facultad de adoptar reglamentos. (
18
) Ahora bien, esto no es lo que sucede en el presente asunto.
56.
Por una parte, cuando los justiciables pueden ampararse en una directiva que no ha sido transpuesta en el plazo previsto no frente a un particular sino frente al Estado, pueden hacerlo independientemente de cuál sea la condición en que este actúa. En efecto, hay que evitar que el Estado pueda obtener ventajas por haber ignorado el Derecho de la Unión. De este modo, entre las entidades a las que se pueden oponer las disposiciones de una directiva que puedan tener efectos directos están no solo las entidades públicas, sino también los organismos a los que, cualquiera que sea su forma jurídica, se les haya confiado, en virtud de un acto de la autoridad pública, el cumplimiento de un servicio de interés público, bajo el control de esta última, y que dispongan a tal efecto de facultades exorbitantes en comparación con las normas aplicables a las relaciones entre particulares. (
19
)
57.
En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial parece poder deducirse que la ARF actuó como autoridad pública que cumplía los requisitos exigidos por la Directiva 2014/24 para ser calificada de «poder adjudicador», en el sentido del artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva, aspecto este que, no obstante, habrá de comprobar el órgano jurisdiccional remitente. (
20
) De confirmarse este extremo, se habrían podido oponer a la ARF las disposiciones de la Directiva 2014/24, incluidas las normas relativas a su ámbito de aplicación (analizadas anteriormente). Por tanto, en cualquier caso, los operadores económicos que participaron en el procedimiento de adjudicación del contrato en cuestión en el litigio principal y comprendidos en su ámbito de aplicación habrían podido invocar la aplicación de la Directiva 2014/24 tras la expiración del plazo de transposición de esta, con independencia de que tal Directiva se hubiera transpuesto tardíamente al Derecho rumano.
58.
Por otra parte, he de recordar asimismo que los órganos jurisdiccionales nacionales, a partir de la expiración del plazo de transposición de una directiva no transpuesta, deben interpretar el Derecho nacional de tal forma que la situación en cuestión resulte inmediatamente compatible con las disposiciones de dicha directiva, sin proceder, no obstante, a una interpretación contra legem del Derecho nacional. (
21
) Pues bien, en el presente asunto, no existe ningún riesgo de interpretación contra legem, en la medida en que, en la fecha de interposición del recurso, a saber, el 11 de noviembre de 2021, la OUG n.o 25/2021, mediante la que se transpuso la Directiva 2014/24, ya estaba en vigor. (
22
)
3. Sobre la aplicabilidad ratione personae
59.
Para poder invocar los principios del Derecho de la Unión mencionados en las cuestiones prejudiciales planteadas, la agrupación de empresas debe estar comprendida imperativamente en el ámbito de aplicación ratione personae de la Directiva 2014/24. En caso contrario, en efecto, habría que concluir que la agrupación de empresas no puede deducir ningún derecho de esta Directiva en el contexto del litigio principal. Dado que el Derecho de la Unión no le es aplicable, tampoco puede basarse en los principios generales de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima consagrados por ese Derecho.
60.
A este respecto, es preciso recordar que la sociedad líder de la agrupación de empresas es CRRC Qingdao Sifang, establecida en la República Popular China, que no es signataria de los acuerdos a que se refiere el artículo 25 de la Directiva 2014/24. Para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas, procede determinar, de entrada, si una sociedad establecida en dicho Estado está comprendida en el ámbito de aplicación ratione personae de la citada Directiva. (
23
)
61.
A este respecto, procede examinar el artículo 1 de la Directiva 2014/24, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», el cual se limita a indicar que en esta Directiva «se establecen las normas aplicables a los procedimientos de contratación por poderes adjudicadores con respecto a contratos públicos» y a describir el concepto de «contratación», en el sentido de dicha Directiva, como «la adquisición mediante un contrato público, de obras, suministros o servicios por uno o varios poderes adjudicadores a los operadores económicos elegidos por dichos poderes adjudicadores». (
24
) Por consiguiente, el ámbito de aplicación de la mencionada Directiva depende en parte de la definición del concepto de «operador económico». Pues bien, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, punto 10, de la misma Directiva, están comprendidas en dicho concepto «una persona física o jurídica, una entidad pública, o una agrupación de tales personas o entidades, incluidas las agrupaciones temporales de empresas, que ofrezca en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios».
62.
Atendiendo a esta definición, que no excluye formalmente del concepto de «operador económico» a las personas físicas o jurídicas establecidas en países terceros, podría sostenerse que, en principio, cualquier operador económico de un país tercero está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24. Es precisamente esta tesis la que apoya la agrupación de empresas para invocar la aplicación del Derecho de la Unión y de los derechos procesales respecto de ella.
63.
Sin embargo, no puedo adherirme a esta postura. En efecto, en línea con la tesis expuesta por la ARF, el Gobierno austriaco y la Comisión, considero que, en principio, los operadores económicos establecidos en terceros países no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24, a excepción de los establecidos en terceros países signatarios de los acuerdos a que se refiere el artículo 25 de dicha Directiva. En consecuencia, es preciso interpretar tal disposición.
64.
Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta el tenor de esta, sino también los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte y la génesis de esa normativa. (
25
)
a) Sobre la interpretación literal
65.
En primer lugar, en cuanto al tenor literal del artículo 25 de la Directiva 2014/24, (
26
) esta disposición dispone que se concederá a los operadores económicos de terceros países signatarios de acuerdos que permiten acceder al mercado de la contratación pública en la Unión un trato «no menos favorable» que el concedido a los operadores económicos de los Estados miembros. En otras palabras, solo las empresas de terceros países con los que la Unión haya firmado acuerdos internacionales vinculantes o acuerdos bilaterales de libre comercio que abarquen la contratación pública disfrutan de un acceso privilegiado a los contratos públicos de la Unión. De ello debería deducirse, a contrario, que los Estados miembros pueden conceder un trato menos favorable a los operadores económicos de terceros países no signatarios de tales acuerdos y que, por tanto, las empresas de terceros países que no son parte de un acuerdo en la materia no pueden pretender un acceso privilegiado a los contratos públicos de la Unión. Cualquier otra interpretación privaría de sentido a la distinción entre Estados signatarios y Estados no signatarios.
66.
Pues bien, el principio de igualdad de trato de los operadores económicos constituye el núcleo de las directivas sobre contratación pública, en torno al cual se articulan casi todas sus disposiciones. Por consiguiente, si un poder adjudicador de un Estado miembro está facultado para dispensar un trato menos favorable a un operador económico de un país tercero, por ejemplo, excluyendo su oferta para favorecer a la de una empresa nacional, me parece difícil sostener que tales operadores estén comprendidos, de cierta manera pro forma, en el ámbito de aplicación de las Directivas 2014/24 y 2014/25. Dicho de otro modo, la facultad de los Estados miembros de conceder un trato menos favorable a los operadores económicos de determinados países terceros indica, en mi opinión, que estos últimos no pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación de las directivas sobre contratación pública.
67.
Además, esta interpretación literal se ve corroborada por el considerando 10 del Reglamento ICI, (
27
) que, ciertamente, es posterior a la adopción de las Directivas 2014/24 y 2014/25, y no es aplicable ratione temporis al litigio principal, pero declara expresamente que «los operadores económicos de terceros países que no sean partes en un acuerdo que prevea la apertura del mercado de contratación de la Unión, o cuyos bienes, servicios y obras no estén cubiertos por un acuerdo de ese tipo, no tienen asegurado el acceso a los procedimientos de contratación en la Unión y pueden ser excluidos de ellos».
b) Sobre la interpretación contextual
68.
En segundo lugar, esa interpretación se ve respaldada por el contexto de las disposiciones pertinentes.
69.
A este respecto, debe observarse, antes de nada, que la base jurídica de la Directiva 2014/24 son los artículos 53 TFUE, apartado 1, 62 TFUE y 114 TFUE. Estas disposiciones se refieren, respectivamente, al derecho de establecimiento, la libre prestación de servicios y la adopción de medidas destinadas a la aproximación de las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, las citadas libertades no son aplicables a los servicios y las sociedades originarios de terceros países. (
28
) Por tanto, cabe deducir de la base jurídica de la Directiva 2014/24 que esta no se aplica a los operadores económicos de terceros países, salvo en el marco de la excepción establecida en su artículo 25.
70.
A continuación, los artículos 19, apartado 1, párrafo primero, (
29
) y 58, apartado 2, párrafo primero, (
30
) de la Directiva 2014/24 parten de la premisa de que los «operadores económicos», en el sentido de dicha Directiva, están establecidos en un Estado miembro.
71.
Por último, considero que el mismo hecho de que la Directiva 2014/24 no se aplique, en principio, a los operadores económicos de terceros países explica la necesidad de incluir en ella lo dispuesto en su artículo 25, con el fin de adaptar el Derecho de la Unión en materia de contratación pública a las obligaciones de apertura contraídas por la Unión en virtud de acuerdos internacionales.
c) Sobre la interpretación teleológica
72.
En tercer lugar, la tesis de la exclusión también parece estar avalada por la interpretación teleológica del artículo 25 de la Directiva 2014/24. En efecto, de los considerandos 17 y 98 de esta y de la Comunicación de la Comisión de 24 de julio de 2019, (
31
) se desprende que esta exclusión traduce la estrategia de reciprocidad adoptada por la Unión en el marco de la política comercial común, y muy concretamente en sus relaciones con la República Popular China. En efecto, en dicha Comunicación se señala expresamente que, más allá de la obligación prevista en el artículo 25 de la Directiva 2014/24 (y en el artículo 43 de la Directiva 2014/25), los operadores económicos de terceros países no tienen garantizado el acceso a los procedimientos de contratación pública en la Unión y pueden quedar «excluidos».
73.
Esta estrategia de reciprocidad consiste, más en particular, en negociar el acceso de las empresas de la Unión a los contratos públicos de terceros países a cambio de que las empresas de dichos países puedan acceder a los contratos públicos de la Unión. (
32
) Pues bien, es evidente que tal estrategia sería imposible de aplicar en la práctica si las directivas sobre contratación pública hubieran de interpretarse en el sentido de que los operadores económicos de cualquier país tercero disfrutan de un derecho efectivo a participar en la contratación pública de la Unión.
74.
Habida cuenta de todo lo anterior, considero que los operadores económicos de terceros Estados que, como la República Popular China, no sean signatarios de un acuerdo contemplado en el artículo 25 de la Directiva 2014/24 y en el artículo 43 de la Directiva 2014/25 no están comprendidos en el ámbito de aplicación ratione personae de estas Directivas y no disfrutan de los derechos establecidos en las mismas. Así pues, no pueden invocar válidamente una vulneración de los principios de igualdad, de no discriminación, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima reconocidos por el Derecho de la Unión. La única posibilidad de que tal operador económico pueda invocar los derechos dimanantes de esa Directiva es aducir que el poder adjudicador de un Estado miembro ha cometido un error al estimar que ese Estado tercero no es signatario de un acuerdo contemplado en el artículo 25 de esa Directiva, o que el procedimiento de contratación en cuestión no está cubierto por el acuerdo pertinente, lo que, sin duda, no sucede en el presente asunto. En cualquier caso, al concluirse que la Directiva 2014/24 no es aplicable en el presente asunto, no procede responder a las dos cuestiones que presuponen su aplicación.
75.
Por último, y a mayor abundamiento, ha de recordarse que toda reivindicación por parte de la agrupación de empresas frente a la ARF en virtud, en particular, de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima debido al comportamiento de la ARF deberá basarse en el Derecho nacional.
V. Conclusión
76.
A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía):
«Los artículos 2, apartado 1, punto 10, 18, apartado 1, 25 y 49 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2019/1828 de la Comisión, de 30 de octubre de 2019,
deben interpretarse en el sentido de que
los operadores económicos de terceros Estados que no sean signatarios de los acuerdos a que se refiere el artículo 25 de dicha Directiva no disfrutan de los derechos establecidos en esa Directiva y, por consiguiente, no pueden invocar válidamente una vulneración de los principios de igualdad, de no discriminación, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima reconocidos por el Derecho de la Unión.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO 2014, L 94, p. 65.
(
3
)	DO 2019, L 279, p. 25.
(
4
)	DO 2019, C 271, p. 43.
(
5
)	A saber, la identificación de la disposición transitoria pertinente de la OUG n.o 25/2021, los elementos que definen el nacimiento de la relación jurídica entre la agrupación de empresas y la ARF y los que condujeron a la exclusión del licitador, y el momento en que la agrupación de empresas tuvo efectivamente conocimiento de la norma supuestamente nueva.
(
6
)	Sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 12 de enero de 2023, DOBELES HES (C‑702/20 y C‑17/21, EU:C:2023:1), apartado 46.
(
7
)	Sentencias de 24 de noviembre de 2020, Openbaar Ministerie (Falsedad documental) (C‑510/19, EU:C:2020:953), apartado 26 y jurisprudencia citada, y de 21 de marzo de 2023, Mercedes-Benz Group (Responsabilidad de los fabricantes de vehículos equipados con dispositivos de desactivación) (C‑100/21, EU:C:2023:229), apartado 53.
(
8
)	Sentencia de 1 de agosto de 2022, Roma Multiservizi y Rekeep (C‑332/20, EU:C:2022:610), apartado 64.
(
9
)	Véanse, a este respecto, las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:480), punto 21.
(
10
)	Sobre el concepto de «explotación», véanse, por analogía, las sentencias de 28 de febrero de 2019, SJ (C‑388/17, EU:C:2019:161), apartado 49, y de 28 de octubre de 2020, Pegaso y Sistemi di Sicurezza (C‑521/18, EU:C:2020:867), apartados 49 y ss.
(
11
)	Mientras que la Directiva 2014/24 se remite a los anexos 1, 2, 4 y 5 del apéndice I del ACP, la Directiva 2014/25 hace referencia a los anexos 3, 4 y 5 del mismo apéndice del ACP. En este apéndice figuran las listas de las Partes relativas al ámbito de aplicación del ACP, del que forman parte integrante.
(
12
)	Véanse, por analogía, las sentencias de 10 de noviembre de 2011, Norma-A y Dekom (C‑348/10, EU:C:2011:721), apartado 39, y de 20 de septiembre de 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757), apartado 44.
(
13
)	Véanse, en particular, las sentencias de 10 de julio de 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067), apartado 31, y de 3 de octubre de 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), apartado 31.
(
14
)	Véase, en este mismo sentido, el artículo 106, apartado 1, de la Directiva 2014/25.
(
15
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067), apartados 30 a 33; de 20 de septiembre de 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757), apartados 42 y 43; de 19 de diciembre de 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust y Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034), apartados 45 y 46, y de 27 de noviembre de 2019, Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023), apartados 29 a 31.
(
16
)	Véanse, por analogía, las sentencias de 15 de octubre de 2009, Hochtief y Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), apartados 28 y 29, y de 19 de enero de 2023, CNAE y otros (C‑292/21, EU:C:2023:32), apartados 48 a 50.
(
17
)	Véase el artículo 106, apartado 1, de la Directiva 2014/25.
(
18
)	Véanse las sentencias de 7 de agosto de 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631), apartado 42 y jurisprudencia citada, y de 22 de junio de 2022, Volvo y DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494), apartado 76 y jurisprudencia citada. Véase asimismo el auto de 6 de marzo de 2023, Deutsche Bank (Práctica colusoria — Derivados sobre tipos de interés en euros) (C‑198/22 y C‑199/22, no publicado, EU:C:2023:166), apartados 70 y 71.
(
19
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530), apartados 21 y 22 y jurisprudencia citada.
(
20
)	Véase, por analogía, la sentencia de 7 de julio de 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530), apartado 23.
(
21
)	Auto de 6 de marzo de 2023, Deutsche Bank (Práctica colusoria — Derivados sobre tipos de interés en euros) (C‑198/22 y C‑199/22, no publicado, EU:C:2023:166), apartado 71, y sentencia de 22 de junio de 2022, Volvo y DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494), apartado 77 y jurisprudencia citada. Véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 17 de octubre de 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833), apartados 45 y 65.
(
22
)	Véase el artículo V de la OUG n.o 25/2021.
(
23
)	Al margen de la situación de los operadores establecidos en un país tercero que no ha firmado uno de los acuerdos a que se refiere el artículo 25 de la Directiva 2014/24 (como la que concurre en el litigio principal), considero que la cuestión de la aplicabilidad de dicha Directiva a los operadores de terceros países también puede plantearse en cuanto a los operadores establecidos en un país tercero que sí ha firmado tales acuerdos, por lo que respecta a los procedimientos de contratación pública que no están comprendidos por el acuerdo o los acuerdos pertinentes. Esta interpretación se recoge en el considerando 10 del Reglamento (UE) 2022/1031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de junio de 2022, sobre el acceso de los operadores económicos, bienes y servicios de terceros países a los mercados de contratos públicos y de concesiones de la Unión, así como sobre los procedimientos de apoyo a las negociaciones para el acceso de los operadores económicos, bienes y servicios de la Unión a los mercados de contratos públicos y de concesiones de terceros países (Instrumento de contratación internacional — ICI) (DO 2022, L 173, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento ICI»). Sentado lo anterior, este segundo supuesto no es pertinente para el litigio principal.
(
24
)	El subrayado es mío.
(
25
)	Sentencia de 15 de noviembre de 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916), apartado 23.
(
26
)	Artículo 43 de la Directiva 2014/25.
(
27
)	Véase la nota 23.
(
28
)	Véase, respecto de la libre circulación de servicios, la sentencia de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631), apartados 25 y 50. En cuanto atañe a la libertad de establecimiento, véase la sentencia de 1 de abril de 2014, Felixstowe Dock and Railway Company y otros (C‑80/12, EU:C:2014:200), apartado 39.
(
29
)	Según esta disposición, «no podrán rechazarse operadores económicos que, con arreglo a la legislación del Estado miembro de establecimiento, estén habilitados para prestar un determinado servicio, por el mero hecho de que, con arreglo a la legislación del Estado miembro donde se adjudica el contrato, deban ser personas físicas o personas jurídicas» (el subrayado es mío).
(
30
)	A tenor de esta disposición, «con respecto a la habilitación para ejercer la actividad profesional, los poderes adjudicadores podrán exigir a los operadores económicos que estén inscritos en un registro profesional o mercantil en su Estado miembro de establecimiento, según lo descrito en el anexo XI, o que cumplan cualquier otro requisito establecido en dicho anexo» (el subrayado es mío).
(
31
)	Véase el punto 16 de las presentes conclusiones.
(
32
)	En particular, la Comunicación de la Comisión de 24 de julio de 2019 precisa lo siguiente:
«La UE debe seguir buscando unas condiciones más equilibradas y recíprocas en sus relaciones económicas. La contratación pública, que representa una cuota de en torno al 14 % del producto interior bruto de la UE, es un elemento importante a este respecto. […]
La UE promueve activamente la apertura de las oportunidades de contratación pública para las empresas europeas mediante la defensa de la apertura recíproca de los mercados de contratación pública de terceros países. En las negociaciones internacionales, la UE ha promovido una mayor aceptación de los criterios de calidad que incluyen aspectos medioambientales, sociales, laborales y de innovación, así como una ambiciosa apertura de los mercados de contratación pública internacionales» (el subrayado es mío).