62004CJ0273_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑273/04,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 28 juni 2004,
Republiken Polen,
inledningsvis företrädd av T. Nowakowski och E. Ośniecka-Tamecka, och därefter av T. Nowakowski, M. Szpunar, B. Majczyna, K. Rokicka och I. Niemirka, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av:
Republiken Lettland,
företrädd av A. Zikmane och E. Balode-Buraka, båda i egenskap av ombud,
Republiken Litauen,
företrädd av D. Kriaučiūnas, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Bryssel,
Republiken Ungern, företrädd av P. Gottfried och R. Somssich, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrädd av F. Ruggeri Laderchi och K. Zieleśkiewicz, och därefter av F. Florindo Gijón och K. Zieleśkiewicz, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av:
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av T. van Rijn, A. Stobiecka-Kuik och L. Visaggio, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts och L. Bay Larsen samt domarna J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (referent), K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, P. Lindh och J.‑C. Bonichot,
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: enhetschefen M.‑A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 januari 2007,
och efter att den 21 juni 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Republiken Polen har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara artikel 1.5 i rådets beslut 2004/281/EG av den 22 mars 2004 om anpassning av akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, till följd av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 93, s. 1) (nedan kallat det angripna beslutet).
2. Genom beslut av domstolens ordförande av den 15 mars 2005 tilläts Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern och Europeiska gemenskapernas kommission att intervenera i målet till stöd för Republiken Polen (vad gäller de tre medlemsstaterna) och rådet (vad gäller kommissionen).
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 1259/1999
3. Enligt artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 1259/1999 av den 17 maj 1999 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 113), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1244/2001 av den 19 juni 2001 (EGT L 173, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1259/1999), gäller följande:
”Denna förordning skall tillämpas på betalningar som görs direkt till jordbrukare enligt de stödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken som helt eller delvis finansieras av garantisektionen vid [Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ)], utom dem som föreskrivs enligt [rådets] förordning (EG) nr 1257/1999 [av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80)].
Dessa stödsystem förtecknas i bilagan.”
4. I enlighet med artikel 11.4 andra strecksatsen i förordning nr 1259/1999 skall Europeiska gemenskapernas kommission anta de ändringar i bilagan som kan bli nödvändiga med hänsyn till de kriterier som fastställs i artikel 1.
5. Bilagan har rubriken ”Förteckning över stödsystem som uppfyller kriterierna i artikel 1”. Förteckningen utökades genom kommissionens förordning (EG) nr 41/2004 av den 9 januari 2004 (EUT L 6, s. 19).
Fördraget och anslutningsakten
6. I artikel 2.3 i fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater) och Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien, Republiken Slovakien om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen, undertecknat i Aten den 16 april 2003 (EUT L 236, s. 17) (nedan kallat anslutningsfördraget), anges följande:
”Trots vad som föreskrivs i punkt 2 kan unionens institutioner före anslutningen besluta åtgärder enligt artiklarna … 21 [och] 23 … [i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 236, s. 33) (nedan kallad anslutningsakten)] … Dessa åtgärder skall träda i kraft under förutsättning att detta fördrag träder i kraft och då samtidigt med fördraget.”
7. I artikel 23 i anslutningsakten föreskrivs följande:
”På förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet får rådet enhälligt besluta om de anpassningar av bestämmelserna i denna anslutningsakt om den gemensamma jordbrukspolitiken som ändringar i gemenskapslagstiftningen kan motivera. Sådana anpassningar får göras före dagen för anslutningen.”
8. I artikel 20 i anslutningsakten föreskrivs att de rättsakter som förtecknas i bilaga II till denna anslutningsakt skall anpassas på det sätt som anges i bilagan.
9. Bilagan innehåller kapitel 6.A, med rubriken ”Jordbrukslagstiftning”. Enligt punkt 27 b skall en artikel 1a införas i förordning nr 1259/1999. Artikel 1a har följande lydelse:
”Införande av stödsystem i de nya medlemsstaterna
I Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien (nedan kallade ’ny(a) medlemsstat(er)’) skall direkta utbetalningar som beviljas enligt de stödsystem som avses i artikel 1 införas i enlighet med följande tabell för höjningar, uttryckta i procent av den tillämpliga nivån för sådana utbetalningar i gemenskapen i dess sammansättning den 30 april 2004:
25 % 	2004
30 % 	 2005
35 % 	 2006
40 % 	 2007
50 % 	 2008
60 % 	 2009
70 % 	 2010
80 % 	 2011
90 % 	 2012
100 % från och med 2013.”
Förordning (EG) nr 1782/2003
10. Genom rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1, och rättelse EUT L 94, 2004, s. 70) upphävdes förordning nr 1259/1999 från och med den 1 maj 2004.
11. I artikel 1 stadgas följande:
”I denna förordning fastställs
– gemensamma bestämmelser för direktstöd enligt inkomststödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, finansierade av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), vilka förtecknas i bilaga I, med undantag av direktstöd enligt förordning (EG) nr 1257/1999,
– ett inkomststöd för jordbrukare (nedan kallat ’systemet med samlat gårdsstöd’),
…
– stödsystem för jordbrukare som odlar nötter, energigrödor, … mjölk, …”
12. Då dessa stödsystem utgör direktstöd enligt artikel 2 i samma förordning finansieras de av garantisektionen inom EUGFJ.
13. Bilaga I till förordning nr 1782/2003 har rubriken ”Förteckning över stödsystem som uppfyller kriterierna i artikel 1”. Förteckningen omfattar bland annat stöd för nötter, stöd för odling av energigrödor samt mjölkbidrag och ytterligare betalningar vilka föreskrivs i kapitlen 4 (artiklarna 83–87), 5 (artiklarna 88–92) respektive 7 (artiklarna 95–97) i förordningen.
Det angripna beslutet
14. Det angripna beslutet antogs med stöd av artikel 2.3 i anslutningsfördraget och artikel 23 i anslutningsakten. I artikel 1.5 föreskrivs att punkt 27 i kapitel 6.A i bilaga II till anslutningsakten (vars bestämmelser ändrade förordning nr 1259/1999) skall ersättas med bestämmelser som ändrar förordning nr 1782/2003, i syfte att beakta de förändringar som genom den sistnämnda förordningen hade införts i den gemensamma jordbrukspolitiken efter det att anslutningsinstrumenten hade undertecknats.
15. I beslutet föreskrivs följaktligen i artikel 1.5 c att det skall infogas en artikel 143a i förordning nr 1782/2003 med följande lydelse:
”Införande av stödsystem
I de nya medlemsstaterna skall direktstöd införas i enlighet med följande tabell för höjningar, uttryckta i procent av den gällande nivån för sådant stöd i gemenskapen i dess sammansättning den 30 april 2004:
– 25 % 	2004,
– 30 %	 2005,
– 35 %	 2006,
– 40 % 	 2007,
– 50 % 	2008,
– 60 % 	2009,
– 70 % 	2010,
– 80 % 	2011,
– 90 % 	2012,
– 100 % 	från och med 2013.”
16. Artikel 8 i det angripna beslutet har följande lydelse:
”Detta beslut är upprättat på spanska, tjeckiska, danska, tyska, estniska, grekiska, engelska, franska, iriska, italienska, lettiska, litauiska, ungerska, maltesiska, nederländska, polska, portugisiska, slovakiska, slovenska, finska och svenska språken, vilka tjugoen texter är lika giltiga.”
Bakgrund
17. Bakgrunden till målet har sin upprinnelse i förhandlingarna om Republiken Polens anslutning till Europeiska unionen.
18. Det framgår av ett dokument om Republiken Polens inställning inför förhandlingarna inom jordbruksområdet som ministerrådet antog den 9 december 1999 och av Republiken Polens svar på Europeiska unionens gemensamma ståndpunkt av den 20 juni 2002 på jordbruksområdet, vilken ministerrådet antog den 8 oktober 2002, att Republiken Polen redan under förhandlingarna vid upprepade tillfällen framförde sin avsikt att ”från och med anslutningsdagen anta samtliga bestämmelser som reglerar den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaden, under förutsättning att det polska jordbruket garanteras fullständig tillgång till samtliga förmåner inom jordbrukspolitiken, inklusive direktstödet”.
19. Europeiska unionens inställning fastställdes vid den tiden i ett diskussionsunderlag som kommissionen upprättade den 30 januari 2002 och som grundades främst på nödvändigheten att fortsätta den pågående omstruktureringen av jordbrukssektorn i de nya medlemsstaterna, på inkomstsituationen för jordbrukarna i dessa stater och på nödvändigheten att undvika att det uppstod obalans i förhållande till övriga ekonomiska sektorer eller spekulation för att erhålla ekonomiska fördelar. Med hänsyn till dessa överväganden drogs i diskussionsunderlaget slutsatsen att inte ge vika för de nya medlemsstaternas krav att, från och med anslutningen, beviljas direktstöd i samma utsträckning som sådant stöd beviljas jordbrukarna i de då 15 medlemsstaterna i unionen (nedan kallade de gamla medlemsstaterna), och att ”stegvis införa direktstöden i de nya medlemsstaterna under en övergångsperiod”.
20. De gamla medlemsstaternas inställning i förhållande till Republiken Polens inställning under förhandlingarna fastställdes i Europeiska unionens gemensamma ståndpunkt av den 31 oktober 2002. I den gemensamma ståndpunkten angavs att unionen ”noterar Republiken Polens krav att direktstöd efter anslutningen skall beviljas dess jordbrukare i samma utsträckning som de beviljas unionens jordbrukare. Unionen anser dock att det inte finns anledning att ge vika för kravet utan att direktstöd stegvis bör införas i Polen under en övergångsperiod.”
21. Då parterna inte lyckades nå enighet fortsatte diskussionerna om denna fråga ända fram till Europeiska rådet i Köpenhamn den 12–13 december 2002 och anslutningskonferensen som hölls i samband härmed. Av Europeiska rådets slutsatser framgår att frågan om ett stegvist införande av direktstöd i de nya medlemsstaterna avgjordes i överensstämmelse med de villkor som fastställts i den gemensamma ståndpunkten av den 31 oktober 2002.
22. Den 16 april 2003 undertecknade Republiken Polen anslutningsfördraget i samband med Europeiska rådet i Aten.
23. Den 29 september 2003 antogs förordning nr 1782/2003.
24. Då anslutningsakten behövde anpassas till följd av den reform av den gemensamma jordbrukspolitiken som genomfördes genom bland annat nämnda förordning, lade kommissionen fram ett förslag till beslut den 27 oktober 2003 om tillämpning av en mekanism med införande av samtliga direktstöd med stegvisa höjningar. Så snart den polska regeringen fick kännedom om förslaget motsatte den sig, genom ett flertal skriftliga meddelanden under hela lagstiftningsprocessen, vad som enligt den regeringen var en utvidgning av systemet med införande av direktstöd med stegvisa höjningar. Den polska regeringen gjorde gällande att antagande av den föreslagna åtgärden skulle innebära en ändring av anslutningsvillkoren som strider mot artikel 23 i anslutningsakten.
25. Det angripna beslutet antogs den 22 mars 2004.
26. Republiken Polen anser att beslutet inte utgör någon anpassning av anslutningsakten, utan en väsentlig ändring av de anslutningsvillkor som fastställts i denna, och har därför väckt förevarande talan.
Upptagande till sakprövning
Parternas inställning
27. Under det skriftliga förfarandet har rådet anfört en invändning om rättegångshinder som avser att talan har väckts för sent.
28. Enligt rådet offentliggjordes beslutet i Europeiska unionens officiella tidning den 30 mars 2004 (EUT L 93). Eftersom Republiken Polen väckte talan genom ansökan som registrerades av domstolens kansli den 28 juni 2004, har talan således väckts för sent enligt bestämmelserna i artikel 230 femte stycket EG och artikel 81 i domstolens rättegångsregler.
29. Republiken Polen har bestritt invändningen om rättegångshinder.
30. Med stöd av de intervenerande medlemsstaterna anser Republiken Polen att fristen för en ny medlemsstat att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som antagits i enlighet med artikel 23 i anslutningsakten börjar löpa först från och
med anslutningsdagen. Skälet härtill är att förhindra att medlemsstatens frist för att väcka talan förkortas och att
den gemenskapsinstitution som upprättade rättsakten i fråga, genom att anta den och offentliggöra den minst två månader innan de anslutande staterna fick status som medlemsstater, förhindrar att domstolen utför sin kontroll på de anslutande medlemsstaternas initiativ.
31. Samma medlemsstater har vidare gjort gällande att publicering av det angripna beslutet inte hade skett den 30 mars 2004 på samtliga nya medlemsstaters officiella språk, vilket krävs enligt artikel 8 i beslutet. I sin replik har Republiken Polen dessutom påstått att det nummer av officiella tidningen där det angripna beslutet publicerades på polska kan ha antedaterats i strid med rättssäkerhetsprincipen. Genom beslut av den 15 november 2006 vidtog domstolen därför en åtgärd för bevisupptagning genom att uppmana generaldirektören för Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer att skriftligen ange vilken dag det angripna beslutet verkligen offentliggjordes och gjordes tillgängligt för allmänheten.
32. Slutligen har Republiken Polen och de intervenerande medlemsstaterna gjort gällande principen om ett effektivt domstolsskydd och att gemenskapsinstitutionerna inte, genom att välja dag för publicering av den vidtagna åtgärden, kan beröva de nya medlemsstaterna möjligheten att väcka talan inför domstol mot denna åtgärd.
Domstolens bedömning
33. Domstolen anser det nödvändigt att börja med att pröva målet i sak.
Prövning i sak
34. Republiken Polen har gjort tre anmärkningar mot det angripna beslutet. Den första anmärkningen avser att rådet saknar behörighet och har överskridit sina befogenheter enligt artikel 23 i anslutningsakten, som utgör rättslig grund för beslutet. Som andra anmärkning har det gjorts gällande att likhetsprincipen åsidosatts genom vidtagande av en diskriminerande åtgärd som inte föreskrivs i anslutningsakten. Den tredje anmärkningen avser åsidosättande av principen om god tro, eftersom man unilateralt har avvikit från den kompromiss som nåddes vid anslutningsförhandlingarna.
Den första anmärkningen: Rådet saknar behörighet på grund av att artikel 23 i anslutningsakten har åsidosatts
Parternas inställning
35. Genom den första anmärkningen anser Republiken Polen med stöd av de intervenerande medlemsstaterna att artikel 23 i anslutningsakten inte kan utgöra rättslig grund för att anta de föreskrifter i artikel 1.5 i det angripna beslutet som innebär att systemet med införande med stegvisa höjningar utvidgas till att omfatta även nya direktstöd. Föreskrifterna utgör inte någon anpassning av anslutningsakten som är motiverad med anledning av ändringarna av den gemensamma jordbrukspolitiken, utan utgör en väsentlig ändring av de i anslutningsakten fastlagda anslutningsvillkoren. Att det angripna beslutet skulle vara motiverat med anledning av ändringen av gemenskapsregleringen har inte heller visats eller styrkts i beslutets ingress.
36. Artikel 143a i förordning nr 1782/2003, som infördes genom artikel 1.5 i det angripna beslutet, utgör således en ändring av anslutningsakten, då artikeln fastställer procentsatser och en tidsplan som är generellt tillämpliga på samtliga direktstöd som skall beviljas i de nya medlemsstaterna, trots att mekanismen med införande med stegvisa höjningar tidigare begränsades genom artiklarna 1 och 1a i förordning nr 1259/1999 till att gälla endast direktstöd som beviljats enligt de stödsystem som är uttömmande uppräknade i bilagan till den senare förordningen.
37. Enligt Republiken Polen omfattas en sådan utvidgning av antalet stöd som omfattas av mekanismen med införande med stegvisa höjningar inte av begreppet ”motiverade anpassningar” enligt artikel 23 i anslutningsakten. Begreppet är enbart av teknisk art och får inte utmynna i att anslutningsförhandlingarnas resultat ändras. En ändring av förteckningen över betalningar som omfattas av ovannämnda mekanism av den typ som gjorts genom det angripna beslutet kan endast göras från och med anslutningsdagen och med stöd av artikel 9 i anslutningsakten.
38. I sin replik har Republiken Polen slutligen bestritt rådets inställning att bilagan till förordning nr 1259/1999 endast är av tillkännagivande natur. Det framgår härvid av såväl en bokstavstolkning som av en teleologisk tolkning av artikel 1 i förordningen att mekanismen med införande med stegvisa höjningar endast är tillämplig på direktstöd som beviljats enligt de stödsystem som är uttömmande uppräknade i bilagan. Mekanismens tillämpningsområde kan därför inte vara större än tillämpningsområdet för förordning nr 1259/1999 i sig. Sökanden har även åberopat förfarandet för ändring av bilagan som föreskrivs i artikel 11 i förordningen och som talar för att bilagan är av fastställande och inte av tillkännagivande natur.
39. Rådet har med stöd av kommissionen bestritt den förutsättning som Republiken Polens argumentation vilar på, nämligen att mekanismen med införande av direktstöd med stegvisa höjningar, den så kallade ”phasing-in-mekansimen” endast skulle vara tillämplig på de direktstöd som är uttömmande uppräknade i bilagan till förordning nr 1259/1999.
40. Enligt själva ordalydelsen i artikel 1a i förordningen är bestämmelsen tillämplig på ”direkta utbetalningar som beviljas enligt de stödsystem som avses i artikel 1” i förordningen. Artikel 1 innehåller emellertid en allmän definition av vad som avses med direktstöd, nämligen direkta betalningar, befintliga eller framtida, som görs direkt till jordbrukare enligt de stödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken som helt eller delvis finansieras av garantisektionen vid EUGFJ. Denna allmänna definition av begreppet direktstöd visar att förordning nr 1259/1999 är tillämplig på samtliga direktstöd som föreskrivs inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Bilagan till förordningen har således endast en tillkännagivande funktion, vilket bekräftas av den rätt att vidta ändringar av bilagan som kommissionen har enligt artikel 11.4 andra strecksatsen i samma förordning.
41. Eftersom Republiken Polens inställning vilar på en felaktig förutsättning anser rådet att den första anmärkningen saknar stöd. Rådet överskred således inte gränserna för sin behörighet enligt artikel 23 i anslutningsakten då den antog det angripna beslutet, eftersom beslutet till fullo motsvarar begreppet anpassning i artikel 23. Enligt rådet fastställdes principen om tillämpning av den så kallade ”phasing-in-mekansimen” på samtliga direktstöd under anslutningsförhandlingarna och den föreskrivs uttryckligen i anslutningsakten, varigenom artikel 1a infördes i förordning nr 1259/1999. Att tillämpning av denna mekanism på samtliga direktstöd föreskrivs i förordning nr 1782/2003 utgör därför inte någon nyhet eller väsentlig ändring i förhållande till den inställning som intogs under anslutningsförhandlingarna.
Domstolens bedömning
42. Den första anmärkningen avser huvudsakligen omfattningen av rådets behörighet enligt artikel 23 i anslutningsakten.
43. För att avgöra om anmärkningen är välgrundad kommer domstolen inledningsvis att analysera begreppet motiverade anpassningar enligt ovanstående artikel. Därefter kommer domstolen att fastställa omfattningen av mekanismen med införande av direktstöd med stegvisa höjningar som inledningsvis infördes genom artikel 1a i förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten, och slutligen pröva om rådet har överskridit sin behörighet då den antog det angripna beslutet.
– Begreppet motiverade anpassningar i den mening som avses i artikel 23 i anslutningsakten
44. Domstolen anmärker inledningsvis att syftet med artikel 23 i anslutningsakten var att ge rådet möjlighet att anta nödvändiga bestämmelser för att säkerställa att anslutningsakten överensstämde med de lagändringar som följde av institutionernas normativa verksamhet inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken mellan anslutningsaktens undertecknande och den tidpunkt då de nya medlemsstaterna rent faktiskt blev medlemmar.
45. Denna tilldelning av behörighet kan emellertid inte tolkas extensivt med risk för att i annat fall åsidosätta resultatet av förhandlingarna om anslutningsvillkoren för de nya medlemsstaterna.
46. Domstolen har redan uttalat sig om begreppet motiverade anpassningar inom ramen för anslutningsakter. De anpassningsåtgärder som vidtas med stöd av sådana anslutningsakter är i princip begränsade till sådana anpassningar som syftar till att göra tidigare gemenskapsrättsakter tillämpliga i de nya medlemsstaterna, med undantag för alla andra ändringar (se, analogt, i fråga om artikel 169 akten om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EGT C 241, 1994, s. 21), dom av den 2 oktober 1997 i mål C‑259/95, parlamentet mot rådet, REG 1997, s. I‑5303, punkterna 14 och 19, samt beträffande artikel 57 i anslutningsakten, dom av den 28 november 2006 i mål C‑413/04, parlamentet mot rådet, REG 2006, s. I‑11221, punkterna 31–38, samt av den 28 november 2006 i mål  C‑414/04, parlamentet mot rådet, REG 2006, s. I‑11279, punkterna 29–36).
47. I dessa mål rörde det sig förvisso om bestämmelser om anpassning av rättsakter från institutionerna som inte hade anpassats genom själva anslutningsakten. Men denna mycket begränsade tolkning av begreppet anpassning var, såsom generaladvokaten betonat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande, avfattad i allmänna ordalag, oavsett på grundval av vilken bestämmelse i anslutningsakten anpassningen görs, och det finns således desto större anledning att tillämpa den när det som i förevarande fall rör sig om att anpassa bestämmelser i själva anslutningsakten för att beakta en ändring av de gemenskapsregler som bestämmelserna i fråga gäller.
48. Begreppet anpassning skall därför begränsas till åtgärder som inte under några omständigheter kan inverka på tillämpningsområdet för någon av bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken i anslutningsakten och som inte heller väsentligt kan ändra dess innehåll. Anpassningen skall i stället enbart utgöra en justering som syftar till att säkerställa att akten står i samklang med de nya bestämmelser som gemenskapsinstitutionerna antagit mellan undertecknandet av anslutningsakten och själva anslutningen.
49. Vad gäller kravet att anpassningen skall vara motiverad för att kunna antas är det tillräckligt att påpeka att ett sådant krav är en direkt följd av varje ändring av gemenskapsregler som görs sedan gemenskapsinstitutionerna infört nyheter i normativt hänseende inom den gemensamma jordbrukspolitiken och som leder till att en motsägelse uppstår mellan bestämmelserna i anslutningsakten och det nya system som följer av ändringen.
50. Med hänsyn till dessa överväganden skall domstolen nu pröva om det angripna beslutet kan anses utgöra en motiverad anpassning.
51. Det är då nödvändigt att först analysera innehållet i och omfattningen av de ändringar av anslutningsakten som följer av artikel 1.5 i beslutet och därefter sätta bestämmelserna i sitt allmänna sammanhang inom den gemensamma jordbrukspolitiken.
– Omfattningen av mekanismen med införande av direktstöd med stegvisa höjningar
52. Republiken Polen anser att systemet med införande av direktstöd med stegvisa höjningar som infördes genom artikel 1a i förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten, endast är tillämpligt på de direktstöd som uppräknas i bilagan till förordningen och inte på samtliga direktstöd. Vad beträffar detta argument finner domstolen att det varken är förenligt med en bokstavstolkning eller en systematisk eller teleologisk tolkning av de aktuella bestämmelserna.
53. Domstolen anmärker inledningsvis att det i nämnda artikel 1a föreskrivs att i de nya medlemsstaterna skall ”direkta utbetalningar som beviljas enligt de stödsystem som avses i artikel 1 införas i enlighet med följande tabell för höjningar” i enlighet med den tidsplan som anges i bestämmelsen. Det framgår således uttryckligen av nämnda bestämmelse att systemet med införande med stegvisa höjningar avsåg samtliga direktstöd som beviljas enligt de stödsystem som avses i artikel 1 i förordning nr 1259/1999.
54. Artikel 1 första stycket innehöll en allmän definition av direktstöd vid tillämpning av förordningen, nämligen ”betalningar som görs direkt till jordbrukare enligt de stödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken som helt eller delvis finansieras av garantisektionen vid EUGFJ, utom dem som föreskrivs enligt förordning (EG) nr 1257/1999”.
55. Lydelsen visar att förordning nr 1259/1999, med ett uttryckligt angivet undantag för de stödsystem som infördes genom förordning nr 1257/1999, var avsedd att tillämpas på samtliga stödbetalningar som uppfyller definitionen, det vill säga betalningar som görs direkt till jordbrukare enligt de stödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken som helt eller delvis finansieras av garantisektionen vid EUGFJ.
56. Målsättningen att förordning nr 1259/1999 skall äga tillämpning på samtliga befintliga eller framtida stöd som innebär direkta utbetalningar, vilket följer vid en bokstavstolkning av de relevanta bestämmelserna, stöds av skäl 1 i förordningen enligt vilket ett av syftena med förordningen är att fastställa ”[v]issa villkor … för direkta utbetalningar enligt de olika systemen för inkomststöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken”.
57. Denna bokstavstolkning stöds dessutom av den avsikt som upphovsmännen till artikel 1a i förordning nr 1259/1999 i dess lydelse enligt anslutningsfördraget hade. Det framgår nämligen av förarbetena inför anslutningskonferensen att avsikten var att införa ”phasing-in-mekanismen” i de nya medlemsstaterna för samtliga direktstöd.
58. I sitt diskussionsunderlag av den 30 januari 2002 föreslog kommissionen att direktstöd skulle införas stegvis, utan att underställa direktstödet några villkor som kan begränsa räckvidden därav. Samma inställning intogs i Europeiska unionens gemensamma ståndpunkt av den 31 oktober 2002, där de gamla medlemsstaterna uttryckte sin vilja att stegvis införa direktstöd under en övergångsperiod, utan att denna allmänna formulering preciserades på något sätt som kunde begränsa räckvidden. I slutsatserna från Europeiska rådet i Köpenhamn den 12–13 december 2002, som återspeglar resultaten av anslutningsförhandlingarna, anges att frågan om stegvis införande av direktstöd i de nya medlemsstaterna har lösts på det sätt som angavs i den gemensamma ståndpunkten av den 31 oktober 2002. Denna fråga har därför inte föranlett en kompromiss som skulle ha inneburet en begränsning av den så kallade ”phasing-in-mekanismens” räckvidd.
59. Denna bokstavstolkning påverkas i övrigt inte på något vis av ordalydelsen i artikel 1 andra stycket i förordning nr 1259/1999.
60. I artikel 1 andra stycket anges med avseende på direktstöden att ”[d]essa stödsystem förtecknas i bilagan”.
61. Bestämmelsen kan i motsats till vad Republiken Polen har hävdat inte tolkas så att artikel 1 endast avser de stödsystem som uttömmande uppräknats i bilagan till förordning nr 1259/1999.
62. En sådan inställning är inte förenlig med en systematisk tolkning av artikel 1 andra stycket i förordningen som avser bilagan till densamma.
63. Artikel 1 andra stycket jämförd med artikel 11.4 andra strecksatsen i förordning nr 1259/1999 visar att förordningens tillämpningsområde följer av den allmänna definition som ges i artikel 1 första stycket och inte av uppräkningen i bilagan till förordningen.
64. Kommissionen skall enligt artikel 11.4 andra strecksatsen i nämnda förordning och med iakttagande av det så kallade ”förvaltningskommittéförfarandet” anta ”[d]e ändringar i bilagan som kan bli nödvändiga med hänsyn till de kriterier som fastställs i artikel 1”.
65. Det framgår tydligt vid en läsning av denna bestämmelse att gemenskapslagstiftaren endast avsåg att ge kommissionen en verkställighetsbehörighet för att säkerställa en konstant uppdatering av bilagan till förordning nr 1259/1999, om nya stöd som uppfyller kriterierna i artikel 1 första stycket i förordningen införs. Kommissionen har emellertid endast behörighet att ändra bilagan för att uppta sådana direktstöd som införts eller ändrats av gemenskapslagstiftaren och som motsvarar dessa kriterier.
66. Det är likaså obestridligt att upptagande av ett stödsystem i bilagan endast kan ske om stödsystemet uppfyller villkoren i artikel 1 första stycket i förordning nr 1259/1999, då bilagan endast utgör en konkretisering av denna bestämmelse.
67. Det väsentliga kriteriet för att definiera tillämpningsområdet för förordning nr 1259/1999 utgörs således av de villkor som föreskrivs i artikel 1 första stycket i förordningen och inte av att ett visst stöd upptagits i bilagan till denna förordning.
68. En teleologisk tolkning av artiklarna 1 och 1a i förordning nr 1259/1999 leder såsom generaladvokaten påpekat i punkt 72 i sitt förslag till avgörande till samma slutsats, då det syfte som motiverade systemet med införande av direktstöd med stegvisa höjningar i de nya medlemsstaterna talar för att systemet skall anses ha en allmän räckvidd.
69. Önskan att inte bromsa den nödvändiga omstruktureringen av jordbrukssektorn i de nya medlemsstaterna och att inte skapa stora inkomstskillnader eller en social snedvridning genom att bevilja stöd som är oproportionerliga jämfört med inkomstnivån för jordbrukarna och befolkningen i allmänhet gällde nämligen hela jordbrukssektorn och således samtliga befintliga eller framtida direktstöd. Om mekanismen för införande av direktstöd med stegvisa höjningar endast vore tillämplig på vissa jordbruksprodukter, nämligen de för vilka direktstöd redan inrättats innan anslutningsakten antogs, skulle det dessutom finnas en risk för att jordbrukarna i dessa stater slutade producera dem för att gå över till sådana produkter för vilka de omgående kunde få hela direktstödet.
70. Av vad som anförts ovan följer att den tolkning som sökanden föreslagit av artikel 1a i förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten, inte är förenlig med vare sig lydelsen eller andemeningen i förordningen. Enligt denna tolkning föreslog sökanden att systemet med införande av direktstöd med stegvisa höjningar som föreskrivs i denna bestämmelse endast är tillämpligt på de direktstöd som uppräknas i bilagan till förordningen och inte på samtliga direktstöd som uppfyller villkoren i artikel 1 första stycket i samma förordning.
71. Med hänsyn till ovanstående slutsats och mot bakgrund av begreppet motiverade anpassningar i den mening som avses i artikel 23 i anslutningsakten (såsom detta begrepp preciserats i punkterna 44–48 i denna dom), skall domstolen nu pröva om rådet överskridit sina befogenheter enligt artikel 23 i anslutningsakten då den antog det angripna beslutet.
– Huruvida det angripna beslutet överensstämmer med begreppet motiverade anpassningar i den mening som avses i artikel 23 i anslutningsakten
72. Genom artikel 1a i förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten, jämförd med artikel 1 i samma förordning, inrättas, såsom redogjorts för i punkterna 53–70 i denna dom, ett allmänt system med införande av direktstöd med stegvisa höjningar med avseende på samtliga direktstödsutbetalningar som uppfyller villkoren i artikel 1 första stycket och som beviljas de nya medlemsstaterna.
73. Nämnda artikel 1a infördes i förordning nr 1259/1999 genom kapitel 6.A, punkt 27 i bilaga II till anslutningsakten, vilken därigenom avpassas till mekanismen med införande av direktstöd med stegvisa höjningar som infördes genom nämnda förordning.
74. Förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten, upphävdes sedan genom förordning nr 1782/2003 från och med den 1 maj 2004. Det följer av artikel 1 i förordning nr 1782/2003 och av bilaga I därtill att genom denna förordning införs utöver redan befintliga system även system för direktstöd till jordbrukare som odlar nötter och energigrödor. Genom förordningen föreskrivs även ytterligare betalningar inom ramen för systemet med direktstöd inom mjölksektorn.
75. Genom det angripna beslutet ersatte rådet slutligen bestämmelserna i punkt 27 i kapitel 6.A i bilaga II till anslutningsakten, varigenom förordning nr 1259/1999 ändrades, med bestämmelser som ändrar förordning nr 1782/2003 i syfte att beakta de förändringar som genom den sistnämnda förordningen hade införts i den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom det angripna beslutet införs följaktligen en artikel 143a i förordning nr 1782/2003 som beträffande direktstöd i de nya medlemsstaterna återger den tidsplan och de procentsatser som fastställts tidigare i artikel 1a i förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten.
76. Såsom påpekats i punkterna 57 och 58 i denna dom kom parterna under anslutningsförhandlingarna överens om principen om en allmän tillämpning av den så kallade ”phasing-in-mekanismen” på samtliga direktstöd, vilket även uttryckligen föreskrivs i anslutningsakten varigenom artikel 1a infördes i förordning nr 1259/1999.
77. I artikeln föreskrivs för varje år en tidsplan och procentenheter för att införa sådana direktstöd i de nya medlemsstaterna som avses i artikel 1 i den förordningen.
78. Det är emellertid fastställt att det i artikel 1.5 i det angripna beslutet endast föreskrivs ett införande av direktstöd med stegvisa höjningar i de nya medlemsstaterna enligt samma tidsplan och med tillämpning av samma procentsatser som först fastställdes i artikel 1a i förordning nr 1259/1999, i dess lydelse enligt anslutningsakten.
79. Det angripna beslutet kan följaktligen inte anses ha inneburit någon väsentlig ändring av vare sig tillämpningsområdet för den så kallade ”phasing-in-mekansimen” eller av det huvudsakliga innehållet i de skyldigheter och rättigheter som följer av denna mekanism, eftersom varken tidsplan, procentsatser eller de berörda stöden har påverkats härav. Under dessa omständigheter skall det angripna beslutet anses utgöra en motiverad anpassning av anslutningsakten till följd av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken.
80. Rådet har följaktligen, då det antog det angripna beslutet, inte överskridit sin behörighet enligt artikel 23 i anslutningsakten att besluta om de anpassningar av bestämmelserna i denna anslutningsakt om den gemensamma jordbrukspolitiken som ändringar i gemenskapslagstiftningen kan motivera.
81. Det följer av övervägandena ovan att talan inte kan vinna bifall såvitt avser Republiken Polens första anmärkning att rådet överskridit sin behörighet enligt artikel 23 i anslutningsakten då det antog det angripna beslutet.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
Parternas inställning
82. Republiken Polen anser med stöd av de intervenerande medlemsstaterna att utvidgningen av mekanismen med införande med stegvisa höjningar till att avse samtliga direktstöd innebär en diskriminering mellan jordbrukarna i de gamla respektive nya medlemsstaterna. Samtliga jordbrukare borde ha behandlats utifrån identiska principer från och med de nya medlemsstaternas anslutning.
83. Rådets och kommissionens inställning grundas härvid på vad som fastställts vid prövningen av den första anmärkningen, nämligen att artikel 1 i förordning nr 1259/1999 innehåller en generell definition som gäller samtliga direktstöd som beviljats inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och som uppfyller där föreskrivna krav.
84. Sett ur detta perspektiv innebär inte det angripna beslutet att den så kallade ”phasing-in-mekanismen” ges en vidare omfattning än vad som föreskrivs i anslutningsakten i dess ursprungliga lydelse. Den påstådda diskrimineringen har därför sin grund i primärrätten och inte i detta beslut. Rådet har för övrigt påpekat att jordbruket i de nya medlemsstaterna och jordbruket i de gamla medlemsstaterna är radikalt olika, varför gemenskapsreglerna behöver anpassas successivt.
Domstolens bedömning
85. Sökanden har med sin andra anmärkning i sak gjort gällande att det angripna beslutet innebär ett undantag från principen om likabehandling till följd av tillämpningen av den så kallade ”phasing-in-mekanismen” som går utöver vad som föreskrivs i anslutningsakten, eftersom beslutet innehåller en godtycklig utökning av en diskriminerande mekanism som förstärker skillnaden i behandling mellan gamla och nya medlemsstater.
86. Det är härvid tillräckligt att erinra om att icke‑diskrimineringsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 30 mars 2006 i de förenade målen C‑87/03 och C‑100/03, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I‑2915, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
87. Rådet har anfört att det angripna beslutet inte kan vara diskriminerande då det stöds direkt på anslutningsakten. Utan att det är nödvändigt att pröva detta argument finner domstolen det vara utrett i förevarande mål att jordbruket i de nya medlemsstaterna och jordbruket i de gamla medlemsstaterna är radikalt olika, vilket därmed motiverade en successiv tillämpning av gemenskapsstöden, i synnerhet direktstödet, för att inte störa den nödvändiga och pågående omstruktureringen av jordbrukssektorn i de nya medlemsstaterna.
88. Härav följer att sökandens situation och den situation som rådde i de gamla medlemsstater som åtnjuter direktstöd utan begränsningar inte är lika. Det är därför inte möjligt att göra någon giltig jämförelse (se, analogt, dom av den 13 oktober 1992 i mål C‑73/90, Spanien mot rådet, REG 1992, s. I‑5191, punkt 34).
89. Talan kan således inte vinna bifall såvitt den avser den andra anmärkningen.
Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av principen om god tro
Parternas inställning
90. Republiken Polens tredje anmärkning gäller ett påstått åsidosättande av principen om god tro som reglerar fördragsrätten. Enligt denna medlemsstat har anslutningsfördraget, vilket även inbegriper anslutningsakten, förhandlats, undertecknats och ratificerats i god tro av samtliga fördragsslutande parter. Gemenskapen borde därför inte, genom rättsakter som antagits sedan anslutningsakten undertecknats, bryta mot anslutningsaktens mål och syften och inte heller agera på ett sätt som inverkar menligt på berättigade förväntningar för parterna eller för personer verksamma på deras territorium.
91. Rådet har medgett att principen om god tro har genomsyrat anslutningsförhandlingarna, men har betonat att samtliga parter i anslutningsfördraget, däribland sökanden, frivilligt har gått med på att ge rådet behörighet att anpassa bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken i bilagan till anslutningsakten och detta även före anslutningen. Att rådet använt sig av denna möjlighet för att anta det angripna beslutet kan därför inte under några omständigheter anses utgöra ett åsidosättande av principen om god tro.
Domstolens bedömning
92. Vad gäller den tredje anmärkningen framgår det, såsom angetts i punkt 79 i denna dom, att det angripna beslutet återger principen om och villkoren för tillämpning av den så kallade ”phasing-in-mekanismen” för direktstöd i de nya medlemsstaterna på det sätt denna princip och dessa villkor tagits upp i anslutningsakten, utan att det angripna beslutet utvidgar omfattningen därav. I motsats till vad sökanden har hävdat kan det angripna beslutet följaktligen inte anses innebära en avvikelse från den kompromiss som anslutningsförhandlingarna ledde fram till.
93. Eftersom talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje anmärkningen, skall talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
94. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Republiken Polen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Polen har tappat målet, skall rådets yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 i samma rättegångsregler skall intervenerande parter bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Polen skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Lettland, Republiken Litauen och Republiken Ungern samt Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina rättegångskostnader.