62006CC0096
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 15 november 2007 (
1
)
Zaak C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
tegen
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
„Verordening (EG) nr. 615/98 — Richtlijn 91/628/EEG — Restituties bij uitvoer — Weigering — Niet-naleving van richtlijn 91/628/EEG — Welzijn van dieren aangetast — Bewijslast — Ontbreken van bewijs”
1.
Met de onderhavige prejudiciële verwijzing verzoekt de nationale rechter het Hof in wezen om de verhouding te preciseren tussen lid 3 en lid 2 van artikel 5 van verordening (EG) nr. 615/98 van de Commissie (
2
) wat betreft het bewijs dat is voldaan aan de in die verordening neergelegde voorwaarden voor uitvoerrestituties.
I — Rechtskader
2.
Volgens artikel 13, lid 9, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (
3
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2634/97 (
4
), mag de restitutie bij uitvoer van levende dieren slechts worden uitbetaald wanneer is voldaan aan de voorschriften van de Gemeenschap inzake het welzijn van dieren, en meer in het bijzonder aan de bepalingen betreffende de bescherming van dieren tijdens het vervoer.
3.
Verordening nr. 615/98 van de Commissie bevat de nadere uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 805/68.
4.
Artikel 1 van verordening nr. 615/98 bepaalt dat de betaling van de restituties bij uitvoer van levende runderen afhankelijk wordt gesteld van de naleving van richtlijn 91/628 (
5
) van de Raad tijdens het vervoer van de dieren tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming.
5.
Op grond van artikel 2 van verordening nr. 615/98 worden de dieren bij het verlaten van het grondgebied van de Gemeenschap gecontroleerd. Volgens lid 3 van dit artikel gaat een officiële dierenarts in opdracht van de bevoegde autoriteit van de lidstaat van waaruit de dieren vertrekken, na of en certificeert hij dat a) de dieren geschikt zijn voor de geplande reis overeenkomstig richtlijn 91/628, b) het vervoermiddel waarmee de levende dieren het grondgebied van de Gemeenschap zullen verlaten, in overeenstemming is met die richtlijn, en c) de nodige maatregelen zijn genomen om de dieren tijdens de reis overeenkomstig die richtlijn te verzorgen.
6.
Artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 bepaalt dat de aanvragen om betaling van de uitvoerrestituties moeten worden aangevuld met het bewijs, dat het bepaalde in artikel 1 van deze verordening in acht is genomen. Artikel 5, lid 2, bepaalt nader dat dit bewijs wordt geleverd door het document bedoeld in artikel 2, lid 3, van deze verordening, dat wil zeggen het certificaat dat is opgemaakt door de dierenarts op de plaats van uitgang, en in voorkomend geval door het in artikel 3, lid 2, bedoelde verslag, dat is opgesteld door de dierenarts op de plaats in een derde lidstaat waarin overlading in een ander vervoermiddel heeft plaatsgevonden.
7.
Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 bepaalt:
„Voor dieren die tijdens het vervoer zijn overleden of waarvoor de bevoegde autoriteit, op grond van de in lid 2 bedoelde documenten, de verslagen over de in artikel 4 bedoelde controles en/of welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 waarover zij beschikt, van oordeel is dat de richtlijn inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, wordt de uitvoerrestitutie niet betaald.”
8.
Richtlijn 91/628 voorziet in de criteria die de lidstaten dienen toe te passen ter bescherming van de dieren tijdens het vervoer. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 5, lid 1, sub b en c, dat de lidstaten erop toezien dat elke vervoerder zodanige vervoermiddelen gebruikt, dat de gemeenschapsbepalingen op het gebied van de bescherming van het welzijn van de dieren worden nageleefd en met name aan de eisen van de bijlage bij de richtlijn wordt voldaan, en dat hij de dieren niet vervoert of doet vervoeren onder zodanige omstandigheden dat zij worden blootgesteld aan letsels of onnodig lijden.
9.
Ten slotte noemt de bijlage bij de richtlijn de verschillende voorwaarden waaraan de vervoermiddelen moeten voldoen om te vermijden dat de dieren worden blootgesteld aan letsels of onnodig lijden, zoals de voorwaarden inzake de ruimte waarover de vervoerde dieren beschikken, en de hygiënische voorwaarden.
II — Feiten, prejudicieel verzoek en procesverloop voor het Hof
10.
In maart 1999 heeft Viamex Agrar Handels GmbH (hierna: „Viamex”) bij het Hauptzollamt Emden aangifte gedaan van de uitvoer van 35 runderen naar Libanon met het schip „Al Hajj Moustafa II”.
11.
Bij beslissing van 1 februari 2001 heeft het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: „Hauptzollamt”) het door Viamex ingediende verzoek om restitutie bij uitvoer afgewezen op grond van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98, aangezien het van oordeel was dat Viamex bij het betrokken vervoer de communautaire dierenbeschermingsregels had geschonden. Het Hauptzollamt wees in het bijzonder erop dat de betrokken dieren naar Libanon waren vervoerd aan boord van een schip dat, aangezien het op 28 februari 1997 was ingeschreven op een zogenoemde zwarte lijst van de Commissie, naar zijn mening moest worden aangemerkt als een schip dat niet voldeed aan de voorwaarden van richtlijn 91/628 ten tijde van de uitvoer, en dat derhalve niet geschikt kon worden geacht voor het vervoer van levende dieren.
12.
Viamex tekende bezwaar aan tegen deze afwijzing. Het Hauptzollamt heeft dit bezwaar afgewezen bij beschikking van 18 mei 2001.
13.
Viamex stelde tegen deze afwijzingsbeschikking beroep in bij het Finanzgericht Hamburg met het betoog dat in casu geen schending van de communautaire restitutieregeling, met name van richtlijn 91/628, had plaatsgevonden, omdat in de gemeenschapswetgeving geen bepaling was te vinden op grond waarvan een schip moest zijn goedgekeurd voor het vervoer van levende dieren. De restitutie kon derhalve niet worden geweigerd op de enkele grond dat het voor de uitvoer gebruikte schip voorkwam op een zwarte lijst van de Commissie, temeer niet omdat de plaatsing op deze lijst was gebaseerd op een inspectie door een deskundige van de Commissie op 18 en 19 februari 1997, dus ruim twee jaar vóór het betrokken vervoer, en bij de aanvraag om uitvoerrestitutie de volgende documenten, waaruit bleek van de op het schip verrichte werkzaamheden, waren gevoegd:
a)
een schriftelijke verklaring van de kapitein van het schip, gedateerd 16 oktober 1997, medeondertekend door het hoofd van de grensdierenartsen in Koper (Slovenië), en
b)
een advies van de averijagent Kähler & Prinz.
14.
Het Hauptzollamt heeft van zijn kant opgemerkt dat in casu de vermelding van het gebruikte vervoermiddel op een zwarte lijst voldoende was om aan te nemen dat richtlijn 91/628 niet was nageleefd, en om derhalve betaling van de uitvoerrestituties in de zin van verordening nr. 615/98 te weigeren.
15.
Aangezien de verwijzende rechter twijfelde aan de uitlegging van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98, heeft hij de behandeling van de bij hem aanhangige zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Houdt artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 een uitsluiting in, zodat met betrekking tot de voorwaarden van dit voorschrift een substantiërings- en bewijsplicht op het Hauptzollamt rust?
2)
Zo ja: is voor de conclusie in de zin van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 dat de richtlijn inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, het bewijs vereist dat richtlijn 91/628/EEG in het concrete geval is geschonden, of voldoet de autoriteit reeds aan haar substantiërings- en bewijsplicht wanneer zij omstandigheden aanvoert en bewijst, die in hun geheel beschouwd met grote waarschijnlijkheid erop wijzen dat de richtlijn inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer (ook) met betrekking tot de aan de orde zijnde uitvoer niet is nageleefd?
3)
Ongeacht het antwoord op de eerste en de tweede vraag: mag de autoriteit krachtens artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 een exporteur de uitvoerrestitutie (volledig) weigeren, wanneer er met betrekking tot de aan de orde zijnde uitvoer geen aanwijzingen zijn dat de (eventuele) schending van richtlijn 91/628/EEG het welzijn van de dieren tijdens het vervoer heeft aangetast?”
16.
Het Hauptzollamt en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend krachtens artikel 23 van het Statuut van het Hof. Ter terechtzitting, die tegelijkertijd voor de gevoegde zaken C-37/06 en C-58/06 heeft plaatsgevonden, hebben Viamex, de Duitse regering en de Commissie opmerkingen met betrekking tot de onderhavige zaak gemaakt.
III — Juridische beoordeling
17.
In de eerste plaats merk ik op dat, als het Hof het door mij in de zaken C-37/06 en C-58/06 voorgestelde antwoord overneemt (namelijk dat de verwijzing in artikel 1 van verordening nr. 615/98 naar richtlijn 91/628 in verband met de toekenning van uitvoerrestituties wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel niet als rechtsgeldig kan worden beschouwd), die verordening niet toepasselijk is op het onderhavige geval en bijgevolg niet hoeft te worden geantwoord op de in casu aan het Hof voorgelegde vragen over de uitlegging van een van de bepalingen ervan. Niettemin zal ik deze vragen onderzoeken voor het geval dat het Hof in de zaken C-37/06 en C-58/06 de rechtsgeldigheid van verordening nr. 615/98 en haar overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel zou bevestigen.
A — De eerste en de tweede vraag
18.
De eerste en de tweede vraag hangen duidelijk met elkaar samen en ik zal ze derhalve gezamenlijk behandelen. De verwijzende rechter verzoekt met deze vragen het Hof in wezen om te preciseren of de nationale autoriteit krachtens artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 betaling van een uitvoerrestitutie kan weigeren — hoewel het in het bezit is van een certificaat van een officiële dierenarts van een lidstaat van de plaats waar de runderen de Gemeenschap hebben verlaten, waaruit blijkt dat het vervoermiddel waarmee deze runderen naar een derde lidstaat zijn vervoerd, in overeenstemming met richtlijn 91/628 was op het tijdstip waarop dat certificaat werd afgegeven — op grond van gegevens die weliswaar niet rechtstreeks op het betrokken vervoer betrekking hebben, maar met grote waarschijnlijkheid doen vermoeden dat de betrokken richtlijn niet is nageleefd, of dat die autoriteit daarentegen de redenen dient uiteen te zetten en dient te bewijzen dat de richtlijn in het concrete geval niet is nageleefd.
19.
Het antwoord op deze vragen vooronderstelt, zoals aangegeven aan het begin, dat wordt nagegaan wat de verhouding is tussen de leden 2 en 3 van artikel 5 van verordening nr. 615/98 van de Commissie in het stelsel van restituties bij de uitvoer van runderen.
20.
Daartoe moet worden vastgesteld of lid 3 van dit artikel (dat bepaalt: „[v]oor dieren die tijdens het vervoer zijn overleden of waarvoor de bevoegde autoriteit, op grond van de in lid 2 bedoelde documenten, de verslagen over de in artikel 4 bedoelde controles en/of welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 waarover zij beschikt, van oordeel is dat de richtlijn inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, wordt de uitvoerrestitutie niet betaald”) „een uitzondering” inhoudt, zoals het Finanzgericht Hamburg in zijn verzoek zegt. Hiertoe moet worden uitgemaakt of dit lid moet worden gelezen in samenhang met lid 2, dat bepaalt: „[d]e overeenkomstig artikel 47 van verordening (EEG) nr. 3665/87 opgestelde aanvragen om betaling van de uitvoerrestituties moeten binnen de in dat artikel vastgestelde termijn worden aangevuld met het bewijs dat het bepaalde in artikel 1 in acht is genomen. Dit bewijs wordt geleverd door: i) het naar behoren ingevulde document als bedoeld in artikel 2, lid 3, en ii) in voorkomend geval, het in artikel 3, lid 2, bedoelde verslag”, dan wel of deze bepalingen als van elkaar losstaand moeten worden beschouwd en onafhankelijk van elkaar moeten worden toegepast. Het eerste geval zou een aanmerkelijke relativering inhouden van de waarde van het bewijs van de naleving van dat artikel 5, lid 2, dat de exporteur levert door overlegging van een document dat overeenkomstig artikel 2, lid 3, is afgegeven door de officiële dierenarts op de plaats van uitgang van de dieren uit de Gemeenschap en waarin wordt verklaard dat deze dierenarts voor het onderhavige geval heeft onderzocht en vastgesteld dat „het vervoermiddel waarmee de levende dieren het douanegebied van de Gemeenschap zullen verlaten, in overeenstemming is met richtlijn 91/628/EEG” (volgens artikel 5 van deze richtlijn moeten de lidstaten onder meer erop toezien dat „iedere [vervoerder] […] voor het vervoer van de in deze richtlijn bedoelde dieren gebruik maakt van vervoermiddelen die het mogelijk maken aan de eisen van de bijlage te voldoen”); de tot toekenning van restitutie bevoegde autoriteit zou dan ermee kunnen volstaan om op grond van welk gegeven ook waarover zij beschikt, substantiële twijfel aan de naleving van de richtlijn te uiten, om de werking van het door de exporteur geleverde bewijs ongedaan te maken en hem te dwingen te bewijzen dat deze twijfel ongegrond is. In het tweede geval daarentegen zou die autoriteit moeten bewijzen dat de door haar aangevoerde gegevens juist zijn en dat de bij de restitutieaanvraag gevoegde documentatie niet het bewijs levert dat de richtlijn is nageleefd.
21.
De verwijzende rechter vraagt het Hof duidelijk om na te gaan of de argumenten waarvan hij uitdrukkelijk verklaart dat zij hem doen neigen naar de tweede mogelijke oplossing, aannemelijk zijn. Hij noemt in dit verband de volgende argumenten:
a)
artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 bepaalt juist dat de exporteur het bewijs moet leveren, dat artikel 1 van verordening nr. 615/98 en dus tevens richtlijn 91/628 is nageleefd, en wel door middel van het in artikel 2, lid 3, van die verordening bedoelde, naar behoren ingevulde document;
b)
verordening (EG) nr. 639/2003 van de Commissie van 9 april 2003 tot vaststelling, op grond van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad, van uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de voor de toekenning van uitvoerrestituties te vervullen voorwaarden in verband met het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer (
6
), heeft, zoals staat vermeld in de tweede overweging van de considerans ervan, verordening nr. 615/98 „duidelijkheidshalve” vervangen. Dit is geschied met uitsluiting van elke mogelijkheid om aan te nemen dat de leden 2 en 3 van artikel 5 van deze laatste verordening fasen zijn van één en dezelfde betalingsprocedure, die naast het verzoek van de exporteur vergezeld van bewijs met relatieve waarde, onder omstandigheden een tweede fase omvat, waarin gegevens worden onderzocht die substantiële twijfel opwerpen, die de exporteur in zijn hoedanigheid van restitutieaanvrager zou moeten wegnemen door aanvullend bewijs te leveren: volgens deze verordening vormen de in lid 2 bedoelde gegevens, dat wil zeggen de restitutieaanvraag van de exporteur en het bewijs dat wordt geleverd door de in die bepaling bedoelde documenten, als zodanig de „procedure tot betaling van uitvoerrestituties”;
c)
de gemeenschapswetgever heeft het voorschrift van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 niet in de conjunctivus geformuleerd, zodanig dat de autoriteit op grond van welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 van verordening nr. 615/98 zou kunnen beslissen dat richtlijn 91/628 niet kán zijn nageleefd. Bijgevolg vereist een op deze bepaling gebaseerde weigering van uitvoerrestituties, dat de bevoegde autoriteit bewijst dat richtlijn 91/628/EEG bij het concrete vervoer daadwerkelijk niet is nageleefd;
d)
alleen vaststaande en dus concreet aangetoonde schendingen kunnen vanuit evenredigheidsoogpunt een volledige weigering van betaling van uitvoerrestituties rechtvaardigen ingeval de exporteur het bewijs van de naleving van artikel 1 van verordening nr. 615/98 heeft geleverd door overlegging van de in artikel 5, lid 2, tweede alinea, van deze verordening genoemde documenten respectievelijk verslagen;
e)
artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 voorziet in totaal in vier alternatieve gevallen waarin uitvoerrestitutie moet worden geweigerd. Aangezien moet worden aangenomen dat deze alternatieven niet enkel op gelijke voet staan, maar in het bijzonder ook van gelijk belang zijn, moeten „welke andere gegevens ook” van de autoriteit, waaraan in het vierde geval wordt gerefereerd, van gelijke kracht en kwaliteit zijn om een volledig verlies van het recht op restituties te rechtvaardigen. Twijfel en waarschijnlijkheid kunnen aan een dergelijke maatstaf niet beantwoorden.
22.
De argumenten die de verwijzende rechter aldus heeft aangevoerd voor het antwoord dat hem voor ogen staat voor het probleem dat met de eerste twee vragen aan de orde wordt gesteld, lijken zonder meer te kunnen worden aanvaard. Aan deze argumenten kunnen overigens nog andere, niet minder belangrijke worden toegevoegd, die betrekking hebben op door de artikelen 8 en 18 van richtlijn 91/628 van de Raad aan de lidstaten opgelegde verplichtingen. De Commissie kon aan deze verplichtingen niet voorbijgaan bij de vaststelling van verordening nr. 615/98, en hoe dan ook mag er niet aan voorbij worden gegaan bij de uitlegging van de bepalingen van deze verordening.
23.
Voornoemd artikel 8 bepaalt: „De lidstaten zien erop toe dat, met inachtneming van de in richtlijn 90/425/EEG vastgestelde beginselen en voorschriften inzake controles, de bevoegde autoriteiten toezien op de naleving van deze richtlijn aan de hand van niet discriminerende controles van
[…]
c)
de vervoermiddelen […] op […] vertrekplaatsen […]”.
24.
Met het oog op deze verplichting bepaalt verordening nr. 615/98 in artikel 2 („Controle in de Gemeenschap”), lid 2:
„Een officiële dierenarts op de plaats van uitgang gaat na of en certificeert overeenkomstig richtlijn 96/93/EG van de Raad dat
[…]
—
het vervoermiddel waarmee de levende dieren het douanegebied van de Gemeenschap zullen verlaten, in overeenstemming is met richtlijn 91/628/EEG”.
En artikel 2, lid 3, bepaalt dat die dierenarts, indien hij „ervan overtuigd is dat de in lid 2 genoemde voorwaarden zijn vervuld, [dit certificeert] door de vermelding […]
—
‚Bevindingen bij controle overeenkomstig artikel 2 van verordening (EG) nr. 615/98 bevredigend’”.
25.
Wat artikel 18 van richtlijn 91/628 betreft, dit bepaalt: „De lidstaten treffen de nodige specifieke maatregelen”.
26.
Dat het bij het door de officiële dierenarts van de plaats van uitgang uit de Gemeenschap opgestelde document niet om een eenvoudige dienst aan de exporteur gaat, maar om de certificering van een verrichte controle waartoe de lidstaten op grond van de gemeenschapswetgeving op het betrokken gebied verplicht zijn, moet doorwerken in de bewijskracht die dit document volgens verordening nr. 615/98 heeft.
27.
Niet kan worden gesteld dat hetgeen ik in het voorgaande punt heb opgemerkt, niet opgaat in een situatie als in casu, waarin de controle van de overeenstemming van het vervoermiddel met richtlijn 91/628 is uitgevoerd in een andere lidstaat dan de tot betaling van de uitvoerrestitutie bevoegde lidstaat, en het in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 615/98 bedoelde document is afgegeven door de bevoegde autoriteit van de eerste en niet van de tweede lidstaat. De structuur en de logica van het rechtssysteem waarin deze verordening wordt toegepast, sluiten dit uit.
28.
Om te voldoen aan de doelstellingen van de bescherming van dieren en van een harmonieuze werking van de gemeenschappelijke marktordeningen voor dieren en producten van dierlijke oorsprong, heeft dit systeem namelijk geleid tot een gemeenschapsnetwerk waarvan het functioneren, vanuit het oogpunt van de verwezenlijking van de interne markt, noodzakelijkerwijs een op het beginsel van de wederzijdse erkenning gebaseerde samenwerking tussen de lidstaten impliceert.
29.
Wegens de versterking van de bewijskracht die artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 aan het betrokken document toekent, niet alleen door de verplichting die artikel 8 van richtlijn 91/628 van de Raad aan de lidstaten oplegt, maar ook door het effect van het beginsel van wederzijdse erkenning, moet worden uitgesloten dat een tot toekenning van een uitvoerrestitutie bevoegde instantie zich daartegenover kan beroepen op een haars inziens zwaarder wegend bewijs, dat weerlegd wordt door daarmee strijdige gegevens die de exporteur heeft aangedragen, en lichtvaardig betoogt dat die gegevens niet relevant zijn.
30.
Immers, wordt onvoldoende aandacht besteed aan de door de exporteur aangevoerde gegevens, dan is er a) geen sprake meer van een evenwichtige waardering van de bewijslast die op het bestuur rust bij een door de verwijzende rechter terecht bepleite autonome toepassing van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 618/95, en wordt b) de bewijslast eigenlijk volledig omgekeerd en eenvoudigweg op de exporteur gelegd.
31.
Dat de stelling van het Hauptzollamt Hamburg in de omstandigheden van het geval onverenigbaar is met de waarde die artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 toekent aan het bedoelde document, zoals ik hierboven in punt 29 heb aangegeven, blijkt duidelijk uit de in de verwijzingsbeschikking onder de aandacht van het Hof gebrachte gegevens.
32.
De verwijzende rechter merkt namelijk het volgende op:
—
de tot toekenning van uitvoerrestituties bevoegde autoriteit heeft twijfel geuit aan de verenigbaarheid van het gebruikte vervoermiddel met de richtlijn, zich daartoe baserend op het feit dat a) op 18 en 19 februari 1997 een veterinaire deskundige van de Commissie in de haven van Koper (Slovenië) het schip had geïnspecteerd waarmee in maart 1999 het betrokken vervoer heeft plaatsgevonden, en had vastgesteld dat het in verschillende opzichten niet voldeed aan richtlijn 91/628, en b) dat dit schip pas na een inspectie door Franse dierenartsen in november 1999 niet meer als ongeschikt voor het vervoer van dieren was verklaard;
—
tegenover deze gegevens heeft de exporteur betoogd, zoals hierboven in punt 12 vermeld, dat vóór de inspectie door de Franse dierenartsen in 1999 a) werkzaamheden waren uitgevoerd om de op 18 en 19 februari 1997 vastgestelde gebreken weg te nemen, hetgeen is bevestigd in een schriftelijke verklaring van de kapitein van het schip van 16 oktober 1997, die mede is ondertekend door het hoofd van de grensdierenartsen te Koper, en b) door een advies van averijagent Kähler & Prinz;
—
de Duitse autoriteit heeft deze gegevens niet als relevant beschouwd, ofschoon ze kunnen worden geacht te zijn bevestigd door de resultaten van de inspectie door de Franse dierenartsen in november 1999.
33.
Het lijdt geen twijfel dat de autoriteit, door op basis van de in het voorgaande punt bedoelde gegevens de voorwaarde voor toepassing van artikel 5, lid 3, en uitsluiting van het recht op restitutie vervuld te achten, de op haar rustende bewijslast wel zeer voortvarend heeft omgekeerd en deze in overwegende mate op de exporteur heeft gelegd. Ofschoon zij redelijkerwijs en makkelijk kon stellen dat de schriftelijke verklaring van de kapitein van het schip van 16 oktober 1997 over de verrichte werkzaamheden afkomstig was van iemand uit de omgeving van verzoekster in het hoofdgeding, gold namelijk niet hetzelfde voor de medeondertekening van deze verklaring door het hoofd van de grensdierenartsen in Koper en het advies van averijagent Kähler & Prinz van 22 september 1998. Dat heeft zij echter gedaan, gelet op het feit dat de Duitse bestuursautoriteit bij een evenwichtige waardering van de bewijslastverdeling enkel „omstandigheden [hoefde te bewijzen] die in hun geheel beschouwd met grote waarschijnlijkheid erop wijzen dat de richtlijn inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer […] niet is nageleefd”. Er kan namelijk niet worden gesproken van een adequate en uitputtende beoordeling van de feiten, nu wel belang is gehecht aan de inspectie van 18 en 19 februari 1997, maar niet aan de overige hiervoor genoemde gegevens.
34.
Een andere en niet minder valabele bevestiging voor het in de verwijzingsbeschikking voorgestelde antwoord op de eerste en de tweede vraag blijkt uit de lezing van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/628 van de Raad, volgens hetwelk, zoals reeds gezegd, „[d]e lidstaten […] de nodige specifieke maatregelen [treffen] om ervoor te zorgen dat iedere overtreding van deze richtlijn door natuurlijke personen dan wel rechtspersonen” (met inbegrip van de overtredingen die voortvloeien uit het niet gebruiken „voor het vervoer van dieren […] van vervoermiddelen waarmee de […] in de bijlage bedoelde eisen […] kunnen worden nageleefd”) „wordt bestraft”. (
7
)
35.
De gemeenschapswetgever heeft namelijk met deze bepaling ontegenzeglijk een uit de traditie van de Europese staten afkomstig, welomschreven beginsel toegepast, dat zeker integrerend deel uitmaakt van het communautaire rechtssysteem, te weten het meerdere keren door het Hof bekrachtigde beginsel dat sancties die van invloed zijn op de rechten of op de vrijheid van natuurlijke of rechtspersonen, slechts kunnen worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en ondubbelzinnige rechtsgrondslag bestaat (
8
) en indien zij evenredig zijn met de schendingen waarvoor zij worden opgelegd (
9
).
36.
De Raad heeft, zoals zojuist hierboven in punt 34 aangegeven, gepreciseerd dat de lidstaten dit beginsel in het kader van de uitvoering van de richtlijn waarvan dat artikel 18 deel uitmaakt, moeten eerbiedigen.
37.
Het Hof heeft dit beginsel met kracht opnieuw bevestigd in de zaak Wilfried Monsees (
10
), waar het uitdrukkelijk heeft verklaard dat dit beginsel bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een door een lidstaat getroffen maatregel ter uitvoering van richtlijn 91/628 die hier aan de orde is, eveneens kon worden toegepast in het kader van richtlijn 95/29, ook al was deze nog niet toepasselijk ten tijde van de feiten in die zaak. Aangezien het Hof duidelijk in deze tweede richtlijn een rechtstreeks door de gemeenschapswetgever tot uitdrukking gebrachte zienswijze en beoordeling van algemene aard zag, heeft het in punt 30 opgemerkt dat „er andere maatregelen denkbaar [zijn] die geschikt zijn om het doel van bescherming van de gezondheid van dieren te verwezenlijken en die het vrije verkeer van goederen minder belemmeren” dan de in richtlijn 91/628 bedoelde, „zoals blijkt uit de bepalingen van richtlijn 95/29”.
38.
De opvatting van het Hof en het door hem toegepaste beginsel moest dan ook a fortiori in acht genomen worden door de Commissie bij de vaststelling van verordening nr. 615/98, zoals ik heb opgemerkt in mijn conclusie van 13 september 2007 in de zaken C-37/06 en C-58/06, omdat:
a)
de zienswijze en de beoordeling die de gemeenschapswetgever tot uitdrukking heeft gebracht in artikel 18 van richtlijn 91/628 van de Raad, een criterium heeft ingevoerd — namelijk dat de op het betrokken gebied toe te passen sancties moeten bestaan in specifieke passende maatregelen — waaraan zij zich niet kon onttrekken door vaststelling van een verordening die beoogt gevolg te geven aan die richtlijn, en
b)
een beoordelingsparameter die de gemeenschapswetgever in een richtlijn tot uitdrukking heeft gebracht en die dient ter beoordeling van de evenredigheid van de door een lidstaat genomen maatregelen ter uitvoering van een eerdere richtlijn, a fortiori toepasselijk is bij de uitlegging van een verordening van de Commissie die uitvoering geeft aan een richtlijn van de Raad waarin deze beoordelingsparameter is opgenomen.
39.
Hieruit volgt dat het verzoek van het Finanzgericht om opheldering impliceert dat wordt nagegaan of de verwijzing in verordening nr. 615/98 naar richtlijn 91/628 verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel is. Daarbij is onontbeerlijk dat een juist evenwicht wordt gezocht tussen het waarborgen van de doelstellingen van communautair beleid van de verordening en de rechtsbescherming van de adressaten ervan.
40.
In dit verband is van belang dat volgens de richtlijn niet alleen de exporteur of zijn vertegenwoordiger, maar ook de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de dieren. Zoals wij reeds hebben gezien, moeten deze volgens artikel 8 van de richtlijn ervoor zorgen „dat […] de bevoegde autoriteiten toezien op de naleving van deze richtlijn aan de hand van niet discriminerende controles van:
[…]
c)
de vervoermiddelen […] op […] vertrekplaatsen”.
41.
Gegeven deze gedeelde verantwoordelijkheid voor de bescherming van de gezondheid van de runderen, kan een door een bevoegde bestuursautoriteit gegeven uitlegging aan artikel 5, lid 2, als in de punten 11 en 13 beschreven, niet in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel worden geacht. Een dergelijke uitlegging is onevenredig omdat het recht van de exporteur er drastisch door wordt aangetast, zonder rekening te houden met de schending van de plicht tot controle van de vervoermiddelen voor de dieren, die het genoemde artikel 8 van richtlijn 91/628 oplegt aan de lidstaat van waaruit die vervoermiddelen het douanegebied verlaten, welke schending de tot toekenning van de restitutie bevoegde autoriteit zou afdekken door het in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 bedoelde document niet als bewijs te aanvaarden en door de haar door lid 3 van dit artikel toegekende bevoegdheid uit te oefenen. Die uitlegging is temeer onevenredig omdat, althans in de zuiver formele lezing van het Hauptzollamt van de betrokken bepaling, deze bevoegdheid zou kunnen worden uitgeoefend op grond van een twijfel of een vermoeden berustend op een enkel gegeven, dat los van andere is beschouwd, die lichtvaardig en ten onrechte als niet-relevante omstandigheden zijn afgedaan.
42.
Hetgeen ik hiervóór heb betoogd, met name in de punten 40 en 41, wordt alleen maar bevestigd door verordening nr. 1/2005 van de Raad, die is vastgesteld op de basis van een aanbeveling van de Commissie tot wijziging van de regeling van richtlijn 91/628/EEG, gewijzigd bij richtlijn 29/95/EG, eveneens van de Raad, om rekening te houden met de door de lidstaten bij de toepassing van die wetgeving opgedane ervaring. In deze verordening wordt namelijk onder meer het volgende verklaard:
a)
in de zestiende overweging van de considerans wordt onderstreept dat bij het vervoer van dieren tevens andere categorieën marktdeelnemers dan vervoerders zijn betrokken. Bijgevolg moeten „sommige verplichtingen met betrekking tot het welzijn van dieren gelden voor iedereen die bij het vervoer van dieren betrokken is”;
b)
de tweeëntwintigste overweging van de considerans preciseert dat „[d]e lidstaten […] voorschriften inzake sancties [moeten] vaststellen die van toepassing zijn op overtredingen” van de verordening, en ervoor zorgen dat die „evenredig” zijn.
B — De derde vraag
43.
Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of krachtens artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 de betaling van uitvoerrestituties kan worden geweigerd als er sprake is van een schending van richtlijn 91/628, ook indien nergens uit blijkt dat het welzijn van de vervoerde dieren concreet in het gedrang is gekomen door de niet-naleving van de richtlijn.
44.
Uit de formulering van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 blijkt duidelijk dat de Commissie de betaling van de uitvoerrestituties uitsluitend afhankelijk heeft willen stellen van de naleving van richtlijn 91/628, los van elke vaststelling van concrete schade voor de vervoerde dieren door de niet-naleving van de voorwaarden van de betrokken richtlijn. Dit artikel bepaalt namelijk dat de bevoegde autoriteiten, behalve voor de tijdens het vervoer overleden dieren, ook geen uitvoerrestituties betalen voor de dieren ten aanzien waarvan zij oordelen dat de richtlijn niet is nageleefd, zonder te bepalen dat sprake moet zijn van een concrete vaststelling van schade voor de dieren ten gevolge van de schending van de gemeenschapsbepalingen inzake de bescherming van het welzijn van dieren.
45.
Het spreekt ook voor zich, dat het bijzonder moeilijk is vast te stellen dat de betrokken dieren gedurende de fasen van de reis hebben geleden, en bijgevolg om gegevens te achterhalen die de door hen geleden schade aantonen, of ten minste dat hun welzijn in gevaar is gebracht.
46.
Al hetgeen ik in de punten 44 en 45 heb aangegeven, doet echter niet eraan af dat de voorwaarden voor weigering van de restitutie moeten worden vastgesteld overeenkomstig mijn in de punten 18 tot en met 42 uiteengezette antwoord op de eerste en tweede vraag samen, en dat hoe dan ook het sanctiestelsel van verordening nr. 615/98 slechts kan worden toegepast als het in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel wordt geacht.
IV — Conclusie
47.
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van het Finanzgericht Hamburg gezamenlijk te beantwoorden als volgt:
„Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 van de Commissie van 18 maart 1998 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen voor het stelsel van uitvoerrestituties met betrekking tot het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer ervan, kan niet worden geacht te voorzien in een tweede ronde van bewijslevering door de aanvrager van een uitvoerrestitutie voor runderen, teneinde betaling van de restitutie te verkrijgen. Richtlijn 91/628/EEG van de Raad van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer, legt met betrekking tot de naleving ervan niet alleen verplichtingen op aan de exporteur, maar ook aan de lidstaten en hun autoriteiten. In het geval van een betalingsaanvraag, die vergezeld gaat van het in artikel 5, lid 2, van de voormelde verordening bedoelde bewijs, is sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel wanneer artikel 5, lid 3, aldus wordt uitgelegd dat de tot restitutiebetaling bevoegde autoriteit die restitutie kan weigeren wegens twijfel of een vermoeden van niet-naleving van de richtlijn tijdens het vervoer, ook al hoeft zij niet te bewijzen dat de dieren tijdens het betrokken vervoer concrete schade hebben geleden.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
2
)	Verordening van 18 maart 1998 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen voor het stelsel van uitvoerrestituties met betrekking tot het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer ervan (PB L 82, blz. 19).
(
3
)	PB L 148, blz. 24.
(
4
)	Verordening van de Raad van 18 december 1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 356, blz. 13).
(
5
)	Richtlijn 91/628/EEG van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de richtlijnen 90/425/EEG en 91/496/EEG (PB L 340, blz. 17), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/29/EG van de Raad van 29 juni 1995 (PB L 148, blz. 52). Deze richtlijn is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van verordening (EG) nr. 1255/97 (PB 2005, L 3, blz. 1). Artikel 33 van deze verordening voorziet echter pas in de intrekking met ingang van 5 januari 2007.
(
6
)	PB L 93, blz. 10.
(
7
)	Artikelen 18, lid 1, en 5, deel A, lid 1, sub c.
(
8
)	Zie, bijvoorbeeld, arresten van 18 november 1987, Maizena (137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15), en 12 december 1990, Vandermoortele/Commissie (C-172/89, Jurispr. blz. I-4677, punt 9).
(
9
)	Zie arrest Maizena, reeds aangehaald, punt 15, en arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C-210/00, Jurispr. blz. I-6453, punt 59).
(
10
)	Arrest van 11 mei 1999, C-350/97, Jurispr. blz. I-2921.