61996CJ0081_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-81/96,
angaaende en anmodning, som Nederlandenes Raad van State i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude m.fl.
mod
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Ragnemalm, og dommerne G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray og K.M. Ioannou (refererende dommer),
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude
- Burgemeester en wethouders van Amsterdam
- Schuitemaker m.fl. ved advokat L.D.H. Hamer, Amsterdam
- Gedeputeerde Staten van Noord-Holland
- den nederlandske regering ved kommitteret J.G. Lammers, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- den oestrigske regering ved kontorchef W. Okresek, Forbundskanslerens Kontor, som befuldmaegtiget
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent H. van Lier, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat J. Stuyck, Bruxelles,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 22. januar 1998 er afgivet mundtlige indlaeg af Burgemeester en wethouders van Amsterdam ved advokat B. ter Haar, Amsterdam, af Schuitemaker m.fl. ved L.D.H. Hamer, af Gedeputeerde Staten van Noord-Holland ved tjenestemand S.E. Bakker, som befuldmaegtiget, af den nederlandske regering ved konsulent J.S. van den Oosterkamp, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og af Kommissionen ved H. van Lier og J. Stuyck,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 5. marts 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 12. marts 1996, indgaaet til Domstolen den 18. marts 1996, har Nederlandenes Raad van State i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40, herefter »direktivet«).
2 Spoergsmaalet er blevet rejst under sager anlagt af en raekke beroerte parter til proevelse af den beslutning, som provinsregeringen for Noord-Holland traf den 18. maj 1993 om godkendelse af dispositionsplan »Ruigoord 1992«, som var blevet vedtaget den 21. september 1992 af kommunalbestyrelsen for Haarlemmerliede og Spaarnwoude i medfoer af Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stbl. 1962, s. 286, herefter »lov om fysisk planlaegning«). Sagerne var blevet anlagt med henvisning til, at godkendelsen af dispositionsplanen var sket, inden der var foretaget en miljoevurdering i overensstemmelse med direktivet.
3 Det fremgaar af sagen, at dispositionsplanen »Ruigoord 1992« vedroerer et areal paa ca. 6,5 km2, paa hvilket der i foerste raekke paataenkes anlagt en havn og et industriomraade i tilslutning til Amsterdams vestlige havneomraade, der ligger oest for det paagaeldende areal.
4 De anlaeg, som naevnes i dispositionsplanen, var allerede optaget i dispositionsplanen »Landelijk gebied 1968« samt i de regionale udviklingsplaner »Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1979« og »Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1987«, som aldrig er blevet gennemfoert, bortset fra at en del af omraadets udkant i slutningen af 1960'erne er blevet opfyldt med sand. Der var ikke forud for godkendelsen af disse planer blevet foretaget en miljoevurdering i overensstemmelse med direktivet.
5 Dispositionsplanen »Ruigoord 1984«, som blev vedtaget af kommunalbestyrelsen for Haarlemmerliede og Spaarnwoude den 25. september 1984, udlagde stoerstedelen af det paagaeldende areal til rekreative formaal. Ved beslutning af 5. marts 1985 truffet af provinsregeringen for Noord-Holland blev dispositionsplanen for stoerstedelens vedkommende afvist. Formaalet med dispositionsplanen »Ruigoord 1992« er at erstatte dispositionsplanen »Landelijk gebied 1968«.
6 Direktivet vedroerer ifoelge sin artikel 1, stk. 1, vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af offentlige og private projekter, der vil kunne paavirke miljoeet vaesentligt.
7 Ifoelge artikel 1, stk. 2, forstaas der ved projekt »gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder« og »andre indgreb i det naturlige miljoe eller i landskaber, herunder saadanne, der tager sigte paa udnyttelse af ressourcer i undergrunden«. Ifoelge samme bestemmelse forstaas der ved tilladelse »afgoerelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemfoere projektet«.
8 Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
Disse projekter er defineret i artikel 4.«
9 Det fremgaar af direktivets artikel 4, sammenholdt med bilag I, punkt 8, at der kraeves vurdering af projekter vedroerende soehandelshavne samt vandveje og havne til indre sejlads, der kan besejles og anloebes af skibe paa over 1 350 tons.
10 Ifoelge direktivets artikel 12, stk. 1, skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden tre aar fra dets meddelelse. Da direktivet blev meddelt medlemsstaterne den 3. juli 1985, udloeb denne frist den 3. juli 1988.
11 Direktivet blev bl.a. gennemfoert i nederlandsk ret ved Besluit milieu-effectrapportage af 20. maj 1987 (bekendtgoerelse om miljoevurdering, Stbl. 1987, s. 278, herefter »MV-bekendtgoerelsen«). Bekendtgoerelsen angiver de projekter (benaevnt »aktiviteter«), som kraever en miljoeundersoegelse. Saaledes kvalificeres anlaegget af en civil havn til indre sejlads eller til skibsfart til soes som en »aktivitet«, naar der er tale om en havn, der kan besejles og anloebes af skibe paa 1 350 tons eller derover, saaledes at der forud for vedtagelsen af en plan eller en dispositionsplan, der for foerste gang omhandler muligheden for anlaeg af en saadan havn, skal foretages en miljoeundersoegelse.
12 MV-bekendtgoerelsens artikel 9, stk. 2, bestemmer imidlertid, at der ikke bestaar forpligtelse til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet i de tilfaelde, hvor en »aktivitet« i bekendtgoerelsens forstand allerede er optaget i en gaeldende strukturforbedrings- eller dispositionsplan eller i en gaeldende regional udviklingsplan.
13 Ifoelge artikel 10, stk. 1, artikel 28, stk. 1, i lov om fysisk planlaegning vedtages dispositionsplanerne af kommunalbestyrelserne, der herefter forelaegger dem for provinsregeringerne til godkendelse. Disse kan i oevrigt forpligte en kommunalbestyrelse til at vedtage eller revidere en dispositionsplan.
14 Den nationale ret har bemaerket, at det foelger af MV-bekendtgoerelsen, at den vurdering af indvirkningen paa miljoeet, som principielt skulle have vaeret foretaget inden den omtvistede plan, ikke var obligatorisk, eftersom den var overtaget fra tidligere dispositionsplaner.
15 Da Raad van State naerer tvivl om disse bestemmelsers forenelighed med direktivet, har den udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Tillader Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet, at der gives tilladelse til et projekt, der er naevnt i direktivets bilag I, uden at der ved udarbejdelsen af denne tilladelse er blevet foretaget en miljoevurdering som omhandlet i direktivet, naar tilladelsen vedroerer et projekt, der allerede var givet tilladelse til foer den 3. juli 1988, skoent der ikke er blevet gjort brug af sidstnaevnte tilladelse, og skoent der ved udarbejdelsen af sidstnaevnte tilladelse ikke er blevet foretaget nogen miljoevurdering, som opfylder de krav, som direktivet stiller hertil?«
16 Med dette spoergsmaal spoerger den nationale ret naermere bestemt, om direktivet skal fortolkes saaledes, at det tillader en medlemsstat at fritage for forpligtelserne med hensyn til vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af de projekter, der er anfoert i direktivets bilag I, naar
- der allerede var givet tilladelse til disse projekter foer den 3. juli 1988, da fristen for at gennemfoere direktivet udloeb
- der ikke inden tilladelsen var blevet foretaget en miljoevurdering i overensstemmelse med direktivet, og tilladelsen ikke er blevet anvendt, og
- der efter den 3. juli 1988 formelt er blevet indledt en ny procedure med henblik paa tilladelse.
17 Sagsoegerne i hovedsagen har gjort gaeldende, at godkendelsen af en dispositionsplan er en afgoerelse, som giver myndighederne hjemmel til at gennemfoere projektet. Afgoerelsen er dermed det samme som en tilladelse i direktivets artikel 1, stk. 2's forstand. Da MV-bekendtgoerelsen fritager de nationale myndigheder for at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet af de planer, som skulle forelaegges dem med henblik paa en saadan vurdering, er den i modstrid med direktivet og boer vaere uvirksom i sin egenskab af national lov, der er i modstrid med dette.
18 Ifoelge den oestrigske regering og Kommissionen vedroerer forpligtelsen til at vurdere indvirkningen paa miljoeet kun de projekter, som der gives tilladelse til. Godkendelserne af dispositionsplaner indeholder i princippet ingen bestemmelse, der giver en bestemt bygherre ret til at gennemfoere det paagaeldende projekt. Da godkendelserne ikke kan anses for tilladelser i direktivets artikel 1, stk. 2's forstand, indebaerer de ingen forpligtelse til at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet.
19 Den nederlandske regering har derimod gjort gaeldende, at eftersom den omtvistede plans formaal er at erstatte planen »Landelijk gebied 1968«, er der herved blot tale om en forlaengelse af sidstnaevnte plan, som der allerede var meddelt tilladelse til, og som var blevet uigenkaldelig. Et saadant tilfaelde, hvor tilladelsen til de i direktivets bilag I anfoerte projekter er blevet meddelt foer udloebet af fristen for dets gennemfoerelse, men hvor en ny tilladelse af andre formelle eller materielle grunde er noedvendig, er omfattet af medlemsstaternes kompetence. Forpligtelsen til at foretage en miljoeundersoegelse i overensstemmelse med direktivet finder derfor ikke anvendelse.
20 Indledningsvis bemaerkes, at det tilkommer den nationale ret i hvert enkelt tilfaelde og paa grundlag af den gaeldende nationale lovgivning at afgoere, om godkendelsen af en dispositionsplan indeholder en tilladelse i direktivets artikel 1, stk. 2's forstand, altsaa en afgoerelse fra den kompetente myndighed, der giver bygherren ret til at gennemfoere det paagaeldende projekt.
21 I den foreliggende sag fremgaar det klart af forelaeggelseskendelsen, at den nationale ret finder det utvivlsomt, at godkendelserne af de paagaeldende planer indebaerer en saadan tilladelse.
22 Med henblik paa besvarelsen af den nationale rets spoergsmaal bemaerkes - i overensstemmelse med Domstolens praksis - at direktivet ikke indeholder noget grundlag for en fortolkning, hvorefter det er tilladt medlemsstaterne at fritage projekter, hvis godkendelsesprocedure er paabegyndt efter den 3. juli 1988, fra forpligtelsen til at vurdere deres indvirkninger paa miljoeet (dom af 9.8.1994, sag C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern m.fl., Sml. I, s. 3717, praemis 18). Heraf foelger, at for saadanne projekter skal det i direktivets artikel 2, stk. 1, formulerede princip - hvorefter projekter, der kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, skal undergives en vurdering af denne indvirkning - overholdes.
23 Da direktivet ikke indeholder nogen overgangsbestemmelse vedroerende de projekter, med hensyn til hvilke der er blevet indledt en procedure om tilladelse inden den 3. juli 1988, som stadig verserer paa denne dato, har Domstolen imidlertid fastslaaet, at det naevnte princip ikke finder anvendelse i de tilfaelde, hvor tidspunktet for den formelle indgivelse af ansoegningen om tilladelse med hensyn til et projekt ligger foer den 3. juli 1988. Domstolen har saaledes udtalt, at dette formelle kriterium er det eneste, der er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, og som kan sikre direktivets tilsigtede virkning (dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, praemis 32).
24 Grunden til denne udtalelse er, at direktivet i vidt omfang tager sigte paa projekter af et stoerre omfang, hvis gennemfoerelse ofte kraever et laengere tidsrum. Det er saaledes ikke hensigtsmaessigt, at procedurer - som allerede er indviklede paa nationalt plan og formelt indledt foer udloebet af fristen for gennemfoerelse af direktivet - tynges og forsinkes ved direktivets saerlige krav, og at allerede stiftede forhold paavirkes heraf.
25 Omstaendighederne i sagen angaar imidlertid ikke en procedure om tilladelse vedroerende et projekt omfattet af vurderingskravet, som formelt er blevet indledt inden den 3. juli 1988, og som stadig verserede paa dette tidspunkt. Derimod er der tale om en ansoegning indgivet efter den 3. juli 1988, hvorved der soeges opnaaet en ny tilladelse til et projekt af den type, der er anfoert i direktivets bilag I, og som gentager dispositioner ifoelge et projekt, som flere aar, endog aartier tidligere, var genstand for en tilladelse, uden at der blev foretaget en miljoeundersoegelse i overensstemmelse med direktivet. Imidlertid er proceduren til gennemfoerelse af det paagaeldende projekt, ved hvilket bygherren er en offentlig myndighed, praktisk taget ikke blevet paabegyndt.
26 I et saadant tilfaelde kan de betragtninger, der foerte Domstolen til i ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland at antage, at princippet om miljoevurdering ikke finder anvendelse, saa meget desto mindre overfoeres, som den nye procedure om tilladelse kan anfaegtes ved de retsmidler, der er foreskrevet i national ret.
27 Heraf foelger, at naar der som det er tilfaeldet i hovedsagen - af grunde, der staar i forbindelse med den gaeldende nationale lovgivning - formelt er indledt en ny procedure efter den 3. juli 1988, maa naevnte nye procedure vaere undergivet forpligtelserne vedroerende miljoevurdering, som fremgaar af direktivet. Enhver anden loesning ville stride mod det princip om vurdering af indvirkningen paa miljoeet af visse stoerre projekter, som er formuleret i direktivets artikel 2, og kunne risikere at bringe dettes effektive virkning i fare.
28 Den forelaeggende ret skal derfor gives det svar, at direktivet skal fortolkes saaledes, at det ikke tillader en medlemsstat at fritage for forpligtelserne med hensyn til vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af de projekter, der er anfoert i direktivets bilag I, naar
- der allerede var givet tilladelse til disse projekter foer den 3. juli 1988, da fristen for at gennemfoere direktivet udloeb
- der ikke inden tilladelsen var blevet foretaget en miljoevurdering i overensstemmelse med direktivet, og tilladelsen ikke er blevet anvendt, og
- der efter den 3. juli 1988 formelt er blevet indledt en ny procedure med henblik paa tilladelse.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
29 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske og den oestrigske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Nederlandenes Raad van State ved kendelse af 12. marts 1996, for ret:
Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet skal fortolkes saaledes, at det ikke tillader en medlemsstat at fritage for forpligtelserne med hensyn til vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af de projekter, der er anfoert i direktivets bilag I, naar
- der allerede var givet tilladelse til disse projekter foer den 3. juli 1988, da fristen for at gennemfoere direktivet udloeb
- der ikke inden tilladelsen var blevet foretaget en miljoevurdering i overensstemmelse med direktivet, og tilladelsen ikke er blevet anvendt, og
- der efter den 3. juli 1988 formelt er blevet indledt en ny procedure med henblik paa tilladelse.