62022CC0011
ĢENERĀLADVOKĀTA ATANASIJA RANTA [ATHANASIOS RANTOS]
SECINĀJUMI,
sniegti 2023. gada 23. martā (
1
)
Lieta C‑11/22
East Wind Power OÜ
pret
AS Elering
(Tallinna Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa, Igaunija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Valsts atbalsts – Atbalsts atjaunīgajai enerģijai – Pamatnostādnes par valsts atbalstu vides aizsardzībai un enerģētikai 2014.–2020. gadam – 19. punkta 44. apakšpunkts un 126. punkta 66. zemsvītras piezīme – Vēja parka būvniecība – Jēdziens “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” – Jēdziens “darbu sākums”
Ievads
1.
Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par Pamatnostādņu par valsts atbalstu vides aizsardzībai un enerģētikai 2014.–2020. gadam (turpmāk tekstā – “2014. gada pamatnostādnes”) (
2
) 19. punkta 44. apakšpunkta un 126. punkta 66. zemsvītras piezīmes interpretāciju.
2.
Šis lūgums ir iesniegts saistībā ar tiesvedību starp sabiedrību Est Wind Power OÜ (turpmāk tekstā – “EWP”), ražotāju, kas ražo enerģiju no atjaunīgajiem energoresursiem, un AS Elering, Igaunijas iestādi, kas ir atbildīga par atbalsta piešķiršanu atjaunīgajai enerģijai; tiesvedība ir par to, vai par tiesisku ir uzskatāms šīs iestādes izdots atzinums, kurā konstatēts, ka EWP uzsāktā vēja parka būvniecības projekta īstenošanas stadija neatbilst valsts tiesību aktu prasībām, kuru izpilde saskaņā ar Igaunijas Republikas noteiktu atbalsta shēmu šai sabiedrībai ļautu vēja parka būvniecībai saņemt atbalstu, kas paredzēts atjaunīgajai enerģijai.
3.
Atbilstoši Tiesas lūgumam šajos secinājumos tiks analizēts pirmais un astotais prejudiciālais jautājums, kuri attiecas uz jēdzienu “darbu sākums” un “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” interpretāciju; pirmais no šiem jēdzieniem ir minēts 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā, bet otrais – 2017. gada 6. decembra Lēmumā par grozījumiem Igaunijas atbalsta shēmā atjaunīgajai enerģijai un koģenerācijai (valsts atbalsts SA.47354) (
3
) (turpmāk tekstā – “2017. gada lēmums”) un 126. punkta 66. zemsvītras piezīmē, un abi ir nosacījumi attiecīgā atbalsta saņemšanai.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
2014. gada pamatnostādnes
4.
2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā ir ietverta šāda definīcija:
““darbu sākums” ir ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums vai pirmās stingri noteiktās iekārtu pasūtījumu saistības vai citas saistības, kas padara ieguldījumu neatgriezenisku – atkarībā no tā, kas sākas pirmais. Zemes pirkšanu un tādus sagatavošanās darbus kā atļauju saņemšana un priekšizpētes veikšana neuzskata par darbu sākumu [..]”.
5.
Šo pamatnostādņu 50. punktā ir precizēts:
“Komisija uzskata, ka atbalstam nav stimulējošas ietekmes uz atbalsta saņēmēju visos tajos gadījumos, kad darbs saistībā ar projektu jau ir uzsākts, pirms atbalsta saņēmējs iesniedz valsts iestādēm atbalsta pieteikumu. Šādos gadījumos, ja atbalsta saņēmējs sāk īstenot projektu pirms pieteikšanās atbalsta saņemšanai, atbalsts, kas piešķirts saistībā ar minēto projektu, netiks uzskatīts par saderīgu ar iekšējo tirgu.”
6.
Minēto pamatnostādņu 126. punktā tostarp ir paredzēts:
“[..]
No 2017. gada 1. janvāra piemēro šādas prasības.
Atbalstu piešķir konkurenci veicinošā konkursa procedūrā (66), pamatojoties uz skaidriem, pārredzamiem un nediskriminējošiem kritērijiem [..].”
7.
Saskaņā ar 66. zemsvītras piezīmi, kas attiecas uz šo pašu pamatnostādņu 126. punktu:
“Iekārtām, kuras sākušas darboties pirms 2017. gada 1. janvāra un attiecībā uz kurām dalībvalstis ir apstiprinājušas atbalstu pirms minētā datuma, var piešķirt atbalstu, pamatojoties uz shēmu, kas bija spēkā apstiprināšanas brīdī.”
2017. gada lēmums
8.
2017. gada lēmuma 42.–44. apsvērums ir formulēts šādi: [šeit un turpmāk neoficiāls tulkojums]
“(42)
Ir atzīstams, ka ar [2014. gada pamatnostādņu] 66. zemsvītras piezīmi ir transponēts tiesiskās paļāvības aizsardzības tiesību princips un tā ir cieši saistīta ar prasību par valsts atbalsta stimulējošo ietekmi. Konkrēti tas nozīmē, ka iestādēm, kas piešķir atbalstu, par esošiem ražotājiem ir jāuzskata tie ražotāji, kuru projekts 2017. gada 1. janvārī bija tādā īstenošanas stadijā, ka ar ļoti lielu varbūtību tas tiks sekmīgi pabeigts, un tāpēc tiem būtu jāpiešķir atbalsts saskaņā ar pastāvošo atbalsta shēmu (tiesiskā paļāvība). Tas nozīmē vismaz to, ka attīstītājs ir saņēmis nepieciešamo valsts atļauju projekta īstenošanai un tam ir likumīgas tiesības lietot zemi, uz kuras paredzēts īstenot projektu.
(43)
[2014. gada pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunktā ietvertā jēdziena “darbu sākums” definīcija šajā ziņā ir detalizētāka. Iestādēm, kas piešķir atbalstu, [2014. gada pamatnostādņu] 66. zemsvītras piezīme ir jālasa un jāinterpretē, ņemot vērā šo elementu. Komisija šajā saistībā norāda, ka dalībvalstis joprojām ir atbildīgas par atbalsta pasākumu pareizu īstenošanu ar savu kompetento iestāžu starpniecību.
(44)
Gadījumā, ja iestāde, kas piešķir atbalstu, atzīst, ka ar konkrētu projektu saistītie darbi [2014. gada pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunkta izpratnē ir uzsākti pirms 2017. gada 1. janvāra, Komisijas ieskatā šis novērtējums attiecas uz projektu kā tādu.”
Igaunijas tiesības
9.
Elektrituruseadus (Likums par elektroenerģijas tirgu; 2020. gada 30. jūnijaRiigi Teataja; turpmāk tekstā – “ELTS”) 59. pantā “Atbalsts” redakcijā, kas bija spēkā līdz 2021. gada 31. oktobrim, bija paredzēts:
“(1)   Ražotājs ir tiesīgs no pārvades sistēmas operatora saņemt šajā pantā minēto atbalstu: 1) elektroenerģijas ražošanai, ja tam ir izmantota atjaunīgās enerģijas ražošanas iekārta, kuras neto jauda nepārsniedz 125 MW;
[..].
(2)   Pārvades sistēmas operators ražotājam izmaksā atbalstu pēc ražotāja pieteikuma:
[..].
(21)   Šā panta 2. punktā minētais atbalsts ir valsts atbalsts [LESD] 107. panta 1. punkta izpratnē, ko piešķir saskaņā ar [2014. gada] pamatnostādnēm, kā arī pamatojoties uz [2017. gada] lēmumu.
(22)   Uz šā panta 2. punktā minēto atbalstu enerģijai, kas saražota ražošanas iekārtā, kuras ražošanas jauda ir vismaz 1 MW, var pretendēt ražotājs, kas ne vēlāk kā 2016. gada 31. decembrī ir sācis darbu pie ieguldījumu projekta, kas saistīts ar šo ražošanas iekārtu, vismaz vienā no šādiem veidiem:
1)
ir uzsācis elektroenerģijas ražošanu;
2)
ir uzsācis būvdarbus saistībā ar šo ieguldījumu projektu;
3)
ir uzņēmies stingras saistības pasūtīt aprīkojumu ražošanas iekārtas būvniecībai;
4)
ir uzņēmies citas saistības, kas padara ieguldījumu projektu neatgriezenisku; zemes, uz kuras atradīsies ražošanas iekārta, iegāde, atļauju saņemšana un sagatavošanās darbi nav uzskatāmi par saistībām, kas padara ieguldījumu projektu neatgriezenisku.
(23)   Ja ražotājs lūdz pārvades sistēmas operatoram novērtējumu par savu atbilstību šā panta 22. punktā minētajiem nosacījumiem, to sniedz 90 dienu laikā pēc minētā pieteikuma saņemšanas.
[..]”
Pamatlieta, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
10.
EWP veica šādus pasākumus, lai Päite-Vaivina, kas atrodas Toilas [Toila] (Igaunija) pašvaldības teritorijā, ierīkotu vēja parku, ko veido 28 vēja turbīnas ar kopējo jaudu 64,4 MW: 2004. gada 27. aprīlī šī sabiedrība noslēdza pieslēguma līgumu ar pārvades sistēmas operatoru Elering un šajā sakarā sedza pieslēguma maksu 522813,93 EUR apmērā; 2008. gadā EWP tur uzstādīja vēja mērīšanas mastus un šajā sakarā sedza izmaksas 212002,15 EUR apmērā; ar 2010. gada 11. maija līgumu EWP ieguva apbūves tiesības plānotā vēja parka būvniecībai paredzētajos 28 zemes gabalos.
11.
2016. gada 19. janvārīToilas pašvaldības dome publicēja vēja parka plānošanas noteikumus, un 2016. gada 4. februārī EWP lūdza izsniegt atļauju būvniecībai. 2016. gada 20. aprīlī Aizsardzības ministrija atteica apstiprināt vēja parka būvniecības plānu, un ar 2016. gada 26. aprīļa lēmumu Toilas pašvaldības dome atteica izsniegt nepieciešamo būvatļauju. Pēc šā atteikuma EWP šos lēmumus par atteikumu apstrīdēja.
12.
2020. gada 29. septembrīEWP vērsās pie Elering ar lūgumu sniegt novērtējumu atbilstoši ELTS 59. panta 23. punktam par plānotā ieguldījumu projekta atbilstību šī likuma 59. panta 22. punktā paredzētajiem nosacījumiem. Savā 2021. gada 13. aprīļa novērtējumā Elering konstatēja, ka šis projekts neatbilst šajā tiesību normā paredzētajiem nosacījumiem un līdz ar to EWP nevar tikt atzīta par “esošu ražotāju” valsts normatīvo aktu izpratnē.
13.
2021. gada 13. maijāEWP vērsās Tallinna Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa, Igaunija), proti, iesniedzējtiesā, lūdzot atcelt konkrēto novērtējumu un uzdot Elering atkārtoti izskatīt pieteikumu.
14.
Iesniedzējtiesa norāda, ka pamatlietas ietvaros tā saskaņā ar Regulas (ES) 2015/1589 (
4
) 29. panta 1. punktu ir lūgusi Eiropas Komisijai sniegt atzinumu par 2017. gada lēmuma 42. apsvēruma interpretāciju un it īpaši par tajā ietverto jēdzienu “esošs ražotājs”.
15.
Komisija 2020. gada 17. janvāra atzinumā atbildēja, ka 2017. gada lēmuma 42. apsvērums ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā ir prasīts, lai 2017. gada 1. janvārī“attīstītājs [būtu] saņēmis nepieciešamo valsts atļauju projekta īstenošanai un tam [būtu] likumīgas tiesības lietot zemi, uz kuras paredzēts īstenot projektu”. Tā papildus norādīja, ka abiem šiem nosacījumiem apvienojumā ar vienu no trijām 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunkta pirmajā teikumā minētajām alternatīvām bija jābūt izpildītiem, lai uzņēmums varētu tikt atzīts par “esošu ražotāju” un tādējādi saskaņā ar 2017. gada lēmumu saņemt ar iekšējo tirgu saderīgu valsts atbalstu.
16.
Ņemot vērā šo atzinumu, iesniedzējtiesa uzskata, ka tai ir papildus jāsaņem skaidrojums par jēdzieniem “darbu sākums”, “ar ieguldījumu saistīti būvdarbi”, “citas saistības, kas padara ieguldījumu neatgriezenisku” un “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai”, kas ir minēti 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā un 126. punktā, kā arī no tiem izrietošajām prasībām valsts pārvaldes iestādei attiecībā uz novērtējumu par varbūtību, ka ieguldījumu projekts tiks pabeigts.
17.
Šādos apstākļos Tallinna Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai Eiropas Savienības tiesību normas valsts atbalsta jomā, it īpaši [2014. gada pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunktā minētā jēdziena “darbu sākums” pirmā alternatīva, proti, “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums”, ir jāinterpretē tādējādi, ka ar to ir jāsaprot ar jebkuru ieguldījumu projektu saistītu būvdarbu sākums vai tikai tādu būvdarbu sākums, kuri saistīti ar ieguldījumu projekta iekārtu, kas ražos atjaunīgo enerģiju?
2)
Vai Eiropas Savienības tiesību normas valsts atbalsta jomā, it īpaši [2014. gada pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunktā minētā jēdziena “darbu sākums” pirmā alternatīva, proti, “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums”, ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalsts kompetentajai iestādei situācijā, kurā tā ir konstatējusi, ka saistībā ar ieguldījumu ir uzsākti būvdarbi, saskaņā ar tiesiskās paļāvības aizsardzības principu papildus ir jāizvērtē, kādu attīstības stadiju ieguldījumu projekts ir sasniedzis un ar kādu varbūtību šis projekts tiks pabeigts?
3)
Ja uz pirmo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai, novērtējot ieguldījumu projekta attīstības stadiju, var ņemt vērā citus objektīvus apstākļus, piemēram, notiekošu tiesvedību, kas kavē ieguldījumu projekta turpināšanu?
4)
Vai šajā gadījumā ir nozīme tam, ka Eiropas Savienības Tiesa 2019. gada 5. marta sprieduma lietā Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172) 61. un 68. punktā ir konstatējusi, ka stimulējošas ietekmes esamība nebūtu uzskatāma par skaidru kritēriju, kuru valsts iestādes var viegli piemērot, jo tā pārbaudei katrā atsevišķā gadījumā ir nepieciešams sarežģīts ekonomisks vērtējums, tādēļ šāds kritērijs neatbilst prasībai, ka atbrīvojuma piemērošanas kritērijiem ir jābūt skaidriem un tādiem, ko valstu iestādes var viegli piemērot?
5)
Ja uz iepriekšējo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai Eiropas Savienības tiesību normas valsts atbalsta jomā, it īpaši [2014. gada pamatnostādņu] 126. punkta 66. zemsvītras piezīme, lasot to kopsakarā ar [šo pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunktu, ir jāinterpretē tādējādi, ka valsts iestādei, izvērtējot kritēriju par darbu sākumu, nav katrā atsevišķā gadījumā jāveic ieguldījumu projekta ekonomisks vērtējums?
6)
Ja uz iepriekšējo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai Eiropas Savienības tiesību normas valsts atbalsta jomā, it īpaši [2014. gada pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunktā minētā jēdziena “darbu sākums” pēdējā alternatīva, proti, “citas saistības, kas padara ieguldījumu neatgriezenisku”, ir jāinterpretē tādējādi, ka jebkuras citas saistības, izņemot zemes iegādi un sagatavošanās darbus (piemēram, būvatļaujas saņemšanu), padara ieguldījumu neatgriezenisku neatkarīgi no izmaksām, ko radījušas uzņemtās saistības?
7)
Vai Eiropas Savienības tiesību normas valsts atbalsta jomā, it īpaši [2014. gada pamatnostādņu] 19. punkta 44. apakšpunktā minētais jēdziens “darbu sākums”, ir jāinterpretē tādējādi, ka obligāti nosacījumi darbu sākumam ir tādi, lai ražotājam būtu zemes lietošanas tiesības un būtu saņemta valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai?
8)
Ja uz iepriekšējo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai jēdziens “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” ir jāinterpretē, ņemot vērā valsts tiesību aktus, un vai šajā ziņā tā var būt tikai atļauja, uz kuras pamata tiek veikti ar ieguldījumu projektu saistītie būvdarbi?”
18.
Rakstveida apsvērumus iesniedza EWP, Elering, Igaunijas valdība, kā arī Komisija. Šie lietas dalībnieki turklāt izklāstīja savus apsvērumus tiesas sēdē mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai, kas notika 2023. gada 12. janvārī.
Juridiskā analīze
Par pirmo sešu prejudiciālo jautājumu pieņemamību
19.
Iesākumā ir jāizskata Komisijas izvirzītā iebilde par nepieņemamību attiecībā uz pirmajiem sešiem prejudiciālajiem jautājumiem.
20.
Komisija uzskata, ka, ņemot vērā uz septīto un astoto prejudiciālo jautājumu sniedzamās atbildes, pirmie seši prejudiciālie jautājumi ir nepieņemami vai katrā ziņā tie neesot nozīmīgi.
21.
Šajā ziņā Komisija apgalvo, ka 2017. gada lēmuma 42. apsvērumā kā viens no atbalsta piešķiršanas nosacījumiem ir prasīts, ka ražotāja atzīšanai par 2017. gada 1. janvārī“esošu ražotāju” tam ir jābūt saņēmušam nepieciešamo valsts atļauju projekta īstenošanai un tam ir jābūt likumīgām tiesībām lietot zemi, uz kuras paredzēts īstenot projektu. Taču šajā gadījumā tas tā neesot, jo no lūguma sniegt prejudiciālu jautājumu izrietot, ka šajā datumā EWP rīcībā nebija vajadzīgās Igaunijas iestāžu atļaujas konkrētā vēja parka būvniecībai. Komisija uzskata, ka tādējādi nav izpildīts viens no 2017. gada lēmumā paredzētajiem nosacījumiem un tātad pirmajiem sešiem prejudiciālajiem jautājumiem nav nozīmes.
22.
Lai gan jāpiezīmē, ka nav apstrīdēts, ka “valsts atļauja[, kas nepieciešama projekta īstenošanai]”, ir viens no izpildāmajiem priekšnoteikumiem, lai ieguldītāju varētu atzīt par “esošu ražotāju” atbalsta saņemšanai atbilstoši Igaunijas valsts atbalsta shēmai, jākonstatē, ka nedz 2017. gada lēmumā, nedz 2014. gada pamatnostādnēs šis termins nav definēts, kā arī nav precizēts, kāda veida “valsts atļauja” ir nepieciešama (tas turklāt ir iemesls iesniedzējtiesas paustajam lūgumam sniegt skaidrojumu par nepieciešamās atļaujas veidu, uz ko attiecas septītais un astotais prejudiciālais jautājums).
23.
Tādējādi, tā kā lietas dalībnieki atšķirīgi interpretē jēdziena “valsts atļauja” nozīmi un šis jautājums nav galīgi atrisināts, uzskatu, ka pirmie seši jautājumi, kuri attiecas uz atbalsta piešķiršanas galvenā kritērija definīciju, joprojām ir aktuāli un tātad Komisijas izvirzītā iebilde par nepieņemamību ir jānoraida.
Par būtību
Ievada apsvērumi
24.
Ar astoņiem prejudiciālajiem jautājumiem iesniedzējtiesa lūdz Tiesu interpretēt 2014. gada pamatnostādnes nolūkā noteikt, vai valsts kompetentā iestāde, proti, pārvades sistēmas operators Elering, 2016. gada 31. decembrī ir pamatoti atteikusies atzīt EWP“esoša ražotāja” statusu, kas [šim uzņēmumam] būtu ļāvis saņemt atbalstu atbilstoši iepriekšējai atbalsta shēmai, kura tika aizstāta 2017. gada 1. janvārī.
25.
Šajā ziņā jāatgādina – 2017. gada lēmumā bija paredzēts, ka no 2017. gada 1. janvāra atbalsts ražotājiem, kas ražo enerģiju no atjaunīgajiem energoresursiem, Igaunijā tiek piešķirts konkurenci veicinošā konkursa procedūrā. Tomēr Igaunijas shēmā bija paredzēta atkāpe, ka pienākums piešķirt atbalstu konkurenci veicinošā konkursa procedūrā neattiecas uz “iekārtām, kuras sākušas darboties pirms 2017. gada 1. janvāra un attiecībā uz kurām dalībvalstis ir apstiprinājušas atbalstu pirms minētā datuma”.
26.
Iesniedzējtiesa ar prejudiciālajiem jautājumiem tieši vēlas noskaidrot, kāda precīzi ir šīs atkāpes piemērošanas joma.
27.
Pirms ķerties pie izvērtējuma, uzskatu, ka ir jāpauž nostāja par tiesas sēdē apspriesto jautājumu saistībā ar 2014. gada pamatnostādņu piemērošanu jomu un to saistošo raksturu šīs lietas kontekstā, ņemot vērā tās nozīmi jautājumos, kuri Tiesai būs jāizspriež.
28.
Šajā ziņā jāatgādina, ka atbilstoši Tiesas pastāvīgai judikatūrai atbalsta pasākumu saderības ar iekšējo tirgu izvērtēšana saskaņā ar LESD 107. panta 3. punktu ir ekskluzīvā Komisijas kompetencē, kuras darbību kontrolē Savienības tiesas. Šajā ziņā Komisijai ir plaša rīcības brīvība, kuras īstenošanai ir jāveic sarežģīti ekonomiska un sociāla rakstura vērtējumi. Īstenojot šo rīcības brīvību, Komisija var pieņemt pamatnostādnes, lai noteiktu kritērijus, uz kuru pamata tā paredz izvērtēt dalībvalstu paredzēto atbalsta pasākumu saderību ar iekšējo tirgu (
5
).
29.
Tāpat arī saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Komisijas pieņemtās un ar publikāciju paziņotās pamatnostādnes principā ir saistošas tikai šai iestādei, kad tā īsteno savu rīcības brīvību, un tās nevar radīt dalībvalstīm neatkarīgus juridiskus pienākumus (
6
). Tādējādi valsts atbalsta jomā tikai Komisijas pieņemtie lēmumi ir saistoši dalībvalstīm, kurām ir pienākums nodrošināt to ievērošanu.
30.
Tomēr jākonstatē, ka 2017. gada lēmums pamatojas uz 2014. gada pamatnostādnēm un turklāt tajā ir tieša atsauce uz tām, tādējādi tām piešķirot saistošu raksturu. Proti, 2014. gada pamatnostādnēs uzskaitītie nosacījumi, kuri ir pārņemti un izvēlēti kā saderīguma kritēriji 2017. gada lēmumā, ir kļuvuši par šī lēmuma neatņemamu sastāvdaļu, un tādējādi Komisija prasa Igaunijas Republikai tos ievērot (
7
).
31.
Turklāt gan no 2017. gada lēmuma, gan no Igaunijas Republikas apsvērumiem skaidri izriet, ka šī valdība savu valsts atbalsta shēmu ir pielāgojusi 2014. gada pamatnostādnēs paredzētajam regulējumam tādējādi, ka konkrētā atbalsta piešķiršanas nosacījumi, pat ja nav tādi paši kā 2014. gada pamatnostādnēs, vismaz ir tām atbilstoši (
8
). Tādējādi, paziņojot pamatnostādnēm atbilstošu valsts atbalsta projektu, dalībvalsts vēlas “nodrošināties”, ka Komisija paziņoto atbalstu atzīs par saderīgu ar LESD 107. panta 3. punktu, jo ar pamatnostādnēm Komisija pati ierobežo savas rīcības brīvības īstenošanu (
9
).
32.
Turklāt šajā lietā atzīt, ka pamatnostādņu normas, kuras Komisija 2017. gada lēmumā ir norādījusi kā kritērijus piešķirtā atbalsta apstiprināšanai, Igaunijas Republikai nav saistošas, šādā gadījumā nozīmētu uzskatīt, ka tai nav saistošs 2017. gada lēmums, un tādējādi tā varētu izvairīties no pienākumiem, kuri no šā lēmuma izriet, – tas acīmredzami būtu ar šo secinājumu 29. punktā minēto Tiesas pastāvīgo judikatūru nesavietojams risinājums.
33.
Turklāt uzskatu, ka apstāklis, ka iesniedzējtiesa, formulējot savus prejudiciālos jautājumus, nav (tieši) atsaukusies uz 2017. gada lēmuma apsvērumiem, kuros ir atsauce uz 2014. gada pamatnostādņu normām, bet gan uz šīm pamatnostādnēm, nav tāds, lai apšaubītu iepriekš izklāstītos konstatējumus vai radītu jebkādas šaubas par iesniedzējtiesas uzdoto prejudiciālo jautājumu pieņemamību.
Par pirmo prejudiciālo jautājumu
34.
Ar pirmo prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, kā ir interpretējama 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā paredzētā jēdziena “darbu sākums” pirmā alternatīva, proti, “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums”.
35.
Konkrētāk, ņemot vērā apstākli, ka EWP jau bija sākusi mērīšanas mastu uzstādīšanu un nepieciešamo pieslēgumu ierīkošanu, pirmā jautājuma mērķis ir noskaidrot, vai šie darbi ir “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums” iepriekš minētās tiesību normas izpratnē, kā to apgalvo EWP, vai arī šis jēdziens attiecas tikai uz iekārtu, kas ražos enerģiju no atjaunīgiem energoresursiem, un tātad šajā gadījumā – uz vēja turbīnu būvdarbu sākumu, kā apgalvo Elering un Igaunijas valdība (
10
).
36.
Iesākumā jāatzīmē, ka 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunkta pirmajā teikumā sniegtā definīcija, kas ir pārņemta 2017. gada lēmuma 36. apsvērumā, neļauj identificēt darbu veidu, uz kuru attiecas termins “ar ieguldījumu saistīti būvdarbi”, ne arī noteikt ar izmaksām saistītu robežvērtību, kuru pārsniedzot būtu uzskatāms, ka uzsāktie darbi atbilst nosacījumiem atbalsta saņemšanai.
37.
Tomēr jāatgādina, ka jēdziena “darbu sākums”, kā tas izriet no 2017. gada lēmuma 42. apsvēruma, mērķis ir noteikt, vai pasūtītāju var vai nevar atzīt par 2017. gada 1. janvārī“esošu ražotāju”, kas ražo enerģiju, izmantojot atjaunīgos energoresursus. Tādējādi saskaņā ar šo apsvērumu, lai būvdarbu pasūtītājs varētu tikt atzīts par “esošu ražotāju”, ir prasīts, lai projekts šajā datumā būtu “tādā īstenošanas stadijā, ka ar ļoti lielu varbūtību (
11
) tas tiks sekmīgi pabeigts”. Tajā pašā apsvērumā ir precizēts, ka ieguldītājam, kurš atbilst nosacījumiem, lai to atzītu par “esošu ražotāju”, atbalsts būtu jāsaņem saskaņā ar pastāvošo atbalsta shēmu, it īpaši ņemot vērā “tiesiskās paļāvības aizsardzības principu” (
12
).
38.
Turklāt jāuzsver, ka Igaunijas valsts atbalsta shēmas mērķis ir nodrošināt tikai noteiktas ražotāju kategorijas atzīšanu par “esošiem ražotājiem”, lai tie izņēmuma kārtā varētu saņemt atbalstu saskaņā ar iepriekšējo shēmu, uz tiem neattiecinot jauno konkurenci veicinošo konkursa kārtību, un turklāt šāds izņēmums palīdz atvieglot pāreju no iepriekšējās atbalsta shēmas uz jauno shēmu (
13
).
39.
No 2017. gada lēmuma 42. apsvēruma arī izriet, ka grozījumu, kurus Igaunijas Republika veica savā valsts atbalsta shēmā (un kurus Komisija šajā lēmumā apstiprināja), tostarp ar jēdzienu “esošs ražotājs” saistīto izmaiņu, mērķis tieši bija konkrētu ražotāju kategoriju, kuru ienākšana tirgū, ņemot vērā (jau veikto) darbu īstenošanas stadiju, kā arī valsts iestāžu šajā sakarā jau saņemtās garantijas, bija ļoti iespējama, pielīdzināt tirgū jau esošiem enerģijas ražotājiem, kas izmanto atjaunīgos energoresursus.
40.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, uzskatu, ka ir noraidāma EWP atbalstītā interpretācija, atbilstoši kurai tikai ar apstākli, ka ir sākti ar tās ieguldījumu projektu saistīti darbi, pietiek, lai saskaņā ar 2017. gada lēmumu to atzītu par “esošu ražotāju” atbalsta saņemšanai.
41.
Lai gan nav apstrīdēts, ka EWP veiktie darbi ir viens no plānotā vēja parka būvniecībai un darbībai vajadzīgiem posmiem, tomēr šīs sabiedrības izvirzīto interpretāciju ir grūti savietot ar atbalsta piešķiršanas nosacījumiem, kas izriet no 2017. gada lēmuma.
42.
EWP atbalstītā interpretācija, pirmkārt, novestu pie jēdziena “esošs ražotājs” paplašināšanas, kam šajā lēmumā nav rodams pamatojums, jo tās rezultātā ražotāji, kuri jau darbojas tirgū (un ražotāji, kuru ienākšana tirgū ir nenovēršama), tiktu pielīdzināti ražotājiem, kuru darbi ir agrīnā stadijā un par kuriem nav nekādu garantiju (2016. gada 31. decembrī), ka tie tiks pabeigti. EWP izvēlētā interpretācija ļautu ikvienam ražotājam neatkarīgi no veikto darbu veida un jau veiktajiem ieguldījumiem pretendēt uz valsts atbalsta piešķiršanu.
43.
Otrkārt, kā ir konstatēts šo secinājumu 37.–39. punktā, nepietiek ar to, ka ar vēja parka būvniecību saistītie darbi ir tikai uzsākti, bet tiem vēl arī ir jābūt tādā īstenošanas stadijā, kurā ieguldījums ir kļuvis neatgriezenisks un pastāv liela varbūtība, ka darbi tiks pabeigti.
44.
Manuprāt, tas nozīmē, ka jēdziens “darbu sākums” paredz ne tikai visu sagatavošanās darbu (tostarp būvatļaujas saņemšana) pabeigšanu, bet arī radušos izmaksu, veikto ieguldījumu un uzņemto saistību apjoma novērtējumu attiecībā pret projekta kopējām izmaksām. Lai gan EWP apstrīd Elering novērtējumus par EWP veikto darbu izmaksu daļu konkrētā projekta kopējās izmaksās, lietas dalībnieki neapstrīd, ka vēja turbīnu būvniecība (kas šajā gadījumā pat nav uzsākta) veido nozīmīgāko šī projekta kopējo izmaksu daļu (
14
).
45.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus (un it īpaši 2017. gada lēmuma 42. apsvērumu), uzskatu, ka jēdziens “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums” ir interpretējams tādējādi, ka šajā gadījumā tas attiecas uz elektroenerģijas ražošanas iekārtu būvniecību.
46.
Treškārt, jāatgādina, ka no 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā sniegtās darbu sākuma definīcijas ir tieši izslēgti “tād[i] sagatavošanās darb[i] kā atļauju saņemšana un priekšizpētes veikšana”.
47.
Ievērojot konstatētos faktus, kas šajā ziņā ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, šķiet, ka tādas iekārtas kā vēja mērīšanas masts (un EWP veiktie pasākumi nepieciešamo pieslēgumu iegūšanai) īpašības un mērķi ir tuvāki “priekšizpētei”, kura konkrētajam ieguldītājam ļauj noteikt, vai izvēlētā vieta ir piemērota vēja parka būvniecībai, pirms tiek uzsākti šā ieguldījuma veikšanai vajadzīgie darbi (
15
).
48.
Tātad iepriekš minētie apstākļi, šķiet, norāda, ka 2017. gada 1. janvārīEWP projekts nebija tādā īstenošanas stadijā, ka ar ļoti lielu varbūtību tas varētu tikt sekmīgi pabeigts un ka tam būtu jāsaņem atbalsts saskaņā ar pastāvošo atbalsta shēmu 2017. gada lēmuma 42. apsvēruma izpratnē.
49.
Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, uz pirmo prejudiciālo jautājumu ierosinu atbildēt, ka Savienības tiesību normas valsts atbalsta jomā, it īpaši 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā minētā jēdziena “darbu sākums” pirmā alternatīva, proti, “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums”, ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “būvdarbi” var attiekties nevis uz visu ar ieguldījumu projektu saistīto būvdarbu, lai kādi tie būtu, sākumu, bet tikai uz to būvdarbu sākumu, kuri ir saistīti ar ieguldījumu projekta iekārtu, kas ļauj ražot enerģiju no atjaunīgajiem energoresursiem.
Par astoto prejudiciālo jautājumu
50.
Astotajā jautājumā iesniedzējtiesa jautā, vispirms, vai jēdziens “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” ir jāinterpretē, ņemot vērā valsts tiesību aktus. Iesniedzējtiesa arī vēlas saņemt skaidrojumus par to, kāda veida atļauja ir nepieciešama vēja parka būvniecībai. Konkrētāk, lai gan 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā nepieciešamās atļaujas veids nav precizēts, 2017. gada lēmuma 42. apsvērumā ir prasīts, lai “attīstītājs [būtu] saņēmis nepieciešamo valsts atļauju projekta īstenošanai” (
16
).
51.
Jānorāda, ka pamatlietas dalībnieki nav vienisprātis par to, kāds saturs ir piešķirams jēdzienam “valsts atļauja”. Proti, no vienas puses, Elering, Igaunijas valdība un Komisija uzskata, ka valsts atļauja nozīmē būvatļauju, proti, atļauju, kas tieši piešķir tiesības būvēt vēja parku. No otras puses, EWP uzskata, ka tai nav obligāti jābūt visu projekta daļu būvniecībai izdotai galīgajai atļaujai un ka šajā gadījumā kritērijs attiecībā uz valsts atļauju jau ir izpildīts, jo pastāv detālplānojums, kurā ir ietverts vēja parks.
52.
Tā kā 2017. gada lēmumā nav precizēts, kāda veida atļauja ir nepieciešama, un Savienības tiesībās šis jautājums nav saskaņots, iesākumā jāatzīmē, ka jēdziens “valsts atļauja” ir interpretējams, ņemot vērā valsts tiesību aktus. Šajā ziņā jānorāda, pirmkārt, ka atbilstoši pastāvīgā judikatūrā atzītajam Tiesai nav jālemj par valsts tiesiskā regulējuma interpretāciju (
17
). Otrkārt, jāuzsver, ka, īstenojot savu rīcības brīvību, iesniedzējtiesai ir pienākums ievērot 2017. gada lēmumu (
18
).
53.
Šajā ziņā jāatgādina, ka valsts atļaujas saņemšana ir viens no nosacījumiem, lai ieguldītāju varētu atzīt par “esošu ražotāju” un šādā statusā tas varētu izmantot iepriekšējo atbalsta shēmu, jo šīs atļaujas saņemšana parasti notiek pirms notikuma, kas saistīts ar 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunktā minētajām trim alternatīvām.
54.
Konkrētāk, 2017. gada lēmuma 42. apsvērumā ir prasīts, lai 2017. gada 1. janvārī ražotājs būtu saņēmis nepieciešamo valsts atļauju projekta īstenošanai (un tam būtu likumīgas tiesības lietot zemi, uz kuras šis projekts tiks īstenots). Turklāt no šajā apsvērumā noteiktās saiknes ar tiesiskās paļāvības aizsardzības principu izriet, ka valsts atļaujas ir jāsaņem tā, lai rastos tiesiskā paļāvība, ka ieguldījumu projekts tiks īstenots. Citiem vārdiem sakot, attiecīgajam projektam ir jābūt tādā stadijā, ka ar ļoti lielu varbūtību tas tiks sekmīgi pabeigts, ņemot vērā gan darbu izpildes gaitu, gan no valsts iestādēm šajā ziņā saņemtās garantijas.
55.
Tādējādi iesniedzējtiesai galu galā būs jāvērtē, vai saskaņā ar valsts tiesību aktiem 2016. gada 31. decembrī bija izpildīti nepieciešamie nosacījumi EWP vēja parka iecerei un it īpaši, vai Toilas pašvaldības domes 2016. gada 19. janvārī publicētos plānošanas noteikumus var uzskatīt par pietiekamiem, lai konstatētu, ka EWP bija saņēmusi nepieciešamo “valsts atļauju” 2017. gada lēmuma 42. apsvēruma izpratnē.
56.
Tomēr jāprecizē, ka no iesniedzējtiesas konstatējumiem izriet – lai gan plānošanas noteikumos ir ļauts īstenot projektu, nosakot atsevišķus tā parametrus, šie noteikumi ir tikai vispārpiemērojams dokuments, kas pats par sevi neļauj būvēt vēja parku. Turklāt šķiet, ka dažādu vēja parku veidojošo būvju būvniecībai, tostarp konkrēti vēja turbīnu būvniecībai, ir nepieciešamas papildu atļaujas, tai skaitā būvatļauja (
19
).
57.
Turklāt, ņemot vērā 2017. gada lēmuma 42. apsvērumā noteikto saikni starp tiesiskās paļāvības aizsardzības principu un nepieciešamo valsts atļauju, piekrītu Elering un Igaunijas valdības nostājai, proti, ka uzņēmumam nevar rasties tiesiskā paļāvība attiecībā uz ieguldījumu projekta īstenošanu, kamēr nav izpildītas visas no valsts tiesību aktiem izrietošās prasības. Proti, tiesiskās paļāvības aizsardzības princips var attiekties tikai uz likumīgi izveidojušos stāvokli. Līdz ar to uz šo principu nevar atsaukties, ja tiesiskais stāvoklis nav galīgi sasniegts vai ja ir izpildīti tikai daži nepieciešamie tiesību nosacījumi, bet citi nav. Turklāt šis princips neaizsargā vienkāršu iespēju vai izredzes iegūt tiesības nākotnē, it īpaši, ja uz tām joprojām attiecas papildu nosacījumi, kā tas, šķiet, ir šajā lietā (ņemot vērā, ka detālplānojums pēc tam ļautu piešķirt būvatļauju, bet ar nosacījumu, ka tiek saņemtas citas atļaujas).
58.
Tas, ka saskaņā ar lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ietverto informāciju Aizsardzības ministrija 2016. gada 20. aprīlī atteica apstiprināt vēja parka būvniecības projektu un Toilas pašvaldības dome ar 2016. gada 26. aprīļa rīkojumu atteica izsniegt būvatļauju, šķiet, norāda, ka visas nepieciešamās valsts atļaujas 2017. gada lēmuma 42. apsvēruma izpratnē līdz 2016. gada 31. decembrim nebija pieejamas (un, ņemot vērā minētos atteikumus, katrā ziņā nevarēja būt pieejamas).
59.
Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, uz astoto jautājumu ierosinu atbildēt tādējādi, ka jēdziens “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” ir jādefinē, ievērojot valsts tiesību aktus. Turklāt gadījumā, ja ieguldījumu projekta īstenošanai ir jāveic būvdarbi, kam ir vajadzīga būvatļauja, tad “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” var būt tikai būvatļauja, proti, galīgā atļauja, saskaņā ar kuru būvdarbi tiek veikti.
Secinājumi
60.
Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Tallinna Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa, Igaunija) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1)
Pamatnostādņu par valsts atbalstu vides aizsardzībai un enerģētikai 2014.–2020. gadam 19. punkta 44. apakšpunkts
ir jāinterpretē tādējādi, ka
jēdziena “darbu sākums” pirmā alternatīva, proti, “ar ieguldījumu saistītu būvdarbu sākums”, ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “būvdarbi” attiecas nevis uz visu ar ieguldījumu projektu saistīto būvdarbu, lai kādi tie būtu, sākumu, bet vienīgi uz brīdi, kad tiek sākti to vēja turbīnu būvdarbi, kuras ražo enerģiju no atjaunīgajiem energoresursiem.
2)
Pamatnostādnes par valsts atbalstu vides aizsardzībai un enerģētikai 2014.–2020. gadam
ir jāinterpretē tādējādi, ka
–
jēdziens “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” ir jādefinē, ievērojot valsts tiesību aktus, taču tam vienlaikus ir jābūt saderīgam ar Eiropas Komisijas pieņemtajiem lēmumiem valsts atbalsta jomā;
–
ja ieguldījumu projekta īstenošanai ir jāveic būvdarbi, kam ir vajadzīga būvatļauja, tad “valsts atļauja ieguldījumu projekta īstenošanai” var būt tikai būvatļauja, proti, galīgā atļauja, saskaņā ar kuru būvdarbi tiek veikti.
(
1
)	Oriģinālvaloda – franču.
(
2
)	OV 2014, C 200, 1. lpp.
(
3
)	OV 2018, C 121, 7. lpp.
(
4
)	Padomes Regula (2015. gada 13. jūlijs), ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus Līguma par Eiropas Savienības darbību 108. panta piemērošanai (OV 2015, L 248, 9. lpp.).
(
5
)	Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c. (C‑526/14, EU:C:2016:570, 37.–39. punkts).
(
6
)	Šajā nozīmē skat. spriedumus, 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c. (C‑526/14, EU:C:2016:570, 40. punkts) un 2022. gada 15. decembris, Veejaam un Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, 30. punkts).
(
7
)	Šajā ziņā jāprecizē, ka gan iespēja paredzēt atkāpi no jaunās konkurenci veicinošās konkursa sistēmas (aprakstīta 2017. gada lēmuma 34. un 35. apsvērumā), gan valsts atbalsta piešķiršanas nosacījumi (definēti 2017. gada lēmuma 36.–44. apsvērumā) pamatojas uz 2014. gada pamatnostādnēm.
(
8
)	Skat., piemēram, 2017. gada lēmuma 37. apsvērumu, kurā Komisija konstatē, ka Igaunijas tiesību aktos paredzētā termina “esošs ražotājs” definīcija ir saderīga ar 2014. gada pamatnostādņu 19. apsvēruma 44. punktā minēto jēdzienu “darbu sākums”.
(
9
)	Lai gan šeit izskatāmajā lietā tas tā nav, tomēr jāprecizē, ka dalībvalstis saglabā tiesības paziņot Komisijai valsts atbalsta projektus, kas neatbilst (vai ne pilnībā atbilst) pamatnostādnēs paredzētajiem kritērijiem, un tas obligāti nenozīmē, ka Komisija šādus projektus neapstiprinās. Šajā nozīmē skat. spriedumus, 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c. (C‑526/14, EU:C:2016:570, 43. punkts) kā arī 2022. gada 15. decembris, Veejaam un Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, 31. punkts).
(
10
)	Komisijas nostāja, šķiet, ir tuva abu šo lietas dalībnieku aizstāvētajai nostājai, lai gan tas skaidri neizriet no tās mutvārdu apsvērumiem, jo tiesas sēdē šī iestāde galvenokārt vispārīgi koncentrējās uz 2017. gada lēmumā ierakstītajiem atbalsta piešķiršanas kritērijiem, nepaužot konkrētu nostāju par konkrēto lietu. Šo secinājumu 21. punktā izklāstīto iemeslu dēļ Komisija turklāt nav sniegusi rakstveida apsvērumus par šo jautājumu.
(
11
)	Mans izcēlums.
(
12
)	Skat. 2017. gada lēmuma 42. apsvērumu.
(
13
)	Skat. 2017. gada lēmuma 34., 35. un 40. apsvērumu.
(
14
)	Šajā ziņā Elering uzskatīja, ka vēja turbīnu būvniecība un uzstādīšana veidotu gandrīz 80 % no projekta kopējām izmaksām.
(
15
)	Šajā gadījumā tas nozīmē, ka konkrētais ieguldītājs vēlamo ģeogrāfisko atrašanās vietu nosaka, ņemot vērā izvēlētās vietas morfoloģiskās īpašības un attiecīgos meteoroloģiskos apstākļus vēja parka izveidošanai. Šis uzdevums principā paredz, ka ieguldītājs, uzstādot mērīšanas mastus, izpēta vairākas vietas, lai varētu noteikt ideālo vietu vēja parka būvniecībai, kā arī izvēlētās vietas vēja potenciālu, taču tas automātiski nenozīmē vēja parka izveidošanu katrā vietā, kur sākotnēji šie masti ir uzstādīti. Tādējādi EWP radušās izmaksas drīzāk būtu pielīdzināmas vispārējām un kārtējām izmaksām, nevis ar vēja parka infrastruktūru saistītām (neatgriezeniskām) izmaksām.
(
16
)	Iesākumā jāatzīmē, ka Tiesai tiks lūgts lemt par šo jautājumu tikai tad, ja tā uzskatīs, ka uz septīto prejudiciālo jautājumu ir jāsniedz apstiprinoša atbilde. Šāda atbilde, šķiet, tieši izriet no 2017. gada lēmuma teksta. Šajā ziņā no 2014. gada pamatnostādņu 19. punkta 44. apakšpunkta skaidri izriet, ka zemes iegāde un “valsts atļaujas” iegūšana ir sagatavošanās darbi, un 2017. gada lēmuma 42. apsvērumā ir nepārprotami prasīts, ka ieguldītājam, lai to varētu atzīt par “esošu ražotāju”, ir jābūt tiesībām lietot zemi un “valsts atļaujai”.
(
17
)	Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 8. septembris, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, 64. punkts).
(
18
)	Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 15. decembris, Veejaam un Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, 26. punkts), kā arī manus secinājumus lietā Veejaam un Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430, 24. punkts).
(
19
)	Šķiet, ka to arī apstiprina fakti, kas ir bijuši pamatlietas pamatā, un it īpaši gan Aizsardzības ministrijas atteikums apstiprināt vēja parka būvniecības plānus, gan Toilas pašvaldības domes atteikums izsniegt EWP prasīto būvatļauju.