Mål T‑590/23
Emilio De Capitani
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (nionde avdelningen) av den 29 oktober 2025
” Tillgång till handlingar – Förordning (EU) nr 1049/2001 – Arbetsdokument från rådets generalsekretariat rörande två lagstiftningsförslag som var under behandling vid tidpunkten för ansökan om tillgång till handlingar – Tillgång nekas i viss del – Undantag beträffande skydd för beslutsförfarandet – Talan om ogiltigförklaring – Handlingar till vilka tillgång har beviljats med anledning av en ansökan har inte offentliggjorts i rådets register – Rättsakt mot vilken talan kan väckas föreligger inte – Avvisning ”
1.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – En institutions tystnad eller passivitet  – Bekräftande beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Likställande med ett tyst beslut om avslag på ansökan om offentliggörande i registret av de handlingar till vilka tillgång har beviljats – Omfattas inte
(Artiklarna 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001, artiklarna 2.1, 8.3 och 12)
(se punkterna 46–55)
2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet för beslutsförfarandet – Begrepp – Räckvidd – Lagstiftningshandlingar – Omfattas
(Artikel 3 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 42; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)
(se punkterna 70–74)
3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet för beslutsförfarandet – Villkor – Konkret, faktisk och allvarlig påverkan på nämnda förfarande – Begreppet allvarlig skada – Betydande inverkan på beslutsprocessen – Bedömningskriterier
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)
(se punkterna 93–98 och 109–114)
4.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet för beslutsförfarandet – Villkor – Konkret, faktisk och allvarlig påverkan på nämnda förfarande – Allmän och abstrakt motivering för denna skada – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)
(se punkterna 106, 115, 119 och 120)
Resumé
Tribunalen prövar en talan om ogiltigförklaring, som bifalls till viss del, och uttalar sig om förhållandet mellan, å ena sidan, rätten att få tillgång till handlingar på begäran(1) och, å andra sidan, institutionernas skyldighet att i största möjliga utsträckning göra handlingarna direkt tillgängliga för allmänheten, särskilt lagstiftningshandlingar.
Sökanden, Emilio De Capitani, ansökte om tillgång till 33 arbetsdokument från Europeiska unionens råd som utväxlats inom ramen för flera lagstiftningsförfaranden som ingick i migrations- och asylpakten (nedan kallade WK-handlingarna). Som svar på denna begäran beviljade rådet sökanden fullständig tillgång till 27 WK-handlingar och delvis tillgång till tre WK-handlingar. Däremot nekade rådet sökanden fullständig tillgång till tre WK-handlingar, med motiveringen att ett utlämnande av dem allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande(2).
Sökanden framställde då en bekräftande ansökan beträffande två av de handlingar som inte hade lämnats ut (nedan kallade de omtvistade handlingarna), varpå rådet antog det angripna beslutet(3), i vilket rådet bekräftade sitt beslut att neka sökanden tillgång till dessa handlingar.
Sökanden väckte således talan vid tribunalen och yrkade i huvudsak att det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras dels i den del det innebar att sökanden nekades tillgång till de omtvistade handlingarna, dels i den del det underförstått innebar avslag på begäran om att de lagstiftningshandlingar som hade lämnats ut skulle offentliggöras i registret.
Tribunalens bedömning
Inom ramen för sin bedömning av det andra yrkandet prövar tribunalen huruvida det angripna beslutet innehåller ett underförstått avslag från rådets sida på begäran om att i registret offentliggöra de handlingar som lämnats ut till sökanden med anledning av hans ansökan om tillgång till handlingar, vilket kan utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
Tribunalen påpekar inledningsvis att det i det angripna beslutet inte nämns något om offentliggörande i registret av de handlingar som lämnats ut till sökanden och erinrar om att en institutions tystnad i princip inte kan likställas med ett underförstått beslut, förutom om det finns uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett sådant beslut ska anses ha fattats av institutionen och som fastställer innehållet i detta beslut.
Tribunalen noterar vidare att på området för tillgång till handlingar beaktas en institutions tystnad endast uttryckligen i artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001, vilken endast avser bekräftande ansökningar som lämnas in av personer som åtnjuter den rätt till tillgång till handlingar, vilket garanteras i artikel 2.1 i denna förordning.
Tribunalen prövar således frågan huruvida rätten till tillgång till handlingar, i den mening som avses i artikel 2.1 i denna förordning, omfattar offentliggörande av handlingar i den berörda institutionens register med stöd av artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001. Domstolen har redan slagit fast att förordning nr 1049/2001 inte direkt kopplar rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 2.1 i förordningen till institutionernas skyldighet enligt artikel 11 i förordningen att hålla ett offentligt register. Det är därför inte möjligt att genom en ansökan om tillgång till handlingar genomdriva att registreringsskyldigheten uppfylls.(4) Enligt tribunalen kan dessa överväganden överföras till de skyldigheter som föreskrivs i artikel 12 i förordning nr 1049/2001, där den administrativa praxis beskrivs som de berörda institutionerna ska tillämpa när det gäller att göra handlingar tillgängliga för allmänheten och artikeln har inte något samband med rätten till tillgång till handlingar som sådan. Tribunalen framhåller dessutom att nämnda artikel 12 inte innehåller någon ovillkorlig skyldighet för de berörda institutionerna, eftersom det där föreskrivs dels att institutionerna ”i största möjliga utsträckning” ska ge allmänheten direkt tillgång till handlingarna, dels att lagstiftningshandlingar bör göras direkt tillgängliga, om inte annat följer av artiklarna 4 och 9 i förordning nr 1049/2001.
Tribunalen drog härav slutsatsen att det inte är möjligt att ålägga en institution att offentliggöra en handling i sitt register genom en ansökan om tillgång till handlingar och att rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 inte innefattar offentliggörande av handlingar i den berörda institutionens register. Rådets tystnad i det angripna beslutet om offentliggörande i registret av de WK-handlingar till vilka sökanden har beviljats tillgång kan följaktligen inte likställas med ett underförstått beslut att inte genomföra ett sådant offentliggörande, vilket uppkommit på grundval av artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001.
Mot bakgrund av det ovan anförda avvisar tribunalen detta yrkande, eftersom det inte finns någon rättsakt mot vilken talan kan väckas.
1      I den mening som avses i artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
2      I den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
3      Europeiska unionens råds beslut SGS 23/002579 av den 14 juli 2023 (nedan kallat det angripna beslutet).
4      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250 punkt 44).