62004CJ0490_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑490/04,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 29 novembre 2004,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. E. Traversa, G. Braun e H. Kreppel, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai sigg. W.-D. Plessing, M. Lumma e dalla sig.ra C. Schulze-Bahr, in qualità di agenti, assistiti dal sig. T. Lübbig, Rechtsanwalt,
convenuta,
sostenuta da:
Repubblica francese, rappresentata dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra O. Christmann, in qualità di agenti,
interveniente,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dai sigg. P. Jann, presidente di sezione, R. Schintgen, A. Tizzano (relatore), M. Ilešič e E. Levits, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer
cancelliere: sig. B. Fülöp, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell’8 novembre 2006,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 dicembre 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, per aver emanato una normativa ai sensi della quale:
– le imprese straniere sono tenute a versare i contributi alla cassa ferie tedesca anche quando i lavoratori godono sostanzialmente di un’analoga tutela conforme alla legislazione dello Stato in cui ha sede il loro datore di lavoro [art. 1, n. 3, della legge 26 febbraio 1996 sul distacco dei lavoratori (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) (BGBl. 1996 I, pag. 227, in prosieguo: l’«AEntG»)];
– le imprese straniere sono tenute a far tradurre in tedesco il contratto di lavoro o i documenti necessari in base al diritto del paese d’origine del lavoratore nell’ambito della direttiva del Consiglio 14 ottobre 1991, relativa all’obbligo del datore di lavoro di informare il lavoratore delle condizioni applicabili al contratto o al rapporto di lavoro (GU L 288, pag. 32), le buste paga e le certificazioni dell’orario di lavoro e degli stipendi versati e ogni altro documento richiesto dalle autorità tedesche (art. 2 dell’AEntG);
– le imprese straniere di lavoro temporaneo sono tenute a comunicare non soltanto ogni cessione temporanea di un lavoratore ad un’impresa utilizzatrice in Germania, ma anche ogni lavoro che gli viene da questa affidato in un cantiere (art. 3, n. 2, dell’AEntG),
la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE.
Contesto normativo
Il diritto comunitario
Il Trattato CE
2. L’ art. 49 CE dispone quanto segue:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione.
(...)».
La direttiva 96/71/CE
3. Conformemente al suo art. 1, n. 1, la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 16 dicembre 1996, 96/71/CE, relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi (GU L 18, pag. 1), «si applica alle imprese stabilite in uno Stato membro che, nel quadro di una prestazione di servizi transnazionale, distacchino lavoratori (…) nel territorio di uno Stato membro».
4. L’art. 3 di tale direttiva, recante il titolo «Condizioni di lavoro e di occupazione» così recita:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché, qualunque sia la legislazione applicabile al rapporto di lavoro, le imprese di cui all’articolo 1, paragrafo 1 garantiscano ai lavoratori distaccati nel loro territorio le condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie in appresso indicate che, nello Stato membro in cui è fornita la prestazione di lavoro, sono fissate:
– da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, e/o
– da contratti collettivi o da arbitrati dichiarati di applicazione generale, a norma del paragrafo 8, sempreché vertano sulle attività menzionate in allegato:
(...)
b) durata minima delle ferie annuali retribuite;
(...)
d) condizioni di cessione temporanea dei lavoratori, in particolare la cessione temporanea di lavoratori da parte di imprese di lavoro temporaneo;
(...)
(...)».
5. L’art. 4 della menzionata direttiva, recante il titolo «Cooperazione in materia di informazione», dispone come segue:
«1. Ai fini dell’attuazione della presente direttiva, gli Stati membri, secondo le legislazioni e/o prassi nazionali, designano uno o più uffici di collegamento o uno o più organismi nazionali competenti.
2. Gli Stati membri predispongono una cooperazione tra le amministrazioni pubbliche che, secondo la legislazione nazionale, sono competenti per la vigilanza sulle condizioni di lavoro e di occupazione di cui all’articolo 3. Tale cooperazione consiste, in particolare, nel rispondere alle richieste motivate di informazioni da parte di dette amministrazioni a proposito della cessione temporanea transnazionale di lavoratori, compresi gli abusi evidenti o presunti casi di attività transnazionali illegali.
(...)».
Il diritto nazionale
6. Alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato notificato alla Repubblica federale di Germania, il distacco dei lavoratori era disciplinato in tale Stato membro dall’AEntG.
7. Ai sensi dell’art. 1, n. 1, dell’AEntG, i contratti collettivi del settore edilizio con efficacia obbligatoria generale che stabiliscono la durata dei permessi, le ferie retribuite e un assegno per ferie supplementare si applicano ai datori di lavoro con sede all’estero che distaccano lavoratori in Germania.
8. L’art. 1, n. 3, dell’AEntG così recita:
«Qualora un contratto collettivo con efficacia obbligatoria generale preveda il prelievo di contributi o l’erogazione di prestazioni da parte di un ente comune alle parti sociali in relazione alla concessione di diritti alle ferie di cui al paragrafo 1, le norme di tale contratto vincolano anche i datori di lavoro stranieri e i loro dipendenti che rientrano nell’ambito di applicazione territoriale del detto contratto, purché quest’ultimo o qualunque altra disposizione garantisca che:
1. il datore di lavoro straniero non debba versare contributi ai sensi della presente legge e allo stesso tempo anche ad un ente analogo nello Stato in cui ha sede la sua impresa, e
2. la procedura dell’ente comune alle parti sociali preveda di tener conto delle prestazioni già erogate dal datore di lavoro straniero per riconoscere i diritti alle ferie legali, di natura convenzionale o contrattuale, dei suoi dipendenti.
(…)».
9. L’art. 2, n. 3, dell’AEntG così dispone:
«Tutti i datori di lavoro con sede all’estero devono conservare in Germania copia in lingua tedesca dei documenti richiesti per controllare il rispetto degli obblighi giuridici derivanti dall’art. 1, n. 1, seconda frase, dell’art. 1, n. 2 a, seconda frase, e dall’art. 1, n. 3 a, quinta frase, per tutta la durata dell’effettiva occupazione del lavoratore nell’ambito di applicazione della presente legge e almeno per la durata dell’intero cantiere, ma comunque non oltre due anni, così da poter presentare tali documenti nel cantiere a richiesta delle autorità preposte al controllo».
10. L’art. 3, n. 2, dell’AEntG è infine così formulato:
«Un’impresa di lavoro temporaneo con sede all’estero, che cede temporaneamente uno o più lavoratori a un’impresa utilizzatrice nell’ambito di applicazione della presente legge deve (…) trasmettere per iscritto alle autorità doganali competenti, prima dell’inizio di ogni cantiere, una dichiarazione in lingua tedesca contenente le seguenti indicazioni:
1. cognome, nome e data di nascita dei lavoratori temporaneamente ceduti nell’ambito di applicazione della presente legge,
2. inizio e fine della cessione temporanea,
3. luogo di lavoro (cantiere),
(…)».
Il procedimento precontenzioso
11. La Commissione, avendo ricevuto numerose denunce, il 12 novembre 1998 faceva presente alle autorità tedesche, con una lettera di diffida, completata da un’altra missiva del 17 agosto 1999, che talune disposizioni dell’AEntG erano incompatibili con l’art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE).
12. Non reputando soddisfacenti le spiegazioni fornite dalla Repubblica federale di Germania con lettere 8 marzo, 4 maggio e 25 ottobre 1999, il 25 luglio 2001 la Commissione inviava a tale Stato membro un parere motivato, invitandolo ad adottare le misure necessarie per conformarvisi nel termine di due mesi a decorrere dalla relativa notifica.
13. Con lettere 1° ottobre 2001, 10 dicembre 2001, 3 febbraio 2003 e 4 dicembre 2003, la Repubblica federale di Germania trasmetteva alla Commissione osservazioni in merito al detto parere motivato. Con lettera 23 gennaio 2004, tale Stato membro comunicava alla Commissione una versione dell’AEntG emendata a seguito dell’adozione della terza legge sulla moderna prestazione dei servizi nel mercato del lavoro (Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt), del 23 dicembre 2003 (BGBl. 2003 I, pag. 2848).
14. Avendo constatato che in esito alla modifica dell’AEntG era stata eliminata soltanto una parte delle infrazioni inizialmente contestate, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
15. Il governo tedesco solleva quattro eccezioni di irricevibilità del ricorso, attinenti, rispettivamente, alla scelta dell’art. 49 CE come disposizione rilevante ai fini della valutazione della conformità al diritto comunitario dell’AEntG, all’eccessiva durata del procedimento precontenzioso, all’imprecisione del ricorso e alla modifica dell’oggetto del primo addebito dedotto dalla Commissione.
Sulla scelta dell’art. 49 CE come disposizione rilevante ai fini della valutazione della conformità al diritto comunitario dell’AEntG
16. Le autorità tedesche ritengono che le disposizioni controverse dell’AEntG debbano essere verificate in primo luogo alla luce della direttiva 96/71 che riguarda specificamente il distacco di lavoratori effettuato nell’ambito di una prestazione di servizi. In particolare, la Commissione avrebbe dovuto provare che la Repubblica federale di Germania aveva recepito erroneamente la menzionata direttiva o che le dette disposizioni non erano applicate in modo ad essa conforme.
17. A questo proposito, occorre ricordare che la direttiva 96/71 mira a coordinare le legislazioni degli Stati membri istituendo un elenco delle norme nazionali che uno Stato membro deve applicare nei confronti delle imprese con sede in un altro Stato membro le quali distaccano lavoratori nel proprio territorio nell’ambito di una prestazione di servizi transnazionale.
18. Infatti, l’art. 3, n. 1, primo comma, di tale direttiva dispone che gli Stati membri provvedono affinché, qualunque sia la legislazione applicabile al rapporto di lavoro, le dette imprese garantiscano ai lavoratori distaccati le condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie indicate nel medesimo articolo che sono fissate nello Stato membro in cui è fornita la prestazione di lavoro.
19. Tuttavia, la direttiva 96/71 non ha armonizzato il contenuto materiale di tali regole nazionali [v., in tal senso, la comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni 25 luglio 2003, sull’attuazione della direttiva 96/71 negli Stati membri, COM(2003) 458 def., pag. 7]. Tale contenuto può quindi essere liberamente definito dagli Stati membri nel rispetto del Trattato e dei principi generali del diritto comunitario, ivi compreso dunque, quanto alla causa de qua, l’art. 49 CE.
20. Nel ricorso, la Commissione contesta la conformità al Trattato del contenuto degli artt. 1, n. 3, 2 e 3, n. 2, dell’AEntG, in quanto tali articoli causerebbero restrizioni inammissibili alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità.
21. È pacifico che le restrizioni a questa libertà fondamentale sono vietate dall’art. 49 CE. È dunque a ragione che la Commissione ha invocato il menzionato articolo per contestare la conformità al diritto comunitario delle disposizioni controverse.
22. Ne consegue che la prima eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica federale di Germania dev’essere respinta.
Sulla durata eccessiva del procedimento precontenzioso
23. La Repubblica federale di Germania ritiene che il ricorso sia irricevibile considerati i ritardi, imputabili alla Commissione, ch e hanno interessato il presente procedimento per inadempimento. Mentre la lettera di diffida che la Commissione le ha inviato risale al 12 novembre 1998, la detta istituzione avrebbe proposto ricorso soltanto il 29 novembre 2004, ossia oltre sei anni dopo l’invio di tale lettera. La negligenza che risulta da questi ritardi avrebbe comportato una violazione, da un lato, dell’obbligo per la Commissione di rispettare un termine ragionevole e, dall’altro, dell’obbligo di certezza del diritto che tale Stato membro e i lavoratori tutelati dall’AEntG possono pretendere.
24. Secondo le autorità tedesche, la Commissione, che ne aveva il potere, avrebbe dovuto accelerare lo svolgimento del procedimento. Infatti, dopo che quest’ultimo era stato avviato, la Corte aveva pronunciato numerose sentenze sul distacco di lavoratori in generale e una sentenza che riguardava specificamente l’AEntG (v. sentenza 25 ottobre 2001, cause riunite C‑49/98, C‑50/98, da C‑52/98 a C‑54/98 e da C‑68/98 a C‑71/98, Finalarte e a., Racc. pag. I‑7831). Tali sentenze avrebbero dovuto permettere una conclusione più rapida della presente causa.
25. A tale riguardo occorre tuttavia rammentare, da un lato, che il procedimento precontenzioso previsto all’art. 226 CE ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l’opportunità di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario o di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (sentenza 5 novembre 2002, causa C‑475/98, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑9797, punto 35).
26. Occorre rilevare, dall’altro, che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, le norme di cui all’art. 226 CE devono essere applicate senza che la Commissione sia tenuta ad osservare un termine prestabilito, salvo i casi in cui la durata eccessiva del procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione possa aumentare, per lo Stato coinvolto, la difficoltà di confutare gli argomenti della Commissione e violare, pertanto, i diritti della difesa. Spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di siffatta incidenza (v. sentenze 16 maggio 1991, causa C‑96/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑2461, punti 15 e 16; 21 gennaio 1999, causa C‑207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑275, punto 25, e Commissione/Austria, cit., punto 36).
27. Si deve necessariamente constatare che tale Stato membro non ha né lamentato una violazione dei diritti della difesa derivante dalla durata del procedimento precontenzioso né rivendicato alcun altro elemento che potesse configurare una violazione di tale tipo, senza che occorra esaminare se, tenuto conto delle sentenze pronunciate dalla Corte in materia di distacco dei lavoratori, il termine trascorso tra la lettera di diffida inviata alla Repubblica federale di Germania e la proposizione del presente ricorso possa essere considerato eccessivo nel caso di specie.
28. La seconda eccezione di irricevibilità sollevata dal governo tedesco deve pertanto essere respinta.
Sull’imprecisione del ricorso
29. Il governo tedesco sostiene che il ricorso è irricevibile, perché non indica chiaramente gli addebiti su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi. In particolare, la Commissione non avrebbe detto se intendeva contestare unicamente le disposizioni dell’AEntG in quanto tali oppure anche l’applicazione che ne hanno fatto in casi concreti le autorità amministrative e giudiziarie tedesche.
30. Al riguardo occorre rilevare che l’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura prevede che il ricorso debba contenere, tra l’altro, l’oggetto della lite e una sommaria esposizione dei motivi invocati. Di conseguenza, spetta alla Commissione, in ogni ricorso depositato ai sensi dell’art. 226 CE, indicare in modo coerente e preciso le censure dedotte, così da consentire allo Stato membro di preparare la propria difesa e alla Corte di verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto (v., in tal senso, sentenze 13 dicembre 1990, causa C‑347/88, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑4747, punto 28, e 4 maggio 2006, causa C‑98/04, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑4003, punto 18).
31. Orbene, nella fattispecie, risulta in maniera sufficientemente chiara e precisa dalla motivazione nonché dalle conclusioni del ricorso della Commissione che quest’ultimo riguarda la conformità all’art. 49 CE del contenuto degli artt. 1, n. 3, 2 e 3, n. 2, dell’AEntG. Il ricorso è quindi scevro da qualsiasi ambiguità.
32. Occorre, di conseguenza, respingere la terza eccezione di irricevibilità sollevata dal governo tedesco.
Sulla modifica dell’oggetto del primo addebito
33. Il governo tedesco sostiene che il primo addebito è irricevibile in quanto il relativo oggetto non sarebbe formulato in maniera identica nel parere motivato e nel ricorso.
34. Da un lato, la Commissione avrebbe affermato nel parere motivato che la Repubblica federale di Germania era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE obbligando le imprese straniere a versare i contributi alla cassa tedesca per le ferie retribuite dell’industria edilizia, «mentre [esse] restano obbligate a retribuire le ferie direttamente ai loro dipendenti nello Stato membro di stabilimento». Dall’altro, nel ricorso, essa avrebbe dedotto una violazione del Trattato per il fatto di obbligare le imprese straniere a versare i contributi alla suddetta cassa «anche se i lavoratori» di tali imprese «godono sostanzialmente di un’analoga tutela conforme alla legislazione dello Stato di stabilimento». La Commissione avrebbe così modificato e ampliato l’oggetto della controversia.
35. La Commissione ribatte che la differenza di formulazione tra il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso non ha in alcunché modificato l’oggetto della lite.
36. Al riguardo è vero che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’oggetto del ricorso proposto a norma dell’art. 226 CE è definito dal procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione e che, di conseguenza, il parere motivato e il ricorso devono fondarsi sui medesimi addebiti (v. sentenze 17 novembre 1992, causa C‑105/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑5871, punto 12, e 10 settembre 1996, causa C‑11/95, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑4115, punto 73).
37. Ciò non significa tuttavia che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l’oggetto della controversia non sia stato ampliato o modificato (sentenze 29 settembre 1998, causa C‑191/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑5449, punto 56, e 6 novembre 2003, causa C‑358/01, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑13145, punto 28).
38. Nel caso di specie, risulta dal parere motivato che le critiche espresse dalla Commissione durante il procedimento precontenzioso riguardavano il fatto che l’obbligo di versare contributi alla cassa tedesca per le ferie retribuite, imposto alle imprese straniere all’art. 1, n. 3, dell’AEntG, si risolveva in un doppio versamento di indennità di ferie retribuite, nello Stato membro di stabilimento e in quello di distacco, e che le menzionate imprese erano dispensate da questo doppio versamento soltanto nel caso in cui esistesse una cassa analoga a quella tedesca nello Stato membro di stabilimento. Del pari, nel suo ricorso, la Commissione contesta il doppio onere economico gravante sul datore di lavoro che distacca lavoratori in Germania nonché la formulazione troppo restrittiva della dispensa dall’obbligo di versare contributi prevista all’art. 1, n. 3, dell’AEntG.
39. Di conseguenza, occorre considerare che la Commissione non ha ampliato o modificato l’oggetto del ricorso e, pertanto, non ha disatteso l’art. 226 CE.
40. Occorre quindi respingere anche la quarta eccezione di irricevibilità sollevata dal governo tedesco e, pertanto, dichiarare ricevibile il ricorso proposto dalla Commissione.
Nel merito
Sull’obbligo di versare i contributi alla cassa tedesca per le ferie retribuite (art. 1, n. 3, dell’AEntG)
Argomenti delle parti
41. La Commissione sostiene che la dispensa dall’obbligo di versare contributi, prevista all’art. 1, n. 3, prima frase, dell’AEntG, è troppo restrittiva, per cui potrebbe risultarne per il datore di lavoro che distacca dipendenti in Germania un doppio onere economico incompatibile con l’art. 49 CE. Secondo la Commissione, l’AEntG dovrebbe dispensare dall’obbligo di versare contributi le imprese con sede in un altro Stato membro che effettuano il distacco di lavoratori non soltanto nel caso in cui sia garantito che esse già versino contributi ad un regime analogo nello Stato membro di stabilimento, ma anche quando in tale Stato esistono disposizioni che, seppure non si fondano sul sistema di contribuzioni versate dal datore di lavoro, offrono al lavoratore una tutela dei diritti alle ferie retribuite equivalente a quella prevista dalla normativa tedesca.
42. Il governo tedesco ribatte che la Commissione non ha fornito concreti elementi a dimostrazione che l’art. 1, n. 3, dell’AEntG è contrario al Trattato. Esso aggiunge che tale disposizione è applicata dalle amministrazioni e dagli organi giurisdizionali nazionali in modo conforme agli obblighi derivanti dal diritto comunitario.
43. Infatti, al fine di evitare un doppio onere economico per le imprese con sede in un altro Stato membro, la Repubblica federale di Germania avrebbe realizzato una collaborazione transfrontaliera pragmatica con gli altri Stati membri, addirittura concludendo con alcuni di essi accordi bilaterali sul riconoscimento reciproco dei sistemi nazionali di ferie retribuite.
44. Inoltre, i giudici tedeschi, e in particolare il Bundesarbeitsgericht, avrebbero sempre rispettato i principi sanciti dalla Corte in materia di distacco di lavoratori. In particolare, oltre alla verifica dell’esistenza di un accordo bilaterale, essi avrebbero sempre controllato che il lavoratore distaccato traesse vantaggio dall’applicazione della normativa tedesca in materia di diritti alle ferie retribuite, applicandola soltanto qualora essa apportasse al lavoratore un vantaggio concreto rispetto alle disposizioni in vigore nel suo Stato di origine che avrebbero potuto applicarglisi.
Giudizio della Corte
45. Occorre innanzi tutto rilevare che l’art. 1, n. 3, prima frase, dell’AEntG obbliga i datori di lavoro stranieri a versare contributi alla cassa tedesca per le ferie retribuite, purché essi non siano tenuti a versare contributi contemporaneamente alla detta cassa e a un ente analogo nello Stato in cui ha sede la loro impresa (punto 1) e purché siano prese in considerazione le prestazioni già erogate da tali datori di lavoro al fine di ottemperare ai diritti alle ferie legali, di natura convenzionale o contrattuale, dei loro dipendenti (punto 2).
46. Si deve altresì rammentare che la Corte si è già pronunciata sulla compatibilità con il Trattato di questa disposizione dell’AEntG nella citata sentenza Finalarte e a. In particolare, ai punti 45, 49 e 53 della detta sentenza, la Corte ha sottolineato che la conformità al diritto comunitario dell’art. 1, n. 3, dell’AEntG dipende da due presupposti che spetta al giudice del rinvio verificare se siano stati soddisfatti. Il detto giudice doveva, infatti, verificare se la normativa tedesca in materia di ferie retribuite conferisse una reale tutela aggiuntiva ai lavoratori distaccati da prestatori di servizi con sede fuori della Germania e se l’applicazione della detta normativa fosse adeguata allo scopo di garantire la tutela sociale di tali lavoratori.
47. È pacifico che nel presente procedimento per inadempimento è alla Commissione che spetta verificare se sussistessero tali presupposti e fornire alla Corte ogni elemento necessario per valutare la conformità della detta disposizione all’art. 49 CE.
48. Infatti, secondo una giurisprudenza consolidata, nell’ambito di un procedimento per inadempimento avviato ai sensi dell’art. 226 CE, spetta alla Commissione provare l’asserita inadempienza. Ad essa spetta fornire alla Corte gli elementi necessari perché quest’ultima accerti l’esistenza dell’inadempimento contestato, senza potersi basare su alcuna presunzione (v. in particolare, sentenze 20 marzo 1990, causa C‑62/89, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑925, punto 37, e 14 aprile 2005, causa C‑341/02, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑2733, punto 35).
49. Inoltre, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, si deve valutare la portata delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali tenendo conto dell’interpretazione che ne danno i giudici nazionali (v., in particolare, sentenza 8 giugno 1994, causa C‑382/92, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑2435, punto 36, e 29 maggio 1997, causa C‑300/95, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑2649, punto 37).
50. Orbene, si deve necessariamente rilevare che nella fattispecie la Commissione non ha fornito gli elementi necessari alla verifica della non conformità dell’art. 1, n. 3, dell’AEntG all’art. 49 CE. Infatti, essa si è limitata ad un’interpretazione letterale della detta disposizione dell’AEntG senza pronunciarsi sul rispetto dei due requisiti individuati dalla sentenza Finalarte e a., menzionati supra al punto 46 della presente sentenza. Inoltre, la Commissione non ha dedotto a sostegno del suo ricorso alcuna argomentazione né ha fatto riferimento a decisioni di giudici nazionali o a un altro elemento atto a dimostrare che, contrariamente a quanto affermano le autorità tedesche, nella pratica l’art. 1, n. 3, dell’AEntG sarebbe applicato o interpretato in maniera non conforme al diritto comunitario.
51. Secondo la Commissione, l’interpretazione letterale che essa fornisce dell’art. 1, n. 3, punto 1, dell’AEntG sarebbe tuttavia confermata da un esempio tratto dalla legislazione danese. In Danimarca, i diritti alle ferie non sarebbero erogati al lavoratore da un organismo paragonabile alla cassa tedesca per le ferie retribuite. Così, se lo stesso datore di lavoro non effettua alcun pagamento a tale titolo, il lavoratore potrebbe sempre ottenere un versamento da parte del sindacato dei datori di lavoro. Nonostante esista questa garanzia, un datore di lavoro che ha sede in Danimarca, il quale distacca lavoratori in Germania, sarebbe comunque tenuto a versare contributi alla detta cassa. Secondo la Commissione, si è potuto evitare quest’obbligo di versare contributi soltanto grazie ad un accordo amministrativo sul mutuo riconoscimento dei sistemi nazionali di ferie retribuite che è stato concluso tra il Regno di Danimarca e la Repubblica federale di Germania. Il principio di certezza del diritto vieterebbe tuttavia che i diritti derivanti dal Trattato dipendano dalla conclusione di accordi di natura amministrativa.
52. Questo argomento non può essere accolto. Infatti, emerge dal fascicolo che in Danimarca esiste l’Arbejdsmarkedets Feriefond (fondo per le ferie retribuite), paragonabile alla cassa tedesca per le ferie retribuite, e che l’art. 1, n. 3, prima frase, dell’AEntG, come applicato ai sensi del detto accordo amministrativo, dispensa dall’obbligo di versare contributi alla menzionata cassa tedesca le imprese danesi che contribuiscono al citato fondo.
53. Peraltro, se è vero che l’esigenza di certezza del diritto osta a che l’esercizio dei diritti che i singoli traggono dal diritto comunitario sia subordinato ai requisiti e ai limiti fissati da regole amministrative nazionali (v., in tal senso, sentenze 28 aprile 1993, causa C‑306/91, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑2133, punto 14, e 8 luglio 1999, causa C‑354/98, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑4927, punto 11), si deve tuttavia constatare che, nell’ambito del distacco transnazionale di lavoratori, le difficoltà che si possono presentare paragonando regimi nazionali di ferie retribuite non possono essere risolte – in mancanza di armonizzazione nella materia – senza una cooperazione efficace tra le amministrazioni degli Stati membri (v., in tal senso, comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni 25 luglio 2003). La conclusione di accordi amministrativi diretti ad assicurare il mutuo riconoscimento di regimi di questo tipo rientra nell’ambito della detta cooperazione e, più in generale, dell’obbligo di leale cooperazione tra Stati membri nei settori disciplinati dal diritto comunitario.
54. Ciò premesso, occorre constatare che la Commissione non ha dimostrato che le imprese straniere sono tenute a versare contributi alla cassa tedesca per le ferie retribuite anche quando i lavoratori che esse impiegano godono essenzialmente di un’analoga tutela conformemente alla legislazione dello Stato di stabilimento di tali imprese.
55. Il primo addebito invocato dalla Commissione deve quindi essere respinto.
Sull’obbligo di conservare nel cantiere taluni documenti in lingua tedesca (art 2, n. 3, dell’AEntG)
Argomenti delle parti
56. Secondo la Commissione, l’obbligo imposto alle imprese straniere di tradurre in tedesco tutti i documenti richiesti ai sensi dell’art. 2, n. 3, dell’AEntG, ossia il contratto di lavoro (o un documento equivalente ai sensi della direttiva 91/533), le buste paga, le certificazioni dell’orario di lavoro e del pagamento degli stipendi nonché ogni altro documento richiesto dalle autorità tedesche, costituisce una restrizione ingiustificata e sproporzionata della libera prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE.
57. Quanto al fatto che tale disposizione dell’AEntG sarebbe ingiustificata, la Commissione rileva che, nella sentenza 23 novembre 1999, cause riunite C‑369/96 e C‑376/96 (Arblade e a., Racc. pag. I‑8453), la Corte ha dichiarato che l’obbligo per le imprese straniere di conservare documenti nel territorio dello Stato ospitante non può essere motivato dallo scopo di agevolare genericamente l’adempimento del compito di controllo delle autorità di tale Stato. Orbene, secondo la Commissione, sebbene tale obbligo non possa esser giustificato adducendo il menzionato scopo, anche l’obbligo – almeno altrettanto vincolante – di tradurre tutti i documenti di cui trattasi sarebbe poco giustificabile.
58. Per quanto riguarda la proporzionalità della disposizione in esame, riferendosi sempre alla citata sentenza Arblade e a., la Commissione sostiene che l’obbligo generale di tradurre i detti documenti sarebbe stato reso superfluo con l’introduzione del sistema di cooperazione tra Stati membri previsto all’art. 4 della direttiva 96/71.
59. La Repubblica federale di Germania, sostenuta dalla Repubblica francese, considera che l’obbligo di traduzione di cui all’art. 2, n. 3, dell’AEntG è conforme all’art. 49 CE.
60. Infatti, secondo le autorità tedesche, il detto obbligo sarebbe motivato dalla necessità di consentire un controllo effettivo sul rispetto degli obblighi giuridici derivanti dall’AEntG e dunque di assicurare una tutela efficace dei lavoratori. Le autorità di controllo dovrebbero essere in grado di leggere e di comprendere i documenti di cui trattasi, il che ne implicherebbe la traduzione. L’efficacia del controllo non può, infatti, dipendere dalle competenze linguistiche delle autorità che assicurano il controllo dei cantieri interessati.
61. Il governo tedesco e quello francese aggiungono che la citata sentenza Arblade e a. non consente di trarre conclusioni dirette riguardanti la giustificazione e neanche la proporzionalità dell’art. 2, n. 3, dell’AEntG.
62. Infine, i suddetti governi ritengono che la cooperazione tra autorità nazionali, prevista all’art. 4 della direttiva 96/71, non possa sostituire l’obbligo di traduzione imposto alle imprese straniere.
Giudizio della Corte
63. Secondo costante giurisprudenza, l’art. 49 CE impone non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro, ove fornisce legittimamente servizi analoghi (v. sentenze 25 luglio 1991, causa C‑76/90, Säger, Racc. pag. I‑4221, punto 12; 28 marzo 1996, causa C‑272/94, Guiot, Racc. pag. I‑1905, punto 10, e 19 gennaio 2006, causa C‑244/04, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑885, punto 30).
64. Anche in mancanza di armonizzazione in materia, la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata solo da norme giustificate da ragioni imperative d’interesse generale e applicabili a tutte le persone o imprese che esercitano un’attività nel territorio dello Stato membro ospitante, qualora tale interesse non sia tutelato dalle norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito (v., in particolare, sentenze Arblade e a., cit., punti 34 e 35; 24 gennaio 2002, causa C‑164/99, Portugaia Construções, Racc. pag. I‑787, punto 19, e 21 ottobre 2004, causa C‑445/03, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I‑10191, punto 21).
65. Infine, l’applicazione delle normative nazionali di uno Stato membro ai prestatori stabiliti in altri Stati membri dev’essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v., in particolare, sentenze Säger, cit., punto 15; 31 marzo 1993, causa C‑19/92, Kraus, Racc. pag. I‑1663, punto 32, e 30 novembre 1995, causa C‑55/94, Gebhard, Racc. pag. I‑4165, punto 37).
66. Nella fattispecie, si evince dall’art. 2, n. 3, dell’AEntG che un datore di lavoro stabilito fuori della Germania, quando occupa lavoratori nel territorio di detto Stato membro, è tenuto a conservare taluni documenti, in tedesco, durante tutto il periodo di occupazione effettiva dei lavoratori distaccati e almeno per tutta la durata del cantiere, ma comunque non oltre i due anni, in modo tale da poter presentare i suddetti documenti nel cantiere a richiesta delle autorità di controllo. Così come precisato dal governo tedesco all’udienza, senza essere contraddetto dalla Commissione, i documenti coinvolti sono il contratto di lavoro, le buste paga nonché le certificazioni dell’orario di lavoro e degli stipendi versati.
67. Dato che non esistono misure di armonizzazione comunitarie in materia, per valutare la fondatezza del secondo addebito invocato dalla Commissione, bisogna dunque esaminare innanzi tutto se i requisiti stabiliti dalla detta disposizione dell’AEntG comportino effetti restrittivi nei confronti della libera prestazione dei servizi e poi, all’occorrenza, se, nel campo d’attività considerato, ragioni imperative d’interesse generale giustifichino restrizioni di tal genere alla libera prestazione dei servizi. In caso affermativo, bisognerà infine verificare se non si possa ottenere lo stesso risultato attraverso norme meno coercitive.
68. In primo luogo, si deve constatare che, obbligando a tradurre in tedesco i documenti di cui trattasi, la detta disposizione costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi.
69. Infatti, l’obbligo in tal modo imposto comporta spese e oneri amministrativi e finanziari supplementari per le imprese che hanno sede in un altro Stato membro, cosicché queste ultime non sono su un piano di parità, dal punto di vista della concorrenza, con i datori di lavoro che hanno sede nello Stato membro ospitante e possono quindi essere dissuase dal fornire prestazioni in tale Stato membro.
70. In secondo luogo, bisogna però rilevare che l’art. 2, n. 3, dell’AEntG persegue un obiettivo di interesse generale connesso alla protezione sociale dei lavoratori del settore edilizio e al controllo del rispetto della medesima. La Corte ha già riconosciuto quest’obiettivo tra le ragioni imperative che giustificano restrizioni di tale tipo alla libera prestazione dei servizi (v. sentenze 3 febbraio 1982, cause riunite 62/81 e 63/81, Seco e Desquenne & Giral, Racc. pag. 223, punto 14; 27 marzo 1990, causa C‑113/89, Rush Portuguesa, Racc. pag. I‑1417, punto 18; Guiot, cit., punto 16, e Arblade e a., cit., punto 51).
71. Infatti, prescrivendo di conservare nel cantiere i documenti di cui trattasi nella lingua dello Stato membro ospitante, l’art. 2, n. 3, dell’AEntG intende consentire alle autorità competenti di tale Stato di svolgere, sul luogo di lavoro, i necessari controlli per garantire l’osservanza delle disposizioni nazionali in materia di protezione dei lavoratori, in particolare di quelle relative alla retribuzione e all’orario di lavoro. Questo genere di controlli in loco diverrebbe in pratica oltremodo difficile, se non impossibile, qualora tali documenti potessero essere presentati nella lingua dello Stato membro di stabilimento del datore di lavoro, non essendo tale lingua necessariamente praticata dai funzionari dello Stato membro ospitante.
72. Ne consegue che l’obbligo di cui all’art. 2, n. 3, dell’AEntG è giustificato.
73. Questa conclusione non può essere rimessa in discussione dalla citata sentenza Arblade e a..
74. Certo, ancorché, al punto 76 di tale sentenza, la Corte abbia dichiarato che non basta, per giustificare la restrizione alla libera prestazione dei servizi consistente nell’imporre a un datore di lavoro straniero di conservare taluni documenti presso il domicilio di una persona fisica residente nello Stato membro ospitante, che la presenza di tali documenti nel detto Stato possa genericamente agevolare l’adempimento del compito di controllo delle autorità di tale Stato, il citato punto della detta sentenza riguardava tuttavia l’obbligo per il datore di lavoro di tenere a disposizione delle autorità competenti taluni documenti sebbene non occupasse più lavoratori dello Stato membro ospitante.
75. Orbene, ciò non si verifica nel caso di specie, dal momento che l’art. 2, n. 3, dell’AEntG impone un obbligo di conservare i documenti in tedesco per il periodo di occupazione effettiva dei lavoratori distaccati in Germania e per il periodo di durata del cantiere. Inoltre, come risulta dal punto 74 della presente sentenza, tale disposizione non si limita ad agevolare genericamente l’adempimento del compito di controllo delle autorità tedesche competenti, ma mira a rendere possibile in pratica lo svolgimento delle verifiche effettuate da tali autorità nei cantieri.
76. In terzo luogo, occorre constatare che la detta disposizione impone di tradurre soltanto quattro documenti (il contratto di lavoro, le buste paga, i certificati dell’orario di lavoro e di pagamento degli stipendi) che non sono eccessivamente lunghi e per la redazione dei quali sono generalmente utilizzate formule tipiche. Di conseguenza, non comportando per il datore di lavoro che distacca lavoratori in Germania un onere amministrativo o finanziario gravoso, l’art. 2, n. 3, dell’AEntG non va oltre quanto necessario per conseguire l’obiettivo di protezione sociale perseguito.
77. Infine, occorre rilevare che, allo stato attuale del diritto, non esistono misure meno coercitive che consentano di realizzare il menzionato obiettivo.
78. Infatti, il sistema organizzato di cooperazione e di scambi di informazioni tra amministrazioni nazionali previsto all’art. 4 della direttiva 96/71 non rende superfluo l’obbligo di traduzione imposto ai datori di lavoro stabiliti fuori della Germania. Risulta, infatti, dal fascicolo che i documenti richiesti ai datori di lavoro dall’AEntG non sono tenuti dalle dette amministrazioni, le quali non possono quindi trasmetterli, corredati dalla relativa traduzione, entro termini ragionevoli alle autorità competenti degli altri Stati membri.
79. Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 86 delle sue conclusioni, attualmente non esiste alcuno strumento normativo comunitario che imponga l’uso di documenti plurilingui in caso di distacco transnazionale di lavoratori.
80. Da tutto quanto precede risulta che il secondo addebito invocato dalla Commissione dev’essere respinto.
Sull’obbligo imposto alle imprese di lavoro temporaneo straniere di fare una dichiarazione relativa al luogo di lavoro dei lavoratori distaccati (art. 3, n. 2, dell’AEntG)
Argomenti delle parti
81. La Commissione sostiene che l’obbligo imposto alle imprese di lavoro temporaneo straniere di dichiarare alle autorità competenti non soltanto la cessione temporanea di un lavoratore a un’impresa utilizzatrice, ma anche i cambiamenti di luogo di lavoro di tale lavoratore da un cantiere a un altro, mentre un simile obbligo supplementare non è imposto alle imprese di lavoro temporaneo stabilite in Germania, costituisce una misura che rende la prestazione di servizi transnazionale più difficile della prestazione di servizi all’interno del paese. Secondo la Commissione, nessun valido motivo giustificherebbe tale disparità di trattamento.
82. La Repubblica federale di Germania ribatte che l’obbligo di dichiarazione previsto all’art. 3, n. 2, dell’AEntG è compatibile con l’art. 49 CE. Infatti, tale obbligo sarebbe giustificato dalla necessità di procedere a controlli efficaci nell’interesse di una migliore tutela dei lavoratori. Inoltre, esso non comporterebbe un onere eccessivo per l’impresa di lavoro temporaneo coinvolta.
Giudizio della Corte
83. Da una giurisprudenza costante risulta che la libera prestazione dei servizi implica, in particolare, l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore a causa della sua cittadinanza o del fatto che sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui la prestazione deve essere fornita (v. sentenze 25 luglio 1991, causa C‑288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Racc. pag. I‑4007, punto 10; causa C‑353/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑4069, punto 14, e 4 maggio 1993, causa C‑17/92, Distribuidores Cinematográficos, Racc. pag. I‑ 2239, punto 13).
84. Bisogna constatare in proposito che l’art. 3, n. 2, dell’AEntG produce l’effetto di creare una discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito fuori della Germania.
85. Infatti, tale disposizione impone alle imprese di lavoro temporaneo stabilite in altri Stati membri di comunicare per iscritto alle autorità tedesche competenti non soltanto l’inizio e la fine della cessione temporanea di un lavoratore a un’impresa utilizzatrice in Germania, ma anche il luogo di lavoro di tale lavoratore nonché qualsiasi modifica relativa a detto luogo, mentre le altre imprese dello stesso tipo stabilite in Germania non sono soggette a tale obbligo supplementare che grava sempre sulle imprese utilizzatrici.
86. Orbene, la Corte ha già dichiarato che normative nazionali che non sono indistintamente applicabili alle prestazioni di servizi indipendentemente dalla loro origine sono compatibili con il diritto comunitario soltanto se rientrano in una disposizione derogatoria espressa, quale l’art. 46 CE al quale rinvia l’art. 55 CE (v. sentenze della Corte 18 giugno 1991, causa C‑260/89, ERT, Racc. pag. I‑2925, punto 24; Collectieve Antennevoorziening Gouda, cit., punto 11, e 21 marzo 2002, causa C‑451/99, Cura Anlagen, Racc. pag. I‑3193, punto 31). Dall’art. 46 CE risulta che va interpretato restrittivamente il fatto che norme discriminatorie possano essere giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
87. A questo proposito, è sufficiente rilevare che nella fattispecie il governo tedesco non ha fatto valere nessun argomento che poteva rientrare in uno di tali motivi.
88. Ne consegue che il secondo addebito invocato dalla Commissione è fondato.
89. Di conseguenza, si deve constatare che, avendo emanato una disposizione, come l’art 3, n. 2, dell’AEntG, ai sensi della quale le imprese straniere di lavoro temporaneo sono tenute a dichiarare non soltanto la cessione temporanea di un lavoratore a un’impresa utilizzatrice in Germania, ma anche qualsiasi modifica relativa al luogo di lavoro del detto lavoratore, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dall’art. 49 CE.
Sulle spese
90. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. In forza dell’art. 69, n. 3, del medesimo regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi ovvero per motivi eccezionali, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
91. Nella fattispecie, occorre condannare la Commissione, che è rimasta soccombente su due dei tre addebiti invocati, a sopportare i due terzi delle spese e la Repubblica federale di Germania a sopportarne un terzo.
92. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, la Repubblica francese sopporta le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) Avendo emanato una disposizione, come l’art. 3, n. 2, della legge 26 febbraio 1996 sul distacco dei lavoratori (Arbeitnehmer-Entsendegesetz), ai sensi della quale le imprese straniere di lavoro temporaneo sono tenute a dichiarare non soltanto la cessione temporanea di un lavoratore a un’impresa utilizzatrice in Germania, ma anche qualsiasi modifica relativa al luogo di lavoro del detto lavoratore, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dall’art. 49 CE.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) La Commissione delle Comunità europee è condannata sopportare due terzi delle spese. La Repubblica federale di Germania è condannata a sopportarne un terzo.
4) La Repubblica francese sopporterà le proprie spese.