61999CC0482_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. In der vorliegenden Rechtssache beantragt Frankreich die Nichtigerklärung der Entscheidung 2000/513/EG der Kommission vom 8. September 1999 über die von Frankreich dem Unternehmen Stardust Marine gewährten Beihilfen (streitige Entscheidung).
2. Die Rechtssache betrifft die Auslegung des Begriffs staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art" in Artikel 87 Absatz 1 EG. Die zwei wesentlichen Fragen sind erstens, ob die Mittel öffentlicher Unternehmen immer staatliche Mittel sind, und zweitens, ob Maßnahmen öffentlicher Unternehmen immer dem Staat zuzurechnen sind.
Sachverhalt
3. Die streitige Entscheidung betrifft verschiedene Finanzierungsmaßnahmen, die zunächst von zwei Tochtergesellschaften des Crédit Lyonnais (CL) und dann von dem Consortium de Réalisation (CDR), das in der Entscheidung als Auffanggesellschaft für nicht rentable Aktiva des CL beschrieben wird, dem auf den Verleih und Betrieb von Sportbooten spezialisierten Unternehmen Stardust Marine (Stardust) gewährt wurden. Die Gruppe CL ist im Bankensektor tätig. Zur maßgeblichen Zeit standen der CL und seine Tochtergesellschaften im Eigentum und unter der Kontrolle des französischen Staates.
4. Obwohl es nicht direkt um dem CL von Frankreich gewährte Beihilfen geht, ist es notwendig, mit Hintergrundinformationen über den CL in den 1990er Jahren zu beginnen. Von 1992 an war der CL in erheblichen finanziellen Schwierigkeiten, die dazu führten, dass der französische Staat 1994 eine Beihilfe in Form einer Kapitalerhöhung von 4,9 Milliarden FRF gewährte und die erste Auffanggesellschaft für nicht rentable Aktiva im Wert von etwa 40 Milliarden FRF gründete. 1995 gründete der Französische Staat eine zweite Auffanggesellschaft, das oben erwähnte CDR, die einschließlich der 1994 übertragenen Aktiva im Wert von fast 190 Milliarden FRF vom CL erwarb, wobei die Verluste durch eine staatliche Bürgschaft gedeckt wurden. Diese Maßnahmen waren Gegenstand einer ersten Entscheidung, der Entscheidung 95/547/EWG vom 26. Juli 1995, in der die Kommission die fragliche staatliche Beihilfe unter bestimmten Bedingungen genehmigte, sofern die Netto-Gesamtkosten für den Staat 45 Milliarden FRF nicht überschritten. Die Situation des CL verschlechterte sich weiter, und in einer zweiten Entscheidung vom 26. September 1996 genehmigte die Kommission eine Rettungsbeihilfe über 4 Milliarden FRF. Schließlich genehmigte die Kommission in der Entscheidung 98/490/EG vom 20. Mai 1998 eine zusätzliche Umstrukturierungsbeihilfe im Wert von 53 bis 98 Milliarden FRF, sofern Frankreich bestimmte Verpflichtungen und Auflagen erfuellte.
5. Die Stardust wurde 1989 gegründet. Ihre Haupttätigkeit bestand im Verkauf von Kreuzfahrten auf bareboats" (unbemannten Schiffen), die sie im Auftrag von Miteigentümern und Investoren verwaltete, die Beteiligungen an den Schiffen hielt. Sie profitierte von den im Gesetz Pons" aus dem Jahr 1986 geschaffenen Anreizen, steuerfreie Investitionen in den französischen überseeischen Gebieten und Departements zu tätigen, in denen ein Großteil ihrer Flotte registriert war. Frankreich gab der Kommission die folgende Tabelle über die Entwicklung der Tätigkeiten und der Ergebnisse der Stardust.
Entwicklung der Tätigkeiten und der Ergebnisse des Unternehmens
(in Mio. FRF)
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6. Die Expansion der Stardust scheint nicht durch Eigenfinanzierung ermöglicht worden zu sein, sondern durch die finanzielle Unterstützung der Gruppe CL und später des CDR in verschiedenen Formen. Frankreich überließ der Kommission die folgende Tabelle über die Entwicklung der von der Gruppe CL und dem CDR im Laufe der Zeit eingegangenen Verpflichtungen.
Entwicklung der Verpflichtungen der Gruppe Crédit Lyonnais
(einschließlich des CDR (1) nach Auslagerung des Unternehmens im Jahr 1995)
(in Mio. FRF)
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7. Die folgende Chronologie der Ereignisse ergibt sich aus den beiden Tabellen und aus der streitigen Entscheidung.
8. Von 1989 bis 1992 wuchs die Stardust schnell. 1992 erzielte das Unternehmen einen Umsatz von 53,2 Millionen FRF und ein Betriebsergebnis von 9,9 Millionen FRF. Die Bank SBT-Batif (SBT), eine Tochtergesellschaft von Altus Finance (Altus), einer Tochtergesellschaft des CL, war der einzige Bankier der Stardust. SBT gewährte der Stardust nicht nur Darlehen, sondern finanzierte auch Anleger, die Beteiligungen an von der Stardust verwalteten Schiffen erwerben wollten, oder Bürgschaften zugunsten dieser Anleger. Dieses Vorgehen brachte die Gefahr mit sich, dass SBT (und folglich die Gruppe CL) im Fall der Zahlungsunfähigkeit der Stardust als Gläubiger des Unternehmens und Gläubiger oder Bürge der Beteiligungsinhaber einen doppelten Verlust erleiden würde.
9. 1993 konnte die Stardust ihren Umsatz mehr als verdoppeln. Trotz eines Betriebsgewinns von 6,7 Millionen FRF erlitt sie einen Netto-Verlust in Höhe von 15,9 Millionen FRF. Nach einem ehrgeizigen Geschäftsplan von Oktober 1993 sollte Stardust zum europäischen Marktführer für kleine Kreuzfahrtschiffe werden: Die Jahre 1993 und 1994 sollten die Startphase sein, der ab 1995 eine Zeit dauerhaften Wachstums folgen sollte; die Flotte sollte von 218 Schiffen im Jahr 1993 auf 355 Schiffe im Jahr 1996 wachsen; Ziel war ein Umsatz von mehr als 300 Millionen FRF im Jahr 1996. Nach der Tabelle in Nummer 6 gewährte die Gruppe CL der Stardust von ihrer Gründung bis zum 31. Dezember 1993 Darlehen über mindestens 320 Millionen FRF.
10. 1994 und in der ersten Hälfte des Jahres 1995 (die Bilanz des Unternehmens wurde nach achtzehn Monaten am 30. Juni 1995 erstellt) nahm der Umsatz wieder erheblich zu und betrug 291,7 Millionen FRF. Das Unternehmen verzeichnete jedoch dramatische Verluste von 361,2 Millionen FRF. Frankreich zufolge ergaben sich diese Verluste vor allem aus:
Betrug seitens des Leiters des Unternehmens;
einer schlechten Geschäftspolitik und einer ungeeigneten Leitung;
einmaligen außergewöhnlichen Ereignissen wie den Verlusten im Zusammenhang mit der Rolle der Stardust im America's Cup, die von Frankreich auf 45 Millionen FRF beziffert werden;
Verlusten in Verbindung mit der ursprünglichen Stardust-Tätigkeit, dem Verkauf und der Verwaltung von Schiffen des Typs Scorpio", die teilweise auf der unbedachten Übernahme von Risiken beruhten.
11. Nach der streitigen Entscheidung geschah von Januar 1994 bis Juni 1995 Folgendes:
Von Januar 1994 bis Dezember 1994 muss die Gruppe CL der Stardust neue Darlehen über mindestens 90 Millionen FRF gewährt haben, da ihre Forderungen in dieser Kategorie von 320 auf 410 Millionen FRF stiegen (siehe Tabelle in Nummer 6);
im Oktober 1994 muss die Gruppe CL durch Altus eine Refinanzierung der Stardust gezeichnet haben, die darin bestand, in das Kapital des Unternehmens Forderungen in Höhe von 37 Millionen FRF einzubringen, die der CL durch die SBT besaß (im Folgenden: erste Refinanzierung); wenn ich die Entscheidung und die Tabellen richtig verstehe, erlangte die Gruppe CL als größter Gläubiger durch diese Umwandlung von Schulden in Kapital auch die Kontrolle über die Stardust;
Anfang 1995 wurde die Stardust in das CDR eingebracht, die schon erwähnte Auffanggesellschaft für nicht rentable Aktiva des Crédit Lyonnais; außerdem entließ der Verwaltungsrat der Stardust den Leiter des Unternehmens;
im April 1995 zeichnete das CDR eine Kapitalzuführung von 112 Millionen FRF, wobei die Mittel in vollem Umfang für die Rückzahlung der Kredite der STB an die Stardust verwendet wurden (im Folgenden: zweite Refinanzierung).
12. Im Geschäftsjahr 1995/1996 ging der Umsatz der Stardust (auf 178,4 Millionen FRF) zurück; das Unternehmen erlitt wieder erhebliche Verluste in Höhe von 146,9 Millionen FRF. Nach der Entscheidung der Kommission blockierte das CDR im Juli 1995 Schulden des Unternehmens gegenüber dem CDR in Höhe von 127,5 Millionen FRF auf einem unverzinslichen Girokonto (Überziehungskredit); am 26. Juni 1996 zeichnete das CDR eine Refinanzierung der Stardust über 250,5 Millionen FRF (im Folgenden: dritte Refinanzierung).
13. Im Geschäftsjahr 1996/1997 betrug der Umsatz der Stardust 134,9 Millionen FRF; das Unternehmen erzielte Netto-Gewinne in Höhe von 24,3 Millionen FRF. Am 5. Juni 1997 genehmigte die außerordentliche Hauptversammlung der Eigner den Verkauf von 99 % des Kapitals der Stardust an die FG Marine für 2 Millionen FRF. Dieselbe Hauptversammlung genehmigte auch eine Refinanzierung in Höhe von 89,5 Millionen FRF (im Folgenden: vierte Refinanzierung), die ebenfalls in Form einer Umwandlung von Forderungen des CDR erfolgte. Wie Frankreich erklärte, war die Höhe dieser Kapitalzuführung durch den Negativwert der Stardust gerechtfertigt, der dem vom Käufer vor der Refinanzierung vorgeschlagenen negativen Kaufpreis entspricht.
Die streitige Entscheidung und die Nichtigkeitsklage
14. Am 20. Juni 1997 reichte ein Wettbewerber der Stardust (der die Stardust hatte erwerben wollen und ein höheres Angebot als die FG Marine vorgelegt hatte) bei der Kommission Beschwerde über die Refinanzierungen der Stardust und mehrere Anomalien bei der Veräußerung des Unternehmens ein. Nach einem Schriftwechsel mit Frankreich und mehreren Treffen erließ die Kommission am 8. September 1999 die streitige Entscheidung.
15. In der streitigen Entscheidung stellte die Kommission erstens fest, dass das CDR die Stardust an die FG Marine unter Umständen verkauft hatte, die die Erfordernisse der Transparenz, Offenheit und Nichtdiskriminierung nicht erfuellten, die die Kommission zur Ausschaltung der Beihilfevermutung verlangt. Die Kommission akzeptierte jedoch, dass auch mit starken Ungewissheiten behaftete Faktoren den Preis eines Unternehmens bestimmen könnten, etwa die von einem Bieter angebotenen Bürgschaften, außerbilanzmäßige Risiken eines Angebots oder immaterielle Elemente wie der Firmenwert. Dass der Beschwerdeführer dem CDR ein höheres als das erfolgreiche Angebot für Stardust vorgelegt habe, lasse daher an sich noch nicht auf eine Beihilfe an den Käufer im Zusammenhang mit dieser Transaktion schließen. In Anbetracht der außerbilanzmäßigen Risiken und der Ungewissheiten hinsichtlich des tatsächlichen Marktwerts der Stardust habe die Kommission nicht zu dem Ergebnis kommen können, dass die Stardust oder die FG Marine von einer Beihilfe in Form des Kaufpreises profitiert hätten.
16. Die Kommission stellte zweitens fest, die der Stardust vom Staat unter Einschaltung der Gruppe CL und des CDR gewährten Unterstützungsmaßnahmen in Form von Finanzierungen und Bankbürgschaften enthielten Beihilfeelemente", da sie nicht mit dem normalen Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers übereingestimmt hätten. Diese Beihilfeelemente hätten sich aus den unter Verzicht auf Rückzahlung geleisteten Finanzierungen zunächst durch eine Refinanzierung durch den CL, dann durch einen Überziehungskredit und schließlich durch Refinanzierungen durch Forderungsverzicht des CDR nach Einbringung der Stardust in die Auffangstruktur im Jahr 1995 ergeben. Die Beihilfe sei rechtswidrig gewesen, weil sie nicht angemeldet worden sei. Sie sei auch unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt gewesen, weil die für derartige Beihilfen einzig in Betracht kommende Ausnahmeregelung in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c nicht habe zur Anwendung gelangen können: Es habe sich nicht um Umstrukturierungsbeihilfen gehandelt, sondern um Beihilfen, die das rasche Wachstum eines im Übrigen nicht rentablen Unternehmens ermöglichen und begleiten hätten sollen. Die Beihilfen hätten sich auf einen nominalen Gesamtbetrag von 496,2 Millionen FRF belaufen. Die im Oktober 1994 beginnenden Refinanzierungen seien jedoch nur Umwandlungen von Schulden in Kapital gewesen und hätten sich aus den vorher gewährten Beihilfen ergeben. Sie hätten die Verpflichtungen des CL gegenüber der Stardust nicht erhöht. Da 1994 das letzte Jahr gewesen sei, in dem die Verpflichtungen des CL gegenüber Stardust zugenommen hätten, habe der Wert der Beihilfen im Oktober 1994 aktualisiert werden müssen.
17. Aus diesen Gründen erließ die Kommission folgende Entscheidung:
Artikel 1
Die Aufstockung des Kapitals von Stardust Marine um 44,3 Mio. FRF durch Altus Finance im Oktober 1994, die Aufstockung um 112 Mio. FRF durch das CDR im April 1995, der Überziehungskredit des CDR in Höhe von 127,5 Mio. FRF von Juli 1995 bis Juni 1996, die Neufinanzierungen in Höhe von 250,5 Mio. FRF im Juni 1996 und in Höhe von 89 Mio. FRF im Juni 1997 durch das CDR sind staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Diese Beihilfen, die sich auf einen zum 31.10.1994 aktualisierten Gesamtwert von 450,4 Mio. FRF belaufen, können nicht als mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne des Artikels 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag ... vereinbar erklärt werden.
Artikel 2
Frankreich hat von Stardust die Rückzahlung der 450,4 Mio. FRF an den Staat oder das CDR zu fordern, die dem Beihilfegehalt der fraglichen Maßnahmen zu dem zum 31. Oktober 1994 aktualisierten Wert entsprechen. Hinzu kommen die ab diesem Zeitpunkt auf diesen Betrag zu zahlenden Zinsen ..."
18. Nach Angaben der französischen Regierung wurde die Stardust nach Erlass der streitigen Entscheidung liquidiert.
19. Zur Begründung ihrer Klage vom 17. Dezember 1999 auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung macht Frankreich fünf Klagegründe geltend:
(1) Die Kommission habe den Begriff staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen" in Artikel 87 Absatz 1 EG falsch ausgelegt;
(2) die Feststellung der Kommission, dass der Stardust die Unterstützung durch die SBT und Altus unter Umständen gewährt worden sei, die für einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber nicht akzeptabel gewesen wären, beruhe auf einem offenkundigen Beurteilungsfehler;
(3) die Entscheidung enthalte innere Widersprüche, insbesondere was den Beihilfegeber betreffe;
(4) die Entscheidung verletze den Grundsatz der Rechtssicherheit, indem sie zu wesentlichen Aspekten früherer Entscheidungen vom 26. Juli 1995 und vom 20. Mai 1998 über Beihilfen Frankreichs zugunsten des CL in Widerspruch stehe;
(5) die Kommission habe den Anspruch der französischen Regierung auf rechtliches Gehör verletzt, da sie während des gesamten Verfahrens den Eindruck erweckt habe, dass sie die von der SBT und Altus vor der Auslagerung an das CDR ergriffenen Maßnahmen nicht untersuche.
Der erste Klagegrund: Die Unterstützung der Stardust sei nicht staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden
20. Artikel 87 Absatz 1 EG gilt für staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art".
21. In der streitigen Entscheidung führt die Kommission aus, dass Frankreich der Stardust vor 1995 Beihilfen über" den CL gewährt habe und dass die Mittel, die der CL als staatliches Unternehmen der Stardust über seine Tochtergesellschaften SBT und Altus gewährt habe, staatliche Mittel" im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG seien. In einer Fußnote führt die Kommission aus: Im Sinne der Rechtsprechung im Bezug auf staatliche Beihilfen sind die Mittel eines staatlichen Unternehmens wie des Crédit Lyonnais staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag." Was die durch das CDR von 1995 bis 1997 gewährte Unterstützung betrifft, zitiert die Kommission aus der Entscheidung 98/490/EG, wonach die finanziellen Mittel des CDR staatliche Mittel im Sinne des EG-Vertrages sind, und zwar nicht nur weil das CDR eine 100%ige Tochtergesellschaft eines öffentlichen Unternehmens ist, sondern auch weil es durch ein vom Staat verbürgtes Beteiligungsdarlehen finanziert wird und weil seine Verluste vom Staat getragen werden.
22. Die französische Regierung macht im Wesentlichen geltend, die Unterstützung zugunsten der Stardust könne nicht allein deshalb als staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG angesehen werden, weil sie von öffentlichen Unternehmen gewährt worden sei.
23. Erstens betrachte die streitige Entscheidung letztlich nur die von der SBT und Altus vor Oktober 1994 ergriffenen Maßnahmen als Beihilfen. Eine Beurteilung der Mittel, die zur Finanzierung der durch das CDR ergriffenen Maßnahmen verwendet worden seien, sei daher nicht notwendig. Zweitens hätten die SBT und Altus ausschließlich ihre eigenen Mittel und die Einlagen ihrer Kunden und daher nicht staatliche Mittel" im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes verwendet. Drittens verletze die weite Auslegung des Begriffs staatliche Mittel" durch die Kommission Artikel 295 EG, indem sie öffentliche Unternehmen und insbesondere öffentliche Banken diskriminiere. Viertens sei die durch die SBT und Altus gewährte Unterstützung dem Staat nicht zuzurechnen, da die SBT und Altus ihre Entscheidungen völlig unabhängig vom CL und damit erst recht vom französischen Staat getroffen hätten. Schließlich habe es die Kommission zumindest versäumt, ihre Auffassung zu begründen, dass die Unterstützung zugunsten von Stardust aus staatlichen Mitteln gewährt worden sei.
24. Die Kommission erwidert im Wesentlichen, dass der CL, die SBT und Altus staatlich kontrollierte öffentliche Unternehmen seien, dass von solchen Unternehmen ergriffene Maßnahmen immer dem Staat zuzurechnen seien und dass ihre Mittel definitionsgemäß staatliche Mittel seien.
Die fraglichen Maßnahmen
25. Um beurteilen zu können, ob es um Maßnahmen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG geht, müssen zuerst die Maßnahmen bestimmt werden, die die streitige Entscheidung tatsächlich als Beihilfen ansieht.
26. Nach der oben wiedergegebenen Chronologie können vier Gruppen von Maßnahmen unterschieden werden:
Darlehen und Bürgschaften, die die SBT und Altus der Stardust und deren Kunden vor Oktober 1994 gewährten;
die erste Refinanzierung, die Altus im Oktober 1994 gewährte;
die zweite, die dritte und die vierte Refinanzierung im April 1995, Juni 1996 und Juni 1997 und der Überziehungskredit im Juli 1995, die das CDR gewährte;
der Verkauf der Stardust an die FG Marine im Juni 1997.
27. In der streitigen Entscheidung wird der Verkauf der Stardust 1997 offenkundig nicht als Beihilfe zugunsten der Stardust oder ihres Käufers betrachtet. Die Entscheidung ist jedoch durchaus unschlüssig, was die Frage betrifft, welche der anderen drei Gruppen von Maßnahmen Beihilfeelemente enthält; sie bezieht sich manchmal auf Maßnahmen vor Oktober 1994 und manchmal auf spätere Maßnahmen. So heißt es in Artikel 1 des verfügenden Teils, dass die Aufstockung des Kapitals der Stardust durch Altus im Oktober 1994 und die vom CDR von 1995 bis 1997 ergriffenen Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen. Die meisten einschlägigen Feststellungen in der Entscheidung deuten jedoch darauf hin, dass nur die vor Oktober 1994 gewährten Darlehen und Bürgschaften die fraglichen Beihilfen darstellen; während des Verfahrens vor dem Gerichtshof haben sowohl die französische Regierung als auch die Kommission akzeptiert, dass die Entscheidung so verstanden werden sollte, dass nur die von der SBT und Altus vor Oktober 1994 ergriffenen Maßnahmen als Beihilfen behandelt werden. Ich werde daher meine Beurteilung auf die der Stardust und ihren Kunden von der SBT und Altus vor Oktober 1994 gewährten Darlehen und Bürgschaften beschränken.
Die Mittel der SBT und von Altus als staatliche Mittel"
28. Die französische Regierung macht geltend, dass die von der SBT und Altus verwendeten Mittel keine staatlichen Mittel" seien. Mittel öffentlicher Unternehmen seien nicht automatisch staatliche Mittel". Im vorliegenden Fall hätten weder die SBT noch Altus irgendwelche spezifischen öffentlichen Mittel erhalten; sie hätten die Unterstützung der Stardust ausschließlich aus eigenen Mitteln und den Einlagen ihrer Kunden finanziert. Der CL habe eine staatliche Beihilfe nur am 30. Juni 1994 und daher zu einer Zeit erhalten, als die fragliche Unterstützung schon gewährt gewesen sei.
29. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die verwendeten Mittel nicht notwendigerweise aus dem Staatshaushalt kommen müssen. Es sei ausreichend, dass sie zur Verfügung des Staates stuenden. Die Mittel öffentlicher Unternehmen stuenden definitionsgemäß unter der Kontrolle und daher zur Verfügung des Staates.
30. Für den Begriff des öffentlichen Unternehmens sollte man auf Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 80/723/EWG der Kommission in der geltenden Fassung (im Folgenden: Transparenz-Richtlinie) zurückgreifen, der ein öffentliches Unternehmen als jedes Unternehmen [definiert], auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann". Im vorliegenden Fall besaß der französische Staat etwa 80 % der CL-Anteile und fast 100 % der CL-Stimmrechte. Der CL wiederum besaß 100 % an Altus, und Altus besaß etwa 97 % an der SBT, während der CL die übrigen 3 % hielt. Der französische Staat ernannte den Vorsitzenden und zwölf der achtzehn Mitglieder des Verwaltungsrats des CL. Der Vorsitzende des CL saß auch dem Verwaltungsrat von Altus vor, dessen Mitglieder durch den Verwaltungsrat des CL ernannt wurden. Daher ist klar, dass der CL, die SBT und Altus zur maßgeblichen Zeit öffentliche Unternehmen im Sinne der Transparenz-Richtlinie waren.
31. Beiden Parteien ist außerdem bewusst, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere seinem kürzlich ergangenen Urteil PreussenElektra, nur solche Vorteile als Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG angesehen werden können, die unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Es ist weiter unstreitig, dass die französischen Behörden vor dem 30. Juni 1994 der Gruppe CL keine besonderen Mittel aus dem Staatshaushalt zuwiesen und dass die Darlehen und Bürgschaften zugunsten der Stardust und ihrer Kunden ausschließlich aus eigenen Mitteln der Gruppe CL und Einlagen ihrer Kunden finanziert wurden.
32. Die Frage ist daher, ob die Mittel eines öffentlichen Unternehmens staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG sind.
33. Der Gerichtshof hat über diese Frage wohl noch nicht ausdrücklich entschieden. Die Rechtssache Kommission/Frankreich betraf aus den aufgelaufenen Betriebsüberschüssen der französischen Caisse Nationale du Crédit Agricole finanzierte Beihilfen. Die Rechtssache Van der Kooy betraf Vorzugstarife für Gartenbaubetriebe, die von einem Gasversorgungsunternehmen gewährt worden waren, das teilweise dem niederländischen Staat gehörte. In beiden Rechtssachen stellte der Gerichtshof fest, dass staatliche Beihilfen vorlägen. Damals ging der Gerichtshof jedoch davon aus, dass die Finanzierung durch staatliche Mittel kein konstitutives Element des Begriffs der staatlichen Beihilfen sei, und prüfte daher nicht, ob staatliche Mittel verwendet worden waren. In zwei Urteilen betreffend von Italien gewährte Beihilfen hatten die öffentlichen Unternehmen ENI und IRI anderen Unternehmen Finanzhilfen gewährt. Sie hatten jedoch beide spezielle staatliche Kapitalzuschüsse erhalten, die sie für diesen Zweck verwenden konnten. Daher musste der Gerichtshof wieder nicht entscheiden, ob die Mittel öffentlicher Unternehmen immer staatliche Mittel sind. Die Rechtssachen Ecotrade und Piaggio betrafen ein italienisches Gesetz, nach dem bestimmte zahlungsunfähige Industrieunternehmen unter Sonderverwaltung gestellt werden und abweichend vom allgemeinen Insolvenzrecht besonderen Schutz gegen die Zwangsvollstreckung durch ihre Gläubiger erhalten konnten. Um zu erklären, warum staatliche Mittel vorliegen könnten, nannte der Gerichtshof Gläubiger ... aus dem öffentlichen Bereich", den Staat oder öffentliche Einrichtungen" und die öffentliche Hand" als möglicherweise betroffene Gläubiger. Der Gerichtshof stellte jedoch nicht ausdrücklich fest, dass eine Finanzierung durch Ertragseinbußen öffentlicher Unternehmen als Finanzierung aus staatlichen Mitteln anzusehen sei.
34. Die einzige relevante Entscheidung ist daher bislang das Urteil Air France des Gerichts erster Instanz. In dieser Rechtssache wurde die Beihilfe aus Mitteln der öffentlichen Bank Caisse des Dépots et Consignations und der Differenz aus Einlagen und Abhebungen bei dieser Bank finanziert. Das Gericht erster Instanz urteilte, Artikel 87 Absatz 1 EG erfasse alle Geldmittel, auf die der öffentliche Sektor tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen kann, ohne dass es dafür eine Rolle spielt, ob diese Mittel auf Dauer zum Vermögen dieses Sektors gehören". Außerdem habe die Caisse zum öffentlichen Sektor gehört, und es sei ausreichend gewesen, dass sie Mittel verwendet habe, die ihr ... endgültig zur Verfügung [gestanden hätten]".
35. Die französische Regierung kritisiert dieses Urteil. Ihrer Ansicht nach legt es den Begriff der staatlichen Mittel zu weit aus und verletzt Artikel 295 EG, indem es öffentliche Unternehmen, insbesondere öffentliche Banken, diskriminiert. Wenn jede von einem öffentlichen Unternehmen zugunsten eines anderen Unternehmens gewährte Unterstützung als Unterstützung aus staatlichen Mitteln anzusehen wäre, ließe sich die Frage, ob eine bestimmte Maßnahme eine Beihilfe darstelle, nur aufgrund der Prüfung beantworten, ob ein privater Kapitalgeber oder Gläubiger dieselbe Maßnahme ergriffen hätte. In Anbetracht der Schwierigkeiten dieser Art von Markttest hätten die Mitgliedstaaten der Kommission eine sehr große Anzahl rein kommerzieller Transaktionen öffentlicher Unternehmen zu notifizieren. Diese Notifizierungen kosteten Geld und Zeit und verursachten Unsicherheit für Kunden, die folglich Geschäfte mit privaten Unternehmen vorzögen.
36. Die Kommission bezieht sich auf die streitige Entscheidung, die feststellt:
Die Kommission hat normalerweise keinen Grund zu der Annahme, dass es sich bei einer Finanzierung durch den Crédit Lyonnais um eine Beihilfe handeln würde. ... Nur wenn ... anhand genauer Fakten festgestellt werden kann, dass ihre in ihren Zusammenhang gestellten Interventionen nicht den Kriterien eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechen, bezeichnet die Kommission diese Interventionen als staatliche Beihilfen."
37. Meiner Ansicht nach stellen die Mittel öffentlicher Unternehmen wie der SBT und von Altus staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG dar; den Bedenken der französischen Regierung wegen der Folgen dieser Ansicht kann Rechnung getragen werden.
Die Rechtsprechung zum Begriff der staatlichen Mittel
38. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes handelt es sich nicht um staatliche Mittel, wenn die öffentliche Hand in keinem Stadium die Kontrolle über die Mittel hat oder erlangt, die den fraglichen wirtschaftlichen Vorteil finanzieren. In der Rechtssache Van Tiggele hatte der Staat einen Mindestpreis für Gin festgesetzt. In der Rechtssache PreussenElektra hatte der Staat einen Mindestpreis für Elektrizität aus erneuerbaren Energieträgern mit einer Abnahmepflicht kombiniert. In diesen Rechtssachen waren die wirtschaftlichen Vorteile für die Verkäufer von Gin bzw. die Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energieträgern ausschließlich aus Mitteln finanziert", die in keinem Stadium unter staatlicher Kontrolle standen.
39. Andererseits hat der Gerichtshof entschieden, dass staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG nicht unbedingt aus dem Staatshaushalt kommen müssen. Wenn die für eine Maßnahme verwendeten Mittel durch Zwangsbeiträge (z. B. parafiskalische Abgaben) finanziert und dann nach nationalen Vorschriften verteilt werden, müssen sie als staatliche Mittel angesehen werden, auch wenn sie durch von der öffentlichen Hand getrennte (aber trotzdem von ihr kontrollierte) Einrichtungen gesammelt und verwaltet werden.
40. Außerdem können staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG tatsächlich durchgehend in den Händen der unterstützten Unternehmen bleiben. Das ist dann der Normalfall, wenn der Staat Beihilfen durch Verzicht auf Einkünfte gewährt.
41. Der gemeinsame Nenner der einschlägigen Rechtssachen ist, dass der Staat die unmittelbare oder mittelbare rechtliche Kontrolle über die fraglichen Mittel ausübte, obwohl die Mittel nicht aus dem Staatshaushalt kamen. Im Fall der parafiskalischen Abgaben wurden die Mittel zuerst unter staatliche Kontrolle gebracht, bevor sie wieder an die betroffenen Unternehmen verteilt wurden. Im Fall des Verzichts auf Einkünfte verzichtete der Staat auf Mittel, die er rechtmäßig hätte fordern können. Staatliche Mittel sind daher solche Mittel, die unmittelbar oder mittelbar unter der rechtlichen Kontrolle oder mit anderen Worten zur Verfügung des Staates stehen.
42. Im Urteil Ladbroke billigte der Gerichtshof diese Auslegung des Begriffs der staatlichen Mittel ausdrücklich:
Insoweit bestätigt das ... Urteil ... in ... Air France ... ganz klar, dass Artikel [87] Absatz 1 des Vertrages alle Geldmittel erfasst, auf die der öffentliche Sektor tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen kann, ohne dass es dafür eine Rolle spielt, ob diese Mittel auf Dauer zum Vermögen dieses Sektors gehören. Auch wenn die aus der Zuweisung ... resultierenden Beträge nicht auf Dauer dem Staat gehören, genügt folglich der Umstand, dass sie ständig unter staatlicher Kontrolle und somit zur Verfügung der zuständigen nationalen Behörden stehen, damit sie als staatliche Mittel qualifiziert werden können ...".
Mittel öffentlicher Unternehmen als staatliche Mittel
43. Die Unterscheidung in Artikel 87 Absatz 1 EG zwischen staatlichen Beihilfen und aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen dient dem Zweck, in den Beihilfebegriff nicht nur unmittelbar vom Staat gewährte Beihilfen, sondern auch jene Beihilfen einzubeziehen, die durch vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtungen gewährt werden. Durch ihren Einfluss auf das Verhalten öffentlicher Unternehmen können die Mitgliedstaaten andere als kaufmännische Ziele verfolgen.
44. Meines Erachtens kann es keinen Unterschied machen, ob ein Mitgliedstaat, der Beihilfen gewähren will, spezielle, aus dem Haushalt vor der Gewährung der Beihilfe an das öffentliche Unternehmen übertragene oder aber eigene Mittel dieses Unternehmens verwendet. In beiden Fällen verwendet der Staat unter seiner Kontrolle stehende Mittel im Sinne der erwähnten Rechtsprechung, und in beiden Fällen wird die wirtschaftliche Last der Maßnahme letztlich vom Staat getragen. Auch wenn der Staat als Eigentümer eines Unternehmens handelt, müssen die investierten oder schließlich verlorenen Mittel zwangsläufig aus dem Staatshaushalt finanziert werden. Außerdem besteht wirtschaftlich kein Unterschied zwischen einer Maßnahme, die aus speziellen, auf das öffentliche Unternehmen vor der Gewährung der Beihilfe übertragenen Mitteln finanziert wird, und einer Maßnahme, die zunächst aus den eigenen Mitteln des öffentlichen Unternehmens finanziert wird, wenn dieses Unternehmen später staatliche Mittel erhält. Und es kann nach dem Gemeinschaftsrecht nicht zulässig sein, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen einfach dadurch umgangen werden, dass öffentliche Unternehmen geschaffen werden, denen der Sache nach die Gewährung von Beihilfen übertragen wird.
45. Dies sind vermutlich die Gründe, aus denen in den meisten Fällen von durch öffentliche Unternehmen finanzierten Beihilfen die Herkunft der Mittel nicht von Belang war. In der Rechtssache Kommission/Belgien wurde die Beihilfe z. B. durch die öffentliche Kapitalanlagegesellschaft SRIW gewährt. In der Rechtssache Salomon waren die fraglichen Maßnahmen von der öffentlichen Holdinggesellschaft Austria Tabakwerke getroffen worden. In den Rechtssachen BFM und EFIM waren einige der Maßnahmen zugunsten BFM von deren Eigentümerin FEB und von der Staatsholding EFIM, die ihrerseits Eigentümerin der FEB war, getroffen worden. In der Rechtssache Alitalia waren die Maßnahmen von der staatlichen Finanzgesellschaft IRI getroffen worden. In allen diesen Rechtssachen scheinen weder die Parteien noch die Gemeinschaftsrichter irgendwelche Zweifel an der öffentlichen Natur der verwendeten Mittel gehabt zu haben.
46. In der vorliegenden Rechtssache bestreitet die französische Regierung nicht, dass die SBT und Altus Unternehmen im öffentlichen Eigentum waren, über die die öffentliche Hand unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Transparenz-Richtlinie ausüben konnte. Die Frage, inwieweit die Handlungen der Unternehmen dem Staat zugerechnet werden können, wird unten behandelt.
Nicht-Diskriminierung gemäß Artikel 295 EG
47. Was Artikel 295 EG betrifft, so ist es richtig, dass eine gleiche Behandlung privater und öffentlicher Unternehmen gewährleistet sein muss. Dabei ist jedoch auch von Belang, dass die Wettbewerbsvorschriften nach Artikel 86 Absatz 1 EG unterschiedslos für private und öffentliche Unternehmen gelten. Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass der Gleichheitsgrundsatz voraussetzt, dass sich private und öffentliche Unternehmen in einer vergleichbaren Lage befinden. Private Unternehmen legen ihre Strategie insbesondere mit Rücksicht auf Rentabilitätsanforderungen fest, während Entscheidungen von öffentlichen Unternehmen von anders gearteten Faktoren beeinflusst sein können. Die finanziellen Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und öffentlichen Unternehmen sind daher Beziehungen eigener Art, die sich von den Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und privaten Unternehmen unterscheiden. Die Gefahr, dass Mitgliedstaaten öffentliche Unternehmen als Mittel zur Gewährung von Beihilfen benutzen, ist einer der Hauptgründe, warum Mitgliedstaaten nach der Transparenz-Richtlinie die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und den öffentlichen Unternehmen gewährleisten müssen.
48. Wenn eine laufende Kontrolle der Tätigkeiten öffentlicher Unternehmen auf der Grundlage der Transparenz-Richtlinie notwendig und gerechtfertigt ist, ist es erst recht notwendig, dass aus den Mitteln öffentlicher Unternehmen gewährte Beihilfen der Kommission notifiziert werden.
49. Was die Bedenken der französischen Regierung betrifft, dass eine sehr große Anzahl von Geschäften öffentlicher Unternehmen und insbesondere öffentlicher Banken der Kommission notifiziert werden müsste, ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten diejenigen Maßnahmen nicht notifizieren müssen, die nicht alle Voraussetzungen des Artikels 87 Absatz 1 EG erfuellen; dies ergibt sich jetzt aus Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 88 (früher Artikel 93) des EG-Vertrags. Viele Transaktionen kommerziell tätiger öffentlicher Unternehmen können dem Staat nicht zugerechnet werden oder entsprechen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Außerdem ist eine gewisse Unsicherheit für den Staat und das betroffene öffentliche Unternehmen in Grenzfällen wohl eine notwendige Folge der Wirksamkeit der Kontrolle solcher staatlicher Beihilfen, die von öffentlichen Unternehmen gewährt werden.
50. Die von der SBT und Altus zur Finanzierung der Unterstützung der Stardust verwendeten Mittel waren daher staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG.
Dem Staat zurechenbare Beihilfe
51. Die französische Regierung meint, dass die von der SBT und Altus gewährte Unterstützung dem französischen Staat nicht zugerechnet werden könne. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei es nicht ausreichend, nur das Eigentum des Staates und damit die staatliche Kontrolle über ein öffentliches Unternehmen festzustellen, das im Verdacht stehe, Beihilfen gewährt zu haben: Die Kommission müsse unter den Umständen des Einzelfalls und aufgrund von Beweisen beurteilen, ob eine bestimmte Maßnahme eines öffentlichen Unternehmens dem Staat zuzurechnen sei. Im vorliegenden Fall hätten die SBT und Altus ihre Entscheidungen völlig unabhängig vom CL und erst recht vom französischen Staat getroffen. In ihren Entscheidungen über dem CL gewährte Beihilfen habe die Kommission selbst die fehlende Kontrolle des CL über seine Tochtergesellschaften, insbesondere über Altus, als einen der Hauptgründe für die finanziellen Schwierigkeiten des CL betont.
52. Die Kommission behauptet zunächst, dass der CL, die SBT und Altus vom französischen Staat durchsetzt gewesen seien: Dieser habe unmittelbar oder mittelbar das Kapital, die Stimmrechte und die Ernennung der Vorsitzenden und der Mitglieder der jeweiligen Verwaltungsräte kontrolliert. Nach Ansicht der Kommission genügt diese Art möglicher Kontrolle, um eine Maßnahme dem Staat zuzurechnen. Die Kommission bezieht sich auch auf die Definition öffentlicher Unternehmen in der Transparenz-Richtlinie. Außerdem könne es der französischen Regierung nicht gestattet sein, sich auf ihr eigenes ständiges Versäumnis bei der Kontrolle der Gruppe CL zu berufen oder zu behaupten, dass Maßnahmen von über 450 Millionen FRF zu unbedeutend seien, um die Aufmerksamkeit des Verwaltungsrates des CL zu erwecken.
53. Es entspricht ständiger Rechtsprechung und wird von beiden Parteien akzeptiert, dass eine bestimmte Maßnahme nur dann als staatliche Beihilfe betrachtet werden kann, wenn sie dem Verhalten des betroffenen Mitgliedstaats zuzurechnen ist.
54. Diese Rechtsprechung ist wie folgt zu erklären. Der Wortlaut von Artikel 87 Absatz 1 EG scheint zwischen staatlichen und aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen zu unterscheiden. Es steht mittlerweile aber fest, dass auch staatliche Beihilfen" aus staatlichen Mitteln gewährt werden müssen. Der zweite Fall in Artikel 87 Absatz 1 EG (aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen) soll daher nur die Umgehung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durch dezentrale oder privatisierte" Gewährung von Beihilfen ausschließen. Das bedeutet jedoch, dass, wenn Beihilfen im zweiten Fall aus staatlichen Mitteln" gewährt werden, die Maßnahme das Ergebnis des Verhaltens des betroffenen Mitgliedstaats sein muss. Dafür spricht auch die Überschrift des entsprechenden Abschnittes Staatliche Beihilfen, die nahe legt, dass in jedem Fall die Maßnahme letztlich der öffentlichen Hand zuzurechnen sein muss.
55. Dabei ginge es meines Erachtens zu weit, autonome Entscheidungen öffentlicher Unternehmen und anderer von der öffentlichen Hand getrennter Einrichtungen ohne weiteres als staatliche Maßnahmen einzustufen. Zum Beispiel sollten die Geschäftsentscheidungen einer Brauerei im öffentlichen Eigentum, die ohne jede Einflussnahme durch die öffentliche Hand getroffen werden, nicht als unter die Vorschriften über staatliche Beihilfen fallend betrachtet werden. Hier ist von Belang, dass die Transparenz-Richtlinie versucht, die Kontrolle von Beihilfen zu erleichtern, die durch" die öffentliche Hand über" öffentliche Unternehmen oder Finanzinstitute gewährt werden (Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b), und dass sie klar zwischen der öffentlichen Hand und öffentlichen Unternehmen unterscheidet (Artikel 2 Absatz 1).
56. Zwar legt der Gerichtshof den Begriff Staat in anderem Zusammenhang weiter aus. Wenn die Frage z. B. lautet, ob eine Richtlinie unmittelbare Wirkungen hat und gegen den Staat geltend gemacht werden kann obwohl Richtlinien regelmäßig nur den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, Verpflichtungen auferlegen, wird der Staat" sehr weit ausgelegt, und alle öffentlichen Behörden und sogar öffentliche Unternehmen können als unter diesen Begriff fallend angesehen werden. Aber dieser Ansatz kann nicht ohne weiteres auf die Vorschriften des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen übertragen werden. Der Begriff des Staates muss in dem am besten zu den fraglichen Vorschriften und ihren Zwecken passenden Sinn verstanden werden; der Gerichtshof folgt zu Recht einem funktionalen Ansatz, indem er seine Auslegung auf die Systematik und den Zweck der Vorschriften stützt, in denen der Begriff verwendet wird.
57. Unter welchen Umständen ist eine Maßnahme eines öffentlichen Unternehmens im Sinne der Vorschriften über staatliche Beihilfen dem Staat zuzurechnen?
58. Im Urteil Kommission/Frankreich hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Solidaritätsleistung der Caisse Nationale du Crédit Agricole für Landwirte von einer öffentlichen Einrichtung beschlossen und finanziert" worden sei, ihre Durchführung von einer staatlichen Genehmigung abhängig" gewesen sei, die Bedingungen für deren Gewährung den für eine normale staatliche Beihilfe" geltenden vergleichbar gewesen seien und dass sie von der Regierung als Teil eines Bündels von Maßnahmen zugunsten der Landwirte präsentiert worden [sei], die der Kommission ... notifiziert" worden seien.
59. Im Urteil Van der Kooy stellte der Gerichtshof erstens fest, dass der Staat 50 % der Aktien halte und die Hälfte der Mitglieder des Rates der Kommissare" der Gasunie stelle, zweitens, dass die niederländische Regierung die Befugnis habe, die Tarife der Gasunie zu genehmigen, und daher missliebige Tarife habe verhindern können, und drittens, dass die niederländische Regierung zweimal erfolgreich ihren Einfluss über Gasunie ausgeübt habe, um eine Tarifänderung zu erreichen. Zusammengenommen" zeigten diesen Umstände, dass die Gasunie bei der Festsetzung von Gastarifen keineswegs völlig selbständig gewesen sei, sondern unter der Kontrolle und nach den Anweisungen" öffentlicher Stellen gehandelt habe. Es sei nachgewiesen, dass die Gasunie diesen Tarif nicht habe festsetzen können, ohne die Anforderungen öffentlicher Stellen zu berücksichtigen".
60. In den beiden schon zitierten Rechtssachen betreffend die durch die italienischen Holdinggesellschaften ENI und IRI gewährte Unterstützung hatte der Gerichtshof festgestellt, dass ihre Aufsichtsrats- und Vorstandsmitglieder mit Dekret ernannt worden seien und dass sie nicht über vollständige Autonomie verfügt hätten, da sie Richtlinien eines staatlichen Ausschusses für Wirtschaftsplanung hätten beachten müssen. Zusammengenommen" belege dies, dass ENI und IRI unter der Kontrolle" des italienischen Staats gehandelt hätten.
61. In der Rechtssache Air France stellte das Gericht erster Instanz fest, dass die Maßnahme, die formal von einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft durchgeführt wurde, tatsächlich von ihrer Mehrheitsaktionärin, [der Caisse des Dépots et Consignations] entscheidend angeregt wurde". Die Caisse selbst sei durch Gesetz gegründet worden, habe unter der Aufsicht und Garantie der gesetzgebenden Gewalt gestanden, ihre in Rechtsvorschriften geregelte Aufgabe sei die Verwaltung öffentlicher und privater, aus Zwangseinlagen stammender Gelder gewesen, und ihr Generaldirektor und die Direktoren seien vom Präsidenten der Republik und der französischen Regierung ernannt worden. Diese Anhaltspunkte reichten aus, um die Caisse als dem öffentlichen Sektor" zugehörig zu betrachten; die Kommission habe die Caisse zu Recht als zum öffentlichen Sektor gehörende Einrichtung qualifiziert ..., deren Verhalten dem französischen Staat zuzurechnen ist". Die öffentliche Natur der Caisse werde nicht durch das Bestehen von Vorschriften in Zweifel gezogen, die gewährleisteten, dass die Caisse rechtliche Unabhängigkeit gegenüber den politischen Staatsorganen genieße.
62. Zwischen diesen Fällen scheint eine gewisse Spannung zu bestehen. In der Rechtssache Kommission/Frankreich stellte der Gerichtshof konkret fest, dass die fragliche Maßnahme das Ergebnis staatlichen Handelns gewesen sei. In der Rechtssache Van der Kooy schloss der Gerichtshof aus allen Umständen, dass die konkrete Maßnahme das Ergebnis staatlichen Vergehens gewesen sein müsse. In den beiden italienischen Rechtssachen stellte der Gerichtshof nur fest, dass ENI und IRI im Allgemeinen unter staatlicher Kontrolle handelten. In der Rechtssache Air France konzentrierte sich das Gericht erster Instanz auf die öffentliche oder private Natur der Caisse und prüfte nicht, ob sie ihre Entscheidungen im konkreten Fall oder auch nur generell unter dem maßgeblichem Einfluss der öffentlichen Hand traf.
63. Die Intensität der Prüfung durch den Gerichtshof mag davon abhängen, inwieweit die öffentliche Hand wahrscheinlich beteiligt ist. So betraf die Maßnahme zugunsten von Air France die größte französische Fluggesellschaft und eine der drei größten in Europa. Außerdem kontrollierte der französische Staat sowohl das die Beihilfen gewährende Unternehmen als auch den Empfänger der Beihilfen (der französische Staat hielt mehr als 99 % des Kapitals der Air France). In den Rechtssachen Kommission/Frankreich und Van der Kooy war die Beteiligung der öffentlichen Hand vielleicht jedenfalls auf den ersten Blick weniger deutlich.
64. Es ist nicht leicht, einen generellen Test zu entwickeln, um zu entscheiden, ob eine gegebene Maßnahme eines öffentlichen Unternehmens dem Staat zuzurechnen ist.
65. Einerseits sollte eine gegebene Finanzierungsmaßnahme dem Staat nicht zuzurechnen sein, wenn ein kommerzielles Unternehmen, an dem der Staat beteiligt ist, auf dem Markt tätig ist. Es ist daher nicht ausreichend, dass die die Beihilfe gewährende Einrichtung ein öffentliches Unternehmen im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Transparenz-Richtlinie ist. Der Umstand, dass die öffentliche Hand unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann, beweist nicht, dass sie diesen Einfluss in einem gegebenen Fall tatsächlich ausgeübt hat.
66. Andererseits besteht tatsächlich die Gefahr einer Umgehung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in Fällen, in denen öffentliche Unternehmen offen oder verdeckt, regelmäßig oder im Einzelfall als verlängerter Arm" oder Hilfsmittel" des Staates handeln, dessen sich die öffentliche Hand zur Unterstützung bestimmter Unternehmen oder Industriezweige bedient. Die Intervention des Staates muss daher nicht so weit gehen, dass eine ausdrückliche Anweisung vorläge. Stattdessen genügt es meines Erachtens, auf der Grundlage einer Untersuchung der Tatsachen und der Umstände des Falles festzustellen, dass das fragliche Unternehmen die fragliche Entscheidung nicht treffen konnte, ohne die Anforderungen öffentlicher Stellen zu berücksichtigen".
67. Die Tatsachen und Umstände, die berücksichtigt werden könnten, schließen meiner Ansicht nach z. B. ein:
den Beweis, dass die Maßnahme auf Veranlassung des Staates getroffen wurde;
die Natur und den Umfang der Maßnahme (hier könnte es eine Überschneidung mit dem Test privater Kapitalanleger/Gläubiger geben, den ich unten behandeln werde);
das Maß an Kontrolle, die der Staat über das fragliche öffentliche Unternehmen hat; und
eine allgemeine Praxis, das fragliche Unternehmen für andere als kommerzielle Zwecke zu nutzen oder seine Entscheidungen zu beeinflussen.
68. Wegen der Beweisschwierigkeiten und der offensichtlichen Gefahr einer Umgehung sollte kein restriktiver Ansatz hinsichtlich der Art des zu erbringenden Beweises vertreten werden. Ein Indizienbeweis (sogar Presseberichte) könnte genügen.
69. In der vorliegenden Rechtssache ist unstreitig, dass die finanziellen Schwierigkeiten des CL Schwierigkeiten, wie sie noch nie dagewesen waren weitgehend mit einem Mangel an wirksamer Aufsicht über den CL und dessen Tochtergesellschaften durch den französischen Staat zu erklären sind. Was die Aufsicht über den CL selbst betrifft, gab es nach der Entscheidung 98/490 gravierende... Mängel auf der Ebene von Unternehmensleitung und Aufsichtsgremien", unverantwortliche Entscheidungen des ... Managements der Bank", fehlende Transparenz der Geschäftsführung und Konten des Unternehmens" und ein allgemeines Versagen der internen und externen Kontrollen". Was die Tochtergesellschaften des CL betrifft, ergibt sich aus einer Untersuchung eines Ausschusses des französischen Parlaments, die von der Kommission angeführt wird, dass Altus eine atypische Tochtergesellschaft" war, die unkonventionelle und riskante Finanzgeschäfte durchführte, dass sie bewusst außerhalb des Systems der internen Kontrolle der Gruppe CL gehalten wurde und dass die einzige hierarchische Verbindung zwischen dem CL und Altus ein wöchentliches Treffen des Vorsitzenden des CL und des Direktors von Altus war.
70. Die französische Regierung ergänzt außerdem erstens, dass der Staat im Verwaltungsrat, im Management und im Kreditausschuss der SBT, die die Mehrzahl der fraglichen Darlehen und Bürgschaften gewährt habe, und im Management und im Kreditausschuss von Altus nicht vertreten gewesen sei.
71. Zweitens sei die Stardust ein Unternehmen von relativ bescheidener Größe gewesen; und die der Stardust und ihren Kunden gewährten Darlehen und Bürgschaften seien im Vergleich zur Gesamtheit der vom CL und dessen Tochtergesellschaften gewährten Darlehen und Bürgschaften ebenso von bescheidener Größe gewesen. Daher bestehe kein Grund zu der Annahme (und es liege auch kein Beweis vor), dass der Verwaltungsrat des CL oder das Management des CL oder ein Vertreter der öffentlichen Hand Kenntnis von diesen Darlehen und Bürgschaften gehabt hätten. Es bestehe noch weniger Grund zu der Annahme, dass der französische Staat oder der CL vor Oktober 1994 versucht hätten, die Entscheidungen der SBT oder von Altus betreffend die Stardust zu beeinflussen.
72. Drittens seien der CL, die SBT und Altus in der Rechtsform normaler privatrechtlicher Handelsgesellschaften, nach normalen Handelskriterien und im Wettbewerb tätig gewesen. Wie die französische Regierung vorträgt, waren der CL, die SBT und Altus nach französischem Recht in ihrem Management von ihren Anteilseignern unabhängig; der Staat habe nicht das Recht gehabt, die Entscheidungen des Managements oder des Verwaltungsrats des CL, und schon gar nicht seiner Tochtergesellschaften SBT und Altus, zu genehmigen, für nichtig zu erklären oder zu ändern.
73. Wie dem auch sei, ich muss gestehen, dass ich in der streitigen Entscheidung und in den dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen nichts sehe, was darauf hinwiese, dass die Entscheidungen der SBT oder von Altus betreffend die Stardust unmittelbar oder mittelbar durch die französischen Behörden beeinflusst worden oder ihnen überhaupt bekannt gewesen wären. Es gibt in den Akten auch keinen Hinweis darauf, dass die SBT oder Altus im Hinblick auf die Stardust oder im Allgemeinen andere als kommerzielle Zwecke verfolgt hätten. Es scheint daher, dass die SBT oder Altus ihre Entscheidungen betreffend die Stardust in voller kommerzieller Autonomie trafen, ohne irgendwelche tatsächlichen oder vermuteten Anforderungen öffentlicher Stellen zu berücksichtigen.
74. Die Kommission wendet dagegen erstens ein, dass der Begriff der Beihilfen ein objektiver Begriff sei und dass Artikel 87 Absatz 1 EG staatliche Maßnahmen nicht mit Rücksicht auf ihre Gründe oder Ziele unterscheide, sondern sie nach ihren Wirkungen bestimme.
75. Sicherlich lassen sich die Fragen, ob eine gegebene staatliche Maßnahme bestimmten Unternehmen Vorteile gewährt und den Wettbewerb verzerrt oder zu verzerren droht, allein auf der Grundlage objektiver Kriterien und einer Untersuchung der Wirkungen der Maßnahme beantworten. Die vorliegende Rechtssache wirft jedoch die Vorfrage auf, ob die betroffenen Maßnahmen tatsächlich staatliche Maßnahmen sind. Diese Frage kann nicht allein auf der Grundlage der Wirkungen der Maßnahme beantwortet werden, da Artikel 87 Absatz 1 EG auf nichtstaatliche Maßnahmen, die bestimmten Unternehmen Vorteile gewähren und den Wettbewerb verzerren oder zu verzerren drohen, keine Anwendung findet.
76. Die Kommission wendet zweitens ein, dass die französischen Behörden bereits 1991 über schwere Managementprobleme bei Altus unterrichtet worden seien. Nach Ansicht der Kommission sollte es der französischen Regierung nicht gestattet sein, sich darauf zu berufen, dass sie es auf Dauer versäumt habe, den CL und dessen Tochtergesellschaften zu kontrollieren.
77. Meines Erachtens kann ein solches Versäumnis keine staatliche Beihilfe darstellen, da diese eine positive Intervention des Staates voraussetzt. Es bestehen zugegebenermaßen die Gefahr, dass schlecht kontrollierte öffentliche Banken eine unsolide Geschäftspraxis pflegen könnten, und die mittelbare Gefahr, dass der betroffene Mitgliedstaat diesen Banken bei finanziellen Schwierigkeiten staatliche Beihilfen gewähren möchte. Jedoch meine ich, dass die erstgenannte Gefahr nicht unmittelbar Gegenstand der Vorschriften über staatliche Beihilfen ist, und dass die letztgenannte, auch wenn sie Wettbewerbsverzerrungen im Bankensektor mit sich bringen kann, in der vorliegenden Rechtssache, die Wettbewerbsverzerrungen im Sektor des Verleihs und Betriebs von Sportbooten betrifft, nicht relevant ist.
78. Daher besteht keine Grundlage für die Feststellung, dass die der Stardust von der SBT und Altus gewährten Darlehen und Bürgschaften das Ergebnis einer dem französischen Staat zuzurechnenden Handlung waren. Die Entscheidung der Kommission muss daher für nichtig erklärt werden.
Die Begründungspflicht
79. Die französische Regierung macht geltend, dass die Entscheidung zudem Artikel 253 EG verletze, weil die Kommission keine Gründe für ihre Ansicht gebe, dass die Maßnahmen zugunsten der Stardust im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG staatlich ... oder aus staatlichen Mitteln gewährt ..." seien.
80. Die Kommission leitet insbesondere aus dem kürzlich ergangenen Urteil Deutschland/Kommission ab, dass die streitige Entscheidung eine ausreichende Begründung enthalte und die Anforderungen der Rechtsprechung des Gerichtshofes erfuelle.
81. Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gemeinschaftsrichter seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Die Begründung braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten: Die Frage, ob die Begründung einer Entscheidung den genannten Erfordernissen genügt, ist nicht nur anhand ihres Wortlauts, sondern auch anhand ihres Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln, zu beurteilen. Auf die Qualifizierung einer Beihilfemaßnahme angewendet, verlangt dieser Grundsatz, dass die Gründe angeführt werden, aus denen die betreffende Maßnahme nach Ansicht der Kommission in den Anwendungsbereich des Artikels 87 Absatz 1 EG fällt. Dabei hat die Kommission auch in den Fällen, in denen sich aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergibt, dass es sich um eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte" Beihilfe handelt, zumindest diese Umstände in der Begründung ihrer Entscheidung anzugeben.
82. In der streitigen Entscheidung stellt die Kommission fest, dass der CL die Einrichtung war, über die die Beihilfe gewährt wurde". In einer Fußnote fügt die Kommission hinzu, dass [i]m Sinne der Rechtsprechung im Bezug auf staatliche Beihilfen ... die Mittel eines staatlichen Unternehmens wie des Crédit Lyonnais staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag [sind]". Die Kommission stellt außerdem fest, dass die Stützungsmaßnahmen, die über die normale Sorgfalt eines Bankiers hinausgehen, ... Beihilfecharakter [hatten], weil die im Rahmen dieser Unterstützung vom Crédit Lyonnais verbrauchten öffentlichen Mittel staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag waren", und dass [d]ie Ressourcen, die der Crédit Lyonnais als staatliches Unternehmen für diese Transaktion über seine Tochtergesellschaften SBT und Altus eingesetzt hat, ... staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag [sind]". Die Kommission bezieht sich schließlich auf die ständige Unterstützung, die der Staat dem Unternehmen Stardust unter Einschaltung der Gruppe Crédit Lyonnais ... zuteil werden ließ".
83. Ich meine, dass diese Begründungen erklären, warum die Kommission annahm, dass die Mittel der SBT und von Altus staatliche Mittel waren.
84. Nirgends erklärt die Kommission jedoch, warum sie annimmt, dass die der Stardust vor Oktober 1994 durch die SBT und Altus gewährten Darlehen und Bürgschaften dem französischen Staat zuzurechnen gewesen seien. Außerdem weist keiner der in der Entscheidung erwähnten Umstände darauf hin, dass dies der Fall gewesen sein könnte.
85. Die streitige Entscheidung verletzt daher auch Artikel 253 EG.
Hilfsweise: der zweite Klagegrund, mit dem eine fehlerhafte Anwendung des Privatinvestorgrundsatzes geltend gemacht wird
86. Da ich meine, dass die Entscheidung aufgrund des ersten Klagegrundes für nichtig erklärt werden sollte, werde ich die mit dem zweiten Klagegrund aufgeworfenen Fragen nur hilfsweise und nur kurz behandeln.
87. Die französische Regierung macht im Wesentlichen geltend, dass die Kommission das Prinzip des markwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers falsch angewendet habe, erstens, weil sie die der Stardust und ihren Kunden von der SBT und Altus gewährten Darlehen und Bürgschaften ex post und nicht im Zusammenhang der Jahre 1990, 1991, 1992, 1993 und 1994 beurteilt habe, als sie gewährt worden seien, und zweitens, weil ihre Untersuchung des Verhaltens der SBT und von Altus zu restriktiv sei und mehrere relevante Aspekte wie die Marktaussichten für den Verleih und Betrieb von Sportbooten oder das betrügerische Verhalten des Leiters der Stardust nicht berücksichtigt habe.
88. Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, dass sie die Finanzierung in dem Zusammenhang beurteilt habe, in dem sie vor 1995 gewährt worden sei, und dass die drei Gesichtspunkte, die sie berücksichtigt habe, ausreichend seien, um ihr Ergebnis zu stützen, dass ein unter denselben Bedingungen handelnder Privatinvestor der Stardust eine solche Finanzierung nicht gewährt hätte. Diese Gesichtspunkte waren, dass
die SBT und Altus nicht nur der Stardust, sondern auch Anlegern, die Anteile an von der Stardust verwalteten Schiffen erwerben wollten, Finanzierung gewährten, weswegen sie nicht nur gegenüber der Stardust, sondern auch gegenüber deren Kunden Verpflichtungen eingingen;
die SBT und Altus Risiken in der Form von Darlehen und Bürgschaften eingingen, die mehr als das Doppelte der Bilanzsumme ausmachten;
die SBT und Altus der einzige Bankier der Stardust waren.
89. Nach ständiger Rechtsprechung ist, um festzustellen, ob Maßnahmen der fraglichen Art Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG darstellen, zu prüfen, ob ein privater Kapitalgeber von vergleichbarer Größe in vergleichbarer Lage hätte veranlasst werden können, Kapitalhilfen dieses Umfangs zu gewähren, oder mit anderen Worten, ob das begünstigte Unternehmen eine wirtschaftliche Vergünstigung erhielt, die es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Es ist ebenso ständige Rechtsprechung, dass der Vergleich danach vorzunehmen ist, wie sich ein privater Kapitalgeber unter normalen Marktbedingungen zum Zeitpunkt der Gewährung der streitigen Darlehen und Bürgschaften angesichts der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Informationen und vorhersehbaren Entwicklungen verhalten hätte.
90. In der streitigen Entscheidung erwähnt die Kommission ausdrücklich mehrfach den Grundsatz, dass die fraglichen Beihilfen nur in dem Zusammenhang, in dem sie gewährt wurden, und nicht ex post beurteilt werden könnten. In der gesamten Entscheidung findet sich jedoch keine Untersuchung des Zusammenhangs der Jahre (1990 bis 1994), in denen die Darlehen und Bürgschaften tatsächlich gewährt wurden. Vielmehr schließt die Kommission aus dem Umstand, dass das Engagement der SBT und von Altus Ende 1994 das Doppelte der Bilanzsumme der Stardust erreichte, dass alle Entscheidungen der SBT und von Altus betreffend Stardust während der vorangehenden Jahre notwendigerweise gegen den Privatinvestorgrundsatz verstießen.
91. Hierzu machte die Kommission in ihrer Klagebeantwortung geltend, dass sie den Zusammenhang der Jahre 1992, 1993 und 1994 nicht habe beurteilen können, weil die französische Regierung während der Untersuchung nicht die erforderlichen Hintergrundinformationen gegeben habe. Mit einer Liste dieser Regierung über die Unterlagen, die sie der Kommission während der Untersuchung übermittelt hatte, konfrontiert, räumte die Kommission in ihrer Gegenerwiderung ein, dass ihr tatsächlich eine erhebliche Anzahl detaillierter Informationen über die der Stardust von der SBT und Altus gewährte Unterstützung und die Tätigkeiten der Stardust 1990 bis 1994 gegeben worden waren.
92. Meines Erachtens wandte die Kommission den Privatinvestorgrundsatz falsch an, da sie es versäumte, die der Stardust gewährten Darlehen und Bürgschaften in dem zeitlichen Zusammenhang, in dem sie gewährt wurden, zu untersuchen, obwohl sie detaillierte Informationen über die fraglichen Zeiträume hatte.
93. Ich muss gestehen, dass ich auch Zweifel habe, was die drei von der Kommission berücksichtigten Gesichtspunkte betrifft. Was erstens den Umstand betrifft, dass die SBT und Altus der einzige Bankier der Stardust waren, ist es nicht ungewöhnlich, dass ein relativ kleines Unternehmen nur eine Bank hat. Zweitens akzeptiere ich, dass die beiden anderen Elemente (Umfang des Risikos im Verhältnis zur Bilanzsumme, außerbilanzmäßige Verbindlichkeiten) relevant sind. Jedoch scheint es mir im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu formal, zu starr und zu restriktiv zu sein, diese Kriterien uneingeschränkt und unbedingt unter Ausschluss anderer Faktoren wie etwa der Besonderheiten des Sportbootmarktes, der steuerlichen Voraussetzungen des Geschäftskonzepts der Stardust, den möglichen betrügerischen Verhalten des Leiters der Stardust oder der möglichen Vorteile, die die SBT und Altus im Fall einer erfolgreichen Expansion des Start-up"-Unternehmens Stardust erwarten konnten, anzuwenden. Da es jedoch die Kommission jedenfalls versäumt hat, die Maßnahmen in dem Zusammenhang zu untersuchen, in dem sie getroffen wurden, muss ich dieser Frage nicht nachgehen.
94. Die streitige Entscheidung müsste daher jedenfalls deswegen für nichtig erklärt werden, weil die Kommission den Privatinvestorgrundsatz falsch angewendet hat.
95. Da ich zu dem Ergebnis komme, dass der erste und der zweite Klagegrund der französischen Regierung begründet sind, müssen die anderen Klagegründe nicht untersucht werden, die nur weiter hilfsweise geltend gemacht sind.
Antrag
96. Aus den genannten Gründen bin ich der Ansicht, dass
1. die Entscheidung 2000/513/EG der Kommission vom 8. September 1999 über die von Frankreich dem Unternehmen Stardust Marine gewährten Beihilfen für nichtig erklärt werden sollte;
2. die Kommission zur Tragung der Kosten verteilt werden sollte.