62023CJ0271_RES
Дело C‑271/23
Европейска комисия
срещу
Унгария
Решение на Съда (голям състав) от 27 януари 2026 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — Допустимост — Решение (ЕС) 2021/3 — Позиция, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на подновената шестдесет и трета сесия на Комисията за упойващите вещества, създадена от Икономическия и социален съвет на ООН, по отношение на включването на канабиса и свързани с канабиса вещества в списъците по Единната конвенция по упойващите вещества от 1961 г., изменена с Протокола от 1972 г., и Конвенцията за психотропните вещества от 1971 г. — Позиция и гласуване на държава членка в смисъл, обратен на тази позиция на Съюза — Член 4, параграф 3 ДЕС — Принцип на лоялно сътрудничество — Последици от укоримото поведение към датата на изтичане на срока, определен в мотивираното становище — Продължаващи последици за единството и съгласуваността на международните действия на Съюза — Член 3, параграф 2 ДФЕС — Изключителна външна компетентност — Засягане на общи правила или промяна на техния обхват — Възражение за незаконосъобразност, повдигнато в защита — Недопустимост“
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Условия за допустимост — Задължение на Комисията да посочи в мотивираното становище мерките, позволяващи да се отстрани твърдяното неизпълнение на задължения — Липса
(член 258, член 260, параграф 1 и член 279 ДФЕС)
(вж. т. 51—54)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Условия за допустимост — Изискване неизпълнението на решение на Съвета за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на сесия на съответната международна организация, да не е изчерпало действието си — Липса — Вредоносни последици от спорното поведение на държава членка за единството и съгласуваността на международните действия на Съюза в рамките на съответната международна организация
(членове 2 и 17 ДЕС; член 218, параграф 9, член 258 и член 288, четвърта алинея ДФЕС)
(вж. т. 56—58)
Международни споразумения — Сключване — Компетентност на Съюза — Изключителна компетентност по отношение на споразумение, което може да засегне общите правила или да промени техния обхват — Обхват — Изключителна компетентност на Съвета да приема решение за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза — Обвързващ акт — Презумпция за валидност на акта — Неспазване от държава членка на посоченото решение — Неизпълнение на задължения
(член 3, параграф 2 и член 218, параграф 9 ДФЕС; Рамково решение 2004/757 на Съвета, изменено с Директива 2017/2103, член 1, точка 1, букви а) и б) и член 4; решение 2021/3 на Съвета)
(вж. т. 94—109 и 135—137)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Неизпълнение на задълженията, произтичащи от решение или от директива — Основания на защитата — Възражение за незаконосъобразност — Оспорване на законосъобразността на решението на Съвета — Недопустимост — Граници — Несъществуващ акт
(член 4, параграф 3 ДЕС, членове 258, 259, 263, 265 и 277 ДФЕС; Процедурен правилник на Съда, член 160, параграф 1)
(вж. т. 119—132)
Държави членки — Задължения — Задължение за лоялно сътрудничество с институциите на Съюза — Решение на Съвета за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на сесия на съответната международна организация — Гласуване на държава членка в смисъл, обратен на тази позиция, и публично изявление на държавата членка, в което се противопоставя на позицията — Недопустимост — Неизпълнение на задължения
(член 4, параграф 3 ДЕС; член 218, параграф 9 ДФЕС; Решение 2021/3 на Съвета)
(вж. т. 152—159)
Резюме
След като е сезиран с предявен от Европейската комисия иск за установяване на неизпълнение на задължения, Съдът, заседаващ в голям състав, констатира, че като не е спазила установената от Съвета на Европейския съюз позиция на Европейския съюз на сесия на Комисията за упойващите вещества към ООН, Унгария не е изпълнила задълженията си по правото на Съюза (
1
). Във връзка с това той прави уточнения относно задължителния характер на решенията, приети от Съвета на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, потвърждава наличието на изключителна външна компетентност на Съюза, когато международни задължения могат да засегнат общи правила, и посочва, че по принцип държава членка не може да оспорва законосъобразността на такива решения в производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения. Дава разяснения и относно обхвата на принципа на лоялно сътрудничество в областта на външното представителство на Съюза.
Комисията за упойващите вещества е орган, създаден от Икономическия и социален съвет на ООН. Конвенцията по упойващите вещества (
2
) и Конвенцията за психотропните вещества (
3
) ѝ предоставят правомощия да изменя, въз основа на препоръките на Световната здравна организация (СЗО), приложените към тези две конвенции списъци, отнасящи се до класификацията на определени вещества.
С Решение 2021/3, прието на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, Съветът установява позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза на сесията на Комисията за упойващите вещества, насрочена за декември 2020 г. Това решение определя по-специално общата позиция на държавите — членки на Съюза, относно препоръките на СЗО за изменение на класификацията на канабиса и на някои свързани с канабиса вещества в списъците, приложени към съответните две конвенции.
На сесията на Комисията за упойващите вещества Унгария не се съобразява с установената от Съвета позиция. Тя гласува против препоръки на СЗО и заявява, че приемането на тези препоръки ще увеличи нарастващата употреба на канабис и ще доведе до неоправдана намеса в националните политики.
Комисията счита, че гласуването на Унгария и изразената от нея позиция в рамките на Комисията за упойващите вещества представляват нарушение на решението на Съвета, нарушават изключителната външна компетентност на Съюза и принципа на лоялно сътрудничество, поради което инициира производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу тази държава членка.
Съображения на Съда
Най-напред, Съдът отхвърля повдигнатото от Унгария възражение за недопустимост на иска.
На първо място, той припомня, че Комисията не може да бъде задължена да посочва в мотивираното становище мерките, които биха позволили да се отстрани твърдяното неизпълнение на задължения, тъй като искът, предявен на основание член 258 ДФЕС, има за предмет установяване на неизпълнение от държава членка на задълженията ѝ по правото на Съюза. Съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС тази констатация задължава съответната държава членка да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда. Така нито Комисията, нито Съдът могат да разпоредят на държава членка да предприеме определени мерки, като Комисията не може да иска от Съда да даде задължителни указания в рамките на главното производство. За сметка на това в рамките на обезпечително производство на основание член 279 ДФЕС Комисията може да поиска от Съда да постанови временни мерки, като например да даде задължителни указания.
На второ място, Съдът отхвърля довода на Унгария, че тя вече не може да преустанови неизпълнението на задължения, за което е упреквана, и че Комисията не е доказала съществуването на действителни и осезаеми последици от спорното поведение, които да са налице и извън съответния процес на вземане на решения, или засягане на единството и съгласуваността на външната дейност на Съюза.
Съдът счита най-напред, че държава членка, която с поведението си застраши постигането на целта, присъща на прието на основание член 218, параграф 9 ДФЕС решение, не би могла да избегне производство за установяване на неизпълнение на задължения с мотива, че това неизпълнение вече е изчерпало действието си. В противен случай би било невъзможно Комисията да предприеме действия пред Съда срещу съответната държава членка в рамките на правомощията си по член 258 ДФЕС, за да се установи подобно неизпълнение на задължения и да изпълни изцяло мисията си на пазител на Договорите. Освен това изтъкнатото от Унгария в случая обстоятелство, че вече не било възможно да се отстрани твърдяното засягане на доброто име и на доверието в Съюза, във всички случаи не може да доведе до недопустимост на иска. Всъщност не може да се допусне държава членка да се позовава на създаден от нея свършен факт, за да избегне иск за установяване на неизпълнение на задължения пред Съда.
По-нататък Съдът отбелязва, че да се приеме за недопустим иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен срещу държава членка поради нарушение на решение, прието на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, би се отразило отрицателно както на задължителния характер на решенията, така и на зачитането на ценностите, на които се основава Съюзът, сред които по-специално правовата държава. Всъщност, след като е взела участие в обсъжданията и гласуването в Съвета, държавата членка би могла да се освободи от приетото решение с увереността, че Комисията не би могла да сезира Съда с иск за установяване на неизпълнение на задължения.
Накрая, Съдът констатира, че последиците от спорното поведение на Унгария по време на сесията на Комисията за упойващите вещества не могат да се разглеждат като преустановени в края на тази сесия, тъй като се проявяват по отношение на единството и съгласуваността на външната дейност на Съюза. Съответно тези последици надхвърлят конкретния процес на вземане на решения, при положение че решението, прието на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, има за цел именно да гарантира тези интереси.
След това Съдът разглежда делото по същество.
На първо място, що се отнася до изтъкнатото от Комисията твърдение за нарушение на изключителната външна компетентност на Съюза, предвидена в член 3, параграф 2 ДФЕС, Съдът уточнява, че тази разпоредба се прилага и когато създаден по силата на международно споразумение орган следва да приеме мерки за неговото изпълнение. В това отношение фактът, че Съюзът няма статут на член на международна организация, не е пречка за ефективното упражняване на тази компетентност, по-специално посредством държавите членки, които действат солидарно в интерес на Съюза.
Съдът подчертава, че може да е налице опасност международни задължения да засегнат общи правила на Съюза или да променят техния обхват, която може да обоснове изключителна външна компетентност на Съюза, когато тези задължения попадат в приложното поле на посочените правила. Не е необходимо да съществува пълно съответствие между областта, обхваната от международното споразумение, и тази на правната уредба на Съюза, стига разглежданите задължения да могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на общите правила, дори при липсата на противоречие.
В случая от Рамково решение 2004/757 (
4
) следва, че понятието „наркотици“ е определено по-специално чрез препращане към двете разглеждани конвенции. Ето защо, както се посочва в Решение 2021/3, всяка промяна в списъците към тези две конвенции е пряко включена в общите правила на Съюза, поради което подобна промяна ще засегне пряко текста на Рамково решение 2004/757.
На второ място, що се отнася до повдигнатото от Унгария възражение за незаконосъобразност на Решение 2021/3, Съдът най-напред припомня, че установената от Договора за функциониране на ЕС система от способи за защита разграничава исковете за установяване на неизпълнение от държава членка и жалбите за отмяна и че тези два вида способи за защита имат различни цели и за тях се прилагат различни правила. Той подчертава, че при липса на разпоредба в този договор, която да дава изрично право на това, държавата членка не може надлежно да се позовава на незаконосъобразността на решение или директива, чийто адресат е тя, като основание за защита срещу иск за установяване на неизпълнение на задължения, основан на неизпълнението на това решение или на тази директива. В качеството си на член на Съвета, автор на решението за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза по време на преговори в рамките на международна организация, държавата членка непременно е знаела за това решение, макар изрично да не е негов адресат. Следователно държавата членка е била напълно в състояние да подаде жалба за отмяна на това решение, спазвайки срока от два месеца, определен в член 263, шеста алинея ДФЕС.
Съдът припомня също, че искът за установяване на неизпълнение на задължения има специфичен предмет, който се състои изключително в това Съдът да установи, че държава членка е нарушила задълженията си, и следователно не може да бъде използван като средство за компенсиране на неподаването на жалба за отмяна на акта, за който се твърди, че не е спазен.
Съдът добавя, че искът за установяване на неизпълнение на задължения по никакъв начин не се отнася до приложимостта на акт на Съюза и че съгласно член 277 ДФЕС целта на възражението за незаконосъобразност е именно такъв акт да бъде обявен за неприложим.
Вследствие на това Съдът потвърждава, че в рамките на такъв иск държава членка не може да повдига възражение за незаконосъобразност на подобен акт на Съюза, какъвто и да е той, освен ако не е засегнат от такива особено тежки и очевидни пороци, че би могъл да се счита за несъществуващ. Всъщност държавата членка, която желае да се възползва от евентуален иск за установяване на неизпълнение на задължения, за да оспори законосъобразността на акта, чието неспазване е мотивирало предявяването на този иск, нарушава презумпцията за валидност, която се прилага за всеки акт на вторичното право. Тази презумпция обаче предполага задължение за всички субекти на правото на Съюза да признаят пълната ефективност на актовете на вторичното право на Съюза, докато Съдът на Европейския съюз не установи, че са невалидни, и да зачитат изпълнителната им сила, докато съдът на Съюза не реши да спре изпълнението им.
Съдът отбелязва, че по този начин невъзможността държава членка да повдигне възражение за незаконосъобразност на акта, чието неспазване е накарало Комисията да инициира производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу нея, произтича от принципа, че извън изрично предвидените случаи общият дух на Договорите забранява на държавите членки да вземат правосъдието в свои ръце. Ако държава членка смята, че в акт на вторичното право има елементи, несъвместими с правото на Съюза, тя има възможност да действа или в рамките на Съвета, или като уведоми Комисията, или пък, на последно място, в рамките на съдебни производства с цел отстраняване на тези несъвместимости. За сметка на това държава членка не може в никакъв случай да си позволи да приема едностранно принудителни или защитни мерки, които имат за цел поправяне на твърдяно нарушение от страна на друга държава членка или институция на Съюза на нормите на правото на Съюза, без да се постави под въпрос основното изискване на правния ред на Съюза, каквото е еднаквото прилагане на правото на Съюза.
Съдът подчертава, че когато държава членка не подаде жалба за отмяна в предвидения срок, тя не може впоследствие да оспорва законосъобразността му в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения, като в противен случай би се нарушило последователното и еднакво прилагане на правото на Съюза, което е основна характеристика на правния ред на Съюза. Ако една държава членка наруши едностранно, в съответствие със собствената си концепция за национален интерес, равновесието между предимствата и задълженията, произтичащи от членството ѝ в Съюза, това поставя под въпрос равенството на държавите членки пред правото на Съюза в разрез със задълженията за солидарност, които държавите членки приемат с присъединяването си към Съюза и които са част от самите основи на неговия правен ред. Освен това подобно поведение може да породи дискриминация в ущърб на гражданите на държавите членки и на първо място на гражданите на самата държава, която не спазва нормите на Съюза.
Освен това Съдът уточнява, че в контекст, характеризиращ се с неотложност поради съвпадението или почти пълното съвпадение по време между приемането на решението на Съвета за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза при преговори в рамките на международен орган, от една страна, и гласуването в рамките на този орган, от друга страна, държава членка, която има съмнения относно валидността на такова решение, би трябвало да използва времето между представянето от Комисията на окончателния или почти окончателния текст на проекта за решение и гласуването в Съвета, което може да доведе до приемането му, за да изготви жалбата си и молба за спиране на изпълнението на това решение. За тази цел Комисията следва да се стреми като цяло да представи предложението си достатъчно рано, за да може Съветът да завърши процеса си по вземане на решения с оглед на своевременното установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза във връзка с преговорите и гласуването в такъв орган. Когато се постанови спиране на изпълнението, за това решение временно няма да се прилага презумпцията за валидност, без обаче държавите членки и институциите на Съюза да бъдат освободени от задълженията си за лоялно сътрудничество, по-специално във връзка със зачитането на единството на външното представителство на Съюза.
Освен това Съдът подчертава, че невъзможността държава членка да повдигне възражение за незаконосъобразност в рамките на производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения не засяга възможността ѝ да оспори правилността на възприетото от Комисията тълкуване на акта на вторичното право, който се твърди, че държавата не е спазила, като актът на вторичното право трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в смисъл, съответстващ на Договорите и на сключените от Съюза международни споразумения.
На трето място, що се отнася до изтъкнатото от Комисията твърдение за нарушение от Унгария на принципа на лоялно сътрудничество (
5
), Съдът припомня, че държавите членки трябва да съдействат на Съюза при изпълнението на задачите му и да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Договорите. Когато предметът на дадено международно споразумение или международна конвенция попада отчасти в компетентността на Съюза и отчасти в тази на държавите членки, е важно да се осигури тясно сътрудничество между последните и институциите на Съюза, както в преговорния процес и сключването, така и в изпълнението на поетите ангажименти. Това задължение произтича от изискването за единство в международното представителство на Съюза.
Съдът пояснява, че особените задължения за действие и бездействие, които съответно има държава членка, не допускат тя да представи в рамките на орган, създаден с международно споразумение, едностранно предложение, с което се отклонява от изготвената в рамките на Съвета обща стратегия. Всъщност такова положение може да наруши принципа на единство в международното представителство на Съюза и неговите държави членки, както и да намали преговорните им възможности спрямо другите страни по съответната конвенция. Държавите членки трябва да спазват задълженията си по силата на принципа на лоялно сътрудничество на още по-силно основание в рамките на изключителната компетентност на Съюза.
Съдът подчертава още, че е присъщо не само на самата идея на Съюза, но и на прилагането на процедура за гласуване с мнозинство в Съвета държавите членки да отстояват интересите си в рамките на механизмите за колективно обсъждане, създадени с Договорите с оглед на постигането на целите на Съюза. Той припомня също така, че спазването от държавите членки на решение, прието от Съвета на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, е специфично изражение на изискването за единство в представителството на Съюза, произтичащо от задължението за лоялно сътрудничество.
С оглед на изложеното по-горе Съдът заключава, че като не е гласувала в Комисията за упойващите вещества в съответствие с Решение 2021/3, от една страна, и като е изразила публично несъгласието си с препоръките на СЗО, включени в дневния ред, от друга страна, в противоречие с установената от Съюза в това решение позиция, Унгария е нарушила принципа на лоялно сътрудничество. Подобно поведение е засегнало ефективността на международните действия на Съюза, както и доверието в него и неговото добро име на международната сцена.
(
1
)	А именно съгласно Решение (ЕС) 2021/3 на Съвета от 23 ноември 2020 година относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на подновената шестдесет и трета сесия на Комисията за упойващите вещества по отношение на включването на канабиса и свързани с канабиса вещества в списъците по Единната конвенция по упойващите вещества от 1961 г., изменена с Протокола от 1972 г., и Конвенцията за психотропните вещества от 1971 г. (ОВ L 4, 2021 г., стр. 1), член 3, параграф 2, член 218, параграф 9 и член 288, четвърта алинея ДФЕС, както и член 4, параграф 3 ДЕС.
(
2
)	Единна конвенция по упойващите вещества от 1961 г., изменена с Протокола от 1972 г., изменящ Единната конвенция по упойващите вещества от 1961 г., сключена в Ню Йорк на 30 март 1961 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 520, № 7515).
(
3
)	Конвенция за психотропните вещества, сключена във Виена на 21 февруари 1971 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1019, стр. 175).
(
4
)	Член 1, точка 1, букви а) и б) от Рамково решение 2004/757/ПВР на Съвета от 25 октомври 2004 година за установяване на минималните разпоредби относно съставните елементи на наказуемите деяния и прилаганите наказания в областта на трафика на наркотици (ОВ L 335, 2004 г., стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 66), изменено с Директива (ЕС) 2017/2103 на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2017 г. (ОВ L 305, 2017 г., стр. 12).
(
5
)	Закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС.