62009CJ0224_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑224/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Tribunale di Bolzano (Italija) z odločbo z dne 2. februarja 2009, ki je prispela na Sodišče 19. junija 2009, v kazenskem postopku proti
Marthi Nussbaumer,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Levits, predsednik senata, J.‑J. Kasel (poročevalec) in M. Safjan, sodnika,
generalni pravobranilec: J. Mazák,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. julija 2010,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za italijansko vlado G. Palmieri, zastopnica, skupaj s F. Areno, avvocato dello Stato,
– za Irsko D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z A. Collinsom, SC,
– za avstrijsko vlado C. Pesendorfer, zastopnica,
– za vlado Združenega kraljestva A. Howard, barrister,
– za Evropsko komisijo G. Rozet in L. Pignataro-Nolin, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Sveta 92/57/EGS z dne 24. junija 1992 o izvajanju minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtev na začasnih ali premičnih gradbiščih (osma posebna direktiva v smislu člena 16(1) Direktive 89/391/EGS) (UL L 245, str. 6, in popravek UL 1993, L 41, str. 50 – ta popravek ne zadeva slovenske različice).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru kazenskega postopka zoper M. Nussbaumer, ki je bila obdolžena kršitve obveznosti glede varnosti, ki jih ima naročnik ali nadzornik projekta na začasnih ali premičnih gradbiščih.
Pravni okvir
Ureditev Unije
3. Člen 3 Direktive 92/57, naslovljen „Imenovanje koordinatorjev – varnostni in zdravstveni načrt – predhodna prijava“, določa:
„1. Naročnik ali nadzornik projekta imenujeta enega ali več koordinatorjev za varnost in zdravje pri delu, […] za katero koli gradbišče, na katerem je prisoten več kakor en pogodbeni izvajalec.
2. Naročnik ali nadzornik projekta zagotovi, da se pred postavitvijo gradbišča sestavi varnostni in zdravstveni načrt v skladu s členom 5(b).
Države članice lahko po posvetu z vodstvom in z delavci dovolijo odstopanja od določb iz prvega odstavka, razen v primerih:
– ko delo vključuje posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II, ali
– je zanj potrebna predhodna prijava skladno z odstavkom 3 tega člena.
3. Pri gradbiščih:
– na katerih je predvideno trajanje dela daljše od 30 delovnih dni in na katerih hkrati dela več kakor 20 delavcev ali
– na katerih predvideni obseg dela presega 500 oseb/dni,
naročnik ali nadzornik projekta pred začetkom del pristojnim organom pošljeta predhodno prijavo, sestavljeno skladno s Prilogo III.
Predhodno prijavo je treba izobesiti na vidno mesto na gradbišču in po potrebi ažurirati.“
4. Člen 5 navedene direktive, naslovljen „Pripravljalna faza projekta: splošna načela“, določa:
„Koordinator(-ji) za varnost in zdravje pri delu med pripravljalno fazo projekta, imenovan(-i) v skladu s členom 3(1):
(a) usklajuje(-jo) izvajanje določb člena 4;
(b) izdela(-jo) ali poskrbi(-jo), da se izdela varnostni in zdravstveni načrt, ki določa pravila, veljavna za gradbišče, upoštevajoč po potrebi tudi industrijske dejavnosti na njem; ta načrt mora prav tako vsebovati posebne ukrepe glede del, ki spadajo v eno ali več kategorij Priloge II;
(c) pripravi(-jo) dokumentacijo, ki ustreza značilnostim projekta in vsebuje podatke o varnosti in zdravju pri delu, ki jih je treba upoštevati med izvajanjem katerih koli nadaljnjih del.“
5. Člen 6 iste direktive, naslovljen „Faza izvajanja projekta: naloge koordinatorjev“, določa:
„Koordinator(-ji) za varnost in zdravje pri delu med izvajalno fazo projekta, imenovan(-i) v skladu s členom 3(1):
(a) usklajuje(-jo) izvajanje splošnih načel preventive in varnosti:
– ko se odloča o tehničnih in/ali organizacijskih vidikih, da bi se načrtovale različne postavke ali faze del, ki se izvajajo hkrati ali v zaporedju,
– ko se določa čas, potreben za dokončanje takih del ali faz del;
(b) usklajuje(-jo) izvajanje ustreznih določb, da bi zagotovil(-i), da delodajalci in, če je to potrebno za varovanje delavcev, samozaposlene osebe:
– dosledno uporabljajo načela iz člena 8,
– se ravnajo po varnostnem in zdravstvenem načrtu iz člena 5(b), kadar je to potrebno;
(c) izdela(-jo) ali poskrbi(-jo), da se izdela uskladitev varnostnega in zdravstvenega načrta iz člena 5(b), in dokumentacije iz člena 5(c), ki upošteva razvoj del in kakršne koli spremembe, ki se pojavijo;
[…]“
6. Priloga II k Direktivi 92/57 primeroma našteva dela, ki vključujejo posebne nevarnosti za varnost in zdravje delavcev iz člena 3(2), drugi pododstavek, prva alinea, te direktive.
Nacionalna ureditev
7. Direktiva 92/57 je bila v italijanski pravni red prenesena z zakonsko uredbo št. 494 z dne 14. avgusta 1996 (redni dodatek h GURI št. 223 z dne 23. septembra 1996), ki je bila spremenjena z zakonskima uredbama št. 528 z dne 19. novembra 1999 (GURI št. 13 z dne 18. januarja 2000, str. 20) in št. 276 z dne 10. septembra 2003 (redni dodatek h GURI št. 235 z dne 9. oktobra 2003, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 494/96).
8. Zakonska uredba št. 494/96 je bila razveljavljena z zakonsko uredbo št. 81 z dne 9. aprila 2008 (redni dodatek h GURI št. 101 z dne 30. aprila 2008, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 81/08). Naslov IV zadnjenavedene zakonske uredbe o začasnih in premičnih gradbiščih vsebuje med drugim člen 90, ki določa obveznosti naročnika in nadzornika projekta v zvezi s koordinatorjem za varnost na teh gradbiščih.
9. Člen 90 zakonske uredbe št. 81/08 določa:
„1. Naročnik ali nadzornik projekta mora pri njegovem načrtovanju, zlasti ko se odloča o tehničnih vidikih, pri izvajanju načrta in organiziranju del na gradbišču ravnati v skladu z ukrepi in splošnimi načeli varnosti iz člena 15. Da bi se omogočilo načrtovanje izvajanja različnih del ali faz, ki se opravljajo hkrati ali si sledijo, v varnih razmerah, mora naročnik ali nadzornik projekta v načrtu predvideti trajanje teh del ali faz.
2. Naročnik ali nadzornik projekta v fazi načrtovanja projekta presodi glede dokumentov iz člena 91(1)(a) in (b).
3. Na gradbiščih, na katerih je predvidena navzočnost več pogodbenih izvajalcev, tudi če ne hkratna, mora naročnik – čeprav je hkrati podjetje, ki bo izvedlo projekt – ali nadzornik projekta, takoj ko prevzame odgovornost za projekt, imenovati koordinatorja za pripravljalno fazo.
4. V primeru iz odstavka 3 tega člena naročnik ali nadzornik projekta, preden prevzame odgovornost za dela, imenuje koordinatorja za fazo izvajanja del, ki mora izpolnjevati pogoje iz člena 98.
5. Določba iz odstavka 4 se uporablja tudi, ko dela, potem ko so bila zaupana enemu pogodbenemu izvajalcu, v celoti ali deloma izvede eden ali več drugih izvajalcev.
[…]
11. Če gre za zasebna dela, se določba iz odstavka 3 ne uporablja za dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. V vsakem primeru se uporabljajo določbe iz člena 92(2).“
10. Člen 91 zakonske uredbe št. 81/08 opredeljuje obveznosti koordinatorja za pripravljalno fazo in v bistvu določa izdelavo varnostnega in koordinacijskega načrta.
11. Člen 92(2) iste uredbe, ki se nanaša na obveznosti koordinatorja za fazo izvajanja del, določa:
„Koordinator za fazo izvajanja del v primerih iz člena 90(5) poleg nalog iz odstavka 1 sestavi varnostni in koordinacijski načrt ter pripravi dokumentacijo iz člena 91(1)(a) in (b).“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
12. Inšpektorji službe za varnost pri delu avtonomne pokrajine Bolzano so 20. junija 2008 opravili nadzor gradbenih del na gradbišču na ozemlju občine Merano za prenovo strešne kritine stanovanjske stavbe, visoke približno od 6 do 8 metrov. Naročnica je bila M. Nussbaumer. Zaščitno ogrado vzdolž roba strehe, žerjav za dvigovanje materiala in delovno silo so zagotovili trije različni pogodbeni izvajalci, ki so bili hkrati navzoči na gradbišču. Izdaja gradbenega dovoljenja na podlagi italijanske zakonodaje ni bila potrebna. Vendar je bila navedeni občini posredovana izjava o začetku del.
13. Med tem inšpekcijskim pregledom se je postavilo vprašanje, ali bi moral biti v teh okoliščinah imenovan koordinator za varnost pri delu, in sicer tako za pripravljalno fazo projekta kot za fazo izvajanja del, kot to določa ne le člen 3(1) Direktive 92/57, temveč tudi člen 3 zakonske uredbe št. 494/96, čeprav člen 90(11) zakonske uredbe št. 81/08 ne določa več takega imenovanja.
14. Predložitveno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da mora biti v skladu s členom 90(3) in (4) zakonske uredbe št. 81/08 na gradbiščih, na katerih je predvidena hkratna navzočnost več podjetij, imenovan koordinator za pripravljalno fazo in koordinator za fazo izvajanja del. Vendar se v skladu z odstavkom 11 navedenega člena 90 določbe odstavka 3 tega člena ne uporabljajo za zasebna dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Po mnenju navedenega sodišča je nacionalni zakonodajalec ob domnevi, da so gradbišča pri zasebnih delih manjša in zato nenevarna, opustil priznanje, da so lahko tudi dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, kompleksna in nevarna ter je zato treba imenovati koordinatorja za pripravljalno fazo. Poleg tega naj bi bil naročnik, glede na to, da se odstavek 4 istega člena sklicuje na njegov odstavek 3, oproščen tudi obveznosti imenovanja koordinatorja za fazo izvajanja del.
15. Predložitveno sodišče zato dvomi o skladnosti izjem od obveznosti imenovanja koordinatorja, ki jih določa italijansko pravo, z določbami člena 3(1) Direktive 92/57.
16. V teh okoliščinah je Tribunale di Bolzano prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je nacionalna ureditev iz zakonske uredbe [št. 81/08], zlasti določbe iz njenega člena 90(11), v delu, v katerem za zasebna dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, določa odstopanje od obveznosti, ki je sicer naložena naročniku ali nadzorniku projekta, da za gradbišče, na katerem je navzočih več pogodbenih izvajalcev, imenuje koordinatorja za pripravljalno fazo iz odstavka 3 te določbe – ne glede na presojo o naravi del in posebnih nevarnostih, ki so navedene v Prilogi II k Direktivi [92/57] – v nasprotju z določbami člena 3 te direktive?
2. Ali je nacionalna ureditev iz zakonske uredbe [št. 81/08], zlasti določbe iz njenega člena 90(11) v zvezi z obveznostjo naročnika ali nadzornika projekta, da v vsakem primeru imenuje koordinatorja za fazo izvajanja del na gradbišču ne glede na vrsto del – torej tudi če gre za zasebna dela, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, ki pa lahko vključujejo posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k Direktivi [92/57] – v nasprotju z določbami člena 3 te direktive?
3. Ali je člen 90(11) zakonske uredbe [št. 81/08] v delu, v katerem določa obveznost koordinatorja za fazo izvajanja del, da za zasebne projekte, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, sestavi varnostni načrt samo takrat, kadar se v fazi izvajanja projekta pogodbenemu izvajalcu, ki so mu bila dela sprva oddana, pridružijo dodatni izvajalci, v nasprotju s členom 3 Direktive [92/57], ki nalaga obveznost imenovanja koordinatorja za fazo izvajanja del ne glede na vrsto del in ki izključuje možnost odstopanja od obveznosti sestave varnostnega ter zdravstvenega načrta, če gre za delo, ki vključuje posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k navedeni direktivi?“
Vprašanja za predhodno odločanje
17. Najprej je treba s pomniti, da je Sodišče, čeprav v postopku predhodnega odločanja, uvedenega na podlagi člena 267 PDEU, ne presoja skladnosti predpisov nacionalnega prava s pravom Skupnosti in ne razlaga nacionalnih zakonov in drugih predpisov, pristojno, da predložitvenemu sodišču posreduje vse ustrezne elemente razlage prava Unije, ki mu lahko omogočijo, da presodi tako združljivost za namene sodbe v zadevi, o kateri odloča (glej zlasti sodbi z dne 15. decembra 1993 v zadevi Hünermund in drugi, C‑292/92, Recueil, str. I‑6787, točka 8, in z dne 27. novembra 2001 v združenih zadevah Lombardini in Mantovani, C‑285/99 in C‑286/99, Recueil, str. I‑9233, točka 27).
18. V teh okoliščinah je treba predložena vprašanja, ki jih je treba obravnavati skupaj, razumeti tako, da se z njimi v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3 Direktive 92/57 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki, na eni strani, za gradbišče za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje in na katerem je navzočih več pogodbenih izvajalcev, omogoča odstopanje od obveznosti naročnika ali nadzornika projekta, da imenuje koordinatorja tako za pripravljalno fazo kot za fazo izvajanja del na gradbišču in ki, na drugi strani, določa obveznost tega koordinatorja, da sestavi varnostni in zdravstveni načrt, samo če je na gradbišču za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje, navzočih več pogodbenih izvajalcev.
19. Najprej je treba spomniti, da je Sodišče v sodbi z dne 25. julija 2008 v zadevi Komisija proti Italiji (C‑504/06) že odločalo o členu 3 Direktive 92/57.
20. Sodišče je torej v točki 29 navedene sodbe poudarilo, da je člen 3 Direktive 92/57 razdeljen na tri oštevilčene odstavke, ki vsebujejo tri jasno ločena pravna pravila, ki se nanašajo na imenovanje koordinatorjev, na varnostni in zdravstveni načrt in na predhodno prijavo za dela določenega obsega. Ta ločitev med tremi odstavki je razvidna tudi iz naslova navedenega člena 3, in sicer „Imenovanje koordinatorjev – varnostni in zdravstveni načrt – predhodna prijava“. V skladu s to zgradbo je vprašanje imenovanja koordinatorjev urejeno izključno v odstavku 1 tega člena, medtem ko odstavek 2 vsebuje pravila v zvezi z varnostnim in zdravstvenim načrtom.
21. Sodišče v točki 30 navedene sodbe Komisija proti Italiji ugotavlja, da se lahko izjema iz člena 3(2), drugi pododstavek, navedene direktive nanaša le na pravilo, ki je neposredno pred njo, in sicer tisto v zvezi z varnostnim in zdravstvenim načrtom.
22. Torej, kot je Sodišče razsodilo v točki 35 zgoraj navedene sodbe Komisija proti Italiji, člen 3(1) Direktive 92/57, katerega besedilo je jasno in natančno in ki nedvoumno določa obveznost imenovanja koordinatorja za varnost in zdravje pri delu za vsako gradbišče, na katerem bo navzočih več pogodbenih izvajalcev, ne dopušča nobene izjeme od te obveznosti.
23. Zato mora biti koordinator za varnost in zdravje pri delu imenovan za vsako gradbišče, na katerem bo navzočih več pogodbenih izvajalcev, ne glede na to, ali je za dela potrebno gradbeno dovoljenje in ali so s tem gradbiščem povezane posebne nevarnosti.
24. Glede tega, kdaj je treba imenovati koordinatorja za varnost in zdravje, je iz členov 5 in 6 Direktive 92/57 razvidno, da ga je treba imenovati med pripravljalno fazo projekta ali vsekakor pred izvedbo del.
25. Torej je treba glede prvega dela predloženih vprašanj, kakor so preoblikovana v točki 18, ugotoviti, da člen 3(1) Direktive 92/57 zahteva, da je za gradbišče, na katerem bo navzočih več pogodbenih izvajalcev, koordinator za varnost in zdravje pri delu vedno imenovan med pripravljalno fazo projekta ali vsekakor pred izvedbo del.
26. V zvezi z varnostnim in zdravstvenim načrtom, na katerega se nanaša drugi del predloženih vprašanj, kakor so bila preoblikovana, morajo biti pogoji za njegovo sestavo – iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah 21 in 22 te sodbe – opredeljeni izključno ob upoštevanju člena 3(2) Direktive 92/57.
27. V nasprotju s členom 3(1) Direktive 92/57, ki ne dopušča nobene izjeme, pa odstavek 2, drugi pododstavek, navedenega člena državam članicam dopušča, da po posvetovanju s socialnimi partnerji odstopijo od obveznosti sestave varnostnega in zdravstvenega načrta iz prvega pododstavka istega odstavka 2, razen ko delo vključuje posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k navedeni direktivi, ali če je zanj potrebna predhodna prijava skladno z odstavkom 3 tega člena.
28. Iz tega izhaja, da je treba obveznost, da se pred odprtjem gradbišča sestavi varnostni in zdravstveni načrt, kot je razvidna iz člena 3(2) Direktive 92/57, razumeti tako, da velja za vsa gradbišča, na katerih dela vključujejo posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k tej direktivi, ali je za ta dela potrebna predhodna prijava, tako da število na gradbišču navzočih pogodbenih izvajalcev ni odločilno.
29. Torej navedeni člen nasprotuje nacionalni ureditvi, ki obveznost koordinatorja za fazo izvajanja del, da sestavi varnostni in zdravstveni načrt, določa samo za primer, da je na gradbišču za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje, navzočih več pogodbenih izvajalcev, in v kateri se kot merilo za to obveznost ne upoštevajo posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k Direktivi 92/57.
30. Da bi bil odgovor predložitvenemu sodišču izčrpen, je treba še spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča direktiva sama po sebi ne more nalagati obveznosti za posameznika in da se torej zoper njega ni mogoče sklicevati na določbo direktive (glej sodbi z dne 12. decembra 1996 v združenih zadevah X, C‑74/95 in C‑129/95, Recueil, str. I‑6609, točke od 23 do 25, in z dne 3. maja 2005 v združenih zadevah Berlusconi in drugi, C‑387/02, C‑391/02 in C‑403/02, ZOdl., str. I‑3565, točki 73 in 74).
31. Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na predložena vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3 Direktive 92/57 razlagati tako, da:
– odstavek 1 navedenega člena nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za gradbišče za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje in na katerem bo navzočih več pogodbenih izvajalcev, dopušča odstopanje od obveznosti naročnika ali nadzornika, da med pripravljalno fazo projekta ali vsekakor pred izvedbo del imenuje koordinatorja za varnost in zdravje;
– odstavek 2 istega člena nasprotuje nacionalni ureditvi, ki obveznost koordinatorja za fazo izvajanja del, da sestavi varnostni in zdravstveni načrt, določa samo za primer, da je na gradbišču za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje, navzočih več pogodbenih izvajalcev, in v kateri se kot merilo za to obveznost ne upoštevajo posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k navedeni direktivi.
Stroški
32. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člen 3 Direktive Sveta 92/57/EGS z dne 24. junija 1992 o izvajanju minimalnih varnostnih in zdravstvenih zahtev na začasnih ali premičnih gradbiščih (osma posebna direktiva v smislu člena 16(1) Direktive 89/391/EGS) je treba razlagati tako:
– odstavek 1 navedenega člena nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za gradbišče za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje in na katerem bo navzočih več pogodbenih izvajalcev, dopušča odstopanje od obveznosti naročnika ali nadzornika, da med pripravljalno fazo projekta ali vsekakor pred izvedbo del imenuje koordinatorja za varnost in zdravje;
– odstavek 2 istega člena nasprotuje nacionalni ureditvi, ki obveznost koordinatorja za fazo izvajanja del, da sestavi varnostni in zdravstveni načrt, določa samo za primer, da je na gradbišču za zasebna dela, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje, navzočih več pogodbenih izvajalcev, in v kateri se kot merilo za to obveznost ne upoštevajo posebne nevarnosti, navedene v Prilogi II k navedeni direktivi.