Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. március 12.(1)
1/24. sz. vélemény iránti eljárás
Az Európai Bizottság által benyújtott kérelem alapján
„ Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján adott vélemény – Légi közlekedés – Légi közlekedési megállapodás egyrészről az Ománi Szultánság, másrészről az Európai Unió és tagállamai között – Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése – Nemzetközi megállapodás, amely közös szabályokat érinthet – Az Unió azon hatásköre, hogy az említett megállapodást egyedül kösse meg ”
Tartalomjegyzék
I.
Bevezetés
II.
Háttér
A.
A tervezett megállapodásra irányuló javaslat elfogadásához vezető események
B.
A Bíróság előtti eljárás
C.
A tervezett megállapodás háttere
1.
Nemzetközi jogi háttér
2.
A tagállamok és az Unió által a „nyitott égbolt” ítéleteket követően kötött légi közlekedési megállapodások
3.
Az Ománi Szultánsággal tervezett megállapodás tartalma
III.
Elemzés
A.
Elfogadhatóság
B.
Az Unió külső hatáskörének fennállása és jellege
1.
Az Unió külső hatáskörének fennállása
2.
Az Unió külső hatáskörének jellege
3.
Vegyes megállapodások
C.
A forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó hatáskörnek az Unióra történő átruházása
D.
Az Unió tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó, a szükségességen alapuló kizárólagos hatásköre
E.
Az Unió tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó, az AETRhatáson alapuló kizárólagos hatásköre
1.
A bizonyítási teherről
2.
A jelen eljárásban részt vevő felek közötti fő nézeteltérés
3.
Az AETRhatás és az érintettség
4.
A tervezett megállapodásra való alkalmazás
a)
Az értékelendő kötelezettségvállalások
b)
A tervezett megállapodás 3. cikke („Jogok biztosítása”)
1)
Vane átfedés?
2)
Érintetteke a közös uniós szabályok akkor, ha nincs átfedés?
c)
8. cikk („Tisztességes verseny”)
d)
11. cikk („Vámok, adók, díjak és egyéb terhek”)
e)
Az I. cím egyéb rendelkezései
IV.
Végkövetkeztetés
I.      Bevezetés
1.        „A határ a csillagos ég.”
2.        A jelen ügy azt a kérdést veti fel, hogy (még mindig) a csillagos ég‑e a határa az Unió arra
vonatkozó kizárólagos hatáskörének, hogy
harmadik országokkal légi közlekedési megállapodásokat kössön.
3.        Ezt a kérdést az Európai Bizottság a 2024. szeptember 13‑i kérelmével vetette fel, amellyel az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján azt kéri a Bíróságtól, hogy nyilvánítson véleményt a következő kérdésről:
„Kizárólagos hatáskörrel rendelkezik‑e az Európai Unió az egyrészről az Ománi Szultánság, másrészről az Európai Unió és tagállamai közötti légiközlekedési megállapodás megkötésére?”
4.        E kérdés központi eleme az, hogy az Unió kizárólagos hatáskört szerzett‑e arra, hogy forgalmi jogokat biztosítson harmadik országoknak. Ilyen jogok biztosítása lehetővé teszi a harmadik országok légi fuvarozói számára, hogy a tagállamok területei között repüljenek, e területek felett átrepüljenek, és e területekre berepüljenek.
5.        A Bíróság a „nyitott égbolt” ítéleteiben(2) azt állapította meg, hogy az uniós jog akkori állására tekintettel az Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel a légi közlekedési szolgáltatások területén.(3) Az Európai Parlament által támogatott Bizottság azzal érvel, hogy az uniós jog jelenlegi állása eltérő választ igényel.
6.        Ha a Bíróság igenlő választ adna, az azzal a következménnyel járna, hogy a tagállamok ezentúl nem köthetnek légi közlekedési megállapodásokat harmadik országokkal, nemcsak az Ománi Szultánsággal, mint amire a jelen ügyben felvetett kérdés irányul, hanem bármely más harmadik országgal sem.
7.        A Bizottság által feltett kérdésre adandó válasz megköveteli, hogy a Bíróság az Unió külső hatásköreit szabályozó uniós alkotmányjog összetett területének mélyére hatoljon. A Bíróságot különösen annak pontosítására kérik, hogy milyen módon értékeli az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében leírt harmadik esetet, amelynek értelmében az Unió kizárólagos hatáskört szerez nemzetközi megállapodás megkötésére, ha az „a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja”.
8.        Indítványom szerkezeti felépítése a következő. Mindenekelőtt kifejtem a jelen eljárás releváns hátterét (II. szakasz). Majd bemutatom a tervezett megállapodáshoz vezető eseményeket, a megállapodás tartalmát, valamint azt a nemzetközi jogi és uniós jogi hátteret, amelybe a megállapodást el kell helyezni. Ezt követően a Bíróságnak feltett kérdést elemzem (III. szakasz). Ennek keretében először állást foglalok a Bíróság véleménye iránti jelen kérelem állítólagos elfogadhatatlanságáról (III. szakasz,
A. pont). Ezután
kitérek a külső hatáskörök fennállására és jellegére vonatkozó releváns ítélkezési gyakorlatra (III. szakasz,
B. pont). Ezt követően a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó uniós hatáskör jelen eljárásban részt vevő néhány fél által vitatott
fennállásának kérdésével foglalkozom (III. szakasz,
C. pont), majd az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése szerinti hatáskör esetleges kizárólagos jellegével a szükségesség (III. szakasz,
D. pont) vagy az AETR‑hatás (III. szakasz,
E. pont) alapján.
II.    Háttér
A.      A tervezett megállapodásra irányuló javaslat elfogadásához vezető események
9.        2018‑ban a Bizottság tárgyalási irányelvek útján felhatalmazást kapott arra, hogy átfogó légi közlekedési megállapodást kössön egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről az Ománi Szultánság között.(4)
10.      Ezeket az irányelveket két külön határozatban fogadták el.
11.      Először, a Tanács felhatalmazta a Bizottságot, hogy tárgyalásokat kezdjen az Ománi Szultánsággal az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó kérdésekről.(5)
12.      Másodszor, a Tanács keretében ülésező tagállamok – nem pedig a Tanács mint uniós intézmény – elfogadtak egy másik határozatot. E határozat felhatalmazta a Bizottságot, hogy tárgyalásokat folytasson az Ománi Szultánsággal a tervezett megállapodás azon vonatkozásairól, amelyek nem tartoznak az Unió kizárólagos hatáskörébe.(6)
13.      E két határozat egyike sem pontosítja, hogy melyek azok a területek, amelyeket az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozónak tekintenek, és melyek azok, amelyek nem tartoznak e hatáskörbe.
14.      Az állandó képviselők bizottságának e két határozat elfogadását követő ülésén a Bizottság egyet nem értését fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a fent említett tárgyalási irányelveket hogyan bízták rá.
Többek között a következőkre hivatkozott:
„2.      A Bizottság úgy véli, hogy az Unió hatáskörrel rendelkezik a légi közlekedés területét érintő átfogó megállapodásokra vonatkozó tárgyalások lefolytatására és az ilyen megállapodások megkötésére, mégpedig azok valamennyi része tekintetében. Emlékeztet továbbá arra, hogy – a Bíróságnak a C‑459/03. sz. ügyben hozott ítélet 92–95. pontjában tükröződő ítélkezési gyakorlata szerint – az Unió külső hatáskörének megléte főszabály szerint nem függ az érintett területre vonatkozó másodlagos jogi aktusok kibocsátásától.
[…]
4.      A Bizottság továbbá úgy véli, hogy a közös közlekedéspolitika célkitűzései úgy valósíthatók meg a leghatékonyabban, ha az átfogó légiközlekedési megállapodásra vonatkozóan kizárólag az Unió folytat tárgyalásokat, különösen a harmadik országbeli légi fuvarozók részére az Unión belül, valamint az uniós légi fuvarozók részére a harmadik országok által biztosítandó azonos bánásmód tekintetében.
5.      Annak érdekében, hogy a nemzetközi légiközlekedési megállapodásokból származó előnyök indokolatlan késedelem nélkül érvényesülhessenek, e megállapodásoknak az aláírásukat követően a lehető leghamarabb alkalmazhatóvá kell válniuk. A jelenlegi gyakorlat azt mutatja, hogy a tagállamok ilyen megállapodásokban történő részvétele jelentősen késlelteti azok hatálybalépését, és az ideiglenes alkalmazás nem mindig biztosított ezekben az esetekben.”(7)
15.      A tervezett megállapodásra vonatkozó tárgyalások 2020. június 7‑én zárultak le, és a megállapodás szövegét 2021. december 1‑jén parafálták.
16.      E megállapodás szövegének a Bíróság elé terjesztett tervezete előrevetíti mind az Unió, mind az összes tagállam aláírását. Ebből következik, hogy e megállapodás a jelenlegi formájában úgy van megfogalmazva, hogy azt vegyes megállapodásként kötik meg.
17.      A Bizottság még nem terjesztett elő az említett megállapodásnak az Unió nevében történő aláírásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatot.(8)
B.      A Bíróság előtti eljárás
18.      A Parlament, a Tanács és – Románia kivételével – valamennyi tagállam kormánya írásbeli észrevételeket nyújtott be a Bizottság által benyújtott, a Bíróság véleménye iránti kérelemmel kapcsolatban. Bár a Parlament támogatja a Bizottság azon álláspontját, amely szerint az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a tervezett megállapodás megkötésére, a Tanács és valamennyi részt vevő tagállam ezzel ellentétes álláspontot képvisel.
19.      2025. július 7‑én és 8‑án tárgyalást tartottak, amelyen a Parlament, a Tanács, a Bizottság, a belga, a bolgár, a cseh, a dán, a német, a görög, a spanyol, a francia, az olasz, a ciprusi, a litván, a luxemburgi, a magyar, a máltai, a holland, az osztrák, a portugál, a szlovák és a svéd kormány, valamint Írország vett részt.
C.      A tervezett megállapodás háttere
1.      Nemzetközi jogi háttér
20.      1944‑ben 54 állam képviselői találkoztak Chicagóban (Egyesült Államok), hogy „intézkedéseket hozzanak az átmeneti globális légi útvonalak és szolgáltatások azonnali bevezetésére”, valamint hogy „megvitassák az új légi közlekedési egyezmény elfogadására vonatkozó elveket és módszereket”(9).
21.      A Chicagói Konferencia a nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény (a továbbiakban: Chicagói Egyezmény)(10) elfogadásával zárult.
22.      A Chicagói Egyezmény a mai napig az államok nemzetközi polgári repüléssel kapcsolatos jogait és kötelezettségeit szabályozó alapvető nemzetközi jogi eszköz.(11) Valamennyi tagállam aláírta ezen egyezményt, maga az Unió azonban nem.(12)
23.      A Chicagói Egyezmény 1. cikke egyértelműen elismeri, hogy „minden Államot a területe fölötti légtérben teljes és kizárólagos szuverenitás illeti meg”.(13)
24.      Ezért, amint azt ezen egyezmény 6. cikke előírja, „[a] Szerződő Államok területe fölötti vagy területére irányuló menetrendszerű nemzetközi légi járat az illető Állam külön engedélyével vagy egyéb hozzájárulásával, valamint az engedély, illetőleg a hozzájárulás feltételeinek megfelelően tartható fenn”.
25.      E háttér alapján elméletileg a szóban forgó érintett államnak vagy államoknak kell megadniuk minden, a nemzetközi légi járat területi határokon átnyúló üzemeltetésére vonatkozó engedélyt, akár két‑, akár többoldalú megállapodás útján.(14)
26.      A Chicagói Konferenciával párhuzamosan – bár az egyezménytől függetlenül(15) – a tárgyaló felek a kereskedelmi célú légi közlekedés területén számos jogot fogalmaztak meg, amelyeket „a légi szabadságjogoknak”(16) neveznek.
27.      A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (a továbbiakban: ICAO) jelenleg kilenc légi szabadságjogot különböztet meg. Ezek az alábbi ábrán láthatók:(17)
28.      Csak a 3–9. szabadságjog teszi lehetővé a kereskedelmi célú légi közlekedést, és ezeket gyakran „forgalmi jogoknak” nevezik. Megnyitják a piacokat az olyan járatok számára, amelyek az egyik államból indulnak és egy másik állam területére érkeznek vagy ott megállnak.(18) Az első és a második szabadságjog nem tekinthető piacra jutást biztosítónak.
29.      A Chicagói Konferencián két többoldalú megállapodást fogadtak el, amelyek bizonyos légi szabadságjogokkal kapcsolatos forgalmi jogok cseréjéről rendelkeznek.
30.      Először is, a nemzetközi légi járatok átmenő forgalmáról szóló egyezmény(19) rendelkezik a légi tranzitjogok többoldalú cseréjéről, azaz az átrepülés jogáról (első légi szabadságjog) és a technikai leszállás jogáról (második légi szabadságjog). Valamennyi tagállam részes fele ezen egyezménynek.(20)
31.      Másodszor, a nemzetközi légi közlekedési megállapodás(21) az első, a második, a harmadik, a negyedik és az ötödik szabadságjog többoldalú cseréjének előírására irányult. Ezt azonban csak néhány állam írta alá és fogadta el, így lényegében csak papíron létezik.(22)
32.      A forgalmi jogok cseréjére vonatkozó többoldalú megállapodás hiánya a kétoldalú vagy regionális légi közlekedési megállapodások megsokszorozódásához vezetett, amelyek kölcsönösen megnyitják az érintett államok nemzeti légterét és piacát a nemzetközi légi járatok üzemeltetése előtt.(23)
33.      Így a „nyitott égbolt” ítéleteket megelőzően az Unióban kialakult gyakorlat az volt, hogy a tagállamok kétoldalú légi közlekedési megállapodásokat kötöttek harmadik országokkal.(24) 2003‑ban a becslések szerint körülbelül 1500 ilyen kétoldalú megállapodás létezett.(25)
34.      Amint arra a német kormány rámutatott, a forgalmi jogok kétoldalú megállapodások útján történő cseréje során leggyakrabban az első, a második, a harmadik és a negyedik szabadságjog cseréjére kerül sor, az ötödik és a hatodik szabadságjog általában korlátozott, a hetedik szabadságjog tárgyában ritkán születik megállapodás, a nyolcadik és a kilencedik szabadságjog pedig szinte mindig ki van zárva.(26)
35.      Az Ománi Szultánsággal tervezett, a jelen ügyben szóban forgó megállapodás csak az első, a második, a harmadik és a negyedik szabadságjoghoz kapcsolódó forgalmi jogok megadására vonatkozik.(27)
2.      A tagállamok és az Unió által a „nyitott égbolt” ítéleteket követően kötött légi közlekedési megállapodások
36.      Az Unióban a helyzet a „nyitott égbolt” ítéleteket követően megváltozott. Ezért érdemes ezt röviden ismertetni.
37.      Az 1990‑es évek elejétől kezdve, tehát egy olyan időszakban, amikor az uniós jogalkotó különböző, a légi közlekedés belső piacát létrehozó rendeleteket fogadott el,(28) a Bizottság több alkalommal is olyan irányelveket kért a Tanácstól, amelyek felhatalmazzák arra, hogy légi közlekedési megállapodás megkötésére irányuló tárgyalásokat folytasson az Amerikai Egyesült Államokkal annak érdekében, hogy az az ezen ország és a tagállamok közötti számos kétoldalú megállapodás helyébe lépjen.(29) A Bizottság arra is felkérte a tagállamokat, hogy az Egyesült Államokkal folytatandó tárgyalások megkezdése előtt hangolják össze álláspontjaikat.
38.      A Bizottság – mivel a Tanács (1996‑ig) többször megtagadta ezt a felhatalmazást,(30) és a Bizottság megállapította, hogy a tagállamok közötti koordinációra irányuló felkéréseit nem teljesítették – kötelezettségszegési eljárást indított az Egyesült Királysággal, Dániával, Svédországgal, Finnországgal, Belgiummal, Luxemburggal, Ausztriával és Németországgal szemben.(31)
39.      Ezekben az ügyekben hozott ítéleteiben a Bíróság csak részben adott helyt a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti kérelmeinek. Először is egyetértett azzal, hogy a tagállamok tárgyalásokat folytattak bizonyos olyan kérdésekre vonatkozó kikötésekről, amelyek a belső uniós szabályok megléte miatt kizárólagos uniós hatáskörbe kerültek.(32) Másodszor, úgy ítélte meg, hogy az Egyesült Államok és az érintett tagállam között létrejött egyes „nyitott égbolt”‑megállapodásokban szereplő olyan különös kikötés, amely korlátozza a légi fuvarozók tulajdonlását és ellenőrzését, ellentétes az EUMSZ 52. cikkben biztosított letelepedési joggal.(33)
40.      Mindazonáltal, és ez a jelen ügy szempontjából különös jelentőséggel bír, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az uniós jog akkori állása nem szabályozta a forgalmi jogok vagy az üzemeltetési engedélyek harmadik országbeli légi fuvarozók részére történő megadását. Ennélfogva a forgalmi jogokat harmadik országgal cserélő e tagállamok által tett nemzetközi kötelezettségvállalás nem tekinthető olyannak, mint amely érinti az uniós jogot.(34)
41.      A gyakorlatban a Bíróság azon megállapítása, hogy a harmadik országokkal kötött kétoldalú légi közlekedési megállapodások egyes részei kizárólagos uniós hatáskörbe tartoznak, azt jelentette, hogy a tagállamok már nem köthetnek ilyen megállapodásokat anélkül, hogy azokban az Unió is részes fél lenne. Más szóval az Unió az ilyen megállapodások szükségszerű felévé vált. Ez lendületet adott a Bizottságnak, hogy megkezdje a légi közlekedés területén a közös uniós külkapcsolati politika végrehajtását.(35)
42.      A „nyitott égbolt” ítéletekben megállapított kötelezettségszegések orvoslása érdekében a Bizottság horizontális felhatalmazást kapott az Egyesült Államokkal kötött megállapodások újratárgyalására. Emellett olyan megállapodások újratárgyalására is iránymutatást kapott, amelyeket a tagállamok kétoldalúan kötöttek, és amelyek kizárólagos uniós hatáskörbe tartozónak vagy az uniós joggal ellentétesnek tekintett kikötéseket tartalmaztak.(36)
43.      Az ebből eredő horizontális megállapodások azonban nem léptek a tagállamok kétoldalú megállapodásai helyébe, hanem csupán módosították vagy kiegészítették e megállapodások azon vonatkozó rendelkezéseit, amelyeket kizárólagos uniós hatáskörbe tartozónak vagy az uniós joggal ellentétesnek tekintettek.
44.      A Bizottság által a „nyitott égbolt” ítéleteket követően követett új külső légi közlekedési politika magában foglalja azt a törekvést, hogy átfogó légi közlekedési megállapodásokat kössenek az Unió stratégiai partnereivel és a szomszédos államokkal. E megállapodások hatálybalépését követően a tagállamok és harmadik országok közötti bármely kétoldalú megállapodás elavulttá válik, és azok annak helyébe lépnek.
45.      E megállapodások többségét „vegyes” megállapodások formájában kötik meg, ideértve az Egyesült Államokkal kötött átfogó légi közlekedési megállapodást,(37) az európai közös légtér létrehozásáról szóló többoldalú megállapodást egyes szomszédos országokkal,(38) valamint számos kétoldalú megállapodást egyes harmadik országokkal.(39)
46.      Egyes átfogó légi közlekedési megállapodásokat azonban „csak uniós” megállapodásként kötöttek meg. Az első ilyen megállapodást 1992‑ben kötötték meg a Norvég Királysággal.(40) Ezt 2002‑ben a Svájci Államszövetséggel kötött megállapodás(41) követte. Az Egyesült Királysággal kötött kereskedelmi és együttműködési megállapodást(42), amelyet az Egyesült Királyságnak az Unióból való kilépését követően kötöttek meg, szintén „csak uniós” megállapodásként kötötték meg, de e megállapodás tartalmaz a légi közlekedésről és a forgalmi jogok biztosításáról szóló fejezeteket.
Bár ezek a megállapodások arról a lehetőségről tanúskodnak, hogy az Unió köthet egyedül légi közlekedési megállapodásokat, az, hogy a tagállamok nem vesznek részt e megállapodásokban, amint azt az alábbiakban kifejtem, nem bizonyítja, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik az ilyen légi közlekedési megállapodások valamennyi része vonatkozásában.
47.      A Bizottság a kérelmében és a tárgyaláson „csak uniós” légi közlekedési megállapodások e példáira hivatkozott azon érv alátámasztása érdekében, amely szerint az Unió légi közlekedéssel kapcsolatos külpolitikája egyszerűsödne és felgyorsulna, ha csak az Unió köthetne ilyen megállapodásokat harmadik országokkal. Más példák mellett a Bizottság kifejtette, hogy a vegyes megállapodások hatálybalépése gyakran több mint 10 évet vesz igénybe, ami késlelteti azokat az előnyöket, amelyeket az uniós légi fuvarozók, az uniós légi közlekedési ágazat egésze és e szolgáltatások felhasználói az említett megállapodások révén élvezhetnek.
48.      Függetlenül attól, hogy ez a helyzet áll‑e fenn, az ilyen politikai érvek nem változtathatják meg a külső hatáskörök meglétét vagy jellegét, amint arról a Szerződések értelmében megállapodtak. Kizárólag a Bíróság feladata annak eldöntése, hogy a légi közlekedésre vonatkozó uniós jog jelenlegi állapota a releváns uniós alkotmányos keret fényében lehetővé teszi‑e annak megállapítását, hogy az Ománi Szultánsággal tervezett megállapodáshoz hasonló légi közlekedési megállapodás teljes egészében kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik.
49.      Ezen értékelés elvégzéséhez röviden ismertetni kell a tervezett megállapodás tartalmát.(43)
3.      Az Ománi Szultánsággal tervezett megállapodás tartalma
50.      A tervezett megállapodás preambuluma felvázolja annak célját, amely többek között a légi szolgáltatások javítása, a légi közlekedés magas szintű biztonságának és védelmének biztosítása, a verseny, a piacra jutás és a környezetvédelem előmozdítása, az üvegházhatású gázok kibocsátásának korlátozása, az utasok magas szintű védelme, valamint a légi közlekedési ágazat tőkéhez jutásának elősegítése.
51.      A megállapodás három címből áll. Az I. cím, amelyet egy cím nélküli, két rendelkezést (a fogalommeghatározásokra vonatkozó 1. cikk és a közvetlen hatály kizárására vonatkozó 2. cikk) tartalmazó szakasz előz meg, a tervezett megállapodás „gazdasági rendelkezéseit”(44) tartalmazza, a II. cím a „szabályozási együttműködésre”(45) vonatkozik, a III. cím pedig „intézményi rendelkezéseket” tartalmaz.(46) A tervezett megállapodás
részét képezi az átmeneti rendelkezéseket tartalmazó melléklet is.
52.      A tervezett megállapodás végén szereplő aláírások listája azt mutatja, hogy a megállapodást vegyes megállapodásként kívánták megkötni, feltüntetve az Uniót és valamennyi tagállamát mint szerződő feleket.
53.      A jelen eljárás felei – akár kifejezetten, akár hallgatólagosan – egyetértenek abban, hogy a tervezett megállapodás rendelkezéseinek többsége kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik, vagy csak járulékos jellegű e hatáskör gyakorlásához képest. A tervezett megállapodás I. címének hatálya alá tartozó bizonyos rendelkezéseket illetően azonban véleménykülönbség áll fenn e hatáskör jellegét illetően.
54.      A legjelentősebb nézeteltérés a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdésére, vagyis a forgalmi jogok biztosítására vonatkozik. E rendelkezés értelmében az első, a második, a harmadik és a negyedik légi szabadságjoghoz kapcsolódó forgalmi jogokat a szerződő felek kölcsönösen biztosítják.(47)
55.      Egyrészt a Tanács és a tagállamok úgy vélik, hogy e jogok biztosítása nem tartozik kizárólagos uniós hatáskörbe. E felek arra hivatkoznak, hogy az uniós jog a jelenlegi állapotában nem ír elő közös szabályokat e biztosításra vonatkozóan. E felek különösen a „nyitott égbolt” ítéletekre hivatkoznak. Amint azt fent kifejtettem, a Bíróság ezen ítéletekben úgy ítélte meg, hogy a közösségi jog az ítéletek idején nem szabályozta a forgalmi jogok biztosítását, és ezért azt nem érinthette a tagállamok és egy harmadik ország közötti nemzetközi megállapodás megkötése. Másrészt a Bizottság – a Parlament támogatásával – úgy véli, hogy a légi közlekedésre vonatkozó uniós jog helyzete jelentősen megváltozott a „nyitott égbolt” ítéletek kihirdetése óta. Az uniós jog e területét tehát a jelenlegi állapotában érinthetné, ha a tervezett megállapodást a tagállamok kötnék meg.
III. Elemzés
56.      Az Unió külső hatásköreinek területe az uniós alkotmányjog egyik legösszetettebb területe. E területen gyakran felmerül a releváns fogalmak – különösen a hatáskör‑átruházás és a hatáskörök megosztott vagy kizárólagos jellege, valamint a megállapodások vegyes jellegének okai – összekeverése(48).
57.      E tekintetben, még ha a kérdés a Bizottság által feltett formájában feltételezi is az uniós hatáskör fennállását, és így csak annak jellegét kérdőjelezi meg, több beavatkozó tagállam arra hivatkozik, hogy a forgalmi jogok biztosítása a tagállamok olyan hatáskörének minősül, amelyet nem ruháztak át az Unióra.
58.      Ezért elemzésem a következőképpen épül fel. Miután röviden elutasítom a Bíróság véleménye iránti jelen kérelem elfogadhatóságával kapcsolatos érveket (III. szakasz,
A. pont), körülhatárolom az Unió kizárólagos külső hatásköre megállapításának szempontjából releváns fogalmakat (III. szakasz,
B. pont). Ezt követően azt fogom javasolni a Bíróságnak, hogy utasítsa el a
forgalmi jogok biztosítására vonatkozó uniós hatáskörének fennállását vitató érveket (III. szakasz,
C. pont). Ezután a tervezett megállapodással kapcsolatos kizárólagos uniós hatáskör megállapításának alátámasztására szolgáló érveket vizsgálom meg. A Bizottság kérelmének szerkezeti felépítésével ellentétes sorrendben először azt a kérdést fogom feltenni, hogy az Unió az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt második eset alapján kizárólagos hatáskört szerzett‑e a tervezett megállapodás megkötésére; a „szükségességgel kapcsolatos érv” (III. szakasz,
D. pont). Ezt követően megvizsgálom, hogy következik‑e kizárólagos hatáskör az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt harmadik esetből; a továbbiakban: AETR‑hatás (III. szakasz,
E. pont).
A.      Elfogadhatóság
59.      Több beavatkozó tagállam kétségbe vonja a jelen vélemény iránti kérelem elfogadhatóságát, arra hivatkozva, hogy az nem felel meg az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésében előírt eljárás megindításához szükséges feltételeknek.
60.      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság egyértelműen kifejtette, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése értelmében egy tagállam, a Parlament, a Tanács vagy a Bizottság „bármikor” kérheti a Bíróság véleményét, „azt megelőzően, hogy véglegesen kifejezésre került volna [az Unió] beleegyezése arra vonatkozóan, hogy a megállapodás [az Uniót] kötelezze”.(49)
61.      Az Ománnal tervezett megállapodás a mai napig „tervezett”, mivel a Bizottságnak még javasolnia kell a Tanácsnak, hogy az EUMSZ 218. cikk (5) bekezdésének megfelelően fogadjon el a megállapodás aláírására felhatalmazó határozatot.(50)
62.      E tekintetben először is az egyes tagállamok által felhozott azon tény, hogy a Bizottság három évet várt arra, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján benyújtsa a jelen vélemény iránti kérelmet, nem módosítja e megállapodás „tervezett” jellegét. Ez tehát nem érintheti a Bizottság kérelmének elfogadhatóságát. Ez akkor is így van, ha a lojális együttműködés szellemében a Bizottságnak e kérelmet a lehető leghamarabb be kellett volna nyújtania.
63.      Másodszor, több tagállam azt állítja, hogy a tervezett megállapodással kapcsolatos hatáskörmegosztás kérdését már rendezték a Tanács és a tagállamok által 2018‑ban elfogadott, a tárgyalásokra való felhatalmazásról szóló határozatok.(51) Ennélfogva a Bizottság most már nem módosíthatja e megosztást. Hipotetikus tehát a Bíróság véleménye iránti kérelem a hatáskörök megosztása vonatkozásában.
64.      Ez az érv sem helytálló. Nem releváns az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése szerinti kérelem elfogadhatóságának kérdése szempontjából az, hogy a Tanács, a tagállamok és a Bizottság egyetértenek‑e egy adott megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskörmegosztással, vagy sem.(52)
65.      Ennek ellenkezője azt jelentené, hogy egy nemzetközi megállapodásra irányuló tárgyalások megkezdésére felhatalmazó határozat elfogadásával a Tanács és a tagállamok a Szerződésekben előírt hatáskörökre és eljárásokra való tekintet nélkül szabályozhatnák az Unió hatásköreinek megosztását.(53) Ez értelmetlenné tenné az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésében előírt eljárást.(54)
66.      Ebből következik, hogy a Bizottság által benyújtott, a Bíróság véleménye iránti kérelem nem hipotetikus, mivel a jelen eljárás kimenetele hatással lehet a tervezett megállapodás megkötésének módjára.
B.      Az Unió külső hatáskörének fennállása és jellege
1.      Az Unió külső hatáskörének fennállása
67.      Ahhoz, hogy az Unió nemzetközi megállapodást kössön, rendelkeznie kell az ehhez szükséges hatáskörrel. Az uniós jogban ezt az elvet „a hatáskör‑átruházás elvének” nevezik.(55)
68.      Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdése szerint ezen elvnek megfelelően az Unió kizárólag „a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében”. Következésképpen, amint azt az EUSZ 4. cikk (1) bekezdése és az EUSZ 5. cikk (2) bekezdése kifejti, a fellépésre vonatkozó hatáskör továbbra is kizárólag a tagállamokat illeti meg, kivéve ha azokat az Unióra ruházzák. Ez egy egyszerű helyzetet eredményez: az Unió csak akkor járhat el, ha erre irányuló hatáskört ruháztak rá.
69.      Következésképpen az Unió valamely külső hatásköre kizárólagos vagy megosztott jellegének bármely értékelése feltételezi, hogy a Szerződések először is ráruházták a fellépéshez szükséges hatáskört az Unióra.
70.      Külső hatáskör kifejezetten vagy hallgatólagosan átruházható az Unióra.(56)
71.      Jelenleg az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése szabályozza azt a kérdést, hogy az Unió hatáskörrel rendelkezik‑e nemzetközi megállapodás megkötésére. Ez a rendelkezés mind a kifejezett, mind a bennefoglalt hatáskörökre vonatkozik.(57) Ezt a rendelkezést a Lisszaboni Szerződés illesztette be az EUM‑Szerződésbe, és az az igazságszolgáltatási gyakorlat korábbi fejleményeit tükrözi.
72.      Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése négy olyan esetről rendelkezik, amelyekben az Unió megállapodást köthet egy vagy több harmadik országgal vagy nemzetközi szervezettel.(58) Ezek a következők:
i. ha a Szerződések ilyen megállapodás megkötését írják elő (kifejezett hatáskör); vagy
ii. ha az a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges (hallgatólagos hatáskör, „párhuzamos külső hatáskörök”);(59) vagy
iii. ha valamely kötelező erejű jogi aktus ilyen értelmű rendelkezést tartalmaz (az 1/94 [A WTO‑egyezmény mellékletét képező megállapodások] véleményben meghatározott bennefoglalt hatáskör);(60) vagy
iv. ha az a közös szabályokat érintheti, illetve azok alkalmazási körét megváltoztathatja (bennefoglalt hatáskör, amelyet először az AETR‑ítélet vezetett be).(61)
73.      Amint azt az alábbiakban részletesebben kifejtem, a jelen eljárásba beavatkozó több tagállam úgy véli, hogy a forgalmi jogok biztosítására vonatkozó hatáskör továbbra is kizárólag a tagállamokat illeti meg. Ezért először azt kell értékelni, hogy e hatáskört kifejezetten vagy hallgatólagosan átruházták‑e az Unióra (lásd: C. pont).
2.      Az Unió külső hatáskörének jellege
74.      Amint megállapítást nyer, hogy valamely hatáskört ráruháztak az Unióra, a következő kérdés az, hogy ez a hatáskör megosztott vagy kizárólagos‑e.
75.      Mit jelent a hatáskör megosztott vagy kizárólagos jellege?
76.      Ha az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, a tagállamok nem járhatnak el az e hatáskörbe tartozó ügyekben. Ez akkor is így van, ha az Unió nem járt el.(62) Másként fogalmazva, az Unió kizárólagos hatásköreinek területén csak az Unió járhat el.
77.      Ha ezt a jelen eljárásban a Bíróság elé terjesztett kérdésre alkalmazzuk, az Uniónak a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó kizárólagos hatáskörének megállapítása azt jelentené, hogy a tagállamok többé nem köthetnek nemzetközi légi közlekedési megállapodást. Ez még abban az esetben is így van, ha az Unió úgy dönt, hogy nem köt légi közlekedési megállapodást egy adott harmadik országgal, kivéve ha az Unió átruházza a kizárólagos hatáskörének gyakorlását a tagállamokra, hogy nélküle kössenek ilyen megállapodást.
78.      Ha azonban a szóban forgó hatáskört megosztott hatáskörként ruházták át, mind a tagállamok, mind pedig az Unió dönthet úgy, hogy azt gyakorolja.
Annak eldöntése, hogy az Uniónak gyakorolnia kell‑e ezt a hatáskört egy adott harmadik ország vagy országcsoport vonatkozásában, politikai döntés, amelyet a szubszidiaritás és az arányosság alkotmányos elvei korlátoznak.(63)
79.      Ami az EU politikáit belső szinten szabályozó jogi aktusokat illeti, amennyiben az Unió megosztott hatáskört gyakorol, az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdésének második és harmadik mondata kizárja, hogy a tagállamok eljárjanak mindaddig, amíg a kérdést uniós szinten szabályozzák. Ezt nevezik az előfoglalás elvének. Ezen elv mögöttes oka a konfliktusok megelőzése és a közös uniós szabályok megőrzése.(64) A Lisszaboni Szerződéshez csatolt, a megosztott hatáskörök gyakorlásáról szóló (25.) jegyzőkönyv (a továbbiakban: 25. jegyzőkönyv) kifejti, hogy az előfoglalás csak a valamely uniós jogi aktus által szabályozott konkrét elemekre vonatkozik, nem pedig azon terület egészére, amelyhez e jogi aktus tartozik.(65)
80.      Az
előfoglalás a tagállamok fellépése szempontjából hasonló következménnyel jár, mint amikor az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik: a tagállamok immár nem szabályozhatnak egy adott kérdést. Van azonban egy jelentős különbség: az előfoglalással a tagállamok nem „veszítik el” a megosztott hatáskör gyakorlásához való jogukat; ezt a hatáskört újra gyakorolhatják, ha az Unió úgy határoz, hogy visszavonja az adott tárgyra vonatkozó uniós intézkedést. Ezzel szemben a kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó területen a tagállamok akkor sem járhatnak el, ha egy meghatározott tárgyat nem szabályoz uniós jogi aktus.(66)
81.      Az Unió kizárólagos hatásköreit az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdése kimerítően felsorolja.(67) A tagállamok ezeken a területeken nem fogadhatnak el belső jogi aktusokat, és nem köthetnek nemzetközi megállapodásokat.
82.      Az eleve kizárólagosként felsorolt területeken kívül a Lisszaboni Szerződés egy (2) bekezdéssel egészítette ki az EUMSZ 3. cikket.
83.      E bekezdés értelmében az ott előírt különleges körülmények között egyes megosztottként átruházott hatáskörök külső dimenziójukban kizárólagossá válhatnak. Másként fogalmazva, ezeket a hatásköröket az EUMSZ
nem biztosítja eleve mint kizárólagos hatásköröket, hanem azok uniós jogszabályok elfogadásával megszerezhetik ezt a jelleget. Ezekre a hatáskörtípusokra „későbbi kizárólagosságként”, „gyakorlás általi kizárólagosságként”(68) vagy „utólagos kizárólagosságként”(69) utaltak.
84.      Főszabály szerint az Unió külső hatáskörei megosztottak, kivéve ha a szóban forgó nemzetközi megállapodás olyan kérdésre vonatkozik, amely az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdése szerinti kifejezett kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik, vagy amely később az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése alapján kizárólagossá vált.
85.      Az Unió légi közlekedési politikája vagy általában véve a közlekedéspolitika nem szerepel az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésében kizárólagosként felsorolt politikák között.
86.      Ellenkezőleg, a közlekedés az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének g) pontjában megosztott hatáskörként (nem kimerítő jelleggel) felsorolt politikák egyike.
87.      Ennélfogva a tagállamokat csak akkor lehet úgy tekinteni, hogy akadályoztatva vannak abban, hogy légi közlekedési megállapodást kössenek, amikor e megosztott hatáskör gyakorlása az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételek egyikének teljesülése miatt a szóban forgó területen kizárólagossá vált.
88.      Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése tehát meggátolhatja a tagállamokat abban, hogy nemzetközi megállapodást kössenek egy olyan területen, amelyen előzetesen nem ruháztak (kifejezett) kizárólagos hatáskört az Unióra, feltéve, hogy az e rendelkezésben előírt feltételek teljesülnek.
89.      Mivel a Szerződések eltérő rendelkezésben szabályozzák az előfoglalásnak a külkapcsolatokban kizárólagossághoz vezető típusát és a belső szférában létező típusát, az előfoglalás e két típusát eltérően kell kezelni. Így a Bíróság már megállapította, hogy a Lisszaboni Szerződés 25. jegyzőkönyve nem az előfoglalás azon típusát szabályozza, amely az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése alapján az Unió nemzetközi megállapodás megkötésére vonatkozó kizárólagos hatáskörét állapítja meg.(70) Ellenkezőleg, az Unió belső szabályozásának a külső hatáskörének jellegére gyakorolt hatásait csak az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése szabályozza, nem pedig az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése, amelyre a 25. jegyzőkönyv utal.
90.      Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése előírja, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére:
i. ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő; vagy
ii. ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges (a továbbiakban: második eset vagy szükség szerinti kizárólagosság); vagy
iii. annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja (a továbbiakban: harmadik eset vagy AETR‑hatás).
91.      Elöljáróban fontos kiemelni az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében használt nyelvezetben a hasonlóság magas fokát. Bár ez a hasonlóság (álláspontom szerint helyesen) jogtudományi kritikákat váltott ki,(71) a Bíróság nem bírálhatja a Szerződések szövegét, hanem értelmeznie kell azt.
92.      E tekintetben megjegyzem, hogy a két rendelkezés eltérő kérdésekre vonatkozik, ezért azokat releváns összefüggéseikben kell értelmezni. Míg az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése a külső hatáskör meglétére vonatkozik, és így a hatáskör‑átruházás elvéhez kapcsolódik, az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése e külső hatáskör jellegére vonatkozik, és azokat a helyzeteket határozza meg, amelyekben a nemzetközi megállapodásokat „csak uniós” megállapodásként kell megkötni.(72)
93.      Tudomásom szerint nincs olyan uniós jogalkotási aktus, amely arra kötelezné az Uniót, hogy légi közlekedési megállapodást kössön kifejezetten az Ománi Szultánsággal vagy általában véve harmadik országokkal. Következésképpen azt javaslom, hogy a jelen eljárás feleinek érveit úgy értsük, hogy azok kizárólag a második és harmadik esetre vonatkoznak, amelyekben a kizárólagosság az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdéséből eredhet.
3.      Vegyes megállapodások
94.      Mielőtt megvizsgálnám, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik‑e a tervezett megállapodás megkötésére, egy másik kapcsolódó kérdést kell eldönteni: le lehet‑e vonni, és ha igen milyen következtetéseket a tervezett megállapodás vegyes megállapodásként történő megkötésére irányuló javaslatból?
95.      E kérdés eldöntése azért releváns, mert a jelen eljárásban részt vevő számos fél – köztük a Bizottság – a nemzetközi megállapodások „vegyes jellegével” kapcsolatos érveket hozott fel.
96.      A „vegyes megállapodásokat” mint a nemzetközi megállapodások sajátos kategóriáját a Szerződések nem említik, azokat a gyakorlat alakította ki. A Bíróság akként határozta meg a vegyes megállapodásokat, hogy azokat „az Uniónak és mindegyik tagállamának alá kell írnia és meg kell kötnie”.(73)
97.      A jogtudomány különbséget tesz a kötelező és a fakultatív vegyes megállapodások között.(74)
98.      Ha egy megállapodás olyan részeket tartalmaz, amelyek a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartoznak és olyan részeket, amelyek az Unió kizárólagos vagy megosztott hatáskörébe tartoznak, az Unió nem köthet ilyen megállapodást egyedül, csak a tagállamaival együtt. Ebben az esetben kötelező a vegyes jelleg.
99.      Egy másik eset, amelyben a vegyes jelleg kötelező lehet – és amelyet „fordított kötelező vegyes jellegnek” nevezhetünk – az a helyzet, amely a „nyitott égbolt” ítéletek tárgyát képezte: amennyiben egy tagállam által tárgyalt nemzetközi megállapodás olyan részeket tartalmaz, amelyek kizárólagos uniós hatáskörbe tartoznak, e tagállam egyedül nem kötheti meg e megállapodást.(75) Ilyen esetben, ha a tagállamok egy ilyen megállapodás részes felévé kívánnak válni, az Uniónak csatlakoznia kell hozzájuk.(76)
100. Az a tény, hogy az Unió a „nyitott égbolt” ítéletekre válaszul elfogadta a 847/2004/EK rendeletet, releváns a vegyes jellegről szóló jelen vita szempontjából.(77) Más szempontok mellett ez a jogi aktus lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy „csak állami” megállapodásokat kössenek, feltéve, hogy ezek a megállapodások vonatkozó záradékokat tartalmaznak, és a tagállamok előre meghatározott eljárástípus útján tájékoztatják a Bizottságot a megállapodásokról.(78) A 847/2004 rendelet – amely a jelen eljárás szempontjából az Unió azon hatásköre tekintetében is jelentőséggel bír, hogy egyedül kösse meg a tervezett megállapodást – olyan uniós jogi aktus példájaként tekinthető, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az Unió mint részes fél nélkül kössenek nemzetközi megállapodást, még akkor is, ha e megállapodás egyes részei kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó kérdéseket érintenek.(79)
101. Végül, amennyiben egy megállapodás kizárólag megosztott hatáskörbe tartozó kérdésekre vonatkozik, a megállapodás vagy vegyes megállapodásként, vagy „csak uniós” megállapodásként is megköthető. A megállapodás megkötésének módjáról szóló határozat, legyen szó akár vegyes, akár „csak uniós” megállapodásról, politikai döntést takar;(80) nem alkotmányos szükségszerűséget.(81)
102. Ebből következően egy nemzetközi megállapodást két okból lehet „csak uniós” megállapodásként megkötni: vagy azért, mert az Unió valóban kizárólagos hatáskörrel rendelkezett a megállapodás egésze tekintetében, vagy azért, mert a megállapodás egészére vagy egy részére vonatkozó hatáskör megosztott volt, és politikai szinten az a döntés született, hogy ezt a hatáskört az Unió egyedül gyakorolja.
103. A fenti okok miatt a jelen eljárás szempontjából nem meghatározó, hogy a múltban a forgalmi jogok biztosítására a Norvég Királysággal, a Svájci Államszövetséggel és az Egyesült Királysággal „csak uniós” megállapodások révén került sor.(82) E megállapodások „csak uniós” jellegét ugyanis éppúgy magyarázhatja az az érv, amely szerint politikailag úgy ítélték megfelelőnek, hogy az Unió egyedül kösse meg e megállapodásokat, mint az az érv, amely szerint az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik e megállapodások teljes tartalmát illetően, beleértve a forgalmi jogok biztosítását is.
104. Következésképpen, még ha a tervezett megállapodás (részben) megosztott hatáskörbe is tartozik, ez nem zárja ki, hogy az említett megállapodást „csak uniós” megállapodásként kössék meg. Csak akkor követelik meg inkább alkotmányos, mintsem politikai okok a „csak uniós” megállapodás szükségességét, ha a tervezett megállapodás valamennyi eleme kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik.
105. Azt, hogy vannak‑e ilyen alkotmányos okok, a D. és E. pontban fogom elemezni.
C.      A forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó hatáskörnek az Unióra történő átruházása
106. A jelen eljárásba beavatkozó több tagállam azt állítja, hogy a forgalmi jogok biztosítására vonatkozó hatáskört nem ruházták át az Unióra, hanem az továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartozik.(83) Azzal érvelnek, hogy annak engedélyezése, hogy harmadik országok légi fuvarozói berepüljenek a területeikre, valamely állam légtere feletti szuverenitás elvének gyakorlása, amint azt a Chicagói Egyezmény 1. cikke is megerősíti. Ezért az Unió soha nem biztosíthat forgalmi jogokat, mivel ilyen hatáskört nem ruháztak rá.
107. Ezen álláspont fényében meg kell vizsgálni, hogy az Uniót felruházták‑e azzal a hatáskörrel, hogy forgalmi jogokat biztosítson harmadik országoknak.
108. Amint azt kifejtettem, lehetséges, hogy erre az átruházásra kifejezetten vagy hallgatólagosan sor került. A kifejezett hatáskör megállapítása érdekében meg kell vizsgálni, hogy a Szerződések tartalmaznak‑e olyan jogalapot, amely kifejezetten előírja, hogy az Unió e konkrét kérdésben megállapodást köthet.(84)
109. E tekintetben megjegyzem, hogy bár a Római Szerződés óta nőtt azon rendelkezések száma, amelyek kifejezetten felhatalmazzák az Uniót arra, hogy harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kapcsolatban fellépjen,(85) a közlekedéspolitikát szabályozó fejezet még mindig nem tartalmaz olyan kifejezett rendelkezést, amely felhatalmazná az Uniót arra, hogy a közlekedés területén nemzetközi megállapodásokat kössön.
110. Az Unió közlekedéspolitikájának a külső dimenzióját kifejezetten csak az EUMSZ 207. cikk (5) bekezdése említi.
111. Ezt a hivatkozást azonban azért tették, hogy a közlekedést kizárják a közös kereskedelempolitikából, és így a közös kereskedelempolitika kifejezetten kizárólagos jellegéből.(86)
112. Ehelyett, az EUMSZ 207. cikk (5) bekezdése a Szerződés közös közlekedéspolitikáról szóló fejezetére (a harmadik rész VI. címe) hivatkozik, amely önmagában nem utal kifejezetten az Unió nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskörére. Véleményem szerint ez az oka annak, hogy az EUMSZ 207. cikk (5) bekezdésében a közös közlekedéspolitikáról szóló fejezetre (amely jelenleg a légi közlekedésre is kiterjed) az e területre vonatkozó nemzetközi megállapodás megtárgyalása és megkötése céljából történő hivatkozás nem érthető úgy, hogy az Unió
kifejezetten hatáskörrel rendelkezik légi közlekedési megállapodások megkötésére. Ez a kereszthivatkozás inkább arra utal, hogy az Unió légi közlekedési megállapodások megkötésére vonatkozó külső hatásköre bennefoglalt külső hatáskör.
113. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése alapján bennefoglalt külső hatáskör áll fenn többek között minden olyan esetben, amikor az Unióra belső hatáskört ruháznak, függetlenül attól, hogy gyakorolja‑e ezt a belső hatáskört, vagy sem, és ha e megállapodás megkötése az Unió valamely célkitűzésének eléréséhez szükséges. Az ilyen párhuzamos hatásköröket, amelyek elismerik, hogy az Unió politikái belső és külső dimenzióval is rendelkezhetnek,(87) a Bíróság ítélkezési gyakorlata dolgozta ki és erősítette meg, mielőtt azokat az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésében kodifikálták volna.(88)
114. A bennefoglalt külső hatáskörre azonban továbbra is a hatáskör‑átruházás elve vonatkozik. Ez azt jelenti, hogy az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése önmagában nem szolgálhat nemzetközi megállapodás megkötésének jogalapjául. Az ilyen megállapodás megfelelő jogalapját a Szerződések azon rendelkezéseiben kell keresni, amelyek hatáskört ruháznak az Unióra egy adott terület vagy kérdés szabályozására.
115. Amennyiben a nemzetközi megállapodás hatálya alá tartozó terület a légi közlekedés, az ilyen megállapodás aláírására vonatkozó bennefoglalt hatáskör jogalapja az EUMSZ 100. cikk (1) bekezdése.
116. A légi közlekedés (és a tengeri közlekedés) az Unió közlekedéspolitikájának a sajátos része, amelynek (mind belső, és így mind külső) alakulása az EUMSZ 100. cikk értelmében a Parlament és a Tanács által elfogadott jogalkotási intézkedésektől függ.
117. A közös légi közlekedési politika belső dimenziójára azonban ma nagyrészt közös uniós szabályok vonatkoznak. Ez a körülmény az Európai Parlament és a Tanács azon politikai döntését fejezi ki, hogy végrehajtja ezt az uniós politikát.
118. A légi közlekedés belső politikájának meglétéből az következik, hogy bennefoglalt külső dimenziónak is lennie kell.
119. Ez azonban még mindig nyitva hagyja azt a kérdést, hogy a légi közlekedés kimerítő szabályozása szempontjából releváns valamennyi elemet átruházták‑e az Unióra, vagy vannak‑e olyan szempontok, mint például a forgalmi jogok biztosítása, amelyek esetében a tagállamok úgy döntöttek, hogy azokat nem biztosítják, azaz úgy döntöttek, hogy azokat megtartják.
120. E tekintetben mindenekelőtt meg kell jegyeznem, hogy a területi szuverenitásnak a Chicagói Egyezmény 1. cikkében kifejezett elve értelmében az Unión belüli bármilyen légi közlekedési politika megvalósítása a forgalmi jogok biztosításától függ.
121. Legalábbis a kereskedelmi dimenziója vonatkozásában ilyen jogok biztosítása nélkül nem lehet légi közlekedési politikát kialakítani, sem az Unión belüli, sem azon kívüli dimenzióban. Ebben az értelemben az EUMSZ 100. cikk (1) bekezdése szerinti közös uniós légi közlekedési politika kialakítása lehetőségének a Szerződésekbe való belefoglalásának szükségszerűen magában kell foglalnia az Unió annak eldöntésére vonatkozó hatáskörét is, hogy biztosítják‑e a forgalmi jogokat, és ha igen, mely országoknak.
122. Belső szinten a forgalmi jogoknak a tagállamok közötti cseréje és az uniós fuvarozók kapcsolódó, az Unión belüli kereskedelmi szolgáltatások működtetésére vonatkozó jogai az 1008/2008/EK rendeletből(89) (a továbbiakban: légi járatokról szóló rendelet) erednek. Így az uniós jogalkotó a légi közlekedés belső piacának létrehozására törekedett.(90)
123. A légi járatokról szóló rendelet nem fosztja meg a tagállamokat a területük feletti égbolt feletti szuverenitásuktól. E rendelet ugyanis csupán a tagállamok azon szuverén jogainak az Unió általi – átruházás alapján történő – gyakorlásának az eredménye, hogy uniós légi közlekedési politikát folytassanak.(91)
124. Az Unió tehát bennefoglalt külső hatáskörrel rendelkezik az uniós légi közlekedési politika külső dimenziójának fejlesztése érdekében, amely csak a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosításával hozható létre.(92)
125. Ezt követően most rátérek a Bizottság által feltett azon kérdésre, hogy e politika egészében véve kizárólagos külső hatáskörré vált‑e oly módon, hogy a tervezett megállapodást egyedül az Uniónak kellene megkötnie.
D.      Az Unió tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó, a szükségességen alapuló kizárólagos hatásköre
126. A Bizottság az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt második esetre hivatkozik annak alátámasztása érdekében, hogy a közlekedéspolitika területén a (megosztott) belső hatáskör gyakorlásához szükség van a tervezett megállapodás „csak uniós” megkötésére.
127. Rövid leszek, mivel ezt a kérdést a „nyitott égbolt” ítéletek már megoldották. Ezekben az ítéletekben a Bíróság először is kifejtette, hogy az 1/76 (A belföldi vízi utakon közlekedő hajók európai leszerelési alapjának létrehozásáról szóló megállapodás) vélemény(93) fényében a szükségességen alapuló kizárólagos hatáskör akkor áll fenn, ha a belső hatáskör ténylegesen csak külső hatáskörrel együtt gyakorolható; vagy másként fogalmazva, az említett belső hatáskör nem érhető el belső szabályok létrehozásával.(94)
128. Ebben rejlik az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésében foglalt szükségesség elve és az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt szükségesség elve közötti különbség. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése párhuzamos külső hatásköröket ismer el az Unióra ruházott politika területein, amelyek gyakorlása szükséges lehet az e politika által a Szerződések keretében követett cél eléréséhez. Ez a hatáskör fennáll, de ez a rendelkezés nem szól arról, hogy az Uniónak gyakorolnia kell‑e azt.
Ezzel szemben az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében vett „szükségesség” azt jelenti, hogy kizárólag az Unió rendelkezik hatáskörrel arra, hogy eljárjon, mivel hatáskörének belső gyakorlása nemzetközi megállapodás megkötése nélkül lehetetlen lenne.
129. Ez egyértelműen kitűnik abból, ahogyan a Bíróság az 1/76 (A belföldi vízi utakon közlekedő hajók európai leszerelési alapjának létrehozásáról szóló megállapodás) véleményében megállapította az Unió kizárólagos hatáskörét.(95)Ez azt jelenti, hogy a Bíróság a „szükségesség” fogalmának szűk értelmezését választotta, amikor az a kizárólagosság oka. Így azt is elkerülte, hogy összemossa a „párhuzamos külső hatáskörök” és azok „kizárólagossága” fogalmai mögött húzódó jelentést. Ennek ellenkezője az Unió megosztott külső hatásköreinek eltűnéséhez vezetne, mivel kizárólagos hatáskört biztosítana az Unió külső fellépésére minden olyan esetben, amikor hatáskörrel rendelkezik egy adott politika végrehajtására. A Bíróság azonban mindeddig nem tekintette úgy, hogy a Lisszaboni Szerződés megszövegezőinek ez volt a szándéka, amikor az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésébe belefoglalták a „szükségesség miatti kizárólagosság” fogalmát.
130. A „nyitott égbolt” ítéletekben a Bíróság megállapította, hogy nem terjesztettek elé elegendő bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy a légi közlekedés területén a szolgáltatások belső piacának létrehozására irányuló cél elérése érdekében az Uniónak kizárólagos hatáskörrel kell rendelkeznie arra is, hogy harmadik országokkal légi közlekedési megállapodásokat kössön.(96) Ezenkívül a Bíróság megállapította, hogy ezen ítéletek idején a légi közlekedési szolgáltatások belső piaca sikeresen létrejött, és így elutasította a szükségességre vonatkozó érvet.(97)
131. A jelen ügyben
a Bizottság a „nyitott égbolt” ítéletekben fennálló helyzethez képest egyetlen új érveként arra hivatkozik, hogy a légi közlekedés területére, amelyet a Bíróság ezekben az ítéletekben úgy ítélt meg, hogy az csak „viszonylag korlátozottan” szabályozott, immár sokkal több uniós szabály vonatkozik. Ez igaz lehet, de ez nem segíti a Bizottságot azon érve alátámasztásában, hogy az Ománi Szultánsággal a tervezett megállapodás megkötése „szükséges” az Unió EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében vett belső hatáskörének gyakorlásához.
Éppen ellenkezőleg, azon érvet támasztja alá, amely szerint ezt a belső politikát a légi közlekedés területére vonatkozó nemzetközi megállapodás megkötésének „szükségessége” nélkül is sikeresen kialakították.
132. A Bizottság azonban azzal érvel, hogy jelentős számú új uniós belső szabály vonatkozik nemcsak az uniós fuvarozókra, hanem a harmadik országbeli fuvarozókra is (pl. a légi járatokról szóló rendelet 15. cikkének (5) bekezdése és 22–24. cikke). A Bizottság szerint ez szükségessé teszi, hogy az Unió nemzetközi légi közlekedési megállapodásokat kössön. Véleményem szerint a Bizottság ezzel egy ellentétes értelmű érvet fogalmaz meg. Ezen rendelkezések értelmében nincs szükség arra, hogy harmadik országbeli fuvarozók hozzáférjenek az uniós légi közlekedési szolgáltatási piachoz. Ezek a rendelkezések inkább az olyan típusú helyzetekre vonatkoznak, amelyekben ilyen hozzáférést biztosítottak. Ennélfogva nem állítható, hogy az Uniónak kizárólagos hatáskörrel kell rendelkeznie arra, hogy forgalmi jogokat biztosítson harmadik országbeli fuvarozók számára, mert olyan szabályokkal rendelkezik, amelyek e jogok biztosítását követően a jogaikra vagy kötelezettségeikre vonatkoznak.
133. Annak megállapítását javaslom tehát a Bíróságnak, hogy az Unió az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt második eset alapján nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel arra, hogy Ománnal légi közlekedési megállapodást kössön.
E.      Az Unió tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó, az AETR‑hatáson alapuló kizárólagos hatásköre
134. A jelen ügyben felhozott legfontosabb és legösszetettebb érv az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének harmadik esetére vonatkozik. E cikk értelmében az Unió kizárólagos hatáskört szerez nemzetközi megállapodás megkötésére „annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja”.
1.      A bizonyítási teherről
135. Mielőtt rátérnék az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének alkalmazására vonatkozó érvekre, szükségesnek tartom a Tanács egyik érvére válaszolni. Ez az intézmény, azt állítva, hogy a Bizottság érvei nem elegendőek az AETR‑hatás fennállásának megállapításához, arra hivatkozik, hogy az Unió külső hatáskörének kizárólagos jellegére hivatkozó félnek kell az e hatáskör alátámasztására szolgáló bizonyítékokat vagy érveket előterjesztenie.
136. Igaz ugyan, hogy a Bíróság hasonló kifejezéseket használt, ezeket az észrevételeket az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott közvetlen keresetek összefüggésében tette.(98)
137. Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése szerinti eljárás azonban nem kontradiktórius eljárás, amelyben két fél áll egymással szemben. A Bíróság véleménye iránti eljárásnak nem az a célja, hogy az eljárást kezdeményező fél kérelmét elfogadja vagy elutasítsa. Ez az eljárás inkább az ahhoz fűződő közérdeket szolgálja, hogy megakadályozza a Szerződésekkel ellentétes olyan nemzetközi megállapodás megkötését, amely nehézségeket (és zavart) okozhat az Unió számára a nemzetközi partnereivel szemben.(99)
138. Ebben az értelemben, még ha az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján véleményt kérő intézmény által felhozott érvek, valamint az eljárásban részt vevő többi fél érvei hasznosak is a Bíróság számára, a Bíróság válasza nem függ ezektől az érvektől.
2.      A jelen eljárásban részt vevő felek közötti fő nézeteltérés
139. A Bizottság – a Parlament támogatásával – a Tanács és a tagállamok által képviselttől eltérő módszert javasol az AETR‑hatás megállapítására.
140. A Bizottság és a Parlament arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése az Unió kizárólagos külső hatáskörére vonatkozó ítélkezési gyakorlatot pozitív hatáskör‑átruházásként kodifikálta. E felek szerint az AETR‑hatást úgy kell érteni, hogy amennyiben valamely „területet” teljes egészében vagy legalábbis „nagy mértékben lefednek” a közös uniós szabályok, mint a légi közlekedés területén, azt kell megállapítani, hogy egy légi közlekedési megállapodás, ideértve egy forgalmi jogokra vonatkozó megállapodást is, érintheti a közös szabályokat, vagy megváltoztathatja azok alkalmazási körét. Az Unió hatáskörének ilyenkor kizárólagosnak kell lennie. Nincs jelentősége annak, hogy a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítását uniós szabályok rendezik, mivel ezek a szabályok a légi közlekedés tágabb területére tartoznak, ahol belső szinten közös uniós szabályok léteznek. Következésképpen ezek az intézmények elutasítanak egy olyan „nukleáris” megközelítést, amely valamely nemzetközi megállapodás minden egyes kötelezettségvállalásának értékelését írja elő az erre vonatkozó konkrét közös uniós szabályok fennállásához képest.
141. A Tanács és a tagállamok elismerik, hogy fennáll a közös uniós szabályok érintettségének vagy módosulásának kockázata, ha a nemzetközi kötelezettségvállalások e közös szabályok hatálya alá tartoznak. Azzal is egyetértenek, hogy e közös uniós szabályok akkor is érintettek lehetnek vagy módosulhatnak, ha a szóban forgó nemzetközi megállapodás és a vonatkozó uniós szabályok hatálya nem esik teljes mértékben egybe, feltéve hogy a szóban forgó kötelezettségvállalások mégis az uniós szabályok által már „nagy mértékben lefedett” területre tartoznak. Mindazonáltal e felek szerint pusztán annak megállapítása, hogy valamely szakpolitikai területet az uniós szabályok „nagy mértékben lefednek”, önmagában nem vezethet a kizárólagos hatáskör megállapításához. Azzal érvelnek, hogy az érintettség „tényleges” kockázatára van szükség, amit nem lehet egy adott területet szabályozó több uniós szabály puszta felsorolására való hivatkozással megállapítani. Ehelyett annak konkrét magyarázatára van szükség, hogy ezeket a szabályokat hogyan érinthetik a tervezett nemzetközi kötelezettségvállalások. Következésképpen a Bíróság értékelése két lépésből áll: egyrészt a szóban forgó két szabálycsoport – azaz a szóban forgó releváns uniós szabályok és a tervezett nemzetközi kötelezettségvállalások – hatályának és egymás közötti átfedésének értékelése, másrészt pedig a releváns uniós szabályok érintettsége tényleges kockázatának megállapítása. Ezt az értékelést rendelkezésenként kell elvégezni a releváns érintettség kockázatának konkrét azonosítása érdekében. A Tanács véleménye szerint a Bizottság kérelme figyelmen kívül hagyja ezt a második lépést.
3.      Az AETR‑hatás és az érintettség
142. Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében az Unió kizárólagos hatáskört szerez nemzetközi megállapodás megkötésére „annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja”. Mit jelent az „érintettség”?
143. Sem az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének szövege,(100) sem annak előkészítő munkálatai nem nyújtanak sok iránymutatást.(101)
144. Az e rendelkezés mögötti elgondolás eredete – nevezetesen, hogy az Unió megosztott hatásköre az Unió kizárólagos hatáskörévé válhat, amennyiben valamely nemzetközi megállapodás érintheti vagy módosíthatja a meglévő uniós szabályokat – az AETR‑ítéletre vezethető vissza. A Bíróság megerősítette, hogy ez az ítélkezési gyakorlat továbbra is releváns, megállapítva, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének harmadik esetét ezen ítélet és az azt követő ítélkezési gyakorlat „fényében” kell értelmezni.(102)
145. Következésképpen, bár az AETR‑ítéletet jóval az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének a Szerződés szövegébe való beillesztését megelőzően hozták meg, „elgondolása” továbbra is releváns azon feltételek értelmezése szempontjából, amelyek mellett kizárólagos hatáskörök keletkeznek.(103)
146. Az AETR‑hatásnak véleményem szerint két fontos aspektusa van.
147. Az első fontos aspektus az AETR‑ítélet 17. pontjában jelenik meg, amelyben a Bíróság azt állapította meg, hogy „[m]inden esetben, amikor a Szerződésben meghatározott valamely közös politika végrehajtása érdekében [az Unió] olyan rendelkezéseket hoz, amelyek bármely formában közös szabályokat állapítanak meg, a tagállamok sem egyénileg sem pedig közösen nem jogosultak többé e szabályokat érintő, kötelezettségeket tartalmazó megállapodásokat kötni a harmadik államokkal”(104).
148. Ez a megállapítás arra utal, hogy az AETR‑hatás az előfoglalás koncepcióján alapul: amikor az Unió közös szabályokat fogad el, az uniós jog e különös területét foglalja el, ami azzal a következménnyel jár, hogy a tagállamok már nem jogosultak ugyanazt a területet lefoglalni.(105)
149. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése és az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének beillesztése óta azonban felmerül a kérdés, hogy az AETR‑hatást az előfoglalás egy formájának vagy – amint azzal a Bizottság a jelen eljárásban érvel – a kizárólagos hatáskör pozitív átruházásának kell‑e tekinteni.(106)
150. Amint azt fent kifejtettem (lásd: a jelen indítvány 89. pontja), a Bíróság kizárta a 25. jegyzőkönyvnek az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésére való alkalmazását. Következésképpen a Bíróság elutasította annak lehetőségét, hogy az „AETR‑előfoglalást” ugyanúgy értsük, mint a „belső előfoglalást”, amely a konkrét szabály
előfoglalására korlátozódik.
151. Véleményem szerint azonban ez a következtetés nem zárja ki, hogy az AETR‑hatást az előfoglalás általános mércéjén keresztül vizsgálják. Ez csupán azt jelenti, hogy az AETR‑hatás nem korlátozódik csak a belső hatáskör kontextusában elismert előfoglalás típusára, vagyis amely pusztán konkrét szabályokra korlátozódik, hanem tágabb is lehet.
152. E tekintetben a Bizottság szerint az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdését úgy kell érteni, hogy az még a „tárgykör‑előfoglalást” is lehetővé teszi.
153. A Tanács és a tagállamok azonban nem értenek egyet ezzel az értelmezéssel. A svéd kormány például a jelen eljárásban kifejtette, hogy nem véli úgy, hogy a 25. jegyzőkönyv alkalmazhatatlansága azt eredményezi, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése alapján elegendő pusztán azt megállapítani, hogy valamely releváns „területet” „nagyrészt” uniós szabályok szabályoznak. E fél
tehát azzal érvelt, hogy még ha az AETR‑hatást nem is lehet az előfoglalás mércéjén keresztül megérteni, ez nem jelenti azt, hogy a kizárólagosság megállapításához nincs szükség külön elemzésre.
154. Ez elvezet az AETR‑hatás második fontos aspektusához: azaz, hogy ez részben a lojális együttműködésnek(107) a jelenleg az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzített elvével magyarázható.
155. A Bíróság az AETR‑ítéletben közvetlenül a lojális együttműködés elvének felidézést követően megállapította, hogy „amennyiben a Szerződés céljainak megvalósítása érdekében [uniós] szabályokat fogadtak el, a tagállamok [az uniós] intézmények keretein kívül nem vállalhatnak olyan kötelezettségeket, amelyek a fenti szabályokat érinthetik, vagy módosíthatják azok hatályát”(108).
156. Így, míg a tagállami hatáskörök kizárása az előfoglalás logikáján alapult, az AETR‑ítéletben a lojális együttműködés elvére és az abból eredő kötelezettségekre való támaszkodás vezette be az AETR‑ítéletben az „érintettség” logikáját.(109) Következésképpen az AETR‑hatás révén a tagállamokat meggátolják abban, hogy olyan nemzetközi kötelezettségeket vállaljanak, amelyek érinthetik a közös szabályokat.
157. Véleményem szerint az AETR‑ítéletet követő ítélkezési gyakorlat, mind a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt, mind azt követően, nehezen tudta világosan megmagyarázni az AETR‑hatást, különösen azt, hogy hogyan lehet arra a megállapításra jutni, hogy fennáll a tagállamok fellépését
meggátoló érintettség. Bizonyos esetekben úgy lehet tekinteni, hogy az ítélkezési gyakorlat még a „tárgykör‑előfoglalás”(110) logikáját is elfogadta, míg más esetekben úgy tűnik, hogy ragaszkodott az érintettség alapos, szabályonkénti elemzéséhez.(111) Érthető tehát, hogy a jogtudomány az ítélkezési gyakorlatot félreérthetőnek és nem egyértelműnek minősítette.(112)
158. Véleményem szerint azonban az a benyomás, hogy a Bíróság különböző ügyekben eltérő álláspontokat fogadott el, gyakran abból ered, hogy nem veszik figyelembe azt a sajátos kontextust, amelyben az egyes ügyeket a Bíróság elé terjesztették. Ez a kontextus befolyásolhatja a Bíróság által a kizárólagosság megállapítása vagy kizárása érdekében szükségesnek ítélt lépéseket.(113)
159. Ugyanis, még ha a Bíróság soha nem is helyezte az AETR‑hatást a jogelméletben megvitatott valamelyik kérdéskörbe, az ítélkezési gyakorlata nem úgy tűnik, hogy alátámasztja a Bizottság által javasolt tárgykör‑előfoglalás értelmezést.
160. Másrészt, még ha értelmezésem szerint úgy tűnik is, hogy az ítélkezési gyakorlat által megkövetelt lépéseket inkább a Tanács magyarázata követi hűen, az ítélkezési gyakorlat nem követeli meg, hogy mindig elvégezzék a cikkenkénti értékelést.
161. Véleményem szerint az ítélkezési gyakorlat megérthető, ha az AETR‑hatás céljából indulunk ki. A Bíróság a 2006. február 7‑i 1/03 (Új Luganói Egyezmény) véleményben (EU:C:2006:81) így fejtette ki az említett célt: „[az uniós] jog teljes érvényesülésének megóvása érdekében alapvető fontosságú [az uniós] szabályok egységes és koherens alkalmazásának és az általuk létrehozott rendszer helyes működésének biztosítása”(114).
162. Az uniós jog egységes és koherens alkalmazását és az általa létrehozott rendszer megfelelő működését ugyanis veszélyeztetné, ha fennállna annak a kockázata, hogy egy, a tagállamok által nemzetközi szinten tett kötelezettségvállalás érinti a közös szabályokat. Amint azt a Bíróság kifejtette, az érintettség ebben az értelemben a közös uniós szabályok „értelmére, hatályára és hatékony érvényesülésére” kifejtett hatást jelent.(115)
163. Az AETR‑hatás megállapítása érdekében tehát azt a kérdést kell feltenni, hogy a valamely tagállam által nemzetközi szinten tett kötelezettségvállalások hatással lehetnek‑e a közös uniós szabályok értelmére, hatályára vagy hatékony érvényesülésére.
164. Ebből a szempontból az AETR‑hatást lehet úgy érteni, hogy az a tagállamok külső fellépései által esetleg támasztott „akadályok” megszüntetésének célját szolgálja annak érdekében, hogy megőrizzék a közös szabályok által jellemzett egységes uniós jogrendet, azaz egyfajta „akadály‑előfoglalásról” van szó.(116)
165. Az a kérdés, hogy valamely nemzetközi kötelezettségvállalás akadályozza‑e a közös uniós szabályok által létrehozott rendszer fenntartását, más megítélés alá eshet egy olyan többoldalú egyezmény vonatkozásában, amelynek célja egy olyan konkrét terület nemzetközi szinten történő szabályozása, amelyet már szabályoznak a közös uniós szabályok,(117) egy számos szakpolitikai területet lefedő átfogó kétoldalú megállapodás(118) vagy a tagállamok által kötött olyan területspecifikus nemzetközi megállapodás vonatkozásában, amely a közös uniós szabályokkal átfedésben lévő szabályokat tartalmazhat.(119)
166. Tagadhatatlan azonban, hogy ahhoz, hogy fennálljon az uniós szabályok érintettségének kockázata, az alábbi két szabálycsoport között bizonyos kölcsönhatásnak kell fennállnia: a nemzetközi és uniós szintű szabályok között.(120)
167. Ez a kölcsönhatás két esetben valósulhat meg: az átfedés esetében és az átfedés esetén kívül.
168. Az AETR‑hatás első esete tehát olyan eset, amelyben a nemzetközi és az uniós szabályok között átfedés van. A Bíróság ebben az értelemben állapította meg az érintettséget, mivel a nemzetközi kötelezettségvállalások a közös uniós szabályok hatálya alá tartoztak.(121)
169. Példaként felhozható a Hágai Egyezmény(122) és az Európa Tanács műsorsugárzó szervezetek szomszédos jogainak védelméről szóló egyezménye.(123) A Bíróság az 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) véleményben(124) és a Bizottság kontra Tanács ítéletben(125) a puszta (még akár részleges) átfedés értékeléséből arra tudott következtetni, hogy a nemzetközi szinten elfogadott két szabálycsoport hatálya és jellege hatással lehet az uniós jog meglévő szabályaira és azok előrelátható fejlődésére. Azon megállapítás alapján, amely szerint a szóban forgó kötelezettségvállalások az uniós jog által szabályozott ugyanazon területre és helyzetekre vonatkoztak, nem volt szükség minden egyes kötelezettségvállalás egyedi elemzésére. A Bíróság tehát jogosan juthatott arra a következtetésre, hogy e nemzetközi megállapodások „összességükben” véve érinthetik a közös uniós szabályokat.(126)
170. E következtetés levonásához nem szükséges, hogy a két szabálycsoport egymással ütközzön.(127)
171. A kizárólagos hatáskör Unióra ruházását éppen az ilyen összeütközés megelőzése indokolja. A nemzetközi jelenlét lehetővé teszi az Unió számára vagy azt, hogy egy nemzetközi megállapodásban azonos szabályokat fogadjon el, mint amelyek közös szabályokként léteznek, vagy azt, hogy különböző nemzetközi kötelezettségvállalásokat tegyen annak tudatában, hogy a közös uniós szabályokat ki kell igazítani (amihez csak az Unió járulhat hozzá, nem pedig a tagállamok). A nemzetközi szintű vitát azonban mindkét esetben elkerülik, mivel az Unió és nem a tagállamok vállalnak nemzetközi kötelezettséget.
172. Így az a puszta lehetőség, hogy a tagállamok külső szinten gyakorolják az Unió által belső szinten már gyakorolt hatáskört egy adott tárgykör szabályozására, elegendő lehet annak megállapításához, hogy fennáll az uniós szabályok közös rendszere érintettségének kockázata.
173. E következtetéshez az sem szükséges, hogy a két szabálycsoport teljes mértékben megegyezzen.(128)
174. A Bíróság szerint ugyanis felmerülhet az érintettség kockázata (az egymást átfedő kötelezettségvállalások miatt) akkor, ha a közös uniós jogi szabályok „nagyrészt” lefednek egy nemzetközi kötelezettségvállalás tárgyát képező területet.(129)
175. A „nagy mértékben lefedett területre” vonatkozó érvre azonban nem lehet hivatkozni akkor, ha semmilyen átfedés nincs, például, ha a szóban forgó uniós szabályozás csak belső helyzetre vonatkozik, a szóban forgó nemzetközi kötelezettségvállalások azonban kizárólag külső helyzetre vonatkoznak. Ilyen esetben nincs átfedés a közös uniós szabályok és a nemzetközi kötelezettségvállalás között. Következésképpen a (belső szinten) „nagy mértékben lefedett terület” koncepciója nem alkalmazható az érintettség kockázatának megállapítására.
176. Ennélfogva, még ha – amint azzal a Bizottság és a Parlament láthatóan érvel – a légi közlekedés területe, amely olyan kapcsolódó kérdésekkel párosul, mint a biztonság és védelem, vagy a környezetvédelem, immár belső szinten teljes mértékben a közös uniós jogi szabályok hatálya alá tartozik, ez nem elegendő e terület olyan része tekintetében az automatikus kizárólagos külső hatáskör megállapításához, amelyre a közös belső szabályok nem vonatkoznak. Ilyen esetben nincs átfedés.
177. Amint azt a jelen indítvány 167. pontjában már kiemeltem, a második eset, amelyben a nemzetközi kötelezettségvállalás kölcsönhatásban állhat a közös uniós jogi szabályokkal, az átfedés esetén kívül merül fel.
178. Ilyen esetben a nemzetközi kötelezettségvállalás,
még ha nem is ugyanazt a kérdést érinti, mint amelyre valamely uniós szabály vonatkozik, hatással lehet erre az uniós szabályra.
179. Véleményem szerint a Bíróság az ítélkezési gyakorlatában ilyen típusú érintettségre utal olyan esetben, amelyben nincs átfedés, amikor kifejti, hogy az AETR‑hatásnak „a tervezett nemzetközi megállapodás és a hatályos uniós jog közötti viszony átfogó és konkrét elemzéséből levont következtetéseken kell alapulnia. Ezen elemzésnek ki kell terjednie az uniós szabályok, illetve a tervezett megállapodás rendelkezéseinek hatálya alá tartozó tárgykörökre, az előrelátható továbbfejlődési perspektíváikra, valamint e szabályok és rendelkezések jellegére és tartalmára, annak megvizsgálása érdekében, hogy a szóban forgó megállapodás sértheti‑e az uniós szabályok egységes és koherens alkalmazását és az általuk létesített rendszer megfelelő működését”.(130)
180. A jelen ügyre alkalmazva
a lehetséges érintettség e két esete ahhoz a következtetéshez vezethet, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a tervezett megállapodás megkötésére, akár azért, mert az Unió belső szinten gyakorolta a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó megosztott hatáskörét, vagy ilyen belső szabályok hiányában azért, mert a forgalmi jogoknak a tagállamok által az Ománi Szultánságnak történő biztosítása érintheti a közös uniós szabályok által létrehozott belső légi közlekedési rendszert.
181. A Bíróság által elvégzendő értékelés ismertetését követően most rátérek e keretnek a tervezett megállapodásban foglalt kötelezettségvállalásokra való alkalmazására.
4.      A tervezett megállapodásra való alkalmazás
a)      Az értékelendő kötelezettségvállalások
182. A jelen indítvány 50. és azt követő pontjaiban kifejtettem a tervezett megállapodás szerkezetét és a rendelkezései különböző típusait. Emlékeztetőül, a tervezett megállapodás három rendelkezéscsoportra oszlik: a gazdasági rendelkezésekről szóló I. cím, a szabályozási együttműködésről szóló II. cím és az intézményi rendelkezésekről szóló III. cím.
183. A felek egyet nem értésének – és valójában a tervezett megállapodás egészének – a középpontjában a forgalmi jogoknak a tervezett megállapodás 3. cikke alapján történő biztosítása áll. E rendelkezés a tervezett megállapodás I. címében szerepel. Amint azt a Tanács és a tagállamok kifejtik, a forgalmi jogok biztosítása a nemzetközi légi közlekedési megállapodások „lényege”, mivel a cseréjük hiányában az ilyen megállapodások minden észszerű hatása megszűnne. Ezért vizsgálom meg részletesen ezt a rendelkezést és az azzal kapcsolatban felhozott érveket (a lenti b) alpont).
184. A felek vitatják az I. cím alá tartozó két másik rendelkezés kizárólagos jellegét is: a 8. cikk (a tisztességes versenyről) és a 11. cikk (a vámokról, adókról, díjakról és egyéb terhekről). Ezért e két rendelkezést külön‑külön is elemzem (a lenti c) alpont).
185. Az I. cím egyéb (gazdasági) rendelkezései elsősorban a légi közlekedésre és a kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkoznak. Nem vitatott, hogy e rendelkezések közül legalább néhány egybeesik az uniós szabályok által (részben vagy egészben) már szabályozott területtel, vagy azok érinthetik azokat az uniós szabályokat, amelyek közvetlenül szabályozzák a harmadik országbeli fuvarozók jogait vagy kötelezettségeit az egységes európai égboltba való belépésüktől kezdve. A teljesség kedvéért azonban röviden megvizsgálom e rendelkezések többségét (a lenti d) alpont).
186. Ugyanakkor a következő okokból nem elemzem az I. cím, valamint a II. és III. cím egyes rendelkezéseinek kizárólagos uniós jellegét.
187. Először is, a tervezett megállapodás II. címe a szabályozási együttműködésre vonatkozik. Mivel e rendelkezések ténylegesen olyan kötelező kötelezettségvállalásokat tartalmaznak, amelyek megvalósíthatják az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének harmadik esetét,(131) e rendelkezések olyan területekre vonatkoznak, amelyek már a közös uniós szabályok hatálya alá tartoznak.(132) E tekintetben egyértelmű (és nem vitatott), hogy az említett együttműködés kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik. Ha ugyanis az e rendelkezések alapján folytatott szabályozási együttműködés olyan, például a légi közlekedés biztonságára(133) vagy védelmére(134) vonatkozó bizonyos előírások elfogadásához vezet, amelyek eltérnek az uniós jog alapján elfogadott hatályos előírásoktól, vagy kiegészítik azokat, e szabályozási együttműködés következményei érinthetik a közös uniós szabályokat. Amint azt a jelen indítvány 171. pontjában kifejtettem, kizárólag az Unió fogadhatja el ezeket a következményeket, így kizárólag az Unió vehet részt ilyen együttműködésben. Ebből következik, hogy nem szükséges külön értékelni a II. cím rendelkezéseit.
188. Másrészt a tervezett megállapodás több, a megállapodás intézményi keretére vonatkozó rendelkezést, valamint a tervezett megállapodással kapcsolatos egyéb járulékos szempontokat is tartalmaz. Ezek többsége a III. címben szerepel; ebbe a kategóriába azonban az I. cím 1. cikke („Fogalommeghatározások”), 2. cikke („Közvetlen hatály”), 6. cikke („A légi fuvarozók tulajdonlásának és ellenőrzésének liberalizálása”),(135) 9. cikke („Üzleti tevékenység”)(136) és 14. cikke („Statisztikák”)(137) is beletartozik. E rendelkezések összességének célja a vonatkozó jelentős kötelezettségvállalások hatékonyságának biztosítása. E rendelkezésekkel kapcsolatban „[a] Bíróságnak már volt alkalma megállapítani, hogy az Unió nemzetközi kötelezettségvállalásokra vonatkozó hatáskörébe beletartozik az, hogy e kötelezettségvállalásokat intézményi rendelkezésekkel egészítse ki. Ezeknek a megállapodásban való jelenléte nem befolyásolja e megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskör jellegét. E szabályok tehát járulékos jellegűek, és ugyanazon hatáskör alá tartoznak, mint amelyek alá az említett érdemi rendelkezések”.(138) Ennélfogva e rendelkezéseket sem kell külön elemezni.
b)      A tervezett megállapodás 3. cikke („Jogok biztosítása”)
1)      Van‑e átfedés?
189. Kifejtettem, hogy a Bíróság a „nyitott égbolt” ítéletekben megállapította, hogy az uniós jog akkori állása szerint az Unió nem gyakorolta a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosításának szabályozására vonatkozó belső megosztott hatáskörét.(139) Ezért a Bíróság megállapította, hogy a forgalmi jogoknak a tagállamok által az Egyesült Államok részére történő biztosítása nem érintheti az Uniónak a légi közlekedés területén megosztott hatáskörének belső gyakorlását.
190. A Bizottság azonban azt állítja, hogy a helyzet megváltozott.
191. Először is ezen intézmény úgy véli, hogy a közös uniós jogi szabályok, különösen a légi járatokról szóló rendelet, immár a légi közlekedési ágazat egészére vonatkoznak. Ezek a szabályok a Bizottság megfogalmazása szerint immár a „kétoldalú megállapodások szövevényes hálózatának” helyébe léptek, így e kapcsolatokat már nem a nemzetközi jog, hanem kizárólag az uniós jog szabályozza.
192. Nem gondolom, hogy a közös szabályok számának a Bizottság által hivatkozott növekedése
(a „nyitott égbolt” ítéletek elfogadásának időpontjában fennálló helyzethez képest) lényegesen releváns értelemben módosította volna az uniós jogot, ami annak megállapítását tenné lehetővé, hogy a forgalmi jogok külső biztosítására vonatkozó megosztott hatáskört belső szinten gyakorolták.
193. Amint arra a cseh kormány helyesen hivatkozik, a légi járatokról szóló rendelet a légiközlekedési szolgáltatások belső piacára vonatkozik, ahol a légi járatok működtetésének joga az uniós fuvarozók számára automatikus, és magában foglalja a tagállamok között a forgalmi jogok biztosítását.(140) Ez következik e rendelet 19. cikkéből, összefüggésben értelmezve a forgalmi jognak e rendelet 2. cikkének (14) bekezdésében szereplő meghatározásával. Más szóval, a légi járatokról szóló rendelet az Unió arra vonatkozó megosztott hatáskörének belső gyakorlásának minősül, hogy a forgalmi jogok tagállamok közötti biztosítását belső szinten szabályozza. Amint azt kifejtettem, a megosztott uniós hatáskör ilyen jellegű gyakorlása nem alkalmas arra, hogy AETR‑hatást váltson ki, és így megakadályozza a tagállamokat abban, hogy gyakorolják e megosztott hatáskör külső részét, amely a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosításában áll.
194. Ebből következik, hogy az Unió a légi járatokról szóló rendelet elfogadásával nem gyakorolta a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó megosztott hatáskörét, amely átfedésben lenne a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségvállalásával, hogy forgalmi jogokat biztosítanak az Ománi Szultánságnak.
195. Másodszor, a Bizottság a 847/2004 rendeletre hivatkozik annak alátámasztása érdekében, hogy jelenleg léteznek a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó közös uniós jogi szabályok. E rendelet a Bizottság szerint azt bizonyítja, hogy az uniós jog jelenlegi állapotában a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítását immár közös uniós szabályok szabályozzák. A tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdése tehát közös uniós jogi szabályokat érint.
196. Nem értek egyet e rendelet hatályának a Bizottság általi értelmezésével.
197. Igaz, hogy a 847/2004 rendelet példa a légi közlekedés valamely külső aspektusának szabályozására vonatkozó megosztott uniós hatáskör belső gyakorlására. Mindazonáltal e rendelet – amelyet a Bíróság „nyitott égbolt” ítéleteire válaszul fogadtak el – fő célja, hogy annak biztosítása érdekében összehangolja a Bizottsággal az olyan kétoldalú megállapodásokra irányuló tárgyalásokat, amelyek révén a tagállamok harmadik országoknak forgalmi jogokat biztosítanak, hogy az ilyen megállapodások megfeleljenek az uniós jognak, és ezáltal védjék a közös uniós szabályokat.(141) E célból a 847/2004 rendelet úgy alakítja ki a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy harmadik országokkal légiközlekedési megállapodásokat kössenek, hogy megfeleljen a „nyitott égbolt” ítéletek megállapításainak, amelyek szerint bizonyos rendelkezések, amelyek általában egy légi közlekedési megállapodás részét képezik, érinthetik a közös uniós szabályokat. A rendelet ezt annak előírásával teszi, hogy a kétoldalúan megtárgyalt megállapodásoknak tartalmazniuk kell a közös szabályokat védő vonatkozó záradékokat, és azokról a megkötésük előtt értesíteni kell a Bizottságot annak érdekében, hogy ez utóbbi értékelhesse, hogy más szabályok érinthetik‑e ezeket a közös szabályokat.(142)
198. A 847/2004 rendelet azonban nem tartalmaz közös szabályokat a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozóan, és nem korlátozza a tagállamok azon szabadságát sem, hogy harmadik országoknak ilyen jogokat biztosítsanak. Véleményem szerint a Bizottság azon értelmezését, amely szerint e rendelet átruházza a tagállamokra a forgalmi jogok biztosítására vonatkozó hatáskört, amely időközben kizárólagos uniós hatáskörré vált, egyáltalán nem támasztja alá az említett rendelet vagy más uniós jogszabály. Mivel ugyanis a 847/2004 rendelet szabályozza azt a módot, ahogyan a tagállamok forgalmi jogokat biztosíthatnak, e jogforrást azt alátámasztó érvnek kell tekinteni, hogy a forgalmi jogokat külső szinten továbbra is a tagállamoknak kell gyakorolniuk.
199. Következésképpen a 847/2004 rendelet nem minősül a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó megosztott uniós hatáskör belső gyakorlásának. Ezért a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdésében foglalt kötelezettségvállalás nincs átfedésben az e rendeletben foglalt közös szabályokkal.
200. Végül pusztán azért, mert az Unió egyedül kötött a múltban légi közlekedési megállapodást egy harmadik országgal,(143) ez nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy az Uniónak a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó megosztott hatáskörét végérvényesen gyakorolták volna külső szinten, ami így igazolhatná a bármely harmadik országgal kötött ilyen megállapodások kizárólagosságát. Amint azt kifejtettem, ezek a precedensek pusztán azt a lehetőséget támasztják alá, hogy a légi közlekedési megállapodásokat az Unió egyedül is megkötheti, mivel valamennyi részük az Unió hatáskörébe tartozik, de azok nem bizonyítják az Uniónak a légi közlekedési megállapodás egészére vonatkozó kizárólagos külső hatáskörét, és nem is tekinthetők annak forrásainak.
201. E tekintetben a dán és a svéd kormány két rendeletet emel ki, amelyeket annak érdekében fogadtak el, hogy lehetővé tegyék az Unió számára, hogy a kilépésről rendelkező megállapodásban (144) előírt átmeneti időszak lejárta után alapszintű légi összeköttetést hozzon létre az Egyesült Királysággal annak érdekében, hogy lehetővé tegye az Unió számára hatásköreinek gyakorlását, beleértve a forgalmi jogok biztosítását az Egyesült Királyság vonatkozásában.(145) E rendeletek azonban az Unió hatáskörének gyakorlását időben az említett rendeletek alkalmazási időszakára korlátozzák. E tekintetben mindkét rendelet kifejezetten kimondja, hogy „az uniós hatáskör e rendelet szerinti gyakorlása nem érinti a tagállamok forgalmi jogokra vonatkozó hatáskörét az Egyesült Királysággal és bármely egyéb harmadik országgal az e rendelet alkalmazásának megszűnését követő időszak vonatkozásában folyamatban lévő vagy jövőben folytatandó tárgyalások, illetve e tárgyban születő nemzetközi megállapodások aláírása vagy megkötése tekintetében”.(146)
202. E rendeletek tehát legfeljebb arról tanúskodnak, hogy nincs olyan politikai akarat, amely lehetővé tenné a forgalmi jogoknak az Unió által harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó hatáskör gyakorlását. A Bíróság azonban nem orvosolhatja az uniós jogalkotó azon politikai akaratának hiányát, hogy lehetővé tegye az Unió kizárólagos hatáskörének megvalósulását.
203. Úgy vélem tehát, hogy az Uniónak a forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó belső hatáskörét még nem gyakorolták közös szabályok elfogadásával, így a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdése ilyen szabályokkal nincs átfedésben.
2)      Érintettek‑e a közös uniós szabályok akkor, ha nincs átfedés?
204. Olyan közös rendelkezések hiányában, amelyekkel a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdése átfedésben lenne, a Bíróságnak most azt kell értékelnie, hogy e rendelkezés érintheti‑e az uniós jog más szabályait.
205. E tekintetben a Bizottság arra hivatkozik, hogy a forgalmi jogok Ománi Szultánságnak történő biztosításával az ománi légi fuvarozók megkezdhetik részvételüket a légi közlekedési szolgáltatások belső piacán. Az e piacot szabályozó egyes uniós jogi szabályok tehát alkalmazandóvá válnak e harmadik országbeli fuvarozókra. Ez pedig azzal járna, hogy érintheti ezeket a szabályokat. Mindenesetre még a forgalmi jogok biztosításának hiányában is léteznek bizonyos belső szabályok, amelyek nemcsak belső szinten alkalmazandók, hanem közvetlenül a harmadik országbeli fuvarozókra is.
206. Nem gondolom ebben az esetben sem, hogy a Bizottság bizonyította volna az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében vett érintettség fennállását.
207. Egyrészt ugyanis, amint az a tárgyaláson szintén pontosításra került, a tervezett megállapodás megkötése nem fogja lehetővé tenni az ománi légi fuvarozók számára, hogy részt vegyenek a légi közlekedési szolgáltatások uniós piacán. E fuvarozók az Unión belüli légi járatok tekintetében nem tekintendők uniós fuvarozóknak, mivel a tervezett megállapodás alapján biztosított forgalmi jogok kizárólag az első, a második, a harmadik és a negyedik szabadságjogra vonatkoznak. Másként fogalmazva, e fuvarozók nem szállíthatnak utasokat vagy árut különböző tagállamok vagy ugyanazon tagállam repülőterei között (és így nem vehetnek részt a légi közlekedési szolgáltatások belső piacán).(147)
208. Másodszor, az Ománi Szultánságba és az Unió bizonyos pontjaiba irányuló és onnan kiinduló repülési képesség a biztonságra, a védelemre, a környezetvédelemre, a repülőtereken érvényes szabályokra, ideértve a résidők elosztását, és egyéb szabályokra vonatkozó számos közös uniós szabály alkalmazását vonja maga után.(148) Ugyanakkor, amint arra több részt vevő kormány is rámutatott, ez csak azt jelenti, hogy e szabályok számos további fuvarozóra alkalmazandók, nem pedig azt, hogy azok „érintettek” lesznek. E szabályok puszta alkalmazása önmagában nem olyan jellegű, hogy hatással lenne az „értelmükre, hatályukra és hatékony érvényesülésükre” (lásd a jelen indítvány 162. pontját).
Másként fogalmazva, a Bizottság által hivatkozott „tényleges” érintettség nem elegendő az AETR‑hatás kiváltásához.(149)
209. Végül, amennyiben bizonyos közös uniós jogi szabályok már most is egyformán szabályozzák az uniós és harmadik országbeli fuvarozók tevékenységét, vagy akár kifejezetten csak a harmadik országbeli fuvarozókat érintik, e szabályokat mindenesetre csak a forgalmi jogok biztosítását követően lehet alkalmazni. A forgalmi jogok biztosítása tehát nem érintheti őket, mivel azok e biztosítás folytán alkalmazandók abban az esetben, ha egy vagy több ománi légi fuvarozó úgy dönt, hogy a jövőben gyakorolja e forgalmi jogokat.
210. Ez nyilvánvalóan nem jelenti azt, hogy a tervezett megállapodás más rendelkezései, amelyek relevánsak lehetnek a forgalmi jogok gyakorlása szempontjából, nem érinthetik azokat a közös uniós szabályokat, amelyek mind az uniós fuvarozókra, mind pedig a harmadik országbeli fuvarozókra egyformán alkalmazandók. Mindazonáltal, legalábbis ami a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdésében foglalt kötelezettségvállalást illeti, nem vagyok meggyőződve arról, hogy fennáll az AETR‑ítélet értelmében vett érintettség kockázata.
211. Következésképpen úgy vélem, hogy az Unió nem szerzett kizárólagos hatáskört arra, hogy forgalmi jogokat biztosítson harmadik országoknak az át nem fedő, közös uniós jogi szabályok érintettségének kockázata miatt.
212. Mindezen okokból azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy az Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel arra, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében az AETR‑hatás alapján harmadik országoknak forgalmi jogokat biztosítson. Ez ugyanakkor azt jelenti, hogy az Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel arra, hogy a teljes légi közlekedési megállapodást megkösse az Ománi Szultánsággal.
c)      8. cikk („Tisztességes verseny”)
213. A tervezett megállapodás 8. cikke rögzíti a tisztességes versenykörnyezet kialakításának célját. E tekintetben mindkét fél kötelezettséget vállal arra, hogy elfogadja vagy fenntartja a versenyjogot, a szükséges hatáskörökkel és erőforrásokkal rendelkező független versenyhatóságokat, a megkülönböztetés vagy a tisztességtelen gyakorlat minden formáját megtiltják, és nem nyújtanak vagy tartanak fenn a tisztességes versenyfeltételeket torzító támogatásokat. Ez a rendelkezés azt is előírja, hogy a szerződő felek bizonyos helyzetekben és bizonyos feltételek mellett támogathatják a légi fuvarozókat.
214. Az alapján, hogy bizonyos körülmények között pénzügyi támogatást lehet nyújtani a légi fuvarozóknak, több tagállam azzal érvelt, hogy az említett 8. cikk nem érintheti a versenyre és az állami támogatásokra vonatkozó közös uniós jogi szabályokat, mivel e rendelkezés nem ad felhatalmazást a számukra, hogy az uniós joggal összeegyeztethetetlen támogatási intézkedéseket írjanak elő.
215. Mindazonáltal az a tény, hogy valamely nemzetközi megállapodás valamely rendelkezése megfelel a meglévő uniós szabályoknak, nem zárja ki az átfedés esetén fennálló érintettség megállapítását. Függetlenül azon pontos feltételektől, amelyek mellett a tervezett megállapodás 8. cikke alapján pénzügyi támogatási intézkedéseket lehet nyújtani, e rendelkezés tárgya – valójában két szempontból – a közös uniós jogi szabályok hatálya alá tartozik. Fennáll tehát a veszélye annak, hogy valamely nemzetközi megállapodás ilyen rendelkezése, ha a tagállamokra van bízva, érintheti azokat a közös szabályokat, amelyekkel az átfedésben van.
216. Először is léteznek olyan uniós jogalkotási eszközök,(150) amelyek általános jelleggel szabályozzák az EUMSZ 101., EUMSZ 102., EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek a belső piacra várhatóan hatást gyakorló tevékenységekre történő alkalmazását, ideértve a légi közlekedés területét is.(151) Másrészt a tervezett megállapodás 8. cikkének tárgya átfedésben van az uniós jog bizonyos olyan szabályaival is, amelyek kifejezetten a versenyre és az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alkalmazását szabályozzák a légi közlekedés ágazatában harmadik országok viszonylatában. Így a 487/2009/EK rendelet(152) szabályokat állapít meg az EUMSZ 101. cikk (3) bekezdésének a légi közlekedési ágazatban bizonyos megállapodások és vonatkozó gyakorlatok bizonyos kategóriájára történő alkalmazására vonatkozóan, az Unió és harmadik országok között is.(153) A közelmúltban az uniós jogalkotó megalkotta az (EU) 2019/712 rendeletet(154) is, amely ágazatspecifikus szabályokat állapít meg a légi közlekedési ágazaton belüli verseny védelme érdekében, és a Tanács szavaival élve „különösen harmadik országokat és harmadik országbeli szervezeteket célozva meg”. Az említett rendelet felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy intézkedéseket fogadjon el a harmadik országok területén folytatott olyan gyakorlatok – köztük támogatások – kezelésére, amelyek torzítják az uniós légi fuvarozók és az említett harmadik országbeli légi fuvarozók közötti versenyt, és ezáltal kárt okoznak vagy okozhatnak az uniós légi fuvarozóknak.(155)
217. Ebből következik, hogy a tervezett megállapodás 8. cikke átfedésben van a közös uniós jogi szabályokkal, így fennáll annak a kockázata, hogy e rendelkezés érinti e közös szabályokat. Ezért a tagállamok immár nem állapodhatnak meg harmadik országokkal az e közös szabályokkal kapcsolatos kérdéseket érintő intézkedésekről.
d)      11. cikk („Vámok, adók, díjak és egyéb terhek”)
218. A tervezett megállapodás 11. cikke mentességet biztosít azon üzemanyagra, berendezésre, pótalkatrészekre és egyéb árukra (például élelmiszerek, italok vagy egyéb, az utasok számára értékesített egyéb áruk) vonatkozó vámok és adók alól, amelyeket a légi fuvarozók a szerződő fél területén a légi járat üzemeltetése során be‑ és kirakodnak vagy használnak.
219. Legalábbis a polgári légi közlekedésben használt energiatermékek mentességét illetően a Bíróság már elismerte, hogy léteznek közös uniós szabályok a 2003/96/EK irányelv(156) formájában, amelyet a többek között a Chicagói Egyezménynek való megfelelés biztosítása érdekében fogadtak el.(157) Mivel e szabályok mind az uniós, mind a harmadik országbeli fuvarozókra alkalmazandók, a tervezett megállapodás 11. cikke – legalábbis e tekintetben – átfedésben van az uniós jog által szabályozott területtel. A Tanács a tárgyaláson elfogadta ezt a következtetést.
220. A Tanács és több tagállam mindazonáltal arra hivatkozik, hogy amennyiben a tervezett megállapodás 11. cikke mentességet biztosít más vámok és adók alól, ideértve a pótalkatrészek és egyéb áruk szállítását is, e tekintetben nincs közös uniós jogi szabály.
221. A tervezett megállapodáshoz csatolt tárgyalási feljegyzésből ugyanakkor kitűnik, hogy „[a] tervezett megállapodás 11. cikkét illetően az Unió küldöttsége kifejtette, hogy a vámok és a hozzáadottérték‑adó (héa) alóli uniós mentességeket (a vámok esetében) az 1186/2009/EK tanácsi rendelet[(158)] és a (héa esetében) a 2009/132/EK tanácsi irányelv[(159)] szabályozza, és hogy a 11. cikk kifejezetten a légi közlekedéshez kapcsolódó mentességeket tartalmaz, amint azt az 1186/2009 tanácsi rendelet és a 2009/132 tanácsi irányelv lehetővé teszi a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet által ajánlott gyakorlatok tekintetében”(160).
222. Sem a Tanács, sem a tagállamok nem vitatják ezt az állítást.
223. Az
1186/2009 rendelet, amely a behozatali, a kiviteli vámok, valamint egyéb intézkedések alóli mentességek uniós rendszerét hozza
létre,(161) a 132. cikkének b) pontjában előírja, hogy e rendelet rendelkezéseinek az alkalmazása „nem érinti a […] repülőgépek […] készletei[t]”. A 2009/132 irányelv, amely meghatározza egyes héamentességek alkalmazási körét,(162) a 93. cikkének c) pontjában kimondja, hogy ez az irányelv „[n]em akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy továbbra is megadják a […]
mentességek[et], amelyeket [a Chicagói Egyezményben] részes harmadik országokkal kötött viszonossági megállapodásokban adtak meg az egyezmény 9. mellékletébe foglalt 4.42. és 4.44. ajánlott gyakorlat megvalósítása céljából”.
224. Másként fogalmazva, az uniós jog szabályozza a bizonyos áruk behozatala és kivitele tekintetében biztosított vámmentesség és a héa alóli mentesség területét, de meghagyja a tagállamoknak azt a lehetőséget, hogy az e területhez tartozó bizonyos mentességeket biztosítsanak a harmadik országokba irányuló, illetve onnan kiinduló légi közlekedési szolgáltatások tekintetében, és hogy biztosítsák a Chicagói Egyezmény szerinti kötelezettségeik teljesítését.
225. Az ilyen típusú szabályozás is az Unió hatáskörének gyakorlását jelenti, mivel beavatkozik a tagállamok azon szabadságába, hogy a megosztott hatáskörök e területét e konkrét elemeken túl is szabályozzák. Mivel ezek a szabályok mind az uniós, mind a harmadik országbeli fuvarozókra alkalmazandók, a tervezett megállapodás 11. cikkében foglalt kötelezettségvállalások és e szabályok között átfedés van, tehát érinthetik őket.
226. Amint azt egyébként a Bizottság a tárgyaláson kifejtette anélkül, hogy bárki ellentmondott volna, a fent említett szabályokat kiegészíti egyrészt az (EU) 2020/262 irányelv(163) szerinti, a légi járművek üzemanyagaira kivetett jövedéki adó alóli mentesség, az (EU) 2018/581 rendelet(164) szerinti, a repüléstechnikai berendezések vámmentessége, másrészt pedig a 2006/112/EK irányelven(165) alapuló, kiterjedt héamentességi rendszer, amely mind egyaránt alkalmazandó a harmadik országbeli fuvarozókra. Ez utóbbi irányelv létrehozza a közös hozzáadottértékadó‑rendszert,(166) 148. cikkének e), f) és g) pontja pedig kötelező adómentességet ír elő „az elsődlegesen fizető nemzetközi forgalmat lebonyolító légiforgalmi vállalatok által használt repülőgépek ellátásához szükséges termékek értékesítése”, „az [ilyen] repülőgépek értékesítése, átépítése, javítása, karbantartása, haszonbérbe adása és bérbeadása, valamint az e repülőgépekbe beépített vagy üzemeltetésükhöz használt termékek értékesítése, bérbeadása, javítása és karbantartása”, valamint „az [ilyen] repülőgépek és rakományaik közvetlen szükségleteit kielégítő, az [előbb] említettektől eltérő egyéb szolgáltatások nyújtása” tekintetében. A Bizottság szerint – továbbra is anélkül, hogy bárki ellentmondott volna – e héamentességek a tervezett megállapodás 11. cikkében felsorolt valamennyi elemre kiterjednek.
227. Végezetül állást kell foglalni a Tanács és egyes tagállamok azon további állításával kapcsolatban, amely szerint az egyéb adók és terhek, például a vagyontárgyakat vagy a tőkét terhelő adók és terhek alóli mentesség nem érinti uniós hatáskör gyakorlását.
228. Ez az érv a hatáskör fennállásához kapcsolódik. Mindazonáltal, amint azt kifejtettem, az Unió szabályozási hatáskörrel rendelkezik a légi közlekedés területén. E hatáskör gyakorlása keretében az Unió bármely olyan kötelezettséget vállalhat, amelynek elsődleges célja, hogy hozzájáruljon az Unió hatáskörének ilyen gyakorlásához.(167)
229. Ez a helyzet a tervezett megállapodás 11. cikke esetében: e kötelezettségvállalás célja, hogy mentesítse a vámok, adók és egyéb terhek alól „a másik szerződő fél légi fuvarozói által a nemzetközi légi közlekedésben üzemeltetett légi járművet” és a szokásos felszereléseit, készleteit és más, „kizárólag az említett légi jármű üzemeltetésével vagy kiszolgálásával kapcsolatos vagy annak során használt” cikkeket.(168) E kötelezettségvállalás tehát a tervezett megállapodás elsődleges célját, vagyis a szerződő felek közötti légi közlekedési szolgáltatások liberalizálását szolgálja. Ez azt jelenti, hogy az uniós hatáskör légi közlekedés területén történő gyakorlásának körébe tartozik.
230. Bár tudomásom szerint jelenleg nem léteznek olyan közös uniós jogi szabályok, amelyek mentesítik a harmadik országok légi járműveit, valamint a szokásos felszereléseit, készleteit és más cikkeket a tőke‑ és vagyonadó alól, ez nem releváns annak megállapítása szempontjából, hogy a tervezett megállapodás 11. cikke egészében véve olyan területet érint, amelyet már jelentős részben lefednek a közös uniós szabályok, és ezért annak ellenére, hogy az átfedés csak részleges, értelmezhető úgy, mint amely az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése alapján kizárólagos uniós hatáskört képez.
231. Ebből következően úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás 11. cikke érintheti a közös uniós jogi szabályokat.
e)      Az I. cím egyéb rendelkezései
232. A tervezett megállapodás 4., 5., 7., 10., 12. és 13. cikke a légi közlekedés és a kiegészítő szolgáltatások megkezdésére, biztosítására és biztosításának korlátozására vonatkozó anyagi jogi szabályokra vonatkozik. Ezek a kötelezettségvállalások horizontális és egyedi kötelezettségekből állnak, amelyek közül néhány kötelező jellegű, néhány pedig megengedőbb jellegű szóhasználattal van megfogalmazva, címzettjeik pedig vagy maguk a szerződő felek, vagy pedig a légi fuvarozóikat kötik.
233. Először is, a tervezett megállapodás 4. és 5. cikke lényegében az üzemeltetési engedélyek megadásának és megtagadásának, visszavonásának, felfüggesztésének vagy korlátozásának feltételeit szabályozza (vagyis a forgalmi jogok biztosítását követően fennálló feltételt). Ezek a kötelezettségvállalások többek között azt követelik meg, hogy az ománi légi fuvarozókat ugyanúgy kezeljék, mint az uniós légi fuvarozókat, és azonos feltételek vonatkozzanak rájuk,(169) és megkövetelik, hogy az ománi légi fuvarozók feleljenek meg az üzemeltetési engedélyek megadására, megtagadására, visszavonására, felfüggesztésére, feltételekhez kötésére vagy korlátozására vonatkozó uniós jogi szabályoknak.(170) Az üzemeltetési engedély megadására és meghosszabbítására vonatkozó feltételek a légi járatokról szóló rendelet hatálya alá tartoznak.(171) Így a tervezett megállapodás 4. és 5. cikke átfedésben van bizonyos, az e területet szabályozó uniós jogi szabályokkal. Így érintik e közös uniós szabályokat.
234. Másodszor, a tervezett megállapodás 7. cikke „A jogszabályok és egyéb rendelkezések betartása” címet viseli – a tárgyaláson e rendelkezésre „megfelelési záradékként” is utaltak. E rendelkezés az (1) bekezdésében általánosságban véve írja elő az Unió „területére történő belépésre, az ottani üzemeltetésre és az onnan történő távozásra vonatkozó jogszabályoknak és egyéb rendelkezéseknek” való megfelelést, amelyek légi közlekedési szolgáltatások nyújtása során kötelezőek az ománi légi fuvarozókra. A (2) bekezdés továbbá ugyanezt a megfelelési kötelezettséget írja elő „[az Unió területére] történő belépéssel, az ottani üzemeltetéssel és az onnan történő távozással kapcsolatban az utasok, a személyzet, továbbá a légi járművekkel szállított poggyászok, áruk és postai küldemények” tekintetében.
235. Másként fogalmazva, a tervezett megállapodás 7. cikkének (1) és (2) bekezdése együttesen értelmezve horizontálisan azt írja elő, hogy az e megállapodás 3. cikke alapján biztosított forgalmi jogokat gyakorló ománi légi fuvarozóknak tiszteletben kell tartaniuk a légi közlekedésre és a kiegészítő szolgáltatásokra vonatkozó valamennyi uniós jogi szabályt. E tekintetben ezek a bekezdések feltehetően a Chicagói Egyezmény 11. cikkét tükrözik, amely előírja, hogy a légi közlekedési szolgáltatásoknak a másik állam területén történő nyújtása során be kell tartani a helyi jogszabályokat és rendelkezéseket.
236. A tervezett megállapodás 7. cikke így kötelezettségvállalást tartalmaz arra vonatkozóan, hogy megőrzik a légi közlekedési szolgáltatások Unión belüli nyújtására vonatkozó szabályok hatékonyságát és egységességét, sőt valójában az egész uniós jogrend hatékonyságát. Ha ez nem így lenne, a tagállamok olyan nemzetközi kötelezettségvállalást tehetnének, amely megkövetelheti a közös uniós szabályok ománi légi fuvarozók Unióba érkező vagy onnan induló bizonyos járatainak kedvező kiigazítását. Ezen okok miatt a 7. cikk kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó rendelkezés, mivel a célja a közös szabályok érintettségének megelőzése.
237. Harmadszor, a tervezett megállapodás 10. cikke lényegében a légi közlekedési szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos kereskedelmi tevékenységekkel és szolgáltatásokkal foglalkozik. Ezek a tevékenységek többek között a földi kiszolgálás nyújtásához való jogra, a repülőtereken a résidőkiosztásra, egyes kereskedelmi együttműködési megállapodásokra, például a közös működtetési megállapodásokra és a légi járművek bérlésére vonatkozó megállapodások bizonyos típusaira vonatkoznak.(172) E kötelezettségvállalások mindegyike az uniós jog hatálya alá tartozik, és a tervezett megállapodásban foglalthoz hasonló kötelezettségvállalás esetén ugyanúgy alkalmazandók a harmadik országbeli üzemeltetőkre: így a földi kiszolgálási szolgáltatások nyújtása a 96/67/EK irányelv(173) hatálya alá tartozik, a résidők kiosztását a 95/93/EGK rendelet(174) szabályozza, és az olyan kereskedelmi együttműködési megállapodások, mint a közös működtetési és a légi járművek bérlésére vonatkozó megállapodások, a légi járatokról szóló rendelet hatálya alá tartoznak.(175) A tervezett megállapodás 10. cikke tehát átfedésben van a közös uniós jogi szabályokkal lefedett területtel, és érinti azt.
238. Negyedszer, a tervezett megállapodás 12. cikke használati díjak fizetésére vonatkozik a légi navigáció és a légiforgalmi irányítás, valamint a repülőtér, a légi közlekedés védelme, valamint a kapcsolódó létesítmények és szolgáltatások használatáért. Jelenleg(176) ez a rendelkezés is a közös uniós jogi szabályok által szabályozott területre vonatkozik: így az (EU) 2019/317 végrehajtási rendelet(177) a léginavigációs szolgáltatásokra és a hálózati funkciókra vonatkozó díjszámítási rendszerek közös szabályait tartalmazza,(178) amely bármely „légtérhasználóra” alkalmazandó,(179) és ezért azonos módon alkalmazandó az uniós és nem uniós, így például az ománi légi fuvarozókra.
239. Hasonlóképpen, a 2009/12/EK irányelv(180) közös alapelveket határoz meg a repülőtéri díjak közösségi repülőtereken történő felszámítására vonatkozóan,(181) és különbségtétel nélkül,(182) tehát a légi fuvarozó harmadik országbeli származásától függetlenül a „repülőtér [valamennyi] használója”(183) által fizetett díjakra vonatkozik. Ebből következik, hogy a tervezett megállapodás 12. cikke átfedésben van a közös uniós jogi szabályokkal, és érinti azokat.(184)
240. Ötödször, a tervezett megállapodás 13. cikke lényegében a légi közlekedési szolgáltatások díjaira és tarifáira vonatkozik, és annak biztosítására irányul, hogy a légitársaságok a hatóságok indokolatlan beavatkozása nélkül állapíthassák meg a saját áraikat. Uniós összefüggésben a légi viteldíjak és légi tarifák megállapítása és átláthatósága a légi járatokról szóló rendelet hatálya alá tartozik. E rendelet 22. cikke viszonossági alapon kifejezetten kiterjeszti a légi viteldíjak és légi tarifák meghatározásának szabadságát a harmadik országok légi fuvarozóira is.(185) Hasonlóképpen, e rendelet 23. cikke a légi viteldíjak és légi tarifák egyértelműségére és átláthatóságára vonatkozó konkrét kötelezettségeket ír elő, valamint azt az elgondolást, amely szerint a légi viteldíjakhoz és légi tarifákhoz megkülönböztetés nélkül kell hozzáférni. E szabályok a „tagállam területén található repülőtérről kiinduló légi járatokra”(186) és így a tervezett megállapodás megkötése esetén az ománi légi fuvarozókra is alkalmazandók. A tervezett megállapodás 13. cikke tehát a közös uniós jogi szabályok által szabályozott területre vonatkozik, és érintheti e közös szabályokat.
241. Ebből következik, hogy úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás 4., 5., 7., 10., 12. és 13. cikke érinti a közös uniós jogi szabályokat.
IV.    Végkövetkeztetés
242. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a feltett kérdésre a következő választ adja:
Az Európai Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel az egyrészről az Ománi Szultánság, másrészről az Európai Unió és tagállamai közötti légi
közlekedési megállapodás megkötésére.
A forgalmi jogok harmadik országoknak történő biztosítására vonatkozó hatáskört belső szinten nem gyakorolták, ezért az az Unió és tagállamai megosztott hatáskörében marad.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      2002. november 5‑i Bizottság kontra Egyesült Királyság ítélet (C‑466/98, EU:C:2002:624); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Dánia ítélet (C‑467/98, EU:C:2002:625); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Svédország ítélet (C‑468/98, EU:C:2002:626); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Finnország ítélet (C‑469/98, EU:C:2002:627); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑471/98, EU:C:2002:628); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑472/98, EU:C:2002:629); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet (C‑475/98, EU:C:2002:630); 2002. november 5‑i Bizottság kontra Németország ítélet (C‑476/98, EU:C:2002:631) (a továbbiakban együttesen: „nyitott égbolt” ítéletek). Az egyszerűség kedvéért a 2002. november 5‑i Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑471/98, a továbbiakban: Bizottság kontra Belgium ítélet, EU:C:2002:628) számozására hivatkozom.
3      Lásd még: 2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélet (C‑366/10, EU:C:2011:864, 69. és 70. pont), amelyben a Bíróság kimondta, hogy „jóllehet az Unió egyébiránt kétségkívül megszerzett bizonyos kizárólagos hatásköröket arra vonatkozóan, hogy harmadik államokkal szemben olyan kötelezettségeket vállaljon, amelyek a nemzetközi légi közlekedéssel kapcsolatos uniós szabályozás hatálya alá, következésképpen pedig a Chicagói Egyezmény alkalmazási körébe tartoznak […], a tagállamok megőriztek az említett egyezmény területére tartozó egyes hatásköröket, így például azokat, amelyek a forgalmi jogok odaítélésére […] vonatkoznak”.
4      Ezek az irányelvek az Unió és az Öböl‑menti Együttműködési Tanács számos tagállama közötti átfogó légi közlekedési megállapodásokra irányuló tárgyalások megkezdésére irányuló 2015. évi bizottsági kezdeményezés eredményei. Lásd: tanácsi határozatra irányuló ajánlás a Bizottságnak az Európai Unió és az Öböl‑menti Együttműködési Tanács hat tagállama közötti átfogó légiközlekedési megállapodásokra irányuló tárgyalások megkezdésére való felhatalmazása érdekében (COM(2015) 607 final). Bár ezen ajánlás szövege a nyilvánosság számára nem hozzáférhető, azt a Bizottság a kérelmének mellékleteként benyújtotta a Bírósághoz.
5      A Bizottságnak az Európai Unió és tagállamai, valamint az Ománi Szultánság közötti átfogó légi közlekedési megállapodás kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó rendelkezéseire irányuló tárgyalások megkezdésére való felhatalmazásáról szóló tanácsi határozat (11258/18. sz. dokumentum, 2018. augusztus 30.).
6      A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által hozott határozat az Európai Bizottság felhatalmazásáról, amely alapján a Bizottság a tagállamok nevében tárgyalásokat folytathat az Európai Unió és tagállamai, valamint az Ománi Szultánság közötti átfogó légi közlekedési megállapodás azon rendelkezéseire vonatkozóan, amelyek nem tartoznak az Unió kizárólagos hatáskörébe (11273/18. sz. dokumentum, 2018. augusztus 30.).
7      Az Állandó Képviselők Bizottságának 2018. szeptember 12–14‑i üléséről készült összefoglaló jegyzőkönyv (12469/18. sz. dokumentum, 2018. szeptember 25., 10. o.).
8      A tárgyaláson a Bizottság kifejtette, hogy az az ok, amely miatt nem terjesztett elő javaslatot a Tanácsnak, azon belső döntéshez kapcsolódott, miszerint nem kezdeményezik a tervezett megállapodás aláírását mindaddig, amíg a Bíróság nem ad véleményt a jelen ügyben.
9      A Nemzetközi Polgári Repülési Konferencia jegyzőkönyve, „Invitation of the United States of America to the Conference”, 1. kötet, I. rész, 1. o. A konferencia jövőképéről lásd még: US Department of State Bulletin, A. Berle amerikai külügyminiszter‑helyettesnek, a Chicagói Konferencia akkori ideiglenes elnökének az 1944. november 1‑jén tartott beszéde, XI. kötet, 260. sz., 1944. november 5., 530. o.: „[a] levegő és a tenger használatában az alábbi a közös: mindkettő a természet által minden ember számára biztosított út. A levegő az alábbiban különbözik a tengertől: azon nemzetek szuverenitásától függ, amelyek felett áramlik. A nemzeteknek ezért egymás között oly módon kell megszervezniük a levegő használatát, amely a leginkább előnyös lesz az egész emberiség számára, bárhol is legyen”.
10      A nemzetközi polgári repülésről szóló, 1944. december 7‑én Chicagóban aláírt egyezmény (Recueil des traités des Nations unies, 15. kötet, 102. szám; a továbbiakban: Chicagói Egyezmény).
11      A Chicagói Egyezmény hatályát a 2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélet (C‑366/10, a továbbiakban: ATAA‑ítélet, EU:C:2011:864, 50. és 59. pont) ismerteti.
12      Lásd: az ITAA‑ítélet 60. pontja. Lásd még ebben az értelemben: a Chicagói Egyezmény 92. cikkének a) pontja.
13      P. Mendes De Leon kifejti, hogy az állam légtere feletti szuverenitás elvének kimondását többek között katonai szempontok vezérelték. Így a más államok nemzeti légtere felett átrepülő katonai légi járművek számának többek között a második világháború során történő növekedése miatt úgy ítélték meg, hogy szükség van a légtér határainak szigorú ellenőrzésére. A szuverenitás alapul vétele az ellenőrzés biztosításának eszköze volt. Lásd Mendes De Leon, P., „The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law”, in: Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E. és Dugard, J. (szerk.), State, Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, 484. o.
14      Lásd e tekintetben: Weld, E., „ICAO and the major problems of international air transport”, Journal of Air Law and Commerce, 20. kötet, 4. szám, 1953, 454–462. o., különösen a 454–456. o.
15      A Chicagói Egyezmény tehát nem határozza meg, hogy az egyik állam milyen típusú forgalmi jogokat biztosíthat egy másik államnak.
16      J. W. Salacuse kifejti, hogy míg a másik szerződő fél területén a leszállás nélküli átrepülés szabadságát már a repülés szabályozásáról szóló egyezmény (1919) (11 LNTS 173) is kifejezte, más szabadságok koncepciójának kialakítása csak a Chicagói Egyezmény során valósult meg; lásd: Salacuse, J. W., „The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law”, Journal of Air Law and Commerce, 45. kötet, 4. szám, 1980, 822. o.
17      Lásd: Manual on the Regulation of International Air Transport, International Civil Aviation Organisation (Doc 9626, 2016, 117. o.).
18      Lásd például: Weber, L., „The Chicago Convention”, in Dempsey, P. S. és Jakhu, R. (szerk.), Routledge Handbook of public Aviation Law,
Routledge, London, 2016, 9–32. o., különösen 14. és 15. o. (amely kifejti, hogy „a forgalmi jogok kereskedelmi jogok, nevezetesen egy másik állam területére annak érdekében való berepüléshez való jogok, hogy kereskedelmi célból utasokat, árukat vagy postai küldeményeket vegyenek fel és/vagy juttassanak célba. Ezek közé tartozik a harmadik, negyedik és ötödik szabadságjog, vagyis az utasok, áruk vagy postai küldemények egy másik állam valamely pontjára történő szállításának joga, azon jog, hogy egy másik állam valamely pontján utasokat, árukat vagy postai küldeményeket vegyenek fel a fedélzetre annak érdekében, hogy azokat a légi fuvarozó származási államába szállítsák, valamint utasok, áruk vagy postai küldemények szállításának joga egy másik állam egyik pontjából egy harmadik állam területén található túli pontra. Néha a hatodik, a hetedik, a nyolcadik és a kilencedik szabadságjogot is forgalmi jogoknak nevezik.”).
19      Az 1944. december 7‑én Chicagóban aláírt, a nemzetközi légi járatok átmenő forgalmáról szóló egyezmény (84 UNTS 389).
20      Lásd: a nemzetközi légi járatok átmenő forgalmáról szóló egyezmény részes feleinek ICAO jegyzékét, amely elérhető a következő címen: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      Nemzetközi légi közlekedési megállapodás, a fenti 26. lábjegyzet, 255. és 256. o.
22      Úgy tűnik, hogy Görögország (bár fenntartja az ötödik szabadságjog biztosítását) és Hollandia az egyetlen olyan tagállam, amely elfogadta a nemzetközi légi közlekedési megállapodást. Lásd: a nemzetközi légi közlekedési megállapodás részes feleinek ICAO jegyzékét, amely elérhető a következő címen: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      A Chicagói Egyezmény 83. cikke értelmében az államoknak nyilvántartásba kell vetetniük a nemzetközi légi közlekedésről szóló két‑ és többoldalú megállapodások megkötését a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezetnél. Ugyanakkor nem tudtam visszakeresni, hogy pontosan hány légi közlekedési megállapodás van hatályban.
24      A légi közlekedéssel kapcsolatos uniós külpolitikának a „nyitott égbolt” ítéletek előtti és utáni alakulásáról lásd: Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Faculty of Law, University of Zagreb, Zagreb, 2019, 2.3. cím, 32. o.
25      Lásd: House of Lords (United Kingdom), Select Committee on the European Union, „»Open Skies« or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)”, 2002‑03. ülés, 17. jelentés, 2003. április 8., 9. o.
26      Lásd még ebben az értelemben: Salazar, J. C. és van Fenema, P., „International air transport agreement”, in Dempsey, P. S. és Jakhu, R. (szerk.), Routledge Handbook of Public Aviation Law,
Routledge, London, 2016, 252–294. o., különösen 258. és 259. o.
27      Lásd: a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdése.
28      Lásd e tekintetben: a számítógépes helyfoglalási rendszerek ügyviteli szabályzatáról szóló, 1989. július 24‑i 2299/89/EGK tanácsi rendelet (HL 1989. L 220., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 277. o.), a légifuvarozók engedélyezéséről szóló, 1992. július 23‑i 2407/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 240., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 3. o.), a közösségi légifuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló, 1992. július 23‑i 2408/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 240., 8. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 420. o.), a légi szolgáltatások vitel‑ és tarifadíjairól szóló, 1992. július 23‑i 2409/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 240., 15. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 427. o.) és a Közösség repülőterein alkalmazandó résidőkiosztás egységes szabályairól szóló, 1993. január 18‑i 95/93/EGK tanácsi rendelet (HL 1993. L 14., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 3. o.).
29      A tagállamok által az Egyesült Államokkal kötött megállapodások ezen ország „nyitott égbolt” politikájába illeszkedtek. E megállapodások célja lényegében az volt, hogy liberalizálják a repülési jogot az Egyesült Államok és az egyes szóban forgó tagállamok között. S. Stadlmeier úgy véli, hogy ez a politika az „Oszd meg és uralkodj!” stratégiáján alapult: nemzetközi szinten működő légitársaságokkal és legalább egy nagy repülőtérrel rendelkező, kiválasztott kisebb európai államoknak, mint régiók feletti közlekedési csomópontoknak korlátozott liberalizációt ajánlott fel (az Egyesült Államokba való további belépési pontokon keresztül) annak fejében, hogy az ellenkező irányban teljes liberalizációt kért. Ily módon nyomást lehetett gyakorolni az (akkor) erősebb nemzetközi légitársaságokkal rendelkező nagyobb európai államokra (például az Egyesült Királyságra és Franciaországra) azáltal, hogy versenytársaik, különösen a KLM, a Lufthansa és a Sabena számára előnyt biztosítanak az Egyesült Államokba irányuló közvetlen útvonalakon az országba való több belépési pontnak köszönhetően. Ugyanakkor az Unióba irányuló útvonalakon az egyesült államokbeli légitársaságok a korlátlan ötödik szabadságjognak köszönhetően erősebb versenyt tudtak folytatni az Air France‑szal és a British Airwayszel. S. Stadlmeier ezen elemek alapján fejti ki a Bizottság aggodalmait és azon érdekét, hogy összehangolja a tagállamok álláspontját. Lásd: Stadlmeier, S., „Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?”, in Simma, B., és Schulte, C., Völker‑ und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Bécs, 1999, 167. o.
30      A Bizottságnak az Egyesült Államokkal kötendő átfogó uniós megállapodásra vonatkozó tárgyalásra irányuló felhatalmazás iránti kérelmét a Bíróság a „nyitott égbolt” ítéletekben ismerteti; lásd: a Bizottság kontra Belgium ítélet 15–21. pontja.
31      További háttérinformációkért lásd: Tizzano főtanácsnok Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyre vonatkozó indítványa (C‑466/98, EU:C:2002:63, 8. pont és az azt követő pontok).
32      Konkrétan az Unión belüli útvonalakon alkalmazott vitel‑ és tarifadíjakra, a számítógépes helyfoglalási rendszerre és a résidőkiosztásra vonatkozó szabályokról van szó, amelyeket a Bíróság mind kizárólagos uniós hatáskörbe tartozónak tekintett. Lásd például: Bizottság kontra Belgium ítélet, 112., 114., 116. és 120. pont.
33      Lásd: Bizottság kontra Belgium ítélet, 142. pont. Ez a kikötés az Egyesült Államok részére azt a jogot biztosítja, hogy forgalmi jogokat visszavonjon, felfüggesszen vagy korlátozzon, ha a Belga Királyság által megjelölt légi fuvarozókat nem az utóbbi vagy nem belga állampolgárok ellenőrzik.
34      Lásd: Bizottság kontra Belgium ítélet, 103–106. pont.
35      Lásd e tekintetben: A Közösség légi közlekedéssel kapcsolatos külpolitikája cselekvési programjának kidolgozásáról szóló, 2005. március 11‑i bizottsági közlemény (COM(2005) 79 végleges).
36      A jelen eljárásban a Bíróság véleménye iránti kérelem mellékleteként a Bizottság benyújtotta a Bíróságnak az ilyen, jelenleg 21 harmadik állammal kötött megállapodások jegyzékét. Ezek a megállapodások „csak uniós” megállapodásként jöttek létre, mivel csak kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó területekre vonatkoznak.
37      Az egyrészről az Európai Közösség és tagállamai, másrészről az Amerikai Egyesült Államok közötti légiközlekedési megállapodásnak az Európai Unió nevében történő megkötéséről szóló, 2018. január 23‑i (EU) 2020/1110 tanácsi határozat (HL 2020. L 244., 6. o.).
38      Lásd: az Európai Közösség és tagállamai és az Albán Köztársaság, a Bolgár Köztársaság, Bosznia és Hercegovina, az Egyesült Nemzetek Ideiglenes Koszovói Közigazgatási Missziója, a Horvát Köztársaság, az Izlandi Köztársaság, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, a Montenegrói Köztársaság, a Norvég Királyság, Románia és a Szerb Köztársaság között európai közös légtér (EKLT) létrehozásáról szóló többoldalú megállapodásnak az Unió nevében történő megkötéséről szóló, 2017. október 9‑i (EU) 2018/145 tanácsi határozat (HL 2018. L 26., 1. o.).
39      Lásd például: az egyrészről az Európai Közösség és tagállamai, másrészről Kanada közötti légiközlekedési megállapodásnak az Unió nevében történő megkötéséről szóló, 2019. április 15‑i (EU) 2019/702 tanácsi határozat (HL 2019. L 120., 1. o.) és az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről Grúzia közötti közös légtér létrehozásáról szóló megállapodásnak az Unió nevében történő megkötéséről szóló, 2020. június 26‑i (EU) 2020/948 tanácsi határozat (HL 2020. L 212., 1. o.). Az Unió más ilyen megállapodásokat is kötött és aláír, de ezek a tagállamok általi megerősítésükre várva még nem léptek hatályba. Lásd például: a Katari állammal kötött megállapodás, amelyet vegyes megállapodásként kötöttek meg annak ellenére, hogy a Bizottság az említett megállapodás megkötésére vonatkozó ajánlásában arra tett javaslatot, hogy „csak uniós” megállapodásként kössék azt meg; lásd: tanácsi határozatra irányuló ajánlás a Bizottságnak az Európai Unió és az Öböl‑menti Együttműködési Tanács hat tagállama közötti átfogó légi közlekedési megállapodásokra irányuló tárgyalások megkezdésére való felhatalmazása érdekében (COM(2015) 607 final), valamint az egyrészről az Európai Unió és Tagállamai, másrészről a Katari Állam közötti légi közlekedési megállapodás (HL 2021. L 391., 3. o.).
40      Az Európai Gazdasági Közösség, a Norvég Királyság és a Svéd Királyság között létrejött, a polgári repülésről szóló megállapodás (HL 1992. L 200., 21. o.).
41      Az Európai Közösség és a Svájci Államszövetség között létrejött, a légi közlekedésről szóló megállapodás (HL 2002. L 114., 73. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 41. kötet, 113. o.).
42      Lásd: az egyrészről az Európai Unió és az Európai Atomenergia‑közösség, és másrészről Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága között létrejött, kereskedelmi és együttműködési megállapodás (HL 2021. L 149., 10. o.), amelynek a második része tartalmazza a légi közlekedésre vonatkozó szabályokról szóló második tárgykör I. címét, ideértve a forgalmi jogokat szabályozó 419. cikket.
43      Bár az Ománi Szultánsággal tervezett megállapodás megtárgyalt szövege a jelen dokumentum megszövegezésekor nem hozzáférhető a nyilvánosság számára, azt a Bizottság a jelen eljárást megindító kérelmével egyidejűleg benyújtotta a Bírósághoz.
44      A tervezett megállapodás I. címe a következő cikkekből áll: a 3. cikk („Jogok biztosítása”), a 4. cikk („Működési engedély”), az 5. cikk („Az engedély megtagadása, visszavonása, felfüggesztése vagy korlátozása”), a 6. cikk („A légi fuvarozók tulajdonlásának és ellenőrzésének liberalizálása”), a 7. cikk („Jogszabályok és rendeletek betartása”), a 8. cikk („A tisztességes verseny”), a 9. cikk („Üzleti tevékenység”), a 10. cikk („Kereskedelmi lehetőségek”), a 11. cikk („Vámok, adók, illetékek és díjak”), a 12. cikk („Használati díjak”), a 13. cikk („Viteldíjak”) és a 14. cikk („Statisztikák”).
45      A tervezett megállapodás II. címe a következő cikkekből áll: a 15. cikk („A légi közlekedés biztonsága”), a 16. cikk („A légi közlekedés védelme”), a 17. cikk („A légi forgalom irányítása”), a 18. cikk („Környezetvédelem”), a 19. cikk („A légi fuvarozók felelőssége”), a 20. cikk („Fogyasztóvédelem”), a 21. cikk („Számítógépes helyfoglalási rendszerek”) és a 22. cikk („Szociális szempontok”).
46      A tervezett megállapodás III. címe a következő cikkekből áll: 23. cikk („Értelmezés és végrehajtás”), 24. cikk („A vegyes bizottság”), 25. cikk („Vitarendezés és választottbíráskodás”), 26. cikk („Kapcsolat más megállapodásokkal”), 27. cikk („A megállapodás módosításai”), 28. cikk („Az Európai Unió új tagállamainak csatlakozása”), 29. cikk („A megállapodás megszüntetése”), 30. cikk („A megállapodás nyilvántartásba vétele”) és 31. cikk („Hatálybalépés és ideiglenes alkalmazás”).
47      A jelen eljárás felei között vita van abban a kérdésben is, hogy a tervezett megállapodás 8., 10. és 11. cikke kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik‑e.
48      A jelen eljárás különösen a hatáskör fennállásának és jellegének bizonyos mértékű összekeverésére világít rá. Például egyes tagállamok, miután azzal érveltek, hogy a forgalmi jogok biztosítása megosztott hatáskör, azt is állították, hogy ha a Bíróság kizárólagos uniós hatáskört ismerne el, az ellentétes lenne a hatáskör‑átruházás elvével.
49      Lásd például: 1994. november 15‑i 1/94 (A WTO‑egyezmény mellékletét képező megállapodások) vélemény (EU:C:1994:384, 12. pont).
50      Lásd: a jelen indítvány 17. pontja.
51      Lásd: a jelen indítvány 10–12. pontja.
52      Lásd analógia útján: 2022. június 16‑i 1/20 (Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján adott [A korszerűsített Energia Charta Egyezmény]) vélemény (EU:C:2022:485, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (amely kifejti, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése szerinti vélemény iránti kérelem benyújtásának lehetősége nem követeli meg előzetes feltételként az érintett intézmények közötti végleges megállapodást).
53      Lásd ebben az értelemben: 2024. április 9‑i Bizottság kontra Tanács (Nemzetközi megállapodások aláírása) ítélet (C‑551/21, EU:C:2024:281, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (amely kifejti, hogy valamely gyakorlat nem módosíthatja a Szerződések szabályait, amelyeket az uniós intézmények kötelesek tiszteletben tartani).
54      Hozzá lehet tenni, hogy a Bizottságot tárgyalásra felhatalmazó két határozat egyáltalán nem tartalmazta a Tanács és a tagállamok arra vonatkozó álláspontját, hogy a tervezett megállapodás mely része tartozik a megosztott hatáskörbe, és mely része a kizárólagos uniós hatáskörbe. Lásd e tekintetben: az indítvány 14. pontja.
55      A szövetségi jogrendekben fennálló hatáskörmegosztás különböző értelmezései tekintetében lásd: Beaud, O., „The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction”, in Azoulai, L. (szerk.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, 19–38. o.
56      A bennefoglalt hatáskörök koncepciója nem kizárólag az uniós jogrendre jellemző. A nemzetközi jogban is elfogadott a nemzetközi szervezetek tekintetében. Lásd általánosságban: Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (ICJ Reports 1949, 174. o.).
57      Az EUMSZ 216. cikkel kezdődik az EUM‑Szerződés „Nemzetközi megállapodások” című V. címe. Míg az EUMSZ 216. cikk az ilyen megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskör fennállására vonatkozik, az EUMSZ 218. cikk (amely ugyanezen cím alatt szerepel) a nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló eljárást szabályozza. Ez az eljárás azonban módosítható, ha a Szerződések más rendelkezései így rendelkeznek.
58      R. Schütze megjegyzi, hogy a második és a harmadik eset, amelyben az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése bennefoglalt hatáskört biztosít a nemzetközi megállapodás Unió általi megkötésére (lásd: a jelen indítvány 72. pontjának iii. és iv. esete), valójában az első eset, a „párhuzamos külső hatáskörök” esete (ii. eset) alá tartozik. Lásd: Schütze, R., European Union Law, 4. kiadás, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, 293. o. Egyet tudok érteni ezzel az állásponttal, de hozzátenném, hogy e két eset említése nemcsak felesleges, hanem valójában összekeveri a hatáskör fennállásának és kizárólagos jellegének fogalmait, amelyeket az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése ugyanazzal a megfogalmazással szabályoz, mint az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése.
59      Az 1971. március 31‑i Bizottság kontra Tanács ítéletében (22/70, a továbbiakban: AETR‑ítélet, EU:C:1971:32, 16. pont) a Bíróság először állapította meg, hogy a nemzetközi megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskör „nemcsak a Szerződés kifejezett felhatalmazásából ered […], hanem a Szerződés más rendelkezéseiből és a közösségi intézmények által e rendelkezések keretében hozott jogi aktusokból is származhat”. Ez a megfogalmazás némi kétséget hagyott azt illetően, hogy belső intézkedések szükségesek‑e valamely külső hatáskör fennállásához. A későbbi ítélkezési gyakorlat ezt a „párhuzamos külső hatáskörrel” oldotta meg. Az 1977. április 26‑i 1/76 (A belföldi vízi utakon közlekedő hajók európai leszerelési alapjának létrehozásáról szóló megállapodás) vélemény (EU:C:1977:63) 3. pontjában a Bíróság pontosította, hogy „minden alkalommal, amikor a közösségi jog a belső jogrendjében hatásköröket hozott létre a Közösség intézményei számára egy meghatározott cél elérése érdekében, a Közösség jogosult az e cél megvalósításához szükséges nemzetközi kötelezettségek vállalására, még erre vonatkozó kifejezett rendelkezés hiányában is”. A Bíróság e vélemény 4. pontjában kifejtette, hogy az ilyen hatáskörök „hallgatólagosan a Szerződés belső hatáskört létrehozó rendelkezéseiből erednek”.
60      1994. november 15‑i vélemény (EU:C:1994:384). E vélemény 95. pontjában a Bíróság kifejti, hogy „[m]inden olyan esetben, amikor a Közösség belső jogalkotási aktusaiba harmadik országok állampolgáraival szemben alkalmazandó bánásmódra vonatkozó rendelkezést illesztett be, vagy kifejezetten felruházta intézményeit a harmadik országokkal folytatott tárgyalásra vonatkozó hatáskörrel, a Közösség az e jogi aktusok hatálya alá tartozó területeken kizárólagos külső hatáskört szerzett”. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésébe csak az ebben a bekezdésben szabályozott második eset került beillesztésre.
61      A Bíróság az AETR‑ítélet 16. pontjában pontosította, hogy a nemzetközi megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskör eredhet a Szerződés rendelkezéseiből, „és a közösségi intézmények által e rendelkezések keretében hozott jogi aktusokból is származhat”. Ugyanezen ítélet 17. pontjában a Bíróság úgy folytatta, hogy „minden esetben, amikor a Szerződésben meghatározott valamely közös politika végrehajtása érdekében a Közösség olyan rendelkezéseket hoz, amelyek bármely formában közös szabályokat állapítanak meg, a tagállamok sem egyénileg sem pedig közösen nem jogosultak többé e szabályokat érintő, kötelezettségeket tartalmazó megállapodásokat kötni a harmadik államokkal”. Ez a megállapítás ugyanakkor olyan esetet írt le, amelyben az Unió bennefoglalt hatásköre merül fel, és amikor az kizárólagossá válik, ez utóbbi kérdés az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozik.
62      Lásd: az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdése.
63      Lásd: az EUSZ 5. cikk (3) és (4) bekezdése.
64      Az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése értelmében vett előfoglalás azt jelenti, hogy az uniós intézkedésekkel szabályozott terület „foglalt”. Ezért a tagállamok nem szabályozhatják ugyanezt a kérdést, még akkor sem, ha úgy döntenek, hogy az említett kérdést a szóban forgó uniós szabályozással összeegyeztethető módon szabályozzák. Az előfoglalás tehát kizárja a szabályok összeütközésének lehetőségét. Ha azonban valamely tagállam mégis szabályozza az uniós jog által lefoglalt területet, és nemzeti szabályai ellentétesek a szóban forgó közös uniós szabályokkal, akkor egy másik elv – az uniós jog elsőbbségének elve – az ebből eredő konfliktust a közös uniós szabályok alkalmazása javára oldja fel.
65      A Lisszaboni Szerződés 25. jegyzőkönyvének szövege a következő: „Hivatkozással az Európai Unió működéséről szóló szerződés megosztott hatáskörökről szóló 2a. cikkének (2) bekezdésére, amikor az Unió egy adott területen fellép, a hatáskör e gyakorlása kizárólag azokra az elemekre terjed ki, amelyekre a szóban forgó uniós fellépés vonatkozik, és ennek megfelelően nem terjed ki a terület egészére”.
66      Lásd e tekintetben: Timmermans, C., „ECJ Doctrines on Competences”, in Azoulai, L. (szerk.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, 156–167.o., 162. o.: „E blokkoló hatású szabályt, az előfoglalást meg kell különböztetni az Unió kizárólagos hatáskörének esetétől, amelyben egyáltalán nem létezik nemzeti hatáskör”.
67      A felsorolt területek a következők: vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása, monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euró, a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében és közös kereskedelempolitika.
68      Lásd e tekintetben: Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union From »cubist« perspectives towards »naturalist« constitutional principles?”, in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, 272. o.
69      Lásd például: Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, 55. kötet, 5. szám, 2018, 1101–1141. o.
70      Lásd: 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 73. pont). Ezen álláspont tudományos bírálatával kapcsolatban lásd: Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, 55. kötet, 5. szám, 2018, 1124–1126. o.
71      Lásd például: Dashwood, A. „The relationship between the Member States and the European Union/European Community”, in McDonnell (szerk.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union,
Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, 55. o.; Cremona, M. „The Union’s external action: Constitutional perspectives”, in Amato, G., Bribosia, H. és de Witte, B. (szerk.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Brüsszel, 2007, 1184–1189. o.; Schütze, R. „Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis”, European Law Review, 33. kötet, 5. szám, 2008, 709–722. o., különösen 713. és 714. o.
72      Lásd: 2017. december 5‑i Németország kontra Tanács ítélet (C‑600/14, EU:C:2017:935, 46–50. pont).
73      Lásd: 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376, 29. pont). A vegyes megállapodásokról lásd általánosságban: Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations”, in Chamon, M. és Govaere, I. (szerk.), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, 8–18. o.
74      A „kötelező” és a „fakultatív” vegyes jelleg fogalmát Allan Rosas vezette be, lásd: Rosas, A. „Mixed Union – Mixed Agreements’, in Koskenniemi, M. (szerk.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, 131. o. Lásd még: Chamon, M. és Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?”, in Chamon, M. és Govaere, I. (szerk.), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, 2. o.; Govaere, I., „»Facultative« and »Functional Mixity« in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Papers in Law 3/2019; Hillion_C. és Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation”, in Chamon, M. és Govaere, I. (szerk.), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, 86. o.
75      Lásd e tekintetben: az indítvány 41. pontja.
76      Az ilyen megállapodások ugyanakkor „csak uniós” megállapodásként is megköthetők, feltéve, hogy az Unióra e megállapodás valamennyi részét tekintve hatáskört ruháznak. Ez utóbbi azonban csak akkor lehetséges, ha a szóban forgó rendelkezések egyike sem tartozik a tagállamok kizárólagos hatáskörébe.
77      A tagállamok és harmadik országok közötti légiközlekedési szolgáltatásokra vonatkozó megállapodások tárgyalásáról és végrehajtásáról szóló, 2004. április 29‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 157., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 193. o.).
78      Lásd: a 847/2004 rendelet 1. cikke.
79      Visszatérek az alábbi III. szakasz E. pontjában e rendelet azon kérdés megválaszolása szempontjából releváns voltára, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik‑e tervezett megállapodás megkötésére.
80      Lásd: az ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft ügyre vonatkozó indítványom (C‑500/20, EU:C:2022:79, 30. pont).
81      Lásd ebben az értelemben: 2017. december 5‑i Németország kontra Tanács ítélet (C‑600/14, EU:C:2017:935, 68. pont); 2018. november 20‑i Bizottság kontra Tanács (Antarktiszi védett tengeri területek) ítélet (C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:925, 126. pont).
82      Lásd: a jelen indítvány 46. pontja.
83      A tárgyaláson a Bíróság által feltett kérdésre válaszolva ezt az álláspontot a bolgár, a görög, a litván és a magyar kormány kifejezetten megerősítette. Véleményem szerint a német és a ciprusi kormány, valamint Írország is ugyanezt az álláspontot képviselte, még ha nem is ennyire kifejezetten.
84      Az EUM‑Szerződésben lásd például: a 79. cikk (3) bekezdése (a harmadik országokkal kötött visszafogadási megállapodásokról), a 191. cikk (4) bekezdése (a környezetről) vagy 207. cikk (3) bekezdése (a közös kereskedelempolitikáról).
85      Az eredeti Szerződés mindössze két olyan rendelkezést tartalmazott, amelyek kifejezetten az Unióra ruházták a nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskört: a kereskedelmi és vámtarifamegállapodások (az EGK‑Szerződés 113. cikke) és a társulási megállapodások (az EGK‑Szerződés 238. cikke). Az Unió kifejezett külső hatásköreinek áttekintését és magyarázatát a Lisszaboni Szerződést követően lásd: Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, 21–58. o.
86      Lásd: 1994. november 15‑i 1/94 (A WTO‑egyezmény mellékletét képező megállapodások) vélemény (EU:C:1994:384, 48. pont).
87      Lásd e tekintetben Cremona, M., „EU External Competence-Rationales for Exclusivity”, in Garben, S. és Govaere, I. (szerk.), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, 133–150. o., 136. o., amelynek értelmében „az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének beillesztése azt jelenti, hogy ma már valószínűleg pontosabb nem kifejezett és bennefoglalt külső hatáskörökről beszélni, hanem különbséget kell tenni azon hatáskörök között, amelyek kifejezetten az Unió külső tevékenységének részét képezik […] és azon hatáskörök között, amelyeket »[az Unió] egyéb politikái külső vonatkozásainak« neveznek”.
88      1977. április 26‑i 1/76 (A belföldi vízi utakon közlekedő hajók európai leszerelési alapjának létrehozásáról szóló megállapodás) vélemény (EU:C:1977:63, 3. pont). 1993. március 19‑i 2/91 (Az ILO 170. sz. egyezménye) vélemény (EU:C:1993:106, 7. pont); 2006. február 7‑i 1/03 (Új Luganói Egyezmény) vélemény (EU:C:2006:81, 114. pont); 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 67. pont).
89      A Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló, 2008. szeptember 24‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2008. L 293., 3. o.; a továbbiakban: a légi járatokról szóló rendelet); lásd: a 15. cikkének (1) bekezdése, amely úgy rendelkezik, hogy „[a] közösségi légi fuvarozóknak jogukban áll Közösségen belüli légi járatokat működtetni”. E liberalizációra első alkalommal a 2408/92 rendelettel került sor (lásd: a 3. cikkének (1) bekezdése, amely kimondta, hogy „[e] rendeletre is figyelemmel, a tagállamok engedélyezik a közösségi légifuvarozók számára a Közösségen belüli útvonalakon a szabadságjogok gyakorlását”).
90      A „nyitott égbolt” ítéletekben a Bizottság azzal érvelt, hogy a légi közlekedési szolgáltatások belső piaca 1992‑ben „megvalósult” (lásd: a Bizottság kontra Belgium ítélet 71. pontja).
91      Hozzáteszem, hogy a légi járatokról szóló rendelet kifejezetten fenntartja a tagállamok számára azt a lehetőséget, hogy súlyos környezetvédelmi problémák esetén vagy sürgős esetben korlátozzák vagy megtagadják e jogok gyakorlását; lásd az említett rendelet 20. és 21. cikkét. Ezen eseteken kívül a tagállamok nem korlátozhatják vagy tagadhatják meg e forgalmi jogok gyakorlását az Unión belül mindaddig, amíg a légi járatokról szóló rendelet hatályban marad.
92      Az ilyen bennefoglalt külső hatáskör fennállását nem kérdőjelezi meg a többek között a magyar kormány által felhozott azon érv, amely szerint a légi közlekedési politika kapcsolatban állhat a nemzetbiztonsággal, amely az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének utolsó mondata szerint az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad. Ez a kapcsolat nem „tartja fenn” a forgalmi jogok említett biztosítását a tagállamok kizárólagos hatáskörében. A jelen ügy szempontjából az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése csupán arra kötelezi az Uniót, hogy vegye figyelembe a tagállamai nemzetbiztonsági aggályait, amikor arról határoz, hogy biztosítson‑e harmadik országoknak forgalmi jogokat egy légi közlekedési megállapodás megkötése érdekében, valamint biztosítsa, hogy e jogok biztosítása és az említett megállapodás ebből eredő megkötése ne akadályozza a tagállamok alapvető funkcióinak megfelelő ellátását. Lásd analógia útján: 2021. július 15‑i Ministrstvo za obrambo ítélet (C‑742/19, EU:C:2021:597, 43. pont).
93      1977. április 26‑i vélemény (EU:C:1977:63).
94      Lásd: a Bizottság kontra Belgium ítélet 68. pontja, amelyben a Bíróság hivatkozik az 1994. november 15‑i 1/94 (A WTO‑egyezmény mellékletét képező megállapodások) vélemény (EU:C:1994:384) 89. pontjára.
95      1977. április 26‑i vélemény (EU:C:1977:63). E vélemény mögött a Rajna és a Mosel belvízi útjai igazgatási szerkezetének annak érdekében történő létrehozása állt, hogy észszerűsítsék e földrajzi régió belvízi hajózási ágazatának gazdasági helyzetét. Mivel e régió magában foglalta a Svájci Államszövetséget, e célkitűzés megvalósítását nem lehetett elérni e harmadik ország részvétele nélkül. A Bíróság ezért jutott arra a következtetésre, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a szükséges nemzetközi megállapodások ezen országgal való megkötésére.
96      Lásd: a Bizottság kontra Belgium ítélet 72. pontja.
97      Lásd: a Bizottság kontra Belgium ítélet 71. pontja.
98      Az egyetlen ítélkezési gyakorlat ugyanis, amelyre a Tanács a bizonyítási teherre vonatkozó érvét illetően hivatkozik, megsemmisítés iránti keresetekből ered: lásd: 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 75. pont); 2018. november 20‑i Bizottság kontra Tanács (Antarktiszi védett tengeri területek) ítélet (C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:925, 115. pont); Szpunar főtanácsnok Bizottság kontra Tanács (Nemzetközi Tengerészeti Szervezet) ügyre vonatkozó indítványa (C‑161/20, EU:C:2021:957, 120. pont).
99      Lásd ebben az értelemben: Lenaerts, K., Gutman, K. és Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2. kiadás, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, 521. o., 12.01. pont, amely szerint az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése szerinti eljárás célja többek között azon bonyodalmak megelőzése, amelyek az Uniót kötelező nemzetközi megállapodásoknak a Szerződésekkel való összeegyeztethetőségével kapcsolatos jogvitákból eredhetnek, és annak elkerülése, hogy a nemzetközi kapcsolatok kontextusában hátrányos következmények alakuljanak ki.
100      Úgy tűnik, hogy a különböző nyelvi változatok nyelvi vizsgálata bizonyos különbségeket tár fel. Egyrészt egyes nyelvi változatok, többek között az angol („affect”), a spanyol („affectar”), a francia („affecter”) és a horvát („utjecati”) nyelvi változatok mindegyike olyan kifejezést használ, amely azt jelenti, hogy még a szóban forgó nemzetközi kötelezettségvállalásokból eredő, az uniós jogra gyakorolt esetleges enyhe hatás is elegendő az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése szempontjából. Más nyelvi változatok, mint például a német („beeinträchtigen”) és a holland („aantasten”) nyelvi változatok olyan kifejezést használnak, amely azt jelenti, hogy a szóban forgó kötelezettségvállalásoknak a közös uniós jogi szabályokkal ütközniük kell, azokat meg kell sérteniük, vagy azokon nyomot kell hagyniuk.
101      Amint azt Kokott, Sharpston és Jääskinen főtanácsnok már megvizsgálta. Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑137/12, EU:C:2013:441, 111–117. pont); Sharpston főtanácsnok Bizottság kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑114/12, EU:C:2014:224, 95–97. pont); Jääskinen főtanácsnok 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) véleményre vonatkozó állásfoglalása (EU:C:2014:2292, 69. és 70. pont).
102      Lásd: 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 66. és 67. pont); 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 71. pont); 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376, 180. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
103      Helyhiány miatt nem áll módomban részletesen kifejteni az AETR‑ítélethez vezető körülményeket. Röviden, ez az ügy az Egyesült Nemzetek égisze alatt létrejött, a nemzetközi közúti fuvarozást végző járművek személyzetének munkájáról szóló európai megállapodás megkötésére vonatkozott. A Bizottság annak alátámasztása érdekében, hogy az (akkori) Európai Közösség hatáskörrel rendelkezett e megállapodás megkötésére, a közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról szóló, 1969. március 25‑i 543/69/EGK tanácsi rendeletre (HL 1969. L 77., 49. o.) hivatkozott. A Bíróság ezen érvet figyelembe véve először is úgy ítélte meg, hogy a nemzetközi megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskör levezethető az (akkori) Európai Közösségre e politika területén ruházott hatáskörökből, még akkor is, ha a Szerződés nem tartalmazott kifejezett felhatalmazást a közúti szállításra vonatkozó nemzetközi megállapodások megkötésére. A Bíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy a szóban forgó rendelet hatálya alá tartozó területen a tagállamok már nem rendelkeznek hatáskörrel a tervezett megállapodás megkötésére (lásd: az AETR‑ítélet 16. és 17. pontja). Az AETR‑ítélet tehát egy olyan ítéletre példa, amelyben a Bíróság egyidejűleg két fontos uniós jogi koncepciót alapozott meg: a bennefoglalt hatáskör fogalmát, és annak lehetőségét, hogy az ilyen bennefoglalt külső hatáskör – ha azt belső szinten gyakorolják – kizárólagossá válhat. Az AETR‑ítélet körülményeinek részletes leírásához lásd: McNaughton, A., „Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System”, in Nicola, F. és Davies, B. (szerk.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, 134–153. o.
104      Lásd: az AETR‑ítélet 17. pontja, kiemelés tőlem.
105      Lásd: Lenaerts, K., „Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de »préemption«”, in Demaret, P. (szerk.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels,
Bruges, 1986, 39. és 42–43. o.
106      Elméleti alkotmányos problémákat okoz azonban, ha a kizárólagos hatáskörnek az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése alapján történő megszerzését pozitív hatáskör‑átruházásnak tekintjük. Amint azt R. Schütze megjegyzi, nehezen összeegyeztethető a hatáskör‑átruházás elvével mint alkotmányos kategóriával az, hogy valamely hatáskör az uniós jogalkotás révén és nem a Szerződés rendelkezései alapján változtathatja meg a jellegét. Így az előfoglalás logikája jobban megmagyarázhatja az AETR‑hatást. Lásd e tekintetben: Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union: from »cubist« perspectives towards »naturalist« constitutional principles?”, in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      Lásd: az AETR‑ítélet 21. és 22. pontja. Akkoriban ez az elv az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés 5. cikkében jelent meg.
108      Az AETR‑ítélet 22. pontja, kiemelés tőlem. Az AETR‑ítélet körülményei között már léteztek közös szabályok a tagállamok és harmadik országok közötti szállítások tekintetében a vezetési és pihenőidő egységesítésére vonatkozóan (az 543/69 rendelet révén). Következésképpen a tagállamok nem vállalhattak párhuzamos nemzetközi kötelezettségeket ugyanazon tárgyban – azaz az ilyen mozgások vezetési és pihenőidejére vonatkozó szabályok tekintetében – a nemzetközi megállapodás megkötésével.
109      Ugyanakkor azzal is lehet érvelni, hogy nincs tényleges különbség, mivel az előfoglalás célja is az, hogy megelőzze az uniós szabályok érintettségét.
110      Különösen azokban az ügyekben, amelyekben úgy tűnik, hogy a Bíróság az „uniós szabályok által már nagy mértékben lefedett területre” alapított érv alapján kizárólagos hatáskört állapított meg. Lásd például: 1993. március 19‑i 2/91 (Az ILO 170. sz. egyezménye) vélemény (EU:C:1993:106, 25. és 26. pont).
111      Lásd például T. Verellen magyarázatát, amely szerint „elvi szempontból a Bíróság kétértelmű képet fest. Egyrészt elfogadja a »nagy mértékben lefedett terület« tesztet. Másrészt hangsúlyozza a »külön elemzés« elvégzésének szükségességét”. Lásd: Verellen, T., „The ERTA Doctrine in the Post‑Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13”, Columbia Journal of European Law, 21. kötet, 2. szám, 2015, 383–410. o., 402. o.
112      P.‑J. Kuijper például megjegyezte, hogy „az AETR‑elmélet annyira bonyolulttá vált, hogy szinte használhatatlan a Közösség politikai intézményei számára ahhoz, hogy további fellépésekhez iránymutatásként szolgáljon. Lásd: Kuijper, P.‑J., Of Mixity and Double‑hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, 9. o.
113      Ez magában foglalja az adott ítélethez vezető eljárás típusának a figyelembevételét is. A jelen eljárásban részt vevő felek által vizsgált ügyek ugyanis különböző módokon kerültek a Bíróság elé: egyes ügyeket a Bíróság véleménye iránti, az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése szerinti kérelmek (mint például a 2014. október 14‑i 1/13 [Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása] vélemény [EU:C:2014:2303]), más ügyeket megsemmisítés iránti kereset útján terjesztettek elő (például a 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet [C‑114/12, EU:C:2014:2151]), megint más ügyek a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében kerültek a Bíróság elé (például a „nyitott égbolt” ítéletek), és végül egyes ügyek előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képezték (például a 2014. november 26‑i Green Network ítélet [C‑66/13, EU:C:2014:2399]). Ezek az eljárásbeli különbségek azonban nem változtathatnak az érintettség jelentése tekintetében adott válaszon, ami az Unió kizárólagos hatásköréhez vezet.
114      Lásd: 2006. február 7‑i 1/03 (Új Luganói Egyezmény) vélemény (EU:C:2006:81, 128. pont). Ebben az értelemben M. Cremona megjegyezte, hogy a Lisszabon utáni ítélkezési gyakorlatban „[a Bíróság] a hangsúlyt inkább annak azonosítására fekteti, hogy az uniós szabályozás milyen mértékben hoz létre egységes rendszert, és hogy a hatékony működése veszélybe kerülhet‑e”. Lásd: Cremona, M., „External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action”, in Craig, P. és de Búrca, G. (szerk.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, 458. o.
115      Lásd: 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 85. pont). Lásd még a közelmúltból: 2018. november 20‑i Bizottság kontra Tanács (Antarktiszi védett tengeri területek) ítélet (C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:925, 114. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
116      Ugyanebben az értelemben lásd: Schütze, R., „Supremacy without Pre‑emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre‑emption”, Common Market Law Review, 43. kötet, 4. szám, 2006, 1023–1048. o., 1036. és azt követő oldalak. Lásd még: Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA
doctrine”, Common Market Law Review, 55. kötet, 4. szám, 2018, 1101–1142. o.
117      Lásd például: 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151); 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303).
118      Lásd például: 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376).
119      Emlékezzünk a „nyitott égbolt” ítéletekben szóban forgó tárgykörre.
120      Lásd, hasonlóképpen, Szpunar főtanácsnok véleményét, amely szerint „[a]bban az esetben ugyanis, ha egy nemzetközi kötelezettségvállalásnak nincs semmilyen hatása az uniós jogra (az előre látható továbbfejlődési perspektíváira figyelemmel), az a körülmény, hogy a két szabályrendszer ugyanarra a területre vonatkozik, nem releváns az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének alkalmazása szempontjából”. Lásd: Szpunar főtanácsnok Bizottság kontra Tanács (Nemzetközi Tengerészeti Szervezet) ügyre vonatkozó indítványa (C‑161/20, EU:C:2021:957, 117. pont).
121      Lásd például: 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 71. pont); 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 68. pont).
122      2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303).
123      A 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151) tárgyát képezi.
124      2014. október 14‑i vélemény (EU:C:2014:2303).
125      2014. szeptember 4‑i ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Lásd még: 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376, 201. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), amelyben a Bíróság magyarázata szerint, „amennyiben az Unió és valamely harmadik állam közötti megállapodás az e megállapodásban szereplő nemzetközi kapcsolatokra olyan szabályok alkalmazását írja elő, amelyek jelentős átfedésben vannak az Unión belüli helyzetekben alkalmazandó uniós közös szabályokkal, e megállapodást úgy kell tekinteni, mint amely érintheti vagy módosíthatja e közös szabályok alkalmazási körét”.
127      Lásd ebben az értelemben: 2014. szeptember 4‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2017. február 14‑i 3/15 (A megjelent művekhez való hozzáférésről szóló marrákesi egyezmény) vélemény (EU:C:2017:114, 113. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (amely kifejti, hogy a közös uniós szabályok nemzetközi kötelezettségvállalások általi érintettségének vagy módosításának kockázata akkor is létezik, „ha nem áll fenn lehetséges ellentmondás e kötelezettségvállalások és az említett szabályok között”). Lásd még ebben az értelemben: Tizzano főtanácsnok Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyre vonatkozó indítványa (C‑466/98, EU:C:2002:63, 71. és 75. pont).
128      Lásd: 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
129      Lásd például: 1993. március 19‑i 2/91 (A 170. sz. ILO‑egyezmény) vélemény (EU:C:1993:106, 25. pont) (amely kifejti, hogy a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet egyezményének bizonyos része „olyan területre vonatkozik, amelyet már jelentős mértékben lefednek az 1967 óta fokozatosan, az egyre nagyobb fokú harmonizáció elérése érdekében elfogadott közösségi szabályok”, és így az említett kötelezettségvállalásokat „a fent említett irányelvek hatálya alá tartozó területnek kell […] tekinteni”) és az 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 73. pont) (amely kifejti, hogy „[a]z uniós szabályok alkalmazási körét a nemzetközi kötelezettségvállalások különösen akkor érinthetik vagy változtathatják meg, ha az utóbbiak az ilyen szabályok által jelentős részben már szabályozott tárgykörhöz tartoznak”).
130      Lásd többek között: 2014. október 14‑i 1/13 (Harmadik államoknak a Hágai Egyezményhez történő csatlakozása) vélemény (EU:C:2014:2303, 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2017. február 14‑i 3/15 (A megjelent művekhez való hozzáférésről szóló marrákesi egyezmény) vélemény (EU:C:2017:114, 74. pont). Kiemelés tőlem.
131      Amint azt a Bíróság a 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) véleményben (EU:C:2017:376, 275. és 276. pont) kifejtette, amennyiben az ilyen kötelezettségvállalások nem tartalmaznak kötelező kötelezettségvállalásokat, azok nem befolyásolhatják a tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskör jellegét.
132      A 15. cikk („A légi közlekedés biztonsága”) tekintetében lásd például a polgári légi közlekedés területén alkalmazandó közös szabályokról és az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynökségének létrehozásáról és a 2111/2005/EK, az 1008/2008/EK, a 996/2010/EU, a 376/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 2014/30/EU és a 2014/53/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról, valamint az 552/2004/EK és a 216/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 3922/91/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 4‑i (EU) 2018/1139 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2018. L 212., 1. o.); a 16. cikk („A légi közlekedés védelme”) tekintetében lásd például a polgári légi közlekedés védelmének közös szabályairól és a 2320/2002/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. március 11‑i 300/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2008. L 97., 72. o.); a 17. cikk („A légi forgalom irányítása”) tekintetében lásd például az egységes európai égbolt végrehajtásáról szóló, 2024. október 23‑i (EU) 2024/2803 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL L, 2024/2803); a 18. cikk („Környezetvédelem”) tekintetében lásd például a 2003/87/EK irányelvnek a hatály légiközlekedési tevékenységekre vonatkozó jelenlegi korlátozásainak fenntartása és egy piaci alapú globális intézkedés 2021-től történő bevezetésének előkészítése céljából történő módosításáról szóló, 2017. december 13‑i (EU) 2017/2392 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2017. L 350., 7. o.) és a fenntartható légi közlekedés egyenlő versenyfeltételeinek biztosításáról (ReFuelEU Aviation) szóló, 2023. október 18‑i (EU) 2023/2405 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL L, 2023/2405, helyesbítések: HL L, 2024/90126; HL L, 2025/90825); a 19. cikk („A légi fuvarozók felelőssége”) tekintetében lásd például a légifuvarozók baleset esetén fennálló felelősségéről szóló, 1997. október 9‑i 2027/97/EK tanácsi rendeletet (HL 1997. L 285., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 3. kötet, 489. o.); a 20. cikk („Fogyasztóvédelem”) tekintetében lásd például a visszautasított beszállás és légijáratok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról, és a 295/91/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. február 11‑i 261/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2004. L 46., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 10. o.; helyesbítés: HL 2019. L 119., 202. o.); a 21. cikk („Számítógépes helyfoglalási rendszerek”) tekintetében lásd a számítógépes helyfoglalási rendszerek ügyviteli szabályzatáról és a 2299/89/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 14‑i 80/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2009. L 35., 47. o.) és a Bizottság kontra Belgium ítélet 115–117. pontját; a 22. cikk („Szociális szempontok”) tekintetében lásd például
a légi járműveken utazó fogyatékkal élő, illetve csökkent mozgásképességű személyek jogairól szóló, 2006. július 5‑i 1107/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2006. L 204., 1. o.).
133      A légi közlekedés biztonságát lefedik a többek között a 2018/1139 rendeletben (HL 2018. L 212., 1. o.) foglalt közös uniós szabályok.
134      A légi közlekedés védelmét lefedik a többek között az (EU) 2018/1139 rendeletben és a 300/2008 rendeletben foglalt közös uniós szabályok.
135      A tervezett megállapodás 6. cikke a légi fuvarozók tulajdonlásának és ellenőrzésének liberalizálására vonatkozik. E cikk értelmében a szerződő felek „elismerik” a saját légi fuvarozóik tulajdonlásának és ellenőrzésének fokozatos liberalizálásából származó lehetséges előnyöket, és „megállapodnak” abban, hogy a (tervezett megállapodás 24. cikke alapján létrehozott) vegyes bizottság keretében „megfelelő időpontban megvizsgálják” a tulajdonlás és ellenőrzés kölcsönös liberalizációjára vonatkozó lehetőségeket, így e bizottság módosításokat „javasolhat” a megállapodás vonatkozásában. Ez a szövegezés az együttműködés és az eszmecsere jellemzőit mutatja, nem egy olyan kötelezettségvállalásra utal, amely érintheti a közös uniós jogi szabályokat.
136      A tervezett megállapodás „Üzleti tevékenység” című 9. cikke értelmében a felek megállapodnak abban, hogy „a légi közlekedési szolgáltatások nyújtása előtt álló akadályok, […] amelyekkel a légi fuvarozóik szembesülnek, csökkenthetik az e megállapodás által elérni kívánt előnyöket”. E célból a szerződő felek megállapodnak abban, hogy „együttműködnek” ezen akadályok felszámolásában, és hogy a vegyes bizottság „nyomon követi” az együttműködés előrehaladását. Úgy tűnik, hogy a vegyes bizottság azon kötelezettségének lefektetésén kívül, hogy egy meghatározott módon járjon el, e rendelkezés nem tartalmaz olyan kötelezettségvállalást, amely az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése alapján értékelhető lenne.
137      A tervezett megállapodás 14. cikke a statisztikákra vonatkozik. E rendelkezés (1) bekezdése előírja, hogy a szerződő felek a tervezett megállapodásban foglaltak szerint egymás rendelkezésére bocsátják a légi közlekedésre vonatkozó statisztikákat, amennyiben a nemzeti jogaik ezt lehetővé teszik, és „amint az észszerűen elvárható”. E rendelkezés (2) bekezdése együttműködési megállapodást hoz létre az említett információcsere megkönnyítése érdekében. Egyértelmű, hogy e rendelkezés (2) bekezdése nem tartalmaz olyan kötelezettségvállalást, amely érintheti a közös szabályokat (és ezért úgy tűnik, hogy sokkal közelebb áll a tervezett megállapodás II. címében foglalt kötelezettségvállalásokhoz). Bár e rendelkezés (1) bekezdése úgy van megfogalmazva, hogy a statisztikák rendelkezésére bocsátására vonatkozó kötelezettséget ír elő, e kötelezettség kizárólag a szerződő felek közötti, a tervezett megállapodás értelmében liberalizált légi közlekedésre vonatkozó statisztikákra vonatkozik. Ezen túlmenően, amint azt e bekezdésnek a vegyes bizottságra való utalása jelzi, az említett információcserére csak e bizottság keretében kerül sor, és kizárólag „a légi közlekedés e megállapodás szerinti alakulásának figyelemmel kísérése” céljából. Ennélfogva úgy tűnik számomra, hogy e rendelkezés valójában a tervezett megállapodás egésze hatékony érvényesülésének megőrzésére irányul, így nem tartozhat az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének hatálya alá.
138      Lásd: 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376, 276. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
139      A Bíróság ugyanezen következtetésre emlékeztetett a 2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítéletben (C‑366/10, EU:C:2011:864, 70. és 71. pont), valamint a 2014. március 18‑i International Jet Management ítéletben (C‑628/11, EU:C:2014:171, 39. pont).
140      Lényegében ezt állapította meg a Bíróság a „nyitott égbolt” ítéletekben a légi járatokról szóló rendeletet megelőző, a 2408/92 rendeletet illetően; lásd: a Bizottság kontra Belgium ítélet 104. pontja.
141      Lásd: a 847/2004 rendelet (16) preambulumbekezdése, amely a vonatkozó részben kimondja, hogy „e rendelet célj[a a] légiközlekedési szolgáltatásokra vonatkozó megállapodások megkötése céljából harmadik országokkal folytatott tárgyalások összehangolás[a], az említett megállapodások összehangolt végrehajtásának és alkalmazásának biztosítás[a], valamint a közösségi jognak való megfelelésük igazolás[a]”.
142      Lásd: a 847/2004 rendelet (2)–(4) preambulumbekezdése, amely emlékeztet a Bíróság által a „nyitott égbolt” ítéletekben tett megállapításokra, és ezen ítéletek nyomán előírja, hogy együttműködési eljárást kell bevezetni.
143      Lásd: a jelen indítvány 46. pontja.
144      A Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának az Európai Unióból és az Európai Atomenergia‑közösségből történő kilépéséről szóló megállapodás (HL 2019. C 384I., 1. o.).
145      Lásd: a Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának az Unióból történő kilépésével összefüggésben az alapszintű légi összeköttetést biztosító közös szabályokról szóló, 2019. március 25‑i (EU) 2019/502 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 85I., 49. o.) és a Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának az Európai Unióból és az Európai Atomenergia‑közösségből történő kilépéséről szóló megállapodásban előírt átmeneti időszak végét követően az alapszintű légi összeköttetést biztosító közös szabályokról szóló, 2020. december 23‑i (EU) 2020/2225 európi parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2020. L 437., 86. o.).
146      A 2019/502 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése és a 2020/2225 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése.
147      A tárgyaláson megvitatták azt a kérdést, hogy az uniós és az ománi légi fuvarozók közös működtetésének a tervezett megállapodás 10. cikkének (10) bekezdése révén történő lehetővé tétele alapján az e piacra jutás megvalósulhat‑e. E vita során azonban pontosításra került, hogy e rendelkezés értelmében még ha az ománi légi fuvarozók köthetnek is közös működtetési megállapodásokat, reklámozhatnak ilyen megállapodásokat, és e járatokra jegyeket értékesíthetnek, az EU‑n belüli járatok e szakaszait az uniós fuvarozóknak kell üzemeltetniük, még járatmegosztás esetén is. E tekintetben a tervezett megállapodás 10. cikkének (10) bekezdése nem teszi lehetővé az ománi légi fuvarozók számára, hogy részt vegyenek a légi közlekedési szolgáltatások uniós belső piacán.
148      Azon állam szabályainak alkalmazhatóságát ugyanis, amelyből vagy amelybe a légi fuvarozó repül, a Chicagói Egyezmény 11. cikke szabályozza, és a tervezett megállapodás 7. cikke ugyanezt a típusú kötelezettséget ismétli meg.
149      Lásd ebben az értelemben: 1994. november 15‑i 1/94 (A WTO‑egyezmény mellékletét képező megállapodások) vélemény (EU:C:1994:384, 78. és 79. pont); Bizottság kontra Belgium ítélet, 98. pont.
150      Lásd: a Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.) és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének a horizontális állami támogatások bizonyos fajtáira történő alkalmazásáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1588 tanácsi rendelet (HL 2015. L 249., 1. o.).
151      Lásd ebben az értelemben: 1986. április 30‑i Asjes és társai ítélet (209/84–213/84, EU:C:1986:188, 45. pont). Abban az esetben, ha valamely versenyellenes magatartásra az Unió területén kívül kerül sor, de az a belső piacon hatásokat fejt ki, már megállapították, hogy az EUMSZ 101. cikk és az EUMSZ 102. cikk alkalmazására vonatkozó szabályok alkalmazhatók a teljes egészében harmadik államok területére korlátozódó magatartásokra. Lásd ebben az értelemben: 1988. szeptember 27‑i Ahlström Osakeyhtiö és társai kontra Bizottság ítélet (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 és 125/85–129/85, EU:C:1988:447, 17. és 18. pont); 2017. szeptember 6‑i Intel kontra Bizottság ítélet (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, 43–45. pont).
152      A Szerződés 81. cikke (3) bekezdésének a légiközlekedési ágazaton belüli megállapodások és összehangolt magatartások egyes csoportjaira történő alkalmazásáról szóló, 2009. május 25‑i tanácsi rendelet (HL 2009. L 148., 1. o.).
153      Lásd a 487/2009 rendelet (3) preambulumbekezdését, amely kifejti, hogy „[a] Bizottságot fel kell hatalmazni, hogy csoportmentességet biztosítson a légiközlekedési ágazatban […] a Közösség és harmadik országok közötti […] forgalom tekintetében”.
154      A légi közlekedés területén zajló verseny védelméről és a 868/2004/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2019. április 17‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 123., 4. o.). E rendelet célja, hogy a belső piacot torzító külföldi támogatásokról szóló, 2022. december 14‑i (EU) 2022/2560 európai parlamenti és tanácsi rendeletben (HL 2022. L 330., 1. o.; helyesbítés: HL L, 2024/90559) más gazdasági ágazatok tekintetében később elfogadott ágazati megközelítést vezessen be.
155      Lásd: a 2019/712 rendelet (9) preambulumbekezdése (amely kifejti, hogy „továbbra is szükség van hatékony, arányos és visszatartó erejű jogszabályokra az Unió magas fokú uniós összekapcsoltságát lehetővé tevő feltételek fenntartása, valamint a harmadik országbeli légi fuvarozókkal való tisztességes verseny biztosítása érdekében. E célból a Bizottságot hatáskörrel kell felruházni arra vonatkozóan, hogy vizsgálatot végezzen és szükség esetén intézkedéseket hozzon. Fontos, hogy lehessen ilyen intézkedéseket hozni olyankor, amikor a versenyt torzító gyakorlatok kárt okoznak az uniós légi fuvarozóknak”). Lásd még e rendelet 2. cikkének 6. pontját, amelynek meghatározása szerint a „versenyt torzító gyakorlatok” a „megkülönböztetés és szubvencionálás”; e két fogalmat pedig a rendelet 2. cikkének 8. és 9. pontja határozza meg.
156      Az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről szóló, 2003. október 27‑i tanácsi irányelv (HL 2003. L 283., 51. o.; magyar nyelvű különkiadás 9. fejezet, 1. kötet, 405. o.; helyesbítés: HL 2017. L 5., 23. o.).
157      Lásd: 2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélet (C‑366/10, EU:C:2011:864, 67. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (amely kifejti, hogy a 2003/96/EK irányelv „a 14. cikke (1) bekezdésének b) pontjában a magánjellegű repülés kivételével mentesíti az adózás alól a légi közlekedés által üzemanyagként felhasznált energiatermékeket annak érdekében, hogy – mint ez az irányelv (23) preambulumbekezdéséből kiderül – az Unió tiszteletben tartson többek között egyes nemzetközi kötelezettségeket, ideértve azokat, amelyek a polgári repülésre szánt energiatermékek azon adómentességéhez kapcsolódnak, amelyben a légitársaságok a Chicagói Egyezmény alapján, valamint az Unió és/vagy a tagállamai, valamint egyes harmadik államok között létrejött, légiközlekedési szolgáltatásokra vonatkozó kétoldalú nemzetközi megállapodások alapján részesülnek”).
158      A vámmentességek közösségi rendszerének létrehozásáról szóló, 2009. november 16‑i tanácsi rendelet (HL 2009. L 324., 23. o.).
159      A 2006/112/EK irányelv 143. cikke b) és c) pontja hatályának bizonyos termékek végleges behozatalára kivetett hozzáadottérték‑adó alóli mentességek tekintetében történő meghatározásáról szóló, 2009. október 19‑i tanácsi irányelv (HL 2009. L 292., 5. o.).
160      Lásd: a megállapodáshoz csatolt tárgyalási feljegyzés 10. pontja.
161      Lásd: az 1186/2009 rendelet 1. cikke.
162      Lásd: a 2009/132 irányelv 1. cikke.
163      A jövedéki adóra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, 2019. december 19‑i tanácsi irányelv (HL 2020. L 58., 4. o.; helyesbítések: HL 2020. L 409., 38. o.; HL 2021. L 84., 28. o.; HL 2023. L 188., 60. o.; HL L, 2023/90139; HL L, 2024/90762). A Bizottság ezen irányelv 11. cikkének f) pontjára hivatkozik, amely mentesíti a jövedéki adó megfizetése alól azokat a termékeket, amelyeket „harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött megállapodás szerint történő felhasználás[ra szánnak], feltéve, hogy az ilyen megállapodás a hozzáadottérték‑adó alóli mentesség szempontjából megengedett vagy engedélyezett”.
164      Lásd: a légi járművekbe beépített vagy azokhoz felhasznált bizonyos áruk tekintetében a Közös Vámtarifa autonóm vámtételeinek ideiglenes felfüggesztéséről, valamint az 1147/2002/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. április 16‑i tanácsi rendelet (HL 2018. L 98., 1. o.), és különösen annak 1. cikke (1) bekezdése, amely úgy rendelkezik, hogy „[a] Közös Vámtarifának [a vám- és a statisztikai nómenklatúráról, valamint a Közös Vámtarifáról szóló, 1987. július 23‑i 2658/87/EGK tanácsi rendeletben (HL 1987. L 256., 1. o.)] megállapított, a légi járművekben vagy azok részeiben való használatra szánt vagy azokba építési, javítási, karbantartási, átépítési, módosítási vagy átalakítási célból beépített alkatrészekre, elemekre és egyéb árukra vonatkozó autonóm vámtételei felfüggesztésre kerülnek”.
165      A közös hozzáadottértékadó‑rendszerről szóló, 2006. november 28‑i tanácsi irányelv (HL 2006. L 347., 1. o.; helyesbítés: HL 2007. L 335., 60. o.; HL 2015. L 323., 31. o.).
166      Lásd: a 2006/112 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése.
167      Lásd analógia útján: a 2017. május 16‑i 2/15 (Szingapúrral kötendő szabadkereskedelmi megállapodás) vélemény (EU:C:2017:376, 163. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (amely kifejti, hogy „[e]zen felül következetlen lenne úgy tekinteni, hogy az Unió és valamely harmadik állam közötti kereskedelmet liberalizáló rendelkezések a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartoznak, azok viszont nem, amelyek annak biztosítására irányulnak, hogy e kereskedelmi liberalizációra a fenntartható fejlődés tiszteletben tartása mellett kerüljön sor. A kereskedelmi kapcsolatok fenntartható fejlődés mellett történő folytatásra irányuló célkitűzés ugyanis […] e politika integráns része”).
168      Lásd: a tervezett megállapodás 11. cikkének (1) bekezdése.
169      Lásd: a tervezett megállapodás 4. cikkének (2) bekezdését, amely kifejti, hogy „[az] üzemeltetési engedélyek és műszaki jóváhagyások odaítélésekor a szerződő felek a másik szerződő fél valamennyi légi fuvarozóját megkülönböztetésmentes módon kezelik”.
170      Lásd: a tervezett megállapodás 4. cikke (1) bekezdésének d) pontja és 5. cikke (1) bekezdésének c) pontja, amelyek a nemzetközi légi járatok üzemeltetésére szokásosan alkalmazott „jogszabályok és egyéb rendelkezések értelmében előírt” feltételekre utalnak. A tervezett megállapodás 5. cikke (1) bekezdésének c) pontja az üzemeltetési engedély megtagadásának, visszavonásának, felfüggesztésének, feltételekhez kötésének vagy korlátozásának indokaként hivatkozik a tervezett megállapodás 7. cikkében említett jogszabályoknak és egyéb rendelkezéseknek való megfelelésre is.
171      Lásd: a légi járatokról szóló rendelet 3–14. cikke. Lásd még: a légi járatokról szóló rendelet (5) preambulumbekezdése és 8. cikkének (2) bekezdése az üzemeltetési engedélyekre vonatkozó feltételek folyamatos teljesítésének alapjául szolgáló nyomonkövetési kötelezettség fennállása tekintetében.
172      E rendelkezés egyéb vonatkozásai egyértelmű kötelezettségvállalást tartalmaznak az érintett szerződő fél alkalmazandó jogszabályainak és rendelkezéseinek való megfelelésre, beleértve az uniós jognak való megfelelés kötelezettségét is. Lásd e tekintetben: a megállapodás 10. cikkének (2), (3), (4), (5), (14) és (15) bekezdését.
173      Lásd: a közösségi repülőterek földi kiszolgálási piacára való bejutásról szóló, 1996. október 15‑i tanácsi irányelv (HL 1996. L 272., 36. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 496. o.), különösen annak (26) preambulumbekezdése és 20. cikkének (1) bekezdése, amely viszonossági alapon kiterjeszti az ezen irányelv által elismert jogokat a harmadik országokból származó földi kiszolgálókra és repülőtér‑használókra.
174      A Közösség repülőterein alkalmazandó résidőkiosztás egységes szabályairól szóló, 1993. január 18‑i tanácsi rendelet (HL 1993. L 14., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 3. o.) és különösen annak tizennegyedik preambulumbekezdése és 12. cikke, amely viszonossági alapon egyenlő bánásmódot biztosít a harmadik országbeli fuvarozók számára. Lásd még: Bizottság kontra Belgium ítélet (120. pont), amelyben a Bíróság elismeri, hogy ez a terület kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik.
175      Lásd: a légi járatokról szóló rendelet közös működtetési megállapodásokról szóló (10) preambulumbekezdése, 15. cikkének (4) és (5) bekezdése, amelyek viszonosságon alapuló közös működtetési megállapodások megkötését engedélyezik, valamint a légi járatokról szóló rendelet 13. cikkének (3) és (4) bekezdése, amelyek a sima vagy teljes bérleti megállapodásokról rendelkeznek, harmadik országgal való viszonylatban, a sima bérletek esetében szintén viszonosság alapján.
176      Ellentétben a 2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítélettel (C‑366/10, EU:C:2011:864, 70. pont), amelyben a Bíróság kimondta, hogy a repülőtéri díjak megállapítása ekkor nem tartozott a közös uniós jogi szabályok hatálya alá.
177      Az egységes európai égboltra vonatkozó teljesítmény‑ és díjszámítási rendszer létrehozásáról, valamint a 390/2013/EU és a 391/2013/EU végrehajtási rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2019. február 11‑i bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2019. L 56., 1. o.).
178      Lásd: a 2019/317 végrehajtási rendelet 1. cikke.
179      Lásd: a 2019/317 végrehajtási rendelet 2. cikkének (5) bekezdése, amelynek értelmében a „légtérfelhasználó” „a légijármű‑üzembentartó a repülés idején, vagy – amennyiben az üzemben tartó kiléte nem ismert –, a légi jármű tulajdonosa, kivéve, ha bizonyítható, hogy az adott időpontban valaki más volt az üzemben tartó”.
180      A repülőtéri díjakról szóló, 2009. március 11‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009. L 70., 11. o.; helyesbítés: HL 2013. L 130., 60. o.).
181      Lásd: a 2009/12 irányelv 1. cikke. Amint arra a Bizottság rámutat, e szabályok nem léteztek akkor, amikor a Bíróság az értékelést a 2011. december 21‑i Air Transport Association of America és társai ítéletben (C‑366/10, EU:C:2011:864, 70. pont) végezte.
182      Lásd: a 2009/12 irányelv 3. cikke, amely kimondja, hogy „[a] tagállamok biztosítják, hogy […] a repülőtéri díjak ne tegyenek különbséget a repülőtér használói között”.
183      A „repülőtér használója” fogalmát a 2009/12 irányelv 2. cikkének 3. pontja a következőképpen határozza meg: „az a természetes vagy jogi személy, aki vagy amely utasokat, postai küldeményeket és/vagy árut szállít légi úton az adott repülőtérre, vagy az adott repülőtérről”.
184      Megjegyzem, hogy a tervezett megállapodás 12. cikke kifejezetten előírja, hogy az Unióban a szerződő felek légi fuvarozóival, és így az ománi légi fuvarozókkal szembeni bánásmód „nem [lehet] kevésbé kedvező, mint a bármely más légi fuvarozóval szembeni legnagyobb kedvezményes elbánás”. Ennélfogva, függetlenül attól, hogy a szóban forgó uniós szabályok a repülőtér valamennyi használójára alkalmazandóak, a terület érintettsége bekövetkezik, mivel a megállapodásban foglalt kötelezettségvállalás kifejezetten uniós légi fuvarozóknak tekinti az ománi légi fuvarozókat.
185      Lásd: a légi járatokról szóló rendelet 22. cikkének (1) bekezdése.
186      Lásd: a légi járatokról szóló rendelet 23. cikkének (1) bekezdése.