SKLEP SODIŠČA (deseti senat)
z dne 29. aprila 2020(*)
„Predhodno odločanje – Člen 99 Poslovnika Sodišča – Elektronska komunikacijska omrežja in storitve – Direktiva 2002/20/ES – Člen 12 – Upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo elektronsko komunikacijsko storitev ali omrežje – Upravni stroški nacionalnega regulativnega organa, ki se lahko krijejo s pristojbino – Letni pregled upravnih stroškov in skupne vsote zbranih pristojbin“
V zadevi C‑399/19,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 11. aprila 2019, ki je na Sodišče prispela 22. maja 2019, v postopku
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
proti
BT Italia SpA,
Basictel SpA,
BT Enia Telecomunicazioni SpA,
Telecom Italia SpA,
Postepay SpA, nekdanji PosteMobile SpA,
Vodafone Italia SpA,
ob udeležbi
Telecom Italia SpA,
Fastweb SpA,
Wind Tre SpA,
Sky Italia SpA,
Vodafone Omnitel BV,
Vodafone Italia SpA,
SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi I. Jarukaitis (poročevalec), predsednik senata, E. Juhász in C. Lycourgos, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez‑Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za BT Italia SpA, Basictel SpA in BT Enia Telecomunicazioni SpA R. Caiazzo, S. Fienga in F. Costantini, avvocati,
–        za Telecom Italia SpA F. Cardarelli, F. Lattanzi in F. S. Cantella, avvocati,
–        za Postepay SpA in Fastweb SpA F. Pacciani in V. Mosca, avvocati,
–        za Vodafone Italia SpA V. Cerulli Irelli in M. Libertini, avvocati,
–        za Wind Tre SpA B. Caravita di Toritto, R. Santi in S. Fiorucci, avvocati,
–        za Sky Italia SpA O. Grandinetti, D. Majori in A. A. Di Todaro, avvocati,
–        za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z R. Guizzi, S. Fiorentinom in P. G. Marronejem, avvocati dello Stato,
–        za belgijsko vlado P. Cottin, J.‑C. Halleux in C. Pochet, agenti, skupaj s P. Vernetom, S. Depréjem in M. Lambertom de Rouvroitom, avocats,
–        za litovsko vlado K. Dieninis in R. Dzikovič, agenta,
–        za Evropsko komisijo L. Malferrari, G. Braun in L. Nicolae, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi odločeno z obrazloženim sklepom v skladu s členom 99 Poslovnika Sodišča,
sprejema naslednji
Sklep
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 12 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL 2009, L 337, str. 37, in popravek v UL 2013, L 241, str. 8) (v nadaljevanju: Direktiva o odobritvi).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (nadzorni organ za komunikacije, Italija; v nadaljevanju: nadzorni organ) na eni strani ter družbami BT Italia SpA, Basictel SpA, BT Enia Telecomunicazioni SpA, Telecom Italia SpA, Postepay SpA (nekdanja PosteMobile SpA) in Vodafone Italia SpA na drugi strani v zvezi s prispevkom, ki ga morajo operaterji, ki poslujejo v sektorju elektronskih komunikacij in medijskih storitev, plačati temu organu, ter ki se od teh družb zahteva za leta od 2014 do 2016.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        Člen 3(3a) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140 (v nadaljevanju: okvirna direktiva), določa:
„Brez poseganja v določbe odstavkov 4 in 5 nacionalni regulativni organi, ki so v skladu s členom 20 ali 21 te direktive pristojni za ex ante urejanje trga ali reševanje sporov med podjetji, delujejo neodvisno in ne prosijo nobenega drugega organa za navodila v zvezi z opravljanjem nalog, ki so jim bile dodeljene po nacionalni zakonodaji, s katero se izvaja zakonodaja [Unije], oziroma tovrstnih navodil ne sprejemajo. […]
[…]“
4        Člen 16 okvirne direktive določa:
„1.      Nacionalni regulativni organi izvedejo analizo upoštevnih trgov, pri čemer upoštevajo trge, navedene v priporočilu, in v največji možni meri upoštevajo smernice. Države članice zagotovijo, da se analiza, kjer je to primerno, izvede v sodelovanju z nacionalnimi organi za konkurenco.
2.      Kadar mora nacionalni regulativni organ v skladu z odstavkoma 3 ali 4 tega člena, členom 17 Direktive 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah) ali členom 8 Direktive 2002/19/ES (Direktiva o dostopu) odločiti, ali je treba za podjetja uvesti, ohraniti, spremeniti ali odpraviti obveznosti, na podlagi svoje analize trga iz odstavka 1 tega člena ugotovi, ali je upoštevni trg učinkovito konkurenčen.
[…]“
5        V uvodni izjavi 30 Direktive o odobritvi je navedeno:
„Ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev se lahko naložijo upravne pristojbine za financiranje dejavnosti nacionalnega regulativnega organa pri upravljanju odobritvenega sistema in za podeljevanje pravic uporabe. Take pristojbine naj bodo omejene na zneske za kritje dejanskih upravnih stroškov za te dejavnosti. Zato naj se pri prihodkih in izdatkih nacionalnih regulativnih organov poskrbi za transparentnost z vsakoletnim poročanjem o skupni vsoti zbranih pristojbin in nastalih upravnih stroškov. Tako bodo lahko podjetja preverila uravnoteženost upravnih stroškov in pristojbin.“
6        S členom 3 te direktive se uvaja splošna odobritev za elektronska komunikacijska omrežja in storitve. V skladu z opredelitvijo v členu 2(2) navedene direktive „‚splošna odobritev‘ pomeni pravni okvir, ki ga določi država članica in ki v skladu s to direktivo zagotavlja pravice do zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev in določa sektorsko specifične obveznosti, ki lahko veljajo za vse ali določene vrste elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev“.
7        V skladu s členom 5 iste direktive lahko države članice podelijo individualne pravice uporabe za radijske frekvence in številke, če je to potrebno za nekatere namene.
8        Člen 6(2) Direktive o odobritvi določa:
„Posebne obveznosti, ki se lahko naložijo ponudnikom elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev po členih 5(1), 5(2), 6 in 8 Direktive 2002/19/ES (Direktiva o dostopu) in členu 17 Direktive 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah) ali tistim, ki so imenovani za zagotavljanje univerzalne storitve po omenjeni direktivi, se pravno ločijo od pravic in obveznosti po splošni odobritvi. V splošni odobritvi se navedejo merila in postopki za naložitev takih posebnih obveznosti posameznim podjetjem, da se za podjetja doseže transparentnost.“
9        Člen 12 Direktive o odobritvi, naslovljen „Upravne pristojbine“, določa:
„1.      Vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe:
(a)      skupaj pokrivajo samo upravne stroške, ki bodo nastali z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sheme splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti iz člena 6(2), ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev sekundarne zakonodaje [izvedbenih predpisov] in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju, in
(b)      se naložijo posameznim podjetjem objektivno, transparentno in sorazmerno, kar zmanjša dodatne stroške upravljanja in pripadajoče dajatve na najmanjši možni obseg.
2.      Kadar nacionalni regulativni organi naložijo upravne pristojbine, objavijo letni pregled svojih upravnih stroškov in skupne vsote zbranih dajatev. Na podlagi razlike med skupno vsoto dajatev in upravnih stroškov se izvedejo ustrezne prilagoditve.“
10      Člen 5(1) in (2) Direktive 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 323), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140 (v nadaljevanju: Direktiva o dostopu), določa:
„1.      Nacionalni regulativni organi pri izpolnjevanju ciljev iz člena 8 [okvirne direktive] spodbujajo in, kjer je primerno, zagotovijo primeren dostop in medomrežno povezovanje ter medobratovalnost storitev v skladu z določbami te direktive, svojo pristojnost pa izvajajo na način, ki pospešuje učinkovitost, trajnostno konkurenco, učinkovite naložbe in inovacije, končnim uporabnikom pa omogoča [zagotavlja] največje možne koristi.
Nacionalni regulativni organi lahko brez poseganja v ukrepe, ki utegnejo biti sprejeti v skladu s členom 8 v zvezi s podjetji s pomembno tržno močjo, naložijo zlasti:
(a)      obveznosti za podjetja, ki nadzorujejo dostop do končnih uporabnikov, v utemeljenih primerih vključno z obveznostjo medomrežnega povezovanja svojih omrežij, če to še ni bilo storjeno, v obsegu, ki je potreben za zagotovitev povezljivosti med obema koncema;
(ab)      v utemeljenih primerih ter v obsegu, ki je za to potreben, obveznosti za podjetja, ki nadzorujejo dostop do končnih uporabnikov, da naredijo svoje storitve medobratovalne;
(b)      obveznosti za obratovalce, da zagotovijo dostop do drugih naprav iz Dela II Priloge I pod pravičnimi, primernimi in nediskriminacijskimi pogoji, v obsegu, ki je potreben, da se končnim uporabnikom zagotovi dostopnost digitalnih radijskih in televizijskih radiodifuzijskih storitev, ki jih je določila država članica.
2.      Obveznosti in pogoji, naloženi v skladu z odstavkom 1, so objektivni, pregledni, sorazmerni in nediskriminatorni, izvajati pa se morajo v skladu s postopki iz členov 6, 7 in 7a [okvirne direktive].“
11      Člen 6 Direktive o dostopu se nanaša na obveznosti obratovalcev v zvezi s pogojnim dostopom in drugimi napravami, člen 8 te direktive pa na naložitev, spremembo ali preklic obveznosti.
12      Cilj člena 17 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (v nadaljevanju: Direktiva o univerzalnih storitvah), je regulativni nadzor podjetij s pomembno tržno močjo na trgu maloprodajnih storitev.
Italijansko pravo
13      Člen 1(65) legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (zakon št. 266 o določbah glede oblikovanja letnega in dolgoročnega proračuna države (finančni zakon za leto 2006)) z dne 23. decembra 2005 (redni dodatek h GURI št. 302 z dne 29. decembra 2005) določa:
„Od leta 2007 stroške delovanja [nadzornega organa] krije zadevni trg v delu, ki ni pokrit s sredstvi iz državnega proračuna, na način, določen v veljavni zakonodaji, in v znesku, ki ga s sklepom določi [ta] organ ob upoštevanju zakonsko določenih omejitev in ki se plača neposredno [temu organu] […]“
14      Člen 1(66) tega zakona določa, da se za leto 2006 pristojbina, naložena operaterjem v sektorju komunikacij, določi na 1,5 promila prihodkov iz zadnjega pregleda, potrjenega pred začetkom veljavnosti navedenega zakona, in da lahko nadzorni organ za naslednja leta sprejme morebitne spremembe višine in načina plačila pristojbine do meje 2 promilov prihodkov iz zadnjega pregleda, potrjenega pred sprejetjem odločbe.
15      Člen 34 decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (zakonska uredba št. 259 – zakonik o elektronskih komunikacijah) z dne 1. avgusta 2003 (redni dodatek h GURI št. 214 z dne 15. septembra 2003) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakonik o elektronskih komunikacijah), določa:
„1.      Poleg prispevkov iz člena 35 se lahko podjetjem, ki zagotavljajo omrežja ali storitve na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe, naložijo upravne pristojbine, ki pokrivajo samo upravne stroške, ki nastanejo z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sheme splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti iz člena 28(2), ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev izvedbenih predpisov in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju. Upravne pristojbine se naložijo posameznim podjetjem objektivno, transparentno in sorazmerno, kar zmanjša stroške upravljanja in pripadajoče dajatve.
2.      Za pokrivanje upravnih stroškov, nastalih z dejavnostmi v pristojnosti ministrstva, je znesek upravnih pristojbin iz odstavka 1 določen v Prilogi 10.
2a.      Za pokrivanje vseh upravnih stroškov, nastalih zaradi izvajanja funkcij regulativne dejavnosti, nadzora, reševanja sporov in izrekanja sankcij, ki jih [nadzornemu organu] nalaga zakon na področjih iz odstavka 1, se znesek upravnih pristojbin iz istega odstavka 1 določi v skladu s členom 1(65) in (66) zakona št. 266 z dne 23. decembra 2005, sorazmerno s prihodki podjetij iz dejavnosti, ki so predmet splošne odobritve ali podelitve pravic uporabe.
2b.      Ministrstvo v dogovoru z ministrstvom za gospodarstvo in finance ter [nadzorni organ] letno objavita upravne stroške, nastale z dejavnostmi iz odstavka 1, in skupni znesek pobranih pristojbin v smislu odstavkov 2 in 2a. Na podlagi morebitnih razlik med skupno vsoto pristojbin in upravnimi stroški se izvedejo ustrezne prilagoditve.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
16      Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) je s sodbami z dne 31. januarja, 13. februarja ter 1. in 17. marca 2017 ugodilo tožbam:
–        družb BT Italia, Basictel in BT Enia Telecomunicazioni zoper odločbo nadzornega organa 567/14 z dne 6. novembra 2014 v zvezi z določitvijo višine in načina plačila prispevka, ki ga je treba plačati temu organu za leto 2015, ter zoper odločbo navedenega organa 87/15 v zvezi s sprejetjem telematskega obrazca in navodil za plačilo tega prispevka;
–        družbe PosteMobile zoper odločbo nadzornega organa 547/13 v zvezi z določitvijo višine in načina plačila prispevka, ki ga je treba plačati temu organu za leto 2014, zoper odločbo navedenega organa 71/14 v zvezi s sprejetjem telematskega obrazca in navodil za plačilo tega prispevka za leto 2015 ter zoper dopis istega organa, s katerim je ta zahteval doplačilo navedenega prispevka za leto 2014;
–        družbe PosteMobile zoper odločbi nadzornega organa 567/14 in 87/15 ter zoper dopis, s katerim je ta organ zahteval doplačilo prispevka, ki mu ga je treba plačati za leto 2015;
–        družbe Telecom Italia zoper odločbo nadzornega organa 605/15 z dne 5. novembra 2015 v zvezi z določitvijo višine in načina plačila prispevka, ki ga je treba plačati temu organu za leto 2016, ter zoper odločbo navedenega organa 34/16 z dne 24. februarja 2015 v zvezi s sprejetjem telematskega obrazca in navodil za plačilo tega prispevka za leto 2016 ter
–        družbe Vodafone Italia zoper odločbi nadzornega organa 605/15 in 34/16.
17      Ob sprejetju trditev teh družb je to sodišče s petimi sodbami odpravilo odločbe nadzornega organa, omenjene v prejšnji točki, pri čemer je menilo, da je način določitve davčne osnove, ki ga je ta organ uporabil za izračun višine prispevka, ki mu ga je treba plačati, napačen, ker se nanaša na vse dejavnosti, ki jih mora navedeni organ izvajati v skladu z regulativnim okvirom, in ker so v njem upoštevani vsi prihodki, ki jih prejmejo operaterji zavezanci za ta prispevek, tako da vključuje stroške, ki ne bi smeli biti vključeni. V tem okviru je presodilo, da se člen 34(2a) zakonika o elektronskih komunikacijah, sprejet v letu 2015, ne uporablja za zadeve v glavni stvari, ker gre za nove določbe, ki nimajo retroaktivnega učinka. Zato je odločilo, da mora biti v skladu s sodbo z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), prispevek, ki ga je treba plačati nadzornemu organu, namenjen samo za nadomestilo vseh stroškov, ki temu organu nastanejo zaradi regulativnih dejavnosti, pri čemer gre pri teh stroških za stroške, ki so taksativno opredeljeni ter se nanašajo na izdajo, upravljanje, nadzor in izvajanje sistema splošnih odobritev.
18      Poleg tega je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) sprejelo očitek, ki je bil naveden pred njim v zvezi z nesprejetjem letnega pregleda iz člena 12(2) Direktive o odobritvi za leto 2014, ker je menilo, da mora biti ta pregled objavljen, preden se zahteva plačilo prispevka nadzornemu organu.
19      Nadzorni organ je zoper navedene sodbe vložil pritožbe pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija). Ta navaja, da je bil člen 34(2a) zakonika o elektronskih komunikacijah sprejet, da bi se v okviru postopka za ugotavljanje kršitev, ki ga je sprožila Evropska komisija, preprečila vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti zaradi nepravilnega prenosa členov 6 in 12 Direktive o odobritvi. Ker pa je prvostopenjsko sodišče presodilo, da ta nova določba nima retroaktivnega učinka, ni preučilo, ali je združljiva s členom 12 te direktive, čeprav se navedena nova določba uporablja ratione temporis vsaj za prispevek, ki ga je treba temu organu plačati za leto 2016.
20      Predložitveno sodišče meni, da obstaja dvom glede združljivosti nacionalnih pravil, veljavnih pred sprejetjem in po sprejetju navedenega člena 34(2a), s pravom Unije. Navaja, da je po sodbi z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij), ko je odločalo o vprašanju razmejitve dejavnosti, katerih upravne stroške je mogoče upoštevati za financiranje nadzornega organa, iz te sodbe sklepalo, da je Sodišče dejavnosti, naštete v členu 12 Direktive o odobritvi, izenačilo izključno z regulativnimi dejavnostmi, ki jih izvaja nacionalni regulativni organ (v nadaljevanju: NRO), čeprav po mnenju predložitvenega sodišča taka izenačitev ne izhaja ne iz te določbe ne iz navedene sodbe. Po njegovi presoji Sodišče v njej ni obravnavalo vprašanja „regulativnih dejavnosti ex ante“, ki je bistveno v sporu o glavni stvari, sodna praksa Sodišča pa glede področja zadevnih dejavnosti NRO ni jasna.
21      Poleg tega ima predložitveno sodišče pomisleke glede združljivosti člena 34(2b) zakonika o elektronskih komunikacijah s členom 12(2) Direktive o odobritvi.
22      V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1.      Ali člen 12(1)(a) Direktive [o odobritvi] nasprotuje nacionalni ureditvi, ki pooblaščene subjekte v smislu te direktive bremeni za vse upravne stroške, ki jih ima [NRO] za organizacijo in izvajanje vseh funkcij, vključno s funkcijami regulativne dejavnosti, nadzora, reševanja sporov in izrekanja sankcij, ki jih ima [NRO] na podlagi evropskega okvira elektronskih komunikacij […]; oziroma ali dejavnosti, navedene v členu 12(1)(a) Direktive [o odobritvi], pomenijo samo ‚regulativno dejavnost ex ante‘, ki jo izvaja [NRO]?
2.      Ali je treba člen 12(2) Direktive [o odobritvi] razlagati tako, da se lahko letni pregled upravnih stroškov [NRO] in zbranih pristojbin:
(a)      objavi po tem, ko je bilo v skladu z nacionalno zakonodajo s področja javnega računovodstva zaključeno proračunsko leto, v katerem so bile zbrane upravne pristojbine;
(b)      oziroma tako, da NRO omogoča ‚ustrezne prilagoditve‘ tudi za proračunska leta, ki niso neposredno zaporedna?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Dopustnost
23      Družbe Postepay, Fastweb SpA, Wind Tre SpA in Sky Italia SpA v bistvu trdijo, da postavljeni vprašanji nista dopustni z vidika člena 94 Poslovnika Sodišča, ker predložitvena odločba ne vsebuje razlogov, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage določb prava Unije, medtem ko je Sodišče že zelo natančno navedlo dejavnosti NRO, katerih financiranje se lahko zagotovi s prispevkom operaterjev, in je že dvakrat imelo priložnost odločiti o italijanski zakonodaji v sodbah z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), in z dne 28. julija 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608).
24      Poleg tega naj bi se z drugim delom prvega vprašanja, ki se nanaša na „regulativno dejavnost ex ante“, postavljalo v bistvu dejansko vprašanje. Predložitveno sodišče naj bi Sodišče v resnici prosilo, naj odloči o podrobnih pravilih, s katerimi se v zadevni državi članici izvaja člen 12 Direktive o odobritvi, čeprav je to naloga predložitvenega sodišča. Glede drugega vprašanja naj predložitveno sodišče ne bi podalo nobenih dejanskih elementov v zvezi s sprejetjem in vsebino zadevnih letnih pregledov niti nobenih pojasnil o razlogih za domnevno nezdružljivost člena 34(2b) zakonika o elektronskih komunikacijah s členom 12(2) te direktive. Poleg tega naj vprašanji ne bi izkazovali konkretnega in resničnega pomena za rešitev spora o glavni stvari.
25      V zvezi s tem je treba spomniti, prvič, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenega v členu 267 PDEU, nujnost razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da natančno upošteva zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča. Kot je določeno v členu 94(c) tega poslovnika, je torej nujno, da predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebuje med drugim razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 19. aprila 2018, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, točki 21 in 22 ter navedena sodna praksa).
26      Drugič, v okviru tega sodelovanja je le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, tisto, ki ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločiti (sodba z dne 13. novembra 2018, Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, točka 20).
27      Iz tega sledi, da za vprašanja o razlagi prava Unije, ki jih postavi nacionalno sodišče v pravnem in dejanskem okviru, za katerega opredelitev je samo odgovorno in katerega pravilnost ni predmet presoje Sodišča, velja domneva upoštevnosti. Predlog nacionalnega sodišča lahko Sodišče zavrže samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 13. novembra 2018, Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, točka 21).
28      V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da v zvezi s prvim postavljenim vprašanjem predložitveno sodišče v sodni praksi Sodišča in zlasti v sodbi z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), ne najde pojasnil, ki jih potrebuje za rešitev spora o glavni stvari, glede dejavnosti NRO, katerih stroške je mogoče kriti z upravnimi pristojbinami na podlagi člena 12 Direktive o odobritvi, in še posebej za odgovor na vprašanje, ali te dejavnosti ustrezajo le „regulativni dejavnosti ex ante“. Glede drugega vprašanja predložitveno sodišče pojasnjuje, da je v sporu o glavni stvari prvostopenjsko sodišče sprejelo očitek, ki so ga tožeče stranke navedle pred njim, ker je menilo, da mora biti letni pregled objavljen, preden se zahteva plačilo prispevka nadzornemu organu, kar ta v okviru svojih pritožb prereka.
29      V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je predložitveno sodišče zadostno pojasnilo razloge, iz katerih je Sodišču predložilo vprašanja, in da zahtevana razlaga ni brez povezave s predmetom spora o glavni stvari.
30      Iz navedenega izhaja, da sta postavljeni vprašanji dopustni.
Vsebinska presoja
31      Člen 99 Poslovnika Sodišča določa, da lahko Sodišče, med drugim če je iz sodne prakse mogoče jasno sklepati, kakšen je odgovor na vprašanje, ki mu je predloženo v predhodno odločanje, ali če odgovor na postavljeno vprašanje ne dopušča nobenega razumnega dvoma, na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odloči z obrazloženim sklepom.
32      To določbo je treba uporabiti v tej zadevi.
Prvo vprašanje
33      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(1)(a) Direktive o odobritvi razlagati tako, da so stroški, ki se lahko krijejo s pristojbino, naloženo na podlagi te določbe podjetjem, ki zagotavljajo elektronsko komunikacijsko storitev ali omrežje, vsi upravni stroški, ki nastanejo NRO z opravljanjem vseh njegovih dejavnosti, vključno s funkcijami, ki se nanašajo na regulativne dejavnosti, nadzor, reševanje sporov in izrekanje sankcij, ali pa le stroški, nastali z „regulativno dejavnostjo ex ante“.
34      V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v odgovor na podobno vprašanje, ki ga je postavilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij), pred katerim so tožeče stranke izpodbijale znesek pristojbine, ki jim je bila naložena na podlagi iste nacionalne zakonodaje, kot je ta, ki je predmet postopka v glavni stvari, ker je ta pristojbina pokrivala postavke, ki niso bile neposredno povezane s stroški, nastalimi NRO za ex ante urejanje trga, Sodišče v sodbi z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), razsodilo, da je treba člen 12 Direktive o odobritvi razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, na podlagi katere je podjetjem, ki zagotavljajo elektronske komunikacijske storitve in omrežja, naložena pristojbina, namenjena kritju vseh stroškov NRO, ki jih ne krije država, in katere znesek se določi ob upoštevanju prihodkov, ki jih ustvarijo ta podjetja, pod pogojem, da je ta pristojbina namenjena izključno kritju stroškov v zvezi z dejavnostmi, navedenimi v odstavku (1)(a) te določbe, da skupni prihodki, pridobljeni na podlagi navedene pristojbine, ne presegajo vseh stroškov, povezanih s temi dejavnostmi, in da se ta pristojbina zadevnim podjetjem naloži objektivno, transparentno in sorazmerno.
35      V točki 38 navedene sodbe je Sodišče poudarilo, da je iz besedila člena 12(1)(a) Direktive o odobritvi razvidno, da lahko države članice podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe radijskih frekvenc ali številk, naložijo samo upravne stroške, ki bodo nastali z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sheme splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti iz člena 6(2) te direktive, ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev izvedbenih predpisov in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju.
36      V točkah 39 in 40 sodbe z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), je Sodišče opozorilo, da lahko take pristojbine krijejo samo stroške dejavnosti, navedenih v prejšnji točki tega sklepa, ki ne smejo vključevati izdatkov, povezanih z drugimi nalogami, in da zato pristojbine, naložene na podlagi člena 12 Direktive o odobritvi, niso namenjene kritju vseh vrst upravnih stroškov, ki jih ima NRO. V točki 41 navedene sodbe je pojasnilo, da je iz člena 12(2) te direktive ob upoštevanju njene uvodne izjave 30 razvidno, da morajo navedene pristojbine kriti dejanske upravne stroške za te dejavnosti in morajo biti uravnotežene s temi stroški. Tako skupni prihodki, ki jih države članice prejmejo iz naslova zadevne pristojbine, ne smejo preseči vseh stroškov, povezanih z navedenimi dejavnostmi.
37      Sodišče je te preudarke ponovilo v sodbah z dne 28. julija 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608, točki 45 in 46), in z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 64).
38      V točki 22 sodbe z dne 27. junija 2013, Vodafone Malta in Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), je Sodišče tudi navedlo, da imajo upravne pristojbine, določene v členu 12 Direktive o odobritvi, naravo plačila, ker jih je na eni strani mogoče naložiti le za upravne storitve, ki jih NRO opravljajo v korist operaterjev elektronskih komunikacijskih storitev zlasti na podlagi splošne odobritve ali dodelitve pravice uporabe radijskih frekvenc ali številk, in na drugi strani, ker morajo kriti upravne stroške, nastale s temi storitvami.
39      Tako iz besedila člena 12(1)(a) Direktive o odobritvi kot iz razlage, ki je bila glede tega besedila že podana v sodbah, omenjenih v točkah od 34 do 38 tega sklepa, izhaja, da pri stroških NRO, ki se lahko krijejo s pristojbino na podlagi te določbe, ne gre za vse stroške delovanja NRO, temveč za skupne upravne stroške, povezane s tremi kategorijami dejavnosti iz navedene določbe, in sicer s:
–        prvič, dejavnostmi upravljanja, nadzora in uveljavitve sheme splošnih odobritev iz člena 3 Direktive o odobritvi, ki zajema pogoje, ki se lahko navezujejo na splošno odobritev in so našteti v Prilogi, del A, k tej direktivi;
–        drugič, dejavnostmi upravljanja, nadzora in uveljavitve pravic uporabe radijskih frekvenc in številk iz člena 5 Direktive o odobritvi ter pogojev, ki se lahko navezujejo na te pravice in so našteti v Prilogi, dela B in C, k tej direktivi, ter
–        tretjič, dejavnostmi upravljanja, nadzora in uveljavitve posebnih obveznosti iz člena 6(2) Direktive o odobritvi, ki vključujejo obveznosti, ki se lahko naložijo ponudnikom elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v skladu s členom 5(1) in (2) ter členoma 6 in 8 Direktive o dostopu ali v skladu s členom 17 Direktive o univerzalnih storitvah, pa tudi obveznosti, ki se lahko naložijo ponudnikom, ki so imenovani za zagotavljanje univerzalne storitve v skladu z zadnjenavedeno direktivo.
40      Skupni upravni stroški, povezani s temi tremi kategorijami dejavnosti, lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev izvedbenih predpisov in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju.
41      Glede funkcij NRO v zvezi z regulativnimi dejavnostmi, nadzorom, reševanjem sporov in izrekanjem sankcij, ki jih omenja predložitveno sodišče, je treba poudariti, da te funkcije izvirajo iz dejavnosti upravljanja, nadzora in uveljavitve sheme splošnih odobritev, pravic uporabe ali posebnih obveznosti, tako da se stroški, nastali z njimi, lahko krijejo z upravnimi pristojbinami, naloženimi v skladu s členom 12(1)(a) Direktive o odobritvi.
42      V zvezi z „regulativno dejavnostjo ex ante“, ki jo omenja predložitveno sodišče, je treba ugotoviti, da to sodišče ne navaja, kaj ima v mislih s tem izrazom, ki ga v Direktivi o odobritvi ni mogoče najti, prav tako pa ga ni v okvirni direktivi, Direktivi o dostopu in Direktivi o univerzalnih storitvah. Nasprotno pa gre pri ex ante urejanju trga, ki je v pristojnosti NRO, kot je navedeno v členu 3(3a) okvirne direktive, za nalaganje obveznosti ponudnikom elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, kot so obveznosti iz člena 5(1) in (2) ali člena 6 Direktive o dostopu ter obveznosti, ki se v skladu s členom 8 te direktive ali členom 17 Direktive o univerzalnih storitvah naložijo podjetjem, ki so določena kot podjetja s pomembno tržno močjo na podlagi postopka analize trga iz člena 16 okvirne direktive. Ugotoviti pa je treba, da je ex ante urejanje trga sestavni del tretje kategorije dejavnosti NRO, ki je omenjena v točki 39 tega sklepa, in nekaterih nalog, omenjenih v njegovi točki 40. Zato stroški, ki se lahko krijejo z upravnimi pristojbinami, naloženimi v skladu s členom 12(1)(a) Direktive o odobritvi, ne morejo biti omejeni na stroške, nastale z dejavnostjo ex ante urejanja trga.
43      Ob upoštevanju vseh teh preudarkov je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 12(1)(a) Direktive o odobritvi razlagati tako, da so stroški, ki se lahko krijejo s pristojbino, naloženo na podlagi te določbe podjetjem, ki zagotavljajo elektronsko komunikacijsko storitev ali omrežje, le stroški, povezani s tremi kategorijami dejavnosti NRO, ki so omenjene v tej določbi, vključno s funkcijami, ki se nanašajo na regulativne dejavnosti, nadzor, reševanje sporov in izrekanje sankcij, ne da bi bili omejeni na stroške, nastale z dejavnostjo ex ante urejanja trga.
Drugo vprašanje
44      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(2) Direktive o odobritvi razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero, prvič, se letni pregled iz te določbe objavi po zaključku proračunskega leta, v katerem so bile upravne pristojbine zbrane, in drugič, se ustrezne prilagoditve izvedejo v proračunskem letu, ki ne sledi neposredno tistemu, v katerem so bile te pristojbine zbrane.
45      V zvezi s tem je treba navesti, da je, kot je bilo opozorjeno v točki 36 tega sklepa, iz člena 12(2) Direktive o odobritvi ob upoštevanju njene uvodne izjave 30 razvidno, da morajo upravne pristojbine, ki se lahko naložijo v skladu s členom 12 te direktive, kriti dejanske upravne stroške za dejavnosti, navedene v odstavku 1(a) tega člena, in morajo biti uravnotežene s temi stroški. Tako skupni prihodki, ki jih države članice prejmejo iz naslova zadevne pristojbine, ne smejo preseči vseh stroškov, povezanih s temi dejavnostmi.
46      Cilj letnega pregleda iz člena 12(2) Direktive o odobritvi je, kot izhaja iz uvodne izjave 30 te direktive, zagotoviti transparentnost pri prihodkih in izdatkih NRO ter tako zadevnim podjetjem omogočiti, da preverijo uravnoteženost upravnih stroškov in pristojbin.
47      Kot je Sodišče že poudarilo v točki 41 sodbe z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi (od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), Direktiva o odobritvi ne določa niti načina določitve zneska upravnih pristojbin, ki jih je mogoče naložiti na podlagi člena 12 te direktive, niti načina pobiranja teh pristojbin.
48      Iz tega izhaja, da morajo države članice določiti podrobnosti glede objave letnega pregleda in izvajanja ustreznih prilagoditev, predpisanih s členom 12(2) Direktive o odobritvi, hkrati pa zagotoviti transparentnost, tako da lahko zadevna podjetja preverijo uravnoteženost upravnih stroškov in pristojbin.
49      Zdi pa se, da niti objava letnega pregleda po zaključku proračunskega leta, v katerem so bile upravne pristojbine zbrane, niti uporaba ustreznih prilagoditev v proračunskem letu, ki ne sledi neposredno tistemu, v katerem so bile te pristojbine zbrane, sami po sebi ne preprečujeta izpolnitve te zahteve.
50      Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 12(2) Direktive o odobritvi razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero se, prvič, letni pregled iz te določbe objavi po zaključku proračunskega leta, v katerem so bile upravne pristojbine zbrane, in se, drugič, ustrezne prilagoditve izvedejo v proračunskem letu, ki ne sledi neposredno tistemu, v katerem so bile te pristojbine zbrane.
Stroški
51      Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) sklenilo:
1.      Člen 12(1)(a) Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009, je treba razlagati tako, da so stroški, ki se lahko krijejo s pristojbino, naloženo na podlagi te določbe podjetjem, ki zagotavljajo elektronsko komunikacijsko storitev ali omrežje, le stroški, povezani s tremi kategorijami dejavnosti nacionalnega regulativnega organa, omenjenimi v tej določbi, vključno s funkcijami, ki se nanašajo na regulativne dejavnosti, nadzor, reševanje sporov in izrekanje sankcij, ne da bi bili omejeni na stroške, nastale z dejavnostjo ex ante urejanja trga.
2.      Člen 12(2) Direktive 2002/20, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero se, prvič, letni pregled iz te določbe objavi po zaključku proračunskega leta, v katerem so bile upravne pristojbine zbrane, in se, drugič, ustrezne prilagoditve izvedejo v proračunskem letu, ki ne sledi neposredno tistemu, v katerem so bile te pristojbine zbrane.
Podpisi
*      Jezik postopka: italijanščina.