62023CJ0118
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 12 december 2024 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Återhämtning och resolution av kreditinstitut – Direktiv 2014/59/EU – Beslut att vidta en krishanteringsåtgärd avseende ett kreditinstitut – Artikel 85.3 – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till ett effektivt rättsmedel för alla personer som berörs av detta beslut – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Krav på en skyndsam domstolsprövning – Bestämmelse i nationell rätt enligt vilken samtliga mål om överklagande ska förenas – Artikel 3.3 – Kumulering av funktioner hos resolutionsmyndigheten – Säkerställande av operativt oberoende”
I mål C‑118/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa, Polen) genom beslut av den 26 januari 2023, som inkom till domstolen den 21 februari 2023, i målet
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank SA m.fl.,
mot
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
ytterligare deltagare i rättegången:
VELOBANK SA,
M.K., i egenskap av konkursförvaltare för Getin Noble Bank SA, i konkurs (tidigare Getin Noble Bank SA),
TD,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, ordföranden på tredje avdelningen C. Lycourgos samt domarna S. Rodin, Z. Csehi och O. Spineanu-Matei (referent),
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitiesekreterare: handläggaren N. Mundhenke,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 mars 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank SA, Getin Holding SA, LC Corp B.V., NM, Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie och NM, genom M. Cecerko, P. Lewandowski, radcowie prawni, och M. Orkusz, adwokat,
–
KA, WK, CK, LN, KM, GK, MG, MT, MM, KB, JS, WG, KG, JJ, IB, ZD, GW, MD, CP, MZ, MP, KP, AB, US, DL, SQ, QP och KM, genom J.K. Mikołajek-Furmańska och J. Trojacka, radcowie prawni, och M. Szymański, adwokat,
–
ML och SJ, genom J. Czabański och A.N. Wolna-Sroka, adwokaci,
–
GM och DG, genom A. Citko, radca prawny,
–
TM och BI, genom W. Bochenek, P. Stalski och T. Zaremba, radcowie prawni,
–
OS och NS, genom W. Budzewski och M. Chęcińska, adwokaci,
–
Bankowy Fundusz Gwarancyjny, genom M. Malciak, A. Radwan, W.J. Wandzel, M. Wojtacha, adwokaci, och M. Olszak, radca prawny,
–
Polens regering, genom B. Majczyna, R. Stańczyk och S. Żyrek, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom P. Messina, A. Nijenhuis, B. Sasinowska och D. Triantafyllou, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 13 juni 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU, artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artiklarna 3.3, 85.2 och 85.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 2014, s. 190), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/879 av den 20 maj 2019 (EUT L 150, 2019, s. 296) (nedan kallat direktiv 2014/59).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Rada Nadzorcza Getin Noble Bank SA (styrelsen i Getin Noble Bank SA) (nedan kallad GN Banks styrelse) och ett stort antal fysiska och juridiska personer, å ena sidan, och Bankowy Fundusz Gwarancyjny (bankgarantifonden, Polen) (nedan kallad bankgarantifonden), å andra sidan, angående bankgarantifondens beslut att inleda ett resolutionsförfarande avseende Getin Noble Bank (nedan kallad GN Bank).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Stadgan
3
Artikel 47 i stadgan har rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”. Där föreskrivs följande:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.
…”
Förordning nr 575/2013
4
I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av den 20 maj 2019 (EUT L 150, 2019, s. 1) (nedan kallad förordning nr 575/2013), föreskrivs följande:
”I denna förordning fastställs enhetliga regler för allmänna tillsynskrav som institut, finansiella holdingföretag och blandade finansiella holdingföretag som omfattas av [Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338)] ska uppfylla med avseende på följande punkter:
a)
Kapitalbaskrav rörande fullkomligt mätbara, enhetliga och standardiserade delar av kreditrisk, marknadsrisk, operativ risk, avvecklingsrisk och bruttosoliditet.
b)
Krav på begränsning av stora exponeringar.
c)
Likviditetskrav som rör fullständigt mätbara, enhetliga och standardiserade delar av likviditetsrisk.
d)
Rapporteringskrav i fråga om leden a, b och c.
e)
Krav på offentliggörande.
…”
5
Artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 575/2013 har följande lydelse:
”1.   För att säkerställa att denna förordning efterlevs ska de behöriga myndigheterna ha de befogenheter och följa de förfaranden som fastställs i direktiv 2013/36/EU och i denna förordning.
2.   För att säkerställa att denna förordning efterlevs ska resolutionsmyndigheterna ha de befogenheter och följa de förfaranden som fastställs i … direktiv 2014/59/EU och i denna förordning.”
6
I artikel 4.1 i förordningen anges följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
40)
behörig myndighet: en offentlig myndighet eller ett offentligt organ som officiellt har erkänts i nationell lagstiftning och som enligt nationell lagstiftning har befogenhet att utöva tillsyn över institut som en del av tillsynssystemet i den berörda medlemsstaten.
…”
Direktiv 2014/49/EU
7
I artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgarantisystem (EUT L 173, 2014, s. 149) föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs regler och förfaranden som hör samman med insättningsgarantisystemens inrättande och funktionssätt.”
8
Enligt artikel 11.2 i direktivet ska de finansiella medlen i ett insättningsgarantisystem användas för att finansiera resolution av kreditinstitut i enlighet med artikel 109 i direktiv 2014/59.
Direktiv 2014/59
9
I skälen 15, 40, 88, 90–92, 110 och 130 i direktiv 2014/59 anges följande:
”(15)
För att säkerställa behovet av snabba ingrepp, garantera oberoendet gentemot ekonomiska aktörer och undvika intressekonflikter bör medlemsstaterna välja offentliga administrativa myndigheter eller myndigheter med förvaltningsbefogenheter att utföra resolutionsfunktionerna och resolutionsuppgifterna enligt detta direktiv. … När en medlemsstat utser den myndighet som ansvarar för tillsyn över institut (nedan kallad behörig myndighet) till resolutionsmyndighet bör lämpliga strukturarrangemang finnas för att separera tillsyns- och resolutionsfunktionerna. Den separationen bör inte hindra resolutionsfunktionen från att få tillgång till all information som tillsynsfunktionen har tillgång till.
…
(40)
För att säkerställa bevarad finansiell stabilitet är det viktigt att behöriga myndigheter kan åtgärda ett instituts försämrade finansiella och ekonomiska situation, innan detta når en punkt där myndigheterna inte har något annat alternativ än att försätta det i resolution. I det syftet bör behöriga myndigheter ges befogenheter att ingripa tidigt, inklusive befogenheten att utse en tillfällig förvaltare för att antingen ersätta eller tillfälligt arbeta tillsammans med ett instituts ledningsorgan och verkställande ledning. Den tillfällige förvaltarens uppgift bör vara att utöva alla befogenheter som ges denne, i syfte att verka för lösningar som återställer institutets finansiella ställning. Tillsättandet av den tillfällige förvaltaren får dock inte på otillbörligt sätt inkräkta på aktieägarnas eller ägarnas rättigheter eller avvika från formella förfarandekrav som fastställs i unionens eller medlemsstaternas bolagsrätt och bör följa unionens eller medlemsstaternas internationella skyldigheter när det gäller investeringsskydd. Befogenheter att tidigt ingripa bör även inbegripa de som redan anges i direktiv 2013/36/EU för andra fall än tidigt ingripande och fall där det anses nödvändigt att återställa ett instituts finanser.
…
(88)
I enlighet med artikel 47 i stadgan har de berörda parterna rätt till en rättvis rättegång och till ett effektivt rättsmedel mot åtgärder som berör dem. Därför bör beslut som fattas av resolutionsmyndigheterna kunna överklagas.
…
(90)
Eftersom detta direktiv syftar till att täcka synnerligen brådskande situationer och eftersom uppskjutandet av ett beslut av resolutionsmyndigheterna skulle kunna förhindra kontinuiteten för kritiska funktioner, är det nödvändigt att föreskriva att inlämnandet av en ansökan om omprövning inte automatiskt bör skjuta upp verkan av det beslut som ansökan gäller och att resolutionsmyndighetens beslut bör vara verkställbart omedelbart med en presumtion att det skulle strida mot allmänintresset att skjuta upp det.
(91)
Där det behövs för att skydda tredje män som i god tro har förvärvat tillgångar, rättigheter och skulder i institutet under resolution genom myndigheternas utövande av sina resolutionsbefogenheter, och för att säkerställa stabiliteten på de finansiella marknaderna, bör ett överklagande vidare inte påverka någon senare förvaltningshandling eller transaktion som ingåtts på grundval av ett ogiltigförklarat beslut. Rättsverkningar vid ett felaktigt beslut bör därför i sådana fall begränsas till ersättning för den skada som de berörda personerna lidit.
(92)
Eftersom krishanteringsåtgärder får vidtas akut på grund av allvarliga finansiella stabilitetsrisker i medlemsstaten och unionen, bör den nationella rätten föreskriva skyndsamma förfaranden avseende en ansökan till en rättslig myndighet om förhandsgodkännande av en krishanteringsåtgärd och domstolens behandling av en sådan ansökan. Med tanke på kravet att en krishanteringsåtgärd måste vidtas brådskande, bör domstolen ge sitt svar inom 24 timmar och medlemsstaterna bör säkerställa att den berörda myndigheten kan fatta sitt beslut omedelbart efter det att domstolen gett sitt godkännande. Detta påverkar inte den rätt som de berörda parterna kan ha att lämna en ansökan till domstolen om att upphäva en krishanteringsåtgärd under en begränsad period efter det att resolutionsmyndigheten fattat krishanteringsåtgärden.
…
(110)
… Insättningar som omfattas av insättningsgarantisystem bör inte bära några förluster under resolutionsprocessen. När en resolutionsåtgärd säkerställer att insättare fortsätter att ha tillgång till sina insättningar, bör de insättningsgarantisystem som ett institut under resolution är anslutet till vara skyldiga att lämna ett bidrag som högst uppgår till de förluster som de skulle ha drabbats av om institutet hade avvecklats enligt normala insolvensförfaranden.
…
(130)
Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheterna och iakttar de rättigheter, friheter och principer som erkänns särskilt i stadgan, och särskilt rätten till egendom, rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol samt rätten till försvar.”
10
I artikel 2.1 i detta direktiv anges följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
40.
resolutionsåtgärd: ett beslut att placera ett institut eller enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d under resolution enligt artikel 32 eller 33, tillämpningen av ett resolutionsverktyg eller utövandet av en eller flera resolutionsbefogenheter.
…
60.
broinstitutverktyg: mekanism för överföring av aktier eller andra äganderättsinstrument som emitterats av ett institut under resolution, eller tillgångar, rättigheter eller skulder i ett institut under resolution, till ett broinstitut, i enlighet med artikel 40.
…
101.
krisförebyggande åtgärd: utövande av befogenheter att direkt avlägsna brister eller hinder för återhämtning enligt artikel 6.6, utövande av befogenheter att åtgärda eller avlägsna hinder för resolution enligt artikel 17 eller 18, tillämpning av någon av åtgärderna för tidigt ingripande enligt artikel 27, tillsättning av en tillfällig förvaltare enligt artikel 29 eller utövande av nedskrivnings- eller konverteringsbefogenheterna enligt artikel 59.
102.
krishanteringsåtgärd: en resolutionsåtgärd eller tillsättning av en särskild förvaltare enligt artikel 35 eller en person enligt artikel 51.2 eller 72.1.”
11
Artikel 3 i samma direktiv har rubriken ”Utseende av myndigheter med ansvar för resolution”. I punkterna 3 och 4 i denna artikel föreskrivs följande:
”3.   Resolutionsmyndigheter får vara nationella centralbanker, behöriga ministerier eller andra offentliga förvaltningsmyndigheter eller myndigheter med förvaltningsbefogenheter. Medlemsstaterna får i undantagsfall föreskriva att resolutionsmyndigheter är de behöriga myndigheterna för tillsynen enligt förordning (EU) nr 575/2013 och i direktiv 2013/36/EU. Adekvata strukturella arrangemang ska finnas för att säkerställa operativt oberoende och för att undvika intressekonflikter mellan tillsynsfunktionerna enligt förordning (EU) nr 575/2013 och i direktiv 2013/36/EU eller den behöriga myndighetens övriga funktioner samt resolutionsmyndigheternas funktioner enligt detta direktiv, utan att det påverkar det informationsutbyte och samarbete som krävs i punkt 4. Medlemsstaterna ska i synnerhet säkerställa att den behöriga myndigheten, de nationella centralbankerna, de behöriga ministerierna eller de andra myndigheterna är operativt oberoende av resolutionsfunktionen och den relevanta myndighetens tillsynsfunktion eller övriga funktioner.
Den personal som utför resolutionsmyndighetens funktioner enligt detta direktiv ska vara strukturellt separerad från och följa andra rapporteringsvägar än den personal som utför uppgifterna enligt förordning (EU) nr 575/2013 och i direktiv 2013/36/EU eller från den berörda myndighetens andra funktioner.
Vid tillämpningen av denna punkt ska medlemsstaten eller resolutionsmyndigheten anta och offentliggöra de relevanta interna regler som krävs, inbegripet regler som rör tystnadsplikten och informationsutbyten mellan de olika funktionerna.
4.   Medlemsstaterna ska kräva att de myndigheter som utövar tillsyns- och resolutionsfunktioner och de personer som utövar de funktionerna på myndigheternas vägnar samarbetar nära vid förberedandet, planeringen och tillämpningen av resolutionsbeslut, både när resolutionsmyndigheten och den behöriga myndigheten är separata enheter och när funktionerna utförs inom samma enhet.”
12
Avdelning III i samma direktiv har rubriken ”Tidigt ingripande”. Där återfinns bland annat artikel 29, som har följande lydelse:
”1.   När ett byte av den verkställande ledningen eller ledningsorganet i enlighet med artikel 28 inte anses tillräckligt av den behöriga myndigheten för att åtgärda situationen ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna får utse en eller flera tillfälliga förvaltare för institutet. Beroende på vad som är lämpligt i det enskilda fallet får behöriga myndigheter utse en tillfällig förvaltare antingen för att tillfälligt byta ut institutets ledningsorgan eller tillfälligt arbeta med institutets ledningsorgan, och den behöriga myndigheten ska meddela sitt beslut vid tidpunkten för tillsättningen. Om den behöriga myndigheten utser en tillfällig förvaltare för att arbeta med institutets ledningsorgan, ska den behöriga myndigheten vid tidpunkten för tillsättningen specificera den tillfälliga förvaltarens roll, uppgifter och befogenheter samt eventuella krav på att institutets ledningsorgan ska samråda med eller erhålla medgivande från den tillfälliga förvaltaren innan den fattar specifika beslut eller vidtar specifika åtgärder. Den behöriga myndigheten ska vara skyldig att offentliggöra alla tillsättningar av tillfälliga förvaltare utom när den tillfälliga förvaltaren saknar befogenhet att representera institutet. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att alla tillfälliga förvaltare har de kvalifikationer, den förmåga och erfarenhet som krävs för att utföra hans eller hennes uppdrag och att det inte föreligger någon intressekonflikt.
…
3.   Den behöriga myndigheten ska specificera den tillfälliga förvaltarens roll och uppgifter vid tidpunkten för dennes tillsättning, och dessa får innefatta verifiering av institutets finansiella ställning, ledning av institutets affärsverksamhet eller en del av denna för att upprätthålla eller återupprätta institutets finansiella ställning och vidta åtgärder för att återupprätta en sund och ansvarsfull ledning av institutets affärsverksamhet. Den behöriga myndigheten ska ange eventuella begränsningar för den tillfälliga förvaltarens roll och uppgifter vid tidpunkten för dennes tillsättning.
…
6.   Den behöriga myndigheten får kräva att en tillfällig förvaltare upprättar rapporter om institutets finansiella ställning och om de åtgärder som denne har vidtagit under sin period som förvaltare, med en regelbundenhet som ska fastställas av den behöriga myndigheten och i slutet av förvaltarens uppdrag.
…”
13
Avdelning IV i direktiv 2014/59 har rubriken ”Resolution” och innehåller bland annat artiklarna 31 och 32. I artikel 31, som har rubriken ”Resolutionsmål”, föreskrivs följande:
”1.   När resolutionsmyndigheterna använder resolutionsverktygen och utövar resolutionsbefogenheterna ska de ta hänsyn till resolutionsmålen och välja de verktyg och befogenheter som bäst uppfyller de mål som är relevanta beroende på omständigheterna i varje enskilt fall.
2.   De resolutionsmål som avses i punkt 1 är följande:
a)
Säkerställa att kritiska funktioner upprätthålls.
b)
Undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, i synnerhet genom att förebygga spridning av negativa effekter, även på marknadsinfrastruktur, och genom att upprätthålla marknadsdisciplin.
c)
Skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på extraordinärt offentligt finansiellt stöd.
d)
Skydda insättare som omfattas av direktiv 2014/49/EU och investerare som omfattas av [Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning till investerare (EGT L 84, 1997, s. 22)].
e)
Skydda kundmedel och kundtillgångar.
…
3.   Med förbehåll för olika bestämmelser i detta direktiv är resolutionsmålen likvärdiga och resolutionsmyndigheterna ska göra en lämplig avvägning mellan dem beroende på arten av och omständigheterna i varje enskilt fall.”
14
I artikel 32 i direktivet, som har rubriken ”Villkor för resolution”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att resolutionsmyndigheterna ska vidta en resolutionsåtgärd gentemot ett institut som avses i artikel 1.1 a endast om resolutionsmyndigheten anser att samtliga följande villkor är uppfyllda:
a)
Fastställandet att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera har gjorts av den behöriga myndigheten, efter samråd med resolutionsmyndigheten, eller med förbehåll för de villkor som avses i punkt 2, av resolutionsmyndigheten efter samråd med den behöriga myndigheten.
b)
Det finns, med beaktande av tidsaspekter och andra relevanta omständigheter, inga rimliga utsikter att några alternativa åtgärder från privata sektorn, inbegripet åtgärder av ett institutionellt skyddssystem, eller tillsynsåtgärder, inbegripet åtgärder för tidigt ingripande eller nedskrivning eller konvertering av tillämpliga kapitalinstrument och kvalificerade skulder i enlighet med artikel 59.2, avseende institutet inom rimlig tid skulle förhindra att institutet fallerar.
c)
En resolutionsåtgärd är nödvändig av hänsyn till allmänintresset enligt punkt 5.
…
5.   Vid tillämpningen av punkt 1 c i den här artikeln ska en resolutionsåtgärd anses vara i allmänintresset om den är nödvändig för att uppfylla och står i proportion till ett eller flera av de resolutionsmål som avses i artikel 31 och en avveckling av institutet enligt normala insolvensförfaranden inte skulle uppfylla dessa resolutionsmål i samma utsträckning.
…”
15
Artikel 85 i direktivet har rubriken ”Förhandsgodkännande som ges av en rättslig myndighet och rätten att överklaga beslut”. I punkterna 2–4 i den artikeln föreskrivs följande:
”2.   Medlemsstaterna ska i nationell rätt föreskriva rätt att överklaga ett beslut om att vidta en krisförebyggande åtgärd eller ett beslut om att utöva någon annan befogenhet än avseende en krishanteringsåtgärd enligt detta direktiv.
3.   Medlemsstaterna ska säkerställa att alla personer som berörs av ett beslut att vidta en krishanteringsåtgärd har rätt att överklaga beslutet. Medlemsstaterna ska säkerställa en skyndsam prövning och se till att de nationella domstolarna använder den komplexa ekonomiska bedömning som utförts av resolutionsmyndigheten som grund för sin egen bedömning.
4.   Följande bestämmelser gäller för rätten att överklaga som avses i punkt 3:
a)
Inlämnande av överklagande ska inte innebära automatiskt uppskjutande av det bestridda beslutet.
b)
Resolutionsmyndighetens beslut ska träda i kraft omedelbart och det ska skapa en presumtion som kan motbevisas att det skulle strida mot allmänintresset att skjuta upp verkställandet av beslutet.
När det är nödvändigt att skydda tredje mans intressen, när denne i god tro har förvärvat aktier, andra äganderättsinstrument, tillgångar, rättigheter eller skulder i ett institut under resolution, genom att resolutionsmyndigheten använder resolutionsverktyg eller utövar resolutionsbefogenheter ska annulleringen av en resolutionsmyndighets beslut inte påverka några efterföljande administrativa åtgärder eller transaktioner som den berörda resolutionsmyndigheten beslutat om och som baserade sig på det annullerade beslutet. I det fallet, ska korrigerande åtgärder för att rätta till ett felaktigt beslut eller en felaktig åtgärd av resolutionsmyndigheterna begränsas till ersättning för den förlust som den sökande lidit till följd av beslutet eller åtgärden.”
16
Artikel 109 i samma direktiv har rubriken ”Användning av insättningsgarantisystem vid resolution”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”I fall då resolutionsmyndigheterna vidtar resolutionsåtgärder, och förutsatt att den åtgärden säkerställer att insättare fortsätter att ha tillgång till sina tillgodohavanden, ska medlemsstaterna säkerställa att det insättningsgarantisystem till vilket institutet hör är ansvarigt för följande:
…
b)
När ett eller flera andra resolutionsverktyg än skuldnedskrivningsverktyg används, beloppet för förluster som garanterade insättare skulle ha drabbats av om de skulle ha drabbats av förluster i proportion till de förluster som borgenärer på samma prioritetsnivå enligt nationell rätt som reglerar normala insolvensförfaranden.
Insättningsgarantisystemets ansvar ska inte i något fall vara större än beloppet för förluster som det hade varit tvunget att stå för om institutet hade avvecklats under normala insolvensförfaranden.
…”
Polsk rätt
Lagen om rättegången i förvaltningsdomstolarna
17
Artikel 111.1 i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (lagen om rättegången i förvaltningsdomstolarna) av den 30 augusti 2002 (Dz. U. 2002, nr 329), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad förvaltningsprocesslagen), har följande lydelse:
”Domaren ska förena två eller flera mål som är anhängiga vid den, för gemensam prövning och gemensamt avgörande, när dessa kan omfattas av en enda talan.”
18
Artikel 134.1 i denna lag har följande lydelse:
”Domaren ska döma inom ramen för målet, utan att vara bunden av de grunder, yrkanden och rättsregler som anförts i överklagandet, såvida inte annat följer av artikel 57a.”
19
Artikel 170 i nämnda lag har följande lydelse:
”Ett lagakraftvunnet avgörande är bindande inte bara för parterna och för den domstol som har meddelat det, utan även för andra domstolar och statliga myndigheter och, i de fall som föreskrivs i lag, för andra personer.”
Lagen om förvaltningsdomstolarna
20
Prawo o ustroju sądów administracyjnych (lagen om förvaltningsdomstolarna) av den 25 juli 2002 (Dz. U. 2022, nr 2492), i den lydelse som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen:
”1.   Förvaltningsdomstolarna ska inom ramen för sin rättskipning kontrollera den offentliga förvaltningens verksamhet …
2.   Den kontroll som avses i punkt 1 är en lagenlighetskontroll, såvida inte annat föreskrivs i lag.”
Civilrättslagen
21
I artikel 417.1 i ustawa Kodeks cywilny (civilrättslagen) av den 23 april 1964, i den lydelse som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen (Dz. U. 2022, nr 1360), föreskrivs följande:
”Staten, lokala myndigheter eller andra juridiska personer som utövar lagstadgade offentliga maktbefogenheter ansvarar för skador som orsakats av en rättsstridig handling eller underlåtenhet som vidtagits inom ramen för utövandet av offentliga maktbefogenheter.”
22
I artikel 4171.2 i denna lag föreskrivs följande:
”Såvida inte annat föreskrivs, får ersättning för skada som orsakats av en dom eller ett beslut som vunnit laga kraft begäras efter det att avgörandet har konstaterats vara olagligt enligt ett för detta ändamål vederbörligt förfarande. …”
Lagen om bankgarantifonden
23
I artikel 5 i ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (lagen om bankgarantifonden, insättningsgarantisystemet och resolution) av den 10 juni 2016, i den lydelse som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen (Dz. U. 2022, nr 793) (nedan kallad lagen om bankgarantifonden), föreskrivs vilka uppgifter som bankgarantifonden ska fullgöra. Punkterna 1–6 i denna artikel har följande lydelse:
”1.   [Bankgarantifonden] ska ha följande uppgifter:
1)
Fullgöra de skyldigheter som följer av insättningsgarantin, särskilt utbetalning av garanterade medel till insättarna.
…
4)
Genomföra resolutionsförfarandet.
…
7)
Utföra annan verksamhet som syftar till att stabilisera det nationella finansiella systemet.
…
3.   [Bankgarantifonden] ska samarbeta med andra organ som verkar för att främja stabiliteten i det nationella finansiella systemet …
…
6.   På förslag av [bankgarantifonden] ska Komisja Nadzoru Finansowego (finansinspektionen, Polen) utse [bankgarantifonden] att vara sådan förvaltare som avses i artikel 144.1 i ustawa prawo bankowe [(bankrättslagen) av den 29 augusti 1997 (Dz. U. 1997/140, nr 939)] …”
24
Enligt artikel 6.1 i lagen om bankgarantifonden utgörs fondens organ av styrelsen och ledningsgruppen.
25
I artikel 7.4 i denna lag föreskrivs att bankgarantifondens styrelse ska bestå av sex ledamöter, nämligen tre företrädare för ministern med ansvar för finansinstituten, två företrädare för Polens centralbank och en företrädare för finansinspektionen.
26
Enligt artikel 11 i nämnda lag ska bankgarantifondens ledningsgrupp bland annat ansvara för ledningen av fondens verksamhet, för förvaltningen av fondens resurser, med förbehåll för de befogenheter som tillkommer fondens styrelse, för avgivande av periodiska rapporter till styrelsen och för att fatta beslut om att inleda ett resolutionsförfarande. Enligt punkt 8 i denna artikel ska dessa avgöranden vara slutgiltiga och omedelbart verkställbara.
27
I artikel 66 i samma lag anges resolutionsmålen enligt följande:
”1)
Upprätthålla den finansiella stabiliteten, särskilt genom att bevara förtroendet för finanssektorn och säkerställa marknadsdisciplin.
2)
Begränsa ianspråktagandet av offentliga medel eller sannolikheten för att offentliga medel kommer att tas i anspråk med avseende på finanssektorn eller dess olika enheter för att uppnå de mål som avses i punkterna 1 och 3–5.
3)
Säkerställa en enhets utförande av kritiska funktioner.
4)
Skydda insättare och investerare som omfattas av ersättningssystemet.
5)
Skydda medel som kunderna har anförtrott en enhet.”
28
Artikel 101 i lagen om bankgarantifonden har följande lydelse:
”1.   Finansinspektionen ska omedelbart underrätta [bankgarantifonden] om
1)
att en enhet riskerar att fallera, och
2)
att inget tyder på att tillsynsåtgärder eller enhetens egna åtgärder skulle kunna göra det möjligt att i tid förhindra denna risk.
…
7.   Om följande villkor alla är uppfyllda:
1)
den nationella enheten riskerar att fallera,
2)
det finns inga rimliga utsikter att risken för fallissemang skulle kunna förhindras i tid genom åtgärder som vidtas av den nationella enheten eller av det institutionella garantisystemet, eller genom tillsynsåtgärder, inbegripet åtgärder för tidigt ingripande, och
3)
åtgärder gentemot den nationella enheten är nödvändiga av hänsyn till allmänintresset,
ska [bankgarantifonden] besluta att inleda ett resolutionsförfarande gentemot den nationella enheten eller att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument eller kvalificerade skulder i enlighet med artikel 70.1 led 1.
…
10.   Resolutionsåtgärder ska vidtas om de är nödvändiga av hänsyn till allmänintresset för att uppnå minst ett av de resolutionsmål som avses i artikel 66, står i proportion till dessa mål och inte skulle ha kunnat uppnås i samma utsträckning inom ramen för ett insolvensförfarande.
11.   Innan det beslut som avses i punkt 7 fattas ska [bankgarantifonden] samråda med finansinspektionen om huruvida de villkor som avses i punkt 7 leden 1 och 2 är uppfyllda. …
…
14.   De nationella enheter som avses i artikel 64.2 a, c eller d ska likvideras på det sätt som anges i separata bestämmelser när villkoren i punkt 7 leden 1 och 2 är uppfyllda, men villkoret i punkt 7 led 3 inte är uppfyllt.”
29
I artikel 103.1–103.3 och 103.5 i denna lag föreskrivs följande:
”1.   [Bankgarantifonden] ska underrätta [den berörda] enheten om det beslut som avses i artiklarna 101.7–101.9 och 102.1–102.4.
…
3.   [Bankgarantifonden] ska motivera det beslut som avses i artiklarna 101.7–101.9 och 102.1–102.4 inom fjorton dagar efter det att en enhet som är föremål för ett resolutionsförfarande har underrättats om beslutet.
…
5.   Styrelsen för en enhet som är föremål för ett resolutionsförfarande får överklaga beslutet till förvaltningsdomstol inom sju dagar från den dag då den berörda enheten underrättades om skälen till beslutet. Varje person som har ett rättsligt intresse som skadas av beslutet har också rätt att överklaga detta till förvaltningsdomstol.”
30
I artikel 104.2–104.4 i nämnda lag föreskrivs följande:
”2.   Förvaltningsdomstol ska avgöra målet om överklagande inom 30 dagar från den dag då överklagandet, tillsammans med handlingarna i ärendet och svarsskrivelsen, gavs in.
3.   Naczelny Sąd Administracyjny [(Högsta förvaltningsdomstolen, Polen)] ska avgöra målet om överklagande inom två månader från det att överklagandet gavs in.
4.   De tidsfrister som anges i punkterna 2 och 3 gäller med förbehåll för lagstadgade tidsfrister som gäller för vissa handlingar samt perioder då målet har varit vilande eller förseningar som kan tillskrivas parten eller förseningar av skäl som domstolen inte råder över.”
31
I artikel 105.2–105.5 i samma lag föreskrivs följande:
”2.   I de fall som avses i artikel 145 i förvaltningsprocesslagen ska domstolen fastställa att beslutet har fattats på ett rättsstridigt sätt och bifalla överklagandet.
3.   Den lagakraftvunna förvaltningsdom i vilken det fastställs att [bankgarantifonden] har fattat beslut på ett rättsstridigt sätt påverkar inte giltigheten av de rättshandlingar som grundar sig på detta beslut och hindrar inte [bankgarantifonden] från att stödja sig på det i sin verksamhet när upphörandet härav innebär en risk för enhetens kommersiella värde, kontinuiteten i fullgörandet av de skyldigheter som resolutionen syftar till att skydda, den finansiella stabiliteten eller rättigheter som tredje man förvärvat i god tro, särskilt av tredje man förvärvade ekonomiska rättigheter eller åtaganden som gjorts av tredje man till följd av [bankgarantifondens] beslut om tillämpning av resolutionsverktyg.
4.   För det fall [bankgarantifonden] har fattat beslut på ett rättsstridigt sätt ska fonden vara ersättningsskyldig upp till ett belopp motsvarande de förluster som uppkommit.
5.   Ersättningen ska endast bestå i en penningprestation.”
32
I artikel 242.1 i lagen om bankgarantifonden föreskrivs följande:
”Borgenärer och ägare som inom ramen för resolutionen har erhållit ett lägre belopp än vad de skulle ha erhållit inom ramen för det förfarande som avses i artikel 241.1 kan,
…
2)
om deras åtaganden inte överförts till den enhet som är föremål för ett resolutionsförfarande, till följd av användningen av verktyget för företagsöverföring eller broinstitutverktyget,
göra gällande en rätt till ytterligare ersättning hos [bankgarantifonden].”
Lagen om tillsyn över finansmarknaden
33
I artikel 1.2 led 1 i ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym (lagen om tillsyn över finansmarknaden) av den 21 juli 2006, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (Dz. U. 2022, nr 660), föreskrivs att tillsynen över finansmarknaden inkluderar tillsyn över bankerna, vilka ska utövas i enlighet med bestämmelserna i bland annat förordning nr 575/2013.
34
Enligt artikel 3.1 och 3.4 i denna lag är finansinspektionen behörig att utöva tillsyn över finansmarknaden. I artikel 3a i nämnda lag anges att inspektionen, såvida inte annat föreskrivs, är behörig myndighet i den mening som avses i artikel 4.1 led 40 i förordning nr 575/2013.
Banklagen
35
I artikel 144.1, 144.1a, 144.3 och 144.4 i bankrättslagen, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad banklagen), föreskrivs följande:
”1.   I det fall som avses i artikel 138.3 och med anledning av sådana omständigheter som avses i artikel 142.1 får finansinspektionen besluta att utse en förvaltare för banken i syfte att förbättra dess situation eller säkerställa ett korrekt genomförande av återhämtningsplanen, med förbehåll för artikel 5.6 i [lagen om bankgarantifonden].
1a.   I det fall som avses i punkt 1 ska finansinspektionen i sitt beslut precisera omfattningen av förvaltarens uppdrag.
…
3.   Förvaltaren ska ha rätt att motsätta sig beslut som fattas av bankens ledningsgrupp och styrelse. Om förvaltaren vid ett styrelse- eller ledningsgruppsmöte tillkännager sin avsikt att motsätta sig ett beslut, ska detta medföra att verkställigheten av beslutet skjuts upp.
4.   Förvaltaren ska överklaga beslut av bolagsstämman, eller ägarstämman i en föreningsbank, som skadar bankens intressen …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
36
På grund av att GN Bank inte hade iakttagit de kapitalbaskrav som föreskrivs i förordning nr 575/2013 utsåg finansinspektionen genom beslut av den 22 december 2021 en ”förvaltare” i den mening som avses i artikel 5.6 i lagen om bankgarantifonden för detta finansinstitut. En sådan förvaltare motsvarar en sådan ”tillfällig förvaltare” som avses i artikel 29 i direktiv 2014/59. Utseendet av förvaltaren syftade till att förbättra institutets ekonomiska situation. Som förvaltare utsågs bankgarantifonden. Genom detta beslut gav finansinspektionen bankgarantifonden bland annat i uppgift att upprätta rapporter, besluta om den löpande verksamheten i GN Bank och utöva alla lagliga befogenheter som ingår i förvaltaruppdraget.
37
Den 18 augusti 2022 informerade finansinspektionen bankgarantifonden om risken att GN Bank skulle fallera och om att det inte fanns några uppgifter som tydde på att de åtgärder som vidtagits skulle göra det möjligt att undanröja denna risk i tid.
38
Mot denna bakgrund beslutade bankgarantifonden, i egenskap av resolutionsmyndighet, den 29 september 2022 att GN Bank skulle bli föremål för ett resolutionsförfarande och utsåg en särskild förvaltare samt beslutade att skriva ned de primärkapitalinstrument som emitterats av detta institut och att tillämpa det resolutionsverktyg som innebär att ett broinstitut inrättas (nedan kallat det överklagade beslutet). De tillgångar i GN Bank som angavs i detta beslut överfördes därför den 3 oktober 2022 till broinstitutet, varvid det gjordes en uttömmande uppräkning av de tillgångar som undantogs från denna överföring. Dessa undantag avsåg bland annat ekonomiska rättigheter som grundade sig på faktiska omständigheter, rättshandlingar eller överträdelser av regler om avtal om krediter och lån uttryckta i utländsk valuta eller indexerade mot kursen för en utländsk valuta samt anspråk som grundade sig på sådana ekonomiska rättigheter, inbegripet sådana som var föremål för civilrättsliga och förvaltningsrättsliga förfaranden, oavsett när de framställts. Det nämnda beslutet riktade sig till GN Bank, broinstitutet och den särskilda förvaltaren.
39
GN Banks styrelse överklagade det aktuella beslutet till Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen för vojvodskapet Warszawa, Polen), som är den hänskjutande domstolen. Även andra fysiska och juridiska personer överklagade beslutet, däribland aktieägare i GN Bank, innehavare av obligationer utgivna av GN Bank, borgenärer samt personer som ingått avtal om krediter och lån uttryckta i utländsk valuta eller indexerade mot kursen för en utländsk valuta med denna bank.
40
Klagandena i dessa olika mål har yrkat att den hänskjutande domstolen ska fastställa att det överklagade beslutet är rättsstridigt, vilket skulle göra det möjligt för dem att väcka skadeståndstalan vid allmän domstol. De har åberopat grunder avseende åsidosättande av materiell rätt och processuella regler som har en betydande inverkan på detta beslut. De har i detta avseende bland annat gjort gällande att bankgarantifonden befann sig i en intressekonflikt som hindrade den från att utöva de funktioner som resolutionsmyndigheten tilldelats, eftersom den samtidigt utövade tillsyns-, insättningsgaranti- och resolutionsfunktioner. Denna intressekonflikt förvärrades av avsaknaden av sådana processuella skyddsregler som föreskrivs i direktiv 2014/59.
41
Bankgarantifonden har bestritt att det förelåg en intressekonflikt. Den har dessutom gjort gällande att den har vidtagit organisatoriska och strukturella åtgärder som garanterar dess operativa oberoende som resolutionsmyndighet och förhindrar att det uppkommer några som helst intressekonflikter vid utövandet av dess resolutionsfunktion och dess andra funktioner.
42
Den hänskjutande domstolen har, för det första, angett att det aktuella beslutet hade blivit föremål för 7000 överklaganden vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande, vilket motsvarar det genomsnittliga antalet överklaganden som ges in till den hänskjutande domstolen under mer än två år. Den har senare informerat domstolen om att antalet överklaganden av detta beslut numera överstiger 8000.
43
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att den enligt artikel 111.1 i förvaltningsprocesslagen är skyldig att förena samtliga mål om överklagande av det aktuella beslutet och att den därför den 26 januari 2023 har beslutat att förena målen för en gemensam prövning och ett gemensamt avgörande. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att tillämpningen av denna bestämmelse gör det orimligt svårt, för att inte säga omöjligt, att meddela dom inom skälig tid.
44
Mot denna bakgrund vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida rätten för var och en vars rättsliga intresse har skadats av det aktuella beslutet att väcka talan vid förvaltningsdomstol utgör ett effektivt rättsmedel som är förenligt med artikel 85.2 och 85.3 i direktiv 2014/59, jämförd med artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i skäl 88 i direktivet, som avser sistnämnda artikel, understryks att berörda personer ska garanteras ”rätt till ett effektivt rättsmedel” mot de åtgärder som berör dem.
45
Även om det i princip ankommer på den nationella lagstiftningen att reglera vilka personer som har rätt att överklaga ett beslut som fattats av den nationella resolutionsmyndigheten och på vilket sätt skyddet för dessa personers rättsliga intresse ska säkerställas, tvivlar den hänskjutande domstolen på att det är en nödvändig förutsättning för skyddet av de rättigheter som följer av unionsrätten att dessa personer ges möjlighet att ge in ett individuellt överklagande av detta beslut till förvaltningsdomstol.
46
Den hänskjutande domstolen har nämligen angett att enligt artiklarna 11.8, 105.2 och 105.3 i lagen om bankgarantifonden är beslutet att inleda ett resolutionsförfarande slutgiltigt och omedelbart verkställbart, och den förvaltningsdomstol som har att pröva ett överklagande av detta beslut kan inte upphäva beslutet, utan är endast behörig att fastställa att beslutet är rättsstridigt eller ogilla överklagandet. Genom dessa bestämmelser genomförs artikel 85.4 i direktiv 2014/59.
47
Eftersom nämnda överklagande saknar suspensiv verkan och inte kan leda till att ett sådant beslut upphävs, har den nationella lagstiftaren gett de berörda personerna rätt att väcka skadeståndstalan. En lagakraftvunnen dom i vilken det fastställs att det aktuella beslutet är rättsstridigt gör det således möjligt att väcka en sådan talan, utan att föregripa prövningen av huruvida den är välgrundad.
48
Vad gäller de nationella förvaltningsprocessuella bestämmelserna har den hänskjutande domstolen angett att förvaltningsdomstolarna inom ramen för sin rättskipning ska pröva förvaltningsmyndigheternas handlingar, och detta genom en lagenlighetsprövning. Dessa domstolar dömer inom gränserna för målet, men är inte bundna av de grunder, yrkanden och rättsregler som har anförts i överklagandet, vilket i huvudsak innebär att de ska göra en fullständig prövning av den angripna rättsaktens lagenlighet. De åberopade grunderna är således endast vägledande och andra felaktigheter än dem som klaganden har åberopat kan beaktas i domen.
49
Enligt artikel 170 i förvaltningsprocesslagen har dessutom förvaltningsdomstolarnas lagakraftvunna domar allmängiltig verkan (erga omnes).
50
En eventuell lagakraftvunnen dom av en förvaltningsdomstol i vilken det fastställs att det aktuella beslutet är rättsstridigt ger följaktligen inte i sig upphov till några rättigheter eller skyldigheter, vare sig för dem som beslutet riktar sig till eller för andra personer som på grund av deras rättsliga intresse berörs av beslutet. Dessutom kan personer som inte varit parter i det administrativa förfarande som ledde fram till nämnda beslut och som inte själva har överklagat beslutet till domstol, men som har ett rättsligt intresse som har skadats på grund av beslutets eventuella rättsstridighet, väcka skadeståndstalan vid allmän domstol med åberopande av denna dom.
51
Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida den polska lagstiftaren gjorde en riktig bedömning när den ansåg att det, för att uppfylla de krav som följer av artikel 85.3 i direktiv 2014/59, artikel 47 i stadgan och artikel 19.1 andra stycket FEU, var nödvändigt att tillerkänna alla personer vilkas rättsliga intresse har skadats av ett sådant beslut som det nu aktuella rätt att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.
52
Den hänskjutande domstolen anser att svaret på den första tolkningsfrågan är relevant med hänsyn till dess skyldighet att pröva vilka som kan vara parter i domstolsförfarandet och för handläggningen av de överklaganden som getts in till den. Den möjlighet att väcka talan vid allmän domstol som de berörda personerna har enligt polsk rätt, för att göra gällande rättigheter som kan ha kränkts genom det aktuella beslutet, i kombination med de processuella reglerna vid förvaltningsdomstolarna, skulle nämligen kunna anses vara lämplig och tillräcklig för att säkerställa ett effektivt skydd av dessa personers rättigheter.
53
Om så inte är fallet anser den hänskjutande domstolen, för det andra, att det, med hänsyn till det stora antalet inkomna överklaganden av det aktuella beslutet, finns skäl att pröva konsekvenserna av den nationella processuella bestämmelse enligt vilken den är skyldig att förena samtliga mål om överklagande för gemensam handläggning av dessa. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den kan underlåta att tillämpa denna bestämmelse, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för andra personer än den enhet som är föremål för ett resolutionsförfarande, men även för sistnämnda enhet.
54
Syftet med nämnda bestämmelse är i huvudsak att förhindra att en förvaltningsdomstol, vid vilken flera mål om överklagande av ett och samma beslut är anhängiga, meddelar motstridiga avgöranden efter att ha prövat varje överklagande för sig.
55
Den hänskjutande domstolen anser att detta processuella krav i förevarande fall avsevärt skulle kunna fördröja det slutliga avgörandet och därmed göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som dessa personer har enligt unionsrätten, vilket skulle strida mot effektivitetsprincipen.
56
Den hänskjutande domstolen anser att en underlåtenhet att tillämpa nämnda processuella krav, med hänsyn till de processuella regler som reglerar prövningen av överklaganden till förvaltningsdomstol och verkningarna av en lagakraftvunnen dom som meddelats till följd av ett sådant överklagande, skulle bidra till upprätthållandet av de rättigheter som garanteras i unionsrätten genom att göra det möjligt att uppfylla kravet på en skyndsam lagenlighetsprövning av det aktuella beslutet, i enlighet med artikel 85.3 i direktiv 2014/59. Den hänskjutande domstolen kommer då att döma i målet rörande det första överklagandet, som getts in av GN Banks styrelse.
57
Den hänskjutande domstolen anser, för det tredje, att det vid prövningen av det aktuella beslutet är nödvändigt att undersöka huruvida bankgarantifonden uppfyllde kravet på operativt oberoende när den antog beslutet och huruvida det förelåg någon intressekonflikt mellan den nationella resolutionsmyndighetens olika funktioner, i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2014/59, särskilt mot bakgrund av denna myndighets kumulering av resolutionsfunktioner och funktionen som tillfällig förvaltare för GN Bank, som den tidigare hade utövat, och insättningsgarantifunktionen.
58
Den hänskjutande domstolen anser att även om tillsynsfunktionen, i strikt mening, utövas av finansinspektionen, kvarstår det faktum att en tillfällig förvaltare utses av denna tillsynsmyndighet och att förvaltaren utför de uppgifter som tilldelats vederbörande av tillsynsmyndigheten. Av dessa skäl kan det inte på förhand uteslutas att det för att bankgarantifonden skulle kunna utöva funktionen som tillfällig förvaltare var nödvändigt att anta lämpliga bestämmelser för att säkerställa dess operativa oberoende i egenskap av nationell resolutionsmyndighet och för att undvika intressekonflikter.
59
Enligt den hänskjutande domstolen medför dessutom bankgarantifondens kumulering av resolutions- och insättningsgarantifunktionerna, i avsaknad av organisatoriskt oberoende och strukturell åtskillnad mellan dessa båda funktioner, en risk för att denna myndighet vidtar åtgärder, beträffande en bank som riskerar att fallera, för att minimera ianspråktagandet av de medel som den förfogar över inom ramen för sin funktion att garantera insättningar och som, om den berörda banken fallerar, måste frigöras för att tillgodose denna garanti.
60
Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida det, trots att lagen om bankgarantifonden inte innehåller några bestämmelser som säkerställer en strukturell åtskillnad mellan bankgarantifondens resolutionsfunktion och fondens övriga funktioner, ändå är möjligt att anse att målet avseende operativt oberoende och avsaknad av intressekonflikter har uppnåtts om andra åtgärder, som skulle kunna anses vara tillräckliga, har vidtagits i detta syfte.
61
Mot denna bakgrund beslutade Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 85.2 och 85.3 i [direktiv 2014/59], jämförd med artikel 47 i [stadgan] och artikel 19.1 andra stycket [FEU], tolkas så, att när styrelsen för en enhet som är föremål för ett resolutionsförfarande överklagar ett beslut om resolution till en nationell förvaltningsdomstol kan det anses att även andra personer som angriper detta beslut för att skydda sitt rättsliga intresse garanteras ett effektivt rättsmedel, om den domstol som prövar det överklagade beslutet inte är bunden av de grunder, yrkanden och rättsregler som anförts i det förstnämnda överklagandet och den lagakraftvunna dom som meddelas efter prövningen av det överklagandet har allmängiltig verkan (erga omnes) samt det för skyddet av det rättsliga intresset inte krävs att vederbörande har gett in ett individuellt överklagande av [ett sådant beslut] till förvaltningsdomstol?
2)
Ska artikel 85.3 i [direktiv 2014/59], genom vilken det införs ett krav på skyndsam domstolsprövning, samt artikel 47 i [stadgan] och artikel 19.1 andra stycket [FEU] om ett effektivt domstolsskydd, tolkas så, att de utgör hinder för tillämpning av en processuell bestämmelse i en medlemsstat, enligt vilken en nationell förvaltningsdomstol är skyldig att förena samtliga vid denna domstol anhängiga mål om överklagande av resolutionsmyndighetens beslut, om tillämpningen av denna bestämmelse, tillsammans med andra krav i den nationella förvaltningsprocessrätten, riskerar att göra det orimligt svårt, om inte omöjligt, att meddela dom i saken inom skälig tid, med hänsyn till det stora antalet sådana mål?
3)
Ska artikel 3.3 i [direktiv 2014/59] tolkas så, att det är tillåtet för en medlemsstat att underlåta att göra en strukturell åtskillnad, för säkerställande av operativt oberoende och till undvikande av intressekonflikter, mellan resolutionsmyndighetens resolutionsfunktioner och dess övriga funktioner i egenskap av lagstadgad garant för insättningar eller (tillfällig) förvaltare, för en bank, som har utsetts genom beslut av den behöriga nationella tillsynsmyndigheten i enlighet med [förordning nr 575/2013] och [direktiv 2013/36]?
4)
Ska artikel 3.3 i [direktiv 2014/59] tolkas så, att om en medlemsstat underlåter att införa adekvata strukturella arrangemang för att säkerställa operativt oberoende och förhindra intressekonflikter mellan den behöriga myndighetens tillsynsfunktioner enligt [förordning nr 575/2013] och [direktiv 2013/36] eller myndighetens övriga funktioner, å ena sidan, och resolutionsmyndighetens resolutionsfunktioner, å andra sidan, kan då kravet på operativt oberoende och undvikande av intressekonflikter anses vara uppfyllt om den nationella förvaltningsdomstol som prövar beslutet om resolution finner att andra organisatoriska åtgärder och resolutionsmyndighetens faktiska åtgärder är tillräckliga för att detta resultat ska uppnås?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
62
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som det är lämpligt att pröva först, för att få klarhet i huruvida artikel 85.3 i direktiv 2014/59, jämförd med artikel 47 i stadgan och artikel 19.1 andra stycket FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för tillämpningen av en nationell processuell bestämmelse enligt vilken den domstol som är behörig att pröva överklaganden av den nationella resolutionsmyndighetens beslut att vidta en krishanteringsåtgärd är skyldig att förena samtliga mål om överklagande av detta beslut som är anhängiga vid den, när tillämpningen av denna bestämmelse riskerar att göra det orimligt svårt, eller till och med omöjligt, att meddela dom inom skälig tid, med hänsyn till det stora antalet överklaganden av detta beslut.
Huruvida frågan kan tas upp till prövning
63
Den polska regeringen har gjort gällande att den andra frågan inte kan tas upp till prövning.
64
Denna regering anser att det inte är nödvändigt att besvara denna fråga, eftersom den hänskjutande domstolen redan har förenat målen om de överklaganden av det aktuella beslutet som var anhängiga vid den domstolen den 26 januari 2023, varför det numera är omöjligt för den att döma separat i endast målet angående det överklagande som getts in av GN Banks styrelse.
65
Det framgår av själva ordalydelsen i den andra frågan att den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida det är möjligt att förena skyldigheten enligt nationell rätt att förena det stora antalet mål som anhängiggjorts vid den med kravet på att skyndsamt, eller åtminstone inom skälig tid, meddela dom i saken, vilket följer av de unionsbestämmelser som den har begärt tolkning av. Svaret på denna fråga är emellertid fortfarande relevant, trots att de flesta av de mål som är anhängiga vid den hänskjutande domstolen har förenats, eftersom detta svar skulle kunna föranleda den hänskjutande domstolen att anse att föreningen av målen var ogiltig på grund av att den var oförenlig med unionsrätten, vilket skulle kunna föranleda nämnda domstol att besluta att skilja dessa mål från varandra.
66
Den andra frågan kan således tas upp till prövning.
Prövning av frågan
67
Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa att enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd iakttas inom de områden som omfattas av unionsrätten (dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 56 och där angiven rättspraxis). Detta krav på ett effektivt domstolsskydd ska bland annat anses ha den innebörd som avses i artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare), C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 57). I skälen 88 och 130 i direktiv 2014/59 understryks för övrigt att direktivet iakttar de rättigheter, friheter och principer som erkänns i stadgan, och särskilt rätten till ett effektivt rättsmedel, varvid de berörda parterna bland annat har rätt till ett effektivt rättsmedel mot de åtgärder som berör dem.
68
Enligt artikel 47 andra stycket i stadgan omfattar rätten till ett effektivt rättsmedel bland annat rätten att få sin sak prövad inom skälig tid. Frågan huruvida den tid som förflutit innan dom meddelas är rimlig ska bedömas med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål och i synnerhet med hänsyn till tvistens betydelse för den berörde, målets komplexitet samt parternas uppträdande. Denna uppräkning av de relevanta kriterierna är inte uttömmande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen, C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 212, och dom av den 16 juli 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/kommissionen, C‑385/07 P, EU:C:2009:456, punkterna 181 och 182 och där angiven rättspraxis).
69
Vad gäller rätten att överklaga nationella resolutionsmyndigheters beslut att vidta krishanteringsåtgärder, konkretiseras i artikel 85.3 i direktiv 2014/59 rätten för var och en att få sin sak prövad inom skälig tid, vilken stadfästs i artikel 47 i stadgan, genom att det där krävs att den domstolsprövning som varje person som berörs av ett beslut att vidta en sådan åtgärd har rätt att få ska vara ”skyndsam”.
70
När det gäller kriteriet avseende tvistens betydelse för de personer som berörs av den nationella resolutionsmyndighetens beslut att vidta krishanteringsåtgärder, det vill säga de berörda instituten eller enheterna, deras aktieägare, borgenärer och alla andra utomstående som kan beröras av sådana beslut, ska bedömningen av huruvida dom kan meddelas inom skälig tid inom ramen för den kontroll som avses i nämnda artikel 85.3 bland annat göras med beaktande av behovet av att så snabbt som möjligt uppfylla det grundläggande kravet på rättssäkerhet för samtliga dessa personer. eftersom dessa åtgärder avser extraordinära beslut som har undantagskaraktär och betydande konsekvenser och som, såsom bland annat understryks i skäl 92 i direktiv 2014/59, måste vidtas skyndsamt med hänsyn till hur allvarliga de risker är som åtgärderna syftar till att motverka.
71
Det följer nämligen av domstolens praxis att kravet på rättssäkerhet, betydelsen av de frågor och ekonomiska intressen som står på spel samt det stora antal personer som potentiellt kan beröras ska beaktas vid bedömningen av huruvida den tid inom vilken en domstolsprövning äger rum är rimlig (se, analogt, dom av den 26 november 2013, Groupe Gascogne/kommissionen, C‑58/12 P, EU:C:2013:770, punkt 87 och där angiven rättspraxis).
72
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att artikel 85.3 i direktiv 2014/59 har genomförts, såsom avses i artikel 51.1 i stadgan, i den tillämpliga nationella lagstiftningen genom att de olika aktörerna har ålagts skyldigheten att iaktta de korta tidsfrister som föreskrivs i artikel 104 i lagen om bankgarantifonden, det vill säga frister som i princip är begränsade till sju dagar för att lämna in ett överklagande till bankgarantifonden, 14 dagar för fonden att ge in detta överklagande och svarsskrivelsen till domstol, 30 dagar för förvaltningsdomstolen att meddela sitt avgörande och två månader för att avgöra ett eventuellt överklagande av detta avgörande. Den aktuella frågan ska således anses avse tolkningen av artikel 47 i stadgan.
73
Den hänskjutande domstolen har emellertid angett att en allmänt tillämplig nationell processuell bestämmelse, nämligen artikel 111.1 i förvaltningsprocesslagen, förefaller innebära att den behöriga domstolen inte kan iaktta en enskilds rätt att få sin sak prövad inom skälig tid, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs att mål som rör överklaganden av ett och samma beslut ska förenas för en gemensam prövning och ett gemensamt avgörande. Den hänskjutande domstolen har preciserat att antalet överklaganden av det aktuella beslutet motsvarar det totala antalet överklaganden som brukar ges in till den domstolen under två år och att en gemensam handläggning av dessa mål kan medföra att en dom inte kan meddelas inom skälig tid.
74
Trots att förening av konnexa mål i allmänhet kan bidra till en god rättskipning, förhåller det sig annorlunda när det gäller överklaganden av beslut att vidta en krishanteringsåtgärd, vilka kan påverka ett avsevärt antal personer och således kan ge upphov till ett stort antal överklaganden. I ett sådant fall kan en förening av målen nämligen medföra att domstolen inte kan pröva beslutet förrän efter flera år, vilket strider mot den i artikel 47 i stadgan stadfästa rätten att få sin sak prövad inom skälig tid.
75
Under dessa omständigheter ska det erinras om att enligt principen om konform tolkning av nationell rätt är de nationella domstolarna, för att inom ramen för sin behörighet säkerställa att unionsrätten ges full verkan när de avgör tvister som anhängiggjorts vid dem, skyldiga att, med tillämpning av nationell rätt, i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås, och följaktligen följa artikel 288 tredje stycket FEUF. Även om denna skyldighet begränsas av allmänna rättsprinciper, bland annat principerna om rättssäkerhet och förbud mot retroaktiv lagstiftning, och inte kan tjäna som grund för att tolka nationell rätt contra legem, ankommer det likväl på dessa domstolar att göra allt som ligger inom deras behörighet, med hänsyn till den nationella rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, för att säkerställa att direktivet ges full verkan och för att uppnå ett resultat som är förenligt med direktivets syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 februari 2021, M.V. m.fl. (På varandra följande visstidsanställningar inom den offentliga sektorn), C‑760/18, EU:C:2021:113, punkterna 65, 67 och 68 och där angiven rättspraxis).
76
Det följer dessutom av principen om unionsrättens företräde att en nationell domstol som inom ramen för sin behörighet har att tillämpa unionsrätten är skyldig, i egenskap av en medlemsstats organ att underlåta att tillämpa varje nationell bestämmelse som strider mot en unionsbestämmelse som har direkt effekt i det aktuella målet, för det fall det är omöjligt för den att göra en tolkning av den nationella lagstiftningen som överensstämmer med unionsrättens krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punkterna 58 och 61 och där angiven rättspraxis).
77
I förevarande fall ska bestämmelserna i artikel 47 i stadgan anses ha direkt effekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2021, Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
78
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att om nödvändigt underlåta att tillämpa de bestämmelser i nationell processrätt som förbjuder den att skilja de aktuella målen om överklagande från varandra, om dessa bestämmelser inte kan tolkas på ett sådant sätt att rätten enligt artikel 47 i stadgan att få sin sak prövad inom skälig tid kan iakttas.
79
Den polska regeringen har dessutom vid förhandlingen i målet vid EU-domstolen gjort gällande att det enligt polsk rätt är tillåtet att skilja dessa mål från varandra när föreningen av dem är ogiltig. Om målen skiljs från varandra kommer de emellertid, enligt denna regering, att prövas samtidigt av olika domare, vilket skulle medföra en risk för oförenliga domar. I polsk rätt föreskrivs emellertid inte några processuella regler som gör det möjligt att undvika denna risk samtidigt som iakttagandet av den i artikel 47 i stadgan stadfästa rätten att få sin sak prövad inom skälig tid säkerställs.
80
Domstolen erinrar om att det i artikel 47 i stadgan stadfästa kravet på ett effektivt domstolsskydd bland annat är tillämpligt på fastställandet av processuella regler för att föra en talan i domstol vilken grundar sig på enskildas rättigheter enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2022, Ibercaja Banco, C‑600/19, EU:C:2022:394, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
81
I avsaknad av unionsbestämmelser på området bestäms formerna, för att genomföra rätten till ett effektivt rättsmedel för personer som berörs av ett beslut av en nationell myndighet att vidta en krishanteringsåtgärd, av medlemsstaternas nationella rättsordningar enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi. Principerna om likvärdighet och effektivitet ska dock iakttas (se, analogt, dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl., C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
82
För att uppfylla de krav som följer av principen om ett effektivt domstolsskydd i artikel 47.1 i stadgan ankommer det på den nationella domstolen att vidta nödvändiga processuella och organisatoriska åtgärder samt göra en avvägning mellan de olika intressen som föreligger och bedöma åtgärdernas inverkan för varje person som i vederbörlig ordning har överklagat den nationella resolutionsmyndighetens beslut, i enlighet med artikel 85.3 i direktiv 2014/59. För att säkerställa den fulla verkan av det kommande domstolsavgörandet beträffande förekomsten av de rättigheter som gjorts gällande på grundval av unionsrätten måste den nationella domstolen, för det fall att den skiljer målen från varandra, kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att dels säkerställa iakttagandet av den i artikel 47 i stadgan stadfästa rätten att få sin sak prövad inom skälig tid, dels undvika risken att oförenliga domar meddelas av olika domare.
83
I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida det är nödvändigt att först handlägga ett eller flera mål avseende ett eller flera överklaganden av ett sådant beslut av resolutionsmyndigheten som det nu aktuella beslutet samtidigt som övriga mål avseende samma beslut vilandeförklaras, för att säkerställa att det kommande domstolsavgörandet beträffande förekomsten av de rättigheter som gjorts gällande på grundval av unionsrätten får full verkan.
84
Av vad som anförts ovan följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att den utgör hinder för tillämpningen av en nationell processuell bestämmelse enligt vilken den domstol som är behörig att pröva överklaganden av den nationella resolutionsmyndighetens beslut att vidta en krishanteringsåtgärd är skyldig att förena samtliga mål om överklagande av detta beslut som är anhängiga vid den, när tillämpningen av denna bestämmelse strider mot rätten att få sin sak prövad inom skälig tid.
Den första frågan
Huruvida frågan kan tas upp till prövning
85
Bankgarantifonden och den polska regeringen har gjort gällande att den första frågan inte kan tas upp till prövning. Denna fråga rör huruvida en domstol, vid vilken ett stort antal mål om överklagande av den nationella resolutionsmyndighetens beslut att vidta en krishanteringsåtgärd är anhängiga, har möjlighet att döma i endast ett av dessa mål, när den gör en lagenlighetsprövning och dess dom kommer att ha allmängiltig verkan (erga omnes).
86
Enligt bankgarantifonden är det inte nödvändigt att besvara denna fråga för att kunna döma i det nationella målet. Det rör sig nämligen om tekniska aspekter avseende domstolsförfarandets förlopp som inte kräver någon tolkning av unionsrätten, eftersom den hänskjutande domstolen inte har uttryckt tvivel om huruvida de nationella bestämmelser som reglerar detta förfarande är förenliga med unionsrätten.
87
Enligt fast rättspraxis ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. De frågor som ställs av nationella domstolar presumeras vara relevanta. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när den fråga som ställts avser tolkningen eller giltigheten av en bestämmelse i unionsrätten, såvida det inte är uppenbart att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågan är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på denna fråga (dom av den 21 december 2021, Trapeza Peiraios, C‑243/20, EU:C:2021:1045, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
88
I förevarande fall kan den tolkning av unionsrätten som avses med förevarande fråga ha betydelse för handläggningen i det nationella förfarandet, med avseende på övriga överklaganden av det aktuella beslutet än det som getts in av GN Banks styrelse, med förbehåll för svaret på den andra frågan. I motsats till vad bankgarantifonden har hävdat har den hänskjutande domstolen dessutom uttryckligen hänvisat till att skyldigheten att göra en gemensam prövning av de mål om överklagande som anhängiggjorts vid den riskerar att tvinga den att åsidosätta sin skyldighet att avgöra målet skyndsamt.
89
Den polska regeringen anser för sin del att ett svar på den första tolkningsfrågan är onödigt, av samma skäl som dem som angetts i punkt 64 ovan.
90
Svaret på denna fråga är emellertid fortfarande användbart trots denna förening av de olika mål som är anhängiga vid den hänskjutande domstolen, eftersom den sistnämnda mot bakgrund av svaret på den andra frågan, skulle kunna anse att nämnda förening strider mot rätten enligt artikel 47 i stadgan att få sin sak prövad inom skälig tid, vilket skulle göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att skilja målen från varandra och därefter göra den prövning som nämns i punkt 83 ovan.
91
Den första frågan kan därför tas upp till prövning.
Prövning av frågan
92
Domstolen påpekar inledningsvis att artikel 85.2 i direktiv 2014/59, även om den omfattas av den första frågan, inte är relevant med avseende på omständigheterna i det nationella målet. Denna bestämmelse avser nämligen rätten att överklaga varje beslut att vidta en krisförebyggande åtgärd eller att utöva någon annan befogenhet än befogenheten att vidta en krishanteringsåtgärd enligt detta direktiv, medan det aktuella beslutet, som i huvudsak syftar till att GN Bank ska bli föremål för ett resolutionsförfarande, utgör en resolutionsåtgärd och därmed en krishanteringsåtgärd i den mening som avses i led 40 respektive led 102 i artikel 2 i direktivet.
93
Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 85.3 i direktiv 2014/59, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att när ett beslut från den nationella resolutionsmyndigheten om vidtagande av en krishanteringsåtgärd blir föremål för flera överklaganden till en nationell domstol, varav ett har ingetts av ett organ i ett institut som är föremål för ett resolutionsförfarande, innebär en prövning i sak av detta enda överklagande att iakttagandet av rätten till ett effektivt rättsmedel kan anses ha säkerställts i förhållande till varje annan person som också har överklagat detta beslut, under förutsättning att den nationella domstolen dels prövar lagenligheten utan att vara bunden av de grunder, yrkanden och rättsregler som anförts till stöd för det överklagande den har att pröva, dels meddelar en dom med allmängiltig verkan (erga omnes) som kan åberopas av var och en som påverkas av nämnda beslut, till stöd för att erhålla ersättning för skada som beslutet orsakat.
94
Det ska emellertid erinras om att det i artikel 85.3 i direktiv 2014/59 föreskrivs att alla personer som berörs av ett beslut om att vidta en krishanteringsåtgärd ska ha rätt att överklaga detta beslut till domstol.
95
Enligt artikel 85.4 andra stycket i direktivet ska upphävandet av ett beslut som fattats av en resolutionsmyndighet visserligen inte påverka administrativa åtgärder som vidtagits eller transaktioner som denna har ingått på grundval av det ogiltigförklarade beslutet, om det är nödvändigt att skydda intressen för en tredje man som är i god tro, eftersom överklaganden av skadevållande beslut eller åtgärder av denna myndighet är begränsade till ersättning för förluster som de berörda personerna lidit till följd av beslutet eller åtgärden.
96
Enligt polsk rätt är en person som påverkas av en krishanteringsåtgärd som vidtagits av bankgarantifonden i egenskap av resolutionsmyndighet emellertid inte skyldig att själv ha angripit åtgärdens lagenlighet vid den nationella förvaltningsdomstolen för att kunna framställa anspråk på ersättning för den skada som denna åtgärd påstås ha orsakat personen. Denna person kan till stöd för sitt anspråk göra gällande att nämnda åtgärd har fastställts vara rättsstridig i en dom från nämnda domstol i ett mål angående ett överklagande som getts in av en annan person.
97
I förevarande fall skulle det emellertid, för det fall det överklagande som getts in av GN Banks styrelse ogillas, vara omöjligt för de övriga klagandena att framställa anspråk på ersättning för sin skada, eftersom den ogillande domen skulle ha allmängiltig verkan (erga omnes). De övriga klagandena skulle därmed fråntas rätten att göra gällande sina egna grunder till stöd för sina överklaganden av det aktuella beslutet, trots att dessa grunder inte varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande som säkerställer att klagandena får kännedom om och har möjlighet att diskutera såväl de faktiska som de rättsliga omständigheter som är avgörande för utgången i målen.
98
Det framgår av EU-domstolens fasta praxis att de grundläggande rättigheterna, såsom den i artikel 47 i stadgan garanterade rätten till ett effektivt rättsmedel, visserligen inte är några absoluta rättigheter, utan kan inskränkas under förutsättning att inskränkningarna faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas genom åtgärden i fråga och att de, mot bakgrund av det eftersträvade syftet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar det väsentliga innehållet i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
99
Om en enskild som berörs av ett beslut av den nationella resolutionsmyndigheten att vidta en krishanteringsåtgärd fråntogs rätten att få ett överklagande enligt artikel 85.3 i direktiv 2014/59 prövat genom en motiverad dom, när överklagandet har getts in i vederbörlig ordning, skulle detta strida mot det väsentliga innehållet i den enskildes rätt till ett effektivt rättsmedel.
100
I förevarande fall skulle den hänskjutande domstolen, i den situation som nämns i punkt 97 ovan, således inte kunna stödja sig på den allmängiltiga verkan (erga omnes) av en dom i ett mål avseende ett sådant överklagande som det som getts in av GN Banks styrelse för att frånta alla andra berörda personer en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak.
101
Det ska för övrigt påpekas att den omständigheten att den nationella förvaltningsdomstolen har rätt att pröva lagenligheten av ett beslut som överklagats till den utifrån alla rättsregler och grunder, oberoende av vilka grunder, yrkanden och rättsregler som anförts till stöd för ett överklagande av ett förvaltningsbeslut, inte innebär att denna domstol med nödvändighet har prövat detta beslut utifrån alla relevanta grunder. Det kan nämligen inte uteslutas att ett av de överklaganden som inte har prövats grundas på faktiska eller rättsliga omständigheter som inte har beaktats vid denna prövning.
102
Den första frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 85.3 i direktiv 2014/59, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att när ett beslut från den nationella resolutionsmyndigheten om vidtagande av en krishanteringsåtgärd blir föremål för flera överklaganden till en nationell domstol, varav ett har getts in av ett organ i ett institut som är föremål för ett resolutionsförfarande, innebär en prövning i sak av detta enda överklagande inte att iakttagandet av rätten till ett effektivt rättsmedel kan anses ha säkerställts i förhållande till varje annan person som påverkas av detta beslut och som också har överklagat beslutet med åberopande av grunder som inte beaktats i den dom som meddelats och som under alla omständigheter inte har varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande som gjort det möjligt för denna person att argumentera för sin sak.
Den tredje frågan
103
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att denna bestämmelse inte är tillämplig i en situation där den nationella resolutionsmyndigheten även är tillfällig förvaltare i den mening som avses i artikel 29 i direktivet och svarar för insättningsgarantin i den mening som avses i direktiv 2014/49, och att den således inte ställer krav på att strukturella åtgärder vidtas för att säkerställa denna myndighets operativa oberoende och för att undvika intressekonflikter i förhållande till dessa funktioner.
Huruvida frågan kan tas upp till prövning
104
Den polska regeringen har gjort gällande att den tredje frågan inte kan tas upp till prövning. Regeringen anser att frågan är hypotetisk, huvudsakligen på grund av att den hänskjutande domstolen inte har preciserat sambandet mellan artikel 3.3 i direktiv 2014/59 och prövningen av lagenligheten av det aktuella beslutet.
105
Det ska emellertid konstateras att svaret på denna fråga har samband med vissa av de grunder som klagandena har åberopat vid den hänskjutande domstolen. Dessa grunder har nämnts i begäran om förhandsavgörande och avser i huvudsak den påstådda inverkan på lagenligheten av det aktuella beslutet av att bankgarantifonden, enligt klagandena, inte är oberoende när den agerar i egenskap av resolutionsmyndighet.
106
Frågan kan således tas upp till prövning.
Prövning av frågan
107
I artikel 3.2 i direktiv 2014/59 föreskrivs att resolutionsfunktionerna i princip ska utövas av offentliga förvaltningsmyndigheter eller myndigheter med offentliga förvaltningsbefogenheter. Det framgår dessutom av punkt 3 i denna artikel att dessa myndigheter kan utöva andra funktioner, varvid resolutionsmyndigheten till och med kan vara behörig tillsynsmyndighet i den mening som avses i förordning nr 575/2013 och direktiv 2013/36. För det fall flera funktioner utövas föreskrivs emellertid i punkt 3 att adekvata strukturella arrangemang ska finnas för att säkerställa operativt oberoende och för att undvika intressekonflikter.
108
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 34 och 36 i sitt förslag till avgörande avser de krav på operativt oberoende och undvikande av intressekonflikter som anges i artikel 3.3 i direktiv 2014/59 i detta sammanhang den risk som uppstår när en och samma enhet utövar flera funktioner, för att innehållet i de beslut som enheten fattar i egenskap av resolutionsmyndighet påverkas av dessa andra funktioner. De nämnda kraven syftar till att skydda detta beslutsfattande mot all intern påverkan för ändamål som inte omfattas av resolutionsuppdraget, så att denna enhet, vid fullgörandet av detta uppdrag, uteslutande eftersträvar de mål som är knutna till resolutionsmekanismen.
109
Det följer av den mycket vida formuleringen i nämnda punkt 3, där det talas om ”tillsynsfunktionerna … eller den behöriga myndighetens övriga funktioner” och denna myndighets ”tillsynsfunktion eller övriga funktioner”, samt av den omständigheten att det i denna punkt i allmänna ordalag bland annat hänvisas till ”offentliga … myndigheter med förvaltningsbefogenheter” att unionslagstiftaren har velat införa dessa krav med avseende på alla andra funktioner som resolutionsmyndigheten utövar då dessa är av sådan art att de ger upphov till en sådan objektiv risk.
110
Detta är med säkerhet fallet med funktionen som tillfällig förvaltare, i den mening som avses i artikel 29 i direktiv 2014/59, och funktionen som garant för insättningar enligt direktiv 2014/49.
111
Det följer nämligen bland annat av artikel 29 i direktiv 2014/59, jämförd med skäl 40 i samma direktiv, och av artikel 109 i samma direktiv att dessa funktioner har samband med resolutionsmekanismen, dels eftersom en tillfällig förvaltare utses i samband med vidtagandet av åtgärder för tidigt ingripande i syfte att undvika att ett resolutionsförfarande inleds, som emellertid kan följas av ett sådant förfarande, dels eftersom ett insättningsgarantisystem kan komma att användas vid resolutionen och, i förekommande fall, beträffande en fordran avseende finansieringsarrangemanget för resolutionen. Det kan följaktligen inte uteslutas att resolutionsmyndighetens utövande av en av dessa funktioner kan påverka beslutsfattandet inom ramen för resolutionsfunktionerna.
112
Det saknar för övrigt betydelse att alla dessa funktioner strävar efter att uppnå samma mål, om än med olika medel, det vill säga i huvudsak att bevara den finansiella stabiliteten. Detta är nämligen även fallet med de tillsynsfunktioner som föreskrivs i förordning nr 575/2013 och i direktiv 2013/36, vilka uttryckligen nämns i artikel 3.3 i direktiv 2014/59 såsom funktioner med avseende på vilka resolutionsmyndighetens operativa oberoende samt undvikandet av intressekonflikter ska säkerställas.
113
Eftersom kraven på oberoende och undvikande av intressekonflikter, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, är desamma för tillsynsfunktionerna och för de andra funktioner som resolutionsmyndigheten utövar, är det inte nödvändigt att undersöka vilken typ av funktioner, tillsynsfunktioner eller andra, som en tillfällig förvaltare utövar.
114
Av det ovan anförda följer att artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att denna bestämmelse är tillämplig i en situation där den nationella resolutionsmyndigheten även är tillfällig förvaltare i den mening som avses i artikel 29 i direktivet eller svarar för insättningsgarantin i den mening som avses i direktiv 2014/49, och att den således ställer krav på att strukturella åtgärder vidtas för att säkerställa denna myndighets operativa oberoende och för att förhindra intressekonflikter i förhållande till dessa funktioner.
Den fjärde frågan
Huruvida frågan kan tas upp till prövning
115
Den polska regeringen har gjort gällande att den fjärde frågan inte kan tas upp till prövning och har till stöd härför anfört samma argument som dem som redovisats i punkt 104 ovan. Dessa argument har redan underkänts av skäl som anges i punkt 105 ovan, varför det är tillräckligt att hänvisa till den punkten.
116
GN Banks styrelse har gjort gällande att den hänskjutande domstolens fråga inte avser tolkningen av unionsrätten, utan bedömningen av de faktiska omständigheterna i det nationella målet. Denna fråga är enligt styrelsen dessutom hypotetisk, eftersom den avser ett avhjälpande av den nationella lagstiftningens oförenlighet med direktiv 2014/59 genom åtgärder som inte har preciserats.
117
EU-domstolen konstaterar i detta avseende att det inte kan vara ett villkor för att ta upp denna fråga till prövning att den hänskjutande domstolen har angett konkreta åtgärder som bankgarantifonden har vidtagit för att säkerställa sitt operativa oberoende och för att undvika intressekonflikter inom ramen för dess verksamhet som resolutionsmyndighet, för det fall det skulle vara möjligt att avhjälpa avsaknaden av bestämmelser härom genom sådana åtgärder, eftersom den hänskjutande domstolen just vill få klarhet i huruvida en sådan möjlighet i princip är förenlig med unionsrätten.
118
Det ska för övrigt erinras om att det står de nationella domstolarna fritt att när som helst under förfarandet ställa frågor till EU-domstolen, om de åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för tolknings- eller giltighetsfrågorna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 25 mars 2022, IP m.fl. (Fastställande av de faktiska omständigheterna i det nationella målet) (C‑609/21, EU:C:2022:232, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
119
Det framgår dessutom av övervägandena i punkt 117 ovan att den hänskjutande domstolen inte har begärt att EU-domstolen ska göra en bedömning av de faktiska omständigheterna.
120
Förevarande fråga kan således tas upp till prövning.
Prövning av frågan
121
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att när den nationella resolutionsmyndigheten även utövar ”tillsynsfunktioner” eller ”[andra] funktioner”, i den mening som avses i denna bestämmelse, och det saknas skriftliga interna regler som syftar till att säkerställa myndighetens operativa oberoende och till att förhindra intressekonflikter mellan resolutionsfunktionerna och dess övriga funktioner, kan dessa krav likväl vara uppfyllda genom att organisatoriska och andra åtgärder har vidtagits som är tillräckliga för att detta resultat ska uppnås.
122
Det ska först påpekas att det framgår av ordalydelsen i artikel 3.3 tredje stycket i direktiv 2014/59 att de interna ad hoc-regler som är nödvändiga för tillämpningen av denna bestämmelse kan antas inte bara av medlemsstaten själv, utan även av den nationella resolutionsmyndigheten. I nämnda bestämmelse föreskrivs vidare att sådana regler ska offentliggöras.
123
I artikel 3.3 i direktiv 2014/59 föreskrivs emellertid inte att dessa regler ska ha en viss form i nationell rätt eller att de ska offentliggöras på ett visst sätt.
124
Följaktligen kan begreppet ”interna regler” i den mening som avses i denna bestämmelse omfatta organisatoriska åtgärder och andra lämpliga åtgärder, under förutsättning att de beskrivs med tillräcklig precision. Offentliggörandet av dessa interna regler kan vidare säkerställas på alla lämpliga sätt, under förutsättning att det gör det möjligt för alla berörda personer att när som helst få kännedom om dem.
125
Med hänsyn till uppgifterna i begäran om förhandsavgörande ska följande preciseringar göras för att ge den hänskjutande domstolen ett svar som är användbart för att avgöra det mål som är anhängigt vid den.
126
För det första, vad gäller innehållet i de adekvata strukturella arrangemang som avses i artikel 3.3 första stycket i direktiv 2014/59, föreskrivs det i artikel 3.3 andra stycket att den personal som utför resolutionsmyndighetens funktioner ska vara strukturellt separerad från och följa andra rapporteringsvägar än den personal som utför denna myndighets andra funktioner.
127
Sådana krav, som uttryckligen avser personalen, innebär inte att den administrativa myndighet som anförtrotts resolutionsfunktionen jämte andra funktioner måste ha ett separat beslutsorgan när den agerar som resolutionsmyndighet. En sådan skyldighet skulle nämligen innebära att den möjlighet som medlemsstaterna ges att utse en befintlig administrativ myndighet till resolutionsmyndighet skulle förlora sin ändamålsenliga verkan, eftersom en sådan skyldighet i praktiken skulle innebära ett krav på att en sådan myndighet görs dubbelt så stor.
128
Domstolen konstaterar för övrigt, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, att det i artikel 25.4 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63), som avser ett liknande sammanhang, föreskrivs att såväl beslut avseende de tillsynsuppgifter som denna institution anförtrotts som beslut avseende dess penningpolitiska uppgifter omfattas av ECB-rådets behörighet.
129
Dessa krav innebär inte heller att en administrativ myndighet som utövar resolutionsfunktioner jämte andra funktioner inte kan organiseras på ett sådant sätt att vissa interna avdelningar, såsom rättsavdelningen, personalavdelningen eller de tekniska avdelningarna, tillhandahåller stödtjänster både till personal som har till uppgift att utöva resolutionsfunktionerna och till personal som har till uppgift att utöva andra funktioner, med förbehåll för tillämpningen av regler om tystnadsplikt, såsom de som avses i artikel 3.3 tredje stycket i direktiv 2014/59, när sådana regler visar sig nödvändiga för att säkerställa att informationen behandlas konfidentiellt.
130
För det andra, vad gäller följderna av en eventuell underlåtenhet att offentliggöra de interna regler som föreskrivs i denna bestämmelse, ska det först noteras att det rör sig om regler om hur verksamheten ska bedrivas vilka som sådana inte har till verkan att ge rättigheter till enskilda, som inte deltar i för resolutionsmyndighetens beslutsförfarande. Dessutom har offentliggörandet av dessa regler i huvudsak en insynsfunktion och syftar till att informera samtliga potentiellt berörda personer om reglernas existens och innehåll. Detta offentliggörande påverkar emellertid inte tillämpligheten av dessa regler.
131
Av dessa överväganden följer att den omständigheten att de interna regler som avses i artikel 3.3 tredje stycket i direktiv 2014/59 inte har offentliggjorts inte automatiskt medför att resolutionsmyndighetens beslut är ogiltiga. Om det vid prövningen av ett överklagande av ett beslut som fattats av resolutionsmyndigheten konstateras att dessa regler inte har offentliggjorts, ankommer det emellertid på resolutionsmyndigheten att visa att nämnda regler har följts trots att de inte har offentliggjorts, och att beslutet således har antagits uteslutande i syfte att uppnå ett eller flera av de resolutionsmål som avses i artikel 31 i direktiv 2014/59, i enlighet med artikel 32.5 i direktivet.
132
Den fjärde frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 3.3 i direktiv 2014/59 ska tolkas så, att när den nationella resolutionsmyndigheten även utövar ”tillsynsfunktioner” eller ”[andra] funktioner”, i den mening som avses i denna bestämmelse, och det saknas interna regler som syftar till att säkerställa myndighetens operativa oberoende och till att förhindra intressekonflikter mellan resolutionsfunktionerna och dess övriga funktioner, kan dessa krav likväl vara uppfyllda genom att organisatoriska och andra åtgärder har vidtagits som är tillräckliga för att detta resultat ska uppnås. Nämnda bestämmelse innebär emellertid inte att beslut som avser resolutionsfunktioner och beslut avseende myndighetens övriga funktioner ska fattas av olika beslutsorgan eller att interna avdelningar inom samma myndighet inte får tillhandahålla stödtjänster både till personal som har till uppgift att utöva resolutionsfunktionerna och till personal som har till uppgift att utöva andra funktioner, med förbehåll för tillämpningen av regler om tystnadsplikt. När det finns sådana skriftliga interna regler som dem som föreskrivs i nämnda bestämmelse medför den omständigheten att de inte har offentliggjorts inte automatiskt att de beslut som fattas av resolutionsmyndigheten blir ogiltiga. Avsaknaden av offentliggörande innebär i stället, i förekommande fall, att det ankommer på denna myndighet, när ett av dess beslut överklagas, att visa att dessa regler har iakttagits, och att beslutet således har antagits uteslutande i syfte att uppnå ett eller flera resolutionsmål.
Rättegångskostnader
133
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
ska tolkas så,
att den utgör hinder för tillämpningen av en nationell processuell bestämmelse enligt vilken den domstol som är behörig att pröva överklaganden av den nationella resolutionsmyndighetens beslut att vidta en krishanteringsåtgärd är skyldig att förena samtliga mål om överklagande av detta beslut som är anhängiga vid den, när tillämpningen av denna bestämmelse strider mot rätten att få sin sak prövad inom skälig tid.
2)
Artikel 85.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/879 av den 20 maj 2019, jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så,
att när ett beslut från den nationella resolutionsmyndigheten om vidtagande av en krishanteringsåtgärd blir föremål för flera överklaganden till en nationell domstol, varav ett har ingetts av ett organ i ett institut som är föremål för ett resolutionsförfarande, innebär en prövning i sak av detta enda överklagande inte att iakttagandet av rätten till ett effektivt rättsmedel kan anses ha säkerställts i förhållande till varje annan person som påverkas av detta beslut och som också har överklagat beslutet med åberopande av grunder som inte beaktats i den dom som meddelats och som under alla omständigheter inte har varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande som gjort det möjligt för nämnda person att argumentera för sin sak.
3)
Artikel 3.3 i direktiv 2014/59, i dess lydelse enligt direktiv 2019/879,
ska tolkas så,
att denna bestämmelse är tillämplig i en situation där den nationella resolutionsmyndigheten även är tillfällig förvaltare i den mening som avses i artikel 29 i detta direktiv, i dess ändrade lydelse, eller svarar för insättningsgarantin i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgarantisystem, och att den således ställer krav på att strukturella åtgärder vidtas för att säkerställa denna myndighets operativa oberoende och för att förhindra intressekonflikter i förhållande till dessa funktioner.
4)
Artikel 3.3 i direktiv 2014/59, i dess lydelse enligt direktiv 2019/879,
ska tolkas så,
att när den nationella resolutionsmyndigheten även utövar ”tillsynsfunktioner” eller ”[andra] funktioner”, i den mening som avses i denna bestämmelse, och det saknas interna regler som syftar till att säkerställa myndighetens operativa oberoende och till att förhindra intressekonflikter mellan resolutionsfunktionerna och dess övriga funktioner, kan dessa krav likväl vara uppfyllda genom att organisatoriska och andra åtgärder har vidtagits som är tillräckliga för att detta resultat ska uppnås. Nämnda bestämmelse innebär emellertid inte att beslut som avser resolutionsfunktioner och beslut avseende myndighetens övriga funktioner ska fattas av olika beslutsorgan eller att interna avdelningar inom samma myndighet inte får tillhandahålla stödtjänster både till personal som har till uppgift att utöva resolutionsfunktionerna och till personal som har till uppgift att utöva andra funktioner, med förbehåll för tillämpningen av regler om tystnadsplikt. När det finns sådana skriftliga interna regler som dem som föreskrivs i nämnda bestämmelse medför den omständigheten att de inte har offentliggjorts inte automatiskt att de beslut som fattas av resolutionsmyndigheten blir ogiltiga. Avsaknaden av offentliggörande innebär i stället, i förekommande fall, att det ankommer på denna myndighet, när ett av dess beslut överklagas, att visa att dessa regler har iakttagits, och att beslutet således har antagits uteslutande i syfte att uppnå ett eller flera resolutionsmål.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.