62020CC0391
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 8 mars 2022 (
1
)
Mål C‑391/20
Boriss Cilevičs,
Valērijs Agešins,
Vjačeslavs Dombrovskis,
Vladimirs Nikonovs,
Artūrs Rubiks,
Ivans Ribakovs,
Nikolajs Kabanovs,
Igors Pimenovs,
Vitālijs Orlovs,
Edgars Kucins,
Ivans Klementjevs,
Inga Goldberga,
Evija Papule,
Jānis Krišāns,
Jānis Urbanovičs,
Ļubova Švecova,
Sergejs Dolgopolovs,
Andrejs Klementjevs,
Regīna Ločmele-Luņova,
Ivars Zariņš
ytterligare deltagare i målet:
Latvijas Republikas Saeima
(begäran om förhandsavgörande från Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen, Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 49 FEUF – Etableringsfrihet – Artikel 56 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Inskränkning – Nationell lagstiftning som ålägger högre utbildningsanstalter att främja och utveckla landets officiella språk – Berättigande – Proportionalitet – Artikel 4.2 FEU – Nationell identitet – Artikel 13 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Akademisk frihet”
I. Inledning
1.
År 2021 var det 40 år sedan Europaparlamentet antog sin resolution ”om en gemenskapsstadga om regionala språk och kulturer och om en stadga om etniska minoriteters rättigheter”. (
2
) Resolutionen var relativt kortfattad, men – så vitt jag vet – var det ett av de första fallen där parlamentet ingrep på ett sådant område och uppmanade medlemsstaterna att ”genomföra en [specifik] politik på detta område”. Språkfrågor har traditionellt ansetts vara nära kopplade till nationell suveränitet och identitet, (
3
) och därmed socialt och politiskt mycket känsliga i de flesta medlemsstater. (
4
) Både unionslagstiftaren och unionsdomstolarna har genomgående intagit ett ganska försiktig, diplomatisk och pragmatisk hållning när det gäller språkanvändning, särskilt när det varit fråga om att ålägga medlemsstaterna skyldigheter i detta avseende. (
5
)
2.
I ingressen till resolutionen betonade parlamentet sin fasta föresats att ”skapa en närmare sammanslutning mellan Europas folk och att bevara deras levande språk samt härvid utnyttja deras olikheter för att berika deras gemensamma kulturarv och göra det mer mångfaldigt”. (
6
) Parlamentet kombinerade således två mål som vid en första anblick kan verka svåra att förena, nämligen en önskan att skapa en närmare sammanslutning mellan Europas medborgare och att bevara och främja deras olika språkliga och kulturella arv.
3.
I dag, fyra decennier senare, är dessa båda mål fortfarande aktuella och av största betydelse för det europeiska projektet. En önskan att fortsätta processen att ”skapa en allt närmare sammanslutning mellan Europas folk” återfinns i ingressen till både EU-fördraget och EUF‑fördraget och i artikel 1 FEU. I ingressen till EUF-fördraget och artikel 3.3 FEU uttrycks också samtidigt Europeiska unionens vilja att ”respektera rikedomen hos den kulturella och språkliga mångfalden” och att ”sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas”.
4.
Jag anser att det inte råder tvivel om att dessa mål inte står i ett motsatsförhållande till varandra och att de följaktligen kan och bör eftersträvas samtidigt. Det är emellertid lika sant att de under vissa särskilda omständigheter skulle kunna dra Europeiska unionen i olika riktningar. Nationella åtgärder som är avsedda att främja och skydda användningen av ett nationellt språk kan till exempel i praktiken leda till att enskilda och företag hindras från att utöva sin fria rörlighet.
5.
Under sådana omständigheter förefaller det mig som om det är nödvändigt att uppnå en rättvis balans mellan dessa två mål, så att båda kan eftersträvas på ett effektivt sätt. Det nu aktuella fallet är ett sådant exempel. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen, Lettland) har i huvudsak ställt frågorna till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida en nationell lagstiftning som, med vissa undantag, ålägger högre utbildningsanstalter att erbjuda kurser endast på landets officiella språk är förenlig med unionsrätten.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
6.
I skäl 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
7
) (nedan kallat tjänstedirektivet) förskrivs bland annat följande:
”Detta direktiv påverkar inte sådana åtgärder som medlemsstaterna vidtar i överensstämmelse med gemenskapsrätten i samband med skydd för eller främjande av den kulturella och språkliga mångfalden och mångfalden i medierna, eller finansieringen av sådana åtgärder.”
7.
Artikel 1.1 och 1.4 i tjänstedirektivet har följande lydelse:
”1.   I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.
…
4.   Detta direktiv påverkar inte de åtgärder på gemenskapsnivå eller nationell nivå som vidtas i överensstämmelse med gemenskapsrätten för att skydda eller främja den kulturella eller språkliga mångfalden eller mångfalden i medierna.”
B. Nationell rätt
1.
Den lettiska författningen
8.
I artikel 4 i Latvijas Republikas Satversme (Republiken Lettlands författning) (nedan kallad den lettiska författningen) anges bland annat att ”Republiken Lettlands officiella språk är lettiska”.
9.
I artikel 105 i den lettiska författningen föreskrivs rätten till egendom, och i dess artikel 112 erkänns rätten till utbildning. I artikel 113 i den lettiska författningen föreskrivs följande: ”Staten ska erkänna rätten till vetenskapligt, konstnärligt och annat skapande, och den ska säkerställa skyddet för upphovs- och patenträtten.”
2.
Lagen om högre utbildningsanstalter
10.
I artikel 5 i Augstskolu likums (lagen om högre utbildningsanstalter) av den 2 november 1995 (
8
) föreskrevs att de högre utbildningsanstalternas uppgift var att främja och utveckla vetenskapen och konsten. Genom likums ”Grozījumi Augstskolu likumā” (lagen om ändring av lagen om högre utbildningsanstalter) av den 21 juni 2018 (
9
) ändrades artikel 5 tredje meningen i denna lag enligt följande: ”Som en del av sin verksamhet ska [högre utbildningsanstalter] främja och utveckla vetenskaperna, konsten och det officiella språket.”
11.
Genom lagen om ändring av lagen om högre utbildningsanstalter ändrades även artikel 56 i samma lag. Artikel 56.3 i lagen om högre utbildningsanstalter har således följande lydelse:
”Vid högre utbildningsanstalter och skolor med yrkesinriktad och teknisk utbildning ska undervisningen ske på det officiella språket. Det är endast möjligt att studera på ett utländskt språk i följande fall:
1) På studieprogram i Lettland som följs av utländska elever och på studieprogram som organiseras inom ramen för samarbete med Europeiska unionen och internationella avtal får undervisning ske på de officiella språken i Europeiska unionen. Om de studier som planeras genomföras i Lettland har en varaktighet på över sex månader eller ger fler än 20 poäng, ska undervisning i det officiella språket inkluderas i de utländska elevernas obligatoriska lektionstimmar.
2) Undervisning får inte ske på de officiella språken i Europeiska unionen mer än för en femtedel av studieprogrammets poäng, varvid slutprov eller statliga prov eller arbeten som är betygsgrundande eller ingår i en kandidat- eller masterutbildning inte räknas.
3) Studieprogram där undervisning ska ske på ett utländskt språk för att uppnå målen … för följande kategorier av utbildningsprogram: studier av språk och kultur eller program med koppling till språkstudier. …
4) Undervisning får ske på de officiella språken i Europeiska unionen på gemensamma studieprogram.”
3.
Lagen om Handelshögskolan i Stockholm i Riga och lagen om Juridikhögskolan i Riga
12.
I artikel 19.1 i Likums ”Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” (lagen om Handelshögskolan i Stockholm i Riga) (
10
) föreskrivs följande: ”På denna högskola ska kurserna ges på engelska. De arbeten som är nödvändiga för att erhålla kandidat-, master- eller doktorsexamen ska skrivas och försvaras på engelska, liksom proven för yrkeskvalifikationer.”
13.
I artikel 21 i Juridiskās augstskolas likums (lagen om Juridikhögskolan i Riga) (
11
) föreskrivs följande: ”Denna högskola erbjuder studieprogram som har fått vederbörlig licens och som har ackrediterats i enlighet med vad som fastställts i lagstiftningen. Kurserna ska ges på engelska eller på annat officiellt språk i Europeiska unionen.”
III. Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14.
Talan har väckts vid Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) av 20 ledamöter i Saeima (Lettlands parlament) (nedan kallade sökandena). I talan har sökandena bestritt att vissa bestämmelser i lagen om högre utbildningsanstalter i dess ändrade lydelse – i huvudsak de bestämmelser som ålägger högre utbildningsanstalter att erbjuda kurser endast på landets officiella språk – är förenlig med unionsrätten.
15.
Vid Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) har sökandena gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna först och främst inskränker de privata högre utbildningsanstalternas oberoende och lärarnas och studenternas akademiska frihet. De har också hävdat att de omtvistade bestämmelserna inskränker de högre utbildningsanstalternas rätt att bedriva näringsverksamhet och att mot betalning tillhandahålla högre utbildningstjänster och att bestämmelserna därmed gör intrång i deras äganderätt. Genom att skapa hinder för inträde på marknaden för högre utbildning och hindra medborgare och företag från andra medlemsstater i Europeiska unionen att tillhandahålla högre utbildningstjänster på utländska språk inverkar de omtvistade bestämmelserna – enligt sökandena – dessutom menligt på etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster, vilka erkänns i artiklarna 49 och 56 FEUF, liksom på näringsfriheten, som är förankrad i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
16.
Den 11 juni 2020 meddelade Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) dom i mål nr 2019–12–01. Den beslutade att dela målet i fråga i två delar, dels ett mål avseende frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med artikel 112 i den lettiska författningen (nedan kallat mål 1), dels ett mål avseende frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med artiklarna 1 och 105 i den lettiska författningen (nedan kallat mål 2).
17.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) ansåg sig kunna döma i mål 1. Den slog fast att artikel 5.1 tredje meningen i lagen om högre utbildningsanstalter är förenlig med artikel 112 i den lettiska författningen, jämförd med dess artikel 113. Den förklarade däremot att artikel 56.3 i lagen om högre utbildningsanstalter och punkt 49 i dess övergångsbestämmelser inte är förenliga med artikel 112 i den lettiska författningen, jämförd med dess artikel 113, i den mån de omtvistade bestämmelserna tillämpas på privata högre utbildningsanstalter. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) beslutade emellertid att de omtvistade bestämmelserna skulle bibehållas – närmare bestämt till den 1 maj 2021 – för att ge den nationella lagstiftaren rimlig tid för att anta ny lagstiftning.
18.
När det gäller mål 2 ansåg Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) att den behövde fortsätta prövningen av målet i sak. Den slog fast att rätten till egendom, som är förankrad i artikel 105 i den lettiska författningen, ska tolkas mot bakgrund av unionens principer beträffande etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
19.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) var osäker på den rätta tolkningen av de tillämpliga bestämmelserna i unionsrätten och beslutade följaktligen den 29 juli 2020 att förklara målet vilande och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1)
Utgör lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet en inskränkning i etableringsfriheten enligt artikel 49 [FEUF], eller – i andra hand – i friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 56 [FEUF], liksom i näringsfriheten som erkänns i artikel 16 i stadgan?
2)
Vilka överväganden ska göras vid en bedömning av om lagstiftningen är motiverad, lämplig och proportionerlig i förhållande till sitt legitima syfte att skydda det officiella språket som ett uttryck för den nationella identiteten?”
20.
Genom lag av den 8 april 2021, som trädde i kraft den 1 maj 2021, ändrades de omtvistade bestämmelserna. Den 6 september 2021 frågade EU‑domstolen således Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) huruvida den ville återkalla sin begäran om förhandsavgörande eller behålla den. Genom sitt svar av den 5 oktober 2021 informerade Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) EU‑domstolen om att den önskade behålla sin begäran om förhandsavgörande.
21.
Sökandena i det nationella målet, den franska, den lettiska, den nederländska och den österrikiska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
IV. Bedömning
22.
I detta förslag till avgörande kommer jag att behandla de – förvisso viktiga och känsliga – frågor som har väckts genom begäran om förhandsavgörande från Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen). Innan jag går in på dessa frågor måste jag emellertid ta upp de tvivel som kommissionen har uttryckt om huruvida de hänskjutna frågorna fortfarande är relevanta för att avgöra den tvist som är anhängig vid den hänskjutande domstolen.
A. Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
23.
I artikel 267 FEUF och i artikel 94 i domstolens rättegångsregler anges ett antal både materiella och processuella villkor för att en begäran om förhandsavgörande ska kunna tas upp till prövning. Ett av dessa villkor är att domstolens svar på de hänskjutna frågorna ska vara relevanta för att avgöra den tvist som är anhängig vid den hänskjutande domstolen. Svaret på frågorna ska med andra ord vara nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna ”döma i saken” i det mål som är anhängigt vid den. (
12
)
24.
Villkoren för att begäran om förhandsavgörande ska kunna tas upp till prövning ska vara uppfyllda inte endast när talan väcks vid domstolen utan också under hela förfarandet. När dessa villkor under förfarandets gång inte längre är uppfyllda ska EU-domstolen avsluta förfarandet och förklara att det inte finns anledning att svara. Detta kan till exempel vara fallet när det nationella målet har förlorat sitt syfte på grund av senare avgöranden vid den hänskjutande domstolen (eller en annan nationell domstol) i samma mål eller i ett närliggande mål, (
13
) eller när de tillämpliga bestämmelserna i den nationella lagstiftningen ändras eller upphävs. (
14
)
25.
Mot bakgrund av ovanstående rättspraxis har kommissionen uttryckt vissa tvivel om huruvida denna begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Kommissionen har påpekat att Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) tidigare i sin dom av den 11 juni 2020 slagit fast att de nationella bestämmelserna i fråga strider mot den nationella författningen. Efter den domen har den lettiska lagstiftaren dessutom ändrat dessa bestämmelser med verkan från den 1 maj 2021. (
15
)
26.
Jag delar inte kommissionens tvivel.
27.
Det ska redan från början erinras om att det uteslutande ankommer på den nationella domstol vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som om de frågor som ställs till EU-domstolen är relevanta. Av detta följer att frågor som hänskjuts av nationella domstolar presumeras vara relevanta och att EU‑domstolen bara kan avvisa dessa frågor då det är uppenbart att den begärda tolkningen av en unionsregel inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, då frågorna är hypotetiska eller då EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på dessa frågor. (
16
)
28.
Jag anser att förevarande mål inte omfattas av någon av de situationer där en presumtion om relevans kan vederläggas.
29.
Jag vill i detta hänseende påpeka att Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) i domen av den 11 juni 2020, såsom nämnts i punkterna 16–18 ovan, beslutade att dela upp målet i två olika mål, mål 1 och mål 2. I mål 1 meddelade den hänskjutande domstolen slutlig dom och slog fast att de omtvistade bestämmelserna inte är förenliga med vissa bestämmelser i den lettiska författningen. I mål 2 ansåg domstolen att den inte kunde slutföra bedömningen när det gällde den påstådda oförenligheten mellan de omtvistade bestämmelserna och andra bestämmelser i den lettiska författningen. I det fallet ansåg den hänskjutande domstolen att bestämmelserna i den nationella lagstiftningen i fråga skulle tolkas i överensstämmelse med vissa bestämmelser i unionsrätten, vilkas tillämpningsområde inte var tillräckligt klart.
30.
De frågor som Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) har hänskjutit avser just mål 2. Såsom nämnda domstol förklarade i sitt svar av den 5 oktober 2021 på EU‑domstolens fråga är det målet fortfarande anhängigt vid den hänskjutande domstolen och måste avgöras. (
17
) Det innebär att den hänskjutande domstolen anser att ett svar från EU-domstolen på de frågor som har ställts fortfarande är nödvändiga för att döma i saken.
31.
Det tycks inte finnas något i handlingarna i målet som ger anledning att ifrågasätta den hänskjutande domstolens bedömning i detta avseende. Det finns tvärtom ett antal omständigheter som innebär att ett svar på de frågor som har ställts i denna begäran om förhandsavgörande inte har blivit överflödiga.
32.
För det första kan det inte uteslutas att den undersökning som Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) har gjort avseende de frågor som tas upp i mål 2 kan avslöja aspekter av oförenlighet mellan de omtvistade bestämmelserna och den nationella författningen, när den senare tolkas mot bakgrund av unionsrätten, utöver de aspekter som har identifierats i mål 1. En sådan situation kan således föranleda ett ytterligare ingripande från den lettiska lagstiftarens sida för att säkerställa att de omtvistade bestämmelserna är lagliga. Genom lagen av den 8 april 2021 visade lagstiftaren faktiskt sin vilja att ändra och inte upphäva de omtvistade bestämmelserna i deras helhet.
33.
För det andra beslutade Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) att låta de omtvistade bestämmelserna vara i kraft till den 1 maj 2021, trots dess slutsatser i mål 1. Dessa bestämmelser hade således verkan under en viss tid. Det kan inte på förhand uteslutas att de företag och enskilda som berörs av de påstått olagliga bestämmelserna kommer att inleda uppföljande rättsliga förfaranden (till exempel för att begära skadestånd) till följd av Latvijas Republikas Satversmes tiesas (Författningsdomstolens) beslut i mål 2.
34.
Mot denna bakgrund är det inte säkert att domen från Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) i mål 1 och/eller den lag genom vilken de omtvistade bestämmelserna ändrades har medfört att den påstådda oförenligheten mellan de omtvistade bestämmelserna och unionsrätten har upphört. Under dessa omständigheter är det inte uppenbart att den begärda tolkningen av unionsbestämmelserna inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken vid den nationella domstolen, eller att frågan är hypotetisk. (
18
)
35.
Det får i grund och botten inte bortses från att det förfarande som för närvarande pågår vid Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) inte har något samband med en eller flera specifika tvister mellan någon fysisk eller juridisk person och de offentliga myndigheterna. Såsom den hänskjutande domstolen har förklarat krävs det i det förfarandet – vilket har inletts av enskilda som har rätt att väcka talan (såsom lettiska parlamentsledamöter) för att tillvarata allmänintresset –att det görs en abstrakt granskning av lagstiftningen för att avgöra om de omtvistade bestämmelserna är förenliga med överordnade rättsregler.
36.
Att under dessa omständigheter anse att de hänskjutna frågorna är irrelevanta för avgörandet av målet skulle i praktiken innebära att förfarandets karaktär förbisågs och att själva syftet med detta omintetgjordes.
37.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
B. Tolkningsfrågorna
38.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) har i huvudsak ställt sina frågor till domstolen för att få klarhet i huruvida en nationell lagstiftning som, med vissa undantag, ålägger högre utbildningsanstalter att erbjuda kurser endast på landets officiella språk är förenlig med unionsrätten. I detta avseende hyser den hänskjutande domstolen vissa tvivel om hur artiklarna 49 och 56 FEUF och artikel 16 i stadgan ska tolkas.
39.
I de yttranden som har avgetts vid EU-domstolen i förevarande mål uttrycks emellertid vissa tvivel när det gäller den tillämpliga unionsrättsliga ramen för bedömningen. Innan jag går in på de sakfrågor som har tagits upp i begäran om förhandsavgörande är det därför på sin plats att klargöra de bestämmelser i unionsrätten utifrån vilka de nationella åtgärdernas förenlighet med unionsrätten bör bedömas.
1.
Tillämplig rättlig ram
40.
Jag anser att tre frågor ska tas upp för att bestämma den tillämpliga rättsliga ramen för bedömningen av huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med unionsrätten. För det första, utgör tillhandahållande av kurser inom högre utbildning ”näringsverksamhet”, och omfattas det som sådant av tillämpningsområdet för unionsbestämmelserna om fri rörlighet för tjänster? För det andra, om så är fallet, ska de omtvistade bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten bedömas enligt EUF-fördragets bestämmelser om etableringsfriheten och/eller friheten att tillhandahålla tjänster, eller i stället enligt bestämmelserna i tjänstedirektivet? För det tredje och slutligen, ska EU-domstolen göra en separat bedömning av huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med artikel 16 i stadgan?
a)
Tillhandahållande av kurser inom högre utbildning som näringsverksamhet enligt EUF-fördraget
41.
Svaret på den första frågan i föregående punkt är ganska enkelt.
42.
Det är – vilket den lettiska regeringen har betonat – riktigt att kultur och utbildning är områden som i stor utsträckning omfattas av medlemsstaternas behörighet. Inom dessa områden har unionen enligt artikel 6 FEUF faktiskt endast befogenhet att ”vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder”. Vidare ska enligt artikel 165.1 FEUF unionens agerande på området utbildning respektera ”medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation samt medlemsstaternas kulturella och språkliga mångfald”.
43.
Detta innebär emellertid inte att dessa områden inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, och inte heller att medlemsstaterna får reglera dessa områden så som de finner lämpligt, om detta leder till att en bestämmelse i unionsrätten, som kan vara tillämplig vid sidan om de nationella bestämmelserna, åsidosätts. Jag parafraserar generaladvokaten Tesauro, enligt vilken man utan risk kan säga att kultur och utbildning utgör ”små öar som är oemottagliga för inverkan från unionsrätten”. (
19
)
44.
Det finns faktiskt en rad mål där EU-domstolen har bedömt huruvida nationella bestämmelser som har antagits för att främja användningen av nationella språk eller minoritetsspråk är förenliga med unionsrätten, och huruvida nationella bestämmelser som reglerar tillhandahållande av kulturella tjänster och/eller utbildningstjänster är förenliga med unionsrätten. Ett stort antal av dessa mål har – precis som förevarande mål – avsett de nationella åtgärdernas förenlighet med unionsrättens bestämmelser om den inre marknaden. (
20
)
45.
Vad gäller undervisningsverksamhet har EU-domstolen i synnerhet slagit fast att undervisning som ges av skolor som till största delen finansieras med privata medel utgör ”tjänster” enligt unionsrätten. (
21
) Nationella lagar som reglerar denna verksamhet måste följaktligen i princip vara förenliga med bestämmelserna om den inre marknaden, och särskilt med bestämmelserna om den fria rörligheten för tjänster. (
22
)
46.
I det nu aktuella fallet har jag förstått att de omtvistade bestämmelserna är tillämpliga både på offentliga och på privata högre utbildningsanstalter, oberoende av om deras kurser erbjuds mot ersättning. I den mån de omtvistade bestämmelserna är tillämpliga på privata inrättningar som huvudsakligen finansieras med privata medel måste de omtvistade bestämmelserna vara förenliga med bestämmelserna om den fria rörligheten för tjänster.
b)
Bestämmelserna om tjänster i EUF-fördraget eller i tjänstedirektivet?
47.
Den hänskjutande domstolen har bett EU-domstolen bedöma huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med unionsrätten, särskilt med hänvisning till artiklarna 49 och 56 FEUF. Några berörda parter som har inkommit med yttranden till domstolen (särskilt den lettiska och den nederländska regeringen) har emellertid också hänvisat till bestämmelserna i tjänstedirektivet.
48.
Det ska i detta hänseende påpekas att enligt artikel 1.1 i tjänstedirektivet fastställs i detta direktiv ”de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls”. Tjänstedirektivet antogs i huvudsak i syfte att gå längre än vad som redan föreskrivs i EUF‑fördraget beträffande friheten att tillhandahålla tjänster. (
23
) Detta direktiv utgör i tillämpliga fall i praktiken lex specialis i förhållande till de tillämpliga bestämmelserna i fördraget. Domstolen har således, utan att undersöka åtgärderna utifrån artikel 49 och/eller artikel 56 FEUF, konsekvent tillämpat bestämmelserna i tjänstedirektivet som rättslig ram för att avgöra om nationella åtgärder är förenliga med den fria rörligheten för tjänster när dessa åtgärder har omfattats av tillämpningsområdet för detta rättsliga instrument. (
24
)
49.
Är bestämmelserna i tjänstedirektivet mot denna bakgrund tillämpliga när det gäller sådana nationella åtgärder som de åtgärder som är i fråga i det nationella målet?
50.
Jag anser att svaret i princip ska vara nekande, eller snarare att bestämmelserna i tjänstedirektivet inte utesluter sådana åtgärder som de omtvistade bestämmelserna.
51.
Enligt artikel 2.1 ska tjänstedirektivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. Begreppet ”tjänst” ges i artikel 4.1 i direktivet en vid definition som ”förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning”. Det är sant att kurser som tillhandahålls av privata högskolor kan erbjudas mot ekonomisk ersättning (och ofta erbjuds mot sådan) och således utgör ”tjänster” enligt tjänstedirektivet. (
25
) De finns inte heller med i uppräkningen i artikel 2.2 av tjänster som utesluts från direktivets tillämpningsområde. (
26
)
52.
I artikel 1.4 i tjänstedirektivet anges dock att direktivet ”[inte] påverkar … de åtgärder på gemenskapsnivå eller nationell nivå som vidtas i överensstämmelse med gemenskapsrätten för
att skydda eller främja den kulturella eller språkliga mångfalden”. (
27
) Denna bestämmelse återspeglar skäl 11 i tjänstedirektivet, enligt vilket direktivet ”[inte] påverkar … sådana åtgärder som medlemsstaterna vidtar i överensstämmelse med gemenskapsrätten i samband med skydd för eller främjande av den kulturella och språkliga mångfalden …, eller finansieringen av sådana åtgärder”.
53.
Det är ostridigt att den nationella lagstiftaren har antagit de omtvistade bestämmelserna för att skydda och främja det nationella språket. Bestämmelserna i tjänstedirektivet kan således inte tillämpas på ett sätt som ”påverkar” eller ”inkräktar” på detta syfte. (
28
)
54.
Inte desto mindre innebär artikel 1.4 i tjänstedirektivet inte att nationella åtgärder som har antagits för att skydda eller främja den kulturella eller språkliga mångfalden aldrig kan komma i konflikt med unionsbestämmelserna om den fria rörligheten för tjänster. Såsom faktiskt – kanske överflödigt – anges i bestämmelsen påverkas dessa åtgärder inte av direktivet endast när de ”vidtas i överensstämmelse med [unions]rätten”.
55.
Tjänstedirektivet innebär således inte att det inte behöver fastställas huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med artikel 49 och/eller artikel 56 FEUF. (
29
)
56.
Ska EU-domstolen, om så är fallet, göra en prövning utifrån den förra eller den senare bestämmelsen eller utifrån båda?
57.
I detta avseende ska EU-domstolen enligt fast rättspraxis, när en nationell bestämmelse kan knytas till flera olika grundläggande friheter samtidigt, i princip endast utgå från en av dessa friheter om det, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, framgår att de övriga friheterna är helt underordnade denna frihet och kan knytas till denna. (
30
) De viktigaste faktorerna att beakta är för detta ändamål det objektiva syftet (
31
) med och följderna (
32
) av den nationella åtgärden.
58.
Jag anser att domstolen ska begränsa prövningen till artikel 49 FEUF i förevarande mål.
59.
Det är, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, riktigt att de omtvistade bestämmelserna också är tillämpliga när det gäller högre utbildningsanstalter som varit etablerade i utlandet och som önskar erbjuda kurser i Lettland temporärt. Det kan emellertid knappast ifrågasättas att dessa bestämmelser – och den lagstiftning där de ingår – huvudsakligen antagits för att reglera den verksamhet som bedrivs av inrättningar som är etablerade (eller vill etablera sig) i Lettland.
60.
Det är också dessa inrättningar som i de flesta fall kommer att påverkas av de omtvistade bestämmelserna. För att kunna erbjuda kurser inom högre utbildning behöver inrättningarna i normala fall faktiskt förse sig med administrativa och logistiska strukturer av en viss omfattning och från de offentliga myndigheterna inhämta de relevanta tillstånden att utfärda giltiga utbildningsbevis, intyg eller andra formella behörighetsbevis. Detta är inte en typ av tjänst som lätt kan erbjudas en enstaka gång, temporärt eller oregelbundet. (
33
)
61.
Detta betyder inte att gränsöverskridande tillhandahållande av sådana tjänster är ovanligt, än mindre omöjligt. Den exponentiella ökningen de senaste åren av kurser som tillhandahålls via internet – en ökning som eventuellt skulle kunna bli ännu större till följd av de erfarenheter som har samlats under pandemin – är ett utmärkt exempel på att det finns en sådan marknad. De flesta inrättningar som erbjuder kurser inom högre utbildning gör emellertid för närvarande detta i det land där de har sitt säte. De tjänster som tillhandahålls över gränserna utgör i dag en relativt liten del av inrättningarnas totala näringsverksamhet.
62.
Jag vill dessutom inte utesluta att problemet också kan angripas ur tjänstemottagarnas synvinkel, vilket också skulle kunna motivera en bedömning utifrån artikel 56 FEUF. (
34
) Det skulle innebära att man gjorde en bedömning av den inverkan en sådan nationell åtgärd som den nu aktuella kan ha på unionsmedborgarnas rätt att – temporärt – röra sig fritt i Europeiska unionen för att delta i kurser inom högre utbildning. Det kan antas att åtminstone en del av de potentiella ”internationella” studenterna endast skulle kunna, eller åtminstone föredra att, följa (vissa eller alla) kurser på andra språk än lettiska. Aktuella uppgifter från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) visar att det finns en stor grupp internationella studenter i Lettland (
35
) av vilka en del uppenbarligen skulle kunna vara berörda av de omtvistade bestämmelserna.
63.
I detta avseende har den lettiska regeringen hävdat att artikel 56.3 i lagen om högre utbildningsanstalter säkerställer att utländska studenter i de flesta fall får delta i kurser på andra språk än lettiska, och i synnerhet på de officiella språken i de andra medlemsstaterna. Detta är onekligen en detalj som inte är helt klar för mig mot bakgrund av uppgifterna i handlingarna i målet.
64.
Den aspekten har dock liten betydelse i sammanhanget, eftersom de flesta betydelsefulla inskränkningar som direkt följer av de omtvistade bestämmelserna enligt min uppfattning är de inskränkningar som gäller för vissa tillhandahållare av tjänster, nämligen de högre utbildningsanstalterna. Det är faktiskt deras ekonomiska frihet som framför allt inskränks till följd av den nationella åtgärden i fråga, och det är i själva verket den frågan som är central i tvisten som har anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen.
65.
Med hänsyn till att de båda ”ordningar” som reglerar etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är likartade kan jag i varje fall inte se hur en bedömning av de omtvistade bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten mot bakgrund av artikel 56 FEUF skulle kunna skilja sig från en bedömning utifrån artikel 49 FEUF på ett meningsfullt sätt. (
36
)
66.
Jag föreslår följaktligen, även av processekonomiska skäl, att domstolen bedömer frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med unionsrätten utifrån artikel 49 FEUF.
c)
Artikel 16 i stadgan
67.
I begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen även ställt frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med artikel 16 i stadgan. I denna bestämmelse, som har rubriken ”Näringsfrihet”, föreskrivs att ”[n]äringsfriheten ska erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.”
68.
I detta avseende tror jag inte att en specifik bedömning som inriktar sig på artikel 16 i stadgan är vare sig nödvändig eller lämplig i det nu aktuella fallet.
69.
Till att börja med är artiklarna 49 och 56 FEUF åtminstone i viss utsträckning ett uttryck för den frihet som anges i artikel 16 i stadgan. EU‑domstolen har faktiskt genomgående slagit fast att en prövning av de inskränkningar, i den mening som avses i artiklarna 49 och 56 FEUF, även omfattar eventuella inskränkningar i utövandet av de rättigheter och friheter som föreskrivs i bland annat artikel 16 i stadgan, och att en separat prövning av näringsfriheten därför inte är nödvändig. (
37
)
70.
Det får dessutom inte förbises att näringsfriheten ska erkännas ”i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning” enligt artikel 16 i stadgan. När omfattningen av denna frihet definieras hänvisas det således i artikel 16 i stadgan specifikt till unionsrätten, som naturligtvis innehåller sådana bestämmelser som artiklarna 49 och 56 FEUF. (
38
)
71.
Slutligen har jag inte vare sig i begäran om förhandsavgörande eller i de yttranden som har avgetts i detta förfarande kunnat upptäcka någon aspekt av oförenlighet med unionsrätten hos de omtvistade bestämmelserna som inte skulle omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 49 och 56 FEUF. Jag har med andra ord inte funnit något argument som specifikt handlar om en eventuell överträdelse av artikel 16 i stadgan (
39
) som går utöver skyddet av utlandsbaserade tjänsteleverantörers ekonomiska rättigheter.
72.
Mot bakgrund av dessa överväganden kommer jag att i de följande avsnitten i detta förslag till avgörande begränsa min bedömning till att pröva huruvida de aktuella nationella åtgärderna är förenliga med artikel 49 FEUF.
2.
Sakfrågan
73.
Jag kommer i nedanstående avsnitt att bedöma huruvida de omtvistade bestämmelserna medför en inskränkning enligt artikel 49 FEUF och, om så är fallet, huruvida denna inskränkning kan vara berättigad mot bakgrund av artikel 4.2 FEU.
a)
Huruvida det föreligger en inskränkning
74.
Vid första påseendet innebär en sådan lagstiftning en inskränkning i etableringsfriheten som garanteras genom artikel 49 FEUF. Det framgår av EU‑domstolens praxis att varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, försvåras eller blir mindre attraktivt ska anses utgöra en inskränkning i denna frihet. (
40
)
75.
I det nu aktuella fallet gör de omtvistade bestämmelserna det svårare för vissa företag som är etablerade utomlands att flytta till Lettland eller att öppna ett annat verksamhetsställe i Lettland. Såsom sökandena i det nationella målet helt riktigt har påpekat kommer många utländska högre utbildningsanstalter inte att kunna använda en (förmodligen betydande) del av sin administrativa personal och sin lärarpersonal, om undervisningen (nästan uteslutande) ska ske på lettiska. Dessutom kan utländska högre utbildningsanstalter inte erbjuda ett mer varierat och konkurrenskraftigt utbud av tjänster, såsom kurser på andra språk, trots att dessa är mycket efterfrågade. (
41
)
76.
Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att de omtvistade bestämmelserna, i den mån de gör det svårare och mindre attraktivt för högre utbildningsanstalter med säte i andra medlemsstater att utöva etableringsfriheten, ger upphov till en inskränkning enligt artikel 49 FEUF.
b)
Huruvida bestämmelserna är berättigade
77.
Såsom EU-domstolen genomgående har slagit fast är en inskränkning av etableringsfriheten tillåten endast om den dels är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, dels är förenlig med proportionalitetsprincipen. När det gäller proportionalitet måste den nationella åtgärden på ett konsekvent och systematiskt sätt kunna säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det. Den nationella åtgärden måste dessutom vara proportionerlig i egentlig mening, såtillvida att den måste skapa en rättvis balans mellan de intressen som står på spel, det vill säga det intresse som staten eftersträvar med åtgärden i fråga och de intressen som de som påverkas negativt har. Det ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att dessa kumulativa villkor är uppfyllda. (
42
)
78.
I förevarande mål har den lettiska regeringen förklarat att de omtvistade bestämmelserna är ett uttryck för dess önskan att skydda och främja användningen av landets officiella språk. Regeringen har också framhållit att det officiella språket ska anses vara en del av den nationella identiteten och har i detta sammanhang hänvisat till artikel 4.2 FEU.
79.
Det ska i detta avseende från början påpekas att Europeiska unionen enligt artikel 4.2 FEU ska respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck både i deras politiska och i deras konstitutionella grundstrukturer. (
43
) EU-domstolen har tidigare erkänt att en medlemsstats nationella identitet kan inbegripa dess officiella språk. (
44
) Målet att främja och uppmuntra användningen av detta (eller dessa) språk utgör därför ett legitimt intresse i unionens rättsordning som kan motivera en inskränkning av en eller flera rättigheter till fri rörlighet. (
45
) Unionsrätten utgör följaktligen inte hinder mot att en medlemsstat antar en politik som syftar till att skydda och främja ett eller flera av sina officiella språk. (
46
)
80.
Detta innebär – enligt artikel 4.2 FEU – ändå inte att varje nationell åtgärd som vidtas inom ramen för en politik för att skydda och främja en medlemsstats officiella språk automatiskt och i sig är förenlig med unionsrätten.
81.
I detta skede kan en kort diskussion om artikel 4.2 FEU vara befogad.
1) Kortfattade överväganden avseende artikel 4.2 FEU
82.
EU-domstolen har hittills inte uttalat sig närmare om begreppet ”nationell identitet” eller om arten av ”bestämmelsen om nationell identitet” i artikel 4.2 FEU och dess tillämpningsområde. Mot bakgrund av dess ordalydelse och med hänsyn till de mål som domstolen hittills har avgjort är vissa aspekter av (eller till och med inskränkningar som är inneboende i) artikel 4.2 värda att betona.
83.
För det första förefaller det mig när det gäller karaktären hos artikel 4.2 FEU som att bestämmelsen framför allt har en tudelad karaktär. Dels krävs det att unionslagstiftaren beaktar medlemsstaternas nationella identitet när lagstiftning antas. Det måste logiskt sett finnas en liknande skyldighet när det gäller alla unionens institutioner och organ när de antar andra rättsligt bindande rättsakter. I det avseendet kan den nationella identiteten således också fungera som en parameter för giltighet. Varje unionsrättsakt som oåterkalleligen skulle komma i konflikt med en eller flera medlemsstaters nationella identitet skulle nämligen bli ogiltig på grund av att den stred mot artikel 4.2 FEU. Dels kräver artikel 4.2 FEU att unionens institutioner och organ – inbegripet unionsdomstolarna – ska beakta medlemsstaternas nationella identitet när de tolkar och tillämpar unionsrätten. (
47
)
84.
Det är emellertid fortfarande oklart huruvida och, om så är fallet, i vilken utsträckning artikel 4.2 FEU kan tolkas så, att den inför en horisontell eller generell bestämmelse som medlemsstaterna kan åberopa för att med fog kunna göra avvikelser från unionsbestämmelserna. I den mån unionsrätten (i det nu aktuella fallet) kan tolkas på ett sätt som i princip tillåter att, när de tillämpliga unionsbestämmelserna tolkas och tillämpas, vederbörlig hänsyn tas till aspekter av nationell identitet, vilka åberopats av den lettiska regeringen, behöver denna fråga inte behandlas i detta förslag till avgörande.
85.
När det gäller bestämmelsens tillämpningsområde framgår det för det andra klart av ordalydelsen i artikel 4.2 FEU att den endast kan åberopas med avseende på centrala delar i en medlemsstats författning. I bestämmelsen hänvisas faktiskt till medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras ”politiska och konstitutionella grundstrukturer”. (
48
) Detta bekräftas också genom hänvisningen i artikel 4.2 FEU till unionens skyldighet att ”respektera [medlemsstaternas] väsentliga statliga funktioner”. (
49
)
86.
Jag anser att det inte ankommer på Europeiska unionen att för varje medlemsstat fastställa vilka delar som utgör kärnan i den nationella identiteten. Medlemsstaterna har stort handlingsutrymme i detta avseende. (
50
) Medlemsstaternas utrymme kan emellertid inte vara obegränsat. I annat fall skulle artikel 4.2 FEU göra det alltför enkelt att avvika från bestämmelserna och principerna i unionsfördragen, och den skulle kunna tillämpas när som helst av alla medlemsstater. En skyldighet för EU att ”respektera” medlemsstaternas nationella identitet kan inte innebära att en medlemsstat har rätt att åsidosätta unionsrätten när det passar.
87.
För det tredje måste de centrala delarna av en nationell identitet som en medlemsstat åberopar nödvändigtvis vara förenliga med Europeiska unionens konstitutionella ram och särskilt med dess grundläggande värden (artikel 2 FEU) och dess mål (artikel 3 FEU). I artikel 4.2 FEU fastställs de centrala principer som bestämmer förhållandet mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna, (
51
) och den kan inte tolkas så, att den omdefinierar vad Europeiska unionen är och vad den står för. Vad gäller de grundläggande värdena har medlemsstaterna i synnerhet – återigen i och med Lissabonfördraget – erkänt dessa som värden som också är ”gemensamma” för dem. Artikel 4.2 FEU kan följaktligen inte anses avvika från artiklarna 2 och 3 FEU. (
52
)
88.
För det fjärde kan bedömningen av den nationella åtgärdens förenlighet med unionsrätten inte stanna där, även om den åberopas med avseende på nationella åtgärder som syftar till att skydda en viktig del av den nationella identiteten och denna del i stort sett överensstämmer med Europeiska unionens konstitutionella ram. Det kan finnas andra aspekter av medlemsstaternas anspråk enligt artikel 4.2 FEU som kan bli föremål för kontroll av lagligheten, beroende på de unionsbestämmelser som kan vara tillämpliga på de särskilda omständigheterna i målet.
89.
I fall som det aktuella, när en medlemsstat åberopar artikel 4.2 FEU som motivering för en eventuell inskränkning av friheterna på den inre marknaden, framgår det av rättspraxis (
53
) – och samma inställning kommer i allmänhet till uttryck i doktrinen (
54
) – att den nationella åtgärden ska bli föremål för en traditionell proportionalitetsprövning.
90.
Även om det är upp till medlemsstaternas regeringar att bestämma på vilken nivå de vill säkerställa skyddet av allmänintresset i fråga (
55
) måste det i synnerhet vara möjligt att göra en laglighetskontroll avseende i) huruvida de nationella åtgärderna på ett meningsfullt sätt bidrar till att uppnå nämnda mål, ii) huruvida det kan finnas andra åtgärder som är lika lämpliga för att uppnå detta, samtidigt som de i mindre grad inskränker friheterna på den inre marknaden, och iii) huruvida de nationella åtgärderna kan ha oproportionerliga återverkningar på de andra berörda områdena.
91.
För det femte tror jag inte att det ankommer på EU-domstolen att dra en bestämd slutsats beträffande de omtvistade bestämmelsernas proportionalitet i ett fall som det aktuella. Jag anser att de behöriga nationella domstolarna är bäst lämpade att väga samman de olika rättsliga intressen och de faktiska omständigheter som är specifika för de berörda medlemsstaterna för att fastställa huruvida de nationella åtgärderna i fråga står sig vid en proportionalitetsprövning. (
56
)
92.
Den nationella identiteten är vanligen resultatet av ett specifikt lands historia, kultur och sociopolitiska särdrag. Det är nog inte en lätt uppgift för en överstatlig domstol att fullt ut sätta sig in i betydelsen av en viss del av den nationella identiteten, att förstå vilken nivå av skydd som de nationella myndigheterna önskar och att bedöma huruvida det mål som eftersträvas och de medel som används för att uppnå detta mål står i rimligt förhållande till varandra.
93.
När ett verkligt krav som är baserat på nationell identitet framställs och det nationella intresse som skyddas i stort sett är förenligt med unionens konstitutionella ram bör det således huvudsakligen ankomma på de behöriga nationella domstolarna att göra proportionalitetsprövningen, såvida inte frågorna är av okomplicerad art. Detta innebär naturligtvis inte att EU-domstolen inte kan tillhandahålla alla uppgifter i samband med tolkningen som kan vara användbara när de behöriga nationella domstolarna gör sin bedömning. (
57
)
94.
Det är mot bakgrund av dessa principer som de argument som den lettiska regeringen har framfört med stöd av artikel 4.2 FEU ska bedömas.
2) Huruvida inskränkningen är berättigad i det aktuella fallet
95.
Först och främst kan det knappast råda tvivel om att de omtvistade bestämmelserna i verklig mening har till syfte att skydda och främja landets officiella språk, lettiska. Detta är, såsom nämnts i punkt 79 ovan, ett legitimt intresse som kan motivera en inskränkning i etableringsrätten som är förankrad i artikel 49 FEUF.
96.
Bedömningen av frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna är proportionerliga är emellertid på intet sätt uppenbar. Detta är följaktligen en uppgift som den hänskjutande domstolen är mest lämpad för enligt min uppfattning.
97.
För att ge den hänskjutande domstolen användbar vägledning kommer jag nu ändå att lägga fram några överväganden, med tanke på de specifika särdragen hos de omtvistade bestämmelserna.
98.
För det första skulle jag i normala fall inte ha några svårigheter att dra slutsatsen att den omtvistade åtgärden i princip är lämplig för att uppnå målet att skydda och främja användningen av landets officiella språk. Genom att generellt kräva att lärare och studenter använder lettiska på kurserna säkerställs faktiskt användningen och spridningen av detta språk.
99.
Sökandena i det nationella målet och kommissionen har emellertid uttryckt vissa tvivel om huruvida den nationella åtgärden kan bidra till att uppnå målet på ett tillräckligt konsekvent och systematiskt sätt. De har i synnerhet gjort gällande att det inte finns objektiva skäl för att ge två privata högskolor som Handelshögskolan i Stockholm i Riga och Juridikhögskolan i Riga speciell behandling och neka andra privata inrättningar (inbegripet de utlandsbaserade) en liknande behandling. De har dessutom konstaterat att språkregleringen för högre utbildningsanstalter är strängare än motsvarande ordning som gäller för primär- och sekundärskolan. De anser att detta är orimligt. Målet att främja och skydda användningen av det officiella språket skulle nämligen, om något, bäst tillgodoses genom att en strängare ordning infördes för primär- och sekundärskolan än för de högre utbildningsanstalterna.
100.
Det finns en del som talar för ovanstående argument. Men jag måste erkänna att det inte finns tillräcklig information i handlingarna i målet beträffande dessa två aspekter (skälen för att ge Handelshögskolan i Stockholm i Riga och Juridikhögskolan i Riga och den ordning som gäller för primär- och sekundärskolan) för att jag ska kunna inta en bestämd ståndpunkt beträffande det inre sammanhanget i systemet som helhet. Jag anser att det är en fråga som den nationella domstolen ska pröva.
101.
För det andra är frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna är nödvändiga för att uppnå det angivna målet mer komplex enligt min mening.
102.
Mina tvivel beror huvudsakligen på att den omtvistade åtgärden tycks vara baserad på antagandet att användningen av andra språk inom högre utbildning ofrånkomligen måste ”offras” (eller åtminstone avsevärt begränsas) för att främja användningen av landets officiella språk. Jag delar inte denna uppfattning.
103.
Fördelarna och nackdelarna med enspråkighet och flerspråkighet har varit föremål för ett stort antal vetenskapliga arbeten, och det är verkligen inte min sak att uttala mig om detta. Jag nöjer mig med att påpeka att man inom modern forskning i allmänhet tycks vara överens om att inlärningsprocessen inte fördröjs för dem som i unga år lär sig två eller fler språk samtidigt och att personer som är två- (eller fler-)språkiga vanligtvis är bättre på att lära sig ytterligare språk. (
58
) Detta tyder på att en åtgärd för att skydda och främja ett specifikt språk inte behöver vara på bekostnad av andra språk.
104.
Jag konstaterar i detta avseende att undantagen från skyldigheten att ge undervisning på landets officiella språk är relativt få och ganska begränsade till sin omfattning. De omtvistade bestämmelserna leder i själva verket till enspråkighet på området högre utbildning, inbegripet den privata sektorn. Den nationella åtgärden tycks således vara ganska så radikal och därmed eventuellt alltför överdriven. (
59
)
105.
Jag undrar till exempel huruvida en viss ökning och uppmjukning av de undantag som föreskrivs i artikel 56.3 i lagen om högre utbildningsanstalter inte skulle säkerställa att landets officiella språk främjas och skyddas samtidigt som de skulle vara mindre restriktiva i förhållande till inrättningar som är etablerade i andra medlemsstater.
106.
När fördelarna med de omtvistade bestämmelserna om främjande och skydd av landets officiella språk vägs mot de nackdelar som drabbar olika kategorier av enskilda och företag som påverkas negativt av dessa bestämmelser är jag för det tredje och slutligen inte säker på att vågskålen tippar över till fördel för de förstnämnda.
107.
I den ena vågskålen befinner sig faktiskt (den på alla sätt legitima) avsikten att främja en medlemsstats nationella språk och därigenom bevara landets kultur och nationella identitet. I den andra vågskålen befinner sig emellertid olika andra samhällsintressen och privata intressen som åtgärden allvarligt inskränker eller kommer i konflikt med.
108.
Ett antal av dessa intressen erkänns som skyddsvärda både i unionsrätten och i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och – antar jag – även i lettisk nationell rätt. När det gäller unionsrätten anges vissa av dessa intressen i stadgan som knutna till grundläggande rättigheter eller friheter. (
60
) Bortsett från de ekonomiska friheter som tillhandahållare och mottagare av tjänster åtnjuter (vilka såsom nämnts också är förankrade i artikel 16 i stadgan), vilka jag har behandlat ovan, är inverkan på följande rättigheter och friheter inte försumbar.
109.
Till att börja med inskränker åtgärden lärarnas akademiska frihet (som anges i artikel 13 i stadgan) och enskildas och företags rätt att inrätta utbildningsanstalter (som anges i artikel 14.3 i stadgan). Vidare påverkar de omtvistade bestämmelserna också studenternas möjlighet att, när det är möjligt, välja en utbildning som överensstämmer med deras ”pedagogiska övertygelse” (där eventuellt en mer omfattande användning av främmande språk på kurser inom högre utbildning ingår). Även om en sådan rätt inte uttryckligen föreskrivs i stadgan anser jag att den kan anses ingå i den ”rätt till utbildning” som artikel 14.1 i stadgan garanterar ”var och en”, när bestämmelsen jämförs med artikel 14.3. (
61
)
110.
De omtvistade bestämmelserna skapar dessutom diskriminering på grund av språk, vilken är en typ av diskriminering som är förbjuden enligt artikel 21.1 i stadgan och drabbar utländska medborgare som är anställda (eller kan anställas) inom sektorn för högre utbildning. I detta sammanhang behöver jag knappast erinra om att språkkraven för tillträde till viss ekonomisk verksamhet ofta kan ge upphov till indirekt diskriminering på grund av nationalitet, eftersom lokala yrkesutövare lättare uppfyller kraven än utländska yrkesutövare.
111.
Jag måste dessutom påpeka att det finns två sidor av begreppet ”språklig mångfald” som Europeiska unionen är skyldig att respektera enligt artikel 22 i stadgan och artikel 3.3 FEU. Detta begrepp kan inte förstås som enbart ett uttryck för principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen, som anges i artikel 4.2 FEU, vilken således innebär att Europeiska unionen ska respektera deras officiella språk och betrakta dem som likvärdiga. Det finns faktiskt en ytterligare aspekt, nämligen respekten för minoritetsspråk.
112.
Detta är en fråga som – såvitt jag kan förstå – är avgörande i förevarande mål på grund av att det finns en stor rysktalande minoritet i Lettland. I det avseendet måste jag erinra om att skyddet av minoritetsspråk är ett värde som är förankrat i flera bestämmelser i unionens primärrätt (inbegripet artikel 2 FEU och artikel 21.1 i stadgan) och i ett stort antal internationella instrument som Europeiska unionen och/eller medlemsstaterna har undertecknat. (
62
)
113.
Jag anser att de omtvistade bestämmelserna avsevärt påverkar denna minoritets språkrättigheter genom att de gör det omöjligt för privatfinansierade högre utbildningsanstalter att hålla kurser på detta språk. Detta är i ännu högre grad sant med hänsyn till att de undantag som anges i artikel 56.3 i lagen om högre utbildningsanstalter inte gäller för ryska, eftersom det inte är ett av de officiella språken i Europeiska unionen.
114.
När detta väl konstaterats ankommer det, såsom förklarats ovan, i slutändan på den hänskjutande domstolen att göra en korrekt bedömning och, där det är lämpligt, väga de omständigheter som har beskrivits i ovanstående punkter mot varandra.
115.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de hänskjutna frågorna på så sätt att en nationell lagstiftning, som i syfte att utveckla och främja landets officiella språk, med vissa undantag, kräver att högre utbildningsanstalter som huvudsakligen finansieras med privata medel ska erbjuda kurser endast på detta språk, är förenlig med unionsrätten, förutsatt att den är lämplig och nödvändig för att uppnå det angivna målet och skapar en rättvis balans mellan de intressen som står på spel.
116.
Låt mig avsluta med en sista utläggning. Jag skulle vilja återkomma till det som jag angav i min inledning. Jag delar helt generaladvokaten Darmons uppfattning att det är viktigt att bevara Europas kulturella rikedom och att säkerställa mångfalden i dess språkliga arv. (
63
) Icke desto mindre tror jag inte att detta ädla syfte skulle gynnas, om medlemsstaterna de facto föreskrev enspråkighet i en viss ekonomisk sektor, och detta inte ens om det rörde sig om sektorn för tillhandahållande av kurser inom högre utbildning. Det ligger varken i medlemsstaternas eller i Europeiska unionens intresse att – för att återigen använda den metafor till vilken hänvisats ovan – skapa 27 enspråkiga (eller två- eller trespråkiga) ”öar” inom Europeiska unionen. Det är förmodligen inte den mångfald och rikedom som vi vill främja i en ”allt fastare sammanslutning” mellan de europeiska folken. Det finns verkligen inget i sig oförenligt binärt förhållande mellan ytterligare integration och bevarande av européernas mångfaldiga språkliga och kulturella arv.
V. Förslag till avgörande
117.
Avslutningsvis föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen, Lettland) på följande sätt:
–
En nationell lagstiftning, som i syfte att utveckla och främja landets officiella språk, med vissa undantag, kräver att högre utbildningsanstalter som huvudsakligen finansieras med privata medel ska erbjuda kurser endast på detta språk, är förenlig med unionsrätten, förutsatt att den är lämplig och nödvändig för att uppnå det angivna målet och skapar en rättvis balans mellan de intressen som står på spel.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Resolution av den 16 oktober 1981 (EGT C 287, 1981, s. 106).
(
3
)	Se, mer detaljerat och med ytterligare hänvisningar, van der Jeught, S., EU Language Law, Europa Law Publishing, 2015, sidorna 55–77.
(
4
)	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Italien/kommissionen (C‑566/10 P, EU:C:2012:368, punkt 2).
(
5
)	Se, med hänvisningar till rättspraxis, förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara, Éire agus an tArd-Aighne (C‑64/20, EU:C:2021:14, punkterna 74 och 79).
(
6
)	Min kursivering.
(
7
)	EUT L 376, 2006, s. 36.
(
8
)	Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 179.
(
9
)	Latvijas Vēstnesis, 2018, nr 132.
(
10
)	Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 164/165.
(
11
)	Latvijas Vēstnesis, 2018, nr 220.
(
12
)	Se, bland annat, nyligen avkunnad dom av den 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkt 48), och dom av den 9 september 2021, Toplofikatsia Sofia m.fl. (C‑208/20 och C‑256/20, EU:C:2021:719, punkt 31).
(
13
)	Se, bland annat, dom av den 24 oktober 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, punkterna 39–48), och dom av den 27 februari 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punkt 33).
(
14
)	Se, bland annat, dom av den 27 juni 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, punkterna 27–32), och beslut av den 3 mars 2016, Euro Bank (C‑537/15, ej publicerad, EU:C:2016:143, punkterna 34 och 35).
(
15
)	Se ovan, punkterna 16, 17 och 20 i detta förslag till avgörande.
(
16
)	Se, bland annat, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punkterna 26 och 27 och där angiven rättspraxis).
(
17
)	Se ovan, punkt 20 i detta förslag till avgörande.
(
18
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2009, Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, punkterna 40–46), och dom av den 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punkterna 29–41).
(
19
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Tesauro i målet Decker (C‑120/95 och C‑158/96, EU:C:1997:399, punkt 17).
(
20
)	Se, bland annat, dom av den 13 november 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614), dom av den 16 april 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239), dom av den 21 juni 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), och dom av den 11 juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463).
(
21
)	Se, till exempel, dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 105 och där angiven rättspraxis). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2018:918, punkterna 52–59).
(
22
)	Se, senast, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punkterna 160–163 och där angiven rättspraxis).
(
23
)	Se särskilt skäl 6 i tjänstedirektivet. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 107).
(
24
)	Se, till exempel, dom av den 16 juni 2015, Rina Services m.fl. (C‑593/13, EU:C:2015:399).
(
25
)	Se även punkt 45 ovan i detta förslag till avgörande.
(
26
)	Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Ungern (Högre utbildning)C‑66/18, EU:C:2020:172, punkt 165).
(
27
)	Min kursivering.
(
28
)	Se, allmänt, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:311, punkterna 49–53). Se, särskilt beträffande utbildningstjänster, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Ungern (Högre utbildning)C‑66/18, EU:C:2020:172, punkterna 165–169).
(
29
)	Se, analogt, dom av den 13 november 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, punkt 36).
(
30
)	Se, bland annat, dom av den 11 juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
(
31
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth (C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
(
32
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2020, Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, punkt 21).
(
33
)	Se dom av den 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punkt 27).
(
34
)	Se dom av den 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punkt 15), och dom av den 18 juni 2019, Österrike/Tyskland (C‑591/17, EU:C:2019:504, punkt 138 och där angiven rättspraxis).
(
35
)	Se OECD, Education at a Glance 2021: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, 2021. Se även de uppgifter som har publicerats på OECD:s webbplats, https://data.oecd.org/students/international-student-mobility.htm (senaste åtkomst den 13 december 2021).
(
36
)	Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i de förenade målen X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2017:397, punkt 92).
(
37
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
(
38
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, punkt 22).
(
39
)	Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, punkterna 59 och 60).
(
40
)	Se, bland annat, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 167 och där angiven rättspraxis).
(
41
)	Se, analogt, dom av den 5 oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, punkterna 12–14).
(
42
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punkterna 178 och 179 och där angiven rättspraxis).
(
43
)	Se, för ett aktuellt exempel, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo (C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 54).
(
44
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2011, Runevič-Vardyn och Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291 punkt 86), och dom av den 16 april 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, punkt 26).
(
45
)	Ibidem, punkt 87 respektive 27.
(
46
)	Ibidem, punkt 85 respektive 25.
(
47
)	Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, punkterna 47 och 48). Se, till exempel, i doktrinen Di Federico, G., ”The Potential of Article 4(2) TEU in the Solution of Constitutional Clashes Based on Alleged Violations of National Identity and the Quest for Adequate (Judicial) Standards”, European Public Law, 2019, s. 365.
(
48
)	Min kursivering.
(
49
)	Min kursivering. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, fotnot 114).
(
50
)	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet V.M.A. (C‑490/20, EU:C:2021:296, punkterna 70–73).
(
51
)	Vilket också framgår av rubriken till artikel I-5, ”Förbindelserna mellan unionen och medlemsstaterna” i utkastet till Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, vilket har gett inspiration till nuvarande artikel 4.2 FEU. Se allmänt, beträffande denna fråga, Bogdandy, A., och Schill, S., ”Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty”, Common Market Law Review, 2011, sidorna 1425–1427.
(
52
)	Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet V.М.А. (C‑490/20, EU:C:2021:296, punkt 73).
(
53
)	Se, bland annat, dom av den 12 maj 2011, Runevič-Vardyn och Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291 punkterna 83–93), och dom av den 21 juni 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, punkterna 53–56).
(
54
)	Se, med ytterligare hänvisningar, Millet, F.X., ”Successfully Articulating National Constitutional Identity Claims: Strait Is the Gate and Narrow Is the Way”, European Public Law, 2021, sidorna 592 och 593.
(
55
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 februari 2009, kommissionen/Italien (C‑110/05, EU:C:2009:66, punkt 65). I detta sammanhang vill jag också påpeka att det enligt fast rättspraxis ”inte är absolut nödvändigt att en begränsande åtgärd som vidtagits av myndigheterna i en medlemsstat motsvaras av en uppfattning som delas av samtliga medlemsstater beträffande sättet att skydda den grundläggande rättigheten eller det [aktuella intresset], och att det förhållandet att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat inte utesluter att bestämmelserna på området är nödvändiga och står i proportion till sitt syfte” (se dom av den 22 december 2010, Sayn‑Wittgenstein, C‑208/09, EU:C:2010:806, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
(
56
)	Se, till exempel, dom av den 2 juni 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, punkt 78).
(
57
)	Se, till exempel, dom av den 4 juli 2000, Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, punkt 58).
(
58
)	Jag anser inte att det är nödvändigt att hänvisa till något specifikt arbete inom detta område, eftersom en ganska snabb sökning på internet ger otaliga referenser från – såvitt en jurist kan bedöma – tillförlitliga källor.
(
59
)	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i målet Las (C‑202/11, EU:C:2012:456, punkterna 64 och 78).
(
60
)	Jag vill i detta avseende erinra om att enligt fast rättspraxis ”[kan] en nationell bestämmelse som kan hindra personer från att utöva sin fria rörlighet endast … anses motiverad om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan” (se, för ett aktuellt exempel, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo (C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
(
61
)	I artikel 14.3 nämns ”föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse … enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter” (min kursivering). Jag anser att om föräldrar har en sådan rätt när det gäller barnens utbildning bör i ännu högre grad en student som inte längre är minderårig ha rätt att välja utbildning i överensstämmelse med sin pedagogiska övertygelse.
(
62
)	Se, bland annat, artikel 27 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (som antogs av FN:s generalförsamling den 16 december 1966 och trädde i kraft den 23 mars 1976).
(
63
)	Förslag till avgörande i målet Groener (379/87, EU:C:1989:197, s. 3982).