62022CJ0652_RES
Predmet C-652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
protiv
Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 22. listopada 2024.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava u Europskoj uniji – Direktiva 2014/25/EU – Članak 43. – Gospodarski subjekti iz treće zemlje koja nije sklopila međunarodni sporazum s Unijom kojim se jamči recipročan i ravnopravan pristup javnoj nabavi – Nepostojanje prava tih gospodarskih subjekata na ‚postupanje koje nije nepovoljnije’ – Sudjelovanje takvog gospodarskog subjekta u postupku javne nabave – Neprimjenjivost Direktive 2014/25 – Nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje odredaba te direktive u okviru pravnog sredstva koje je podnio navedeni gospodarski subjekt”
Prethodna pitanja – Dopuštenost – Granice – Provedba postupaka javne nabave u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga – Direktiva 2014/25 – Područje primjene – Gospodarski subjekti iz treće zemlje koja nije sklopila međunarodni sporazum s Unijom kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi – Nepostojanje prava tih gospodarskih subjekata na postupanje koje nije nepovoljnije – Sudjelovanje takvog gospodarskog subjekta u postupku javne nabave u državi članici – Neprimjenjivost Direktive 2014/25 – Nenadležnost nacionalnih tijela da nacionalne odredbe kojima se prenosi ta direktiva primijene na navedenog gospodarskog subjekta – Nepostojanje nužnosti zatraženog tumačenja za rješenje glavnog postupka – Nedopuštenost
(čl. 267. UFEU-a; Direktiva 2014/25 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 36. i 76.)
(t. 38., 41.-48., 51.-61., 65., 67.-69. i izreka)
Kratak prikaz
Odlučujući u velikom vijeću, Sud je zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske proglasio nedopuštenim jer se odredbe Direktive 2014/25 (
1
), čije je tumačenje zatražio taj nacionalni sud, ne primjenjuju na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje s Europskom unijom nisu sklopile međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi. Usto, Sud smatra da tijela države članice ne mogu nacionalne odredbe kojima se prenosi ta direktiva primijeniti na te gospodarske subjekte jer bi se inače povrijedila isključiva nadležnost Unije u području zajedničke trgovinske politike.
U rujnu 2020. društvo osnovano u skladu s hrvatskim pravom HŽ Infrastruktura d.o.o. (u daljnjem tekstu: naručitelj) pokrenulo je postupak javne nabave za izgradnju željezničke infrastrukture koja povezuje dva mjesta u Hrvatskoj, a koja bi se dodijelila uz primjenu kriterija odabira ekonomski najpovoljnije ponude. U skladu s uputama ponuditeljima koje je sastavio naručitelj, ponuditelji su morali dokazati svoje tehničke i stručne sposobnosti dostavom dokumenta kojim se dokazuje da su tijekom deset godina koje su prethodile pokretanju navedenog postupka izvršili radove na izgradnji željezničke ili cestovne infrastrukture.
Naručitelj je u siječnju 2022. odlučio dodijeliti predmetnu javnu nabavu grupi Strabag, koja se sastojala od triju društava koja su bila osnovana, odgovarajuće, u skladu s austrijskim, hrvatskim i češkim pravom. Društvo osnovano u skladu s turskim pravom Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (u daljnjem tekstu: društvo Kolin), koje je bilo jedan od ponuditelja, podnijelo je hrvatskoj Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (u daljnjem tekstu: komisija za kontrolu) žalbu protiv odluke o dodjeli. Smatrajući da nije bilo valjano dokazano da grupa Strabag raspolaže traženim tehničkim i stručnim sposobnostima, komisija za kontrolu poništila je odluku o dodjeli predmetne javne nabave.
Slijedom tog poništenja naručitelj je od grupe Strabag zatražio da dostavi dopunjeni popis izvršenih radova zajedno s potvrdom o urednom izvođenju i ishodu radova. Grupa Strabag podnijela je taj popis zajedno s tom potvrdom koja je sadržavala novu referenciju na druge izvršene radove. U ponovljenom pregledu i ocjeni ponuda naručitelj je u travnju 2022. donio novu odluku o dodjeli nabave o kojoj je riječ u glavnom postupku grupi Strabag. Naime, naručitelj je smatrao da je nova referencija sama po sebi dovoljna za utvrđenje da ta grupa ima potrebne tehničke i stručne sposobnosti.
Društvo Kolin podnijelo je komisiji za kontrolu žalbu protiv te nove odluke o dodjeli, ističući nezakonitost inicijative naručitelja da grupu Strabag pozove na dopunu njezina popisa radova. Komisija za kontrolu odbila je tu žalbu uz obrazloženje da se nijednoj nacionalnoj odredbi ne protivi to da grupa Strabag dopuni popis radova na način da navede druge izvršene radove no što su to oni koji su bili prvotno navedeni na popisu, s obzirom na to da se hrvatskim Zakonom o javnoj nabavi dopušta javnom naručitelju da pozove ponuditelja da dopuni ili pojasni podnesene dokaze (
2
).
Stoga je društvo Kolin protiv odluke komisije za kontrolu podnijelo tužbu za poništenje Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, koji je sud koji je uputio zahtjev. S obzirom na članke 36. i 76. Direktive 2014/25, taj sud ima dvojbe u pogledu mogućnosti da naručitelj uzme u obzir, nakon što je komisija za kontrolu poništila njegovu prvu odluku o dodjeli predmetne nabave, dodatnu dokumentaciju koja se odnosi na tehničke i stručne sposobnosti te grupe, koja se nije nalazila u prvotnoj ponudi koju je podnijela ta grupa i koju je ona dostavila na zahtjev tog naručitelja. Sud koji je uputio zahtjev stoga je odlučio postaviti Sudu nekoliko prethodnih pitanja koja se odnose na tumačenje tih odredbi.
Ocjena Suda
U mjeri u kojoj se pitanja koja je postavio nacionalni sud odnose na tumačenje prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku. Međutim, na Sudu je da ispita okolnosti u kojima mu je nacionalni sud uputio zahtjev, kako bi provjerio svoju nadležnost odnosno dopuštenost zahtjeva koji mu je podnesen. Sud se može, među ostalim, naći u situaciji da ispita jesu li odredbe prava Unije na koje se odnose prethodna pitanja primjenjive na glavni postupak. Ako to nije slučaj, te odredbe nisu relevantne za rješavanje tog spora, a tražena prethodna odluka nije potrebna kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo donošenje presude, tako da ta pitanja treba smatrati nedopuštenima.
Kao prvo, Sud provjerava može li se tužba koju je gospodarski subjekt iz treće zemlje, u ovom slučaju Republike Turske, podnio sudu države članice radi osporavanja odluke o dodjeli javne nabave donesene u državi članici, ispitati s obzirom na pravila u području javne nabave koja je uspostavio zakonodavac Unije, kao što su članci 36. i 76. Direktive 2014/25, koji su predmet postavljenih prethodnih pitanja.
U tom pogledu Sud najprije ističe da je Unija obvezana, u odnosu na određene treće zemlje, međunarodnim sporazumima, među ostalim, Sporazumom Svjetske trgovinske organizacije o javnoj nabavi (u daljnjem tekstu: GPA) (
3
), kojima se jamči recipročan i ravnopravan pristup gospodarskih subjekata Unije javnoj nabavi u tim trećim zemljama i pristup gospodarskih subjekata iz navedenih trećih zemalja javnoj nabavi u Uniji. Članak 43. Direktive 2014/25 odražava te međunarodne obveze Unije te propisuje da, u mjeri u kojoj je to predviđeno GPA-om ili drugim međunarodnim sporazumima koji obvezuju Uniju, naručitelji država članica ne smiju nepovoljnije postupati s gospodarskim subjektima iz trećih zemalja koje su potpisnice takvog sporazuma u odnosu na gospodarske subjekte iz Unije. To pravo na postupanje koje nije nepovoljnije, koje imaju gospodarski subjekti iz tih trećih zemalja, podrazumijeva da se oni mogu pozivati na odredbe navedene direktive.
Ostale treće zemlje, među kojima je i Republika Turska, dosad nisu s Unijom sklopile međunarodni sporazum poput onih iz članka 43. Direktive 2014/25. Što se tiče gospodarskih subjekata iz tih trećih zemalja, Sud napominje da iako pravu Unije nije protivno to da se tim gospodarskim subjektima, uslijed Unijina neusvajanja mjera isključenja, dopusti sudjelovanje u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25, ipak mu je protivno to da im se omogući da se u okviru svojeg sudjelovanja u takvom postupku pozivaju na tu direktivu i tako zahtijevaju jednako postupanje prema svojoj ponudi u odnosu na ponude koje su podnijeli ponuditelji iz država članica i ponuditelji iz trećih zemalja koje su sklopile s Unijom međunarodni sporazum iz članka 43. te direktive. Naime, učinak uključivanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja koje nisu sklopile takav međunarodni sporazum s Unijom u područje primjene Direktive 2014/25 bio bi taj da bi im se dodijelilo pravo na postupanje koje nije nepovoljnije, čime bi se povrijedio članak 43. te direktive, kojim se ostvarivanje tog prava ograničava na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje su s Unijom sklopile međunarodni sporazum u smislu te odredbe.
Prema tome, pravo koje se člankom 45. stavkom 1. Direktive 2014/25 dodjeljuje „svi[m] zainteresirani[m] gospodarski[m] subjekti[ma]” da dostave ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje u okviru otvorenog postupka javne nabave u Uniji ne obuhvaća gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile takav međunarodni sporazum s Unijom. Ono ne podrazumijeva ni to da se ti subjekti, kada im je dopušteno sudjelovati u takvom postupku, imaju pravo pozivati na tu direktivu. Stoga, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koju obilježava sudjelovanje turskog gospodarskog subjekta u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25, pri čemu je naručitelj prihvatio to sudjelovanje, taj se subjekt ne može pozivati na članke 36. i 76. te direktive kako bi osporio odluku o dodjeli predmetne nabave.
Kao drugo, Sud ispituje jesu li pitanja koja su postavljena, a odnose se na tumačenje tih članaka Direktive 2014/25, ipak dopuštena s obzirom na okolnost da se odredbe hrvatskog zakonodavstva kojima se prenose navedeni članci tumače na način da se te odredbe bez razlike primjenjuju na sve ponuditelje iz Unije i iz trećih zemalja i da se na njih stoga može pozivati dotični turski gospodarski subjekt.
U tom pogledu Sud podsjeća na to da je prema sudskoj praksi točno da su dopušteni zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje odredbi prava Unije u situacijama koje nisu obuhvaćene područjem primjene tog prava, ali u kojima su te odredbe, bez izmjene njihova predmeta ili dosega, postale primjenjive učinkom izravnog i bezuvjetnog upućivanja koje se provodi u nacionalnom pravu. U tim je situacijama od očitog interesa pravnog poretka Unije da se odredbe preuzete iz prava Unije tumače ujednačeno.
Međutim, ta se sudska praksa ne može primijeniti kada tijela države članice primjenjuju odredbe nacionalnog prava, kojima se prenosi direktiva, protivno isključivoj nadležnosti Unije. To je ovdje slučaj kad je riječ o sudjelovanju u postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz trećih zemalja koje s Unijom nisu sklopile međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup tim nabavama.
Naime, zajednička trgovinska politika iz članka 207. UFEU-a, za koju Unija ima isključivu nadležnost na temelju članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU-a, odnosi se na trgovinu s trećim zemljama i obuhvaća svaki akt Unije koji je u osnovi namijenjen promicanju, olakšavanju ili uređivanju te trgovine te ima izravne i neposredne učinke na nju. Doista, svaki akt opće primjene, čiji je specifičan predmet utvrditi načine na koje gospodarski subjekti iz treće zemlje mogu sudjelovati u postupcima javne nabave u Uniji, po naravi ima izravne i neposredne učinke na trgovinu robom i uslugama između te treće zemlje i Unije, tako da je obuhvaćen isključivom nadležnošću Unije na temelju te odredbe (
4
).
Sud dodaje da iako, nasuprot tomu, zajednička trgovinska politika ne obuhvaća pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma u području prometa (
5
) i stoga ne može u potpunosti obuhvatiti pitanje pristupa gospodarskih subjekata iz trećih zemalja sektorskim javnim nabavama iz Direktive 2014/25, sklapanje sporazuma kojim se jamči takav pristup ipak je također obuhvaćeno isključivom nadležnošću Unije, odnosno onom iz članka 3. stavka 2. UFEU-a.
Stoga, isključivo je Unija nadležna za donošenje i, dakle, usvajanje pravno obvezujućeg akta opće primjene u vezi s pristupom postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi.
Stoga Sud ocjenjuje da nacionalna tijela nisu nadležna da nacionalne odredbe kojima se prenose pravila sadržana u Direktivi 2014/25 primijene na te gospodarske subjekte iz treće zemlje, kojima je naručitelj dopustio sudjelovanje u postupku javne nabave u dotičnoj državi članici, jer bi se u protivnom povrijedila isključiva nadležnost Unije. Stoga Sud smatra da tumačenje članaka 36. i 76. Direktive 2014/25 ni na koji način ne može biti relevantno za rješavanje glavnog postupka pa zahtjev za prethodnu odluku proglašava nedopuštenim.
(
1
)	Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243. i ispravak SL 2023./90064, L)
(
2
)	Članak 263. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi, u verziji koja je mjerodavna u glavnom postupku.
(
3
)	Sporazum odobren Odlukom Vijeća 94/800/EZ od 22. prosinca 1994. o sklapanju u ime Europske zajednice, s obzirom na pitanja iz njezine nadležnosti, sporazuma postignutih u Urugvajskom krugu multilateralnih pregovora (1986. – 1994.) (SL 1994., L 336, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 74., str. 3.)
(
4
)	Ta isključiva nadležnost odražava se u članku 86. Direktive 2014/25 kojim se nadležnost za obustavu ili ograničavanje sudjelovanja poduzeća iz treće zemlje u postupcima javne nabave u Uniji dodjeljuje Uniji, a ne državama članicama.
(
5
)	Kao što to proizlazi iz članka 207. stavka 5. UFEU-a.