62005TJ0237_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-237/05,
Éditions Odile Jacob SAS,
Paris (Frankrig), først ved avocats W. van Weert og O. Fréget, derefter ved avocat O. Fréget,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen
ved X. Lewis, P. Costa de Oliveira og O. Beynet, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Lagardère SCA,
først ved avocats A. Winckler, S. Sorinas Jimeno og I. Girgenson, derefter ved avocats A. Winckler, F. de Bure og J.-B. Pinçon,
intervenient,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 7. april 2005 om delvist afslag på sagsøgerens anmodning om aktindsigt i visse dokumenter vedrørende en fusionsprocedure (sag COMP/M.2978 – Lagardère/Natexis/VUP),
har
RETTEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A.W.H. Meij, og dommerne V. Vadapalas og L. Truchot (refererende dommer),
justitssekretær: E. Coulon,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. september 2009,
på grundlag af kendelse af 28. september 2009 om genåbning af den mundtlige forhandling og sagsøgerens svar på Rettens skriftlige spørgsmål,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Tvistens baggrund
1. Sagsøgerens anmodninger om aktindsigt
1. Ved skrivelse af 27. januar 2005 indgav sagsøgeren, Éditions Odile Jacob SAS, en anmodning til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43) om aktindsigt i flere dokumenter vedrørende den administrative procedure (herefter »den omtvistede procedure«), der førte til vedtagelsen af Kommissionens beslutning 2004/422/EF af 7. januar 2004 om en fusions forenelighed med fællesmarkedet og EØS-aftalen (sag COMP/M.2978 – Lagardère/Natexis/VUP) (EUT L 125, s. 54, herefter »forenelighedsbeslutningen«), med henblik på at anvende disse til støtte for sit søgsmål i sag T-279/04, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, som verserer for Retten, og hvori der er nedlagt påstand om annullation af forenelighedsbeslutningen. De omhandlede dokumenter var:
a) Kommissionens beslutning af 5. juni 2003 om at indlede en tilbundsgående undersøgelse i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c), i Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med virksomhedssammenslutninger (EFT L 395, s. 1) i den omtvistede procedure
b) den samlede salgsaftale underskrevet den 3. december 2002 af Natexis Banques populaires SA på den ene side og Segex Sarl og Ecrinvest 4 SA på den anden side
c) den samlede korrespondance mellem Kommissionen og Natexis Banques populaires fra september 2002 og til fusionsmeddelelsen, der blev givet den 14. april 2003
d) den samlede korrespondance mellem Kommissionen og Lagardère SCA fra september 2002 til den nævnte meddelelse
e) den kontrakt, hvorved Natexis Banques populaires blev indehaver af aktierne og aktiverne i Vivendi Universal Publishing SA (VUP) efter overtagelse fra Vivendi Universal SA den 20. december 2002
f) tilsagnet om køb af VUP afgivet af Lagardère til Vivendi Universal den 22. oktober 2002
g) alle Kommissionens interne notater helt eller delvist vedrørende anvendelsen af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89 på Natexis SA/Investima 10 SAS’ køb af VUP’s aktiver, herunder notater udvekslet mellem Kommissionens Generaldirektorat (GD) for Konkurrence og Kommissionens Juridiske Tjeneste
h) den samlede korrespondance mellem Kommissionen og Natexis helt eller delvist vedrørende anvendelsen af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89 på Natexis/Investima 10’s køb af VUP’s aktiver.
2. Ved skrivelse af 27. januar 2005 anmodede sagsøgeren Kommissionen om aktindsigt i en anden række dokumenter med henblik på at anvende dem til støtte for søgsmålet i sag T-452/04, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, der verserer for Retten, og hvori der er nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 30. juli 2004 om godkendelse af Wendel Investissement SA som køber af de af Lagardère afståede aktiver i overensstemmelse med forenelighedsbeslutningen (herefter »godkendelsesbeslutningen«). De omhandlede dokumenter var følgende:
a) Kommissionens beslutning vedrørende godkendelse af den befuldmægtigede, der har til opgave at sikre iagttagelsen af de af Lagardère påtagede forpligtelser i forbindelse med den fusionstilladelse, der blev givet i forenelighedsbeslutningen
b) det mandat, som Lagardère gav Salustro Reydel Management SA til at sikre iagttagelsen af de af Lagardère påtagede forpligtelser i forbindelse med den fusionstilladelse, der blev givet i forenelighedsbeslutningen
c) Kommissionens eventuelle anmodninger om ændringer af udkastet til mandat og Lagardères svar herpå
d) det mandat, som Lagardère gav forvalteren af særskilte aktiver (Hold Separate Manager), der er ansvarlig for forvaltningen af aktiver i overensstemmelse med forenelighedsbeslutningen
e) Kommissionens beslutning om godkendelse af denne forvalter
f) udkastet til godkendelse underskrevet den 28. maj 2004 mellem Lagardère og Wendel Investissement om overtagelse af de afståede aktiver
g) skrivelsen fra Lagardère til Kommissionen af 4. juni 2004 med anmodning om, at denne godkendte Wendel Investissement som overtager af de afståede aktiver
h) Kommissionens anmodning af 11. juni 2004 til Lagardère om oplysninger i henhold til artikel 11 i forordning nr. 4064/89 for at give førstnævnte mulighed for at vurdere, om betingelserne for godkendelse af selskabet Wendel Investissement var opfyldt
i) Lagardères svar af 21. juni 2004 på denne anmodning om oplysninger
j) rapporten fra den befuldmægtigede, der vurderede Wendel Investissements kandidatur som køber af de afståede aktiver hvad angår godkendelseskriterierne, der tilgik Kommissionen den 5. juli 2004.
3. Ved telefax af 15. februar 2005 fremsendte generaldirektøren for GD for Konkurrence til sagsøgeren Kommissionens skrivelse af 5. februar 2004, som godkendte udpegelsen af den befuldmægtigede og forvalteren af de særskilte aktiver [de i præmis 2, litra a) og e), ovenfor omhandlede dokumenter] og meddelte sagsøgeren, at de øvrige dokumenter ikke kunne udleveres til sagsøgeren, idet de var omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første til tredje led, og artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og at der ikke forelå nogen mere tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde deres udbredelse.
4. Ved skrivelse af 18. februar 2005 indgav sagsøgeren en bekræftende anmodning (herefter »anmodningen om aktindsigt«) vedrørende de dokumenter, hvori sagsøgeren havde fået afslag på aktindsigt.
5. Den 14. marts 2005 meddelte Kommissionens generalsekretær sagsøgeren, at fristen for besvarelse af selskabets anmodning var blevet forlænget i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 indtil den 7. april 2005 på grund af kompleksiteten i anmodningen om aktindsigt og det antal dokumenter, anmodningen vedrørte.
2. Den anfægtede beslutning
6. Ved beslutning D (2005) 3286 af 7. april 2005 (herefter »den anfægtede beslutning«) bekræftede Kommissionen sit afslag på udbredelse af 15. februar 2005.
7. Kommissionen har identificeret de af anmodningen omfattede dokumenter og afleveret en detaljeret liste herover, med undtagelse af de dokumenter, der er nævnt i præmis 1, litra d), ovenfor, da korrespondancen mellem Lagardère og Kommissionen fyldte en snes brevordnere, og da udarbejdelsen af en detaljeret liste vil udgøre en uforholdsmæssig administrativ byrde. I øvrigt har Kommissionen præciseret, at den ikke er i besiddelse af det i præmis 1, litra f), ovenfor omhandlede dokument, og har anført, at de i præmis 1, litra c), ovenfor opregnede dokumenter omfattede de i præmis 1, litra h), nævnte.
8. Kommissionen har i den anfægtede beslutning påberåbt sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision for at afslå at give aktindsigt i alle de ønskede dokumenter, idet de er blevet udleveret til Kommissionens tjenestegrene eller udarbejdet af disse i forbindelse med en fusionskontrolprocedure. Kommissionen er af den opfattelse, at såfremt Retten måtte annullere forenelighedsbeslutningen, er Kommissionen nødt til at vedtage en ny beslutning og derfor at genåbne undersøgelsen. Denne undersøgelses formål bringes i fare, hvis de dokumenter, der blev modtaget eller udarbejdet i forbindelse med kontrolproceduren, bliver offentliggjort på dette tidspunkt. Mere generelt er Kommissionen af den opfattelse, at udbredelse af oplysninger, den har modtaget i forbindelse med en fusionskontrolprocedure, skader tillidsforholdet og samarbejdet mellem Kommissionen og de berørte parter, som er uomgængeligt nødvendigt for indsamlingen af de oplysninger, Kommissionen har brug for.
9. Kommissionen har ligeledes påberåbt sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser som begrundelse for afslaget på aktindsigt i de i præmis 1, litra b)-e) og h), og præmis 2, litra b), c) (delvist), d), f), g), i) og j), ovenfor opregnede dokumenter, idet de indeholder følsomme oplysninger om de berørte virksomheders forretningsmæssige strategi, som disse har udleveret til Kommissionen alene med henblik på fusionskontrolproceduren. Kommissionen er af den opfattelse, at de i præmis 1, litra a), og præmis 2, litra c) (der er tale om en skrivelse fra Kommissionen til Lagardère) og h), ovenfor omhandlede dokumenter, der alle er udarbejdet af Kommissionen, også indeholder forretningsmæssigt følsomme oplysninger om de berørte virksomheder.
10. Kommissionen har i øvrigt gjort undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelsen af institutionens beslutningsproces gældende som begrundelse for afslaget på aktindsigt i to af Kommissionens tre interne notater, der er nævnt i præmis 1, litra g), ovenfor. Et af dem er en anmodning om udtalelse fra GD for Konkurrence til Juridisk Tjeneste. Den anden er et notat udarbejdet af den kommissær, der har konkurrence som ansvarsområde, indeholdende et sammendrag af sagsakterne. Kommissionen er af den opfattelse, at disse to notater er udtryk for forberedende interne udtalelser og høringer med henblik på forenelighedsbeslutningens vedtagelse, og at dens beslutningsproces lider alvorlig skade, hvis dens interne rådslagninger bliver offentliggjort. Kommissionen har anført, at dens tjenestegrene skal have mulighed for frit at udtrykke deres synspunkter uden nogen form for pres fra udenforstående med henblik på at oplyse Kommissionen, således at den kan træffe en beslutning.
11. Kommissionen støtter sig endelig til undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelsen af juridisk rådgivning som begrundelse for afslaget på aktindsigt i et af de i præmis 1, litra g), ovenfor nævnte dokumenter. Kommissionen har understreget, at det er væsentligt, at juridisk rådgivning kan ydes åbent, objektivt og uafhængigt. Kommissionen er af den opfattelse, at hvis Juridisk Tjeneste skal tage hensyn til den senere offentliggørelse af sin rådgivning, vil den ikke udtrykke sig helt uafhængigt.
12. For så vidt angår de dokumenter, der stammer fra tredjemand, har Kommissionen antaget, at den ikke behøvede høre disse i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, eftersom den havde den opfattelse, at en af de ovenfor påberåbte undtagelser fandt anvendelse, og at det dermed var klart, at de berørte dokumenter ikke kunne udbredes.
13. Kommissionen har bekræftet at have undersøgt muligheden for at give sagsøgeren delvis aktindsigt i de berørte dokumenter i medfør af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 og at have forkastet dette på grund af det store antal ønskede dokumenter samt henset til det forhold, at næsten hele deres indhold var dækket af de tidligere opregnede undtagelser. Identifikationen af de dele af dokumenterne, der kunne meddeles, ville medføre en administrativ byrde, der ikke står mål med offentlighedens interesse i at få aktindsigt i de brudstykker, som ville være resultatet af en sådan øvelse.
14. I øvrigt har Kommissionen anført, at der ikke er nogen mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde de omhandlede dokumenters udbredelse, idet anmodningen om aktindsigt støttes på, at sagsøgeren skal forsvare sine interesser i en tvist for Retten, hvilket forsvar angår en privat interesse og ikke en offentlig.
15. Kommissionen har henledt sagsøgerens opmærksomhed på, at der findes andre særregler om aktindsigt, dels i forordning nr. 4064/89, dels i bestemmelserne i Domstolens og Rettens procesreglementer, som giver en part mulighed for i en retssag at begære, at der træffes foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der kan bestå i, at der anmodes om fremlæggelse af dokumenter vedrørende den verserende sag.
16. Kommissionen har endelig anført, at det forhold, at den fremlagde begæringerne om oplysninger i henhold til artikel 11 i forordning nr. 4064/89 i bilaget til svarskriftet i sag T-279/04, ikke kan betyde, at den er forpligtet til at offentliggøre begæringen om oplysninger til Lagardère i medfør af samme bestemmelse, der er nævnt i præmis 2, litra h), ovenfor. Kommissionen har erindret om, at dokumenter, der er bilagt processkrifter til Domstolen og Retten, kun fremlægges med henblik på de pågældende retsforhandlinger, og de er ikke rettet mod at blive offentliggjort, mens udleveringen af et dokument i medfør af forordning nr. 1049/2001 svarer til en offentliggørelse af dette dokument.
17. Sagsøgeren har efter den anfægtede beslutning, nemlig den 5. juli 2005, indgivet en anmodning om, at der træffes foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i medfør af procesreglementets artikel 64 i sag T-279/04, hvorefter Retten skal pålægge Kommissionen at fremlægge de i præmis 1, litra a)-h), ovenfor nævnte dokumenter. Kommissionen har i bilaget til svarskriftet i den sag udleveret det i præmis 1, litra a), omhandlede dokument til sagsøgeren, nemlig Kommissionens beslutning af 5. juni 2003 om at indlede en tilbundsgående undersøgelse i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 4064/89 i den omtvistede procedure.
Retsforhandlinger og parternes påstande
18. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. juni 2005 har sagsøgeren anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning.
19. Ved akt indleveret til Rettens Justitskontor den 29. september 2005 har Lagardère anmodet om tilladelse til at intervenere i tvisten til støtte for Kommissionens påstande.
20. Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Sjette Afdeling, og den foreliggende sag er følgelig blevet henvist til denne afdeling.
21. Ved kendelse af 6. marts 2009 afsagt af formanden for Sjette Afdeling fik Lagardère tilladelse til at intervenere i sagen.
22. På grundlag af den refererende dommers rapport besluttede Retten at indlede den mundtlige forhandling og stillede i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. procesreglementets artikel 64, parterne skriftlige spørgsmål, som de har besvaret inden for den fastsatte frist.
23. Ved kendelse af 10. juli 2009 har Retten i henhold til procesreglementets artikel 65, litra b), artikel 66, stk. 1, og artikel 67, stk. 3, tredje afsnit, pålagt Kommissionen at fremlægge alle de dokumenter, som anmodningen vedrørte, med undtagelse af de i præmis 1, litra f), og præmis 2, litra a) og e), ovenfor nævnte, idet Retten dog samtidigt traf bestemmelse om, at dokumenterne hverken ville blive tilstillet sagsøgeren eller intervenienten under sagen. Kommissionen har efterkommet dette.
24. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 9. september 2009.
25. Ved kendelse af 28. september 2009 blev den mundtlige retsforhandling genåbnet med henblik på at stille sagsøgeren et skriftligt spørgsmål.
26. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27. Kommissionen, der støttes af intervenienten, har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
1. Tvistens genstand
28. Flere af de dokumenter, hvori sagsøgeren har anmodet om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, har Kommissionen udleveret til selskabet, helt eller delvist, i bilagene til svarskriftet i sag T-279/04 og sag T-452/04 og til sine bemærkninger til sagsøgerens begæring om, at der blev truffet foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i sag T-279/04. Følgende dokumenter er således blevet udleveret:
– en ikke-fortrolig udgave af det i præmis 1, litra a), ovenfor omhandlede dokument, nemlig Kommissionens beslutning af 5. juni 2003 truffet i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 4064/89 i den omtvistede procedure
– en ikke-fortrolig udgave af købekontrakten underskrevet den 3. december 2002 mellem Segex og Ecrinvest 4 på den ene side og Lagardère på den anden side. Denne kontrakt svarer til det i præmis 1, litra b), ovenfor omhandlede dokument, således som Kommissionen og Lagardère har bekræftet som svar på et af Rettens skriftlige spørgsmål
– en del af det i præmis 1, litra c), ovenfor omhandlede dokument, dvs. korrespondancen mellem Kommissionen og Natexis fra september 2002 til fusionsmeddelelsen, der blev givet den 14. april 2003
– det i præmis 2, litra h), ovenfor omhandlede dokument, nemlig begæringen om oplysninger af 11. juni 2004 fra Kommissionen til Lagardère
– en ikke-fortrolig udgave af det i præmis 2, litra j), ovenfor omhandlede dokument, nemlig rapporten fra den befuldmægtigede vedrørende Wendel Investissements kandidatur.
29. Sagsøgeren har som svar på Rettens skriftlige spørgsmål anført, at selskabet antager, at dets søgsmålsinteresse i relation til disse dokumenter ikke længere foreligger, da anmodningen om aktindsigt er efterkommet på dette punkt med den således foretagne udlevering.
30. Der er således ikke behov for at tage stilling til den anfægtede beslutnings lovlighed hvad angår Kommissionens afslag på aktindsigt i de i præmis 1, litra a)-c), og præmis 2, litra h) og j), ovenfor nævnte dokumenter.
31. I øvrigt har sagsøgeren ikke bestridt Kommissionens angivelse af, at det i præmis 1, litra f), ovenfor omhandlede dokument ikke er i dens besiddelse.
32. Tvistens genstand er derfor herefter den anfægtede beslutnings lovlighed hvad angår Kommissionens afslag på hel eller delvis aktindsigt i de i præmis 1, litra d), e), g) og h), og præmis 2, litra b)-d), f), g) og i), ovenfor nævnte dokumenter (herefter »de anfægtede dokumenter«).
2. Antagelse til realitetsbehandling af et argument, som intervenienten indledningsvis har gjort gældende
Parternes argumenter
33. Intervenienten har indledningsvis gjort gældende, at den omtvistede anmodning om aktindsigt skal vurderes i den særlige sammenhæng med en fusionskontrolprocedure. Intervenienten har i den anledning navnlig anført, at aktindsigt i sagsakterne i fusionskontrolprocedurer er underlagt særreglerne i artikel 17 i Kommissionens forordning (EF) nr. 802/2004 af 7. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EUT L 133, s. 1). Den indførte ordning er streng. Tredjemand kan ikke få aktindsigt i sagsakterne vedrørende fusionen. Den omfatter hverken fortrolige oplysninger eller Kommissionens interne dokumenter eller interne dokumenter fra medlemsstaternes kompetente myndigheder. Der gives kun aktindsigt under forbehold af, at de modtagne dokumenter kun anvendes i forbindelse med den pågældende fusion. I overensstemmelse med retsgrundsætningen lex specialis derogat legi generali
har særregler forrang for generelle regler. Retspraksis har således anerkendt, at retten til aktindsigt i henhold til artikel 255 EF og forordning nr. 1049/2001 tilsidesættes af særreglerne om udvælgelseskomitéers fortrolige arbejdsdokumenter. På samme måde bør særreglerne på området for fusionskontrol være til hinder for – eller i det mindste begrænse – anvendelse af generelle regler om offentlig aktindsigt i dokumenter. I modsat fald ville reglerne om aktindsigt i forordning nr. 802/2004 helt miste deres effektive virkning.
34. Sagsøgeren har bestridt intervenientens indledende bemærkninger.
Rettens bemærkninger
35. I medfør af procesreglementets artikel 113 kan Retten af egen drift efterprøve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, herunder om et argument, der er gjort gældende af en intervenient, kan antages til realitetsbehandling.
36. I henhold til artikel 40, stk. 4, i statutten for Domstolen, som finder anvendelse på Retten i medfør af nævnte statuts artikel 53, kan påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, imidlertid kun gå ud på at understøtte en af parternes påstande. I henhold til procesreglementets artikel 116, stk. 3, indtræder intervenienten desuden i sagen, som den foreligger ved hans intervention. Selv om disse bestemmelser ikke er til hinder for, at en intervenient påberåber sig andre argumenter end dem, der er fremført af den part, der støttes, er det imidlertid en betingelse, at argumenterne ikke ændrer sagens genstand, og at interventionen stadig sker til støtte for partens påstande.
37. I denne sag er det ikke sagens hovedparter, der har gjort argumentet gældende om den eksklusive anvendelse af reglerne om aktindsigt på området for fusionskontrol. Dette argument fører imidlertid, hvis det antages, at Retten tager det til følge, til den anfægtede beslutnings annullation, idet den med urette blev vedtaget med hjemmel i forordning nr. 1049/2001 og ikke, således som den burde være, med grundlag i bestemmelserne om aktindsigt på området for fusionskontrol. Argumentet støtter således ikke Kommissionens påstand, som er, at annullationssøgsmålet skal forkastes.
38. Intervenientens indledningsvise argument om den eksklusive anvendelse af reglerne om aktindsigt på området for fusionskontrol skal derfor afvises.
3. Realiteten
39. Sagsøgeren har gjort fire anbringender gældende til støtte for søgsmålet, nemlig vedrørende manglende konkret og individuel undersøgelse af de i anmodningen om aktindsigt omhandlede dokumenter, Kommissionens åbenbare fejlskøn ved anvendelsen af undtagelserne i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, tilsidesættelse af retten til i det mindste delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter og tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, der følger af den manglende afvejning af de påberåbte undtagelser med den tungtvejende offentlige interesse, som begrunder de ønskede dokumenters udbredelse.
40. Det første og det andet anbringende er snævert forbundne, hvorfor de skal undersøges samlet.
Det første og det andet anbringende om manglende konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter og Kommissionens åbenbare fejlskøn ved anvendelsen af undtagelserne i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001
41. Det følger af fast retspraksis, at den undersøgelse, der kræves ved behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter, skal være konkret. For det første kan alene det forhold, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet gennem en undtagelse, således ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse (Rettens dom af 26.4.2005, forenede sager T-110/03, T-150/03 og T-405/03, Sison mod Rådet, Sml. II, s. 1429, præmis 75, og af 6.7.2006, forenede sager T-391/03 og T-70/04, Franchet og Byk mod Kommissionen, Sml. II, s. 2023, præmis 115). En sådan anvendelse kan i princippet kun være berettiget i det tilfælde, hvor institutionen forudgående har vurderet, for det første om aktindsigten konkret og faktisk kunne skade den beskyttede interesse, og for det andet i de i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede tilfælde om der ikke er en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder det omhandlede dokuments udbredelse. For det andet skal risikoen for, at en beskyttet interesse skades, kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk. Den undersøgelse, som institutionen skal foretage for at bringe en undtagelse i anvendelse, skal følgelig udføres konkret og fremgå af beslutningens begrundelse (Rettens dom af 13.4.2005, sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. II, s. 1121, herefter »VKI-dommen«, præmis 69, og dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, præmis 115).
42. Denne konkrete undersøgelse skal i øvrigt foretages for hvert af de dokumenter, som anmodningen vedrører. Det fremgår i øvrigt af forordning nr. 1049/2001, at alle de i forordningens artikel 4, stk. 1-3, nævnte undtagelser finder anvendelse på aktindsigt »i et dokument« (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 70, og dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 116). Hvad i øvrigt angår den tidsmæssige anvendelse af undtagelserne fremgår det af forordningens artikel 4, stk. 7, at de kun finder anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i »dokumentets indhold«.
43. Det følger heraf, at en konkret og individuel undersøgelse under alle omstændigheder er nødvendig, eftersom det selv i tilfælde, hvor det er åbenbart, at en anmodning om aktindsigt omhandler dokumenter, der er omfattet af en undtagelse, alene er en sådan undersøgelse, der gør det muligt for institutionen at bedømme, om den, der har anmodet herom, skal gives delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 73, og dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 117). Inden for rammerne af forordningen har Retten desuden allerede fastslået, at en bedømmelse af dokumenter, der er foretaget på grundlag af kategorier snarere end på grundlag af de konkrete oplysninger, som disse dokumenter indeholder, principielt ikke er tilstrækkelig, da den undersøgelse, der kræves af en institution, skal gøre det muligt for den konkret at tage stilling til, om den anførte undtagelse reelt omfatter alle de oplysninger, de pågældende dokumenter indeholder (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 74 og 76).
44. En institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel bedømmelse af indholdet af de af anmodningen om aktindsigt omfattede dokumenter udgør en principiel løsning (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 74 og 75), der finder anvendelse på alle de undtagelser, der fremgår af artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, uanset hvilket område de ønskede dokumenter vedrører.
45. Denne principielle løsning betyder imidlertid ikke, at en sådan undersøgelse er påkrævet i alle tilfælde. Eftersom den konkrete og individuelle undersøgelse, som institutionen i princippet skal foretage ved besvarelsen af en anmodning om aktindsigt fremsat på grundlag af forordning nr. 1049/2001, har til formål at give den pågældende institution mulighed for dels at bedømme, i hvilket omfang en undtagelse til retten til aktindsigt er anvendelig, dels at bedømme muligheden for en delvis aktindsigt, kan den nævnte undersøgelse ikke være nødvendig, når det som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde er åbenbart, at aktindsigten skal afslås eller imødekommes. Dette kan bl.a. være tilfældet, såfremt det er åbenbart, at visse dokumenter som helhed er omfattet af en undtagelse til retten til aktindsigt, eller når det derimod er åbenbart, at de er tilgængelige som helhed, eller endelig når de allerede er blevet konkret og individuelt bedømt af Kommissionen under lignende omstændigheder (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 75).
46. En begrundelse, som ligger til grund for et afslag på aktindsigt, og som er generelt udformet samt kortfattet eller stereotyp, kan desuden kun udgøre et indicium for en manglende konkret behandling, hvor det objektivt set er muligt at angive for hvert enkelt dokument de hensyn, der begrunder afslaget på aktindsigt, uden at der herved gives aktindsigt i indholdet af dette dokument eller en væsentlig del af dette og følgelig uden at fratage undtagelsen dens egentlige formål (jf. i denne retning dommen i sagen Sison mod Rådet, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 84; jf. analogt hvad angår adfærdskodeksen af 1993 Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 313, præmis 65). Domstolen har således fastslået, at nødvendigheden for institutionerne af at afstå fra at henvise til oplysninger, der således indirekte skader de interesser, som de nævnte undtagelser særligt har til formål at beskytte, navnlig er understreget i artikel 9, stk. 4, og artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 (Domstolens dom af 1.2.2007, sag C-266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. I, s. 1233, præmis 83).
47. Endelig kan en og samme begrundelse anvendes på dokumenter, der tilhører en bestemt kategori, hvilket navnlig er tilfældet, hvis de indeholder den samme type oplysninger. Det tilkommer derefter Retten at efterprøve, om den påberåbte undtagelse åbenbart og fuldstændigt dækker de dokumenter, der er omfattet af denne kategori.
Undtagelsen om beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001
– Parternes argumenter
48. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har anvendt en abstrakt og general fremgangsmåde uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse med henblik på at efterprøve, om udleveringen af hvert af de ønskede dokumenter faktisk skader den interesse, der er beskyttet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
49. Sagsøgeren har anført, at Kommissionens hensyntagen til opretholdelsen af et tillidsforhold til de berørte parter i forbindelse med en fusionskontrolprocedure kommer i anden række, eftersom de berørte parter er retligt forpligtede til at give Kommissionen alle dokumenter, den måtte kræve i den forbindelse.
50. Den risiko for skade på beskyttelsen af formålet med undersøgelser, som Kommissionen har hævdet foreligger, er under alle omstændigheder rent hypotetisk, hvilket er utilstrækkeligt til at begrunde et afslag på aktindsigt. Kommissionen kan ikke godtgøre, at der foreligger en sådan risiko, da hovedparten af de ønskede dokumenter vedrører rent retlige spørgsmål, navnlig om anvendelsen af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89, og ikke spørgsmål om undersøgelsen af konkurrencen, hvilke er de eneste, der kan skade formålet med Kommissionens undersøgelser i tilfælde af en ny undersøgelse af konkurrencen i forbindelse med fusionskontrollen.
51. Herudover udleverede de berørte virksomheder disse dokumenter til Kommissionen inden fusionsmeddelelsen og dermed uden for enhver formel undersøgelsesprocedure.
52. Kommissionen har anført, at den har undersøgt hvert dokument konkret og individuelt, således som det godt gøres af det forhold, at de alle er blevet klart identificeret og opregnet, med undtagelse af de i præmis 1, litra d), ovenfor omhandlede dokumenter, i både den liste, der er bilagt den anfægtede beslutning, og selve beslutningen, henset til de undtagelser, der er herfor. Det er efter en sådan undersøgelse, at Kommissionen kunne have meddelt sagsøgeren skrivelsen af 5. februar 2004, som godkendte udpegelsen af den befuldmægtigede og forvalteren af de særskilte aktiver, hvilket svarer til de i præmis 2, litra a) og e), ovenfor nævnte dokumenter.
53. Det fremgår af den anfægtede beslutnings begrundelse, at den gennemførte undersøgelse var individuel, konkret og tilbundsgående. Det er alene en opmærksom og individuel undersøgelse, der gør det muligt at fastlægge, f.eks. at de i præmis 1, litra h), ovenfor omhandlede dokumenter allerede var indført i fortegnelsen i præmis 1, litra c), eller at det i præmis 2, litra e), omhandlede dokument var det samme som det i præmis 2, litra a), anførte.
54. Kommissionen har anført, at en individuel begrundelse kan skade den interesse, der beskyttes ved den pågældende undtagelse, og at retspraksis har anerkendt, at en detaljeret begrundelse i forhold til et dokuments indhold kan udbrede oplysninger, der er beskyttet af en af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001.
55. For så vidt angår dokumenterne i præmis 1, litra d), ovenfor, dvs. den samlede korrespondance mellem Kommissionen og Lagardère fra september 2002 til fusionsmeddelelsen, har Kommissionen anført, at en konkret og individuel undersøgelse ikke kræves, når det er klart, at de pågældende dokumenter skal eller ikke skal udbredes. De omhandlede dokumenter i denne sag tilhører klart den samme kategori, henset til deres fælles kendetegn.
56. Den konkrete og individuelle undersøgelse af hvert af de pågældende dokumenter og den summariske undersøgelse af de i præmis 1, litra d), ovenfor omhandlede dokumenter godtgjorde således, at alle dokumenterne var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, om beskyttelsen af undersøgelser, og i øvrigt at visse dokumenter var helt eller delvist omfattet af andre undtagelser.
57. Kommissionen har understreget, at undersøgelsen, selv om dens forløb var afsluttet, ikke kan anses for afsluttet, eftersom forenelighedsbeslutningen er anfægtet i et annullationssøgsmål, der verserer for Retten, og undersøgelsen i tilfælde af en annullation skal genåbnes. Udbredelsen af dokumenter, hvori der af denne grund er givet afslag på aktindsigt, udsætter Kommissionen for pres fra tredjemand, hvilket forhindrer den i at foretage sin undersøgelse korrekt i tilfælde af en genåbning.
58. Kommissionen har anfægtet sagsøgerens argument, hvorefter tillidsforholdet mellem Kommissionen og de erhvervsdrivende i forbindelse med fusionskontrollen ikke er væsentligt, henset til det forhold, at de erhvervsdrivende er retligt forpligtede til at give Kommissionen alle nyttige oplysninger i forbindelse med dens undersøgelser. Den har understreget, at en retlig forpligtelse kan opfyldes på forskellige måder, og at undersøgelserne kan være mere effektive, hvis virksomhederne ikke nøjes med at opfyldes deres minimumsforpligtelser, men loyalt samarbejder. De berørte parter forventer ikke, at Kommissionen anvender de modtagne oplysninger til andre formål end det, de har fået meddelelse om, fordi det ville være i strid med artikel 17, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EUT L 24, s. 1). Den fare, som udbredelsen af dokumenter, der er modtaget fra virksomhederne, til tredjemand udgør for dette tillidsforhold, er dermed ikke rent hypotetisk. Kommissionen har illustreret denne risiko ved at omtale en publikation fra et advokatkontor, hvori er angivet risikoen for, at oplysninger, der er udleveret i forbindelse med en fusion, efterfølgende offentliggøres af Kommissionen.
59. Kommissionen har erindret om, at retspraksis kræver, at risikoen for skade på en beskyttet interesse er rimeligt forudsigelig, og ikke, at der føres et sikkert og underbygget bevis for en sådan risiko. Den har gjort gældende, at det forhold, at de omhandlede dokumenter var blevet fremsendt inden datoen for fusionsmeddelelsen, er uden betydning, eftersom den interesse, der beskyttes med den pågældende undtagelse, er opretholdelsen af undersøgelsens formål og ikke alene undersøgelsen som sådan, begrænset til dens formelle fase. Kommissionen har i et dokument, som den selv har udarbejdet, og som hedder »retningslinjerne for behandling af fusionssager«, understreget, at den korrespondance, der går forud for meddelelsen, er strengt fortrolig, og udbredelsen heraf ville tilsidesætte den fortrolighedspligt, Kommissionen er pålagt i medfør af forordning nr. 139/2004 og artikel 287 EF.
60. Intervenienten har gjort gældende, at hvis reglerne om aktindsigt i de tekster, der finder anvendelse på området for fusionskontrol, og forordning nr. 1049/2001 skal anvendes samtidigt, da disse tekster forfølger forskellige formål, skal det sikres, at reglerne om aktindsigt på området for fusionskontrol ikke fratages deres indhold ved en ukorrekt anvendelse af forordning nr. 1049/2001. Intervenienten har gjort gældende, at de oplysninger, som virksomhederne fremkommer med forud for den officielle fusionsmeddelelse, skal have samme beskyttelse som de oplysninger, de fremkommer med under den formelle procedure, som de skal forberede. Enhver anden løsning ville indebære en alvorlig skade på den berettigede forventning, som virksomheder har kunnet have ved at støtte sig til Kommissionens praksis, hvorefter de opfordres til at tage kontakt inden denne officielle meddelelse.
61. Intervenienten er af den opfattelse, at retspraksis har anerkendt, at offentlighedens interesse i at få et dokument udleveret i henhold til åbenheden ikke kan tillægges samme vægt, når det drejer sig om et dokument, som vedrører en administrativ procedure, som har til formål at anvende reglerne om fusionskontrol eller konkurrenceretten i almindelighed, som når det drejer sig om et dokument, der vedrører en procedure, i hvilken fællesskabsinstitutionen optræder som lovgiver. Intervenienten har støttet sig til sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, hvorefter adgangen til dokumenter bør udvides i de tilfælde, hvor institutionerne optræder som lovgivende myndighed.
62. Intervenientens øvrige argumenter svarer i det væsentlige til Kommissionens argumenter.
– Rettens bemærkninger
63. I henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
64. Kommissionen var i den anfægtede beslutning af den opfattelse, at alle de omtvistede dokumenter var omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
65. Det skal understreges, at det påhviler den pågældende institution i henhold til de principper, der er anført i præmis 41-47 ovenfor, at undersøge, om for det første det dokument, der er genstand for anmodningen om aktindsigt, er omfattet af anvendelsesområdet for en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, om for det andet udbredelsen af dette dokument konkret og faktisk skader den beskyttede interesse, og om for det tredje beskyttelsesbehovet i bekræftende fald finder anvendelse på hele dokumentet (Rettens dom af 30.1.2008, sag T-380/04_Terezakis mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 88).
66. Det skal først afgøres, om Kommissionen med rette var af den opfattelse, at alle de dokumenter, hvori der var anmodet om aktindsigt, vedrørte undersøgelser. Sagsøgeren har i denne henseende gjort gældende, at visse af de af anmodningen om aktindsigt omfattede dokumenter var blevet fremsendt af de pågældende virksomheder inden fusionsmeddelelsen uden for enhver formel procedure i henhold til forordning nr. 4064/89.
67. De dokumenter, der blev udleveret inden den 14. april 2003, blev det i henhold til den uformelle procedure, den såkaldte »føranmeldelsesprocedure«. Da denne procedure var uformel på tidspunktet for fremsendelsen af disse dokumenter, skal de anses for omfattet af Kommissionens undersøgelse i henhold til fusionskontrollen. De er blevet tilføjet Kommissionens forberedende sagsakter i den pågældende procedure, således som det er anført i skrivelsen af 14. februar 2005 fra generaldirektøren for GD for Konkurrence, som identificerer disse dokumenter som en del af sagsakterne, ligesom den anfægtede beslutning, der præciserer, at alle de dokumenter, der er anmodet om, er blevet »udarbejdet eller modtaget i forbindelse med behandlingen [af den pågældende procedure]«. Det følger heraf, at alle de ønskede dokumenter faktisk vedrører en undersøgelse.
68. Det forhold, at et dokument vedrører undersøgelser, kan imidlertid ikke i sig selv begrunde, at den påberåbte undtagelse bringes i anvendelse. I henhold til retspraksis skal undtagelser fra retten til aktindsigt i Kommissionens dokumenter faktisk fortolkes og anvendes indskrænkende (Domstolens dom af 18.12.2007, sag C-64/05 P, Sverige mod Kommissionen, Sml. I, s. 11389, præmis 66, og af 1.7.2008, forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. I, s. 4723, herefter »Turco-dommen«, præmis 36, samt dommen i sagen Franchet og Byk, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 84).
69. Hvad angår den tidsmæssige anvendelse af undtagelserne bestemmer artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001 i øvrigt, at undtagelserne som fastlagt i stk. 1-3 kun finder anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i »dokumentets indhold«.
70. Det skal dermed afgøres, om undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser fortsat fandt tidsmæssig anvendelse, selv om den pågældende undersøgelse havde ført til, at Kommissionen havde vedtaget to beslutninger, nemlig forenelighedsbeslutningen og godkendelsesbeslutningen, der endnu ikke er endelige, henset til de to sager, der verserer for Retten vedrører annullation heraf (sag T-279/04 og sag T-452/04).
71. Det er ubestridt, at Kommissionens undersøgelse i forbindelse med fusionskontrollen, som førte til vedtagelsen af forenelighedsbeslutningen den 7. januar 2004 og godkendelsesbeslutningen den 30. juli 2004, var afsluttet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning den 7. april 2005. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at den, såfremt forenelighedsbeslutningen annulleres, skal vedtage en ny beslutning og dermed genåbne undersøgelsen, og at denne undersøgelses formål klart bringes i fare, hvis de dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget i forbindelse med den pågældende kontrolprocedure, offentliggøres.
72. Ifølge retspraksis skal artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 undergives en fortolkning, hvorefter bestemmelsen, der har til formål at beskytte »formålet med inspektioner, undersøgelser og revision«, kun finder anvendelse, hvis udbredelsen af de pågældende dokumenter risikerer at bringe deres afslutning i fare (dommen i sagen Franchet og Byk, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 109).
73. De forskellige undersøgelses- eller inspektionsdokumenter kan ganske vist fortsat være omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser og revision, så længe der fortsat udføres undersøgelser eller inspektioner, selv om den konkrete undersøgelse eller inspektion, der var baggrunden for den rapport, hvori der er begæret aktindsigt, er afsluttet (jf. dommen i sagen Franchet og Byk, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 110 og den deri nævnte retspraksis).
74. Ikke desto mindre ville det, hvis det anerkendes, at de forskellige dokumenter vedrørende inspektioner, undersøgelser eller revision er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, så længe disse procedurer ikke er opfulgt, indebære, at aktindsigt i disse dokumenter ville blive afhængig af en usikker, fremtidig og eventuelt fjern begivenhed, som ville afhænge af de forskellige myndigheders hurtighed og agtpågivenhed (dommen i sagen Franchet og Byk, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 111).
75. En sådan løsning ville være i strid med formålet om at sikre offentlighedens adgang til aktindsigt i institutionernes dokumenter med henblik på at give borgerne mulighed for mere effektivt at kontrollere lovligheden af den offentlige myndighedsudøvelse (jf. i denne retning dommen i sagen Franchet og Byk, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 112).
76. Hvis det i denne sag anerkendes, at de ønskede dokumenter altid er dækket af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og så længe forenelighedsbeslutningen og godkendelsesbeslutningen, der er vedtaget efter den pågældende undersøgelse, ikke er endelige, dvs. så længe Retten og i givet fald Domstolen ikke har forkastet de sager, der er anlagt mod beslutningerne, eller, i tilfælde af annullation, så længe Kommissionen ikke har vedtaget en eller flere nye beslutninger, medfører det, at adgangen til aktindsigt i disse dokumenter afhænger en af usikker, fremtidig og eventuelt fjern begivenhed.
77. Det følger af ovenstående, at de ønskede dokumenter ikke længere – siden den anfægtede beslutnings vedtagelse – er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser.
78. Det skal bemærkes, at selv om det antages, at dokumenterne kunne være omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser, fremgår det på ingen måde af betragtningerne til den anfægtede beslutning, at Kommissionen foretog en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter.
79. Kommissionen har som begrundelse for afslaget på at udbrede de ønskede dokumenter for det første i den anfægtede beslutning påberåbt sig, at undersøgelsens formål bringes i fare, når den skal genåbnes i tilfælde af annullation af forenelighedsbeslutningen, hvis de dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget i forbindelse med den kontrolprocedure, der førte til denne beslutnings vedtagelse, offentliggøres på dette tidspunkt.
80. Kommissionen har dernæst anført i den anfægtede beslutning, at udbredelsen af oplysninger, den har modtaget i forbindelse med en fusionskontrol, mere generelt skader tillidsforholdet og samarbejdet mellem denne og de berørte parter, som er uomgængeligt nødvendigt for indsamlingen af de oplysninger, den har brug for med henblik på at foretage sådanne undersøgelser og træffe begrundede beslutninger på området.
81. Kommissionen har endelig gjort gældende, at hvert af de omhandlede dokumenter indeholder oplysninger om de berørte virksomheders forretningsmæssige strategi, Kommissionens kommentarer og anmodninger eller virksomhedernes reaktioner på Kommissionens synspunkter.
82. Sådanne angivelser er for vage og generelle og støttes ikke på noget element i sagen. Det samme ræsonnement kan finde anvendelse på alle de dokumenter, der er udleveret i en hvilken som helst fusionskontrol, idet Kommissionens abstrakte og generelle begrundelse ikke henviser til de omtvistede dokumenters indhold.
83. Kommissionens argument, hvorefter dels en individuel begrundelse kan skade den beskyttede interesse, dels en detaljeret begrundelse i forhold til et dokuments indhold kan udbrede oplysninger, der er beskyttet af en af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001, skal forkastes. Kommissionen kan gennemføre og tydeliggøre en godtgørelse for hvert omtvistet dokument af årsagerne til, at dette dokument, delvist eller ikke, var dækket af undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser, uden i øvrigt at fratage undtagelsen dens formål eller at kompromittere fortroligheden ved oplysninger, som skal forblive fortrolige på grund af denne undtagelse.
84. I øvrigt skal det anføres, at hverken udarbejdelsen af en detaljeret oversigt over de ønskede dokumenter eller disse dokumenters fordeling mellem de forskellige undtagelser, som Kommissionen har påberåbt sig som begrundelse for afslaget på aktindsigt, eller den aktindsigt, der er givet i visse af de ønskede dokumenter, i sig selv kan fastslå, at der var foretaget en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, hvori der var givet afslag på aktindsigt.
85. For så vidt angår dokumenterne i præmis 1, litra d), ovenfor, dvs. den samlede korrespondance mellem Kommissionen og Lagardère fra september 2002 til fusionsmeddelelsen, har Kommissionen anført, at en konkret og individuel undersøgelse ikke kræves, når det er klart, at de pågældende dokumenter skal eller ikke skal udbredes.
86. Således som det er understreget i præmis 45 ovenfor, anerkender retspraksis ganske vist, at en konkret og individuel undersøgelse ikke altid er nødvendig, når det er åbenbart, at aktindsigten skal afslås eller imødekommes. Dette er imidlertid ikke tilfældet i denne sag. I henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 finder bestemmelserne om aktindsigt i Kommissionens dokumenter nemlig anvendelse på alle dokumenter, som denne institution er i besiddelse af, dvs. alle de dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder. Det kan dermed ikke anerkendes, at korrespondancen mellem Kommissionen og de berørte parter på fusionsområdet skal anses for åbenbart dækket af undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelsen. Selv om denne undtagelse i givet fald finder anvendelse på visse af de dokumenter, som Kommissionen har udarbejdet, eller som er udleveret til den, er det ikke nødvendigvis tilfældet med alle dokumenterne eller dokumenterne samlet set. Det påhviler som det mindste Kommissionen at sikre sig dette ved en konkret og effektiv undersøgelse af hvert dokument således som krævet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
87. Kommissionens argument, hvorefter udbredelsen af oplysninger, den har modtaget i forbindelse med en fusionskontrol, mere generelt skader tillidsforholdet og samarbejdet mellem Kommissionen og de berørte parter, skal også forkastes. Sådanne betragtninger er ligeledes for vage og generelle til at fastslå, at der er en reel risiko, der kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk, for, at den pågældende beskyttede interesse skades. Den undersøgelse, som institutionen skal foretage med henblik på at anvende en undtagelse, skal være konkret og fremgå af beslutningens begrundelse (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 69, og dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 115). I denne sag udtalte Kommissionen sig abstrakt om den skade, som udbredelsen af de pågældende dokumenter kunne medføre for dens undersøgelse, uden i retligt tilstrækkeligt omfang at godtgøre, at udbredelsen af disse dokumenter konkret og effektivt skadede beskyttelsen af formålet med undersøgelsen.
88. Kommissionen har ganske vist forsøgt at illustrere denne risiko ved i svarskriftet at henvise til et advokatkontors publikation, hvori virksomheder opfordres til – efter VKI-dommen nævnt i præmis 41 ovenfor – når de bliver undersøgt af Kommissionen, at udvise forsigtighed, når de giver denne oplysninger, henset til risikoen for en senere udbredelse i henhold til retten til aktindsigt i dokumenterne. Ud over det forhold, at den konkrete karakter af den undersøgelse, som Kommissionen har foretaget, skal fremgå af beslutningens begrundelse og ikke kun af Kommissionens skriftlige bemærkninger til Retten, kan dette forhold ikke i sig selv godtgøre, at den af Kommissionen påberåbte risiko kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk. Uanset den forsigtighed, som de berørte virksomheder af egne årsager anser sig forpligtede til at udvise, kan de ikke unddrage sig deres forpligtelse til at give de oplysninger, som Kommissionen b eder om i henhold til fusionskontrollen.
89. Kommissionens argument vedrørende artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 139/2004, hvorefter »[o]plysninger, der er indhentet i medfør af […] denne forordning, [kun] må bruges til det med anmodningen, undersøgelsen eller høringen tilsigtede formål«, er heller ikke overbevisende. Denne bestemmelse, hvis ordlyd i det væsentlige er tilsvarende i den udgave, som Kommissionen har påberåbt sig, eller i den udgave, der finder anvendelse i denne sag, nemlig forordning nr. 4064/89, vedrører den måde, hvorpå Kommissionen kan anvende de modtagne oplysninger, og regulerer ikke den aktindsigt i dokumenter, der er garanteret i forordning nr. 1049/2001. Den kan ikke fortolkes således, at den er til hinder for udøvelsen af retten til aktindsigt i dokumenter, der er garanteret ved artikel 255 EF og ved forordning nr. 1049/2001. Herudover skal den læses i lyset af artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 139/2004, som alene udelukker udbredelse af oplysninger, »som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt«. De virksomheder, der giver meddelelse, skal dermed forvente, at de modtagne oplysninger, der ikke er undergivet tavshedspligt, udbredes.
90. I det omfang offentligheden har adgang til dokumenter, der indeholder visse oplysninger, kan disse oplysninger ifølge retspraksis ikke anses for at være oplysninger, som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt (Rettens dom af 30.5.2006, sag T-198/03, Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, Sml. II, s. 1429, præmis 74). Tavshedspligten har dermed ikke et omfang, som kan begrunde et generelt og abstrakt afslag på aktindsigt i dokumenter, som er udleveret i forbindelse med fusionsmeddelelsen. Ganske vist angiver hverken artikel 287 EF eller forordning nr. 4064/89 og nr. 139/2004 udtømmende de oplysninger, som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt. Det fremgår imidlertid af ordlyden af disse forordningers artikel 17, stk. 2, at ikke alle modtagne oplysninger nødvendigvis er undergivet tavshedspligt. Vurderingen af en oplysnings fortrolige karakter nødvendiggør således, at der foretages en afvejning mellem på den ene side de berettigede interesser, der taler mod en udbredelse, og på den anden side den almene interesse, som fordrer, at fællesskabsinstitutionernes handlinger foretages så åbent som muligt (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, præmis 71, og Rettens dom af 12.10.2007, sag T-474/04, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, Sml. II, s. 4225, præmis 63-66).
91. Kommissionen er således ved at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 i stand til at sikre den effektive virkning af de bestemmelser, der finder anvendelse på fusionsområdet i fuldstændig overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001. Det følger heraf, at tavshedspligten, der følger af artikel 287 EF og af artikel 17 i forordning nr. 4064/89 og nr. 139/2004, ikke ifølge sin natur kan løse Kommissionen fra at foretage en konkret undersøgelse af hvert omtvistet dokument, således som det kræves i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
92. Kommissionen har endelig i duplikken anført, at påstanden om, at udbredelsen af de dokumenter, som de berørte virksomheder fremsendte inden fusionsmeddelelsen, ser bort fra den fortrolighedspligt, som Kommissionen er pålagt i medfør af artikel 287 EF, artikel 17 i forordning nr. 139/2004 og det af den selv udarbejdede dokument kaldet »retningslinjerne for behandling af fusionssager«.
93. Dette argument skal ligeledes forkastes af de årsager, der er redegjort for i præmis 90 ovenfor.
94. Det følger af ovenstående, at hverken artikel 287 EF eller artikel 17 i forordning nr. 4064/89 og nr. 139/2004 kan hindre udbredelsen af et dokument, som ikke er dækket af en af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001.
95. Dette gælder i endnu højere grad for den vejledning, der findes i det af Kommissionen udarbejdede dokument, der har titlen »retningslinjerne for behandling af fusionssager«. Uden at det er nødvendigt at udtale sig om spørgsmålet, om der er tale om et bindende juridisk instrument, og navnlig om der er tale om en akt med retsvirkninger, skal det anføres, at dette dokument, der ikke er offentliggjort i EU-Tidende, og hvori det i punkt 2.4 udtrykkeligt præciseres, at det hverken skaber eller ændrer de rettigheder eller forpligtelser, der fremgår af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, ikke kan være til hinder for udbredelsen af et dokument, hvori der er garanteret aktindsigt ved artikel 255 EF og forordning nr. 1049/2001.
96. Det er dermed ufornødent at undersøge, om oplysningerne i de ønskede dokumenter er undergivet tavshedspligt, ud over undersøgelsen af lovligheden af den anfægtede beslutning i forhold til forordning nr. 1049/2001.
97. Det følger af ovenstående betragtninger, at Kommissionen begik en retlig fejl ved at afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter med den begrundelse, at de var dækket af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, selv om disse dokumenter ikke længere på tidspunktet for den anfægtede beslutnings vedtagelse var omfattet af denne undtagelses anvendelsesområde, og uden at det – under alle omstændigheder – fremgår af den anfægtede beslutnings begrundelse, at der var foretaget en konkret og individuel undersøgelse af disse dokumenter.
98. Den anfægtede beslutning er dermed ulovlig på dette punkt.
99. Alle de omtvistede dokumenter, hvori Kommissionen har afslået aktindsigt, kan imidlertid fortsat i henhold til den anfægtede beslutning være omfattet af en af de andre undtagelser til retten til aktindsigt i forordning nr. 1049/2001. Afslaget på udbredelse, der bygger på undtagelserne om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, beskyttelse af Kommissionens beslutningsproces og af juridisk rådgivning, skal dermed undersøges.
Undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001
– Parternes argumenter
100. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen anvendte en abstrakt og generel fremgangsmåde uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse, der tilsigter at efterprøve, at udleveringen af hvert af de ønskede dokumenter faktisk skader den interesse, der er beskyttet af denne undtagelse. Kommissionen har ikke godtgjort, at risikoen for skade på den beskyttede interesse kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk.
101. Ifølge sagsøgeren påhviler det Kommissionen at identificere og isolere de forretningshemmeligheder, der kan være genstand for en særlig beskyttelse, og levere en version af de pågældende dokumenter, der ikke er fortrolig. Sagsøgeren har i øvrigt bestridt, at de ønskede dokumenter kan indeholde så mange forretningsmæssigt følsomme oplysninger, eftersom de i betydeligt omfang vedrører anvendelsen af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89 eller et retligt spørgsmål, og ikke et forretningsmæssigt.
102. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ikke hørte de virksomheder, hvis forretningsmæssige interesser skulle være berørt, og at den i forbindelse med andre retsforhandlinger for Retten udleverede visse dokumenter, som den hævder er omfattet af tavshedspligten, uden at henvise til deres ophavsmænd.
103. Kommissionen har understreget, at den i den anfægtede beslutning nøjagtigt har opregnet de dokumenter, hvorpå den pågældende undtagelse finder anvendelse, og har angivet arten af de oplysninger, dokumenterne indeholder, nemlig følsomme oplysninger om de pågældende virksomheders forretningsstrategier. Den foretog en individuel og konkret undersøgelse af de ønskede dokumenter, undtagen hvad angår de i præmis 1, litra d), ovenfor omhandlede dokumenter, hvor en summarisk undersøgelse gjorde det muligt at konkludere, at de ikke kunne udbredes uden at skade de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser. Den har anført, at en individuel begrundelse kan skade den beskyttede interesse, og at retspraksis har anerkendt, at en detaljeret begrundelse i forhold til et dokuments indhold kan udbrede beskyttede oplysninger.
104. Det var ikke muligt for Kommissionen at levere en ikke-fortrolig udgave af de ønskede dokumenter og således at give delvis aktindsigt i disse dokumenter, idet dokumenterne i deres helhed var omfattet af en eller flere undtagelser. De ikke-fortrolige udgaver, som de berørte virksomheder har fremsendt til Kommissionen, har det ene formål at give de berørte parter mulighed for at udøve deres ret til forsvar og kan dermed ikke – alene på dette grundlag – udbredes til offentligheden i henhold til forordning nr. 1049/2001. I modsat fald ville særreglerne om aktindsigt på området for fusionskontrol fratages deres betydning.
105. Dokumenternes indhold er ikke begrænset til rent retlige spørgsmål, eftersom der er tale om overdragelseskontrakten, korrespondancen herom, den kontrakt, hvorved Natexis blev ejer af VUP-aktierne, mandatet vedrørende efterprøvelse af Lagardères engagement, det mandat, der var betroet forvalteren af særskilte aktiver, udkastet til aftale mellem Lagardère og Wendel Investissement og dokumenterne vedrørende dette aftaleudkast. Alle disse dokumenter afspejler de berørte virksomheders forretningsstrategi. De parter, der har udleveret dem, har udtrykkeligt anført, at de til Kommissionen udleverede dokumenter var fortrolige. Det forhold, at oplysningerne er nyere, gør det ikke muligt at påstå, at de med tiden har mistet deres fortrolige karakter.
106. For så vidt angår de dokumenter, der stammer fra tredjemand, er Kommissionen af den opfattelse, at den i medfør af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 ikke er forpligtet til at høre de berørte tredjemænd for at afgøre, om en undtagelse finder anvendelse, når det er åbenbart, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Dette er tilfældet i denne sag. For så vidt angår de dokumenter, som Kommissionen selv har forfattet, har den understreget, at den ikke kunne høre de berørte tredjemænd, idet en sådan høring kun er fastsat i forordning nr. 1049/2001 for dokumenter, der er udarbejdet af tredjemand.
107. Udleveringen af de ønskede dokumenter er i øvrigt forbudt i artikel 287 EF, som pålægger institutionernes medlemmer og tjenestemænd at undlade at udbrede oplysninger, der er undergivet tavshedspligt, herunder forretningshemmeligheder. Denne forpligtelse til at undlade at udbrede oplysninger, der udgør forretningshemmeligheder, findes ligeledes i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 4064/89, som blev erstattet af forordning nr. 139/2004. Artikel 18, stk. 3, i disse to forordninger gør også aktindsigten betinget af en overholdelse af virksomheders berettigede forventning om, at deres forretningshemmeligheder ikke udbredes.
108. Intervenienten har navnlig anført, at forretningshemmeligheder har en særlig beskyttelse på området for fusionskontrol i medfør af artikel 287 EF, artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, proklameret i Nice den 7. december 2000 (EFT C 364, s. 1), Domstolens og Rettens praksis og artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 802/2004. Intervenientens øvrige argumenter svarer i det væsentlige til Kommissionens.
– Rettens bemærkninger
109. Det bestemmes i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, at institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for »en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder«.
110. Forordningens artikel 4, stk. 4, bestemmer, at »[m]ed hensyn til dokumenter fra tredjemand rådfører institutionen sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres«.
111. Kommissionen er af den opfattelse, at blandt de omtvistede dokumenter er de dokumenter, der er nævnt i præmis 1, litra d), e) og h), og præmis 2, litra b), c) (delvist), d), f), g) og i), ovenfor, omfattet – i det mindste delvist – af undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser.
112. Det er i lyset af de principper, der er gengivet i præmis 65 ovenfor, at Kommissionens anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 for at afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter skal undersøges.
113. I denne sag kan visse af de dokumenter, for hvilke denne undtagelse er påberåbt, for det første indeholde fortrolige oplysninger, der er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser. Disse dokumenter kan nemlig på grund af selve deres genstand, således som det er understreget i den anfægtede beslutning, indeholde oplysninger om de berørte virksomheders forretningsstrategi.
114. For det andet skal det undersøges, om udbredelsen af dokumenter, der er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser konkret og faktisk bringer den beskyttede interesse i fare.
115. Det skal erindres, at den undersøgelse, institutionen skal foretage for at anvende en undtagelse, ifølge retspraksis skal være konkret og fremgå af beslutningens begrundelse.
116. Kommissionen afslog i den anfægtede beslutning at udbrede de i præmis 111 ovenfor opregnede dokumenter med den begrundelse, at disse dokumenter indeholdt følsomme oplysninger vedrørende de berørte virksomheders forretningsstrategier. Udbredelsen heraf skader dermed klart de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser.
117. Det fremgår imidlertid ikke af begrundelsen, at der blev foretaget en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne. Kommissionens abstrakte og generelle begrundelse henviser ikke til de omtvistede dokumenters indhold. Der kan anvendes en lignende begrundelse for alle de fremlagte dokumenter i forbindelse med en hvilken som helst fusionskontrol.
118. De omstændigheder, hvorunder den pågældende institution ifølge retspraksis (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 75) kan undlade at foretage en konkret og individuel undersøgelse, er i øvrigt ikke opfyldt.
119. Det følger nemlig af konstateringen i præmis 86 ovenfor, at det ikke kan anerkendes, at alle de dokumenter, hvori der er afslået aktindsigt i henhold til undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, åbenbart er omfattet af denne undtagelse i deres helhed.
120. Det kan på samme måde ikke antages, at det var objektivt umuligt for Kommissionen for hvert enkelt dokument at angive de hensyn, der begrunder afslaget på aktindsigt, uden at der herved gives aktindsigt i indholdet af dette dokument eller en væsentlig del af det, og det egentlige formål med undtagelsen ville følgelig ikke blive nået, hvilket kan retfærdiggøre en generel, kortfattet og stereotyp begrundelse (dommen af 1.2.2007 i sagen Sison mod Rådet, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 83, og af 26.4.2005 i sagen Sison mod Rådet, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 84; jf. analogt for så vidt angår adfærdskodeksen af 1993 dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 65).
121. Kommissionen kan nemlig beskrive hvert dokuments indhold og præcisere de fortrolige oplysningers art uden at afsløre dem. Den forpligtelse, som påhviler de virksomheder, der fremsender oplysninger til Kommissionen, til at angive de dokumenter, de anser for fortrolige, og at fremsende en ikke-fortrolig udgave af de meddelte dokumenter i henhold til artikel 17, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 447/98 af 1. marts 1998 om anmeldelser, frister og udtalelser i henhold til forordning nr. 4064/89 (EFT L 61, s. 1) gør det muligt for Kommissionen i det mindste nøjagtigt at begrunde afslaget på aktindsigt for hvert dokument uden at afsløre de fortrolige oplysninger heri.
122. For så vidt angår den manglende liste, der identificerer de i præmis 1, litra d), ovenfor nævnte dokumenter, dvs. korrespondancen mellem Kommissionen og Lagardère, har Kommissionen fremsat det argument, at denne korrespondance fylder en snes brevordnere, således at udarbejdelsen af en detaljeret liste over hvert enkelt dokument ville indebære en uforholdsmæssig administrativ byrde. Den har i den anfægtede beslutning anført, at den har taget dokumentkategorien i sin helhed i betragtning, og i de skriftlige bemærkninger anført, at den var berettiget til at afslå aktindsigt i disse dokumenter efter en summarisk undersøgelse, idet disse dokumenter åbenbart og fuldstændigt er omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser.
123. Denne argumentation skal forkastes. Således som det er anført i præmis 86 ovenfor, finder bestemmelserne om aktindsigt i Kommissionens dokumenter i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 nemlig anvendelse på alle dokumenter, som denne institution er i besiddelse af, dvs. alle de dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder. Det kan dermed ikke anerkendes, at korrespondancen mellem Kommissionen og de berørte parter på fusionsområdet skal anses for åbenbart omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser. Selv om denne undtagelse i givet fald finder anvendelse på visse af de dokumenter, som Kommissionen har udarbejdet, eller som er fremsendt til den, er det ikke nødvendigvis tilfældet med alle dokumenterne eller dokumenterne samlet set. Det påhviler som det mindste Kommissionen at sikre sig dette ved en konkret og effektiv undersøgelse af hvert dokument således som krævet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
124. Kommissionens og intervenientens argument om hemmeligholdelse af fortrolige oplysninger, der er garanteret i artikel 287 EF og artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 4064/89, og af forretningshemmeligheder, der er garanteret i forordningens artikel 18, stk. 3, skal ligeledes forkastes. Således som det er anført i præmis 90 ovenfor, kan disse oplysninger, i det omfang offentligheden har adgang til dokumenter, der indeholder visse oplysninger, ifølge retspraksis ikke anses for at være oplysninger, som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt, eller for at være beskyttet som forretningshemmeligheder (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt i præmis 90 ovenfor, præmis 74).
125. Sagsøgeren har ligeledes kritiseret Kommissionen for at have undladt at høre de virksomheder, hvis beskyttelse af forretningsmæssige interesser kan lide skade med udbredelsen af de pågældende dokumenter.
126. Det skal i denne henseen de erindres, at for så vidt angår dokumenter fra tredjemand er institutionen i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 forpligtet til at rådføre sig med vedkommende for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Det følger heraf, at institutionerne ikke er forpligtede til at høre den berørte tredjemand, hvis det forekommer indlysende, at dokumentet skal udleveres, eller at det ikke skal udleveres. I alle andre tilfælde skal institutionerne høre den pågældende tredjemand. Høringen af den berørte tredjemand er således en betingelse, der som hovedregel skal være opfyldt, inden der foretages en vurdering af, om undtagelserne fra adgangen til aktindsigt i forordningens artikel 4, stk. 1 og 2, finder anvendelse i forhold til dokumenter fra en tredjemand (Rettens dom af 30.11.2004, sag T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen, Sml. II, s. 4135, præmis 55, og dommen i sagen Terezakis mod Kommissionen, nævnt i præmis 65 ovenfor, præmis 54).
127. Den manglende høring af tredjemænd, der er ophavsmænd til dokumenter, er dermed kun i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001, hvis en af undtagelserne i forordningen finder åbenbar anvendelse på de omtvistede dokumenter. Dette er ikke tilfældet i denne sag, således som det er fastslået i præmis 63-98 ovenfor for så vidt angår undtagelsen om undersøgelsens formål og i præmis 109-124 ovenfor for så vidt angår beskyttelsen af forretningsmæssige interesser.
128. For så vidt angår dokumenter, der stammer fra Kommissionen, er det med rette, at denne har gjort gældende, at forordning nr. 1049/2001 ikke fastsætter en høring af tredjemand for denne form for dokumenter. Sagsøgerens klagepunkt kan derfor ikke tages til følge hvad angår de dokumenter, som Kommissionen er ophavsmand til.
129. Det følger af ovenstående betragtninger, at den anfægtede beslutning er behæftet med en retlig fejl, for så vidt som den anvendte undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 på de i præmis 1, litra d), e) og h), og i præmis 2, litra b), c) (delvist), d), f), g) og i), ovenfor omhandlede dokumenter, uden at det af den anfægtede beslutnings begrundelse fremgår, at der blev foretaget en konkret og individuel undersøgelse af hvert af disse dokumenter, og uden at tredjemand, der er ophavsmand til visse af disse dokumenter, blev hørt vedrørende udbredelsen af dokumenter, der stammer fra vedkommende.
Undtagelsen om beskyttelsen af beslutningsprocessen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001
– Parternes argumenter
130. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen anvendte en abstrakt og generel fremgangsmåde uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse, der tilsigter at efterprøve, at meddelelsen af hvert af de dokumenter, der er anmodet om, faktisk skader den interesse, der er beskyttet af denne undtagelse. Kommissionen har ikke godtgjort, at risikoen for skade på den beskyttede interesse kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk.
131. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ved at påberåbe sig denne undtagelse for at afslå aktindsigt i de i præmis 1, litra g), ovenfor omhandlede dokumenter modsiger argumentationen, der er fremsat som forsvar i sag T-279/04, hvorved den anfører, at beslutningen om at anvende artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89 på Natexis/Investima 10’s erhvervelse af VUP’s aktier ikke har nogen betydning for forenelighedsbeslutningen, og dermed at en eventuel forkert anvendelse af denne bestemmelse ikke kan påvirke denne beslutnings gyldighed. Kommissionen tilsidesætter således princippet venire contra factum proprium .
132. Ifølge sagsøgeren vedrører disse dokumenter fortolkningen af et retligt spørgsmål og kan dermed ikke udgøre forberedende akter, hvis udbredelse skal afslås. Under alle omstændigheder er meddelelsen af disse dokumenter i offentlighedens interesse, fordi de klarlægger betingelserne for anvendelse af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89.
133. Kommissionen har bemærket, at vurderingen af forenelighedsbeslutningens gyldighed er et særskilt spørgsmål i forhold til spørgsmålet om lovligheden af anvendelsen af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001, og har dermed anfægtet relevansen af sagsøgerens argument. De to ønskede dokumenter, hvori der er afslået aktindsigt med henblik på at beskytte Kommissionens beslutningsproces, er Kommissionens interne dokumenter, som indeholder interne drøftelser vedrørende den pågældende procedure. Disse dokumenters udbredelse ville indebære alvorlig skade på beslutningsprocessen, for så vidt som det er uomgængeligt nødvendigt at bevare Kommissionens tjenestegrenes evne til frit at afgøre de sager, de skal varetage, uden eksternt pres, med henblik på at Kommissionen kan træffe sine afgørelser på et fuldstændigt grundlag.
134. Beskyttelsen af disse forberedende dokumenter er så meget desto vigtigere, som den beslutning, der træffes på grundlag af disse dokumenter, kan anfægtes under en annullationssag, og da dokumenterne dermed forbliver relevante i tilfælde af annullation.
135. Intervenientens argumenter svarer i det væsentlige til Kommissionens.
– Rettens bemærkninger
136. Det bestemmes i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, at »[d]er gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet«.
137. Kommissionen har afslået aktindsigt i to af de tre i præmis 1, litra g), ovenfor nævnte dokumenter i medfør af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Der er tale om et notat af 10. februar 2002 fra GD for Konkurrence til Kommissionens Juridiske Tjeneste, hvor der anmodes om en udtalelse vedrørende anvendelsen af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89, og et notat af 4. november 2002, der sammenfatter sagsakterne, og som er udarbejdet af kommissæren med ansvar for konkurrenceforhold.
138. Det skal for det første fastslås, at disse dokumenter, som er udleveret til Retten (jf. præmis 23 ovenfor), er forberedende dokumenter inden den endelige beslutning, som er udvekslet inden for Kommissionen for at gøre det muligt at udarbejde dokumenter, der formaliserer institutionens stillingtagen. De indeholder »meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer« i den i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede forstand og er dermed omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde.
139. Det skal for det andet undersøges, om afslaget på aktindsigt i de ønskede interne dokumenter i denne sag er berettiget i henhold til undtagelsen om beskyttelse af institutionens beslutningsproces.
140. Ifølge fast retspraksis forudsætter anvendelsen af denne undtagelse, at det godtgøres, at aktindsigten i de ønskede dokumenter konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af Kommissionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk (jf. Rettens dom af 18.12.2008, sag T-144/05, Muñiz mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
141. Herudover skal skaden være alvorlig for at være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af de omhandlede dokumenter har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvorligheden afhænger imidlertid af alle sagens omstændigheder, navnlig de negative virkninger på beslutningsprocessen, som institutionen har påberåbt sig hvad angår de omhandlede dokumenters udbredelse (dommen i sagen Muñiz mod Kommissionen, nævnt i præmis 140 ovenfor, præmis 75).
142. I denne sag er der i den anfægtede beslutning henvist til den alvorlige skade, som beslutningsprocessen ville lide, hvis Kommissionens tjenestegrenes interne drøftelser om denne sag offentliggøres. Den anfægtede beslutning understreger den betydning, der er knyttet til, at Kommissionen er i stand til at forberede sine beslutninger i ro uden noget eksternt pres, og at dens tjenestegrene frit kan udtrykke deres synspunkter med henblik på at oplyse en stillingtagen. Ifølge den anfægtede beslutning vil den frihed, som Kommissionens ansatte har til at fremsætte sådanne synspunkter, være betydeligt formindsket, hvis der skal tages hensyn til en eventuel offentliggørelse.
143. Det skal fastslås, at disse begrundelser er generelle og abstrakte, og at de ikke er underbygget af detaljerede argumenter hvad angår de omtvistede dokumenters indhold. Sådanne betragtninger kan således påberåbes for et hvilket som helst dokument af samme art. De er derfor ikke tilstrækkelige til at begrunde afslaget på aktindsigt i de dokumenter, der er ønsket i denne sag, idet det fortolkningsprincip, hvorefter undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes indskrænkende, navnlig undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit, ellers ville blive tilsidesat.
144. Kommissionen har derfor ikke godtgjort, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse på de ønskede interne dokumenter.
145. Det fuldstændige afslag på aktindsigt i de ønskede interne dokumenter skal annulleres, da det er behæftet med en retlig fejl, uden at der er behov for at undersøge spørgsmålet, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse.
Undtagelsen om beskyttelsen af juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001
– Parternes argumenter
146. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen anvendte en abstrakt og generel fremgangsmåde uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse, der tilsigter at efterprøve, at udleveringen af det ønskede notatet fra Juridisk Tjeneste faktisk ville skade den interesse, der er beskyttet af denne undtagelse. Kommissionen har ikke godtgjort, at risikoen for skade på den beskyttede interesse kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk.
147. Sagsøgeren er af den opfattelse, at den i præmis 1, litra g), ovenfor nævnte udtalelse fra Kommissionens Juridiske Tjeneste skal udbredes med henblik på at give tredjemand og Retten mulighed for at kontrollere den måde, hvorpå Kommissionen har anvendt og fortolket retsreglen i artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89.
148. Ifølge sagsøgeren kan Kommissionen ikke påberåbe sig beskyttelsen af Juridisk Tjenestes uafhængighed for at afslå aktindsigt i dette dokument, fordi den er forpligtet til at overholde åbenhedsforpligtelsen, der i henhold til betragtningerne til forordning nr. 1049/2001 sikrer forvaltningen en større legitimitet og effektivitet samt gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system. Kommissionens afslag på aktindsigt, der langt fra styrker dens juridiske rådgivnings uafhængighed, bestyrker den idé, at forenelighedsbeslutningen ikke blev truffet helt uafhængigt.
149. Kommissionen har bemærket, at aktindsigt i dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001 gives eller afslås uafhængigt af særinteresser eller årsager, hvorved sagsøgeren har ønsket at få aktindsigt i de dokumenter, der er anmodet om. Sagsøgerens argumenter er således uden relevans. Udbredelsen af den pågældende juridiske rådgivning afhænger udelukkende af den skade, som denne udbredelse kan medføre for rådgivningens uafhængighed og upartiskhed. Undtagelsen om juridisk rådgivning tilsigter at beskytte dennes uafhængighed og at garantere, at denne rådgivning skal ydes helt frit og objektivt. Den pågældende rådgivning var udelukkende rettet mod at oplyse Kommissionens tjenestegrene, og udbredelsen heraf ville indebære, at Kommissionens Juridiske Tjeneste skal formulere sin rådgivning med mere tilbageholdenhed, hvilket således fratager den pågældende institution et væsentligt instrument til den behørige opfyldelse af dens opgave.
150. Kommissionen har anført, at der er grænser for udøvelsen af retten til aktindsigt i dokumenter i medfør af artikel 255, stk. 2, EF. Sagsøgerens påberåbelse af åbenhedsforpligtelsen kan ikke veje tungere end undtagelserne i forordning nr. 1049/2001.
151. Kommissionen har afvist, at afslaget på aktindsigt i det ønskede dokument skulle lade formode, at den ikke har truffet sin beslutning helt uafhængigt. Den har erindret om, at den er forpligtet til at afslå aktindsigt i et dokument, når betingelserne for anvendelse af en undtagelse i forordning nr. 1049/2001 er opfyldt, og at den dermed ikke kan meddele aktindsigt i et dokument, der er dækket af en undtagelse med henblik på at gendrive beskyldninger om svig.
– Rettens bemærkninger
152. I henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer og juridisk rådgivning, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
153. Kommissionen har afslået at udbrede Juridisk Tjenestes udtalelse af 10. oktober 2002 vedrørende anvendelsen af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89, hvilket dokument er omhandlet i præmis 1, litra g), ovenfor, idet Kommissionen har støttet sig til denne bestemmelse.
154. Det skal for det første fastslås, at dokumentet, der er meddelt Retten (jf. præmis 23 ovenfor), ud over navnet indeholder en juridisk udtalelse fra Kommissionens Juridiske Tjeneste. Dette dokument skal dermed i sin helhed anses for juridisk rådgivning i den i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede forstand, der kan være omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i denne bestemmelse.
155. Dernæst skal det afgøres, om udbredelsen af denne juridiske udtalelse skader beskyttelsen af den juridiske rådgivning i den i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede forstand.
156. Det skal i denne henseende erindres, at undtagelsen om juridisk rådgivning skal fortolkes således, at den har til formål at beskytte Kommissionens interesse i at indhente juridiske udtalelser, som er åbne, objektive og fuldstændige. Risikoen for en tilsidesættelse af denne interesse skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk for at kunne påberåbes (Turco-dommen, nævnt i præmis 68 ovenfor, præmis 42 og 43).
157. I denne sag begrunder den anfægtede beslutning afslaget på udbredelse af den pågældende udtalelse med, at juridisk rådgivning er interne dokumenter, hvis væsentlige formål er at give Kommissionen og dens tjenestegrene holdninger vedrørende juridiske spørgsmål, på grundlag af hvilke Kommissionen og dens tjenestegrene vedtager deres endelige standpunkter. Det er afgørende, at disse udtalelser kan afgives i al åbenhed og med fuld objektivitet. I denne sag ville udleveringen af udtalelsen fra Kommissionens Juridiske Tjeneste og de spørgsmål, som GD for Konkurrence har stillet den, have den virkning, at en intern drøftelse om rækkevidden af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89 offentliggøres. Hvis Juridisk Tjeneste skulle tage hensyn til den senere offentliggørelse af sine udtalelser, ville den ikke kunne udtrykke sig helt uafhængigt. Udarbejdelsen af en skriftlig udtalelse om dette spørgsmål ville derfor miste enhver interesse, hvilket ville fratage Kommissionen et væsentligt instrument til den behørige opfyldelse af dens opgaver.
158. Det skal fastslås, at det ikke blot er den omstændighed, at det omtvistede dokument er juridisk rådgivning, som Kommissionen har påberåbt sig i den anfægtede beslutning som begrundelse for at anvende den pågældende undtagelse, men det forhold, at udbredelsen af denne udtalelse risikerede at give offentligheden oplysninger om interne drøftelser mellem GD for Konkurrence og Juridisk Tjeneste vedrørende rækkevidden af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89.
159. Udbredelsen af det omtvistede notat kan imidlertid medføre, at Kommissionens Juridiske Tjeneste i fremtiden udviser tilbageholdenhed og forsigtighed, når den formulerer sådanne notater, med henblik på ikke at påvirke Kommissionens beslutningstagen på de områder, hvor den handler som forvaltning.
160. Det skal ligeledes bemærkes i det foreliggende tilfælde, at risikoen for, at beskyttelsen af juridisk rådgivning i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 vil blive forringet, er rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk. Ud over de grunde, som er anført i præmis 157 og 159 ovenfor, er der nemlig risiko for, at udbredelse af denne rådgivning vil sætte Kommissionen i en vanskelig situation, hvor Juridisk Tjeneste ville blive nødt til for Retten at forsvare et andet synspunkt end det, den har fremsat som rådgiver for den ansvarlige tjenestegren under de interne drøftelser, der fandt sted under den administrative procedure. Risikoen for, at en sådan modsætning opstår, kan væsentligt påvirke dels Juridisk Tjenestes frihed til at udtrykke sin mening og muligheden for effektivt at forsvare Kommissionens endelige standpunkt ved Unionens retsinstanser på lige fod med de øvrige advokater for de forskellige parter i den retslige procedure, dels den interne beslutningsproces i Kommissionen. Denne institution træffer nemlig beslutninger som kollegium ud fra den særlige opgave, som er den betroet, og skal have frihed til at forsvare et retligt standpunkt, der adskiller sig fra det standpunkt, Kommissionens Juridiske Tjeneste oprindeligt indtog.
161. I øvrigt og i modsætning til de situationer, hvor institutionerne optræder som lovgivende myndighed, og hvor adgangen til dokumenter derfor bør udvides i henhold til sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001 (Turco-dommen, nævnt i præmis 68 ovenfor, præmis 46), er den omtvistede juridiske udtalelse blevet udarbejdet i forbindelse med Kommissionens rent administrative funktioner. Offentlighedens interesse i at få udleveret et dokument i henhold til åbenhedsprincippet, som har til formål at give borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre, at forvaltningen nyder en større legitimitet, at den er mere effektiv, og at den gøres mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system, kan imidlertid ikke tillægges samme vægt, når det drejer sig om et dokument, som vedrører en administrativ procedure, der har til fo rmål at anvende reglerne om fusionskontrol eller konkurrenceretten i almindelighed, eller når det drejer sig om en procedure, i hvilken den pågældende institution optræder som lovgiver.
162. Sagsøgerens klagepunkt, hvorefter udbredelsen af den i præmis 1, litra g), ovenfor omhandlede udtalelse fra Juridisk Tjeneste ikke skader beskyttelsen af den juridiske rådgivning, skal dermed forkastes.
163. På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første og det andet anbringende tages til følge, undtagen for så vidt angår afslaget på udbredelse af den i præmis 1, litra g), ovenfor omhandlede udtalelse fra Juridisk Tjeneste.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af retten til, i det mindste delvis, aktindsigt i de ønskede dokumenter
Parternes argumenter
164. Sagsøgeren har anfægtet Kommissionens afslag på at give selskabet delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter i medfør af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001. Det er af den opfattelse, at Kommissionen ikke har taget stilling til den administrative byrde, som det ville udgøre at udarbejde ikke-fortrolige udgaver af de ønskede dokumenter, eftersom den ikke foretog en konkret og individuel undersøgelse af disse dokumenter. Retspraksis giver offentlighedens ret til aktindsigt forrang i forhold til princippet om god forvaltning, og det er kun i meget begrænsede tilfælde og rent indskrænkende, at en undtagelse til denne ret kan anerkendes.
165. Det tilkommer i øvrigt ikke Kommissionen at vurdere den interesse, som sagsøgeren har i udleveringen af brudstykker, som i givet fald kan offentliggøres ved den delvise aktindsigt.
166. Kommissionen har anført, at den foretog en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter, undtagen de i præmis 1, litra d), ovenfor omhandlede. Efter denne undersøgelse var Kommissionen af den opfattelse, at kun visse brudstykker kunne udbredes, og den administrative byrde, som identifikationen af disse dele udgjorde, var uforholdsmæssig i forhold til offentlighedens interesse i aktindsigt i disse brudstykker i overensstemmelse med princippet om god forvaltning.
Rettens bemærkninger
167. Artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at »[h]vis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres«.
168. Artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 indebærer en konkret og individuel undersøgelse af hvert dokuments indhold. Det er nemlig alene en sådan undersøgelse, der gør det muligt for institutionen at bedømme, om den, der har anmodet herom, skal gives delvis aktindsigt. En bedømmelse, der er foretaget på grundlag af kategorier snarere end på grundlag af de konkrete oplysninger, som disse dokumenter indeholder, er principielt ikke tilstrækkelig, eftersom den undersøgelse, der kræves af en institution, skal gøre det muligt for den konkret at tage stilling til, om den anførte undtagelse reelt omfatter alle de oplysninger, de pågældende dokumenter indeholder (jf. i denne retning dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
169. I denne sag fremgår en sådan undersøgelse af de ønskede dokumenter ikke af den anfægtede beslutnings begrundelse. Kommissionen var nemlig af den opfattelse, at en sådan undersøgelse ville medføre en administrativ byrde, der ikke står i forhold til offentlighedens interesse i aktindsigt i de brudstykker, som ville være resultatet af en sådan øvelse.
170. Ifølge retspraksis er det undtagelsesvist og udelukkende, såfremt den konkrete og individuelle undersøgelse af dokumenterne ville være forbundet med en uforholdsmæssig administrativ byrde, der går ud over grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges, at undersøgelsesforpligtelsen kan fraviges (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 112).
171. Da retten til aktindsigt i de dokumenter, institutionerne er i besiddelse af, udgør hovedreglen, er det i øvrigt den institution, der påberåber sig en undtagelse, der er forbundet med, at det arbejde, anmodningen kræver, er urimeligt, der bærer bevisbyrden herfor (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 113, og Rettens dom af 10.9.2008, sag T-42/05, Williams mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 86).
172. Endelig skal institutionen, når den har bevist, at den administrative byrde, der er forbundet med den konkrete og individuelle undersøgelse af de ønskede dokumenter er urimelig, forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat anmodningen, med henblik på dels at få kendskab til – eller anmode den pågældende om at præcisere – dennes interesse i erhvervelsen af de omhandlede dokumenter, dels konkret at bedømme de muligheder, institutionen har for at træffe en mindre omfattende foranstaltning end en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne. Eftersom retten til aktindsigt i dokumenter er hovedreglen, er institutionen forpligtet til i denne sammenhæng at prioritere den løsning, der – uden at gå ud over grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges – er den mest fordelagtige i forhold til retten til aktindsigt for den, der har fremsat begæringen (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 114).
173. Det følger heraf, at institutionen kun kan undlade enhver konkret og individuel undersøgelse efter reelt at have undersøgt alle andre tænkelige muligheder, og efter at den i sin beslutning udførligt har forklaret grundene til, at disse forskellige muligheder ligeledes medfører en urimelig arbejdsbyrde (VKI-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 115).
174. I denne sag skal det fastslås, at den anfægtede beslutning, hvorved der i det hele gives afslag på sagsøgerens anmodning om delvis aktindsigt, kun kan være lovlig, hvis Kommissionen forudgående har forklaret de konkrete grunde til, at de alternative løsninger til en konkret og individuel undersøgelse af hvert af de omhandlede dokumenter ligeledes udgjorde en urimelig arbejdsbyrde.
175. Det fremgår imidlertid ikke af den anfægtede beslutnings begrundelse, at Kommissionen konkret og udtømmende bedømte de forskellige muligheder, den havde for at finde en fremgangsmåde, der ikke ville medføre en urimelig arbejdsbyrde, men derimod ville forøge chancerne for, at sagsøgeren i det mindste for så vidt angår en del af anmodningen kunne få delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter. Det fremgår navnlig ikke af den anfægtede beslutning, at Kommissionen konkret undersøgte muligheden for at anmode de virksomheder, der havde udleveret visse af de ønskede dokumenter, om sagsøgeren kunne modtage en ikke-fortrolig udgave af disse dokumenter.
176. Det følger af ovenstående betragtninger, at den anfægtede beslutning skal annulleres, for så vidt som den afslår delvis aktindsigt i alle de ønskede dokumenter, uden at det fremgår af den anfægtede beslutnings begrundelse, at der er foretaget en konkret og individuel undersøgelse af hvert af disse dokumenter, og uden at Kommissionen har givet en konkret forklaring på grundene til, at andre løsninger end en konkret og individuel undersøgelse af hvert af de omhandlede dokumenter udgjorde en uforholdsmæssig arbejdsbyrde.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
177. Sagsøgeren har understreget, at anmodningen om aktindsigt ikke tilsigter at forsvare rent private interesser. Den har ligeledes til formål at bevare en konkurrence, der ikke er fordrejet, på forlagsmarkedet i Frankrig og at undgå, at reglerne om fusionskontrol omgås ved en anvendelse af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89, der indebærer misbrug. En mere tungtvejende offentlig interesse begrunder dermed i medfør af artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 udbredelse af de ønskede dokumenter.
178. Kommissionen har anført, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse, som begrunder udbredelsen af de ønskede dokumenter. Sagsøgerens anvendelse af de ønskede dokumenter til støtte for selskabets søgsmål mod forenelighedsbeslutningen kan ikke anses for en mere tungtvejende offentlig interesse. Et sådant søgsmål er nemlig betinget af, at der er søgsmålsinteresse, og skal afvises, hvis sagsøgeren handler på vegne af en offentlig interesse.
179. Selv om det herudover antages, at sagsøgerens søgsmål har den offentlige interesse som genstand, er det ikke den brug, sagsøgeren påtænker at gøre af dokumenterne, der er relevant, men udbredelsen, der skal være begrundet i en mere tungtvejende offentlig interesse. Det er dokumenternes særlige kendetegn, der skal begrunde deres udbredelse i medfør en mere tungtvejende offentlig interesse, uafhængigt af det af sagsøgeren forfulgte formål. Dette er ikke tilfældet i denne sag.
180. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at det er Retten, der skal træffe afgørelse om den anfægtede beslutnings lovlighed i sag T-279/04, og dermed vurdere behovet for de ønskede dokumenter til brug for sagsøgerens forsvar i denne sag.
181. Sagsøgeren har understreget, at selskabet på en og samme gang kan være en juridisk person, der er direkte og individuelt berørt af den anfægtede beslutning, og en juridisk person, der er unionsborger, og som har ret til aktindsigt i de dokumenter, der er anmodet om. Sagsøgeren har gjort gældende, at de ønskede dokumenters udbredelse og anvendelse forfølger de samme formål, nemlig beskyttelse af en konkurrence, der ikke er fordrejet, og den gennemsigtige anvendelse af konkurrenceretten.
182. Sagsøgeren er af den opfattelse, at det er tilladt en part i en retssag, hvorunder Retten kan bestemme, at der skal fremlægges dokumenter, i forbindelse med et parallelt søgsmål at anfægte en beslutning om afslag på aktindsigt i disse dokumenter i medfør af forordning nr. 1049/2001.
183. Kommissionen har gjort gældende, at den i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede mere tungtvejende offentlige interesse i henhold til retspraksis i princippet skal være adskilt fra de principper, der ligger bag denne forordning, herunder den gennemsigtighedsforpligtelse, som sagsøgeren har påberåbt sig.
184. Intervenienten har understreget, at ingen mere tungtvejende offentlig interesse begrunder udbredelsen af de dokumenter, som sagsøgeren har anmodet om, idet anmodningen om aktindsigt i disse dokumenter støttes på rent private interesser. Intervenienten har ligeledes i de indledende bemærkninger anført, at sagsøgerens anmodning om aktindsigt i dokumenterne er overdreven og i strid med formålet med forordning nr. 1049/2001, fordi den er begrundet i sagsøgerens særlige interesse, nemlig forsvaret af sagsøgerens rettigheder i sag T-279/04 og T-452/04. Intervenienten har gjort gældende, at det i retspraksis er anført, at forordning nr. 1049/2001 ikke har til formål at beskytte den særlige interesse, som den ene eller anden person kunne have i at få adgang til et af institutionernes dokumenter. Retspraksis har ligeledes anerkendt, at denne forordning har til formål at sikre alle aktindsigt i offentlige dokumenter og ikke kun aktindsigt i dokumenter vedrørende den, der fremsætter anmodningen, og at den ikke skal tillade, at der forfølges private interesser, f.eks. gennemførelsen af en retssag mod institutionerne.
Rettens bemærkninger
185. Artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 præciserer, at undtagelserne i disse stykker finder anvendelse, »medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet«.
186. Kommissionen afviste i den anfægtede beslutning, at der var en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrundede udbredelsen, da anmodningen om aktindsigt støttedes på forsvaret af sagsøgerens interesser i en tvist, der verserer for Retten. Denne interesse er helt åbenbart privat og ikke offentlig. I henhold til forordningens ordlyd er det imidlertid kun en offentlig interesse, der kan have forrang i forhold til behovet for at beskytte de i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede interesser.
187. Henset til Rettens konstateringer, hvorefter Kommissionen begik en retlig fejl ved at påberåbe sig undtagelserne om beskyttelsen af formålet med undersøgelser, forretningsmæssige interesser og beslutningsprocessen, skal det ikke undersøges, om der eventuelt findes en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af de dokumenter, hvori aktindsigt blev afslået med hjemmel i disse undtagelser.
188. Indledningsvis skal intervenientens argument, hvorefter sagsøgerens anmodning om aktindsigt er overdreven, fordi den støttes på rent private interesser, forkastes. Artikel 6, stk. 1, sidste punktum, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer nemlig, at den, der fremsætter anmodningen, ikke er forpligtet til at begrunde denne. Da forordningen har til formål at give offentligheden en generel adgang til aktindsigt i institutionernes dokumenter, skal den institution, der skal behandle anmodningen om aktindsigt, ikke tage hensyn til den ene eller anden persons særlige interesse i at få aktindsigt i et af dokumenterne (jf. i denne retning dommen af 1.2.2007, Sison mod Rådet, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 43-47). En anmodning om aktindsigt, som støttes på rent private interesser, kan således ikke kvalificeres som overdreven.
189. Det skal derimod undersøges, om der eventuelt er en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde udbredelsen af den i præmis 1, litra g), ovenfor nævnte udtalelse fra Juridisk Tjeneste.
190. Ifølge retspraksis er den mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af et dokument, der er omfattet af en undtagelse, navnlig dem, der ligger bag forordning nr. 1049/2001 (Turco-dommen, nævnt i præmis 68 ovenfor, præmis 67, 75 og 76). I modsætning til det af Kommissionen anførte skal den mere tungtvejende offentlige interesse, der begrunder udbredelsen, ikke være adskilt fra de principper, der ligger bag forordningen.
191. Henset til det almindelige princip om aktindsigt i dokumenter, således som det er knæsat i artikel 255 EF og første og anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, skal den mere tungtvejende offentlige interesse, der begrunder udbredelsen, være af objektiv og generel karakter og må ikke sammenblandes med hverken særlige eller private interesser, f.eks. gennemførelsen af en retssag mod institutionerne, idet sådanne særlige eller private interesser ikke udgør et relevant element i forbindelse med interesseafvejningen i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit.
192. Personer, der i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter, er nemlig »[e]nhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat«. Heraf følger, at denne forordning har til formål at sikre alle aktindsigt i offentlige dokumenter og ikke kun i dokumenter vedrørende den, der fremsætter anmodningen (dommen af 26.4.2005, Sison mod Rådet, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 50). Den særlige interesse, som den, der fremsætter anmodning om aktindsigt i et dokument, der personligt vedrører ham, kan gøre gældende, kan således i almindelighed hverken være afgørende ved vurderingen af tilstedeværelsen af en mere tungtvejende offentlig interesse eller interesseafvejningen i henhold til artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
193. Selv om det antages, at dokumenterne viser sig at være nødvendige for sagsøgerens forsvar i erstatningssagen – hvilket er et spørgsmål, der skal tages stilling til i denne sag – er denne omstændighed ikke relevant for vurderingen af afvejningen af de offentlige interesser (jf. i denne retning og analogt dommen af 26.4.2005, Sison mod Rådet, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 55, og Rettens kendelse af 8.6.2005, sag T-287/03, SIMSA mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 34).
194. Den omstændighed, at de ønskede dokumenter kan give sagsøgeren bedre mulighed for at gøre sine argumenter gældende i forbindelse med den annullationssag, selskabet har anlagt mod forenelighedsbeslutningen og mod godkendelsesbeslutningen, kan dermed ikke udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde udbredelsen af den pågældende juridiske rådgivning.
195. For så vidt angår sagsøgerens argument, hvorefter denne udbredelse har den virkning at begunstige bevarelsen af en konkurrence, der ikke er fordrejet, på forlagsmarkedet i Frankrig og at undgå, at reglerne om fusionskontrol omgås ved en anvendelse af artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 4064/89, der indebærer svig, fremgår det ikke af sagsakterne og af indholdet af udtalelsen fra Kommissionens Juridiske Tjeneste, der er udleveret til Retten (jf. præmis 23 ovenfor), at udbredelsen af denne udtalelse er begrundet i en sådan mere tungtvejende offentlig interesse.
196. Det foreliggende anbringende skal dermed forkastes, for så vidt som det tilsigter at godtgøre, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af den i præmis 1, litra g), ovenfor omhandlede juridiske rådgivning.
197. Det følger af ovenstående betragtninger, at den anfægtede beslutning skal annulleres, for så vidt som den afslår hel og delvis aktindsigt i alle de dokumenter, der er anmodet om, undtagen den i præmis 1, litra g), ovenfor nævnte juridiske rådgivning, og for så vidt som den afslår delvis aktindsigt i denne juridiske rådgivning.
Sagens omkostninger
198. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, første afsnit, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
199. Retten finder under hensyn til sagens omstændigheder, at Kommissionen, i betragtning af at denne har tabt sagen for så vidt angår størstedelen af sine påstande, bør bære sine egne omkostninger og betale ni tiendedele af de af sagsøgeren afholdte omkostninger.
200. Intervenienten bærer sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):
1) Det er ikke længere fornødent at træffe afgørelse om lovligheden af Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers beslutning D (2005) 3286 af 7. april 2005, for så vidt som den helt eller delvist giver afslag på aktindsigt i de dokumenter, der er nævnt i denne doms præmis 1, litra a)-c), og denne doms præmis 2, litra h) og j).
2) Beslutning D (2005) 3286 annulleres, for så vidt som den giver afslag på fuld aktindsigt i de dokumenter, der er nævnt i denne doms præmis 1, litra d), e), g) og h), samt i denne doms præmis 2, litra b)-d), f), g) og i), med undtagelse af den udtalelse afgivet af Kommissionens Juridiske Tjeneste, der er nævnt i denne doms præmis 1, litra g).
3) Beslutning D (2005) 3286 annulleres, for så vidt som den giver afslag på delvis aktindsigt i de dokumenter, der er nævnt i denne doms præmis 1, litra d), e), g) og h), og denne doms præmis 2, litra b)-d), f), g) og i).
4) I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.
5) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler ni tiendedele af de omkostninger, der er afholdt af Éditions Odile Jacob SAS.
6) Lagardère SCA bærer sine egne omkostninger.