PERSONALERETTENS DOM
(Første Afdeling)
19. juni 2007
Sag F-54/06
John Davis m.fl.
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Personalesag – tjenestemænd – pensioner – justeringskoefficienter – pensionering efter ikrafttrædelsen af vedtægten i den udgave, der finder anvendelse efter den 1. maj 2004 – anvendelse af justeringskoefficienter, der er beregnet som et gennemsnit af leveomkostningerne i pensionisternes bopælsland
– overgangsordning – afskaffelse af de justeringskoefficienter for pensionsrettigheder, der er erhvervet efter ikrafttrædelsen af vedtægten i
den udgave, der finder anvendelse efter den 1. maj 2004«
Angående: Søgsmål anlagt i henhold til artikel 236 EF og artikel 152 EA, hvorved John Davis og tre andre tjenestemænd ved Rådet har
nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelser om fastsættelse af deres individuelle pensionsrettigheder, for så vidt
som der dels ikke anvendes en justeringskoefficient på den del af deres pensionsrettigheder, der er erhvervet efter den 30.
april 2004, og dels for så vidt som den justeringskoefficient, der anvendes på den del af deres pensionsrettigheder, der er
erhvervet før den 1. maj 2004, er forskellig fra den justeringskoefficient, der anvendes på lønnen for de tjenestemænd, der
er i aktiv tjeneste i Det Forenede Kongerige eller i Danmark.
Udfald: Rådet for Den Europæiske Union frifindes. Hver part bærer sine egne omkostninger.
Sammendrag
1.      Tjenestemænd – pensioner – justeringskoefficient – afskaffelse heraf for pensionsrettigheder, der er erhvervet efter ikrafttrædelsen
af forordning nr. 723/2004
(Tjenestemandsvedtægten, art. 82, stk. 1; bilag XIII, art. 20; Rådets forordning nr. 723/2004)
2.      Tjenestemænd – pensioner – justeringskoefficient – afskaffelse heraf for pensionsrettigheder, der er erhvervet efter ikrafttrædelsen
af forordning nr. 723/2004
(Tjenestemandsvedtægten, art. 82, stk. 1; bilag XIII, art. 20; Rådets forordning nr. 723/2004)
3.      Tjenestemænd – pensioner – justeringskoefficient – afskaffelse heraf for pensionsrettigheder, der er erhvervet efter ikrafttrædelsen
af forordning nr. 723/2004
(Tjenestemandsvedtægten, art. 82, stk. 1)
4.      Fri bevægelighed for personer – arbejdstager – begreb – EU-tjenestemand – omfattet – pensioneret EU-tjenestemand – ikke omfattet
(Art. 18 EF og 39 EF)
5.      Unionsborgerskab – ret til fri bevægelighed og ophold – pensionerede EU-tjenestemænd
(Art. 18 EF; tjenestemandsvedtægten, art. 82, stk. 1)
1.      Princippet om ligebehandling tilsidesættes ikke, forudsat at forskellen i behandlingen af forskellige kategorier af tjenestemænd
er begrundet i et objektivt og sagligt kriterium, og at denne forskel står i rimeligt forhold til det formål, som forfølges
med den pågældende forskel.
Hvad angår den afskaffelse af justeringskoefficienterne for pensionsrettigheder, der er erhvervet fra den 1. maj 2004, og
som er indført ved forordning nr. 723/2004 om ændring af vedtægten og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, er den
forskellige behandling af tjenestemænd, der er gået på pension efter ikrafttrædelsen af vedtægtsreformen, og dem, der er gået
på pension nogle måneder før dens ikrafttræden, for så vidt som det kun er sidstnævnte, der profiterer af en justeringskoefficient
på hele deres pension, i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet. Denne forskel er begrundet i et objektivt og sagligt
kriterium, nemlig tjenestemændenes pensionering før eller efter vedtægtsreformens ikrafttræden. Hvad angår formålet med vedtægtsreformen
overholder denne forskel proportionalitetsprincippet. Skønt de førstnævnte gik på pension efter datoen for vedtægtsreformens
ikrafttræden, beregnes alle de rettigheder, som de havde erhvervet før denne dato, nemlig fortsat med justeringskoefficienter
og oven i købet med de samme justeringskoefficienter som dem, der finder anvendelse på tjenestemænd, der gik på pension før
denne dato. Denne konstatering underbygges desuden af den omstændighed, at lovgiver ikke blot har vedtaget regler, der påvirker
de pensionsrettigheder, der er erhvervet fra den 1. maj 2004, negativt, men ligeledes regler, der påvirker de pensionsrettigheder,
der er erhvervet før denne dato, negativt, da hovedstadsjusteringskoefficienterne i en overgangsperiode, der udløber den 30.
april 2008, gradvist erstattes af landejusteringskoefficienter, der er mindre gunstige for pensionisterne.
Den forskellige behandling kan derfor på ingen måde anses for at være forskelsbehandling, der er vilkårlig eller åbenbart
uegnet til at nå vedtægtsreformens formål. Det er nemlig kun, når der foreligger en sådan forskelsbehandling, at der kan gives
medhold i et anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling, når det fremsættes
til imødegåelse af foranstaltninger, der er truffet på et område, hvor lovgiver råder over en skønsbeføjelse, således som
det er tilfældet med hensyn til opbygningen af pensionsordningen.
(jf. præmis 64, 74 og 75)
Henvisning til:
Retten, 16. marts 2004, sag T-11/03, Afari mod ECB, Sml. Pers. I-A, s. 65, og II, s. 267, præmis 65.
Personaleretten, 23. januar 2007, sag F-43/05, Chassagne mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis
91.
2.      På et område, hvor lovgiver råder over en skønsbeføjelse, således som det er tilfældet med hensyn til opbygningen af pensionsordningen,
begrænser Fællesskabets retsinstanser sin prøvelse af spørgsmålet om, hvorvidt ligebehandlingsprincippet og forbuddet mod
forskelsbehandling er blevet overholdt, til en undersøgelse af, at den berørte institution ikke har foretaget en forskelsbehandling,
der er vilkårlig eller åbenbart uegnet.
Lovgiver har ikke overskredet sine grænser ved at afskaffe enhver form for justeringskoefficient for pensionsrettigheder,
der er erhvervet med virkning fra den 1. maj 2004, hvilken afskaffelse blev indført ved forordning nr. 723/2004 af 22. marts
2004 om ændring af vedtægten for tjenestemænd og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Der gælder nemlig intet overordnet
fællesskabsretligt princip om »ligebehandling med hensyn til EU-pensionisters købekraft«, men et almindeligt ligebehandlingsprincip
og et almindeligt forbud mod forskelsbehandling, som det tilkom lovgiver at iværksætte på den måde og ved de midler, som lovgiver
anså for at være de mest velegnede. I betragtning af lovgivers skønsbeføjelse med hensyn til opbygning af pensionsordningen
var Rådet fuldt ud berettiget til at indføre en ordning med henblik på at iværksætte ligebehandlingsprincippet og forbuddet
mod forskelsbehandling ved at afskaffe justeringskoefficienterne og sikre sig, at tjenestemændene ved ens bidragsindbetaling
ville oppebære den samme nominelle pension, hvilket i øvrigt stort set svarer til de pensionsordninger, der gælder i andre
internationale organisationer. I dette øjemed kunne Rådet med føje antage, at den europæiske integration gjorde det mindre
og mindre nødvendigt at operere med justeringskoefficienter, og at pensionisterne i stadig højere grad vælger at bo i det
land, hvor de tidligere gjorde tjeneste, eller i en anden medlemsstat end deres oprindelsesmedlemsstat. Rådet kunne i øvrigt
tage hensyn til ønsket om at undgå såvel svig som en vanskelig og omkostningskrævende kontrol af pensionisternes virkelige
bopæl.
Det står desuden lovgiver frit for at ændre vedtægten ved at vedtage bestemmelser, der er mindre gunstige for de berørte tjenestemænd
end dem, der tidligere var gældende, og denne frihed kan ikke anfægtes af en henvisning til et lighedsprincip »med hensyn
til købekraft«. Når tjenestemændene har velerhvervede rettigheder, er lovgiver imidlertid forpligtet til at fastsætte en tilstrækkelig
lang overgangsordning, der inden for rammerne af pensionsordningen tilsigter at undgå en uventet ændring af omstændighederne
ved udbetalingen af pensionsrettighederne. Forudsat at denne beskyttelse omfatter tjenestemænd, der er gået på pension efter
vedtægtsreformens ikrafttrædelse, kan den kun omfatte de rettigheder, de pågældende tjenestemænd har erhvervet før reformen.
(jf. præmis 65, 78 og 80-82)
Henvisning til:
Retten, 30. september 1998, sag T-13/97, Losch mod Domstolen, Sml. Pers. I-A, s. 543, og II, s. 1633, præmis 113, 121 og 122;
30. september 1998, sag T-164/97, Busacca m.fl. mod Revisionsretten, Sml. Pers. I-A, s. 565, og II, s. 1699, præmis 49, 58
og 59; 6. juli 1999, forenede sager T-112/96 og T-115/96, Séché mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 115, og II, s. 623, præmis
127 og 132; 8. januar 2003, forenede sager T-94/01, T-152/01 og T-286/01, Hirsch m.fl. mod ECB, Sml. Pers. I-A, s. 1, og II,
s. 27, præmis 51; 26. februar 2003, sag T-184/00, Drouvis mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 51, og II, s. 297, præmis 57,
bekræftet af Domstolen, 29. april 2004, sag C-187/03 P, Drouvis mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser; 29.
november 2006, sag T-135/05, Campoli mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A-2, s. 297, og II-A-2, s. 1527, præmis 71, 72, 78, 79,
85, 87, 97, 100 og 105.
Personaleretten, Chassagne mod Kommissionen, præmis 62.
3.      Afskaffelsen af justeringskoefficienterne for pensionsrettigheder, der er erhvervet fra den 1. maj 2004, og som er indført
ved forordning nr. 723/2004 om ændring af vedtægten og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, tilsidesætter ikke i
forhold til pensionister, der er bosat i en medlemsstat, hvor leveomkostningerne er høje, ligebehandlingsprincippet og forbuddet
mod forskelsbehandling i forhold til pensionister, der er bosat i en medlemsstat, hvor leveomkostningerne er lavere. Den samme
konklusion kan ligeledes drages i relation til sammenligningen mellem pensionister, der ikke bor i Belgien, og pensionister,
der bor dér.
Selv om den nævnte afskaffelse af justeringskoefficienterne medfører forskelle i pensionisternes købekraft, afhængigt af om
de bosætter sig i lande med høje eller lave leveomkostninger, hviler sådanne forskelle nemlig på et objektivt og sagligt kriterium,
nemlig i form af et beløb svarende til de bidrag, tjenestemændene har indbetalt i løbet af deres arbejdsliv, og disse forskelle
står i hvert fald i de første år med anvendelse af den nye pensionsordning i et rimeligt forhold til formålene med vedtægtsreformen.
De tjenestemænd, der pensioneres efter vedtægtsreformens ikrafttræden, har nemlig erhvervet hovedparten af deres pensionsrettigheder
i disse år, og de drager følgelig fordel af syntetiske koefficienter, der ligger ganske tæt på dem, som de ville have profiteret
af, hvis man i vedtægtsreformen havde opretholdt ordningen med justeringskoefficienter. Det er kun såfremt forskellene i leveomkostninger
mellem medlemsstaterne mod Rådets forventning vedvarer, at forskelsbehandlingen mellem pensionister, der bosætter sig i områder,
hvor leveomkostningerne er høje, og dem, der bosætter sig i områder, hvor disse omkostninger er lave, kan vise sig – henset
til de manglende justeringskoefficienter på en væsentlig del af pensionsrettighederne, og forudsat at Rådet ikke træffer korrigerende
foranstaltninger – ikke at stå i et rimeligt forhold til vedtægtsreformens formål.
På grundlag af samme betragtninger og henset til lovgivers skønsbeføjelse ved opbygningen af pensionsordningen kan konsekvenserne
af afskaffelsen af justeringskoefficienterne ikke udgøre forskelsbehandling, der er vilkårlig eller åbenbart uegnet til at
nå formålene med vedtægtsreformen.
(jf. præmis 84-87)
4.      Tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber er vandrende arbejdstagere, og de mister som unionsborgere, der arbejder i en
anden medlemsstat end hjemstaten, ikke deres egenskab af arbejdstager i artikel 39, stk. 1, EF’s forstand, fordi de beklæder
en stilling i en international organisation, selv om betingelserne for vedkommendes indrejse og ophold i beskæftigelseslandet
særligt er reguleret af en international overenskomst. Fællesskabspensionister kan til gengæld ikke påberåbe sig principperne
om fri bevægelighed og fri etableringsret, der hovedsageligt omfatter udøvelse af en økonomisk aktivitet, men udelukkende
artikel 18, stk. 1, EF, der bestemmer, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes
område.
(jf. præmis 96-98)
Henvisning til:
Domstolen, 15. marts 1989, forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723, præmis 11; 16. december 2004,
sag C-293/03, My, Sml. I, s. 12013, præmis 37; 16. februar 2006, sag C-185/04, Öberg, Sml. I, s. 1453, præmis 12.
5.      I henhold til artikel 18 EF har enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, hvilken
ret direkte følger af det unionsborgerskab, som de er tillagt ved artikel 17 EF, der er den grundlæggende status for medlemsstaternes
statsborgere. Med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i afledt ret, kan artikel 18 EF i sig
selv give unionsborgerne rettigheder, som de kan gøre gældende ved domstolene. Denne bestemmelse kan derfor i mangel af specielle
regler fastsat i dette øjemed hjemle en ret for pensionerede EU-tjenestemænd til at bosætte sig i en medlemsstat efter eget
valg.
Det er ikke blot foranstaltninger, der medfører direkte forbud og restriktioner, men også sådanne, der afskrækker de pågældende
fra at bosætte sig i en anden medlemsstat, der gør indgreb i retten til fri bevægelighed. Af artikel 18 EF kan der imidlertid
ikke udledes en positiv forpligtelse for fællesskabslovgiver til at udbetale modtagere af pension fra Fællesskaberne et økonomisk
tilskud i form af justeringskoefficienter, der har til formål at kompensere for konstaterede højere leveomkostninger i den
medlemsstat, hvori pensionisten ønsker at bosætte sig. I det omfang, der ikke kan være tale om ligebehandling i forhold til
andre fællesskabspensionister, der har valgt at bosætte sig i samme medlemsstat, er de ulemper, som etableringen i denne stat
medfører, og som beror på generelle og objektive situationer, der kan påvirke enhver pensionist og måske endda enhver anden
person, der bosætter sig i samme stat, nemlig konsekvensen af den pågældendes frie valg af bopæl, efter at vedkommende har
taget alle fordele og ulemper ved dette valg i betragtning, og de kan på ingen måde anses for at være indirekte hindringer
for den frie bevægelighed.
(jf. præmis 98-100)
Henvisning til:
Domstolen, 1. februar 1996, sag C-177/94, Perfili, Sml. I, s. 161, præmis 17-19; 17. september 2002, sag C-413/99, Baumbast
og R, Sml. I, s. 7091, præmis 82, 84 og 86; 2. oktober 2003, sag C-148/02, Garcia Avello, Sml. I, s. 11613, præmis 21-24;
12. juli 2005, sag C-403/03, Schempp, Sml. I, s. 6421, præmis 45-47; 16. februar 2006, sag C-137/04, Rockler, Sml. I, s. 1441,
præmis 17-19; 26. oktober 2006, sag C-192/05, Tas-Hagen og Tas, Sml. I, s. 10451; 9. november 2006, sag C-520/04, Turpeinen,
Sml. I, s. 10685, præmis 13; 11. januar 2007, sag C-208/05, ITC, Sml. I, s. 181, præmis 31 og 33; 30. januar 2007, sag C-150/04,
Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 1163, præmis 41-45.