62019CC0001
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GERARDA HOGANA
přednesené dne 11. března 2021 (
1
)
Řízení o posudku 1/19
zahájené na žádost Evropského parlamentu
„Žádost o posudek podle čl. 218 odst. 11 SFEU – Úmluva Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (Istanbulská úmluva) – Přistoupení Unie – Vnější pravomoci Unie – Náležité právní základy – Článek 78 odst. 2 SFEU – Článek 82 odst. 2 SFEU – Článek 83 odst. 1 SFEU – Článek 84 SFEU – Rozdělení rozhodnutí o podpisu a o uzavření na dvě rozhodnutí podle použitelných právních základů – Slučitelnost se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU – Praxe ‚vzájemné shody‘ – Slučitelnost se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU – Přípustnost žádosti o posudek“
I. Úvod
1.
Judikatura Soudního dvora z nedávné doby jednoznačně dokládá, že vztah mezi členskými státy a Evropskou unií v oblasti uzavírání mezinárodních dohod, které zavazují obě strany, může být příčinou vzniku značného množství těch nejobtížnějších a nejsložitějších otázek unijního práva. Vymezení pravomocí náležejících členským státům a Unii (a jejich vzájemné působení) vždy obnáší složité otázky kvalifikace, jež často vyžadují podrobnou a pečlivou analýzu mezinárodní dohody, která nebyla vždy vypracována s vědomím delikátního přediva institucionální struktury Evropské unie (a rozdělení pravomocí v rámci Evropské unie).
2.
To bohužel platí i pro mezinárodní dohodu – konkrétně Úmluvu Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí přijatou Výborem ministrů dne 7. dubna 2011 (dále jen „Istanbulská úmluva“) – která je předmětem projednávané žádosti o posudek na základě ustanovení čl. 218 odst. 11 SFEU. Tato úmluva sice usiluje o podporu onoho ušlechtilého a žádoucího cíle v podobě boje proti násilí na ženách a dětech, avšak otázka, zda by uzavření této konkrétní úmluvy bylo slučitelné s unijními smlouvami, vyvolává poměrně nezvyklé a složité právní otázky, které musí být přirozeně posuzovány z právního hlediska, nezaujatě a bez emocí. Historie vzniku dotčené žádosti je následující.
II. Pozadí Istanbulské úmluvy
3.
V roce 1979 přijala Organizace spojených národů Úmluvu o odstranění všech forem diskriminace žen (dále jen „CEDAW“). Tato úmluva byla doplněna doporučeními vypracovanými Výborem CEDAW, včetně obecného doporučení č. 19 (1992) o násilí na ženách, které bylo následně aktualizováno obecným doporučením č. 35 o genderově podmíněném násilí na ženách (2017). Tato doporučení uvádějí, že genderově podmíněné násilí představuje diskriminaci ve smyslu CEDAW.
4.
Rada Evropy přišla v doporučení adresovaném členům této organizace poprvé v Evropě s návrhem celkové strategie prevence násilí na ženách a ochrany obětí ve všech členských státech Rady Evropy.
5.
V prosinci 2008 zřídila Rada Evropy výbor odborníků nazvaný Expertní skupina pro potírání násilí na ženách a domácího násilí (dále jen „Grevio“). Tento orgán složený ze zástupců vlád členských států Rady Evropy byl pověřen vypracováním jednoho nebo několika závazných právních nástrojů „za účelem prevence a potírání domácího násilí, včetně zvláštních forem násilí na ženách, jiných forem násilí na ženách, jakož i ochrany a podpory obětí tohoto násilí a stíhání pachatelů“.
6.
Grevio se sešla devětkrát a dokončila znění návrhu úmluvy v prosinci 2010. Unie se jednání nezúčastnila (
2
).
7.
Úmluva o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí byla přijata Výborem ministrů Rady Evropy dne 7. dubna 2011. Dne 11. května 2011 byla otevřena k podpisu, a to při příležitosti 121. zasedání Výboru ministrů v Istanbulu (
3
).
8.
Ve dnech 5. a 6. června 2014 přijala Rada Evropské unie, ve složení Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, závěry, v nichž členské státy vyzvala, aby tuto úmluvu podepsaly, uzavřely a provedly.
9.
Komise následně dne 4. března 2016 předložila Radě Evropské unie návrh rozhodnutí Rady o podpisu Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie. Tento návrh upřesňuje, že uzavření této úmluvy spadá zároveň do pravomocí Unie i členských států. Pokud jde o Unii, má být dle návrhu Komise Istanbulská úmluva podepsána prostřednictvím jediného rozhodnutí na základě čl. 82 odst. 2 a článku 84 SFEU.
10.
Společně s tímto návrhem na rozhodnutí Rady, kterým se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie, předložila Komise Radě též návrh jediného rozhodnutí Rady, kterým se schvaluje uzavření této úmluvy jménem Unie. Právní základ navržený Komisí byl stejný jako právní základ uvedený v návrhu Komise týkajícím se podpisu, to znamená, že jím byl rovněž čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU.
11.
Během jednání o návrhu rozhodnutí v přípravných orgánech Rady vyšlo najevo, že by uzavření Istanbulské úmluvy Unií pokrývající některé oblasti navržené Komisí nezískalo podporu požadované kvalifikované většiny členů Rady. Bylo tedy rozhodnuto o omezení rozsahu uzavření Istanbulské úmluvy navrženého Unií pouze na ty pravomoci, které tyto přípravné orgány považovaly za spadající do výlučné pravomoci Unie. Právní základy návrhu byly v důsledku shora uvedeného změněny tak, že byl vypuštěn odkaz na článek 84 SFEU a byly vloženy odkazy na čl. 83 odst. 1 a čl. 78 odst. 2 až čl. 82 odst. 2 SFEU. Rovněž bylo rozhodnuto o rozdělení návrhu Komise na rozhodnutí Rady o podpisu Istanbulské úmluvy na dvě části a přijetí dvou rozhodnutí, aby byla zohledněna zvláštní postavení Irska a Spojeného království upravená v protokolu č. 21 připojeném ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU.
12.
Tyto změny provedené na zasedání Výboru stálých zástupců (Coreper) dne 26. dubna 2017 byly schváleny Komisí.
13.
Dne 11. května 2017 přijala Rada dvě samostatná rozhodnutí týkající se podpisu Istanbulské úmluvy, a sice:
–
Rozhodnutí Rady (EU) 2017/865 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 11). Toto rozhodnutí uvádí jako hmotněprávní základy čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU.
–
Rozhodnutí Rady (EU) 2017/866 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o azyl a zásadu nenavracení, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 13). V tomto rozhodnutí je jako hmotněprávní základ uveden čl. 78 odst. 2 SFEU.
14.
Body 5 až 7 odůvodnění obou těchto rozhodnutí uvádějí:
„(5)
V oblastech spadajících do působnosti [Istanbulské] úmluvy má pravomoci jak Unie, tak její členské státy.
(6)
[Istanbulská] [ú]mluva by měla být podepsána jménem Unie, pokud jde o záležitosti spadající do pravomoci Unie v rozsahu, v jakém [Istanbulská] úmluva může ovlivnit společná pravidla či změnit oblast jejich působnosti. To platí zejména pro určitá ustanovení [Istanbulské] úmluvy týkající se justiční spolupráce v trestních věcech a ustanovení [Istanbulské] úmluvy týkající se azylu a zásady nenavracení. Členské státy si ponechávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém [Istanbulská] úmluva neovlivňuje společná pravidla nebo nemění jejich oblast působnosti.
(7)
Unie má rovněž výlučnou pravomoc přijmout povinnosti stanovené v [Istanbulské] úmluvě týkající se vlastních orgánů a veřejné správy.“
15.
Podle bodu 10 odůvodnění rozhodnutí 2017/865 „Irsko a Spojené království jsou vázány [směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/629/SVV (Úř. věst. 2011, L 101, s. 1) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/93/EU ze dne 13. prosince 2011 o boji proti pohlavnímu zneužívání a pohlavnímu vykořisťování dětí a proti dětské pornografii, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2004/68/SVV (Úř. věst. 2011, L 335, s. 1)], a proto se účastní přijímání tohoto rozhodnutí“.
16.
Podle bodu 10 odůvodnění rozhodnutí 2017/866 platí, že „[v] souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU, a aniž je dotčen článek 4 uvedeného protokolu, se tyto členské státy neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné“.
17.
Bod 11 odůvodnění obou těchto rozhodnutí uvádí, že „[v] souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU, se Dánsko neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné“.
18.
V souladu s oběma výše uvedenými rozhodnutími týkajícími se podpisu Istanbulské úmluvy byla tato úmluva podepsána jménem Unie dne 13. června 2017 (
4
). Nebylo však přijato žádné rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.
19.
Dne 9. července 2019 požádal Evropský parlament v souladu s čl. 218 odst. 11 SFEU o posudek Soudního dvora o přistoupení Evropské unie k Istanbulské úmluvě. Žádost o posudek je formulována následovně (
5
):
„[1) a)]   Jsou čl. 82 odst. 2 a čl. 84 SFEU vhodnými právními základy pro akt Rady o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, nebo musí být základem pro tento akt čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU[?]
[b)]   Je nutné nebo možné rozdělit rozhodnutí o podpisu a uzavření úmluvy na dvě rozhodnutí v důsledku této volby právního základu?
[2)]   Je uzavření Istanbulské úmluvy ze strany Unie podle čl. 218 odst. 6 SFEU v souladu se Smlouvami v situaci, kdy mezi všemi členskými státy neexistuje vzájemná shoda v tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou dohodou vázány?“
III. K přípustnosti žádosti Evropského parlamentu o posudek
20.
Existují dva hlavní způsoby, jak mohou být mezinárodní dohody uzavírané Unií předloženy Soudnímu dvoru k posouzení. Prvním je posouzení mezinárodní dohody Soudním dvorem v rámci obecného výkonu jeho soudní pravomoci, jako například v rámci soudního přezkumu, řízení o výkon rozhodnutí nebo řízení o předběžné otázce. Druhým způsobem, který je relevantní v projednávané věci, je posouzení na základě postupu zakotveného v čl. 218 odst. 11 SFEU, podle kterého je Soudní dvůr na žádost členského státu, Evropského parlamentu, Rady nebo Komise výslovně oprávněn vydat posudek ke slučitelnosti mezinárodní dohody, jejíž uzavření Unie zamýšlí, se Smlouvami (
6
).
21.
Článek 218 SFEU stanoví obecně platný postup sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod, které je Unie oprávněna uzavírat v oblastech své činnosti (
7
). Poslední odstavec – čl. 218 odst. 11 SFEU – stanoví důležitý mechanismus předběžné ústavní kontroly navrhované dohody. Tento mechanismus je z právního hlediska důležitý, neboť podle čl. 216 odst. 2 SFEU jsou dohody uzavřené Unií závazné pro orgány Unie i pro členské státy, a mohou tedy v zásadě určovat legalitu aktů přijímaných těmito orgány. Z politického hlediska je takový mechanismus také důležitý, protože podání žádosti o posudek samo o sobě vyvolává potenciální překážky formálnímu uzavření dané dohody (
8
).
22.
I když je využití postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU stále poměrně vzácné, mají posudky Soudního dvora založené na tomto ustanovení zpravidla značný praktický význam, zejména z důvodu vysvětlení, která tyto posudky podávají ohledně rozsahu pravomocí Unie v oblasti mezinárodního práva, mezinárodních dohod a v souvisejících záležitostech. V posudcích Soudního dvora tak byly formulovány základní zásady práva vnějších vztahů, od výlučnosti pravomocí Unie až po zásadu autonomie a její použití, zejména na řešení mezinárodních sporů. V některých posudcích zakotvil Soudní dvůr důležité ústavní zásady, které jdou nad rámec bezprostředně vznesených otázek, či dokonce mezí práva vnějších vztahů Unie (
9
).
23.
Důvod zavedení tohoto postupu byl jasně vysvětlen Soudním dvorem v jeho posudku 1/75 (
10
), a to takto:
„předcházet obtížím, které by vyplývaly ze soudních řízení, v nichž by byla napadena slučitelnost mezinárodních dohod zavazujících [Unii] se Smlouvou. Soudní rozhodnutí, kterým je případně konstatováno, že je tato dohoda s ohledem na svůj obsah nebo na postup přijatý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smlouvy, by totiž nemohlo nevyvolat – nejen na úrovni [EU], ale též v rovině mezinárodních vztahů – vážné obtíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám, včetně třetích států.
Aby se takovým obtížím zabránilo, byl ve Smlouvě upraven výjimečný postup předběžného předložení věci Soudnímu dvoru s cílem vyjasnit před uzavřením dané dohody její slučitelnost se Smlouvou.“
24.
Jak uvedl Soudní dvůr (
11
), soudní rozhodnutí, kterým by po uzavření mezinárodní dohody zavazující Unii bylo případně konstatováno, že je tato dohoda s ohledem na svůj obsah nebo na postup přijatý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smluv, by totiž nemohlo nevyvolat – nejen na vnitřní úrovni Unie, ale též v rovině mezinárodních vztahů – vážné právní a praktické obtíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám, včetně třetích států.
25.
Posudek, o nějž je Soudní dvůr v projednávané věci žádán, vyžaduje, aby Soudní dvůr úvodem posoudil důležité otázky týkající se přípustnosti otázek, které mu byly položeny v rámci tohoto výjimečného postupu.
A.
K námitkám nepřípustnosti vzneseným účastníky řízení
26.
Přípustnost žádosti o posudek byla různými účastníky řízení v řadě ohledů zpochybněna.
27.
Zaprvé, pokud jde o první otázku písm. a), Rada, jakož i Irsko a maďarská vláda tvrdí, že tato část první otázky je nepřípustná z důvodu opožděnosti. Tvrdí, že vzhledem k tomu, že Parlament mohl napadnout rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy a při té příležitosti i platnost přijatých právních základů, nemůže již tuto záležitost předložit Soudnímu dvoru, neboť by to znamenalo obcházení pravidel týkajících se lhůt pro podání žaloby na neplatnost, čímž by se Parlament dopustil přetvoření předmětu řízení o posudku.
28.
Pokud jde o první otázku písm. b), rozporuje Rada její přípustnost v rozsahu, v němž se týká podpisu Istanbulské úmluvy, a to z toho důvodu, že rozhodnutí o podpisu nabyla právní moci.
29.
Rada namítá rovněž nepřípustnost druhé otázky, a to z toho důvodu, že je hypotetická. Kromě toho, že je tato otázka formulována obecně, spočívá rovněž na předpokladu, že Rada jednala v souladu s pravidlem, které si pro sebe stanovila sama a které spočívá v tom, že v případě smíšené dohody Rada vyčkává, až tuto dohodu uzavřou všechny členské státy, a teprve potom ji uzavře Unie, aniž by Parlament existenci takového pravidla chování konstatoval.
30.
Obecněji pak Rada, jakož i španělská a maďarská vláda zpochybňují přípustnost žádosti jako celku. Zaprvé zdůrazňují, že rozhodovací proces se stále nachází v přípravné fázi, přičemž zejména nedospěl do takového stadia, kdy musí Rada žádat o souhlas Parlamentu. Vzhledem k tomu, že Parlament by tak měl stále možnost předložit vyjádření k návrhu rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy, je žádost o posudek nepřípustná jako předčasná.
31.
Dále má Rada za to, že Parlament ve skutečnosti namítá, že postup uzavírání úmluvy je pomalý. Parlament měl tedy podat žalobu na nečinnost na základě článku 265 SFEU. Vzhledem k tomu, že řízení o posudku má odlišný předmět a nemůže být využito k tomu, aby byla jinému orgánu uložena povinnost jednat, musí být žádost i z tohoto důvodu odmítnuta jako nepřípustná. Slovenská, španělská a maďarská vláda tento názor sdílejí.
32.
Konečně Rada, jakož i bulharská vláda, Irsko, řecká, španělská, maďarská a polská vláda tvrdí, že Parlament svou žádostí o posudek ve skutečnosti usiluje o zpochybnění rozhodnutí Rady omezit rozsah uzavření Istanbulské úmluvy Unií na ustanovení, která spadají do výlučné pravomoci Unie, a v důsledku toho o zpochybnění přesného rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy. S ohledem na skutečnost, že se řízení o posudku může týkat pouze platnosti rozhodnutí o uzavření úmluvy, musí být tedy žádost o posudek odmítnuta jako nepřípustná.
B.
Analýza
33.
Úvodem je potřeba zdůraznit, že s ohledem na právní a politický význam postupu zakotveného v čl. 218 odst. 11 SFEU, jak je popsán výše, musí být rozsah řízení o posudku v zásadě vykládán poměrně extenzivně (
12
).
34.
Otázky, které mohou být Soudnímu dvoru předloženy v rámci tohoto řízení, se tedy mohou týkat jak věcné, tak formální platnosti rozhodnutí o uzavření dané dohody (
13
), dle mého názoru ovšem s přihlédnutím ke třem omezením, jejichž cílem je v podstatě zabránit tomu, aby Soudní dvůr odpovídal na otázku, která by postrádala konkrétní význam pro uzavření dané dohody (
14
).
35.
Zaprvé položené otázky se musí nutně týkat mezinárodní dohody, jejíž uzavření je, za předpokladu, že by nedošlo k zahájení postupu podle čl. 218 odst. 11, bezprostřední a rozumně předvídatelné (
15
). To vyplývá ze samotného znění čl. 218 odst. 11 SFEU, který hovoří o otázce slučitelnosti „zamýšlené dohody“ se Smlouvami. Parlament (resp. jakýkoliv jiný kvalifikovaný žadatel uvedený v čl. 218 odst. 11) by tak například nebyl oprávněn dovolávat se postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU za účelem podání žádosti Soudnímu dvoru, aby na čistě abstraktním či zcela hypotetickém základě rozhodl o otázce, zda by bylo uzavření dotčené mezinárodní dohody v rozporu s unijním právem, pokud uzavření této dohody nebylo nikdy zamýšleno nebo pokud se Unie jasně vyjádřila v tom smyslu, že tuto dohodu neuzavře.
36.
Položené otázky se však mohou v zásadě týkat jakéhokoli potenciálního scénáře souvisejícího s uzavřením zamýšlené dohody za podmínky, že řízení má za cíl předcházet obtížím, které by vyplývaly z prohlášení aktu uzavření mezinárodní dohody za neplatný (
16
). Platí totiž, že jelikož toto řízení není kontradiktorní a probíhá před uzavřením navrhované dohody Unií, pak zjevně není judikatura, podle které by se měl Soudní dvůr zdržet vydávání konzultativních stanovisek k obecným nebo hypotetickým otázkám, jako taková použitelná (
17
). Vzhledem k tomu, že tato forma předběžného posouzení nutně zahrnuje určitý hypotetický prvek, jakýkoliv opačný závěr by zbavil čl. 218 odst. 11 SFEU jeho obecného užitečného účinku. Pouze ve specifickém případě, kdy některé skutečnosti nezbytné pro odpověď na položenou otázku ještě nejsou známy, může být podle mého názoru otázka položená v žádosti prohlášena za nepřípustnou, ovšem nikoli z důvodu, že je hypotetická, ale spíše proto, že je s ohledem na stav jednání nebo řízení pro Soudní dvůr věcně nemožné na ni odpovědět.
37.
Zadruhé žádost musí napadat slučitelnost uzavření takové dohody se Smlouvami (
18
). Vzhledem k významu cíle sledovaného tímto postupem, tedy předcházet obtížím, které by mohly vyplynout z prohlášení aktu uzavření mezinárodní dohody za neplatný, pro účely výkladu tohoto ustanovení samotného (
19
) se tedy položená otázka musí týkat pouze skutečností, které mohou mít vliv na platnost aktu uzavření (
20
). Jak Soudní dvůr konstatoval ve svém posudku 1/75 (Dohoda OECD o standardu pro místní výdaje) ze dne 11. listopadu 1975 (EU:C:1975:145), řízení o posudku„musí […] být možné vést ohledně všech otázek, které lze předložit […] nakolik tyto otázky vyvolávají pochybnosti o materiální či formální platnosti [rozhodnutí, kterým se schvaluje jménem Unie uzavření mezinárodní] dohody z hlediska Smlouvy“ (
21
). Žádost o posudek se sice může týkat otázky, zda by měla být určitá dohoda uzavřena výlučně členskými státy, Unií nebo oběma, avšak Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o posudku vyjadřoval k přesnému vymezení pravomocí členských států nebo Unie. Soudní dvůr ostatně ve svém posudku 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001 (EU:C:2001:664) rozhodl, že pokud byla existence příslušných pravomocí Unie a členských států konstatována v téže oblasti, rozsah těchto pravomocí nemůže mít jako takový vliv na samotnou pravomoc Unie uzavřít mezinárodní dohodu ani obecněji na věcnou platnost nebo formální bezvadnost této dohody s ohledem na Smlouvy EU (
22
).
38.
Kromě těchto dvou hmotněprávních podmínek je nutno přihlédnout i k existenci podmínky formální. Pokud jde o návrh dohody a Soudní dvůr má rozhodnout o slučitelnosti ustanovení zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy, je nezbytné, aby měl Soudní dvůr k dispozici dostatečné informace o samotném obsahu uvedené dohody, má-li svou úlohu splnit efektivně (
23
). Pokud tedy žádost neobsahuje požadované množství informací týkajících se povahy a obsahu dané mezinárodní dohody, musí být prohlášena za nepřípustnou (
24
).
39.
Ve světle těchto zásad lze nyní přistoupit k posouzení jednotlivých námitek nepřípustnosti vznesených účastníky řízení.
40.
Pokud jde o první dvě námitky nepřípustnosti týkající se na jedné straně skutečnosti, že Parlament nezpochybnil volbu čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU jako právních základů ve fázi podpisu, a na druhé straně možnosti dotázat se Soudního dvora na platnost rozhodnutí, kterými se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Unie, jsou podle mého názoru na řízení o posudku plně použitelné per analogiam úvahy, na jejichž základě byl přijat rozsudek ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), v rozsahu, v němž se týkají obecné zásady právní jistoty (
25
). Proto vzhledem k tomu, že Parlament nezpochybnil, ač tak mohl učinit, platnost rozhodnutí o podpisu, a tato rozhodnutí se tudíž stala pravomocnými, nemůže tento orgán využít řízení o posudku, aby obcházel lhůty stanovené pro podání žaloby na neplatnost. První otázka písm. b) by tak měla být dle mého názoru prohlášena za nepřípustnou, avšak pouze v rozsahu, v němž se týká rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy.
41.
V návaznosti na právě vyjádřený názor uvádím, že jsem neopominul skutečnost, že Soudní dvůr ve svém posudku 2/92 (Třetí novelizované rozhodnutí OECD o národním zacházení) ze dne 24. března 1995 (EU:C:1995:83) rozhodl, že „skutečnost, že určité otázky mohou být projednány v rámci jiných soudních řízení, zejména v řízení o žalobě na neplatnost […] nepředstavuje argument, který by bránil podání žádosti Soudnímu dvoru o posudek týkající se těchto otázek na základě [čl. 218 odst. 11 SFEU]“ (
26
). To však neznamená, že by právě řízení zakotvené v čl. 218 odst. 11 SFEU mohlo být využito jako náhražka žaloby na neplatnost, pokud jde o rozhodnutí o podpisu, neboť tato rozhodnutí se stala pravomocnými, a všechny řádné opravné prostředky by byly z tohoto důvodu značně opožděné.
42.
Ale jak jsem již uvedl, pokud jde o projednávanou žádost o posudek, opožděnost se týká rozhodnutí o podpisu – na rozdíl od rozhodnutí o uzavření dohody. Soudní dvůr již uvedl, že rozhodnutí povolující podpis mezinárodní dohody a akt, kterým se rozhoduje o jejím uzavření, jsou dvěma odlišnými právními akty, jež vedou k zásadně odlišným závazkům pro zúčastněné strany, přičemž druhý akt není v žádném případě potvrzením aktu prvního (
27
). V každém případě tak stanoví standardní zásady mezinárodního smluvního práva. Z toho tedy vyplývá, že rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, stále ještě napadnutelné je.
43.
Třetí námitka vychází z toho, že je druhá otázka založena na nevyřčeném předpokladu, podle kterého Rada nesprávně věřila, že je povinna vyčkat, až Istanbulskou úmluvu uzavřou všechny členské státy, než bude i Rada oprávněna tak učinit. Využití postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU pro tento účel je tak údajně založeno na nepodložené hypotéze, a žádost tedy musí být odmítnuta jako nepřípustná.
44.
V tomto ohledu, jak bylo vysvětleno výše, je potřeba uvést, že otázky položené Soudnímu dvoru v rámci žádosti o posudek se mohou vztahovat na jakýkoli potenciální scénář uzavření zamýšlené dohody, pokud je účelem řízení předcházet obtížím, které by mohly vyplynout z prohlášení aktu uzavření mezinárodní dohody za neplatný.
45.
Je nutno připustit, že v rámci žaloby na neplatnost může žalobní důvod, jenž vychází z porušení Smluv vyplývajícího z určité praxe, vést ke zrušení napadeného rozhodnutí pouze tehdy, pokud je žalobce schopen prokázat, že se orgán, který rozhodnutí vydal, cítil vázán tvrzenou praxí nebo podpůrně měl za to, že je tato praxe závazná, a tedy z tohoto důvodu byla tato praxe důvodem vydání tohoto rozhodnutí nebo jeho základem (
28
). V rámci žádosti o posudek však členský stát ani orgán, které o tento posudek žádají, nenesou žádné důkazní břemeno a vznesena může být jakákoli otázka, pokud se týká situací, které by mohly nastat (
29
). Účelem řízení o posudku je totiž z povahy tohoto řízení zjištění postoje Soudního dvora k hypotetickým situacím, jelikož se toto řízení může v zásadě týkat pouze rozhodnutí o uzavření dohody, které ještě nebylo přijato. Skutečnost, že Parlament neprokázal, že se Rada údajně cítila být dotčenou praxí vázána, tedy není důvodem pro prohlášení druhé otázky za nepřípustnou.
46.
Pokud jde o čtvrtou námitku týkající se předčasnosti této žádosti o posudek, je třeba připomenout, že čl. 218 odst. 11 SFEU nestanoví v tomto ohledu žádné lhůty (
30
). Jedinou časovou podmínkou uvedenou v tomto ustanovení je, že uzavření dohody musí být zamýšleno. Z toho vyplývá, že si členský stát, Parlament, Rada nebo Komise mohou vyžádat posudek Soudního dvora k jakékoli záležitosti týkající se slučitelnosti rozhodnutí, které má být přijato k uzavření mezinárodní dohody, se Smlouvami, pokud je její uzavření Unií zamýšleno (
31
) a tato dohoda Unií dosud nebyla uzavřena. Vzhledem k tomu, že žádost o posudek musí být považována za přípustnou i v případě, že se proces vedoucí k přijetí rozhodnutí o uzavření této dohody stále nachází v přípravné fázi, nemůže být tato námitka nepřípustnosti přijata.
47.
Pokud jde o pátou námitku, tvrzení Rady, že Parlament měl podat žalobu na nečinnost, nikoli žádost o posudek, je nutno zdůraznit, že cílem postupu zakotveného v článku 265 SFEU je odsoudit unijní orgán za protiprávní nečinnost z hlediska unijního práva. V projednávané věci, byť se ve spisu Soudního dvora skutečně vyskytují aspekty nasvědčující tomu, že se Parlament snaží urychlit uzavření Istanbulské úmluvy, stále platí, že žádná z otázek položených Parlamentem se netýká případné nečinnosti. Projednávaná žádost o posudek tudíž nemůže být z takového důvodu prohlášena za nepřípustnou (
32
).
48.
Pokud jde o šestou námitku nepřípustnosti vznesenou z důvodu, že se položené otázky ve skutečnosti týkají vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy, je potřeba uvést, že tato konkrétní námitka se týká nanejvýš první otázky písm. a). Vychází z předpokladu, že jelikož se odpověď Soudního dvora na tuto otázku nemůže v žádném případě týkat platnosti rozhodnutí o uzavření úmluvy, je ve skutečnosti požadováno určení přesného rozdělení pravomocí mezi členské státy a Unii.
49.
V tomto ohledu je nutno připomenout, jak Soudní dvůr opakovaně zdůrazňuje, že určité nesrovnalosti týkající se volby relevantního právního základu nezpůsobují nutně neplatnost dotčeného aktu. Místo toho je nutno prokázat, že tyto nedostatky mohou mít vliv na použitelný legislativní postup (
33
) nebo na pravomoc Unie (
34
).
50.
Například v rozsudku ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, bod 67), Soudní dvůr rozhodl, že „[c]hyba v právních východiscích napadeného rozhodnutí“ (mimo jiných zmíněných chyb též neuvedení právního základu) představuje pouhou formální vadu, která nemá vliv na platnost dotčeného rozhodnutí. Podobně v rozsudku ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), Soudní dvůr sice zdůraznil ústavní význam právních základů (
35
), avšak současně konstatoval, že za okolností uvedené věci může mít dotčené pochybení dopad na pravomoci Komise a Rady, jakož i na jejich příslušné role v postupu přijímání napadeného aktu (
36
). Konkrétně v bodech 55 a 56 tohoto rozsudku Soudní dvůr sice rozhodl, že neuvedení žádného odkazu na právní základ postačuje jako důvod pro zrušení dotčeného aktu pro neuvedení odůvodnění, nicméně zdůraznil, že neuvedení odkazu na jedno konkrétní ustanovení Smlouvy – když jiná ustanovení zmíněna byla – nemusí v určitých případech představovat podstatnou vadu.
51.
Je pravda, že v projednávané věci rozdílné právní základy zmíněné v první otázce písm. a), a sice čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, čl. 83 odst. 1 a článek 84 SFEU, upravují použití řádného legislativního postupu a všechny povedou k přijetí rozhodnutí o uzavření dohody na základě stejného postupu, tedy postupu zakotveného v čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) a odst. 8 SFEU.
52.
Na jednu stranu je nutno připustit, že čl. 82 odst. 3 a čl. 83 odst. 3 SFEU upravují možnost členského státu, který má za to, že se akt spadající do rámce těchto právních základů dotýká základních aspektů jeho právního řádu, předložit věc Evropské radě. Na druhou stranu tyto základy spadají do oblasti, na kterou se patrně budou vztahovat protokoly č. 21 a č. 22 SEU a SFEU.
53.
Nicméně zaprvé vzhledem k tomu, že předložení věci Evropské radě má za následek pouze přerušení legislativního postupu, není podle všeho tato možnost předložit věc Evropské radě poskytnutá členským státům takové povahy, aby byla neslučitelná s postupy stanovenými v článcích 78 a 84 SFEU. Zadruhé Soudní dvůr již dříve rozhodl, že protokoly č. 21 a č. 22 nemohou mít žádný vliv na otázku správnosti právních základů, které mají být použity (
37
). Tento názor byl nedávno Soudním dvorem znovu potvrzen, pokud jde o protokol č. 22, v posudku 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592) (
38
).
54.
V podstatě tedy platí, že přestože tyto protokoly mohou zajisté mít vliv na pravidla hlasování v Radě, pokud jde o přijetí dotčeného aktu, nemají vliv na volbu jeho právních základů (
39
). Ostatně skutečnost, že část aktu spadá do oblasti působnosti části třetí hlavy V SFEU, má jistě za následek, že příslušná ustanovení tohoto aktu nejsou, s výjimkou zvláštních případů, pro Irsko ani Dánské království závazná. To však samo o sobě neznamená, že oblast, které se týkají ustanovení tohoto aktu spadající do oblasti působnosti části třetí hlavy V SFEU, musí být považována za nadřazenou, s tím, že by uvedení odpovídajících právních základů bylo povinné. Znamená to pouze to, že při přijímání dotčených ustanovení musí být dodržována pravidla hlasování v Radě stanovená těmito protokoly, i když nejsou uvedeny žádné právní základy odkazující na část třetí hlavu V SFEU.
55.
V této souvislosti se lze tedy oprávněně ptát, zda první otázka písm. a) ve skutečnosti nepředstavuje otázku, která míří na přesné určení dělicí linie mezi pravomocemi Unie a členských států. Pokud by odpověď na tuto otázku byla kladná, znamenalo by to, že by část této otázky nespadala do oblasti působnosti řízení o posudku na základě čl. 218 odst. 11 SFEU.
56.
Je však možné poznamenat, že odpověď na první otázku písm. a) bude vyžadovat nejen posouzení právních základů uvedených Parlamentem v jeho otázce, ale též zvážení toho, zda bude nutno do uvedeného rozhodnutí o uzavření dohody zahrnout nějaký jiný právní základ. Jelikož nelze vyloučit, že může být relevantní jiný právní základ než ty, které uvádí Parlament, nelze vyloučit ani to, že odpověď Soudního dvora na položené otázky může mít dopad na platnost rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií (
40
). Není tedy podle mého názoru nutné prohlásit první otázku písm. a) za nepřípustnou z důvodu, že se týká záležitostí nesouvisejících s platností rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.
57.
Stejná logika se použije na první otázku písm. b) a na otázku druhou. I když tyto otázky nemají žádný vztah k rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy, pak s ohledem na skutečnost, že Soudní dvůr nikdy neprovedl důkladné posouzení otázky, zda by tyto povinnosti mohly mít vliv na obsah rozhodnutí uzavřít mezinárodní dohodu, mám v každém případě za to, že je třeba na tyto otázky odpovědět, a to právě proto, aby mohlo být o těchto problémech rozhodnuto (
41
).
58.
Na rozdíl od tvrzení předestřených některými účastníky řízení, nemůže být nicméně druhá otázka nově vykládána tak, že se vztahuje pouze k otázce, zda je Rada oprávněna vyčkat, dokud nebude Istanbulská úmluva uzavřena všemi členskými státy (
42
). I kdyby totiž měla být taková praxe považována za neslučitelnou se Smlouvami, neměla by tato okolnost za následek neplatnost rozhodnutí o uzavření této úmluvy, neboť, znovu opakuji, prodlení v této záležitosti v zásadě není důvodem neplatnosti. Aby byla kritéria přípustnosti splněna, musí být tato otázka nutně vykládána přesně tak, jak je formulována, tedy v tom smyslu, že se vztahuje k otázce toho, zda by bylo rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy slučitelné se Smlouvami, pokud by mělo být přijato dříve, než bude tato úmluva uzavřena všemi členskými státy.
59.
Domnívám se tedy, že všechny otázky položené Soudnímu dvoru Parlamentem musí být považovány za přípustné, s výjimkou první otázky písm. b), ale pouze v rozsahu, v němž se tato část první otázky týká rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy.
IV. První otázka písm. a): náležité právní základy ve vztahu k uzavření Istanbulské úmluvy
60.
První otázkou písm. a) žádá Parlament Soudní dvůr, aby rozhodl, zda čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU představují náležité právní základy pro rozhodnutí Rady o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, nebo zda musí být tento akt založen na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU.
61.
Parlament uvádí, že návrh rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie, a návrh rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií, předložené Komisí, uváděly článek 218 SFEU jako procesní právní základ a čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU jako základy hmotněprávní. Když však Rada přijala rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání Istanbulské úmluvy, tak tyto hmotněprávní základy změnila, když odkázala na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU.
62.
Vzhledem k cílům Istanbulské úmluvy, které – jak jasně plyne z článků 1, 5 a 7, jakož i hlav III a IV této úmluvy – spočívají v ochraně žen, jež jsou oběťmi násilí, a prevenci takového násilí, si Parlament klade otázku, zda určení čl. 82 odst. 2 a článku 84 SFEU jako dvou převažujících aspektů této úmluvy ze strany Komise bylo odůvodněné. Parlament si tedy klade otázku, zda by Rada byla oprávněna upustit od článku 84 SFEU jako hmotněprávního základu, a místo toho doplnit čl. 78 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU, jak to učinila v okamžiku, kdy přijala rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání Istanbulské úmluvy.
63.
Parlament má zejména pochybnosti stran čl. 78 odst. 2 SFEU, jelikož tento právní základ pokrývá pouze články 60 a 61 Istanbulské úmluvy. Klade si otázku, zda tato dvě ustanovení mohou být považována za samostatný a převažující prvek této úmluvy, nebo zda nejsou články 60 a 61 této úmluvy pouhým provedením obecného zájmu na ochraně všech žen, které jsou oběťmi násilí, ve specifické oblasti azylu. Pokud by tomu tak bylo, měla by obě tato ustanovení Istanbulské úmluvy povahu vedlejších ustanovení a nevyžadovala by doplnění zvláštního právního základu.
64.
Pokud jde o čl. 83 odst. 1 SFEU, Parlament uvádí, že toto ustanovení svěřuje Unii pravomoc v trestních věcech pouze v určitých oblastech, které nezahrnují násilí na ženách jako takové. Takové násilí by tedy mohlo být kriminalizováno na úrovni Unie, pokud se týká obchodování s lidmi, sexuálního vykořisťování žen a dětí, jakož i organizovaného zločinu, na něž se Istanbulská úmluva jako taková zaměřuje v prvé řadě. Navíc vzhledem k tomu, že si členské státy zachovaly pravomoc ve vztahu k velké části trestního práva hmotného, na které se vztahuje Istanbulská úmluva, a aspekty, které spadají do pravomoci Unie, mají podle všeho podružný charakter, by doplnění zvláštního právního základu týkajícího se trestního práva nebylo nezbytné.
65.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že první otázka se týká volby právních základů, nikoli, jak by naznačovala jistá tvrzení předložená některými účastníky řízení, výlučné nebo nevýlučné povahy pravomoci Unie uzavřít Istanbulskou úmluvu. Je nutno připustit, že výlučná či nevýlučná povaha některých pravomocí bude předmětem posuzování, ale pouze v rozsahu, v jakém to bude nezbytné pro zodpovězení této otázky. V tomto ohledu je možná vhodné uvést, a to před posouzením obsahu Istanbulské úmluvy, několik poznámek týkajících se volby metod.
A.
Poznámky k metodologii
66.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že se volba právního základu unijního aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah tohoto aktu (
43
).
67.
Jestliže přezkum unijního aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou (
44
).
68.
Pouze výjimečně, je-li prokázáno, že opatření naopak sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, takže jsou použitelná různá ustanovení Smluv, musí být takové opatření založeno na různých odpovídajících právních základech (
45
). Použití dvojího právního základu nicméně není možné, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto právních základů vzájemně neslučitelné (
46
).
69.
Jsou to tedy cíle a složky aktu, které určují jeho právní základ – nebo v některých případech jeho vícečetné právní základy – nikoli výlučná či sdílená povaha pravomocí, které Unie ve vztahu k tomuto aktu má (
47
). Jak navrhuji vysvětlit později, je pravda, že výlučná nebo sdílená povaha těchto pravomocí může mít z hlediska unijního práva určitě vliv na rozsah uzavření mezinárodní dohody, a bude tak ohraničovat v úvahu přicházející právní základy. Nicméně volba právních základů, které je třeba použít, mezi právními základy odpovídajícími vykonávaným pravomocem, bude záviset pouze na cílech a složkách dotčeného aktu.
70.
Jak uvedla generální advokátka J. Kokott, není namístě uplatňovat tento přístup na vymezení pravomocí Unie, resp. pravomocí členských států. Má-li totiž „[Unie] pravomoc pouze ve vztahu k některým složkám zamýšleného aktu, přičemž další složky spadají do pravomoci členských států […], nemůže [Unie] na základě kritéria těžiště zkrátka prohlásit, že má v dané věci celkovou pravomoc. Jinak by byla podkopána zásada svěřených pravomocí […]“ (
48
).
71.
Podobné obavy by bylo možno vyslovit, pokud jde o určení těch pravomocí ze skupiny pravomocí svěřených Unii, na nichž musí být založeno přijetí daného aktu, a tudíž určení relevantních právních základů pro přijetí aktu. Kritérium těžiště vede k tomu, že použitelný postup přijetí určitého aktu je určen pouze podle hlavních právních základů. Z povahy věci tento přístup tedy znamená zkoumat pouze hlavní vykonávanou pravomoc. Je tak důležité, aby tím nebyly obcházeny klíčové procesní záruky, které jsou vlastní výkonu některých jiných pravomocí – jako je jednomyslné hlasování Rady. Zatímco by totiž určité právní ustanovení mohlo být povinně přijato na základě určitého právního základu, bylo-li přijato izolovaně, pak v případě, že bylo vloženo do aktu obsahujícího jiná ustanovení, mohlo by být toto ustanovení přijato na odlišném právním základě – který například vyžaduje odlišné pravidlo hlasování. To by mohlo vést ve svém důsledku ke strategiím zacíleným na zavádění právních přílepků (cavalier législatif) (
49
).
72.
Ve své stávající judikatuře nicméně Soudní dvůr systematicky odkazuje na kritérium „převažujících účelů a složek“ (nazývané také „kritérium těžiště“). Například v rozsudku ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 38), Soudní dvůr opětovně zdůraznil, že jestliže má „rozhodnutí více složek nebo sleduje několik cílů, z nichž některé spadají do [společné zahraniční a bezpečnostní politiky], je třeba pravidlo hlasování, které se použije pro přijetí tohoto rozhodnutí, určit s ohledem na jeho hlavní nebo převažující účel či složku“. Ačkoli tedy může určitý akt sledovat několik cílů a vyžadovat „mobilizaci“ různých pravomocí, právní základ, na němž jeho přijetí spočívá, nebude odrážet všechny pravomoci, které byly za účelem jeho přijetí vykonány, ale pouze tu pravomoc či pravomoci, které odpovídají hlavnímu cíli či složce, resp. hlavním cílům či složkám, tohoto aktu (
50
). Kromě toho bylo od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost riziko obcházení některých výše uvedených procesních pravidel zmírněno, což značně omezilo množství zvláštností, jimiž se některé postupy vyznačovaly.
73.
Je nutno připustit, že v některých rozsudcích, počínaje rozsudkem ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 55), Soudní dvůr zdůraznil, že právní základ může sloužit nejen k určení použitelného postupu a k ověření toho, že Unie měla skutečně alespoň zčásti pravomoc podepsat dotčenou dohodu, ale rovněž k informování třetích osob o rozsahu vykonávaných pravomocí Unie (
51
) a o působnosti dotčeného aktu (
52
). Tato řada judikatury by tedy mohla svádět k závěru, že za účelem naplňování této úlohy by právní základy určitého aktu měly odrážet veškeré pravomoci vykonané Unií za účelem přijetí dotčeného aktu. Takový přístup by možná mohl být odůvodněný zejména v případě, že mezinárodní dohoda spadá do rámce několika sdílených pravomocí Unie a členských států, neboť Unie se může rozhodnout, že některé ze svých pravomocí nevykoná, což ve svém důsledku znamená, že provedení odpovídajícího ustanovení či vícero ustanovení této dohody bude příslušet členským státům (
53
).
74.
Takový přístup by však byl v rozporu s přístupem, který Soudní dvůr donedávna uplatňoval, aby zamezil kolizi právních základů (
54
). Například v posudku 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592) – kde Soudní dvůr judikoval, že rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dotčené mezinárodní dohody Unií, by mělo mít dva právní základy – Soudní dvůr znovu na shora zmíněnou judikaturu odkázal (
55
).
75.
Kromě toho, i když tyto záležitosti mají samozřejmě zásadní význam pro vnitřní řád Unie (a rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy), netýkají se přímo třetích zemí, neboť na základě článku 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331) – úmluvy, která sama kodifikuje mezinárodní obyčejové právo ve vztahu k mezinárodním dohodám a je pro Evropskou unii závazná (
56
) – se strany mezinárodní dohody, ať již státy nebo mezinárodní organizace, nemohou dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy (
57
).
76.
Členské státy sice skutečně mohou mít zájem na tom, aby byly v plném rozsahu informovány o rozsahu pravomocí vykonávaných Unií v době uzavření dohody, ale právní základy určitého aktu nejsou jedinými prostředky pro sdělení těchto informací. Podle ustálené judikatury totiž platí, že povinnost uvést odůvodnění, zakotvená v čl. 296 odst. 2 SFEU, je posuzována zejména ve světle obsahu daného aktu jako celku (
58
), především jeho bodů odůvodnění (
59
). Ačkoli je tedy důležité, aby byly členské státy schopny určit, které pravomoci byly Unií vykonány, když uzavírala konkrétní dohodu, skutečnost, že tuto informaci není možno vyvodit z právních základů, které byly ve skutečnosti vybrány jako základ pro přijetí rozhodnutí, kterým se uzavření takové dohody schvaluje, podle všeho není rozhodující.
77.
Ačkoli je v tomto kontextu nutno podpořit tvrzení, že právní základ aktu by měl věrně odrážet pravomoci, které Unie vykonala za účelem jeho přijetí, lze nicméně poznamenat, že takový přístup by nebyl zcela v souladu se stavem judikatury (
60
).
78.
Ve zbývající části tohoto stanoviska tak navrhuji postupovat podle ustálené judikatury Soudního dvora, podle níž platí, že pokud určitý akt sleduje několik cílů nebo má několik složek, musí být tento akt v zásadě založen na jediném právním základě, a pouze výjimečně na několika takových právních základech. Tyto právní základy musí představovat právní základy, které jsou vyžadovány převažujícími, nebo alespoň hlavními cíli nebo složkami dané mezinárodní dohody. Z toho vyplývá, že je nepodstatné, zda byly v rámci přijímání dotčeného aktu vykonány jiné pravomoci, pokud se tyto jiné pravomoci týkají cílů nebo složek, které jsou v podstatě vedlejší nebo podružné.
79.
Je rovněž potřeba uvést, že podle výše uvedené judikatury Soudního dvora jsou cíle a složky, které je nutno zohlednit, cíli a složkami dotčeného unijního aktu. Pokud jde o uzavření mezinárodní dohody, budou při určování právních základů, které je potřeba použít, rozhodující cíle a přesný obsah rozhodnutí, kterým se toto uzavření schvaluje, nikoliv samotná mezinárodní dohoda.
80.
Je pravda, že v praxi budou účel a obsah tohoto rozhodnutí z větší části stejné jako účel a obsah zamýšlené dohody, jelikož tento akt je ze své povahy určen k naznačení souhlasu Unie s tím, že bude touto dohodou vázána (
61
). Není tomu tak ovšem vždy. Je totiž důležité mít na paměti, že v tomto ohledu existuje významný rozdíl v náhledu mezi mezinárodním právem a unijním právem, který je pro projednávanou věc klíčový.
81.
Z hlediska mezinárodního práva se v případě smíšených dohod má za to, že Unie a členské státy k nim přistoupily společně, nikoli souběžně (
62
). V důsledku toho zakládá uzavření dohody Unií povinnost Unie uplatňovat tuto dohodu jako celek, ledaže byla učiněna výhrada o rozdělení pravomocí – což předpokládá, že dohoda takovou možnost nevylučuje (
63
). Otázky, jako jsou právní základy zvolené k uzavření takové dohody nebo smíšený charakter této dohody, jsou považovány za vnitřní otázky unijního právního řádu (
64
), které samy o sobě nemohou zabránit vzniku mezinárodněprávní odpovědnosti v případě neodůvodněného neplnění povinností (
65
).
82.
Z hlediska unijního práva však v případě, že Unie přistoupí k mezinárodní úmluvě, činí tak v rozsahu pravomocí vykonaných za účelem přijetí rozhodnutí o uzavření této dohody (
66
). Je pravda, že Unie je povinna vykonávat své výlučné vnější pravomoci, ale podle ustálené judikatury Soudního dvora není Unie povinna vykonávat při uzavírání dohody své sdílené pravomoci (
67
). V závislosti na sdílených pravomocích, které se Unie rozhodne při této příležitosti vykonat, se tak „těžiště“rozhodnutí o uzavření dané dohody může změnit, čímž dojde ke změně použitelných právních základů. Právní základ odrážející například výlučnou pravomoc může tak být do jisté míry významově převážen jiným právním základem odrážejícím sdílenou pravomoc, kterou se Unie rozhodla vykonat.
83.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání mezinárodní dohody jménem Evropské unie, by mohlo mít restriktivněji vymezený účel a obsah, než je tomu v případě účelu a obsahu této dohody, mohlo by se stát, že by toto rozhodnutí muselo být přijato na základě jediného právního základu, zatímco pokud by například Unie vykonala všechny pravomoci, které až do té doby sdílela s členskými státy, mohlo by být nezbytné použití dvou či více právních základů, neboť toto rozhodnutí by tak mohlo zahrnovat i jiné důležité cíle a složky.
84.
Mimoto, pokud se Unie rozhodne nevykonat svou pravomoc, která by pokryla hlavní cíle a složky dotčené mezinárodní dohody, stanou se převažujícími cíle a složky, které by byly z hlediska rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dané dohody, vyhodnoceny jako vedlejší. To je důvodem, proč je podle mého názoru důležité rozlišovat cíle a složky dané dohody od cílů a složek rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, jež mohou být vymezeny restriktivněji.
85.
A to je klíčová otázka, o kterou v projednávané věci jde, neboť je jasné, že Rada chce, aby Unie přistoupila pouze k částečnému uzavření Istanbulské úmluvy. Je tedy vhodné posuzovat nikoli celou Istanbulskou úmluvu, ale spíše jen ty části této úmluvy, které budou z pohledu unijního práva pro Unii závazné.
86.
V kontextu žaloby na neplatnost nevyvolává taková otázka žádné zvláštní obtíže, protože Soudní dvůr provede svůj přezkum ex post, jakmile je dotčený legislativní akt přijat, a jakmile jsou tedy známy vykonané pravomoci.
87.
Avšak v průběhu projednávání žádosti o posudek, kde – jako je tomu v projednávané věci – ještě neexistuje ani návrh rozhodnutí, by mohla skutečnost, že Rada může vykonat větší či menší počet sdílených pravomocí, činit určení právních základů poněkud složitějším, ne-li dokonce nemožným, neboť Soudní dvůr je žádán, aby se touto otázkou zabýval z budoucího hlediska.
88.
Mohlo by se jevit jako vhodné začít nejprve posouzením jednotlivých částí dohody, resp. toho, zda daná část dohody spadá do výlučné pravomoci Unie, v rozsahu, v jakém budou muset být tyto pravomoci nutně vykonány Unií. Ovšem až bude tato analýza provedena, jak bude možno určit těžiště rozhodnutí o uzavření této dohody, když – jak je vysvětleno výše – toto těžiště bude záviset i na změněných sdílených pravomocích, které se Unie dobrovolně rozhodne vykonat? Pokud totiž Rada ještě nehlasovala o návrhu rozhodnutí a Soudní dvůr je žádán o posudek souběžně s předložením tohoto návrhu Parlamentu, nemůže být rozsah sdílených pravomocí, které budou vykonány, brán jako daný (
68
).
89.
Domnívám se, že v této velmi specifické situaci – která se týká otázky, jež Soudní dvůr nikdy předtím neposuzoval – je nutno ze žádosti (nebo přinejmenším z okolností věci) vyvodit, jaké konkrétní sdílené pravomoci budou s největší pravděpodobností Unií vykonány. V opačném případě, jak jsem vysvětlil v části tohoto stanoviska věnované přípustnosti, nevidím možnost, jak by mohl Soudní dvůr rozhodnout, jak to požaduje Parlament, na jakém právním základě musí být rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy založeno (
69
). Za těchto okolností však odpověď, kterou Soudní dvůr zformuluje, bude platná pouze tehdy, pokud bude předpokládaný scénář skutečně realizován.
90.
V projednávané věci ze znění otázky položené Parlamentem jasně vyplývá, že vychází z předpokladu, že pro účely přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie, vykoná Unie přinejmenším ty pravomoci, které jí náleží zaprvé v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a zadruhé v oblasti azylu a přistěhovalectví. Relevance této premisy je navíc potvrzena obsahem rozhodnutí, kterými se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Unie, která lze navzdory judikatuře uvedené v bodě 42 tohoto stanoviska považovat za rozhodnutí do určité míry předjímající pravomoci, jež budou v okamžiku uzavření této úmluvy vykonány.
91.
Taková premisa však musí být přinejmenším slučitelná se současným rozdělením pravomocí. To vyžaduje posouzení, zda se dohoda zabývá kromě těchto pravomocí i jinými pravomocemi Unie, které musí být vykonány, neboť jsou výlučné. Jak jsem již vysvětlil, to předpokládá zohlednění nejen pravomocí, které Unie hodlá vykonat, ale i pravomocí, které náleží výlučně Unii, a z tohoto důvodu budou muset být nutně vykonány, pokud chce Unie tuto dohodu uzavřít.
92.
V tomto ohledu je potřeba připomenout, že čl. 3 odst. 1 SFEU obsahuje seznam pravomocí, které jsou ze své povahy výlučné. Kromě tohoto výčtu čl. 3 odst. 2 SFEU upřesňuje, že „[v]e výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“ (
70
).
93.
Jak jasně plyne z judikatury Soudního dvora, existuje riziko ovlivnění společných pravidel Unie mezinárodními závazky či změny působnosti těchto pravidel, které může odůvodňovat výlučnou vnější pravomoc Unie, pokud tyto závazky spadají do působnosti uvedených pravidel (
71
).
94.
Konstatování takového rizika nevyžaduje naprostou shodu mezi oblastí, kterou pokrývají mezinárodní závazky, a oblastí unijní právní úpravy (
72
). Takové mezinárodní závazky mohou zejména narušit unijní pravidla nebo změnit jejich působnost, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již z velké části pokrývají (
73
).
95.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nelze z judikatury Soudního dvora vyvodit, že je k určení toho, zda má Unie v oblastech, na které se dohoda vztahuje, výlučnou nebo sdílenou pravomoc, potřeba použít holistický přístup. Naopak vzhledem k tomu, že Unii přísluší pouze pravomoci, které jí byly svěřeny, existence pravomoci, která má nadto výlučnou povahu, musí být založena na závěrech vycházejících z celkové a konkrétní analýzy vztahu mezi zamýšlenou mezinárodní dohodou a platným unijním právem (
74
).
96.
Tato analýza musí brát v úvahu oblasti, které jsou pokryty pravidly Unie, a oblasti, které jsou pokryty ustanoveními zamýšlené dohody, která budou pro Unii závazná, neboť odpovídají pravomocem, které se Unie rozhodla vykonat v okamžiku přijetí rozhodnutí o uzavření dané úmluvy, jakož i předvídatelné perspektivy vývoje těchto pravidel a těchto ustanovení, aby bylo možné určit, zda předmětná dohoda může zasáhnout do jednotného a soudržného uplatňování společných unijních pravidel a do řádného fungování systému, který tato pravidla zavedla (
75
).
97.
Pokud jde o tyto otázky, Irsko tvrdí, že Parlament ve své žádosti neprovedl celkovou a konkrétní analýzu dopadu Istanbulské úmluvy na sekundární unijní právo (
76
). Soudní dvůr totiž rozhodl, že pro účely takové analýzy přísluší dotčenému účastníkovi řízení, aby předložil skutečnosti, které mohou prokázat výlučný charakter vnější pravomoci Unie, jíž se chce dovolávat (
77
).
98.
Podstatné však je, že argumentace vycházející z této řady judikatury byla obsažena v rozsudcích vydaných v kontextu žaloby na neplatnost. V uvedených věcech byl Soudní dvůr žádán o rozhodnutí na základě písemných podání vyměněných mezi různými účastníky řízení. Takový požadavek se nevztahuje na řízení o žádosti o posudek, vyznačující se duchem spolupráce mezi Soudním dvorem, ostatními orgány Unie a členskými státy, jehož cílem je zabránit budoucím komplikacím (
78
). Vzhledem k tomu, že toto řízení má povahu řízení ex ante a zároveň není kontradiktorní, nejsou argumenty vycházející z ex post kontradiktorního systému přezkumu, který je vlastní řízení o žalobě na neplatnost, v tomto kontextu příliš relevantní. V důsledku toho se domnívám, že skutečnost, že Parlament neprovedl celkovou a konkrétní analýzu dopadu úmluvy na sekundární unijní právo, není sama o sobě podstatná a že provedení takové analýzy přísluší Soudnímu dvoru.
99.
Je však třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora nebude mít přijetí mezinárodní dohody dopad na společná pravidla, pokud ustanovení unijního práva i ustanovení dotčené mezinárodní dohody stanoví minimální standardy (
79
). I když tedy mezinárodní dohoda a společná unijní pravidla pokrývají tutéž oblast, tato judikatura naznačuje, že Soudní dvůr nedojde k závěru, že jsou dotčena unijní pravidla – a tedy ona sdílená pravomoc – pokud mezinárodní dohoda i unijní pravidla stanoví minimální požadavky (
80
).
100.
Pokud jde o Istanbulskou úmluvu, článek 73 stanoví, že „[u]stanoveními této úmluvy nejsou dotčena ta ustanovení vnitrostátního práva a závazných mezinárodních instrumentů, které jsou již v platnosti nebo které mohou vstoupit v platnost, a podle nichž jsou nebo mohou být osobám přiznána příznivější práva na předcházení a potírání násilí na ženách a domácího násilí“.
101.
V tomto kontextu by tak k tomu, aby pravomoc sdílená Unií s členskými státy byla považována za výlučnou pravomoc (tedy pravomoc, kterou bude Rada povinna vykonat), bylo nutno prokázat, že Unie již v této oblasti přijala společná pravidla, která zaprvé nestanoví minimální standardy, a zadruhé že by tyto standardy mohly být dotčeny uzavřením Istanbulské úmluvy.
102.
Pokud jde o uvedená dvě rozhodnutí, jimiž se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Unie, lze pochybovat o tom, zda Rada vycházela ze správného předpokladu, podle kterého bude Unie povinna vykonat tyto pravomoci na základě třetího případu zmíněného v čl. 3 odst. 2 SFEU.
103.
Na jednu stranu, jak se snažila zdůraznit Polská republika, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU, které se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, upravují pouze přijetí minimálních pravidel. Společná pravidla přijatá v této oblasti tak mohou platně stanovit pouze minimální standardy.
104.
Na druhou stranu, pokud jde o čl. 78 odst. 2 SFEU – který svěřuje Unii pravomoc v oblasti azylu a přistěhovalectví – na první pohled by podle všeho bylo možno říci, že společná pravidla přijatá Unií v oblasti azylové a přistěhovalecké politiky stanoví pouze minimální pravidla, resp. tam, kde tomu tak není, není podle mého názoru pravděpodobné, že by byla tato pravidla dotčena ustanoveními Istanbulské úmluvy.
105.
V tomto ohledu je totiž třeba uvést, že Istanbulská úmluva obsahuje tři ustanovení, která mohou být relevantní v oblasti politiky azylu a přistěhovalectví, a sice články 59 až 61 této úmluvy, které tvoří hlavu VII této úmluvy.
106.
Pokud jde o článek 59 Istanbulské úmluvy týkající se povolení k pobytu žen, které jsou oběťmi násilí, pravidla stanovená Unií, jež se týkají bydliště, upravují pouze minimální požadavky (
81
). Konkrétně, jak uvedl generální advokát Y. Bot ve věci Rahman a další (C‑83/11, EU:C:2012:174, bod 64), směrnice 2004/38 (
82
) zavádí pouze minimální harmonizaci, neboť jejím cílem je zejména uznání práva pobytu rodinného příslušníka občana Unie v určitých situacích, aniž by bylo vyloučeno přiznání práva pobytu v jiných případech.
107.
Je rovněž pravda, že některé rozsudky týkající se směrnice 2004/38, jako jsou rozsudky ve věcech NA (
83
) nebo Diallo (
84
), mohly vyvolat pochybnosti o minimální povaze některých požadavků obsažených v této směrnici. Tato rozhodnutí však musí být vykládána v jejich vlastním kontextu. Vzhledem totiž k tomu, že Soudní dvůr nemá v rámci řízení o předběžné otázce pravomoc vykládat vnitrostátní právo ani aplikovat unijní právo na konkrétní případ, pak pokud vydává rozsudek, činí tak vždy s odkazem na situaci předvídanou v položené otázce nebo otázkách, které mohou pokrývat pouze některé aspekty daného sporu. Je-li tedy Soudní dvůr žádán o výklad konkrétního ustanovení směrnice, pak, i když tato směrnice stanoví, že zakotvuje pouze minimální standardy, zaujme Soudní dvůr v závislosti na způsobu, jakým je otázka položena, nejčastěji stanovisko k výkladu, který je potřeba uplatnit na dotčené ustanovení, nezávisle na možnosti členských států přijmout vyšší standardy (
85
). Odpovědí danou v takovéto situaci tedy není dotčena možnost států přiznat právo na vstup a pobyt za výhodnějších podmínek výlučně na základě jejich vnitrostátního práva (
86
). Jakmile jsou tedy řešení přijatá v rozsudcích NA (
87
) nebo Diallo (
88
) zasazena do kontextu mechanismu řízení o předběžné otázce, je nutno je vykládat nikoli tak, že zakazují členským státům vydat v případech předestřených v rámci předběžných otázek povolení k pobytu, ale spíše tak, že členským státům neukládají povinnost tak učinit (
89
).
108.
Pokud jde o článek 60 Istanbulské úmluvy, toto ustanovení stanoví, že smluvní strany musí v podstatě přijmout opatření, která zajistí, aby genderově podmíněné násilí na ženách mohlo být uznáno jako forma pronásledování ve smyslu Úmluvy z roku 1951 o právním postavení uprchlíků a jako forma závažné újmy, která zakládá potřebu doplňkové/dodatečné ochrany.
109.
Na tomto místě je nutno připomenout, že některé směrnice, zejména ty, které se označují jako „směrnice první generace“, zmiňují, že stanoví pouze minimální pravidla (
90
). Pozdější směrnice ovšem uvádějí, že členské státy mohou zavést nebo zachovávat příznivější normy, pouze „jsou-li slučitelné s [těmito] směrnic[emi]“, což by mohlo vést k závěru, že ve vztahu k některým ustanovením příznivější normy přijmout nelze (
91
). Tyto směrnice nicméně přiznávají procesní práva nebo záruky, či podpůrně ukládají členským státům povinnost zohlednit určité okolnosti, aniž by vylučovaly možnost, že mohou být rovněž přiznána jiná práva či záruky nebo zohledněny jiné okolnosti. Zejména žádný z důvodů pro vyloučení z postavení uprchlíka nebo pro ukončení nebo odnětí doplňkové ochrany stanovených v těchto právních nástrojích patrně není v rozporu s ustanoveními Istanbulské úmluvy.
110.
Unijní právo samozřejmě harmonizuje do určité míry podmínky platné pro státní příslušníky třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, na jejichž základě mohou tyto osoby žádat o přiznání postavení uprchlíka nebo osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, společně s obsahem tohoto postavení (
92
). Tyto podmínky jsou však takové, že je patrně možné je uplatňovat v souladu s článkem 60 Istanbulské úmluvy. Pokud jde konkrétně o postavení uprchlíka, podotýkám, že čl. 2 písm. d) směrnice 2011/95 (
93
) obsahuje definici pojmu „uprchlík“, když stanoví, že uprchlíkem se rozumí státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním zejména z důvodů „příslušnosti k určitým společenským vrstvám“ nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, což je pojem, který je velmi extenzivně definován v článku 10 téže směrnice, když odkazuje konkrétně na jakoukoli skupinu, kde „příslušníci této skupiny sdílejí vrozený charakteristický rys“ (
94
). Toto ustanovení dále uvádí, že „[p]ro účely určení příslušnosti k určité společenské vrstvě nebo vymezení rysu takové skupiny musí být náležitě uvážena hlediska spojená s pohlavím, včetně genderové identity“.
111.
Konečně, pokud jde o článek 61 Istanbulské úmluvy, lze podotknout, že toto ustanovení stanoví, že strany učiní opatření nezbytná k zohledňování zásady nenavracení, což je povinnost, která je již v unijním právu obsažena (
95
).
112.
V každém případě nepovažuji v projednávané věci za nezbytné rozhodnout s konečnou platností o otázce, zda Unie má, jak se domnívá Rada, výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy v těchto dvou oblastech na základě čl. 3 odst. 2 SFEU, a zda je tedy Unie povinna uvedené pravomoci vykonat. I kdyby se totiž ukázalo, že v případě neexistence rizika, že by byla společná pravidla Unie týkající se této oblasti uzavřením Istanbulské úmluvy dotčena, zůstanou tyto pravomoci i nadále pravomocemi sdílenými, byla by Rada i nadále oprávněna tyto pravomoci vykonávat, což v zásadě skutečně nastane (
96
). Jak jsem vysvětlil výše, otázka předložená Parlamentem je totiž implicitně založena na předpokladu, že Unie bude vykonávat přinejmenším ty pravomoci, které jsou jí svěřeny ve věcech azylu a přistěhovalectví, jakož i justiční spolupráce v trestních věcech.
B.
Analýza cílů a složek Istanbulské úmluvy
113.
Podle preambule Istanbulské úmluvy je jejím cílem „vybudovat Evropu osvobozenou od násilí na ženách a od domácího násilí“. Jak je uvedeno v článku 1 této úmluvy, dosažení tohoto cíle je rozděleno na pět dílčích cílů, a to:
–
„chránit ženy proti všem formám násilí a předcházet, stíhat a odstraňovat násilí na ženách a domácí násilí;
–
přispět k odstranění všech forem diskriminace žen a prosazovat skutečnou rovnost mezi ženami a muži, včetně posílení postavení žen;
–
vytvořit komplexní rámec, zásady a opatření na ochranu a pomoc všem obětem násilí na ženách a domácího násilí;
–
podporovat mezinárodní spolupráci zaměřenou na odstranění násilí na ženách a domácího násilí;
–
poskytovat podporu a pomoc organizacím a orgánům vymáhajícím právo při efektivní spolupráci za účelem přijetí společného postupu při odstraňování násilí na ženách a domácího násilí.“
114.
Pokud jde o obsah Istanbulské úmluvy, obsahuje tato úmluva 81 článků rozdělených do 12 hlav, které znějí následovně:
–
„Hlava I – Účel, definice, rovnost a nediskriminace, obecné povinnosti“;
–
„Hlava II – Ucelený přístup a shromažďování údajů“;
–
„Hlava III – Prevence“;
–
„Hlava IV – Ochrana a podpora“;
–
„Hlava V – Hmotné právo“;
–
„Hlava VI – Vyšetřování, stíhání, procesní právo a ochranná opatření“;
–
„Hlava VII – Migrace a azyl“;
–
„Hlava VIII – Mezinárodní spolupráce“;
–
„Hlava IX – Kontrolní mechanismus“;
–
„Hlava X – Vztah k jiným mezinárodním instrumentům“;
–
„Hlava XI – Změny úmluvy“;
–
„Hlava XII – Závěrečná ustanovení“.
115.
Hlava I Istanbulské úmluvy obsahuje ustanovení týkající se cílů a definic a vztahu této úmluvy k rovnosti a nediskriminaci, jakož i obecné povinnosti. Úmluva zejména definuje klíčové termíny používané v celém textu (
97
) a ukládá smluvním stranám povinnost odsoudit všechny formy diskriminace tím, že zajistí začlenění zásady rovnosti žen a mužů do svých právních řádů, přičemž je jasně vyjádřeno, že pozitivní diskriminace je možná (
98
). Všechny smluvní strany jsou rovněž povinny zajistit, aby se státní subjekty zdržely zapojení do jakéhokoli násilného jednání a aby s náležitou pečlivostí zajišťovaly předcházení, vyšetřování a trestání a odškodňování za násilné činy, kterých se dopustí nestátní subjekty (
99
). Konečně tato hlava uvádí, že smluvní strany budou mimo jiné podporovat princip rovnosti mezi ženami a muži a posílení postavení žen (
100
).
116.
Hlava II ukládá smluvním stranám povinnost provádět komplexní přístup a zajistit ucelenou reakci na násilí na ženách zavedením účinné spolupráce mezi všemi příslušnými orgány, institucemi a organizacemi, zahrnující tam, kde je to vhodné, všechny příslušné subjekty, jako jsou vládní instituce, národní, regionální a místní parlamenty a úřady, národní instituce pro lidská práva a občanské organizace (
101
). Smluvní strany jsou rovněž povinny shromažďovat rozčleněné příslušné statistické údaje a zasadit se o to, aby byly v pravidelných časových intervalech prováděny průzkumy mezi obyvatelstvem týkající se případů všech forem násilí, které spadají do působnosti Istanbulské úmluvy (
102
).
117.
Hlava III upřesňuje povinnosti smluvních stran v oblasti prevence. Smluvní strany jsou v podstatě povinny přijmout mnohostranný přístup, který zahrnuje zvyšování obecného povědomí, začlenění tématu rovnosti žen a mužů a tématu násilí do formálního vzdělávání na všech úrovních prostřednictvím vhodných výukových materiálů a osnov, a dále prosazování zásady nenásilí a rovnosti žen a mužů i v kontextu neformálního vzdělávání, sportu, kultury, volnočasových aktivit a médií (
103
). Smluvní strany musí zajistit odpovídající školení pro odborníky, kteří pracují s oběťmi nebo pachateli (
104
). Musí také zavést opatření pro podpůrné a léčebné programy pro pachatele (
105
) a podpořit zapojení soukromého sektoru do vypracovávání a zavádění těchto postupů a do přípravy relevantních materiálů a dobrovolných standardů (
106
).
118.
Hlava IV vymezuje povinnosti smluvních stran v oblasti ochrany a podpory obětí (
107
). Mezi tyto povinnosti patří povinnost zajistit, aby oběti včas obdržely příslušné informace o dostupných podpůrných službách a právních opatřeních v jazyce, kterému rozumí (
108
), a zajistit obětem přístup ke službám obecné podpory, jako jsou zdravotní péče a sociální služby, právní a psychologické poradenství, finanční pomoc, ubytování, vzdělávání, školení a pomoc při hledání zaměstnání (
109
), jakož i službám speciální podpory, včetně azylových zařízení, bezplatných telefonních linek s nepřetržitým provozem, zvláštní lékařské a forenzní podpory obětem sexuálního násilí a zohlednění potřeb dětských svědků (
110
). Dále je třeba zavést opatření pobízející k ohlašování případů násilí svědky násilného činu nebo osobami, které mají oprávněný důvod se domnívat, že k takovému činu může dojít nebo že lze další násilný čin očekávat, jakož i stanovit pravidla týkající se podmínek, za nichž by odborníci při ohlašování spáchaných nebo hrozících násilných činů neporušovali svoji obecnou povinnost zachovávat mlčenlivost (
111
).
119.
Hlava V o hmotném právu obsahuje nejpodrobnější ustanovení. Zaprvé vyžaduje, aby smluvní strany poskytly obětem odpovídající občanskoprávní prostředky nápravy proti pachatelům fyzického či psychického násilí, včetně náhrady škody; zajistily, aby sňatky uzavřené z donucení bylo možno prohlásit za neúčinné, neplatné nebo je rozvázat bez zbytečného finančního nebo administrativního zatížení oběti; a zajistily, aby při určování práva na svěření do péče a práva na styk s dítětem byly brány v úvahu případy násilí spadající do působnosti Istanbulské úmluvy (
112
). Zadruhé obsahuje tato hlava výčet jednání, které musí být kvalifikováno jako trestné, zejména psychické násilí prostřednictvím vyhrůžek nebo nátlaku, nebezpečné pronásledování, fyzické násilí, sexuální násilí a znásilnění, nucený sňatek, mrzačení ženských pohlavních orgánů, násilné přerušení těhotenství nebo násilná sterilizace a sexuální obtěžování (
113
). Tato hlava rovněž zavazuje smluvní strany k tomu, aby napomáhání k trestnému činu, účast na něm a pokus o trestný čin i podněcování třetí osoby k jeho spáchání klasifikovaly jako trestný čin (
114
). Zatřetí hlava V uvádí, že smluvní strany musí zajistit, aby žádné tyto trestné činy nebylo možné ospravedlnit „ctí“ (
115
) a trestné činy zavedené v souladu s touto úmluvou byly postihovány bez ohledu na povahu vztahu mezi obětí a pachatelem (
116
). Začtvrté ukládá tato hlava smluvním stranám povinnost přijmout taková legislativní nebo jiná opatření, která budou nezbytná k tomu, aby rozsah působnosti zahrnoval jakýkoliv trestný čin zavedený podle této úmluvy, pokud bude mít tento čin vazbu na jejich území nebo některého jejich občana (
117
). Zapáté tato hlava ukládá smluvním stranám povinnost stanovit přiměřené a odrazující sankce (
118
) a zajistit, aby byl výčet určitých situací považován za přitěžující okolnosti (
119
). Konečně hlava V smluvním stranám umožňuje zohlednit v rámci ukládání sankcí konečné odsuzující rozsudky vynesené jinou smluvní stranou za trestné činy zavedené podle této úmluvy (
120
) a zakazuje povinné alternativní řešení sporů (
121
).
120.
Hlava VI upravuje procesní právo a ochranná opatření během vyšetřování a soudního řízení (
122
). Smluvní strany musí mimo jiné zajistit, aby donucovací orgány poskytovaly obětem včasnou ochranu, včetně shromažďování důkazů (
123
), a aby prováděly vyhodnocení rizika smrti a závažnosti situace (
124
). Zvláštní pozornost musí být věnována přístupu pachatelů ke zbraním. V právních řádech musí být stanovena možnost použití urgentního zákazu vstupu a omezujících nebo ochranných příkazů, aniž by to pro oběti představovalo zbytečnou finanční či administrativní zátěž (
125
). Jakékoli porušení těchto příkazů bude potrestáno účinnými, přiměřenými a odrazujícími trestními či jinými právními sankcemi. Smluvní strany zajistí, aby byly důkazy vztahující se k předchozím sexuálním vztahům a chování oběti připuštěny pouze tehdy, bude-li to relevantní a nezbytné (
126
), a aby stíhání nejzávažnějších trestných činů nebylo závislé jen na ohlášení nebo stížnosti podané obětí (
127
). Smluvní strany musí rovněž poskytnout možnost vládním i nevládním organizacím a poradcům v oblasti domácího násilí pomáhat obětem a podporovat je podle jejich požadavků v průběhu vyšetřování a soudního řízení v souvislosti s trestnými činy prokázanými v souladu s Istanbulskou úmluvou. V této hlavě úmluvy je uveden demonstrativní výčet opatření k ochraně práv a zájmů obětí, včetně zajištění jejich potřeb jakožto svědků ve všech fázích vyšetřování a soudního řízení. Zohledněny musí být zejména zvláštní potřeby dětí jako obětí a svědků (
128
). Konečně smluvní strany musí zajistit právo na právní pomoc (
129
) a promlčecí lhůty musí být koncipovány tak, aby u nejzávažnějších trestných činů bylo možné účinně zahájit řízení poté, co oběť dosáhla plnoletosti (
130
).
121.
Hlava VII stanoví, že smluvní strany rovněž přijmou nezbytná legislativní opatření, aby povolení k pobytu obětí nebylo dotčeno opatřeními přijatými za účelem boje proti násilí (
131
) a genderově podmíněné násilí na ženách jako forma pronásledování a jako forma závažné újmy zakládalo nárok na doplňkovou/dodatečnou ochranu ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané dne 28. července 1951 v Ženevě (
132
). Smluvní strany musí dále zavést genderově citlivé postupy v rámci řízení o azylu. Cílem této hlavy je rovněž zajistit, aby se zásada nenavracení použila na oběti násilí na ženách za všech okolností (
133
).
122.
Hlava VIII je věnována zajištění mezinárodní spolupráce mezi smluvními stranami při provádění Istanbulské úmluvy. Smluvní strany musí zejména zajistit, aby oběť trestného činu spáchaného na území jiné smluvní strany této úmluvy mohla podat stížnost v zemi svého bydliště (
134
). V situacích, kdy je určitá osoba vystavena bezprostřednímu ohrožení násilným činem, by se smluvní strany měly vzájemně informovat, aby bylo možné přijmout ochranná opatření (
135
). Dále tato hlava zejména zakládá právo dožadující smluvní strany být informován o výsledku opatření přijatého na základě této hlavy, a to organizováním výměny informací o tomto předmětu mezi stranami této úmluvy (
136
).
123.
Hlava IX stanoví kontrolní mechanismus pro provádění Istanbulské úmluvy, jejíž provádění je svěřeno expertní skupině Grevio.
124.
Hlava X objasňuje, že Istanbulskou úmluvou nejsou dotčeny povinnosti stran vyplývající z jiných mezinárodních nástrojů a smluvní strany mohou uzavírat další mezinárodní dohody týkající se záležitostí, jimiž se úmluva zabývá, s cílem doplnit nebo posílit její ustanovení.
125.
Hlava XI stanoví postup provádění změn Istanbulské úmluvy.
126.
Hlava XII obsahuje závěrečná ustanovení. Konkrétně uvádí, že Istanbulská úmluva je výslovně otevřena k podpisu Evropské unii (
137
). Tato hlava též uvádí, že výhrady je možné vznášet pouze v určitých případech a za určitých podmínek (
138
).
127.
Jak uvedla Komise ve svém návrhu rozhodnutí Rady o podpisu, jménem Evropské unie, Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (
139
), uzavření Istanbulské úmluvy Unií se bude pravděpodobně týkat velkého počtu pravomocí, které náleží Unii samostatně nebo společně s členskými státy. Teoreticky tak může být relevantní řada právních základů dle SFEU, například „článek 16 (ochrana údajů), čl. 19 odst. 1 (diskriminace na základě pohlaví), článek 23 (konzulární ochrana pro státní příslušníky jiného členského státu), články [18], 21, 46 a 50 (volný pohyb osob, volný pohyb pracovníků a svoboda usazování), článek 78 (azyl a doplňková a dočasná ochrana), článek 79 (přistěhovalectví), článek 81 (justiční spolupráce v občanských věcech), článek 82 (justiční spolupráce v trestních věcech), článek 83 (vymezení trestných činů a sankcí v celé EU v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem), článek 84 (opatření pro předcházení trestné činnosti s vyloučením harmonizace) a článek 157 (rovné příležitosti a rovné zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání)“. K těmto právním základům je možno doplnit, ač nebyly Komisí uvedeny, článek 165 SFEU (rozvoj kvalitního vzdělávání), článek 166 SFEU (provádění politiky odborného vzdělávání) nebo článek 336 SFEU (pracovní podmínky úředníků a zaměstnanců Unie) (
140
).
128.
Jak jsem však již vysvětlil, nepředpokládá se, že by právní základ či základy určitého aktu odrážely veškeré pravomoci vykonané pro účely jeho přijetí. Rozhodnutí o schválení uzavření Istanbulské úmluvy Unií by mělo být založeno pouze na právním základě či základech odpovídajících tomu, co bude těžištěm tohoto rozhodnutí.
C.
Určení hlavních cílů a složek rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie
129.
Pokud by odpověď na první otázku písm. a) závisela pouze na cílech a obsahu Istanbulské úmluvy, stačilo by zdůraznit, že i když tato úmluva obsahuje několik složek, je jejím hlavním cílem a složkou jednoznačně cíl spočívající v odstranění genderové diskriminace (
141
). Jak totiž uvádí důvodová zpráva k této úmluvě, jejím cílem je, jak vyplývá z její preambule, uznat existenci „vazby mezi vymýcením násilí na ženách a dosažením právní i faktické rovnosti žen a mužů“ (
142
). Dále uvádí, že „z definice ‚násilí na ženách‘ jasně vyplývá, že pro účely této úmluvy je násilí na ženách chápáno jako porušení lidských práv a forma diskriminace“ (
143
). Při neexistenci konkrétnějšího právního základu je tak relevantním právním základem podle všeho čl. 3 odst. 3 SEU, který ve spojení s článkem 19 SFEU přiznává Unii pravomoc „přijmout vhodná opatření k boji proti diskriminaci na základě pohlaví“.
130.
Jak bylo uvedeno výše, pro určení právního základu, který je základem rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, je však třeba vzít v úvahu nejen cíle a složky této úmluvy, ale zohlednit i cíle a složky, které jsou specifičtější pro samotné toto rozhodnutí.
131.
V projednávané věci je více či méně bráno jako dané, že Rada nechce, aby Unie vykonala jiné pravomoci než ty, které odpovídají ustanovením uvedeným v otázce Parlamentu, která kupodivu nezahrnují čl. 3 odst. 3 SEU ani článek 19 SFEU.
132.
Rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, se tak může zakládat na těchto ustanoveních pouze tehdy, pokud se ukáže alespoň to, že Unie musí nutně vykonat odpovídající vnější pravomoc.
133.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odstranění genderové diskriminace není jednou z oblastí uvedených v čl. 3 odst. 1 SFEU, v nichž byla Unii výslovně svěřena výlučná pravomoc. Pokud jde o jednotlivé případy výlučné vnější pravomoci předvídané v čl. 3 odst. 2 SFEU, je relevantní patrně pouze třetí situace předvídaná ve druhém odstavci tohoto ustanovení (a sice že Unie má výlučnou vnější pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud ustanovení této smlouvy mohou ovlivnit společná unijní pravidla).
134.
Jak bylo vysvětleno výše, vzhledem k tomu, že Istanbulská úmluva zakotvuje pouze minimální pravidla, je tedy k tomu, aby byla Unii přiznána výlučná pravomoc z důvodu existence společných pravidel, která mohou být uzavřením této úmluvy dotčena, nezbytné, aby se tato společná pravidla neomezovala na stanovení minimálních standardů. Společná pravidla přijatá v oblasti boje proti diskriminaci na základě pohlaví, která vyplývají ze směrnice 2000/78 (
144
), směrnice 2004/113 (
145
), směrnice 2006/54 (
146
) nebo směrnice 2010/41 (
147
), však stanoví pouze minimální pravidla, neboť ve všech je uvedeno, že členské státy mohou přijmout nebo zachovávat příznivější ustanovení.
135.
S ohledem na současný obsah společných pravidel v oblasti boje proti diskriminaci na základě pohlaví je třeba konstatovat, že Unie nemá v této oblasti v zásadě výlučnou vnější pravomoc. Unie tak není povinna vykonat pro účely uzavření Istanbulské úmluvy svou pravomoc v boji proti diskriminaci na základě pohlaví (
148
). Vzhledem k tomu, že položená otázka vychází z předpokladu, podle něhož by Unie nevykonávala jiné pravomoci než pravomoci týkající se azylu a justiční spolupráce v trestních věcech, nepředstavují čl. 3 odst. 3 SEU ani článek 19 SFEU vhodné právní základy pro přijetí rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie.
136.
Ve světle této skutečnosti nyní navrhuji posoudit, zda existují právní základy, které sice nepokrývají tuto úmluvu v plném rozsahu, nicméně mohou pokrývat významné části této úmluvy, a současně odpovídají pravomocem, které Unie bude mít nebo hodlá vykonávat v době uzavření této úmluvy. Skutečnost, že Unie musí vykonat jiné pravomoci, než jsou pravomoci odpovídající právním základům zmíněným Parlamentem v jeho otázkách, totiž sama o sobě nestačí k tomu, aby byly pro tento účel zohledněny; je rovněž nezbytné, aby se tyto pravomoci vztahovaly na složky Istanbulské úmluvy, které jsou přinejmenším stejně důležité jako složky, na které se vztahují právní základy zmíněné Parlamentem.
137.
Za tímto účelem nejprve posoudím, zda existují jiné pravomoci, než jsou pravomoci předvídané Parlamentem v jeho otázce, které jsou podle všeho dostatečně relevantní a které bude Unie povinna vykonat za účelem uzavření Istanbulské úmluvy.
D.
K existenci jiných právních základů, než které uvedl Parlament ve své otázce, jež odpovídají na jedné straně pravomocem, které by Unie byla povinna vykonat, a na straně druhé cílům a složkám Istanbulské úmluvy, které budou patrně vyhodnoceny jako přinejmenším stejně důležité jako ty, na které se vztahují základy uvedené Parlamentem
138.
Mezi různými pravomocemi uvedenými v bodě 127 tohoto stanoviska, které by se mohly týkat Istanbulské úmluvy, se pouze čtyři z nich jeví jako dostatečně relevantní k tomu, aby odůvodnily důkladnější přezkum, a sice článek 165 SFEU (rozvoj kvalitního vzdělávání), článek 166 SFEU (provádění politiky odborného vzdělávání), článek 81 SFEU (justiční spolupráce v občanských věcech) a článek 336 SFEU (pracovní podmínky úředníků a zaměstnanců Unie).
K aspektům Istanbulské úmluvy týkajícím se všeobecného a odborného vzdělávání
139.
Podle článku 6 SFEU má Unie v oblasti všeobecného vzdělávání a odborného vzdělávání pouze podpůrnou pravomoc. Tato pravomoc nemůže být ze své povahy Unií vykonána s preemptivním účinkem, z čehož vyplývá, že Unie není nikdy povinna ji vykonat.
K aspektům Istanbulské úmluvy týkajícím se justiční spolupráce v občanských věcech
140.
Podle čl. 81 odst. 1 SFEU spadá justiční spolupráce v občanských věcech s mezinárodním prvkem do pravomocí, které Unie sdílí s členskými státy. Druhá věta tohoto ustanovení upřesňuje, že tato spolupráce může zahrnovat přijímání opatření pro sbližování právních předpisů členských států (
149
). Článek 81 odst. 2 SFEU podává taxativní výčet cílů, které mohou opatření, jež by případně byla Unií přijata, sledovat.
141.
Na základě tohoto ustanovení přijala Unie různé právní předpisy. Některé, jako je směrnice Rady 2003/8/ES, jejímž cílem je zlepšit přístup ke spravedlnosti v přeshraničních sporech, stanoví pouze minimální standardy (
150
). Podobně i čl. 1 odst. 2 směrnice 2008/52 (
151
) uvádí, že se tato směrnice nevztahuje na spory týkající se práv a povinností, o kterých nemohou strany podle rozhodného práva rozhodovat samy. Tato směrnice tudíž nevylučuje, aby členské státy zakázaly využití mediace v určitých oblastech (
152
).
142.
Jiné nástroje však obsahují pravidla, která zjevně nestanoví pouze minimální požadavky (
153
). Soudní dvůr již konkrétně rozhodl, pokud jde o zavedení mechanismů uznávání soudních rozhodnutí, že Unie získala vnější pravomoc (
154
).
143.
V rozsahu, v němž článek 62 Istanbulské úmluvy stanoví, že smluvní strany budou vzájemně spolupracovat za účelem výkonu příslušných občanskoprávních a trestněprávních soudních rozhodnutí, vydaných soudními orgány smluvních stran, včetně ochranných příkazů, bude Unie nakonec přece povinna vykonat svou výlučnou vnější pravomoc pro účely justiční spolupráce v občanských věcech, pokud jde o některá ustanovení úmluvy, jako je čl. 62 odst. 1 písm. a).
K aspektům úmluvy týkajícím se určení pracovních podmínek úředníků a zaměstnanců Unie
144.
Podle článku 336 SFEU přijmou Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem a po konzultaci s dalšími zúčastněnými orgány formou nařízení služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Unie.
145.
Je pravda, že se pracovní podmínky všech zaměstnanců Unie netýkají oblastí uvedených v článcích 3 a 6 SFEU. Unie tudíž sdílí tuto pravomoc s členskými státy na základě čl. 4 odst. 1 SFEU. Je však nutno podotknout, že tato pravomoc byla vykonána s preemptivním účinkem přijetím nařízení č. 31 (EHS), 11 (Euratom), kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii (
155
), a je tedy třeba mít za to, že Unie získala na základě čl. 3 odst. 2 SEU v této oblasti výlučnou vnější pravomoc.
146.
Z toho vyplývá, že kromě právních základů zmíněných Parlamentem je třeba rovněž zkoumat články 81 a 336 SFEU, aby bylo možno určit, na jakém právním základě či základech by mělo být rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, přijato.
147.
Pokud jde o jiné pravomoci, než jsou ony čtyři výše posuzované pravomoci či pravomoci uvedené Parlamentem v jeho otázce, jsem toho názoru, že i když některá ustanovení Istanbulské úmluvy do těchto pravomocí spadají, nemohou tato ustanovení patrně ovlivnit těžiště případného rozhodnutí Unie o uzavření této úmluvy, a to z důvodů, které jsem právě uvedl. Buď proto, že Unie není povinna tyto pravomoci vykonávat, nebo proto, že dotčená ustanovení mohou být za daných okolností považována pouze za ustanovení doplňková.
E.
Závěrečné posouzení: k relevanci právních základů uvedených Parlamentem a těch, které byly dříve určeny jako právní základy odpovídající pravomocem, které mají být vykonány, a dostatečně pokrývající relevantní cíle a složky Istanbulské úmluvy
148.
Na tomto místě považuji za důležité hned na úvod znovu zdůraznit to, co činí projednávanou věc natolik zvláštní, a sice že Unie nebude vykonávat všechny pravomoci, které sdílí s členskými státy. Konkrétně Unie podle všeho nebude muset vykonat pravomoc, která by byla považována za pravomoc pokrývající cíle a převažující složky Istanbulské úmluvy, tj. boj proti diskriminaci na základě pohlaví (
156
).
149.
V důsledku toho se mohou stát relevantními jiné možné právní základy – které by jinak byly pouze vedlejší. Je však potřeba připomenout, že tyto právní základy pokrývají cíle a složky Istanbulské úmluvy jen částečně. Jak jsem již vysvětlil, určení relevantního právního základu či základů je tedy nutno provádět srovnáním s jinými v úvahu připadajícími základy, nikoli absolutním způsobem.
150.
Svou otázkou se Parlament táže, zda rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy, může být platně založeno, jak předpokládá Rada, odkazem na čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU, nebo zda by mělo být spíše založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU. Kromě těchto právních základů, o nichž je nutno předpokládat, že odpovídají pravomocem, které se Unie rozhodla vykonávat, je z výše uvedených důvodů rovněž nutno zohlednit články 81 a 336 SFEU. Navrhuji začít s čl. 82 odst. 2, čl. 83 odst. 1 a článkem 84 SFEU, které jsou všechny obsaženy v kapitole 4 hlavy V třetí části SFEU a které se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, a dále s čl. 81 odst. 1 SFEU.
151.
Zaprvé je možno uvést, že čl. 82 odst. 2 SFEU svěřuje Unii pravomoc stanovit minimální pravidla pro usnadnění vzájemného uznávání rozsudků a soudních rozhodnutí v trestních věcech a zavést nebo posílit policejní a justiční spolupráci v trestních věcech s přeshraničním rozměrem. Druhý pododstavec tohoto ustanovení však upřesňuje, že tato opatření se při neexistenci předchozího rozhodnutí Rady, které by předem určovalo další zvláštní aspekty trestního řízení, týkají vzájemné přípustnosti důkazů mezi členskými státy, práv osob v trestním řízení nebo práv obětí trestných činů (
157
).
152.
Jak jsem již uvedl výše, cílem hlavy VIII Istanbulské úmluvy je zavést mezinárodní justiční spolupráci zaměřenou na oblast trestního práva. Ustanovení této hlavy tak patrně budou spadat do oblasti působnosti čl. 82 odst. 2 SFEU (
158
). Vzhledem k tomu, že si členské státy zachovaly v trestních věcech do značné míry výlučnou pravomoc, mám za to, že mezi možnými právními základy představuje čl. 82 odst. 2 SFEU, ze srovnávacího pohledu a nebude-li Unie ochotna vykonat pravomoc, kterou má v oblasti rovného zacházení, právní základ, který by mohl pokrýt právní těžiště rozhodnutí, kterým bude schváleno uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie. V tomto ohledu je možná významné, že ony tři orgány, které předložily vyjádření – Evropský parlament, Rada a Komise – se jednomyslně shodují na tom, že čl. 82 odst. 2 SFEU představuje jeden z vhodných hmotněprávních základů pro přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií.
153.
Za těchto podmínek nemůže být čl. 81 odst. 1 SFEU podle mého názoru jedním z právních základů pro rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie. Z obecné systematiky této úmluvy totiž jasně vyplývá, že cíle a složky této úmluvy, které mohou spadat do rámce justiční spolupráce v občanských věcech, jsou doplňkové k zavedení mezinárodní spolupráce v trestních věcech. Z ustanovení hlavy VIII (články 62 až 65), jakož i z obecné systematiky této úmluvy totiž plyne, že jejím cílem je upřednostnit trestněprávní reakci na násilí na ženách a zamýšlená mezinárodní spolupráce má především trestněprávní povahu. Za těchto okolností mám za to, že ustanovení Istanbulské úmluvy týkající se zavedení justiční spolupráce v oblasti občanského práva mají v zásadě doplňkovou povahu ke spolupráci v trestních věcech, kterou chce tato úmluva zavést.
154.
Pokud jde o čl. 83 odst. 1 SFEU, toto ustanovení přiznává Unii pravomoc stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. Druhý pododstavec tohoto ustanovení však taxativně vyjmenovává dotčené oblasti, přičemž uvádí terorismus, obchod s lidmi a sexuální vykořisťování žen a dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbraněmi, praní peněz, korupci, padělání platebních prostředků, trestnou činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovanou trestnou činnost. Ačkoli třetí pododstavec téhož ustanovení stanoví, že Rada může přijmout rozhodnutí, kterým bude tento seznam rozšířen, podle všeho Rada této možnosti doposud nevyužila (
159
).
155.
Vzhledem k seznamu oblastí, na které se v současnosti vztahuje čl. 83 odst. 1 SFEU, lze patrně říci, že ustanovení trestního práva hmotného obsažená v Istanbulské úmluvě nespadají do pravomoci Unie, nýbrž si pravomoc ve vztahu k těmto ustanovením zachovaly členské státy. Podle mého názoru pouhá skutečnost, že v určitých případech se může násilí upravené touto úmluvou ocitnout v rámci působnosti zastřešující trestné činnosti spočívající v obchodování s lidmi nebo sexuálním vykořisťování žen a dětí, sama o sobě nestačí k závěru, že některá ustanovení Istanbulské úmluvy mohou spadat do pravomoci, kterou Unie vyvozuje z čl. 83 odst. 1 SFEU. Mám tedy za to, že použití tohoto právního základu je v každém případě vyloučeno.
156.
Pokud jde o článek 84 SFEU, je cílem tohoto ustanovení umožnit Unii přijmout pobídková a podpůrná opatření pro činnost členských států v oblasti předcházení trestné činnosti s vyloučením harmonizace právních předpisů členských států. Je tedy nutno se ptát, zda Istanbulská úmluva bude v případě, že bude Unií uzavřena, vyžadovat přijetí podpůrných opatření ze strany Unie.
157.
V tomto ohledu upravuje tato úmluva několik povinností smluvních stran přijmout řadu preventivních a ochranných opatření, která musí přijmout přímo smluvní strany této úmluvy. Podle mého názoru by však neměl být článek 84 SFEU vykládán příliš restriktivně v tom smyslu, že umožňuje pouze přijetí opatření, jejichž adresáty by byly členské státy, ale spíše tak, že umožňuje také, jak jasně plyne z jeho znění, přijetí opatření na podporu činnosti státu, tj. kromě opatření přijatých státy, avšak nebylo by vyloučeno, že by se mohlo toto opatření bezprostředně dotýkat fyzických osob.
158.
Pokud jde o význam cílů a složek Istanbulské úmluvy, které se týkají předcházení trestné činnosti, neboť, jak jsem již uvedl, Unie nebude vykonávat všechny své pravomoci, zejména pravomoc v boji proti diskriminaci na základě pohlaví, zhodnocení hlavní povahy právního základu se stává relativním. Jinými slovy, převažující nebo hlavní povaha některých dotčených cílů a složek musí být posuzována ve srovnání s ostatními cíli a složkami Istanbulské úmluvy, které budou z důvodu, že se Unie rozhodne vykonávat odpovídající pravomoci, pro Unii závazné.
159.
Za těchto okolností a vzhledem k tomu, že Rada hodlá omezit rozsah právních závazků, které Unie přijme při uzavření Istanbulské úmluvy, považuji cíle a složky rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření této úmluvy Unií, které mohou spadat do oblasti působnosti článku 84 SFEU, za stejně převažující, jako jsou cíle a složky, které pokrývá čl. 82 odst. 2 SFEU. Kromě toho jak justiční spolupráce v trestních věcech, tak boj proti násilí na ženách jsou oba předmětem celé jedné hlavy této úmluvy.
160.
Pokud jde o čl. 78 odst. 2 SFEU, toto ustanovení odkazuje na pravomoc Unie zavést společný azylový systém. Je pravda, jak zdůraznil Parlament, že Istanbulská úmluva obsahuje pouze tři články, které se týkají migrace a azylu. Článek 59 této úmluvy ukládá stranám povinnost zakotvit ve svých vnitrostátních právních předpisech možnost udělit obětem z řad migrujících žen samostatné povolení k pobytu, zatímco články 60 a 61 této úmluvy v podstatě vyžadují, aby strany uznaly násilí na ženách jako formu pronásledování a při posuzování statusu uprchlíka použily genderově citlivou interpretaci a dodržovaly zásadu nenavracení obětí násilí na ženách.
161.
Je však nutno uvést, že zaprvé tato tři ustanovení tvoří samostatnou hlavu, což je dokladem toho, že Istanbulská úmluva přikládá těmto otázkám stejný význam jako justiční spolupráci nebo preventivním opatřením. Zadruhé tato ustanovení na rozdíl od většiny ustanovení, která spadají do pravomoci Unie, neodpovídají právu, které v současnosti v Unii platí. Unijní právo ve své současné podobě obecně nestanoví, že by povinnost zohlednit násilí na ženách jako jednu z forem pronásledování, která by mohla vést k přiznání postavení uprchlíka a přijetí takové výslovné povinnosti, mohla mít významné praktické důsledky. Zatřetí a především je potřeba mít na paměti, že jelikož Rada zamýšlela uzavření omezené pouze na některé pravomoci, dojde k tomu, že značný počet ustanovení Istanbulské úmluvy nebude pro Unii z hlediska unijního práva závazný.
162.
V této souvislosti mám za to, že čl. 78 odst. 2 SFEU by měl patřit mezi právní základy rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, jelikož pokrývá cíle a složky, které by měly být považovány za převažující, přinejmenším jsou-li posuzovány ve srovnání s ostatními cíli a složkami, které bude toto rozhodnutí mít. I pokud by bylo možno říci, že by některé cíle nebo složky této úmluvy mohly spadat do výlučné pravomoci Unie, o které jsem se nezmínil, mohou mít tyto cíle nebo složky skutečně nanejvýš doplňkovou povahu.
163.
Konečně, pokud jde o pracovní podmínky všech zaměstnanců Unie, považuji za zřejmé, že pouhá skutečnost, že se může mezinárodní dohoda týkat i pracovníků Unie, obvykle nestačí k odůvodnění toho, aby byl uveden článek 336 SFEU jako právní základ: použití této dohody na uvedené pracovníky musí představovat cíl nebo hlavní složku rozhodnutí o uzavření této dohody.
164.
V projednávané věci však vzhledem k tomu, že Unie nemá v úmyslu vykonávat svou pravomoc v boji proti genderové diskriminaci, budou ostatní ponechané právní základy pokrývat uvedenou dohodu pouze velmi částečně. Významná část cílů a složek Istanbulské úmluvy, zejména těch, které mají za cíl určité jednání kriminalizovat, bude spadat do výlučné pravomoci členských států. Povinnosti, které bude muset převzít Unie, setrvá-li na svém záměru omezeného přistoupení, budou ve skutečnosti značně omezené. Za těchto okolností se domnívám, že cíle a složky této úmluvy, které mohou spadat do oblasti působnosti článku 336 SFEU, budou z hlediska Unie ze srovnávacího pohledu stejně důležité jako cíle a složky pokryté čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a článkem 84 SFEU. Pokud jde o zaměstnance Unie, bude mít přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě totiž plný účinek. Povinnosti, které bude ratifikace této úmluvy znamenat pro Unii ve vztahu k jejím zaměstnancům, tak budou ratione materiae rozsáhlejší než povinnosti plynoucí ve vztahu k občanům Unie z výkonu jiných pravomocí Unie. Za těchto okolností jsem toho názoru, že omezené přistoupení vytváří zvláštní situaci, kdy složka veřejné služby nemůže být považována za doplňkovou ve vztahu k jiným pravomocem.
165.
Je pravda, že podle judikatury Soudního dvora musí být přijetí určitého aktu v zásadě založeno na jediném právním základu. Jak je však vysvětleno výše, jakmile se Unie rozhodne zvolit si omezené přistoupení tím, že se vzdá své pravomoci v oblasti boje proti diskriminaci na základě pohlaví, je kumulace právních základů z důvodu roztříštěnosti ostatních pravomocí patrně nevyhnutelná (
160
). Kromě toho všechny tyto právní základy stanoví stejný postup, pokud jde o výkon vnitřních pravomocí, a sice řádný legislativní postup, který pokud jde o výkon vnějších pravomocí, vede v souladu s článkem 218 SFEU k uplatňování stejných pravidel hlasování. Tyto právní základy a výkon vnější pravomoci Unie jsou tedy plně slučitelné.
166.
S ohledem na výše uvedené tedy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku tak, že s přihlédnutím k rozsahu uzavření zamýšleného Radou musí být rozhodnutí, kterým se Unii schvaluje přistoupit k tomuto uzavření, založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, článku 84 a článku 336 SFEU.
V. První otázka písm. b): k možnosti schválit uzavření Istanbulské úmluvy prostřednictvím dvou samostatných rozhodnutí
167.
První otázka písm. b) položená Parlamentem se v podstatě týká toho, zda by v případě, že by bylo schválení uzavření Istanbulské úmluvy Unií, zejména v důsledku volby právních základů, uděleno prostřednictvím dvou samostatných rozhodnutí, bylo takové schválení neplatné.
168.
Parlament uvedl, že důvodem přijetí dvou samostatných rozhodnutí ve fázi podpisu bylo, že články 60 a 61 Istanbulské úmluvy spadají do oblasti společné politiky v oblasti azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany podle článku 78 SFEU. To by vedlo ke vzniku zvláštních potíží, pokud jde o použití protokolu č. 21 v rozsahu, v němž tento protokol stanoví, že Irsko není vázáno opatřeními přijatými v této oblasti ani nepodléhá jejich uplatnění, a neúčastní se tedy jejich přijetí, ledaže s účastí na jejich přijetí souhlasí. Parlament se však domnívá, že obavy vyjádřené ve vztahu k protokolu č. 21 nejsou opodstatněné, neboť v případě, že by Unie uzavřela Istanbulskou úmluvu, bylo by Irsko tímto uzavřením vázáno ve vztahu ke všem pravomocem vykonávaným Unií na základě této úmluvy. S touto argumentací však nemohu souhlasit, neboť se jí v podstatě říká, že v případě, že by tato situace nastala, odpadl by potenciální vliv protokolu č. 21, neboť dotčená ustanovení této úmluvy se do značné míry týkají společných pravidel, s nimiž Irsko souhlasilo.
169.
Úvodem podotýkám, že tato otázka položená Parlamentem se týká budoucí formální platnosti rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.
170.
V tomto ohledu je potřeba připomenout, že z článku 263 SFEU vyplývá, že formální platnost určitého aktu může být zpochybněna pouze v případě porušení podstatných formálních náležitostí. Je tedy možno se ptát: co představuje pro tento účel podstatné formální náležitosti?
171.
Jak jsem vysvětlil výše, mezi tyto náležitosti patří procesní a formální náležitosti, které mohou ovlivnit obsah dotčeného aktu (
161
) nebo, s ohledem na povinnost uvést odůvodnění, vést k nejasnostem ohledně povahy nebo dosahu napadeného aktu (
162
). Aby tedy přijetí dvou samostatných rozhodnutí – namísto jednoho – bylo v rozporu s unijním právem, je potřeba zaprvé posoudit, zda to, co by mohlo být označeno za „postup rozdělení“, porušuje nějaké pravidlo nebo zásadu, a zadruhé, zda lze toto pravidlo nebo zásadu v tomto smyslu považovat za „podstatné“.
172.
Pokud jde o existenci takového pravidla nebo zásady, je možno konstatovat, že žádné z ustanovení obsažených ve Smlouvách nebo vnitřním jednacím řádu Rady neupravuje požadavek, který by zakazoval rozdělení rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, do dvou samostatných rozhodnutí.
173.
Je pravda, že čl. 218 odst. 6 SFEU odkazuje, pokud jde o postup uzavírání dohody, na přijetí rozhodnutí Rady, kterým bude toto uzavření schváleno. Je však zřejmé, že použití neurčitého členu „a“ v anglickém znění odkazuje na obecný pojem „rozhodnutí“, který označuje obvyklou formu aktu Rady nebo Komise, která není textem s obecnou působností. Neodkazuje se tím tedy na pojem instrumentum (forma), který je používán v zemích kontinentálního práva, jako protiklad k pojmu negotium (obsah). Při použití výkladu zasazeného do správného kontextu tohoto výrazu je tedy nutno pochybovat o tom, zda pouhým použitím neurčitého členu zamýšleli autoři vyloučit možnost, že by takové rozhodnutí mohlo mít formu dvou samostatných aktů.
174.
Bylo by rovněž obtížně vysvětlitelné, jak by mohlo rozdělení rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, na dva různé akty porušovat čl. 17 odst. 2 SEU nebo článek 293 SFEU. Obě tato ustanovení se sice týkají pouze legislativního postupu (
163
), nicméně z umístění článku 218 v rámci SFEU – toto ustanovení je zařazeno v hlavě V páté části (která je věnována vnější činnosti Unie), nikoli v části šesté hlavě I kapitole 2 oddíle 2, jako je tomu v případě legislativního postupu – jakož i z obsahu tohoto ustanovení vyplývá, že postup uzavírání mezinárodních dohod je specifický a zvláštní. Vlastně lze říci, že nejenže jsou práva jednotlivých orgánů v každém z těchto postupů odlišná, ale i terminologie použitá ve Smlouvách je jiná. Například čl. 218 odst. 3 SFEU tak stanoví, že v případě podpisu mezinárodní dohody začíná postup „doporučením“, zatímco čl. 294 odst. 2 SFEU uvádí, že v případě legislativního postupu je tento postup zahájen „návrhem“ (
164
).
175.
Kromě toho, i kdybych připustil, že jedno z těchto ustanovení by mohlo být považováno za ustanovení, které stanoví nějakou náležitost, nejsem toho názoru, že by mohla být tato náležitost považována za „podstatnou“ ve smyslu článku 263 SFEU.
176.
V tomto kontextu je jediným pravidlem či zásadou, které by mohly představovat podstatnou procesní či formální náležitost – a které by tedy bránily Radě v rozdělení rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, do dvou různých aktů – pouze pravidlo dodržování práv ostatních orgánů a členských států, jakož i použitelných pravidel hlasování (
165
), neboť tato pravidla nejsou pro samotné orgány dispozitivní (
166
).
177.
Soudní dvůr tak například ve svém rozsudku ve věci Komise v. Rada (
167
), obecně nazývaném „rozsudek o hybridním aktu“, konstatoval, že Rada a zástupci vlád členských států nemohou sloučit do jednoho rozhodnutí akt, kterým se schvaluje podpis dohody mezi Unií a třetími státy nebo mezinárodními organizacemi, a akt o prozatímním provádění této dohody členskými státy. Jak Soudní dvůr zdůraznil, důvodem je skutečnost, že členské státy nemají pravomoc přijmout první z uvedených rozhodnutí, a naopak Rada jakožto unijní orgán nehraje žádnou roli při přijímání aktu týkajícího se prozatímního provádění smíšené dohody členskými státy. Druhý uvedený akt spadá pod vnitrostátní právo každého z těchto států (
168
). Soudní dvůr dále podotkl, že tato praxe může mít důsledky pro použitá pravidla hlasování, jelikož první akt by musel být v souladu s čl. 218 odst. 8 SFEU přijat kvalifikovanou většinou Rady, zatímco prozatímní provádění smíšené dohody členskými státy předpokládá, jako záležitost vnitrostátního práva každého z těchto států, shodu mezi zástupci těchto států, a tedy jejich jednomyslný souhlas (
169
).
178.
V projednávané věci však lze podle všeho říci, že uzavření Istanbulské úmluvy prostřednictvím dvou rozhodnutí namísto jediného není takové povahy, aby mohlo vyvolat obavy obdobné těm, které vyslovil Soudní dvůr v rozsudku o hybridním aktu.
179.
Zaprvé je nesporné, že bez ohledu na počet rozhodnutí, která budou přijata, budou všechna jejich přijetí spadat do pravomoci Unie.
180.
Zadruhé, pokud jde o pravidla hlasování, je potřeba uvést, že rozdělení rozhodnutí na dva samostatné akty by mohlo narušit uzavření mezinárodní dohody, pokud by byl první akt, který by měl být přijat, přijat podle určitého pravidla hlasování a druhý přijat z důvodu jiného pravidla hlasování za okolností, kdy by v případě přijetí jediného aktu bylo použito jen jediné pravidlo (
170
). V projednávané věci však ze všech důvodů, které jsem uvedl výše v rámci posouzení přípustnosti, vedou všechny dotčené právní základy k použití téhož postupu.
181.
Je pravda, že z odpovědi na první otázku písm. a) vyplývá, že podpis Unie – a pokud na něj dojde, i konečné uzavření – Istanbulské úmluvy Unií znamenal a znamená, že Unie bude vykonávat určité pravomoci spadající do působnosti třetí části hlavy V SFEU. Z toho tedy vyplývá, že přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření této úmluvy Unií, jak předpokládá Parlament, musí být považováno za spadající do pravomocí Unie, na které se vztahují protokoly č. 21 a č. 22. Nicméně na rozdíl od toho, co tvrdí Parlament, rozdělení uzavření této úmluvy na dva samostatné akty bude mít za následek dodržení – nikoli porušení – použitelných pravidel hlasování a zvláštního postavení Irska, jak je zakotveno v protokolu č. 21 (
171
).
182.
V tomto ohledu je zjevně přijetí dvou rozhodnutí nezbytné, pokud určitý akt sleduje několik cílů nebo má několik složek, aniž jeden cíl či složka je vůči druhému cíli či složce vedlejší, přičemž tyto různé základy jsou vzájemně neslučitelné, neboť vedou k použití odlišných pravidel hlasování (
172
). Podle mého názoru však rovněž platí, že přijetí několika samostatných aktů bude nutné v případě, že určitý akt obsahuje složky, které mohou alespoň částečně spadat do působnosti protokolů č. 21 a č. 22, a ve zbytku nikoli. Z důvodu protokolu č. 21 se totiž Irsko neúčastní přijímání navrhovaných opatření Rady podle části třetí hlavy V SFEU, ledaže tento členský stát vyjádří přání se toho zúčastnit (
173
). V souladu s protokolem č. 22 se Dánské království nebude účastnit přijímání navrhovaných opatření podle části třetí hlavy V SFEU Radou a není jimi vázáno, ledaže se po jejich přijetí rozhodne pro jejich provedení (
174
).
183.
Vzhledem k tomu, že se Dánské království neúčastní přijímání žádných opatření spadajících do části třetí hlavy V SFEU Radou a Irsko se tohoto procesu účastní pouze tehdy, pokud vyjádří svůj úmysl tak učinit, pak platí, že jakmile má být přijat unijní akt na základě několika právních základů, z nichž některé spadají do části třetí hlavy V SFEU a jiné do oblasti působnosti jiných ustanovení Smlouvy, může být nezbytné rozdělit tento akt do několika rozhodnutí.
184.
Je pravda, že v projednávané věci spadají všechny pravomoci, které mají být Unií vykonány nebo se jejich výkon zamýšlí, do části třetí hlavy V SFEU. Dánské království tak nebude vázáno žádným z těchto rozhodnutí a nebude se účastnit hlasování o přijetí žádného z těchto dvou rozhodnutí. Protokol č. 22 tedy patrně nezmění použitelná pravidla hlasování.
185.
Pokud jde o situaci Irska, Parlament se domnívá, že v rozsahu, v jakém by se na dohodu z velké části vztahovala společná pravidla, která by Irsko přijalo, byl by tento členský stát nutně budoucí dohodou vázán, a byl by proto povinen se hlasování účastnit.
186.
Jak jsem však již uvedl, s tímto tvrzením nesouhlasím. Nejenže z odpovědi na první otázku vyplývá, že sekundární unijní právo nepokrývá plně oblasti, které odpovídají pravomocem, které bude Unie povinna vykonat pro účely uzavření dotčené úmluvy, a pravomocem předpokládaným Parlamentem v jeho žádosti, ale podle mého názoru skutečnost, že Irsko již souhlasilo s účastí na přijetí některých předpisů unijního práva, jej nezavazuje k tomu, aby se účastnilo i uzavření mezinárodní dohody se stejným předmětem. To podle mého názoru vyplývá z článku 4a protokolu č. 21, který stanoví, že ustanovení tohoto protokolu se „vztahují rovněž na opatření navržená nebo přijatá podle části třetí hlavy V Smlouvy o fungování Evropské unie, která mění stávající opatření, jímž jsou vázány“ (
175
). V rozsahu, v jakém by uzavření Istanbulské úmluvy mohlo ovlivnit některá existující opatření v oblasti azylu, jak bylo uvedeno v rámci posouzení první otázky písm. a), je tedy podle všeho jasné, že na základě protokolu č. 21 by se Irsko mohlo rozhodnout tak, že nebude vázáno rozhodnutím, kterým se schvaluje přijetí Istanbulské úmluvy, a nemuselo by se tedy účastnit hlasování o této otázce.
187.
Je pravda, že v posudku 1/15 Soudní dvůr rozhodl, že použití protokolů č. 21 a č. 22 nemůže ovlivnit pravidla hlasování v Radě (
176
). Argumentaci v uvedené věci je však nutno vykládat s přihlédnutím k okolnostem uvedeného případu. V uvedené věci totiž Irsko a Spojené království oznámily své přání účastnit se přijetí relevantního rozhodnutí, takže v souladu s článkem 3 protokolu č. 21 nebylo nutno uplatňovat pravidla hlasování stanovená v článku 1 uvedeného protokolu. Pokud jde o protokol č. 22, Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že s ohledem na obsah zamýšlené dohody nebude Dánské království ustanoveními této dohody vázáno, a tudíž se Dánské království bez ohledu na použitý právní základ na přijetí tohoto rozhodnutí podílet nebude (
177
).
188.
Na tomto místě lze uvést, že na rozdíl od argumentace Komise předestřené na jednání nemůže mít skutečnost, že Unie má v této situaci výlučnou pravomoc na základě čl. 3 odst. 2 SFEU, za následek vyloučení použití protokolu č. 21. Pokud by tomu tak totiž bylo, pozbyl by článek 4a protokolu č. 21 veškerého skutečného významu, neboť účelem tohoto ustanovení je podle mého názoru právě stanovit, že se tento protokol použije i v případě, kdy má Unie výlučnou pravomoc, protože zamýšlené opatření může změnit stávající legislativní akty.
189.
Domnívám se, že souhlas Irska je nezbytný, i pokud jde o ta ustanovení Istanbulské úmluvy, kterými nedochází ke změně stávajícího opatření. Článek 4a protokolu č. 21 sice odkazuje na opatření, jehož účinkem je změna existujícího opatření, nicméně to nemění nic na tom – jak zdůrazňuje použití výrazu „rovněž“ – že i když určité opatření nepovede ke změně ani novelizaci stávajícího aktu, použije se článek 1 tohoto protokolu, jakmile zamýšlené opatření bude obsahovat ustanovení spadající do části třetí hlavy V SFEU.
190.
Je samozřejmě pravda, že v rozsahu, v jakém Irsko souhlasilo s tím, že bude vázáno některými akty unijní legislativy, by nemohlo následně přistoupit k uzavření úmluvy nebo jiné mezinárodní dohody, které by účinnost této legislativy narušily. Opak však neplatí. Skutečnost, že Irsko souhlasilo s tím, že bude těmito legislativními nástroji Unie vázáno, neznamená, že by bylo následně povinno podílet se na přijímání aktu o uzavření úmluvy týkající se oblasti pokryté částí třetí hlavou V SFEU. Takový závěr by byl v rozporu s jasným zněním protokolu č. 21.
191.
Je sice zřejmé, že pokud Istanbulská úmluva vstoupí pro Unii v platnost, bude mít dopad na unijní právní předpisy v oblasti azylu, nicméně účinek protokolu č. 21 spočívá v tom, viděno z hlediska unijního práva, že Irsko nebude touto úmluvou vázáno ve vztahu ke všem pravomocem, které vykonalo v okamžiku uzavření této úmluvy, ledaže rovněž projeví úmysl být takto vázáno. Pokud tedy bude Irsko souhlasit s tím, že bude vázáno unijním rozhodnutím o schválení uzavření Istanbulské úmluvy pouze ve vztahu k určitým ustanovením této úmluvy, bude nutné přijmout dvě samostatná rozhodnutí.
192.
Dále skutečnost, že Irsko již Istanbulskou úmluvu uzavřelo, nepovažuji za skutečnost, která by zpochybňovala předcházející analýzu (
178
). Důvodem je to, že důsledky, které z tohoto uzavření vyplývají, nejsou stejné, jako kdyby Irsko souhlasilo s tím, že bude vázáno rozhodnutím Unie tuto úmluvu uzavřít. Konkrétně, pokud bude Irsko souhlasit s tím, že bude vázáno přistoupením Unie k této úmluvě, bude to mít na jednu stranu za následek to, že i kdyby tento členský stát někdy v budoucnu tuto úmluvu v souladu s jejím článkem 80 vypověděl, zůstane vázán ve vztahu k záležitostem spadajícím do pravomoci Unie. Na druhou stranu tento členský stát například nebude chtít být vázán rozhodnutím, které má Unie přijmout, pokud by toto rozhodnutí v závislosti na rozsahu přistoupení nebralo v úvahu výhrady vyjádřené tímto členským státem.
193.
Za těchto okolností a v závislosti na úmyslech Irska by přijetí dvou rozhodnutí bylo nejen platné, ale současně by se jednalo o přístup vhodný, který by dokonce mohl být i právně nezbytný.
194.
Za těchto okolností Soudnímu dvoru navrhuji, aby Parlamentu odpověděl tak, že uzavření Istanbulské úmluvy Unií prostřednictvím dvou samostatných aktů není postupem, který by způsobil neplatnost těchto aktů.
VI. Ke druhé otázce
195.
Druhou otázkou se Parlament táže, zda by unijní rozhodnutí uzavřít Istanbulskou úmluvu bylo platné, pokud by bylo přijato za situace, kdy mezi všemi členskými státy neexistuje vzájemná shoda na tom, že souhlasí s tím, že budou výše uvedenou dohodou vázány.
196.
V tomto ohledu Parlament uznává význam zajištění úzké spolupráce mezi členskými státy a unijními orgány v rámci procesu sjednávání, uzavírání a provádění mezinárodní dohody. Má však za to, že takový postup, kdy Rada vyčkává, dokud tuto dohodu neuzavřou všechny členské státy, a teprve potom tak učiní Unie (praxe označovaná Parlamentem za praxi „vzájemné shody“), jde nad rámec takové spolupráce. Parlament tvrdí, že v praxi by takový postup znamenal, že by byla v rámci Rady pro účely přijetí mezinárodní dohody požadována jednomyslná shoda, přestože existuje pravidlo kvalifikované většiny. Navíc by taková praxe v podstatě znamenala přeměnu rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody Unií, na hybridní akt.
197.
Zdá se, že na jednání Rada připustila, že v případě smíšené dohody je její obecnou praxí nejčastěji vyčkat, dokud není daná dohoda uzavřena členskými státy (nebo přinejmenším dokud členské státy nepotvrdí, že tuto dohodu uzavřou), před předložením rozhodnutí o schválení uzavření uvedené dohody Unií k hlasování. Rada nicméně tvrdí, že se touto praxí necítí být vázána, ale že je takové pohotovostní postavení v případě uzavření Istanbulské úmluvy zcela odůvodněné.
198.
V této souvislosti je potřeba nejprve připomenout, že v případě, že se Unie rozhodne vykonat své pravomoci, takový výkon musí být v souladu s mezinárodním právem (
179
).
199.
Podle mezinárodního práva podpis mezinárodní dohody určitým subjektem v zásadě nezakládá jeho souhlas být touto dohodou vázán, a v důsledku toho jej v zásadě nezavazuje k uzavření uvedené dohody ani to nutně neznamená, že by byl daný subjekt povinen zahájit vlastní ústavní postup (například podáním žádosti o příslušný legislativní nebo parlamentní souhlas) za účelem schválení uzavření této dohody. Jedinou povinností smluvních stran je povinnost stanovená v článku 18 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (
180
), a sice povinnost jednat v dobré víře a nemařit předmět a účel smlouvy.
200.
Z hlediska unijního práva nemají orgány, není-li stanoveno jinak, povinnost přijmout akt s obecnou působností. Nejsou ani povinny tak učinit v určité lhůtě. V případě uzavření mezinárodní dohody a s ohledem na skutečnost, že Smlouvy nestanoví žádnou lhůtu pro přijetí rozhodnutí v tomto ohledu Radou a že má tento orgán podle mého názoru široký prostor pro uvážení, pokud jde o přijetí tohoto rozhodnutí (
181
) – a to i v případě, že Unie již tuto dohodu podepsala – mám za to, že Rada může odložit své rozhodnutí na tak dlouho, jak bude považovat za nezbytné pro přijetí informovaného rozhodnutí.
201.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Parlament, nepředstavuje čekání na to, až bude dotčená smíšená dohoda uzavřena všemi členskými státy, změnu pravidel použitelných na rozhodnutí, jímž se schvaluje uzavření této dohody Unií, ani nedochází tímto postupem k přeměně rozhodnutí, které bude přijato, na hybridní akt. Takové jednání totiž neznamená, že pokud by se některý členský stát nakonec rozhodl uvedenou dohodu neuzavřít, Unie by ji neuzavřela. Taková praxe tak rozhodně není obdobou sloučení vnitrostátního postupu uzavírání mezinárodní dohody s postupem stanoveným v článku 218 SFEU.
202.
Ostatně, ačkoli Soudnímu dvoru nepřísluší, aby rozhodoval o relevanci takového jednání, je taková praxe podle všeho plně legitimní. Jak jsem již vysvětlil, jakmile Unie a členské státy smíšenou dohodu uzavřou, jsou z hlediska mezinárodního práva spoluodpovědné za každé neodůvodněné neprovedení této dohody (
182
). Pokud jde o Istanbulskou úmluvu, již několik členských států shodou okolností uvedlo, že se potýkají s vážnými obtížemi, pokud jde o uzavření této úmluvy na vnitrostátní úrovni.
203.
Je pravda, že pokud Unie zamýšlí uzavřít smíšenou dohodu, mají členské státy povinnosti, jak pokud jde o proces sjednávání a uzavírání dohody, tak při plnění přijatých závazků, které vyplývají z požadavku jednoty v mezinárodním zastoupení Unie (
183
). Tyto povinnosti však neznamenají, že by členské státy byly přesto povinny takovou dohodu uzavřít. Takový přístup by totiž porušoval zásadu dělby pravomocí zakotvenou v čl. 4 odst. 1 SEU.
204.
V případě tohoto druhu může samostatně stanovit nanejvýš povinnost se zdržet (
184
). V každém případě platí, že jelikož povinnost loajální spolupráce působí i ve prospěch členských států, když Unii ukládá povinnost respektovat pravomoci členských států (
185
), nemůže se jí Unie dovolávat za tím účelem, aby jim ukládala povinnost uzavřít mezinárodní dohodu.
205.
V tomto kontextu tedy může mít uzavření smíšené dohody Unií za následek, že bude podle mezinárodního práva činěna odpovědnou za jednání určitých členských států, přestože by tyto členské státy za těchto okolností jednaly v rámci svých výlučných pravomocí. To je však nevyhnutelný důsledek zásady rozdělení pravomocí podle vnitřního ústavního práva Unie.
206.
Pokud jde o projednávanou věc, panuje shoda na tom, že za účelem uzavření Istanbulské úmluvy nebude Unie vykonávat určité sdílené pravomoci, zejména pravomoc týkající se boje proti genderové diskriminaci. V důsledku toho bude velký počet závazků vyplývajících z této úmluvy spadat do pravomoci členských států. Několik členských států přitom uvedlo, že se potýkají s vážnými obtížemi, pokud jde o uzavření dané úmluvy na vnitrostátní úrovni. To vše znamená, že Rada je oprávněna přistupovat k uzavření této dohody obezřetně a opatrně.
207.
V tomto ohledu se někdy uvádí, že by nebylo právně přijatelné, aby Rada čekala na „vzájemnou shodu“ členských států na uzavření smíšené dohody, jelikož by Unie mohla veškeré obtíže vyřešit jednoduše formulací výhrady o rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy. V konkrétním případě Istanbulské úmluvy však čl. 78 odst. 1 této úmluvy stanoví, že k ustanovením této úmluvy nemohou být vznášeny žádné výhrady, s výjimkami upravenými v čl. 78 odst. 2 a 3. Žádné z těchto dvou ustanovení neupravuje možnost Unie činit tímto způsobem prohlášení o pravomoci prostřednictvím výhrady.
208.
Několik účastníků řízení nicméně tvrdilo, že bez ohledu na ustanovení Úmluvy mohla Unie přesto učinit prohlášení o pravomoci, když by to podle nich ve skutečnosti nepředstavovalo výhradu ve smyslu mezinárodního práva. Takové prohlášení o pravomoci by podle těchto účastníků nepředstavovalo výhradu, neboť by sledovalo odlišný účel. Tvrdí, že prohlášení pouze odráží objektivní právní situaci, a sice že strana mezinárodní dohody nemá plnou způsobilost k jejímu uzavření, zatímco výhrada naopak odráží subjektivní volbu této strany tuto dohodu neuzavřít v plném rozsahu. Prohlášení tedy může být učiněno i v případě, kdy jsou dotčenou dohodou vyloučeny výhrady.
209.
Osobně se však s tímto názorem neztotožňuji. Z článku 2 odst. 1 písm. d) Vídeňské úmluvy (
186
) jasně vyplývá, že výhrada znamená jednostranné, jakkoliv formulované nebo označené prohlášení, učiněné státem při podpisu, ratifikaci, přijetí nebo schválení smlouvy nebo při přístupu k ní, jímž tento stát zamýšlí vyloučit nebo změnit právní účinek určitých ustanovení smlouvy při jejich použití vůči tomuto státu (
187
).
210.
Podle mezinárodního práva tak podle všeho platí, že cíl sledovaný prohlášením je pro účely určení, zda musí být toto prohlášení považováno za výhradu, irelevantní. Jedinou otázkou je, zda funkce dotčeného prohlášení spočívá ve vyloučení nebo změně právních účinků některých ustanovení dané úmluvy (
188
).
211.
V tomto kontextu lze připomenout, že jednou z klíčových zásad, jimiž se řídí mezinárodní smlouvy, jak je upravena v článku 27 Vídeňské úmluvy – stejně jako v článku 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi mezinárodními organizacemi ze dne 21. března 1986 (
189
), je, že se smluvní strana nemůže dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy. Přesně to by však bylo cílem sledovaným prohlášením o pravomoci, pokud by mělo být použito k omezení rizika vzniku odpovědnosti Unie z důvodu neuzavření smíšené dohody některým členským státem (
190
). Muselo by tak být považováno za „výhradu“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. d) Vídeňské úmluvy.
212.
Z toho vyplývá, že pro účely mezinárodního práva musí být prohlášení o rozdělení pravomocí mezi mezinárodní organizaci a její členy považováno za výhradu (
191
), a může být tudíž vyjádřeno pouze tehdy, je-li to povoleno některým ustanovením dotčené dohody, jako tomu bylo například v případě článku 2 přílohy IX Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu, která byla předmětem sporu ve věci MOX Plant (
192
).
213.
V praxi mnohé úmluvy, jejichž stranou je Unie, upravují možnost vyjádřit výhrady, či dokonce vyžadují, aby mezinárodní organizace, které tyto úmluvy uzavírají, učinily prohlášení o pravomoci (
193
). Nejznámějším příkladem úmluvy, která takovou povinnost stanoví, je článek 2 přílohy IX Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu (
194
).
214.
Ovšem vzhledem k tomu, že Istanbulská úmluva neumožňuje straně vyjádřit výhrady k pravidlům o příslušnosti, bylo by možno jakékoli prohlášení učiněné v tomto ohledu Unií považovat za prohlášení bez právního účinku ve smyslu mezinárodního práva. Na jednání konaném dne 6. října 2020 Komise skutečně nejprve navrhla možnost využití prohlášení o pravomoci. Nakonec však připustila, že z hlediska mezinárodního práva by takové prohlášení nemělo žádnou právní hodnotu, mělo by pouze hodnotu informační (
195
).
215.
Takový přístup nelze podle mého názoru (při vší úctě) považovat za uspokojivý. Nejenže by jakékoli takové prohlášení bylo z hlediska mezinárodního práva irelevantní, ale nahlíženo z tohoto úhlu pohledu by takové prohlášení rovněž mohlo být považováno za potenciálně zavádějící. Podle mého názoru by se proto Unie měla zdržet činění takového prohlášení o pravomoci, pokud dotčená úmluva neumožňuje činit výhrady (
196
).
216.
Ve stejném duchu lze uvést, že by bylo zbytečné vyčkávat, jelikož článek 77 Istanbulské úmluvy stanoví, že každý stát nebo Evropská unie může při podpisu nebo při uložení své ratifikační listiny nebo listiny o přijetí, schválení či o přistoupení vymezit území, na které nebo na která se tato úmluva vztahuje. Nicméně podle mého názoru existují v podstatě dva důvody, proč by se Unie nemohla opírat o toto ustanovení za účelem omezení své odpovědnosti. Zaprvé jakýkoli pokus omezit územní působnost dohody na konkrétní členské státy by byl v rozporu se základní jednotou unijního práva v rámci Unie a zásadou rovného zacházení. Odchylka od této základní jednoty a soudržnosti unijního práva je obvykle výslovně stanovena na úrovni Smluv, o čemž ostatně svým způsobem jasně svědčí protokoly č. 20, 21 a 32. Zadruhé článek 77 Istanbulské úmluvy by mohl být v praxi proveden až od okamžiku, kdy bude znám postoj všech členských států. I pokud bychom tedy připustili, že použití tohoto ustanovení ve skutečnosti možné je, existují pádné praktické i právní důvody ve prospěch praxe „vzájemné shody“.
217.
Konečně skutečnost, že dotčená úmluva byla přijata pod záštitou Rady Evropy – jež by si byla dokonale vědoma složité povahy pravidel o rozdělení pravomocí mezi členské státy a Unii – by nemohla odůvodnit opominutí pravidel mezinárodního práva Unií v případě uzavření této úmluvy Unií. Na jednu stranu se pravidla mezinárodního práva použijí na jakoukoli mezinárodní smlouvu bez výjimky. Na druhou stranu ze znění Istanbulské úmluvy jasně vyplývá, že její autoři jednoznačně pamatovali na zvláštní situaci Evropské unie, když znění této úmluvy koncipovali, a přesto – a lze předpokládat, že úmyslně – vyloučili možnost formulování výhrad k pravomoci (
197
).
218.
V této souvislosti nejenže Unie nemá žádnou bezprostřední povinnost uzavřít tuto úmluvu v určité lhůtě, ale jak jsem se právě pokusil vysvětlit, existují i pádné praktické důvody pro takový postup, kdy Unie počká, dokud nebude tato úmluva uzavřena všemi členskými státy. Pokud by totiž jeden nebo několik členských států odmítlo Istanbulskou úmluvu uzavřít, mohla by Rada chtít rozhodnout tak, že by Unie měla vykonat více z původně zamýšlených sdílených pravomocí, aby omezila rozsah přistoupení spadající do pravomoci členských států (
198
).
219.
V případě Istanbulské úmluvy by byl takový přístup podle všeho o to relevantnější, neboť Rada a Parlament by případně mohly z obtíží v některých členských státech při uzavírání této úmluvy dovodit existenci zvláštní potřeby boje proti určitému chování ve smyslu čl. 83 odst. 1 SFEU, která by jim na základě čl. 83 odst. 1 třetího pododstavce SFEU umožňovala rozšířit oblasti sdílené pravomoci v oblastech týkajících se trestního práva.
220.
Přestože Parlament kritizoval prodlení při uzavírání Istanbulské úmluvy ve své žádosti dle článku 218 SFEU, formuloval svou otázku nicméně tak, že se týká toho, zda by bylo rozhodnutí uzavřít Istanbulskou úmluvu platné, kdyby bylo přijato bez toho, aby se čekalo na dosažení vzájemné shody členských států být touto úmluvou vázány.
221.
V tomto ohledu Soudní dvůr již uvedl, že případné obtíže, které by mohly nastat při správě dotčených dohod, nepředstavují kritérium, kterým by bylo možno poměřovat platnost rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dohody (
199
).
222.
Nedomnívám se tudíž, že by Rada byla povinna získat od členských států potvrzení o tom, co se tyto státy chystají uzavřít, aby byla Unie k uzavření takové dohody oprávněna (
200
). Zaprvé Smlouvy žádnou takovou povinnost nezmiňují. Zadruhé Unie a členské státy sice musí zajistit jednotu mezinárodního zastupování Unie a jejích členských států, jak bylo uvedeno, nicméně Unie musí rovněž zajistit dodržování pravomocí členských států. Kromě toho skutečnost, že některý členský stát smlouvu neuzavřel, nebrání tomuto státu v tom, aby dodržoval zásadu jednoty mezinárodního zastupování v unijním právu v rozsahu, v němž tato zásada tomuto státu pouze ukládá zdržet se jednání, která jsou zjevně v rozporu s postoji Unie.
223.
To vše mne vede k závěru, že Rada nemá žádnou povinnost vyčkávat na vzájemnou shodu členských států ani není povinna uzavřít takovou mezinárodní dohodu, jako je Istanbulská úmluva, bezprostředně po jejím podpisu. Spíše jí přísluší posoudit, jaké je nejlepší řešení, a to s ohledem na takové faktory, jako je rozsah rizika neodůvodněného nesplnění dotčené smíšené dohody některým členským státem nebo možnost získat v rámci tohoto orgánu potřebnou většinu k tomu, aby mohla sama vykonávat všechny sdílené pravomoci, jichž se uvedená dohoda týká.
224.
Konečně, byť to není nutné, navrhuji zabývat se situací zmíněnou v průběhu jednání, a sice co by se mohlo stát, kdyby členský stát vypověděl tuto úmluvu poté, co byla uzavřena členskými státy i Unií.
225.
Za těchto okolností, přestože by povinnost loajální spolupráce bezpochyby stanovila dotčenému členskému státu povinnost předchozího informování Unie, nemůže jít tato povinnost tak daleko, aby členskému státu bránila v odstoupení od mezinárodní dohody. Logickým a nevyhnutelným důsledkem zásady rozdělení pravomocí je totiž to, že členský stát může od smíšené dohody odstoupit, pokud část této dohody stále spadá do pravomoci států, a to buď proto, že Unie dosud nevykonala všechny sdílené pravomoci s preemptivním účinkem, anebo proto, že některé části této dohody spadají do výlučné pravomoci členských států. Tato možnost by nicméně nezavazovala Unii k tomu, aby i ona od dohody odstoupila. Podle mého názoru by zde jednoduše opět příslušelo Radě, aby v případě nutnosti zvážila kompromis mezi důležitostí dotčené dohody a riziky vyvolanými jejím nedokonaným uzavřením Unií a členskými státy.
226.
Navrhuji tedy odpovědět na druhou otázku zaprvé tak, že rozhodnutí Unie uzavřít Istanbulskou úmluvu by bylo slučitelné se Smlouvami, pokud by bylo přijato, aniž by existovala vzájemná shoda všech členských států na tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou dohodou vázány. Toto rozhodnutí by však bylo slučitelné se Smlouvami i v případě, že by bylo přijato až po zajištění takové vzájemné shody. Pouze Radě přísluší rozhodnout, které z těchto dvou řešení je vhodnější.
VII. Závěry
227.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Parlamentem odpověděl následovně:
„Pokud se úmysly Rady týkající se rozsahu sdílených pravomocí, které mají být vykonány při uzavření Istanbulské úmluvy, nezmění, mělo by být rozhodnutí, kterým se toto uzavření schvaluje jménem Unie, založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, článku 84 a článku 336 SFEU jakožto hmotněprávních základech.
Uzavření Istanbulské úmluvy Unií prostřednictvím dvou samostatných aktů nemůže způsobit neplatnost těchto aktů.
Rozhodnutí Unie uzavřít Istanbulskou úmluvu by bylo slučitelné se Smlouvami, pokud by bylo přijato, aniž by existovala vzájemná shoda všech členských států na tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou dohodou vázány. Kromě toho by však bylo takové rozhodnutí se Smlouvami slučitelné i v případě, že by bylo toto rozhodnutí přijato až po zajištění takové vzájemné shody. Pouze Radě přísluší rozhodnout, které z těchto dvou řešení je vhodnější.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Podle Rady Evropské unie je důvodem skutečnost, že Komise nikdy nepředložila Radě Evropské unie doporučení k vydání rozhodnutí o zahájení jednání a zmocnění Komise k vedení jednání jménem Unie.
(
3
) – Pokud jde o komplexnější pohled na kontext, v němž byla tato úmluva přijata, viz důvodová zpráva k Úmluvě Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, Edice smluv Rady Evropy – č. 210.
(
4
) – Podle mezinárodního práva je podpis mezinárodní dohody obdobou určité formy předchozího schválení. Neznamená závaznou povinnost, ale naznačuje úmysl dotčené smluvní strany tuto dohodu uzavřít. Tento podpis sice nepředstavuje příslib uzavření dohody, nicméně zavazuje smluvní stranu k tomu, aby se zdržela jednání, která by byla v rozporu s cíli nebo účelem dané úmluvy.
(
5
) – V okamžiku podání žádosti o posudek uzavřelo Istanbulskou úmluvu 21 členských států Unie. Přinejmenším ve dvou členských státech, v Bulharsku a na Slovensku, však byl proces uzavírání úmluvy přerušen. V Bulharsku bylo přerušení řízení důsledkem rozhodnutí Konstitucionen sad (Ústavní soud), v němž uvedený soud konstatoval rozpor mezi Istanbulskou úmluvou a Ústavou tohoto členského státu. Na Slovensku hlasovala proti uzavření této úmluvy velká většina poslanců Národnej rady Slovenskej republiky (Národní rada Slovenské republiky).
(
6
) – Tento postup byl zakotven již v původní Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství (1957), což je možná překvapivé s ohledem na omezené pravomoci v oblasti uzavírání úmluv svěřené v té době výslovně Evropskému hospodářskému společenství. Viz Cremona, M., „Opinions of the Court of Justice“, v Ruiz Fabri, H. (ed.), Max Planck Encyclopaedia of International Procedural Law
(MPEiPro), OUP, Oxford, dostupný online, bod 2.
(
7
) – Viz například rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 52).
(
8
) – Cremona, M., „Opinions of the Court of Justice“, in Ruiz Fabri, H. (ed.), Max Planck Encyclopaedia of International Procedural Law (MPEiPro), OUP, Oxford, dostupný online, bod 3.
(
9
) – Tamtéž.
(
10
) – Posudek 1/75 (Dohoda OECD o standardu pro místní výdaje) ze dne 11. listopadu 1975 (EU:C:1975:145, s. 1360–1361). V tomto smyslu viz též posudek 2/94 (Přistoupení Společenství k EÚLP) ze dne 28. března 1996 (EU:C:1996:140, body 3 až 6), a posudek 2/13 (Přistoupení Evropské unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014 (EU:C:2014:2454, body 145 a 146).
(
11
) – Viz posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 69).
(
12
) – V tomto smyslu viz posudek 2/91 (Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 3).
(
13
) – V mezinárodním právu je dohoda uzavřena výměnou, uložením nebo oznámením listin vyjadřujících konečný závazek smluvních stran. Z hlediska Evropské unie přijme Rada na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody. Viz článek 218 SFEU a Neframi E., „Accords internationaux, Compétence et conclusion“, Jurisclasseur Fascicule 192-1, LexisNexis, 2019.
(
14
) – V tomto smyslu viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 54).
(
15
) – Soudní dvůr někdy bere v úvahu akty, které nejsou součástí dotčené dohody, ale přímo s ní souvisejí. V tomto smyslu viz posudek 1/92 (Druhý posudek k Dohodě o EHP) ze dne 10. dubna 1992 (EU:C:1992:189, body 23 až 25).
(
16
) – Soudnímu dvoru tak může být předložena žádost o posudek před zahájením mezinárodních jednání, je-li předmět zamýšlené dohody znám. Viz posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011 (EU:C:2011:123, bod 55).
(
17
) – Jako příklad této řady judikatury v kontextu řízení o předběžné otázce viz rozsudek ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další (C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 28).
(
18
) – Soudní dvůr má v rámci řízení o posudku pravomoc zaujmout stanovisko k pravomoci Unie uzavřít úmluvu, k postupu, který je třeba za tímto účelem dodržet, nebo ke slučitelnosti této úmluvy se Smlouvami. V tomto smyslu viz posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, body 70 až 72).
(
19
) – Posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011 (EU:C:2011:123, body 47 až 48).
(
20
) – Otázka týkající se lhůty pro přijetí rozhodnutí o uzavření aktu mezinárodní dohody by tudíž nebyla v rámci postupu stanoveného v čl. 218 odst. 11 SFEU přípustná, jelikož délka doby pro přijetí určitého rozhodnutí nepředstavuje, není-li stanoveno jinak, důvod pro zrušení. V tomto smyslu viz například usnesení ze dne 13. prosince 2000, SGA v. Komise (C‑39/00 P, EU:C:2000:685, bod 44).
(
21
) – Strana 1361. Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.
(
22
) – Body 15 až 17.
(
23
) – Viz posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011 (EU:C:2011:123, bod 49).
(
24
) – Viz posudek 2/94 (Přistoupení Společenství k EÚLP) ze dne 28. března 1996 (EU:C:1996:140, body 20 až 22); posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011 (EU:C:2011:123, bod 49); a posudek 2/13 (Přistoupení Evropské unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014 (EU:C:2014:2454, bod 147). Vzhledem k tomu, že v projednávané věci jsou obsah Istanbulské úmluvy a její „základní znaky“ známy, není žádný důvod prohlásit položené otázky za nepřípustné pouze z důvodu data, kdy byly tyto otázky položeny v rámci řízení podle čl. 218 odst. 11 SFEU. Jediným časovým omezení je, že řízení podle čl. 218 odst. 11 SFEU musí být zahájeno přede dnem uzavření dotčené mezinárodní dohody Unií.
(
25
) – Rozsudek ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, body 16, 17 a 25).
(
26
) – Bod 14.
(
27
) – Posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001 (EU:C:2001:664, bod 11).
(
28
) – To by předpokládalo, že dotčená praxe byla jedním z důvodů pro přijetí napadeného rozhodnutí nebo se ustálila ve vnitřních pravidlech nebo na ni Rada odkázala ve stanovisku přijatém v rámci řízení o žalobě pro nečinnost.
(
29
) – Účelem řízení o posudku je totiž předcházet komplikacím, které by nastaly na mezinárodní úrovni, pokud by rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody bylo později prohlášeno za neplatné. Tento „poradní postup“ se tak musí být schopen vypořádat s jakoukoli otázkou, kterou by mohla být dotčena platnost tohoto rozhodnutí. Podle mého názoru Soudnímu dvoru nepřísluší vyjadřovat se k věrohodnosti či nevěrohodnosti předpokládaného scénáře, neboť z povahy věci teprve až po přijetí rozhodnutí o uzavření dohody mohou být procesní volby Rady známy a uznány.
(
30
) – Viz Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Brusel, 2011, s. 166.
(
31
) – Posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011 (EU:C:2011:123, bod 53). Před zahájením jednání o uzavření mezinárodní dohody se může žádost o posudek týkat pouze pravomoci Unie uzavřít dohodu v dotčené oblasti za podmínky, že je již znám přesný předmět zamýšlené dohody. V tomto smyslu viz posudek 2/94 (Přistoupení Společenství k EÚLP) ze dne 28. března 1996 (EU:C:1996:140, body 16 až 18).
(
32
) – Obecně, pokud byla žádost o posudek formulována tak, aby byly splněny podmínky přípustnosti vyplývající ze znění a cílů sledovaných tímto postupem, nemůže být prohlášena za nepřípustnou. V tomto smyslu viz posudek 3/94 (Rámcová dohoda o banánech) ze dne 13. prosince 1995 (EU:C:1995:436, bod 22).
(
33
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 48). Obecně by podle judikatury Soudního dvora vedlo porušení procesní normy ke zrušení sporného aktu pouze tehdy, pokud by toto pravidlo mohlo mít vliv na jeho obsah. Viz rozsudek ze dne 29. října 1980, van Landewyck a další v. Komise (209/78 až 215/78 a 218/78, EU:C:1980:248, bod 47). Stačí však, že tato vada mohla mít vliv na dané rozhodnutí, aby toto rozhodnutí mohlo být zrušeno. A contrario viz rozsudek ze dne 21. března 1990, Belgie v. Komise (C‑142/87, EU:C:1990:125, bod 48).
(
34
) – V tomto smyslu viz posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, body 70 a 71).
(
35
) – Bod 49. Jak vysvětlil Soudní dvůr ve svém posudku 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 71), volba náležitého právního základu má ústavní význam, neboť vzhledem k tomu, že má Unie pouze svěřenou pravomoc, musí přijímané akty navázat na ustanovení Smluv, která ji k tomu skutečně opravňují.
(
36
) – Viz bod 51. Je však potřeba připomenout, že v rozsudku ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), jakož i v rozsudku ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590), v němž Soudní dvůr rovněž prohlásil akt za neplatný z důvodu problému právních základů, neobsahoval sporný akt žádnou informaci o právních základech, na kterých byl založen.
(
37
) – Rozsudky ze dne 27. února 2014, Spojené království v. Rada (C‑656/11, EU:C:2014:97, bod 49), a ze dne 22. října 2013, Komise v. Rada (C‑137/12, EU:C:2013:675, bod 73).
(
38
) – Bod 117.
(
39
) – Podle mého názoru je uplatnění těchto protokolů určeno působností dotčeného aktu, a nikoli volbou jeho právního základu či základů.
(
40
) – I v rámci žaloby na neplatnost se to, zda je žalobní důvod relevantní, vztahuje výlučně k jeho způsobilosti, je-li opodstatněný, přivodit zrušení navrhované žalobcem, žádným způsobem se to však nedotýká přípustnosti tohoto žalobního důvodu.
(
41
) – Posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 74).
(
42
) – Takový argument by se mohl ve skutečnosti uplatnit pouze v rámci žaloby pro nečinnost.
(
43
) – Rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 36).
(
44
) – Rozsudky ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 31). Tento přístup je někdy též označován jako „teorie absorpce“. Viz Maresceau, M., „Bilateral Agreements Concluded by the European Community“, Recueil Des Cours De l’Academie De Droit International – Collected Courses of the Hague Academy of International Law, sv. 309, 2006, Martinus Nijhoff, Haag, s. 157. V podstatě platí, že hlavní nebo převažující složka či složky aktu v podstatě absorbují veškeré ostatní cíle nebo složky. Viz rozsudky ze dne 23. února 1999, Parlament v. Rada (C‑42/97, EU:C:1999:81, bod 43); ze dne 30. ledna 2001, Španělsko v. Rada (C‑36/98, EU:C:2001:64, body 60, 62 a 63), a zejména ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, body 70 až 74). Viz též stanoviska generální advokátky J. Kokott ve věcech Komise v. Rada (C‑94/03, EU:C:2005:308, bod 31), a Parlament v. Rada (C‑155/07, EU:C:2008:368, bod 66).
(
45
) – Posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 77), a rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37). Z judikatury vyplývá, že použití dvou základů předpokládá splnění dvou podmínek, a sice zaprvé, že dotčený akt sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, aniž by jedna byla vůči druhé vedlejší, takže jsou použitelná různá ustanovení Smluv. Zadruhé tyto cíle nebo složky jsou neoddělitelně spjaty (z čehož implicitně vyplývá, že není-li tato podmínka splněna, bude muset být daný akt rozdělen).
(
46
) – Posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 78).
(
47
) – V tomto smyslu viz poznámka pod čarou 31 návrhu Komise na rozhodnutí Rady o podpisu, jménem Evropské unie, Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, COM(2016) 111 final.
(
48
) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Komise v. Rada (C‑13/07, EU:C:2009:190, bod 113).
(
49
) – Pokud by měla taková situace hypoteticky nastat, pak se domnívám, že by se jednalo o zneužití řízení, které by případně vedlo až ke zrušení dotčeného ustanovení.
(
50
) – Je pravda, že v posudku 1/08 (Dohody, kterými se mění listiny specifických závazků podle GATS) ze dne 30. listopadu 2009 (EU:C:2009:739) Soudní dvůr v bodě 166 konstatoval, že při určování právního základu či základů určitého aktu nelze přihlížet k ustanovením, která jsou vůči jednomu z cílů tohoto aktu vedlejší nebo mají mimořádně omezený dosah. Podobně v rozsudku ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, body 45 a 46), Soudní dvůr uvedl, že při rozhodování o relevantním právním základu se nepřihlíží k ustanovením mezinárodní dohody, která se omezují na prohlášení smluvních stran o účelech, které je třeba sledovat prostřednictvím jejich spolupráce, aniž určují konkrétní podmínky provádění této spolupráce. Není však zřejmé, zda lze ze shora uvedeného dovodit, že naopak ta ustanovení, která nespadají do rámce tohoto konkrétního případu, by měla být považována za ustanovení odrážející hlavní složku či cíl určitého aktu. Soudní dvůr totiž následně pokračoval připomenutím své judikatury týkající se kritéria těžiště. Podle mého názoru skutečnost, že Soudní dvůr neopominul zmínit poměrně zřejmou skutečnost, že vedlejší nebo velmi omezená ustanovení nemusí být brána v úvahu při určování relevantního právního základu, spíše nasvědčuje tomu, že nyní provádí Soudní dvůr podrobnější posouzení než v minulosti a je ochotnější přijmout existenci několika právních základů, avšak nezavrhl názor, podle kterého právní základ určitého aktu nemusí odrážet všechny pravomoci vykonané za účelem přijetí tohoto aktu, a tudíž všechny cíle nebo složky tohoto aktu. Viz například posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:59, bod 90).
(
51
) – Nikoli bez určitých paradoxů, neboť z výše uvedené judikatury vyplývá, že právní základ aktu odráží pouze část vykonaných pravomocí. Viz rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, body 35 a 55).
(
52
) – Viz též rozsudky ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 49), a ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 58).
(
53
) – Jedinou podmínkou výkonu sdílené pravomoci Unií je, že takový výkon musí být v souladu s mezinárodním právem. Viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127).
(
54
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Parlament a Rada (C‑178/03, EU:C:2006:4, bod 57), nebo rozsudek ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 49).
(
55
) – Aby dospěl k závěru, že převažující složkou dotčeného rozhodnutí byla i ochrana údajů jmenné evidence cestujících, vycházel Soudní dvůr ze skutečnosti, že „obsah […] zamýšlené dohody […] [se] týká zejména [(‚notamment‘ ve francouzštině)] zavedení systému tvořeného souborem pravidel, jež mají chránit osobní údaje“. Použití výrazu „zejména“ je zcela příznačné, neboť z něj plyne, že má Soudní dvůr za to, že není namístě dotčenou dohodu posuzovat vyčerpávajícím způsobem. Posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 89). V tomto smyslu viz též rozsudek ze dne 22. října 2013, Komise v. Rada (C‑137/12, EU:C:2013:675, body 57 až 58).
(
56
) – Rozsudek ze dne 25. února 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, bod 42). Pokud jde obecně o dělicí linii mezi mezinárodním a unijním právem, viz Malenovský, J., „À la recherché d’une solution inter-systémique aux rapports du droit international au droit de l’Union européenne“, Annuaire français de droit international, sv. LXV, CNRS Éditions, 2019, s. 3.
(
57
) – Dále je třeba zdůraznit, že se Evropská unie liší od klasických mezinárodních organizací v tom, že rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy se neustále mění, což může ztěžovat analýzu tohoto rozdělení pravomocí z hlediska mezinárodního práva.
(
58
) – Viz například rozsudek ze dne 5. prosince 2013, Solvay v. Komise (C‑455/11 P, nezveřejněný, EU:C:2013:796, bod 91).
(
59
) – Viz například rozsudek ze dne 28. července 2011, Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, body 34 až 36).
(
60
) – Ve výše uvedených rozsudcích vlastně Soudní dvůr podle všeho zdůraznil skutečnost, že právní základ aktu může sloužit jako zdroj informací o vykonaných pravomocech, a to za účelem zneplatnění dvou dalších řad judikatury. Zaprvé neuvedení odkazu na konkrétní ustanovení Smlouvy nemůže představovat porušení podstatných formálních náležitostí, pokud může být právní základ aktu určen na základě jeho obsahu. Viz rozsudky ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 56), a ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, body 65 až 67). Zadruhé, jak bylo připomenuto výše, k tomu, aby měly nesrovnalosti týkající se volby relevantních právních základů za následek zrušení dotčeného aktu, je v zásadě nutno prokázat, že tyto nedostatky mohou mít vliv na použitelný legislativní postup nebo na pravomoc Unie. V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, bod 98), a ze dne 11. září 2003, Komise v. Rada (C‑211/01, EU:C:2003:452, bod 52). Tribunál na tuto judikaturu často odkazuje. Viz například rozsudek ze dne 18. října 2011, Reisenthel v. OHIM – Dynamic Promotion (Přepravky a koše) (T‑53/10, EU:T:2011:601, bod 41).
(
61
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 52). V tomto ohledu je možno připomenout, že podle článku 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu z roku 1969 se strana mezinárodní smlouvy nemůže dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy.
(
62
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 1994, Parlament v. Rada (C‑316/91, EU:C:1994:76, body 26 a 29). Viz například Marín Durán, G., „Untangling the International Responsibility of the European Union and Its Member States in the World Trade Organisation Post-Lisbon: A Competence/Remedy Model“, European Journal of International Law, sv. 28, č. 3, 2017, s. 703–704: „Z hlediska mezinárodního práva platí, že dokud Unie a její členské státy zůstávají smluvními stranami dohody WTO (a dohod, na které se dohoda WTO vztahuje), platí domněnka, že Unie i členské státy jsou vázány všemi povinnostmi v ní uvedenými a nemohou se dovolávat vnitřních pravidel jako důvodu pro neplnění dohody [čl. 27 odst. 1 až 2 Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi mezinárodními organizacemi] […] [v]ětšinový názor panující v akademické literatuře [je] takový, že Unie a její členské státy jsou společně vázány všemi ustanoveními práva WTO a […] toto stanovisko zastávají i orgány pro řešení sporů v rámci WTO“.
(
63
) – Viz například Fry, J. D., „Attribution of Responsibility“, v Nollkaemper, A. a Plakokefalos, I. (eds), Principles of Shared Responsibility in International Law, Cambridge, CUP, 2014, s. 99: „[…] na základě smíšených dohod mezi Evropskou unií (EU) a jejími členskými státy, v nichž není zakotveno jasné rozdělení pravomocí, budou obě strany společně odpovědné za porušení, aniž by se určovalo, komu je dotčené jednání přičitatelné. Z toho plyne, že Unie nebo členské státy ponesou odpovědnost i v případě, že je dotčené porušení přičitatelné tomu druhému“.
(
64
) – Kromě toho je třeba připomenout, že Soudní dvůr zdůraznil, že článek 344 SFEU brání tomu, aby pravidla unijního práva upravující rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy podléhala jinému soudu než Soudnímu dvoru. Viz posudek 2/13 (Přistoupení Evropské unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014 (EU:C:2014:2454, bod 201 a násl.), a rozsudek ze dne 6. března 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, bod 32). Z toho vyplývá, že pokud je Unie účastníkem mezinárodního sporu, nemůže se dovolávat skutečnosti, že by dotčené neodůvodněné neplnění povinností spadalo do pravomoci členských států, aby se za tímto účelem vyhnula odpovědnosti v mezinárodním právu, jelikož takový argument by mohl vést mezinárodní soud, který daný spor projednává, k tomu, aby rozhodl o pravidlech unijního práva upravujících rozdělení pravomocí mezi Unií a jejími členskými státy.
(
65
) – Jediná výjimka z výše uvedeného nastává podle mého názoru právě v případě, kdy je učiněna v tomto ohledu výhrada nebo kdy smlouva stanoví povinnost mezinárodní organizace vydat prohlášení ohledně rozsahu jejích pravomocí. V takovém případě totiž mezinárodní soud použije uvedenou výhradu nebo prohlášení, aniž posuzuje jejich soulad s pravidly unijního práva upravujícími rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy, a tudíž požadavek přísného oddělení pravomocí Soudního dvora a mezinárodního soudu – jak je zdůrazněno v posudku 1/17 (Dohoda CETA EU-Kanada) ze dne 30. dubna 2019 (EU:C:2019:341, bod 111) – bude dodržen. Právě z těchto důvodů by bylo obecně žádoucí, aby Unie při sjednávání takových smíšených dohod vyžadovala, aby dotčená mezinárodní dohoda stanovila možnost takovou výhradu učinit. Část problémů, které jsou předmětem řízení v projednávané věci, vznikla ze skutečnosti, že Istanbulská úmluva byla sjednána jednotlivými členskými státy na úrovni Rady Evropy, aniž se těchto jednání původně účastnila i Unie. To mělo patrně za následek, že autoři této úmluvy jednoduše nezakotvili do úmluvy možnost vyjádření výhrad.
(
66
) – Viz například Olson, P. M., „Mixity from the Outside: The Perspective of a Treaty Partner“, v Hillion, C. a Koutrakos, P. (eds), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Oxford, Hart Publishing, 2010, s. 344: „Rozdělení pravomocí sice může mít dopad na způsob, jakým Unie provádí ustanovení smíšené dohody, neřeší však otázku odpovědnosti a zodpovědnosti v mezinárodní rovině“. Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.
(
67
) – V tomto smyslu viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 68).
(
68
) – V tomto ohledu je možno připomenout, že podle judikatury Soudního dvora rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody Unií, rozhodně není potvrzením rozhodnutí, kterým se schvaluje podpis této dohody. Posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001 (EU:C:2001:664, bod 11).
(
69
) – Jinak by musela být podle mého názoru tato otázka považována za tak abstraktní, že by musela být prohlášena za nepřípustnou.
(
70
) – Třetí případ zmíněný v čl. 3 odst. 2 SFEU zjevně předpokládá, že tato pravomoc byla vykonána. Viz posudek 2/92 (Třetí novelizované rozhodnutí OECD o národním zacházení) ze dne 24. března 1995 (EU:C:1995:83, bod 36), a posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, body 230 až 237).
(
71
) – Viz například rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 68). Při určení, zda má Unie výlučnou pravomoc k uzavření určitých částí dohody, není z tohoto důvodu nutno přihlížet k aktům, kterými se zřizují programy financování nebo spolupráce, neboť takové akty nestanoví žádná „společná pravidla“.
(
72
) – Posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 72).
(
73
) – Posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 107). V tomto ohledu Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že výraz „kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají“ odpovídá výrazu, kterým Soudní dvůr v bodě 22 rozsudku ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32), definoval povahu mezinárodních závazků, které na sebe nesmí brát členské státy mimo rámec unijních orgánů, pokud byla přijata společná unijní pravidla k dosažení cílů Smlouvy. Tento výraz musí být tedy vykládán ve světle upřesnění, která v souvislosti s ním poskytl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32), a v judikatuře vycházející z tohoto rozsudku. Viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, body 66 a 67), jehož cílem je zabránit tomu, aby členské státy mohly „jednostranně či společně sjednávat se třetími státy závazky, které by mohly mít vliv na společná pravidla či změnit jejich působnost“. Viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 111).
(
74
) – Posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74).
(
75
) – Viz například posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, body 126, 128 a 133), nebo rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 33). Aby však bylo zajištěno, že zásada rozdělení pravomocí nebude ohrožena, a v rozsahu, v jakém nelze předvídat výsledek probíhajících legislativních postupů, musí být podle mého názoru zohlednění předvídatelného vývoje stavu unijního práva v tomto kontextu chápáno tak, že se týká pouze aktů, které již byly přijaty, ale dosud nevstoupily v platnost.
(
76
) – Ovšem bez vyvozování jakýchkoli konkrétních důsledků z tohoto tvrzení.
(
77
) – Viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 75), jakož i rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 115).
(
78
) – Viz posudek 2/94 (Přistoupení Společenství k EÚLP) ze dne 28. března 1996 (EU:C:1996:140, bod 6).
(
79
) – V tomto smyslu viz posudek 2/91 (Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, body 18 a 21), a rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 91).
(
80
) – V tomto smyslu viz posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, body 123 a 127), a rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 91). Toto řešení se však nepoužije, pokud ustanovení unijního práva umožňují členským státům zavést v plně harmonizované oblasti výjimku z harmonizovaného pravidla nebo jeho omezení. Posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 119).
(
81
) – Viz například čl. 3 odst. 5 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. 2003, L 251, s. 12, Zvl. vyd. 19/06, s. 224; tato směrnice se použije v členských státech s výjimkou Irska a Dánska). Některé jiné směrnice výslovně stanoví, že se použijí, aniž jsou dotčena výhodnější ustanovení obsažená v mezinárodní dohodě. Viz například čl. 3 odst. 3 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272; tato směrnice se použije v členských státech s výjimkou Irska a Dánska).
(
82
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46, a oprava Úř. věst. 2011, L 327, s. 70).
(
83
) – Rozsudek ze dne 30. června 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, bod 51).
(
84
) – Rozsudek ze dne 27. června 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, bod 55).
(
85
) – V bodě 28 rozsudku ze dne 27. června 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499), Soudní dvůr tak připomněl, že má pouze pravomoc k tomu, aby v rámci řízení o předběžné otázce rozhodl o výkladu směrnic dotčených předběžnými otázkami.
(
86
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 12. prosince 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Sloučení rodiny – sestra uprchlíka) (C‑519/18, EU:C:2019:1070, bod 43). Dotčená věc se sice týkala směrnice 2003/86/ES, ale je zajímavé, že Soudní dvůr v bodě 42 výslovně odkazuje na rozsudek ze dne 27. června 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499).
(
87
) – Rozsudek ze dne 30. června 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487).
(
88
) – Rozsudek ze dne 27. června 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499).
(
89
) – V tomto smyslu viz způsob, jakým je konečný závěr velkého senátu formulován v rozsudku ze dne 18. prosince 2014, M‘Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452, bod 49). To platí tím spíše, že podle bodu 15 odůvodnění směrnice 2003/86 by státním příslušníkům třetích zemí mohlo být dovoleno setrvat na území členských států z důvodů, které nespadají do oblasti působnosti této směrnice.
(
90
) – Viz například čl. 1 odst. 1 směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (Úř. věst. 2003, L 31, s. 18; Zvl. vyd. 19/06, s. 101). Tato směrnice byla zrušena, ale je stále použitelná na Irsko.
(
91
) – Viz například článek 3 směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. 2004, L 304, s. 12; Zvl. vyd. 19/07, s. 96; tato směrnice byla zrušena, ale je stále použitelná na Irsko). Viz též články 1 a 4 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. 2005, L 326, s. 13; tato směrnice byla zrušena, ale je stále použitelná na Irsko); článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98; tato směrnice se použije v členských státech, s výjimkou Irska a Dánska); článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9; tato směrnice nahradila směrnici 2004/83 a použije se v členských státech, s výjimkou Irska a Dánska); článek 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60; tato směrnice se použije v členských státech, s výjimkou Irska a Dánska); nebo článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96; tato směrnice nahradila směrnici 2003/9 a použije se v členských státech, s výjimkou Irska a Dánska).
(
92
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2014, M‘Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452, bod 44).
(
93
) – Dříve čl. 2 písm. c) směrnice 2004/83.
(
94
) – Viz též článek 10 směrnice 2004/83.
(
95
) – Viz články 4, 5 a 9 směrnice 2008/15, článek 21 směrnice 2004/83 a článek 21 směrnice 2011/95.
(
96
) – V tomto ohledu bych zdůraznil, že taková situace by nebyla srovnatelná se situací, kdy se příslušný orgán v rámci individuálního rozhodnutí nesprávně domnívá, že se nachází v situaci vázaných pravomocí (compétence liée). Pokud tím dotčený orgán způsobí, že je jeho rozhodnutí stiženo nesprávným právním posouzením odůvodňujícím jeho zrušení, je to proto, že vyšší norma jej donutila k tomu, aby vykonal svou posuzovací pravomoc za účelem zohlednění jednoho nebo několika právních kritérií. Ovšem v případě rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní úmluvy Unií, neuplatňuje žádná právní kritéria, která by měla Rada použít k určení rozsahu sdílených pravomocí, které mají být vykonány. Jedná se zde o čistě diskreční pravomoc.
(
97
) – Článek 3.
(
98
) – Článek 4.
(
99
) – Článek 5.
(
100
) – Článek 6.
(
101
) – Článek 7.
(
102
) – Článek 11.
(
103
) – Články 12, 13 a 14.
(
104
) – Článek 15.
(
105
) – Článek 16.
(
106
) – Článek 17.
(
107
) – Článek 18. Článek 18 odst. 5 upřesňuje, že „[s]mluvní strany přijmou odpovídající opatření k poskytování konzulární a další ochrany a podpory svým státním příslušníkům a dalším obětem, které mají na tuto ochranu nárok podle závazků mezinárodního práva“.
(
108
) – Článek 19.
(
109
) – Články 20 a 21.
(
110
) – Články 22 až 26.
(
111
) – Články 27 a 28.
(
112
) – Články 29 až 32.
(
113
) – Články 33 až 40.
(
114
) – Článek 41.
(
115
) – Článek 42.
(
116
) – Článek 43.
(
117
) – Článek 44.
(
118
) – Článek 45.
(
119
) – Článek 46.
(
120
) – Článek 47.
(
121
) – Článek 48.
(
122
) – Článek 49.
(
123
) – Článek 50.
(
124
) – Článek 51.
(
125
) – Články 52 a 53.
(
126
) – Článek 54.
(
127
) – Článek 55.
(
128
) – Článek 56.
(
129
) – Článek 57.
(
130
) – Článek 58.
(
131
) – Článek 59.
(
132
) – Článek 60.
(
133
) – Článek 61.
(
134
) – Článek 62.
(
135
) – Článek 63.
(
136
) – Článek 64.
(
137
) – Článek 75 odst. 1.
(
138
) – Istanbulskou úmluvu doplňuje příloha, která stanoví výsady a imunity, kterých požívají členové Grevio a další členové delegací, které provádějí návštěvy států při výkonu své funkce.
(
139
) – COM(2016) 111 final.
(
140
) – Stejně tak, pokud jde o ECB a EIB, článek 36 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky a čl. 11 odst. 7 protokolu (č. 5) o statutu Evropské investiční banky.
(
141
) – K tomu tématu, avšak ve vztahu k otázce, zda je vnější pravomoc Unie k boji proti diskriminaci výlučnou, viz Prechal, S., „The European Union’s Accession to the Istanbul Convention“, v Lenaerts, K., Bonichot, J.‑C., Kanninen, H., Naome, C. a Pohjankoski, P. (eds), An Ever-Changing Union? Perspectives on the Future of EU Law in Honour of Allan Rosas, Hart Publishing, Oxford, 2019, s. 285 a násl.
(
142
) – Bod 31 důvodové zprávy.
(
143
) – Bod 40 důvodové zprávy.
(
144
) – Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (Úř. věst. 2000, L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79).
(
145
) – Směrnice Rady 2004/113/ES ze dne 13. prosince 2004, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování (Úř. věst. 2004, L 373, s. 37).
(
146
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES ze dne 5. července 2006 o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání (přepracované znění) (Úř. věst. 2006, L 204, s. 23).
(
147
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/41/EU ze dne 7. července 2010 o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže a ženy samostatně výdělečně činné a o zrušení směrnice Rady 86/613/EHS (Úř. věst. 2010, L 180, s. 1).
(
148
) – V tomto ohledu skutečnost, že prohlášení č. 19 připojené k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu podepsanou dne 13. prosince 2007, zmiňuje nutnost bojovat proti všem formám domácího násilí, toto tvrzení podle mého názoru nezpochybňuje, jelikož uvedené prohlášení má, na rozdíl od protokolů a příloh Smluv, přinejlepším pouze výkladovou hodnotu.
(
149
) – Vzhledem k tomu, že čl. 81 odst. 1 SFEU nestanoví procesní pravidla, je třeba z toho vyvodit, že dotčená opatření o sbližování předpisů musí souviset s cíli uvedenými v těchto dvou ustanoveních. Konkrétně, čl. 81 odst. 3 SFEU sice odkazuje na rodinné právo, nicméně odkazuje pouze na opatření týkající se rodinného práva, která mají přeshraniční dopad (což naopak znamená, že ty aspekty rodinného práva, které takový rozměr nemají, zůstávají ve výlučné pravomoci členských států).
(
150
) – Směrnice Rady 2003/8/ES ze dne 27. ledna 2003 o zlepšení přístupu ke spravedlnosti v přeshraničních sporech stanovením minimálních společných pravidel pro právní pomoc v těchto sporech (Úř. věst. 2003, L 26, s. 41; Zvl. vyd. 19/06, s. 90). Viz čl. 1 odst. 1 a článek 19 této směrnice.
(
151
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/52/ES ze dne 21. května 2008 o některých aspektech mediace v občanských a obchodních věcech (Úř. věst. 2008, L 136, s. 3).
(
152
) – Kromě toho tato směrnice podle svého článku 4 pouze stanoví, že členské státy musí podporovat využití mediace.
(
153
) – Viz například články 67 až 73 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1215/2012 ze dne 12. prosince 2012 o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (Úř. věst. 2012, L 351, s. 1).
(
154
) – Posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 173).
(
155
) – Nařízení Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968, kterým se stanoví služební řád úředníků Evropských společenství a pracovní řád ostatních zaměstnanců těchto Společenství a kterým se zavádějí zvláštní opatření dočasně použitelná na úředníky Komise (neoficiální překlad) (Úř. věst. 1968, L 56, s. 1; Zvl. vyd. 01/02, s. 5), naposledy změněno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013, kterým se mění služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie (Úř. věst. 2013, L 287, s. 15).
(
156
) – V tomto ohledu nelze vyloučit, že se členské státy obávaly, že pokud Unie tuto pravomoc vykonává, přiznává na základě čl. 83 odst. 2 SFEU pravomoc jednat samostatně při kriminalizaci jednání, na které se uvedená úmluva vztahuje. V tomto smyslu viz též rozsudek ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 48).
(
157
) – Aby byl zachován užitečný účinek čl. 83 odst. 1 SFEU, je podle mého názoru nutno pojem „práva obětí trestných činů“ chápat způsobem, který vylučuje kriminalizaci určitého jednání.
(
158
) – Je možno připustit, že zaprvé článek 54 hlavy VI této úmluvy stanoví určité důkazní povinnosti. Zadruhé články 49 až 53 a 56 až 58 téže hlavy mají za cíl stanovit určitá práva obětí v trestním řízení. Zatřetí ustanovení hlavy IV, jakož i články 29 až 32 hlavy V stanoví určité procesní normy ve prospěch obětí trestných činů. Je však potřeba připomenout, že čl. 82 odst. 2 SFEU podle svého znění přiznává Unii pouze pravomoc přijímat opatření týkající se „vzájemné přípustnosti důkazů mezi členskými státy; […] práv osob v trestním řízení; [nebo] práv obětí trestných činů“. Tato různá ustanovení však nejsou určena k usnadnění uznávání soudních rozhodnutí a podle mého názoru je obtížné považovat násilí na ženách za trestní věc s přeshraničním rozměrem, ledaže se má za to, že to platí pro všechna trestná jednání. V tomto ohledu uvádím, že se Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 13. června 2019, Moro (C‑646/17, EU:C:2019:489, body 29 až 37), velmi pečlivě vyhnul zaujetí jakéhokoli stanoviska k této záležitosti.
(
159
) – Rada by mohla tuto možnost využít, pokud by se stalo, že by určitý členský stát neratifikoval Istanbulskou úmluvu, aby Unie nebyla v takové míře vystavena riziku, že bude shledána odpovědnou za neodůvodněné nedodržení Istanbulské úmluvy členským státem. Článek 83 odst. 2 SFEU sice vyžaduje, aby se ukázalo, že „sbližování trestněprávních předpisů členského státu je nezbytné pro zajištění účinného provádění politiky Unie v oblasti, která byla předmětem harmonizačního opatření“, avšak tak tomu bude právě v případě, kdy se ukáže, že členský stát neprovádí Istanbulskou úmluvu, nebo ji dokonce ani neuzavřel. Unie proto může toto ustanovení použít k tomu, aby si sama svěřila výlučnou pravomoc pokrývající všechna ustanovení uvedené úmluvy, jejichž cílem je kriminalizovat určitá jednání, a na základě teorie státního nástupnictví tak sama převzít povinnosti vyplývající z této úmluvy. V tomto smyslu viz též Prechal, S., „The European Union’s Accession to the Istanbul Convention“, v Lenaerts, K., Bonichot, J.‑C., Kanninen, H., Naome, C. a Pohjankoski, P. (eds), An Ever-Changing Union? Perspectives on the Future of EU Law in Honour of Allan Rosas, Hart Publishing, Oxford, 2019, s. 290.
(
160
) – Jako příklad kumulace právních základů viz rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 54).
(
161
) – Viz rozsudek ze dne 29. října 1980, van Landewyck a další v. Komise (209/78 až 215/78 a 218/78, EU:C:1980:248, bod 47). Stačí však, že vada mohla mít dopad na rozhodnutí, neboť unijní soud nemá pravomoc k tomu, aby sám nahradil správní orgán, a nemůže tedy posoudit konkrétní dopad vady na dané rozhodnutí. Viz například rozsudek ze dne 21. března 1990, Belgie v. Komise (C‑142/87, EU:C:1990:125, bod 48).
(
162
) – V tomto ohledu je potřeba zdůraznit, že zde jde o rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií. Uzavření této dohody je v zásadě prováděno jediným nástrojem, a sice dopisem zaslaným depozitáři úmluvy, zde Radě Evropy.
(
163
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 71). Kromě toho čl. 17 odst. 2 SEU upřesňuje, že akty, zejména legislativní akty, musí být přijaty na návrh Komise „[n]estanoví-li Smlouvy jinak“. Pokud jde o článek 293 SFEU, toto ustanovení uvádí, že se použije pouze v případě, „[r]ozhoduje-li Rada […] na návrh Komise“.
(
164
) – Aby vůbec přicházela v úvahu byť jen částečná použitelnost legislativního postupu, stanoví čl. 17 odst. 2 SEU, že legislativní akty musí být přijaty Unií na návrh Komise, „[n]estanoví-li Smlouvy jinak“, zatímco pokud jde o postup zakotvený v článku 218 SFEU, toto ustanovení uvádí, že rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dohody Unií, je přijímáno na základě návrhu vyjednavače, kterým nemůže být Komise. Podobně článek 293 SFEU stanoví, že se použije pouze tehdy, „[r]ozhoduje-li Rada […] na návrh Komise“.
(
165
) – Rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 42).
(
166
) – Viz například rozsudek ze dne 6. května 2008, Parlament v. Rada (C‑133/06, EU:C:2008:257, bod 54).
(
167
) – Rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282).
(
168
) – Tamtéž, body 49 až 50.
(
169
) – Tamtéž, body 51 až 52.
(
170
) – Tento argument předpokládá, že je možné, že právní základy aktu neodrážejí věrně vykonávané pravomoci [viz otázka 1 písm. a)]. Pokud by tomu tak totiž nebylo, pak by právní základy uvedené v daném opatření, bylo-li by přijato ve formě jediného rozhodnutí, odpovídaly kombinaci právních základů uvedených v těchto dvou rozhodnutích, pokud by toto opatření bylo rozděleno na dvě. Buď by tedy byl tento postup stejný, nebo by, pokud by tyto základy nebylo možné uvést do vzájemného souladu, bylo nutno rozdělit toto opatření do dvou rozhodnutí.
(
171
) – V tomto ohledu bych podotkl, že použití těchto protokolů závisí na obsahu dotčeného aktu, nikoli na přijatých právních základech. Pokud má Unie v úmyslu vykonávat pravomoci na základě těchto protokolů, je tedy nutno je zohlednit, bez ohledu na odpověď Soudního dvora na první otázku.
(
172
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 57).
(
173
) – Vzhledem k tomu, že Spojené království vystoupilo z Unie, není potřeba k němu přihlížet.
(
174
) – Podle článku 4 uvedeného protokolu může Dánské království rozhodnout o provedení tohoto opatření, avšak v každém případě platí, že pokud tak učiní, založí uvedené opatření pouze závazek dle mezinárodního práva mezi Dánským královstvím a ostatními členskými státy.
(
175
) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska. V takovém případě stanoví čl. 4a odst. 2 zvláštní mechanismus pro případ, že neúčast Irska způsobí neproveditelnost tohoto opatření pro další členské státy. Ani v takovém případě však není Irsko povinno toto opatření uplatnit.
(
176
) – Posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, body 110 a 117).
(
177
) – Posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, body 111 a 113).
(
178
) – Podle informací uvedených na internetové stránce Rady Evropy Irsko ratifikovalo tuto úmluvu dne 8. března 2019.
(
179
) – Rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127).
(
180
) – Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331 (dále jen „Vídeňská úmluva“).
(
181
) – Rozhodnutí uzavřít mezinárodní dohodu totiž potenciálně zahrnuje rozhodnutí politické, ekonomické a sociální povahy a rozhodnutí hierarchicky uspořádat protichůdné zájmy či provést komplexní posouzení. Proto je třeba Radě v tomto rámci přiznat širokou posuzovací pravomoc. Obdobně viz rozsudek ze dne 7. března 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, bod 54).
(
182
) – Viz Cremona, M., „Disconnection clauses in EU Law and Practice“ v Hillon, C. a Koutrakos, P. (eds), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Hart Publishing, Oxford, 2010, s. 180. Je nutno připustit, že Unie je mezinárodní organizací zvláštního druhu, neboť podle znění výroku rozsudku ze dne 15. července 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66, s. 593), Unie vytvořila svůj vlastní právní řád, začleněný do právního řádu členských států od vstupu Smlouvy v platnost, kterým jsou jejich soudy vázány. Viz též rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 39). Jak však vyplývá z rozsudku ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, body 125 až 135), tato okolnost nemůže vést k jednostrannému uložení povinnosti třetím státům dodržovat pravidla Unie o rozdělení pravomocí.
(
183
) – Viz například rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, bod 48).
(
184
) – A contrario viz rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 75).
(
185
) – Rozsudky ze dne 28. listopadu 1991, Lucembursko v. Parlament (C‑213/88 a C‑39/89, EU:C:1991:449, bod 29), a ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 47).
(
186
) – Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331.
(
187
) – Bod 1.1 Guide to Practice on Reservations to Treaties 2011 [Příručka pro praxi týkající se výhrad ke Smlouvám z roku 2011] přijatá International Law Commission (Komise pro mezinárodní právo) na jejím 63. zasedání v roce 2011 a předložená Valnému shromáždění v rámci zprávy Komise o práci provedené na tomto zasedání (A/66/10, bod 75) v Yearbook of the International Law Commission [Ročenka Komise pro mezinárodní právo], 2011, sv. II, část druhá, rovněž uvádí, že výraz „výhrada“ znamená „jednostranné prohlášení, bez ohledu na jeho formulaci nebo název, učiněné státem nebo mezinárodní organizací, kterým se schvaluje smlouva nebo dochází k přistoupení ke smlouvě […] za účelem vyloučení nebo změny právního účinku některých ustanovení smlouvy při jejich uplatňování na tento stát nebo tuto mezinárodní organizaci“.
(
188
) – Praxe mezinárodního práva naznačuje, že prohlášení mohou být klasifikována jako výhrady, pokud jsou učiněna tak, aby plnila stejnou funkci: viz Edwards Jr, R. W., „Reservations to Treaties“, Michigan Journal of International Law, sv. 10, 1989, s. 368. V tomto smyslu viz též Tomuschat, C., „Admissibility and Legal Effects of Reservations to Multilateral Treaties“, Heidelberg Journal of International Law, sv. 27, 1967, s. 465, nebo Meek, M. R., „International Law: Reservations to Multilateral Agreements“, DePaul Law Review, sv. 5, 1955, s. 41.
(
189
) – Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331. Tato úmluva však nevstoupila v platnost, neboť státy neuložily 35 ratifikačních listin.
(
190
) – V každém případě platí, že v rozsahu, v jakém se Unie případně rozhodne či nerozhodne vykonat některé z pravomocí, které sdílí s členskými státy, nelze mít za to, že je prohlášení Unie o rozsahu pravomoci, kterou vykonává k uzavření mezinárodní dohody, založeno na objektivních zjištěních.
(
191
) – Pokud jde o prohlášení o pravomoci předložené Francouzskou republikou, které bylo považováno za výhradu, viz například Ad Hoc Court of Arbitration [Rozhodčí soud ad hoc], Vymezení kontinentálního šelfu (Spojené království v. Francie), 54 I. L. R. 6, 18 I. L. M. 397 (30. června 1977). Viz rovněž Dolmans, J. F. M., Problems of Mixed Agreements: Division of Powers within the EEC and the Rights of Third States, Asser Instituut, Haag, 1984, na s. 65–66.
(
192
) – Rozsudek ze dne 30. května 2006, Komise v. Irsko (C‑459/03, EU:C:2006:345). V tomto ohledu uvádím, že i kdyby určitá smlouva umožňovala vyjádření výhrad, výhrada týkající se rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy by mohla mít pouze omezený účinek. Totiž vzhledem k tomu, že sdílené pravomoci, které nebyly vykonány, mohou být následně vykonány Unií s preemptivním účinkem, bylo by takové prohlášení nutně jen dočasné. Vyjádření výhrad Unií, jehož cílem je naznačit, že Unie nevykonala určité sdílené pravomoci, tak musí být považováno za zakázané, pokud dotčená smlouva neumožňuje vzít výhrady zpět. V opačném případě by taková výhrada znamenala v rozsahu, v němž by taková výhrada zavazovala Unii k definitivnímu vzdání se dotčené sdílené pravomoci, přeměnu této pravomoci na výlučnou pravomoc členských států, a to v rozporu s pravidly primárního práva. Nadto i v případě, kdy Smlouva stanoví možnost, či dokonce povinnost aktualizovat prohlášení o pravomoci, lze podle všeho říci, že Unie takovou aktualizaci provádí jen zřídka. Podle Odermatta existuje totiž za dobu do roku 2017 pouze jediný příklad aktualizovaných prohlášení o pravomoci, a sice prohlášení učiněná v rámci Food and Agriculture Organization [Organizace OSN pro výživu a zemědělství]. Viz Odermatt, J., „The Development of Customary International Law by International Organisations“, International and Comparative Law Quarterly, sv. 66(2), 2017, s. 506–507.
(
193
) – Viz například rozsudek ze dne 10. prosince 2002, Komise v. Rada (C‑29/99, EU:C:2002:734, bod 70). Pokud jde o seznam úmluv podepsaných Unií, které stanoví povinnost Unie vydat prohlášení o pravomoci, viz Heliskoski, J., „EU declarations of competence and international responsibility“, v Evans, M. a Koutrakos, P. (eds), The International Responsibility of the European Union International and European Perspectives, Hart Publishing, Oxford, 2013, s. 201. V tomto článku posuzuje jeho autor pouze tento případ. Viz s. 189.
(
194
) – Viz Heliskoski, J., „EU Declarations of Competence and International Responsibility“, v Evans, M. a Koutrakos, P. (eds), The International Responsibility of the European Union: European and International Perspectives, Hart Publishing, Oxford, 2013, s. 189.
(
195
) – Bylo by sice možno tvrdit, že jelikož byla praxe prohlášení o příslušnosti třetími státy vždy přijímána, došlo k vytvoření takové praxe. Avšak nejistá povaha takového argumentu (zejména v rozsahu, v němž dostává do rozporu s Vídeňskou úmluvou) hovoří podle mého názoru rovněž ve prospěch určité obezřetnosti na straně Rady.
(
196
) – Je zajímavé, že rostoucí počet mezinárodních dohod obsahuje doložky závazků, které zavazují takové organizace regionální hospodářské integrace, jako je Unie, k vydání prohlášení o tom, které části úmluvy spadají do rámce jejich pravomocí. Viz Klamert, M., The Principle of Loyalty in EU Law, OUP, Oxford, 2014, s. 195.
(
197
) – Stejně tak se nedomnívám, že by bylo možné vážně tvrdit, že článek 78 Istanbulské úmluvy, který omezuje možnost činit výhrady, se na Unii nepoužije z toho důvodu, že nemá stejnou povahu jako stát. Článek 78 odst. 2 totiž výslovně odkazuje jak na státy, tak na Evropskou unii, což dokládá, že záměrem autorů této úmluvy skutečně bylo vyloučit i možnost, že bude výhrady činit Unie.
(
198
) – Totiž „pouhá skutečnost, že jednání Unie na mezinárodní scéně spadá do pravomoci sdílené se členskými státy, nevylučuje, že by Rada nemohla ve svém středu získat většinu nezbytnou pro to, aby Unie mohla tuto vnější pravomoc vykonávat sama“. Rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 126).
(
199
) – V tomto smyslu viz posudek 1/08 (Dohody, kterými se mění listiny specifických závazků podle GATS) ze dne 30. listopadu 2009 (EU:C:2009:739, bod 127).
(
200
) – Například Úmluva Organizace spojených národů o mořském právu byla Společenstvím uzavřena dne 1. dubna 1998, přestože Dánské království a Lucemburské velkovévodství tak dosud neučinily.