61990CC0295_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Kύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Στην παρούσα υπόθεση το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση της οδηγίας 90/366/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1990, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών (ΕΕ L 180, σ. 30). Υπέρ του Κοινοβουλίου έχει παρέμβει η Επιτροπή, ενώ υπέρ του Συμβουλίου έχουν παρέμβει οι Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο.
2. Το Κοινοβούλιο, καίτοι δεν προσβάλλει την ουσία της οδηγίας, ισχυρίζεται ότι είναι ανίσχυρη για τρεις λόγους. Πρώτον, αμφισβητεί τη νομική βάση της. Η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης ΕΟΚ, το οποίο ορίζει τα εξής:
"Αν ενέργεια της Κοινότητος θεωρείται αναγκαία για την πραγματοποίηση ενός από τους στόχους της στο πλαίσιο της λειτουργίας της κοινής αγοράς και δεν προβλέπονται από την παρούσα Συνθήκη οι προς τον σκοπό αυτόν απαιτούμενες εξουσίες, το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει ομοφώνως τις κατάλληλες διατάξεις."
3. Είναι σαφές ότι η χρησιμοποίηση του άρθρου 235 ως νομικής βάσεως μιας πράξεως "δικαιολογείται μόνον όταν καμιά άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν παρέχει στα κοινοτικά όργανα την αναγκαία αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξεως αυτής" (βλ. απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψη 13). Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η προσβαλλόμενη οδηγία θα μπορούσε να έχει εκδοθεί με νομική βάση το άρθρο 7, παράγραφος 2, της Συνθήκης, σε συνδυασμό ενδεχομένως με το άρθρο 128 της Συνθήκης, και ότι η χρησιμοποίηση από το Συμβούλιο του άρθρου 235 ως νομικής βάσεως την καθιστά ως εκ τούτου ανίσχυρη.
4. Το άρθρο 7 της Συνθήκης ορίζει τα εξής:
"Εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας Συνθήκης και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών της, απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγένειας.
Το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, δύναται να λαμβάνει με ειδική πλειοψηφία μέτρα για την απαγόρευση των διακρίσεων αυτών."
5. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού δεν έχει χρησιμοποιηθεί μέχρι σήμερα μόνο του ως νομική βάση καμιάς κοινοτικής πράξεως, μολονότι έχει χρησιμοποιηθεί σε ορισμένες περιπτώσεις σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις: βλ. π.χ. τον κανονισμό 2001/83 του Συμβουλίου, της 2ας Ιουνίου 1983, περί της κοινωνικής ασφαλίσεως (ΕΕ 1983, L 230, σ. 6), τον κανονισμό 101/76 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 1976, περί θεσπίσεως κοινής διαρθρωτικής πολιτικής στον τομέα της αλιείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 04/001, σ. 61). Η διαδικασία συνεργασίας στην οποία αναφέρεται το εδάφιο αυτό εκτίθεται στο άρθρο 149, παράγραφος 2, της Συνθήκης και, όπου εφαρμόζεται, έχει ως αποτέλεσμα να παρέχει στο Κοινοβούλιο περισσότερες δυνατότητες επηρεασμού του περιεχομένου της προτεινομένης νομοθεσίας από ό,τι η απλή διαβούλευση την οποία επιτάσσει το άρθρο 235. Η διαδικασία αυτή μπορεί ως εκ τούτου να επηρεάσει την ουσία της επίμαχης πράξης.
6. Το άρθρο 128 της Συνθήκης ορίζει τα εξής:
"Το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, θεσπίζει τις γενικές αρχές για την εφαρμογή κοινής πολιτικής επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, ικανής να συμβάλει στην αρμονική ανάπτυξη τόσο των εθνικών οικονομιών όσο και της κοινής αγοράς."
7. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται, δεύτερον, ότι η τελευταία αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας, κατά την οποία: "(...)η Συνθήκη δεν προβλέπει για την έκδοση της παρούσας οδηγίας άλλες εξουσίες εκτός από τις εξουσίες του άρθρου 235", είναι ανεπαρκής. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι το Συμβούλιο έπρεπε να εξηγήσει γιατί, κατά την άποψή του, η οδηγία δεν μπορούσε να εκδοθεί βάσει του δεύτερου εδαφίου του άρθρου 7.
8. Τρίτον, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο είχε καθήκον να εξηγήσει στο προοίμιο της οδηγίας γιατί δεν έγιναν δεκτές ορισμένες τροποποιήσεις που πρότεινε το Κοινοβούλιο.
9. Το Κοινοβούλιo εξήγησε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι θεωρεί τον πρώτο από τους λόγους αυτούς ως τον κύριο λόγο ακυρώσεως, ενώ προβάλλει τον δεύτερο λόγο επικουρικώς σε σχέση με τον πρώτο και τον τρίτο επικουρικώς σε σχέση με τον δεύτερο.
Η οδηγία 90/366
10. Η οδηγία 90/366 εκδόθηκε κατόπιν της διαμορφώσεως νομολογίας με την οποία γίνεται δεκτό ότι "η άνιση μεταχείριση λόγω της ιθαγένειας (...) συνιστά διάκριση που απαγορεύεται από το άρθρο 7 της Συνθήκης ΕΟΚ, εφόσον εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκη αυτής και (...) ότι οι όροι προσβάσεως στην επαγγελματική εκπαίδευση εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης" (βλ. την απόφαση της 21ης Ιουνίου 1988, 197/86, Brown, Συλλογή 1988, σ. 3205, σκέψη 15, η οποία παραπέμπει στην απόφαση της 13ης Φεβρουαρίου 1985, 293/83, Gravier, Συλλογή 1985, σ. 593). Με την τελευταία αυτή απόφαση το Δικαστήριο τόνισε ότι το άρθρο 128 της Συνθήκης προβλέπει την εφαρμογή κοινής πολιτικής επαγγελματικής εκπαιδεύσεως. Κατά το Δικαστήριο, η πολιτική αυτή αποτελεί "απαραίτητο στοιχείο των δραστηριοτήτων της Κοινότητας, οι στόχοι της οποίας περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, την κινητικότητα του εργατικού δυναμικού και τη βελτίωση του βιοτικού επιπέδου των εργαζομένων" (σκέψη 23). Με την απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1988, 24/86, Blaizot (Συλλογή 1988, σ. 379, σκέψη 15), το Δικαστήριο έκρινε ότι "κάθε μορφή εκπαίδευσης που προετοιμάζει για την απόκτηση τυπικού προσόντος για συγκεκριμένο επάγγελμα ή απασχόληση ή που παρέχει την ιδιαίτερη ικανότητα για την άσκηση του εν λόγω επαγγέλματος ή της εν λόγω απασχολήσεως περιλαμβάνεται στην επαγγελματική εκπαίδευση ανεξαρτήτως της ηλικίας και του επιπέδου καταρτίσεως των μαθητών ή φοιτητών, ακόμη και αν το πρόγραμμα διδασκαλίας περιλαμβάνει τμήμα γενικής εκπαιδεύσεως".
11. Ο σκοπός της οδηγίας 90/366 είναι, κατά συνέπεια, να παράσχει τη δυνατότητα στους υπηκόους των κρατών μελών να παρακολουθούν μαθήματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως σε άλλα κράτη μέλη. Προς τούτο, το άρθρο 1 ορίζει τα εξής:
"Τα κράτη μέλη, προκειμένου να διευκολύνουν την πρόσβαση στην επαγγελματική εκπαίδευση, παρέχουν το δικαίωμα διαμονής σε κάθε σπουδαστή υπήκοο κράτους μέλους που δεν έχει το εν λόγω δικαίωμα βάσει άλλης διάταξης του κοινοτικού δικαίου, καθώς και στον/στη σύζυγό του και τα συντηρούμενα τέκνα τους, και που με δήλωσή του ή, κατ' επιλογή του σπουδαστή, με οποιοδήποτε άλλο ανάλογο τρόπο, διαβεβαιώνει την αρμόδια εθνική αρχή ότι διαθέτει πόρους ώστε να μην επιβαρύνουν, κατά τη διάρκεια της διαμονής τους, το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής, υπό τον όρο ότι θα είναι εγγεγραμμένος σε αναγνωρισμένο εκπαιδευτικό ίδρυμα προκειμένου να παρακολουθήσει, κατά κύρια απασχόληση, κύκλο επαγγελματικής κατάρτισης και ότι διαθέτουν υγειονομική ασφάλιση η οποία καλύπτει το σύνολο των κινδύνων στο κράτος μέλος υποδοχής."
12. Δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, το δικαίωμα διαμονής περιορίζεται στη διάρκεια του παρακολουθουμένου κύκλου επαγελματικής καταρτίσεως. Το δικαίωμα αυτό ισχύει για όσο διάστημα οι δικαιούχοι εξακολουθούν να πληρούν τους όρους του άρθρου 1 (βλ. άρθρο 4). Η οδηγία δεν θεμελιώνει ωστόσο δικαίωμα χορηγήσεως από το κράτος υποδοχής υποτροφιών με τις οποίες σκοπείται η κάλυψη των εξόδων διατροφής των σπουδαστών (βλ. άρθρο 3). Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το ζήτημα αυτό δεν εμπίπτει στην αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσον αφορά την πρόσβαση στην επαγγελματική κατάρτιση (βλ. την προαναφερθείσα απόφαση της 21ης Ιουνίου 1988, Brown).
13. To άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει επιπλέον ότι το δικαίωμα διαμονής το οποίο απονέμει διαπιστώνεται με την έκδοση εγγράφου το οποίο καλείται "κάρτα διαμονής υπηκόου κράτους μέλους της ΕΟΚ". Η ισχύς της κάρτας αυτής μπορεί να περιορίζεται στη διάρκεια της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως ή και σε ένα έτος, εάν η διάρκεια της εκπαιδεύσεως υπερβαίνει το έτος. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, η ισχύς της κάρτας μπορεί να ανανεώνεται κατ' έτος. Εάν μέλος της οικογένειας του σπουδαστή δεν έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους, του χορηγείται έγγραφο διαμονής της αυτής ισχύος με το χορηγούμενο στον σπουδαστή ο οποίος το συντηρεί. Για την έκδοση του εγγράφου διαμονής το κράτος υποδοχής μπορεί να απαιτεί από τον αιτούντα μόνον την προσκόμιση δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι, καθώς και την απόδειξη ότι ο αιτών πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 1 της οδηγίας.
14. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, προβλέπει ότι τα άρθρα 2, 3 και 9 της οδηγίας 68/360 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και τη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43), ισχύουν, τηρουμένων των αναλογιών, για τα πρόσωπα τα οποία καλύπτονται από την προσβαλλομένη οδηγία. Επί πλέον, "ο/η σύζυγος και τα συντηρούμενα τέκνα ενός υπηκόου κράτους μέλους κατόχου του δικαιώματας διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους έχουν το δικαίωμα να αναλαμβάνουν οποιαδήποτε μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα στο σύνολο του εδάφους του εν λόγω κράτους, ακόμα και εαν δεν έχουν την ιθαγένεια κράτους μέλους". Τα κράτη μέλη μπορούν να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις της προσβαλλομένης οδηγίας μόνον για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. 'Οταν ένα κράτος μέλος επιθυμεί να επικαλεστεί έναν από τους λόγους αυτούς, εφαρμόζονται τα άρθρα 2 έως 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιλογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16). Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις αναγκαίες διατάξεις για να συμμορφωθούν με την προσβαλλομένη οδηγία το αργότερο στις 30 Ιουνίου 1992.
15. Η προσβαλλόμενη οδηγία αποτελεί μία από τις τρεις πράξεις που εξέδωσε την ίδια ημέρα το Συμβούλιο, καθεμία από τις οποίες αποσκοπεί στο να συμβάλει περαιτέρω στην κατάργηση των εναπομενόντων εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων εντός της Κοινότητας. Οι δύο άλλες πράξεις είναι οι οδηγίες 90/364 σχετικά με το δικαίωμα διαμονής (ΕΕ 1990, L 180, σ. 26) και η οδηγία 90/365 σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των μισθωτών και μη μισθωτών εργαζομένων που έχουν παύσει την επαγγελματική τους δραστηριότητα (ΕΕ 1990, L 180, σ. 28). Kατά την οδηγία 90/365, τα κράτη μέλη "παρέχουν το δικαίωμα διαμονής σε κάθε υπήκοο κράτους μέλους ο οποίος άσκησε στην Κοινότητα μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα, καθώς και στα μέλη της οικογενείας του, όπως καθορίζονται στην παράγραφο 2, υπό την προϋπόθεση ότι εισπράττει σύνταξη αναπηρίας, πρόωρη σύνταξη ή σύνταξη γήρατος ή πρόσοδο για εργατικό ατύχημα ή επαγγελματική νόσο, επαρκούς ύψους ώστε να μην επιβαρύνουν, κατά το διάστημα της διαμονής τους, το σύστημα κοινωνικής προνοίας του κράτους μέλους υποδοχής, και υπό την προϋπόθεση ότι διαθέτουν υγειονομική ασφάλιση που να καλύπτει το σύνολο των κινδύνων στο κράτος μέλος υποδοχής" (άρθρο 1, παράγραφος 1). Η οδηγία 90/364 είναι συμπληρωματική πράξη, κατά την οποία τα κράτη μέλη "παρέχουν το δικαίωμα διαμονής στους υπηκόους των κρατών μελών που δεν έχουν αυτό το δικαίωμα βάσει άλλων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, καθώς και στα μέλη της οικογενείας τους, όπως καθορίζονται στην παράγραφο 2, υπό τον όρο ότι διαθέτουν και οι ίδιοι και τα μέλη της οικογενείας τους υγειονομική ασφάλιση που να καλύπτει το σύνολο των κινδύνων στο κράτος μέλος υποδοχής, καθώς και επαρκείς πόρους ώστε να μην επιβαρύνουν, κατά τη διάρκεια της διαμονής τους, το σύστημα κοινωνικής προνοίας του κράτους μέλους υποδοχής" (άρθρο 1, παράγραφος 1). Τη νομική βάση των οδηγιών 90/364 και 90/365, όπως και της προσβαλλόμενης οδηγίας, αποτελεί το άρθρο 235 της Συνθήκης.
16. Οι τρεις οδηγίες, που εκδόθηκαν στις 28 Ιουνίου 1990, αποτέλεσαν την κατάληξη διαδικασίας που άρχισε στις 31 Ιουλίου 1979, όταν η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο πρόταση οδηγίας με νομική βάση τα άρθρα 56, παράγραφος 2, και 235 της Συνθήκης, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των υπηκόων των κρατών μελών στο έδαφος άλλου κράτους μέλους (OJ 1979, C 207, σ. 14). Η πρόταση αυτή αποσκοπούσε στην απονομή δικαιώματος διακινήσεως και διαμονής σε όλους τους υπηκόους των κρατών μελών οι οποίοι δεν καλύπτονταν από τις υφιστάμενες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου επειδή δεν μπορούσαν να θεωρηθούν ως ασκούντες επαγγελματική δραστηριότητα.
17. Μολονότι η πρόταση της Επιτροπής εγκρίθηκε από το Κοινοβούλιο στις 17 Απριλίου 1980 (OJ 1980, C 117, σ. 48), το Συμβούλιο δεν μπόρεσε να καταλήξει σε συμφωνία επί του ζητήματος αυτού και η Επιτροπή απέσυρε την πρόταση στις 3 Μαΐου 1989. Η αποσυρθείσα πρόταση αντικαταστάθηκε στις 26 Ιουνίου του ιδίου έτους από τρεις προτάσεις, οι οποίες κατέληξαν στην έκδοση των ανωτέρω οδηγιών στις 28 Ιουνίου 1990. Κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, το Συμβούλιο άλλαξε τη νομική βάση των τριών αυτών οδηγιών, δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε προτείνει ως νομική βάση της μεν επίδικης οδηγίας το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 7, της δε οδηγίας 90/364 το άρθρο 100 και της οδηγίας 90/365 τα άρθρα 49 και 54.
18. Αφού έλαβε την πρόταση οδηγίας της Επιτροπής σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών, η οποία είχε ως νομική βάση το άρθρο 7, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, το Συμβούλιο ζήτησε τη γνώμη του Κοινοβουλίου σύμφωνα με το άρθρο 149, παράγραφος 2, στοιχείο α', της Συνθήκης. Με ψήφισμα της 13ης Δεκεμβρίου 1989 (ΕΕ 1990, C 15, σ. 82), το Κοινοβούλιο ενέκρινε, αφού ψήφισε ορισμένες τροπολογίες, το περιεχόμενο της προτάσεως οδηγίας και κάλεσε την Επιτροπή να τροποιήσει την πρότασή της λαμβάνοντας υπόψη τις τροπολογίες του. Η Επιτροπή υπέβαλε, ως εκ τούτου, τροποιημένη πρόταση στο Συμβούλιο στις 21 Δεκεμβρίου 1989 (ΕΕ 1990, C 26, σ. 15). Η τροποποιηθείσα πρόταση της Επιτροπής είχε επίσης ως νομική βάση το άρθρο 7, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, επιλογή την οποία είχε ρητώς εγκρίνει το Κοινοβούλιο με το ψήφισμα της 13ης Δεκεμβρίου 1989.
19. Στις 9 Ιανουαρίου 1990 η Πρόεδρος του Συμβουλίου πληροφόρησε εγγράφως τον Πρόεδρο του Κοινοβουλίου ότι το Συμβούλιο είχε καταλήξει σε συμφωνία ως προς τις τρεις προτάσεις οδηγιών και είχε αποφασίσει να προβεί σε νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Επέστησε την προσοχή του Προέδρου του Κοινοβουλίου στο γεγονός ότι το Συμβούλιο είχε αποφασίσει να μεταβάλει τις νομικές βάσεις που είχε προτείνει αρχικά η Eπιτροπή και να τις αντικαταστήσει με το άρθρο 235 της Συνθήκης και για τις τρεις οδηγίες. Ωστόσο, στο κείμενο των προτάσεων που διαβιβάσθηκε στο Κοινοβούλιο αναφέρονταν ακόμη οι νομικές βάσεις που είχε προτείνει η Επιτροπή. Πράγματι, το προοίμιο της προτάσεως οδηγίας σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών αποσκοπούσε στο να εξηγήσει γιατί η προτεινόμενη οδηγία θα συνέβαλλε στην κατάργηση των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας. Νομίζω ωστόσο ότι το Συμβούλιο εξέλαβε τη δεύτερη αυτή διαβούλευση του Κοινοβουλίου ως τμήμα της διαδικασίας του άρθρου 235 και όχι, όσον αφορούσε την επίμαχη πρόταση, ως στάδιο της διαδικασίας συνεργασίας του άρθρου 149, παράγραφος 2.
20. Στις 13 Ιουνίου 1990 το Κοινοβούλιο εξέδωσε νέο ψήφισμα επί της προτάσεως οδηγίας σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών (ΕΕ 1990, C 175, σ. 100), με το οποίο δήλωνε ότι είχαν υπάρξει διαβουλεύσεις με το Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 7 της Συνθήκης και με το οποίο ενέμενε στην προταθείσα από την Επιτροπή νομική βάση, την οποία έκρινε ως την προσήκουσα. Στη συνέχεια ενέκρινε, με την επιφύλαξη της διατηρήσεως του άρθρου 7 ως νομικής βάσεως και ορισμένων νέων τροπολογιών, το περιεχόμενο της προταθείσας οδηγίας.
21. Στις 20 Ιουνίου 1990 ένας από τους αντιπροέδρους της Επιτροπής, ο Martin Bangemann, κατέστησε σαφές ότι η Επιτροπή δεν δεχόταν την εκ μέρους του Συμβουλίου μεταβολή της προταθείσας από την Επιτροπή νομικής βάσεως και ότι θεωρούσε ότι η μεταβολή αυτή έθετε σε κίνδυνο τις προνομίες του Κοινοβουλίου. Η Επιτροπή επιφυλάχθηκε του δικαιώματος να προσφύγει στο Δικαστήριο. Παρά τις απόψεις του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, το Συμβούλιο, ενεργώντας βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης, εξέδωσε την προσβαλλομένη οδηγία στις 28 Ιουνίου 1990. Με επιστολή προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 1990, ο αντιπρόεδρος Bangemann επανέλαβε την άποψη της Επιτροπής ότι η οδηγία δεν εκδόθηκε επί της ορθής νομικής βάσεως καί ότι η χρησιμοποίηση από το Συμβούλιο του άρθρου 235 έθετε σε κίνδυνο τις προνομίες του Κοινοβουλίου.
22. Επισημαίνω ότι την άποψη ότι η οδηγία μπορούσε να εκδοθεί με νομική βάση το άρθρο 7 της Συνθήκης συμμεριζόταν η House of Lords Select Committee on the Euroean Communities, όπως προκύπτει από τα σημεία 51 και 64 της εκθέσεώς της της 6ης Φεβρουαρίου 1990, η οποία έφερε τον τίτλο "Free Μovement of People and Right of Residence in the European Community" (σύνοδος 1989/1990, έβδομη έκθεση).
Παραδεκτό
23. Η μόνη ρητή διάταξη της Συνθήκης η οποία επιτρέπει την άσκηση ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγής ακυρώσεως κατά πράξεως του Συμβουλίου είναι το άρθρο 173. Ως γνωστόν, το άρθρο αυτό, υπό την ισχύουσα διατύπωση, δεν μνημονεύει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Δικαστήριο έκρινε σε δύο περιπτώσεις ότι το Κοινοβούλιο δεν νομιμοποιείται να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 173 (βλ. τις αποφάσεις της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 302/87, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 5615, και της 22ας Μαΐου 1990, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1990, σ. Ι-2041). Στην τελευταία αυτή υπόθεση πάντως, το Δικαστήριο δέχθηκε, με τη σκέψη 26 της αποφάσεως, ότι "η μη ύπαρξη στις Συνθήκες διατάξεως παρέχουσας στο Κοινοβούλιο το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως, καίτοι είναι δυνατό να αποτελεί δικονομικό κενό, δεν μπορεί ωστόσο να υπερισχύσει του κεφαλαιώδους σημασίας συμφέροντος που αποτελεί η διατήρηση και ο σεβασμός της μεταξύ των οργάνων ισορροπίας που ορίζουν οι ιδρυτικές των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Συνθήκες".
24. Εκπληρώνοντας την αποστολή του, η οποία συνίσταται στην εξασφάλιση του σεβασμού του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών, και προκειμένου να διατηρηθεί η προβλεπόμενη από τις Συνθήκες ισορροπία μεταξύ των κοινοτικών οργάνων, το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση αυτή ότι "(...) είναι παραδεκτή η εκ μέρους του Κοινοβουλίου άσκηση ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγής ακυρώσεως κατά πράξεων του Συμβουλίου ή της Επιτροπής, υπό την προϋπόθεση ότι η προσφυγή αυτή αποσκοπεί αποκλειστικά στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου και στηρίζεται μόνο σε λόγους αντλούμενους από την προσβολή των τελευταίων. Με την επιφύλαξη αυτή, η προσφυγή ακυρώσεως του Κοινοβουλίου διέπεται από τους κανόνες που προβλέπουν οι Συνθήκες για τις προσφυγές ακυρώσεως των λοιπών οργάνων" (σκέψη 27). Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι μεταξύ των προνομιών του Κοινοβουλίου περιλαμβάνεται "η συμμετοχή του στη διαδικασία καταρτίσεως των κανονιστικών πράξεων, ειδικότερα δε η συμμετοχή του στην προβλεπομένη από τη Συνθήκη ΕΟΚ διαδικασία συνεργασίας" (σκέψη 28).
25. Στην παρούσα υπόθεση, ο κύριος λόγος που επικαλείται το Κοινοβούλιο είναι ότι το Συμβούλιο αντικατέστησε μια νομική βάση που προβλέπει τη διαδικασία συνεργασίας με νομική βάση η οποία προβλέπει μόνο απλή διαβούλευση του Συμβουλίου με το Κοινοβούλιο. Εφόσον η αλλαγή αυτή έχει δυσμενές αποτέλεσμα επί της συμμετοχής του Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία για την έκδοση της προσβαλλομένης οδηγίας, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι παραβιάστηκαν οι προνομίες του.
26. Ο λόγος αυτός δεν μπορεί να γίνει δεκτός άνευ ετέρου. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υπογραμμίζει ότι στην υπόθεση 302/87 το Δικαστήριο, για να αιτιολογήσει το συμπέρασμά του ότι το Κοινοβούλιο δεν νομιμοποιούνταν να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης, έκρινε, με τη σκέψη 27, ότι "με το άρθρο 155 της Συνθήκης ανατίθεται (...) στην Επιτροπή η ευθύνη της μέριμνας του σεβασμού των προνομιών του Κοινοβουλίου και της ασκήσεως, προς τούτο, των αναγκαίων προσφυγών". Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου επισημαίνει ότι στην υπόθεση C-70/88 το Κοινοβούλιο δεν μπορούσε να υπολογίζει στην Επιτροπή για την προάσπιση των προνομιών του, αφού τα δύο όργανα δεν είχαν την ίδια άποψη σχετικά με το επίδικο τότε ζήτημα. Κατά την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, για τον λόγο αυτόν και μόνο το Δικαστήριο κήρυξε παραδεκτή την προσφυγή του Κοινοβουλίου. Εν προκειμένω, όμως, το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή συμφωνούν, αφού η Επιτροπή έχει παρέμβει υπέρ του Κοινοβουλίου. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται ότι την ευθύνη προασπίσεως των προνομιών του Κοινοβουλίου φέρει επομένως η Επιτροπή και ότι η προσφυγή του Κοινοβουλίου είναι απαράδεκτη. Η Κυβέρνηση αυτή φθάνει μάλιστα μέχρι του σημείου να ισχυριστεί ότι, αν η Επιτροπή, σε μια περίπτωση όπως η υπό κρίση, δεν εκπληρώνει την υποχρέωσή της να προασπίσει τις προνομίες του Κοινοβουλίου, το Κοινοβούλιο δικαιούται να ασκήσει προσφυγή κατά παραλείψεώς της, δυνάμει του άρθρου 175 της Συνθήκης.
27. Δεν μπορώ να δεχθώ το επιχείρημα αυτό. Κατά την άποψή μου, με την προαναφερθείσα απόφαση της 22ας Μαΐου 1990, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, το Δικαστήριο δέχεται ότι το πλέον ενδεδειγμένο όργανο για την προάσπιση των προνομιών του Κοινοβουλίου είναι το ίδιο το Κοινοβούλιο. Είναι αξιοσημείωτο ότι η διατύπωση της σκέψεως 27 της αποφάσεως αυτής, η οποία παρατέθηκε ανωτέρω, είναι γενική. Από κανένα στοιχείο δεν συνάγεται ότι η σκέψη αυτή έχει τη στενή έννοια που προτείνει η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου.
28. Η άποψη ότι, αν η Επιτροπή παρέβαινε την υποχρέωσή της να προασπίσει τις προνομίες του Κοινοβουλίου, το Κοινοβούλιο θα μπορούσε να ασκήσει προσφυγή κατ' αυτής δυνάμει του άρθρου 175 είναι θεωρητικώς αστήρικτη και πρακτικώς ανεφάρμοστη, όπως αποδεικνύει η παρούσα υπόθεση. Η Επιτροπή εξήγησε ότι, ενώ υποστηρίζει την άποψη του Κοινοβυλίου από νομικής πλευράς, δεν άσκησε η ίδια προσφυγή ακυρώσεως, διότι έκρινε προτιμότερο, μετά από τόσο μακρά περίοδο προετοιμασίας, να μην εμποδίσει τη διατήρηση σε ισχύ μιας τόσο σημαντικής πράξεως όπως η οδηγία. 'Ετσι, καίτοι η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο συμφωνούν ως προς την ουσία της υποθέσεως, δεν συμφωνούν ως προς τη σκοπιμότητα της ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως. Νομίζω ότι θα ήταν παράλογο να απαιτηθεί από την Επιτροπή να σταθμίσει το γενικό συμφέρον της διατηρήσεως της ισχύος της οδηγίας έναντι της ανάγκης εξασφαλίσεως της προστασίας των προνομιών του Κοινοβουλίου. Θα ήταν εν πάση περιπτώσει εξαιρετικά δύσκολο για το Κοινοβούλιο, αν όχι αδύνατο, να αποδείξει, στο πλαίσιο προσφυγής του άρθρου 175, ότι ήταν παράνομη η απόφαση της Επιτροπής να δώσει προτεραιότητα στο προαναφερθέν γενικό συμφέρον. Επιπλέον, ακόμη και αν το Κοινοβούλιο κέρδιζε την υπόθεση κατά της Επιτροπής δυνάμει του άρθρου 175, η νίκη του θα ήταν πύρρειος, διότι θα ήταν πολύ αργά για την Επιτροπή να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως κατά του εκδόντος την προσβαλλομένη πράξη οργάνου. Ως εκ τούτου, όταν αμφισβητούνται οι προνομίες του Κοινοβουλίου, είναι σαφώς προτιμότερο να έχει το Κοινοβούλιο άμεσο δικαίωμα προσφυγής. Νομίζω ότι ακριβώς αυτό το δικαίωμα του αναγνώρισε το Δικαστήριο στην υπόθεση C-70/88.
29. Το Συμβούλιο δεν αμφισβητεί ευθέως το παραδεκτό της προσφυγής που άσκησε το Κοινοβούλιο στην παρούσα υπόθεση, αλλά επικαλείται τον κίνδυνο να μετατραπεί ουσιαστικά το δικαίωμα προσφυγής του Κοινοβουλίου από μέσο παροχής έννομης προστασίας σε εξαιρετικές και μόνο περιπτώσεις σε δικαίωμα το οποίο να μπορεί στην πράξη να ασκείται οποτεδήποτε. Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι το Κοινοβούλιο θα έχει πάντοτε το δικαίωμα να προβάλλει τον ισχυρισμό ότι μια πράξη που εκδόθηκε δυνάμει άρθρου της Συνθήκης το οποίο προβλέπει απλή διαβούλευση θα έπρεπε να έχει εκδοθεί δυνάμει διατάξεως που προβλέπει τη διαδικασία της συνεργασίας. Προκειμένου να εκτιμηθεί ο ισχυρισμός αυτός, θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να εξετάζεται η ουσία της υποθέσεως. Για να αποφευχθεί ο κίνδυνος αυτός, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι το Κοινοβούλιο πρέπει να αποδεικνύει καταφανή παραβίαση των ουσιωδών προνομιών του, προκειμένου η προσφυγή του να κρίνεται παραδεκτή.
30. 'Οπως παρατηρεί το Κοινοβούλιο με το υπόμνημα απαντήσεως, το Συμβούλιο δεν ισχυρίζεται ότι τα κριτήρια αυτά δεν συντρέχουν στην παρούσα υπόθεση. Εν πάση περιπτώσει, όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας Darmon με τις προτάσεις που ανέπτυξε στις 26 Φεβρουαρίου 1992 στην υπόθεση C-65/90, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, στην οποία προεβλήθη παρόμοιο επιχείρημα, το επιχείρημα του Συμβουλίου δεν συμβιβάζεται προς το "θεμελιώδες συμφέρον το οποίο αντιπροσωπεύουν η διατήρηση και ο σεβασμός της προβλεπομένης από τις Συνθήκες ισορροπίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων", πράγμα στο οποίο βασίστηκε η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-70/88. 'Ισως με την εν λόγω απόφαση γίνεται εμμέσως δεκτό ότι, για να προσδιοριστεί η ορθή νομική βάση μιας πράξεως, χρειάζεται ενδεχομένως να εξεταστεί η προσφυγή κατ' ουσία, νομίζω όμως ότι τούτο δεν ισοδυναμεί με την απονομή στο Κοινοβούλιο απεριορίστου δικαιώματος να προσβάλλει τις πράξεις άλλων οργάνων, όπως το δικαίωμα που έχει απονεμηθεί στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή. Την άποψη αυτή απηχεί η απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1991, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1991, σ. Ι-4529), με την οποία το Δικαστήριο απέρρριψε συνοπτικώς ως απαράδεκτους δύο από τους λόγους που είχε προβάλει το Κοινοβούλιο, με το αιτιολογικό ότι το Κοινοβούλιο δεν απέδειξε ότι συνέτρεχε παραβίαση των προνομιών του. Συνεπώς, νομίζω ότι δεν υπάρχει αμφιβολία ότι στην παρούσα περίπτωση η προσφυγή του Κοινοβουλίου είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
31. 'Οπως εξήγησα, εάν το Κοινοβούλιο ορθώς εκτιμά ότι η προσβαλλομένη οδηγία μπορούσε να έχει εκδοθεί βάσει του άρθρου 7, δεύτερο εδάφιο, το Συμβούλιο δεν μπορούσε να χρησιμοποιήσει το άρθρο 235 της Συνθήκης και η οδηγία θα είναι, κατά συνέπεια, ανίσχυρη. Προκειμένου συνεπώς να εκτιμηθεί ο κύριος λόγος που προβάλλει το Κοινοβούλιο, πρέπει να εξεταστεί το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7.
32. Μέχρι την κατάθεση των υπομνημάτων των διαδίκων στην παρούσα υπόθεση το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη κληθεί να διευκρινίσει αν το άρθρο 7 παρέχει στους σπουδαστές δικαίωμα εισόδου και διαμονής σε κράτος μέλος άλλο από το δικό τους, προκειμένου να παρακολουθήσουν μαθήματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως. Εντούτοις, στις 26 Φεβρουαρίου 1992, μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας, το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφαση Raulin (C-357/89, Συλλογή 1992, σ. Ι-0000), με την οποία επιλύθηκε το ζήτημα αυτό. Στην υπόθεση εκείνη, το College van Beroep Studiefinanciering, ολλανδικό δικαστήριο τελευταίου βαθμού δικαιοδοσίας σχετικά με τις διαφορές που αφορούν ορισμένα είδη υποτροφιών, είχε υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως με την οποία ερωτούσε, μεταξύ άλλων, αν το κοινοτικό δίκαιο παρέχει στον υπήκοο κράτους μέλους ο οποίος έχει γίνει δεκτός για να παρακολουθήσει μαθήματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως σε άλλο κράτος μέλος το δικαίωμα να εισέλθει και να διαμείνει στο κράτος αυτό προκειμένου να παρακολουθήσει τα σχετικά μαθήματα.
33. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δικαίωμα στην ίση μεταχείριση όσον αφορά τους όρους προσβάσεως στην επαγγελματική εκπαίδευση ισχύει όχι μόνο για τους όρους που επιβάλλονται από το συγκεκριμένο εκπαιδευτικό ίδρυμα, όπως τα τέλη εγγραφής, αλλά και για κάθε μέτρο που είναι δυνατόν να εμποδίσει την άσκηση του δικαιώματος αυτού. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι ο σπουδαστής ο οποίος έχει γίνει δεκτός να παρακολουθήσει μαθήματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως κινδυνεύει να μην μπορεί να παρακολουθήσει τα μαθήματα, αν δεν έχει δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος εντός του οποίου διεξάγονται τα μαθήματα αυτά. Συνεπώς, κατά το Δικαστήριο, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσον αφορά τους όρους προσβάσεως στην επαγγελματική εκπαίδευση, η οποία απορρέει από τα άρθρα 7 και 128 της συνθήκης ΕΟΚ, συνεπάγεται ότι ο υπήκοος κράτους μέλους, ο οποίος έχει γίνει δεκτός να παρακολουθήσει μαθήματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως σε άλλο κράτος μέλος, έχει δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος αυτό για τη διάρκεια της εκπαιδεύσεως αυτής. Το Δικαστήριο πρόσθεσε ότι το δικαίωμα εισόδου και διαμονής του σπουδαστή υπό τις συνθήκες αυτές δεν εξαρτάται από τη χορήγηση άδειας διαμονής από το κράτος μέλος υποδοχής.
34. Το Δικαστήριο ωστόσο έθεσε στη συνέχεια ορισμένους περιορισμούς στα δικαιώματα που έχουν οι σπουδαστές υπό τις συνθήκες αυτές. Εφόσον το δικαίωμα διαμονής ενός σπουδαστή είναι απλώς συνακόλουθο του δικαιώματος προσβάσεως άνευ διακρίσεων στην επαγγελματική εκπαίδευση, το εν λόγω δικαίωμα διαμονής περιορίζεται στο αναγκαίο για την παρακολούθηση των σχετικών μαθημάτων επαγγελματικής εκπαιδεύσεως μέτρο. Συνεπώς τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι το δικαίωμα διαμονής του σπουδαστή ισχύει μόνο για τη διάρκεια των συγκεκριμένων σπουδών και να απαιτούν από τον σπουδαστή να πληροί ορισμένους όρους υπαγορευομένους από τα θεμιτά συμφέροντα του κράτους μέλους υποδοχής. Ειδικότερα, το εν λόγω κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει από τον σπουδαστή να εξασφαλίσει την κάλυψη των εξόδων διαβιώσεώς του και υγειονομικής ασφαλίσεώς του. Η αρχή της άνευ διακρίσεων προσβάσεως στην επαγγελματική εκπαίδευση δεν ισχύει στα ζητήματα αυτά (βλ. την προαναφερθείσα απόφαση της 21ης Ιουνίου 1988, Brown).
35. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου δέχθηκε, λαμβάνοντας υπόψη την προαναφερθείσα απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1992, Raulin, ότι η οδηγία θα μπορούσε να έχει εκδοθεί με νομική βάση το άρθρο 7, δεύτερο εδάφιο. Το Συμβούλιο και η Ολλανδική Κυβέρνηση προσπάθησαν ωστόσο να αποδείξουν ότι η οδηγία δεν αποσκοπεί μόνο στην κατάργηση των διακρίσεων, αλλά και στην απονομή πραγματικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας στους σπουδαστές. Είναι ωστόσο προφανές ότι η οδηγία καθιστά απλώς δυνατή την άσκηση στην πράξη του δικαιώματος εισόδου και διαμονής, το οποίο, όπως έκρινε το Δικαστήριο, απορρέει από το άρθρο 7. 'Ετσι, κατά το άρθρο 1, σκοπός του δικαιώματος διαμονής είναι να "διευκολύνει την πρόσβαση στην επαγγελματική εκπαίδευση" και η ισχύς του δικαιώματος αυτού περιορίζεται, με το άρθρο 2, παράγραφος 1, στη διάρκεια της συγκεκριμένης επαγγελματικής εκπαιδεύσεως. Είναι αξιοσημείωτο ότι εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ορισμένα θέματα, όπως η καταβολή υποτροφιών για την κάλυψη των εξόδων διατροφής των σπουδαστών, τα οποία, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφαση της 21ης Ιουνίου 1988, Brown, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7. Επιπλέον, επιτρέπεται στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από την οδηγία για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, όταν, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, η άνιση μεταχείριση μπορεί να δικαιολογηθεί αντικειμενικά και συνεπώς επιτρέπεται από το άρθρο 7. Εν πάση περιπτώσει, το γεγονός της επιβολής περιορισμών στα δικαιώματα που απονέμει η οδηγία στους σπουδαστές δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να εξαιρούνται τα ίδια τα δικαιώματα από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7.
36. Είναι σαφές ότι το δικαίωμα διαμονής που απονέμει η οδηγία δεν περιορίζεται στον σπουδαστή, αλλά επεκτείνεται στον/στη σύζυγο και στα συντηρούμενα τέκνα τους, διότι, κατά την όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, "το δικαίωμα διαμονής μπορεί πράγματι να ασκείται μόνο εφόσον τούτο χορηγείται και στον/στη σύζυγο και στα συντηρούμενα τέκνα τους". Η προσέγγιση αυτή του θέματος συνάδει προς τις αποφάσεις που εξέδωσε το Δικαστήριο σε διαφορετικές, αλλά παρεμφερείς υποθέσεις, και με τις οποίες έκρινε ότι η διάκριση εις βάρος των μελών της οικογενείας ενός προσώπου μπορεί να ισοδυναμεί σε ορισμένες περιπτώσεις με διάκριση εις βάρος του ίδιου του προσώπου (βλ. για πράδειγμα τις αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 1975, 32/75, Cristini, ECR 1975, σ. 1085, και της 20ής Ιουνίου 1985, 94/84, Deak, Συλλογή 1985, σ. 1873). Συνεπώς, νομίζω ότι το Συμβούλιο δεν ήταν υποχρεωμένο να χρησιμοποιήσει ως νομική βάση το άρθρο 235 για να επεκτείνει το δικαίωμα διαμονής στα μέλη της οικογενείας του σπουδαστή ή για να τους απονείμει το δικαίωμα εργασίας στο κράτος υποδοχής, διότι φρονώ ότι το δικαίωμα αυτό πρέπει επίσης να θεωρηθεί αναγκαίο για να εξασφαλιστεί η πλήρης αποτελεσματικότητα της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων του άρθρου 7. Αν τα μέλη της οικογενείας του σπουδαστή, ανεξαρτήτως της ιθαγενείας τους, δεν είχαν το δικαίωμα να ασκούν επαγγελματική δραστηριότητα στο κράτος υποδοχής, θα μπορούσε να δημιουργηθεί σοβαρό εμπόδιο για την άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας που απονέμει η οδηγία, αφού ο σπουδαστής θα έπρεπε ενδεχομένως, παράλληλα με τις σπουδές του, να μεριμνά για την κάλυψη των εξόδων διαβιώσεως τόσο του εαυτού του όσο και της οικογενείας του.
37. Νομίζω, επομένως, ότι από την προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου της 26ης Φεβρουαρίου 1992, Raulin, προκύπτει ότι το δικαίωμα εισόδου και διαμονής, του οποίου επιδιώκεται με την οδηγία η απονομή στους σπουδαστές οι οποίοι επιθυμούν να παρακολουθήσουν μαθήματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως σε άλλο κράτος μέλος και όχι στο κράτος καταγωγής τους, απορρέει απευθείας από το άρθρο 7, πρώτο εδάφιο. Το Συμβούλιο είχε, επομένως, την εξουσία, δυνάμει του άρθρου 7, δεύτερο εδάφιο, να λάβει όλα τα μέτρα προκειμένου να καταστήσει δυνατή την άσκηση του δικαιώματος αυτού και δεν ήταν υποχρεωμένο να χρησιμοποιήσει το άρθρο 235. Κατά συνέπεια, η οδηγία πρέπει να ακυρωθεί.
38. Δεδομένου ότι, κατόπιν της αποφάσεως Raulin, το συμπέρασμα αυτό είναι κατά την άποψή μου αναπόφευκτο, δεν είναι ουσιαστικά αναγκαίο να εξετάσω τους άλλους δύο λόγους που επικαλέστηκε το Κοινοβούλιο. Θα σχολιάσω ωστόσο εν συντομία τον δεύτερο λόγο, διότι είναι συναφής με τον πρώτο και το Κοινοβούλιο δήλωσε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι του απέδιδε μεγάλη σημασία. Στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ανακύπτουν διαφορετικά προβλήματα, τα οποία δεν θεωρώ σκόπιμο να θίξω.
39. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν η οδηγία ορθώς είχε βασιστεί στο άρθρο 235, θα ήταν ομοίως ανίσχυρη, διότι το Συμβούλιο δεν εξήγησε γιατί δεν επελέγη ως νομική βάση άλλη διάταξη της Συνθήκης. Φρονώ ότι ο λόγος αυτός είναι αφενός απαράδεκτος και αφετέρου αβάσιμος. Απαράδεκτος, διότι, εάν η άποψη του Συμβουλίου ως προς την ανάγκη χρησιμοποιήσεως του άρθρου 235 είχε αποδειχθεί ορθή, δεν θα ήταν δυνατόν να υποστηριχθεί ότι η παράλειψή του να εξηγήσει γιατί καμιά άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν του απένεμε τις αναγκαίες εξουσίες είχε ως συνέπεια την προσβολή των προνομιών του Κοινοβουλίου. Είναι αβάσιμος, διότι μια πράξη μπορεί να ακυρωθεί λόγω ελλείψεως αιτιολογίας, όταν από την έλλειψη αυτή συνάγεται ότι το οικείο όργανο δεν έλαβε δεόντως υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία, προτού εκδώσει την πράξη. Τούτο δεν ισχύει εν προκειμένω, δεδομένου ότι το ιστορικό της εκδόσεως της οδηγίας, το οποίο εξετέθη ανωτέρω, δείχνει ότι το Συμβούλιο θεώρησε απλώς ότι καμιά άλλη διάταξη εκτός του άρθρου 235 δεν του επέτρεπε να εκδώσει την οδηγία. Επιπλέον, νομίζω ότι είναι παράλογο να υποχρεωθεί το Συμβούλιο, κάθε φορά που επιθυμεί να ενεργήσει δυνάμει του άρθρου 235, να εξηγεί λεπτομερώς γιατί καμιά άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν του απονέμει τις αναγκαίες εξουσίες, δεδομένου ότι είναι προφανώς δύσκολο στην πράξη να τεθούν σαφή όρια στην υποχρέωση αυτή.
40. Μολονότι, για την ακρίβεια, το Δικαστήριο δεν υποχρεούται να εξετάσει τον λόγο αυτό που προβάλλει το Κοινοβούλιο, η έκδοση αποφάσεως με το περιεχόμενο αυτό θα καθιστούσε δυνατή, όπως ανέφερε το Συμβούλιο κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, την αποφυγή ερίδων στο μέλλον.
Το αποτέλεσμα της ακυρώσεως
41. Το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή πρότειναν στο Δικαστήριο, για την περίπτωση που αποφασίσει να ακυρώσει την προσβαλλόμενη οδηγία, να περιορίσει χρονικά τα αποτελέσματα της αποφάσεώς του, δεδομένου ότι ορισμένοι σπουδαστές ίσως έχουν ασκήσει ήδη τα δικαιώματά τους, δυνάμει εθνικής νομοθεσίας που να έχει θεσπιστεί προκειμένου να τεθεί σε εφαρμογή η οδηγία. Την πρόταση αυτή υποστήριξαν κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση οι Κυβερνήσεις του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και του Ηνωμένου Βασιλείου.
42. Η Συνθήκη δεν περιλαμβάνει διάταξη η οποία να απονέμει ρητώς στο Δικαστήριο την εξουσία να περιορίζει τα αποτελέσματα αποφάσεως που αναγνωρίζει την ακυρότητα οδηγίας. 'Οταν αναγνωρίζεται η ακυρότητα κανονισμού κατόπιν προσφυγής δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης, το άρθρο 174 εξουσιοδοτεί ωστόσο το Δικαστήριο να προσδιορίσει, εφόσον το κρίνει αναγκαίο, εκείνα τα αποτελέσματα του ακυρωθέντος κανονισμού που θεωρούνται ότι διατηρούν την ισχύ τους. Αν και το άρθρο 174 περιορίζεται στους κανονισμούς, νομίζω ότι τούτο δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να ασκήσει, στις περιπτώσεις που ενδείκνυται, παρόμοια εξουσία σε σχέση με οδηγίες τις οποίες έχει κηρύξει άκυρες.
43. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 174 στηρίζεται στην αρχή της ασφαλείας δικαίου, η οποία είναι αρχή γενικής εφαρμογής. Το Δικαστήριο εφάρμοσε το άρθρο 174 "κατ' αναλογία" στο πλαίσιο διαδικασιών που είχαν κινηθεί δυνάμει του άρθρου 177 και μετά το πέρας των οποίων κήρυξε κανονισμό άκυρο (βλ., για παράδειγμα, τις αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 1980, 4/79, Providence agricole de la Champagne, Συλλογή 1980, σ. 2823, της 27ης Φεβρουαρίου 1985, 112/83, Ρroduits de mais, Συλλογή 1985, σ. 719, της 15ης Ιανουαρίου 1986, 41/84, Pinna, Συλλογή 1986, σ. 1, και της 10ης Μαρτίου 1992, C-38/90 και C-151/90, Lomas κ.λπ., Συλλογή 1992, σ. Ι-0000). Παρόμοια εξουσία ασκήθηκε στο πλαίσιο του κοινοτικού προϋπολογισμού, κατόπιν της ακυρώσεως της πράξεως με την οποία το Πρόεδρος του Κοινοβουλίου είχε διαπιστώσει την οριστική έγκριση του προϋπολογισμού (βλ. τις αποφάσεις της 3ης Ιουλίου 1986, 34/86, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1986, σ. 2155, και της 31ης Μαρτίου 1992, C-284/90, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1992, σ. Ι-0000). Επιπλέον, η διατύπωση του άρθρου 174 δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι η οδηγία ομοιάζει με τον κανονισμό, αφού μπορεί να παράγει άμεσο αποτέλεσμα στα κράτη μέλη. Ακόμη και αν μια οδηγία δεν παράγει το αποτέλεσμα αυτό, τα εθνικά δικαστήρια υποχρεούνται να τη λαμβάνουν υπόψη, όταν ερμηνεύουν τις σχετικές διατάξεις του εθνικού δικαίου, ανεξαρτήτως του αν η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο έχει εκπνεύσει (βλ. την απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 1987, 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Συλλογή 1987, σ. 3969, σκέψη 15). Επομένως, η αναγνώριση της ακυρότητας μιας οδηγίας χωρίς διατήρηση της ισχύος ορισμένων ή του συνόλου των αποτελεσμάτων της μπορεί να αποτελεί εξίσου σοβαρή απειλή για την ασφάλεια δικαίου όσο και η αναγνώριση ακυρότητας κανονισμού ή της πράξεως του Προέδρου του Κοινοβουλίου περί διαπιστώσεως της οριστικής εγκρίσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού (βλ. την προαναφερθείσα απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 48).
44. Θεωρώ, κατά συνέπεια, ότι το άρθρο 174 μπορεί να εφαρμόζεται κατ' αναλογία, όταν το Δικαστήριο κηρύσσει άκυρη άλλη πράξη εκτός από κανονισμό, τόσο στο πλαίσιο προσφυγής του άρθρου 173 όσο και στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 177. Παρ' όλο που η παρούσα προσφυγή δεν ασκήθηκε δυνάμει του άρθρου 173, είναι σαφές ότι εν προκειμένω πρέπει να θεωρηθεί σαν να είχε ασκηθεί δυνάμει της διατάξεως αυτής. 'Οπως διευκρίνισε το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφασή του της 22ας Μαΐου 1990, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 27, η προσφυγή ακυρώσεως του Κοινοβουλίου για τη διαφύλαξη των προνομιών του διέπεται από τους κανόνες που προβλέπουν οι Συνθήκες για τις προσφυγές ακυρώσεως των λοιπών οργάνων.
45. Εν προκειμένω, θα ήταν υπερβολικό να λεχθεί ότι η οδηγία πρέπει να θεωρηθεί οριστική, διότι τούτο θα αντέκειτο προς τον επιδιωκόμενο με την ακύρωσή της σκοπό, ο οποίος συνίσταται στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου. Ωστόσο, ενόψει του γεγονότος ότι επί της ουσίας της οδηγίας συμφωνούν πλήρως το Συμβούλιο, η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο, νομίζω ότι θα ήταν ευκταίο, για λόγους ασφάλειας δικαίου, να διατηρηθεί σε ισχύ μέχρις ότου το Συμβούλιο την αντικαταστήσει με νέα οδηγία που να στηρίζεται στην ορθή νομική βάση.
46. Η ίδια η οδηγία δεν απονέμει βεβαίως στους σπουδαστές δικαιώματα που βαίνουν πέραν αυτών που απολαύουν δυνάμει του άρθρου 7 της Συνθήκης, το οποίο παράγει άμεσο αποτέλεσμα στα κράτη μέλη. Η οδηγία ωστόσο απαριθμεί, προς τον σκοπό διευκολύνσεως, τα δικαιώματα αυτά, η έκταση των οποίων θα μπορούσε διαφορετικά να αμφισβητηθεί. Επιπλέον, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, με την οδηγία εξυπηρετούνται ορισμένοι πρακτικοί σκοποί, αφού διευκρινίζονται οι τρόποι ασκήσεως των εν λόγω δικαιωμάτων. Πράγματι, η έβδομη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας αναγνωρίζει ότι "είναι απαραίτητο να ληφθούν από τα κράτη μέλη διοικητικά μέτρα για να διευκολυνθεί η διαμονή, έτσι ώστε να μην υπάρχουν διακρίσεις". Τούτο εξηγεί, σε ορισμένο βαθμό, γιατί έχουν ληφθεί τόσα νομοθετικά μέτρα για να καταστεί δυνατή η άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που απονέμει στους εργαζομένους το άρθρο 48 της Συνθήκης, το οποίο παράγει επίσης άμεσο αποτέλεσμα. Επιπλέον, η οδηγία βοηθεί στην εξασφάλιση του εκ μέρους των κρατών μελών σεβασμού της ίσης μεταχειρίσεως των σπουδαστών από άλλα κράτη μέλη.
47. Επιπλέον, από την επ' ακροατηρίου συζήτηση προέκυψε σαφώς ότι, καίτοι δεν φαίνεται να υπάρχει καμία πιθανότητα να έχει εφαρμόσει κανένα κράτος μέλος την οδηγία πριν από την ημερομηνία λήξεως της προθεσμίας, ήτοι πριν την 30ή Ιουνίου 1992, ορισμένα κράτη μέλη ήταν έτοιμα να την εφαρμόσουν αμέσως μετά την ημερομηνία αυτή. Εάν το Δικαστήριο ακυρώσει την οδηγία μετά την ημερομηνία αυτή, παραλείποντας να διατηρήσει την ισχύ των αποτελεσμάτων της, το καθεστώς των εθνικών διατάξεων εφαρμογής της οδηγίας θα μπορούσε να είναι αβέβαιο.
48. Είναι ακριβές ότι για την έκδοση νέας οδηγίας θα εφαρμοστεί η διαδικασία της συνεργασίας και ότι θα εμφανιστούν ενδεχομένως διαφορές ουσίας μεταξύ της οδηγίας αυτής και της οδηγίας 90/366. Ωστόσο, ενόψει της ταυτότητας απόψεων που φαίνεται να υπάρχει ως προς το περιεχόμενο της οδηγίας 90/366 και του γεγονότος ότι η οδηγία απλώς καθιστά δυνατή την άσκηση των δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από το άρθρο 7 της Συνθήκης, η έκταση των οποίων δεν μπορεί να τροποποιηθεί από τα κοινοτικά όργανα, δικαιολογημένα αναμένεται ότι οι διαφορές αυτές θα είναι ελάχιστες.
49. Επομένως, νομίζω ότι τα αποτελέσματα της οδηγίας πρέπει να διατηρηθούν σε ισχύ μέχρι την αντικατάστασή της από νέα οδηγία, στηριζόμενη στην ορθή νομική βάση. Ταυτοχρόνως, θα ήθελα να τονίσω ότι το Συμβούλιο θα πρέπει να ενεργήσει εντός ευλόγου προθεσμίας για να συμμορφωθεί προς την απόφαση με την οποία το Δικαστήριο θα αναγνωρίσει την ακυρότητα της οδηγίας.
Πρόταση
50. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να αναγνωρίσει την ακυρότητα της οδηγίας 90/366/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1990, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών
2) να αποφανθεί ότι τα αποτελέσματα της οδηγίας θα διατηρηθούν σε ισχύ μέχρι την αντικατάστασή της από πράξη που να στηρίζεται στην ορθή νομική βάση
3) να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα, με την εξαίρεση εκείνων στα οποία υποβλήθηκαν η Επιτροπή, οι Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο, που θα φέρουν τα δικά τους έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.