62000CC0336_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. No presente processo prejudicial, o Oberster Gerichtshof da República da Áustria submeteu questões relativas à validade e à interpretação do Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (a seguir «Regulamento n.° 2078/92»), bem como ao reembolso de ajudas concedidas ao abrigo desse regulamento. O conjunto das seis questões abrange, entre outras, a questão de saber se o Regulamento n.° 2078/92 tem uma base jurídica adequada. Por outro lado, importa determinar se um agricultor que obteve, no âmbito de um programa nacional, ajudas co-financiadas ao abrigo do Regulamento n.° 2078/92 pode invocar, em caso de reembolso das ajudas, o princípio da protecção da confiança legítima se não tinha conhecimento das obrigações a respeitar.
II - Enquadramento jurídico
A - Direito comunitário
2. O Regulamento n.° 2078/92 foi adoptado - com base no artigo 42.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 36.° CE) e do artigo 43.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.° CE) - com a finalidade, entre outras, de favorecer a utilização de práticas de produção agrícola que diminuam os efeitos poluentes da agricultura, o que também contribui, através de uma redução da produção, para um melhor equilíbrio dos mercados [v. artigo 1.°, alínea a), do regulamento]. Acresce que o regulamento visa a redução sensível da utilização dos adubos ou dos produtos fitofarmacêuticos e favorecer métodos de produção menos intensivos . Para este efeito, foi instituído um «regime comunitário de ajudas» co-financiado pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», a fim de acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados (v. artigo 1.° do Regulamento n.° 2078/92)
3. O artigo 2.° (entretanto revogado ) do Regulamento n.° 2078/92 dispunha:
«1. Sob condição dos efeitos positivos para o ambiente e o espaço natural, o regime pode incluir ajudas aos agricultores que se comprometam a:
a) Reduzir de forma sensível a utilização de adubos e/ou produtos fitofarmacêuticos ou manter reduções já em curso ou introduzir ou manter métodos de agricultura biológica;
[...]».
4. O artigo 3.° do Regulamento n.° 2078/92 previa que os Estados-Membros executassem programas zonais plurianuais com vista à realização dos objectivos referidos no artigo 1.° Esses programas deveriam, entre outras, prever as condições de concessão das ajudas, bem como as medidas para uma informação adequada dos operadores agrícolas e rurais [v., designadamente, o artigo 3.°, n.° 3, alíneas d) e f)].
5. Nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2078/92, a Comissão examinava os programas plurianuais apresentados pelos Estados-Membros para determinar a sua conformidade com o disposto no regulamento e decidia da sua aprovação.
6. O artigo 10.° do Regulamento n.° 2078/92 referia que os Estados-Membros podiam adoptar medidas de ajuda suplementares, desde que estivessem em conformidade com os objectivos do presente regulamento e com o disposto nos artigos 92.°, 93.° e 94.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 87.° CE, 88.° CE e 89.° CE, respectivamente) - Proibição dos auxílios.
7. Nos termos do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (a seguir «Regulamento n.° 729/70»), os Estados-Membros eram obrigados, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, a adoptar as medidas necessárias para, entre outras, recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. De acordo com o n.° 2 desta disposição, na falta de recuperação total, as consequências financeiras deviam ser, em princípio, suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.
B - O programa austríaco de ajuda a uma agricultura extensiva, compatível com as exigências da protecção do ambiente e a preservação do espaço natural (ÖPUL)
8. Em aplicação do Regulamento n.° 2078/92, o Ministério Federal da Agricultura e da Silvicultura austríaco adoptou «a directiva derrogatória relativa ao programa de ajuda à agricultura extensiva, compatível com as exigências da protecção do ambiente e a preservação do espaço natural (ÖPUL)» (a seguir «directiva derrogatória ÖPUL»). A Comissão aprovou o programa através de decisão de 7 de Junho de 1995. A publicação da directiva derrogatória ÖPUL foi feita apenas por anúncio no «Amtsblatt zur Wiener Zeitung», no qual se referia que esta podia ser consultado no Ministério Federal da Agricultura e da Silvicultura .
9. A directiva derrogatória ÖPUL é composta por uma parte geral que regula, entre outros, as condições de concessão comuns, o pagamento da ajuda e o reembolso em caso de incumprimento das condições de concessão (n.° 1.9 da directiva derrogatória), e por uma parte consagrada às medidas relativas às condições concretas para as diferentes vertentes do programa. Além disso, a directiva inclui ainda numerosos anexos, designadamente os anexos 3.5 e 3.6 que contêm directivas para a cultura integrada e controlada de árvores de fruta e de vinha.
10. As directivas do tipo da directiva derrogatória ÖPUL não são, à luz do direito austríaco, normas abstractas e gerais, pois apenas têm um valor de declaração entre contratantes, que são parte integrante do contrato celebrado.
III - Matéria de facto e tramitação processual
11. Em 21 de Abril de 1995, o agricultor Martin Huber, demandado no processo principal (a seguir «demandado»), requereu uma ajuda com base na directiva derrogatória ÖPUL, que lhe foi concedida em 12 de Dezembro de 1995 pelo Agrarmarkt Austria, em nome e por conta da República da Áustria, demandante no processo principal (a seguir «demandante»), no montante de 79 521 ATS. A directiva derrogatória ÖPUL não foi enviada ao demandado.
12. Quando o demandado recebeu do Agrarmarkt Austria - uma pessoa colectiva de direito público, criada pelo Ministério Federal da Agricultura e Silvicultura como organismo de pagamento das ajudas no âmbito da directiva derrogatória ÖPUL - uma carta relativa ao reembolso das ajudas, partiu do princípio que tinha cometida um erro e propôs ao Agrarmarkt Austria proceder a reembolsos mensais de 5 000 ATS. A 13 de Maio de 1998, o Finanzprokuratur, mandatado para esse fim pelo Agrarmarkt Austria, exigiu ao demandado o pagamento do montante de 90 273 ATS (juros incluídos).
13. Seguidamente, o demandante, representado pelo Finanzprokuratur, reclamou judicialmente o reembolso de 79 521 ATS, acrescidos dos juros vencidos desde 12 de dezembro de 1995. Fundamentou a sua pretensão no facto de o demandado ter violado a directiva derrogatória, na medida em que utilizou produtos fitofarmacêuticos proibidos, a saber, os fungicidas Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit. Segundo o demandante, o demandado reconheceu o direito ao reembolso.
14. O demandado requereu que o pedido da demandante fosse julgado improcedente, alegando que não tinha infringido as directivas, pois, embora tendo acabado por confessar que usara os produtos, e que não reconhecia ser obrigado a reembolsar as ajudas. Concretamente, comunicaram-lhe unicamente que não devia utilizar herbicidas nas árvores de fruta e na vinha; o demandado apenas renunciou à utilização destes herbicidas e não aos fungicidas referidos pelo demandante. Afirma não ter assumido outros compromissos. As directivas não estavam anexas ao pedido e nunca lhe foram comunicadas. As formulações constantes do pedido eram igualmente imprecisas, e isso por culpa do demandante que as redigiu. Este último tivera conhecimento da utilização dos produtos e, apesar disso, pagou a ajuda. Segundo o demandado, a sua eventual confissão era imputável a um erro provocado pela demandante.
15. O órgão jurisdicional de primeira instância julgou o recurso improcedente com o fundamento de que as directivas não eram oponíveis ao demandado e que este não tinha feito uma confissão.
16. O Berufungsgericht julgou o recurso interposto pela demandante procedente e devolveu o processo ao órgão jurisdicional de primeira instância. O Berufungsgericht negou a existência de uma confissão, mas considerou que não estava suficientemente claro se os produtos utilizados pelo demandado se incluíam no conceito de herbicidas ou qual era o conteúdo exacto dos documentos facultados a este último. Segundo o Berufungsgericht, as directivas adoptadas pela demandante não são parte integrante do contrato, uma vez que não foram tornadas públicas, para além da referência no Amtsblatt. Afirma, também, que as referências às obrigações não eram suficientemente claras.
17. O Berufungsgericht admitiu o recurso para o Oberster Gerichtshof com o fundamento de que não existe jurisprudência sobre a questão da validade de directivas nacionais adoptadas com base num regulamento comunitário.
IV - Pedido de decisão prejudicial
18. O Oberster Gerichtshof submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural [...], foi validamente adoptado?
2) A decisão sobre a aprovação de um programa ao abrigo do artigo 7.° do Regulamento n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural, compreende também o conteúdo dos programas apresentados pelos Estados-Membros para aprovação?
3) São também destinatários desta decisão os agricultores que requereram ajudas ao abrigo deste programa e, neste caso, a forma escolhida de notificação, em especial a obrigação de os Estados-Membros informarem adequadamente os agricultores, é suficiente para determinar o carácter vinculativo da decisão e a ineficácia dos contratos de auxílios que se lhe oponham?
4) Nesta hipótese, pode um agricultor, independentemente do conteúdo do programa, na acepção do Regulamento n.° 2078/92, aprovado pela Comissão, ter confiança legítima nos esclarecimentos prestados pelos órgãos administrativos dos Estados-Membros e, assim, opor-se à sua devolução?
5) Os Estados-Membros são livres, no âmbito do Regulamento n.° 2078/92, de executar os programas, na acepção deste regulamento, através de medidas de direito privado (contratos) ou de modos de acção decorrentes dos poderes de soberania?
6) Para efeitos de apreciação da conformidade com os interesses do direito comunitário das limitações às possibilidades de devolução com base na protecção da confiança e da segurança jurídica, devem considerar-se apenas determinados modos de actuação ou também outros que configurem possibilidades de devolução mais favoráveis aos interesses da Comunidade?»
19. A República da Áustria, enquanto demandante representada pelo Finanzprokuratur, o demandado Martin Huber, a Comissão e o Conselho (apenas em relação à primeira questão), bem como a República da Áustria, na sua qualidade de Estado-Membro, apresentaram observações escritas no Tribunal de Justiça sobre as questões submetidas.
V - Apreciação jurídica
A - Quanto à primeira questão
20. Através da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Regulamento n.° 2078/92 é válido ainda que tenha sido adoptado com base nos artigos 42.° e 43.° do Tratado CE e não com base nos artigo 130.° S do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE) - apesar dos objectivos ambientais prosseguidos por este artigo.
1) Argumentos das partes
21. Todas as partes consideram que o artigo 43.° do Tratado CE constitui a base jurídica adequada e reconhecem a validade do Regulamento n.° 2078/92.
22. O Conselho e a Comissão alegam que, segundo uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica deve fundamentar-se em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, o fim e o conteúdo do acto. Concluem, à luz do conteúdo do Regulamento n.° 2078/92 e dos objectivos do regime comunitário das ajudas referidas no seu artigo 1.°, primeiro parágrafo, bem como à luz das medidas previstas pelo regulamento para alcançar os objectivos referidos no artigo 1.°, segundo parágrafo, que o regulamento se insere na política agrícola comum.
23. O regulamento destina-se a realizar os objectivos do artigo 39.° do Tratado CE (actual artigo 33.° CE), tal como resulta, designadamente, dos primeiro, quinto e décimo segundo considerandos. De acordo com estes considerandos, as medidas estruturais da directiva devem regular a situação de sobreprodução e de sobreexploração dos recursos naturais existentes na agricultura europeia. A preferência dada aos métodos de produção menos intensivos e não poluentes tem por finalidade, segundo o Conselho e a Comissão, designadamente numa situação de sobreprodução importante, a racionalização da produção agrícola e a garantia da utilização óptima dos factores de produção [artigo 39.°, n.° 1, alínea a), do Tratado CE] bem como a estabilização dos mercados [artigo 39.°, n.° 1, alínea c), do Tratado CE].
24. O Conselho e a Comissão afirmam que estas medidas contribuem para uma redução da oferta de produtos agrícolas e para uma melhoria da sua qualidade. Assim, favorecem a adequação da oferta de produtos agrícolas à procura. A compensação das perdas de rendimentos devidas à redução da produção e a um aumento dos custos de produção contribuía, segundo o Conselho e a Comissão, para garantir à população agrícola um nível de vida equitativo [artigo 39.°, alínea b) do Tratado CE].
25. Além disso, a Comissão refere que o objectivo indicado no artigo 1.°, primeiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n.° 2078/92, a saber, «acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados». As medidas previstas no artigo 1.°, segundo parágrafo, alíneas a) a g), referem-se a nove métodos de produção, que vão da extensificação ao abandono das terras; segundo a Comissão, essas medidas incluíam, efectivamente, um elemento ambiental, mas tinham, antes de mais, um impacto na prática da produção agrícola e nos métodos agrícolas e prosseguiam, consequente e essencialmente, objectivos de política agrícola.
26. O Conselho e a Comissão entendem que o facto de uma medida comunitária prosseguir, para além dos objectivos da política agrícola comum, igualmente a protecção do ambiente, não tem qualquer influência determinante na base jurídica. A «cláusula de integração» constante do artigo 130.° -R, n.° 2, segundo período, do Tratado CE, com as alterações introduzidas pelo Acto Único Europeu - que consta actualmente de forma mais explícita no artigo 6.° CE - impõe que as exigências em matéria de protecção do ambiente sejam integradas na definição e aplicação de todas as políticas comunitárias. Desta forma, numerosas medidas inseridas noutros domínios políticos contribuem, segundo o Conselho e a Comissão, para a protecção do ambiente sem que seja necessário que essas medidas se baseiem, apenas por esta razão, no artigo 130.° -S do Tratado CE.
27. Aliás, afirmam o Conselho e Comissão, a introdução do artigo 130.° -S do Tratado CE pelo Acto Único Europeu deixou intactas as competências que cabiam à Comunidade por força de outras disposições do Tratado CE, entre as quais o artigo 43.° do Tratado .
28. O Conselho acrescenta que, apenas num único caso, o Tribunal de Justiça declarou que as medidas deviam ter por base jurídica o artigo 130.° -S e não o artigo 43.° . As medidas de protecção da floresta, então em causa, prosseguiam, segundo o Tribunal de Justiça, em primeiro lugar objectivos ambientais e referiam-se, essencialmente, a produtos não referidos no anexo II do Tratado CE. Segundo o Conselho, o Regulamento n.° 2078/92, aplicável no caso em apreço, distingue-se fundamentalmente dos regulamentos que foram objecto do acórdão anteriormente referido. O Conselho afirma que não existe uma situação excepcional idêntica que permita a conclusão de que os artigos 42.° e 43.° não constituem uma base jurídica adequada para o regulamento.
2) Apreciação
29. Segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um acto não depende unicamente dos objectivos que, segundo a instituição, as medidas prosseguem. Pelo contrário, a base jurídica adequada deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, designadamente a finalidade e o conteúdo do acto . Quando uma medida prossegue mais do que um objectivo, é o objectivo principal que é pertinente para determinar a base jurídica adequada . Só quando um dos objectivos parece não ser prioritário é que podem ser utilizadas excepcionalmente duas bases jurídicas ao mesmo tempo .
30. Consequentemente, é em relação ao Tratado CE, na sua versão aplicável à data da adopção do Regulamento n.° 2078/92, que importa examinar se este último se baseia correctamente nos artigos 42.° e 43.° do Tratado - sendo a base jurídica referida precisamente no artigo 43.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Tratado - ou se era antes o artigo 130.° -S do Tratado CE que deveria ter sido a base jurídica adequada. Por último, poder-se-ia ainda imaginar que estas duas disposições deviam ser utilizadas ao mesmo tempo.
31. Resulta das disposições do Regulamento n.° 2078/92 que o regulamento prossegue, em parte, objectivos de política agrícola e, em parte, objectivos ambientais. Neste caso, é necessário determinar, à luz da disposição da base jurídica adequada, qual o domínio político tido principalmente em vista pelas medidas em causa e qual o domínio que apenas é visado acessória ou indirectamente.
32. Aplica-se às relações entre a política agrícola comum e a política em matéria de ambiente o princípio segundo o qual não há que atribuir nem a uma nem a outra política uma prioridade geral . Tendo em conta que, nos termos do artigo 130.° -R, n.° 2, segundo período, do Tratado, «as exigências em matéria da protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade», uma medida não é ambiental pelo simples facto de satisfazer essas exigências .
33. Segundo jurisprudência constante, os artigos 130.° -R e 130.° -S do Tratado apenas conferem à Comunidade competência para adoptar medidas específicas em matéria de ambiente. Todavia, estes artigos deixam inteiras as competências que a Comunidade possui por força de outras disposições do Tratado, mesmo que as medidas correspondentes prossigam simultaneamente objectivos de protecção do ambiente .
34. Em contrapartida, o artigo 43.° do Tratado CE constitui a base jurídica adequada para toda a regulamentação relativa à produção e à comercialização dos produtos agrícolas enumerados no anexo II do Tratado (agora, anexo I do Tratado CE na versão do Tratado de Amesterdão), que contribua para a realização de um ou vários objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39.° do Tratado CE .
35. O objectivo principal das medidas de apoio previstas pelo Regulamento n.° 2078/92 é regular a produção dos produtos agrícolas na acepção do anexo II do Tratado, tal como a Comissão e o Conselho correctamente afirmaram. É necessário encorajar a população agrícola a passar a exploração extensiva e a produzir menos produtos e de melhor qualidade. Aliás, as regulamentações em matéria de ajudas compensam as possíveis perdas financeiras.
36. As formas de produção encorajadas são igualmente menos poluentes do que uma exploração intensiva. Trata-se, contudo, de um objectivo acessório das medidas. O regulamento prossegue essencialmente objectivos de política agrícola e tem em conta, ao mesmo tempo, a protecção do ambiente, tal como prevê o artigo 130.° -R do Tratado, no âmbito da política agrícola comum. Assim, foi correctamente que o Conselho baseou o regulamento no artigo 43.° do Tratado.
37. Tendo em conta que o objectivo da política agrícola é prioritário, não é necessário examinar com mais detalhe se, para além do artigo 43.° do Tratado, haveria ainda que utilizar o artigo 130.° -S do Tratado.
38. Por conseguinte, há que responder à primeira questão prejudicial que os artigos 42.° e 43.° do Tratado constituem a base jurídica adequada para adoptar o Regulamento n.° 2078/92, de forma que, a este respeito, não há qualquer dúvida em relação à validade do Regulamento n.° 2078/92.
B - Quanto às questões 2 a 5
1) Observação preliminar quanto à competência do Tribunal de Justiça
39. Tal como o Tribunal de Justiça sublinhou em jurisprudência constante, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar a pertinência das questões que coloca a este Tribunal . Contudo, o Tribunal de Justiça não é competente para se pronunciar sobre uma questão colocada por um órgão jurisdicional nacional quando é manifesto que a interpretação de uma regra comunitária não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, ou quando o problema seja hipotético .
40. Ainda que nenhuma das partes tenha contestado a competência do Tribunal de Justiça para responder às questões 2 a 5, há, contudo, que verificar se estas questões não colocam, de facto, um problema de natureza hipotético na acepção da jurisprudência referida.
41. As questões 2 a 5 respeitam à interpretação do Regulamento n.° 2078/92, bem como dos princípios jurídicos gerais. Estão ligadas às seguintes questões de facto. O demandado utilizou fungicidas, o que não era permitido pela directiva derrogatória ÖPUL. Contudo, não se percebe bem se o contrato de ajuda impunha efectivamente esta condição ao demandado. A jurisdição de reenvio parece pressupor que os órgãos jurisdicionais nacionais podem deixar de lado o esclarecimento desta circunstância se a directiva derrogatória ÖPUL for oponível ao demandado, independentemente da sua integração no contrato, na sua qualidade, afirma o órgão jurisdicional nacional, de direito comunitário directamente aplicável. Consequentemente, através das segunda e terceira questões, este órgão pretende saber se o programa nacional, por força da sua aprovação, se transformou em acto comunitário, cujos destinatários são os agricultores beneficiários.
42. Através das questões 4 a 6, o Oberster Gerichtshof pretende precisar diferentes aspectos do princípio da protecção da confiança legítima em caso de reembolso de ajudas no domínio agrícola. Por último, estas questões estão igualmente relacionadas com a utilização pelo demandado de produtos fitofarmacêuticos não autorizados. Com efeito, este último alega que confiou nas informações das autoridades austríacas constantes do pedido, das quais não se podia inferir, em sua opinião, a proibição de utilização dos fungicidas.
43. O Finanzprokuratur, enquanto representante do demandante no processo principal, refere, nas observações escritas que apresentou ao Tribunal de Justiça, que não é apenas pela utilização dos fungicidas que o demandado violou as condições de concessão, mas igualmente pelo facto de ter posto termo à exploração das terras que eram objecto de um apoio antes do termo do período de cinco anos. A este propósito, apresenta cartas do Agrarmarkt Austria de 30 de Abril de 1996, nas quais o demandado teria escrito (sem indicar a data) que tinha posto termo à cultura das árvores de fruto e da vinha que eram objecto de uma medida de apoio.
44. Na audiência, o demandado alegou que no processo principal não se invocou uma violação da obrigação de exploração de cinco anos e que, consequentemente, essa violação não podia ser objecto do processo no Tribunal de Justiça. Com efeito, nem o despacho de reenvio, nem os extractos dos autos do processo principal enviados pelo Oberster Gerichtshof referem ter sido esta circunstância apreciada pelos órgãos jurisdicionais nacionais.
45. Contudo, a duração mínima de exploração não decorre unicamente da directiva derrogatória ÖPUL (ponto 1.4.2). É antes de mais o próprio artigo 4.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 2078/92, que contém, também, esta disposição.
46. Se se considerar que os factos expostos pelo Finanzprokuratur são exactos e que podem ainda ser invocados no litígio principal, a utilização de produtos fitofarmacêuticos não autorizados e as questões jurídicas que se colocam no âmbito da apreciação destes factos não teriam, consequentemente, qualquer importância para decidir o litígio principal. As segunda e terceira questões eram supérfluas e isto porque, no caso em apreço, existia não só violação da directiva derrogatória ÖPUL, mas também violação do próprio Regulamento n.° 2078/92, que é directamente aplicável em todos os Estados-Membros.
47. De qualquer modo, a quarta, quinta e sexta questões, que se referem essencialmente, de forma geral, à legalidade de certos tipos de acções em caso de concessão e de reembolso de ajudas agrícolas, bem como ao princípio da protecção da confiança legítima, poderiam ainda ter importância. Em caso de violação clara das exigências mínimas do Regulamento n.° 2078/92, é difícil, contudo, imaginar motivos que poderiam excluir uma obrigação de reembolsar as ajudas, seja qual for a forma de acção que as autoridades nacionais apliquem em caso de concessão ou de reembolso da ajuda.
48. Apesar desta situação, o Tribunal de Justiça não pode deixar de responder a estas questões. Tendo em conta que a violação da obrigação de exploração de cinco anos não foi demonstrada pelo órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça não pode, no processo prejudicial, considerar provada esta circunstância. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça declara:
«nos termos do artigo 177.° do Tratado, que se baseia numa clara separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, este último apenas tem competência para se pronunciar sobre a interpretação ou a validade de um diploma comunitário, com base nos factos que lhe são indicados pelo órgão jurisdicional nacional [...]» .
49. É certo que, para interpretar e completar o pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça pode remeter para o que as partes expuseram no âmbito do processo prejudicial . Contudo, com base nessas observações, não pode considerar provados novos factos que permitissem um entendimento completamente diferente do processo principal .
50. Por último, é preciso ter em consideração o facto de a circunstância apresentada pela primeira vez no Tribunal de Justiça poder, eventualmente, já não ser invocável por força das regras de processo nacionais, por estas estarem em conformidade com o direito comunitário . Com efeito, o processo no órgão jurisdicional de reenvio já foi apreciado em duas instâncias, sem que a recorrente tivesse invocado o incumprimento do período mínimo de exploração. Se lhe fosse impossível invocar esta circunstância apenas podia fundamentar o seu pedido de reembolso na utilização de produtos fitofarmacêuticos não autorizados.
51. Tendo em conta que não está, portanto, demonstrado com segurança que os problemas suscitados pelas questões 2 a 5 são de natureza hipotética e que não têm manifestamente qualquer importância para a decisão do litígio principal, o Tribunal de Justiça é competente para responder a estas questões.
2) Quanto à segunda questão
52. Através da segunda questão, a jurisdição de reenvio pretende saber se uma decisão sobre a aprovação de um programa nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 2078/92, também abrange o conteúdo do programa apresentado pelos Estados-Membros para aprovação.
53. Tal como resulta das explicações apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, na base desta questão está a tese segundo a qual a própria directiva derrogatória ÖPUL, através da aprovação pela Comissão em aplicação do Regulamento n.° 2078/92, se teria transformado em acto comunitário. Devido ao primado do programa enquanto direito comunitário, os contratos de ajuda que dele se afastassem seriam nulos, na medida em que a forma de publicação desse «acto comunitário» bastava para lhe conferir força obrigatória relativamente aos exploradores agrícolas.
a) Argumentos das partes
54. Existe um amplo consenso entre as partes que apresentaram observações sobre este ponto quanto à resposta a dar a esta questão. É geralmente aceite que a decisão da Comissão em aplicação do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2078/92 engloba a verificação da compatibilidade do conteúdo do programa nacional com as disposições de direito comunitário. A Comissão sublinha, designadamente, que a aprovação apenas abrange as partes pertinentes do programa.
55. Nenhuma das partes no processo partilha da opinião segundo a qual a própria directiva derrogatória ÖPUL se transformara em direito comunitário por força da aprovação da Comissão.
b) Apreciação
56. O direito nacional e o direito comunitário constituem ordens jurídicas distintas, para as quais diferentes legisladores são competentes. A Comissão só poderia acolher disposições nacionais num acto jurídico da Comunidade e, ao fazê-lo, fundamentar essas disposições no Tratado CE, caso a isso estivesse habilitada. No domínio da agricultura, o artigo 43.° do Tratado CE confere directamente unicamente ao Conselho o poder para legislar. Assim, uma eventual competência da Comissão apenas poderia decorrer do direito derivado aplicável, no caso em apreço, o Regulamento n.° 2078/92.
57. De acordo com o texto claro do artigo 7.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 2078/92, a Comissão examina os programas nacionais a fim de determinar a sua conformidade com o regulamento, a natureza das acções co-financiáveis e o montante do seu financiamento e decide da sua aprovação. Não se encontra qualquer elemento que indique que a Comissão pode adoptar os projectos de programas apresentados pelos Estados-Membros como actos comunitários.
58. Foi com este sentido que a Comissão utilizou os seus poderes na decisão de 7 de Julho de 1995. No artigo 1.° da decisão, aprovou a directiva derrogatória ÖPUL. No artigo 3.°, precisa que a aprovação apenas abrange as disposições do programa que são importantes para a compatibilidade do programa com o regulamento e para a elegibilidade das medidas. Não resulta da decisão que a Comissão tenha transformado a directiva derrogatória ÖPUL em direito comunitário.
59. Não é raro em direito comunitário que uma medida nacional seja aprovada pela Comissão sem, contudo, perder o seu carácter de direito nacional. Nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE, os novos auxílios de Estado devem ser aprovados. A Comissão pode submeter esta aprovação ao respeito de condições e obrigações. Eram estas condições que estavam em causa, por exemplo, no acórdão British Airways/Comissão, que o órgão jurisdicional de reenvio referiu. Contudo, neste processo, não se tratava de condições de concessão de um auxílio previstas pelo direito nacional, mas de condições impostas pela Comissão e que fazem parte da decisão de aprovação notificada ao Estado-Membro, tal como correctamente o Governo austríaco sublinhou. Pelo facto de se proceder assim, o regime de ajuda nacional não foi transformado em direito comunitário pela decisão da Comissão.
60. Também não é raro que as disposições de direito comunitário sejam transpostas para o direito nacional sem que o próprio acto de transposição nacional adquira, por esse facto, a qualidade de direito comunitário sob qualquer forma. O instrumento que constitui a directiva baseia-se sobretudo na separação entre as ordens jurídicas da Comunidade e dos Estados-Membros.
61. Aliás, o alcance limitado do exame da Comissão constitui um outro argumento que milita contra uma transformação do programa nacional em direito comunitário. Tendo em conta que a Comissão examina a conformidade do programa nacional com o Regulamento n.° 2078/92 apenas com base em três critérios determinados, a decisão de aprovação da Comissão apenas podia transformar em direito comunitário a parte do programa que examinou. Esta transformação limitada conduzia a que o programa fosse uma espécie de «hermafrodita jurídico», ou seja, em parte de direito comunitário e em parte de direito nacional, o que levaria a uma insegurança jurídica insuportável.
62. Assim, a própria directiva derrogatória ÖPUL não se transformou em direito comunitário, pelo que também não tem o efeito de um acto jurídico comunitário, designadamente a primazia em relação às disposições jurídicas nacionais. Cabe ao direito nacional determinar as consequências das divergências em relação à directiva em caso de celebração de um contrato de ajuda de direito privado. Contudo, é preciso ter em conta os objectivos e as disposições do Regulamento n.° 2078/92 no momento de interpretar e aplicar as disposições nacionais, aspecto que teremos ainda de examinar .
63. Consequentemente, importa responder à segunda questão que a aprovação pela Comissão de um programa nacional ao abrigo do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2078/92, compreende as partes do programa que têm importância para a sua apreciação à luz do artigo 7.°, n.° 2, do regulamento. Contudo, um programa não se transforma em acto jurídico comunitário pela aprovação.
3) Quanto à terceira questão
64. Através da terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se também se devem considerar destinatários da decisão de aprovação da Comissão os agricultores que requereram uma ajuda ao abrigo desse programa e se a forma de publicação escolhida para o efeito, designadamente a obrigação de os Estados-Membros informarem adequadamente os agricultores, é suficiente para garantir o carácter vinculativo da decisão em relação a estes últimos e tornar nulos os contratos de ajudas que se lhe oponham.
65. É certo que o órgão jurisdicional de reenvio não coloca expressamente esta questão para o caso de a própria directiva derrogatória ÖPUL se ter transformado numa parte da ordem jurídica comunitária por força da decisão de aprovação da Comissão. Contudo, esta questão apenas teria sentido nesta hipótese.
66. Tal como já referimos no âmbito da segunda questão, a directiva derrogatória ÖPUL não se transformou em direito comunitário pela aprovação da Comissão. Se uma medida concreta de apoio se afasta das disposições da directiva derrogatória, as consequências que daí se deve retirar não decorrem na decisão da Comissão, mas, em primeiro lugar, do direito nacional. Consequentemente, é pouco relevante que o demandado deva ser considerado destinatário da decisão da Comissão.
67. Da mesma forma, a questão de saber se a directiva derrogatória ÖPUL foi publicada de forma oponível ao demandado rege-se pelo direito nacional. De qualquer modo, poderia averiguar-se se do artigo 3.°, n.° 3, alínea f), do Regulamento n.° 2078/92 se podem deduzir as regras relativas à publicação. De acordo com esta disposição, o programa deve prever medidas com vista à informação adequadas dos círculos interessados. O objecto desta disposição é garantir uma informação geral das pessoas visadas. Em contrapartida, esta disposição não estabelece regras concretas no que respeita à inclusão das condições de concessão nos contratos de ajuda concretos. Nesta medida, apenas são aplicáveis as regras processuais nacionais.
68. Tendo em conta a resposta dada à segunda questão, não é necessário responder à terceira.
4) Quanto à quinta questão
69. Tendo em conta que a resposta à quarta questão depende das respostas dadas à quinta e sexta questões, examinaremos primeiro as quinta e sexta questões.
70. Através da quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, no âmbito do Regulamento n.° 2078/92, os Estados-Membros podem executar o programa, na acepção do presente regulamento, através de medidas de direito privado (contratos) ou por formas de acção de autoridade pública.
a) Argumentos das partes
71. O demandado, o Governo austríaco, a quem se associou o Finanzprokuratur, e a Comissão estão de acordo para declarar que os Estados-Membros são livres de escolher o tipo de acto para executar o programa. O próprio regulamento não impõe qualquer tipo de acto - de acordo com o princípio da subsidariedade.
72. A República da Áustria observa que a forma jurídica escolhida não pode tornar praticamente impossível a execução do programa e que não pode ser feita qualquer distinção em relação aos procedimentos que tenham por objecto factos similares, mas puramente nacionais.
73. Segundo a Comissão, os contratos de direito privado celebrados entre o Estado-Membro e o beneficiário com vista à transposição do programa estrutural parecem adequados. O poder dos Estados-Membros de escolher a forma jurídica só está limitado quando uma medida prevista no programa nacional, como por exemplo a aplicação de disposições penais ou de proibição, implique uma acção de autoridade pública.
b) Apreciação
74. Na medida em que o direito comunitário, incluindo os seus princípios gerais, não comporta qualquer disposição, as autoridades nacionais competentes, ao aplicarem uma regulamentação comunitária, designadamente também no âmbito da política agrícola comum, aplicam, segundo uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as disposições processuais e substantivas do seu direito nacional .
75. No entanto, tal como o Tribunal de Justiça já decidiu, o recurso às regras nacionais só é possível na medida necessária à execução das disposições do direito comunitário e desde que a aplicação destas regras nacionais não prejudique o alcance e a eficácia do direito comunitário, incluindo os seus princípios gerais . A aplicação do direito nacional não deve tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a aplicação da regulamentação comunitária, e não deve levar a uma discriminação em relação aos processos destinados a julgar os litígios do mesmo tipo, mas unicamente nacionais .
76. Tendo em conta que o Regulamento n.° 2078/92 não contém qualquer regra processual, há que aplicar as disposições nacionais pertinentes para efeitos da execução da directiva derrogatória ÖPUL. Ao proceder assim, a República da Áustria pode, em princípio, executar o programa através de medidas de direito privado (contratos).
77. O órgão jurisdicional de reenvio declarou que, nos processos do mesmo tipo na Áustria, recorria-se igualmente a actos de direito privado. Não se vislumbram elementos que indiquem que a execução dos programas ao abrigo do Regulamento n.° 2078/92 se tornasse praticamente impossível ou excessivamente difícil pelo recurso a um acto de direito privado.
78. As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio parecem contudo incidir sobre o facto de o reembolso, eventual, das ajudas depender da forma jurídica prevista para a sua concessão. O reembolso das ajudas, que foram concedidas por um contrato de direito privado, parece, segundo o direito nacional, ser mais difícil do que o reembolso de ajudas concedidas por acto público.
79. Se existem disposições nacionais que tornam praticamente impossível ou consideravelmente mais difícil o reembolso de ajudas concedidas com base no direito privado, isto não implicava necessariamente que a concessão de ajudas não pudesse ser organizada, desde o início, pelo direito privado e que os Estados-Membros devessem recorrer, em sua substituição, a formas de acção de direito público. Pelo contrário, compete ao Estado-Membro determinar a forma de garantir a eficácia prática do direito comunitário. Eventualmente, as disposições que excluem um reembolso das ajudas concedidas por acto de direito privado seriam inaplicáveis, uma vez que violariam o direito comunitário.
80. Consequentemente, importa responder à quinta questão que os Estados-Membros podem executar os programas na acepção do Regulamento n.° 2078/92 através de medidas de direito privado (contratos) ou através de formas de acção de autoridade pública, desde que fique garantido que o tipo de acto adoptado não implica qualquer discriminação em relação a processos do mesmo tipo, mas puramente nacionais, e que a aplicação do regulamento não se torna praticamente impossível ou excessivamente difícil.
5) Quanto à sexta questão
81. Através da sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, para determinar se os limites colocados ao reembolso por razões de protecção da confiança legítima e da segurança jurídica são compatíveis com os interesses do direito comunitário, é necessário examinar unicamente o tipo de acto em causa, ou igualmente as possibilidades de reembolso existentes sob outras formas de acção, particularmente respeitadoras do interesse comunitário. Das considerações constantes da fundamentação do despacho de reenvio deve-se concluir que o órgão jurisdicional de reenvio atribui importância a esta questão, sobretudo no âmbito do exame de uma eventual discriminação.
a) Argumentos das partes
82. Todas as partes consideram, em princípio, que os Estados-Membros, em caso de reembolso, podem recorrer a critérios relativos à protecção da confiança legítima e da segurança jurídica que o direito nacional prevê para regulamentar os contratos de ajuda, desde que os interesses da Comunidade fiquem suficientemente acautelados e que os factos que tenham ou não uma relação com o direito comunitário sejam tratados da mesma maneira.
83. A demandante (Finanzprokuratur) acrescenta que as regras orçamentais (designadamente o Regulamento n.° 729/70), bem como os princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça para o reembolso de subsídios comunitários não devem ser afectados. Segundo o demandante, a jurisprudência era muito restritiva no que respeita à limitação do reembolso por motivos decorrentes da protecção da confiança legítima.
84. A demandante e o Governo austríaco observam que, segundo a jurisprudência, o beneficiário de uma ajuda indevidamente concedida não pode invocar o carácter desproporcionado do reembolso.
b) Apreciação
85. Tal como para a organização do processo de concessão das ajudas, é o direito nacional que regula o processo relativo ao reembolso das ajudas na falta de disposições comunitárias . Consequentemente, as limitações ao reembolso por razões que se prendem com a protecção da confiança legítima ou da segurança jurídica são em princípio autorizadas desde que as regras de processo nacionais o prevejam para o tipo de acto em causa.
86. Contudo, as regra de processo nacionais - independentemente de respeitarem ao reembolso através do direito privado ou por acto administrativo - estão sujeitas aos limites já expostos no âmbito da apreciação da quinta questão. De acordo com esses limites, a eficácia do direito comunitário não se pode tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil. Além disso, o reembolso num caso em que haja uma relação com o direito comunitário não pode estar sujeito a condições mais estritas do que as aplicáveis em casos similares, mas exclusivamente nacionais.
87. Estaríamos em presença de uma tal discriminação se, por exemplo, no caso de ajudas com uma relação com o direito comunitário, se recorrer normalmente a um tipo de acto de direito privado que apenas permita o reembolso em condições estritas, e em casos similares exclusivamente nacionais, se recorrer a disposições de direito público que facilitem o reembolso. Se, contudo, um Estado-Membro escolhesse, genericamente, no caso de ajudas nacionais e comunitárias, um tipo de acto de direito privado, tal como parece ser o caso na Áustria de acordo com o apurado pelo órgão jurisdicional de reenvio, não há discriminação se, em caso de reembolso, recorrer, igualmente, sem distinção, às regras relativas ao tipo de acto de direito privado que escolheu.
88. Entre os diferente tipos de acto correspondente às disposições de direito comunitário que o direito nacional prevê para o reembolso, o Estado-Membro pode optar por aquele que se aplica também aos processos nacionais similares. Não tem de recorrer ao que, teoricamente, é mais vantajoso para os interesses da Comunidade.
89. Contudo, isto não dispensa o Estado-Membro da sua obrigação, no âmbito da forma de acção escolhida, de fazer tudo para ter em conta, na medida do possível, os interesses da Comunidade. No caso de concessão de ajudas através do direito privado, é necessário, por exemplo, organizar os contratos de ajuda de forma a que o Estado-Membro, em caso de incumprimento das condições de concessão, disponha, contra o beneficiário, de um direito ao reembolso das ajudas concedidas. Se o Estado-Membro viola esta obrigação e, consequentemente, não é possível recuperar uma ajuda, pode-se, eventualmente, imputar-lhe uma negligência na acepção do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, pelo que deve suportar as consequências financeiras.
90. Consequentemente, há que responder à sexta questão que não é contrário ao direito comunitário ter consideração, em caso de reembolso, razões que se prendem com a protecção da confiança legítima e da segurança jurídica na forma prevista pelo direito nacional para o tipo de actos em causa; o direito comunitário não exige o recurso a um tipo de acto particularmente respeitador dos interesses da Comunidade, mas exige, contudo, que se garanta que a eficácia do direito comunitário não se torne praticamente impossível ou excessivamente difícil e que um processo com relações com o direito comunitário não seja discriminado em relação a processos equivalentes, mas exclusivamente nacionais.
6) Quanto à quarta questão
91. Através da quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, essencialmente, saber se, e em que medida, um agricultor, no caso de reembolso de uma ajuda, pode invocar a protecção da confiança legítima, a segurança jurídica e a boa fé, quando obtém um apoio no âmbito de um programa nacional na acepção do Regulamento n.° 2078/92 e supõe, contudo, que as outras condições do programa foram aprovadas pela Comissão.
a) Argumentos das partes
92. As partes têm opiniões divergentes quanto às condições em que a ajuda foi concedida.
93. Em primeiro lugar, o demandado alega que o projecto da directiva derrogatória ÖPUL, na versão de que tomou conhecimento quando apresentou o pedido de ajuda, continha outras condições em relação à versão posteriormente aprovada pela Comissão. Designadamente, afirma o demandado, a proibição dos fungicidas não estava inicialmente prevista. Na audiência, defendeu em seguida a tese segundo a qual o contrato de ajuda não tinha de forma alguma sido celebrado com base na directiva derrogatória ÖPUL, dado que o programa não tinha ainda sido aprovado no momento do pedido e que ainda não tinha sido apresentado na sua forma definitiva. Pelo contrário, afirma o demandado, trata-se de um auxílio de Estado que deve ser apreciado segundo as regras gerais do Tratado.
94. Em contrapartida, na audiência, o Governo austríaco assegurou que a directiva derrogatória ÖPUL não fora alterada entre a apresentação do pedido e aprovação da Comissão. Depois de ter sido convidado a explicar-se, este governo declarou que o texto do projecto de directiva não foi comunicado aos requerentes no momento da apresentação do pedido, embora o seu conteúdo, incluindo as listas dos produtos fitofarmacêuticos autorizados e proibidos, tenha sido levado ao seu conhecimento através de diferentes medidas de informação.
95. Segundo a República da Áustria, não é necessário responder à questão, tendo em conta que, na exposição dos factos constantes do despacho de reenvio, não se encontra qualquer elemento indicativo de que foi celebrado um contrato de ajuda que derroga o programa. Em contrapartida, a questão de saber em que medida as partes no contrato poderiam fazer fé nas declarações da outra parte, diz respeito, afirma a República da Áustria, a uma questão de interpretação do contrato de ajuda de direito privado, que compete ao juiz nacional decidir.
96. O Finanzprokuratur sublinha que o contrato de ajuda celebrado entre a República da Áustria e Martin Huber estava em absoluta conformidade com o Regulamento n.° 2078/92 e com a directiva derrogatória ÖPUL. Apresenta considerações detalhadas sobre a incorporação da directiva no contrato por força do direito nacional. No que respeita à invocação da protecção da confiança legítima, o Finanzprokuratur defende a opinião segundo a qual o demandado estava sujeito a uma obrigação de diligência, que consistia em tomar conhecimento das condições exactas do contrato antes da sua celebração - mesmo por sua própria iniciativa.
97. O demandado invoca os princípios de segurança jurídica e da confiança legítima, que fariam igualmente parte da ordem jurídica comunitária. Segundo o demandado, no caso em apreço, verificavam-se circunstâncias excepcionais, a saber, incertezas quanto ao conteúdo da directiva derrogatória ÖPUL, que justificam uma protecção da confiança legítima do demandado. Este afirma ter recebido e utilizado a ajuda de boa fé.
98. Segundo o demandado, devido à divulgação insuficiente do programa, ou seja, unicamente através de distribuição no ministério competente em Viena, só à custa de esforços desproporcionados, depois da adopção da directiva derrogatória ÖPUL, pudera informar-se do seu conteúdo preciso. Por último, enquanto «pequeno agricultor», ocupa-se em primeiro lugar da valorização das terras e não da gestão dos diversos procedimentos administrativos.
99. No caso em apreço, afirma o demandado, podia também não haver interesse público no reembolso que primasse sobre o princípio da confiança legítima. Segundo o demandado, ao abrigo do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, não é a Comunidade mas o Estado-Membro que deve suportar as consequências financeiras de negligências atribuíveis às carências da administração nacional.
100. Além disso, segundo o demandado, o Regulamento (CE) n.° 746/96 da Comissão, de 24 de Abril de 1996, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural, apenas prevê a obrigação de reembolso em caso de fraude intencional e de negligência grave. Contudo, o demandado não pode ser acusado de assim ter procedido; pelo contrário, segundo este último, a falta é imputável ao demandante que elaborou o formulário do pedido que utilizou.
101. A Comissão afirma que em direito comunitário o princípio da protecção da confiança legítima destina-se a proteger os operadores económicos contra qualquer reavaliação posterior de disposições que tivessem tomado ou de posições jurídicas que tivessem adoptado devido à sua confiança na situação jurídica existente. Segundo a Comissão, é necessário examinar como as autoridades nacionais puderam criar uma confiança legítima, ainda que, à data do pedido, quer dizer, em Abril de 1995, o programa, aprovado posteriormente, estivesse ainda em fase de projecto e essas autoridades não pudessem garantir uma situação jurídica segura nem fornecer informações seguras.
102. De acordo com a opinião da Comissão, um agricultor não pode ter confiança nas declarações dos órgãos administrativos do Estado-Membro abstraindo-se totalmente do conteúdo do programa aprovado pela Comissão. Ao invés, afirma a Comissão, enquanto destinatário de uma ajuda comunitária, incumbia-lhe informar-se. Contudo, segundo a Comissão, era necessário apreciar esta obrigação de forma diferente da obrigação de informação que incumbe, segundo a jurisprudência, no âmbito da regulamentação em matéria de auxílios, às grandes empresas económicas que possuam o seu próprio serviço jurídico. A Comissão afirma que no momento da apreciação de eventuais limitações colocadas aos pedidos de reembolso, é necessário ter em consideração as negligências da administração e a protecção da confiança legítima.
b) Apreciação
aa) Observação preliminar relativamente aos factos
103. Não podemos aceitar o argumento da República da Áustria e do Finanzprokuratur segundo o qual não era necessário responder à questão, tendo em conta que não existe qualquer elemento que indique ter sido celebrado um contrato de ajuda que derroga a directiva derrogatória ÖPUL. Infelizmente, os órgãos jurisdicionais nacionais, aos quais compete esta verificação, não parecem ter, até ao momento, estabelecido definitivamente esta circunstância.
104. A incerteza que daí resulta quanto às obrigações que são objecto do contrato de ajuda tornam mais difícil a resposta a esta questão prejudicial. Não se percebe, designadamente, se a directiva derrogatória ÖPUL foi - na medida em que o demandado foi efectivamente informado no momento da apresentação do seu pedido - ou não integrada, na sua totalidade ou só parte, no contrato. Do ponto de vista da protecção da confiança legítima, da segurança jurídica e da boa fé, é, com efeito, de importância capital saber se o demandado pode invocar as condições contratuais que derrogam a directiva derrogatória ÖPUL e/ou o Regulamento n.° 2078/92, ou se violou o contrato de ajuda que estava em perfeita e total conformidade com o programa.
105. De acordo com as declarações do Governo austríaco, pode-se perfeitamente partir da hipótese de que o projecto da directiva derrogatória ÖPUL existente no momento da apresentação do pedido do demandado não se afastava da versão final aprovada. Contudo, ao fazê-lo, não se avança muito mais, tendo em conta que o próprio projecto não foi comunicado ao demandado no momento em que este apresentou o seu pedido ou não foi tornado público. Tendo em conta que a directiva derrogatória ÖPUL no seu conjunto tem várias centenas de páginas que contêm, em parte, dados muito detalhados referentes a produtos fitofarmacêuticos autorizados ou proibidas nas diferentes vertentes do programa, é absolutamente duvidoso que se possa pressupor que o seu conteúdo era conhecido apenas com base noutras medidas de informação.
bb) Quanto à importância do princípio da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica em caso de reembolso das ajudas comunitárias co-financiadas
106. Tal como o Tribunal de Justiça declarou, compete aos Estados-Membros, nos termos do artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE), assegurar no seu território respectivo a execução das regulamentações comunitárias, designadamente no âmbito da política agrícola comum . Os processos decididos pelo Tribunal de Justiça neste domínio referem-se geralmente a medidas de execução no âmbito de uma organização comum de mercado (agrícolas).
107. O presente processo é diferente na medida em que o próprio Regulamento n.° 2078/92 não prevê, para as ajudas comunitárias, regras directamente aplicáveis. Pelo contrário, prevê a adopção de regras nacionais correspondentes que devem ser aprovadas pela Comissão. As medidas de apoio instituídas no âmbito desta cooperação são co-financiadas pelo Estado-Membro e pela Comunidade.
108. Embora o Estado-Membro conceda as medidas de apoio directamente com base num programa nacional, aplica, contudo, neste contexto, indirectamente o direito comunitário e está, portanto, sujeito às mesmas obrigações que no caso da aplicação de uma organização comum de mercado. É certo que um programa comunitário - como já referimos - não se transforma em direito comunitário através da aprovação da Comissão. O interesse da Comunidade pelo cumprimento das condições de concessão do programa nacional aprovado pela Comissão é, contudo, o mesmo que no caso da aplicação de uma organização comum de mercado. É apenas pelo cumprimento das condições de concessão aprovadas que, com efeito, se garante que a medida prossegue os objectivos do Regulamento n.° 2078/92. Consequentemente, a Comissão apenas prometeu a contribuição financeira da Comunidade para o caso de as condições de concessão serem respeitadas.
109. O princípio da protecção da confiança legítima, que faz parte do direito comunitário, bem como os princípios gerais do direito comunitário devem ser respeitados por qualquer autoridade nacional encarregada da aplicação do direito comunitário . Isto é válido em caso de aplicação directa do direito comunitário, como em caso de aplicação de programas nacionais aprovados com base num regulamento da Comunidade e que sejam co-financiados pela Comunidade.
110. Tal como em caso de concessão de uma ajuda comunitária (ou co-financiada), os litígios relativos à sua recuperação devem, na falta de disposições comunitárias, ser resolvidos por aplicação do direito nacional, com reserva, contudo, dos limites impostos pelo direito comunitário. Consequentemente, as modalidades previstas pelo direito nacional não podem tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a aplicação da regulamentação comunitária e o direito nacional deve ser aplicado de forma não discriminatória em relação aos processos destinados a decidir litígios do mesmo tipo, mas exclusivamente nacionais .
111. Resulta do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 que, em conformidade com as regras administrativas e legais nacionais, os Estados-Membros devem adoptar as medidas necessárias para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou de negligências .
112. Ao proceder deste modo, o princípio da protecção da confiança legítima, como materializado nas regras nacionais, pode, contudo, opor-se a um reembolso. As autoridades dos Estados-Membros são obrigadas - como já afirmámos - a respeitar sempre os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica que fazem parte da ordem jurídica comunitária. Não se pode, portanto, considerar contrário a esta mesma ordem jurídica uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica num domínio como o da repetição das ajudas comunitárias indevidamente pagas .
113. Em última análise, há que ponderar, no caso em apreço, o interesse no reembolso das ajudas em caso de violação das condições de concessão, por um lado, com, por outro, a protecção da confiança legítima do demandado e o princípio da segurança jurídica. Contudo, o interesse da Comunidade deve ser tido plenamente em consideração .
114. Isto não significa, no entanto, que o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas deva, em todos os casos, prevalecer e colocar a protecção da confiança legítima em segundo plano. Pelo contrário, é preciso ter em conta o facto de que a concessão de ajudas comunitárias não implica, em princípio, uma distorção da concorrência correspondente, como se passa no que se refere à concessão de auxílios de Estado na acepção do artigo 92.° do Tratado CE .
115. Por último, só o órgão jurisdicional de reenvio pode apreciar esses interesses, depois de todos os elementos de facto estarem estabelecidos. O Tribunal de Justiça pode, contudo, dar-lhe indicações sobre as circunstâncias que poderão ter importância à luz dos princípios já referidos. Na jurisprudência até agora existente, o Tribunal de Justiça considerou importantes, designadamente, os elementos seguintes:
- a boa fé do beneficiário da ajuda,
- o desaparecimento do enriquecimento,
- uma eventual quota de responsabilidade imputável a uma autoridade nacional, caso não tenha sido violada uma disposição comunitária precisa .
cc) Quanto à boa fé do beneficiário da ajuda
116. Há que observar, em primeiro lugar, que o Regulamento n.° 746/96, no qual o demandado baseou a conclusão de que o reembolso apenas é possível em caso de negligência grave ou de fraude intencional, não é aplicável ratione temporis e que este regulamento, aliás, não prevê a correspondente limitação do reembolso .
117. Contudo, no acórdão Oelmühle e Schmidt Söhne, o Tribunal de Justiça considerou que uma condição essencial para a concessão da protecção da confiança legítima era que o beneficiário da ajuda estivesse de boa fé no que respeita à irregularidade da ajuda. No presente processo, não está claro se o beneficiário da ajuda violou uma obrigação contratual decorrente do contrato de ajuda ao utilizar os fungicidas Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit. Mesmo que fosse esse o caso, com o fundamento de que a directiva derrogatória ÖPUL foi efectivamente integrada no contrato pelo direito nacional, há que admitir que o demandado estava, de qualquer modo, de boa fé no que respeita a uma violação da directiva derrogatória ÖPUL e que apenas cometeu a violação por negligência, porque não tinha conhecimento exacto do conteúdo da directiva derrogatória ÖPUL.
118. Enquanto, no caso dos auxílios à concorrência, o Tribunal de Justiça estabelece condições muito rigorosas para a concessão da protecção da confiança legítima, declarou, no que respeita às medidas de política agrícola, que os princípios do direito da concorrência apenas podem ser transpostos de maneira limitada, dado que a vantagem concorrencial conferida às empresas nacionais, que caracteriza os auxílios de Estado, não existe .
119. Aliás, tal como o demandado sustenta, há que ter em conta o facto de que não se pode impor a um agricultor as mesmas exigências quanto à sua obrigação de se informar que são as impostas às grandes empresas económicas no âmbito do direito da concorrência. Em direito da concorrência, as empresas podem, além disso, com relativa facilidade informar-se sobre a questão de saber se um auxílio foi ou não autorizado, dado que o pagamento de um auxílio de Estado necessita de uma decisão prévia da Comissão.
120. É certo que a directiva derrogatória ÖPUL foi aprovada pela Comissão. No entanto, as ajudas concretas concedidas aos agricultores não foram, precisamente, objecto de uma decisão da Comissão de que o agricultor pudesse ter conhecimento.
121. Obrigações mais precisas no que respeita à utilização de produtos fitofarmacêuticos não resultam nem do pedido de ajuda nem do aviso anexo aos formulários de pedido; só a proibição de utilização dos herbicidas foi prevista de forma concreta. Além do mais, o aviso refere que, no caso da cultura de árvores de fruta e da vinha integrada e ecológica, há que ter em conta a lista dos produtos fitofarmacêuticos autorizados e proibidos, sem referir onde o requerente podia obter estas listas. Para determinar o conteúdo preciso das suas obrigações, o demandado deveria ter-se deslocado a Viena e consultar a directiva derrogatória ÖPUL existente no Ministério Federal da Agricultura e da Silvicultura, o que manifestamente não fez. No entanto, exigir de todos os agricultores que se informem sobre as suas obrigações desta maneira era pedir demasiado.
dd) Desaparecimento do enriquecimento
122. O demandado alega que despendeu os montantes pagos e invoca, devido a isso, o desaparecimento do enriquecimento. Tal como o Tribunal de Justiça também declarou no processo Oelmühle e Schmidt Söhne, no âmbito do exame da protecção da confiança legítima, o juiz nacional pode ter em conta o facto de que o beneficiário da ajuda não enriqueceu, desde que este último esteja de boa fé. Se, nos termos do direito nacional, as condições estão preenchidas para que o demandado não seja obrigado ao reembolso devido ao desaparecimento do enriquecimento, há que ter em conta este facto.
ee) Quanto à eventual responsabilidade das autoridades nacionais
123. O Tribunal de Justiça já declarou, no acórdão Deutsche Milchkontor e o., que o direito comunitário não se opõe, aquando de um pedido de reposição de somas indevidamente pagas, à tomada em consideração de causas de exclusão da reposição ligadas a um comportamento da própria administração e que esta podia ter evitado .
124. No âmbito da apreciação pelo juiz nacional, seria igualmente legítimo tomar em consideração uma eventual quota de responsabilidade das autoridades nacionais. Para este efeito, há que verificar, designadamente, se as autoridades nacionais cumpriram de forma satisfatória a sua obrigação de informação, que lhes incumbe por força do artigo 3.°, n.° 3, alínea f), do Regulamento n.° 2078/92, relativo a uma informação adequada dos operadores agrícolas e rurais, caso não tenha publicitado suficientemente junto do beneficiário da ajuda as disposições da directiva derrogatória ÖPUL, quer no momento da apresentação do pedido quer no momento da concessão da ajuda.
125. Aliás, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da segurança jurídica exige que as normas jurídicas sejam claras e precisas e tem por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito comunitário .
126. Neste contexto, o juiz nacional pode tomar em consideração o facto de as autoridades nacionais terem encorajado os agricultores a pedir ajudas co-financiadas numa altura em que a versão definitiva do programa nacional, em que as ajudas se deviam basear, ainda não existia ou, de qualquer modo, ainda não tinha sido aprovado pela Comissão, pelo que o demandado - mesmo que o formulário de pedido remetesse para o programa que devia ser posteriormente aprovado pela Comissão - não pôde, no momento da apresentação do pedido, informar-se acerca das obrigações que concretamente devia respeitar.
127. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio devia verificar se a directiva derrogatória ÖPUL proibia com clareza suficiente a utilização determinados produtos fitofarmacêuticos. Assim, a directiva relativa à cultura de árvores de fruto integrada e controlada, que constitui o anexo 3.5 da directiva derrogatória ÖPUL, comporta, entre outros, um anexo 5 (Resumo de todas os preparados autorizados no âmbito da cultura de árvores de fruto controlada e ecológica). Nesse anexo 5, o Delan está inscrito sob a referência «verde» (produto autorizado) e o Euparen está inscrito sob a referência «amarela» (produtos autorizados com condições). O anexo 4 (Particularidades na produção e nos indicadores e os produtos autorizados para a cultura controlada e ecológica de frutos com caroço), que é aplicável à cultura de pêssegos do demandado, enumera uma série de fungicidas «registados», quer dizer, preparados provavelmente autorizados. Entre esses fungicidas, não se encontra, contudo, qualquer dos produtos utilizado pelo demandado. Além disso, a directiva relativa à cultura de árvores de fruto controlada e integrada prevê uma lista de produtos autorizados, autorizados com restrições e proibidos, que não refere, contudo, os nomes comerciais (como o Euparen e o Delan), mas as substâncias activas.
128. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se a proibição de utilizar os fungicidas Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit nas circunstâncias em que o demandado os utilizou resulta com clareza suficiente para os interessados, da directiva derrogatória ÖPUL.
ff) Os limites à protecção da confiança legítima
129. Para determinar os limites ao atendimento do princípio da protecção da confiança legítima, o Tribunal de Justiça considerou, contudo, que «o princípio da confiança legítima não pode ser invocado contra uma disposição precisa do direito comunitário [...]» .
130. No que respeita à quota de responsabilidade da Comissão ou de um Estado-Membro no momento da concessão de uma ajuda ilegal, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que um comportamento culposo da Comissão ou dos seus funcionários, bem como um comportamento de uma autoridade nacional encarregada de aplicar o direito comunitário que esteja em contradição com este último, não podia criar, na esfera jurídica de um operador económico, uma confiança legítima de que podia beneficiar de um tratamento contrário ao direito comunitário se uma disposição precisa de direito comunitário tivesse sido violada .
131. É duvidoso que o princípio seja aplicável ao caso em apreço. Na medida em que se impute ao demandado o facto de ter utilizado fungicidas não autorizados, não há violação de uma disposição precisa de um texto de direito comunitário, mas unicamente, eventualmente - o que terá de ser determinado pelo juiz nacional - de uma disposição do programa nacional.
132. Com efeito, o Regulamento n.° 2078/92 apenas prevê de forma geral a concessão de ajudas em caso de limitação da utilização de produtos fitofarmacêuticos [artigo 2.°, n.° 1, alínea a)]. A ajuda não deve estar dependente da renúncia aos fungicidas utilizados pelo demandado. O facto de renunciar à utilização de herbicidas, que incontestavelmente foi objecto de uma convenção, por si só, serviria também os objectivos do regulamento. Ao fazê-lo, não haveria contradição com o objectivo e o conteúdo do regulamento, mesmo que o demandado tivesse violado a directiva derrogatória ÖPUL que estava integrada contratualmente.
133. A questão de saber se o contrato de ajuda remete para a directiva derrogatória ÖPUL como aprovada pela Comissão, fazendo, portanto, esta última parte do contrato de ajuda (primeira hipótese), ou a questão de saber se as partes celebraram um contrato que não exige a renúncia aos fungicidas e que se afasta da directiva derrogatória ÖPUL como aprovada pela Comissão (segunda hipótese) continuam por esclarecer e são da competência do juiz nacional.
134. Na primeira hipótese, o agricultor teria violado as obrigações contratuais e teria recebido indevidamente a ajuda, pelo que, em princípio, a autoridade que concedeu a ajuda podia, nos termos do direito nacional, a recuperá-la. Ao proceder deste modo, como já referimos, o direito comunitário não se opõe, contudo, à aplicação dos princípios da protecção da confiança legítima e da boa fé.
135. Na segunda hipótese, estar-se-ia em presença de uma derrogação, convencionada por contrato, à directiva (nacional) derrogatória ÖPUL como aprovada pela Comissão. Em caso de divergência entre um programa nacional aprovado pela Comissão com vista à execução do Regulamento n.° 2078/92 e o contrato de ajuda celebrado para o efeito, podem imaginar-se duas consequências jurídicas:
- Se se tratar de uma divergência importante, que está em contradição com o objectivo e o conteúdo do Regulamento n.° 2078/92, há que considerar a ajuda como tendo sido concedida fora do âmbito do programa nacional. Isto conduziria a que a ajuda não ficasse abrangida pelo Regulamento n.° 2078/92 e, portanto, nos termos do artigo 10.°, n.° 1, do regulamento, seriam aplicáveis as regras gerais em matéria de auxílios (artigos 92.°, 93.° e 94.° do Tratado CE).
- Se se tratar de uma divergência mínima e se a ajuda não estiver em contradição com o objectivo e conteúdo do Regulamento n.° 2078/92, esta última continuaria abrangida pelo regulamento e pelo programa nacional.
136. Dado que o Regulamento n.° 2078/92 prevê, de forma geral, a concessão de ajudas em caso de limitação da utilização de produtos fitofarmacêuticos, um contrato de ajuda que fizesse depender a concessão de uma ajuda da renúncia (unicamente) aos herbicidas não estaria em contradição com o objectivo e conteúdo do regulamento, pelo que a ajuda ficava abrangida pelo regulamento, ainda que se afastasse do programa nacional. Os princípios dos acórdãos Maizena e Thyssen não seriam, portanto, aplicáveis, tendo em conta que não havia violação de uma disposição precisa de um texto de direito comunitário.
137. A situação seria contudo diferente se estivesse demonstrado que o demando, violando o artigo 3.°, n.os 1 e 3, bem como o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92, arrancou os seus pessegueiros e as suas vinhas antes de terminado o prazo de cinco anos aí previsto. Com efeito, isso constituiria uma violação de uma disposição precisa do Regulamento n.° 2078/92. Seria este um facto que o juiz nacional devia ter em consideração, como um elemento imputável ao agricultor, quando examinasse a questão da concessão da protecção da confiança legítima no âmbito da ponderação dos interesses.
138. Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder que, em caso de reembolso de ajudas concedidas ao abrigo do Regulamento n.° 2078/92, o beneficiário pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima. Quando se pondera o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas indevidamente recebidas e a protecção da confiança legítima do beneficiário da ajuda, pode-se tomar em consideração critérios como a boa fé do beneficiário da ajuda, o comportamento negligente das autoridades nacionais e o desaparecimento do enriquecimento do beneficiário da ajuda, desde que se apliquem as mesmas condições que à recuperação de prestações exclusivamente nacionais e desde que o interesse da Comunidade seja plenamente atendido.
VI - Conclusões
139. Por este motivos, propomos que se responda às questões prejudiciais da seguinte forma:
1. Do exame da primeira questão nada se apurou que afectasse a validade do Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural.
2. A aprovação de um programa nacional ao abrigo do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2078/92, compreende as partes do programa que têm importância para a sua apreciação à luz do artigo 7.°, n.° 2, do regulamento. Contudo, um programa não se transforma em acto jurídico comunitário pela aprovação.
3. Os Estados-Membros têm liberdade para escolher se executam os programas na acepção do Regulamento n.° 2078/92 através de medidas de direito privado (contratos) ou através de formas de acção de autoridade pública, desde que fique garantido que o tipo de acto adoptado não implique qualquer discriminação em relação a processos do mesmo tipo, mas puramente nacionais, e que a aplicação do Regulamento n.° 2078/92 não se torna praticamente impossível ou excessivamente difícil.
4. O direito comunitário não se opõe a que, em caso de reembolso, se tenha em consideração razões que se prendem com a protecção da confiança legítima e da segurança jurídica na forma prevista pelo direito nacional para o tipo de actos em causa; o direito comunitário não exige o recurso a um tipo de acto particularmente respeitador dos interesses da Comunidade, mas exige, contudo, que se garanta que a eficácia do direito comunitário não se torne praticamente impossível ou excessivamente difícil e que um processo com relações com o direito comunitário não seja discriminado em relação a processos equivalentes, mas exclusivamente nacionais.
5. Em caso de reembolso de ajudas concedidas ao abrigo do Regulamento n.° 2078/92, o beneficiário pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima. Quando se pondera o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas indevidamente recebidas e a protecção da confiança legítima do beneficiário da ajuda, pode-se tomar em consideração critérios como a boa fé do beneficiário da ajuda, o comportamento negligente das autoridades nacionais e o desaparecimento do enriquecimento do beneficiário da ajuda, desde que se apliquem as mesmas condições que à recuperação de prestações exclusivamente nacionais e desde que o interesse da Comunidade seja plenamente atendido.