62015CJ0069
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 9. junija 2016 (
*1
)
„Predhodno odločanje — Okolje — Odpadki — Pošiljke — Uredba (ES) št. 1013/2006 — Člen 2, točka 35(g)(iii) — Nezakonita pošiljka — Napačne ali neskladne informacije, vpisane v dokument iz Priloge VII k tej uredbi — Člen 50(1) — Kazni, ki se uporabijo za kršitve določb navedene uredbe — Sorazmernost“
V zadevi C‑69/15,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska) z odločbo z dne 2. februarja 2015, ki je prispela na Sodišče 16. februarja 2015, v postopku
Nutrivet D.O.O.E.L.
proti
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, C. Likurgos (poročevalec), E. Juhász, C. Vajda, sodniki, in K. Jürimäe, sodnica,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za madžarsko vlado M. Z. Fehér, G. Koós, in M. Tátrai, agenti,
—
za luksemburško vlado D. Holderer, agentka,
—
za nizozemsko vlado B. Koopman, M. Bulterman in H. Stergiou, agentke,
—
za Evropsko komisijo L. Havas, A. Sipos in D. Loma-Osorio Lerena, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 2, točka 35(g)(iii), 18(1)(a) in 50 Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov (UL L 190, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 255/2013 z dne 20. marca 2013 (UL L 79, str. 19) (v nadaljevanju: Uredba št. 1013/2006), ter točke 15 Priloge IC k tej uredbi.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Nutrivet D.O.O.E.L. in Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nacionalni inšpektorat za varstvo okolja in narave, v nadaljevanju: nacionalni inšpektorat) glede upravnih glob, ki ju je zadnjenavedeni organ naložil zaradi kršitev predpisov o pošiljkah odpadkov.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 1, 7, 15, 21 in 33 Uredbe št. 1013/2006 je navedeno:
„(1)
Temeljni in poglavitni cilj ter sestavina te uredbe je varovanje okolja, njeni učinki na mednarodno trgovino pa so zgolj slučajni.
[…]
(7)
Pomembno je, da se nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov organizirata in urejata na način, ki upošteva potrebo po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja in človekovega zdravja ter krepi enotnejšo uporabo te uredbe v vsej Skupnosti.
[…]
(15)
V primerih pošiljk odpadkov, ki so navedeni v Prilogi III, IIIA ali IIIB in so namenjeni za predelavo, je smiselno zagotoviti minimalno stopnjo nadzora in kontrole z zahtevo, da takšne pošiljke spremljajo določeni podatki.
[…]
(21)
V primeru pošiljk odpadkov, ki so namenjeni za predelavo, bi morale države članice zagotoviti, da objekti za ravnanje z odpadki, ki jih ureja Direktiva [Sveta] 96/61/ES [z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15 zvezek 3, str. 80), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 166/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. januarja 2006 (UL L 33, str. 1)], v skladu s svojimi dovoljenji uporabljajo najboljše razpoložljive tehnologije, kakor jih opredeljuje omenjena direktiva. Države članice bi morale biti sposobne zagotoviti, da se odpadki obdelujejo v skladu s pravno zavezujočimi standardi za varstvo okolja glede na postopke predelave, določene z zakonodajo Skupnosti, in da se, ob upoštevanju člena 7(4) Direktive 2006/12/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL L 114, str. 9)], odpadki obdelujejo v skladu z načrti za ravnanje z odpadki, določenimi v skladu z omenjeno direktivo, da se zagotovi izvajanje pravno zavezujočih obveznosti predelave ali recikliranja, kakor so določene z zakonodajo Skupnosti.
[…]
(33)
Treba je sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se v skladu z Direktivo 2006/12/ES in drugo zakonodajo Skupnosti o odpadkih med celotnim obdobjem pošiljanja, ter vključno z odstranjevanjem ali predelavo v ciljni državi, z odpadki, poslanimi znotraj Skupnosti, in odpadki, uvoženimi v Skupnost, ravna tako, da ni ogroženo zdravje ljudi in da se ne uporabljajo postopki ali metode, s katerimi bi se lahko škodovalo okolju. […]“
4
V skladu s členom 1(1) Uredbe št. 1013/2006 ta uredba določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju.
5
Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te uredbe:
[…]
12.
je ‚trgovec‘ vsak, ki je odgovoren za nakup in naknadno prodajo odpadkov, vključno s tistimi trgovci, ki nimajo odpadkov v fizični posesti in kakor je navedeno v členu 12 Direktive 2006/12/ES;
13.
je ‚posrednik‘ vsak, ki ureja odstranjevanje ali predelavo odpadkov v imenu drugih, vključno s tistimi posredniki, ki nimajo odpadkov v fizični posesti in kakor je navedeno v členu 12 Direktive 2006/12/ES;
14.
‚prejemnik‘ pomeni osebo ali podjetje v pristojnosti ciljne države, ki se ji/mu pošljejo odpadki za predelavo ali odstranjevanje;
15.
‚prijavitelj‘ pomeni:
(a)
v primeru pošiljke, ki izvira iz države članice, katero koli fizično ali pravno osebo v pristojnosti te države članice, ki namerava izvesti pošiljanje odpadkov ali izvedbo predati komu drugemu ter ji je naložena dolžnost prijave. Prijavitelj je ena od spodaj navedenih oseb ali organov, izbranih v skladu z vrstnim redom, ki je določen v tem seznamu:
[…]
(iv)
registrirani trgovec, ki ga je pisno pooblastil izvirni povzročitelj, novi povzročitelj ali zbiralec z dovoljenjem iz točk (i), (ii) in (iii), da deluje v njegovem imenu kot prijavitelj; ali
(v)
registrirani posrednik, ki ga je pisno pooblastil izvirni povzročitelj, novi povzročitelj ali zbiralec z dovoljenjem iz točk (i), (ii) in (iii), da deluje v njegovem imenu kot prijavitelj;
[…]
22.
‚država odpreme‘ pomeni katero koli državo, iz katere je predvidena odprema pošiljke ali je pošiljka odpremljena;
23.
‚ciljna država‘ pomeni katero koli državo, v katero je predvideno pošiljanje pošiljke ali v katero je bila poslana pošiljka odpadkov za odstranjevanje ali predelavo ali za namene nalaganja pred odstranjevanjem ali predelavo na območju, ki ni pod nacionalno pristojnostjo nobene države;
[…]
35.
‚nezakonita pošiljka‘ pomeni vsako pošiljko odpadkov, opravljeno:
[…]
(c)
s soglasjem, pridobljenim od zadevnih pristojnih organov s ponarejanjem, napačnim prikazovanjem ali goljufijo; ali
[…]
(g)
na način, ki ga v zvezi s pošiljkami odpadkov iz člena 3(2) in (4) označuje:
[…]
(iii)
izvedba pošiljke na način, ki ni izrecno določen v dokumentu iz Priloge VII.“
6
Člen 3 Uredbe št. 1013/2006, naslovljen „Splošni postopek“, v odstavku 2 določa:
„Za pošiljke naslednjih odpadkov, namenjenih za predelavo, veljajo splošne zahteve po informacijah, določene v členu 18, če količina odpremljenih odpadkov presega 20 kg:
(a)
odpadki, navedeni v Prilogi III ali III B;
[…]“
7
Člen 18 te uredbe, naslovljen „Odpadki, ki jih spremljajo določene informacije“, določa:
„1.   Za odpadke iz člena 3(2) in (4), ki so namenjeni pošiljanju, veljajo naslednje postopkovne zahteve:
(a)
Za lažje sledenje pošiljk takih odpadkov oseba v pristojnosti države odpreme, ki organizira pošiljanje, zagotovi, da odpadke spremlja dokument iz Priloge VII.
(b)
Dokument iz Priloge VII podpiše pred začetkom pošiljanja oseba, ki ga organizira, ob prejemu zadevnih odpadkov pa ga podpišeta objekt za predelavo ali laboratorij in prejemnik.
[…]
3.   Za namene inšpekcijskega nadzora, izvrševanja, načrtovanja in statistike lahko države članice v skladu z nacionalno zakonodajo zahtevajo informacije iz odstavka 1 o pošiljkah iz tega člena.
[…]“
8
Člen 24 navedene uredbe, naslovljen „Prevzem odpadkov nazaj, če je pošiljka nezakonita“, določa:
„1.   Kadar pristojni organ odkrije pošiljko, za katero meni, da je nezakonita, o tem nemudoma obvesti druge zadevne pristojne organe.
2.   Če je za nezakonito pošiljko odgovoren prijavitelj, pristojni organ države odpreme zagotovi, da zadevne odpadke:
(a)
prevzame nazaj dejanski prijavitelj; ali, če prijava ni bila predložena,
(b)
prevzame nazaj zakoniti prijavitelj; ali, če je to neizvedljivo,
(c)
prevzame nazaj pristojni organ države odpreme sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu; ali, če je to neizvedljivo,
(d)
odstrani ali predela na alternativni način v ciljni državi ali državi odpreme pristojni organ države odpreme sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu ali, če je to neizvedljivo,
(e)
odstrani ali predela na alternativni način v drugi državi pristojni organ države odpreme sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu, če se s tem strinjajo vsi zadevni pristojni organi.
[…]
3.   Če je za nezakonito pošiljko odgovoren prejemnik, pristojni organ ciljne države zagotovi, da zadevne odpadke odstrani ali predela na okolju varen način:
(a)
prejemnik; ali, če je to neizvedljivo,
(b)
pristojni organ sam ali fizična ali pravna oseba v njegovem imenu.
[…]
9.   V primeru nezakonite pošiljke, kot je opredeljena v točki 35(g) člena 2, veljajo za osebo, ki organizira pošiljanje, enake obveznosti, ki so določene v tem členu, kot za prijavitelja.
[…]“
9
Člen 42 te uredbe, naslovljen „Postopkovne zahteve za uvoz iz držav pogodbenic Baselske konvencije [o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, podpisane 22. marca 1989, ki je bila v imenu Evropske gospodarske skupnosti potrjena s Sklepom Sveta 93/98/EGS z dne 1. februarja 1993 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 18, str. 301)] ali drugih območij v kriznih ali vojnih razmerah“, določa:
„1.   Kadar se odpadki izvažajo iz Skupnosti in so namenjeni odstranjevanju v državah članicah EFTE, ki so pogodbenice Baselske konvencije, se smiselno uporabljajo določbe naslova II s prilagoditvami in dodatki iz odstavkov 2 in 3.
[…]
4.   Pošiljanje se lahko začne, samo če je:
(a)
prijavitelj prejel pisno soglasje pristojnih organov države odpreme, ciljne države in, če je ustrezno, tranzitne države, in če so izpolnjeni postavljeni pogoji;
(b)
sklenjena pogodba med prijaviteljem in prejemnikom in učinkuje, kakor se zahteva v drugem pododstavku člena 4, točka 4, in členu 5;
(c)
vzpostavljena pravno zavezujoča finančna garancija ali enakovredno zavarovanje in učinkuje, kakor se zahteva v drugem pododstavku člena 4, točka 5, in členu 6; in
(d)
zagotovljeno okolju varno ravnanje, kakor se zahteva v členu 49.
[…]“
10
Člen 45 Uredbe št. 1013/2006, naslovljen „Postopkovne zahteve za uvoz iz držav, za katere se ne uporablja Sklep [Sveta OECD C(2001) 107 final o spremembah Sklepa OECD C(92) 39 final o nadzoru prehoda odpadkov za predelavo preko meja], držav pogodbenic Baselske konvencije ali drugih območij v kriznih ali vojnih razmerah“, določa:
„Kadar se odpadki namenjeni predelavi uvažajo v Skupnost:
(a)
iz države, za katero se ne uporablja Sklep [Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD)]; […]
[…]
se smiselno uporabljajo določbe člena 42.“
11
Člen 49 te uredbe, naslovljen „Okolju varno ravnanje“, v odstavku 1 določa:
„Povzročitelj odpadkov, prijavitelj in druga podjetja, vključena v pošiljanje odpadkov in/ali njihove predelave ali odstranjevanja, sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se z odpadki, ki jih pošiljajo, ravna brez ogrožanja zdravja ljudi in na okolju varen način med celotnim obdobjem pošiljanja in med njihovo predelavo in odstranjevanjem. Zlasti ko pošiljanje poteka v Skupnosti, se upoštevajo zahteve člena 4 Direktive 2006/12/ES in druge zakonodaje Skupnosti o odpadkih.“
12
Člen 50 navedene uredbe, naslovljen „Izvrševanje v državah članicah“, določa:
„1.   Države članice določijo pravila za kazni, ki se uporabijo za kršitve določb te uredbe, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se izvršujejo. Predvidene kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. […]
[…]
4.   Pregledi pošiljk vključujejo pregled dokumentacije, potrditev istovetnosti in, kadar je to primerno, fizično kontrolo odpadkov.
[…]“
13
V točki 15 Priloge IC k tej uredbi, naslovljene „Posebna navodila za izpolnjevanje prijavnega in transportnega dokumenta“, je navedeno:
„Normalno je prejemnik objekt za odstranjevanje ali predelavo, naveden v polju 10. V nekaterih primerih pa je prejemnik lahko druga oseba, na primer trgovec, posrednik ali pravna oseba, kot je sedež ali poštni naslov objekta za odstranjevanje ali predelavo iz polja 10, ki dejansko prejme odpadke. Da bi imel trgovec, posrednik ali pravna oseba vlogo prejemnika, mora biti v sodni pristojnosti ciljne države in imeti v posesti ali imeti kakšno drugo obliko pravnega nadzora nad odpadki v trenutku, ko pošiljka prispe v ciljno državo. V takih primerih se v polju 2 navedejo informacije v zvezi s trgovcem, posrednikom ali pravno osebo.“
14
V Prilogi III k Uredbi št. 1013/2006 je naveden „seznam odpadkov, za katere velja splošna zahteva po informacijah, določena v členu 18“, poimenovan „Seznam ‚zelenih‘ odpadkov“ (v nadaljevanju: zeleni seznam).
15
Priloga VII k Uredbi št. 1013/2006, naslovljena „Podatki, ki spremljajo pošiljke odpadkov, kot je navedeno v členu 3(2) in (4)“, vsebuje dokument iz člena 18(1) te uredbe (v nadaljevanju: spremni dokument). Ta priloga VII je taka:
Madžarsko pravo
16
Člen 19(1) hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (zakon št. CLXXXV iz leta 2012 o odpadkih, Magyar Közlöny 2012/160., v nadaljevanju: zakon o odpadkih) določa:
„Odpadki se lahko uvozijo na madžarsko ozemlje v skladu z določbami Uredbe [št. 1013/2006] in uredbe vlade o prehodu odpadkov preko meja.“
17
Člen 86(1) tega zakona določa:
„Vsem fizičnim ali pravnim osebam, samostojnim podjetnikom ali organizacijam brez pravne osebnosti, ki:
(a)
kršijo določbe predpisov, pravnih aktov Evropske unije, ki se uporabljajo neposredno, ali upravnih odločb s področja ravnanja z odpadki,
(b)
opravljajo dejavnost ravnanja z odpadki, za katero je treba pridobiti soglasje ali odobritev organa in opraviti registracijo ali prijavo pri tem organu, brez takega soglasja, odobritve, registracije ali prijave oziroma neskladno z njimi oziroma
(c)
organa za varstvo okolja ne obvestijo oziroma ne obvestijo primerno o proizvodnji ali nastajanju stranskih proizvodov ali uporabljajo, distribuirajo ali skladiščijo odpadke kot proizvode ali stranske proizvode,
lahko organ za varstvo okolja v skladu z uredbo vlade, s katero se določijo podrobna pravila o globah na področju ravnanja z odpadki, naloži globo na področju ravnanja z odpadki.“
18
Člen 1 hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (uredba vlade št. 271/2001 o višini glob na področju ravnanja z odpadki ter načinu njihove naložitve in določitve) z dne 21. decembra 2001 (Magyar Közlöny 2012/150., v nadaljevanju: uredba vlade) določa:
„1.   Znesek globe se v skladu z določbami priloge in brez poseganja v določbe členov 2, od (4) do (8), in 3(4) te uredbe določi tako, da se osnovni zneski globe, določeni s to uredbo, pomnožijo s koeficienti sorazmernosti, ki spremenijo te osnovne zneske globe.
[…]
3.   Najvišji osnovni znesek globe na področju ravnanja z odpadki (v nadaljevanju: osnovni znesek) je:
[…]
(f)
v primeru nezakonite čezmejne pošiljke nenevarnih odpadkov dvesto tisoč [madžarskih] forintov [HUF].
[…]
5.   Osnovni znesek se lahko določi v višini od 25 % do 100 % zneskov, določenih na podlagi odstavkov 3 in 4 tega člena in člena 2(3), razen primerov iz odstavka 3(e) tega člena, če je kršitelj odpravil posledice kršitve in s kršitvijo prenehal, preden je bila sprejeta odločba o naložitvi globe.“
19
Člen 3 te uredbe vlade določa:
„1.   Za določitev zneska globe se najprej določi osnovni znesek globe.
[…]
4.   V primeru nezakonite čezmejne pošiljke odpadkov (uvoz, izvoz ali tranzit čez nacionalno ozemlje) se znesek globe, ki jo je treba plačati, izračuna tako, da se osnovni znesek, določen v skladu s členom 1(3)(f) ali (g) te uredbe, pomnoži s težo odpadkov. Če teže odpadkov ni mogoče natančno ugotoviti, se upošteva povprečna vrednost znotraj razpona teže, izraženega v tonah, ki se določi z oceno.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
20
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bilo med pregledoma, ki so ju 15. in 18. oktobra 2013 madžarski organi opravili na dveh tovornjakih, registriranih v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, ki sta nameravala vstopiti na madžarsko ozemlje, ugotovljeno, da ta tovornjaka prevažata 23,2 tone oziroma 21,8 tone odpadnega papirja, ki spada na zeleni seznam. Obe pošiljki je spremljal spremni dokument in mednarodni tovorni list.
21
Glede prve pošiljke je bilo na spremnem dokumentu v polju 1 navedeno, da pošiljanje organizira družba Nutrivet, v poljih 2 in 7 pa, da je družba Hamburger Recycling Group GmbH iz Wiener Neudorfa (Avstrija) hkrati uvoznik/prejemnik in objekt za predelavo, medtem ko je bilo v mednarodnem tovornem listu navedeno, da je treba to pošiljko dostaviti na sedež družbe Hamburger Hungária Kft., ki je družba madžarskega prava, ustanovljena v Dunaújvárosu (Madžarska).
22
Glede druge pošiljke je bilo na spremnem dokumentu v polju 1 navedeno, da pošiljanje organizira družba Nutrivet, v polju 2, da je družba Hamburger Recycling Group uvoznik/prejemnik, v polju 7 pa, da je družba Hamburger Hungária objekt za predelavo, medtem ko je bilo v mednarodnem tovornem listu in drugih dokumentih, predloženih madžarskim organom, navedeno, da je treba tudi to pošiljko dostaviti na sedež zadnjenavedene družbe.
23
V polju 11, ki se nanaša na „zadevne države“, so v obeh spremnih dokumentih navedene Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija, Srbija in Madžarska.
24
Nacionalni inšpektorat je ugotovil, da spremni dokument za obe pošiljki odpadkov ni bil v skladu z določbami Uredbe št. 1013/2006, ker se vsebina njegovih polj 2 in 7 ni ujemala z vsebino polja 11 in ker ni bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti končnega cilja teh pošiljk. Družba Nutrivet je v postopku, ki je bil sprožen proti njej, s tem nacionalnim inšpektoratom sodelovala, pri čemer mu je med drugim 18. in 25. oktobra 2013 predložila nov popravljen spremni dokument za vsako od teh pošiljk in druge dokumente, ki naj bi potrjevali informacije, navedene v tem popravljenem dokumentu. Iz teh dokumentov je bilo jasno razvidno, da je bila prejemnica in končni cilj pošiljke v obeh primerih družba Hamburger Hungária.
25
Nacionalni inšpektorat je z odločbama z dne 30. oktobra 2013 v skladu z zakonom o odpadkih družbi Nutrivet naložil plačilo glob zaradi kršitve obveznosti na področju ravnanja z odpadki in ji naložil plačilo stroškov postopka. Glede prve pošiljke sta bila zneska globe in stroškov postopka določena na 1.160.000 HUF (približno 3738 EUR) in 124.942 HUF (približno 402 EUR). Glede druge pošiljke so globa in stroški postopka znašali 1.090.000 HUF (približno 3.513 EUR) in 182.250 HUF (približno 587 EUR). Ta inšpektorat je svoji odločbi obrazložil s tem, da sta bili zadevni pošiljki glede na ugotovitve iz upravnega postopka nezakoniti v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006. Za določitev zneska teh glob je navedeni inšpektorat v skladu z uredbo vlade določil osnovni znesek glede na vrsto zadevnih odpadkov (200.000 HUF, kar je približno 3205 EUR), ki ga je zmanjšal po najvišji mogoči 75‑odstotni stopnji, da bi upošteval sodelovanje družbe Nutrivet. Tako dobljeni znesek (50.000 HUF) je nato pomnožil s težo pošiljke odpadkov.
26
Družba Nutrivet v tožbi, ki jo je vložila pri Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska), med drugim predlaga razveljavitev navedenih odločb. Trdi, da se izraz „na način, ki ni izrecno določen v dokumentu iz Priloge VII“ iz člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006 nanaša na položaj, v katerem se prikrije ali ne navede informacija, ki je pomembna z vidika varstva okolja, ne pa na položaj, v katerem spremni dokument vsebuje napačne informacije, vendar so iz drugih dokumentov, ki so na voljo, jasno razvidne pravilne informacije. Zatrjuje še, da te določbe ni mogoče razlagati široko, saj bi se sicer za nezakonito štela vsaka pošiljka, za katero je bil spremni dokument napačno izpolnjen, in da bi bilo treba razlikovati med primeri, v katerih je napaka storjena namerno, za zavajanje kontrolnega organa, in primeri, v katerih je napaka posledica zgolj nespoštovanja administrativne obveznosti.
27
Nacionalni inšpektorat predlaga zavrnitev tožbe. Zatrjuje, da bi moral vsako od zadevnih pošiljk spremljati spremni list, izpolnjen v skladu z zahtevami iz člena 18 in Priloge VII k Uredbi št. 1013/2006. Priznava, da se lahko „uvoznik/prejemnik“, čigar ime mora biti navedeno v polju 2 tega dokumenta, in „objekt za predelavo“, katerega ime mora biti navedeno v polju 7 tega dokumenta, razlikujeta, vendar trdi, da mora biti v takem primeru v skladu s točko 15 Priloge IC k tej uredbi trgovec ali posrednik v sodni pristojnosti ciljne države.
28
Nacionalni inšpektorat je na podlagi vprašanja predložitvenega sodišča izrecno priznal, da je bil seznanjen s potjo odpadkov, čeprav sta bila spremna dokumenta napačno izpolnjena. Prav tako je potrdil, da ni izvedel postopka iz člena 24 Uredbe št. 1013/2006, da ni pozval k ukrepanju zadevnih pristojnih organov in da ni odredil vrnitve pošiljk odpadkov, ki ju je štel za nezakoniti.
29
V teh okoliščinah je Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba šteti, da se pošiljka odpadkov izvede ‚na način, ki ni izrecno določen v dokumentu iz Priloge VII‘ v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006, kadar tisti, ki pripravi pošiljko, polja 2 (‚Uvoznik/Prejemnik‘), 7 (‚Objekt za predelavo‘) in 11 (‚Zadevne države‘) v dokumentu iz Priloge VII k navedeni uredbi izpolni tako, da obstaja neskladje med navedenimi informacijami, čeprav so te informacije jasno navedene v mednarodnem tovornem listu (in drugih razpoložljivih dokumentih)?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali se lahko globa, ki je bila naložena iz tega razloga in katere znesek je enak znesku globe, ki se naloži tistemu, ki krši obveznost izpolnitve dokumenta iz Priloge VII k Uredbi št. 1013/2006, šteje za sorazmerno?
3.
Ali je za to, da se pošiljka odpadkov šteje za nezakonito v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006, potrebno, da tisti, ki izpolni dokument iz Priloge VII k navedeni uredbi, organ namenoma zavede?
4.
Ali je za to, da se pošiljka odpadkov, ki se izvede ‚na način, ki ni izrecno določen v dokumentu iz Priloge VII‘, v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006, šteje za nezakonito, pomembno, da so informacije ali podatki, ki niso podani natančno, upoštevni z vidika varstva okolja? Če je odgovor pritrdilen, katere informacije ali podatke v dokumentu iz Priloge VII k tej uredbi je treba šteti za upoštevne z vidika varstva okolja?
5.
Ali se lahko šteje, da se pošiljka odpadkov izvede ‚na način, ki ni izrecno določen v dokumentu iz Priloge VII‘, v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006, kadar organ ne izvede postopka iz člena 24 navedene uredbe, ne pozove zadevnih organov k ukrepanju in ne odredi, naj se odpadki, ki so bili poslani nezakonito, prevzamejo nazaj?
6.
Kako je treba razumeti in obravnavati pristojnost v smislu člena 18(1)(a) Uredbe št. 1013/2006?
7.
Kako je treba razlagati določbo iz točke 15 v Prilogi IC k Uredbi št. 1013/2006, v skladu s katero mora biti trgovec ali posrednik v sodni pristojnosti ciljne države, da bi lahko imel vlogo prejemnika?“
Uvodne ugotovitve
30
Najprej je treba ugotoviti, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, da se zdi, da so bili odpadki iz postopka v glavni stvari uvoženi iz tretje države, in sicer Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije. Z vprašanji za predhodno odločanje predložitvenega sodišča se predpostavlja, da se določbe členov 42 in 45 Uredbe št. 1013/2006 v obravnavani zadevi ne uporabljajo.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo, tretje, četrto in peto vprašanje
31
Predložitveno sodišče s prvim, tretjim, četrtim in petim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da je treba pošiljko odpadkov, kakršni so ti iz Priloge III k tej uredbi, ki so namenjeni predelavi, šteti za nezakonito v smislu te določbe, če spremni dokument, ki se nanaša na to pošiljko, vsebuje napačne ali neskladne informacije o uvozniku/prejemniku, objektu za predelavo in zadevnih državah, in ali na to nezakonitost vpliva pravilna navedba teh informacij v drugih dokumentih, ki so bili dani na voljo pristojnim organom, namerno zavajanje teh organov, upoštevnost navedenih informacij z vidika varstva okolja in izvajanje postopkov iz člena 24 navedene uredbe s strani navedenih organov.
32
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 1013/2006 navedeno, da je cilj te uredbe varovanje okolja. Poleg tega je v skladu z uvodno izjavo 7 navedene uredbe pomembno, da se nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov organizirata in urejata na način, ki upošteva potrebo po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja in človekovega zdravja.
33
V primerih pošiljk odpadkov, ki so navedeni na zelenem seznamu in so namenjeni za predelavo, kot so ti iz postopka v glavni stvari, je v uvodni izjavi 15 navedene uredbe navedeno, da je smiselno zagotoviti minimalno stopnjo nadzora in kontrole z zahtevo, da takšne pošiljke spremljajo določeni podatki.
34
Tako je za lažje sledenje pošiljkam takih odpadkov v členu 18 Uredbe št. 1013/2006 določena obveznost osebe v pristojnosti države odpreme, ki organizira pošiljanje, da zagotovi, da odpadke spremlja spremni dokument, ki ga lahko pristojni nacionalni organi zahtevajo za namene inšpekcije, nadzora izvajanja te uredbe, načrtovanja ali v statistične namene (glej v tem smislu sodbo z dne 12. decembra 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, točka 65). Ker je ta dokument edini vir podrobnih informacij o pošiljki odpadkov, ki ga ta uredba določa, da bi bilo pristojnim organom zadevnih držav omogočeno izpolnjevanje naloge nadzora in kontrole, ki jo imajo na podlagi te uredbe, ga mora organizator take pošiljke ustrezno izpolniti.
35
V zvezi s tem je treba navesti, da informacije, ki jih mora obvezno vsebovati spremni list, kar zadeva uvoznika/prejemnika, objekt za predelavo in zadevne države, zagotavljajo ustrezno sledenje pošiljkam. Te informacije namreč niso le upoštevne z vidika varstva okolja, temveč so potrebne tudi za pravilno opravljanje naloge nadzora in kontrole za ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja in človekovega zdravja.
36
Iz tega sledi, da če bi spremni dokument vseboval tovrstno informacijo, ki je napačna ali neskladna, ne bi bilo mogoče zagotoviti navedenih nalog nadzora in kontrole v skladu z Uredbo št. 1013/2006, saj pristojni organi zaradi pomanjkljive obveščenosti o načinu izvedbe zadevne pošiljke ne bi mogli zagotoviti ustreznega sledenja tej pošiljki, da bi se preprečila škoda za okolje in dejavnosti, ki so škodljive za človekovo zdravje.
37
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe po eni strani razvidno, da v polju 2 zadevnih spremnih dokumentov ni bila navedena družba, ki sta ji bili pošiljki odpadkov iz postopka v glavni stvari dejansko namenjeni, in sicer družba Hamburger Hungária s sedežem v Dunaújvárosu, temveč druga družba s sedežem v drugi državi članici, in sicer družba Hamburger Recycling Group iz Wiener Neudorfa. Po drugi strani je bila zadnjenavedena družba v polju 7 enega od teh dokumentov navedena kot obrat za predelavo, čeprav ni v ciljni državi, ki je bila navedena v polju 11 tega dokumenta, in sicer Madžarski.
38
Glede na te napake in neskladja je očitno, da spremna dokumenta iz postopka v glavni stvari kot taka nista omogočala sledenja pošiljkam odpadkov iz postopka v glavni stvari. Zato je treba ti pošiljki odpadkov šteti za nezakoniti v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006.
39
Zato je treba ugotoviti, da je treba pošiljko odpadkov, kakršni so ti iz Priloge III k tej uredbi, ki so namenjeni predelavi, šteti za nezakonito v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), navedene uredbe, če spremni dokument vsebuje napačne ali neskladne informacije – kakršne vsebujeta spremna dokumenta iz postopka v glavni stvari – o uvozniku/prejemniku, objektu za predelavo in zadevnih državah.
40
Na to ugotovitev ne vpliva okoliščina, da so te informacije, za katere se zahteva navedba v spremnem dokumentu, pravilno navedene v drugih dokumentih, ki so bili dani na voljo pristojnim organom. Prav tako na to ne vplivata neobstoj namernosti in neizvajanje postopkov iz člena 24 navedene uredbe.
41
Treba je namreč poudariti, da člen 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006 ne vsebuje nobenega od teh treh elementov.
42
Natančneje, kar zadeva, prvič, obstoj informacij, za katere se zahteva navedba v spremnem dokumentu, v drugih dokumentih, je treba ugotoviti, da morajo biti iz tega spremnega dokumenta razvidni podrobni podatki o pošiljki odpadkov, da se dosežeta cilja nadzora in kontrole pošiljk, ki jima sledi ta uredba. Ta dokument je tako določen s posebno ureditvijo in je namenjen uresničevanju ciljev, ki so lastni zakonodaji v zvezi s pošiljkami odpadkov, medtem ko drugi dokumenti, kakršen je mednarodni tovorni list ali trgovski račun, nimajo takega namena.
43
Poleg tega je iz člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006 razvidno, da mora biti način izvedbe zadevne pošiljke odpadkov izrecno določen v spremnem dokumentu, in ne drugje. Ta obveznost je namenjena olajšanju sledenja tej pošiljki v skladu s členom 18(1)(a) te uredbe in zagotavljanju učinkovite kontrole, ki omogoča takojšnjo presojo potrebe po izvedbi fizičnega pregleda zadevnih odpadkov. Učinkovitost pregledov odpadkov med njihovim prevozom ali ob njihovem prispetju na cilj je namreč izboljšana, ker se organi v državi tranzita ali v ciljni državi ob vpogledu v dokument, ki spremlja odpadke, takoj seznanijo z zahtevanimi podatki, ne da bi jim bilo treba opraviti dodatna preverjanja, ki so nujno dolgotrajna in draga, saj zahtevajo zaustavitev zadevne pošiljke.
44
Kar zadeva, drugič, vprašanje, ali je treba pri presoji, ali je pošiljka odpadkov nezakonita v smislu člena 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006, upoštevati namen zavajanja pristojnih organov, je treba poudariti, da v besedilu te določbe ni določeno, da bi morale biti napake ali neskladnost podatkov, ki jih je treba navesti v spremnem dokumentu iz Priloge VII k navedeni uredbi, posledica goljufivega ravnanja.
45
Poleg tega, ne glede na to, ali je napaka storjena namerno ali ne, vsekakor – če povzroči neskladnost – kontrolne organe zadevnih držav članic prisili, da opravijo dodatna preverjanja, kar onemogoča takojšnjo kontrolo pošiljke samo na podlagi Priloge VII k Uredbi št. 1013/2006, zato je treba obe vrsti napak, vsaj v fazi ugotavljanja kršitve, obravnavati enako.
46
Kar zadeva, tretjič, neizvajanje postopkov iz člena 24 Uredbe št. 1013/2006, je treba ugotoviti, da ne ta člen ne katera druga določba te uredbe ne povezuje teh postopkov in opredelitve nezakonite pošiljke. Nasprotno, ker se ta člen v skladu s svojim besedilom nanaša samo na odpadke, ki so predmet nezakonite pošiljke, neizvajanje navedenih postopkov ne more vplivati na opredelitev zadevne pošiljke kot nezakonite v smislu člena 2, točka 35, te uredbe.
47
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo, tretje, četrto in peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2, točka 35(g)(iii), Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da je treba pošiljko odpadkov, kakršni so ti iz Priloge III k navedeni uredbi, ki so namenjeni predelavi, šteti za nezakonito v smislu te določbe, če spremni dokument, ki se nanaša na to pošiljko, vsebuje napačne ali neskladne informacije o uvozniku/prejemniku, objektu za predelavo in zadevnih državah, kakršne vsebujeta spremna dokumenta iz postopka v glavni stvari, ne glede na to, ali so bile te informacije pravilno navedene v drugih dokumentih, ki so bili dani na voljo pristojnim organom, ali je šlo za namerno zavajanje teh organov in ali so navedeni organi izvedli postopke iz člena 24 te uredbe.
Drugo vprašanje
48
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 50(1) Uredbe št. 1013/2006, v skladu s katerim morajo biti kazni, ki jih države članice uporabljajo zaradi kršitev določb te uredbe, med drugim sorazmerne, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki za primer, da spremni dokument vsebuje napačne ali neskladne informacije, določa naložitev globe, katere osnovni znesek ustreza znesku globe, ki se naloži v primeru kršitve obveznosti izpolnitve tega dokumenta.
49
V zvezi s tem je treba navesti, da člen 50(1) Uredbe št. 1013/2006 od držav članic zahteva, da določijo „pravila za kazni, ki se uporabijo za kršitve določb te uredbe […]“ in podrobneje določa, da morajo biti „[p]redvidene kazni […] učinkovite, sorazmerne in odvračilne“. Treba je ugotoviti, da navedena uredba ne vsebuje podrobnejših pravil v zvezi z določitvijo teh nacionalnih kazni in posebej ne uvaja nobenega merila za presojo njihove sorazmernosti.
50
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pa so države članice, kadar ne obstaja usklajena zakonodaja Unije glede sankcij, ki veljajo pri nespoštovanju pogojev, določenih s sistemom, uvedenim s to zakonodajo, pristojne izbrati sankcijo, ki se jim zdi primerna. Vendar morajo to pristojnost izvajati v skladu s pravom Unije in z njegovimi temeljnimi načeli, torej tudi v skladu z načelom sorazmernosti (sodba z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 23 in navedena sodna praksa).
51
V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba pri presoji, ali je neka sankcija v skladu z načelom sorazmernosti, med drugim upoštevati naravo in težo kršitve, za katero je sankcija predpisana, in podrobna pravila za določitev njenega zneska (sodba z dne 20. junija 2013, Rodopi-M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, točka 38 in navedena sodna praksa). Države članice morajo načelo sorazmernosti spoštovati tudi pri presoji elementov, ki se upoštevajo pri določitvi globe (sodba z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 54).
52
Vendar mora v končni fazi nacionalno sodišče ob upoštevanju vseh dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, ki mu je predložena, presoditi, ali znesek sankcije presega to, kar je nujno za uresničitev ciljev zadevne zakonodaje. Za konkretno uporabo tega načela sorazmernosti je namreč pristojno predložitveno sodišče, ki mora preveriti, ali so nacionalni ukrepi v skladu s pravom Unije, Sodišče pa je pristojno le, da predložitvenemu sodišču posreduje vse ustrezne elemente razlage prava Unije, ki mu lahko omogočijo, da presodi o tej skladnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, točka 30 in navedena sodna praksa).
53
Glede sankcij, ki se uporabijo v primeru kršitve določb Uredbe št. 1013/2006, katere cilj je zagotoviti visoko raven varovanja okolja in zdravja ljudi, je Sodišče v sodbi z dne 26. novembra 2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, točka 55), odločilo, da mora nacionalno sodišče v okviru preizkusa sorazmernosti take sankcije upoštevati zlasti tveganja, ki jih lahko povzroči taka kršitev na področju varovanja okolja in zdravja ljudi.
54
V obravnavanem primeru so napačne in neskladne informacije, ki sta jih vsebovala spremna lista iz postopka v glavni stvari – kot je razvidno iz točke 38 te sodbe – pomenile kršitev določb Uredbe št. 1013/2006. Za tako kršitev je torej načeloma mogoče določiti sankcijo, enako tisti, ki je določena za primer kršitve obveznosti izpolnitve spremnega dokumenta.
55
Vendar se v skladu s sodno prakso Sodišča naložitev globe – s katero se sankcionira pošiljanje odpadkov, za katero spremni dokument vsebuje napačne ali neskladne informacije – katere znesek je enak znesku globe, ki se uporabi v primeru kršitve obveznosti izpolnitve tega dokumenta, šteje za sorazmerno, če je iz okoliščin storjene kršitve mogoče sklepati, da gre za enako hudi kršitvi z vidika tveganja, ki ga povzročata za varstvo okolja in zdravja ljudi, kar mora presoditi predložitveno sodišče (glej v tem smislu sodbo z dne 26. novembra 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, točki 54 in 56).
56
Glede na zgornje ugotovitve je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 50(1) Uredbe št. 1013/2006, v skladu s katerim morajo biti kazni, ki jih države članice uporabljajo zaradi kršitev določb navedene uredbe, sorazmerne, razlagati tako, da se za pošiljko odpadkov, za katero spremni dokument iz Priloge VII k tej uredbi vsebuje napačne ali neskladne informacije, načeloma lahko naloži globa, katere znesek ustreza znesku globe, ki se uporabi v primeru kršitve obveznosti izpolnitve tega dokumenta. Predložitveno sodišče mora pri nadzoru sorazmernosti take kazni posebej upoštevati tveganja, ki jih lahko ta kršitev povzroči na področju varstva okolja in zdravja ljudi.
Šesto in sedmo vprašanje
57
Predložitveno sodišče s šestim in sedmim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, kako je treba razlagati pojem „oseba v pristojnosti države odpreme“ iz člena 18(1)(a) Uredbe št. 1013/2006 in izraz „biti v sodni pristojnosti ciljne države“ iz točke 15 Priloge IC k tej uredbi.
58
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanega spora (sodbi z dne 13. marca 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, točka 29, in z dne 6. oktobra 2015, Capoda Import-Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, točka 23).
59
V okviru tega sodelovanja velja domneva upoštevnosti vprašanj o pravu Unije. V teh okoliščinah lahko Sodišče predlog nacionalnega sodišča zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije ni nikakor povezana z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je vprašanje hipotetično ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja koristno odgovorilo (sodbi z dne 13. marca 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, točka 30, in z dne 5. marca 2015, Banco Privado Português in Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, točka 36).
60
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni navedlo, zakaj bi bili šesto in sedmo vprašanje potrebni za razrešitev spora o glavni stvari, in ni navedlo elementov, ki so potrebni za koristen odgovor nanju.
61
Zato je šesto in sedmo vprašanje za predhodno odločanje treba razglasiti za nedopustni.
Stroški
62
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Člen 2, točka 35(g)(iii), Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 255/2013 z dne 20. marca 2013, je treba razlagati tako, da je treba pošiljko odpadkov, kakršni so ti iz Priloge III k navedeni uredbi, ki so namenjeni predelavi, šteti za nezakonito v smislu te določbe, če dokument iz Priloge VII k tej uredbi, ki se nanaša na to pošiljko, vsebuje napačne ali neskladne informacije o uvozniku/prejemniku, objektu za predelavo in zadevnih državah, kakršne vsebujeta spremna dokumenta iz postopka v glavni stvari, ne glede na to, ali so bile te informacije pravilno navedene v drugih dokumentih, ki so bili dani na voljo pristojnim organom, ali je šlo za namerno zavajanje teh organov in ali so navedeni organi izvedli postopke iz člena 24 te uredbe.
2.
Člen 50(1) Uredbe št. 1013/2006, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 255/2013, v skladu s katerim morajo biti kazni, ki jih države članice uporabljajo zaradi kršitev določb navedene uredbe, sorazmerne, je treba razlagati tako, da se za pošiljko odpadkov, za katero dokument iz Priloge VII k tej uredbi vsebuje napačne ali neskladne informacije, načeloma lahko naloži globa, katere znesek ustreza znesku globe, ki se uporabi v primeru kršitve obveznosti izpolnitve tega dokumenta. Predložitveno sodišče mora pri nadzoru sorazmernosti take kazni posebej upoštevati tveganja, ki jih lahko ta kršitev povzroči na področju varstva okolja in zdravja ljudi.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.