62005CC0266
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
L.A. GEELHOEDA
przedstawiona w dniu 22 czerwca 2006 r. (
1
)
Sprawa C-266/05 P
Jose Maria Sison
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
„Odwołanie — Dostęp do dokumentów instytucji — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Wyjątki — Interes publiczny — Bezpieczeństwo publiczne — Stosunki międzynarodowe — Dokumenty będące podstawą decyzji Rady wprowadzającej środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom, mające na celu zwalczanie terroryzmu — Dokumenty niejawne — Odmowa dostępu — Odmowa podania nazwy państwa, od którego pochodzą niektóre z tych dokumentów”
I — Wprowadzenie
1.
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych Sison przeciwko Radzie (
2
) Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (druga izba) oddalił skargę wnoszącego odwołanie o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Rady w sprawie odmowy udostępnienia mu dokumentów leżących u podstaw decyzji Rady, aby umieścić go na liście osób podlegających szczególnym środkom restrykcyjnym skierowanym przeciwko zwalczaniu terroryzmu, opracowanej na podstawie art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 (
3
). W niniejszym odwołaniu wnoszący je zwraca się o uchylenie wyroku Sądu.
2.
Równolegle do niniejszego odwołania wnoszący je wniósł skargę w trybie art. 230 WE o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Rady nr 2002/974 z dnia 12 grudnia 2002 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 i uchylającej decyzję 2002/848/WE, na mocy której umieszczono jego nazwisko na liście osób, do których, zgodnie z rozporządzeniem nr 2580/2001, zastosowano zamrożenie aktywów. W tej samej skardze wnosi on także o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 2580/2001 w trybie art. 241 WE i odszkodowanie w trybie art. 235 WE i 288 WE. Sprawę tę zarejestrowano pod sygnaturą T-47/03 i aktualnie toczy się ona przed Sądem (
4
).
II — Właściwe przepisy
3.
Artykuł 2 ust. 1 i 3–6 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
5
) w następujący sposób określają podmiotowy oraz przedmiotowy zakres zastosowania rozporządzenia:
„1.   Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu.
[…]
3.   Niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.
4.   Bez naruszenia art. 4 i 9 dokumenty zostaną udostępnione opinii publicznej po otrzymaniu pisemnego wniosku lub bezpośrednio w formie elektronicznej lub poprzez rejestr. W szczególności dokumenty sporządzone lub otrzymane w trybie procedury ustawodawczej zostaną bezpośrednio udostępnione zgodnie z art. 12.
5.   Dokumenty sensytywne [niejawne] zgodnie z definicją art. 9 ust. 1 będą podlegały specjalnemu traktowaniu zgodnie z tym artykułem.
6.   Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw publicznego dostępu do dokumentów przechowywanych przez instytucje, który może wynikać z instrumentów prawa międzynarodowego czy aktów instytucji wprowadzających je”.
4.
Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów przechowywanych przez instytucje wspólnotowe zostały określone w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Istotne dla niniejszej sprawy są następujące przepisy:
„1.   Instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a)
interesu publicznego w odniesieniu do:
—
bezpieczeństwa publicznego,
—
[…]
—
stosunków międzynarodowych,
—
[…]
2.   Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
—
interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
—
postępowania sądowego lub porady prawnej,
—
celu kontroli, śledztwa czy audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
3.   Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
[…]
5.   Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6.   Jeśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione.
[…]”.
5.
Artykuł 9 rozporządzenia nr 1049/2001 zawiera następujące przepisy traktujące o dokumentach sensytywnych:
„1.   Dokumenty sensytywne [niejawne] to dokumenty pochodzące od instytucji lub utworzonych przez nie agencji, z państw członkowskich, państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, zaklasyfikowane jako »TRÈS SECRET/TOP SECRET«, »SECRET« lub »CONFIDENTIEL« zgodnie z przepisami obowiązującymi w danej instytucji, które chronią podstawowe interesy państw członkowskich w obszarach objętych art. 4 ust. 1 lit. a), a mianowicie w obszarze bezpieczeństwa publicznego, obrony i spraw wojskowych.
[…]
3.   Dokumenty sensytywne [niejawne] zostaną ujęte w rejestrze lub ujawnione wyłącznie za zgodą instytucji, która je stworzyła.
4.   Instytucja, która zdecyduje się odmówić dostępu do dokumentu sensytywnego [niejawnego], poda powody swojej decyzji w sposób, który nie zaszkodzi interesom chronionym w art. 4.
[…]”.
III — Stan faktyczny
6.
Sąd przedstawił okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w pkt 2–7 zaskarżonego wyroku:
„2
W dniu 28 października 2002 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję 2002/848/WE wykonującą art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającą decyzję 2002/460/WE (Dz.U. L 295, str. 12). Decyzją tą umieszczono skarżącego na liście osób, do których zastosowano zamrożenie funduszy i aktywów finansowych wprowadzone tym rozporządzeniem (zwanej dalej »sporną listą«). Lista ta została uaktualniona w szczególności decyzją Rady 2002/974/WE z dnia 12 grudnia 2002 r. (Dz.U. L 337, str. 85) i decyzją Rady 2003/480/WE z dnia 27 czerwca 2003 r. (Dz.U. L 160, str. 81) uchylającymi poprzednie decyzje i ustanawiającymi nową listę. Nazwisko skarżącego za każdym razem było zachowywane na tej liście.
3
Zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 pismem potwierdzającym z dnia 11 grudnia 2002 r. skarżący wniósł o udzielenie dostępu do dokumentów, które skłoniły Radę do przyjęcia decyzji 2002/848 i o podanie nazw państw, które przedłożyły określone dokumenty w tym względzie. Pismem potwierdzającym z dnia 3 lutego 2003 r. skarżący wniósł o udostępnienie wszystkich nowych dokumentów, które skłoniły Radę do przyjęcia decyzji 2002/974 utrzymującej go na spornej liście i o podanie nazw państw, które przedstawiły określone dokumenty w tym względzie. Pismem potwierdzającym z dnia 5 września 2003 r. skarżący wniósł w szczególności o udostępnienie sprawozdania Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper) 11 311/03 EXT 1 CRS/CRP dotyczącego decyzji 2003/480, jak również wszystkich dokumentów przedłożonych Radzie przed przyjęciem decyzji 2003/480, które uzasadniały umieszczenie i utrzymanie go na spornej liście.
4
Rada na każdy z tych wniosków odpowiedziała odmową udzielenia dostępu, nawet częściowego, do żądanych dokumentów w drodze decyzji potwierdzających odpowiednio z dnia 21 stycznia, 27 lutego i 2 października 2003 r. (zwanymi dalej odpowiednio »pierwszą decyzją odmowną«, »drugą decyzją odmowną« i »trzecią decyzją odmowną«).
5
W odniesieniu do pierwszej i drugiej decyzji odmownej Rada wskazała, że informacje, na podstawie których przyjęto decyzje ustanawiające sporną listę, znajdują się odpowiednio w sprawozdaniach skróconych Coreper z dnia 23 października 2002 r. (13 441/02 EXT 1 CRS/CRP 43) i z dnia 4 grudnia 2002 r. (15 191/02 EXT 1 CRS/CRP 51), zaklasyfikowanych jako »CONFIDENTIEL UE«.
6
Rada odmówiła udostępnienia tych sprawozdań, opierając się na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Wskazała, że, po pierwsze, »ujawnienie [sprawozdań] jak i informacji będących w posiadaniu władz państw członkowskich, które zwalczają terroryzm, umożliwiłoby osobom, grupom i podmiotom, których informacje te dotyczą, szkodzenie działaniom podejmowanym przez te władze i naruszałoby poważnie interes publiczny w zakresie bezpieczeństwa publicznego«. Po drugie, zdaniem Rady, »ujawnienie przedmiotowych informacji uderzałoby w ochronę interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych, ponieważ działania podjęte w ramach zwalczania terroryzmu angażują również władze państw trzecich«. Rada odmówiła częściowego udostępnienia tych informacji ze względu na to, że są one »w całości objęte ww. wyjątkami«. Ponadto Rada odmówiła podania nazw państw, które dostarczyły istotnych informacji, wskazując, że »władze [państw] pochodzenia informacji w tym przedmiocie, po konsultacji na podstawie art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, sprzeciwiły się ujawnieniu żądanych informacji«.
7
W odniesieniu do trzeciej decyzji odmownej Rada wskazała po pierwsze, że wniosek skarżącego dotyczył tego samego dokumentu, do którego dostępu odmówiono mu pierwszą decyzją odmowną. Rada podtrzymała swoją pierwszą decyzję odmowną i dodała, że również na podstawie wyjątku odnoszącego się do postępowań sądowych należy odmówić dostępu do sprawozdania 13 441/02 (art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001). Następnie Rada przyznała, iż błędnie wskazała sprawozdanie 11 311/03 jako właściwe w sprawie decyzji 2003/480. W tym względzie oświadczyła, że nie otrzymała innych informacji lub dokumentów uzasadniających cofnięcie decyzji 2002/848 w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącego”.
IV — Żądania stron
7.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił skargi w sprawach T-110/03 i T-150/03 jako bezzasadne. W sprawie T-405/03 Sąd częściowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a w pozostałym zakresie oddalił jako bezzasadną.
8.
Wnoszący odwołanie, z powodów przedstawionych poniżej, zwraca się do Trybunału o:
—
uchylenie wyroku Sądu z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych Sison przeciwko Radzie;
—
stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 230 WE, następujących aktów: a) decyzji Rady z dnia 27 lutego 2003 r. (06/c/01/03) stanowiącej odpowiedź Rady z dnia 27 lutego 2003 r. na potwierdzający wniosek Jana Fermona przesłany Radzie faksem w dniu 3 lutego 2003 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, doręczoną pełnomocnikowi wnoszącego odwołanie w dniu 28 lutego 2003 r.; b) decyzji Rady z dnia 21 stycznia 2003 r. (41/c/01/02) stanowiącej odpowiedź Rady z dnia 21 stycznia 2003 r. na potwierdzający wniosek Jana Fermona przesłany Radzie faksem w dniu 11 grudnia 2002 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, doręczoną pełnomocnikowi wnoszącego odwołanie w dniu 23 stycznia 2003 r.; oraz c) decyzji Rady z dnia 2 października 2003 r. (36/c/02/03) stanowiącej odpowiedź Rady z dnia 2 października 2003 r. na potwierdzający wniosek Jana Fermona o udzielenie dostępu do dokumentów, przesłany Radzie faksem w dniu 5 września 2003 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 i zarejestrowany w Sekretariacie Generalnym Rady w dniu 8 września 2003 r.;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
9.
Rada wnosi do Trybunału o:
—
oddalenie odwołania jako bezzasadnego, i
—
obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania odwoławczego.
V — Zarzuty
10.
Wnoszący odwołanie podnosi pięć zarzutów, które można streścić w następujący sposób:
1)
Przez niesłuszne ograniczenie zakresu badania zgodności z prawem decyzji Rady w sprawie odmowy dostępu, Sąd naruszył art. 220 WE, 225 WE i 230 WE, ogólne zasady prawa wspólnotowego wyrażone w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) oraz prawo do obrony.
2)
Dokonana przez Sąd wykładnia wyjątków od częściowego dostępu do dokumentów prowadzi w rzeczywistości do przyznania Radzie nieograniczonych uprawnień dyskrecjonalnych i do całkowitego zanegowania prawa dostępu do dokumentów, a zatem narusza art. 1 akapit drugi UE, art. 6 ust. 1 UE, art. 255 WE oraz art. 4 ust. 1 lit. a) oraz art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, jak również art. 220 WE, 225 WE i 230 WE.
3)
Akceptując krótkie i stereotypowe uzasadnienie przedstawione przez Radę dla odmowy udzielenia (częściowego) dostępu do żądanych dokumentów, Sąd naruszył obowiązek uzasadnienia uregulowany w art. 253 WE.
4)
Przez ograniczenie zakresu skargi Sąd naruszył prawo dostępu do dokumentów zapewnione w art. 255 WE, zasadę domniemania niewinności zagwarantowaną w art. 6 ust. 2 EKPC oraz prawo do skutecznego środka odwoławczego w przypadku naruszeń praw wyrażonych w EKPC, zagwarantowane w art. 13 EKPC.
5)
Sąd dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 5 i art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, twierdząc, że przepisy te odnoszą się jedynie do „dokumentów” oraz wobec powyższego że Rada słusznie odmówiła podania nazw państw członkowskich, które dostarczyły te dokumenty, wówczas gdy państwa te sprzeciwiły się ujawnieniu żądanych informacji.
VI — Analiza
A — Uwagi wstępne
11.
Na wstępie należy zauważyć, że w zakresie, w jakim wnoszący odwołanie zwraca się do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji Rady w sprawie odmowy dostępu do żądanych dokumentów, skargę należy odrzucić jako oczywiście niedopuszczalną z tego powodu, że tylko wyrok Sądu może być przedmiotem odwołania (
6
).
12.
Po drugie, należy zauważyć, że skoro wnoszący odwołanie w swoich wywodach nie zakwestionował uzasadnienia wyroku w zakresie oddalenia skarg w sprawach T-150/03 i T-405/03, należy uznać, że niniejsze odwołanie dotyczy wyroku Sądu w sprawie T-110/03 odnoszącego się do pierwszej decyzji w sprawie odmowy dostępu.
B — Zarzut pierwszy: naruszenie art. 220 WE, 225 WE i 230 WE i prawa do obrony, jako zagwarantowanego w art. 6 i 13 EKPC
1) Zaskarżony wyrok
13.
Jeśli chodzi o zakres sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji odmownych Rady wydanych na podstawie bezwzględnych wyjątków uregulowanych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd orzekł:
„46
W odniesieniu do zakresu kontroli Sądu w przedmiocie zgodności z prawem decyzji odmownej należy zauważyć, że w wyroku w sprawie Hautala przeciwko Radzie[ (
7
)] […] oraz w wyroku w sprawie Kuijer przeciwko Radzie[ (
8
)] […] Sąd przyznał Radzie szeroki zakres swobodnego uznania przy wydawaniu decyzji odmownej opartej, po części, jak w niniejszej sprawie, na ochronie interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych. W […] wyroku w sprawie Kuijer przeciwko Radzie taki szeroki zakres swobodnego uznania został przyznany instytucji w sytuacji, gdy uzasadnia ona odmowę dostępu, wskazując ogólnie na ochronę interesu publicznego. W konsekwencji w kwestiach związanych z bezwzględnymi wyjątkami od publicznego dostępu do dokumentów przewidzianymi w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania.
47
W związku z tym dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem wydawanych przez instytucje decyzji odmawiających dostępu do dokumentów ze względu na wyjątki związane z interesem publicznym przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 musi zostać ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy (zob. podobnie […] wyrok w sprawie Hautala przeciwko Radzie, pkt 71 i 72, utrzymany w postępowaniu odwoławczym, oraz […] wyrok w sprawie Kuijer przeciwko Radzie, pkt 53)”.
2) Argumenty wnoszącego odwołanie
14.
Zdaniem wnoszącego odwołanie Sąd w powołanych powyżej punktach błędnie ograniczył zakres swoich uprawnień kontrolowania zgodności z prawem decyzji Rady w sprawie odmowy dostępu do żądanych dokumentów, uznając, że Radzie przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania przy powoływaniu względów związanych z interesem publicznym, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 i dochodząc na podstawie powyższego do wniosku, że jego własna funkcja jest ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy. Interpretacja ta, która przyznaje Radzie nieograniczone uprawnienia dyskrecjonalne w stosowaniu wyjątku ze względu na interes publiczny, jest sprzeczna z wolą prawodawcy wspólnotowego, który zmierzał do ustanowienia pełnej kontroli sądowej zgodności z prawem decyzji w sprawie odmowy dostępu w celu zapewnienia przejrzystości. W tym względzie wnoszący odwołanie powołuje się na art. 67 § 3 regulaminu Sądu (
9
), który umożliwia Sądowi zapoznanie się z żądanymi dokumentami.
15.
Wnoszący odwołanie zwraca uwagę, że jego sprawę należy odróżnić od sprawy Hautala przeciwko Radzie (
10
), do której odwołał się Sąd. Podnosi on, że w odróżnieniu od dokumentów, których dotyczyła sprawa Hautala przeciwko Radzie, dokumenty żądane w jego przypadku są objęte zakresem stosowania traktatu WE, a nie zakresem tytułu V Traktatu o Unii Europejskiej o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Ponadto w sprawie Hautala przeciwko Radzie sporne dokumenty były przeznaczone do użytku wewnętrznego, a nie do publikacji. Natomiast dokumenty, których udostępnienia on żąda, zostały wydane w ramach procesu legislacyjnego prowadzącego do wydania decyzji Rady i nie zawierały informacji, których ujawnienie spowodowałoby niebezpieczeństwa napięć w stosunkach z państwami trzecimi. Wreszcie należy odróżnić jego sprawę od sprawy Hautala przeciwko Radzie, ponieważ wnoszący odwołanie jest osobiście zainteresowany żądanym dokumentem. Orzekając w pkt 52 zaskarżonego wyroku, że interes indywidualny w uzyskaniu dostępu do dokumentu dotyczącego wnioskodawcy osobiście, na który może się on powołać, nie może zostać uwzględniony w razie zastosowania bezwzględnych wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd zaprzeczył własnemu orzecznictwu, zgodnie z którym Rada jest zobowiązana przeprowadzić „rzeczywiste badanie konkretnych okoliczności danej sprawy” (
11
).
16.
Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd, ograniczając zakres swojego badania, naruszył jego prawo do obrony, zagwarantowane w art. 6 EKPC. Podnosi on również, że Sąd nie ustosunkował się do jego argumentów opartych na art. 6 ust. 3 EKPC, zgodnie z którym każdy oskarżony ma prawo do otrzymania szczegółowej informacji o istocie i przyczynie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia. Wskutek powyższego Sąd pozbawił go skutecznego środka odwoławczego w aspekcie ochrony tych praw, gwarantowanego w art. 13 EKPC.
3) Argumentacja strony przeciwnej
17.
Rada twierdzi, że odmienności między sprawą Hautala przeciwko Radzie a niniejszą sprawą, powołane przez wnoszącego odwołanie nie mają znaczenia. Jest ona zdania, że zaskarżony wyrok jest w całości spójny z wyrokiem Sądu w sprawie Hautala przeciwko Radzie oraz że granice zakresu kontroli sądowej, wynikające z powyższej sprawy, znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.
18.
Sąd słusznie orzekł, że nie ma potrzeby uwzględniania indywidualnego interesu wnoszącego odwołanie w ujawnieniu żądanych dokumentów. Odmowa Rady została oparta na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w ramach których nie jest wymagane zachowanie równowagi interesów. W przypadku gdy ujawnienie danego dokumentu narusza ochronę interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa publicznego lub stosunków międzynarodowych, Rada jest zobowiązana odmówić dostępu bez badania, czy wnioskodawca mógł mieć nadrzędny interes osobisty w ujawnieniu tego dokumentu. W odpowiedzi na argument wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym decyzję odmawiającą dostępu należy oprzeć na „rzeczywistym badaniu konkretnych okoliczności danej sprawy”, jak zostało przewidziane w wyroku w sprawie Hautala przeciwko Radzie (
12
), Rada twierdzi, że powyższe odnosi się tylko do obiektywnych okoliczności, takich jak treść dokumentu oraz zagrożenie dla chronionych interesów, które takie ujawnienie może spowodować.
19.
Rada odrzuca argumenty wnoszącego odwołanie oparte na art. 67 ust. 3 regulaminu Sądu. Przepis ten ma czysto proceduralny charakter i ma na celu umożliwienie Sądowi zbadania spornego dokumentu. Nie ma on żadnego wpływu na zakres kontroli dokonywanej przez Sąd.
4) Ocena
20.
Pierwsza kwestia podniesiona w pierwszym zarzucie przedstawionym przez wnoszącego odwołanie dotyczy zakresu kontroli sądowej decyzji w sprawie odmowy dostępu do dokumentów ze względu na bezwzględne wyjątki uregulowane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001. Czy kontrola ta jest ograniczona, jak wskazał Sąd w wyroku w sprawie Hautala przeciwko Radzie i konsekwentnie również w zaskarżonym wyroku, do sprawdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania i uzasadnienia, czy prawidłowo ustalono stan faktyczny i czy został on prawidłowo oceniony oraz czy nie dopuszczono się nadużycia władzy? Czy też kontrola ta powinna zostać rozciągnięta, co wyraźnie sugeruje wnoszący odwołanie, na ocenę kwestii, czy wzgląd interesu publicznego został właściwie przywołany, tzn. czy Rada zasadnie uznała, że ewentualne ujawnienie dokumentów naruszyłoby interes publiczny?
21.
Chociaż od wyroku w sprawie Hautala przeciwko Radzie było wniesione odwołanie (
13
), to na pytanie o zakres kontroli sądowej dotyczącej powołania się przez Radę na bezwzględne wyjątki przy odmawianiu dostępu do dokumentów Trybunał nie udzielił odpowiedzi w swoim wyroku. Powyższe można wyjaśnić faktem, że to Rada, która w sposób oczywisty nie miała interesu w podnoszeniu tej kwestii, a nie pierwotny skarżący, była stroną wnoszącą odwołanie. Zagadnienie to nie zostało zatem dotychczas rozstrzygnięte przez Trybunał.
22.
Zakres sądowej kontroli decyzji w sprawie odmowy dostępu do dokumentów przechowywanych przez jedną z instytucji UE, w oparciu o wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, należy określić w odniesieniu do charakteru interesów chronionych wyjątkami oraz do całościowego systemu ustanowionego rozporządzeniem.
23.
Ponieważ ten ostatni aspekt ma bardziej ogólny charakter, należy go rozważyć w pierwszej kolejności. Podstawowa zasada ustanowiona rozporządzeniem nr 1049/2001 brzmi, że należy zagwarantować najszerszy możliwy dostęp do dokumentów przechowywanych przez instytucje. Zasada ta służy dwóm celom, tj.: z jednej strony stworzeniu warunków umożliwiających obywatelom realizację ich prawa uczestnictwa w sprawach publicznych oraz z drugiej strony zapewnieniu, żeby obywatele, na których interesy niekorzystnie wpłynęły decyzje podjęte przez instytucje, mieli możliwość skutecznej obrony swych interesów (
14
).
24.
Skoro zatem preambuła rozporządzenia stanowi, że jego celem jest „zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów” (
15
) oraz że „[z]asadniczo wszelkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne” (
16
), to oczywiste jest, że nie może istnieć żadne bezwzględne prawo dostępu do dokumentów. Rozporządzenie nr 1049/2001 uwzględnia różne interesy natury publicznej i prywatnej, które wymagają szczególnej ochrony, a zatem które mogą być podniesione przez instytucje dla odmowy dostępu do dokumentów. Interesy te zostały zdefiniowane w art. 4 w różnych kategoriach wyjątków od prawa dostępu do dokumentów.
25.
Wszystkie wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 zostały sformułowane jako nakaz: instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę danego interesu. Jednakże, w odróżnieniu od wyjątków z art. 4 ust. 1, wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 i 3 umożliwiają ujawnienie dokumentów, do których dostępu żądano, jeżeli jest to uzasadnione interesem publicznym.
26.
Do celów niniejszych rozważań w przedmiocie zakresu kontroli sądowej, z różnicy między wyjątkami zawartymi w art. 4 ust. 1 i wyjątkami zawartymi w art. 4 ust. 2 i 3 można wyciągnąć dwa wnioski:
27.
Pierwszy to taki, że z brzmienia tych dwóch ostatnich przepisów wyraźnie wynika, że zobowiązują one instytucje badające kwestię, czy należy odmówić dostępu do dokumentów do zachowania równowagi w ochronie interesu indywidualnego poprzez odmowę ujawnienia (jak na przykład ochrona interesów handlowych, postępowanie przed sądem lub daną instytucją, proces podejmowania decyzji) w stosunku do ogólnego interesu publicznego w udostępnieniu danego dokumentu. Nie przewidziano takiego wyważenia interesów w art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Przeciwnie, oczywiste jest, że wyważenie interesów zostało wprowadzone przez prawodawcę wspólnotowego i uregulowane w rozporządzeniu, ponieważ uważa się, że ponieważ interesy wymienione w tym przepisie mają nadrzędne znaczenie, nie istnieje żaden inny interes, który mógłby je przeważyć. Skutkuje to tym, że jeśli występuje jeden z tych interesów, wyjątek stosowany jest automatycznie.
28.
Drugi wniosek, jaki można wyciągnąć, dotyczy tego, że w świetle faktu, iż interesy chronione wyjątkami z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 mogą zostać przeważone wyłącznie nadrzędnym interesem publicznym, to interes osobisty wnioskodawcy w uzyskaniu dostępu do dokumentu nie ma znaczenia w tym względzie. Wniosek ten rozciąga się, ipso facto, na art. 4 ust. 1 rozporządzenia, który nie przewiduje zachowania równowagi interesów.
29.
Jest to pierwsza wskazówka, że zakres kontroli sądowej jest bardziej ograniczony w ramach art. 4 ust. 1, niż w ramach art. 4 ust. 2 rozporządzenia.
30.
Jeśli zaś chodzi o charakter interesów chronionych wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, a zwłaszcza dotyczącymi bezpieczeństwa publicznego i stosunków międzynarodowych, należy zwrócić uwagę, że są to interesy, za które Rada ponosi podstawową odpowiedzialność polityczną, co wynika także z art. 11–28 UE. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dostępu do dokumentu, który ma znaczenie dla tych interesów, zależy bezpośrednio od przesłanek politycznych i należy ją podjąć w oparciu o informacje dostępne wyłącznie upoważnionym organom politycznym. Ponieważ skuteczność polityki w tym zakresie w wielu przypadkach zależy od zachowania poufności, to zaangażowane instytucje wspólnotowe powinny dysponować pewnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy określaniu, czy jeden z interesów wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a) może zostać naruszony przez ujawnienie dokumentów. Jeśli instytucja uważa, że udostępnienie dokumentu naruszyłoby wymienione interesy Unii Europejskiej, jest ona zobowiązana odmówić dostępu, niezależnie od tego, jaki interes w jego uzyskaniu ma wnioskodawca.
31.
Ponieważ zastępowanie własnym wyrokiem rozstrzygnięć odpowiedzialnych instytucji politycznych wykraczałoby poza funkcję orzeczniczą sądów wspólnotowych, wynika stąd, że kontrola sądowa decyzji w sprawie odmowy dostępu ze względów określonych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 jest, co do zasady, ograniczona. Stwierdzam zatem, że Sąd słusznie uznał, że zakres kontroli sądowej w odniesieniu do decyzji odmownych na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia musi być ograniczony do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy.
32.
Pragnę dodać, że to ograniczenie zakresu kontroli sądowej nie stanowi, jak zarzuca wnoszący odwołanie, nieograniczonego uprawnienia dyskrecjonalnego instytucji wydającej decyzję odmowną na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001. W przypadku gdy kontrola skupia się na aspektach wskazanych przez Sąd, w szczególności na przedstawionym uzasadnieniu odmowy dostępu, można skutecznie stwierdzić, czy powołanie się przez daną instytucję na bezwzględne wyjątki jest rzeczywiste oraz czy ta instytucja miała prawo uznać, że ujawnienie dokumentu stanowiłoby zagrożenie dla interesu publicznego.
33.
Nie podzielam poglądów wnoszącego odwołanie w zakresie, w jakim stwierdza on, że celem prawodawcy wspólnotowego było ustanowienie pełnej kontroli sądowej decyzji w sprawie odmowy dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz że wynika to z art. 67 § 3 regulaminu Sądu. Przepis ten stanowi jedynie, że w przypadku przedstawienia Sądowi dokumentu w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem odmowy dostępu do niego, to dokumentu tego nie należy ujawniać pozostałym stronom. Okoliczność bowiem, że dany dokument został przedstawiony przez instytucję lub Sąd sam go zażądał na podstawie art. 65 regulaminu, nie upoważnia Sądu do zastąpienia rozstrzygnięcia Rady swoim własnym. Pozwala natomiast Sądowi na skontrolowanie, czy dana instytucja, powołując się na wyjątki z art. 4 ust.1 lit. a) rozporządzenia, popełniła oczywisty błąd w ocenie, czy też takiego błędu nie popełniła.
34.
W zakresie, w jakim wnoszący odwołanie, na podstawie argumentów wymienionych w pkt 15 powyżej, wnosi o odróżnienie jego sprawy od sprawy Hautala przeciwko Radzie, należy się zastanowić, czy argumenty te są istotne lub przynajmniej prawidłowe. Po pierwsze, chociaż decyzja odmowna dotyczyła dokumentów leżących u podstaw decyzji wydanej w oparciu o traktat WE, a nie tytułu V traktatu UE, to oczywiste jest, że była ona ściśle związana ze wspólnym stanowiskiem 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (
17
). Jakkolwiek by nie było, rozporządzenie nr 1049/2001 odnosi się w równym stopniu do dokumentów dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Twierdzenie, że dany dokument nie został sporządzony do użytku wewnętrznego, jest nie do obrony w świetle jego oczywiście poufnego charakteru. Ponadto nie można uznać, że decyzje wykonujące art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 mają charakter normatywny. Okoliczność, że — inaczej niż w sprawie Hautala przeciwko Radzie — wnoszącego odwołanie sprawa dotyczy bezpośrednio, jest nieistotna w świetle faktu, że jak stwierdzono w pkt 28 powyżej, interes osobisty nie ma żadnego znaczenia przy ocenie kwestii, czy należy udostępnić dokumenty. Zatem brak uwzględnienia interesu osobistego wnoszącego odwołanie nie oznacza, że nie przeprowadzono rzeczywistego badania okoliczności dotyczących ewentualnego ujawnienia żądanego dokumentu.
35.
Wreszcie odmowa udostępnienia dokumentu objętego jednym z bezwzględnych wyjątków art. 4 ust. 1 lit. a) nie może zostać uznana za naruszenie prawa obrony wnoszącego odwołanie. Istotne w tym względzie jest to, że został on odpowiednio poinformowany o powodach umieszczenia go na liście osób, do których stosuje się środki restrykcyjne nałożone na podstawie rozporządzenia nr 2580/2001. Można to uczynić za pomocą innych środków niż udostępnienie dokumentu, który Rada uznała za poufny. Jednakże jest to kwestia, którą należy rozważyć w ramach skargi kwestionującej zgodność z prawem umieszczenia i utrzymania jego nazwiska na liście powołanej powyżej, co do której sprawa aktualnie toczy się przed Sądem.
36.
Stwierdzam zatem, że pierwszy zarzut musi upaść.
C — Zarzut drugi: naruszenie prawa dostępu do dokumentów wynikające ze zbyt szerokiej wykładni wyjątków od tego prawa
1) Zaskarżony wyrok
37.
Co do kwestii, czy Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, że ujawnienie żądanego dokumentu mogło mieć wpływ na ochronę bezpieczeństwa publicznego i interesu publicznego w przedmiocie stosunków międzynarodowych, Sąd orzekł:
„77
W tym względzie należy przyjąć, że skuteczność walki z terroryzmem zakłada tajność posiadanych przez władze publiczne informacji w sprawie osób lub podmiotów podejrzewanych o terroryzm, aby zachowały one swe znaczenie i pozwalały na skuteczne działanie. W konsekwencji publiczne ujawnienie żądanego dokumentu nieodzownie naruszałoby interes publiczny związany z bezpieczeństwem publicznym. W tym względzie nie można przyjąć dokonanego przez skarżącego rozróżnienia na informacje o charakterze strategicznym i informacje dotyczące go indywidualnie. Wszystkie informacje osobowe nieodzownie odwołują się bowiem do pewnych aspektów strategicznych zwalczania terroryzmu, takich jak źródła informacji, charakter tych informacji lub stopień nadzoru nad osobami podejrzewanymi o terroryzm.
78
Odmawiając dostępu do sprawozdania 13 441/02 ze względów bezpieczeństwa publicznego, Rada nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie.
79
Po drugie, w odniesieniu do ochrony interesu publicznego związanego ze stosunkami międzynarodowymi ze względu na decyzję 2002/848 i rozporządzenie nr 2580/2001 oczywiste jest, że ich przedmiot, a mianowicie zwalczanie terroryzmu, wpisuje się w ramy działań międzynarodowych podjętych na mocy rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych z dnia 28 września 2001 r. W ramach tej globalnej akcji państwa zostały wezwane do współpracy. Elementy tej międzynarodowej współpracy z dużym prawdopodobieństwem, a nawet na pewno, znajdują się w żądanym dokumencie. W każdym razie skarżący nie zakwestionował faktu, że państwa trzecie były zaangażowane w przyjęcie decyzji 2002/848. Przeciwnie, wniósł on o podanie nazw tych państw. Wynika z tego, że żądany dokument rzeczywiście objęty jest zakresem stosowania wyjątku odnoszącego się do stosunków międzynarodowych.
80
Owa międzynarodowa współpraca w przedmiocie zwalczania terroryzmu zakłada ze strony państw zaufanie co do zachowania poufności przekazywanych Radzie informacji. Ze względu na charakter żądanego dokumentu Rada mogła zatem słusznie stwierdzić, że ujawnienie tego dokumentu może zaszkodzić pozycji Unii Europejskiej w ramach współpracy międzynarodowej w kwestii zwalczania terroryzmu.
81
W tym względzie argument skarżącego — zgodnie z którym sam fakt, że państwa trzecie były zaangażowane w działania instytucji, nie może uzasadniać zastosowania przedmiotowego wyjątku — musi zostać odrzucony z powyżej przedstawionych przyczyn. W przeciwieństwie bowiem do założenia tego argumentu współpraca państw trzecich wpisuje się w tę szczególnie wrażliwą dziedzinę, jaką jest zwalczanie terroryzmu, co uzasadnia zachowanie tajności tej współpracy. Ponadto decyzja postrzegana jako całość ukazuje, że zainteresowane państwa same nie wyraziły zgody na ujawnienie ich nazw.
82
Z powyższego wynika, że stwierdzając, iż ujawnienie żądanego dokumentu mogłoby naruszyć interes publiczny w przedmiocie stosunków międzynarodowych, Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie”.
2) Argumenty wnoszącego odwołanie
38.
Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo dostępu do dokumentów i art. 230 WE, pomijając zasadę, że wyjątki od takiego prawa podstawowego należy interpretować i stosować w sposób ścisły. Sąd powinien był określić zakres zastosowania każdego wyjątku z osobna, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że Rada nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ocenie. Dotyczy to w szczególności odmowy przez Radę częściowego dostępu do żądanych dokumentów.
39.
Jeśli chodzi o wyjątek ze względu na bezpieczeństwo publiczne, to analiza Sądu dokonana w pkt 77–78 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą każda informacja przechowywana przez instytucje, a dotycząca osób podejrzanych o terroryzm, powinna pozostać poufną, aby nie ujawniać strategicznych aspektów zwalczania terroryzmu, pozbawia — zdaniem wnoszącego odwołanie — zasadę przejrzystości w ramach walki z terroryzmem jakiegokolwiek effet utile, czyniąc dostęp do dokumentów, nawet częściowy, oficjalnie niemożliwym.
40.
Jeśli chodzi o wyjątek ze względu na ochronę stosunków międzynarodowych, to rozumowanie Sądu przedstawione w pkt 79 zaskarżonego wyroku zezwala instytucjom na regularne odmowy, w oparciu o niejasne i ogólne kryteria, udostępniania dokumentów, jeśli dotyczą one państw trzecich. Argument, że fakt współpracy z państwami trzecimi w tej dziedzinie powinien pozostać tajny, jest oczywiście błędny, ponieważ jej istnienie jest faktem powszechnie znanym.
41.
Co bardziej istotne, chociaż w pkt 80 i 81 zaskarżonego wyroku podkreślono fakt, iż państwa powinny móc spodziewać się poufnego traktowania informacji, które przekazują, z akt sprawy wynika, że tylko państwa członkowskie, a nie państwa trzecie, dostarczyły informacje dotyczące wnoszącego odwołanie. Zatem Sąd błędnie interpretuje pojęcie stosunków międzynarodowych, ponieważ nie znajduje ono zastosowania do stosunków między państwami członkowskimi, lecz jedynie do stosunków z państwami trzecimi. W konsekwencji Sąd nie uzasadnił, dlaczego ujawnienie nazw państw członkowskich dostarczających informacji przyniosłoby szkodę stosunkom międzynarodowym.
3) Argumenty strony przeciwnej
42.
Rada twierdzi, że Sąd nie naruszył prawa, orzekając, iż Rada nie przekroczyła zakresu uznania wiążącego się z jej polityczną odpowiedzialnością na podstawie tytułu V traktatu UE, uznając, że żądany dokument był chroniony wyjątkiem interesu publicznego oraz że wobec tego nawet częściowo nie można było udostępnić żądanych dokumentów. Sąd nie orzekł, że Rada mogła była wysnuć inne wnioski.
43.
Co się zaś tyczy wyjątku ze względu na ochronę stosunków międzynarodowych, Rada zgadza się z wnoszącym odwołanie, że ustalenia Sądu w pkt 80 i 81 zaskarżonego wyroku wydają się wynikać z błędnego założenia, że żądany dokument zawierał informacje dostarczone Radzie przez państwa trzecie. Z akt sprawy wynika, że te dokumenty zostały dostarczone przez państwa członkowskie i nazw tych państw członkowskich, na ich wniosek, Rada odmówiła ujawnienia. Pomimo tego nieporozumienia Rada twierdzi, że ocena Sądu, dotycząca znaczenia współpracy międzynarodowej w zwalczaniu terroryzmu jest prawidłowa. Wysoce sensytywny charakter tej kwestii uzasadnia przyjęcie szczególnie ostrożnego stanowiska, gdy chodzi o ochronę informacji, których ujawnienie umożliwiałoby wyprowadzenie wniosków co do struktury organizacyjnej i skuteczności współpracy między Unią Europejską i państwami trzecimi w tej dziedzinie oraz mogłoby przynieść szkodę samemu celowi międzynarodowych działań w zwalczaniu terroryzmu.
44.
Rada zaprzecza, aby jej stanowisko negowało prawo dostępu do dokumentów, jak twierdzi wnoszący odwołanie. W rzeczywistości bada ona każdy dokument w świetle jego zawartości i oceny podejmowanego ryzyka. Rada stwierdza, że udostępniła ona już w całości albo części znaczną liczbę dokumentów dotyczących tych kwestii.
45.
W każdym razie, nawet gdyby Trybunał miał stwierdzić, że ocena Sądu odnosząca się do wyjątku dotyczącego ochrony stosunków międzynarodowych była dotknięta błędem, nie mogłoby to zmienić rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ decyzja o odmowie udostępnienia danego dokumentu została oparta łącznie na wyjątku dotyczącym bezpieczeństwa publicznego i wyjątku dotyczącym stosunków międzynarodowych. Jeśli zaś miałby stwierdzić, że Rada nie mogła powołać się na jeden z tych wyjątków, jej decyzja nadal opierałaby się na drugiej podstawie. Rada ponadto podnosi, że pomyłka w odniesieniu do kwestii, czy to państwa trzecie, czy państwa członkowskie dostarczyły Radzie dokumenty w toku postępowania, jest nieistotna, ponieważ dokumenty te zostały zwrócone danym państwom członkowskim, a zatem nie są już w posiadaniu Rady.
4) Ocena
46.
W drugim zarzucie wnoszący odwołanie odnosi się krytycznie do oceny Sądu w kwestii, czy decyzję Rady w sprawie odmowy (częściowego) dostępu do żądanych dokumentów można było uzasadnić ze względu na ochronę bezpieczeństwa publicznego i stosunków międzynarodowych.
47.
Jak już wskazałem powyżej, zakres kontroli sądowej w odniesieniu do stosowania wyjątków dotyczących interesu publicznego, wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, jest ograniczony do określonych aspektów, w tym kwestii popełnienia przez daną instytucję oczywistych błędów w ocenie i nadużycia władzy.
48.
Jeśli chodzi o wyjątek dotyczący ochrony bezpieczeństwa publicznego, Sąd po pierwsze stwierdził, że żądany dokument rzeczywiście dotyczył tej sfery, bowiem posłużył on jako podstawa decyzji określającej osoby, grupy lub podmioty podejrzane o terroryzm. Następnie, zwrócił on uwagę że okoliczność, iż żądany dokument dotyczy bezpieczeństwa publicznego, nie może być sam w sobie wystarczający dla uzasadnienia stosowania wskazanego wyjątku. Sąd przystąpił zatem do zbadania, czy w niniejszej sprawie Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając, że ujawnienie żądanego dokumentu mogło naruszyć ochronę bezpieczeństwa publicznego. W tym względzie zwrócił on uwagę, że należy przyjąć, iż skuteczność walki z terroryzmem zakłada tajność przechowywanych przez władze publiczne informacji w sprawie osób lub podmiotów podejrzewanych o terroryzm, tak aby zachowały one swe znaczenie i umożliwiały skuteczne działanie. Ujawnienie ich naruszyłoby interes publiczny w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Sąd uznał, że Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, odmawiając dostępu do żądanego dokumentu (
18
).
49.
Moim zdaniem, Sąd — dochodząc do tego wniosku w oparciu o powyższe stanowisko — nie naruszył prawa. Sąd nie ograniczył się do zaakceptowania faktu, że odmowa udostępnienia dokumentu nastąpiła na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony bezpieczeństwa publicznego, ale zbadał wiarygodność tej tezy i potwierdził, że ujawnienie dokumentu mogłoby potencjalnie naruszyć ochronę bezpieczeństwa publicznego. Zatem prawidłowo przeprowadził on kontrolę zgodności z prawem decyzji Rady w sprawie odmowy dostępu, w granicach właściwych temu obowiązkowi w kontekście art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001.
50.
Wbrew temu, co twierdzi wnoszący odwołanie, stanowisko przyjęte przez Sąd nie prowadzi do zaprzeczenia istnieniu prawa dostępu do dokumentów, w przypadku gdy te dotyczą zwalczania terroryzmu. Jeśli okaże się, że takie dokumenty dotyczą aspektów operacyjnych i aspektów politycznych w tej dziedzinie, oczywiste jest, że są one objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony bezpieczeństwa publicznego. Zadaniem sądów wspólnotowych jest zbadanie, czy rzeczywiście dany dokument dotyczy tej dziedziny działalności oraz czy Rada nie powołuje tego wyjątku bezpodstawnie.
51.
Co się zaś tyczy oceny Sądu w kwestii stosowalności wyjątku dotyczącego ochrony stosunków międzynarodowych, obie strony zgadzają się, że Sąd błędnie przyjął, że żądany dokument zawierał informacje dostarczone przez państwa trzecie oraz wobec tego, że Rada była uprawniona, aby powołać się na wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych. Ponieważ bezsporne jest, że dokument, którego dotyczyły decyzje odmowne, był oparty na informacjach dostarczonych wyłącznie przez państwa członkowskie, uzasadnienie przedstawione przez Sąd jest w rzeczywistości dotknięte błędem. Wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych w sposób jasny odnosi się do stosunków z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi i można go powołać wyłącznie, w przypadku gdy ujawnienie dokumentu może zagrażać tym stosunkom.
52.
Pytanie dotyczy tego, jakie skutki należy łączyć z tym błędem. Moim zdaniem istnieją dwa powody, dla których błąd w uzasadnieniu Sądu nie powinien prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Pierwszym powodem jest to, że choć wydaje się, iż żadna informacja nie została przekazana bezpośrednio przez państwa trzecie, to nie można wykluczyć, że ujawnienie żądanego dokumentu może jednak ujawnić szczegóły walki z terroryzmem w bardziej ogólnym rozumieniu, która to walka z uwagi na swój charakter angażuje wiele państw i organizacji spoza Unii Europejskiej. Mogłoby to w sposób oczywisty wywrzeć niekorzystny wpływ na stosunki z tymi państwami i organizacjami. Sąd odniósł się do aspektu wyjątku dotyczącego ochrony stosunków międzynarodowych w swoich uwagach wprowadzających w pkt 79 zaskarżonego wyroku.
53.
Drugim, bardziej istotnym dla sprawy powodem jest — jak słusznie wskazuje Rada — to, że decyzja odmawiająca dostępu do żądanego dokumentu została oparta łącznie na wyjątku dotyczącym bezpieczeństwa publicznego i wyjątku dotyczącym stosunków międzynarodowych. Ponieważ pierwszy z tych wyjątków został prawidłowo powołany przez Radę jako podstawa odmowy udostępnienia żądanych dokumentów, to częściowe uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu błędu popełnionego co do drugiego wyjątku nie miałoby żadnego praktycznego znaczenia. Zatem, z uwagi na przedstawione w powyższym punkcie rozważania, sądzę, że istnieją istotne powody dla zmodyfikowania przedstawionego przez Sąd uzasadnienia w odniesieniu do wyjątku dotyczącego ochrony stosunków międzynarodowych i uznania, że ujawnienie dokumentu zawierającego informacje o osobach i podmiotach podejrzewanych o udział w działalności terrorystycznej może ze swej natury zaszkodzić międzynarodowym działaniom w zwalczaniu terroryzmu.
54.
Następnie wnoszący odwołanie podnosi, że nawet jeśli względy interesu publicznego mogły zostać powołane przez Radę, to nie mogły one dotyczyć całości żądanego dokumentu i należało przyznać częściowy dostęp. Rada twierdzi, że powody odmowy udostępnienia znajdują zastosowanie do całości tego dokumentu.
55.
W tym względzie zaskarżony wyrok skupia się na kwestii, czy Rada zbadała możliwość częściowego udostępnienia żądanego dokumentu. Sąd uznał, że brak było dowodu, że Rada niedokładnie zbadała tę możliwość. Jednocześnie Sąd orzekł w pkt 88 zaskarżonego wyroku, że „bardziej kompletne i zindywidualizowane przedstawienie zawartości żądanego dokumentu, jako że był on objęty wyjątkami odnoszącymi się do interesu publicznego w przedmiocie stosunków międzynarodowych, mogło jedynie naruszyć poufność informacji, które ze względu na te wyjątki powinny pozostać tajne”.
56.
Wnoszący odwołanie nie przedstawił żadnego argumentu podważającego to twierdzenie Sądu. Brak jest powodów do uznania, że jest ono błędne.
57.
Wreszcie wnoszący odwołanie podnosi w ramach tego zarzutu, że myląc państwa członkowskie z państwami trzecimi, Sąd niewłaściwie zastosował prawo, uznając, że można było odmówić nawet żądaniu ujawnienia nazw państw członkowskich, które przekazały dokumenty.
58.
Jeśli chodzi o tę kwestię, Sąd odwołał się do art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, który stanowi, że dokumenty niejawne, tzn. „dokumenty pochodzące od instytucji lub utworzonych przez nie agencji, z państw członkowskich, państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, zaklasyfikowane jako […] »CONFIDENTIEL« […]”, zostaną ujawnione wyłącznie za zgodą instytucji, która je stworzyła. Orzekł on, że „[w] konsekwencji Rada nie była zobowiązana ujawnić sporządzonych przez państwa przedmiotowych dokumentów związanych z przyjęciem decyzji 2002/848, włączając w to tożsamość ich autorów, gdyż, po pierwsze, dokumenty te były niejawne, a po drugie, państwa, które je sporządziły, odmówiły ich ujawnienia”.
59.
Ponieważ to twierdzenie stosuje się zarówno do dokumentów pochodzących od państw członkowskich i państw trzecich, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym w wyniku pomyłki dotyczącej źródła informacji zawartych w żądanym dokumencie, Sąd niewłaściwie zastosował prawo dotyczące odmowy ujawnienia nazwy zaangażowanych państw członkowskich.
60.
Wobec tego jestem zdania, że drugi zarzut nie może zostać uwzględniony.
D — Zarzut trzeci: naruszenie obowiązku uzasadnienia ustanowionego w art. 253 WE
1) Zaskarżony wyrok
61.
Jeśli chodzi o kwestię, czy Rada, odmawiając dostępu do żądanych dokumentów, przedstawiła uzasadnienie, na podstawie którego możliwe było zrozumienie i ustalenie, po pierwsze, czy żądany dokument w rzeczywistości jest objęty zakresem powołanego wyjątku i po drugie, czy odnosząca się do tego wyjątku konieczność ochrony jest rzeczywista, Sąd stwierdził:
„62
W niniejszej sprawie, w odniesieniu do sprawozdania 13 441/02, Rada wyraźnie wskazała wyjątki, na których oparła swą odmowę, wskazując łącznie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Wskazała ona również, dlaczego wyjątki te były właściwe w odniesieniu do przedmiotowych dokumentów, odnosząc się do zwalczania terroryzmu i współudziału państw trzecich. Ponadto przedstawiła zwięzłe wyjaśnienie potrzeby wskazanej ochrony. A zatem w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego wskazała ona, że przekazanie dokumentów umożliwiłoby osobom, których informacje te dotyczą, przeszkodzenie działaniom władz publicznych. W odniesieniu do stosunków międzynarodowych przywołała ona w sposób zwięzły zaangażowanie państw trzecich w zwalczanie terroryzmu. Zwięzłość tego uzasadnienia jest dopuszczalna ze względu na fakt, że ujawnienie dodatkowych informacji, wskazujące w szczególności na zawartość przedmiotowych dokumentów, naruszyłoby cel wskazanych wyjątków.
63
W odniesieniu do odmowy częściowego udostępnienia tych dokumentów Rada wyraźnie wskazała, po pierwsze, że rozważyła taką możliwość i, po drugie, przedstawiła przyczynę, dla której możliwość ta została odrzucona, a mianowicie ze względu na to, że przedmiotowe dokumenty były objęte wskazanymi wyjątkami w całości. Z tych samych względów Rada nie mogła precyzyjnie określić informacji zawartych w tych dokumentach, nie naruszając zarazem celu wskazanych wyjątków. Fakt, iż uzasadnienie to wydaje się być stereotypowe, nie stanowi sam w sobie wadliwości uzasadnienia ze względu na niemożliwość zrozumienia i dokonania kontroli przeprowadzonego rozumowania.
64
W odniesieniu do nazw państw, które przedłożyły dokumenty, należy zauważyć, że w pierwszych decyzjach odmownych Rada sama wskazała istnienie dokumentów pochodzących od państw trzecich. Z jednej strony, Rada wskazała właściwy w tym względzie wyjątek, a mianowicie art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Z drugiej strony, przedstawiła ona dwa kryteria stosowania tego wyjątku. Po pierwsze, stwierdziła w sposób dorozumiany, ale oczywisty, że przedmiotowe dokumenty są dokumentami niejawnymi. Stwierdzenie to wydaje się zrozumiałe i prawdziwe ze względu na kontekst, w jakim się pojawia, a w szczególności ze względu na zaklasyfikowanie przedmiotowych dokumentów jako »CONFIDENTIEL UE«. Po drugie, Rada wskazała, że przeprowadziła konsultacje z właściwymi władzami i odnotowała ich sprzeciw wobec jakiegokolwiek ujawnienia ich tożsamości.
65
Pomimo zwięzłości uzasadnienia pierwszej decyzji odmownej (dwie strony) skarżącemu w pełni umożliwiono zrozumienie przyczyn udzielonych mu odmów, a Sądowi przeprowadzenie kontroli. Stąd Rada właściwie uzasadniła wspomniane decyzje”.
2) Argumentacja wnoszącego odwołanie
62.
Wnoszący odwołanie twierdzi, że akceptując, aby przedstawione przez Radę uzasadnienie odmowy (częściowego) dostępu do żądanych dokumentów było bardzo krótkie, schematyczne i niezindywidualizowane i że uzupełniając w pkt 77 zaskarżonego wyroku uzasadnienie decyzji Rady, Sąd w swoim wyroku doprowadził do zanegowania obowiązku uzasadnienia, uregulowanego w art. 253 WE.
63.
Co się zaś tyczy odmowy ujawnienia przez Radę nazw państw, które przedstawiły dokumenty lub informacje, Sąd, myląc państwa członkowskie z państwami trzecimi, pozbawił wnoszącego odwołanie jakiegokolwiek wyjaśnienia powodów odmowy przez Radę ujawnienia nazw tych państw członkowskich. Jednocześnie dokonana przez Sąd interpretacja art. 253 WE w tym względzie skutkuje niemożliwym do zaakceptowania ograniczeniem uprawnień kontrolnych Sądu i wobec tego narusza art. 230 WE.
3) Argumentacja strony przeciwnej
64.
Rada jest zdania, że Sąd, w pkt 59 i 65 zaskarżonego wyroku, prawidłowo zbadał uzasadnienie odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Wskazuje ona, że uzasadnienie Sądu w pkt 77, 80 i 81 zaskarżonego wyroku dotyczy kwestii, czy Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając, że ujawnienie żądanych dokumentów mogłoby naruszyć ochronę interesu publicznego dotyczącego, odpowiednio, bezpieczeństwa publicznego i stosunków międzynarodowych. W tym kontekście Sąd nie jest związany wyraźnymi argumentami i powodami przedstawionymi w decyzji odmownej. Można także powołać się na twierdzenia, które są faktami powszechnie znanymi w danym kontekście i co do których można zasadnie domniemywać, że legły u podstaw decyzji instytucji.
65.
Co się zaś tyczy częściowego dostępu, Rada zwraca uwagę, że w szczególności, jeśli chodzi o dokumenty tajne, niezwykle trudne może okazać się dokładne wskazanie, dla każdej części dokumentu, powodów, dla których ta część nie może zostać udostępniona, bez ujawnienia zawartości danych fragmentów, a zatem bez pozbawiania wyjątku jego zasadniczego celu.
66.
Jeśli zaś chodzi o powód nieujawnienia nazw państw członkowskich, które przedstawiły dokumenty, Rada wskazuje, że, w przypadku gdy dokumenty są zaklasyfikowane jako „CONFIDENTIEL UE”, a zatem są dokumentami niejawnymi w rozumieniu art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia, to instytucja, która stworzyła dokument, ma nad nim pełną kontrolę, łącznie z informacjami o samym jego istnieniu. Z powyższego wynika, że przedstawiając uzasadnienie odmowy udostępnienia takiego tajnego dokumentu, wystarczy odnieść się do sprzeciwu autora co do jego ujawnienia.
4) Ocena
67.
Trzeci zarzut przedstawiony przez wnoszącego odwołanie kwestionuje dokonaną przez Sąd ocenę uzasadnienia Rady, dotyczącego odmowy (częściowego) udostępnienia żądanych dokumentów.
68.
Podstawowym kryterium oceny zgodności przedstawionego przez instytucję uzasadnienia wydanej decyzji z art. 253 WE, jest przede wszystkim ustalenie, czy uzasadnienie to umożliwia zainteresowanym zapoznanie się z podstawami przyjętego aktu, a właściwemu sądowi dokonanie kontroli. Nie ma wymogu, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne, gdyż kwestię, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, należy oceniać nie tylko ze względu na jego brzmienie, ale również ze względu na jego kontekst, jak i całość zasad prawnych regulujących przedmiotową dziedzinę (
19
). Te podstawowe zasady zostały potwierdzone przez Sąd w pkt 59 zaskarżonego wyroku — jako punkt wyjścia dla jego oceny.
69.
W odniesieniu do decyzji w sprawie odmowy udostępnienia dokumentów Sąd zgodnie z istniejącą linią orzecznictwa wskazał w pkt 60 i 61 zaskarżonego wyroku, że, w przypadku gdy instytucja odmawia takiego dostępu, „musi na podstawie informacji, którymi dysponuje, wykazać w każdym przypadku, że dokumenty, których udostępnienia żądano, faktycznie objęte są wyjątkami enumeratywnie wymienionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001 […]. Jednakże wskazanie podstaw uzasadniających poufność w odniesieniu do każdego dokumentu może być niemożliwe bez ujawnienia jego zawartości i w konsekwencji pozbawienia wyjątku jego podstawowego celu” (
20
). „W świetle tego orzecznictwa oczywiste jest zatem, że instytucja odmawiająca dostępu do dokumentu zobowiązana jest przedstawić uzasadnienie pozwalające na zrozumienie i kontrolę, czy, po pierwsze, żądany dokument faktycznie objęty jest wskazanym wyjątkiem oraz, po drugie, czy potrzeba ochrony związana z tym wyjątkiem jest rzeczywista”.
70.
Stosując te kryteria, Sąd następnie dogłębnie zbadał przedstawione przez Radę uzasadnienie w kwestii zastosowania wyjątków z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, jej odmowy częściowego udostępnienia i odmowy ujawnienia nazw państw, które przekazały dokumenty. W pkt 65 zaskarżonego wyroku uznał on, że „pomimo zwięzłości uzasadnienia pierwszej decyzji odmownej […] skarżącemu w pełni umożliwiono zrozumienie przyczyn udzielonych mu odmów, a Sądowi przeprowadzenie kontroli. Stąd Rada właściwie uzasadniła wspomniane decyzje”.
71.
Moim zdaniem, w tym względzie brak jest wad w ocenie przeprowadzonej przez Sąd w pkt 59–65. Mimo iż Sąd uznał w niniejszej sprawie, że krótkie, a nawet stereotypowe uzasadnienie jest zgodne z art. 253 WE, to jednak nie uczynił tego bez uprzedniego sprawdzenia, czy uzasadnienie spełniało dwa podstawowe kryteria przedstawione powyżej, to jest czy były one wystarczające, aby umożliwić wnoszącemu odwołanie zrozumienie powodów odmowy udostępnienia żądanych dokumentów, oraz czy umożliwiły one Sądowi przeprowadzenie kontroli sądowej. Nie może być zatem mowy, by Sąd pozwolił Radzie arbitralnie odmówić udostępnienia dokumentów, czy to w związku z działalnością państw trzecich, czy w związku z ochroną bezpieczeństwa publicznego.
72.
Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że w pkt 77 zaskarżonego wyroku Sąd uzupełnił uzasadnienie przedstawione przez Radę, wprowadza w błąd. Jak Rada słusznie zwraca uwagę, powyższe twierdzenie podniesiono w kontekście oceny, czy wyjątek dotyczący ochrony bezpieczeństwa publicznego został powołany prawidłowo. Z pewnością Sąd nie miał zamiaru uzupełniać uzasadnienia decyzji w sprawie odmowy dostępu.
73.
Co się zaś tyczy braku uzasadnienia wyjaśniającego powody, dla których ujawnienie nazw państw członkowskich, które dostarczyły dokumenty, stanowiłoby zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa publicznego i stosunków międzynarodowych, to odwołam się do moich uwag w tej samej kwestii w ramach rozważań nad drugim zarzutem, w pkt 57–59 powyżej.
74.
Wobec powyższego uważam, że trzeci zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
E — Zarzut czwarty: naruszenie prawa dostępu do dokumentów, zasady domniemania niewinności oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej
1) Wyrok Sądu
75.
Jeśli chodzi o zarzut wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym przez odmowę udzielenia mu dostępu do żądanych dokumentów Rada działała z naruszeniem zasad ogólnych prawa wspólnotowego wyrażonych w art. 6 EKPC, Sąd udzielił następującej odpowiedzi:
„50
Po pierwsze, należy przypomnieć, iż na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 beneficjentem prawa dostępu do dokumentów instytucji jest »każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim«. Wynika z tego, że rozporządzenie ma na celu zagwarantowanie dostępu do dokumentów publicznych, a nie tylko dostępu wnioskodawcy do dotyczących go dokumentów.
51
Po drugie, przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki od prawa dostępu do dokumentów są sformułowane w sposób bezwzględny. Wynika z tego, że instytucje są zobowiązane do odmowy udostępnienia dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli udowodnione zostanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie (zob. analogicznie wyroki Sądu: z dnia 5 marca 1997 r. w sprawie T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji, Rec. str. II-313, pkt 58 oraz z dnia 13 września 2000 r. w sprawie T-20/99 Denkavit Nederland przeciwko Komisji, Rec. str. II-3011, pkt 39).
52
Stąd indywidualny interes w uzyskaniu dostępu do dokumentu dotyczącego wnioskodawcy indywidualnie, na który może się on powołać, nie może zostać uwzględniony w razie zastosowania bezwzględnych wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001.
53
Skarżący utrzymuje w istocie, że Rada była zobowiązana do udostępnienia mu żądanych dokumentów, ponieważ dokumenty te były mu niezbędne w celu zagwarantowania jego prawa do sprawiedliwego procesu w ramach postępowania w sprawie T-47/03.
54
Jednakże, ponieważ Rada w pierwszej decyzji odmownej wskazała na bezwzględne wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, nie można jej zarzucać, iż nie uwzględniła ewentualnej szczególnej potrzeby skarżącego dysponowania żądanymi dokumentami.
55
W konsekwencji, zakładając nawet, że te dokumenty były niezbędne dla obrony skarżącego w ramach postępowania w sprawie T-47/03, która to kwestia należy do zakresu tej ostatniej sprawy, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny ważności pierwszej decyzji odmownej.
56
W konsekwencji należy oddalić trzeci zarzut jako bezzasadny”.
2) Argumentacja wnoszącego odwołanie
76.
Wnoszący skargę twierdzi, że Sąd w pkt 50–56 zaskarżonego wyroku dokonał błędnej oceny zakresu jego żądania i wobec tego naruszył zasadę domniemania niewinności oraz prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 6 ust. 2 i art. 13 EKPC. Sąd błędnie wywnioskował ze złożonego przez pełnomocnika wnoszącego odwołanie podczas rozprawy oświadczenia, że wnoszący odwołanie domagał się dostępu do danych dokumentów jedynie w celu zapewnienia sobie prawa do obrony w sprawie T-47/03. Tymczasem jego wniosek miał na celu uzyskanie dostępu do dokumentów, które spowodowały umieszczenie go na spornej liście, co miało znaczenie zarówno dla niego, jak i dla opinii publicznej. Zważywszy na społeczne napiętnowanie wynikające z umieszczenia jego nazwiska na tej liście, istotne jest, aby miał on możliwość publicznie ustosunkować się co do zarzucanych mu działań.
77.
Możliwość zażądania przez wnoszącego odwołanie udostępnienia dokumentów w kontekście sprawy T-47/03 nie stanowi skutecznego środka w rozumieniu art. 13 EKPC. Z uwagi na fakt, że zarzucany mu udział w działalności terrorystycznej był szeroko dyskutowany w prasie międzynarodowej, to skuteczne zaradzenie temu naruszeniu zasady domniemania niewinności, naruszeniu prawa do ochrony własnego honoru i reputacji oraz naruszeniu prawa do uznawania go za niewinnego do czasu udowodnienia winy może mieć miejsce jedynie wówczas, jeżeli będzie on miał możliwość publicznego ustosunkowania się do tych zarzutów — nie tylko w sposób ogólny — lecz odnosząc się do konkretnych dowodów dotyczących zarzucanego mu udziału w określonych przestępstwach. W tym kontekście powołuje się on na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Allenet de Ribemont przeciwko Francji (
21
), zgodnie z którym wszystkie organy publiczne są zobowiązane uwzględniać zasadę domniemania niewinności i powstrzymać się od wydawania jakichkolwiek oświadczeń, które mogłyby sugerować opinii publicznej winę określonej osoby.
3) Argumenty strony przeciwnej
78.
Zdaniem Rady twierdzenia Sądu, zawarte w pkt 50–56 zaskarżonego wyroku, a dotyczące celu rozporządzenia nr 1049/2001 oraz wykładni bezwzględnych wyjątków uregulowanych w art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia są w pełni prawidłowe. Ponieważ odmowę dostępu oparto na bezwzględnych wyjątkach, Sąd słusznie pominął interes indywidualny, na który powoływał się wnoszący odwołanie. Jego twierdzenie, że wnosił on o udostępnienie dokumentów jedynie w zakresie, w jakim dotyczyły one jego osoby, nie wpłynęło na wyrok Sądu w tym względzie.
79.
Wbrew twierdzeniom wnoszącego odwołanie dostęp do dokumentów leżących u podstaw decyzji Rady o umieszczeniu go na listach sporządzonych na podstawie decyzji 2002/848, 2002/974 i 2003/480 nie może być uznany za bardziej skuteczny środek umożliwiający mu publiczne wyrażenie sprzeciwu wobec stawianych mu zarzutów udziału w działalności terrorystycznej, aniżeli wykonywanie prawa do obrony w aktualnie zawisłej sprawie T-47/03.
4) Ocena
80.
Czwarty zarzut wnoszącego odwołanie podnosi dwie kwestie, które były już rozważane w ramach uwag w przedmiocie zarzutu pierwszego.
81.
Po pierwsze, wnoszący odwołanie w istocie twierdzi, że Sąd nieprawidłowo ocenił zakres jego skargi, przyjmując, że jego skarga w sprawie uzyskania dostępu do żądanego dokumentu miała na celu wzmocnienie jego linii obrony w ramach sprawy T-47/03, podczas gdy domagał się on dostępu do tego dokumentu celem wykorzystania go do obrony swej reputacji w oczach opinii publicznej.
82.
Jednakże, jak już zwróciłem uwagę w pkt 27 powyżej oraz zgodnie z twierdzeniem Rady — w kontekście stosowania art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma możliwości wyważenia interesu publicznego w zachowaniu poufnego charakteru pewnych dokumentów z interesem indywidualnym, jaki obywatel lub podmiot może mieć w ujawnieniu tego dokumentu. Okoliczność, iż wnoszący odwołanie w celu uzyskania dostępu do tego dokumentu kierował się innymi powodami niż wymienione przez Sąd w pkt 53 zaskarżonego wyroku jest nieistotna dla dokonanej przez Sąd oceny i nie może mieć wpływu na jej zgodność z prawem.
83.
Wnoszący odwołanie twierdzi również, że możliwość uzyskania dostępu do żądanego dokumentu w ramach postępowania w sprawie T-47/03 nie może zostać uznana za skuteczny środek w rozumieniu art. 13 EKPC. Twierdzi, że powinien mieć możliwość publicznego udzielenia odpowiedzi na konkretne adresowane do niego zarzuty.
84.
W pkt 35 stwierdziłem, że jeśli dokument dotyczy jednego z interesów o charakterze publicznym, objętych bezwzględnym wyjątkiem art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, to odmowa udzielenia dostępu do tego dokumentu sama w sobie nie może zostać uznana za naruszenie prawa do obrony, a konkretnie za odmowę prawa do skutecznego środka odwoławczego. To, że taki skuteczny środek jest dostępny na podstawie prawa wspólnotowego wynika z faktu, że na podstawie art. 230 WE wnoszący odwołanie ma możliwość kwestionowania ważności jego umieszczenia na liście osób, grup oraz podmiotów, do których stosuje się szczególne środki rozporządzenia nr 2580/2001 oraz że skorzystał on z tej możliwości.
85.
Wreszcie nie uważam, aby niniejszą sprawę można było porównać ze sprawą Allenet de Ribemont przeciwko Francji przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. W tamtym przypadku, ponieważ organy państwowe publicznie zarzuciły skarżącemu podżeganie do zabójstwa, istniało prawdopodobieństwo, że mogło to naruszyć zasadę domniemania niewinności. Natomiast chociaż prawdą jest, że osoby umieszczone na powołanej liście są publicznie podejrzewane o uczestnictwo w działalności terrorystycznej, należy zwrócić uwagę, że celem tego wspólnotowego środka jest uniemożliwienie działalności terrorystycznej poprzez zwalczanie finansowania terroryzmu. Ponieważ związane z tym zamrożenie funduszy może być osiągnięte jedynie przy współpracy z publicznymi i prywatnymi instytucjami finansowymi, to nieodzowne jest, aby lista tych osób, grup i podmiotów została upubliczniona.
86.
W świetle powyższych rozważań należy zarzut czwarty oddalić.
F — Zarzut piąty: naruszenie art. 4 ust. 5 i art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001
1) Zaskarżony wyrok
87.
W pkt 64 zaskarżonego wyroku, cytowanym w pkt 61 powyżej, Sąd zbadał uzasadnienie odmowy ujawnienia nazw państw członkowskich, które przekazały dokumenty. Co do obowiązku Rady w przedmiocie ujawnienia nazw danych państw członkowskich Sąd orzekł, co następuje:
„91
Na wstępie należy zauważyć, że argumentacja skarżącego jest oparta zasadniczo na wcześniejszym orzecznictwie związanym ze zbiorem zasad postępowania z dnia 6 grudnia 1993 r. dotyczącym publicznego dostępu do dokumentów Rady i Komisji (Dz.U. L 340, str. 41, zwanym dalej »zbiorem zasad postępowania«), wprowadzonym decyzją Rady 93/731/WE z dnia 20 grudnia 1993 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Rady (Dz.U. L 340, str. 43) oraz decyzją Komisji 94/90/EWWiS, WE, Euratom z dnia 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji (Dz.U. L 46, str. 58).
92
Na mocy tego zbioru zasad postępowania, jeśli dokument będący w posiadaniu instytucji został sporządzony przez osobę trzecią, wniosek o jego udostępnienie musiał być skierowany bezpośrednio do tej osoby. Trybunał stwierdził w tym względzie, że instytucja była zobowiązana podać zainteresowanemu tożsamość autora dokumentu, tak aby mógł on skierować wniosek bezpośrednio do niego (ww. w pkt 59 wyrok w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 49).
93
Natomiast na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001 instytucja jest zobowiązana sama przeprowadzić konsultacje z autorem dokumentu będącym osobą trzecią, chyba że odpowiedź pozytywna lub negatywna na wniosek o udzielenie dostępu sama się narzuca. W przypadku państw członkowskich mogą one zażądać, aby instytucja zwróciła się do nich o zgodę.
94
Zasada autora przedstawiona w zbiorze zasad postępowania uległa zatem w rozporządzeniu nr 1049/2001 fundamentalnej zmianie. Wynika z tego, że tożsamość autora ma obecnie dużo mniejsze znaczenie niż w poprzednim systemie.
95
Ponadto dla dokumentów niejawnych art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że dokumenty te »zostaną ujęte w rejestrze lub ujawnione wyłącznie za zgodą instytucji, która je stworzyła«. Należy zatem stwierdzić, że dokumenty niejawne korzystają z systemu wyłączenia, którego przedmiotem w sposób oczywisty jest zapewnienie tajności ich zawartości, jak również ich istnienia.
96
W konsekwencji Rada nie była zobowiązana ujawnić sporządzonych przez państwa przedmiotowych dokumentów związanych z przyjęciem decyzji 2002/848, włączając w to tożsamość ich autorów, gdyż, po pierwsze, dokumenty te były niejawne, a po drugie, państwa, które je sporządziły, odmówiły ich ujawnienia”.
2) Argumenty wnoszącego odwołanie
88.
Wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd błędnie stwierdził w pkt 64 i 96 zaskarżonego wyroku, że art. 4 ust. 5 i art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 stosuje się zarówno do „informacji”, jak i do „dokumentów” i że odmowa przez Radę ujawnienia nazw państw członkowskich, które przedstawiły dokumenty, była uzasadniona. Stanowi to nieproporcjonalne ograniczenie praw zainteresowanych stron do zwracania się bezpośrednio do władz państw członkowskich w celu otrzymania dostępu do dokumentów, co w sposób oczywisty zakłada jawność ich nazw. Ponadto Sąd nie zbadał zarzutu wnoszącego odwołanie, że Rada nie przedstawiła uzasadnienia w kwestii dotyczącej sposobu, w jaki ujawnienie nazw państw członkowskich, które dostarczyły informacji, mogło zaszkodzić interesowi publicznemu w zakresie bezpieczeństwa publicznego lub stosunków międzynarodowych.
3) Argumenty strony przeciwnej
89.
Zdaniem Rady Sąd słusznie orzekł w pkt 95 i 97 zaskarżonego wyroku, że celem art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 jest zapewnienie tajności zarówno treści dokumentów, jak również samego ich istnienia. Jak jasno wskazał Trybunał, zasady udostępniania dokumentów dotyczą nie tylko dostępu do dokumentów jako takich, ale raczej dostępu do informacji w nich zawartych (
22
). Tożsamość autora dokumentu stanowi w sposób oczywisty informację zawartą w dokumencie, a zatem podlega tym samym zasadom co sam dokument.
90.
Jeśli chodzi o twierdzenie wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym Sąd nie zbadał jego argumentu, że Rada nie wskazała, w jaki sposób ujawnienie nazw państw członkowskich, które dostarczyły informacji, mogło zaszkodzić interesowi publicznemu, to Rada ponownie stwierdza, że wystarczające jest wskazanie, że nieujawniania zażądały władze krajowe, ponieważ instytucja jest związana takim żądaniem (
23
). Nie jest ona ani zobowiązana do dokonania oceny powodów przedstawionych przez autora, ani do wyjaśniania wnioskodawcy powodów, dla których państwo członkowskie złożyło żądanie na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ przepis ten nie zobowiązuje państw członkowskich do uzasadnienia takich żądań. Twierdzenia te stosują się a fortiori do dokumentów niejawnych, które na podstawie art. 9 ust. 3 rozporządzenia są chronione prawem, bez wyraźnej sugestii ze strony danego państwa członkowskiego.
4) Ocena
91.
Zagadnienie podniesione w piątym zarzucie dotyczy tego, czy istnieje po stronie Rady obowiązek ujawnienia nazwy państwa członkowskiego, które dostarczyło dokumenty, po odmowie udostępnienia tych dokumentów ze względu na ich objęcie bezwzględnymi wyjątkami art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001.
92.
Wnoszący odwołanie w szczególności twierdzi, że skoro nazwa państwa członkowskiego stanowi „informację” a nie „dokument”, natomiast rozporządzenie dotyczy wyłącznie dostępu do dokumentów, decyzja Rady o odmowie ujawnienia nazw państw członkowskich była niezasadna. Rada sprzeciwia się takiej interpretacji i zgadza się z Sądem, że skoro na podstawie art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 autor dokumentu niejawnego może sprzeciwić się ujęciu tego dokumentu w rejestrze publicznym, o którym mowa w art. 11 rozporządzenia, to celem tego przepisu jest zapewnienie tajności zarówno treści dokumentów, jak również ich istnienia.
93.
Jakkolwiek wnoszący odwołanie może mieć rację, wskazując, że brak jest w rozporządzeniu nr 1049/2001 przepisu zakazującego Radzie ujawniania nazwy państwa członkowskiego, które przedstawiło dokument, to kwestia podniesiona w piątym zarzucie powinna zostać rozstrzygnięta z uwzględnieniem uregulowanego w rozporządzeniu systemu dotyczącego dokumentów niejawnych.
94.
Jeśli chodzi o dokumenty osób trzecich, określane jako dokumenty pochodzące spoza instytucji, a zatem obejmujące dokumenty przekazane przez państwa członkowskie, to art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że instytucja konsultuje się z tą osobą trzecią w celu oceny, czy wyjątek opisany w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia ma zastosowanie. Artykuł 4 ust. 5 tego rozporządzenia umożliwia państwom członkowskim żądanie, aby dokument pochodzący od tego państwa członkowskiego nie został ujawniony bez jego uprzedniej zgody. Dokumenty niejawne, zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia, można ująć w rejestrze lub ujawnić wyłącznie za zgodą instytucji, która je stworzyła.
95.
Z przepisów tych wynika, że w przypadku żądania udostępnienia dokumentu pochodzącego z państwa członkowskiego i przechowywanego przez instytucję, zamiast odsyłania żądającego udostępnienia do danego państwa członkowskiego, dana instytucja musi przeprowadzić konsultacje z państwem członkowskim w celu ustalenia, czy można udzielić dostępu. Powyższa procedura wskazuje, że nazwę państwa członkowskiego, które przekazało dokument, uważa się za element objęty wyjątkami uregulowanymi w art. 4 rozporządzenia.
96.
W przypadku gdy dokument ma charakter niejawny, autor dokumentu zachowuje pełną kontrolę w kwestii jego ujawnienia, a nawet ujęcia w rejestrze. Ponieważ, jak wskazano w pkt 95 zaskarżonego wyroku, oznacza to nieodzownie, że samo istnienie dokumentu nie jest upublicznione, oczywistą konsekwencją jest niemożność ujawnienia również tożsamości autora.
97.
Ponadto rozróżnienie dokonane przez wnoszącego odwołanie między „informacjami” a „dokumentami” jest sztuczne, ponieważ jest oczywiste, że każde żądanie dostępu do dokumentów ma na celu wyłącznie uzyskanie dostępu do ich treści. Rada słusznie zwraca uwagę, że tożsamość autora dokumentu sama w sobie stanowi informację zawartą w tym dokumencie. Ponieważ tożsamość autora może być jednym z powodów utrzymania poufności dokumentu, jego ujawnienie musi podlegać tym samym zasadom, które odnoszą się do ujawniania samego dokumentu.
98.
Chociaż skutkuje to tym, że wnoszący odwołanie nie ma dostępu do informacji umożliwiających mu złożenie wniosku do właściwych władz krajowych, to nie uważam, aby to niesłusznie ograniczało jego prawo do skutecznej ochrony sądowej. Jest ono dostatecznie zagwarantowane procedurą przewidzianą w rozporządzeniu nr 1049/2001 i następnie poddane kontroli sądu wspólnotowego.
99.
Zatem stwierdzam, że piąty zarzut nie może zostać uwzględniony.
VII — Wnioski
100.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
—
oddalił odwołanie jako niezasadne w części, w jakiej zmierza do uchylenia wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (druga izba) z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych T-110/03, T-150/03 i T-405/03 Sison przeciwko Radzie;
—
odrzucił odwołanie jako niedopuszczalne w części, w jakiej zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji Rady odmawiających udzielenia dostępu do żądanych dokumentów;
—
obciążył wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	W sprawach połączonych T-110/03, T-150/03 i T-405/03, Zb.Orz. str. II-1429, zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”.
(
3
)	Rozporządzenie Rady w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu (Dz.U. L 344, str. 70).
(
4
)	Dz.U. 2003, C 101, str. 41.
(
5
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. (Dz.U. L 145, str. 43).
(
6
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C-199/92 P Hüls przeciwko Komisji, Rec. str. I-4287, pkt 92; z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-198/99 P Ensidesa przeciwko Komisji, Rec. str. I-11111, pkt 32.
(
7
)	Wyrok z dnia 19 lipca 1999 r. w sprawie T-14/98, Rec. str. II-2489, pkt 71.
(
8
)	Wyrok z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie T-211/00, Rec. str. II-485, pkt 53.
(
9
)	Trzeci paragraf tego artykułu stanowi: „Jeżeli dokument, którego udostępnienia odmówiła instytucja wspólnotowa, został przedłożony Sądowi w ramach postępowania w przedmiocie legalności takiej odmowy, dokument ten nie jest podawany do wiadomości innych stron”.
(
10
)	Przytoczonej w przypisie 7.
(
11
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie Hautala przeciwko Radzie, pkt 67.
(
12
)	Zobacz poprzedni przypis.
(
13
)	Wyrok Trybunału z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-353/99 P Rada przeciwko Hautala, Rec. str. I-9565.
(
14
)	Porównaj motyw drugi rozporządzenia nr 1049/2001: „Przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Przejrzystość przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”.
(
15
)	Motyw czwarty rozporządzenia nr 1049/2001 (wyróżnienie własne).
(
16
)	Motyw jedenasty rozporządzenia nr 1049/2001 (wyróżnienie własne).
(
17
)	Dz.U. L 344, str. 93.
(
18
)	Zobacz pkt 74–78 zaskarżonego wyroku.
(
19
)	Zobacz w szczególności wyrok Trybunału z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C-41/00 P Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. I-2125, pkt 55.
(
20
)	Sąd powołuje analogicznie wyrok Trybunału z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawach połączonych C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. str. I-1, pkt 24 oraz wyrok Sądu z dnia 5 marca 1997 r. w sprawie T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji, Rec. str. II-313, pkt 65.
(
21
)	Wyrok z dnia 10 lutego 1995 r., seria A, nr 308, § 36.
(
22
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Hautala przeciwko Radzie, pkt 23.
(
23
)	Wyrok Sądu z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie T-187/03 Scippacercola przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II-1029, pkt 68–70.