62024CJ0466
WYROK TRYBUNAŁU (dziewiąta izba)
z dnia 23 października 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna (WPR) – Rozporządzenie (UE) 2021/2115 – Wsparcie planów strategicznych – Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 – Płatności bezpośrednie dla rolników – Obszary w posiadaniu rolników – Podstawa prawna użytkowania tych obszarów – Zasady rejestracji tej podstawy prawnej – Obszary zadeklarowane w ramach systemów pomocy przekraczające obszary, dla których zarejestrowano podstawę prawną użytkowania – Kary administracyjne w przypadku zawyżenia deklaracji obszaru – Kary na podstawie art. 19a rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 – Artykuł 19a – Kary – Stosowanie tego artykułu po uchyleniu rozporządzenia nr 640/2014
W sprawie C‑466/24 [Venshova] (
i
)
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 lipca 2024 r., w postępowaniu:
LQ
przeciwko
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”,
TRYBUNAŁ (dziewiąta izba),
w składzie: M. Condinanzi (sprawozdawca), prezes izby, N. Jääskinen, i R. Frendo, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Komisji Europejskiej – A.C. Becker, G. Koleva i M. Salyková, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni:
–
art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 1);
–
art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59);
–
art. 18, 19 i 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48), zmienionego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2016/1393 z dnia 4 maja 2016 r. (Dz.U. 2016, L 225, s. 41) (zwanego dalej „rozporządzeniem delegowanym nr 640/2014”),
–
a także art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu, którego jedną stroną jest LQ, osoba fizyczna, a drugą Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (zastępca dyrektora wykonawczego krajowego funduszu „Rolnictwo”, Bułgaria) (funduszu zwanego dalej „DFZ”), w przedmiocie decyzji tego ostatniego o obniżeniu kwoty pomocy finansowej wnioskowanej przez LQ na rok gospodarczy 2021 z tytułu szeregu systemów pomocy i środków dotyczących bezpośrednich płatności obszarowych oraz nałożenia na LQ sankcji ze względu na zawyżenie zadeklarowanych obszarów.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
3
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549) zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2023 r. przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 187). Jednak na mocy art. 104 rozporządzenia 2021/2116 art. 59, 63, 64, 67, 68, 74 i 77 rozporządzenia nr 1306/2013 nadal mają zastosowanie do wydatków poniesionych i płatności dokonanych na rzecz systemów wsparcia na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608) w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022 i wcześniejszych lat. Ponieważ wniosek o przyznanie pomocy rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczy roku gospodarczego 2021, rozporządzenie nr 1306/2013 ma w niniejszym przypadku zastosowanie.
4
Artykuł 59 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Ogólne zasady kontroli”, przewiduje w ust. 1:
„O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie […] obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu”.
5
Artykuł 63 tego rozporządzenia, zatytułowany „Nienależne płatności i kary administracyjne”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   W przypadku stwierdzenia, że beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, określonymi w sektorowym prawodawstwie rolnym, pomoc nie zostaje wypłacona lub zostaje zwrócona w całości lub w części oraz, w stosownych przypadkach, nie zostają przyznane lub zostają zwrócone odpowiednie uprawnienia do płatności, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
2.   Ponadto, w przypadku gdy jest to przewidziane w sektorowym prawodawstwie rolnym, państwa członkowskie nakładają również kary administracyjne, zgodnie z przepisami określonymi w art. 64 i 77. […]”.
6
Artykuł 64 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Stosowanie kar administracyjnych”, w ust. 4 stanowi:
„Kary administracyjne mogą przybrać jedną z następujących form:
a)
zmniejszenia kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność, w których stwierdzono niezgodności, lub w związku z kolejnymi wnioskami; jednakże w odniesieniu do wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich pozostaje to bez uszczerbku dla możliwości zawieszenia wsparcia, w przypadku gdy można oczekiwać od beneficjenta, że w rozsądnym czasie zajmie się niezgodnością;
b)
wypłaty kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność;
c)
zawieszenia lub wycofania zatwierdzenia, uznania lub zezwolenia;
d)
wykluczenia z prawa uczestnictwa w danym systemie pomocy lub środku wsparcia lub z innego odnośnego środka bądź korzystania z nich”.
7
Znajdujący się w tytule V tego rozporządzenia rozdz. 2, zatytułowany „Zintegrowany system zarządzania i kontroli”, zawiera art. 67, którego ust. 1 i 2 mają następujące brzmienie:
„1.   Każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli (»system zintegrowany«).
2.   System zintegrowany stosuje się w odniesieniu do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 […]”.
8
Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje:
„System zintegrowany obejmuje następujące elementy:
a)
skomputeryzowaną bazę danych;
b)
system identyfikacji działek rolnych;
c)
system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;
d)
wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność;
e)
zintegrowany system kontroli;
f)
jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność”.
9
Artykuł 72 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio:
a)
wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, w którym mowa w art. 67 ust. 2;
b)
uprawnienia do płatności deklarowane do aktywowania;
c)
wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub wymagane w związku z wdrożeniem odpowiedniego sektorowego prawodawstwa rolnego lub wymagane przez dane państwo członkowskie.
[…]”.
10
Artykuł 74 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu”.
11
Artykuł 77 tego rozporządzenia, zatytułowany „Stosowanie kar administracyjnych”, ma następujące brzmienie:
„1.   W odniesieniu do kar administracyjnych, o których mowa w art. 63 ust. 2, niniejszy artykuł ma zastosowanie w przypadku nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków wynikających ze stosowania przepisów dotyczących wsparcia, o których mowa w art. 67 ust. 2.
[…]
4.   Kary administracyjne mogą przybrać następujące formy:
a)
zmniejszenie kwoty pomocy lub wsparcia wypłaconej lub która miała zostać wypłacona w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność, w których stwierdzono niezgodność, lub w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność w odniesieniu do poprzednich lub kolejnych lat;
b)
wypłaty kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność;
c)
wykluczenia z prawa uczestnictwa w danym programie pomocy lub środku wsparcia.
[…]”.
Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013
12
Rozporządzenie nr 1307/2013 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. przez rozporządzenie 2021/2115. Jednak na mocy art. 154 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenie nr 1307/2013 ma w dalszym ciągu zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2023 r. Ponieważ wniosek o przyznanie pomocy rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczy roku gospodarczego 2021, rozporządzenie nr 1307/2013 ma w niniejszym przypadku zastosowanie.
13
W motywie 2 rozporządzenia nr 1307/2013 wskazano:
„Jednym z najważniejszych celów i jednym z kluczowych wymogów reformy [wspólnej polityki rolnej (WPR)] jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych. […]”.
14
Artykuł 5 tego rozporządzenia stanowi:
„Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do systemów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu”.
15
Zgodnie z brzmieniem art. 32 rozporządzenia nr 1307/2013:
„1.   Wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej przyznaje się rolnikom po aktywacji – w formie zgłoszenia zgodnie z art. 33 ust. 1 – uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar w państwie członkowskim, w którym przydzielono uprawnienie. […]
2.   Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:
a)
wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej – wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub
[…]
4.   Obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
[…]”.
16
Artykuł 33 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zgłoszenie kwalifikujących się hektarów”, przewiduje w ust. 1:
„Do celów aktywacji uprawnień do płatności przewidzianej w art. 32 ust. 1 rolnik zgłasza działki, które odpowiadają kwalifikującym się hektarom powiązanym z każdym uprawnieniem do płatności. Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zgłoszone działki muszą pozostawać w dyspozycji rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013”.
17
Artykuł 36 rozporządzenia nr 1307/2013, regulujący konkretnie system jednolitej płatności obszarowej, stanowi w ust. 2 i 5:
„2.   Jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara zadeklarowanego przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. […]
[…]
5.   Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych hektary, o których mowa w ust. 2, muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013”.
18
Zgodnie z art. 48 rozporządzenia nr 1307/2013, który ustanawia przepisy ogólne dotyczące płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych:
„1.   Państwa członkowskie mogą przyznawać płatność rolnikom, którzy są uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w rozdziale 1, i których gospodarstwa rolne są w całości lub częściowo położone na wyznaczonych przez państwa członkowskie […] obszarach o ograniczeniach naturalnych […].
[…]
3.   […] płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych przyznaje się rocznie na kwalifikujący się hektar położony na obszarach, w odniesieniu do których państwo członkowskie zadecydowało o przyznaniu płatności zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu. Wypłaca się ją po aktywacji uprawnień do płatności w odniesieniu do tych hektarów posiadanych przez danego rolnika lub – w państwach członkowskich stosujących art. 36 niniejszego rozporządzenia – po zadeklarowaniu tych kwalifikujących się hektarów przez danego rolnika.
[…]”.
Rozporządzenie delegowane nr 640/2014
19
Rozporządzenie delegowane nr 640/2014 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U. 2022, L 183, s. 12). Jednak zgodnie z art. 13 rozporządzenia delegowanego 2022/1172 rozporządzenie delegowane nr 640/2014 stosuje się nadal do wniosków o przyznanie pomocy w ramach płatności bezpośrednich złożonych przed dniem 1 stycznia 2023 r. Zatem biorąc pod uwagę datę wystąpienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, rozporządzenie delegowane nr 640/2014 ma w niniejszym przypadku zastosowanie.
20
Motywy 2 i 19 rozporządzenia nr 640/2014 brzmią, jak następuje:
„(2)
W szczególności należy ustanowić zasady uzupełniające niektóre inne niż istotne elementy rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do funkcjonowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (»system zintegrowany«), terminów składania wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność, warunków częściowej lub całkowitej odmowy przyznania pomocy i częściowego lub całkowitego wycofania nienależnej pomocy lub nienależnego wsparcia, ustalenia kar administracyjnych w odniesieniu do niezgodności dotyczących warunków otrzymania pomocy w ramach systemów ustanowionych rozporządzeniem [(UE) nr 1307/2013] […].
[…]
(19)
Kary administracyjne należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami działania siły wyższej, jak również nadzwyczajnymi okolicznościami. Kary administracyjne powinny być stopniowane w zależności od wagi niezgodności, włącznie z całkowitym wykluczeniem na określony czas z jednego lub więcej systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego. Powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy lub środków pomocy w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków oraz możliwość, że beneficjent nie zgłosi wszystkich swoich obszarów, aby sztucznie stworzyć warunek zwalniający go z obowiązków dotyczących zazieleniania. Kary administracyjne na podstawie niniejszego rozporządzenia należy uważać za wystarczająco odstraszające, aby zniechęcić do umyślnej niezgodności”.
21
Artykuł 19a rozporządzenia nr 640/2014, zatytułowany „Kary administracyjne w przypadku zawyżenia deklaracji obszaru w odniesieniu do systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, systemu dla młodych rolników, płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi, systemu dla małych gospodarstw, płatności z tytułu obszarów Natura 2000, płatności związanych z ramową dyrektywą wodną oraz płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami”, stanowi:
„1.   Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2013, L 347, s. 487)], przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary.
Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.
2.   Jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej zgodnie z ust. 1 za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną, o której mowa w tym ustępie, zmniejsza się o 50 %, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego.
3.   Jeżeli beneficjentowi zmniejszono karę administracyjną zgodnie z ust. 2 i ten beneficjent ma zostać ponownie objęty karą administracyjną, o której mowa w niniejszym artykule i w art. 21, w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia w kolejnym roku składania wniosków, wówczas płaci on pełną karę administracyjną w odniesieniu do tego kolejnego roku składania wniosków oraz płaci kwotę, o jaką kara administracyjna obliczona zgodnie z ust. 1 została zmniejszona zgodnie z ust. 2.
4.   Jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty”.
Rozporządzenie 2021/2115
22
Artykuł 4 ust. 4 lit. a) rozporządzenia 2021/2115 stanowi:
„Do celów rodzajów interwencji w formie płatności bezpośrednich »kwalifikujący się hektar« definiuje się w taki sposób, aby obejmował obszary znajdujące się w dyspozycji rolnika i zawierał:
a)
wszelkie użytki rolne danego gospodarstwa, które w trakcie roku, na który wnioskuje się o wsparcie, są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy te użytki rolne wykorzystywane są także do prowadzenia działalności pozarolniczej – są w przeważającej mierze wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej […]”.
Prawo bułgarskie
ZPZP
23
Artykuł 41 Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (ustawy o wsparciu rolników) (DV nr 58 z dnia 22 maja 1998 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZPZP”), stanowi:
„(1)   Rolnicy zarejestrowani zgodnie z art. 7 mogą wnioskować o pomoc w ramach systemów, o których mowa w art. 38a ust. 1, składając wniosek o przyznanie pomocy zgodnie z art. 32 ust. 1 na dany rok kalendarzowy.
[…]
(3)   Grunty rolne, o których mowa we wniosku o przyznanie pomocy, muszą pozostawać w posiadaniu rolników w dniu 31 maja danego roku kalendarzowego zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, co jest poświadczone przez podstawę prawną użytkowania zarejestrowaną na podstawie [Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (ustawy o własności i użytkowaniu gruntów rolnych)].
(4)   Podstawa prawna użytkowania gruntów rolnych jest rejestrowana przez służby komunalne dla rolnictwa w miejscu, gdzie znajdują się nieruchomości, za pośrednictwem specjalnego oprogramowania zarządzanego przez ministerstwo rolnictwa, żywności i leśnictwa. Rejestracji dokonuje się do upływu terminów przewidzianych w zarządzeniu, o którym mowa w art. 32 ust. 5, na złożenie wniosku o przyznanie pomocy i na dokonanie w nim zmian.
(5)   Ministerstwo rolnictwa, żywności i leśnictwa klasyfikuje i przekazuje agencji płatniczej, jednorazowo lub etapami, dane dotyczące zarejestrowanych podstaw prawnych użytkowania gruntów rolnych. […]
(6)   Przy składaniu wniosku o przyznanie pomocy za pośrednictwem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli [(zwanego dalej »ZSZiK«)] agencja płatnicza weryfikuje dane zawarte we wniosku, które są porównywane z danymi, o których mowa w ust. 5. Jeżeli rolnik uwzględnił we wniosku grunty rolne znajdujące się poza obszarami, dla których istnieje podstawa prawna, lub w zakresie wykraczającym poza zarejestrowaną podstawę prawną użytkowania, system generuje zgłoszenie błędu. Zgłoszenie błędu przedkłada się rolnikowi do podpisu.
(7)   Po upływie przewidzianych w zarządzeniu, o którym mowa w art. 32 ust. 5, terminów składania wniosku o przyznanie pomocy i dokonywania w nich zmian agencja płatnicza przeprowadza kontrolę administracyjną wszystkich złożonych wniosków o przyznanie pomocy, w odniesieniu do których system dokonał zgłoszenia błędu. Podczas kontroli informacje zawarte we wnioskach o przyznanie pomocy są porównywane z danymi, o których mowa w ust. 5, dotyczącymi spełnienia warunków, o których mowa w ust. 3 i 4.
(8)   Jeżeli kontrola, o której mowa w ust. 7, wykaże grunty rolne, których dotyczy wniosek, bez podstawy prawnej ich użytkowania, agencja płatnicza dokonuje geograficznego określenia obszaru i lokalizacji wspomnianych gruntów. W takim przypadku ministerstwo rolnictwa, żywności i leśnictwa przekazuje agencji płatniczej dodatkowe informacje.
(9)   Jeżeli weryfikacja przeprowadzona na mocy ust. 7 i 8 nie wykaże żadnej zarejestrowanej podstawy prawnej w rozumieniu ust. 4, agencja płatnicza stosuje przepisy art. 43 ust. 3”.
24
Artykuł 43 ZPZP stanowi:
„(1)   Agencja płatnicza dokonuje płatności bezpośrednich w odniesieniu do złożonych wniosków, jeżeli stwierdzi, że:
1.
wnioskodawca użytkuje zgłoszone we wniosku użytki rolne i prowadzi na nich działalność rolniczą;
[…]
4.
obszary zgłoszone do celów pomocy uznaje się za kwalifikujące się do pomocy w trakcie kontroli, o których mowa w art. 37 ust. 3 i 4.
[…]
(3)   Agencja płatnicza zmniejsza kwotę płatności lub odmawia dokonania płatności w ramach systemów płatności bezpośrednich, jeżeli:
[…]
4.
wnioskodawca zgłosił obszary, których nie uprawia, lub zgłosił obszary, które nie spełniają kryteriów kwalifikowalności określonych w zarządzeniu, o którym mowa w art. 40;
5.
w odniesieniu do tego samego obszaru złożono dwa wnioski lub więcej, a nakładanie się obszarów nie zostało wyeliminowane;
[…]
7.
wnioskodawca ubiegający się o pomoc nie jest użytkownikiem zgłoszonych użytków rolnych;
[…]
10.
obszary zgłoszone do celów pomocy uznaje się za kwalifikujące się do pomocy podczas kontroli, o których mowa w art. 37 ust. 3 i 4.
(4)   Agencja płatnicza zmniejsza kwotę płatności lub odmawia dokonania płatności, o której mowa w ust. 3, zgodnie z kryteriami określonymi w prawodawstwie Unii Europejskiej”.
Zarządzenie nr 5 z dnia 27 lutego 2009 r.
25
Artykuł 2 naredba no 5 za usloviyata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za direktni plashtania (zarządzenia nr 5 w sprawie warunków i zasad składania wniosków w ramach systemów i środków płatności bezpośrednich) z dnia 27 lutego 2009 r. (DV nr 22 z 2009 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„(1)   Wsparcie w ramach systemów i środków, o których mowa w art. 1, jest dostępne dla rolników uprawiających grunty rolne lub hodujących zwierzęta gospodarskie, którzy spełniają wymogi art. 41 [ZPZP].
(2)   Osoby, o których mowa w ust. 1, składają wniosek o wsparcie w ramach systemów i środków, o których mowa w art. 1, na formularzu zatwierdzanym corocznie przez [DFZ] – agencję płatniczą (Razplashtatelna agentsia – RA). Składając pierwszy wniosek o przyznanie pomocy, osoby, o których mowa w ust. 1, muszą również wypełnić wniosek o rejestrację”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
26
LQ złożyła wniosek o przyznanie pomocy za rok gospodarczy 2021 w ramach szeregu systemów pomocy i środków dotyczących bezpośrednich płatności obszarowych finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i budżetu krajowego Republiki Bułgarii.
27
Pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. DFZ poinformował LQ o zatwierdzeniu wsparcia i jego płatności na podstawie obszarów zadeklarowanych w odniesieniu do roku gospodarczego 2021. W piśmie tym zostało wskazane, że kwoty pomocy wnioskowanej przez LQ w ramach systemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, systemu jednolitej płatności obszarowej oraz pomocy z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska zostały zmniejszone oraz że zostały nałożone kary z powodu zawyżenia deklaracji obszaru.
28
LQ wniosła do Administrativen sad – Varna (sądu administracyjnego w Warnie, Bułgaria) skargę na to pismo, podnosząc brak jego uzasadnienia, który nie pozwala zrozumieć, na podstawie jakich okoliczności faktycznych owa decyzja została podjęta, a także naruszenie prawa popełnione przez właściwy organ.
29
Z postanowienia odsyłającego wynika, że decyzja o obniżeniu kwot pomocy wnioskowanej przez LQ została podjęta na podstawie wyników kontroli administracyjnej dotyczącej kwalifikowalności obszarów przeprowadzonej zgodnie z art. 74 rozporządzenia nr 1306/2013, z art. 28 i 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.2014, l 227, s. 69), a także z art. 37 ust. 2 ZPZP poprzez porównanie danych dostępnych w rejestrach ZSZiK z danymi zawartymi w bazie danych bułgarskiego ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa.
30
Podczas wspomnianej kontroli ustalono, że obszary zadeklarowane we wniosku o przyznanie pomocy złożonym przez LQ na rok gospodarczy 2021 były większe niż te, dla których podstawa prawna użytkowania została zarejestrowana na podstawie przepisów krajowych.
31
W odniesieniu do wskazanych w złożonym przez LQ wniosku o przyznanie pomocy obszarów, które uznano za niekwalifikowalne lub zawyżone, na LQ nałożono karę na podstawie art. 19a rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.
32
LQ podnosi, że pismo z dnia 13 stycznia 2023 r., o którym mowa w pkt 27 niniejszego wyroku, nie odnosi się w żaden sposób do ewentualnej niezgodności danych dostarczonych przez nią we wniosku o przyznanie pomocy z danymi wykorzystanymi przez DFZ w ramach przeprowadzanych przez niego kontroli. Ściślej rzecz ujmując, jej zdaniem pismo to nie zawiera żadnej informacji pozwalającej na stwierdzenie, że kontrole administracyjne zostały przeprowadzone, ani nie wskazuje stwierdzonych przypadków nieprawidłowości wniosku o przyznanie pomocy.
33
DFZ twierdzi, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ZPZP obszary rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pomocy muszą być w posiadaniu rolników w dniu 31 maja danego roku kalendarzowego, co pozwala ustalić rejestracja podstawy prawnej użytkowania tych obszarów.
34
W niniejszym przypadku DFZ utrzymuje, że postanowił obniżyć kwoty pomocy przyznanej LQ i nałożyć kary zgodnie z tym przepisem, ponieważ we wniosku o przyznanie pomocy LQ zadeklarowała obszar większy niż obszar stwierdzony w wyniku przeprowadzonych kontroli administracyjnych. W tym względzie DFZ wyjaśnia, że pismem z dnia 8 czerwca 2023 r. poinformował on najpierw LQ o braku danych dotyczących podstawy prawnej wykorzystania działki o numerze 78519‑1127‑22‑1, którą LQ uwzględniła we wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi. Co się tyczy wniosku LQ o przyznanie pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, DFZ utrzymuje, że działka o numerze 001182‑8‑1‑1 nie posiada cech odpowiadających celom odnośnej pomocy. DFZ twierdzi wreszcie, że w piśmie z dnia 30 października 2023 r. poinformował on LQ, iż decyzja o nałożeniu kar administracyjnych została podjęta właśnie ze względu na stwierdzoną różnicę między obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym w wyniku kontroli.
35
Sąd odsyłający zastanawia się, czy prawo Unii zezwala na przepis krajowy taki jak art. 41 ust. 3 i 4 ZPZP lub na praktykę właściwego krajowego organu administracyjnego polegającą na odmówieniu rolnikom przyznania pomocy w odniesieniu do obszarów, dla których nie zarejestrowali oni podstawy prawnej użytkowania w przewidzianych w tym celu bazach danych w terminach przewidzianych w prawie krajowym.
36
Co się tyczy art. 19a rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, na podstawie którego DFZ nałożył kary na LQ, sąd odsyłający zauważa, że to rozporządzenie delegowane, pomimo uchylenia go ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r., stosuje się nadal do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących płatności bezpośrednich złożonych przed tą datą, jak ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym. Stwierdza on jednak, że wersja skonsolidowana wspomnianego rozporządzenia delegowanego nie zawiera już tego art. 19a. W związku z tym sąd odsyłający zastanawia się, czy wspomniany artykuł należy uznać za obowiązujący w dniu nałożenia kar na LQ, czyli w dniu 13 stycznia 2023 r.
37
W tych okolicznościach Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zgodnie z art. 4 ust. 4 [rozporządzenia 2021/2115], art. 28 [rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014] oraz art. 18 i 19 [rozporządzenia delegowanego nr 640/2014] dopuszczalne są krajowe przepisy i praktyka agencji płatniczej Republiki Bułgarii dotyczące stosowania uregulowań krajowych, a w szczególności art. 41 ust. 3 i 4 [ZPZP], na podstawie których rolnikowi odmawia się prawa do wsparcia w odniesieniu do obszarów, co do których zawarł on umowę użytkowania na ten sam rok, lecz ta jego podstawa prawna nie została zarejestrowana w systemie [ministerstwa rolnictwa] w terminach określonych w ustawie?
2)
Biorąc pod uwagę art. 49 ust. 1 zdanie trzecie [Karty], czy na rolnika należy nałożyć karę na podstawie art. 19a rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 {uchylonego [rozporządzeniem delegowanym 2022/1172]}, przy czym to ostatnie rozporządzenie w motywie 16 stanowi, że »[w] celu zapewnienia jasności i pewności prawa należy uchylić rozporządzenie delegowane (UE) nr 640/2014«? [Owo] rozporządzenie [delegowane] powinno jednak nadal mieć zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy związanych z płatnościami bezpośrednimi, złożonych przed dniem 1 stycznia 2023 r., do wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do środków wsparcia stosowanych zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013, a także do systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do przepisów dotyczących wzajemnej zgodności, który to art. 19a obowiązywał w roku gospodarczym 2021, w sytuacji gdy w chwili wydania pisma, w którym nałożono karę, to jest w dniu 13 stycznia 2023 r., art. 19a rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2023 r., […] nie istniał?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W przedmiocie dopuszczalności
38
Komisja Europejska ma wątpliwości co do dopuszczalności pytania pierwszego ze względu na to, że z postanowienia odsyłającego nie wynikają jednoznacznie elementy stanu faktycznego i prawnego, które są konieczne do udzielenia przez Trybunał użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytanie. Jej zdaniem sąd odsyłający nie przedstawił bowiem jasno okoliczności faktycznych ani nie przytoczył właściwych krajowych ram prawnych, w szczególności przepisów krajowych przewidujących obowiązek rejestracji podstawy prawnej użytkowania gruntów rolnych. Według Komisji nie wyjaśnił on również powodów, dla których uważa, że konieczna jest wykładnia art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115, art. 28 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 oraz art. 18 i 19 rozporządzenia nr 640/2014.
39
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem procedura przewidziana w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów (wyrok z dnia 27 kwietnia 2023 r., Castorama Polska i Knor, C‑628/21, EU:C:2023:342, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach tej procedury wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena tego, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena istotności pytań, które zadaje on Trybunałowi. W konsekwencji, jeżeli zadane pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest zatem możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., LivaNova, C‑713/22, EU:C:2024:642, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
41
W niniejszym przypadku, jak wynika z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający, skarga w postępowaniu głównym jest skierowana przeciwko pismu DFZ z dnia 13 stycznia 2023 r., w którym DFZ poinformował LQ o zmniejszeniu kwot pomocy finansowej wnioskowanej przez LQ na rok gospodarczy 2021 w ramach szeregu systemów pomocy i środków dotyczących bezpośrednich płatności obszarowych oraz o nałożeniu kar z powodu stwierdzonych zawyżeń deklaracji obszaru.
42
DFZ zmniejszył kwotę pomocy finansowej wnioskowanej przez LQ ze względu na to, że w następstwie kontroli kwalifikowalności obszarów przeprowadzonej na podstawie porównania danych zadeklarowanych przez LQ we wniosku o przyznanie pomocy z danymi zawartymi w systemie ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa stwierdzono, iż LQ nie zarejestrowała podstawy prawnej użytkowania wszystkich działek rolnych wskazanych w jej wniosku o przyznanie pomocy, czego wymaga art. 41 ust. 3 i 4 ZPZP.
43
Pytanie pierwsze dotyczy zatem wyraźnie sytuacji, w której skomputeryzowana baza danych ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa nie zawiera informacji dotyczących podstawy prawnej użytkowania działki, której dotyczy wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożony przez LQ na rok gospodarczy 2021.
44
W konsekwencji, wbrew temu, co twierdzi Komisja, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawia przedmiot sporu w postępowaniu głównym i istotne okoliczności faktyczne sprawy, a także treść odnośnych przepisów krajowych, w tym art. 41 ust. 3 i 4 ZPZP.
45
Ponadto wniosek ten wskazuje powody, dla których sąd odsyłający pragnie uzyskać wykładnię prawa Unii. Z wniosku tego wynika bowiem, że istniejące orzecznictwo Trybunału dotyczy okoliczności faktycznych innych niż te rozpatrywane w postępowaniu głównym oraz uregulowania krajowego innego niż rozpatrywane w owej sprawie.
46
Z powyższego wynika, że pytanie pierwsze jest dopuszczalne.
Co do istoty
47
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. W tym samym duchu Trybunał może wziąć pod rozwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoich pytaniach prejudycjalnych (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2023 r., Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
W niniejszym przypadku pytanie pierwsze dotyczy art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115, który do celów rodzajów interwencji w formie płatności bezpośrednich definiuje pojęcie „kwalifikującego się hektara”.
49
Jak wynika zaś z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, LQ złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na rok gospodarczy 2021 w ramach szeregu systemów pomocy i środków dotyczących bezpośrednich płatności obszarowych finansowanych przez EFRG, EFRROW i budżet krajowy Republiki Bułgarii.
50
Oznacza to, że jedynie przepisy rozporządzenia nr 1307/2013 mogą mieć zastosowanie ratione materiae do sporu w postępowaniu głównym. Zgodnie bowiem z, odpowiednio, art. 1 ust. 2 i art. 154 rozporządzenia 2021/2115, po pierwsze, rozporządzenie to ma zastosowanie do wsparcia Unii finansowanego przez EFRG i EFRROW na rzecz interwencji wymienionych w planie strategicznym WPR opracowanym przez państwo członkowskie i zatwierdzonym przez Komisję, obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2027 r., a po drugie, rozporządzenie nr 1307/2013 ma nadal zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2023 r.
51
W tym względzie, ponieważ zgodnie z informacjami zawartymi w postanowieniu odsyłającym podnoszony brak rejestracji podstawy prawnej użytkowania jednej z działek LQ dotyczy wniosku o przyznanie pomocy złożonego w ramach systemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, w odniesieniu do pytania pierwszego istotne są przepisy art. 48 rozporządzenia nr 1307/2013, który określa ogólne zasady regulujące system płatności dla takich obszarów.
52
Do celów identyfikacji obszarów objętych zakresem stosowania pomocy dotyczącej obszarów z ograniczeniami naturalnymi oraz określenia warunków jej płatności art. 48 ust. 1 i 3 odsyła do przepisów mających zastosowanie do systemu płatności podstawowej oraz do przepisów dotyczących systemu jednolitej płatności obszarowej.
53
W niniejszym przypadku pytanie pierwsze dotyczy głównie ciężaru dowodu spoczywającego na rolnikach w celu wykazania, że działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pomocy były rzeczywiście w ich posiadaniu w dniu złożenia tego wniosku. Ponadto z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym wynika, że LQ złożyła wniosek o przyznanie pomocy wyłącznie w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, nie ubiegając się o wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej. Należy zatem uznać, że w ramach pytania pierwszego sąd odsyłający zwraca się o wykładnię przepisów art. 32 ust. 2 lit. a) oraz art. 36 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1307/2013, które, odpowiednio, definiują „kwalifikujący się hektar” i ustanawiają warunek, zgodnie z którym hektary zadeklarowane we wniosku o przyznanie pomocy muszą pozostawać „w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie”.
54
Należy zatem uznać, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 32 ust. 2 lit. a) oraz art. 36 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi można odmówić rolnikowi prawa do płatności pomocy w odniesieniu do obszarów, na których użytkowanie rolnik ten zawarł umowę na dany rok, jeżeli umowa ta, jako podstawa prawna użytkowania tych obszarów, nie została zarejestrowana w przeznaczonej do tego skomputeryzowanej bazie danych i w terminach przewidzianych w prawie krajowym.
55
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2024 r., Agrarmarkt Austria, C‑350/23, EU:C:2024:771, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 definiuje pojęcie „kwalifikującego się hektara” jako „wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego […], wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej – wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej”.
57
Zgodnie z brzmieniem art. 36 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia jednolitą płatność obszarową przyznaje się w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara zadeklarowanego przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 i, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, hektary te muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie ostateczna data zmiany wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia.
58
Z łącznej lektury tych przepisów wynika, że w celu przyznania wnioskowanej pomocy rolnik musi rzeczywiście użytkować i posiadać obszary zadeklarowane we wniosku o przyznanie pomocy.
59
Po drugie, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisują się wspomniane przepisy, należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1307/2013 ustanawia przepisy mające zastosowanie do systemów wsparcia, w szczególności przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników, w tym przepisy dotyczące warunków dostępu do tych płatności.
60
W tym względzie należy stwierdzić, że art. 32 ust. 2 lit. a) oraz art. 36 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1307/2013 są zawarte w częściach tego rozporządzenia dotyczących wdrożenia systemu płatności podstawowej i systemu jednolitej płatności obszarowej. Zważywszy zaś, że pomoc w ramach tych systemów jest przyznawana rolnikom w następstwie aktywowania uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar, określenie kwalifikujących się hektarów, które pozostają w posiadaniu rolnika, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wdrożenia wspomnianych systemów ze względu na to, że pozwala na sprawdzenie spełnienia warunków przyznania wspomnianej pomocy i że liczba kwalifikujących się hektarów stanowi podstawę obliczenia kwoty pomocy, jaka ma zostać wypłacona rolnikowi składającemu wniosek o przyznanie pomocy.
61
Chociaż definicja pojęcia „kwalifikującego się hektara” przewidziana w art. 32 ust. 2 lit. a) wspomnianego rozporządzenia została umieszczona w jego części dotyczącej wdrożenia systemu płatności podstawowej, jest ona, jak wyjaśnia sam ten przepis, istotna „do celów niniejszego tytułu”, który obejmuje art. 36 tego rozporządzenia.
62
Po trzecie, co się tyczy celów realizowanych przez rozporządzenie nr 1307/2013, należy określić je w świetle zadań wynikających z zarządzania funduszami Unii dzielonego z państwami członkowskimi w ramach WPR.
63
W tym względzie z jednej strony należy przypomnieć, że jednym z kluczowych wymogów reformy WPR wdrożonej rozporządzeniem nr 1307/2013, wskazanym w motywie 2 tego rozporządzenia, jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych.
64
Niemniej jednak z przepisów Unii dotyczących ochrony interesów finansowych Unii, finansowania WPR, a także ZSZiK jasno wynika, że obowiązkiem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich do zapewnienia prawidłowego funkcjonowanie ZSZiK i że są one między innymi zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu upewnienia się o rzeczywistej i prawidłowej realizacji transakcji finansowanych przez Unię, a także w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i odpowiedniego ich traktowania (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 75).
65
W tym celu z jednej strony, zgodnie z art. 63, 64 i 77 rozporządzenia nr 1306/2013, które jest – jak wskazano w art. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 – ściśle związane z tym ostatnim rozporządzeniem, państwa członkowskie nakładają kary administracyjne, które powinny być proporcjonalne i stopniowe w zależności od wagi, zasięgu, czasu trwania i powtarzalności stwierdzonej niezgodności i które mogą mieć formę zmniejszenia kwoty pomocy, płatności kwoty obliczonej na podstawie ilości lub czasu, którego dotyczy niezgodność, zawieszenia lub cofnięcia pozwolenia, uznania lub zatwierdzenia, lub wykluczenia prawa do udziału w systemie pomocy, środka wsparcia lub innego odnośnego środka lub prawa do korzystania z nich.
66
Z drugiej strony, zgodnie z art. 67–73 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają i zarządzają ZSZiK, który ma zastosowanie do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013 i który obejmuje w szczególności system identyfikacji działek rolnych oraz rejestracji wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność. Jego głównym celem jest weryfikacja autentyczności transakcji finansowanych z budżetu Unii w ramach WPR oraz ich zgodności z kryteriami kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, a także poprawa skuteczności i monitorowania wsparcia udzielanego przez Unię, w szczególności poprzez ułatwienie zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, oraz stosowania odpowiednich kar.
67
W konsekwencji żaden element w rozporządzeniu delegowanym nr 640/2014 nie pozwala uznać, że państwa członkowskie nie mogą przyjąć, w celu zapewnienia prawidłowego wykonania wspomnianego rozporządzenia delegowanego, przepisów krajowych wymagających, aby rolnik, w przypadku gdy składa wniosek o przyznanie pomocy za pośrednictwem wyznaczonej w tym celu skomputeryzowanej bazy danych, na poparcie tego wniosku wskazał podstawy prawne użytkowania działek rolnych zidentyfikowanych jako kwalifikujące się hektary do celów kwalifikowalności do wnioskowanego środka wsparcia i obliczenia kwoty pomocy.
68
W tym względzie Trybunał orzekł już, że państwom członkowskim przysługuje zakres uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy [wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Land Berlin (Uprawnienia do płatności związane z WPR), C‑216/19, EU:C:2020:1046, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo]. W ramach tego uznania państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się w szczególności do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze w odniesieniu do korzystania z obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych i użytkowania ich oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego użytkowania (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 82).
69
Niemniej jednak, korzystając z przysługującego im zakresu uznania, państwa członkowskie powinny przestrzegać celów realizowanych przez odnośne uregulowania Unii i ogólnych zasad prawa Unii, takich jak zasady proporcjonalności i pewności prawa (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 czerwca 2019 r., Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C‑348/18, EU:C:2019:545, pkt 57; a także z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, pkt 63).
70
O ile do sądu krajowego należy zbadanie, czy w niniejszym przypadku zasady te były przestrzegane (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 89), o tyle Trybunał – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – jest właściwy do udzielenia sądowi krajowemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładni prawa Unii umożliwiających temu sądowi ocenę takiej zgodności w celu wydania orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie (wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C‑448/19, EU:C:2020:467, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).
71
Co się tyczy zasady pewności prawa, którą Trybunał bierze pod uwagę w dziedzinie pomocy dla rolników, w szczególności w odniesieniu do przepisów dotyczących kar administracyjnych (zob. podobnie wyrok z dnia 18 kwietnia 2024 r., Kaszamás, C‑79/23, EU:C:2024:329, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo), należy przypomnieć, że wymaga ona nie tylko, aby takie uregulowania Unii umożliwiały zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakładają, lecz również aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Teglgaard i Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
72
Co się tyczy zasady proporcjonalności, która zdaniem Trybunału wymaga, aby środki wynikające z zastosowania przepisu były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, należy przypomnieć, że zasada ta musi być przestrzegana zarówno przez prawodawcę Unii, jak i przez ustawodawców i sądy krajowe stosujące prawo Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 87).
73
Jak wynika z pkt 65–67 niniejszego wyroku, uregulowania Unii dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Unii i finansowania WPR wymagają ustanowienia środków krajowych odpowiednich, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK i aby upewnić się o rzeczywistej i prawidłowej realizacji systemów pomocy finansowanych przez Unię. W tym względzie, i w zakresie, w jakim ma to znaczenie w ramach sporu w postępowaniu głównym, należy zauważyć, że art. 72 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 wymienia elementy, które należy wskazać we wniosku o przyznanie pomocy lub we wniosku o płatność. Wskazano w nim, że oprócz informacji, które należy zamieścić w tych wnioskach na podstawie tego rozporządzenia, owe wnioski mogą również zawierać dodatkowe informacje wymagane przez właściwe państwo członkowskie, przyczyniając się w ten sposób do zapewnienia przestrzegania zasad pewności prawa i proporcjonalności.
74
W niniejszym przypadku, jak wskazuje Komisja, z jednej strony przepis krajowy taki jak mający zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, mianowicie art. 41 ust. 3 i 4 ZPZP, realizuje taki cel, ponieważ zmierza on w szczególności do uniemożliwienia rolnikom korzystania z gruntów innych osób w sposób stanowiący nadużycie w celu obejścia uregulowań Unii dotyczących systemów wsparcia. Z drugiej strony, poprzez wymóg zarejestrowania podstawy prawnej użytkowania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy, dokonanego przez właściwe służby komunalne w miejscu, gdzie znajdują się te działki, taki przepis krajowy nie wydaje się nakładać na rolników, którzy ubiegają się o pomoc lub wsparcie, obowiązku trudnego do przestrzegania.
75
Wynika z tego, że – z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający w świetle okoliczności sprawy w postępowaniu głównym – przewidziany w rozpatrywanych uregulowaniach krajowych warunek polegający na przedstawieniu ważnego tytułu prawnego w celu wypłaty pomocy może spełniać wymogi wynikające z zasady pewności prawa, nie wykraczając, zgodnie z zasadą proporcjonalności, poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu zamierzonego przez te uregulowania.
76
W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze brzmi: art. 32 ust. 2 lit. a) oraz art. 36 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi rolnikowi można odmówić prawa do płatności pomocy w odniesieniu do obszarów, na których użytkowanie rolnik ten zawarł umowę na dany rok, jeżeli umowa ta, jako podstawa prawna użytkowania tych obszarów, nie została zarejestrowana w przeznaczonej do tego skomputeryzowanej bazie danych w terminach przewidzianych w prawie krajowym, o ile cele realizowane przez dane uregulowania Unii i ogólne zasady prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności i pewności prawa, są przestrzegane.
W przedmiocie pytania drugiego
77
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 ust. 1 zdanie trzecie Karty ma zastosowanie do kary takiej jak nałożona na rolnika na podstawie art. 19a rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 w sytuacji, w której ten ostatni przepis obowiązywał w dniu złożenia wniosku o wsparcie, a także w dniu nałożenia wspomnianej kary, lecz w dniu rozpatrzenia odwołania wniesionego od tejże kary był usunięty z wersji skonsolidowanej tego rozporządzenia delegowanego, które – choć zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. – nadal ma zastosowanie do wniosków złożonych przed tą datą zgodnie z art. 13 rozporządzenia delegowanego 2022/1172.
78
W tym względzie w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 33).
79
Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 34).
80
Przede wszystkim należy przypomnieć, że w niniejszym przypadku rozporządzeniem delegowanym 2022/1172 uchylono rozporządzenie delegowane nr 640/2014 i że z art. 13 tego pierwszego rozporządzenia delegowanego wynika, iż to drugie rozporządzenie delegowane nadal ma zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących płatności bezpośrednich złożonych przed dniem 1 stycznia 2023 r. Oznacza to, że ponieważ wniosek o przyznanie pomocy rozpatrywany w postępowaniu głównym został złożony w 2021 r., art. 19a rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 ma nadal zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, mimo że to ostatnie rozporządzenie delegowane zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. Okoliczność, że kara została nałożona po uchyleniu rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, nie ma w tym względzie znaczenia.
81
Następnie należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi sąd odsyłający, ów art. 19a nadal stanowi część zarówno wersji rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 mającej zastosowanie ratione temporis do sprawy w postępowaniu głównym, jak i ostatniej wersji skonsolidowanej wspomnianego rozporządzenia delegowanego przed jego uchyleniem.
82
W tych okolicznościach pytanie drugie, jako że opiera się na błędnym założeniu, dotyczy problemu o charakterze hipotetycznym w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 79 niniejszego wyroku, a zatem należy je uznać za niedopuszczalne (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 stycznia 2025 r., Stangalov, C‑644/23, EU:C:2025:16, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie kosztów
83
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 32 ust. 2 lit. a) oraz art. 36 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi rolnikowi można odmówić prawa do płatności pomocy w odniesieniu do obszarów, na których użytkowanie rolnik ten zawarł umowę na dany rok, jeżeli umowa ta, jako podstawa prawna użytkowania tych obszarów, nie została zarejestrowana w przeznaczonej do tego skomputeryzowanej bazie danych w terminach przewidzianych w prawie krajowym, o ile cele realizowane przez dane uregulowania Unii i ogólne zasady prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności i pewności prawa, są przestrzegane.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.