62004CC0508_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Nel presente procedimento per inadempimento la Commissione solleva alcuni rilievi in merito alla trasposizione di talune disposizioni della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (2) (in prosieguo: la «direttiva habitat») in alcuni Länder austriaci.
2. Il procedimento è stato avviato mediante un invito a prendere posizione (lettera di diffida) del 13 aprile 2000 ed è stato proseguito mediante un parere motivato del 15 ottobre 2003. Infine, l’8 dicembre 2004 la Commissione ha proposto il presente ricorso.
3. Dopo vari cambiamenti del diritto austriaco intervenuti in pendenza del procedimento, adesso la Commissione chiede che la Corte voglia:
1. dichiarare che la Repubblica d’Austria ha violato l’obbligo ad essa incombente di procedere ad una corretta e completa trasposizione della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, in quanto non ha trasposto completamente o correttamente nel proprio ordinamento nazionale gli artt. 1, 6, nn. 1 e 2, 12, 13, 16, n. 1, e 22, lett. b), della direttiva predetta;
2. condannare la Repubblica d’Austria alle spese.
4. La Repubblica d’Austria chiede che la Corte voglia:
1. respingere il ricorso; in subordine, respingere il ricorso in considerazione degli adeguamenti della situazione normativa austriaca nel frattempo intervenuti;
2. condannare la Commissione alle spese.
II – Valutazione
5. Il ricorso deve essere valutato alla luce della situazione normativa esistente al momento della scadenza del termine fissato dalla Commissione nel proprio parere motivato. Poiché il parere motivato è pervenuto alla rappresentanza permanente dell’Austria il 17 ottobre 2003, il predetto termine è scaduto il 17 dicembre 2003.
6. Per quanto riguarda la censura, mossa all’Austria dalla Commissione, di non aver trasposto, per lo meno non completamente, gli artt. 12 e 13 della direttiva habitat, l’Austria non contesta l’addebito, ma preannuncia una modificazione della propria situazione normativa. Lo stesso è a dirsi per quanto riguarda la censura di non corretta trasposizione dell’art. 16, n. 1, in relazione ai Länder Steiermark (3) e Tirol. Poiché la modificazione della situazione normativa non è intervenuta entro la scadenza del termine fissato nel parere motivato, l’inadempimento relativo ai predetti articoli deve considerarsi ammesso.
7. Per il resto, occorre ricordare che, come emerge dal quarto e dall’undicesimo ‘considerando’ della direttiva, gli habitat e le specie minacciati fanno parte del patrimonio naturale della Comunità e che i pericoli che essi corrono sono generalmente di natura transfrontaliera, cosicché l’adozione di misure di conservazione è responsabilità comune di tutti gli Stati membri. Conseguentemente l’accuratezza della trasposizione è particolarmente importante in un caso, come quello di specie, in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per il loro territorio, agli Stati membri (4) .
A – Sull’art. 1 della direttiva habitat
8. La Commissione contesta all’Austria il fatto che il Land Salzburg non avrebbe provveduto alla trasposizione di varie definizioni contenute all’art. 1 della direttiva habitat: «stato di conservazione di un habitat naturale» (lett. e); «specie di interesse comunitario» (lett. g); «stato di conservazione di una specie» (lett. i), nonché «zona speciale di conservazione» (lett. l). La Corte ha già statuito che le definizioni dell’art. 1 della direttiva habitat devono essere trasposte (5) .
9. L’Austria replica a tale censura rilevando che le predette definizioni sarebbero sufficientemente considerate attraverso il vario combinarsi del concetto di «aggressione» con gli obiettivi di conservazione.
1. Sull’art. 1, lett. e) ed i), della direttiva habitat
10. Queste due definizioni hanno per oggetto lo stato di conservazione degli habitat naturali e delle specie, nonché le condizioni in presenza delle quali tale stato di conservazione può essere considerato «soddisfacente». Esse dispongono come segue:
«e) Stato di conservazione di un habitat naturale: l’effetto della somma dei fattori che influiscono sull’habitat naturale in causa, nonché sulle specie tipiche che in esso si trovano, che possono alterare a lunga scadenza la sua ripartizione naturale, la sua struttura e le sue funzioni, nonché la sopravvivenza delle sue specie tipiche nel territorio di cui all’articolo 2.
Lo “stato di conservazione” di un habitat naturale è considerato “soddisfacente” quando
– la sua area di ripartizione naturale e le superfici che comprende sono stabili o in estensione,
– la struttura e le funzioni specifiche necessarie al suo mantenimento a lungo termine esistono e possono continuare ad esistere in un futuro prevedibile e
– lo stato di conservazione delle specie tipiche è soddisfacente ai sensi della lettera i).
(…).
i) Stato di conservazione di una specie: l’effetto della somma dei fattori che, influendo sulle specie in causa, possono alterare a lungo termine la ripartizione e l’importanza delle sue popolazioni nel territorio di cui all’articolo 2.
Lo “stato di conservazione” è considerato “soddisfacente” quando
– i dati relativi all’andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene,
– l’area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile e
– esiste e continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si mantengano a lungo termine».
11. L’Austria ritiene che tali definizioni siano sufficientemente considerate dall’art. 5, punti 8 e 9, nonché dall’art. 22a, nn. 3 e 4, della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg.
12. Tali disposizioni definiscono i concetti di aggressione e di obiettivi di conservazione (art. 5, punti 8 e 9), il contenuto dei regolamenti relativi alle zone di conservazione, nonché i presupposti per la concessione di un’autorizzazione in deroga ai divieti ivi stabiliti, in particolare la valutazione dell’incidenza (art. 22a, nn. 3 e 4). Il concetto di stato di conservazione soddisfacente, benché utilizzato, non viene definito.
13. Conseguentemente, risulta che le definizioni di cui all’art. 1, lett. e) ed i), della direttiva habitat, non sono state trasposte, ma vengono piuttosto date per presupposte nelle citate disposizioni. Una siffatta tecnica normativa, tuttavia, non assicura che tutti gli elementi delle definizioni vengano effettivamente presi in considerazione in sede di applicazione delle relative disposizioni. Tali elementi sono decisivi per l’ampiezza della tutela degli habitat e delle specie.
14. Così, ad esempio, per la valutazione degli effetti su un habitat non deve essere preso in considerazione solo il suo aspetto generale, ma anche le sue specie tipiche, menzionate all’art. 1, lett. e). Pertanto, i progetti che nel complesso non riducono un tipo di habitat presente su una determinata superficie, né mettono in pericolo la sua esistenza, ma che risultano dannosi per determinate specie tipiche, assumono un notevole rilievo per lo stato di conservazione del tipo di habitat.
15. Ne deriva che l’art. 5, punti 8 e 9, nonché l’art. 22a, nn. 3 e 4, della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg non possono essere considerati quale sufficiente trasposizione dell’art. 1, lett. e) ed i), della direttiva habitat.
2. Sull’art. 1, lett. g), della direttiva habitat
16. L’art. 1, lett. g), della direttiva habitat dispone come segue:
«g) Specie di interesse comunitario: le specie che nel territorio di cui all’articolo 2:
i) sono in pericolo, tranne quelle la cui area di ripartizione naturale si estende in modo marginale su tale territorio e che non sono in pericolo né vulnerabili nell’area del paleartico occidentale, oppure
ii) sono vulnerabili, vale a dire che il loro passaggio nella categoria delle specie in pericolo è ritenuto probabile in un prossimo futuro, qualora persistano i fattori alla base di tale rischio, oppure
iii) sono rare, vale a dire che le popolazioni sono di piccole dimensioni e che, pur non essendo attualmente in pericolo né vulnerabili, rischiano di diventarlo. Tali specie sono localizzate in aree geografiche ristrette o sparpagliate su una superficie più ampia, oppure
iv) sono endemiche e richiedono particolare attenzione, data la specificità del loro habitat e/o le incidenze potenziali del loro sfruttamento sul loro stato di conservazione.
Queste specie figurano o potrebbero figurare nell’allegato II e/o IV o V».
17. La trasposizione di tale nozione è necessaria, in quanto essa concorre a delineare gli obiettivi di cui all’art. 2, n. 2, della direttiva habitat. In base a tale disposizione, le misure adottate a norma della direttiva habitat sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario. L’individuazione di questi obiettivi è a sua volta importante per determinare l’estensione dell’obbligo di sorveglianza di cui all’art. 11 della direttiva habitat, il quale deve essere recepito nel diritto nazionale in maniera dettagliata, chiara e precisa (6) .
18. L’Austria sostiene che tale definizione sarebbe sufficientemente ricompresa attraverso gli artt. 3a, 22a, 22b e 29 e seg. della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg.
19. Le citate disposizioni, tuttavia, riguardano soltanto il bilanciamento di interessi e le misure compensative (art. 3a), le zone di conservazione europee (artt. 22a e 22b), nonché la tutela della flora (artt. 29 e seg.). Il concetto di specie di interesse comunitario non viene ivi nemmeno menzionato. Deve, pertanto, escludersi che le predette disposizioni abbiano trasposto l’art. 1, lett. g), della direttiva habitat.
3. Sull’art. 1, lett. l), della direttiva habitat
20. L’art. 1, lett. l), della direttiva habitat dispone come segue:
«l) Zona speciale di conservazione: un sito di importanza comunitaria designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato».
21. Secondo la tesi dell’Austria, tale definizione è sufficientemente trasposta nell’art. 5, punto 9, nonché nell’art. 22a della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg. Tali disposizioni concernono gli obiettivi di conservazione delle zone di conservazione europee (art. 5, punto 9) ed il regime di tutela da instaurare in tali zone (art. 22a). A completamento di quanto riferito dall’Austria, deve essere altresì presa in considerazione la definizione di zone di conservazione europee di cui all’art. 5, punto 10.
22. Il concetto di «zona speciale di conservazione» non viene utilizzato nella legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg. Al suo posto la predetta legge impiega il concetto di «zona di conservazione europea». A tal proposito l’art. 5, punto 10 – diversamente da quanto previsto dalla definizione di cui all’art. 1, lett. l), della direttiva habitat – non fa riferimento a quei siti che sono stati designati dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/ o contrattuale, bensì ai siti che ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva habitat sono stati inseriti dalla Commissione nell’elenco dei siti di importanza comunitaria, nonché ai siti che ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva citata sono stati proposti dal Land Salzburg per l’inserimento nel predetto elenco. Ciò, tuttavia, è privo di conseguenze negative ai fini di una precisa trasposizione della definizione, in quanto comporta soltanto una – perfino auspicabile – estensione temporale della tutela delle «zone di conservazione europee».
23. Vero è che, a parte ciò, l’art. 5, punto 10, menziona soltanto i siti suddetti, e non anche le misure che vi devono essere applicate, come invece fa l’art. 1, lett. l), della direttiva habitat. Tale disposizione, tuttavia, deve essere letta in combinato disposto con l’art. 5, punto 9, nel quale, tra gli obiettivi di conservazione di una zona di conservazione europea, vengono menzionati «la conservazione o il ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente», tra l’altro, degli habitat naturali menzionati nell’allegato I della direttiva, nonché delle specie di flora e fauna menzionate nell’allegato II. L’art. 22a, n. 2, della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg enuncia le misure da adottare, sotto forma di regolamenti del governo del Land, per raggiungere tali obiettivi.
24. Da una visione d’insieme delle disposizioni di cui agli artt. 5, punti 9 e 10, e 22a della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg emerge, pertanto, una definizione del concetto di «zona di conservazione europea» che in effetti tiene conto di tutti gli elementi della definizione di «zona speciale di conservazione» di cui all’art. 1, lett. l), della direttiva habitat. La definizione di cui all’art. 1, lett. l), della direttiva habitat è stata, pertanto, sufficientemente recepita nel Land Salzburg.
B – Sull’art. 6 della direttiva habitat
1. Sull’art. 6, n. 1, della direttiva habitat
25. L’art. 6, n. 1, della direttiva habitat impone agli Stati membri l’obbligo di stabilire le misure di conservazione necessarie per le zone speciali di conservazione, e dispone come segue:
«Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti».
a) Niederösterreich
26. La Commissione ritiene che, in base all’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, le misure di conservazione necessarie debbano essere adottate in ogni caso, e non soltanto «all’occorrenza». Ciò non sarebbe accaduto nel caso del Land Niederösterreich. L’art. 9, n. 5, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich stabilisce, infatti, che devono essere «all’occorrenza adottate appropriate misure, amministrative o contrattuali, di gestione, sviluppo e conservazione per le zone di conservazione europee».
27. A tal proposito l’Austria sostiene che l’art. 6, n. 1, della direttiva habitat parla soltanto delle «misure di conservazione necessarie», e che l’art. 9, n. 5, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich viene interpretato nel senso che ogni qual volta siano necessarie misure di conservazione si ritiene sussistente l’ipotesi richiamata con la formula «all’occorrenza», con conseguente adozione delle misure di conservazione.
28. Sia l’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, che l’art. 9, n. 5, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich utilizzano la formula «all’occorrenza». Tuttavia, mentre nella disposizione del Land Niederösterreich tale formula si riferisce in generale alle misure di conservazione, nella direttiva essa concerne, invece, i diversi mezzi di conservazione.
29. Pertanto, in base all’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, le misure di conservazione devono essere adottate se risultano necessarie. Un margine di discrezionalità sussiste solo in relazione alla scelta della misura da adottare. Per contro, in base alla lettera dell’art. 9, n. 5, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich, le misure di conservazione non devono essere applicate obbligatoriamente, bensì solo «all’occorrenza». Non si precisa però, in tale legge, quando ricorra una ipotesi siffatta, in cui le misure di conservazione devono essere adottate.
30. Ne consegue che l’art. 9, n. 5, legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich non può essere considerato come una sufficiente trasposizione dell’obbligo di adottare in ogni caso le necessarie misure di conservazione.
31. Nemmeno l’obiezione dell’Austria, secondo cui la disposizione nazionale verrebbe interpretata nel senso che qualora risultino necessarie misure di conservazione, queste verrebbero effettivamente anche adottate, potrebbe modificare tale conclusione. L’interpretazione delle norme interne in modo conforme alla direttiva non può di per sé sola presentare la chiarezza e la precisione richieste per garantire l’esigenza della certezza del diritto (7) . Anche semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi comunitari (8) . Ciò vale a maggior ragione in un caso – come quello della direttiva habitat – in cui è necessaria una trasposizione particolarmente precisa (9) .
b) Oberösterreich
32. Ad avviso della Commissione l’art. 15, n. 2, prima frase, della legge sulla tutela della natura e dell’ambiente del Land Oberösterreich non costituisce un’adeguata trasposizione dell’art. 6, n. 1, della direttiva habitat. La norma in questione dispone come segue:
«Le zone di tutela dei paesaggi (art. 11), gli elementi paesaggistici protetti (art. 12), le zone europee di conservazione (art. 24) o le zone di tutela ambientale (art. 25) possono essere oggetto di piani di conservazione del paesaggio stabiliti dal governo del Land, i quali, in conformità al n. 1, contemplano misure necessarie nell’interesse pubblico e sono tali da non ostacolare in modo significativo lo sfruttamento economico autorizzato dei territori interessati».
33. La Commissione rileva che l’adozione di piani di gestione ambientale, cioè di misure di conservazione, sarebbe rimessa alla discrezionalità delle autorità. In base all’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, l’adozione di misure regolamentari, amministrative o contrattuali per l’elaborazione di piani di gestione sarebbe, invece, obbligatoria.
34. A ciò l’Austria replica che gli Stati membri avrebbero libertà di scelta per quanto riguarda il tipo di misura da adottare, giacché la formula «all’occorrenza» di cui all’art. 6, n. 1, della direttiva, non si riferirebbe solo all’elaborazione di piani di gestione, ma anche alle «opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali».
35. In effetti è esatto che la direttiva – come rileva l’Austria – lascia in questo caso agli Stati membri un certo margine di discrezionalità in relazione alla scelta del tipo di azione. Tuttavia, la formulazione dell’art. 15, n. 2, della legge sulla tutela della natura e dell’ambiente del Land Oberösterreich non esclude che tale discrezionalità del governo del Land si estenda fino a comprendere la stessa scelta se emanare, o meno, misure di conservazione. Come sopra esposto, tale scelta non rientra nella discrezionalità degli Stati membri (10) . Già per questo motivo la disposizione impugnata non costituisce una corretta trasposizione dell’art. 6, n. 1, della direttiva habitat.
36. La Commissione critica, inoltre, il fatto che le misure previste non dovrebbero ostacolare in misura rilevante il legittimo sfruttamento economico delle superficie interessate. Tale eccezione non sarebbe, infatti, prevista nell’art. 6, n. 1, della direttiva habitat. A tale obiezione l’Austria replica rilevando che lo sfruttamento economico potrebbe considerarsi «legittimo» solo a condizione di essere compatibile con le norme di tutela applicabili alla zona di conservazione interessata.
37. Sennonché la citata disposizione nazionale prima di tutto non chiarisce che cosa si debba intendere per sfruttamento economico «legittimo». L’interpretazione sostenuta dall’Austria risulta senz’altro plausibile, ma è altrettanto immaginabile che determinati sfruttamenti economici, pur realizzati in conformità alle norme vigenti, ostacolino le necessarie misure di conservazione. Pertanto, la disposizione in esame risulta quanto meno poco chiara e non recepisce con la necessaria precisione l’art. 6, n. 1, della direttiva habitat.
38. In secondo luogo, la formulazione della disposizione in esame solleva la questione se davvero, in base all’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, all’atto dell’individuazione delle misure di conservazione possano essere presi in considerazione anche criteri economici.
39. Finora la Corte si è espressa solo in relazione alla possibilità di tener conto di esigenze diverse da quelle ecologiche all’atto della scelta delle zone di protezione ai sensi dell’art. 4 della direttiva sugli uccelli (11), ovvero dell’art. 4, n. 1, della direttiva habitat. All’atto di tale scelta, come pure all’atto della delimitazione di una zona di protezione speciale, non si può tener conto di esigenze diverse da quelle ecologiche, menzionate in altri punti delle direttive in questione (12) . A tale assunto viene talora riconosciuta una portata generale, affermandosi che le esigenze, diverse da quelle ecologiche, in via di principio non possono essere prese in considerazione laddove la direttiva habitat – come nel caso dell’art. 6, n. 1 – non le menzioni espressamente (13) .
40. L’avvocato generale Fenelly, invece, ritiene evidentemente che gli Stati membri, in sede di individuazione delle misure di conservazione necessarie ai sensi dell’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, debbano trovare un equilibrio tra le esigenze ecologiche e le «esigenze economiche, sociali e culturali, nonché [le] particolarità regionali e locali» di cui all’art. 2, n. 3, della direttiva habitat (14) .
41. A favore di questa seconda tesi depone, tra l’altro, il bisogno di tener conto, in sede di individuazione delle misure di conservazione, del principio di proporzionalità, il quale, secondo la costante giurisprudenza della Corte, fa parte dei principi generali del diritto comunitario (15) . Pertanto, nell’ambito dell’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, come nell’ambito del n. 2 dello stesso articolo (16), possono eventualmente essere applicati i criteri menzionati nel n. 4 dello stesso articolo. Conseguentemente, anche le esigenze economiche, nonché le ulteriori esigenze di cui all’art. 2, n. 3, della direttiva habitat – e cioè le esigenze sociali e culturali, nonché le particolarità regionali e locali – potrebbero essere prese in considerazione all’atto dell’individuazione delle necessarie misure di conservazione.
42. Da ciò, tuttavia, non deriva che gli sfruttamenti economici, realizzati in conformità alle norme vigenti, prevalgano ipso iure rispetto agli obiettivi di tutela, come, invece, potrebbe desumersi dall’art. 15, n. 2, prima frase, della legge sulla tutela della natura e dell’ambiente del Land Oberösterreich. Piuttosto, vi è sempre bisogno di un esame delle alternative e di una valutazione ponderata, riferiti al singolo caso, nonché, se necessario, dell’adozione di ulteriori misure che garantiscano la coerenza di Natura 2000. La disposizione controversa, pertanto, anche per questa ragione non costituisce un’adeguata trasposizione dell’art. 6, n. 1, della direttiva habitat.
2. Sull’art. 6, n. 2, della direttiva habitat
43. L’art. 6, n. 2, della direttiva habitat dispone come segue:
«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».
44. Secondo la Commissione da nessuna delle norme contenute nella legge sulla tutela ambientale del Land Tirol può desumersi una trasposizione della citata disposizione della direttiva. La Commissione rileva che anche l’art. 14, n. 1, della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol, introdotto con la Gazzetta ufficiale del Land n. 50/2004, costituisce solo una generica norma programmatica, equiparabile, per contenuto, ai ‘considerando’ della direttiva habitat.
45. Secondo l’Austria, invece, anche se la legge sulla tutela ambientale del Land Tirol non contiene alcuna disposizione dedicata espressamente al divieto di degrado, soprattutto l’art. 14, n. 1, di tale legge, introdotto per i siti di Natura 2000, è rivolto a tener conto di tale divieto di degrado.
46. A tal proposito occorre prima di tutto osservare che il menzionato art. 14, al pari, ad esempio, dell’art. 22a della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol, è stato introdotto solo con la legge di modifica di cui alla Gazzetta ufficiale del Land n. 50/2004, vale a dire dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato. Tali disposizioni, pertanto, non sono rilevanti ai fini della valutazione del procedimento per inadempimento in esame. Il fatto che la Commissione si sia soffermata su di esse è evidentemente dovuto soltanto all’intento di integrare la motivazione del ricorso, come emerge in particolare dal riferimento, effettuato dalla Commissione nel proprio ricorso, al giorno dell’entrata in vigore del testo modificato dell’art. 14 della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol. La domanda della Commissione, pertanto, per essere ricevibile, va intesa come domanda di dichiarare la carente trasposizione dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat da parte delle disposizioni della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol nella versione da ultimo modificata con la legge di cui alla Gazzetta ufficiale del Land n. 89/2002.
47. In relazione alla situazione normativa vigente prima dell’introduzione dell’art. 14 della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol, l’Austria non contesta l’addebito di carente trasposizione dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat, sicché tale censura deve essere accolta.
48. D’altro canto occorre rilevare che nemmeno la nuova versione della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol, quale risulta dalla legge di modifica di cui alla Gazzetta ufficiale del Land n. 50/2004, costituisce una sufficiente trasposizione dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat. In relazione all’art. 6, n. 2, della direttiva habitat, la Corte ha statuito che è necessaria un’espressa disposizione di diritto interno che obblighi le autorità competenti ad evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat delle specie, perché altrimenti il diritto interno presenterebbe un elemento di incertezza giuridica in merito agli obblighi che tali autorità sono tenute ad osservare (17) . Lo stesso vale per il divieto di perturbazione delle specie, contenuto nell’art. 6, n. 2.
49. Tale necessità non è soddisfatta né dall’art. 14, né dagli artt. 22‑24 della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol. L’art. 14, n. 1, della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol si limita ad enunciare, in termini generici, l’obiettivo di «garantire il mantenimento o, se necessario, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat di specie nella loro area di ripartizione naturale». A parte il rilievo che ivi non si fa cenno al divieto di perturbazione delle specie, occorre notare che l’art. 6, n. 2, della direttiva habitat impone di evitare il degrado e la perturbazione di ogni singola zona. Il divieto di perturbazione delle specie non viene recepito nemmeno attraverso l’art. 23 della legge sulla tutela ambientale del Land Tirol, giacché esso non concerne le specie ricomprese nelle zone di conservazione, cioè le specie di cui all’allegato II e le specie tipiche dei tipi di habitat naturali, bensì le specie soggette alla tutela di cui all’art. 12 e menzionate nell’allegato IV, lett. a), della direttiva habitat.
C – Sull’art. 16 della direttiva habitat
50. L’art. 16, n. 1, della direttiva habitat contiene alcune deroghe alla tutela delle specie. Tale disposizione così stabilisce:
«A condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale, gli Stati membri possono derogare alle disposizioni previste dagli articoli 12, 13, 14 e 15, lettere a) e b):
a) per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali;
b) per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà;
c) nell’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente;
d) per finalità didattiche e di ricerca, di ripopolamento e di reintroduzione di tali specie e per operazioni di riproduzione necessarie a tal fine, compresa la riproduzione artificiale delle piante;
e) per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all’allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti.
(…)».
1. Niederösterreich
51. In relazione agli artt. 20, n. 4, e 21 della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich, la Commissione lamenta – oltre alla mancata menzione del criterio del «mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente» – che tale disposizione non contiene un elenco tassativo dei presupposti per poter derogare agli artt. 12‑15 della direttiva habitat.
52. Secondo l’Austria, la tutela imposta dalla direttiva habitat sarebbe assicurata in quanto le autorità nazionali agirebbero in conformità alla direttiva e in più, per garantire l’unitarietà dell’ordinamento giuridico, rispetterebbero anche i criteri stabiliti nella normativa regolante la caccia. Conseguentemente, nella prassi sarebbero state rilasciate autorizzazioni in modo molto rigoroso. Ciò verrebbe garantito anche dalla giurisprudenza della Corte suprema.
53. Come già sopra esposto, una prassi amministrativa conforme alla direttiva non è sufficiente a garantirne la trasposizione (18) . Invero, come la Corte ha già statuito tanto in relazione all’art. 16 della direttiva habitat (19), quanto in relazione all’analogo art. 9 della direttiva sugli uccelli (20), i criteri, in base ai quali gli Stati membri possono derogare ai divieti previsti dalla direttiva, devono essere recepiti in disposizioni di diritto interno dal contenuto univoco. Al riguardo occorre tener presente che l’art. 16 della direttiva habitat va interpretato restrittivamente, in quanto esso definisce in maniera precisa le condizioni alle quali gli Stati membri possono derogare agli artt. 12‑15, lett. a) e b), della direttiva stessa (21) .
54. La legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich all’art. 20, n. 4, stabilisce che possono essere concesse licenze in deroga «qualora non debba temersi alcun significativo pericolo per la popolazione protetta». Per contro, l’art. 16 della direttiva habitat esige che la deroga «non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente» delle popolazioni della specie interessata. La formulazione dell’art. 20, n. 4, fa sorgere il timore che taluni danni, rientranti nell’oggetto del divieto, vengano autorizzati in quanto ritenuti non «significativi», anche quando la popolazione interessata non si trovi in uno stato di conservazione soddisfacente. Tuttavia, quando lo stato di conservazione risulti insoddisfacente, tali danni sono incompatibili con l’art. 16 della direttiva habitat.
55. Ben può essere che in presenza di circostanze eccezionali, pur non essendo lo stato di conservazione soddisfacente, sia possibile derogare, per preminenti ragioni di interesse generale, ai divieti concernenti la tutela delle specie (22) ; tuttavia, il criterio del pericolo non significativo per la popolazione protetta non presuppone la presenza di siffatte circostanze.
56. Inoltre, l’art. 20, n. 4, della legge citata, per quanto riguarda i legittimi motivi di deroga si limita a menzionare un’ipotesi esemplificativa, dal momento che ammette possibilità di deroga «in particolare per motivi scientifici o didattici». Manca, pertanto, una menzione tassativa dei motivi che possono giustificare una deroga.
57. L’Austria richiama altresì l’art. 16, n. 1, lett. e), della direttiva habitat. Similmente a quanto previsto dall’art. 9, n. 1, lett. c, della direttiva sugli uccelli, in base a tale disposizione gli Stati membri possono ammettere deroghe per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all’allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti. L’Austria giustamente rileva che in base a tale disposizione non è necessario alcun motivo che giustifichi la deroga.
58. Tuttavia, anche tale deroga può essere concessa, ai sensi dell’art. 16 della direttiva habitat, solo a condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale. Tali presupposti non sono previsti nell’art. 20, n. 4, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich.
59. L’art. 20, n. 4, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich dovrebbe, inoltre, pretendere il rispetto dei particolari criteri stabiliti dall’art. 16, n. 1, lett. e), della direttiva habitat, e cioè un rigoroso controllo, la selettività della deroga e la misura limitata del pregiudizio. In particolare, la «misura limitata» dovrebbe essere ulteriormente specificata attraverso la fissazione di un indice quantitativo (23) . Ma neanche questi requisiti sono soddisfatti dall’art. 20, n. 4.
60. L’Austria non può confutare le censure relative all’art. 20, n. 4, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich richiamando le disposizioni in materia di caccia. Vero è che ci sono norme che regolano i metodi e i mezzi di caccia, ma esse riguardano soltanto il settore della caccia e, pertanto, non sono state nemmeno oggetto di critica da parte della Commissione. L’applicazione dell’art. 20, n. 4, può, tuttavia, comportare una violazione degli artt. 12‑16 della direttiva habitat al di fuori del settore della caccia.
61. L’altra norma, censurata dalla Commissione, e cioè l’art. 21 della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich, esonera lo sfruttamento industriale, agricolo e forestale dai divieti concernenti la tutela delle specie. Tuttavia, tali clausole derogatorie non valgono, per previsione espressa, in caso di deliberato pregiudizio alla flora e alla fauna protette.
62. L’art. 16 della direttiva habitat non prevede alcuna deroga ai divieti concernenti la tutela delle specie per lo sfruttamento industriale, agricolo e forestale. Tuttavia, le deroghe di cui all’art. 21 della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich, in virtù di un’apposita clausola, non valgono in caso di deliberato pregiudizio alla flora e alla fauna protette. I divieti di cui all’art. 12, n. 1, lett. a), b) e c), nonché di cui agli artt. 13‑15, della direttiva habitat, invece, presuppongono ciascuno, in modo esplicito od implicito, un atto deliberato (24) . Pertanto, le deroghe di cui all’art. 21 della legge citata, essendo limitate ai soli atti non deliberati, non possono violare le predette disposizioni della direttiva. Risulta, quindi, superfluo a tal proposito anche un esame dei requisiti cui sono subordinate le deroghe ai sensi dell’art. 16 della direttiva habitat (25) .
63. La situazione è, invece, diversa per ciò che concerne l’art. 12, n. 1, lett. d), della direttiva habitat. Il divieto, ivi contenuto, di deteriorare o distruggere i siti di riproduzione o le aree di riposo non presuppone un atto deliberato (26) . Pertanto, le deroghe poste dall’art. 21 della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich ai divieti concernenti la tutela delle specie avrebbero bisogno di una giustificazione compatibile con le previsioni dell’art. 16 della direttiva habitat. Tale requisito, tuttavia, non risulta soddisfatto dall’art. 21 della legge citata, dal momento che ivi non si menziona né la mancanza di un’altra soluzione valida, né il mantenimento della popolazione in uno stato di conservazione soddisfacente, né le specifiche deroghe di cui all’art. 16, n. 1, lett. a)‑e).
64. L’Austria, infine, anche in relazione all’art. 21 della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich richiama talune disposizioni in materia di caccia, che dovrebbero essere rispettate. Tuttavia, anche se le autorità nazionali rispettano anche i criteri fissati dalla normativa sulla caccia, in tal modo non viene realizzata una situazione giuridica comparabile, per quanto riguarda il livello della tutela e la certezza del diritto, con una norma che contiene un elenco tassativo di legittimi motivi di deroga. L’art. 95 della legge sulla caccia, richiamato dall’Austria, non contiene una siffatta elencazione di motivi, ma si limita a vietare taluni metodi di caccia in relazione a determinate specie di animali. La censura di inadeguata trasposizione dell’art. 16, n. 1, della direttiva habitat è, pertanto, nel suo complesso fondata in relazione al Land Niederösterreich.
2. Salzburg
65. In relazione all’art. 34 della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg e all’art. 104, n. 4, della legge sulla caccia del Land Salzburg, la Commissione rileva che le deroghe non presuppongono il mantenimento delle popolazioni in uno stato di conservazione soddisfacente, bensì il fatto che la consistenza delle specie interessate della flora e della fauna, ovvero della selvaggina, non subisca alcun peggioramento. Secondo la Commissione tale previsione è in contrasto con l’obbligo derivante dall’art. 2, n. 2, della direttiva habitat, di ripristinare, ove necessario, uno stato di conservazione soddisfacente.
66. A ciò replica l’Austria rilevando che nell’art. 16, n. 1, della direttiva habitat, con il concetto di «mantenimento» si intende soltanto la preservazione, ma non anche il ripristino di uno stato di conservazione soddisfacente. Sarebbe incoerente e comunque non realizzabile l’imposizione, all’atto del rilascio di una licenza in deroga, dell’obbligo di ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente.
67. In effetti, la nozione di «mantenimento» induce subito a pensare che con essa si sia voluto fare riferimento alla preservazione dello stato. Ma lo stato da preservare è lo stato di conservazione soddisfacente di cui all’art. 1, lett. i), della direttiva habitat. Ne deriva che – fintanto che non sia stato ancora raggiunto un siffatto stato di conservazione soddisfacente – in via di principio non sono ammissibili deroghe in base all’art. 16, n. 1, della direttiva habitat, salvo che in situazioni eccezionali.
68. Di ciò la disposizione nazionale non tiene sufficientemente conto, allorché essa ammette deroghe alla sola condizione che «la consistenza delle specie interessate della flora e della fauna (…) non subisca alcun peggioramento», senza subordinare tali deroghe all’obiettivo prioritario del mantenimento delle popolazioni in uno stato di conservazione soddisfacente.
69. La Commissione lamenta, inoltre, che in base all’art. 34 della legge sulla tutela ambientale del Land Salzburg possono essere concesse licenze in deroga per la produzione di bevande (n. 1, punto 2) e per la costruzione di impianti (n. 1, punto 9). L’Austria non replica sul punto, annunciando, invece, modifiche legislative.
70. Il motivo di ricorso esaminato deve, pertanto, essere accolto nel suo insieme.
D – Sull’art. 22 della direttiva habitat
71. L’art. 22 della direttiva habitat stabilisce che:
«Nell’attuare le disposizioni della presente direttiva, gli Stati membri:
a) (…)
b) controllano che l’introduzione intenzionale nell’ambiente naturale di una specie non locale del proprio territorio sia disciplinata in modo da non arrecare alcun pregiudizio agli habitat naturali nella loro area di ripartizione naturale né alla fauna e alla flora selvatiche locali, e, qualora lo ritengano necessario, vietano siffatta introduzione. I risultati degli studi di valutazione effettuati sono comunicati al comitato per informazione;
c) (…)».
72. La Commissione rileva che l’art. 17, n. 5, della legge sulla tutela ambientale del Land Niederösterreich ammette una possibilità di deroga al divieto di massima di trapiantare o favorire la diffusione di specie vegetali o animali non locali, qualora ciò non «arrechi un pregiudizio durevole» alle caratteristiche naturali (genetiche) della flora e della fauna locali o alla bellezza e alla specificità di un ambiente naturale. In tal modo verrebbe introdotto un criterio aggiuntivo, non previsto nella direttiva.
73. Tale rilievo va condiviso. Diversamente da quanto previsto dalla direttiva, infatti, la disposizione nazionale non contiene un divieto assoluto di ogni danneggiamento, bensì si limita a vietare i pregiudizi durevoli derivanti agli habitat naturali e alla fauna e alla flora selvatiche locali dall’introduzione intenzionale di specie non locali. Ciò non costituisce una corretta trasposizione della disposizione contenuta nella direttiva.
III – Sulle spese
74. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Per la parte del ricorso ancora pendente la Commissione è risultata ampiamente vittoriosa, sicché l’Austria deve sopportare le spese. Lo stesso vale, ai sensi dell’art. 69, n. 5, del regolamento di procedura, per i motivi di ricorso cui la Commissione ha rinunciato. Rispetto a tali motivi, infatti, l’Austria ha dato causa al ricorso, in quanto ha adeguato in ritardo la propria situazione normativa a quanto prescritto dal diritto comunitario. Conseguentemente la Repubblica d’Austria deve essere condannata a tutte le spese del procedimento.
IV – Conclusione
75. Alla luce di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) La Repubblica d’Austria ha violato gli artt. 10 e 249 del Trattato, nonché l’art. 23 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, in quanto non ha trasposto correttamente le seguenti disposizioni:
– art. 1, lett. e), g) ed i), in relazione al Land Salzburg;
– art. 6, n. 1, in relazione ai Länder Niederösterreich e Oberösterreich;
– art. 6, n. 2, in relazione al Land Tirol;
– art. 12, in relazione ai Länder Steiermark e Tirol;
– art. 13, in relazione ai Länder Kärnten, Steiermark e Tirol;
– art. 16, n. 1, in relazione ai Länder Niederösterreich, Salzburg, Steiermark e Tirol;
– art. 22, lett. b), in relazione al Land Niederösterreich.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Repubblica d’Austria è condannata alle spese.
(1) .
(2)
–	GU L 206, pag. 7, nella versione di cui alla direttiva 27 ottobre 1997, 97/62/CE, GU L 305, pag. 42.
(3)  –	Che la Commissione abbia mantenuto ferma tale censura, nonostante la sopravvenuta modificazione della contestata legge per quanto attiene all’uccisione di determinati animali, si spiega in considerazione del fatto che le misure ora consentite per evitare danni alla selvaggina, pur non dirette all’uccisione degli animali, possono comunque coinvolgere determinate specie tutelate ai sensi dell’art. 12 della direttiva habitat, ad esempio perturbandole deliberatamente, senza che ciò trovi alcuna giustificazione ai sensi dell’art. 16.
(4)  –	Sentenze 10 gennaio 2006, causa C‑98/03, Commissione/Germania (conformità) (Racc. pag. I‑53, punto 59), e 20 ottobre 2005, causa C‑6/04, Commissione/Regno Unito (conformità) (Racc. pag. I‑9017, punto 25).
(5)  –	Sentenze 13 febbraio 2003, causa C‑75/01, Commissione/Lussemburgo (conformità) (Racc. pag. I‑1585, punti 22 e segg.), e 24 giugno 2003, causa C‑72/02, Commissione/Portogallo (conformità) (Racc. pag. I‑6597, punto 17).
(6)  –	Sentenza Commissione/Regno Unito, cit. alla nota 4 (punto 65).
(7)  –	Sentenze 10 maggio 2001, causa C‑144/99, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I‑3541, punto 21), e 19 settembre 1996, causa C‑236/95, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑4459, punti 12 e segg.); nello stesso senso, in materia ambientale, v. conclusioni dell’avvocato generale Stix-Hackl, presentate il 14 gennaio 2003 nella causa C‑233/00, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑6625, paragrafo 73).
(8)  –	Sentenze 13 marzo 1997, causa C‑197/96, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑1489, punto 14); 9 marzo 2000, causa C‑358/98, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑1255, punto 17); 7 marzo 2002, causa C‑145/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑2235, punto 30), nonché sentenza 10 marzo 2005, causa C‑33/03, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I‑1865, punto 25).
(9)  –	V. supra, paragrafo 7.
(10)  –	V. supra, paragrafo 29.
(11)  –	Direttiva del Consiglio 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1).
(12)  –	Sulla direttiva sugli uccelli v. sentenze 2 agosto 1993, causa C‑355/90, Commissione/Spagna (Marismas di Santoña) (Racc. pag. I‑4221, punti 17 e segg. e 26), e 11 luglio 1996, causa C‑44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (Racc. pag. I‑3805, punti 25 e segg.), nonché, sulla direttiva habitat, sentenza 7 novembre 2000, causa C‑371/98, First Corporate Shipping (Racc. pag. I‑9235, punto 25).
(13)  –	Tale tesi è sostenuta, tra gli altri, da Ennöckl, Natura 2000, Die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und ihre Umsetzung im österreichischen Naturschutzrecht, Vienna 2002, pag. 66; in senso contrario v., ad esempio, Commissione, La gestione dei siti della rete Natura 2000 – Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva «Habitat» 92/43/CEE, 2000, pag. 20 e seguenti.
(14)  –	Conclusioni presentate il 16 settembre 1999 nella causa C‑256/98, Commissione/Francia (conformità) (Racc. pag. I‑2487, paragrafo 22).
(15)  –	V., ad esempio, sentenze 2 aprile 1998, causa C‑127/95, Norbrook Laboratories (Racc. pag. I‑1531, punto 89); 12 marzo 2002, cause riunite C‑27/00 e C‑122/00, Omega Air e a. (Racc. pag. I‑2569, punto 62), nonché sentenza 5 dicembre 2005, cause riunite C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, ABNA e a. (Racc. pag. I‑10423, punto 68).
(16)  –	V. in proposito le mie conclusioni presentate il 29 gennaio 2004 nella causa C‑127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee e a. (Racc. pag. I‑7405, paragrafo 27).
(17)  –	Sentenza Commissione/Regno Unito (conformità), cit. alla nota 4 (punto 37).
(18)  –	V. supra, paragrafo 31.
(19)  –	Sentenza Commissione/Germania (conformità), cit. alla nota 4 (punti 57 e segg.).
(20)  –	Sentenza 15 marzo 1990, causa 339/87, Commissione/Paesi Bassi (conformità) (Racc. pag. I‑851, punto 28).
(21)  –	Sentenza Commissione/Regno Unito (conformità), cit. alla nota 4 (punto 111); v. anche sentenza Commissione/Germania (conformità), cit. alla nota 4 (punto 61).
(22)  –	V. le mie conclusioni presentate il 30 novembre 2006 nella causa C‑342/05, Commissione/Finlandia [caccia al lupo] (Racc. pag. I‑0000, paragrafi 51 e segg.).
(23)  –	In tal senso, a proposito dell’analogo art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva sugli uccelli, sentenza 8 giugno 2006, causa C‑60/05, WWF Italia e a. (Racc. pag. I‑0000, punto 36).
(24)  –	Sul significato di atto «deliberato» in questo contesto, v. sentenza 18 maggio 2006, causa C‑221/04, Commissione/Spagna (caccia tramite l’uso di lacci) (Racc. pag. I‑4515, punto 71).
(25)  –	V. sulle corrispondenti disposizioni della direttiva sugli uccelli le mie conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑507/04, Commissione/Austria (Racc. pag. I‑0000, paragrafo 130).
(26)  –	Sentenze Commissione/Regno Unito (conformità), cit. alla nota 4 (punto 79), e Commissione/Germania (conformità), cit. alla nota 4 (punto 55).