62019CJ0167
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
10 март 2022 година (
*1
)
„Обжалване — Държавни помощи — Помощ в полза на германския млечен сектор — Финансиране на качествения контрол на млякото — Член 108, параграф 2 ДФЕС — Решение за започване на официалната процедура по разследване — Регламент (ЕО) № 659/1999 — Член 6, параграф 1 — Задължение на Европейската комисия да обобщи в това решение релевантните фактически и правни въпроси — Обхват — Права на заинтересованите страни да участват в административното производство — Нарушение на съществено процесуално изискване — Последици за законосъобразността на окончателното решение“
По съединени дела C‑167/19 P и C‑171/19 P
с предмет две жалби на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадени на 22 февруари 2019 г.,
Европейска комисия, представлявана от K. Herrmann, P. Němečková и T. Maxian Rusche,
жалбоподател по дела C‑167/19 P и C‑171/19 P,
като другите страни в производството са:
Freistaat Bayern, представлявана от U. Soltész и H. Weiß, Rechtsanwälte,
жалбоподател в първоинстанционното производство по дело C‑167/19 P,
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, установено в Мертинген (Германия),
Genossenschaftsverband Bayern eV, установено в Мюнхен,
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV, установено в Мюнхен,
представлявани от C. Bittner и N. Langhans, Rechtsanwälte,
жалбоподател в първоинстанционното производство по дело C‑171/19 P,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: K. Jürimäe, председател на трети състав, изпълняващ функцията на председател на четвърти състав, S. Rodin и N. Piçarra (докладчик), съдии,
генерален адвокат: E. Танчев,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 15 юли 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбите си Европейската комисия иска отмяна на решения на Общия съд на Европейския съюз от 12 декември 2018 г., Freistaat Bayern/Комисия (T‑683/15, наричано по-нататък „първото обжалвано съдебно решение“, EU:T:2018:916) и от 12 декември 2018 г., Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns и др./Комисия (T‑722/15—T‑724/15, наричано по-нататък „второто обжалвано съдебно решение“, EU:T:2018:920), с които той уважава жалбите съответно на Freistaat Bayern (провинция Бавария, Германия) (дело C‑167/19 P) и на Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, на Genossenschaftsverband Bayern eV и на Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (дело C‑171/19 P) (наричани по-нататък „обединението с общ интерес“), с които се иска частична отмяна на Решение (ЕС) 2015/2432 на Комисията от 18 септември 2015 година относно държавна помощ за качествен контрол на млякото, предоставена от Германия въз основа на Закона за млякото и мазнините, SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN) (ОВ L 334, 2015 г., стр. 23, наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
2
Съображения 8 и 16 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (OB L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), приложим ratione temporis към настоящия спор, гласят:
„(8)
[…] във всички случаи, когато в резултат на предварителната проверка Комисията не може да заключи, че помощта е съвместима с Общия пазар, официалната процедура по разследване трябва да бъде открита, с цел да се позволи на Комисията да събере цялата информация, която ѝ е необходима, за да прецени съвместимостта на помощта и да позволи на заинтересованите страни да представят своите възражения; […] правата на заинтересованите страни могат да бъдат най-добре защитени в рамките на официалната процедура по разследване, предвидена съгласно член 93, параграф 2 от Договора;
[…]
(16)
[…] е подходящо да се определят всички възможности, чрез които трети страни следва да защитават интересите си в процедурите за държавна помощ“.
3
Член 1 от този регламент предвижда:
„За целите на настоящия регламент:
[…]
з)
„заинтересована страна“ означава всяка държава членка или всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално получателят на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“.
4
Член 6 („Официална процедура по разследване“) от посочения регламент предвижда в параграф 1:
„Решението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на Комисията за характера на помощта по предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с Общия пазар. Решението призовава съответната държава членка и другите заинтересовани страни да представят коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок“.
5
Член 13 („Решения на Комисията“) от същия регламент предвижда в параграф 1:
„[…] В случаите на решения за започване на официална процедура по разследване производството се закрива посредством решение съгласно член 7“. […]“.
Германското право
6
Член 22, параграф 1 от Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (Закон от 1952 г. за млякото и мазнините) (BGBl. 1952 I, стр. 811), изменен с член 397 от Наредбата от 31 август 2015 г. (BGBl. 2015 I, стр. 1474) (наричан по-нататък „MFG“), овластява правителствата на провинциите, след консултация със съответното сдружение, състоящо се от предприятия от сектора на млякото и потребители, които защитават съвместно икономическите си интереси, или със заинтересованите професионални организации, да събират такси общо от мандрите, сборните пунктове за мляко или предприятията за пастьоризиране на мляко, за да стимулират млечния сектор.
7
Член 22, параграфи 2 и 2a от MFG гласи, че постъпващите съгласно параграф 1 средства могат да се използват само за финансирането на предвидени в този закон цели, сред които са насърчаването и запазването на качеството на млякото.
8
Съгласно член 1, параграф 1 от Milch-Güteverordnung (Наредба за качеството на млякото) от 9 юли 1980 г. (BGBl. 1980 I, стр. 878), изменена с Наредбата от 17 декември 2010 г. (BGBl. 2010 I, стр. 2132), изкупвачите на доставеното мляко са длъжни да контролират или да осигурят контрол на качеството му.
9
Член 1 от Bayerische Milchumlageverordnung (Наредбата на провинция Бавария за таксата върху млякото) от 17 октомври 2007 г. (BayGVBl. 2007, стр. 727) на баварското Министерство на храните, земеделието и горското стопанство, приета въз основа на член 22, параграф 1 от MFG, предвижда, че притежателите на мандри се облагат с такса за доставените им количества сурово мляко.
10
Съгласно член 23 от Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (Финансов регламент на провинция Бавария) от 8 декември 1971 г. (BayRS 630‑1‑F) разходите и бюджетните кредити за поети задължения във връзка с плащания към служби извън държавната администрация за изпълнение на определени цели могат да се включат в бюджета на провинцията само ако тя има приоритетен интерес от това изпълнение, който не би могъл да бъде задоволен, или поне не в необходимата степен, без съответните субсидии.
11
Член 44 от този регламент на провинция Бавария се съдържа в част III от него, озаглавена „Изпълнение на бюджета“, и предвижда, че тези субсидии могат да се изплащат само при предвидените в член 23 от посочения регламент условия.
Обстоятелствата по спора и спорното решение
12
С писмо от 17 юли 2013 г. Комисията съобщава на Федерална република Германия решението си да започне процедурата по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС (наричано по-нататък „решението за започване на процедурата“) относно различни мерки, предприети в няколко германски провинции на основание на Наредбата за качеството на млякото, за да се стимулира млечният сектор. В съображение 264 от това решение, като се основава на решение на Съда от 21 октомври 2003 г., van Calster и др. (C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571), Комисията припомня, че когато държавните помощи са били финансирани чрез парафискална такса, както е в случая, тя трябва да разгледа както тези помощи, така и начина на финансирането им.
13
Комисията констатира съвместимостта на разглежданата мярка за помощ с вътрешния пазар за периода от 28 ноември 2001 г. до 31 декември 2006 г., като същевременно изразява съмнение относно съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар, считано от 1 януари 2007 г.
14
С писмо от 20 септември 2013 г. Федерална република Германия представя становището си по решението за започване на процедурата. Комисията получава и седем становища от заинтересованите страни. Тези становища са изпратени на Федерална република Германия, която взема отношение по тях с писма от 27 февруари, 3 март и 3 октомври 2014 г. С писмо от 3 декември 2014 г. тази държава членка взема отношение по други допълнителни съображения, представени на 8 юли 2014 г.
15
Спорното решение от 18 септември 2015 г. се отнася изключително до финансирането на качествения контрол на млякото, извършван от 1 януари 2007 г. в провинциите Баден-Вюртемберг и Бавария.
16
На първо място, Комисията проверява дали получените от таксата върху млякото приходи представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Според нея тези приходи, за които член 22, параграф 2, точки 1—6 от MFG определя целите, за които те могат да бъдат използвани, трябва да се разглеждат като подлежащи на публичен контрол и че финансираните с тези приходи мерки са предоставени чрез държавни ресурси и отговорността за тях се носи от държавата.
17
На второ място, Комисията установява, че мандрите на провинция Бавария, които представляват „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, са се ползвали от селективно предимство чрез възстановяването на разходите им за качествен контрол на млякото. В съображение 145 от спорното решение тя посочва, че разглежданата мярка е финансирана не само със средства от таксата върху млякото, но и с допълнителни средства от общия бюджет на тази провинция, за да стигне до извода, че печалбата, която баварските мандри са извлекли от поемането на качествения контрол на млякото, който са длъжни да направят, не е непременно компенсирана от сумите, които са платили като такса върху млякото.
18
На трето място, що се отнася до наличието на съществуваща помощ, Комисията подчертава, че освен MFG, който според нея не въвежда съответната схема за помощ, германските органи не са представили никаква информация, която да доказва, че е налице правно основание отпреди 1958 г., прилагано все още през разглеждания период.
19
На четвърто място, Комисията констатира, че помощите за рутинен контрол на млякото не отговарят на условията, определени в точка 109 от Насоките на Съюза за държавна помощ за селскостопанския и горския сектор 2007—2013 г. (ОВ С 319, 2006 г., стр. 1) във връзка с член 16, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1857/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за прилагане на членове [107 ДФЕС] и [108 ДФЕС] към държавната помощ за малки и средни предприятия, осъществяващи дейност в производството на селскостопански продукти и за изменение на Регламент (ЕО) № 70/2001 (ОВ L 358, 2006 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 5, стр. 75), към който препраща посочената точка 109.
20
Поради това в член 1 от спорното решение Комисията приема, че помощта, предоставяна от Федерална република Германия в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС за качествения контрол на млякото, извършен по-специално в провинциите Баден-Вюртемберг и Бавария, в полза на съответните стопанства в млечния сектор на тези провинции, е несъвместима с вътрешния пазар, считано от 1 януари 2007 г. В членове 2—4 от това решение Комисията разпорежда възстановяването на помощта и определя реда и условията за това възстановяване.
Производството пред Общия съд и обжалваните съдебни решения
21
На 26 ноември 2015 г. и на 4 декември 2015 г. провинция Бавария и обединението с общ интерес подават в секретариата на Общия съд съответно две жалби на основание член 263 ДФЕС, с които искат частична отмяна на спорното решение.
22
С решение на председателя на втори състав на Общия съд от 16 февруари 2016 г. дела T‑722/15—T‑724/15 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството. В съдебното заседание от 26 февруари 2018 г. председателят на четвърти състав на Общия съд определя съединяването на тези дела за целите на съдебния акт, с който се слага край на производството.
23
Първото основание на провинция Бавария и на обединението с общ интерес е нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС, член 6, параграф 1 и член 20, параграф 1 от Регламент № 659/1999.
24
Второто основание на обединението с общ интерес е нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото приходите от таксата върху млякото са квалифицирани като „държавни ресурси“.
25
Първата част от второто основание на провинция Бавария и първата част от третото основание на обединението с общ интерес са липсата на предимство в полза на изкупвачите на мляко. Втората част от второто основание, изтъкнато от провинция Бавария, е за липсата на селективен характер спрямо баварските мандри. Втората част от третото правно основание, повдигнато от обединението с общ интерес, се отнася до компенсирането чрез таксата върху млякото, която баварските мандри са длъжни да платят, на печалбите, получени от тях.
26
При условията на евентуалност провинция Бавария, с третото си основание, и обединението с общ интерес, с петото си основание, изтъкват неизпълнение от Комисията на задължението за уведомяване и от това заключават, че разпореденото със спорното решение възстановяване на помощта е незаконосъобразно.
27
С четвъртото си основание, повдигнато също при условията на евентуалност, провинция Бавария и обединението с общ интерес упрекват Комисията, че е приела разглежданата помощ за несъвместима с вътрешния пазар.
28
Отново при условията на евентуалност провинция Бавария, с петото си основание, и обединението с общ интерес, с шестото си основание, изтъкват нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
29
Що се отнася до основанието за нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС, както и на член 6, параграф 1 и член 20, параграф 1 от Регламент № 659/1999, Общият съд, на първо място, припомня в точка 46 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 41—43 от второто обжалвано съдебно решение, че по смисъла на член 1, буква з) от Регламент № 659/1999 имат правото да участват в процедурата по разследване на разглежданата мярка за помощ. В точка 47 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 44 от второто обжалвано съдебно решение той уточнява, че за тази цел съгласно член 6, параграф 1 от този регламент в решението за започване на процедурата се обобщават релевантните фактически и правни въпроси, така че да се определи в достатъчна степен рамката на разследването на тази мярка, за да не се лиши от смисъл правото на заинтересованите лица да представят мнения.
30
На второ място, в точки 52—58 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 47—54 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд разглежда спорното решение с оглед на решението за започване на процедурата, за да прецени дали то се отнася до частичното финансиране на разглежданата мярка с допълнителните средства от общия бюджет на провинция Бавария. Той констатира, че в решението за започване на процедурата Комисията не се е позовала на тези средства като начин на финансиране на помощта. От това той заключава, че заинтересованите лица имат основание да предположат, че разследването от Комисията ще се отнася изключително до средствата, получени от таксата върху млякото.
31
На трето място, в точки 65 и 66 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 62 и 63 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд отбелязва, че изразът „ресурси на държава“, посочен в член 107, параграф 1 ДФЕС, има много широк смисъл и че поради това Комисията е длъжна да идентифицира и анализира различните държавни ресурси, които са съставен елемент на квалифицирането като „помощ“. В това отношение той посочва, че дори да се приеме, че изразът „финансова подкрепа“, използван в решението за започване на процедурата, може да се тълкува в смисъл, че обхваща двата източника на финансиране на разглежданата помощ, този израз трябва да се счита за недостатъчно точен. Той добавя, че макар окончателното решение на Комисията да може да се различава в известна степен от решението за започване на процедурата, съществуващото в случая различие между двете решения не е обосновано, тъй като Комисията е признала, че преди приемането на решението за започване на процедурата е била уведомена за финансирането на тази мярка и със средства от общия бюджет на провинция Бавария.
32
Освен това в точки 67 и 68 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 64 и 65 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд уточнява, че в спорното решение Комисията изрично се позовава на финансирането на помощта със средства от този бюджет. Според Общия съд това показва, че посоченият начин на финансиране не е ирелевантен за извършения от Комисията анализ на разглежданата мярка за помощ. От това той заключава, че спорното решение е прието, без да се даде възможност на заинтересованите страни да представят становищата си относно финансирането със средства от общия бюджет на тази провинция.
33
Въз основа на това в точки 69—71 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 66—68 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд стига до извода, че спорното решение е прието в нарушение на правото на жалбоподателите да участват в административното производство и в нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999. Освен това въз основа на решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) той приема, че задължението на Комисията да даде възможност, на етапа на решението за започване на процедурата, на заинтересованите лица да представят своите становища, представлява съществено процесуално изискване, нарушението на което води до отмяната на акта, независимо от това дали е причинило вреда на лицето, което се позовава на него, и от това дали административното производство е можело да доведе до различен резултат. Въз основа на това той уважава първото основание на жалбата.
34
За изчерпателност Общият съд приема в точки 72—75 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 69—72 от второто обжалвано съдебно решение, че не може да се изключи възможността при липсата на установеното нарушение процедурата да доведе до различен резултат. Той отбелязва, че спорното решение не представя отделен анализ по отношение на всеки от двата начина на финансиране на разглежданата мярка за помощ, така че не е изключено, ако жалбоподателите са могли да представят в официалната процедура по разследване доводи за финансирането чрез допълнителни средства от общия бюджет на провинция Бавария, тези доводи да е можело да доведат до различен резултат.
35
Без да се произнася по другите изтъкнати от жалбоподателите основания, Общият съд отменя членове 1—4 от спорното решение в частта им, в която с тях е решено, че предоставянето от Федерална република Германия на разглежданата държавна помощ е несъвместимо с вътрешния пазар, що се отнася до проведения качествен контрол на млякото в Бавария, и е разпоредено възстановяването на тази помощ.
Исканията на страните в производството по обжалване пред Съда
36
С жалбите си Комисията иска от Съда:
–
да отмени обжалваните съдебни решения,
–
да отхвърли по същество първото основание, повдигнато в жалбите до Общия съд,
–
да върне делото на Общия съд, що се отнася до останалите основания на жалбите, и
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски по първоинстанционните производства и по производството по обжалване пред Съда или, при условията на евентуалност, ако делото бъде върнато на Общия съд, да не се произнася по съдебните разноски по първоинстанционните производства и по производството по обжалване пред Съда.
37
Провинция Бавария и обединението с общ интерес искат от Съда:
–
да отхвърли жалбите, и
–
да осъди Комисията да понесе направените от нея съдебни разноски и тези на ответниците по производствата пред Общия съд и по производството пред Съда.
По жалбите
38
В подкрепа на всяка от двете си жалби Комисията изтъква четири основания.
39
С решение от 1 април 2019 г. председателят на Съда разпорежда съединяване на делата по двете жалби за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
40
С решение на председателя на Съда от 4 юли 2019 г. страните получават разрешение да представят реплики, що се отнася, от една страна, до допустимостта на изтъкнатите от Комисията основания в подкрепа на жалбите ѝ и от друга страна, до съображенията, изложени за първи път от ответниците в писмените им отговори в производството по обжалване пред Съда.
41
На основание член 61, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда на 1 октомври 2020 г. той отправя до страните в производството по настоящите дела писмен въпрос за писмен отговор, с който ги приканва да изразят становище по евентуалното отражение върху тези дела на решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192). Страните отговарят на този въпрос в определения от Съда срок.
По първото основание: грешка при прилагане на правото, а именно при тълкуването и прилагането на член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999
Доводи на страните
42
Комисията изтъква, че като я упреква, че не е представила в решението си за започване на процедурата, прието на основание член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, частта „приходи“ от бюджетната позиция, а именно източниците на финансиране на помощта, въпреки че е представила бюджетната ѝ позиция в частта „разходи“ от бюджета на провинция Бавария, Общият съд е установил ново изискване за форма, което било лишено от всякакво правно основание. В подкрепа на становището си тя се позовава на решение от 21 юли 2011 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
43
Според Комисията от решение на Съда от 21 октомври 2003 г., van Calster и др. (C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571) следва, че само по изключение, когато съществува неразривна връзка между приходите и разходите, както и индиции, въз основа на които може да се смята, че начинът на събиране на приходите нарушава разпоредба от правото на Съюза, в уведомлението за схемата за помощи държавата членка трябва да уточни и начина или източника на финансиране на тази схема.
44
В случая това финансиране било смесено и само финансирането чрез таксата върху млякото било проблематично. Поради това Комисията счита, че не е била длъжна изрично да посочи в решението си за започване на процедурата начина на финансиране на разглежданата мярка за помощ с допълнителни средства от общия бюджет на провинция Бавария. Било очевидно, че този начин на финансиране се състои от ресурси на държава. Съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС обаче наличието на помощ се определяло само от финансирането ѝ чрез ресурси на държава, като точният източник на тези ресурси бил ирелевантен за тази цел.
45
В писмената си реплика Комисията поддържа, че както в решението за започване на процедурата, така и в спорното решение е определила по един и същ начин разглежданата мярка за помощ. От общия бюджет, описан в тези решения, ясно следвало, че тази единствената мярка включва два източника на финансиране. В това отношение тя се позовава на решение от 13 юни 2019 г., Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), в което Съдът потвърдил, че не е задължително източниците на финансиране на мярката за помощ да бъдат посочени в писмото и в най-малки подробности в решението за започване на процедурата.
46
Провинция Бавария и обединението с общ интерес поддържат, че това първо основание е недопустимо, тъй като, от една страна, цели да оспори извършена от Общия съд фактическа преценка, без да се твърди изопачаване на фактите в това отношение, и от друга страна, само повтаря основанията и доводите, изложени пред Общия съд. При условията на евентуалност те твърдят, че това основание трябва да се отхвърли по същество.
Съображения на Съда
– По допустимостта
47
В рамките на настоящото основание Съдът трябва да провери дали в обжалваните съдебни решения Общият съд е тълкувал правилно член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, когато е преценил законосъобразността на спорното решение с оглед на тези разпоредби, и дали за тази цел е тълкувал правилно това решение в неговата цялост, включително решението, което го подготвя, а именно решението за започване на процедурата. Впрочем това тълкуване е правен въпрос, който е допустим на етапа на обжалването пред Съда (вж. по аналогия решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, т. 121).
48
Освен това, тъй като ответниците считат, че изтъкнатото от Комисията първо основание се състои в повторение на изложените пред Общия съд доводи, достатъчно е да се припомни, че след като някоя от страните оспорва тълкуването или прилагането на правото на Съюза от Общия съд, разгледаните в първоинстанционното производство правни въпроси могат отново да бъдат обсъдени в хода на производството по обжалване. Ако някоя от страните не може да основе жалбата си пред Съда на вече изложени пред Общия съд основания и доводи, производството по обжалване отчасти би се обезсмислило (решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 116).
49
Следователно първото основание е допустимо.
– По същество
50
Грешката при прилагане на правото, за която е упрекван Общият съд, а именно при тълкуването и прилагането на член 108, параграф 2 ДФЕС, както и на член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, се отнася по същество до произтичащите от тези разпоредби изисквания относно съдържанието на решението за започване на процедурата.
51
В това отношение е необходимо да се припомни, както е направил Общият съд в точки 46 и 61 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 41 и 44 от второто обжалвано съдебно решение, че по силата на член 108, параграф 2 ДФЕС Комисията е длъжна да уведоми заинтересованите страни да представят становищата си във фазата на официално разследване на разглежданата мярка за помощ, за да получи от тях цялата информация, предназначена за изясняване на бъдещите ѝ действия в рамките на това разследване.
52
Макар тези заинтересовани страни да не могат да се позоват на право на защита, те същевременно разполагат с право да участват в административното производство, провеждано от Комисията, в подходяща степен предвид обстоятелствата в конкретния случай. В това отношение публикуването на обявление в Официален вестник на Европейския съюз представлява подходящо средство за оповестяване на всички заинтересовани страни за решение за започване на процедурата, което дава на другите държави членки и на заинтересованите лица гаранция, че могат да бъдат изслушани в това им качество (вж. в този смисъл решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, EU:C:2020:192, т. 71 и 72).
53
За тази цел член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 задължава Комисията да „обобщи“ в решението за започване на процедурата релевантните фактически и правни въпроси, да включи в него предварителна оценка на тази мярка с цел да се прецени дали тя има характер на помощ, и да изложи съмненията по отношение на съвместимостта на посочената мярка с вътрешния пазар.
54
Начинът на финансиране на такава мярка обаче представлява „релевантен въпрос“, за да се прецени дали тя може да бъде квалифицирана като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Всъщност, за да може тази мярка да се квалифицира по същия начин, предоставените с нея предимства трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени посредством държавни ресурси и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др., C‑262/12, EU:C:2013:851, т. 15 и 16 и цитираната съдебна практика). В това отношение, противно на поддържаното от Комисията, за да се прецени да ли случаят е такъв, заплащането на сума на получателите на помощта не може да бъде отделено от начина на финансиране на тази мярка до Комисията (вж. в този смисъл решения от 21 октомври 2003 г., van Calster и др., C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571, т. 49 и от 22 декември 2008 г., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, т. 89).
55
Следователно, доколкото спада към условията, от които се ръководи квалифицирането като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, начинът на финансиране представлява релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 и както правилно е отбелязал Общият съд в точка 62 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 56 и 57 от второто обжалвано съдебно решение, в това си качество трябва да бъде установен в решението за започване на процедурата.
56
Освен това независимо от широката свобода на преценка, с която разполага Комисията при приемането на такова решение (вж. в този смисъл решения от 21 юли 2011 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, т. 61 и от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, т. 78), обобщаването на релевантните фактически и правни въпроси по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 не може да зависи от субективни критерии, като например виждането на Комисията, че финансирането чрез общия бюджет на държавата членка очевидно представлява ресурси на държава.
57
Всъщност подобно обобщаване на релевантните фактически и правни въпроси неизбежно съдържа пропуски и не може да даде възможност на заинтересованите лица да представят становищата си по въпросите, които са накарали Комисията да започне официалната процедура по разследване, а оттук и да гарантира полезното действие на член 108, параграф 2 ДФЕС.
58
Тази констатация не се поставя под въпрос от съдебната практика, установена с решение от 13 юни 2019 г., Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), от която Комисията заключава, че не съществува задължение за идентифициране на източниците на финансиране на мярка за помощ в писмото и в най-малки подробности в решението за започване на процедурата. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 68 от заключението си, в това съдебно решение са идентифицирани двата източника на финансиране на разглежданата мярка. По настоящите дела обаче Комисията е упрекната, че в решението за започване на процедурата не е идентифицирала източник на финансиране от общия бюджет на провинция Бавария, който вече ѝ е бил известен на този етап от процедурата, при положение че в спорното решение този елемент е взет предвид и служи за основа на преценките, съдържащи се по-специално в съображение 145 от това решение, цитирано в точка 17 от настоящото решение.
59
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, а именно при тълкуването на член 108, параграф 2 ДФЕС и на член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, като е приел в точки 68 и 69 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 65 и 66 от второто обжалвано съдебно решение, че поради липсата на обобщение в решението за започване на процедурата, в качеството му на релевантен фактически и правен въпрос по смисъла на последната разпоредба, на финансирането на разглежданата мярка със средства от общия бюджет на провинция Бавария, Комисията е приела спорното решение, без да изпълни задължението си да даде възможност на заинтересованите страни да представят становищата си по този въпрос и следователно без да зачете гарантираното с тези разпоредби право на посочените страни да участват в административното производство.
60
От това следва, че първото основание трябва да се отхвърли по същество.
По второто основание: липса на мотиви в резултат на неправилно тълкуване на решението за започване на процедурата
Доводи на страните
61
С това основание, което се подразделя на две части, Комисията упреква при условията на евентуалност Общия съд, че е тълкувал неправилно решението за започване на процедурата и че е допуснал обжалваните съдебни решения да бъдат опорочени поради липса на мотиви.
62
С първата част от това основание Комисията припомня най-напред, че в точка 2.3 и в съображение 5 от решението за започване на процедурата са упоменати съответно „суми с бюджетен произход“ и „суми, предназначени за подпомагането“. Макар последният израз да се отнася до финансирането чрез средства от таксата върху млякото на мерките, които са предмет на официалната процедура по разследване, тя счита за очевидно, че посоченият израз се отнася и до финансирането от общия бюджет на провинция Бавария. От съображение 18 от решението за започване на процедурата следвало също, че разглежданото финансиране е осигурено чрез бюджетни средства и средства от таксата върху млякото, като последното финансиране е предмет на специална преценка в това решение предвид възраженията на Федерална република Германия в хода на фазата на предварителното разглеждане.
63
В точка 53 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 48 от второто обжалвано съдебно решение обаче Общият съд разгледал избирателно само един подраздел от решението за започване на процедурата, вместо да вземе предвид всички съображения от него, за да отговори на доводите на Комисията. Следователно, като не анализирал всички представени основания за защита, Общият съд не изпълнил задължението си за мотивиране и допуснал първата си грешка при прилагане на правото.
64
Втората грешка при прилагане на правото, на която се позовава Комисията, се отнася до точки 54—57 от първото обжалвано съдебно решение и до точки 49—53 от второто обжалвано съдебно решение, в които Общият съд приел, че непосочването на членове 23 и 44 от Финансовия регламент на провинция Бавария в решението за започване на процедурата, а следователно и на финансирането на разглежданата мярка чрез средства от общия бюджет на тази провинция, представлява грешка при прилагане на правото. Комисията счита, от една страна, че посочването като пример в съображение 17 от решението за започване на процедурата на разпоредбите на Финансовия регламент на провинция Баден-Вюртемберг позволява на провинция Бавария да стигне до извода, че идентичните разпоредби от Финансовия регламент на провинция Бавария също са обхванати от решението за започване на процедурата. Тя добавя, че във всички случаи е установено, че всяка държава членка е запозната със собствените си бюджетни закони, така че в случая не е необходимо изрично посочване на това законодателство.
65
Третата и четвъртата грешка при прилагане на правото, за която Комисията упреква Общия съд, се отнасят до точки 55 и 56 от първото обжалвано съдебно решение, както и до точки 50 и 51 от второто обжалвано съдебно решение. Според Комисията Общият съд е тълкувал раздел 3.1, и по-специално подраздел 3.3.1, както и съображение 264 от решението за започване на процедурата, в смисъл, че ограничава фазата на предварителното разглеждане само до метода на финансиране на разглежданите мерки чрез таксата върху млякото, докато това решение съдържа само временна преценка на характера на помощ на тези мерки. Комисията обяснила пред Общия съд, че анализът на решението за започване на процедурата се отнася само до финансирането на посочените мерки чрез таксата върху млякото, тъй като само този начин на финансиране можел да породи съмнения относно използването на ресурси на държава. Като не отговорил на този довод, Общият съд пропуснал да разгледа представено от Комисията основание за защита и по този начин не изпълнил задължението си за мотивиране.
66
С втората част от второто си основание Комисията упреква Общия съд, че в точка 62 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 56 от второто обжалвано съдебно решение е приел, че съдържанието на преписката по административното производство, предхождащо решението за започване на процедурата, е ирелевантно за тълкуването на това решение. Тя поддържа, че от прочита на писмата, разменени в хода на фазата на предварителното разглеждане, нито провинция Бавария, нито Общият съд са имали основание за съмнение, че официалната процедура по разследване се отнася и до финансирането на разглежданите помощи посредством общи данъчни приходи.
67
Комисията изтъква също, че в точки 53—58 и 62 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 47—53 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд не се съобразил със съдебната практика, установена с решения от 21 юли 2011 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия (C‑194/09 P, EU:C:2011:497) и от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), съгласно която, от една страна, мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, която го е издала, така че да даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол, и от друга страна, тази институция не е длъжна да вземе отношение по въпроси, които са явно ирелевантни за делото или са без или с явно маловажно значение.
68
Провинция Бавария и обединението с общ интерес поддържат, на първо място, че първата и втората част от изтъкнатото от Комисията второ основание са недопустими, тъй като целят, от една страна, да се извърши нова преценка на фактите от Съда и от друга страна, само повтарят основанията и доводите, повдигнати пред Общия съд.
69
На второ място и при условията на евентуалност, те посочват, че всяка от частите на това основание трябва да се отхвърли по същество.
Съображения на Съда
70
Тъй като доводите на провинция Бавария и на обединението с общ интерес в подкрепа на недопустимостта трябва да бъдат отхвърлени по същите съображения като изложените в точки 47 и 48 от настоящото решение, необходимо е да се отбележи по същество, на първо място, че изтъкнатите от Комисията доводи в рамките на това основание, разгледано в неговите две части, в смисъл, че в решението за започване на процедурата мълчаливо се упоменава вторият начин на финансиране на разглежданата мярка, а именно бюджетните средства на провинция Бавария, почива на схващането, че задължението, наложено на Комисията по силата на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999, да обобщи в това решение релевантните фактически и правни въпроси, е изпълнено, при положение че тези въпроси са имплицитно упоменати или могат да бъдат изведени от посоченото решение, по-специално от съответната държава членка.
71
Както обаче следва от самия текст на тази разпоредба, и по-специално от обичайния смисъл на използвания в нея термин „обобщава“, всеки релевантен фактически и правен въпрос по смисъла на тази разпоредба трябва да бъде посочен изрично и ясно в решението за започване на процедурата.
72
Тази констатация се подкрепя от член 108, параграф 2 ДФЕС, който, както подчертава генералният адвокат в точка 42 от заключението си, задължава Комисията да уведоми заинтересованите страни официално, за да могат да представят своите становища във фазата на официално разследване на мярка за държавна помощ.
73
Всъщност тази покана е под формата на решение за започване на процедурата, което, както се посочва в съображения 8 и 16 от Регламент № 659/1999, има за цел да даде възможност на Комисията да събере цялата информация, която ѝ е необходима, за да се произнесе по квалификацията на тази марка като помощ и по съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, като предложи най-добрия начин да гарантират правата на заинтересованите страни да участват в провежданото от Комисията административно производство и да им даде всички възможности да защитят интересите си.
74
При това положение, като се имат предвид естеството и предметът на решението за започване на процедурата, обобщаването на релевантен фактически и правен въпрос вследствие на проведеното от Комисията предварително разглеждане, за да се прецени дали е налице държавна помощ и да се вземе решение относно съвместимостта на такава помощ с вътрешния пазар, макар да може да остане кратко по съдържание, трябва непременно да бъде изрично, за да се покаже ясно и недвусмислено предметът на извършеното от Комисията разследване и така да се даде възможност на заинтересованите страни да представят надлежно становищата си в това отношение.
75
Освен това само изричното обобщаване на въпросите, които са обективно релевантни за разглеждането на разглежданата мярка за помощ по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999, съответства на изискванията за яснота, точност и предвидимост на актовете от правото на Съюза, наложени от принципа на правна сигурност (вж. в този смисъл решения от 15 февруари 1996 г., Duff и др., C‑63/93, EU:C:1996:51, т. 20, от 18 ноември 2008 г., Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, т. 67 и от 8 декември 2011 г., France Télécom/Комисия, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, т. 100).
76
Следователно, доколкото схващането във връзка с възможността в решение за започване на процедурата имплицитно да се посочи релевантен фактически или правен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999, на която се основава Комисията, е погрешно от правна страна, всички доводи относно твърдяното неправилно тълкуване от Общия съд на решението за започване на процедурата също трябва да се отхвърлят по същество.
77
На второ място, доколкото Комисията твърди, че Общият съд не е изпълнил задължението си за мотивиране, необходимо е най-напред да се подчертае, че това задължение представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за основателността на мотивите, тъй като последният спада към законосъобразността по същество на спорния акт (решения от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 62, от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, т. 79 и от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия, C‑847/19 P, непубликувано, EU:C:2021:343, т. 62).
78
Следва за се припомни също, че макар да е необходимо мотивите на обжалваното съдебно решение да излагат ясно и недвусмислено съображенията на Общия съд, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетото решение, а на Съда — да упражни своя контрол, задължението на Общия съд за мотивиране не предполага той да направи изложение, което да следва изчерпателно и едно по едно всички логически разсъждения на страните по спора, при условие че позволява на заинтересованите лица да се запознаят с мотивите на решението на Общия съд, а на Съда — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя съдебен контрол (решения от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 81 и 82 и от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия, C‑847/19 P, непубликувано, EU:C:2021:343, т. 60 и 61).
79
След като обаче в точки 53 и 55—57 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 48 и 50—52 от второто обжалвано съдебно решение e отбелязал, че само финансирането чрез таксата върху млякото е изрично упоменато в решението за започване на процедурата, Общият съд е констатирал в точка 57 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точка 53 от второто обжалвано съдебно решение, че финансирането чрез общия бюджет на провинция Бавария не е било изрично упоменато в това решение.
80
По-нататък в точка 58 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точка 54 от второто обжалвано съдебно решение той е стигнал до извода, че заинтересованите страни имат основание да предположат, че разследването от Комисията се е отнасяло изключително до средствата, получени от таксата върху млякото. Освен това в точки 60 и 61 от първото обжалвано съдебно решение, както и в точки 58 и 59 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е уточнил, че с оглед на изискванията, заложени в член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, макар Комисията да не е длъжна да представи завършен анализ по отношение на разглежданата мярка, тя няма основание да поддържа, че в решението за започване на процедурата може да не упоменава финансирането чрез средства от общия бюджет на провинция Бавария, при положение че тя следва да определи в достатъчна степен рамките на разследването, за да не обезсмисли правото на заинтересованите лица да представят своите становища. Така от двете обжалвани съдебни решения е видно, че финансирането със средства от общия бюджет на провинция Бавария е трябвало да бъде изрично упоменато в решението за започване на процедурата.
81
При това положение, дори да се приеме, че може да се счита, че Общият съд не е отговорил изчерпателно на всички доводи на Комисията, с които се цели да се докаже, че този начин на финансиране се съдържа имплицитно в решението за започване на процедурата или може да бъде изведен от него, налага се изводът, че в обжалваните съдебни решения са изложени ясно и недвусмислено съображенията на Общия съд и е дадена възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията на решението на Общия съд, а на Съда — да упражни своя контрол, поради което тези решения не са опорочени от липса на мотиви.
82
Следователно второто основание трябва да се отхвърли по същество.
По третото основание: грешка при прилагане на правото, а именно при тълкуването на член 263, втора алинея ДФЕС
Доводи на страните
83
С това трето основание Комисията по същество твърди, че само задължението за започване на официална процедура по разследване на мярка за помощ по смисъла на член 107 ДФЕС представлява съществено процесуално изискване. Евентуалният пропуск в решението за започване на процедурата да се обобщи релевантен фактически или правен въпрос не представлявал нарушение на това изискване. Освен това правата на третите лица да участват в официалната процедура по разследване, биха били нарушени само ако този пропуск ги възпрепятства да представят становищата си по разглеждания въпрос. От друга страна, това нарушение би довело до отмяна на окончателното решение само ако заинтересованите лица са в състояние да докажат, че информацията, която те са могли да предоставят по този въпрос, е можела да измени съдържанието на окончателното решение.
84
Провинция Бавария и обединението с общ интерес считат, на първо място, че това основание е недопустимо, тъй като само по себе си не може да доведе до отмяна на обжалваните съдебни решения. Всъщност подобна отмяна била възможна единствено ако бъде уважено не само това основание, но и четвъртото основание относно липсата на отражение върху спорното решение на нарушението на правото на заинтересованите лица да участват в официалната процедура по разследване.
85
На второ място и при условията на евентуалност, провинция Бавария и обединението с общ интерес смятат, че изтъкнатото от Комисията трето основание трябва да се отхвърли по същество.
Съображения на Съда
– По допустимостта
86
Необходимо е да се отбележи, че противно на твърденията на провинция Бавария и на обединението с общ интерес, третото и четвъртото основание, макар да са свързани, са независими едно от друго. Всъщност с третото си основание Комисията упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е констатирал в точки 70 и 71 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 67 и 68 от второто обжалвано съдебно решение, че задължението на Комисията да даде възможност на заинтересованите лица на етапа на решението за започване на процедурата да представят становищата си, има характер на съществено процесуално изискване, чието нарушение води до отмяна на спорното решение, докато с четвъртото си основание Комисията упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел за изчерпателност, че не може да се изключи възможността при констатираната липса на нарушение процедурата по разследване на мярката за държавна помощ да доведе до различен резултат.
87
При това положение, както подчертава генералният адвокат в точка 102 от заключението си, обстоятелството, че третото и четвъртото основание са свързани, не е достатъчно само по себе си, за да се обяви за недопустимо някое от тези основания.
88
Следователно третото основание е допустимо.
– По същество
89
Що се отнася до въпроса дали, както поддържа Комисията, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че задължението, наложено с член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999, да се обобщят в решение за започване на процедурата фактическите и правните въпроси, релевантни за официалната процедура по разследване относно съвместимостта на мярка за помощ с общия пазар, има характер на съществено процесуално изискване подобно на задължението за започване на такава по силата на член 108, параграф 2 ДФЕС, необходимо е да се припомни най-напред, че Съдът вече е постановил, че съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС и член 1, буква з) от Регламент № 659/1999, когато реши да открие официалната процедура по разследване във връзка с проект за помощ, Комисията трябва да даде възможност на заинтересованите страни, сред които са засегнатото предприятие или засегнатите предприятия, да представят становищата си и че тази норма представлява съществено процесуално изискване (вж. решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, т. 55). Последното произтича от това, че такова задължение представлява съществено процесуално условие, което е неразривно свързано с правилното формиране или изразяване на волята на издателя на акта.
90
Впрочем задължението, което Съдът е квалифицирал като „съществено процесуално изискване“, е намерило конкретен израз по-специално в член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, който задължава Комисията именно да обобщи в решението за започване на процедурата релевантните фактически и правни въпроси за разследването на разглежданата помощ или проект за помощ и оттук да гарантира полезното действие на член 108, параграф 2 ДФЕС.
91
Несъмнено публикуването на обявление в Официален вестник на Европейския съюз представлява подходящо средство, за да се оповести на всички заинтересовани страни, че е започната официалната процедура по разследване, с което последните получат всякаква информация, предназначена да даде яснота на Комисията при бъдещите ѝ действия, а на другите държави членки и на заинтересованите лица се осигурява гаранция, че могат да бъдат изслушани в това им качество (вж. в този смисъл решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, т. 71 и 72). Заинтересованите страни обаче ще бъдат в състояние да представят надлежно становищата си само ако в публикуваното решение се упоменават изрично и ясно релевантните фактически и правни въпроси, както е предвидено в член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999.
92
От това следва, че самото публикуване на решение за започване на официална процедура по разследване, без съдържанието на това решение да е съобразено с предписанията на тази разпоредба, не дава възможност да се счита, че е изпълнено задължението, което Комисията носи към датата на официалната процедура по разследване и което е квалифицирано като „съществено процесуално изискване“ по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС.
93
В случая от точки 54 и 55 от настоящото решение следва, че начинът на финансиране на мярка за помощ представлява релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999. В това му качество този въпрос, от който Комисията е направила изводи в спорното решение за квалифицирането на мярката като „държавна помощ“ по смисъла на член 107 ДФЕС, е трябвало да бъде изрично обобщен в разглежданото решение за започване на официална процедура по разследване.
94
Следователно, доколкото има значение за мотивирането на спорното решение, пропускът на такъв въпрос в решението за започване на официалната процедура по разследване трябва да се счита за нарушение на „съществено процесуално изискване“ по смисъла на точка 55 от решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), което води до отмяна по право на това решение (вж. в този смисъл решения от 29 октомври 1980 г., Roquette Frères/Съвет, 138/79, EU:C:1980:249, т. 33 и от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 160).
95
В това отношение следва изрично да се отхвърли доводът на Комисията, че само задължението за започване на официална процедура по разследване представлява съществено процесуално изискване. Този довод, освен че е в явно противоречие с член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999, който налага на Комисията ясни задължения относно съдържанието на решението за започване на процедурата, води до лишаване от полезно действие на това решение, чийто предмет е да даде възможност на заинтересованите страни да представят надлежно становищата си на Комисията. Всъщност тези страни трябва да имат възможност да се запознаят с релевантните фактически и правни въпроси, на които се основава официалното разследване на разглежданата мярка за помощ, по-специално тези относно начина на финансиране на тази мярка, които са определящ елемент за квалифицирането на посочената мярка като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
96
В замяна на това не е налице нарушение на съществено процесуално изискване по смисъла на точка 55 от решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), когато въпросът, за който Комисията е упрекната, че е пропуснала в решението за започване на процедурата, не представлява релевантен фактически или правен въпрос за разследването на разглежданата мярка за помощ по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999.
97
Освен това Комисията не може да се основава на съдебната практика, установена с решения от 8 май 2008 г., Ferriere Nord/Комисия (C‑49/05 P, непубликувано, EU:C:2008:259) и от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), за да обоснове твърдението си, че пропускът на релевантен въпрос в решението за започване на процедурата не представлява нарушение на съществено процесуално изискване. Всъщност делата, по които са постановени тези две решения, се отнасят до изменение на правната уредба в хода на официалната процедура по разследване на мярката за помощ, а не както е в настоящия случай — до изискванията относно определянето на рамката на разследването, наложени на Комисията с член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 към самия момент на приемане на решението за започване на процедурата.
98
Така в решение от 8 май 2008 г., Ferriere Nord/Комисия (C‑49/05 P, непубликувано, EU:C:2008:259) Съдът потвърждава анализа на Общия съд, като приема, че доколкото принципите и критериите, установени с новите насоки относно държавните помощи за опазване на околната среда, са идентични по същество с установените с насоките, приложими към датата на приемане на решението за започване на процедурата по разследване, Комисията не е накърнила правото на заинтересованите страни да участват в процедурата, като не им е дала възможност да представят своите становища по новите насоки. При тези специфични обстоятелства не се е налагало ново допитване до заинтересованите страни на основание член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 2 от Регламент № 659/1999.
99
Що се отнася до решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), след като е отбелязал, че задължението за Комисията да покани заинтересованите страни да представят становища в рамките на официална процедура по разследване, представлява съществено процесуално изискване, Съдът е уточнил, препращайки към решение от 8 май 2008 г., Ferriere Nord/Комисия (C‑49/05 P, непубликувано, EU:C:2008:259), че ако новият правен режим, влязъл в сила след уведомяването от държавата членка за предвидена помощ, не представлява съществено изменение по отношение на действалия преди това, пропускът от Комисията да се допита до заинтересованите страни относно изменения правен режим, не представлява нарушение на съществено процесуално изискване.
100
Решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), постановено след обявяването на обжалваните съдебни решения, също не поставя под въпрос квалифицирането като „съществено процесуално изискване“ на задължението, наложено с член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 във връзка с член 108, параграф 2 ДФЕС.
101
Всъщност, както самият Съд констатира в точка 88 от това решение, то не се отнася до задълженията, които носи Комисията към датата на започване на официалната процедура по разследване, и следователно не се отнася до задължения, попадащи в приложното поле на член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, чието тълкуване е предмет на настоящото дело.
102
От изложеното по-горе следва, че като се е основал на решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), точка 55, Общият съд правилно е приел в точка 70 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 67 от второто обжалвано съдебно решение, че задължението на Комисията да даде възможност, на етапа на решението за започване на процедурата, на заинтересованите лица да представят своите становища, представлява съществено процесуално изискване, нарушението на което води до отмяната на опорочения акт, независимо от това дали е причинило вреда на лицето, което се позовава на него, и от това дали административното производство е можело да доведе до различен резултат.
103
Следователно трето основание трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото основание: грешка при прилагане на правото, а именно при тълкуването на правото на заинтересованите лица да участват в производството, предвидено в член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС и в член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, на понятието „ресурси на държава“ по член 107, параграф 1 ДФЕС, на понятието „съществуваща помощ“ по член 108, параграф 1 ДФЕС, както и изопачаване на фактите и пропуск да се отговори на представените в защита доводи.
Доводи на страните
104
Комисията упреква Общия съд, че в точки 72—75 от първото обжалвано съдебно решение и точки 70—72 от второто обжалвано съдебно решение неправилно е приел, че ако провинция Бавария бе получила възможност да представи становище по въпроса дали бюджетните средства представляват ресурси на държава, процедурата е можело да доведе до различен резултат. Тя счита, че Общият съд е нарушил не само член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, но и член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като тълкувал неправилно понятието „ресурси на държава“ и член 108, параграф 1 ДФЕС, тъй като тълкувал неправилно понятието „съществуваща помощ“. Тя упреква Общия съд и за изопачаване на фактите, установени в спорното решение, и неразглеждане на представените в защита доводи.
105
Провинция Бавария и обединението с общ интерес поддържат, че това основание е недопустимо, тъй като в точки 72 и 75 от първото обжалвано съдебно решение Общият съд е стигнал до извод за релевантността на нарушението на правото на заинтересованите лица да представят становища при приключване на производството въз основа на чисто фактическа констатация, върху която Съдът не можел да упражнява контрол. Освен това основните аспекти на посоченото основание се изразявали само в повторение на вече изложените пред Общия съд основания и доводи.
106
При условията на евентуалност провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват, че четвъртото основание следва да се отхвърли по същество, доколкото произтича от неправилен прочит на обжалваните съдебни решения.
Съображения на Съда
107
Тъй като доводите на провинция Бавария в подкрепа на недопустимостта на това основание трябва да бъдат отхвърлени по същите съображения като изложените в точки 47 и 48 от настоящото решение, достатъчно е да се отбележи по същество, че Общият съд е приел само за изчерпателност, че ако заинтересованите страни бяха получили възможност да представят становища относно начина на финансиране, произтичащ от общия бюджет на провинция Бавария, процедурата е можело да доведе до различен резултат.
108
Впрочем съгласно постоянната съдебна практика основания, насочени срещу мотиви на обжалваното съдебно решение, изложени за пълнота, сами по себе си няма как да доведат до неговата отмяна, поради което са неотносими (вж. по-специално решения от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, EU:C:2005:408, т. 148 и от 26 март 2019 г., Комисия/Италия, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, т. 61).
109
След като Съдът приема, че Общият съд правилно е констатирал в точка 70 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 67 от второто обжалвано съдебно решение, че като не е дадена възможност на заинтересованите страни да представят становищата си, със спорното решение е нарушено съществено процесуално изискване, което води до отмяна по право на опорочения акт, поради което четвъртото основание трябва да се отхвърли като неотносимо.
110
Тъй като нито едно от четирите основания, изтъкнати от Комисията в подкрепа на всяка от нейните жалби, не е уважено, жалбите следва да се отхвърлят в тяхната цялост.
По съдебните разноски
111
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е загубила делото и провинция Бавария, както и обединението с общ интерес са направили искане за нейното осъждане, Комисията трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Отхвърля жалбите.
2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.