62004CC0148_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Tartalomjegyzék
Bevezető megjegyzések
I –	A tényállás és az eljárás
A –	A megtámadott határozat háttere
B –	A Bizottság előtti eljárás, a megtámadott határozat és a végrehajtása
C –	Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
D –	A közösségi bíróságok előtti eljárások
II –	Az eljárás tárgya és elfogadhatósága és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A –	Az eljárás elfogadhatóságáról az első fokú bíróságon benyújtott kereset szempontjából
B –	Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgya és elfogadhatósága
III –	Az első és a második előzetes kérdésről (az érvényesség értékelése)
A –	Az EK 87. cikk megsértése
1.	A támogatásra vonatkozó vitatott intézkedéseket érintő minősítés jogszerűségének a kérdése az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében.
2.	A bizalomvédelem és a jogbiztonság elveinek megsértése
3.	Az arányosság elvének megsértése
4.	Az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettség megsértése
5.	A jogszerűség vizsgálatának eredménye
IV –	A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről (értelmezés)
V –	A költségekről
VI –	Végkövetkeztetések
Bevezető megjegyzések
1. A Comissione tributaria de Genova (Olaszország) a Bíróság Hivatalához 2004. március 23‑án érkezett, 2004. február 11‑én kelt határozatával több előzetes döntéshozatal iránti kérdést terjesztett elő, egyrészről az Olaszország által a bankok javára létrehozott állami támogatási rendszerre vonatkozó, 2001. december 11‑i 2002/581/EK bizottsági határozat(2) érvényességét, másrészről az EK 87. cikknek és a 659/1999/EK rendelet(3) 14. cikkének, valamint a közösségi jog különböző általános elveinek értelmezését illetően.
2. Ezen kérdések az Unicredito Italiano SpA (székhelye: Genova [Olaszország], a továbbiakban: Unicredito) által az Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1 (a továbbiakban: Agenzia) ellen indított eljárás keretében merültek fel azon kiegészítő adóvisszatérítés vonatkozásában, amelyet az Unicredito fizetett meg a megtámadott határozat végrehajtása során elfogadott olasz intézkedéseket követően.
I – A tényállás és az eljárás
A – A megtámadott határozat háttere
3. A 80‑as évekig az olasz bankszektor részben állami tulajdonban és általában erős állami befolyás alatt volt, valamint specializáció és regionalizáció jellemezte. A 80‑as évek elejétől az olasz hatóságok megkezdték a bankok privatizációját, amely emellett a bankok méretének átlagos növelését és a bankok specializációjának megszüntetését is szolgálta volna. Az 1990. július 30‑i 218/90. sz., ún. „Amato törvénnyel” (a továbbiakban: Amato törvény) az olasz kormány alapvető intézkedéseket hozott meg a bankszektor fokozatos privatizációja érdekében.
4. Az állami tulajdonban lévő bankok így részvénytársaságokká alakulhattak át, 1993‑ban pedig kötelezték is őket erre. Részvényeiket bevezették a piacra, vagy „banki alapítványoknak” nevezett nyereségorientált létesítményekre ruházták át. Ez utóbbi folyamatok keretében a következő szétválasztásra került sor: az újonnan alapított bankok (a továbbiakban általában: bankok) átvették a banki tevékenység intézését, miközben a banki alapítványok a bankok részesedését birtokolták, valamint kezelték, és így a bankokat ellenőrizték. Az Amato törvényben meghatározott bizonyos adójogi rendelkezések alapján a banki alapítványok meghatározott – a bankok üzleti tevékenységének folytatásához nem nélkülözhetetlen – befektetési javakat és egyéb vagyoni értéket is átruházhattak a bankokra.
5. A 90‑es évek végén az olasz kormány újabb intézkedéseket foganatosított a bankszektor szerkezetátalakításának és konszolidálásának elősegítése érdekében. Az 1998. december 23‑i 461/98. sz. törvény (a továbbiakban: Ciampi törvény) felhatalmazta a kormányt többek között adójogi rendelkezések elfogadására, a bankok – üzleti tevékenységük folytatásához nem nélkülözhetetlen – befektetési javainak és egyéb vagyoni értékeinek a banki alapítványokra történő visszaengedményezésének megkönnyítése, valamint a bankszektor bankok egyesülése vagy hasonló átalakítási intézkedések általi szerkezetátalakításának megkönnyítése érdekében.
6.
A Ciampi törvényt az 1999. május 17‑i 153/99. sz. törvényrendelet (a továbbiakban: 153/99 rendelet) hajtotta végre, amely meghatározott szerkezetátalakítási és a visszaengedményezési ügyletek tekintetében adójogi különös szabályokat ír elő. Ezeket a Ciampi törvény és az említett rendelet által bevezetett szabályokat (a továbbiakban: vitatott támogatási program) a megtámadott határozat indokolásának 5. pontja írja le.
7. A kérdést előterjesztő bíróság megjelölései szerint az eljárás elsősorban az említett 5. pont 1. alpontjában szereplő intézkedéseket érinti (a továbbiakban: vitatott intézkedés), amely a következőképpen szól:
Az egyesülést vagy hasonló átalakulást végrehajtó bankok esetében a jövedelemadó-kulcs (IRPEG) 12,5%‑ra csökkentése öt egymást követő adóévben, amennyiben a nyereségből három évig fel nem osztható külön tartalékot képeznek. A külön tartalékot képező nyereség nem haladhatja meg az egyesülésben részt vevő bank követeléseinek és tartozásainak összege és az ebben a műveletben részt vevő legnagyobb bank követeléseinek és tartozásainak összege közötti különbség 1,2%‑át (a 153/99 rendelet 22. cikkének (1) bekezdése és 23. cikkének (1) bekezdése).
B – Az Európai Közösségek Bizottsága előtti eljárás, a megtámadott határozat és a végrehajtása
8. Egy idevágó parlamenti kérdés nyomán a Bizottság 1999. márciusában előzetes vizsgálatot indított a Ciampi törvény és a 153/99 rendelet vonatkozásában. Az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás keretében 2000. március 23‑i levelével a Bizottság értesítette az olasz hatóságokat, hogy a Ciampi törvény és a 153/99 rendelet szerinte támogatási elemeket tartalmazhat, és felszólította őket, hogy ideiglenesen ne hajtsák végre a szóban forgó intézkedéseket. 2000. április 12‑i levelükkel az olasz hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy felfüggesztik az intézkedések alkalmazását, és így adókönnyítéseket csak az 1998., 1999. és 2000. évben nyújthattak.
9. 2000. október 25‑i levelével a Bizottság értesítette az olasz kormányt az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás megindításáról. A 2000. március 10‑i levelével, egyéb bankok mellett, az Unicredito is megtette észrevételeit ebben az eljárásban.
10.
A Bizottság 2001. december 11‑én meghozta a megtámadott határozatot, amelyben megállapította, hogy a vitatott intézkedések a bankok javára nyújtott – az 5. pont 5. alpontjában megnevezett intézkedés kivételével –, a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatást jelentenek (a határozat 1. és 2. cikke). A Bizottság ezenkívül kötelezte az olasz kormányt a jogellenes támogatási program hatályon kívül helyezésére (a határozat 3. cikke), a jogellenes szabályok alapján nyújtott támogatások és azok kamatai visszítéríttetésére (a határozat 4. cikke), valamint arra, hogy tájékoztassa a Bizottságot a határozat kézhezvételétől számított két hónapon belül a végrehajtás érdekében megtett intézkedésekről (a határozat 5. cikke).
11. Az alábbiakban szó szerint idézzük a megtámadott határozat 4. cikkét (a továbbiakban: visszatérítési rendelkezés).
„(1) Olaszország minden szükséges intézkedést megtesz az 1. cikkben említett, a kedvezményezettnek jogellenesen rendelkezésére bocsátott támogatás visszatéríttetésére.
(2) A visszatérítést haladék nélkül és a nemzeti jog értelmében lefolytatható eljárásoknak megfelelően végre kell hajtani, amennyiben ezek megengedik e határozat azonnali és hatékony végrehajtását. A behajtandó összegek a kedvezményezett rendelkezésére bocsátása napjától a tényleges visszatéríttetésükig terjedő teljes időszak alatt kamatoznak. Az alkalmazandó kamatláb a regionális támogatás támogatástartalmának kiszámítására használt referencia-kamatláb.”
12. A megtámadott határozatnak való megfelelés céljából az olasz hatóságok mindenekelőtt felfüggesztették a vitatott támogatási program alkalmazását a 2001. évi adóévtől kezdődően. Ezt követően a 2003. február 21‑i 27. sz. törvénnyé alakított 2002. december 24‑i 282/02. sz. törvényrendelet, a beszedésre és a könyvvitelre vonatkozó közösségi és adójogi kötelezettségek tárgyában,(4) kötelezte a vitatott támogatási programból részesült bankokat az említett támogatási program miatt be nem fizetett adók összegével megegyező kamattal emelt kiegészítő adó fizetésére azokra az adóévekre, amelyekre alkalmazták (a továbbiakban: nemzeti adókedvezmény visszatéríttetése).
C – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
13. Az Unicredito, amely hat, korábban független, a vitatott intézkedések által nyújtott adókedvezményekből részesült bank egyesülése eredményeképpen jött létre, a fent említett adóvisszatérítés által érintett bankok közé tartozik.
14. Az alapeljárásban az előzetes kérdést előterjesztő bíróságnak az Unicredito által az Agenzia azon hallgatólagos határozata ellen előterjesztett keresetéről kell határoznia, amelyben elutasítja a kiegészítő adó és kamatok visszatérítése iránti kérelmét, összesen 244 712 646,05 EUR értékben, amelyet nemzeti adóvisszatérítés okán előzetesen megfizetett.
15. A visszatérítés iránti kérelme alátámasztásaként az Unicredito akként érvel az alapeljárásban, hogy a vitatott támogatási program nem más, mint azon törvények következménye, mint az Amato törvény, amelyeket már néhány évvel ezelőtt elfogadtak, és amelyek nem sértették a versenyt, mivel az összes bank, ideértve a külföldi bankok leányvállalatait, részesülhetett volna az adókedvezményekből mindaddig, amíg a többi tevékenységi ágakkal szembeni egyenlőtlen bánásmód objektíven igazolható. Az Unicredito egyébként kifogásolja az adótörvények visszaható hatályát, amely az olasz jogrendben sérti a bizalomvédelem és a jogbiztonság alapelvei által kialakított határokat. A megtámadott határozat ellentétes az Amato törvénnyel kapcsolatban megvédett értelmezéssel. Az Unicredito végül arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat, amely a be nem fizetett nemzeti adók visszatérítésén alapul, jogellenes. Másodlagosan kérte az alapeljárásban az érvényesség és az értelmezés kérdéseiben az előzetes döntéshozatalt, amelyekkel most a Bírósághoz fordult.
16. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a nemzeti adóvisszatérítésre vonatkozó előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések a belső rendelkezések és azon közösségi alapelvek közötti összhang szempontjából indokoltak, mint a bizalomvédelem vagy az arányosság.
17. A jogos bizalom elvének érvényesülése szempontjából a kérdést előterjesztő bíróság a vitatott intézkedést és annak céljait vizsgálja, és elsősorban ennek keretében arra a folytonosságra hivatkozik, amelybe ez az intézkedés illeszkedik az Amato törvény és azon körülmény kapcsán, hogy a Bizottság nem vitatta ezt a törvényt.
18. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a vitatott támogatási program lehetőségének kihasználása egyike volt azoknak a lehetőségeknek, amelyek függvényében a bankok gazdasági szempontból megvizsgálták volna a szóban forgó egyesülések lehetőségét. Figyelembe véve a visszatéríttetés fontosságát, a fent említett támogatási program által bevezetett adórendszer-változtatásnak nemkívánt következményei lehetnek a pénzügyi szektor stabilitására, és a vállalkozások már meghozott döntései tekintetében az elfogadott értékelési kritériumok méltánytalan módosítását vonná maga után. Ennélfogva a jogos bizalom elve meggátolná a megtámadott határozat visszamenőleges hatályú érvényesülését.
19.
A kérdést előterjesztő bíróság az arányosság elve vonatkozásában többek között megállapítja, nem adható ésszerű magyarázat arra, miért inkább az egész adókülönbözetnek, semmint annak egy részének a visszatéríttetése tenné lehetővé a korábbi helyzet helyreállítását.
20. A fentiek alapján a la Comissione tributaria provinciale di Genova előzetes döntéshozatal céljából a következő előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket intézte a Bíróság elé:
„1) Semmis‑e, illetve a közösségi joggal ellentétes‑e a [megtámadott határozat], amennyiben a bankokra vonatkozó [Ciampi törvény és 153/99 rendelet] előírásai a Bizottság álláspontjával ellentétesen a közös piaccal összeegyeztethetők, vagy az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) vagy c) pontjában foglalt kivételek alá tartoznak?
2) Semmis‑e, illetve a közösségi joggal ellentétes‑e különösen a [megtámadott határozat] 4. cikke, amennyiben a Bizottság
a) megsértette az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettséget, illetve
b) megsértette a bizalomvédelem elvét, illetve
c) megsértette az arányosság elvét?
3) Vagylagosan, az EK 87. és azt követő cikkek, a 659/1999/EK rendelet 14. cikke, valamint a közösségi jog általános elvei, különösen [a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elvei] ellentétesek‑e a [282/02 rendelet] 1. cikkének alkalmazásával?
D – A közösségi bíróságok előtti eljárások
21. Ki kell hangsúlyozni, hogy a megtámadott határozat több eljárás tárgyát képezi mind a Bíróságon, mind az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságán.
22. A C‑66/02. sz. ügy – amelyre vonatkozóan egyidejűleg szintén előterjesztettem az indítványomat, és amelyre a pontok megjelölésével hivatkozom – az Olasz Köztársaság által a Bizottság ellen a Bíróság hivatalához 2002. február 21‑én benyújtott megsemmisítés iránti keresetre vonatkozik.(5) Ezt az ügyet és a jelen eljárást a Bíróság együttes tárgyaláson vizsgálta meg.
23. Továbbá a C‑336/04. sz. ügyben a la Commissione tributaria provinciale di Pordenone (Olaszország) lényegében ugyanazokat a kérdéséket terjesztette előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé, mint a jelen eljárásban a 2004. július 14‑i határozat.(6) Ezt az eljárást a Bíróság elnöke 2004. szeptember 10‑i végzésével felfüggesztette a Bíróságnak a jelen ügyben és a fent hivatkozott C‑66/02. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott határozathozataláig.
24. Végül 2002. február 21‑én az Associazione Bancaria Italia (ABI) bankszövetség, amely az Unicreditót is képviseli, hat másik bank mintájára, megsemmisítés iránti keresetet terjesztett elő az Elsőfokú Bíróság előtt a megtámadott határozat ellen.(7) Mind a hét megsemmisítés iránti keresetet felfüggesztette az Elsőfokú Bíróság 2003. július 9‑i végzése a Bíróság fent hivatkozott C‑66/02. sz. ügyben hozott ítéletének kihirdetéséig.
25. Jelen ügyben az Unicredito, az olasz kormány és a Bizottság tett írásbeli és szóbeli észrevételeket. A továbbiakban csak az Unicredito érveit mutatjuk be, ha szükséges, megkülönböztetett módon. Az értékelés során adott esetben a Bizottság és az olasz kormány érvei idézzük fel, mely utóbbi elsősorban a C‑66/02. sz. ügyben előterjesztett saját keresetére utalt.
II – Az eljárás tárgya és elfogadhatósága és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A – Az eljárás elfogadhatóságáról az Elsőfokú Bíróság előtt benyújtott kereset szempontjából
26. Az első szempont, amelyet a Bizottság megvizsgált, és amely alkalmas jelen eljárás elfogadhatóságának megkérdőjelezésére, azt a lehetőséget érinti, hogy – mint jelen esetben – a jogi vagy természetes személyek előzetes döntéshozatali eljárás keretében felvetik valamely tagállamnak címzett határozat érvényességének a kérdését.
27. Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi szerv határozatának érvényességére irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem, valamint az EK 230. cikk által előírt megsemmisítés iránti kereset és az EK 241. cikk szerinti elfogadhatatlansági kifogás teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre az intézményi aktusok jogszerűségi vizsgálata biztosításának célja érdekében, és ezt a közösségi bíróságra bízza. Ebben a rendszerben a természetes vagy jogi személyek az általános hatályú közösségi jogi aktusokat az EK 230. cikk (4) bekezdésében előírt elfogadhatósági feltételek alapján közvetlenül nem támadhatják meg, az esettől függően vagy a közösségi bíróság előtt az EK 241. cikk alapján vagy a nemzeti bíróságok előtt közvetve hivatkozhatnak az ilyen közösségi aktusok érvénytelenségére, és mivel a nemzeti bíróságok maguk nem rendelkeznek hatáskörrel az említett aktusok érvénytelenségének megállapítására, kérhetik azokat, hogy e vonatkozásban kezdeményezzenek előzetes döntéshozatali eljárást a Bíróság előtt.(8)
28. Ez már jelzi, hogy a közösségi bírói jogvédelem rendszerében természetes vagy jogi személy által egy közösségi szerv aktusa ellen előzetes döntéshozatali eljárás útján benyújtott közvetett kereset elfogadhatósága attól függ, hogy ennek a személynek volt‑e, vagy lett volna‑e lehetősége ezt az aktust közvetlenül megtámadnia a Bíróság előtt az EK 230 cikk negyedik bekezdése alapján. A közösségi bírói jogvédelem rendszere ezen intézkedés kapcsán a „közlekedő edények” rendszerének is minősült, amely szerint a közösségi bíróságok hatásköre normális esetben kizárja a nemzeti bíróságokét, és viszont.(9)
29. A Bizottság ezzel összefüggésben hivatkozott a TWD Textilwerke Deggendorf ügyben hozott ítéletre(10) . Ebben az ítéletében a bíróság kifejtette, hogy ki kell „zárni annak lehetőségét, hogy a Bizottság által a Szerződés 93. cikke alapján elfogadott döntés tárgyát képező támogatás kedvezményezettje, akinek lehetősége lett volna megtámadnia ezt a határozatot, és elmulasztotta a Szerződés 173. cikkének (3) bekezdése által erre az esetre biztosított jogvesztő határidőt, újra vitassa a nemzeti bíróságok előtt ennek a határozatnak a törvényességét a nemzeti hatóságok által hozott, ezen határozat végrehajtási intézkedései ellen benyújtott kereset vonatkozásában”(11) .
30. Miként az az említett ítéletből kitűnik, a Bizottság által hozott határozat előzetes döntéshozatali eljárás útján történő megtámadásának kizárása a jogbiztonság elve érvényesülésének irányába hat; elkerülendő, hogy a határozatnak az érdekelt irányában érvényesülő végleges jellege megkerülhető legyen a keresetindításra az EK 230. cikk negyedik bekezdése értelmében nyitva álló határidő lejártát követően.(12)
31. Ezek az elvek azonban nem érvényesülnek abban az esetben, ha az érdekelt határidőben keresetet nyújtott be a Bíróságon,(13) mint ami ebben az ügyben is történt az Unicreditót is képviselő ABI által a Bírósághoz benyújtott kereset formájában.
32. Semmi sem akadályozza tehát ebben az esetben a jelen előzetes döntéshozatali eljárás elfogadhatóságát.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgya és elfogadhatósága
33. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések szövegezésére és a nemzeti bíróság által az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában tett megállapításaira tekintettel a Bizottság kételyeinek adott hangot az első kérdés elfogadhatóságát illetően, és megerősítette, hogy a jelen eljárásban a Bíróságnak nem kell vizsgálnia az EK 87. cikk megsértését. Ebben az összefüggésben felvetette annak kérdését, hogy az Unicredito által a jelen eljárásban előadott érveket mennyiben kell figyelembe venni a Bíróság mérlegelése során.
34. Előzetesen megállapítható, hogy a Bíróság következetes ítélkezési gyakorlata alátámasztja, hogy az EK 234. cikk által bevezetett, a nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti együttműködési eljárás keretében ez utóbbi feladata, hogy az előzetes kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ adjon, amely az előtte folyamatban lévő perben való döntéshozatalt lehetővé teszi.(14)
35. E vonatkozásban a Bíróság az ügyben pontatlanul megfogalmazott vagy az EK 234. cikk szerinti hatásköre kereteit túllépő kérdések esetében a nemzeti bíróság által bemutatott valamennyi anyagból és különösen az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolásából kiszűrheti a jogvita tárgyára tekintettel értelmezést kívánó közösségi jogi elemeket – vagy adott esetben érvénytelenségről határozhat –, szem előtt tartva a per tárgyát(15) .
36. A nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti feladatmegosztás értelmében a bírósági eljárásokban ez utóbbi mérlegelésének kereteit főszabály szerint az előzetes kérdést előterjesztő bíróság határozza meg, mint ahogy az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból is kitűnik.(16) Érvényességi kérdésre irányuló előzetes döntéshozatalra irányuló kérdésnél a Bíróság ebben a keretben(17) és a felek érveinek fényében vizsgálja,(18) vannak‑e az érintett közösségi aktus érvényességére vonatkozó tényezők. Ebben az összefüggésben azt is figyelembe kell venni, miként azt a bíróság megállapította, hogy az előzetes döntéshozatal tárgyában hozott ítéletekben foglalt iránymutatások nemcsak kizárólag arra szolgálnak, hogy a Bíróság hasznos válaszokat adjon, hanem arra is, hogy megadja a lehetőséget a tagállamok kormányainak, valamint egyéb érdekelt feleknek, mint amilyen a Bizottság, hogy észrevételeket terjesszenek elő a Bíróságon, a Bíróság alapokmánya 20. cikkének alkalmazásával.(19)
37. A Bíróság ezzel kapcsolatban úgy ítélte meg, hogy elég, ha az előzetes döntéshozatal tárgyában hozott ítélet rávilágít arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kételyeket fogalmaz meg valamely közösségi szerv aktusának érvényességét illetően; ebben a tekintetben figyelembe véve azt a tényt, hogy az írásbeli észrevételek kiegészíthetők a szóbeli szakasz során.(20)
38. Végül emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróságnak nincs hatásköre előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tárgyában határozni, ha teljesen nyilvánvaló, hogy a kért közösségi jogi értelmezésnek semmilyen kapcsolata sincs a valósággal vagy az alapeljárás tárgyával.(21)
39. A Bizottság lényegében az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tekintetében akként foglalt állást, hogy az alapeljárás egyszerűen a megtámadott határozatban szereplő visszatérítési rendelkezésének semmisségére és nem ez utóbbi határozat egészének érvényességére vonatkozik.
40. Az Unicredito azt állította az alapeljárásban, hogy a megtámadott határozat, amelyet a nemzeti adókedvezmény visszatérítésével ültettek át, jogellenes, hivatkozva különösen, miként az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, nemcsak a visszatérítési rendelkezésre, hanem a vitatott intézkedés minősítését érintő érvekre is. Helyénvaló ezzel kapcsolatban megjegyezni, hogy az említett intézkedés alkalmazása révén elnyert adókedvezmény visszatérítésének kötelezettsége nyilvánvaló kapcsolatban áll az intézkedés támogatásként való minősítésének kérdésével. Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tehát nyilvánvalóan nincs minden kapcsolat híján az alapeljárás tárgyával.
41. Ezenkívül az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megszövegezéséből, valamint az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő tájékoztatásokból kitűnik – különösen az Unicredito ott megismételt érveiből –, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kételyeket táplál a megtámadott határozatt érvényességét illetően a közös piaccal vagy az EK 87. cikk alkalmazásával való összeegyeztethetőségének szempontjából.
42. Ennek alapján nem kell az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést elfogadhatatlannak tekinteni.
43. A Bizottság továbbá akként értékelte, hogy az EK 234. cikk alkalmazásával előzetes döntéshozatal iránti kérelemben nem kérhető a a Bíróság állásfoglalása állami támogatásnak vagy nemzeti támogatási programnak a közös piaccal való összeegyeztethetőségéről.
44. Kétségtelenül csatlakozni kell a Bizottság véleményéhez, amikor kijelenti, hogy a Bíróság, általánosságban, a nemzeti támogatási program közös piaccal való összeegyeztethetőségéről nem
dönthet, továbbá annak mérlegelése, hogy valamely támogatási intézkedés vagy támogatási program összeegyeztethető‑e a közös piaccal, a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik.(22) Ugyanakkor annak megállapításához, hogy a közös piaccal összeegyeztethetetlen támogatásról van‑e szó, valójában, elvonatkoztatva az EK 87. cikk (1) bekezdésében foglalt, a gyakorlatban kevésbé fontos jogi kivételek tiszteletben tartásának kérdésétől,(23) két elemre kell támaszkodni, egyrészről az említett rendelkezésben megfogalmazott támogatások tilalmának tényállásával megegyezően a támogatási programok minősítésére, másfelől az említett 87. cikk (3) bekezdésében előírt kivételek(24) alkalmazása feltételei betartásának megítélésére. A Bíróság ebben az összefüggésben mindenekelőtt azt vizsgálhatja, hogy a támogatási intézkedést vagy a vitatott támogatási programot az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében „támogatásnak” kell‑e minősíteni e rendelkezés alapján. Másodsorban a Bizottság az EK 87. cikk (3) bekezdésének alkalmazási körében széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása összetett gazdasági és szociális értékelést kíván meg,(25) és így a Bíróság nem tudná a mérlegelését a Bizottságéval helyettesíteni;(26) így a Bíróság azt sem tudja meghatározni, hogy mindent összevetve valamely támogatási intézkedés összeegyeztethető‑e a közös piaccal. A Bizottság ezen mérlegelése mindamellett alá van vetve – ugyan igen korlátozott módon – a Bíróság felülvizsgálatának.(27)
45. Amennyiben támogatási intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségéről van szó, a Bíróságnak a fent vázolt felülvizsgálati lehetőségeket tudnia kell felhasználni a közösségi aktus érvényességének megállapítására irányuló előzetes döntéshozatalra irányuló eljárásban – tekintettel különösen a megsemmisítés iránti kereset és a Közösség valamely szerve által hozott aktus érvénytelenségének megállapítására irányuló előzetes döntéshozatali eljárás közötti koherencia szükségességére a közösségi bírói jogvédelem rendszerén belül.(28)
46. Következésképpen úgy vélem, hogy az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés nem elfogadhatatlan, és annak előterjesztésekor a kérdést előterjesztő bíróság a megtámadott határozat érvényességének a vizsgálatát kéri a Bíróságtól az EK 87. cikk (1) bekezdésében és az EK 87. cikk (3) bekezdésében foglaltak megsértésének szempontjából.
47. A kérdést előterjesztő bíróság második kérdésének előterjesztésével nyilvánvalóan azt szeretné megtudni, hogy az indokolási kötelezettségének, a bizalomvédelem elvének és/vagy az arányosság elvének megsértése maga után vonja‑e a megtámadott határozat semmisségét.
48. A kérdést előterjesztő bíróság a harmadik, a közösségi jog értelmezési kérdéseként megfogalmazott kérdésével nyilvánvaló módon a már felidézett rendelkezések és közösségi jogi elvek közötti összhangról kér felvilágosítást, de ezúttal a nemzeti adókedvezmény visszatéríttetése tekintetében.
49. A továbbiakban mindenekelőtt azt kell megvizsgálnunk, hogy a következő érvek alkalmasak‑e arra, hogy a megtámadott határozat semmisségéhez vezessenek: az EK 87. cikk (1) és (3) bekezdésének megsértése, az indokolási kötelezettség, a bizalomvédelem és az arányosság elvének megsértése.
III – Az első és a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről (az érvényesség értékelése)
A – Az EK 87. cikk megsértése
1. A támogatásra vonatkozó vitatott intézkedéseket érintő minősítés jogszerűségének a kérdése az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében.
a) A kérdést előterjesztő bíróság nyilatkozatai és a felek főbb érvei
50. A kérdést előterjesztő bíróság először a megtámadott határozat érvényességét veti fel, amikor azt kérdezi, hogy a Bizottság helyesen minősítette‑e a megtámadott határozatot az EK 87. cikk (1) bekezdése szerint. Az Unicredito lényegében ugyanazokra az érvekre hivatkozik, amelyeket az olasz kormány hozott elő a fent hivatkozott C‑66/02. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben, és amelyekre ehelyütt visszautalhatunk,(29) azzal a megjegyzéssel, hogy a vitatott intézkedés nem hordozza előny juttatásának, állami pénzforrásokhoz való hozzáférésnek, a juttatott előny szelektivitásának és a tagállamok közötti versenyre és kereskedelemre gyakorolt hatásainak a jellemzőit. Vitatja különösen a Bizottság által a megtámadott határozat indokolásának 33. pontjához fűzött megjegyzését, miszerint a vitatott intézkedés nem semleges a viszonylag nagyméretű érintett vállalkozások szempontjából. Ezenkívül a Bizottság nem használta tévesen a „ de minimis
támogatás” fogalmát, jóllehet ő maga is elismeri, hogy bizonyos különleges esetekben, bizonyos intézkedéseknél megengedett, hogy nem szükséges elérniük a de minimis
támogatások esetén alkalmazandó küszöböt.
b) Álláspont
51. Mindenekelőtt, ahogy azt a Bizottság a megtámadott határozat 29. pontjában megállapítja, ki kell jelenteni, hogy a határozat nem egyedi támogatásokra, hanem a vitatott támogatási programra, mint olyanra vonatkozik. Az ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a Bizottság szorítkozhat arra, hogy egy támogatási programot „absztrakt” általános ismérvei alapján vizsgáljon annak megállapítása végett, hogy ez a szabály az ismérvek alapján támogatási elemeket tartalmaz‑e.(30) A megtámadott határozat érvényességét tehát nem lehet kétségbe vonni
egyedi – mint amilyenben jelen esetben az Unicredito részesült –támogatásokra vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel. A vizsgálat tárgya így lényegében abból áll, hogy a vitatott támogatási program egy részét az általános jellemzői alapján tévesen minősítették‑e állami támogatásnak az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján.
52. Először is emlékeztetni kell arra, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése az EK‑Szerződés által szabályozott állami támogatást úgy határozza meg, mint a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatást, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
53. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a következő feltételek együttes teljesülése szükséges ahhoz, hogy egy intézkedés ezen cikk értelmében állami támogatásként legyen besorolható: i) az intézkedésnek egyoldalúan előnyben kell részesítenie bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését; ii) az előny biztosításának az állam által vagy állami forrásból kell történnie; iii) az intézkedésnek torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie; iv) alkalmasnak kell lennie arra, hogy a tagállamok közötti kereskedelmet érintse.(31)
54. Korábban már vizsgáltam a fent hivatkozott C‑66/02. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben előterjesztett indítványomban, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban jogosan állapította‑e meg ezen jellemzők fennállását a vitatott támogatások rendszerének esetében, ideértve a vitatott intézkedéseket is, és annak vonatkozásában megállapítottuk, hogy igenlő választ kell adni erre a kérdésre.
55. Így tehát hivatkozhatok a szóban forgó bekezdésekre: az előny fennállása tekintetében utalok a fent hivatkozott ügyre vonatkozó indítványom 45–57. pontjában tett megállapításaimra, amelyben szintén állást foglalok, különösen a vitatott intézkedés tekintetében; ezen indítvány 63. és 64. pontjában felidéztem az állami forrásokból nyújtott előny jellemzőjét. Figyelembe veszem azt is, hogy a vitatott intézkedés – legalábbis szektoriális szempontból – szelektívnek minősül, a későbbiek során a 65–84. pontban felidézett okokból. Mint ahogy azt egyébként megállapítottam ugyanazon indítvány 82. és 83. pontjában, nem szükséges annak vizsgálata, hogy a vitatott rendelkezés egyébként az ágazaton belül is szelektív‑e, azaz például a bankok méretétől függ‑e. Végül visszautalok azokra az elemekre, amelyeket az említett indítvány 82–99. pontjában vetettem azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság helyesen állapíthatná‑e meg, hogy a verseny torzulásáról és a kereskedelemre gyakorolt hatásról van‑e szó.
56. Végül, ami az Unicredito azon érvét illeti, miszerint bizonyos intézkedéseknél, bizonyos különleges esetekben, nem szükséges elérniük a de minimis
küszöböt, elegendő azt megvizsgálni, miként azt már megtettem, hogy a megtámadott határozat támogatási programot mint olyat, és nem egyedi támogatásokat vagy alkalmazási eseteket érint, és az kevésbé fontos, hogy az ezen a rendszeren keresztül nyújtott támogatásoknak, bizonyos különleges esetekben esetleg nem szükséges elérniük a de minimis
küszöböt.(32)
57. Következésképpen megállapítható, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdésének megsértéséből következő semmisség jogalapja nem megalapozott.
c) A megtámadott határozat jogszerűségének kérdése az EK 87. cikk (3) bekezdése b) és c) pontjának alkalmazása szempontjából
i) A kérdést előterjesztő bíróság megállapításai és a felek főbb érvei
58. Az Unicredito egyébként azon a véleményen van – amire a kérdést előterjesztő bíróság hivatkozott az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában –, hogy a Bizottság félreértelmezte az EK 87. cikk (3) bekezdését. Ugyanis a vitatott intézkedés az olasz bankszektor teljes és végleges privatizációjának az előmozdítására irányul, és azt „valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására nyújtott támogatásoknak” vagy „egyes gazdasági tevékenységek fejlődését előmozdító támogatásoknak” kellett volna tekinteni ezen rendelkezések értelmében, amelyek következésképpen összeegyeztethetőek a közös piaccal.
ii) Álláspont
59. Mint ahogy fent már jeleztem, a Bizottság – az EK 87. cikk (3) bekezdése alkalmazásának keretében – széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása összetett gazdasági és szociális értékelést foglal magában oly módon, hogy a Bíróság saját mérlegelési jogkörében nem tudná helyettesíteni a hatáskörrel rendelkező hatóságét.(33)
60. Nem a Bíróság feladata tehát annak meghatározása, hogy egy állami támogatásnak összhangban kell, vagy kellett volna lennie a közös piaccal.(34)
61. Ellenben ezen mérlegelési jogkör gyakorlásának bírósági felülvizsgálata az eljárási szabályok és az indokolási kötelezettség megtartásának vizsgálatára, valamint a megállapított tényállás tárgyi helyességének, a téves jogalkalmazás hiányának, a tények nyilvánvalóan téves mérlegelésének vagy a hatáskörrel való visszaélés felülvizsgálatára korlátozódik.(35)
62. Visszautalok azokra a megállapításokra, amelyeket a 89., és az azt követő pontokkal kapcsolatban tettem az Unicredito által sérelmezett határozat indokolásának hiánya vonatkozásában. Az Unicredito többi pontban kifejtett, az EK 87. cikk (3) bekezdésére vonatkozó érvei lényegében megegyeznek az olasz kormányéival, amelyeket a C‑66/02. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványom 113–125. pontjában már megvizsgáltam, és amelyekben úgy foglaltam állást, hogy a megtámadott határozat ebből a szempontból jogszerű.
63. Következésképpen semmi sem támasztja alá álláspontom szerint, hogy a határozat jogilag téves lenne az EK 87. cikk alkalmazása szempontjából.
2. A bizalomvédelem és a jogbiztonság elveinek megsértése
a) A kérdést előterjesztő bíróság megállapításai és a felek főbb érvei
64. A kérdést előterjesztő bíróság egyébként azt szeretné megtudni, hogy a visszatérítési rendelkezés megsérti‑e a bizalomvédelem és a jogbiztonság elveit. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában arra a tényre utal, hogy a vitatott intézkedés illeszkedik az Amato törvény logikájába és folytonosságába, amit maga a Bizottság is jogosnak és az EK 87. cikkel összeegyeztethetőnek ismert el. A bizalomvédelem és a jogbiztonság elveivel kapcsolatban nyilvánvaló probléma azon körülmény vonatkozásában merül fel, hogy a vitatott támogatási program lehetőségének kihasználása egyike volt azoknak a feltételeknek, amelyek függvényében a bankok gazdasági szempontból megvizsgálták volna a szóban forgó egyesülések lehetőségét.
65. Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság ezen pont vonatkozásában lényegében megismételte az Unicredito érveit, amelyekben ez utóbbi alátámasztja, hogy a vitatott támogatási program hasonlósága az Amato törvényhez a célkitűzései és a tartalma szempontjából az EK 87. cikkel való összhang vélelmét igazolja. A Bizottság hozzáállása az Amato törvényhez, az Unicredito szerint, a jogos bizalom egy „kivételes eset”‑ének ad helyt, amely megvédhetné a társaságot a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatás visszatéríttetésével szemben. A Bizottság egyébként hibát követett el, amikor elismerte, hogy csak az Amato törvény 7. cikke (1) és (2) bekezdésének rendelkezései keletkeztetnek jogos bizalmat. Sőt mi több, ez utóbbi az ugyanezen törvény 7. cikkének (3) bekezdésében szereplő adórendelkezésből eredhetne, mivel ezen rendelkezés alkalmazása hasonló lenne a Ciampi törvény 22. és 23. cikkééhez.
b) Álláspont
66. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogellenesség megállapításának logikus következménye egy jogellenes állami támogatás visszatéríttetés útján történő megszüntetése.(36) A 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bizottság csak abban az esetben kérheti a támogatás visszatéríttetését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével.
67. Ami a bizalomvédelem elvét illeti, mindenekelőtt azt kell aláhúzni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, egy tagállam, amelynek a hatóságai az EK 88. cikkben előírt eljárási szabályok megsértésével folyósítottak egy támogatást, nem hivatkozhat a kedvezményezett vállalkozás jogos bizalmára a Bizottság támogatás visszatéríttetésére kötelező határozatának végrehajtására figyelemmel szükséges intézkedések meghozatalának kötelezettsége alóli mentesülés érdekében. Egy ilyen lehetőség elfogadása ugyanis teljesen megfosztaná az EK 87. és az EK 88. cikket a hatékony érvényesüléstől, amennyiben a nemzeti hatóságok így a saját jogellenes magatartásukra hivatkozhatnának, hogy a Bizottság által a Szerződés ezen rendelkezései értelmében hozott határozatainak érvényesülését meggátolják.(37)
68. Ámde az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy jogellenes támogatás kedvezményezettje esetében a rendkívüli körülményekre való hivatkozás lehetőségét, amelyek jogilag megalapozhatták ezen támogatás szabályszerűségébe vetett bizalmát, kétségtelenül nem lehet kizárni.(38) Mivel a Szerződés 93. cikke kötelezően előírja a Bizottság számára az állami támogatások felügyeletét, valamely támogatás által kedvezményezett vállalkozás főszabály szerint csak akkor bízhat jogosan a támogatás szabályszerűségében, ha azt az említett cikkben előírt eljárás betartásával nyújtották, és „a gondos piaci szereplőnek rendszerint meg tudnia bizonyosodni arról, hogy az eljárást betartották‑e”.(39)
69. Különösen akkor nem állhat fenn a támogatás címzettjének az adott időpontban arra vonatkozó jogos bizalma, hogy a támogatást szabályszerűen nyújtották, ha a támogatást az EK‑Szerződés 93. cikke (3) bekezdésének megsértésével, a Bizottság előzetes tájékoztatása nélkül nyújtották.(40)
70. A jelen esetben nem vitás, hogy a vitatott támogatási programot előzetes bejelentés nélkül vezették be, megsértve ezáltal az EK 88. cikk (3) bekezdését.
71. Egyébként véleményem szerint nincs semmilyen olyan körülmény, amely alkalmas lenne a jogos bizalom alátámasztására.
72. Ugyanis elsősorban arra kell elvileg figyelemmel lenni, hogy egy állami intézkedésnek az EK 87. cikk szerinti támogatásként való besorolása ezen rendelkezés tényállási elemeinek megfelelően egy egész sor tényezőtől függ, és a mindenkori állami intézkedés és annak gazdasági kontextusa technikai és jogi jellemzőinek esetről esetre történő pontos elemzését követeli meg.(41)
73. Másodsorban a Bizottság egyébként a támogatások közös piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata körében, miként azt korábban megállapítottam,(42) széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása összetett, közösségi szintű gazdasági és szociális értékelést kíván meg.(43)
74. Éppen mivel a támogatások jogának, amint azt az olasz kormány ennyiben helyesen kifejtette, illeszkednie kell a gazdasági realitásokhoz, a támogatások ellenőrzésénél a Szerződés értelmében nem statikus koncepcióról van szó. Ezt a Tanács is kifejezésre juttatta például a 659/1999/EK rendelet negyedik preamulumbekezdésében a következőképpen:
„A belső piac megvalósítása és fejlesztése fokozatos eljárás, amely az állami támogatási politika állandó fejlesztésében tükröződik; […] e fejlesztések következtében egyes intézkedések, amelyek hatálybalépésük időpontjában nem minősültek állami támogatásnak, azóta már támogatássá válhattak.”
75. A támogatások jogának ezen szempontját tekintve az a körülmény, hogy a Bizottság korábban nem emelt kifogást az Amato törvény vonatkozásában, nem elegendő jogos bizalom megalapozására a kedvezményezett vállalkozás jogán a vitatott támogatási program előtti egyenlőséget illetően, mégha ez a rendszer bizonyos időbeli és/vagy logikai folytonosságba illeszkedik is, és mindkét rendszer közös általános célja a bankszektor privatizációja. Az iratokból egyébként kitűnik, hogy a Bizottság az említett törvényt csak bizonyos szempontból vizsgálta, különösen a tőkeemelés vonatkozásában.
76. Mindezen tényezőket figyelembe véve megállapítható, hogy a Bizottság nem sértette meg a bizalomvédelem elvét a visszatérítési rendelkezést illetően. Továbbá tekintettel arra, hogy nyilvánvalóan egyetlen érv sem hangzott el, amely megalapozná a jogbiztonság elvének megsértését, ezért megítélésem szerint az erre vonatkozó kifogást is, mint megalapozatlant, el kell utasítani.
77. Következésképpen azt kell megállapítani, hogy jelen esetben egyetlen tény sem támasztja alá, hogy a visszatérítési rendelkezés megsértette volna a bizalomvédelem vagy a jogbiztonság elvét.
3. Az arányosság elvének megsértése
a) A kérdést előterjesztő bíróság megállapításai és a felek főbb érvei
78. A kérdést előterjesztő bíróság a továbbiakban azt kívánja megtudni, hogy a visszatérítési rendelkezése sérti‑e az arányosság elvét. Kétségtelen, hogy nem adható ésszerű magyarázat arra, miért inkább az egész adókülönbözetnek, mint annak egy részének a visszatéríttetése tenné lehetővé a korábbi helyzet helyreállítását. Többek között azt a tényt kell számításba venni, hogy a vitatott támogatási programnak a bankokat egyesülés végrehajtására kellett ösztönöznie, és az egyesüléshez kapcsolódó előny visszaható hatályú visszavonása alapjaiban módosíthatja a magánszektor gazdasági szereplői közötti gazdasági kapcsolatokat. A kérdést előterjesztő bíróság így felveti a pénzügyi szektor stabilitásának kérdését.
79. Az Unicredito hangsúlyozza, miszerint a Bizottság azáltal, hogy nem fokozatos, hanem teljes és határidő nélküli visszatéríttetést rendelt el, megsértette a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdését. A visszaható hatályú visszatéríttetés aránytalan hátrányt jelent nemcsak az Unicreditónak, hanem az egész olasz bankszektornak, mert alapvetően megváltoztatja a gazdasági viszonyokat, amelyeket a vitatott intézkedés idézett elő. A visszatéríttetés következményei határozottan súlyosabbak az érintett vállalkozások számára, mint az, ha a vitatott intézkedést nem is alkalmazták volna.
b) Álláspont
80. Korábban hangsúlyoztam, hogy valamely jogellenes állami támogatás megszüntetése – az egész támogatás visszatéríttetése útján – logikusan következik a támogatás jogellenességének megállapításából.(44) Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az ilyen támogatásnak a korábbi állapot helyreállítása érdekében történő visszatéríttetése tehát főszabály szerint a Szerződés állami támogatásokra vonatkozó rendelkezéseinek célkitűzéseihez képest nem tekinthető aránytalan intézkedésnek.(45)
81. A támogatás visszakövetelésének tényéből következően a kedvezményezett ténylegesen elveszti azt az előnyt, amelyben a piacon részesült a versenytársaival szemben, és a támogatás nyújtása előtti állapot helyreáll.(46)
82. Figyelembe véve ezt a szerepet, a Bíróság megállapította, hogy főszabály szerint különleges körülmények hiánya esetén a Bizottság nem él vissza a Bíróság ítélkezési gyakorlata által elismert diszkrecionális jogkörével, ha valamely tagállamot a jogellenesen nyújtott támogatások visszatérítésére kötelez, mivel ezzel csak a korábbi állapotot állítja helyre.(47)
83. Így tehát a Bíróság kizárólag azt állapította meg az Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletében(48), hogy az a tény, miszerint a vitatott támogatások visszatérítése – a kedvezményezett vállalkozások számára – olyan komoly terhet jelentene, amely alkalmas lenne arra, hogy a vállalkozások jelentős része eltűnjön a piacról, egyúttal komoly válságot okozzon a foglalkoztatás vonatkozásában és szociális téren, olyan kivételes körülménynek minősült, amely a visszatérítési rendelkezést túlságosan aránytalanná tenné.
84. A Bíróság ítélkezési gyakorlatának fényében a felidézett hátrányok, amelyek a szóban forgó visszatéríttetéseket eredményezték az érintett bankok, a bankszektor, mint olyan, vagy az olasz pénzügyi szektor számára, nem minősülnek olyan körülményeknek, amelyek a támogatás visszatérítési rendelkezést túlságosan aránytalanná tennék. Gyakran előfordul a bevezető jellegű rendelkezések esetén, hogy a vállalkozások a gazdasági döntéseiket a támogatások létezése miatt hozzák meg. Ámde ez önmagában nem alkalmas a támogatás visszakövetelésének túlságosan aránytalanná tételére, mert ellenkező esetben, miként azt a Bizottság helyesen jelentette ki, a támogatások közösségi jog szerinti általános tilalma és különösen a támogatás visszatéríttetésének szerepe jelentősen csökkenne.
85. Végül, jelen eljárás folyamán egyetlen tényező sem hangzott el, amely a támogatás visszatéríttetését abszolút lehetetlenné tenné.(49)
86. Következésképpen egyetlen tényező sem indokolja, hogy a visszatérítési rendelkezés sértené az arányosság elvét.
4. Az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettség megsértése
a) A kérdést előterjesztő bíróság megállapításai és a felek főbb érvei
87. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésében a nemzeti bíróság a Bírósághoz fordul – anélkül, hogy egyéb tájékoztatást adna az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában – a visszatéríttetési rendelkezéssel kapcsolatban az indokolási kötelezettség megsértése tekintetében.
88. Az Unicredito ezzel kapcsolatban azt kifogásolja, hogy a Bizottság nem indokolta meg, miért nem élt a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdése által biztosított azon lehetőséggel, hogy ne rendelje el a támogatás visszatéríttetését, annál is inkább, mert ez a visszatéríttetés sérti a bizalomvédelem elvét. A megtámadott határozat indokolási hibában szenved, ami a szelektivitást és a verseny torzítását illeti. A verseny torzításának megállapításához a Bizottságnak meg kellene határoznia az érintett piacot is. Ez utóbbi sem lett volna magyarázat arra, hogy miért nem alkalmazta a de minimis
szabályt. Végül, a Bizottságnak a vitatott támogatási programot nem
átfogóan kellett volna vizsgálnia, hanem
egyedi esetekre lebontva..
b) Álláspont
89. Bevezetésképpen azt kell megjegyezni, hogy az indokolási kötelezettség olyan lényeges alakiság, amelyet meg kell különböztetni az indokolás megalapozottságának kérdésétől, amely a vitatott aktus érdemi jogszerűségét veti fel.(50)
90. A továbbiakban, ami az indokolással szemben támasztott követelményeket illeti, annak az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a szóban forgó aktus természetéhez kell igazodnia, és világos és egyértelmű módon ki kell tűnnie belőle az aktust kibocsátó intézmény gondolatmenetének, úgy hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedést alátámasztó indokokat, illetve hogy a hatáskörrel rendelkező bíróság gyakorolhassa felülvizsgálatát. Az indokolási követelményt az adott ügy körülményeihez, különösen a jogi aktus tartalmához, a hivatkozott indokok természetéhez és ahhoz az érdekhez mérten kell megítélni, amelyet a címzettek vagy más, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyek a magyarázatból kaphatnak. Az nem követelmény, hogy az indokolás minden releváns ténybeli és jogi elemet részletezzen, mivel azt a kérdést, hogy valamely jogi aktus indokolása kielégíti‑e az EK 253. cikk elvárásait, nem csak a megszövegezés, hanem a szövegösszefüggés és az érintett tárgyat meghatározó jogszabályok összessége alapján kell megállapítani.(51)
91. Ami jelen esetben a visszatérítési rendelkezés indokolását illeti, helyénvaló megállapítani, hogy a megtámadott határozat indokolásának 49. pontjában, a Bizottság hivatkozik a 659/1999 rendelet 14. cikkére, amely szerint jogellenes támogatást érintő elutasító határozat esetén a Bizottság elrendeli a támogatás visszatérítését. Az említett határozat indokolásának 50–56. pontjában, a Bizottság utólag megjelöli, miért nem tiltja a közösségi jog egyetlen általános alapelvével sem a támogatás visszatérítését. A vitatott támogatási program által előidézett verseny torzításával, illetve a tagállamok közötti kereskedelem érintésével kapcsolatos kérdések ugyanezen határozat indokolásának 30. és 41. pontjában vizsgálat tárgyát képezték.
92. Ami különösen azt a kifogást illeti, miszerint a Bizottságnak annak megállapításához, hogy a verseny torzult, meg kellett volna határoznia a szóban forgó piacot, hangsúlyozni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében elegendő annak bizonyítása, hogy a kérdéses támogatások olyanok, amelyek érintik a tagállamok közötti kereskedelmet és a verseny torzulásával fenyegetnének anélkül, hogy szükséges lenne a piac és a szerkezetének körülhatárolása, illetve az ebből következő versenyviszonyok vizsgálata.(52)
93. Végül a Bizottság kimerítő módon felsorolta a megtámadott határozat indokolásának 32–37. pontjában, miért találta a vitatott támogatási programot vagy a vitatott intézkedést különösen szelektívnek. A Bizottság egyébiránt az említett határozat indokolásának 44. pontjában megvizsgálta a de minimis
küszöb átlépésének kérdését.
94. A megtámadott határozat tehát ebből a szempontból megfelel az indokolási kötelezettség követelményeinek.
95. Végül azon érv vonatkozásában, miszerint a Bizottságnak meg kellett volna vizsgálnia és indokolnia a vitatott támogatási programot minden egyedi alkalmazási esetben, már jeleztem, hogy a megtámadott határozat nemcsak az egyedi támogatásokra, hanem támogatási programra, mint olyanra vonatkozik, és hogy a Bizottság szorítkozhat arra, hogy egy támogatási programot „absztrakt” általános ismérvei alapján vizsgáljon annak megállapítása végett, hogy ez az ismérvek alapján támogatási elemeket tartalmaz‑e.(53) Következésképpen a megtámadott határozatnak nem kell semmiféle indokolást tartalmaznia a vitatott támogatási program egyedi esetekben történő alkalmazására vonatkozóan.
96. A megtámadott határozat indokolása anyagi megalapozottságának kérdésétől függetlenül mindebből
az következik, hogy nem állapítható meg az indokolási kötelezettség semmiféle megsértése.
5. A jogszerűség vizsgálatának eredménye
97. Mindezen tényezők szempontjából megállapítható, hogy a bemutatott értékelés semmi olyat nem tárt fel, ami megalapozná a megtámadott határozat és különösen a visszatérítési rendelkezés jogellenességét.
IV – A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről (értelmezés)
98. A harmadik, értelmezési kérdésként megfogalmazott előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés újból a közösségi jog elveire és rendelkezéseire vonatkozik, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság már felidézett a megtámadott határozat érvényességére, azon belül különösen a visszatérítési rendelkezésre vonatkozó két kérdésében. Ezen értelmezési kérdés feltételével az említett bíróság azt szeretné megtudni, hogy a közösségi jog ezen rendelkezései és elvei, különösen a bizalomvédelem és az arányosság elvei (és a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdésére vonatkozó közösségi jogi elvek), valamint az EK 87. cikk tiltja‑e a nemzeti adókedvezmény visszatéríttetését.
99. Ezen kérdés vonatkozásában meg kell állapítani, amire a Bizottság szerint nem önállóan kell válaszolni, hogy a nemzeti adókedvezmény visszatéríttetése egyszerűen, a kérdést előterjesztő bíróság tájékoztat ása szerint, a visszatérítési rendelkezés végrehajtásának tekintendő. A fent kifejtett elemzés ugyanakkor megmutatta, hogy a visszatérítési rendelkezés nem ellentétes a bíróság által felidézett közösségi jogi rendelkezésekkel és elvekkel, különösen az EK 87. cikkel és a bizalomvédelem, valamint az arányosság elveivel, következésképpen érvényes. Így ezek az elvek tehát semmiképpen sem tiltják a nemzeti adókedvezmény visszatéríttetését, annál is inkább, mivel a kérdést előterjesztő bíróság nem hozott fel egyetlen, a bizalomra vagy más kiegészítő körülményekre vonatkozó tényezőt azokhoz képest, amelyeket már megvizsgáltunk a jogszerűségre vonatkozó vizsgálatunk során. Egyébként alá kell húznunk, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik: valamely érvényes visszatéríttetésre vonatkozó határozat esetén a nemzeti hatóságok nem juthatnak jogszerűen semmilyen más következtetésre; figyelemmel arra, hogy nincs semmilyen mérlegelési jogkörük, szerepük pedig csupán a Bizottság határozatának végrehajtására korlátozódik.(54)
100. Következésképpen úgy látom, hogy a harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre úgy kell válaszolni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által felidézett közösségi jogi elvek és rendelkezések – mint a nemzeti adókedvezmény visszatérítése – nem ellentétesek, a megtámadott határozat végrehajtására irányuló rendelkezés alkalmazásával, különösen a visszatérítési rendelkezéssel,
V – A költségekről
101. Az olasz kormány és a Bizottság részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről.
VI – Végkövetkeztetések
102. Tekintettel ezen tényezők összességére, azt javasolom, hogy a Bíróság a Comissione tributaria de Genova által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre az alábbi választ adja:
„1) Az előterjesztett kérdések vizsgálata nem vet fel egyetlen olyan tényezőt sem, amely érintené a Bizottság 2001. december 11‑i, az Olaszország által a bankok számára nyújtott állami támogatási program végrehajtására, különösen az abban foglalt visszatérítési rendelkezésre vonatkozó 2002/581/EK határozatának érvényességét.
2) Az EK 87. cikk és az EK‑Szerződés 93. cikkének végrehajtásáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK rendelet 14. cikke, valamint a bizalomvédelem és az arányosság elvei nem ellentétesek az olyan rendelkezés alkalmazásával, mint a 2002/581 határozat végrehajtására irányuló nemzeti adókedvezmény visszatérítése, különösen az abban foglalt visszatérítési rendelkezés.”
(1) .
(2)  –	HL 2002. L 184., 27. o. (a továbbiakban: megtámadott határozat).
(3)  –	Az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó 1999. március 22‑i tanácsi rendelet (HL 1999 L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.).
(4)  –	A GURI általános melléklete, 29. sz., 2003. február 22.
(5)  –	HL C 109., 33. o. 2005. szeptember 8‑i a C‑66/02. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítvány).
(6)  –	Banca Popolare FriulAdria kontra Agenzia Entrate Ufficio Pordenone (HL C 251., 5. o.).
(7)  –	T‑36/02. sz. ügy.
(8)  –	Lásd a 294/83. sz., Les Verts kontra Parlament ügyben 1986. április 23‑án hozott ítélet (EBHT 1986., 1339. o.) 23. pontját; a C‑50/00. P. sz., Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6677. o.) 40. pontját, és a C‑263/02. P. sz. Jégo-Quéré-ügyben 2004. április 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2004., I‑3425. o.) 30. pontját.
(9)  –	Lásd Lenaerts, K., „The Legal Protection of Private Parties under the EC Treaty: A Coherent and Complete System of Judicial Review?”, a Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Vol. II, 1998., 591 (598)-ban.
(10)  –	Lásd a C‑188/92. sz. ügyben 1994. március 9‑én hozott ítéletet (EBHT 1994., I‑833. o.).
(11)  –	Ugyanott, 17. pont.
(12)  –	Ugyanott, 18. pont.
(13)  –	Ebben az értelemben egyértelműen lásd a C‑178/95. sz. Wiljo-ügyben 1997. január 30‑án hozott ítélet (EBHT 1997., I‑585. o.) 20–22. pontját.
(14)  –	Lásd különösen a C‑334/95. sz. Krüger-ügyben 1997. július 17‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑4517. o.) 22. és 23. pontját.
(15)
–	Lásd a 83/78. sz., Pigs Marketing Board ügyben 1978. november 29‑én hozott ítélet (EBHT 1978., 2347. o.) 26. pontját és a C‑105/96. sz. Codiesel-ügyben 1997. június 17‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑3465. o.) 13. pontját.
(16)  –	Lásd a 62/72. sz. Bollmann-ügyben 1973. március 1‑jén hozott ítélet (EBHT 1973., 269. o.) 4. pontját; a 167/84. sz. Drünert-ügyben 1985. július 4‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 2235. o.) 12. pontját a 15. lábjegyzetben hivatkozott C‑105/96. sz., Codiesel-ügyben hozott ítélet 12. pontját.
(17)  –	Ezáltal egy természetes vagy jogi személy bizonyos mértékben alá van rendelve a nemzeti bíróságnak a semmisségi okok felhívásának lehetőségére vonatkozó előzetes döntéshozatali eljárásokban. Itt az előzetes döntéshozatali eljárások egyik korlátozásáról van szó, szemben a megsemmisítés iránti keresetekkel – amelyekre a figyelmet Jacobs főtanácsnok hívta fel, a 8. lábjegyzetben hivatkozott, Unión de Pequeños Agricultores ügyre vonatkozó a 2002. március 21‑én előterjesztett indítványának 102. pontjában – a Bíróságnak a magánszemélyek kereshetőségi jogait korlátozó gyakorlatának az ismételt megkérdőjelezéséről az EK 230. cikk negyedik bekezdésének alkalmazása során.
(18)  –	Lásd például a C‑16/90. sz. Nölle-ügyben 1991. október 22‑én hozott ítélet (EBHT 1991, I‑5163. o.) 14–35. pontját;, bővebben kifejtve pedig a 103/77. és 145/77. sz., Royal Scholten-Honig egyesített ügyekben 1978. október 25‑én hozott ítélet (EBHT 1978., 2037. o.) 16–17. pontját is.
(19)  –	Lásd különösen a 141/81–143/81. sz. Holdijk és társai egyesített ügyekben 1982. április 1‑jén hozott ítélet (EBHT 1982., 1299. o.) 6. pontját.
(20)  –	Ugyanott 7. pont; lásd továbbá Jacobs főtanácsnok C‑162/96. sz. Racke-ügyre vonatkozó 1997. december 4‑i indítványának (1998. június 16‑án hozott ítélet, EBHT 1998., I‑3655. o.) 67. pontját.
(21)  –	Lásd különösen a C‑281/98. sz. Angonese-ügyben 2000. június 6‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑4139. o.) 18. pontját; a C‑379/98. sz. PreussenElektra-ügyben 2001. március 13‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑2099. o.) 39. pontját és a C‑390/99. sz., Canal Satélite Digital ügyben 2002. január 22‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑607. o.) 19. pontját.
(22)  –	Lásd a C‑297/01. sz., Sicilcassa és társai ügyben 2003. július 24‑én hozott végzés (EBHT 2003., I‑7849. o.) 47. pontját.
(23)  –	Lásd Heidenhain, Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, 2003., 192. o., 2. pontját.
(24)  –	Heidenhain ezeket ugyanott „fakultatív” kivételeknek nevezi.
(25)  –	Többek között lásd a 310/85. sz., Deufil kontra Bizottság ügyben 1987. február 24‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 901. o.) 18. pontját, a 62/87. és 72/87. sz., Exécutif régional wallon és Glaverbel kontra Bizottság ügyben 1988. március 8‑án hozott ítéletet (EBHT 1988., 1573. o.) és a C‑372/97. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑3679. o.) 83. pontját.
(26)  –	Lásd többek között a C‑169/95. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 1997. január 14‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑135. o.) 34. pontját.
(27)  –	Lásd különösen a 25. lábjegyzetben hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 83. pontját.
(28)  –	Lásd a 112/83. sz., Société des produits de maïs ügyben 1985. február 27‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 719. o.) 17. pontját.
(29)  –	Lásd különösen az 5. lábjegyzetben hivatkozott ügyre vonatkozó indítványom 40–46. és 85–88. pontját.
(30)  –	Lásd különösen egy ilyen „támogatási program” vonatkozásában a 248/84. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 1987. október 14‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 4013. o.) 18. pontját és a C‑75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑3671. o.) 48. pontját.
(31)  –	Lásd különösen a C‑280/00. sz., Altmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg ügyben 2003. július 24‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑7747. o.) 75. pontját és a C‑172/03. sz. Heiser-ügyben 2005. március 3‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑1627. o.) 27. pontját.
(32)  –	Lásd a jelen indítvány 51. pontját.
(33)  –	Lásd a jelen indítvány 44. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(34)  –	Lásd a 22. lábjegyzetben hivatkozott Sicilcassa és társai ügyben hozott végzés 47. pontját.
(35)  –	Lásd különösen a 25. lábjegyzetben hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 83. pontját.
(36)  –	A 142/87. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1990. március 21‑én hozott ítélet (EBHT 1990., I‑959. o.) 66. pontja és a 30. lábjegyzetben hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 64. pontja.
(37)  –	Lásd a 26. lábjegyzetben hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 48. pontját.
(38)  –	Lásd különösen a 25. lábjegyzetben hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 111. pontját.
(39)  –	Lásd a C‑5/89. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1990. szeptember 20‑án hozott ítélet (EBHT 1990., I‑3437. o.) 14. pontját; a 26. lábjegyzetben hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 51. pontját; a C‑24/95. sz., Alcan Deutschland ügyben 1997. március 20‑án hozott ítélet (EBHT 1997., I‑1519. o.) 25. pontját és a C‑183/02. P. és C‑187/02. P. sz., Daewoo Electronics und Territorio Histórico de Álava kontra Bizottság egyesített ügyekben 2004. november 11‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑10 609. o.) 44. pontját.
(40)  –	Lásd a 39. lábjegyzetben hivatkozott Alcan Deutschland ügyben hozott ítélet 30. és 31. pontját.
(41)  –	Lásd e témában az egyoldalúan nyújtott előnyökről Tizzano főtanácsnok C‑53/00. sz. Ferring-ügyre vonatkozó 2001. május 8‑i indítványának (2001. november 22‑én hozott ítélet, EBHT 2001., I‑9067. o.) 39. pontját.
(42)  –	Lásd fent a 44. és az 59. pontot.
(43)  –	Lásd különösen a korábban már a 26. lábjegyzetben hivatkozott C‑169/95. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 34. pontját.
(44)  –	Lásd különösen a 36. lábjegyzetben hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 1990. március 21‑én hozott ítélet 66. pontját.
(45)  –	Lásd különösen a 36. lábjegyzetben hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 1990. március 21‑én hozott ítélet 66. pontját; a 26. lábjegyzetben hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 47. pontját és a 25. lábjegyzetben hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 103. pontját.
(46)  –	A C‑350/93. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1995. április 4‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑699. o.) 22. pontja.
(47)  –	Lásd különösen a 30. lábjegyzetben hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet 66. pontját és a C‑310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑2289. o.) 99. pontját.
(48)  –	A 25. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 105. pontja.
(49)  –	Lásd különösen nezzel kapcsolatban a 30. lábjegyzetben hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet 86. pontját, amely szerint jogtalannak tekintendő a Bizottság által előírt olyan kötelezettség, amelynek a végrehajtása már a születésétől kezdve objektíve és teljesen lehetetlenné vált_.
(50)  –	Lásd különösen a 47. lábjegyzetben hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet 48. pontját.
(51)  –	Lásd különösen a C‑367/95. P. sz., Bizottság kontra Sytraval et Brink’s France ügyben 1998. április 2‑án hozott ítélet (EBHT 1998., I‑1719. o.) 63. pontját; a C‑265/97. P sz., VBA kontra Florimex és társai ügyben 2000. március 30‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑2061. o.) 93. pontját; a C‑17/99. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 2001. március 22‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑2481. o.) 35. és 36. pontját, valamint a 47. lábjegyzetben hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet 48. pontját.
(52)  –	Lásd különösen a 730/79. sz., Philip Morris kontra Bizottság ügyben 1980. szeptember 17‑én hozott ítélet (EBHT 1980., 2671. o.) 9‑12. pontját.
(53)  –	Lásd a jelen indítvány 51. pontját.
(54)  –	Lásd a 39. lábjegyzetben hivatkozott Alcan Deutschland ügyben hozott ítélet 34. pontját.