62018CC0080
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GERARDA HOGANA
přednesené dne 8. května 2019 (
1
)
Spojené věci C‑80/18 až C‑83/18
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18)
Endesa Generación, SA (C‑82/18)
proti
Administración General del Estado
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 a C‑82/18),
a
Endesa Generación, SA (C‑81/18)
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
proti
Administración General del Estado (C‑81/18 a C‑83/18),
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Článek 191 SFEU – Zásada znečišťovatel platí – Směrnice 2009/72/ES – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Článek 3 odst. 1 a 2 – Zásada zákazu diskriminace – Směrnice 2005/89/ES – Financování tarifního deficitu – Daně uložené pouze společnostem, které k výrobě elektrické energie využívají jadernou energii“
I. Úvod
1.
Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 191 odst. 2 SFEU, čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (
2
), článků 3 a 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (
3
) a článků 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2.
Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi Asociación Española de la industria eléctrica (španělský svaz elektroenergetického průmyslu, dále jen „Unesa“), Endesa Generación (dále jen „Endesa“) a Iberdrola Generación nuclear SA (dále jen „Iberdrola“) na straně jedné a Administración General del Estado (Obecná státní správa, Španělsko) na straně druhé, týkajících se platnosti daní z produkce vyhořelého jaderného paliva, radioaktivního odpadu vyprodukovaného při výrobě jaderné energie a skladování takového paliva a odpadu.
3.
Tyto žádosti dávají Soudnímu dvoru příležitost upřesnit rozsah působnosti směrnice 2009/72 a povinnosti uložené členským státům při výkonu zdaňovací pravomoci v záležitostech, na něž se vztahuje tato směrnice. Jednou z klíčových otázek vznesených v předkládacím rozhodnutí je konkrétně to, zda lze ustanovení o zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 uplatnit na daňové opatření, které Španělské království přijalo v roce 2012.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Směrnice 2009/72
4.
Článek 1 směrnice 2009/72 je nadepsán „Předmět a oblast působnosti“. Podle něj tato směrnice „stanoví společná pravidla pro výrobu, přenos, distribuci a dodávky elektřiny a také opatření na ochranu spotřebitele s cílem zlepšit a integrovat konkurenceschopné trhy s elektřinou ve Společenství. Stanoví pravidla týkající se organizace a fungování elektroenergetiky, otevřeného přístupu na trh, kritérií a postupů pro výběrová řízení a udělování povolení, jakož i pravidla pro provozování soustav. Zároveň stanoví povinnosti univerzální služby a práva spotřebitelů elektřiny a upřesňuje požadavky související s hospodářskou soutěží“.
5.
Podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/72 se „výrobou“ rozumí výroba elektřiny.
6.
Článek 3 směrnice 2009/72 je nadepsán „Povinnosti veřejné služby a ochrana zákazníka“. V prvních dvou odstavcích stanoví:
„1.   Členské státy zabezpečí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity a aniž je dotčen odstavec 2, aby elektroenergetické podniky byly provozovány v souladu se zásadami této směrnice a s cílem dosažení konkurenčního a bezpečného trhu s elektřinou udržitelného z hlediska životního prostředí a aby nebyly diskriminovány z hlediska svých práv nebo povinností.
2.   S plným ohledem na související ustanovení Smlouvy, zejména na [106 SFEU], mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v elektroenergetice povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně zabezpečení dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti musí být jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a musí zaručovat rovnost přístupu pro elektroenergetické podniky Společenství k spotřebitelům v jednotlivých členských státech. Ve vztahu k bezpečnosti dodávek, řízení energetické účinnosti/řízení poptávky a v zájmu plnění cílů v oblasti životního prostředí a energie z obnovitelných zdrojů uvedených v tomto odstavci mohou členské státy zavést dlouhodobé plánování, přičemž berou v úvahu možnost, že o přístup do systému by mohly mít zájem třetí osoby.“
2. Směrnice 2005/89
7.
Článek 3 odst. 1 a 4 směrnice 2005/89 stanoví:
„1.   Členské státy zajišťují vysokou úroveň zabezpečení dodávek elektřiny přijetím nezbytných opatření k usnadnění stabilního investičního prostředí a vymezením úloh a povinností příslušných orgánů, případně včetně regulačních orgánů, a všech dotčených účastníků trhu a zveřejňováním informací o nich. […]
[…]
4.   Členské státy zajistí, aby opatření přijatá v souladu s touto směrnicí nebyla diskriminační a aby nebyla příčinou nepřiměřeného zatížení pro účastníky trhu, včetně nových účastníků trhu a společností s malým podílem na trhu. […]“
8.
Článek 5 odst. 1 směrnice 2005/89 stanoví, že „členské státy přijmou vhodná opatření k udržení rovnováhy mezi poptávkou po elektřině a dostupností výrobní kapacity“.
B.
Španělské právo
9.
Preambule k Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (zákon č. 15/2012 ze dne 27. prosince 2012, o daňových opatřeních týkajících se energetické udržitelnosti (
4
)), uvádí:
„I.
Cílem tohoto zákona je přizpůsobit náš daňový systém účinnějšímu a k životnímu prostředí šetrnému užití a udržitelnému rozvoji, […]
[…]
Základem tohoto zákona je článek 45 Ústavy, ustanovení, které z ochrany našeho životního prostředí činí jednu z hlavních zásad sociální a hospodářské politiky. Jednou z os této daňové reformy je tedy internalizace environmentálních nákladů vyplývajících z výroby elektřiny a ze skladování vyhořelého jaderného paliva nebo radioaktivního odpadu. V tomto ohledu [tento] zákon musí sloužit jako podnět ke zlepšení úrovně naší energetické účinnosti a zároveň k zajištění lepšího hospodaření s přírodními zdroji a dalšímu posilování nového modelu udržitelného rozvoje, a to jak z hospodářského, tak sociálního hlediska, jakož i z hlediska životního prostředí.
[…]
Za tímto účelem zákon upravuje tři nové daně: daň z hodnoty výroby elektřiny, daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu vznikajícího při výrobě jaderné energie a daň ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních […]
III.
[…]
Pro účely výroby elektrické energie z jaderné energie je nutné, aby společnost akceptovala řadu povinností a břemeno dané zvláštními rysy tohoto druhu energie, jejichž hospodářský dopad je obtížné určit. Společnost musí akceptovat širokou škálu povinností daných zvláštními aspekty této výroby, jako je nakládání s vyprodukovaným radioaktivním odpadem a možné využití materiálů k jiným než mírovým účelům.
[…] Posouzení celkových nákladů na odstavení jaderných elektráren a otázka konečného naložení s radioaktivním odpadem stále vzbuzuje značnou nejistotu, jež bude mít v konečném důsledku dopad na společnost po ukončení provozu jaderných elektráren, zejména pokud jde o konečné naložení s vyhořelým jaderným palivem a vysoce radioaktivním odpadem.
Vzhledem k dlouhému poločasu rozpadu některého radioaktivního odpadu, který může trvat po generace, je nutné, aby byla po té, co s ním bylo konečným způsobem naloženo, přijata nezbytná opatření bránící exogenním vlivům v tom, aby způsobily jeho uvolňování do životního prostředí nebo jiné nepříznivé účinky, což si vyžádá dlouhodobé institucionální monitorování, za něž ponese odpovědnost stát.
Dalším rozlišovacím znakem odvětví jaderné energie je využívání a výroba materiálů, které musí být přísně kontrolovány, aby se zabránilo jejich využití k jiným než mírovým účelům nebo k jinému druhu poškozujícího jednání, což Španělsko vede k tomu […] přijmout s tím související odpovědnost, a poskytnout tedy prostředky k řešení této problematiky.
To znamená, že stát musí poskytnout nezbytné prostředky k zachování funkčnosti stávajících radiačních havarijních plánů.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je vhodné zavést daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v jaderných elektrárnách a z jejich skladování v centralizovaných zařízeních, jejímž cílem je kompenzovat náklady, které společnost nese v důsledku této produkce.
[…]“
10.
Článek 12 zákona 15/2012 stanoví:
„Povaha: Daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu vyprodukovaného při výrobě jaderné energie a daň ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních je přímou věcnou daní, která je uvalena na činnosti, které jsou včetně příslušných zdanitelných událostí vymezeny v článcích 15 a 19 tohoto zákona.“
11.
Článek 15 zákona 15/2012 stanoví:
„Produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu z výroby jaderné energie vede ke vzniku daňové povinnosti“.
12.
Článek 19 zákona 15/2012 stanoví:
„Událostí, která zakládá povinnost k dani, je skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaném zařízení.
Pro účely této daně se skladováním vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu rozumí jakákoli činnost spočívající v jejich dočasné nebo trvalé imobilizaci jakýmkoli způsobem v centralizovaném zařízení, což je objekt, v němž lze skladovat a ukládat takové materiály z různých zařízení nebo místa původu.“
13.
Druhé dodatkové ustanovení zákona 15/2012, týkající se nákladů na elektroenergetickou soustavu, stanoví:
„V každém zákoně o státním rozpočtu na daný rok se na financování nákladů na elektroenergetickou soustavu podle článku 16 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [(zákon č. 54/1997, ze dne 27. listopadu 1997, o elektroenergetice)] určí částka odpovídající součtu: a) ročního odhadu výnosu z daní a poplatků podle tohoto zákona, připadajícího státu; (b) odhadu příjmů z dražeb povolenek na emise skleníkových plynů, nejvýše však 500 milionů eur.“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení
14.
Žalobkyněmi ve věcech v původním řízení jsou společnosti produkující elektrickou energii, a to konkrétně z jádra. Podaly žalobu k Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) proti legislativnímu nařízení, kterým se schvalují vzory pro vlastní výpočet a úhradu daně z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby jaderné energie a daně ze skladování jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních (dále jen „daně z jaderného odpadu“). Podstatou jejich žaloby je to, že tato forma zdanění vede k uvalení zvláštní daně na výrobce jaderné energie, která narušuje španělský trh s elektřinou, a je proto třeba ji považovat za protiprávní jak podle vnitrostátního ústavního práva, tak podle unijního práva.
15.
V návaznosti na zamítnutí jejich odvolání tyto společnosti podaly dne 30. října 2014 opravný prostředek k předkládajícímu soudu.
16.
Předkládající soud uvádí, že cílem těchto daní z jaderného odpadu je zvýšit příjmy v systému financování odvětví elektřiny s tím, že výrobci jaderné energie na sebe přebírají větší podíl financování „tarifního deficitu“ (
5
) než ostatní výrobci elektřiny.
17.
Podle tohoto soudu je volná hospodářská soutěž na trhu s elektřinou narušena, pokud určité podniky platí daň na základě způsobu výroby, ačkoli tato daň není odváděna přímo ze samotné výroby elektrické energie nebo vyrobené elektřiny, nýbrž bez objektivního odůvodnění je jí zatíženo palivo, odpad a skladování výrobních zdrojů použitých k tomuto účelu. Takové rozdílné zacházení by mohlo být navíc v rozporu s unijním právem, pokud by bylo zjištěno, že jeho základem není ochrana životního prostředí a že k němu dochází z důvodů, které se týkají výlučně tarifního deficitu.
18.
V rozhodnutí ze dne 12. dubna 2016 se předkládající soud rozhodl otázku protiústavnosti těchto daní předložit Tribunal Constitucional (Ústavní soud, Španělsko) s tím, že mohou být v rozporu se zásadou hospodářské způsobilosti zakotvené v čl. 31 odst. 1 španělské ústavy. Tribunal Constitucional (Ústavní soud) však rozhodl, že otázka neústavnosti je nepřípustná, neboť Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) vyjádřil pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů s unijním právem, takže měla být nejprve podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
IV. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
19.
Za těchto podmínek se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1.
Brání zásada „znečišťovatel platí“ ve smyslu čl. 191 odst. 2 SFEU ve spojení s články 20 a 21 [Listiny] zakotvujícími základní zásadu rovnosti a základní zásadu zákazu diskriminace, jež se odráží v čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice [2009/72], jejímž cílem je vytvořit mimo jiné konkurenceschopný a nediskriminační trh s elektřinou, který může být omezen pouze z důvodů obecného hospodářského zájmu včetně ochrany životního prostředí, tomu, aby byly zavedeny daně výlučně pro společnosti vyrábějící elektrickou energii z jádra, jestliže hlavním cílem uvedených daní není ochrana životního prostředí, ale zvýšení příjmů v systému financování dodávek elektrické energie, takže uvedené společnosti ponesou vyšší podíl na financování tarifního deficitu ve srovnání s jinými společnostmi, které vykonávají stejnou činnost?
2)
Umožňuje unijní právo v rámci konkurenčního a nediskriminačního trhu s elektřinou ukládat environmentální daně, jejichž zavedení je odůvodněno znečišťováním životního prostředí daným výrobou jaderné energie zmíněným v preambuli zákona, avšak bez dalšího konkrétního ustanovení v tomto smyslu, takže v případě daně z produkce vyhořeného jaderného paliva a radioaktivního odpadu normativní část předpisu neuvádí náklady, které je třeba pokrýt, a v případě skladování radioaktivního odpadu normativní část předpisu rovněž mlčí, přičemž náklady na nakládaní s odpady a skladování odpadu jsou již pokryty jinými poplatky, a navíc není jasně stanoveno, k jakému účelu mají být vybrané daně použity, a dotčené společnosti mají povinnost převzít občanskoprávní odpovědnost až do výše 1,2 miliard eur?
3)
Je požadavek obsažený v čl. 3 odst. 2 [směrnice 2009/72], podle něhož musí být povinnosti uložené v obecném hospodářském zájmu, včetně ochrany životního prostředí, jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné, splněn v případě, že environmentální účel a charakteristické znaky environmentálních daní nejsou vymezeny v normativní části zákona?
4)
Brání zásada „znečišťovatel platí“ ve smyslu čl. 191 odst. 2 SFEU a zásady rovnosti a zákazu diskriminace ve smyslu článků 20 a 21 [Listiny] a články 3 a 5 směrnice 2005/89 v rozsahu, v němž usilují o „řádné fungování vnitřního trhu s elektrickou energií“ a ukládají členským státům povinnost zajistit, „aby žádné opatření přijaté na základě této směrnice nebylo diskriminační a nepředstavovalo nepřiměřenou zátěž pro účastníky trhu“, vnitrostátní právní úpravě – která ukládá všem výrobcům elektrické energie (kromě výrobců energie z vodních zdrojů, které jsou považovány za obnovitelné) povinnost financovat tarifní deficit, avšak zvláště těžké břemeno ukládá výrobcům jaderné energie, kteří mají povinnost přispívat ve větší míře než ostatní společnosti působící na trhu s elektřinou, z nichž některé způsobují větší znečištění, avšak tyto poplatky platit nemusí, přičemž uvedené poplatky jsou odůvodněny ochranou životního prostředí před riziky a nejistotou spojenými s jadernými činnostmi, aniž jsou specifikovány náklady a to, že výnosy budou použity na ochranu životního prostředí (přičemž nakládání s odpadem a jeho skladování už je pokryto jinými poplatky a výrobci jaderné energie mají povinnost převzít občanskoprávní odpovědnost) – jestliže tato právní úprava narušuje volnou hospodářskou soutěž, jež si žádá liberalizovaný vnitřní trh, neboť upřednostňuje jiné producenty elektrické energie, kteří nemusí platit environmentální daně, ačkoli jejich výrobní zdroje způsobují větší znečištění?
5)
Brání čl. 191 odst. 2 SFEU, v němž je zakotvena zásada „znečišťovatel platí“, dani z produkce vyhořeného jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby jaderné energie, která se vztahuje výlučně na výrobu jaderné energie a nepodléhá jí žádný jiný sektor produkující takový odpad, takže ostatní společnosti provozující činnost s využitím jaderných materiálů či zdrojů nejsou zdaněny navzdory tomu, že ovlivňují stav životního prostředí?
20.
Žalobkyně v původním řízení, španělská vláda a Evropská komise předložily písemná vyjádření. Všechny se také vyjádřily na jednání, které se konalo dne 28. února 2018.
V. Analýza
21.
V souladu s požadavkem Soudního dvora omezím analýzu v tomto stanovisku na první dvě otázky, které jsou předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách podané Tribunal Supremo (Nejvyšší soud). Tyto otázky budu zkoumat, co se týče výkladu čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72, jelikož ostatní ustanovení uváděná na jejich podporu jsou nepřípustná nebo zbytečná.
22.
Zaprvé, výklad čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 je předmětem třetí předběžné otázky. Zadruhé, není nutné vykládat články 20 a 21 Listiny, jelikož zásada zákazu diskriminace je pro trh s elektřinou v praxi vyjádřena v čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72. Zatřetí, čl. 191 odst. 2 SFEU stanoví, že politika Evropské unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany a je založena zejména na zásadě „znečišťovatel platí“. Toto ustanovení však pouze vymezuje obecné environmentální cíle Evropské unie, neboť článek 192 SFEU svěřuje unijnímu normotvůrci odpovědnost za rozhodování o tom, jaká opatření mají být přijata k dosažení uvedených cílů. Jak proto správně uvedla nizozemská vláda a Komise, jelikož se čl. 191 odst. 2 SFEU, který obsahuje zásadu „znečišťovatel platí“, vztahuje na činnost Unie, nemohou se jednotlivci tohoto ustanovení jako takového dovolávat za účelem vyloučení aplikace vnitrostátní právní úpravy, jež upravuje oblasti spadající do politiky životního prostředí, pokud není použitelná žádná unijní právní úprava přijatá na základě článku 192 SFEU a vztahující se speciálně na dotčenou činnost (
6
). Je třeba podotknout, že směrnice 2009/72 ani směrnice 2005/89 (na kterou předkládající soud také poukazuje) nebyly přijaty na základě článku 175 ES, nyní článku 192 SFEU.
23.
Za těchto okolností mám za to, že první dvě otázky lze zodpovědět společně s tím, že podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která ukládá daň z výroby a skladování jaderného paliva a radioaktivního odpadu pouze energetickým podnikům, které využívají jadernou energii, přičemž hlavním cílem těchto daní není ochrana životního prostředí, ale zvýšení objemu příjmů na kompenzaci tarifního deficitu.
A.
Působnost směrnice 2009/72
24.
Nejprve je třeba zkoumat použitelnost směrnice 2009/72 na takové daně, jako jsou daně z jaderného odpadu dotčené ve věci v původním řízení.
25.
Podle španělské vlády tato směrnice pouze stanoví společná pravidla pro organizaci vnitřního trhu s elektřinou, čímž není dotčena zdaňovací pravomoc členských států. Španělská vláda tvrdí, že daň dotčená ve věci v původním řízení byla zavedena v rámci této pravomoci.
26.
Žalobkyně tvrdí a předkládající soud s tím patrně souhlasí, že daně z jaderného odpadu mají nepřímý dopad na přístup producentů jaderné energie na trh s elektřinou za rovných podmínek v porovnání s producenty energie z jiných než jaderných zdrojů. Tyto daně tak nevyhnutelně mají vliv na náklady prvně uvedených společností, což pak může mít vliv na jejich účast na trhu s elektřinou za podmínek spravedlivé hospodářské soutěže. Vnitrostátní právní úprava, která ukládá daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu vyprodukovaného při výrobě jaderné energie a daň ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaném zařízení, ukládá povinnosti jaderným energetickým společnostem působícím na trhu s elektřinou, a směrnice 2009/72, jejímž cílem je stanovit společná pravidla pro tento trh, by se podle nich tedy mohla na ni vztahovat.
27.
S tímto výkladem působnosti směrnice 2009/72 nesouhlasím z následujících důvodů.
28.
Působnost pravidla unijního práva se určuje podle obvyklých výkladových metod uznaných Soudním dvorem. To znamená, že je třeba analyzovat znění, systematiku a cíle směrnice 2009/72 (
7
).
29.
Z článku 1 směrnice vyplývá, že „tato směrnice stanoví společná pravidla pro výrobu, přenos, distribuci a dodávky elektřiny a také opatření na ochranu spotřebitele s cílem zlepšit a integrovat konkurenceschopné trhy s elektřinou ve Společenství“ (
8
).
30.
Vzhledem k této formulaci se může vymezení působnosti směrnice jevit jako široké, zahrnující celý „životní cyklus“ elektrické energie od její výroby až po dodání spotřebiteli. Normotvůrce však k tomuto procesu přistupuje z konkrétního hlediska, a sice zlepšení a integrace konkurenceschopných trhů s elektřinou v Unii.
31.
Zadruhé, tato směrnice sice sleduje větší škálu cílů jako ochranu spotřebitele a životního prostředí (
9
), avšak vnitřní trh je „klíčovým cílem“ (
10
). Soustředí se nadále na přeshraniční přístup novým dodavatelům elektřiny z různých energetických zdrojů a novým výrobcům elektřiny (
11
). Jak je vysvětleno v bodě 59 odůvodnění směrnice 2009/72, „jedním z hlavních cílů této směrnice by mělo být vytvořit prostřednictvím sítě propojené napříč Společenstvím skutečně trh s elektřinou“. Jinak řečeno je cílem směrnice 2009/72 v zásadě vytvořit otevřený a konkurenceschopný vnitřní trh s elektřinou, který umožňuje spotřebitelům vybírat si svobodně své dodavatele a dodavatelům svobodně zásobovat své zákazníky, vytvořit stejné podmínky na tomto trhu, zajistit bezpečnost dodávek energie a udržitelnou politiku v oblasti změny klimatu (
12
).
32.
Zatřetí, daně z jaderného odpadu dotčené ve věci v původním řízení se netýkají výroby či spotřeby elektřiny, ale vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu z výroby jaderné energie (a skladování takového jaderného paliva a odpadu). Lze samozřejmě konstatovat, že vyhořelé jaderné palivo a radioaktivní odpad jdou ruku v ruce s výrobou jaderné energie (
13
). To však není dostatečný důvod k tomu, aby se aplikovala směrnice 2009/72.
33.
Článek 1 směrnice 2009/72 totiž používá výraz „výroba“, který je v čl. 2 odst. 1 definován jako „výroba elektřiny“, avšak tento pojem je dále rozveden v kapitole III. V tomto ohledu je třeba uvést, že pojem „výroba“ je omezen na pravidla pro výstavbu nových výrobních kapacit a povolovací řízení pro novou výrobní kapacitu.
34.
Patrně nejdůležitější však je, že i kdybychom akceptovali, že taková daň, jako je daň z jaderného odpadu, může mít dopad na přístup výrobců jaderné energie na trh s elektřinou, směrnice 2009/72 neobsahuje žádnou daňovou úpravu.
35.
Nemohlo by tomu ani být jinak vzhledem k tomu, že směrnice 2009/72 byla přijata na základě čl. 95 odst. 1 ES (nyní článek 114 SFEU), postupem stanoveným v článku 251 ES, a článek 95 druhý pododstavec ES stanovil, že se první odstavec nevztahuje na ustanovení o daních.
36.
Přání členských států zachovat si zdaňovací pravomoc v oblasti elektrické energie je ještě více zřejmé od přijetí Lisabonské smlouvy. Zatímco čl. 194 odst. 2 SFEU stanoví, že opatření nezbytná pro dosažení cílů unijní energetické politiky musí být přijata řádným legislativním postupem, třetí odstavec uvedeného článku upřesňuje, že Rada bude postupovat zvláštním legislativním postupem jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem, jsou-li opatření „především fiskální povahy“.
37.
Jak jsem již uvedl, jsem proto toho názoru, že působnost směrnice 2009/72 je omezena na výrobu, přenos, distribuci a dodávky elektřiny. V této souvislosti má určitý význam daňová harmonizace. V projednávané věci bylo legislativní opatření přijato na unijní úrovni. Je pravda, že čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 pouze zakazuje diskriminaci. Stanoví však unijní aplikační pravidlo, a proto je třeba jej považovat za harmonizační opatření.
38.
Vzhledem k tomu, že Unie nemá na základě čl. 95 odst. 1 ES (nyní článek 114 SFEU) pravomoc přijmout takové daňové opatření, bylo by z podstaty věci protiprávní aplikovat čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 na vnitrostátní daňové opatření. Toto ustanovení proto musí být vykládáno restriktivněji, než by jinak snad mohlo z jeho obecné formulace vyplývat. Jakýkoli jiný závěr by vedl k rozšíření působnosti směrnice a vyžadoval by podle mého názoru daňovou pravomoc na straně Unie, kterou tato jednoduše nemá. Je-li tedy třeba směrnici chápat v tom smyslu, že tuto zásadu zákazu diskriminace vztahuje na zdanění trhu s elektřinou, musí být v podstatě považována za daňové opatření, ve vztahu k němuž Unie neměla pravomoc s ohledem na ustanovení článku 114 SFEU.
39.
Ve světle výše uvedeného jsem nucen konstatovat, že čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 musí být vykládán v tom smyslu, že se nevztahuje na takové daně, jako jsou daně dotčené ve věci v původním řízení.
B.
Podpůrně k otázce diskriminace
40.
Pokud by však Soudní dvůr nesouhlasil s tímto výkladem působnosti směrnice 2009/72 a dospěl k závěru, že tato směrnice se na daně z jaderného odpadu vztahuje, podpůrně navrhuji zkoumat, zda musí být čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 vykládán v tom smyslu, že brání takový daním, jako jsou daně přijaté Španělským královstvím v projednávané věci. Zbývající část tohoto stanoviska tedy vychází z předpokladu – odlišného od mého vlastního názoru, že se čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 v tomto případě použije.
1. Oblast působnosti čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 a povinnosti veřejné služby
41.
Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 „členské státy zabezpečí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity, aniž je dotčen odstavec 2, aby elektroenergetické podniky byly provozovány v souladu se zásadami této směrnice a s cílem dosažení konkurenčního a bezpečného trhu s elektřinou udržitelného z hlediska životního prostředí a aby nebyly diskriminovány z hlediska svých práv nebo povinností.“ (
14
)
42.
Přestože je tento článek nadepsaný „Povinnosti veřejné služby a ochrana zákazníka“, nedomnívám se, že je zákaz diskriminace zakotvený v čl. 3 odst. 1 omezen na „povinnosti veřejné služby“ či ochranu zákazníka.
43.
Zaprvé, působnost tohoto článku je mnohem širší než jeho název. Členským státům samozřejmě umožňuje ukládat podnikům působícím v elektroenergetickém odvětví v obecném hospodářském zájmu povinnosti veřejné služby (
15
) a stanoví opatření ve prospěch spotřebitelů, jako je například informační povinnost (
16
). Vyžaduje však také, aby členské státy přijaly jiná opatření směřující například k sociální a hospodářské soudržnosti a ochraně životního prostředí či opatření, jež zajistí zavedení nezávislých mechanismů, jako je například veřejný ochránce práv pro energetiku nebo orgán sdružující spotřebitele, jež umožní účinné projednání stížností a mimosoudní urovnávání sporů (
17
).
44.
Zadruhé, jak již Soudní dvůr konstatoval v souvislosti s předchozí směrnicí týkající se společných pravidel pro vnitřní trh s elektřinou (
18
), ustanovení odkazující na zásadu zákazu diskriminace v této směrnici „jsou konkrétním vyjádřením obecné zásady rovnosti“ (
19
).
45.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že v případě, že se směrnice 2009/72 použije na takové daně, jako jsou daně z jaderného odpadu, použije se na ně i čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice jakožto zvláštní vyjádření obecné zásady rovnosti.
2. Diskriminace
46.
Podle ustálené judikatury zásada zákazu diskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (
20
). Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a přiměřeném kritériu, to znamená, pokud souvisí s právně přípustným cílem sledovaným dotčenými právními předpisy a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením (
21
).
47.
Aby bylo možné určit, zda jsou situace „podobné“ či „rozdílné“, je třeba na ně pohlížet z hlediska cíle dotčeného opatření (
22
). Jak totiž Soudní dvůr opakovaně konstatoval, „požadavek na srovnatelnost situací za účelem určení existence porušení zásady rovného zacházení musí být posouzen s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují, zejména ve světle předmětu a cíle vnitrostátní právní úpravy, která dotčené rozlišování zavádí“ (
23
).
48.
Je pravda, že v situaci, kdy se nejedná o obecnou zásadu rovného zacházení, ale o ustanovení, které tuto zásadu realizuje, je pak otázkou, zda by srovnatelnost dvou situací neměla být posuzována místo s ohledem na vnitrostátní právní předpis zavádějící tvrzenou diskriminaci spíše s ohledem na cíl sledovaný tímto ustanovením.
49.
Odpověď na tuto otázku podle mého názoru závisí na tom, jak je zásada rovného zacházení formulována v ustanovení, které tuto zásadu realizuje. Pokud zmíněné ustanovení výslovně stanoví, že se se dvěma kategoriemi osob musí zacházet stejně, vnitrostátní soudy musí jejich situace považovat za srovnatelné. Pokud však směrnice pouze stanoví, že členské státy nesmějí diskriminovat určitou kategorii osob, tyto členské státy nejsou povinny zacházet se všemi osobami tak, jako by se nacházely ve stejné kategorii, ale tak, aby se při výkonu svých normativních kompetencí nedopouštěly svévolného rozlišování a aby byla zachovávána podstata rovného zacházení.
50.
Vzhledem k tomu, že v tomto případě čl. 3 odst. 1 nestanoví, že se s každým výrobcem elektřiny musí zacházet stejně, nýbrž stanoví, že „[č]lenské státy zabezpečí […] aby elektroenergetické podniky […] nebyly diskriminovány z hlediska svých práv nebo povinností“, jsem toho názoru, že srovnatelnost situací by měla být posouzena pouze s ohledem na předmět vnitrostátních právních předpisů a sledovaný cíl.
51.
Je proto třeba určit, zda je situace jaderné elektrárny srovnatelná se situací jiných výrobců elektrické energie s ohledem na cíle sledované dotčenou vnitrostátní právní úpravou.
52.
Podle preambule k Ley 15/2012 je zavedení daně z jaderného odpadu odůvodněno zvláštností výroby jaderné energie z hlediska životního prostředí a bezpečnosti.
53.
V této souvislosti bych zdůraznil, že Soudní dvůr již rozhodl ve věci Kernkraftwerke Lippe-Ems, že „jiná výroba elektřiny než výroba využívající jaderné palivo [... se] z hlediska cíle sledovaného tímto režimem […] v každém případě nenachází ve fakticky a právně srovnatelné situaci jako výroba elektřiny využívající jaderné palivo, která jako jediná generuje radioaktivní odpad vznikající v důsledku takového využívání“ (
24
). Je třeba uvést, že vnitrostátní úprava dotčená v uvedené věci sledovala podobný cíl jako daň z jaderného odpadu dotčená v tomto případě, jelikož se jednalo o daň z užívání jaderného paliva k průmyslové výrobě elektřiny, a to s cílem vygenerovat fiskální příjmy, které mají na základě zásady „znečišťovatel platí“ přispět v kontextu rozpočtového ozdravení ke snížení zátěže, kterou pro vnitrostátní rozpočet představuje potřebná rekonstrukce dolu, který slouží jako úložiště jaderného odpadu vzniklého při používání jaderného paliva (
25
).
54.
Ačkoli Soudní dvůr ve věci Kernkraftwerke Lippe-Ems argumentoval tímto způsobem v části rozsudku týkající se slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s článkem 107 SFEU, nespatřuji důvod k tomu, aby se konstatování Soudního dvora týkající se srovnatelnosti situace výrobců energie z hlediska dopadu na životní prostředí nemohla uplatnit i v projednávané věci. Tato věc se také týká daní z užívání jaderného paliva (neboť daně z jaderného odpadu se týkají vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu), které byly zavedeny mimo jiné z obavy o životní prostředí a s ohledem na bezpečnostní rizika spojená s tímto druhem odpadu.
55.
S ohledem na výše uvedené sdílím názor Komise a domnívám se, že jaderná energie není srovnatelná s ostatními zdroji elektrické energie z hlediska ochrany životního prostředí a vzhledem ke specifickým zdravotním a bezpečnostním rizikům, která hrozí zejména při nakládání s jaderným odpadem vyprodukovaným pří výrobě energie a při jeho skladování. To však není samo o sobě nezbytně rozhodující, neboť předkládající soud musí za takových okolností ve skutečnosti posoudit, zda s patřičným ohledem na prostor státu pro uvážení v takových případech lze toto rozdílné daňové zacházení vskutku odůvodnit poukazem na zvláštní a specifické environmentální a bezpečnostní problémy spojené s výrobou jaderné energie.
56.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodovat o platnosti nebo výkladu ustanovení vnitrostátního práva tak, jak by bylo možné podle článku 258 SFEU. Je na vnitrostátním soudu, který má jako jediný pravomoc posoudit skutkové okolnosti, jež jsou dány v původním řízení, a vykládat vnitrostátní právní předpisy, aby s definitivní platností určil, zda se v projednávaném případě jedná o takový případ. Soudní dvůr, který má poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečné odpovědi, má však v rámci řízení o předběžné otázce pravomoc poskytnout vodítka, jež se opírají o spis ve věci v původním řízení, jakož i o vyjádření, která mu byla předložena, a jež předkládajícímu soudu umožní rozhodnout (
26
).
57.
V tomto ohledu předkládající soud a žalobkyně poukazují na vážné pochybnosti o údajně environmentálním základu pro dotčené právní předpisy a tvrdí, že skutečným důvodem pro tyto právní předpisy je pouze potřeba zvýšit financování za účelem snížení tarifního deficitu. Jinými slovy, hlavním cílem daně z jaderného odpadu je podle všeho zvýšení příjmů v systému financování odvětví elektřiny.
58.
Pokud by se toto skutečně potvrdilo ze zjištění předkládajícího soudu, situace by byla odlišná. Vzhledem ke zvláštní situaci dané tarifním deficitem ve Španělsku a potřebou jej snížit se totiž všichni výrobci elektrické energie nacházejí ve srovnatelné situaci, neboť tento deficit je způsoben rozdílem mezi příjmy, které španělské elektroenergetické společnosti vygenerují od spotřebitelů, a náklady na dodávky elektřiny uznané vnitrostátními právními předpisy.
59.
V této souvislosti je třeba připustit, že to, že k pokrytí rizik spojených s výrobou jaderné energie slouží několik dalších povinností (
27
) a že druhé dodatkové ustanovení zákona 15/2012 stanoví, že v zákoně o státním rozpočtu se na financování nákladů na elektroenergetickou soustavu určí mimo jiné roční odhad výnosu z daní a poplatků podle zákona 15/2012, může vážným způsobem zpochybnit odůvodnění spočívající v ochraně životního prostředí prezentované v preambuli k zákonu 15/2012.
60.
To vše by mohlo svědčit proti údajnému odůvodnění energetické daně pro výrobce jaderné energie (mimo jiné potřeba řešit specifické a zvláštní otázky související s ochranou životního prostředí). Pokud by předkládající soud dospěl k takovému závěru, nasvědčovalo by to tomu, že tato daň sice byla prezentována jako opatření v oblasti životního prostředí, avšak ve skutečnosti jde o zvláštní daňové opatření diskriminující takové výrobce jaderné energie, jelikož musí platit vyšší daně v porovnání s ostatními výrobci elektřiny, přičemž toto odlišné zacházení není objektivně odůvodněno těmito odpovídajícími obavami o životní prostředí.
61.
Je nicméně na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda je účelem právního předpisu dotčeného ve věci v původním řízení skutečně ochrana životního prostředí a bezpečnosti a zda lze rozdílné daňové zacházení s výrobci elektrické energie s patřičným ohledem na prostor státu pro uvážení v takových případech objektivně odůvodnit pro účely tohoto výkladu čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72. Ochranu životního prostředí lze totiž sice nepochybně považovat za objektivní a přiměřené kritérium v oblasti vnitřního trhu s elektřinou, což vyjadřuje jak čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, tak čl. 194 odst. 1 SFEU, avšak rozdílné zacházení je odůvodněné pouze v případě, že se týká po právní stránce povoleného cíle (
28
).
VI. Závěry
62.
Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na první dvě předběžné otázky položené Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) takto:
Článek 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na takové daně, jako jsou daně dotčené ve věci v původním řízení, které jsou daněmi z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby jaderné energie a ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních.
Podpůrně,
Článek 3 odst. 1 směrnice 2009/72 musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou daně dotčené ve věci v původním řízení, jelikož situace elektroenergetických podniků využívajících jadernou energii není z hlediska ochrany životního prostředí a bezpečnosti srovnatelná se situací ostatních výrobců elektřiny.
Je však na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda je účelem právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení skutečně ochrana životního prostředí a bezpečnosti a případně zda je rozdílné zacházení s různými typy výrobců elektřiny pro účely daně objektivně odůvodněno těmito obavami o životní prostředí.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Úř. věst. 2009, L 211, s. 55.
(
3
) – Úř. věst. 2006, L 33, s. 22.
(
4
) – BOE č. 312 ze dne 28. prosince 2012, s. 88081.
(
5
) – „Tarifní deficit“ odpovídá rozdílu mezi příjmy, které španělské elektroenergetické společnosti získají od spotřebitelů, a náklady na dodávky elektřiny uznané vnitrostátními právními předpisy.
(
6
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. března 2010, ERG a další (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, body 38 a 39), jakož i ze dne 4. března 2015, Fipa Group a další (C‑534/13, EU:C:2015:140, body 39 a 40).
(
7
) –, V tomto smyslu rovněž viz rozsudek ze dne 7. února 1985, Abels (135/83, EU:C:1985:55, bod 13) a stanovisko generálního advokáta Légera ve věci Berliner Kindl Brauerei (C‑208/98, EU:C:1999:537, bod 32).
(
8
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
9
) – Viz body 42, 43 a 51 odůvodnění směrnice 2009/72. V tomto smyslu viz též Johnston, A., and Block, G., EU Energy Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, č. 2.45.
(
10
) – Viz Delvaux, B., Eu Law and the Development of a Sustainable, Competitive and Secure Energy Policy, Cambridge-Antwerp-Portland, Intersentia, 2013, č. 141.
(
11
) – Viz body 8 a 39 odůvodnění směrnice 2009/72.
(
12
) – Viz body 3 až 5 a 7 odůvodnění směrnice 2009/72.
(
13
) – Viz body odůvodnění 19 a 20 směrnice Rady 2011/70/Euratom ze dne 19. července 2011, kterou se stanoví rámec Společenství pro odpovědné a bezpečné nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem (Úř. věst. 2011, L 199, s. 48) a článek (i) Preambule ke Společné úmluvě o bezpečnosti při nakládání s vyhořelým palivem a o bezpečnosti při nakládání s radioaktivními odpady, kterou přijala Mezinárodní agentura pro atomovou energii dne 5. září 1997.
(
14
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
15
) – Viz čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
(
16
) – Viz čl. 3 odst. 5 směrnice 2009/72.
(
17
) – Viz čl. 3 odst. 10 a 13 směrnice 2009/72.
(
18
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (Úř. věst. 2003, L 176, s. 37; Zvl. vyd. 12/02, s. 211).
(
19
) – Viz rozsudek ze dne 29. září 2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, bod 79). Stran implicitního uplatnění tohoto odůvodnění ve vztahu k čl. 15 odst. 7 a čl. 37 odst. 6 písm. b) směrnice 2009/72 viz také rozsudek ze dne 28. listopadu 2018, Solvay Chimica Italia a další (C‑262/17, C‑263/17 a C‑273/17, EU:C:2018:961, body 64 a 66).
(
20
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. března 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, bod 41).
(
21
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. září 2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, bod 81).
(
22
) – K. Lenaerts a P. van Nuffel, European Union Law, Sweet & Maxwell, 3. vyd., Londýn, 2011, č. 7–061.
(
23
) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. ledna 2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, bod 42). Mimo jiné viz také rozsudky ze dne 1. října 2015, O (C‑432/14, EU:C:2015:643, bod 32) a ze dne 26. června 2018, MB (Change of gender and retirement pension) (C‑451/16, EU:C:2018:492, bod 42).
(
24
) – Rozsudek ze dne 4. června 2015 (C‑5/14, EU:C:2015:354, bod 79).
(
25
) – Viz rozsudek ze dne 4. června 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, bod 78)
(
26
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. prosince 2018, Montag (C‑480/17, EU:C:2018:987, bod 34).
(
27
) – Předkládající soud uvádí, že veřejné zdroje potřebné k tomu, aby nakládání s radioaktivním odpadem a jeho skladování bylo možné a schůdné, pokrývají přinejmenším čtyři daně určené k podpoře Fondo nacional para la financiación de las actividades del Plan General de Residuos Radioactivos (Národní fond pro financování činnosti podle obecného plánu pro nakládání s radioaktivními odpady) (Bod 8.3, strana 26 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑80/18). Předkládající soud poukazuje i na povinnost výrobců jaderné energie nést občanskoprávní odpovědnost až do výše 1,2 miliard eur. Kromě uvedených povinností Endesa Generación poukazuje na to, že jaderné elektrárny ve Španělsku odvádí daně na financování Rady pro jadernou bezpečnost a daně na financování státních bezpečnostních sborů zaručujících bezpečnost elektráren.
(
28
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. září 2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, bod 81).