62024CC0150
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 4. rujna 2025. (
1
)
Predmet C‑150/24 [Aroja] (
i
)
A
protiv
Rikoskomisario B
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Azil i useljavanje – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom – Zadržavanje u svrhu udaljavanja – Članak 15. stavci 5. i 6. – Zadržavanje koje je produljeno na trajanje dulje od najduljeg početnog razdoblja predviđenog člankom 15. stavkom 5. – Produljenje početnog najduljeg razdoblja zadržavanja – Izračunavanje već izdržanog razdoblja zadržavanja – Zbrajanje prethodnih razdoblja zadržavanja – Okolnosti koje treba uzeti u obzir – Članak 15. stavak 3. druga rečenica – Preispitivanje odluke kojom je razdoblje zadržavanja produljeno – Sudsko preispitivanje – Nacionalni propis kojim se pokretanje tog preispitivanja uvjetuje time da ga zahtijeva zadržana osoba – Trenutak i djelotvornost sudskog preispitivanja – Izostanak pravodobnog sudskog preispitivanja – Puštanje državljanina treće zemlje na slobodu”
1.
Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska) svojim trima pitanjima od Suda traži pojašnjenje u pogledu tumačenja članka 15. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
2
), posebno u vezi s izračunavanjem najduljeg razdoblja zadržavanja državljana trećih zemalja i postupovnih jamstava koja se primjenjuju na produljena razdoblja zadržavanja.
2.
Predmetni zahtjev za prethodnu odluku podnesen je u postupku između osobe A, državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi u Finskoj, i Rikoskomisaria B (ravnatelj kriminalističke policije B, Finska) u pogledu zakonitosti trećeg razdoblja tijekom kojeg je konkretni državljanin treće zemlje bio zadržan u svrhu njegova udaljavanja u zemlju njegova podrijetla.
3.
Predmetni slučaj obilježava činjenica da je konkretni državljanin treće zemlje u Finskoj bio zadržan tijekom četiri razdoblja u svrhu njegova udaljavanja u zemlju njegova podrijetla, Maroko. Konkretnije, on je bio zadržan od 10. rujna 2022. do 23. studenoga 2022.; od 5. prosinca 2022. do 15. ožujka 2023. (u daljnjem tekstu: drugo razdoblje zadržavanja); od 11. rujna 2023. do 18. siječnja 2024. (u daljnjem tekstu: treće razdoblje zadržavanja), i od 7. veljače 2024. do13. ožujka 2024. Pitanje koje je otvoreno pred Korkein oikeusom (Vrhovni sud), sudom koji je uputio zahtjev, odnosi se na zakonitost trećeg razdoblja zadržavanja, koje je završilo, te na zakonitost odluke policije od 11. rujna 2023. (
3
).
4.
Predmetni slučaj naglašava izazov s kojim se Sud suočava kada mora uspostaviti ravnotežu između dvaju suprotstavljenih ciljeva: osiguravanje humanog postupanja prema migrantima i zaštita njihovih pojedinačnih prava, uz istodobno osiguravanje njihova djelotvornog udaljavanja. Proturječje između tih ciljeva, koje je same po sebi teško pomiriti, još uvijek nije razriješeno (
4
).
I. Pravni okvir
A.
Pravo Europske unije
1. Direktiva 2008/115
5.
Za predmetni su slučaj relevantne uvodne izjave 2., 4., 9., 13. i 16. te članak 15. Direktive 2008/115.
6.
Članak 15. Direktive 2008/115, naslovljen „Zadržavanje”, predviđa:
„1.   Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada:
(a)
postoji opasnost od bijega; ili
(b)
konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.
Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.
2.   Zadržavanje određuje upravno ili sudsko tijelo.
Zadržavanje se određuje u pisanom obliku navodeći stvarne i pravne razloge.
Kada zadržavanje određuju upravna tijela, države članice:
(a)
osiguravaju da se odredi brzo sudsko ispitivanje i donošenje odluke o zakonitosti zadržavanja, u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja;
(b)
ili priznaju državljaninu treće zemlje pravo da pokrene postupak u kojem će se odlučivati o zakonitosti zadržavanja brzim sudskim ispitivanjem koje će se provesti u najkraćem mogućem roku od pokretanja postupka. U tom slučaju države članice bez odgode obavješćuju konkretnog državljanina treće zemlje o mogućnosti pokretanja takvog postupka.
Konkretni državljanin treće zemlje pušta se bez odgode ako zadržavanje nije zakonito.
3.   U svakom slučaju, zadržavanje se preispituje u razumnim vremenskim razmacima bilo na zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje ili po službenoj dužnosti. U slučaju da je produženo vrijeme zadržavanja, preispitivanje nadzire sudsko tijelo.
4.   Ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji [razumna] mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1., zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta.
5.   Zadržavanje traje dok se ispune uvjeti iz stavka 1. te je potrebno osigurati uspješno udaljavanje. Svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci.
6.   Države članice ne smiju produžavati vrijeme iz stavka 5., osim za određeno vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci u skladu s nacionalnim pravom u slučajevima kada je vjerojatno da će usprkos svim njihovim opravdanim naporima akcija udaljavanja trajati dulje zbog:
(a)
nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje; ili
(b)
kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.”
2. Uredba Dublin III
7.
Članak 17. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (
5
) (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III) naslovljen „Diskrecijske klauzule”, u stavku 1. predviđa:
„Iznimno od članka 3. stavka 1. svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz ove Uredbe.
Država članica koja odluči razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s ovim stavkom postaje odgovorna država članica i preuzima obveze povezane s takvom odgovornošću. […]
[…]”
8.
Članak 24. stavak 3. Uredbe Dublin III odnosi se na slučaj u kojem zahtjev za ponovni prihvat podnosi država članica na čijem državnom području boravi predmetna osoba bez dokumenta o boravku te u kojoj nije podnesen novi zahtjev za međunarodnu zaštitu. U skladu s tom odredbom, „[k]ada se zahtjev za ponovni prihvat ne podnese u rokovima utvrđenim u stavku 2., država članica, na čijem državnom području boravi predmetna osoba bez dokumenta o boravku, toj osobi omogućuje da podnese novi zahtjev”.
B.
Finsko pravo
9.
Ulkomaalaislaki (301/2004) (Zakon o strancima (301/2004)) od 30. travnja 2004., u verziji primjenjivoj na spor u glavnom postupku (813/2015) (u daljnjem tekstu: Zakon o strancima), u članku 117.a predviđa sljedeće:
„Opće pretpostavke za donošenje privremenih mjera
Protiv stranca se može odrediti privremena mjera na temelju članaka 118. do 122. ovog Zakona ako je to nužno da se:
1.
pojasne uvjeti za ulazak u zemlju ili boravak u zemlji; ili
2.
pripremi ili osigura izvršenje odluke o udaljavanju donesene protiv njega ili na bilo koji drugi način nadzire njegov odlazak iz zemlje.
[…]
Ako u nastavku nije drukčije određeno, privremena mjera ostaje na snazi dok se ne utvrde uvjeti za ulazak u zemlju ili boravak u zemlji, dok se ne izvrši odluka o odlasku iz zemlje ili dok se predmet ne zaključi na neki drugi način. Međutim, privremenu se mjeru mora ukinuti čim ona više nije nužna za osiguravanje donošenja odluke ili njezina izvršenja.”
10.
Članak 121. Zakona o strancima predviđa:
„Pretpostavke za zadržavanje
Ako privremene mjere iz članaka 118. do 120. nisu dostatne, stranca se može zadržati na temelju pojedinačne procjene ako:
1.
uzimajući u obzir osobnu ili drugu situaciju stranca, postoje razumni razlozi za zaključiti da postoji opasnost od toga da se stranac sakrije, pobjegne ili na bilo koji drugi način znatno omete donošenje odluke koja se odnosi na njega ili izvršenje odluke o udaljavanju;
2.
je zadržavanje nužno radi utvrđivanja identiteta stranca;
3.
je stranac počinio ili se sumnja da je počinio kazneno djelo, a zadržavanje je nužno da se zajamči priprema ili izvršenje odluke o udaljavanju;
4.
je tijekom svojeg zadržavanja stranac podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu ponajprije s ciljem odgode ili sprečavanja izvršenja odluke o udaljavanju;
[…]”
11.
U članku 123. Zakona o strancima određena su upravna tijela nadležna za odlučivanje o zadržavanju. U članku 124. stavcima 1. i 2. tog zakona predviđena je obveza nadležnog upravnog tijela da o zadržavanju bez odgode obavijesti käräjäoikeus (prvostupanjski sud) i obveza tog suda da u roku od četiri dana od zadržavanja odluči u predmetu u vezi sa zadržavanjem. U skladu s člankom 126. stavkom 1. Zakona o strancima, käräjäoikeus (prvostupanjski sud) određuje trenutačno puštanje na slobodu zadržanog stranca ako pretpostavke za zadržavanje nisu ispunjene.
12.
Članak 127. Zakona o strancima, naslovljen „Puštanje na slobodu zadržane osobe”, predviđa:
„Tijelo koje postupa u predmetu mora odrediti puštanje zadržane osobe na slobodu čim pretpostavke za zadržavanje nisu više ispunjene. Zadržana osoba mora biti puštena na slobodu najkasnije šest mjeseci nakon donošenja odluke o zadržavanju. Međutim, razdoblje zadržavanja može biti dulje, ali ne smije premašiti 12 mjeseci, ako zadržana osoba ne surađuje u izvršenju vraćanja ili ako iz treće zemlje nisu pribavljene potrebne isprave o vraćanju, a izvršenje udaljavanja je iz tih razloga odgođeno.
[…]”
13.
Članak 128. tog zakona propisuje:
„Ako puštanje zadržanog stranca na slobodu nije određeno, käräjäoikeus [(prvostupanjski sud)] na čijem se području nalazi mjesto zadržavanja zadržane osobe mora na zahtjev te osobe preispitati predmet u vezi sa zadržavanjem […]. O predmetu se mora odlučiti bez odgode, a najkasnije unutar četiri dana od podnošenja zahtjeva. Međutim, predmet u vezi sa zadržavanjem nije nužno preispitati prije isteka roka od dva tjedna od donošenja odluke käräjäoikeusa [(prvostupanjski sud)] kojom se određuje produljenje zadržavanja zainteresirane osobe u mjestu zadržavanja o kojemu je riječ. Za potrebe izračunavanja rokova iz ovog stavka ne primjenjuje se članak 5. Laki säädettyjen määräaikain laskemisesta [(Zakon o računanju rokova), (150/1930)].
Na zahtjev zadržane osobe käräjäoikeus [(prvostupanjski sud)] mora preispitati predmet čak i prije roka iz stavka 1. ako je to potrebno učiniti zbog činjenice koja je nastala nakon prethodnog ispitivanja. Tijelo koje postupa u predmetu mora zadržanu osobu i njezina zastupnika odmah obavijestiti o svakoj primjetnoj promjeni okolnosti koja dovodi do preispitivanja, osim ako je na temelju članka 127. stavka 1. donesena odluka o puštanju zadržane osobe na slobodu.
[…]”
II. Spor u glavnom postupku, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
14.
Osoba A, marokanski državljanin, nezakonito je stigla u Finsku 10. rujna 2022. Ona je tada bila pod zabranom ulaska u schengensko područje koju joj je Kraljevina Nizozemska izrekla nakon njezina nestanka tijekom postupka azila koji je tamo pokrenula. Prije dolaska u Finsku osoba A usto je zatražila azil u Švedskoj i Švicarskoj.
15.
Osoba A na dan je svojeg dolaska zadržana u Finskoj na temelju razloga navedenih u članku 121. stavku 1. točkama 1. do 3. Zakona o strancima, kojim je članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 prenesen u finsko pravo. To razdoblje zadržavanja završilo je 23. studenoga 2022.
16.
Odlukom od 25. listopada 2022. Maahanmuuttovirasto (Ured za useljavanje, Finska; u daljnjem tekstu: Ured za useljavanje) naložio je da se konkretnog državljanina treće zemlje vrati u Maroko.
17.
Dana 29. listopada 2022. konkretni državljanin treće zemlje podnio je zahtjev za azil u Finskoj. Ured za useljavanje je 24. studenoga 2022. odbio taj zahtjev kao očito neosnovan, naložio je da ga se vrati u Maroko te mu je izrekao zabranu ulaska u trajanju od dvije godine.
18.
Konkretni državljanin treće zemlje 5. prosinca 2022. drugi je put zadržan, a to razdoblje zadržavanja završilo je 15. ožujka 2023.
19.
Rješenjem od 5. siječnja 2023. Turun hallinto‑oikeus (Upravni sud u Turkuu, Finska) odbio je zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje da se zabrani izvršenje odluke kojom je naloženo njegovo udaljavanje.
20.
Konkretni državljanin treće zemlje zadržan je 11. rujna 2023. treći put. Prema odluci Rikoskomisarija B (ravnatelj kriminalističke policije B) od 11. rujna 2023., kojom je određeno to treće razdoblje zadržavanja, konkretni državljanin treće zemlje do tog je datuma, uzimajući u obzir prethodna razdoblja zadržavanja, bio već zadržan tijekom ukupnog razdoblja od pet mjeseci i 23 dana, ali su pretpostavke za prekoračenje početnog najduljeg razdoblja od šest mjeseci bile ispunjene jer je izvršenje odluke o vraćanju bilo odgođeno zbog nesuradnje konkretnog državljanina treće zemlje prilikom izvršenja te odluke o vraćanju i zbog toga što isprave nužne za njegov povratak nisu još bile pribavljene iz Kraljevina Maroka. Policija je potom pred Helsingin käräjäoikeusom (Prvostupanjski sud u Helsinkiju, Finska) pokrenula postupak radi ispitivanja pretpostavki za zadržavanje te mu je pritom dostavila svoju odluku od 11. rujna 2023. Ta je odluka, prema informacijama sadržanima u njoj, dostavljena i konkretnom državljaninu treće zemlje. Dana 15. rujna 2023. pred navedenim je sudom održana rasprava.
21.
To treće razdoblje zadržavanja ponovno je razmatrano 7. prosinca 2023., pred Etelä-Karjalan käräjäoikeusom (Prvostupanjski sud Južne Karelije, Finska), koji je po službenoj dužnosti održao raspravu kada je postalo jasno da je početno najdulje razdoblje zadržavanja od šest mjeseci možda prekoračeno. Taj sud je u svojoj presudi, donesenoj istog dana, zaključio, kao prvo, da se trajanje različitih razdoblja zadržavanja treba zbrojiti jer je svrha tih zadržavanja bila da se osigura izvršenje iste odluke o vraćanju. Kao drugo, utvrdio je da su pretpostavke za prekoračenje razdoblja od šest mjeseci ispunjene, kao i sve druge materijalnopravne pretpostavke za produljenje zadržavanja. Kao treće, taj je sud utvrdio da se konkretnog državljanina treće zemlje ne može pustiti na slobodu samo zbog toga što je rasprava po službenoj dužnosti održana tek nakon što je ukupno trajanje zadržavanja premašilo šest mjeseci. On je stoga odredio nastavak zadržavanja konkretnog državljanina treće zemlje.
22.
Konkretni državljanin treće zemlje istog je dana protiv te presude podnio žalbu Itä-Suomen hovioikeusu (Žalbeni sud istočne Finske, Finska), koji ju je odbio presudom od 19. prosinca 2023., među ostalim, zato što käräjäoikeus [(prvostupanjski sud)], u skladu s člankom 128. Zakona o strancima, predmet u vezi sa zadržavanjem preispituje na zahtjev, a on nije zahtijevao takvo preispitivanje, iako je policija u svojoj odluci od 11. rujna 2023. spomenula pretpostavke za prekoračenje razdoblja zadržavanja od šest mjeseci. Itä-Suomen hovioikeus (Žalbeni sud istočne Finske) stoga je utvrdio da se konkretnog državljanina treće zemlje ne može pustiti na slobodu samo zato što käräjäoikeus [(prvostupanjski sud)] nije prije isteka najduljeg razdoblja zadržavanja od šest mjeseci odlučio o tim pretpostavkama po službenoj dužnosti.
23.
Konkretni državljanin treće zemlje podnio je žalbu Korkein oikeusu (Vrhovni sud), osporavajući zakonitost zadržavanja samo iz razloga što o pitanju prekoračenja najduljeg razdoblja od šest mjeseci nije odlučeno u skladu s postupkom. Rikoskomisario B (ravnatelj kriminalističke policije B) smatra da žalbu treba odbiti. On navodi da je, uzimajući u obzir promjene do kojih je došlo u predmetu, treće razdoblje zadržavanja, koje je započelo 11. rujna 2023., novo, što znači da početno najdulje razdoblje od šest mjeseci nije ni prekoračeno u predmetnom slučaju te da konkretnog državljanina treće zemlje ne treba pustiti na slobodu na temelju razloga na koji se poziva, jer su pretpostavke za zadržavanje u svakom slučaju ispunjene.
24.
To treće razdoblje zadržavanja nastavilo se do 18. siječnja 2024., kada je konkretni državljanin treće zemlje pobjegao u Dansku.
25.
Dana 7. veljače 2024., nakon što je iz Danske vraćen u Finsku na temelju Uredbe Dublin III, konkretni državljanin treće zemlje četvrti je put zadržan. Pušten je na slobodu 13. ožujka 2024. odlukom ravnatelja kriminalističke policije.
26.
Sud koji je uputio zahtjev prvo navodi da se spor koji se pred njime vodi odnosi na zakonitost samo trećeg razdoblja zadržavanja. On dalje navodi da su se sva razdoblja zadržavanja konkretnog državljanina treće zemlje temeljila na potrebi da se osigura priprema udaljavanja, odnosno izvršenje odluke o udaljavanju, u skladu s člankom 121. stavkom 1. točkama 1. i 3. Zakona o strancima, kao i na potrebi da se utvrdi njegov identitet u skladu s člankom 121. stavkom 1. točkom 2. tog zakona. Sud koji je uputio zahtjev dodaje da se razdoblje zadržavanja od 29. listopada 2022. – kada je podnesen zahtjev za azil – do 5. siječnja 2023. – kada je Turun hallinto‑oikeus (Upravni sud u Turkuu) rješenjem odbio zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje za zabranu izvršenja odluke kojom je naloženo njegovo udaljavanje – temeljilo i na potrebi da se osigura obrada zahtjeva za azil u skladu s člankom 121. stavkom 1. Zakona o strancima.
27.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da se policija, kako bi opravdala zadržavanje konkretnog državljanina treće zemlje, među ostalim pozivala na njegov nestanak u nekoliko država članica, uključujući Finsku, tijekom postupka azila, njegov negativan stav prema povratku u Maroko, kaznena djela koja je počinio dok je bio u Finskoj, njegovu lažnu izjavu o datumu rođenja i identitetu prilikom dolaska u Finsku i nepoštovanje obveze javljanja tijelima tijekom ljeta 2023. kao mjere izrečene umjesto zadržavanja. Taj sud ističe da se neki od tih razloga nisu pojavili do okončanja drugog razdoblja zadržavanja te da su stoga činili nove razloge koji su opravdavali treće razdoblje zadržavanja, koje je započelo 11. rujna 2023. Međutim, prema mišljenju tog suda, na raspravi održanoj 15. rujna 2023. pred Helsingin käräjäoikeusom (Prvostupanjski sud u Helsinkiju) pretpostavke za prekoračenje najduljeg razdoblja od šest mjeseci nisu ispitane s obzirom na podnesene dokaze niti su spomenute u odluci tog suda.
28.
S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev traži, kao prvo, smjernice o tome kako izračunati najdulja razdoblja zadržavanja u skladu s člankom 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115. Kao drugo, taj sud pita protivi li se članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2008/115 nacionalni propis koji predviđa da se sudsko preispitivanje produljenja početnog najduljeg razdoblja zadržavanja od šest mjeseci pokreće na zahtjev zadržanog državljanina treće zemlje. On usto izražava dvojbe u pogledu trenutka provedbe takvog preispitivanja, konkretno mora li se ono provesti prije isteka roka od šest mjeseci ili se može provesti nakon što je razdoblje zadržavanja već produljeno. Naposljetku, ako se utvrdi da je rok od šest mjeseci nezakonito prekoračen bez odgovarajućeg sudskog preispitivanja, sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje u pogledu posljedica koje pravo Unije u tom slučaju predviđa, to jest je li nacionalni sud u tom slučaju trebao konkretnog državljanina treće zemlje odmah pustiti na slobodu, čak i ako su materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje još uvijek bile ispunjene. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je u predmetnom slučaju riječ o povredi odredbe koja ima izravan učinak, što potencijalno ograničava diskrecijsku ovlast sudova u slučajevima postupovnih nepravilnosti.
29.
U tim okolnostima, Korkein oikeus (Vrhovni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
(a)
Treba li članak 15. stavke 5. i 6. [Direktive 2008/115] tumačiti na način da prilikom izračunavanja najduljeg trajanja zadržavanja koje je spomenuto u tim odredbama treba uzeti u obzir sva prethodna razdoblja zadržavanja? Ako takva obveza ne postoji u svim slučajevima, koje aspekte treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo mora li se prilikom izračunavanja najduljeg trajanja uzeti u obzir trajanje prethodnog razdoblja zadržavanja?
(b)
Kako konkretno treba prosuđivati situaciju u okolnostima poput onih u predmetu iz glavnog postupka, a u kojima je, s jedne strane, glavna pravna osnova za zadržavanje, to jest osiguravanje udaljavanja državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, ostala u biti ista, ali su, s druge strane, u prilog novom zadržavanju istaknuti djelomično novi činjenični i pravni razlozi, pri čemu je dotična osoba između razdobljâ zadržavanja otišla u drugu državu članicu iz koje je vraćena u Finsku te je usto više mjeseci proteklo od okončanja prethodnog razdoblja zadržavanja do novog zadržavanja?
2.
(a)
Protivi li se odredbi članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive [2008/115] nacionalni propis kojim se pokretanje sudskog preispitivanja glede postojanja prekoračenja najduljeg trajanja zadržavanja od šest mjeseci uvjetuje time da to zahtijeva zadržana osoba?
(b)
Mora li se sudsko preispitivanje iz članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive [2008/115], čiji je predmet odluka upravnog tijela da prekorači početno najdulje trajanje zadržavanja od šest mjeseci, provesti prije dosezanja tog najduljeg trajanja te, u slučaju niječnog odgovora, treba li se ono svakako provesti bez odgode nakon donošenja odluke tog upravnog tijela?
3.
Dovodi li neprovođenje sudskog preispitivanja iz članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive [2008/115] u slučaju prekoračenja najduljeg razdoblja zadržavanja od šest mjeseci iz članka 15. stavka 5. do nastanka obveze puštanja na slobodu zadržane osobe, čak i ako je u trenutku kada se provodi to zakašnjelo sudsko preispitivanje utvrđeno da su ispunjene sve materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje i ako se u predmetu tada pravilno postupa s postupovnog gledišta? Ako u takvoj situaciji ne postoji obveza automatskog puštanja na slobodu, koji su aspekti koje treba uzeti u obzir s gledišta prava Unije kako bi se odredile posljedice zakašnjelo provedenog sudskog preispitivanja, osobito u okolnostima poput onih u predmetu iz glavnog postupka?”
30.
Pisana očitovanja Sudu podnijele su finska, češka i nizozemska vlada kao i Europska komisija. Žalitelj u glavnom postupku, Rikoskomisario B (ravnatelj kriminalističke policije B), finska vlada i Komisija usto su iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 30. travnja 2025.
III. Analiza
A.
Prvo pitanje
31.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li članak 15. stavke 5. i 6. Direktive 2008/115 tumačiti na način da se prilikom određivanja je li dosegnuto najdulje trajanje zadržavanja moraju zbrojiti sva razdoblja tijekom kojeg je dotična osoba, u skladu s člankom 15. te direktive, prethodno bila zadržana radi osiguravanja izvršenja iste odluke o vraćanju. Ako je odgovor na to pitanje niječan, sud koji je uputio zahtjev pita je li za potrebe određivanja moraju li se prethodna razdoblja zadržavanja uzeti u obzir relevantno to da se novo razdoblje zadržavanja opravdava novim pravnim i činjeničnim razlozima; da je dotična osoba otišla u drugu državu članicu iz koje se vratila u Finsku; te da je od završetka prethodnog razdoblja zadržavanja do početka novog razdoblja zadržavanja proteklo nekoliko mjeseci.
32.
Konkretno, sud koji je uputio zahtjev pita treba li odvojena razdoblja zadržavanja, između kojih je dotična osoba bila na slobodi, automatski zbrojiti ili je pak određena prethodna razdoblja moguće isključiti. Prema navodu tog suda, iako postojeća sudska praksa, a osobito presuda od 30. studenoga 2009., Kadzoev (
6
), upućuje na ujednačen pristup, Sud to pitanje nije potpuno razriješio (
7
).
1. Moraju li se, bez iznimke, zbrojiti sva razdoblja zadržavanja u skladu s člankom 15. Direktive 2008/115 koja se odnose na istu odluku o vraćanju?
33.
U skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/115, ako nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, zadržavanje državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području države članice opravdano je samo ako služi pripremi vraćanja dotične osobe i/ili provedbi njezina udaljavanja, posebno kada postoji opasnost od bijega ili kada dotična osoba izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje (
8
).
34.
Nadalje, iz članka 15. stavka 1. drugog podstavka i članka 15. stavka 4. Direktive 2008/115 proizlazi da zadržavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom treba trajati što je kraće moguće, a najdulje onoliko koliko traje postupak udaljavanja, te se treba provesti uz dužnu pozornost (
9
), pri čemu daljnje zadržavanje nije opravdano te se osobu bez odgode pušta ako razumna mogućnost za udaljavanje ili uvjeti koji su opravdali zadržavanje više ne postoje (
10
).
35.
Pored toga, članak 15. te direktive u stavcima 5. i 6. predviđa da svaka država članica određuje ograničeno vrijeme zadržavanja, koje ne smije biti dulje od šest mjeseci te se ne smije produljivati osim za određeno vrijeme koje ne može, ni u kojem slučaju, prelaziti daljnjih dvanaest mjeseci, pri čemu je i takvo produljenje moguće samo u slučajevima u kojima je vjerojatno da će, usprkos svim opravdanim naporima nacionalnih tijela, akcija udaljavanja trajati dulje zbog nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje ili kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja (
11
). Shodno tomu, razlozi za zadržavanje i njegovo produljenje koji su navedeni u članku 15. stavku 1. Direktive 2008/115 razlikuju se od onih koji su u tom pogledu navedeni u članku 15. stavku 6. te direktive. Prema stavku 1., zadržavanje se može odrediti ako postoji opasnost od bijega ili ako odnosna osoba izbjegava ili ometa postupak udaljavanja. Ako se udaljavanje ne može provesti u roku od šest mjeseci, stavak 6. dopušta da se zadržavanje produlji – do ukupnog trajanja od 18 mjeseci – ako odnosna osoba ne surađuje ili se kasni u dobivanju dokumentacije iz trećih zemalja. Sud je u presudi Kadzoev naglasio da članak 15. stavak 6. Direktive 2008/115 ni u kojim okolnostima ne dopušta da se prekorači najdulje trajanje zadržavanja utvrđeno u toj odredbi (
12
).
36.
Osobito, u članku 15. stavku 2. Direktive 2008/115 navedeno je da se „[k]onkretni državljanin treće zemlje pušta […] bez odgode ako zadržavanje nije zakonito”. Trenutačno puštanje odnosne osobe – kada zadržavanje više nije opravdano, to jest „[a]ko iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji razumna mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1.” – zahtijeva i članak 15. stavak 4. te direktive. Zadržanu se osobu stoga mora pustiti čim se dosegne najdulje trajanje zadržavanja od 18 mjeseci ili manje, ovisno o državi članici (u Finskoj ono iznosi 12 mjeseci) (
13
).
37.
Shodno tomu, Sud je utvrdio da se članku 15. stavku 1. i članku 15. stavcima 4. do 6. Direktive 2008/115 protivi propis države članice koji, s jedne strane, ne predviđa da se zadržavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom automatski smatra nezakonitim nakon isteka najduljeg razdoblja od osamnaest mjeseci te koji, s druge strane, ne jamči da to zadržavanje traje najdulje onoliko koliko traje postupak udaljavanja i da se provodi uz dužnu pozornost (
14
).
38.
Takvo tumačenje proizlazi izravno iz činjenice da najdulje razdoblje zadržavanja predviđeno u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115 služi, kako je Sud pojasnio u presudi El Dridi (
15
), tomu da se oduzimanje slobode državljanina treće zemlje ograniči u situaciji prisilnog udaljavanja. Naime, s obzirom na to da zadržavanje takvih osoba za potrebe postupka vraćanja nakon nezakonitog boravka, osobito unutar okvira Direktive 2008/115, ozbiljno zadire u temeljno pravo na slobodu zajamčeno člankom 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (
16
), ovlast nadležnih nacionalnih tijela da zadrže državljane trećih zemalja strogo je ograničena odredbama poglavlja IV. Direktive 2008/115 u svrhu osiguravanja, kao prvo, poštovanja načela proporcionalnosti korištenih sredstava u odnosu na postavljene ciljeve i, kao drugo, poštovanja temeljnih prava državljana trećih zemalja.
39.
Iz ustaljene sudske prakse Suda, a osobito iz presude Politsei- ja Piirivalveamet (
17
), stoga proizlazi da se mjeru zadržavanja u smislu članka 15. Direktive 2008/115 može izreći samo ako ponašanje odnosne osobe može ugroziti izvršenje odluke o vraćanju, pri čemu jedini cilj te mjere mora biti osiguravanje djelotvornosti postupka vraćanja (
18
), u strogom skladu s načelom proporcionalnosti (
19
). Shodno tomu, ako je određeno u svrhu udaljavanja, zadržavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom nema kaznenu svrhu (
20
). Osim toga, kako što je to konkretni državljanin treće zemlje naglasio, takvo zadiranje u prava zbog svoje ozbiljnosti podliježe strogim jamstvima, uključujući predvidljivost i zaštitu od arbitrarnosti (
21
).
40.
Zaključno, načelo proporcionalnosti iz prava Unije, načelo da zadržavanje mora biti posljednje sredstvo i zabrana arbitrarnog oduzimanja slobode naglašavaju iznimnu prirodu zadržavanja u smislu članka 15. Direktive 2008/115. Iako ta načela sama po sebi ne određuju izričito nijednu konkretnu metodu za izračunavanje razdobljâ zadržavanja, ona zajedno – u vezi sa zahtjevom da zadržavanje mora služiti isključivo osiguravanju djelotvornosti postupka vraćanja – upućuju na to da metoda izračunavanja mora odražavati i poštovati ta temeljna jamstva. Samo kumulativan pristup osigurava da je ukupno trajanje oduzimanja slobode strogo ograničeno na ono što je nužno i proporcionalno u danom slučaju. Pristup koji zanemaruje prethodna razdoblja zadržavanja dovodi do opasnosti od nepoštovanja rokova predviđenih u članku 15. stavcima 5. i 6. te direktive te time dovodi u pitanje navedena tri načela. U praksi, ako se uzastopna razdoblja zadržavanja povezana s istim postupkom vraćanja ne bi zbrajala, države članice mogle bi prekoračiti najdulje razdoblje od 18 mjeseci nastavljanjem zadržavanja na temelju iste odluke o vraćanju. Takva bi praksa dovela do neograničenog zadržavanja, što nije u skladu s navedenim načelima. Shodno tomu, razdoblja zadržavanja povezana s istom odlukom o vraćanju u načelu se moraju zbrajati kako bi se poštovali rokovi predviđeni Direktivom 2008/115.
2. Relevantnost činjeničnih okolnosti za izračunavanje trajanja zadržavanja
a) Prekidi između razdobljâ zadržavanja
41.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je, u predmetnom slučaju, konkretni državljanin treće zemlje prije trećeg razdoblja zadržavanja bio na slobodi gotovo šest mjeseci, tijekom kojih nije poštovao manje prisilne mjere koje su mu izrečene (obveza javljanja) te je iz Finske otišao u Švedsku, nakon čega je iz te države članice vraćen u Finsku.
42.
Ravnatelj kriminalističke policije B tvrdio je na raspravi da bi novo razdoblje zadržavanja trebalo biti moguće započeti neovisno o prethodnim razdobljima zadržavanja ako je od posljednjeg zadržavanja proteklo neko vrijeme, ako se ističu novi pravni argumenti, ako su se pojavile nove činjenice i ako je uspješno vraćanje osobe moguće smatrati vjerojatnim. Drukčije tumačenje moglo bi dovesti do situacije u kojoj mjere vraćanja ne bi bilo moguće izvršiti tijekom života odnosne osobe. To bi se protivilo djelotvornom ostvarenju ciljeva Direktive 2008/115.
43.
Stoga se postavlja pitanje je li dugotrajan prekid, uzrokovan nezakonitim odlaskom konkretnog državljanina treće zemlje iz države članice koja je donijela odluku o vraćanju, razlog za to da se trajanje zadržavanja računa od nule.
44.
U tom pogledu, kako sam već navela, članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 zahtijeva da zadržavanje traje što je kraće moguće, a najdulje onoliko koliko traje postupak udaljavanja, te da se provede uz dužnu pozornost. U skladu s člankom 15. stavkom 4. te direktive, zadržavanje više nije opravdano te se osobu mora bez odgode pustiti ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji razumna mogućnost za udaljavanje ili uvjeti iz stavka 1. više nisu ispunjeni (
22
). Osim toga, iz presude Kadzoev proizlazi da članak 15. stavak 6. Direktive 2008/115 ni u kojem slučaju ne dopušta prekoračenje najduljeg razdoblja zadržavanja koje je njime predviđeno (
23
). Sudska praksa proizašla iz te presude potvrđuje da članak 15. te direktive zahtijeva da se prilikom ocjenjivanja poštovanja najduljeg trajanja zadržavanja zbroje sva razdoblja zadržavanja (
24
). Razlog takvom shvaćanju, kako se može iščitati iz te sudske prakse, jest da su takve mjere zadržavanja dio jedinstvenog postupka vraćanja te da ih se mora promatrati kao cjelinu prilikom izračunavanja dopuštenog trajanja zadržavanja. Stoga, kada je zadržavanje povezano s istim postupkom vraćanja obuhvaćenim Direktivom 2008/115, računanje dopuštenog trajanja zadržavanja od nule nakon prekida protivilo bi se kumulativnoj naravi roka utvrđenog u navedenoj odredbi.
45.
Takvom tumačenju u prilog ide presuda John protiv Grčke (
25
), u kojoj je Europski sud za ljudska prava daljnje zadržavanje podnositelja zahtjeva, čak i nakon formalnog puštanja na slobodu i ponovnog zadržavanja, smatrao arbitrarnim oduzimanjem slobode protivnim članku 5. stavku 1. EKLJP‑a. Taj je sud u navedenoj presudi utvrdio da se novo rješenje o protjerivanju temeljilo na istim razlozima kao prethodno te da nije ponudilo nikakvo novo opravdanje za produljenje zadržavanja (
26
). Drugim riječima, drugo razdoblje zadržavanja zapravo nije bilo zasebno, jer se temeljilo na istim razlozima za protjerivanje, nije imalo novo opravdanje te je provedeno na način koji je samo ostavljao dojam zakonitosti.
46.
Iz navedenog slijedi, prema mojemu mišljenju, da računanje trajanja zadržavanja nije moguće „početi od nule” tijekom izvršenja odluke o vraćanju ako se svrha i kontekst postupka udaljavanja nisu mijenjali. Ako odluka o vraćanju ostane na snazi, prekid zadržavanja – bez obzira na njegovo trajanje – ne opravdava računanje trajanja zadržavanja od nule.
47.
Situacija bi bila drukčija ako bi se zadržavanje temeljilo na novoj odluci o vraćanju ili udaljavanju, donesenoj na temelju potpuno novih razloga, neovisnoj o početnoj odluci o vraćanju i podložnoj sudskom nadzoru. Zadržavanje bi se u takvom slučaju moglo smatrati dijelom zasebnog postupka udaljavanja. U suprotnom ga se mora smatrati dijelom istog postupka udaljavanja, a vrijeme koje je već provedeno u zadržavanju mora se uzeti u obzir prilikom ocjenjivanja je li dosegnuto najdulje trajanje zadržavanja u skladu s člankom 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115. Primjerice, ako je postupak vraćanja stvarno i konačno obustavljen te državljanin treće zemlje mnogo godina kasnije ponovno nezakonito uđe u državu članicu, taj ponovni ulazak može iznjedriti novi skup pravnih i činjeničnih okolnosti, kao što je nezakonita prisutnost odnosne osobe na državnom području bez dozvole boravka ili bilo koje druge pravne osnove za boravak. Takve okolnosti mogu opravdati donošenje nove odluke o vraćanju u skladu s člankom 6. Direktive 2008/115 te na taj način pokrenuti novi postupak vraćanja. Eventualna mjera zadržavanja izrečena na temelju te nove odluke ne bi se nastavljala na prethodni postupak vraćanja, već bi se odnosila na zaseban i različit postupak vraćanja. Međutim, takav scenarij pretpostavlja stvarnu obustavu prvog postupka nakon dugotrajnog izbivanja dotične osobe te stoga i pasivnosti uprave, koje se obično mjeri u godinama, a ne u mjesecima. U suprotnom, postupak vraćanja nije moguće smatrati konačno obustavljenim. Drugim riječima, potrebno je mnogo više od postupovnog kašnjenja ili privremenih prepreka da bi novi postupak započeo.
48.
Posljedično, činjenica da je državljanin treće zemlje privremeno napustio državno područje države članice zadužene za vraćanje ili da nije poštovao manje prisilne mjere ne prekida kontinuitet postupka vraćanja osim ako se dokaže da su nadležna tijela postupak stvarno i konačno obustavila.
49.
Finska vlada u predmetnom je slučaju na raspravi navela da nije donesena formalna odluka kojom je postupak vraćanja proglašen obustavljenim: umjesto toga, slučaj je i dalje otvoren do udaljavanja konkretnog državljanina treće zemlje, koje nadležna tijela aktivno nastoje provesti. Shodno tomu, s obzirom na to da postupak vraćanja nije stvarno i konačno obustavljen te da nadležna tijela neprestano nastoje udaljiti konkretnog državljanina treće zemlje, mora se smatrati da se mjere zadržavanja odnose na isti postupak vraćanja koji je u tijeku. Iz navedenog proizlazi da se, u slučaju novog zadržavanja, ukupno trajanje zadržavanja u smislu članka 15. Direktive 2008/115 ne može računati od nule ako se svrha i kontekst postupka udaljavanja nisu mijenjali. Činjenica da je konkretni državljanin treće zemlje – zakonito ili nezakonito – privremeno napustio državno područje države članice zadužene za vraćanje ili da nije poštovao manje prisilne mjere ne prekida kontinuitet postupka vraćanja osim ako se dokaže da su nadležna tijela postupak stvarno i konačno obustavila.
b) Radnje koje onemogućuju vraćanje
50.
Kako sam navela (
27
), činjenica da je državljanin treće zemlje privremeno napustio državno područje države članice zadužene za vraćanje ili da nije poštovao manje prisilne mjere ne prekida kontinuitet postupka vraćanja osim ako se dokaže da su nadležna tijela postupak stvarno i konačno obustavila.
51.
Iako neovlašteno kretanje ili nepoštovanje donesenih mjera može opravdati novo zadržavanje na temelju nove ocjene u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/115, to nije razlog za poništavanje trajanja zadržavanja. Ono se poništava samo ako je postupak vraćanja stvarno i konačno obustavljen te kasnije ponovno pokrenut, primjerice na temelju nove odluke o vraćanju (
28
). To se mora jasno dokazati kako bi se poštovalo načelo ograničenog i proporcionalnog zadržavanja predviđeno tom direktivom i sudskom praksom, čime se izbjegava arbitrarno zadržavanje (
29
) te stoga i arbitrarno produljenje zadržavanja.
52.
Stoga, kako sam već navela, ako je u izvršenju odluke o vraćanju došlo do dugotrajnog prekida, ključno pitanje pri određivanju može li se donijeti nova odluka o vraćanju jest je li postupak vraćanja stvarno i konačno obustavljen (
30
). Ako to nije slučaj, sva prethodna razdoblja zadržavanja uzimaju se u obzir pri ocjenjivanju je li dosegnuto najdulje razdoblje zadržavanja koje je dopušteno Direktivom 2008/115.
53.
Nadalje, iako radnje koje je konkretni državljanin treće zemlje poduzeo tijekom postupka vraćanja treba uzeti u obzir, osobito kao pokazatelj moguće opasnosti od bijega u smislu članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115, one ne mogu same po sebi opravdati ni početno zadržavanje ni njegovo produljenje u skladu s člankom 15. stavkom 6. te direktive. U tom pogledu, zadržavanje u svrhu vraćanja mora biti strogo namijenjeno provedbi vraćanja odnosno udaljavanja te mora biti proporcionalno i vremenski ograničeno (
31
).
54.
Važno je reći da daljnje zadržavanje postaje nezakonito kada udaljavanje – primjerice, zbog dugotrajne pasivnosti treće zemlje – u praksi više nije izvedivo, bez obzira na to kako se pojedinac ponaša u vezi s izvršenjem odluke o vraćanju. U takvim slučajevima, ponašanje osobe, čak i ako je nesuradljivo, ne može nadjačati zahtjev da zadržavanje bude strogo povezano s realističnom mogućnosti udaljavanja.
55.
Sud je u tom pogledu na raspravi razmatrao pravne argumente o tome je li nakon neuspješnog zaključenja postupka vraćanja moguće poduzeti mjere, što je bio predmet presude JZ (
32
), u kojoj je primijenjena presuda Achughbabian (
33
), u kojoj je Sud u bitnome utvrdio da Direktiva 2008/115 dopušta državama članicama da izreknu kaznene sankcije, uključujući kaznu zatvora, nakon što je postupak vraćanja završen, a udaljavanje nije izvršeno, uključujući u slučaju u kojem je odnosna osoba ometala postupak (
34
). Međutim, trebam naglasiti da presuda JZ (
35
) ne proturječi stajalištu da razdoblja zadržavanja koja se odnose na isti postupak vraćanja treba zbrojiti za potrebe članka 15. Direktive 2008/115, već se tiče drukčijeg pravnog konteksta: ona se odnosi na situaciju u kojoj je postupak vraćanja neuspješno završen, to jest u kojoj odnosna osoba nije napustila državu članicu unatoč završetku postupka vraćanja i prekoračenju najduljeg trajanja zadržavanja. Tijekom izvršenja odluke o vraćanju, dok se ta direktiva još primjenjuje, treba se primjenjivati načelo zbrajanja razdoblja zadržavanja.
56.
U predmetnom slučaju ništa ne upućuje na to da je treće razdoblje zadržavanja konkretnog državljanina treće zemlje neovisno o prethodnim dvama razdobljima. Shodno tomu, razdoblje zadržavanja koje je određeno nakon ukupno pet mjeseci i 23 dana zadržavanja nije moguće smatrati novim razdobljem koje „resetira na nulu” trajanje njegova zadržavanja osim ako je postupak udaljavanja zakonito i djelotvorno okončan njegovom stvarnom i konačnom obustavom te je pokrenut novi postupak na novoj pravnoj osnovi te s obzirom na nove okolnosti, koje ne čine puko postupovno kašnjenje ili privremene prepreke. Drukčiji zaključak doveo bi u pitanje ograničenja i zaštitnu svrhu Direktive 2008/115. Sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi je li odluka o vraćanju proizvodila učinke i bila izvršiva nakon prethodnih razdoblja zadržavanja.
c) Nesuradnja treće zemlje
57.
U skladu s člankom 15. stavkom 6. Direktive 2008/115, izostanak odgovora ili suradnje treće zemlje, kao što je neizdavanje putnih isprava, može opravdati produljenje zadržavanja, pod uvjetom da država članica može dokazati da je uložila opravdane napore da osigura vraćanje. Ako kašnjenje nije pripisivo isključivo pasivnosti treće zemlje a država članica nije aktivno tražila druga rješenja niti je nastavila ili pojačala svoje napore, prag „opravdanih napora” možda neće biti dosegnut te produljeno zadržavanje može postati nezakonito. To je pitanje usko povezano s djelotvornošću i dužnom pozornošću koje se zahtijeva u članku 15. stavcima 1. i 4. te direktive.
58.
Kako sam već spomenula, ako ne postoji razumna mogućnost za udaljavanje, zadržavanje mora biti što je kraće moguće te mora završiti kada isteknu rokovi iz članka 15. stavaka 5. i 6. Direktive 2008/115. Izostanak odgovora treće zemlje stoga sam po sebi nije dozvola za neograničen nastavak zadržavanja. Država članica mora dokazati da je nastavila pozorno i proaktivno djelovati – primjerice, neprestanim pokušajima komunikacije, korištenjem konzularnih sredstava ili sporazumima o suradnji – kako bi osigurala vraćanje konkretnog državljanina treće zemlje.
59.
Shodno tomu, iako u predmetnom slučaju kašnjenja u dobivanju dokumentacije od tijelâ treće zemlje mogu, u skladu s člankom 15. stavkom 6. Direktive 2008/115, opravdati produljenje zadržavanja nakon početnog razdoblja od šest mjeseci, takvo produljenje strogo je uvjetovano time da su nadležna finska tijela uložila sve opravdane napore da osiguraju udaljavanje državljanina treće zemlje. Ako treća zemlja ne surađuje unutar razumnog vremenskog okvira ili ako ne postoji razumna mogućnost za udaljavanje, zadržavanje se mora okončati u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive 2008/115 i načelom proporcionalnosti (
36
).
60.
Naposljetku, trebam istaknuti da se, prema općem sustavu Direktive 2008/115 (
37
) u vezi s načelom proporcionalnosti, zadržavanje ne smije primjenjivati automatski ili iz predostrožnosti, već mora biti posljednje sredstvo, u smislu da se koristi samo ako ne postoji alternativa koja može osigurati djelotvornost postupka vraćanja (
38
). Budući da u postupku vraćanja može doći do kašnjenja koja nisu pripisiva konkretnom državljaninu treće zemlje, nego su posljedica, primjerice, nesuradnje treće zemlje ili diplomatskih prepreka, države članice moraju ispitati jesu li manje prisilne mjere prikladnije, barem tijekom razdoblja u kojima postupak azila još traje ili udaljavanje još nije izvedivo. U suprotnom postoji opasnost od toga da ograničeno razdoblje tijekom kojeg je osobu moguće zadržati prebrzo istekne, što može dovesti u pitanje djelotvornost udaljavanja kada ono postane izvedivo.
61.
U tom pogledu, kada je riječ o nepostojanju realne mogućnosti za udaljavanje, trebam istaknuti da Direktivom 2008/115 nije uređena situacija državljana trećih zemalja koje se ne može vratiti – onih koje iz praktičnih razloga nije moguće deportirati, ali im država članica ne priznaje nikakav pravni status (
39
). Oni su stoga u stanju pravne isključenosti (
40
). Takva praznina dovodi u pitanje i djelotvornost politike vraćanja i zaštitu temeljnih prava državljana trećih zemalja. Državljani trećih zemalja u takvom su scenariju izloženi opetovanom zadržavanju.
3. Valjanost zadržavanja ako uvjeti za primjenu Direktive 2008/115 otpočetka nisu bili ispunjeni te prijevremeno korištenje postupaka vraćanja
62.
Kada je riječ o pravnoj osnovi koja se ističe u prilog zadržavanju, Sud je u presudi Kadzoev (
41
) utvrdio da zadržavanje u svrhu udaljavanja, koje je uređeno Direktivom 2008/115, i zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koje je osobito uređeno Direktivom 2013/33/EU (
42
), podliježu različitim pravnim režimima. Zadržavanje na temelju odluke donesene na temelju odredbi prava Unije koje se odnose na međunarodnu zaštitu nije moguće smatrati zadržavanjem u svrhu udaljavanja u smislu članka 15. Direktive 2008/115.
63.
Međutim, u situaciji o kojoj je riječ u glavnom postupku, kako proizlazi iz objašnjenja pruženih u odluci kojom je upućen zahtjev (
43
), sva prethodna zadržavanja provedena su na temelju članka 15. Direktive 2008/115 te radi izvršenja iste odluke o vraćanju. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu navodi da je iz svojeg zahtjeva za prethodnu odluku isključio pitanje o tome kako trajanje zadržavanja treba izračunati kada se zadržavanje temeljilo i na Direktivi 2008/115 i na nekoj drugoj pravnoj osnovi (bilo istodobno ili naizmjenično) (
44
). Drugim riječima, s obzirom na to da se zadržavanje konkretnog državljanina treće zemlje temeljilo – barem ponajprije i većinu vremena – isključivo na Direktivi 2008/115, sud koji je uputio zahtjev ističe da je odlučio ne upitati Sud utječu li, odnosno na koji način utječu, takve preklapajuće ili mješovite pravne osnove na izračunavanje trajanja zadržavanja. Iz navedenog slijedi da, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, pitanje mješovitih pravnih osnova nije u praktičnom smislu relevantno za predmetni slučaj.
64.
Shodno tomu, s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev to pitanje izričito isključio iz svojeg zahtjeva za prethodnu odluku, Sud ga treba smatrati hipotetskim odnosno irelevantnim, osobito zato što se zadržavanje prema svemu sudeći temeljilo ponajprije na Direktivi 2008/115.
65.
Međutim, predmetni slučaj otvara zasebno pitanje: je li primjena Direktive 2008/115 bila valjana u odnosu na razdoblje zadržavanja od 10. rujna do 29. listopada 2022., osobito uzimajući u obzir postupna jamstva predviđena člankom 24. stavkom 3. Uredbe Dublin III.
66.
U skladu s člankom 24. stavkom 3. Uredbe Dublin III, ako državljanin treće zemlje kojemu je prethodno odbijena međunarodna zaštita u drugim državama članicama uđe u novu državu članicu i pritom u njoj ne podnese novi zahtjev za međunarodnu zaštitu te ako se zahtjev za ponovni prihvat ne podnese u rokovima utvrđenima u članku 24. stavku 2. te uredbe, potonja država članica (u predmetnom slučaju je to Republika Finska) mora odnosnoj osobi s nezakonitim boravkom omogućiti da podnese novi zahtjev za međunarodnu zaštitu (
45
). Osobu se zato ne može vratiti u zemlju njezina podrijetla dok joj podnošenje novog zahtjeva za međunarodnu zaštitu nije doista omogućeno.
67.
Kada je riječ o razdoblju zadržavanja od 10. rujna do 29. listopada 2022., sud koji je uputio zahtjev navodi da je konkretni državljanin treće zemlje prije dolaska u Finsku zatražio azil i u Nizozemskoj, Švedskoj i Švicarskoj. Zahtjevi za ponovni prihvat koje je finski Ured za useljavanje podnio drugim državama članicama bili su neuspješni te je Turun hallinto‑oikeus (Upravni sud u Turkuu) utvrdio da se to tijelo na temelju članka 17. Uredbe Dublin III imalo pravo smatrati nadležnim razmotriti zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje za azil.
68.
Budući da se čini da je konkretni državljanin treće zemlje na temelju članka 24. stavka 3. Uredbe Dublin III imao pravo podnijeti novi zahtjev za međunarodnu zaštitu te da ga se prije nego što joj je to omogućeno nije moglo vratiti u zemlju njegova podrijetla, moguće je da zadržavanje na temelju članka 15. Direktive 2008/115 nije trebalo odrediti za razdoblje od 10. rujna do 29. listopada 2022., što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi. U tom pogledu podsjećam da je Sud u presudi od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (
46
), utvrdio da sudovi koji preispituju zadržavanje na temelju Direktive 2008/115 moraju po službenoj dužnosti provjeriti jesu li ispunjeni uvjeti za zakonito zadržavanje, čak i ako zadržana osoba to ne dovodi u pitanje.
69.
Međutim, ako se zadržavanje pogrešno temeljilo na odredbama Direktive 2008/115, prilikom ocjenjivanja je li dosegnuto najdulje trajanje zadržavanja u smislu članka 15. stavaka 5. i 6. te direktive u obzir se mora uzeti relevantno razdoblje (odnosno relevantni dijelovi tog razdoblja). Naime, najdulje trajanje zadržavanja predviđeno u navedenim stavcima predstavlja apsolutnu vremensku granicu oduzimanja slobode za potrebe udaljavanja prema toj direktivi. Ako bi se razdoblje zadržavanja pogrešno određenog na temelju odredbi Direktive 2008/115 isključilo iz izračuna, države članice bi mogle zaobići ta vremenska ograničenja tako da pravnu osnovu naknadno promijene ili prekvalificiraju, što bi dovelo u pitanje koristan učinak (effet utile) članka 15. te direktive i povrijedilo postupovna jamstva koja uživa dani državljanin treće zemlje. Shodno tomu, ako zadržavanje nije bilo zakonito zato što se temeljilo na pogrešnoj pravnoj osnovi – primjerice, zato što postupak vraćanja nije još bio započeo zbog prava na podnošenje novog zahtjeva za azil – to razdoblje treba uzeti u obzir prilikom ocjenjivanja je li dosegnuto najdulje trajanje zadržavanja koje je dopušteno člankom 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115.
4. Međuzaključak
70.
S obzirom na navedeno, smatram da članak 15. stavke 5. i 6. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da se prilikom ocjenjivanja je li dosegnuto najdulje trajanje zadržavanja predviđeno tim odredbama moraju u obzir uzeti sva prethodna razdoblja tijekom kojih je konkretni državljanin treće zemlje bio zadržan na temelju članka 15. te direktive radi izvršenja iste odluke o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju i dalje na snazi te postupak udaljavanja nije stvarno i konačno obustavljen, prekid zadržavanja nije opravdanje za to da se trajanje zadržavanja računa od nule. To vrijedi čak i ako je konkretni državljanin treće zemlje između razdobljâ zadržavanja bio na slobodi ili je privremeno otišao u drugu državu članicu. Osim toga, potrebno je ispitati je li u predmetnom slučaju, uzimajući u obzir članak 17. i članak 24. stavak 3. Uredbe Dublin III, zadržavanje na temelju članka 15. Direktive 2008/115 bilo zakonito u odnosu na razdoblje od 10. rujna do 29. listopada 2022.
B.
Drugo pitanje
71.
Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem, koje ima dva dijela, u biti pita (i.) treba li članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive 2008/115 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se pokretanje sudskog preispitivanja glede postojanja prekoračenja početnog najduljeg razdoblja zadržavanja predviđenog u članku 15. stavku 5. te direktive uvjetuje time da to zahtijeva zadržana osoba, te (ii.) u kojem se trenutku sudsko preispitivanje navedeno u članku 15. stavku 2. drugoj rečenici te direktive mora provesti kada se odnosi na odluku nadležnog upravnog tijela kojom je zadržavanje produljeno tako da prekoračuje to početno najdulje razdoblje.
72.
Na zahtjev Suda, u svojoj ću se analizi usredotočiti na drugi dio drugog pitanja (
47
), kojim se otvara problematika sudskog preispitivanja u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2008/115 glede produljenja razdoblja zadržavanja na trajanje dulje od šest mjeseci.
73.
Članak 15. stavak 2. Direktive 2008/115 zahtijeva da se zakonitost zadržavanja sudski preispita u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja. Ako je zadržavanje produljeno na trajanje dulje od šest mjeseci u skladu s člankom 15. stavkom 6. Direktive 2008/115, takvo se produljenje mora temeljiti na konkretnim razlozima, kao što su nedostatak suradnje konkretnog državljanina treće zemlje ili kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.
74.
U sudskoj praksi Suda navodi se da početno zadržavanje i produljenje zadržavanja imaju istovrsnu prirodu, u smislu da se u obama slučajevima konkretnom državljaninu treće zemlje oduzima sloboda s ciljem pripreme njegova povratka i/ili provedbe njegova udaljavanja (
48
). Odluka kojom se zadržavanje produljuje stoga mora podlijegati istim postupovnim jamstvima koja se primjenjuju na početno zadržavanje u skladu s člankom 15. stavcima 2. i 3. Direktive 2008/115 (
49
). To su, među ostalim, sudski nadzor, proporcionalnost i zahtjev da je zadržavanje nužno u danom slučaju.
75.
Međutim, produljenje zadržavanja čini nastavak ozbiljnog zadiranja u pravo osobe na slobodu (
50
) te je, s obzirom na to da se na taj način zadiranje u to pravo produljuje na trajanje dulje od početnog razdoblja zadržavanja dopuštenog člankom 15. stavkom 5. Direktive 2008/115, uvjetovano provedbom nove sudske ocjene kako bi se osiguralo da je zakonito, nužno i proporcionalno s obzirom na konkretne razloge navedene u članku 15. stavku 6. te direktive (
51
). Ta jamstva daju učinak temeljnim pravima zajamčenima člancima 6. i 47. Povelje, to jest pravu na slobodu i pravu na djelotvoran pravni lijek (
52
).
76.
Osobito, u skladu s člankom 15. stavkom 2. Direktive 2008/115, kojim se konkretizira pravo na djelotvornu sudsku zaštitu iz članka 47. Povelje, svaka država članica mora predvidjeti, kada je zadržavanje odredilo upravno tijelo, „ubrzani” sudski nadzor njegove zakonitosti, bilo po službenoj dužnosti ili na zahtjev dotične osobe (
53
). Budući da odluka kojom je zadržavanje prvotno određeno mora podlijegati sudskom preispitivanju, produljenje tog zadržavanja – koje čini još i veće zadiranje u temeljno pravo na slobodu – nužno zahtijeva jednako strogo, ako ne i strože, sudsko preispitivanje. Neopravdano zakašnjelim sudskim preispitivanjem ne može se djelotvorno provjeriti zakonitost produljenja oduzimanja slobode. Takvo preispitivanje stoga treba provesti bez odgode te u najkraćem mogućem roku (
54
).
77.
U tom pogledu, kako sam već na to podsjetila, svaka država članica mora predvidjeti, kada je zadržavanje odredilo upravno tijelo, „ubrzani” sudski nadzor njegove zakonitosti, bilo po službenoj dužnosti ili na zahtjev dotične osobe (
55
). Shodno tomu, pristup da takvo sudsko preispitivanje u kontekstu produljenja zadržavanja na trajanje dulje od šest mjeseci treba, u načelu, pokrenuti prije isteka početnog razdoblja zadržavanja, kako bi se osigurala djelotvorna zaštita prava na slobodu, u skladu je sa sustavom i ciljevima članka 15. Direktive 2008/115. Taj pristup pomaže da se osigura poštovanje najduljeg trajanja zadržavanja utvrđenog u članku 15. stavku 5. te direktive te da iznimni uvjeti predviđeni u stavku 6. tog članka podliježu konkretnom nadzoru.
78.
Međutim, treba istaknuti da Direktiva 2008/115 ne zahtijeva izričito da se sudsko preispitivanje produljenja zadržavanja pokrene prije isteka početnog razdoblja zadržavanja od šest mjeseci. U članku 15. stavku 3. drugoj rečenici te direktive samo se zahtijeva da se produljenje zadržavanja sudski preispita, pri čemu se u tom pogledu ne propisuje konkretan rok ili postupovni okvir. U skladu s načelom postupovne autonomije, države članice same uređuju te postupovne elemente. Shodno tomu, preispitivanje provedeno nakon isteka početnog razdoblja zadržavanja može biti u skladu s direktivom ako se provede žurno i djelotvorno te na taj način pruži odgovarajuću zaštitu od arbitrarnog zadržavanja. Unatoč tomu, s obzirom na ozbiljnost eventualnog produljenja zadržavanja, zakašnjelo preispitivanje mora se posebno žurno provesti kako bi se osiguralo poštovanje prava na slobodu (
56
).
79.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da, u predmetnom slučaju, uvjeti kojima se opravdavalo produljenje zadržavanja nisu ocijenjeni s obzirom na podnesene dokaze niti su spomenuti u odluci Helsingin käräjäoikeusa (Prvostupanjski sud u Helsinkiju). Stoga se čini da sud koji je uputio zahtjev smatra da je sudsko preispitivanje koje zahtijeva članak 15. stavak 3. druga rečenica Direktive 2008/115 stvarno provedeno tek 7. prosinca 2023., kada je jedan drugi sud, Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Prvostupanjski sud Južne Karelije), intervenirao po službenoj dužnosti. Treba istaknuti da je konkretni državljanin treće zemlje na raspravi naveo da je prag od šest mjeseci prekoračen za dva mjeseca i 19 dana prije nego što je zakonitost produljenja njegova zadržavanja sudski preispitana.
80.
U nedostatku pravila određenih pravom Unije u vezi s postupovnim zahtjevima koji se odnose na sudsko preispitivanje koje zahtijeva članak 15. stavak 3. druga rečenica Direktive 2008/115, države članice su nadležne, u skladu s načelom postupovne autonomije, za određivanje tih zahtjeva (
57
). U vezi s tim, s obzirom na ozbiljnost zadiranja u temeljno pravo na slobodu zajamčeno člankom 6. Povelje, razdoblje zadržavanja od dva mjeseca i 19 dana tijekom kojeg nije provedeno adekvatno sudsko preispitivanje zadržavanja čini se očito pretjeranim. Takvim se kašnjenjem može dovesti u pitanje djelotvornost sudske zaštite koja se mora osigurati na temelju članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2008/115, koji državama članicama u slučaju da je vrijeme zadržavanja produljeno nalaže da osiguraju da preispitivanje zadržavanja, koje se mora provoditi u razumnim vremenskim razmacima, nadzire sudsko tijelo (
58
).
81.
S obzirom na navedeno, smatram da kada upravno tijelo donese odluku da se razdoblje zadržavanja produlji, sudsko preispitivanje koje zahtijeva članak 15. stavak 3. druga rečenica Direktive 2008/115 u načelu treba pokrenuti prije nastavka zadržavanja. Međutim, ako se sudsko preispitivanje provodi nakon isteka početnog razdoblja zadržavanja, s obzirom na ozbiljnost zadiranja u temeljno pravo na slobodu, to preispitivanje treba brzo provesti, u skladu sa zahtjevom pravodobnog sudskog preispitivanja zakonitosti zadržavanja, kako je predviđen člankom 15. stavcima 2. i 3. te direktive.
C.
Treće pitanje
82.
Za početak treba istaknuti da sud koji je uputio zahtjev, prema svemu sudeći, općenito pita Sud o elementima u pravu Unije koji su relevantni za određivanje posljedica zakašnjelog sudskog preispitivanja. Međutim, prema mojemu mišljenju, odgovor na tako općenito pitanje nadilazi ono što je sudu koji je uputio zahtjev potrebno da riješi spor u glavnom postupku.
83.
Zato predlažem da se to pitanje preoblikuje tako da mu se smanji opseg, u smislu da je potrebno utvrditi treba li članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive 2008/115 tumačiti na način da nepravodobno sudsko preispitivanje upravne odluke kojom je zadržavanje produljeno tako da je prekoračeno početno najdulje razdoblje zadržavanja iz članka 15. stavka 5. te direktive znači da se zadržanu osobu mora bez odgode pustiti na slobodu, čak i ako su u trenutku kada se provodi to zakašnjelo sudsko preispitivanje ispunjene sve materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje kako proizlaze iz članka 15. te direktive. Ako je odgovor na to pitanje niječan, sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi koji su elementi relevantni za utvrđivanje treba li, u takvim okolnostima, zadržanu osobu bez odgode pustiti na slobodu.
84.
U tom bih pogledu istaknula da je Sud u presudi FMS i dr. već utvrdio da je članak 15. Direktive 2008/115 bezuvjetan i dovoljno precizan i da stoga ima izravan učinak (
59
). Nadalje, tu odredbu treba tumačiti s obzirom na članak 47. Povelje, kojim je zajamčeno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu (
60
). Sud je u vezi s tim utvrdio da države članice moraju predvidjeti, kada je zadržavanje odredilo upravno tijelo, „ubrzani” sudski nadzor njegove zakonitosti, bilo po službenoj dužnosti ili na zahtjev dotične osobe (
61
). Izostanak sudskog nadzora ili značajno kašnjenje u njegovoj provedbi stoga dovodi u pitanje bit članka 47. Povelje te time povrjeđuje pravo Unije (
62
). Shodno tomu, ako se sudski nadzor ne provede pravodobno i djelotvorno, zadržavanje postaje suprotno članku 15. stavcima 2. i 3. Direktive 2008/115 i članku 47. Povelje, neovisno o tome jesu li materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje kasnije ispunjene.
85.
Osim toga, Sud je izričito naveo da se zadržanu osobu mora bez odgode pustiti ako se zadržavanje proglasi nezakonitim (
63
) te da nacionalni sudovi moraju moći zamijeniti svoju presudu te naložiti da se odnosnu osobu bez odgode pusti na slobodu ili umjesto zadržavanja odrediti neku drugu mjeru (
64
). Sud je potvrdio da sudovi, u nedostatku drugog suda koji bi za to bio nadležan, mogu izravno naložiti puštanje na slobodu ako zadržavanje povrjeđuje pravo Unije (
65
).
86.
U tom pogledu treba istaknuti da je Sud pravio razliku između situacija u kojima je zadržavanje trenutačno nezakonito i onih u kojima je zadržavanje samo prije bilo nezakonito. Ako zadržavanje nema zakonitu osnovu u trenutku provedbe sudskog preispitivanja, osobu se načelno mora bez odgode pustiti na slobodu, kako je potvrđeno u presudi FMS i dr. (
66
). Međutim, ako je zadržavanje u početku bilo nezakonito, ali je u međuvremenu postalo opravdano na temelju nove, neovisne pravne osnove, o čemu je bila riječ u presudi Bouskoura (
67
), puštanje bez odgode nije obvezno. Potonja se presuda izričito odnosi na promjenu pravne osnove zadržavanja – od zadržavanja na temelju Uredbe Dublin III do zadržavanja na temelju Direktive 2008/115. U takvim slučajevima, državljanin treće zemlje može, umjesto prava da ga se pusti na slobodu, imati pravo na naknadu štete zbog prijašnjeg nezakonitog oduzimanja slobode (
68
). Nasuprot tomu, predmetni slučaj se odnosi na uzastopna razdoblja zadržavanja određena na istoj pravnoj osnovi – članku 15. Direktive 2008/115. U tom je pogledu na nacionalnom sudu da opravda svako novo razdoblje zadržavanja, osobito eventualno produljenje zadržavanja na temelju članka 15. stavka 6. te direktive.
87.
Smatram da se načela utvrđena u sudskoj praksi Suda, navedenoj u točki 84. i 85. ovog mišljenja, primjenjuju i na sudsko preispitivanje odluka donesenih na temelju članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115 kojima je produljeno početno zadržavanje određeno mjerom donesenom na temelju članka 15. stavka 1. te direktive, jer se svako oduzimanje slobode na temelju članka 15. te direktive mora djelotvorno i pravodobno sudski preispitati.
88.
Prema tome, ako je sudsko preispitivanje neopravdano zakašnjelo te je do produljenja zadržavanja, na temelju članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115, na trajanje dulje od početnog razdoblja od šest mjeseci došlo bez pravodobnog sudskog preispitivanja, mora ga se smatrati nezakonitim. Postupovno jamstvo brzog sudskog preispitivanja, predviđeno člankom 15. stavkom 2. te direktive, bitan je postupovni uvjet zakonitosti produljenja zadržavanja. Naknadno utvrđenje da su ispunjene sve materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje ne može retroaktivno ukloniti povredu. Stoga, ako to postupovno jamstvo nije poštovano, državljanina treće zemlje mora se odmah pustiti na slobodu, neovisno o tome jesu li materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje bile ispunjene u trenutku zakašnjelog preispitivanja.
IV. Zaključak
89.
S obzirom na sve navedeno, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska) odgovori na sljedeći način:
Članak 15. stavke 3., 5. i 6. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u vezi s člancima 6. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,
treba tumačiti na način da:
–
se njime zahtijeva da se prilikom ocjenjivanja je li dosegnuto najdulje trajanje zadržavanja predviđeno člankom 15. stavcima 5. i 6. te direktive u obzir uzmu sva prethodna razdoblja tijekom kojih je konkretni državljanin treće zemlje bio zadržan na temelju te odredbe radi izvršenja iste odluke o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju i dalje na snazi te postupak udaljavanja nije stvarno i konačno obustavljen, prekid zadržavanja nije opravdanje za to da se trajanje zadržavanja računa od nule. To vrijedi čak i ako je taj državljanin treće zemlje između razdobljâ zadržavanja bio na slobodi ili je privremeno otišao u drugu državu članicu;
–
kada se produljuje početno razdoblje zadržavanja, sudsko preispitivanje koje zahtijeva članak 15. stavak 3. druga rečenica Direktive 2008/115 u načelu treba pokrenuti prije početka tijeka razdoblja za koje se produljuje. Međutim, ako se sudsko preispitivanje provodi nakon isteka početnog razdoblja zadržavanja, s obzirom na ozbiljnost zadiranja u temeljno pravo na slobodu, to preispitivanje treba brzo provesti, u skladu sa zahtjevom pravodobnog sudskog preispitivanja zakonitosti zadržavanja, kako je predviđen člankom 15. stavcima 2. i 3. te direktive;
–
ako je sudsko preispitivanje neopravdano zakašnjelo te je do produljenja zadržavanja, na temelju članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115, na trajanje dulje od početnog razdoblja od šest mjeseci došlo bez pravodobnog sudskog preispitivanja, mora ga se smatrati nezakonitim. Postupovno jamstvo brzog sudskog preispitivanja, predviđeno člankom 15. stavkom 2. te direktive, bitan je postupovni uvjet zakonitosti produljenja zadržavanja. Naknadno utvrđenje da su ispunjene sve materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje ne može retroaktivno ukloniti povredu. Stoga, ako to postupovno jamstvo nije poštovano, državljanina treće zemlje mora se odmah pustiti na slobodu, neovisno o tome jesu li materijalnopravne pretpostavke za zadržavanje bile ispunjene u trenutku zakašnjelog preispitivanja.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
i
)	Naziv predmeta je izmišljen. On ne odgovara imenu nijedne stranke u postupku.
(
2
)	SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
(
3
)	Konkretnije, čini se da se od suda koji je uputio zahtjev ne traži da odluči o zakonitosti odluke policije od 11. rujna 2023., na temelju koje je konkretni državljanin treće zemlje treći put zadržan, već se od tog suda traži da odluči o zakonitosti zadržavanja te osobe u trajanju duljem od najduljeg razdoblja od šest mjeseci predviđenog u članku 15. stavku 5. Direktive 2008/115. Žalba podnesena tom sudu usmjerena je protiv odluke Itä-Suomen hovioikeusa (Žalbeni sud istočne Finske) kojom je odbijena žalba koju je konkretni državljanin treće zemlje podnio protiv presude Etelä-Karjalan käräjäoikeusa (Prvostupanjski sud Južne Karelije, Finska) od 7. prosinca 2023., kojom je utvrđeno, među ostalim, da puka činjenica da je rasprava po službenoj dužnosti održana tek nakon što je ukupno razdoblje zadržavanja (potencijalno) premašilo šest mjeseci nije bila dovoljna da opravda puštanje te osobe na slobodu.
(
4
)	Prema Peersu, S., iako je izvorno zamišljena kao strog alat za zadržavanje i udaljavanje nezakonitih migranata, Direktiva 2008/115 razvila se kroz sudsku praksu Suda tako da odražava uravnoteženiji pristup (vidjeti Peers, S., „Irregular migrants – Can humane treatment be balanced against efficient removal”, European Journal of Migration and Law, sv. 17., br. 4, 2015., str. 289. do 304.).
(
5
)	SL 2013., L 180, str. 31. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188. i ispravak SL 2017., L 49, str. 50.)
(
6
)	C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741 (u daljnjem tekstu: presuda Kadzoev)
(
7
)	U odgovoru na pitanje koje mu je Sud postavio, sud koji je uputio zahtjev navodi da mu, kada je riječ o primjeni članka 127. Zakona o strancima u odnosu na Direktivu 2008/115, nije jasno treba li, prilikom izračunavanja najduljeg trajanja zadržavanja, zbrojiti odvojena razdoblja zadržavanja ili ih zasebno promatrati. Budući da u tom pogledu nema ustaljene nacionalne sudske prakse, odluke o puštanju zadržanih pojedinaca na slobodu trenutno ovise o tome kako policija ili sudovi tumače propise u svakom pojedinom slučaju.
(
8
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 268.) (u daljnjem tekstu: presuda FMS i dr.). Direktiva 2008/115 u tom smislu nastoji slijediti sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), prema kojoj zadržavanje osobe u kontekstu postupka deportacije ili protjerivanja ne mora biti „nužno, primjerice kako bi se osobu spriječilo da […] pobjegne” (vidjeti, među ostalim, presude ESLJP‑a od 15. studenoga 1996., Chahal protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, t. 112. i 113.); od 10. srpnja 2014., Rakhimov protiv Rusije (CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, t. 119. i 120.); i od 27. studenoga 2014., Khomullo protiv Ukrajine (CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, t. 52.)).
(
9
)	Presuda od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 40.; u daljnjem tekstu: presuda El Dridi)
(
10
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu FMS i dr., t. 278.
(
11
)	Vidjeti, osobito, presudu od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 58.), u kojoj je Sud utvrdio da se o produljenju u smislu članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115 mora odlučiti u skladu s nacionalnim pravom te da ono ne može ni u kojem slučaju prelaziti daljnjih dvanaest mjeseci.
(
12
)	Vidjeti točku 69. te presude, gdje se upućuje na točke 37., 54. i 61. te presude. Vidjeti također dio 15.4. Priručnika Komisije o vraćanju (prilog Preporuci Komisije (EU) 2017/2338 оd 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (SL 2017., L 339, str. 83.)).
(
13
)	Vidjeti, među ostalim, presudu FMS i dr., t. 279. i 280. i navedenu sudsku praksu.
(
14
)	Ibid., t. 280.
(
15
)	Sud je u točki 43. presude El Dridi dodao da Direktiva 2008/115 usto uzima u obzir sudsku praksu ESLJP‑a prema kojoj načelo proporcionalnosti zabranjuje da zadržavanje osobe protiv koje se vodi postupak deportacije ili izručenja bude nerazumno dugotrajno, to jest nalaže da zadržavanje ne traje dulje nego što je to nužno za postizanje željenog cilja (vidjeti, među ostalim, presudu ESLJP‑a od 29. siječnja 2008., Saadi protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, t. 72. do 74.)), i osmu smjernicu „Dvadeset smjernica o prisilnom povratku”, koje je 4. svibnja 2005. usvojio Odbor ministara Vijeća Europe, a koje se spominju u uvodnoj izjavi 3. Direktive 2008/115. U skladu s tom smjernicom, zadržavanje do udaljavanja mora biti što je kraće moguće. Za komentar presude El Dridi, vidjeti Raffaelli, R., „Criminalizing irregular immigration and the Returns Directive – An analysis of the El Dridi case”, European Journal of Migration and Law, 2011., sv. 13., br. 4, str. 467. do 489., i Mitsilegas, V., The Criminalisation of Migration in Europe – Challenges for Human Rights and the Rule of Law, Springer, Cham, 2015., str. 57. do 76.
(
16
)	Vidjeti presude od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, t. 72. i navedena sudska praksa), i od 4. listopada 2024., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:868, t. 41.) (u daljnjem tekstu: presuda Bouskoura). Zadržavanje državljana trećih zemalja, s obzirom na to da čini teško miješanje u pravo tih osoba na slobodu, kako je zajamčeno člankom 6. Povelje, mora poštovati stroga jamstva, uključujući predvidljivost i zaštitu od arbitrarnosti (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 40.).
(
17
)	Presuda od 6. listopada 2022., Politsei- ja Piirivalveamet (Zadržavanje – Opasnost od počinjenja kaznenog djela) (C‑241/21, EU:C:2022:753, t. 30. do 33., 38. i 40. do 43.)
(
18
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu FMS i dr., t. 268. i 269.
(
19
)	Za raspravu o sudskoj praksi Suda u pogledu Direktive 2008/115, vidjeti Molnár, T., „The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the related CJEU case‑law – Approaches worlds apart?”, u Carrera, S. i dr. (urednici), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018., str. 105. do 124.
(
20
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 38.).
(
21
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 15. ožujka 2017., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 40.). Vidjeti također presudu ESLJP‑a od 19. veljače 2009., A. i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:2009:0219JUD000345505, t. 164.).
(
22
)	Pojam „[razumna] mogućnost” tumačen je u, među ostalim, presudi Kadzoev (t. 64. do 66.), u kojoj je Sud utvrdio da razumna mogućnost za udaljavanje ne postoji ako se ne čini vjerojatnim da će dotična osoba biti prihvaćena u treću zemlju unutar predviđenih rokova. Vidjeti također presudu FMS i dr., t. 278.
(
23
)	Vidjeti točku 35. ovog mišljenja.
(
24
)	Vidjeti točke 37. do 40. ovog mišljenja.
(
25
)	10. svibnja 2007., CE:ECHR:2007:0510JUD000019905
(
26
)	Ibid., t. 33. i 34.
(
27
)	Vidjeti točke 44. do 47. ovog mišljenja.
(
28
)	Vidjeti točke 46. i 47. ovog mišljenja.
(
29
)	Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
(
30
)	Vidjeti točku 46. ovog mišljenja.
(
31
)	Vidjeti, među ostalim, presudu Kadzoev, t. 37., i presudu od 6. listopada 2022., Politsei- ja Piirivalveamet (Zadržavanje – Opasnost od počinjenja kaznenog djela) (C‑241/21, EU:C:2022:753, t. 40. do 42.).
(
32
)	Presuda od 17. rujna 2020., JZ (Kazna zatvora u slučaju zabrane ulaska) (C‑806/18, EU:C:2020:724 t. 27. do 29. i navedena sudska praksa)
(
33
)	Presuda od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 46., 48. i 50.)
(
34
)	Presuda od 17. rujna 2020., JZ (Kazna zatvora u slučaju zabrane ulaska) (C‑806/18, EU:C:2020:724, t. 27. do 29. i navedena sudska praksa)
(
35
)	Ibid.
(
36
)	Vidjeti presudu Kadzoev, t. 63. do 67. Sud u točki 65. te presude proporcionalnost izravno povezuje s razumnom mogućnosti za udaljavanje navodeći da zadržavanje osobe radi njezina udaljavanja ne smije trajati dulje nego što je to strogo nužno za osiguravanje uspješnog udaljavanja. Ako više ne postoji razumna mogućnost za udaljavanje, zadržavanje više nije opravdano te se osoba mora bez odgode pustiti.
(
37
)	Vidjeti članak 15. stavke 1. i 4. Direktive 2008/115.
(
38
)	Vidjeti članak 8. stavak 4. Direktive 2008/115, prema kojem „[k]ada države članice – kao posljednje sredstvo – primjenjuju prisilne mjere za provođenje udaljavanja državljanina treće zemlje koji se opire udaljavanju, takve su mjere proporcionalne i ne prekoračuju razumnu silu. One se provode na način predviđen nacionalnim zakonodavstvom u skladu s temeljnim pravima i uz poštovanje dostojanstva i fizičkog integriteta konkretnog državljanina treće zemlje”. Vidjeti također Peers, S., op cit. u u bilješci 4. ovog mišljenja, str. 289. do 304.
(
39
)	Majcher, I. i Strik, T., „Legislating without evidence – The recast of the EU Return Directive”. European Journal of Migration and Law, sv. 23., br. 2, 2021. str. 103. do 126.
(
40
)	Ibid.
(
41
)	Točka 45. Vidjeti također presudu Bouskoura, t. 46.
(
42
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.). Direktivom 2013/33 zamijenjena je Direktiva Vijeća 2003/9/EZ od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL 2003., L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, svezak 19., poglavlje 12., str. 23.).
(
43
)	Iz točke 22. odluke kojom je upućen zahtjev proizlazi da se odredba o najduljem trajanju zadržavanja od šest mjeseci predviđena u članku 127. stavku 1. Zakona o strancima, koja odgovara članku 15. stavku 5. Direktive 2008/115, primjenjuje na svako zadržavanje stranca, bez obzira na to nalazi li se pravna osnova za zadržavanje u pravu Unije ili u nacionalnom pravu. U točki 23. odluke kojom je upućen zahtjev navodi se da „iz sadržaja spisa proizlazi da se zadržavanje konkretnog državljanina treće zemlje cijelo vrijeme ili skoro cijelo vrijeme temeljilo barem pretežno na sustavu [Direktive 2008/115]”.
(
44
)	Zadržavanje u svrhu udaljavanja u smislu Direktive 2008/115 i zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu podliježu različitim pravnim režimima. Vidjeti točku 60. ovog mišljenja.
(
45
)	U pogledu razlike između režima zadržavanja iz Direktive 2008/115 i režima zadržavanja iz Uredbe Dublin III, vidjeti presudu Bouskoura, t. 46. do 50.
(
46
)	C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858 (t. 83., 84., 88. i 92.)
(
47
)	Iz ustaljene sudske prakse Suda, a osobito iz presuda od 10. rujna 2013., G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533) i od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), proizlazi da se sudsko preispitivanje koje zahtijeva članak 15. stavak 3. druga rečenica Direktive 2008/115 mora provesti po službenoj dužnosti, u smislu da ga zadržana osoba ne mora zatražiti. To tumačenje osigurava djelotvornu zaštitu temeljnih prava na slobodu i sigurnost, kako su zajamčena člankom 6. Povelje.
(
48
)	Vidjeti presude od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 44.) i od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 59.).
(
49
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 10. ožujka 2022., Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, t. 59. i navedena sudska praksa).
(
50
)	Vidjeti bilješku 17 ovog mišljenja.
(
51
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 44.), u kojoj je Sud u bitnome utvrdio da produljenje zadržavanja na temelju članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115 zahtijeva provedbu nove, pojedinačne ocjene te ne može biti automatsko (t. 44. do 46.). Nadalje, sud koji provodi preispitivanje ne smije se voditi zaključcima upravnog tijela, već mora sam ocijeniti jesu li ispunjeni uvjeti koji opravdavaju produljenje (t. 60.).
(
52
)	Sud je utvrdio da bi se bitnom sadržaju prava na djelotvornu sudsku zaštitu, zajamčenog člankom 47. Povelje, protivilo to da sud ne može ispitati je li odluka kojom je naloženo zadržavanje na temelju Direktive 2008/115 u skladu s pravima i slobodama koje pravo Unije jamči državljanima trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice (vidjeti, u tom pogledu, presudu FMS i dr., t. 290.).
(
53
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, t. 83. i navedena sudska praksa).
(
54
)	Vidjeti članak 15. stavak 2. Direktive 2008/115, koji izričito zahtijeva da se zadržavanje sudski preispita „u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja” i da produljenja preispituje sudsko tijelo. Iz općeg smisla te direktive proizlazi da, s obzirom na to da zadržavanje mora biti nužno, proporcionalno i vremenski ograničeno, preispitivanje produljenja zadržavanja na temelju članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive mora podlijegati istim postupovnim jamstvima kao preispitivanje početnog zadržavanja, što među ostalim znači da mora biti brzo.
(
55
)	Presuda od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, t. 83.)
(
56
)	Tom tumačenju dodatno ide u prilog članak 15. stavak 4. Direktive 2008/115, koji predviđa da zadržavanje mora bez odgode prestati kada uvjeti iz članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115 više nisu ispunjeni. Automatsko ili zakašnjelo produljenje zadržavanja protivilo bi se toj odredbi.
(
57
)	Vidjeti presudu od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 41.).
(
58
)	Vidjeti presudu FMS i dr., t. 276.
(
59
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu FMS i dr., t. 288. i navedenu sudsku praksu.
(
60
)	Ibid., t. 289.
(
61
)	Presuda od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, t. 83.)
(
62
)	Ibid., t. 81. i 83.
(
63
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu FMS i dr., t. 292.
(
64
)	Ibid., t. 293., gdje se upućuje na presudu od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 62.). Vidjeti također presudu od 8. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti) (C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, t. 79.), i presudu Bouskoura, t. 44.
(
65
)	Vidjeti presudu FMS i dr., t. 294.
(
66
)	Ibid., t. 278.
(
67
)	Vidjeti presudu Bouskoura, t. 58. do 61.
(
68
)	Ibid.