Asia C-441/02
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Saksan liittotasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY:n perustamissopimuksen 8 a ja 48 artikla (joista on muutettuina tullut EY 18 ja EY 39 artikla) – Direktiivit 64/221/ETY, 73/148/ETY ja 90/364/ETY – Asetus (ETY) N:o 1612/68 – Jäsenvaltioiden kansalaisten vapaa liikkuvuus – Yleinen järjestys – Oikeus perhe-elämän kunnioittamiseen – Oleskelukieltoa ja maastapoistamista koskeva kansallinen lainsäädäntö – Hallintokäytäntö – Rikostuomio – Karkottaminen
Julkisasiamies C. Stix-Hacklin ratkaisuehdotus 2.6.2005
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 27.4.2006
Tuomion tiivistelmä
1.     Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Komission on osoitettava, että jäsenvaltio ei ole noudattanut
jäsenyysvelvoitteitaan
(EY 226 artikla)
2.     Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Oikeudenkäynnin kohde – Kohteen määrittäminen oikeudenkäyntiä
edeltävässä menettelyssä
(EY 226 artikla)
3.     Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Poikkeukset – Yleiseen järjestykseen liittyvät syyt
(EY 39 artikla; neuvoston direktiivin 64/221 3 artikla ja neuvoston direktiivin 73/148 10 artikla)
1.     Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättämisestä ja esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita
jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamuksiin.
Kun on kyse erityisesti kansallisen säännöksen täytäntöönpanoa koskevasta väitteestä, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättämisen osoittaminen edellyttää, että esitettävä näyttö on luonteeltaan erityistä verrattuna siihen, joka tavallisesti
otetaan huomioon sellaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä, joka koskee ainoastaan
kansallisen säännöksen sisältöä. Näin ollen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan näyttää toteen ainoastaan
sen käytännön riittävän dokumentoidulla ja yksityiskohtaisella osoittamisella, josta kansallisia viranomaisia ja/tai tuomioistuimia
arvostellaan ja josta kyseessä oleva jäsenvaltio on vastuussa.
Jotta yhteisön oikeuden vaatimusten vastaisena hallintokäytäntönä ilmenevä valtion toiminta voi merkitä EY 226 artiklassa
tarkoitettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, kyseisen hallintokäytännön on lisäksi täytettävä tietyt vakiintuneisuutta
ja yleisyyttä koskevat edellytykset.
(ks. 48–50 kohta)
2.     Komission jäsenvaltiolle esittämässä virallisessa huomautuksessa ja sittemmin komission antamassa perustellussa lausunnossa,
jotka perustuvat EY 226 artiklaan, rajataan oikeudenkäynnin kohde, jota ei sen jälkeen voida enää laajentaa. Tämän vuoksi
perustellun lausunnon ja komission kanteen on nojauduttava oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aloittavassa virallisessa
huomautuksessa esiin tuotuihin perusteisiin.
Ei voida kuitenkaan vaatia, että virallisessa huomautuksessa esitettyjen väitteiden, perustellun lausunnon lausunto-osan ja
kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten pitäisi aina olla täysin yhteneviä, kunhan oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu
tai muutettu vaan sitä vastoin ainoastaan rajattu.
(ks. 59–61 kohta)
3.     Kansallisten viranomaisten mahdollisuus vedota yleiseen järjestykseen edellyttää henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevan
perusperiaatteen poikkeuksena joka tapauksessa sitä, että kyse on sen yhteiskuntajärjestyksen häiriön lisäksi, jonka jokainen
lain rikkominen muodostaa, perustavanlaatuista yhteiskunnan etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.
Tämän osalta jäsenvaltio ei noudata EY 39 artiklan, ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen
ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun direktiivin 64/221
3 artiklan eikä sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua
yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta annetun direktiivin 73/148 10 artiklan mukaisia velvoitteitaan, jos
se säätää, että niiden yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten osalta, joilla on pysyvä oleskelulupa, karkottaminen voidaan
perustella vain ”painavilla” yleiseen järjestykseen liittyvillä syillä. Tällainen kansallinen lainsäädäntö nimittäin herättää
epävarmuutta siitä, otetaanko yhteisön oikeuden vaatimukset asianmukaisesti huomioon niiden yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten
osalta, joilla on määräaikainen oleskelulupa.
(ks. 34, 70, 72 ja 126 kohta sekä tuomiolauselma)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
27 päivänä huhtikuuta 2006 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY:n perustamissopimuksen 8 a ja 48 artikla (joista on muutettuina tullut EY 18 ja EY 39 artikla) – Direktiivit 64/221/ETY, 73/148/ETY ja 90/364/ETY – Asetus (ETY) N:o 1612/68 – Jäsenvaltioiden kansalaisten vapaa liikkuvuus – Yleinen järjestys – Oikeus perhe-elämän kunnioittamiseen – Oleskelukieltoa ja maastapoistamista koskeva kansallinen lainsäädäntö – Hallintokäytäntö – Rikostuomio – Karkottaminen
Asiassa C-441/02,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu
5.12.2002,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään C. O’Reilly ja W. Bogensberger, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
jota tukee
Italian tasavalta, asiamiehenään I. M. Braguglia, jota avustaa avvocato dello Stato M. Fiorilli,
väliintulijana,
vastaan
Saksan liittotasavalta, asiamiehenään aluksi W.‑D. Plessing, sittemmin A. Tiemann,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit K. Schiemann, J. N. Cunha Rodrigues (esittelevä tuomari),
K. Lenaerts ja E. Juhász,
julkisasiamies: C. Stix‑Hackl,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 2.6.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1       Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut
EY 18 ja EY 39 artiklan, perhe-elämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden, jota on noudatettava yhteisön oikeuden periaatteena,
ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien
erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY (EYVL 1964,
56, s. 850) 3 ja 9 artiklan, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston
asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (EYVL L 257, s. 2) 1 artiklan, sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden
kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21 päivänä toukokuuta 1973 annetun
neuvoston direktiivin 73/148/ETY (EYVL L 172, s. 14) 1, 4, 5, 8 ja 10 artiklan sekä oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta
1990 annetun neuvoston direktiivin 90/364/ETY (EYVL L 180, s. 26) 1 ja 2 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
–       koska se ei ole lainsäädännössään tehnyt riittävän selväksi, että unionin kansalaisten karkottamista koskevia päätöksiä ei
saa tehdä sellaisella toimivaltaperusteella, jonka mukaan karkottaminen on pakollista tai lähtökohtaista lainvoimaisen rikostuomion
yhteydessä, tai koska se on tehnyt unionin kansalaisten karkottamisesta päätöksiä tällaisella epätarkalla perusteella
–       koska se ei ole pannut 21.1.1980 annetun Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaftin (Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta
annettu laki, BGBl. 1980 I, s. 116; jäljempänä Aufenthaltsgesetz/EWG) 12 §:n 1 momentissa riittävän selvästi täytäntöön edellytyksiä,
jotka yhteisön oikeudessa asetetaan vapaan liikkuvuuden rajoittamiselle, tai koska se on tehnyt unionin kansalaisten karkottamisesta
päätöksiä tällaisella epätarkalla toimivaltaperusteella
–       koska se ei ole lainsäädännössään tehnyt riittävän selväksi, että unionin kansalaisten karkottamista koskevia päätöksiä ei
saa tehdä yleisestävien tavoitteiden perusteella, tai koska se on perustellut tällaisten kansalaisten karkottamisesta tehtyjä
päätöksiä pyrkimyksellä ehkäistä muiden ulkomaalaisten rikollisuutta
–       koska se on tehnyt unionin kansalaisten karkottamisesta päätöksiä, joissa yhtäältä perhe-elämän kunnioittamista koskeva perusoikeus
ja toisaalta yleisen järjestyksen turvaaminen eivät ole keskenään asianmukaisessa suhteessa, ja
–       koska se on määrännyt unionin kansalaisten karkottamisesta tehtyjä päätöksiä heti täytäntöönpantaviksi, vaikka kyse ei olisikaan
ollut kiireellisistä tapauksista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2       Direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön
omaan käyttäytymiseen.
2.      Rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena tällaisille toimenpiteille.”
3       Kyseisen direktiivin 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka
jos muutoksenhau[lla] ei ole lykkäävää vaikutusta, hallintoviranomainen ei saa muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa jättää
oleskelulupaa uudistamatta tai tehdä oleskeluluvan haltijaa koskevaa karkotuspäätöstä hankkimatta lausuntoa vastaanottavan
maan toimivaltaiselta viranomaiselta, jonka luona asianomaisella on sellaiset oikeudet puolustukseen sekä avustajan tai asiamiehen
käyttöön kuin tuossa maassa sovellettavissa säännöksissä säädetään.
Tämä viranomainen ei saa olla sama kuin se, jolla on toimivalta päättää oleskeluluvan uudistamatta jättämisestä tai antaa
karkotusmääräys.
2.      Kaikki kyseisen henkilön ensimmäisen oleskeluluvan epäämistä tai henkilön karkottamista ennen luvan myöntämistä koskevat päätökset
on henkilön niin vaatiessa toimitettava sen viranomaisen harkittavaksi, jolta 1 kohdan mukaisesti on pyydettävä lausunto ennen
päätöstä. Asianomaisella on oikeus esittää puolustuksensa henkilökohtaisesti, paitsi jos tämä on ristiriidassa kansallisten
turvallisuusetujen kanssa.”
4       Asetuksen N:o 1612/68 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jokaisella jäsenvaltion kansalaisella on oltava asuinpaikasta riippumatta oikeus ryhtyä palkattuun työhön ja toimia siinä
toisen jäsenvaltion alueella kyseisen valtion kansalaisten työntekoa koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten
mukaisesti.
2.      Hänellä on erityisesti oltava sama oikeus ottaa vastaan tarjolla olevaa työtä toisen jäsenvaltion alueella kuin kyseisen jäsenvaltion
kansalaisella.”
5       Direktiivin 73/148 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on poistettava tämän direktiivin mukaisesti liikkumista ja oleskelua koskevat rajoitukset:
a)      jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka ovat sijoittautuneet tai haluavat sijoittautua toiseen jäsenvaltioon toimiakseen itsenäisinä
ammatinharjoittajina tai jotka haluavat tarjota palveluja toisessa jäsenvaltiossa
b)      jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka haluavat mennä toiseen jäsenvaltioon vastaanottaakseen palveluja
c)      tällaisten kansalaisten puolisoilta ja alle 21‑vuotiailta lapsilta heidän kansalaisuudestaan riippumatta
d)      tällaisten kansalaisten tai heidän puolisoidensa suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa olevilta ja heidän huollettavinaan
olevilta sukulaisilta heidän kansalaisuudestaan riippumatta.
2.      Jäsenvaltioiden on helpotettava edellä 1 kohdan a tai b alakohdassa tarkoitetun kansalaisen tai hänen puolisonsa muun perheenjäsenen
maahanpääsyä, jos perheenjäsen on mainitun kansalaisen tai tämän puolison huollettavana tai jos hän siinä maassa, josta hän
on peräisin, asui samassa taloudessa heidän kanssaan.”
6       Kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Kunkin jäsenvaltion on myönnettävä pysyvä oleskeluoikeus niille toisen jäsenvaltion kansalaisille, jotka haluavat sijoittautua
jäsenvaltion alueelle toimiakseen siellä itsenäisen ammatin harjoittajina, kun tätä toimintaa koskevat rajoitukset on perustamissopimuksen
mukaisesti poistettu.
Todisteeksi oleskeluoikeudesta on annettava asiakirja nimeltä ’Euroopan yhteisöjen jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa’.
Asiakirjan on oltava voimassa vähintään viisi vuotta myöntämispäivästä ja sen on oltava uudistettavissa automaattisesti.
Kuutta perättäistä kuukautta lyhyemmät muualla asumisen jaksot sekä asevelvollisuuden suorittamisesta johtuva poissaolo eivät
saa vaikuttaa oleskeluluvan voimassaoloon.
Voimassa olevaa oleskelulupaa ei saa peruuttaa 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulta henkilöltä pelkästään siitä
syystä, että hän sairaudesta tai tapaturmasta johtuvan tilapäisen työkyvyttömyyden vuoksi ei enää ole työssä.
Kaikille niille jäsenvaltioiden kansalaisille, joita ei tarkoiteta ensimmäisessä alakohdassa, mutta joilla on toisen jäsenvaltion
lainsäädännön mukainen toimilupa toimia tuon jäsenvaltion alueella, tulee myöntää määräaikainen oleskelulupa vähintään yhtä
pitkäksi ajaksi kuin toimilupa kyseiseen toimintaan on myönnetty.
Kuitenkin kaikki sellaiset ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut kansalaiset, joihin sovelletaan edellisen alakohdan säännöksiä
työn vaihtumisen vuoksi, säilyttävät oleskelulupansa sen viimeiseen voimassaolopäivään saakka.
2.      Palveluja tarjoavien ja niitä vastaanottavien henkilöiden oleskeluoikeuden on oltava yhtä pitkä kuin aika, jona palveluja
tarjotaan.
Jos tämä aika on kolmea kuukautta pidempi, on sen jäsenvaltion, jonka alueella palveluja tarjotaan, annettava oleskeluoikeuden
todisteeksi määräaikainen oleskelulupa.
Jos tämä aika on enintään kolme kuukautta, henkilötodistus tai passi, jonka avulla henkilö on tullut maahan, on riittävä oleskelua
varten. Jäsenvaltio voi kuitenkin vaatia henkilöä tekemään ilmoituksen maahantulostaan.
3.      Perheenjäsenelle, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava
yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle kansalaiselle annettu asiakirja.”
7       Direktiivin 73/148 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Oleskeluoikeuden on oltava voimassa kyseisen jäsenvaltion koko alueella.”
8       Kyseisen direktiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa poiketa tämän direktiivin säännöksistä muutoin kuin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden
perusteella.”
9       Saman direktiivin 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella
koskevien rajoitusten poistamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettua neuvoston direktiiviä sovelletaan kunnes jäsenvaltiot
ovat panneet täytäntöön tämän direktiivin.
2.      Edellä 1 kohdassa mainitun direktiivin mukaisesti myönnetyt oleskeluluvat ovat voimassa siihen päivään saakka, jona niiden
voimassaolo seuraavaksi päättyy.”
10     Direktiivin 90/364 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskeluoikeus sellaisille jäsenvaltioiden kansalaisille, joilla ei tätä oikeutta ole yhteisön
oikeuden muiden säännösten perusteella, sekä heidän 2 kohdassa tarkoitetuille perheenjäsenilleen, edellyttäen että he itse
ja heidän perheenjäsenensä kuuluvat sairausvakuutuksen piiriin kaikkien riskien varalta vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja
että heillä on riittävästi tuloja ja varoja, niin, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan maan sosiaalihuoltojärjestelmään.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan jäsenvaltion omille
kansalaisille annettavan sosiaalihuollon tulo‑ ja varallisuusrajan ottaen huomioon oleskeluluvan hakijan ja tarvittaessa 2
kohdassa tarkoitettujen henkilöiden henkilökohtaiset olosuhteet.
Jos toisen alakohdan määritelmää ei voida jossain jäsenvaltiossa soveltaa, oleskelulupaa hakevan henkilön tulot ja varat katsotaan
riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan maan vähimmäiseläkkeen määrän.
2.      Kansalaisuudesta riippumatta oikeus asettua toiseen jäsenvaltioon oleskeluoikeuden saajan kanssa on:
a)      puolisolla ja puolisoiden huollettavina olevilla jälkeläisillä;
b)      oleskeluoikeuden saajan ja hänen puolisonsa huollettavina olevilla sukulaisilla ylenevässä polvessa.”
11     Direktiivin 90/364 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Oleskeluoikeus on vahvistettava myöntämällä asiakirja nimeltä ’ETY:n jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa’, jonka voimassaoloaika
voidaan rajoittaa viideksi vuodeksi ja joka voidaan uudistaa. Jäsenvaltiot voivat, jos ne pitävät sitä tarpeellisena, kuitenkin
vaatia luvan uudistamista kahden ensimmäisen vuoden oleskelun jälkeen. Jos perheenjäsen ei ole jäsenvaltion kansalainen, hänelle
on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle kansalaiselle annettu
asiakirja.
Oleskeluluvan tai vastaavan asiakirjan antamista varten jäsenvaltio saa vaatia luvan hakijalta vain voimassa olevan henkilötodistuksen
tai passin sekä todistuksen siitä, että hän täyttää 1 artiklan mukaiset edellytykset.
2.      Direktiivin 68/360/ETY 2 ja 3 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 2 kohtaa sekä 9 artiklaa sovelletaan soveltuvin
osin tämän direktiivin edunsaajiin.
Jäsenvaltion kansalaisen puolisolla ja huollettavina olevilla lapsilla, joilla on oleskeluoikeus jonkin jäsenvaltion alueella,
on oikeus ryhtyä palkattuun työhön tai toimia itsenäisinä ammatinharjoittajina koko kyseisen jäsenvaltion alueella, myös siinä
tapauksessa, että he eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia.
Jäsenvaltiot saavat poiketa tämän direktiivin säännöksistä ainoastaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden
perusteella. Tällöin on sovellettava direktiiviä 64/221/ETY.
3.      Tämä direktiivi ei vaikuta voimassa olevaan toisen asunnon hankintaa koskevaan lainsäädäntöön.”
Kansallinen lainsäädäntö
12     Ausländergesetzin (ulkomaalaislaki; BGBl. 1990 I, s. 1354) 2 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tätä lakia sovelletaan niihin ulkomaalaisiin, joilla on Euroopan yhteisön oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen,
ainoastaan, mikäli Euroopan yhteisön oikeudessa ja Aufenthaltsgesetz/EWG:ssä ei toisin säädetä.”
13     Saman lain 45 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1)      Ulkomaalainen voidaan karkottaa, mikäli hänen oleskelunsa vahingoittaa Saksan liittotasavallan yleistä turvallisuutta ja järjestystä
tai muita merkittäviä etuja.
2)      Karkottamisesta päätettäessä on otettava huomioon
1.      ulkomaalaisen laillisen oleskelun kesto Saksan liittotasavallan alueella ja hänen suojeltavat henkilökohtaiset, taloudelliset
ja muut siteensä siellä
2.      karkottamisen seuraukset ulkomaalaisen perheenjäsenille, jotka oleskelevat laillisesti Saksan liittotasavallan alueella ja
asuvat yhdessä hänen kanssaan perheenä, ja
– – ”
14     Ausländergesetzin 46 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edellä 45 §:n 1 momentin nojalla voidaan erityisesti karkottaa henkilö, joka
– –
2.      on syyllistynyt oikeussääntöjen tai tuomioistuinten ratkaisujen tai viranomaisten päätösten tai määräysten muuhun kuin yksittäiseen
tai vähäiseen rikkomiseen tai on tehnyt Saksan liittotasavallan alueen ulkopuolella rikoksen, jota on Saksan liittotasavallan
alueella pidettävä tahallisena rikoksena
3.      rikkoo prostituution harjoittamiseen sovellettavaa oikeussääntöä tai viranomaisen määräystä
4.      käyttää heroiinia, kokaiinia tai vastaavaa vaarallista huumausainetta eikä halua osallistua tarpeelliseen vieroitushoitoon
tai keskeyttää tällaisen hoidon
– – ”
15     Kyseisen lain 47 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1)      Ulkomaalainen karkotetaan,
1.      jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti yhdestä tai useasta tahallisesta rikoksesta vähintään kolmen vuoden vapaus‑ tai nuorisorangaistukseen
tai jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti tahallisista rikoksista viiden vuoden sisällä useaan vapaus‑ tai nuorisorangaistukseen,
joiden pituus on yhteensä vähintään kolme vuotta, tai jos hänet on viimeisimmässä lainvoimaisessa tuomiossa määrätty otettavaksi
säilöön (Sicherungsverwahrung) tai
2.      jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti Betäubungsmittelgesetzissä (huumausainelaki) tarkoitetusta tahallisesta rikoksesta,
rikoslain 125 a §:n toisessa virkkeessä säädetyt edellytykset täyttävästä yleisen järjestyksen rikkomisesta tai rikoslain
125 §:ssä säädetystä kielletyn julkisen kokouksen tai kielletyn mielenosoituksen yhteydessä aiheutetusta yleisen järjestyksen
rikkomisesta nuorisorangaistukseen, jonka pituus on vähintään kaksi vuotta, tai vapausrangaistukseen ja jos rangaistusta ei
ole määrätty pantavaksi täytäntöön ehdollisena.
2)      Ulkomaalainen karkotetaan lähtökohtaisesti,
1.      jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti yhdestä tai useasta tahallisesta rikoksesta nuorisorangaistukseen, jonka pituus on vähintään
kaksi vuotta, tai vapausrangaistukseen ja jos rangaistusta ei ole määrätty pantavaksi täytäntöön ehdollisena
2.      jos hän Betäubungsmittelgesetzin säännösten vastaisesti ilman lupaa viljelee, valmistaa, tuo maahan, kauttakuljettaa, vie
maasta, myy, luovuttaa toiselle tai muulla tavalla laskee liikkeelle huumausainetta tai käy sillä kauppaa tai yllyttää jotakuta
tällaisiin toimiin tai avustaa niissä
3.      jos hän osallistuu kielletyssä tai hajotetussa julkisessa kokouksessa taikka kielletyssä tai hajotetussa mielenosoituksessa
tekijänä tai osallisena henkilöihin tai omaisuuteen kohdistuviin väkivaltaisuuksiin, joita joukko henkilöitä suorittaa yhdessä
yleisen turvallisuuden vaarantavalla tavalla
– –
3)      Ulkomaalainen, jolla on 48 §:n 1 momentin nojalla vahvempi karkotussuoja, karkotetaan lähtökohtaisesti edellä 1 momentissa
tarkoitetuissa tapauksissa. Edellä 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ulkomaalaisen karkottamisesta päätetään harkinnan
jälkeen. Jo 18 vuotta täyttäneen mutta alle 21‑vuotiaan ulkomaalaisen, joka on kasvanut Saksan liittotasavallan alueella ja
jolla on pysyvä oleskelulupa tai oleskeluoikeus, karkottamisesta päätetään edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa
harkinnan jälkeen. Tämän pykälän 1 momenttia ja 2 momentin 1 kohtaa ei sovelleta alaikäisiin ulkomaalaisiin.”
16     Ausländergesetzin 48 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1)      Ulkomaalainen,
1.      jolla on oleskeluoikeus
2.      jolla on pysyvä oleskelulupa ja joka on syntynyt Saksan liittotasavallan alueella tai joka on tullut sinne alaikäisenä
3.      jolla on pysyvä oleskelulupa ja joka elää 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun ulkomaalaisen kanssa avioliitossa tai avioliiton kaltaisessa
parisuhteessa
4.      joka asuu yhdessä saksalaisen perheenjäsenen kanssa perheenä
5.      jolla katsotaan olevan turvapaikkaoikeus, jolla on Saksan liittotasavallan alueella ulkomaisen pakolaisen oikeusasema tai
jolla on matkustusasiakirja, jonka Saksan liittotasavallan viranomainen on myöntänyt 28.7.1951 tehdyn Abkommen über die Rechtsstellung
für Flüchtlinge ‑nimisen sopimuksen (pakolaisten oikeusasemasta tehty sopimus; BGBl. 1953 II, s. 559) nojalla
6.      jolla on 32 a §:n nojalla myönnetty tilapäinen oleskelulupa,
voidaan karkottaa ainoastaan painavista yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvistä syistä. Painavat yleiseen turvallisuuteen
ja järjestykseen liittyvät syyt ovat lähtökohtaisesti olemassa 47 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa.
2)      Alaikäistä ulkomaalaista, jonka vanhemmat oleskelevat tai jonka ainoana huoltajana toimiva vanhempi oleskelee laillisesti
Saksan liittotasavallan alueella, ei karkoteta, ellei häntä ole lainvoimaisesti tuomittu toistuvista muista kuin vähäisistä
tahallisista rikoksista, vakavista rikoksista tai erityisen vakavasta rikoksesta. Saksan liittotasavallan alueella kasvanut
ja vanhempiensa kanssa samassa taloudessa asuva 18 vuotta täyttänyt mutta alle 21‑vuotias henkilö karkotetaan ainoastaan 47
§:n 1 momentin, 2 momentin 1 kohdan sekä 3 momentin perusteella.
– – ”
17     Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1)      Sikäli kuin tässä laissa myönnetään liikkumisvapaus eikä edellä olevissa säännöksissä jo säädetä rajoittavista toimenpiteistä,
maahantulon, EY‑oleskeluluvan tai sen voimassaoloajan pidentämisen epääminen, Ausländergesetzin 3 §:n 5 momentissa, 12 §:n
1 momentin toisessa virkkeessä ja 14 §:ssä tarkoitetut rajoittavat toimenpiteet sekä edellä 1 §:ssä mainittujen henkilöiden
karkottaminen tai palauttaminen ovat sallittuja vain yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä
syistä (Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohta ja 56 artiklan 1 kohta). Ulkomaalaiset, joilla on
pysyvä EY‑oleskelulupa, saadaan karkottaa ainoastaan painavista yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen liittyvistä syistä.
– –
3)      Edellä 1 momentissa mainitut päätökset tai toimenpiteet ovat sallittuja vain, mikäli ulkomaalainen antaa niihin omalla käytöksellään
aiheen. Tämä ei koske päätöksiä tai toimenpiteitä, joilla pyritään kansanterveyden suojelemiseen.
4)      Rikostuomio ei sellaisenaan ole riittävä peruste edellä 1 momentissa mainituille päätöksille tai toimenpiteille.
– –
7)      Mikäli EY‑oleskeluluvan myöntäminen tai sen voimassaoloajan pidentäminen evätään, mikäli henkilö määrätään karkotettavaksi
tai mikäli häntä uhkaa palauttaminen, on ilmoitettava määräaika, jonka kuluessa ulkomaalaisen on poistuttava tämän lain soveltamisalueelta.
Muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa määräajan on oltava vähintään 15 päivää, mikäli EY‑oleskelulupaa ei ole vielä myönnetty,
ja vähintään kuukausi, mikäli EY‑oleskelulupa on jo myönnetty.
– – ”
18     Verordnung über die allgemeine Freizügigkeit von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Unionin (Euroopan
unionin jäsenvaltioiden kansalaisten yleisestä vapaasta liikkuvuudesta annettu asetus, jäljempänä Freizügigkeitsverordnung/EG)
4 §:n 2 momentin mukaan Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 2–9 momenttia sovelletaan vastaavasti niihin jäsenvaltioiden kansalaisiin,
jotka eivät harjoita ammattitoimintaa.
19     Verwaltungsgerichtsordnungin (hallintotuomioistuimista annettu asetus, jäljempänä VwGO) 80 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään
seuraavaa:
”2)      Lykkäävä vaikutus raukeaa vain
– –
4.      tapauksissa, joissa viranomainen, joka on antanut hallintotoimen tai jonka on ratkaistava oikaisuvaatimus, erityisesti määrää
julkisen edun vuoksi tai kyseessä olevan henkilön painavan edun vuoksi hallintotoimen välittömästi täytäntöönpantavaksi.
Osavaltiot voivat myös määrätä, ettei oikeussuojakeinoilla ole lykkäävää vaikutusta sikäli kuin ne koskevat toimia, joita
osavaltiot toteuttavat hallintotoimien täytäntöönpanossa liittovaltion lainsäädännön nojalla.
3)      Erityinen intressi hallintotoimen välittömään täytäntöönpanoon on edellä 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa
perusteltava kirjallisesti. Erityistä perustelua ei tarvita, jos viranomainen toteuttaa välittömässä vaaratilanteessa, erityisesti
kun kyse on uhkaavasta vahingosta elämälle, terveydelle tai omaisuudelle, ennalta ehkäisevästi hätätoimenpiteeksi luokitellun
toimenpiteen julkisen edun vuoksi.
– – ”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
20     Sen jälkeen kun oli tutkittu Baden-Württembergin osavaltiossa asuvien Italian kansalaisten Euroopan parlamentille ja komissiolle
osoittamat useat kymmenet vetoomukset ja kantelut toimista, jotka Saksan viranomaiset olivat toteuttaneet heitä vastaan yleiseen
järjestykseen liittyvistä syistä ja jotka vaikuttivat heidän oikeuteensa oleskella Saksassa, komissio kiinnitti 8.7.1998 päivätyllä
virallisella huomautuksella Saksan liittotasavallan huomion tiettyjen oikeussääntöjen ja hallintokäytäntöjen yhteensopivuuteen
niiden yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten kanssa, jotka koskevat oikeutta oleskella jäsenvaltioissa.
21     Koska Saksan hallituksen 25.3.1999 antama vastaus ei ollut häivyttänyt komission epäilyjä, tämä osoitti 24.7.2000 Saksan liittotasavallalle
perustellun lausunnon, jossa se toisti virallisessa huomautuksessa esittämänsä väitteet ja kehotti Saksan liittotasavaltaa
toteuttamaan tarpeelliset toimet kyseisen lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksiannosta.
22     Saksan hallitus kiisti 26.9.2000 antamassaan vastauksessa yhteisön oikeuden vastaisen hallintokäytännön olemassaolon mutta
ilmoitti samalla olevansa valmis tarkistamaan, olisiko kansallisen lainsäädännön tietyillä aloilla mahdollisesti tarpeen tehdä
joitakin selvennyksiä.
23     Koska komissiolle ei ollut ilmoitettu, että tällaisia selvennyksiä olisi tehty, ja koska komissio katsoi lisäksi, että tällaisten
selvennysten tarpeen selvittämiseksi tehtävät tarkistukset eivät missään tapauksessa olisi riittäneet korjaamaan tilannetta,
josta komission esittämissä väitteissä oli kyse, komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanne
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan Saksan lainsäädännössä ja hallintokäytännössä ei oteta riittävästi huomioon henkilön
omaa käyttäytymistä, mikäli muiden jäsenvaltioiden kansalaisia karkotetaan yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä
Asianosaisten lausumat
24     Komissio väittää, että sikäli kuin Ausländergesetzin 47 §:n 1 momentissa säädetään ulkomaalaisen pakollisesta karkottamisesta
(jäljempänä pakollinen karkottaminen) ja saman pykälän 2 momentissa säädetään ulkomaalaisen lähtökohtaisesti pakollisesta
karkottamisesta (jäljempänä lähtökohtainen karkottaminen), kun kyseessä oleva henkilö on tuomittu jostakin näissä momenteissa
tarkoitetuista rikoksista, toimivaltaisella viranomaisella ei ole päätöstä tehdessään mitään harkintavaltaa.
25     Komissio korostaa, että Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentissa viitataan yleisesti ”ulkomaalaisiin” ja näin ollen myös
jäsenvaltioiden kansalaisiin. Komissio väittää Italian hallituksen tukemana, että sikäli kuin tätä pykälää sovelletaan yhteisön
jäsenvaltioiden kansalaisiin, se on suoraan ja väistämättä ristiriidassa direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen
vaatimusten kanssa. Tämän artiklan mukaan nimittäin karkotuspäätöksen on perustuttava yksinomaan kyseessä olevan yksilön omaan
käyttäytymiseen, eivätkä rikostuomiot saa sellaisenaan olla perusteena tällaisille toimenpiteille, kun Ausländergesetzin 47
§:n 1 ja 2 momentissa puolestaan komission mukaan riistetään toimivaltaisilta viranomaisilta harkintavalta, jota ne tarvitsevat
tällaisen tapauskohtaisen tutkinnan suorittamiseksi, ja korvataan se lainsäätäjän tekemällä yleisarvioinnilla, joka liittyy
yksinomaan kyseessä olevan kansalaisen saamaan tuomioon. Komission mukaan kyseisen 47 §:n 1 ja 2 momentti ovat ristiriidassa
Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 3 ja 4 momentin kanssa, vaikka Saksan hallituksen mukaan niillä on tarkoitus täsmentää näitä
viimeksi mainittuja momentteja.
26     Komission mukaan tällainen ristiriitainen oikeudellinen tilanne aiheuttaa ilmiselvästi ongelmia, kun kansallista lainsäädäntöä
sovelletaan käytännössä, ja johtaa näin ollen yhteisön oikeuden vastaisiin päätöksiin. Komissio väittää, että kun karkotuspäätös
perustuu Ausländergesetzin 47 §:ään, se on yhteisön oikeuden vastainen, ja yhteisön oikeuden rikkominen on erityisen ilmeistä
silloin, kun kyseiset viranomaiset ilmoittavat päätöksessään nimenomaisesti, että rikostuomion takia niillä ei ole mitään
sellaista harkintavaltaa, jonka avulla ne voisivat luopua karkottamisesta. Komission mukaan Saksan lainsäädäntöä on selvennettävä
siten, ettei siinä jätetä sijaa millekään epävarmuudelle yhteisön oikeuden vaatimusten huomioon ottamisesta.
27     Komissio täsmentää, että nyt käsiteltävänä olevan kanteen tarkoituksena ei ole tutkia yksittäistapauksia ja että kannekirjelmässä
mainitut karkotustapaukset ovat pelkkiä esimerkkejä sellaisen hallintokäytännön yleisyyden havainnollistamiseksi, joka on
yhteisön oikeuden vastainen, koska se perustuu lainsäädäntöön, jolla ei panna riittävän selvästi täytäntöön yhteisön lainsäädännön
vaatimuksia. Komission mukaan kyseisistä esimerkeistä ilmenee kiistatta, että virheelliset päätökset eivät ole yksittäistapauksia
vaan että niitä on päinvastoin tehty useaan otteeseen, ja ne ovat siis luonteeltaan yleisiä ja johtavat tiettyihin yhteisön
oikeuden vastaisiin käytäntöihin, vaikka näissä käytännöissä onkin alueellisia eroja.
28     Saksan hallitus väittää, että jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamisesta ei säädetä pelkästään Ausländergesetzin 47 §:ssä
vaan myös Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä niiden unionin kansalaisten osalta, jotka harjoittavat ammattitoimintaa, sekä Freizügigkeitsverordnung/EG:n
4 §:ssä, jossa ulotetaan kyseisen 12 §:n soveltaminen koskemaan niitä unionin kansalaisia, jotka eivät harjoita ammattitoimintaa.
29     Saksan hallituksen mukaan kyseisessä 12 §:ssä todetaan selvästi, että harkinta on tehtävä yksilökohtaisesti arvioimalla kyseessä
olevan henkilön omaa käyttäytymistä ja että rikostuomiot eivät yksinään riitä karkottamisen perusteeksi. Saksan hallitus väittää,
että tässä pykälässä, jossa toistetaan lähes sanatarkasti direktiivin 64/221 3 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuoto, saatetaan
nämä viimeksi mainitut säännökset riittävän selvästi ja tarkasti osaksi kansallista oikeutta. Toisin kuin komissio väittää,
Ausländergesetzin 47 §:ssä ja Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä ei luoda oikeudellista tilannetta, joka olisi sellaisenaan
epäselvä ja ristiriitainen. Saksan hallitus nimittäin katsoo, että Ausländergesetzin 2 §:n 2 momentissa todetaan selvästi,
että Aufenthaltsgesetz/EWG:n säännökset ovat Ausländergesetzin säännöksiin nähden ensisijaisia, joten oikeusseuraamusta, jona
on joko pakollinen karkottaminen (Ausländergesetzin 47 §:n 1 momentti) tai lähtökohtainen karkottaminen (Ausländergesetzin
47 §:n 2 momentti), sovelletaan niihin ulkomaalaisiin, joilla on yhteisön oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen,
ainoastaan silloin, kun kyseisessä 12 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Näin ollen Saksan hallitus katsoo, että väite,
jonka mukaan direktiivin 64/221 3 artiklaa ei ole pantu Saksan oikeudessa riittävän selvästi täytäntöön, on hylättävä.
30     Siihen väitteeseen, jonka mukaan Saksan liittotasavalta on tehnyt karkotuspäätöksiä ”tällaisella epätarkalla perusteella”,
Saksan hallitus vastaa, ettei ole olemassa mitään yhteisön oikeuden vastaista hallintokäytäntöä ja ettei komissio pysty todistamaan
tällaisen käytännön olemassaoloa, vaikka sillä on todistustaakka.
31     Saksan hallituksen mukaan ei tosin voida pitää mahdottomana, että toimivaltaiset hallintoviranomaiset ovat joissakin tapauksissa
päättäneet muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oleskelun päätöksillä, jotka on tehty paitsi kansallisen oikeuden myös kansalliseen
oikeuteen nähden ensisijaisen yhteisön oikeuden vastaisesti. Saksan hallitus kuitenkin toteaa, että komission kannekirjelmässään
tarkoittamat 51 tapausta eivät kaikki johtaneet karkottamiseen tai palauttamiseen ja että lisäksi ne sattuivat yhdeksän vuoden
ajanjaksona ja koskivat vain kolmea osavaltiota kuudestatoista. Komission tarkoittamat toimet eivät siis Saksan hallituksen
mukaan ole riittävän vakiintuneita ja yleisiä sen osoittamiseksi, että kyse on hallintokäytännöstä. Saksan hallitus katsoo,
että loppujen lopuksi komission väite perustuu lähinnä olettamaan, jonka mukaan myös muissa kuin kannekirjelmässä tarkoitetuissa
tapauksissa on tehty yhteisön lainsäädännön vastaisia päätöksiä, mitä ei ole näytetty toteen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
32     Kuten yhteisöjen tuomioistuin palautti mieleen asiassa C-503/03, komissio vastaan Espanja, 31.1.2006 antamassaan tuomiossa
(43 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), jäsenvaltion kansalaisten oikeus päästä toisen jäsenvaltion alueelle
ja oleskella siellä ei ole ehdoton. Yhtenä yhteisön oikeudessa säädettynä tai siinä hyväksyttynä rajoituksena direktiivin
64/221 2 artiklassa sallitaan se, että jäsenvaltiot voivat kieltää toisen jäsenvaltion kansalaisten pääsyn alueelleen yleiseen
järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvistä syistä.
33     Yhteisön lainsäätäjä on kuitenkin asettanut ehdottomat rajat tällaisille syille. Direktiivin 64/221 3 artiklan 1 kohdan mukaan
yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön
omaan käyttäytymiseen, ja saman artiklan 2 kohdan mukaan rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena tällaisille toimenpiteille.
Rikostuomiota saadaan siten käyttää tällaisen toimenpiteen perusteena vain, jos tuomioon johtaneista seikoista käy ilmi, että
henkilön oma käyttäytyminen uhkaa tuolloin yleistä järjestystä (asia 30/77, Bouchereau, tuomio 27.10.1977, Kok. 1977, s. 1999,
Kok. Ep. III, s. 485, 28 kohta; asia C-348/96, Calfa, tuomio 19.1.1999, Kok. 1999, s. I-11, 24 kohta ja em. asia komissio
v. Espanja, tuomion 44 kohta).
34     Yhteisöjen tuomioistuin on osaltaan aina korostanut sitä, että yleistä järjestystä koskevaa poikkeusta on tulkittava suppeasti,
koska sillä poiketaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevasta perusperiaatteesta, eivätkä jäsenvaltiot voi yksipuolisesti
määritellä sen ulottuvuutta (asia 36/75, Rutili, tuomio 28.10.1975, Kok. 1975, s. 1219, Kok. Ep. II, s. 495, 27 kohta; em.
asia Bouchereau, tuomion 33 kohta; em. asia Calfa, tuomion 23 kohta; yhdistetyt asiat C‑482/01 ja C‑493/01, Orfanopoulos ja
Oliveri, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I‑5257, 64 ja 65 kohta ja em. asia komissio v. Espanja, tuomion 45 kohta).
35     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten viranomaisten mahdollisuus vedota yleiseen järjestykseen edellyttää joka
tapauksessa sitä, että kyse on sen yhteiskuntajärjestyksen häiriön lisäksi, jonka jokainen lain rikkominen muodostaa, perustavanlaatuista
yhteiskunnan etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (em. asia Rutili, tuomion 28 kohta; em. asia Bouchereau,
tuomion 35 kohta; em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 66 kohta ja em. asia komissio v. Espanja, tuomion
46 kohta).
36     Komission ensimmäinen kanneperuste on tutkittava edellä esitetyn valossa. Tämä kanneperuste koostuu kahdesta osasta: ensimmäisen
osan mukaan yhteisön oikeuden säännökset, jotka koskevat yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamista yleiseen järjestykseen
liittyvistä syistä, on pantu virheellisesti täytäntöön kansallisessa oikeudessa, ja toinen osa koskee viranomaisten kyseisessä
täytäntöönpanossa noudattamaa käytäntöä.
–       Virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
37     Ausländergesetzin 47 §:n mukaan ulkomaalainen, eli jokainen henkilö, joka ei ole Saksan kansalainen (saman lain 1 §:n 2 momentti),
karkotetaan (pakollinen karkottaminen), mikäli hänet on tuomittu lainvoimaisesti niihin rangaistuksiin ja niistä rikoksista,
jotka luetellaan kyseisen 47 §:n 1 momentissa, ja tällainen karkottaminen on lähtökohtaista (lähtökohtainen karkottaminen),
jos henkilö on tuomittu niihin rangaistuksiin ja niistä rikoksista, jotka luetellaan saman pykälän 2 momentin 1 kohdassa.
38     Ausländergesetzin 47 §:n 1 momentin ja 2 momentin 1 kohdan säännökset eivät erikseen tarkasteltuina täytä yhteisön oikeuden
vaatimuksia sikäli kuin ne johtavat yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamiseen rikostuomion jälkeen ottamatta järjestelmällisesti
huomioon rikoksentekijän omaa käyttäytymistä ja siitä yleiselle järjestykselle aiheutuvaa tosiasiallista vaaraa (ks. vastaavasti
Ausländergesetzin 47 §:n 1 momentin 2 kohdan osalta em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 59 ja 69–71 kohta).
39     Kuten Saksan hallitus kuitenkin on perustellusti todennut, Aufenthaltsgesetz/EWG:tä sovelletaan erityislakina jäsenvaltioiden
kansalaisiin, joilla on EY:n perustamissopimuksen nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen. Ausländergesetziä nimittäin sovelletaan
sen 2 §:n 2 momentin mukaan niihin ulkomaalaisiin, joilla on yhteisön oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, ainoastaan,
mikäli yhteisön oikeudessa ja Aufenthaltsgesetz/EWG:ssä, joka koskee erityisesti ammattitoimintaa harjoittavia muiden jäsenvaltioiden
kansalaisia, ei toisin säädetä. Lisäksi Freizügigkeitsverordnung/EG:n 4 §:n 2 momentissa ulotetaan Aufenthaltsgesetz/EWG:n
12 §:n 2–9 momentin soveltaminen koskemaan niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka eivät harjoita ammattitoimintaa.
40     Tästä seuraa, että koska Aufenthaltsgesetz/EWG on erityislaki (lex specialis) suhteessa Ausländergesetziin (lex generalis),
se on viimeksi mainitun lain säännöksiin nähden ensisijainen tilanteissa, joita sillä on nimenomaan tarkoitus säännellä (ks.
yhteisön direktiivien osalta asia C-444/00, Mayer Parry Recycling, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6163, 57 kohta).
41     Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 3 ja 4 momentin sanamuodon mukaan ulkomaalainen, jolla on yhteisön oikeuden nojalla oikeus
vapaaseen liikkuvuuteen, saadaan karkottaa vain, mikäli kyseinen henkilö antaa siihen omalla käytöksellään aiheen, eikä rikostuomio
ole sellaisenaan riittävä peruste tällaiselle toimenpiteelle.
42     Vaikka lisäksi onkin totta, että kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten ulottuvuutta on arvioitava ottaen
huomioon se, miten kansalliset tuomioistuimet niitä tulkitsevat (ks. erityisesti asia C-129/00, komissio v. Italia, tuomio
9.12.2003, Kok. 2003, s. I-14637, 30–33 kohta), nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei väitä, että tuomioistuinten
kyseessä olevaa lainsäädäntöä koskevat, huomioon otettavat tulkinnat poikkeaisivat toisistaan siten, että osassa päädytään
soveltamaan tätä lainsäädäntöä tavalla, joka ei ole ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, ja osassa tavalla, joka on ristiriidassa
sen kanssa, jolloin tämä lainsäädäntö ei olisi kyllin selvää, jotta varmistettaisiin sen soveltaminen tavalla, joka on sopusoinnussa
yhteisön oikeuden kanssa.
43     Näin ollen se komission väite on perusteeton, jonka mukaan yhteisön oikeutta on rikottu, koska Saksan lainsäädännössä ei kielletä
riittävän selvästi sitä, että muiden jäsenvaltioiden kansalaiset, joilla on yhteisön oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen,
karkotetaan Saksan liittotasavallan alueelta automaattisesti rikostuomion jälkeen ottamatta huomioon rikoksentekijän omaa
käyttäytymistä ja siitä yleiselle järjestykselle aiheutuvaa tosiasiallista vaaraa.
–       Yhteisön oikeuden vastaista hallintokäytäntöä koskeva väite
44     Kannekirjelmässä esitetyistä vaatimuksista ilmenee, että komissio pyrkii ensimmäisellä kanneperusteellaan paitsi sen vahvistamiseen,
että yhteisön oikeuden säännökset on pantu kansallisessa oikeudessa virheellisesti täytäntöön, myös sen toteamiseen, että
”karkotuspäätöksiä” on tehty näiden säännösten vastaisesti.
45     Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut useaan otteeseen, että komissio voi pyytää sitä toteamaan sellaisen jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättämisen, joka koskee direktiivin osoittaman tuloksen saavuttamatta jättämistä yksittäistapauksessa (ks. erityisesti
yhdistetyt asiat C-20/01 ja C-28/01, komissio v. Saksa, tuomio 10.4.2003, Kok. 2003, s. I-3609, 30 kohta; asia C-157/03, komissio
v. Espanja, tuomio 14.4.2005, Kok. 2005, s. I-2911, 44 kohta ja em. asia komissio v. Espanja, tuomio 31.1.2006, 59 kohta).
46     Kuten tämän tuomion 27 kohdasta ilmenee ja huolimatta kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten väljästä sanamuodosta, komissio
on nimenomaisesti todennut yhteisöjen tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä, että se ei vaadi kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta
tutkimaan eri kanneperusteiden yhteydessä tiettyjä yksittäistapauksissa esille tulleita kysymyksiä vaan että se pyrkii osoittamaan,
että Saksan lainsäädännössä ei panna riittävästi täytäntöön yhteisön oikeuden vaatimuksia, mikä on johtanut yhteisön oikeuden
vastaiseen hallintokäytäntöön. Tässä yhteydessä komissio väittää viittaavansa joihinkin tapauksiin ainoastaan esimerkkeinä
tietynlaisista hallintopäätöksistä ja ‑käytännöistä, joista on kyse nyt käsiteltävänä olevassa Saksan liittotasavaltaa vastaan
nostetussa kanteessa. Se, että komissio mainitsee tiettyjä tapauksia, ei mitenkään tee mahdottomaksi sitä, että muitakin tapauksia
on pidettävä yhtäläisinä esimerkkeinä yhteisön oikeuden rikkomisesta.
47     Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voi aiheutua sellaisen hallintokäytännön
olemassaolosta, jolla rikotaan yhteisön oikeutta, vaikka sovellettava kansallinen lainsäädäntö itsessään onkin, kuten tämän
tuomion 39–43 kohdasta ilmenee, yhteisön oikeuden mukaista (ks. erityisesti asia C-278/03, komissio v. Italia, tuomio 12.5.2005,
Kok. 2005, s. I-3747, 13 kohta).
48     Tältä osin on aluksi muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä
koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja esitettävä
yhteisöjen tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta,
eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamuksiin (ks. erityisesti asia C-287/03, komissio v. Belgia, tuomio
12.5.2005, Kok. 2005, s. I-3761, 27 kohta).
49     Kun on kyse erityisesti kansallisen säännöksen täytäntöönpanoa koskevasta väitteestä, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut,
että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen osoittaminen edellyttää, että esitettävä näyttö on luonteeltaan erityistä
verrattuna siihen, joka tavallisesti otetaan huomioon sellaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen
yhteydessä, joka koskee ainoastaan kansallisen säännöksen sisältöä, ja että näin ollen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättäminen voidaan näyttää toteen ainoastaan sen käytännön riittävän dokumentoidulla ja yksityiskohtaisella osoittamisella,
josta kansallisia viranomaisia ja/tai tuomioistuimia arvostellaan ja josta kyseessä oleva jäsenvaltio on vastuussa (em. asia
komissio v. Belgia, tuomion 28 kohta).
50     Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että jotta yhteisön oikeuden vaatimusten vastaisena hallintokäytäntönä ilmenevä
valtion toiminta voi merkitä EY 226 artiklassa tarkoitettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, kyseisen hallintokäytännön
on täytettävä tietyt vakiintuneisuutta ja yleisyyttä koskevat edellytykset (ks. asia C-387/99, komissio v. Saksa, tuomio 29.4.2004,
Kok. 2004, s. I-3751, 42 kohta; asia C-494/01, komissio v. Irlanti, tuomio 26.4.2005, Kok. 2005, s. I‑3331, 28 kohta ja em.
asia komissio v. Belgia, tuomion 29 kohta).
51     Komissio ei kuitenkaan ole osoittanut, että Saksassa noudatettaisiin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetyn
kaltaista hallintokäytäntöä.
52     Komissio on kannekirjelmässään vain luetellut joitakin tapauksia, joissa se väittää hallintopäätöksiä tehdyn yhteisön oikeuden
vaatimusten vastaisesti, mutta se ei ole toimittanut yhteisöjen tuomioistuimelle kyseisiä päätöksiä vaan ainoastaan esittänyt
kannekirjelmässä lyhyen otteen joistakin niistä. Komissio siis on ilmiselvästi jättänyt esittämättä yhteisöjen tuomioistuimelle
tiedot, jotka tämä tarvitsee tarkistaakseen, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, ja asia on näin varsinkin, kun
Saksan hallitus konkreettisesti kiistää esitettyjen tietojen luotettavuuden mainitsemalla muutamien tapausten osalta päätöksiä,
joita on tehty kyseessä olleiden henkilöiden valitettua (asiat Condo, Ferri, Gaudino, Guaglianone, Marchese ja Procopio) niistä
päätöksistä, joihin komissio kannekirjelmässään viittaa.
53     Lisäksi on todettava, että komission tarkoittamat noin 50 päätöstä tehtiin kannekirjelmästä ilmenevien tietojen mukaan vuoden
1992 joulukuun (asia Torsello) ja vuoden 2001 tammikuun (asia Sulimanov) välisenä aikana eli lähes yhdeksän vuoden aikana.
Yhteisöjen tuomioistuin ei näin ollen voi missään tapauksessa päätellä noudatetun yleistä ja vakiintunutta yhteisön oikeuden
vastaista käytäntöä, kun komissio, joka ei voi nojautua minkäänlaiseen olettamaan, on jättänyt toimittamatta yhteisöjen tuomioistuimelle
tarvittavat tiedot sen Saksan hallituksen väitteen hylkäämiseksi, jonka mukaan kyse on yksittäisistä päätöksistä eikä yleisestä
ja vakiintuneesta käytännöstä.
54     Tällainen päätelmä on tehtävä varsinkin kun, kuten Saksan hallitus väittää, Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetzissä
–eli Ausländergesetziä koskevissa yleisissä hallinnollisissa määräyksissä, jotka on osoitettu Saksan viranomaisille ja joita
näiden on noudatettava – täsmennetään yhtäältä, että ulkomaalainen voidaan karkottaa Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin
nojalla yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä ainoastaan, kun ulkomaalainen aiheuttaa tällaisen toimenpiteen omalla käyttäytymisellään,
koska rikostuomio ei voi riittää karkottamisen perusteeksi, ja kyseisissä määräyksissä täsmennetään toisaalta, että saman
12 §:n 3 momentissa sallitaan karkottamisen perusteeksi ainoastaan ulkomaalaisen oma käyttäytyminen ja että karkottamisesta
voidaan päättää ainoastaan erityisestävistä syistä ja tilanteessa, jossa on kyse perustavanlaatuista yhteiskunnan etua uhkaavasta
todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.
55     Näin ollen on katsottava, että vaikka Saksan hallitus ei kiistäkään, että yksittäisiä karkotuspäätöksiä on voitu tehdä ottamatta
riittävästi huomioon yhteisön oikeuden vaatimuksia, komission väite yhteisön oikeuden vastaisesta hallintokäytännöstä on hylättävä
perusteettomana.
56     Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan Saksan lainsäädännössä ja hallintokäytännössä ei oteta riittävästi huomioon sitä, aiheutuuko
yleiselle järjestykselle vakavaa vaaraa, mikäli karkotetaan sellaisia muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, joilla on määräaikainen
oleskelulupa
Tutkittavaksi ottaminen
–       Asianosaisten lausumat
57     Saksan hallituksen mukaan komissio väittää kannekirjelmässään, että Saksan liittotasavalta on noudattanut puutteellisesti
velvollisuuttaan saattaa direktiivi 64/221 osaksi kansallista oikeutta ja että se on lisäksi noudattanut yhteisön lainsäädännön
vastaista hallintokäytäntöä. Saksan hallituksen mukaan komissio kuitenkin mainitsi perustellussa lausunnossaan ainoastaan
sen, että yhteisön oikeuden säännökset pannaan Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentissa epäselvästi täytäntöön, eikä komissio
ole väittänyt, että tämän säännöksen täytäntöönpanossa olisi noudatettu yhteisön lainsäädännön vastaista hallintokäytäntöä.
Saksan hallituksen mukaan toinen kanneperuste on siis jätettävä tutkimatta sikäli kuin komissio vaatii tällaisen hallintokäytännön
toteamista, koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio ei voi kanteessaan vedota seikkoihin, jotka ovat oikeudenkäyntiä
edeltäneessä vaiheessa esitettyihin seikkoihin nähden uusia.
58     Komissio kiistää laajentaneensa oikeudenkäynnin kohdetta ja toteaa, että sen kolmessa ensimmäisessä kanneperusteessa kritisoidaan
ulkomaalaisten karkottamista koskevaa Saksan oikeudellista tilannetta lähinnä siksi, että tietyissä tapauksissa ristiriitaisten
säännösten samanaikainen voimassaolo, josta aiheutuu epäselvyyttä oikeuden soveltamisesta vastaaville tahoille, johtaa käytännössä
jatkuvasti yhteisön oikeuden vastaisiin karkotuspäätöksiin. Komissio väittää, että samoin kuin oikeudellisen tilanteen epätarkkuus
juuri johtuu näiden säännösten samanaikaisesta voimassaolosta, näiden säännösten nojalla tehdyt karkotuspäätökset liittyvät
välttämättä kyseisiin kolmeen kanneperusteeseen eivätkä ole näistä perusteista erotettavissa.
–       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
59     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. erityisesti asia C-365/97, komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, Kok. 1999, s. I-7773,
23 kohta) komission jäsenvaltiolle esittämässä virallisessa huomautuksessa ja sittemmin komission antamassa perustellussa
lausunnossa rajataan oikeudenkäynnin kohde, jota ei sen jälkeen voida enää laajentaa. Se, että asianomaisella jäsenvaltiolla
on mahdollisuus esittää huomautuksensa, muodostaa perustamissopimuksella tavoitellun olennaisen takeen, vaikka jäsenvaltio
päättäisi olla käyttämättä tätä mahdollisuutta, ja tämän takeen huomioon ottaminen on olennainen menettelymääräys jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättämisen toteamista koskevassa menettelyssä.
60     Tämän vuoksi perustellun lausunnon ja komission kanteen on nojauduttava oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aloittavassa
virallisessa huomautuksessa esiin tuotuihin perusteisiin (asia C-191/95, komissio v. Saksa, tuomio 29.9.1998, Kok. 1998, s.
I-5449, 55 kohta). Koska kanteen ja perustellun lausunnon on perustuttava samoihin syihin ja perusteluihin, yhteisöjen tuomioistuin
ei voi tutkia perustetta, jota ei ole esitetty perustellussa lausunnossa (asia 76/86, komissio v. Saksa, tuomio 11.5.1989,
Kok. 1989, s. 1021, 8 kohta), ja tämän lausunnon on sisällettävä johdonmukainen ja yksityiskohtainen esitys niistä syistä,
jotka ovat saaneet komission katsomaan, ettei asianomainen jäsenvaltio ole noudattanut jotakin perustamissopimuksen mukaisista
velvoitteistaan (ks. mm. asia C-350/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 24.6.2004, Kok. 2004, s. I-6213, 20 kohta).
61     Ei voida kuitenkaan vaatia, että virallisessa huomautuksessa esitettyjen väitteiden, perustellun lausunnon lausunto-osan ja
kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten pitäisi aina olla täysin yhteneviä, kunhan oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu
tai muutettu vaan sitä vastoin ainoastaan rajattu (em. asia komissio v. Saksa, tuomio 29.9.1998, 56 kohta; em. asia komissio
v. Italia, tuomio 9.11.1999, 25 kohta ja asia C-177/04, komissio v. Ranska, tuomio 14.3.2006, 37 kohta, ei vielä julkaistu
oikeustapauskokoelmassa).
62     Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on todettava, että toisen kanneperusteen se osa, joka koskee yhteisön oikeuden vastaisen
hallintokäytännön olemassaoloa, vastaa olennaisilta osiltaan perustellun lausunnon IV kohdassa esitettyä perustetta, jossa
komissio väittää Saksan liittotasavallan tehneen karkotuspäätöksiä tapauksissa, joissa ei ollut näytetty toteen perustavanlaatuista
yhteiskunnan etua uhkaavaa todellista ja riittävän vakavaa vaaraa yleiselle järjestykselle. Tähän on lisättävä se, että perustellun
lausunnon siinä osassa, jonka otsikkona on ”Uhka yleiselle järjestykselle”, komissio vetoaa nimenomaan Saksassa noudatettaviin
”hallintokäytäntöihin”, jotka perustuvat Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen sellaiseen tulkintaan,
jossa jätetään huomiotta edellytykset, joiden täyttyessä yhteisön oikeudessa sallitaan vapaan liikkuvuuden rajoittaminen yleiseen
järjestykseen liittyvistä syistä.
63     Näin ollen komissiota ei voida moittia siitä, ettei se ole toistanut oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana esittämiään
perusteita sanatarkasti kannekirjelmässä esittämissään vaatimuksissa, kun se on huolehtinut siitä, että nämä vaatimukset ja
kyseisten perusteiden yksityiskohtainen esitys ovat yhteneviä.
64     Toisen kanneperusteen osittaista tutkimatta jättämistä koskeva oikeudenkäyntiväite on siis hylättävä.
Asiakysymys
–       Asianosaisten lausumat
65     Komissio väittää, että Aufenthaltsgesetz/EWG, jolla on tarkoitus panna Saksan oikeudessa täytäntöön ne yhteisön oikeuden säännökset,
jotka koskevat vapaan liikkuvuuden rajoittamista yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä, ei ole riittävän selvä sen 12
§:n 1 momenttiin sisältyvän säännöksen osalta, joka on käsiteltävänä olevassa asiassa ratkaiseva. Kun nimittäin kyseisen momentin
ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että oleskelulupa voidaan ”yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen
liittyvistä syistä” evätä ulkomaalaiselta, jolla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, saman momentin toisessa virkkeessä säädetään
pelkästään niiden ulkomaalaisten osalta, joilla on ”pysyvä EY‑oleskelulupa”, että heidät saadaan karkottaa ainoastaan ”painavista”
yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen liittyvistä syistä. Komissio väittää, että kyseisen momentin rakenne on harhaanjohtava
sikäli kuin sitä voidaan tulkita ja sitä paitsi tulkitaankin, kuten hallintokäytäntö osoittaa, siten, että pelkkien yleiseen
turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvien syiden perusteella voidaan karkottaa henkilöt, joilla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen
mutta joilla ei ole ”pysyvää EY‑oleskelulupaa”, ja että painavia syitä vaaditaan vain niiden ulkomaalaisten karkottamiseksi,
joilla on tällainen pysyvä EY‑oleskelulupa.
66     Komissio väittää, että on tehty lukuisia päätöksiä, jotka lähtökohtaisesti ilmentävät Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin
ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun yleisen järjestyksen virheellistä tulkintaa. Komission mukaan joissakin näissä päätöksissä
jopa todetaan nimenomaisesti, ettei ole tarpeen tarkistaa, onko olemassa painavia yleiseen järjestykseen liittyviä syitä,
koska niiden olemassaoloa vaaditaan vain kyseisen momentin toisessa virkkeessä tarkoitetussa tapauksessa eli niiden ulkomaalaisten
osalta, joilla on ”pysyvä EY‑oleskelulupa”. Komissio mainitsee seitsemän esimerkkitapausta tämän viimeksi mainitun väitteen
tueksi.
67     Komission mukaan Saksassa vallitseva oikeudellinen tilanne ja hallintokäytäntö on tämän osalta tarpeen tehdä yksiselitteisiksi
siten, etteivät ne jätä jäljelle pienintäkään epävarmuutta sen vaatimuksen osalta, jonka mukaan karkottaminen edellyttää oleskeluluvan
kestosta riippumatta sitä, että kyseessä olevan henkilön oma käyttäytyminen ilmentää perustavanlaatuista yhteiskunnan etua
uhkaavaa todellista ja riittävän vakavaa vaaraa (ks. mm. em. asia Bouchereau, tuomion 33–35 kohta).
68     Saksan hallitus sitä vastoin väittää, että Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentissa pannaan riittävän selvästi täytäntöön
ne yhteisön lainsäädännöstä johtuvat vaatimukset, jotka koskevat vapaan liikkuvuuden rajoittamista.
69     Yhteisön oikeuden vastaista hallintokäytäntöä koskevasta väitteestä Saksan hallitus toteaa, että vaikka oletettaisiinkin,
että toisen kanneperusteen tämä osa voidaan ottaa tutkittavaksi, se ei ymmärrä, miten komissio voi päätellä pelkästään niistä
alle 20 yksittäistapauksesta, jotka kannekirjelmässä luetellaan, että Saksassa on tällainen hallintokäytäntö, jota noudatetaan
järjestelmällisesti koko maan alueella.
–       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
70     Kuten tämän tuomion 35 kohdassa palautettiin mieleen, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten viranomaisten mahdollisuus
vedota yleiseen järjestykseen edellyttää joka tapauksessa sitä, että kyse on sen yhteiskuntajärjestyksen häiriön lisäksi,
jonka jokainen lain rikkominen muodostaa, perustavanlaatuista yhteiskunnan etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta
vaarasta.
71     Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että muiden jäsenvaltioiden kansalaiset, joilla
on yhteisön oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, voidaan karkottaa vain yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen
sekä kansanterveyteen liittyvistä syistä, ja kyseisessä virkkeessä mainitaan suluissa perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohta
ja EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan 1 kohta (josta on muutettuna tullut EY 46 artiklan 1 kohta). Saman momentin toisessa
virkkeessä säädetään, että ulkomaalaiset, joilla on ”pysyvä EY‑oleskelulupa”, saadaan karkottaa ainoastaan ”painavista” yleiseen
turvallisuuteen tai järjestykseen liittyvistä syistä.
72     Vaikka Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tehdyssä viittauksessa yhteisön primaarioikeuteen
voidaankin katsoa tehdyn riittävän selväksi, että yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittava samoin kuin tätä samaa perustamissopimuksen
kyseisiin artikloihin sisältyvää käsitettä on tulkittu, sellaisena kuin tämä käsite pannaan direktiivissä 64/221 täytäntöön
ja sellaisena kuin sitä on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä täsmennetty, kyseisen kansallisen säännöksen toinen
virke – sikäli kuin siinä lisätään niiden yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten osalta, joilla on pysyvä oleskelulupa, että
karkottaminen voidaan perustella vain ”painavilla” yleiseen järjestykseen liittyvillä syillä – herättää epävarmuutta siitä,
otetaanko yhteisön oikeuden vaatimukset asianmukaisesti huomioon niiden yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten osalta, joilla
on määräaikainen oleskelulupa.
73     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin säännökset on kuitenkin pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti sekä niin
yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy (ks. mm. asia C-159/99, komissio v. Italia,
tuomio 17.5.2001, Kok. 2001, s. I-4007, 32 kohta ja asia C-415/01, komissio v. Belgia, tuomio 27.2.2003, Kok. 2003, s. I-2081,
21 kohta).
74     Näin ollen Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 1 momentissa ei panna riittävän selvästi täytäntöön niiden jäsenvaltioiden kansalaisten
osalta, joilla on määräaikainen oleskelulupa, niitä vaatimuksia, jotka johtuvat tämän tuomion 70 kohdassa mieleen palautetusta
oikeuskäytännöstä, jonka mukaan karkottaminen on perusteltua vain, mikäli kyse on perustavanlaatuista yhteiskunnan etua uhkaavasta
todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.
75     Tätä arviota eivät kyseenalaista ne Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetzin hallinnolliset määräykset, joihin
Saksan hallitus vetoaa sen väitteensä tueksi, jonka mukaan Saksan lainsäädäntö täyttää oikeusvarmuuden vaatimuksen.
76     Tämän osalta on riittävää muistuttaa siitä, että oikeusvarmuuden periaate edellyttää yhteisön lainsäädännön soveltamiseksi
annettujen kansallisten toimenpiteiden asianmukaista julkaisemista, jotta oikeussubjektit, joita tällaiset toimenpiteet koskevat,
saisivat tietoonsa oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa laajuuden sillä tietyllä alalla, jota yhteisön oikeudessa säännellään
(ks. erityisesti em. asia komissio v. Belgia, tuomio 27.2.2003, 21 kohta). Näin ei kuitenkaan ole asia kyseisten hallinnollisten
määräysten osalta, jotka riidattomasti ovat kyseessä olevan viranomaisen sisäisiä ja jotka on osoitettu viranomaiselle, jotta
se ratkaisisi käsiteltävänään olevat asiat yhdenmukaisesti.
77     Näin ollen toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on perusteltu.
Yhteisön oikeuden vastaista hallintokäytäntöä koskeva väite
78     Yhteisöjen tuomioistuin palautti mieleen tämän tuomion 49 ja 50 kohdassa, että kun kyse on kansallisen säännöksen täytäntöönpanoa
koskevista väitteistä, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen osoittaminen edellyttää, että esitettävä näyttö on luonteeltaan
erityistä verrattuna siihen, joka tavallisesti otetaan huomioon sellaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan
kanteen yhteydessä, joka koskee ainoastaan kansallisen säännöksen sisältöä. Näin ollen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättäminen voidaan näyttää toteen ainoastaan sen käytännön riittävän dokumentoidulla ja yksityiskohtaisella osoittamisella,
josta kansallisia viranomaisia ja/tai tuomioistuimia arvostellaan ja josta kyseessä oleva jäsenvaltio on vastuussa. Jotta
yhteisön oikeuden vaatimusten vastaisena hallintokäytäntönä ilmenevä valtion toiminta voi merkitä EY 226 artiklassa tarkoitettua
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, kyseisen hallintokäytännön on täytettävä tietyt vakiintuneisuutta ja yleisyyttä
koskevat edellytykset.
79     Komissio on kuitenkin vain luetellut 17 tapausta, joissa se katsoo hallintopäätöksiä tehdyn yhteisön oikeuden vaatimusten
vastaisesti, mutta se ei ole toimittanut näitä päätöksiä yhteisöjen tuomioistuimelle eikä edes esittänyt niistä mitään otetta
väitteensä tueksi. Komissio siis on ilmiselvästi jättänyt esittämättä yhteisöjen tuomioistuimelle tiedot, jotka tämä tarvitsee
tarkistaakseen, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, ja asia on näin varsinkin, kun Saksan hallitus konkreettisesti
kiistää esitettyjen tietojen luotettavuuden erityisesti esittämällä komission kannekirjelmässään mainitsemista tapauksista
kahden osalta (asiat Moffa ja Nardelli) sellaisen otteen kyseessä olevasta päätöksestä, jossa on otettu yhteisön oikeuden
vaatimukset huomioon.
80     Jo pelkästään tästä syystä toisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan Saksan lainsäädännössä ja hallintokäytännössä otetaan karkottamisen osalta huomioon yleisestäviä
seikkoja
Tutkittavaksi ottaminen
–       Asianosaisten lausumat
81     Saksan hallituksen mukaan perustellussa lausunnossa ei väitetty, että Saksan lainsäädäntö ei olisi riittävän selvä yleisestävien
toimenpiteiden antamista koskevan kiellon osalta, joten kolmannen kanneperusteen tämä osa on jätettävä tutkimatta.
82     Komissio puolestaan väittää todenneensa virallisessa huomautuksessa, että kaikki ne päätökset, joiden oikeusperustana on Ausländergesetzin
47 §:n 1 ja 2 momentti, sisältävät tässä pykälässä asetetun yleisestävän tavoitteen takia välttämättä kiellettyyn yleisestävyyteen
liittyviä seikkoja ja että näin ollen kyseiset päätökset rikkovat yhteisön oikeutta. Komission mukaan perustellussa lausunnossa
pysytetään tämä peruste ja korostetaan sitä, joten oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
–       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
83     Perustellun lausunnon ja komission kanteen on nojauduttava samoihin syihin ja perusteluihin (ks. mm. tämän tuomion 60 kohta).
Näin on asia nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa.
84     Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 111 ja 112 kohdassa, kolmannen kanneperusteen se osa, jonka mukaan kansallisessa
oikeudessa on pantu virheellisesti täytäntöön vaatimus, että yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamista ei voida
perustella yleisestävillä syillä, vastaa olennaisilta osiltaan perustellussa lausunnossa esitettyjen vaatimusten III kohdassa
mainittua perustetta, jossa komissio väittää Saksan liittotasavallan jättäneen tekemättä lainsäädännössään riittävän selväksi,
että unionin kansalaisia koskevia karkotuspäätöksiä ei voida tehdä sellaisella toimivaltaperusteella, jossa säädetään pakollisesta
tai lähtökohtaisesta karkottamisesta lainvoimaisen rikostuomion yhteydessä. Tähän on lisättävä, että komissio vetoaa perustellun
lausunnon kohdassa ”Rikollisuuden ehkäiseminen” nimenomaan siihen, että kaikki Ausländergesetzin 47 §:ään perustuvat karkotuspäätökset
sisältävät tässä pykälässä asetetun yleisestävän tavoitteen takia välttämättä kiellettyyn yleisestävyyteen liittyviä seikkoja,
joten komissio tarkoittaa suoraan sitä lainsäädäntöä, josta kanteessa on kyse.
85     Näin ollen komissiota ei voida moittia siitä, ettei se ole toistanut oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana esittämiään
perusteita sanatarkasti kannekirjelmässä esittämissään vaatimuksissa, kun se on huolehtinut siitä, että nämä vaatimukset ja
kyseisten perusteiden yksityiskohtainen esitys ovat yhteneviä.
86     Kolmannen kanneperusteen osittaista tutkimatta jättämistä koskeva oikeudenkäyntiväite on siis hylättävä.
Asiakysymys
–       Asianosaisten lausumat
87     Komissio väittää, että Ausländergesetzin 47 §:n 1 ja 2 momentissa säädetyllä karkotusjärjestelmällä pyritään yleisestävyyteen
sikäli kuin pakollisen tai lähtökohtaisen karkottamisen tarkoituksena on ehkäistä sellaisia muiden ulkomaalaisten tekemiä
rikoksia, jotka ovat luonteeltaan identtisiä tai vastaavia kuin karkotettujen ulkomaalaisten tekemät rikokset. Komission mukaan
kaikki kyseisiin momentteihin perustuvat päätökset sisältävät välttämättä kiellettyyn yleisestävyyteen liittyviä seikkoja,
kun kyseisen pykälän tavoite otetaan huomioon, ja ne ovat jo pelkästään tästä syystä yhteisön oikeuden vastaisia. Komission
mukaan Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä vain täydentävästi tehty viittaus ei muuta mitenkään sitä, että kyseisillä päätöksillä
on sellainen oikeusperusta, jonka soveltaminen on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, koska kyseisellä perustalla on yleisestävä
tavoite.
88     Komission mukaan tämä yleisestävä tavoite, johon pakollisella karkottamisella pyritään, sitä paitsi mainitaan lukuisissa päätöksissä
nimenomaisesti ilman, että näiden päätösten perusteluista ilmenisi, että nämä päätökset perustuvat myös itsenäisesti erityisestäviin
syihin. Komission mukaan tällainen erottelu ei missään tapauksessa ole havaittavissa monissa päätöksissä, kun näissä päätöksissä
luetellaan rinnakkain sekä yleisestäviä että erityisestäviä tavoitteita kumulatiivisina perusteluina, mikä antaa ymmärtää,
että kyseessä oleva toimenpide perustuu kumpaankiin näkökohtaan. Komissio väittää lisäksi, että joidenkin päätösten perusteluissa
pidetään yleisestävyyttä erityisen tärkeänä. Komission mukaan tästä seuraa, että kyseisen hallintokäytännön takia kyseessä
olevat päätökset tehdään myös yleisestävien näkökohtien perusteella, ja siksi kyseinen hallintokäytäntö on yhteisön oikeuden
vastainen (asia C-340/97, Nazli, tuomio 10.2.2000, Kok. 2000, s. I‑957, 63 kohta).
89     Näin ollen komissio katsoo, että Saksassa vallitseva oikeudellinen tilanne ja hallintokäytäntö on tarpeen tehdä yksiselitteisiksi
siten, etteivät ne jätä jäljelle mitään epävarmuutta kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanon osalta. Yhteisön oikeuden mukaisten
velvollisuuksien epätarkka ja moniselitteinen täytäntöönpano ei täytä vaatimusta direktiivin 64/221 asianmukaisesta täytäntöönpanosta.
90     Saksan hallitus puolestaan katsoo itse kansallisen lainsäädännön epäselvyyttä koskevasta väitteestä, että tässä lainsäädännössä
säädetään selvästi ja yksiselitteisesti, että yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisia ei voida karkottaa yleisestäviin tavoitteisiin
liittyvistä syistä. Saksan hallituksen mukaan komissio jättää ottamatta huomioon sen, että kyseisiä kansalaisia koskevien
karkotuspäätösten yksinomaisena oikeusperustana ei ole Ausländergesetzin 47 § vaan näissä päätöksissä on aina noudatettava
Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n säännöksiä, jotka ovat pakottavia ja kyseisen 47 §:n säännöksiin nähden ensisijaisia. Saksan
hallituksen mukaan yleisestävyydestä säädetään vain kolmansien valtioiden kansalaisten osalta.
91     Yhteisön oikeuden vastaista hallintokäytäntöä koskevan väitteen osalta Saksan hallitus kiistää, että olisi tehty joukko virheellisiä
yksittäispäätöksiä, jotka vahvistaisivat tällaisen käytännön. Muutamien komission mainitsemien tapausten perusteella ei voida
katsoa noudatetun sellaista vakiintunutta ja yleistä hallintokäytäntöä, joka olisi vastoin yhteisön lainsäädäntöä. Saksan
hallitus toteaa lisäksi, että Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetzin määräykset vaikuttavat ratkaisevasti
siihen, onko hallintokäytäntöä olemassa, koska nämä määräykset sitovat oikeudellisesti viranomaisten toimintaa, ja että näistä
määräyksistä ilmenee, että viranomaiset eivät saa perustella yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamisesta tehtyjä
päätöksiä rikollisuutta ehkäisevällä vaikutuksella, joka tällaisella karkottamisella on muihin ulkomaalaisiin.
92     Saksan hallituksen mukaan se, että Saksan hallintoviranomaiset vetoavat yleisestäviin syihin erityisestävien syiden lisäksi,
on täysin direktiivin 64/221 3 artiklan 1 kohdan mukaista, kunhan noudatetaan sitä ainoaa tässä kohdassa säädettyä velvollisuutta,
jonka mukaan kyseessä olevan yksilön henkilöä ja käyttäytymistä koskevat syyt on esitettävä riittävästi.
–       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
93     Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion kansalaisen maastakarkotus on yhteisön oikeuden vastainen, jos
se perustuu yleisestäviin perusteisiin eli jos siitä on päätetty siksi, että ehkäistäisiin muiden ulkomaalaisten rikollisuutta
(ks. erityisesti asia 67/74, Bonsignore, tuomio 26.2.1975, Kok. 1975, s. 297, Kok. Ep. II, s. 463, 7 kohta ja em. asia Nazli,
tuomion 59 kohta), ja erityisesti, jos maastakarkotus määrätään automaattisesti rikostuomion johdosta ottamatta huomioon rikoksentekijän
omaa käyttäytymistä ja siitä yleiselle järjestykselle aiheutuvaa vaaraa (em. asia Calfa, tuomion 27 kohta).
94     Kuten tämän tuomion 39–43 kohdassa todettiin, Aufenthaltsgesetz/EWG on erityislaki suhteessa Ausländergesetziin, ja siksi
se on viimeksi mainitun lain säännöksiin nähden ensisijainen tilanteissa, joita sillä on nimenomaan tarkoitus säännellä.
95     Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan yhteisön jäsenvaltioiden kansalaiset, joilla on yhteisön
oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, voidaan karkottaa vain, mikäli kyseessä oleva henkilö antaa karkottamiseen
omalla käytöksellään aiheen. Tästä seuraa, että yleisestäviin syihin perustuva karkottaminen on kielletty näiden henkilöryhmien
osalta.
96     Lisäksi on huomattava, että kuten ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä todettiin (ks. tämän tuomion 42 kohta), komissio ei
väitä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, että tuomioistuinten kyseessä olevaa lainsäädäntöä koskevat, huomioon otettavat
tulkinnat poikkeaisivat toisistaan siten, että osassa päädytään soveltamaan tätä lainsäädäntöä tavalla, joka ei ole ristiriidassa
yhteisön oikeuden kanssa, ja osassa tavalla, joka on ristiriidassa sen kanssa, jolloin tämä lainsäädäntö ei olisi kyllin selvää,
jotta varmistettaisiin sen soveltaminen tavalla, joka on sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa.
97     Näin ollen se komission väite on perusteeton, jonka mukaan yhteisön oikeutta on rikottu, koska Saksan lainsäädännössä ei kielletä
riittävän selvästi ottamasta huomioon yleisestäviä seikkoja, kun Saksan alueelta karkotetaan toisen jäsenvaltion kansalainen,
jolla on yhteisön oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.
Yhteisön oikeuden vastaista hallintokäytäntöä koskeva väite
98     On todettava, että komissio on kannekirjelmässään vain luetellut joitakin tapauksia, joiden osalta se väittää, että karkotuspäätös
on osittain perusteltu yleisestävillä tavoitteilla, mutta se ei ole toimittanut yhteisöjen tuomioistuimelle kyseisiä päätöksiä
vaan ainoastaan esittänyt niistä, ja vain joistakin niistä, lyhyen otteen. Komissio siis on ilmiselvästi jättänyt esittämättä
yhteisöjen tuomioistuimelle tiedot, jotka tämä tarvitsee tarkistaakseen, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta,
ja asia on näin varsinkin, kun Saksan hallitus kiistää esitettyjen tietojen luotettavuuden mainitsemalla muutamia tapauksia,
joissa päätöksiä on tehty kyseessä olleiden henkilöiden esitettyä oikaisuvaatimuksen (asiat Condo ja Procopio) niistä päätöksistä,
joihin komissio kannekirjelmässään viittaa.
99     Lisäksi on todettava, että komission mainitsemat 11 päätöstä tehtiin kannekirjelmästä ilmenevien tietojen mukaan vuoden 1993
maaliskuun (asia Sassano) ja vuoden 1997 marraskuun (asia Pugliese) välisenä aikana eli lähes viiden vuoden aikana. Yhteisöjen
tuomioistuin ei näin ollen voi missään tapauksessa päätellä noudatetun yleistä ja vakiintunutta yhteisön oikeuden vastaista
käytäntöä, kun komissio, joka ei voi nojautua minkäänlaiseen olettamaan, ei ole kyennyt toimittamaan yhteisöjen tuomioistuimelle
tarvittavia tietoja sen Saksan hallituksen väitteen hylkäämiseksi, jonka mukaan kyse on yksittäisistä päätöksistä eikä yleisestä
ja vakiintuneesta käytännöstä.
100   Tällainen päätelmä on tehtävä varsinkin kun, kuten Saksan hallitus väittää, Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetzin
määräysten mukaan karkottaminen voidaan toteuttaa vain erityisestävistä syistä ja vain tilanteessa, jossa on kyse perustavanlaatuista
yhteiskunnan etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.
101   Näin ollen on katsottava, että vaikka Saksan hallitus ei kiistäkään, että yksittäisiä karkotuspäätöksiä on voitu tehdä ottamatta
riittävästi huomioon direktiivistä 64/221 johtuvia vaatimuksia, komission väite yhteisön oikeuden vastaisesta hallintokäytännöstä
on tämän tuomion 48–50 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön nähden hylättävä perusteettomana.
102   Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljäs kanneperuste, jonka mukaan karkotuspäätöksiä tehtäessä ei oteta riittävästi huomioon perusoikeutta perhe-elämän kunnioittamiseen
Asianosaisten lausumat
103   Komissio katsoo, että kun jäsenvaltiot karkottavat yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisia direktiivissä 64/221 säännellyn yleistä
järjestystä koskevan poikkeuksen perusteella, ne ovat velvollisia ottamaan huomioon paitsi henkilöiden vapaata liikkuvuutta
koskevan perusperiaatteen myös tällaisen karkottamisen vaikutuksen perusoikeuksiin, erityisesti perhe-elämän kunnioittamista
koskevaan oikeuteen, josta määrätään ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen
(jäljempänä ihmisoikeussopimus) 8 artiklassa ja jonka kunnioittaminen yhteisöjen tuomioistuimen on varmistettava (ks. erityisesti
asia C-60/00, Carpenter, tuomio 11.7.2002, Kok. 2002, s. I-6279, 41 kohta).
104   Komissio mainitsee tämän osalta joitakin tapauksia, joissa sen mukaan Saksan hallintoviranomaiset ovat loukanneet suhteellisuusperiaatetta
erityisen törkeästi ja selvästi. Komissio väittää, että kahdessa tapauksessa nämä viranomaiset eivät tutkineet oikeasuhteisuutta,
että viidessä tapauksessa ne eivät tutkineet oikeasuhteisuutta katsottuaan, ettei automaattinen karkottaminen edellytä sen
tutkimista, ja että neljässätoista tapauksessa ei otettu riittävästi huomioon perhe-elämän suojaa koskevan perusoikeuden merkitystä.
105   Saksan hallituksen mukaan komissio ei ole kyennyt näyttämään toteen sellaista hallintokäytäntöä, jossa oikeutta perhe-elämään
ja tarvetta säilyttää yleinen järjestys ei vertailtaisi keskenään. Saksan hallituksen mukaan tällaista väitettyä hallintokäytäntöä
ei ole näytetty toteen, eikä pelkästään sen perusteella, että on tehty joitakin karkotuspäätöksiä, joiden perusteluissa ei
käsitellä kyseessä olevien henkilöiden perhesiteitä, voida päätellä, että kyseessä olisi yleinen hallintokäytäntö.
106   Saksan hallitus toteaa, että toisin kuin komissio väittää, yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamista koskevissa
säännöksissä, erityisesti Ausländergesetzin 48 §:ssä ja Aufenthaltsgesetz/EWG:n 12 §:ssä, säädetään lähes pakollisesta vaatimuksesta
arvioida karkottamisen oikeasuhteisuus ja ottaa huomioon avioliiton ja perheen suojan ensisijainen merkitys. Saksan perustuslain
6 §:n mukaan avioliitto ja perhe ovat valtiovallan erityisessä suojeluksessa, ja hallintoviranomaiset ovat säädöksiä soveltaessaan
velvollisia ottamaan tämän perustuslain säännöksen huomioon. Saksan hallituksen mukaan komissio on väärässä, kun se väittää
kyseisten viranomaisten jättäneen oikeasuhteisuuden arvioimatta, ja niissä asioissa, joissa tehtyjä karkotuspäätöksiä komissio
pitää suhteettomina, myös sen soveltamat arviointiperusteet ovat virheellisiä, mikä lähes väistämättä saa sen tekemään vääriä
päätelmiä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
107   Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten viranomaisten suorittama tapauskohtainen tutkinta siltä osin,
onko henkilön oma käyttäytyminen vallitseva uhka yleiselle järjestykselle, ja tarvittaessa siltä osin, mikä on käsillä olevien
oikeutettujen intressien välinen oikea tasapaino, on tehtävä yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita noudattaen (em. yhdistetyt
asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 95 kohta).
108   Tämän osalta on otettava huomioon ne perusoikeudet, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo. Yleiseen etuun liittyviin
syihin sellaisen kansallisen toimenpiteen perustelemiseksi, joka on omiaan rajoittamaan perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien
käyttämistä, voidaan vedota vain silloin, kun tämä toimenpide on näiden oikeuksien mukainen (ks. vastaavasti asia C-260/89,
ERT, tuomio 18.6.1991, Kok. 1991, s. I-2925, Kok. Ep. XI, s. I-221, 43 kohta; asia C-368/95, Familiapress, tuomio 26.6.1997,
Kok. 1997, s. I-3689, 24 kohta; em. asia Carpenter, tuomion 40 kohta ja em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion
97 kohta).
109   Tässä yhteydessä on todettava, että yhteisön oikeudessa on tunnustettu yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten perhe-elämän
suojan turvaamisen merkitys, kun kyse on perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämisen esteiden poistamisesta.
Erityisesti on kiistatonta, että henkilön karkottamisella maasta, jossa hänen lähiomaisensa elävät, saatetaan puuttua ihmisoikeussopimuksen
8 artiklassa suojatun perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden käyttämiseen; tämä oikeus kuuluu niihin perusoikeuksiin,
jotka yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti suojataan yhteisön oikeusjärjestyksessä (ks. mm. em.
yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 98 kohta). Tällaisella puuttumisella rikotaan ihmisoikeussopimusta, jollei
se täytä tämän sopimuksen 8 artiklan 2 kappaleessa määrättyjä edellytyksiä eli jos sitä ei ole laissa sallittu, jollei sen
taustalla ole yksi tai useampia tämän kappaleen mukaisia laillisia tavoitteita ja jollei se ole ”demokraattisessa yhteiskunnassa
välttämätöntä” eli ”perusteltavissa ehdottoman tärkeällä yhteiskunnallisella tarpeella” ja erityisesti oikeassa suhteessa
tavoiteltuun lailliseen päämäärään (ks. mm. asia Boultif v. Sveitsi, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 2.8.2001, Recueil
des arrêts et décisions 2001-IX, 39, 41 ja 46 kohta ja em. asia Carpenter, tuomion 42 kohta).
110   Komissio ei ole osoittanut, että Saksassa noudatettaisiin sellaista hallintokäytäntöä, joka on vastoin perhe-elämän kunnioittamista
koskevan oikeuden suojalle asetettuja vaatimuksia ja joka täyttää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaiset vakiintuneisuutta
ja yleisyyttä koskevat edellytykset.
111   Komissio on kannekirjelmässään vain luetellut joitakin tapauksia, joiden osalta se väittää, että karkotuspäätöksessä ei ole
otettu riittävästi huomioon oikeutta perhe-elämän kunnioittamiseen tai ei ole otettu tätä oikeutta ollenkaan huomioon, mutta
se ei ole toimittanut yhteisöjen tuomioistuimelle kyseisiä päätöksiä vaan ainoastaan esittänyt niistä, ja vain joistakin niistä,
lyhyen otteen. On todettava, että komissio on jättänyt esittämättä yhteisöjen tuomioistuimelle tiedot, jotka tämä tarvitsee
tarkistaakseen, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, ja asia on näin varsinkin, kun Saksan hallitus konkreettisesti
kiistää (erityisesti asioiden Solimando, Racabulto ja Condo osalta) sen komission väitteen perusteltavuuden, jonka mukaan
perhe-elämän kunnioittamista koskevaa oikeutta ei ole otettu riittävästi huomioon kaikissa komission mainitsemissa päätöksissä.
112   Lisäksi on todettava, että kyseessä olevat 21 päätöstä tehtiin kannekirjelmästä ilmenevien tietojen mukaan vuoden 1992 joulukuun
(asia Torsello) ja vuoden 2001 maaliskuun (asia Theodoridis) välisenä aikana eli lähes yhdeksän vuoden aikana. Yhteisöjen
tuomioistuin ei näin ollen voi missään tapauksessa päätellä noudatetun yleistä ja vakiintunutta yhteisön oikeuden vastaista
käytäntöä, kun komissio, joka ei voi nojautua minkäänlaiseen olettamaan, on jättänyt toimittamatta yhteisöjen tuomioistuimelle
tarvittavat tiedot sen Saksan hallituksen väitteen hylkäämiseksi, jonka mukaan kyse on korkeintaan yksittäisistä päätöksistä
eikä yleisestä ja vakiintuneesta käytännöstä.
113   Näin ollen on katsottava, että vaikka Saksan hallitus ei kiistäkään, että yksittäisiä karkotuspäätöksiä on voitu tehdä ottamatta
riittävästi huomioon vaatimuksia, jotka koskevat oikeutta perhe-elämän kunnioittamiseen, komission väite yhteisön oikeuden
vastaisesta hallintokäytännöstä on tämän tuomion 48–50 kohdassa mieleen palautetun oikeuskäytännön valossa hylättävä perusteettomana.
Viides kanneperuste, jonka mukaan karkotuspäätökset määrätään järjestelmällisesti heti täytäntöönpantaviksi, vaikka kyse ei
olisikaan kiireellisistä tapauksista
Asianosaisten lausumat
114   Komissio väittää, että kun tuomioistuimeen karkotuspäätöksestä tehty muutoksenhaku koskee vain kyseisen päätöksen laillisuutta
tai kun muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa edellytetään
”muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa” etukäteen noudatettavan erityismenettelyn täytäntöönpanoa lausunnon antavassa riippumattomassa
viranomaisessa. Koska Saksan ulkomaalaislainsäädäntö ei tunne tällaista kyseisessä säännöksessä tarkoitettua erityismenettelyä,
tästä seuraa komission mukaan, että yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisia karkotettaessa lykkäävä vaikutus voidaan sulkea pois
VwGO:n 80 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisella määräyksellä ainoastaan silloin, kun kyseessä on direktiivin 64/221 kyseisessä
säännöksessä tarkoitettu ”kiireellinen tapaus”.
115   Komission mukaan tällaisen kiireellisen tapauksen voidaan katsoa olevan kyseessä vain silloin, kun välitön täytäntöönpano
on ainoa keino ehkäistä konkreettista, heti uhkaavaa ja vakavaa vaaraa yleiselle järjestykselle. Koska välitön karkottaminen
loukkaa vapaata liikkuvuutta koskevaa perusoikeutta ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaa perusoikeutta, toimivaltaisen
viranomaisen on osoitettava kussakin käsiteltävänään olevassa konkreettisessa tapauksessa, että säädetyt edellytykset täyttyvät.
Komission mukaan ainakin niiden yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten osalta, jotka ovat jo pitkään asuneet vastaanottavassa
jäsenvaltiossa, suhteellisuusperiaate edellyttää, että karkotuspäätös voidaan määrätä heti täytäntöönpantavaksi vain poikkeuksellisesti
ja ainoastaan niissä tapauksissa, jotka ovat ilmiselvästi vakavia ja kiireellisiä.
116   Komissio väittää, että VwGO:n 80 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan karkotuspäätöksestä tehdyn muutoksenhaun lykkäävä vaikutus
voidaan sulkea pois tapauksissa, joissa tällainen päätös koskee oikaisuvaatimuksen tehnyttä tai kumoamiskanteen nostanutta
yhteisön jäsenvaltion kansalaista, jos on olemassa erityinen intressi karkottamisen välittömään täytäntöönpanoon. Vaikka tällaisen
”erityisen intressin” on oltava suurempi kuin se intressi, jolla itse karkottaminen perustellaan, Saksan hallintokäytännössä
todetaan komission mukaan säännöllisesti, lähes automaattisesti ja ilman riittäviä perusteluja, että erityinen intressi karkottamisen
välittömään täytäntöönpanoon on olemassa. Komissio ei voi käsiteltäväkseen saamiensa tapausten tutkinnan perusteella mitenkään
katsoa, että hallintoviranomaiset olisivat ottaneet huomioon sen kiireellisyyttä koskevan kriteerin, josta yhteisön oikeudessa
säädetään, jotta karkotuspäätös voidaan panna välittömästi täytäntöön. Komissio mainitsee tämän osalta 17 tapausta, jotka
eivät komission mukaan täytä yhteisön lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Välittömän täytäntöönpanon lähes järjestelmällisen
käytön lisäksi on komission mukaan todettava, että se, että yhteiskunnalla on välittömään täytäntöönpanoon sellainen erityinen
intressi, joka on välttämättä suurempi kuin karkottamisen perusteena oleva yleinen intressi, on vain todettu lyhyesti sen
sijaan, että se olisi näytetty konkreettisesti toteen.
117   Näin ollen komissio katsoo, että Saksassa vallitsevaa oikeudellista tilannetta ja hallintokäytäntöä on selvennettävä siten,
etteivät ne jätä tämän osalta jäljelle pienintäkään epävarmuutta.
118   Saksan hallitus puolestaan väittää, että välitöntä täytäntöönpanoa koskeva määräys annetaan sen jälkeen, kun on erityisesti
tarkistettu tällaisen täytäntöönpanon nimenomaiset edellytykset. Se, että karkotuspäätökset ja niiden välittömästä täytäntöönpanosta
annetut määräykset, jotka ovat toisistaan riippumattomat, on usein tehty samanaikaisesti, johtuu Saksan hallituksen mukaan
lähes välttämättä siitä, että ne yhteisön jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka täyttävät karkottamiselle asetetut erittäin tiukat
edellytykset, täyttävät myös lähes aina ne edellytykset, joilla karkottaminen voidaan määrätä heti täytäntöönpantavaksi.
119   Saksan hallituksen mukaan karkotuspäätöksen lisäksi annettu välitöntä täytäntöönpanoa koskeva määräys ei riko myöskään niitä
menettelyllisiä takeita, joista yhteisön oikeudessa säädetään. Se väittää yhtäältä, että muiden jäsenvaltioiden kansalaiset
voivat puolustautua karkotuspäätöstä vastaan käyttämällä niitä samoja oikeussuojakeinoja, jotka ovat Saksan kansalaisten käytettävissä
hallintotoimia vastaan, ja se väittää toisaalta, että kyseisillä kansalaisilla on aina mahdollisuus hakea muutoksenhaulleen
lykkäävää vaikutusta (VwGO:n 80 §:n 5 momentti). Näin ollen Saksan hallitus katsoo, että Saksan oikeus täyttää ne vähimmäisedellytykset,
joista direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa säädetään muutoksenhaun lykkäävän vaikutuksen osalta.
120   Saksan hallitus toteaa lopuksi, että se laaja menettelyllinen suoja, jota Saksan liittotasavalta antaa karkottamisia vastaan,
on paljon kattavampi kuin direktiivin 64/221 9 artiklassa säädetyt vähimmäistakeet ja varmistaa tehokkaan suojan niille subjektiivisille
oikeuksille, jotka yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisilla on yhteisön oikeuden nojalla. Saksan hallitus väittää yhtäältä,
että henkilölle vastaisen hallintotoimen laillisuus ja tarkoituksenmukaisuus tutkitaan lähtökohtaisesti, vaikka kyse olisikin
karkotuspäätöksestä, heti hallintoviranomaisessa käytävässä ennakkomenettelyssä ennen kumoamiskanteen nostamista. Tällainen
menettelyllinen suoja säilyy, vaikka karkotuspäätöksen lisäksi annettaisiinkin määräys sen välittömästä täytäntöönpanosta.
Saksan hallitus väittää toisaalta, että hallintotuomioistuinten suorittama valvonta on aina mahdollinen, jopa niissä tapauksissa,
joissa ei ole ennakkomenettelyä. Hallintotuomioistuin selvittää ratkaisevat tosiseikat viran puolesta ja tutkii täysin karkotuspäätöksen
laillisuuden sekä muotoseikkojen että asiakysymyksen osalta.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
121   On palautettava mieleen, että direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan säännösten tarkoituksena on menettelyllisten vähimmäistakeiden
turvaaminen henkilöille, joiden osalta on tehty maastapoistamispäätös. Tässä artiklassa, jota sovelletaan kolmessa tilanteessa
eli jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole, jos muutosta voi hakea vain siltä osin, onko päätös laillinen, taikka
jos muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, säädetään sellaisen toisen toimivaltaisen viranomaisen osallistumisesta menettelyyn,
joka ei ole sama kuin päätöksen tehnyt viranomainen. Hallintoviranomainen voi tehdä päätöksensä vasta saatuaan lausunnon toiselta
toimivaltaiselta viranomaiselta, ellei kyse ole kiireellisestä tapauksesta (ks. mm. em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri,
tuomion 105 kohta).
122   Komissio ei ole osoittanut, että Saksassa noudatettaisiin sellaista direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdasta johtuvien vaatimusten
vastaista hallintokäytäntöä, joka täyttää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut vakiintuneisuutta ja yleisyyttä
koskevat edellytykset.
123   Komissio on kannekirjelmässään vain luetellut joitakin tapauksia, joiden osalta se väittää, että välittömästä karkottamisesta
on tehty päätös kyseisen 9 artiklan 1 kohdan vaatimusten vastaisesti, mutta se ei ole toimittanut yhteisöjen tuomioistuimelle
kyseisiä päätöksiä vaan ainoastaan esittänyt niistä kannekirjelmässä lyhyitä otteita. Komissio on tämänkin osalta ilmiselvästi
jättänyt esittämättä yhteisöjen tuomioistuimelle tiedot, jotka tämä tarvitsee tarkistaakseen, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty
noudattamatta, ja asia on näin varsinkin, kun Saksan hallitus kiistää sen komission väitteen, jonka mukaan komissio ei voi
käsiteltäväkseen saamiensa tapausten tutkinnan perusteella päätellä, että Saksan viranomaiset ottavat huomioon sen kiireellisyyttä
koskevan edellytyksen, jonka yhteisön oikeuden mukaan on täytyttävä ennen kuin päätetään välittömästä täytäntöönpanosta.
124   Lisäksi on todettava, että komission mainitsemat 17 päätöstä tehtiin kannekirjelmästä ilmenevien tietojen mukaan vuoden 1993
elokuun (asia Clarizia) ja vuoden 2000 heinäkuun (asia Moffa) välisenä aikana eli seitsemän vuoden aikana. Yhteisöjen tuomioistuin
ei näin ollen voi missään tapauksessa päätellä noudatetun yleistä ja vakiintunutta yhteisön oikeuden vastaista käytäntöä,
kun komissio, joka ei voi nojautua minkäänlaiseen olettamaan, on jättänyt toimittamatta yhteisöjen tuomioistuimelle tarvittavat
tiedot sen Saksan hallituksen väitteen hylkäämiseksi, jonka mukaan komission tarkoittamaa yleistä ja vakiintunutta käytäntöä
ei ole olemassa.
125   Näin ollen komission väite yhteisön oikeuden vastaisesta hallintokäytännöstä on tämän tuomion 48–50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön
mukaisesti hylättävä perusteettomana.
126   Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 39 artiklan, direktiivin
64/221 3 artiklan eikä direktiivin 73/148 10 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut Aufenthaltsgesetz/EWG:n
12 §:n 1 momentissa riittävän selvästi täytäntöön edellytyksiä, jotka yhteisön oikeudessa asetetaan vapaan liikkuvuuden rajoittamiselle.
Oikeudenkäyntikulut
127   Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Saksan liittotasavalta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan
oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Saman
artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 39 artiklan, ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen
ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964
annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY 3 artiklan eikä sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden
kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21 päivänä toukokuuta 1973 annetun
neuvoston direktiivin 73/148/ETY 10 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut 21.1.1980 annetun Gesetz über
Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaftin (Euroopan talousyhteisön
jäsenvaltioiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta annettu laki) 12 §:n 1 momentissa riittävän selvästi täytäntöön
edellytyksiä, jotka yhteisön oikeudessa asetetaan vapaan liikkuvuuden rajoittamiselle.
2)      Kanne hylätään muilta osin.
3)      Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4)      Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: saksa.