62021TJ0761_RES
Causa T‑761/21
Fabien Courtois e a.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 17 luglio 2024
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi all’acquisto di vaccini da parte della Commissione nell’ambito della pandemia di COVID‑19 – Diniego parziale di accesso – Eccezione relativa alla protezione dei dati personali – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo – Obbligo di motivazione – Esistenza di un rischio prevedibile e non puramente ipotetico di pregiudizio all’interesse fatto valere – Principio di proporzionalità»
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Inosservanza, da parte dell’istituzione interessata, dei termini impartiti per rispondere a una domanda confermativa di accesso – Decisione implicita di rigetto – Abrogazione mediante l’adozione di una decisione esplicita di rigetto – Possibilità di ricorso avverso la decisione implicita – Insussistenza – Domanda di annullamento di una medesima decisione esplicita nelle sue due versioni linguistiche – Irrilevanza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 7 e 8)
(v. punti 30, 31, 32)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Ambito di applicazione – Domanda di accesso relativa a contratti firmati per l’acquisto di vaccini contro la COVID-19 – Documenti preparatori – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)
(v. punti 40, 41, 44)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo – Piena applicabilità delle disposizioni del regolamento 2018/1725 – Obbligo del richiedente di dimostrare la necessità del trasferimento dei dati personali di cui trattasi – Domanda di accesso alle dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi dei membri della squadra negoziale congiunta per i contratti di acquisto di vaccini contro la COVID-19 giustificata dalla necessità di verificare la loro imparzialità – Obbligo dell’istituzione interessata di effettuare un bilanciamento degli interessi coinvolti in caso di divulgazione di tali dati
[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, b), e 2018/1725, artt. 3, § 1, e 9, § 1, b)]
(v. punti 56, 60, 61, 69, 73, 75‑79, 81, 82, 84‑86)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Nozione – Portata – Applicazione ai contratti di acquisto di vaccini contro la COVID-19 conclusi dalla Commissione e società farmaceutiche private – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)
(v. punti 99, 100, 103, 105‑107)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)
(v. punti 97, 101, 115‑117, 119, 121‑123, 127, 128, 146, 147, 151‑153, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 178, 186, 193)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Portata – Interesse ad evitare azioni di risarcimento del danno – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)
(v. punto 162)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Portata – Diniego di divulgazione delle clausole relative all’indennizzo nei contratti di acquisto di vaccini contro la COVID-19 – Inammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)
(v. punti 159‑173)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Portata – Possibile lesione della reputazione di una impresa – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)
(v. punto 170)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Ambito di applicazione – Informazioni sull’elenco dei partner della rete di fabbricazione e dei subappaltatori – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)
(v. punti 179‑183, 185)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti – Richiamo al principio di trasparenza – Necessità di fare valere considerazioni particolari relative al caso di specie
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)
(v. punti 195‑198, 201‑203, 211, 212)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali – Ambito di applicazione – Documenti relativi ai contratti di acquisto di vaccini contro la COVID-19 – Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti – Insussistenza – Applicazione dell’eccezione limitata nel tempo
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2 e § 7)
(v. punto 213)
Sintesi
Nella presente sentenza il Tribunale accoglie parzialmente il ricorso di annullamento proposto da numerose persone fisiche contro la decisione della Commissione europea che ha consentito un accesso soltanto parziale agli accordi preliminari di acquisto e ai contratti di acquisto di vaccini contro la COVID-19 e ad altri documenti relativi all’acquisto di detti vaccini (
1
).
Nel 2021, due avvocati che rappresentavano, tra gli altri, i ricorrenti, hanno chiesto di accedere (
2
) a determinati documenti riguardanti l’acquisto, da parte della Commissione e per conto degli Stati membri, di vaccini contro la COVID-19, tra cui, segnatamente, i contratti firmati dalla Commissione, l’identità dei rappresentanti dell’Unione nel quadro delle negoziazioni dei contratti e le dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi di questi ultimi (in prosieguo: la «domanda iniziale»). La Commissione ha individuato 46 documenti corrispondenti alla domanda. Essa ha concesso un accesso parziale a quattro accordi preliminari di acquisto e a tre contratti di acquisto di vaccini indicando che le versioni oscurate di detti documenti erano state rese pubbliche sul sito Internet della Commissione e che i passaggi erano stati oscurati sulla base delle eccezioni relative alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, alla tutela degli interessi commerciali e alla tutela del processo decisionale delle istituzioni (
3
). Essa ha concesso un accesso parziale alle dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi, di cui è stato trasmesso ai ricorrenti soltanto un esemplare, posto che tali documenti differivano tra loro solo per il nome del firmatario, la firma e la data di sottoscrizione. Per contro, essa ha negato l’accesso a 17 documenti identificati come «progetti di memorandum d’intesa».
A seguito di una domanda di conferma volta ad ottenere la divulgazione dei documenti per i quali l’accesso era stato negato in tutto o in parte, la Commissione ha indicato, in una decisione esplicita, notificata ai ricorrenti in un primo momento in inglese e poi in francese, che, a seguito di un nuovo esame della risposta fornita alla domanda iniziale, l’elenco dei documenti corrispondenti alla domanda di accesso ai documenti era stato modificato e conteneva ora 66 documenti. I 17 «progetti di memorandum d’intesa» erano stati espunti in quanto la Commissione riteneva fossero stati inseriti per errore. Essa ha concesso un accesso più ampio ai quattro accordi preliminari di acquisto e ai tre contratti di acquisto che erano già stati oggetto di un accesso parziale, oltre a un accesso parziale ad alcuni nuovi accordi preliminari di acquisto e contratti di acquisto (in prosieguo, congiuntamente: i «contratti in questione»). Essa ha altresì accordato un accesso parziale ad altri nuovi documenti, tra cui varia corrispondenza tra la Commissione e gli Stati membri. Per giustificare l’accesso solo parziale da essa accordato, l’istituzione ha invocato l’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, nonché quella relativa alla tutela degli interessi commerciali delle imprese interessate (
4
).
Giudizio del Tribunale
In via preliminare, il Tribunale esamina il capo delle conclusioni dei ricorrenti volto ad ottenere l’annullamento della versione francese della decisione esplicita. Esso dichiara che esiste un’unica decisione esplicita, vale a dire la decisione impugnata, adottata in due versioni linguistiche.
In primo luogo, il Tribunale respinge il motivo vertente sull’incompletezza dell’elenco dei documenti indicati come corrispondenti alla domanda di accesso nella misura in cui la Commissione ha ritirato da detto elenco i 17 «progetti di memorandum d’intesa». Esso osserva che i ricorrenti hanno chiesto unicamente l’accesso ai «contratti firmati» dalla Commissione. La loro domanda non poteva essere intesa come riferita anche ai documenti finalizzati a preparare la firma di detti contratti, che rinviano a semplici bozze o a documenti provvisori volti all’elaborazione di clausole contrattuali su cui si sarebbe poi dovuto trovare un accordo. La Commissione poteva, pertanto, legittimamente espungere questi ultimi dall’elenco.
In secondo luogo, pronunciandosi sulla prima parte del secondo motivo, vertente sull’inapplicabilità dell’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo alle dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella misura in cui la Commissione ha negato un accesso più ampio a dette dichiarazioni firmate dai membri della squadra negoziale congiunta per l’acquisto di vaccini.
Da un lato, esso ritiene che i ricorrenti abbiano indicato a sufficienza il fine specifico di servire l’interesse pubblico da loro perseguito e la necessità della trasmissione dei dati personali di cui trattasi. Infatti, solo una volta in possesso dei cognomi, dei nomi e della posizione professionale o istituzionale dei membri della squadra negoziale congiunta i ricorrenti avrebbero potuto verificare che detti membri non si trovassero in una situazione di conflitto di interessi. Dall’altro, esso osserva che la Commissione ha, correttamente, ritenuto che esistesse un rischio di pregiudizio alla vita privata degli interessati. Competeva quindi alla Commissione bilanciare gli interessi in gioco. Orbene, la Commissione non ha sufficientemente tenuto conto delle diverse circostanze ai fini del corretto bilanciamento di tali interessi.
In terzo luogo, il Tribunale accoglie parzialmente la seconda parte del secondo motivo che censura le modalità seguite dalla Commissione nell’applicare l’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali al fine di espungere dai contratti in questione talune informazioni.
Esso respinge l’argomentazione dei ricorrenti secondo cui detta eccezione non poteva essere applicata in ragione del contesto in cui erano stati conclusi i contratti in questione. Il Tribunale osserva che le società farmaceutiche con cui sono stati conclusi tali contratti sono tutte società private che esercitano attività commerciali nell’ambito delle quali esse sono soggette alla concorrenza nel mercato interno e sui mercati internazionali. Tale contesto le porta a dover salvaguardare i propri interessi su detti mercati. La sola circostanza che esse abbiano, grazie ad acconti o pagamenti anticipati provenienti da fondi pubblici, partecipato alla realizzazione di compiti di interessi pubblici, vale a dire allo sviluppo di vaccini contro la COVID‑19, non è idonea, in quanto tale, a far ritenere che i loro interessi commerciali non siano tutelabili.
Per quanto attiene al diniego parziale di accesso alle clausole relative alle proprietà dei vaccini e al controllo qualità, alla responsabilità contrattuale e al diniego di accesso all’elenco dei partner della rete di fabbricazione e dei subappaltatori delle imprese interessate, il Tribunale conclude che le spiegazioni fornite dalla Commissione nella decisione impugnata in merito all’esistenza di un rischio ragionevolmente prevedibile e non ipotetico di pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle imprese interessate connesso alla divulgazione integrale di dette informazioni sono fondate.
Per contro, il Tribunale non condivide la posizione della Commissione in merito al rifiuto di riconoscere un accesso più ampio alle clausole relative all’indennizzo. In tale contesto, esso sottolinea, da un lato, che il meccanismo di indennizzo delle imprese interessate da parte degli Stati membri previsto dai contratti in questione non incide affatto sul regime della responsabilità giuridica di dette imprese ai sensi della direttiva 85/374 (
5
). Infatti, in base a detta direttiva, il produttore è responsabile del danno causato da un difetto del suo prodotto e la sua responsabilità non può essere soppressa o limitata, nei confronti del danneggiato, da una clausola esonerativa o limitativa di responsabilità. Dall’altro, esso osserva che l’informazione relativa al meccanismo di indennizzo era già di dominio pubblico al momento della presentazione della domanda iniziale di accesso e dell’adozione della decisione impugnata (
6
).
Il Tribunale constata che, benché i contratti in questione contengano tutti una clausola relativa all’indennizzo, il contenuto dettagliato di dette clausole non è identico.
Tuttavia, il Tribunale dichiara che i tre motivi dedotti dalla Commissione per negare un accesso più ampio a dette clausole non dimostrano l’esistenza di un rischio prevedibile e non puramente ipotetico per gli interessi commerciali delle imprese interessate.
In primo luogo, per quanto attiene al motivo secondo cui una conoscenza precisa dei limiti della responsabilità dell’impresa interessata avrebbe potuto esporla a molteplici azioni risarcitorie, il Tribunale osserva che il diritto dei terzi eventualmente lesi da un vaccino difettoso di proporre ricorsi per responsabilità si basa sulla normativa nazionale che recepisce la direttiva 85/374. Esso è pertanto indipendente dall’esistenza e dal contenuto delle clausole relative all’indennizzo. Inoltre, l’interesse delle imprese coinvolte ad evitare siffatte azioni risarcitorie e i costi collegati a detti procedimenti non può essere qualificato come interesse commerciale e non costituisce un interesse degno di tutela ai sensi del regolamento n. 1049/2001. Per di più, la decisione impugnata non contiene alcun elemento che consenta di concludere che la divulgazione più ampia di dette clausole avrebbe potuto essere all’origine di tali ricorsi.
In secondo luogo, per quanto attiene al motivo secondo cui una divulgazione integrale avrebbe inevitabilmente rivelato ai concorrenti dell’impresa interessata i «punti deboli» della copertura della sua responsabilità fornendo loro un vantaggio concorrenziale che essi avrebbero potuto sfruttare, ad esempio, a livello pubblicitario, il Tribunale ricorda che la ragione per la quale tali clausole sono state integrate nei contratti in questione, vale a dire compensare i rischi connessi all’abbreviazione del termine di messa a punto dei vaccini, era di dominio pubblico prima dell’adozione della decisione impugnata. Inoltre, tutte le imprese interessate beneficiavano di una clausola relativa all’indennizzo.
In terzo luogo, il Tribunale respinge, per le medesime ragioni, il motivo secondo cui una divulgazione integrale avrebbe avuto un impatto sulla reputazione delle imprese interessate.
In ultimo luogo, il Tribunale respinge il motivo dedotto dai ricorrenti con cui questi ultimi contestano alla Commissione di non aver preso in considerazione l’interesse pubblico prevalente alla divulgazione delle informazioni richieste. Esso sottolinea che considerazioni generali relative alla trasparenza e al buon governo non possono dimostrare che l’interesse relativo alla trasparenza presentava una rilevanza particolare che avrebbe potuto prevalere sulle ragioni giustificanti il diniego di divulgazione dei contratti in questione. Esso ricorda, altresì, che i contratti in questione rientrano nell’ambito di un’attività amministrativa e non legislativa.
(
1
)	Decisione C(2022) 1359 final della Commissione europea, del 28 febbraio 2022 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
(
2
)	In forza del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).
(
3
)	Eccezioni previste, rispettivamente, all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, nonché all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
(
4
)	Eccezioni previste, rispettivamente, all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
(
5
)	Ai sensi degli articoli 1 e 12 della direttiva 85/374/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1985, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati Membri in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi (GU 1985, L 210, pag. 29).
(
6
)	V., segnatamente, l’articolo 6, terzo comma, dell’accordo del 16 giugno 2020 sull’acquisto di vaccini contro la COVID‑19 concluso tra la Commissione e gli Stati membri e la comunicazione della Commissione del 17 giugno 2020 intitolata «Strategia dell’Unione europea per i vaccini contro la COVID‑19» [COM(2020) 245 final].