62007CC0317
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 11 september 2008 (
1
)
Zaak C-317/07
Procedure ingeleid door
Lahti Energia Oy
„Richtlijn 2000/76/EG — Verbranding van afval — Zuivering en verbranding — Ruw gas geproduceerd uit afval — Begrip afval — Verbrandingsinstallatie — Meeverbrandingsinstallatie”
I — Inleiding
1.
De onderhavige zaak heeft betrekking op de uitlegging van richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (
2
) (hierna: „afvalverbrandingsrichtlijn”). Het betreft een installatie waarin afval wordt verwerkt tot een brandbaar gas, dat vervolgens wordt gereinigd en in een steenkolenkrachtcentrale wordt meeverbrand. Vastgesteld moet worden in hoeverre de afvalverbrandingsrichtlijn op dit proces van toepassing is.
II — Rechtskader
A — De afvalverbrandingsrichtlijn
2.
Artikel 1 van de afvalverbrandingsrichtlijn vermeldt haar doelstellingen als volgt:
„Deze richtlijn heeft ten doel de negatieve milieueffecten van de verbranding en meeverbranding van afval, in het bijzonder de verontreiniging door emissies in lucht, bodem, oppervlaktewater en grondwater, alsmede de daaruit voortvloeiende risico’s voor de menselijke gezondheid, te voorkomen of, zover als haalbaar is te beperken.
Dit doel wordt bereikt door voor verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties voor afvalstoffen in de Gemeenschap strenge exploitatievoorwaarden, technische voorschriften en emissiegrenswaarden vast te stellen en tevens aan de voorschriften van richtlijn 75/442/EEG[ (
3
)] te voldoen.”
3.
Volgens artikel 2, lid 1, heeft de richtlijn betrekking op verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties.
4.
Afval, verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties worden in artikel 3, leden 1, 4 en 5, gedefinieerd als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚afval’: vast of vloeibaar afval als omschreven in artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG;
[…]
4.
‚verbrandingsinstallatie’: een vaste of mobiele technische eenheid en inrichting die specifiek bestemd is voor de thermische behandeling van afval, al dan niet met terugwinning van de geproduceerde verbrandingswarmte. Een en ander omvat de verbranding door oxidatie van afval alsmede andere thermische behandelingsprocessen zoals pyrolyse, vergassing en plasmaproces, voor zover de producten van de behandeling vervolgens worden verbrand.
Deze definitie omvat het terrein en de gehele verbrandingsinstallatie met inbegrip van alle verbrandingsstraten en de voorzieningen voor ontvangst, opslag en voorbehandeling ter plaatse van het afval, de systemen voor de toevoer van afval, brandstof en lucht, de stoomketel, de voorzieningen voor het behandelen van rookgassen, de voorzieningen voor de behandeling of opslag ter plaatse van residuen en afvalwater, de schoorsteen, alsook de apparatuur en de systemen voor de regeling van het verbrandingsproces en voor de registratie en bewaking van de verbrandingsomstandigheden;
5.
‚meeverbrandingsinstallatie’: een vaste of mobiele installatie die in hoofdzaak bestemd is voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten
—
waarin afval als normale of aanvullende brandstof wordt gebruikt, of
—
waarin afval thermisch wordt behandeld voor verwijdering.
Indien meeverbranding zodanig plaatsvindt dat de installatie niet in hoofdzaak voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten maar wel voor thermische behandeling van afval bestemd is, wordt de installatie beschouwd als een verbrandingsinstallatie in de zin van punt 4.
Deze definitie omvat het terrein en de gehele installatie met inbegrip van alle meeverbrandingsstraten en de voorzieningen voor ontvangst, opslag en voorbehandeling ter plaatse van het afval, de systemen voor de toevoer van afval, brandstof en lucht, de stoomketel, de voorzieningen voor het behandelen van rookgassen, de voorzieningen voor de behandeling of opslag ter plaatse van residuen en afvalwater, de schoorsteen, alsmede de apparatuur en de systemen voor de regeling van het verbrandingsproces en voor de registratie en behandeling van de verbrandingsomstandigheden […].”
5.
Artikel 7, lid 1 en lid 2, eerste alinea, regelt als volgt de grenswaarden voor emissies in de lucht:
„1.   Verbrandingsinstallaties worden op zodanige wijze ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat de in bijlage V genoemde emissiegrenswaarden in het rookgas niet worden overschreden.
2.   Meeverbrandingsinstallaties worden op zodanige wijze ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat de emissiegrenswaarden, vastgesteld in of volgens bijlage II, in het rookgas niet worden overschreden.
[…]”
6.
Voor meeverbranding bepaalt de afvalverbrandingsrichtlijn twee soorten grenswaarden. Eén grenswaarde heeft steeds betrekking op het aandeel van het afval aan de verbranding, terwijl een andere grenswaarde betrekking heeft op het aandeel conventionele brandstoffen. Beide grenswaarden worden door de zogenaamde mengregeling voor de betrokken schadelijke stof tot een enkele grenswaarde gecombineerd.
B — Vergelijking van de eisen die aan meeverbrandingsinstallaties en aan grote stookinstallaties worden gesteld
7.
De emissie van bepaalde schadelijke stoffen door steenkoolkrachtinstallaties is geregeld bij richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties. (
4
)
8.
Wanneer men de in het kader van de mengregeling vast te stellen grenswaarden voor de conventionele vaste brandstoffen, die tezamen met afval in meeverbrandingsinstallaties worden gebruikt, vergelijkt met de aan grote stookinstallaties gestelde eisen volgens artikel 4 juncto de bijlagen III, VI en VII van richtlijn 2001/80, treden de volgende verschillen aan het licht.
9.
Bij zwaveldioxide mogen bestaande grote stookinstallaties al naargelang van hun vermogen tussen 2000 mg SO2/Nm3 en 400 mg SO2 /Nm3 uitstoten. Meeverbrandingsinstallaties daarentegen alleen hoeveelheden die liggen tussen 850 mg SO2/Nm3 en 200 mg SO2 /Nm3, dat wil zeggen tussen 42,5 % en 50 % van de grenswaarden voor grote stookinstallaties. Nieuwe grote stookinstallaties zijn daarentegen onderworpen aan even strenge of strengere grenswaarden als meeverbrandingsinstallaties, te weten 200 mg SO2 /Nm3.
10.
Bestaande grote stookinstallaties mogen tot 2016 naargelang van hun vermogen 600 mg/Nm3 of 500 mg/Nm3 uitstoten, terwijl dit bij meeverbrandingsinstallaties al naargelang van hun vermogen niet meer dan 400 mg/Nm3, 300 mg/Nm3 of 200 mg/Nm3 mag zijn. Na 2016 moeten de grootste van deze grote stookinstallaties dezelfde grenswaarde in acht nemen als vergelijkbare meeverbrandingsinstallaties, terwijl kleinere installaties strenger worden behandeld. Aan nieuwe installaties worden daarentegen dezelfde eisen gesteld als aan meeverbrandingsinstallaties, terwijl tussen 100 en 300 MWth zelfs de strengere grenswaarde voor grotere installaties geldt.
11.
Ten slotte mogen meeverbrandingsinstallaties — zoals nieuwe grote stookinstallaties — al naargelang van hun vermogen tussen 50 mg/Nm3 en 30 mg/Nm3 stof uitstoten. Bestaande grote stookinstallaties mogen daarentegen duidelijk meer stof uitstoten, te weten tussen 50 mg/Nm3 en 100 mg/Nm3. Al naargelang van hun vermogen bedragen de grenswaarden voor meeverbrandingsinstallaties derhalve tussen 30 % en 50 % van de grenswaarden voor grote stookinstallaties.
12.
De grenswaarden van richtlijn 2001/80 voor bestaande installaties kunnen evenwel nog ruimer zijn wanneer de installatie binnen de werkingssfeer van een emissiereductieplan overeenkomstig artikel 4, lid 6, van de richtlijn valt.
C — Voorschriften van richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (
5
)
13.
Ten slotte zijn enkele voorschriften van richtlijn 96/61 van belang. Artikel 2, sub 3, daarvan definieert het begrip installatie als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
3.
‚installatie’ een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;”
14.
Artikel 3 van richtlijn 96/61 stelt de fundamentele verplichtingen van de exploitant van installaties vast. In casu moet met name de toepassing van de beste beschikbare technieken worden genoemd:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat:
a)
alle passende preventieve maatregelen tegen verontreinigingen worden getroffen, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken;”
15.
Volgens artikel 5, lid 1, van richtlijn 96/61 geldt dit vereiste voor bestaande installaties vanaf 30 oktober 2007. (
6
)
III — Feiten en prejudiciële vragen
16.
Het geschil heeft betrekking op de vergunning voor een wijziging van een installatie, te weten de completering van een bestaande vergassingsinstallatie met een inrichting voor de reiniging van het geproduceerde productgas. Aanvrager is Lahti Energia Oy (hierna: „Lahti Energia”), een energiemaatschappij in eigendom van de stad Lahti. Zij houdt zich onder meer bezig met dienstverlening op het gebied van elektriciteit, warmte en aardgas, alsmede andere vormen van energievoorziening en de vervaardiging en verhandeling van daarmee verband houdende producten.
17.
Lahti Energia exploiteert de krachtcentrale Kymijärvi en de vergassingsinstallatie die zich op dezelfde locatie bevindt. De krachtcentrale produceert warmte en elektriciteit met een rendement van meer dan 70 %. Als brandstof worden voornamelijk steenkolen gebruikt, naast circa 5 % natuurlijk gas en 15 % productgas van de vergassingsinstallatie.
18.
In de vergassingsinstallatie wordt het gas geproduceerd met behulp van de „circulerend wervelbedvergassing”. Hiermee wordt uit vast afval door oxidatie bij circa 850 tot 900? Celsius een brandbaar gas gewonnen. Gebruikt wordt circa 30 % houtafval uit de houtverwerkende industrie, circa 10 % sloophout, circa 30 % herwonnen brandstof uit gesorteerd stedelijk afval alsmede circa 30 % oude banden en plasticafval.
19.
In het productgas bevinden zich met name zwevende deeltjes, zware metalen en chloor. De bestaande vergassingsinstallatie moet volgens Lahti Energia daarom worden uitgebreid met een installatie voor de reiniging van het gas. Daartoe wordt het productgas afgekoeld tot 350? en gefiltreerd. Daardoor verliest het gas 99,9 % van de deeltjes, te weten 96 % tot 99 % van de zware metalen en 95 % van het chloor. Als gevolg daarvan bevat het gas minder verontreinigingen dan de gebruikte steenkolen.
20.
Het gereinigde productgas bestaat in wezen uit de brandbare delen waterstof, koolmonoxide en methaan alsmede uit de niet brandbare delen water, kooldioxide en stikstof.
21.
Na de reiniging wordt het productgas verder getransporteerd om in de hoofdketel van de krachtcentrale tezamen met de steenkolen te worden verbrand. In vergelijking met de verbranding van het ongefiltreerde productgas, maar eveneens met de meeste gebruikelijke brandstoffen, komen er minder chloor, zware metalen, dioxine en furaan vrij.
22.
Op 4 december 2002 heeft Lahti Energia een vergunning aangevraagd voor de voorgenomen wijzigingen in de vergassingsinstallatie. In de goedkeuring van 19 maart 2004 stelde de Ympäristölupavirasto (milieudienst) vast dat de vergassingsinstallatie voor brandstof uit afval en de krachtcentrale voor de verbranding van gas tezamen een meeverbrandingsinstallatie vormden in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn. Op grond hiervan stelde hij in het goedkeuringsbesluit de grenswaarden vast die in deze richtlijn en in de Finse omzettingswet zijn vermeld.
23.
Lahti Energia ging van dit besluit in beroep. Het gerecht van eerste aanleg wees het beroep op 11 juli 2006 af. De hogere voorziening is thans aanhangig bij de Korkein hallinto-oikeus (hoogste administratieve beroepsinstantie). Deze heeft aan het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Moet artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/76/EG aldus worden uitgelegd dat de richtlijn niet van toepassing is op de verbranding van gasvormig afval?
2)
Is een vergassingsinstallatie waar met behulp van pyrolyse gas wordt gewonnen uit afval, te beschouwen als een verbrandingsinstallatie als omschreven in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/76/EG, ook wanneer in die installatie een verbrandingsstraat ontbreekt?
3)
Is de verbranding van het in de vergassingsinstallatie ontstane en daarna gereinigde productgas in de ketel van de krachtcentrale te beschouwen als een activiteit als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 2000/76/EG? Is het in dit kader van belang dat het gebruik van fossiele brandstoffen door gereinigd productgas wordt vervangen en dat de emissies van de krachtcentrale per energie-eenheid bij het gebruik van gereinigd productgas uit afval lager zijn dan bij andere brandstoffen? Is het voor de uitlegging van het toepassingsgebied van de richtlijn van belang of, gelet op de productietechnische aspecten en de onderlinge afstand, de vergassingsinstallatie en de krachtcentrale één installatie vormen, en of het in de vergassingsinstallatie ontstane gereinigde productgas verplaatsbaar is en elders bijvoorbeeld kan worden gebruikt voor het opwekken van energie, als brandstof of voor andere doeleinden?
4)
Onder welke voorwaarden kan het in de vergassingsinstallatie ontstane gereinigde productgas als een product worden beschouwd, zodat de bepalingen betreffende afval niet langer daarop van toepassing zijn?”
24.
Aan de schriftelijke procedure hebben Lahti Energia Oy, Hämeen ympäristökeskus (Milieucentrum van de regio Häme), Salpausselän luonnonystävät ry (Vereniging van natuurvrienden van Salpausselkä), de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen deelgenomen. Lahti Energia, Salpausselän luonnonystävät ry, Finland en de Commissie hebben bovendien aan de terechtzitting van 10 juli 2008 deelgenomen.
IV — Juridische beoordeling
25.
De Korkein hallinto-oikeus moet beslissen of voor de steenkoolkrachtcentrale Kymijärvi de grenswaarden gelden voor een meeverbrandingsinstallatie volgens de afvalverbrandingsrichtlijn dan wel de ruimere grenswaarden voor bestaande installaties krachtens richtlijn 2001/80 inzake grote stookinstallaties.
A — Voorafgaande opmerking
26.
De diverse grenswaarden vloeien voort uit de overgangsregelingen van de afvalverbrandingsrichtlijn en richtlijn 2001/80 inzake grote stookinstallaties.
27.
De afvalverbrandingsrichtlijn bepaalt bij meeverbrandingsinstallaties twee soorten grenswaarden. Een van deze grenswaarden heeft steeds betrekking op de hoeveelheid afval in de verbranding, de andere op de hoeveelheid conventionele brandstoffen. Beide grenswaarden worden door de zogenaamde mengregeling voor de betrokken schadelijke stof tot een enkele grenswaarde gecombineerd.
28.
Het uit afval geproduceerde, gereinigde gas is voor de emissie van schadelijke stoffen doorgaans van weinig betekenis. Derhalve zijn in casu alleen de grenswaarden voor de verbranding van conventionele brandstoffen van belang. In zoverre gelden voor nieuwe installaties op grond van beide richtlijnen in beginsel dezelfde emissiegrenswaarden. Dit blijkt met name uit bijlage II, sub II.2.1, van de afvalverbrandingsrichtlijn, volgens welke de daarin vermelde grenswaarden aan de strengere waarden van de richtlijn inzake grote stookinstallaties moeten worden aangepast.
29.
Deze vereisten voor nieuwe installaties gelden volgens artikel 20, lid 1, van de afvalverbrandingsrichtlijn met ingang van 28 december 2005 voor alle verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties, derhalve ook voor bestaande installaties. Dit betekent derhalve dat ten laatste alsdan de voor deze installaties geldende voorschriften moeten zijn aangepast.
30.
Daar staat tegenover dat de richtlijn inzake grote stookinstallaties verschillende grenswaarden voor bestaande en nieuwe installaties bepaalt. De grenswaarden voor bestaande grote stookinstallaties zijn minder streng dan de grenswaarden die in de afvalverbrandingsrichtlijn zijn vermeld. (
7
)
31.
Zou de krachtcentrale als een bestaande grote stookinstallatie worden behandeld, dan zou zij volgens de beschikbare informatie aan de grenswaarden voldoen. De inachtneming van de grenswaarden van een meeverbrandingsinstallatie zou echter op problemen stuiten. Dit komt niet door het aandeel productgas aan de verbranding maar door dat van de steenkolen. De meeverbranding van gas vermindert in beginsel de uitstoot van schadelijke stoffen, omdat het relatief weinig verontreinigingen bevat die tot emissies van schadelijke stoffen leiden. Daarentegen wordt de emissie van schadelijke stoffen door het gebruik van steenkolen naar het schijnt zo sterk verhoogd dat de voor een meeverbrandingsinstallatie geldende grenswaarden niet meer kunnen worden gegarandeerd.
32.
De verwijzende rechter benadrukt daarom dat wanneer strengere grenswaarden worden toegepast het gebruik van productgas onaantrekkelijk zou worden, ofschoon daardoor de emissies verminderen en andere brandstoffen worden vervangen. In wezen is het derhalve de vraag of de krachtcentrale tezamen met de vergassingsinstallatie als meeverbrandingsinstallatie krachtens de afvalverbrandingsrichtlijn moet worden behandeld, dan wel of het telkens om op zichzelf staande installaties gaat, zodat althans de krachtcentrale niet meer onder de richtlijn valt. Door middel van de diverse prejudiciële vragen probeert de verwijzende rechter passende criteria voor de beantwoording van deze vraag te verkrijgen.
33.
Hierna worden om te beginnen de eerste en de vierde prejudiciële vraag onderzocht, betrekking hebbende op het door middel van vergassing gewonnen productgas, en vervolgens de tweede en de derde prejudiciële vraag, die op beide installaties betrekking hebben.
B — De eerste prejudiciële vraag — Verbranding van gasvormige afval
34.
Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de verbranding van gasvormig afval buiten de werkingssfeer van de afvalverbrandingsrichtlijn ligt. De rechter schijnt ervan uit te gaan dat de verbranding van het in de vergassingsinstallatie gewonnen gas in de krachtcentrale geen afvalverbranding in de zin van de richtlijn is.
35.
Ofschoon de verwijzende rechter met deze vraag aanknoopt bij artikel 3, lid 1, van de afvalverbrandingsrichtlijn, waarin het begrip „afval” wordt gedefinieerd, is deze definitie voor de werkingssfeer van de richtlijn slechts van indirecte betekenis. Zoals de Salpausselän luonnonystävät ry beklemtoont, geldt die definitie namelijk niet voor bepaalde afvalstoffen, maar in de zin van artikel 2, lid 1, voor verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties.
36.
Artikel 3, leden 4 en 5, van de afvalverbrandingsrichtlijn bevat een definitie van beide soorten installaties. Kenmerkend is de manier waarop afval wordt behandeld, te weten de thermische behandeling of het gebruik als brandstof. In dit verband is de definitie van afval volgens artikel 3, lid 1, van belang. Alleen een aan deze definitie beantwoordende afvalbehandeling kan ertoe leiden dat sprake is van een installatie in de zin van de richtlijn.
37.
In artikel 3, lid 1, van de afvalverbrandingsrichtlijn wordt afval gedefinieerd als vast of vloeibaar afval als omschreven in artikel 1, sub a, van de afvalstoffenrichtlijn. (
8
) Zoals inzonderheid Oostenrijk en de Commissie aanvoeren, heeft de richtlijn derhalve geen betrekking op installaties die geen vast of vloeibaar, maar alleen gasvormig afval verbranden dan wel thermisch behandelen.
38.
Daaruit volgt evenwel niet — anders dan Lahti Energia, Italië en Finland menen — dat de afvalverbrandingsrichtlijn niet op de verbranding van gasvormige stoffen van toepassing is. Zoals Hämeen ympäristökeskus, Salpausselän luonnonystävät ry, Nederland, Oostenrijk en de Commissie stellen, geldt de richtlijn ook voor de verbranding van gasvormige stoffen die uit afval zijn verkregen.
39.
Dit blijkt met name uit het feit dat artikel 3, lid 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn pyrolyse en vergassing als voorbeelden van een thermische behandeling noemt, voor zover de daarbij ontstane stoffen vervolgens worden verbrand. Zouden de door de thermische behandeling verkregen stoffen niet meer binnen de werkingssfeer van de afvalverbrandingsrichtlijn vallen, dan zou de eigenlijke verbranding van deze stoffen niet meer aan de orde komen. Als gevolg daarvan zou het grootste gedeelte van de richtlijn, te weten de bepalingen over de verbranding (
9
), bij de vergassing met aansluitende verbranding overbodig zijn.
40.
Voor de onderhavige zaak betekent dit dat de krachtcentrale alléén geen inrichting in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn kan zijn, omdat in de krachtcentrale geen afval in de zin van deze richtlijn wordt verbrand of thermisch behandeld. Het kan echter niet worden uitgesloten dat de verbranding van productgas ertoe noopt de krachtcentrale tezamen met de vergassingsinstallatie als een meeverbrandingsinstallatie in de zin van de richtlijn te beschouwen. Dit moet in het kader van de derde prejudiciële vraag worden onderzocht.
41.
Op de eerste prejudiciële vraag moet derhalve worden geantwoord dat de afvalverbrandingsrichtlijn niet geldt voor installaties die alleen gasvormig afval verbranden of thermisch behandelen.
C — De vierde prejudiciële vraag — Wanneer is „afval” geen afval meer?
42.
Met de vierde vraag, die vóór de tweede en de derde vraag moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen onder welke voorwaarden het in een vergassingsinstallatie ontstane en gereinigde gas als een product kan worden beschouwd, zodat de bepalingen betreffende afval niet langer daarop van toepassing zijn.
43.
De verwijzende rechter noemt als voorbeeld brandstof die uit biologisch afval wordt gewonnen. Zou deze stof afval zijn, dan zouden voertuigen die daarop lopen, als meeverbrandingsinstallaties in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden behandeld.
44.
Het onderhavige productgas wordt uit afval gewonnen. De hoedanigheid van afval gaat niet noodzakelijkerwijs verloren door de omzetting in gas. Ook gasvormige stoffen kunnen afval in de zin van de afvalstoffenrichtlijn zijn. Artikel 2, lid 1, sub a, van de afvalstoffenrichtlijn sluit alleen gasvormige effluenten in de atmosfeer uit. Wanneer gasvormige stoffen — zoals in casu — niet in de atmosfeer worden afgevoerd, kunnen zij derhalve in beginsel als afval worden geclassificeerd.
45.
Gasvormige stoffen kunnen evenwel geen afval in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn zijn. (
10
) Dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat binnen de werkingssfeer van deze richtlijn gasvormige stoffen in beginsel niet als afval moeten worden beschouwd.
46.
Een dergelijke beperking van het begrip afval is in beginsel in het kader van de afvalstoffenrichtlijn mogelijk, nu in artikel 2, lid 2, ervan is bepaald dat voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen in bijzondere richtlijnen kunnen worden vastgesteld. Een dergelijke bijzondere richtlijn kan worden opgevat als een lex specialis ten opzichte van de afvalstoffenrichtlijn, zodat de bepalingen ervan in de situaties die deze richtlijn specifiek beoogt te regelen, voorrang krijgen boven die van de afvalstoffenrichtlijn. (
11
)
47.
De definitie van afval in de afvalverbrandingsrichtlijn is evenwel niet bedoeld als een uitzondering op het algemene afvalbegrip. Zij moet alleen het afval vaststellen waarvan de verbranding of thermische behandeling verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties karakteriseert. Overigens kan de afvalverbrandingsrichtlijn in beginsel eveneens worden toegepast wanneer afval door thermische behandeling in de gasvormige fase wordt omgezet. (
12
) Daarom sluit de afvalverbrandingsrichtlijn niet uit dat in dergelijke installaties gasvormig afval in de zin van de afvalstoffenrichtlijn ontstaat.
48.
De thermische behandeling in combinatie met de daaropvolgende reiniging zou evenwel het productgas kunnen hebben geconverteerd in een stof die niet langer afval is.
49.
Ofschoon noch de afvalverbrandingsrichtlijn noch de afvalstoffenrichtlijn een uitdrukkelijke regeling of — zoals Salpausselän luonnonystävät ry en Hämeen ympäristökeskus beklemtonen — kwaliteitsnormen voor het verlies van de hoedanigheid van afval bevat, heeft het Hof al erkend dat afval na een voltooide materiële recycling in de zin van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (
13
), niet meer als afval maar als product moet worden geclassificeerd. (
14
)
50.
Met het arrest Niselli heeft het Hof de inzichten betreffende richtlijn 94/62 betreffende verpakkingsafval verruimd. Daarin is bepaald dat ijzerafval de hoedanigheid van afval verliest, wanneer het door een voltooid bewerkingsproces tot een ijzer- of staalproduct is gerecycleerd. Een dergelijk product moet zozeer op andere, uit primaire grondstoffen verkregen, ijzer- of staalproducten gelijken, dat het daarvan nauwelijks kan worden onderscheiden. (
15
)
51.
Deze juridische overweging is niet beperkt tot ijzerafval maar kan eveneens op ander afval worden getransponeerd. In casu zou evenwel het verlies van de hoedanigheid van afval zijn uitgesloten, wanneer het hoe dan ook noodzakelijk zou zijn dat dat afval tot stoffen wordt gerecycleerd waaruit het oorspronkelijk is verkregen. Er kan immers moeilijk van worden uitgegaan dat het onderhavige gerecycleerde afval uit een stof werd ververvaardigd die op productgas gelijkt.
52.
Met name in het arrest Mayer Parry Recycling heeft het Hof een dergelijke recyclering noodzakelijk geacht. Voor de in dat arrest onderzochte recyclering op grond van richtlijn 94/62 betreffende verpakking en verpakkingsafval moet afval in zijn oorspronkelijke staat worden gebracht en daardoor eigenschappen verkrijgen die vergelijkbaar zijn met die van het materiaal waaruit het afval oorspronkelijk bestond. (
16
)
53.
Dat het wordt gerecycleerd is evenwel niet van beslissende betekenis voor het verlies van de hoedanigheid van afval. Recyclering is slechts een van de mogelijke vormen van hergebruik van afval. Het komt er veeleer op aan of afval in een desbetreffend proces zodanig wordt geraffineerd dat het van primaire grondstoffen of andere producten nauwelijks kan worden onderscheiden.
54.
Dit strookt met de rechtspraak over het verschil tussen bijproducten en productieresiduen. Daarin benadrukt het Hof dat er geen enkele rechtvaardigingsgrond is om goederen, materialen of grondstoffen die, los van enige bewerking, economisch gezien, de waarde van producten hebben en als zodanig onder de wettelijke regeling vallen die op deze producten van toepassing is, aan het afvalrecht te onderwerpen. (
17
)
55.
Voor de onderhavige zaak volgt daaruit, dat het gereinigde productgas het resultaat is van het voorgenomen verwerkingsproces. Daarom moet worden nagegaan of het voldoende op primaire grondstoffen of andere producten lijkt om niet meer als afval te kunnen worden beschouwd.
56.
Zoals ook steeds bij de vaststelling of een stof afval is, moet de beëindiging van de hoedanigheid van afval met inachtneming van alle omstandigheden worden beoordeeld. (
18
) Daarbij is bijvoorbeeld van belang of er een markt bestaat voor het gerecycleerde product, respectievelijk of de krachtcentrale op de markt een brandstof met vergelijkbare eigenschappen zou kunnen verkrijgen die niet als afval wordt beschouwd. De omstandigheid dat het product goed verkoopbaar is, is op zich echter onvoldoende, aangezien ook stoffen en goederen met een commerciële waarde afval kunnen zijn. (
19
) Veeleer komt het erop aan of het gerecycleerde afval voldoende gelijkt op de daarvoor in aanmerking komende primaire grondstof of op het desbetreffende product, met name met betrekking tot de gevaren voor het milieu.
57.
Vermoed mag worden dat het productgas vóór de filtratie vanwege de verontreinigingen van andere producten of primaire grondstoffen nog niet voldoende overeenkomst vertoont, terwijl het gereinigde productgas mogelijkerwijs met natuurgas en soortgelijke gasvormige brandstoffen vergelijkbaar is. Uiteindelijk ligt het op de weg van de verwijzende rechter om dit te onderzoeken.
58.
De vierde vraag moet derhalve aldus worden beantwoord dat het in een vergassingsinstallatie ontstane en gereinigde productgas als een product moet worden beschouwd, zodat de bepalingen betreffende afval niet langer daarop van toepassing zijn, wanneer het voldoende gelijkt op primaire grondstoffen of andere producten.
D — De tweede prejudiciële vraag — Het ontbreken van een verbrandingsstraat
59.
Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een vergassingsinstallatie waar met behulp van pyrolyse gas wordt gewonnen uit afval, te beschouwen is als een verbrandingsinstallatie als omschreven in artikel 3, lid 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn, ook wanneer in die installatie een verbrandingsstraat ontbreekt. In casu ligt het weliswaar op het eerste gezicht meer voor de hand uit te gaan van een meeverbrandingsinstallatie, die wellicht met een verbrandingsstraat in de vorm van de krachtcentrale wordt aangedreven, maar aangezien de vaststelling van de feiten op de weg van de nationale rechter ligt, dient het Hof wegens dit vermoeden de relevantie van de prejudiciële vraag niet in twijfel te trekken.
60.
Volgens artikel 3, lid 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn wordt in verbrandingsinstallaties afval thermisch behandeld. Het begrip „thermische behandeling” omvat uitdrukkelijk processen als pyrolyse, vergassing en plasmaproces, voor zover de producten van de behandeling vervolgens worden verbrand.
61.
Op het eerste gezicht is in het onderhavige geval aan deze vereisten voldaan. Zoals de Oostenrijkse regering stelt, produceert de vergassingsinstallatie uit vaste afvalstoffen een brandbaar gas dat vervolgens in de krachtcentrale wordt verbrand. De Nederlandse regering verdedigt hetzelfde standpunt door aan te voeren dat een verbrandingsinstallatie niet alle in artikel 3, lid 4, tweede alinea, van de afvalrichtlijn genoemde elementen hoeft te bezitten. Met name behoeft zij niet de beschikking te hebben over een verbrandingsstraat.
62.
De overige betrokkenen gaan er evenwel van uit dat een verbrandingsinstallatie een verbrandingsstraat impliceert. Met name benadrukt de Commissie dat verbranding hoe dan ook een voorwaarde is voor de toepassing van de afvalverbrandingsrichtlijn en dat zij daarom in de installatie moet plaatsvinden.
63.
De verwijzende rechter, Hämeen ympäristökeskus en de Finse regering wijzen er terecht op dat talrijke bepalingen van de afvalverbrandingsrichtlijn alleen kunnen worden toegepast op een verbrandingsproces. Dit betreft met name de voorschriften van artikel 6 inzake de exploitatievoorwaarden van de installatie, de meetvoorschriften volgens artikel 11, alsmede de voorschriften voor de gebruikmaking van warmte volgens artikel 4, lid 2, sub b, en artikel 6, lid 6.
64.
Dienovereenkomstig vormen de verbrandingsketels in beginsel de beslissende kenmerken van een verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie, aan de hand waarvan meerdere installaties van elkaar kunnen worden onderscheiden. (
20
)
65.
De verplichte verbranding vereist echter niet dat deze noodzakelijkerwijs in de installatie moet plaatsvinden. De onderhavige zaak toont aan dat afval ook zonder een eigen verbrandingsstraat met het oog op de verbranding thermisch kan worden behandeld.
66.
Bovendien beperkt de afvalverbrandingsrichtlijn zich naar luid van artikel 1 ervan niet tot het voorkomen en beperken van verontreiniging door emissies in de lucht. Zij geldt ook voor andere negatieve milieueffecten, zoals verontreiniging van de bodem en het water.
67.
Ter bereiking van deze bijkomende doelstellingen zijn er nog enkele bepalingen van de afvalverbrandingsrichtlijn, die los van een verbrandingsstraat van toepassing zijn. Dit geldt met name voor de voorschriften inzake het gebruikte afval, artikel 4, lid 2, sub a, lid 4, sub a, en lid 5, alsmede artikel 5, de voorschriften inzake het verminderen en wegwerken van verbrandingsresten, artikel 4, lid 2, sub c en d, alsmede artikel 9, en eventueel ook de voorschriften inzake het lozen van afvalwater krachtens artikel 8, wanneer dit aan de orde komt.
68.
Artikel 6, lid 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn toont overigens aan dat de gemeenschapswetgever zich ook bezig heeft gehouden met atypische installaties. Op grond van dit artikel kunnen namelijk andere exploitatievoorwaarden worden vastgesteld, mits desondanks aan de vereisten van de richtlijn wordt voldaan. Deze regeling maakt het mogelijk aan de specifieke milieugevaren van installaties zonder eigen verbrandingsstraat het hoofd te bieden.
69.
Ofschoon niet kan worden uitgesloten dat de algemene bepalingen van het afvalrecht tot soortgelijke resultaten zouden leiden, hebben de bijzondere bepalingen van de afvalverbrandingsrichtlijn volgens artikel 1, tweede zin, juist tot doel de algemene vereisten, die in de afvalstoffenrichtlijn aan de situatie van een van de genoemde installaties worden gesteld, te concretiseren. Dit doel kan zelfs worden bereikt wanneer de genoemde installaties geen verbrandingsstraat hebben.
70.
Aangezien de afvalverbrandingsrichtlijn derhalve binnen bepaalde grenzen zinvol kan worden toegepast op installaties zonder eigen verbrandingsstraat, is het niet opportuun om deze installaties in strijd met de uitdrukkelijke tekst van de definitie van een verbrandingsinstallatie in artikel 3, lid 4, aan haar werkingssfeer te onttrekken.
71.
Volledigheidshalve wijs ik erop dat een installatie voor de thermische behandeling van afval ook een meeverbrandingsinstallatie in de zin van artikel 3, lid 5, van de afvalverbrandingsrichtlijn kan zijn. Dit vooronderstelt dat haar hoofddoel bestaat in de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten. (
21
) Anders dan bij de definitie van de verbrandingsinstallatie in artikel 3, lid 4, wordt de thermische behandeling in artikel 3, lid 5, niet uitdrukkelijk gekoppeld aan de voorwaarde dat de producten van de behandeling vervolgens worden verbrand.
72.
Lahti Energia wijst erop dat de werkwijze van de vergassingsinstallatie, de pyrolyse, in artikel 3, lid 5, van de afvalverbrandingsrichtlijn niet uitdrukkelijk als werkwijze van een meeverbrandingsinstallatie wordt genoemd. Genoemd wordt echter wél, naast de verbranding, de thermische behandeling (
22
), die in artikel 3, lid 4, bij de definitie van de verbrandingsinstallatie onder meer door pyrolyse wordt geïllustreerd. Er bestaat geen grond om het begrip thermische behandeling bij de meeverbrandingsinstallatie in zoverre anders uit te leggen dan bij de verbrandingsinstallatie. Derhalve kan een installatie waarin afval door pyrolyse thermisch wordt behandeld, een meeverbrandingsinstallatie zijn.
73.
Om welk van beide installatiesoorten het in casu gaat, moet — evenals het eventuele gezamenlijke onderzoek van beide bedrijfsonderdelen — in het kader van de derde vraag nader worden onderzocht.
74.
De tweede vraag moet derhalve aldus worden beantwoord, dat een vergassingsinstallatie waar met behulp van pyrolyse gas wordt gewonnen uit afval, is te beschouwen als een verbrandingsinstallatie als omschreven in artikel 3, lid 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn, zelfs wanneer in die installatie een verbrandingsstraat ontbreekt.
E — De derde prejudiciële vraag — Moeten de krachtcentrale en de vergassingsinstallatie als een eenheid worden beschouwd?
75.
De derde vraag raakt de kern van de zaak. Uitgemaakt moet worden of en onder welke omstandigheden de verbranding van het in een vergassingsinstallatie ontstane en na het vergassingsproces gereinigde productgas in de ketel van een krachtcentrale is te beschouwen als een activiteit als bedoeld in artikel 3 van de afvalverbrandingsrichtlijn.
76.
Aangezien het voornaamste doel van de verbranding van het gereinigde productgas de opwekking van energie is, kan worden gesteld dat de krachtcentrale als een meeverbrandingsinstallatie in de zin van artikel 3, lid 5, van de afvalverbrandingsrichtlijn is te classificeren. Een meeverbrandingsinstallatie is een installatie die in hoofdzaak bestemd is voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten en waarin afval als normale of aanvullende brandstof wordt gebruikt dan wel thermisch wordt behandeld voor verwijdering.
77.
Wanneer men de krachtcentrale op zich beschouwt, wordt daar geen afval als brandstof gebruikt en evenmin wordt afval thermisch behandeld. Het productgas is namelijk als gasvormige stof geen afval in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn.
78.
Daarentegen worden in de vergassingsinstallatie dergelijke afvalstoffen behandeld. De verbranding van het productgas vindt als gevolg daarvan alleen in een meeverbrandingsinstallatie plaats wanneer de krachtcentrale en de vergassingsinstallatie als één enkele installatie voor de meeverbranding van afval wordt beschouwd.
79.
Zoals de verwijzende rechter uiteenzet, wordt het begrip installatie in de afvalverbrandingsrichtlijn niet algemeen gedefinieerd, maar bevat artikel 2, lid 3, van richtlijn 96/61 wél een dergelijke definitie. Volgens deze is een installatie een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I van richtlijn 96/61 vermelde activiteiten alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging van het milieu.
80.
Ofschoon deze definitie niet uitdrukkelijk voor de afvalverbrandingsrichtlijn geldt, komt het toch zinvol voor haar in dit verband aan te halen teneinde voor zulke installaties een coherent vergunningenbeleid te waarborgen. De afvalverbrandingsrichtlijn bevat reeds thans geen enkele aanwijzing dat het daarin vervatte begrip „installatie” anders zou moeten worden uitgelegd dan het begrip „installatie” in richtlijn 96/61. Veeleer vormen beide richtlijnen een onderdeel van een coherent algemeen stelsel. Met name de overwegingen 12, 13 en 26 van de considerans alsmede artikel 4, leden 2, 4, 7 en 8, artikel 12, leden 1 en 2, artikel 14 en artikel 15 van de afvalverbrandingsrichtlijn verwijzen naar richtlijn 96/61. Men mag ervan uitgaan dat de richtlijnen daarbij in principe één uniform installatiebegrip hanteren.
81.
Bovendien heeft de Commissie voorgesteld voortaan richtlijn 96/61 met de twee richtlijnen inzake afvalverbranding en grote stookinstallaties alsmede andere richtlijnen in overeenstemming te brengen. (
23
) Wanneer de gemeenschapswetgever dit voorstel overneemt, zou het uniforme begrip „installatie” van richtlijn 96/61 voortaan ongetwijfeld ook voor meeverbrandingsinstallaties opgaan.
82.
Bij toepassing van dit begrip „installatie” in het kader van de afvalverbrandingsrichtlijn kan het er evenwel niet op aan komen of de in bijlage I van richtlijn 96/61 genoemde activiteiten worden uitgevoerd, maar moet het gaan om de onder de afvalverbrandingsrichtlijn vallende activiteiten.
83.
Daarom moet worden nagegaan of de krachtcentrale en de vergassingsinstallatie een vaste technische eenheid vormen waarin afval wordt verbrand of thermisch behandeld alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die met de aldaar verrichte werkzaamheden in verband staan en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging van het milieu.
84.
De kern van de installatie is derhalve de vergassingsinstallatie waarin afval thermisch wordt behandeld, terwijl de verbranding van het productgas in de krachtcentrale een daarmee rechtstreeks verbonden activiteit kan zijn, die met de vergassing technisch in verband staat en gevolgen kan hebben voor de emissies en de verontreiniging van het milieu.
85.
Bij de uitlegging van de kenmerken van het rechtstreeks verband en de technische samenhang moet erop worden gelet dat de toepassing van milieurechtelijke vereisten niet daardoor mag worden omzeild dat samenhangende projecten in verschillende deelprojecten worden gesplitst en op zichzelf worden beschouwd. (
24
) Hierop vestigen met name Hämeen ympäristökeskus, Salpausselän luonnonystävät ry, de Oostenrijkse regering en de Commissie de aandacht.
86.
In casu pleit voor een rechtstreeks verband en een technische samenhang de omstandigheid dat de vergassingsinstallatie met het oog op het gebruik van productgas in de krachtcentrale werd gevestigd en voortaan zo zal worden geëxploiteerd. De door Lahti Energia overgelegde schematische beschrijving van beide bedrijfsonderdelen bevestigt dit standpunt. Er is geen aanwijzing dat van het productgas een ander gebruik zal worden gemaakt.
87.
Bovendien creëert de afvalverbrandingsrichtlijn een verband tussen de thermische behandeling van afval en de verbranding van productgas. Ofschoon alleen de definitie van de thermische behandeling in een verbrandingsinstallatie het vereiste van de latere verbranding van het product vermeldt, blijkt uit de globale samenhang van de richtlijn dat de onderhavige installatie idealiter een verbrandingsproces omvat. Dit blijkt met name uit de grenswaarden voor de emissie van schadelijke stoffen in de lucht.
88.
De door de verwijzende rechter benadrukte opvattingen over de vervanging van fossiele brandstoffen en de vermindering van emissies zijn in zoverre voor de toepassing van de afvalverbrandingsrichtlijn zonder rechtstreekse betekenis. Deze resultaten zijn weliswaar welkom maar — zoals de Republiek Oostenrijk opmerkt — is juist de vervanging van fossiele brandstoffen een kenmerk van een meeverbrandingsinstallatie. (
25
)
89.
Ook het relatief geringe aandeel van productgas in de in de krachtcentrale gebruikte brandstoffen verzet zich niet tegen een rechtstreeks verband en een technische samenhang. De afvalverbrandingsrichtlijn geldt ongeacht het aandeel van het afval aan de meeverbranding. In de praktijk wordt er zelfs van uitgegaan dat afval in de regel slechts een gering deel van de gebruikte brandstof uitmaakt. (
26
)
90.
De Italiaanse regering wijst er evenwel ten aanzien van het rechtstreekse verband tussen beide bedrijfsonderdelen op, dat dit niet berust op een technische noodzaak maar alleen op de wens beide installaties met elkaar te combineren.
91.
Het verband tussen de twee bedrijfsonderdelen is met name dan niet technisch noodzakelijk wanneer het gereinigde productgas niet meer als afval maar als een product moet worden beschouwd. Dan zou het zonder meer door een vergelijkbaar product, bijvoorbeeld aardgas, kunnen worden vervangen. Het productgas zou tevens ook op andere wijze kunnen worden gebruikt, bijvoorbeeld bij een seizoengebonden geringere energiebehoefte in de krachtcentrale.
92.
Wanneer het productgas geen afval is, zou het bovendien niet meer met het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie verenigbaar zijn de krachtcentrale aan de vereisten van een meeverbrandingsinstallatie te onderwerpen. Dit beginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, voor zover een dergelijke behandeling niet objectief gerechtvaardigd is. (
27
)
93.
Aangezien een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht zoveel mogelijk aldus moet worden uitgelegd dat zij overeenstemt met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht (
28
), zou een rechtstreeks verband en een technische samenhang in de zin van de installatiedefinitie bij de verbranding van productgas moeten worden afgewezen wanneer dit niet meer als afval is te beschouwen. Tot die conclusie komen ook de Finse, de Italiaanse en de Nederlandse regering.
94.
Zou productgas daarentegen nog afval zijn, dan verschilt de meeverbranding daarvan voldoende van de verbranding van conventionele brandstoffen om een toepassing van de afvalverbrandingsrichtlijn te rechtvaardigen.
95.
Ofschoon de gemeenschapswetgever zich bij de vaststelling van criteria op het eerste gezicht aan tegenspraak schuldig lijkt te hebben gemaakt, toen hij voor bestaande installaties voor de opwekking van energie verschillende grenswaarden vaststelde, naargelang zij al dan niet (ook) afval gebruiken, is het voor de belasting van het milieu van geen belang of emissies van verontreinigde stoffen uit afval ontstaan of uit conventionele brandstoffen. Deze tegenspraak zou de in beginsel gewenste vervanging van primaire grondstoffen door afval belemmeren en — in casu — tot een alles bij elkaar gezien grotere uitstoot van schadelijke stoffen voeren.
96.
Bij de vaststelling van onderling differentiërende regelingen kan de wetgever echter over een beoordelingsmarge beschikken. (
29
) Deze marge hangt met name af van het doel dat hij door middel van de onderscheiden regels nastreeft. Bij complexe politieke beslissingen geldt normaliter een ruime marge. (
30
)
97.
In casu betreft het complexe regelingen op het gebied van het milieu. Daarom moet de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of de wetgever de situatie bij de vaststelling van deze doelstellingen kennelijk verkeerd heeft beoordeeld. (
31
)
98.
Wat dit aangaat, heeft de Commissie er ter terechtzitting op gewezen dat de grenswaarden van de richtlijn inzake grote stookinstallaties en de afvalverbrandingsrichtlijn slechts minimumeisen zijn. Zoals blijkt uit de dertiende overweging van de considerans van de afvalverbrandingsrichtlijn en de achtste overweging van de considerans van de richtlijn inzake grote stookinstallaties, kunnen inzonderheid uit richtlijn 96/61 strengere vereisten voortvloeien.
99.
Artikel 3, sub a, van richtlijn 96/61 verlangt dat op de onderhavige installaties de beste beschikbare technieken worden toegepast en dat de daarvoor geldende grenswaarden in acht worden genomen. Zoals door de Commissie uiteengezet, zouden de toe te passen grenswaarden voor de onderhavige installatie strenger zijn dan die welke uit de afvalverbrandingsrichtlijn volgen. Dit wijst erop dat de wetgever bij de vaststelling van de verschillende grenswaarden voor oude installaties volgens de richtlijnen inzake afvalverbranding en grote stookinstallaties er niet van hoefde uit te gaan reeds definitief de vereisten voor de diverse installaties vast te leggen.
100.
Voorts verklaarde de Commissie ter terechtzitting in antwoord op een desbetreffende vraag, dat de strengere grenswaarden voor oudere installaties volgens de afvalverbrandingsrichtlijn moeten waarborgen dat afvalstoffen alleen in installaties worden verwerkt waarin overeenkomstig richtlijn 96/61 de beste beschikbare technieken worden toegepast.
101.
Bovendien tonen met name de stellingen van Salpausselän luonnnonystävät ry aan dat het gebruik van afval als brandstof niet onbeperkt moet worden toegejuicht. Hoe geringer de aan de afvalverbranding en de afvalmeeverbranding gestelde eisen zijn, des te minder aantrekkelijk zijn alternatieve oplossingen. Dit gaat in de eerste plaats ten laste van de afvalpreventie en het hergebruik. Deze alternatieven kunnen voor het milieu gunstiger zijn. Daarom heeft volgens artikel 3 van de afvalstoffenrichtlijn en de achtste overweging van de considerans van de afvalverbrandingsrichtlijn in ieder geval de voorkoming van afval prioriteit ten opzichte van de verwerking door verbranding. (
32
)
102.
Ten slotte verlangt richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (
33
), dat afval wordt voorbehandeld alvorens te worden gedeponeerd. (
34
) De verbranding van afval is daarbij een van de meest gebruikte behandelingsmethoden. (
35
) Zou zij wegens de strenge grenswaarden voor de exploitant van de installatie minder aantrekkelijk worden, dan zouden de daaraan verbonden extra kosten ten slotte ten laste komen van de producent van het afval, zulks overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt. (
36
)
103.
Bijgevolg moesten bij de vaststelling van grenswaarden voor bestaande installaties op grond van de afvalverbrandingsrichtlijn verschillende opvattingen in acht worden genomen en tegen elkaar worden afgewogen. In het licht van deze overwegingen is de ongelijke behandeling van bestaande meeverbrandingsinstallaties en bestaande grote stookinstallaties niet kennelijk ongerechtvaardigd.
104.
Dientengevolge moet op de derde prejudiciële vraag worden geantwoord dat de verbranding van het in een vergassingsinstallatie ontstane en na het vergassingsproces gereinigde productgas in de ketel van een met de vergassingsinstallatie verbonden krachtcentrale is te beschouwen als een activiteit als bedoeld in artikel 3 van de afvalverbrandingsrichtlijn, wanneer het productgas ten tijde van de verbranding afval is.
F — Samenvatting
105.
De beantwoording van de verschillende prejudiciële vragen toont aan dat de afvalverbrandingsrichtlijn in beginsel moet worden toegepast wanneer uit afval door vergassing een brandbaar gas wordt gewonnen, dat voor verbranding is bestemd. De richtlijn geldt in elk geval voor de vergassingsinstallatie. Ook de verbranding van gas valt daar onder wanneer de desbetreffende installatie rechtstreeks met de vergassingsinstallatie is verbonden, resp. daartussen een technische samenhang bestaat. Van een dergelijke rechtstreekse samenhang is in geval van verbinding in ieder geval sprake wanneer het gas ten tijde van de verbranding als afval is te beschouwen. Dit is evenwel twijfelachtig wanneer het gas na te zijn gereinigd voldoende gelijkenis vertoont met grondstoffen of andere producten.
106.
Het is mogelijk dat in de toekomst in dit verband verdere vragen aan de orde komen. Daarbij kan gedacht worden aan een verbranding van als afval te beschouwen productgas in installaties die niet met de vergassingsinstallatie zijn verbonden, bijvoorbeeld wanneer het gas in tanks wordt getransporteerd. Twijfelachtig is ook hoe een vergassing zou moeten worden behandeld wanneer het gas niet voor verbranding maar voor de vervaardiging van andere producten is bestemd, bijvoorbeeld voor de vervaardiging van kunststof. Deze kwesties behoeven echter thans nog niet te worden beslist.
V — Conclusie
107.
Ik geef het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1)
Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval geldt niet voor installaties die alleen gasvormig afval verbranden of thermisch behandelen.
2)
Een vergassingsinstallatie, waar met behulp van pyrolyse gas wordt gewonnen uit afval, is te beschouwen als een verbrandingsinstallatie als omschreven in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/76, zelfs wanneer in die installatie een verbrandingsstraat ontbreekt.
3)
De verbranding van het in een vergassingsinstallatie ontstane en na het vergassingsproces gereinigde productgas in de ketel van een met de vergassingsinstallatie verbonden krachtcentrale is te beschouwen als een activiteit als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 2000/76, wanneer het productgas ten tijde van de verbranding afval is.
4)
Het in een vergassingsinstallatie ontstane en gereinigde productgas moet als een product worden beschouwd, zodat de bepalingen betreffende afval niet langer daarop van toepassing zijn, wanneer het voldoende gelijkt op primaire grondstoffen of andere producten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	PB L 332, blz. 91.
(
3
)	Noot van de advocaat-generaal: richtlijn 75/442 (hierna: „afvalstoffenrichtlijn”) werd bij richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9) geconsolideerd en vervangen.
(
4
)	PB L 309, blz. 1.
(
5
)	PB L 257, blz. 26, gecodificeerd bij richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, PB L 24, blz. 8.
(
6
)	Zie het verslag van de Commissie over de uitvoering van richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging van 3 november 2005, COM(2005) 540 def., blz. 4.
(
7
)	Zie hiervoor gedetailleerd de punten 8 e.v. supra.
(
8
)	Dit betekent dat het begrip afval op alle stoffen of voorwerpen slaat waarvan de houder zich ontdoet, zich wil dan wel moet ontdoen, zie laatstelijk het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer (C-188/07, Jurispr. blz. I-4501, punten 37 e.v.). Daarin is door de codificatie in richtlijn 2006/12 geen enkele wijziging gekomen.
(
9
)	Zie punt 63 infra.
(
10
)	Zie punt 37 supra.
(
11
)	Arrest van 10 mei 2007, Thames Water Utilities (C-252/05, Jurispr. blz. I-3883, punt 39).
(
12
)	Zie punt 38 supra.
(
13
)	PB L 365, blz. 10.
(
14
)	Arrest van 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Jurispr. blz. I-6163, punten 61 e.v.).
(
15
)	Arrest van 11 november 2004, Niselli (C-457/02, Jurispr. blz. I-10853, punt 52).
(
16
)	Arrest aangehaald in voetnoot 14, punten 67 e.v.
(
17
)	Zie arrest van 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Jurispr. blz. I-3533, punt 35), en arrest Commune de Mesquer (aangehaald in voetnoot 8, punt 43) alsmede beschikking van 15 januari 2004, Saetti en Frediani (C-235/02, Jurispr. blz. I-1005, punt 35).
(
18
)	Zie voor de afbakening van bijproducten en productieresiduen arresten van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a. (C-418/97 en C-419/97, Jurispr. blz. I-4475, punten 73 en 88); 1 maart 2007, KVZ retec (C-176/05, Jurispr. blz. I-1721, punt 63), en 18 december 2007, Commissie/Italië (C-194/05, Jurispr. blz. I-11661, punt 41; C-195/05, Jurispr. blz. I-11699, punt 42, en C-263/05, Jurispr. blz. I-11745, punt 40).
(
19
)	Arresten Palin Granit en Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus (aangehaald in voetnoot 17, punt 29); en KVZ (aangehaald in voetnoot 18, punt 61).
(
20
)	Zie mijn conclusie van 22 mei 2008 in de zaak Gävle Kraftvärme (C-251/07, Jurispr. blz. I-7074, punten 19 e.v.).
(
21
)	Zie mijn conclusie in de zaak Gävle Kraftwärme (aangehaald in voetnoot 20, punt 34).
(
22
)	De thermische behandeling was in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, COM(1998) 558, PB 1998, C 372, blz. 11, nog niet in de definitie van meeverbrandingsinstallaties opgenomen, werd echter in de wetgevingsprocedure ingelast, zie het tiende wijzigingsvoorstel uit de eerste lezing van het Parlement, PB 1999, C 219, blz. 249, en het gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 7/2000 van 25 november 1999 van de Raad, PB 2000, C 25, blz. 17.
(
23
)	Zie artikel 2, lid 3, van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), COM(2007) 844 def.
(
24
)	Zie arresten van 21 september 1999, Commissie/Ierland (C-392/96, Jurispr. blz. I-5901, punt 76), en 16 september 2004, Commissie/Spanje (C-227/01, Jurispr. blz. I-8253, punt 53), over richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, PB L 175, blz. 40.
(
25
)	Zie mijn conclusie in de zaak Gävle Kraftwärme (aangehaald in voetnoot 20, punt 38).
(
26
)	Zie Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, juli 2006, blz. 489 e.v. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf). De Commissie heeft dit document samen met deskundigen van de lidstaten op basis van richtlijn 96/61 opgesteld.
(
27
)	Arresten van 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C-344/04, Jurispr. blz. I-403, punt 95); 12 september 2006, Eman en Sevinger (C-300/04, Jurispr. blz. I-8055, punt 57), en 11 september 2007, Lindorfer/Raad (C-227/04 P, Jurispr. blz. I-6767, punt 63).
(
28
)	Arresten van 6 november 2003, Lindqvist (C-101/01, Jurispr. blz. I-12971, punt 87); 27 juni 2006, Parlement/Raad (C-540/03, Jurispr. blz. I-5769, punt 105); 4 oktober 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie (C-457/05, Jurispr. blz. I-8075, punt 22); 29 januari 2008, Promusicae (C-275/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 68), en 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Jurispr. blz. I-4951, punt 174).
(
29
)	Zie arrest van 13 april 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Jurispr. blz. I-2737, punten 35 en 49), en arrest Lindorfer (aangehaald in voetnoot 26, punt 78). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 3 april 2008 in de zaak Huber (C-524/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 29), en arrest van 21 mei 2008, Arcelor (C-127/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 30 e.v.).
(
30
)	Zie onder meer arresten van 11 september 2003, Steinicke (C-77/02, Jurispr. blz. I-9027, punt 61), en 22 november 2005, Mangold (C-144/04, Jurispr. blz. I-9981, punt 63), inzake doelstellingen op het gebied van werkgelegenheidsbeleid.
(
31
)	Zie met betrekking tot de voorwaarden voor de toepassing van artikel 174 EG arresten van 14 juli 1998, Hi-Tech (C-284/95, Jurispr. blz. I-4301, punt 37), en 15 december 2005, Griekenland/Commissie (C-86/03, Jurispr. blz. I-10979, punt 88), steeds met betrekking tot de gemeenschapswetgever.
(
32
)	Het Parlement stelt nu voor in het kader van de thans besproken nieuwe versie van de algemene afvalrichtlijn een afvalhiërarchie op te nemen, volgens welke het vermijden van afval, het hergebruik daarvan en de stoffelijke verwerking van de energetische verwerking van afval de voorkeur verdienen (artikel 4 van het geconsolideerd ontwerp, bijlage bij het gemeenschappelijk standpunt van 17 juni 2008, TA/2008/282/).
(
33
)	PB L 182, blz. 1.
(
34
)	Zie arrest van 14 april 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03, Jurispr. blz. I-2753).
(
35
)	Zie het Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 30 maart 2005 over de nationale strategieën voor de vermindering van de naar stortplaatsen over te brengen biologisch afbreekbare afvalstoffen, overeenkomstig artikel 5, lid 1, van richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen, COM(2005) 105 def.
(
36
)	Zie hiervoor mijn conclusie van 13 maart 2008 in de zaak Commune de Mesquer (arrest aangehaald in voetnoot 8, punten 120 e.v.).