62021CJ0137_RES
Kohtuasi C‑137/21
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Komisjon
Euroopa Kohtu (suurkoda) 5. septembri 2023. aasta otsus
Tegevusetushagi – Määrus (EL) 2018/1806 – Artikli 7 esimese lõigu punkt f – Nende kolmandate riikide loetelu, kelle kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa – Nende kolmandate riikide loetelu, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud – Vastastikkuse põhimõte – Üleskutse võtta vastu delegeeritud õigusakt, millega peatatakse ajutiselt 12 kuuks Ameerika Ühendriikide kodanike viisanõudest vabastamine
Tegevusetushagi – Institutsiooni märgukiri – Toimingu tegemise üleskutse – Tähtaeg – Tingimused – Pärast teist toimingu tegemise üleskutset, mis esitati kolm aastat pärast seda, kui esimene toimingu tegemise üleskutse oli jäänud vastuseta, esitatud tegevusetushagi – Hilinenult esitatud hagi – Puudumine – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 265 teine lõik)
(vt punktid 27–35)
Tegevusetushagi – ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses seisukohavõtt enne hagi esitamist – Mõiste – Toimingu tegemise üleskutse kohaselt tegutsemisest keeldumine – Hõlmamine – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 265 teine lõik)
(vt punktid 39–43)
Euroopa Liidu institutsioonid – Pädevuse teostamine – Delegeeritud õigusaktide vastuvõtmiseks komisjonile antud pädevus – Seadusandliku akti täiendamise pädevus – Ulatus – Alusmäärus, millega komisjonile antakse pädevus ajutiselt peatada kolmandate riikide kodanike viisanõudest vabastamine – Komisjoni kohustus võtta taotletud delegeeritud õigusakt vastu – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1806, põhjendus 17 ning artikli 7 esimese lõigu punktid a, d, e, f ja h ning II lisa)
(vt punktid 57–64)
Euroopa Liidu institutsioonid – Pädevuse teostamine – Delegeeritud õigusaktide vastuvõtmiseks komisjonile antud pädevus – Komisjoni kaalutluspädevus täiendada asjaomase valdkonna õigusakte – Komisjoni keeldumine delegeeritud õigusakti vastuvõtmisest, millega peatatakse ajutiselt kolmanda riigi kodanike viisanõudest vabastamine – Lubatavus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1806, artikli 7 esimese lõigu punkt d)
(vt punktid 65–70)
Kokkuvõte
Vastavalt määrusele 2018/1806 (
1
), milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud, on liit seadnud eesmärgiks saavutada viisaküsimustes täielik vastastikkuse põhimõtte kohaldamine, et suurendada oma välispoliitika usaldusväärsust ja järjepidevust kolmandate riikide suhtes (
2
). Selleks nähakse määruses ette, et vastastikkuse põhimõtte rakendamise mehhanism peab võimaldama liidul tagada solidaarne reageerimine, juhul kui mõni sama määruse II lisas loetletud kolmas riik otsustab kehtestada ühe või mitme liikmesriigi kodanike suhtes viisanõude (
3
). Määruses delegeeritakse komisjonile pädevus võtta kooskõlas ELTL artikliga 290 vastu õigusakte, mis puudutavad eelkõige sellise kolmanda riigi kodanike viisanõudest vabastamise ajutist peatamist (
4
).
Aprillis 2016 esitas komisjon parlamendile ja nõukogule teatise (
5
), milles viidati vastastikkuse põhimõtte endiselt kohaldamata jätmisele seoses kolmandate riikidega, nende hulgas Ameerika Ühendriikidega, kes kehtestasid viie liikmesriigi kodanike suhtes viisanõude. Pärast seda, kui komisjon tõdes (
6
), et vastastikkuse põhimõte viisaküsimustes on kohaldamata jäetud vaid kahe kolmanda riigi, nende hulgas Ameerika Ühendriikide puhul, võttis parlament märtsis 2017 vastu resolutsiooni (
7
), milles leidis, et komisjon on „õiguslikult kohustatud võtma vastu delegeeritud õigusakti[,] millega peatatakse ajutiselt viisanõudest vabastus nende kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei ole kaotanud viisanõuet teatavate ELi liikmesriikide kodanike suhtes“, ja kutsus komisjoni üles niisugust õigusakti vastu võtma. Komisjon andis mais 2017 sellele palvele eitava vastuse (
8
). Pärast seda, kui komisjon esitas märtsis 2020 oma kuuenda järelteatise, kordas parlament oma toimingu tegemise üleskutset (
9
), sest Ameerika Ühendriigid kohaldasid nelja liikmesriigi kodanike suhtes jätkuvalt viisanõuet. Taas ei järginud komisjon seda üleskutset (
10
).
Parlament esitas komisjoni vastu ELTL artikli 265 alusel tegevusetushagi, leides, et määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt f ei anna komisjonile õigust delegeeritud õigusakti mitte vastu võtta, kui selles sättes ette nähtud tingimused niisuguse õigusakti vastuvõtmiseks on täidetud.
Euroopa Kohus võttis oma otsuses seisukoha tegevusetushagi vastuvõetavuse osas, nimelt ühelt poolt viimati nimetatud sättes ette nähtud hagi esitamise tähtaja küsimuses ja teiselt poolt seisukoha määratlemise mõiste küsimuses institutsioonidevahelises kontekstis selle sätte tähenduses. Sisulisest küljest jättis Euroopa Kohus hagi rahuldamata, sest nimetatud määruses sätestatud kriteeriume järgides ei ületanud komisjon oma kaalutlusõiguse piire, kui ta leidis, et tal oli õigus taotletud delegeeritud õigusakti vastuvõtmisest keelduda.
Euroopa Kohtu hinnang
Esiteks võttis Euroopa Kohus seisukoha hagi vastuvõetavuse küsimuses (
11
).
Esimene asja läbivaatamist takistav asjaolu tulenes hagi hilinenult esitamisest, sest parlament esitas oma tegevusetushagi pärast seda, kui ta esitas komisjonile 2020. aasta oktoobri resolutsioonis teise toimingu tegemise üleskutse, samas kui ta ei olnud esitanud niisugust hagi pärast 2017. aasta märtsi resolutsiooni. Sel teemal tõdes Euroopa Kohus, et see, kas parlament rikkus niimoodi ELTL artikli 265 teises lõigus ette nähtud hagi esitamise tähtaega, sõltub küsimusest, kas teine toimingu tegemise üleskutse erineb esimesest oma sisu või konteksti puudutavate objektiivsete asjaolude poolest. Selles osas leidis komisjon teatises, millega vastas 2017. aasta märtsi resolutsioonile, et niisuguse delegeeritud õigusakti vastuvõtmine, millega viisanõudest vabastamine ajutiselt peatatakse, ei oleks „praegu“ otstarbekas ega teeniks kõigi liidu kodanike viisanõudest vabastamise saavutamise eesmärki. 2020. aasta oktoobri resolutsiooniga kutsus parlament komisjoni üles kolm aastat varem valitud kurssi uuesti kaaluma, võttes arvesse selle aja jooksul toimunud arenguid. Euroopa Kohus märkis selle kohta, et pärast seda, kui komisjon selle teatise vastu võttis, võis parlament erinevatel õiguslikel ja poliitilistel põhjustel kohtumenetlusest esialgu loobuda. Lisaks ilmneb, et parlament võttis 2020. aasta oktoobri resolutsiooni vastu siis, kui oli hinnanud olukorra arengut pärast esimese toimingu tegemise üleskutse vastuvõtmist. Kuna nendes kahes resolutsioonis sisalduvate toimingu tegemise üleskutsete sisu ja vastuvõtmise kontekst on erinevad, jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et 2020. aasta oktoobri resolutsioon ei ole vahend, mille abil sooviti hoida kõrvale ELTL artikli 265 teises lõigus ette nähtud hagi esitamise tähtajast, mis hakkas kulgema 2017. aasta märtsi resolutsioonis sisalduvast toimingu tegemise üleskutsest.
Teise asja läbivaatamist takistava asjaolu puhul, mis puudutab seda, kas komisjon määratles oma 2020. aasta detsembri teatises seisukoha, tuletas Euroopa Kohus meelde, et ELTL artikli 265 esimese lõigu kohaselt võib pöörduda tema poole selle tuvastamiseks, et asjaomane institutsioon jätab aluslepinguid rikkudes toimingu tegemata. Sellega seoses märkis Euroopa Kohus, et asjaolu, et institutsiooni vastus toimingu tegemise üleskutsele ei vasta toimingu tegemist taotlenud isiku ootustele, ei tähenda, et selle vastusega ei määratleta tegevusetust lõpetavat seisukohta. Siiski ei saa seda lahendust institutsioonidevahelises kontekstis kohaldada juhtudel, kus tegevusetushagi vastuvõetamatus võimaldaks asjaomasel institutsioonil tegutsemisest lõputult hoiduda. Kuid see oleks nii siis, kui kõnealune komisjoni teatis tuleks kvalifitseerida „seisukoha määratlemiseks“ ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses. Euroopa Kohtule võib esitada ELTL artikli 265 teise lõigu alusel tegevusetushagi, kui institutsioon pärast toimingu tegemise üleskutset tegutsemisest keeldub – ükskõik kui otsene see ka ei ole –, kuna see ei tee lõppu tegevusetusele. Neil asjaoludel tuleb institutsiooni vastust – nagu käesolevas asjas –, mis seisneb põhjuste väljatoomises, miks selle institutsiooni arvates ei tule taotletud meedet võtta, institutsioonidevahelises kontekstis tingimata pidada selle institutsiooni tegutsemisest keeldumiseks ning seega peab niisuguse keeldumise peale olema võimalik esitada Euroopa Kohtule hagi ELTL artikli 265 alusel.
Teiseks märkis Euroopa Kohus, mis puudutab parlamendi ühtainsat sisulist väidet, mille kohaselt rikkus komisjon aluslepinguid, sest ta ei võtnud määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti f alusel vastu delegeeritud õigusakti, millega peatatakse ajutiselt Ameerika Ühendriikide kodanike viisanõudest vabastamine, et selle sätte sõnastusest näib tõepoolest tulenevat, et komisjon on kohustatud niisuguse õigusakti vastu võtma, kui täidetud on selle vastuvõtmiseks vajalikud tingimused. See tõlgendus tuleb siiski välistada, võttes arvesse määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu üldist ülesehitust, mida iseloomustab eelkõige sellega kehtestatud vastastikkuse mehhanismi mitmeetapiline struktuur. Seega tuleneb selle artikli sätetest nende koostoimes, arvestades sama määruse põhjendust 17, et komisjonil on kaalutlusõigus, kas võtta selles artiklis ette nähtud delegeeritud õigusakt vastu või mitte. Seega ei ole komisjon kohustatud võtma kõnealust delegeeritud õigusakti vastu pärast 24 kuu möödumist selle määruse artikli 7 esimese lõigu punktis a osutatud teate avaldamise kuupäevast.
Seevastu peab komisjon võtma arvesse määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punktis d sätestatud kolme kriteeriumi, et teha kindlaks, kas täieliku vastastikkuse saavutamise eesmärki arvestades tuleb asjaomase kolmanda riigi kodanike suhtes viisanõudest vabastamine peatada või vastupidi tuleb niisuguse meetme võtmisest hoopis hoiduda, arvestades eelkõige liikmesriikide, Schengeni lepinguga ühinenud riikide ja liidu välissuhetega seotud huve (
12
). Olles kolme kriteeriumi analüüsinud, jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et komisjon ei väljunud käesoleval juhul oma kaalutlusõiguse piiridest, kui ta leidis vastuseks parlamendi poolt talle oktoobris 2020 esitatud toimingu tegemise üleskutsele, et ta ei pea kõnealust delegeeritud õigusakti vastu võtma. Seetõttu jättis ta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
(
1
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määrus (EL) 2018/1806, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (kodifitseeritud) (ELT 2018, L 303, lk 39).
(
2
)	Vt määruse 2018/1806 põhjendus 14.
(
3
)	Vt määruse 2018/1806 põhjendus 15.
(
4
)	Vt määruse 2018/1806 põhjendus 17 ning artikli 7 punktid e, f ja h. Eelkõige on artiklis 7 sätestatud:
„Kui II lisas loetletud kolmas riik kohaldab vähemalt ühe liikmesriigi kodanike suhtes viisanõuet, kohaldatakse järgmisi sätteid:
[…]
f) kui asjaomane kolmas riik ei ole 24 kuu jooksul arvates punkti a kolmandas lõigus osutatud avaldamiskuupäevast viisanõuet kaotanud, võtab komisjon kooskõlas artikliga 10 vastu delegeeritud õigusakti, millega peatatakse ajutiselt 12 kuuks kõnealuse kolmanda riigi kodanike viisanõudest vabastamine. […] Ilma et see piiraks artikli 6 kohaldamist, nõutakse delegeeritud õigusaktiga hõlmatud kolmanda riigi kodanikelt kõnealuse peatamise kestuse ajal liikmesriikide välispiiride ületamisel viisa olemasolu;
[…]“.
(
5
)	Komisjoni 12. aprilli 2016. aasta teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Ülevaade olukorrast ja võimalikud edasised sammud seoses vastastikkuse põhimõtte kohaldamata jätmisega teatavates kolmandates riikides viisapoliitika valdkonnas“ (COM(2016) 221 (final)).
(
6
)	Oma 21. detsembri 2016. aasta teises järelteatises.
(
7
)	Euroopa Parlamendi 2. märtsi 2017. aasta resolutsioon komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas vastavalt määruse (EÜ) nr 539/2001 artikli 1 lõikele 4 (2016/2986(RSP)) (ELT 2018, C 263, lk 2; edaspidi „2017. aasta märtsi resolutsioon“).
(
8
)	Oma 2. mai 2017. aasta järelteatises (COM(2017) 227 (final)).
(
9
)	Euroopa Parlamendi 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioon komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas vastavalt määruse (EL) 2018/1806 artiklile 7 (2020/2605(RSP)) (ELT 2021, C 404, lk 157; edaspidi „2020. aasta oktoobri resolutsioon“).
(
10
)	Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule, millega edastatakse komisjoni seisukoht, mis lähtub Euroopa Parlamendi 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioonist komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas, ja antakse ülevaade asjade seisust (COM(2020) 851 (final)) (edaspidi „2020. aasta detsembri teatis“).
(
11
)	ELTL artikli 265 teises lõigus on ette nähtud, et tegevusetushagi võib esitada ainult juhul, kui asjasse puutuvat institutsiooni, organit või asutust on eelnevalt kutsutud üles toimingut tegema. Kui kahe kuu jooksul sellisest üleskutsest alates ei ole asjasse puutuv institutsioon, organ või asutus oma seisukohta määratlenud, võib hagi esitada järgneva kahe kuu jooksul.
(
12
)	Määruse 2018/1806 artikli 7 punkti d kohaselt:
„Kui II lisas loetletud kolmas riik kohaldab vähemalt ühe liikmesriigi kodanike suhtes viisanõuet, kohaldatakse järgmisi sätteid:
[…]
d) komisjon võtab punkti e, f või h kohaseid edasisi samme kaaludes arvesse asjaomase liikmesriigi poolt kõnealuse kolmanda riigiga viisavaba liikumise taastamiseks võetud meetmete tulemusi, vastavalt punktile b astutud samme ning tagajärgi, mida viisanõudest vabastamise peatamine tooks kaasa liidu ja selle liikmesriikide suhetele kõnealuse kolmanda riigiga;
[…]“.