62007CC0445
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 12 februari 2009 (
1
)
Förenade målen C-445/07 P och C-455/07 P
Europeiska gemenskapernas kommission
Ente per le Ville Vesuviane
mot
mot
Ente per le Ville Vesuviane
Europeiska gemenskapernas kommission
”Överklagande — Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) — Restaurering av infrastruktur för att utveckla turistnäringen i regionen Kampanien (Italien) — Avslutande av finansiellt gemenskapsstöd — Talan om ogiltigförklaring — Upptagande till sakprövning — Regionalt eller lokalt organ — Rättsakter som direkt och personligen berör detta organ”
I — Inledning
1.
Målet rör en tvist mellan Ente per le Ville vesuviane (nedan kallat Ente) och Europeiska gemenskapernas kommission (nedan kallad kommissionen) angående avslutande av finansiellt stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) till projekt som genomförs av Ente.
2.
Ente är ett konsortium där den italienska staten, regionen Kampanien, provinsen Neapel och flera kommuner ingår. Det grundades genom den italienska lagen nr 578 av den 29 juli 1971 för att bevara och restaurera anläggningen Ville vesuviane och dess utomhusanläggningar, vilken uppfördes på 1700-talet.
3.
I dom av den 18 juli 2007 (nedan kallad den överklagade domen) (
2
) ogillade förstainstansrätten Entes talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut om att avsluta det finansiella stödet från ERUF.
4.
Ente yrkar i sitt överklagande åter att detta beslut ska ogiltigförklaras. Kommission har också överklagat domen och hävdat att förstainstansrätten borde ha fastställt att talan inte kunde tas upp till sakprövning redan av den anledningen att Ente inte är direkt berört av beslutet och därmed inte har talerätt.
5.
Målet om överklagande ger således möjlighet att närmare utreda huruvida Ente är direkt berört av ett beslut om stöd från ERUF.
II — Tillämpliga bestämmelser
6.
Förstainstansrätten förklarade de tillämpliga bestämmelserna i punkterna 1–3 i den överklagade domen enligt följande:
”1.
Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 724/75 av den 18 maj 1975, vilken har ändrats flera gånger och sedan den 1 januari 1985 har ersatts av rådets förordning (EEG) nr 1787/84 av den 19 juni 1984. År 1988 reformerades strukturfondernas verksamhet genom rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet.
2.
Den 19 december 1988 antog rådet förordning (EEG) nr 4254/88 om genomförandebestämmelser till förordning (EEG) nr 2502/88 vad gäller Europeiska regionala utvecklingsfonden. Förordning nr 4254/88 ersatte förordning nr 1787/84. Den ändrades genom rådets förordning (EEG) nr 2083/93 av den 20 juli 1993.
3.
Artikel 12 i förordning nr 4254/88, med rubriken ”Övergångsbestämmelser” har följande lydelse: ”Den andel av de belopp som anslås för beviljandet av stöd till projekt som beslutats av kommissionen för Europeiska regionala utvecklingsfonden före den 1 januari 1989 och för vilka man inte ansökt om slutbetalning hos kommissionen senast den 31 mars 1995 skall automatiskt frigöras av kommissionen senast den 30 september 1995, utan att det påverkar de projekt som har suspenderats av juridiska skäl.””
III — Bakgrund till tvisten och förfarandet vid förstainstansrätten
7.
På begäran av Ente lämnade den italienska staten in en ansökan till kommissionen om finansiellt stöd från ERUF för en investering i infrastruktur genom vilken tre av dessa villor skulle restaureras. Därefter beviljade kommissionen genom beslut av den 18 december 1986, vilket riktade sig till Republiken Italien (nedan kallat beslutet om beviljande (
3
)), finansiellt stöd från ERUF för restaurering av villorna för turiständamål.
8.
I beslutet om beviljande anges Ente som stödmottagare (skäl 3 och artikel 3 i beslutet) och som ansvarig för ansökan och genomförande av projektet (bilaga till beslutet).
9.
Enligt artikel 4 i beslutet om beviljande kan kommissionen minska eller upphäva stödet och kräva att det ska återbetalas, om de villkor som anges i beslutet, i synnerhet vad gäller tidsramarna för genomförande av projektet, inte uppfylls. I artikel 4 föreskrivs dessutom att stödet inte får upphävas eller återkrävas förrän stödmottagaren har getts tillfälle att yttra sig.
10.
I enlighet med beslutet gjorde kommissionen två utbetalningar åren 1988 och 1990.
11.
Enligt artikel 12 i förordning nr 4254/88 i dess lydelse enligt förordning nr 2083/93 skulle begäran om utbetalning av återstoden av stödet från ERUF lämnas in till kommissionen före den 31 mars 1995, såvida inte ett projekt hade uppskjutits av juridiska skäl.
12.
Genom skrivelse av den 29 mars 1995 ansökte den italienska staten hos kommissionen om förlängning av fristen med hänvisning till artikel 12 i förordning nr 4254/88, eftersom projekten hade uppskjutits av juridiska skäl och en ansökan om utbetalning av återstoden av stödet därför inte kunde lämnas in i tid.
13.
Genom skrivelse av den 12 oktober 2001 underrättade kommissionen Italien om att den hade för avsikt att avsluta det finansiella stödet. Kommissionen utgick från att fristen för att lämna in redovisningar enligt artikel 12 i förordning nr 4254/88 hade löpt ut och att det, i motsats till vad de italienska myndigheterna hävdade, inte heller fanns något skäl att förlänga fristen enligt artikel 12 i förordning nr 4254/88.
14.
Genom skrivelse av den 13 mars 2002 meddelade kommissionen sitt definitiva beslut om att det finansiella stödet från ERUF skulle avslutas på grundval av de ansökningar om utbetalning som hade lämnats in före den 31 mars 1995 (nedan kallat det omtvistade beslutet (
4
)).
15.
Eftersom Italien före detta datum bara hade lämnat in en ansökan om ett delbelopp som återstod efter de belopp som redan hade erhållits som utbetalningar i förskott är Italien nu å ena sidan skyldigt att återbetala mellanskillnaden och kan å andra sidan inte få några ytterligare utbetalningar från ERUF för projekten i fråga.
16.
I det omtvistade beslutet betonade kommissionen att varken detta beslut eller någon annan bestämmelse i gemenskapsrätten innebär någon skyldighet för medlemsstaten att återkräva de belopp som redan har betalats ut till Ente i dess egenskap av stödmottagare.
17.
Ente överklagade kommissionens beslut av den 13 mars 2002 vid förstainstansrätten och yrkade att beslutet skulle ogiltigförklaras.
IV — Den överklagade domen
18.
I den överklagade domen fastställde förstainstansrätten till att börja med att överklagandet, i motsats till vad kommissionen hade hävdat, kunde tas upp till sakprövning och att Ente var direkt berört av det omtvistade beslutet och således hade talerätt enligt artikel 230.4 EG.
19.
I sak ogillade förstainstansrätten Entes talan om ogiltigförklaring. Som första grund hade Ente gjort gällande att kommissionen felaktigt hade fastställt att det inte fanns förutsättningar att suspendera projektet av juridiska skäl enligt artikel 12 i förordning nr 2083/93 och därför hade utgått från att ansökan om utbetalning inte hade lämnats in i tid. Förstainstansrätten bekräftade kommissionens överklagade beslut i detta avseende.
20.
Som andra grund hade Ente gjort gällande att kommissionen inte hade gett denna tillfälle att yttra sig innan det omtvistade beslutet antogs och att dess rätt till försvar hade åsidosatts. Beträffande detta konstaterade förstainstansrätten att Ente visserligen hade rätt att yttra sig, men att den omständigheten att Ente inte hade beretts tillfälle att yttra sig i förevarande fall inte skulle leda till att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklarades. När förstainstansrätten ställde frågor hade Ente nämligen inte framfört något som hade kunnat leda till ett annat beslut även om kommissionen hade gett Ente tillfälle att yttra sig.
21.
Ente hade vidare gjort gällande att kommissionens utredning av de faktiska omständigheterna var bristfällig och att motiveringen av det omtvistade beslutet var otillräcklig. Också i det avseendet ansåg dock förstainstansrätten att talan var ogrundad.
V — Överklagandena
22.
Ente har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande. Som första grund har Ente huvudsakligen gjort gällande att artikel 12 i förordning nr 4254/88 har åsidosatts. Som andra grund har Ente invänt mot förstainstansrättens slutsats att kommissionen inte åsidosatte Entes rätt att yttra sig när den antog det omtvistade beslutet.
23.
Kommissionen har också överklagat domen och invänt mot att förstainstansrätten inte avvisade talan på grund av att Ente inte hade talerätt.
24.
De berörda parterna har närmare bestämt framställt följande yrkanden:
25.
I mål C-455/07 P, beträffande överklagandet som har ingetts av Ente,
har Ente yrkat
—
att den överklagade domen delvis ska ogiltigförklaras och att följaktligen kommissionens beslut D(2002) 810111 av den 13 mars 2002 och – i den mån det är nödvändigt och ändamålsenligt – meddelandet från kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik av den 12 oktober 2001 ska ogiltigförklaras,
—
i andra hand att den överklagade domen delvis ska upphävas och att målet ska återförvisas till förstainstansrätten, för att denna ska ompröva saken med ledning av domstolens dom, och
—
att kommission ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för förevarande mål och de rättegångskostnader som är hänförliga till förfarandet i första instans.
Kommissionen har å sin sida yrkat att överklagandet som har ingetts av Ente ska ogillas och att Ente ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
26.
I mål C-445/07 P, beträffande kommissionens överklagande, har kommissionen yrkat
—
att den överklagade domen ska ogiltigförklaras i den del det i denna fastställs att talan om ogiltigförklaring som väckts av Ente per le Ville vesuviane kan tas upp till sakprövning,
—
att det ska fastställas att talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut D(2002) 810111 av den 13 mars 2002 som väckts av Ente per le Ville vesuviane inte kan tas upp till sakprövning och
—
att Ente per le Ville vesuviane ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål och de rättegångskostnader som är hänförliga till förfarandet i första instans.
Ente har å sin sida yrkat att kommissionens överklagande ska ogillas och att denna ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VI — Bedömning
A — Kommissionens överklagande
27.
I sitt överklagande anser kommissionen att förstainstansrätten inte borde ha avgjort målet i sak och att den borde ha fastställt att talan inte kunde tas upp till sakprövning.
1. Huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning
28.
Det är osäkert huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning, eftersom förstainstansrätten genom att ogilla talan har fattat ett beslut som slutligen är fördelaktigt för kommissionen.
29.
Ente per le Ville vesuviane har visserligen inte gjort gällande att kommissionens överklagande inte kan tas upp till sakprövning, men detta bör prövas ex officio. (
5
) Kommissionen har i sin inlaga också ingående behandlat frågan huruvida dess överklagande kan tas upp till sakprövning.
30.
Enligt artikel 56.1 i domstolens stadga kan förstainstansrättens slutgiltiga beslut överklagas, liksom beslut som avgör en rättegångsfråga.
31.
Kommissionen anser att dess överklagande av förstainstansrättens beslut kan tas upp till sakprövning som överklagande av ett beslut som avgör en rättegångsfråga.
32.
En sådan argumentation kan inte godtas, eftersom ingen rättegångsfråga förelåg i det aktuella fallet. En absolut förutsättning för att en rättegångsfråga ska föreligga är enligt artikel 114 i förstainstansrättens rättegångsregler (
6
) att invändning om rättegångshinder görs i en separat inlaga. I de fall då domstolen har utgått från att ett beslut som avgör en rättegångsfråga har förelegat har invändning om rättegångshinder, i den mån det framgår, också alltid gjorts i en separat inlaga. (
7
)
33.
Genom kravet på en separat inlaga garanteras ett öppet förfarande, eftersom inlagan härigenom lätt kan identifieras som en sådan. Detta är framför allt viktigt eftersom rättegångsfrågan avbryter förfarandet rörande huvudsaken. Det är därför nödvändigt att det genom en separat inlaga förtydligas för domstolen huruvida en invändning beträffande föremålet för en rättegångsfråga ska göras eller inte. Om en rättegångsfråga kunde anmälas inom ramen för övriga inlagor skulle det inte framgå klart huruvida det rörde sig om en rättegångsfråga eller inte.
34.
Det står klart att kommissionen i det aktuella fallet inte gjorde gällande i en separat inlaga att talan inte kunde tas upp till sakprövning. Således förelåg inte en rättegångsfråga, och därför kan förstainstansrättens beslut inte heller anses vara ett beslut som avgör en rättegångsfråga.
35.
Kommissionens överklagande kan ändå tas upp till sakprövning som ett beslut som vänder sig mot ett slutgiltigt beslut som har fattats av förstainstansrätten. Enligt artikel 56.2 i domstolens stadga kan nämligen en part som helt eller delvis har tappat målet överklaga.
36.
I förfarandet vid förstainstansrätten hade kommissionen i det aktuella fallet i första hand yrkat att överklagandet som hade ingetts av Ente inte skulle tas upp till sakprövning. Endast dess andrahandsyrkande gällde, nämligen att överklagandet skulle ogillas.
37.
Genom att förstainstansrätten i domen uttryckligen fastställde att överklagandet kunde tas upp till sakprövning och enbart stödde avvisningen på att överklagandet var ogrundat har kommissionen tappat målet vad gäller förstahandsyrkandet och vunnit enbart när det gäller andrahandsyrkandet. Att kommissionen delvis har tappat målet medför att dess överklagande kan tas upp till sakprövning.
38.
I ett interimistiskt förfarande har domstolen nämligen preciserat under vilka förutsättningar ett överklagande kan grunda sig på att sökanden delvis har tappat målet i samband med en invändning om rättegångshinder. (
8
)
39.
I nämnda förfarande hade sökanden i sitt yttrande vid förstainstansrätten gjort gällande att den ursprungliga ansökan inte kunde tas upp till sakprövning, men inte ”formellt sett yrkat att ansökan om interimistiska åtgärder skulle förklaras inte kunna upptas till prövning”. (
9
) Domstolen kom fram till att det vid sådana förhållanden inte kan göras gällande i överklagandet att ansökan bara har ogillats, men inte avvisats.
40.
Om – som i det aktuella fallet – en separat ansökan om att ett överklagande inte ska tas upp till sakprövning inges ska detta anses utgöra en formell invändning om rättegångshinder, vilket kan ifrågasättas genom överklagande, om sökanden har tappat målet vad gäller detta.
41.
Som slutsats i denna del kan således konstateras att kommissionens överklagande kan tas upp till sakprövning.
2. Huruvida överklagandet är välgrundat
42.
Med sitt överklagande vänder sig kommissionen mot att förstainstansrätten ansåg att Ente hade talerätt.
43.
Enligt artikel 230.4 EG kan en fysisk eller juridisk person överklaga ett beslut som denna berörs direkt och personligen av, även om överklagandet avser ett beslut som riktar sig till en annan person. Det står klart att det omtvistade beslutet inte riktar sig till Ente, utan till den italienska staten. Ente berörs visserligen personligen av det omtvistade beslutet, men det är tveksamt huruvida det omtvistade beslutet också berör Ente direkt.
44.
Domstolen har redan haft att ta ställning till kriteriet direkt inverkan i två domar som också gällde avslutande av finansiellt stöd från ERUF. (
10
) Det gällde överklaganden från Regione Siciliana av beslut genom vilka kommissionen hade beslutat att det finansiella stödet från ERUF skulle avslutas.
45.
I dessa beslut hänvisade domstolen till sin fasta rättspraxis. Enligt denna är det villkor som anges i artikel 230.4 EG, nämligen att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av det beslut som är föremål för talan, endast uppfyllt om den ifrågasatta gemenskapsrättsakten har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och inte lämnar dem till vilka den riktar sig något utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av gemenskapslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas. (
11
)
46.
Domstolen kom i sina avgöranden i målen Regione Siciliana fram till att sökandena inte var direkt berörda av kommissionens beslut och stödde sig i synnerhet på den omständigheten att sökandena i beslutet om beviljande angavs som ”ansvarig myndighet för genomförandet av ERUF-projektet” (
12
) och som ”ansvarig myndighet för ansökan om finansiellt stöd” (
13
) och inte som ”innehavare av rätten till beviljande”. (
14
) Ställningen som ansvarig myndighet för ansökan medförde nämligen inte att det förelåg ett direkt samband mellan Ente och gemenskapsstödet som den italienska regeringen hade ansökt om och som hade beviljats Republiken Italien. (
15
)
47.
I förevarande mål ansåg förstainstansrätten att de faktiska omständigheter som låg till grund för avgörandena i målen Regione Siciliana skilde sig från de nu aktuella på ett sätt som gjorde att förstainstansrätten kom fram till att Ente var direkt berört. I beslutet om beviljande angavs Ente för det första inte endast som ansvarigt för genomförandet av projektet, utan i synnerhet som stödmottagare. För det andra var den italienska statens utrymme för skönsmässig bedömning när den skulle besluta huruvida den skulle återkräva det utbetalda stödet oväsentligt, eftersom den italienska staten redan innan kommissionen fattade beslut hade meddelat sin avsikt att återkräva pengarna och inte träda in. För det tredje krävdes det talerätt för att Ente skulle kunna säkerställa sin rätt till försvar.
48.
I det omtvistade beslutet betonade förstainstansrätten att det fanns skillnader jämfört med de faktiska omständigheter som låg till grund för avgörandena i målen Regione Siciliana, men dessa skillnader motiverar slutligen inte en bedömning som avviker från bedömningen i målen Regione Siciliana.
49.
I beslutet av den 2 maj 2006 i målet Regione Siciliana fastställde domstolen att Regione Siciliana inte hade talerätt, eftersom funktionen som ansvarig myndighet för genomförandet av projektet inte innebar att sökanden ”själv var innehavare av rätten till stöd”.
50.
I det aktuella fallet har sökanden angetts som stödmottagare i det omtvistade beslutet. Av det omtvistade beslutet framgår emellertid inte att Ente gavs en på gemenskapsrätten grundad rättighet till stöd. I skälen till sitt beslut utgick förstainstansrätten inte heller från att Ente var innehavare av rättigheten. För åtgärder på infrastrukturområdet ansökte i stället den italienska staten hos kommissionen om stöd från ERUF, vilket beviljades denna stat. I det aktuella fallet är därmed Italien ensam sökande, rättighetsinnehavare och den som kommissionens beslut riktar sig till. Kommissionen angav också följaktligen helt riktigt Ente enbart som ”stödmottagare” och inte som rättighetsinnehavare.
51.
I och med sin ställning som ”stödmottagare” verkar Ente i det aktuella fallet dock ha ett närmare samband med stödet från ERUF än sökandena i målen Regione Siciliana i deras egenskap av enbart ”ansvariga myndigheter.” Av domstolens dom av den 2 maj 2006 i målet Regione Siciliana framgår inte att endast innehavaren av en på gemenskapsrätten grundad rätt till stödet kan ha talerätt. I domen fastställdes endast att den projektansvariga myndigheten, vilken inte har rätt till stödet, inte har talerätt. I sina tidigare domar utgick domstolen från att den överklagade åtgärden påverkade en persons rättsliga ställning. (
16
) Det är följaktligen tveksamt huruvida det omtvistade beslutet påverkar den rättsliga ställning som Ente hade som stödmottagare, även om denna inte var innehavare av en på gemenskapsrätten grundad rätt till stöd.
52.
Man skulle kunna hävda att Ente är berört när det gäller dess rättsliga ställning, eftersom det finns en risk att Italien återkräver stödet. Också i samband med beslut genom vilka kommissionen ålägger medlemsstaterna att återkräva stöd som strider mot gemenskapsrätten anses det att de berörda företagen har talerätt, trots att de inte har någon på gemenskapsrätten grundad rätt till stödet. Ente måste dock också vara direkt berört av kommissionens beslut.
53.
Enligt fast rättspraxis är en person som ett kommissionsbeslut inte riktar sig till bara direkt berörd om den som beslutet riktar sig till är skyldig att genomföra den gemenskapsrättsliga rättsakten och genomförandet har en rent automatisk karaktär, eftersom den som beslutet riktar sig till inte har något som helst utrymme för skönsmässig bedömning. (
17
)
54.
Sökanden är inte direkt berörd om en självständig vilja hos den som beslutet riktar sig till träder mellan gemenskapsbeslutet och dess återverkning på sökanden. (
18
) Om det avgörande som fattas av den som beslutet riktar sig till inte föreskrivs genom gemenskapsrätten eller genom ett konkret beslut som har fattats av kommissionen, utan grundar sig på ett fristående beslut som har fattats av medlemsstaten, finns det inget direkt samband mellan kommissionsbeslutet och sökanden.
55.
Det står klart att den italienska regeringen inte var skyldig att återkräva gemenskapsstödet av Ente i det aktuella fallet. Det stod i stället den italienska regeringen fritt att bestämma om den själv skulle återbetala stödet till ERUF och med egna medel täcka den del för vilken rätten till gemenskapsfinansiering hade gått förlorad, för att finansiera slutförandet av arbetena. Den italienska regeringen var inte skyldig att återkräva pengarna av Ente, vilket kommissionen också uttryckte explicit i det omtvistade beslutet.
56.
Detta motsvarar, vilket generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer helt riktigt förklarade i sitt förslag till avgörande i målet Regione Siciliana, den komplicerade struktur som kännetecknar förvaltningen av strukturfonderna. (
19
) Det innebär att medlemsstaterna har en avgörande ställning, varför stöd från ERUF skapar ett förhållande mellan kommissionen och medlemsstaten. (
20
) Ur kommissionens synvinkel är de understödda projekten därmed medlemsstaternas projekt. Det överlåts således åt medlemsstaten i fråga att avgöra huruvida infrastrukturprojektet ska fortsätta om gemenskapen avslutar det finansiella stödet.
57.
I det omtvistade beslutet utgick förstainstansrätten från att denna frihet som medlemsstaten har vid genomförandet av kommissionens beslut är irrelevant, eftersom den italienska regeringen innan det omtvistade beslutet utfärdades hade meddelat att den hade för avsikt att inte själv bidra med det återkrävda beloppet, utan tänkte kräva in detta av Ente. Möjligheten att Italien ur sin budget skulle betala de belopp som ERUF inte längre betalade var rent teoretisk.
58.
Förstainstansrätten hänvisar i detta sammanhang till domstolens avgöranden där denna också i samband med mellanliggande avgöranden som var baserade på en skönsmässig bedömning och hade fattats av beslutets adressat redan bedömde att det rörde sig om undantag från undantaget i de fall då det från början stod klart att sökanden skulle påverkas negativt när beslutets adressat hade fattat sitt avgörande. Om medlemsstatens möjlighet att genomföra gemenskapsrättsakten på ett sätt som inte påverkar sökanden negativt är rent teoretisk, eftersom det redan från början inte har rått något tvivel om att de nationella myndigheterna skulle genomföra en gemenskapsrättsakt på ett visst annat sätt, är sökanden direkt berörd redan genom gemenskapsrättsakten. (
21
)
59.
Det är tveksamt huruvida nämnda rättspraxis kan överföras på sådana förhållanden som dessa i samband med stöd från ERUF. Också i det aktuella fallet hade Italien, som det omtvistade beslutet riktade sig till, enligt vad förstainstansrätten hade konstaterat innan beslutet utfärdades inte låtit det råda något tvivel om att beslutet skulle genomföras på ett sätt som påverkade sökanden negativt. Prima facie tycks det således vara möjligt att överföra denna rättspraxis. (
22
)
60.
Det bör emellertid påpekas att mycket speciella fall låg till grund för de mål i vilka domstolen utgick från att beslutets adressats utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet var rent teoretiskt, eftersom det inte rådde något tvivel om hur beslutet skulle komma att genomföras. Det kan därför vara osäkert huruvida det som framfördes där nödvändigtvis ska överföras på ett fall som detta.
61.
I målet Piraiki-Patraiki (
23
) hade kommissionen på begäran gett Frankrike tillstånd att begränsa importen från Grekland, dock utan att ålägga Frankrike detta. Det förhållande att adressaten för ett beslut som motsvarar den ansökan han har gjort utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant sätt att han överhuvudtaget inte utnyttjar det beslut som han har utverkat förefaller faktiskt vara rent hypotetiskt. Vid sådana förhållanden skulle det inte vara rimligt att, enbart på grund av att beslutets adressat enligt lag har ett utrymme för skönsmässig bedömning, fastställa att ingen negativ inverkan sker genom kommissionens beslut. I detta mål fastställde domstolen därför också att vissa grekiska exportörer hade talerätt när det gällde aspekten direkt inverkan.
62.
I målet Dreyfus (
24
) utgick domstolen, på grundval av en sammantagen bedömning av ytterst komplicerade faktiska omständigheter och med hänsyn tagen till det socioekonomiska sammanhanget vad gäller ett kommissionsbeslut i samband med beviljande av gemenskapsfinansiering för export av jordbruksprodukter till Ryska federationen, från att en leverantör var direkt berörd om han från sin ryska avtalspart i själva verket endast kunde förvänta sig att få så mycket betalt som motsvarade de medel som hade beviljats av gemenskapen, trots att avtalsparten hade en privaträttslig skyldighet att göra ytterligare betalningar. Även här ansåg domstolen att möjligheten att sökandens avtalspart skulle fullgöra sina skyldigheter trots att han härigenom skulle förlora sin gemenskapsfinansiering var så hypotetisk att det fanns anledning att konstatera att kommissionens beslut beträffande enskilda villkor för finansieringen direkt berörde den sökande leverantören.
63.
I båda målen ledde således bedömningen av de faktiska omständigheterna till att domstolen ansåg att det var lämpligt att göra snävt avgränsade undantag från principen att en tredje part inte är direkt berörd av ett kommissionsbeslut om beslutets adressat fortfarande har ett utrymme för skönsmässig bedömning.
64.
Det aktuella fallet skiljer sig emellertid från de ovannämnda målen. Till skillnad från dessa är det här inte möjligt att av alla de faktiska omständigheterna dra några på samma sätt tvingande slutsatser om hur beslutets adressat senare kommer att agera, i synnerhet som Italien självt ingår i Ente. Man kan bara stödja sig på Italiens subjektiva tillkännagivande. Detta är inte bindande, och det finns inget som hindrar Italien från att faktiskt avstå från att återkräva stödet eller att hädanefter bekosta stödet med egna medel. Mot denna bakgrund förefaller det inte övertygande att, enbart på grund av tillkännagivandet av att Italien avser att återkräva stödet av Ente, anta att Ente är direkt berört. (
25
) En sådan slutsats skulle innebära att en medlemsstat kunde avgöra om den berörda parten ska få talerätt genom att göra ett icke bindande tillkännagivande om sitt framtida agerande.
65.
Det ska följaktligen fastställas att Ente inte är direkt berört, eftersom Italien inte var skyldigt att återkräva medlen av Ente.
66.
Förstainstansrätten ansåg att det var ytterligare bekräftat att Ente skulle ha talerätt, eftersom det i beslutet om beviljande angavs att Ente skulle ges möjlighet att yttra sig innan beslut fattades om att avsluta stödet från ERUF. Förstainstansrätten har helt riktigt påpekat att denna obligatoriska möjlighet för Ente att yttra sig spelade en större roll i detta förfarande än den möjlighet att yttra sig som sökanden i målet Regione Siciliana I hade. Om det föreskrivs att en tredje part ska ges möjlighet att yttra sig och yttrandet ska utgöra ett tillförlitligt underlag för ett kommissionsbeslut som riktar sig till en medlemsstat, kan man dock inte enbart av detta dra slutsatsen att egen talerätt mot avgörandet i sak ska gälla om den tredje parten som ska få yttra sig inte är direkt berörd av beslutet – som i det aktuella fallet.
67.
Avslutningsvis ska jag behandla frågan huruvida frånkännandet av talerätt motsvarar domstols vägran att döma. I detta avseende finns det anledning att påpeka att enskilda ska ha tillgång till ett verksamt domstolsskydd för sina rättigheter enligt gemenskapsrätten. (
26
)
68.
Domstolsskyddet för fysiska eller juridiska personer, vilka på grund av de villkor för talerätt som föreskrivs i artikel 230.4 EG inte kan väcka en direkt talan angående lagenligheten av beslut som det förevarande, ska säkerställas på ett effektivt sätt genom möjligheterna att väcka talan vid nationell domstol. Domstolen har i detta avseende betonat att det i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG åligger de nationella domstolarna att, så långt det är möjligt, tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så, att det är möjligt för dessa personer att få till stånd en prövning vid domstol av lagenligheten av varje åtgärd på nationell nivå som rör tillämpningen, i förhållande till dem, av en gemenskapsåtgärd som den omtvistade, genom att åberopa att denna rättsakt är ogiltig och därigenom förmå den nationella domstolen att begära förhandsavgörande från EG-domstolen angående denna fråga. (
27
)
69.
Den slutsats som kan dras är att det redan i första instans kunde konstateras att överklagandet som ingavs av Ente inte kunde tas upp till sakprövning. Kommissionens överklagande är följaktligen välgrundat.
B — Överklagandet ingett av Ente per le ville vesuviane
70.
Med hänsyn till att den talan som väcktes av Ente vid förstainstansrätten ska avvisas, har dess överklagande av den överklagade domen, såvitt avser förstainstansrättens prövning av talan i sak, inte längre något föremål och kan därför inte prövas. (
28
) Det saknas därför anledning att pröva överklagandet.
71.
För den händelse att domstolen gör en annan bedömning av frågan huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning går jag i det följande dessutom som alternativ in på frågan huruvida överklagandet som ingavs av Ente är välgrundat.
1. Alternativ prövning av grunderna för överklagande
a) Den första grunden
72.
Ente har genom sin första grund gjort gällande felaktig rättstillämpning, felaktig information och felaktig motivering med hänsyn till artikel 12 i förordning nr 4254/88. I denna bestämmelse fastställs den tidsfrist inom vilken ansökan om utbetalning måste lämnas in för att kunna beaktas. I artikel 12 föreskrivs undantag från tidsfristen för projekt som har uppskjutits av juridiska skäl.
73.
Enligt Ente gäller den förlängda tidsfristen för hela projektet även om undantagsbestämmelsen i artikel 12 bara kan tillämpas på en del av det beviljade projektet — alltså en av de tre villorna.
74.
Förstainstansrätten utgick dock helt riktigt från att undantagsbestämmelsen, om ett projekt kan delas upp, bara gäller för de delar av ett projekt som har uppskjutits av juridiska skäl. Möjligheten till förlängning av tidsfristen är ett undantag från principen att alla ansökningar om utbetalning måste ha lämnats in till kommissionen inom en bestämd tid. Förstainstansrätten betonade därför helt riktigt att förlängningen av tidsfristen enligt artikel 12 ska ges en snäv tolkning. För att stödet från ERUF ska kunna planeras noggrant och tillförlitligt krävs det att penningmedlen redovisas så snart som möjligt. Om ett projekt kan delas upp och undantagsbestämmelsen i artikel 12 bara kan tillämpas på en del av projektet, gäller därför utan inskränkningar att de redan avslutade delarna av projektet måste redovisas inom den föreskrivna tidsfristen.
75.
Om Ente dessutom har gjort gällande att förstainstansrätten felaktigt utgick från att det beviljade projektet kunde delas upp, kan denna invändning inte prövas. Härigenom har Ente nämligen felaktigt gjort gällande att förstainstansrätten har fastställt en faktisk omständighet. Det finns för övrigt inte heller något som skulle tala emot att arbetena i samband med var och en av de tre villorna redovisades var för sig.
76.
Överklagandet kan följaktligen inte bifallas med stöd av den första grunden.
b) Den andra grunden
77.
Ente har genom sin andra grund gjort gällande att kommissionen inte gav Ente möjlighet att yttra sig innan det omtvistade beslutet utfärdades.
78.
I den överklagade domen fastställde förstainstansrätten att Ente skulle ges rätt att yttra sig enligt artikel 4 i beslutet om beviljande. I denna artikel föreskrivs nämligen att kommissionen inte får fatta beslut om avslutande eller återkrav av stödet utan att först ge stödmottagaren möjlighet att yttra sig.
79.
Förstainstansrätten har vidare förklarat att kommissionen inte gav Ente möjlighet att yttra sig innan det omtvistade beslutet antogs och därmed åsidosatte den rätt att yttra sig som Ente hade. Enligt förstainstansrätten utgör detta åsidosättande av rätten att yttra sig ändå inte skäl för att ogiltigförklara det omtvistade beslutet, eftersom innehållet i beslutet inte påverkades av åsidosättandet.
80.
I förfarandet i första instans framförde Ente nämligen inga relevanta invändningar som skulle ha gjort det nödvändigt för kommissionen att göra en annan bedömning.
81.
Ente har i detta avseende gjort gällande att förstainstansrätten felaktigt antog att arbetena på Villa Ruggero hade slutförts redan år 1992. Ente hade presenterat omfattande bevismaterial för förstainstansrätten, av vilket det framgick att arbetena på Villa Ruggero av juridiska skäl hade varit uppskjutna från 1989 och minst till slutet av år 1996.
82.
Det kan till att börja med konstateras att det, när det gäller frågan när arbetena på Villa Ruggero slutfördes och vilka hinder som förelåg, rör sig om en bedömning av de faktiska omständigheterna som är förbehållen förstainstansrätten och som i princip inte kan överklagas.
83.
Det är bara i de fall då förstainstansrätten har gjort en bedömning av de faktiska omständigheter som kan anses vara en missuppfattning av bevisningen som domstolen undantagsvis ska upphäva domen på grund av detta.
84.
Det behöver i förevarande fall inte undersökas huruvida förstainstansrättens fastställande av de faktiska omständigheterna när det gäller tidpunkten för slutförandet av arbetena på Villa Ruggero kan anses vara en missuppfattning av bevisning. Även om det av det bevismaterial som presenterades för förstainstansrätten utan tvekan framgick att arbetena inte hade slutförts redan år 1992 och att arbetena, såsom Ente har hävdat, hade uppskjutits till slutet av år 1996 av juridiska skäl skulle kommissionen nämligen ha kunnat avsluta stödet från ERUF vid tidpunkten för det omtvistade beslutet på grund av att redovisning inte hade gjorts inom föreskriven tid. Eftersom fristbestämmelsen i artikel 12 i förordning nr 4254/88, såsom jag har förklarat ovan, utgör en undantagsbestämmelse, borde projektet i varje fall omedelbart ha genomförts och redovisats när de rättsliga skälen för att uppskjuta projektet inte längre förelåg. Ente har dock inte lämnat några uppgifter om ett sådant omedelbart genomförande och sådan omedelbar redovisning och i övrigt inte heller framlagt något som talar för att arbetena nödvändigtvis måste pågå till efter år 2000.
85.
Den överklagade domen kan därför inte ifrågasättas genom denna grund. Om grunden inte är lämpad för att ifrågasätta domen, rör det sig om en grund för överklagande med vilken syftet med överklagandet inte kan uppnås och som därför inte kan godtas.
86.
Entes överklagande kan således inte heller bifallas med stöd av den andra grunden.
2. Slutsats såvitt avser Entes överklagande
87.
Så här långt kan det alltså konstateras att det saknas skäl att pröva överklagandet.
VII — Rättegångskostnader
88.
Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 118 i rättegångsreglerna är tillämplig i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 69.6 i rättegångsreglerna, vilken likaledes ska tillämpas i mål om överklagande enligt nämnda artikel 118, ska domstolen i mål där det inte finns anledning att döma i saken besluta om kostnader enligt vad den finner skäligt.
89.
Eftersom kommissionen har yrkat att Ente ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och denna är tappande part vad gäller kommissionens överklagande, ska denna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
90.
Eftersom kommissionens överklagande är välgrundat, finns det inte längre något föremål för överklagandet som har ingetts av Ente, och därför ska Ente också förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för kommissionens överklagande.
91.
Eftersom kommissionen dessutom har yrkat att Ente ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för förfarandet i första instans och talan som väckts vid förstainstansrätten har avvisats, ska Ente förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för förfarandet i första instans.
VIII — Förslag till avgörande
92.
Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
1)
Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 18 juli 2007 i mål T-189/02, Ente per le Ville vesuviane mot kommissionen, upphävs.
2)
Talan som väckts av Ente per le Ville vesuviane om ogiltigförklaring av kommissionens beslut D(2002) 810111 av den 13 mars 2002, genom vilket kommissionen beslutade att det finansiella stödet från ERUF skulle avslutas, avvisas.
3)
Det saknas anledning att pröva det överklagande som ingetts av Ente per le Ville vesuviane avseende den dom som nämns i punkt 1 i domslutet.
4)
Ente per le Ville vesuviane ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna vid domstolen och de rättegångskostnader som är hänförliga till förfarandet i första instans.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Förstainstansrättens dom av den 18 juli 2007 i mål T-189/02, Ente per le Ville vesuviane (REG 2007, s. II-89).
(
3
)	Beslut C (86) 2029/120.
(
4
)	D(2002) 8101111 protokoll nr 102504.
(
5
)	Dom av den 26 februari 2002 i mål C-23/00, rådet mot Boehringer (REG 2002, s. I-1873), punkt 46.
(
6
)	I denna bestämmelse anges att om en part vill att domstolen på förhand ska fatta beslut i frågan huruvida talan ska avvisas, om bristande behörighet eller om en rättegångsfråga måste han göra detta i en separat ansökan. Motsvarande bestämmelse i domstolens rättegångsregler har följande lydelse i artikel 91: ”Om en part vill att domstolen på förhand ska fatta beslut om en processhindrande invändning eller en rättegångsfråga måste han göra detta i en särskild ansökan. Förutom yrkandet måste ansökan innehålla en faktisk och rättslig motivering; …”
(
7
)	Se, för mål där en rättegångsfråga har förelegat, dom av den 21 januari 1999 i mål C-73/97 P, Frankrike mot Comafrica m.fl. (REG 1999, s. I-185), av den 22 februari 2005 i mål C-141/02 P, kommissionen mot T-Mobile Austria (REG 2005, s. I-1283), punkterna 50 och 51, och av den 7 juni 2007 i mål C-362/05 P, Wunenburger mot kommissionen (REG 2007, s. I-4333).
(
8
)	Beslut meddelat av domstolens ordförande den 17 december 1998 i mål C-363/98 P (R), Emesa Sugar mot rådet (REG 1998, s. I-8787), punkt 43 och följande punkter.
(
9
)	Ordförandens beslut (ovan fotnot 8), punkt 44.
(
10
)	Dom av den 2 maj 2006 i mål C-417/04 P, Regione Siciliana mot kommissionen (REG 2006, s. I-3881), och av den 22 mars 2007 i mål C-15/06 P, Regione Siciliana mot kommissionen (REG 2007, s. I-2591).
(
11
)	Se dom av den 5 maj 1998 i mål C-404/96 P, Glencore Grain mot kommissionen (REG 1998, s. I-2435), punkt 41, av den 5 maj 1998 i mål C-386/96 P, Dreyfus mot kommissionen (REG 1998, s. I-2309), punkt 43, av den 29 juni 2004 i mål C-486/01 P, Front national mot Europaparlamentet (REG 2004, s. I-6289), punkt 34, av den 2 maj 2006 i mål C-417/04 P, Regione Siciliana mot kommissionen (REG 2006, s. I-3881), punkt 28, och av den 13 mars 2008 i mål C-125/06 P, kommissionen mot Infront WM (REG 2008, s. I-1451), punkt 47.
(
12
)	Domen av den 2 maj 2006 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 29.
(
13
)	Domen av den 22 mars 2007 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 36.
(
14
)	Domen av den 2 maj 2006 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 30.
(
15
)	Domen av den 22 mars 2007 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 36.
(
16
)	Domen i målet Glencore Grain mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 41 och där angiven rättspraxis.
(
17
)	Se domen av den 2 maj 2006 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 28 och där angiven rättspraxis.
(
18
)	Se generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande av den 12 januari 2006 i mål C-417/04 P, Regione Siciliana mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 2 maj 2006 (REG 2006, s. I-3881), punkt 76.
(
19
)	Se förslaget till avgörande i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 18), punkt 80.
(
20
)	Förslaget till avgörande i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 18), punkt 84.
(
21
)	Dom av den 17 januari 1985 i mål 11/82, S.A. Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen (REG 1985, s. 207), punkterna 8–10, och domen i målet Dreyfus mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 43 och följande punkter.
(
22
)	Också generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers redogörelser i målet Regione Siciliana ger skäl att anta att han övervägde möjligheten att överföra denna rättspraxis. Han framhöll nämligen där att kommissionen inte kände till eller hade kunnat känna till att de italienska myndigheterna hade några sådana avsikter. Denna aspekt hade dock slutligen ingen betydelse för avgörandet av målet Regione Siciliana. Se generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 18), punkt 77 och följande punkter.
(
23
)	Domen i målet Piraiki-Patraiki (ovan fotnot 21).
(
24
)	Domen i målet Dreyfus mot kommissionen (ovan fotnot 11).
(
25
)	Se förstainstansrättens beslut av den 6 juni 2002 i mål T-105/01, SLIM Sicilia mot kommissionen (REG 2002, s. II-2697), punkt 52, enligt vilket en avsikt som har uttryckts av en medlemsstat inte är tillräcklig.
(
26
)	Se dom av den 1 april 2004 i mål C-263/02 P, kommissionen mot Jégo-Quéré (REG 2004, s. I-3425), punkt 29 och där angiven rättspraxis.
(
27
)	Domen av den 22 mars 2007 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 39, med hänvisning till domen i målet kommissionen mot Jégo-Quéré (ovan fotnot 26), punkterna 30–32.
(
28
)	Se domen av den 22 mars 2007 i målet Regione Siciliana mot kommissionen (ovan fotnot 10), punkt 44.