61999CC0512_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1 Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään nyt käsiteltävässä asiassa ensimmäistä kertaa antamaan ratkaisu kanteesta, jonka jäsenvaltio on nostanut komissiota vastaan tämän kieltäydyttyä hyväksymästä EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) nojalla annetusta direktiivistä poikkeavien kansallisten toimenpiteiden toteuttamista. Saksan liittotasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuimeen 28.12.1999 toimittamallaan kanteella EY 230 artiklan 2 kohdan nojalla vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin 67/548/ETY (jäljempänä direktiivi 67/548/ETY)(1) mukauttamisesta tekniikan kehitykseen kahdennenkymmenennenkolmannen kerran annetusta direktiivistä 97/69/EY (jäljempänä direktiivi 97/69/EY)(2) poikkeavista Saksan liittotasavallan tiedoksi antamista mineraalikuituja koskevista kansallisista säännöksistä 26 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/836/EY (jäljempänä päätös 1999/836/EY)(3) kumoamista.
2 Uutta on myös se, että riidanalainen päätös on tehty Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen, joten komissio on antanut sen uuden EY 95 artiklan 5 kohdan nojalla, jota koskevia ratkaisuja yhteisöjen tuomioistuin ei ole vielä antanut.
I Yhteisön lainsäädäntö
A Perustamissopimus
3 Kuten tunnettua, lainsäädännön lähentämisestä yhteismarkkinoiden toteuttamiseksi oli pitkään olemassa vain yksi yleismääräys eli EY:n perustamissopimuksen 100 artikla (jota on hieman muutettu Maastrichtin sopimuksella ja josta on muutettuna tullut EY 94 artikla), jonka mukaan neuvostolla on oikeus antaa yksimielisesti direktiivejä jäsenvaltioiden sellaisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä, jotka suoraan vaikuttavat yhteismarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan. EY:n perustamissopimuksen 7 a artiklan (josta on tullut EY 14 artikla) mukaisen sisämarkkinoiden toteuttamisen tavoitteen saavuttamisen helpottamiseksi Euroopan yhtenäisasiakirjalla lisättiin myöhemmin uusi määräys eli 100 a artikla, jota on sittemmin useaan kertaan muutettu myöhemmillä perustamissopimuksen muutoksilla.
4 EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklassa tehtiin sen nimenomaisen sanamuodon mukaan poikkeus 100 artiklasta, ja siinä annettiin käytännössä neuvostolle mahdollisuus päättää EY:n perustamissopimuksen 189 b artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 251 artikla) määrättyä yhteistoimintamenettelyä noudattaen sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevista toimenpiteistä jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. Tältä osin artiklan 3 kohdassa määrättiin siitä, että näillä toimenpiteillä pyritään terveyden, turvallisuuden, ympäristönsuojelun ja kuluttajansuojan korkeaan tasoon. Siinä määrättiin, että komission on perustettava niitä koskevat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon. Koska kyseessä olivat määräenemmistöllä tehtävät toimenpiteet, joilla saatettiin siis uhrata suojelunarvoisia kansallisia vaatimuksia, kyseisessä artiklassa annettiin kuitenkin valtioille mahdollisuus poiketa kyseisistä toimenpiteistä edellä mainittujen vaatimusten suojelemiseksi.
5 Perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdassa määrättiin seuraavaa:
"Jos sen jälkeen, kun neuvosto on määräenemmistöllä toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio pitää tärkeistä 36 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä kansallisten säännösten tai määräysten soveltamista tarpeellisena, jäsenvaltio antaa nämä säännökset ja määräykset tiedoksi komissiolle.
Komissio vahvistaa kyseiset säännökset ja määräykset todettuaan, etteivät ne ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.
Poiketen 169 ja 170 artiklassa määrätystä menettelystä komissio tai jäsenvaltio voi saattaa asian suoraan yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos se katsoo, että jokin jäsenvaltio käyttää väärin tämän artiklan mukaisia valtuuksiaan."
6 Amsterdamin sopimuksella tehtiin huomattavia muutoksia EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklaan. Sen 3, 4 ja 5 kohta korvattiin kahdeksalla uudella kohdalla, jotka numeroitiin 3-10 kohdaksi. Kyseinen artikla, josta on muutettuna tullut EY 95 artikla, kuuluu muutetussa muodossaan seuraavasti:
"1. Poiketen siitä, mitä 94 artiklassa määrätään, ja jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, 14 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi sovelletaan seuraavia määräyksiä. Neuvosto toteuttaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.
2. Mitä 1 kohdassa määrätään, ei sovelleta veroja, henkilöiden vapaata liikkuvuutta eikä työntekijöiden oikeuksia tai etuja koskeviin säännöksiin tai määräyksiin.
3. Komissio perustaa 1 kohdassa tarkoitetut, terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua tai kuluttajansuojaa koskevat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen. Myös Euroopan parlamentti ja neuvosto pyrkivät kumpikin toimivaltansa rajoissa tähän tavoitteeseen.
4. Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio pitää tärkeistä 30 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä, jäsenvaltio antaa nämä säännökset ja määräykset sekä periaatteet niiden voimassa pitämiselle tiedoksi komissiolle.
5. Jos sen jälkeen kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio lisäksi pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jäsenvaltio antaa suunnitellut säännökset ja määräykset sekä niiden käyttöönottamisen perusteet tiedoksi komissiolle, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 kohdan soveltamista.
6. Komissio hyväksyy tai hylkää kyseiset kansalliset säännökset tai määräykset kuuden kuukauden kuluessa 4 ja 5 kohdassa tarkoitetuista tiedoksi antamisista todettuaan ensin, ovatko ne keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
Jollei komissio tee päätöstä määräajan kuluessa, 4 ja 5 kohdassa tarkoitettuja kansallisia säännöksiä tai määräyksiä pidetään hyväksyttyinä.
Komissio voi ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle, että tässä kohdassa määrättyä määräaikaa voidaan pidentää edelleen kuudella kuukaudella, jos se on perusteltua asian monitahoisuuden vuoksi eikä määräajan pidentäminen vaaranna ihmisten terveyttä.
7. Jos jäsenvaltio on 6 kohdan mukaisesti oikeutettu pitämään voimassa tai ottamaan käyttöön yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, komissio tutkii viipymättä, onko sillä syytä ehdottaa kyseisen toimenpiteen mukauttamista.
8. Jos jäsenvaltio ottaa esille kansanterveyttä koskevan erityisen ongelman alalla, jolla on aiemmin toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä, se ilmoittaa ongelmasta komissiolle, joka tutkii välittömästi, olisiko neuvostolle ehdotettava aiheellisia toimenpiteitä.
9. Poiketen 226 ja 227 artiklassa määrätystä menettelystä komissio tai jäsenvaltio voi saattaa asian suoraan yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos se katsoo, että jokin jäsenvaltio käyttää väärin tämän artiklan mukaisia valtuuksiaan.
10. Edellä tarkoitettuihin yhdenmukaistamistoimenpiteisiin sisällytetään aiheellisissa tapauksissa suojalauseke, jonka nojalla jäsenvaltiot saavat, yhteisön valvontamenettelyn alaisina, toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä yhdestä tai useammasta 30 artiklassa mainitusta, muusta kuin taloudellisesta syystä."
B Yhdenmukaistamisdirektiivit
7 EY:n perustamissopimuksen 100 artiklan nojalla annetun direktiivin 67/548/ETY tarkoituksena on siis lähentää yhteisön jäsenvaltioissa markkinoille saatettujen vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevia jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä (1 artikla). Direktiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta vaarallisia aineita voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos niiden pakkausmerkinnät täyttävät artiklassa mainitut vaatimukset.
8 Direktiivin 67/548/ETY liitteeseen I sisältyy vaarallisten aineiden luettelo, josta käyvät ilmi kyseisten aineiden yhdenmukaistettu luokittelu ja merkinnät. Luettelo saatetaan säännöllisesti ajan tasalle tieteellisen ja teknisen tiedon kehityksen myötä mukautuksilla, joista nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen on direktiivillä 97/69/EY tehty 23. mukautus.
9 Komissio keskusteli direktiiviä 97/69/EY koskeneesta ehdotuksesta pitkään asianomaisen teollisuudenalan asiantuntijoiden kanssa ja jäsenvaltioiden edustajista koostuneen vaarallisten aineiden ja valmisteiden kauppaan liittyvien teknisten esteiden poistamiseksi annettujen direktiivien mukauttamista tekniikan kehitykseen käsittelevän komission(4) kanssa. Lopuksi kaikki jäsenvaltiot Saksaa lukuun ottamatta hyväksyivät ehdotuksen.
10 Direktiivissä 97/69/EY säädetään muun muassa seuraavista seikoista:
- lisätään direktiivin 67/584/ETY liitteessä I olevaan vaarallisten aineiden luetteloon yleinen mineraalikuituja koskeva kohta;
- lisätään erityinen kyseisen liitteen I esipuheessa mainittuja mineraalikuituja koskeva huomautus Q.
11 Mineraalikuidut määritellään niitä koskevassa yleisessä kohdassa "keinotekoisiksi säännöttömästi suuntautuneiksi lasimaisiksi (silikaatti)kuiduiksi, joiden alkalioksidi- ja maa-alkalioksidipitoisuus on yli 18 painoprosenttia".
12 Vaarallisten aineiden luokituksen perusteet vahvistetaan direktiivin 67/548/ETY(5) liitteessä VI siten, että otetaan huomioon erityisesti eri aineiden myrkyllisyys, fysikaalis-kemialliset ominaisuudet ja ekomyrkyllisyys. Näin eriteltyjen vaarallisten aineiden eri luokkien sisällä saattaa olla vielä vaarallisuuden mukaan alenevassa järjestyksessä vaarallisimmasta luokasta eli luokasta 1 lähtien tarkemmin jaoteltuja alaluokkia.
13 Direktiivin 67/548/ETY liitteessä VI olevan määritelmän ja erityisesti 4.2.1 kohdan mukaan luokkaan 3 kuuluvat syöpää aiheuttavat aineet ovat ihmisen kannalta epäilyttäviä mahdollisten karsinogeenisten vaikutustensa vuoksi. Luokkaan 2 kuuluvat vaarallisemmat aineet: siihen sisällytetään ne aineet, joilla tehtyjen tieteellisten tutkimusten tai eläinkokeiden perusteella on vahvoja epäilyksiä siitä, että niillä on karsinogeenisiä vaikutuksia ihmiseen. Näiden perusteiden mukaisesti mineraalikuidut sisällytetään yleensä direktiivin 67/548/ETY mukaiseen luetteloon luokkaan 3 kuuluvina syöpää aiheuttavina aineina, ellei niitä luokitella jäännösryhmänä ja vähemmän vaarallisuutensa vuoksi "ärsyttävien" aineiden luokkaan. Tämä viimeksi mainittu luokittelu on mahdollinen, kun eläinkokeista on saatu huomautuksen Q mukaisesti negatiiviset tulokset karsinogeenisten vaikutusten osalta.
14 Direktiivin 97/69/EY 3 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät toimet voimaan viimeistään 16.12.1998.
II Tosiseikat
15 Saksa on pannut direktiivin täytäntöön määräajassa ja näin ollen muuttanut kansallista lainsäädäntöään. Koska Saksan hallitus kuitenkin katsoo, että nämä säännökset eivät ole riittäviä takaamaan tiettyjä EY:n perustamissopimuksen 36 artiklan (josta on tullut EY 30 artikla) mukaisia tärkeitä vaatimuksia,(6) se on ryhtynyt toimenpiteisiin saadakseen luvan toteuttaa EY 100 a artiklan 4 kohdan nojalla direktiivistä poikkeavia toimenpiteitä.
16 Saksan hallitus on erityisesti pyytänyt lupaa saada luokittaa tietyt mineraalikuidut luokkaan "syöpää aiheuttavat, luokka 2", koska se katsoo niiden olevan vaarallisempia kuin niiden on direktiivissä 97/69/EY todettu olevan. Muiden mineraalikuitujen osalta Saksan hallitus hyväksyy kuitenkin direktiivin 97/69/EY luokittelun ja luokittaa ne luokkaan "syöpää aiheuttavat, luokka 3". Ehdotetun kansallisen lainsäädännön huomautusten Q1 ja Q2 mukaan uutta luokitusta ei sovellettaisi myöskään silloin, jos tiettyjen eläinkokeiden tulokset tai aineen kemiallisesta rakenteesta johdettu karsinogeenisyysindeksi (KI-indeksi) osoittavat, etteivät ne ole "liian" vaarallisia. Tällaisessa tapauksessa mineraalikuituja ei luokitettaisi vaarallisiksi aineiksi eikä niitä siis luokitettaisi myöskään "ärsyttäviksi", kuten direktiivissä 97/69/EY.
17 Paitsi että Saksa arvostelee tiettyjä direktiivin 97/69/EY huomautuksessa Q esitettyjä mineraalikuitujen mahdollisia karsinogeenisiä vaikutuksia koskevia arviointimenettelyjä, se korostaa omaa pyyntöään perustellakseen sitä, että tietyt tieteelliset kokeet osoittavat tiettyjen mineraalikuitujen luokituksen direktiivissä 97/69/EY tarkoitetulla tavalla luokkaan 3 kuuluviksi syöpää aiheuttaviksi aineiksi merkitsevän puitedirektiivissä eli direktiivissä 67/548/ETY vahvistettujen kriteereiden rikkomista. Lisäksi yhteisen tutkimuskeskuksen European Chemical Bureaun vuonna 1997 tekemä tutkimus osoittaa, että kyseisessä direktiivissä ehdotetut arviointiperusteet johtavat keskenään epäjohdonmukaisiin tuloksiin. Tietyn arviointiperusteen valitseminen saattaa näet muuttaa paitsi yksittäisten aineiden luokitusta myös niiden vaarallisuuden astetta.
18 Vedotessaan direktiivin 97/69/EY riittämättömyyteen Saksa kuvaa laajasti suunnitellun kansallisen lainsäädännön tieteellistä perustaa ja asianmukaisuutta takaamaan perustamissopimuksessa ja yhdenmukaistamisdirektiivissä suojeltujen vaatimusten noudattamisen ja korostaa sitä, että kyseinen lainsäädäntö mahdollistaa myös turhien eläinkokeiden välttämisen.
19 Ehdotettujen toimenpiteiden yhteensopivuudesta perustamissopimuksen kanssa Saksa korostaa, että paitsi että ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia, niiden vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan on myös erittäin vähäinen. Mineraalikuituteollisuus on näet jo vuosien ajan mukautunut niihin tieteellis-teknisen keskustelun tuloksiin, joihin Saksan ehdotus pohjautuu, ja on jopa osallistunut aktiivisesti tähän keskusteluun ja lainsäädäntömenettelyyn ja mukauttanut näin ollen omaa tuotantoaan. Saksan toimenpiteet eivät näin ollen vaikuttaisi kielteisesti tavarakauppaan tai vaikuttaisivat siihen enintään hyvin vähän.
20 Komissio on hylännyt Saksan pyynnön nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisella päätöksellä EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla. Komissio on kiistänyt Saksan ehdotusten tieteellisen perustan erityisesti luokittelun ja merkintöjen alan asiantuntijoiden ryhmän lausunnon(7) sekä myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevän tiedekomitean (CSTEE) selvityksen(8) perusteella. Viimeksi mainittu selvitys koski sekä Saksan tiedoksiantoa että edellä mainittujen asiantuntijoiden lausuntoa.
21 Kuitujen luokittamisesta luokkaan 2 kuuluviksi syöpää aiheuttaviksi aineiksi komission päätöksessä todetaan yksinomaan, että ei ole mahdollista verrata Saksan huomautuksessa Q1 tarkoitettuja poissulkemisperusteita direktiivin 97/69/EY huomautuksessa Q tarkoitettuihin perusteisiin, koska direktiivin perusteissa tarkoitetaan vähäisempää myrkyllisyyttä. Luokkaan 3 luokitettujen kuitujen osalta komissio katsoo, että Saksan ehdottamia muutoksia ja erityisesti KI-indeksin käyttöä ei voida hyväksyä, koska sitä "ei ole testattu laajasti". Lisäksi se hylkää Saksan esittämät yhdenmukaistetun lainsäädännön riittämättömyyttä koskevat väitteet vedoten "luokittelun ja merkintöjen alan asiantuntijoiden" lausuntoon, jossa kumotaan "esitetyt perustelut toinen toisensa perään muun muassa viittaamalla vuosia kestäneisiin perusteellisiin tieteellis-teknillisiin neuvotteluihin, joilla direktiiviä 97/69/EY valmisteltiin".(9) Komissio kuitenkin muistuttaa siitä, että CSTEE on katsonut kyseisen lausunnon olevan "laadultaan epätyydyttävä".(10)
22 Arvioituaan lopuksi Saksan pyyntöä myös EY 95 artiklan 5 kohdan perusteella komissio toteaa, että kantajana oleva hallitus ei ole esittänyt uutta tieteellistä näyttöä esitettyjen toimenpiteiden perustelemiseksi eikä vedonnut Saksan erityisen ongelman olemassaoloon.
23 Saksa on nostanut kyseisestä päätöksestä nyt käsiteltävän kanteen vaatien päätöksen kumoamista. Suomen tasavalta on osallistunut asian käsittelyn kuluessa oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen komission vaatimuksia tietyiltä osin, joihin palaan jäljempänä.
III Asian oikeudellinen tarkastelu
Kanneperusteet
24 Saksan kanne perustuu useisiin erilaisiin seikkoihin, jotka voidaan tiivistää seuraaviksi kanneperusteiksi. Päätöksessä nojaudutaan ennen kaikkea sellaiseen määräykseen (EY 95 artiklan 5 kohta), joka ei todellisuudessa ollut sovellettavissa nyt käsiteltävän asian tosiseikkoihin, koska se ei ollut voimassa silloin, kun Saksan pyyntö esitettiin. Toiseksi päätös on tehty sellaisen menettelyn päätteeksi, jossa komissio on loukannut sekä puolustautumisoikeuksia että EY 10 artiklan mukaista yhteistyövelvollisuutta. Joka tapauksessa päätös on kumottava siltä osin kuin se perustuu virheelliseen oikeudelliseen perustaan tai toissijaisesti siltä osin kuin siinä on sovellettu virheellisesti EY 95 artiklan 5 kohtaa ja se on tosiseikoiltaan virheellinen erityisesti Saksan esittämän tieteellisen näytön arvioinnin osalta. Komissio on lopuksi virheellisesti jättänyt soveltamatta EY 95 artiklan 6 kohtaa.
25 Tarkastelen näitä kuutta kanneperustetta tässä järjestyksessä.
1. Siirtymäaikaa koskevien oikeussääntöjen rikkominen
26 Kuten edellä on todettu, ensimmäisen kanneperusteen mukaan komissio on loukannut siirtymäaikaa koskevia oikeussääntöjä.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
27 Saksa väittää, että komission olisi pitänyt arvioida Saksan tiedoksiantoa EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan, sellaisena kuin sen sanamuoto oli voimassa ennen 1.5.1999, eikä nyt voimassa olevan EY 95 artiklan 5 kohdan perusteella. Tämä oli näet se määräys, joka oli voimassa sekä direktiiviä 97/69/EY annettaessa että kyseistä direktiiviä täytäntöönpantaessa samoin kuin silloin, kun Saksan tiedoksianto annettiin (11.12.1998). Tiedoksiannossa viitattiin myös nimenomaisesti 100 a artiklan 4 kohtaan. Saksan mielestä ainoastaan 100 a artiklan 4 kohdan soveltaminen olisi ollut perustamissopimuksen järjestelmän mukaista, eikä tästä sitä paitsi olisi ollut mitään epäselvyyttä, ellei tiedoksiannon tutkiminen olisi kestänyt yli 10 ja puoli kuukautta.
28 Saksan hallitus lisää, että 100 a artiklan 1 kohta, jossa annetaan neuvostolle toimivalta toteuttaa yhdenmukaistamistoimenpiteitä määräenemmistöllä, ja kyseisen määräyksen 4 kohta, jossa annetaan "vähemmistöön jääneelle" jäsenvaltiolle oikeus toteuttaa yhteensovittamistoimenpiteestä poikkeavia kansallisia toimenpiteitä, ovat tiiviissä yhteydessä toisiinsa. Tätä yhteyttä ei voida katkaista komission viivyttelyn vuoksi, etenkin kun menettelyn pitkittäminen oli perusteetonta tapauksessa, jossa tieteelliset kysymykset olivat kyseisen toimielimen asiantuntijoilla täysin tiedossa.
29 Siitä, että 100 a artiklan 4 kohdassa viitataan nimenomaisesti vain neuvoston direktiiveihin, Saksa huomauttaa, että tämä ei merkitse sitä, etteikö määräystä voitaisi soveltaa myös silloin, kun kyseessä on komission direktiivi, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. Tämä pätee erityisesti silloin, jos komission lainsäädäntövalta perustuu neuvoston direktiivin säännökseen ja koskee ainoastaan neuvoston direktiivin mukauttamista tekniseen kehitykseen, kuten tässä tapauksessa, ja jos poikkeusta pyytävä jäsenvaltio on jäänyt äänestyksessä vähemmistöön lainsäädäntökomiteassa, joka avustaa komissiota tässä mukauttamisessa, varsinkin kun neuvoston direktiivi sitä vastoin annettiin aikanaan yksimielisesti, kuten tässä tapauksessa.
30 Saksan hallitus väittää lopuksi, että vaikka EY 95 artiklaa katsottaisiin voitavan soveltaa, komissio on rikkonut kyseisen määräyksen 6 kohtaa siltä osin kuin se ei ole noudattanut kuuden kuukauden määräaikaa, jonka kuluessa komission on kyseisen määräyksen mukaan otettava kantaa asianomaisen valtion pyyntöön.
31 Komissio vastaa, että EY 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu toimivallan jaon periaate merkitsee sitä, että toimielinten on toimittava sen toimivallan perusteella, jotka niillä on sillä hetkellä, jona ne toteuttavat toimenpiteensä. Toisaalta Amsterdamin sopimuksella ei ole määrätty siirtymäsäännöstöstä, joka koskisi sillä muutettuja määräyksiä, joten on noudatettava oikeussääntöjen ajallista sovellettavuutta koskevia yleisiä periaatteita. Komissio muistuttaa tämän perusteella ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten,(11) että aikaisemman säännöksen korvaavaa säännöstä sovelletaan paitsi kaikkiin sen voimassaolon aikana syntyneisiin tilanteisiin myös edellisen säännöksen voimassaolon aikana syntyneiden tilanteiden senhetkisiin ja tuleviin vaikutuksiin; sitä ei sen sijaan voida soveltaa jo päättyneisiin tilanteisiin eikä sillä voida muuttaa jo olemassa olevia oikeussuhteita. Nyt käsiteltävässä asiassa ennen päätöksen tekemistä ei nimenomaan ollut syntynyt mitään tiettyä oikeudellista tilannetta, koska EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohtaan perustuvan pyynnön tiedoksi antaminen ei sellaisenaan synnytä tällaista tilannetta; ainoastaan komission päätöksestä voi seurata tällainen vaikutus, koska sillä "ratkaistaan" oikeussuhde. Juuri tämä hetki on siis otettava huomioon määritettäessä oikeussääntöä, joka on ajallisesti sovellettavissa.
32 Menettelyn pitkittymistä koskevan väitteen osalta komissio kiistää vakaasti, että se olisi tarkoituksellisesti viivytellyt Saksan hallituksen pyytämän päätöksen tekemisessä. Lisäksi aika, jonka se on käyttänyt saattaakseen koko menettelyn päätökseen, vastaa suurin piirtein sitä aikaa, jonka Saksan hallitus on käyttänyt valmistellessaan oman pyyntönsä direktiivin hyväksymisen jälkeen (joulukuussa 1997) ja antaessaan sen komissiolle tiedoksi (joulukuussa 1998). Kuten yhteisöjen tuomioistuin on toisessa yhteydessä selventänyt,(12) komission olisi tosin pitänyt tehdä 100 a artiklan 4 kohdassa tarkoitettu päätös mahdollisimman nopeasti; vastaajan mukaan tätä mittaria on kuitenkin verrattava myös siihen ripeyteen, jolla jäsenvaltio on toiminut antaessaan kansalliset säännökset tiedoksi. Vastaaja on omasta mielestään myös noudattanut EY 95 artiklan 6 kohdan mukaista kuuden kuukauden määräaikaa, koska nyt käsiteltävässä asiassa määräaika on alkanut kulua 1.5.1999, jolloin Amsterdamin sopimus tuli voimaan, eikä menettelyn alkamisesta joulukuussa 1998, kuten Saksan hallitus väittää.
Arviointi
33 On todettava, että vaikka nyt käsiteltävästä kanneperusteesta on käyty runsaasti keskustelua asian käsittelyn aikana, se on tämän oikeudenkäynnin kannalta merkityksettömämpi kuin kantajana oleva hallitus katsoo. On näet selvää, että Saksan hallitus vaatii EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan soveltamista välttyäkseen EY 95 artiklan 5 kohdan ankarammilta edellytyksiltä, jotka koskevat tilannetta, jossa tehdään poikkeus yhdenmukaistetuista säännöksistä; tämä perustuu nimenomaan uskomukseen siitä, että nämä kaksi määräystä eroavat olennaisesti toisistaan.
34 Kuten olen pyrkinyt toisessa yhteydessä laajemmin selittämään,(13) katson sen sijaan, että EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan ja myöhempien EY 95 artiklan 4 ja 5 kohdan välillä vallitsee asiallinen jatkumo ja että erot, joita niiden välillä väitetään olevan, ovat todennäköisesti vain tulosta 100 a artiklan 4 kohdasta EY 95 artiklan 4 ja 5 kohtaan siirtymiseen liittyvästä lainsäädännön kehittymistä koskevasta harkitsemattomasta ajatusmallista. Tarkoitan ajatusmallia, jonka lähtökohtana on se, että 100 a artiklan 4 kohdassa määrättiin ainoastaan sellaisesta tilanteesta, jossa yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteistä poikkeavat kansalliset säännökset pidettiin voimassa sen vuoksi, että kyseisessä jäsenvaltiossa arvioitiin niiden olevan tarpeellisia; EY 95 artiklassa olisi tämän jälkeen otettu tämä tilanne 4 kohtaan ja 5 kohtaan olisi lisätty toinen analyyttisemmin ja rajoittavammin säännelty tilanne siltä varalta, että kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti otettaisiin käyttöön uusia kyseisistä yhdenmukaistamistoimenpiteistä poikkeavia säännöksiä.
35 Uskon siis kuitenkin, että tällainen ajatusrakennelma ei johda edellä mainittujen määräysten asianmukaiseen tulkitsemiseen useastakaan syystä, joita olen pyrkinyt selventämään edellä mainitussa ratkaisuehdotuksessa ja jotka toistan tarvittavilta osin nyt käsiteltävän asian yhteydessä.
a) EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan ja EY 95 artiklan välinen suhde
36 Huomautan heti aluksi, että kaikilla edellä mainituilla määräyksillä selvästi pyritään vastaamaan kahteen erilliseen vaatimukseen, jotka eivät ole aina helposti yhteensovitettavissa: toisaalta yhteismarkkinoiden toteuttamisen edistämiseen, toisaalta terveyden, turvallisuuden, ympäristön ja kuluttajien suojelun korkean tason takaamiseen. Erityisesti viimeksi mainitun osalta 95 artiklassa halutaan selvästi ottaa huomioon jäsenvaltioiden lainsäädäntöprosessissa, jossa 100 a artiklan antamisesta lähtien on voitu tehdä ratkaisu myös määräenemmistöllä, perustellusti esittämät huolet; siinä lähtökohtana on kuitenkin se, että tällaiset ongelmat oletetaan periaatteessa jo voitetuiksi asianomaisella yhdenmukaistamistoimenpiteellä, koska toimenpiteen täytyy jo lähtökohtaisesti perustua suojelun korkeaan tasoon.
37 Edellä mainittujen määräysten erot liittyvät sitä vastoin juuri mainittujen päämäärien saavuttamiseksi annettuihin erityisiin yksityiskohtaisiin sääntöihin, vaikkakaan eivät kaikilta osin. Ne perustuvat osittain tämän lainsäädännön myöhempään hienosäätöön, osittain tarkoitettujen tilanteiden erilaisuuteen. Ensimmäisen seikan osalta korostettakoon erityisesti sitä, että 100 a artiklan 4 kohdassa viitattiin yleisesti tapaukseen, jossa jokin jäsenvaltio pyrkii "soveltamaan" kyseisiä oikeussääntöjä, mikä johtaa siihen virheelliseen päätelmään, että se koskisi ainoastaan tilanteita, joissa kyseiset oikeussäännöt "pidetään voimassa". Todellisuudessa näin ei ollut, koska sanamuoto jo sellaisenaan kattoi molemmat mahdolliset tapaukset: sekä voimassa olevien oikeussääntöjen voimassa pitämisen että uusien oikeussääntöjen antamisen.(14) Myöhemmin tämä on välillisesti vahvistettu juuri EY 95 artiklassa, jossa molemmat vaihtoehdot on nimenomaisesti eritelty ja yleinen ilmaus "soveltaa" on muutettu erityisilmauksiksi "pitää voimassa" ja "ottaa käyttöön"; tämä vahvistaa mielestäni epäsuorasti sen, että todellisuudessa jo 100 a artikla koski niitä molempia.
38 Siirryn jälkimmäiseen näkökohtaan: tästä huolimatta voitaisiin esittää se vastaväite, että ainoastaan 95 artiklan 4 kohdassa toistetaan 100 a artiklaan sisältynyt yleisluontoinen sanamuoto, kun taas 5 kohdassa nimenomaisesti edellytetään poikkeuksen hyväksymiseksi tiettyjen edellytysten täyttymistä (kansallisten yhdenmukaistamistoimenpiteistä poikkeavien säännösten on perustuttava kyseisillä aloilla ilmenneeseen uuteen tieteelliseen näyttöön; pyynnön esittävällä valtiolla on oltava erityinen ongelma, joka on ilmennyt direktiivin antamisen jälkeen). Tämän perusteella voitaisiin päätellä, että nämä edellytykset eivät koske EY 95 artiklan 4 kohtaa, kuten ne eivät aiemmin koskeneet 100 a artiklan 4 kohtaakaan, jolloin jatkumo olisi yksinomaan 100 a artiklan 4 kohdan ja EY 95 artiklan 4 kohdan välillä.
39 On näet kiistatonta, että koska EY 95 artiklan 4 ja 5 kohta koskevat eri tilanteita, niiden määräykset ovat erilaisia; on kuitenkin ymmärrettävä, miltä osin ne todellisuudessa eroavat toisistaan ja mitä seurauksia eroihin liittyy. Ne liittyvät mielestäni väistämättä tekijään, joka selvästi erottaa tarkasteltavat kaksi tilannetta toisistaan, eli siihen, että 5 kohdassa viitataan uuteen tieteelliseen näyttöön perustuvien yhteisön oikeussäännöistä poikkeavien toimenpiteiden käyttöönottoon yhteisön toimenpiteen toteuttamisen jälkeen. Tästä seuraa, että kun EY 95 artiklan mukainen poikkeuksiin sovellettava järjestelmä on täsmällisempi ja yksityiskohtaisempi, määräyksen 5 kohta on puolestaan ikään kuin vieläkin "erityisempi" edelliseen kohtaan nähden (kuten kyseisessä kohdassa itsessäänkin jollain tavoin vahvistetaan, kun siinä todetaan, ettei sillä rajoiteta 4 kohdan soveltamista), joten siinä asetetaan määräyksessä tarkoitetulle tilanteelle vieläkin ankarammat edellytykset kuin 4 kohdassa. Tämä pätee huomioon otettuihin "tärkeisiin vaatimuksiin", koska siinä tapauksessa ainoastaan "ympäristönsuojelun ja työympäristön suojelun" osalta määrätään mahdollisuudesta toteuttaa suojelutoimia, sekä ennen kaikkea kyseisen määräyksen soveltamisedellytyksiin. Kuten olen näet todennut, kansallisen toimenpiteen on perustuttava "uuteen tieteelliseen näyttöön" ja oltava perusteltu asianomaisessa valtiossa direktiivin antamisen jälkeen syntyneen erityisen ongelman vuoksi.
40 Nämä kaksi viimeksi mainittua edellytystä liittyvät kuitenkin tiiviisti toinen toisiinsa siten, että myöhempää kansallista toimenpidettä ei ole riittävää perustella yksinomaan ongelman erityisluonteella, vaan lisäksi edellytetään uuden tieteellisen näytön ilmenemistä. Mikäli otettaisiin näet huomioon vain ensin mainittu edellytys, nyt arvosteltavan näkemyksen tueksi voitaisiin löytää perusteluja. Määräyksessä edellytetään kuitenkin myös uuden näytön ilmenemistä, ja tämä johtuu nimenomaan siitä syystä, että juuri 5 kohdassa eikä 4 kohdassa viitataan nimenomaisesti myös erityisyyttä koskevaan edellytykseen. Koska tällaisen näytön ilmeneminen voisi näet mahdollisesti koskea kaikkia tai useita muita jäsenvaltioita, tässä yhteydessä (eikä myös 4 kohdassa) on ollut välttämätöntä ilmaista mahdollisimman selvästi edellytys, jonka mukaan kyseessä on oltava pyynnön esittävän valtion erityinen ongelma, joka liittyy uuteen näyttöön ja jonka perusteella yhdenmukaistamistoimenpiteestä tehtävä poikkeus olisi erityisen perusteltua. Mikäli tällainen ajatusrakennelma ei tuntuisi vakuuttavalta, olisi vielä selitettävä, mistä omituisesta syystä jäsenvaltion pitäisi vedota omaan erityiseen ongelmaansa silloin, kun se ottaa käyttöön direktiivistä poikkeavia toimenpiteitä direktiivin antamisen jälkeen, mutta ei silloin, kun se haluaa pitää voimassa olemassa olevat poikkeukset; erityisesti kun otetaan huomioon, että tällöin se on myös kyennyt puolustamaan omia perustelujaan direktiiviä valmisteltaessa.
41 Sen, että erityisyyttä koskeva edellytys koskee myös EY 95 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua tilannetta, kuten se aiemmin koski 100 a artiklassa tarkoitettua tilannetta, vahvistavat mielestäni erityisesti systemaattiset seikat. Ennen kaikkea on näet todettava, että kun EY 95 artiklan 4 kohdassa tehdään "poikkeus yhteisön oikeuden yhtenäistä soveltamista ja markkinoiden yhtenäisyyttä koskevista periaatteista", sitä on, kuten kaikkia muitakin poikkeussääntöjä, "tulkittava siten, ettei sitä uloteta tyhjentävästi lueteltuja tapauksia laajemmalle".(15) Tässä arvosteltu näkemys perustuu tässä esitetystä näkemyksestä poiketen sitä vastoin nimenomaan tällaiselle laajentamiselle. Joka tapauksessa olisi mielestäni melko hankalaa yhteensovittaa tähän tulkintaperusteeseen jäsenvaltion yritystä vedota yleisesti yhteisön lainsäätäjän takaaman suojan tason riittämättömyyteen ja vaatia kyseisen tason nostamisen välttämättömyyttä koskevan yksipuolisen arvion perusteella yhteisön lainsäädäntöä ja samalla markkinoiden yhtenäisyyden periaatetta koskevan poikkeuksen voimassa pitämistä tai käyttöön ottamista. Vaikuttaa päinvastoin siltä, että tällaisen vaatimuksen hyväksyminen merkitsisi EY 95 artiklan 4 kohdan määräyksen muuttamista varsinaiseksi pysyväksi opting out -lausekkeeksi, johon voitaisiin vedota mitä tahansa yhdenmukaistamisdirektiiviä vastaan, mikä olisi selvästi ristiriidassa järjestelmän periaatteiden ja päämäärien sekä sen taustalla olevan logiikan, yleisen intressin suojelun sekä yhteisön ja jäsenvaltioiden toimivallan jaon kanssa. Tämä pätee erityisesti, mikäli otetaan huomioon, että enemmistöpäätösmenettelyyn siirryttäessä uhratut jäsenvaltioiden vaatimukset on otettu jo laajalti huomioon tarkasteltavina olevissa määräyksissä, koska niissä otetaan nimenomaisesti käyttöön merkittävä poikkeus vakiintuneesta periaatteesta, jonka mukaan silloin, kun tietyllä alalla on toteutettu yhteisön yhdenmukaistamistoimenpide, jäsenvaltiot eivät voi enää toteuttaa yksipuolisia toimenpiteitä perustellen niitä EY 30 artiklan mukaisilla vaatimuksilla.(16) Nyt käsiteltävässä asiassa nämä toimenpiteet voidaan näet sallia, vaikka sille asetetaankin tiettyjä ehtoja, ja tällä mielestäni jo sellaisenaan vahvistetaan merkittävästi pyydettyjä takeita. Mikäli meneteltäisiin toisin ja katsottaisiin näiden edellytysten merkitsevän mahdollisuutta tehdä poikkeuksia mielin määrin, kyseessä ei olisi kompromissi vaan valtuuksien väärinkäyttö.
42 Mikäli halutaan välttyä tältä paradoksaaliselta seuraukselta, on todellisuudessa myönnettävä, että on olemassa myöhemmin ilmeneviä perusteita ja edellytyksiä, joilla poikkeuksia voidaan laillisesti pyytää, ja niiden on väistämättä liityttävä asianomaisen valtion erityiseen ongelmaan, jota ei kyetä ratkaisemaan direktiiviin sisältyvillä yleisillä toimenpiteillä. Mikäli kyseessä olisi sitä vastoin kaikille tai useimmille jäsenvaltioille yhteinen ongelma, on oletettava, että se olisi jo ratkaistu direktiivillä. Mikäli sitä ei kuitenkaan olisi ratkaistu direktiivillä, olisi pikemminkin selvitettävä, täyttyvätkö edellytykset direktiivin riitauttamiselle, koska sillä on varmistettava paitsi suojelu yleensä, myös suojelun "korkea taso"; joka tapauksessa ongelma olisi yleinen, enkä siis ymmärrä, miksi se pitäisi ratkaista vain yhden tarkemman jäsenvaltion onnekkaiden kansalaisten eduksi siten, että yhdenmukaistetun lainsäädännön yhtenäinen soveltaminen ja siten myös yhteismarkkinoiden toiminta vaarannettaisiin. Mikäli tätä tasoa sitä vastoin olisi pidettävä riittävänä, en ymmärrä, miksi yhdelle jäsenvaltiolle pitäisi antaa vapaus nostaa sitä yksipuolisesti edes sinänsä arvostettavassa tarkoituksessa varmistaa omille kansalaisilleen vieläkin korkeamman tasoinen suojelu, jälleen markkinoiden yhtenäisyys vaarantaen, ellei kyseinen valtio nimenomaan kykenisi osoittamaan, että kyseessä on sen erityinen tilanne, jonka vuoksi tällaiset seuraukset ovat perusteltuja.
43 Katson siis, että myös 100 a artiklan 4 kohdassa edellytetään poikkeusta pyytävän jäsenvaltion erityistä ongelmaa. Kuten olen edellä todennut, EY 95 artiklan 5 kohdassa mainitut kaksi muuta edellytystä liittyvät selvästi kyseisessä määräyksessä tarkoitetun tilanteen erityispiirteisiin. Mikäli kuitenkin hyväksytään ajatus siitä, että 100 a artiklan 4 kohta koski vain tilanteita, joissa otetaan käyttöön kansallisia toimenpiteitä direktiivin antamisen jälkeen, on niin ikään pääteltävä, että silloin on välttämättä vaadittava myös sellaisten seikkojen ilmenemistä, joita ei ole aikaisemmin huomattu eikä otettu huomioon ja joiden perusteella kyseinen valtio voi jälkikäteen jättäytyä yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteen ulkopuolelle.
44 En halua käsitellä tätä seikkaa enää pidempään, vaan totean näin ollen, että aineelliset perustelut, joiden vuoksi Saksan hallitus on esittänyt nyt käsiteltävän kumoamisvaatimuksen, ovat todennäköisesti vähemmän perusteltuja kuin Saksan hallitus arvioi.
b) EY 95 artiklan sovellettavuus
45 Tarkastelen seuraavaksi edellä mainittua siirtymäaikana sovellettavaa oikeutta koskevaa kysymystä. Todettakoon heti aluksi, että myöskään minun mielestäni Amsterdamin sopimukseen ei sisälly siirtymäsäännöstöä, joka koskisi siinä 100 a artiklaan tehtyjä muutoksia tai mitään muitakaan siinä tehtyjä muutoksia. On siis nojauduttava oikeussääntöjen ajallista peräkkäisyyttä koskeviin yleisiin periaatteisiin.
46 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on yleisesti hyväksytty ja vahvistettu periaate, jonka mukaan uutta lakia sovelletaan "myös vanhan lain voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tulevaisuudessa ilmeneviin vaikutuksiin, jos poikkeuksesta ei ole säädetty".(17) Tässä yhteydessä puhutaan oikeussäännön välittömästä voimaantulosta, jolla tarkoitetaan sitä, että "oikeussäännön ajallinen soveltamisala kattaa sellaisten meneillään olevien tapahtumien tulevat vaikutukset, jotka ovat syntyneet jo menneisyydessä mutta jotka eivät ole muodostuneet lopullisiksi ennen säännön voimaantuloa".(18) On siis ratkaisevan tärkeää määritellä, millä hetkellä oikeussuhde on tullut täydelliseksi, koska se on ratkaiseva hetki sovellettavan oikeussäännön valitsemisen kannalta; kyseistä oikeussuhdetta näet säännellään sillä oikeussäännöllä, joka oli voimassa silloin, kun oikeussuhde vahvistettiin.
47 Katson voivani tältä osin yhtyä komission huomautuksiin. Komissio muistuttaa siitä, että kun jäsenvaltio esittää EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdassa tarkoitetun pyynnön, sen hyväksi ei synny tämän perusteella mitään lopullista oikeudellista tilannetta, sillä ainoastaan komission myöhemmin tekemä päätös voi johtaa tähän. Sovellettavaa oikeussääntöä määritettäessä ei siis ole merkitystä sillä hetkellä, jona pyyntö esitettiin, vaan sillä hetkellä, jona komission päätös tehdään. Lisäksi sen, että nimenomaan komissio saattaa menettelyn päätökseen, vahvistaa mielestäni välillisesti myös asiassa Kortas annettu tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että pelkkä EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdassa tarkoitettu tiedoksianto ei vaikuta direktiivin välittömiin vaikutuksiin niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt hyväksymistä koskevaa päätöstä.(19) Tämä päätös on siis "vaikutukseltaan oikeuden perustava",(20) eli sitä on pidettävä direktiiviä rajoittavampien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisen edellytyksenä.
48 Lopuksi todettakoon, että tässä esitettyä päätelmää ei mielestäni voida asettaa kyseenalaiseksi myöskään luottamuksensuojaa koskevaan periaatteeseen liittyvillä näkökohdilla. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, "vaikka luottamuksensuojan periaate on yksi yhteisön perusperiaatteista, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämän periaatteen soveltamisalaa ei voida laajentaa sellaiseksi, että yleisesti estetään uuden säädöksen soveltaminen aikaisemman säädöksen voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin".(21)
49 Edellä esitetyn perusteella katson siis, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
2. Audiatur et altera pars -periaatteen loukkaaminen ja lojaalia yhteistyötä koskevan velvoitteen laiminlyönti
50 Saksan hallituksen toisen kanneperusteen mukaan komissio on loukannut audiatur et altera pars -periaatetta ja laiminlyönyt EY 10 artiklaan perustuvan lojaalia yhteistyötä koskevan velvoitteen.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
51 Saksa katsoo, että komissio on päätöstä tehdessään sekä loukannut yhteisön oikeudessa tunnustettuja puolustautumisoikeuksia että laiminlyönyt EY 10 artiklassa tarkoitetun toimielinten ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä koskevan velvoitteen. Komission olisi pitänyt ilmoittaa Saksan hallitukselle aikomuksestaan tehdä päätös uuden EY 95 artiklan nojalla eikä enää EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla, jotta tällä olisi ollut mahdollisuus laatia pyyntö kyseisen muutetun oikeussäännön mukaisten uusien hyväksymisedellytyksen mukaiseksi. Saksan hallitus muistuttaa tässä yhteydessä ennen kaikkea siitä, että vastaavassa tapauksessa, joka niin ikään koski yhdenmukaistamisdirektiivistä poikkeavien kansallisten säännösten antamista,(22) komissio oli ilmoittanut ajoissa siitä, että asiaan sovellettavan menettelyn ja myöhemmän päätöksen lainsäädännöllistä perustaa oli muutettu.(23) Lojaalin yhteistyön velvoitteen laiminlyönnin osoittaa lisäksi se seikka, että kun sovellettavaa määräystä on muutettu menettelyn aikana ja Saksan asemaa on näin ollen heikennetty, komissio ei ole noudattanut uutta määräystä siltä osin kuin se olisi ollut Saksan hallitukselle edullinen eli siltä osin kuin se koskee komission päätöksen tekemiselle asetettua enintään kuuden kuukauden määräaikaa.
52 Komissio katsoo, että sillä ei ole velvollisuutta ilmoittaa jäsenvaltioille kulloinkin sovellettavista yhteisön oikeussäännöistä, ja vetoaa tässä yhteydessä huolellisuusperiaatteeseen, jonka mukaan valtioiden on tunnettava nämä oikeussäännöt. Nyt käsiteltävässä tapauksessa asianomaiset oikeussäännöt olivat kaikkien hyvin tuntemia ja Saksalla oli tiedossaan Amsterdamin sopimuksen voimaantulon päivämäärä samoin kuin se, että kyseisessä perustamissopimuksessa ei määrätty siirtymäsäännöstöstä tämän oikeudenkäynnin kohteena olevien oikeussääntöjen osalta. Mikään ei siis olisi estänyt Saksan hallitusta muuttamasta jälkikäteen omaa pyyntöään Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan. Komissio kiistää myös sen, että sen kreosoottia koskevien Saksan oikeussääntöjen osalta omaksuma erilainen menettelytapa voisi millään tavoin tukea kantajana olevan hallituksen näkemyksiä; juuri kyseisestä tiedoksiannosta Saksan olisi pitänyt päätellä, että kaikkia EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla esitettyjä pyyntöjä arvioitaisiin jatkossa EY 95 artiklan perusteella. Väitteestä, jonka mukaan EY 95 artiklan mukainen kuuden kuukauden määräaika olisi ylitetty, olen jo edellä todennut, että komission mukaan määräaika alkoi kulua uuden perustamissopimuksen voimaantulopäivästä.
Arviointi
53 Vaikka on kiistatonta, että komissiolla on velvollisuus noudattaa tunnontarkasti puolustautumisoikeuksia nyt käsiteltävän kaltaisissa menettelyissä, sitä on tällaisessa tapauksessa vaikea moittia siitä, että se ei ole ilmoittanut Saksalle uutta oikeudellista perustaa, jonka se on omaksunut päätöksensä perusteeksi Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Vaikuttaa suoraan sanoen melko epäuskottavalta, että Saksan hallitus ei olisi ollut tietoinen uuden perustamissopimuksen voimaantulosta 1.5.1999 eikä siitä, että siihen ei sisältynyt siirtymäsäännöstöä, joka olisi koskenut siirtymistä 100 a artiklasta EY 95 artiklaan, jolloin oli mahdollista soveltaa edellä mainittuja oikeussääntöjen ajallista peräkkäisyyttä koskevia periaatteita. En voi yhtyä myöskään päätelmiin, joita Saksan hallitus on tehnyt komission kreosiittiin sovellettavan lainsäädännön muuttumisesta toimittamasta ilmoituksesta. Kuten vastaaja on huomauttanut, kyseisen tiedoksiannon perusteella ei missään tapauksessa voida katsoa, että komissio olisi muissa tapauksissa soveltanut aiemmin voimassa ollutta lainsäädäntöä, vaan sen olisi sitä vastoin pitänyt olla viimeinen merkki siitä, että järjestelmä oli muuttunut 1.5.1999, mikäli tällainen merkki oli edes tarpeen.
54 Näin ollen en voi todeta, että komissio olisi menettelytavoillaan loukannut kantajan puolustautumisoikeuksia ja laiminlyönyt jäsenvaltioiden ja toimielinten välisiin suhteisiin sovellettavan lojaalin yhteistyön periaatteen. Tämä pätee erityisesti sen vuoksi, että kuten komissio huomauttaa, mikään ei olisi estänyt Saksan hallitusta esittämästä omasta aloitteestaan mahdollisia omaan pyyntöönsä liitettyjä asiakirjoja täydentäviä tietoja, ilman että komission antama tätä koskeva kehotus olisi ollut tarpeen. Muistutan jälleen tässä yhteydessä siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Kortas antamassaan tuomiossa korostanut, että EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan mukaisen tiedoksiantomenettelyn toteuttaminen edellyttää erityistä huolellisuutta sekä komissiolta että asianomaiselta jäsenvaltiolta (35 kohta).
55 Todettakoon lopuksi Saksan väitteestä, joka koskee asianomaisen menettelyn kestoa, että komissio on mielestäni perustellusti vedonnut siihen, että määräaika on voinut alkaa kulua vasta uuden määräyksen voimaantulosta alkaen, koska aikaisemmassa määräyksessä ei vahvistettu mitään määräaikaa.
56 Tästä syystä katson, että toinen kanneperuste on hylättävä. Sen tapauksen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin päätyisi eri ratkaisuun, on kuitenkin korostettava, että edellä esitetyn perusteella ne laiminlyönnit, joita Saksa katsoo komission tehneen, eivät ole sellaisia, että ne olisivat vaikuttaneet millään tavoin menettelyn lopputulokseen. Koska näet katson, että yhdenmukaistamistoimenpiteistä poikkeavien kansallisten toimenpiteiden hyväksymisedellytyksissä ei ollut merkittäviä eroja ennen Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa ja sen jälkeen, komission tässä kuvatut menettelytavat eivät mielestäni ole voineet aiheuttaa vahinkoa. On myös muistettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta voi seurata päätöksen kumoaminen ainoastaan, jos menettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen ilman kyseistä säännönvastaisuutta.(24)
3. EY 95 artiklan 5 kohdan virheellinen valitseminen oikeudelliseksi perustaksi
57 Saksan hallitus väittää tämän jälkeen, että vaikka hyväksyttäisiin se, että EY 95 artikla on sovellettavissa nyt käsiteltävään asiaan, komission päätöksen asianmukainen oikeudellinen perusta olisi ollut kyseisen määräyksen 4 kohta eikä 5 kohta. Vaikka EY 95 artiklan 4 kohdassa käytetään verbiä "pitää voimassa" aikaisemman sanamuodon yleisemmän ilmaisun "soveltaa" asemesta, sillä pyritään kattamaan myös ne tapaukset, joissa uudet toimenpiteet toteutetaan sillä hetkellä, jona uusi yhteisön yhdenmukaistettu lainsäädäntö pannaan täytäntöön. Saksan hallitus vetoaa joka tapauksessa siihen, että kansalliset oikeussäännöt, joiden käyttöön ottamiseen tässä tapauksessa pyydettiin lupaa, olivat todellisuudessa jo voimassa kansallisessa oikeusjärjestyksessä, ja viittaa erityisesti tiettyihin Saksan työoikeuden voimassa oleviin asetuksiin ja asianomaisen teollisuudenalan kanssa jo toteutettuun sitovien standardien käyttöönottoa koskeneeseen neuvottelumenettelyyn.(25)
58 Komissio on tyytynyt vastaamaan, että todellisuudessa edellä mainitut Saksan oikeussäännöt eivät olleet voimassa direktiiviä annettaessa eivätkä ne ole edelleenkään voimassa. Kuten nimenomaan Saksan tiedoksianto ja kanne osoittavat, kyseessä ovat säännökset, jotka Saksan hallituksen on vielä annettava, mikäli niihin annetaan lupa. Näin ollen on kiistatonta, että päätöksen asianmukainen oikeudellinen perusta oli väistämättä EY 95 artiklan 5 kohta.
59 Vaikuttaa selvältä, että verbillä "pitää voimassa" viitataan olemassa oleviin toimenpiteisiin ja verbillä "ottaa käyttöön" uusiin toimenpiteisiin. Myöskään Saksan hallitus ei varsinaisesti kiistä sitä, koska se yrittää selittää asianomaiset direktiivistä poikkeavat toimenpiteet aiemmin voimassa olleiksi oman oikeusjärjestyksensä muiden sektorien oikeussäännöiksi.
60 On kiistatonta, että asianomaiset kansalliset toimenpiteet eivät olleet voimassa direktiiviä annettaessa. Tämän päätelmän oikeellisuutta ei voida kiistää myöskään kyseisen teollisuuden alan itse sopimiksi väitettyjen käytäntöjen perusteella, koska ne eivät sellaisina voi vastata positiivisen oikeuden normeja eivätkä ne missään tapauksessa sitoneet niitä, jotka eivät olleet niitä hyväksyneet. Ei myöskään voida vedota siihen, että kansallisen oikeusjärjestyksen muilla aloilla olisi oikeussääntöjä, joilla tavoiteltaisiin samoja päämääriä. EY 95 artiklan 4 kohdan soveltamiseksi edellytettiin voimassa olevaa mineraalikuitujen luokitusta ja merkintöjä koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Kuten komissio huomauttaa, tällaista kansallista lainsäädäntöä ei kuitenkaan ollut eikä sitä ole vielä tänäkään päivänä Saksan oikeusjärjestyksessä. On siis kiistatonta, että niiden myöhemmän käyttöönoton laillisuutta arvioitaessa oli sovellettava EY 95 artiklan 5 kohtaa.
4. EY 95 artiklan 5 kohdan virheellinen soveltaminen
61 Saksa väittää toissijaisesti, että komission EY 95 artiklan 5 kohtaan perustuva arviointi on ollut virheellinen, koska sen mielestä tiedoksianto täytti kaikki kyseisessä määräyksessä asetetut edellytykset: kansalliset oikeussäännöt perustuvat uuteen ympäristönsuojelua ja työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön; ongelma, joka niillä pyritään ratkaisemaan, on Saksan erityinen ongelma, ja se on ilmennyt yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen. Tutkin nämä kolme edellytystä ja niiden väitettyä täyttymistä tai täyttymättä jäämistä koskevat perustelut, en kuitenkaan välttämättä tässä järjestyksessä.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
62 Perustellakseen sitä, että kyseessä on sen erityinen tilanne, Saksa väittää, että mineraalikuituja koskeva ongelma koskee sitä erityisellä tavalla sekä sen vuoksi, että siellä käytetään erittäin paljon mineraalikuituja, että mineraalikuitujen käyttäjien erityisen sosiaalisen koostumuksen vuoksi. Ensin mainitun seikan osalta se muistuttaa, että vuonna 1997 Saksassa käytettiin 20 miljoonaa kuutiometriä mineraalikuituja, kun niitä käytettiin koko unionin alueella 60 miljoonaa kuutiometriä, ja mineraalikuiduille altistuvien työntekijöiden lukumäärä oli 500 000 eli todennäköisesti huomattavasti suurempi kuin muissa jäsenvaltioissa. Tämä ei riipu myöskään asukasluvusta, sillä mineraalikuitujen myyntitilastot osoittavat, että mineraalikuitujen vuotuinen kulutusmäärä henkilöä kohti oli Saksassa 0,25 kuutiometriä, kun Euroopan keskiarvo oli 0,16 kuutiometriä.
63 Jälkimmäisen seikan osalta Saksan hallitus korostaa sitä, että Saksan markkinat muodostuvat suureksi osaksi yksityisistä "tee se itse" -kuluttajista, joilla ei ole erityiskoulutusta. Tämä johtuu sekä kyseisten aineiden käytön helppoudesta että saksalaisille ominaisesta asenteesta olla työvoimakustannusten suuruuden vuoksi turvautumatta ulkopuoliseen työvoimaan sellaisten töiden yhteydessä, jotka eivät vaadi erityistaitoja, mikäli se suinkin on mahdollista. Tämä jälkimmäinen käyttäjäryhmä ei noudata työturvallisuutta koskevia sääntöjä, eivätkä he ole tottuneet ryhtymään mihinkään varotoimiin, koska haluavat tehdä työn mahdollisimman halvalla.
64 Saksan tilanteen erityisyys johtuu myös toisaalta kyseisen maan ilmasto-olosuhteista, joihin kuuluvat suhteellisen ankarat talvet,(26) toisaalta muiden maiden ympäristöpolitiikkaa tiukemmasta politiikasta, jolla pyritään rohkaisemaan lämpöeristyksen käyttöä. Viime vuosina on jopa otettu käyttöön uudisrakennusten eristämistä koskevia vieläkin tiukempia standardeja, ja lisäksi on valmisteilla asetus, joka koskee myös vanhojen rakennusten eristämistä, jotta saavutettaisiin 7.12.1997 päivätyssä Kioton pöytäkirjassa vahvistetut kasvihuoneilmiötä aiheuttavien kaasupäästöjen vähentämistä koskevat tavoitteet. Nämä tavoitteet velvoittavat Saksan hallituksen puuttumaan erityisesti rakennusten energiatehokkuuteen, koska noin neljännes Saksan hiilimonoksidipäästöistä johtuu asuntojen lämmityksestä.
65 Saksan hallitus katsoo, että tällaisessa tilanteessa on odotettavissa, että eristysmateriaalien kysyntä nousee lähivuosina voimakkaasti, joten Saksan tilanne on erityinen. Tämä pätee erityisesti sen vuoksi, että ekologisten aiheiden entistä suuremman herkkyyden vuoksi tehokkaammasta energiapolitiikasta on tullut välttämättömyys, joten Saksan on ennakoitava mineraalikuitujen käytön tuleva merkittävä kasvu. Ei siis ole yllättävää, että sairausriski on suurempi Saksassa kuin maissa, joissa lämpöeristys on jo kunnossa, kuten Suomessa ja muissa pohjoismaissa.
66 Kantajana oleva hallitus katsoo vielä, että direktiivistä poikkeavia toimenpiteitä koskeva pyyntö täyttää myös edellytyksen, jonka mukaan jälkikäteen on ilmettävä ongelma, jonka vuoksi hyväksyminen on perusteltua. Tämä ongelma on näet syntynyt vasta yhdenmukaistamisdirektiivin antamisen jälkeen, koska sairausriski on edellä kuvatuin tavoin lisääntynyt Saksassa ankaramman energiansäästöpolitiikan vuoksi erityisesti sen jälkeen, kun Kioton pöytäkirja allekirjoitettiin muutama päivä direktiivin antamisen jälkeen.
67 Uuden tieteellisen näytön olemassaolon osalta Saksan hallitus vetoaa lopuksi siihen, että vuosina 1998 ja 1999 eli direktiivin antamisen jälkeen julkaistuissa tieteellisissä tutkimuksissa vahvistuivat epäilyt mineraalikuitujen mahdollisista karsinogeenisistä vaikutuksista, joten sekä Saksan viranomaisten esittämä näkemys että direktiivillä 97/69/EY hyväksyttyjen perusteiden arvosteleminen ovat perusteltuja. Saksan hallitus huomauttaa toisaalta, että näytön uutuutta on arvioitava järkevästi, koska on tunnettua, että tieteellinen ja tekninen kehitys ei yleensä etene vallankumouksellisilla uudistuksilla vaan hitaana jatkuvana kehityksenä. Tämän näkemyksen perusteella tieteellisiä uutuuksia ovat siten myös sellaiset tutkimukset, joiden perusteella aikaisemmin tiedossa olleita seikkoja voidaan arvioida uudella tavalla, jolloin jo tunnettu ongelma voidaan rajata ja ratkaista uudella tavalla. Saksan hallitus vastaa väitteeseen, jonka mukaan tällaisiin tutkimuksiin on nyt vedottu liian myöhään, että tämä johtuu komissiosta, koska se, että komissio on loukannut kontradiktorista periaatetta ja laiminlyönyt lojaalin yhteistyön velvoitteen, on merkinnyt sitä, että Saksa ei ole kyennyt esittämään näitä perusteluja jo menettelyn alussa.
68 Komissio kiistää jäsennellysti sen, että EY 95 artiklan 5 kohdan mukaiset edellytykset täyttyisivät nyt käsiteltävässä asiassa.
69 Se kiistää ensinnäkin sen, että mineraalikuitujen käytöstä johtuvat riskit aiheuttaisivat Saksalle erityisen ongelman, ja viittaa CSTEE:n selvitykseen, jonka mukaan "the relevant scientific evidence mentioned - - relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany".(27) Komissio katsoo erityisesti, että vastakkaisen käsityksen perustelemiseksi ei voida vedota riskille altistuvien asukkaiden suureen määrään, mineraalikuitujen suureen käyttöön tai lämmitykseen tarvittavaan suurempaan energiankulutukseen, koska nämä seikat ovat yhteisiä kaikille jäsenvaltioille. Mineraalikuitujen vuosittaisesta kulutuksesta henkeä kohti, joka Saksan hallituksen oikeudenkäynnissä esittämien tietojen mukaan olisi Saksassa huomattavasti suurempi kuin muualla Euroopassa, komissio kuitenkin huomauttaa, että kantajana oleva hallitus ei ollut viitannut tällaisiin tilastotietoihin omassa pyynnössään, joten niitä ei voitu ottaa huomioon riidanalaisessa päätöksessä. Lopuksi se katsoo, että viittaus Kioton pöytäkirjaan, joka ei ole vielä tullut voimaan, on ilmeisen perusteeton.
70 Komissio toteaa, että Saksa on esittänyt pyyntöään tukevan tieteellisen näytön liian myöhään, koska Saksan tiedoksiannossa ei viitattu vuonna 1998 julkaistuihin tutkimuksiin, vaikka Saksalla olisi ollut velvollisuus vedota niihin. Komissiota ei siis voida arvostella siitä, että se ei ole ottanut niitä huomioon omassa päätöksessään. Komission päätöstä tukevat kuitenkin asiasisällön osalta tässä oikeudenkäynnissä väliintulijana esiintyneen Suomen hallituksen perustelut, joiden mukaan Saksan hallituksen esittämä tieteellinen näyttö ei todellisuudessa ole uutta eikä karsinogeenisten kuitujen ja ei-karsinogeenisten kuitujen yksilöimistä voida tehdä varmoin tieteellisin perustein; se voi enintään olla tulosta harkintaan perustuvasta arvioinnista, joka yhteisön lainsäätäjän on tehtävä, kuten todellisuudessa on tässä yhteydessä tapahtunutkin, ilman että mikään jäsenvaltio voi saattaa sitä kyseenalaiseksi.
71 Edellytyksestä, joka koskee poikkeusta pyytävässä jäsenvaltiossa ilmennyttä ongelmaa, komissio toteaa, että Saksan hallituksen pyynnössä ei viitattu millään tavoin Kioton pöytäkirjaan eikä muutoksiin, joita se olisi aiheuttanut Saksan hallituksen politiikassa, tai muihin uusiin seikkoihin; siinä annettiin päinvastoin ymmärtää, että mineraalikuitujen vaarallisuudesta oli keskusteltu Saksassa jo vuosia.
Arviointi
72 Heti aluksi on huomautettava, että EY 95 artiklan 5 kohdassa asetetut edellytykset ovat päällekkäisiä; tämä merkitsee sitä, että kyseisessä määräyksessä tarkoitettu pyyntö voidaan sallia vain kaikkien edellä mainittujen edellytysten täyttyessä. On myös lisättävä, mikäli se on tarpeenkaan, että poikkeusta pyytävän valtion on näytettävä toteen edellytysten täyttyminen.
73 Tutkin tämän jälkeen yksittäiset edellytykset. Huomautettakoon aluksi, että vuonna 1998 tiedoksi annetussa pyynnössä ei mitenkään viitattu Saksan tosiasiallisen tilanteen erityisyyteen, jolla olisi perusteltu direktiivistä 97/69/EY poikkeavien toimenpiteiden toteuttaminen. Vaikka tämä haluttaisiinkin jättää huomiotta ja otettaisiin huomioon perustelut, jotka Saksan hallitus on myöhemmin esittänyt yhteisöjen tuomioistuimessa, erityisyyttä koskeva edellytys ei mielestäni kuitenkaan täyty.
74 Kuten komissio on perustellusti huomauttanut, perustelu, jonka mukaan mineraalikuituja käyttävät suureksi osaksi yksityishenkilöt, ei vaikuta vakuuttavalta, koska kehitys on ollut samansuuntaista muissakin jäsenvaltioissa. En voi yhtyä myöskään perusteluun, joka koskee lämmitykseen kohdistuvan energiankulutuksen suuruutta. Kuten vastaaja on korostanut, ei ole näet näytetty toteen, että kulutus henkeä kohti olisi Saksassa suurempi kuin muualla. Tältä osin vaikuttaa erityisen merkitykseltä väliintulijana esiintyneen Suomen esittämä vastaväite, jossa korostetaan, että pohjoismaissa ilmasto on vieläkin ankarampi ja lämmitykseen tarvittavan energian määrä kaiken todennäköisyyden mukaan vieläkin suurempi, ja myös siellä käytetään suuria määriä materiaalia ja erityisesti mineraalikuituja rakennusten eristämiseen. Mikäli näin on, vastaajana oleva hallitus ei voi myöskään väittää, että Kioton pöytäkirjan mukaisten standardien saavuttamiseksi tarvittavat kansalliset toimenpiteet merkitsisivät suurempaa mineraalikuitujen kulutusta Saksassa kuin muualla.
75 Mikäli Saksan tilanne ei ole erityinen tai erityisyyttä ei ole näytetty toteen, nyt käsiteltävä kanneperuste voidaan hylätä jo pelkästään sen perusteella, kuten edellä on todettu. Tästä huolimatta on täydellisyyden vuoksi mielestäni tutkittava myös muut edellä mainitut edellytykset.
76 Todettakoon yleisesti ennen kaikkea edellytyksestä, jonka mukaan ongelman on pitänyt ilmetä direktiivin antamisen jälkeen, että tämä edellytys voi mielestäni täyttyä siinäkin tilanteessa, että kyseisen jäsenvaltion terveyttä ja turvallisuutta koskevat vaatimukset on jo yleisesti otettu huomioon direktiiviä annettaessa. Merkitystä on näet senhetkisellä tilanteella, sellaisena kuin se myöhemmin ilmenee direktiivin antamisen jälkeen, vaikka se ei johtuisikaan direktiivin antamisesta; uutuutta on näin ollen arvioitava siten, että otetaan huomioon erityisesti tosiseikat, jotka olivat olemassa kyseisessä vaiheessa, direktiivillä hyväksyttyjen päämäärien suojelemisen tavoitteet ja direktiivissä tätä tarkoitusta varten valittujen keinojen riittävyys uudessa tilanteessa.
77 Tämän jälkeen on kuitenkin huomautettava, että Saksa näyttää vuoden 1998 tiedoksiannossaan nojautuvan muuttumattomaan tosiasialliseen tilanteeseen tai se ei ainakaan ole ilmoittanut mitään uutta seikkaa, vaan on ainoastaan asiaa käsiteltäessä vedonnut joihinkin uusiin lainsäädännöllisiin seikkoihin, jotka eivät ole voimassa vaan joita vasta suunnitellaan (ja jotka liittyvät lähinnä Kioton pöytäkirjaan). Kyseisen edellytyksen ei siis mielestäni voida katsoa täyttyvän.
78 Uuden tieteellisen näytön olemassaoloa koskevan viimeisen edellytyksen osalta olen Saksan hallituksen kanssa yhtä mieltä siitä, että tieteen kehitys on jatkuva prosessi ja että kyseisen näytön "uutuutta" ei näin ollen voida arvioida perustein, jotka liittyvät hetkeen, jona näyttö on virallisesti julkistettu tai jona näyttöä arvioidaan eri tavalla. Jäsenvaltion, joka vaatii poikkeuksen myöntämistä, on kuitenkin näytettävä toteen joko se, että näyttö on todellakin ja suppeasti tulkittuna "uutta", tai se, että kyseessä on erilainen tosiasiallinen tilanne, jonka yhteydessä myös jo tunnettuja tieteellisiä tietoja on arvioitava uudella tavalla.
79 Tämän selvennyksen jälkeen on kuitenkin huomautettava, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ole helppoa ottaa kantaa asianosaisten välillä tältä osin käytyyn keskusteluun, koska siinä näyttää sekoittuneen toisaalta Saksan väitteiden esittämistä liian myöhään koskeva kysymys ja toisaalta kyseisten väitteiden perusteltavuuden arviointia koskeva kysymys. Ensin mainittua olen käsitellyt jo edellä yleisesti EY 95 artiklan 5 kohdan nojalla esitetyn pyynnön hyväksymistä koskevien edellytysten yhteydessä, ja tämän perusteella voin vain todeta, että väitteet on esitetty liian myöhään. Monimutkaisempaa jälkimmäistä kysymystä tarkastelen heti seuraavassa.
5. Näytön puutteellinen arviointi ja perustelujen puutteellisuus
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
80 Saksa väittää, että sen toimenpiteisiin liittyviä tieteellisiä seikkoja koskeva komission arviointi perustuu virheellisiin tai epätäydellisiin tosiseikkoihin ja on sellaisen menettelyn tulosta, joka ei ole puolueettomuusperiaatteen mukainen; tämän vahvistaa myös riidanalaisen päätöksen perustelujen ristiriitaisuus. Joka tapauksessa perusteet, joita komissio on käyttänyt arvioidessaan sitä, olivatko Saksan toimenpiteet todellisuudessa tarpeellisia ja oikeasuhteisia, olivat varotoimiperiaatteen vastaisia, vaikka kyseistä periaatetta olisi noudatettava tässä yhteydessä.
81 Kantajana oleva hallitus väittää erityisesti, että tuote on luokiteltava karsinogeeniksi paitsi silloin, kun on varmaa, että se aiheuttaa ihmisissä syöpää, myös jo silloin, kun on olemassa vaara, että sillä on tällaisia vaikutuksia. Tämä johtuu erityisesti siitä, että kokeellisesti ja epidemiologisesti on havaittu, että karsinogeeniselle aineelle altistumisen ja sairauden kehittymisen välillä kuluu pitkä aika. Tällaisessa epävarmuustilanteessa ihmisen elämän ja terveyden asettamisen ensi sijalle pitäisi johtaa siihen, että suositaan kansallisia oikeussääntöjä, jotka tieteellisten tutkimustulosten valossa vaikuttavat suojaavan paremmin näitä perustavanlaatuisia arvoja kuin direktiivin 97/69/EY keskustelua herättävät ja sallivammat säännökset. Huolimatta tästä tieteellisesti epävarmasta tilanteesta, jonka olemassaolon komissio on itsekin myöntänyt, se on kuitenkin estänyt kantajaa soveltamasta ankarampaa lainsäädäntöä.
82 Saksa korostaa tarkemmin sanoen sitä, että komissio on arvioinut Saksan tieteellisiä väitteitä kahden asiakirjan perusteella: kolmen luokittelun ja merkintöjen alan asiantuntijan, joille komissio oli antanut tehtäväksi arvioida kyseisiä väitteitä, antaman lausunnon ja myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevän tiedekomitean (CSTEE) selvityksen perusteella (ks. edellä 19 kohta). Molemmat asiakirjat ovat useista syistä virheellisiä tai puutteellisia.
83 Ensin mainitussa näet ainoastaan raportoidaan asianosaisten välisen keskustelun tulokset, eikä siinä arvioida yksityiskohtaisesti Saksan esittämää näyttöä eikä oteta varsinkaan huomioon sitä, että Saksan suojelutoimenpiteet vastaavat tuotantoteollisuudessa nyttemmin vakiintunutta käytäntöä. Kolmen asiantuntijan riippumattomuudesta voidaan Saksan mielestä myös esittää vakavia epäilyjä, koska kaksi heistä oli jo ottanut kantaa tähän kysymykseen aikaisemmissa komiteoissa, jotka oli perustettu auttamaan komissiota direktiivin antamiseen johtaneessa prosessissa, ja kolmas oli jopa konsultoinut komissiota direktiiviehdotusta valmisteltaessa.
84 Saksa toteaa, että CSTEE:n selvitys on perusteeton, ja riitauttaa ennen kaikkea komission sen perusteella esittämät arvioinnit. Ensin mainitun seikan osalta se korostaa, että CSTEE:llä ei ollut selvitystä laatiessaan käytettävissään tieteellisiä arviointeja, joihin Saksa on perustanut oman pyyntönsä, vaan yksinomaan Saksan tiedoksianto ja kolmen asiantuntijan lausunto. Se, miksi komitea on päätellyt, että se ei kykene arvioimaan Saksan tiedoksiantoa eikä asiantuntijoiden lausuntoa, selittyy siis tällä. Tämä puute ei johdu kuitenkaan Saksan hallituksesta vaan komission laiminlyönnistä. Jälkimmäisen seikan osalta se katsoo, että komissio on tulkinnut CSTEE:n selvitystä virheellisesti jättäessään huomiotta Saksan pyynnön arvioimiseksi oleellisen seikan eli sen, että selvityksessä yhdytään tiedoksiannossa ilmaistuihin sairaudelle altistumiseen liittyviin huoliin.
85 Kantaja ilmoittaa lopuksi, että komission päätöksen perustelut ovat ilmeisessä ristiriidassa komission itsensä aiemmin omaksumien näkemysten kanssa. Kun alkuperäinen direktiiviehdotus pohjautui nimenomaan KI-indeksiin, päätöksessä moititaan Saksaa erityisesti siitä, että se on käyttänyt kyseistä indeksiä, sillä perusteella, että sitä ei ole tieteellisesti riittävästi testattu.
86 Komissio vastaa ensinnäkin yleisesti, että riidanalaista päätöstä ei voida kumota pelkästään sen perusteella, että siinä olisi arvioitu tosiseikkoja virheellisesti; koska kyseessä on harkintavaltaan perustuva päätös, se voidaan kumota vain ilmeisen virheen tai harkintavallan väärinkäytön perusteella.
87 Asiasisällön osalta komissio vahvistaa arvioinnin, jonka mukaan Saksan esittämä tieteellinen näyttö oli puutteellista, ja vetoaa CSTEE:n selvitykseen. Se sitä vastoin kiistää perustaneensa tämän arvion asiantuntijoiden lausuntoon, jota se itsekin piti puutteellisena; samassa vastinekirjelmässä se kiistää nojautuneensa CSTEE:n selvitykseen, mikä on ristiriidassa sen hieman aikaisemmin esittämän väitteen kanssa.
88 Varotoimiperiaatteen loukkaamisen osalta komissio esittää, että kyseistä periaatetta on sovellettava EY 95 artiklalla luodun järjestelmän sisällä eikä sitä voida korvata tällä periaatteella. Tämä merkitsee sitä, että kansalliset suojelutoimenpiteet voidaan hyväksyä vain, mikäli kaikki EY 95 artiklan 5 kohdan mukaiset edellytykset täyttyvät, ja siten nyt käsiteltävässä asiassa vain, mikäli on tieteellisesti näytetty toteen, että toimenpiteet ovat välttämättömiä, jotta voitaisiin direktiiviä paremmin varmistaa kyseisessä määräyksessä mainittujen vaatimusten suojeleminen. Mikäli tällaista näyttöä ei kuitenkaan ole esitetty, koska tieteellistä tilannetta ei voida vielä arvioida lopullisesti, on pitäydyttävä yhteisön lainsäädännön yleisessä soveltamisessa. Vaikka komissio siis myöntää, että varotoimiperiaate saattaa johtaa epävarmassa tilanteessa suojelevampien toimenpiteiden toteuttamiseen, se korostaa, että näiden on aina oltava - lukuun ottamatta EY 95 artiklassa tarkoitettuja poikkeuksellisia tapauksia ja edellyttäen että kaikki soveltamisedellytykset täyttyvät - yhteisön toimenpiteitä eikä yhden jäsenvaltion yksipuolisesti toteuttamia toimenpiteitä.
Arviointi
89 Vaikka esitän arviointini niissä rajoissa, jotka koskevat yhteisöjen tuomioistuimelle annettua toimivaltaa valvoa komission teknis-tieteellisiä arviointeja, en voi olla mainitsematta, että Saksan väitteet vaikuttavat vakuuttavammilta ja herättävät jopa vahvoja epäilyjä siitä, onko direktiivi 97/69/EY neuvoston direktiivin 67/548/ETY liitteessä VI vahvistettujen perusteiden mukainen, vaikka ensiksi mainitun direktiivin laillisuutta ei olekaan kyseenalaistettu tässä oikeudenkäynnissä.
90 Tästä riippumatta minun on yhdyttävä erityisesti kantajana olevan hallituksen hallinnollisen menettelyn puutteita koskevaan väitteeseen, koska minustakin vaikuttaa siltä, että Saksan pyynnön väitettyyn tieteelliseen perusteettomuuteen liittyvät perustelut ovat hämmentävän ristiriitaiset. Tämä johtuu erityisesti komission epävarmasta ja epämääräisestä viittauksesta asiantuntijoiden lausuntoon, joka, toisin kuin komissio väittää hieman hämmentyneenä omassa vastineessaan, on keskeisessä asemassa riidanalaisessa päätöksessä. Päätös näet perustuu nimenomaan kyseiseen lausuntoon, mutta siitä huolimatta komissio samalla myöntää sen olevan huono. Sen sijaan CSTEE:n selvitystä, varsinkaan sitä osaa, jossa arvostellaan sitä, että lausunnossa ei mainita mitään Saksan hallituksen esittämästä tieteellisestä näytöstä, ei oteta lainkaan huomioon. Toisaalta ei vaikuta myöskään hallinnon asianmukaisuuden ja puolueettomuuden periaatteiden mukaiselta käytännöltä antaa yhteisön lainsäädännön ja Saksan toimenpiteiden välinen vertailu asiantuntijoille, jotka olivat jo selkeästi antaneet ratkaisunsa samasta asiasta.
91 Katson siis, että nyt käsiteltävä kanneperuste on hyväksyttävä.
6. EY 95 artiklan 6 kohdan arvioinnin laiminlyönti
92 Kantajana oleva hallitus arvostelee lopuksi sitä, että Saksan toimenpiteitä ei ole arvioitu EY 95 artiklan 6 kohdan valossa, ja perustelee näkemystään eri tavoin osoittaakseen, että toimenpiteisiin ei ole liittynyt syrjintää eikä jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista. Komissio vastaa, että koska jo määräyksen 5 kohdan edellytysten tutkimisen perusteella oli ilmeistä, että lupaa ei voitaisi hyväksyä, olisi ollut tarpeetonta selvittää lisäksi se, olivatko ne yhteensopivia kyseisen määräyksen 6 kohdan kanssa.
93 Vaikuttaa näet ilmeiseltä, että EY 95 artiklan 5 ja 6 kohta eivät ole vaihtoehtoisia, koska kaikkien niissä vahvistettujen edellytysten on täytyttävä samaan aikaan: mikäli niistä yksikin jää täyttymättä, kansallisia toimenpiteitä ei voida hyväksyä. Kuten komissio perustellusti huomauttaa, nyt käsiteltävässä asiassa Saksan toimenpiteiden hyväksymisen epääminen perustuu siihen, että EY 95 artiklan 5 kohdan mukaiset positiiviset edellytykset eivät täyty, joten ei ollut tarpeen selvittää lisäksi sitä, täyttyisivätkö kyseisen artiklan 6 kohdan mukaiset edellytykset.
94 Nyt käsiteltävä kanneperuste on siis hylättävä.
Päätelmiä
95 Mielestäni voidaan päätellä, että komissio on perustellusti katsonut, että nyt käsiteltävässä asiassa oli sovellettava perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan sijasta EY 95 artiklan 5 kohtaa. Tältä osin on korostettava, että kantajana oleva hallitus ei ole onnistunut osoittamaan, että komissio olisi lainvastaisesti katsonut, että kyseisessä määräyksessä yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavien kansallisten toimenpiteiden käyttöön ottamisen hyväksymiselle asetetuista kolmesta edellytyksestä kaksi ei täyttynyt. Se, että näin on tapahtunut kolmannen edellytyksen osalta, ei vaikuta komission kielteisen päätöksen perusteltavuuteen, koska luvan myöntäminen edellyttää kaikkien asianomaisten edellytysten samanaikaista täyttymistä.
96 Ehdotan siis, että nyt käsiteltävä kanne hylätään.
Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja tämä on hävinnyt asian, Saksan liittotasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
97 Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan väliintulijoina esiintyvät jäsenvaltiot vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Suomen on vastattava omista kuluistaan.
IV Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi asian seuraavasti:
1) Saksan liittotasavallan kanne hylätään.
2) Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Suomi vastaa omista kuluistaan.
(1) - EYVL L 196, s. 1, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna parlamentin ja neuvoston direktiivillä 1999/33/EY (EYVL L 199, s. 5).
(2) - EYVL L 343, s. 19.
(3) - EYVL L 329, s. 110.
(4) - Komitea on perustettu direktiivin 67/548/ETY 8 b artiklalla, joka on lisätty 27.6.1967 annetun direktiivin 67/548/ETY muuttamisesta 21.5.1973 annetulla direktiivillä 73/146/ETY (EYVL L 167, s. 1).
(5) - Sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 67/548/ETY mukauttamisesta tekniikan kehitykseen 27.4.1993 annetulla komission direktiivillä 93/21/ETY (EYVL L 110, s. 20).
(6) - Kuten tunnettua, kyseessä ovat julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi perustellut kiellot ja rajoitukset.
(7) - "Technical report on the reasons put forward by the Federal Republic of Germany for applying national provisions which divert from the requirements of Directive 97/69/EC, the 23rd adaptation to the technical progress of Council Directive 67/548/EEC", liite nro 5, jonka Saksa on esittänyt oikeudenkäynnissä kanteensa tueksi.
(8) - Opinion on a "Request of the Federal Republic of Germany for a Article 100a(4) (Maastricht Treaty) derogation with regard to the classification of man made mineral fibres (MMMF)" adopted by written procedure on September 10, 1999, (englanninkielinen alkuperäisteksti) www-sivuilla http://europa.eu.int/comm/food/ fs/sc/sct/out48_en.html, liite 4, jonka Saksa on esittänyt oikeudenkäynnin aikana.
(9) - Em. päätöksen 14 kohdan toinen alakohta.
(10) - Em. päätöksen 14 kohdan viimeinen alakohta.
(11) - Erityisesti asiassa C-60/98, Butterfly Music, 29.6.1999 annettuun tuomioon (Kok. 1999, s. I-3939) viitaten.
(12) - Asia C-319/97, Kortas, tuomio 1.6.1999 (Kok. 1999, s. I-3143).
(13) - Viittaan asiassa C-3/00, Tanska v. komissio, 30.5.2002 antamaani ratkaisuehdotukseen (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 69 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(14) - Lisäksi osassa oikeuskirjallisuutta on todettu samansuuntaisesti jo alusta alkaen: ks. erityisesti C. Gulmann, The Single European Act - Some Remarks from a Danish Perspective, CMLR 24 (1987), s. 31-40, erityisesti s. 38.
(15) - Julkisasiamies Tesauron em. asiassa C-41/93 antaman ratkaisuehdotuksen (Kok. 1994, s. 1833) 4 kohta.
(16) - Ks. tämän periaatteen osalta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, mm. seuraavat tuomiot: asia 5/77, Tedeschi, tuomio 5.10.1977 (Kok. 1977, s. 1555, 35 kohta); asia 148/78, Ratti, tuomio 5.4.1979 (Kok. 1979, s. 1629, 36 kohta); asia 251/78, Denkavit, tuomio 8.11.1979 (Kok. 1979, s. 3369, 14 kohta); asia 190/87, Moormann, tuomio 20.9.1988 (Kok. 1988, s. 4689, 10 kohta) ja asia C-323/93, Crespelle, tuomio 5.10.1994 (Kok. 1994, s. I-5077, 30 kohta).
(17) - Ks. viimeksi asia C-28/00, Liselotte Kauer, tuomio 30.1.2000 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 20 kohta). Vrt. mm. seuraavat aikaisemmat tuomiot: asia 68/69, Brock, tuomio 14.4.1970 (Kok. 1970, s. 171, 6 kohta); asia 1/73, Westzucker, tuomio 5.7.1973 (Kok. 1973, s. 723, 5 kohta); asia 270/84, Licata, tuomio 10.7.1986 (Kok. 1986, s. 2305, 31 kohta) ja em. asiassa Butterfly Music annetun tuomion 24 kohta.
(18) - Asia C-321/97, Andersson, julkisasiamies Cosmasin ratkaisuehdotus (Kok. 1999, s. I-3551, 57 kohta): ks. vastaavasti julkisasiamies Cosmasin em. asiassa Butterfly Music antaman ratkaisuehdotuksen 25 kohta.
(19) - Asia C-319/97, Kortas, tuomio 1.6.1999 (Kok. 1999, s. I-3143, 28 kohta).
(20) - Julkisasiamies Saggion asiassa C-127/97, Burstein, antama ratkaisuehdotus (Kok. 1999, s. I-6005, 23 kohta).
(21) - Em. asiassa Butterfly Music annetun tuomion 25 kohta. Ks. lisäksi asia 278/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.1.1987 (Kok. 1987, s. 1, 36 kohta); asia 203/86, Espanja v. neuvosto, tuomio 20.9.1988 (Kok. 1988, s. 4563, 19 kohta) ja asia C-221/88, Busseni, tuomio 22.2.1990 (Kok. 1990, s. I-495, 35 kohta).
(22) - Kyseessä oli tuolloin toisen viiteraja-arvojen luettelon laatimisesta työntekijöiden suojelemisesta vaaroilta, jotka liittyvät altistumiseen kemiallisille, fysikaalisille ja biologisille tekijöille työssä, annetun neuvoston direktiivin 80/1107/ETY täytäntöönpanemiseksi 18 päivänä joulukuuta 1996 annettu komission direktiivi 96/94/EY (EYVL L 338, s. 86).
(23) - Ks. Saksan liittotasavallan tiedoksi antamista kreosootin markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevista kansallisista säännöksistä 26 päivänä lokakuuta 1999 tehty komission päätös 1999/833/EY (EYVL L 329, s. 43). Tiedoksianto Saksan hallitukselle oli toimitettu 24.8.1999 päivätyllä komission kirjeellä.
(24) - Ks. asia 259/85, Ranska v. komissio, tuomio 11.11.1987 (Kok. 1987, s. I-4393, 13 kohta) ja asia C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990 (Kok. 1990, s. 959, 48 kohta).
(25) - Asianomainen teollisuudenala on näet sopinut vapaaehtoisesti sellaisen laatumerkin käyttöön ottamisesta, jota käytetään biohajoavien mineraalikuitujen tuotannon merkkinä.
(26) - Saksa muistuttaa erityisesti siitä, että Saksassa on Itävallan jälkeen ankarammat talvet kuin missään muussa jäsenvaltiossa: keskimääräinen lämpötila on -1,4 astetta. Kaikissa muissa unionin maissa talven lämpökeskiarvot ovat nollan yläpuolella.
(27) - Em. 10.9.1999 päivätty CSTEE:n selvitys, Answer B, kolmas alakohta; kursivointi alkuperäisessä selvityksessä.