62023CJ0632
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
13 de novembro de 2025 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Auxílios de Estado — Auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno — Artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE — Transações por permuta de terrenos florestais — Obrigação de recuperação — Dever de informar — Não execução»
No processo C‑632/23,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE, intentada em 19 de outubro de 2023,
Comissão Europeia, representada por C. Georgieva, A. Steiblytė e B. Stromsky, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República da Bulgária, representada por T. Mitova e R. Stoyanov, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: O. Spineanu‑Matei (relatora), presidente de secção, S. Rodin e N. Fenger, juízes,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 8 de janeiro de 2025,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 27 de março de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua ação, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não ter adotado, nos prazos estabelecidos, todas as medidas necessárias à execução da Decisão (UE) 2015/456 da Comissão, de 5 de setembro de 2014, sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o a 6.o desta decisão, bem como por força do Tratado FUE.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (UE) n.o 1407/2013
2
O Regulamento (UE) n.o 1407/2013 da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.o e 108.o [TFUE] aos auxílios de minimis (JO 2013, L 352, p. 1), dispõe, no seu artigo 7.o, n.o 3:
«Considera‑se que todos os auxílios de minimis individuais concedidos entre 1 de janeiro de 2007 e 30 de junho de 2014 e que satisfazem os requisitos previstos no Regulamento (CE) n.o 1998/2006 [da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 107.o e 108.o TFUE aos auxílios de minimis (JO 2006, L 379, p. 5)] não preenchem todos os critérios enunciados no artigo 107.o, n.o 1, [TFUE] pelo que estão isentos da exigência de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, [TFUE].»
Regulamento (UE) 2015/1589
3
O Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), codificou e revogou o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1).
4
Nos termos do considerando 25 do Regulamento 2015/1589:
«Nos casos de auxílios ilegais incompatíveis com o mercado interno, deve ser restabelecida uma concorrência efetiva. Para este efeito, é necessário que o auxílio, acrescido de juros, seja recuperado o mais rapidamente possível. É conveniente que esta recuperação seja efetuada de acordo com o direito processual nacional. A aplicação deste direito processual não deve, ao impedir uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão [Europeia], obstar ao restabelecimento de uma concorrência efetiva. Para obter esse resultado, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a eficácia da decisão da Comissão.»
5
O artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 enuncia:
«Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça [...] nos termos do artigo [278.o TFUE], a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União.»
6
O artigo 35.o do Regulamento 2015/1589 dispõe:
«O Regulamento (CE) n.o 659/1999 é revogado.
As remissões para o regulamento revogado entendem‑se como sendo feitas para o presente regulamento e devem ler‑se nos termos da tabela de correspondência que consta do anexo II.»
Direito búlgaro
Lei relativa às Propriedades do Estado
7
O artigo 32.o, n.o 2, da Zakon za darzhavnata sobstvenost (Lei relativa às Propriedades do Estado, DV n.o 44, de 21 de maio de 1996), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei relativa às Propriedades do Estado»), tem a seguinte redação:
«A compensação em dinheiro equivalente visada no n.o 1 é determinada em função do destino dos terrenos antes da entrada em vigor do plano detalhado de ordenamento do território, ou antes da aprovação de um plano detalhado de ordenamento do território que prevê a construção de uma obra nacional e para o qual existe um despacho que está em vigor que permite a execução provisória, com base nos preços de mercado de terrenos com características semelhantes situados nas imediações dos que são objeto de expropriação.»
8
O n.o 1a das dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado) enuncia:
«Para os fins da presente lei:
[...]
(2) O “valor de mercado” é a média dos preços de todas as transações imobiliárias relativas à compra/venda, à permuta, à constituição de direitos reais ou à transferência de propriedade contra uma obrigação de construção, à constituição de hipoteca (a título de garantia pela compra/venda de um bem imóvel), às vendas em leilão por oficiais públicos e privados, das instituições do Estado e dos municípios, bem como sobre outras transações a título oneroso, com exceção das que têm por objeto participações teóricas em bens imóveis, em que pelo menos uma das partes seja comerciante, celebradas no prazo de doze meses a contar da data do pedido de avaliação e registadas na conservatória do registo do local onde o bem imóvel está situado. Se, nos doze meses anteriores à data do pedido de avaliação, tiverem sido registadas mais de 20 transações na conservatória do local onde se situa o bem imóvel, o preço de mercado é determinado tendo em conta as últimas 20 transações registadas. O cálculo da média é efetuado com base em, pelo menos, duas transações pertinentes.
[...]
(4) “Bens imóveis situados nas imediações daqueles que são objeto de expropriação” são bens imóveis que estejam situados:
a)
no mesmo distrito, nas grandes cidades com divisão em distritos;
b)
no mesmo bairro, em outras cidades, centros habitados ou localidades;
c)
no mesmo território nas zonas agrícolas e nas zonas florestais.»
Lei Florestal
9
O n.o 3 das disposições transitórias e finais da Zakon za gorite (Lei Florestal, DV n.o 19, de 8 de março de 2011), em vigor desde o ano de 2011, dispõe:
«(1) Não pode ser efetuada nenhuma alteração de afetação, nos termos da presente lei, e não pode ser realizada nenhuma construção em terrenos situados nas zonas florestais que pessoas singulares ou coletivas ou municípios tenham adquirido ao Estado na sequência de permutas efetuadas até à data da promulgação da lei no Darzhaven vestnik [(Jornal Oficial)].
(2) A proibição referida no n.o 1 aplica‑se igualmente em caso de mudança de proprietário do bem imóvel, exceto nos casos em que a área florestal em causa seja adquirida pelo Estado.»
Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso
Decisão 2015/456
10
Em 1947, os terrenos florestais da República da Bulgária foram nacionalizados. Depois do ano 2000, a República da Bulgária começou a restituí‑los aos seus antigos proprietários privados. Uma alteração da Lei Florestal, que entrou em vigor em 22 de fevereiro de 2002, permitiu permutas de terrenos florestais privatizados por terrenos florestais desse Estado‑Membro. Os preços dos terrenos permutados eram determinados com base em critérios fixados pela regulamentação búlgara.
11
Na sequência de uma denúncia apresentada em 2008, que indicava um auxílio de Estado ilegal relacionado com permutas de terrenos florestais, a Comissão notificou, por Ofício de 29 de junho de 2011, a República da Bulgária sobre a sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
12
O período das transações por permuta contestadas tido em consideração vai de 1 de janeiro de 2007 a 27 de janeiro de 2009, tendo entrado em vigor uma proibição de permutas de terrenos florestais em 27 de janeiro de 2009.
13
Na sua Decisão 2015/456, a Comissão concluiu que a República da Bulgária tinha concedido um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno a empresas no âmbito da permuta de terrenos florestais públicos por terrenos florestais privados durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 27 de janeiro de 2009, que abrangia 132 transações por permuta. A este respeito, a Comissão conclui que as transações por permuta efetuadas pela República da Bulgária durante o período em análise constituem um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, nos casos em que a contraparte dessa transação seja uma empresa na aceção dessa disposição, os preços administrativos utilizados nessa transação não reflitam os preços de mercado e as condições para os auxílios de minimis estabelecidas no Regulamento n.o 1407/2013 não se encontrem preenchidas. Por outro lado, a Comissão considerou que a decisão de uma autoridade pública de alterar a utilização de uma determinada parcela de terreno na sequência de uma transação por permuta, de modo que o terreno em causa passasse a ser um terreno para construção, não constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.
14
Os artigos 1.o e 4.o a 6.o da Decisão 2015/456 têm a seguinte redação:
«Artigo 1.o
Os auxílios estatais, concedidos às empresas no contexto das transações por permuta de terrenos florestais públicos em troca de terrenos florestais privados durante o período de 1 de janeiro de 2007 a 27 de janeiro de 2009, realizadas ilegalmente pela República da Bulgária em violação do artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 4.o
1.   A República da Bulgária deve recuperar junto dos beneficiários o auxílio incompatível concedido em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.o
2.   Em derrogação do n.o 1, os auxílios ilegais podem ser recuperados junto dos beneficiários através de anulação das transações por permuta, nos casos em que não tenham sido efetuadas alterações materiais quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados a que diz respeito a transação, desde a data dessa transação.
3.   Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
4.   Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 [da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (UE) n.o 2015/1589, do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 2004, L 140, p. 1),] e no Regulamento (CE) n.o 271/2008 [da Comissão, de 30 de janeiro de 2008, que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004 relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 2008, L 82, p. 1)].
5.   A República da Bulgária deve cancelar todos os pagamentos pendentes de auxílios resultantes das transações por permuta referidas no artigo 1.o a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 5.o
1.   A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime referido no artigo 1.o deve ser cumprida de forma imediata e efetiva.
2.   A República da Bulgária deve assegurar a plena implementação da presente decisão no prazo de doze meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1.   No prazo de quatro meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
uma lista de todas as transações por permuta, com as seguintes informações:
–
os preços administrativos e de mercado das parcelas florestais privadas e públicas permutadas, informações sobre os montantes adicionais em numerário envolvidos em cada transação e o montante de auxílio estatal resultante,
–
o nome da parte privada, isto é, do beneficiário da transação por permuta, envolvida em cada transação e a indicação das razões pelas quais essa parte é, ou não, considerada uma empresa;
b)
identificação dos casos em que será conduzida uma recuperação com base nos preços de mercado no momento das transações por permuta especificados na Comunicação 2014/032997 da República da Bulgária;
c)
identificação dos casos em que a recuperação será efetuada através de anulação da transação por permuta;
d)
identificação dos casos em que a recuperação vai ser implementada com base em montantes determinados por um perito avaliador independente e os documentos que demonstram que esse perito, selecionado por concurso público e com o acordo da Comissão, foi designado.
2.   No prazo de oito meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
a lista de beneficiários que receberam auxílios no âmbito das transações por permuta referidas no artigo 1.o e o montante total do auxílio recebido por cada um deles em resultado dessas transações;
a)
o montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto de cada beneficiário;
b)
uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas e planeadas com vista ao cumprimento da presente decisão;
c)
documentos comprovativos de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
3.   No prazo de doze meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar documentos que demonstrem que o auxílio foi recuperado na sua totalidade junto dos beneficiários em causa.
4.   Mediante a apresentação de relatórios bimestrais, a República da Bulgária mantém a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para implementar a presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios concedidos em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.o a pedido da Comissão, apresentará de imediato informações sobre as medidas já tomadas e planeadas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já recuperados junto dos beneficiários.»
15
Na Decisão 2015/456, a Comissão expôs, antes de mais, nos considerandos 173 e 174, o método que deve ser tido em conta pelas autoridades búlgaras para o cálculo do montante do auxílio de Estado a recuperar. A Comissão observa, no considerando 175 desta decisão, que as informações sobre os preços administrativos utilizados nas transações por permuta, bem como os preços de mercado, no momento das permutas, de todas as parcelas abrangidas por essas transações, já estão na posse das autoridades búlgaras e que, por conseguinte, essas autoridades não se deverão deparar com dificuldades excessivas para proceder à determinação dos montantes recuperáveis com base no método descrito no referido considerando 173.
16
No considerando 176 da Decisão 2015/456, a Comissão precisou que, nos casos em que as autoridades búlgaras possam invocar dificuldades legítimas e o método não possa ser implementado ou conduza a uma quantia que manifestamente não reflete de forma adequada o montante do auxílio de Estado recebido pelo beneficiário, as autoridades búlgaras podem decidir realizar uma avaliação dos preços de mercado das parcelas permutadas no momento da transação, através de um perito independente, que deve ser qualificado para realizar tais avaliações e selecionado através de concurso público.
17
Em seguida, no considerando 177 da Decisão 2015/456, a Comissão acrescentou que, uma vez que o objetivo da recuperação era restabelecer o statu quo ante tal como existia antes da data em que a transação por permuta foi efetuada tendo em conta o caráter extraordinário dos acordos de permuta relativos a terrenos florestais que não foram explorados comercialmente, a República da Bulgária poderia cumprir a sua obrigação de recuperar o auxílio ilegalmente concedido anulando as transações por permuta contestadas, caso não tivessem sido efetuadas nenhumas alterações materiais, quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados em causa, desde a data da transação por permuta.
18
Por último, no considerando 180 da Decisão 2015/456, a Comissão indicou que o calendário para a recuperação dos montantes do auxílio de Estado junto dos beneficiários deve, tanto quanto possível, seguir o especificado na Comunicação da Comissão intitulada «Para uma aplicação efetiva das decisões da Comissão que exigem que os Estados‑Membros procedam à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis» (JO 2007, C 272, p. 4)]. Em qualquer caso, os prazos não devem ultrapassar os especificados no quadro 5 da Decisão 2015/456.
Procedimento pré‑contencioso
19
Na sua primeira reunião com a Comissão, em 7 de outubro de 2014, as autoridades búlgaras comunicaram a sua decisão de não recorrer à possibilidade de anular as transações por permuta de terrenos florestais contestadas.
20
Depois de as autoridades búlgaras terem indicado que procederiam, através de um perito independente, a uma avaliação do preço de mercado das parcelas de terrenos florestais permutadas no momento da conclusão da transação por permuta, foram organizados vários procedimentos de concurso para selecionar esse perito entre 2014 e 2017. Em 16 de outubro de 2017, a Agrolesproekt EOOD foi proposta pelas autoridades búlgaras para aprovação pela Comissão. Em 26 de outubro de 2017, a Comissão aprovou a seleção da Agrolesproekt. Em 7 de novembro de 2017, as autoridades búlgaras e a Agrolesproekt celebraram um contrato para o fornecimento do serviço de cálculo do preço de mercado dos terrenos permutados.
21
Em 4 de setembro de 2018, as autoridades búlgaras apresentaram à Comissão o seu relatório sobre a avaliação dos preços de mercado das parcelas dos terrenos permutados.
22
Em 2020, a Comissão constatou que a Agrolesproekt era uma empresa pública e que as funções de gestão eram exercidas pela autoridade que concedeu o auxílio de Estado em causa, a saber, o ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas, e considerou que a Agrolesproekt não preenchia, por conseguinte, a condição de independência exigida.
23
Por Ofício de 22 de setembro de 2020, a Comissão convidou as autoridades búlgaras a reexaminar todos os relatórios de avaliação individuais elaborados pela Agrolesproekt, para determinar os preços de mercado das parcelas dos terrenos florestais permutados segundo o método descrito na Decisão 2015/456, e a calcular sem demora os montantes corretos do auxílio de Estado a recuperar.
24
Por Ofício de 2 de novembro de 2020, as referidas autoridades informaram a Comissão da apresentação de vários recursos nos tribunais nacionais das ordens de recuperação emitidas e da falta de um sistema jurídico ou legislativo que permitisse reabrir ou encerrar um processo judicial pendente.
25
Por Ofício de 11 de maio de 2021, as autoridades búlgaras defenderam a escolha da Agrolesproekt como perito.
26
Por Ofício de 12 de julho de 2022, as autoridades búlgaras indicaram que, num total de 102 processos nos quais a concessão de um auxílio de Estado tinha sido identificada, 66 processos judiciais tinham sido até então intentados relativamente à recuperação deste auxílio e que, em dez processos, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária) tinha anulado as ordens de recuperação contestadas. As autoridades búlgaras especificaram ter enviado 21 ordens de recuperação, das quais 10 foram objeto de pagamento e 5 deram lugar a uma anulação da transação por permuta.
27
No âmbito de um recurso referido no n.o 24 do presente acórdão, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se, a título prejudicial, pelo Administrativen sad — Varna (Tribunal Administrativo de Varna, Bulgária), sobre questões relativas à interpretação da Decisão 2015/456, do artigo 107.o, n.o 1, TFUE no que respeita ao conceito de «empresa» e do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 no que respeita aos critérios que permitem determinar o montante de um auxílio de Estado recebido quando da aquisição de terrenos, no âmbito de uma permuta, tendo em conta as modalidades de cálculo do preço de mercado das parcelas de terrenos florestais. O Tribunal de Justiça pronunciou‑se sobre estas questões no Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
Foi nestas condições que a Comissão decidiu propor a presente a ação.
Quanto à ação
29
Na sua ação, a Comissão faz três acusações. A primeira acusação é relativa à não execução da Decisão 2015/456 no prazo fixado. A segunda acusação é relativa à existência de um resultado muito limitado quanto à recuperação de auxílio de Estado em causa. A terceira acusação é relativa à inexistência de circunstâncias que demonstrem a impossibilidade absoluta de executar a Decisão 2015/456.
30
A República da Bulgária conclui pedindo que a ação seja julgada improcedente.
Observações preliminares
31
Importa recordar que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o Estado‑Membro destinatário de uma decisão que o obrigue a recuperar auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno deve, por força do artigo 288.o, quarto parágrafo, TFUE, tomar todas as medidas adequadas para assegurar a execução dessa decisão. Deve obter uma recuperação efetiva dos montantes devidos, a fim de eliminar a distorção da concorrência causada pela vantagem concorrencial proporcionada por esses auxílios [Acórdãos de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, n.o 33 e jurisprudência referida, e de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferro‑níquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.o 55 e jurisprudência referida]
32
Por força do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589, a recuperação de um auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno por uma decisão da Comissão deve, como também resulta do considerando 25 deste regulamento, ser efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da referida decisão, devendo esta condição refletir as exigências do princípio da efetividade consagrado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça [Acórdão de 15 de setembro de 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, n.o 40]. Para este efeito, os Estados‑Membros em causa tomarão todas as medidas previstas nos respetivos sistemas jurídicos, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo do direito da União [Acórdão de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, n.o 34].
33
Por conseguinte, uma recuperação tardia, posterior aos prazos estabelecidos, não pode satisfazer as exigências do Tratado FUE. A este respeito, resulta de jurisprudência constante que a data de referência para a aplicação do artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE é a data fixada na decisão cujo incumprimento é impugnado ou, eventualmente, aquela que a Comissão tenha posteriormente fixado [Acórdãos de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França, C‑37/14, EU:C:2015:90, n.os 55 e 56 e jurisprudência referida, e de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castilla‑La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, n.o 50].
34
Por último, segundo jurisprudência constante, com exceção dos casos em que uma decisão de recuperação foi objeto de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, o único meio de defesa suscetível de ser invocado por um Estado‑Membro contra uma ação por incumprimento proposta pela Comissão com fundamento no artigo 108.o, n.o 2, TFUE é o que decorre de uma impossibilidade absoluta de executar corretamente a decisão de que é destinatário [Acórdãos de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.o 48 e jurisprudência referida, e, neste sentido, de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, n.o 40 e jurisprudência referida].
35
Segundo a jurisprudência, a condição relativa à existência de uma impossibilidade absoluta não está preenchida quando o Estado‑Membro demandado se limita a invocar dificuldades jurídicas, políticas ou práticas com que se deparou para executar a decisão em causa, sem efetuar uma verdadeira diligência junto das empresas em causa para recuperar o auxílio de Estado em causa e sem propor à Comissão formas alternativas de aplicação dessa decisão que teriam permitido superar essas dificuldades [Acórdãos de 14 de dezembro de 2006, Comissão/Espanha, C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777, n.o 74 e jurisprudência referida, e de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Ajudas aos produtores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, n.o 43 e jurisprudência referida].
36
No caso em apreço, no que respeita à data de referência referida na jurisprudência recordada no n.o 33 do presente acórdão, há que salientar desde logo que é facto assente que a data prevista para a execução da Decisão 2015/456 era 5 de setembro de 2015 e que a República da Bulgária não pediu à Comissão que fixasse um prazo adicional para efeitos dessa execução. Acresce que, tal como recordado no n.o 1 do presente acórdão, a própria Comissão circunscreveu a ação, através do seu pedido, ao incumprimento pela República da Bulgária das suas obrigações decorrentes dos artigos 4.o a 6.o da Decisão 2015/456 nos prazos estabelecidos. Por conseguinte, a data de referência para a aplicação do artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE é, no caso em apreço, 5 de setembro de 2015.
37
Por conseguinte, a argumentação desenvolvida no âmbito da sua segunda acusação, segundo a qual a Comissão põe em causa, em substância, por um lado, a independência da Agrolesproekt, selecionada como perito independente em 7 de novembro de 2017, e, por outro, a aplicação de métodos de avaliação que, segundo esta instituição, não refletia o preço real de mercado, não é pertinente para a apreciação da presente ação.
38
Nestas circunstâncias, importa analisar apenas a primeira e terceira acusações à luz da jurisprudência referida nos n.os 31 a 35 do presente acórdão.
Quanto à primeira acusação
Argumentos das partes
39
A Comissão indica que, em 26 de novembro de 2014, a República da Bulgária elaborou uma lista das transações que preenchem as condições do Regulamento n.o 1998/2006. Acrescenta que, de 2014 a 2017, esta última organizou cinco procedimentos de seleção de um perito encarregado de determinar o preço de mercado das parcelas de terrenos florestais permutados e que, no termo do prazo fixado na Decisão 2015/456 para a sua execução, a saber, 5 de setembro de 2015, a elaboração das especificações técnicas para um terceiro procedimento de concurso destinado a selecionar um perito ainda estava em curso.
40
A Comissão sustenta que, em 5 de setembro de 2015, a República da Bulgária não tinha executado a Decisão 2015/456, na falta de qualquer recuperação de auxílio de Estado em causa junto dos seus beneficiários e de cumprimento das obrigações relativas à comunicação de informações, previstas no artigo 6.o desta decisão.
41
A República da Bulgária contesta a procedência da primeira acusação.
42
Em primeiro lugar, a República da Bulgária alega que a existência de um número elevado de beneficiários de auxílio de Estado em causa constitui uma complexidade jurídica e factual pertinente a tomar em consideração para fixar um prazo adequado e razoável para a execução da Decisão 2015/456. A recuperação diz respeito a auxílios de Estado concedidos no âmbito de 132 transações por permuta de terrenos florestais, correspondentes a um total de 2500 terrenos, e cujo cálculo obedece a uma multiplicidade de fatores individuais. Além disso, o prazo de 12 meses previsto para a execução da Decisão 2015/456 inclui o período durante o qual os beneficiários podem exercer o seu direito de recurso contra as ordens de recuperação que estabelecem um crédito público. A República da Bulgária sublinha o facto de terem sido instaurados 68 processos judiciais contra essas ordens nos órgãos jurisdicionais nacionais. O exercício do direito a uma tutela jurisdicional efetiva por parte desses beneficiários não depende da vontade do Governo Búlgaro. Por conseguinte, o prazo de 12 meses fixado na Decisão 2015/456 para a sua execução não é razoável.
43
Em segundo lugar, a República da Bulgária sustenta ter tomado numerosas medidas no prazo fixado, ao elaborar o caderno de encargos para o concurso a fim de designar o perito encarregado de avaliar o preço de mercado das parcelas de terrenos florestais permutados. A inexistência de uma proposta no âmbito do primeiro concurso organizado constitui uma circunstância que escapa ao controlo do Governo Búlgaro. O procedimento de concurso seguinte, aberto em 2015, foi anulado a pedido da Comissão, na sequência de uma queixa apresentada nos seus serviços, sem que esta instituição tivesse em conta o facto de essa queixa referir simples estimativas e não os preços de transações efetivas.
44
Além disso, a República da Bulgária indica ter estabelecido, nos prazos fixados no considerando 180 da Decisão 2015/456, uma lista de 132 transações por permuta de terrenos florestais realizadas entre 1 de janeiro de 2007 e 27 de janeiro de 2009, identificado os beneficiários junto dos quais o auxílio de Estado devia ser recuperado e elaborado uma lista dos beneficiários que receberam um auxílio de minimis. Alega ter‑se esforçado por assegurar uma execução completa e efetiva da Decisão 2015/456, ao formular a exigência, para os procedimentos de concurso organizados em 2016 e em 2017 para efeitos de seleção de um perito, de serem examinadas todas essas 132 transações e determinado o valor de mercado das parcelas de terrenos florestais permutados. O Governo Búlgaro selecionou um perito independente, examinou as referidas transações, das quais 103 justificaram uma recuperação, e calcularam o montante exato dos auxílios devidos. Em 2019 e 2020, o Governo Búlgaro emitiu 98 ordens de recuperação para recuperar esses auxílios.
45
Na sua réplica, a Comissão alega, em primeiro lugar, que, uma vez que não foi interposto nenhum recurso de anulação da Decisão 2015/456 ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, a República da Bulgária devia dar execução a esta decisão no prazo nela fixado. Este Estado‑Membro contestou, aliás, pela primeira vez esse prazo na sua contestação.
46
Em segundo lugar, a execução da Decisão 2015/456, a saber, a recuperação de auxílio de Estado, constitui uma obrigação de resultado e não de meios. A mera organização de procedimentos de concurso para efeitos de seleção de um perito não basta para considerar que essa decisão foi executada. A Comissão considera, além disso, que não pode ser considerada responsável pelas irregularidades relacionadas com a organização de um procedimento de concurso e com a seleção do perito.
47
Em terceiro lugar, o facto de terem sido emitidas 98 ordens de recuperação não permite considerar que o auxílio de Estado foi recuperado. Na eventualidade de um processo nos órgãos jurisdicionais nacionais, as autoridades búlgaras, incluindo esses órgãos jurisdicionais, devem tomar todas as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo as medidas provisórias, a fim de garantir a execução imediata e efetiva da Decisão 2015/456. Com efeito, a obrigação de assegurar a plena eficácia dessa decisão e de alcançar uma solução conforme com a sua finalidade implicaria garantir que os beneficiários desse auxílio não disponham, mesmo provisoriamente, deste. O facto de o processo judicial nacional suspender automaticamente os efeitos da ordem de recuperação impugnada e impedir a recuperação efetiva do referido auxílio constituiria, por si só, uma violação do direito da União e, em especial, do princípio da efetividade na execução da Decisão 2015/456.
48
Na sua tréplica, a República da Bulgária sustenta, em primeiro lugar, que não pôde apreciar a razoabilidade do prazo fixado na Decisão 2015/456 para a sua execução antes de ser confrontada com as dificuldades geradas por esta última. Além disso, desde a fase preliminar de apreciação, as autoridades búlgaras informaram a Comissão, em conformidade com o princípio da cooperação leal, da impossibilidade de chegar a uma comparação objetiva com os níveis de preços das transações realizadas no mercado imobiliário.
49
Em segundo lugar, na Decisão 2015/456, a Comissão não teve em conta as informações fornecidas pelas autoridades búlgaras sobre o valor dos bens imóveis segundo os atos notariais em causa, com o objetivo de conceber e propor a essas autoridades um meio de obter o preço real de mercado, referido por esta instituição nessa decisão.
50
Em terceiro lugar, a República da Bulgária tomou medidas concretas para que os beneficiários do auxílio de Estado não dispusessem, mesmo de forma temporária, do mesmo. Assim, em conformidade com uma moratória adotada em 2009, estes apenas deteriam a nua‑propriedade dos terrenos florestais recebidos do Estado, sem poderem construir neles, o que reduziria o valor desses terrenos. Esses beneficiários sofreriam eles próprios um prejuízo e não haveria, portanto, uma distorção real da concorrência. A Comissão não demonstrou, portanto, de modo algum, que esta moratória não constituía uma medida eficaz de execução da Decisão 2015/456.
Apreciação do Tribunal de Justiça
51
A título preliminar, há que recordar que a data de referência para a aplicação do artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE é, no caso em apreço, 5 de setembro de 2015.
52
Importa salientar que é facto assente que as autoridades búlgaras comunicaram, em 17 de outubro de 2014, uma lista de transações por permuta de terrenos florestais que preenchiam as condições para serem consideradas «auxílios de minimis». A República da Bulgária sustenta que a Comissão indicou, em 22 de outubro de 2014, às autoridades búlgaras que essa lista tinha sido corretamente estabelecida, o que esta instituição confirmou na audiência.
53
Por conseguinte, há que constatar que a Comissão considerou que as transações por permuta de terrenos florestais que figuram na referida lista deviam ser consideradas «auxílios de minimis» e não deviam ser objeto de recuperação pelas autoridades búlgaras no âmbito da execução da Decisão 2015/456.
54
Em primeiro lugar, no que respeita à obrigação de recuperação de auxílio de Estado prevista nos artigos 4.o e 5.o da Decisão 2015/456, há que observar que a República da Bulgária nunca contestou a sua obrigação de recuperar esse auxílio e que efetuou diligências concretas com vista a essa recuperação.
55
Todavia, por um lado, resulta dos articulados da República da Bulgária que as anulações de seis transações por permuta de terrenos florestais ocorreram, no mínimo, em 2020.
56
Por outro lado, importa precisar que, através de uma questão para resposta escrita que o Tribunal de Justiça dirigiu às autoridades búlgaras, estas foram convidadas a precisar as transações por permuta de terrenos florestais que deram lugar a uma recuperação efetiva dos auxílios de Estado concedidos, sem ser através da anulação da transação por permuta, e num montante sobre o qual a Comissão deu o seu acordo. Em resposta a esta questão, a República da Bulgária comunicou uma lista dessas transações, da qual resulta que as datas em que ocorreram essas recuperações são todas posteriores a 5 de setembro de 2015.
57
A este respeito, a República da Bulgária não sustenta ter efetivamente recuperado, antes de 5 de setembro de 2015, montantes correspondentes ao auxílio de Estado declarado na Decisão 2015/456.
58
Daqui resulta que, no que respeita às transações por permuta diferentes das que figuram na lista referida no n.o 53 do presente acórdão, não se pode deixar de observar que, em 5 de setembro de 2015, como sustenta a Comissão, a República da Bulgária não tinha procedido, nem sequer parcialmente, à recuperação efetiva do auxílio de Estado em conformidade com os artigos 4.o e 5.o da Decisão 2015/456.
59
Os argumentos apresentados pela República da Bulgária não põem em causa esta conclusão.
60
Primeiro, uma vez que a República da Bulgária alega que o prazo fixado na Decisão 2015/456 para a sua execução não era razoável, visto que esta argumentação equivale a invocar, tacitamente, a ilegalidade dessa decisão no âmbito do presente recurso, a referida argumentação deve ser julgada improcedente.
61
Com efeito, segundo jurisprudência constante, um Estado‑Membro não pode invocar a ilegalidade de uma decisão como meio de defesa numa ação por incumprimento devido à não execução dessa decisão, salvo se a decisão deva ser considerada inexistente. Qualquer impugnação da legalidade de tal ato do direito da União deve ser apresentada no âmbito de um processo distinto, a saber, um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE [v., nomeadamente, Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França, C‑37/14, EU:C:2015:90, n.o 77 e jurisprudência referida, e Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castilla‑La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, n.o 69 e jurisprudência referida]. Ora, a República da Bulgária não interpôs recurso de anulação da Decisão 2015/456 e a sua argumentação não contém nenhum elemento suscetível de pôr em causa a própria existência dessa decisão.
62
Além disso, como foi salientado no n.o 36 do presente acórdão, é facto assente que a República da Bulgária não solicitou a prorrogação do prazo previsto na Decisão 2015/456 para a sua execução.
63
Visto que a argumentação da República da Bulgária exposta no n.o 60 do presente acórdão deve ser entendida no sentido de que se destina a invocar a impossibilidade de executar a Decisão 2015/456 no prazo fixado, esta argumentação é apreciada no âmbito da terceira acusação.
64
Segundo, uma vez que a República da Bulgária alega ter tomado numerosas medidas no prazo fixado, a saber, em substância, a elaboração de um caderno de encargos para o concurso para efeitos de seleção de um perito encarregado de avaliar o preço de mercado das parcelas de terrenos florestais permutados e o lançamento dos procedimentos de concurso, o facto de ter exigido, para os procedimentos de concurso organizados em 2016 e em 2017, que fossem examinadas 132 transações por permuta e determinado o valor de mercado das parcelas de terrenos florestais permutados, e o facto de ter calculado o montante exato dos auxílios recebidos e de ter emitido ordens de recuperação desses auxílios, há que salientar que, independentemente da data efetiva em que essas medidas foram tomadas, nenhuma delas constitui uma recuperação efetiva dos montantes de auxílio de Estado em conformidade com os artigos 4.o e 5.o da Decisão 2015/456, dado que esta decisão implica uma obrigação de resultado (v., neste sentido, Acórdão de 14 de abril de 2011, Comissão/Polónia, C‑331/09, EU:C:2011:250, n.os 56 e 57 e jurisprudência referida).
65
Terceiro, o argumento da República da Bulgária segundo o qual foram tomadas medidas concretas com vista a que os beneficiários do auxílio de Estado não disponham, mesmo de forma temporária, desse auxílio deve ser julgado improcedente, uma vez que estas não podem ser consideradas medidas de execução da Decisão 2015/456.
66
Com efeito, a República da Bulgária alega que, na sequência da adoção dessas medidas, esses beneficiários já só detinham a «nua‑propriedade» dos terrenos florestais recebidos do Estado, sem poderem realizar construções de qualquer natureza nesses terrenos, o que diminuiria o valor dos referidos terrenos.
67
Todavia, por um lado, como resulta dos articulados da República da Bulgária e das trocas de correspondência na audiência, estas medidas são anteriores à adoção da Decisão 2015/456, uma vez que, após a aplicação em 2009, pelas autoridades búlgaras, de uma moratória sobre a alteração de afetação dos terrenos permutados, foi através de uma lei adotada em 2011 que essas autoridades proibiram a construção nesses terrenos.
68
Por outro lado, uma vez que a decisão das autoridades públicas de aprovar uma alteração de afetação dos terrenos recebidos do Estado foi considerada como não constituindo um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, na Decisão 2015/456, não deve, portanto, ser recuperado nenhum auxílio a este respeito. Além disso, o facto de não poder construir nos terrenos recebidos do Estado na sequência de uma transação por permuta de terrenos florestais não permite daí retirar a conclusão de que deixou de existir a vantagem económica, que, segundo a Decisão 2015/456, é obtida com essa permuta.
69
Em segundo lugar, no que respeita à obrigação prevista no artigo 6.o da Decisão 2015/456, por força do qual a República da Bulgária estava obrigada a comunicar um certo número de informações no prazo de quatro meses, oito meses e doze meses após a notificação dessa decisão, este Estado‑Membro sustenta ter, nos prazos fixados no considerando 180 da Decisão 2015/456, estabelecido uma lista de 132 transações por permuta de terrenos florestais realizadas entre 2007 e 2009, identificado os beneficiários junto dos quais o auxílio de Estado devia ser recuperado e elaborado uma lista dos beneficiários que receberam um auxílio de minimis.
70
Independentemente das datas em que essas medidas foram tomadas, não se pode deixar de observar que a sua adoção não permite considerar que a República da Bulgária comunicou as informações que devia transmitir à Comissão, em conformidade com o artigo 6.o da Decisão 2015/456.
71
Com efeito, as referidas medidas não correspondem às informações descritas no artigo 6.o, n.os 1 a 3, da Decisão 2015/456. Além disso, como resulta dos n.os 54 a 68 do presente acórdão, uma vez que a República da Bulgária não procedeu, no prazo previsto pela Decisão 2015/456, nem sequer parcialmente, à recuperação efetiva do auxílio de Estado, não se pode considerar que este Estado‑Membro tenha comunicado à Comissão, antes de 5 de setembro de 2015, todas as medidas e informações referidas no artigo 6.o, n.o 4, desta decisão.
72
Tendo em conta todas as considerações precedentes, a primeira acusação deve ser julgada procedente.
Quanto à terceira acusação
Argumentos das partes
73
A Comissão recorda que os Estados‑Membros devem demonstrar que tentaram de boa‑fé recuperar o auxílio de Estado e colaborar com ela, em aplicação do artigo 4.o, n.o 3, TUE, para ultrapassar as dificuldades eventualmente encontradas. Ora, isso não acontece no caso em apreço. A Comissão indica que, de acordo com as informações de que dispõe, a Decisão 2015/456 ainda não tinha sido plenamente executada na data de apresentação da sua petição inicial.
74
Em primeiro lugar, a Comissão alega que 66 dos 102 beneficiários do auxílio de Estado impugnaram as ordens de recuperação nos órgãos jurisdicionais nacionais, o que teria implicado atrasos suplementares na execução da Decisão 2015/456 e, sendo caso disso, novos procedimentos administrativos e processos judiciais.
75
Por um lado, as autoridades nacionais competentes e os órgãos jurisdicionais nacionais são obrigados a garantir a plena eficácia da Decisão 2015/456 e a alcançar uma solução conforme com a finalidade prosseguida por essa decisão, a saber, garantir que os beneficiários do auxílio de Estado não disponham, mesmo provisoriamente, dos fundos correspondentes ao auxílio de Estado. Por conseguinte, os órgãos jurisdicionais nacionais não podem aplicar um método de cálculo do montante desse auxílio que tenha por efeito neutralizar a vantagem económica identificada nessa decisão. Além disso, a República da Bulgária não refere uma suspensão da execução de uma ordem de recuperação do auxílio de Estado baseada em dúvidas quanto à validade da Decisão 2015/456, quer essas dúvidas provenham desse Estado‑Membro no âmbito de um recurso de anulação interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE ou de órgãos jurisdicionais nacionais.
76
Por outro lado, a Comissão sustenta que, uma vez que a República da Bulgária considera que, por força do direito búlgaro, os processos judiciais pendentes ou as decisões revestidas da autoridade de caso julgado não podem ser prejudicados, um órgão jurisdicional nacional tem a obrigação de garantir a plena eficácia das normas do direito da União, não aplicando, se necessário e por sua própria autoridade, qualquer disposição contrária da legislação nacional. Assim, a autoridade de caso julgado associada às decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais, que neutralizam de facto a recuperação do auxílio, não é uma circunstância que indique uma impossibilidade absoluta de executar uma decisão da Comissão.
77
Em segundo lugar, a Comissão sublinha que, para cumprir a obrigação de recuperar o auxílio de Estado em causa, o Estado‑Membro deve adotar novos atos jurídicos ou afastar as disposições de direito nacional que o impeçam de executar a decisão que ordena a recuperação de um auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno e de ultrapassar rapidamente as dificuldades encontradas. Assim, as disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado, aplicadas pelos peritos judiciais, devem ser alteradas ou afastadas a fim de dar plena eficácia à Decisão 2015/456, o que é inteiramente da competência da República da Bulgária.
78
A República da Bulgária contesta o mérito da terceira acusação.
79
Em primeiro lugar, a República da Bulgária alega que, devido à existência de um pequeno número de transações entre particulares, a Agrolesproekt foi confrontada com uma impossibilidade objetiva de encontrar transações análogas no mercado para efetuar avaliações dos preços de mercado dos terrenos florestais permutados que estivessem em condições de satisfazer as pretensões, não sustentadas pela Comissão, relativas a um «preço real de mercado».
80
Em segundo lugar, a República da Bulgária alega que os órgãos jurisdicionais nacionais anularam ordens de recuperação baseando‑se em relatórios de peritos judiciais elaborados em conformidade com os critérios de avaliação nacionais previstos no n.o 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado. A este respeito, resulta do Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, n.o 60), que este n.o 1a, pontos 2 e 4, está em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, TFUE e com o artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589. Por conseguinte, as decisões tomadas pelos órgãos jurisdicionais búlgaros estão em conformidade com o direito da União.
81
Além disso, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária), nos seus acórdãos proferidos à data da apresentação da resposta da República da Bulgária, rejeitou firmemente a possibilidade de utilizar terrenos com uma afetação diferente. Ora, uma vez que, segundo jurisprudência constante, a impossibilidade absoluta de execução pode ser de natureza jurídica quando decorre de decisões tomadas por órgãos jurisdicionais nacionais, desde que essas decisões estejam em conformidade com o direito da União, daqui resulta que a República da Bulgária se encontrava, no caso em apreço, perante tal impossibilidade.
82
Em terceiro lugar, a República da Bulgária sustenta que submeteu à apreciação da Comissão, no prazo fixado, os problemas relacionados com a recuperação dos auxílios de Estado e pediu instruções para obrigar os órgãos jurisdicionais nacionais a cumprirem essas instruções. Uma vez que a Comissão não lhe deu essas instruções, não cumprindo assim o seu dever de cooperação leal, os representantes legais do ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas, no âmbito de um processo de recurso contra as ordens de recuperação, pediram ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial, o que deu origem ao Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), o qual teria dado às autoridades búlgaras novas oportunidades de tomar medidas de acompanhamento destinadas a superar as dificuldades associadas à execução da Decisão 2015/456.
83
Em quarto lugar, a República da Bulgária recorda que a Comissão não indicou, nem na Decisão 2015/456 nem numa fase posterior, qualquer método específico para avaliar os preços de mercado dos terrenos florestais permutados. Além disso, quanto às alegações da Comissão relativas à falta de fiabilidade das avaliações elaboradas, esta instituição não indica na sua petição nem nos seus anexos um valor preciso ou aproximado do «preço real de mercado».
84
Na sua réplica, a Comissão sublinha, em primeiro lugar, que não resulta do Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), que os órgãos jurisdicionais nacionais calculem o montante do auxílio de Estado de uma forma que conduza à execução da Decisão 2015/456, nem que o método decorrente da Lei relativa às Propriedades do Estado conduza a um cálculo correto do preço real de mercado. Salienta que o Tribunal de Justiça declarou que o órgão jurisdicional nacional deve ter em conta, por um lado, a subavaliação dos preços referidos nos atos notariais e, por outro, o número insuficiente de vendas que poderiam ser tidas em conta por analogia para permitir uma comparação fiável. Ora, resulta de um Acórdão do Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) de 20 de abril de 2021 que estes dois fatores não foram tidos em conta na aplicação do método decorrente da Lei relativa às Propriedades do Estado.
85
Além disso, é evidente que as decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais não estão em conformidade com o direito da União, uma vez que os peritos judiciais, que calculam os preços de mercado dos terrenos florestais permutados, nomeadamente, com base nos dados constantes dos atos notariais, neutralizaram a recuperação do auxílio de Estado em 58 casos.
86
Em segundo lugar, a Comissão contesta ter de encontrar uma solução para a pretensa impossibilidade jurídica de recuperação de um auxílio de Estado ilegal na ordem interna. Sublinha que o conceito de «impossibilidade jurídica absoluta» está concebido de forma estrita, para não prejudicar o primado e a efetividade do direito da União, e não pode decorrer da existência de um quadro jurídico nacional que impeça a recuperação efetiva. Considera, além disso, que os considerandos 172 a 179 da Decisão 2015/456 conferem à República da Bulgária várias possibilidades para lidar com a complexidade da recuperação do auxílio de Estado.
87
Em terceiro lugar, a Comissão precisa que, na data de apresentação da réplica, a República da Bulgária só forneceu dados relativos aos montantes do auxílio de Estado calculados no âmbito dos processos judiciais nacionais pendentes. Em contrapartida, não tinha conhecimento dos dados definitivos relativos ao cálculo dos montantes que deviam ser recuperados.
88
Na sua tréplica, a República da Bulgária sustenta ter procedido a uma alteração das disposições do artigo 6.o do Naredbata za otsenka na pozemleni imoti v Gorski teritorii (Regulamento relativo à Avaliação dos Terrenos em Zonas Florestais, DV n.o 63, de 16 de agosto de 2011), alterado e completado (DV n.o 34, de 3 de maio de 2016), de modo a executar a Decisão 2015/456. Os preços de mercado dos terrenos florestais permutados determinados nas peritagens de avaliação da Agrolesproekt foram obtidos graças a esta alteração e apesar do número insuficiente de transações análogas no mercado.
89
Também existe uma impossibilidade objetiva de natureza jurídica decorrente da aplicação, pelos órgãos jurisdicionais nacionais, do n.o 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às propriedades do Estado, o que é conforme com o Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Os critérios enunciados nestas disposições exigem que os peritos examinem transações análogas no mercado a partir dos atos notariais relativos a essas transações, que são consideradas vendas efetivas de bens com características semelhantes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
90
Importa recordar, em primeiro lugar, uma vez que a República da Bulgária alega que a Comissão não indicou na Decisão 2015/456 ou numa fase posterior nem um método específico para avaliar os preços de mercado dos terrenos florestais permutados nem um valor preciso ou aproximado do «preço real de mercado», que, na realidade, a Comissão indicou três métodos que a República da Bulgária podia utilizar para executar a Decisão 2015/456, expostos nos considerandos 173 a 177 desta.
91
Um método, referido no considerando 177 da Decisão 2015/456, prevê a anulação da transação por permuta de terrenos florestais. Os dois outros métodos, expostos nos considerandos 173 a 176 desta decisão, dizem respeito à determinação do montante do auxílio de Estado que deve ser recuperado com base quer nos preços de mercado em vigor no momento das transações por permuta, indicados na Comunicação 2014/032997 da República da Bulgária, quer na fixação desse montante por um perito independente na sequência da avaliação do preço de mercado dessas parcelas.
92
Nestas condições, a Comissão, que não tinha a obrigação de quantificar o auxílio que devia ser recuperado, não era, contrariamente ao que a República da Bulgária sustenta, obrigada a definir, na Decisão 2015/456 ou numa fase posterior, nem modalidades mais específicas para avaliar os preços de mercado dos terrenos florestais permutados nem um valor preciso ou aproximativo do «preço real de mercado».
93
Em segundo lugar, uma vez que a República da Bulgária invoca a impossibilidade objetiva com que a Agrolesproekt foi confrontada, a saber, a de encontrar transações análogas no mercado para avaliar os preços de mercado dos terrenos permutados, importa sublinhar, por um lado, que a possibilidade de recorrer a uma avaliação desses preços através de um perito, prevista no considerando 176 da Decisão 2015/456, não constituía o único método de avaliação possível do montante do auxílio de Estado a recuperar, como foi referido no n.o 91 do presente acórdão e, por outro, que, uma vez que a avaliação efetuada por esse perito estivesse em conformidade com essa decisão, esta não devia basear‑se no outro método referido nesse número. Assim, embora a Comissão tenha aprovado a seleção da Agrolesproekt, a escolha de recorrer a uma avaliação através de um perito não foi imposta pela Decisão 2015/456, mas resulta de uma decisão das autoridades búlgaras.
94
A este respeito, há que observar que, como salientou o advogado‑geral nos n.os 64, 89 e 90 das suas conclusões, o perito podia ser uma empresa pública e, no estado do direito da União e da prática decisória da Comissão, a República da Bulgária não tinha razão para lhe comunicar a informação relativa ao facto de que a Agrolesproekt era uma empresa pública, controlada, nomeadamente, pelo Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas.
95
Além disso, as dificuldades assim invocadas pela República da Bulgária, em encontrar transações análogas no mercado para avaliar os preços de mercado dos terrenos permutados, são de ordem prática e eram do conhecimento deste Estado‑Membro, uma vez que tinha comunicado essas dificuldades à Comissão no procedimento administrativo, como é referido na Decisão 2015/456. Ora, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 35 do presente acórdão, tais dificuldades não permitem considerar que a condição relativa à existência de uma impossibilidade absoluta de executar a Decisão 2015/456 está preenchida no caso em apreço.
96
Em terceiro lugar, visto que a República da Bulgária invoca a existência de recursos nos órgãos jurisdicionais nacionais contra as ordens de recuperação emitidas, importa salientar que este Estado‑Membro não sustenta que foram tomadas medidas, no âmbito desses procedimentos, para que os beneficiários não gozassem do auxílio em causa, mesmo de forma provisória. Além disso, a República da Bulgária não alega que a validade da Decisão 2015/256 tenha sido posta em causa no âmbito desses recursos.
97
Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 35 do presente acórdão, estas dificuldades jurídicas não permitem considerar que, no caso em apreço, a condição relativa à existência de uma impossibilidade absoluta de executar a Decisão 2015/456 está preenchida.
98
Em quarto lugar, uma vez que a República da Bulgária invoca a impossibilidade absoluta de natureza jurídica de executar a Decisão 2015/456 que decorre de decisões tomadas por órgãos jurisdicionais nacionais em conformidade com o direito da União nos termos do Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), esta argumentação deve ser julgada improcedente.
99
A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 107.o, n.o 1, TFUE e o artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento 2015/1589 não se opõem, a priori, a critérios, como os previstos nesse n.o 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado, que permitem determinar o montante de um auxílio de Estado recebido quando da aquisição de terrenos, no âmbito de uma permuta de terrenos florestais, que se baseiem nos preços médios das transações imobiliárias registadas relativas a terrenos com características análogas aos que são objeto da avaliação e situados na proximidade destes, nas quais pelo menos uma das partes seja comerciante, celebradas no prazo de doze meses anterior à avaliação (v., neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, n.os 56 e 60).
100
O Tribunal de Justiça acrescentou, todavia, que a aplicação desses critérios deve ser compatível com a decisão da Comissão relativa à recuperação do auxílio de Estado e que estes devem permitir determinar o valor de mercado desses terrenos no momento da transação por permuta. A este respeito, como, aliás, a República da Bulgária salienta, o Tribunal de Justiça precisou que cabe, designadamente, ao órgão jurisdicional, que está na origem do pedido de decisão prejudicial, verificar a realidade da circunstância segundo a qual os preços das operações imobiliárias terão, na prática, sido subavaliados para reduzir o montante dos impostos das despesas de notário, bem como da circunstância, mencionada pelo Governo Búlgaro nas suas observações escritas, segundo a qual as vendas suscetíveis de ser tomadas em conta por analogia são insuficientes para permitir uma comparação fiável (v., neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, n.os 56, 58 e 60).
101
As dificuldades invocadas pela República da Bulgária decorrentes, em substância, da necessidade de aplicar o n.o 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado, quando seria difícil encontrar transações análogas no mercado para efetuar avaliações dos preços de mercado dos terrenos permutados, são dificuldades jurídicas e práticas. Ora, por um lado, como já foi salientado, no n.o 93 do presente acórdão, essas dificuldades decorrem da escolha feita pelas autoridades búlgaras de utilizar um método de cálculo do montante do auxílio a recuperar baseado na determinação do preço de mercado dos terrenos em causa através de um perito. Por outro lado, visto que a aplicação do n.o 1a, pontos 2 e 4, das disposições complementares da Lei relativa às Propriedades do Estado teria constituído um entrave à execução da Decisão 2015/456, cabia às autoridades búlgaras tomar todas as medidas necessárias para não serem confrontadas com tais dificuldades de execução e assegurar assim plena efetividade a essa decisão.
102
Como o Tribunal de Justiça recordou no Acórdão de 19 de outubro de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, n.o 55 e jurisprudência referida), se um método de avaliação conduzir a um resultado que se afasta do valor de mercado, o juiz nacional é obrigado a afastar a sua aplicação por força da obrigação que incumbe a todos os órgãos do Estado, incluindo os órgãos jurisdicionais nacionais, de afastar uma norma de direito nacional contrária ao direito da União.
103
A este respeito, importa sublinhar que cabe à Comissão demonstrar, através de elementos de prova concretos e precisos, que o preço de mercado estabelecido pelas autoridades búlgaras não permite assegurar uma recuperação do auxílio de Estado no âmbito da execução da Decisão 2015/456.
104
Em quinto lugar, uma vez que a República da Bulgária alega que o prazo fixado na Decisão 2015/456 para a sua execução não era razoável e visto que esta argumentação deve ser entendida no sentido de que se destina a invocar a impossibilidade de executar a Decisão 2015/456 no prazo fixado, tal como foi indicado no n.o 63 do presente acórdão, a referida argumentação deve ser julgada improcedente. Com efeito, como foi salientado no n.o 36 do presente acórdão, a República da Bulgária não pediu à Comissão que fixasse um prazo adicional para efeitos dessa execução.
105
Por conseguinte, há que concluir que o atraso na execução da Decisão 2015/456 não se justifica e que a terceira acusação deve ser julgada procedente.
106
Decorre das considerações precedentes que, uma vez que a primeira e terceira acusações são julgadas procedentes, há que declarar que, não tendo tomado, nos prazos estabelecidos, todas as medidas necessárias à execução da Decisão 2015/456, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o a 6.o desta decisão, bem como por força do Tratado FUE.
Quanto às despesas
107
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Bulgária e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) decide:
1)
Ao não ter adotado, nos prazos estabelecidos, todas as medidas necessárias à execução da Decisão (UE) 2015/456 da Comissão, de 5 de setembro de 2014, sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.o a 6.o desta decisão, bem como por força do Tratado FUE.
2)
A República da Bulgária é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: búlgaro.