Arrêt du Tribunal (première chambre) du 11 décembre 2024 – Konov/Conseil
(affaire T‑326/22)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Notion de “femme ou homme d’affaires influent ayant une activité dans un secteur qui fournit une source de revenus substantielle au gouvernement de la Fédération de Russie” – Notion de “femme ou homme d’affaires ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Égalité de traitement – Droit de propriété – Liberté d’entreprise – Droit au respect de la vie privée – Sécurité juridique – Exception d’illégalité – Responsabilité non contractuelle »
1.      Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire
[Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 47-51, 55-63)
2.      Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Obligation de permettre à l’intéressé de faire connaître utilement son point de vue sur les motifs retenus à son encontre – Portée
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 71-78)
3.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques – Respect du principe d’égalité de traitement
[Art. 21 TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2022/330]
(voir points 102-107)
4.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche, ou autres personnes physiques en tirant avantage – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques – Respect du principe d’égalité de traitement
[Art. 21 TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]
(voir points 113-122)
5.      Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/397 ; règlements du Conseil nº 269/2014 et 2022/396]
(voir points 128-130, 163, 165, 166)
6.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents ou personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes, entités ou organismes leur étant associés – Obligation du Conseil d’effectuer une appréciation actualisée lors du réexamen des mesures restrictives – Preuve contraire – Modification intervenue dans la situation particulière de la personne visée par les mesures restrictives – Erreur d’appréciation
[Art. 275 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 133, 167, 176-182, 188-195)
7.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes ou hommes d’affaires influents ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Notion de secteur économique fournissant une source substantielle de revenus – Secteur de la pétrochimie – Inclusion
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2022/330]
(voir points 158-161)
8.      Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Ukraine – Changements dans la situation du requérant – Absence
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 167-170, 226-229)
9.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Inscription fondée sur un faisceau d’indices concrets, précis et concordants – Erreur d’appréciation – Absence
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 217-222, 230)
10.    Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des femmes ou hommes d’affaires influents ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et des personnes leur étant associées – Gel des fonds des femmes ou hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et des membres de leur famille proche ou des autres personnes physiques en tirant avantage – Non-adoption par le Conseil de mesures restrictives à l’encontre d’hommes d’affaires n’étant pas de nationalité russe – Violation du principe d’égalité de traitement – Absence
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 244, 245)
11.    Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit au respect de la vie privée, du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Admissibilité – Conditions – Restriction prévue par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 16, 17 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 263-268)
12.    Droit de l’Union européenne – Principes – Droits fondamentaux – Présomption d’innocence – Décision de gel des fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Compatibilité avec ledit principe – Conditions
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 48, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 273, 274)
13.    Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Absence de l’une des conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
(Art. 340, 2e al., TFUE)
(voir points 285, 286, 290)
14.    Responsabilité non contractuelle – Conditions – Préjudice réel et certain – Évaluation – Critères – Absence de préjudice réel et certain
[Art. 340, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/396, 2022/1529, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]
(voir points 288, 289, 291-293)
Dispositif
1)
La décision (PESC) 2022/1530 du Conseil, du 14 septembre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, le règlement d’exécution (UE) 2022/1529 du Conseil, du 14 septembre 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégralité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et le règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, sont annulés, dans la mesure où le nom de M. Dmitry Konov a été maintenu sur la liste des personnes, entités et organismes auxquels s’appliquent ces mesures restrictives.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Chaque partie supportera ses propres dépens.