61992C0041
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
MARCO DARMON
της 24ης Μαρτίου 1993 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Με την παρούσα προσφυγή, το βρετανικό πολιτικό κόμμα The Liberal Democrats (στο εξής «προσφεύγον») ζητεί να διαπιστωθεί η παράλειψη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (στο εξής «Κοινοβούλιο»). Το Κοινοβούλιο, παραλείποντας να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση διεξαγωγής εκλογών των μελών του Κοινοβουλίου κατά ενιαία διαδικασία σε όλα τα κράτη μέλη, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 138, παράγραφος 3, εδάφιο 1, της Συνθήκης της Ρώμης (
1
)και από το άρθρο 7, παράγραφος 1, της Πράξεως περί της εκλογής των αντιπροσώπων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με άμεση και καθολική ψηφοφορία, προσαρτημένης στην απόφαση 76/787/ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 20ης Σεπτεμβρίου 1976 (
2
) (στο εξής «Πράξη»).
2.
Το προσφεύγον, με το από 4 Οκτωβρίου 1991 έγγραφό του κάλεσε το Κοινοβούλιο να ενεργήσει, χωρίς όμως να λάβει απάντηση.
3.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης,
«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καταρτίζει σχέδια διεξαγωγής εκλογών με άμεση καθολική ψηφοφορία κατά ενιαία διαδικασία σε όλα τα κράτη μέλη».
4.
Το άρθρο 7, παράγραφος 1, της Πράξεως ορίζει:
«το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επεξεργάζεται σχέδιο ομοιομόρφου εκλογικής διαδικασίας, σύμφωνα με το άρθρο 21, παράγραφος 3, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα, το άρθρο 138, παράγραφος 3, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και το άρθρο 108, παράγραφος 3, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας.»
5.
Όπως ισχυρίζεται το προσφεύγον, η προβαλλόμενη κατά του καθού κοινοτικού οργάνου παράλειψη εμπόδισε τη θέσπιση ενιαίας εκλογικής διαδικασίας και του στέρησε την εκλογή αντιπροσώπων στο Κοινοβούλιο.
6.
Το Κοινοβούλιο προβάλλει ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής για τους ακολούθους τρεις λόγους:
—
δεν υπάρχει παράλειψη, επειδή το Κοινοβούλιο εκπλήρωσε την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο
—
οι προτάσεις που το Κοινοβούλιο οφείλει να διατυπώνει δεν παράγουν κανένα έννομο αποτέλεσμα έναντι του προσφεύγοντος κατά συνέπεια, η τυχόν παράλειψη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως αυτής εκ μέρους του κοινοτικού οργάνου δεν μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή κατ' εφαρμογή του άρθρου 175 της Συνθήκης·
—
τέλος, το προσφεύγον δεν νομιμοποιείται προς άσκηση της προσφυγής: συγκεκριμένα, δεν αποδεικνύει άμεσο και προσωπικό συμφέρον για την άσκηση παρόμοιας προσφυγής.
7.
Καίτοι το Κοινοβούλιο δεν προέβαλε λόγο απαραδέκτου, αντλούμενο από την έλλειψη παθητικής νομιμοποιήσεως επί του θέματος, εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξετάσει αυτεπαγγέλτως, όπως έπραξε στην απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, Κόμμα Οικολόγων «Les Verts» κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (
3
), ως προς την ικανότητα του Κοινοβουλίου να είναι καθού σε προσφυγή ακυρώσεως, αν το Κοινοβούλιο έχει αυτή την ικανότητα όσον αφορά την προσφυγή κατά παραλείψεως.
8.
Ας αναλογιστούμε τη σημασία του ζητήματος αυτού. Στις σχέσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Κοινότητας, η προσφυγή κατά παραλείψεως είναι ένας μηχανισμός ιδιαίτερα αποτελεσματικός.
9.
Στα χέρια του Κοινοβουλίου, χαρακτηρίστηκε «προσφυγή-βασιλιάς» (
4
), επειδή αποτελεί «μέσο πιέσεως» κατά την εξέλιξη της διαδικασίας εκδόσεως των κοινοτικών αποφάσεων στην οποία το Συμβούλιο έχει κυρίαρχη θέση.
10.
Μπορεί, κατά συνέπεια, το Κοινοβούλιο, χωρίς να υπόκειται σε έλεγχο, να παραλείψει να διατυπώσει γνώμη ή να υποβάλει πρόταση, όπου αυτές απαιτούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως των αποφάσεων;
11.
Με άλλα λόγια, η ενεργητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου επί προσφυγών κατά παραλείψεως του επιτρέπει ήδη να ασκεί έλεγχο νομιμότητας (
5
), καίτοι ο κατεξοχήν κοινοτικός νομοθέτης είναι το Συμβούλιο. Αντίστοιχα, το να αναγνωριστεί στο εξής η παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου σε προσφυγές κατά παραλείψεως συνεπάγεται ότι υπόκειται αναπόφευκτα, σε περίπτωση αδρανείας, σε δικαστικό έλεγχο.
12.
Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, που καθιερώνει γενικά διαδικασίες συνεργασίας και σύμφωνης γνώμης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και θεσπίζει μια νέα διαδικασία συναποφάσεως πολλαπλασιάζει, με τον τρόπο αυτό, τις δυνατότητες παρεμποδίσεως. Γι αυτό πρέπει να αναγνωριστεί η παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου σε περίπτωση παραλείψεως του ενεργείας.
13.
Η λακωνική διατύπωση των κειμένων, σε συνδυασμό με τις περιορισμένες εξουσίες που παρείχαν στο Κοινοβούλιο οι αρχικές συνθήκες, οδήγησαν το Δικαστήριο, κυρίως κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, να ενισχύει το «καθεστώς που διέπει τη θέση ως διαδίκου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου» (
6
). Ήδη από το 1964, έχει γίνει δεκτό από το Δικαστήριο ότι οι πράξεις του Κοινοβουλίου μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως (
7
). Το Κοινοβούλιο μπορεί επίσης να καλείται να παράσχει πληροφορίες στο Δικαστήριο στο πλαίσιο του άρθρου 21, δεύτερο εδάφιο, του οργανισμού του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο, αφού αναγνώρισε το δικαίωμα ασκήσεως παρεμβάσεως του Κοινοβουλίου (
8
), αναγνώρισε το δικαίωμα του να ασκεί προσφυγή κατά παραλείψεως (
9
), καθώς και τη δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως των πράξεων του βάσει του άρθρου 173 (
10
). Το Δικαστήριο δέχθηκε, τέλος, ότι το Κοινοβούλιο έχει, εντός ορισμένων ορίων, την εξουσία να ασκεί προσφυγή ακυρώσεως κατά πράξεων κοινοτικών οργάνων (
11
).
14.
Σήμερα δίδεται στο Δικαστήριο η δυνατότητα να συμπληρώσει το οικοδόμημα αυτό, αναγνωρίζοντας, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, την παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου σε προσφυγές κατά παραλείψεως.
15.
Κατά το άρθρο 175 της Συνθήκης:
«Αν το Συμβούλιο ή η Επιτροπή, κατά παράβαση της παρούσης συνθήκης, παραλείπουν να αποφασίσουν, τα κράτη μέλη και τα άλλα όργανα της Κοινότητος δύνανται να ασκήσουν προσφυγή στο Δικαστήριο και να ζητήσουν τη διαπίστωση της παραβάσεως αυτής (
12
).
(...)
Κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο υπό τις προϋποθέσεις των προηγουμένων παραγράφων, δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο κατά οργάνου της Κοινότητος το οποίο παρέλειψε να του απευθύνει πράξη εκτός συστάσεως ή γνώμης» (
13
).
16.
Στην απόφαση «κοινή πολιτική μεταφορών» (
14
), με την οποία αναγνωρίσατε την ενεργητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου σε προσφυγές κατά παραλείψεως, τονίσατε ότι το Κοινοβούλιο περιλαμβάνεται στα «όργανα της Κοινότητας» (
15
), και διευκρινίσατε συναφώς ότι:
«(...) το άρθρο 175, παράγραφος 1, αναγνωρίζει ρητώς τη δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως κατά του Συμβουλίου και της Επιτροπής, μεταξύ άλλων, στα “άλλα όργανα της Κοινότητας”. Επομένως, η διάταξη αυτή προβλέπει εξίσου για όλα τα όργανα της Κοινότητας το δικαίωμα ασκήσεως της εν λόγω προσφυγής. Δεν μπορεί να περιοριστεί η άσκηση αυτού του δικαιώματος ως προς ένα από τα κοινοτικά όργανα χωρίς να θιγεί η θεσμική του θέση όπως τη θέλησε η Συνθήκη και ιδίως το άρθρο της 4, παράγραφος 1» (
16
).
17.
Η συλλογιστική αυτή μπορεί κάλλιστα να χρησιμοποιηθεί αυτούσια και για το τρίτο εδάφιο του άρθρου 175. Πώς είναι δυνατόν ο όρος «όργανα της Κοινότητας» να επιδέχεται δύο διαφορετικές ερμηνείες στο πλαίσιο του ίδιου άρθρου;
18.
Η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τη θέση του Κοινοβουλίου ενώπιον του Δικαστηρίου στηρίζεται κυρίως στην αρχή της μεταξύ των θεσμικών οργάνων ισορροπίας: κάθε κοινοτικό όργανο ασκεί πλήρως τις ανατεθείσες σ' αυτό από τις Συνθήκες αρμοδιότητες, σεβόμενο τις αρμοδιότητες των άλλων. Προκειμένου να διασφαλίσει την διατήρηση της ισορροπίας των εξουσιών μεταξύ των οργάνων το Δικαστήριο ελέγχει τον σεβασμό των προνομιών του κάθε κοινοτικού οργάνου (
17
).
19.
Με την απόφαση Les Verts, το Δικαστήριο τόνισε ότι:
«Ενδεχόμενη ερμηνεία του άρθρου 173 κατά τρόπο που να εξαιρούνται οι πράξεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από εκείνες κατά των οποίων μπορεί να ασκηθεί προσφυγή θα κατέληγε σε αποτέλεσμα αντίθετο τόσο προς το πνεύμα της Συνθήκης, όπως εκφράζεται με το άρθρο 164, όσο και προς το σύστημά της. Πράγματι, οι εκδιδόμενες από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πράξεις στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΟΚ θα μπορούσαν να αντιποιούνται τις αρμοδιότητες των κρατών μελών ή των λοιπών θεσμικών οργάνων ή να βαίνουν πέραν των ορίων που έχουν χαραχθεί στις αρμοδιότητες αυτών που τις εξέδωσαν, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα υπαγωγής τους στον έλεγχο του Δικαστηρίου. Πρέπει, συνεπώς, να γίνει δεκτό ότι η προσφυγή ακυρώσεως μπορεί να στρέφεται κατά των πράξεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που συνεπάγονται έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων» (
18
).
20.
Το Δικαστήριο αναγνώρισε την παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου σε προσφυγές ακυρώσεως.
21.
Ως προς το ίδιο ένδικο βοήθημα, προκειμένου να αναγνωρίσει, εντός ορισμένων ορίων, την ενεργητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου, το Δικαστήριο τόνισε στην απόφαση «Tchernobyl» (
19
), ότι:
«Ο σεβασμός της μεταξύ των θεσμικών οργάνων ισορροπίας σημαίνει ότι κάθε όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των άλλων. Αυτό σημαίνει επίσης ότι κάθε τυχόν παράβαση του κανόνα αυτού πρέπει να κολάζεται.
'Ετσι, το Δικαστήριο, στο οποίο έχει ανατεθεί από τις Συνθήκες η μέριμνα της τηρήσεως του δικαίου όπως αυτό ερμηνεύεται και εφαρμόζεται από τα όργανα, πρέπει να μπορεί να διασφαλίζει τη διατήρηση της μεταξύ των οργάνων ισορροπίας και, κατά συνέπεια, τον δικαστικό έλεγχο του σεβασμού των προνομιών του Κοινοβουλίου, όταν το τελευταίο προσφεύγει προς τούτο στο Δικαστήριο μέσω του καταλλήλου για τον επιδιωκόμενο υπ' αυτού σκοπό ενδίκου μέσου» (
20
).
22.
Προσδιορίζοντας την αποστολή του αυτή, το Δικαστήριο παρατήρησε γενικότερα, προϊδεάζοντας για την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα που τίθεται εν προκειμένω ότι:
«Ωστόσο, στο Δικαστήριο εναπόκειται η διασφάλιση της πλήρους εφαρμογής των διατάξεων των Συνθηκών, όσον αφορά τη μεταξύ των οργάνων ισορροπία, και μάλιστα κατά τέτοιο τρόπο ώστε το Κοινοβούλιο, όπως και τα λοιπά όργανα, να μπορεί, σε περίπτωση προσβολής των προνομιών του, να ασκεί κατά τρόπο ασφαλή και αποτελεσματικό μια από τις ένδικες προσφυγές που προβλέπονται από τις Συνθήκες» (
21
).
23.
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν διασφαλίζει συνεκτική δικαστική προστασία μέσω ενός «πλήρους συστήματος ενδίκων μέσων» (
22
) και ότι προσβάλλονται οι προνομίες των υπολοίπων κοινοτικών οργάνων — καθώς και των κρατών μελών — αν δεν έχουν το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής πατά παραλείψεως πατά του Κοινοβουλίου. Σε τί θα χρησίμευε πράγματι η αναγνώριση από το Δικαστήριο της δυνατότητας ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως κατά των πράξεων του Κοινοβουλίου, αν το Κοινοβούλιο μπορούσε, παραλείποντας να ενεργήσει, να διαφύγει κάθε έλεγχο;
24.
Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει την παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου όσον αφορά την προσφυγή κατά παραλείψεως.
25.
Όμως, η προσφυγή αυτή δεν επιτρέπεται να ασκείται κατά οποιασδήποτε παραλείψεως του Κοινοβουλίου.
26.
Στην απόφαση Les Verts, το Δικαστήριο διατύπωσε την αρχή ότι
«το σύστημα της Συνθήκης συνίσταται (...) στη δυνατότητα ασκήσεως απευθείας προσφυγής κατά οιουδήποτε μέτρου που λαμβάνουν τα θεσμικά όργανα και συνεπάγεται έννομο αποτέλεσμα» (
23
).
27.
Σε περίπτωση προσφυγής ακυρώσεως, η προσφυγή μπορεί να ασκηθεί κατά οποιουδήποτε μέτρου των θεσμικών οργάνων, ανεξαρτήτως της φύσεως ή της μορφής του, το οποίο αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (
24
). Στη θέση αυτή ενέμεινε το Δικαστήριο με την απόφαση επί της υποθέσεως «Επιτροπές» (
25
).
28.
Το Δικαστήριο έκρινε, εξάλλου, ότι
«το σύστημα των ενδίκων μέσων συνεπάγεται στενή σχέση μεταξύ της προσφυγής που προβλέπεται στο άρθρο 173, με την οποία μπορεί να επιτευχθεί η ακύρωση παράνομων πράξεων του Συμβουλίου και της Επιτροπής και αυτής που στηρίζεται στο άρθρο 175, η οποία μπορεί να καταλήξει στη διαπίστωση ότι η παράλειψη του Συμβουλίου ή της Επιτροπής να εκδώσουν ορισμένες πράξεις είναι αντίθετη προς τη Συνθήκη» (
26
).
29.
Συνεπώς, το κριτήριο των εννόμων αποτελεσμάτων είναι, εδώ, καθοριστικής σημασίας. «Παράλειψη αποφάσεως», κατά την έννοια του άρθρου 175, συνιστά κάθε παράλειψη κοινοτικού οργάνου να εκδώσει μία πράξη παράγουσα έννομα αποτελέσματα, ασχέτως της φύσεως της.
30.
Η εξέταση των αρμοδιοτήτων και των εξουσιών του Κοινοβουλίου, από την οποία προκύπτει η αναγκαιότητα αναγνωρίσεως της παθητικής νομιμοποιήσεως του οργάνου αυτού σε περίπτωση παραλείψεως, επιτρέπει επίσης τον καθορισμό του πεδίου πρακτικής εφαρμογής.
31.
Η προσφυγή κατά παραλείψεως αποσκοπεί, μέσω της διαπιστώσεως αυτής και της υποχρεώσεως του οργάνου να θέσει τέρμα (
27
), στην έκδοση της αποφάσεως η οποία έπρεπε να ληφθεί αλλά, κατά παράβαση της Συνθήκης, δεν έχει ακόμα ληφθεί. Καταρχήν, σε κανονιστικό επίπεδο, το Κοινοβούλιο ούτε εξουσία λήψεως πρωτοβουλίας, εξουσία που επιφυλάχθηκε στην Επιτροπή, ούτε εξουσία άμεσης λήψεως των αποφάσεων έχει, όπως το Συμβούλιο και η Επιτροπή.
32.
Επιπλέον, συχνά, οσάκις η παράλειψη του Κοινοβουλίου μπορεί να παρεμποδίσει τη λειτουργία των θεσμικών οργάνων, η Συνθήκη προβλέπει, για να αποτρέψει τονκίνδυνο αυτό, ότι, σε περίπτωση παρατεινόμενης αδρανείας του Κοινοβουλίου, συνεχίζεται η διαδικασία παρά τη σιωπή του τελευταίου. Αυτό ισχύει στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 149, παράγραφος 2, υπό β', δεύτερο εδάφιο, και, σε θέματα προϋπολογισμού, στα άρθρα 203, παράγραφος 4, και 203, παράγραφος 6 (
28
). Στις περιπτώσεις αυτές η προσφυγή του άρθρου 175 δεν έχει λόγο υπάρξεως. Η Συνθήκη προέβλεψε εκ των προτέρων τις συνέπειες της παραλείψεως του Κοινοβουλίου (
29
).
33.
Επίσης, δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως δεν υπάρχει, όταν το Κοινοβούλιο παραλείπει να εκδώσει πράξη σε τομέα όπου έχει διακριτική εξουσία. Η αδράνειά του σ' αυτή την περίπτωση δεν συνιστά παράλειψη, διότι δεν είναι «αντίθετη στη (...) Συνθήκη» (
30
). Το ίδιο ισχύει, λόγου χάρη, για τις προτάσεις δυσπιστίας.
34.
Εντούτοις, η ενίσχυση του ρόλου του Κοινοβουλίου κατά την επεξεργασία των κοινοτικών αποφάσεων, όπως προκύπτει από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, η οποία καθιέρωσε διαδικασίες συναποφάσεως σε ορισμένους τομείς (
31
), αυξάνει τον κίνδυνο ορισμένες διαδικασίες να οδηγηθούν σε αδιέξοδο λόγω αδρανείας του κοινοτικού αυτού οργάνου.
35.
Ήδη πριν από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, σε νομοθετικό επίπεδο, όταν οι Συνθήκες προβλέπουν διαβούλευση με το Κοινοβούλιο (άρθρο 43, παράγραφος 2, άρθρο 100 κ.λπ.), η αίτηση γνωμοδοτήσεως που του απευθύνει το Συμβούλιο και στην οποία το Κοινοβούλιο δεν απαντά δεν πληροί την προϋπόθεση της διαβουλεύσεως: το Δικαστήριο απαιτεί να εκφράσει πραγματικά το Κοινοβούλιο την άποψη του (
32
). Κατά συνέπεια, η έλλειψη γνωμοδοτήσεως εμποδίζει την έκδοση κανονισμού από το Συμβούλιο και παρεμποδίζει τη νομοθετική διαδικασία. Ομοίως, σε περίπτωση ελλείψεως αποφάσεως για την απαλλαγή της Επιτροπής ως προς την εκτέλεση του προϋπολογισμού (άρθρο 206 β της Συνθήκης) ή ελλείψεως αποφάσεως του Προέδρου του Κοινοβουλίου διαπιστώνουσας ότι ο προϋπολογισμός έχει οριστικά εγκριθεί (άρθρο 203 β, παράγραφος 7).
36.
Επομένως, είναι αναγκαία η πρόβλεψη της δυνατότητας ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως κατά του Κοινοβουλίου προς τερματισμό μιας τέτοιας καταστάσεως.
37.
Οσάκις η προσφυγή κατά παραλείψεως μπορεί να ασκηθεί κατά κοινοτικού οργάνου που παραλείπει να «αποφασίσει», δηλαδή να εκδώσει πράξη παράγουσα έννομα αποτελέσματα, πρέπει, πολύ περισσότερο, να μπορεί να στραφεί και κατά του κοινοτικού οργάνου που παραλείπει να εκδώσει πράξη η οποία αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη δράση του πρώτου οργάνου. Επομένως, μια τέτοια παράλειψη συνεπάγεται καθ' εαυτή έννομα αποτελέσματα.
38.
Ας μου επιτραπεί, στο σημείο αυτό, να παραθέσω τη νομολογία του Δικαστηρίου που αφορά τη διαδικασία του προϋπολογισμού. Με την απόφαση, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (
33
), το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι:
«Αν δεν υπήρχε η δυνατότητα υπαγωγής των πράξεων της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής στον έλεγχο του Δικαστηρίου, τα όργανα που απαρτίζουν την αρχή αυτή θα μπορούσαν να σφετεριστούν τις αρμοδιότητες των κρατών μελών ή των άλλων οργάνων, ή να υπερβούν τα όρια των δικών τους αρμοδιοτήτων» (
34
).
39.
Σχολιάζοντας τη σκέψη αυτή της αποφάσεως, ο γενικός εισαγγελέας Mischo παρατηρεί:
«(...) όπως ακριβώς το Δικαστήριο πρέπει να έχει τη δυνατότητα να ελέγχει αν ένα κοινοτικό όργανο σφετερίζεται, μέσω της εκδόσεως ορισμένων πράξεων, τις αρμοδιότητες των λοιπών οργάνων ή των κρατών μελών, την ίδια δυνατότητα πρέπει να έχει και στην περίπτωση κατά την οποία η αδράνεια ενός κοινοτικού οργάνου μπορεί να οδηγήσει στο ίδιο αποτέλεσμα και να εμποδίσει τα λοιπά όργανα ή τα κράτη μέλη στην άσκηση των αρμοδιοτήτων τους» (
35
).
40.
Το Δικαστήριο δέχθηκε, με ένα obiter dictum της αποφάσεως «Επιτροπές», ότι η μη κατάθεση από το Συμβούλιο σχεδίου προϋπολογισμού μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής κατά παραλείψεως εκ μέρους του Κοινοβουλίου (
36
). Πράγματι, αν δεν κατατεθεί τέτοιο σχέδιο, το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να ασκήσει τις αρμοδιότητες που του έχουν ανατεθεί με το άρθρο 203, παράγραφοι 4 έως 8, της Συνθήκης.
41.
Βεβαίως, όταν παραλείπει να ενεργήσει εκεί όπου με βάση τις Συνθήκες έχει προς τούτο εντολή ή υποχρέωση, το Κοινοβούλιο δεν αντιποιείται τις αρμοδιότητες άλλων κοινοτικών οργάνων. Μπορεί, αντίθετα, να εμποδίσει τα όργανα αυτά να τις ασκήσουν.
42.
Πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι, καταρχάς, μπορεί να ασκηθεί ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή κατά παραλείψεως, στρεφόμενη κατά του Κοινοβουλίου, εφόσον η πράξη της οποίας η έκδοση ζητείται παράγει έννομα αποτελέσματα.
43.
Το Κοινοβούλιο προβάλλει, ας μου επιτραπεί να το υπενθυμίσω, τρεις λόγους απαραδέκτου.
44.
Ο πρώτος λόγος σχετικά με το αν το Κοινοβούλιο κατάρτισε ή όχι «σχέδια διεξαγωγής εκλογών με άμεση καθολική ψηφοφορία κατά ενιαία διαδικασία» υπό την έννοια του άρθρου 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, αποτελεί, κατά την άποψη μου, ζήτημα όχι παραδεκτού, αλλά ουσίας και αφορά την ίδια την ύπαρξη της παραλείψεως.
45.
Το Δικαστήριο ζήτησε από τους διαδίκους να περιορίσουν τις παρατηρήσεις τους, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση στα ακόλουθα σημεία:
1)
Παράγει η πρόταση που υιοθέτησε το Κοινοβούλιο βάσει της προαναφερθείσας διατάξεως έννομα αποτελέσματα;
2)
Σε ποιο βαθμό αφορά το προσφεύγον άμεσα και ατομικά;
46.
Θα εξετάσω διαδοχικά τα δύο αυτά σημεία.
47.
Είναι τα «σχέδια» που προβλέπει το άρθρο 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, πράξεις που συνεπάγονται έννομα αποτελέσματα;
48.
Η προβλεπόμενη από τη διάταξη αυτή διαδικασία τριών φάσεων παρουσιάζει ιδιαιτερότητες για διαφόρους λόγους. Η διαδικασία αυτή ακολουθήθηκε κατά την έκδοση της προαναφερθείσας αποφάσεως του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 1976, και της προσαρτηθείσας σ' αυτήν πράξεως της ίδιας ημερομηνίας, «περί της εκλογής των αντιπροσώπων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με άμεση και καθολική ψηφοφορία».
49.
Το άρθρο 138 υποχρεώνει το Κοινοβούλιο να καταρτίζει «σχέδια» διεξαγωγής εκλογών με άμεση και καθολική ψηφοφορία κατά ενιαία διαδικασία σε όλα τα κράτη μέλη (
37
).
50.
Το Συμβούλιο, στο οποίο το Κοινοβούλιο διαβιβάζει τα σχέδια αυτά, θεσπίζει ομοφώνως τις σχετικές διατάξεις τις οποίες συνιστά (
38
) στα κράτη μέλη να αποδεχθούν σύμφωνα με τους συνταγματικούς τους κανόνες.
51.
Πρόκειται εδώ, όπως δέχεται η θεωρία, για μια ειδική διαδικασία που συνεπάγεται ταυτόχρονα εκτέλεση και αναθεώρηση της Συνθήκης. Πρέπει να τονιστεί, στο σημείο αυτό, ότι η πράξη η οποία προέβλεπε στο άρθρο 1 την εκλογή των αντιπροσώπων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με άμεση και καθολική ψηφοφορία (χωρίς να αναφέρει «κατά την καθοριζόμενη από κάθε κράτος μέλος διαδικασία») και, στο άρθρο 2, νέα μεταξύ των κρατών μελών κατανομή του αριθμού των αντιπροσώπων, έθεσε εκτός ισχύος τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 138 και, κυρίως, ότι το άρθρο 14 της ίδιας της πράξεως αναγνώρισε αυτό το ανίσχυρο.
52.
Έτσι, η πράξη ενσωματώνεται στη Συνθήκη. Αποτελεί κανόνα πρωτογενούς δικαίου.
53.
Το Κοινοβούλιο έχει την εξουσία πρωτοβουλίας, πράγμα που συνιστά μεν εξαιρετική περίπτωση στη Συνθήκη, είναι όμως κατανοητό, όπως σημειώνει ο Verges, αφού «η μεταβολή του συστήματος εκλογής των αντιπροσώπων του το αφορά άμεσα» (
39
).
54.
Η πράξη αφορά μόνο την «εκλογή των αντιπροσώπων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με άμεση και καθολική ψηφοφορία» και δεν προσδιορίζει πλήρως το έργο του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τους ανατίθεται με την παράγραφο 3 του άρθρου 138.
55.
Προσφεύγοντας, επομένως, στην «τεχνική της προοδευτικής εφαρμογής» (
40
), η Πράξη προβλέπει επίσης στο προαναφερθέν άρθρο 7 (
41
), αν και χωρίς να τάσσει προθεσμία, την εκπλήρωση της αποστολής αυτής με την κατάρτιση «σχεδίου ενιαίας εκλογικής διαδικασίας».
56.
Το «σχέδιο» αυτό (
42
) (τονίζω ότι το άρθρο 7 της πράξεως χρησιμοποιεί τον όρο στον ενικό και όχι, όπως το άρθρο 138, στον πληθυντικό) και η με βάση το σχέδιο αυτό θέσπιση «διατάξεων» από το Συμβούλιο συνεπάγονται την παραγωγή όλων των εννόμων αποτελεσμάτων του πρώτου και του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 138, παράγραφος 3, τα οποία πρέπει να έχουν τεθεί εκτός ισχύος, όπως ακριβώς διαπιστώθηκε με το άρθρο 14 της πράξεως για τις παραγράφους 1 και 2 του ίδιου άρθρου.
57.
Οι προτάσεις του Κοινοβουλίου δε δεσμεύουν το Συμβούλιο. Σημειωτέον ότι σ' ένα τομέα όπως η θέσπιση ενιαίου εκλογικού συστήματος, που άπτεται των συνταγματικών κανόνων των κρατών μελών και ανήκει, επομένως, στην αποκλειστική αρμοδιότητα αυτών, με τη διαδικασία του άρθρου 138, παράγραφος 3, επιτυγχάνεται η συμφιλίωση του στόχου εναρμονίσεως των νομοθεσιών και του σεβασμού των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών.
58.
Όπως αναφέρει επίσης ο Vergés, οι «διατάξεις» που θεσπίζονται από το Συμβούλιο αποτελούν sui generis πράξεις που δεν μπορούν να εξομοιωθούν ούτε με τις αποφάσεις του άρθρου 189, τέταρτο εδάφιο (αφού οι διατάξεις αυτές παράγουν έννομα αποτελέσματα μόνο μετά την αποδοχή τους από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τους συνταγματικούς τους κανόνες), ούτε με τις συμβάσεις αναθεωρήσεως της Συνθήκης που συνάπτονται βάσει του άρθρου 236 (μια μονομερής απόφαση του Συμβουλίου αντικαθίσταται εδώ από ένα κείμενο που απέρρευσε από διακυβερνητική συνδιάσκεψη) (
43
).
59.
Οι διατάξεις του άρθρου 138, παράγραφος 3, δεν μπορούν, κατά συνέπεια, να θεωρηθούν πράξεις που στερούνται εννόμων αποτελεσμάτων, εξομοιούμενες με γνώμη ή σύσταση κατά την έννοια των άρθρων 175, τρίτο εδάφιο, ή 189, πέμπτο εδάφιο, της Συνθήκης. Εφόσον οι διατάξεις κυρωθούν όλα τα εθνικά όργανα, περιλαμβανομένου και του νομοθέτη, οφείλουν να τηρούν τις θεσπισθείσες διατάξεις.
60.
Όμως, για να εκτιμηθεί αν τα «σχέδια» του άρθρου 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, παράγουν έννομα αποτελέσματα, τα οποία μπορεί να επικαλεστεί ο ασκών την προσφυγή κατά παραλείψεως, πρέπει να υπομνησθεί ότι σε παρόμοιο θέμα οι προϋποθέσεις που προβλέπει το άρθρο 175 — και η νομολογία του Δικαστηρίου — είναι διαφορετικές ανάλογα με το αν την προσφυγή ασκεί, αφενός μεν κράτος μέλος ή όργανο της Κοινότητας, αφετέρου δε ιδιώτης.
61.
Ας εξετάσουμε την πρώτη περίπτωση.
62.
Η σχετική με την παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων προϋπόθεση επιβάλλεται για δύο ουσιώδεις λόγους:
—
αφενός η οικονομία του κοινοτικού συστήματος εκδικάσεως των διαφορών-όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως «AETR» (
44
), οι πράξεις που δεν έχουν χαρακτήρα αποφάσεως δεν υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας με βάση το κοινοτικό δίκαιο (
45
)
—
αφετέρου η συνοχή των ενδίκων μέτρων προστασίας (
46
) αυτό αποδεικνύεται από το ακόλουθο παράδειγμα: η σαφής άρνηση διατυπώσεως συστάσεως δεν μπορεί να προσβληθεί βάσει του άρθρου 173 (
47
). Όπως τονίζουν οι Μ. και D. Waelbroek, «αν αναγνωρίζαμε στα κοινοτικάόργανα και στα κράτη μέλη δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως κατά πράξεων που δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα, το καθού κοινοτικό όργανο, προκειμένου να αποφύγει τον δικαστικό έλεγχο, θα περιοριζόταν σε ρητή άρνηση διατυπώσεως συστάσεως ή γνώμης» (
48
).
63.
Οσάκις ένα κοινοτικό όργανο παραλείπει να εκδώσει μια προπαρασκευαστική πράξη που είναι αναγκαία για την έκδοση από άλλο κοινοτικό όργανο οριστικής πράξεως που συνεπάγεται έννομα αποτελέσματα, η παράλειψη του, επειδή εμποδίζει την έκδοση της οριστικής πράξεως, παράγει αφ' εαυτής έννομα αποτελέσματα. Όπως έχω επισημάνει, αυτό δικαιολογεί την προσφυγή κατά παραλείψεως.
64.
Έτσι, στο πλαίσιο του άρθρου 152 της Συνθήκης, όταν η Επιτροπή παραλείπει να υποβάλει στο Συμβούλιο την αιτηθείσα από το τελευταίο πρόταση, το Συμβούλιο περιάγεται, λόγω ελλείψεως της απαραίτητης προπαρασκευαστικής αυτής πράξεως, σε αδυναμία να αποφασίσει. Μπορεί να ασκήσει κατά της Επιτροπής προσφυγή κατά παραλείψεως, επειδή δεν υπέβαλε την πρόταση εντός των ταχθεισών προθεσμιών (
49
), καίτοι η πρόταση αυτή δεν παράγει per se έννομα αποτελέσματα.
65.
Όπως σημειώνει ο Joliét, με αφορμή όχι το Κοινοβούλιο, αλλά την Επιτροπή, όταν η έκδοση μιας πράξεως απαιτεί τη συνεργασία δύο κοινοτικών οργάνων, «η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά της αδρανείας του Συμβουλίου καθίσταται αναποτελεσματική, αν δεν μπορεί να στραφεί και κατά της μη αναλήψεως πρωτοβουλίας της Επιτροπής.» (
50
)
66.
Τα «σχέδια» που επεξεργάζεται το Κοινοβούλιο στο πλαίσιο του άρθρου 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, παράγουν συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα έναντι του Συμβουλίου, επειδή, αν δεν υπάρχουν τέτοια σχέδια, το Συμβούλιο δεν μπορεί να ασκήσει τις αρμοδιότητες που του έχουν ανατεθεί με το δεύτερο εδάφιο. Όπως έχει σημειωθεί από τους Vandersanden και Barav (
51
), «οι προπαρασκευαστικές πράξεις ενσωματώνονται στην τελική πράξη, η οποία υπόκειται σε προσφυγή ακυρώσεως, ενώ, η αδράνεια και μόνο που διακόπτει την εξέλιξη της διαδικασίας παράγει οριστικά έννομα αποτελέσματα».
67.
Είναι σαφές ότι τα «σχέδια» του Κοινοβουλίου επιτρέπουν, πολύ περισσότερο υποχρεώνουν, το Συμβούλιο να εκδώσει απόφαση. Το Συμβούλιο δεν δεσμεύεται ως προς την ουσία και μπορεί να παρεκκλίνει από την πρόταση που περιλαμβάνουν τα σχέδια αυτά. Αντιθέτως, η παράλειψη του Κοινοβουλίου παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι του Συμβουλίου, επειδή καθιστά αδύνατη την εκπλήρωση της αποστολής που του έχει ανατεθεί.
68.
Επομένως, προσβάλλονται οι προνομίες του Συμβουλίου, αν σε μια τέτοια περίπτωση δεν μπορεί να ασκήσει προσφυγή κατά παραλείψεως.
69.
Παράγει, όμως, η μη κατάρτιση σχεδίων εκ μέρους του Κοινοβουλίου έννομα αποτελέσματα έναντι του προσφεύγοντος; Διαφοροποιείται ο όρος αυτός του παραδεκτού της προσφυγής κατά παραλείψεως όταν η προσφυγή στηρίζεται στο άρθρο 175, τρίτο εδάφιο;
70.
Η τελευταία αυτή διάταξη διακρίνεται ήδη από αυτή του πρώτου εδαφίου του ίδιου άρθρου ως προς το ότι η παράλειψη εκδόσεως πράξεως, όπως η σύσταση ή γνώμη, δεν υπόκειται σε προσφυγή κατά παραλείψεως εκ μέρους φυσικού ή νομικού προσώπου.
71.
Πρέπει, εν προκειμένω, να θεωρηθεί η προσφυγή απαράδεκτη για το μοναδικό λόγο ότι το Κοινοβούλιο δεν είχε σε καμία περίπτωση τη δυνατότητα να εκδώσει έναντι του προσφεύγοντος άλλη πράξη πλην συστάσεως ή γνώμης κατά την έννοια του άρθρου 175, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο με την απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1993, Italsolar (
52
), στην οποία επρόκειτο για προσφυγή κατά παραλείψεως στρεφόμενη κατά της Επιτροπής;
72.
Πιστεύω ότι, όπως κατέδειξα, η μη κατάρτιση «των σχεδίων» εκ μέρους του Κοινοβουλίου συνεπάγεται έννομα αποτελέσματα και ότι, επομένως, οι πράξεις αυτές δεν μπορούν να θεωρηθούν συστάσεις ή γνώμες κατά την έννοια της προαναφερθείσας διατάξεως. Ομοίως, η εκδοθείσα από το Συμβούλιο πράξη, καίτοι χαρακτηρίζεται ως «διατάξεις» των οποίων «συνιστάται» η αποδοχή, μπορεί να παραγάγει έννομα αποτελέσματα εφόσον η θέση σε εφαρμογή ενιαίου εκλογικού συστήματος από τα κράτη μέλη εξαρτάται καταρχάς από την παρέμβαση αυτή. Όντως, ο σεβασμός του κοινοτικού συμφώνου φαίνεται να αποκλείει κάθε άλλη διαδικασία θεσπίσεως ενιαίου εκλογικού συστήματος.
73.
Είναι δυνατόν όμως, η κατάρτιση του «σχεδίου» από το Κοινοβούλιο να συνεπάγεται έννομα αποτελέσματα έναντι των ιδιωτών;
74.
Με την απόφαση της 10ης Ιουνίου 1982, Lord Bethell (
53
), το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«(...) για να γίνει δεκτή η προσφυγή του, ο προσφεύγων πρέπει να είναι σε θέση να αποδείξει είτε ότι είναι ο αποδέκτης πράξεως της Επιτροπής που παράγει συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα έναντί του και δύναται ως εκ τούτου να ακυρωθεί, είτε ότι η Επιτροπή, αφού εκλήθη προσηκόντως σύμφωνα με το άρθρο 175, παράγραφος 2, παρέλειψε να λάβει ως προς αυτόν ένα μέτρο λήψη του οποίου ηδύνατο νομίμως να αξιώσει δυνάμει των κανόνων του κοινοτικού δικαίου» (
54
).
75.
Οι ιδιώτες δεν μπορούν, επομένως, να ισχυριστούν ότι το οικείο όργανο παρέλειψε να τους απευθύνει πράξη στερούμενη δεσμευτικότητας (
55
). Πρέπει η πράξη να παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι αυτών.
76.
Πάντως, η προϋπόθεση αυτή δεν εφαρμόζεται αυστηρά.
77.
Έτσι, με την απόφαση επί της υποθέσεως Asia Motor (
56
), το Πρωτοδικείο, επιληφθέν προσφυγής κατά παραλείψεως που άσκησαν οι επιχειρήσεις (οι οποίες κατέθεσαν, κατ' εφαρμογή του άρθρου 3 του κανονισμού 17, καταγγελία) (
57
) κατά της Επιτροπής, η οποία δεν εξέδωσε προσωρινή κοινοποίηση με βάση το άρθρο 6 του κανονισμού 99/63/ΕΟΚ (
58
), έκρινε την προσφυγή παραδεκτή, καίτοι το «έγγραφο που προβλέπει το άρθρο 6» δεν αποτελεί οριστική απόφαση επί της καταγγελίας.
78.
Κατόπιν μιας τέτοιας κοινοποιήσεως η επιχείρηση μπορεί να διατυπώσει τις ενδεχόμενες παρατηρήσεις της. Πρόκειται, επομένως, για προπαρασκευαστική πράξη που δεν παράγει έναντι της επιχειρήσεως έννομα αποτελέσματα και, κατά συνέπεια, δεν χωρεί κατ' αυτής προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης (
59
). Αντιθέτως, η έλλειψη κοινοποιήσεως στερεί την επιχείρηση από τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις της, οπότε παράγει ως προς την επιχείρηση αυτή έννομα αποτελέσματα που δικαιολογούν την προσφυγή κατά παραλείψεως.
79.
Δεν περιέχεται, εξάλλου, η λύση αυτή εν σπέρματι στις αποφάσεις επί των υποθέσεων Deutscher Komponistenverband (
60
) και Gema (
61
);
80.
Δεν επιδέχεται, κατά τη γνώμη μου, αμφισβήτηση ότι οι ιδιώτες έχουν, σε ορισμένες περιπτώσεις, δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως λόγω μη εκδόσεως μιας πράξεως, καίτοι δεν μπορούν να προσβάλλουν την πράξη αυτή βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης, ιδίως όταν πρόκειται για προπαρασκευαστική πράξη.
81.
Έτσι, το γεγονός και μόνο ότι τα από το άρθρο 138, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, προβλεπόμενα «σχέδια» δεν θα μπορούσαν, αν είχαν υιοθετηθεί από το Κοινοβούλιο, να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως εκ μέρους ιδιώτη, επειδή δεν παράγουν έναντι αυτού έννομα αποτελέσματα, δεν συνεπάγεται την απόρριψη ως απαράδεκτης της προσφυγής κατά παραλείψεως λόγω μη εκδόσεως τέτοιων πράξεων. Πρόκειται και εν προκειμένω για τη σκέψη ότι, καίτοι η εκδοθείσα πράξη δεν παράγει έννομα αποτελέσματα, η μη έκδοση της είναι δυνατόν να παράγει τέτοια αποτελέσματα.
82.
Η εξέταση του αν η μη έκδοση της πράξεως παράγει έννομο αποτέλεσμα έναντι του προσφεύγοντος σημαίνει στην ουσία εξέταση του ζητήμτος αν από την παράλειψη αυτή προσβάλλονται τα δικαιώματά του. Όμως, μόνον η εκδιδόμενη από το Συμβούλιο πράξη, ή ακριβέστερα τα μέτρα που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη προς εκτέλεση της, μπορούν να επηρεάσουν τη νομική του κατάσταση. Κατά τη γνώμη μου δε, δεν υπάρχει άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της μη εκπροσωπήσεως των Ελευθέρων Δημοκρατών στο Κοινοβούλιο και της παραλείψεως την οποία προσάπτουν σ' αυτό. Η σύνδεση είναι κατά τη γνώμη μου εν προκειμένω άκρως υποθετική και τυχαία: για να δικαιολογήσει ότι η παράλειψη του Κοινοβουλίου παράγει έννομο αποτέλεσμα έναντι αυτού, πρέπει το προσφεύγον να αποδείξει ότι με κάθε βεβαιότητα και σε διαδοχικά στάδια το Κοινοβούλιο θα πρότεινε, το Συμβούλιο θα συνιστούσε και τα κράτη μέλη θα αποδέχονταν ως ενιαίο εκλογικό σύστημα το αναλογικό σύστημα.
83.
Κατά συνέπεια, ο πρώτος λόγος απαραδέκτου που αντλείται από την έλλειψη εννόμων αποτελεσμάτων έναντι του προσφεύγοντος δικαιολογεί επαρκώς την απόρριψη της προσφυγής. Πρέπει όμως, κατά τη γνώμη μου, να εξεταστεί και ο δεύτερος λόγος.
84.
Το ερώτημα που τίθεται εν προκειμένω είναι το ακόλουθο: πώς πρέπει να ερμηνευθούν οι όροι «του απευθύνει» του άρθρου 175, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης; Μπορεί ο προσφεύγων να ισχυριστεί ότι, ως φυσικό και νομικό πρόσωπο, είναι ο αποδέκτης της εν λόγω πράξεως;
85.
Είναι προφανές ότι, ενεργώντας στο πλαίσιο του άρθρου 138, το Κοινοβούλιο δεν είναι υποχρεωμένο να απευθύνει τις προτάσεις του, όποιες κι αν είναι αυτές, στο προσφεύγον.
86.
Πάντως το Δικαστήριο δέχθηκε ότι ο προσφεύγων δεν πρέπει οπωσδήποτε να είναι ο αποδέκτης της αποφάσεως την παράλειψη εκδόσεως της οποίας προσάπτει σε κάποιο κοινοτικό όργανο.
87.
Έτσι, με την απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 1993, ENU κατά Επιτροπής (
62
), η πορτογαλική εταιρία ENU, παραγωγός εμπλουτισμένου ουρανίου, η οποία αντιμετώπιζε σημαντικά προβλήματα διαθέσεως της παραγωγής της, προσήψε κυρίως στην Επιτροπή ότι δεν έδωσε εντολή στον Οργανισμό εφοδιασμού (
63
) να λάβει επειγόντως τα ειδικά μέτρα που θα επέτρεπαν την άμεση επίλυση του προβλήματος διαθέσεως του ουρανίου που αντιμετώπιζε η ENU. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι η πράξη, αν είχε εκδοθεί, θα απευθυνόταν όχι στην εταιρία αυτή, αλλά στον Οργανισμό εφοδιασμού.
88.
Το Δικαστήριο τόνισε ότι
«μια τέτοια απόφαση, έστω και αν απευθυνόταν στον Οργανισμό, θα αφορούσε άμεσα και ατομικά την προσφεύγουσα, η οποία θα μπορούσε, εντεύθεν, να την προσβάλει ενώπιον του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 146, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης (ΕΚΑΕ).
Συνεπώς, η προσφεύγουσα μπορεί να προσφύγει στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 148, τρίτο εδάφιο, αμφισβητώντας την παράλειψη λήψεως της αιτηθείσας αποφάσεως. Εάν δεν υπήρχε αυτή η δυνατότητα, θα παρέμενε χωρίς δικαστική προστασία το παρεχόμενο με το άρθρο 53, δεύτερο εδάφιο, δικαίωμα» (
64
).
89.
Επομένως, το Δικαστήριο ερμηνεύει ευρέως τη φράση «παρέλειψε να τον απευθύνει πράξη», επειδή στόχος της διατάξεως αυτής είναι η διασφάλιση δικαστικής προστασίας σε αυτόν που, αν και δεν είναι ο τυπικός αποδέκτης της πράξεως, τον αφορά στην πραγματικότητα η πράξη όπως ακριβώς και τον αποδέκτη. Συγκεκριμένα, το κριτήριο που πρέπει να χρησιμοποιείται για τη θεμελίωση του δικαιώματος ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως του μη προνομιούχου προσφεύγοντος είναι το ίδιο με αυτό που το Δικαστήριο εφαρμόζει σε προσφυγές ακυρώσεως: όπως ακριβώς η πράξη της οποίας ζητείται η ακύρωση πρέπει να τον αφορά άμεσα και ατομικά έτσι και η παράλειψη πρέπει να αφορά τον προσφεύγοντα άμεσα και ατομικά (
65
).
90.
Η ευρεία αυτή ερμηνεία επιβάλλεται, κατά τη γνώμη μου, από την αναγκαία συνοχή των ενδίκων βοηθημάτων. Ένα πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, το οποίο η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά, χωρίς το πρόσωπο αυτό να είναι ο αποδέκτης της, μπορεί να προσβάλει την πράξη αυτή βάσει του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο. Πρέπει εξίσου το πρόσωπο αυτό να έχει δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής, αν το κοινοτικό όργανο παραλείπει απλώς να απαντήσει.
91.
Οι σκέψεις 5 και 6 της αποφάσεως επί της υποθέσεως Holtz και Willemsen (
66
) είναι στο σημείο αυτό ιδιαίτερα διαφωτιστικές.
«(...) κατά το άρθρο 175, τρίτο εδάφιο, πάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο υπό τις προϋποθέσεις των παραγράφων 1 και 2 του ίδιου άρθρου, δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο κατά του Συμβουλίου ή της Επιτροπής, επειδή κατά παράβαση της Συνθήκης “παρέλειψαν να του απευθύνουν πράξη επτός συστάσεως ή γνώμης”.
(...) προκύπτει ότι η προσφυγή που ασκήθηκε είχε ως στόχο τη θέσπιση διατάξεως που έχει χαρακτήρα γενικό και κανονιστικό και όμοια νομική ισχύ με αυτή του κανονισμού 1336/72, και όχι πράξεως που αφορά τον προσφεύγοντα άμεσα και ατομικά» (
67
).
92.
Στην υπόθεση αυτή, μία επιχείρηση είχε προσάψει στο Συμβούλιο ότι παρέλειψε να εκδώσει απόφαση χορηγούσα συμπληρωματική ενίσχυση για τους κραμβοσπόρους και γογγυλοσπόρους που μεταποιούνται στα ελαιοτριβεία που κείνται στο ομόσπονδο κράτος της Ρηνανίας της Βόρειας Βεστφαλίας και στην Επιτροπή ότι δεν υπέβαλε στο Συμβούλιο πρόταση προς τούτο.
93.
Το Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή επειδή, όπως τόνισε, η ζητηθείσα από αυτήν πρόταση αποτελούσε «αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας καταρτίσεως του κανονισμού» και επομένως «δεν μπορούσε να περιληφθεί στην κατηγορία των πράξεων που μπορούν, κατά το άρθρο 175, τρίτη παράγραφος, να απευθύνονται στην προσφεύγουσα» (
68
).
94.
Η λύση αυτή μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να ισχύσει και στην παρούσα υπόθεση.
95.
Τέλος, ιδιώτης άλλος από τον αποδέκτη μιας αποφάσεως δεν μπορεί να ισχυριστεί ότι η απόφαση τον αφορά ατομικά, παρά μόνον αν τον θίγει λόγω ορισμένων ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών ή μιας πραγματικής καταστάσεως που τον διακρίνει από κάθε άλλο πρόσωπο και ως επ τούτου τον εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο με τους αποδέκτες (
69
).
96.
Όμως, το προσφεύγον δεν έχει συμφέρον για τη θέσπιση αυτής καθαυτής της ενιαίας διαδικασίας, αλλά για την καθιέρωση συστήματος αναλογικής εκπροσωπήσεως. Όπως έχω ήδη πεί, το Συμβούλιο έχει τη δυνατότητα να μη συστήσει την καθιέρωση ενός τέτοιου συστήματος. Επιπλέον, το σύστημα που τελικά θα επιλεγεί αφορά όλα τα πολιτικά κόμματα της Κοινότητας και όχι το προσφεύγον ατομικά.
97.
Συνοψίζοντας, και αν ακόμη θεωρηθεί ότι έχει αποδειχθεί, η μη κατάρτιση «σχεδίου» από το Κοινοβούλιο παράγει έννομα αποτελέσματα μόνον έναντι του Συμβουλίου, το οποίο στερείται της δυνατότητας να θεσπίσει τις «διατάξεις» του άρθρου 138, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, και έναντι των κρατών μελών, επειδή καθυστερεί η προς αυτά σύσταση για την αποδοχή ενιαίου συστήματος.
98.
Όποια κι αν είναι η πολιτική σημασία του, δεν παράγει, πάντως, κανένα έννομο αποτέλεσμα έναντι κάποιου φυσικού ή νομικού προσώπου, το οποίο, εξάλλου, ουδαμώς μπορεί να ισχυριστεί ότι πρέπει να θεωρηθεί ως αποδέκτης της πράξεως.
99.
Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο να κρίνει την προσφυγή κατά παραλείψεως που άσκησε το πολιτικό κόμμα Ελευθέρων Δημοκρατών απαράδεκτη και να το καταδικάσει, κατά συνέπεια, στα δικαστικά έξοδα της παρούσας διαδικασίας.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
1
)	Βλ. επίσης τα άρθρα 21, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚΑΧ και 108, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚΑΕ.
(
2
)	Ευρωπαϊκή Ένωση, Συλλογή Συνθηκών, Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 1993, τ. Ι, μέρος Ι, σ. 793.
(
3
)	Απόφαση τη; 23ης Απριλίου 1986. 294/83, Κόμμα Οικολόγων «Les Verts» κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σκέψη 19 (Συλλογή 1986, σ. 1339).
(
4
)	Lenaerts, στο «Le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés européennes», université de Strasbourg, 1987, σ. 19.
(
5
)	Βλ. Isaac, L' insertion du Parlement européen dans le système juridictionnel des communautées européennes, AFD1, 1986, σ. 795.
(
6
)	Βλ. τη συμβολή μου στον τιμητικό τόμο Boulouis, ο. 75. Βλ. επίσης σημείο 3 επ. των προτάσεων μου επί της υποθέσεως 302/87, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988 (Συλλογή 1988, σ. 5615).
(
7
)	Απόφαση τη; 12ης Μαίου 1964, 101/63. Wagner (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1087).
(
8
)	Αποφάσεις της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79, Roquette ireres κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 313) και 139/79, Maizena κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1980, σ. 359).
(
9
)	Απόφαση της 22ας Μαΐου 1985, 13/83, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου «κοινή πολιτική μεταφορών» (Συλλογή 1985, σ. 1513).
(
10
)	Απόφαση Les Verts, προαναφερθείσα.
(
11
)	Απόφαση της 22ας Μαίου 1990, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, «Tchernobyl» (Συλλογή 1990, σ. I-2041).
(
12
)	Πρώτο εδάφιο, η υπογράμμιση δική μου. Πρέπει να τονιστεί ότι η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση της 7ης Φεβρουαρίου 1992 αναγνωρίζει ρητά την παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου σε προσφυγές κατά παραλείψεως: «Αν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή, κατά παράβαση της παρούσας συνθήκης, παραλείπουν να αποφασίσουν, τα κράτη μέλη και τα άλλα όργανα της Κοινότητος δύνανται να ασκούν προσφυγή στο Δικαστήριο και να ζητούν τη διαπίστωση της παράβασης αυτής» (τίτλος Π, άρθρο G, Ε, 54).
(
13
)	Τρίτο εδάφιο, η υπογράμμιση δική μου.
(
14
)	Ό.π., υποσημείωση 9.
(
15
)	Ο όρος αυτός διασαφηνίζεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, Tilg Συνθήκης, και περιλαμβάνει ρητά το Κοινοβούλιο. Επιπλέον, το Κοινοβούλιο μνημονεύεται πρώτο στο πέμπτο μέρος της Συνθήκης σχετικά με τα όργανα της Κοινότητας.
(
16
)	Σκέψη 17. Επισημαίνω ότι η διατύπωση είναι πανομοιότυπη με αυτή των προαναφερθεισών αποφάσεων της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79 και 139/79, σκέψη 19.
(
17
)	Βλ. σκέψεις 21 και 22 της προαναφερθείσας αποφάσεως της 22ας Μαίου 1990, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου «Tchernobyl».
(
18
)	Σκέψη 25, η υπογράμμιση δική μου.
(
19
)	Προαναφερθείσα απόφαση, υποσημείωση 11.
(
20
)	Σκέψεις 22 και 23, η υπογράμμιση δική μου.
(
21
)	Σκέψη 25, η υπογράμμιση δική μου.
(
22
)	Βλ. σημείο 6 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα van Oerven στην υπόθεση «Tchernobyl» (Συλλογή 1990, σ. Ι-2056).
(
23
)	Σκέψη 24, η υπογράμμιση δική μου.
(
24
)	Βλ. απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου «AETR», σκέψη 42 (23/70, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729).
(
25
)	Απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 302/87, σκέψη 20 (Συλλογή 1988, σ. 5615). Βλ. επίσης για το θέμα αυτό τις προτάσεις της 13ης Ιανουαρίου 1993 του γενικού εισαγγελέα van Gerven στην υπόθεση C-314/91, Beate Weber κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Συλλογή 1993, σ. Ι-1093, Ι-1100, σημείο 4.
(
26
)	Προαναφερθείσα απόφαση της 22ας Μαΐου 1985, «Κοινή πολιτική μεταφορών», σκέψη 36.
(
27
)	Άρθρο 176 της Συνθήκης.
(
28
)	Βλ. επίσης το άρθρο 189 Β, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης για την Πολιτική Ένωοη, που υπογράφηκε στο Maastricht, στις 7 Φεβρουαρίου 1992.
(
29
)	Βλ. Joliot, Le droit institutionnel des Communautés européennes, 1981, σ. 152
(
30
)	Για τον λόγο αυτό, κρίνονται κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου απαράδεκτες οι προσφυγές κατά παραλείψεως που στρέφονται κατά της Επιτροπής επειδή αυτή δεν άσκησε προσφυγή λόγω παραβάσεως, θέμα ως προς το οποίο έχει διακριτική εξουοία. Βλ. σχετικά τις αποφάσεις της 1ης Μαρτίου 1966, Lütticke (48/65, Συλλογή τόμος 1965-1968, ο. 243), της 14ης Φεβρουαρίου 1989, Star Fruit, σκέψεις 11 και 12 (247/87, Συλλογή 1989, σ.291) και τις διατάξεις της 30ής Μαρτίου 1990, Emricli (C-371/89, Συλλογή 1990, α I-1555) και της 23ης Μαΐου 1990, Asia Motor (C-72/90, Συλλογή 1990, σ. I-2181). Βλ. επίσης τη σκέψη 48 της προαναφερθείσας αποφάσεως της 22 Μαιου 1985, 13/83: «Το Δικαστήριο οφείλει ενδεχομένως, δυνάμει του άρθρου 175, να διαπιστώσει την παράβαση της Συνθήκης, η οποία συνίσταται στην παράλειψη του Συμβουλίου ή της Επιτροπής να εκδώσουν απόφαση σε ορισμένη περίπτωση κατά την οποίαα είχαν αχαϊκή υποχρέωση» (η υπογράμμιση δική μου).
(
31
)	Βλ. τις προτάσεις μου στην προαναφερθείσα υπόθεση «Επι- τροπές», σκέψεις 30 έως 32.
(
32
)	Προαναφερθείσα απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79 σκέψεις 34 έως 36.
(
33
)	Απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986. 34/86, Συλλογή 1986, σ.2155.
(
34
)	Σκέψη 12.
(
35
)	Προτάσεις στην υπόθεση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 36 (απόφαση της 12ης Ιουλίου 1988, 377/87, Συλλογή 1988, σ. 4017).
(
36
)	Σκέψη 16.
(
37
)	Το άρθρο 13S, παράγραφος 3, εδάφιο πρώτο, ορίζει: «Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καταρτίζει σχέδια...» (η υπογράμμιοί] δική μου).
(
38
)	Όμοια στο σημείο αυτό διατύπωση χρησιμοποιείται και στο όρθρο 201, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης.
(
39
)	Στο Mcgrct et autres, Le droit de la Communauté européenne, τόμος 9, άρθρο 138, σημείο 9.
(
40
)	Ό.π., σημείο 24.
(
41
)	Βλ. παραπάνω, σημείο 4.
(
42
)	Το Κοινοβούλιο εξέδωσε ενδεχομένως στις 10 Μαρτίου 1993 ψήφισμα με το οποίο ζήτησε από το Συμβούλιο να θεσπίσει «ενιαία εκλογική διαδικασία που να στηρίζεται στην αρχή της αναλογικής αντιπροσωπεύσεως». Μέχρι τούδε τέτοιο ψήφισμα ούτε έχει κοινοποιηθεί επίσημα στο Δικαστήριο ούτε έχει δημοσιευθεί. Αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει νέο στοιχείο ως προς την εξέταση της ουσίας της διαφοράς (τυχόν ύπαρξη της παραλείψεως). Δεν θα είχε όμως σημασία για το παραδεκτό.
(
43
)	Ό.π. σημείο 17.
(
44
)	Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψεις 38 έως 42.
(
45
)	Βλ. Α. Barav, Considérations sur la spécificité du recours en carence, RTDE 1975, σ. 59: «Δεν βλέπουμε για ποιό λόγο πράξεις που δεν μπορούν να προσβληθούν με κανένα ένδικο βοήθημα πρέπει να υπόκεινται σε προσφυγή κατά παραλείψεως».
(
46
)	Βλ. Μ. και D. Waelbroek, Encyclopédie Dalloz, Carence, αρ. 26 και αρ. 27.
(
47
)	Βλ. απόφαση της 18ης Νοεμβρίου 1970, Chevalley κατά Επιτροπής (15/70, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ.527).
(
48
)	Ό.π.
(
49
)	Βλ. κατή την έννοια αυτή, J. V. Louis. Les règlements de la Communauté économique européenne, 1969. σ. 7.
(
50
)	Joliet, ο.π., σ. 154.
(
51
)	Contentieux communautaire, 1977, σ.230.
(
52
)	C-257/90, Συλλογή, σ. I-9, σκέψεις 28 έως 31.
(
53
)	246/81, Συλλογή 1982, ο. 2277, σκέψη 13.
(
54
)	Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψη 13.
(
55
)	Βλ. επίσης τις αποφάσεις της 15ης Ιουλίου 1970, Borromeo σκέψεις 6 και 7 (6/70, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 465) και της 18ης Νοεμβρίου 1970, Chevalley, σκέψεις 10 και 11 (15/70, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ.527).
(
56
)	Απόφαση της 18ης Σεπτεμβρίου 1992, Τ-28/90, σκέψη 29, Συλλογή σ. Π-2285.
(
57
)	«Πρώτος κανονισμός εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης ΕΟΚ» ΕΕ ειδ. έκδ. 08/001, σ. 25.
(
58
)	«Όταν η Επιτροπή, έχοντας λάβει μια αίτηση συμφωνά με το άρθρο 3 παράγραφος 2 του κανονισμού αριθ. 17, κρίνει ότι τα στοιχεία που έχει στην διάθεση της δεν δικαιολογούν την αποδοχή της αιτήσεως, πληροφορεί σχετικά τους προσφεύγοντες και τους καθορίζει προθεσμία για να υποβάλουν γραπτώς τις ενδεχόμενες παρατηρήσεις τους». Κανονισμός της Επιτροπής της 25ης Ιουλίου 1963, περί των ακροάσεων που προβλέπονται στο άρθρο 19, παράγραφοι 1 και 2 του κανονισμού αριθ. 17 του Συμβουλίου (ΕΕ, ειδ. έκδ. 08/001, σ. 37).
(
59
)	Απόφαοη της 11ης Νοεμβρίου 1981, IBM, σκέψη 21 (60/81, Συλλογή 1981, σ. 2639). Απόφαση του Πρωτοδικείου της 10ης Ιουλίου 1990, Aulomec κατά Επιτροπής, σκέψη 49 (Τ-64/89, Συλλογή 1990, σ. ΙΙ-367).
(
60
)	Απόφαση της 13ης Ιουλίου 1971 (8/71, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 893). Βλ. τις προτάσεις του γενικού Εισαγγελέα Roemer επί της αποφάσεως αυτής (Rec. 1971, σ. 715): «... τίποτα δεν μας εμποδίζει, κατά τη γνώμη μου, να δεχθούμε ότι η “πράξη” μπορεί να συνίσταται σε διαδικαστικές ενέργειες, όπως η ακρόαση των προσώπων που υπέβαλαν σχετική αίτηση στο πλαίσιο της διαδικασίας αφορώσας συμπράξεις, εφόσον η ακρόαση αυτή συνεπάγεται ότι περιέρχονται οι ενδιαφερόμενοι σε συγκεκριμένη νομική θέση κατά τη διαδικασία και παράγει έννομα αποτελέσματα (που συνίστανται, λόγου χάρη, στο ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν σε μεταγενέστερη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου τα στοιχεία εκείνα που θα μπορούσαν να επικαλεστούν κατά την ακρόαση και τα οποία θα είχαν ενδεχομένως επηρεάσει την Επιτροπή κατά τη λήψη της αποφάσεως)».
(
61
)	Προαναφερθείσα απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 1979, 125/78, σκέψεις 19 έως 21.
(
62
)	Απόφαση C-107/91, Συλλογή 1993, σ. I-599.
(
63
)	Που προβλέπεται από το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚΑΕ.
(
64
)	Σκέψεις 17 και 18, η υπογράμμιση δική μου.
(
65
)	Βλ. την προαναφερθείσα απόφαση επί της υποθέσεως Chevalley, σκέψη 6· προαναφερθείσα απόφαση επί της υποθέσεως Lord Bethell, σκέψη 16.
(
66
)	Απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 1974 (134/73, Συλλογή τόμος.
(
67
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
68
)	Σκέψη 5.
(
69
)	Αποφάσεις της 15ης Ιουλίου 1963, Plaumann (25/62, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 937, συγκεκριμένα σ. 942) και της 22ας Οκτωβρίου 1986, Melro κατά Επιτροπής, σκέψη 20 (75/84, Συλλογή 1986, ο. 3021).