62010CC0002_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. Prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea Directivei 2001/77/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 septembrie 2001 privind promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile pe piața internă a electricității(2), a Directivei 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE(3), a Directivei 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice (denumită în continuare „Directiva păsări”)(4) și a Directivei 92/43/CEE din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (denumită în continuare „Directiva habitate”)(5) .
2. Cererea a fost formulată în cadrul litigiului dintre Azienda Agro‑Zootecnica Franchini sarl și Eolica di Altamura srl (denumite în continuare „societățile reclamante”), pe de o parte, și Regione Puglia, pe de altă parte, cu privire la refuzul acordării autorizației de amplasare a unor turbine eoliene pe un teren care face parte din Parcul național Alta Murgia, arie protejată și clasificată drept sit de importanță comunitară și arie de protecție specială „pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. Legislația națională interzice, printre altele, amplasarea turbinelor eoliene care nu sunt destinate consumului propriu în cadrul siturilor de importanță comunitară (SIC) și al ariilor de protecție specială (APS) care fac parte din rețeaua ecologică Natura 2000.
II – Contextul juridic
A – Dreptul Uniunii Europene
3. Articolul 191 TFUE (ex‑articolul 174 TCE) prevede:
„(1) Politica Uniunii în domeniul mediului contribuie la următoarele obiective:
– conservarea, protejarea și îmbunătățirea calității mediului;
– ocrotirea sănătății persoanelor;
– utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale;
– promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială și în special lupta împotriva schimbărilor climatice.
(2) Politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Uniunii. Aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe principiul «poluatorul plătește». […]”
4. Articolul 192 TFUE (ex‑articolul 175 TCE) prevede:
„(1) Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, decid cu privire la acțiunile pe care Uniunea urmează să le întreprindă în vederea realizării obiectivelor menționate la articolul 191.”
5. Articolul 193 TFUE (ex‑articolul 176 TCE) prevede că „[m]ăsurile de protecție adoptate în temeiul articolului 192 nu pot împiedica niciun stat membru să mențină sau să stabilească măsuri de protecție mai stricte. Aceste măsuri trebuie să fie compatibile cu tratatele. Acestea sunt notificate Comisiei.”
6. Articolul 194 alineatul (1) TFUE prevede:
„În contextul instituirii și al funcționării pieței interne și din perspectiva necesității de a conserva și îmbunătăți mediul, politica Uniunii în domeniul energiei urmărește, în spiritul solidarității între statele membre:
(a) să asigure funcționarea pieței energiei,
(b) să asigure siguranța aprovizionării cu energie în Uniune,
(c) să promoveze eficiența energetică și economia de energie, precum și dezvoltarea de noi surse de energie și energii regenerabile și
(d) să promoveze interconectarea rețelelor energetice.”
1. Directiva 2001/77
7. Considerentele (1)-(3) ale Directivei 2001/77 prevăd:
„(1) Potențialul de exploatare a surselor de energie regenerabile este utilizat în prezent sub capacitate în Comunitate. Comunitatea recunoaște necesitatea promovării surselor de energie regenerabile ca o măsură prioritară, deoarece exploatarea lor contribuie la protecția mediului și la dezvoltarea durabilă. În plus, aceasta poate duce la crearea unor locuri de muncă pe plan local, poate avea un impact pozitiv asupra coeziunii sociale, poate contribui la siguranța aprovizionării și poate accelera atingerea obiectivelor de la Kyoto. Este, în consecință, necesar să se asigure exploatarea mai bună a acestui potențial în cadrul pieței interne a electricității.
(2) Promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile este o prioritate comunitară importantă, după cum s‑a subliniat în Cartea albă privind sursele de energie regenerabile (denumită în continuare «Cartea albă»), din motive de securitate și diversificare a aprovizionării cu energie, de protecție a mediului și de coeziune socială și economică. Aceasta a fost confirmată de Consiliu în Rezoluția sa din 8 iunie 1998 privind sursele de energie regenerabile și de Parlamentul European în rezoluția sa privind Cartea albă.
(3) Intensificarea utilizării electricității produse din surse de energie regenerabile constituie o componentă importantă a pachetului de măsuri necesare pentru respectarea Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite privind schimbările climatice și a oricărui pachet de măsuri destinat respectării angajamentelor ulterioare.”
8. Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/77 prevede:
„(1) Statele membre sau organismele competente desemnate de statele membre evaluează cadrul legislativ și normativ existent în privința procedurilor de autorizare sau a altor proceduri prevăzute la articolul 4 din Directiva 96/92/CE, aplicabile instalațiilor de producere a electricității din surse de energie regenerabile, în vederea:
– reducerii obstacolelor normative și a altor obstacole în calea sporirii producției de electricitate din surse de energie regenerabile,
– simplificării și accelerării procedurilor la un nivel administrativ corespunzător și
– asigurării faptului că normele sunt obiective, transparente și nediscriminatorii și țin cont în întregime de particularitățile diverselor tehnologii care utilizează surse de energie regenerabile.”
9. Articolul 13 din Directiva 2009/28, intitulat „Proceduri administrative, reglementări și coduri”, prevede:
„(1) Statele membre se asigură că orice norme naționale referitoare la procedurile de autorizare, certificare și acordare de licențe care se aplică centralelor și infrastructurilor conexe ale rețelei de transport și distribuție pentru producția de energie electrică, încălzire sau răcire din surse regenerabile de energie, precum și procesului de transformare a biomasei în biocarburanți sau alte produse energetice sunt proporționale și necesare.
Statele membre iau măsurile adecvate pentru a se asigura, în special, că:
[…]
(c) procedurile administrative sunt raționalizate și accelerate la un nivel administrativ corespunzător;
(d) normele care reglementează autorizarea, certificarea și acordarea de licențe sunt obiective, transparente, proporționale, nu fac discriminare între solicitanți și țin pe deplin seama de particularitățile fiecăreia dintre tehnologiile care utilizează [a se citi «în materie de»] surse regenerabile de energie;
[…]
(f) pentru proiectele mai mici și pentru instalațiile descentralizate de producere a energiei din surse regenerabile se stabilesc proceduri simplificate și mai puțin împovărătoare, inclusiv prin notificare simplă, dacă acest lucru este permis de cadrul de reglementare aplicabil, după caz.
[…]”
2. Directiva păsări
10. Articolul 2 din Directiva păsări prevede că „[s]tatele membre iau măsurile necesare pentru a menține populația speciilor menționate la articolul 1 la un nivel care să îndeplinească condițiile ecologice, științifice și culturale, ținând seama în același timp de condițiile economice și de recreere sau pentru a adapta populația acestor specii la nivelul respectiv”.
11. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva păsări prevede că, ținând seama de cerințele articolului 2 din această directivă, statele membre iau măsurile care se impun pentru a conserva, a menține sau a restabili o diversitate și o suprafață pentru habitate suficientă pentru toate speciile de păsări care se găsesc în stare sălbatică pe teritoriul european al statelor membre în care se aplică Tratatul CE. În temeiul alineatului (2) litera (a) al aceluiași articol, măsurile având ca obiect conservarea, menținerea și restabilirea biotopurilor și a habitatelor presupun, printre altele, crearea unor arii protejate.
12. Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări impun statelor membre să clasifice ca arii de protecție specială teritoriile care îndeplinesc criteriile ornitologice stabilite în cadrul acestor dispoziții.
13. Articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări prevede:
„Cu privire la zonele de protecție menționate anterior la alineatele (1) și (2), statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a evita poluarea sau deteriorarea habitatelor sau orice alt efect negativ asupra păsărilor, atâta timp cât acestea au relevanță în contextul obiectivelor prezentului articol. Statele membre depun eforturi pentru a evita poluarea sau deteriorarea habitatelor și în afara zonelor de protecție.”
14. Articolul 14 din Directiva păsări prevede că „[s]tatele membre pot introduce măsuri de protecție mai stricte decât cele prevăzute de prezenta directivă”.
3. Directiva habitate
15. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate prevede instituirea unei rețele ecologice europene coerente, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea „Natura 2000”, care include și arii speciale de protejare clasificate de statele membre în temeiul dispozițiilor Directivei păsări.
16. Articolul 6 alineatele (2)-(4) din Directiva habitate prevede:
„(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se
sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de protejare a acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efecte lor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
În cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu sau, ca urmare a avizului Comisiei, de alte motive cruciale de interes public major.”
17. Articolul 7 din Directiva habitate prevede că „[o]bligațiile care decurg din articolul 6 alineatele (2), (3) și (4) din prezenta directivă înlocuiesc orice obligații rezultând de la articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva [păsări] în ceea ce privește ariile clasificate în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din prezenta directivă sau recunoscute în mod similar în conformitate cu articolul 4 alineatul (2), începând cu data punerii în aplicare a prezentei directive sau cu data clasificării sau recunoașterii de către statul membru în conformitate cu Directiva [păsări], dacă aceasta din urmă are loc după prima”.
B – Dispoziții naționale
18. Articolul 1 alineatul 1226 din Legea nr. 296 din 27 decembrie 2006 (Legea privind finanțele din 2007) (Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007)(6) prevede că, pentru a evita alte acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, regiunile și provinciile autonome Trento și Bolzano adoptă sau completează măsurile stabilite la articolele 4 și 6 din regulamentul prevăzut de Decretul nr. 357 al Președintelui Republicii din 8 septembrie 1997, astfel cum a fost modificat ulterior, în termen de trei luni de la intrarea în vigoare a acestei legi, pe baza criteriilor minime uniforme stabilite prin decret al Ministrului Mediului și Protecției Teritoriului și a Mării.
19. Articolul 5 alineatul 1 din Decretul Ministerului Mediului și Protecției Teritoriului și a Mării din 17 octombrie 2007 de instituire a criteriilor minime uniforme pentru definirea măsurilor de conservare aplicabile ariilor speciale de conservare (ASC) și ariilor de protecție specială (APS) [Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS) ] (7) (denumit în continuare „decretul ministerial”) prevede că regiunile și provinciile autonome trebuie să aplice următoarele interdicții în legătură cu toate APS:
„[…]
(l) înființarea de noi instalații eoliene, cu excepția instalațiilor pentru care, la data adoptării prezentului act, procedura de autorizare a fost inițiată prin depunerea proiectului. Organismele competente vor examina efectele proiectului, ținând seama de ciclul biologic al speciilor pentru care a fost desemnat situl, după consultarea INFS (Institutul Național pentru Faună Sălbatică). Intervențiile de înlocuire și de modernizare, inclusiv cele tehnologice, care nu presupun o intensificare a impactului asupra sitului în legătură cu obiectivele de conservare ale APS, precum și instalațiile destinate producției proprii cu o putere totală de până la 20 kW sunt de asemenea exceptate.”
20. Articolul 2 din Legea regională nr. 31 a regiunii Apulia din 21 octombrie 2008 privind normele aplicabile în materie de producție de energie din surse regenerabile, pentru reducerea emisiilor poluante, și în materie de mediu (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (denumită în continuare „Legea regională nr. 31”) prevede:
„[…]
(6) În conformitate cu articolele 6 și 7 din Directiva 92/43/CEE, precum și cu articolele 4 și 6 din regulamentul de punere în aplicare, prevăzut în Decretul nr. 357 al Președintelui Republicii din 8 septembrie 1997, cu modificările ulterioare [...], instalarea generatoarelor eoliene care nu sunt destinate consumului propriu este interzisă în ASC și APS care fac parte din rețeaua ecologică Natura 2000 [...].
[…]
(8) Interdicția prevăzută la [alineatele] 6 și 7 de mai sus se extinde pe o zonă tampon de 200 de metri.”
III – Acțiunea principală și întrebarea preliminară
21. Potrivit deciziei de trimitere, Eolica di Altamura a achiziționat drepturile de a construi un parc eolian care nu este destinat consumului propriu (altfel spus, care este destinat să producă electricitate în scopuri comerciale) și care urma să se construiască pe terenul societății Azienda Agro‑Zootecnica Franchini. Acest teren face parte din Parcul național Alta Murgia, o arie protejată clasificată drept sit de importanță comunitară și arie de protecție specială „pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. Cererile de autorizare a construcției parcului eolian au fost respinse de organismul însărcinat cu gestionarea parcului și de Regione Puglia (regiunea Apulia) prin deciziile din 1 septembrie 2006 și, respectiv, 4 iulie 2007. Respingerea cererii de autorizare de către regiunea Apulia s‑a întemeiat pe articolul 6 alineatul 3 litera (a) din Regulamentul regional nr. 16 din 4 octombrie 2006, care prevede că, în ceea ce privește amplasarea turbinelor eoliene, siturile de importanță comunitară și ariile de protecție specială potrivit Directivei habitate și Directivei păsări sunt considerate total „necorespunzătoare”, și pe articolul 14 alineatul 2 litera (a) din același regulament regional, care prevede că, în lipsa unui plan de reglementare pentru turbinele eoliene, aceste situri sunt considerate drept „neadaptate”. Societățile reclamante au atacat în fața instanței de trimitere deciziile prin care s‑a refuzat acordarea autorizației de construcție și regulamentul regional pe care s‑au întemeiat acestea, iar în acest stadiu inițial societățile reclamante au avut câștig de cauză. Însă, cât acțiunea se afla încă pe rol, a fost adoptat Regulamentul regional nr. 15/2008, care obliga societățile reclamante să formuleze o nouă acțiune în anulare.
22. În acțiunea principală care s‑a desfășurat în fața instanței de trimitere, societățile reclamante au solicitat anularea articolului 5 alineatul 1 litera (n) și a articolului 5 alineatele 4 și 4bis din Regulamentul regional nr. 15/2008. Articolul 5 alineatul 1 litera (n) interzice, printre altele, construcția de turbine eoliene noi în cadrul siturilor Natura 2000. Societățile reclamante susțin, printre altele, că se încalcă principiile cuprinse în Directiva 2001/77. Regione Puglia susține că acțiunea trebuie declarată inadmisibilă sau nefondată.
23. În cursul acțiunii principale, a intrat în vigoare Legea regională nr. 31. Instanța de trimitere consideră că interdicția cu privire la turbinele eoliene care nu sunt destinate consumului propriu, instituită în temeiul articolului 2 alineatul 6 din Legea regională nr. 31, se aplică în cazul cererii de autorizare și de compatibilitate cu mediul prezentate de societățile reclamante de la data intrării în vigoare a acestei legi (și anume de la 8 noiembrie 2008), independent de orice evaluare specifică a impactului sau a efectelor asupra mediului.
24. Pentru aceste motive, Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia a hotărât, prin decizia din 23 septembrie 2009, primită de Curte la 4 ianuarie 2010, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Dispozițiile coroborate ale articolului 1 alineatul 1226 din Legea nr. 296 din 27 decembrie 2006, ale articolului 5 alineatul 1 din Decretul Ministerului Mediului și Protecției Teritoriului și a Mării din 17 octombrie 2007 și ale articolului 2 alineatul 6 din Legea regională nr. 31 a regiunii Apulia din 21 octombrie 2008 sunt compatibile cu dreptul [Uniunii] și în special cu principiile care decurg din Directivele 2001/77/CE și 2009/28/CE (în domeniul energiei regenerabile) și din Directivele 79/409/CEE și 1992/43/CEE (în domeniul protecției păsărilor și a habitatelor naturale), în măsura în care interzic în mod absolut și nediferențiat amplasarea de turbine eoliene care nu sunt destinate consumului propriu în cadrul siturilor de importanță comunitară (SIC) și în cadrul ariilor de protecție specială (APS) care constituie rețeaua ecologică «NATURA 2000», în loc să prevadă realizarea unei evaluări adecvate a efectelor asupra mediului care să analizeze impactul proiectului avut în vedere asupra sitului vizat în mod special de această intervenție?”
IV – Procedura în fața Curții
25. Societățile reclamante și Comisia au prezentat observații scrise. În ședința care a avut loc la 10 februarie 2011, societățile reclamante, Regione Puglia și Comisia au prezentat observații orale.
V – Apreciere
A – Considerație introductivă
26. Este evident că cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare solicită Curții să se pronunțe asupra compatibilității legislației naționale cu dreptul Uniunii. În această privință, este suficient să se amintească faptul că, în cadrul unei trimiteri preliminare, deși nu este de competența Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei dispoziții naționale, aceasta este totuși competentă să furnizeze toate elementele de interpretare proprii acestui drept care sunt de natură să permită instanței naționale să aprecieze această compatibilitate în vederea soluționării cauzei deduse judecății sale(8) .
B – Cu privire la fond
27. În opinia noastră, întrebarea adresată de instanța de trimitere are ca punct central aspectul dacă Directiva păsări, Directiva habitate și Directivele 2001/77 și 2009/28 se opun ca un stat membru să adopte măsuri de drept intern care interzic, în anumite împrejurări, construcția de turbine eoliene în siturile care fac parte din rețeaua ecologică Natura 2000 fără a se evalua impactul unui proiect individual asupra unui sit specific.
28. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, din dosarul prezentat Curții pare a reieși că interdicția în cauză are o sferă de aplicare limitată, deoarece se aplică în prezent doar turbinelor eoliene și nu și altor mijloace de producere a energiei din surse regenerabile(9) .
29. În plus, se pare că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, interdicția în ceea ce privește turbinele eoliene este limitată pentru că se aplică doar în cazul construcției de turbine eoliene noi, iar nu și în cazul celor existente(10) . De asemenea, se pare că interdicția nu este aplicabilă turbinelor eoliene destinate consumului propriu cu putere totală de până la 20 kW(11) . În cadrul ședinței, Comisia și Regione Puglia au subliniat sfera de aplicare limitată a interdicției în cauză.
30. În opinia noastră, instanța de trimitere, societățile reclamante și Comisia susțin în mod corect că operațiunea de clasificare a unei zone ca sit de importanță comunitară(12) sau ca arie de protecție specială(13) care face parte din rețeaua ecologică Natura 2000 nu determină interzicerea tuturor construcțiilor în aceste zone în temeiul Directivei păsări și al Directivei habitate.
31. Articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate coroborat cu articolul 7(14) din aceeași directivă impune statelor membre să ia măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul siturilor de importanță comunitară și al ariilor de protecție specială, deteriorarea habitatelor și perturbarea semnificativă a speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii. Articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate prevede că autoritățile naționale competente pot autoriza un plan sau un proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, doar după ce au constatat, în urma unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale ale acestui plan sau proiect asupra sitului, că acesta nu va afecta integritatea sitului respectiv. Această dispoziție stabilește astfel o procedură care are rolul de a asigura, prin intermediul unei examinări preliminare, că un plan sau un proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care l‑ar putea afecta în mod semnificativ, este autorizat doar în măsura în care nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv(15) .
32. Astfel, pentru a aproba un plan sau un proiect pentru siturile de importanță comunitară și pentru ariile de protecție specială, potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, trebuie să se realizeze ca etapă preliminară o evaluare adecvată și individuală a acestui plan sau proiect.
33. În prezenta cauză, se pare că legislația națională interzice în anumite împrejurări construcția turbinelor eoliene în cadrul sitului în cauză fără o evaluare prealabilă și individuală a planului sau proiectului privind construcția respectivă, potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, precum și în lipsa unei concluzii concrete cu privire la efectul negativ asupra sitului. Prin urmare, considerăm că, pentru a putea răspunde la întrebarea preliminară, trebuie să se stabilească dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce condiții dreptul Uniunii permite introducerea unor măsuri naționale de protecție mai stricte decât cele prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate, care interzic în anumite împrejurări construcția de turbine eoliene în cadrul siturilor Natura 2000 fără o evaluare individuală a planului sau a proiectului privind această construcție și în lipsa unei concluzii cu privire la efectul negativ.
34. Potrivit articolului 14 din Directiva păsări, statele membre pot introduce măsuri de protecție mai stricte decât cele prevăzute în respectiva directivă. Deși articolul 14 din Directiva păsări nu impune în mod explicit nicio condiție, în opinia noastră, astfel de măsuri de protecție mai stricte trebuie să fie în conformitate cu Tratatul privind Uniunea Europeană și cu Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
35. Directiva habitate nu conține o dispoziție similară cu articolul 14 din Directiva păsări. Cu toate acestea, astfel cum a arătat Comisia în observațiile sale, având în vedere că temeiul juridic al Directivei habitate a fost articolul 130 S CE (devenit articolul 175 CE și în prezent articolul 192 TFUE), la momentul respectiv era aplicabil articolul 130 T CE (devenit articolul 176 CE și în prezent articolul 193 TFUE). Articolul 193 TFUE permite statelor membre să adopte măsuri naționale de protecție mai stricte, cu condiția ca acestea să fie compatibile cu tratatele, și anume cu Tratatul privind Uniunea Europeană și cu Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene(16), și să fie notificate Comisiei.
36. În dosarul prezentat Curții nu există nicio informație cu privire la notificarea Comisiei în legătură cu măsuri naționale de protecție mai stricte.
37. Cu toate acestea, conform portalului EUR‑Lex, se pare că Decretul ministerial a fost notificat Comisiei ca măsură națională de transpunere atât a Directivei habitate, cât și a Directivei păsări(17) . Prin urmare, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, se pare că Comisia a fost informată cu privire la obligația impusă regiunilor și provinciilor autonome în temeiul articolului 5 alineatul 1 litera (l) din Decretul ministerial în cauză de a interzice, în anumite condiții, construcția de turbine eoliene noi în cadrul siturilor care fac parte din rețeaua Natura 2000.
38. În orice caz, în opinia noastră, încălcarea obligației de notificare a Comisiei în temeiul articolului 193 TFUE nu reprezintă un viciu de procedură important, de natură să invalideze măsurile naționale mai stricte în cauză sau să le facă inaplicabile particularilor. Articolul 193 TFUE prevede numai că statele membre au obligația să informeze Comisia. Conform articolului 193 TFUE, nu se stabilește vreun termen limită sau vreo procedură pentru monitorizarea de către Uniune a măsurilor naționale de protecție mai stricte(18) . În plus, acest articol nu condiționează punerea în aplicare a măsurilor respective de acordul Comisiei sau de absența unor obiecții din partea acesteia. Prin urmare, se pare că obligația impusă statelor membre în temeiul articolului 193 TFUE are rolul de a asigura informarea Comisiei cu privire la măsurile naționale de protecție în materie de mediu care au un caracter mai strict decât legislația Uniunii în această materie. O astfel de notificare permite Comisiei să evalueze dacă măsurile naționale de protecție sunt compatibile cu dreptul Uniunii și, dacă este necesar, să adopte măsuri adecvate. Cu toate acestea, nici modul de formulare, nici scopul articolului 193 TFUE nu susțin concluzia că neîndeplinirea de către statele membre a obligației lor de notificare a Comisiei determină, prin ea însăși, nelegalitatea măsurilor naționale de protecție în cauză(19) .
39. În pofida puterii de apreciere conferite de articolul 14 din Directiva păsări și de articolul 193 TFUE statelor membre atunci când adoptă măsuri de protecție mai stricte decât cele adoptate de Uniune, acestea trebuie să își exercite această putere în conformitate, în primul rând, cu politicile Uniunii în domeniul mediului și al energiei(20) care, potrivit articolelor 191 TFUE și 194 TFUE urmăresc, printre altele, să conserve, să protejeze și să îmbunătățească calitatea mediului, să lupte împotriva schimbărilor climatice, precum și să dezvolte noi surse de energie și energii regenerabile și, în al doilea rând, cu principiile generale ale dreptului Uniunii.
40. În opinia noastră, interdicția în cauză pare a fi în conformitate cu obiectivele politicii de mediu a Uniunii.
41. Instanța de trimitere a indicat în decizia de trimitere că Decretul ministerial – și astfel, printre altele, interdicția prevăzută la articolul 5 alineatul 1 litera (l) din acesta – a fost adoptat pe baza unei delegări de putere în temeiul articolului 1 alineatul 1226 din Legea finanțelor din 2007 cu scopul de a preveni formularea altor acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Italiene, ca urmare a emiterii de către Comisie a unui aviz motivat împotriva Italiei în cadrul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nr. 2006/2131 și care se referea, printre altele, la articolele 2, 3 și 4 din Directiva păsări, care prevăd că, în afara măsurilor speciale de conservare, trebuie să se adopte măsurile care se impun pentru a conserva, a menține sau a restabili o diversitate și o suprafață pentru habitate suficientă pentru toate speciile(21) . Curții nu i s‑a mai prezentat vreo altă explicație a motivelor care au condus la adoptarea interdicției în cauză.
42. Astfel, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, se pare că interdicția, în anumite împrejurări, de a construi turbine eoliene noi în cadrul siturilor Natura 2000 urmărește aceleași obiective precum Directiva păsări și Directiva habitate și în special precum articolul 6 alineatele (1)-(3) din Directiva habitate, și anume conservarea anumitor habitate și specii, evitarea deteriorării habitatelor naturale și a perturbării semnificative a speciilor în cauză. Observăm în această privință că, în cadrul ședinței, Comisia a arătat, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că pe teritoriul sitului în cauză sunt prezente două specii de păsări sensibile la turbinele eoliene. În plus, Regione Puglia a afirmat în cadrul ședinței că un număr mare de păsări care reprezintă simbolul sitului în cauză au fost omorâte de turbine eoliene (amplasate în afara sitului).
43. În plus, Comisia s‑a referit în cadrul ședinței la documentul său orientativ privind dezvoltarea energiei eoliene în cadrul rețelei Natura 2000(22) și la riscurile pe care le prezintă turbinele eoliene. Lista considerabilă a efectelor potențiale ale dezvoltării energiei eoliene asupra naturii și vieții sălbatice descrise în acest document orientativ include riscul de coliziune, perturbările și deplasarea (pierderea utilizării habitatelor), efectele de barieră (parcurile eoliene pot obliga păsările sau mamiferele să își schimbe direcția de deplasare) și pierderea sau degradarea habitatelor.
44. Observăm de asemenea că, în Hotărârea Comisia/Irlanda(23), Curtea a descris efectele asupra mediului produse de un anumit parc eolian care a fost construit fără o evaluare adecvată a efectelor sale potențiale asupra mediului.
45. Considerăm că interdicția în cauză pare a fi în conformitate și cu obiectivele politicii energetice a Uniunii.
46. Instanța de trimitere consideră că Directivele 2001/77 și 2009/28 exprimă o preferință clară pentru dezvoltarea utilizării energiei regenerabile deoarece aceasta contribuie la protecția mediului, la protecția ecosistemelor împotriva pericolelor rezultate în urma schimbărilor climatice, la dezvoltarea durabilă și la creșterea economică pe plan local. În opinia instanței de trimitere, în special articolul 6 din Directiva 2001/77 impune statelor membre să reducă obstacolele normative și alte obstacole în calea sporirii producției de electricitate din surse de energie regenerabile, să simplifice și să accelereze procedurile la un nivel administrativ corespunzător și să se asigure că normele sunt obiective, transparente și nediscriminatorii și că țin cont pe deplin de particularitățile diverselor tehnologii în materie de surse de energie regenerabile.
47. În opinia noastră, Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene nu stabilesc nicio prioritate între politica de mediu a Uniunii și politica sa în domeniul energiei. Articolul 194 alineatul (1) TFUE prevede, cu toate acestea, că politica Uniunii în domeniul energiei va avea în vedere necesitatea de a conserva și îmbunătăți mediul(24) . Articolul 191 alineatul (1) TFUE se referă la obiectivul de promovare a luptei împotriva schimbărilor climatice.
48. Considerentele (1) și (2) ale Directivei 2001/77 se referă la necesitatea promovării surselor de energie regenerabile ca măsură prioritară și la promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile ca prioritate comunitară importantă(25) . Cu toate acestea, în opinia noastră, contrar argumentelor prezentate de societățile reclamante, legiuitorul Uniunii nu a urmărit să favorizeze aceste obiective în detrimentul tuturor celorlalte obiective (de mediu), ci a urmărit să promoveze electricitatea produsă din surse de energie regenerabile pentru a proteja mediul, pentru a se conforma Protocolului de la Kyoto la Convenția-cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice(26) și pentru a asigura securitatea energetică și diversificarea aprovizionării cu energie, precum și coeziunea socială și economică(27) . Măsurile principale pentru realizarea acestor obiective includ stabilirea, prin intermediul Directivei 2001/77, a unor obiective orientative neobligatorii pentru consumul de electricitate produsă din surse regenerabile(28) și simplificarea demersului birocratic caracteristic procedurilor administrative de acordare a autorizației de construcție pentru instalațiile care produc electricitate din surse de energie regenerabile(29) .
49. În pofida celor susținute de societățile reclamante, conform cărora „pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta” are o arie geografică foarte extinsă, Curții nu i s‑a prezentat niciun element care să dovedească faptul că interdicția limitată de a construi anumite turbine eoliene în cadrul siturilor Natura 2000 din Apulia a constituit un obstacol pentru producția de electricitate din surse de energie regenerabile la nivel național sau regional. În cadrul ședinței, Comisia a afirmat că Apulia este una dintre regiunile din Italia cu cel mai mare număr de turbine eoliene. Este prima regiune din punctul de vedere al capacității și a doua, după Sicilia, în ceea ce privește numărul de instalații.
50. Într‑adevăr, având în vedere probele prezentate de Comisie cu privire la nivelul național actual al electricității produse din surse de energie regenerabile(30) și la prezența importantă a turbinelor eoliene în Apulia, se pare, pe baza informațiilor prezentate Curții în cadrul ședinței și sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că interdicția în cauză nu va constitui pentru Italia un obstacol în calea atingerii, în 2020, a obiectivului obligatoriu de 17 % stabilit de Directiva 2009/28.
51. În opinia noastră, este de asemenea necesar să se analizeze dacă interdicția în cauză încalcă dispozițiile privind simplificarea demersului birocratic prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/77.
52. Considerăm, în lipsa unor susțineri contrare în fața Curții și sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că interdicția în cauză care este definită prin lege pare a fi suficient de transparentă și de obiectivă. În plus, având în vedere sfera de aplicare aparent limitată a interdicției în cauză(31), niciun element prezentat Curții nu demonstrează că au fost împiedicate la nivel regional sau național atingerea obiectivului privind reducerea obstacolelor normative și a altor obstacole în calea sporirii producției de electricitate din surse de energie regenerabile și simplificarea și accelerarea procedurilor.
53. În ceea ce privește problema discriminării, potrivit unei jurisprudențe constante, conformitatea cu principiul egalității de tratament impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv(32) .
54. În contextul acțiunii principale, încălcarea principiului egalității de tratament prin aplicarea unui tratament diferențiat presupune că situațiile vizate sunt comparabile, având în vedere toate elementele care le caracterizează. Când se analizează aspectul privind discriminarea, este necesar să se ia în considerare principiile și obiectivele legislației Uniunii aplicabile care, în contextul acțiunii principale, se întemeiază pe politica de mediu a Uniunii(33) . Politica de mediu a Uniunii urmărește, potrivit articolului 191 alineatul (2) TFUE, un nivel de protecție ridicat și se bazează în special pe principiul precauției și al acțiunii preventive(34) .
55. Societățile reclamante susțin că proiectele industriale, altele decât construcția de parcuri eoliene pe teritoriul sitului în cauză, nu intră sub incidența unei interdicții echivalente, însă trebuie, dacă este necesar, să fie evaluate potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate(35) .
56. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, Curții nu i s‑a prezentat niciun element care să dovedească faptul că după intrarea în vigoare a Legii nr. 31 au fost acordate unor operatori, alții decât societățile reclamante, autorizații pentru construcția de parcuri eoliene comerciale pe teritoriul „pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta”.
57. În plus, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, având în vedere pretinsele efecte negative care pot apărea în cadrul siturilor Natura 2000 și al sitului vizat, în mod specific din cauza construcției și a funcționării parcurilor eoliene(36), se pare că interdicția nu este discriminatorie. În această privință, nu există vreun element prezentat Curții care să demonstreze că alte proiecte industriale produc toate efectele potențial negative pretinse asupra acestor situri(37), comparabile cu construcția și funcționarea parcurilor eoliene. Însă analiza acestui aspect este de competența instanței de trimitere.
58. În opinia noastră, interdicția în cauză trebuie să fie de asemenea conformă principiului proporționalității, care impune ca măsurile adoptate să nu depășească ceea ce este adecvat și necesar pentru atingerea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză; atunci când se poate alege între mai multe măsuri corespunzătoare, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar dezavantajele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu obiectivul(38) . Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă măsura de interdicție în cauză în acțiunea principală nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului urmărit. În această privință, considerăm că instanța de trimitere trebuie să ia în considerare, printre altele, sfera de aplicare aparent limitată a interdicției, în sensul că pare a se aplica unei arii geografice definite și limitate și unei singure surse specifice de energie regenerabile și în sensul că se aplică doar în cazul parcurilor eoliene noi de natură comercială(39) .
VI – Concluzie
59. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară formulată de Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia după cum urmează:
„Directiva 2001/77/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 septembrie 2001 privind promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile pe piața internă a electricității, Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE, Directiva 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice și Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică nu se opun adoptării de către un stat membru a unor măsuri naționale mai stricte care interzic construcția de turbine eoliene care nu sunt destinate consumului propriu în cadrul unui sit Natura 2000, cu condiția ca interdicția respectivă să respecte politica de mediu a Uniunii și politica sa în domeniul energiei, să nu fie contrară principiului egalității de tratament și să nu depășească ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului urmărit, soluționarea acestor aspecte fiind de competența instanței de trimitere.”
(1) .
(2)
–	JO L 283, p. 33, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 36.
(3)
–	JO L 140, p. 16.
(4)
–	JO L 103, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 77.
(5)
–	JO L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109.
(6)
–	GURI nr. 299 din 27 decembrie 2006, supliment ordinar nr. 244.
(7)
–	GURI nr. 258 din 6 noiembrie 2007.
(8)
–	Hotărârea din 22 mai 2008, citiworks (C‑439/06, Rep., p. I‑3913, punctul 21 și jurisprudența citată).
(9)
–	Observăm în această privință că, deși Directiva 2001/77 definește „sursele de energie regenerabile” ca „surse de energie regenerabile nonfosile (eoliană, solară, geotermală, a valurilor, maremotrice și hidroelectrică, biomasă, gaz de fermentare a deșeurilor, gaz al instalațiilor de epurare a apelor uzate și biogaz)”, nu există o preferință specială în această directivă pentru o anumită sursă de energie regenerabilă. Conform celor precizate de Comisie, statele membre pot, în principiu, să aleagă sursele de energie regenerabile pe care le consideră cele mai adecvate. Potrivit Comisiei, nici Directiva 2001/77 și nici chiar Directiva 2009/28 nu stabilesc vreo ordine prioritară a diverselor surse de energie regenerabile. A se vedea articolul 2 litera (a) din Directiva 2001/77.
(10)
–	A se vedea punctul 19 de mai sus. Se pare că se permite de asemenea înlocuirea și modernizarea turbinelor eoliene existente în cadrul siturilor Natura 2000, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții.
(11)
–	A se vedea punctele 19 și 20 de mai sus.
(12)
–	A se vedea definiția de la articolul 1 litera (k) din Directiva habitate. A se vedea articolul 3 alineatul (1) din Directiva habitate, cu privire la instituirea unei rețele ecologice care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000, care include arii speciale de protejare clasificate de statele membre în temeiul Directivei păsări.
(13)
–	A se vedea articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva păsări, care prevede crearea unor arii protejate de către statele membre. A se vedea articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva păsări, cu privire la alegerea celor mai adecvate teritorii pentru a fi clasificate drept arii de protecție specială.
(14)
–	Articolul 7 din Directiva 92/43 înlocuiește obligațiile care rezultă din articolul 4 alineatul (4) din Directiva 79/409 cu obligațiile care decurg din articolul 6 alineatele (2)-(4) din Directiva 92/43. A se vedea Hotărârea din 20 septembrie 2007, Comisia/Italia (C‑304/05, Rep., p. I‑7495, punctul 104).
(15)
–	A se vedea Hotărârea din 7 septembrie 2004, Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Rec., p. I‑7405, punctele 32-34). În urma evaluării efectelor potențiale potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate și în cazul unei evaluări negative, autoritățile competente au posibilitatea fie să respingă cererea de acordare a autorizației pentru planul sau proiectul respectiv, fie să acorde autorizația în temeiul articolului 6 alineatul (4) din aceeași directivă, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute în această dispoziție. A se vedea Hotărârea din 26 octombrie 2006, Comisia/Portugalia (C‑239/04, Rec., p. I‑10183, punctul 25).
(16)
–	A se vedea articolul 1 TUE. A se vedea de asemenea Hotărârea din 14 aprilie 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Rec., p. I‑2753, punctele 58 și 59). La punctul 58 din hotărâre, Curtea a statuat că „în cadrul politicii comunitare a mediului, în măsura în care o normă de drept intern urmărește aceleași obiective cu cele ale unei directive, articolul 176 CE prevede și autorizează depășirea cerințelor minime stabilite în respectiva directivă în condițiile prevăzute la acest articol”.
(17)
–	Preambulul decretului ministerial în cauză se referă, printre altele, la articolul 1 alineatul 1226 din Legea privind finanțele din 2007 și se pare că acest articol face parte din decret.
(18)
–	A se vedea, în sens opus, Hotărârea din 30 aprilie 1996, CIA Security International (C‑194/94, Rec_. p. I‑2201, punctele 47-55), și Hotărârea din 26 septembrie 2000, Unilever (C‑443/98, Rec., p. I‑7535).
(19)
–	A se vedea, prin analogie, Hotărârea din 13 iulie 1989, Enichem Base și alții (380/87, Rec., p. 2491).
(20)
–	Titlul distinct denumit „Energia”, care conține articolul 194 TFUE, a fost introdus prin Tratatul de la Lisabona. Cu toate acestea, a se vedea articolul 2 CE, care se referă la promovarea unei dezvoltări durabile a activităților economice, și articolul 3 alineatul (1) litera (u) CE, care prevede că activitățile Comunității includ adoptarea de măsuri din domeniul energiei.
(21)
–	Această acțiune a dus la constatarea de către Curte, în Hotărârea din 15 iulie 2010, Comisia/Italia (C‑573/08), că Republica Italiană, netranspunând Directiva păsări în dreptul intern într‑un mod care să respecte în totalitate directiva respectivă și netranspunând articolul 9 din această directivă într‑un mod care să asigure că derogările adoptate de autoritățile competente italiene îndeplinesc condițiile și cerințele prevăzute la acest articol, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 2-7, 9-11, 13 și 18 din directiva menționată.
(22)
–	A se vedea „Guidance on wind energy and Natura 2000”, disponibil la adresa http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm
(23)
–	Hotărârea din 3 iulie 2008 (C‑215/06, Rep., p. I‑4911).
(24)
–	Observăm că temeiul juridic al Directivei 2001/77 este articolul 175 alineatul (1) CE [în prezent articolul 192 alineatul (1) TFUE], iar temeiul juridic principal al Directivei 2009/28 este tot articolul 175 alineatul (1) CE.
(25)
–	Articolele din această directivă nu stabilesc nicio ordine de prioritate a obiectivelor.
(26)
–	A se vedea considerentul (3) al Directivei 2001/77.
(27)
–	A se vedea expunerea de motive la proiectul pentru această directivă, COM(2000) 279 final, 2000/116 (COD) și Cartea albă privind sursele de energie regenerabile, COM(97) 599 final, menționată în considerentul (2) al Directivei 2001/77. Introducerea expunerii de motive prevede că „directiva propune să se impună statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a asigura că nivelul de [electricitate obținută din surse regenerabile] se dezvoltă în conformitate cu obiectivele din domeniul energiei și al mediului asumate la nivel național și comunitar”. Punctul 2.1 prevede că „[p]romovarea surselor de energie regenerabile este o prioritate comunitară importantă din motive de securitate și diversificare a aprovizionării cu energie, din motive de protecție a mediului și din motive de coeziune socială și economică”.
(28)
–	Articolul 3 din Directiva 2009/28 stabilește obiectivele naționale globale obligatorii și măsurile privind utilizarea energiei din surse regenerabile. Cu toate acestea, întrucât statelor membre nu li s‑a impus, potrivit articolului 27 din Directiva 2009/28, să transpună articolul 3 înainte de 5 decembrie 2010, se pare că dispoziția în cauză nu este aplicabilă acțiunii principale.
(29)
–	Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/77.
(30)
–	Comisia a indicat în cadrul ședinței, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că 18,3 % din electricitatea consumată în Italia în 2006 a fost produsă din surse regenerabile.
(31)
–	A se vedea punctele 28 și 29 de mai sus.
(32)
–	A se vedea Hotărârea din 17 octombrie 1995, Fishermen’s Organisations și alții (C‑44/94, Rec., p. I‑3115, punctul 46).
(33)
–	A se vedea nota de subsol 24 de mai sus.
(34)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine și alții (C‑127/07, Rep., p. I‑9895, punctul 30).
(35)
–	Se pare, din dosarul prezentat Curții, că societățile reclamante nu au suferit și nici nu susțin că ar fi suferit vreo discriminare pe motive de naționalitate.
(36)
–	A se vedea punctul 42 și urm. de mai sus.
(37)
–	Avându‑se în vedere caracteristicile unice și scopul unic al acestora.
(38)
–	A se vedea Hotărârea din 4 iunie 1992, Debus (C‑13/91 și C‑113/91, Rec., p. I‑3617, punctul 16), și Hotărârea din 5 mai 1998, Regatul Unit/Comisia (C‑180/96, Rec., p. I‑2265, punctul 96).
(39)
–	A se vedea punctele 28 și 29 de mai sus.