62020CJ0012
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 24 de junio de 2021 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Transportes ferroviarios — Corredores internacionales de transporte ferroviario de mercancías — Reglamento (UE) n.o 913/2010 — Artículo 13, apartado 1 — Establecimiento de una ventanilla única para cada corredor de mercancías — Artículo 14 — Naturaleza del marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías establecido por la comisión ejecutiva — Artículo 20 — Organismos reguladores — Directiva 2012/34/UE — Artículo 27 — Procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura — Labor de los administradores de infraestructuras — Artículos 56 y 57 — Funciones del organismo regulador y cooperación entre organismos reguladores»
En el asunto C‑12/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania), mediante resolución de 10 de diciembre de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de enero de 2020, en el procedimiento entre
DB Netz AG
y
Bundesrepublik Deutschland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan, Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos (Ponente) e I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de DB Netz AG, por los Sres. H. R. J. Krüger y M. Kaufmann, Rechtsanwälte;
–
en nombre de la Bundesrepublik Deutschland, por los Sres. C. Mögelin y J. Arnade, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, inicialmente por el Sr. W. Mölls y la Sra. C. Vrignon, posteriormente por esta última, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de febrero de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 13, apartado 1, 14, apartados 1 y 9, 18, letra c), y 20 del Reglamento (UE) n.o 913/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, sobre una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo (DO 2010, L 276, p. 22; corrección de errores en DO 2014, L 334, p. 104), y de los artículos 27, apartados 1 y 2, y 57, apartado 1, párrafo primero, segunda frase, y del anexo IV, punto 3, letra a), de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32; corrección de errores DO 2015, L 67, p. 32).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre DB Netz AG y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por la Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Agencia Federal de Redes de Electricidad, Gas, Telecomunicaciones, Correos y Ferrocarriles, Alemania; en lo sucesivo, «Agencia Federal de Redes»), en relación con la oposición de esta última a su proyecto de modificación de las condiciones para presentar ante la ventanilla única las solicitudes de capacidad de infraestructura para las franjas internacionales preestablecidas.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 913/2010
3
Los considerandos 4, 7, 25 y 26 del Reglamento n.o 913/2010 enuncian lo siguiente:
«(4)
Aunque la apertura del mercado de transporte de mercancías por ferrocarril ha permitido la entrada en la red de ferrocarril de nuevos operadores, los mecanismos del mercado no han bastado y no bastan para organizar, regular y garantizar el tráfico de mercancías por ferrocarril. Para optimizar la utilización de la red y garantizar su fiabilidad resulta útil establecer procedimientos complementarios destinados a reforzar la cooperación entre los administradores de infraestructuras en la adjudicación de franjas ferroviarias internacionales para los trenes de mercancías.
[…]
(7)
A menos que se disponga lo contrario, el presente Reglamento debe entenderse sin perjuicio de los derechos y obligaciones de los administradores de infraestructuras establecidos en las Directivas 91/440/CEE [del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO 1991, L 237, p. 25),] y 2001/14/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO 2001, L 75, p. 29),] y, cuando corresponda, de los organismos adjudicadores a que se refiere el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 […]. Dichos actos conservan toda su validez, incluso en lo que se refiere a las disposiciones sobre corredores de mercancías.
[…]
(25)
A fin de garantizar un acceso no discriminatorio a los servicios ferroviarios internacionales, es preciso que se garantice una coordinación eficiente entre los organismos reguladores respecto a las distintas redes que abarque el corredor de mercancías.
(26)
Para facilitar el acceso a la información sobre la utilización del conjunto de las infraestructuras principales del corredor de mercancías y garantizar un acceso no discriminatorio a dicho corredor, es conveniente que el consejo de administración elabore, actualice periódicamente y publique un documento que reúna la totalidad de dicha información.»
4
El artículo 1, apartado 1, del citado Reglamento establece:
«El presente Reglamento dispone normas para la creación y la organización de corredores ferroviarios internacionales de transporte ferroviario de mercancías competitivo con vistas al desarrollo de una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo. Asimismo, establece normas para la selección, organización, gestión y planificación indicativa de las inversiones en relación con los corredores de mercancías.»
5
El artículo 2 de dicho Reglamento establece:
«1.   A los efectos del presente Reglamento se aplicarán las definiciones establecidas en el artículo 2 de la Directiva 2001/14[…].
2.   Además de las definiciones mencionadas en el apartado 1, se entenderá por:
a)
“corredor de mercancías”: todas las líneas ferroviarias, incluidas las líneas de transbordador de ferrocarriles, designadas en el territorio de los Estados miembros o entre Estados miembros y, en su caso, en terceros países europeos, que enlacen dos o más terminales a lo largo de una ruta principal y, cuando proceda, rutas de desvío y los tramos que las conectan, incluidas las infraestructuras ferroviarias y sus equipos y los servicios ferroviarios pertinentes, con arreglo al artículo 5 de la Directiva 2001/14[…];
[…]»
6
El artículo 8 de ese mismo Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1.   Los Estados miembros interesados instituirán, para cada corredor de mercancías, una comisión ejecutiva responsable de definir los objetivos generales del corredor de mercancías, supervisar y adoptar las medidas que disponen expresamente el apartado 7 del presente artículo y los artículos 9 y 11, el artículo 14, apartado 1, y el artículo 22. La comisión ejecutiva estará compuesta por representantes de las autoridades de los Estados miembros interesados.
2.   Para cada corredor de mercancías, los administradores de infraestructuras interesados y, cuando corresponda, los organismos adjudicadores a que hace referencia el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14[…] establecerán un consejo de administración responsable de adoptar las medidas que disponen expresamente los apartados 5, 7, 8 y 9 del presente artículo, los artículos 9 a 12, el artículo 13, apartado 1, el artículo 14, apartados 2, 6 y 9, el artículo 16, apartado 1, el artículo 17, apartado 1, y los artículos 18 y 19 del presente Reglamento. El consejo de administración estará compuesto por representantes de los administradores de infraestructuras.
3.   Los Estados miembros y los administradores de infraestructuras afectados por un corredor de mercancías cooperarán en el seno de los organismos contemplados en los apartados 1 y 2 para garantizar el desarrollo del corredor de mercancías de conformidad con su plan de implantación.
4.   La comisión ejecutiva adoptará sus decisiones por consenso de los representantes de las autoridades de los Estados miembros interesados.
[…]
9.   El consejo de administración coordinará, en consonancia con los planes nacionales y europeos de despliegue, el uso de aplicaciones de TI interoperables o las soluciones alternativas que estén disponibles en el futuro para tratar las solicitudes de franjas ferroviarias internacionales y la explotación del tráfico internacional en el corredor de mercancías.»
7
A tenor del artículo 12 del Reglamento n.o 913/2010:
«El consejo de administración coordinará y garantizará la publicación en un solo lugar, de manera apropiada y con un calendario adecuado, de la programación de todas las obras en las infraestructuras y sus equipamientos que puedan limitar la capacidad disponible del corredor de mercancías.»
8
Con arreglo al artículo 13 de ese Reglamento:
«1.   El consejo de administración de un corredor de mercancías designará o establecerá un órgano común (denominado en lo sucesivo “ventanilla única”) para que los candidatos soliciten y reciban respuestas, en un solo lugar y con un solo trámite, en relación con la capacidad de infraestructura para los trenes de mercancías que atraviesen al menos una frontera a lo largo del corredor de mercancías.
2.   La ventanilla única, a modo de herramienta de coordinación, proporcionará también información básica relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura, incluida la información a que se refiere el artículo 18. Comunicará la capacidad de infraestructura disponible en el momento de la solicitud y sus características con arreglo a parámetros predeterminados, como la velocidad, la longitud, el gálibo o la carga por eje autorizados para los trenes que circulen por el corredor de mercancías.
[…]»
9
El artículo 14 de dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«1.   La comisión ejecutiva definirá el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías, de acuerdo con el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14[…].
2.   El consejo de administración evaluará la necesidad de adjudicar capacidad a los trenes de mercancías que circulen por el corredor de mercancías, teniendo en cuenta el estudio sobre el mercado del transporte a que se refiere el artículo 9, apartado 3, del presente Reglamento, las solicitudes de capacidad de infraestructura relativas a los horarios de servicio pasados y presentes, y los acuerdos marco.
[…]
6.   El consejo de administración promoverá la coordinación de las normas de prioridad relativas a la adjudicación de capacidad en el corredor de mercancías.
[…]
9.   El consejo de administración del corredor de mercancías y el grupo consultivo contemplado en el artículo 8, apartado 7, establecerán los procedimientos oportunos para garantizar una coordinación óptima de la adjudicación de capacidad entre los administradores de infraestructuras, tanto para las solicitudes a que se refiere el artículo 13, apartado 1, como para las solicitudes recibidas por los administradores de infraestructuras afectados. Dicha coordinación tendrá también en cuenta el acceso a las terminales.
[…]»
10
El artículo 16, apartado 1, de ese mismo Reglamento precisa:
«El consejo de administración del corredor de mercancías establecerá procedimientos para coordinar la gestión del tráfico a lo largo del corredor. Los consejos de administración de corredores de mercancías conectados establecerán procedimientos para coordinar el tráfico a lo largo de estos corredores.»
11
A tenor del artículo 18 del Reglamento n.o 913/2010:
«El consejo de administración redactará, actualizará periódicamente y publicará un documento que contenga:
a)
toda la información referente al corredor de mercancías que figure en las declaraciones sobre la red elaboradas por las redes nacionales de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 3 de la Directiva 2001/14[…];
[…]
c)
la información relativa a los procedimientos mencionados en los artículos 13 a 17 del presente Reglamento, y
[…]»
12
Con arreglo al artículo 20 del citado Reglamento:
«1.   Los organismos reguladores contemplados en el artículo 30 de la Directiva 2001/14[…] cooperarán para supervisar la competencia en el corredor ferroviario de mercancías. En particular, garantizarán el acceso no discriminatorio al corredor y serán los órganos de recurso previstos en el artículo 30, apartado 2, de la mencionada Directiva. Intercambiarán la información necesaria obtenida de los administradores de infraestructuras y de otras partes pertinentes.
[…]
3.   En caso de que un candidato presente ante un organismo regulador una reclamación referente a los servicios internacionales de transporte ferroviario de mercancías, o de que un organismo regulador inicie una investigación por iniciativa propia, dicho organismo consultará a los organismos reguladores de todos los demás Estados miembros a través de los cuales discurra la correspondiente franja ferroviaria internacional para trenes de mercancías y les pedirá toda la información necesaria antes de resolver.
[…]»
Directiva 2012/34
13
El artículo 3, puntos 2, 19 y 26, de la Directiva 2012/34 dispone:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
2)
“administrador de infraestructuras”: todo organismo o empresa responsable, en particular, de la instalación, administración y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, incluida la gestión del tráfico y el control-mando y señalización. Las funciones de administrador de infraestructuras en una red o parte de una red pueden asignarse a distintos organismos o empresas;
[…]
19)
“candidato”: una empresa ferroviaria o un grupo internacional de empresas ferroviarias u otras personas físicas o jurídicas, tales como las autoridades competentes con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1370/2007 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1)], consignatarios, cargadores y operadores de transporte combinado, que tengan un interés comercial o de servicio público en la adquisición de capacidad de infraestructura;
[…]
26)
“declaración sobre la red”: la declaración que detalla las normas generales, plazos, procedimientos y criterios para los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad, incluida cualquier otra información que pueda ser necesaria para cursar solicitudes de capacidad de infraestructura».
14
El artículo 27 de la citada Directiva dispone:
«1.   El administrador de infraestructuras, previa consulta a las partes interesadas, elaborará y publicará una declaración sobre la red que podrá obtenerse a un precio que no exceda del coste de su publicación. La declaración sobre la red se publicará en al menos dos lenguas oficiales de la Unión. El contenido de la declaración sobre la red podrá obtenerse gratuitamente en formato electrónico en el portal web del administrador de infraestructuras y se tendrá acceso a él a través del portal web común. Los administradores de infraestructuras crearán dicho portal web en el marco de su cooperación de conformidad con los artículos 37 y 40.
2.   La declaración sobre la red expondrá las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, y contendrá información sobre las condiciones de acceso a la misma. La declaración sobre la red contendrá asimismo información sobre las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio relacionadas con la red del administrador de infraestructuras, y para la prestación de servicios en dichas instalaciones, o indicará un sitio web en el que dicha información pueda obtenerse gratuitamente en formato electrónico. En el anexo IV se establece el contenido de la declaración sobre la red.
[…]»
15
A tenor del artículo 39, apartado 1, de dicha Directiva:
«Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, con sujeción a la condición de independencia de gestión exigida por el artículo 4. Deberán establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. En particular, este velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el Derecho de la Unión.»
16
El artículo 40, apartado 1, de la referida Directiva precisa:
«Los Estados miembros garantizarán que los administradores de infraestructuras cooperen entre sí para posibilitar la creación y adjudicación eficientes de capacidad de infraestructura cuando esta abarque más de una red del sistema ferroviario dentro de la Unión, incluidos los acuerdos marco mencionados en el artículo 42. Los administradores de infraestructuras establecerán los procedimientos apropiados, sujetos a lo dispuesto en la presente Directiva, y organizarán en consecuencia los surcos ferroviarios que crucen más de una red.
Los Estados miembros garantizarán que los representantes de los administradores de infraestructuras cuyas decisiones sobre la adjudicación de capacidad afecten a otros administradores de infraestructuras se asocien a fin de adjudicar capacidad o coordinar la adjudicación de toda la capacidad de infraestructura internacional pertinente, sin perjuicio de las normas específicas del Derecho de la Unión sobre las redes orientadas al transporte de mercancías por ferrocarril. Los administradores de infraestructuras publicarán en su declaración de redes, de conformidad con el anexo IV, punto 3, los principios y criterios para la asignación de capacidad previstos en esta cooperación. Podrán estar representados en dichos procedimientos los administradores de infraestructuras de terceros países.»
17
El artículo 55, apartado 1, de la Directiva 2012/34 establece:
«Cada Estado miembro creará un único organismo regulador nacional para el sector ferroviario. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, dicho organismo será en el plano organizativo, funcional, jerárquico y de toma de decisiones una autoridad autónoma jurídicamente distinta e independiente de cualquier otra entidad pública o privada. Asimismo, será independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de cánones, organismo adjudicador y candidato en el plano de la organización, de las decisiones financieras, de la estructura legal y de la toma de decisiones. Además, deberá ser funcionalmente independiente de toda autoridad competente que participe en la adjudicación de un contrato de servicio público.»
18
A tenor del artículo 56, apartados 1 y 2, de esta Directiva:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46, apartado 6, los candidatos podrán recurrir ante el organismo regulador si consideran haber sufrido un tratamiento injusto o discriminatorio, o cualquier otro perjuicio, en particular para apelar contra decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, o, cuando proceda, por la empresa ferroviaria o el explotador de una instalación de servicio, en relación con:
a)
la declaración sobre la red en sus versiones provisional y definitiva;
b)
los criterios establecidos en la declaración sobre la red;
c)
el procedimiento de adjudicación y sus resultados;
d)
el sistema de cánones;
e)
la cuantía o estructura de los cánones que se les exigen o pueden exigírseles;
f)
las disposiciones sobre acceso de conformidad con los artículos 10 a 13;
g)
el acceso a los servicios y los cánones correspondientes con arreglo al artículo 13;
2.   Sin perjuicio de las facultades de las autoridades de competencia nacionales en materia de protección de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, el organismo regulador estará facultado para supervisar la situación de la competencia en los mercados de los servicios ferroviarios y, en particular, controlará, por iniciativa propia, lo dispuesto en el apartado 1, letras a) a g), con miras a evitar discriminaciones en perjuicio de los candidatos. En particular, comprobará si la declaración sobre la red contiene cláusulas discriminatorias u otorga poderes discrecionales al administrador de infraestructuras que este pueda utilizar para discriminar a los candidatos.»
19
El artículo 57, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva tiene el siguiente tenor:
«Los organismos reguladores intercambiarán información acerca de su trabajo y de sus motivos y prácticas en la toma de decisiones y en particular sobre los principales aspectos de los procedimientos y los problemas de interpretación de la legislación de la Unión en el ámbito ferroviario incorporada a los ordenamientos nacionales, y cooperarán de otras maneras a fin de coordinar sus tomas de decisiones en el conjunto de la Unión. A tal fin participarán y colaborarán en una red que se reunirá a intervalos regulares. La Comisión será uno de los miembros de la red, coordinará y apoyará su labor y le transmitirá sus recomendaciones cuando resulte oportuno. Garantizará la cooperación activa entre los organismos reguladores de que se trate.»
20
El artículo 65 de esa misma Directiva establece:
«Quedan derogadas las Directivas 91/440[…], 95/18/CE [del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias (DO 1995, L 143, p. 70),] y 2001/14/[…], modificadas por las Directivas que figuran en el anexo IX, parte A, con efectos a partir del 17 de junio de 2015, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros relativas al plazo de transposición al Derecho nacional de las Directivas enumeradas en el anexo IX, parte B.
Las referencias a las Directivas derogadas se entenderán hechas a la presente Directiva y se leerán con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo X.»
21
A tenor del anexo IV de la Directiva 2012/34:
«La declaración sobre la red prevista en el artículo 27 comprenderá la siguiente información:
[…]
3)
Un capítulo relativo a los principios y criterios que regirán la adjudicación de capacidad, que expondrá las características de capacidad generales de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias […]. En este capítulo también se detallarán los procedimientos y plazos del procedimiento de adjudicación de capacidad. Se incluirán los criterios específicos utilizados en dicho procedimiento y, en particular:
a)
el procedimiento con arreglo al cual los candidatos pueden solicitar capacidad al administrador de infraestructuras;
b)
las disposiciones que deben cumplir los candidatos;
[…]
[…]»
Derecho alemán
AEG
22
El artículo 14, apartado 1, de la Allgemeines Eisenbahngesetz (Ley General de Ferrocarriles), de 27 de diciembre de 1993, en su redacción aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «AEG»), dispone:
«Las empresas de infraestructura ferroviaria garantizarán una utilización no discriminatoria de las infraestructuras explotadas por ellas y la prestación no discriminatoria de los servicios que ofrezcan en la medida determinada por el Reglamento adoptado sobre la base del artículo 26, apartado 1, puntos 6 y 7, y apartado 4, punto 1. […]»
23
A tenor de lo dispuesto en el artículo 14d de la AEG:
«Las empresas públicas de infraestructura ferroviaria notificarán al organismo regulador
[…]
6.
la propuesta de revisión o de modificación de la declaración sobre la red y las condiciones de utilización de las instalaciones de servicio, incluidos los principios y los importes de los cánones respectivos que se pretenden aplicar.
[…]»
24
Con arreglo al artículo 14e de dicha Ley:
«(1)   Tras la recepción de una notificación efectuada con arreglo al artículo 14d, el organismo regulador podrá oponerse en un plazo de
[…]
4. cuatro semanas, a la revisión o a la modificación propuesta de conformidad con el artículo 14d, primera frase, punto 6,
siempre que las decisiones que se pretenden adoptar no sean conformes a las disposiciones del Reglamento relativo al Acceso a la Infraestructura Ferroviaria.
[…]
(3)   Si el organismo regulador ejerce su derecho de oposición,
[…]
2.
la declaración sobre la red o las condiciones de utilización de las instalaciones de servicio, incluidos los principios e importes de tarificación previstos, no entrarán en vigor en el caso previsto en el apartado 1, punto 4.
[…]»
EIBV
25
El artículo 3, apartado 1, del Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (Reglamento relativo al Acceso a la Infraestructura Ferroviaria), de 3 de junio de 2005 (BGBl. I, p. 1566; en lo sucesivo, «EIBV»), prevé que:
«Las empresas de infraestructuras ferroviarias permitirán un uso no discriminatorio de las instalaciones de servicio que exploten y prestarán sin discriminación los servicios asociados y los servicios descritos en el punto 2 del anexo 1, si forman parte de sus actividades comerciales. Los administradores de infraestructuras ferroviarias estarán obligados, además, a poner a disposición las vías de ferrocarril que exploten, los sistemas de agujas y de seguridad, así como las instalaciones correspondientes de suministro mediante catéter de determinadas secciones, a adjudicar franjas de conformidad con el presente Reglamento y a prestar los servicios descritos en el anexo 1, punto 1. […]»
26
El artículo 4 de ese Reglamento establece que:
«(1)   El administrador de infraestructuras ferroviarias establecerá y […] notificará las condiciones de utilización (declaración sobre la red) aplicables a la prestación de los servicios a que se refiere el anexo 1, punto 1.
A petición de los beneficiarios del acceso, el administrador de infraestructuras ferroviarias les comunicará, previo pago, la declaración sobre la red.
(2)   La declaración sobre la red incluirá al menos las indicaciones previstas en el anexo 2 y en las demás disposiciones de dicho Reglamento, así como las condiciones generales de utilización de las franjas. La lista de tarifas no formará parte de la declaración sobre la red.»
27
A tenor del artículo 6, apartado 1, del citado Reglamento:
«Los beneficiarios del acceso podrán solicitar franjas en todo momento al administrador de infraestructuras ferroviarias, salvo disposición en contrario del presente Reglamento. […]»
28
El anexo 1 de ese mismo Reglamento establece:
«1. Los servicios obligatorios del administrador de infraestructuras ferroviarias comprenderán:
a)
la tramitación de las solicitudes de franjas;
[…]»
29
El anexo 2 del EIBV precisa:
«La declaración sobre la red a que se refiere el artículo 4 contendrá la siguiente información:
[…]
3. Los principios y criterios para la asignación de capacidad ferroviaria.
Deberá facilitarse información sobre las características generales de la capacidad de las vías férreas a disposición de los beneficiarios del acceso y sobre cualquier restricción de utilización, incluida la necesidad de capacidad prevista con fines de mantenimiento. Deberá facilitarse asimismo información sobre la tramitación y los plazos del procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria, en particular
a)
el procedimiento para que los beneficiarios del acceso soliciten la adjudicación de franjas a las entidades que explotan los ferrocarriles;
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
30
DB Netz, filial enteramente participada por el grupo Deutsche Bahn AG, es una empresa pública de infraestructura ferroviaria que gestiona la mayor red ferroviaria de Alemania.
31
Como administrador de infraestructuras, DB Netz está obligada, con arreglo al Derecho alemán, en particular al artículo 4, apartados 1 y 2, y al anexo 2, punto 3, tercera frase, letra a), del EIBV, que aplica el artículo 27 de la Directiva 2012/34, a elaborar y publicar una declaración sobre la red que incluya información sobre el desarrollo y los plazos del procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura ferroviaria, en concreto el procedimiento de presentación por los beneficiarios del acceso a las solicitudes de franjas ferroviarias ante el administrador de vías férreas.
32
DB Netz participa, por otra parte, en la explotación de corredores de mercancías a escala europea, en el sentido del artículo 2 del Reglamento n.o 913/2010, seis de los cuales están afectados por la red ferroviaria de DB Netz. En cumplimiento de las disposiciones de dicho Reglamento, esta se encarga, junto con los demás administradores de infraestructuras implicados en cada uno de los corredores de mercancías en cuestión, de crear un consejo de administración, que participa en la gestión del corredor de mercancías de que se trate y al que corresponde la competencia para designar y crear una ventanilla única para cada corredor de mercancías, que permita a los usuarios de este último presentar sus solicitudes de capacidad de infraestructura en un único lugar y en una sola operación, para sus trenes de mercancías transfronterizos. El consejo de administración establece los procedimientos para garantizar la coordinación entre los administradores de infraestructuras para la adjudicación de capacidad y prepara y publica un documento denominado «Corridor Information Document (CID)», que incluye información sobre las condiciones de utilización del corredor de mercancías de que se trate. En la práctica de todos los corredores de mercancías en los que está presente DB Netz, el procedimiento de presentación de solicitudes ante la ventanilla única utiliza el sistema de reserva electrónica denominado «Path Coordination System» (sistema de coordinación de franjas) (en lo sucesivo, «sistema de reserva PCS»).
33
En 2015, los consejos de administración de los corredores de mercancías en los que participaba DB Netz decidieron que las solicitudes de capacidad de infraestructura para las franjas internacionales preestablecidas solo podrían presentarse en la ventanilla única de cada corredor de mercancías mediante el sistema de reserva PCS. Estas normas se publicaron en el libro 4 del CID.
34
El 31 de agosto de 2015, DB Netz notificó a la Agencia Federal de Redes, competente como organismo regulador nacional, en el sentido del artículo 55 de la Directiva 2012/34, un proyecto de modificación de su declaración sobre la red del año 2016. Esa modificación afectaba, en particular, al procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura, en franjas preestablecidas en los corredores de mercancías conforme al Reglamento n.o 913/2010, ante la ventanilla única competente. La finalidad de la modificación prevista era, para la presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura, permitir únicamente la utilización del sistema de reserva PCS, suprimiendo la posibilidad de utilizar un formulario de solicitud en caso de fallo técnico de dicho sistema. La modificación estaba motivada, en particular, por el hecho de que las normas de presentación de las solicitudes adoptadas y publicadas por los consejos de administración de los corredores de mercancías no preveían la utilización de tal formulario.
35
Mediante resolución de 22 de septiembre de 2015, la Agencia Federal de Redes se opuso, sobre la base del artículo 14e, apartado 1, de la AEG, al proyecto de modificación de la declaración sobre la red del año 2016 presentado por DB Netz y, mediante resolución de 8 de marzo de 2016, desestimó la reclamación presentada por dicho administrador. Motivó su denegación en que la modificación propuesta, mediante la que se suprimía la posibilidad de utilizar una solución alternativa en caso de avería técnica del sistema de reserva PCS, era contraria a la obligación de DB Netz, derivada de la aplicación conjunta del artículo 14, apartado 1, primera frase, de la AEG y del artículo 3, apartado 1, y del anexo 1, punto 1, del EIBV, de garantizar el uso no discriminatorio de la infraestructura ferroviaria que explota y la prestación no discriminatoria de los servicios obligatorios que propone, incluida la tramitación de las solicitudes de adjudicación de franjas ferroviarias.
36
El 15 de marzo de 2016, DB Netz interpuso recurso ante el Verwaltungsgericht Köln (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Colonia, Alemania) con objeto de que se anulase la resolución denegatoria de la Agencia Federal de Redes. Dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso mediante sentencia de 20 de abril de 2018, siguiendo, en lo esencial, las alegaciones de la referida Agencia.
37
DB Netz recurrió dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, que se pregunta si la Agencia Federal de Redes se opuso acertadamente a la modificación de la declaración sobre la red del año 2016 prevista por DB Netz.
38
El órgano jurisdiccional remitente considera que la Agencia Federal de Redes tenía motivos suficientes para suponer que el procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única a que se refiere el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, regulado en el punto 4.2.5.1. de la declaración sobre la red del año 2016, constituía una posible discriminación a falta de solución alternativa en caso de disfunción técnica del sistema de reserva PCS.
39
No obstante, se pregunta, en primer lugar, si este procedimiento puede, con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, del EIBV, en relación con el anexo 2, punto 3, tercera frase, letra a), de este, ser regulado por DB Netz en su declaración sobre la red y quedar sujeto así al control exhaustivo de la Agencia Federal de Redes, o si el consejo de administración del corredor de mercancías de que se trata es exclusivamente competente en la materia. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, en la medida en que el artículo 4, apartados 1 y 2, del EIBV, en relación con el anexo 2, punto 3, tercera frase, letra a), de este, tiene por objeto aplicar las disposiciones del artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2012/34, en relación con el anexo IV, punto 3, letra a), de esta, es determinante saber si el procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura de que se trata en el litigio principal está comprendido en el ámbito de aplicación de las citadas disposiciones de esa Directiva.
40
En segundo lugar, en el supuesto de que este procedimiento debiera, en efecto, estar regulado también por DB Netz en su declaración sobre la red, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el organismo regulador nacional debe, al comprobar tal documento, en el sentido del artículo 27 de la Directiva 2012/34, respetar las disposiciones del artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010, que prevé la cooperación de los organismos reguladores nacionales y, en caso afirmativo, si esa obligación de cooperación excluye cualquier acción unilateral o exige que el organismo regulador nacional esté obligado al menos a buscar un enfoque coordinado. En el supuesto de que el referido artículo 20 no fuera aplicable, el mencionado órgano jurisdiccional se pregunta si de las disposiciones de la Directiva 2012/34 se deriva una obligación comparable de cooperación y, en concreto, de lo dispuesto en su artículo 57. A este respecto, el referido órgano jurisdiccional considera que, en caso de falta de coordinación en este ámbito, la existencia de exigencias contradictorias por parte de los organismos reguladores nacionales podría hacer más difícil, o incluso imposible, alcanzar el objetivo previsto en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, a saber, la posibilidad de presentar solicitudes de capacidad de infraestructura en un solo lugar y con un solo trámite.
41
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente considera, en el supuesto de que el consejo de administración de un corredor de mercancías esté facultado para determinar por sí mismo el procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única, que es dudoso que la Agencia Federal de Redes pueda proceder a una comprobación del documento de referencia de la red del año 2016 de DB Netz que vaya más allá de la conformidad con las normas adoptadas por dicho consejo de administración.
42
En cuarto lugar, en el supuesto de que los organismos reguladores nacionales fueran competentes para llevar a cabo tal comprobación, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario aclarar la importancia del marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías establecido, conforme al artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, por la comisión ejecutiva de un corredor de mercancías. Se pregunta cómo se articulan, por una parte, el hecho de que las comisiones ejecutivas de los corredores de mercancías afectados hayan previsto, en este caso, en el artículo 8, apartado 2, de su marco regulador que las capacidades del corredor de mercancías de que se trata deben publicarse y asignarse a través de un sistema internacional de solicitudes que debe coordinarse con los demás corredores de mercancías, a saber, el sistema de reserva PCS, y, por otra parte, la acción unilateral de la Agencia Federal de Redes que pretende imponer a DB Netz exigencias relativas a la concepción del sistema de solicitudes de capacidad de infraestructura sin coordinación con los organismos reguladores de los Estados miembros afectados distintos de la República Federal de Alemania. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, a este respecto, sobre la naturaleza jurídica y el efecto vinculante del marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías, en el sentido del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, y se pregunta si dicho marco está sujeto a la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales o del Tribunal de Justicia.
43
En esas circunstancias, el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Renania del Norte-Westfalia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el Reglamento [n.o 913/2010], en particular en lo que atañe a las funciones atribuidas al consejo de administración de un corredor de mercancías en los artículos 13, apartado 1, 14, apartado 9, y 18, letra c), del citado Reglamento, en el sentido de que ese consejo está facultado para establecer por su cuenta el procedimiento para solicitar la adjudicación de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única a la que se refiere el artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento, imponiendo, por ejemplo, como sucede en el caso de autos, que se utilice exclusivamente a tal efecto una herramienta de reserva electrónica, o bien se halla comprendido este procedimiento en las disposiciones generales del artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva [2012/34], en relación con el anexo IV, punto 3, letra a), de esta, en virtud de las cuales ese procedimiento únicamente puede regirse por lo que establezcan los administradores de infraestructuras afectados por un corredor de mercancías en su correspondiente declaración sobre la red?
2)
En el supuesto de que se responda a la primera cuestión prejudicial que el procedimiento al que esta se refiere se rige únicamente por lo que se establezca en la declaración sobre la red de los administradores de infraestructuras afectados por un corredor de mercancías, ¿debe un organismo regulador nacional efectuar la revisión de la declaración sobre la red conforme a lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010 o, también exclusivamente, con arreglo a lo establecido en las disposiciones de la Directiva 2012/34 y en las disposiciones nacionales adoptadas para su ejecución?
a)
En el supuesto de que la revisión se rija por lo previsto en el artículo 20 del Reglamento [n.o 913/2010], ¿es compatible con lo dispuesto en dicho artículo que un organismo regulador nacional se oponga a una regla contenida en una declaración sobre la red como la mencionada en la [primera cuestión prejudicial], sin actuar, a ese respecto, de manera conjunta y esencialmente uniforme con los organismos reguladores de los demás Estados [miembros distintos del implicado] afectados por un corredor de mercancías o sin haberlos, al menos, consultado previamente para promover un enfoque común?
b)
En la medida en que la revisión se rija por las disposiciones de la Directiva [2012/34] y las disposiciones nacionales adoptadas para su ejecución, ¿es compatible con tales disposiciones, en particular con la obligación general de coordinación prevista en el artículo 57, apartado 1, párrafo [primero, segunda frase], de la citada Directiva, que un organismo regulador nacional se oponga a dicha regla, sin actuar, a este respecto, de manera conjunta y esencialmente uniforme con los organismos reguladores de los demás Estados [miembros distintos del implicado] afectados por un corredor de mercancías o sin haberlos, al menos, consultado previamente para promover un enfoque común?
3)
En el supuesto de que se responda a la primera cuestión prejudicial que el consejo de administración de un corredor de mercancías está facultado para establecer por su cuenta el procedimiento mencionado en la [primera cuestión], ¿puede un organismo regulador nacional, conforme al artículo 20 del Reglamento [n.o 913/2010] o a las disposiciones de la Directiva [2012/34] y las disposiciones adoptadas para su ejecución, revisar la declaración sobre la red de un administrador de infraestructuras más allá de verificar la conformidad de su contenido con el procedimiento establecido por el consejo de administración y, en su caso, oponerse a ella, cuando la declaración sobre la red de un administrador de infraestructuras incluya reglas sobre tal procedimiento? En caso de respuesta afirmativa, ¿cómo debe responderse a las preguntas formuladas en la [segunda cuestión prejudicial], a la vista de esa facultad del organismo regulador?
4)
En la medida en que, a la luz de las cuestiones prejudiciales anteriores, los organismos reguladores nacionales tengan atribuidas competencias para revisar el procedimiento al que se ha hecho referencia en la [primera cuestión prejudicial], ¿debe interpretarse el artículo 14, apartado 1, del Reglamento [n.o 913/2010] en el sentido de que el marco regulador definido por la comisión ejecutiva de conformidad con la citada disposición tiene la consideración de Derecho de la Unión vinculante para los organismos reguladores nacionales y los tribunales nacionales, lo que supone la aplicación preferente frente al Derecho nacional y la sujeción a la interpretación última del Tribunal de Justicia?
5)
En caso de respuesta afirmativa a la cuarta cuestión prejudicial, la disposición adoptada por las comisiones ejecutivas de todos los corredores de mercancías, en el sentido del artículo 14, apartado 1, del Reglamento [n.o 913/2010], en virtud del artículo 8, apartado 2, del respectivo marco regulador, según la cual la capacidad del corredor debe publicarse y adjudicarse mediante un sistema internacional de solicitud, que debe armonizarse, en la medida de lo posible, con los otros corredores de mercancías, ¿es contraria a la decisión de un organismo regulador nacional mediante la que se imponen a un administrador de infraestructuras afectado por un corredor de mercancías, a efectos de la declaración sobre la red de este, normas para la organización de dicho sistema de solicitud que no estén armonizadas con los organismos reguladores nacionales de los demás Estados [miembros distintos del implicado] afectados por el corredor de mercancías?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
44
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 13, apartado 1, 14, apartado 9, y 18, letra c), del Reglamento n.o 913/2010, así como el artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2012/34, en relación con el anexo IV, punto 3, letra a), de esta Directiva, deben interpretarse en el sentido de que la autoridad competente para adoptar las normas aplicables al procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura, también en lo que se refiere a la utilización exclusiva de un determinado sistema de reserva electrónica ante la ventanilla única prevista en el mencionado artículo 13, apartado 1, es el consejo de administración, establecido con arreglo al artículo 8, apartado 2, del citado Reglamento, o el administrador de infraestructuras, definido en el artículo 3, punto 2, de la citada Directiva.
45
Dado que esta cuestión afecta a la interpretación de las disposiciones del Reglamento n.o 913/2010 y de la Directiva 2012/34, es preciso, con carácter preliminar, destacar que del considerando 7 del citado Reglamento se deduce que, a menos que se disponga lo contrario, el referido Reglamento debe aplicarse sin perjuicio de los derechos y obligaciones de los administradores de infraestructuras establecidos en las Directivas 91/440 y 2001/14. En la medida en que la Directiva 2012/34 derogó esas dos Directivas y que, con arreglo a su artículo 65, las referencias hechas a esas Directivas derogadas se entenderán hechas a la Directiva 2012/34, las disposiciones del Reglamento n.o 913/2010 deben, por tanto, leerse a la luz de esta última Directiva, salvo que se disponga otra cosa.
46
Por ello, para responder a la primera cuestión prejudicial, procede examinar el papel que el Reglamento n.o 913/2010 atribuye al consejo de administración de los corredores de mercancías, teniendo en cuenta al mismo tiempo las disposiciones de la Directiva 2012/34 relativas a las funciones atribuidas a los administradores de infraestructuras.
47
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Derecho de la Unión deben interpretarse en función no solo de su tenor literal, sino también de su contexto y de los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, apartado 39 y jurisprudencia citada).
48
Por lo que respecta, en primer lugar, al tenor de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 913/2010 y de la Directiva 2012/34, en primer término, del artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento se desprende que, para cada corredor de mercancías, los administradores de infraestructuras de que se trate crearán un consejo de administración, compuesto por representantes de tales administradores, responsable de adoptar las medidas que disponen expresamente, en particular, el citado artículo 8, apartado 9, el artículo 12, el artículo 13, apartado 1, el artículo 14, apartados 2, 6 y 9, el artículo 16, apartado 1, y el artículo 18 del mencionado Reglamento.
49
Así, ante todo, según los artículos 8, apartado 9, y 12 del Reglamento n.o 913/2010, el consejo de administración, por una parte, coordinará, en consonancia con los planes nacionales y europeos de despliegue, el uso de aplicaciones de tecnología de la información interoperables o las soluciones alternativas que estén disponibles en el futuro para tratar las solicitudes de franjas ferroviarias internacionales y la explotación del tráfico internacional en el corredor de mercancías, y, por otra parte, coordinará y garantizará la publicación de la programación de todas las obras en las infraestructuras y sus equipamientos que puedan limitar la capacidad disponible del corredor de mercancías.
50
Seguidamente, con arreglo al artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, el consejo de administración designará o establecerá la ventanilla única, consistente en un órgano común para que los candidatos soliciten y reciban respuestas, en un solo lugar y con un solo trámite, en relación con la capacidad de infraestructura para los trenes de mercancías que atraviesen al menos una frontera a lo largo del corredor de mercancías. A este respecto, a tenor de los artículos 14, apartados 2, 6 y 9, y 16, apartado 1, de dicho Reglamento, el consejo de administración evaluará la necesidad de adjudicar capacidad a los trenes de mercancías que circulen por el corredor de mercancías, promoverá la coordinación de las normas de prioridad relativas a la adjudicación de capacidad en ese corredor, establecerá los procedimientos oportunos para garantizar una coordinación óptima de la adjudicación de capacidad entre los administradores de infraestructuras, tanto para las solicitudes a que se refiere el artículo 13, apartado 1, como para las solicitudes recibidas por los administradores de infraestructuras afectados, y establecerá procedimientos para coordinar la gestión del tráfico a lo largo de dichos corredores.
51
Por último, del artículo 18 del Reglamento n.o 913/2010 se desprende que el consejo de administración redactará, actualizará periódicamente y publicará un documento que contenga, en esencia, información sobre sobre las condiciones de utilización del corredor de mercancías incluida, como se desprende de los puntos a) y c) del citado artículo, toda la información que figure en las declaraciones sobre la red nacionales que se refieran al corredor de mercancías, establecidas con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 27 de la Directiva 2012/34, así como la información relativa a los procedimientos mencionados en los artículos 13 a 17 de dicho Reglamento.
52
Así pues, del tenor de las disposiciones del Reglamento n.o 913/2010 mencionadas en los apartados 48 a 51 de la presente sentencia resulta, por una parte, que el legislador de la Unión quiso precisar expresamente las medidas que el consejo de administración está facultado para adoptar y, por otra parte, que dicho consejo tiene, en esencia, una función de coordinación relativa, en particular, a la capacidad de infraestructura, a la información disponible al respecto y a determinados aspectos de las solicitudes de esa capacidad.
53
Sin embargo, esas disposiciones no indican en modo alguno que la función de dicho consejo pueda llegar a permitirle determinar el procedimiento de presentación de las solicitudes de reserva de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única.
54
En segundo término, en cuanto a las funciones que la Directiva 2012/34 atribuye al administrador de infraestructuras, por un lado, del artículo 27, apartado 1, de dicha Directiva resulta que cada administrador de infraestructuras deberá elaborar y publicar la declaración sobre la red nacional y, por otro lado, con arreglo al apartado 2 de ese artículo, en relación con el anexo IV, punto 3, letra a), de dicha Directiva, tal documento contendrá los procedimientos de presentación de solicitudes de capacidad ante el administrador de infraestructuras por parte de los candidatos.
55
Así pues, del tenor de estas disposiciones de la Directiva 2012/34 se desprende que la adopción de las normas aplicables al procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura, como las que se presentan ante la ventanilla única para los trenes de mercancías que atraviesen al menos una frontera a lo largo del corredor de mercancías, en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, es competencia del administrador de infraestructuras.
56
En segundo lugar, el examen del contexto de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 913/2010 y de la Directiva 2012/34 confirma las conclusiones que figuran en los apartados 52 y 55 de la presente sentencia.
57
En primer término, como indica el considerando 26 del citado Reglamento, la exigencia de que el consejo de administración elabore, actualice periódicamente y publique el documento contemplado en el artículo 18 del citado Reglamento tiene por objeto facilitar el acceso a la información contenida, en particular, en las declaraciones sobre la red nacionales y relativa a la utilización del conjunto de las infraestructuras principales del corredor de mercancías, así como garantizar un acceso no discriminatorio a dicho corredor.
58
De ello se deduce, como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 71 de sus conclusiones, que dicho documento tiene carácter informativo.
59
En segundo término, el artículo 56, apartado 2, de la Directiva 2012/34 confiere al organismo regulador establecido conforme al artículo 55, apartado 1, de esa Directiva, que es una autoridad autónoma e independiente, la facultad de comprobar, en particular, si la declaración sobre la red, definida en el artículo 3, punto 26, de dicha Directiva, contiene cláusulas discriminatorias o concede al administrador de infraestructuras facultades discrecionales que podrían utilizarse para discriminar a los candidatos. Así pues, de ese control del respeto del principio de no discriminación en el contexto de la declaración sobre la red se desprende que corresponde al administrador de infraestructuras, que es quien debe elaborar y publicar dicho documento, y no al consejo de administración, determinar el procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura formuladas por los candidatos.
60
A este respecto, es preciso recordar que, en el marco del análisis del artículo 27, apartados 1 y 2, y del anexo IV de la Directiva 2012/34, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en virtud de dicha Directiva, toda solicitud de capacidad de infraestructura debe ser presentada ante el administrador de infraestructuras por una empresa ferroviaria con arreglo a la declaración sobre la red elaborada por aquel y cumplir los principios y criterios que figuran en dicho documento (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2019, SJ, C‑388/17, EU:C:2019:161, apartado 38).
61
Por lo que respecta, en tercer lugar, al objetivo perseguido por el Reglamento n.o 913/2010, interpretado a la luz de la Directiva 2012/34, del artículo 1, apartado 1, de ese Reglamento resulta que este último dispone normas para la creación y la organización de corredores ferroviarios internacionales de transporte ferroviario de mercancías competitivo con vistas al desarrollo de una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo, así como normas para la selección, organización y gestión de corredores de mercancías.
62
A este respecto, como indica el considerando 4 del Reglamento n.o 913/2010, para optimizar la utilización de la red y garantizar su fiabilidad, ese Reglamento establece procedimientos complementarios destinados a reforzar la cooperación entre los administradores de infraestructuras en la adjudicación de franjas ferroviarias internacionales para los trenes de mercancías.
63
No obstante, si bien es cierto que tal cooperación entre los administradores de infraestructuras en el contexto de un corredor de mercancías solo puede garantizarse en el seno del consejo de administración, encargado, en particular, de establecer las normas para la puesta en funcionamiento de la ventanilla única para cada corredor de mercancías, de ello no se desprende que tal consejo de administración sea competente para determinar específicamente el procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura. En efecto, esa competencia podría menoscabar las funciones de los administradores de infraestructuras, previstas en la Directiva 2012/34, lo que sería contrario a la voluntad del legislador de la Unión, expresada en el considerando 7 del Reglamento n.o 913/2010, de respetar, a menos que se disponga lo contrario, los derechos y obligaciones que dicha Directiva atribuye a los administradores de infraestructuras.
64
A este respecto, procede rechazar el argumento de DB Netz según el cual ese objetivo de cooperación podría ponerse en peligro si los administradores de infraestructuras fueran competentes para regular el procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura en su declaración sobre la red, ya que tal competencia conllevaría un riesgo de normas incoherentes derivadas de las diferentes declaraciones sobre la red de las redes nacionales.
65
En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, el procedimiento previsto en la declaración sobre la red, que incluye, en particular, el relativo a la presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única, refleja precisamente la cooperación entre los administradores de infraestructuras, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 40, apartado 1, de la Directiva 2012/34. Por otra parte, ha de señalarse, a este respecto, que, con el fin de garantizar el objetivo de cooperación de los administradores de infraestructuras, resulta necesario interpretar las disposiciones del Reglamento n.o 913/2010 relativas al papel del consejo de administración, examinadas en los apartados 48 a 51 de la presente sentencia, en el sentido de que corresponde a este cerciorarse de que las declaraciones nacionales sobre la red no contienen normas contradictorias.
66
De todas las consideraciones anteriores se desprende que procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 13, apartado 1, 14, apartado 9, y 18, letra c), del Reglamento n.o 913/2010, así como el artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2012/34, en relación con el anexo IV, punto 3, letra a), de esta Directiva, deben interpretarse en el sentido de que el administrador de infraestructuras, definido en el artículo 3, punto 2, de la citada Directiva, es la autoridad competente para adoptar, en el marco de la declaración sobre la red nacional, las normas aplicables al procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura, también en lo que se refiere a la utilización exclusiva de un determinado sistema de reserva electrónica, ante la ventanilla única prevista en el mencionado artículo 13, apartado 1.
Segunda cuestión prejudicial
67
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la verificación por un organismo regulador nacional de las normas relativas al procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única previstas en la declaración sobre la red se rige por lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010, o bien por las disposiciones de la Directiva 2012/34, en particular, las del artículo 57, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, y si tales disposiciones deben interpretarse en el sentido de que el organismo regulador de un Estado miembro puede oponerse a esas normas sin cooperar con los organismos reguladores de los demás Estados miembros que participan en el corredor de mercancías o, al menos, sin consultarles previamente para alcanzar un enfoque común.
68
Del tenor del artículo 20, apartados 1 y 3, del Reglamento n.o 913/2010 se desprende, esencialmente, que los organismos reguladores cooperarán y se consultarán para supervisar la competencia en el corredor de mercancías para garantizar, en particular, un acceso no discriminatorio a dicho corredor.
69
Además, el artículo 56, apartado 2, de la Directiva 2012/34 prevé un control de la declaración sobre la red, efectuado por el organismo regulador por iniciativa propia, «con miras a evitar discriminaciones en perjuicio de los candidatos», especificando que dicho organismo «en particular, comprobará si la declaración sobre la red contiene cláusulas discriminatorias». A este respecto, como en relación con todas las competencias que se les atribuyen y que conllevan un poder de decisión, del artículo 57, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva se desprende que los organismos reguladores cooperarán para coordinar sus procesos de toma de decisiones en el conjunto de la Unión.
70
De ello se deduce que el control de una declaración sobre la red efectuado por un organismo regulador con el fin de prevenir los tratos discriminatorios puede estar comprendido, por una parte, tanto en el ámbito de las disposiciones del artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010 como en el de las disposiciones del artículo 56, apartado 2, de la Directiva 2012/34. Por otra parte, tanto el artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010 como el artículo 57, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2012/34 imponen, en tal caso, la cooperación entre los organismos reguladores. No obstante, en el supuesto, como el controvertido en el litigio principal, de que dicho control se refiera, en particular, a las normas relativas al procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura de un corredor de mercancías, los organismos reguladores deben cumplir las obligaciones de cooperación previstas específicamente en el artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010.
71
En cuanto a si, y en qué marco y condiciones, dicho artículo 20 exige que el organismo regulador de un Estado miembro efectúe por sí solo, o en cooperación con los organismos reguladores de los demás Estados miembros afectados por un corredor de mercancías, la comprobación de la declaración sobre la red del administrador de infraestructuras, por una parte, se desprende, ante todo, de dicho artículo 20, apartado 1, primera frase, que los organismos reguladores deben cooperar para supervisar la competencia en el corredor de mercancías. A continuación, según el apartado 3 de ese mismo artículo 20, en caso de reclamación respecto a servicios internacionales de transporte ferroviario de mercancías, o de que el organismo regulador del Estado miembro afectado inicie una investigación por iniciativa propia, dicho organismo consultará a los organismos reguladores de todos los demás Estados miembros a través de los cuales discurra la correspondiente franja ferroviaria internacional para trenes de mercancías y les pedirá toda la información necesaria antes de resolver.
72
Por último, a tenor del considerando 25 del Reglamento n.o 913/2010, que se hace eco de lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, segunda frase, de dicho Reglamento, a fin de garantizar un acceso no discriminatorio a los servicios ferroviarios internacionales, es preciso que se garantice una coordinación eficiente entre los organismos reguladores respecto a las distintas redes que abarque el corredor de mercancías.
73
Así pues, del artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010, interpretado a la luz del considerando 25 de dicho Reglamento, resulta un deber de cooperación entre los organismos reguladores de los Estados miembros que les obliga a adoptar, en la medida de lo posible, un enfoque común cuando, en el marco de sus competencias de control, adopten una decisión para garantizar el acceso no discriminatorio a los corredores ferroviarios de mercancías.
74
Por otra parte, es preciso destacar que esta obligación de cooperación contribuye también a garantizar el objetivo perseguido por dicho Reglamento de reforzar la cooperación entre los administradores de infraestructuras, en particular, mediante el establecimiento de consejos de administración encargados de diseñar o crear la ventanilla única. En efecto, la falta de cooperación entre los organismos reguladores, que deben, en particular, garantizar un acceso no discriminatorio a los corredores de mercancías, podría permitir la aparición de normas de selección y de organización diferentes, y potencialmente contradictorias, relativas a los servicios de transporte ferroviario de mercancías para un mismo corredor de mercancías, lo que podría poner en entredicho el sistema de coordinación establecido por la ventanilla única.
75
Por ello, en el caso de autos, la Agencia Federal de Redes no puede adoptar una resolución como la controvertida en el litigio principal, sin atenerse a las obligaciones de cooperación que se derivan del artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010 y, en particular, sin consultar previamente a los demás organismos reguladores afectados.
76
Dicho esto, como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 85 de sus conclusiones, de ninguna disposición del Reglamento n.o 913/2010 se desprende que la obligación de cooperación entre los organismos reguladores implique que un organismo regulador de un Estado miembro esté obligado a obtener el consentimiento de los organismos reguladores de otros Estados miembros afectados antes de adoptar una decisión, o que esté vinculado por las decisiones adoptadas por esos organismos reguladores.
77
De las anteriores consideraciones se desprende que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la verificación por un organismo regulador nacional de las normas relativas al procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única previstas en la declaración sobre la red se rige por lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010, y que estas disposiciones deben interpretarse en el sentido de que el organismo regulador de un Estado miembro no puede oponerse a esas normas sin atenerse a las obligaciones de cooperación que se derivan del citado artículo 20 y, en particular, sin consultar a los organismos reguladores de los otros Estados miembros que participan en el corredor de mercancías con el fin de alcanzar, en la medida de lo posible, un enfoque común.
Tercera cuestión prejudicial
78
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a la tercera cuestión prejudicial.
Cuarta cuestión prejudicial
79
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010 debe interpretarse en el sentido de que el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías establecido por la comisión ejecutiva con arreglo a esta disposición constituye un acto de Derecho de la Unión.
80
A este respecto, dicho órgano jurisdiccional se pregunta, en concreto, si ese marco se opone a que un organismo regulador nacional pueda adoptar una decisión que imponga un sistema de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única que no haya sido objeto de coordinación con los demás organismos reguladores nacionales afectados por el corredor de mercancías.
81
Es preciso subrayar que, a tenor del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, para cada corredor de mercancías, los Estados miembros interesados, a saber, aquellos cuyo territorio sea atravesado por el corredor de mercancías, instituirán una comisión ejecutiva responsable de definir los objetivos generales del corredor de mercancías, supervisar y adoptar, en particular, las medidas expresamente previstas en el artículo 14, apartado 1, de dicho Reglamento. La comisión ejecutiva estará compuesta por representantes de las autoridades de los Estados miembros interesados y, conforme al apartado 4 del referido artículo 8, adoptará sus decisiones por consenso de dichos representantes.
82
Además, del tenor del mencionado artículo 14, apartado 1, se desprende que la comisión ejecutiva definirá el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías de que se trate, de conformidad con el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14, que, habida cuenta de lo indicado en el apartado 45 de la presente sentencia, se corresponde con el artículo 39, apartado 1, de la Directiva 2012/34.
83
Pues bien, a tenor de esta última disposición, son los Estados miembros quienes tienen la posibilidad de crear el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura, con sujeción a la condición de independencia de gestión exigida por el artículo 4 de dicha Directiva.
84
Así pues, de estas disposiciones se desprende que, si bien es el Derecho de la Unión el que dispone la creación de la comisión ejecutiva en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, son los Estados miembros los que han de crear tal comisión ejecutiva y esta no constituye, por tanto, una institución, órgano u organismo de la Unión.
85
El hecho de que el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías, en el sentido del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, sea adoptado por la comisión ejecutiva significa únicamente que su adopción se efectúa mediante una acción colectiva de los administradores de infraestructuras y, por tanto, de los Estados miembros interesados, que tiene por objeto aplicar el Derecho de la Unión, tal como se establece en el Reglamento n.o 913/2010 y en la Directiva 2012/34.
86
Por consiguiente, tal marco no constituye un acto del Derecho de la Unión y, por tanto, no presenta las características específicas de este.
87
De ello se deduce que, en el presente asunto, como señaló el Abogado General en el punto 96 de sus conclusiones, el marco establecido por la comisión ejecutiva para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías, en el sentido del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010, no se opone a la intervención del organismo regulador nacional de que se trate, en un caso como el del asunto principal, para subsanar un eventual problema de discriminación relativo al procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única, como se recoge en la declaración sobre la red del administrador de infraestructuras.
88
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010 debe interpretarse en el sentido de que el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías establecido por la comisión ejecutiva con arreglo a esta disposición no constituye un acto de Derecho de la Unión.
Quinta cuestión prejudicial
89
Habida cuenta de la respuesta dada a la cuarta cuestión prejudicial, no procede examinar la quinta cuestión prejudicial.
Costas
90
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1)
Los artículos 13, apartado 1, 14, apartado 9, y 18, letra c), del Reglamento (UE) n.o 913/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, sobre una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo, así como el artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, en relación con el anexo IV, punto 3, letra a), de esta Directiva, deben interpretarse en el sentido de que el administrador de infraestructuras, definido en el artículo 3, punto 2, de la citada Directiva, es la autoridad competente para adoptar, en el marco de la declaración sobre la red nacional, las normas aplicables al procedimiento de presentación de solicitudes de capacidad de infraestructura, también en lo que se refiere a la utilización exclusiva de un determinado sistema de reserva electrónica, ante la ventanilla única prevista en el mencionado artículo 13, apartado 1.
2)
La verificación por un organismo regulador nacional de las normas relativas al procedimiento de presentación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ante la ventanilla única previstas en la declaración sobre la red se rige por lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento n.o 913/2010, y estas disposiciones deben interpretarse en el sentido de que el organismo regulador de un Estado miembro no puede oponerse a esas normas sin atenerse a las obligaciones de cooperación que se derivan del citado artículo 20 y, en particular, sin consultar a los organismos reguladores de los otros Estados miembros que participan en el corredor de mercancías con el fin de alcanzar, en la medida de lo posible, un enfoque común.
3)
El artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 913/2010 debe interpretarse en el sentido de que el marco para la adjudicación de la capacidad de infraestructura en el corredor de mercancías establecido por la comisión ejecutiva con arreglo a esta disposición no constituye un acto de Derecho de la Unión.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.