CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 26 februari 2026 (1)
Zaak C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
tegen
De Nederlandsche Bank NV,
in tegenwoordigheid van:
Vereniging Eigen Huis
[verzoek van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2015/2366 – Betalingsdiensten in de interne markt – Begrip ‚betalingsdienst’ – Transactie van een entiteit die in het kader van een tripartiete overeenkomst als tussenpersoon optreedt, bestaande in het in bewaring houden van geldmiddelen van de klant op een bankrekening van deze entiteit en de latere overmaking van deze geldmiddelen aan een ondernemer nadat de klant daarvoor toestemming heeft gegeven – Kwalificatie van de transactie – Zekerheidsstelling voor vastgoed – Uitvoering van overmakingen – Bijkomstige aard van betalingsdiensten – Betalingsdiensten die worden uitgevoerd door een entiteit die zich niet bedrijfsmatig met deze activiteit bezighoudt – Geldtransfer ”
1.        Het geschil dat aanleiding heeft gegeven
tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de vraag of de activiteit van een entiteit die, als tussenpersoon tussen een klant en een aannemer, van de klant geldmiddelen ontvangt (bedoeld om de betaling van verschuldigde bedragen aan de aannemer te waarborgen) en deze geldmiddelen, nadat de klant daarvoor toestemming heeft gegeven, overmaakt aan de aannemer, op basis van
richtlijn (EU) 2015/2366(2) kan worden aangemerkt als een „betalingsdienst”.
2.        Naar Nederlands recht is het verboden om zonder een daartoe door De Nederlandsche Bank NV (hierna: „DNB”) verleende vergunning het bedrijf van betalingsdienstaanbieder
uit te oefenen. In de onderhavige zaak voert DNB aan dat de entiteit die als tussenpersoon optrad, dat bedrijf heeft uitgeoefend zonder over de daartoe vereiste vergunning te beschikken.
3.        De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van richtlijn 2015/2366 met het oog op de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van DNB, waarbij de betrokken
entiteit werd gelast het bedrijf van betalingsdienstaanbieder te staken zolang zij niet over de daartoe vereiste vergunning beschikte.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht: richtlijn 2015/2366
4.        Overweging 6 luidt:
„Nieuwe voorschriften moeten worden vastgesteld om de leemten in de regelgeving te dichten en tegelijkertijd de juridische duidelijkheid te vergroten en overal in de Unie een consistente toepassing van het wetgevingsraamwerk te garanderen. Bestaande en nieuwe spelers op de markt moeten de garantie hebben dat zij onder gelijke voorwaarden hun activiteiten kunnen ontplooien, zodat nieuwe betaalmiddelen makkelijker een grotere markt bereiken en er in de hele Unie bij het gebruik van deze betalingsdiensten een hoog niveau van consumentenbescherming wordt gegarandeerd. Dit moet leiden tot efficiëntieverbeteringen in het betalingssysteem in zijn geheel en tot een ruimere keuze en meer transparantie op het gebied van betalingsdiensten, en moet tegelijk het vertrouwen van consumenten in een geharmoniseerde betaalmarkt versterken.”
5.        Artikel 1, lid 1, bepaalt:
„1.      Bij deze richtlijn worden de voorschriften vastgesteld op grond waarvan de lidstaten onderscheid maken tussen de volgende categorieën van betalingsdienstaanbieders:
[...]
d)      betalingsinstellingen;
[...]”
6.        In artikel 4 („Definities”) wordt bepaald:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3.      ‚betalingsdienst’: een of meer in bijlage I vermelde bedrijfswerkzaamheden;
4.      ‚betalingsinstelling’: een rechtspersoon aan wie overeenkomstig artikel 11 vergunning is verleend om overal in de Unie betalingsdiensten aan te bieden en uit te voeren;
5.      ‚betalingstransactie’: een door of voor rekening van de betaler of door de begunstigde geïnitieerde handeling waarbij geldmiddelen worden gedeponeerd, overgemaakt of opgenomen, ongeacht of er onderliggende verplichtingen tussen de betaler en de begunstigde zijn;
[...]
8.      ‚betaler’: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die houder is van een betaalrekening en een betalingstransactie vanaf die betaalrekening toestaat, hetzij, bij ontbreken van een betaalrekening, een natuurlijke persoon of rechtspersoon die een betalingsopdracht geeft;
9.      ‚begunstigde’: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die de beoogde ontvanger is van de geldmiddelen waarop een betalingstransactie betrekking heeft;
10.      ‚betalingsdienstgebruiker’: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in de hoedanigheid van betaler, begunstigde of beide van een betalingsdienst gebruikmaakt;
11.      ‚betalingsdienstaanbieder’: een orgaan bedoeld in artikel 1, lid 1, of een natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie een vrijstelling op grond van artikel 32 of 33 is verleend;
12.      ‚betaalrekening’: een op naam van een of meer betalingsdienstgebruikers aangehouden rekening die voor de uitvoering van betalingstransacties wordt gebruikt;
13.      ‚betalingsopdracht’: door een betaler of begunstigde aan zijn betalingsdienstaanbieder gegeven instructie om een betalingstransactie uit te voeren;
[...]
20.      ‚consument’: een natuurlijke persoon die, in betalingsdienstovereenkomsten die onder deze richtlijn vallen, voor doeleinden buiten zijn bedrijfs‑ of beroepswerkzaamheden handelt;
[...]
22.      ‚geldtransfer’: een betalingsdienst waarbij, zonder dat een betaalrekening op naam van de betaler of de begunstigde wordt geopend, van een betaler geldmiddelen worden ontvangen met als enig doel het daarmee corresponderende bedrag over te maken aan een begunstigde of aan een andere, voor rekening van de begunstigde handelende betalingsdienstaanbieder en/of waarbij de geldmiddelen voor rekening van de begunstigde worden ontvangen en aan de begunstigde beschikbaar worden gesteld;
[...]
24.      ‚overmaking’: een betalingsdienst voor het crediteren van de betaalrekening van een begunstigde met een betalingstransactie of een reeks betalingstransacties van een betaalrekening van een betaler door de betalingsdienstaanbieder die de betaalrekening van de betaler beheert, op basis van een door de betaler gegeven instructie;
[...]”
7.        Bijlage I bepaalt:
„BETALINGSDIENSTEN
(als bedoeld in artikel 4, punt 3)
[...]
3.      Uitvoering van betalingstransacties, met inbegrip van geldovermakingen, op een betaalrekening bij de betalingsdienstaanbieder van de gebruiker of bij een andere betalingsdienstaanbieder:
a)      uitvoering van automatische afschrijvingen, met inbegrip van eenmalige automatische afschrijvingen;
b)      uitvoering van betalingstransacties met behulp van een betaalkaart of een soortgelijk apparaat;
c)      uitvoering van overmakingen, met inbegrip van doorlopende betalingsopdrachten.
[...]
6.      Geldtransfers.
[...]”
B.      Nationaal recht: Wet op het financieel toezicht
8.        De Wet op het financieel toezicht(3) zet richtlijn 2015/2366 om in Nederlands recht.
9.        Artikel 1:1 bevat de volgende definities:
–        „betaaldienst: bedrijfswerkzaamheid als bedoeld in de bijlage bij de richtlijn betaaldiensten”;
–        „betaaldienstverlener: degene die zijn bedrijf maakt van het verlenen van betaaldiensten”.
10.      Op grond van artikel 2:3a, lid 1, is het eenieder met zetel in Nederland verboden om zonder een daartoe door de Nederlandsche Bank verleende vergunning het bedrijf van betaaldienstverlener uit te oefenen.
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag
11.      Betaal Garant Nederland CV (hierna: „BGN”) is een onderneming die adviezen verstrekt en waarborgen en garanties verzorgt ten behoeve van particulieren bij bouw‑ en aannemingsprojecten.
12.      Stichting BGN Zekerheidsstelling (hierna: „Stichting BGN”) is een aan BGN gelieerde stichting.
13.      BGN biedt aan particulieren het product „Afbouwgarantie” en het product „Zekerheidsstelling” aan.
14.      De door BGN verleende zekerheidsstellingdienst wordt gebruikt wanneer een ondernemer (de aannemer) in opdracht van een klant de bouw van een woning of gebouw uitvoert.
15.      Aannemers lopen het risico op wanbetaling door de klant, omdat de klant volgens de wet de aanneemsom in verschillende termijnen kan betalen en doorgaans de laatste termijn pas hoeft te betalen wanneer de woning naar behoren is opgeleverd.
16.      Om dit risico van wanbetaling af te dekken kunnen aannemers van klanten verlangen dat zij het bedrag van de laatste termijnbetaling in depot storten bij een notaris of dat zij voor dit bedrag een vervangende zekerheid stellen. De door BGN verstrekte zekerheidsstelling behoort tot deze laatste categorie.(4)
17.      BGN biedt deze
dienst aan de partijen bij een aannemingsovereenkomst aan op grond van een overeenkomst tussen de klant, de aannemer en BGN zelf. Op deze overeenkomst zijn de Algemene Voorwaarden Zekerheidsstelling (hierna: „AV Zekerheidsstelling”) van BGN van toepassing, waarin in het bijzonder het volgende is bepaald:
–        De klant betaalt uit de eerste aan de aannemer verschuldigde termijnbetaling van de aanneemsom een bepaald bedrag aan Stichting BGN (artikel 1 van de AV Zekerheidsstelling).
–        Het bedrag van de zekerheidsstelling bedraagt standaard 6 % van de aanneemsom (artikel 3 van de AV Zekerheidsstelling). Het bedrag van de zekerheidsstelling mag in geen geval hoger zijn dan 10 % van de aanneemsom, zoals vastgesteld in artikel 7:767 van het Burgerlijk Wetboek.
–        De aannemer verleent hiervoor finale kwijting aan de klant (artikel 4 van de AV Zekerheidsstelling).
–        Indien de aannemingsovereenkomst tot tevredenheid van de aannemer en de klant is afgewikkeld en dit schriftelijk aan BGN kenbaar is gemaakt, wordt het bedrag van de zekerheidsstelling binnen vijf werkdagen aan de aannemer uitbetaald (artikel 9 van de AV Zekerheidsstelling).
–        De kosten voor de zekerheidsstelling bedragen voor de klant 4 % van de zekerheidsstelling, met een minimum van 300 EUR (artikel 5 van de AV Zekerheidsstelling). De zekerheidsstelling blijft na ontvangst van het gefactureerde bedrag voorbehouden aan en beschikbaar voor
de klant.
–        De kosten voor de zekerheidsstelling bedragen voor de aannemer 2,5 % van de zekerheidsstelling, met een minimum van 200 EUR (artikel 10 van de AV Zekerheidsstelling). Deze kosten worden ingehouden bij de uitbetaling van de zekerheidsstelling aan de aannemer.
18.      De Vereniging Eigen Huis heeft DNB verzocht om handhavend op te treden tegen BGN, omdat BGN waarschijnlijk als verzekeraar actief is zonder dat zij daarvoor een vergunning heeft.
19.      DNB heeft onderzocht of de producten „Afbouwgarantie” en „Zekerheidsstelling” van BGN in strijd zijn met de Wft.
20.      Bij besluit van 8 december 2020 heeft DNB,
onder oplegging van een dwangsom(5), BGN gelast om haar aanbod van beide producten te staken(6), omdat BGN:
–        met het aanbieden van de Afbouwgarantie het verbod heeft overtreden om zonder vergunning, vrijstelling of ontheffing het bedrijf van schadeverzekeraar (met beperkte risico-omvang) uit te oefenen, wat in strijd is met artikel 2:27, lid 1, of artikel 2:48, lid 1, Wft;
–        met het aanbieden van de zekerheidsstelling het verbod heeft overtreden om zonder vergunning het bedrijf van betalingsdienstaanbieder uit te oefenen, wat in strijd is met artikel 2:3a, lid 1, Wft.
21.      Bij besluit van 6 oktober 2021 (hierna: „bestreden besluit”) heeft DNB het bezwaar van BGN tegen de oplegging van de dwangsom ongegrond verklaard.
22.      Nadat DNB had vastgesteld dat BGN de dwangsom had verbeurd, heeft zij bij besluit van 31 januari 2022 de verbeurde dwangsom ingevorderd (hierna: „invorderingsbesluit”).
23.      BGN heeft bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. DNB heeft dit bezwaar als beroep doorgezonden naar de rechtbank Rotterdam (Nederland).
24.      Bij uitspraak van 10 november 2022(7) heeft deze rechtbank van eerste aanleg het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het beroep tegen het invorderingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard.
25.      Naar het oordeel van deze rechtbank heeft DNB terecht vastgesteld dat BGN een vergunning nodig had om de zekerheidsstelling (het enige punt
dat in de onderhavige prejudiciële verwijzing aan de orde is) aan te bieden en dat BGN door het ontbreken daarvan in strijd met de Wft heeft gehandeld.
26.      De rechtbank Rotterdam heeft met name het volgende geoordeeld:
–        BGN biedt in de uitoefening van haar bedrijf op geregelde, stelselmatige en zelfstandig identificeerbare wijze een betalingsdienst in de zin van de Wft aan.
–        Een dienst waarmee betalingstransacties, inclusief geldovermakingen, op een betaalrekening bij een betalingsdienstaanbieder worden uitgevoerd, is een betalingsdienst.
–        BGN is de tussenpersoon die uitvoering geeft aan het overmaken van geld van de klant (betaler) naar de aannemer (beoogde ontvanger). Dat Stichting BGN de rekening voert waar de zekerheidsstelling wordt bewaard, doet niet af aan deze conclusie.
–        Waar BGN in de tussentijd het geld onderbrengt, is niet van belang voor de vraag of BGN met het aanbieden van de zekerheidsstelling een betalingsdienst verleent.
27.      BGN heeft tegen de uitspraak in eerste aanleg hoger beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), dat het Hof de volgende prejudiciële vraag heeft voorgelegd:
„Moet artikel 4, punt 3, van richtlijn 2015/2366 [...], gelezen in samenhang met punt 3, aanhef en onder c, van bijlage I bij deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat een dienst van het ontvangen en doorbetalen van geldmiddelen die een entiteit als tussenpersoon aanbiedt, een betalingsdienst – en meer in het bijzonder de uitvoering van overmakingen in de zin van deze richtlijn – vormt, als die entiteit in het kader van een overeenkomst met een klant en een aannemer de geldmiddelen van de klant op haar betaalrekening ontvangt en zij die geldmiddelen, nadat de klant daarvoor toestemming heeft gegeven, vanaf die betaalrekening overmaakt aan de aannemer?”
III. Procedure bij het Hof
28.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 28 januari 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.
29.      DNB, de Italiaanse, de Nederlandse, de Noorse en de Tsjechische regering, alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
30.      DNB, de Commissie en de Noorse regering hebben de terechtzitting van 3 december 2025 bijgewoond.
IV.    Beoordeling
31.      De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van artikel 4, punt 3, van richtlijn 2015/2366, gelezen in samenhang met punt 3, onder c), van bijlage I bij deze richtlijn.
32.      Aan de hand van het antwoord op zijn prejudiciële vraag zal de verwijzende rechter kunnen bepalen of de door BGN aangeboden dienst een betalingsdienst vormt in de zin van richtlijn 2015/2366, gelet op het feit dat:
–        BGN optreedt als tussenpersoon in het kader van de betrekkingen tussen een klant en een aannemer;
–        BGN de geldmiddelen van de klant op haar betaalrekening ontvangt (de betaalrekening van BGN) en zij die geldmiddelen, nadat de klant daarvoor toestemming heeft gegeven, vanaf die betaalrekening overmaakt aan de aannemer.
33.      DNB en de Nederlandse regering(8) pleiten voor een bevestigend antwoord op de prejudiciële vraag. De Italiaanse regering en de Commissie betogen daarentegen dat de vraag ontkennend moet worden beantwoord. De Tsjechische regering pleit ervoor de vraag bevestigend te beantwoorden, doch onder bepaalde voorwaarden(9), en de Noorse regering voert tot slot aan dat de dienst in kwestie geen betalingsdienst is, maar een geldtransfer.
34.      Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling rekening worden gehouden met de bewoordingen en de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(10)
A.      Letterlijke uitlegging
35.      In artikel 4, punt 3, van richtlijn 2015/2366 wordt een betalingsdienst gedefinieerd als „een of meer in bijlage I vermelde bedrijfswerkzaamheden”.
36.      Een van
de bedrijfswerkzaamheden die op grond van
bijlage I bij richtlijn 2015/2366 onder de categorie betalingsdiensten vallen, is de in punt 3, onder c), omschreven werkzaamheid. Volgens die bepaling kan een betalingsdienst bestaan in de „uitvoering van betalingstransacties, met inbegrip van geldovermakingen, op een betaalrekening bij de betalingsdienstaanbieder van de gebruiker of bij een andere betalingsdienstaanbieder”, wanneer deze transactie bestaat in de „uitvoering van overmakingen, met inbegrip van doorlopende betalingsopdrachten”.
37.      In artikel 4, punt 24, van richtlijn 2015/2366 wordt „overmaking” dan weer omschreven als „een betalingsdienst voor het crediteren van de betaalrekening van een begunstigde met een betalingstransactie of een reeks betalingstransacties van een betaalrekening van een betaler door de betalingsdienstaanbieder die de betaalrekening van de betaler beheert, op basis van een door de betaler gegeven instructie”.
38.      Volgens DNB geeft BGN als tussenpersoon uitvoering aan het overmaken van geldmiddelen van de klant (betaler in de zin van artikel 4, punt 8) naar de aannemer (begunstigde in de zin van artikel 4, punt 9) en verleent zij aldus een betalingsdienst in de zin van artikel 4, punt 3, gelezen in samenhang met punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2015/2366.
39.      In dit verband zij benadrukt dat DNB:
–        niet betwist dat BGN of Stichting BGN geen betaalrekeningen op naam van haar klanten heeft;
–        evenmin betwist dat de geldmiddelen aan de aannemer worden overgemaakt vanaf de rekening van Stichting BGN en niet vanaf de rekening van de klanten;
–        erkent dat BGN de geldmiddelen van de zekerheidsstellingen niet kan beheren, maar slechts geblokkeerd moet houden vanaf het moment dat deze door de klant worden gestort totdat de klant en de aannemer een definitieve overeenstemming bereiken over de vrijgave ervan;
–        toegeeft dat BGN, zodra de definitieve overeenstemming tussen klant en aannemer is bereikt, de geldmiddelen aan de aannemer overmaakt, na aftrek van haar provisie. Het betreft een uitgestelde en voorwaardelijke betaling van de klant aan de aannemer, die wordt uitgevoerd wanneer de werkzaamheden tot tevredenheid van de eigenaar zijn opgeleverd;
–        betoogt dat het niet relevant is van welke
rekening de geldmiddelen aan de aannemer worden overgemaakt, aangezien
de in bijlage I bij richtlijn 2015/2366 opgenomen definitie van de uitvoering van overmakingen als betalingsdienst zeer ruim is en mede ziet op de uitvoering van handelingen door niet-bancaire entiteiten, die evenwel gepaard gaan met de overmaking van geldmiddelen naar betaalrekeningen van bancaire instellingen.
40.      De verwijzende rechter en DNB verwijzen naar een antwoord van de Commissie dat is opgenomen in het gemeenschappelijke
Europese
handboek
(Single Rulebook) van de Europese Bankautoriteit (hierna: „EBA”)(11) en dat de door DNB voorgestane ruime uitlegging zou ondersteunen.(12)
41.      In dat antwoord geeft de Commissie het volgende aan:
–        Het ontvangen en doorbetalen van geldmiddelen wordt beschouwd als een betalingsdienst in de zin van artikel 4, punt 3, van richtlijn 2015/2366, gelezen in samenhang met bijlage I bij die richtlijn.
–        Afhankelijk van de bewoordingen van de contractuele regelingen kan dit bijvoorbeeld worden beschouwd als een geldtransfer (artikel 4, punt 22, gelezen in samenhang met bijlage I, punt 6) of als een andere betalingsdienst, zoals de uitvoering van betalingstransacties (bijlage I, punt 3).
42.      Ter terechtzitting heeft de Commissie echter duidelijk gemaakt dat dit antwoord betrekking had op andere diensten voor het ontvangen en doorbetalen van geldmiddelen dan de door BGN verstrekte dienst van zekerheidsstelling voor vastgoed.
43.      Mijns inziens wordt de stelling van DNB niet ondersteund door de letterlijke uitlegging van artikel 4, punt 3, van richtlijn 2015/2366, gelezen in samenhang met punt 3, onder c), van bijlage I bij deze richtlijn.
44.      Uit de bewoordingen van de bepalingen waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, volgt dat de daarin bedoelde geldovermaking moet worden uitgevoerd door de betalingsdienstaanbieder die de betaalrekening van de betaler beheert.(13)
45.      Zoals de verwijzende rechter benadrukt(14), is er in casu echter sprake van twee verschillende betalingstransacties:
–        Bij de eerste transactie geeft de klant als betaler (in de zin van artikel 4, punt 8, van richtlijn 2015/2366) een betalingsopdracht (in de zin van artikel 4, punt 13) aan zijn bank
als betalingsdienstaanbieder (in de zin van artikel 4, punt 11). Deze betalingsopdracht houdt in dat geldmiddelen van de betaalrekening (in de zin van artikel 4, punt 12) van de klant worden overgemaakt naar de betaalrekening van Stichting BGN, die als begunstigde (in de zin van artikel 4, punt 9) zou kunnen worden aangemerkt. Het is juist de bank van de klant die deze betalingstransactie uitvoert (in de zin van bijlage I, punt 3) en aldus de betalingsdienst verricht. Noch BGN noch Stichting BGN voert deze betalingstransactie uit.
–        Bij de tweede betalingstransactie geeft Stichting BGN als betaler (in de zin van artikel 4, punt 8, van richtlijn 2015/2366) een betalingsopdracht (in de zin van artikel 4, punt 13) aan haar bank als betalingsdienstaanbieder (in de zin van artikel 4, punt 11). Deze betalingsopdracht houdt in dat geldmiddelen van de betaalrekening (in de zin van artikel 4, punt 12) van Stichting BGN worden overgemaakt naar de betaalrekening van de aannemer als begunstigde (in de zin van artikel 4, punt 9). In dit geval is het de bank van Stichting BGN die deze betalingstransactie uitvoert (in de zin van bijlage I, punt 3) en aldus de betalingsdienst verricht. Ook hier voert noch BGN noch Stichting BGN deze betalingstransactie uit.
46.      Bijgevolg is er sprake van twee betalingsdiensten die niet door BGN worden verleend, maar door financiële instellingen. De klanten van BGN hebben geen betaalrekeningen bij BGN of Stichting BGN waarmee zij aan BGN betaalopdrachten kunnen doorgeven om overmakingen ten gunste van aannemers uit te voeren.
47.      Bij de twee betaaldiensten die door de bank van de klant en de bank van Stichting BGN worden verleend, vindt
er voor
de verwerking van de overmakingen geen tussenkomst of technische handeling van BGN plaats. In punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2015/2366 wordt verwezen naar de „uitvoering van betalingstransacties” en in dat punt,
onder c),
wordt gesproken van
de „uitvoering van overmakingen”, wat duidt op de technische tussenkomst van de betalingsdienstaanbieder op de rekeningen.(15)
48.      Zoals ik reeds heb aangegeven, verricht noch BGN noch Stichting BGN deze technische tussenkomst, aangezien zij geen rekeningen op naam van klanten aanhouden, noch rekeningen van klanten beheren. Het technische beheer voor de uitvoering van overmakingen en betalingstransacties is de verantwoordelijkheid van hun respectieve banken.
49.      Volgens artikel 4, punt 5, van richtlijn 2015/2366 moet onder „betalingstransactie” worden verstaan „een door of voor rekening van de betaler of door de begunstigde geïnitieerde handeling waarbij geldmiddelen worden gedeponeerd, overgemaakt of opgenomen, ongeacht of er onderliggende verplichtingen tussen de betaler en de begunstigde zijn”.
50.      BGN maakt alleen geldmiddelen over vanaf de rekening van Stichting BGN naar de aannemer indien deze aannemer en de klant van mening zijn dat de werkzaamheden naar behoren zijn afgerond. Er moet dus een onderliggende transactie worden voltooid voordat BGN haar bank een betalingsopdracht (in de zin van artikel 4, punt 13, van richtlijn 2015/2366) kan geven. Derhalve kan niet worden gesteld, zoals DNB aanvoert, dat er in de juridische driehoeksverhouding
tussen de eigenaar, BGN en de aannemer sprake is van één enkele betalingsdienst.
51.      De klant geeft zijn bank weliswaar de opdracht om het bedrag van de zekerheidsstelling over te maken aan BGN, maar er kan niet worden gesproken van een betalingsopdracht van de klant om geldmiddelen over te maken aan de aannemer, aangezien deze handeling niet automatisch plaatsvindt.
52.      In geval van onenigheid tussen de klant en de aannemer kan het geld dat door de klant aan BGN is overgemaakt en op de rekening van Stichting BGN is gestort, immers niet op de rekening van de aannemer worden gestort. In dat geval krijgt de klant het bedrag van de zekerheidsstelling terug of wordt dat bedrag betaald aan een
nieuwe aannemer die de werkzaamheden tot tevredenheid van de klant afrondt.
53.      Artikel 80 van richtlijn 2015/2366 bepaalt dat, in het algemeen,
betalingsdienstgebruikers een betalingsopdracht niet kunnen herroepen zodra die door de betalingsdienstaanbieder van de betaler is ontvangen. In casu kan de klant, als betaler van het bedrag van de zekerheidsstelling, de overmaking van deze geldmiddelen aan de begunstigde aannemer echter „herroepen” indien hij het niet eens is met de voltooiing van de werkzaamheden aan het vastgoed.
54.      De door BGN aangeboden dienst bestaat erin een waarborg te bieden om de uitvoering van de overeenkomst tussen de klant en de aannemer te vergemakkelijken: de geldovermakingen die nodig zijn om deze dienst formeel te verlenen, zijn bijkomstig ten opzichte van deze waarborgcomponent.
55.      Tegen deze achtergrond verleent BGN geen betaaldienst, maar maakt zij, om de waarborg te kunnen bieden, gebruik van de betaaldiensten van de bank van de klant en die van de aannemer. Zoals ik reeds heb aangegeven, is BGN niet betrokken bij de technische uitvoering van deze betaaldiensten en heeft zij evenmin zeggenschap over de op de rekening van Stichting BGN gestorte geldmiddelen om daarmee te handelen of
er baten uit te halen.(16)
B.      Systematische uitlegging
56.      Volgens overweging 24 van richtlijn 2015/2366 moet de toepassing van het rechtskader daarvan
„worden beperkt tot dienstaanbieders die in overeenstemming met deze richtlijn in de uitoefening van [hun gewone] beroep of bedrijf betalingsdiensten aanbieden” (cursivering van mij).
57.      In dezelfde overweging en in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/2366 worden de categorieën betalingsdienstaanbieders gespecificeerd die in de gehele Unie rechtmatig betalingsdiensten mogen aanbieden. Deze categorieën omvatten:
–        kredietinstellingen die deposito’s van gebruikers aantrekken die voor de financiering van betalingstransacties kunnen worden gebruikt en die onderworpen zijn aan de prudentiële vereisten van richtlijn 2013/36/EU(17);
–        instellingen voor elektronisch geld die elektronisch geld uitgeven dat voor de financiering van betalingstransacties kan worden gebruikt en die onderworpen zijn aan de prudentiële vereisten van richtlijn 2009/110/EG(18);
–        betalingsinstellingen, en
–        postcheque-en-girodiensten die krachtens nationale wetgeving daartoe gemachtigd zijn.
58.      BGN valt, als aanbieder van zekerheidsstellingdiensten voor klanten en bouwondernemingen in Nederland, niet onder een van deze categorieën. „Betalingsinstellingen” die onderworpen zijn aan de strenge regeling van richtlijn 2015/2366, moeten in de uitoefening van hun gewone bedrijf, als hoofdactiviteit, betalingsdiensten aanbieden.(19)
59.      Het vereiste om bedrijfsmatig, als hoofdactiviteit, betalingsdiensten aan te bieden vloeit voort uit de regelgevingscontext van richtlijn 2015/2366.
60.      De kwalificatie van een transactie als „betalingsdienst” heeft immers belangrijke rechtsgevolgen voor de entiteit die een dergelijke dienst in de uitoefening van haar gewone bedrijf aanbiedt.
61.      Ten eerste moeten betalingsinstellingen over een vergunning beschikken om bedrijfsmatig betalingsdiensten te mogen aanbieden. De vereisten en de procedure voor de verlening van deze vergunning zijn vastgesteld in titel II, hoofdstuk I, van richtlijn 2015/2366. In dit verband moet een aanbieder met name aantonen dat hij beschikt over bestuursregelingen en mechanismen voor interne controle en dat hij in staat is gebruik te maken van passende en evenredige systemen, middelen en procedures om goed te functioneren.(20)
62.      Ten tweede is een instelling die betalingsdiensten aanbiedt onderworpen aan prudentieel toezicht.
Op grond van
artikel 23
van richtlijn 2015/2366 kunnen de bevoegde autoriteiten met name inspecties ter plaatse verrichten en, in voorkomend geval, de vergunning schorsen of intrekken.
63.      Ten derde moeten betalingsinstellingen voldoen aan bepaalde vereisten inzake startkapitaal en eigen vermogen, die in detail zijn uiteengezet in de artikelen 6 tot en met 9 van richtlijn 2015/2366.
64.      Ten vierde wordt bij richtlijn 2015/2366 een geharmoniseerde regeling ingesteld voor de wettelijke aansprakelijkheid van betalingsdienstaanbieders voor niet-toegestane betalingstransacties (artikel 73) of voor niet-uitvoering, gebrekkige uitvoering of niet-tijdige uitvoering van betalingstransacties (artikel 89).
65.      De strengheid van de bij richtlijn 2015/2366 ingevoerde vereisten heeft alleen zin indien deze vereisten van toepassing zijn op entiteiten die bedrijfsmatig betalingsdiensten aanbieden. Het zou onevenredig zijn om die
vereisten toe te passen op aanbieders van andere soorten diensten die daarnaast geldovermakingen uitvoeren als bijkomstige component naast hun hoofdactiviteit.
66.      Onder voorbehoud van de beoordeling door de verwijzende rechter lijkt dit het geval te zijn voor BGN, aangezien haar hoofdactiviteit erin bestaat diensten tot
zekerheidsstelling vastgoed te verlenen aan kopers van vastgoed in aanbouw en aannemers.
67.      De omstandigheid dat BGN in het kader van haar hoofdactiviteit bijkomstig betalingstransacties zou verrichten, maakt van haar nog geen entiteit die bedrijfsmatig betalingsdiensten aanbiedt en die aan het toezicht van DNB onderworpen is.
C.      Teleologische uitlegging
68.      DNB pleit voor een ruime uitlegging van richtlijn 2015/2366 waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming van gebruikers.(21) Ter terechtzitting heeft DNB beklemtoond dat haar betoog berust op deze doelstelling.
69.      In overweging 6 van richtlijn 2015/2366(22) wordt namelijk verwezen naar de doelstelling om ervoor te zorgen dat „bij het gebruik van deze betalingsdiensten een hoog niveau van consumentenbescherming wordt gegarandeerd”.(23)
70.      Mijns inziens kan bij de uitlegging van richtlijn 2015/2366
de doelstelling van consumentenbescherming echter niet zwaarder wegen dan enig ander uitleggingscriterium.
71.      Deze doelstelling komt bovenop andere gelijkwaardige doelstellingen, onder meer de doelstellingen om „de juridische duidelijkheid te vergroten”, „een consistente toepassing van het wetgevingsraamwerk te garanderen” en voor „efficiëntieverbeteringen in het betalingssysteem” te zorgen.(24)
72.      Vanuit dit geïntegreerde perspectief is een ruime uitlegging van het begrip „betalingsdienstaanbieder” (die onder richtlijn 2015/2366 valt) op grond waarvan
de contouren ervan zodanig worden gewijzigd dat ze niet meer te onderscheiden zijn van die van andere begrippen die niets te maken hebben met de richtlijn zelf, niet gerechtvaardigd.
73.      De bescherming van betalingsdienstgebruikers mag er derhalve niet toe leiden dat aanbieders van andere diensten die bijkomstig aan hun hoofdactiviteit geldovermakingen verrichten, worden onderworpen aan de strikte regeling die geldt voor betalingsdienstaanbieders die onder richtlijn 2015/2366 vallen.
74.      Deze uitbreiding zou een zware last vormen voor beroepsbeoefenaren, zoals notarissen of advocaten, die van hun klanten geldmiddelen in depot ontvangen om deze op een later tijdstip en volgens de ontvangen instructies aan derden over te maken. Deze juridische beroepsbeoefenaren bieden in de uitoefening van hun bedrijf diensten van bewaargeving en zekerheidsstelling aan en voeren de nodige overmakingen en betalingsopdrachten uit. Dit betekent echter niet dat ze onderworpen zijn aan de strenge verplichtingen van richtlijn 2015/2366.
75.      In Nederland kan een notaris op dezelfde manier als BGN zekerheidsstellingen voor vastgoed beheren. In de
Nederlandse wetgeving
is namelijk specifiek bepaald dat notarissen de desbetreffende geldmiddelen van cliënten
ontvangen om de betaling van de door deze
cliënten
aan de aannemer verschuldigde bedragen te waarborgen.(25)
76.      Volgens het standpunt van DNB over de aard van de verleende dienst zouden ook notarissen die aldus dergelijke
geldmiddelen van hun cliënten ontvangen en deze vervolgens overmaken aan een aannemer, ook onder richtlijn 2015/2366 en het daarin geregelde prudentiële toezicht moeten vallen. Ter terechtzitting heeft DNB echter erkend dat richtlijn 2015/2366 niet van toepassing is op beroepsbeoefenaren
die zekerheidsstellingen en deposito’s beheren, zoals notarissen of advocaten.(26)
77.      Dat deze beroepsbeoefenaren niet kunnen worden aangemerkt als betalingsdienstaanbieders in de zin van richtlijn 2015/2366, ondanks dat zij geldmiddelen van klanten ontvangen met het oog op de overmaking ervan aan derden, komt onder meer doordat zij deze diensten niet bedrijfsmatig en gewoonlijk als hoofdactiviteit verlenen, maar als bijkomstige of nevenactiviteit, dat wil zeggen als aanvulling op hun eigen taken.
78.      Dit argument kan ook worden toegepast op de hoofdactiviteit van BGN, die niet bestaat in het aanbieden van betalingsdiensten, maar in het verstrekken van zekerheidsstellingen om te waarborgen dat kopers van woningen hun schulden aan de aannemers die deze woningen bouwen, voldoen.
79.      Uit het voorgaande volgt dat entiteiten die louter zekerheidsstellingsdiensten aanbieden en bijkomstig betalingsdiensten verrichten, zijn uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2015/2366.
80.      Het klopt dat de uitsluiting van aanbieders van zekerheidsstellingsdiensten, zoals BGN, van richtlijn 2015/2366 gebruikers niet dezelfde bescherming biedt als die welke deze richtlijn toekent aan gebruikers van betalingsdiensten van betalingsinstellingen.(27)
81.      Deze omstandigheid is echter niet doorslaggevend voor het antwoord op
de door de verwijzende rechter opgeworpen vraag. Het nationale recht kan voorzien in andere mechanismen om de belangen van gebruikers te beschermen, ofwel door middel van regelingen voor het verzekeren van de geldmiddelen, ofwel door bij wet strenge voorwaarden op te leggen aan entiteiten die weliswaar
geen betalingsdiensten aanbieden maar wel geldmiddelen van klanten ontvangen als waarborg voor het nakomen van
hun contractuele verplichtingen.
82.      Artikel 4, punt 3, van richtlijn 2015/2366, gelezen in samenhang met punt 3, onder c), van bijlage I bij deze richtlijn, moet kortom aldus worden uitgelegd dat een door een entiteit als tussenpersoon aangeboden dienst van het ontvangen en doorbetalen van geldmiddelen geen betalingsdienst vormt indien die entiteit, in het kader van een overeenkomst met een klant en een aannemer, de geldmiddelen van de klant op haar betaalrekening ontvangt en zij deze
geldmiddelen, nadat de klant daarvoor toestemming heeft gegeven, vanaf die betaalrekening overmaakt aan de aannemer.
D.      Geldtransfer?
83.      Volgens de Noorse regering valt
de door BGN verleende dienst onder het begrip „geldtransfer”(28), zoals bedoeld in punt 6 van bijlage I bij richtlijn 2015/2366 en zoals gedefinieerd in artikel 4, punt 22, van die richtlijn(29).
84.      In werkelijkheid
hoeft het Hof zich niet uit te spreken over de uitlegging van artikel 4, punt 22, van richtlijn 2015/2366, aangezien deze bepaling niet wordt vermeld in de verwijzingsbeslissing.
85.      Voor het geval dat het Hof toch zou besluiten om in te gaan op de stelling van de Noorse regering, zal ik deze hieronder onderzoeken.
86.      In overweging 9 van richtlijn 2015/2366 staat te lezen dat een geldtransfer „een eenvoudige betalingsdienst [is], doorgaans op basis van contanten welke door een betaler worden verstrekt aan een betalingsdienstaanbieder, die het overeenkomstige bedrag, bijvoorbeeld via een communicatienetwerk, overmaakt aan een begunstigde of aan een andere, voor rekening van de begunstigde handelende betalingsdienstaanbieder”.
87.      De Noorse regering erkent dat in casu de ontvangst van geldmiddelen van de betaler plaatsvindt zonder dat er een betaalrekening op naam van de betaler of op naam van de begunstigde wordt geopend, maar
stelt dat er sprake is van een „geldtransfer” in de zin van de bovengenoemde bepalingen.
88.      Mijns inziens zijn er meerdere argumenten om deze stelling van de hand te wijzen.
89.      Ten eerste is de dynamiek van
de transacties waarbij BGN betrokken is niet die van een „eenvoudige” geldtransfer, die wordt gekenmerkt door de onmiddellijke en onvoorwaardelijke overmaking van het geld aan de begunstigde.(30)
90.      Ten tweede ontvangt de begunstigde bij een geldtransfer het bedrag dat de betaler heeft overgemaakt. In het geval van BGN verloopt de overmaking niet automatisch en onvoorwaardelijk: de klant kan de opdracht geven om de geldmiddelen over te maken en om deze geldmiddelen niet aan de begunstigde aannemer te doen toekomen indien het vastgoed niet tot tevredenheid van de betaler is voltooid.
91.      Ten derde zou de activiteit van BGN, wil deze worden aangemerkt als betalingsdienst bestaande in een geldtransfer, bedrijfsmatig als hoofdactiviteit moeten worden uitgeoefend. Met andere woorden,
BGN zou zich in de uitoefening van haar gewone bedrijf moeten bezighouden met geldtransfers, zonder dat deze geldtransfers bijkomstig of instrumenteel zijn ten opzichte van de verlening van de dienst van zekerheidsstelling.
92.      Zoals ik reeds heb uiteengezet, bestaat de hoofdactiviteit van BGN niet uit het verrichten van geldtransfers, maar uit het verstrekken van zekerheidsstellingen om te waarborgen dat klanten de aannemers betalen die hun woningen bouwen. Indien er in casu al sprake zou zijn van geldtransfers, dan zouden deze een instrumentele en bijkomstige activiteit vormen.
93.      Voorts stelt de Noorse regering de door BGN verleende dienst van zekerheidsstelling mijns inziens ten onrechte gelijk aan de diensten die worden verleend door „supermarkten, handelaren en detailhandelaars [die] het publiek een vergelijkbare dienst [aanbieden] die cliënten in staat stelt hun rekeningen van nutsbedrijven en andere terugkerende huishoudelijke rekeningen te voldoen”, zoals bedoeld in overweging 9 van richtlijn 2015/2366.
94.      Deze analogie gaat, zoals reeds aangegeven, niet op omdat a) supermarkten, handelaren en detailhandelaars de totale som die klanten storten om bepaalde rekeningen te betalen, overmaken zonder enig bedrag in te houden, en b) de dienst die zij verlenen niet bijkomstig en instrumenteel is ten opzichte van een andere hoofdactiviteit, maar bestaat in een geldtransfer om die rekeningen te betalen, een dienst
die deze entiteiten in sommige lidstaten aan hun klanten aanbieden als een van de diensten binnen hun pakket aan
(hoofd)diensten.
V.      Conclusie
95.      Gelet op voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van het College van Beroep voor het bedrijfsleven te beantwoorden als volgt:
„Artikel 4, punt 3, van richtlijn (EU) 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van de richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking van richtlijn 2007/64/EG, gelezen in samenhang met punt 3, onder c), van bijlage I bij deze richtlijn,
moet aldus worden uitgelegd dat
een door een entiteit als tussenpersoon aangeboden dienst van het ontvangen en doorbetalen van geldmiddelen
geen betalingsdienst vormt indien die entiteit, in het kader van een overeenkomst met een klant en een aannemer, de geldmiddelen van de klant op haar betaalrekening ontvangt en zij deze
geldmiddelen, nadat de klant daarvoor toestemming heeft gegeven, vanaf die betaalrekening overmaakt aan de aannemer.”
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van de richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking van richtlijn 2007/64/EG (PB 2015, L 337, blz. 35).
3      Hierna: „Wft”.
4      De klant heeft dus de mogelijkheid om het bedrag van de laatste termijnbetaling van de aanneemsom niet bij een notaris in depot te storten, maar op de rekening van Stichting BGN.
5      De dwangsom bedraagt 10 000 EUR voor iedere week (na het aflopen van de begunstigingstermijn) dat BGN niet volledig aan de last heeft voldaan. De maximale dwangsom bedraagt 50 000 EUR.
6      BGN moest binnen vier weken na bekendmaking van het besluit (begunstigingstermijn) deze overtredingen beëindigen door de Afbouwgarantie en de Zekerheidsstelling niet langer aan te bieden en de lopende overeenkomsten over te dragen, te wijzigen of te beëindigen.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Nederlandse regering slechts aangegeven dat zij het standpunt van DNB deelt en dat zij haar standpunt eventueel mondeling zou toelichten. Zij heeft deze toelichting echter niet gegeven, aangezien zij niet ter terechtzitting is verschenen.
9      Volgens de Tsjechische regering vormt een dienst als die welke in het onderhavige geding aan de orde is, slechts een betalingsdienst indien een entiteit de dienst verricht in het kader van de uitoefening van een beroeps‑ of bedrijfsactiviteit, zonder dat het slechts een noodzakelijke component van een andere dienst betreft, en indien
de overmaking van geldmiddelen uitsluitend plaatsvindt op basis van een instructie van de betaler of de begunstigde.
10      Arresten van 1 augustus 2025, Alace en Canpelli (C‑758/24 en
C‑759/24, EU:C:2025:591, punt 91); 6 juli 2023, Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd) (C‑8/22, EU:C:2023:542, punt 29), en 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12).
11      Antwoord van 18 maart 2022 op vraag ID 2020,5216. Het antwoord is niet juridisch bindend. Het is beschikbaar op EBA, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216, www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      DNB beroept zich voorts op het antwoord van de Commissie van 6 januari 2023 op vraag ID 2020,5099, maar de feitelijke omstandigheden die aan die vraag ten grondslag lagen, verschillen van die in de onderhavige zaak. Dit antwoord van de Commissie is beschikbaar op https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Arrest van 22 februari 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148, punt 34): „[W]anneer een betalingsdienstgebruiker geldmiddelen ter beschikking stelt aan een betalingsinstelling en deze geldmiddelen worden gecrediteerd op een betaalrekening die deze instelling op naam van die gebruiker bijhoudt, [moeten] deze transacties in beginsel [...] worden beschouwd als een handeling in verband met het beheer van een betaalrekening in de zin van artikel 4, punt 12, van richtlijn 2015/2366 en dus als onderdeel van een betalingsdienst in de zin van artikel 4, punt 3, ervan.”
14      Verwijzingsbeslissing, punten 12.1‑12.3.
15      In dit opzicht ben ik het eens met de verklaringen van de verwijzende rechter in punt 13.5 van de verwijzingsbeslissing: „[U]it de context van de bepalingen in het hoofdstuk ‚Uitvoering van betalingstransacties’ (artikelen 78‑93) van richtlijn 2015/2366 en de definities van betalingstransacties, betaler en betalingsbegunstigde [zou] kunnen worden afgeleid dat uitvoering van betalingstransacties vooral technisch moet worden opgevat en dat ‚uitvoering’ betrekking heeft op het verrichten van een betalingstransactie op een betaalrekening. [...] Deze bepalingen lijken een directe en technische betrokkenheid van de betalingsdienstaanbieder bij de overmaking van de geldmiddelen van de ene betaalrekening naar een andere betaalrekening te veronderstellen.” Cursivering van mij.
16      Ter terechtzitting heeft DNB bevestigd dat BGN de geldmiddelen van de zekerheidsstellingen niet aanwendde voor financiële bemiddeling. Zij was met andere woorden verplicht om deze geldmiddelen te blokkeren en deze niet te gebruiken voor winstmaximalisatie. Bijgevolg is BGN niet te vergelijken met financiële tussenpersonen die aan zodanige risico’s zijn blootgesteld dat prudentieel toezicht door DNB gerechtvaardigd is.
17      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338).
18      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 betreffende de toegang tot, de uitoefening van en het prudentieel toezicht op de werkzaamheden van instellingen voor elektronisch geld, tot wijziging van de richtlijnen 2005/60/EG en 2006/48/EG en tot intrekking van richtlijn 2000/46/EG (PB 2009, L 267, blz. 7).
19      Met betrekking tot richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt tot wijziging van de richtlijnen 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG en 2006/48/EG, en tot intrekking van richtlijn 97/5/EG (PB 2007, L 319, blz. 1) is in het arrest van 22 maart 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211, punt 36), opgemerkt dat de toepassing ervan moet worden beperkt tot betalingsdienstaanbieders wier „hoofdactiviteit” bestaat in het aanbieden van betalingsdiensten aan betalingsdienstgebruikers. In punt 37 heeft het Hof geoordeeld dat de hoofdactiviteit van de verwerende onderneming de exploitatie van speelhallen was en dat in die context de handelingen in verband met multifunctionele geldautomaten voor het omwisselen en opnemen van geld door gebruikers louter bijkomstig waren ten opzichte van die activiteit.
20      BGN beschikte niet over deze vergunning en werd daarom door DNB gelast haar activiteiten te staken.
21      In casu is het niet relevant om te verduidelijken of beschermde gebruikers uitsluitend „consumenten” in strikte zin omvatten dan wel of daar ook andere gebruikers onder vallen (zoals ondernemingen). Overweging 53 van richtlijn 2015/2366 luidt: „Consumenten en ondernemingen verkeren niet in dezelfde positie en behoeven derhalve niet dezelfde mate van bescherming. Het is belangrijk dat de rechten van consumenten worden gewaarborgd door bepalingen waarvan niet bij overeenkomst kan worden afgeweken, maar redelijkerwijs moeten ondernemingen en organisaties anderszins overeen kunnen komen wanneer zij niet met consumenten te maken hebben. De lidstaten moeten echter kunnen bepalen dat micro-ondernemingen als [...]
consumenten worden behandeld. Sommige kernbepalingen van deze richtlijn moeten evenwel altijd van toepassing zijn, ongeacht de status van de gebruiker.”
22      Aangehaald in punt 4 van deze conclusie.
23      Zie arrest van 2 september 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671, punt 44), met betrekking tot de doelstelling van richtlijn 2007/64, die grotendeels overeenkomt met de doelstellingen van richtlijn 2015/2366.
24      Overweging 6 van richtlijn 2015/2366.
25      Artikel 7:767 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt: „De opdrachtgever kan slechts worden verplicht tot het doen van betalingen die, althans bij benadering, overeenstemmen met de voortgang van de bouw of met de waarde van de aan hem overgedragen goederen, behoudens dat kan worden bedongen dat hij ter verzekering van de nakoming van zijn verplichtingen een bedrag dat niet hoger is dan 10 % van de aanneemsom, in depot stort bij een notaris dan wel voor dit bedrag vervangende zekerheid stelt. Het teveel betaalde geldt als onverschuldigd betaald.”
26      De Italiaanse regering is dezelfde mening toegedaan (punten 37 en 38 van haar schriftelijke opmerkingen). Volgens haar leidt een ruime uitlegging van de betrokken regel tot een mogelijk aanzienlijke uitbreiding van het begrip „betalingsdienst”, met uitkomsten die niet geheel kunnen worden overzien. Indien de in het verzoek om een prejudiciële beslissing omschreven dienst wordt gekwalificeerd als „betalingsdienst”, zou dit ertoe leiden dat werkzaamheden die thans vrij worden uitgeoefend en worden geacht niet aan de regeling inzake betalingsdiensten te zijn onderworpen, binnen de werkingssfeer van die regeling vallen. Zij voegt daaraan toe dat in dat geval een soortgelijke kwalificatie zou moeten worden gegeven aan de dienst van bewaring bij een notaris van het bedrag voor de eigendomsoverdracht of de overgang, de vestiging of het tenietgaan van een ander zakelijk recht op onroerende zaken of handelsfondsen. Evenzo zou elke aanbieder van een soortgelijke dienst van zekerheidsstelling of van het in bewaring houden van geldbedragen als een betalingsdienstaanbieder kunnen worden aangemerkt.
27      Ter terechtzitting heeft DNB gewezen op het risico dat aanbieders van zekerheidsstellingen failliet gaan, waardoor de bedragen van de zekerheidsstellingen niet kunnen worden teruggevorderd. DNB heeft daaraan toegevoegd dat dit scenario zich in het geval van BGN daadwerkelijk heeft voltrokken.
28      De term „geldtransfer” vertoont een zekere dubbelzinnigheid. Op basis van de vertaling van deze term in de verschillende taalversies die ik heb geraadpleegd [„money remittance” (Engels), „transmission de fonds” (Frans), „Finanztransfer” (Duits), „geldtransfer” (Nederlands), „rimessa di denaro” (Italiaans), „envio de fundos” (Portugees) of „remiterea de bani” (Roemeens)], kunnen er semantisch gezien geen bijzonder precieze conclusies worden getrokken om het te onderscheiden van andere min of meer soortgelijke
begrippen.
29      Aangehaald in punt 6 van deze conclusie.
30      BGN maakt het door de klant gestorte geld niet volledig over aan de aannemer. Overeenkomstig artikel 10 van de AV Zekerheidstelling houdt BGN op de van de klant ontvangen som 2,5 % van de zekerheidsstelling in, met een minimum van 200 EUR, die niet worden overgemaakt of uitbetaald aan de aannemer.