SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA 
de 22 de mayo de 1980 ' 
En el asunto 131/79, 
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo 
al artículo 177 del Tratado CEE, por la High Court of Justice, Queen's Bench 
Division, Divisional Court, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante 
dicho órgano jurisdiccional nacional entre 
The Queen 
y 
Secretary of State for Home Affairs, 
ex parte: Mario Santillo, 
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 64/221/CEE del 
Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas 
especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, 
justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 
56, p. 850; EE 05/01, p. 36) y, en particular, del apartado 1 del artículo 9, 
Lengua de procedimiento: inglés. 
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SENTENCIA DE 22.5.1980 - ASUNTO 131/79 
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, 
integrado por los Sres.: A. O'Keeffe, Presidente de la Sala Primera, en 
funciones de Presidente; A. Touffait, Presidente de la Sala Segunda; J. Mertens 
de Wilmars, P. Pescatore, A.J. Mackenzie Stuart, G. Bosco y T. Koopmans, 
Jueces; 
Abogado General: Sr. J.P. Warner; 
Secretario: Sr. Van Houtte; 
dicta la siguiente 
Sentencia 
(No se transcriben los antecedentes de hecho.) 
Fundamentos de Derecho 
1 Mediante resolución de 30 de julio de 1979, recibida en el Tribunal de Justicia 
el 10 de agosto siguiente, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, 
Divisional Court, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias 
cuestiones relativas a la interpretación del apartado 1 del artículo 9 de la 
Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la 
coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de 
desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, 
seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), con objeto 
de ejercer su control jurisdiccional a raíz de un recurso presentado por un 
nacional italiano, establecido en el Reino Unido en calidad de trabajador por 
cuenta ajena, por el que se solicitaba la anulación de una orden de expulsión 
dictada en su contra como consecuencia de una condena penal. 
2 De los autos y de las observaciones formuladas durante la fase oral del 
procedimiento se deduce que el Reino Unido no adoptó disposiciones legales 
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específicas para la ejecución de la Directiva 64/221. La disposición aplicada 
en el caso de autos, a saber la Immigration Act (Ley de inmigración), data del 
año 1971. En ella se establece que las personas calificadas como «non patriáis» 
están sujetas en el Reino Unido a controles que implican una posibilidad de 
expulsión en las siguientes circunstancias: 
— Con arreglo al apartado 5 del artículo 3 de la Ley, 
«a) si, disponiendo sólo de un permiso limitado de entrada o permanencia, 
(el interesado) no observa alguna condición vinculada al permiso o 
permanece después del período autorizado; o 
b) si el Secretary of State considera que la expulsión es necesaria para el 
bien común; o 
c) si otra persona de su familia ha recibido o recibe la orden de 
expulsión». 
— Con arreglo al apartado 6 del artículo 3, 
«[...] si [...] (el interesado) es condenado por una infracción que se castiga 
con una pena de privación de libertad y en base a esta condena un Tribunal 
[...] propone su expulsión». 
El sistema de recursos difiere según los casos: 
— En caso de que se aplique el apartado 5 antes citado, 
la decisión del Secretary of State de proceder a la expulsión puede apelarse 
ante un Adjudicator, cuya decisión puede, por su parte, ser objeto de 
recurso ante el Immigration Appeal Tribunal; 
— En caso de que se aplique el apartado 6, 
la propuesta de expulsión adoptada por un Tribunal puede ser apelada, pero 
no es posible apelar contra una orden de expulsión posterior ni presentar 
observaciones antes de que se adopte la decisión de dictar la orden. 
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3 De la resolución de remisión y de los autos se deduce que, el 13 de diciembre 
de 1973, la Central Criminal Court declaró al solicitante culpable de los delitos 
de sodomía (buggery) y violación cometidos el 18 de diciembre de 1972 contra 
una mujer dedicada a la prostitución y de abusos deshonestos y agresión con 
resultado de lesiones, cometidos el 14 de abril de 1973 contra otra prostituta. 
El 21 de enero de 1974, el interesado fue condenado a una pena de un total de 
ocho años de privación de libertad por estas cuatro infracciones. En la 
sentencia, la Central Criminal Court proponía la expulsión con arreglo a la 
Immigration Act. 
4 El 10 de octubre de 1974, la Court of Appeal (Criminal Division) denegó al 
solicitante la autorización para apelar tanto contra la condena de privación de 
libertad como contra la propuesta de expulsión. El 28 de septiembre de 1978, 
el Secretary of State for Home Affairs dictó en su contra una orden de 
expulsión, que debía ejecutarse al finalizar su condena. El 3 de abril de 1979, 
tras cumplir su pena de privación de libertad, reducida en un tercio por buena 
conducta, el solicitante debería haber sido puesto en libertad, pero se le 
mantuvo detenido conforme a la Immigration Act. El 10 de abril de 1979, el 
interesado presentó ante la High Court un recurso por el que solicitaba la 
anulación de la orden de expulsión, debido a que dicha orden, dictada más de 
cuatro años después de la propuesta de expulsión de la Central Criminal Court, 
violaba sus derechos individuales a causa de su incompatibilidad con lo 
dispuesto en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221. 
5 El artículo 48 del Tratado asegura la libre circulación de los trabajadores 
dentro de la Comunidad. Ésta implica para los nacionales de los Estados 
miembros, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden 
público, seguridad y salud públicas, el derecho de desplazarse libremente en 
el territorio de los Estados miembros y de residir en un Estado miembro con 
objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones 
legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los 
trabajadores nacionales. 
6 A tenor del tercer considerando de su exposición de motivos, la Directiva 
64/221 persigue, entre otros, el objetivo de «abrir, en cada Estado miembro, 
posibilidades suficientes de recurso contra los actos administrativos [...] a los 
nacionales de los demás Estados miembros» en el ámbito del orden público y 
de la seguridad y la salud públicas. 
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7 A tenor del artículo 8 de la Directiva, el interesado debe poder interponer, 
contra las medidas que se adopten contra él, «los mismos recursos de que 
disponen los nacionales [...] contra los actos administrativos»; en caso 
contrario, a tenor del artículo 9, el interesado debe disponer, por lo menos, de 
la posibilidad de hacer valer sus medios de defensa ante una autoridad 
competente, distinta de la llamada a adoptar la decisión de expulsión. 
8 El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva dispone que: 
«Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se 
limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos 
suspensivos, la decisión de denegar la renovación del permiso de estancia o de 
expulsar del territorio al titular de un permiso de estancia sólo podrá ser 
adoptada por la autoridad administrativa, salvo en caso de urgencia, previo 
dictamen de una autoridad competente del país de acogida ante la cual el 
interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o 
representar en las condiciones de procedimiento previstas por la autoridad 
nacional. 
Esta autoridad deberá ser distinta de la facultada para tomar la decisión de 
denegación de renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión.» 
9 Ha quedado acreditado que en Derecho inglés los recursos judiciales que 
pueden interponerse contra una decisión de expulsión se limitan a la legalidad 
de dicha decisión. De ello se deduce que la propia decisión de expulsión sólo 
puede adoptarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la 
Directiva, que prevé expresamente este supuesto. 
10 En estas circunstancias, la High Court of England and Wales, Queen's Bench 
Division, decidió plantear las siguientes cuestiones prejudiciales: 
1) ¿Concede el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del 
Consejo, de 25 de febrero de 1964, a los particulares derechos que éstos 
puedan invocar ante los órganos jurisdiccionales internos de un Estado 
miembro y que estos últimos deban proteger? 
2) a) ¿En qué sentido debe interpretarse la expresión «dictamen de una 
autoridad competente del país de acogida» que figura en el apartado 1 
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del artículo 9 de la Directiva 64/22 l/CEE del Consejo, de 25 de febrero 
de 1964, (dictamen)? y 
b) En particular, ¿puede constituir tal «dictamen» una propuesta de 
expulsión presentada por un órgano jurisdiccional penal en el momento 
de imponer la condena? 
3) En caso de que se responda afirmativamente a la letra b) de la segunda 
cuestión: 
a) ¿Debe estar la «propuesta» plenamente motivada? 
b) ¿En qué circunstancias impide que la «propuesta» constituya un 
«dictamen» el período de tiempo transcurrido entre la presentación de 
una «propuesta» y la adopción de la decisión por la que se ordena la 
expulsión? 
c) En particular ¿produce el período de tiempo transcurrido mientras se 
cumple una condena de privación de libertad el efecto de que una 
«propuesta» deje de ser un «dictamen»? 
11 El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva forma parte de un conjunto de 
disposiciones que tienen por objeto asegurar el respeto de los derechos de los 
nacionales de un Estado miembro en materia de libre circulación y residencia 
en el territorio de los demás Estados miembros. Los artículos 3 y 4 de la 
Directiva limitan las razones que justifican la expulsión o la denegación de la 
entrada del trabajador. El artículo 6 dispone que las razones de orden público, 
seguridad o salud públicas en las que se base una decisión serán puestas en 
conocimiento del interesado, a menos que ello sea contrario a la seguridad del 
Estado. El artículo 7 establece, entre otras cosas, que la decisión de denegar la 
concesión o la renovación de un permiso de estancia o la decisión de expulsión 
del territorio serán notificadas al interesado. El artículo 8 garantiza al 
interesado el acceso a los mismos recursos judiciales de que disponen los 
nacionales contra los actos administrativos. 
12 Las disposiciones del artículo 9 son complementarias de las del artículo 8. 
Tienen por objeto asegurar una garantía procesal mínima a las personas 
afectadas por una de las medidas contempladas en los tres supuestos definidos 
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por el apartado 1 de dicho artículo. En el supuesto de que los recursos 
judiciales se limiten a la legalidad de la decisión, la intervención de la 
«autoridad competente» a la que se refiere el apartado 1 del artículo 9 debe 
permitir que se examinen exhaustivamente todos los hechos y circunstancias, 
incluida la oportunidad de la medida proyectada, antes de que se adopte 
definitivamente la decisión. Además, el interesado deberá poder hacer valer sus 
medios de defensa ante dicha autoridad y hacerse asistir o representar en las 
condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional. 
13 En conjunto, se trata de prescripciones bien definidas y concretas, que pueden 
ser invocadas por cualquier persona afectada y que, en cuanto tales, pueden ser 
aplicadas por cualquier órgano jurisdiccional. Esta afirmación justifica una 
respuesta afirmativa a la primera cuestión planteada por el órgano 
jurisdiccional nacional. 
14 La exigencia contemplada en el apartado 1 del artículo 9 de que toda medida 
de expulsión vaya precedida del dictamen de la «autoridad competente» y de 
que el interesado debe poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse 
representar ante dicha autoridad en las condiciones de procedimiento previstas 
por la legislación nacional únicamente puede constituir una garantía real si 
todos los elementos que la autoridad administrativa debe tomar en 
consideración quedan sometidos a la apreciación de la «autoridad competente», 
si el dictamen de ésta última está lo suficientemente cercano en el tiempo a la 
decisión de expulsión como para garantizar que no existen nuevos elementos 
que puedan ser tomados en consideración y si tanto la autoridad administrativa 
como la persona afectada pueden conocer las razones que han llevado a la 
«autoridad competente» a emitir su dictamen, salvo que lo impidan los motivos 
relativos a la seguridad del Estado a que se refiere el artículo 6 de la Directiva. 
15 En cuanto a la cuestión de cuál es el significado de la expresión «dictamen de 
una autoridad competente del país de acogida» y si una propuesta de expulsión 
presentada por un órgano jurisdiccional penal en el momento de imponer una 
condena constituye tal dictamen, debe señalarse que la Directiva no precisa la 
naturaleza de la «autoridad competente». Se refiere a una autoridad que sea 
independiente de la autoridad administrativa, pero reconoce a los Estados 
miembros un margen de apreciación respecto a la naturaleza de la autoridad. 
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16 Ha quedado acreditado que los órganos jurisdiccionales penales del Reino 
Unido son independientes de la autoridad administrativa a la que corresponde 
dictar la orden de expulsión y que el interesado tiene derecho a hacerse 
representar y hacer valer sus medios de defensa ante dichos órganos 
jurisdiccionales. 
17 En consecuencia, una propuesta de expulsión presentada por un órgano 
jurisdiccional penal en el momento de imponer una condena con arreglo a la 
legislación británica puede constituir un dictamen a efectos del artículo 9 de la 
Directiva, siempre que se cumplan los demás requisitos del artículo 9. En 
particular, el órgano jurisdiccional penal debe tener en cuenta, tal como destacó 
este Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de octubre de 1977, Bouchereau 
(30/77,- Rec. 1977, p. 1999), lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva en 
el sentido de que la mera existencia de condenas penales no constituye por sí 
sola motivo para la adopción de medidas de expulsión. 
18 En cuanto al momento en que debe emitirse el dictamen de la «autoridad 
competente», es necesario destacar que un período de tiempo de varios años 
entre la propuesta de expulsión y la decisión de la autoridad administrativa 
puede privar a la propuesta de su función de dictamen a efectos del artículo 9. 
En efecto, es importante que el peligro social que entraña la persona de un 
extranjero se aprecie en el mismo momento en que se adopta contra el mismo 
la decisión de expulsión, dado que los elementos de apreciación, 
fundamentalmente por lo que respecta al comportamiento del interesado, 
pueden variar con el transcurso del tiempo. 
19 Estas consideraciones conducen a responder de la siguiente forma a las 
cuestiones segunda y tercera planteadas por la High Court of Justice: 
La Directiva reconoce a los Estados miembros un margen de apreciación para 
la designación de la «autoridad competente». Puede ser considerada como tal 
cualquier autoridad pública independiente de la autoridad administrativa 
llamada a adoptar una de las medidas previstas por la Directiva, organizada de 
forma tal que el interesado tenga derecho a hacerse representar y a hacer valer 
sus medios de defensa ante la misma. 
Una propuesta de expulsión presentada por un órgano jurisdiccional penal en 
el momento de imponer una condena con arreglo a la legislación británica 
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puede constituir un dictamen a efectos del artículo 9 de la Directiva, siempre 
que se cumplan los demás requisitos del artículo 9. En particular, el órgano 
jurisdiccional penal debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 3 de la 
Directiva en el sentido de que la mera existencia de condenas penales no 
constituye por sí sola motivo para la adopción de medidas de expulsión. 
El dictamen de la «autoridad competente» debe estar lo suficientemente 
cercano en el tiempo a la decisión de expulsión como para garantizar que no 
existen nuevos elementos que puedan ser tomados en consideración y tanto la 
autoridad administrativa como la persona afectada deben poder conocer las 
razones que han llevado a la «autoridad competente» a emitir su dictamen, 
salvo que lo impidan los motivos relativos a la seguridad del Estado a que se 
refiere el artículo 6 de la Directiva. 
Un período de tiempo de varios años entre la propuesta de expulsión y la 
decisión de la autoridad administrativa puede privar a la propuesta de su 
función de dictamen a efectos del artículo 9. En efecto, es importante que el 
peligro social que entraña la presencia de un extranjero se aprecie en el mismo 
momento en que debe adoptarse contra él la decisión de expulsión, dado que 
los elementos de apreciación, fundamentalmente por lo que respecta al 
comportamiento del interesado, pueden variar con el transcurso del tiempo. 
Costas 
20 Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido y por la Comisión de 
las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este 
Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el 
procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un 
incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste 
resolver sobre las costas. 
En virtud de todo lo expuesto, 
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EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, 
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice, 
Queen's Bench Division, Divisional Court mediante resolución de 30 de julio 
de 1979, declara: 
1) El artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero 
de 1964, impone a los Estados miembros obligaciones que pueden ser 
invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales 
nacionales. 
2) a) La Directiva reconoce a los Estados miembros un margen de 
apreciación para la designación de la «autoridad competente». 
Puede ser considerada como tal cualquier autoridad pública 
independiente de la autoridad administrativa llamada a adoptar 
una de las medidas previstas por la Directiva, organizada de forma 
tal que el interesado tenga derecho a hacerse representar y a hacer 
valer sus medios de defensa ante la misma. 
b) Una propuesta de expulsión presentada por un órgano 
jurisdiccional penal en el momento de imponer una condena con 
arreglo a la legislación británica puede constituir un dictamen a 
efectos del artículo 9 de la Directiva, siempre que se cumplan los 
demás requisitos del artículo 9. En particular, el órgano 
jurisdiccional penal debe tener en cuenta lo dispuesto en el 
artículo 3 de la Directiva en el sentido de que la mera existencia de 
condenas penales no constituye por sí sola motivo para la adopción 
de medidas de expulsión. 
3) a) El dictamen de la «autoridad competente» debe estar lo 
suficientemente cercano en el tiempo a la decisión de expulsión 
como para garantizar que no existen nuevos elementos que puedan 
ser tomados en consideración y tanto la autoridad administrativa 
como la persona afectada deben poder conocer las razones que han 
llevado a la «autoridad competente» a emitir su dictamen, salvo 
que lo impidan los motivos relativos a la seguridad del Estado a 
que se refiere el artículo 6 de la Directiva. 
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b) Un periodo de tiempo de varios años entre la propuesta de 
expulsión y la decisión de la autoridad administrativa puede privar 
a la propuesta de su función de dictamen a efectos del artículo 9. 
En efecto, es importante que el peligró social que entraña la 
persona de un extranjero se aprecie en el mismo momento en que 
debe adoptarse contra él la decisión de expulsión, dado que los 
elementos de apreciación, fundamentalmente por lo que respecta 
al comportamiento del interesado, pueden variar con el transcurso 
del tiempo. 
O'Keeffe Touffait Mertens de Wilmars 
Pescatore Mackenzie Stuart Bosco Koopmans 
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de mayo de 1980. 
El Secretario 
A. Van Houtte 
El Presidente (en funciones) 
A. O'Keeffe 
Presidente de la Sala Primera 
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