62011CC0267
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 31 de enero de 2013 (
1
)
Asunto C‑267/11 P
Comisión Europea
contra
República de Letonia
Otras partes:
República Checa
«Recurso de casación — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Plan nacional de asignación de derechos de emisión por Letonia para el período comprendido entre 2008 y 2012 — Nuevo plan — Silencio de la Comisión»
I. Introducción
1.
Según la Directiva 2003/87/CE, (
2
) relativa al comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en su versión pertinente a efectos del presente recurso de casación, los Estados miembros deberán desarrollar y presentar a la Comisión planes nacionales de asignación de derechos de emisión. En el plazo de tres meses, la Comisión podrá rechazar dichos planes en su totalidad o en parte. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal General consideró que, a falta de un pronunciamiento de la Comisión en el plazo de tres meses, el plan se convertía en definitivo y se beneficiaba de una presunción de legalidad que permitía al Estado miembro ejecutarlo. (
3
)
2.
En el caso de autos, la Comisión rechazó en plazo el primer plan letón para el período comprendido entre 2008 y 2012. Posteriormente, Letonia notificó un nuevo plan, que, entre otros extremos, preveía la asignación de muchos más derechos de emisión de los que habían sido admitidos por la Comisión en su primera decisión.
3.
La Comisión no rechazó este plan en el plazo de tres meses, sino bastante más tarde. A raíz del recurso interpuesto por Letonia, el Tribunal General declaró que, con la expiración del plazo de tres meses, el nuevo plan letón había devenido definitivo y anuló la segunda decisión de rechazo adoptada por la Comisión. (
4
)
4.
Ésta es la sentencia contra la que la Comisión ha interpuesto recurso de casación. Se trata de dilucidar si, a falta de una decisión de rechazo de la Comisión, un segundo plan de esta naturaleza se convierte en definitivo una vez transcurridos tres meses desde su notificación.
II. Marco jurídico
5.
La Directiva 2003/87 transpone instrumentos internacionales en materia de protección del clima, a saber, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y aprobada en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 94/69/CE, (
5
) así como el Protocolo de Kioto de dicha Convención, adoptado el 11 de diciembre de 1997 [Decisión 1/CP.3 «Adopción del Protocolo de Kioto de la Convención Marco […]»], que fue aprobado mediante la Decisión 2002/358/CE. (
6
)
6.
El artículo 1 de la Directiva 2003/87 prevé:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad […] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.»
7.
A tenor del artículo 9 de la Directiva 2003/87:
«1.   Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11, cada Estado miembro elaborará un plan nacional que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El plan se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexo III, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III.
Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11, dicho plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente.
2.   […]
3.   En un plazo de tres meses a partir de la notificación del plan nacional de asignación de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho plan, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 o con los criterios que figuran en el anexo III. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
8.
El artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87 dispone:
«Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, y para cada período de cinco años subsiguiente, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período e iniciará su proceso de asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos doce meses antes del principio del período y se basará en el plan nacional de asignación del Estado miembro elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.»
9.
El anexo III de la Directiva 2003/87 enumera doce criterios aplicables a los planes nacionales de asignación. Los criterios no 1 a 3 del anexo III prevén lo siguiente:
«1)
La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto.
2)
La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE.
3)
Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.»
III. Antecedentes del litigio
10.
Mediante escrito de 16 de agosto de 2006, la República de Letonia notificó a la Comisión de las Comunidades Europeas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2003/87, su plan nacional de asignación para el período comprendido entre 2008 y 2012 (en lo sucesivo, «PNA»). Según el PNA, la República de Letonia tenía la intención de asignar a su industria nacional cubierta por el anexo I de la Directiva 2003/87 una media anual total de 7,763883 millones de toneladas equivalentes de dióxido de carbono (Mte CO2).
11.
El 29 de noviembre de 2006, la Comisión rechazó dicho plan y exigió reducir en 4,480580 Mte CO2 la cantidad total de los derechos de emisión por asignar en el marco del régimen comunitario y fijarla en 3,283303 Mte CO2.
12.
Mediante escrito de 29 de diciembre de 2006, la República de Letonia notificó a la Comisión un PNA revisado que establecía la asignación de un promedio anual total de 6,253146 Mte CO2.
13.
Por escrito de 30 de marzo de 2007, redactado en inglés, la Comisión señaló que las informaciones contenidas en el PNA revisado estaban incompletas, y solicitó a la República de Letonia que respondiera a determinadas preguntas y le proporcionara informaciones suplementarias. Tras la respuesta de Letonia, la Comisión adoptó el 13 de julio de 2007 la Decisión C(2007) 3409, relativa a la enmienda del plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por la República de Letonia con arreglo a la Directiva 2003/87 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). En dicha Decisión, la Comisión declaró que la asignación de derechos de emisión prevista en el plan sobrepasaba en 2,825030 Mte CO2 la cantidad total admitida.
IV. Procedimiento ante el Tribunal General y pretensiones
14.
Letonia interpuso un recurso de anulación contra la Decisión controvertida. Lituania y Eslovaquia intervinieron en apoyo de Letonia y el Reino Unido en apoyo de la Comisión.
15.
El Tribunal General examinó únicamente uno de los cuatro motivos del recurso, a saber, la objeción de que la Comisión no había adoptado su decisión dentro del plazo establecido. A este respecto, el Tribunal General declaró que, con la expiración del plazo de tres meses desde su notificación, el PNA letón se había convertido en definitivo, dado que la Comisión no se había opuesto al mismo dentro de plazo. Sobre esta base, mediante sentencia de 22 de marzo de 2011, Letonia/Comisión (T-369/07, Rec. p. II-1039) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal General anuló la Decisión controvertida.
16.
Ésta es la sentencia contra la que la Comisión ha interpuesto recurso de casación, solicitando al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Condene en costas a la República de Letonia.
17.
La República de Letonia solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso de casación.
18.
La República Checa, a la que el Presidente del Tribunal de Justicia admitió como parte coadyuvante mediante auto de 29 de septiembre de 2011, interviene en apoyo de la pretensión de Letonia.
19.
Los intervinientes presentaron sus alegaciones por escrito, y –excepto la República Checa– de forma oral en la vista de 16 de enero de 2013.
V. Apreciación jurídica
A. Sobre el recurso de casación
20.
Con arreglo a la Directiva 2003/87 en la versión aplicable en el litigio principal, incumbe a los Estados miembros el deber de elaborar planes de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, los denominados PNA, para determinados períodos de tiempo. En el caso de autos, se trata de un plan para el período comprendido entre 2008 y 2012. Los Estados miembros deberán notificar dichos planes a la Comisión que, según lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, podrá rechazarlos en un plazo de tres meses, por razón de su incompatibilidad con determinados criterios. En la medida en que la Comisión no rechaza dichos planes, éstos constituirán la base para la asignación de derechos de emisión a las empresas contempladas en la Directiva.
21.
El presente recurso de casación tiene por objeto dilucidar el tratamiento que le corresponde al segundo proyecto de PNA notificado por Letonia después de que la Comisión hubiese rechazado el primer proyecto. La objeción concreta de la Comisión consiste en que el Tribunal General aplicó a la Decisión controvertida relativa a dicho segundo PNA los mismos criterios que a una decisión referida a un primer plan. Por ello, en primer lugar, expondré la jurisprudencia del Tribunal General sobre la decisión relativa a un primer proyecto de plan adoptada según el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87, y a continuación, examinaré si dicha jurisprudencia también puede aplicarse a la decisión relativa a un segundo proyecto de plan.
1. Sobre la decisión relativa a un primer proyecto de plan
22.
El artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87 no regula expresamente las consecuencias derivadas del supuesto de que la Comisión no se pronuncie en el plazo de tres meses sobre un plan que le hubiere sido notificado.
23.
Respecto al primer plan notificado, en el apartado 47 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró, no obstante, sobre la base de su jurisprudencia reiterada, que, a falta de una decisión de rechazo de la Comisión antes de que finalice el plazo, dicho plan se convierte en definitivo y se beneficia de una presunción de legalidad que permite al Estado miembro ejecutarlo.
24.
A primera vista, esta conclusión resulta sorprendente. El Derecho de la Unión sólo prevé con carácter excepcional normativas similares, a saber, en materia de ayudas estatales y de control de fusiones. En ellas se establece expresamente que una medida notificada, es decir, una ayuda estatal o una concentración de empresas, se considerará autorizada si la Comisión no se pronuncia en el plazo previsto. (
7
) Por el contrario, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 no contiene ninguna regulación expresa semejante. Ahora bien, la ficción de aprobación mediando el control previo de la Comisión prevista en el Derecho en materia de ayudas del Estado tampoco es fruto de una regulación expresa originaria, sino de la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia sentó basándose en la urgencia de dicho control. (
8
)
25.
La jurisprudencia del Tribunal General sobre el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87 se basa en la limitada facultad de control de la que dispone la Comisión en relación con los PNA (
9
) y en la urgencia que apremia a la Comisión para llevar a cabo ese control. (
10
)
26.
Los estrictos límites de las facultades conferidas a la Comisión por el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87 se ponen especialmente de manifiesto en el hecho de que, según el tenor literal de esta disposición, la Comisión sólo podrá rechazar un plan en el plazo de tres meses basándose para ello únicamente en determinados criterios. Además, según el artículo 9, apartado 3, tercera frase, la decisión de rechazo requiere de motivación. En cambio, no es necesaria una aprobación del plan.
27.
La necesidad de un plazo se infiere del calendario de la Directiva 2003/87 resaltado por Letonia y la República Checa, en virtud del cual, los planes se notificarán a la Comisión al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente (
11
) y se ejecutarán mediante la adjudicación de los derechos de emisión, a más tardar doce meses antes del principio del período. (
12
)
28.
Si la Comisión incumple el plazo previsto para la adopción de su decisión, cabe temer, por tanto, que el Estado miembro afectado no pueda respetar el plazo que le incumbe para ejecutar el plan. Si –como en el caso de autos– el desarrollo del plan se demora considerablemente, cabe temer incluso que comience el período de asignación sin que exista un plan definitivo. Esta situación no está expresamente prevista en la Directiva 2003/87. En su caso, podría considerarse que al sector industrial afectado del Estado miembro no le esté permitido emitir cantidad alguna de gases de efecto invernadero hasta la adopción y ejecución de un plan.
29.
Por lo tanto, es lógica la ficción de aprobación de un primer plan una vez expirado el plazo, que resulta de la jurisprudencia del Tribunal General. Sea como sea, la cuestión de su viabilidad no ha de ser dilucidada en el presente asunto, ya que la Comisión no la pone en tela de juicio.
2. Sobre la base jurídica de la decisión relativa a un segundo proyecto de plan
30.
La Comisión objeta más bien la apreciación del Tribunal General recogida en los apartados 52 a 57 de la sentencia recurrida, según la cual, Letonia presentó un nuevo plan que –del mismo modo que el primer plan notificado– la Comisión debe examinar con arreglo a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87.
31.
El Tribunal General, secundado por Letonia y la República Checa, parte de que la notificación de este segundo plan revisado no difiere esencialmente de la notificación del primer plan. A su juicio, ello implica que el plazo previsto en el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87 rige indistintamente para la notificación de ambos planes.
32.
Por el contrario, la Comisión sostiene que adoptó una decisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87, no sujeta a plazo alguno.
33.
El contenido de esta disposición no es unívoco. La misma prevé que el Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. Las decisiones del Estado miembro a las que se hace alusión se refieren a la ejecución del plan.
34.
El tenor literal del artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87, considerado de forma aislada, podría inducir a pensar que un plan sólo podrá ejecutarse si –primero– se proponen enmiendas y –segundo– la Comisión las acepta. Sin embargo, esta interpretación carecería de sentido. ¿Por qué habrían de introducirse necesariamente enmiendas a todo plan para que, una vez aprobadas por la Comisión, el plan pueda ejecutarse? Por supuesto, un plan que no requiera ninguna modificación puede ejecutarse directamente.
35.
El sentido de esta disposición se infiere de su contexto, especialmente, en relación con el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87. La alusión a las enmiendas de los planes sólo puede entenderse hecha en el sentido de este precepto. En esta medida, puede concebirse su aplicación en dos supuestos, a saber, en caso de enmiendas introducidas en planes rechazados por la Comisión y de enmiendas introducidas en planes a los que ésta no se ha opuesto.
36.
Este último supuesto no reviste complejidad. Es evidente que los Estados miembros no podrán modificar sin la intervención de la Comisión los planes que ésta no haya rechazado. En caso contrario, podrían eludir lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87. Por lo tanto, las enmiendas introducidas sólo podrán llevarse a cabo una vez aceptadas por la Comisión.
37.
En este caso, la falta de mención de un plazo en el artículo 9, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2003/87 no plantea demasiados problemas, dado que, en principio, la Comisión y el Estado miembro ya se han puesto de acuerdo sobre un plan. Si fuera necesario, los Estados miembros podrían iniciar la ejecución del plan y más tarde, adaptarlo a las modificaciones aprobadas por la Comisión. Por lo tanto, bastaría con que la Comisión tramitase el procedimiento sin dilaciones innecesarias.
38.
En cambio, la modificación de un plan que fue rechazado por la Comisión es de otra naturaleza. Dicha modificación es necesaria para salvar las objeciones formuladas por la Comisión. Sin embargo, el grado de urgencia es considerable y mayor que respecto a la decisión relativa al proyecto de plan original. Habida cuenta de que el plan originario ya fue rechazado por la Comisión, no cabe ejecutarlo con carácter provisional. Además, el tiempo restante hasta el inicio de la aplicación del plan es mucho más reducido que en la fecha de notificación del primer plan.
39.
Ésta es la razón por la que, en los apartados 52 a 57 de la sentencia recurrida, el Tribunal General aplica el plazo previsto en el artículo 9, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2003/87 y la consecuencia jurídica de su incumplimiento a la decisión tomada con arreglo a la segunda frase: a su juicio, a raíz de toda notificación, ya sea de un proyecto de plan o de las enmiendas introducidas, se inicia el cómputo del plazo y, si la Comisión no se pronuncia en plazo, las modificaciones se convierten en definitivas.
40.
Sin embargo, el Tribunal General pasa por alto en los apartados 52 y 53 de la sentencia recurrida que, en virtud del tenor de las dos primeras frases del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, la notificación de los planes y la notificación de las enmiendas tienen consecuencias jurídicas distintas. La Comisión sólo puede oponerse a un plan, pero una enmienda deberá aprobarla antes de que pueda ser ejecutada.
41.
Esta disparidad normativa se debe a la diferencia esencial existente entre la primera notificación de un plan y la notificación de las enmiendas. Dicha diferencia radica en la decisión que la Comisión adopta respecto al primer proyecto de plan.
42.
En los fundamentos de esta decisión, la Comisión ya expuso su postura. En el caso de autos, la Comisión exigió, en particular, que la cantidad total anual de derechos de emisión por asignar a efectos del régimen comunitario, fijada en 7,763883 Mte CO2, se redujera en 4,480580 Mte CO2, y limitó a 3,283303 Mte CO2 la cantidad media anual de los derechos de emisión por asignar.
43.
En los artículos 2 y 3, apartado 2, de la primera decisión, la Comisión ya anunció que no formularía objeciones contra las enmiendas que se introdujeran en este sentido. Ahora bien, en el artículo 3, apartado 3, la Comisión recordó que cualquier otra enmienda requeriría una aprobación.
44.
La cantidad de derechos de emisión por asignar prevista en el plan revisado, a saber, una media anual de 6,253146 Mte CO2, casi duplicaba la cantidad autorizada por la Comisión. Por tanto, era difícil imaginar que la Comisión aceptaría sin más dicho plan.
45.
Contrariamente a lo que sugiere el Tribunal General en los apartados 54 y 55 de la sentencia recurrida, el principio de seguridad jurídica no desvirtúa esta conclusión. Más acorde con la seguridad jurídica es atenerse a las declaraciones formuladas por la Comisión en su primera decisión, no impugnada por Letonia.
46.
La urgencia de una decisión sobre el segundo plan tampoco puede justificar la presunción de una aprobación en contra de una decisión anterior. Es cierto que, en los apartados 54 y 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal General resalta acertadamente el interés de los Estados miembros en que la Comisión adopte una decisión rápidamente. Sin embargo, si un Estado miembro renuncia a la impugnación de una primera decisión de rechazo y presenta a continuación un nuevo proyecto de plan que asimismo es claramente incompatible con esa primera decisión, el Estado miembro no puede esperar de buena fe que la Comisión apruebe sin objeciones dicho proyecto.
47.
Además, es posible que, según la situación, el plazo de tres meses resulte incluso exiguo. En el supuesto de que la falta de acuerdo entre un Estado miembro y la Comisión se prolongue durante un largo período de tiempo, puede incluso que sea necesario reaccionar en plazos sensiblemente más breves.
48.
Es muy dudoso que en el caso de autos la Comisión haya actuado con la debida celeridad. No obstante, ello no puede tener como consecuencia la presunción de una aprobación en contra de una decisión anterior. Letonia podría haber interpuesto un recurso por omisión con arreglo al artículo 265 TFUE, e incluso, en su caso, solicitado la adopción de medidas cautelares.
49.
Por consiguiente, la sentencia del Tribunal General adolece de un error de Derecho, en la medida en que declara en el apartado 60 que el segundo plan notificado por Letonia devino definitivo tras la expiración del plazo de tres meses.
50.
De las anteriores consideraciones se deduce que el Tribunal General no podía estimar válidamente este motivo de casación formulado por Letonia y que la sentencia recurrida debe ser anulada.
B. Sobre el recurso ante el Tribunal General
51.
Conforme al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, éste podrá, en caso de que se anule la resolución del Tribunal General, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
52.
Sin duda, éste sería el caso, si Letonia hubiera basado su recurso en una extralimitación de la Comisión en las facultades que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. En efecto, el Tribunal de Justicia ya declaró respecto a Estonia y Polonia que la Comisión no está facultada para fijar un límite máximo a la cantidad de derechos de emisión basándose en sus propios modelos de cálculo. (
13
) Sin embargo, dado que Letonia no formuló esta objeción, se encuentra al respecto en la misma situación que los demás 24 Estados miembros que no cuestionaron las decisiones de la Comisión sobre sus PNA para el período comprendido entre 2008 y 2012, a pesar de que cabe suponer que estas decisiones adolecían de las mismas irregularidades.
53.
Ante el Tribunal General, Letonia invocó otros cuatro motivos en apoyo de su recurso de anulación, basados, en primer lugar, en la vulneración de las competencias fijadas por el Tratado CE en materia de política energética; en segundo lugar, en la vulneración del «principio de no discriminación»; en tercer lugar, en el incumplimiento de las obligaciones derivadas del protocolo de Kioto y, en cuarto lugar, en el incumplimiento del plazo de tres meses establecido en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
54.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, no cabe acoger el cuarto motivo. Los demás motivos de casación no fueron examinados por el Tribunal General ni por el Tribunal de Justicia. A mi juicio, el tercer motivo puede desestimarse, pero no es posible pronunciarse sobre los dos primeros motivos. Así, en particular:
1. Sobre el primer motivo del recurso
55.
Mediante su primer motivo, Letonia alega que la Decisión controvertida supone una injerencia en las facultades que los Estados miembros conservan en materia de política energética con arreglo al artículo 175, apartado 2, letra c), del Tratado CE [actual artículo 192 TFUE, apartado 2, letra c)]. De acuerdo con esta disposición, las medidas medioambientales que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético requieren una decisión por unanimidad del Consejo previa consulta al Parlamento. En cambio, la base jurídica de la Directiva 2003/87, es decir, el artículo 175, apartado 1, del Tratado CE (actual artículo 192 TFUE, apartado 1), prevé el procedimiento de codecisión, el cual se corresponde con el procedimiento legislativo ordinario actual.
56.
La Comisión argumenta acertadamente en contra de esta alegación que la Decisión controvertida está basada únicamente en la Directiva 2003/87. Sin embargo, la alegación formulada por Letonia debe entenderse en el sentido de que la Comisión interpretó y aplicó la Directiva de tal manera que debería haber invocado otra base jurídica, en particular, el artículo 192 TFUE, apartado 2, letra c).
57.
Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto. Si una medida persigue un doble objetivo o tiene una doble finalidad y uno de dichos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro sólo es accesorio, dicha medida debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. (
14
)
58.
Por lo tanto, la Comisión no podía fundamentar válidamente la Decisión controvertida en una interpretación o aplicación de la Directiva 2003/87 en el sentido de que la misma afecta principalmente de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético. En cambio, la base jurídica de la Decisión controvertida no se cuestionaría aunque dicha afectación, aun siendo significativa, sólo respondiese a un componente u objetivo secundario, es decir, a un efecto secundario de la Directiva.
59.
La cuestión de si la Comisión basó la Decisión controvertida en una interpretación de la Directiva 2003/87 incompatible con la base jurídica, no puede dilucidarse al margen de su segunda alegación de defensa. En efecto, la Comisión considera que la Decisión controvertida no afecta de forma significativa a la elección de Letonia entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético.
60.
Para poder analizar esta alegación, el Tribunal de Justicia tendría que llevar a cabo una apreciación de los argumentos de hecho aducidos por las partes. Dado que esta función corresponde al Tribunal General, el estado del asunto no permite resolver sobre este motivo del recurso. (
15
)
2. Sobre el segundo motivo del recurso
61.
Como segundo motivo del recurso, Letonia alega que el método de cálculo elaborado por la Comisión desfavorece a los Estados miembros con pequeñas emisiones. La Comisión rebate esta alegación.
62.
Dado que este motivo también requiere un análisis de las alegaciones de hecho formuladas por las partes, el estado del asunto tampoco permite resolver sobre el mismo.
3. Sobre el tercer motivo del recurso
63.
Por último, Letonia afirma haber cumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al Protocolo de Kioto. Alega que la Comisión impone una limitación aún mayor a la emisión de gases de efecto invernadero. A su juicio, ello es incompatible con el anexo III, punto 1, de la Directiva 2003/87, según el cual, el PNA debe corresponderse con las obligaciones derivadas del Protocolo.
64.
Por su parte, la Comisión refuta acertadamente que las exigencias impuestas a los PNA recogidas en el anexo III de la Directiva 2003/87 van más allá de las previstas en el Protocolo de Kioto. En particular, los puntos 2 y 3 del anexo III exigen que las asignaciones se basen en los progresos alcanzables con una reducción de las emisiones. Es decir, tal reducción no se ve limitada por las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto.
65.
En consecuencia, dado que no puede prosperar, procede desestimar este motivo.
4. Conclusión
66.
Por tanto, procede devolver el asunto al Tribunal General para que resuelva acerca de los dos primeros motivos del recurso alegados por Letonia.
VI. Sobre las costas
67.
Al haberse devuelto los asuntos al Tribunal General, debe reservarse la decisión sobre las costas correspondientes al presente procedimiento de casación. (
16
)
VII. Conclusión
68.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que acuerde cuanto sigue:
1)
Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 22 de marzo de 2011, Letonia/Comisión (T‑369/07).
2)
Devolver el asunto al Tribunal General de la Unión Europea para que éste se pronuncie sobre los dos primeros motivos alegados por Letonia.
3)
Reservar la decisión sobre las costas.
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32) en su versión modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de (DO L 338, p. 18). La Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO L 140, p. 63) suprimió el procedimiento examinado en el presente asunto y dotó a la Comisión de facultades más amplias.
(
3
)	Véanse las sentencias de 23 de noviembre de 2005, Reino Unido/Comisión (T-178/05, Rec. p. II-4807), apartado 55, y de 22 de marzo de 2011, Letonia/Comisión (T-369/07, Rec. p. II-1039), apartado 47, así como el auto de 30 de abril de 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Comisión (T-387/04, Rec. p. II-1195), apartado 115.
(
4
)	Sentencia Letonia/Comisión, citada en la nota 3.
(
5
)	Decisión del Consejo de 15 de diciembre de 1993 relativa a la celebración de la Convención marco sobre el cambio climático (DO 1994, L 33, p. 11).
(
6
)	Decisión del Consejo de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (DO L 130, p. 1).
(
7
)	Véanse el artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83, p. 1) y el artículo 10, apartado 6, del Reglamento (CE) no 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO L 24, p. 1).
(
8
)	Sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), apartado 4.
(
9
)	Los límites de las facultades de control de la Comisión constatados por el Tribunal General han sido, en principio, confirmados en las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 2012, Comisión/Polonia (C‑504/09 P) y Comisión/Estonia (C‑505/09 P).
(
10
)	Apartado 54 de la sentencia recurrida.
(
11
)	Artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2003/87.
(
12
)	Artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87.
(
13
)	Véanse las sentencias Comisión/Polonia, apartados 76 y ss., y Comisión/Estonia, apartados 78 y ss., ambas citadas en la nota 9.
(
14
)	Sentencias de 30 de enero de 2001, España/Consejo (C-36/98, Rec. p. I-779), apartados 58 y 59, y de 19 de julio de 2012, Parlamento/Consejo (C‑130/10), apartados 42 y 43.
(
15
)	Véase la sentencia de 24 de mayo de 2012, Formula One Licensing/OAMI (C‑196/11 P), apartado 57.
(
16
)	Sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post/Comisión (C-463/10 P y C-475/10 P, Rec. p. I-9639), apartado 83.