Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 21 maja 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ towarów – Urzędowe kontrole żywności – Rozporządzenie (UE) 2017/625 – Artykuł 9 ust. 7 – Wyczerpująca harmonizacja – Uregulowania krajowe przewidujące obowiązek zgłoszenia w chwili przybycia suplementów diety pochodzących z innych państw członkowskich – Przesłanka ścisłej niezbędności dla skutecznej organizacji kontroli urzędowych w świetle wymogów ochrony zdrowia ludzkiego i konsumentów
W sprawie C‑626/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska) postanowieniem z dnia 17 września 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 września 2024 r., w postępowaniu:
PRAGON s.r.o.
przeciwko
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, O. Spineanu-Matei, S. Rodin (sprawozdawca), N. Piçarra i N. Fenger, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Biondi,
sekretarz: I. Illéssy, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 września 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–        w imieniu PRAGON s.r.o. – M. Kadlec, advokát,
–        w imieniu rządu czeskiego – J. Očková, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu Komisji Europejskiej – M. Salyková oraz F. Thiran, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 grudnia 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 34 i 36 TFUE, a także art. 9 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych) (Dz.U. 2017, L 95, s. 1).
2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy PRAGON s.r.o. (zwaną dalej „Pragonem”), spółką prawa czeskiego, a Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (państwową inspekcją wyrobów rolnych i spożywczych, inspektorat w Pradze, Republika Czeska) (zwaną dalej „państwową inspekcją wyrobów rolnych i spożywczych”) w przedmiocie złożonego przez tę spółkę wniosku o ochronę przed bezprawną ingerencją, do jakiej miało dojść podczas kontroli
dokonywanej przez ten organ.
Ramy prawne
Prawo Unii
Prawo pierwotne
3        Artykuł 26 ust. 1 TFUE przewiduje:
„Unia [Europejska] przyjmuje środki w celu ustanowienia lub zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego zgodnie z odpowiednimi postanowieniami traktatów”.
4        Artykuł 34 TFUE ma następujące brzmienie:
„Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi”.
5        Zgodnie z art. 36 TFUE:
„Postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi”.
6        Artykuł 43 ust. 2 TFUE stanowi:
„Parlament Europejski i Rada [Unii Europejskiej], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [europejskim] Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, ustanawiają wspólną organizację rynków rolnych przewidzianą w artykule 40 ustęp 1, jak również inne przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa”.
7        Artykuł 114 ust. 1 TFUE
przewiduje:
„Z zastrzeżeniem, że traktaty nie stanowią inaczej, do urzeczywistnienia celów określonych w artykule 26 stosuje się następujące postanowienia. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [europejskim] Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, przyjmują środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego”.
8        Zgodnie z art. 168 ust. 4 lit. b) TFUE:
„Na zasadzie odstępstwa od artykułu 2 ustęp 5 i artykułu 6 litera a) oraz zgodnie z artykułem 4 ustęp 2 litera k), Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [europejskim] Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz [europejskim] Komitetem Regionów, przyczyniają się do osiągnięcia celów określonych w niniejszym artykule, przyjmując, w celu stawienia czoła wspólnym zagadnieniom związanym z bezpieczeństwem:
[…]
b)      środki w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające bezpośrednio na celu ochronę zdrowia publicznego”.
Prawo wtórne
–       Rozporządzenie (WE) nr 178/2002
9        Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. 2002, L 31, s. 1) stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia
»żywność« (lub »środek spożywczy«) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać.
[…]”.
–       Dyrektywa 2002/46/WE
10      Artykuł 10 dyrektywy 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych (Dz.U. 2002, L 183, s. 51) stanowi:
„Aby ułatwić skuteczne monitorowanie suplementów żywnościowych, państwa członkowskie mogą zażądać, by producent lub osoba wprowadzająca dany produkt na rynek na ich terytorium informowała o tym właściwy organ poprzez przesłanie do tego organu wzoru modelu etykiety używanej dla tego produktu”.
–       Rozporządzenie 2017/625
11      Motywy 1–3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 i 99 rozporządzenia 2017/625 mają następujące brzmienie:
„(1)      Traktat [FUE] zobowiązuje do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i zdrowia zwierząt oraz ochrony środowiska przy określaniu i urzeczywistnianiu polityk i działań Unii. Założenie to należy realizować między innymi poprzez środki w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające za swój ostateczny cel ochronę zdrowia ludzkiego.
(2)      Ponadto [traktat FUE] stanowi, że Unia ma przyczyniać się do zapewniania wysokiego poziomu ochrony konsumentów poprzez środki, które przyjmuje w ramach urzeczywistniania rynku wewnętrznego.
(3)      W
prawodawstwie Unii przewidziano zbiór zharmonizowanych przepisów w celu zapewnienia, by żywność i pasze były bezpieczne i zdrowe, a działania, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo w łańcuchu rolno-spożywczym lub ochronę interesów konsumentów w związku z żywnością i informacjami dotyczącymi żywności, były prowadzone zgodnie z określonymi wymogami. Istnieją również przepisy Unii mające na
celu zapewnienie wysokiego poziomu zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, jak również dobrostanu zwierząt w całym łańcuchu rolno-spożywczym oraz we wszystkich tych obszarach działalności, w których kluczowym celem jest zwalczanie zagrożenia rozprzestrzeniania się chorób zwierząt, mogących przenosić się w niektórych przypadkach na ludzi, lub organizmów szkodliwych stanowiących zagrożenie dla roślin lub produktów roślinnych, a także w celu zapewnienia ochrony środowiska przed ryzykiem, jakie mogą stwarzać organizmy zmodyfikowane genetycznie (GMO) oraz środki ochrony roślin. Prawidłowe stosowanie takich przepisów, zwanych dalej łącznie »prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego«, przyczynia się do funkcjonowania rynku wewnętrznego.
[…]
(15)      Za egzekwowanie prawodawstwa Unii dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego odpowiadają państwa członkowskie, których właściwe organy
– poprzez organizację kontroli urzędowych
– monitorują i weryfikują, czy odpowiednie wymogi unijne są faktycznie przestrzegane i egzekwowane.
[…]
(19)      Aby zracjonalizować oraz uprościć ogólne ramy prawne, dążąc jednocześnie do osiągnięcia celu lepszego stanowienia prawa, przepisy mające zastosowanie do kontroli urzędowych w określonych obszarach należy włączyć do jednolitych ram legislacyjnych dotyczących kontroli urzędowych. […]
(20)      Celem niniejszego rozporządzenia powinno być ustanowienie zharmonizowanych ram Unii w zakresie organizacji kontroli urzędowych oraz czynności urzędowych innych niż kontrole urzędowe w całym łańcuchu rolno-spożywczym, z uwzględnieniem przepisów dotyczących kontroli urzędowych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. 2004, L 165,
s. 1)] oraz w odpowiednim prawodawstwie sektorowym, jak również doświadczenia zdobytego w wyniku stosowania tych przepisów.
[…]
(37)      Bez uszczerbku dla wymogów dotyczących identyfikowalności określonych w prawodawstwie sektorowym i w zakresie ściśle niezbędnym do organizacji kontroli urzędowych, właściwe organy państwa członkowskiego powinny móc w wyjątkowych przypadkach wymagać od podmiotów zgłoszenia przybycia zwierząt i towarów z innego państwa członkowskiego.
(38)      W
celu zapewnienia prawidłowego egzekwowania prawodawstwa Unii dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego właściwe organy powinny być uprawnione do przeprowadzania kontroli urzędowych na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji zwierząt i towarów, których dotyczą wspomniane przepisy. Aby zapewnić dokładność prowadzenia kontroli urzędowych i ich skuteczność, właściwe organy powinny być także uprawnione do przeprowadzania ich na wszystkich etapach produkcji i dystrybucji towarów, substancji, materiałów lub przedmiotów, które nie są regulowane prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego w zakresie, w jakim jest to konieczne do pełnego zbadania możliwych naruszeń tych przepisów oraz zidentyfikowania przyczyny każdego takiego naruszenia. Aby sprawnie przeprowadzać te kontrole urzędowe, właściwe organy powinny sporządzać i prowadzić wykaz lub rejestr podmiotów, które mają zostać poddane kontroli.
[…]
(43)      W
niniejszym rozporządzeniu ustanawia się jednolite ramy prawne w zakresie organizacji kontroli urzędowych w celu zweryfikowania zgodności z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego we wszystkich obszarach nim objętych. […]
[…]
(99)      Ponieważ cel niniejszego rozporządzenia, czyli zapewnienie zharmonizowanego podejścia w odniesieniu do kontroli urzędowych oraz innych czynności urzędowych przeprowadzanych, aby zapewnić stosowanie prawodawstwa Unii dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na jego skutek, złożoność, transgraniczny i międzynarodowy charakter, może zostać w lepszym stopniu osiągnięty na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 [TUE]. […]”.
12      Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2017/625:
„1.      Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące:
a)      przeprowadzania przez właściwe organy państw członkowskich kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych;
[…]
2.      Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach:
a)      żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do
informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością”.
13      Artykuł 3 tego rozporządzenia stanowi w pkt 11, 12 i 29:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
11)      »towary« oznaczają wszystko, co podlega co najmniej jednemu z przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2, z wyłączeniem zwierząt;
12)      »żywność« oznacza żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia [nr 178/2002];
[…]
29)      »podmiot« oznacza osobę fizyczną lub prawną podlegającą co najmniej jednemu z obowiązków przewidzianych w przepisach, o których mowa w art. 1 ust. 2”.
14      Artykuł 9 ust. 1, 2 i 4–7 rozporządzenia 2017/625 przewiduje:
„1.      Właściwe organy regularnie przeprowadzają kontrole wszystkich podmiotów w oparciu o ocenę ryzyka oraz z właściwą częstotliwością […]
2.      Właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe regularnie, z właściwą częstotliwością i w oparciu o ocenę
ryzyka, w celu zidentyfikowania ewentualnych celowych naruszeń przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2, wynikających ze stosowania nieuczciwych lub oszukańczych praktyk oraz uwzględniając informacje dotyczące takich naruszeń przekazywane w ramach mechanizmów pomocy administracyjnej przewidzianych w art. 102–108 i inne informacje wskazujące na możliwe wystąpienie takich naruszeń.
[…]
4.      Kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia.
5.      Kontrole urzędowe w miarę możliwości przeprowadza się w sposób pozwalający na zmniejszenie do niezbędnego minimum obciążenia administracyjnego i zakłóceń w działalności podmiotów, przy czym nie może to mieć negatywnego wpływu na skuteczność kontroli.
6.      Właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe w taki sam sposób, z uwzględnieniem potrzeby dostosowania kontroli do konkretnej sytuacji, niezależnie od tego, czy objęte kontrolą zwierzęta i towary:
a)      są dostępne na rynku Unii, bez względu na to, czy pochodzą z państwa członkowskiego, w którym przeprowadzane są kontrole urzędowe, czy z innego państwa członkowskiego;
[…]
7.      W
zakresie ściśle niezbędnym do organizacji kontroli urzędowych państwa członkowskie przeznaczenia mogą wymagać od podmiotów, którym zostały dostarczone zwierzęta lub towary z innego państwa członkowskiego, zgłoszenia przybycia takich zwierząt lub towarów”.
15      Artykuł 10 ust. 1 lit. a) i c) i ust. 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1.      W
zakresie niezbędnym do zapewnienia zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe:
a)      zwierząt i towarów na każdym etapie produkcji, przetwarzania, dystrybucji i wykorzystywania;
[…]
c)      podmiotów w zakresie działalności, w tym utrzymywania zwierząt, sprzętu, środków transportu, ich obiektów i innych miejsc pod ich kontrolą oraz ich otoczenia, a także powiązanej dokumentacji.
2.      Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących istniejących wykazów lub rejestrów ustanowionych na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2, właściwe organy opracowują i aktualizują wykaz podmiotów. W przypadku gdy taki wykaz lub rejestr został już utworzony do innych celów, może też być wykorzystywany na użytek niniejszego rozporządzenia”.
16      Artykuł 11 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe przy zachowaniu wysokiego poziomu przejrzystości i podają, co najmniej raz w roku, do wiadomości publicznej
– w tym za pomocą Internetu
– odpowiednie informacje dotyczące organizacji i przeprowadzania kontroli urzędowych.
Właściwe organy zapewniają również regularną i terminową publikację informacji dotyczących:
a)      rodzaju, liczby i wyników kontroli urzędowych;
b)      rodzaju i liczby stwierdzonych przypadków niezgodności;
c)      rodzaju i liczby przypadków, w których właściwe organy wprowadziły środki zgodnie z art. 138; oraz
d)      rodzaju i liczby przypadków nałożenia sankcji, o których mowa w art. 139”.
17      Artykuły 102–108 rozporządzenia 2017/625 definiują zasady dotyczące pomocy i współpracy administracyjnej między właściwymi organami państw członkowskich w ramach procedur uregulowanych w tym rozporządzeniu.
18      Artykuł 111 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje:
„Państwa członkowskie zapewniają podanie wieloletniego krajowego planu kontroli przewidzianego w art. 109 ust. 1 do wiadomości publicznej, z wyjątkiem tych części planu, których ujawnienie mogłoby osłabić skuteczność kontroli urzędowych”.
Prawo czeskie
Ustawa o produktach żywnościowych
19      Paragraf 3d ust. 3 zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (ustawy nr 110/1997 o produktach żywnościowych i wyrobach tytoniowych oraz o zmianie i uzupełnieniu niektórych powiązanych ustaw) (zwanej dalej „ustawą o produktach żywnościowych”) stanowi:
„Podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze, który w miejscu przeznaczenia odbiera wskazaną w przepisach wykonawczych żywność z innego państwa członkowskiego Unii albo kraju trzeciego, powinien powiadomić właściwy organ nadzoru zgodnie z § 16 ust. 4 lub 5 o jej dostawie zgodnie z przepisami wykonawczymi, które na podstawie analizy ryzyka prowadzonej zgodnie z art. 3 rozporządzenia [nr 178/2002] w zakresie ściśle niezbędnym do organizacji kontroli urzędowych określają rodzaj żywności, termin, zakres i sposób powiadamiania”.
Rozporządzenie nr 172/2015
20      Zgodnie z § 1 vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (rozporządzenia nr 172/2015 o obowiązkach informacyjnych odbiorcy produktów żywnościowych w miejscu przeznaczenia), w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w sprawie w postępowaniu głównym (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 172/2015”):
„(1)      Niniejsze rozporządzenie reguluje, zgodnie z bezpośrednio stosowanymi przepisami Unii, zakres obowiązków informacyjnych podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w miejscu przeznaczenia […].
(2)      Niniejsze rozporządzenie znajduje zastosowanie do:
[…]
e)      suplementów diety,
[…]
(3)      Niniejsze rozporządzenie znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach, gdy miejscem przeznaczenia jest miejsce pierwszego odbioru – w tym jakiejkolwiek pierwszej obróbki lub
jakiegokolwiek przetworzenia w Republice Czeskiej – żywności, o której mowa w ust. 2”.
21      Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia nr 172/2015 przewiduje:
„Odbiorca żywności z innego państwa członkowskiego Unii lub z kraju trzeciego w miejscu przeznaczenia, jeżeli chodzi o żywność, o której mowa w § 1 ust. 2 lit. a)–e), oraz gdy miejscem przeznaczenia jest miejsce, o którym mowa w § 1 ust. 3, powiadamia państwową inspekcję wyrobów rolnych i spożywczych za pośrednictwem systemu informatycznego co najmniej 24 godziny przed dostawą żywności do miejsca przeznaczenia o:
a)      rodzaju żywności mającej dotrzeć do miejsca przeznaczenia;
b)      ilości żywności mającej dotrzeć do miejsca przeznaczenia;
c)      państwie członkowskim Unii albo kraju trzecim, nazwie i adresie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze dostarczającego żywność do miejsca przeznaczenia;
d)      nazwie, adresie i numerze identyfikacyjnym miejsca przeznaczenia i odbiorcy żywności w miejscu przeznaczenia oraz
e)      dacie dostawy żywności do miejsca przeznaczenia”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
22      W dniu 7 czerwca 2021 r. państwowa inspekcja wyrobów rolnych i spożywczych, na podstawie rozporządzenia nr 172/2015, wdrażającego ustawę o produktach żywnościowych, przeprowadziła urzędową kontrolę w zakresie bezpieczeństwa suplementów diety otrzymanych przez Pragon. Kontrola ta została przeprowadzona zgodnie z krajowymi ramami regulacyjnymi przewidującymi, na podstawie § 3d ust. 3 tej ustawy w związku z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze mają obowiązek powiadamiania właściwych organów nadzoru o dostawie z innego państwa członkowskiego Unii lub państwa trzeciego określonych kategorii
żywności, w tym suplementów diety.
23      Pragon zakwestionował tę kontrolę przeprowadzoną przez państwową inspekcję wyrobów rolnych i spożywczych w drodze skargi mającej na celu uzyskanie ochrony przed niezgodnymi z prawem działaniami tego organu w świetle prawa Unii, wniesionej do Městský soud v Praze (sądu miejskiego w Pradze, Republika Czeska), który oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 6 października 2022 r.
24      W dniu 10 maja 2023 r.
Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska), do którego Pragon wniósł skargę kasacyjną, uchylił ten wyrok ze względu na to, że Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) błędnie stwierdził, że przeprowadzenie kontroli na podstawie rozporządzenia sprzecznego z prawem Unii nie było niezgodne z prawem. Sąd ten przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji w celu zbadania, czy rozporządzenie nr 172/2015 jest zgodne z prawem Unii i czy należy je zastosować w zawisłej przed nim sprawie.
25      Wyrokiem z dnia 12 października 2023 r.
Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) oddalił skargę, w której Pragon zakwestionował zgodność z prawem kontroli przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia nr 172/2015. Zdaniem tego sądu rozporządzenie to spełnia przesłanki ustanowione w art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625, a mianowicie dokonanie uprzedniego powiadomienia przez zainteresowane podmioty o przybyciu suplementów diety na terytorium czeskie w celu organizacji kontroli urzędowych, a także ściśle
niezbędny charakter tego powiadomienia do realizacji tego celu. Proporcjonalny charakter obowiązku powiadomienia przejawia się w tym, że obowiązek ten ma zastosowanie
nie do wszystkich kategorii żywności, lecz jedynie do niektórych z nich, których wykaz zmienia się w zależności od oceny ryzyka, jakie stwarzają one w danym dniu, stanowiąc tym samym wymóg ukierunkowany, a nie ogólny. Ponadto wspomniany obowiązek dotyczy jedynie informacji niezbędnych do analizy ryzyka, którymi dysponują podmioty objęte tym obowiązkiem. Co więcej, skoro zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia nr 172/2015 powiadomienie o przybyciu żywności powinno zostać dokonane za pomocą formularza on-line co najmniej 24 godziny przed takim
przybyciem, taki obowiązek byłby mniej uciążliwy niż obowiązek wynikający z wcześniejszych przepisów, które przewidywały obowiązek uprzedniego powiadomienia na 48 godzin przed wspomnianym przybyciem. W braku informacji, których przekazanie jest wymagane na mocy obowiązujących czeskich przepisów, nie byłoby możliwe spełnienie obowiązku regularnego przeprowadzania kontroli urzędowych bez wcześniejszego uprzedzenia, jak tego wymagają art. 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia 2017/625.
26      Następnie Pragon wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 października 2023 r. do Nejvyšší správní soud (najwyższego sądu administracyjnego), będącego sądem odsyłającym, przed którym spółka ta twierdzi zasadniczo, że obowiązek powiadomienia przewidziany w czeskich przepisach w sposób oczywisty narusza swobodny przepływ towarów, ponieważ towary nie mogą zostać dostarczone do Republiki Czeskiej w dniu ich zamówienia, co stanowi barierę pozataryfową zakazaną przez prawo Unii. Ponadto Pragon utrzymuje, że żywność pochodząca z terytoriów znajdujących się poza terytorium Republiki Czeskiej jest traktowana w sposób dyskryminujący w porównaniu z towarami pochodzącymi z terytorium tego państwa członkowskiego, ponieważ te ostatnie nie podlegają obowiązkowi uprzedniego powiadomienia, a zatem mogą być natychmiast wprowadzane do obrotu.
27      Wśród powodów, które skłoniły go do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, sąd odsyłający podkreśla, że żywność należąca do kategorii wymienionej w rozporządzeniu nr 172/2015, jeżeli pochodzi z Republiki Czeskiej, może być wprowadzana do obrotu przez odbiorcę tej żywności tak szybko, jak to możliwe, bez konieczności spełnienia jakiegokolwiek obowiązku informacyjnego. Natomiast ta sama żywność, jeśli pochodzi z innego państwa członkowskiego, musi zgodnie z tym rozporządzeniem być przedmiotem powiadomienia co najmniej na 24 godziny przed jej dostawą do Republiki Czeskiej. Taki obowiązek wiąże się z bardziej skomplikowanym planowaniem dla podmiotów działających w sektorze spożywczym, ponieważ każde zamówienie tego rodzaju może zostać dostarczone dopiero 24 godziny po spełnieniu tego obowiązku, co pociąga za sobą dodatkowe koszty i opóźnienia dla zainteresowanych podmiotów. Z tych względów sąd ten stwierdza, że jest skłonny uznać, iż obowiązek informacyjny przewidziany w § 3d ust. 3 ustawy o produktach żywnościowych, wdrożony rozporządzeniem nr 172/2015, może zniechęcać podmioty działające w sektorze spożywczym do wprowadzania na rynek lub do obrotu w Republice Czeskiej żywności pochodzącej z innych państw członkowskich, a zatem stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w rozumieniu art. 34 TFUE.
28      Zdaniem sądu odsyłającego należy ustalić, czy obowiązek powiadomienia przewidziany w czeskich przepisach jest proporcjonalny, to znaczy czy istnieje porównywalny sposób ochrony zdrowia ludzkiego – który to cel sąd ten uważa za mogący uzasadniać ten obowiązek – naruszający swobodę przepływu towarów w Unii w mniejszym stopniu niż sposób przewidziany w tych przepisach. Uznając, że art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 pozwala na nałożenie obowiązku informacyjnego na odbiorcę żywności pochodzącej z innego państwa członkowskiego, sąd ten zastanawia się, w jakim zakresie obowiązek ten może mieć charakter systemowy, biorąc pod uwagę motyw 37 tego rozporządzenia, z którego wynika, że informacje o przybyciu towarów mogą być wymagane jedynie w wyjątkowych przypadkach. Sąd ten zastanawia się również, czy obowiązek powiadomienia ukierunkowany na aktualne zagrożenia stwarzane przez otrzymaną żywność lub nałożony wyłącznie w chwili przybycia takiej żywności do państwa członkowskiego przeznaczenia lub podczas konkretnych dostaw nie stanowi wystarczającego alternatywnego środka. Niemniej jednak sąd ten nie wyklucza, że wymóg uprzedniego powiadomienia można uznać za proporcjonalny, ponieważ takie powiadomienie zwiększa szanse na przechwytywanie żywności niespełniającej wymogów przewidzianych w prawie Unii.
29      Co się tyczy w szczególności suplementów diety, sąd odsyłający uważa, że różnią się one od świeżej żywności lub żywności pochodzenia zwierzęcego pod względem szczególnych wymogów dotyczących okresu przydatności do spożycia, transportu, przechowywania, formy i stosowania. Ponieważ suplementy diety nie są produktami łatwo psującymi się, nie ma potrzeby przeprowadzania kontroli urzędowej w ciągu 24 godzin. Z przepisów czeskich wynika jednak, że utrzymanie suplementów diety w wykazie żywności, przewidzianym w rozporządzeniu nr 172/2015, jest uzasadnione ewentualną obecnością w tych suplementach anabolików, środków leczniczych, hormonów i innych zakazanych substancji, a także faktem, że często wskazanie substancji wchodzących w skład tych suplementów na opakowaniach nie odpowiada rzeczywistości lub przekracza ich dopuszczalną zawartość,
jak również z powodu ewentualnej zawartości substancji niebezpiecznych, takich jak metale ciężkie lub węglowodory aromatyczne, oraz witamin lub minerałów, które mogą wywoływać szczególne szkodliwe skutki w przypadku nadmiernego spożycia wraz z pożywieniem. Sąd odsyłający wyraża jednak wątpliwości co do konieczności przeprowadzania, nawet w świetle takich wyjaśnień, urzędowych kontroli suplementów diety w tak krótkim terminie po ich przybyciu na terytorium czeskie, który byłby ewentualnie niezbędny w przypadku łatwo psującej się żywności.
30      W tych okolicznościach Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 34 TFUE z uwzględnieniem art. 36 TFUE i art. 9 ust. 7 [rozporządzenia 2017/625] stoi na przeszkodzie takim uregulowaniom krajowym, które nakładają na odbiorcę suplementów diety z innego państwa członkowskiego ogólny obowiązek powiadomienia z co najmniej 24-godzinnym wyprzedzeniem o ich przybyciu do miejsca przeznaczenia, z jednoczesnym podaniem informacji niezbędnych do przeprowadzenia analizy ryzyka i zaplanowania kontroli urzędowych?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
31      Poprzez swoje pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 34 i 36 TFUE oraz art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym nakładającym na każdy podmiot będący odbiorcą suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego obowiązek uprzedniego zgłoszenia przybycia tych suplementów do miejsca przeznaczenia i dostarczenia danych niezbędnych do przeprowadzenia analizy ryzyka, jakie suplementy te mogą stwarzać,
oraz do zaplanowania kontroli urzędowych.
32      Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia 2017/625 rozporządzenie to ustanawia przepisy dotyczące między innymi przeprowadzania kontroli urzędowych przez właściwe organy państw członkowskich w celu sprawdzenia zgodności z przepisami ustanowionymi zarówno na poziomie Unii, jak i przez państwa członkowskie w odniesieniu do żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę i informowanie konsumentów.
33      Ponadto z motywów 15, 19, 20, 43 i 99 tego rozporządzenia wynika, że ustanowione w nim przepisy stanowią jednolite ramy prawne mające na celu zapewnienie zharmonizowanego podejścia do organizacji przez państwa członkowskie kontroli urzędowych w celu zweryfikowania zgodności z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego we wszystkich obszarach objętych tym prawodawstwem.
34      W ramach tych jednolitych ram prawnych art. 9 wspomnianego rozporządzenia ustanawia ogólne zasady dotyczące kontroli urzędowych. W szczególności ust. 7 tego artykułu przewiduje, że państwa członkowskie mogą wymagać od podmiotów, którym zostały dostarczone zwierzęta lub towary z innego państwa członkowskiego, zgłoszenia przybycia takich zwierząt lub towarów, pod warunkiem że jest to ściśle niezbędne do organizacji kontroli urzędowych.
35      W tym względzie należy zauważyć, że suplementy diety wchodzą w zakres pojęcia „towarów”, o którym mowa w tym przepisie. Pojęcie to zostało bowiem zdefiniowane w art. 3 pkt 11 rozporządzenia 2017/625 jako obejmujące wszystko, co podlega co najmniej jednemu z przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, z wyłączeniem zwierząt. Otóż, po pierwsze, jak wynika z art. 3 pkt 12 wspomnianego rozporządzenia w związku z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002, suplementy diety wchodzą w zakres pojęcia „żywności”. (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2011 r., Bablok i in., C‑442/09, EU:C:2011:541, pkt 69), a po drugie, art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2017/625 wyraźnie odsyła do przepisów w dziedzinie „żywności i bezpieczeństwa żywności”.
36      Z łącznej lektury tych przepisów wynika, że przesłanki, po spełnieniu
których państwa członkowskie mogą w danym przypadku nałożyć obowiązek zgłaszania przybycia do miejsca przeznaczenia suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego, zostały w sposób wyczerpujący zharmonizowane w rozporządzeniu 2017/625.
37      W związku z tym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uregulowania krajowe nakładające taki obowiązek należy zbadać wyłącznie w świetle przepisów tego rozporządzenia, w szczególności jego art. 9 ust. 7, a nie art. 34 i 36 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 stycznia 2023 r., CIHEF i in., C‑147/21, EU:C:2023:31, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
38      W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 wyłącznie w zakresie ściśle niezbędnym do organizacji kontroli urzędowych państwa członkowskie przeznaczenia mogą wymagać od podmiotów, którym zostały dostarczone zwierzęta lub towary z innego państwa członkowskiego, zgłoszenia przybycia takich zwierząt lub towarów.
39      Przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której ów przepis stanowi część (wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, pkt 12; a także z dnia 19 czerwca 2025 r., Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
40      Przede wszystkim z brzmienia art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 wynika, że obowiązek zgłoszenia przybycia towarów z innego państwa członkowskiego, który państwa członkowskie mogą wprowadzić, powinien nie tylko realizować cel polegający na zapewnieniu organizacji kontroli urzędowych, ale również być ściśle niezbędny w ramach tego celu.
41      Przesłanka „ścisłej niezbędności” oznacza sama w sobie, że w celu zapewnienia skutecznej organizacji kontroli urzędowych nie mogą istnieć środki mniej restrykcyjne niż taki obowiązek zgłoszenia.
42      Następnie, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się ten przepis, należy zauważyć, że w zakresie, w jakim przyznaje on państwom członkowskim możliwość odmiennego traktowania towarów w zależności od ich pochodzenia, wprowadza on odstępstwo od ogólnej zasady przewidzianej w art. 9 ust. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którą kontrole urzędowe, choć mają być dostosowane do różnych sytuacji, powinny być jednak przeprowadzane w taki sam sposób, niezależnie od tego, czy objęte kontrolą towary pochodzą z państwa członkowskiego, w którym przeprowadzane są kontrole urzędowe, czy z innego państwa członkowskiego. W związku z tym przesłanki stosowania art. 9 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia, wskazane w pkt 40 niniejszego wyroku, należy interpretować w sposób ścisły (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 stycznia 2001 r., Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, pkt 25).
43      Rozwiązanie to znajduje potwierdzenie w niektórych fragmentach preambuły rozporządzenia 2017/625.
44      Z motywu 37 tego rozporządzenia wynika zatem, że to „w wyjątkowych przypadkach” właściwe organy państwa członkowskiego powinny móc wymagać od podmiotów zgłoszenia przybycia zwierząt i towarów z innego państwa członkowskiego.
45      Ponadto z motywu 38 rzeczonego rozporządzenia wynika, że kontrole urzędowe powinny być możliwe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji zwierząt i towarów objętych prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego. Natomiast motyw ten w żaden sposób nie stanowi, że w przypadku gdy te zwierzęta i towary pochodzą z innego państwa członkowskiego, związane z nimi kontrole powinny odbywać się systematycznie i koniecznie już w momencie przybycia tych zwierząt i towarów na terytorium danego państwa członkowskiego.
46      W tym względzie art. 10 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 wymaga, aby właściwe organy przeprowadzały w niezbędnym zakresie kontrole urzędowe towarów objętych tym rozporządzeniem na każdym etapie ich produkcji, przetwarzania, dystrybucji i wykorzystywania.
47      Wreszcie, co się tyczy celu rozporządzenia 2017/625, należy zauważyć, po pierwsze, że zgodnie z jego motywami 1–3, 15 i 20 poprzez ustanowienie zharmonizowanych unijnych ram w zakresie organizacji kontroli urzędowych oraz innych czynności urzędowych w całym łańcuchu rolno-spożywczym rozporządzenie to ma na celu zapewnienie w skuteczny sposób wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt i środowiska, a także interesów konsumentów. Po drugie, wspomniane rozporządzenie zostało przyjęte nie tylko na podstawie art. 168 ust. 4 lit. b) TFUE, dotyczącego w szczególności ochrony zdrowia publicznego, lecz również na podstawie art. 43 ust. 2 i art. 114 TFUE, co świadczy o tym, że realizuje ono również cel polegający na zapewnieniu swobodnego przepływu towarów. W motywie 3 tego rozporządzenia podkreślono zresztą, że prawidłowe stosowanie prawodawstwa Unii dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego przyczynia się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
48      Biorąc pod uwagę ten podwójny cel, art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 36 opinii, należy rozumieć w ten sposób, że ustanawia on szczególną równowagę między swobodnym przepływem żywności z jednej strony a ochroną zdrowia ludzkiego i zdrowia zwierząt oraz środowiska i interesów konsumentów z drugiej strony.
49      Z całości powyższych rozważań wynika, że art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na wprowadzenie wymogu zgłaszania przybycia zwierząt lub towarów pochodzących z innego państwa członkowskiego wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, w których obowiązek dokonania takiego zgłoszenia jest ściśle niezbędny, w braku mniej restrykcyjnych środków, do zagwarantowania skuteczności kontroli urzędowych w celu zapewnienia ochrony w szczególności zdrowia ludzkiego oraz konsumentów.
50      Do sądu odsyłającego będzie należało ustalenie, czy obowiązek zgłoszenia będący przedmiotem postępowania głównego jest zgodny z art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625. W tym celu Trybunał, orzekając w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, może dostarczyć wskazówek stanowiących pomoc dla sądu krajowego przy wydaniu orzeczenia (wyrok z dnia 12 marca 2026 r., Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
51      W tym względzie należy zauważyć, że – jak podniósł w istocie rząd czeski – poprzez ustanowienie takiego obowiązku zgłoszenia może być realizowany cel polegający na zapewnieniu skutecznej organizacji kontroli urzędowych tej żywności, umożliwiając właściwym organom przeprowadzenie, dzięki informacjom wynikającym z otrzymanych zgłoszeń, pełnej analizy ryzyka dla zdrowia ludzkiego i konsumentów, umożliwiającej wskazanie tych kategorii żywności, które powinny być przedmiotem takich kontroli od pierwszego etapu łańcucha rolno-spożywczego w Republice Czeskiej lub przed ich dystrybucją na rzecz konsumentów końcowych.
52      Taki cel odpowiada celowi wskazanemu w pkt 49 niniejszego wyroku, dla realizacji którego na podstawie art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 na zainteresowane podmioty można nałożyć obowiązek zgłoszenia przybycia towarów pochodzących z innego państwa członkowskiego, pod warunkiem że jest to ściśle niezbędne do zapewnienia realizacji tego celu.
53      Należy jednak zauważyć, że obowiązek będący przedmiotem postępowania głównego dotyczy przybycia na terytorium Republiki Czeskiej wszystkich suplementów diety pochodzących z innych państw członkowskich i że ma on zatem zastosowanie do wszystkich podmiotów będących odbiorcami takich suplementów.
54      W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 kontrole urzędowe powinny być zorganizowane w taki sposób, aby wszystkie podmioty były im regularnie poddawane w oparciu o ocenę ryzyka i z właściwą częstotliwością.
55      Jednakże z uwagi na mechanizmy służące
zabezpieczeniu, wymianie i gromadzeniu informacji, które zostały przewidziane w rozporządzeniu 2017/625, w szczególności w art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 111 ust. 1 tego rozporządzenia, zgłoszenie przybycia wszystkich suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego, którego powinny dokonać wszystkie podmioty otrzymujące takie suplementy, nie wydaje się niezbędne do organizacji kontroli urzędowych spełniających wymogi art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia.
56      Po pierwsze, państwa członkowskie dysponują bowiem co do zasady na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 informacjami dotyczącymi w szczególności rodzaju, liczby i wyników kontroli urzędowych, a także rodzaju i liczby przypadków niezgodności stwierdzonych i ukaranych w ciągu jednego roku w innych państwach członkowskich oraz, zgodnie z art. 111 ust. 1 tego rozporządzenia, wieloletnich krajowych planów kontroli innych państw członkowskich. Ponadto z art. 9 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia wynika, że państwa członkowskie dysponują również informacjami dotyczącymi ewentualnych celowych naruszeń przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, przekazanymi w ramach mechanizmów pomocy administracyjnej przewidzianych w art. 102–108 tego rozporządzenia.
57      Informacje te umożliwiają danemu państwu członkowskiemu określenie obowiązku zgłaszania przybycia suplementów diety z innego państwa członkowskiego, którego celem jest organizacja kontroli urzędowych tych towarów, w oparciu o ocenę ryzyka wynikającą z tych informacji lub ich braku.
58      Po drugie, zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia 2017/625 właściwe organy opracowują i aktualizują wykaz „podmiotów” w rozumieniu art. 3 pkt 29 tego rozporządzenia, w tym tych, które są odbiorcami suplementów diety na terytorium państwa członkowskiego z innych państw członkowskich.
59      Za pomocą tego wykazu nawet suplementy diety, które nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia w chwili ich przybycia z innych państw członkowskich, określonym w oparciu o ocenę ryzyka wynikającą z informacji wskazanych w pkt 56 niniejszego wyroku lub z ich braku, mogą być poddane, począwszy od pierwszego etapu łańcucha rolno-spożywczego w państwie członkowskim przybycia, kontrolom urzędowym obejmującym podmioty będące odbiorcami tych suplementów, jeżeli kontrole te są organizowane z właściwą częstotliwością i w oparciu o ocenę ryzyka, zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 2017/625.
60      Ponadto należy podkreślić, że w celu umożliwienia państwom członkowskim zapobiegania, poprzez skuteczną kontrolę, szczególnemu
ryzyku, jakie może wiązać się z wprowadzeniem do obrotu suplementów diety, art. 10 dyrektywy 2002/46 daje im możliwość nałożenia na producenta lub osobę odpowiedzialną za wprowadzenie do obrotu na ich terytorium takiego suplementu wymogu poinformowania właściwego organu o tym wprowadzeniu do obrotu poprzez przekazanie temu organowi wzoru modelu etykiety stosowanej dla tego produktu.
61      W tym kontekście rząd czeski twierdzi jednak, że uregulowania tak ogólne, jak te będące przedmiotem postępowania głównego, są ściśle niezbędne do organizacji urzędowych kontroli suplementów diety, ponieważ, po pierwsze, wielokrotnie stwierdzano, że suplementy diety zawierają anaboliki, środki lecznicze, hormony i inne zakazane substancje, po drugie, informacje znajdujące się na ich opakowaniu często nie odpowiadają zawartości tego opakowania, na przykład w odniesieniu do zawartości witamin, a po trzecie, w suplementach tych często występują niedozwolone formy składników mineralnych
lub niebezpiecznych substancji zanieczyszczających, takie jak metale ciężkie i węglowodory aromatyczne.
62      Jednakże takie rozważania nie mogą wykazać, w świetle okoliczności wymienionych w pkt 55–60 niniejszego wyroku, istnienia wyjątkowych przypadków, w których obowiązek systematycznego zgłaszania przybycia suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego należy uznać za ściśle niezbędny do zapewnienia skuteczności kontroli urzędowych.
63      W szczególności z rozważań tych nie wynika, że przybycie na terytorium czeskie suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego wiązałoby się –
przed dotarciem tych suplementów diety do konsumenta końcowego – z rzeczywistym ryzykiem dla ochrony zdrowia ludzkiego lub konsumentów, któremu nie można skutecznie zapobiec za pomocą mniej restrykcyjnych środków, takich jak zindywidualizowany obowiązek zgłoszenia w chwili przybycia
czy też kontrole urzędowe przeprowadzone na różnych etapach łańcucha rolno-spożywczego w oparciu o mechanizmy, o których mowa w pkt 55–60 niniejszego wyroku.
64      Powinno tak być tym bardziej, że – jak słusznie zauważyła Komisja Europejska – sam fakt, iż dany produkt pochodzi z innego państwa członkowskiego, nie oznacza sam w sobie, że produkt ten automatycznie stwarza pewne ryzyko, ponieważ produkty pochodzące z innych państw członkowskich zostały objęte w tych państwach członkowskich zharmonizowanymi przepisami Unii, które mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności.
65      W świetle powyższego art. 9 ust. 7 rozporządzenia 2017/625 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym nakładającym na każdy podmiot będący odbiorcą suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego obowiązek uprzedniego zgłoszenia przybycia tych suplementów do miejsca przeznaczenia i dostarczenia danych niezbędnych do przeprowadzenia analizy ryzyka, jakie suplementy te mogą stwarzać, oraz do zaplanowania kontroli urzędowych.
W przedmiocie kosztów
66      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 9 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych)
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym nakładającym na każdy podmiot będący odbiorcą suplementów diety pochodzących z innego państwa członkowskiego obowiązek uprzedniego zgłoszenia przybycia tych suplementów do miejsca przeznaczenia i dostarczenia danych niezbędnych do przeprowadzenia analizy ryzyka, jakie suplementy te mogą stwarzać, oraz do zaplanowania kontroli urzędowych.
Podpisy
*      Język postępowania: czeski.