61995CC0029_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved dom af 31. januar 1995 har Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen, spurgt Domstolen, om nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemfoerelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 3820/85 af 20. december 1985 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport (1) og Raadets forordning (EOEF) nr. 3821/85 af 20. december 1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport (2), er i strid med forbuddet mod al forskelsbehandling i EF-traktatens artikel 6, fordi bestemmelserne i tilfaelde af overtraedelse, saafremt boedebeloebet ikke betales oejeblikkeligt, kun paalaegger ikke-hjemmehoerende personer en forpligtelse - som er sanktioneret med tilbageholdelse af koeretoejet - til at stille en sikkerhed til daekning af eventuelle boeder og sagsomkostninger.
2 Det tilsigtes med de ovennaevnte forordninger at forbedre arbejdsvilkaarene og faerdselssikkerheden i medlemsstaterne. Med henblik herpaa fastsaetter de visse forpligtelser og fastslaar visse forbud vedroerende koeretider, afbrydelser af koerslen og hviletider samt brug af kontrolapparater.
Artikel 17 i forordning nr. 3820/85 og artikel 19 i forordning nr. 3821/85 paalaegger medlemsstaterne at udstede de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der er noedvendige til at gennemfoere dem, bl.a. vedroerende fremgangsmaade og midler til kontrollens gennemfoerelse, samt de i tilfaelde af overtraedelse gaeldende sanktioner.
Kongeriget Belgien har gennemfoert disse forordninger med vedtagelsen af lov af 6. maj 1985 (3), der aendrede lov af 1. august 1960 om transport af gods med motorkoeretoejer mod vederlag, og som indsatte en artikel 11b i denne. Efter den sanktionsordning, der er indfoert ved den naevnte artikel 11b og ved artikel 3, 4 og 5 i kongelig anordning af 12. juli 1989 (4) (udstedt med henblik paa gennemfoerelse af loven af 6.5.1985), har den sigtede, saafremt ingen tredjemaend er beroert af overtraedelsen, valget mellem oejeblikkelig betaling af et beloeb paa 10 000 BFR pr. overtraedelse (oejeblikkelig opkraevning), hvorved strafforfoelgningen bortfalder, eller at lade sagen behandle ved, at der i henhold til loven rejses straffesag mod ham.
Saavel den foernaevnte artikel 11b som gennemfoerelsesanordningen opstiller i denne sidste situation en sondring mellem de sigtede, alt efter om de har bopael eller fast opholdssted i Belgien, eller dette ikke er tilfaeldet: I dette andet tilfaelde skal den sigtede, der vaelger, at der rejses straffesag mod ham, indbetale et beloeb paa 15 000 BFR pr. overtraedelse til daekning af eventuelle boeder og sagsomkostninger, idet koeretoejet ellers kan tilbageholdes. Hvis den sigtede derimod har bopael i Belgien, og han vaelger, at der rejses straffesag, er han ikke forpligtet til at stille sikkerhed og risikerer heller ikke, at hans koeretoej tilbageholdes. Dette er saaledes den diskriminerende behandling, hvis lovlighed under hensyn til traktatens artikel 6 er omtvistet under naervaerende sag.
3 De faktiske omstaendigheder i naervaerende sag kan sammenfattes som foelger.
I forbindelse med en kontrol af en lastvogn, der tilhoerte selskabet Trans-Cap, en transportvirksomhed med hjemsted i Tyskland, og som blev foert af Eckehard Pastoors, der er ansat som loenmodtager i dette selskab og har bopael i Tyskland, konstaterede gendarmeriafdelingen for Antwerpens havn elleve overtraedelser af bestemmelserne i forordning nr. 3820/85 og nr. 3821/85.
Eckehard Pastoors, der stod over for valget mellem »boedeforlaegget«, som indebar oejeblikkelig betaling af et beloeb paa 10 000 BFR pr. overtraedelse, hvorved strafforfoelgningen bortfaldt, og en straffesag i henhold til belgisk lovgivning, hvilket indebar indbetaling af en sikkerhed paa 15 000 BFR pr. overtraedelse for at undgaa, at koeretoejet blev tilbageholdt, valgte efter at have raadfoert sig med sin arbejdsgiver oejeblikkelig betaling og indbetalte 110 000 BFR (nemlig 10 000 BFR for hver af de elleve overtraedelser).
Herefter anlagde den samme chauffoer i forening med selskabet Trans-Cap sag ved Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen, med paastand om, at den belgiske stat blev tilpligtet at tilbagebetale de indbetalte beloeb og erstatte den ikke-oekonomiske skade. Til stoette for deres paastand gjorde sagsoegerne gaeldende, at den sanktionsordning, der er indfoert ved artikel 11b i lov af 1. august 1960 (indsat ved lov af 6.5.1985) og ved gennemfoerelsesbestemmelserne hertil, er i strid med saavel artikel 6 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder, som med EF-traktatens artikel 6, for saa vidt som den opstiller en retsstridig sondring mellem de sigtede, alt efter om de har bopael eller fast opholdssted i Belgien, eller dette ikke er tilfaeldet.
4 Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen, fandt, at sagsoegernes argumenter var uden grundlag, men har ikke desto mindre under henvisning til »hensyn til retssikkerheden« besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Skal princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 6 i traktaten om Den Europaeiske Union eller det i faellesskabsretten gaeldende almindelige lighedsprincip fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at der i en medlemsstats nationale bestemmelser, som er udstedt til gennemfoerelse af Raadets forordninger nr. 3820/85 og nr. 3821/85, indfoeres en sanktionsordning, hvorefter fysiske eller juridiske personer, som sigtes for overtraedelser af bestemmelserne, gives valget mellem
a) oejeblikkelig betaling af et beloeb, i det foreliggende tilfaelde 10 000 BFR pr. overtraedelse, hvorved strafforfoelgningen som regel bortfalder
eller
b) fortsaettelse af den saedvanlige straffesag mod dem,
dog saaledes at forstaa, at saafremt den sigtede vaelger den anden mulighed, er det alene en person, som ikke har bopael eller fast opholdssted i Belgien, ogsaa selv om den paagaeldende er statsborger i en anden medlemsstat, som forpligtes til at stille et beloeb - i det foreliggende tilfaelde 15 000 BFR pr. konstateret overtraedelse - som sikkerhed for betaling af eventuelle boeder og sagsomkostninger, saaledes at det af vedkommende person foerte koeretoej tilbageholdes, indtil sikkerhedsstillelse er tilvejebragt?«
5 Forelaeggelsesdommen rejser et fortolkningsspoergsmaal, der dels vedroerer EF-traktatens artikel 6, dels det almindelige lighedsprincip. Jeg mener imidlertid, at det er muligt at formulere et enkelt svar paa grundlag af EF-traktatens artikel 6, som er et specielt udtryk for lighedsprincippet (5).
Artikel 6 bestemmer, at »inden for denne traktats anvendelsesomraade og med forbehold af dennes saerlige bestemmelser, er al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, forbudt«.
Det skal foerst undersoeges, om betingelserne er opfyldt for, at man i naervaerende sag kan anvende den naevnte bestemmelse, som i henhold til Domstolens faste praksis kun finder anvendelse, saafremt der ikke findes bestemmelser, der forbyder forskelsbehandling inden for saerlige omraader (6). I bekraeftende fald skal det derefter afgoeres, om de omtvistede bestemmelser indebaerer en forbudt forskelsbehandling.
6 For saa vidt angaar det foerste spoergsmaal skal jeg foerst og fremmest minde om, saaledes som Domstolen forklarede i Phil Collins-dommen (7), at artikel 6 er en bestemmelse, der har direkte virkning, og som kan paaberaabes af enhver, der befinder sig i en faellesskabsretligt reguleret situation. Denne betingelse synes opfyldt i naervaerende sag, da den i henhold til den belgiske lovgivning indfoerte sanktionsordning har bindende karakter i medfoer af bestemmelserne i artikel 17 i forordning nr. 3820/85 og i artikel 19 i forordning nr. 3821/85.
For saa vidt angaar spoergsmaalet, om det i sagen omhandlede forhold kan henfoeres under anvendelsesomraadet for traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, saaledes at forholdet ikke skal bedoemmes i lyset af artikel 6, skal jeg bemaerke, at de omtvistede belgiske bestemmelser efter deres art og raekkevidde er processuelle. De beroerer ikke - i hvert fald ikke direkte - virksomhed inden for landevejstransport og skaber heller ikke hindringer eller restriktioner for de frie varebevaegelser eller den frie udveksling af tjenesteydelser, som sikres ved traktaten. Da bestemmelserne imidlertid for saa vidt angaar reaktionen paa sanktionerne fastsaetter visse saerregler under hensyn til den sigtedes bopael, er det klart, at disse bestemmelser principielt kan virke diskriminerende og foelgelig maa vurderes i lyset af artikel 6.
Domstolen kom i oevrigt til tilsvarende resultater i de foernaevnte sager: I Phil Collins-sagen fandt den f.eks. at kunne beskytte ophavsretten under henvisning til det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling i artikel 6, uden at den naevnte de saerlige bestemmelser, der finder anvendelse paa det paagaeldende omraade, navnlig bestemmelserne om de frie varebevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser. I denne sag havde de omtvistede tyske bestemmelser heller ingen direkte indflydelse paa de rettigheder, der beskyttes ved disse bestemmelser, og gjorde det heller ikke besvaerligere eller vanskeligere at udoeve dem; de virkede derimod, om end indirekte, til skade for ophavsmaend med andet statsborgerskab end tysk, idet de begraensede disses adgang til beskyttelse ved domstolene.
Jeg tilfoejer, at man ikke kunne komme til et andet resultat under hensyn til arten af de her omhandlede bestemmelser, hvilket den franske regering saerligt har lagt vaegt paa: Selv om straffelovgivningen og reglerne om strafferetsplejen, som de omtvistede bestemmelser hoerer til, principielt henhoerer under medlemsstaternes kompetence, maa der ved anvendelsen af saadanne regler imidlertid ikke udoeves nogen forskelsbehandling over for de personer, som efter faellesskabsretten har krav paa ligebehandling, eller goeres indskraenkninger i de grundlaeggende friheder, som er sikret ved faellesskabsretten (8). Den omstaendighed, at de omtvistede bestemmelser har en strafferetlig baggrund, er foelgelig ikke til hinder for, at de undersoeges i lyset af traktatens artikel 6.
7 Jeg kommer nu til det andet af de undersoegte spoergsmaal, dvs. spoergsmaalet, om den ved artikel 11b i lov af 1. august 1960 indfoerte ordning indebaerer en forskelsbehandling, der er forbudt efter faellesskabsretten, navnlig efter traktatens artikel 6.
8 Den omtvistede bestemmelse indebaerer ganske vist ingen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, eftersom forpligtelsen til at stille sikkerhed, saafremt boedeforlaegget afvises, paahviler alle sigtede - belgiske statsborgere saavel som andre statsborgere - der ikke har bopael eller fast opholdssted i Belgien.
Det skal imidlertid bemaerkes, at efter Domstolens faste praksis »[forbyder] reglerne om ligestilling ... ikke blot ... aabenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til det samme resultat« (9). Domstolen har for nylig netop gentaget, at der er fare for, at nationale bestemmelser, hvorefter der sondres paa grundlag af bopael, virker diskriminerende over for borgere fra andre medlemsstater, fordi »ikke-hjemmehoerende ... som oftest [er] statsborgere i andre stater« (10).
Det kan efter min mening vanskeligt bestrides, at det kun er helt undtagelsesvis, at den her omhandlede bestemmelse i artikel 11b i lov af 1. august 1960 vil kunne blive paaberaabt over for en belgisk borger (der hverken maa have bopael eller fast opholdssted i Belgien), og at den foelgelig foerer til et resultat, der meget ligner det, der opstaar ved en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet.
9 Denne konstatering er imidlertid stadig ikke tilstraekkelig til at godtgoere, at der er sket en overtraedelse af traktatens artikel 6. I saadanne tilfaelde har Domstolen altid klart praeciseret, at det kraeves, at »den omhandlede bestemmelse ikke er sagligt begrundet« (11). Mens der saaledes for saa vidt angaar forskelsbehandling, der udoeves direkte paa grundlag af nationalitet, ifoelge traktatens artikel 6 selv kun gaelder de i traktaten fastsatte undtagelser (»... med forbehold af dennes saerlige bestemmelser ...«), f.eks. de, der udtrykkeligt er fastsat vedroerende fri bevaegelighed for personer, efterproever Domstolen hver gang, hvor forskelsbehandlingen beror paa andre omstaendigheder end nationalitet, om den er begrundet. Det maa med andre ord undersoeges, om den forskellige behandling, der, som det er tilfaeldet i den foreliggende sag, foretages af hjemmehoerende og ikke-hjemmehoerende personer, kan vaere objektivt begrundet i en forskel, der faktisk bestaar med hensyn til den ene og den anden gruppes respektive situation, hvorved forskellen ikke er knyttet til nationaliteten, men til andre objektive faktorer (12).
10 Paa dette punkt synes den belgiske regerings argumenter at vaere sammenfaldende med den nationale rets vurderinger i forelaeggelsesdommen. Det goeres saaledes gaeldende, at den forskellige behandling i henhold til de omhandlede bestemmelser er objektivt begrundet, dels fordi det er mere kompliceret og mere bekosteligt at gennemfoere en straffesag mod ikke-hjemmehoerende personer, dels, og navnlig, fordi det er noedvendigt at forhindre, at en sigtet ikke-hjemmehoerende person, saafremt han afviser straks at betale boeden og vaelger, at der rejses en straffesag, i sidste ende faktisk kan unddrage sig at betale selve boeden, naar der ikke findes en konvention, der kan sikre en omhyggelig gennemfoerelse af afgoerelser i straffesager i alle medlemsstaterne, hvilket konkret er tilfaeldet i forholdet mellem de to lande, der er involveret i denne sag.
Det netop naevnte argument er ikke uden grundlag. Det er saaledes klart, at der ikke foreligger internationale konventioner vedroerende fuldbyrdelsen af belgiske retsafgoerelser i Forbundsrepublikken Tyskland, som finder anvendelse paa det konkrete tilfaelde. Det er ogsaa en almindelig erfaring, at saafremt der ikke findes en aftale, der for straffesager og navnlig paa det saerlige omraade, der omhandles her, foreskriver processuelle ordninger og loesninger, der svarer til dem, der er fastlagt i Bruxelles-konventionen (eller i andre konventioner) vedroerende anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgoerelser i borgerlige sager, herunder handelssager, er risikoen for, at en dom, hvorved en ikke-hjemmehoerende person er blevet domfaeldt, ikke faar nogen virkning eller i hvert fald er meget vanskeligere og/eller bekosteligere at fuldbyrde, ikke rent teoretisk. Det er derfor ikke helt udelukket, at en ikke-hjemmehoerende sigtet, hvis der ikke er pligt til at stille en sikkerhed, faktisk i vidt omfang vil gaa fri for straf, og at sanktionen forbliver uden virkning (13).
11 I denne henseende mener jeg, at man paa naervaerende sag, men med et modsat resultat, kan anvende de principper, Domstolen fastslog i forbindelse med dommen i sagen Mund & Fester (14), der drejede sig om den diskriminerende karakter af en tysk processuel bestemmelse, hvorefter den omstaendighed, at den senere dom skulle fuldbyrdes i udlandet, var tilstraekkelig til at begrunde, at der blev givet tilladelse til arrest. Domstolen fandt denne bestemmelse uforenelig med traktatens artikel 7 (nu artikel 6) og 220, ganske vist i samspil med Bruxelles-konventionen. Ifoelge Domstolen har konventionen, idet den fastsaetter ensartede bestemmelser om fuldbyrdelse af retsafgoerelser paa samtlige medlemsstaters territorium, i tilstraekkeligt omfang formindsket, hvis ikke fjernet, de vanskeligheder, der er forbundet med fuldbyrdelsen i udlandet, og dermed forskellene mellem situationen for hjemmehoerende og for ikke-hjemmehoerende personer, hvilket var den eneste begrundelse for forskellen mellem de ordninger, der var fastsat i loven.
Domstolen udtalte navnlig vedroerende formodningen om, at fuldbyrdelsen af afgoerelser i udlandet er vanskeligere, at »selv om [den] er berettiget, naar den senere dom skal fuldbyrdes i et tredjeland, gaelder dette ikke, naar dommen skal fuldbyrdes i Faellesskabets medlemsstater. Alle disse stater er nemlig kontraherende parter i Bruxelles-konventionen, og deres hoejhedsomraade kan - som det er anfoert i rapporten om Bruxelles-konventionen ... - betragtes som en helhed« (15). Alt taget i betragtning blev det ved den naevnte dom anset for afgoerende, at der findes en international konvention, der fandt anvendelse paa den paagaeldende sag, og som med hensyn til fuldbyrdelsen af afgoerelserne behandler hjemmehoerende og ikke-hjemmehoerende personer ens.
Hvad derimod angaar den foreliggende sag, hvor der ikke foreligger en lignende, international og/eller faellesskabskonvention vedroerende judicielt samarbejde (16), forekommer de hensyn, som den belgiske regering har givet udtryk for, ikke at vaere ubegrundede, jf. den netop naevnte praksis. Naar alt kommer til alt er den forskellige behandling af ikke-hjemmehoerende personer begrundet, fordi deres situation er en anden, for saa vidt angaar fuldbyrdelsen af en eventuel straffedom, ikke paa grund af deres nationalitet eller deres bopael som saadan, men af en objektiv grund.
12 Kun ud fra en overfladisk betragtning kan det netop anfoerte forekomme at vaere i modstrid med de principper, der er fastslaaet i Hubbard-dommen (17). Ved denne dom fandt Domstolen, der skulle tage stilling til en bestemmelse i den tyske lov om den borgerlige retspleje, hvorefter en udenlandsk sagsoeger skal stille sikkerhed for sagsomkostninger (cautio iudicatum solvi), at en saadan bestemmelse er i strid med retten til fri udveksling af tjenesteydelser efter traktatens artikel 59. I samme dom fastslog Domstolen i oevrigt som svar paa et andet spoergsmaal, som den tyske domstol havde stillet, at »det i faellesskabsretten indeholdte krav om ligebehandling ikke maa goeres betinget af, at der er indgaaet en aftale om gensidighed mellem medlemsstaterne« (praemis 17).
Denne sidste udtalelse er for nylig blevet gentaget ordret i Data Delecta-dommen (18). Ved denne dom fandt Domstolen imidlertid, at en svensk lov, hvorefter udenlandske sagsoegere skal stille sikkerhed for betaling af sagsomkostninger (cautio iudicatum solvi) (og som saaledes svarer til den, der var omtvistet i Hubbard-sagen), ikke var i strid med den i artikel 59 omhandlede frihed, men med det generelle (uden for de saerlige omraader gaeldende) princip om forbud mod forskelsbehandling, der fastslaas i traktatens artikel 6. I den netop naevnte sag skyldes forskelsbehandlingen faktisk i det vaesentlige nationaliteten: En udlaending, der ikke har bopael i Sverige, skulle saaledes stille en sikkerhed, mens en svensk statsborger var fritaget herfor, selv om han boede i udlandet. Domstolen fandt det derfor ikke noedvendigt at undersoege, om der forelaa objektive hensyn, der begrundede forskelsbehandlingen, hvorfor spoergsmaalet om, hvorvidt der fandtes en relevant international konvention, var uden enhver betydning.
13 Den nu foreliggende sag er imidlertid delvis forskellig, for saa vidt som forskelsbehandlingen ikke hviler paa nationalitet (19). Det er naeppe umagen vaerd at praecisere, at spoergsmaalet om, hvorvidt der findes internationale konventioner, kan vaere vaesentligt, ikke for afgoerelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt forbuddet mod forskelsbehandling eksisterer og er relevant, men for bedoemmelsen af, om de individuelle forhold, som forbuddet mod forskelsbehandling skal anvendes paa, bliver behandlet lige.
Uanset de saerlige omstaendigheder i de enkelte sager staar det fast, at Domstolen endnu en gang skal besvare det spoergsmaal, om de objektivt forskellige situationer, som hjemmehoerende og ikke-hjemmehoerende befinder sig i, skal behandles efter de samme regler, fordi der ikke findes konventioner vedroerende fuldbyrdelsen af afgoerelser i forholdet mellem de paagaeldende lande. En eventuelt bekraeftende besvarelse ville gaa imod det, som Domstolen hidtil har fastslaaet i sin praksis allerede i Boussac-dommen og for nylig i Mund & Fester-dommen.
14 Jeg mener, at man kan taenke sig to loesninger paa det problem, som jeg her har belyst. Den foerste bestaar i at konstatere, at der gaelder et almindeligt princip om fri bevaegelighed for retsafgoerelser inden for Faellesskabet, og at medlemsstaterne kort sagt, som anfoert af generaladvokat La Pergola i hans forslag til afgoerelse i Data Delecta-sagen, er undergivet en egentlig »forpligtelse til gensidig anerkendelse« af disse afgoerelser i medfoer af princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 6 (20). Der er her tale om den opfattelse - lad det vaere sagt klart - hvorefter det, der er opnaaet ved Bruxelles-konventionen, ikke er strengt knyttet til denne, men vedroerer et generelt princip, som kan udledes af faellesskabstraktaterne, og som boer saettes paa samme niveau som de grundlaeggende friheder vedroerende bevaegeligheden for varer og produktionsfaktorer.
Ud fra dette synspunkt har Bruxelles-konventionen blot forenklet visse muligheder, som allerede forelaa, selv hvor den ikke fandt anvendelse. Det foelger heraf, at ogsaa for saa vidt angaar trafikforseelser (hvis ikke generelt for straffesager) maatte afgoerelserne, selv hvor der ikke findes en saerlig konvention til sikring af deres fuldbyrdelse, antages at kunne fuldbyrdes uden saerlige vanskeligheder, saavel over for hjemmehoerende personer som over for ikke-hjemmehoerende, og at man derfor, fordi situationen for begge grupper er helt ens, ikke skulle kunne tillade nationale regler som dem, der omtvistet i naervaerende sag.
Dette er en interessant opfattelse, men den er teoretisk, idet den ikke tager hensyn til den omstaendighed, at der, saafremt der ikke findes konventioner, utvivlsomt er en faktisk forskel mellem hjemmehoerende og ikke-hjemmehoerende personer med hensyn til fuldbyrdelse af afgoerelser. Denne opfattelse angiver et maal, der er oenskeligt, men hidtil ikke virkeliggjort, bortset fra - hvis man vil vaere optimist og »engleagtig« - ved retsakter som Bruxelles-konventionen. Medlemsstaternes vedvarende bestraebelser paa at indgaa saerlige konventioner beviser i oevrigt dette forhold.
15 Den anden opfattelse, som jeg tror paa, er, at den situationernes lighed, paa grundlag af hvilken en eventuel forskelsbehandling, der forbydes i traktatens artikel 6, skal bedoemmes, inden for det her omhandlede omraade kun foreligger, for saa vidt der findes harmoniserings- og samarbejdsretsakter, der finder anvendelse paa det enkelte konkrete tilfaelde, og som mindst har samme vaerdi som Bruxelles-konventionen. Hvis dette er rigtigt, er den nationale bestemmelse, som er omhandlet i naervaerende sag, derfor principielt ikke uforenelig med traktatens artikel 6.
Det er aabenbart, at de ovenfor behandlede loesningsmuligheder goer det noedvendigt at traeffe et klart valg, der kan fjerne enhver misforstaaelse, som vil kunne opstaa som foelge af en overfladisk forstaaelse af de tidligere afgoerelser, som er naevnt her. Jeg beder Domstolen foretage dette valg paa den maade, som jeg har angivet: Situationen for en ikke-hjemmehoerende person er, naar der ikke findes konventioner om fuldbyrdelse af afgoerelser, principielt forskellig fra situationen for en hjemmehoerende person og er et objektivt hensyn, som intet har med nationaliteten at goere, der begrunder en forskel i behandlingen, uden at traktatens artikel 6 overtraedes.
16 Dette er princippet. Det staar herefter tilbage at undersoege, om den omtvistede bestemmelse og den saerordning, som den indfoerer, overholder proportionalitetsprincippet, dvs. er hensigtsmaessige og noedvendige for at naa det oenskede maal, uden at de overskrider graenserne for, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere det (21).
I denne forbindelse giver de belgiske bestemmelser anledning til nogen forvirring. Ifoelge bestemmelserne kan en ikke-hjemmehoerende sigtet vaelge straks at betale boedebeloebet, hvorved strafforfoelgningen bortfalder: Han skal i saa fald betale 10 000 BFR pr. begaaet overtraedelse. Eller han kan bestemme, at der skal rejses en straffesag mod ham: I saa fald er han imidlertid noedt til at stille en sikkerhed paa 15 000 BFR for hver overtraedelse, som han sigtes for, til sikring af betalingen af eventuelle boeder og sagsomkostninger. Det er ikke tilfaeldigt, at jeg har brugt udtrykket »noedt til«, for en ikke-hjemmehoerende chauffoer ville, hvis han besluttede ikke at indbetale sikkerheden, utvivlsomt lide et stoerre tab, nemlig oejeblikkelig tilbageholdelse af hans koeretoej, og det er ganske klart, at saafremt en vognmands koeretoej ikke koerer, foerer dette med sikkerhed til et betydeligt oekonomisk tab, der bliver alvorligere dag for dag og derfor maa undgaas for enhver pris, selv ved i givet fald at betale store boeder.
17 Jeg kommer nu til sikkerhedsstillelsens beloeb: Dette er 50% stoerre end det beloeb, der skal betales i tilfaelde af et boedeforlaeg; forskellen begrundes udtrykkeligt med sagsomkostningerne. Beloebet paa 15 000 BFR skal endvidere betales for hver begaaet overtraedelse. Den omstaendighed, at en raekke overtraedelser fastslaas samtidig, betyder paa ingen maade, at hver enkelt af dem vil blive behandlet ved en saerskilt straffesag: Af indlysende hensyn til rationalitet og procesoekonomi vil de forskellige overtraedelser sandsynligvis kun medfoere, at der rejses en enkelt sag mod den sigtede. Dette erkendte den belgiske regering i oevrigt under den mundtlige forhandling. Det er berettiget at beregne et vist beloeb for sagsomkostninger, hvis det vedroerer en enkelt retssag, hvorimod et tillaeg paa 5 000 BFR pr. overtraedelse paa ingen maade er berettiget. Det er jo klart, at dette tillaeg beregnes for omkostninger, hvis stoerrelse forbliver uaendret, uanset hvor mange overtraedelser der er rejst sigtelse for.
De anfoerte synspunkter har tydeligvis saerlig gyldighed for situationer som den, der foreligger i denne sag, hvor Eckehard Pastoors er blevet sigtet for elleve overtraedelser. Alt taget i betragtning mener jeg imidlertid, at forpligtelsen til at stille en sikkerhed (hvis beloeb er 50% stoerre end det beloeb, der skal betales i tilfaelde af »boedeforlaeg«) for hver overtraedelse, der er rejst sigtelse for, i stedet for for hver sag, der er anlagt mod den sigtede, under alle omstaendigheder og uanset antallet af begaaede overtraedelser er en uforholdsmaessig og urimelig foranstaltning i forhold til det, der udtrykkeligt er maalet med de omtvistede bestemmelser, hvormed det tilsigtes at sikre, at en ikke-hjemmehoerende sigtet faktisk betaler boedebeloebet og sagsomkostningerne, saa meget mere som - og dette er en detalje, man ikke kan se bort fra, naar der foreligger »objektivt« diskriminerende bestemmelser - hjemmehoerende personer, som oensker, at der rejses straffesag mod dem, ikke er forpligtet til at stille noget beloeb som sikkerhed.
Heroverfor kan det heller ikke anfoeres, som den belgiske regering har gjort det, at det beloeb, sikkerheden udgoer, er berettiget paa grund af muligheden for, at retten doemmer den tiltalte til at betale et beloeb paa over 15 000 BFR pr. overtraedelse. For det foerste, hverken kan eller maa sikkerheden forvandles til en slags forskudsvis betaling af den maksimumsboede, der er fastsat i loven for de omhandlede overtraedelser. Det skal i oevrigt blot bemaerkes, at der, foer sagen er gennemfoert, ikke er nogen sikkerhed for domfaeldelse af tiltalte. Dette illustrerer sagen vedroerende Eckehard Pastoors paa bedste maade: I foerste omgang blev han sigtet for syvogtyve overtraedelser, hvilket blev nedsat til elleve (tydeligvis efter en mere opmaerksom undersoegelse), da rapporten blev skrevet, dvs. til under halvdelen!
18 Det skal endvidere naevnes, at det standpunkt, som jeg har indtaget, ikke ses at kunne modsiges paa grundlag af de indvendinger, som den franske regering har fremfoert i sit skriftlige indlaeg vedroerende behovet for, at de sanktioner, der paalaegges for overtraedelser af faellesskabsretten, er afskraekkende.
For det foerste bemaerkes, at saafremt tillaegget svarede til det antal sager, der vil blive anlagt, og ikke til antallet af paasigtede overtraedelser, ville den sikkerhed, der afkraeves ikke-hjemmehoerende sigtede, fuldt ud bevare sin afskraekkende virkning, men samtidig herefter vaere rimelig i forhold til de formaal, som den forfoelger (22). For det andet er der grund til at goere opmaerksom paa, at hvis forpligtelsen til at stille en sikkerhed virkelig tilsigtede at afskraekke chauffoererne fra at begaa overtraedelser, kan det ikke forklares, hvorfor en tilsvarende forpligtelse, eventuelt vedroerende et andet beloeb, ikke er blevet foreskrevet over for chauffoerer med bopael i Belgien.
Reelt forholder det sig saadan, og det har den belgiske regering ikke lagt skjul paa, at saerordningen for ikke-hjemmehoerende personer ene og alene skal sikre en effektiv inddrivelse af de beloeb, som udgoeres af beloebene for boeder og sagsomkostninger.
19 Systemets mangel paa proportionalitet i forhold til det forfulgte maal har i oevrigt en anden uheldig virkning. Selv om den nationale ret har afvist det, synes bestemmelsen at have den konsekvens, at den staerkt begraenser - hvis den da ikke i praksis udelukker - adgangen til domstolsbeskyttelse for personer, der ikke har bopael i Belgien.
Saaledes som ordningen for ikke-hjemmehoerende personer er udformet, har den nemlig, uafhaengigt af intentionerne hos lovgiver, der indfoerte den, den virkning i forhold til den sigtede, at han afskraekkes fra at gaa til domstolene. Med andre ord, med bestemmelsen om pligtmaessig betaling af en sikkerhed (medmindre chauffoeren foretraekker, at koeretoejet tilbageholdes, hvilket er en temmelig usandsynlig situation, saaledes som jeg har anfoert), saafremt det oenskes, at sagen skal gaa til domstolene, modvirker man faktisk adgangen til rettergang ved at goere den for bekostelig og under alle omstaendigheder generelt set urimeligt byrdefuld sammenlignet med en oejeblikkelig afgoerelse ved boedeforlaeg, som den sigtede uvaegerligt vil blive presset til, hvad enten han oensker det eller ej.
20 Under disse omstaendigheder begraenser de belgiske bestemmelser saaledes i sidste ende mulighederne for, at ikke-hjemmehoerende borgere kan faa adgang til domstolene, og goer indgreb i deres ret til en fuldstaendig og effektiv domstolsbeskyttelse, en ret, som Domstolen har anerkendt som et grundlaeggende princip i faellesskabsretten (23). Dette princip kan ikke indskraenkes, heller ikke under henvisning til de hensyn til den offentlige orden, som den belgiske regering har anfoert, og som vedroerer hensynet til at sikre betaling af boeder, der er paalagt ikke-hjemmehoerende personer, og i sidste ende retsvaesenets funktion. Det er klart, at de omtvistede bestemmelser ved kun at afskaere ikke-hjemmehoerende personer fra retten til at gaa til domstolene (eller i det mindste ved at vanskeliggoere den) rammes af forbuddet i traktatens artikel 6, naar henses til det proportionalitetshensyn, jeg her har behandlet, og ogsaa naar henses til retten til domstolsbeskyttelse. Der findes, naar alt tages i betragtning, en objektiv begrundelse, der blot delvist retfaerdiggoer forskelsbehandlingen: netop med hensyn til boedebeloebet og forhoejelsen for hver enkelt retssag, men ikke for hver enkelt overtraedelse.
Man kan heller ikke naa til en anden konklusion paa grundlag af de hensyn til sikkerheden (for personer og paa vejene), som de omhandlede faellesskabsforordninger skal tilgodese. Eftersom der i sagen paa ingen maade er tvivl om overholdelsen af disse, absolut vaesentlige hensyn, er det tilstraekkeligt at bemaerke, at selv ud fra disse hensyn fremtraeder sanktionsordningen for ikke-hjemmehoerende personer af de grunde, som jeg har naevnt i det foregaaende, som uforholdsmaessig i forhold til det forfulgte maal.
Det er herefter min opfattelse, at bedoemmelsen af den forskelsbehandling, der er skabt ved de omtvistede bestemmelser, hverken kan eller skal modificeres, hvilket heller ikke er noedvendigt som foelge af en, ganske vist berettiget hensyntagen til de maal, der ubestrideligt er i almenhedens interesse, og som motiverer faellesskabsbestemmelserne paa omraadet.
Forslag til afgoerelse
21 I lyset af de anfoerte bemaerkninger foreslaar jeg herefter Domstolen at besvare det spoergsmaal, der er stillet af Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen, paa foelgende maade:
»EF-traktatens artikel 6 er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kun ikke-hjemmehoerende borgere, der har gjort sig skyldige i overtraedelse af bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 3820/85 og (EOEF) nr. 3821/85, og som afslaar at betale boeden straks og oensker, at der rejses straffesag mod dem, er undergivet en forpligtelse - der er sanktioneret med tilbageholdelse af koeretoejet - til at stille en sikkerhed for daekning af eventuelle boeder og sagsomkostninger for hver overtraedelse og uafhaengigt af, hvor mange retssager der anlaegges mod de tiltalte.«
(1) - EFT L 370, s. 1.
(2) - EFT L 370, s. 8.
(3) - Belgish Staatsblad af 13.8.1985.
(4) - Belgish Staatsblad af 20.7.1989.
(5) - Dom af 8.10.1980, sag 810/79, UEberschaer, Sml. s. 2747, praemis 16.
(6) - Dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova, Sml. I, s. 5889, praemis 11.
(7) - Dom af 20.10.1993, forenede sager C-92/92 og C-326/92, Sml. I, s. 5145.
(8) - Dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, praemis 19.
(9) - Dom af 29.10.1980, sag 22/80, Boussac, Sml. s. 3427, praemis 9, og af 8.5.1990, sag C-175/88, Biehl, Sml. I, s. 1779, praemis 13.
(10) - Dom af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, praemis 28 og 29.
(11) - Dom af 10.2.1994, sag C-398/92, Mund & Fester, Sml. I, s. 467, praemis 17. For saa vidt angaar princippet om, at forbuddet mod forskelsbehandling efter traktatens artikel 40, stk. 3, »som saerligt udtryk for det almindelige lighedsprincip, ikke er til hinder for, at sammenlignelige forhold behandles forskelligt, naar en saadan forskelsbehandling er objektivt begrundet«, henvises endvidere til dom af 8.6.1989, sag 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales, Sml. s. 1653, praemis 23; det fastslaas i denne dom, at »den forskellige behandling i henhold til de omhandlede forordninger ikke [kan] betragtes som forskelsbehandling mellem ... producenter ... eller som forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet« (praemis 33).
(12) - Jf. f.eks. dom af 13.12.1984, sag 251/83, Haug-Adrion, Sml. s. 4277, praemis 14, 15 og 16.
(13) - Jeg minder i den forbindelse ogsaa om resolution 85/C 348/01 vedtaget af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, den 20.12.1985 om »en forbedret gennemfoerelse af de sociale forordninger inden for vejtransport« (EFT 1985 C 348, s. 1). Blandt de foranstaltninger, der »boer traeffes«, er bl.a. [punkt 2, litra b)] - og det er sikkert ikke tilfaeldigt - vedtagelse af »effektive fremgangsmaader med henblik paa retsforfoelgning af udenlandske foerere, der har overtraadt bestemmelserne paa en medlemsstats omraade, og med henblik paa inddrivelse af boeder, der er blevet paalagt saadanne foerere inden for rammerne af gaeldende international eller national ret«.
(14) - Allerede naevnt i note 11.
(15) - A.st., praemis 19. Man har i teorien ikke undladt at goere opmaerksom paa, at denne udtalelse synes at vaere udtryk for »en vis engleagtig opfattelse hos Domstolen«, for saa vidt angaar den antagne lighed i situationerne for hjemmehoerende og ikke-hjemmehoerende personer i tilfaelde, hvor Bruxelles-konventionen finder anvendelse: Bischoff, i Journal du droit international, 1994, s. 538. Mund & Fester-dommen blev netop anvendt i Det Forenede Kongerige af Court of Appeal (Civil Division, dom af 20.12.1995, i sagerne Fitzgerald mod Williams og O'Reagan mod Williams, offentliggjort i Weekly Law Report, 1996, bind II, s. 447) som stoette for - netop fordi Bruxelles-konventionen fandt anvendelse - ikke at anvende det i engelsk ret fastsatte krav om, at en i Irland bosat sagsoeger skal stille sikkerhed for sagsomkostningerne; Court of Appeal tog dog forbehold for den situation, at der fremlaegges klare beviser for vanskelighederne med hensyn til fuldbyrdelse af afgoerelserne.
(16) - Det skal herved bemaerkes, at saaledes som den belgiske regering har understreget med stoette i argumenter, der ikke er blevet anfaegtet, kan de tre konventioner, som sagsoegerne har henvist til i deres indlaeg, ikke paaberaabes i sagen: de to foerste (Bruxelles-konventionen af 17.1.1958 og Strasbourg-konventionen af 20.4.1959), fordi de kun finder anvendelse, saafremt der foreligger en begaering om udlevering, og betingelserne herfor er ikke opfyldt i denne sag, den tredje (europaeisk konvention om straf for faerdselsforseelser, undertegnet i Strasbourg den 30.11.1964), fordi den hverken er blevet ratificeret af Kongeriget Belgien eller af Forbundsrepublikken Tyskland.
(17) - Dom af 1.7.1993, sag C-20/92, Sml. I, s. 3777.
(18) - Dom af 26.9.1996, sag C-43/95, Sml. I, s. 4661.
(19) - Det er endvidere korrekt, at den sikkerhedsstillelse for sagsomkostninger, som Data Delecta-sagen drejede sig om, skulle sikre betaling af de sagsomkostninger, som modparten havde afholdt, hvorimod den sikkerhedsstillelse, der i naervaerende sag er foreskrevet af den belgiske lovgiver, skal sikre, at den ikke-hjemmehoerende sigtede ikke alene betaler de omkostninger, som staten har afholdt i forbindelse med indbringelsen af sagen for domstolene, men ogsaa, og navnlig, betaling af den boede, han er blevet paalagt for de begaaede overtraedelser. Dette er dog ikke et afgoerende forhold.
(20) - Jf. punkt 17 i forslaget til afgoerelse.
(21) - Dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, praemis 38, og af 25.2.1988, sag 299/86, Drexl, Sml. s. 1213, praemis 18.
(22) - Det er Domstolens faste praksis, at de sanktioner, som medlemsstaterne fastsaetter for manglende overholdelse af faellesskabsretlige forpligtelser, skal vaere effektive og afskraekkende, men ikke uforholdsmaessige; jf. i denne retning blandt de nyeste afgoerelser dom af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi, Sml. I, s. 929, praemis 36, og saerligt vedroerende et tilfaelde af lignende art som det, der foreligger i denne sag, dom af 2.10.1991, sag C-7/90, Vandevenne, Sml. I, s. 4371, praemis 11.
(23) - Johnston-dommen (naevnt i note 14), praemis 18.