62021CJ0212
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
6 de julho de 2023 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Ambiente — Convenção de Aarhus — Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Artigo 2.o, n.o 1, alínea f) — Conceito de “legislação ambiental” — Artigo 2.o, n.o 1, alínea g) — Conceito de “ato administrativo” — Artigo 10.o, n.o 1 — Reexame interno de atos administrativos — Deliberação do Conselho de Administração do Banco Europeu de Investimento (BEI) que aprova o financiamento de um projeto de central elétrica de biomassa — Pedido de reexame interno dessa deliberação julgado inadmissível — Independência do BEI no domínio das suas operações financeiras — Artigo 271.o, alínea c), TFUE — Alcance»
Nos processos apensos C‑212/21 P e C‑223/21 P,
que têm por objeto dois recursos de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interpostos em 2 de abril de 2021,
Banco Europeu de Investimento (BEI), representado por K. Carr, G. Faedo e T. Gilliams, na qualidade de agentes, assistidos por J. Bouckaert e G. Schaiko, avocats,
recorrente no processo C‑212/21 P,
sendo as outras partes no processo:
ClientEarth, estabelecida em Londres (Reino Unido), representada por S. Abram, J. Flynn, KC, e H. Leith, barrister,
recorrente em primeira instância,
Comissão Europeia, representada por F. Blanc e G. Gattinara, na qualidade de agentes,
interveniente em primeira instância,
e
Comissão Europeia, representada por F. Blanc e G. Gattinara, na qualidade de agentes,
recorrente no processo C‑223/21 P,
sendo as outras partes no processo:
ClientEarth, estabelecida em Londres, representada por S. Abram, J. Flynn, KC, e H. Leith, barrister,
recorrente em primeira instância,
Banco Europeu de Investimento (BEI), representado por K. Carr, G. Faedo e T. Gilliams, na qualidade de agentes, assistidos por J. Bouckaert e G. Schaiko, avocats,
recorrido em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, M. Safjan, N. Piçarra (relator), N. Jääskinen e M. Gavalec, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 20 de outubro de 2022,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 15 de dezembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1
Com os respetivos recursos, o Banco Europeu de Investimento (BEI) (processo C‑212/21 P) e a Comissão Europeia (processo C‑223/21 P) pedem a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de janeiro de 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, a seguir acórdão recorrido, EU:T:2021:42). Nesse acórdão, o Tribunal Geral anulou a decisão do BEI comunicada à ClientEarth por carta de 30 de outubro de 2018, que havia julgado inadmissível o pedido de reexame interno da deliberação do Conselho de Administração do BEI, de 12 de abril de 2018, que aprovou o financiamento de um projeto de central elétrica de biomassa na Galiza (Espanha) (a seguir «decisão controvertida»), apresentado pela recorrente em 9 de agosto de 2018, com base no artigo, 10.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13), e da Decisão 2008/50/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2007, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus em matéria de pedidos de reexame interno de atos administrativos (JO 2008, L 13, p. 24).
Quadro jurídico
Direito internacional
2
O artigo 2.o, n.o 2, da Convenção sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, assinada em Aarhus (Dinamarca), em 25 de junho de 1998, e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1; a seguir «Convenção de Aarhus»), prevê que, para efeitos desta convenção:
«Entende‑se por “autoridades públicas”:
[…]
d)
As instituições de qualquer organização regional de integração económica como definido no artigo 17.o que é uma Parte desta Convenção.
Esta definição não inclui os órgãos ou instituições que desempenham
funções judiciais ou legislativas».
3
O artigo 9.o da Convenção de Aarhus, sob a epígrafe «Acesso à justiça», estipula, nos n.os 3 e 4, que cada Parte nesta Convenção deve assegurar que quando definirem os critérios, quaisquer que sejam, previstos na sua legislação nacional, os membros do público terão acesso aos processos administrativos ou judiciais para questionar atos ou omissões de privados ou de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação nacional aplicável em matéria de ambiente, e que esses procedimentos providenciarão soluções adequadas e efetivas, e que sejam justas, equitativas, atempadas e não proibitivamente dispendiosas.
Direito da União
4
Os considerandos 3, 7, 10, 11, 18 e 20 do Regulamento n.o 1367/2006 enunciam:
«(3)
[…] As disposições da legislação [da União] deverão ser coerentes com [a Convenção de Aarhus].
[…]
(7)
A Convenção de Aarhus define as autoridades públicas de um modo amplo, porquanto a sua ideia de base é de que sempre que sejam exercidos poderes de autoridade pública devem prever‑se direitos para os indivíduos e as suas organizações. Por conseguinte, as instituições e órgãos [da União] abrangidos pelo presente regulamento devem ser definidos do mesmo modo amplo e funcional. Em conformidade com a Convenção de Aarhus, as instituições e órgãos [da União] podem ser excluídos do âmbito de aplicação da Convenção sempre que atuem no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos. […]
[…]
(10)
Atendendo a que a legislação ambiental está em constante evolução, a respetiva definição deverá fazer referência aos objetivos da política [da União] no domínio do ambiente consignados no Tratado.
(11)
Os atos administrativos de caráter individual deverão poder ser objeto de reexame interno nos casos em que tenham efeitos externos juridicamente vinculativos. […] Atendendo a que podem excluir‑se os atos de instituições ou órgãos [da União] que atuem no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos, também deverá poder excluir‑se outros procedimentos de investigação em que as instituições ou órgãos [da União] atuem na qualidade de instâncias de recurso administrativo por força do disposto no Tratado.
[…]
(18)
O n.o 3 do artigo 9.o da Convenção de Aarhus determina a criação de vias de recurso judicial ou outro que permitam impugnar atos ou omissões de privados ou de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação ambiental. Deverão ser estabelecidas disposições sobre acesso à justiça que sejam coerentes com o Tratado. Neste contexto, justifica‑se que o presente regulamento incida unicamente em atos e omissões de autoridades públicas.
[…]
(20)
As organizações não governamentais ativas no domínio da proteção do ambiente que preencham determinados critérios, em especial destinados a assegurar que se trata de organizações independentes e responsáveis que tenham demonstrado que o seu objetivo primordial consiste em promover a proteção do ambiente, deverão poder requerer o reexame interno a nível da [União] dos atos adotados por força da legislação ambiental por instituições ou órgãos [da União], ou das suas omissões nos mesmos termos, tendo em vista a reapreciação de tais atos ou omissões pela instituição ou órgão comunitário em questão.»
5
O artigo 1.o, n.o 1, deste regulamento define o seu objeto da seguinte forma:
«O presente regulamento tem por objetivo contribuir para a aplicação das obrigações decorrentes da [Convenção de Aarhus], estabelecendo regras destinadas a aplicar as disposições da Convenção às instituições e órgãos [da União], nomeadamente:
[…]
d)
Concedendo acesso à justiça em matéria de ambiente a nível comunitário nas condições estabelecidas no presente regulamento.»
6
Nos termos do artigo 2.o do referido regulamento:
«1.   Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
c)
“Instituição ou órgão [da União]”, qualquer instituição, órgão, serviço ou agência de caráter público, criado pelo Tratado ou com base nele, exceto quando atue no exercício de poderes jurisdicionais ou legislativos […]
[…]
f)
“Legislação ambiental”, legislação [da União] que, independentemente do seu fundamento legal, contribua para o cumprimento dos objetivos de política comunitária em matéria de ambiente consagrados no Tratado […]
g)
“Ato administrativo”, qualquer medida de caráter individual tomada por uma instituição ou órgão [da União] ao abrigo da legislação ambiental e com efeitos externos juridicamente vinculativos;
[…]»
7
O artigo 10.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Pedidos de reexame interno de atos administrativos», prevê, no seu n.o 1:
«Qualquer organização não governamental que satisfaça os critérios enunciados no artigo 11.o tem o direito de requerer um reexame interno às instituições ou órgãos [da União] que tenham aprovado atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental […]»
8
O artigo 12.o do Regulamento n.o 1367/2006, sob a epígrafe «Processos no Tribunal de Justiça», dispõe, no seu n.o 1:
«A organização não governamental que tiver requerido o reexame interno ao abrigo do artigo 10.o pode interpor recurso para o Tribunal de Justiça ao abrigo das disposições aplicáveis do Tratado.»
Antecedentes do litígio
9
Os antecedentes do litígio, conforme resultam dos n.os 37 a 62 do acórdão recorrido, podem ser resumidos da seguinte forma.
10
Por deliberação de 12 de abril de 2018, publicada no sítio Internet do BEI em 28 de junho de 2018, o Conselho de Administração do BEI aprovou a proposta de financiamento do projeto de construção, no município de Curtis (Teixeiro), situada na província da Corunha, na Galiza (Espanha), de uma central de biomassa de produção de eletricidade com uma capacidade de cerca de 50 megawatts elétricos, alimentada por resíduos florestais recolhidos num raio de 100 km (a seguir «projeto Curtis»), sob a forma de um empréstimo, que devia ser concedido a uma entidade ad hoc, num montante máximo de 60 milhões de euros (a seguir «deliberação de 12 de abril de 2018»).
11
Por carta de 13 de abril de 2018, o BEI comunicou ao promotor a deliberação de 12 de abril de 2018, referindo que a aprovação preliminar do financiamento desse projeto não criava nenhuma obrigação para o BEI de conceder o empréstimo, mas permitia a esse promotor tomar as medidas necessárias com vista à formalização desse empréstimo.
12
Em 23 de julho de 2018, os serviços do BEI assinaram um acordo interno relativo às modalidades do contrato de financiamento do projeto Curtis. A respetiva documentação foi assinada em 25 de julho de 2018. O primeiro desembolso ligado ao financiamento do BEI foi efetuado em 29 de agosto de 2018.
13
Em 9 de agosto de 2018, a ClientEarth, uma organização não governamental que se dedica à proteção do ambiente apresentou ao BEI, com base no artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, um pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018.
14
Por intermédio da decisão controvertida, comunicada à ClientEarth por carta de 30 de outubro de 2018 assinada pela secretária‑geral e pela chefe‑adjunta do Serviço Jurídico do BEI, esse pedido foi julgado inadmissível com o fundamento de que a deliberação de 12 de abril de 2018 não constituía um «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, e, por conseguinte, não podia ser objeto de um reexame interno conduzido pelo BEI.
Recursos no Tribunal Geral e acórdão recorrido
15
Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de janeiro de 2019, a ClientEarth interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida, em apoio do qual invocou dois fundamentos. O primeiro era relativo a erros de apreciação na aplicação de duas condições que a deliberação de 12 de abril de 2018 devia preencher para poder ser qualificada de «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, a saber, por um lado, que o ato fosse adotado «ao abrigo da legislação ambiental» e, por outro, que esse ato produzisse «efeitos externos juridicamente vinculativos». O segundo fundamento era relativo à violação do dever de fundamentação que incumbe ao BEI.
16
O BEI, apoiado pela Comissão, concluiu pedindo que o Tribunal Geral negasse provimento a este recurso. A título preliminar, o BEI alegou que o pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018 requerido pela ClientEarth era incompatível com a independência do BEI no domínio das suas operações financeiras e, portanto, inadmissível.
17
O Tribunal Geral, antes de mais, nos n.os 86 a 92 do acórdão recorrido, julgou este fundamento de defesa do BEI inadmissível. Salientou que a decisão controvertida considerava unicamente que a deliberação de 12 de abril de 2018 não era um «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, por não ter sido adotada «ao abrigo da legislação ambiental» e não produzir «efeitos externos juridicamente vinculativos». Segundo o Tribunal Geral, o BEI tinha evocado, «unicamente no âmbito do exame destes dois subfundamentos, e não de um fundamento autónomo, […] de forma vaga e geral, o poder comercial e político discricionário que lhe é reconhecido pelos Tratados e pelos seus Estatutos, bem como o seu papel institucional e a missão que lhe incumbe por força dos referidos estatutos». Assim, o Tribunal Geral declarou, no n.o 91 desse acórdão, que a apreciação da pretensa incompatibilidade do pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018 com a independência do BEI no domínio das suas operações financeiras equivaleria a substituir pela sua própria fundamentação a fundamentação adotada pelo BEI em apoio da decisão controvertida.
18
Além disso, o Tribunal Geral remeteu para o n.o 92 do acórdão recorrido para julgar inadmissível, no n.o 151 desse acórdão, uma argumentação relativa ao facto de que, tendo em conta o artigo 271.o, alínea c), TFUE e a independência do BEI no domínio das suas operações financeiras, a deliberação de 12 de abril de 2018 não podia ser qualificada de «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006.
19
Em seguida, o Tribunal Geral, nos n.os 102 a 104 do acórdão recorrido, analisou o segundo fundamento de recurso invocado pela ClientEarth e decidiu que a decisão controvertida lhe permitia compreender os motivos pelos quais o BEI tinha julgado inadmissível o seu pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018, bem como contestar o mérito dessa fundamentação. Uma vez que essa decisão permite igualmente ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização jurisdicional, julgou improcedente o segundo fundamento.
20
Por último, quanto ao primeiro fundamento de recurso invocado pela ClientEarth, que o Tribunal Geral analisou em último lugar, resulta do n.o 107 do acórdão recorrido que este órgão jurisdicional salientou, a título preliminar, que as duas condições referidas no n.o 15 do presente acórdão e que figuram no artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006 deviam ser interpretadas, na medida do possível, «à luz do artigo 9.o, n.os 3 e 4, da Convenção de Aarhus […] e, portanto, à luz da exigência que consiste em assegurar o acesso efetivo da [ClientEarth] à justiça».
21
No que respeita, em primeiro lugar, à segunda parte deste fundamento, relativa à aplicação errada da condição de o ato ser adotado «ao abrigo da legislação ambiental», o Tribunal Geral recordou, no n.o 118 do acórdão recorrido, que o legislador da União Europeia quis dar ao conceito de «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, um «significado amplo, que não se limita a questões ligadas à proteção do ambiente natural em sentido estrito».
22
No n.o 121 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que a referência à «legislação [da União]», que figura nesse artigo 2.o, n.o 1, alínea f), devia ser entendida no sentido de que abrange «qualquer disposição de direito derivado da União com caráter geral», contrariamente a um «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), deste regulamento. A este respeito, o Tribunal Geral salientou que, uma vez que, à data da adoção do referido regulamento, a distinção entre os atos legislativos, adotados segundo o processo legislativo ordinário ou especial, e os atos regulamentares, adotados segundo outro processo, não estava estabelecida ao nível dos Tratados da União, o conceito de «legislação», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do referido regulamento, não pode ser interpretado no sentido de que exclui a tomada em conta, enquanto «legislação ambiental», das disposições de um «ato regulamentar» adotado nesse domínio.
23
Nos n.os 122 a 124 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que deviam ser equiparadas a disposições legislativas de «legislação ambiental», na aceção desse artigo 2.o, n.o 1, alínea f), as regras de caráter geral que enquadram a atividade do BEI em matéria de concessão de empréstimos para efeitos da realização dos objetivos do Tratado FUE no domínio ambiental, em especial as que decorrem, por um lado, da Declaração dos princípios e normas em matéria social e ambiental, aprovada pelo Conselho de Administração do BEI em 3 de fevereiro de 2009 (a seguir «Declaração de 2009»), e, por outro lado, a Estratégia em matéria de ação para o clima, destinada a mobilizar financiamentos em apoio da transição para uma economia com baixas emissões de carbono e capaz de resistir às alterações climáticas, adotada pelo BEI em 22 de setembro de 2015 (a seguir «Estratégia Climática»).
24
No n.o 126 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que o conceito de «ato administrativo», previsto no artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, devia ser interpretado no sentido de que engloba «qualquer medida de caráter individual sujeita às exigências do direito derivado da União que, independentemente da sua base jurídica, vise diretamente a realização dos objetivos da política da União no domínio do ambiente».
25
Nos n.os 138 a 140 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que a deliberação de 12 de abril de 2018, na medida em que considerava que o projeto Curtis responde aos objetivos da atividade de empréstimo do BEI e aos critérios de natureza ambiental relativos à elegibilidade dos projetos para um financiamento desse órgão, estabelecidos pela Declaração de 2009 e pela Estratégia Climática, era uma medida de caráter individual tomada «ao abrigo da legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), deste regulamento. Por conseguinte, julgou procedente a segunda parte do primeiro fundamento desse recurso.
26
No que respeita, em segundo lugar, à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à aplicação errada da condição de o ato produzir «efeitos externos juridicamente vinculativos», o Tribunal Geral declarou, nos n.os 167 a 170 do acórdão recorrido, que a deliberação de 12 de abril de 2018 traduzia uma tomada de posição definitiva do Conselho de Administração do BEI sobre a elegibilidade do projeto Curtis para um financiamento, por este órgão, tendo em conta os seus aspetos ambientais e sociais, pelo que «a decisão subsequente do Comité Executivo de conceder o empréstimo, depois de ter prosseguido a auditoria do projeto Curtis sobre os outros aspetos que faltava examinar, só podia, quando muito, ser considerada uma decisão de simples execução».
27
Depois de ter constatado que o pedido de reexame interno requerido pela ClientEarth se referia, «pelo menos parcialmente, aos efeitos jurídicos definitivos produzidos em relação a terceiros pela deliberação [de 12 de abril de 2018]», o Tribunal Geral, nos n.os 171 e 172 do acórdão recorrido, julgou procedente a primeira parte do primeiro fundamento de recurso e, assim, anulou a decisão controvertida.
Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
28
No recurso interposto no processo C‑212/21 P, o BEI pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular o acórdão recorrido;
–
negar provimento ao recurso em primeira instância, e
–
condenar a ClientEarth nas despesas do processo em primeira instância e em sede de recurso.
29
Com o seu recurso no processo C‑223/21 P, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido;
–
negar provimento ao recurso em primeira instância, e
–
condenar a ClientEarth nas despesas.
30
Na sua resposta aos dois recursos, a ClientEarth pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento a esses recursos e
–
condenar a Comissão e o BEI nas despesas.
31
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 30 de abril de 2021, os processos C‑212/21 P e C‑223/21 P foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, assim como do acórdão.
Quanto aos recursos
32
Em apoio dos respetivos recursos, a Comissão e o BEI invocam, cada um, três fundamentos através dos quais acusam o Tribunal Geral de ter cometido erros de direito na apreciação da independência funcional invocada pelo BEI no domínio das suas operações financeiras, bem como na interpretação e aplicação da Convenção de Aarhus e do conceito de «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006.
Quanto ao primeiro fundamento e à segunda parte do segundo fundamento no processo C‑212/21 P e quanto ao terceiro fundamento no processo C‑223/21 P, relativos a erros de direito na apreciação da independência do BEI no domínio das suas operações financeiras
Argumentos das partes
33
O BEI, com o primeiro fundamento e com a segunda parte do segundo fundamento no processo C‑212/21 P, e a Comissão, com o terceiro fundamento no processo C‑223/21 P, acusam o Tribunal Geral de ter cometido, nomeadamente nos n.os 89 a 92 e 151 do acórdão recorrido, um erro de direito na medida em que julgou inadmissível o fundamento de defesa relativo à independência do BEI no domínio das suas operações financeiras. Na sua opinião, o Tribunal Geral decidiu erradamente que a decisão controvertida não se tinha baseado nessa independência «no âmbito de um fundamento autónomo» para julgar inadmissível o pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018. Em todo o caso, segundo o BEI, a questão de saber se o pedido de reexame interno dessa deliberação prejudicava a referida independência, uma vez que decorre do direito primário da União, era de ordem pública e o Tribunal Geral devia tê‑la examinado oficiosamente.
34
A este respeito, o BEI censura, em primeiro lugar, o Tribunal Geral por, no n.o 90 do acórdão recorrido, ter desvirtuado manifestamente o conteúdo da decisão controvertida, na medida em que o argumento baseado na independência do BEI no domínio das suas operações financeiras foi explicitamente mencionado na fundamentação desta decisão. Contrariamente à constatação feita no n.o 91 do referido acórdão, a análise desse argumento não levou, portanto, o Tribunal Geral a substituir a fundamentação do BEI pela sua própria fundamentação nem a um «desequilíbrio entre as partes», na aceção do Acórdão de 11 de junho de 2020, Comissão/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, n.o 59), uma vez que a ClientEarth é uma organização experiente e familiarizada com o direito da União.
35
Em segundo lugar, o BEI e a Comissão sustentam que um pedido de reexame interno das deliberações do Conselho de Administração do BEI, requerido ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, prejudica a independência de que goza esse órgão nos mercados financeiros, que é indispensável ao cumprimento da missão de interesse geral que lhe é confiada pelo artigo 309.o TFUE. Esse pedido de reexame interno é também de natureza a prejudicar a reputação e a credibilidade do BEI nesses mercados. Com efeito, durante o período em que esse pedido pode ser apresentado, bem como durante toda a duração desse reexame e dos eventuais processos judiciais posteriores, o BEI ver‑se‑ia na impossibilidade prática de negociar e assinar a documentação contratual relativa ao financiamento dos projetos já aprovados pelo seu Conselho de Administração. A incerteza daí resultante aumentaria devido ao número imprevisível de pedidos de reexame interno que podem ser requeridos.
36
O Tribunal Geral devia ter examinado oficiosamente a admissibilidade do pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018, apresentado ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, à luz do artigo 15.o, n.o 3, do artigo 271.o, alínea c), e dos artigos 308.o e 309.o TFUE, bem como das disposições relevantes dos Estatutos do BEI. Além disso, o Tribunal Geral devia ter‑se baseado oficiosamente no artigo 271.o, alínea c), TFUE para negar provimento ao recurso interposto pela ClientEarth, uma vez que esta disposição, lida em conjugação com o artigo 19.o dos Estatutos do BEI, exclui as deliberações do Conselho de Administração desse órgão de qualquer forma de fiscalização jurisdicional quanto ao mérito.
37
Neste contexto, tanto o BEI como a Comissão sublinham, por um lado, que o reexame interno de um ato administrativo, ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, é indissociável do recurso jurisdicional previsto no artigo 12.o deste regulamento e, por outro, que o artigo 271.o, alínea c), TFUE é uma das «disposições aplicáveis do Tratado» que, nos termos deste artigo 12.o, devem ser tidas em conta para apreciar a capacidade de estar em juízo que esta última disposição reconhece às organizações não governamentais de proteção do ambiente. Ora, este artigo 271.o, alínea c), seria violado se uma deliberação do Conselho de Administração do BEI visada por um pedido de reexame interno fosse objeto de um recurso interposto com base no artigo 12.o do Regulamento n.o 1367/2006, tendo em conta as preocupações ambientais suscitadas pela organização não governamental que apresentou esse pedido.
38
A ClientEarth contesta o mérito de todos esses argumentos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
39
Com a sua argumentação, o BEI e a Comissão acusam o Tribunal Geral de ter cometido, nos n.os 89 a 92 e 151 do acórdão recorrido, um erro de direito na medida em que julgou inadmissível o argumento relativo ao prejuízo à independência do BEI no domínio das suas operações financeiras, garantida pelo direito primário da União, uma vez que este argumento não foi invocado enquanto fundamento autónomo da decisão controvertida. Ora, o referido argumento devia, em qualquer caso, ter sido analisado enquanto questão de ordem pública suscetível de conduzir à negação do provimento ao recurso interposto pela ClientEarth.
40
Quanto, em primeiro lugar, à pretensa desvirtuação manifesta do conteúdo da decisão controvertida, efetuada nos n.os 89 a 91 do acórdão recorrido, no que respeita à independência do BEI no domínio das suas operações financeiras, resulta do quarto, quinto e sétimo parágrafos dessa decisão que o pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018 foi julgado inadmissível pelo facto de essa deliberação não ser um «ato administrativo», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, por não ter sido adotado «ao abrigo da legislação ambiental» e por não ter produzido «efeitos externos juridicamente vinculativos», e não pelo facto de esse pedido de reexame interno prejudicar a independência do BEI no domínio das suas operações financeiras.
41
Com efeito, a decisão controvertida indica, no seu sexto parágrafo, que «qualquer decisão do BEI de apoiar ou não um projeto potencialmente elegível e, se for caso disso, a forma desse apoio enquadra‑se no poder discricionário comercial e político conferido ao [BEI] pelos Tratados e pelos Estatutos» e, no seu oitavo parágrafo, que a interpretação do conceito de «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do referido regulamento, sustentada pela ClientEarth, «já não seria compatível nem com o papel institucional do BEI nem com a missão que lhe incumbe por força dos seus Estatutos».
42
O Tribunal Geral pôde assim declarar sem cometer um erro de direito, nos n.os 89 e 90 do acórdão recorrido, que, na decisão controvertida, o BEI apenas evocou «de forma vaga e geral, o poder comercial e político discricionário que lhe é reconhecido pelos Tratados e pelos seus Estatutos, bem como o seu papel institucional e a missão que lhe incumbe por força dos referidos estatutos», não enquanto fundamento autónomo de inadmissibilidade do pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018, mas unicamente no âmbito da análise dos dois subfundamentos evocados no n.o 40 do presente acórdão. Nestas condições, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter desvirtuado de forma manifesta o conteúdo da referida decisão.
43
A este respeito, importa acrescentar que o juiz da União não é obrigado a tomar em consideração as explicações complementares fornecidas apenas no decurso da instância pelo autor do ato em causa para apreciar o respeito do dever de fundamentação, sob pena de prejudicar a repartição das competências entre a administração e o juiz da União e de enfraquecer a fiscalização da legalidade dos atos da administração. (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2020, Comissão/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, n.o 58).
44
No que respeita, em segundo lugar, à obrigação de o Tribunal Geral examinar oficiosamente o pretenso prejuízo, pelo pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018, da independência do BEI no domínio das suas operações financeiras, que esse órgão baseia, nomeadamente, no artigo 15.o, n.o 3, no artigo 271.o, alínea c), e nos artigos 308.o e 309.o TFUE, bem como em certas disposições dos Estatutos do BEI, há que salientar desde já que uma alegada violação do direito primário da União não basta para dar origem a uma obrigação de exame oficioso pelo juiz da União.
45
Com efeito, embora certos fundamentos possam, ou mesmo devam, ser invocados oficiosamente, tais como uma falta ou uma insuficiência de fundamentação da decisão em causa, que diz respeito a formalidades essenciais, um fundamento relativo à legalidade substancial da referida decisão, que diz respeito à violação dos Tratados ou de qualquer regra de direito relativa à sua aplicação, na aceção do artigo 263.o TFUE, só pode, em contrapartida, ser examinado pelo juiz da União se for invocado pelo recorrente. (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, n.os 14 e 15 e jurisprudência referida).
46
Foi, portanto, sem cometer um erro de direito que o Tribunal Geral se absteve de examinar quanto ao mérito o argumento do BEI relativo a um prejuízo à sua independência no domínio das suas operações financeiras, que decorre do artigo 15.o, n.o 3, e dos artigos 308.o e 309.o TFUE, bem como de certas disposições dos Estatutos do BEI.
47
No entanto, a invocação pelo BEI da preservação da sua independência no domínio das suas operações financeiras, relacionada com o artigo 271.o, alínea c), TFUE, como transparece no n.o 110 da contestação que apresentou no Tribunal Geral, podia ser entendida como pondo em causa a competência do Tribunal de Justiça da União Europeia para fiscalizar, ainda que indiretamente, uma deliberação do Conselho de Administração do BEI, por ocasião de um recurso de anulação da recusa do BEI de proceder à reapreciação interna dessa deliberação. Além disso, o BEI, apoiado neste ponto pela Comissão, alegou, nomeadamente na audiência realizada no Tribunal de Justiça, que existe um nexo indissociável entre o direito de apresentar um pedido de reexame interno de uma deliberação do Conselho de Administração do BEI e o direito de interpor recurso de anulação da decisão tomada pelo BEI no termo dessa reapreciação. Por conseguinte, a preservação da independência do BEI impõe, no entender do BEI e da Comissão, que se prive as organizações não governamentais de proteção do ambiente, como a ClientEarth, tanto do direito de solicitar o reexame interno dessa deliberação como do direito de interpor um recurso de anulação de uma eventual decisão de indeferimento.
48
Neste contexto, cabia ao Tribunal Geral verificar, oficiosamente, a competência do juiz da União para se pronunciar sobre um recurso de anulação de uma decisão que se pronuncia sobre um pedido de reexame interno de uma deliberação do Conselho de Administração do BEI. Com efeito, a questão da competência do Tribunal de Justiça da União Europeia para conhecer de um litígio é de ordem pública, podendo essa questão ser examinada a todo o momento, mesmo oficiosamente, pelo juiz da União. (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2020, Bank Refah Kargaran/Conselho, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, n.o 25 e jurisprudência referida).
49
Em conformidade com o artigo 271.o, alínea c), TFUE, os recursos destas deliberações do Conselho de Administração do BEI só podem ser interpostos, nos termos do artigo 263.o TFUE, «pelos Estados‑Membros ou pela Comissão e apenas por violação das formalidades previstas nos n.os 2 e 5 a 7, inclusive, do artigo 19.o dos Estatutos do [BEI]».
50
Resulta da própria redação do artigo 271.o, alínea c), TFUE que esta disposição sujeita a possibilidade de interpor recurso de anulação das deliberações do Conselho de Administração do BEI a termos mais estritos do que os impostas pelo artigo 263.o TFUE. O artigo 271.o, alínea c), TFUE comporta, assim, uma limitação à competência geral que este Tratado confere ao Tribunal de Justiça da União Europeia para fiscalizar a legalidade dos atos das instituições da União e deve, portanto, ser interpretado restritivamente (v., por analogia, Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.o 31). Como salientou a advogada‑geral nos n.os 63 e 64 das suas conclusões, esta limitação diz respeito, por um lado, ao círculo de eventuais recorrentes e, por outro, aos poderes de fiscalização quanto ao mérito do juiz da União.
51
Daqui decorre que o artigo 271.o, alínea c), TFUE não regula diretamente a hipótese de um recurso, interposto ao abrigo do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, de uma decisão do BEI que se pronuncia sobre um pedido de reexame interno de uma deliberação do seu Conselho de Administração. Não é menos verdade que o artigo 271.o, alínea c), TFUE constitui uma disposição aplicável do Tratado, na aceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, que deve ser tida em conta para determinar a possibilidade de recorrer ao juiz da União.
52
Ora, como salientou a advogada‑geral, em substância, no n.o 68 das suas conclusões, o artigo 271.o, alínea c), TFUE ficaria privado de efeito útil se, no âmbito de um recurso de uma decisão do BEI que se pronuncia sobre um pedido de reexame interno de uma deliberação do seu Conselho de Administração, o juiz da União procedesse, de forma indireta, à fiscalização do mérito dessa deliberação.
53
Em contrapartida, tendo em conta o n.o 50 do presente acórdão e contrariamente às alegações do BEI e da Comissão, o artigo 271.o, alínea c), TFUE não se opõe, por princípio, a que uma organização não governamental peça, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, o reexame interno de uma deliberação do Conselho de Administração do BEI nem a que o juiz da União seja chamado a pronunciar‑se, com fundamento no artigo 12.o, n.o 1, deste regulamento, sobre um recurso de anulação de uma decisão que declara inadmissível um pedido de reexame interno de uma deliberação do Conselho de Administração do BEI.
54
Com efeito, nesta última hipótese, o recurso não visa obter o exame, pelo juiz da União, da legalidade ou do mérito de uma deliberação do Conselho de Administração do BEI, mas apenas se o BEI tinha fundamento para julgar inadmissível um pedido de reexame interno dessa deliberação. Como salientou a advogada‑geral no n.o 73 das suas conclusões, o êxito desse recurso teria como única consequência conduzir o BEI a proceder, ele próprio, a um reexame interno da referida deliberação.
55
No presente caso, o recurso interposto pela ClientEarth no Tribunal Geral tinha por objeto a anulação da decisão controvertida, baseada nas disposições conjugadas do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), e do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, comunicada à ClientEarth por carta de 30 de outubro de 2018, assinada pela secretária‑geral e pela chefe‑adjunta do Serviço Jurídico do BEI, pela qual o pedido de reexame interno da deliberação de 12 de abril de 2018 foi julgado inadmissível.
56
Uma vez que esse recurso, interposto com base no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, tinha por objeto a anulação da decisão controvertida, com fundamento numa pretensa qualificação jurídica errónea, pelo BEI, da deliberação de 12 de abril de 2018 à luz do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), deste regulamento, no âmbito da sua apreciação da admissibilidade do pedido de reexame interno dessa deliberação, e não o mérito da referida deliberação, o artigo 271.o, alínea c), TFUE não pode obstar à interposição desse recurso.
57
Foi, portanto, sem cometer um erro de direito que o Tribunal Geral se considerou competente para conhecer do recurso interposto pela ClientEarth da decisão controvertida. Nestas condições, a circunstância de não ter examinado expressamente os argumentos relativos ao artigo 271.o, alínea c), TFUE não é suscetível de justificar a anulação do acórdão recorrido.
58
Tendo em conta os motivos precedentes, há que julgar improcedentes o primeiro fundamento e a segunda parte do segundo fundamento do BEI no processo C‑212/21 P, bem como o terceiro fundamento da Comissão no processo C‑223/21 P.
Quanto à terceira parte do terceiro fundamento e à primeira parte do segundo fundamento no processo C‑212/21 P, bem como ao primeiro fundamento no processo C‑223/21 P, relativos a erros de direito na interpretação e aplicação da Convenção de Aarhus
Argumentos das partes
59
O BEI, com a terceira parte do terceiro fundamento no processo C‑212/21 P, e a Comissão, com a primeira parte do primeiro fundamento no processo C‑223/21 P, acusam o Tribunal Geral de, nos n.os 107, 125 e 126 do acórdão recorrido, ter considerado erradamente que os requisitos enunciados no artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006 devem ser interpretados à luz do artigo 9.o da Convenção de Aarhus.
60
Primeiro, a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente os Acórdãos de 13 de janeiro de 2015, Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2015:5), e de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão (C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630), exclui a obrigação de interpretar o Regulamento n.o 1367/2006 em conformidade com as disposições dessa convenção.
61
Segundo, resulta do n.o 40 do Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486) que, uma vez que a Convenção de Aarhus foi concebida tendo em consideração os ordenamentos jurídicos nacionais, e não as especificidades jurídicas das organizações de integração económica regional, como a União, não pode ser estabelecida nenhuma analogia entre a execução dessa Convenção pelos Estados‑Membros e a sua execução ao nível da União. Por conseguinte, o Tribunal Geral não se podia ter baseado, no n.o 107 do acórdão recorrido, em «razões semelhantes», aliás não explicitadas, para interpretar o artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006 à luz do artigo 9.o, n.os 3 e 4, desta convenção.
62
Terceiro, o Tribunal Geral baseou‑se erradamente, nos n.os 125 e 126 do acórdão recorrido, no princípio da interpretação conforme com a Convenção de Aarhus para apreciar se a deliberação de 12 de abril de 2018 constituía uma «medida de caráter individual», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, quando este conceito devia ser interpretado unicamente com base nos critérios decorrentes dos artigos 263.o e 288.o TFUE. A este respeito, resulta do n.o 25 do Acórdão de 3 de dezembro de 2020, Région de Bruxelles‑Capitale/Comissão (C‑352/19 P, EU:C:2020:978), que a Convenção de Aarhus não pode ditar a interpretação do direito primário da União.
63
Com a primeira parte do segundo fundamento no processo C‑212/21 P e com a segunda parte do primeiro fundamento no processo C‑223/21 P, o BEI e a Comissão, respetivamente, acusam o Tribunal Geral de, além disso, ter cometido um erro de direito, no n.o 107 do acórdão recorrido, na interpretação dos artigos 2.o e 9.o da Convenção de Aarhus. Com efeito, ao adotar a deliberação de 12 de abril de 2018, o Conselho de Administração do BEI não agiu na qualidade de «autoridade pública», na aceção do artigo 2.o, n.o 2, desta Convenção, pelo que o seu artigo 9.o, n.o 3, não é aplicável. Pelo contrário, a adoção desta deliberação inscreve‑se na atividade financeira do BEI enquanto banco.
64
A ClientEarth contesta o mérito de todos esses argumentos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
65
Com a sua argumentação, o BEI e a Comissão sustentam que o Tribunal Geral cometeu, nos n.os 107, 125 e 126 do acórdão recorrido, vários erros de direito na interpretação e na aplicação da Convenção de Aarhus.
66
A este respeito, em primeiro lugar, importa recordar que os diplomas do direito da União devem ser interpretados, tanto quanto possível, à luz do direito internacional, em especial quando esses diplomas visam dar cumprimento a um acordo internacional celebrado pela União (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de julho de 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, n.o 22, e de 19 de dezembro de 2019, Nederlands Uitgeversverbond e Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, n.o 38).
67
É o caso do Regulamento n.o 1367/2006 que tem por objeto aplicar, no que respeita às instituições da União, as disposições do artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus (v., neste sentido, Acórdão de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, n.o 41).
68
Embora este artigo 9.o, n.o 3, não possa ser invocado para efeitos da apreciação da legalidade do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de janeiro de 2015, Conselho e o./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4, n.o 61, e de 13 de janeiro de 2015, Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2015:5, n.o 53), tal constatação não obsta a que as disposições desse regulamento sejam, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 66 do presente acórdão, interpretadas, tanto quanto possível, à luz da Convenção de Aarhus (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão (C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630, n.o 77).
69
Com efeito, essa interpretação constitui um meio essencial para garantir, em conformidade com a vontade do legislador da União expressa no considerando 3 do referido regulamento, que as disposições do direito da União continuam a ser coerentes com esta convenção.
70
No que respeita, em segundo lugar, ao argumento do BEI e da Comissão segundo o qual, ao adotar a deliberação de 12 de abril de 2018, o Conselho de Administração do BEI não agiu enquanto «autoridade pública», na aceção do artigo 2.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus, há que recordar, por um lado, que, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), desta Convenção, as instituições de qualquer organização regional de integração económica que, à semelhança da União, é uma Parte desta Convenção devem ser consideradas autoridades públicas para efeitos da referida Convenção, exceto quando desempenhem funções judiciais ou legislativas.
71
Por outro lado, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 1367/2006, o conceito de «instituição ou órgão [da União]», aos quais o regulamento se aplica em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, abrange «qualquer instituição, órgão, serviço ou agência de caráter público, criado pelo Tratado ou com base nele, exceto quando atue no exercício de poderes jurisdicionais ou legislativos». A este respeito, o considerando 7 do referido regulamento especifica que este conceito está definido de «modo amplo e funcional», devido ao «modo amplo» em que a Convenção de Aarhus define as autoridades públicas a que a mesma se aplica, para garantir direitos às pessoas e às suas organizações uma vez que a autoridade pública seja exercida. Além disso, o considerando 11 do mesmo regulamento enuncia que devem ser igualmente excluídos «outros procedimentos de investigação em que as instituições ou órgãos [da União] atuem na qualidade de instâncias de recurso administrativo por força do disposto no Tratado».
72
Daqui resulta que a atuação das «instituições e órgãos [da União]» só pode ser excluída do âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1367/2006 e da Convenção de Aarhus quando essas instituições e órgãos desempenhem funções judiciais ou legislativas, ou atuem na qualidade de instâncias de recurso administrativo por força do disposto no Tratado.
73
Ora, não é o que sucede no presente caso. Com efeito, a deliberação de 12 de abril de 2018, que aprova a proposta de financiamento do projeto Curtis, com base no artigo 9.o, n.o 1, e no artigo 19.o, n.o 3, dos Estatutos do BEI, não resulta do exercício de poderes judiciais ou legislativos pelo Conselho de Administração do BEI, o qual também não agiu enquanto «instância de recurso administrativo por força do disposto no Tratado», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 1367/2006, lido à luz do seu considerando 11.
74
Como a advogada‑geral já salientou, em substância, nos n.os 92 a 94 das suas conclusões, o BEI exerce competências de uma dupla natureza no caso de um financiamento estabelecido contratualmente. Com efeito, nessa ocasião, o BEI atua certamente enquanto parceiro privado do beneficiário, mas também cumpre missões de interesse geral. Por conseguinte, a interpretação do artigo 2.o, n.o 1, alínea c), do regulamento no sentido de que, quando o BEI exerce a sua atividade de empréstimo, deve ser qualificado como «órgão [da União]», garante uma execução do referido regulamento compatível com o artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Convenção de Aarhus.
75
Atendendo aos motivos expostos, há que julgar improcedentes a primeira parte do segundo fundamento e a terceira parte do terceiro fundamento no processo C‑212/21 P, bem como o primeiro fundamento no processo C‑223/21 P.
Quanto à segunda e terceira partes do segundo fundamento e à primeira e segunda partes do terceiro fundamento no processo C‑212/21 P, bem como ao segundo fundamento no processo C‑223/21 P, relativos à violação do artigo 2.o, n.o 1, alíneas f) e g), do Regulamento n.o 1367/2006
Quanto ao conceito de «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006
– Argumentos das partes
76
O BEI, com a primeira e segunda partes do terceiro fundamento no processo C‑212/21 P, e a Comissão, com a primeira parte do segundo fundamento no processo C‑223/21 P, acusam o Tribunal Geral de ter, nos n.os 120 a 124 e 138 a 140 do acórdão recorrido, equiparado erradamente os critérios de natureza ambiental relativos à elegibilidade dos projetos para um financiamento do BEI, que decorrem da Declaração de 2009 e da Estratégia Climática, a disposições legislativas do direito do ambiente da União, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, e, portanto, de ter considerado que a deliberação de 12 de abril de 2018 foi adotada «ao abrigo da legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), deste regulamento.
77
A este respeito, o BEI e a Comissão alegam, antes de mais, que o conceito de «legislação», que figura no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do referido regulamento, é um conceito formal, definido pelo processo de adoção do ato em causa. Assim, em conformidade com o artigo 289.o TFUE, só pode ser qualificada de «legislação» uma disposição constante de um ato da União adotado com base numa disposição dos Tratados que preveja a adoção desse ato quer pelo processo legislativo ordinário quer pelo processo legislativo especial. Por conseguinte, o Tribunal Geral, nos n.os 120 a 124 do acórdão recorrido, não teve em conta as exigências decorrentes do artigo 289.o TFUE e procedeu a uma interpretação que vai além do conceito de «legislação», referido no artigo 2.o, n.o 1, alíneas f) e g), do Regulamento n.o 1367/2006. Em especial, o n.o 121 do acórdão recorrido enferma de um erro de direito na medida em que o Tribunal Geral declarou nesse acórdão que a distinção, introduzida pelo Tratado de Lisboa, entre os atos legislativos e os atos regulamentares não é pertinente para a interpretação do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), deste regulamento.
78
Em seguida, o BEI e a Comissão censuram o Tribunal Geral por ter considerado que a Declaração de 2009 e a Estratégia Climática têm caráter vinculativo. Estes dois instrumentos limitam‑se a orientar a atividade do BEI nas diferentes etapas da avaliação dos projetos, sem, no entanto, limitar o exercício do poder discricionário de que este órgão dispõe. A circunstância de um projeto preencher os critérios de elegibilidade para um financiamento decorrente dos referidos instrumentos não implica nenhum direito a obter um financiamento do BEI, nenhuma obrigação de o seu conselho de administração aprovar esse financiamento, nem nenhuma obrigação de o BEI assinar um contrato de empréstimo, incluindo após a aprovação do Conselho de Administração.
79
Mesmo admitindo que a Declaração de 2009 e a Estratégia Climática limitam o exercício do poder de apreciação do BEI, tal limitação não pode ser considerada imposta por uma regra de direito. Além disso, uma diretiva interna que tem por único efeito obrigar a instituição que dela se afasta a fundamentar a sua decisão não constitui, no entanto, uma fonte de direito. O conceito de «legislação», referido no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, abrange, portanto, apenas as regras que têm um efeito jurídico vinculativo imediato sobre o cidadão. No entanto, não é esse o caso das orientações por força das quais uma instituição limita o exercício do seu poder de apreciação para o futuro.
80
Por último, o BEI e a Comissão contestam a analogia estabelecida, no n.o 123 do acórdão recorrido, entre as políticas de empréstimo do BEI em matéria de ambiente e as regras internas deste em matéria de pessoal. Alegam que, neste último domínio, o BEI atua enquanto autoridade administrativa, sendo as suas decisões suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, ao passo que a atividade de empréstimo do BEI em matéria de ambiente faz parte do exercício do seu papel financeiro e não se traduz em decisões administrativas suscetíveis de serem objeto de fiscalização jurisdicional quanto ao mérito.
81
A ClientEarth contesta o mérito de todos esses argumentos.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
82
Com a sua argumentação, o BEI e a Comissão acusam o Tribunal Geral de, nos n.os 120 a 124 e 138 a 140 do acórdão recorrido, ter declarado erradamente que tanto a Declaração de 2009 como a Estratégia Climática estão abrangidas pelo conceito de «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, e, portanto, que a deliberação de 12 de abril de 2018 foi adotada «ao abrigo da legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), deste regulamento.
83
O conceito de «legislação ambiental» é definido no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006 como abrangendo «legislação [da União] que, independentemente do seu fundamento legal, contribua para o cumprimento dos objetivos de política [da União] em matéria de ambiente», referidos no artigo 191.o, n.o 1, TFUE. Como resulta do considerando 10 deste regulamento, a referência a esses objetivos justifica‑se atendendo a que «a legislação ambiental está em constante evolução».
84
Decorre da própria redação do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, lido em conjugação com o considerando 10 deste regulamento, que o legislador da União pretendeu dar um alcance amplo ao conceito de «legislação ambiental».
85
Neste contexto, a circunstância de, em certas versões linguísticas, como as versões espanhola, inglesa, francesa ou portuguesa, o artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006 se referir à «legislação» ou a «legislação [da União]» não pode implicar, contrariamente à posição defendida pelo BEI e pela Comissão, que o conceito de «legislação ambiental» esteja, para efeitos da aplicação deste regulamento, limitado a atos legislativos, na aceção do artigo 289.o, n.o 3, TFUE. Com efeito, como salientou a advogada‑geral no n.o 118 das suas conclusões, noutras versões linguísticas, nomeadamente na versão em língua alemã, o artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006 utiliza o conceito mais amplo de «Rechtsvorschriften» [normas jurídicas], que é de natureza a incluir qualquer ato de caráter geral juridicamente vinculativo.
86
Nestas condições, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta disposição deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação em que se integra. (v., neste sentido, Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, Tiketa, C‑536/20, EU:C:2022:112, n.o 27 e jurisprudência referida).
87
Ora, tendo em conta o n.o 84 do presente acórdão e os objetivos da política da União no domínio do ambiente, impõe‑se uma interpretação ampla do conceito de «legislação ambiental», no sentido de que abrange qualquer ato da União que, independentemente do seu fundamento legal, contribua para a realização dos objetivos dessa política, conforme definidos no artigo 191.o, n.o 1, TFUE [v., neste sentido, Acórdão de 8 de novembro de 2022, Deutsche Umwelthilfe (Homologação dos veículos a motor), C‑873/19, EU:C:2022:857, n.o 53]. A circunstância de, segundo a própria letra do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, o fundamento legal com base no qual um ato é adotado não ser um critério relevante para efeitos da sua qualificação de «legislação ambiental» permite daí deduzir que o processo de adoção desse ato, que determina, em conformidade com o artigo 289.o TFUE, a sua natureza legislativa ou não, também não é um critério relevante para efeitos dessa qualificação.
88
No caso em apreço, o Conselho de Administração do BEI, quando decide da concessão de financiamentos com base no artigo 9.o, n.o 1, e no artigo 19.o, n.o 3, dos Estatutos do BEI, não pode renunciar, sem justificação, aos critérios de natureza ambiental relativos à elegibilidade dos projetos para um financiamento que decorrem da Declaração de 2009 e da Estratégia Climática, que o BEI se impôs a si próprio seguir na sua atividade de empréstimo, sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação dos princípios gerais de direito, tais como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima (v., por analogia, Acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.os 209 e 211).
89
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 122 a 124 do acórdão recorrido, que tanto a Declaração de 2009 como a Estratégia Climática estão abrangidas pelo conceito de «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1367/2006, uma vez que definem os critérios de natureza ambiental relativos à elegibilidade dos projetos para um financiamento do BEI e, portanto, enquadram a sua atividade em matéria de concessão de empréstimos para efeitos da realização dos objetivos do Tratado FUE em matéria de ambiente.
90
Foi igualmente sem cometer um erro de direito que, nos n.os 138 a 140 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, na medida em que declarava que o projeto Curtis preenchia os critérios de natureza ambiental relativos à elegibilidade dos projetos para um financiamento do BEI decorrente desses dois atos, a deliberação de 12 de abril de 2018 tinha sido tomada «ao abrigo da legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006.
91
Atendendo aos motivos precedentes, há que julgar improcedentes a primeira e segunda partes do terceiro fundamento no processo C‑212/21 P, bem como a primeira parte do segundo fundamento no processo C‑223/21 P.
Quanto ao conceito de «medida de caráter individual», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006
– Argumentos das partes
92
Com a segunda parte do segundo fundamento no processo C‑223/21 P, a Comissão acusa o Tribunal Geral de, nos n.os 126 a 142 do acórdão recorrido, ter ignorado a jurisprudência segundo a qual o conceito de «medida de caráter individual», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, deve ser interpretado em conformidade com os critérios decorrentes dos artigos 263.o e 288.o TFUE. Com efeito, o Tribunal Geral declarou, em violação dos princípios que resultam dos n.os 65 a 67 e 84 a 86 do Acórdão de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão (C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630), que, para qualificar a deliberação de 12 de abril de 2018 de «medida de caráter individual», bastava que, com esta deliberação, o Conselho de Administração do BEI se tivesse pronunciado de forma definitiva sobre a realização de certos objetivos ambientais. Essa abordagem implica, assim, que atos não vinculativos, como recomendações e pareceres, possam ser objeto de um pedido de reexame interno, com fundamento no artigo 10.o, n.o 1, deste regulamento, e depois de um recurso ao abrigo do artigo 12.o, n.o 1, do referido regulamento.
93
Em apoio da Comissão, o BEI alega que a deliberação de 12 de abril de 2018 constitui um ato interno, cujo único efeito é permitir aos serviços deste órgão prosseguir as negociações contratuais para o financiamento aprovado, pelo que não diz individualmente respeito a sujeitos externos.
94
A ClientEarth alega que o argumento de que o ato objeto de um pedido de reexame interno deve ser considerado uma «medida de caráter individual», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, não foi suscitado pelo BEI nem pela Comissão no Tribunal Geral, pelo que a Comissão não pode invocar esse argumento em sede de recurso, tendo em conta o seu caráter novo. Em qualquer caso, a deliberação de 12 de abril de 2018 é uma «medida de caráter individual», uma vez que se aplica a um pedido específico relativo ao financiamento do projeto Curtis.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
95
Com a sua argumentação, a Comissão acusa o Tribunal Geral de, nos n.os 126 a 142 do acórdão recorrido, ter cometido um erro de direito na interpretação e aplicação do conceito de «medida de caráter individual», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, ao atribuir esse alcance à deliberação de 12 de abril de 2018.
96
Em primeiro lugar, quanto à questão, suscitada pela ClientEarth, de saber se a Comissão tem legitimidade para impugnar, em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral, o acórdão recorrido na medida em que qualificou erradamente a deliberação de 12 de abril de 2018 de «medida de alcance individual», há que recordar que um recorrente pode interpor recurso invocando no Tribunal de Justiça fundamentos e argumentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a criticar o seu mérito jurídico (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de novembro de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e o./Comissão, C‑176/06 P, não publicado, EU:C:2007:730, n.o 17, e de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.o 47 e jurisprudência referida).
97
A Comissão pode, portanto, contestar, em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a qualificação de «medida de caráter individual», feita pelo Tribunal Geral nos n.os 140 e 142 do acórdão recorrido, da deliberação de 12 de abril de 2018.
98
Em segundo lugar, quanto ao mérito desta qualificação, importa recordar que, para determinar o caráter geral ou individual de um ato, o juiz da União deve ter em conta, em primeiro lugar, o seu objeto e o seu conteúdo. Um ato tem caráter geral, na aceção do artigo 288.o TFUE, se se aplicar a situações determinadas objetivamente e se produzir efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata. Quanto a este segundo critério, o caráter geral de um ato não é posto em causa pela possibilidade de se determinar com maior ou menor precisão o número ou até a identidade dos sujeitos jurídicos a que se aplica em determinado momento, desde que se comprove que essa aplicação é efetuada por força de uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato e relacionada com a finalidade deste último (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão, C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630, n.os 65 a 67 e jurisprudência referida).
99
No caso em apreço, a deliberação de 12 de abril de 2018, na medida em que aprova a proposta de financiamento do projeto Curtis à luz dos seus aspetos ambientais e sociais, visa uma situação específica, ou seja, o financiamento desse projeto, e produz efeitos jurídicos para o promotor do referido projeto, permitindo‑lhe tomar as medidas necessárias com vista à formalização do empréstimo.
100
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, nos n.os 140 e 142 do acórdão recorrido, que essa deliberação constitui uma «medida de caráter individual», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006.
101
Por conseguinte, a segunda parte do segundo fundamento no processo C‑223/21 P deve ser julgada improcedente.
Quanto ao conceito de «efeitos externos juridicamente vinculativos», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006
– Argumentos das partes
102
O BEI, com a segunda e terceira partes do segundo fundamento no processo C‑212/21 P, e a Comissão, com a terceira parte do segundo fundamento no processo C‑223/21 P, acusam o Tribunal Geral de ter declarado erradamente que a deliberação de 12 de abril de 2018 produz efeitos externos juridicamente vinculativos, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, na medida em que traduz uma posição definitiva do Conselho de Administração do BEI relativamente à elegibilidade do projeto Curtis para um financiamento do BEI, à luz dos seus aspetos ambientais e sociais. Com efeito, tal deliberação não concederia um direito individual à obtenção de um financiamento por parte do BEI, uma vez que a relação entre esse órgão e o potencial mutuário só se tornaria juridicamente vinculativa aquando da assinatura do contrato relevante. Nenhum efeito juridicamente vinculativo pode, portanto, ser associado a esta deliberação.
103
Além disso, o acórdão recorrido enferma de uma contradição de fundamentos, na medida em que o Tribunal Geral declarou, simultaneamente, que a deliberação de 12 de abril de 2018 produz efeitos jurídicos em relação ao promotor do projeto Curtis e, nos n.os 167 a 170 desse acórdão, que essa deliberação não valia «compromisso jurídico quanto à concessão do […] empréstimo» e que o processo prosseguiu na sequência da sua adoção.
104
A este respeito, o BEI alega que uma deliberação do seu Conselho de Administração, adotada com fundamento no artigo 19.o, n.o 3, dos Estatutos do BEI, constitui uma decisão única de financiamento de um projeto, sem que seja possível dissociar nela uma «vertente financeira», que não é definitiva e não produz efeitos externos vinculativos, e uma «vertente ambiental», que é definitiva e juridicamente vinculativa em relação a terceiros.
105
Em qualquer caso, a existência de efeitos externos juridicamente vinculativos, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, devia ter sido demonstrada a respeito da situação jurídica da ClientEarth. O Tribunal Geral, após ter examinado, no n.o 170 do acórdão recorrido, a situação jurídica do promotor do projeto Curtis, confirmou que não se produziu nenhum efeito desse tipo em relação à ClientEarth.
106
A ClientEarth contesta o mérito de todos esses argumentos.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
107
Com a sua argumentação, o BEI e a Comissão acusam o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao declarar, nos n.os 167 a 171 do acórdão recorrido, que a deliberação de 12 de abril de 2018 é um ato que tem «efeitos externos juridicamente vinculativos», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006.
108
A este respeito, resulta do n.o 149 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral, por uma «questão de coerência geral», interpretou este conceito em conformidade com o de «atos […] destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros», referido no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE, que exclui, em princípio, os atos que só produzem efeitos na esfera interna da instituição, do órgão ou do organismo da União que deles é autor, sem criar nenhum direito ou obrigação em relação a terceiros. (v., neste sentido, Acórdãos de 25 de fevereiro de 1988, Les Verts/Parlamento, 190/84, EU:C:1988:94, n.o 8, e de 25 de junho de 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, n.o 73 e jurisprudência referida).
109
Ora, nos n.os 167 a 171 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em aplicação dessa jurisprudência, que a deliberação de 12 de abril de 2018 fixa de forma definitiva a posição do Conselho de Administração do BEI relativamente à elegibilidade do projeto Curtis para um financiamento desse órgão à luz dos aspetos ambientais e sociais desse projeto e, por conseguinte, que essa deliberação produz efeitos jurídicos em relação a terceiros, em particular ao promotor desse projeto, na medida em que concluía pela elegibilidade do referido projeto para um financiamento do BEI tendo em conta os seus aspetos ambientais e sociais, permitindo assim a esse promotor tomar as medidas necessárias com vista à formalização do empréstimo.
110
Não se verifica nenhuma contradição entre, por um lado, a constatação de que os aspetos ambientais do projeto Curtis tinham sido objeto de uma apreciação definitiva e, por outro, as circunstâncias, igualmente salientadas nos referidos números do acórdão recorrido, de que a deliberação de 12 de abril de 2018 não valia «compromisso jurídico quanto à concessão do […] empréstimo» e de que o procedimento de concessão desse financiamento prosseguiu, uma vez que ainda faltava auditar outros aspetos técnicos, económicos e financeiros do referido projeto.
111
Além disso, o argumento avançado pelo BEI de que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.os 167 a 170 do acórdão recorrido, que a deliberação de 12 de abril de 2018 continha uma «vertente financeira» dissociável de uma «vertente ambiental» e que só esta última era definitiva e juridicamente vinculativa em relação a terceiros, assenta numa leitura errada desses números. Com efeito, o Tribunal Geral limitou‑se a salientar que esta deliberação declara de forma definitiva a elegibilidade do projeto Curtis para um financiamento do BEI, à luz dos aspetos ambientais e sociais desse projeto, mas não declarou de modo algum que a referida deliberação assenta numa separação formal entre estes últimos aspetos e os aspetos financeiros ou outros relativos ao referido projeto.
112
Por outro lado, o argumento de que o Tribunal Geral deveria, no n.o 170 do acórdão recorrido, ter apreciado se a deliberação de 12 de abril de 2018 tem «efeitos externos juridicamente vinculativos», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006, em relação à ClientEarth não encontra nenhum fundamento nesse regulamento. Com efeito, nem esta disposição nem o artigo 10.o, n.o 1, do referido regulamento exigem que o ato administrativo objeto de um pedido de reexame interno tenha efeitos externos juridicamente vinculativos em relação à organização não governamental que apresenta esse pedido.
113
Atendendo aos motivos precedentes, há que julgar improcedentes a segunda e terceira partes do segundo fundamento no processo C‑212/21 P, bem como a terceira parte do segundo fundamento no processo C‑223/21 P.
114
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que negar provimento aos recursos na íntegra.
Quanto às despesas
115
Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas. Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do referido Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
116
Tendo a ClientEarth pedido a condenação do BEI e da Comissão nas despesas e tendo estes sido vencidos, há que condená‑los a suportar, além das suas próprias despesas, as efetuadas pela ClientEarth em ambos os recursos.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1)
É negado provimento aos recursos.
2)
O Banco Europeu de Investimento (BEI) e a Comissão Europeia são condenados a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela ClientEarth.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.