62006CC0411
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 26. března 2009 (
1
)
Věc C-411/06
Komise Evropských společenství
v.
Evropský parlament a Rada Evropské unie
„Žaloba na neplatnost — Nařízení (ES) č. 1013/2006 — Přeprava odpadů — Volba právního základu — Články 133 ES a 175 odst. 1 ES“
1.
Dne 2. října 2006 podala Komise Evropských společenství na základě článku 230 ES žalobu na neplatnost nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne o přepravě odpadů (
2
) s tvrzením, že je stiženo vadou týkající se svého právního základu. Dle žalobkyně mělo být sporné nařízení založeno na dvojím základě, a to na čl. 175 odst. 1 ES a současně na článku 133 ES, zatímco autoři nařízení jej založili pouze na čl. 175 odst. 1 ES.
2.
Projednávaná věc předložená Soudnímu dvoru představuje další vývoj ve sporu, který již dlouho staví Komisi proti Parlamentu a Radě ohledně použití článků 133 ES a 175 odst. 1 ES jakožto právního základu aktu Společenství, který má za cíl ochranu životního prostředí skrze opatření o přeshraničním pohybu odpadů. Je třeba podotknout, že příslušná judikatura, která je přinejmenším velmi komplexní, k objasnění nepřispívá. Žalovaní se dokonce domnívají, že v ní nalézají rozpory, nebo v každém případě argumenty, hovořící ve prospěch obou tvrzení v projednávaném případě. Žalovaní proto v souladu s čl. 44 odst. 3 druhým pododstavcem jednacího řádu Soudního dvora požádali, aby o sporu rozhodl velký senát.
I – O nezbytnosti přezkoumání opodstatněnosti žaloby
A – Přípustnost žaloby
3.
Rada se úvodem dovolává nepřípustnosti žaloby z důvodu, že Komise ve svém návrhu neupřesnila, v rozporu s požadavky podle čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora, která ustanovení napadeného nařízení by měla podle ní být založena na článku 133 ES, která na čl. 175 odst. 1 ES a která ustanovení by popřípadě měla být založena na obou ustanoveních zároveň.
4.
Tato námitka nepřípustnosti nesporně nemůže obstát. Žaloba Komise obsahuje stručný popis žalobních důvodů a zdá se být dostatečně jasná a konkrétní k tomu, aby umožnila Radě připravit si svou obranu a Soudnímu dvoru o žalobě rozhodnout. Žaloba totiž uvádí důvody, proč se Komise domnívá, že podmínky pro využití dvojího právního základu uložené judikaturou jsou splněny. K naplnění požadavků podle čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu není nezbytné, aby Komise označila, která ustanovení napadaného nařízení vycházejí z jednoho a která z druhého právního základu. V každém případě Komise ve své žalobě uvedla, že i když byl čl. 175 odst. 1 ES správně použit jako základ většiny ustanovení napadeného rozhodnutí, ustanovení hlavy IV až VI, která se vztahují na přepravu odpadů (dovoz, vývoz, tranzit) z nebo do třetích zemí, měla mít naproti tomu jako právní základ článek 133 ES.
B – Relevance žalobního důvodu
5.
Úvodem je třeba upřesnit, že tento spor týkající se volby náležitého právního základu v projednávaném případě nemá pouze rozsah čistě formální, neboť kdyby měl, byl by uplatněný žalobní důvod směřující ke zrušení irelevantní.
6.
Bylo by jistě možné namítnout, že uvedený spor nemá důsledky na institucionální rovnováhu, neboť ať již se vychází pouze z čl. 175 odst. 1 ES jako právního základu, či je-li k němu připojen článek 133 ES, postup přijímání napadaného nařízení zůstane stejný. Tato dvě ustanovení totiž stanoví, že Rada rozhodne kvalifikovanou většinou. Je pravda, že článek 175 ES stanoví spolurozhodování a že článek 133 ES, ve spojení se čl. 300 odst. 3 prvním pododstavcem ES, nesvěřuje Parlamentu žádné právo účasti na rozhodovacím procesu. Nicméně z judikatury Soudního dvora vyplývá, že v případě možnosti výběru mezi dvěma právními základy, jejichž cíle by byly sledovány totožným způsobem, by mělo být upřednostněno ustanovení více zapojující Parlament do přijímání aktu (
3
). Podle této logiky musí uvedená přednost také určit postup v případě použití dvojího právního základu, když každý z nich stanoví jiný rozhodovací proces (
4
). Přestože mám vážné pochybnosti o opodstatněnosti této přednosti přiznané rozhodovacím postupům, které zvyšují účast Parlamentu (
5
), zdá se mi obtížné navrhnout v tomto stadiu zpochybnění tohoto přístupu, s ohledem na to, že byl judikaturou nedávno potvrzen (
6
). Jinak řečeno, i kdyby analýza naznačovala, že článek 133 ES měl být skutečně připojen ke článku 175 ES, jenž byl uznán jako jediný právní základ napadeného rozhodnutí, proces spolurozhodování, stanovený posledně uvedeným ustanovením, by stále zůstal postupem, který je k přijetí aktu třeba dodržet. Jelikož namítaná vada týkající se právního základu neměla dopad na správný postup, nemohla tak mít vliv na určení obsahu napadeného aktu (
7
).
7.
Nicméně volba mezi články 133 ES a 175 ES má významné dopady na rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy, protože zatímco první článek svěřuje exkluzivní pravomoc Společenství, druhý stanovuje pravomoc sdílenou. Volba čl. 175 odst. 1 ES jako jediného právního základu napadeného rozhodnutí by znamenala omezení pravomoci Společenství, na základě kterého by vznikla pravomoc členských států, včetně pravomoci upravit vývozy a dovozy odpadů, a to do té doby a v rozsahu, v němž by takovou činností členských států nebyla dotčena pravidla Společenství přijatá v této oblasti. Podle Komise by výkon této pravomoci přiznané členským státům nevyhnutelně vedl k narušení hospodářské soutěže mezi společnostmi členských států na zahraničních trzích a k vytvoření problémů na vnitřním trhu Společenství.
II – Opodstatněnost žaloby
8.
Jediný namítaný důvod směřující ke zrušení se týká pochybení pokud jde o zvolený právní základ: zatímco zákonodárce Společenství zvolil článek 175 ES jako jediný základ napadeného nařízení, Komise uvádí, že dané ustanovení mělo být doplněno článkem 133 ES.
9.
Pro vypořádání se s touto argumentací je vhodné rovnou připomenout, že podle ustálené judikatury se musí volba právního základu aktu Společenství zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu a mezi které patří zejména účel a obsah aktu (
8
). V případě, že by akt sledoval dvojí cíl nebo by obnášel dvě složky, musí být v zásadě založen na právním základě odpovídajícím tomu cíli nebo složce, které je možno identifikovat jako hlavní nebo převažující (
9
).
10.
Pouze výjimečně, pokud je stanoveno, že akt sleduje několik cílů najednou nebo obnáší několik složek, které jsou nerozlučně spojeny, aniž by jedna z nich byla druhořadou a nepřímou vůči druhé, se takový akt musí zakládat na různých odpovídajících právních základech (
10
). Přesto i za předpokladu, že dotčený akt sleduje několik cílů najednou nebo obnáší dvě rovnocenné a nerozlučně spojené složky, je ve dvou případech využití dvojího právního základu vyloučeno: jestliže se zvolený dvojí základ skládá z ustanovení Smlouvy o ES a z ustanovení Smlouvy o EU (
11
) a postupy stanovené jedním nebo druhým právním základem jsou neslučitelné nebo když je souběh právních základů s to narušit práva Parlamentu (
12
).
11.
Komise na základě této judikatury uvádí, že napadené nařízení obsahuje – jak vyplývá jak z jeho účelu, tak obsahu – dvě nerozlučně spojené složky, z nichž jedna se vztahuje ke společné obchodní politice a druhá se váže k politice životního prostředí, a že v důsledku toho je dvojí právní základ nezbytný. Komise tvrdí, že dotčený akt nemá pouze upravovat přepravu odpadů v rámci Společenství čistě v oblasti životního prostředí, ale že v hlavě IV až VI rovněž obsahuje podrobnou úpravu zahraničního obchodu s odpady se třetími zeměmi, která reguluje dovoz odpadů do Společenství ze třetích zemí, vývoz odpadů ze Společenství do třetích zemí a tranzit odpadů přes Společenství během jejich přepravy z nebo do třetích zemí. Ve stručnosti a jinými slovy, jelikož sporné rozhodnutí také upravuje přepravu odpadů mezi Společenstvím a třetími zeměmi, měl být ke článku 175 ES jako právní základ doplněn i článek 133 ES.
A – Přípustnost dvojího právního základu
12.
První otázka, kterou argumentace Komise vyvolává je, zdali výjimečné použití dvojího právního základu je možné v takovém případě, jako v projednávané věci, kde jedno ze zmocňujících ustanovení, článek 133 ES, svěřuje Společenství výlučnou pravomoc k přijetí napadeného aktu, zatímco druhé, článek 175 ES, svěřuje k tomuto účelu pouze pravomoc sdílenou. Povaha působnosti Společenství má totiž značný vliv na zbývající pravomoc členských států. Existence výlučné působnosti Společenství zakazuje členským státům jakoukoliv legislativní činnost, kromě situace, kdy členský stát jedná jako správce společného zájmu, aby v případě legislativní nečinnosti na úrovni Společenství (
13
) zabránil mezeře v právní úpravě. Na druhou stranu, členské státy mohou v oblasti, kde se uplatňuje sdílená pravomoc, volně vydávat zákony, a to za předpokladu že přijatá vnitrostátní opatření nebudou ovlivňovat užitečný účinek pravidel Společenství vydaných v této oblasti (
14
). Typickým příkladem takového spojení legislativních pravomocí Společenství a členských států v případě sdílené pravomoci je právě článek 176 ES, který členské státy ve vztahu k životnímu prostředí opravňuje, a to i v případě existence ustanovení Společenství v této oblasti, k zavedení přísnějších ochranných opatření za podmínky, že tato opatření jsou v souladu se Smlouvou. Je tedy možné se právem ptát, jak to učinily Rada, Parlament a Spojené království v projednávaném případě, zdali oprávnění k přijetí daného aktu může mít současně povahu výlučnou i sdílenou. Jak by totiž, v případě sdílené pravomoci, dle které byl přijat akt Společenství, mohla být stále použitelná zbývající normativní pravomoc členských států, jestliže by jmenovaný akt byl současně založen na výlučné pravomoci Společenství?
13.
Jak je známo, Soudní dvůr takový souběh připustil ve dvou případech, kde se jednalo právě o stejné právní základy, jako v projednávaném případě (
15
). Při pozorném čtení těchto dvou rozhodnutí je však zřejmé, že takové řešení mohlo být přijato pouze proto, že bylo možné jasně rozlišit – navzdory tomu, že uvedené akty obsahovaly dvě rovnocenné a nerozlučně spojené složky – co ve jmenovaných aktech vycházelo z výlučné pravomoci Společenství stanovené článkem 133 ES a co spadalo do rámce sdílené pravomoci svěřené Společenství článkem 175 ES. Tak je tomu samozřejmě v případě, kdy je v daném aktu možné oddělit ustanovení, která vycházejí z jednoho nebo druhého právního základu. Je dokonce možné si představit, že pokud se jedno a totéž rozhodnutí vztahuje k různým předmětům, pak může vycházet ze dvojího právního základu. Naproti tomu nemůže jedna a tatáž otázka vycházet z pravomoci výlučné i sdílené najednou.
14.
V projednávaném případě je současné použití článků 133 ES a 175 ES jako základů napadeného rozhodnutí teoreticky možné. Jak již bylo zdůrazněno, Komise označila ustanovení, která dle jejího názoru měla být založena na článku 133 ES, zatímco další ustanovení byla správně přiřazena k článku 175 ES: jedná se o ustanovení hlav IV až VI, která se týkají přepravy odpadů (dovoz, vývoz, tranzit) z nebo do třetích zemí, která by měla mít jako základ článek 133 ES.
15.
Doplnění článku 133 ES ke článku 175 ES by ostatně nemělo být vyloučeno z důvodu, že postupy stanovené jedním nebo druhým právním základem jsou neslučitelné nebo že jejich souběh by byl s to narušit práva Parlamentu (
16
). Jak jsem již zdůraznil (
17
), doplnění článku 133 ES, který vylučuje Parlament z procesu rozhodování, by totiž nijak nezměnilo použitelný normativní postup. V souladu s judikaturou by se spolurozhodovací postup stanovený článkem 175 ES použil na přijetí všech ustanovení daného aktu.
B – Relevance dvojího právního základu
16.
Zbývá určit, zda z rozboru účelu a obsahu sporného nařízení vyplývá, že nařízení obsahuje složku ekologickou i obchodní, které jsou rovnocenné a nerozlučně spojené, aniž by jedna byla vzhledem ke druhé druhořadou či nepřímou (
18
).
17.
Argumentace, kterou žalobkyně k prokázání výše uvedeného uvádí, mě nepřesvědčila. Bezpochyby je třeba souhlasit s žalobkyní, že rozsah působnosti společné obchodní politiky je tradičně (
19
) vykládán široce (
20
). Z toho vyplývá, že opatření regulující obchod se třetími zeměmi zůstává opatřením obchodní politiky, i když zároveň slouží i jiným cílům, které se týkají dalších oblastí jako politika rozvoje (
21
), zahraniční a bezpečnostní politika (
22
) či ochrana životního prostředí (
23
). V posledně jmenovaném případě je tomu tak tím spíše, že podle zásady integrace dnes vyjádřené ve článku 6 ES (dříve čl. 130r odst. 2 ES) musejí být požadavky na ochranu životního prostředí zahrnuty do vymezení a provádění všech politik a činností Společenství (
24
). Skutečnost, že ustanovení napadeného nařízení zahrnují cíle týkající se životního prostředí tedy bezpochyby neznamená, že by daná ustanovení nemohla nebo neměla být založena na článku 133 ES. Bylo by tomu jinak pouze tehdy, pokud by se environmentální cíl jevil jako převažující a obchodní rozměr jako vedlejší. V takovém případě by přijetí sporného aktu mělo být založeno pouze na čl. 175 odst. 1 ES (
25
). Z analýzy předmětu a cíle napadeného nařízení i z jeho kontextu přitom vyplývá právě to, že ekologický rozměr představuje převažující prvek.
1. Obsah a cíl napadeného nařízení
18.
Nejprve je třeba zdůraznit, že sporné nařízení nepopíratelně sleduje zejména environmentální účel. Bod první odůvodnění jmenovaného nařízení to potvrzuje: „hlavním a rozhodujícím cílem a předmětem tohoto nařízení je ochrana životního prostředí“. Zbývající body odůvodnění to potvrzují. Vyjma bodů 16 a 19, které se vztahují k plynulému fungování vnitřního trhu, se všechny body odůvodnění více či méně přímo zabývají životním prostředím. Zejména bod sedmý obecně zdůrazňuje „potřebu zachovávat, chránit a zlepšovat kvalitu životního prostředí a lidského zdraví“. Podobně bod 42 připomíná, že cílem nařízení je „zajištění ochrany životního prostředí při přepravě odpadů“. Cíle týkající se životního prostředí jsou přítomné dokonce i v ustanoveních o dovozu a vývozu odpadů do či ze Společenství. Dvacátý osmý bod odůvodnění tak uvádí, že „za účelem ochrany životního prostředí dotčených zemí“ je vhodné upřesnit rozsah zákazu vývozu nebezpečných odpadů určených k využití v zemi, na niž se nevztahuje rozhodnutí OECD. Třicátý třetí bod odůvodnění stejně tak zdůrazňuje, že s odpady dováženými do Společenství musí být v průběhu celé doby přepravy nakládáno „bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů nebo metod, které by mohly poškodit životní prostředí“.
19.
Co se týče předmětu napadeného rozhodnutí, Komise tvrdí, že uvedený předpis obsahuje podrobnou úpravu vztahující se k zahraničnímu trhu se třetími zeměmi, tedy pravidla, která se rovněž uplatní na dovoz odpadů do Společenství ze třetích zemí, na vývoz odpadů ze Společenství do třetích zemí a na přepravu odpadů přes Společenství při jejich převozu z nebo do třetích zemí. V tomto rozsahu pak také spadá do oblasti společné obchodní politiky.
20.
Cílem nařízení je nicméně uložit povinnosti oznamování, postupu a kontroly v oblasti přepravy odpadů takovým způsobem, že tato přeprava se uskuteční v podmínkách zaručujících ochranu životního prostředí. Tyto povinnosti jsou stanoveny v hlavě II daného nařízení a mohou být shrnuty následujícím způsobem. Dle čl. 3 odst. 1 podléhají postupu předchozího písemného oznámení a souhlasu přepravy veškerého odpadu určeného k odstranění, jakož i zejména přepravy odpadu určeného k využití, uvedené příloze IV napadeného rozhodnutí. V rámci postupu oznamování a souhlasu se oznamovatel musí prokázat smlouvou o využití či odstranění oznámeného odpadu uzavřenou mezi ním a příjemcem (čl. 4 odst. 4 a článek 5 napadeného rozhodnutí) a poskytnutím finanční záruky nebo odpovídajícím pojištěním, které pokrývá náklady spojené s přepravou, s využitím nebo zničením a skladováním dotyčného odpadu (čl. 4 bod 5 a 6 napadeného rozhodnutí). Pokud je podáno oznámení o přepravě odpadů, mohou státní orgány, zejména z ekologických důvodů vyjmenovaných v článcích 11 a 12 napadeného rozhodnutí, uložit podmínky k jejich souhlasu s oznámenou přepravou či vznést v neprospěch převozu odůvodněné námitky (články 9 až 12 napadeného rozhodnutí). Články 22 až 25 ukládají v případě, že přeprava nemůže být dokončena nebo je nedovolená, povinnost odpad převzít zpět a stanovují pravidla ohledně nákladů na převzetí.
21.
Co se týče zahraničních aspektů napadeného rozhodnutí, stačí poznamenat, že pokud vývoz odpadů ze Společenství, jejich dovoz do Společenství a převozy přes Společenství nejsou z důvodů ochrany životního prostředí nařízením zakázané, jsou podřízeny stejné kontrole dle příslušných ustanovení v hlavě IV, V a VI jmenovaného nařízení.
22.
Konečně povinnost vyplývající z čl. 49 odst. 1 napadeného nařízení ukládá původcům i oznamovatelům, tak jako jiným podnikům, které se podílejí na přepravě odpadů nebo jejich využití či odstranění podniknout „všechny nezbytné kroky pro zajištění toho, že je s jimi přepravovanými odpady během celé doby přepravy a během jejich využívání a odstraňování nakládáno tak, aby nebylo ohroženo lidské zdraví, a způsobem šetrným k životnímu prostředí“, a to s důrazem na jednotnost systému kontroly a svého hlavního cíle ochrany životního prostředí. Uvedená povinnost se totiž použije nejen v případě, že dochází k přepravě uvnitř Společenství, ale také tehdy, je-li odpad vyvážen a dovážen.
23.
Je zřejmé, že postup předchozího písemného oznámení a souhlasu představuje základ režimu stanoveného sporným nařízením. Velmi se přitom podobá předchozím postupům povolování, které Soudní dvůr označil za „typické nástroje politiky životního prostředí“ (
26
). Proto ostatně Komise uznala, že v tom rozsahu, v jakém je daný režim v hlavě II nařízení určen k úpravě přepravy odpadů uvnitř Společenství, je jako právní základ vhodný čl. 175 odst. 1 ES. Jelikož se dle hlav IV až VI nařízení uplatní obdobně u přepravy odpadů vně Společenství, přiznávám, že je pro mě obtížné pochopit, proč by stejný kontrolní systém neměl mít i v tomto případě za cíl předcházet poškozením životního prostředí, jaké by tyto přepravy mohly mít za následek. Na druhou stranu, jestliže by byla přijata analýza Komise, dle které má být zavedený režim vnímán jako regulace zahraničního obchodu s odpady spadající tudíž do rámce společné obchodní politiky, potom by bylo třeba vzít logicky v úvahu, že je-li tento režim použit na přepravy odpadů uvnitř Společenství, směřuje k zaručení svobodného pohybu uvedených odpadů, a měl by tedy být v tomto rozsahu založen na článku 95 ES, a nikoli na článku 175 ES.
24.
Jistě, jak Komise správně připomíná, odpady představují zboží ve smyslu článku 28 ES, a tedy mohou být předmětem obchodních transakcí (
27
). Avšak skutečnost, že se kontrolní postupy stanovené nařízením uplatní na obchodování s odpady, a obchodování tedy mohou ovlivnit, nutně neznamená, že jejich cílem je podporovat, usnadňovat či řídit uvedené obchodování, a nemůže tedy zpochybnit konstatování, které je založeno na analýze cíle a obsahu sporného nařízení, dle kterého se jedná o nástroj, jehož hlavním smyslem je ochrana životního prostředí, zatímco jeho účinky na obchod jsou pouze druhořadé a nepřímé; ani široké pojetí konceptu společné obchodní politiky nemůže toto zjištění zpochybnit (
28
). Uvedené nařízení nemá za cíl určit vlastnosti, které musí odpad mít, aby mohl být volně obchodovatelný, ale spíše stanovit harmonizovaný systém postupů, kterými může být pohyb odpadů omezen za účelem zajištění ochrany životního prostředí (
29
). Přijetí výkladu Komise by znamenalo, že by velká část speciálních ustanovení Smlouvy týkajících se ochrany životního prostředí byla zbavena své podstaty, neboť jakmile by bylo prokázáno, že činnost Společenství může mít dopad na obchod, zamýšlené opatření by muselo spadat do společné obchodní politiky (
30
).
25.
V každém případě, i kdyby tvrzení Komise, že hlavy IV, V a VI sporného nařízení spadají do společné obchodní politiky bylo správné, doplnění článku 133 ES jako právního základu by nebylo odůvodněné, neboť převaha určitého účelu nebo složky musí být stanovena s ohledem na cíl a obsah aktu jako celku (
31
). Zkoumání všech ustanovení sporného nařízení přitom prokázalo převahu cíle ochrany životního prostředí.
26.
V tomto spočívá hlavní odlišnost od případu Energy Star (
32
). Koordinace programů označování týkajících se energetické účinnosti kancelářského vybavení, která byla zavedena dohodou dotčenou v této věci, směřovala především k usnadnění obchodování s uvedeným vybavením tím, že umožnila výrobcům využívat, na základě postupu vzájemného uznávání zápisů, společné logo k označování – za účelem informování spotřebitelů – určitých výrobků odpovídajících společným specifikacím energetické účinnosti, které měli výrobci v úmyslu uvádět na americký trh a na trh Společenství. Očekávané snížení spotřeby energie následkem změny v chování výrobce a spotřebitele, které mělo vyplynout z programu označování, představovalo v každém případě pouze nepřímý účinek.
27.
Žalobkyně se však domnívá, že řešení přijaté Soudním dvorem ohledně výběru právního základu pro rozhodnutí schvalující Rotterdamskou úmluvu (
33
) a nařízení, které ji provádí (
34
), by mohlo sloužit k podpoření její argumentace. Tato mezinárodní smlouva zavedla postup předchozího souhlasu pro určité chemické produkty a nebezpečné pesticidy, jenž se velmi podobá kontrolním postupům uvedeným ve sporném nařízení. Soudní dvůr jej navíc označil za „typický nástroj politiky životního prostředí“ (
35
). Přesto Soudní dvůr usoudil, že použití dvojího právního základu představovaného články 133 ES a 175 ES bylo nezbytné.
28.
Argumentaci Komise by mohlo být oponováno právním základem zvoleným při uzavírání Cartagenského protokolu: s ohledem na velmi podobný postup kontroly pro žijící modifikované organismy, který je rovněž považován za „typický nástroj politiky životního prostředí“, Soudní dvůr shledal za vhodné použití samotného článku 175 ES (
36
). A v takovém případě by bylo třeba uznat tak, jak mimo jiné tvrdily Rada a Spojené království, že zde existuje rozpor mezi dvěma přístupy. Projednávaný případ, přidělený velkému senátu, by pak nabízel možnost tento rozpor odstranit.
29.
Pozorné čtení rozhodnutí vydaných v obou případech vztahujících se k Rotterdamské úmluvě nicméně ukazuje, že je zde pouze zdánlivý rozpor. Ať už je pohled na opodstatněnost řešení zvoleného Soudním dvorem jakýkoli (
37
), je třeba podotknout, že pro odůvodnění současného odkazu na články 133 ES a 175 ES Soudní dvůr zdůraznil výslovnou vazbu mezi obchodem a životním prostředím zavedenou Rotterdamskou úmluvou, jelikož se tímto ustanovením zavedený postup kontroly použije pouze na určité nebezpečné chemické látky a pesticidy, které jsou předmětem mezinárodního obchodu a její provádění se řídí ustanoveními, která přímo upravují obchod s uvedenými produkty. Taková vazba v Cartagenském protokolu nebyla, neboť jím zavedený systém kontroly se použije na zacházení s živými modifikovanými organismy, tedy nejen na jejich přeshraniční pohyb za obchodními účely (
38
).
30.
Postup předchozího písemného oznámení a souhlasu stanovený sporným nařízením v projednávaném případě přitom neupravuje pouze přepravu odpadů vně Společenství. Tento postup se dotýká především přepravy odpadů uvnitř Společenství. Z toho je třeba ve světle příslušných řešení přijatých ve věci Cartagenského protokolu a ve věcech Rotterdamské úmluvy vyvodit, že napadené nařízení vykazuje zejména složku ekologickou bez dostatečně jasného propojení mezi obchodem a životním prostředím. Zkoumání cíle i předmětu dokazuje, že účelem není ani tak regulace obchodu s odpady, jako dohled na tím, aby jejich přeprava byla v souladu s podmínkami ochrany životního prostředí. Zákonodárce Společenství v důsledku toho oprávněně použil článek 175 ES jako jediný právní základ dotčeného nařízení.
2. Kontext napadeného nařízení
31.
Kontext nařízení je dalším prvkem, který je třeba zohlednit při posuzování vhodnosti právního základu zvoleného za účelem přijetí aktu (
39
). Závěr založený na analýze předmětu a cíle napadeného nařízení, dle kterého nařízení mělo být založeno pouze na článku 175 ES, je potvrzen zkoumáním kontext tohoto aktu.
32.
Zaprvé, napadené nařízení bylo přijato, aby nahradilo a aktualizovalo nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (
40
), z něhož z velké části vychází. Nahrazované nařízení bylo přitom založeno na článku 130s EHS (nyní po změně článek 175 ES) a Soudní dvůr, na podnět Parlamentu, který tvrdil, že daný akt měl být založen společně na článcích 100a (nyní po změně článek 95 ES) a 113 EHS (nyní po změně článek 133 ES), tehdy výslovně uznal vhodnost takového právního základu (
41
). Z důvodů vztahujících se k omezení aktivní legitimace Parlamentu Soudní dvůr sice rozhodoval pouze o vnitrokomunitárním rozměru nařízení č. 259/93 a nezkoumal, zda by prvky daného nařízení upravující přepravy odpadů mezi Společenstvím a třetími zeměmi odůvodnily doplnění článku 113 EHS. Nicméně skutečnost, že prvky nařízení vztahující se k přepravám odpadů uvnitř Společenství byly správně založeny na článku 130s, a nikoli na článku 100a, svědčí v neprospěch vhodnosti souběžného použití článku 113 EHS v rozsahu, ve kterém nařízení č. 259/93, tak jako nařízení v projednávaném případě, pouze rozšířilo systém kontroly, který zavedlo pro přepravy odpadů uvnitř Společenství na přepravy vně Společenství a který byl přijat na základě článku 130s.
33.
Zadruhé, napadené rozhodnutí má také za cíl provádět povinnosti vyplývající z Basilejské úmluvy ze dne 22. března 1989 o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování. Je obecně známo, že hlavní předmět této úmluvy spočívá v „nakládání s odpady způsobem šetrným k životnímu prostředí“, aby se chránilo lidské zdraví a životní prostředí skrze snižování tvorby nebezpečných odpadů pokaždé, když je to možné, a skrze přísnou kontrolu jejich skladování, přepravy, nakládání s nimi, jejich opětné použitelnosti, recyklace, využití a konečného odstranění prostřednictvím „integrovaného přístupu založeného na životním cyklu“. Uvedená úmluva byla proto rozhodnutím Rady (
42
) podepsána jménem Společenství na základě článku 130s EHS a zapsána WTO do seznamu jako mnohostranná smlouva o životním prostředí. Komise se nesprávně, za účelem snížení relevance výše uvedeného, snaží zdůraznit rozdíl mezi Basilejskou úmluvou a napadeným nařízením tvrzením, že úmluva se vztahuje pouze na odstraňování nebezpečných odpadů, zatímco nařízení pokrývá veškeré odpady, ať již nebezpečné, či ne, a bez ohledu na to, jsou-li určené k odstranění či využití. Jak bylo správně poznamenáno britskou a francouzskou vládou, pozornější čtení zmíněné úmluvy, a to zejména jejího čl. 2 odst. 4 a její přílohy IV ukazuje, že v rozporu s tím, co je uvedeno v jejím názvu, se úmluva použije rovněž na metody nakládání s odpady po jejich přepravě, tedy na využití, recyklaci, sběr nebo opětné použití, a nikoli pouze na odstraňování. Skutečnost, že napadené nařízení se také použije na odpady, které nejsou nebezpečné a na odpady určené k využití, každopádně nařízení nepropůjčuje obchodní charakter či neoslabuje jeho ekologický rozměr, neboť jakýkoliv druh odpadu je pro životní prostředí neodmyslitelně škodlivý (
43
).
34.
Je pravda, že relevance těchto precedentů by mohla být zpochybněna s odůvodněním, že pouhá praxe orgánů se nemůže odchýlit od pravidel Smlouvy, a nemůže tedy vytvořit precedent zavazující orgány Společenství pokud jde o správný právní základ (
44
), a že při určení právního základu aktu je třeba vzít v úvahu nikoli právní základ použitý pro přijetí jiných aktů Společenství, vyznačujících se případně podobnými vlastnostmi (
45
), ale vlastní cíl a obsah daného aktu. Nicméně, ačkoli pouhá praxe orgánů skutečně nemůže určovat volbu právního základu namísto analýzy cíle a obsahu dotčeného aktu, může tato praxe představovat faktor, který je relevantní v daném kontextu tohoto aktu a který může podpořit volbu právního základu, vzešlou z přezkumu jeho cíle a obsahu. Soudní dvůr tak výslovně odůvodnil dvojí právní základ – představovaný články 133 ES a 175 ES – nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 ze dne 28. ledna 2003 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek (
46
) skutečností, že tímto nařízením byla na úrovni Společenství provedena Rotterdamská úmluva, která měla mít podle rozsudku z téhož dne (
47
) rovněž tento dvojí základ, a zohledněním zjevné konvergence mezi ustanoveními těchto dvou aktů (
48
). Soudní dvůr stejně tak výslovně podpořil volbu článku 95 ES jako právního základu směrnice, vycházející z analýzy cíle a obsahu dané směrnice, konstatováním, že tato směrnice změnila dřívější směrnici založenou na stejném ustanovení (
49
). V projednávané věci jsem přitom již uvedl, že napadené rozhodnutí má provádět Basilejskou úmluvu a přebírá většinu ustanovení nařízení č. 259/93, které nahrazuje.
III – Závěry
35.
Z výše uvedených důvodů tedy navrhuji, aby Soudní dvůr zamítnul žalobu Komise na zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. L 190, 12.7.2006, s. 1.
(
3
) – Tak lze vykládat rozhodnutí ve věci Oxid titaničitý [rozsudek ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada (C-300/89, Recueil, s. I-2867)].
(
4
) – Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Parlament a Rada, C-178/03, Sb. rozh. s. I-107, bod 59; ze dne, Parlament v. Rada, C-155/07, Sb. rozh. s. I-8103, body 77 až 83. Viz také stanoviska generální advokátky Kokott ve věci C-178/03, body 63 a 64, a ve věci C-155/07, body 90 a 91.
(
5
) – Tento přístup, který se objevuje v judikatuře, totiž nemá oporu ve Smlouvě. Uvedený přístup, který byl obhajován zejména Komisí na jednání, vychází z předpokladu, že jakýkoli právní základ, který zvýší zapojení Parlamentu v rozhodovacím procesu posílí demokratický charakter Společenství. Demokracie nicméně má, zejména ve Společenství, několik podob. Na úrovni Společenství má demokratická legitimita hlavně dva zdroje: buď je zajištěná v rámci Rady, kde vychází z evropských národů skrze postoje přijaté jejich příslušnými vládami, pod kontrolou národních parlamentů, nebo je zajištěná Parlamentem, což je evropský orgán s přímou reprezentací, a Komisí, která je tomuto orgánu přímo odpovědná. Přímá demokratická reprezentace je nepopíratelně relevantní měřítko evropské demokracie, ale není jediné. Evropská demokracie rovněž zahrnuje zejména citlivou rovnováhu mezi národním a evropským rozměrem demokracie, aniž by jeden nezbytně převažoval nad druhým. Proto Parlament nemá v zákonodárném procesu stejnou pravomoc jako národní parlamenty, a ačkoli by bylo možné obhajovat zvýšení jeho pravomocí, je ponecháno na evropských národech, aby rozhodly samy skrze revizi smluv. Časem se vyvinula rovnováha mezi pravomocemi svěřenými Parlamentu a dalším orgánům, která je dle vůle evropských národů vyjádřena různými normativními postupy a reflektuje rovnováhu mezi národními a evropskými prostředky opravňujícími k výkonu moci na evropské úrovni. Přijetí obecného principu upřednostňování právního základu, který maximalizuje účast Parlamentu na rozhodovacím procesu by změnilo demokratickou i institucionální rovnováhu stanovenou ve Smlouvě. Jsem si dobře vědom, že tato analýza vede v praxi k zákazu souběhu právních základů. Jinými slovy buď oba právní základy stanovují stejný rozhodovací proces a vada týkající se právního základu by, kromě možného vlivu na rozdělení pravomocí mezi Komisí a členskými státy, znamenala vadu čistě formální, a tedy irelevantní, anebo každý z nich stanoví jiný normativní postup, přičemž tyto postupy jsou z výše uvedených důvodů naprosto neslučitelné a jejich souběh tedy není možný.
(
6
) – Ve výše uvedeném rozsudku Parlament v. Rada, body 77 až 83. Co se týče načasování a podmínek pro obrat v judikatuře, viz mé úvahy ve stanovisku ve věci Cipolla a další (rozsudek ze dne 5. listopadu 2006, C-94/04 a C-202/04, Sb. rozh. s. I-11421, body 28 až 30).
(
7
) – Viz v témže smyslu rozsudky ze dne 27. září 1988, Komise v. Rada 165/87, Recueil, s. 5545, bod 19, a ze dne, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C-491/01, Recueil, s. I-11453, body 98 až 111.
(
8
) – Viz například rozsudky ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 11; ze dne, Německo v. Parlament a Rada, C-233/94, Recueil, s. I-2405, bod 12; ze dne, Parlament v. Rada, C-164/97 a C-165/97, Recueil, s. I-1139, bod 12; ze dne, Komise v. Rada, C-269/97, Recueil, s. I-2257, bod 43; ze dne, Belgie v. Komise, C-110/03, Sb. rozh. s. I-2801, bod 78; ze dne, Komise v. Rada, C-176/03, Sb. rozh. s. I-7879, bod 45; ze dne, Komise v. Rada, C-94/03, Sb. rozh. s. I-1, bod 34, a ze dne, Irsko v. Parlament a Rada, C-301/06, Sb. rozh. s. I-593, bod 60.
(
9
) – Viz rozsudky ze dne 17. března 1993, Komise v. Rada, C-155/91, Recueil__ s. I-939, body 19 a 21; ze dne, Parlament v. Rada C-42/97, Recueil, s. I-869, bod 38; ze dne, Španělsko v. Rada, C-36/98, Recueil, s. I-779, bod 59; ze dne, Huber, C-336/00, Recueil, s. I-7699, bod 31; ze dne, Komise v. Rada, C-211/01, Recueil, s. I-8913, bod 39; ze dne, Komise v. Rada, C-338/01, Recueil, s. I-4829, bod 55; ze dne, Komise v. Parlament a Rada, bod 42. Viz také posudek 2/00 ze dne, Recueil, s. I-9713, bod 23.
(
10
) – Viz zejména rozsudky ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, uvedený výše, body 13 a 17; ze dne, Parlament v. Rada, uvedený výše, body 38 a 43; ze dne, Huber, uvedený výše, bod 31; ze dne, Komise v. Rada, uvedený výše, bod 35; ze dne, Komise v. Rada, uvedený výše, bod 40; ze dne, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, uvedený výše, bod 94; ze dne, Komise v. Rada, uvedený výše, body 34 až 36; ze dne, Komise v.Parlament a Rada, uvedený výše, body 41 až 43; ze dne, Komise v. Rada, C-91/05, uvedený výše, bod 75; ze dne, Parlament v. Rada, C-155/07, Sb. rozh. s. I-8103, bod 36. Viz také výše uvedený posudek 2/00, bod 23.
(
11
) – V tomto případě musí být dána přednost právnímu základu Společenství: viz rovněž výše uvedený rozsudek ze dne 20. května 2008, Komise v. Rada, body 76 a 77.
(
12
) – Viz rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, C-94/03, uvedený výše, bod 52, a ze dne, Parlament v. Rada, uvedený výše, bod 37 a citovaná judikatura.
(
13
) – Viz rozsudek ze dne 5. května 1981, Komise v. Spojené království, 804/79, Recueil, s. 1045. Viz také Gautier, Y., Výlučná pravomoc Společenství, Mélanges G. Isaac, svazek 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, s. 165.
(
14
) – Zejména pokud harmonizace na úrovni Společenství nepokrývá danou oblast úplně, členské státy zůstávají v tomto rozsahu kompetentními a mohou svobodně jednat. Z toho vyplývá, že má-li být v rámci daného předmětu uzavřena smlouva, bude spadat do sdílené pravomoci Společenství a členských států (viz výše uvedený posudek 2/00, body 45 až 47).
(
15
) – Viz výše uvedené rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, a ze dne, Komise v. Parlament a Rada.
(
16
) – Viz výše uvedené rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, bod 52, a ze dne, Parlament v. Rada, bod 37 a citovaná judikatura.
(
17
) – Viz bod 6 tohoto stanoviska.
(
18
) – Zde používám termínů z judikatury uvedené v poznámce 10.
(
19
) – I když není bez omezení: viz posudek 1/94, ze dne 15. listopadu 1994, Recueil, s. I-5267.
(
20
) – Viz posudek 1/78, ze dne 4. října 1979, Recueil, s. 2871, bod 45; výše uvedený rozsudek ze dne, Komise v. Rada, bod 19.
(
21
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, body 17 až 21.
(
22
) – Viz rozsudky ze dne 17. října 1995, Werner, C-70/94, Recueil, s. I-3189, bod 10; ze dne, Leifer a další, C-83/94, Recueil, s. I-3231, bod 10; ze dne, Centro-Com, C-124/95, Recueil, s. I-81, bod 26.
(
23
) – Viz rozsudek ze dne 29. března 1990, Řecko v. Rada, C-62/88, Recueil, s. I-1527, body 18 až 20, a výše uvedený rozsudek ze dne, Komise v. Rada, body 39 až 43.
(
24
) – Viz výše uvedené rozsudky Řecko v. Rada, bod 20, a ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, bod 22.
(
25
) – Viz v tomto smyslu výše uvedený posudek 2/00.
(
26
) – Výše uvedený posudek 2/00, bod 33, a výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, bod 44.
(
27
) – Viz rozsudek ze dne 9. července 1992, Komise v. Belgie, C-2/90, Recueil, s. I-4431, body 22 až 28.
(
28
) – Viz v témže smyslu, co se týče Cartagenského protokolu, který zavedl postup kontroly přeshraničních pohybů geneticky modifikovaných organismů, výše uvedený posudek 2/00, body 37 až 40.
(
29
) – Viz obdobně, pokud jde o stejnou analýzu podporující jako právní základ článek 130s EHS namísto článku 100a EHS, rozsudek ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada, C-187/93, Recueil, s. I-2857, bod 26.
(
30
) – Viz výše uvedený posudek 2/00, bod 40.
(
31
) – Viz výše uvedený rozsudek British American Tobacco (Investments) a Imperial tabacco, bod 96.
(
32
) – Výše uvedený rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Komise v. Rada.
(
33
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada.
(
34
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Parlament a Rada.
(
35
) – Výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, bod 44.
(
36
) – Viz výše uvedený posudek 2/00.
(
37
) – V těchto dvou případech se generální advokátka Kokott přiklonila k použití článku 175 ES jako jediného právního základu.
(
38
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, body 44 a 45.
(
39
) – Viz výslovně v tomto smyslu výše uvedený posudek 2/00, bod 25.
(
40
) – Úř. věst. L 30, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 176.
(
41
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada.
(
42
) – Rozhodnutí Rady 93/98/EHS ze dne 1. února 1993 o uzavření Úmluvy o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování jménem Společenství, Úř. věst. L 39, s.1; Zvl. vyd. 11/18, s. 301 (s přiloženým textem Basilejské úmluvy).
(
43
) – Viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Palin Granit a Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Recueil, s. I-3533, body 36 a 45 až 51.
(
44
) – Viz například rozsudky ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada, 68/86, Recueil, s. 855, bod 24; ze dne, Parlament v. Rada, C-271/94, Recueil, s. I-1689, bod 24. Viz také mé stanovisko k rozsudku Soudního dvora ze dne, Parlament v. Rada (C-133/06, Sb. rozh. s. I-3189, bod 29).
(
45
) – Viz zejména výše uvedené rozsudky ze dne 28. června 1994, Parlament v. Rada; ze dne, Komise v. Rada, C-94/03; ze dne, Komise v. Parlament a Rada, bod 55; ze dne, Komise v. Rada, bod 106; ze dne, Parlament v. Rada, bod 34.
(
46
) – Úř. věst. L 63, s. 1; Zvl. vyd. 11/46, s. 65.
(
47
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada.
(
48
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v.Parlament a Rada.
(
49
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 10. února 2009, Irsko v. Parlament a Rada, body 73 a 74.