61997CC0221_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die Rechtsmittelführer fechten das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 15. April 1997 in der Rechtssache T-390/94 an, mit dem ihre Schadensersatzklage gemäß Artikel 178 und Artikel 215 Absatz 2 EG-Vertrag abgewiesen worden ist(1). Mit dieser Klage hatten sie beantragt, die Kommission zur Zahlung von 173 174,45 DM als Ersatz des durch eine Reihe von Entscheidungen dieses Organs im Rahmen der Bekämpfung der klassischen Schweinepest in der Bundesrepublik Deutschland in den Jahren 1993 und 1994 entstandenen Schadens zu verurteilen.
2 Das Gericht erster Instanz hat, zusammengefasst, festgestellt, daß eine der Voraussetzungen, die die ausservertragliche Haftung der Gemeinschaft für Handlungen ihrer Organe auslösen, nicht erfuellt sei: Die angefochtenen Entscheidungen verstießen nicht gegen eine höherrangige Rechtsnorm, was ausreiche, um den Schadensersatzanspruch zurückzuweisen.
Der Sachverhalt nach den Feststellungen des Gerichts erster Instanz
3 Wegen der Abfolge des Sachverhalts, dessen zeitliche Entwicklung den Erlaß mehrerer Entscheidungen durch die Kommission innerhalb sehr kurzer Zeit veranlasste, ziehe ich es vor, nur die Randnummern des Urteils des Gerichts erster Instanz wiederzugeben, die den "Ausbruch der KSP [klassische Schweinepest] in Deutschland in den Jahren 1993 und 1994 und die von der Kommission ergriffenen Maßnahmen" untersucht haben.
Im Jahr 1993 wurden in Deutschland hundert Fälle von KSP - gegenüber dreizehn 1992 und sechs 1991 - gemeldet. Diese hundert Fälle verteilten sich auf sieben Bundesländer, wobei das Land Niedersachsen mit sechzig Fällen, davon achtzehn allein im Zeitraum vom 25. Mai bis 16. Juni 1993, am stärksten betroffen war.
Gestützt auf Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie 90/425 erließ die Kommission die Entscheidung 93/364/EWG vom 18. Juni 1993 über Schutzmaßnahmen gegen die klassische Schweinepest in Deutschland (ABl. L 150, S. 47). Da sich das Seuchenrisiko den Begründungserwägungen zufolge auf ein geographisch fest umrissenes Gebiet beschränkte, bestimmte Artikel 1, daß "Deutschland ... keine lebenden Schweine aus den in Anhang I [der Entscheidung] genannten Teilen seines Hoheitsgebiets in andere Mitgliedstaaten [versendet]", nämlich aus bestimmten Kreisen der Länder Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. Die Kommission stellte zwar fest, daß Deutschland Maßnahmen getroffen und insbesondere Schutz- und Überwachungszonen gemäß der Richtlinie 80/217 eingerichtet habe, verpflichtete Deutschland jedoch in Artikel 2 der Entscheidung 93/364 weiter, angemessene gleichwertige Maßnahmen zu treffen, um zu verhindern, daß die Seuche aus mit Handelsbeschränkungen belegten Gebieten in andere Landesteile verschleppt wird. Nach Artikel 3 der Entscheidung 93/364 durfte Deutschland weder frisches Schweinefleisch noch Schweinefleischerzeugnisse von Schweinen, die aus Betrieben in den in Anhang I aufgeführten Teilen seines Hoheitsgebiets stammten, in andere Mitgliedstaaten versenden.
Nachdem zwischenzeitlich das Auftreten neuer KSP-Seuchenherde in Deutschland bestätigt worden war, dehnte die Kommission mit der Entscheidung 93/497/EWG vom 15. September 1993 zur Änderung der Entscheidung 93/364 (ABl. L 233, S. 15) den von den Schweineausfuhrverboten betroffenen Teil des Staatsgebiets aus.
Nachdem ein erster Fall von KSP in Belgien bei aus Deutschland eingeführten Schweinen diagnostiziert worden war, verbot Belgien mit Ministerialverordnung vom 14. Oktober 1993 die Einfuhr von Schweinen aus Deutschland; die Kommission weitete mit Entscheidung 93/539/EWG vom 20. Oktober 1993 über bestimmte Schutzmaßnahmen bezueglich der klassischen Schweinepest in Deutschland und zur Aufhebung der Entscheidung 93/364 (ABl. L 262, S. 67) die Schweineausfuhrverbote auf das gesamte deutsche Staatsgebiet aus.
Die Entscheidung 93/553/EWG der Kommission vom 29. Oktober 1993 zur Änderung der Entscheidung 93/539 (ABl. L 270, S. 74) verlängerte die ursprünglich bis zum 29. Oktober 1993 geltenden Ausfuhrverbote bis zum 4. November 1993.
Später erließ die Kommission, weiterhin gestützt auf Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie 90/425, die Entscheidung 93/566/EG vom 4. November 1993 über Schutzmaßnahmen gegen die klassische Schweinepest in Deutschland und zur Aufhebung der Entscheidung 93/539 (ABl. L 273, S. 60). Nach dieser Entscheidung durfte Deutschland lebende Schweine (Artikel 1) und frisches Schweinefleisch oder Schweinefleischerzeugnisse (Artikel 2) aus den in Anhang I genannten Landkreisen nicht nur nicht in andere Mitgliedstaaten, sondern auch nicht in andere Teile des eigenen Staatsgebiets versenden (im folgenden: Versandverbote).
Der Kreis Osnabrück, in dem sich der Betrieb der Kläger befindet, gehört zu den in Anhang I der Entscheidung aufgezählten Kreisen des Landes Niedersachsen.
Mit Entscheidung 93/621/EG vom 30. November 1993 zur Änderung der Entscheidung 93/566 (ABl. L 297, S. 36) legte die Kommission das von den Versandverboten betroffene Gebiet nicht mehr nach Maßgabe der Landkreise, sondern der Gemeinden fest. Nach dem Vortrag der Kommission sollten alle Gemeinden erfasst werden, deren Gebiet vollständig oder teilweise in einem Umkreis von 20 km um die Betriebe lag, in denen Fälle von KSP gemeldet worden waren. Die Gemeinde Bramsche, in der sich der Betrieb der Kläger befindet, zählt zu den im neuen Anhang I der Entscheidung 93/566 in ihrer geänderten Fassung aufgezählten Gemeinden des Kreises Osnabrück.
Mit ihren Entscheidungen 93/671/EG vom 10. Dezember 1993 (ABl. L 306, S. 59) und 93/720/EG vom 30. Dezember 1993 (ABl. L 333, S. 74) zur zweiten bzw. dritten Änderung der Entscheidung 93/566 passte die Kommission die Ausdehnung der von den Versandverboten betroffenen Gebiete an die Entwicklung der KSP an.
Durch die - auf Artikel 10 der Richtlinie 90/425 gestützte - Entscheidung 94/27/EG der Kommission vom 20. Januar 1994 über Schutzmaßnahmen gegen die klassische Schweinepest in Deutschland und zur Aufhebung der Entscheidung 93/566 (ABl. L 19, S. 31) wurden die von den Versandverboten betroffenen Gebiete neu abgegrenzt. Nur noch bestimmte Gemeinden in drei Kreisen des Landes Niedersachsen blieben von den Verboten betroffen. Die Gemeinde Bramsche gehört zu den in Anhang I dieser Entscheidung aufgezählten Gemeinden.
Nachdem neue Fälle von KSP in anderen Teilen Niedersachsens gemeldet worden waren, erstreckte die Kommission mit Artikel 1 Absatz 1 der Entscheidung 94/178/EG vom 23. März 1994 über Schutzmaßnahmen gegen die klassische Schweinepest in Deutschland und zur Aufhebung der Entscheidungen 94/27/EG und 94/28/EG (ABl. L 83, S. 54) das Verbot, Schweine sowohl in andere Teile Deutschlands als auch in andere Mitgliedstaaten zu versenden, auf das gesamte Gebiet des Landes Niedersachsen. Ausserdem wurde in Artikel 1 Absatz 2 dieser Entscheidung für besonders gefährdete niedersächsische Gebiete ein Verbringungsverbot innerhalb Niedersachsens selbst angeordnet, nämlich das Verbot, Schweine aus dem in Anhang II der Entscheidung beschriebenen in das in deren Anhang I beschriebene Gebiet zu verbringen.
Wegen des Auftretens weiterer KSP-Seuchenherde in Niedersachsen änderte die Kommission mit ihrer Entscheidung 94/292/EG vom 19. Mai 1994 (ABl. L 128, S. 21) die Entscheidung 94/178, um u. a. das in Anhang II bezeichnete Gebiet anzupassen.
Die Kläger betreiben die Aufzucht von Jungsauen der Hybridrasse JSR in ihrem Aufzuchtstall in Epe, Gemeinde Bramsche, Kreis Osnabrück, im Land Niedersachsen. Die von ihnen belieferten Betriebe befinden sich nach ihren Angaben hauptsächlich in den Kreisen Vechta, Diepholz und Osnabrück sowie in dem an das Land Nordrhein-Westfalen angrenzenden Gebiet.
Der Betrieb der Kläger blieb von der KSP verschont, befindet sich jedoch in den Gebieten, auf die sich die Versandverbote erstreckten, die durch die von der Kommission zwischen dem 4. November 1993 und dem 19. Mai 1994 erlassenen vorstehend genannten Entscheidungen angeordnet worden waren.
Die Begründung des Urteils des Gerichts erster Instanz
4 Das Gericht erster Instanz hat zunächst die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückgewiesen und dann bei der Untersuchung der Begründetheit die angefochtenen Entscheidungen als "Rechtsetzungsakte ..., deren Erlaß wirtschaftspolitische Entscheidungen voraussetzt, für die das Organ über ein weites Ermessen verfügt", eingeordnet (Randnr. 62). Es hat somit verneint, daß es sich, wie mit der Klage geltend gemacht, um blosse Verwaltungsmaßnahmen handele.
5 Von dieser Erwägung ausgehend, hat es vier der fünf Klagegründe untersucht, die die Kläger geltend gemacht haben, um die Rechtswidrigkeit der streitigen Entscheidungen darzutun. Vorab hat es festgestellt, daß der fünfte Klagegrund (unzureichende Begründung der Rechtsetzungsakte) nicht geprüft zu werden brauche, da hierdurch die Haftung der Gemeinschaft nicht ausgelöst werden könne.
6 Mit dem ersten Klagegrund wird eine Verletzung des Diskriminierungsverbots im Verhältnis zu Belgien und zum Land Nordrhein-Westfalen sowie eine Diskriminierung aufgrund der Festlegung der Gebiete nach Verwaltungsgrenzen gerügt.
7 Das Gericht erster Instanz hat die Unterschiede zwischen dem Land Niedersachsen (mit einer besonders hohen Zahl von Schweinepestfällen) einerseits und Belgien sowie dem Land Nordrhein-Westfalen andererseits untersucht: Diese seien so groß, daß es sich verbiete, von vergleichbaren Situationen zu sprechen. Bei der Festlegung der Gebiete nach Verwaltungsgrenzen handele es sich um eine Methode, die bessere Garantien für eine wirksame Kontrolle und Durchführung der getroffenen Maßnahmen geboten habe und nicht gegen das Diskriminierungsverbot verstosse.
8 Mit dem zweiten Klagegrund der Schadensersatzklage wird eine Verletzung der Eigentumsgarantie und des Rechts auf freie Berufsausübung der Kläger gerügt. Nach ihrem Vorbringen hätten die durch die Entscheidungen der Kommission angeordneten Versandverbote die Nutzungsmöglichkeit ihres Eigentums derart beschränkt, daß sie faktisch einem Eigentumsentzug gleichgekommen seien. Die Verbote hätten die Aufzucht und die Mast von Schweinen unmöglich gemacht. Die Verbote seien in Wirklichkeit Vermarktungsverbote und stellten damit eine Enteignung dar, die nur gegen prompte, angemessene und effektive Entschädigung zulässig sei, die hier jedoch nicht vorgesehen sei. Aus den gleichen Gründen verletzten die streitigen Entscheidungen auch ihr Recht auf freie Berufsausübung.
9 Das Gericht erster Instanz hat zunächst daran erinnert, daß die von den Klägern in Anspruch genommenen Grundrechte keine uneingeschränkte Geltung beanspruchten, sondern daß sie dem Gemeinwohl dienenden Beschränkungen unterworfen werden könnten; es hat sodann das mit den erlassenen Maßnahmen verfolgte Ziel untersucht (Bekämpfung einer Tierseuche mit tödlichen Folgen, die den gesamten Schweinebestand der Gemeinschaft beeinträchtigen könne) und hat diesem Ziel genügend Bedeutung beigemessen, um die verhängten Versandverbote zu rechtfertigen.
10 Der dritte Grund, auf den die Schadensersatzklage gestützt ist, besteht in einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit. Nach Ansicht der Kläger sind die angefochtenen Entscheidungen unverhältnismässig, da ihr Betrieb von der klassischen Schweinepest nicht betroffen gewesen sei und unter diesen Umständen eine Schutz- oder Notimpfung ausreichend gewesen wäre.
11 Das Gericht erster Instanz hat demgegenüber festgestellt, daß der Impfstoff gegen die erwähnte Tierseuche nach verschiedenen Richtlinien der Gemeinschaft grundsätzlich verboten sei und daß daneben auch im Fall einer Notimpfung die praktische Wirkung der Verkehrsbeschränkungen die gleiche gewesen wäre.
12 Schließlich ist mit dem vierten Klagegrund der Schadensersatzklage geltend gemacht worden, daß die einschlägigen Richtlinien nicht dazu ermächtigten, Versandverbote anzuordnen oder Schutzmaßnahmen innerhalb eines Mitgliedstaats zu erlassen.
13 Das Gericht erster Instanz hat in seine Antwort auf diesen Klagegrund ausgeführt, daß das Gemeinschaftsrecht in seiner Auslegung durch den Gerichtshof ohne weiteres sowohl den Erlaß von Schutzmaßnahmen, die in einem Verbot des Versandes der Tiere bestuenden, als auch die Beschränkung der Maßnahmen auf bestimmte Teile eines Mitgliedstaats ermögliche.
Die von der Kommission vorab erhobene Einrede der Unzulässigkeit
14 Die Kommission macht vorab geltend, daß das Rechtsmittel unzulässig sei, da es das Wesen des Rechtsmittelverfahrens verkenne: Anstatt Rechtsmittelgründe im Sinne des Artikels 112 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes anzuführen, machten die Rechtsmittelführer Tatsachenausführungen, rügten bestimmte Tatsachenwürdigungen im Urteil, stellten Beweisanträge und trügen sogar neue Angriffsmittel vor; letztlich beschränkten sie sich auf eine Wiederholung ihres Vorbringens in der ersten Instanz.
15 Diese Einwände treffen zwar weitgehend zu; jedoch ist die Klage nicht insgesamt als unzulässig abzuweisen; vielmehr ist jedes einzelne Argument der Rechtsmittelführer auf seine Zulässigkeit bzw. Begründetheit hin zu prüfen. Die Rechtsmittelschrift enthält neben eindeutig unzulässigen Gründen auch solche, die sich auf Rechtsfragen beziehen, die im Rahmen des Rechtsmittels geprüft werden können.
Der erste Rechtsmittelgrund
16 Das beim Gerichtshof eingelegte Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz wird auf zwei Rechtsmittelgründe gestützt, eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör und einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht.
17 Die Rechtsmittelführer rügen erstens, daß das Gericht erster Instanz ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe, indem es Teile ihres Vortrags im Verfahren nicht zur Kenntnis genommen habe.
18 Im Rahmen dieses Rechtsmittelgrundes stellen die Rechtsmittelführer eigene Erwägungen denjenigen in bestimmten Randnummern des Urteils gegenüber und machen geltend, daß das Gericht erster Instanz Tatsachen falsch gewürdigt bzw. den Inhalt der Klageschrift und der Erwiderung sowie der Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nicht berücksichtigt habe.
19 Folgende Unterlassungen bzw. Widersprüchlichkeiten lägen vor:
1. Randnummer 26 des Urteils enthält folgende Feststellung:"Die von ihnen belieferten Betriebe befinden sich nach ihren Angaben hauptsächlich in den Kreisen Vechta, Diepholz und Osnabrück sowie in dem an das Land Nordrhein-Westfalen angrenzenden Gebiet."
Die Rechtsmittelführer machen geltend, sie hätten darauf hingewiesen, daß sie auch Betriebe im Land Nordrhein-Westfalen beliefert hätten, die zu ihrer Kundschaft gehörten.
2. In Randnummer 95 des Urteils heisst es: "Zweitens haben die Kläger nicht dargetan, daß eine Abgrenzung der von den Verboten betroffenen Teile des Staatsgebiets allein nach dem Kriterium der Entfernung von den Seuchenherden zur Folge gehabt hätte, daß ihr Betrieb vom Versandverbot nicht erfasst worden wäre."
Die Rechtsmittelführer machen geltend, daß eine Abgrenzung der von dem Verbot betroffenen Gebiete nach den Verwaltungsgrenzen unangemessen gewesen sei und daß lediglich das Kriterium der Entfernung von den Seuchenherden ein geeignetes Mittel zur Seuchenbekämpfung gewesen sei.
3. Ebenfalls in Randnummer 95 des Urteils heisst es: "Nach dem von den Klägern nicht bestrittenen Vortrag der Kommission weisen aber der Kreis Osnabrück, in dem sich der Betrieb der Kläger befindet, sowie die benachbarten Kreise Vechta und Diepholz, in denen zahlreiche Fälle von KSP gemeldet wurden, die weltweit höchste Dichte von schweineerzeugenden Betrieben auf."
Die Rechtsmittelführer führen aus, sie hätten die Richtigkeit dieser Angaben in der mündlichen Verhandlung bestritten.
4. In Randnummer 99 des Urteils heisst es: "Die Kommission hat, ohne daß ihr von den Klägern widersprochen worden wäre, vorgetragen, daß die Bundesrepublik Deutschland im vorliegenden Fall selbst eine Abgrenzung auf der Grundlage von Verwaltungseinheiten (Landkreise und/oder Gemeinden) vorgeschlagen habe."
Die Rechtsmittelführer rügen, daß diese Behauptung unrichtig sei.
5. In Randnummer 129 des Urteils heisst es: "Zum anderen bezogen sich die Beschränkungen nur auf abgegrenzte, besonders gefährdete Teile des Staatsgebiets."
Die Rechtsmittelführer machen geltend, es sei ihnen nicht mehr möglich gewesen, ihre traditionellen Abnehmer zu beliefern, und das Gericht habe sich nicht mit den Wirkungen der Maßnahmen auf ihre Betriebe auseinandergesetzt.
20 Der erste Rechtsmittelgrund kann nicht durchgreifen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör in einem gerichtlichen Verfahren bedeutet nicht, daß der Richter vollständig zum gesamten Vorbringen sämtlicher Parteien Stellung nehmen muß. Der Richter hat nach der Anhörung der Parteien und der Würdigung der Beweismittel über den Klageantrag zu entscheiden, indem er ihm stattgibt oder ihn abweist, und seine Entscheidung zu begründen. Genau dies hat das Gericht erster Instanz in seinem umfangreichen und eingehend begründeten Urteil getan.
21 Tatsächlich hat das Gericht erster Instanz ausnahmslos über sämtliche Fragen, auf die sich der erste Rechtsmittelgrund bezieht, positiv oder negativ entschieden. Es ist ihm daher keine unzureichende Begründung oder Verletzung seiner Pflicht zur Anhörung der Rechtsmittelführer vorzuwerfen, denn der blosse Wortlaut des Urteils beweist das Gegenteil.
22 In Wirklichkeit möchten die Rechtsmittelführer mit diesem Rechtsmittelgrund die Tatsachenfeststellungen des Gerichts erster Instanz anfechten, was im Rahmen eines Rechtsmittels nicht zulässig ist. Dieser erste Grund enthält keine Rechtsfragen, die geprüft werden müssten, sondern lediglich unterschiedliche Auffassungen dazu, ob die Tatsachenbehauptungen zutreffen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann ein Rechtsmittel nur auf die Verletzung von Rechtsvorschriften gestützt werden, nicht aber auf die Würdigung von Tatsachen(2). Der erste Rechtsmittelgrund ist daher offensichtlich unzulässig.
Der zweite Rechtsmittelgrund
23 Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund rügen die Rechtsmittelführer, daß das Gericht erster Instanz das Gemeinschaftsrecht in dreierlei Hinsicht verletzt habe: a) durch die Anwendung eines unrichtigen Haftungsmaßstabs, b) durch Nichtberücksichtigung ihrer Grundrechte und c) durch das Unterlassen der Feststellung, daß die Entscheidungen der Kommission keine Rechtsgrundlage hätten.
i) Zum ersten Teil dieses Rechtsmittelgrundes
24 Nach Ansicht der Rechtsmittelführer ist es falsch, die angefochtenen Entscheidungen nach den Kriterien zu beurteilen, die der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Haftung der Gemeinschaft für Rechtsetzungsakte entwickelt habe, da es sich bei ihnen nicht um diese Art von Maßnahmen handele.
25 Hätte das Gericht erster Instanz die Kriterien der Haftung für Verwaltungsmaßnahmen angewandt, so tragen die Rechtsmittelführer vor, hätte es die Rechtswidrigkeit der von der Kommission erlassenen Maßnahmen feststellen müssen, so daß ihr Anspruch auf Schadensersatz aus ausservertraglicher Haftung dargetan gewesen wäre.
26 Bekanntlich hat der Gerichtshof bei der Auslegung von Artikel 215 EG-Vertrag für Recht erkannt, daß die Voraussetzungen für die Auslösung der Haftung der Gemeinschaft die Rechtswidrigkeit des einem Gemeinschaftsorgan zur Last gelegten Verhaltens, ein Schaden und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem rechtswidrigen Verhalten und dem geltend gemachten Schaden sind.
27 Die Rechtsprechung hat in bezug auf die erste Voraussetzung danach unterschieden, ob es sich um Verwaltungsmaßnahmen oder um Rechtsetzungsakte handelt. Rechtsetzungsakte lösen die Haftung nur dann aus, wenn eine offenkundige und schwerwiegende Verletzung des Gemeinschaftsrechts, genauer, die Verletzung einer höherrangigen, die Bürger schützenden Rechtsnorm vorliegt.
28 Zudem wird bei Rechtsetzungsakten, die eine wirtschaftspolitische Entscheidung voraussetzen, die ausservertragliche Haftung nur dann ausgelöst, wenn das Gemeinschaftsorgan, von dem der Akt ausgeht, die Grenzen seines Ermessens in offenkundiger und erheblicher Weise überschritten hat.
29 Das Urteil des Gerichtshofes vom 5. März 1996 (Brasserie du pêcheur und Factortame)(3) hat diese Rechtsprechung zum Umfang der ausservertraglichen Haftung der Gemeinschaft für Rechtsetzungsakte wie folgt zusammengefasst:
"Das System, das der Gerichtshof gemäß Artikel 215 des Vertrages speziell zur Haftung wegen Rechtsetzungsakten entwickelt hat, trägt u. a. der Komplexität der zu regelnden Sachverhalte, den Schwierigkeiten bei der Anwendung oder Auslegung der Vorschriften und insbesondere dem Ermessensspielraum, über den der Urheber des betreffenden Aktes verfügt, Rechnung.
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur ausservertraglichen Haftung der Gemeinschaft ist unter Berücksichtigung des weiten Ermessens, über das die Organe bei der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken verfügen, insbesondere im Hinblick auf Rechtsetzungsakte, die wirtschaftspolitische Entscheidungen erfordern, entwickelt worden.
Die enge Konzeption der Haftung der Gemeinschaft wegen der Wahrnehmung ihrer Rechtsetzungstätigkeit erklärt sich nämlich durch die Erwägung, daß die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit selbst dann, wenn die Rechtmässigkeit der Rechtsakte gerichtlicher Kontrolle unterliegt, nicht jedesmal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn das allgemeine Interesse der Gemeinschaft den Erlaß normativer Maßnahmen gebietet, die die Interessen des einzelnen beeinträchtigen können, und daß auf einem Rechtsetzungsgebiet, das durch ein für die Durchführung einer Gemeinschaftspolitik unerläßliches weites Ermessen gekennzeichnet ist, die Haftung der Gemeinschaft nur dann ausgelöst werden kann, wenn das betreffende Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat (vgl. Urteil vom 25. Mai 1978 in den Rechtssachen 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 und 40/77, HNL u. a./Rat und Kommission, Slg. 1978, 1209, Randnrn. 5 und 6)."
30 Diese Auslegung, die der Gerichtshof selbst als eng bezeichnet, und die meines Erachtens - ich stimme darin teilweise mit anderen Generalanwälten überein -(4) möglicherweise bestimmter Korrekturen bedarf, um sie der Entwicklung der einschlägigen "allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind" (Artikel 215 Absatz 2 EG-Vertrag), anzupassen, würde in ihren restriktiven Auswirkungen verstärkt, wenn ein viel weiterer Begriff des "Rechtsetzungsakts" verwendet würde, wie er im angefochtenen Urteil seinen Niederschlag gefunden hat.
31 Die Unterscheidung zwischen Rechtsetzungsakt und Verwaltungsmaßnahme ist allerdings nicht sehr klar, und auch die Abgrenzung zwischen beiden Begriffen ist nicht klar gezogen. Sie ist natürlich auch nicht so scharf wie die Kläger dies meinen. Von den Kriterien, die für die Entscheidung benutzt werden könnten, ob eine bestimmte Handlung zu einer der beiden erwähnten Kategorien gehört, sind von vornherein die rein formalen auszuscheiden: Die offizielle Bezeichnung (Entscheidung, Verordnung usw.) lässt nicht ohne weiteres die Vermutung zu, daß die Handlung einem der beiden Typen angehört. Vielmehr sind ihre Rechtsnatur und ihre sachlichen Einzelheiten zu berücksichtigen, und es ist davon auszugehen, daß die Rechtsnatur einer Handlung sich nicht nach ihrer äusseren Form, sondern danach bestimmt, ob die betreffende Handlung allgemeine Geltung hat(5).
32 Grundsätzlich zeichnet sich der Rechtsetzungsakt durch die Merkmale der Allgemeinheit, Abstraktheit, zeitlichen Beständigkeit, Anwendbarkeit auf eine Vielzahl von Sachverhalten und die Entfaltung von Rechtswirkungen für Adressaten aus, die nicht individuell bestimmt, sondern allgemein definiert werden. Eine Verwaltungsmaßnahme besteht demgegenüber in der blossen Durchführung oder Anwendung einer gegebenen Norm, sie ist an ein oder mehrere individuell bestimmte Adressaten gerichtet, und ihre Anwendung "erschöpft" gewöhnlich ihre Wirksamkeit zeitlich.
33 Die Wirklichkeit ist gewöhnlich nicht so einfach, und tatsächlich gibt es Handlungen, die Merkmale beider Kategorien aufweisen. So kennen die verschiedenen Rechtsordnungen einerseits "Einzelfallgesetze" oder "Maßnahmegesetze" und andererseits Verwaltungsmaßnahmen vielfältigen Inhalts, die Rechtsetzungsakten sehr nahe kommen. Insbesondere im Rahmen des Wirtschaftsrechts gibt es häufig Akte, die grundsätzlich der Rechtsetzung zuzuordnen sind, denen jedoch die typischen Eigenschaften der Allgemeinheit und der zeitlichen Beständigkeit fehlen, da sie erlassen wurden, um einer einzigartigen und unwiederholbaren Situation abzuhelfen.
34 Die streitigen Entscheidungen weisen Merkmale beider Gruppen auf. Einerseits sind es Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, einer einmaligen Situation abzuhelfen, deren zeitliche Wirkung begrenzt ist und deren Anwendung die Wirksamkeit der Maßnahme selbst "erschöpft", d. h. sie enthalten keinen allgemeinen und abstrakten Befehl. In diesem Sinn ähneln sie der Kategorie der Verwaltungsmaßnahme, denn sie "erneuern" die Rechtsordnung nicht und stellen nur die Anwendung bereits in einer gegebenen Regelung vorgesehener Maßnahmen dar. Andererseits enthalten sie jedoch einen Befehl an Adressaten, die nicht von vornherein festgelegt sind, sondern die durch die Zugehörigkeit zu einer nach objektiven Kriterien festgelegten Kategorie bestimmt werden. Für diese möglichen Adressaten haben die Entscheidungen allgemeine Geltung, und sie entfalten die gleiche Rechtswirkung wie jede andere Norm.
35 Wenn ich mich entscheiden müsste, sie einer der beiden Kategorien zuzuordnen, wäre ich geneigt, die streitigen Entscheidungen den Verwaltungsmaßnahmen zuzurechnen, nicht den Rechtsetzungsakten: Meines Erachtens überwiegt der Charakter reiner Maßnahmen zur Durchführung einer höherrangigen allgemeinen Regelung(6). Alle die einzelnen Entscheidungen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt und entsprechend dem Lauf der Ereignisse einen Tierseuchenzustand erklären, ein bestimmtes Gebiet abgrenzen und Ausfuhr- oder Beförderungsverbote in dem entsprechenden Zeitraum verhängen sollen, stellen meines Erachtens keine Maßnahmen mit Rechtsetzungscharakter dar, sondern vielmehr gesundheits-"polizeiliche" Maßnahmen von typischem administrativem Charakter. Als solche sind sie in den Gesetzen oder Verordnungen bzw. Richtlinien vorgesehen, die - wie die Richtlinien 80/217 und 90/425 - das Verhalten der nationalen Einrichtungen und der Gemeinschaftseinrichtungen bei derartigen Krisen regeln. Der Umstand, daß diese Behörden beim Erlaß solcher Maßnahmen über einen verhältnismässig weiten Ermessensspielraum verfügen, steht ihrem administrativen Charakter nicht entgegen, denn das Vorhandensein eines Ermessensspielraums ist charakteristisch für das Verwaltungshandeln auf diesem und auf vielen anderen Gebieten.
36 War es nun wirklich notwenig, die streitigen Entscheidungen in eine der beiden Kategorien einzustufen, als ob es sich bei diesen um hermetisch abgeschlossene Abteilungen handelte? Hier liegt meines Erachtens der Schlüssel für das Rechtsmittel. Mir scheint, daß diese Notwendigkeit nicht bestand, denn das Endergebnis ist unabhängig davon, welche Lösung gewählt wurde. Damit wird dieser Rechtsmittelgrund hinfällig: Selbst wenn man theoretisch einräumen würde, daß die angefochtenen Entscheidungen blosse Verwaltungsmaßnahmen waren, wäre nicht nachgewiesen, daß das erste Erfordernis für ausservertragliche Haftung der Gemeinschaft, nämlich die Rechtswidrigkeit besagter Entscheidungen, mit denen die Kläger ihre Klage begründeten, vorlag(7).
37 Die Würdigung der Klagegründe, die die Kläger geltend gemacht haben, um die Rechtswidrigkeit der Entscheidungen darzutun, durch das Gericht hat zu einem für diese negativen Ergebnis geführt: Von den fünf in der Klageschrift geltend gemachten Klagegründen hat das Gericht erster Instanz die ersten vier abgewiesen und den fünften nicht geprüft, da die gerügte unzulängliche Begründung einer Entscheidung dieser Art nicht ausreiche, um die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.
38 Zum letztgenannten Gesichtspunkt machen die Rechtsmittelführer in ihrer Rechtsmittelschrift keine Ausführungen. Auf die Zurückweisung der übrigen Klagegründe, auf die ihre Klage sich stützt und mit denen die Verletzung höherrangiger Rechtsnormen durch die Kommission gerügt worden ist, ist das negative Ergebnis des Gerichts erster Instanz sowohl dann anwendbar, wenn es sich um Verwaltungsmaßnahmen handelt, als auch dann, wenn es Rechtsetzungsakte sind.
39 Denn die "Mängel", aus denen die Kläger die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidungen (die sie als Verwaltungsmaßnahmen eingestuft hatten) folgern, waren in Wirklichkeit behauptete Verletzungen höherrangiger, den einzelnen schützender Rechtsnormen. Wäre das Vorliegen einer dieser Rechtsverletzungen festgestellt worden, wäre das Ergebnis sowohl dann, wenn die Entscheidungen als Verwaltungshandlungen eingestuft werden, als auch dann, wenn sie als Rechtsetzungsakte qualifiziert werden, das gleiche gewesen. Umgekehrt wäre das Ergebnis bei einer Abweisung der Klage in diesem Punkt unabhängig von der Natur der angeblich rechtswidrigen Handlung irrelevant gewesen.
40 Schließlich habe ich, was die gerügte unzureichende Begründung der Entscheidungen angeht, bereits festgestellt, daß das Rechtsmittel hierzu nichts enthält. Im übrigen ist es klar, daß das Vorliegen eines rein formalen Mangels wie der fehlenden Begründung einer Handlung nicht ausreicht, um die ausservertragliche Haftung der Gemeinschaft auszulösen, die sich angeblich aus dem Inhalt dieses Aktes und seinem Einfluß auf die Rechtsstellung des einzelnen ergibt. In diesem Fall gäbe es keinen Kausalzusammenhang zwischen der formalen Rechtswidrigkeit und dem nachteiligen Ergebnis.
41 Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes kann daher nicht zur Aufhebung des Urteils führen: Selbst wenn man hypothetisch der ihm zugrunde liegenden Ansicht folgen würde, würde sich nichts ergeben, was für die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidungen spräche, die wiederum als Annahme der Klage zugrundegelegt worden ist.
ii) Zum zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes
42 In diesem Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes rügen die Rechtsmittelführer, daß das Gericht erster Instanz in zweifacher Hinsicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstossen habe, indem es a) bei der Prüfung einer Verletzung der Grundrechte des Eigentums und der freien Berufsausübung "nicht den von der Gemeinschaftsrechtsordnung garantierten Schutz des individuellen Grundrechtsinteresses berücksichtigt" habe und b) das Diskriminierungsverbot sowie den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verletzt habe.
a) Die gerügte Grundrechtsverletzung
43 Die Kritik der Rechtsmittelführer in diesem Zusammenhang richtet sich nicht nur gegen das Urteil im ersten Rechtszug, sondern auch im allgemeinen gegen die "Rechtsprechung des Gerichtshofes", die nach ihrer Ansicht "das subjektive Grundrechtsinteresse des einzelnen an der Einhaltung und Achtung seiner individuellen Grundrechtspositionen vernachlässigt".
44 Wie die Kommission richtig ausführt, ist dieser Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes aus zwei Gründen offensichtlich unzulässig. Erstens ist die Berufung auf die angeblich verletzte Rechtsnorm vage und unsubstantiiert. Die Rechtsmittelführer verweisen auf die den Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungstraditionen und die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten ohne nähere Angaben zu machen, und vertreten eine bestimmte Ansicht über den absoluten Vorrang des Eigentumsrechts (und des Rechtes auf unternehmerische Betätigung), für die es weder in den Verfassungstraditionen noch in der zitierten Konvention konkrete normative Anhaltspunkte gibt.
45 Zweitens erscheint die neue Orientierung, die die Rechtsmittelführer ihrem Schadensersatzbegehren zu geben suchen (dieses wird nicht mehr darauf gestützt, daß die Entscheidungen rechtswidrig gewesen seien, sondern darauf, daß sie, obwohl rechtmässig, ihnen ein Sonderopfer zugunsten der Gemeinschaft auferlegten, das sie nur gegen Ersatz des ihnen entstandenen Schadens zu tragen hätten), erstmals in der Rechtsmittelschrift, ohne daß das Gericht erster Instanz in seinem Urteil darüber hätte entscheiden können. Somit handelt es sich um eine neue Frage, die im Rahmen eines Rechtsmittels unzulässig ist, das gerade auf Entscheidung über mögliche Rechtsfehler des angefochtenen Urteils gerichtet ist(8).
b) Die angebliche Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Diskriminierungsverbots
46 Dieser Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ist ebenfalls unzulässig, denn darin beschränken sich a) die Rechtsmittelführer auf eine Verweisung auf ihr Vorbringen in der Klageschrift und der Erwiderung vor dem Gericht erster Instanz und behandeln b) reine Tatsachenfragen wie den Vergleich zwischen mehreren Zonen, in denen die Schweinepest herrschte, bzw. die Angemessenheit der Verwendung von Methoden zur Abgrenzung von Zonen nach verschiedenen technischen Kriterien.
47 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(9) muß ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen. Dieser Anforderung entspricht ein Rechtsmittel nicht, das sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe und Argumente einschließlich derjenigen, die auf ein ausdrücklich vom Gericht zurückgewiesenes Tatsachenvorbringen gestützt sind, zu wiederholen oder wörtlich wiederzugeben.
48 In bezug auf die erwähnten Tatsachenfragen nehme ich Bezug auf meine Ausführungen bei der Untersuchung des ersten Rechtsmittelgrundes.
iii) Zum dritten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes
49 Im letzten Teil ihres zweiten Rechtsmittelgrundes rügen die Rechtsmittelführer, daß Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie 90/425 keine "ausreichende Rechtsgrundlage" für den Erlaß der angefochtenen Entscheidungen darstelle. Praktisch ihr gesamtes Vorbringen hierzu besteht ebenfalls in einer blossen Wiederholung des Vorbringens vor dem Gericht erster Instanz, dessen Urteil dieses Vorbringen geprüft und mit ausführlicher Begründung zurückgewiesen hat.
50 Erneut beschränken sich die Rechtsmittelführer nämlich darauf, ihr vorheriges einschlägiges Vorbringen zu wiederholen, ohne sich mit den begründeten Argumenten des erstinstanzlichen Urteils zur Auslegung der Richtlinie 90/425 gebührend auseinanderzusetzen.
51 Die einzige konkrete Rüge in diesem Zusammenhang betrifft die Randnummer 156, in der das Gericht erster Instanz ausgeführt hat, daß der Gerichtshof "in seinem Urteil vom 26. Mai 1993 in der Rechtssache C-52/92 (Kommission/Portugal, Slg. 1993, I-2961) bereits eine aufgrund des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 ergangene Entscheidung der Kommission für rechtmässig erklärt [hat], die es bestimmten Mitgliedstaaten untersagt hatte, Mastschweine aus Gemeinden mit starker Seuchengefährdung in andere Mitgliedstaaten zu versenden." Nach Ansicht der Rechtsmittelführer lässt sich diese Rechtsprechung nicht gegen ihre Ansicht anführen, da sie sich nicht auf ein innerstaatliches Versendungsverbot eines Mitgliedstaats bezogen habe.
52 Diese Rüge wäre angebracht, wenn das Gericht erster Instanz mit diesen Ausführungen den Teil seines Urteils zu begründen versucht hätte, der die Rechtfertigung der Beschränkungen von Viehtransporten innerhalb eines Mitgliedstaats betrifft. Diesem Zweck dienen jedoch die Randnummern 157 bis 161 des Urteils, nicht die Randnummer 156, die sich auf ein anderes Problem bezieht.
53 In den Randnummern 157 bis 161 seines Urteils hat das Gericht ausgeführt, wie die Richtlinie 90/425 die Versandverbote innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats als Folge der Verbote des Versandes nach anderen Mitgliedstaaten ermöglicht. Demgegenüber gibt Randnummer 156 des Urteils ein Zitat aus der Rechtsprechung nur zu dem Zweck wieder, zu begründen, daß die Richtlinie 90/425 allgemein den Erlaß von Schutzmaßnahmen erlaube.
54 Die Rüge dieser Randnummer des Urteils ist daher offensichtlich unbegründet.
55 Daher ist im Ergebnis festzustellen, daß der erste Rechtsmittelgrund und der zweite Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes unzulässig, der erste sowie der dritte Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes aber unbegründet sind.
56 Nach Artikel 69 § 2 in Verbindung mit den Artikeln 118 und 122 der Verfahrensordnung sind dem Rechtsmittelführer die Kosten des Rechtsmittels aufzuerlegen, wenn das Rechtsmittel zurückgewiesen wird.
Ergebnis
57 Nach allem schlage ich vor,
1. das Rechtsmittel zurückzuweisen;
2. den Rechtsmittelführern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - Urteil Schröder u. a./Kommission (Slg. 1997, II-501).
(2) - Urteile vom 2. März 1994 in der Rechtssache C-53/92 P (Hilti/Kommission, Slg. 1994, I-667, Randnr. 42) und vom 6. April 1995 in den verbundenen Rechtssachen C-241/91 P und C-242/91 P (RTE und ITP/Kommission, Slg. 1995, I-743, Randnr. 67) sowie Urteil vom 17. September 1996 in der Rechtssache C-19/95 P (San Marco/Kommission, Slg. 1996, I-4435, Randnrn. 39 und 40).
(3) - Verbundene Rechtssachen C-46/93 und C-48/93 (Slg. 1996, I-1029, Randnrn. 43-45).
(4) - Generalanwalt Tesauro hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Brasserie du pêcheur und Factortame ausgeführt, daß diese Rechtsprechung insbesondere in bezug auf die Rechtswidrigkeit des den Organen zuzurechnenden Verhaltens "so restriktive Voraussetzungen aufgestellt [hat], daß sie eine tatsächliche Verurteilung eines Gemeinschaftsorgans zur Gewährung von Schadensersatz ausserordentlich erschweren" (Randnr. 63). An anderer Stelle in seinen Schlussanträgen (Anmerkung 76) hat er ausgeführt, daß es auf der Grundlage dieser Rechtsprechung so scheine, als ob alle gemeinschaftlichen Rechtsetzungsakte wirtschaftspolitische Entscheidungen einschlössen.
(5) - Vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 5. Mai 1977 in der Rechtssache 101/76 (Koninklijke Scholten Honig NV/Rat und Kommission, Slg. 1977, 797, Randnrn. 7 und 9).
(6) - Es handelt sich um Entscheidungen, die gemäß der Richtlinie 80/217/EWG des Rates vom 22. Januar 1980 über Maßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest (ABl. L 47, S. 11) und der Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzuechterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt (ABl. L 224, S. 29) erlassen wurden.
(7) - Die Kläger haben dieses Argumentationsschema vertreten. In ihrer Erwiderung vor dem Gericht erster Instanz (Randnrn. 132 ff.) haben sie geltend gemacht, daß auch dann, wenn es sich um Rechtsetzungsakte gehandelt habe, die Voraussetzungen für die Auslösung der ausservertraglichen Haftung der Gemeinschaft erfuellt gewesen seien, denn die Entscheidungen hätten in offensichtlicher und schwerwiegender Weise höherrangige, ihrem Schutz dienende Rechtsnormen verletzt. Diese Normen waren genau die gleichen, auf die sie sich für die Anfechtung der Entscheidungen als Verwaltungsmaßnahmen bezogen hatten (Verletzung des Diskriminierungsverbots und des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit, Verstoß gegen Grundrechte usw.).
(8) - Ich muß einräumen, daß mir diese Orientierung viel interessanter als diejenige erscheint, deren sich die Kläger in ihrer Klage vor dem Gericht erster Instanz bedient haben. Die Frage der ausservertraglichen Haftung der Organe der Gemeinschaft in Fällen, in denen ihre Tätigkeit nicht rechtswidrig war, doch von bestimmten Wirtschaftsteilnehmern ein Sonderopfer verlangt hat, das nicht als eine der gewöhnlichen hinzunehmenden Beschränkungen des Eigentums oder anderer Rechte angesehen werden kann, ist einer eingehenden Untersuchung wert. Die prozessualen und strukturellen Merkmale des Rechtsmittels erlauben ihre Behandlung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens jedoch nicht.
(9) - U. a. Beschlüsse vom 26. April 1993 in der Rechtssache C-244/92 P (Kupka-Floridi/WSA, Slg. 1993, I-2041), vom 26. September 1994 in der Rechtssache C-26/94 P (X/Kommission, Slg. 1994, I-4379) und vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-62/94 P (Turner/Kommission, Slg. 1995, I-3177) sowie Urteil vom 24. Oktober 1996 in der Rechtssache C-73/95 P (Viho/Kommission, Slg. 1996, I-5457, Randnrn. 25 und 26).