ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
6 novembre 2008 (*)
«Manquement d’État – Directive 85/337/CEE – Incidence de certains projets sur l’environnement – Installation de chauffage – Production d’énergie – Incinération partielle de produits dangereux»
Dans l’affaire C‑247/06,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 2 juin 2006,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. U. Wölker et Mme F. Simonetti, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République fédérale d’Allemagne, représentée par M. M. Lumma et Mme C. Schulze-Bahr, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par:
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mme T. Harris, puis par Mme I. Rao, en qualité d’agents, assistées de M. J. Maurici, barrister,
partie intervenante,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. J.-C. Bonichot (rapporteur), J. Makarczyk, L. Bay Larsen et Mme C. Toader, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: M. B. Fülöp, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 26 juin 2008,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en autorisant la construction et l’exploitation d’une installation de combustion pour gaz de bois (ci-après l’«installation») sur le site de la société Nivelsteiner Sandwerke und Sandsteinbrüche GmbH (ci-après «Nivelsteiner Sandwerke») à Herzogenrath, sans réalisation préalable d’une évaluation d’impact sur l’environnement, la République fédérale d’Allemagne a enfreint les obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 1, et de l’annexe I, point 9, de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003 (JO L 156, p. 17, ci‑après la «directive 85/337»).
Le cadre juridique
2        L’article 2 de la directive 85/337 dispose:
«1.      Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences.
Ces projets sont définis à l’article 4.
[...]»
3        L’article 4 de la directive 85/337, dans sa version initiale, disposait:
«1.      Sous réserve de l’article 2, paragraphe 3, les projets appartenant aux classes énumérées à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
2.      Les projets appartenant aux classes énumérées à l’annexe II sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10, lorsque les États membres considèrent que leurs caractéristiques l’exigent.
[…]»
4        L’article 6, paragraphe 2, de la directive 85/337, dans sa version initiale, disposait:
«Les États membres veillent:
–        [...]
–        à ce qu’il soit donné au public concerné la possibilité d’exprimer son avis avant que le projet ne soit entamé.»
5        Aux termes de ce même article, dans sa version issue de la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (JO L 73, p. 5):
«Les États membres veillent à ce que toute demande d’autorisation ainsi que les informations recueillies aux termes de l’article 5 soient mises à la disposition du public dans un délai raisonnable afin de donner au public concerné la possibilité d’exprimer son avis avant que l’autorisation ne soit délivrée.»
6        L’annexe I de la directive 85/337, dans sa version initiale, comprenait le point suivant:
«9.      Installations d’élimination des déchets toxiques et dangereux par incinération, traitement chimique ou stockage à terre.»
7        L’annexe II de cette directive, dans cette même version, visait, quant à elle, à son point 11, sous c), les «installations d’élimination de déchets industriels et d’ordures ménagères (autres que celles visées à l’annexe I)».
8        Aux termes de l’article 4 de la directive 85/337:
«1.      Sous réserve de l’article 2, paragraphe 3, les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
2.      Sous réserve de l’article 2, paragraphe 3, les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II:
a)       sur la base d’un examen cas par cas,
ou
b)      sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre,
si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
3.      Pour l’examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III.
4.      Les États membres s’assurent que les décisions prises par les autorités compétentes en vertu du paragraphe 2 sont mises à la disposition du public.»
9        L’annexe I de la directive 85/337 comprend désormais les points 9 et 10 suivants:
«9.      Installations d’élimination des déchets dangereux (c’est-à-dire des déchets auxquels s’applique la directive 91/689/CEE [du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377 p. 20)], par incinération, traitement chimique, tel que défini à l’annexe II A, point D 9, de la directive 75/442/CEE [du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39)], ou mise en décharge.
10.      Installations d’élimination des déchets non dangereux par incinération ou traitement chimique, tel que défini à l’annexe II A, point D 9, de la directive 75/442/CEE, d’une capacité de plus de 100 tonnes par jour.»
10      L’annexe II de la directive 85/337 comprend, à son point 3, sous a), les «installations industrielles destinées à la production d’énergie électrique, de vapeur et d’eau chaude (projets non visés à l’annexe I)», et, à son point 11, sous b), les «installations d’élimination des déchets (projets non visés à l’annexe I)».
11      Dans sa version initiale, la directive 75/442 définissait, à son article 1er, sous b), l’«élimination» des déchets comme suit:
«‑      le ramassage, le tri, le traitement des déchets, ainsi que leur stockage et leur dépôt sur ou dans le sol,
–        les opérations de transformation nécessaires à leur réutilisation, à leur récupération ou à leur recyclage.»
12      Depuis la modification de la directive 75/442 par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442, telle que modifiée»), son article 1er contient les définitions suivantes:
«e) ‘élimination’: toute opération prévue à l’annexe II A;
f) ‘valorisation’: toute opération prévue à l’annexe II B».
13      Au titre des opérations d’élimination, l’annexe II A de la directive 75/442, telle que modifiée, comprend, en particulier, les points suivants:
«[...] D 9 Traitement physico-chimique non spécifié ailleurs dans la présente annexe, aboutissant à des composés ou à des mélanges qui sont éliminés selon un des procédés énumérés dans la présente annexe (par exemple évaporation, séchage, calcination, etc.) D 10 Incinération à terre [...]»
14      Au titre des opérations de valorisation, l’annexe II B comprend notamment le point «R 2 Recyclage ou récupération des substances organiques qui ne sont pas utilisées comme solvants».
La procédure précontentieuse
15      Le 27 février 2001, Nivelsteiner Sandwerke a déposé une demande de permis de bâtir et d’exploiter l’installation. Cette demande indiquait que les déchets de bois qui y seraient utilisés étaient considérés comme non dangereux au sens de la directive 91/689.
16      Une procédure de consultation du public a été organisée au cours de l’année 2001. Deux expertises ont été réalisées en 2002. La première, datée du 26 juillet 2002, consiste en une «évaluation des incidences sur le site» du projet d’installation, au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7). La seconde expertise a été réalisée par l’organisme de contrôle technique (ci-après le «TÜV») de Rhénanie/Berlin‑Brandebourg.
17      Le 31 juillet 2002, Nivelsteiner Sandwerke a modifié sa demande d’autorisation. Le nouveau projet prévoyait, d’une part, le rehaussement de la cheminée de 45,5 m à 70,5 m et, d’autre part, l’utilisation de déchets de bois relevant de la catégorie des «déchets dangereux» au sens de la directive 91/689. La demande d’autorisation modifiée a été présentée aux services administratifs concernés, aux organismes d’intérêt général et à un comité de citoyens («Bürgerinitiative»).
18      Par lettre de mise en demeure du 17 octobre 2003, la Commission a ouvert une procédure en manquement à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne.
19      La Commission reproche à cet État membre d’avoir enfreint les dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 1, et de l’annexe I, point 9, de la directive 85/337, en délivrant, le 7 novembre 2002, l’autorisation à Nivelsteiner Sandwerke de bâtir et d’exploiter l’installation projetée sans réalisation préalable d’une évaluation d’impact sur l’environnement. Selon elle, cette installation devait être qualifiée d’«installation d’élimination de déchets dangereux» au sens de l’annexe I, point 9, de cette directive, et il était donc impératif de réaliser une évaluation.
20      La République fédérale d’Allemagne a répondu à ces griefs par lettre du 5 février 2004. Elle affirmait que l’installation de Nivelsteiner Sandwerke relevait de l’annexe II de la directive 85/337, en tant qu’installation destinée à la production d’énergie électrique, de vapeur et d’eau chaude. Pour cette raison, elle avait pu estimer la réalisation d’une évaluation d’impact superflue. Cet État membre soutenait également que, indépendamment de la qualification juridique de cette installation, les exigences de la directive 85/337 avaient été pleinement respectées dans la mesure où l’impact du projet sur l’environnement avait été étudié.
21      Considérant toujours que la République fédérale d’Allemagne n’avait pas appliqué correctement la directive 85/337, la Commission lui a envoyé un avis motivé le 21 mars 2005, réitérant les griefs exposés dans la lettre de mise en demeure. La Commission invitait cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
22      Par lettre du 16 juin 2005, la République fédérale d’Allemagne a rejeté de nouveau l’analyse juridique et les griefs de la Commission.
23      C’est dans ces conditions que la Commission a déposé le présent recours.
Sur le recours
Sur la qualification de l’installation en tant qu’installation d’«élimination des déchets» au sens de la directive 85/337
Argumentation des parties
24      La Commission soutient, en substance, que la notion d’«élimination des déchets», au sens de la directive 85/337, englobe aussi bien les opérations d’élimination pures que les opérations de valorisation. En conséquence, elle estime que l’installation de Nivelsteiner Sandwerke est une installation d’élimination de déchets dangereux par incinération, au sens de l’annexe I, point 9, de cette directive.
25      La République fédérale d’Allemagne ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord soutiennent, en substance, que la notion d’«élimination» au sens de la directive 85/337 doit être interprétée dans un sens restrictif, excluant la valorisation des déchets. En conséquence, la République fédérale d’Allemagne et le Royaume-Uni estiment que le projet d’installation de Nivelsteiner Sandwerke doit être classé dans les installations relevant du point 3, sous a), de l’annexe II de la directive 85/337, et non du point 9 de l’annexe I de cette directive.
26      Le Royaume-Uni invite expressément la Cour à revenir sur la jurisprudence issue de l’arrêt du 23 novembre 2006, Commission/Italie (C-486/04, Rec. p. I‑11025), estimant que l’extension de la notion d’élimination est erronée dans son principe, crée une incertitude en ce qui concerne le type de projets relevant du champ d’application de la directive 85/337 et est contraire aux intentions du législateur communautaire.
27      Dans sa réponse au mémoire en intervention du Royaume-Uni, la Commission précise qu’elle ne voit aucune raison de remettre en cause l’interprétation retenue dans l’arrêt Commission/Italie, précité. Elle considère, en effet, que cet arrêt est juridiquement irréprochable, qu’il reflète l’intention du législateur et qu’il crée une situation juridique claire, en établissant expressément que la valorisation relève des installations d’élimination au sens de la directive 85/337.
Appréciation de la Cour
28      Les États membres doivent donner à la directive 85/337 une exécution qui corresponde pleinement aux exigences qu’elle pose compte tenu de son objectif essentiel qui est, ainsi que cela résulte de son article 2, paragraphe 1, que, avant l’octroi d’une autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences (voir, en sens, arrêt du 19 septembre 2000, Linster, C‑287/98, Rec. p. I‑6917, point 52).
29       Au sujet de la notion d’«élimination des déchets» au sens de la directive 85/337, dont celle-ci ne donne aucune définition, la Cour a déjà jugé que la caractéristique essentielle d’une opération de valorisation des déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l’usage d’autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles. Or, une telle caractéristique est étrangère aux conséquences sur l’environnement que peuvent avoir les opérations de valorisation des déchets en elles-mêmes. En effet, ces opérations, tout comme celles d’élimination des déchets, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (voir, en ce sens, arrêt Commission/Italie, précité, points 40 à 42 et jurisprudence citée).
30      Par suite, et ainsi que la Cour l’a déjà jugé, sans qu’il y ait lieu, contrairement à ce que soutient le Royaume-Uni, de revenir sur cette solution, la notion d’«élimination des déchets» au sens de la directive 85/337 est une notion autonome qui doit recevoir une acception de nature à répondre pleinement à l’objectif poursuivi par ce texte. Partant, cette notion, qui n’équivaut pas à celle d’«élimination des déchets» au sens de la directive 75/442, doit être entendue lato sensu comme couvrant l’ensemble des opérations conduisant soit à l’élimination des déchets, au sens strict du terme, soit à leur valorisation (voir arrêt Commission/Italie, précité, point 44; voir également, en ce sens, arrêt du 5 juillet 2007, Commission/Italie, C-255/05, Rec. p. I-5767, points 50 à 53).
31      En conséquence, l’installation de Nivelsteiner Sandwerke, qui a certes pour but de produire de l’énergie mais qui, à cette fin, élimine des déchets dangereux, entre dans la catégorie des installations procédant à l’élimination des déchets dangereux par incinération visée à l’annexe I, point 9, de la directive 85/337. En tant que telle, elle devait être soumise, avant d’être autorisée, à la procédure d’évaluation de ses incidences sur l’environnement, les projets qui relèvent de cette annexe I devant être soumis à une évaluation systématique en application des articles 2, paragraphe 1, et 4, paragraphe 1, de cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne, C‑431/92, Rec. p. I‑2189, point 35).
Sur le respect par la République fédérale d’Allemagne des exigences posées par la directive 85/337
Argumentation des parties
32      Considérant que l’installation relève de l’annexe I de la directive 85/337, la Commission soutient que les exigences relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement, telles que prévues par l’article 4, paragraphe 1, de cette directive n’ont pas été respectées avant l’octroi, le 7 novembre 2002, de l’autorisation à Nivelsteiner Sandwerke. À cet égard, elle relève deux violations de cette directive.
33      La Commission soutient, en premier lieu, que les dispositions de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 85/337 relatives à la participation du public n’ont pas été respectées. Elle fait valoir, à cet égard, que la participation du public a été, en l’espèce, organisée uniquement sur la base du dossier de la demande initiale d’autorisation du 27 février 2001.
34      Toutefois, les termes de la demande d’autorisation auraient été modifiés par la suite, à savoir le 31 juillet 2002, et aucune nouvelle information du public n’aurait été organisée alors que la modification de la demande d’autorisation aurait eu pour effet de faire passer le projet de l’annexe II à l’annexe I de la directive 85/337, c’est-à-dire à la catégorie des installations d’élimination des déchets dangereux pour laquelle la formalité prévue à l’article 6, paragraphe 2, de cette directive est obligatoire.
35      La Commission ajoute que la consultation du public n’a de sens que si elle est organisée aussi lorsqu’un projet fait l’objet d’une modification importante comme celle qui, en l’espèce, a conduit à faire passer l’installation de l’annexe II à l’annexe I de la directive 85/337.
36      En second lieu, la Commission soutient que les incidences de l’installation de Nivelsteiner Sandwerke sur l’environnement n’ont pas été suffisamment étudiées, en particulier celles résultant de la modification, le 31 juillet 2002, de la demande d’autorisation déposée le 27 février 2001 auprès de l’autorité compétente.
37      Elle observe à cet égard, d’une part, que le rapport du 26 juillet 2002 réalisé au titre de la directive 92/43 est antérieur à la modification en cause et qu’il ne peut, dès lors, l’avoir prise en compte. D’autre part, aucun élément du dossier ne permettrait d’établir que cette même modification aurait été prise en considération par le TÜV dans son rapport du 17 octobre 2002. La République fédérale d’Allemagne n’aurait, de ce dernier point de vue, apporté aucun élément de réponse à l’avis motivé.
38      Il ressortirait, au contraire, de la décision d’autorisation du 7 novembre 2002 elle-même que l’autorité compétente aurait renoncé à une nouvelle étude d’environnement, ce que cet État membre confirmerait d’ailleurs, et les termes de cette même décision d’autorisation ne permettraient nullement de penser que les incidences sur l’environnement du projet modifié de l’installation auraient été prises en compte.
39      De plus, la Commission affirme qu’il ressort de la décision d’autorisation du 7 novembre 2002 qu’il a été renoncé à la réalisation d’une évaluation d’impact sur l’environnement, ce qui aurait été confirmé par la République fédérale d’Allemagne dans sa réponse du 5 février 2004, en ce qu’elle indiquait qu’une «évaluation d’impact sur l’environnement était superflue». La teneur de cette décision d’autorisation ne permettrait pas de prouver que les incidences de l’installation de Nivelsteiner Sandwerke sur l’environnement ont effectivement été évaluées, ladite décision se référant d’ailleurs non pas au rapport du TÜV, mais à d’autres expertises du TÜV Köln et du RW TÜV.
40      La République fédérale d’Allemagne soutient qu’il lui revenait de déterminer si une évaluation d’impact sur l’environnement était nécessaire, dans la mesure où l’installation de Nivelsteiner Sandwerke relevait, selon elle, de l’annexe II de la directive 85/337 et qu’elle avait respecté la procédure prévue à l’article 4, paragraphe 2, de cette directive.
41      À titre subsidiaire, elle fait valoir que la procédure formelle, avec consultation du public, qui a abouti à la décision d’autorisation, répondait aux exigences de l’article 6 de la directive 85/337. À cet égard, elle relève que l’ensemble des étapes de la procédure prévue par cette directive ont été respectées, à savoir que la demande d’autorisation comprenait l’ensemble des annexes exigées, que le public et les autorités administratives ont été impliqués et leur avis pris en compte, et, enfin, que la demande ainsi que ses annexes ont été mises à disposition pour consultation du public durant un mois. De plus, les incidences sur l’environnement auraient été suffisamment examinées, ce qu’elle aurait indiqué à la Commission par courriers des 5 février 2004 et 16 juin 2005.
42      La République fédérale d’Allemagne affirme que, contrairement à ce que soutient la Commission, un complément d’évaluation des incidences sur l’environnement a été fourni à la suite de la modification du projet de l’installation, que les autorités compétentes l’ont pris en compte pour accorder l’autorisation et que ces éléments ont été portés à la connaissance de la Commission. Ces mêmes éléments auraient été transmis aux organismes d’intérêt général concernés et à un comité de citoyens. Tant le rapport du TÜV que celui rendu au titre de la directive 92/43, d’ailleurs joints au dossier d’autorisation, tiendraient également compte des modifications apportées à ce projet.
43      La République fédérale d’Allemagne fait aussi valoir qu’il n’était pas nécessaire de procéder à une nouvelle consultation du public, selon la procédure de l’article 6 de la directive 85/337, à la suite de la modification de la demande d’autorisation le 31 juillet 2002, dès lors que ledit projet n’avait subi aucun changement substantiel et que ses incidences sur l’environnement se trouvaient réduites.
44      Elle en conclut que la Commission n’a pas rapporté la preuve, qui lui incombe, du manquement allégué.
Appréciation de la Cour
–       Sur l’évaluation des incidences du projet de l’installation de Nivelsteiner Sandwerke sur l’environnement
45      Ainsi que le soutient la République fédérale d’Allemagne, le rapport du TÜV prend en compte et analyse les modifications apportées au projet initial de l’installation et mentionne, notamment, la nouvelle hauteur de la cheminée ainsi que les effets de l’incinération de déchets dangereux. La Commission a d’ailleurs, en substance, admis, lors de l’audience, que ce rapport évalue effectivement les incidences du projet modifié sur l’environnement.
46      Il résulte également du dossier, des débats devant la Cour et du contenu même de l’autorisation accordée à Nivelsteiner Sandwerke par la Bezirkregierung Arnsberg, le 7 novembre 2002, qui en fait expressément état, que cette autorité a bien pris en compte ledit rapport dans sa totalité afin de statuer sur la demande dont elle était saisie.
47      Dans ces conditions, la Commission ne rapporte pas la preuve, qui lui incombe, de ce que l’autorisation accordée ne tiendrait pas compte de l’évaluation des incidences sur l’environnement du projet modifié de l’installation.
48      Il y a lieu, par suite, de rejeter le premier grief soulevé par la Commission tiré de l’insuffisante évaluation des incidences du projet sur l’environnement.
–       Sur la consultation du public
49      En ce qui concerne la consultation du public, il est vrai que, en vertu de l’article 6 de la directive 85/337, la demande d’autorisation ainsi que l’ensemble des informations énumérées à l’article 5 de cette directive, au nombre desquelles figurent la description du projet, les données nécessaires à l’identification et à l’évaluation de ses effets sur l’environnement ainsi que les mesures envisagées pour les réduire, doivent être mises à la disposition du public qui doit pouvoir donner son avis avant que l’autorisation ne soit accordée.
50      Toutefois, il résulte des différents éléments produits et des débats devant la Cour que les incidences sur l’environnement du projet modifié de l’installation de Nivelsteiner Sandwerke sont notablement réduites par rapport à celles du projet initial, alors même que l’installation projetée, du fait de ces modifications, ne relève plus de l’annexe II de la directive 85/337, mais relève de l’annexe I de celle-ci. C’est compte tenu de cette circonstance que l’administration compétente a renoncé à une consultation publique au sens de l’article 6 de la directive 85/337.
51      Dans ces conditions, la Commission ne rapporte pas la preuve que la République fédérale d’Allemagne aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette même disposition.
52      Il y a lieu, par conséquent, de rejeter le second grief soulevé par la Commission, tiré du défaut de consultation valable du public.
53      Aucun des deux griefs invoqués par la Commission n’étant fondé, le recours doit être rejeté.
Sur les dépens
54      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République fédérale d’Allemagne ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
55      Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Royaume-Uni supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
3)      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supporte ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.