62021TJ0489_RES
Mål T‑489/21
Konungariket Spanien
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) av den 2 juli 2025
”Statligt stöd – Digital television – Stöd till utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre tätbebyggda områden (utanför Kastilien-La Mancha) – Beslut att förklara stödet olagligt och oförenligt med den inre marknaden – Beslut att inleda det formella granskningsförfarandet – Artikel 6.1 i förordning (EU) 2015/1589 – Begreppet stödordning – Selektivitet – Bevisbörda – Teknikneutralitet – Fördel – Obehörig vinst”
Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Beslut av kommissionen i vilket det fastställs att ett stöd är oförenligt med den inre marknaden och i vilket det förordnas att stödet ska återkrävas – Ogiltigförklaring på grund av otillräcklig motivering – Återupptagande av kommissionens handläggning av ärendet – Skyldighet att anta ett nytt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet – Föreligger inte
(Artiklarna 108.2 och 266 FEUF)
(se punkterna 28–34)
Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Grunder som kan åberopas mot ett beslut av kommissionen om statligt stöd – Grunder som åberopats av berörda parter mot ett beslut i vilket ett stöd förklaras vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden och i vilket det förordnas att stödet ska återbetalas – Grunder avseende beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet – Upptagande till sakprövning
(Artiklarna 108.2 och 263 FEUF)
(se punkt 40)
Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Beslutet att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Beslut om att ge berörda parter möjlighet att delta på ett effektivt sätt i det formella granskningsförfarandet – Resumé av relevanta faktiska och rättsliga omständigheter – Gemensam bedömning av selektivitetskriterierna och kriterierna för ekonomisk fördel – Tillåtlighet
(Artikel 108.2 FEUF; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 1 h och 6.1)
(se punkterna 45–53, 62–64 och 74)
Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Administrativt förfarande – Kommissionens skyldighet att uppmana berörda parter att inge yttranden – Kommissionens skyldighet att underrätta den berörda medlemsstaten om övriga berörda parters synpunkter på beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet – Räckvidd
(Artikel 108 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 6)
(se punkterna 90–93)
Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen vari det konstateras att statsstödsreglerna har överträtts – Retroaktiv verkan av ogiltigförklaringen – Ett nytt beslut vari det fastställs att ett stöd är olagligt och oförenligt med den inre marknaden och i vilket det förordnas att stödet ska återkrävas – Tillåtlighet – Villkor – Beslut som antagits med iakttagande av såväl domskälen som domslutet i domen om ogiltigförklaring
(Artikel 266 FEUF)
(se punkterna 99–106)
Unionsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Villkor – Tydliga försäkringar från administrationen – Föreligger inte
(se punkterna 107 och 108)
Stöd som ges av en medlemsstat – Administrativt förfarande – Kommissionens skyldigheter – Principen om god förvaltningssed – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Åsidosättande – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1)
(se punkterna 112–114)
Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Stödordning – Begrepp – Bedömningskriterier – Stödordning som grundas på en gemensam bestämmelse – Inga ytterligare genomförandeåtgärder krävs för beviljande av individuellt stöd – Allmän och abstrakt definition av stödmottagare – Villkor som är uppfyllda
(Rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 d)
(se punkterna 119–129, 157–159 och 178–181)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Offentlig finansiering till stöd för digitaliseringen av radio- och tv-sändningar i vissa områden – Bedömningskriterier – Fastställande av referensramen
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 186–189 och 194–203)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Differentiering mellan företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med hänsyn till syftet med referenssystemet – Bedömning på grundval av den situation som förelåg vid den tidpunkt då den aktuella åtgärden vidtogs – Bevisbörda
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 207, 227–233 och 236–239)
Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Beräkning av det belopp som ska återkrävas och fastställande av till vilka personer återkravsbesluten ska riktas – Kommissionen har lämnat nödvändiga och tillräckliga uppgifter
(Artikel 108 FEUF)
(se punkterna 274–287)
Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Återställande av den tidigare rådande situationen – Åsidosättande av principerna om proportionalitet och likabehandling – Föreligger inte
(Artikel 108 FEUF)
(se punkterna 307–311)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stödmottagarna ges en fördel – Mål som staten eftersträvar – Saknar betydelse
(Artikel 107 FEUF)
(se punkterna 315 och 316)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stödmottagarna ges en fördel – Offentlig finansiering till stöd för digitaliseringen av radio- och tv-sändningar i vissa områden – Urval av stödmottagare efter anbudsförfaranden som inte är teknikneutrala – Anbudsförfaranden som inte utesluter att det föreligger en fördel
(Artikel 107.1 FEUF; kommissionens meddelande 2016/C‑262/01, punkterna 89, 93, 95 och 96)
(se punkterna 322–328)
Resumé
Tribunalen (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) ogillar Konungariket Spaniens talan om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut av den 10 juni 2021 om det statliga stöd som Spanien har genomfört till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden. (
1
) Tribunalen har därvid bland annat att pröva huruvida Spaniens rätt till försvar har iakttagits under det administrativa förfarande som föregick det angripna beslutet, mot bakgrund av att nämnda beslut ersatte ett tidigare meddelat beslut som hade ogiltigförklarats av domstolen.
Spanien har lagstiftat om att främja en övergång från analoga sändningar till digitala sändningar i landet. År 2005 antog Spanien därvid ett kungligt dekret (
2
) varigenom privata och offentliga nationella sändningsföretag åläggs att säkerställa att 95 respektive 98 procent av befolkningen har tillgång till digital markbunden television.
För att uppnå dessa täckningsmål beslutade de spanska myndigheterna bland annat att bevilja en offentlig finansiering i syfte att stödja digitaliseringen i vissa avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien och särskilt inom de autonoma enheternas regioner i dessa områden.
Efter att ha mottagit ett klagomål i detta avseende inledde kommissionen ett formellt granskningsförfarande i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF avseende hela Spanien, med undantag av Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (den autonoma regionen Kastilien-La Mancha). Efter detta förfarande konstaterade kommissionen att statligt stöd hade beviljats operatörerna av plattformen för markbunden television för användning, underhåll och drift av nätverket för digital markbunden television i de mindre urbaniserade och avlägsna områdena i fråga. Genom att kvalificera detta stöd som olagligt och oförenligt med den inre marknaden, med undantag för det stöd som beviljats i enlighet med principen om teknikneutralitet, förordnade kommissionen att stödet skulle återkrävas genom beslut 2014/489. (
3
)
Tribunalen ogillade i sex separata domar talan om ogiltigförklaring av detta beslut. (
4
) Dessa domar överklagades till domstolen som ogillade överklagandena, (
5
) förutom överklagandet av tribunalens dom i målet Comunidad Autónoma de Galicia och Retegal/kommissionen. (
6
) Domstolen upphävde nämligen därvid den överklagade domen och ogiltigförklarade kommissionens beslut 2014/489 på grund av bristfällig motivering av den aktuella åtgärdens selektivitet. (
7
)
Till följd av denna dom antog kommissionen ett nytt beslut, i vilket den bland annat konstaterade att de åtgärder som de spanska myndigheterna hade vidtagit för att säkerställa utbyggnaden av digital television i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien, med undantag för den autonoma regionen Kastilien-La Mancha (nedan kallad den aktuella åtgärden), utgjorde en stödordning som finansierades direkt från spanska statsbudgeten eller genom vissa autonoma regioners och lokala organs budgetar och gav en selektiv fördel till operatörer av det markbundna nätet. Eftersom kommissionen dessutom ansåg att denna åtgärd var oförenlig med den inre marknaden och att det förfarande för förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF inte hade iakttagits, förordnade kommissionen att det beviljade stödet skulle återkrävas.
Spanien väckte talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av detta beslut, vilken ogillas i sin helhet.
Tribunalens bedömning
Till stöd för sin talan har Spanien gjort gällande att kommissionen åsidosatt landets rätt till försvar under det administrativa förfarande som ledde fram till antagandet av det angripna beslutet.
Spanien har först och främst gjort gällande att kommissionen, efter ogiltigförklaringen av beslut 2014/489, borde ha antagit ett nytt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet.
Tribunalen erinrar i detta avseende om att vid ogiltigförklaring av en rättsakt som avslutar ett administrativt förfarande bestående av olika handläggningsetapper, kan det förfarande som syftar till att ersätta denna rättsakt återupptas på exakt det stadium där rättsstridigheten uppstod. Eftersom domstolen ogiltigförklarade beslut 2014/489 på grund av bristande motivering, inträffade beslutets rättsstridighet vid tidpunkten för dess antagande och avser inte det föregående förfarandet, vilket domstolen inte har uttalat sig om. Av detta följer att kommissionen inte behövde göra om hela förfarandet enligt artikel 108 FEUF för att följa domen om ogiltigförklaring.
Tribunalen underkänner därefter Spaniens kritik mot selektivitetsanalysen i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet. Efter att ha påpekat att denna invändning ska bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i förordning nr 659/1999, (
8
) erinrar tribunalen om att enligt artikel 6 i denna förordning innehåller beslutet att inleda förfarandet en preliminär bedömning av både kvalificeringen av åtgärden som statligt stöd och av dess förenlighet med den inre marknaden. Begreppen fördel och selektivitet kan, även om de utgör två separata kriterier, prövas gemensamt, som det ”tredje villkoret” i artikel 107.1 FEUF, avseende förekomsten av en ”selektiv fördel”.
Mot bakgrund av dessa preciseringar konstaterar tribunalen, med beaktande av arten av beslutet om inledande av det formella granskningsförfarandet och dess innehåll, liksom av det sammanhang som beslutet fattades i, att Konungariket Spanien kunde förstå varför kommissionen preliminärt ansåg att den aktuella åtgärden tycktes ge en selektiv fördel till i synnerhet operatörer av det markbundna nätet jämfört med operatörer av nät som fungerade med annan teknik, i synnerhet satellitteknik, vilka konkurrerade med de förstnämnda om den sändning av den digitala tv-signalen som avses med den rättsordning som reglerar övergången till digital television i Spanien. Det kan dessutom konstateras att motiveringen i beslutet om inledande avseende den aktuella åtgärdens selektiva karaktär också gjorde det möjligt för Spanien att lägga fram sin ståndpunkt i frågan, i synnerhet om jämförbarheten mellan markbunden teknik och satellitteknik.
Tribunalen underkänner för övrigt Spaniens invändningar om att landets rätt till försvar har åsidosatts, i det att selektivitetsanalysen i det angripna beslutet är ny och grundar sig på nya omständigheter som Spanien inte har underrättats om. Vad gäller den aktuella åtgärdens selektivitet understryker tribunalen att beslutet om inledande och det alternativa resonemang som anges i det angripna beslutet i huvudsak grundar sig på samma antagande och att beslutet om inledande innehöll en tillräcklig motivering i detta avseende. Dessutom var de påstått nya omständigheter som Spanien åberopat inte okända för Spanien och kan under alla omständigheter inte anses utgöra en väsentlig grund för kommissionens slutsats att den aktuella åtgärden var selektiv.
Slutligen konstaterar tribunalen att kommissionen, i motsats till vad Spanien har gjort gällande, enligt artikel 6.2 i förordning 2015/1589 (
9
) inte var skyldig att delge Spanien de synpunkter som mottagits från andra berörda parter som svar på en begäran om upplysningar som skickats efter ogiltigförklaringen av beslut 2014/489, eftersom kommissionen enligt denna bestämmelse endast är skyldig att lämna ut synpunkter från berörda parter över beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet.
Efter att således ha underkänt samtliga invändningar om åsidosättande av Spaniens rätt till försvar, underkänner tribunalen vidare de anmärkningar som i huvudsak avser ett åsidosättande av artikel 107.1 FEUF på grund av en felaktig bedömning av selektivitetsvillkoret. I detta avseende har Spanien bland annat kritiserat kommissionen för att inte ha gjort någon konkret och uttömmande granskning av jämförbarheten mellan situationerna i fråga och för att ha slagit fast att markbunden teknik och satellitteknik var jämförbara enbart på grundval av ett potentiellt konkurrensförhållande.
I det sistnämnda avseendet erinrar tribunalen om att en åtgärd är selektiv om den innebär en differentiering mellan företag som befinner sig i en jämförbar faktisk och rättslig situation med avseende på målet för referenssystemet.
I och med att målet för referenssystemet i det nu aktuella fallet är överföring av digitala sändningar, får kommissionen enligt tribunalen anses ha gjort en riktig bedömning när den i det angripna beslutet bedömde att både operatörer av den markbundna plattformen och operatörer av satellitplattformen kunde säkerställa denna överföring. Dessa omständigheter talar för att det i motsats till vad Spanien har påstått finns skäl att medge att det föreligger ett aktuellt, inte potentiellt, konkurrensförhållande mellan den markbundna plattformen och satellitplattformen.
Kommissionen hade inte heller dragit slutsatsen att de aktuella situationerna var jämförbara enbart på grund av det aktuella eller potentiella konkurrensförhållandet mellan den markbundna plattformen och satellitplattformen. Det framgår nämligen av det angripna beslutet att kommissionen beaktade en rad omständigheter som gjorde att de två aktuella teknikerna liknade varandra med avseende på målet om överföring av den digitala sändningssignalen.
I motsats till vad Spanien hävdat underlät kommissionen inte heller att beakta flera faktiska och rättsliga omständigheter som skiljer sig mellan den markbundna plattformen och satellitplattformen
Tribunalen underkänner i detta avseende bland annat argumentet att kommissionen, genom att inte grunda sin analys på en undersökning av kostnadsskillnaden mellan markbunden teknik och satellitteknik, skulle ha kastat om den bevisbörda för selektivitet som låg på kommissionen.
Det ankommer visserligen på kommissionen att lägga fram bevis för att det föreligger statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och följaktligen även bevis för att villkoret för beviljande av en selektiv fördel till stödmottagarna är uppfyllt. Det ankommer emellertid inte på kommissionen att på eget initiativ och då det saknas indicier i detta hänseende söka efter alla de uppgifter som skulle kunna ha en koppling till ärendet som den har att avgöra, även om sådana uppgifter finns allmänt tillgängliga.
Av detta följer att det i det nu aktuella fallet var Spaniens sak att förse kommissionen med alla upplysningar och omständigheter som kunde göra det möjligt för kommissionen att pröva huruvida argumentet avseende kostnadsskillnaden mellan markbunden teknik och satellitteknik var välgrundat, i förekommande fall efter att under det formella granskningsförfarandet ha anmodats att lägga fram alla relevanta upplysningar för detta ändamål.
Talan kan inte heller vinna bifall på de övriga grunder som Spanien har åberopat. Tribunalen ogillar därför Spaniens talan om ogiltigförklaring i dess helhet.
(
1
)	Kommissionens beslut (EU) 2021/2034 av den 10 juni 2021 om det statliga stöd SA.28599 (C‑23/2010) (f.d. NN 36/2010, f.d. CP 163/2009) som Spanien har genomfört till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden (utanför Kastilien-La Mancha) (EUT L 417, 2021, s. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (kungligt dekret 944/2005 om godkännande av det nationella teknikprogrammet för digitala markbundna tv-sändningar) av den 29 juli 2005 (BOE nr 181, av den 30 juli 2005, s. 27006).
(
3
)	Kommissionens beslut 2014/489/EU av den 19 juni 2013 om det statliga stöd SA.28599 (C‑23/2010 [f.d. NN 36/2010, f.d. CP 163/2009]) som Konungariket Spanien har genomfört till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden (utanför Kastilien-La Mancha) (EUT L 217, 2014, s. 52).
(
4
)	Dom av den 26 november 2015, Spanien/kommissionen (T‑461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom och Retevisión I/kommissionen (T‑541/13, ej publicerad, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/kommissionen (T‑487/13, ej publicerad, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña och CTTI/kommissionen (T‑465/13, ej publicerad, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia och Retegal/kommissionen (T‑463/13 och T‑464/13, ej publicerad, EU:T:2015:901), och Comunidad Autónoma del País Vasco och Itelazpi/kommissionen (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Dom av den 20 december 2017, Spanien/kommissionen (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003), och dom Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl./kommissionen (C‑66/16 P-C‑69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Dom av den 26 november 2015, Comunidad Autónoma de Galicia och Retegal/kommissionen (T‑463/13 och T‑464/13, ej publicerad, EU:T:2015:901).
(
7
)	Dom av den 20 december 2017, Comunidad Autónoma de Galicia och Retegal/kommissionen (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i fördraget om Europeiska gemenskapen (EGT L 83, 1999, s. 1).
(
9
)	Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9).