ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
19 juin 2003 (1)
«Sécurité sociale - Prestations de vieillesse - Nouveau calcul - Répétition de l'indu - Prescription - Droit applicable - Modalités procédurales - Notion»
Dans l'affaire C-34/02,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Tribunale ordinario di Roma (Italie) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Sante Pasquini
et
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1), ainsi que du règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement n° 1408/71, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement n° 118/97,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. M. Wathelet, président de chambre, MM. C. W. A. Timmermans, D. A. O. Edward, P. Jann et A. Rosas (rapporteur), juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour M. Pasquini, par Mes R. Ciancaglini et M. Rossi, avvocati,
-     pour l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), par Mes A. Todaro, A. Riccio et N. Valente, avvocati,
-    pour le gouvernement italien, par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. M. Massella Ducci Teri, avvocato dello Stato,
-    pour le gouvernement autrichien, par Mme C. Pesendorfer, en qualité d'agent,
-    pour le gouvernement portugais, par MM. L. Fernandes et S. Pizarro, en qualité d'agents,
-    pour la Commission des Communautés européennes, par Mme H. Michard et M. A. Aresu, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de M. Pasquini, représenté par Me M. Rossi, de l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), représenté par Me A. Riccio, du gouvernement italien, représenté par M. A. Cingolo, avvocato dello Stato, et de la Commission, représentée par M. A. Aresu, à l'audience du 16 janvier 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 6 mars 2003,
rend le présent
Arrêt
1.
Par ordonnance du 24 janvier 2002, parvenue au greffe de la Cour le 8 février suivant, le Tribunale ordinario di Roma a posé à la Cour trois questions préjudicielles sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, ci-après le «règlement n° 1408/71»), ainsi que du règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement n° 1408/71, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement n° 118/97 (ci-après le «règlement n° 574/72»).
2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant M. Pasquini à l'Istituto nazionale della previdenza sociale (Office national de sécurité sociale, ci-après l'«INPS») au sujet d'une décision de l'INPS imposant à M. Pasquini de restituer des montants indûment perçus au titre d'une pension de vieillesse.
Le cadre réglementaire
La réglementation communautaire
3.
L'article 49 du règlement n° 1408/71, qui fait partie du chapitre 3, intitulé «Vieillesse et décès (pensions)», du titre III de ce règlement, établit les modalités de calcul des prestations notamment lorsque l'intéressé ne réunit pas simultanément les conditions requises par toutes les législations sous lesquelles des périodes d'assurance ou de résidence ont été accomplies. Il dispose:
«1.    Si l'intéressé ne réunit pas, à un moment donné, les conditions requises pour le service des prestations par toutes les législations des États membres auxquelles il a été assujetti, compte tenu le cas échéant de l'article 45 et/ou de l'article 40 paragraphe 3, mais satisfait seulement aux conditions de l'une ou de plusieurs d'entre elles, les dispositions suivantes sont applicables;
a)     chacune des institutions compétentes appliquant une législation dont les conditions sont remplies calcule le montant de la prestation due, conformément à l'article 46;
[...]
2.    La prestation ou les prestations accordées au titre de l'une ou de plusieurs des législations concernées, dans le cas visé au paragraphe 1, font d'office l'objet d'un nouveau calcul conformément à l'article 46, au fur et à mesure que les conditions requises par l'une ou plusieurs des autres législations auxquelles l'intéressé a été assujetti viennent à être remplies, compte tenu le cas échéant de l'article 45 et compte tenu une nouvelle fois, le cas échéant, du paragraphe 1. [...]
3.    Un nouveau calcul est effectué d'office conformément au paragraphe 1 et sans préjudice de l'article 40 paragraphe 2, lorsque les conditions requises par l'une ou plusieurs des législations en question cessent d'être remplies.»
4.
Les articles 94, 95, 95 bis et 95 ter du règlement n° 1408/71, qui sont des dispositions transitoires applicables à la suite de l'entrée en vigueur de ce règlement ou de ses modifications, contiennent chacun des dispositions similaires relatives à des demandes de révision de calculs de pensions, compte tenu des nouvelles dispositions applicables. Ces dispositions prévoient en substance que:
-    si la demande est présentée dans un délai de deux ans à partir de la date d'application de la nouvelle disposition, les droits ouverts en vertu de celle-ci sont acquis à partir de cette date, sans que les dispositions de la législation de tout État membre relatives à la déchéance ou à la prescription des droits puissent être opposées à l'intéressé (articles 94, paragraphe 6, 95, paragraphe 6, 95 bis, paragraphe 5, et 95 ter, paragraphe 6);
-    si la demande est présentée après l'expiration du délai de deux ans suivant la date d'application de la nouvelle disposition, les droits qui ne sont pas frappés de déchéance ou qui ne sont pas prescrits sont acquis à partir de la date de la demande, sous réserve de dispositions plus favorables de la législation de tout État membre (articles 94, paragraphe 7, 95, paragraphe 7, 95 bis, paragraphe 6, et 95 ter, paragraphe 7).
5.
L'article 49 du règlement n° 574/72 prévoit que, en cas de recalcul, de suppression ou de suspension d'une prestation de vieillesse, l'institution qui a pris cette décision la notifie sans délai à l'intéressé et à chacune des institutions à l'égard desquelles l'intéressé a un droit, le cas échéant par l'intermédiaire de l'institution d'instruction, c'est-à-dire, selon les articles 36 et 41 du règlement n° 574/72, en principe, l'institution du lieu de résidence de l'intéressé.
6.
L'article 111 du règlement n° 574/72 traite de la collaboration entre institutions de sécurité sociale de différents États membres en vue de récupérer des montants payés indûment. Il prévoit ainsi, notamment, qu'une institution d'un État membre qui a versé à un bénéficiaire de prestations certaines sommes en trop peut demander à l'institution de tout autre État membre, débitrice de prestations en faveur de ce bénéficiaire, de retenir le montant payé en trop sur les sommes que celle-ci verse audit bénéficiaire. Cette dernière institution opère la retenue dans les conditions et limites prévues pour une telle compensation par la législation qu'elle applique comme s'il s'agissait de sommes versées en trop par elle-même et transfère le montant retenu à l'institution créancière.
7.
L'article 112 du règlement n° 574/72 vise le cas où la récupération des sommes est impossible. Il est rédigé comme suit:
«Lorsqu'une institution a procédé à des paiements indus, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une autre institution, et que leur récupération est devenue impossible, les sommes en question restent définitivement à la charge de la première institution, sauf dans le cas où le paiement indu est le résultat d'une action dolosive.»
La législation italienne
La législation applicable en matière de pensions des travailleurs migrants
8.
L'article 8 de la loi n° 153, du 30 avril 1969 (supplément ordinaire à la GURI n° 111, du 30 avril 1969), dispose:
«Les ressortissants italiens, dont les situations d'assurance ont été transférées de l'Istituto nazionale della previdenza sociale à l'Institut national d'assurances sociales libyen en vertu de l'article 12 de l'accord italo-libyen du 2 octobre 1956, ratifié par la loi n° 843, du 17 août 1957, et qui ont acquis un droit à pension à la charge de l'assurance libyenne avant le 31 décembre 1965, perçoivent de l'Istituto nazionale della previdenza sociale, à compter du 1er janvier 1969, et totalement à la charge du Fondo per l'adeguamento delle pensioni (Fonds d'adaptation des pensions) une augmentation du complément visé à l'article 15 de la loi n° 1338, du 12 août 1962, pour atteindre le montant mensuel des pensions minimales prévues par l'assurance obligatoire couvrant l'invalidité, la vieillesse et les ayants droit des travailleurs salariés.
Les pensions minimales visées à l'alinéa précédent sont aussi dues, à compter de la même date, aux titulaires d'une pension qui ont acquis ce droit en vertu du cumul des périodes d'assurance et de cotisation prévu par des accords ou conventions internationaux en matière d'assurances sociales.
Aux fins de l'attribution des pensions minimales précitées, il est tenu compte de l'éventuel montant de pension versé au prorata, en vertu de ce cumul, par des organismes d'assurance étrangers.
Les travailleurs émigrés qui remplissent les conditions requises pour l'ouverture du droit à pension en vertu du cumul des périodes d'assurance et de cotisation visé au deuxième alinéa ont droit, notamment sur la base du certificat provisoire délivré par les organismes étrangers compétents, à la liquidation d'une avance sur la pension, qui est complétée pour atteindre la pension minimale. Les titulaires d'une autre pension n'ont pas droit à ce complément et il est récupéré en relation avec les montants éventuellement versés au prorata par des organismes d'assurance étrangers.»
La législation applicable à la prescription et à la répétition de l'indu
9.
L'article 2946 du code civil italien prévoit un délai général de prescription des créances de dix ans.
10.
L'article 52, paragraphe 1, de la loi n° 88, du 9 mars 1989, portant restructuration de l'Office national de sécurité sociale et de l'Office national d'assurance contre les accidents du travail (supplément ordinaire à la GURI n° 60, du 13 mars 1989), prévoit, notamment, que le montant des pensions de vieillesse peut être rectifié en cas d'erreur commise lors de l'attribution ou du paiement. Selon le paragraphe 2 du même article, il n'est procédé à une répétition des montants indûment perçus qu'en cas de dol du titulaire de la pension.
11.
L'article 13, paragraphe 1, de la loi n° 412, du 30 décembre 1991, portant dispositions en matière de finances publiques (GURI n° 305, du 31 décembre 1991), adopté en tant qu'interprétation authentique de l'article 52 de la loi n° 88/89, précise que l'omission ou la communication incomplète de la part du pensionné de faits ayant une incidence sur le droit à pension ou sur son montant et qui ne sont pas déjà connus de l'organisme compétent autorise ce dernier à procéder à la répétition des sommes indûment perçues.
12.
L'article 13, paragraphe 2, de la même loi est rédigé comme suit:
«L'INPS contrôle, une fois par an, les revenus des pensionnés et leur incidence sur le montant ou sur le droit aux prestations de pension; dans le courant de l'année qui suit, l'INPS procède à la récupération des sommes éventuellement payées en excédent.»
13.
L'article 1er, paragraphes 260 à 265, de la loi n° 662, du 23 décembre 1996, portant mesures de rationalisation des finances publiques (supplément ordinaire n° 233 à la GURI n° 303, du 28 décembre 1996), a introduit une exception au principe de la répétition de l'indu pour les paiements indus en matière de sécurité sociale. Il prévoit que les prestations de pension indûment versées par des organismes publics de prévoyance obligatoire, pour les périodes antérieures au 1er janvier 1996, ne donnent pas lieu à répétition si les personnes concernées ont perçu, pour l'année 1995, un revenu personnel imposable d'un montant égal ou inférieur à 16 000 000 ITL. Si ce revenu personnel imposable est d'un montant supérieur à cette somme, il n'y a pas lieu de répéter l'indu dans les limites d'un quart du montant perçu. La répétition s'effectue par mensualités et sans intérêts, sous la forme d'une retenue directe sur la pension, cette retenue ne pouvant excéder un cinquième de la pension.
14.
Des dispositions similaires ont été adoptées en 2001 pour ce qui concerne les paiements indus relatifs à des périodes antérieures au 1er janvier 2001.
Le litige au principal
15.
M. Pasquini a travaillé successivement en Italie (140 semaines), en France (336 semaines) et au Luxembourg (1 256 semaines).
16.
À la suite d'une demande présentée le 5 février 1987, l'intéressé a obtenu de l'INPS, par décision du 20 octobre 1987, un prorata de pension de retraite à compter du 1er mars 1987.
17.
Le montant de cette pension a été complété pour atteindre le niveau de la pension minimale visée à l'article 8 de la loi n° 153/69, à savoir 397 400 ITL par mois, étant donné que, à l'époque, l'intéressé ne percevait encore ni pension française ni pension luxembourgeoise.
18.
La décision de liquidation indiquait que, en application de la disposition susmentionnée, la pension complétée pour atteindre la pension minimale serait recalculée, et donc diminuée, en cas d'octroi d'une autre pension à la charge d'organismes étrangers.
19.
Le 26 juillet 1988, l'INPS a notifié à M. Pasquini une deuxième décision établissant un nouveau calcul de sa pension italienne à compter du 1er mars 1987, en raison de l'octroi, à la même date, du prorata français. Cette décision a réduit la pension italienne à un montant mensuel de 259 150 ITL.
20.
Les décisions adoptées par l'INPS les 20 octobre 1987 et 26 juillet 1988 comportent la mention du nombre de semaines pendant lesquelles M. Pasquini a travaillé en Italie (140 semaines), en France (336 semaines) et au Luxembourg (1 256 semaines).
21.
Par une troisième décision adoptée le 30 mars 2000, l'INPS a de nouveau recalculé la pension italienne de l'intéressé à compter du 1er mars 1987 et en a réduit le montant, à compter du 1er juillet 1988, date de départ de la pension luxembourgeoise, de 287 750 ITL à 7 500 ITL par mois. Cette troisième décision prévoyait la récupération de versements indus à hauteur de 56 160 950 ITL (29 005 euros) correspondant à la période allant du 1er mars 1987 au 30 avril 2000.
22.
Le recours administratif présenté par M. Pasquini devant l'INPS le 30 octobre 2000 a été rejeté le 13 décembre 2000 au motif que «l'article 13 de la loi n° 412/91 n'est pas applicable à la répétition de l'indu lié à la révocation du complément à hauteur de la pension minimale à la suite de l'octroi d'une pension étrangère, dès lors que, au moment de la liquidation, on a communiqué au prestataire que le montant de la pension était provisoire, comme le prévoit l'article 8 de la loi n° 153/69». La décision du 13 décembre 2000 prévoyait en revanche l'application de la loi n° 662/96 et demandait à M. Pasquini de produire un document relatif à ses revenus de 1995.
23.
Le 26 avril 2001, M. Pasquini a introduit un recours devant le Tribunale ordinario di Roma et a contesté l'inapplicabilité, à son cas, de la réglementation italienne en matière de répétition de l'indu. Il a fait valoir que la législation italienne était contraire aux règlements nos 1408/71 et 574/72.
24.
C'est dans ces conditions que le Tribunale ordinario di Roma a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)    Une disposition nationale qui ne prévoit pas, en cas de versements indus découlant de l'application de la réglementation communautaire, de limites dans le temps pour la répétition de l'indu, portant ainsi atteinte au principe de sécurité juridique, est-elle compatible avec les objectifs des règlements n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, et n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement n° 1408/71?
2)    Les dispositions communautaires précitées ne doivent-elles pas être interprétées en ce sens qu'elles s'opposent à l'application d'une disposition nationale ne prévoyant aucune limite temporelle pour la répétition de l'indu résultant d'une application tardive ou erronée des dispositions communautaires pertinentes?
3)    De même que les dispositions transitoires pour l'application des règlements en matière de sécurité sociale prévoient un délai de deux ans pour faire valoir rétroactivement les droits qu'ils confèrent, n'est-il pas possible d'appliquer a contrario le même délai de deux ans depuis la notification de la répétition de l'indu, en cas de diminution des droits antérieurement reconnus, sans préjudice de délais plus favorables prévus par l'ordre juridique national et pour autant que l'intéressé ne se soit pas rendu coupable de comportements frauduleux?»
Sur les questions préjudicielles
25.
Il convient d'examiner ensemble les trois questions posées par la juridiction de renvoi.
Observations soumises à la Cour
26.
M. Pasquini rappelle les dispositions nationales applicables en matière de répétition de l'indu et souligne qu'aucun reproche ne peut lui être fait en ce qui concerne le montant qu'il a indûment perçu. Il attire l'attention sur une lettre envoyée le 18 octobre 1988 par l'organisme d'assistance sociale des travailleurs «Patronato ACLI», de Luxembourg, à l'INPS, informant ce dernier de l'octroi de la pension luxembourgeoise et lui demandant de réexaminer rapidement le montant de la pension italienne de M. Pasquini afin d'éviter la constitution d'un indu. Il relève que, bien qu'il fût parfaitement au courant de sa situation de pension, qui ressortait notamment de l'indication, sur les formulaires de pensions, du Luxembourg comme lieu de l'octroi d'une pension, l'INPS a attendu jusqu'au 30 mars 2000 pour recalculer la pension italienne, avec un effet rétroactif de treize ans, et cela en contradiction avec les dispositions de l'article 49 du règlement n° 574/72.
27.
Il soutient que, dans l'affaire au principal, l'inapplicabilité à son cas de la législation italienne en matière de répétition de l'indu n'est pas conforme aux principes généraux inscrits dans les règlements nos 1408/71 et 574/72.
28.
Il considère que, au contraire de la répétition d'un indu s'étant constitué en application de la seule législation nationale, qui relève du seul droit national, la répétition d'un indu trouvant son origine dans l'application de dispositions communautaires relève du droit communautaire, puisque le Conseil, dans l'exercice des compétences qu'il tient de l'article 42 CE, a le pouvoir de régler les modalités d'exercice des droits à des prestations sociales que les intéressés tirent du traité CE (arrêt du 21 octobre 1975, Petroni, 24/75, Rec. p. 1149, point 20).
29.
M. Pasquini se demande si les règlements communautaires en matière de sécurité sociale adoptés par le Conseil ne seraient pas incompatibles avec les objectifs de l'article 42 CE, en ce qu'ils ne contiennent pas de dispositions spécifiques concernant les modalités de répétition de l'indu et surtout les délais de prescription.
30.
Il estime que, afin de garantir la sécurité juridique, il conviendrait de résoudre les problèmes dans le cadre de l'article 49 du règlement n° 574/72 et d'appliquer par analogie le délai de deux ans prévu aux articles 94, 95, 95 bis et 95 ter du règlement n° 1408/71.
31.
L'article 49 du règlement n° 574/72 impose aux institutions compétentes de notifier sans délai à l'intéressé les décisions de recalcul, de suppression ou de suspension de la prestation dont il bénéficie. Si l'organisme de sécurité sociale compétent ne respecte pas cette règle, laissant les assurés dans l'insécurité juridique pour un temps indéterminé, il doit, selon M. Pasquini, en assumer toutes les conséquences, en ce sens qu'il ne pourrait pas demander le remboursement de sommes indûment versées en raison de son erreur ou de sa négligence.
32.
M. Pasquini rappelle que les articles 94, 95, 95 bis et 95 ter du règlement n° 1408/71 accordent aux intéressés un délai de deux ans pour faire valoir leurs droits lorsque ce règlement est modifié à leur avantage. Ce délai de deux ans pourrait raisonnablement s'appliquer par analogie lorsque les droits sont modifiés dans un sens défavorable, si bien que la possibilité d'introduire une action en répétition des sommes perçues indûment mais de bonne foi serait limitée dans le temps.
33.
L'INPS et le gouvernement italien estiment, le premier, que les questions préjudicielles sont peu motivées et irrecevables et, le second, que la législation italienne n'est pas contraire aux objectifs des règlements nos 1408/71 et 574/72.
34.
Ils rappellent que les décisions de liquidation de pension et d'octroi d'un complément à hauteur de la pension minimale, prises conformément à l'article 8 de la loi n° 153/69, sont adoptées à titre provisoire et qu'elles avertissent que, en application de cet article, la pension versée par l'organisme italien peut être réduite et que les sommes éventuellement perçues en trop depuis le versement de la pension étrangère pourraient être récupérées.
35.
Le gouvernement italien précise que, dans leur arrêt n° 1967 du 22 février 1995, les Sezioni unite civili (Chambres civiles réunies) de la Corte suprema di cassazione (Italie) ont jugé que l'article 8 de la loi n° 153/69 réglemente un mécanisme spécifique de liquidation de la pension qui est caractérisé par une liquidation provisoire ayant pour objet l'octroi d'une avance sur la pension et la récupération du complément versé pour atteindre un montant minimal, compte tenu des sommes éventuellement versées au prorata par les organismes d'assurance étrangers. Selon la Corte suprema di cassazione, «[s]'agissant des pensions liquidées, en vertu de conventions internationales, en raison du cumul des cotisations versées en Italie avec celles versées par un pays étranger, la récupération des sommes qui ne sont plus dues, à la suite du versement de la pension étrangère, est prévue comme hypothèse inhérente à la règle qui figure dans la réglementation y relative, contenue à l'article 8 de la loi n° 153 du 30 avril 1969, et elle représente dès lors une répétition spécifique et autonome».
36.
L'INPS et le gouvernement italien contestent l'affirmation contenue dans les questions préjudicielles selon laquelle il n'existerait en droit italien aucune règle de prescription, et rappellent le délai de dix ans visé à l'article 2946 du code civil.
37.
L'INPS observe, par ailleurs, que, conformément au régime introduit par l'article 1er, paragraphes 260 à 265, de la loi n° 662/96, applicable dans l'affaire au principal, les sommes indûment perçues par M. Pasquini seront totalement à l'abri d'une répétition si celui-ci a perçu, en 1995, un revenu inférieur à 16 000 000 ITL, ou ne pourront être répétées qu'à concurrence des trois quarts de leur montant si le revenu perçu a été supérieur à cette limite. Les pensionnés à bas revenus bénéficieraient donc d'une protection de la loi italienne.
38.
L'INPS et le gouvernement italien concluent que, en matière d'indu, les pensionnés anciens travailleurs migrants sont traités de la même manière que les pensionnés italiens n'ayant pas été des travailleurs migrants.
39.
À l'audience, sur demande de la Cour, il a été précisé par le conseil de l'INPS que, pour ce qui concerne les pensionnés percevant une pension en raison de leur affiliation à plusieurs régimes de sécurité sociale italiens, l'INPS était tenu de procéder à un contrôle annuel du montant des revenus et du bien-fondé du montant payé à titre de pension. Pour les anciens travailleurs migrants, ce contrôle annuel n'aurait été rendu possible que par une législation de 1996.
40.
L'INPS a également signalé à l'audience ne pas avoir reçu la lettre du 18 octobre 1988 du Patronato ACLI l'informant de l'octroi de la pension luxembourgeoise. Ce ne serait que par un avis du 17 novembre 1999 de l'institution luxembourgeoise Établissement d'assurance contre la vieillesse et l'invalidité (ci-après l'«EAVI») qu'il aurait été informé que M. Pasquini bénéficiait d'une pension luxembourgeoise de vieillesse anticipée depuis le 1er juillet 1988. L'EAVI aurait d'ailleurs reconnu, par lettre du 15 mai 2002, ne pas avoir communiqué plus tôt à l'INPS la décision de liquidation de la pension luxembourgeoise au motif que M. Pasquini résidait au Luxembourg. Dès lors qu'aucune disposition nationale n'imposait à l'INPS de contrôler l'octroi de pensions étrangères, mais que, au contraire, les règlements communautaires en matière de sécurité sociale imposaient à l'institution luxembourgeoise de l'informer de l'octroi de la pension luxembourgeoise, il estime qu'aucun retard ne saurait lui être reproché. Il souligne qu'il a recalculé la pension de M. Pasquini quatre mois après avoir reçu l'information pertinente.
41.
Les gouvernements autrichien et portugais rappellent que, en l'absence de dispositions communautaires applicables, c'est le droit national qui détermine les modalités et les conditions d'une action en répétition de l'indu, pour autant que soient respectés les principes d'effectivité et d'équivalence.
42.
N'ayant pas connaissance de la loi applicable à la répétition d'un montant indûment versé en application du seul droit italien de la sécurité sociale, le gouvernement portugais estime ne pas disposer des éléments suffisants pour vérifier si le principe d'équivalence est respecté dans l'affaire au principal. Il considère, en revanche, que le principe d'effectivité n'est pas respecté lorsqu'il n'existe pas de délai de prescription du droit de l'organisme national compétent d'exiger la restitution d'une somme indûment versée, notamment, lorsque cette répétition se traduit par la diminution de droits reconnus auparavant et résulte d'une application tardive ou incorrecte des règles communautaires pertinentes. Il y aurait violation de l'obligation imposée par l'article 49, paragraphe 2, du règlement n° 574/72 ainsi que du principe fondamental de sécurité juridique, qui est un principe inhérent à l'ordre juridique communautaire et qui ne protège pas seulement l'administration mais également les particuliers.
43.
Le gouvernement portugais rappelle, par ailleurs, que, selon les termes du premier considérant du règlement n° 1408/71, les règles de coordination des législations nationales de sécurité sociale s'inscrivent dans le cadre de la libre circulation des personnes et doivent contribuer à l'amélioration de leur niveau de vie et des conditions de leur emploi. La possibilité d'exiger à n'importe quel moment la restitution de sommes indûment versées remettrait en cause cet objectif.
44.
Constatant que l'article 94, paragraphe 6, du règlement n° 1408/71 est l'expression du principe fondamental de sécurité juridique et vise à protéger les institutions de sécurité sociale, ce gouvernement propose d'interpréter cette disposition en ce sens qu'elle s'oppose à ce que, en application d'une législation nationale, il puisse être demandé la répétition de l'indu pour une période supérieure aux deux dernières années, décomptées à partir de la date de notification de cette répétition, lorsque les sommes indûment versées l'ont été en raison d'une application tardive ou incorrecte des règles communautaires pertinentes.
45.
Le gouvernement autrichien, qui souligne la fréquence, en Autriche, des problèmes liés au recalcul des pensions italiennes et à la répétition d'indus importants, estime que mérite d'être examinée la question de savoir s'il est possible de déduire, de façon générale, des dispositions transitoires du règlement n° 1408/71 une rétroactivité limitée à deux ans pour l'ensemble des conséquences juridiques de ces recalculs pour les travailleurs migrants.
46.
Il considère que c'est justement lorsque des périodes d'assurance ont été accomplies dans plusieurs États membres que les intéressés sont défavorisés, du fait de la juxtaposition de divers ordres juridiques, par rapport aux travailleurs qui n'ont travaillé que dans un seul État membre. Une protection particulière de la confiance légitime des travailleurs migrants se justifierait de ce point de vue, ce à quoi pourrait contribuer une limitation à deux ans des effets rétroactifs de recalculs en principe prévus par le droit national.
47.
Le gouvernement autrichien relève qu'il est difficile d'admettre que, bien qu'ils n'aient commis aucune faute, des travailleurs migrants soient néanmoins pénalisés en tant que tels, du fait qu'il peut leur être réclamé, sans limitation dans le temps, la restitution de prestations indûment perçues, alors que ces montants indus résultent principalement de la rencontre des droits sociaux différents et très complexes des différents États membres et non pas de leur comportement personnel.
48.
La Commission rappelle que les règlements nos 1408/71 et 574/72 n'ont pas instauré un régime commun de sécurité sociale mais ont seulement introduit un système de coordination des législations nationales en matière de sécurité sociale.
49.
Après avoir écarté l'applicabilité des articles 111 et 112 du règlement n° 574/72, elle considère que, à première vue, l'ensemble des régularisations dans le secteur de la sécurité sociale relève de la responsabilité exclusive des États membres, qui pourraient en disposer librement sans rencontrer la moindre limite dans les règlements nos 1408/71 et 574/72.
50.
Elle rappelle toutefois que le système instauré par ces règlements s'inspire de l'exigence impérieuse de garantir la réalisation pratique de l'égalité de traitement entre travailleurs migrants et travailleurs résidents en matière de sécurité sociale, en évitant notamment que les premiers ne reçoivent un traitement moins favorable par rapport aux seconds.
51.
Elle estime qu'il convient dès lors de répondre aux questions posées que les règlements nos 1408/71 et 574/72 doivent être interprétés en ce sens que les dispositions nationales qui excluent la répétition de l'indu à l'égard des bénéficiaires de prestations relevant de régimes nationaux déterminés de sécurité sociale s'appliquent aussi aux bénéficiaires de prestations relevant des régimes analogues de sécurité sociale qui sont considérés par lesdits règlements.
Réponse de la Cour
52.
Il convient de rappeler que le système mis en place par le règlement n° 1408/71 repose sur une simple coordination des législations nationales en matière de sécurité sociale et ne vise pas à leur harmonisation (voir en ce sens, notamment, arrêt du 27 septembre 1988, Lenoir, 313/86, Rec. p. 5391, point 13).
53.
C'est donc dans la législation nationale de l'État membre concerné que doivent être recherchées les règles applicables à la prescription ou à la répétition de l'indu [s'agissant de la prescription, voir arrêt du 12 novembre 1974, Rzepa, 35/74, Rec. p. 1241, points 12 et 13, relatif aux règlements nos 3 du Conseil, du 25 septembre 1958, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants (JO 1958, 30, p. 561), et 4 du Conseil, du 3 décembre 1958, fixant les modalités d'application et complétant les dispositions du règlement n° 3 (JO 1958, 30, p. 597), mais dont la solution est applicable par analogie aux règlements nos 1408/71 et 574/72].
54.
Les règles figurant aux articles 94, 95, 95 bis et 95 ter du règlement n° 1408/71 ne sauraient être appliquées dans l'affaire au principal. En effet, il s'agit de dispositions transitoires qui ne sont applicables qu'à la suite de l'entrée en vigueur du règlement n° 1408/71 ou de ses modifications. Le délai de deux ans qui y est prévu est un délai prenant cours à la date d'application d'une nouvelle disposition réglementaire et pendant lequel un intéressé peut demander l'application de cette disposition à son profit, sans qu'il soit possible de lui opposer une législation nationale prévoyant des délais de déchéance ou de prescription plus courts. Ce délai de deux ans ne saurait donc être appliqué à une décision de l'institution compétente de récupérer des montants indûment versés.
55.
Il en est de même des articles 111 et 112 du règlement n° 574/72, qui traitent exclusivement des rapports entre les institutions de sécurité sociale de différents États membres en vue de récupérer des montants payés indûment ou de déterminer quelle institution devra supporter le fait que la récupération d'un paiement indu est devenue impossible.
56.
Si le droit national est applicable à une situation résultant du paiement indu d'un complément de pension en raison d'un dépassement du revenu maximal autorisé, il y a cependant lieu de relever que, s'agissant d'une situation relative à un travailleur ayant exercé le droit de libre circulation prévu par le traité, le droit communautaire exige que les modalités procédurales de traitement de cette situation respectent les principes d'équivalence et d'effectivité (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 1997, Palmisani, C-261/95, Rec. p. I-4025, point 27, et du 15 septembre 1998, Edis, C-231/96, Rec. p. I-4951, point 34).
57.
Le principe d'équivalence impose que les modalités procédurales de traitement de situations trouvant leur origine dans l'exercice d'une liberté communautaire ne soient pas moins favorables que celles concernant le traitement de situations purement internes (voir, en ce sens, arrêts précités Palmisani, point 32 et Edis, point 34). À défaut, il y aurait violation du principe d'égalité de traitement entre les travailleurs ayant exercé le droit de libre circulation et ceux dont la totalité de la carrière professionnelle s'est déroulée à l'intérieur d'un même État membre.
58.
Le principe d'effectivité impose que ces modalités procédurales ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par le droit communautaire (voir, en ce sens, arrêts précités Palmisani, points 28 et 29 ainsi que Edis, point 34).
59.
Il serait contraire au principe d'équivalence de qualifier ou de traiter différemment une situation trouvant son origine dans l'exercice d'une liberté communautaire et une situation purement interne, alors qu'elles seraient similaires et comparables, et de soumettre la situation d'origine communautaire à un régime propre, moins favorable pour le travailleur que celui applicable à la situation purement interne, et justifié exclusivement par cette différence de qualification ou de traitement.
60.
Dans leurs observations écrites, l'INPS et le gouvernement italien ont précisé que certaines règles du droit italien en matière de prescription et de répétition de l'indu étaient applicables à la situation de M. Pasquini, notamment la prescription décennale instituée par l'article 2946 du code civil et les règles prévoyant une exception au principe de la répétition de l'indu pour les paiements indus en matière de sécurité sociale et limitant les montants pouvant être récupérés en fonction des revenus des personnes concernées.
61.
L'application de telles règles tant aux situations trouvant leur origine dans l'exercice de la libre circulation des personnes qu'aux situations purement internes répond à l'exigence du principe d'équivalence.
62.
Toutefois, il y a lieu de relever que ce principe ne doit pas seulement être appliqué pour ce qui concerne les dispositions nationales relatives à la prescription et à la répétition de l'indu, mais également pour l'ensemble des modalités procédurales de traitement des situations comparables, qu'elles soient de nature administrative ou judiciaire.
63.
Ainsi, les dispositions permettant de prendre en considération la bonne foi de l'intéressé doivent être appliquées d'une manière équivalente, que l'intéressé soit un ancien travailleur migrant ayant cotisé aux régimes de sécurité sociale de plusieurs États membres ou un ancien travailleur ayant cotisé à plusieurs régimes de droit interne.
64.
À cet égard, le fait que M. Pasquini ait été averti, lors de l'octroi du complément de pension italienne, que le montant de celle-ci pourrait faire l'objet d'une révision lors de l'octroi d'une pension étrangère ne semble pas justifier un traitement distinct de celui d'un pensionné italien percevant une ou des pensions exclusivement italiennes. En effet, cet avertissement n'apparaît pas comme pouvant rendre sa situation différente de celle du pensionné italien ayant cotisé à plusieurs régimes de sécurité sociale italiens qui perçoit un tel complément de pension et doit s'attendre à voir ce montant révisé en cas d'octroi ultérieur d'une pension au titre d'un autre régime ou de dépassement du plafond de revenus autorisé.
65.
C'est cependant à la juridiction de renvoi qu'il appartient de vérifier si, sur ce point, la situation de M. Pasquini est comparable à celle d'un tel pensionné italien.
66.
Il convient en tout état de cause de relever que, pour ce qui concerne les pensions italiennes perçues en raison de l'affiliation à différents régimes de droit interne, le droit italien impose à l'INPS de contrôler la liquidation des pensions et, au besoin, de rectifier leur montant. Ainsi, l'article 13, paragraphe 2, de la loi n° 412/91 impose à cet organisme de contrôler, une fois par an, les revenus des pensionnés et leur incidence sur le droit aux prestations de pensions ou sur le montant de celles-ci.
67.
S'agissant, en revanche, des pensions italiennes versées à d'anciens travailleurs migrants devant percevoir plusieurs pensions en raison de leur affiliation à des régimes de sécurité sociale de différents États membres, il ressort du dossier qu'un tel contrôle n'a pas été effectué pendant longtemps, laissant ainsi certains paiements indus se poursuivre pendant de nombreuses années, comme dans le cas de M. Pasquini.
68.
Il y a lieu de constater que, si l'obligation de contrôle de la liquidation des pensions avait été exercée de la même manière pour les pensions octroyées à d'anciens travailleurs migrants que pour les pensions octroyées à d'anciens travailleurs ayant cotisé à plusieurs régimes exclusivement de droit interne, l'indu répétible dû par un ancien travailleur migrant aurait correspondu, au maximum, aux montants indûment perçus par ce dernier pendant un an.
69.
À supposer, dès lors, que M. Pasquini ne puisse pas être considéré comme étant de bonne foi au sens de la loi italienne, conformément à ce qui a été indiqué aux points 62 et 63 du présent arrêt, le principe d'équivalence interdirait en tout état de cause de réclamer plus que l'équivalent d'un an de compléments de pensions indûment perçus.
70.
Il importe peu, à cet égard, que, dans l'affaire au principal, l'une des institutions d'un État membre ayant adopté une décision d'octroi d'une pension, l'EAVI, ait manqué à son obligation, prévue à l'article 49 du règlement n° 574/72, de notifier cette décision sans délai à l'INPS. En effet, le principe d'équivalence, qui exige que deux situations comparables, l'une d'origine communautaire et l'autre purement interne, soient soumises aux mêmes modalités procédurales, n'est que l'expression du principe d'égalité de traitement, qui est l'un des principes fondamentaux du droit communautaire. Ledit article 49, qui a pour seul objectif de régler les rapports entre institutions de sécurité sociale des différents États membres, et non de fixer les droits des intéressés à l'égard de ces institutions, ne saurait être interprété comme permettant de déroger à ce principe d'égalité de traitement.
71.
Les intéressés peuvent au contraire puiser dans cet article la confiance légitime que leur situation est traitée avec diligence au niveau des institutions de sécurité sociale des différents États membres dans lesquels ils ont travaillé, sans qu'ils soient tenus d'assurer eux-mêmes la communication, entre ces institutions, des informations administratives les concernant.
72.
Il convient à cet égard de relever que, ainsi qu'il ressort des mentions figurant dans les décisions adoptées par l'INPS les 20 octobre 1987 et 26 juillet 1988, cet organisme avait connaissance du fait que M. Pasquini avait travaillé 1 256 semaines au Luxembourg, soit la majeure partie de sa carrière professionnelle.
73.
Eu égard à l'ensemble de ces considérations, il convient de répondre comme suit aux questions posées par la juridiction de renvoi:
Le règlement n° 1408/71 n'assurant que la coordination des législations nationales en matière de sécurité sociale, c'est le droit national qui est applicable à une situation résultant du paiement indu, à un intéressé percevant plusieurs pensions en raison de son affiliation à des régimes de sécurité sociale de différents États membres, d'un complément de pension en raison d'un dépassement de revenu maximal autorisé. Le délai de deux ans figurant aux articles 94, 95, 95 bis et 95 ter du règlement n° 1408/71 ne saurait être appliqué par analogie à une telle situation.
Le droit national doit cependant respecter le principe communautaire d'équivalence, qui impose que les modalités procédurales de traitement de situations trouvant leur origine dans l'exercice d'une liberté communautaire ne soient pas moins favorables que celles concernant le traitement de situations purement internes, ainsi que le principe communautaire d'effectivité, qui impose que ces modalités procédurales ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits résultant de la situation d'origine communautaire.
Ces principes s'appliquent à l'ensemble des modalités procédurales de traitement de situations trouvant leur origine dans l'exercice d'une liberté communautaire, que ces modalités soient de nature administrative ou judiciaire, telles les dispositions nationales applicables à la prescription et à la répétition de l'indu ou celles imposant aux institutions compétentes de prendre en considération la bonne foi des intéressés ou de contrôler régulièrement leur situation en matière de pensions.
Sur les dépens
74.
Les frais exposés par les gouvernements italien, autrichien et portugais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunale ordinario di Roma, par ordonnance du 24 janvier 2002, dit pour droit:
Le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996, n'assurant que la coordination des législations nationales en matière de sécurité sociale, c'est le droit national qui est applicable à une situation résultant du paiement indu, à un intéressé percevant plusieurs pensions en raison de son affiliation à des régimes de sécurité sociale de différents États membres, d'un complément de pension en raison d'un dépassement de revenu maximal autorisé. Le délai de deux ans figurant aux articles 94, 95, 95 bis et 95 ter du règlement n° 1408/71, modifié, ne saurait être appliqué par analogie à une telle situation.
Le droit national doit cependant respecter le principe communautaire d'équivalence, qui impose que les modalités procédurales de traitement de situations trouvant leur origine dans l'exercice d'une liberté communautaire ne soient pas moins favorables que celles concernant le traitement de situations purement internes, ainsi que le principe communautaire d'effectivité, qui impose que ces modalités procédurales ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits résultant de la situation d'origine communautaire.
Ces principes s'appliquent à l'ensemble des modalités procédurales de traitement de situations trouvant leur origine dans l'exercice d'une liberté communautaire, que ces modalités soient de nature administrative ou judiciaire, telles les dispositions nationales applicables à la prescription et à la répétition de l'indu ou celles imposant aux institutions compétentes de prendre en considération la bonne foi des intéressés ou de contrôler régulièrement leur situation en matière de pensions.
Wathelet
Timmermans
Edward
Jann
Rosas
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 juin 2003.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
M. Wathelet
1:
Langue de procédure: l'italien.