62002A0297
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Oitava Secção Alargada)
11 de Junho de 2009 (
*1
)
«Auxílios de Estado — Regime de auxílios concedidos pelas autoridades italianas a certas empresas de serviços públicos sob a forma de isenções fiscais e de empréstimos a taxa preferencial — Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado comum — Recurso de anulação — Afectação individual — Admissibilidade — Auxílios existentes ou auxílios novos — Artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE»
No processo T-297/02,
ACEA SpA, com sede em Roma (Itália), representada por A. Giardina, L. Radicati di Brozolo e V. Puca, advogados,
recorrente,
apoiada por:
ACSM Como SpA, com sede em Côme (Itália), representada por L. Radicati di Brozolo e M. Merola, advogados,
e
AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA, com sede em Turim (Itália), representada por M. Merola e L. Radicati di Brozolo, advogados,
intervenientes,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por V. Di Bucci, na qualidade de agente,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação dos artigos 2.o e 3.o da Decisão 2003/193/CE da Comissão, de 5 de Junho de 2002, auxílio estatal relativo à isenção de impostos e concessão de empréstimos bonificados por parte da Itália a favor de empresas de serviços públicos com participação maioritária de capital público (JO L 77, p. 21),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Oitava Secção Alargada),
composto por: M. E. Martins Ribeiro, presidente, D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (relator) e A. Dittrich, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 16 de Abril de 2008,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1
A recorrente, a ACEA SpA, é uma sociedade de capitais detida a 51% pelo município de Roma (Itália). Foi criada em 1997 a partir da transformação da empresa municipalizada do mesmo nome. À semelhança desta última, desenvolve actividades quer no sector da electricidade, como fornecedor de serviços de iluminação pública e de produção, transporte, distribuição e venda de energia, quer no sector da água, na medida em que fornece serviços de captação, adução e distribuição de água potável e de recolha e tratamento de águas residuais.
Quanto ao quadro jurídico nacional
2
A legge n.o 142 ordinamento delle autonomie locali (Lei n.o 142 relativa à organização das autonomias locais, de 8 de Junho de 1990, GURI n.o 135, de 12 de Junho de 1990, a seguir «Lei n.o 142/90») introduziu em Itália uma reforma dos instrumentos de organização legais colocados à disposição dos municípios para a gestão dos serviços públicos, nomeadamente nos sectores da distribuição da água, gás, electricidade e transportes. O artigo 22.o da referida lei, como alterado, estabeleceu a possibilidade de os municípios criarem sociedades sob diferentes formas jurídicas a fim de prestarem serviços públicos. Entre elas consta a constituição de sociedades comerciais ou de sociedades de responsabilidade limitada com participação maioritária de capital público (a seguir «sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90»). A recorrente é uma sociedade constituída ao abrigo da Lei n.o 142/90.
3
Neste contexto, ao abrigo do artigo 9.o-A da legge n.o 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1.o luglio 1986, n.o 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (Lei n.o 488 relativa à conversão em lei, com alterações, do Decreto-Lei n.o 318, de 1 de Julho de 1986, que introduz medidas urgentes a favor das finanças locais, de 9 de Agosto de 1986, GURI n.o 190, de 18 de Agosto de 1986), foram concedidos, entre 1994 e 1998, empréstimos a uma taxa de juro especial pela Cassa Depositi e Prestiti (a seguir «CDDPP») às sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 que eram fornecedoras de serviços públicos (a seguir «empréstimos da CDDPP»).
4
Além disso, ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 3.o, n.os 69 e 70, da legge n.o 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (Lei n.o 549 relativa às medidas de racionalização das finanças públicas, de 28 de Dezembro de 1995, suplemento ordinário do GURI n.o 302, de 29 de Dezembro de 1995, a seguir «Lei n.o 549/95») e do decreto-legge n.o 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (Decreto-Lei n.o 331 relativo à harmonização das disposições em matéria de impostos em diversos domínios, de 30 de Agosto de 1993, GURI n.o 203, de 30 de Agosto de 1993, a seguir «Decreto-Lei n.o 331/93»), foram introduzidas a favor das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 as seguintes medidas:
—
a isenção de todos os impostos sobre as injecções relativas à transformação de empresas especiais e de empresas municipalizadas em sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 (a seguir «isenção dos impostos sobre as injecções»);
—
a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento da empresa, isto é, o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas e o imposto local sobre o rendimento, não para além do exercício fiscal de 1999 (a seguir «isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento»).
Procedimento administrativo
5
Na sequência de uma denúncia relativa às referidas medidas, a Comissão pediu, por cartas de 12 de Maio, 16 de Junho e 21 de Novembro de 1997, informações a este propósito às autoridades italianas.
6
Por carta de 17 de Dezembro de 1997, as autoridades italianas forneceram uma parte das informações solicitadas. Além disso, realizou-se uma reunião, a pedido das autoridades italianas, em 19 de Janeiro de 1998.
7
Por carta de 17 de Maio de 1999, a Comissão notificou às autoridades italianas a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, CE. Essa decisão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1999, C 220, p. 14).
8
Após ter recebido observações de terceiros interessados e das autoridades italianas, a Comissão pediu repetidamente a estas últimas informações complementares. Realizaram-se também encontros entre, por um lado, a Comissão e, por outro, as autoridades italianas e os terceiros interessados intervenientes.
9
Certas sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, como a recorrente, a AEM SpA e a Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), que interpuseram, por outro lado, recurso de anulação da decisão objecto do presente processo (processos T-301/02 e T-300/02) afirmaram, nomeadamente, que os três tipos de medidas em causa não constituíam auxílios de Estado.
10
As autoridades italianas e a Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), confederação que agrupa, nomeadamente, sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 e empresas especiais municipais em Itália aderiram, no essencial, a esta posição.
11
Em contrapartida, o Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), associação alemã da indústria e dos prestadores de serviços a ela relativos, considerou que as medidas em causa podiam provocar distorções de concorrência não só em Itália como também na Alemanha.
12
Do mesmo modo, a Gas-it, associação italiana de operadores privados do sector da distribuição de gás, declarou que as medidas em causa, em especial a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento, constituíam auxílios de Estado.
13
Em 5 de Junho de 2002, a Comissão adoptou a Decisão 2003/193/CE, auxílio estatal relativo à isenção de impostos e concessão de empréstimos bonificados por parte da Itália a favor de sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 (JO L 77, p. 21, a seguir «decisão impugnada»).
Decisão impugnada
14
A Comissão salienta, antes de mais, que a sua análise diz respeito apenas aos regimes de auxílios de alcance geral instituídos pelas medidas controvertidas e não às medidas individuais de auxílio concedidas a empresas individuais, ainda que a sua análise na decisão impugnada seja geral e abstracta. A este propósito, declara que a República Italiana «não conferiu vantagens fiscais numa base individual e não [lhe] notificou […] qualquer caso individual de auxílio fornecendo-lhe todas as informações necessárias para o poder avaliar». A Comissão indica que se considera, por conseguinte, obrigada a um exame geral e abstracto dos regimes em causa, tanto relativamente à sua qualificação como relativamente à questão da sua compatibilidade com o mercado comum (considerandos 42 a 45 da decisão impugnada).
15
Segundo a Comissão, os empréstimos da CDDPP e a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento são auxílios de Estado. Efectivamente, a concessão, através de recursos de Estado, de tais vantagens às sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 tem por efeito reforçar a sua posição concorrencial relativamente a todas as outras empresas que pretendam fornecer os mesmos serviços (considerandos 48 a 75 da decisão impugnada). As medidas em causa são incompatíveis com o mercado comum uma vez que não satisfazem as condições do artigo 87.o, n.os 2 e 3, CE nem as condições do artigo 86.o, n.o 2, CE, e violam, além disso, o artigo 43.o CE (considerandos 94 a 122 da decisão impugnada).
16
Em contrapartida, segundo a Comissão, a isenção dos impostos sobre as injecções de capital não constitui um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.o, n.o 1, CE, uma vez que esses impostos são devidos no momento da criação de um novo organismo económico ou da transferência de activos entre vários organismos económicos. Ora, de um ponto de vista substantivo, as empresas municipalizadas, por um lado, e as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, por outro, consubstanciam o mesmo organismo económico. Assim, a isenção dos referidos impostos a seu favor é justificada pela natureza ou pela economia do sistema (considerandos 76 a 81 da decisão impugnada).
17
O dispositivo da decisão impugnada está redigido do seguinte modo:
«Artigo 1.o
A isenção de impostos sobre as injecções de capital […] não constitui auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o [CE] […].
Artigo 2.o
A isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento […] e as vantagens decorrentes dos empréstimos [da CDDPP] […] constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do [CE] […].
Os referidos auxílios não são compatíveis com o mercado comum.
Artigo 3.o
A Itália tomará todas as medidas necessárias para recuperar junto dos respectivos beneficiários o auxílio referido no artigo 2.o e já ilegalmente colocado à respectiva disposição.
A recuperação deve ser efectuada sem demora e de acordo com os procedimentos de direito nacional, sempre que estes permitam a execução imediata e efectiva da decisão [impugnada].
A recuperação dá lugar ao cálculo de juros a partir da data em que o auxílio foi posto à disposição dos beneficiários, até à respectiva recuperação efectiva. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo d[a] equivalente subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional.
[…]»
Tramitação processual e pedidos das partes
18
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Setembro de 2002, a recorrente interpôs o presente recurso.
19
Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Novembro e 2 de Dezembro de 2002, respectivamente, a ACSM Como SpA e a AEM — Azienda Energética Metropolitana Torino SpA pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da recorrente. Por despacho de 12 de Maio de 2003, o presidente da Quinta Secção Alargada do Tribunal (antiga composição) admitiu estas intervenções. As intervenientes apresentaram os seus articulados de intervenção e as outras partes apresentaram observações sobre os mesmos nos prazos estabelecidos.
20
Por requerimento separado entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 6 de Janeiro de 2003, a Comissão suscitou uma excepção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal.
21
Em 14 de Março de 2003, a recorrente apresentou as suas observações sobre a excepção de inadmissibilidade.
22
Em 8 de Agosto de 2002, a República Italiana também interpôs recurso de anulação no Tribunal de Justiça da decisão impugnada, registado sob o número C-290/02. O Tribunal de Justiça declarou que esse recurso e os recursos nos processos T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 e T-309/02 tinham o mesmo objecto, ou seja, a anulação da decisão impugnada, e eram conexos, já que os fundamentos apresentados em cada um deles coincidiam em larga medida. Por despacho de 10 de Junho de 2003, o Tribunal de Justiça suspendeu a instância no processo C-290/02, nos termos do artigo 54.o, terceiro parágrafo, do seu Estatuto, até que seja proferida a decisão do Tribunal de Primeira Instância que ponha fim à instância nos processos T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 e T-309/02.
23
Por despacho de 8 de Junho de 2004, o Tribunal de Justiça decidiu remeter o processo C-290/02 ao Tribunal de Primeira Instância, que passou a ser competente para decidir os recursos dos Estados-Membros contra a Comissão, nos termos das disposições do artigo 2.o da Decisão 2004/407/CE, Euratom do Conselho, de 26 de Abril de 2004, que altera os artigos 51.o e 54.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça (JO L 132, p. 5). Deste modo, este processo foi registado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o número T-222/04.
24
Por despacho de 5 de Agosto de 2004, o Tribunal de Primeira Instância decidiu conhecer da excepção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão com a apreciação do mérito da causa.
25
Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal (Oitava Secção Alargada) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.o do Regulamento de Processo, colocou, por escrito, perguntas às partes, a que estas responderam no prazo fixado.
26
Por despacho do presidente da Oitava Secção Alargada do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Março de 2008, os processos T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 e T-222/04 foram apensos para efeitos da fase oral, nos termos do artigo 50.o do Regulamento de Processo.
27
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas do Tribunal na audiência de 16 de Abril de 2008.
28
A recorrente, apoiada pelas intervenientes, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar o recurso admissível;
—
anular os artigos 2.o e 3.o da decisão impugnada;
—
condenar a Comissão no pagamento das despesas.
29
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
julgar o recurso inadmissível;
—
a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente no pagamento das despesas.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
30
A Comissão contesta, antes de mais, o interesse da recorrente na medida em que o seu recurso se destina à anulação do artigo 2.o da decisão impugnada relativa aos empréstimos da CDDPP. Com efeito, a recorrente não beneficiou deles.
31
A Comissão contesta depois a legitimidade da recorrente. A decisão impugnada não lhe diz individualmente respeito, na acepção do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE.
32
A Comissão afirma, antes de mais e no essencial, que a decisão impugnada deve ser qualificada de acto de alcance geral na medida em que diz respeito a um regime de auxílios e, portanto, a um número indeterminado e indeterminável de empresas definidas em função de um critério geral, como a sua pertença a uma categoria de empresas. Em sua opinião, o alcance geral e, logo, a natureza normativa de um acto não é prejudicado pela possibilidade de se determinar com maior ou menor precisão o número ou até a identidade dos sujeitos jurídicos a que se aplica em determinado momento, desde que se comprove que essa aplicação é efectuada em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto e relacionada com o seu objectivo.
33
Segundo a Comissão, para que um acto de alcance geral diga individualmente respeito a um particular, esse acto deve prejudicar os seus direitos específicos ou a instituição sua autora deve estar obrigada a ter em conta as consequências desse acto sobre a situação do referido particular. A Comissão considera, entretanto, que não é o que acontece no caso em apreço. Efectivamente, a decisão impugnada teve repercussões na situação de todas as empresas que beneficiaram das medidas em causa. Por conseguinte, não há violação dos direitos específicos de certas empresas que possam diferenciar-se relativamente a qualquer outra empresa beneficiária das medidas em causa. Por outro lado, aquando da adopção da decisão impugnada, a Comissão não devia nem podia ter em conta consequências da sua decisão na situação de uma empresa precisa. Nem a declaração de incompatibilidade nem a ordem de recuperação contidas na decisão impugnada se referem à situação de beneficiários individuais.
34
Segundo a Comissão, a sua análise é confirmada pela jurisprudência existente no domínio dos auxílios de Estado, segundo a qual o facto de se ser o beneficiário de um regime de auxílios declarado incompatível com o mercado comum não basta para demonstrar a afectação individual na acepção do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE.
35
Em sua opinião, processos mais recentes não põem em causa a jurisprudência consolidada. Segundo a Comissão, a solução adoptada no acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão (C-15/98 e C-105/99, Colect., p. I-8855, a seguir «acórdão Sardegna Lines»), não pode ser aplicada a todos os recursos dos beneficiários de um regime de auxílios declarado ilegal e incompatível e cuja recuperação tenha sido ordenada. Esta conclusão impõe-se, em particular, quando, como no caso em apreço, o regime de auxílios em causa foi analisado em termos abstractos. Além disso, no processo que deu lugar ao acórdão Sardegna Lines, a recorrente beneficiou, na realidade, de um auxílio individual, porque se tratava de uma vantagem concedida por força de um acto adoptado com base numa lei regional caracterizada por um amplo poder discricionário. Acresce que essa situação foi objecto de uma análise atenta ao longo do procedimento formal de investigação.
36
Os factos do caso em apreço diferem também dos que deram lugar ao acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Abril de 2004, Itália/Comissão (C-298/00 P, Colect., p. I-4087, a seguir «acórdão Alzetta»), na medida em que, no presente processo, a Comissão não conhecia o número exacto nem a identidade dos beneficiários dos auxílios em causa, nem dispunha de todas as informações relevantes e não conhecia o montante do auxílio concedido em cada um dos casos. Além disso, neste caso a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento aplica-se automaticamente, enquanto os auxílios em causa no processo que deu lugar ao acórdão Alzetta tinham sido concedidos através de um acto posterior.
37
Contrariamente às afirmações da recorrente, não é o conhecimento da identidade de uma empresa que importa para efeitos de admissibilidade, mas o facto de se ter chamado a atenção da Comissão para as características do caso em apreço adequadas para justificar uma análise individual. Ora, na decisão impugnada, a Comissão indicou que não lhe tinha sido fornecida nenhuma informação que demonstrasse que, relativamente à recorrente, as medidas em causa não constituíam auxílios ou constituíam auxílios existentes ou compatíveis com o mercado comum.
38
De qualquer modo, nem o facto de ter participado no procedimento formal previsto no artigo 88.o, n.o 2, CE, nem a ordem de recuperação contida na decisão impugnada bastam, segundo a Comissão, para individualizar a recorrente. Com efeito, uma vez que os recursos dos potenciais beneficiários de um regime de auxílios notificado não são admissíveis na acepção do artigo 230.o CE, o mesmo devia acontecer com os dos beneficiários de um regime de auxílios não notificado.
39
Por fim, o facto de declarar inadmissível o recurso da recorrente no caso em apreço não viola o princípio da protecção jurisdicional efectiva, porque as vias de recurso previstas pelos artigos 241.o e 243.o CE são suficientes (acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C-50/00 P, Colect., p. I-6677).
40
Quanto à sua legitimidade, a recorrente afirma, no essencial, que a decisão impugnada lhe diz individualmente respeito, uma vez que é uma sociedade constituída ao abrigo da Lei n.o 142/90, logo uma empresa abrangida pelo regime de auxílios impugnado nessa decisão.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
41
De acordo com o artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, uma pessoa singular ou colectiva só pode interpor recurso de uma decisão dirigida a outra pessoa se a referida decisão lhe disser directa e individualmente respeito.
42
É jurisprudência constante que uma pessoa singular ou colectiva que não seja a destinatária de uma decisão só pode afirmar que esta lhe diz individualmente respeito se a afectar devido a certas qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que a caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim a individualiza de maneira análoga à do destinatário (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962-1964, p. 279, e de 2 de Abril de 1998, Greenpeace Council e o./Comissão, C-321/95 P, Colect., p. I-1651, n.os 7 e 28).
43
O Tribunal de Justiça considerou assim que uma empresa não pode, em princípio, impugnar uma decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios sectorial se essa decisão apenas lhe diz respeito em virtude de pertencer ao sector em questão e da sua qualidade de potencial beneficiário do referido regime. Com efeito, esta decisão apresenta-se, em relação a um recorrente, como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objectivamente e que comporta efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de modo geral e abstracto (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., n.o 15 e Alzetta, no n.o 36, supra, n.o 37 e jurisprudência aí referida).
44
Porém, nos n.os 34 e 35 do acórdão Sardegna Lines, no n.o 35, supra, o Tribunal de Justiça decidiu também que, uma vez que a decisão em causa dizia respeito à Sardegna Lines não só enquanto empresa do sector do transporte marítimo da Sardenha, potencialmente beneficiária do regime de auxílios aos armadores sardos, mas também enquanto beneficiária efectiva de um auxílio individual concedido ao abrigo desse regime e cuja recuperação fora ordenada pela Comissão, a referida decisão dizia-lhe individualmente respeito, pelo que era admissível o recurso que esta tinha interposto dessa decisão (v. também, neste sentido, acórdão Alzetta, no n.o 36, supra, n.o 39).
45
Por conseguinte, há que verificar se a recorrente tem a qualidade de beneficiária efectiva de um auxílio individual concedido ao abrigo de um regime sectorial de auxílios, cuja recuperação a Comissão ordenou (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Setembro de 2007, Salvat père & fils e o./Comissão, T-136/05, Colect., p. II-4063, n.o 70).
46
A este propósito há que referir que, em primeiro lugar, resulta da resposta da recorrente às questões escritas colocadas sobre este assunto pelo Tribunal de Primeira Instância que ela é, de facto, um beneficiário efectivo de um auxílio individual concedido no âmbito do regime de auxílios em causa. Com efeito, a recorrente afirma ter beneficiado da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento nos anos de 1998 e 1999. Esta afirmação não é contrariada pela República Italiana.
47
Em segundo lugar, decorre do artigo 3.o da decisão impugnada que a Comissão ordenou a recuperação do auxílio em causa.
48
Resulta do exposto que a decisão impugnada diz individualmente respeito à recorrente na medida em que se trata da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento.
49
Quanto à afectação directa da recorrente, uma vez que o artigo 3.o da decisão impugnada obriga a República Italiana a tomar as medidas necessárias para exigir do beneficiário a restituição do auxílio descrito no artigo 2.o da referida decisão que lhe foi concedido ilegalmente e que a recorrente dele beneficiou, devendo reembolsá-lo, há que considerar que essas disposições lhe dizem directamente respeito (v., neste sentido, acórdão Salvat père & fils e o./Comissão, no n.o 45, supra, n.o 75).
50
Em contrapartida, como resulta da petição inicial e da resposta da recorrente às questões colocadas pelo Tribunal, esta não beneficiou de empréstimos da CDDPP durante o período considerado.
51
Portanto, há que declarar que a recorrente não se pode considerar individualmente afectada pela decisão impugnada no que se refere aos empréstimos da CDDPP.
52
Resulta do exposto que o presente recurso é admissível na medida em que se refere à parte da decisão impugnada relativa à isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento.
Quanto ao mérito
53
A recorrente invoca cinco fundamentos de recurso relativos, respectivamente:
—
à violação do artigo 88.o CE, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.o CE] (JO L 83, p. 1), e do dever de fundamentação devido à falta de análise precisa, concreta e diferenciada;
—
à violação do artigo 87.o, n.o 1, CE e à falta de fundamentação quanto à qualificação de auxílio de Estado da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento;
—
à violação do artigo 88.o, n.o 1, CE, devido à qualificação da medida em causa de auxílio novo e, portanto, das normas processuais e à falta de fundamentação;
—
à violação do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE e à falta de fundamentação;
—
à ilegalidade da ordem de recuperação e à violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da proporcionalidade.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 88.o CE, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 e do dever de fundamentação devido à falta de análise precisa, concreta e diferenciada
Argumentos das partes
54
No âmbito deste fundamento, a recorrente alega nomeadamente a violação do artigo 88.o CE e do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Considera que a Comissão efectuou um inquérito abstracto e incompleto uma vez que se limitou a um «exame geral e abstracto» da medida em causa sem proceder a uma apreciação concreta das diferentes situações. Assim, a decisão impugnada não está suficientemente fundamentada.
55
Segundo a recorrente, a medida em causa cobria, na prática, uma gama de situações extremamente variadas quer do ponto de vista jurídico quer factual, e aplicava-se a empresas de dimensões muito diversas. A recorrente precisa que estas últimas operavam em sectores económicos variados, estavam sujeitas a regulamentações diferentes e eram caracterizadas por condições de mercado diferenciadas do ponto de vista da concorrência.
56
A recorrente reconhece que a Comissão tem o poder de examinar um regime de auxílios sem ter de analisar os auxílios concedidos a casos individuais com base nesse regime. No entanto, a recorrente considera que, na falta de uma análise mais detalhada, a Comissão não podia concluir que a medida em causa concedia «uma vantagem significativa aos beneficiários em relação aos seus concorrentes». Ora, a demonstração da existência de uma vantagem é indispensável para qualificar uma medida de auxílio de Estado (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, dito «Maribel bis/ter», C-75/97, Colect., p. I-3671, n.o 48).
57
A este propósito, a recorrente considera que a Comissão procedeu, na sua contestação, a uma apreciação concreta dos diversos sectores em causa com a finalidade de remediar as graves carências que afectavam a instrução do processo e a fundamentação da decisão impugnada. Esta apreciação tardia deve ser rejeitada pelo Tribunal.
58
Segundo a recorrente, a Comissão reconhece a insuficiência do seu exame. Efectivamente, por um lado, refere nas considerações 72, 85 e 126 da decisão impugnada a possibilidade de auxílios individuais serem julgados compatíveis com o mercado comum, devido à regra de minimis ou porque se trata de auxílios existentes ou ainda de auxílios considerados compatíveis com o mercado comum por razões atinentes ao caso específico. Por outro lado, a Comissão afirma que as autoridades italianas não forneceram informações suficientes para proceder a um exame individual da situação dos beneficiários. A recorrente refuta esta última afirmação. Mesmo admitindo essa alegada insuficiência de informações, a Comissão tinha, segundo a recorrente, de proceder a novos pedidos de informações antes de adoptar a decisão impugnada, que necessitou, aliás, de um longo prazo de instrução, a saber, cinco anos.
59
As intervenientes aderem à posição e à argumentação da recorrente no que respeita a este fundamento.
60
A Comissão afirma, antes de mais, que devido ao carácter geral e abstracto das medidas em causa, à heterogeneidade das situações cobertas pelas referidas medidas e à falta de informações completas e fiáveis sobre os beneficiários individuais, teve de se limitar a um exame das medidas em causa, deixando a apreciação dos casos individuais para a fase de execução da decisão impugnada. De qualquer modo, em resposta ao argumento da recorrente sobre a duração da instrução, a Comissão considera que não tinha qualquer razão para pedir informações adicionais e assim atrasar ainda mais o processo.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
61
A título liminar, importa lembrar que está em causa, no caso em apreço, um regime de auxílios de alcance geral e não um auxílio individual.
62
Ora, no caso de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar-se a analisar as características gerais do regime em causa, sem ser obrigada a examinar cada caso de aplicação específico, para verificar se esse regime contém elementos de auxílio (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Dezembro de 2005, Unicredito Italiano, C-148/04, Colect., p. I-11137, n.o 67, e jurisprudência referida).
63
No caso em apreço há que observar, antes de mais, que o regime de auxílio em causa se destina a uma categoria específica de empresas, a saber, as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90. O facto de se ser uma dessas sociedades é a única condição exigida para se poder beneficiar do referido regime.
64
Importa depois referir que a aplicação da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento não está limitado a serviços específicos. Com efeito, como admitiu a recorrente, as empresas abrangidas pelo referido regime operam em sectores económicos muito diversos. Ora, no caso em apreço, trata-se de um único regime de auxílios que engloba uma multiplicidade de sectores e não de diversos regimes de auxílios classificados segundo a actividade ou o mercado em causa. Por isso, a Comissão não tinha de tomar em consideração cada tipo de actividade ou de mercado para apreciar os efeitos da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão, 248/84, Colect., p. 4013, n.o 18; Maribel bis/ter, no n.o 56, supra, n.o 48, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, C-310/99, Colect., p. I-2289, n.os 89 a 91).
65
Resulta também da referida jurisprudência que a Comissão não é obrigada a examinar um regime de auxílio e ao mesmo tempo apreciar os casos individuais da sua aplicação, tanto mais que essa obrigação poderia diminuir a eficácia do seu poder de controlo em matéria de auxílios de Estado. Portanto, a Comissão não tem de pedir informações ex officio relativas aos casos concretos de aplicação do regime em causa. Por conseguinte, esta acusação deve ser rejeitada.
66
Por fim, a decisão impugnada está suficientemente fundamentada a esse respeito. Dela resulta, com efeito, que a Comissão salientou que a sua análise só abrangia os regimes de auxílios instituídos pelas medidas controvertidas e não os auxílios individuais concedidos a diversas empresas. Além disso, decorre do exposto que a Comissão pode limitar-se a analisar as características gerais e abstractas de um regime de auxílios para apreciar se o referido regime comporta auxílios de Estado e se estes são compatíveis com o mercado comum.
67
Resulta do exposto que o primeiro fundamento deve ser considerado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.o, n.o 1, CE e à falta de fundamentação quanto à qualificação de auxílio de Estado da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento
Argumentos das partes
68
No âmbito deste fundamento, a recorrente defende que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento não constitui um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.o, n.o 1, CE e que a Comissão violou o dever de fundamentação a esse respeito.
69
O fundamento articula-se em duas partes.
70
No âmbito da primeira parte, a recorrente recorda que a condição prévia para concluir que um regime de auxílios falseia a concorrência na acepção do artigo 87.o CE é que as empresas beneficiárias desse regime operem efectivamente no mercado concorrencial.
71
No essencial, adianta que, quando a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento estava em vigor, e mesmo depois, o fornecimento dos diferentes serviços públicos locais não estava aberto à concorrência. O sector da venda de energia eléctrica, em que toda a empresa produtora de energia tinha a obrigação de venda ao titular do monopólio, só foi liberalizado em 1999 devido à transposição da Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (JO 1997, L 27, p. 20). A distribuição do gás só foi, por sua vez, liberalizada em 2000 pela transposição em Itália da Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado do gás natural (JO L 204, p. 1). Além disso, a distribuição da energia eléctrica, o sector do aquecimento urbano e o mercado dos serviços de águas estavam subtraídos à concorrência. Resulta, portanto, destes elementos que os sectores dos serviços públicos locais em causa só foram liberalizados após o período de aplicação da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento.
72
Além disso, durante o período de aplicação da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento as possibilidades de concorrer para a prestação de serviços públicos locais tiveram carácter excepcional.
73
A recorrente afirma também que as empresas beneficiárias da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento só em três raras ocasiões puderam participar, e nunca no sector da electricidade, em concursos para garantir a gestão de serviços fora da sua zona geográfica de origem. Efectivamente, os contratos adjudicados no sector da água, por exemplo, foram muito poucos, de montantes modestos e nunca disseram respeito à adjudicação do serviço enquanto tal.
74
Segundo a recorrente, a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento não era susceptível de falsear a concorrência pelas três seguintes razões: em primeiro lugar, as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 não eram livres de determinar autonomamente os preços, por força das disposições legais reguladoras dos sectores em causa; em segundo lugar, foram objecto de concessões ou adjudicações de longa duração que não caducaram no período de validade da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento; em terceiro lugar, os seus lucros destinaram-se essencialmente a alimentar as receitas dos municípios de referência e foram distribuídos pelos accionistas.
75
Assim, e segundo a recorrente, é impossível afirmar que os mercados afectados pela isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento eram concorrenciais no que respeita aos sectores em que opera.
76
No âmbito da segunda parte, a recorrente defende, no essencial, que tendo demonstrado a inexistência de concorrência nos mercados considerados, a questão da existência de afectação das trocas entre Estados-Membros se tornou supérflua.
77
Considera a este propósito que a afirmação da Comissão, no considerando 68 da decisão impugnada, segundo a qual «o mercado das concessões dos chamados ‘serviços públicos locais’ é um mercado aberto à concorrência comunitária» é apodíctica e abstracta.
78
Além disso, a recorrente entende que, tendo em conta a falta de provas relativas ao entrave às trocas intracomunitárias, a Comissão não cumpriu o seu dever de fundamentar exaustivamente a qualificação da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento como auxílio de Estado. Na decisão impugnada, a Comissão considerou, de modo puramente abstracto e hipotético, o risco para a concorrência resultante da extensão das actividades das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 a outras actividades além das concessões públicas ou das vantagens fiscais de que beneficiaram, sem ter efectuado qualquer verificação da realidades dos factos nem procedido a uma análise correcta dos diferentes sectores económicos.
79
As intervenientes aderem à posição e à argumentação da recorrente.
80
A Comissão contesta todos os argumentos invocados e considera que a decisão impugnada está suficientemente fundamentada.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
81
A título liminar, há que lembrar que a qualificação de auxílio, na acepção do artigo 87.o, n.o 1, CE, requer que todas as condições referidas por essa disposição estejam preenchidas. Em primeiro lugar, deve tratar-se de uma intervenção do Estado ou por meio de recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Em terceiro lugar, deve tratar-se de uma vantagem selectiva. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 24 de Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, Colect., p. I-7747, a seguir «acórdão Altmark», n.os 74 e 75, e jurisprudência referida, e de 3 de Março de 2005, Heiser, C-172/03, Colect., p. I-1627, n.o 27).
82
No caso em apreço, a recorrente defende que as condições relativas à afectação das trocas intracomunitárias e à influência na concorrência não estão reunidas.
83
No quadro da apreciação dessas duas condições, a Comissão não é obrigada a demonstrar os efeitos reais dos auxílios sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros e uma distorção efectiva da concorrência, devendo apenas examinar se esses auxílios são susceptíveis de afectar essas trocas e de falsear a concorrência (v. acórdão Unicredito Italiano, no n.o 62, supra, n.o 54 e jurisprudência referida).
84
Há também que lembrar que, no caso de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar-se a estudar as características do regime em causa para apreciar nos fundamentos da sua decisão se, devido às modalidades que esse programa prevê, é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre Estados-Membros (acórdão Itália/Comissão, no n.o 64, supra).
85
Deve recordar-se, por outro lado, que qualquer concessão de auxílios a uma empresa que exerce as suas actividades no mercado comunitário é susceptível de provocar distorções de concorrência e afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Março de 2002, Diputación Foral de Álava/Comissão, T-92/00 e T-103/92, Colect., p. II-1385, n.o 72, e jurisprudência referida).
86
Além disso, não existe limiar ou percentagem abaixo dos quais se possa considerar que as trocas comerciais entre Estados-Membros não são afectadas. Com efeito, a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não excluem a priori a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afectadas (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse», C-142/87, Colect., p. I-959, n.o 43; de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C-278/92 a C-280/92, Colect., p. I-4103, n.o 42, e acórdão Altmark, no n.o 81, supra, n.o 81).
87
O Tribunal de Justiça indicou, além disso, que não estava de forma alguma excluído que uma subvenção pública concedida a uma empresa que apenas fornece serviços de transporte local ou regional e não fornece serviços de transporte fora do Estado de origem possa, não obstante, ter influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros na acepção do artigo 87.o, n.o 1, CE. Com efeito, quando um Estado-Membro concede uma subvenção pública a uma empresa, o fornecimento de serviços de transporte pela referida empresa pode por esse facto ser mantido ou aumentado, o que tem como consequência que as hipóteses de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros fornecerem os seus serviços de transporte no mercado desse Estado são diminuídas (acórdão Altmark, no n.o 81, supra, n.os 77 e 78).
88
No caso em apreço, quanto à condição relativa à afectação da concorrência, importa observar que embora a recorrente tenha na verdade afirmado que as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 não operavam em mercados concorrenciais, referindo-se, em especial, aos seus próprios sectores de actividades, não fornece qualquer prova válida para apoiar a afirmação segundo a qual os sectores dos serviços públicos locais não estavam abertos à concorrência na época. A este propósito, importa recordar que se trata, no caso em apreço, de um regime de auxílios que engloba uma multiplicidade de sectores e não de diversos regimes de auxílios relativos, cada um deles, a um sector específico.
89
O facto de o regime de auxílio em causa se aplicar unicamente às sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, sejam quais forem as suas actividades, e a circunstância de essas empresas operarem efectivamente em diferentes sectores da economia, entre os que estão abertos à concorrência, bastam para concluir que a medida em causa é, em si própria, susceptível de influenciar a concorrência e as trocas entre Estados-Membros.
90
A este propósito, importa referir que, como indicou a Comissão nos considerandos 73 e 84 da decisão impugnada, alguns dos sectores em causa, como os dos produtos farmacêuticos, dos resíduos, do gás, da electricidade e da água, eram caracterizados por um certo grau de concorrência no momento da entrada em vigor das medidas em causa.
91
Também se deve observar que nos sectores de actividade das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 as empresas concorrem para obter as concessões de serviços públicos locais nos diversos municípios e que o mercado das referidas concessões é um mercado aberto à concorrência (considerandos 67 e 68 da decisão impugnada).
92
O argumento relativo à inexistência de concorrência e, portanto, de influência nas trocas interestatais devido ao facto de, na realidade, os serviços em causa terem sido directamente adjudicados às sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 deve ser rejeitado. Por um lado, a adjudicação directa não contraria a afirmação feita nos números anteriores segundo a qual o mercado em causa era caracterizado, pelo menos, por um certo grau de concorrência. Por outro lado, o argumento destinava-se sobretudo a demonstrar os efeitos restritivos das medidas em causa sobre a concorrência e não a inexistência de concorrência no mercado em questão. Com efeito, como salienta a Comissão no considerando 71 da decisão impugnada, não se pode excluir que a própria existência do auxílio a favor das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 tenha criado um incentivo para os municípios confiarem directamente os serviços, em vez de procederem a concessões com base em concursos públicos.
93
Quanto, precisamente, à questão de saber se as medidas em causa falsearam ou ameaçaram falsear o grau de concorrência existente no mercado, deve observar-se que essas medidas reforçaram a posição concorrencial das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 relativamente a qualquer outra empresa italiana ou estrangeira activa no mercado em causa. Como correctamente indica a Comissão no considerando 62 da decisão impugnada, as empresas cujo estatuto jurídico não seja o de sociedade de capitais e cujas acções não sejam maioritariamente detidas por organismos locais encontram-se em posição de desvantagem caso tencionem concorrer à adjudicação do fornecimento de um determinado serviço num determinado território.
94
Além disso, as actividades das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 não estão limitadas ao sector de serviços públicos locais. Por esta razão, a medida em causa pode facilitar a expansão das referidas sociedades para outros mercados abertos à concorrência, produzindo assim efeitos de distorção noutros sectores que não o dos serviços públicos locais. A este propósito, resulta da Lei n.o 142/90, conforme interpretada pela Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal, Itália), acórdão n.o 4989, de 6 de Maio de 1995, e pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, Itália), acórdão n.o 4586, de 3 de Setembro de 2001, que as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 têm a possibilidade de operar noutros territórios, quer em Itália quer no estrangeiro, e em domínios diferentes dos dos serviços públicos previstos nos seus estatutos, excepto se isso lhes subtrair recursos e meios numa medida apreciável e for susceptível de prejudicar a colectividade de referência.
95
Resulta do exposto que a medida em causa falseia ou ameaça falsear a concorrência na acepção do artigo 87.o, n.o 1, CE.
96
Quanto à condição relativa à afectação das trocas interestatais, importa lembrar, antes de mais, que o facto de as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 operarem sós no mercado nacional ou no seu território de origem não é determinante. Efectivamente, as trocas interestatais são afectadas pela medida em causa quando as possibilidades de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros fornecerem os seus serviços no mercado italiano estão diminuídas (v. n.o 87, supra).
97
Assim, a Comissão declarou correctamente no considerando 70 da decisão impugnada que a medida em causa podia criar um entrave a empresas estrangeiras que tencionassem instalar-se ou propor os seus serviços em Itália e, por conseguinte, influenciar as trocas comerciais intracomunitárias na acepção do artigo 87.o, n.o 1, CE.
98
Com efeito, por um lado, a medida em causa prejudica as empresas estrangeiras participantes em concursos para a concessão a nível local de serviços públicos em Itália, dado que as empresas públicas beneficiárias do regime em apreço podem concorrer a preços mais competitivos relativamente aos seus concorrentes nacionais ou comunitários que não beneficiam do mesmo. Por outro lado, a medida em causa torna menos atractivo para as empresas de outros Estados-Membros o investimento no sector dos serviços públicos locais em Itália (por exemplo, mediante a aquisição de participação maioritária), uma vez que as empresas adquiridas não poderiam beneficiar da medida em causa (ou poderiam perder esse benefício), em consequência da natureza dos novos accionistas (v. considerando 69 da decisão impugnada).
99
Resulta do exposto que a Comissão não cometeu qualquer erro ao considerar que as condições relativas à afectação das trocas entre Estados-Membros e à distorção da concorrência estavam preenchidas no caso em apreço.
100
No que respeita à alegada falta de fundamentação da decisão impugnada relativamente a estas duas condições, há que lembrar que a Comissão explicitou de maneira sucinta mas clara, nos considerandos 62 a 64, 69, 73 e 74, respectivamente, da decisão impugnada, as razões pelas quais considerava que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento era susceptível de falsear a concorrência e afectar as trocas interestatais entre os Estados-Membros. Além disso, como foi já referido, a Comissão não é obrigada a demonstrar os efeitos reais dos auxílios já concedidos (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307, n.o 33).
101
Resulta do que precede que há que considerar improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 88.o, n.o 1, CE, devido à qualificação das medidas em causa de auxílios novos e, portanto, das normas processuais e à falta de fundamentação
Argumentos das partes
102
No âmbito deste fundamento, a recorrente afirma, a título subsidiário, que a medida em causa é um auxílio existente e que, portanto, a Comissão violou o artigo 88.o CE e o artigo 1.o, alínea b), subalíneas i) e v) do Regulamento n.o 659/1999. Invoca também a falta de fundamentação da decisão impugnada a este propósito.
103
O fundamento articula-se em duas partes.
104
No quadro da primeira parte, a recorrente considera que se trata de auxílios existentes na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalínea v) do Regulamento n.o 659/1999, porque os mercados em causa estavam fechados à concorrência durante o período de referência. Com efeito, as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 só podiam operar no território a que pertenciam e em regime de exclusividade. Assim, a medida em causa apenas se tornou, de qualquer modo, um auxílio de Estado na sequência da alegada abertura à concorrência dos sectores em questão.
105
No âmbito da segunda parte, baseada no artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.o 659/1999, a recorrente afirma que a exploração em regime de monopólio de serviços de interesse público pelos municípios e empresas municipalizadas está isenta de impostos desde o início do século passado.
106
Segundo a recorrente, houve continuidade entre, por um lado, o regime fiscal de que beneficiavam os municípios e as empresas municipalizadas a título das actividades de exploração de serviços públicos locais e, por outro, a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento para as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90. Efectivamente, as empresas municipalizadas e as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 consubstanciam, no essencial, a mesma entidade.
107
A Comissão não cumpriu, portanto, o dever de demonstrar que a nova medida afectou o «regime inicial na sua essência», o que constitui uma condição fundamental para que um auxílio existente possa ser qualificado de auxílio novo na acepção do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Abril de 2002, Government of Gibraltar/Comissão (T-195/01 e T-207/01, Colect., p. II-2309). As vantagens fiscais em causa não foram alteradas e a categoria dos beneficiários não foi alargada.
108
O corte temporal que a Comissão introduziu entre o regime das empresas municipalizadas e o das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 não pode ser aceite, porque as empresas municipalizadas continuaram a beneficiar do antigo regime fiscal até à sua transformação em sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, que só foi efectuada aquando da aplicação do novo regime fiscal. Assim, as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 nunca estiveram sujeitas ao imposto sobre o rendimento entre 1990 e 1993.
109
A recorrente considera que o raciocínio da Comissão é contraditório na medida em que admite primeiro a existência de uma identidade económica e material entre as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 e as antigas empresas municipalizadas para efeitos da isenção dos impostos sobre as injecções e depois ignora esta identidade na análise da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento.
110
Segundo a recorrente, nem a redacção do artigo 22.o, n.o 3, da Lei n.o 142/90 nem a jurisprudência nacional referida pela Comissão apontam no sentido de uma diferenciação, em termos de âmbito material e territorial, entre as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 e as empresas municipalizadas ou especializadas.
111
As intervenientes aderem à posição e à argumentação da recorrente.
112
A Comissão considera que este fundamento deve ser considerado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
113
No seu acórdão de 9 de Agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Colect., p. I-3829), o Tribunal de Justiça decidiu que decorre tanto do conteúdo como dos objectivos das disposições do artigo 88.o CE que devem ser considerados como auxílios existentes, na acepção do n.o 1 deste artigo, os que existiam antes da data de entrada em vigor do Tratado CE e aqueles que puderam regularmente ser postos em execução, nas condições previstas no n.o 3 do artigo 88.o CE, incluindo os resultantes da interpretação desta disposição feita pelo mesmo Tribunal no acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz (120/73, Colect., p. 553, n.os 4 a 6), devendo, pelo contrário, ser considerados como novos auxílios, sujeitos à obrigação de notificação prevista nesta última disposição, as medidas que visem a instituição ou a alteração dos auxílios, sendo que as alterações podem ter por objecto quer auxílios existentes, quer projectos iniciais notificados à Comissão.
114
Quanto aos auxílios existentes, o artigo 1.o, alínea b), do Regulamento n.o 659/1999 retomou e consagrou as normas enunciadas na jurisprudência.
115
Nos termos desta disposição, constitui um auxílio existente:
i)
qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado CE no respectivo Estado-Membro;
ii)
qualquer auxílio autorizado, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho;
iii)
qualquer auxílio que se considere ter sido autorizado pelo facto de a Comissão não ter tomado uma decisão no prazo de dois meses a contar, em princípio, do dia seguinte ao da recepção da respectiva notificação completa, prazo de que dispõe para efectuar uma análise preliminar;
iv)
qualquer auxílio relativamente ao qual o prazo de prescrição de dez anos em matéria de recuperação já expirou;
v)
qualquer auxílio considerado existente por se poder comprovar que não constituía um auxílio no momento da sua execução, tendo-se subsequentemente transformado em auxílio devido à evolução do mercado comum e sem ter sido alterado pelo Estado-Membro. Quando determinadas medidas se transformem em auxílios na sequência da liberalização de uma actividade provocada pela legislação comunitária, essas medidas não serão consideradas auxílios existentes depois da data fixada para a liberalização.
116
Em seguida, por força do artigo 1.o, alínea c), do referido regulamento, qualquer alteração a um auxílio existente deve ser considerada auxílio novo.
117
Em suma, as medidas destinadas a instituir auxílios ou a alterar auxílios existentes constituem auxílios novos. Em particular, quando a alteração afecta o regime inicial na sua essência esse regime transforma-se num novo regime de auxílios. No entanto, não é possível tal alteração substancial quando o elemento novo é claramente destacável do regime inicial (acórdão Government of Gibraltar, no n.o 107, supra, n.os 109 a 111).
118
No caso em apreço é pacífico que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento não é abrangida pelas segunda, terceira e quarta situações referidas pelo artigo 1.o, alínea b), do Regulamento n.o 659/1999, em que se pode considerar que a medida de auxílio é um auxílio existente. Além disso, estas não foram invocadas pela recorrente.
119
O Tribunal de Primeira Instância considera oportuno analisar, em primeiro lugar, a segunda parte do presente fundamento.
120
No que respeita à primeira situação referida pelo artigo 1.o, alínea b), do Regulamento n.o 659/1999, importa observar antes de mais que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento foi instituída pelo Decreto-Lei n.o 331/93 e pela Lei n.o 549/95. Em 1990, quando a Lei n.o 142/90 introduziu uma reforma dos instrumentos de organização legais colocados à disposição dos municípios para a gestão dos serviços públicos locais, nomeadamente a possibilidade de criarem sociedades de responsabilidade limitada com participação maioritária de capital público, não foi prevista qualquer isenção do imposto sobre o rendimento para estas sociedades.
121
Com efeito, todas as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 entre 1990 e a entrada em vigor, em 30 de Agosto de 1993, do artigo 66.o do Decreto-Lei n.o 331/93, estava sujeita ao imposto sobre o rendimento.
122
Por conseguinte, como correctamente afirmou a Comissão no considerando 91 da decisão impugnada, para estender às sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 o regime fiscal aplicável aos organismos locais, o legislador italiano teve de adoptar uma nova legislação vários decénios após a entrada em vigor do Tratado CE.
123
Além disso, mesmo admitindo que a isenção dos impostos para as empresas municipalizadas tenha sido introduzida antes da entrada em vigor do Tratado CE e se tenha mantido em vigor até 1995, não é menos verdade que as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 se distinguem substancialmente das empresas municipalizadas. Ora, a extensão das vantagens fiscais existentes para as empresas municipalizadas e especiais a uma nova categoria de beneficiários, como a das sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, constitui uma alteração destacável do regime inicial. Efectivamente, como foi indicado pelo acórdão do Consiglio di Stato n.o 4586, de 3 de Setembro de 2001, existem diferenças legais entre as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 e as empresas municipalizadas devido, nomeadamente, ao facto de as primeiras não estarem sujeitas ao estrito limite territorial imposto às segundas e de os âmbitos de actividade das primeiras serem muito mais alargados. Assim, como foi já salientado no n.o 94, supra, as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 têm a possibilidade de operar fora do território de referência, quer em Itália quer no estrangeiro, e em domínios diferentes do do serviço público previsto nos seus estatutos, excepto se isso lhes subtrair recursos e meios numa medida apreciável e for susceptível de prejudicar a colectividade de referência.
124
Por conseguinte, como explica a Comissão no considerando 92 da decisão impugnada, ainda que as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 tenham sucedido às empresas municipalizadas nos seus direitos e deveres, a legislação que determina os seus âmbitos de actividade material e geográfica mudou substancialmente.
125
Assim, há que concluir que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento, introduzido pelas disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 70, da Lei n.o 549/95 e do artigo 66.o, n.o 14, do Decreto-Lei n.o 331/93 não é abrangida pelo artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.o 659/1999.
126
No que respeita à primeira parte do presente fundamento, baseada no artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento n.o 659/1999, importa referir que esta disposição só pode ser aplicada a medidas que não constituíam auxílios aquando da sua execução. A este propósito, basta observar, como explica a Comissão nos considerandos 83 a 85 da decisão impugnada, que a medida em causa foi instituída num momento em que os mercados estavam, de qualquer modo, abertos à concorrência, ainda que muito provavelmente em graus diferentes. Assim, há que considerar que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento não se inclui no artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento n.o 659/1999.
127
Esta conclusão não é posta em causa pela afirmação da recorrente segundo a qual a produção de energia só foi liberalizada em 1999. Com efeito, importa lembrar que, no caso em apreço, se trata de um regime de auxílios destinados a uma categoria específica de empresas que englobam vários sectores. Por isso, não se pode exigir à Comissão que efectue uma análise por sector. Tal não exclui a possibilidade de que certos casos particulares sejam considerados auxílios existentes. Foi a razão pela qual a Comissão, na decisão impugnada, teve em conta essa possibilidade (considerando 85 da decisão impugnada).
128
Por este motivo, não se pode concluir pela existência de falta de fundamentação.
129
Por fim, quanto à alegada contradição entre a análise da isenção dos impostos sobre as injecções e a relativa à isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento, consoante as empresas municipalizadas e as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90 sejam consideradas ou não entidades económica e substancialmente distintas, há que observar que a Comissão, na decisão impugnada, baseando-se na informação dada pelo Governo italiano, indicou que considerara que a primeira isenção se justificava pela natureza e economia geral do sistema em causa. Sem que seja necessário pronunciar-se sobre a justeza desta apreciação, há que salientar que o facto de a Comissão ter eventualmente cometido um erro no que respeita à isenção dos impostos sobre as injecções não implica que seja necessário anular outra parte da decisão impugnada.
130
Perante o exposto, há que considerar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE e à falta de fundamentação
Argumentos das partes
131
No âmbito deste fundamento, a recorrente defende que a Comissão cometeu um erro uma vez que excluiu que a medida em causa fosse um auxílio de Estado compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE. A compatibilidade da medida em causa com o mercado comum ao abrigo desta disposição resulta, segundo a recorrente, do facto de ter permitido a reestruturação das empresas municipalizadas e a passagem para um mercado concorrencial. Assim, a Comissão apreciou erradamente, na decisão impugnada, o presente caso.
132
Além disso, a análise feita pela Comissão na decisão impugnada é contraditória uma vez que não considerou relevantes os precedentes recordados pelas empresas intervenientes no procedimento administrativo, como a decisão da Comissão, de 10 de Novembro de 1999, relativa às disposições transitórias destinadas a suprimir a isenção do imposto sobre as sociedades para as empresas municipais de transporte (JO C 379, p. 11), e a Decisão 2000/410/CE, de 22 de Dezembro de 1999, relativa ao regime de auxílio que a França planeia aplicar a favor do sector portuário francês (JO 2000, L 155, p. 52). Como no caso em apreço, as medidas fiscais em causa nestas duas decisões destinavam-se a garantir a transição de um regime de monopólio para um regime liberalizado.
133
A recorrente afirma que, sem a adopção da medida em causa, a transformação das empresas municipalizadas em sociedades de capitais nunca se teria realizado. A referida medida foi indispensável para favorecer a abertura dos serviços públicos locais à concorrência, garantido a transparência nas relações financeiras entre as autoridades públicas e os fornecedores de serviços. A medida em causa respondeu à exigência fundamental de garantir um período de transição para a reestruturação dessas empresas, sem no entanto pôr em perigo a continuidade da execução do serviço público. A recorrente alega também falta de fundamentação a este respeito.
134
As intervenientes aderem à posição e à argumentação da recorrente.
135
A Comissão considera que este fundamento é inoperante, Com efeito, a medida em causa foi declarada incompatível com o mercado comum, porque viola o artigo 43.o CE, o que não foi contestado pela recorrente. Subsidiariamente, a Comissão contesta a procedência do presente fundamento.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
136
Impõe-se, antes de mais, lembrar que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação no domínio do artigo 87.o, n.o 3, CE (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901, n.o 18). A fiscalização exercida pelo juiz comunitário deve, portanto, limitar-se à verificação do respeito das regras de processo e do dever de fundamentação, bem como da exactidão material dos factos, da ausência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder.
137
Em seguida, é jurisprudência assente que, para serem declarados compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE, os auxílios a empresas em dificuldade devem estar ligados a um plano de reestruturação coerente que deve ser apresentado à Comissão com todos os dados necessários (acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Março de 2001, França/Comissão, C-17/99, Colect., p. I-2481, n.o 45).
138
No caso em apreço, quanto à fundamentação da decisão impugnada, dela resulta que a Comissão verificou se o auxílio podia ser considerado compatível com o mercado comum com base no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE, em primeiro lugar, relativamente às orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (JO 1999, C 288, p. 2) e, depois, independentemente das referidas orientações. A este propósito, expôs as razões pelas quais tinha chegado a uma conclusão negativa (considerandos 97 e seguintes da decisão impugnada).
139
Em seguida, resulta claramente dos autos que as condições exigidas para que a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento beneficie da derrogação prevista no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE, não estavam preenchidas. A isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento não se destinava a restabelecer a rentabilidade dos beneficiários e não estava reservada a empresas em dificuldade. Mesmo admitindo que fosse esse o caso, não foi apresentado nenhum plano de reestruturação nem nenhuma medida destinada a compensar as distorções da concorrência inerentes à concessão do auxílio em causa. Ora, segundo a jurisprudência, para serem declarados compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE, os auxílios a empresas em dificuldade devem estar ligados a um plano de reestruturação coerente que deve ser apresentado à Comissão com todos os dados necessários (acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Março de 2001, França/Comissão, C-17/99, Colect., p. I-2481, n.o 45).
140
No que respeita ao argumento segundo o qual a medida em causa facilitou a passagem de uma economia de mercado monopolística para a de mercado concorrencial, importa observar que a recorrente não demonstra em que é que a medida em causa implicou uma intensificação da concorrência. Com efeito, como foi já referido, os mercados em causa já eram caracterizados por um certo grau de concorrência e, portanto, a medida em causa podia falsear essa mesma concorrência.
141
No que respeita à alegada contradição entre a abordagem adoptada no caso em apreço e a adoptada noutras decisões da Comissão, há que salientar que resulta das duas decisões a que a recorrente faz referência que as situações em causa não são comparáveis ao presente processo. Quanto à decisão de 10 de Novembro de 1999, como acertadamente afirmou a Comissão, tinha sido proibida aos beneficiários da isenção fiscal no referido processo a participação em concursos fora do seu território de referência até à abertura dos seus próprios mercados domésticos. Quanto à Decisão 2000/410, a concessão dos auxílios em causa nessa situação estava subordinada à realização de investimentos com vista à transferência e substituição de equipamentos existentes.
142
Portanto, há que considerar improcedente o quarto fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à ilegalidade da ordem de recuperação e à violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da proporcionalidade
143
No âmbito deste fundamento, a recorrente invoca a ilegalidade da ordem dirigida à República Italiana de recuperar, junto dos beneficiários, o auxílio concedido ao abrigo dos regimes declarados incompatíveis com o mercado comum e a violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da proporcionalidade. Este fundamento articula-se em duas partes.
Argumentos das partes
— Quanto à primeira parte, relativa à ilegalidade da ordem de recuperação tendo em conta a apreciação abstracta da medida em causa
144
Segundo a recorrente, o artigo 3.o da decisão impugnada ordenou à República Italiana que recuperasse todos os auxílios de que beneficiaram as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, embora a Comissão reconhecesse a possibilidade de certos auxílios, sem no entanto os ter identificado, não serem incompatíveis com o mercado comum. Na opinião da recorrente, a República Italiana tem assim a obrigação de realizar uma análise factual muito complexa, cujo poder de apreciação excede em muito as suas competências, e é confrontada com o risco de proceder à recuperação de medidas não constitutivas de auxílios, ou constitutivas de auxílios existentes, ou ainda de auxílios susceptíveis de ser compatíveis ou declarados compatíveis numa medida posterior da Comissão.
145
Segundo a recorrente, tendo em conta a inexistência de quadro processual que acompanhe a ordem de recuperação da Comissão, esta última devia examinar ela própria de modo pormenorizado os diferentes casos em que a ordem de recuperação podia efectivamente ser emitida ou limitar-se a apreciar o regime de modo abstracto. Neste último caso, deveria renunciar a ordenar a recuperação dos auxílios concedidos.
146
A recorrente refere uma contradição nos argumentos da Comissão entre a possibilidade de as autoridades nacionais considerarem auxílios individuais compatíveis com o mercado comum (considerando 126 da decisão impugnada) e a afirmação da competência exclusiva da Comissão para apreciar a compatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum.
147
A recorrente não contesta a referência ao acórdão Itália/Comissão, no n.o 64, supra, mas defende que há que determinar o momento em que a análise concreta dos casos individuais deve ser efectuada: esse momento deve ser o da adopção da decisão da Comissão.
148
A recorrente alega, por outro lado, que a jurisprudência referida pela Comissão apenas respeita a casos em que era impossível, contrariamente ao caso em apreço, distinguir os auxílios controvertidos atendendo às diversas situações individuais dos beneficiários. O Tribunal de Justiça aplicou assim, expressamente, uma sanção à Comissão em dois acórdãos por não ter diferenciado os auxílios analisados à luz dos elementos de facto (acórdãos de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C-351/98, Colect., p. I-8031, e de 13 de Fevereiro de 2003, Espanha/Comissão, C-409/00, Colect., p. I-1487).
149
Os intervenientes aderem à posição e à argumentação da recorrente.
150
A Comissão contesta todos os argumentos apresentados pela recorrente.
— Quanto à segunda parte do fundamento, relativo à violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da proporcionalidade
151
A recorrente defende que a ordem de recuperação, que consta do artigo 3.o da decisão impugnada, está ferida de nulidade devido à violação pela Comissão dos princípios gerais da confiança legítima e da proporcionalidade.
152
A recorrente considera que numerosos factores contribuíram para lhe criar uma confiança real na legalidade da medida em causa, a saber, a convicção de que existia uma identidades entre os dois regimes fiscais sucessivos, o comportamento das autoridades italianas e, por fim, o comportamento da Comissão, uma vez que apenas deu início ao procedimento formal de investigação quatro anos depois da adopção da medida em causa e que, ao longo desse procedimento, nem respondeu aos argumentos apresentados pela recorrente nem utilizou o poder de injunção que os artigos 10.o e 11.o do Regulamento n.o 659/1999 lhe conferem durante os três anos de instrução.
153
De qualquer modo, devido à adopção pelo legislador italiano da isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento, a recorrente não pôde pagar o referido imposto relativamente ao período de 1997 a 1999, porque não é suposto uma empresa pagar impostos que não estão previstos na legislação nacional.
154
Por fim, a recorrente adianta que, devido à alteração fundamental das condições do mercado e da situação das empresas, a recuperação dos auxílios não é, manifestamente, susceptível de restabelecer a situação quo ante e, portanto, não é justificada. Além disso, a isenção durante três anos do imposto sobre o rendimento beneficiou, não as sociedades constituídas ao abrigo da Lei n.o 142/90, mas os municípios accionistas.
155
As intervenientes aderem à posição e à argumentação da recorrente no que se refere a esta parte do fundamento.
156
A Comissão contesta todos os argumentos suscitados pela recorrente.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
157
Como foi recordado no n.o 62, supra, é de jurisprudência constante que a Comissão pode, no caso de um regime de auxílios, limitar-se a analisar as características desse regime.
158
Resulta também da jurisprudência que uma decisão negativa relativa a um regime de auxílios não deve conter uma análise dos auxílios concedidos individualmente com base nesse regime. Apenas ao nível da recuperação dos auxílios será necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (acórdão Itália/Comissão, no n.o 64, supra, n.o 91).
159
Em seguida, importa lembrar que, segundo jurisprudência assente, a supressão de um auxílio ilegal, mediante recuperação deste e dos respectivos juros, é a consequência lógica do reconhecimento da sua incompatibilidade com o mercado comum (acórdãos do Tribunal de Justiça, Tubemeuse, no n.o 86, supra, n.o 66; de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C-169/95, Colect., p. I-135, n.o 47, e de 29 de Junho de 2004, Comissão/Conselho, C-110/02, Colect., p. I-6333, n.o 41).
160
A este propósito, há que referir também que esta jurisprudência se aplica quer a um auxílio individual quer a auxílios pagos no âmbito de um regime de auxílios.
161
No entanto, a análise geral e abstracta de um regime de auxílios não exclui que, num caso individual, o montante concedido com base nesse regime escape à proibição prevista no artigo 87.o, n.o 1, CE, por exemplo, devido ao facto de a concessão individual de um auxílio estar incluída nas regras de minimis. Esta consideração explica as reservas que constam dos considerandos 72, 85 e 126 da decisão impugnada.
162
Na verdade, o papel das autoridades nacionais limita-se, quando a Comissão toma uma decisão que declara um auxílio incompatível com o mercado comum, a executar essa decisão não dispondo, a esse respeito, de qualquer margem de apreciação (acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Março de 1977, Steinicke & Weinlig, 78/76, Colect., p. 203, n.o 10). Tal não impede que as autoridades nacionais, ao executarem a referida decisão, tenham em conta essas reservas. Portanto, contrariamente ao que afirma a recorrente, a Comissão somente ordena a recuperação dos auxílios na acepção do artigo 87.o CE e não dos montantes que, ainda que pagos a título do regime em causa, não constituem auxílios, ou constituem auxílios existentes ou compatíveis com o mercado comum por força de um regulamento de isenção por categoria ou de outra decisão da Comissão.
163
Quanto à alegada ilegalidade da decisão impugnada por a República Italiana ser obrigada a determinar que medidas concretas constituem auxílios, há que salientar que essa análise, a verificar-se, é efectuada no âmbito de um diálogo com a Comissão, nos termos do artigo 10.o CE. Além disso, o conceito de auxílio apresenta um carácter jurídico e deve ser interpretado com base em elementos objectivos. Por outro lado, o juiz nacional é competente para interpretar os conceitos de auxílio e de auxílio existente e poderá pronunciar-se sobre as eventuais particularidades deste ou daquele caso de aplicação, colocando uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça, se for caso disso.
164
Além disso, admitir a tese da recorrente segundo a qual a apreciação abstracta de um regime de auxílios, sem análise pormenorizada dos casos individuais de aplicação, não pode dar lugar a uma ordem de recuperação, conduziria a excluir sistematicamente a possibilidade de recuperar os auxílios indevidamente pagos e, portanto, a esvaziar de sentido os artigos 87.o e 88.o CE. Nesse caso, a Comissão, única autoridade competente para apreciar a compatibilidade dos auxílios com o mercado comum, seria impossibilitada de analisar os numerosos casos de aplicação dos regimes de auxílios.
165
Quanto à acusação relativa à violação do princípio da protecção da confiança legítima, importa lembrar que as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto no artigo 88.o CE. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de garantir que esse processo foi respeitado (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, no n.o 159, supra, n.o 51). Todavia, não se exclui que, em circunstâncias excepcionais, o beneficiário de um auxílio ilegal possa legitimamente basear a sua confiança no carácter regular desse auxílio (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, C-5/89, Colect., p. I-3437, n.o 16).
166
Ora, no caso em apreço, o regime de auxílios em causa não foi notificado à Comissão, em violação do artigo 88.o CE, e a recorrente não invoca qualquer circunstância excepcional susceptível de justificar a confiança legítima alegada. Em especial, o argumento relativo à convicção de que existe uma identidade entre os dois regimes fiscais sucessivos foi já rejeitado pelo Tribunal de Primeira Instância por infundado (v. n.o 123, supra) e não constitui, de qualquer modo, uma circunstância excepcional que justifique a não recuperação do auxílio em causa. Em seguida, qualquer inacção aparente da Comissão, não demonstrada no caso em apreço, é desprovida de significado quando um regime de auxílio não lhe foi notificado (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C-183/02 P e C-187/02 P, Colect., p. I-10609, n.o 52). Por fim, quanto ao argumento relativo aos artigos 10.o e 11.o do Regulamento n.o 659/1999, há que observar que a Comissão não tem de ordenar automaticamente ao Estado-Membro interessado que suspenda o pagamento de um auxílio não notificado.
167
Resulta do exposto que o quinto fundamento também deve ser considerado improcedente.
168
Face a todas as considerações que precedem, há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
169
Por força do disposto no artigo 87.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
170
Nos termos do artigo 87.o, n.o 4, terceiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as intervenientes suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Oitava Secção Alargada)
decide:
1)
O recurso é julgado inadmissível na parte em que se refere aos empréstimos da Cassa Depositi e Prestiti.
2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3)
A ACEA SpA é condenada a suportar as suas despesas, bem como as da Comissão.
4)
A ACSM Como SpA e a AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA suportarão as suas próprias despesas.
Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Junho de 2009.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.