62003CC0028_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Esillä olevassa asiassa Symvoulio tis Epikrateias (Kreikan ylin hallintotuomioistuin) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen siitä, onko kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan työnsuhdesaatavat vakuutusyhtiöltä saavat maksukyvyttömyystilanteessa etusijan suhteessa vakuutettujen saataviin tällaiselta yhtiöltä, yhteensopiva yhteisön vakuutusdirektiivien(2) kanssa. Vaikka tätä kysymystä on käsitelty vuonna 2001 annetussa erityisessä direktiivissä,(3) siihen ei ilmeisesti ole vedottu ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa, todennäköisesti sen vuoksi, että pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevat tosiseikat ovat tämän direktiivin antamista edeltävältä ajalta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
2. Vakuutuspalvelujen sisämarkkinat luotiin asteittain kolmessa eri vaiheessa annetuilla direktiiveillä, jotka koskevat toisaalta muuta ensivakuutusliikettä kuin henkivakuutusliikettä ja toisaalta henkivakuutusliikettä. Molempia vakuutusliikkeitä koskevat samat perusperiaatteet. Ensimmäinen niistä on yhden toimiluvan periaate, joka jakautuu kahteen osaan: 1) vakuutuspalvelujen tarjoaminen sisämarkkinoilla edellyttää jäsenvaltion antamaa toimilupaa ja 2) tällainen toimilupa riittää näiden palvelujen tarjoamiseen koko yhteisön alueella. Toinen on kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan periaate, jonka mukaan vakuutuspalvelujen tarjoaja on sen jäsenvaltion valvonnan alaisuudessa, jonka alueella sillä on kotipaikka.
3. Esillä olevan asian kannalta merkityksellisiä vakuutusdirektiivien säännöksiä ovat ne, joilla pyritään varmistamaan vakuutusyhtiöiden taloudellinen tasapaino: direktiivin 73/239, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 92/49, 15, 16 ja 22 artikla ja direktiivin 79/267, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 92/96, rinnakkaiset säännökset eli 17, 18 ja 26 artikla. Koska muuta kuin henkivakuutusliikettä ja henkivakuutusliikettä koskevien direktiivien säännökset on laadittu lähes identtistä sanamuotoa käyttäen eikä vastaus ennakkoratkaisukysymykseen riipu niiden täsmällisestä muotoilusta, viittaan vain ensin mainitun direktiivin säännöksiin.
4. Direktiivin 73/239 15 artiklan 1 kohta ja 16 artiklan 1 kohta laadittiin aikoinaan lähes samaan sanamuotoon, ja niiden mukaan kotijäsenvaltion on vaadittava, että jokainen vakuutusyritys muodostaa riittävän vakuutusteknisen vastuuvelan ja koko liiketoimintaansa nähden riittävän solvenssimarginaalin.
5. Direktiivin 22 artiklan 1 kohdan mukaan sen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, jonka alueella yrityksellä on kotipaikka, voi tietyissä olosuhteissa peruuttaa myöntämänsä toimiluvan. Siinä tapauksessa sen maan valvontaviranomaisen, jonka alueella yrityksellä on kotipaikka, on muun muassa toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet vakuutettujen etujen turvaamiseksi ja erityisesti rajoitettava yrityksen varojen vapaata vallintaa.
6. Vaikka Symvoulio tis Epikrateias ei olekaan maininnut direktiiviä 2001/17, asiassa on syytä viitata myös siihen, koska sillä on keskeistä merkitystä ennakkoratkaisukysymykseen vastattaessa. Kyseisen direktiivin 10 ja 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
10 artikla (Vakuutussaatavien kohtelu)
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vakuutussaatavat ovat etuoikeutettuja vakuutusyritykseen kohdistuviin muihin saataviin nähden jommallakummalla tai molemmilla seuraavista menetelmistä:
a) Vakuutussaatavat ovat vakuutusteknisestä vastuuvelasta vastaavien varojen osalta ehdottoman etuoikeutettuja vakuutusyritykseen kohdistuviin kaikkiin muihin saataviin nähden;
b) Vakuutussaatavat ovat vakuutusyrityksen kaikkien varojen osalta etuoikeutettuja vakuutusyritykseen kohdistuviin kaikkiin muihin saataviin nähden lukuun ottamatta mahdollisesti ainoastaan
i) työsopimuksesta ja ‑suhteesta johtuvia työntekijöiden saatavia;
ii) – –
2. Jäsenvaltiot voivat säätää, että kaikki likvidaatiomenettelystä aiheutuvat kustannukset tai osa niistä, siten kuin niiden kansallisessa lainsäädännössä määritellään, ovat etuoikeutettuja vakuutussaataviin nähden, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 kohdan soveltamista.
3. – –
11 artikla (Siirtäminen takuujärjestelmään)
Kotijäsenvaltio voi säätää, että jos vakuutusvelkojien oikeudet ovat siirtyneet kyseisessä jäsenvaltiossa perustetulle takuujärjestelmälle, kyseisen järjestelmän saataviin ei sovelleta 10 artiklan 1 kohdan säännöksiä.”
B Kreikan lainsäädäntö
7. Vakuutusdirektiivit saatettiin osaksi Kreikan lainsäädäntöä presidentin asetuksilla 118/1985 ja 252/1996, joilla muutettiin yksityisestä vakuutustoiminnasta annettua asetusta 400/1970.
8. Kyseisen asetuksen 3 §:n mukaan vakuutusyhtiön, jonka kotipaikka on Kreikassa, toiminnan harjoittaminen edellyttää kauppaministerin päätöksellä myönnettyä toimilupaa. Lisäksi siinä säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä toimilupa voidaan peruuttaa. Kyseisen pykälän 7 momentin mukaan ”vakuutusyhtiön toimiluvan pysyvä peruuttaminen merkitsee samalla sen perustamisluvan peruuttamista ja yhtiön purkamista”.
9. Asetuksen 7 §:ssä säädetään, että ”vakuutusyhtiöiden, joiden kotipaikka on Kreikassa, on muodostettava riittävä vakuutustekninen vastuuvelka kaikkia niitä vakuutussopimuksia varten, joita ne ovat tehneet sekä Kreikassa että muissa jäsenvaltioissa sivuliikkeiden välityksellä tai käyttäen oikeuttaan palvelujen tarjoamisen vapauteen”. Tätä vakuutusteknistä vastuuvelkaa on vastattava samansuuruiset tai samassa rahayksikössä ilmaistut varat.
10. Lisäksi asetuksen 8 §:n 1 momentissa velvoitetaan vakuutusyhtiöt, joiden kotipaikka on Kreikassa, perustamaan vakuusrahasto, joka muodostuu siitä, että Kreikassa tai jossain muussa Euroopan yhteisöjen jäsenvaltiossa tai Euroopan talousalueen jäsenvaltiossa osoitetaan varoja sellaisten henkilöiden etujen turvaamiseksi, joilla on oikeus saada suorituksia vakuutussopimuksen perusteella. Vakuusrahastoon kuuluvat varat, jotka kattavat asetuksen 7 §:ssä säädetyn vakuutusteknisen vastuuvelan, ja varat, jotka vastaavat neljäsosaa siitä vähimmäismäärästä, johon asetuksen 20 §:n 2 momentin a kohdan 5 alakohdassa viitataan.
11. Jos vakuutusyhtiö ei noudata edellä mainittuja vakuutusteknistä vastuuvelkaa koskevia 7 ja 8 §:n säännöksiä, asetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan kauppaministeri voi päätöksellään, joka julkaistaan Kreikan virallisessa lehdessä, ja ilmoitettuaan ensin aikomuksestaan sen jäsenvaltion valvontaviranomaisille, jossa kyseinen yritys toimii joko sivuliikkeiden välityksellä tai käyttäen oikeuttaan palvelujen tarjoamisen vapauteen, julistaa vakuusrahastoksi osan kyseisen vakuutusyhtiön vapaista varoista tai kaikki vapaat varat, kieltää vakuutusyhtiötä käyttämästä osaa vapaista varoistaan tai kaikkia vapaita varojaan, peruuttaa väliaikaisesti tai pysyvästi vakuutusyhtiöltä toimiluvan harjoittaa tiettyä vakuutuslajia tai kaikkia vakuutuslajeja ja ryhtyä kaikkiin muihin toimenpiteisiin, joilla pyritään turvaamaan vakuutuksenottajien edut tai kaikkien muiden sellaisten edut, joilla on vakuutussopimukseen perustuvia oikeuksia.
12. Pääasian oikeudenkäynnissä on kysymys asetuksen 10 §:n 1 momentista, sellaisena kuin se on muutettuna lain 2496/1997 35 §:n 9 momentilla:
”Henkilöillä, joilla on vakuutussopimukseen perustuvia oikeuksia, ja näiden henkilöiden yleisseuraannon tai erityisseuraannon saajilla on etuoikeus vakuusrahaston suhteen ennen kaikkia muita yleisiä ja erityisiä etuoikeuksia, lukuun ottamatta 12 a §:n 8 momentissa säädettyä etuoikeutta ja työsuhdesaatavien, joihin ei kuitenkaan lueta mukaan vakuutusyhtiön hallinto- ja johtamisoikeutta käyttävien henkilöiden saatavia, etuoikeutta.”
Asetuksen 12 a §:n 8 momentissa annetaan etusija selvitystilan valvojan tai konkurssipesän pesänhoitajan sekä selvitysmiehen palkkioille ja kuluille.
13. On vielä huomattava, että vuonna 1996 vakuutusyhtiöiden valvontaa koskeva toimivalta siirrettiin kauppaministeriltä kehitysministerille.
III Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
14. Epikouriko kefalaio on Kreikan yksityisoikeuden nojalla perustettu oikeushenkilö, joka toimii Kreikan kauppaministerin valvonnan alaisuudessa. Sen tehtävänä on maksaa yksityisoikeudelliseen vastuuseen perustuvia vahingonkorvauksia auto-onnettomuuksista tapauksissa, joissa tätä vastuuta ei ole katettu vakuutuksin, muun muassa silloin, kun vakuutuksenantaja on konkurssissa tai kun sen toimilupa on peruutettu lain rikkomisen johdosta. Jos Epikouriko kefalaio on maksanut vahingonkorvausta, sille siirtyvät vahingon kärsineen kaikki tähän vahinkoon perustuvat oikeudet, joihin tämä voi vedota korvauksesta vastuussa olevaa tai tämän vakuutuksenantajaa vastaan.
15. Vuonna 1995 Kreikan kauppaministeri peruutti lopullisesti vakuutusyhtiö Intercontinental Α. Ε:n perustamis- ja toimiluvan ja jäädytti sen irtaimen ja kiinteän omaisuuden vakuusrahastoksi. Tämän jälkeen marraskuussa 1998 Kreikan kehitysministeri vapautti tämän yrityksen varallisuudesta muun muassa 28 967 185 Kreikan drakmaa (GRD) ”kattamaan etuoikeutetulla tavalla työsuhdesaatavat” asetuksen 400/1970 10 §:n 1 momentin säännösten nojalla, sellaisena kuin se on muutettuna lain 2496/1997 35 §:n 9 momentilla.
16. Symvoulio tis Epikrateiasissa käytävässä oikeudenkäynnissä Epikouriko kefalaio vaatii viimeksi mainitun päätöksen kumoamista. Se väittää, että 28 967 185 GRD:n suuruinen summa, joka on vapautettu vakuusrahastosta kyseisen yrityksen työntekijöiden työsuhdesaatavien etuoikeuden varmistamiseksi, pienentää sitä varallisuutta, jolla katetaan sen omat saatavat Intercontinental A. E:ltä. Sen mukaan tämä on vastoin vakuutusdirektiivien tarkoitusta turvata vakuutettujen intressit.
17. Symvoulio tis Epikrateias arvioi lain 2496/1997 35 §:n 9 momentin yhteensoveltuvuutta vakuutusdirektiivien kanssa. Se korosti ratkaisussaan sitä, että vakuutettujen tehokas suoja on yhteisön lainsäädännön ja sen täytäntöön panevan kansallisen lainsäädännön perustavanlaatuinen tavoite ja että velvollisuus muodostaa vakuutustekninen vastuuvelka on tärkein tae tällaisten henkilöiden oikeuksien turvaamiseksi. Tämän vuoksi se katsoi, että lain 2496/1997 35 §:n 9 momentti, jonka mukaan työsuhteeseen vakuutusyhtiön kanssa perustuvat saatavat maksetaan vakuusrahastosta etuoikeutetusti ennen niitä saatavia, joita on niillä, joilla on vakuutussopimukseen perustuvia oikeuksia, ja näiden henkilöiden yleisseuraannon tai erityisseuraannon saajilla, on yhteisön vakuutusdirektiivien säännösten vastainen ja että 35 §:n 9 momenttiin perustuva riidanalainen päätös pitäisi kumota. Symvoulio tis Epikrateias katsoi kuitenkin, että tämä tulkinta voi antaa aihetta perusteltuihin epäilyksiin, minkä vuoksi se päätti lykätä asian lopullista ratkaisua ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kun otetaan huomioon erityisesti muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 73/239/ETY, sellaisena kuin se on täydennettynä ja muutettuna toisella neuvoston direktiivillä 88/357/ETY ja kolmannella neuvoston direktiivillä 92/49/ETY, 15 ja 16 artiklassa sekä henkivakuutuksen ensivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 79/267/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna ja täydennettynä toisella neuvoston direktiivillä 90/619/ETY ja kolmannella neuvoston direktiivillä 92/96/ETY, 17 ja 18 artiklassa säädetty, voiko kansallinen lainsäätäjä säätää, että tilanteessa, jossa vakuutusyritys joutuu konkurssiin tai asetetaan selvitystilaan tai jossa se joutuu vastaavanlaiseen maksukyvyttömyystilanteeseen, saatavat, jotka perustuvat työntekijän ja kyseisen yrityksen väliseen työsuhteeseen, maksetaan kyseisen yrityksen vakuutusteknisen vastuuvelan kattavista varoista etuoikeutetusti ennen niitä saatavia, joita on niillä, joilla on vakuutussopimukseen perustuvia oikeuksia, ja näiden yleisseuraannon tai erityisseuraannon saajilla?”
18. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Epikouriko kefalaio, Kreikan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio. Kreikan hallitus ja komissio olivat edustettuina 13.5.2004 pidetyssä istunnossa.
IV Vastaus ennakkoratkaisukysymykseen
19. Aluksi on todettava, että vakuutusdirektiiveihin ei sisälly nimenomaisia säännöksiä vakuutusyhtiöiden maksukyvyttömyystilanteesta. Tällaisia säännöksiä annettiin yhteisön tasolla vasta direktiivissä 2001/17. Kyseisen direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että ”vakuutusdirektiiveissä ei ole yhteensovittamista koskevia määräyksiä likvidaatiomenettelyn varalta” ja että tällaisia määräyksiä olisi annettava ”sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja velkojien suojan vuoksi”. Tästä voitaisiin tehdä helposti vastakohtaispäätelmä, että vakuutusdirektiiveissä ei estetä antamasta ja soveltamasta kansallisia säännöksiä alalla.
20. Se, että tätä alaa on myöhemmin säännelty yhteisön tasolla, ei kuitenkaan estä tulkitsemasta vakuutusdirektiivejä siten, että ne estävät jäsenvaltioita toteuttamasta pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimenpiteitä. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin päätyikin juuri tähän johtopäätökseen katsoessaan, että koska vakuutusdirektiiveillä pyritään turvaamaan vakuutettujen oikeuksia, minkä tahansa kansallisen säännöksen, jonka mukaan muihin ryhmiin kuuluvien henkilöiden intressit asetetaan näiden intressien edelle, täytyy olla kyseisten direktiivien vastainen.
21. Arvioitaessa, voidaanko vakuutusdirektiivejä tulkita tällä tavoin, on tarkasteltava kyseisten direktiivien tavoitteita ja erityisesti yhdenmukaistamisen laajuutta, joka niillä on tarkoitus saavuttaa. Vakuutusdirektiivien johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen perusteella on selvää, että niiden ensisijaisena tavoitteena on toteuttaa vakuutusalan sisämarkkinat ja helpottaa yhteisössä toimivien vakuutusyritysten sitoumusten tekemistä yhteisön alueella. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, niiden tarkoituksena on ”toteuttaa vakuutustuotteiden kaupan pitämisen vapaus yhteisön alueella”.(4) Tämän tavoitteen saavuttamiseksi direktiivien tarkoituksena on ”toteuttaa sellainen yhteensovittaminen, joka on olennainen, välttämätön ja riittävä toimilupien ja toiminnan vakauden valvontajärjestelmien keskinäisen tunnustamisen aikaansaamiseksi siten, että voidaan myöntää yksi koko yhteisössä voimassa oleva toimilupa ja että voidaan soveltaa kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan periaatetta”.(5) Tämä edellyttää sitä, että direktiiveillä toteutettava yhdenmukaistaminen rajoittuu siihen, mikä on välttämätöntä vakuutusmarkkinoille pääsyn turvaamiseksi koko yhteisössä, eikä näin ollen kata kysymyksiä, joilla ei ole vaikutusta markkinoille pääsyyn.
22. Yksi keskeisimmistä asioista, joita oli tarkoitus yhdenmukaistaa, oli vakuutusyhtiöiden rahoituksellisen ja taloudellisen tasapainon varmistamista koskeva kansallinen lainsäädäntö. Kuten yhteisöjen tuomioistuin selitti asiassa komissio vastaan Saksa antamassaan tuomiossa,(6) vakuutusala on erityisen herkkä ala siltä kannalta, että kuluttajaa suojellaan sekä vakuutuksenottajana että vakuutettuna, minkä vuoksi kaikki jäsenvaltiot olivat säätäneet lainsäädäntöä, jossa vakuutusyrityksille asetetaan taloudellisen tilanteen ja vakuutusehtojen osalta pakottavia sääntöjä, sekä ottaneet käyttöön näiden sääntöjen noudattamisen jatkuvaa valvontaa koskevia säännöksiä. Yleiseen etuun liittyvät pakottavat syyt voivat kuitenkin oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen edellyttäen, ettei sijoittautumissäännöillä saavutettu tarvittavaa suojelun tasoa ja etteivät valtion, jossa palvelu tarjottiin, vaatimukset ylittäneet sitä, mikä on välttämätöntä.(7) Tässä tilanteessa vakuutusalan sisämarkkinat voitiin toteuttaa ainoastaan, jos erilaiset kansalliset toimenpiteet, jotka olivat perusteltuja yhteisön oikeuden nojalla ja siten rajoittivat edelleen palvelujen tarjoamisen vapautta, saatettiin sopusointuun yhdenmukaistamisen avulla.
23. Kun erot kansallisissa säännöksissä, joilla pyritään estämään maksukyvyttömyystilanteita, kuten velvollisuus muodostaa vakuutustekninen vastuuvelka ja solvenssimarginaali, voivat vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden vakuutusmarkkinoille pääsyyn, erilaisilla kansallisilla säännöksillä maksukyvyttömyydestä tai selvitysmenettelystä ei voida lähtökohtaisesti katsoa olevan tällaista vaikutusta, kuten myös Yhdistynyt kuningaskunta korostaa kirjallisissa huomautuksissaan. Tämä on itsessään selvä osoitus siitä, että maksukyvyttömyyttä koskevat säännökset eivät kuulu vakuutusdirektiivien aineelliseen soveltamisalaan, joten jäsenvaltioille on jätetty toimivalta toteuttaa tältä osin toimenpiteitä.
24. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ja Epikouriko kefalaion kanta perustuu siihen, että koska vakuutusteknisen vastuuvelan muodostamisella on viime kädessä tarkoitus suojata vakuutuksenottajien ja vakuutettujen etuja vakuutusyhtiön maksukyvyttömyystilanteessa, heidän saatavillaan pitäisi olla etuoikeus tätä vakuutusteknistä vastuuvelkaa vastaavien varojen osalta. Vaikka tämä kanta vaikuttaa melko johdonmukaiselta ja hyväksyttävältä, vakuutusdirektiivien sanamuoto eikä myöskään tarkoitus tue sitä. Vaikka yhdenmukaistamisen kohteena olleen kansallisen lainsäädännön tarkoituksena oli todella suojata kuluttajien etuja vakuutusalalla ja myös direktiiveillä pyritään näin ollen turvaamaan suojelun riittävä taso koko yhteisössä, näiden direktiivien ensisijaisena tehtävänä oli kyseisessä yhdenmukaistamisen vaiheessa, toistettakoon se vielä, poistaa vakuutuspalvelujen tarjoamisen esteet sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden osalta. Direktiivien oikeudellisena perustana olevat ETY:n perustamissopimuksen 57 artiklan 2 kohta ja 66 artikla (nykyisin EY 47 artiklan 2 kohta ja EY 55 artikla), joissa annetaan neuvostolle toimivalta antaa direktiivejä itsenäisten ammatinharjoittajien (oikeushenkilöt mukaan lukien) toiminnan aloittamisen tai jatkamisen helpottamiseksi tai toisin sanoen markkinoille pääsyn helpottamiseksi, viittaavat niin ikään samaan suuntaan.
25. Kreikan hallitus väittää, että vakuutusdirektiivien tarkoituksena on suojata vakuutettuja, mutta ainoastaan sen ajan, jonka vakuutusyhtiö toimii tavanomaisesti. Mielestäni tämä ei pidä paikkaansa. Vakuutusyhtiölle asetettu velvollisuus muodostaa riittävä vakuutustekninen vastuuvelka ja solvenssimarginaali on selvästi varotoimenpide muun muassa tällaisessa vakuutusyhtiössä vakuutettujen etujen turvaamiseksi, etenkin silloin, kun yhtiö joutuu tilanteeseen, jossa se ei kykene täyttämään velvoitteitaan. Tällä tehtävällä ei kuitenkaan ole vaikutusta eri velkojaryhmien saatavien luokitteluun. Vaikka kuluttajien etujen turvaaminen tällä alalla on vakuutusdirektiivien taustalla oleva tavoite, se ei sulje pois muiden velkojaryhmien intressiä saada suojaa maksukyvyttömyystilanteessa.
26. Direktiivin 2001/17 antaminen vahvistaa tämän kannan. Sen lisäksi, että tämän direktiivin 10 artiklassa vahvistetaan nimenomaiset säännökset vakuutusyhtiöiltä olevien saatavien luokittelusta selvitysmenettelyssä, sen johdanto-osassa todetaan, että vakuutusdirektiiveissä ”ei ole yhteensovittamista koskevia määräyksiä likvidaatiomenettelyn varalta”.(8) Tämä yhteisön lainsäätäjän yksiselitteinen toteamus vakuutusdirektiivien soveltamisalasta johtaa väistämättä päätelmään, jonka mukaan ennen direktiivin 2001/17 antamista asian sääntely kuului yksinomaan jäsenvaltioille.
27. Totean vielä edellä esittämästäni huomautuksesta, jonka mukaan vakuutusyritysten maksukyvyttömyyttä koskevat säännökset eivät vaikuta markkinoille pääsyyn, että direktiivillä 2001/17 ei pyritä tähän päämäärään sellaisenaan. Se on pikemminkin sisämarkkinoiden ”moitteettoman toiminnan” varmistamiseen tähtäävä toimenpide.(9) Toisin sanoen en usko, että tämän direktiivin antaminen olisi ristiriidassa tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohdassa esittämäni toteamuksen kanssa.
28. Vakuutuksenottajien ja vakuutettujen saatavien oletetun etusijan osalta on huomattava, että direktiivin 2001/17 toisessa perustelukappaleessa viitataan ”velkojien” suojaan yleensä ja että direktiivin 10 artiklassa kuvatut kaksi luokittelujärjestelmää, joita pidetään ”olennaisesti samanarvoisina”, kunnioittavat myös muiden velkojaryhmien oikeuksia, vakuutusyrityksen työntekijöiden oikeudet mukaan lukien. Kun ensimmäisellä järjestelmällä taataan vakuutussaatavien ehdoton etusija vain vakuutusteknistä vastuuvelkaa vastaavien varojen osalta, toisella järjestelmällä taataan vakuutussaatavien suhteellinen etusija siten, että ne saavat etusijan vakuutusyrityksen kaiken varallisuuden osalta, lukuun ottamatta neljän muun velkojaryhmän saatavia, vakuutusyhtiön työntekijöiden saatavat mukaan lukien.
V Ratkaisuehdotus
29. Tämän vuoksi katson, että Symvoulio tis Epikrateiasin ennakkoratkaisukysymykseen pitäisi vastata seuraavasti:
Muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 73/239/ETY, sellaisena kuin se on täydennettynä ja muutettuna toisella neuvoston direktiivillä 88/357/ETY ja kolmannella neuvoston direktiivillä 92/49/ETY, 15 ja 16 artiklaa sekä henkivakuutuksen ensivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 79/267/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna ja täydennettynä toisella neuvoston direktiivillä 90/619/ETY ja kolmannella neuvoston direktiivillä 92/96/ETY, 17 ja 18 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät estä kansallista lainsäätäjää säätämästä, että tilanteessa, jossa vakuutusyhtiö joutuu konkurssiin tai asetetaan selvitystilaan tai jossa se joutuu vastaavanlaiseen maksukyvyttömyystilanteeseen, saatavat, jotka perustuvat työntekijän ja kyseisen yhtiön väliseen työsuhteeseen, maksetaan kyseisen yhtiön vakuutusteknisen vastuuvelan kattavista varoista etuoikeutetusti ennen niitä saatavia, joita on niillä, joilla on vakuutussopimukseen perustuvia oikeuksia, ja näiden yleisseuraannon tai erityisseuraannon saajilla.
(1) .
(2)
–	Muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 24.7.1973 annettu neuvoston direktiivi 73/239/ETY (EYVL L 228, s. 3), sellaisena kuin se on muutettuna toisella neuvoston direktiivillä 88/357/ETY (EYVL L 172, s. 1) ja kolmannella neuvoston direktiivillä 92/49/ETY (EYVL L 228, s. 1), ja henkivakuutuksen ensivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 5.3.1979 annettu neuvoston direktiivi 79/267/ETY (EYVL L 63, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna toisella neuvoston direktiivillä 90/619/ETY (EYVL L 330, s. 50) ja kolmannella neuvoston direktiivillä 92/96/ETY (EYVL L 360, s. 1) (jäljempänä vakuutusdirektiivit).
(3)
–	Vakuutusyritysten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta 19.3.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/17/EY (EYVL L 110, s. 28; jäljempänä direktiivi 2001/17).
(4)
–	Asia C-59/01, komissio v. Italia, tuomio 25.2.2003 (Kok. 2003, s. I-1759, 26 kohta).
(5)
–	Direktiivien 92/49 ja 92/96 johdanto-osan viides perustelukappale.
(6)
–	Asia 205/84, komissio v. Saksa, tuomio 4.12.1986 (Kok. 1986, s. 3755, Kok. Ep. VIII, s. 769).
(7)
–	Tuomion 30–33 kohta.
(8)
–	Johdanto-osan toinen perustelukappale.
(9)
–	Johdanto-osan toinen perustelukappale.