62022CJ0266
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 13. marca 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Javno naročanje v Evropski uniji – Direktiva 2014/24/EU – Člen 25 – Gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile mednarodnega sporazuma o vzajemnem in enakopravnem dostopu do javnih naročil – Neobstoj pravice teh gospodarskih subjektov do ‚obravnave, ki ni manj ugodna‘ – Izključitev takega gospodarskega subjekta iz postopka oddaje javnega naročila na podlagi nacionalne zakonodaje – Izključna pristojnost Unije“
V zadevi C‑266/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) z odločbo z dne 23. marca 2022, ki je na Sodišče prispela 20. aprila 2022, v postopku
CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd,
Astra Vagoane Călători SA
proti
Autoritatea pentru Reformă Feroviară,
Alstom Ferroviaria SpA,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi C. Lycourgos (poročevalec), predsednik tretjega senata v funkciji predsednika četrtega senata, S. Rodin, sodnik, in O. Spineanu-Matei, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd in Astra Vagoane Călători SA D. Cristea, avocat,
–
za Autoritatea pentru Reformă Feroviară D. Feraru, S. A. Roşeanu in I.‑D. Şohan, agenti,
–
za Alstom Ferroviaria SpA C. Ciolan in O. Gavrilă, avocates,
–
za avstrijsko vlado J. Schmoll, agentka,
–
za Evropsko komisijo A. Biolan, G. Gattinara, P. Ondrůšek in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. maja 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2(1), točka 13, člena 18(1), člena 25 in člena 49 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65) ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med konzorcijem, sestavljenim iz družb CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd in Astra Vagoane Călători SA (v nadaljevanju skupaj: konzorcij), na eni strani ter Autoritatea pentru Reformă Feroviară (organ za reformo železnic, Romunija; v nadaljevanju: ARF) in Alstom Ferroviaria SpA na drugi strani glede odločbe ARF o izključitvi tega konzorcija iz postopka oddaje javnega naročila, ki se je nanašal na dobavo električnih veččlenskih enot ter zagotavljanje storitev vzdrževanja in popravil zadevnih vlakov, ker je CRRC Qingdao Sifang, ki je vodilna družba navedenega konzorcija, družba s sedežem na Kitajskem.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/24
3
V uvodnih izjavah 1 in 17 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(1)
Oddaja javnih naročil, ki jo izvedejo organi držav članic ali se izvede v njihovem imenu, mora biti v skladu z načeli Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti z načeli prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter načeli, ki izhajajo iz njih, kot so načela enake obravnave, nediskriminacije, vzajemnega priznavanja, sorazmernosti in transparentnosti. Vendar bi bilo treba za javna naročila nad določeno vrednostjo pripraviti določbe o uskladitvi nacionalnih postopkov javnega naročanja, da se zagotovita dejanski učinek teh načel in odprtost javnih naročil za konkurenco.
[…]
(17)
S Sklepom Sveta 94/800/ES [z dne 22. decembra 1994 o sklenitvi sporazumov, doseženih v Urugvajskem krogu večstranskih pogajanj (1986–1994), v imenu Evropske skupnosti, v zvezi z zadevami, ki so v njeni pristojnosti (94/800/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 80)] je bil odobren zlasti Sporazum Svetovne trgovinske organizacije o vladnih naročilih [(v nadaljevanju: Sporazum GPA)]. Cilj Sporazuma GPA je vzpostaviti večstranski okvir uravnoteženih pravic in obveznosti glede javnih naročil, da bi dosegli liberalizacijo in rast svetovne trgovine. Pri naročilih, zajetih v prilogah 1, 2, 4 in 5 ter v splošnih pripombah k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA in drugih zadevnih mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Unijo, bi morali javni naročniki obveznosti iz teh sporazumov izpolnjevati tako, da bi to direktivo uporabljali za gospodarske subjekte tretjih držav, ki so podpisnice teh sporazumov.“
4
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
10.
‚gospodarski subjekt‘ pomeni katero koli fizično ali pravno osebo ali javni subjekt ali skupino teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev;
[…]
13.
‚dokument v zvezi z oddajo javnega naročila‘ pomeni vsak dokument, ki ga pripravi oziroma navaja javni naročnik, da opiše ali določi elemente javnega naročila ali postopka, vključno z obvestilom o javnem naročilu, predhodnim informativnim obvestilom, kadar se uporablja kot sredstvo za objavo javnega razpisa, tehničnimi specifikacijami, opisnim dokumentom, predlaganimi pogoji javnega naročila, formati dokumentov, ki jih predložijo kandidati in ponudniki, informacijami o splošno veljavnih obveznostih in kakršnimi koli dodatnimi dokumenti;
[…].“
5
Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Naročila v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev“, določa:
„Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila in projektne natečaje, ki jih v skladu z Direktivo 2014/25/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243)] oddajo oziroma organizirajo javni naročniki, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz členov 8 do 14 navedene direktive, in se oddajo zaradi izvajanja navedenih dejavnosti […].“
6
Člen 18 Direktive 2014/24, naslovljen „Načela javnega naročanja“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa, da javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
7
Člen 25 te direktive, naslovljen „Pogoji, povezani s Sporazumom GPA in drugimi mednarodnimi sporazumi“, določa:
„Javni naročniki zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije, kadar jih zajemajo priloge 1, 2, 4 in 5 ter splošne pripombe k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA ter drugi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo.“
8
Člen 27 navedene direktive, naslovljen „Odprti postopek“, v odstavku 1 določa:
„V odprtih postopkih lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odda ponudbo na podlagi javnega razpisa.
[…]“
9
Člen 49 iste direktive, naslovljen „Obvestila o javnem naročilu“, določa:
„Obvestila o javnem naročilu se uporabljajo kot sredstvo za objavo javnega razpisa pri vseh postopkih brez poseganja v drugi pododstavek člena 26(5) in člen 32. Obvestila o javnem naročilu vsebujejo informacije, določene v delu C Priloge VI, in se objavijo v skladu s členom 51.“
Direktiva 2014/25
10
V uvodnih izjavah 2 in 27 Direktive 2014/25 je navedeno:
„(2)
Da bi zagotovili odpiranje javnih naročil, ki jih oddajo naročniki v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, konkurenci, bi bilo treba oblikovati določbe za usklajevanje postopkov javnega naročanja pri naročilih nad določeno vrednostjo. Tako usklajevanje je potrebno, da se zagotovi učinek načel iz Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti načel prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter iz njih izhajajočih načel, kot so enaka obravnava, nediskriminacija, vzajemno priznavanje, sorazmernost in transparentnost. […]
[…]
(27)
S Sklepom [94/800] je bil odobren zlasti [Sporazum GPA]. Cilj Sporazuma GPA je vzpostaviti večstranski okvir uravnoteženih pravic in obveznosti glede javnih naročil, da bi dosegli liberalizacijo in rast svetovne trgovine. Pri javnih naročilih, zajetih v prilogah 3, 4 in 5 ter splošnih pripombah k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA in v drugih zadevnih mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Unijo, bi morali naročniki obveznosti iz teh sporazumov izpolnjevati tako, da bi to direktivo uporabljali za gospodarske subjekte tretjih držav, ki so podpisnice teh sporazumov.“
11
Člen 11 te direktive, naslovljen „Storitve prevoza“, določa:
„Ta direktiva se uporablja za dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali upravljanjem omrežij, ki zagotavljajo javno storitev na področju prevoza z železnico, avtomatiziranimi sistemi, tramvajem, trolejbusom, avtobusom ali žičnico.
Pri prevoznih storitvah se šteje, da omrežje obstaja, kadar se storitev opravlja v skladu s pogoji delovanja, ki jih določi pristojni organ države članice, na primer pogoji v zvezi s progami ali linijami, zmogljivostjo, ki jo je treba zagotavljati, ali pogostostjo storitve.“
12
Člen 43 navedene direktive, naslovljen „Pogoji, povezani s Sporazumom GPA in drugimi mednarodnimi sporazumi“, določa:
„Naročniki v smislu člena 4(1)(a), ki so zajeti v prilogah 3, 4 in 5 ter splošnih opombah k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA ter drugih mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Unijo, zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije.“
13
Člen 45 iste direktive, naslovljen „Odprti postopek“, v odstavku 1 določa:
„V odprtih postopkih lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt predloži ponudbo na podlagi javnega razpisa.
[…]“
Romunsko pravo
14
V členu 3(1)(jj) Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice (zakon št. 98/2016 o javnem naročanju) z dne 19. maja 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 390 z dne 23. maja 2016), v različici, ki je veljala 3. aprila 2020 (v nadaljevanju: zakon o javnem naročanju), je bil pojem „gospodarski subjekt“ opredeljen kot „katera koli fizična ali pravna oseba javnega ali zasebnega prava ali skupina ali združenje teh oseb, vključno z vsakim začasnim združenjem dveh ali več takih subjektov, ki na trgu zakonito ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev“.
15
Člen 236 zakona o javnem naročanju določa:
„1.   Ta zakon se uporablja za postopke oddaje javnega naročila, ki so se začeli po njegovem začetku veljavnosti.
2.   Za postopke oddaje javnega naročila, ki potekajo v času začetka veljavnosti tega zakona, se uporablja zakon, ki je veljal na datum začetka postopka oddaje javnega naročila.
3.   Ta zakon se uporablja za javna naročila/okvirne pogodbe, sklenjene po njegovem začetku veljavnosti.
4.   Za javna naročila/okvirne pogodbe, sklenjene pred začetkom veljavnosti tega zakona, se, kar zadeva določbe v zvezi s sklenitvijo, spremembo, razlago, učinki, izvajanjem in odpovedjo, uporabljajo določbe zakona, ki je veljal na datum sklenitve.“
16
Z Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (izredna uredba vlade št. 25/2021 o spremembah in dopolnitvah nekaterih normativnih aktov na področju javnega naročanja) z dne 31. marca 2021 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 346, z dne 5. aprila 2021) (v nadaljevanju: OUG št. 25/2021), ki je začela veljati 5. aprila 2021, je bilo spremenjenih več določb zakona o javnem naročanju.
17
Člen V OUG št. 25/2021 določa:
„Za postopke oddaje javnega naročila, v okviru katerih so gospodarski subjekti oddali ponudbe na datum začetka veljavnosti te [izredne uredbe vlade], se uporablja zakonodaja, ki je veljala na datum začetka postopka.“
18
V členu 3(1)(jj) zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, je pojem „gospodarski subjekt“ opredeljen kot „katera koli fizična ali pravna oseba javnega ali zasebnega prava ali skupina ali združenje teh oseb, vključno z vsakim začasnim združenjem dveh ali več takih subjektov, ki na trgu zakonito ponuja izvedbo gradenj, dobavo blaga ali izvedbo storitev in ki ima sedež v:
(i)
državi članici [Unije];
(ii)
državi članici Evropskega gospodarskega prostora (EGP);
(iii)
tretjih državah, ki so ratificirale [Sporazum GPA], če oddano javno naročilo spada na področje uporabe prilog 1, 2, 4, 5, 6 in 7 k Dodatku I [k Sporazumu GPA];
(iv)
tretjih državah pristopnicah k [Uniji];
(v)
tretjih državah, ki ne spadajo na področje uporabe točke (iii), vendar so podpisnice drugih mednarodnih pogodb, ki zavezujejo [Unijo], da omogoči prost dostop na trg javnih naročil“.
19
Člen 49 zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, določa:
„1.   Javni naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delovati transparentno in sorazmerno.
2.   Javni naročniki zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije, kadar jih zajemajo priloge 1, 2, 4, 5, 6 in 7 k Dodatku I [...] k Sporazumu GPA ter drugi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo [Unijo].“
20
Člen 53(1a) zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, določa:
„Javni naročnik izključi iz postopka oddaje naročila vse fizične ali pravne osebe, ki nastopajo kot posamezni ponudnik/ponudnik v združenju/kandidat/tretja podporna oseba/podizvajalec in ne ustrezajo opredelitvi iz člena 3(1)(jj) […].“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
21
ARF je 3. aprila 2020 začel odprti postopek oddaje javnega naročila za „nakup 20 novih medregionalnih električnih veččlenskih enot, imenovanih RE-IR, in nakup storitev potrebnega vzdrževanja in popravil za delovanje zadevnih vlakov“.
22
Dva gospodarska subjekta, in sicer konzorcij in družba Alstom Ferroviaria, sta 19. aprila 2021 oddala ponudbi.
23
ARF je 2. novembra 2021 objavil končni zapisnik o zadevnem postopku oddaje javnega naročila, s katerim je bil konzorcij izključen in je bilo naročilo oddano družbi Alstom Ferroviaria. Razlog za izključitev se je nanašal na to, da vodilna družba konzorcija, in sicer družba CRRC Qingdao Sifang, ni zajeta s pojmom „gospodarski subjekt“ v smislu člena 3(1)(jj) zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, glede na okoliščino, da je njen sedež na Kitajskem.
24
Konzorcij je 11. novembra 2021 pri Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (nacionalni svet za reševanje pritožb, Romunija) (v nadaljevanju: CNSC) vložil pritožbo, s katero je izpodbijal svojo izključitev. Ta konzorcij je v pritožbi trdil, da je ta izključitev, ki temelji na retroaktivni uporabi OUG št. 25/2021, v nasprotju z romunsko ustavo in pravom Unije.
25
CNSC je z odločbo z dne 31. januarja 2022 to pritožbo zavrnil iz naslednjih razlogov.
26
Na prvem mestu, ta organ je ugotovil, da Ljudska republika Kitajska ni zajeta z nobenim od pogojev iz člena 3(1)(jj), od (i) do (v), zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021.
27
Na drugem mestu, CNSC je ugotovil, da je konzorcij ponudbo oddal 19. aprila 2021, to je po 5. aprilu 2021, ko je začela veljati OUG št. 25/2021.
28
Na tretjem mestu, ta organ je poudaril, da se v skladu s členom V OUG št. 25/2021 zakonodaja, ki je veljala na datum začetka postopkov oddaje javnega naročila, uporablja samo za postopke, v okviru katerih so gospodarski subjekti ponudbe oddali pred datumom začetka veljavnosti te izredne uredbe vlade. Nasprotno naj bi bili postopki oddaje javnega naročila, v okviru katerih 5. aprila 2021, to je na datum začetka veljavnosti OUG št. 25/2021, še ni bila oddana nobena ponudba, urejeni s to OUG.
29
Konzorcij je 14. februarja 2022 zoper odločbo CNSC vložil tožbo pri Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti), ki je predložitveno sodišče.
30
Konzorcij v okviru tožbe trdi, da sprememba pravil postopka oddaje javnega naročila med tem postopkom pomeni kršitev več načel prava Unije, zlasti načela varstva legitimnih pričakovanj, načela pravne varnosti, načela prepovedi retroaktivnosti, načela preglednosti in načela enakega obravnavanja.
31
Predložitveno sodišče meni, da je OUG št. 25/2021 spremenila pravni okvir na področju javnih naročil in ponovno opredelila nekatera splošna pravila za sodelovanje v postopkih oddaje javnih naročil v skladu z določbami člena 25 Direktive 2014/24, ki naj bi državam članicam nalagala obveznost, da zagotovijo enako obravnavanje, kot je zagotovljeno gospodarskim subjektom v državah članicah, samo gospodarskim subjektom iz tretjih držav podpisnic sporazumov, na katere napotuje ta določba.
32
Romunska vlada naj bi v uvodnih določbah OUG št. 25/2021 napotila na trend v zadnjih letih, ko je bilo v postopkih oddaje javnih naročil ugotovljeno povečanje števila ponudnikov iz tretjih držav, ki naj bi ponujali manjša jamstva za spoštovanje nekaterih zahtev, kot so tiste s področja certificiranih standardov kakovosti, okoljskih standardov in standardov trajnostnega razvoja, zahtev glede delovnih pogojev in socialnega varstva ter konkurenčnih politik.
33
Predložitveno sodišče ugotavlja, da člen 25 Direktive 2014/24 ne razlikuje med obravnavo gospodarskih subjektov, na katere se nanaša ta določba, glede na to, kdaj so oddali ponudbe v postopkih oddaje javnih naročil, v katerih sodelujejo.
34
To sodišče se sprašuje, v kolikšni meri je spoštovanje, na eni strani, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, kot sta določeni v pravu Unije, ter na drugi strani, načel enakega obravnavanja, preglednosti in sorazmernosti, ki so določena v členu 18(1) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 2(1), točka 13, ter členom 49 te direktive, zagotovljeno v primeru, ko je ponudnik izključen na podlagi normativnega akta z zakonsko močjo, ki spreminja opredelitev pojma „gospodarski subjekt“ v nacionalnem pravu po objavi obvestila o javnem naročilu.
35
V teh okoliščinah je Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj nasprotujeta nacionalni zakonodaji, s katero je bil s 5. aprilom 2021 prenesen člen 25 [Direktive 2014/24] in ki je določila, da gospodarski subjekti, za katere se ne uporabljajo te določbe Unije, lahko še naprej sodelujejo v postopkih javnega naročanja le, če so oddali ponudbe do datuma začetka veljavnosti te zakonodajne spremembe?
2.
Ali načela enakega obravnavanja, preglednosti in sorazmernosti iz člena 18(1) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 2(1), točka 13, in členom 49 [te direktive] nasprotujejo izključitvi ponudnika na podlagi normativnega akta z zakonsko močjo, ki ga je sprejela vlada države članice in ki določa nov predpis o spremembi opredelitve gospodarskega subjekta, po objavi obvestila o javnem naročilu, ki se nanaša na postopek za oddajo javnega naročila, v katerem sodeluje ta gospodarski subjekt?“
Postopek pred Sodiščem
36
S sklepom predsednika četrtega senata z dne 28. septembra 2023 je bil postopek v tej zadevi na podlagi člena 55 Poslovnika Sodišča prekinjen do razglasitve sodbe v zadevi C‑652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret.
37
Postopek se je nadaljeval 23. oktobra 2024, to je po sodbi z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910).
Pristojnost Sodišča
38
ARF in družba Alstom Ferroviaria trdita, da Sodišče ni pristojno za preučitev postavljenih vprašanj, ker se ti v resnici ne nanašata na razlago prava Unije, ampak na razlago pravil nacionalnega prava in presojo dejstev, kar je v izključni pristojnosti nacionalnega sodišča.
39
Opozoriti je treba, da je Sodišče na podlagi člena 19(3)(b) PEU in člena 267, prvi odstavek, PDEU pristojno za predhodno odločanje, med drugim o razlagi prava Unije.
40
V obravnavani zadevi ni sporno, da se postavljeni vprašanji nanašata na razlago določb in načel prava Unije.
41
Zato je Sodišče pristojno za odgovor na ti vprašanji.
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
42
ARF in družba Alstom Ferroviaria trdita, da sta postavljeni vprašanji nedopustni, saj naj ne bi bili upoštevni za rešitev spora o glavni stvari. V zvezi s tem ARF ugotavlja, da ima družba CRRC Qingdao Sifang, ki je bila izključena iz postopka oddaje javnega naročila v postopku v glavni stvari, sedež na ozemlju Ljudske republike Kitajske, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil. Iz tega naj bi sledilo, da ta družba ne spada na področje uporabe Direktive 2014/24.
43
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti. Iz tega sledi, da za vprašanja v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 16. januarja 2025, Banco de Santander (Zastopanje posameznih potrošnikov), C‑346/23, EU:C:2025:13, točka 34 in navedena sodna praksa).
44
Vendar v obravnavani zadevi pogoji, na podlagi katerih bi Sodišče lahko zavrnilo odločanje o postavljenih vprašanjih, niso izpolnjeni.
45
Predložitveno sodišče želi namreč izvedeti, ali pravo Unije nasprotuje izključitvi konzorcija iz postopka oddaje javnega naročila v postopku v glavni stvari na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero je bil spremenjen pojem „gospodarski subjekt“ zaradi prenosa člena 25 Direktive 2014/24. V teh okoliščinah ni očitno, da zaprošena razlaga prava Unije očitno nima zveze z dejanskim stanjem ali s predmetom spora o glavni stvari ali da je izpostavljeni problem hipotetičen.
46
Iz točk 45, 51 in 67 sodbe z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910), sicer izhaja, da se v položaju, za katerega je značilno, da gospodarski subjekt iz tretje države, ki ni sklenila mednarodnega sporazuma z Unijo za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročilu, sodeluje v postopku oddaje javnega naročila v Uniji, ta gospodarski subjekt ne more sklicevati na pravila v zvezi z oddajo javnih naročil iz zakonodaje Unije, kot je člen 18 Direktive 2014/24. Ker se pravila v zvezi z oddajo javnih naročil iz teh direktiv ne morejo uporabljati za ponudbo, ki jo je predložil gospodarski subjekt iz take tretje države, razlaga teh pravil ne more biti upoštevna za rešitev spora, ki ga je ta gospodarski subjekt začel za izpodbijanje načina uporabe teh pravil v zadevnem postopku oddaje javnega naročila. Zato je v okviru takega spora predlog za sprejetje prehodne odločbe, s katerim želi predložitveno sodišče pridobiti tako razlago, nedopusten.
47
Vendar je lahko, kadar se – kot v obravnavani zadevi – spor nanaša na vprašanje, na kakšen način je lahko gospodarski subjekt iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, izključen iz postopka oddaje javnega naročila v Uniji, vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na razlago določb ali načel prava Unije, ki bi po mnenju predložitvenega sodišča lahko urejali tako vprašanje, upoštevna za rešitev spora, o katerem odloča.
48
Iz tega sledi, da sta vprašanji, postavljeni v tej zadevi, dopustni.
Vprašanji za predhodno odločanje
49
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti ter člen 18(1) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 2(1), točka 13, ter členom 49 te direktive razlagati tako, da nasprotujejo temu, da je gospodarski subjekt iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma iz člena 25 navedene direktive, izključen iz postopka oddaje javnega naročila, organiziranega v državi članici, na podlagi nacionalne zakonodaje, ki je začela veljati po objavi obvestila o javnem naročilu, ampak preden je ta gospodarski subjekt predložil ponudbo.
Uvodne ugotovitve
50
Najprej, navesti je treba, da ob upoštevanju predmeta postopka oddaje javnega naročila v postopku v glavni stvari, to je nakup veččlenskih enot za železniški prevoz ter storitev vzdrževanja in popravil, lahko ta postopek ne spada na področje uporabe Direktive 2014/24, na katero napotuje predlog za sprejetje predhodne odločbe, ampak na področje uporabe Direktive 2014/25.
51
V skladu s členom 7 Direktive 2014/24 namreč področje uporabe te direktive ne zajema javnih naročil v sektorju storitev prevoza, kot je opredeljen v členu 11 Direktive 2014/25 (sodba z dne 1. avgusta 2022, Roma Multiservizi in Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, točka 64).
52
Člen 11 Direktive 2014/25, naslovljen „Storitve prevoza“, v prvem odstavku določa, da se ta direktiva uporablja za dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali upravljanjem omrežij, ki zagotavljajo javno storitev med drugim na področju prevoza z železnico. V skladu z drugim odstavkom tega člena omrežje obstaja, kadar se storitev prevoza opravlja v skladu s pogoji delovanja, ki jih določi pristojni organ države članice, na primer pogoji v zvezi s progami ali linijami, zmogljivostjo, ki jo je treba zagotavljati, ali pogostostjo storitve.
53
V obravnavani zadevi mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali postopek oddaje javnega naročila v postopku v glavni stvari spada na področje uporabe Direktive 2014/25 na podlagi člena 11 te direktive, kar je primer, v katerem ta postopek ne bi spadal na področje uporabe Direktive 2014/24 v skladu s členom 7 zadnjenavedene direktive.
54
Po tem pojasnilu je treba navesti, da se besedilo člena 25 Direktive 2014/24 ujema z besedilom člena 43 Direktive 2014/25.
55
Zato okoliščina, da ta postopek ne more spadati pod Direktivo 2014/24, ampak pod Direktivo 2014/25, ne more vplivati na preučitev postavljenih vprašanj. Za to preučitev, ki bo opravljena glede na člen 25 Direktive 2014/24, je namreč treba šteti, da je opravljena tudi glede na člen 43 Direktive 2014/25, če predložitveno sodišče odloči, da postopek oddaje javnega naročila v postopku v glavni stvari spada pod zadnjenavedeno direktivo.
Vsebinska presoja
56
Unija je z nekaterimi tretjimi državami zavezana z mednarodnimi sporazumi, med drugim Sporazumom GPA, ki vzajemno in enako zagotavljajo dostop gospodarskih subjektov Unije do javnih naročil v teh tretjih državah in dostop gospodarskih subjektov iz navedenih tretjih držav do javnih naročil v Uniji. Člen 25 Direktive 2014/24 odraža te mednarodne zaveze Unije s tem, da določa, da – če je to določeno s Sporazumom GPA in drugimi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo – morajo naročniki iz držav članic gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki so pogodbenice takega sporazuma, zagotoviti obravnavo, ki ni manj ugodna od obravnave gospodarskih subjektov Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točki 41 in 42).
57
Druge tretje države do zdaj z Unijo niso sklenile takega mednarodnega sporazuma. Med njimi je Ljudska republika Kitajska.
58
Pravica, ki jo ima na podlagi člena 27(1) Direktive 2014/24 „vsak zainteresirani gospodarski subjekt“, da predloži ponudbo na podlagi javnega razpisa v okviru odprtega postopka oddaje javnega naročila v Uniji, se ne nanaša na gospodarske subjekte iz teh tretjih držav, ki z Unijo niso sklenile takega mednarodnega sporazuma. Z drugačno razlago te določbe, s katero bi se tej direktivi podelilo neomejeno osebno področje uporabe, bi se – kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 65 do 73 sklepnih predlogov – gospodarskim subjektom iz teh tretjih držav zagotovil enak dostop do postopkov oddaje javnih naročil v Uniji. Učinek tega bi bil, da bi se tem subjektom priznala pravica do obravnave, ki ni manj ugodna, kar bi bilo v nasprotju s členom 25 te direktive, ki omejuje ugodnosti te pravice na gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenili enega od mednarodnih sporazumov, kot so navedeni v tem členu (glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točki 46 in 47).
59
Iz tega sledi, da je treba Direktivo 2014/24 razumeti tako, da gospodarskim subjektom iz tretjih držav iz točke 57 te sodbe ni zagotovljen dostop do postopkov oddaje javnih naročil v Uniji. To pomeni, da so ti gospodarski subjekti lahko ali izključeni iz teh postopkov ali se jim dopusti sodelovanje v navedenih postopkih, pri čemer se ne morejo sklicevati na to direktivo in zahtevati enakega obravnavanja svoje ponudbe glede na ponudbe ponudnikov iz držav članic in ponudbe ponudnikov iz tretjih držav, navedenih v členu 25 navedene direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točki 45 in 47).
60
Vsak splošen akt, katerega poseben cilj je za gospodarske subjekte iz tretje države določiti ta podrobna pravila za izključitev ali dostop, spada v izključno pristojnost Unije na podlagi člena 3(1)(e) PDEU na področju skupne trgovinske politike. Za tak primer gre pri aktih, ki – če med Unijo in tretjo državo ni bil sklenjen sporazum – enostransko določajo, ali lahko gospodarski subjekti iz te tretje države sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil v Uniji, in če da, po katerih pravilih. Ti enostranski akti imajo namreč tako kot taki sporazumi neposredne in takojšnje učinke na trgovino z blagom in storitvami med navedeno tretjo državo in Unijo (glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točka 57).
61
Iz tega sledi, da je le Unija pristojna za sprejetje splošnega akta v zvezi z dostopom gospodarskih subjektov iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, do postopkov oddaje javnih naročil znotraj Unije, pri čemer sprejme bodisi ureditev, ki tem gospodarskim subjektom zagotavlja dostop do teh postopkov, bodisi ureditev, ki te subjekte izključuje ali določa prilagoditev rezultatov glede na primerjave njihovih ponudb s ponudbami drugih gospodarskih subjektov (sodba z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točka 61).
62
V skladu s členom 2(1) PDEU lahko namreč na področjih, ki spadajo v izključno pristojnost Unije, samo Unija izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte, države članice pa lahko tako ukrepajo same le, če jih Unija za to pooblasti ali za izvajanje aktov Unije. Unija namreč držav članic ni pooblastila za izdajo zakonodajnih in sprejemanje pravno zavezujočih aktov v zvezi z dostopom gospodarskih subjektov iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma, do postopkov oddaje javnih naročil. Unija doslej ni sprejela nobenih tovrstnih aktov, ki bi jih države članice lahko izvajale (sodba z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točka 62).
63
Ker Unija ni sprejela aktov, mora javni naročnik presoditi, ali je treba gospodarskim subjektom iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega pristopa do javnih naročil, dovoliti sodelovanje v nekem postopku oddaje javnega naročila in – če se odloči, da to dovoli – ali je treba določiti prilagoditev rezultatov glede na primerjavo med ponudbami, ki so jih predložili ti subjekti, s ponudbami drugih subjektov (sodba z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točka 63).
64
V obravnavani zadevi ni bilo na voljo določbe prava Unije, s katero bi bilo gospodarskim subjektom iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, dovoljeno sodelovanje v postopkih oddaje javnih naročil ali bi bili ti izključeni iz teh postopkov. Ob upoštevanju pravil, navedenih v točkah od 60 do 62 te sodbe, v skladu s katerimi je brez pooblastila s strani Unije ali brez akta Unije, ki bi ga bilo mogoče izvajati, državam članicam prepovedano na področju skupne trgovinske politike izdajati zakonodajne akte, pri čemer nacionalne zakonodaje v postopku v glavni stvari, ki javnemu naročniku nalaga, da te gospodarske subjekte izključi, ni bilo mogoče uporabiti. Javni naročnik bi moral pod pogoji iz prejšnje točke te sodbe odločiti, ali je treba konzorciju dovoliti sodelovanje ali ga izključiti.
65
V teh okoliščinah ni pomembno, da je ta nacionalna zakonodaja začela veljati po objavi obvestila o naročilu, vendar preden je kitajski gospodarski subjekt predložil svojo ponudbo.
66
Poleg tega je treba poudariti, da ker gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki niso sklenili mednarodnega sporazuma z Unijo za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, nimajo pravice do obravnave, ki ni manj ugodna, na podlagi člena 25 Direktive 2014/24, lahko javni naročnik v razpisni dokumentaciji določi podrobna pravila obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem teh subjektov na eni strani ter gospodarskih subjektov iz Unije in iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenile tak sporazum, v smislu tega člena 25, na drugi. Čeprav si je mogoče predstavljati, da morajo biti ta podrobna pravila za obravnavo v skladu z nekaterimi načeli in zahtevami, kot sta načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, se lahko tožba, s katero se očita, da javni naročnik takih načel ni upošteval, obravnava le ob upoštevanju nacionalnega prava, in ne prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, točki 64 in 66).
67
Glede na zgoraj navedeno je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 3(1)(e) PDEU, s katerim je Uniji podeljena izključna pristojnost na področju skupne trgovinske politike, v povezavi s členom 2(1) PDEU razlagati tako, da nasprotuje temu, da javni naročnik države članice – ker Unija ni sprejela akta, ki bi gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki niso sklenile mednarodnega sporazuma iz člena 25 Direktive 2014/24, nalagal ali prepovedoval dostop do postopkov oddaje javnih naročil – izključi gospodarski subjekt iz take tretje države na podlagi zakonodajnega akta, ki ga je ta država članica sprejela, ne da bi jo Unija za to pooblastila, pri čemer okoliščina, da je ta zakonodajni akt začel veljati po objavi obvestila o naročilu, na to ne vpliva.
Stroški
68
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Člen 3(1)(e) PDEU, s katerim je Uniji podeljena izključna pristojnost na področju skupne trgovinske politike, v povezavi s členom 2(1) PDEU
je treba razlagati tako, da
nasprotuje temu, da javni naročnik države članice – ker Unija ni sprejela akta, ki bi gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki niso sklenile mednarodnega sporazuma iz člena 25 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, nalagal ali prepovedoval dostop do postopkov oddaje javnih naročil – izključi gospodarski subjekt iz take tretje države na podlagi zakonodajnega akta, ki ga je ta država članica sprejela, ne da bi jo Unija za to pooblastila, pri čemer okoliščina, da je ta zakonodajni akt začel veljati po objavi obvestila o naročilu, na to ne vpliva.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: romunščina.