62020CJ0142
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
6. svibnja 2021. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Uredba (EZ) br. 765/2008 – Zahtjevi za akreditaciju i za nadzor tržišta u odnosu na stavljanje proizvoda na tržište – Jedinstveno nacionalno akreditacijsko tijelo – Izdavanje potvrde o akreditaciji tijelima za ocjenjivanje sukladnosti – Akreditacijsko tijelo sa sjedištem u trećoj državi – Članak 56. UFEU‑a – Članak 102. UFEU‑a – Članci 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Valjanost”
U predmetu C‑142/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Vijeće za upravne sudove regije Sicilije, Italija), odlukom od 26. veljače 2020., koju je Sud zaprimio 26. ožujka 2020., u postupku
Analisi G. Caracciolo Srl
protiv
Regione Siciliana – Assessorato regionale della salute – Dipartimento regionale per la pianificazione,
Regione Sicilia – Assessorato della salute – Dipartimento per le attività sanitarie e osservatorio,
Accredia – Ente Italiano di Accreditamento,
Azienda sanitaria provinciale di Palermo,
uz sudjelovanje:
Perry Johnson Laboratory Accreditation Inc.,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: J.–C. Bonichot, predsjednik vijeća, L. Bay Larsen, C. Toader (izvjestiteljica), M. Safjan i N. Jääskinen, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Analisi G. Caracciolo Srl i Perry Johnson Laboratory Accreditation Inc., S. Pensabene Lionti, avvocato,
–
za Accredia – Ente Italiano di Accreditamento, L. Grisostomi Travaglini i G. Poli, avvocati,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju M. Russo i E. Feola, avvocati dello Stato,
–
za češku vladu, M. Smolek, T. Müller, J. Vláčil i T. Machovičová, u svojstvu agenata,
–
za španjolsku vladu, L. Aguilera Ruiz i M. J. Ruiz Sánchez, u svojstvu agenata,
–
za austrijsku vladu, A. Posch, u svojstvu agenta,
–
za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
–
za Europski parlament, L. Visaggio i L. Stefani, u svojstvu agenata,
–
za Vijeće Europske unije, A.-L. Meyer i E. Ambrosini, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, G. Gattinara, L. Malferrari, F. Thiran i P. Rossi, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje i valjanost Uredbe (EZ) br. 765/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju zahtjeva za akreditaciju i za nadzor tržišta u odnosu na stavljanje proizvoda na tržište i o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 339/93 (SL 2008., L 218, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 51., str. 154.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Analisi G. Caracciolo Srl, laboratorija za analize koji djeluje kao tijelo za ocjenjivanje sukladnosti poduzeća za poslovanje s hranom i obavlja svoju djelatnost u Italiji (u daljnjem tekstu: laboratorij Caracciolo), s jedne strane, i Regione Siciliana (regija Sicilija, Italija) u vezi s valjanošću potvrde o akreditaciji koju je navedenom laboratoriju izdalo društvo Perry Johnson Laboratory Accreditation Inc.(u daljnjem tekstu: PJLA), tijelo sa sjedištem u Sjedinjenim Američkim Državama.
Pravni okvir
Uredba br. 765/2008
3
Uvodne izjave 1., 9., 12., 13., 15., 19. i 20. Uredbe br. 765/2008 glase:
„(1)
Treba osigurati da proizvodi na koje se primjenjuje sloboda kretanja robe u Zajednici ispunjavaju zahtjeve koji pružaju visoku razinu zaštite javnih interesa kao što su zaštita zdravlja i sigurnost općenito, zaštita zdravlja i sigurnost na radnome mjestu, zaštita potrošača, zaštita okoliša i sigurnost, uz istodobno osiguranje da se slobodno kretanje proizvoda ne ograničuje ni u kojoj mjeri više nego što je to dopušteno usklađenim zakonodavstvom Zajednice ili drugim pripadajućim pravilima Zajednice. Stoga je potrebno propisati pravila za akreditaciju, nadzor tržišta, kontrolu proizvoda iz trećih zemalja i stavljanje oznake CE.
[…]
(9)
Posebna vrijednost akreditacije leži u činjenici da ona osigurava mjerodavnu izjavu o tehničkoj osposobljenosti tijela čija je zadaća osigurati sukladnost s primjenjivim zahtjevima.
[…]
(12)
Tamo gdje se zakonodavstvom Zajednice radi njegove provedbe predviđa mogućnost odabira tijela za ocjenjivanje sukladnosti, za dokazivanje tehničke osposobljenosti tih tijela nacionalna javna tijela u cijeloj Zajednici trebaju dati prednost transparentnoj akreditaciji koja osigurava potrebnu razinu povjerenja u potvrde o sukladnosti, kako je predviđeno ovom Uredbom. Međutim, nacionalna tijela mogu smatrati da posjeduju odgovarajuća sredstva da sama provedu ovo ocjenjivanje. U takvim slučajevima, kako bi se osigurala primjerena razina vjerodostojnosti ocjenjivanja koja provode druga nacionalna tijela, Komisiji i drugim državama članicama se trebaju dostaviti potrebni pisani dokazi kojima se dokazuje da ocijenjena tijela za ocjenjivanje sukladnosti zadovoljavaju odgovarajuće propisane zahtjeve.
(13)
Sustav akreditacije koji djeluje upućivanjem na obvezujuća pravila pomaže jačanju uzajamnog povjerenja među državama članicama što se tiče mjerodavnosti tijela za ocjenjivanje sukladnosti te, prema tome, potvrda i izvješća o ispitivanju koja ona izdaju. Time se poboljšava načelo uzajamnog priznavanja te se stoga odredbe o akreditaciji iz ove Uredbe trebaju primjenjivati na tijela koja provode ocjenjivanja sukladnosti u zakonski uređenome i neuređenome području. U pitanju je kvaliteta potvrda i izvještaja o ispitivanju bez obzira na to pripadaju li u zakonski uređeno ili neuređeno područje te se, prema tomu, ne treba praviti nikakva razlika između tih područja.
[…]
(15)
Budući da je svrha akreditacije osigurati mjerodavnu izjavu o osposobljenosti tijela za izvođenje aktivnosti vezanih za ocjenjivanje sukladnosti, države članice ne trebaju imati više od jednog nacionalnog akreditacijskog tijela i trebaju osigurati da to tijelo bude organizirano tako da se jamči objektivnost i nepristranost njegovih djelatnosti. Spomenuta nacionalna akreditacijska tijela trebaju djelovati neovisno o komercijalnim djelatnostima ocjenjivanja sukladnosti. Stoga je prikladno predvidjeti da države članice osiguraju da se smatra da nacionalna akreditacijska tijela u izvođenju svojih zadaća provode javne ovlasti bez obzira na njihov pravni status.
[…]
(19)
Konkurencija između nacionalnih akreditacijskih tijela mogla bi dovesti do komercijalizacije njihovih djelatnosti, što bi bilo nespojivo s njihovom ulogom posljednje razine nadzora u lancu ocjenjivanja sukladnosti. Cilj ove Uredbe je osigurati da u Europskoj uniji bude dostatna jedna akreditacijska potvrda za cijelo državno područje Unije te izbjeći višestruku akreditaciju koja povećava troškove bez dodavanja vrijednosti. Nacionalna akreditacijska tijela mogu biti međusobno konkurenti na tržištima trećih zemalja, ali to ne smije utjecati na njihove djelatnosti u Zajednici ili na suradnju i djelatnosti uzajamnog vrednovanja koje organizira tijelo priznato prema ovoj Uredbi.
(20)
Kako bi se izbjegle višestruke akreditacije, povećalo prihvaćanje i priznavanje potvrda o akreditaciji i provodio učinkovit nadzor nad akreditiranim tijelima za ocjenjivanje sukladnosti, tijela za ocjenjivanje sukladnosti trebaju zatražiti akreditaciju od nacionalnog akreditacijskog tijela države članice u kojoj imaju poslovni nastan. Unatoč tomu, potrebno je osigurati da tijelo za ocjenjivanje sukladnosti može zatražiti akreditaciju u drugoj državi članici ako u njegovoj vlastitoj državi članici ne postoji nacionalno akreditacijsko tijelo ili ako ono nije osposobljeno za pružanje zahtijevanih akreditacijskih usluga. U takvim slučajevima treba uspostaviti odgovarajuću suradnju i razmjenu informacija između nacionalnih akreditacijskih tijela.”
4
U skladu s člankom 1. stavcima 1. i 2. te uredbe:
„1.   Ovom se Uredbom utvrđuju pravila za organizaciju i djelovanje akreditacije tijela za ocjenjivanje sukladnosti koja provode radnje za ocjenjivanje sukladnosti.
2.   Ovom se Uredbom predviđa okvir za nadzor tržišta proizvoda kako bi se osiguralo da ti proizvodi ispunjavaju zahtjeve koji osiguravaju visoku razinu zaštite javnih interesa, kao što su zaštita zdravlja i sigurnost općenito, zaštita zdravlja i sigurnost na radnome mjestu, zaštita potrošača, zaštita okoliša i sigurnost.”
5
Člankom 2. točkom 10. navedene uredbe „akreditacija” se definira kao „potvrđivanje od strane nacionalnoga akreditacijskog tijela da tijelo za ocjenjivanje sukladnosti zadovoljava zahtjeve utvrđene usklađenim normama i, kad je to primjenjivo, neke druge dodatne zahtjeve, uključujući one utvrđene u odgovarajućim sektorskim programima, za provedbu posebnih radnji za ocjenjivanje sukladnosti”.
6
Člankom 2. točkom 11. iste uredbe „nacionalno akreditacijsko tijelo” definira se kao „jedino tijelo u državi članici koje provodi akreditaciju s ovlaštenjem koje mu je dala država”.
7
Člankom 4. Uredbe br. 765/2008, naslovljenim „Opća načela”, u stavcima 1., 2., 5. i 7. određuje se:
„1.   Svaka država članica imenuje jedno nacionalno akreditacijsko tijelo.
2.   Ako država članica smatra da nije ekonomski smisleno niti održivo imati nacionalno akreditacijsko tijelo ili pružati određene akreditacijske usluge, ona se treba, koliko je to moguće, obratiti nacionalnom akreditacijskom tijelu druge države članice.
[…]
5.   Kad akreditaciju ne provode izravno sama državna tijela, država članica svojem nacionalnom akreditacijskom tijelu povjerava djelatnosti akreditacije kao aktivnost tijela javne vlasti i daje mu službeno priznanje.
[…]
7.   Nacionalno akreditacijsko tijelo djeluje na neprofitnoj osnovi.”
8
Člankom 5. te uredbe, naslovljenim „Provedba akreditacije”, u stavcima 1. i 3. do 5. propisuje se:
„1.   Na zahtjev tijela za ocjenjivanje sukladnosti nacionalno akreditacijsko tijelo ocjenjuje je li to tijelo za ocjenjivanje sukladnosti sposobno za provedbu posebnih radnji na ocjenjivanju sukladnosti. Kada se utvrdi njegova sposobnost, u tu svrhu nacionalno akreditacijsko tijelo izdaje potvrdu o akreditaciji.
[…]
3.   Nacionalna akreditacijska tijela nadziru tijela za ocjenjivanje sukladnosti kojima su izdala potvrdu o akreditaciji.
4.   Kad nacionalno akreditacijsko tijelo utvrdi da tijelo koje ima potvrdu o akreditaciji više nije sposobno za provođenje posebnih radnji na ocjenjivanju sukladnosti ili je ozbiljno prekršilo svoje obveze, to akreditacijsko tijelo u razumnom roku poduzima sve odgovarajuće mjere kako bi ograničilo, privremeno oduzelo ili povuklo njegovu potvrdu o akreditaciji.
5.   Države članice uspostavljaju postupke za rješavanje žalbi uključujući prema potrebi pravne lijekove protiv odluka o akreditaciji ili njihova nedonošenja.”
9
U skladu s člankom 6. navedene uredbe, naslovljenim „Načelo nekonkurentnosti”:
„1.   Nacionalna akreditacijska tijela ne smiju konkurirati tijelima za ocjenjivanje sukladnosti.
2.   Nacionalna akreditacijska tijela ne smiju konkurirati drugim nacionalnim akreditacijskim tijelima.
3.   Nacionalnim akreditacijskim tijelima se dopušta djelovanje izvan nacionalnih granica na državnom području druge države članice na zahtjev tijela za ocjenjivanje sukladnosti u okolnostima utvrđenim u članku 7. stavku 1. ili ako ih to zatraži nacionalno akreditacijsko tijelo u skladu s člankom 7. stavkom 3., u suradnji s nacionalnim akreditacijskim tijelom te države članice.”
10
Člankom 7. iste uredbe, naslovljenim „Prekogranična akreditacija”, određuje se:
„1.   Tijelo za ocjenjivanje sukladnosti zahtijeva akreditaciju pri nacionalnom akreditacijskom tijelu države članice u kojoj ima poslovni nastan ili pri nacionalnom akreditacijskom tijelu kojem se ta država članica obratila u skladu s člankom 4. stavkom 2.
Međutim, tijelo za ocjenjivanje sukladnosti može zahtijevati akreditaciju pri nacionalnom akreditacijskom tijelu različitom od onih iz prvoga podstavka u nekoj od sljedećih situacija:
(a)
kad država članica u kojoj ima poslovni nastan odluči ne uspostaviti nacionalno akreditacijsko tijelo i kad nema mogućnost obratiti se nacionalnom akreditacijskom tijelu neke druge države članice u skladu s člankom 4. stavkom 2.;
(b)
kad nacionalna akreditacijska tijela iz prvoga podstavka ne provode akreditaciju za djelatnosti ocjenjivanja sukladnosti za koje se akreditacija traži;
(c)
kad nacionalna akreditacijska tijela iz prvoga podstavka nisu uspješno prošla uzajamno vrednovanje prema članku 10. s obzirom na djelatnosti ocjenjivanja sukladnosti za koje se traži akreditacija.
2.   Kad nacionalno akreditacijsko tijelo primi zahtjev u skladu sa stavkom 1. točkom (b) ili (c), o tome obavješćuje nacionalno akreditacijsko tijelo države članice u kojoj tijelo za ocjenjivanje sukladnosti koje je podnijelo zahtjev ima poslovni nastan. U takvim slučajevima nacionalno akreditacijsko tijelo države članice u kojoj tijelo za ocjenjivanje sukladnosti ima poslovni nastan može sudjelovati kao promatrač.
3.   Nacionalno akreditacijsko tijelo može od drugoga nacionalnog akreditacijskog tijela zatražiti da provede dio radnji na ocjenjivanju. U takvom slučaju potvrdu o akreditaciji izdaje tijelo koje je podnijelo zahtjev.”
11
Člankom 10. Uredbe br. 765/2008, naslovljenim „Uzajamno vrednovanje”, u stavku 1. predviđa se:
„Nacionalna akreditacijska tijela se podvrgavaju uzajamnom vrednovanju koje organizira tijelo priznato prema članku 14.”
12
Člankom 11. te uredbe, naslovljenim „Pretpostavka sukladnosti za nacionalna akreditacijska tijela”, predviđa se:
„1.   Za nacionalna akreditacijska tijela koja dokažu sukladnost s kriterijima utvrđenim u odgovarajućoj usklađenoj normi, upućivanje na koju je objavljeno u Službenom listu Europske unije, tako da su uspješno podvrgnuta uzajamnom vrednovanju prema članku 10., pretpostavlja se da ispunjavaju zahtjeve utvrđene u članku 8.
2.   Nacionalna tijela priznaju istovrijednost usluga koje pružaju akreditacijska tijela koja su uspješno podvrgnuta uzajamnom vrednovanju prema članku 10. i time na temelju pretpostavke iz stavka 1. ovog članka prihvaćaju potvrde o akreditaciji tih tijela i ateste koje izdaju tijela za ocjenjivanje sukladnosti koja su ona akreditirala.”
Talijansko pravo
13
Člankom 40. stavcima 1. i 2. leggea br. 88 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2008 (Zakon br. 88 o odredbama za ispunjenje obveza koje proizlaze iz članstva Italije u Europskim zajednicama – Zakon Zajednice iz 2008.) od 7. srpnja 2009. (GURI br. 161 od 14. srpnja 2009. i redovni dodatak GURI‑ju br. 110/2009., u daljnjem tekstu: Zakon br. 88/2009), određuje se:
„1.   Odredbe ovog članka primjenjuju se:
(a)
na laboratorije koji nisu dio poduzeća za poslovanje s hranom i koji provode analize u okviru postupaka samokontrole za poduzeća za poslovanje s hranom;
(b)
na laboratorije koji su dio poduzeća za poslovanje s hranom i koji provode analize radi samokontrole za druga poduzeća za poslovanje s hranom kojima upravljaju drugi pravni subjekti.
2.   Laboratorije iz stavka 1. točaka (a) i (b) (u daljnjem tekstu: laboratoriji) treba, u skladu s normom UNI CEI EN ISO/IEC 17025, za konkretna ispitivanja ili grupe ispitivanja, akreditirati akreditacijsko tijelo koje je priznato i koje djeluje u skladu s normom UNI CEI EN ISO/IEC 17011.”
14
Dana 8. srpnja 2010. potpisan je sporazum, sklopljen na temelju članka 40. stavka 3. Zakona br. 88/2009, između vlade, regija i autonomnih provincija Trento i Bolzano o dokumentu o operativnim pravilima za upis na regionalne popise laboratorija, ažuriranje tih popisa i brisanja s njih te o detaljnim pravilima jedinstvenih inspekcija za ocjenu sukladnosti laboratorija (GURI br. 176 od 30. srpnja 2010. i redovni dodatak GURI‑ju br. 175). U skladu s člankom 1. te uredbe:
„Ovaj Sporazum primjenjuje se:
(a)
na laboratorije koji nisu dio poduzeća za poslovanje s hranom i koji provode analize u okviru postupaka samokontrole za poduzeća za poslovanje s hranom;
(b)
na laboratorije koji su dio poduzeća za poslovanje s hranom i koji provode analize radi samokontrole za druga poduzeća za poslovanje s hranom kojima upravljaju drugi pravni subjekti.”
15
Člankom 3. navedenog sporazuma, naslovljenim „Regionalni popisi laboratorija”, određuje se:
„1.   Regije i autonomne pokrajine Trento i Bolzano upisuju na popise sastavljene u tu svrhu laboratorije koji se nalaze na njihovu području:
(a)
koji ispunjavaju uvjete navedene u članku 2. stavku 1.,
(b)
koji još nisu akreditirani u skladu s člankom 2. stavkom 1., ali su podnijeli dokaz o pokretanju postupka akreditacije za dotična ispitivanja ili grupe ispitivanja. U tom slučaju, akreditaciju trebaju dobiti najkasnije 18 mjeseci od datuma slanja zahtjeva regiji ili autonomnoj pokrajini.
2.   Unos iz stavka 1. omogućava obavljanje djelatnosti iz ovog sporazuma na cijelom državnom području i valjan je dok god su ispunjeni uvjeti na temelju kojih je obavljen.
Regije i autonomne pokrajine osiguravaju da barem jednom godišnje objave ažurirane popise iz ovog članka i da Ministarstvu zdravlja pošalju presliku za objavu na nacionalnom popisu na internetskoj stranici tog ministarstva.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
16
Od 2014. laboratorij Caracciolo u Italiji obavlja djelatnosti povjerene tijelima za ocjenjivanje sukladnosti u području postupaka samokontrole za poduzeća za poslovanje s hranom, na temelju akreditacije koju je izdao PJLA.
17
Laboratorij Caracciolo podnio je 2012. jedinstvenom nacionalnom akreditacijskom tijelu u Italiji Accredia – Ente Italiano di Accreditamento (u daljnjemt tekstu: Accredia) zahtjev za akreditaciju, nakon kojeg je privremeno upisan na popis regije Sicilija akreditiranih laboratorija za djelatnosti ocjenjivanja i analize navedenih poduzeća. Budući da postupak akreditacije pri tijelu Accredia nije bio uspješan, navedeni laboratorij je odlukom regije Sicilija o ažuriranju tog popisa povučen s regionalnog popisa laboratorija akreditiranih 2017.
18
Laboratorij Caracciolo podnio je tužbu protiv te odluke pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Sicilia (Okružni upravni sud za Siciliju, Italija), ističući da ima akreditaciju koju mu je dodijelio PJLA u skladu s normom UNI CEI EN ISO/IEC 17011, kao što se to zahtijeva člankom 40. stavcima 1. i 2. Zakona br. 88/2009. Prema mišljenju tog laboratorija, akreditacijsku djelatnost PJLA‑a treba smatrati istovrijednom djelatnosti koju obavlja Accredia.
19
Rješenjem o privremenoj pravnoj zaštiti od 10. srpnja 2017. taj je sud naložio privremeni upis laboratorija Caracciolo na regionalni popis.
20
Accredia je protiv tog rješenja podnijela žalbu pred Consigliom di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Vijeće za upravne sudove regije Sicilije, Italija), koji je rješenjem od 29. rujna 2017. ukinuo rješenje o privremenoj pravnoj zaštiti.
21
Budući da je ponovno pokrenut postupak pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Sicilia (Okružni upravni sud za Siciliju), on je odbio tužbu laboratorija Caracciolo s obrazloženjem da su, s obzirom na ciljeve očuvanja javnog zdravlja koji se žele postići propisom Unije i talijanskim propisima kojima je on prenesen, laboratoriji dužni, kako bi dobili akreditaciju, podnijeti svoj zahtjev nacionalnom akreditacijskom tijelu. Prema mišljenju tog suda, s obzirom na to da je talijanskim zakonodavstvom tijelo Accredia imenovano jedinstvenim nacionalnim akreditacijskim tijelom u smislu Uredbe br. 765/2008, to tijelo ima isključivu nadležnost za izdavanje potvrda o akreditaciji u Italiji.
22
Laboratorij Caracciolo podnio je žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev. Istaknuo je da se dodjeljivanjem takve nadležnosti tijelu Accredia krše članak 56. UFEU‑a o slobodi pružanja usluga, članak 102. UFEU‑a koji se odnosi na načelo slobodnog tržišnog natjecanja te načela jednakosti i nediskriminacije iz članaka 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
23
Laboratorij Caracciolo također tvrdi da se na PJLA i Accrediju, u svojstvu članova International Laboratory Accredition Cooperationa (ILAC), unutar kojeg su potpisali sporazum o uzajamnom priznavanju, primjenjuju isti tehnički propisi. Stoga je PJLA – uzimajući u obzir to da Uredba br. 765/2008, prema mišljenju tog laboratorija, nije prepreka primjeni posebnog talijanskog zakonodavstva, odnosno članka 40. Zakona br. 88/2009, kojim se laboratorijima omogućuje da se za akreditaciju obrate tijelu različitom od Accredije – obavljao djelatnost istovrijednu onoj tijela Accredia te je valjano akreditirao laboratorij Caracciolo.
24
Sud koji je uputio zahtjev ne slaže se s tumačenjem laboratorija Caracciolo. Taj sud smatra da je talijansko pravo u skladu s Uredbom br. 765/2008 u dijelu u kojem se njime predviđa da samo tijelo Accredia može izdavati akreditacije. Međutim, on smatra da je zahtjev za prethodnu odluku potreban osobito kako bi se utvrdilo je li tumačenje nacionalnih odredbi koje priznaje akreditacijsku djelatnost tijela različitog od tijela Accredia u skladu s Uredbom br. 765/2008 i dopušta li ona tijelima s poslovnim nastanom u trećim zemljama obavljanje akreditacijske djelatnosti o kojoj je riječ u glavnom postupku, ako ta tijela pruže odgovarajuća strukovna jamstva. U slučaju niječnog odgovora, taj se sud pita o valjanosti navedene uredbe s obzirom na članke 56. i 102. UFEU‑a te članke 20. i 21. Povelje, u dijelu u kojem se tom uredbom akreditacijska djelatnost pridržava za jedinstveno nacionalno tijelo.
25
U tim je okolnostima Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Vijeće za upravne sudove regije Sicilije) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se Uredbi br. 765/2008 nacionalno zakonodavstvo (poput članka 40. Zakona br. 88/2009) ako se tumači na način da se njime dopušta da akreditacijsku djelatnost mogu provoditi tijela koja nemaju sjedište u jednoj od država članica Unije, te stoga, ne obraćajući se jedinstvenom akreditacijskom tijelu, u slučajevima u kojima ta tijela jamče poštovanje normi UNI CEI EN ISO/IEC 17025 i UNI CEI EN ISO/IEC 17011 i dokažu, i na temelju sporazumâ o uzajamnom priznavanju, da posjeduju kvalifikaciju koja se u bitnome može izjednačiti s kvalifikacijom jedinstvenog tijela iz Uredbe br. 765/2008?
2.
Povređuju li se, s obzirom na članak 56. UFEU‑a, članke 20. i 21. Povelje kao i članak 102. UFEU‑a, Uredbom br. 765/2008 u slučajevima u kojima se njome na državnoj razini uspostavlja sustav značajnog monopola na nacionalnoj razini akreditacijskih djelatnosti kroz sustav ‚jedinstvenog tijela', načela primarnog prava Unije i konkretno, načela slobodnog pružanja usluga i nediskriminacije, zabrane različitog postupanja, kao i pravila o tržišnom natjecanju kojima se zabranjuju monopoli?”
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
26
Valja istaknuti da iako se postavljena pitanja formalno ne odnose na tumačenje niti jedne konkretne odredbe Uredbe br. 765/2008, takva okolnost ne sprečava Sud da nacionalnom sudu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u glavnom predmetu. U tom je smislu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, izdvoji one dijelove prava koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet glavnog postupka (vidjeti u tom smislu, presudu od 7. studenoga 2019., K. H. K. (Blokada računa), C‑555/18, EU:C:2019:937, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
27
U tom pogledu iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se dvojbe suda koji je uputio zahtjev u biti odnose na tumačenje i valjanost odredbi poglavlja II. navedene uredbe, naslovljenog „Akreditacije”, a osobito njezina članka 4. stavaka 1. i 5. te članka 7. stavka 1. Posljedično, postavljena pitanja valja preoblikovati tako da se ta razmatranja uzmu u obzir.
Prvo pitanje
28
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavke 1. i 5. te članak 7. stavak 1. Uredbe br. 765/2008 tumačiti na način da im se protivi tumačenje nacionalnog zakonodavstva prema kojem akreditacijsku djelatnost mogu obavljati tijela različita od nacionalnog akreditacijskog tijela, u smislu te uredbe, koja imaju sjedište u trećoj državi, kada ta tijela jamče da će poštovati međunarodne norme i dokažu, među ostalim, na temelju sporazumâ o uzajamnom priznavanju, da posjeduju jednakovrijednu kvalifikaciju onoj jedinstvenog akreditacijskog tijela.
29
Uvodno valja istaknuti da se člankom 2. točkom 11. Uredbe br. 765/2008 „nacionalno akreditacijsko tijelo” definira kao „jedino tijelo u državi članici koje provodi akreditaciju s ovlaštenjem koje mu je dala država”.
30
U skladu s člankom 4. stavkom 1. te uredbe svaka država članica imenuje jedno nacionalno akreditacijsko tijelo. Tim člankom 4. stavkom 5. predviđa se da kad akreditaciju ne provode izravno sama državna tijela, država članica svojem nacionalnom akreditacijskom tijelu povjerava te djelatnosti kao aktivnost tijela javne vlasti i daje mu službeno priznanje.
31
Člankom 7. Uredbe br. 765/2008 opisuju se načini prekogranične akreditacije. U stavku 1. te odredbe pojašnjava se da su tijela za ocjenjivanje sukladnosti dužna zahtijevati akreditaciju pri nacionalnom akreditacijskom tijelu koje je imenovala država članica u kojoj imaju poslovni nastan. Na temelju članka 7. istog stavka točaka (a) do (c), od tog se pravila može odstupiti kada u državi članici poslovnog nastana tijela za ocjenjivanje sukladnosti nije uspostavljeno nacionalno akreditacijsko tijelo ili kad se radi o djelatnostima za koje nacionalno akreditacijsko tijelo ne može provesti akreditaciju u skladu s odredbama te uredbe.
32
Iz zajedničkog tumačenja tih odredbi proizlazi da je svaka država članica dužna imenovati jedinstveno nacionalno akreditacijsko tijelo i da su tijela za ocjenjivanje sukladnosti u načelu dužna zatražiti akreditaciju od tog tijela. Dakle, osim iznimaka predviđenih navedenim člankom 7. stavkom 1. točkama (a) do (c) Uredbe br. 765/2008, navedene odredbe ne dopuštaju tijelu za ocjenjivanje sukladnosti da podnese zahtjev za akreditaciju nacionalnom akreditacijskom tijelu različitom od onoga države članice u kojoj ima poslovni nastan. Te iste odredbe ne dopuštaju tijelu za ocjenjivanje sukladnosti da dobije akreditaciju od tijela s poslovnim nastanom u trećoj državi u svrhu obavljanja svoje djelatnosti na području Unije.
33
Valja istaknuti da je tumačenje iz prethodne točke potkrijepljeno kontekstom članka 4. stavaka 1. i 5. te članka 7. stavka 1. Uredbe br. 765/2008.
34
Tako iz uvodne izjave 15. navedene uredbe proizlazi da države članice ne smiju imati više od jednog nacionalnog akreditacijskog tijela i trebaju osigurati da to tijelo bude organizirano tako da se jamči objektivnost i nepristranost njegovih djelatnosti. Usto, u skladu s tom istom uvodnom izjavom, smatra se da ta tijela u izvođenju svojih zadaća provode javne ovlasti bez obzira na njihov pravni status.
35
Člankom 6. Uredbe br. 765/2008 o akreditaciji predviđa se, osim toga, da se načelo nekonkurentnosti primjenjuje na tijela za ocjenjivanje sukladnosti i na akreditacijska tijela. Akreditacijska tijela, usto, moraju poštovati zahtjeve predviđene u članku 8. te uredbe, među kojima su neovisnost, objektivnost, nepristranost i nepostojanje komercijalnih pritisaka i sukoba interesa.
36
Tumačenje iz točke 32. ove presude potvrđeno je također teleološkim tumačenjem navedene uredbe.
37
Iz članka 1. stavaka 1. i 2. te uredbe, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 1., proizlazi da se navedenom uredbom utvrđuju pravila za organizaciju i djelovanje akreditacije tijela za ocjenjivanje sukladnosti koja provode radnje za ocjenjivanje sukladnosti kako bi se osiguralo da proizvodi na koje se primjenjuje sloboda kretanja robe u Uniji ispunjavaju zahtjeve koji pružaju visoku razinu zaštite javnih interesa kao što su zaštita zdravlja i sigurnost općenito, zaštita zdravlja i sigurnost na radnome mjestu, zaštita potrošača, zaštita okoliša i javna sigurnost.
38
Naime, u skladu s uvodnom izjavom 9. Uredbe br. 765/2008, posebna vrijednost akreditacije leži u činjenici da ona osigurava mjerodavnu izjavu o tehničkoj osposobljenosti tijela čija je zadaća osigurati sukladnost s primjenjivim zahtjevima.
39
U uvodnim izjavama 12. i 13. te uredbe također se pojašnjava da za dokazivanje tehničke osposobljenosti tijela za ocjenjivanje sukladnosti nacionalna javna tijela u Uniji trebaju dati prednost transparentnoj akreditaciji koja osigurava potrebnu razinu povjerenja u potvrde o sukladnosti. Obvezujuća pravila na kojima se temelji sustav akreditacije imaju za cilj jačanje uzajamnog povjerenja među državama članicama što se tiče mjerodavnosti tijela za ocjenjivanje sukladnosti te, prema tome, potvrda i izvješća o ispitivanju koja ona izdaju, čime se vrednuje načelo uzajamnog priznavanja.
40
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 20. te uredbe, cilj je tog sustava izbjeći višestruke akreditacije, povećati prihvaćanje i priznavanje potvrda o akreditaciji i provoditi učinkoviti nadzor nad akreditiranim tijelima za ocjenjivanje sukladnosti.
41
Zakonodavac Unije je radi postizanja ciljeva iz Uredbe br. 765/2008, koji se sastoje od toga da proizvodi ispunjavaju zahtjeve koji pružaju visoku razinu zaštite javnih interesa, tako predvidio odredbe kojima se uređuje akreditacija, koje se, među ostalim, odnose na prirodu i funkcioniranje tijela čija je to zadaća ili na izdavanje potvrda o sukladnosti i njihovo uzajamno priznavanje, čija je svrha osigurati potrebnu razinu povjerenja u te potvrde. U tom pogledu, uvjet jedinstvenosti nacionalnih akreditacijskih tijela koja se imenuju u svakoj državi članici ima za cilj osigurati poštovanje prethodno navedenih ciljeva koji se nastoje postići navedenom uredbom, a osobito cilja učinkovitog nadzora nad akreditiranim tijelima za ocjenjivanje sukladnosti.
42
To tumačenje članka 4. stavaka 1. i 5. kao i članka 7. stavka 1. Uredbe br. 765/2008 ne može biti dovedeno u pitanje činjenicom, koju je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, da akreditacijsko tijelo treće države može imati kvalifikaciju koja potvrđuje poštovanje međunarodnih normi za obavljanje akreditacijske djelatnosti i sklapanje sporazuma o uzajamnom priznavanju u okviru međunarodnih subjekata tipa udruženja, kao što je to ovdje ILAC.
43
Naime, kao što to ističu poljska i u biti španjolska vlada, pristupanje takvom sporazumu o uzajamnom priznavanju ne jamči da akreditacijsko tijelo ispunjava zahtjeve predviđene Uredbom br. 765/2008. Točno je da potpisnice sporazuma o uzajamnom priznavanju ILAC‑a moraju dokazati da ispunjavaju međunarodne norme ISO o zahtjevima namijenjenima akreditacijskim tijelima tijela za ocjenjivanje sukladnosti te dodatne zahtjeve, osobito u pogledu iskustva. Međutim, ti zahtjevi ne odgovaraju onima određenima tom uredbom, koji se osobito odnose na činjenicu da, na temelju njezina članka 4. stavka 5., ta nacionalna akreditacijska tijela obavljaju aktivnost tijela javne vlasti u skladu sa zahtjevima navedenima u članku 8. te uredbe, među ostalim, zahtjevima neovisnosti, nepristranosti i osposobljenosti.
44
Usto, Sporazum o uzajamnom priznavanju ILAC‑a odnosi se na priznavanje potvrda o sukladnosti koje su izdala akreditirana tijela potpisnica sporazuma da bi olakšala međunarodnu trgovinu, a ne na priznavanje istovrijednosti kvalifikacija nacionalnih akreditacijskih tijela na temelju članka 11. stavka 2. Uredbe br. 765/2008.
45
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavke 1. i 5. te članak 7. stavak 1. Uredbe br. 765/2008 treba tumačiti na način da im se protivi tumačenje nacionalnog zakonodavstva prema kojem akreditacijsku djelatnost mogu obavljati tijela različita od nacionalnog akreditacijskog tijela, u smislu te uredbe, koja imaju sjedište u trećoj državi, kada ta tijela zajamče da će poštovati međunarodne norme i dokažu, među ostalim, na temelju sporazumâ o uzajamnom priznavanju, da posjeduju jednakovrijednu kvalifikaciju onoj jedinstvenog akreditacijskog tijela.
Drugo pitanje
46
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži od Suda da ocijeni valjanost odredbi poglavlja II. Uredbe br. 765/2008 s obzirom na članke 56. i 102. UFEU‑a te članke 20. i 21. Povelje, u dijelu u kojem se njima predviđa da akreditacijsku djelatnost obavlja isključivo jedinstveno nacionalno tijelo u smislu te uredbe.
47
Najprije, kad je riječ o odredbama koje se odnose na slobodu pružanja usluga, važno je istaknuti, kao prvo, da članak 56. UFEU‑a zahtijeva ne samo uklanjanje svake diskriminacije pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na osnovi njegova državljanstva nego i ukidanje svih ograničenja slobode pružanja usluga, čak i ako se to ograničenje jednako primjenjuju na domaće pružatelje usluga kao i na one iz drugih država članica, kada je takve naravi da zabranjuje, otežava ili čini manje privlačnim djelatnosti pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici u kojoj on zakonito pruža slične usluge (presuda od 11. prosinca 2019., TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, t. 35. i navedena sudska praksa).
48
Kao drugo, u skladu sa sudskom praksom Suda, takvo ograničenje ipak se može dopustiti na temelju mjera odstupanja, zbog razlogâ javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja, izričito predviđenih u člancima 51. i 52. UFEU‑a, primjenjivih na temelju članka 62. UFEU‑a i na područje slobode pružanja usluga, ili se, kad se ono ne primjenjuje na diskriminirajući način, može opravdati važnim razlozima u općem interesu (presuda od 28. siječnja 2016., Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, t. 31. i navedena sudska praksa). Usto, u skladu s člankom 51. UFEU‑a, odredbe o slobodi pružanja usluga ne primjenjuju se u određenoj državi članici na djelatnosti koje su u toj državi članici povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.
49
U tom pogledu valja istaknuti da, u skladu s člankom 4. stavcima 1. i 5. Uredbe br. 765/2008, svaka država članica imenuje jedno nacionalno tijelo s ciljem obavljanja djelatnosti akreditacije kao aktivnosti tijela javne vlasti i daje mu službeno priznanje. Člankom 2. točkom 11. te uredbe u tom pogledu pojašnjava se da je akreditacijskom tijelu ovlast dala država članica koja ga je imenovala.
50
Iz članka 4. stavka 7. kao i članaka 6. i 8. Uredbe br. 765/2008 proizlazi da akreditacijska tijela ne smiju obavljati djelatnosti komercijalne naravi niti konkurirati tijelima za ocjenjivanje sukladnosti ni drugim akreditacijskim tijelima i moraju djelovati na neprofitnoj osnovi. Moraju djelovati potpuno neovisno i nepristrano te imaju isključivu nadležnost na državnom području države članice u kojoj imaju poslovni nastan za obavljanje akreditacijske djelatnosti koju im je povjerila ta država, osim u slučajevima koji su strogo propisani člankom 7. te uredbe, u kojima se akreditacija može zahtijevati pri drugom nacionalnom akreditacijskom tijelu.
51
Isto tako, valja istaknuti da nacionalna akreditacijska tijela imaju, kao što to proizlazi iz članka 5. Uredbe br. 765/2008, ovlast odlučivanja kao i ovlast nadzora i sankcioniranja, koji se nalaze među elementima koje treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo je li djelatnost povezana s izvršavanjem javnih ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 7. svibnja 2020., Rina, C‑641/18, EU:C:2020:349, t. 45. do 49. i navedenu sudsku praksu).
52
Stoga, akreditacijska djelatnost predstavlja izravnu i specifičnu povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti u smislu članka 51. UFEU‑a, koja nije obuhvaćena područjem primjene odredbi iz Ugovora u području slobode poslovnog nastana (vidjeti u tom smislu presudu od 12. prosinca 2013., SOA Nazionale Costruttori, C‑327/12, EU:C:2013:827, t. 50. i 51.).
53
Iz točaka 47. do 52. ove presude proizlazi da odredbe poglavlja II. Uredbe br. 765/2008 koje se odnose na akreditaciju ne mogu biti protivne članku 56. UFEU‑a jer je akreditacijska djelatnost koja se obavlja u okviru Uredbe br. 765/2008 povezana s izvršavanjem javnih ovlasti.
54
Nadalje, na temelju članka 102. stavka 1. UFEU‑a, svaka zlouporaba vladajućeg položaja od strane jednog poduzetnika ili više njih na unutarnjem tržištu ili njegovu znatnom dijelu zabranjena je kao nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama. Stoga valja utvrditi mogu li se nacionalna akreditacijska tijela kvalificirati kao „poduzetnici” u smislu navedene odredbe.
55
U tom pogledu Sud je presudio da pojam poduzetnik obuhvaća svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću i da se gospodarskom djelatnošću smatra svaka djelatnost koja se sastoji od ponude proizvoda i usluga na određenom tržištu (presuda od 19. prosinca 2012., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig‑Halle/Komisija, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, t. 50. i navedena sudska praksa).
56
Prema sudskoj praksi Suda, nemaju gospodarski karakter koji bi opravdavao primjenu pravila tržišnog natjecanja predviđenih UFEU‑om djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 24. i navedenu sudsku praksu).
57
Što se tiče utjecaja koji na kvalifikaciju subjekta o kojem je riječ kao poduzetnika može imati činjenica da akreditacijska djelatnost nema cilj stjecanja dobiti, valja istaknuti da je Sud pojasnio da je u tom pogledu odlučujući element činjenica da ponuda robe i usluga nije u tržišnom natjecanju s ponudom drugih subjekata koji posluju s ciljem ostvarivanja dobiti (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 27.).
58
U ovom slučaju iz članka 4. stavaka 5. i 7. i članka 6. Uredbe br. 765/2008, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 15., proizlazi da nacionalno akreditacijsko tijelo obavlja aktivnost tijela javne vlasti izvan bilo kakvog komercijalnog konteksta, da djeluje na neprofitnoj osnovi i da ta akreditacijska djelatnost mora poštovati načelo nekonkurentnosti. U tim okolnostima takvo tijelo ne može se smatrati „poduzetnikom” u smislu prava Unije i stoga ne može biti obuhvaćeno odredbama koje se odnose na zabranu zlouporabe vladajućeg položaja.
59
Naposljetku, španjolska i austrijska vlada u svojim pisanim očitovanjima pred Sudom osporavaju dopuštenost dijela drugog pitanja koji se odnosi na valjanost odredbi poglavlja II. Uredbe br. 765/2008 s obzirom na članke 20. i 21. Povelje, kojima se jamči načelo jednakosti i načelo nediskriminacije, jer razlozi zbog kojih sud koji je uputio zahtjev smatra da su te odredbe povrijeđene ne proizlaze iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Vijeće Europske unije se slaže s tom analizom, premda ne osporava dopuštenost tog dijela drugog pitanja.
60
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se sud koji je uputio zahtjev u biti pita uvodi li Uredba br. 765/2008 diskriminaciju između nacionalnih akreditacijskih tijela jer isključuje mogućnost da tijelo za ocjenjivanje sukladnosti traži akreditaciju od akreditacijskog tijela različitog od onog koje je imenovala država članica u kojoj ima poslovni nastan.
61
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, ako su nacionalna tijela zadužena za upravnu primjenu uredbi Unije, sudska zaštita koja je osigurana pravom Unije obuhvaća pravo pojedinaca da osporavaju, u obliku prethodnog pitanja, zakonitost tih uredbi pred nacionalnim sudom i da ga navedu da Sudu uputi zahtjeve za prethodnu odluku (presude od 21. veljače 1991., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 i C‑92/89, EU:C:1991:65, t. 16. i od 9. studenoga 1995., Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i dr. (I), C‑465/93, EU:C:1995:369, t. 20.). Stoga je i taj dio prethodnog pitanja dopušten.
62
Međutim, s obzirom na razloge iznesene u točkama 47. do 59. ove presude, kojima se valjanost odredaba Uredbe br. 765/2008 kojima se predviđa da akreditacijsku djelatnost obavlja isključivo jedinstveno nacionalno tijelo opravdava s obzirom na članke 56. i 102. UFEU‑a, ne može se s uspjehom pozivati na članke 20. i 21. Povelje kako bi se dovela u pitanje načelna obveza tijela za ocjenjivanje sukladnosti da ih akreditira to tijelo, koje ima javne ovlasti, u državi članici u kojoj imaju poslovni nastan.
63
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da ispitivanje drugog pitanja nije otkrilo ni jedan element koji bi utjecao na valjanost odredbi poglavlja II. Uredbe br. 765/2008 s obzirom na članke 56. i 102. UFEU‑a te članke 20. i 21. Povelje.
Troškovi
64
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 4. stavke 1. i 5. te članak 7. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 765/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju zahtjeva za akreditaciju i za nadzor tržišta u odnosu na stavljanje proizvoda na tržište i o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 339/93 treba tumačiti na način da im se protivi tumačenje nacionalnog zakonodavstva prema kojem akreditacijsku djelatnost mogu obavljati tijela različita od jedinstvenog nacionalnog akreditacijskog tijela, u smislu te uredbe, koja imaju sjedište u trećoj državi, čak i kada ta tijela zajamče da će poštovati međunarodne norme i dokažu, među ostalim, na temelju sporazumâ o uzajamnom priznavanju, da posjeduju jednakovrijednu kvalifikaciju onoj jedinstvenog akreditacijskog tijela.
2.
Ispitivanje drugog prethodnog pitanja nije otkrilo ni jedan element koji bi utjecao na valjanost odredbi poglavlja II. Uredbe br. 765/2008 s obzirom na članke 56. i 102. UFEU‑a te članke 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski