Zadevi T‑351/18 in T‑584/18
Ukrselhosprom PCF LLCinVersobank AS
proti
Evropski centralni banki
Sodba Splošnega sodišča (deveti razširjeni senat) z dne 6. oktobra 2021
„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Posebne nadzorne naloge, prenesene na ECB – Sklep o odvzemu dovoljenja kreditne institucije – Kršitev zakonodaje na področju boja proti pranju denarja in financiranju terorizma – Dopustnost – Pristojnosti pristojnih nacionalnih organov (PNO) sodelujočih držav članic in ECB v okviru enotnega mehanizma nadzora (EMN) – Enako obravnavanje – Sorazmernost – Varstvo zaupanja v pravo – Pravna varnost – Zloraba pooblastil – Pravica do obrambe – Obveznost obrazložitve“
1.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Tožba proti sklepu Evropske centralne banke (ECB) o odvzemu dovoljenja kreditne institucije – Sklep, razveljavljen in nadomeščen s sklepom z enako vsebino, sprejetim po postopku pregleda – Izguba pravnega interesa – Ustavitev postopka
(člen 263, četrti odstavek, PDEU, Poslovnik Splošnega sodišča, člen 131)
(Glej točke od 70 do 72, od 87 do 92 in 95.)
2.      Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Podreditev manj pomembnih subjektov neposrednemu bonitetnemu nadzoru nacionalnih organov – Decentralizirano izvajanje teh organov izključne pristojnosti Unije – Načini pomoči ECB pri izvajanju njenih nadzorniških nalog – Odvzem dovoljenja kreditni instituciji – Izjava, da subjekt propada ali bo verjetno propadel – Odločitev o reševanju kreditne institucije – Različni akti
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, uvodna izjava 26 ter člena 18(1) in (4)(a), Uredba Sveta št. 1024/2013, uvodne izjave 15, 28 in od 37 do 40 ter člena 4(1) in 6, od (2) do (7), Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/36, člen 18)
(Glej točke od 134 do 139, 148, 150 in 152.)
3.      Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Podrejenost manj pomembnih subjektov neposrednemu bonitetnemu nadzoru nacionalnih organov – Preverjanja in pomoč Evropski centralni banki (ECB) pri pripravi in izvršitvi vsakega dejanja v zvezi z odvzemom dovoljenja – Pristojnosti nacionalnih organov – Odvzem dovoljenja kreditni instituciji – Izključna pristojnost ECB
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 83, Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4(1)(a) in 14(5))
(Glej točke od 162 do 166, od 171 do 174, 179 in 180.)
4.      Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Podrejenost manj pomembnih subjektov neposrednemu bonitetnemu nadzoru nacionalnih organov – Ugotavljaje dejanskega stanja v zvezi s kršitvami zakonodaje s področja boja proti preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma – Pristojnosti nacionalnih organov – Odvzem dovoljenja kreditni instituciji zaradi kršitve navedene zakonodaje – Izključna pristojnost Evropske centralne banke (ECB)
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 83, Uredba Sveta št. 1024/2013, člena 4(1)(a) in 14(5), Direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2005/60, uvodni izjavi 1 in 2, in 2013/36, člen 67)
(Glej točke od 185 do 187, 190 in 197.)
5.      Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Kreditna institucija, ki želi ustanoviti podružnico v drugi državi članici – Postopek obveščanja pristojnega organa matične države članice – Kogentnost
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/36, uvodna izjava 19 in členi od 35 do 39)
(Glej točke od 250 do 256.)
Povzetek
Banka Versobank AS je kreditna institucija s sedežem v Estoniji, katere glavni delničar je družba Ukrselhosprom PCF LLC.
Banka Versobank je bila kot manj pomembna kreditna institucija pod bonitetnim nadzorom Finantsinspektsioon (FSA, Estonija) v vlogi pristojnega nacionalnega organa (PNO).(1) Ta organ je bil pristojen tudi za nadzor spoštovanja pravil s področja preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma (v nadaljevanju: PPT/FT).
Organ FSA je od leta 2015 večkrat ugotovil kršitve banke Versobank, ki so se nanašale na, prvič, neučinkovitost njenega sistema na področju PPT/FT pri obvladovanju tveganj, ki izhajajo iz njenega poslovnega modela, in drugič, neprimernost njenih postopkov na tem področju. Organ FSA je banki Versobank po inšpekcijskem pregledu na kraju samem in po tem, ko je nanjo naslovil več zahtev za uskladitev s predpisanimi zahtevami, s sklepom naložil takojšnjo odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih pri navedenem pregledu, in zahteval, naj sprejme nekatere ukrepe.
Po nadaljnjih inšpekcijskih pregledih na kraju samem je organ FSA ugotovil, da banka Versobank še vedno ni izpolnila vseh obveznosti, določenih v navedenem sklepu, in presodil, da je treba opraviti temeljito preiskavo. Pri tem je ugotovil hude in velike kršitve zakonodaje s področja PPT/FT.
Evropska centralna banka (ECB) je 8. februarja 2018 od organa FSA prejela predlog za odvzem dovoljenja banki Versobank.(2) ECB je 26. marca 2018 sprejela in banki Versobank vročila sklep o odvzemu bančnega dovoljenja.(3)
Svet ECB je na podlagi zahteve družbe Ukrselhosprom PCF za revizijo sklepa ECB z dne 26. marca 2018 sprejel sklep z dne 17. julija 2018,(4) s katerim je razveljavil in nadomestil sklep z dne 26. marca.
Razširjeni senat Splošnega sodišča je sklenil, da je treba postopek v zadevi T‑351/18 ustaviti. Poleg tega je v zadevi T‑584/18 v celoti zavrnil tožbo družbe Ukrselhosprom PCF in banke Versobank.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je na prvem mestu ugotovilo, da je treba ustaviti postopek v zvezi s tožbo iz zadeve T‑351/18 za razglasitev ničnosti sklepa z dne 26. marca 2018.
V zvezi s tem je Splošno sodišče, potem ko je opozorilo na obseg in potek postopka upravnega pregleda sklepov ECB,(5) poudarilo, da sklep, sprejet po tem pregledu, učinkuje retroaktivno od začetka učinkovanja prvotnega sklepa, ne glede na rezultat navedenega pregleda. Z nadomestitvijo prvotnega sklepa z enakim ali spremenjenim sklepom po postopku pregleda torej prvotni sklep dokončno izgine iz pravnega reda.
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče ugotovilo, da je bil sklep z dne 17. julija 2018 sprejet po upravnem pregledu sklepa z dne 26. marca 2018 in da ima enako vsebino kot zadnjenavedeni sklep. ECB je zato s sklepom z dne 17. julija 2018 nadomestila sklep z dne 26. marca 2018 z retroaktivnim učinkom od datuma začetka učinkovanja zadnjenavedenega sklepa, ki ga torej ni zgolj razveljavila za naprej. Zato družba Ukrselhosprom PCF in banka Versobank nimata več interesa za razglasitev ničnosti sklepa z dne 26. marca 2018, tožba zoper ta akt pa je brezpredmetna.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je pri opredelitvi glede tožbe družbe Ukrselhosprom PCF in banke Versobank v zadevi T‑584/18 potrdilo, prvič, da je ECB pristojna za odvzem dovoljenja kreditni instituciji in, natančneje, za sprejetje sklepa z dne 17. julija 2018. Pojasnilo je, da sklep o tem, da rešitev kreditne institucije ni v javnem interesu, kakršnega je sprejel organ FSA v vlogi nacionalnega organa za reševanje, ECB nikakor ne prepoveduje, da bi nato sprejela sklep o odvzemu dovoljenja. Poleg tega soobstoja enotnega mehanizma nadzora (EMN) in enotnega mehanizma za reševanje (EMR), ki sta oba namenjena zaščiti stabilnosti in varnosti finančnega sistema Unije, ni mogoče razumeti tako, da izključuje možnost organa, pristojnega za bonitetni nadzor – v obravnavanem primeru ECB – da odvzame dovoljenje, če niso izpolnjeni pogoji za sprejetje ukrepa za reševanje, torej kadar ni nevarnosti, da bi zadevna kreditna institucija propadla.
Drugič, Splošno sodišče je potrdilo pristojnost ECB za sprejetje sklepa o odvzemu dovoljenja zaradi kršitve obveznosti s področja PPT/FT, ob tem pa opozorilo, da je odvzem dovoljenja predviden tudi, če kreditna institucija ne spoštuje navedenih obveznosti.(6) Zato je Splošno sodišče presodilo, da organ FSA z ugotavljanjem dejanskega stanja, ki pomeni kršitev zakonodaje na področju PPT/FT, ni kršil delitve pristojnosti med PNO sodelujočih držav članic in ECB v okviru EMN, da pa je za pravno presojo, ali ta dejstva upravičujejo odvzem dovoljenja, in presojo sorazmernosti, izključno pristojna ECB.
Tretjič, Splošno sodišče je presodilo, da je postopek uradnega obveščanja, tako imenovani „potni list“, kogenten.(7) Opozorilo je, da kreditna institucija, ki želi ustanoviti podružnico na ozemlju druge države članice, o tem uradno obvesti pristojne organe svoje matične države članice(8). Poleg tega je Splošno sodišče pojasnilo, da ne povsem formalni značaj postopka uradnega obveščanja izhaja na eni strani iz pooblastila pristojnega organa matične države članice, da zavrne posredovanje navedenih informacij pristojnemu nacionalnemu organi države članice gostiteljice, na drugi strani pa iz diskrecijske pravice prvonavedenega organa pri presoji teh informacij.
Četrtič, Splošno sodišče je ob opredelitvi do kršitve načela sorazmernosti presodilo, da v obravnavanem primeru ukrep odvzema dovoljenja ni presegal tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev odprave kršitev banke Versobank. Poleg tega je med drugim pojasnilo, da možnost samolikvidacije in prodaje drugemu vlagatelju nista ukrepa, ki bi bila ustrezna alternativa odvzemu dovoljenja, s katerima bi bilo mogoče doseči cilje, ki jih ECB zakonito uresničuje.
Petič, Splošno sodišče je zavrnilo trditve v zvezi s kršitvijo načela enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije zaradi neobstoja primerjalne analize kršitev, ki se očitajo banki Versobank, in kršitev drugih kreditnih institucij. Po presoji Splošnega sodišča namreč taka analiza ni nujna za izpodbijanje vsakršnega nezakonitega ravnanja fizičnih ali pravnih oseb.
Šestič in zadnjič, Splošno sodišče je zavrnilo trditve v zvezi s kršitvijo pravice družbe Ukrselhosprom PCF do vpogleda v spis. Splošno sodišče je na eni strani glede prve prošnje za dostop do spisa poudarilo, da ECB s tem, da ji ni ugodila, ni storila nobene napake, ker ta ob vložitvi navedene prošnje ni bila zadevna stranka.(9) Na drugi strani je Splošno sodišče glede druge prošnje za dostop, vložene v okviru postopka pregleda, poudarilo, da je Upravni odbor za pregled tej njeni prošnji ugodil, ker je bila vložnik pregleda.(10)
1      Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63), člen 2(2) in člen 6 (v nadaljevanju: temeljna uredba o EMN).
2      Uredba ECB (EU) št. 468/2014 z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj enotnega mehanizma nadzora med ECB in PNO ter z imenovanimi nacionalnimi organi (UL 2014, L 141, str. 1), člen 80 (v nadaljevanju: okvirna uredba o EMN).
3      Sklep Evropske centralne banke ECB/SSM/2018‑EE‑1 WHD‑2017‑0012 z dne 26. marca 2018 o odvzemu dovoljenja za opravljanje bančnih storitev banki Versobank AS (v nadaljevanju: sklep z dne 26. marca 2018).
4      Sklep Evropske centralne banke (ECB) št. ECB/SSM/2018‑EE‑2 WHD‑2017‑0012 z dne 17. julija 2018 o nadomestitvi prvotnega sklepa ECB z dne 26. marca 2018 o odvzemu dovoljenja kreditni instituciji Versobank (v nadaljevanju: sklep z dne 17. julija 2018).
5      Kot sta opisana v členu 24(1) in (7) temeljne uredbe o EMN.
6      Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z, dne 26_. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338), člen 67.
7      Direktiva 2013/36, člen 39.
8      Direktiva 2013/36, člen 35.
9      Temeljna uredba o EMN, člen 22(2); Okvirna uredba o EMN, člena 26 in 32.
10      Sklep 2014/360/EU z dne 14. aprila 2014 o ustanovitvi Upravnega odbora za pregled in pravilih za njegovo delovanje (UL 2014, L 175, str. 47), člen 20.