61999CC0246_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii EY 226 artiklan nojalla 1.7.1999 nostamassa kanteessaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut eräitä yhteisön oikeuden sille asettamia velvoitteita.
Euroopan yhteisöjen komissio väittää, että tämä jäsenvaltio ei ole noudattanut direktiivin 94/62/EY eikä EY 28 ja EY 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa lainsäädännön, jonka mukaan oluita ja hiilihappopitoisia virvoitusjuomia voidaan myydä ainoastaan kierrätettävissä pakkauksissa eikä niitä saa tuoda maahan metallipakkauksissa.
I Tanskan lainsäädäntö
2. Direktiivin 94/62/EY säännökset olisi pitänyt saattaa osaksi jäsenvaltion lainsäädäntöä 30.6.1996 mennessä. Tanska ilmoitti komissiolle tätä tarkoitusta varten antamistaan kansallisista säännöksistä, eli olut- ja virvoitusjuomapakkauksista 27.2.1989 annetusta asetuksesta nro 124, sellaisena kuin se on muutettuna 24.6.1996 annetulla asetuksella nro 583 ja 30.4.1997 annetulla asetuksella nro 300 (jäljempänä asetus nro 124).
3. Asetuksen nro 124 2 §:n 1 momentin mukaan olutta ja virvoitusjuomia voidaan myydä ainoastaan sellaisissa pakkauksissa, jotka voidaan käyttää uudelleen, esimerkiksi lasi- tai muovipulloissa, jotka on määritelty asetuksen 1 §:n 2 momentissa, kuten pakkauksissa, jotka kuuluvat johonkin keräysjärjestelmään, johon kuluttajat palauttavat suuren osan tyhjistä pakkauksista uudelleen käytettäväksi.
4. Asetuksen 2 §:n 2 ja 3 momentin mukaan pakkauksen on oltava Miljøstyrelsenin (Tanskan ympäristönsuojeluvirasto) hyväksymä, joka tutkii erityisesti, soveltuuko pakkaus teknisesti keräysjärjestelmään ja onko varmaa, että olennainen osa tyhjistä pakkauksista palautuu uudelleen käytettäväksi. Tuotteesta on sen myynnin yhteydessä perittävä pantti, joka maksetaan kuluttajalle takaisin, kun kuluttaja palauttaa pakkauksen kauppaan, joka on velvollinen ottamaan pakkauksen vastaan. Järjestelmä kannustaa kuluttajia palauttamaan pakkaukset pantin takaisin saamiseksi, ja näin pakkausten palautusprosentti muodostuu suureksi. Oluen kokonaiskulutus Tanskassa on noin 580 miljoonaa litraa vuodessa.
5. Saman asetuksen 3 §:stä johtuu, että olutta ja virvoitusjuomia saa tuoda maahan sellaisissa pakkauksissa, joita ei ole hyväksytty, mikäli niitä varten on järjestelmä, jossa ne kerätään uudelleen käytettäväksi tai kierrätettäväksi. Kertakäyttöpakkaukset ovat hyväksyttyjä, mikäli niitä ei ole valmistettu metallista.
6. Tanskan lainsäädännössä ei aseteta esteitä alumiinista tai teräksestä valmistettujen tölkkien käytölle muiden juomien pakkaamiseen, ja niitä käytetäänkin tuoremehujen, jääteen ja kaakaojuomien pakkaamiseen. Purkkeja ja muita metalliastioita käytetään muun muassa säilykkeiden, kahvin ja keksien pakkauksena. Kertakäyttöisiä lasiastioita käytetään esimerkiksi viinin pakkauksina ja muovi- ja pahviastioita käytetään maidon, viinietikan ja öljyn pakkauksina.
Tanskan lainsäädännöllä ei myöskään estetä metallitölkkien käyttämistä maasta vietävien oluiden tai virvoitusjuomien pakkauksina. Komissio ilmoittaa kanteessaan, että vuonna 1998 Tanskasta vietiin noin 120 miljoonaa litraa olutta metallitölkkeihin pakattuna, toisin sanoen lähes 360 miljoonaa 33 cl:n alumiinitölkkiä, valtaosaltaan muihin jäsenvaltioihin.
7. Komissio ilmoittaa, että Ruotsissa ja Suomessa on samankaltaiset pakkausten keräysjärjestelmät kuin Tanskassa, mutta Tanskasta poiketen näissä valtioissa myös tölkit kuuluvat keräysjärjestelmän piiriin ja myös niistä on maksettava pantti tuotteen ostamisen yhteydessä. Myyntipaikoissa on keräyslaitteet uudelleen käytettäviä pakkauksia ja kertakäyttöisiä pakkauksia varten ja kuluttaja saa pakkauksen palauttamisen yhteydessä takaisin siitä maksamansa pantin. Vaikuttaa siltä, että järjestelmän ansiosta tölkkien palautusprosentti on Ruotsissa noussut yli 90 prosenttiin.
II Yhteisön lainsäädäntö
8. Direktiivin ensimmäisessä perustelukappaleessa mainitaan tämän direktiivin perusteeksi pakkausjätteistä huolehtimista koskevien kansallisten toimenpiteiden yhdenmukaistaminen pakkausjätteiden ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi ja lieventämiseksi ja ympäristönsuojelun korkean tason mahdollistamiseksi sekä sisämarkkinoiden toiminnan takaaminen ehkäisemällä kaupan esteiden syntymistä sekä kilpailun vääristymistä ja rajoittumista yhteisössä. Lisäksi 13 perustelukappaleessa mainitaan, että jäsenvaltioissa pakkausjätteiden hyödyntämiselle ja kierrätykselle vahvistetut tavoitteet olisi ilmaistava vaihteluvälin muodossa siten, että otetaan huomioon jäsenvaltioiden erilaiset tilanteet ja ehkäistään kaupan esteiden syntymistä.
9. Komissio arvostelee Tanskan lainsäädäntöä siitä, että siinä rikotaan 18 artiklaa tulkittuna yhdessä 5, 7 ja 9 artiklan kanssa. Nämä säännökset ovat seuraavat:
"5 artikla
Uudelleenkäyttö
Jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen mukaisesti edistää sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä, joita voidaan käyttää uudelleen aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle."
"7 artikla
Palautus-, keruu- ja hyödyntämisjärjestelmät
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten järjestelmien käyttöön ottamiseksi, joilla varmistetaan
a) kuluttajilta, muilta loppukäyttäjiltä tai jätevirroista saatavien käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden palauttaminen ja/tai keruu, jotta ne voitaisiin käsitellä tarkoituksenmukaisimpien jätehuoltoratkaisujen mukaisesti,
b) kerättyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden uudelleenkäyttö tai hyödyntäminen, mukaan lukien kierrätys,
tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.
- - "
"9 artikla
Perusvaatimukset
1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kolmen vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta pakkaus voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos se täyttää kaikki tässä direktiivissä ja sen liitteessä II määritellyt perusvaatimukset.
2. Jäsenvaltiot olettavat - - pakkauksen täyttävän kaikki tässä direktiivissä ja sen liitteessä II määritellyt perusvaatimukset, jos se vastaa:
a) sitä koskevia yhdenmukaistettuja standardeja, joiden viitenumerot on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Jäsenvaltioiden on julkaistava kyseisiä yhdenmukaistettuja standardeja vastaavien kansallisten standardien viitenumerot,
b) sitä koskevia 3 kohdassa tarkoitettuja kansallisia standardeja, jos niiden soveltamisalalla ei ole olemassa yhdenmukaistettuja standardeja.
3. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetut kansalliset standardit, joita ne pitävät tässä artiklassa tarkoitettujen vaatimusten mukaisina. Komissio välittää nämä kansalliset standardit viipymättä muille jäsenvaltioille.
Jäsenvaltioiden on julkaistava kyseisten standardien viitetiedot. Komissio huolehtii niiden julkaisemisesta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
- - "
"18 artikla
Markkinoille saattamisen vapaus
Jäsenvaltiot eivät saa estää tämän direktiivin mukaisten pakkausten markkinoille saattamista alueellaan."
10. Komissio arvostelee myös Tanskan valtioita siitä, että se ei ole noudattanut EY 28 ja EY 30 artiklaa, joissa vastaavasti määrätään seuraavasti:
"Jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä."
"Mitä 28 ja 29 artiklassa määrätään, ei estä sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen."
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt hallinnollinen menettely
11. Komissio lähetti heinäkuussa 1997 Tanskan viranomaisille ensimmäisen virallisen huomautuksen, jossa se ilmoitti, että metalliastioihin pakatun oluen ja virvoitusjuomien tuonnin kieltävä kansallinen lainsäädäntö on direktiivin 94/62/EY ja EY 28 artiklan vastainen. Komissio lähetti tälle jäsenvaltiolle toisen virallisen huomautuksen johtuen valituksesta, joka liittyi velvoitteeseen käyttää uudelleenkäytettäviä pakkauksia Tanskassa valmistettuihin juomiin. Tanskan hallitus vastasi ensimmäiseen viralliseen huomautukseen elokuussa 1997 ja toiseen viralliseen huomautukseen elokuussa 1998.
12. Komissio toimitti marraskuussa 1998 perustellun lausunnon, jossa ilmoitettiin, että asetuksen nro 124 2 §:n 1 momentti tulkittuna yhdessä 1 §:n 2 momentin ja 3 §:n kanssa olivat vastoin direktiiviä 94/62/EY, erityisesti vastoin sen 18 artiklaa tulkittuna yhdessä 5, 7 ja 9 artiklan kanssa, sekä EY 28 ja EY 30 artiklaa, ja kehotti Tanskan viranomaisia muuttamaan mainittua lainsäädäntöä kahden kuukauden määräajan kuluessa Tanskan viranomaiset vastasivat perusteltuun lausuntoon kuukautta myöhemmin ja väittivät, että maan lainsäädäntö on yhteensopiva voimassa olevan yhteisön oikeuden kanssa eikä sitä ole syytä muuttaa.
IV Oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa
13. Komission nostama kanne saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 1.7.1999 ja vastaajan vastine 31.8.1999. Molemmat ovat vastanneet toistensa kirjelmiin. Yhdistyneen kuningaskunnan väliintulohakemus, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia, hyväksyttiin.
Tanskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten sekä komission asiamiehet esittivät suulliset huomautuksensa 12.6.2001 pidetyssä istunnossa.
V Kanteen arviointi
14. Komissio katsoo, että direktiivillä 94/62/EY yhdenmukaistetaan täysin jäsenvaltioiden pakkauksia koskevat säännökset eikä jäsenvaltio siksi voi soveltaa kansallisiin tuotteisiin ankarampia sääntöjä. Vaikka 10 artiklassa säädettyä standardisointia ei vielä ole toteutettu, jäsenvaltiot eivät saa estää liitteessä II asetetut perusvaatimukset täyttävien pakkausten markkinoille saattamista. Sekä tölkit että muut kertakäyttöpakkaukset täyttävät kyseisessä liitteessä olevien 1 ja 3 kohdan erityisvaatimukset. Lisäksi Tanskan säännökset ovat tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten vastainen kaupaneste, koska nämä toimenpiteet eivät ole tarpeen ympäristön suojelemiseksi vaan ne ovat suhteettomia, sillä sama tavoite voidaan saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
15. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on yhtä mieltä siitä, että direktiivi on tyhjentävä yhdenmukaistamistoimenpide, joka vapauttaa asetetut vaatimukset täyttäviin pakkauksiin pakatut tuotteet liikkumaan vapaasti Euroopan unionissa ja estää Tanskan säännösten kaltaiset tölkkioluen tai tölkkiin pakatun virvoitusjuoman myyntiä koskevat kiellot. Nämä säännökset ovat ainakin EY 28 artiklan vastaisia, sillä vaikka perusteena olisikin oikeutettu tavoite ympäristön suojelemisesta, se pyritään saavuttamaan tavoitteeseen nähden suhteettomilla toimenpiteillä.
16. Tanskan hallitus väittää varsinaisen asian osalta, että direktiivillä 94/62/EY ei pakkauksia koskevia säännöksiä ole yhdenmukaistettu täydellisesti ja että liitteeseen II kerätyt perusvaatimukset ovat niin väljiä, epätarkkoja ja harkinnanvaraisia, että niitä on täsmennettävä. Pakkaussäännöt on yhdenmukaistettu täysin vasta silloin, kun on toteutettu ne yhteiset eurooppalaiset standardit, joista käy ilmi, miten näitä vaatimuksia on kunkin tyyppisten tuotteiden osalta tulkittava. Tanskan hallitus toteaa, että direktiivin perusvaatimuksilla viitataan pakattavaan tuotteeseen ja että nimenomaan tuotteesta johtuu se, että Tanskassa olut ja hiilihappopitoiset virvoitusjuomat vaaditaan myytäväksi uudelleen käytettävissä pakkauksissa, samalla kun hiilihappoa sisältämättömät virvoitusjuomat, joiden osuus virvoitusjuomien kokonaiskulutuksesta on hyvin pieni, jäävät asetuksen 124 soveltamisalan ulkopuolelle. Tanskan järjestelmän tavoitteena on pakkausten uudelleenkäyttöön kannustamalla vähentää jätteiden kertymisen aiheuttamia ympäristöhaittoja.
17. Kuten on havaittavissa, keskeisin osapuolten näkemysero koskee direktiivin 94/62/EY yhdenmukaistamisen laajuutta. Tarkastelen siis ensimmäiseksi, onko kysymyksessä oleva direktiivi yhdenmukaistanut asiaa koskevat säännökset täydellisesti ja jäljempänä, mikäli näin ei olisi, tarkastelen, onko Tanskan lainsäädännön aiheuttama este jäsenvaltioiden välisessä kaupassa oikeutettu.
A Direktiivin 94/62/EY yhdenmukaistamisen laajuudesta
18. Komissio vetoaa siihen, että direktiivin 94/62/EY säätämiä toimenpiteitä pitää soveltaa samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. Tällä on kaksi seurausta: toisaalta 18 artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät saa estää perusvaatimusten mukaisten pakkausten markkinoille saattamista alueellaan ja toisaalta 9 artiklan 1 kohdan mukaan pakkauksen saattaminen markkinoille voidaan sallia ainoastaan, jos se täyttää perusvaatimukset. Direktiivin 22 artiklan mukaan nämä artiklat olisi pitänyt siirtää kansalliseen lainsäädäntöön 30.6.1996 mennessä eikä direktiivi sisällä niiden soveltamista koskevia siirtymäsäännöksiä. Tämä direktiivi on yksi yhdenmukaistamista ja standardisointia koskevan lähestymistavan perusteella annetuista direktiiveistä, ja näille direktiiveille on ominaista, että joillekin aloille, muun muassa ympäristönsuojelun ja turvallisuuden aloille, asetetaan velvoittavia standardeja.
19. Tanskan hallitus myöntää, että yleisesti ottaen direktiivi täyttää kaikki uuden lähestymistavan mukaisesti täydelliselle yhdenmukaistamissäännökselle asetetut muodolliset edellytykset vaikka siinä ei aseteta vahvistusmenettelyä. Se annettiin EY 95 artiklan perusteella ja direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan sen tarkoituksena on pakkauksista huolehtimista koskevien kansallisten toimenpiteiden yhdenmukaistaminen. Direktiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kolmen vuoden kuluttua direktiivin voimaantulosta pakkaus voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos se täyttää kaikki direktiivissä ja sen liitteessä II määritellyt perusvaatimukset ja direktiivillä asetetaan tietty määrä perusvaatimuksia ja samalla säädetään annettaviksi eurooppalaiset standardit, joilla jäsenvaltiot velvoitetaan hyväksymään, että pakkaus täyttää mainitut vaatimukset.
Tanskan hallitus kuitenkin puolustautuu sillä, että direktiivin säännösten varsinainen sisältö, erityisesti direktiivin 9 artiklassa ja liitteessä II käsiteltyjen perusvaatimusten osalta, on niin yleinen ja epätarkka, että direktiivin soveltaminen täydellisenä yhdenmukaistamissäännöksenä on käytännössä mahdotonta. Tältä osin se tuo julki, että kyseessä on tähän päivään mennessä ainoa uuden lähestymistavan perusteella annettu ympäristönsuojelua koskeva direktiivi. Se korostaa, että toisin kuin tuotteiden markkinoille saattamiselle asetetut vaatimukset yhtenäistävä lelujen turvallisuutta koskeva tai kaasulaitteista annettu direktiivi, joissa keskeisenä korostuu turvallisuus, direktiivissä 94/62/EY keskeistä on ympäristönsuojelu. Tanskan hallitus lisää, että pakkausten perusvaatimusten määritteleminen edellyttää eri muuttujien tarkastelua, esimerkiksi ympäristövaikutuksia laskettaessa (muun muassa kasvihuoneilmiö ja happamoituminen), raaka-aineiden ja energian kulutusta tarkasteltaessa (muun muassa öljy ja rauta) sekä tuotteen elinkaaren eri vaiheita arvioitaessa (valmistus, kuljetus ja hävittäminen). Ympäristönsuojelun vaatimukset on täsmennettävä ennen kuin yhtenäinen soveltaminen on mahdollista.
20. Tästä asiasta olen Tanskan hallituksen kanssa eri mieltä useastakin syystä. Ensimmäiseksi siksi, että vaikka direktiivi 94/62/EY olisi tähän päivään mennessä ainoa uuden lähestymistavan perusteella annettu ympäristönsuojelua koskeva direktiivi, vuoden 1985 neuvoston päätöslauselman liitteessä II ei lainsäädännön yhdenmukaistamisessa tyydytä ainoastaan turvallisuutta koskeviin perusvaatimuksiin vaan siinä tarkastellaan myös muita yhteistä etua koskevia vaatimuksia. Toiseksi siksi, että päätöslauselman "direktiiveissä keskeisimpinä olevien periaatteiden ja perustekijöiden" kaavion A osan perusteissa mainitaan sekä ihmisten että kotieläinten turvallisuus ja omaisuuden turva, sekä se, että muut yhteisen edun puolustamiselle tärkeät vaatimukset täyttyvät, esimerkiksi kuluttajien terveyden suojelu, ja ympäristönsuojelu. Kolmanneksi siksi, ettei mainitussa päätöslauselmassa eikä direktiivissä 94/62/EY säädetä siitä, että olisi tarkastettava Tanskan hallituksen esittämät muuttujat ennen kuin pakkauksia voidaan myydä tai siitä, että ympäristönsuojelun vaatimukset on täsmennettävä sen yhtenäiseksi soveltamiseksi.
21. Tanskan hallitus esittää edempänä, että toinen syy, jonka vuoksi direktiivi 94/62/EY ei ole sovellettavissa, on se, että mainittuja säännösten sisältöä täsmentäviä yhdenmukaistettuja standardeja ei ole vielä tehty. Se katsoo, että näiden standardien puuttuessa jäsenvaltiolla on asiassa tiettyä harkintavaltaa.
22. En ole tästä asiasta Tanskan kanssa aivan samaa mieltä. Vuoden 1985 neuvoston päätöslauselman liitteessä II luetelluista perusperiaatteista johtuu, että tekniset erittelyt, joiden laatiminen on uskottu toimivaltaisille teollisen standardoinnin elimille, eivät ole luonteeltaan velvoittavia vaan niillä on vapaaehtoisten standardien asema, ja ne luovat ainoastaan olettaman, että direktiivin määräysten mukaisesti valmistetut tuotteet vastaavat direktiivin perusvaatimuksia. Näin ollen yhdenmukaistettujen standardien olemassaolo ei ole ehdoton edellytys uuden lähestymistavan mukaisesti hyväksytyn direktiivin soveltamiselle eikä se merkitse sitä, että kaikkien tuotteiden on oltava valmistettuja niiden ohjeiden mukaisesti, koska jäsenvaltiot ovat yhä velvollisia hyväksymään kaikkien sellaisten tuotteiden myynnin, joita ei ehkä ole valmistettu yhdenmukaistettujen standardien mukaisesti, mutta jotka täyttävät perusvaatimukset.
Jäsenvaltioilla tosin on tiettyä harkintavaltaa niiden siirtäessä perusvaatimuksia maan sisäiseen lainsäädäntöön, kuten 9 artiklan 3 kohdasta johtuu. Tätä ohjausvaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin otettava huomioon direktiivin kaksi tavoitetta, jotka ovat ympäristönsuojelun korkean tason saavuttaminen ja sisämarkkinoiden toiminnan varmistaminen, jossa pyritään ehkäisemään kaupanesteitä sekä kilpailun rajoittamista ja vääristymistä yhteisön sisällä. Vaikuttaa siltä, että Tanskan hallitus on kiinnittänyt huomiota vain tähän ensimmäiseen.
23. Tanskan hallituksen mielestä direktiivin 18 artiklassa lausuttu vapaan kaupan edellytys ei vielä ole sovellettavissa, koska liite II on niin väljä, että vahvistusmenettelyn puuttuessa jäsenvaltiot eivät voi asettaa: a) pakkauksille täsmällisiä vaatimuksia, b) tapaa pakkauksen vaatimustenmukaisuuden toteamiseksi eikä lopuksi c) tarkastuksen teosta huolehtivaa elintä. Tanskan hallitus korostaa, että vaikka komission esityksellä ei tekstin antamisen yhteydessä perustettu tätä menettelyä, pöytäkirjaan merkittiin neuvoston ja komission yhteinen ilmoitus, jossa todetaan seuraavaa: " - - on perustettava pakkausten perusvaatimustenmukaisuuden tarkastamiseen soveltuva menettely".
24. Tarkastelen näitä vastaväitteitä tässä järjestyksessä. Ensimmäiseksi, minun on vaikeata uskoa, että perusvaatimukset olisivat niin yleisluonteisia, ettei niitä voitaisi soveltaa, varsinkin siksi, että 13 jäsenvaltiota on siirtänyt ne maan sisäiseen lainsäädäntöön ja näissä valtioissa sovelletaan direktiiviä 94/62/EY. Siinäkin tapauksessa, että ne eivät olisi riittävän selkeitä, jäsenvaltioilla olisi velvollisuus soveltaa niitä parhaalla mahdollisella tavalla yhteisön oikeutta noudattaen. Haluan lisätä, että mikäli direktiivissä olisi ollut sen pätevyyttä heikentäviä virheitä, jäsenvaltiot olisivat voineet vaatia sen mitätöimistä EY 230 artiklan nojalla, mitä yksikään jäsenvaltio ei kuitenkaan ole tehnyt, ja näin ollen direktiivi velvoittaa kaikkia. Lisäksi vuoden 1985 neuvoston päätöslauselman liitteessä II olevan B osan kohdassa III olevassa numerossa 1 täsmennetään, että yleistä vapaan kaupan lauseketta sovelletaan silloin, kun turvallisuutta koskevat perusvaatimukset täyttyvät ja että yksityiskohtainen taso riippuu asiasta annettujen säännösten muotoilusta.
25. Pakkauksille asetettujen täsmällisten vaatimusten osalta, ottaen huomioon direktiivin 94/62/EY kaksi tavoitetta, katson, että liitteessä II olevan 3 kohdan a alakohdalla, jossa pakkaukset edellytetään valmistettavaksi siten, että tietty prosenttiosuus niihin käytettyjen materiaalien painosta voidaan kierrättää, ei tarkoiteta, että kierrätyskelpoisen osuuden pitäisi olla 100 prosenttia, vaan sillä yksinkertaisesti estetään kierrätyskelvottomien materiaalien käyttö. Saman säännöksen mukaan prosenttiosuus voi vaihdella pakkauksen valmistamiseen käytetyn materiaalityypin mukaan. Energiantuotannossa hyödyntämistä koskevassa b alakohdassa esitetyllä vaatimuksella pakkausjätteiden vähimmäislämpöarvosta puolestaan mielestäni rajataan ulkopuolelle ne, joita ei voida hyödyntää energiantuotannossa. Ja vastaajana olevan valtion hallituksen käyttäytymisestä voidaan päätellä sen katsovan, että materiaaleja kierrättämällä hyödynnettävät pakkaukset täyttävät perusvaatimukset, koska niitä käytetään Tanskassa muiden juomien myynnissä ja koska merkittävä osuus kansallisesta oluttuotannosta viedään Tanskasta muihin jäsenvaltioihin tölkkeihin pakattuna. Ei kuitenkaan voida vakavissaan kiistää, etteivätkö tölkit täyttäisi liitteessä II olevassa 1 kohdassa pakkauksen valmistukselle ja koostumukselle asetettuja erityisvaatimuksia tai etteivätkö ne täyttäisi myös liitteessä II olevassa 3 kohdassa materiaaleja kierrättämällä hyödynnettäville pakkauksille asetettuja erityisvaatimuksia, koska tietty prosenttiosuus pakkauksessa käytettyjen materiaalien painosta voidaan kierrättää. Tanska ei kuitenkaan missään vaiheessa ole osoittanut, että perusvaatimusten soveltaminen aiheuttaisi jäsenvaltiolle ylivoimaisia vaikeuksia, ja sen sijaan, että se olisi yrittänyt toteuttaa liitettä II, se on vain säilyttänyt maan sisäisessä lainsäädännössä säännökset, jotka olivat voimassa jo ennen kuin direktiivi 94/62/EY annettiin.
26. Tarkasteltaessa tapaa, jonka mukaan on perusvaatimusten perusteella päätettävä onko jokin pakkaus vaatimusten mukainen, olen komission kanssa yhtä mieltä siitä, että vahvistusmenettelyjen tarkoituksena on varmistaa, että tietty tuote täyttää direktiivillä asetetut perusvaatimukset näihin vaikuttamatta ja että perusvaatimuksia voidaan soveltaa samalla tavalla vaikka vahvistusmenettelyjä ei olisi toteutettu. Ennen kuin on olemassa yhdenmukaistettuja standardeja, joihin 9 artiklassa viitataan, jäsenvaltiot voivat soveltaa kansallisia vahvistusmenettelyjä direktiivin 94/62/EY suomissa rajoissa.
Minun on lisättävä, että neuvoston ja komission yhteinen ilmoitus, johon Tanska on vedonnut väitteidensä tueksi, on tässä tarkoituksessa merkityksetön, sillä se ei tue direktiivin 94/62/EY sananmukaista sisältöä ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin antamista edeltävien esitöiden aikana esitettyjä lausumia ei voida käyttää hyväksi direktiivin tulkinnassa silloin, kun lausuman sisältö ei ole millään tavalla vaikuttanut kyseisen säännöksen sanamuotoon, eikä lausumalla siten ole oikeusvaikutuksia.
27. Tarkasteltaessa tarkastuksen teosta huolehtivan elimen asettamisen mahdottomuutta, johon Tanskan hallitus on vedonnut, haluan muistuttaa, että vastuu myytäväksi tarkoitetun tavaran perusvaatimusten mukaisesta suunnittelusta ja tuottamisesta on tavaran valmistajalla. Tällainen valtuuttaminen on yksi uuden lähestymistavan mukaisesti annetuille direktiiveille ominaisista seikoista.
28. Vastaajana oleva hallitus kuitenkin katsoo, että päätöstä tuotteiden myynnissä käytettävistä uudelleenkäytettävistä tai hyödynnettävistä pakkauksista ei voida antaa valmistajien tehtäväksi, koska ympäristönsuojelulliset vaatimukset jäisivät tällöin lähes täysin huomioon ottamatta. Koska direktiivin 94/62/EY tarkoituksena on korkeatasoinen ympäristönsuojelu, sen mielestä vaatimus, jonka mukaan pakkaus on voitava hyödyntää materiaaleja kierrättämällä tai energiantuotannossa, ei ole ympäristönsuojelullisesti järin kunnianhimoinen, koska nykyään markkinoilla ei ole monia sellaisia pakkauksia, joita ei voitaisi jollakin tavoin hyödyntää. Myös erityisvaatimukset, esimerkiksi säännös niiden mahdollisimman pienestä koosta ja siitä, että ne eivät sisällä haitallisia aineita, ovat kohtuullisia, mutta niitä on täsmennettävä, ennen kuin ne ovat sovellettavissa.
Vastaajana oleva hallitus ilmeisesti taas unohtaa, että ympäristönsuojelu ei ole direktiivin ainoa tavoite, vaan direktiivillä on tarkoitus myös varmistaa sisämarkkinoiden toiminta, ehkäistä kaupanesteitä sekä kilpailun vääristymistä ja rajoittamista yhteisön sisällä, eikä tämä jälkimmäinen tavoite saa jäädä toissijaiseksi suhteessa ensimmäiseen, vaan molemmat on otettava tasapuolisesti huomioon. Direktiivillä on annettu jäsenvaltioille mahdollisuus luoda ja ylläpitää sekä pakkausten uudelleenkäyttöä että niiden hyödyntämistä edistäviä järjestelmiä, ja jäsenvaltiot on sillä velvoitettu toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi palautus-, keräys-, uudelleenkäyttö- ja hyödyntämisjärjestelmien avulla. Kuten komissio kanteessaan ilmoittaa, nämä ovat ihanteellisia välineitä, joiden avulla voidaan taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu, eivätkä ne vaaranna tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
29. Tanskan hallitus katsoo, että jäsenvaltioilla on oikeus päättää uudelleenkäytettävien ja hyödynnettävien pakkausten ensisijaisuudesta erityisvaatimusten sovelluskäytännöstä määrätessään. Se on tietoinen siitä, että tällainen harkintavalta synnyttäisi väistämättä tulkintaeroja jäsenvaltioiden välillä, johtuen siitä, että direktiivi 94/62/EY ei yhdenmukaista asiasta annettuja säännöksiä täydellisesti eikä siten, että se olisi sovellettavissa.
30. En ole löytänyt direktiivin 94/62/EY perusteluista, säädösosasta enkä liitteestä II mitään perustetta oletetulle jäsenvaltioiden oikeudelle päättää uudelleenkäytettävien tai hyödynnettävien pakkausten ensisijaisuudesta niin, että yhden järjestelmän ensisijaisuuden perusteella toinen järjestelmä voitaisiin syrjäyttää. Konkreettisesti katsoen, tällaista oikeutta ei voida johtaa 1 artiklan 2 kohdasta, jossa ensisijaiseksi tarkoitukseksi ilmoitetaan pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen, koska tämän tarkoituksen toteutumiseksi tarkastellaan sekä uudelleenkäyttöä että kierrätystä ja muunlaista hyödyntämistä. Se ei myöskään voi perustua 5 artiklaan, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus ainoastaan edistää uudelleenkäyttöjärjestelmiä. Liitteen II perusvaatimusten osalta kaikkien pakkausten on mielestäni täytettävä ainoastaan sen 1 kohdassa esitetyt valmistusta ja koostumusta koskevat vaatimukset, ja lisäksi, mikäli pakkaukset ovat uudelleenkäytettäviä, niiden on täytettävä sen 2 kohdassa esitetyt vaatimukset ja mikäli pakkaukset ovat hyödynnettäviä, niiden on täytettävä sen 3 kohdassa esitetyt vaatimukset. Mikäli direktiivin säännöksistä ei muuta johdu, tuotteen valmistaja tekee päätöksen siitä, mitä pakkaustyyppiä tuotteeseen käytetään ja jäsenvaltiot voivat 5, 7 ja 15 artiklan perusteella vaikuttaa kuluttajien käyttäytymiseen ja kannustaa heitä suosimaan ekologisempia tuotteita.
On totta, kuten komissio ilmoittaa kanteessaan, että pakkausjätteiden vuoksi direktiivin soveltamisella voi olla huomattavia ympäristönsuojelullisia vaikutuksia joissakin valtioissa, mutta yhtä totta on, että jos jokin jäsenvaltio katsoo direktiivin suoman ympäristönsuojelun tason riittämättömäksi suhteessa sen sisäisellä lainsäädännöllä saavutettuun tasoon, se voi turvautua EY 95 artiklan 4 kohtaan. Tanska ei ilmeisesti ole näin tehnyt.
Tanska ei ilmeisesti myöskään ole katsonut aiheelliseksi vuonna 1998 oluen ja virvoitusjuomien pakkausten elinkaariarvioinnin ajantasaistamisen julkaisemisen yhteydessä turvautua EY 95 artiklan 5 kohtaan. Tämä määräys antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden, jos se yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, antaa suunnitellut säännökset ja määräykset sekä niiden käyttöön ottamisen perusteet tiedoksi komissiolle.
31. Vastaajana oleva hallitus lisää, että direktiivin 94/62/EY perustelujen ensimmäisen ja kahdeksannen kappaleen perusteella se voi väittää, että elinkaariarvioinnin perusteella uudelleenkäytettävien ja hyödynnettävien pakkausten välille on syntynyt järjestys niiden ensisijaisuudesta. Se väittää, että tanskalainen elinkaariarviointi osoittaa, että yleisesti ottaen teräs- ja alumiinitölkit sekä kertakäyttöiset lasi- tai muovipakkaukset ovat ympäristölle haitallisempia kuin uudelleenkäytettävät pakkaukset ja että tämä seikka olisi oikeudellisena perustana Tanskassa noudatettavan eri tyyppisten pakkausten ensisijaisuuden määräämiselle. Tanskan hallituksen mielestä direktiivin 5 artikla ei estä sitä kieltämästä kertakäyttöisten pakkausten käyttöä tiettyjen tuotteiden pakkauksina.
32. En voi yhtyä tähän tulkintaan. Direktiivin 5 artiklassa sallitaan ainoastaan se, että jäsenvaltiot voivat edistää pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä, mutta tämä ei suinkaan anna lupaa kertakäyttöisten pakkausten käytön kieltämiselle, koska täydellistä tai osittaista kieltoa ei voida pitää tietyn käyttäytymisen edistämisenä direktiivin tarkoittamassa merkityksessä. Olen yhtä mieltä komission kanssa siitä, että jäsenvaltiot voivat edistää uudelleenkäytettävien pakkausten järjestelmiä sellaisten toimenpiteiden avulla, jotka eivät estä tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja takaavat yhtä korkean ympäristönsuojelun tason, esimerkiksi sekä uudelleenkäytettävien pakkausten että kertakäyttöpakkausten pantti- ja keräysjärjestelmiä, tuotteiden merkitsemistä, taloudellisten välineiden, kuten ympäristöverojen käyttöä ja tiettyjen pakkaustyyppien uudelleenkäyttötavoitteiden asettamista.
33. Tanskan hallitus väittää, etteivät perusvaatimukset aina ole samoja kaikille samantyyppisille pakkauksille niiden käyttötarkoituksesta riippumatta, vaan että kussakin tapauksessa on aina otettava huomioon tuote, jonka pakkaus sisältää. Tässä merkityksessä on johdonmukaista, että oluen ja virvoitusjuomien pakkausten uudelleenkäytön ja hyödynnettävyyden välinen ensisijaisuus ei ole yhteneväinen sellaisten pakkausten osalta, joita käytetään tuotteisiin, joiden kulutus on vähäisempää. Oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien ominaispiirteet juuri ovatkin syynä siihen, että Tanskan hallitus on antanut niitä koskevia erityissäännöksiä. Se ilmoittaa, että mikäli sen pitäisi perustaa huomattavasti vähemmän myytävien tuoremehujen, jääteen tai kaakaojuomien pakkauksille keräysjärjestelmä niiden uudelleenkäyttöä varten, tästä voisi aiheutua niiden ekologisia etuja suurempia haittavaikutuksia ympäristölle sekä suhteettoman suuria käytännön ongelmia valmistajille, vähittäiskauppiaille ja kuluttajille. Tanskan hallitus katsoo, että uudelleenkäytettävien pakkausten paremmuus kertakäyttöisiin pakkauksiin verrattuna ilmenee ensimmäiseksi siinä, että ensiksi mainitut eivät ole jätettä vaan niillä on arvoa tuottajalle ja pullottajalle siten, että on mahdollista kehittää tehokkaita keräysjärjestelmiä, joiden avulla ketjun eri toimijat saadaan kannustettua osallistumaan kierrättämiseen, toiseksi mainitut puolestaan ovat jätettä, jolla ei niiden luontaisen oman arvonsa lisäksi ole mitään arvoa, ja siksi ei ole olemassa esimerkkiä tämäntyyppisten pakkausten keräysjärjestelmistä, joissa olisi saavutettu 90 prosenttia suurempi palautusprosentti, ei edes siinä tapauksessa, että näistä pakkauksista olisi velvoitettu perimään pantti.
34. Uskon komission olevan oikeassa sen ilmoittaessa, että liitteessä II olevien 2 ja 3 kohdan perusvaatimukset koskevat pakkaustyyppejä ja niitä sovelletaan pakattavasta tuotteesta riippumatta, kun taas jotkut 1 kohdan valmistusta ja koostumusta koskevat vaatimukset voivat koskea lisäksi tiettyjen tuotteiden pakkauksia. Näin ollen edellytys, jonka mukaan pakkaus on valmistettava siten, että sen koko ja paino rajoitetaan mahdollisimman pieneksi, kuitenkin niin, että varmistetaan vaadittava turvallisuuden, hygienian ja hyväksyttävyyden taso sekä pakatun tuotteen että kuluttajan kannalta, tarkoittaa, että pakkaus, joka on hyväksyttävä jollekin tuotteelle, ei välttämättä ole hyväksyttävä jollekin toiselle tuotteelle. Ei voida kuitenkaan vakavasti väittää, ettei tölkki olisi oluelle sopiva pakkaus, ettei se täyttäisi kaikkia turvallisuus- ja hygieniavaatimuksia tai ettei valtaosaa sen valmistamiseen käytetyistä materiaaleista voitaisi kierrättää tai hyödyntää.
Tanskassa sallitaan tölkkien käyttö ainoastaan sellaisten juomien ja elintarvikkeiden pakkauksina, joita myydään hyvin vähän. Perusteena niiden käytön kieltämiselle oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien pakkauksina ei siis ole se, että tölkit eivät täyttäisi liitteessä II olevassa 1 ja 3 kohdassa asetettuja perusvaatimuksia, vaan näiden markkinoille saatettavien pakkausten määrän mahdollisesti aiheuttamat ympäristövaikutukset. Kuten komissio on kanteessaan selvästi ilmaissut, liitteessä II perusvaatimuksia ei aseteta suhteessa tietyn tuotteen kanssa markkinoille saatetun pakkaustyypin määrään ja kertakäyttöisten pakkausten määrän rajoittamiseksi jäsenvaltiot voivat turvautua direktiivin 5, 7 ja 15 artiklaan, jotka mahdollistavat taloudellisten välineiden käyttämisen joko uudelleenkäytettävien pakkausten käyttöä edistämällä tai ekologisia pakkauksia suosimalla jätteiden kokonaismäärän vähentämiseksi.
35. Tanskan hallitus epäilee, että alumiinitölkit eivät täytä liitteessä II olevan 3 kohdan a alakohdan vaatimusta, jonka mukaan tietty prosenttiosuus pakkauksen painosta on voitava kierrättää, koska nykyisellä tekniikalla ei ole mahdollista erotella alumiinikantta muusta pakkauksesta ennen sen sulattamista. Vaikka sulatuksessa menetetään kierrätyskelpoista alumiinia rajoitetusti, sen osuus on ainoastaan noin 10 prosenttia terästölkin painosta, Tanskan hallitus korostaa, että sulattamiseen kuluu huomattavasti energiaa ja että kannen valmistukseen kuluu noin 50 prosenttia valmistukseen tarvittavasta energiamäärästä. On totta, että suuren energiasisältönsä vuoksi alumiini vaikuttaa sulatukseen, mutta kyseessä ei ole alumiinin kierrättäminen, voidaan puhua ainoastaan energian talteenotosta.
36. Olen vastaajan kanssa eri mieltä myöskin tästä asiasta. Komissio väittää, että alumiinikansi on mahdollista erottaa muusta pakkauksesta ennen sen sulattamista. Todisteita tämän tueksi tai sitä vastaan minulle ei ole esitetty. On totta, että hyödynnettäviä pakkauksia koskevissa erityisvaatimuksissa mainitaan, että tietty prosenttiosuus niissä käytettyjen materiaalien painosta on voitava kierrättää, mutta tästä muotoilusta ei johdu, että tietty prosenttiosuus niiden kaikista osista pitäisi pystyä kierrättämään. Lisäksi liitteessä II olevan 3 kohdan a alakohdan mukaan prosenttiosuus voi vaihdella sen materiaalitypin mukaan, josta pakkaus koostuu.
37. Tanskan hallitus esittää, että elinkaariarvioinnin avulla arvioidaan toisaalta raaka-aineiden ja energian kulutusta ja toisaalta ympäristövaikutuksia. Sen avulla on mahdollista vertailla eri tuotteita ympäristönsuojelun näkökulmasta, ja se perustuu totuudenmukaisimpiin oletuksiin. Tanskan hallitus ilmoittaa, että vuonna 1996 toteutetun ja vuonna 1998 ajantasaistetun tanskalaisen elinkaariarvioinnin olut- ja virvoitusjuomapakkauksia koskevan osuuden on yleisesti tunnustettu olevan laadultaan ammattimainen. Siinä on laskelmia useiden erityyppisten olut- ja virvoitusjuomapakkausten ympäristövaikutuksista; näitä pakkauksia ovat uudelleenkäytettävät ja kertakäyttöiset lasi- ja muovipullot, teräs- ja alumiinitölkit, alkaen raaka-aineiden hankkimisesta pakkausten täyttämiseen, jakeluun, käyttöön ja jätteistä huolehtimiseen. Arvioinnissa on otettu huomioon kaikki ympäristölle aiheutuneet haitat, siinä arvioidaan energian ja raaka-aineiden kulutus, myös uudistumattomien energialähteiden, kuten hiilen ja öljyn, kulutus sekä uudistumattomien raaka-aineiden, kuten tinan ja alumiinin, kulutus. Siinä tarkastellaan myös päästöjen sekä ilmansaasteiden ja jätevesien aiheuttamia pakkausten ympäristövaikutuksia, kuten kasvihuoneilmiötä, johon CO2-päästöt vaikuttavat, SO2- ja NOx-päästöjen aiheuttamaa happamoitumista, ravinnesuolojen saastumista NOx-päästöjen vaikutuksesta ja ilmaston saastumiseen vaikuttavien leijuvien orgaanisten hiukkasten päästöjä.
Tanskan hallitus lisää, että elinkaariarvioinnissa on osoittautunut, että yleisesti ottaen teräs- ja alumiinitölkit sekä lasiset ja muoviset kertakäyttöpullot aiheuttavat enemmän ympäristöhaittoja kuin uudelleenkäytettävät lasi- ja muovipullot. Siinä on myös ilmennyt, että kaikkien tarkastelun kohteena olleiden pakkaustyyppien ja pakkausmateriaalien pääasialliset ympäristövaikutukset ovat läheisesti yhteydessä energiankulutukseen, johon sisältyy fossiilisten polttoaineiden käyttö ja siitä aiheutuvat päästöt ilmakehään. Lähtökohtaoletuksena on, että energia tuotetaan uudessa hiilivoimalassa, kulutusoletuksena on oluen kokonaiskulutus Tanskassa ja pakkausoletuksena ovat 33 cl:n pakkaukset, jolloin vuosittaiset CO2-päästöt on uudelleenkäytettävien pullojen osalta arvioitu 100 000 tonniksi. Kertakäyttöisten pullojen CO2-päästöt on vastaavasti arvioitus kaksinkertaisiksi, terästölkkien 247 000 tonniksi ja alumiinitölkkien 208 000 tonniksi. Virvoitusjuomien osalta vuosittaiset CO2-päästöt ovat 50 cl:n uudelleenkäytettäville muovipulloille 41 000 tonnia, kertakäyttöisille muovipulloille 140 000 tonnia, alumiinitölkeille 143 000 tonnia ja terästölkeille 170 000 tonnia. Lisäksi Tanskan keräysjärjestelmä ehkäisee noin 390 000 tonnin suuruisen jätemäärän syntymisen, joka vastaa 20:ta prosenttia kerättyjen kotitalousjätteiden tavanomaisesta määrästä.
38. En voi kuin kehuta Tanskan hallitusta siitä, että se on teettänyt tämän hyvin laajan ja korkealaatuiset tulokset saavuttaneen elinkaariarvioinnin juomien pakkauksista. Arviointi on alallaan uraauurtava työ ja esikuvana tulevaisuuden arvioinneille. Se on lisäksi hyvin käyttökelpoinen pakkauksen aiheuttamien ympäristövaikutusten tunnistamiselle, jotta voitaisiin suosia tiettyjä panttiin ja keräämiseen perustuvia tai taloudellisten välineiden avulla tapahtuvia uudelleenkäyttöjärjestelmiä.
Olen kuitenkin komission kanssa yhtä mieltä siitä, että tämän kaltaista asiakirjaa ei voida käyttää, kuten Tanskan hallitus pyrkii tekemään, ilmaisemaan, että jokin pakkaus täyttää perusvaatimukset eikä sen perusteella voida kieltää sellaisten pakkausten käyttöä, jotka täyttävät nämä vaatimukset. Direktiivi 94/62/EY ei nimittäin velvoita jäsenvaltioita sallimaan ainoastaan elinkaariarvioinnin perusteella kaikkein ekologisemmiksi osoittautuneita pakkauksia, koska analyysissä tarkastellaan ainoastaan ympäristöhaittoja eikä siinä oteta lainkaan huomioon direktiivin toista, aivan yhtä merkittävää tavoitetta, joka on sisämarkkinoiden toiminnan takaaminen.
Elinkaariarvioinnin liitteessä H, jossa tarkastellaan työtä kriittisesti, nimittäin mainitaan joitakin sen rajoituksia.
39. Mielestäni olisi kohtuutonta asettaa direktiivin 94/62/EY sisältö kyseenalaiseksi ottaen huomioon Amsterdamin sopimuksella lisätyn EY 6 artiklan, jonka mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä 3 artiklassa tarkoitetun yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Nimittäin samalla direktiivillä, jonka oikeudellisena perustana on EY 95 artikla, pyritään sekä varmistamaan sisämarkkinoiden toiminta että saavuttamaan ympäristönsuojelun korkea taso pakkauksista huolehtimista koskevien kansallisten toimipiteiden yhdenmukaistamisen avulla, asettaen joitakin säännöksiä, joiden ensisijaisena tehtävänä on jätteiden syntymisen ehkäiseminen uudelleenkäytön, kierrätyksen ja muiden hyödyntämismenetelmien avulla.
40. Kaiken edellä esittämäni perusteella, tukeutuen direktiivin 18 artiklassa lausuttuun direktiivin mukaisten pakkausten vapaan kaupan edellytykseen; ottaen huomioon, että 5 artiklassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus edistää pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä, että 7 artiklassa säädetään direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi käyttöön otettavista järjestelmistä, että 9 artiklassa sellaiset pakkaukset, jotka eivät täytä perusvaatimuksia, jätetään kaupan ulkopuolelle olettaen, että pakkaukset, jotka täyttävät asiaa koskevat kansalliset standardit, täyttävät myös direktiivin perusvaatimukset siihen asti kunnes yhdenmukaiset standardit on toteutettu, ja että liitteessä II esitetyt täsmennykset pakkausten koostumusta sekä uudelleenkäytettävyyttä ja hyödynnettävyyttä koskeviin perusvaatimuksiin mahdollistavat direktiivin soveltamisen käytännössä, katson, että direktiivi 94/62/EY yhdenmukaistaa täydellisesti pakkausjätteiden huolehtimista koskevat kansalliset toimenpiteet.
Tästä johtuu, että jäsenvaltio, joka säännösten yleisluonteisuuteen vedoten päättää, että tiettyjä pakkauksia, jotka täyttävät liitteessä II olevan 1 ja 3 kohdan perusvaatimukset, ei voida sen alueella käyttää oluen tai hiilihappopitoisten virvoitusjuomien markkinoille saattamiseen tai maahantuontiin, ei noudata kyseessä olevan direktiivin ja erityisesti mainittujen artiklojen sille asettamia velvoitteita.
41. Sen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei olisi tätä mieltä, tarkastelen kuitenkin seuraavassa kysymystä siitä, onko se kaupaneste, jonka tölkkiin pakatun oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien tuontikielto Tanskaan aiheuttaa, oikeutettu ympäristönsuojeluun liittyvänä pakottavana vaatimuksena.
B Oikeudesta kieltää tölkkeihin pakatun oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien maahantuonti
42. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuotteiden kauppaa koskevien yhteisten säännösten puuttuessa kansallisten oikeussääntöjen välisistä eroista aiheutuvat tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset yhteisössä on hyväksyttävä siltä osin kuin kyseistä erotuksetta kotimaisiin ja maahan tuotuihin tuotteisiin sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä voidaan pitää välttämättömänä yhteisön oikeudessa hyväksyttyjen pakottavien vaatimusten täyttämiseksi. Lisäksi edellytetään, että tämä kansallinen lainsäädäntö on oikeassa suhteessa asetettuun tavoitteeseen nähden ja jos jäsenvaltio voi saman tavoitteen saavuttaakseen valita useista mahdollisista toimenpiteistä, sen on valittava kaupan vapautta vähiten rajoittava toimenpide.
43. Tanskan hallitus ei kiistä, etteikö kielto tuoda maahan tölkkiin pakattua olutta tai virvoitusjuomia olisi kaupaneste, mutta se katsoo, että sen vaikutus on hyvin rajallinen, että kaupaneste on oikeutettu ympäristönsuojelullisin vaatimuksin, ja että tätä tavoitetta ei voitaisi saavuttaa yhtä tehokkaasti lievemmillä toimenpiteillä. Lisäksi tölkkien suhteellinen osuus olut- ja virvoitusjuomamarkkinoilla on pieni suurimmassa osassa Euroopan unionin valtioita ja oluen tuonti liittyy läheisesti oluen kulutukseen sekä Tanskassa että joissakin Euroopan valtioissa ja se on hyvin vähäistä valtioissa, joissa kansallinen tuotanto on merkittävää: 2,7 prosenttia Saksassa, 1,9 prosenttia Suomessa, 1,3 prosenttia Tanskassa, 4 prosenttia Itävallassa ja 0,5 prosenttia Norjassa. Tanskan hallitus katsoo näiden lukujen osoittavan, että kielto tölkkien käytöstä ei vaikuta suoraan suhteellisen vähäiseen oluen tuontiin Tanskaan.
Tanskan hallitus selvittää, että jos tuontikielto purettaisiin, useat Tanskan valmistajista pakkaisivat tuotteet ulkomailla ja toisivat ne Tanskaan, jolloin on olemassa vaara, että koko pakkausten keräysjärjestelmän, jossa palautusprosentti on korkea, tehokkuus laskisi huomattavasti. Perusteluna sille, että tölkkiin pakatun oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien tuonti Tanskaan on kiellettyä, vaikka tämäntyyppisten pakkausten vienti on sallittua, on, että Tanskassa on olemassa tehokas uudelleenkäytettävien pakkausten keräysjärjestelmä ja tölkkiin pakattujen juomien kulutus vaikuttaisi tuhoisasti kasvihuoneilmiöön. Muissa jäsenvaltioissa ei ole käytössä yhtä tehokasta pakkausten keräysjärjestelmää.
44. Mielestäni yksikään näistä väitteistä ei ole niin voimakas, että se oikeuttaisi estämään tavaroiden vapaata liikkuvuutta, minkä muissa jäsenvaltioissa laillisesti pakattujen ja markkinoille saatettujen juomien ehdoton maahantuontikielto Tanskaan aiheuttaisi. Yhteisöjen tuomioistuin on tosin katsonut, että ympäristönsuojelu on pakottava vaatimus, jonka perusteella perustamissopimuksen EY 28 artiklan soveltamista voidaan rajoittaa, mutta jokaisessa konkreettisessa tapauksessa on erikseen tutkittava, mihin toimenpiteisiin ympäristön suojelemiseksi ryhdytään ja mitkä ovat näiden toimenpiteiden seuraukset muille oikeuden suojaamille eduille.
45. Ensimmäiseksi, kuten yhteisöjen tuomioistuin on EY 28 artiklan määrällisiä tuontirajoituksia vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä määritellessään todennut, EY 28 artiklassa ei tehdä eroa sen mukaan, minkä asteisesti nämä toimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jos on mahdollista, että kansallinen säädös rajoittaa tuontia, niin sitä on pidettävä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä, myös silloin, kun sen rajoittava vaikutus on vähäinen. Komissio katsoo, että tuotteen maahantuomisen kieltäminen tiettyyn pakkaukseen pakattuna on julkisen vallan radikaalia puuttumista jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
46. Toiseksi, Tanskan hallituksen toimittamissa tiedoissa oluen vähäisestä tuonnista tuottajamaihin ei ole pakkaustyyppien mukaista erottelua. Siksi epäilen vaikuttaako oluiden lisäksi myös hiilihappopitoisiin virvoitusjuomiin vaikuttava metallipakkauksia koskeva kielto suoraan suhteellisen vähäiseen oluen tuontiin Tanskaan. Koska tuontimäärät ovat näin pieniä, en usko tölkkien ympäristövaikutustenkaan olevan kovin merkittäviä.
47. Kolmanneksi, Tanskan hallituksen väitteet eivät ole saaneet minua vakuuttuneeksi siitä, että kielto tuoda maahan tölkkiin pakattua olutta tai hiilihappopitoisia virvoitusjuomia on välttämätön toimenpide ympäristön suojelemiseksi eikä siitä, että tämä toimenpide on oikeassa suhteessa tähän tavoitteeseen nähden. Vaikuttaa siltä, että kielto kertakäyttöisten tölkkien ja pakkausten käytöstä oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien pakkauksina perustuu edellä mainitun elinkaariarvioinnin tuloksiin. Vaikka tutkimuksen laadukkuutta ei ole syytä asettaa kyseenalaiseksi, on todettava, että se perustuu oletukseen, jonka käytännön soveltaminen on hyvin epävarmaa ja mikäli alkuolettamat olisivat olleet erilaisia, siten että eri osatekijöiden painoarvo olisi muodostunut erilaiseksi, olisivat laskelmien tulokset olleet erilaisia. Komissio mainitsee Saksassa tehdystä tutkimuksesta, jossa on osoitettu, että jos tuotetta kuljetetaan yli 1 000 kilometriä, uudelleenkäytettävien pakkausten ekologinen paremmuus heikkenee, ja tölkit voivat osoittautua ympäristönsuojelullisesti mielenkiintoisiksi vaihtoehdoiksi. Tanskassa tehdyssä elinkaariarvioinnissa huomioidut välimatkat olivat keskimäärin 170 kilometriä - nämä tiedot perustuivat oluenvalmistajien yhdistyksen antamiin todellisiin tietoihin. Komissio on kuitenkin oikeassa ilmoittaessaan, että sisämarkkinat merkitsee sitä, että tavaroita kuljetetaan pitkiä matkoja.
48. Neljänneksi, Tanskan hallituksen esittämät laskelmat uudelleenkäytettävien pakkausten järjestelmän eduista ja sillä ehkäistävistä jätemääristä perustuvat oletukseen, että kaikkien uudelleenkäytettävien pakkausten sijasta käytettäisiin kertakäyttöpakkauksia. Mielestäni ajatus ei ole realistinen ja lisäksi voidaan perustaa pantti- ja keräysjärjestelmä, jonka avulla käytetyistä tölkeistä on mahdollista kierrättää hyvin merkittävä määrä. Komissio ilmoittaa, että jopa sellaisissa valtioissa, jossa tölkeistä ei peritä panttia niistä on onnistuttu kierrättämään 84 prosenttia.
49. Viidenneksi, olen yhtä mieltä siitä, että jäsenvaltioiden pitää ryhtyä toimenpiteisiin kasvihuoneilmiön rajoittamiseksi, myös yksittäisiin toimenpiteisiin. Komissio on kuitenkin oikeassa ilmoittaessaan, että näillä toimenpiteillä ei saa rajoittaa tavaroiden kauppaa tai kieltää tiettyjen tuotteiden myyntiä, sillä sellaiset toimenpiteet olisivat liian radikaaleja tavoitteeseen verrattuina. Tämän jo useaan kertaan toistetun kiellon voimassapito ehkä johtuu enemmänkin siitä, että halutaan pitää edelleen voimassa vallitsevaa uudelleenkäytettävien pakkausten pantti- ja keräysjärjestelmää kuin siitä, että halutaan taistella kasvihuoneilmiötä vastaan turvautuen alan uusimpaan tekniseen tietämykseen.
50. Viimeiseksi, mikäli tölkkien tuontikielto olisi kasvihuoneilmiön torjumiseen tarkoitettu toimenpide, on komissio esittänyt asiasta väitteen, joka mielestäni on ratkaisevan merkittävä. Jos CO2-päästöt lasketaan Tanskan hallituksen ja elinkaariarvioinnin mukaisesti kertakäyttöpullojen osalta 210 000 tonniksi ja alumiinitölkkien osalta 208 000 tonniksi, niiden vaikutukset ovat yleisesti ottaen samanlaiset, joten niitä pitäisi ympäristönsuojelun osalta kohdella samalla tavoin. Kuten edellä on ilmennyt Tanskan säännöksissä kertakäyttöpakkauksiin pakatun oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien maahantuonti on sallittu aina silloin kun niitä varten on olemassa pantti- ja keräysjärjestelmä, mutta tölkkiin pakatun oluen ja virvoitusjuomien maahantuonti on täysin kielletty.
51. Edellä esittämäni perusteella katson, että Tanska ei ole noudattanut EY 28 eikä EY 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa asetuksen nro 124 3 §:ssä säädetyn kiellon tuoda maahan tölkkiin pakattua olutta ja hiilihappopitoisia virvoitusjuomia.
52. Katson, että komission kanne on todettava perustelluksi ja Tanskan kuningaskunta on tuomittava.
53. Loppukaneettina haluan lisätä, että Tanskan hallitus on tämän menettelyn jokaisessa vaiheessa puolustanut erittäin ehdottomasti panttiin ja keräykseen perustuvaa oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien uudelleenkäytettävien pakkausten pakkausjärjestelmäänsä ja on mielestäni tullut ilmeiseksi, että Tanskan hallituksen mielestä sen järjestelmässä tuskin enää on parantamisen varaa. Tiedetään jo liiankin hyvin, että Tanskassa ympäristönsuojelusta eivät ole huolestuneita ainoastaan viranomaiset, vaan sitä harjoittaa koko väestö. Tämä saa minut vakuuttuneeksi siitä, että vastaajana olevan hallituksen oikeuden päätöksistä esittämät ennustukset, liittyen oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien kertakäyttöpakkausten myyntikiellon poistamisen aiheuttamaan valtavaan kielteiseen vaikutukseen tässä valtiossa, ovat liioiteltuja, sillä todellisuudessa niiden vaikutukset olisivat paljon pienempiä tai ne olisivat ainakin hallittavissa.
VI Oikeudenkäyntikulut
54. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska ehdotan, että komission kanne hyväksytään ja koska se on vaatinut, että Tanskan kuningaskunta velvoitettaisiin korvaamaan oikeudenkäyntikulut, viimeksi mainittu on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VII Ratkaisuehdotus
55. Edellä esitetyn perusteella esitän, että yhteisöjen tuomioistuin:
1) Toteaa, että Tanskan kuningaskunta ei ole noudattanut pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY eikä erityisesti sen 18 artiklan, yhdessä 5, 7 ja 9 artiklan kanssa tulkittuna, eikä EY 28 ja EY 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa toisaalta oluen ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien pakkauksista annetun asetuksen nro 124 2 §:n 1 momentin ja 1 §:n 2 momentin, joiden mukaan näitä juomia voidaan saattaa markkinoille ainoastaan uudelleenkäytettävissä pakkauksissa ja toisaalta tämän asetuksen 3 §:n, jonka mukaan tuontijuomien pakkaukset eivät saa olla valmistettuja metallista.
2) Velvoittaa Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.