61989C0092
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. CARL OTTO LENZ
présentées le 8 novembre 1990 (
*1
)
Sommaire
A — Les faits
B — Prise de position
1. La base juridique du règlement n° 1914/87 doit-elle être l'article 43 ou l'article 201 du traité CEE?
2. Limites juridiques du principe de l'autofinancement, de la sécurité juridique et de la non-rétroactivité
a) Objectif du règlement n° 1914/87
b) Les producteurs de sucre avaient-ils placé leur confiance légitime dans une limitation de leur obligation de compensation des pertes?
3. Interdiction d'imposer à une branche de l'économie des risques étrangers à celle-ci et caractère disproportionné des charges
a) Mise à la charge d'un secteur économique de risques étrangers à celui-ci
b) Le respect du principe de proportionnalité
4. Atteinte au principe de non-discrimination
a) Surtaxation de la production de sucre B
b) Détournement de pouvoir
c) Discrimination de l'industrie du sucre selon les États membres
d) Mode de perception uniquement suivant le modèle de la « contribution de solidarité »
5. Protection de la propriété et libre exercice de l'activité économique
a) Atteinte au droit de propriété
b) Atteinte au libre exercice d'une activité économique
6. Violation des principes régissant la perception des impôts dans l'ordre juridique allemand
Dépens
C — Conclusions
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A — Les faits
1.
L'affaire, sur laquelle nous prenons position aujourd'hui, est une demande de décision préjudicielle introduite par le Finanzgericht Düsseldorf. Tout comme dans l'affaire C-143/88, la juridiction de renvoi pose la question de savoir si le règlement (CEE) n° 1914/87 instaurant une cotisation de résorption spéciale dans le secteur du sucre pour la campagne de commercialisation 1986/1987 (
1
) est valide.
2.
La cotisation de résorption spéciale constitue une cotisation sur la fabrication de sucre qui est principalement destinée à compenser les déficits budgétaires du secteur dus à l'octroi de restitutions à l'exportation. La cotisation de résorption spéciale vient s'ajouter à une cotisation à la production de base atteignant 2 % du prix d'intervention pour le sucre, à une cotisation B sur la production de sucre dans le cadre du quota B s'élevant au maximum à 37,5 % du prix d'intervention (
2
) et à une cotisation de résorption (
3
). Le règlement relatif à la cotisation de résorption spéciale est entré en vigueur le 2 juillet 1987 pour la campagne de commercialisation qui s'est terminée le 30 juin 1987.
3.
En ce qui concerne les doutes relatifs à la validité du règlement en raison d'une éventuelle violation du principe de non-rétroactivité, la juridiction de renvoi fait expressément référence à l'ordonnance de renvoi dans l'affaire C-143/88. Elle soumet en outre les questions suivantes à la Cour de justice :
«1)
Le règlement (CEE) n° 1914/87 instaurant une cotisation de résorption spéciale dans le secteur du sucre pour la campagne de commercialisation 1986/1987 (JO L 183 du 3.7.1987, p. 5) est-il valide au motif que la cotisation de résorption spéciale représente une taxe de financement dont la perception ne devrait être instaurée que sur le fondement de l'article 201 du traité CEE?
A titre subsidiaire
2)
L'introduction de la cotisation de résorption spéciale par le règlement (CEE) n° 1914/87 du Conseil pour la campagne de commercialisation 1986/1987 est-elle compatible avec la limitation de l'autofinancement visée à l'article 28 du règlement n° 1785/81 ainsi qu'avec le principe de la sécurité du système normatif dans la Communauté?
A titre subsidiaire
3)
L'introduction de la cotisation de résorption spéciale dans le secteur du sucre pour la campagne de commercialisation 1986/1987 est-elle compatible avec l'interdiction de faire peser sur une branche de l'économie des risques qui, à l'intérieur d'une organisation de marché, représentent des risques étrangers ainsi qu'avec le principe de l'interdiction de charges financières déraisonnables?
A titre subsidiaire
4)
L'article 1er du règlement (CEE) n° 1914/87 instaurant une cotisation de résorption spéciale dans le secteur du sucre pour la campagne de commercialisation 1986/1987 viole-t-il l'interdiction de discrimination (article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa) en frappant le sucre B d'une taxe sensiblement plus élevée que celle qui frappe le sucre A?
A titre subsidiaire
5)
Le règlement (CEE) n° 1914/87 instaurant une cotisation de résorption spéciale dans le secteur du sucre pour la campagne de commercialisation 1986/1987 viole-t-il dans les conditions susmentionnées les principes de protection de la propriété et de la libre entreprise applicables en droit communautaire lorsque ces activités ne peuvent plus être financées par les bénéfices réalisés mais seulement par les réserves et que, partant, c'est l'existence même des entreprises qui est menacée? »
4.
En ce qui concerne les faits, la motivation du Finanzgericht ainsi que les arguments des parties, nous renvoyons au rapport d'audience. Le détail des faits et de l'argumentation n'est repris ci-après que dans la mesure nécessaire à la compréhension et à la justification de notre exposé.
B — Prise de position
1. La base juridique du règlement n° 1914/87 doit-elle être l'article 43 ou l'article 201 du traité CEE?
5.
A l'encontre de l'introduction de la cotisation de résorption spéciale, fondée sur l'article 43 du traité CEE, il est avancé qu'il ne s'agit pas d'une mesure de régulation du marché du sucre, mais d'une simple taxe de financement. Une mesure de régulation du marché ne peut intervenir que pour le présent ou l'avenir, mais non pour le passé. En outre, la demanderesse relève que le troisième considérant du règlement litigieux vise expressément les « contraintes budgétaires sérieuses que connaît la Communauté ».
6.
D'après la demanderesse encore, comme la cotisation de résorption spéciale a été instituée en dehors de l'organisation du marché du sucre, elle n'est pas incluse dans les ressources propres au titre de l'article 2, premier alinéa, sous a), de la décision du Conseil du 7 mai 1985 relative au système des ressources propres des Communautés (
4
). En vertu de cette disposition, constituent des ressources propres seules les « cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ». N'étant pas une mesure de régulation d'un marché agricole et ne figurant pas parmi les ressources propres au titre de la décision sur les ressources propres, la cotisation de résorption spéciale n'aurait pu être adoptée valablement que sur la base de l'article 201 du traité CEE. Comme la procédure prescrite par cette disposition n'a pas été suivie, le règlement est invalide.
7.
Enfin, la demanderesse avance que seuls les producteurs de sucre sont redevables de la cotisation de résorption spéciale alors que l'organisation du marché du sucre a été créée dans l'intérêt général des producteurs de betteraves à sucre. Cela résulte du troisième considérant du règlement de base, aux termes duquel il convient de prévoir des mesures propres à stabiliser le marché du sucre « pour assurer aux producteurs de betteraves ... de la Communauté le maintien des garanties nécessaires en ce qui concerne leur emploi et leur niveau de vie ».
8.
Pour déterminer la base juridique qui convient à l'adoption de la cotisation de résorption spéciale, il importe de savoir si elle a la nature d'une taxe de régulation du marché ou — comme l'avance la demanderesse — si elle est exclusivement destinée et propre à financer un déficit budgétaire. S'il devait s'agir d'une taxe de régulation, les objectifs des articles 39 et 40 du traité auraient dû être déterminants d'une manière ou d'une autre lors de l'adoption de la mesure.
9.
La cotisation devrait contenir une référence de cette nature à la régulation du marché pour les édulcorants afin de pouvoir être qualifiée, en vertu de l'article 2, sous a), de la décision sur les ressources propres de la Communauté, de recette propre pour l'adoption de laquelle la lourde procédure de l'article 201 du traité CEE n'est pas nécessaire.
10.
A l'encontre de l'applicabilité de l'article 2, sous a), de la décision sur les ressources propres, il a été essentiellement avancé qu'il ne pouvait pas trouver application d'abord parce qu'il ne s'applique qu'à des taxes qui existaient déjà lors de l'adoption de la décision. Pour toutes les autres taxes, il faut appliquer l'article 2, sous b), deuxième alinéa. L'article 2 de la décision sur les ressources propres est, pour ce qui intéresse l'espèce, libellé en ces termes:
« Les recettes provenant:
a)
... des droits établis ou à établir par les institutions des Communautés sur les échanges avec les pays non membres dans le cadre de la politique agricole commune, ainsi que des cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune dans le secteur du sucre (
5
);
b)
... constituent des ressources propres inscrites au budget des Communautés.
Constituent, en outre, des ressources propres inscrites au budget des Communautés, les recettes provenant d'autres taxes qui seraient instituées, dans le cadre d'une politique commune, conformément au traité instituant la Communauté économique européenne ... pour autant que la procédure de l'article 201 du traité instituant la Communauté économique européenne ... ait été menée à son terme. »
11.
L'interprétation littérale ne conduit à aucun résultat clair. Alors que pour les taxes sur les échanges dans le cadre de la politique agricole commune la forme passée et future est expressément choisie, c'est grammaticalement la forme passée qui est utilisée pour les cotisations et droits dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. La formulation laisse le champ libre à une autre interprétation.
12.
La lettre et l'esprit de cette disposition plaident pour une solution n'incluant pas seulement les taxes introduites dans le passé; en effet, il y aurait sans cela un risque de voir des taxes en réalité identiques n'être comptées automatiquement parmi les ressources propres que sur la base de leur date d'adoption alors que pour d'autres il faudrait respecter la lourde procédure de l'article 201 du traité CEE avec ratification par les ordres juridiques des États membres. Dans le cas d'une simple modification des modalités d'une taxe, la question pourrait alors se poser de savoir s'il s'agit encore d'une taxe déjà établie ou si, le cas échéant, elle doit être considérée comme une taxe nouvellement introduite en raison de la modification de sa nature juridique.
13.
Les réflexions qui précèdent sont confirmées par la jurisprudence de la Cour (
6
) dans un arrêt rendu à propos de la disposition de l'article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision du 21 avril 1970 sur les ressources propres de la Communauté, disposition qui a un contenu identique à celle de l'article 2, sous a), de la décision sur les ressources propres et ses modifications pertinentes (
7
): « Compte tenu des évolutions que ne pouvaient manquer de connaître la production et le marché communautaires du sucre et, par suite, de la nécessité d'adapter les cotisations, prélèvements, restitutions, mesures de soutien des prix à cette évolution des besoins du marché communautaire dans le secteur du sucre, la décision du 21 avril 1970 n'a pu entendre limiter son application aux seuls prélèvements qui étaient prévus lorsqu'elle a été prise, c'est-à-dire aux prélèvements alors fixés par le règlement ... portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre » (
8
).
14.
La procédure normative de l'article 201 du traité CEE qui exige que le Parlement soit consulté, que le Conseil arrête les dispositions à l'unanimité et que les États membres les adoptent conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, procédure à laquelle il est fait référence dans l'article 2, sous b), deuxième alinéa, de la décision sur les ressources propres, trouve sa justification dans le fait que la souveraineté en matière fiscale doit d'abord être transférée à la Communauté. Toutefois, le pouvoir souverain de percevoir des taxes dans le cadre de l'organisation des marchés dans le secteur du sucre est sans la moindre équivoque déjà dévolu à la Communauté en application de l'article 2, sous a), de la décision sur les ressources propres. En conséquence, dès lors que la taxe litigieuse rentre dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, il n'est pas nécessaire pour adopter de nouvelles réglementations fiscales de recourir à l'article 2, sous b), deuxième alinéa, de la décision sur les ressources propres et donc à l'article 201 du traité CEE.
15.
A propos de la disposition analogue de l'article 2, deuxième alinéa, de la décision du Conseil du 21 avril 1970, la Cour a déclaré que cette disposition a pour seul objet de permettre, dans le cadre d'une politique commune, la création de nouvelles ressources propres, à condition que la procédure de l'article 201 soit respectée. « Cette disposition ne peut toutefois être interprétée, à l'encontre de son libellé, comme conduisant à rendre obligatoire le recours à la procédure de l'article 201 pour l'adoption d'une mesure s'inscrivant dans le cadre d'une politique commune au seul motif qu'elle comporte la perception de recettes » (
9
).
16.
Par contre, il ne saurait être permis de ranger de manière purement formelle la taxe dans l'organisation commune du marché du sucre, tout en poursuivant en réalité un tout autre objectif, pour tourner la procédure de l'article 201 du traité CEE.
17.
Il est sans importance qu'outre sa fonction de régulation du marché agricole la taxe ait aussi un aspect financier, dans la mesure où elle concourt par exemple à limiter les dépenses de l'organisation du marché dans le secteur agricole. En effet, l'article 201 ne vise pas les taxes agricoles — ainsi que l'a énoncé la Cour — applicables dans un secteur agricole déterminé et affectées au seul financement des dépenses dans ce secteur (
10
).
18.
Pour le cas où la cotisation de résorption spéciale serait qualifiée de taxe dans le cadre de l'organisation commune du marché dans le secteur du sucre et relèverait donc de l'article 2, sous a), de la décision sur les ressources propres, il n'y aurait aucunement lieu d'en conclure à l'incompétence du Conseil pour adopter cette mesure, au motif qu'il s'agit par définition d'une « ressource propre ». La Cour de justice a déclaré à maintes reprises, à propos de la décision sur les ressources propres ou de réglementations antérieures, « qu'elle a pour objet de définir les ressources propres inscrites au budget de la Communauté et non les institutions communautaires compétentes pour établir des droits, taxes, prélèvements, cotisations et autres formes de recettes» (
11
). La compétence du Conseil pour créer une cotisation trouve son fondement dans les dispositions du traité relatives à la politique agricole commune (
12
).
19.
Lorsqu'on examine s'il est possible de choisir l'article 43 du traité CEE comme base juridique pour le règlement n° 1914/87, il y a lieu de partir de l'idée que cet article doit être interprété à la lumière des articles 39 et 40 du traité CEE (
13
). Cela signifie qu'en vue d'atteindre les objectifs prévus à l'article 39 il sera établi aux termes de l'article 40 une organisation commune des marchés agricoles « qui peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre lesdits objectifs » (
14
). Lors de l'appréciation de la légalité d'une mesure prise sur cette base, il y a lieu, en application de la jurisprudence de la Cour, de reconnaître au Conseil la responsabilité politique et un pouvoir discrétionnaire correspondant (
15
). Visant à freiner la production en présence des surplus constatés, la perception d'une taxe concourt à promouvoir la réalisation de l'objectif de stabilisation des marchés (
16
). Le principe de l'autofinancement du secteur du sucre a été introduit par le règlement de base (
17
) en vigueur à l'époque de l'adoption de la cotisation de résorption spéciale. La volonté de « doter la Communauté des instruments nécessaires pour assurer de façon juste mais efficace le financement intégral par les producteurs eux-mêmes des charges à l'écoulement des excédents résultant du rapport entre la production de la Communauté et sa consommation » (
18
) est exprimée dans les considérants du règlement de base. Les modalités juridiques concrètes des mesures poursuivant cet objectif sont énoncées à l'article 28 du règlement et ont jusqu'à présent plusieurs fois fait l'objet de modifications parce que les dispositions en vigueur ne suffisaient à chaque fois qu'à couvrir une partie des coûts.
20.
Les mesures d'emblée limitées dans le temps (
19
) destinées à compenser les conséquences de la production excédentaire peuvent être décrites comme une évolution au cours de laquelle les instruments juridiques ont été créés pour faire face à la situation du marché ou intervenir en le dirigeant. Il s'agit à cet égard du régime de quotas de production, d'une part, et de la perception de cotisations de production destinées au financement des restitutions à l'exportation, d'autre part. Lorsqu'il s'est avéré que tant la cotisation à la production de base que la cotisation B n'étaient en aucune manière aptes à couvrir les déficits se créant, il a été décidé de percevoir une cotisation répartie sur les campagnes 1986/1987 à 1990/1991 pour les dépenses effectives des exportations des campagnes 1981/1982 à 1985/1986. A cette fin, il a été introduit des dispositions relatives à une cotisation de résorption dans le règlement de base.
21.
L'évolution du marché a rapidement montré que les campagnes postérieures à la période 1981/1982 à 1985/1986 verraient également naître d'importants déficits, pour la compensation desquels les instruments juridiques existants n'étaient pas suffisants. Pour faire face le plus rapidement possible à l'évolution qui se dessinait, la cotisation de résorption spéciale litigieuse a été introduite pour la campagne 1986/1987 par un règlement autonome (
20
).
22.
Bien que le règlement de base n'ait pas été formellement modifié par le règlement n° 1914/87, ce dernier s'inscrit au fond malgré tout dans le cadre défini par le règlement de base. Tant en ce qui concerne le mode de perception de la cotisation de résorption spéciale qu'en ce qui concerne le fondement, le règlement n° 1914/87 est indissociable du règlement de base. Dans les considérants du règlement n° 1914/87, l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre introduite par le règlement de base est la seule base présentée. Quant aux pertes attendues, il est renvoyé aux prévisions de l'article 28 du règlement de base et, pour le calcul de la cotisation de la résorption spéciale, ce sont également les dispositions de l'article 28 qui servent de base. Même pour l'adoption des modalités d'application, il est renvoyé au mécanisme du règlement de base (
21
).
23.
Enfin, il y a encore lieu de souligner que l'introduction de la cotisation de résorption spéciale est considérée comme une alternative à une modification du régime des quotas de production qui se serait peut-être autrement imposée (
22
), d'où un caractère indissociable des règles de l'organisation du marché existante. La thèse selon laquelle le règlement n° 1914/87 a été adopté en dehors de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre et ne peut donc pas être considéré comme une mesure de régulation apparaît en fin de compte comme un point de vue purement formaliste. En vérité, la cotisation de résorption spéciale doit être comprise dans son esprit comme étant un complément aux règles de l'organisation du marché existantes. La base juridique choisie pour le règlement en question, à savoir l'article 43 du traité CEE, n'est donc pas contestable.
24.
Pour en finir avec la question de la légalité de la base juridique, il reste encore à répondre à l'argument selon lequel les entreprises produisant du sucre sont de manière illégale seules redevables de la cotisation contrairement aux objectifs de l'organisation du marché du sucre qui n'a expressément été adoptée qu'au profit des producteurs de betteraves à sucre.
25.
Peu importe que les entreprises productrices de sucre soient considérées comme productrices ou comme consommateurs au sens des articles 39 et 40 du traité CEE. Il est en tout état de cause certain qu'elles profitent au moins autant que les producteurs de betteraves des garanties de prix de la Communauté dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. Les considérants du règlement de base le confirment eux-mêmes en ces termes :
« Il est nécessaire que la présente réglementation (garanties de prix) donne des garanties équitables tant aux fabricants qu'aux producteurs du produit de base » (
23
).
26.
L'ensemble du mécanisme de régulation des prix ne s'applique pas seulement aux produits de base, mais également au sucre. Sous le titre I du règlement de base, il est prescrit qu'un prix indicatif est fixé annuellement pour le sucre blanc. De même, un prix d'intervention est fixé tant pour le sucre brut que pour le sucre blanc (articles 2 et 3 du règlement de base). Les réglementations de prix pour les échanges avec les pays tiers s'appliquent donc aussi au sucre (titre II du règlement de base). Dans certaines conditions données, les producteurs de sucre peuvent par conséquent bénéficier de restitutions lors des exportations en dehors de la Communauté. Le régime communautaire de quotas, qui est un élément des garanties de prix, s'applique également à la production de sucre (article 19).
27.
C'est à partir de la répartition des quotas que les contrats de livraison entre les producteurs de sucre et les producteurs de betteraves sont conclus (
24
). Au reste, depuis l'institution de cotisations à la production pour le sucre, ce sont en premier lieu les producteurs de sucre qui sont redevables de la cotisation avec une possibilité de répercussion partielle sur les producteurs de betteraves (
25
). Le mode de perception de la cotisation de résorption spéciale est bâti sur le système existant. La cotisation de résorption spéciale constitue dans son mode de perception et dans ses effets une modalité de calcul des cotisations à la production. Il en résulte que la répartition des charges financières de la cotisation de résorption spéciale correspond à celle des cotisations à la production du règlement de base. Le règlement n° 1914/87 n'est donc pas invalide parce qu'il a institué une cotisation contraire au système, ce qui, en droit, n'aurait été possible que sur une autre base légale.
2. Limites juridiques du principe de l'autofinancement, de la sécurité juridique et de la non- rétroactivité
28.
Pour pouvoir trancher la question de savoir si le règlement n° 1914/87 est invalide en raison de ses effets rétroactifs, il y a lieu d'abord d'examiner si et dans quelle mesure il a ou non une portée rétroactive. Dans la mesure où le règlement n° 1914/87 est entré en vigueur le jour de sa publication, à savoir le 2 juillet 1987, et a institué une cotisation de résorption spéciale pour la campagne 1986/1987, qui s'est étendue du 1er juillet 1986 au 30 juin 1987 (
26
), ses effets sont rattachés à une période passée. L'élément de fait qui est déterminant pour le calcul de la cotisation de résorption spéciale est la production de sucre au cours d'une campagne déjà terminée. En effet, la cotisation de résorption spéciale devait être simplement calculée en affectant la somme des cotisations à la production dues par l'entreprise concernée d'un coefficient encore indéterminé (
27
). Les entreprises redevables de la cotisation n'étaient donc pas en mesure de modifier en quoi que ce soit leurs dispositions pour parvenir à influencer encore le montant dû au titre de cette cotisation.
29.
Il en va de même des vendeurs de betteraves, dont les producteurs de sucre devaient pouvoir exiger le remboursement au maximum de 60 % de la cotisation de résorption spéciale en application de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 1914/87. Le règlement n° 1914/87, ayant par là une incidence sur une situation de fait terminée à laquelle il impose des charges a posteriori, a véritablement des effets rétroactifs.
30.
En ce qui concerne maintenant un éventuel effet rétroactif de conséquences juridiques, on peut également retenir sa présence. Certes, la date de validité du règlement n'est pas reportée à une date antérieure à son entrée en vigueur. Toutefois, comme nous l'avons déjà constaté, les faits concernés sont entièrement antérieurs à la date d'entrée en vigueur du règlement. La conséquence juridique du règlement, c'est-à-dire la naissance de la dette fiscale suivant le fondement, avait à cette époque déjà pris fin. A cet égard, il est sans importance que la constatation finale du montant de la cotisation due par l'entreprise concernée n'ait pas encore été faite. Il s'agit purement d'un mécanisme administratif pour le déroulement duquel tous les éléments de fait sont déjà réunis.
31.
Il en va de même pour la date d'échéance. Le règlement prescrit que la cotisation de résorption spéciale devait être payée avant le 15 décembre 1987. L'assujettissement à la taxe en tant que tel est toutefois tout à fait indépendant de la date d'échéance. En conséquence, le règlement n° 1914/87 ne peut être valide que si l'objectif qu'il visait nécessitait son adoption et si la confiance légitime des intéressés a été dûment respectée.
a) Objectif du règlement n° 1914/87
32.
L'objectif du règlement n° 1914/87 est de renforcer le principe de l'autofinancement du secteur du sucre, principe qui était déjà ancré au début des années 80 dans l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. La première introduction des cotisations à la production ainsi que la perception ultérieure des cotisations de solidarité avaient déjà cet objectif.
33.
Le législateur a en principe un large pouvoir pour définir concrètement les modalités de l'organisation du marché agricole et choisir les objectifs qu'il poursuit dans ce cadre, à condition qu'ils ne puissent pas être considérés comme constituant un détournement de pouvoir. Le fait que le marché des edulcorante soit jusqu'à maintenant le seul secteur agricole communautaire auquel s'applique expressément le principe du « financement intégral des charges par les producteurs eux-mêmes » (
28
) n'est pas contestable.
34.
Les modalités juridiques de la poursuite d'un objectif relèvent également, en principe, du pouvoir d'appréciation du législateur. Néanmoins, pour des raisons de sécurité juridique, il doit respecter les limites qu'il a lui-même définies et il ne peut pas procéder arbitrairement à des modifications. La confiance légitime des destinataires des dispositions dans l'existence de celles-ci doit être prise en considération dès lors que le législateur fonde ses dispositions sur la situation juridique en vigueur, et il doit leur donner la possibilité d'adapter leur comportement aux modifications du droit.
b) Les producteurs de sucre avaient-ils placé leur confiance légitime dans une limitation de leur obligation de compensation des pertes?
35.
La question doit être examinée à la lumière des textes existants.
36.
Le règlement n° 1785/81 (
29
) pose le principe du financement intégral des coûts par les producteurs eux-mêmes, ce régime devant cependant être limité dans le temps et considéré comme transitoire. Toutefois, l'article 28 fixe pour les cotisations nécessaires au financement des coûts des montants maximaux qui ne doivent pas être dépassés (
30
).
37.
Ces textes ne répondent pas à la question de savoir ce qui se passe lorsque le financement intégral des coûts par les producteurs n'est pas assuré par les montants maximaux cités. A notre avis, cela ne suffit pas pour pouvoir légitimement s'attendre à ce que les montants maximaux ne soient pas dépassés.
38.
Le règlement n° 1738/85 (
31
) a complété le cadre défini par le règlement n° 1785/81 en augmentant le montant maximal pour le sucre B de 30 à 37 %. Ce règlement indiquait également que les pertes dues aux obligations engendrées à l'exportation par les excédents communautaires de betteraves doivent être couvertes dans le cadre de certaines limites (
32
).
39.
Le principe de la limitation est clairement exprimé dans ce règlement.
40.
Le règlement (CEE) n° 934/86 (
33
) souligne à nouveau le « principe de la responsabilité financière des producteurs pour l'ensemble des pertes » et institue en plus de certaines modifications au régime de financement une cotisation de résorption pour ce secteur. En outre, ce règlement contient une disposition selon laquelle le total des cotisations à la production de base perçues et des cotisations B sont constatées de manière cumulative à la fin de la campagne 1987/1988 pour les deux campagnes 1986/1987 et 1987/1988.
41.
Ce règlement ne modifie pas les limites maximales des cotisations existantes, mais introduit une nouvelle cotisation de résorption « destinée à résorber le déficit de 400 millions d'écus constaté à l'issue de l'application du régime des quotas pendant la période 1981/1982 à 1985/1986 » (
34
).
42.
Ce règlement contient certes une allusion à certaines limites précises, mais il dépasse celles jusque-là définies avec la cotisation de résorption et souligne le principe de la « responsabilité financière des producteurs pour l'ensemble des pertes » (
35
). Tout producteur de betteraves avait ainsi la possibilité de savoir que le Conseil était décidé à faire contribuer les producteurs pour l'ensemble des pertes.
43.
Telle était toutefois la situation lors de l'adoption du règlement litigieux n° 1914/87. Un acte contradictoire en soi ne peut pas faire naître une confiance légitime juridiquement protégée. C'est en particulier vrai lorsque les frais de leur propre activité économique doivent être assumés par les pouvoirs publics. Sans acceptation claire, sans équivoque et juridiquement obligatoire de celui qui supporte les coûts, il n'y a pas de confiance légitime juridiquement protégée.
44.
Les producteurs n'étaient donc pas légitimement en droit de penser que le Conseil respecterait certaines limites et s'écarterait du principe de la responsabilité intégrale des producteurs pour toutes les pertes. Le principe de la confiance légitime n'empêchait donc pas le Conseil de faire supporter aux producteurs les charges résultant du principe de la responsabilité financière des producteurs pour toutes les pertes.
45.
On a également tenté de tirer du règlement (CEE) n° 1107/88 (
36
) du Conseil (sur l'introduction d'une cotisation complémentaire) des arguments en faveur de l'existence d'une confiance légitime antérieure ou du fait que le Conseil se serait lié lui-même antérieurement. A cet égard, il convient d'abord de noter que l'interprétation d'actes juridiques antérieurs à la lumière d'actes postérieurs constitue une méthode douteuse. En outre, l'argument selon lequel il n'était pas garanti dans le passé que l'objectif de l'autofinancement puisse être atteint et que, donc, un renforcement du mécanisme de l'autofinancement était à prévoir ne peut pas servir contre le règlement n° 1914/87.
46.
Il est en effet manifeste et indiscutable que les mécanismes d'origine d'autofinancement du secteur ne suffisaient pas, ce qui entraînait des pertes qu'il fallait couvrir. La cotisation complémentaire a dorénavant pour objectif d'empêcher la création de tels déficits et d'assurer « qu'à l'avenir désormais la totalité des pertes dues à l'écoulement des excédents de production communautaire soit couverte pour chaque campagne de commercialisation par les contributions financières des producteurs » (
37
). On ne peut pas en tirer la conclusion qu'il serait illégal de répercuter également sur leurs auteurs les pertes nées dans le passé.
47.
De plus, il y a lieu de souligner que la Communauté avait alors le choix entre introduire la cotisation de résorption spéciale ou diminuer les quotas de production. Cette dernière solution aurait plus affecté les producteurs de sucre qu'une cotisation financière.
48.
En outre, cette solution aurait été impossible pour la campagne 1986/1987, car le total des pertes n'a été connu qu'après l'épuisement des quotas. Par ailleurs, la cotisation de résorption spéciale ne touchait que les opérateurs économiques qui étaient à l'origine du déficit à couvrir. Ne pas réduire les quotas, mais introduire la cotisation de résorption spéciale constituait donc la solution appropriée — et, en cela, il y a lieu de donner raison aux défenseurs du règlement attaqué.
49.
Si l'on ne partage pas la thèse selon laquelle sur la base de textes existants les producteurs de sucre ne pouvaient pas légitimement s'attendre à la reprise des pertes causées par la Communauté ou qu'en tout état de cause ils n'ont pas pu continuer à y croire, il faut porter attention aux considérations exposées par le Royaume-Uni, le Conseil et la Commission. Il en ressort que la Commission a publié le 9 septembre 1986 un bilan qui laissait clairement envisager un déficit pour la campagne 1986/1987. Au mois de février, la Commission a proposé l'introduction de la cotisation de résorption spéciale. Le 7 mars, le représentant de la Commission a expliqué la proposition au comité consultatif pour le sucre et cette dernière a été finalement publiée le 3 avril 1987 au Journal officiel. Toutes ces indications ont été portées à la connaissance des producteurs de sucre par la presse spécialisée, de sorte qu'ils ne pouvaient pas être étonnés par l'introduction de la cotisatison de résorption spéciale. Ces arguments incitent également à conclure que le Conseil a agi dans les règles lors de l'adoption du règlement n° 1914/87 et n'a pas violé le principe de la protection de la confiance légitime.
50.
L'examen auquel nous avons procédé n'a, jusqu'à présent, mis en lumière aucun élément de nature à affecter la validité du règlement.
3. Interdiction d'imposer à une branche de l'économie des risques étrangers à celle-ci et caractère disproportionné des charges
a) Mise à la charge d'un secteur économique de risques étrangers à celui-ci
51.
Dans ses arguments contre la validité du règlement n° 1914/87, la juridiction de renvoi part manifestement de l'idée que le droit communautaire interdit de faire peser sur un secteur agricole des risques étrangers à celui-ci. Par « risques étrangers », elle entend des éléments générant ou augmentant des coûts, qui n'ont pas leur origine directe dans l'organisation commune du marché et dans la situation régnant sur le marché commun. Elle voit un tel risque étranger dans le niveau de prix du sucre sur le marché mondial, qui est essentiellement dû à la production de sucre en dehors de la Communauté et à la chute du dollar. Le faible cours du sucre sur le marché mondial a engendré le versement de restitutions à l'exportation d'un montant considérable qui ont été la cause du déficit budgétaire que devait compenser la cotisation de résorption spéciale.
52.
Il reste à savoir sur quoi s'appuie le principe selon lequel les facteurs de formation des prix d'une organisation commune de marché, comme ici le prix sur le marché mondial ou la chute du dollar, ne devraient pas être imposés aux opérateurs économiques du secteur agricole concerné sous forme de charges financières. Le fait déjà de qualifier ces éléments de « risques étrangers » paraît douteux. Certes, il s'agit de circonstances qui sont extérieures au domaine d'influence du producteur sur le marché intérieur, et pas seulement de celui-ci, mais également des institutions de la Communauté dotées de prérogatives de puissance publique. Ils n'ont que la possibilité de réagir à de telles évolutions, mais non de les commander. Pourtant, ils doivent être considérés comme des facteurs d'influence inhérents au système de l'organisation commune de marché. En effet, tant le mécanisme de régulation des prix avec ses régimes de restitution et de prélèvements que les réglementations qui s'appliquent au commerce avec les pays tiers font partie intégrante de l'organisation commune du marché du sucre (
38
).
53.
Malgré l'augmentation des coûts qu'elles engendrent, les restitutions à l'exportation profitent au marché communautaire du sucre en ce qu'elles font partie des garanties de prix. Les conditions sur le marché intérieur ne peuvent pas être appréciées en les détachant de l'évolution sur le marché mondial. L'organisation commune du marché pour le sucre se base elle-même sur l'interdépendance qui existe entre le marché intérieur et le marché mondial.
54.
Dans ces conditions, la question se pose de savoir comment le volume considérable des restitutions à l'exportation aurait pu être limité. Si on part à cet égard de l'idée qu'il faut maintenir les garanties de prix, le seul moyen approprié qui entre en ligne de compte est la diminution des quantités garanties, c'est-à-dire des quotas A et B. Cela témoigne à nouveau de la dépendance et de l'interconnexion des mécanismes de régulation du marché de l'organisation commune par rapport à l'évolution du marché extérieur. Il n'est donc pas justifié de parler de « risques étrangers », qui, par définition, ne devraient avoir aucune incidence sur les charges financières d'un opérateur économique relevant d'une organisation commune de marché.
b) Le respect du principe de proportionnalité
55.
Ce n'est que dans la mesure où la demanderesse allègue que les charges financières qui découlent de la cotisation de résorption spéciale sont déraisonnables en raison de leur montant et du fait qu'elles s'ajoutent à des cotisations préexistantes que l'on pourrait reconnaître là le moyen tiré d'une atteinte au principe de proportionnalité. Pour apprécier si la cotisation de résorption spéciale est déraisonnable et donc invalide, il y a lieu de rechercher si et dans quelle mesure le principe de l'autofinancement du secteur a été introduit de manière légale, et dans quelle mesure la cotisation de résorption spéciale est nécessaire et appropriée pour atteindre cet objectif.
56.
L'administration d'un secteur agricole dans le cadre d'une organisation commune de marché relève en principe du pouvoir du législateur communautaire. L'objectif qui vise à l'autofinancement d'un secteur du marché n'est pas critiquable. Peu importe que cet objectif ne s'applique pas expressément à toute la politique agricole commune. En droit, un tel objectif ne susciterait également aucune réserve. La conception contractuelle de l'organisation commune du marché n'impose pas qu'elle soit en permanence une « entreprise subventionnée » ainsi qu'elle se présente de facto. Le fait que le principe de l'autofinancement ait été introduit pour un secteur du marché et pas pour d'autres ne pose pas non plus de problème parce que les opérateurs économiques des différents secteurs du marché ne se trouvent pas dans des situations comparables. En conséquence, la mise en œuvre du principe de l'autofinancement, dans des conditions par ailleurs légales, doit être jugée licite.
57.
En partant de ces prémisses, il est toutefois indispensable que les charges financières, qui résultent du système de garantie des prix et des ventes, pèsent sous une forme quelconque sur les opérateurs du marché qui, en tant qu'objets de l'organisation commune de marché, profitent de la réglementation du marché. Le montant des charges fiscales découlant du système n'est alors pas critiquable aussi longtemps qu'avantages et charges restent en corrélation du point de vue économique. Pour des raisons de justice quant au fond et du fait de l'interdiction de discrimination, on pourrait tout au plus contester une mise à contribution pour des déficits budgétaires qui n'ont pas été provoqués par la production de l'entreprise taxée.
58.
Toutefois, la cotisation de résorption spéciale ne soulève à cet égard aucun problème, car elle n'est due que par les opérateurs économiques qui ont pris part à la production génératrice de frais. En conséquence, les moyens tirés du fait qu'il est illégal de faire peser sur une branche de l'économie des risques étrangers à celle-ci ainsi que du caractère disproportionné des charges imposées doivent être rejetés.
4. Atteinte au principe de non-discriminätion
59.
La demanderesse conteste la validité du règlement n° 1914/87 en arguant du fait qu'il est contraire à l'interdiction de discrimination de l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE, parce que, d'une part, il frappe différemment les productions de sucre A et B et, d'autre part, l'industrie allemande du sucre, qui a comparativement des quotas B plus élevés, est plus lourdement imposée que l'industrie du sucre d'autres États membres. Selon elle, indépendamment du fait qu'il s'agit de situations comparables, qu'il n'existe aucun motif objectif de traiter différemment, la taxation différente des productions de sucre A et B est en particulier illégale parce que la cotisation de résorption spéciale ne constitue pas une taxe de régulation du marché, mais une taxe de financement pour laquelle, à plus forte raison, le principe de l'égalité de traitement des assujettis doit être sauvegardé. D'après la demanderesse toujours, une taxation équitable de l'ensemble de la production de sucre a déjà été recherchée lors de la fixation de la cotisation de résorption intitulée « contribution de solidarité » dans le cadre du règlement n° 934/86 et aurait donc dû a fortiori être prescrite dans le cas de la cotisation de résorption spéciale.
60.
Avant d'examiner si la cotisation de résorption spéciale constitue un cas de discrimination, il y a lieu de souligner que, suivant l'opinion défendue ici, la cotisation de résorption spéciale constitue une mesure de régulation du marché qui doit être appréciée dans le contexte de l'organisation commune du marché du sucre, et non une simple cotisation de financement.
a) Surtaxation de la production de sucre B
61.
Le calcul de la cotisation de résorption spéciale s'effectue à partir des cotisations de production qui frappent différemment le sucre A et le sucre B en application de l'article 28 du règlement de base. Comme le montant de la cotisation de résorption spéciale résulte de la simple application d'un coefficient aux cotisations de production dues, la production de sucre A et celle de sucre B sont frappées dans les mêmes proportions par la cotisation de résorption spéciale que par les cotisations à la production au sens de l'article 28 du règlement de base.
62.
Dans la mesure où le fait d'imposer différemment le sucre A et le sucre B ne constitue pas une discrimination interdite, il est donc permis de conclure que la cotisation de résorption spéciale n'a pas non plus d'effet discriminatoire. Lorsqu'on examine si la situation de la production de sucre A est comparable à celle de sucre B, il convient à vrai dire d'admettre qu'il s'agit dans les deux cas de sucre et donc du même produit. Cette constatation s'applique cependant également au sucre C. Il ne faut donc pas se fonder seulement sur le produit, mais également sur sa fonction dans le cadre de l'organisation commune de marché. A cet égard, il y a lieu d'observer que la différenciation entre le sucre A et le sucre B a un fondement historique. Déjà dans la première organisation commune de marché instaurée par le règlement (CEE) n° 1009/67 (
39
) une distinction était établie entre un « quota de base » et un « quota maximal » pour chaque entreprise et chaque campagne. Dans les considérants de ce règlement, on peut lire:
« Ce but (limitation de la production) peut être atteint, d'une part, en attribuant à chaque usine ou entreprise transformant dans la Communauté des betteraves ou de la mélasse en sucre un quota de base pour lequel la garantie de prix et d'écoulement est supportée par la Communauté et, d'autre part, en limitant ou excluant cette garantie pour les quantités fabriquées au-delà du quota de base, suivant qu'elle dépasse ou non un certain plafond » (
40
).
Cet objectif est transposé dans les articles 22 et suivants du règlement. Ce régime, dont la durée d'application avait d'abord été limitée au mois de juillet 1975, a été prorogé avec certaines modifications par les règlements (CEE) nos 3330/74 (
41
) et 1592/80 (
42
).
63.
Au cours de la période d'application du règlement n° 3330/74, la Cour de justice s'est prononcée sur le système de quotas d'organisation du marché du sucre, qu'elle a décrit de la manière suivante:
«—
conformément à l'article 24, chaque entreprise se voit attribuer un quota de base, dit quota A, et peut vendre le sucre produit dans le cadre de ce quota directement sur le marché communautaire en bénéficiant du prix d'intervention;
—
en vertu de l'article 25, chaque entreprise se voit attribuer à sa demande en outre un quota dit quota B, égal à son quota A affecté d'un coefficient, et peut vendre également dans les mêmes conditions sur le marché communautaire le sucre produit dans ces limites, mais moyennant le paiement d'une cotisation à la production (article 27);
—
le sucre produit au-delà des quotas A et B, dit sucre C, ne peut être écoulé sur le marché intérieur et doit être exporté en l'état sur le marché mondial avant le 1er janvier suivant la fin de la campagne sucrière au cours de laquelle il a été produit (article 26) » (
43
).
64.
A compter du 1er juin 1981, ce régime a été remplacé par le règlement n° 1785/81, qualifié ici de règlement de base. Les concepts de « sucre A, B et C » ou « quota A » et « quota B » ont été incorporés également du point de vue de la terminologie dans le règlement de base. Ce dernier a dans le principe maintenu le régime suivant lequel tant le sucre A que le sucre B pouvaient être commercialisés sur le marché commun en utilisant les garanties de prix, tout en prévoyant dès l'origine la perception éventuelle d'une cotisation à la production nettement plus élevée sur le sucre B. Les cotisations de production ont pour conséquence une diminution des prix garantis (
44
). Par rapport à une simple diminution du prix d'intervention, le système des cotisations à la production offre l'avantage de répondre aux intérêts de la Communauté, à savoir, par exemple, au principe de la spécialisation régionale.
65.
En ce qui concerne la quantité de sucre produit sous quotas, il y a lieu de retenir que le sucre produit dans le cadre du quota A correspond en valeur numérique à peu près à la consommation de sucre dans la Communauté. Bien que la commercialisation du sucre B n'ait pas été liée à un objectif déterminé, la Cour de justice a déclaré, au vu du fait que le marché du sucre est caractérisé par une production excédentaire et étant donné la fonction des quotas de production, « que toutes les entreprises qui dépassent leur quota A produisent, par définition, des excédents destinés à l'exportation » (
45
). Cette conception explique la taxation nettement plus élevée de la production de sucre B et les restrictions apportées de ce fait aux dispositions spéciales pour son écoulement dans le cadre de l'organisation commune du marché pour le sucre.
66.
Les considérations qui précèdent permettent de conclure qu'il ne s'agit pas dans le cas du sucre A et du sucre B du même produit dans le cadre de l'organisation du marché, de sorte qu'on ne peut pas parler de situation comparable dans le contexte du problème de l'égalité de traitement. Si l'on part malgré tout du principe qu'ils sont comparables, les motifs exposés suffisent à justifier leur taxation différente dans l'organisation commune de marché. Comme nous venons de le laisser entendre, dans la mesure où elle justifie une cotisation à la production plus élevée sur le sucre B, cette motivation s'applique de la même manière à la cotisation de résorption spéciale.
b) Détournement de pouvoir
67.
Dans ce contexte, il paraît opportun d'aborder le moyen selon lequel la cotisation de résorption spéciale est entachée de détournement de pouvoir. L'objectif véritable du règlement ne serait pas de financer les pertes de la campagne 1986/1987, mais d'amener les fabricants de sucre à renoncer à toute production dans le cadre des quotas B. C'est dans ce but que la production de sucre B se serait vu infliger une cotisation ayant un effet d'étranglement.
68.
Il convient, en premier lieu, de relever que, d'après les considérants et l'économie du règlement n° 1914/87, la cotisation de résorption spéciale était bien destinée à couvrir les pertes budgétaires de la campagne 1986/1987. La seule question est donc de savoir si, outre cet objectif, d'autres ont été poursuivis et, le cas échéant, dans quelle mesure cette démarche est légale.
69.
Il est constant que la cotisation à la production a le même effet qu'une réduction des garanties (
46
). Dans la mesure où le sucre B est plus lourdement imposé, la production excédentaire qui n'est pas écoulable dans la Communauté est taxée de manière purement théorique. L'excédent produit de manière autorisée dans le cadre des quotas de production est, à cet égard, la cause essentielle des pertes globales élevées, car son exportation en dehors de la Communauté donne lieu à des restitutions à l'exportation. Le fait qu'il soit, du point de vue économique, moins intéressant de produire dans le cadre du quota B que dans le cadre du quota A parce que l'excédent de production, que l'on peut définir de manière théorique comme sucre B, est plus lourdement imposé est une conséquence légitime du mode de répartition des pertes qui doit frapper plus lourdement l'excédent de production que le sucre qui peut être écoulé sur le marché commun.
70.
Cette argumentation n'est pas contredite par le fait qu'en fin de compte tant le sucre A que le sucre B contribuent à l'excédent de production, que l'un et l'autre jouissent des avantages du système d'intervention et profitent lors des exportations de restitutions à l'exportation. La différence entre le sucre A et le sucre B réside dans leur statut juridique. La différenciation introduite dès la première organisation du marché du sucre justifie un traitement effectivement différent de sorte que le fait d'imposer des charges supplémentaires à la production de sucre B ne constitue pas un détournement de pouvoir.
c) Discrimination de l'industrie du sucre selon les États membres
71.
Enfin, la demanderesse fait valoir à l'encontre de la cotisation de résorption spéciale qu'elle est discriminatoire et donc invalide parce qu'elle frappe différemment l'industrie du sucre d'un État à l'autre. L'absence d'uniformité de la taxation moyenne repose uniquement sur la répartition inéquitable des quotas A et B dans les États membres. L'industrie du sucre dans les États membres qui ont comparativement un quota B plus élevé se retrouve en conséquence obligatoirement plus lourdement frappée. Le traitement discriminatoire attaqué, ne reposant pas véritablement sur la méthode de perception de la cotisation de résorption spéciale, mais sur la répartition des quotas de production, qui intervient selon d'autres critères, ne peut pour cette raison déjà pas être invalide.
72.
Le grief de discrimination revient en fin de compte à contester la répartition des quotas, si l'on admet que le fait d'imposer plus lourdement le sucre B est légal. Toutefois, comme la demanderesse l'a exposé elle-même, la répartition des quotas est en partie le résultat de négociations politiques. Lorsque l'on veut apprécier le résultat de négociations dans le cadre de l'activité normative, il faut partir a priori d'un large pouvoir du législateur. En outre, le fait qu'il s'agisse de poursuivre des objectifs qui s'imposent en droit communautaire ou qui sont, en tout état de cause, admis peut influencer le résultat. Ainsi, outre la stabilisation des marchés, l'objectif de l'attribution de quotas est expressément aussi la spécialisation régionale. La Cour a au reste déjà déclaré (
47
) que cette manière d'agir qui conduit à traiter différemment les économies nationales ne constitue pas une discrimination interdite. En conclusion, il y a donc lieu de rejeter le moyen tiré d'une discrimination.
d) Mode de perception uniquement suivant le modèle de la « contribution de solidarité »
73.
Dans ce contexte, il ne nous reste plus qu'à prendre position sur le grief selon lequel, s'il fallait percevoir une cotisation de résorption spéciale, elle ne devait l'être que sous la forme d'une contribution de solidarité en application du règlement n° 934/86, c'est-à-dire du même montant sur le sucre A et le sucre B. Il v a lieu d'objecter à cela que, même si on les considère de la même manière comme des cotisations dans le cadre de l'organisation commune du marché du sucre, il n'y a pas dans leur cas identité de situation. Alors que la contribution de solidarité, ainsi qu'il ressort déjà clairement des termes employés, vise à une compensation solidaire d'un déficit sur plusieurs années, dans le cas de la cotisation de résorption spéciale l'élément de la responsabilité individuelle devrait primer dans la mesure où elle est basée sur la production de la campagne au cours de laquelle le déficit est né. Il n'y avait donc pas d'obligation juridique de choisir, pour la cotisation de résorption spéciale, le mode de perception de la contribution de solidarité.
5. Protection de la propriété et libre exercice de l'activité économique
a) Atteinte au droit de propriété
74.
A l'encontre de la validité du règlement n° 1914/87, la demanderesse soutient qu'il viole les droits fondamentaux de la propriété et du libre exercice de l'activité économique. Selon elle, la cotisation de résorption spéciale, à laquelle s'ajoutent encore d'autres charges financières, a la nature d'une cotisation ayant un effet d'étranglement. La charge totale qui lui est imposée constitue, selon la demanderesse, une atteinte financière sensible à la substance économique de l'activité commerciale créée et exercée. La perte de substance est en même temps une atteinte à la compétitivité de l'entreprise.
75.
Toujours d'après la demanderesse, le montant des cotisations pesant sur le quota B conduit à ce que les producteurs de betteraves ne produisent dans le cadre de leur quota B que très peu, si pas du tout, de betteraves. La réduction des livraisons qui s'ensuit diminue le coefficient d'utilisation de l'entreprise et s'oppose à l'assainissement économique de celle-ci.
76.
Selon une jurisprudence établie, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes juridiques généraux du droit dont la Cour assure le respect (
48
). Très récemment, la Cour a confirmé que, dans le cadre de la protection de ces droits, elle est tenue de s'inspirer des traditions constitutionnelles communes aux États membres, de telle sorte que ne sauraient être admises dans la Communauté des mesures incompatibles avec les droits fondamentaux reconnus par les Constitutions de ces États (
49
). Tant le droit de propriété que le libre exercice d'une profession comptent de manière reconnue (
50
) parmi les principes juridiques généraux du droit communautaire. Toutefois, comme dans les ordres juridiques des États membres, ces principes n'apparaissent pas comme des prérogatives absolues, « mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société» (
51
).
77.
La Cour a décrit de la manière suivante les critères devant permettre d'apprécier s'il y a ou non atteinte illégale aux droits protégés ou s'il s'agit d'une limitation admise à l'exercice de la liberté: les droits de cet ordre « ne sont garantis régulièrement que sous réserve de limitations prévues en fonction de l'intérêt public. Dans l'ordre juridique communautaire, il apparaît de même légitime de réserver à ľégard de ces droits l'application de certaines limites justifiées par les objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à la substance de ces droits » (
52
).
78.
La Cour a dit également ailleurs:
« Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l'usage du droit de propriété et au libre exercice d'une activité professionnelle, notamment dans le cadre d'une organisation commune de marché, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis » (
53
).
79.
Si l'on applique ces critères aux faits de la présente espèce, la question à trancher devient alors de savoir si la cotisation de résorption spéciale est justifiée par des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté, en particulier si elle sert les objectifs reconnus de l'organisation commune de marché, n'est pas démesurée au regard de l'objectif poursuivi ni ne porte atteinte à la substance même des droits ainsi garantis.
80.
Le fait que la cotisation de résorption spéciale constitue une mesure de réalisation du principe de l'autofinancement dans l'organisation commune de marché pour le secteur du sucre a déjà été abordé plus haut. De même, nous avons déjà vérifié que la taxation relativement élevée de la production de sucre B n'est pas démesurée par rapport à l'objectif poursuivi dans la mesure où un moyen plus modéré d'atteindre ce but est difficilement envisageable.
81.
Si la limitation de la production n'est pas l'objectif déclaré de la cotisation de résorption spéciale, elle s'inscrit néanmoins comme une mesure de régulation du marché dans le cadre de l'organisation commune de marché. Si la cotisation de résorption spéciale devait effectivement avoir pour effet annexe une réduction de la production de sucre B, cela n'impliquerait pas encore le caractère disproportionné de la mesure. Les mesures de régulation du marché — dont fait partie la cotisation de résorption spéciale au sens large — doivent être appréciées au vu de l'ensemble de la réglementation.
82.
L'idée était intentionnellement d'abord de ne pas remédier à l'excédent de production par des limitations de production, c'est-à-dire une diminution des quotas. Pour contourner au moins de manière provisoire la nécessité d'une mesure aussi radicale, il a été décidé de créer la cotisation de résorption spéciale. Si en raison de son montant elle fait perdre toute rentabilité à la production de sucre B et entraîne donc indirectement une limitation de la production, cette conséquence ne constitue pas malgré tout une atteinte à la substance même du droit de propriété. Même une diminution des quotas de production imposés par des motifs de politique du marché devrait être admise. En effet, une entreprise ne saurait « invoquer un droit acquis au maintien d'un avantage résultant pour elle d'une organisation de marché telle qu'elle existe à un moment déterminé » (
54
).
b) Atteinte au libre exercice d'une activité économique
83.
Enfin, les arguments qui précèdent réfutent aussi l'hypothèse d'une atteinte, contraire aux droits fondamentaux, au libre exercice de l'activité économique de l'entreprise. L'activité économique de l'entreprise en tant que telle n'est pas restreinte. Au contraire, comme par le passé, les quotas de production restent inchangés, de sorte qu'il existe toujours une garantie de commercialisation du produit fini qu'est le sucre. La seule restriction que l'on peut constater réside dans les limites apportées de ce fait aux régimes privilégiés. Toutefois, ces atteintes se situent dans ce cas encore dans le cadre de la réglementation admise des modalités d'exercice d'une activité professionnelle. La réduction des avantages peut parfaitement être considérable pour les opérateurs économiques concernés; elle ne doit néanmoins pas être considérée comme une atteinte au droit fondamental au libre exercice d'une activité économique (
55
).
6. Violation des principes régissant la perception des impôts dans l'ordre juridique allemand
84.
La demanderesse a fait valoir que le régime de cotisation, et en particulier dans ce cadre le régime de répercussion, est contraire aux principes du droit administratif et du droit constitutionnel allemand, qui, en tant que principes juridiques généraux, sont également protégés dans l'ordre juridique communautaire. Les principes juridiques au regard desquels le régime des cotisations est apprécié sont aussi reconnus en droit communautaire, de sorte que la conclusion de l'examen devrait valoir aussi dans l'ordre juridique communautaire, qui n'en est pas encore autant imprégné.
85.
Il y a lieu de répondre à cela que le fait qu'une réglementation de droit communautaire soit prétendument ou effectivement contraire aux principes appliqués par les États membres en matière de perception des impôts ne peut entraîner leur invalidité que dans la mesure où des principes constitutionnels nationaux constituent aussi des principes juridiques généraux de l'ordre juridique communautaire. Dans ce cas seulement, ils peuvent être invoqués comme critères de validité. Dans la mesure où la demanderesse avance que les principes constitutionnels et administratifs applicables sont en tant que tels reconnus par le droit communautaire, comme le principe du caractère proportionné, le principe de non-discrimination ou celui de non-rétroactivité, il y a lieu de relever ici que ces principes juridiques sont déjà, en droit communautaire, des critères d'appréciation du règlement attaqué.
86.
D'autres principes constitutionnels à caractère de droits fondamentaux qui devraient être reconnus comme principes généraux dans l'ordre juridique communautaire et qui conduiraient à l'invalidité du règlement n° 1914/87 n'ont toutefois pas été avancés. En conséquence, la cotisation de résorption spéciale n'est pas invalide au motif qu'elle serait contraire à des principes fiscaux nationaux.
87.
L'examen de la question préjudicielle n'a donc mis en lumière aucun élément de nature à mettre en cause la validité du règlement n° 1914/87 du Conseil.
Dépens
88.
La procédure devant la Cour revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés par les gouvernements britannique et italien, par le Conseil et par la Commission ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.
C — Conclusions
Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons de répondre de la manière suivante à la juridiction de renvoi:
« L'examen de la question préjudicielle n'a fait apparaître aucun élément de nature à mettre en cause la validité du règlement n° 1914/87. »
(
*1
)	Langue originale: l'allemand.
(
1
)	Règlement n° 1914/87 du Conseil, du 2 juillet 1987 (JOL 183, p. 5).
(
2
)	Voir article 28, paragraphes 3 et 4, du règlement de base n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981 (JO L 177, p. 4).
(
3
)	Voir article 32a du règlement n° 1785/81, inséré dans celui-ci par le règlement n° 934/86 du Conseil, du 24 mars 1986 (JO L 87, p. 1).
(
4
)	Décision sur les ressources propres (JO L 128, p. 15).
(
5
)	C'est nous qui soulignons.
(
6
)	Arrêts du 30 septembre 1982, Amylum/Conseil, point 33 (108/81, Rec. p. 3107), et Roquette/Conseil, point 39 (110/81, Rec. p. 3159).
(
7
)	Décision du Conseil du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (JO L 94, p. 19): « Cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. »
(
8
)	Affaire 108/81, loc. cit., point 33.
(
9
)	Arrêt du 11 juillet 1989, Schräder, point 11 (265/87, Rec. p. 2237).
(
10
)	Affaire 265/87, loc. cit., point 10; voir également arrêt du 9 juillet 1985, Bozetti/Ivernizzi SA, points 19 et 20 (179/84, Rec. p. 2301).
(
11
)	Affaire 110/81, loc. cit., point 38, et affaire 108/81, loc. cit., point 32.
(
12
)	Affaires 108/81 et 110/81, loc. cit.
(
13
)	Arrêt du 21 février 1979, Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, point 4 (138/78, Rec. p. 713).
(
14
)	Affaire 138/78, loc. cit.
(
15
)	Affaire 138/78, point 7.
(
16
)	Affaire 138/78, loc. cit.
(
17
)	Règlement n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981 (JO L 177, p. 4).
(
18
)	Onzième considérant du règlement de base, souligné par l'auteur.
(
19
)	Voir le onzième considérant du règlement de base.
(
20
)	Règlement n° 1914/87.
(
21
)	Article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 1914/87 faisant référence à l'article 41 du règlement de base.
(
22
)	Quatrième considérant du règlement n° 1914/87.
(
23
)	Quatrième considérant du règlement de base.
(
24
)	Article 5 du règlement de base; voir également règlement (CEE) n° 206/68, du 20 février 1968, établissant des dispositions-cadres pour les contrats et accords interprofessionnels concernant l'achat de betteraves (JO L 84, p. 1).
(
25
)	Articles 28 et 5 du règlement de base.
(
26
)	Voir article 2, paragraphe 1, du règlement de base.
(
27
)	Voir article 1er, paragraphes 2 et 4, du règlement n° 1914/87 et règlement (CEE) n° 3061/87 de la Commission, du 13 octobre 1987 (JO L 290, p. 10).
(
28
)	Voir considérants du règlement de base n° 1785/81.
(
29
)	Onzième considérant.
(
30
)	Voir paragraphes 3 et 5 de l'article 28 du règlement n° 1785/81.
(
31
)	JO 1985, L 167, p. 2.
(
32
)	Premier considérant.
(
33
)	JO 1986, L 87, p. 1.
(
34
)	Voir article 32 a.
(
35
)	Deuxième considérant.
(
36
)	Règlement n° 1107/88 du Conseil (JO L 110, p. 20).
(
37
)	Règlement n° 1107/88 du Conseil, sixième considérant, loc. cit.
(
38
)	Voir titres I et II du règlement.
(
39
)	Règlement n° 1009/67 du Conseil, du 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 308, p. 1).
(
40
)	Dixième considérant du règlement n° 1009/67.
(
41
)	Règlement du Conseil du 19 décembre 1974 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 359, p. 1).
(
42
)	Règlement du Conseil du 24 juin 1980 portant application des régimes de quotas de production dans les secteurs du sucre et de l'isoglucose pour la période du 1er juillet 1980 au 30 juin 1981 (JO L 160, p. 12).
(
43
)	Voir arrêt du 25 octobre 1978, Royal Scholten-Honig et Tunnel Refineries/Intervention Board for Agricultural Produce, point 39 (103/77 et 145/77, Rec. p. 2037).
(
44
)	En ce qui concerne le système des quotas et des cotisations à la production pour le sucre, voir également arrêt du 22 janvier 1986, Eridania Zuccherifici Nazionali e.a./Cassa conguaglio zucchero, ministero delle Finanze e ministero del Tesoro (250/84, Rec. p. 117).
(
45
)	Voir affaire 250/84, loc. cit., point 32.
(
46
)	Voir affaire 138/78, loc. cit., point 6.
(
47
)	Arrêt du 27 septembre 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali et Società italiana per l'industria degli zuccheri/Minister für Landwirtschaft und Forsten e.a., points 17 et suiv. (230/78, Rec. p. 2749), et affaire 250/84, points 11 et suiv.
(
48
)	Arrêt du 14 mai 1974, Nold/Commission (4/73, Rec. p. 491), arrêt du 13 décembre 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (44/79, Rec. p. 3727), et arrêt du 11 juillet 1989, Schräder Kraftfutter/Hauptzollamt Gronau (265/87, Rec. p. 2237).
(
49
)	Affaire 265/87, loc. cit., point 14.
(
50
)	Affaire 44/79, loc. cit., et affaire 265/87, loc. cit.
(
51
)	Affaire 265/87, loc. cit., point 15, et affaire 4/73, loc. cit., point 14.
(
52
)	Affaire 4/73, point 14.
(
53
)	Affaire 265/87, point 15.
(
54
)	Arrêt du 21 mai 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke e.a./Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, point 18 (133/85, 134/85, 135/85 et 136/85, Rec. p. 2289); voir également affaire 230/78, loc. cit., point 21.
(
55
)	Voir également affaire 230/78, point 22.