Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS WAHL
présentées le 20 juin 2018 (1)
Affaire C‑256/17
Sandd BV
contre
Autoriteit Consument en Markt
en présence de :
Koninklijke PostNL BV
[demande de décision préjudicielle formée par le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Libre prestation des services – Services postaux – Prestataire du service universel – Principes tarifaires et transparence des comptes – Obligation pour le prestataire du service universel de tenir des comptes séparés pour chacun des services relevant de l’obligation de service universel – Orientation des tarifs postaux en fonction des coûts — Rendement raisonnable »
1.        Quel degré ou quel type de contrôle des prestataires du service postal universel le droit de l’Union exige-t-il ? Tel est l’objet essentiel des questions posées par le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas).
2.        Le gouvernement néerlandais préconise un degré de contrôle plutôt faible. Au contraire, le gouvernement polonais plaide en faveur d’un degré de contrôle élevé. Les réponses proposées par les gouvernements espagnol et italien semblent représenter des positions intermédiaires. Tous ces gouvernements fondent leurs observations sur le libellé de la directive 97/67/CE concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service (2).
3.        Considérées d’un point de vue national, toutes ces positions sont correctes.
4.        Dans les présentes conclusions, je soutiens que les exigences que le droit de l’Union impose aux États membres dépendent intrinsèquement de la forme et de la portée de l’obligation de service universel définie par chacun d’entre eux. De plus, lorsqu’il a rédigé la directive 97/67 et l’a modifiée à plusieurs reprises, le législateur de l’Union a sciemment décidé de ne pas harmoniser certains aspects de la prestation de services postaux, en raison des spécificités nationales existantes.
I.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
5.        La directive 97/67 a été adoptée en vue de l’ouverture progressive du marché des services postaux à la concurrence. Depuis lors, elle a été modifiée de façon substantielle à deux reprises, à savoir par la directive 2002/39/CE (3) et par la directive 2008/6/CE (4).
1.      La directive 97/67 (modifiée)
6.        L’article 3 de la directive 97/67 met en place le service postal universel :
« 1.      Les États membres veillent à ce que les utilisateurs jouissent du droit à un service universel qui correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs.
[…]
4.      Chaque État membre adopte les mesures nécessaires pour que le service universel comprenne au minimum les prestations suivantes :
–        la levée, le tri, le transport et la distribution des envois postaux jusqu’à 2 kilogrammes,
–        la levée, le tri, le transport et la distribution des colis postaux jusqu’à 10 kilogrammes,
–        les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée.
[…] »
7.        L’article 7, relatif au financement des services universels, est libellé comme suit :
« 1.      Les États membres n’accordent pas ou ne maintiennent pas en vigueur de droits exclusifs ou spéciaux pour la mise en place et la prestation de services postaux. Les États membres peuvent financer la prestation de services universels par un ou plusieurs des moyens prévus aux paragraphes 2, 3 et 4 ou par tout autre moyen compatible avec le traité.
2.      Les États membres peuvent garantir la prestation des services universels en les confiant en sous-traitance dans le respect de la réglementation applicable à la passation de marchés publics, y compris en recourant au dialogue compétitif ou aux procédures négociées avec ou sans publication d’un avis de marché […].
3.      Lorsqu’un État membre détermine que les obligations de service universel prévues par la présente directive font supporter un coût net […] et constituent une charge financière inéquitable pour le ou les prestataires du service universel, il peut introduire :
a)      un mécanisme de dédommagement des entreprises concernées par des fonds publics ; ou
b)      un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel entre les prestataires de services et/ou les utilisateurs.
4.      Lorsque le coût net est partagé conformément au paragraphe 3, point b), les États membres peuvent mettre en place un fonds de compensation […]. »
8.        L’article 12 de la directive 97/67 prévoit ce qui suit :
« Les États membres prennent des mesures pour que les tarifs de chacun des services faisant partie du service universel soient conformes aux principes suivants :
–        les prix sont abordables et doivent être tels que tous les utilisateurs, [quel] que soit le lieu géographique et compte tenu des conditions nationales spécifiques, aient accès aux services offerts. Les États membres peuvent maintenir ou introduire la prestation de services postaux gratuits destinés aux personnes aveugles et malvoyantes,
–        les prix sont orientés sur les coûts et fournissent des incitations à une prestation efficace du service universel. Lorsque des raisons liées à l’intérêt public l’imposent, les États membres peuvent décider qu’un tarif uniforme est appliqué sur l’ensemble de leur territoire national et/ou au courrier transfrontière pour des services prestés au tarif unitaire et pour d’autres envois postaux,
–        l’application d’un tarif uniforme n’exclut pas le droit pour le ou les prestataires du service universel de conclure des accords tarifaires individuels avec les utilisateurs,
–        les tarifs sont transparents et non discriminatoires,
–        lorsqu’ils appliquent des tarifs spéciaux, par exemple pour les services aux entreprises, aux expéditeurs d’envois en nombre ou aux intermédiaires chargés de grouper les envois de plusieurs utilisateurs, les prestataires du service universel respectent les principes de transparence et de non-discrimination en ce qui concerne tant les tarifs proprement dits que les conditions qui s’y rapportent. […] »
9.        L’article 14 dispose :
« 1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que la comptabilité des prestataires du service universel réponde aux dispositions du présent article.
2.      Le ou les prestataires du service universel tiennent dans leur comptabilité interne des comptes séparés pour établir une nette distinction entre, d’une part, les services et produits qui font partie du service universel et, d’autre part, les services et produits qui n’en font pas partie. Cette distinction est prise en compte lorsque les États membres calculent le coût net du service universel. Cette comptabilité interne se fonde sur l’application cohérente des principes de la comptabilité analytique, qui peuvent être objectivement justifiés.
3.      Sans préjudice du paragraphe 4, la comptabilité visée au paragraphe 2 répartit les coûts comme suit :
a)      les coûts qui peuvent être directement affectés à un service ou un produit particulier le sont ;
b)      les coûts communs, c’est-à-dire ceux qui ne peuvent pas être directement affectés à un service ou un produit particulier, sont répartis comme suit :
i)      chaque fois que cela est possible, les coûts communs sont répartis sur la base d’une analyse directe de l’origine des coûts eux-mêmes ;
ii)      lorsqu’une analyse directe n’est pas possible, les catégories de coûts communs sont affectées sur la base d’un rapport indirect à une autre catégorie de coûts ou à un autre groupe de catégories de coûts pour lesquels une affectation ou imputation directe est possible ; le rapport indirect est fondé sur des structures de coût comparables ;
iii)      lorsqu’il n’y a pas moyen de procéder à une imputation directe ou indirecte, la catégorie de coûts est imputée sur la base d’un facteur de répartition général calculé en établissant le rapport entre, d’une part, toutes les dépenses directement ou indirectement affectées ou imputées à chacun des services universels et, d’autre part, toutes les dépenses directement ou indirectement affectées ou imputées aux autres services ;
iv)      les coûts communs nécessaires pour assurer à la fois les services universels et non universels sont imputés de la manière qu’il convient ; les mêmes facteurs de coût sont appliqués aux services tant universels que non universels.
4.      D’autres systèmes de comptabilité analytique ne peuvent être appliqués que s’ils sont compatibles avec les dispositions du paragraphe 2 et s’ils ont été approuvés par l’autorité réglementaire nationale. La Commission est informée avant l’application de ces autres systèmes.
5.      Les autorités réglementaires nationales veillent à ce que la conformité avec l’un des systèmes de comptabilité analytique décrits aux paragraphes 3 ou 4 soit vérifiée par un organe compétent indépendant du prestataire du service universel. Les États membres veillent à ce qu’une déclaration de conformité soit publiée périodiquement.
[…]
7.      Sur demande, les informations comptables détaillées découlant de ces systèmes sont fournies à l’autorité réglementaire nationale et à la Commission de manière confidentielle.
8.      Lorsqu’un État membre n’a pas eu recours à un mécanisme de financement pour la prestation du service universel, comme le permet l’article 7, et si l’autorité réglementaire nationale est convaincue qu’aucun des prestataires du service universel désignés dans cet État membre ne reçoit d’aide publique sous une forme déguisée ou autre et que la concurrence joue pleinement sur le marché, l’autorité réglementaire nationale peut décider de ne pas appliquer les exigences du présent article.
[…] »
10.      L’article 22, paragraphe 3, prévoit notamment que :
« Les États membres veillent à ce qu’il existe au niveau national des mécanismes efficaces permettant à tout utilisateur ou à tout prestataire de services postaux affecté par une décision prise par une autorité réglementaire nationale d’introduire un recours auprès d’un organisme indépendant des parties intéressées. […] »
11.      L’annexe I de la directive 97/67 fournit des orientations pour le calcul du coût net éventuel du service universel. Elle prévoit notamment que ce calcul tient compte « de tous les […] éléments pertinents, y compris les bénéfices immatériels et les avantages commerciaux dont le prestataire de services postaux désigné pour prester le service universel a bénéficié, le droit de réaliser un bénéfice raisonnable ainsi que les mesures d’incitation à l’efficacité économique ».
2.      La directive 2008/6
12.      Le préambule de la directive 2008/6 énonce notamment que :
« (38)      Dans un environnement pleinement concurrentiel, il importe, pour assurer l’équilibre financier du service universel et limiter les distorsions du marché, de veiller à ce qu’il ne puisse être dérogé au principe selon lequel les prix reflètent les conditions et coûts normaux du marché qu’aux fins de protéger des intérêts publics. […]
[…]
(40)      Eu égard aux spécificités nationales qui entrent en jeu dans la réglementation des conditions auxquelles le prestataire historique du service universel doit opérer dans un environnement pleinement concurrentiel, il convient de laisser aux États membres la liberté de déterminer la meilleure manière de contrôler les subventions croisées.
(41)      Dans la perspective du passage à un marché pleinement concurrentiel et afin que les subventions croisées n’aient pas d’effet néfaste sur la concurrence, il convient de continuer à exiger des États membres qu’ils maintiennent l’obligation faite aux prestataires du service universel de tenir une comptabilité séparée et transparente, sous réserve des adaptations nécessaires.
Cette obligation devrait permettre aux autorités réglementaires nationales, aux autorités de la concurrence et à la Commission de disposer des informations nécessaires à l’adoption de toute décision concernant le service universel et de contrôler l’équité des conditions du marché en attendant que la concurrence devienne effective. La coopération entre les autorités réglementaires nationales, qui continueraient ainsi à élaborer des critères de référence et des lignes directrices en la matière, devrait contribuer à l’application harmonisée de ces dispositions.
La tenue d’une comptabilité séparée et transparente devrait fournir aux États membres et à leurs autorités réglementaires nationales des informations comptables suffisamment détaillées pour :
–        adopter des décisions relatives au service universel,
–        servir à déterminer si les obligations de service universel imposées font supporter un coût net aux prestataires du service universel et constituent une charge financière inéquitable pour ceux-ci,
–        garantir que les tarifs appliqués au service universel sont conformes aux principes tarifaires fixés dans la présente directive,
–        assurer la conformité avec les principes des frais terminaux fixés dans la présente directive, et
–        contrôler l’équité des conditions du marché en attendant que la concurrence devienne effective. »
B.      Le droit néerlandais
1.      La Postwet 2009
13.      L’article 22 de la Postwet 2009 (loi postale de 2009) exige du prestataire du service postal universel qu’il établisse, dans sa comptabilité, des comptes distincts pour les coûts et les recettes du service postal universel et pour les coûts et les recettes d’autres activités. De plus, ces informations comptables doivent être mises à la disposition de l’Autoriteit Consument en Markt (autorité des consommateurs et des marchés, ci-après l’« ACM »).
14.      L’article 23, paragraphe 1, de la loi postale de 2009 impose au prestataire du service postal universel de fournir chaque année à l’ACM un rapport sur l’exécution du service postal universel. Ce rapport doit contenir des informations sur la qualité des services fournis ainsi qu’une vue d’ensemble des coûts et des recettes du service postal universel.
15.      Par ailleurs, l’article 25, paragraphe 2, de la loi postale de 2009 prévoit que les tarifs postaux sont fondés sur « les coûts effectifs du service postal universel et sur un rendement raisonnable ».
16.      Selon l’article 25, paragraphe 3, de la loi postale de 2009, l’autorité réglementaire calcule chaque année la marge tarifaire dont le prestataire du service postal universel dispose.
17.      L’article 25, paragraphe 5, de la loi postale de 2009 dispose que le ministre compétent peut, pour une année donnée, prendre une décision ad hoc sous la forme d’un arrêté ministériel fixant la marge tarifaire, s’il le juge nécessaire pour satisfaire à l’obligation que les tarifs soient fondés sur les coûts.
2.      Le Postregeling 2009
18.      Le « Postregeling 2009 » (arrêté sur la poste de 2009) est un arrêté ministériel qui énonce en détail les critères applicables au système de comptabilisation des coûts des prestataires du service universel dans le secteur postal.
19.      En particulier, l’arrêté sur la poste de 2009 établit des normes pour le système de comptabilisation des coûts et détaille les différents types de coûts qui doivent être rattachés au service postal universel (articles 7 et 8). Il indique également comment la marge tarifaire correspondant à l’obligation de service universel est déterminée (articles 14 à 14d).
II.    Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
20.      La requérante au principal, Sandd BV (ci-après « Sandd »), et Koninklijke PostNL BV (ci-après « PostNL ») sont toutes deux actives dans le segment commercial du secteur postal néerlandais. PostNL est, en outre, le prestataire désigné pour assurer le service postal universel aux Pays-Bas.
21.      Le 25 août 2015, PostNL a soumis à l’ACM le système de comptabilisation des coûts associé à son obligation de service universel.
22.      Par décision du 14 septembre 2015, l’ACM, après avoir constaté que le système de comptabilisation des coûts de PostNL était conforme aux articles 7 à 7d de l’arrêté sur la poste de 2009, a fixé la marge tarifaire pour le service postal universel fourni par cette entreprise conformément aux articles 14 à 14e de l’arrêté sur la poste de 2009. Sandd a introduit une réclamation contre la décision fixant la marge tarifaire de base, la marge tarifaire complémentaire ainsi que la marge tarifaire totale.
23.      Le 14 juin 2016, l’ACM a déclaré la réclamation de Sandd non fondée. Par la suite, Sandd a formé un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi.
24.      Dans le cadre de la procédure au principal devant la juridiction de renvoi, Sandd soutient que l’ACM a admis à tort l’absence de distinction, dans le système de comptabilisation des coûts de PostNL, entre les différents services que comporte le service postal universel, une telle absence de distinction étant contraire à l’article 14, paragraphe 2, de la directive 97/67. Sandd fait aussi valoir que l’ACM, lorsqu’elle a fixé la marge tarifaire, a permis, à tort, à PostNL d’utiliser la moyenne des tarifs pour les différents services. Selon Sandd, une telle latitude n’aurait pas dû être accordée à PostNL, car l’article 12 de la directive 97/67 (ainsi que la disposition nationale pertinente) exige que les différents services postaux soient tous fondés sur les coûts. Sandd ajoute que, lorsque l’ACM a fixé la marge tarifaire, c’est à tort qu’elle a pris comme point de départ un rendement fixé par la loi à 11,11 %. Sandd estime que cette approche de l’ACM est contraire à la prémisse de la directive 97/67 selon laquelle le service postal doit être orienté sur les coûts.
25.      Nourrissant des doutes quant à l’interprétation correcte du droit de l’Union, le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1.      L’article 14, paragraphe 2, de la [directive 97/67], telle que modifiée par la [directive 2008/6], doit-il être interprété en ce sens que la loi ou la réglementation nationale de mise en œuvre doit prévoir que, dans leur comptabilité interne, les prestataires du service postal universel doivent tenir des comptes séparés pour chacun des services et produits qui relèvent de ce service afin que l’autorité réglementaire puisse faire une distinction claire entre chacun de ces services et produits, d’une part, et les services et produits qui ne relèvent pas de ce service, d’autre part, ou bien cette disposition exige-t-elle uniquement que la comptabilité fasse une distinction entre, d’une part, les services et produits qui relèvent du service postal universel et, d’autre part, les services et produits qui lui sont étrangers ?
2.      L’article 12, initio et deuxième tiret, de la [directive 97/67], telle que modifiée par la [directive 2008/6], doit-il être interprété en ce sens que tout service distinct qui fait partie du service postal universel doit être orienté sur les coûts ?
3.      L’article 12, initio et deuxième tiret, de la [directive 97/67], telle que modifiée par la [directive 2008/6], qui exige que les prix soient orientés sur les coûts et fournissent des incitations à une prestation efficace du service postal universel, fait-il obstacle à l’application, pour une durée indéterminée, d’un pourcentage fixe de rendement qui a pour effet d’augmenter les coûts du service postal universel pour le calcul de la marge tarifaire ? »
26.      Sandd, PostNL et les gouvernements néerlandais, espagnol, italien et polonais, ainsi que la Commission européenne, ont déposé des observations écrites. Sandd, PostNL, le gouvernement néerlandais et la Commission ont aussi présenté des observations orales lors de l’audience du 11 avril 2018.
III. Analyse
27.      Plus de dix ans se sont écoulés depuis que, à titre d’étape supplémentaire en vue de la libéralisation des marchés postaux dans l’Union européenne, la directive 97/67 a été modifiée pour la dernière fois. Depuis lors, à ma connaissance, la Cour n’a eu l’occasion d’interpréter cette directive que dans quelques affaires et n’a jamais été saisie de l’interprétation de l’article 12 ou de l’article 14 de celle-ci.
28.      Le présent litige trouve apparemment son origine dans la crainte de Sandd que PostNL ne subventionne certains de ses services soumis à la concurrence en utilisant les bénéfices réalisés au titre de la prestation du service postal universel aux Pays-Bas. Dans ce pays, Sandd et PostNL sont des concurrents directs sur le marché postal commercial en ce qui concerne les services non urgents et chacune de ces entreprises possède un réseau national de livraison.
29.      Comme Sandd l’a relevé dans ses observations écrites, le prix d’un timbre-poste standard émis par PostNL dans le cadre de son obligation de service universel n’a cessé de grimper au cours des dernières années, passant de 44 cents en 2010 à 78 cents en 2017. Cependant, les prix de PostNL pour un envoi postal commercial standard, non urgent, sont restés stables au cours de la même période, en dessous de 40 cents. D’après Sandd, ces évolutions différentes des prix ne peuvent s’expliquer que par des calculs sélectifs ou inexacts de PostNL, qui utiliserait le secteur du service universel à des fins de subvention, dans le but d’augmenter son avantage concurrentiel dans la recherche de clients commerciaux. Cherchant à prouver ses soupçons, Sandd soutient que PostNL doit communiquer des informations comptables plus détaillées à l’autorité réglementaire nationale. Sandd interprète l’article 14 de la directive 97/67 comme exigeant la communication de ces informations. Elle fait aussi valoir que de telles subventions pourraient être totalement évitées si les prix de chaque service ou produit proposé par PostNL étaient orientés sur les coûts, ce qui serait exigé par l’article 12 de la directive 97/67.
30.      À première vue, les arguments de Sandd peuvent paraître convaincants. D’ailleurs, comment des informations comptables plus détaillées et une orientation plus stricte en fonction des coûts pourraient-elles être contraires à l’objectif de la directive 97/67 visant à la transition contrôlée vers un marché pleinement concurrentiel ? Toutefois, j’estime que les arguments de Sandd ne résistent pas à un examen au regard des principes économiques et des objectifs qui sous‑tendent l’architecture du service postal universel établi par le droit de l’Union.
31.      Dans les développements qui suivent, je présenterai d’abord les principes et objectifs sous-tendant la directive 97/67, en définissant également les limites du marché postal intérieur de l’Union européenne. J’analyserai ensuite, tour à tour, les trois questions préjudicielles.
A.      Les principes et objectifs sous-tendant la directive 97/67
32.      En juillet 1995, la Commission a d’abord proposé des mesures instituant des règles communes pour le développement du secteur postal et l’amélioration de la qualité du service, ainsi que pour l’ouverture progressive et contrôlée des marchés postaux nationaux à la concurrence. La proposition avait pour but de garantir à long terme le service postal en tant que service universel. Chacun devait ainsi se voir assurer l’accès à des services postaux d’une certaine qualité à des prix abordables, même dans des zones rurales ou peu peuplées dans lesquelles les tarifs ne couvrent pas nécessairement le coût de la prestation du service. Pour cette raison, l’idée était de réserver certains services postaux au prestataire du service universel qui, par conséquent, ne faisait face à aucune concurrence dans ce secteur. Avec cette ouverture progressive des marchés postaux, les prestataires du service universel ont eu suffisamment de temps pour prendre les mesures de modernisation et de restructuration nécessaires, tout en assurant la prestation du service universel dans des conditions d’équilibre financier (5).
33.      Les mesures proposées par la Commission ont été adoptées sous la forme de la directive 97/67 en décembre 1997.
34.      En tant qu’étape suivante de l’ouverture progressive des marchés postaux nationaux, la directive 2002/39 a limité plus strictement les services susceptibles d’être réservés au prestataire du service universel et, par ailleurs, spécifiquement édicté l’interdiction des subventions croisées du secteur réservé au secteur non réservé.
35.      En 2006, la Commission a présenté la proposition de troisième directive postale qui a ultérieurement été adoptée sous la forme de la directive 2008/6. La nouvelle directive a supprimé tous les services réservés et ouvert le marché postal dans son ensemble (y compris les services susceptibles de relever d’une obligation de service universel) à la concurrence. Toutefois, eu égard à la nécessité de garantir l’accès de tous à des services postaux à des prix abordables, quelle que soit la rentabilité économique pour le prestataire, l’obligation de service universel a été maintenue. Comme le financement de cette obligation n’était plus possible par la voie de services réservés, la directive 2008/6 a prévu, à ce qui est désormais l’article 7 de la directive 97/67 (modifiée), d’autres moyens de financement des services universels.
36.      L’obligation de service universel, telle que la directive 97/67 la définit actuellement, implique une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente dans l’ensemble des territoires des États membres à des prix abordables. Elle concerne les envois postaux jusqu’à 2 kilogrammes, les colis postaux jusqu’à 10 kilogrammes et les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée. Les services postaux universels impliquent aussi la mise en place de points de contact et d’accès selon les besoins des utilisateurs. Les services postaux, notamment la levée et la distribution, doivent être garantis au moins cinq jours ouvrables par semaine, sauf circonstances exceptionnelles (6). De plus, les États membres peuvent inclure dans l’obligation de service universel la prestation gratuite de services postaux aux personnes aveugles et malvoyantes (7), ainsi que des exigences supplémentaires.
37.      En raison des différences tenant à la situation géographique, à l’état des infrastructures et aux conditions du marché qui existent entre les États membres, ces derniers sont, dans une certaine mesure, tenus de préciser la portée de l’obligation de service universel. La directive 97/67 prévoit simplement un ensemble minimal de services qui doivent être fournis (8). Les États membres peuvent ainsi choisir de renforcer l’obligation de service universel, par exemple en ajoutant une journée de distribution chaque semaine (9).
38.      En outre, les États membres doivent adopter un mécanisme finançant la prestation de services universels, en choisissant l’une des diverses modalités prévues à l’article 7 de la directive 97/67 (10) ou « tout autre moyen » compatible avec le traité (11), ce qui leur permet d’adapter le financement du service postal universel aux conditions du marché sur leur territoire.
39.      Lors du choix du mode de financement de l’obligation de service universel, les États membres doivent prendre en compte de nombreuses considérations. Non seulement les conditions indispensables à la prestation du service universel dépendent fortement de facteurs spécifiques au pays concerné, tels que la géographie, la densité démographique et les infrastructures, mais la directive 97/67 exige également que cette prestation soit orientée sur les coûts (12). Lorsqu’ils instituent l’obligation de service universel, les États membres doivent donc mettre en balance l’impératif de créer des incitations à l’efficacité économique et l’exigence de garantie de la prestation de ce service, notamment en dotant ce dernier des ressources nécessaires pour qu’il puisse fonctionner dans des conditions d’équilibre financier (13).
40.      Bien que la directive 2008/6 ait supprimé la possibilité d’utiliser un secteur réservé afin de subventionner les composantes non rentables du service universel, les subventions croisées demeurent l’une des principales formes de financement de l’obligation de service universel dans les États membres. Les prestataires font ainsi bénéficier les composantes non rentables de l’obligation de service universel – par exemple, les services postaux fournis dans des zones peu peuplées – de subventions croisées provenant des composantes plus rentables de cette obligation, lesquelles correspondent typiquement aux services prestés dans des zones plus densément peuplées.
41.      Étant donné que la directive 97/67 n’harmonise ni la portée exacte ni le financement de l’obligation de service universel sur un marché pleinement concurrentiel, elle appelle des choix politiques importants de la part des États membres. En ce sens, le législateur de l’Union reconnaît les différences qui persistent entre les divers marchés postaux nationaux.
42.      Afin de garantir la continuité de la fourniture du service universel, comme cela est prévu par la directive 97/67, les États membres – lorsqu’ils établissent les conditions dans lesquelles le service universel est presté et financé – doivent respecter les principes de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité (14). Contrairement à ce que laissent entendre les observations de PostNL, ces principes ne sont pas de simples lignes directrices non contraignantes : les États membres doivent les respecter dans le cadre du contrôle du prestataire du service universel. C’est d’autant plus important que, dans de nombreux États membres, ce prestataire est l’opérateur postal historique, souvent détenu par l’État.
43.      En outre, le pouvoir d’appréciation des États membres dans la mise en place du service universel sur leur territoire national est encore réduit par l’application des règles du traité, et notamment de ses règles concernant la concurrence et la libre prestation de services (15). Un prestataire du service universel qui enfreint les règles de concurrence est susceptible d’être sanctionné en vertu du droit de l’Union (16), indépendamment de la formule choisie par l’État membre concerné pour la prestation de services universels. De plus, les règles du droit de l’Union en matière d’aides d’État garantissent que les prestataires du service universel ne sont pas indûment avantagés par rapport à leurs concurrents (17).
44.      En gardant à l’esprit les considérations qui précèdent, je vais maintenant me pencher sur les questions préjudicielles.
B.      Sur la première question : les exigences comptables découlant de l’article 14 de la directive 97/67
45.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance quel doit être le degré de détail de la comptabilité interne du prestataire du service universel ou, plus précisément, si la directive 97/67 exige des États membres qu’ils imposent aux prestataires du service universel de tenir des comptes séparés pour chaque service ou produit distinct qui relève de ce service universel.
46.      Selon Sandd, la différence entre les prix des timbres-poste émis par PostNL dans le cadre de son obligation de service universel et le tarif unitaire appliqué par PostNL à ses services commerciaux ne peut s’expliquer que si celle-ci a effectué des calculs sélectifs ou inexacts des coûts. À la suite du rejet par l’autorité réglementaire néerlandaise de la réclamation de Sandd à cet égard, cette dernière semble soutenir, dans le cadre de la procédure au principal, que la comptabilité de PostNL n’est pas suffisamment détaillée pour permettre à cette autorité d’apprécier correctement la ventilation des coûts opérée par PostNL entre le service universel et les autres services, car le prestataire du service universel ne calculerait que les coûts globaux supportés au titre de l’obligation de service universel, d’une part, et les coûts globaux supportés au titre des activités commerciales, d’autre part. Sandd considère que cette pratique comptable est contraire à l’article 14 de la directive 97/67, qui exige des prestataires du service universel qu’ils « tiennent dans leur comptabilité interne des comptes séparés pour établir une nette distinction entre, d’une part, les services et produits qui font partie du service universel et, d’autre part, les services et produits qui n’en font pas partie ».
47.      De l’avis de Sandd, cette disposition signifie que les coûts de chaque service ou produit distinct doivent être indiqués séparément dans la comptabilité interne du prestataire du service universel. En revanche, PostNL fait valoir qu’il résulte des objectifs, du contexte et de la genèse de l’article 14 qu’aucune exigence de ce type ne saurait être déduite de cette disposition.
48.      Ainsi que l’a relevé la juridiction de renvoi, la disposition en question est quelque peu ambiguë à cet égard. La version anglaise de l’article 14 est la suivante : « each of the services and products which are part of the universal service ». Dans ce contexte, le mot « each » (« chacun ») pourrait être compris comme signifiant « each individual » (« chacun pris séparément »), mais aussi « every one » ou « all » (« tous »). Cette ambiguïté ne peut pas être levée à l’aide d’autres versions linguistiques de la directive 97/67. Alors que certaines versions linguistiques reprennent un équivalent du mot « each », d’autres mentionnent « tous les services et produits » ou simplement « d’une part, les services et produits qui font partie du service universel et, d’autre part, les services et produits qui n’en font pas partie », sans indiquer plus précisément si la distinction comptable doit être opérée entre chaque service ou produit distinct que comporte le service universel ou bien entre l’ensemble des services et produits du service universel et les autres produits et services proposés par le prestataire.
49.      Selon une jurisprudence constante de la Cour, la formulation utilisée dans l’une des versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union ne saurait servir de base unique à l’interprétation de cette disposition ou se voir attribuer un caractère prioritaire par rapport aux autres versions linguistiques. Les dispositions du droit de l’Union doivent en effet être interprétées et appliquées de manière uniforme, à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union. Dans ces conditions, en cas de disparité entre deux versions linguistiques d’un texte du droit de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (18).
50.      La version actuelle de l’article 14 découle de la directive 2008/6, qui a aboli les services réservés et introduit de nouveaux mécanismes de financement de l’obligation de service universel. Cet article énonce certaines exigences applicables à la comptabilité interne des prestataires du service universel.
51.      Outre l’obligation imposée aux prestataires du service universel de tenir des comptes séparant ce service de leurs activités commerciales, l’article 14 de la directive 97/67 prévoit des règles de répartition des coûts afférents au service universel (19). Chaque fois que cela est possible, les coûts doivent être directement affectés à un service ou un produit particulier (20). Si cela n’est pas possible, les coûts doivent être répartis sur la base d’une analyse directe de leur origine ou sur le fondement d’un rapport indirect ou d’un facteur de répartition général (21). Les coûts communs nécessaires pour assurer à la fois les services universels et non universels sont imputés « de la manière qu’il convient », tandis que « les mêmes facteurs de coût sont appliqués aux services tant universels que non universels » (22).
52.      Quant à l’objectif de l’article 14, paragraphe 2, de la directive 97/67, il ressort de la deuxième phrase de cette disposition que les informations comptables que celle-ci requiert doivent être « prise[s] en compte lorsque les États membres calculent le coût net du service universel ». L’annexe I de la directive 97/67 fournit des orientations supplémentaires pour le calcul de ce coût net « éventuel ». Selon cette annexe, le calcul du coût net du service universel doit tenir compte de tous les éléments pertinents, y compris « les bénéfices immatériels et les avantages commerciaux » dont le prestataire du service universel a bénéficié (23). L’annexe I précise ainsi que ce calcul n’est pas une simple opération comptable et qu’il faut au contraire procéder à un examen global du marché postal.
53.      En outre, l’article 14 de la directive 97/67 établit l’obligation de tenir des comptes séparés « afin que les subventions croisées n’aient pas d’effet néfaste sur la concurrence » (24). Les informations comptables sont destinées à aider les États membres et leurs autorités réglementaires nationales à i) adopter des décisions relatives au service universel, ii) déterminer si les obligations de service universel imposées font supporter un coût net aux prestataires du service universel et constituent une charge financière inéquitable pour ceux-ci, iii) garantir que les tarifs appliqués au service universel sont conformes aux principes tarifaires fixés dans la directive 2008/6, iv) assurer la conformité avec les principes des frais terminaux fixés dans cette directive et v) contrôler l’équité des conditions du marché en attendant que la concurrence devienne effective (25).
54.      Toutes ces mesures visent le même objectif principal : le passage à un marché postal pleinement concurrentiel. Étant donné que les marchés postaux des États membres ont été traditionnellement façonnés par des monopoles, ce passage doit avoir lieu de manière progressive et contrôlée (26).
55.      Les États membres et leurs autorités réglementaires nationales jouent un rôle central dans le contrôle du passage à un marché pleinement concurrentiel (27). La directive 97/67 se présente simplement comme un cadre de principes généraux adopté au plan de l’Union, la fixation des procédures précises incombant aux États membres, lesquels doivent pouvoir choisir le régime le mieux adapté à leur situation propre (28). Or, la situation varie d’un État membre à l’autre.
56.      Par exemple, le coût net du service universel varie considérablement d’un État membre à l’autre (29). Cela résulte des différences entre les États membres du point de vue des conditions du marché et des choix politiques. À titre d’illustration, le coût net du service universel peut être nul lorsque les bénéfices (matériels ou immatériels) découlant de la prestation obligatoire de ce service sont supérieurs aux coûts. Même si le prestataire du service universel a également l’obligation d’assurer les services postaux dans des zones à coûts élevés, être le seul prestataire de services postaux sur l’intégralité du territoire d’un État membre – et au moins cinq jours par semaine – permet de bénéficier d’un certain effet de réseau (30). Dans les pays pourvus de bonnes infrastructures et d’un territoire aisément accessible et densément peuplé (comme les Pays-Bas), ces bénéfices tirés de l’effet de réseau peuvent être supérieurs aux coûts de l’obligation de fournir également des services et des produits dans des zones moins rentables. Dans de telles circonstances, le prestataire du service universel ne supporte aucun coût net et, comme le gouvernement italien l’a souligné, toute exigence comptable trop stricte ne serait qu’une charge économique supplémentaire pour ce prestataire, sans que cela ne présente une quelconque utilité. Cela serait contraire au principe de proportionnalité, dont l’observation est explicitement requise par la directive 97/67, et à l’objectif de celle-ci visant à ce que les obligations de service universel soient remplies de manière rentable (31).
57.      Toutefois, dans les États membres où, en raison des conditions du marché, le coût net de l’obligation de service universel est relativement élevé et est, en outre, financé par des fonds publics ou partagé entre les prestataires et/ou les utilisateurs de services postaux, des comptes bien plus détaillés sont nécessaires pour permettre à l’autorité réglementaire nationale d’évaluer si ces contributions sont utilisées à la fin prévue par la directive 97/67 (32).
58.      À cet égard, la directive 97/67 est un véritable instrument d’harmonisation minimale.
59.      C’est également la raison pour laquelle les prestataires du service universel ont l’obligation de tenir une comptabilité séparée et transparente, sous réserve des adaptations nécessaires (33).
60.      L’article 14, paragraphe 4, de la directive 97/67 permet aux autorités réglementaires nationales d’approuver d’autres systèmes de comptabilité pourvu qu’ils se fondent sur l’application cohérente des principes de la comptabilité analytique, qui peuvent être objectivement justifiés. Lus à la lumière du préambule de la directive 2008/6, ces principes impliquent que des informations comptables suffisamment détaillées soient communiquées pour mettre les États membres et leurs autorités réglementaires nationales en mesure de contrôler de manière adéquate le passage à un marché pleinement concurrentiel (34). À mon sens, la présence sur le marché d’un ou de plusieurs concurrents tend à indiquer qu’il est effectivement déjà concurrentiel.
61.      De plus, lorsqu’un État membre n’a pas eu recours à un mécanisme de financement et qu’aucune aide publique sous une forme déguisée ou autre n’est fournie au prestataire du service universel, la directive 97/67 permet même à l’autorité réglementaire nationale de déroger à toutes les exigences comptables de l’article 14 (35). Dans ces conditions, un contrôle approfondi de la comptabilité du prestataire du service universel par l’autorité réglementaire nationale n’est plus requis et relève alors du droit de la concurrence.
62.      Partant, la Commission avance un argument simpliste, qui ne peut pas valoir pour le service universel dans tous les États membres, lorsqu’elle soutient que les informations comptables ne sont suffisamment détaillées que si des comptes séparés sont tenus pour chaque service ou produit distinct.
63.      Même si, selon le considérant 29 de la directive 97/67, les prestataires du service universel ont l’obligation de mettre en place un système de comptabilité « permettant une répartition des coûts entre services aussi précise que possible », il convient de rappeler que cette version de la directive autorisait encore les États membres à maintenir un secteur réservé comme mode de financement du service universel. Après les modifications de 2008, la portée exacte des obligations comptables imposées aux prestataires du service universel ne peut être déterminée que par les États membres et leurs autorités réglementaires nationales. Étant donné que les États membres choisissent désormais le mode de financement du service universel sur la base des exigences minimales énoncées dans la directive 97/67, ils doivent aussi choisir le degré de précision requis pour ce qui est du système de comptabilité, afin qu’une charge économique excessive ne pèse pas sur le prestataire du service universel.
64.      Par conséquent, je partage l’avis de PostNL, qui est aussi celui des gouvernements néerlandais, italien et espagnol, selon lequel les États membres doivent disposer d’une marge de manœuvre importante lorsqu’ils déterminent le niveau de précision exigé d’un prestataire du service universel dans sa comptabilité interne (36).
65.      Il convient de noter que, eu égard à cette marge de manœuvre importante des États membres, certains garde-fous sont intégrés à la directive 97/67 : par exemple, celle-ci impose la vérification des comptes du prestataire du service universel par un cabinet d’audit indépendant (37).
66.       Dès lors, j’en conclus que l’article 14 de la directive 97/67, lu à la lumière de son économie générale et de sa finalité, ne contient aucune obligation générale de tenir des comptes séparés pour chaque service ou produit distinct qui relève du service postal universel. Au contraire, le niveau de détail des informations comptables requises d’un prestataire du service universel est intrinsèquement lié aux circonstances spécifiques dans lesquelles ce service est fourni dans chaque État membre, par exemple à la manière dont ce service a été conçu, aux conditions prévalant sur le marché et à l’intensité de la concurrence sur le marché postal national.
67.      En conséquence, il y a lieu de répondre à la première question préjudicielle que l’article 14 de la directive 97/67 n’impose pas aux États membres l’obligation de prévoir dans la réglementation nationale que, dans leur comptabilité interne, les prestataires du service universel doivent tenir des comptes séparés pour chacun des services et produits qui relèvent de ce service.
C.      Sur la deuxième question : le principe d’orientation en fonction des coûts qui est consacré dans la directive 97/67
68.      La deuxième question porte sur le point de savoir s’il résulte des premier et deuxième tirets de l’article 12 de la directive 97/67 que le tarif de chaque service distinct faisant partie du service universel – et non le tarif de la prestation du service universel pris dans son ensemble – doit être orienté sur les coûts.
69.      En d’autres termes, par sa deuxième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’article 12 de la directive 97/67 doit être interprété en ce sens qu’il interdit les subventions croisées entre les différents services et produits fournis dans le cadre de l’obligation de service universel.
70.      Invoquant le libellé de l’article 12 de la directive 97/67, Sandd, le gouvernement polonais et la Commission soutiennent que le tarif de chaque service distinct fourni au titre de l’obligation de service universel doit être orienté sur les coûts. En revanche, PostNL et les gouvernements néerlandais, italien et espagnol font valoir que, eu égard à son contexte juridique et économique, l’article 12 de ladite directive ne saurait être interprété de cette façon.
71.      Sans définir ce qu’est un « service ou produit » au sens de la directive 97/67, l’article 12 exige que « les tarifs de chacun des services faisant partie du service universel » soient conformes à certains principes. Ces tarifs doivent être abordables et orientés sur les coûts, fournir des incitations à une prestation efficace du service universel et être transparents et non discriminatoires (38). De plus, l’article 12 autorise les États membres, premièrement, à maintenir ou à introduire la prestation de services postaux gratuits destinés aux personnes aveugles et malvoyantes (39) et, deuxièmement, à décider qu’un tarif uniforme est appliqué sur l’ensemble de leur territoire national et/ou au courrier transfrontière (40). Troisièmement, cet article sauvegarde le droit pour les prestataires du service universel de conclure des accords tarifaires individuels avec les utilisateurs (41).
72.      Il ressort clairement du libellé et de la structure de l’article 12 de la directive 97/67 que les principes qui y sont énoncés doivent être appliqués cumulativement. Comme PostNL, le gouvernement néerlandais et le gouvernement espagnol l’ont souligné, il existe une certaine tension entre le principe de l’orientation des prix en fonction des coûts et celui de leur caractère abordable. Dans les zones à coûts élevés, si les tarifs étaient strictement calculés sur la base des coûts, les services postaux ne seraient pas considérés comme abordables. De fait, c’est précisément ce problème épineux qui est à l’origine du maintien de l’obligation de service universel malgré la libéralisation progressive des marchés postaux, cette obligation ayant pour prémisse que, aux conditions du marché, les services ou produits en question ne seraient pas proposés sur l’intégralité du territoire d’un État membre. En effet, la prestation de certains services relevant du service universel ne peut être effectuée qu’à perte ou à un coût net s’écartant des conditions normales d’exploitation commerciale. C’est pourquoi la directive 97/67 prévoit des mécanismes de financement du coût net du service universel lorsque les tarifs ne peuvent pas, à eux seuls, couvrir les coûts (42). Le coût net du service universel est calculé en appliquant les principes de la comptabilité, compte tenu, également, des bénéfices immatériels et des avantages commerciaux (43).
73.      Il convient par ailleurs de garder à l’esprit que l’article 12 de ladite directive énonce non seulement le principe de l’orientation des prix en fonction des coûts, mais aussi celui selon lequel les prix doivent fournir des incitations à une prestation efficace du service universel (44). Le mot « incitations » implique que les prestataires du service universel ne doivent pas uniquement couvrir leurs coûts.
74.      Il s’ensuit que le principe de l’orientation en fonction des coûts ne saurait être interprété de manière stricte ni se résumer au résultat d’une opération comptable.
75.      Dès lors, quels sont la signification et l’objectif du principe de l’orientation en fonction des coûts énoncé à l’article 12 de la directive 97/67 ?
76.      Bien que l’article 12 s’appuie sur la disposition applicable antérieurement, il a été inséré dans la directive 97/67 lorsque celle-ci a été modifiée en 2008, à un moment où le marché était plus mature. Depuis lors, les services postaux sont proposés dans un environnement pleinement concurrentiel.
77.      D’une part, l’article 12 vise à « assurer une saine gestion du service universel » (45). Une telle gestion implique que les charges liées à l’obligation de service universel soient basées sur les coûts d’un fonctionnement efficace, et non sur des coûts qui pourraient être gonflés du fait de méthodes de travail inefficaces et/ou en raison du montant excessif des salaires ou d’autres coûts (46) ; elle implique aussi que les prestataires du service universel peuvent remplir leur mission dans des conditions économiques et financières ne faisant pas peser sur eux une charge financière inéquitable (47).
78.      D’autre part, dans un environnement pleinement concurrentiel, les prix des services postaux universels doivent, autant que possible, « reflét[er] les conditions et coûts normaux du marché », afin de prévenir des distorsions de ce dernier et, parallèlement, d’assurer l’équilibre financier du service universel. La directive 97/67 poursuit ces objectifs en continuant à autoriser les États membres à imposer aux prestataires des tarifs uniformes ou des plafonds tarifaires pour certains services postaux (48). Les tarifs uniformes garantissent que les prix seront abordables également dans les zones à coûts élevés, tout en constituant une incitation à l’efficacité économique.
79.      Toutefois, comme le gouvernement espagnol l’a souligné, l’imposition d’un tarif uniforme implique nécessairement que celui-ci soit fixé par référence aux coûts moyens du service universel. Sinon, il serait matériellement impossible qu’un tel tarif uniforme puisse refléter la disparité des coûts et des services compris dans le service universel (49).
80.      En outre, des tarifs uniformes sont aussi imposés, sous la forme de « frais terminaux », dans le cadre de la distribution du courrier international et des colis internationaux, comme le gouvernement néerlandais l’a relevé à l’audience. Cependant, à la différence des frais terminaux appliqués au courrier transfrontière dans l’Union (50), les frais terminaux relatifs à la distribution de colis provenant de pays tiers sont fixés non pas sur la base des coûts générés, mais par un accord international, à un tarif unitaire qui, dans de nombreux États membres, est inférieur au coût de la distribution nationale d’un colis (51). Étant donné que le commerce électronique jouit d’un succès de plus en plus grand, le nombre de ces colis internationaux augmente constamment. Si chaque service distinct qui relève du service universel devait être orienté sur les coûts, les tarifs applicables aux colis nationaux ne seraient probablement plus abordables, car les coûts supplémentaires engendrés par les colis internationaux provenant de pays tiers pourraient uniquement être compensés par ces tarifs.
81.      La notion de subventions – qu’elles prennent la forme de subventions croisées entre les différents services postaux fournis par le prestataire du service universel, ou celle d’un mécanisme de compensation – est donc inhérente à la structure de l’obligation de service universel établie par la directive 97/67. Cet aspect est aussi reconnu à l’article 7 de cette directive, qui prévoit plusieurs modes de financement de la prestation de services universels. La possibilité d’un secteur réservé ayant été supprimée, ce financement pourrait même comporter des subventions croisées du secteur non universel vers le secteur universel, à condition que celles-ci n’aient pas un effet néfaste sur la concurrence (52). La directive 2008/6 indique d’ailleurs expressément que la marge bénéficiaire retirée d’activités ne relevant pas du service universel peut être utilisée pour financer le service universel, pour autant que cette utilisation soit compatible avec le traité (53). Le recours à des subventions croisées permet au service universel d’être indépendant d’un financement externe, ce qui, en définitive, assure non seulement la compétitivité du prestataire du service universel, mais aussi la viabilité à long terme de ce service en tant que tel (54).
82.      Partant, l’interprétation défendue par Sandd et la Commission est non seulement contraire à l’économie générale de l’article 12, mais aussi à la raison d’être du service universel. Tant qu’il est nécessaire d’imposer une obligation de service universel, les services postaux ne peuvent pas être fournis à des prix strictement orientés sur les coûts pour chaque service distinct.
83.      PostNL et le gouvernement polonais ont tous deux observé (bien qu’ils l’aient fait à des fins différentes) que, en tout état de cause, orienter chaque service distinct sur les coûts n’est possible que si les coûts de la prestation de chacun des services concernés peuvent être déterminés. Selon la situation nationale, il peut être impossible de rattacher à un service spécifique tous les coûts découlant de l’exécution d’une obligation de service universel. L’article 14, paragraphe 3, sous b), de la directive 97/67 reconnaît même explicitement qu’il n’est pas toujours possible d’affecter directement des coûts communs à un service ou un produit particulier. Qui plus est, la directive 97/67 ne contient pas d’orientations suffisamment détaillées indiquant comment imputer les coûts communs de manière uniforme dans l’ensemble des États membres.
84.      Cette absence d’orientations détaillées était manifeste dans l’affaire Post Danmark (55), dans laquelle la Cour avait été appelée à trancher la question de savoir si le fait, pour un prestataire du service universel, de pratiquer une baisse de prix sélective à des niveaux inférieurs à ses coûts totaux moyens, mais supérieurs à ses coûts incrémentaux moyens, constituait un abus de position dominante. Dans sa réponse à la question qui lui avait été posée, la Cour a expressément laissé aux autorités des États membres le soin d’une évaluation détaillée et correcte des coûts communs (56).
85.      Par conséquent, il incombe aux États membres et à leurs autorités réglementaires, qui disposent d’une marge de manœuvre importante dans la mise en œuvre de la directive 97/67 (57) et ont aussi « la liberté de déterminer la meilleure manière de contrôler les subventions croisées » (58), de préciser les détails nécessaires à la mise en œuvre de l’article 12 de cette directive. Cela dépendra des spécificités nationales dans chacun des États membres. Alors que, dans certains d’entre eux, il peut être possible d’assurer la plupart des services postaux à des tarifs orientés sur les coûts, service par service, des subventions croisées plus importantes peuvent être nécessaires dans d’autres États membres en raison d’une proportion élevée de zones à coûts élevés, que cela s’explique par la géographie, la portée étendue de l’obligation de service universel ou d’autres motifs.
86.      Sandd estime que la liberté d’appliquer le principe d’orientation en fonction des coûts seulement au service universel pris dans son ensemble court-circuite la concurrence et aboutit à ce que les concurrents du prestataire du service universel soient confrontés à des tarifs artificiellement bas avec lesquels ils ne peuvent pas rivaliser. Toutefois, cet argument ne tient pas compte du fait que, malgré la marge de manœuvre laissée aux États membres dans l’établissement et le contrôle du service universel, le comportement des prestataires, qu’il relève ou non de l’obligation de service universel, reste soumis aux règles du droit de l’Union en matière de concurrence, nonobstant la réglementation applicable à certains de ces services (59). En cas de pratiques tarifaires abusives de la part du prestataire du service universel, le droit de la concurrence met des voies de recours à la disposition des concurrents.
87.      Cependant, le simple fait que PostNL propose ses services aux utilisateurs commerciaux à un prix relativement bas, alors que les prix de ses timbres-poste ont constamment augmenté au cours des dernières années, ne signifie pas nécessairement que PostNL a enfreint les règles de concurrence. Aux termes de la version la plus récente de la directive 97/67, les prestataires du service universel peuvent bénéficier « de conditions tarifaires plus souples, conformément au principe d’orientation des tarifs sur les coûts » (60). Les prestataires du service universel ont ainsi une marge de négociation à l’égard de certains groupes de clients (61). À condition que le client réside dans une zone à coûts faibles ou qu’il réduise d’une autre manière le coût associé au traitement de son courrier (par exemple, en le triant à l’avance), PostNL peut proposer ses services à des prix plus bas tout en respectant les principes consacrés à l’article 12 de la directive 97/67. En revanche, lorsqu’elle détermine le prix de timbres-poste auxquels un tarif uniforme (assorti, dans certains États, d’un plafond tarifaire) s’applique, PostNL doit tenir compte du fait qu’il faudra peut-être distribuer dans des îles éloignées les lettres sur lesquels ces timbres sont apposés.
88.      Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question que l’article 12 de la directive 97/67 ne doit pas être interprété en ce sens qu’il fait peser sur les prestataires du service universel une obligation de s’assurer que tout service distinct qui fait partie du service postal universel doit être orienté sur les coûts. Les États membres ou leurs autorités réglementaires nationales peuvent toutefois imposer une telle exigence aux prestataires du service universel.
D.      Sur la troisième question : les conditions énoncées par la directive 97/67 concernant le pourcentage de rendement dont le prestataire du service universel bénéficie
89.      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si l’article 12 de la directive 97/67, qui exige que les prix soient orientés sur les coûts et fournissent des incitations à une prestation efficace du service postal universel, fait obstacle à l’application, pour une durée indéterminée, d’un pourcentage fixe de rendement qui a pour effet d’augmenter les coûts du service postal universel pour le calcul de la marge tarifaire.
90.      En réalité, cette question soulève deux problèmes distincts. Premièrement, le problème se pose de savoir si le principe d’orientation des prix en fonction des coûts qui est énoncé dans la directive 97/67 s’oppose à ce que les prestataires du service universel puissent prétendre à une certaine rentabilité de leurs investissements lorsqu’ils calculent les coûts afférents à la prestation du service universel. Deuxièmement, la troisième question soulève le point de savoir si la directive 97/67 autorise les États membres à fixer un pourcentage de rendement pour une durée indéterminée.
91.      Il ressort clairement de l’annexe I à la directive 97/67 que le calcul du coût net du service universel inclut le « droit » du prestataire de ce service « de réaliser un bénéfice raisonnable » (62). De plus, comme le gouvernement espagnol l’a indiqué, le fait que le deuxième tiret de l’article 12 dispose que les prix doivent « fourn[ir] des incitations à une prestation efficace du service universel » (soulignement ajouté par mes soins) implique que les prestataires de ce service peuvent prétendre à plus qu’à la simple couverture de leurs coûts (63).
92.      Toutefois, la directive 97/67 reste muette quant à ce qui constitue un « bénéfice raisonnable ». La notion de bénéfice n’est mentionnée qu’indirectement dans une disposition de la directive selon laquelle la désignation du prestataire du service universel doit être d’une durée « suffisante pour permettre la rentabilité des investissements ». Cette désignation doit cependant être périodiquement réexaminée par les États membres (64).
93.      Invoquant la jurisprudence de la Cour relative aux services d’intérêt économique général dans d’autres domaines réglementés (65), Sandd affirme que la notion de « rendement raisonnable » doit reposer sur le rendement du capital investi. Étant donné que les tarifs de la prestation du service universel doivent être orientés sur les coûts et non sur le bénéfice, un taux de rendement des investissements effectués par un prestataire du service universel semble être un point de départ acceptable pour définir un bénéfice raisonnable. Toutefois, les constats relatifs à une composante des services universels ne sont pas facilement transposables à d’autres composantes, car la forme et la portée des obligations de service universel varient selon la situation du marché concerné.
94.      Dans la jurisprudence précitée, la Cour a fondé son raisonnement sur les indications de la Commission quant à la manière d’évaluer un bénéfice raisonnable dans le cadre de la prestation de services d’intérêt économique général (66). La communication pertinente de la Commission définit le « bénéfice raisonnable » essentiellement comme « le taux de rendement du capital […], en tenant compte du niveau de risque. » De plus, elle précise que le « niveau de risque dépend du secteur concerné, du type de service et des caractéristiques du mécanisme de compensation » (67). Parallèlement, la Commission reconnaît qu’il est possible de se fonder sur d’autres indicateurs de bénéfice (68).
95.      Compte tenu des différences qui existent entre les États membres pour ce qui est de la portée et du financement du service postal universel, il doit aussi exister des différences importantes du point de vue du niveau de risque pesant sur le prestataire du service universel. Il peut être bien plus difficile dans certains États membres que dans d’autres de trouver un prestataire de services postaux disposé à assumer l’obligation de service universel. Le pourcentage de rendement dont bénéficient les prestataires du service universel devra être plus élevé dans les premiers États que dans les autres afin que le service universel soit assuré (ce qui constitue l’un des objectifs principaux de la directive 97/67). Par conséquent, la notion de bénéfice raisonnable n’est pas la même pour tous les États membres et, en outre, elle requiert un examen approfondi des conditions prévalant sur le marché postal national.
96.      En conséquence, comme le gouvernement espagnol le soutient, l’absence de règles détaillées dans la directive 97/67 en ce qui concerne le calcul d’un bénéfice raisonnable doit être interprétée comme un choix délibéré du législateur de l’Union de ne pas harmoniser cet aspect au niveau de l’Union. Il appartient donc aux États membres de déterminer ce qu’est un bénéfice raisonnable, eu égard aux principes énumérés à l’article 12 de la directive 97/67 et en gardant à l’esprit que le bénéfice déterminé ainsi ne doit pas constituer une distorsion de la concurrence (69).
97.      J’en viens à présent à la question de savoir si le pourcentage de rendement dont bénéficie un prestataire du service universel peut être fixé pour une durée indéterminée.
98.      La directive 97/67 donne relativement peu d’indications à cet égard. Cependant, étant donné que la désignation d’un prestataire du service universel doit être réexaminée périodiquement, conformément à l’article 4 de cette directive (70), il me semble clair que le pourcentage de rendement fixé par les États membres ou leurs autorités réglementaires nationales doit, à tout le moins, être lui aussi réexaminé périodiquement. De plus, dans la mesure où la détermination d’un pourcentage de rendement raisonnable dépend fortement des conditions prévalant sur le marché postal national, il va de soi que ce pourcentage doit être adapté dès que les conditions du marché changent. Tant que le pourcentage de rendement est régulièrement réexaminé et peut être adapté en fonction des évolutions du marché, je ne vois pas pourquoi le pourcentage dont bénéficie le prestataire du service universel ne pourrait pas être fixé pour une période indéterminée.
99.      Sur ce point, PostNL et le gouvernement néerlandais ont précisé, dans leurs observations écrites et à l’audience, que le pourcentage de rendement dont bénéficie le prestataire du service universel aux Pays‑Bas est réexaminé par l’ACM chaque année et que, à la même fréquence, le ministre compétent a la possibilité d’adapter les marges tarifaires. PostNL et le gouvernement néerlandais font valoir qu’il n’a pas été nécessaire d’adapter le pourcentage de rendement depuis 2011, en partie du fait des pertes subies par PostNL pendant plusieurs années.
100. Par ailleurs, si l’appréciation de l’autorité réglementaire nationale semble incorrecte, les utilisateurs et les prestataires de services postaux affectés par la décision concernée doivent avoir la possibilité d’introduire un recours contre cette décision auprès d’un organisme indépendant (71), possibilité dont Sandd a fait usage en engageant la procédure au principal. Les utilisateurs et les prestataires de services postaux sont ainsi protégés contre les décisions incorrectes ou arbitraires des autorités réglementaires nationales, et ce même si la directive 97/67 confère à ces dernières un pouvoir d’appréciation important.
101. Par conséquent, il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 12 de la directive 97/67 ne fait pas obstacle à l’application, pour une durée indéterminée, d’un pourcentage fixe de rendement qui a pour effet d’augmenter les coûts du service postal universel pour le calcul de la marge tarifaire, à condition que ce pourcentage soit réexaminé périodiquement et puisse être modifié aisément. Toutefois, lorsqu’elles calculent le bénéfice raisonnable, les autorités réglementaires nationales doivent tenir dûment compte des conditions prévalant sur le marché postal national, respecter les principes consacrés à l’article 12 de ladite directive et s’assurer que la marge tarifaire autorisée ne se traduit pas par une distorsion de la concurrence sur le marché postal.
IV.    Conclusion
102. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles du rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas) :
1.      L’article 14, paragraphe 2, de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service, telle que modifiée par la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 février 2008, modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté, n’impose pas aux États membres une obligation générale de prévoir dans la réglementation nationale que, dans leur comptabilité interne, les prestataires du service universel doivent tenir des comptes séparés pour chacun des services et produits qui relèvent de ce service.
Le niveau de détail des informations comptables requises d’un prestataire du service universel dépend des circonstances spécifiques dans lesquelles ce service est fourni dans chaque État membre, par exemple de la manière dont le service universel a été conçu, des conditions prévalant sur le marché et de l’intensité de la concurrence sur le marché postal national.
2.      L’article 12 de la directive 97/67 ne doit pas être interprété en ce sens qu’il fait peser sur les prestataires du service universel une obligation de s’assurer que tout service distinct qui fait partie du service postal universel doit être orienté sur les coûts. Les États membres ou leurs autorités réglementaires nationales peuvent toutefois imposer une telle exigence aux prestataires du service universel.
3.      L’article 12, initio et deuxième tiret, de la directive 97/67, qui exige que les prix soient orientés sur les coûts et fournissent des incitations à une prestation efficace du service universel, ne fait pas obstacle à l’application, pour une durée indéterminée, d’un pourcentage fixe de rendement qui a pour effet d’augmenter les coûts du service postal universel pour le calcul de la marge tarifaire, à condition que ce pourcentage soit réexaminé périodiquement et puisse être modifié aisément.
Toutefois, lorsqu’elles calculent le bénéfice raisonnable, les autorités réglementaires nationales doivent tenir dûment compte des conditions prévalant sur le marché postal national, respecter les principes consacrés à l’article 12 de ladite directive et s’assurer que la marge tarifaire autorisée ne se traduit pas par une distorsion de la concurrence sur le marché postal.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Directive du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 (JO 1998, L 15, p. 14).
3      Directive du Parlement européen et du Conseil, du 10 juin 2002, modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l’ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté (JO 2002, L 176, p. 21).
4      Directive du Parlement européen et du Conseil, du 20 février 2008, modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté (JO 2008, L 52, p. 3).
5      Voir considérant 16 de la directive 97/67 et considérant 12 de la directive 2008/6.
6      Voir article 3 de la directive 97/67.
7      Voir article 12, premier tiret, de la directive 97/67.
8      Voir article 3 de la directive 97/67.
9      Voir Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, rapport final pour la direction générale XIII de la Commission européenne, National Economic Research Associates (NERA), Londres, novembre 1998 (ci-après le « rapport NERA »), p. 3.
10      Voir article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 97/67. Pour un exposé détaillé, voir rapport NERA, p. 77 et suivantes.
11      Voir article 7, paragraphe 1, de la directive 97/67. Par exemple, cela peut signifier exiger de tous les prestataires qu’ils remplissent une partie de l’obligation de service universel. Pour un exposé détaillé, voir Geradin, D. et Humpe, C., « The Liberalisation of Postal Services in the European Union : An Analysis of Directive 97/67 », in Geradin, D. (sous la dir. de), The Liberalisation of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, La Haye – Londres – New York, 2002, p. 99 à 119.
12      Voir article 12, deuxième tiret, de la directive 97/67.
13      Voir considérant 38 de la directive 2008/6. Voir aussi arrêt du 15 novembre 2007, International Mail Spain (C‑162/06, EU:C:2007:681, points 31 et 45).
14      Voir article 4, paragraphe 2, et article 7, paragraphe 5, de la directive 97/67.
15      Voir considérant 41 de la directive 97/67, ainsi que l’article 11 bis, l’article 14, paragraphe 8, et l’article 22, paragraphes 1 et 2, de cette directive.
16      Voir considérants 16 et 41 de la directive 97/67. Voir aussi arrêt du 27 mars 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
17      En particulier, dans sa pratique décisionnelle, la Commission cherche à s’assurer que la compensation consentie aux prestataires du service universel à partir de fonds publics ne dépasse pas le coût net effectivement supporté. Voir, par exemple, décisions de la Commission des 24 novembre 2016 et 1er août 2014, Hellenic Post (ELTA) (SA.35608) et décision du 4 décembre 2015, Poste italiane (SA.43243).
18      Voir, par exemple, arrêt du 20 décembre 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, point 59 et jurisprudence citée).
19      Voir article 14, paragraphe 3, de la directive 97/67.
20      Voir article 14, paragraphe 3, sous a), de la directive 97/67.
21      Voir article 14, paragraphe 3, sous b), i) à iii), de la directive 97/67.
22      Voir article 14, paragraphe 3, sous b), iv), de la directive 97/67.
23      Voir annexe I, partie B, troisième alinéa, de la directive 97/67.
24      Voir considérant 41, premier alinéa, de la directive 2008/6.
25      Voir considérant 41, troisième alinéa, de la directive 2008/6.
26      Voir considérant 41, deuxième alinéa, de la directive 2008/6.
27      Voir considérant 47 de la directive 2008/6.
28      Voir considérant 10 de la directive 97/67, ainsi que l’arrêt du 13 octobre 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654, point 36 et jurisprudence citée).
29      Voir rapport NERA, p. 63 à 67.
30      Voir rapport NERA, p. 96 et 97.
31      Voir article 4, paragraphe 2, de la directive 97/67, ainsi que le considérant 51 de la directive 2008/6 selon lequel les « demandes d’information devraient être proportionnées et ne pas faire peser une charge excessive sur les entreprises ».
32      Voir considérant 28 de la directive 2008/6.
33      Voir considérant 41 de la directive 2008/6.
34      Voir considérant 41, deuxième et troisième alinéas, de la directive 2008/6.
35      Voir article 14, paragraphe 8, de la directive 97/67.
36      Voir article 22 bis, paragraphe 2, de la directive 97/67.
37      Voir article 15 de la directive 97/67.
38      Voir article 12, premier, deuxième et quatrième tirets, de la directive 97/67.
39      Voir article 12, premier tiret, de la directive 97/67.
40      Voir article 12, deuxième tiret, et considérant 38 de la directive 97/67.
41      Voir article 12, deuxième et troisième tirets, de la directive 97/67.
42      Voir article 7 de la directive 97/67, lu en combinaison avec le considérant 26 de la directive 2008/6.
43      Voir annexe I, partie B, troisième alinéa, de la directive 97/67.
44      Voir article 12, deuxième tiret, de la directive 97/67.
45      Voir considérant 26 de la directive 97/67.
46      Voir article 12, deuxième tiret, de la directive 97/67, ainsi que le rapport NERA, p. vii.
47      Voir, article 7, paragraphe 3, de la directive 97/67 et article 14 TFUE, qui dispose que : « Sans préjudice de l’article 4 du traité sur l’Union européenne et des articles 93, 106 et 107 du présent traité, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services » (soulignement ajouté par mes soins).
48      Voir point 71 ci-dessus.
49      Voir observations écrites du gouvernement espagnol, point 18.
50      Voir article 13 de la directive 97/67.
51      Voir document de travail des services de la Commission accompagnant le « rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l’application de la directive postale (directive 97/67/CE modifiée par la directive 2002/39/CE et la directive 2008/6/CE) » [SWD(2015) 207 final], p. 34 et 35, ainsi que Geradin, D. et Humpe, C., op. cit., p. 107 à 111.
52      Voir considérant 41 de la directive 2008/6. Voir, en revanche, considérant 28, anciennement applicable, de la directive 97/67.
53      Voir considérant 26 de la directive 2008/6.
54      Voir considérant 12 de la directive 2008/6.
55      Arrêt du 27 mars 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
56      Voir arrêt du 27 mars 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172, points 38 et 39).
57      Voir points 55 à 58 ci-dessus.
58      Voir considérant 40 de la directive 2008/6.
59      Voir considérants 16 et 41 de la directive 97/67, ainsi que le point 43 ci-dessus.
60      Voir considérant 39 de la directive 2008/6.
61      Voir article 12, troisième tiret, de la directive 97/67.
62      Voir annexe I, partie B, troisième alinéa, de la directive 97/67, ainsi que le considérant 29 de la directive 2008/6.
63      Voir point 73 ci-dessus.
64      Voir article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 97/67.
65      Arrêts du 6 octobre 2015, T‑Mobile Czech Republic et Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657), et du 29 mars 2012, Telefónica et Telefónica de España/Commission (T‑336/07, EU:T:2012:172).
66      Voir arrêt du 6 octobre 2015, T-Mobile Czech Republic et Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, point 42), qui se réfère à la communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général (JO 2012, C 8, p. 4) (ci-après la « communication de la Commission ») et à la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (JO 2012, L 7, p. 3).
67      Voir communication de la Commission, point 61.
68      Voir Communication de la Commission — Encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public (2011) (JO 2012, C 8, p. 15), point 34.
69      Voir point 43 ci-dessus.
70      Voir point 92 ci-dessus.
71      Voir article 22, paragraphe 3, de la directive 97/67.