DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
21 janvier 2026 (*)
« Recours en annulation – Fiscalité – Règles en matière de TVA adaptées à l’ère numérique – Obligations en matière de TVA pour le secteur de la location de logements de courte durée – Notion de “prestataire présumé” – Association protégeant les intérêts des propriétaires de biens immobiliers mis en location pour de courtes durées – Acte législatif – Acte de portée générale – Défaut d’affectation directe – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑393/25,
Associazione proprietari alloggi dati in locazione turistica (Pro.Loca.Tur.), établie à Milan (Italie), représentée par Mes A. de Moncuit de Boiscuillé et C. Worms, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. O. Segnana et Mme S. Santoro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. S. L. Kalėda, président, M. Jaeger (rapporteur) et H. Kanninen, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Associazione proprietari alloggi dati in locazione turistica (Pro.Loca.Tur.), demande,
premièrement, l’annulation
partielle de l’article 3, paragraphe 1, de la directive (UE) 2025/516 du Conseil, du 11 mars 2025, modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les règles en matière de TVA adaptées à l’ère numérique (JO L, 2025/516, ci-après la « directive attaquée »),
deuxièmement, l’annulation de l’article 3, paragraphe 3, sous a), de cette directive et, troisièmement, l’annulation partielle de l’article 1er, paragraphe 8, du règlement d’exécution (UE) 2025/518 du Conseil, du 11 mars 2025, modifiant le règlement d’exécution (UE) nº 282/2011
en ce qui concerne les exigences en matière d’information applicables à certains régimes de TVA (JO L, 2025/518, ci-après le « règlement d’exécution attaqué »).
Antécédents du litige
2        La requérante est une association regroupant des propriétaires particuliers qui mettent leurs biens immobiliers en location pour des périodes de courte durée.
3        Il ressort des statuts de la requérante, annexés à la requête, qu’elle a été créée afin de défendre les droits de propriété privée de ses membres, notamment en exerçant la représentation juridique de leurs intérêts collectifs devant les institutions, en particulier par la participation aux procédures visant à l’adoption des mesures législatives ou administratives qui portent atteinte ou limitent le droit à la propriété privée dans le domaine de la location de logements de courte durée.
4        La directive attaquée, qui modifie la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO 2006, L 347, p. 1, ci-après la « directive TVA »),
fait partie d’un ensemble d’actes législatifs adoptés par le Conseil de l’Union européenne le 11 mars 2025 et visant à adapter les règles de l’Union européenne en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à l’ère numérique. Ce paquet législatif comprend également le règlement d’exécution attaqué et un règlement comportant de nouvelles règles
relatives aux modalités de coopération administrative en matière de TVA.
5        La directive attaquée vise, en substance, à exiger des plateformes en ligne qu’elles paient la TVA sur les services de location de logements de courte durée et les services de transport de passagers par route dans la plupart des cas où les prestataires de services particuliers ne facturent pas la TVA. Par ailleurs, afin d’adapter les obligations déclaratives en matière de TVA, elle introduit des modifications visant à réduire la nécessité d’effectuer plusieurs enregistrements relatifs à la TVA au sein de l’Union.
6        Aux considérants 26 et 27 de la directive attaquée, il est indiqué que l’économie des plateformes a entraîné une distorsion de concurrence injustifiée entre les prestations effectuées par l’intermédiaire de plateformes en ligne, qui échappent à l’imposition de la TVA, et les prestations effectuées dans l’économie traditionnelle, qui sont soumises à la TVA. Il y est en outre précisé que cette distorsion a été la plus marquée dans les deux principaux secteurs de l’économie des plateformes du commerce électronique, à savoir le secteur de la location de logements de courte durée et le secteur du transport de passagers par route. Afin de remédier à cette distorsion de concurrence, il y est proposé de changer le rôle des plateformes dans la perception de la TVA, qui deviendrait celui de « prestataire présumé », celui-ci constituant une fiction juridique selon laquelle les plateformes seraient tenues de facturer la TVA lorsque les prestataires sous-jacents ne facturent pas la TVA parce qu’ils sont, par exemple, des personnes non assujetties ou des assujettis qui se prévalent du régime particulier des petites entreprises. Ce système est dénommé « Modèle de prestataire présumé » dans le cadre des actes faisant partie du paquet législatif décrit au point 4 ci-dessus.
7        Concrètement, s’agissant des services de location de logements de courte durée, l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée introduit l’article 28 bis dans la directive TVA. Ce dernier prévoit qu’un assujetti qui facilite, par l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, la prestation, au sein de l’Union, de services de location de logements de courte durée, à savoir la location ininterrompue d’un logement à la même personne pour une durée maximale de trente nuitées, est réputé avoir reçu et fourni lui-même ces services, sauf lorsque le prestataire desdits services a fourni à l’assujetti son numéro d’identification aux fins de la TVA et a déclaré qu’il facturerait toute TVA due sur cette prestation.
8        Aux termes de l’article 28 bis, paragraphe 5, de la directive TVA, les États membres peuvent exclure du champ d’application de l’article 28 bis, paragraphe 1, de ladite directive, notamment, les prestations de services de location de logements de courte durée effectuées sur leur territoire au titre du régime particulier prévu au titre XII, chapitre 1, section 2 de cette directive, qui concerne le régime particulier des petites entreprises.
9        En outre, l’article 3, paragraphe 3, sous a), de la directive attaquée introduit un nouvel alinéa à l’article 135, paragraphe 2, de la directive TVA, qui prévoit que la location ininterrompue d’un logement à la même personne pour une durée maximale de trente nuitées est considérée comme ayant une fonction similaire à celle du secteur hôtelier sous réserve des critères, conditions et limitations à fixer par les États membres.
10      De plus, l’article 3, paragraphe 3, sous b), de la directive attaquée ajoute un nouveau
paragraphe à l’article 135 de la directive TVA, aux termes duquel, notamment, les États membres communiquent au comité de la TVA, avant le 1er juillet 2028, le texte des dispositions essentielles de droit interne dans lesquelles ils énoncent les critères, conditions et limitations visés à l’article 135, paragraphe 2, deuxième alinéa, de cette dernière directive.
11      Par ailleurs, l’article 3, paragraphe 2, de la directive attaquée introduit l’article 46 bis de la directive TVA, qui prévoit que le lieu de la prestation de services de facilitation fournie à une personne non assujettie par l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire est le lieu où l’opération sous-jacente est effectuée, conformément à cette dernière directive.
12      Le règlement d’exécution attaqué
a été adopté, dans le cadre du même paquet législatif que la directive attaquée, en vue de préciser certains éléments aux fins du bon fonctionnement du modèle de prestataire présumé, dans le cas des interfaces électroniques telles que des places de marché, des plateformes, des portails ou des dispositifs similaires qui facilitent notamment la prestation de services de location de logements de courte durée.
13      Le considérant 2 du règlement d’exécution attaqué souligne qu’il est nécessaire de définir le terme « facilite » afin d’apporter aux assujettis qui facilitent, par l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, notamment la prestation de services de location de logements de courte durée, une sécurité juridique quant à la question de savoir si la règle relative au prestataire présumé s’applique à ces assujettis.
14      Ainsi, l’article 1er, paragraphe 8, du règlement d’exécution attaqué modifie, en substance, l’article 30 du règlement d’exécution (UE) nº 282/2011 du Conseil, du 15 mars 2011, portant mesures d’exécution de la directive TVA (JO 2011, L 71, p. 1, ci-après le « règlement d’exécution TVA ») par l’insertion d’un deuxième paragraphe selon lequel, aux fins de l’article 46 bis de la directive TVA, il convient d’entendre par l’expression « service de facilitation » les services fournis par un assujetti soit au preneur, soit au prestataire, soit aux deux, au moyen de l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, permettant ainsi au preneur et au prestataire d’entrer en contact, ce qui aboutit à une livraison de biens ou à une prestation de services au moyen de cette interface électronique. Ce dernier paragraphe précise en outre, au second alinéa, qu’un tel service de facilitation est considéré comme distinct et indépendant des biens ou des services que l’assujetti est réputé fournir.
Conclusions des parties
15      Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les dispositions suivantes :
–        l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée, en ce qu’il introduit l’article 28 bis, paragraphe 1, dans la directive TVA,
–        l’article 3, paragraphe 3, sous a), de la directive attaquée, en ce qu’il modifie l’article 135, paragraphe 2, de la directive TVA, en y insérant un nouvel alinéa,
–        l’article 1er, paragraphe 8, du règlement d’exécution attaqué, en ce qu’il modifie l’article 30 du règlement d’exécution TVA, en y insérant un nouveau paragraphe (ci-après, prises ensemble, les « dispositions attaquées »).
–        condamner le Conseil aux dépens.
16      Dans l’exception d’irrecevabilité soulevée par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 1er septembre 2025, le Conseil
conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
17      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité
déposées au greffe du Tribunal le 15 octobre 2025, la requérante conclut
à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        à titre subsidiaire, joindre l’examen de l’exception d’irrecevabilité au fond ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
En droit
18      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
19      En l’espèce, le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
20      Dans
l’exception d’irrecevabilité, le Conseil soutient que la requérante n’a pas la qualité pour agir, au sens de l’article 263 TFUE, aux fins de l’annulation des dispositions attaquées, dans la mesure où, d’une part, ses intérêts en tant qu’association ne sont pas affectés par lesdites dispositions et, d’autre part, ses membres ne sont ni individuellement ni directement concernés par ces dispositions.
Sur la qualité pour agir de la requérante
21      Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cet article, un recours contre les actes dont elle est la destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
22      En l’espèce, il n’est pas contesté que la requérante n’est la destinataire ni de la directive attaquée ni du règlement d’exécution attaqué. Partant, elle ne saurait justifier la recevabilité de son recours sur le fondement de la première hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
23      Par ailleurs, d’une part, en ce qui concerne la directive attaquée, il ressort du premier visa de ladite directive que celle-ci a été adoptée par le Conseil sur le fondement de l’article 113 TFUE. Cet article prévoit une procédure législative spéciale, au sens de l’article 289, paragraphe 2, TFUE, pour l’adoption de dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux impôts indirects, tels que la TVA. À cet égard, il convient de souligner que l’article 289, paragraphe 3, TFUE dispose que les actes juridiques adoptés par procédure législative constituent des actes législatifs. La directive attaquée est donc un acte législatif, au sens de l’article 289 TFUE.
24      Or, selon la jurisprudence, l’expression « acte réglementaire », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, vise des actes de portée générale à l’exclusion des actes législatifs (voir arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 23 et jurisprudence citée).
25      Partant, la directive attaquée ne peut être considérée comme un « acte réglementaire » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, ce que la requérante ne conteste pas.
26      Ainsi, la requérante, pour établir sa qualité pour agir dans le cadre du présent recours, en ce qu’il vise à l’annulation partielle de la directive attaquée, doit démontrer qu’elle se trouve dans le deuxième cas de figure visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, à savoir que les dispositions de la directive attaquée dont elle demande l’annulation la concernent directement et individuellement.
27      D’autre part, en ce qui concerne le règlement d’exécution attaqué,
il convient également d’examiner, en premier lieu, si la requérante est directement et individuellement concernée par l’article 1er, paragraphe 8, dudit règlement d’exécution.
28      À cet égard, il y a lieu de rappeler que les recours en annulation formés par des associations ont été jugés recevables dans trois cas de figure bien déterminés. Il s’agit, premièrement, du cas dans lequel une disposition légale reconnaît expressément aux associations professionnelles une série de facultés à caractère procédural, deuxièmement, de celui dans lequel l’association représente les intérêts de ses membres qui seraient eux-mêmes recevables à agir et, troisièmement, de celui dans lequel l’association est individualisée en raison de l’affectation de ses intérêts propres en tant qu’association, et notamment parce que sa position de négociatrice est affectée par l’acte dont l’annulation est demandée (arrêt du 15 septembre 2016, TAO-AFI et SFIE-PE/Parlement et Conseil, T‑456/14, EU:T:2016:493, point 55).
29      En
ce qui concerne le premier cas de figure visé par la jurisprudence citée au point 28 ci‑dessus, il convient de relever que
ni la directive attaquée ni le règlement d’exécution attaqué ni aucun autre texte de droit de l’Union ne reconnaît des droits procéduraux à la requérante qui, au demeurant,
n’a pas allégué se trouver dans ce premier cas de figure.
30      En ce qui concerne les deuxième et troisième cas de figure visé par la jurisprudence citée au point 28 ci‑dessus, la requérante fait valoir que les dispositions attaquées affectent ses propres intérêts en tant qu’association et que ses membres sont directement et individuellement concernés par celles-ci.
31      Il y a donc lieu d’examiner si la requérante est directement concernée par les dispositions attaquées, soit en tant qu’association elle-même, soit dans la mesure où ses membres sont directement concernés par lesdites dispositions.
Sur l’affectation directe
32      Il convient de rappeler la jurisprudence constante selon laquelle la condition relative à l’affectation directe d’une personne physique ou morale par la mesure faisant l’objet de son recours en annulation requiert que deux conditions soient cumulativement
satisfaites, à savoir que cette mesure, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique de cette personne et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 43 et jurisprudence citée).
33      Premièrement, la requérante demande l’annulation de l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée en ce qu’il introduit l’article 28 bis, paragraphe 1, de la directive TVA, qui dispose qu’un assujetti qui facilite, par l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, la prestation, notamment, de services de location de logements de courte durée, est réputé avoir reçu et fourni lui-même ces services, sauf lorsque le prestataire desdits services est en possession d’un numéro de TVA et déclare facturer toute la TVA due pour ces services.
34      Or, l’article 28 bis, paragraphe 1, de la directive TVA vise les assujettis qui facilitent, par l’utilisation d’une interface électronique, la prestation de services de location de logements de courte durée et non les prestataires de ces services eux-mêmes. Partant, cette disposition ne produit pas directement d’effets sur la situation juridique desdits prestataires.
35      À cet égard, la requérante fait valoir, de manière abstraite et générale, que l’assujettissement à la TVA établi par les dispositions attaquées affecte directement sa situation juridique et économique en ce qu’il porte atteinte à l’objectif même pour lequel elle a été créée, qui consiste en la défense de la position selon laquelle les revenus obtenus par des particuliers du fait de la location de leur propriété privée ne devraient pas être soumis à la TVA, à l’instar de ce qui est le cas pour les entreprises. Toutefois, cela ne saurait établir son affectation directe, au sens de l’article 263 TFUE. En effet, le fait que la requérante défende une position déterminée sur la nature des revenus de ses membres dus à la location de leur propriété ne change pas le fait que l’article 28 bis, paragraphe 1, de la directive TVA ne vise que les assujettis qui facilitent les services de location de logements de courte durée.
36      En outre, s’agissant des l’argumentation de la requérante selon laquelle les dispositions attaquées la concernent directement en ce qu’elles rendront les activités de location de logements à court terme de ses membres moins viables sur le plan économique, il convient de relever que le seul fait qu’un acte soit susceptible d’avoir une influence sur la situation matérielle de la requérante ne suffit pas pour qu’il puisse être considéré qu’il la concerne directement (voir, en ce sens, ordonnance du 21 septembre 2011, Borax Europe/ECHA, T‑346/10, EU:T:2011:510, point 46 et jurisprudence citée).
37      Dans ces circonstances, ni la requérante, en tant qu’association de propriétaires particuliers qui mettent leurs biens immobiliers en location pour des périodes de courte durée, ni ces derniers, en tant que membres de la requérante, ne sauraient faire valoir que l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée produit directement des effets sur leur situation juridique. Ainsi, la première des conditions cumulatives exigées par la jurisprudence citée au point 32 ci-dessus n’est pas remplie en ce qui concerne l’affectation directe de la requérante par l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée.
38      Par ailleurs et en tout état de cause, il y a lieu de relever que, aux termes de l’article 28 bis, paragraphe 5, de la directive TVA, introduit par l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée, les États membres peuvent exclure du champ d’application de l’article 28 bis, paragraphe 1, de la directive TVA, notamment, les prestations de services de location de logements de courte durée effectuées sur leur territoire au titre du régime particulier prévu au titre XII, chapitre 1, section 2, de cette dernière directive, qui concerne le régime particulier des petites entreprises. À cet égard, il ressort de l’article 6, paragraphe 3, de la directive attaquée que les États membres adoptent et publient, au plus tard le 30 juin 2028, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l’article 3 de ladite directive.
39      Il en découle que les États membres, en tant que destinataires de la directive attaquée, se sont vu accorder une large marge d’appréciation quant à l’application ou non du régime prévu par l’article 28 bis, paragraphe 1, de la directive TVA.
40      Partant, la seconde des conditions cumulatives exigées par la jurisprudence citée au point 32 ci-dessus n’est pas non plus remplie en ce qui concerne l’affectation directe de la requérante.
41      Deuxièmement, la requérante demande l’annulation de l’article 3, paragraphe 3, sous a), de la directive attaquée. Cette disposition introduit un nouvel alinéa
à l’article 135, paragraphe 2, de la directive TVA, qui dispose que la location ininterrompue d’un logement à la même personne pour une durée maximale de trente nuitées est considérée comme ayant une fonction similaire à celle du secteur hôtelier sous réserve des critères, conditions et limitations à fixer par les États membres.
42      Or, force est de constater, à l’instar du Conseil, qu’une telle assimilation, énoncée de façon générale et abstraite, ne saurait en elle-même produire directement des effets juridiques, mais nécessite l’adoption de dispositions législatives, réglementaires ou administratives pour la mettre en œuvre, contrairement à ce que soutient la requérante.
43      Même à supposer que le nouvel alinéa introduit à l’article 135, paragraphe 2, de la directive TVA soit susceptible de produire des effets sur la situation juridique de la requérante et de ses membres, dans la mesure où, en vertu de celui-ci, les services que lesdits membres prestent sont assimilés à ceux du secteur hôtelier, il y a lieu de relever que cet alinéa soumet une telle assimilation aux critères, aux conditions et aux limitations devant être fixés par les États membres.
44      Partant, le nouvel alinéa introduit à l’article 135, paragraphe 2, de la directive TVA ne saurait être considéré comme susceptible de produire directement des effets sur la situation juridique de la requérante ou de ses membres, d’autres mesures adoptées par les États membres devant en fixer les critères, les conditions et les limitations.
45      Ainsi, aucune des deux conditions cumulatives exigées par la jurisprudence citée au point 32 ci-dessus n’est remplie en ce qui concerne l’affectation directe de la requérante par l’article 3, paragraphe 3, sous a), de la directive attaquée.
46      Troisièmement, la requérante demande l’annulation de l’article 1er, paragraphe 8, du règlement d’exécution attaqué en ce qu’il introduit l’article 30, paragraphe 2, du règlement d’exécution TVA. Selon elle, cette dernière disposition définit la notion de « service de facilitation » comme étant les services fournis par un assujetti soit au preneur, soit au prestataire, soit aux deux, au moyen de l’utilisation d’une interface électronique telle qu’une place de marché, une plateforme, un portail ou un dispositif similaire, permettant ainsi au preneur et au prestataire d’entrer en contact, ce qui aboutit à une prestation de services au moyen de cette interface électronique.
47      À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 30, paragraphe 2, du règlement d’exécution TVA ne contient qu’une définition qui concerne les services de facilitation et non la prestation de services de location de logements de courte durée elle-même, raison pour laquelle cette disposition ne saurait être considérée comme produisant directement des effets sur la situation juridique des prestataires de ces derniers services.
48      Dans ces circonstances, ni la requérante, en tant qu’association de propriétaires particuliers qui mettent leurs biens immobiliers en location pour des périodes de courte durée, ni ces derniers en tant que membres de la requérante ne sauraient faire valoir que l’article 1er, paragraphe 8, du règlement d’exécution attaqué produit directement des effets sur leur situation juridique. Partant, la première des conditions cumulatives exigées par la jurisprudence citée au point 32 ci-dessus n’est pas remplie en ce qui concerne l’affectation directe de la requérante par ladite disposition.
49      Il résulte des considérations qui précèdent que la condition de l’affectation directe exigée par
les deuxième et troisième hypothèses de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE pour conclure à la recevabilité d’un recours en annulation n’est pas remplie en l’espèce.
50      Il y a lieu de rappeler, s’agissant de la deuxième hypothèse de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que les conditions de l’affectation directe, d’une part, et de l’affectation individuelle, d’autre part, sont cumulatives (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 75 et 76 et jurisprudence citée). Ainsi, il suffit que, comme en l’espèce, l’une de ces conditions fasse défaut pour que le recours soit déclaré irrecevable. En outre, en ce qui concerne la troisième hypothèse de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, indépendamment de la question de savoir si le règlement d’exécution attaqué constitue un acte réglementaire et s’il comporte des mesures d’exécution, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il y a lieu de constater que la condition de l’affectation directe fait défaut en l’espèce.
51      Cependant, le Tribunal estime opportun, dans les conditions de l’espèce, d’analyser également la condition de l’affectation individuelle.
Sur l’affectation individuelle
52      En premier lieu, la requérante fait valoir, en substance, qu’elle est, en tant qu’association, individuellement concernée par les dispositions attaquées, parce que celles-ci portent atteinte à l’objectif même pour lequel elle a été créée, à savoir la défense des droits de propriété privée des propriétaires qui louent leurs biens immobiliers pour une courte durée. Selon elle, dans la mesure où lesdites dispositions requalifient les locations de logements de courte durée comme des prestations de services réputées imposables et, donc, soumises à la TVA, la situation juridique et économique desdits propriétaires et, partant, sa propre organisation en tant qu’association et sa propre viabilité économique sont affectées.
53      À cet égard, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, une association constituée pour promouvoir les intérêts collectifs, qu’ils soient de nature économique ou autre, d’une catégorie de justiciables ne saurait être considérée comme étant individuellement concernée par un acte affectant les intérêts généraux de cette catégorie (ordonnances du 18 décembre 1997, Sveriges Betodlares et Henrikson/Commission, C‑409/96 P, EU:C:1997:635, point 45 ; du 16 mai 2013, BytyOKD/Commission, T‑559/11, non publiée, EU:T:2013:255, point 31, et du 7 avril 2022, Bloom/Parlement et Conseil, T‑645/21, non publiée, EU:T:2022:230, point 44).
54      Par ailleurs, il convient de rappeler que si, en principe, les actes de portée générale ne peuvent être attaqués que par les requérants privilégiés mentionnés à l’article 263, deuxième et troisième alinéas, TFUE, de tels actes peuvent néanmoins, dans certaines circonstances, concerner individuellement certaines personnes physiques ou morales, revêtant dès lors un caractère décisionnel à leur égard. Tel est le cas si l’acte en cause atteint une personne physique ou morale en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait l’individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire (arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223 ; voir, également, arrêt du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, points 35 et 36 et jurisprudence citée).
55      En l’espèce, tant la directive attaquée que le règlement d’exécution attaqué constituent des actes de portée générale, dans la mesure où ils visent, en substance, à adapter les règles en matière de TVA aux prestations de services de location de logements de courte durée et aux prestations de services de transport de passagers par route par l’intermédiaire d’une interface électronique.
56      En effet, comme cela est indiqué aux points 4 à 14 ci-dessus, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive attaquée, lorsqu’un assujetti facilite, par l’utilisation d’une interface électronique, la prestation de services de location de logements de courte durée ou de services de transport de passagers par route, cet assujetti est réputé, aux fins de l’application des règles en matière de TVA, avoir reçu et fourni lui-même ces services, sauf lorsque le prestataire desdits services facture toute TVA due sur cette prestation. En vertu de l’article 3, paragraphe 3, sous a), de ladite directive, la location de logements de courte durée est considérée comme ayant une fonction similaire à celle du secteur hôtelier. Par ailleurs, en vertu de l’article 1er, paragraphe 8, du règlement d’exécution attaqué, il convient d’entendre par
l’expression « service de facilitation » les services fournis par un assujetti soit au preneur, soit au prestataire, soit aux deux, au moyen de l’utilisation d’une interface électronique.
57      Il en découle que les dispositions attaquées, le cas échéant à la suite des mesures qui seraient adoptées par les États membres pour leur mise en œuvre, sont susceptibles d’affecter, ne fut-ce qu’indirectement, l’ensemble des acteurs qui sont actifs dans le secteur des services de location de logements de courte durée ou des services de transport de passagers par route par l’intermédiaire d’une interface électronique. Lesdites dispositions constituent des normes qui s’appliquent à des situations déterminées de manière objective, à savoir le fait d’être un assujetti qui facilite, par l’utilisation d’une interface électronique, l’interaction entre les prestataires et les preneurs notamment de services de location de logements de courte durée ainsi que les prestataires de ces services eux-mêmes, en ce que ces services sont assimilés à ceux du secteur hôtelier.
58      Partant, les dispositions attaquées sont susceptibles d’affecter les intérêts généraux de tous les justiciables actifs, notamment, dans le secteur des services de location de logements de courte durée, que ce soit en tant que fournisseurs de l’interface électronique mettant en contact les prestataires et les preneurs desdits services de location ou en tant que prestataires des services eux-mêmes.
59      Ainsi, la requérante, en tant qu’association regroupant des propriétaires qui mettent leurs biens immobiliers en location pour une courte durée, tout comme ces propriétaires eux-mêmes ne sauraient être considérés comme étant affectés par les dispositions attaquées en vertu de certaines qualités particulières ou de situations de fait qui les caractérisent par rapport à tous les autres acteurs dans le secteur de la location de logements de courte durée, au sens de la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus.
60      À cet égard, les arguments présentés par la requérante et consistant à décrire la situation individuelle de trois de ses membres ayant trait, en substance, à leur âge, leur situation familiale, les revenus nets qu’ils tirent de la location à court terme de leurs biens immobiliers et leur motivation pour entreprendre une telle activité ne sauraient les individualiser par rapport à toutes les autres personnes qui mettent en location leurs biens immobiliers. En effet, la motivation individuelle, la situation socio-économique ou l’ampleur des revenus qu’ils tirent de l’activité en question ne constituent manifestement pas des circonstances pertinentes, dans le cadre de l’adoption des dispositions attaquées, de nature à individualiser les membres de la requérante par rapport à tous les autres acteurs des secteurs visés par lesdites dispositions, au sens de la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus.
61      Dans ces circonstances, ni la requérante, en tant qu’association, ni ses membres ne peuvent être considérés comme étant individuellement concernés par les dispositions attaquées.
62      En second lieu, la requérante soutient que l’adoption de la directive attaquée l’a affectée en son rôle de négociatrice dans le processus législatif tant au niveau de l’Union qu’au niveau national. Selon elle, ladite directive a porté directement atteinte aux positions juridiques et politiques qu’elle a soutenues
lors de la phase de consultation du paquet législatif dont cette directive fait partie.
63      À cet égard, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, l’existence de circonstances particulières, telles que le rôle joué par une association dans le cadre d’une procédure ayant conduit à l’adoption d’un acte au sens de l’article 263 TFUE, peut justifier la recevabilité d’un recours introduit par une association, notamment lorsque sa position de négociatrice a été affectée par cet acte (voir, en ce sens, ordonnance du 7 avril 2022, Bloom/Parlement et Conseil, T‑645/21, non publiée, EU:T:2022:230, point 45 et jurisprudence citée).
64      La reconnaissance de l’affectation individuelle d’une association requérante en vertu de cette jurisprudence suppose que cette association se trouve dans une situation particulière, dans laquelle elle occupe une position de négociatrice clairement circonscrite et intimement liée à l’objet même de l’acte attaqué, la mettant dans une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne (voir, en ce sens, ordonnance du 7 avril 2022, Bloom/Parlement et Conseil, T‑645/21, non publiée, EU:T:2022:230, point 46 et jurisprudence citée).
65      En l’espèce, la requérante se limite à faire valoir qu’elle a joué un rôle significatif et identifiable dans le processus consultatif ayant conduit à l’adoption de la directive attaquée, en ce qu’elle a signé une lettre conjointe des parties prenantes datée du 14 octobre 2024, adressée aux ministres des finances des États membres afin qu’ils reconsidèrent leur position dans le cadre du paquet législatif dont ladite directive fait partie. Elle prétend aussi avoir collaboré avec de nombreux députés du Parlement européen auxquels elle aurait fait part de son point de vue sur cette directive. En outre, elle affirme s’être engagée matériellement au niveau national, notamment avec le ministère du tourisme italien ainsi qu’avec un membre du parlement italien, afin d’entamer un dialogue sur les implications du régime proposé par la directive en question.
66      Or, il y a lieu de relever qu’une partie de ces allégations ne sont pas pertinentes en l’espèce, dans la mesure où elles concernent les instances nationales.
67      En outre, à les supposer avérées, les autres allégations de la requérante permettent, tout au plus, d’établir sa participation à la procédure d’élaboration de la directive attaquée. Or, la simple fourniture d’informations aux institutions de l’Union lors du processus législatif ayant abouti à l’adoption d’un acte ou le fait pour une association d’avoir pris l’initiative d’entrer en contact avec ces institutions dans le but d’infléchir leur action et d’avoir été entendue ou consultée dans ce cadre ne saurait suffire à établir que l’acte en question porte atteinte à une position de négociatrice clairement circonscrite ou à une position assimilable qu’occuperait la partie requérante et qui la mettrait dans une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne (voir, en ce sens, ordonnance du 7 avril 2022, Bloom/Parlement et Conseil, T‑645/21, non publiée, EU:T:2022:230, point 52 et jurisprudence citée).
68      En l’espèce, la directive attaquée a été adoptée sur le fondement de l’article 113 TFUE, qui dispose que le Conseil statue à l’unanimité, conformément à une procédure législative spéciale, après consultation du Parlement et du Comité économique et social européen. Partant, la prétendue participation à la procédure législative de la requérante, de sa propre initiative, se limitant, selon ses propres allégations non étayées, à l’envoi d’une lettre conjointe avec d’autres parties aux ministres des finances des États membres et à la tenue de conversations avec des parlementaires européens, ne saurait constituer une circonstance l’individualisant par rapport à toute autre association ou partie intéressée qui aurait pu également faire valoir, de manière volontaire, sa position sur la directive à adopter.
69      Dans ces circonstances, la requérante ne peut pas prétendre être individuellement concernée par la directive attaquée du fait de sa participation à la procédure menant à son adoption.
70      Par ailleurs, les arguments de la requérante ne concernent que son prétendu rôle de négociatrice dans le cadre de l’adoption de la directive attaquée, sans aucune référence au règlement d’exécution attaqué.
71      Ainsi, il y a lieu de conclure que la requérante n’est pas individuellement concernée par les dispositions attaquées.
72      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel les conditions de recevabilité des recours telles qu’établies par la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus devraient être assouplies.
73      En effet, en l’espèce, aucune des circonstances relevées par la requérante n’est présente.
74      Premièrement, il n’a pas été établi que le Conseil aurait dû prendre en compte, au moment de l’adoption des dispositions attaquées, la situation spécifique de la requérante ou de ses membres parmi celle de tous les acteurs dans les secteurs concernés par lesdites dispositions. Deuxièmement, ces dernières ne sauraient être considérées comme ayant un impact sur un droit acquis par la requérante ou par ses membres. Troisièmement, comme cela est relevé au point 68 ci-dessus, la requérante n’a pas joué de rôle crucial qui l’individualiserait par rapport à d’autres personnes dans la procédure ayant conduit à l’adoption de ces dispositions. Quatrièmement, ces dernières ne relèvent pas d’une nature décisionnelle, mais font partie du paquet législatif décrit au point 4 ci-dessus, au moyen duquel le législateur de l’Union a fait usage de son pouvoir d’élaboration de politiques pour réglementer de manière générale et abstraite, par le biais d’une imposition indirecte telle que la TVA, une activité économique, à savoir la location de logements de courte durée et le transport de passagers par route par l’intermédiaire d’une interface électronique.
75      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le présent recours doit être déclaré irrecevable pour défaut de qualité à agir de la requérante, en vertu de l’article 263 TFUE.
Sur la demande d’intervention
76      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 9 septembre 2025, la Commission européenne a demandé à être admise à intervenir au soutien du Conseil.
77      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque la partie défenderesse a déposé une exception d’irrecevabilité ou d’incompétence telle que visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. Aux termes de l’article 142, paragraphe 2, de ce règlement, l’intervention perd son objet lorsque, notamment, la requête est déclarée irrecevable.
78      En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention.
Sur les dépens
79      En premier lieu, aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
80      En second lieu, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la Commission supportera
ses propres dépens afférents à sa demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la Commission européenne.
3)      Associazione proprietari alloggi dati in locazione turistica (Pro.Loca.Tur.) est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
4)      La Commission supportera ses propres dépens afférents à sa demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 21 janvier 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
S. L. Kalėda
*      Langue de procédure : l’anglais.