61988C0217
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F. G. JACOBS
presentadas el 15 de mayo de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El presente asunto plantea una cuestión de principio relativa a las obligaciones de los Estados miembros de ejecutar los reglamentos comunitarios.
2.
El artículo 41 del Reglamento (CEE) n° 337/79 del Consejo, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 54, p. 1; EE 03/15, p. 160), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2144/82 (DO L 227, p. 1; EE 03/26, p. 18) y por el Reglamento (CEE) n° 1208/84 del Consejo (DO L 115, p. 77; EE 03/30, p. 149), dispone que, en determinadas circunstancias, la Comisión debe decidir la destilación obligatoria de los vinos de mesa en caso de que se registren excedentes. Según el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79, los viticultores que no cumplan con la obligación de destilar no pueden beneficiarse de las medidas de intervención previstas en la legislación. El apartado 1 del artículo 64 establece que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola».
3.
El 18 de enero de 1985, la Comisión adoptó dos Reglamentos por los que se establecen las modalidades de aplicación de la destilación para la campaña vitivinícola 1984/1985. Mediante el Reglamento (CEE) n° 147/85 (DO L 16, p. 25; EE 03/33, p. 106), estableció el sistema para el cálculo de la cantidad total de vino que se había de destilar, los criterios para dividir dicha cantidad entre las diferentes regiones de producción y entre los productores establecidos en cada región así como las categorías de productores exonerados de la obligación de destilar. Mediante el Reglamento (CEE) n° 148/85 (DO L 16, p. 32), ordenó la destilación de 12000000 de hi de vino de mesa, de los cuales 68322 hl debían ser destilados por los viticultores alemanes.
4.
De inmediato las autoridades alemanas notificaron a 614 viticultores alemanes acerca de la cantidad de vino que se les exigía destilar. 506 de ellos interpusieron recursos, alegando esencialmente que los criterios que utilizan los Reglamentos comunitarios para determinar la cantidad que cada viticultor ha de destilar eran discriminatorios.
5.
Según la Ley alemana, un recurso contra una decisión de carácter administrativo posee efecto suspensivo automático. No obstante, las autoridades administrativas pueden ordenar la ejecución inmediata de la decisión si así lo exigiera el interés público. A su vez, se puede recurrir contra dicha decisión, en cuyo caso los Tribunales administrativos pueden nuevamente suspender la decisión.
6.
Las autoridades alemanas acordaron no ordenar la ejecución inmediata de las 506 resoluciones contra las que se había recurrido. De los 68322 hi de vino que deberían haber sido destilados en la República Federal de Alemania, en realidad tan sólo se destilaron 9140 hl.
7.
La Comisión sostuvo la tesis de que la ulterior inactividad de la República Federal de Alemania para obligar a los viticultores alemanes a participar en el régimen de destilación obligatoria constituye una infracción del apañado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 y del artículo 5 del Tratado CEE. Por lo tanto inició el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado. Como contestación a la carta y dictamen motivado de la Comisión, la República Federal de Alemania negó que su conducta supusiera un incumplimiento de las obligaciones según el Derecho comunitario. En consecuencia la Comisión presentó un recurso ante el Tribunal de Justicia el 2 de agosto de 1988.
Admisibilidad
8.
El recurso de la Comisión no se dirige sólo contra la anterior conducta de la República Federal de Alemania en una concreta campaña vitivinícola (1984/1985) (único año hasta la fecha en que los Reglamentos comunitarios han impuesto la obligación de destilar a los viticultores alemanes), sino también contra su expresa intención de seguir la misma línea de conducta en el futuro. Por consiguiente, la declaración que pretende obtener la Comisión no está formulada desde el punto de vista de la no adopción de las medidas necesarias durante el período 1984/1985, sino desde el punto de vista de la «negativa continuada» a adoptar dichas medidas, es decir para el futuro; y en su recurso la Comisión manifiesta incluso que principalmente el asunto se refiere al futuro más que al pasado. Sin embargo, la República Federal de Alemania alega que tan sólo ha lugar a admitir el recurso en relación con su conducta en las circunstancias concretas de la campaña vitivinícola 1984/1985.
9.
En mi opinión, el planteamiento de la Comisión confunde dos cosas diversas. A los fines del presente procedimiento, sobre el fondo del asunto, basta examinar el comportamiento de las autoridades alemanas en 1985. El hecho de que podrían observar una conducta semejante en el futuro y de que hayan expresado su intención de hacerlo, a menos que el Tribunal de Justicia se pronuncie en sentido contrario, es ciertamente importante para determinar el interés de la Comisión en proseguir las presentes actuaciones; pero es innecesario incluir en el objeto de este procedimiento la postura del Gobierno alemán o el problema de cómo puede actuar en el futuro. Si una situación semejante se presentase en el futuro, la decisión que el Tribunal de Justicia adopte en este asunto determinará ¡a solución de las cuestiones que se planteen. Por lo tanto considero que debería declararse la admisibilidad del recurso sólo en la medida en que se refiere a la conducta concreta de las autoridades alemanas en la campaña vitivinícola 1984/1985.
10.
Si el objeto del procedimiento queda limitado de este modo, no será necesario examinar separadamente la legislación posterior: el Reglamento n° 337/79, aplicable en 1984/1985, fue sustituido por el Reglamento (CEE) n° 822/87 (DO L 84, p. 1); los correspondientes preceptos del Reglamento citado en segundo lugar se hallan contenidos en artículos numerados diferentemente (véase el anexo VIII de dicho Reglamento), pero los preceptos pertinentes son esencialmente los mismos.
Fondo del asunto
11.
En lo que al fondo del asunto se refiere, el razonamiento de la Comisión es muy simple. Afirma que, en virtud de la obligación general de cooperación que el artículo 5 del Tratado impone a los Estados miembros y de la obligación concreta que impone el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79, la República Federal de Alemania no tenía derecho a abandonar sus esfuerzos para imponer la ejecución de la destilación obligatoria cuando 506 de los 614 viticultores recurrieron contra las resoluciones mediante las que se les requería para que procedieran a destilar. Según la Comisión, debería haber agotado las posibilidades que le ofrecía el Derecho interno para obligar a los viticultores recalcitrantes a cumplir con sus obligaciones con arreglo al Derecho comunitario. En especial, debería haber ordenado la ejecución inmediata de las 506 resoluciones por las que se imponía la destilación, con arreglo al apartado 2 del artículo 80 del Verwaltungsgerichtsordnung (Código de Procedimiento contencioso administrativo alemán).
12.
En su escrito de contestación, el Gobierno alemán formula algunas alegaciones, que paso a examinar por su orden.
a) Alegación basada en L naturaleza exhaustiva de la sandán prevista en el apartado 1 del artículo 6 del Regkmento n° 337/79
13.
El Gobierno alemán alega que la legislación comunitaria sobre el mercado vitivinícola ya establece una sanción contra los viticultores que incumplan una orden de destilar, ya que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 (apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87) descarta la posibilidad de que puedan disfrutar de determinadas medidas de intervención para la siguiente campaña. El Gobierno alemán sostiene que esta sanción es de carácter exhaustivo y, por consiguiente, impide la adopción de medidas coercitivas con arreglo al Derecho nacional. Sobre el particular cita dos sentencias: de 18 de febrero de 1970 (Hauptzollamt Hamburg contra Bollmann, 40/69, Rec. 1970, p. 69) y de 2 de febrero de 1977 (Amsterdam Bulb contra Produktschap voor Siergewassen, 50/76, Rec. 1977, p. 137).
14.
No creo que dicho argumento sea convincente. En mi opinión, el Gobierno alemán no ha logrado probar por qué la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 tiene el efecto exhaustivo que se le atribuye. El apartado 1 del artículo 6 forma parte del título I del Reglamento, «Régimen de precios y de intervenciones». En su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento n° 2144/82, dispone lo siguiente:
«Los productores sometidos a las obligaciones mencionadas en el artículo 39 y, en su caso, en los artículos 40 y 41 podrán beneficiarse de las medidas de intervención previstas en el presente título, en la medida en que hubieren satisfecho las citadas obligaciones durante el período de referencia que se determine.»
Los artículos 39, 40 y 41 corresponden al título IV del Reglamento, que establece «Normas referentes a determinadas prácticas enológicas y a la oferta al consumo». Dichos artículos, modificados, junto con otros preceptos del título TV, establecen algunas obligaciones y prohibiciones. El apartado 1 del artículo 39 prohibe el sobreprensado de la uva, el prensado de las lías de vino y la reanudación de la fermentación de los orujos de uva con fines distintos de la destilación. El apartado 1 del artículo 40 exige la destilación de los vinos procedentes de uvas de variedades que no figuren como variedades de uvas de vinificación. Y, como hemos visto, el artículo 41 prevé la destilación obligatoria en determinadas circunstancias.
15.
Si se aceptara lo alegado por el Gobierno alemán en cuanto a la naturaleza exhaustiva del apartado 1 del artículo 6, ello significaría la imposibilidad de ejecutar cualquiera de las obligaciones o prohibiciones que establecen los artículos 39, 40 y 41 por cualesquiera medios distintos de la privación del disfrute de las medidas de intervención según el apartado 1 del artículo 6. Supondría, por ejemplo, que las autoridades nacionales no podrían solicitar una orden judicial para impedir que los productores de vino infringieran tales prohibiciones. Por consiguiente, estaría permitido que los productores de vino se dedicaran a prácticas enológicas prohibidas por el Derecho comunitario, sin que las autoridades nacionales dispusieran de medio alguno para impedírselo, excepto, desde luego, que resultara eficaz la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 6. No puedo apreciar ningún elemento en el texto del apartado 1 del artículo 6 o en la sistemática del Reglamento que justifique dicha deducción. Por el contrario, el razonamiento del Gobierno alemán está frontalmente en contra del tenor del apartado 1 del artículo 64, que exige que los Estados miembros adopten «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola».
16.
Lo alegado por el Gobierno alemán tampoco resulta corroborado por la jurisprudencia que cita. En la sentencia recaída en el asunto Bollmann, el Tribunal de Justicia declaró que «para garantizar la aplicación (de un reglamento, los Estados miembros) no deben adoptar medidas que tengan por objeto modificar su alcance o completar sus preceptos»(traducción provisional). Sin embargo, al emprender alguna acción según el Derecho interno para ejecutar una obligación establecida en un reglamento, las autoridades nacionales ni modifican el objeto de dicho reglamento ni completan sus preceptos; simplemente lo llevan a efecto. El Abogado General Sr. Capotorti dejó bien claro este extremo en sus Conclusiones presentadas en el asunto Amsterdam Bulb, ya citado, p. 155.
17.
En su sentencia pronunciada en este asunto (apartado 33) el Tribunal de Justicia declaró que «a falta de un precepto de la normativa comunitaria que prevea la imposición de sanciones específicas a los particulares que no respeten dicha normativa, los Estados miembros podrán imponer las sanciones que consideren adecuadas»(traducción provisional).
18.
Es posible que el Gobierno alemán cite esta sentencia con el fin de demostrar a contrario que, cuando las normas comunitarias establecen sanciones específicas, los Estados miembros carecen de facultades para imponer sanciones con arreglo a su Derecho interno. Esto podría ser así en el caso de que un reglamento dispusiera un conjunto completo de sanciones que pretendiera excluir cualquier disposición sancionadora con arreglo al Derecho interno, como en el ejemplo dado por el Abogado General Sr. Capotorti, ya citado, de las sanciones que establece el Reglamento n° 17 en cuanto a la contravención de las normas comunitarias sobre la competencia.
19.
Sin embargo, dicha deducción no puede desprenderse del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79, el cual simplemente niega el disfrute de determinadas medidas de intervención a los productores que incumplan algunas de las obligaciones que establece el Reglamento. Como señaló la Comisión, no existía ninguna garantía de que, en cualquier circunstancia, fuera efectiva esta sanción concreta y, evidentemente, parece que existe acuerdo sobre el hecho de que, debido a la situación del mercado vinícola alemán en los años siguientes a 1985, se demostró que la sanción era particularmente ineficaz en las circunstancias del presente asunto. Los Reglamentos han de ser interpretados para hacerlos eficaces; no a la inversa. Sin embargo, como demuestra el asunto que nos ocupa, el argumento aducido por el Gobierno alemán podría privar de eficacia al Reglamento. Y además la argumentación es incompatible con el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento, que exige que los Estados miembros adopten todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias.
b) La alegación basada en el principio de legalidad
20.
En segundo lugar el Gobierno alemán alega que no está permitido adoptar medidas coercitivas con arreglo al Derecho interno a menos que tal posibilidad se encuentre expresamente prevista en algún precepto de Derecho comunitario. Sobre este particular, cita la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de septiembre de 1984 (Könecke contra Balm, 117/83, Rec. 1984, p. 3291).
21.
En dicha sentencia el Tribunal de Justicia declaró que «una sanción, aunque no sea de carácter penal, no podrá imponerse a menos de que repose sobre una base legal sólida y exenta de ambigüedad»(traducción provisional).
22.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia estableció un principio de Derecho administrativo que puede definirse como el principio de legalidad. En el ámbito del Derecho penal, un principio afín exige que no pueda castigarse a nadie a no ser que el delito de que se trate constituya un acto que esté expresamente prohibido por la ley en el momento de su comisión y que del mismo modo la ley establezca expresamente la pena impuesta: nullum crimen sine lege y nutta poena sine lege. No alcanzo a comprender cómo los viticultores alemanes podrían haberse amparado en dicho principio del Derecho en las circunstancias del presente asunto si las autoridades alemanas hubieran intentado ejecutar en su contra las resoluciones sobre destilación.
23.
En primer lugar, es discutible que una orden por la que se exija a alguien cumplir una obligación impuesta por la ley pueda equipararse a una pena, aunque en última instancia el incumplimiento de dicha orden pueda conducir a la imposición de una sanción. En segundo lugar, en el presente caso, las obligaciones de los viticultores alemanes se explicaban detalladamente en la legislación comunitaria, concretamente en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 en la redacción dada por lo dispuesto en el Reglamento n° 147/85; y resulta patente que los Estados miembros tenían el deber de hacer cumplir dichas obligaciones por todos los medios a su alcance según sus ordenamientos jurídicos nacionales. Se trata de una mera consecuencia de la aplicabilidad directa de los reglamentos con arreglo al artículo 189 del Tratado. En virtud de dicha aplicabilidad directa, las obligaciones que imponen los reglamentos pueden ejecutarse directamente. Por lo tanto, en sentido estricto, el deber que tienen los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias para hacer cumplir tales obligaciones es inherente a la misma naturaleza de un reglamento y puede considerarse que el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento, controvertido en el presente asunto, en evitación de cualquier posible duda, explica lo que en cualquier caso se exigiría de los Estados miembros. Por lo que atañe a los procedimientos, y en su caso a las sanciones, que pueden aplicar los Estados miembros, a falta de disposiciones comunitarias específicas, son objeto de regulación por el Derecho interno: el Derecho comunitario exige tan sólo que los procedimientos que se sigan y, en su caso, las sanciones que se impongan, sean eficaces. Estos principios se aplican tanto cuando las disposiciones comunitarias confieren derechos al particular como cuando le imponen obligaciones: véanse, por ejemplo, las sentencias de 5 de marzo de 1980 (Ferwerda contra Produktschap voor Vee en Vlees, 265/78, Rec. 1980, pp. 617 y ss., especialmente p. 629, apartado 10) y 27 de marzo de 1980 (Amministrazione delle Finanze contra Salumi, asuntos acumulados 66/79, 127/79 y 128/79 (Rec. 1980, pp. 1237 y ss., especialmente p. 1263, apartado 18); véanse también la sentencia de 21 de septiembre de 1989 (Comisión contra Grecia, 68/88, Rec. 1989, p. 2965) y las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto C-326/88, Anklagemyndigheden (Ministerio público) contra Hansen & Son I/S, apartado 8 (Rec. 1990, p. I-2911).
24.
Es de todo punto innecesario que un reglamento comunitario prevea expresamente, como parece indicar lo alegado por el Gobierno alemán, que las obligaciones que impone son ejecutables. Además no sería realizable y, evidentemente, no sería de desear que los reglamentos comunitarios contuvieran disposiciones específicas que establecieran los procedimientos y las sanciones mediante los que deben ejecutarse dichas obligaciones en cada uno de los Estados miembros.
25.
Por consiguiente, debe desestimarse la alegación formulada por el Gobierno alemán.
c) Las alegaciones basadas en /a proporcionalidad y en determinadas características del Derecho administrativo alemán
26.
Las restantes alegaciones del Gobierno alemán no se distinguen claramente en los escritos y voy a proceder a su examen de forma conjunta. El Gobierno alemán mantiene que las autoridades de su país habrían sufrido una carga administrativa desproporcionada si se les hubiera exigido que ordenaran la inmediata ejecución de las 506 resoluciones por las que se imponía la destilación y que defendieran dicha decisión frente a los numerosos recursos que inevitablemente se hubieran interpuesto. Señala que la cantidad de vino que debía ser destilado por los viticultores alemanes era insignificante en relación con la cantidad total que debía destilarse en toda la Comunidad. Además, el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79, en su versión modificada, establece que «la destilación obligatoria sólo se decidirá si no implicare una carga administrativa desproporcionada». Además, el considerando noveno de la exposición de motivos del Reglamento n° 2144/82 indica que la aplicación del programa de destilación obligatoria no debe implicar cargas administrativas desproporcionadas en relación con los resultados cuantitativos que se pretendan obtener. De acuerdo con el Gobierno alemán, el efecto del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 y del artículo 5 del Tratado consiste únicamente en imponer a los Estados miembros la obligación de adoptar aquellas medidas que sean necesarias y apropiadas, según las circunstancias.
27.
El Gobierno alemán también expone algunas consideraciones referentes a las peculiares características del Derecho administrativo alemán. Según el Derecho alemán, como se ha indicado anteriormente, cualquier recurso contra una decisión administrativa tiene efecto suspensivo inmediato. Aunque las autoridades pueden ordenar la inmediata ejecución de una decisión administrativa, según el apartado 2 del artículo 80 del Código de Procedimiento contencioso administrativo, ello puede ocurrir tan sólo en el supuesto de que lo exijan especiales consideraciones relativas al interés público. A su vez se podría recurrir contra una orden de tal naturaleza, en cuyo caso los Tribunales restaurarían el efecto suspensivo del recurso inicial, a no ser que estuvieran convencidos de que concurre el requisito de consideraciones especiales relativas al orden público. El Gobieno alemán considera que, en el presente asunto, los Tribunales habrían interpretado dicho requisito en un sentido restringido, ya que la ejecución de órdenes de destilación hubiera tenido consecuencias irreparables para los viticultores alemanes. El Gobierno alemán llega a la conclusión de que, habida cuenta de las serias dudas acerca de la validez de la legislación comunitaria sobre destilación obligatoria, supuestamente discriminatoria, no es, ni mucho menos, seguro que los Tribunales alemanes hubieran desestimado los recursos contra las órdenes de ejecución inmediata.
28.
En mi opinión no deben acogerse dichas alegaciones como cuestión de principio. En primer lugar, según mi parecer, el Gobierno alemán no puede fundamentar sus alegaciones en lo dispuesto en el artículo 5 del Tratado, que exige que los Estados miembros adopten «todas las medidas [...] apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado», o en lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79, que les exige adoptar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola». Las palabras «apropiadas» y «necesarias» no pueden interpretarse en el sentido de que liberen al Gobierno alemán de su obligación de velar por la aplicación del Reglamento; por el contrario, dichos preceptos exigen que los Estados miembros cumplan íntegramente sus obligaciones comunitarias. El artículo 5 del Tratado ofrece a los Estados miembros la posibilidad de elegir los métodos (véase el ya citado asunto Amsterdam Bulb, p. 150, apartado 32), pero no permite que se abstengan de cumplir sus obligaciones porque una actuación de tal naturaleza les suponga una carga desproporcionada.
29.
En segundo lugar, los Estados miembros no pueden ampararse en las especiales características de sus ordenamientos jurídicos cuando han dejado de cumplir con sus obligaciones de carácter comunitario. Ha quedado bien sentado que ningún Estado miembro puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben según el Derecho comunitario: véase, por ejemplo, la sentencia de 3 de octubre de 1984 (Comisión contra Italia, 254/83, Rec. 1984, p. 3395). Concretamente, un Estado miembro no puede ampararse en dificultades administrativas existentes en el mismo para justificar dicho incumplimiento: véase la sentencia de 10 de mayo de 1984 (Comisión contra Grecia, 58/83, Rec. 1984, p. 2027). Además, es evidente que permitir un tipo de defensa como la que lleva a cabo el Gobierno alemán en el presente asunto iría en detrimento de la aplicación uniforme del Derecho comunitario: la aplicación del Derecho comunitario quedaría a merced de las peculiaridades procedimentales de cada ordenamiento jurídico nacional.
30.
En tercer lugar, en la medida en que el Gobierno alemán se apoya en la pretendida invalidez de la legislación comunitaria, en mi opinión, debe rechazarse asimismo dicha alegación. El Gobierno alemán no impugna directamente la validez de la legislación, pero esencialmente esto es lo que propugna con su razonamiento. Si el Gobierno consideraba que el Reglamento n° 148/85 era inválido, por infringir el principio de no discriminación o el principio de proporcionalidad, entonces tenía la posibilidad de iniciar un procedimiento para su anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado y de solicitar su suspensión mediante una medida provisional con arreglo al artículo 185. La cuestión que podría plantearse es si, habiéndose abstenido de actuar en la forma indicada, el Gobierno puede ahora pretender impugnar indirectamente la validez del Reglamento en un procedimiento instado en su contra con arreglo al artículo 169 del Tratado por abstenerse de aplicar el Reglamento. Sin embargo, es innecesario formular esa pregunta dado que, en mi opinión, en ningún caso el Gobierno puede apoyarse en la conjetura de que los Tribunales alemanes habrían considerado inválido el Reglamento (al parecer, por motivos de discriminación, aunque el Gobierno no ha dado más explicaciones sobre este tema). Hay que presuponer la validez de los reglamentos comunitarios hasta que un Tribunal competente no los haya declarado inválidos: véase la sentencia de 13 de febrero de 1979 (Granaria contra Hoofdprodukschap voor Akkerbouwprodukten, 101/78, Rec. 1979, pp. 623 y ss., especialmente p. 636, apartado 4). El «órgano jurisdiccional competente» es el Tribunal de Justicia, dado que los órganos jurisdiccionales nacionales no son competentes para decidir que un reglamento comunitario es inválido: véase la sentencia de 22 de octubre de 1987 (Foto-Frost contra Hauptzollamt Lübeck-Ost, 314/85, Rec. 1987, p. 4199). Además, aunque el Gobierno considerara que los Tribunales podrían haber reputado inválidas las disposiciones comunitarias, ello no puede dispensar al Gobierno de intentar al menos iniciar la ejecución de las medidas de referencia. En mi opinión, esta omisión basta, por sí sola, para constituir una violación del Tratado, toda vez que las autoridades alemanas se abstuvieron de realizar un acto necesario y apropiado para garantizar la aplicación del programa de destilación obligatorio.
31.
Por lo tanto, es también innecesario examinar si, como sostiene el Gobierno alemán, los Tribunales alemanes podrían haber suspendido las medidas de aplicación o si era correcto que dichos Tribunales adoptaran tal medida. Es realmente discutible si, y en su caso con qué condiciones, los Tribunales nacionales pueden suspender la puesta en práctica de medidas destinadas a aplicar los reglamentos comunitarios. Me limitaré a señalar que, de cualquier forma, dadas las circunstancias del presente asunto, cabe dudar de que los Tribunales alemanes hubieran actuado con acierto al acordar la suspensión de las medidas, aun en el caso de que hubieran tenido facultades para hacerlo y de que hubieran albergado dudas acerca de la validez de las medidas comunitarias. En primer lugar esta suspensión hubiera prejuzgado la decisión sobre el fondo del asunto, ya que habría supuesto la imposibilidad de alcanzar la finalidad de la destilación obligatoria (a saber, mantener los niveles de precios durante la campaña vitivinícola de 1984/1985). En segundo término, y en contra de lo que afirma el Gobierno alemán, la suspensión no puede justificarse porque la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación hubiera causado un daño irreparable a los viticultores. Cualquier perjuicio ocasionado hubiera podido repararse mediante una indemnización económica.
32.
Queda por examinar la argumentación del Gobierno alemán referente a que la cantidad de vino de que se trataba era tan reducida en relación con la cantidad total que debía destilarse en toda la Comunidad que su destilación no habría tenido ningún efecto apreciable sobre el nivel de precios y que, por lo tanto, no tenía objeto llevar a cabo cualquier acción ulterior para asegurar la realización de la destilación.
33.
En mi opinión debe rechazarse esta argumentación. De los Reglamentos pertinentes se deduce claramente que el legislador había examinado exhaustivamente este aspecto de la proporcionalidad y que las autoridades nacionales carecen de facultad discrecional para decidir que determinadas cantidades son demasiado insignificantes para justificar la adopción de medidas de ejecución con arreglo al Derecho interno.
34.
Por consiguiente, al establecer el Consejo en el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79 que «la destilación obligatoria sólo se decidirá si no implicare una carga administrativa desproporcionada», su única intención fue conceder al legislador comunitario (es decir, a la Comisión actuando con arreglo al procedimiento del Comité de gestión) una facultad discrecional para que se abstuviera de ordenar la destilación obligatoria en el caso de que se excediera tan sólo ligeramente el nivel de existencias a que se refiere el párrafo 1 ; era necesario este precepto dados los términos imperativos en que se redactó el párrafo 1 («se decidirá una destilación obligatoria de vino de mesa»). Es evidente que dicho precepto no reconoce facultad discrecional alguna en favor de las autoridades nacionales encargadas de poner en práctica la destilación obligatoria, como de hecho reconoce el Gobierno alemán en su escrito de duplica.
35.
El párrafo 2 del apartado 7 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79 contiene otro precepto para evitar una carga administrativa desproporcionada. Dicho precepto permite la exención de la destilación obligatoria para los pequeños productores. De acuerdo con este precepto, el artículo 4 del Reglamento n° 147/85 estableció la exención de a) los productores de los Estados miembros cuya producción de vino de mesa en la campaña 1984/1985 no sobrepasara los 60000 hl y b) los productores que estuvieran obligados a entregar a la destilación obligatoria una cantidad de vino inferior a 5 hl. Nótese que la cifra de 60000 hl que se menciona en la letra a) se refiere a la total «producción de vino de mesa», no a la cantidad que se requiere que sea destilada. A la luz de estos preceptos resulta difícil aceptar la argumentación del Gobierno alemán de que la cantidad total de vino de mesa que quedaba sin destilar (59000 hl) era demasiado reducida para justificar un esfuerzo adicional o que la cantidad que cada productor debía destilar (una media de 116 hl) era desproporcionadamente reducida en relación con la carga administrativa que suponía. Es evidente que el legislador comunitario tenía una opinión distinta de lo que era una carga administrativa aceptable, proporcionada al fin que se pretendía alcanzar.
36.
En la medida en que el Gobierno alemán pretende sostener que la ejecución habría impuesto uha carga desproporcionada a las autoridades alemanas, creo que es patente, incluso asumiendo que, en principio, dicha argumentación sea admisible, que no puede ser acogida en el presente asunto, dado que el Gobierno alemán se abstuvo de declarar previamente la inmediata ejecución de las resoluciones por las que se imponía la destilación. Como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia (véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de febrero de 1979, Comisión contra Reino Unido, 128/78, Rec. 1979, pp. 419 y ss., especialmente p. 429, apartado 10), las dificultades prácticas que aparecen en el momento en que se aplica una medida comunitaria no pueden permitir que un Estado miembro se exima unilateralmente del cumplimiento de sus obligaciones. Por lo tanto debe decaer lo alegado por el Gobierno alemán en defensa de su proceder.
Costas
37.
A pesar de que, en mi opinión, debe declararse la admisibilidad de la demanda de la Comisión sólo en parte, considero que, por haber sido desestimados los motivos de la República Federal de Alemania sobre el fondo del asunto, ésta debe ser condenada en costas.
Conclusión
38.
En virtud de todo lo expuesto, propongo que el Tribunal de Justicia:
1)
Declare que, al abstenerse de adoptar las medidas necesarias para garantizar la destilación obligatoria del vino de mesa en 1985, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
2)
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
(
*1
)	Lengua original: ingles.