62000CC0210_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleidende opmerking
1 Het Bundesfinanzhof (Bondsrepubliek Duitsland) heeft bij beschikking van 4 april 2000 het Hof twee prejudiciële vragen gesteld met betrekking tot een sanctieregeling op het gebied van restituties bij uitvoer. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de sanctieregeling, volgens welke de werkelijk verleende uitvoerrestitutie in geval van een niet bedoeld verschil tussen de gevraagde en de werkelijk verschuldigde restitutie wordt verminderd met een bedrag gelijk aan de helft van dit verschil, ongeldig is voorzover er geen aansluiting wordt gezocht bij de eigen schuld van de exporteur. Met de tweede vraag, gesteld voor het geval dat de sanctieregeling geldig is, wenst deze rechter te vernemen hoe het in de sanctieregeling toegepaste begrip "overmacht" moet worden uitgelegd.
II - De toepasselijke bepalingen
2 Artikel 11, lid 1, eerste, derde, vierde en zevende alinea, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten(1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994(2) (hierna: "verordening nr. 3665/87"), bepaalt onder meer:
"1. Wanneer wordt geconstateerd dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende, is de verschuldigde restitutie voor de betreffende uitvoer gelijk aan de geldende restitutie voor de werkelijke uitvoer, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan:
a) de helft van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product
b) het dubbele van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie, indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt.
[...]
De onder a) bedoelde sanctie wordt niet toegepast:
- in geval van overmacht;
[...]
Indien de uitkomst van de onder a) of b) bedoelde vermindering een negatief bedrag is, moet de exporteur dit negatieve bedrag betalen.
[...]
De sancties gelden onverminderd de eventueel door de lidstaat opgelegde aanvullende sancties."
3 De eerste, de tweede en de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 luiden:
"Overwegende dat in de geldende communautaire regelgeving is bepaald dat de uitvoerrestituties op basis van louter objectieve criteria, met name inzake hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product en de geografische bestemming ervan worden verleend; dat het, gezien de ervaring die tot dusver is opgedaan, noodzakelijk is de strijd tegen onregelmatigheden, en met name tegen fraude ten nadele van de begroting van de Gemeenschap, te intensiveren; dat daartoe voorschriften inzake de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en inzake sancties moeten worden vastgesteld om de exporteurs ertoe aan te zetten de communautaire regelgeving beter in acht te nemen;
Overwegende dat, om te garanderen dat het stelsel van uitvoerrestituties naar behoren wordt toegepast, sancties zouden moeten worden toegepast zonder daarbij een subjectief schuldelement in aanmerking te nemen; dat het niettemin dienstig is in bepaalde gevallen geen sancties toe te passen, met name wanneer het een door de bevoegde autoriteit erkende duidelijke vergissing betreft, en bij opzet in een zwaardere sanctie te voorzien;
Overwegende dat, wanneer een exporteur onjuiste gegevens verstrekt, deze gegevens, indien de fout niet wordt opgemerkt, ertoe kunnen leiden dat ten onrechte een restitutie wordt betaald; dat het volstrekt verantwoord is om, wanneer de fout wordt opgemerkt, de exporteur een sanctie op te leggen die evenredig is aan het bedrag dat hij ten onrechte zou hebben ontvangen indien de fout niet was ontdekt; dat het eveneens verantwoord is om, indien de onjuiste gegevens opzettelijk zijn verstrekt, het eveneens binnen de evenredigheidsregel valt een zwaardere sanctie op te leggen".
4 De artikelen 4 en 5 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen(3) (hierna: "verordening nr. 2988/95") luiden:
"Artikel 4
1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
- door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
- door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot.
2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente - die forfaitair kan worden vastgesteld - in geval van een daartoe strekkende bepaling.
3. Wanneer vaststaat dat handelingen tot doel hebben om, door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke gemeenschapsrecht, wordt, naar gelang van het geval, dit voordeel niet toegekend of wordt het ontnomen.
4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.
Artikel 5
1. Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:
a) betaling van een administratieve boete;
b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; dit extra bedrag, dat wordt vastgesteld op grond van een in de specifieke regelingen vast te stellen percentage, mag niet hoger liggen dan het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen;
c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;
d) uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden;
e) tijdelijke intrekking van een voor deelneming aan een communautaire steunregeling nodige goedkeuring of erkenning;
f) het verlies van een zekerheid of borgsom die is gesteld ter waarborging van de naleving van de voorwaarden waarin een regeling voorziet of het opnieuw verschaffen van het bedrag van een ten onrechte vrijgegeven zekerheid;
g) andere - naar aard en draagwijdte gelijkwaardige - sancties met een louter economisch karakter, als bepaald in sectoriële regelingen die door de Raad worden aangenomen op grond van de specifieke behoeften van de sector en onder eerbiediging van de door de Raad aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.
2. Onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen, kunnen andere onregelmatigheden slechts tot de in lid 1 bedoelde sancties, die niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld, aanleiding geven, voorzover deze sancties onvermijdelijk zijn om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen."
III - Feiten en procedure
5 Verzoekster in het hoofdgeding, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (hierna: "KCH"), heeft in 1996 smeltkaas uitgevoerd op basis van een uitvoeraangifte onder code 0406 3039 9500 van de nomenclatuur voor restituties, en heeft op haar verzoek van het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: "Hauptzollamt") een voorschot van ongeveer 30 000 DEM op de uitvoerrestitutie ontvangen. Uit het onderzoek van een bij de uitvoer van een goederenzending genomen monster is gebleken dat het product plantaardige vetten bevatte en als voedingspreparaat onder code 2106 9098 0000 van de nomenclatuur voor restituties had moeten worden ingedeeld.
6 KCH heeft verklaard dat het door haar bij haar leverancier ingestelde onderzoek dat na de ontdekking van het plantaardige vet heeft plaatsgevonden, heeft opgeleverd dat de voor de smeltkaasfabriek verantwoordelijke technisch directeur aan de in de periode van 22 januari tot en met 5 augustus 1996 geproduceerde smeltkaas plantaardig vet heeft laten toevoegen. De technisch directeur heeft dit laten doen, omdat plantaardig vet de smaak van smeltkaas verbetert en omdat hij meende daartoe krachtens § 1, lid 4, nummer 3, van de Duitse Käseverordnung (kaasverordening) gerechtigd te zijn. Noch de directie van de producerende onderneming, noch de bij KCH verantwoordelijke personen konden een dergelijke fout van een verantwoordelijk technisch directeur voorzien.
7 Aangezien het product niet was opgenomen in bijlage II bij het EG-Verdrag en KCH derhalve de voor verlening van de uitvoerrestitutie vereiste aangifte van de producent inzake de samenstelling van het product overeenkomstig artikel 7, lid 1, van verordening (EG) nr. 1222/94(4) niet had afgegeven, vorderde het Hauptzollamt bij definitief geworden beschikking terugbetaling van de verleende uitvoerrestitutie, vermeerderd met 15 %.
8 Verder eiste het Hauptzollamt bij in het hoofdgeding bestreden beschikking van KCH de betaling van een bedrag als sanctie krachtens artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87.
9 Volgens het Bundesfinanzhof werd het door KCH wegens het bedrag van de sanctie ingestelde beroep door het Finanzgericht afgewezen. Tegen deze uitspraak heeft KCH "Revision" ingesteld.
10 KCH stelde voor het Bundesfinanzhof dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 niet geldig is omdat deze bepaling het beginsel van de rechtsstaat en het discriminatieverbod schendt. Het Bundesfinanzhof heeft hieraan een aantal beschouwingen gewijd. Subsidiair stelde KCH dat zij zich in een toestand van overmacht in de zin van artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3665/87 heeft bevonden.
11 Het Bundesfinanzhof heeft om te beginnen vastgesteld dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 was voldaan. Het Hauptzollamt moest de sanctie opleggen voorzover niet de voorwaarden waren vervuld waaronder de in deze bepaling genoemde sanctie niet wordt toegepast.
12 Het Bundesfinanzhof is echter van oordeel dat het feit dat de samenstelling van een door een derde vervaardigd product niet overeenstemt met wat contractueel is overeengekomen (of dat de samenstelling niet voldoet aan de door de exporteur stilzwijgend als vanzelfsprekend beschouwde eisen), geen overmacht in de zin van artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3665/87 oplevert. Volgens het Bundesfinanzhof heeft het Hof in zijn rechtspraak over overmacht de niet-nakoming van de contractuele verplichtingen door een handelspartner van de exporteur niet als een voor die exporteur abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis beschouwd, maar heeft het van de marktdeelnemer verlangd de nodige voorzorgsmaatregelen te treffen, door in de betrokken overeenkomst clausules ter zake op te nemen of door een bijzondere verzekering aan te gaan.(5) Het Hof heeft zelfs in een geval van bedrog door de medecontractant van de exporteur geen overmacht aanvaard.(6)
13 Het Bundesfinanzhof is bovendien van oordeel dat het in casu ook niet ging om een door de bevoegde autoriteit erkende klaarblijkelijke vergissing inzake de gevraagde restitutie in de zin van artikel 11, lid 1, derde alinea, derde streepje, van verordening nr. 3665/87.
14 Het Bundesfinanzhof heeft vervolgens onderzocht of de communautaire bepaling in strijd is met de fundamentele rechten, en heeft geoordeeld dat dit zijns inziens niet het geval was omdat deze bepaling niet voorziet in een "straf" en evenmin het evenredigheidsbeginsel of het discriminatieverbod schendt.
15 Het doel van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 is de exporteur een financieel nadeel toe te brengen en hem daardoor ervan af te schrikken in de toekomst bij de aanvraag van uitvoerrestituties verkeerde gegevens te verstrekken die de financiële belangen van de Gemeenschap en de correcte uitvoering van het stelsel van de betrokken gemeenschappelijke marktordeningen in gevaar kunnen brengen. Louter het doel van de afschrikking (preventie) is geheel anders dan het doel dat met een strafsanctie wordt nagestreefd, namelijk om een sociaal-ethische afkeuring uit te drukken.
16 Een straf veronderstelt een subjectieve schuld en de zwaarte van de strafrechtelijke sanctie wordt bepaald door de individuele verwijtbaarheid van de strafbare handeling. Dit geldt niet voor artikel 11, lid 1, waar de oplegging van een sanctie niet afhangt van de individuele schuld van de aanvrager van de uitvoerrestitutie. De vermindering van de restitutie is geen brandmerk wegens een hem persoonlijk aan te rekenen rechtsinbreuk, maar de bedreiging daarmee dient veeleer om deze rechtsinbreuk tegen te gaan.
17 Volgens het Bundesfinanzhof is het niet relevant dat in de overwegingen van de considerans wordt verwezen naar een "Bestrafung" voor de exporteur, daar dit begrip mogelijkerwijs in een ruimere, niet-technische betekenis moet worden begrepen.
18 In artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95 is slechts voorzien in administratieve sancties voor gevallen waarin onregelmatigheden opzettelijk of uit nalatigheid zijn begaan. Volgens artikel 5, lid 2, van deze verordening worden sancties opgelegd "onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen", waaronder ook de regels vallen inzake de litigieuze sanctie in het hoofdgeding.
19 Het Bundesfinanzhof is voor het overige van oordeel dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 het evenredigheidsbeginsel niet schendt. Het feit dat de bedreiging met een sanctie ook is gericht tegen een voorzichtige exporteur die te goeder trouw is, kan volgens het Bundesfinanzhof geen schending van het evenredigheidsbeginsel inhouden, omdat het de exporteur volledig vrijstaat om actief te zijn in de sector van de met restituties gesubsidieerde uitvoer van goederen die vallen onder een gemeenschappelijke marktordening. Wanneer hij in zijn eigen belang beslist deel te nemen aan een stelsel van overheidssubsidies, moet hij de vastgestelde regels, waarvan de litigieuze sanctie deel uitmaakt, volgen. Ook het feit dat de douaneautoriteiten aldus onder meer de vaak moeilijke taak bespaard blijft om het ondubbelzinnig bewijs van een nalatigheid van de exporteur te leveren en daardoor het beheer van de uitvoerrestituties wordt vergemakkelijkt, pleit ervoor het sanctiestelsel van artikel 11, lid 1, uit te leggen als een vermindering van de restitutie los van de schuld. De sanctie is, gelet op het beoogde doel en op het groot aantal moeilijk op te sporen onjuiste aangiften, ongepast noch buitensporig.
20 Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 schendt ook niet het discriminatieverbod. Aangezien deze bepaling niet een op schuld gebaseerde sanctie van strafrechtelijke aard oplegt, zijn de vorm en de ernst van de schuld van de restitutieaanvrager of zelfs de volledige afwezigheid van individuele schuld, naar hun aard immers geen criteria om de zwaarte van de sanctie te bepalen.
21 Daar het Bundesfinanzhof het antwoord op de vraag over de geldigheid van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 niet vanzelfsprekend acht, heeft het besloten het Hof ter zake een vraag te stellen.
22 Gelet op de moeilijkheden bij de uitlegging van twee arresten van het Hof(7) aangaande de omstandigheden waarin exporteurs zich op hun goede trouw kunnen beroepen, heeft het Bundesfinanzhof het noodzakelijk geacht het Hof nog een tweede vraag voor te leggen:
"1) Is artikel 11, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer van landbouwproducten, geldig voorzover het ook voorziet in een sanctie voor gevallen waarin de exporteur buiten zijn schuld een hogere dan de geldende uitvoerrestitutie heeft aangevraagd?
2) Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord: kan artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van deze verordening dan aldus worden uitgelegd dat ingeval de restitutieaanvrager te goeder trouw onjuiste gegevens heeft verstrekt die berusten op onjuiste informatie van de producent, er in beginsel sprake is van overmacht wanneer de aanvrager de onjuistheid ervan niet of slechts door middel van controles in het productiebedrijf had kunnen vaststellen?"
IV - Eerste vraag: geldigheid van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 in een geval als dat in het hoofdgeding
23 KCH meent dat deze bepaling een schending inhoudt van met het beginsel van de rechtsstaat onlosmakelijk verbonden fundamentele beginselen van het strafrecht, te weten het beginsel "nulla poena sine culpa" (geen straf zonder schuld), het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod.
A - Het beginsel "nulla poena sine culpa"
1. Argumenten van partijen
24 Om te beginnen stelt KCH dat de in de genoemde bepaling voorziene sanctie van strafrechtelijke aard is. Vervolgens onderzoekt zij de toepassing van het beginsel "nulla poena sine culpa" in de rechtsstelsels van de lidstaten, in het kader van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden alsmede in het gemeenschapsrecht, en komt zij tot de conclusie dat het schuldbeginsel tot de algemene gemeenschapsrechtelijke beginselen behoort.
25 De Commissie is daarentegen dezelfde mening als het Bundesfinanzhof toegedaan en beperkt zich tot argumenten die deze mening verder staven. Aangezien de onderhavige sanctie van administratieve aard is, is het beginsel "nulla poena sine culpa" niet van toepassing; verder schendt zij niet het principe van de rechtsstaat, omdat de aansprakelijkheid van de exporteur niet afhangt van diens schuld.
2. Beoordeling
26 Het argument van KCH noopt tot een onderzoek naar de juridische aard van de onderhavige sanctie (a). Indien deze geen sanctie van strafrechtelijke aard is, dan moet onderzocht worden of het schuldbeginsel überhaupt wel gelding heeft (b).
a) Juridische aard van de onderhavige sanctie
Sanctie van strafrechtelijke aard?
27 Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 voorziet in wezen in de vermindering van het recht op restitutie - en zelfs in de betaling van een bedrag - overeenkomstig het verschil tussen de gevraagde restitutie en de werkelijk verschuldigde restitutie. Deze regeling wordt toegepast onafhankelijk van eventuele terugvorderingen en houdt geen rekening met de omvang van de op grond van de onjuistheid van de restitutieaanvraag eventueel geleden schade. Het is juist, zoals KCH stelt, dat een dergelijke regeling niet beoogt de rechtmatige toestand te herstellen, de schade te vergoeden of de gevolgen van het onrechtmatig handelen op te heffen, maar zich ertoe beperkt om de exporteur ingeval van een onjuiste restitutieaanvraag een financieel nadeel op te leggen.
28 Het is eveneens juist dat de onderhavige regeling geen compensatie voor een kosteloos krediet inhoudt, zoals dat het geval kan zijn bij de verbeurte van een zekerheid.(8) Volgens de regeling inzake uitvoerrestituties is het namelijk de exporteur die de uitvoerrestitutie tot de betaling door de met de uitkering van restituties belaste dienst voorfinanciert.
29 Daaruit volgt echter nog niet van welke aard de sanctie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 is.
30 Om te beginnen een algemene opmerking: de Gemeenschap is in beginsel niet bevoegd strafrechtelijke sancties op te leggen. Het uitvaardigen van dergelijke sancties in geval van niet-inachtneming van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen is eventueel aan de lidstaten voorbehouden.(9)
31 De onderhavige regeling kan echter op grond van haar specifiek doel in principe als sanctie worden aangemerkt, voorzover zij aan de onjuistheid van de restitutieaanvraag een financieel nadeel verbindt. Uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 blijkt echter dat deze sanctie vooral van preventieve aard is: zij moet "de exporteurs ertoe aan[...]zetten de communautaire regelgeving beter in acht te nemen". Het oogmerk om straf op te leggen, zo dit al aanwezig was, komt onmiskenbaar op de tweede plaats.
32 Ook artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95 legt een duidelijk verband tussen de daar opgesomde - administratieve - sancties, in het bijzonder de "betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen" (sub b), en het preventief karakter ervan: de sancties mogen namelijk niet hoger liggen dan "het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen".
33 De verwijzende rechter vestigt terecht de aandacht erop dat advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in zaak C-240/90 met betrekking tot het begrip strafsanctie heeft betoogd dat uit de afschrikkende functie van strafsancties niet kan worden afgeleid dat elke sanctie met afschrikkende werking ook een strafsanctie is, omdat een strafsanctie meer beoogt dan louter afschrikking; zij houdt ook een maatschappelijke afkeuring in.(10)
34 De onderhavige sanctie geeft in ieder geval geen uitdrukking aan een dergelijke maatschappelijke afkeuring. Het is dan ook slechts logisch dat de zwaarte van de sanctie alleen van het schuldverwijt afhangt voorzover een onderscheid tussen een opzettelijke overtreding en andere gevallen wordt gemaakt. Het feit dat in de Duitse versie van de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 het begrip "bestrafen" wordt gebruikt, verandert daaraan niets. Dit woord wordt duidelijk in een niet-technische zin gebruikt, zoals uit de andere taalversies blijkt.(11)
35 Ten slotte wijs ik ook nog erop dat de onderhavige sanctie, anders dan strafsancties, niet van persoonlijke aard is, daar het de exporteur vrijstaat om de last van de sanctie via een passende overeenkomst met betrokken derden, zoals bijvoorbeeld in het hoofdgeding met de producent, door middel van regres af te wentelen.
36 Voorzover de onderhavige sanctie dus vooral een afschrikkende functie heeft en niet een uiting is van maatschappelijk-zedelijke afkeuring, kan worden uitgesloten dat zij strafrechtelijk van aard is.
Sanctie van administratieve aard?
37 Advocaat-generaal Saggio heeft erop gewezen dat "het Hof het nog nooit nodig heeft gevonden om de sanctiebevoegdheid van de Europese Gemeenschap specifiek te definiëren en dat het vermeden heeft het verschil tussen administratieve en strafsancties fundamenteel te behandelen".(12)
38 Gelet op de opsomming van de administratieve sancties in artikel 5 van verordening nr. 2988/95 is het niet nodig dat de rechtspraak een positieve definitie van administratieve sancties formuleert. Alleen moet de nadruk erop worden gelegd dat de onderhavige sanctie weliswaar in wezen overeenkomt met die van artikel 5, lid 1, sub b, van deze verordening, maar zich in zoverre daarvan onderscheidt dat zij de vorm van een korting op de restitutie of een verplichting tot betaling kan aannemen.(13)
39 Anders dan KCH meent, is de zwaarte van de onderhavige sanctie niet van invloed op de juridische aard ervan. Een dergelijke opvatting kan ook geen steun vinden in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, volgens welke "[...] il importe d'abord de savoir si le texte définissant l'infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d'après la technique juridique de l'État défendeur; il y a lieu d'examiner ensuite, eu égard à l'objet et au but de l'article 6 (art.6), au sens ordinaire de ses termes et au droit des États contractants, la nature de l'infraction ainsi que la nature et le degré de gravité de la sanction que risquait de subir l'intéressé" (cursivering van mij).(14) De "degré de gravité" is kennelijk bedoeld om vast te stellen of de sanctie gevoelig is; de zwaarte ervan is van ondergeschikt belang. De ratio van deze benadering is de noodzaak om artikel 6 EVRM een beschermingsdoel te verlenen dat de grenzen van de nationale rechtsordes overschrijdt.
40 Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wordt onder meer uitgenodigd om zich principieel over de geldigheid van een sanctieregeling in haar algemene kader uit te spreken. De juridische aard van een sanctie op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kan derhalve niet afhangen van de zwaarte ervan; van beslissende betekenis is veeleer, zoals de Commissie terecht opmerkt, het doel van de sanctie(15) en het algemene kader waarvan zij deel uitmaakt.(16)
41 In het algemene kader beschouwd is een exporteur niet zozeer een normadressaat aan wie in geval van een verkeerde restitutieaanvraag de afkeuring van zijn fout kenbaar wordt gemaakt, als wel een in de presterende overheid participerend persoon die door bedreiging met een sanctie ertoe moet worden gebracht zijn specifieke verplichtingen met betrekking tot de toekenning van uitvoerrestituties na te komen.(17) Tegen deze achtergrond is de onderhavige sanctieregeling het juridisch gevolg van zijn functie als garant van de juistheid van de restitutieaanvraag, dat eerder vergeleken lijkt te kunnen worden met de civielrechtelijke figuur van het boetebeding dan met een strafrechtelijke sanctie. De verwijzende rechter vestigt in dit verband terecht de aandacht op de vrijwilligheid om aan het stelsel van uitvoerrestituties deel te nemen.(18)
42 Het feit dat een sanctie niet van strafrechtelijke aard wordt geacht, heeft ook niet tot gevolg dat de normadressaat geen rechtsbescherming heeft; volgens vaste rechtspraak "kunnen - al dan niet strafrechtelijke - sancties slechts worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat. Voorts heeft het Hof steeds beklemtoond, dat de grondrechten deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen, welker eerbiediging het verzekert. Volgens vaste rechtspraak ten slotte [...], moeten de bepalingen van gemeenschapsrecht in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel [...]".(19)
43 Op grond van bovenstaande overwegingen dient de onderhavige regeling, in het bijzonder ook met het oog op de vooral preventieve aard ervan, als een administratieve sanctie te worden aangemerkt. De vraag blijft open of het schuldbeginsel op dergelijke sancties van toepassing is.
b) Het schuldbeginsel als algemeen gemeenschapsrechtelijk principe?
44 Niettegenstaande de juridische aard van de onderhavige sanctieregeling stelt KCH dat de toepasselijkheid van het schuldbeginsel op administratieve sancties een algemeen gemeenschapsrechtelijk beginsel is. Dit blijkt haars inziens zowel uit een gemeenschappelijke juridische traditie van de lidstaten alsook uit de grondrechten die door het Hof worden gewaarborgd.
45 Daarom moet hierna worden onderzocht of het schuldbeginsel geldt hetzij op grond van een eventuele gemeenschappelijke juridische traditie van de lidstaten, hetzij op grond van de incorporatie van de door het EVRM gewaarborgde rechten overeenkomstig artikel 6, lid 2, EU, hetzij rechtstreeks op grond van het gemeenschapsrecht.
De toepassing van het schuldbeginsel: een gemeenschappelijke juridische traditie van de lidstaten?
46 Uit een door KCH verricht en in haar schriftelijke opmerkingen opgenomen vergelijkend onderzoek van de rechtsordes van de lidstaten blijkt in de eerste plaats dat met name de grens tussen administratieve en strafsancties vloeiend verloopt.
47 De beginselen van het strafrecht, waartoe het schuldbeginsel onmiskenbaar behoort, worden derhalve in de rechtsordes van de lidstaten verschillend toegepast. Hoe meer het terrein van de zuivere administratieve sancties begrensd is en hoe groter derhalve het gebied van de strafsancties is, des te duidelijker is de grens tussen administratieve en strafsancties wat de juridische behandeling ervan betreft.
48 Ook de omvang van het schuldbeginsel lijkt niet overal dezelfde te zijn. Bij strafsancties die een geringe maatschappelijke afkeuring inhouden, kan de gedragsverplichting zo zijn vorm gegeven dat de individuele verwijtbaarheid reeds aanwezig is door de enkele niet-inachtneming. Bovendien geeft KCH in haar schriftelijke opmerkingen zelf toe dat de exoneratiemogelijkheden bij op objectieve criteria gebaseerde sancties tot vergelijkbare resultaten kunnen leiden als schuldaansprakelijkheid met omkering van de bewijslast.
49 Het lijkt derhalve niet mogelijk uit de juridische tradities van de lidstaten een algemene toepassing van het schuldbeginsel voor sancties van administratieve aard af te leiden.
Een inbreuk op artikel 6, lid 2, EVRM?
50 Het lijdt geen twijfel dat de garanties van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en daarvan in het bijzonder de praesumptio innocentiae krachtens lid 2, van toepassing zijn op strafvervolgingen. Reeds uit het beschermingsdoel van deze bepaling blijkt dat het begrip strafbaar feit autonoom moet worden uitgelegd zonder rekening te houden met de categorieën van het nationale recht.
51 Uit de aangehaalde rechtspraak van het EHRM(20) inzake de behandeling van een toeslag als sanctie kan derhalve niet worden afgeleid dat het schuldbeginsel op alle administratieve sancties moet worden toegepast. Voorzover fiscale toeslagen in geval van onjuiste aangifte als een strafvervolging in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM werden beschouwd, werd dit door het EHRM onder meer gebaseerd op het feit dat de betrokken sanctie met het oogmerk van preventie en repressie werd opgelegd.(21)
52 Ten slotte vestig ik de aandacht erop dat de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 6, lid 2, EVRM niet zonder meer uitsluit dat de voorwaarden voor een strafbaar feit als objectieve aansprakelijkheid worden geformuleerd, maar deze mogelijkheid alleen beperkt, rekening houdend met de rechten van de verdediging.(22)
53 Dientengevolge kan bij sancties van administratieve aard de erkenning van het schuldbeginsel als algemeen gemeenschapsrechtelijk principe niet uit artikel 6, lid 2, EU, juncto EVRM worden afgeleid.
Het schuldbeginsel als algemeen principe krachtens verordening nr. 2988/95?
54 Krachtens artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95 kunnen onregelmatigheden alleen dan tot administratieve sancties leiden wanneer zij opzettelijk of uit nalatigheid zijn begaan. KCH ziet ook hierin een erkenning van het schuldbeginsel in het gemeenschapsrecht, en wel voor sancties zowel van repressieve als van preventieve aard.
55 Krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 2988/55 laat het beginsel van lid 1 de op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening bestaande sectoriële sanctievoorschriften onverlet. KCH acht deze uitzonderingsregel met het oog op de toepassing van het schuldbeginsel irrelevant, omdat deze regel kennelijk enkel betrekking heeft op de rechtsgevolgen, dat wil zeggen op de inhoud van de op te leggen sanctie, maar niet op de feitelijke voorwaarden voor de oplegging.
56 Deze mening vermag niet te overtuigen. Reeds de formulering van artikel 5, lid 2, laat bij het gebruik van de uitdrukking "sectoriële regeling" geen ruimte voor een onderscheid tussen bestanddelen en rechtsgevolg van de sanctieregeling.
57 Overigens moet op grond van de formulering van artikel 5 van verordening nr. 2988/95 een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds onregelmatigheden die opzettelijk of uit nalatigheid worden begaan (lid 1), en anderzijds andere onregelmatigheden (lid 2), dus die welke zonder schuld zijn begaan. Of artikel 5 van verordening nr. 2988/95 het schuldbeginsel als algemeen principe erkent, lijkt op zijn minst twijfelachtig.
58 Derhalve kan een onbeperkte toepassing van het schuldbeginsel ook niet uit verordening nr. 2988/95 worden afgeleid.
59 Op grond van het bovenstaande moet worden geconstateerd dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87, voorzover het voorziet in een sanctie met een in ieder geval overwegend preventief doel, in principe niet aan het schuldbeginsel is onderworpen.
B - Het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod
60 Om de geldigheid van de onderhavige sanctieregeling in een geval als dat van het hoofdgeding te beoordelen, komt het dus erop aan of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.
61 KCH's argument met betrekking tot het discriminatieverbod moet hier eveneens worden behandeld, omdat dit uit de aard der zaak het argument overlapt dat de onderhavige regeling niet gepast zou zijn.
1. Argumenten van partijen
62 KCH stelt dat de in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 voorziene sanctie, gelet op het beoogde doel, geschikt noch noodzakelijk is en in strijd met het gepastheidsvereiste waarmee in het kader van de evenredigheidstoetsing rekening moet worden gehouden. Aangezien KCH's argumenten met betrekking tot de geschiktheid, de noodzaak en de gepastheid van de onderhavige sanctieregeling voor een deel uit herhalingen bestaan, dienen deze samenvattend te worden weergegeven.
63 KCH stelt om te beginnen dat uitvoerrestituties geen eigen voordeel voor de exporteur inhouden dat hij uit vrije wil nastreeft. De exporteur krijgt door de uitvoerrestitutie de financiële prestatie terug waarmee hij - door betaling van de koopprijs van de voor restitutie in aanmerking komende waren - het stelsel ter ondersteuning van de landbouwprijzen financiert. In die zin betekent de terugvordering van een uitvoerrestitutie voor hem een werkelijk financieel verlies.
64 Voorts stelt KCH dat van voor restitutie in aanmerking komende producten volgens de regels van het douanerecht aangifte moet worden gedaan. Bij de aangifte treden onzekerheden op, daar de exporteur met name juridische beoordelingen moet maken. In 's Hofs rechtspraak inzake het douanerecht is echter erkend dat de exporteur zijn verplichting om een juiste douaneaangifte in te dienen ook dan heeft vervuld, wanneer hij aan de douaneautoriteiten te goeder trouw onjuiste of onvolledige inlichtingen verstrekt, voorzover hij redelijkerwijs slechts deze heeft kunnen kennen of zich heeft kunnen verschaffen.(23)
65 KCH meent hieruit te kunnen afleiden dat de sanctie van artikel 11, lid 1, geschikt noch noodzakelijk is om het doel ervan te bereiken, namelijk de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Een terugvordering van de restitutie is voldoende. Overigens houdt de regeling er geen rekening mee dat de verplichting om een inhoudelijk juiste aangifte over te leggen, niet onbegrensd is. KCH voegt daaraan toe dat, wat de noodzaak betreft, uit verordening nr. 2988/85 kan worden opgemaakt dat de financiële belangen van de Gemeenschap door op schuld gebaseerde sancties voldoende zijn beschermd, vooral omdat er ook sancties op nationaal niveau bestaan.
66 Wat de gepastheid betreft, stelt KCH nog dat een sanctie op grond van artikel 11, lid 1, kan worden opgelegd zonder ermee rekening te houden of überhaupt schade is ontstaan dan wel of de exporteur de fout had kunnen vermijden. Uit het ontbreken van een differentiatie tussen gedrag zonder schuld en nalatig - en daardoor culpoos - gedrag wil KCH vervolgens een schending van het discriminatieverbod afleiden.
67 Op grond van het bovenstaande acht KCH de sanctie niet verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel en met het discriminatieverbod.
68 De Commissie meent daarentegen dat enkel de terugvordering van de uitvoerrestitutie ingeval van een onjuistheid niet voldoende afschrikkend werkt. Zij legt de nadruk erop dat de zwaarte van de sanctie wordt berekend aan de hand van het ten behoeve van de exporteur ten onrechte betaalde steunbedrag. Zij wijst ten slotte op de ruime beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Er kan echter in casu geen sprake van zijn dat de regeling kennelijk ongeschikt is dan wel dat de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid kennelijk zijn overschreden.
2. Beoordeling
69 Volgens vaste rechtspraak "[moet], om uit te maken of, inzonderheid in de sector van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, [...] worden nagegaan, of de sanctie verder gaat dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het met de geschonden regeling beoogde doel".(24)
70 Met name moet "worden nagegaan, of de sanctie waarmee de betrokken bepaling het gestelde doel tracht te bereiken, in een redelijke verhouding staat tot het belang van dit doel, en of de veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel".(25)
Geschiktheid van de onderhavige sanctieregeling
71 Wat de geschiktheid van de onderhavige regeling betreft, herinner ik in de eerste plaats eraan dat de communautaire wetgever bij de beoordeling welke middelen moeten worden gebruikt om een nagestreefd doel te bereiken, over een grote mate van vrijheid beschikt. Het Hof heeft aangaande de toetsing van de evenredigheid geoordeeld dat de gemeenschapswetgever bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt die in overeenstemming is met de beleidstaken die hem bij de artikelen 40 en 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 34 EG en 37 EG) zijn toegekend. Een op dit gebied vastgestelde maatregel is echter slechts dan onrechtmatig wanneer deze kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel.(26)
72 De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap(27) is een legitiem doel dat door de Commissie met de onderhavige sanctieregeling wordt nagestreefd. De oplegging van een sanctie van financiële aard is in geval van een onjuiste restitutieaanvraag een geschikt middel om de aanvrager van de restitutie niet alleen van opzettelijk onjuiste aangiften te weerhouden, maar ook om hem tot de grootst mogelijke zorgvuldigheid te bewegen.
73 KCH is niet erin geslaagd om een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie aan te tonen bij de keuze van de onderhavige sanctie, gelet op het nagestreefde doel van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.
Noodzaak van de onderhavige sanctieregeling
74 Bij het onderzoek naar de noodzaak gaat het in wezen om de vraag of voor het bereiken van het nagestreefde doel een minder zware maatregel van gelijke werking in aanmerking had kunnen komen.
75 KCH gaat in ieder geval van de onjuiste veronderstelling uit dat louter de terugvordering van ten onrechte verleende restituties voldoende zou zijn. Zij merkt weliswaar niet ten onrechte op dat uitvoerrestituties in zoverre niet met rechtstreekse steunmaatregelen kunnen worden vergeleken, dat de landbouwers, en niet de exporteurs, uiteindelijk worden bevoordeeld. Daaruit volgt echter niet dat de terugvordering van een uitvoerrestitutie dezelfde afschrikkende werking als de onderhavige sanctieregeling zou hebben. Enerzijds heeft de terugvordering van een ten onrechte verleende uitvoerrestitutie niet de weigering van elke uitvoerrestitutie ten gevolge; in dit verband zou laatstbedoelde maatregel in geval van een onjuiste restitutieaanvraag dikwijls een ingrijpender maatregel zijn dan de onderhavige sanctieregeling. Anderzijds heeft de Commissie terecht betoogd dat terugvordering in zoverre niet afschrikkend werkt, dat zij alleen het bedrag van de uitvoerrestitutie vermindert tot het werkelijk verschuldigde bedrag. Ten slotte kan in geval van terugvordering voor de exporteur weliswaar renteverlies optreden op grond van de voorfinanciering, maar zal dit verlies waarschijnlijk lager uitvallen dan de winstkans bij een - niet ontdekte - te hoge restitutieaanvraag, zodat louter de mogelijkheid van een renteverlies bij een onjuiste aanvraag nauwelijks afschrikkend zal werken.
76 Ook de verwijzing naar artikel 5 van verordening nr. 2988/95 is ongegrond. Uit deze bepaling kan namelijk, zoals reeds is uiteengezet(28), niet afgeleid worden dat de financiële belangen van de Gemeenschap voldoende door op schuld gebaseerde sancties kunnen worden beschermd.
77 Een argument tegen de noodzaak van de onderhavige regeling is ook niet, dat geen rekening wordt gehouden met de werkelijk ontstane schade. De sanctie beoogt namelijk niet een straf op te leggen voor geleden financiële schade, maar wil veeleer afschrikkend werken. Het is dus niet meer dan logisch dat enkel wordt gerefereerd aan de bedreiging van de financiële belangen van de Gemeenschap.
78 De onderhavige sanctieregeling lijkt derhalve ook noodzakelijk te zijn om het nagestreefde doel te bereiken.
Gepastheid van de onderhavige sanctieregeling
79 Ten slotte moet worden onderzocht of de sanctieregeling in overeenstemming is met het belang van het genoemde beschermingsdoel en of de daaraan klevende nadelen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doeleinden.(29)
80 Om te beginnen wijs ik erop dat de te beschermen financiële belangen van de Gemeenschap in het algemeen door onjuiste restitutieaanvragen in gevaar kunnen worden gebracht, onafhankelijk van het feit of dit al dan niet is terug te voeren op de individuele schuld van de aanvrager. Het lijkt daarom nuttig de bescherming van de financiële belangen door middel van risicoaansprakelijkheid na te streven. Daarom lijkt het op het eerste gezicht niet ongepast om geen onderscheid te maken tussen onjuistheid zonder schuld en onjuistheid uit nalatigheid.
81 Wat het hoofdgeding betreft, ligt het voor de hand dat de financiële belangen van de Gemeenschap in beginsel op gelijke wijze in gevaar worden gebracht door een niet door de exporteur verrichte gedraging en de daaruit voortvloeiende onjuistheid van zijn restitutieaanvraag, los nog van het feit of de desbetreffende waren door de exporteur zelf dan wel door een van zijn leveranciers zijn vervaardigd.
82 Het onderscheid tussen opzet en andere gevallen voor de rechtsgevolgen (zwaarte van de sanctie) lijkt objectief gerechtvaardigd, gelet op het rechtsgevoel van de exporteur dat wel differentieert tussen beide gevallen. Reeds daaruit vloeit voort dat een inbreuk op het discriminatieverbod is uitgesloten.
83 De geldigheid van de sanctieregeling wordt in een geval als dat van het hoofdgeding ook niet aangetast door het feit dat de voorwaarden voor het opleggen van de sanctie in zoverre versoepeld worden dat wordt afgezien van de voorwaarde van schuld en het bewijs daarvan. Voor een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap kan namelijk een verlichting van de bewijslast, tot en met het afzien van het vereiste van schuld, geboden zijn.
84 Twijfel aan de gepastheid van de onderhavige sanctieregeling kan alleen dan rijzen wanneer de vorm hiervan niet meer strookt met de grondgedachte van risicoaansprakelijkheid. Dit zou in het bijzonder het geval kunnen zijn indien de sanctie ook moest worden opgelegd, wanneer de exporteur redelijkerwijs niet langer aansprakelijk kan worden gehouden voor de bedreiging van de financiële belangen van de Gemeenschap.
85 In dit verband wijst KCH niet ten onrechte erop dat de oplegging van een niet op schuld gebaseerde sanctie in geval van een onjuiste restitutieaanvraag leidt tot objectivering van de verplichting om een foutloze aangifte af te geven, hoewel de aangifte gepaard gaat met bepaalde onzekerheden die de exporteur niet in de hand heeft.(30)
86 Dit aspect werd in de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Oelmühle en Schmidt Söhne, die weliswaar de terugvordering volgens nationaal recht van ten onrechte toegekende steunbedragen betrof, als volgt belicht(31): "zou het bij deze afweging van de betrokken belangen die de beoordeling van de inachtneming van het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht is, op zijn minst onbillijk lijken om alleen op de ontvanger te goeder trouw de last te leggen van wat zou lijken op een aansprakelijkheid zonder schuld, hoewel deze overeenkomstig het in het leven geroepen stelsel de betaalde steun aan de leveranciers heeft doorgegeven zonder er rechtstreeks van te profiteren, en wel zonder dat hij de oorsprong van de in geding zijnde goederen, waarvan de rechtmatigheid van de toegekende steun afhangt, heeft kunnen controleren [...]"; en vervolgens: "Zo is het in de eerste plaats de taak van de nationale instanties die met passende middelen dienen te controleren of het product waarvoor de steun wordt toegekend, aan de gemeenschapsregeling voldoet, teneinde te waarborgen dat de communautaire steun niet wordt toegekend voor producten die daarvoor niet in aanmerking komen, om te beoordelen welke controles daartoe noodzakelijk zijn."
87 Bij de terugvordering volgens nationaal recht van ten onrechte betaalde steun gaat het echter hoofdzakelijk om verweermiddelen van de begunstigde van de steun, zoals onder meer het wegvallen van de verrijking of de goede trouw, die in het licht van zijn rechtspositie worden beoordeeld. In de wettelijke regeling met betrekking tot uitvoerrestituties moet met de omstandigheid rekening worden gehouden dat de exporteur zelf geen voordelen geniet wanneer hij de restitutie in de vorm van de betaling van een in vergelijking met de wereldmarktprijs te hoge prijs aan de producent doorgeeft. Bij de oplegging van een sanctie in geval van een onjuiste restitutieaanvraag kan laatstgenoemde overweging daarentegen geen rol spelen.
88 Vastgesteld moet worden dat een sanctie als de onderhavige niet gepast is in het geval dat deze ook dan zou worden opgelegd, indien de aanvrager van de restitutie niet aansprakelijk kan worden gehouden voor de bedreiging van de financiële belangen van de Gemeenschap.(32) Dat is echter zeker niet het geval wanneer hij, zoals in de onderhavige zaak, vrijwillig in het kader van zijn economische activiteit gebruik maakt van een derde voor de vervaardiging van de litigieuze goederen. Daarbij speelt de vraag of de onjuistheid van de in de restitutieaanvraag vermelde gegevens niet of alleen met behulp van een controle in het productiebedrijf was op te sporen, geen rol.
89 Op grond van het bovenstaande kom ik wat de eerste vraag betreft tot de conclusie dat de geldigheid van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2945/94, niet wordt aangetast doordat daarin ook wordt voorzien in een sanctie voor gevallen waarin de exporteur buiten zijn schuld een hogere uitvoerrestitutie aanvraagt dan die waarop hij aanspraak kan maken.
V - Tweede vraag: uitlegging van het begrip "overmacht"
90 De tweede vraag, die wordt gesteld voor het geval dat de onderhavige sanctieregeling geldig is, houdt in wezen in of er sprake is van overmacht wanneer de restitutieaanvrager de onjuistheid van de door hem verstrekte gegevens niet of slechts door middel van controles bij een derde had kunnen vaststellen.
A - Argumenten van partijen
91 KCH is van mening dat zij zich in een overmachtssituatie in de zin van 's Hofs rechtspraak heeft bevonden, dat wil zeggen dat er omstandigheden waren die niet afhingen van de wil van de betrokkene, die zowel abnormaal als onvoorzienbaar waren, en waarvan de gevolgen ook bij inachtneming van alle mogelijke zorgvuldigheid niet vermeden hadden kunnen worden. In de onderhavige zaak berustten de onjuiste gegevens in de restitutieaanvraag op onjuiste informatie door de fabrikant, een onderneming met een goede reputatie in Duitsland. De toevoeging van plantaardig vet aan de uitgevoerde smeltkaas door een technisch directeur van deze fabrikant is een volledig onverwachte en abnormale gebeurtenis, die bij de gewone en ook door de exporteur verrichte onderzoeken niet kon worden vastgesteld.
92 KCH is zich ervan bewust dat volgens de normale betekenis van het woord "overmacht" de marktdeelnemer voor de fouten van zijn medecontractant verantwoordelijk is. Op grond van 's Hofs arresten Steff-Houlberg Export e.a. en Oelmühle en Schmidt Söhne mag een exporteur echter vertrouwen op de door de fabrikant verstrekte gegevens die hij zelf niet kan controleren; een controle van het fabricageproces kan van hem niet worden verlangd. Weliswaar hadden deze arresten betrekking op de terugvordering volgens nationaal recht van communautaire steunbedragen, maar het valt niet in te zien waarom ten aanzien van sancties die bij de uitsluitend door het gemeenschapsrecht beheerste regeling inzake uitvoerrestituties zijn voorzien, niet dezelfde beginselen zouden gelden en waarom een niet vast te stellen en niet op te sporen fout van de producent niet onder het begrip "overmacht" kan vallen.
93 Een ruime uitlegging van het begrip "overmacht" als bedoeld in artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, is de enige uitlegging die de twijfel omtrent deze bepaling op grond van de aan het principe van de rechtsstaat ontleende beginselen van het strafrecht kan wegnemen. Een dergelijke uitlegging houdt niet alleen rekening met het schuldbeginsel - zij het in beperkte mate - maar brengt ook een zekere harmonie tot stand tussen de speciale sanctieregeling van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 en de algemene regeling inzake administratieve sancties van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95. Een geval van "overmacht" in de zin van de litigieuze bepaling moet worden aangenomen wanneer de exporteur kan bewijzen dat hij zich als een goed koopman heeft gedragen. Dat is het geval wanneer hij te goeder trouw - naar objectieve maatstaven gemeten - onjuiste gegevens heeft verschaft, omdat er geen reden was om aan de juistheid van de door de fabrikant verstrekte gegevens te twijfelen.
94 De Commissie deelt de mening van het Bundesfinanzhof dat door de exporteur te goeder trouw verstrekte, op onjuiste informatie van de producent berustende onjuiste gegevens zelfs dan geen geval van overmacht in de zin van 's Hofs rechtspraak kunnen inhouden, indien de exporteur niet of slechts door middel van controles in het productiebedrijf had kunnen vaststellen dat deze gegevens onjuist waren. De door de verwijzende rechter aangehaalde arresten van het Hof leiden niet tot een andere conclusie, want zij zijn op grond van hun feitelijke omstandigheden nu eenmaal niet met de onderhavige zaak te vergelijken.
B - Beoordeling
95 Artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3665/87 bepaalt dat de onderhavige sanctie in geval van overmacht niet wordt opgelegd. Het begrip overmacht heeft, zoals het Hof reeds in het arrest Kampffmeyer(33) heeft vastgesteld, op de onderscheiden rechts- en rechtstoepassingsgebieden niet volledig dezelfde inhoud, zodat de betekenis van dit begrip bepaald moet worden aan de hand van het wettelijk kader waarin het effect moet sorteren.
96 Volgens 's Hofs vaste rechtspraak "[moet] [i]nzake landbouwverordeningen [...] het begrip overmacht aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden".(34)
97 Met toepassing van deze definitie van het begrip heeft het Hof eveneens in vaste rechtspraak aangenomen dat er geen sprake is van overmacht indien de niet-vervulling van een noodzakelijke voorwaarde op haar beurt terug te voeren is op de niet-inachtneming van contractuele verplichtingen van een medecontractant van de betrokkene. In de zaak Theodorakis(35) waren de met het oog op de uitvoer verkochte goederen niet in ontvangst genomen, waardoor tijdens de geldigheidsduur van het uitvoercertificaat geen uitvoer plaatsvond. Dit werd door het Hof als een "gewoon commercieel risico" in het kader van handelstransacties bestempeld. "[D]e houder van het certificaat, die overigens geheel vrij is om met inachtneming van zijn eventuele belangen zijn handelspartners te kiezen, dient de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen, door in de betrokken overeenkomst clausules ter zake op te nemen of door een bijzondere verzekering aan te gaan".(36) Volgens het Hof was de voorwaarde van de onvoorzienbaarheid daarmee niet vervuld. In het arrest Boterlux(37) werd met dezelfde motivering erkend dat een geval van overmacht wegens de voorzienbaarheid van een frauduleuze wederinvoer in de Gemeenschap moest worden uitgesloten.
98 Aan de verwijzingsbeschikking van het Bundesfinanzhof valt in de onderhavige zaak te ontlenen dat de exporteur de ware samenstelling van de goederen niet kende en dat hij zich die kennis enkel met behulp van - voor hem naar het oordeel van het Bundesfinanzhof onmogelijke of althans niet van hem te vergen - controle in het productiebedrijf had kunnen verschaffen.
99 In het licht van bovengenoemde arresten moeten deze feiten echter zo worden beschouwd dat het gedrag van de medecontractant van de restitutieaanvrager weliswaar wellicht ongewoon was, maar in ieder geval niet kon worden uitgesloten, en dus in zoverre voorzienbaar was dat het behoorde tot het normale handelsrisico. Vanuit dit standpunt bezien moet overmacht worden uitgesloten.
100 De door KCH aangehaalde rechtspraak verandert niets aan deze beoordeling. Het is weliswaar juist dat het Hof in het arrest Oelmühle en Schmidt Söhne(38) voor recht heeft verklaard dat het gemeenschapsrecht zich in beginsel niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steunbedragen in het bijzonder uitsluit wanneer onder meer is bewezen dat de ontvanger van de steun te goeder trouw was. Wat dit betreft, is het Hof van oordeel dat "[w]anneer [...] een marktdeelnemer een verklaring opstelt en indient met het oog op de verkrijging van steun, [...] het enkele feit dat hij deze verklaring heeft opgesteld, hem niet de mogelijkheid [kan] ontnemen zich op zijn goede trouw te beroepen indien de verklaring uitsluitend is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van derden. De nationale rechter dient evenwel na te gaan, of in de omstandigheden van het onderhavige geval de marktdeelnemer niet op grond van bepaalde aanwijzingen de juistheid van deze inlichtingen had moeten verifiëren."(39)
101 In het arrest Steff-Houlberg Export e.a.(40) heeft het Hof zijn oordeel bevestigd dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steunbedragen onder meer het criterium hanteert van de goede trouw van de ontvanger van de steun. In dit verband wees het Hof nadrukkelijk erop dat "[w]anneer [...] een exporteur een verklaring opstelt en indient met het oog op de verkrijging van uitvoerrestituties, [...] het enkele feit dat hij deze verklaring heeft opgesteld, hem niet de mogelijkheid [kan] ontnemen zich op zijn goede trouw te beroepen indien de verklaring uitsluitend is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van een medecontractant en waarvan hij de waarheidsgetrouwheid niet heeft kunnen verifiëren".(41)
102 Wat de draagwijdte van deze beide arresten betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat zij betrekking hadden op de nationale terugvordering van onverschuldigd betaalde steunbedragen. Alvorens zich over de goede trouw uit te spreken, legde het Hof de nadruk erop dat "geen bepaling van gemeenschapsrecht de terugvordering van restituties regelt ingeval deze zijn uitgekeerd op basis van documenten die vervolgens niet in overeenstemming met de werkelijkheid blijken te zijn".(42)
103 Wat de toepasbaarheid op andere gevallen van het arrest Boterlux betreft, volgens hetwelk de fout(43) van een derde voor de ontvanger van de steun als een normaal handelsrisico moet worden beschouwd, oordeelde het Hof dat "de nationale rechter bij de afweging van de belangen van de Gemeenschap tegen die van de marktdeelnemer rekening moet houden met het feit, dat onrechtmatig handelen van een derde waarmee de ontvanger van de steun contractuele betrekkingen onderhoudt, meer tot het risico van de ontvanger van de steun dan tot dat van de Gemeenschap behoort".(44) Anders dan KCH meent, kan derhalve niet ervan worden uitgegaan dat het Hof in de aangehaalde arresten de weg wilde effenen naar een verruiming van het begrip overmacht, voorzover de onjuistheid van de door de exporteur verstrekte gegevens op een fout van een van zijn handelspartners is gebaseerd.
104 Derhalve moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3665/87 niet aldus kan worden uitgelegd dat ingeval de restitutieaanvrager te goeder trouw onjuiste gegevens heeft verstrekt die berusten op onjuiste informatie van de producent, er in beginsel sprake is van overmacht, ook wanneer de aanvrager de onjuistheid ervan niet of slechts door middel van controles in het productiebedrijf had kunnen vaststellen.
VI - Conclusie
105 Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de door het Bundesfinanzhof voorgelegde vragen als volgt te beantwoorden:
"1) De geldigheid van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2945/94, wordt niet aangetast doordat daarin ook wordt voorzien in een sanctie voor gevallen waarin de exporteur buiten zijn schuld een hogere uitvoerrestitutie aanvraagt dan die waarop hij aanspraak kan maken.
2) In geval van door de restitutieaanvrager te goeder trouw verstrekte onjuiste gegevens die berusten op onjuiste informatie van de producent, is in beginsel ook dan geen sprake van overmacht in de zin van artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3665/87, wanneer de aanvrager de onjuistheid ervan niet of slechts door middel van controles in het productiebedrijf had kunnen vaststellen."
(1) - PB L 351, blz. 1.
(2) - PB L 310, blz. 57.
(3) - PB L 312, blz. 1.
(4) - Verordening van de Commissie van 30 mei 1994 tot vaststelling van de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor de regeling aangaande de toekenning van restituties bij uitvoer en de criteria voor de vaststelling van het restitutiebedrag betreffende bepaalde landbouwproducten, uitgevoerd in de vorm van goederen die niet onder bijlage II van het Verdrag vallen (PB L 136, blz. 5).
(5) - Arresten van 27 oktober 1987, Theodorakis (109/86, Jurispr. blz. 4319), en 9 augustus 1994, Boterlux (C-347/93, Jurispr. blz. I-3933).
(6) - Arresten Boterlux (aangehaald in voetnoot 6) en van 8 maart 1988, McNicholl e.a. (296/86, Jurispr. blz. 1491).
(7) - Arresten van 12 mei 1998, Steff-Houlberg Export e.a. (C-366/95, Jurispr. blz. I-2661), en 16 juli 1998, Oelmühle en Schmidt Söhne (C-298/96, Jurispr. blz. I-4767).
(8) - Zie in dit verband arrest van 5 februari 1987, Plange Kraftfutterwerke (288/85, Jurispr. blz. 611, punten 14 e.v.).
(9) - Arrest van 11 november 1981, Casati (203/80, Jurispr. blz. 2595, punt 27).
(10) - Conclusie van advocaat-generaal Jacobs, genomen ter terechtzitting van 3 juni 1992 in de zaak Duitsland/Commissie (arrest van 27 oktober 1992, C-240/90, Jurispr. blz. I-5383, punt 11).
(11) - In het Frans "infliger [...] une sanction", in het Engels "to sanction", in het Spaans "sancionar", in het Italiaans "applicare [...] una sanzione" en in het Nederlands "een sanctie op te leggen".
(12) - Conclusie van advocaat-generaal Saggio, genomen ter terechtzitting van 16 juni 1999 in de zaak Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (arrest van 6 juli 2000, C-356/97, Jurispr. blz. I-5461, punt 49). Voetnoot 33 zet de redenering voort: "In de weinige gevallen waarin het Hof werd verzocht zich uit te spreken over het al dan niet strafrechtelijk karakter van communautaire sancties, heeft het namelijk nimmer een 'positieve' definitie voorgesteld, doch zich ertoe beperkt om in het voorliggende geval de strafrechtelijke aard van de litigieuze sanctie uit te sluiten".
(13) - Zie in het bijzonder artikel 11, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2945/94.
(14) - Zie EHRM, arrest Öztürk van 21 februari 1984, serie A nr. 73, blz. 9, § 50, met verwijzing naar arrest Engel e.a. van 8 juni 1976, serie A nr. 22, blz. 34 en 35, § 82.
(15) - Zie in dit verband punten 16 en 31 e.v.
(16) - Arresten van 18 november 1987, Maizena (137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 13), en Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 11, punten 25 en 26).
(17) - In dit verband maakt het EHRM bij een kwalificatie van een regeling als strafrechtelijke sanctie een onderscheid tussen bepalingen die op gelijke wijze op alle burgers van toepassing zijn, en die welke enkel op bepaalde groepen van toepassing zijn die over een bijzondere rechtspositie beschikken. Zie arrest Bendenoun van 24 februari 1994, serie A nr. 284, § 47.
(18) - Onder verwijzing naar het arrest Maizena, aangehaald in voetnoot 17, punt 13.
(19) - Arrest Maizena, aangehaald in voetnoot 17 (punt 15). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Léger in zaak Schilling en Nehring (C-63/00, Jurispr. 2002, blz. I-4483, punten 40 e.v.).
(20) - Zie voetnoot 15.
(21) - EHRM, arrest Bendenoun (aangehaald in voetnoot 18). Deze zaak betrof niet de toepassing van het schuldbeginsel.
(22) - EHRM, arrest Salabiaku, 7 oktober 1988, serie A nr. 141 A, § 28.
(23) - Arrest van 23 mei 1989, Top Hit Holzvertrieb/Commissie (378/87, Jurispr. blz. 1359).
(24) - Zie arrest Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (aangehaald in voetnoot 13, punt 35), met verwijzing naar arresten van 27 juni 1990, Lingenfelser (C-118/89, Jurispr. blz. I-2637, punt 12); 21 januari 1992, Pressler (C-319/90, Jurispr. blz. I-203, punt 12), en 17 juli 1997, National Farmers' Union e.a. (C-354/95, Jurispr. blz. I-4559, punt 49).
(25) - Aangehaald in voetnoot 25, punt 36, met verwijzing naar arresten van 26 juni 1990, Zardi (C-8/89, blz. I-2515, punt 10); Pressler, aangehaald in voetnoot 25, punt 12, en 5 oktober 1994, Crispoltoni e.a. (C-133/93, C-300/93 en C362/93, Jurispr. I-4863, punt 41).
(26) - Arresten van 11 juli 1989, Schräder (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 22); 13 november 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, blz. I-4023, punten 13 en 14), en 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96, Jurispr. blz. I-2265, punt 97).
(27) - Zie de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94.
(28) - Zie punten 53 e.v.
(29) - In dit verband kan in het midden blijven of de vrijheid van ondernemerschap van de exporteur krachtens artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2000, C 364, blz. 1) wordt aangetast, aangezien de feiten waarop de procedure in het hoofdgeding betrekking heeft, zich vóór de afkondiging van dit handvest hebben voorgedaan.
(30) - Zie punt 64.
(31) - Conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Oelmühle en Schmidt Söhne (aangehaald in voetnoot 8), punt 44.
(32) - Wat dergelijke gevallen betreft, zij erop gewezen dat een ruime uitlegging van het begrip overmacht in artikel 11, lid 1, derde alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3665/87 het mogelijk zou maken ernstige twijfel aan de gepastheid van het sanctiestelsel weg te nemen.
(33) - Arrest van 30 januari 1974 (158/73, Jurispr. blz. 101).
(34) - Arrest Boterlux, aangehaald in voetnoot 6 (punt 34), met verwijzing naar arrest van 7 december 1993, Huygen e.a. (C-12/92, Jurispr. blz. I-6381, punt 31). Zie ook arrest Theodorakis, aangehaald in voetnoot 6 (punt 7): "zelfs indien het begrip overmacht geen volstrekte onmogelijkheid onderstelt, [wordt] hiervoor niettemin [...] vereist dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden".
(35) - Aangehaald in voetnoot 6.
(36) - Loc. cit., punt 8.
(37) - Aangehaald in voetnoot 6 (punt 35).
(38) - Aangehaald in voetnoot 8.
(39) - Loc. cit., punt 30.
(40) - Aangehaald in voetnoot 8.
(41) - Arrest Steff-Houlberg Export e.a., aangehaald in voetnoot 8 (punt 22).
(42) - Verordening nr. 2945/94 was in die zaak ratione temporis niet toepasselijk. Zie het eerst aangehaalde arrest in voetnoot 8, punt 22.
(43) - Het arrest Boterlux betrof het frauduleus gedrag van een derde. Indien het hier een normaal commercieel risico betreft, dient louter een fout a fortiori als een normaal commercieel risico te worden beschouwd.
(44) - Loc. cit., punt 28.