62005CJ0195
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 18 grudnia 2007 r. (
*1
)
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Środowisko naturalne — Dyrektywy 75/442/EWG i 91/156/EWG — Pojęcie „odpady” — Pozostałości żywności pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego przeznaczone na paszę — Resztki pochodzące z gastronomii przeznaczone dla schronisk dla zwierząt domowych”
W sprawie C-195/05
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 2 maja 2005 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Konstantinidisa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez G. Bambarę, avvocato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Włoskiej, reprezentowanej przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez G. Fienga, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Rosas, prezes izby, U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (sprawozdawca) i P. Lindh, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mazák,
sekretarz: J. Swedenborg, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 stycznia 2007 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 marca 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że:
—
ustanawiając obowiązujące na terytorium całego kraju wytyczne, ujęte w szczególności w okólniku ministra środowiska w sprawie wyjaśnień interpretacyjnych dotyczących pojęcia odpadów z dnia 28 czerwca 1999 r. (zwanym dalej „okólnikiem z czerwca 1999 r.”) oraz w komunikacie ministra zdrowia formułującym wytyczne dotyczące wymogów higieniczno-sanitarnych dotyczących wykorzystania w produkcji pasz, materiałów i produktów ubocznych pochodzących z produkcji lub handlu w przemyśle rolno-spożywaczym z dnia 22 lipca 2002 r. (GURI nr 180 z dnia 2 sierpnia 2002 r. i sprostowanie — GURI nr 245 z dnia 18 października 2002 r., zwanym dalej „komunikatem z 2002 r.”), które wyłączają z zakresu stosowania przepisów o odpadach pozostałości żywności pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego przeznaczone do produkcji pasz oraz
—
wyłączając na mocy art. 23 ustawy nr 179 stanowiącej przepisy w dziedzinie środowiska z dnia 31 lipca 2002 r. (GURI nr 189 z dnia 13 sierpnia 2002 r., zwanej dalej ustawą „nr 179/2002”) z zakresu stosowania przepisów o odpadach resztki pochodzące z gastronomii, będące wynikiem przygotowania wszelkiego typu posiłków o stałej konsystencji, gotowanych lub surowych, nieprzekazane sieciom zaopatrzeniowym i przeznaczone dla schronisk dla zwierząt domowych,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 lit. a) dyrektywy 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32) (zwanej dalej „dyrektywą”).
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2
Zgodnie z art. 1 lit. a i c) dyrektywy do jej celów pojęcia:
„a)
»odpady« oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do których usunięcia został zobowiązany;
Komisja, stanowiąc zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 18, nie później niż do dnia 1 kwietnia 1993 r. sporządzi wykaz odpadów należących do kategorii wymienionych w załączniku I. Wykaz ten będzie okresowo poddawany przeglądowi oraz, w razie konieczności, zmieniany zgodnie z tą samą procedurą;
[…]
c)
»posiadacz« oznacza producenta odpadów lub osobę fizyczną lub prawną, do której one należą [która jest w ich posiadaniu]”.
3
Artykuł 1 lit. e) i f) dyrektywy definiuje pojęcia unieszkodliwiania i odzyskiwania odpadów jako wszystkie czynności ujęte odpowiednio w jej załącznikach IIA i IIB.
4
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy wymienia odpady wyłączone z zakresu jej zastosowania, „w przypadku gdy są one już objęte inną legislacją”.
5
Załącznik I do dyrektywy zatytułowany „Kategorie odpadów” wymienia w kategorii Q14 „[p]rodukty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp.)” oraz w kategorii Q16 „[w]szelkie materiały, substancje lub produkty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach”.
6
W dniu 20 grudnia 1993 r. Komisja wydała decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy 75/442 [zwany dalej „europejskim katalogiem odpadów”] (Dz.U. 1994, L 5, str. 15). Wykaz ten został zastąpiony decyzją Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępującą decyzję 94/3 i decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 226, str. 3). Europejski katalog odpadów ustanowiony mocą tej decyzji był wielokrotnie zmieniany, po raz ostatni decyzją Rady 2001/573/WE z dnia 23 lipca 2001 r. (Dz.U. L 203, str. 18). Wykaz ten klasyfikuje odpady w zależności od ich źródła. Rozdział 2 jest zatytułowany „Odpady z rolnictwa, sadownictwa, łowiectwa, rybołówstwa i upraw hydroponicznych oraz przetwórstwa żywności”.
Uregulowania krajowe
7
Artykuł 6 ust. 1 lit. a) rozporządzenia z mocą ustawy nr 22 dokonującego transpozycji dyrektyw 91/156/EWG dotyczącej odpadów, 91/689/EWG dotyczącej odpadów niebezpiecznych i dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych z dnia 5 lutego 1997 r. (zwykły dodatek do GURI nr 38 z dnia 15 lutego 1997 r., zwanego dalej „rozporządzeniem nr 22”), definiuje pojęcie odpadów w następujący sposób:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
a)
»odpady« oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku A, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do których usunięcia został zobowiązany
[…]”.
8
Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 22 wyłącza niektóre substancje lub materiały z zakresu jego zastosowania, o ile są one regulowane przepisami szczególnymi, w tym wymienione pod lit. c) „zwłoki zwierzęce oraz następujące odpady z rolnictwa: odchody oraz inne naturalne nieszkodliwe substancje stosowane w gospodarce rolnej”.
9
Artykuł 23 ust. 1 lit. b) ustawy nr 179/2002 wprowadził zmiany w rozporządzeniu nr 22, wprowadzając art. 8 ust. 1 lit. c bis), który wyłącza z zakresu zastosowania rozporządzenia między innymi wymienione w tym punkcie następujące substancje: „pozostałości i nadwyżki pochodzące z gastronomii, będące wynikiem przygotowywania posiłków wszelkiego typu o stałej konsystencji, gotowanych lub surowych, które nie zostały jeszcze przekazane sieciom zaopatrzeniowym, a które przeznaczone są dla schronisk dla zwierząt domowych, zgodnie z ustawą nr 281 z dnia 14 sierpnia 1991 r., z późniejszymi zmianami, zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem”.
10
Okólnik z czerwca 1999 r. definiuje pojęcie „odpady” zawarte w art. 6 rozporządzenia z mocą ustawy nr 22, stanowiąc w akapicie trzecim lit. b):
„materiały, substancje i przedmioty powstałe w cyklu produkcyjnym lub poprzedzającym konsumpcję, których posiadacz nie usuwa, do których usunięcia nie jest zobowiązany i których nie zamierza usunąć, a które nie podlegają tym samym systemowi zbioru odpadów, ich przewozu czy gospodarki odpadami w celu ich odzysku lub unieszkodliwiania, jeżeli wykazują one cechy surowców wtórnych, określonych w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 5 lutego 1998 r. dotyczącym określenia odpadów niebędących niebezpiecznymi, poddanych procedurze uproszczonego odzysku w rozumieniu art. 31 i 33 rozporządzenia nr 22 z dnia 5 lutego 1998 r. [dodatek zwyczajny do GURI nr 88 z dnia 16 kwietnia 1998 r.] i są przeznaczone bezpośrednio, w sposób obiektywny i faktyczny do wykorzystania w procesie produkcyjnym, są regulowane przepisami dotyczącymi surowców wtórnych, a nie odpadów”.
11
Komunikat z 2002 r. ma następujące brzmienie:
„[…]
Z zastrzeżeniem przestrzegania wymogów w dziedzinie zdrowia i higieny materiały i produkty uboczne pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego są traktowane jak »surowce wtórne przeznaczone na paszę«, jeżeli producent zamierza użyć ich w produkcji zootechnicznej.
W takich przypadkach materiały te nie wchodzą w zakres przepisów w dziedzinie odpadów, ale podlegają — w zakresie produkcji i wprowadzania do obrotu paszy oraz w zakresie, w jakim produkty te są pochodzenia zwierzęcego lub zawierają takie składniki — stosownym obowiązującym przepisom sanitarnym […].
[…]
W razie braku dokumentów określonych [w ustępie powyżej], potwierdzających ich przeznaczenie na paszę, przywołane materiały i produkty uboczne procesu produkcyjnego i handlowego w przemyśle rolno-spożywczym podlegają przepisom w dziedzinie odpadów […].
[…]”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
12
Pismami z dnia 11 i 19 czerwca 2001 r., 28 sierpnia 2001 r., 6 listopada 2001 r. oraz 10 kwietnia 2002 r. władze włoskie ustosunkowały się do wystosowanego przez Komisję w dniu 22 października 1999 r. wezwania do usunięcia uchybień oraz do uzasadnionej opinii z dnia 11 kwietnia 2001 r. W obu przywołanych dokumentach Komisja twierdzi, że ustanawiając wiążące wytyczne w zakresie stosowania włoskiego ustawodawstwa w dziedzinie odpadów, które wyłączały z zakresu zastosowania tego ustawodawstwa niektóre pozostałości i nadwyżki pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego, stołówek, restauracji i przeznaczone na paszę, Republika Włoska naruszyła dyrektywę.
13
W świetle informacji przekazanych przez władze włoskie Komisja uznała, że dostosowanie przepisów włoskich do wymogów uzasadnionej opinii wymagało zmian materialnoprawnych. Z tego względu Komisja wystosowała do władz włoskich w dniu 19 grudnia 2002 r. dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybień, w przedmiocie którego władze włoskie zajęły stanowisko w dniu 13 lutego 2003 r.
14
W dniu 11 lipca 2003 r. Komisja powtórnie skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię, wyznaczając jej termin dwóch miesięcy na zastosowanie się do niej.
15
Jako że pismem z dnia 4 listopada 2003 r. władze włoskie nadal kwestionowały zasadność tezy Komisji, wniosła ona niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
16
W skardze Komisja twierdzi co do zasady, że sporne ustawodawstwo wykracza poza wskazówki wynikające z orzecznictwa Trybunału co do okoliczności, w których materiały — pochodne procesu produkcyjnego, których wytworzenie nie było pierwotnym celem produkcji — nie powinny być traktowane jako odpady.
W przedmiocie pozostałości żywności pochodzących z przemysłu rolno-spożywczego przeznaczonych do produkcji paszy
17
Komisja podnosi, że wytyczne zawarte w okólniku z czerwca 1999 r. i w komunikacie z 2002 r. prowadzą do wyłączenia, na podstawie szczególnych przepisów higieniczno-sanitarnych, pozostałości żywności wykorzystywanych w produkcji paszy z zakresu zastosowania przepisów krajowych w dziedzinie gospodarowania odpadami. Zgodnie z wytycznymi wyraźna wola posiadacza pozostałości pochodzących z przemysłu rolno-spożywczego ich przeznaczenia do produkcji paszy wystarczy do wyłączenia tych pozostałości z zakresu zastosowania przepisów o odpadach.
18
Niemniej jednak w opinii Komisji możliwość ponownego wykorzystania pozostałości poprodukcyjnych bez ich uprzedniego przetwarzania nie może być rozumiana jako wiążące producenta lub posiadacza wyłączenie ich usuwania, zamiaru usunięcia czy też obowiązek usunięcia w rozumieniu tej dyrektywy.
19
Prawdą jest, że Trybunał uznał wyłącznie w stosunku do produktów ubocznych, że jeżeli posiadacz odnosi korzyść ekonomiczną, można uznać, że nie „usuwa” produktu ubocznego w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy. Niemniej jednak jako że pojęcie odpadów winno być interpretowane w sposób szeroki, wyłączenie z zakresu zastosowania dyrektywy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zachodzą łącznie pewne okoliczności uprawniające wnioskowanie, że ponowne wykorzystanie odpadów bez wstępnego przetwarzania i w ramach ciągłości procesu produkcyjnego nie jest jedynie możliwe lecz pewne.
20
W opinii Komisji należy ponadto ocenić zakres ponownego wykorzystania materiału i przede wszystkim sprawdzać, że będzie on ponownie wykorzystany w tym samym procesie produkcyjnym, z którego pochodzi. Wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej nie może być mowy o jednym i tym samym procesie produkcyjnym, skoro odpady żywności są w rzeczywistości przeznaczone do wykorzystania jako żywność dla zwierząt. Fakt, że odpady są przekazane przez przedsiębiorcę, który je wyprodukował, innemu, który je wykorzysta, zakłada w istocie przeprowadzenie szeregu czynności (składowanie, przetwarzanie, przewóz), których kontrola jest dokładnie celem dyrektywy.
21
Republika Włoska twierdzi, że materiały i produkty uboczne pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego są „surowcami przeznaczanymi na paszę”, jeżeli tylko producent ma zamiar wykorzystania ich w produkcji zootechnicznej oraz jeżeli zostały spełnione stosowne wymogi w zakresie zdrowia i higieny. Tego rodzaju zamiar połączony z pewnością co do przeznaczenia produktów ubocznych do ponownego wykorzystania stanowi wystarczający dowód, iż posiadacz nie zamierza „usunąć” danego materiału w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy.
22
Dla tego państwa członkowskiego wyjątek przewidziany w wytycznych nie stanowi w żaden sposób wyłączenia a priori pozostałości żywności pochodzących z przemysłu rolno-spożywczego z zakresu zastosowania przepisów krajowych w dziedzinie odpadów, ponieważ wyłączenie to jest w rzeczywistości uzależnione nie tylko od wyraźnego zamiaru posiadacza pozostałości ich ponownego wykorzystania w cyklu produkcji paszy, ale również od pewności co do ich ponownego wykorzystania.
23
W tym przypadku omawiane pozostałości nie będą wchodziły w zakres przepisów dotyczących odpadów, ale przepisów dotyczących produkcji i wprowadzania do obrotu paszy, w szczególności rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31, str. 1), jak również rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 273, str. 1).
24
Jednocześnie zastosowanie znajdują w tym przypadku przepisy „HACCP” (hazard analysis and critical control points) (analiza zagrożeń i krytyczne punkty kontroli) przewidziane mocą:
—
rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 139, str. 1), rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 139, str. 55) oraz rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 139, str. 206);
—
rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz (Dz.U. L 35, str. 1), jak również
—
rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165, str. 1).
25
Uregulowania te, dotyczące żywności, jak i przepisy prawa wewnętrznego dotyczące tej dziedziny mają na celu, tak jak dyrektywa, kontrolę składowania, przetwarzania i przewozu; gwarantując odpowiedni poziom ochrony zdrowia, mogą również przyczyniać się do ochrony środowiska.
26
Zdaniem Republiki Włoskiej kontrole przeprowadzane w ramach łańcucha produkcji żywności, mające przede wszystkim na celu umożliwienie prześledzenia historii produktów i surowców wykorzystywanych do produkcji pasz, poczynając od jednostki produkcyjnej mają taki charakter, że można uznać, że łańcuch produkcyjny stanowi jeden i ten sam proces produkcji. To państwo członkowskie zwraca ponadto uwagę, że we Włoszech działalność w sektorze rolno-spożywczym i w sektorze produkcji paszy wymaga uzyskania zezwolenia wydawanego na podstawie odpowiedniej dokumentacji świadczącej, że tak wnioskodawcy, jak i struktura i środki transportu spełniają określone wymogi.
27
Wspomniane państwo członkowskie ocenia, że Komisja zmierza do sytuacji, w której przepisy dotyczące odpadów będą miały pierwszeństwo nad normami ogólnymi i szczególnymi stosowanymi w przemyśle spożywczym.
28
Poza tym skutkiem uznania zarzutu Komisji byłoby uniemożliwienie wykorzystania spożywczych produktów ubocznych w produkcji paszy, jako że włoskie ustawodawstwo w zakresie środków spożywczych nie zezwala, by produkty uboczne, które są traktowane jako rodzaj odpadów i winny w związku z tym być przewożone pojazdem dopuszczonym do przewozu odpadów, mogły zostać dostarczone do miejsc produkcji paszy. Tym samym stosowanie wykładni Komisji prowadziłoby do zwiększenia produkcji i unieszkodliwiania odpadów żywności, uniemożliwiając ich ponowne wykorzystanie w produkcji żywności.
W przedmiocie resztek i nadwyżek pochodzących z gastronomii przeznaczonych dla schronisk dla zwierząt domowych
29
Komisja podnosi, że skutkiem art. 23 ustawy nr 179/2002 jest wyłączenie z zakresu zastosowania rozporządzenia z mocą ustawy nr 22 „reszt[ek] i nadwyż[ek] pochodząc[ych] z gastronomii, będąc[ych] wynikiem przygotowania wszelkiego typu posiłków o stałej konsystencji, gotowanych lub surowych, nieprzekazan[ych] sieciom zaopatrzeniowym i przeznaczon[ych] dla schronisk dla zwierząt domowych”. Zdaniem Komisji, nie sposób twierdzić, by posiadacz tego rodzaju resztek nie miał zamiaru ich usunięcia, jak to potwierdza chociażby samo brzmienie art. 8 rozporządzenia nr 22.
30
Republika Włoska twierdzi, że zgodnie z przepisami, których dotyczy drugi zarzut skargi Komisji, posiadacz winien wyrazić zamiar nieusuwania resztek lub nadwyżek żywności, określając ich rzeczywiste przeznaczenie na rzecz schronisk dla zwierząt domowych, które działają na podstawie zezwoleń wydanych zgodnie z prawem krajowym. Poza tym wyłączenie z zakresu stosowania przepisów w zakresie odpadów w rzeczywistości dotyczyłoby zawsze nadwyżek żywności, a nie „pozostałości” poprodukcyjnych. Ustawodawstwo dokonujące takiego rozróżnienia jest aktualnie przedmiotem procesu legislacyjnego.
Ocena Trybunału
31
Jest bezsprzeczne, że włoskie ustawodawstwo, którego dotyczy niniejsza skarga, wyłącza z zakresu zastosowania przepisów krajowych dokonujących transpozycji dyrektywy z jednej strony pozostałości żywności pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego, z drugiej zaś strony resztki lub nadwyżki pochodzące z gastronomii, nieprzekazane sieciom zaopatrzeniowym (zwane dalej „spornymi materiałami”), jeżeli materiały te są przeznaczone do produkcji paszy lub bezpośrednio do żywienia zwierząt w schroniskach dla zwierząt domowych.
32
Podnosząc te dwa zarzuty skargi, które należy rozpoznać łącznie, Komisja twierdzi co do zasady, że przywołane przepisy, ustanawiając zbyt ogólny wyjątek od ustawodawstwa krajowego w dziedzinie odpadów, który skutkuje automatycznym i niesłusznym wyłączeniem spornych materiałów z zakresu zastosowania przepisów o zagospodarowaniu odpadów wynikających z dyrektywy, naruszają pojęcie „odpady” zdefiniowane w jej art. 1 lit. a).
33
Republika Włoska ustosunkowując się do tych zarzutów zasadniczo twierdzi, że w przypadkach, w których przesłanki stosowania przepisów objętych skarga są spełnione, sporne materiały nie wychodzą w zakres pojęcia „odpady” w rozumieniu dyrektywy poddanego wykładni Trybunału.
34
Artykuł 1 lit. a) akapit pierwszy dyrektywy definiuje odpady jako „wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I [do tej dyrektywy], które ich posiadacz usuwa lub zamierza usunąć […]”. Załącznik ten precyzuje i ilustruje tę definicję, podając wykaz substancji i przedmiotów, które mogą być kwalifikowane jako odpady. Wykaz ten ma niemniej jednak charakter wyłącznie przykładowy, ponieważ kwalifikacja jako odpadu wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia pojęcia „usuwać” (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96 Inter-Environnement Wallonie, Rec. str. I-7411, pkt 26, z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-1/03 Van de Walle i in., Zb.Orz. str. I-7613, pkt 42, jak również wyrok z dnia 10 maja 2007 r. w sprawie C-252/05 Thames Water Utilities, Zb.Orz. str. I-3883, pkt 24).
35
Termin „usuwać” należy interpretować nie tylko w świetle celu dyrektywy, którym zgodnie z motywem trzecim jest „ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów”, ale również w świetle art. 174 ust. 2 WE. Przepis ten stanowi, że „[p]olityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się ona na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego […]”.Wynika stąd, że termin „usuwać”, a co za tym idzie pojęcie „odpady” w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych C-418/97 i C-419/97 ARCO Chemie Nederland i in., Rec. str. I-4475, pkt 36–40, a także ww. wyrok w sprawie Thames Water Utilities, pkt 27).
36
Pewne okoliczności mogą stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na usuwaniu, zamiaru usunięcia lub zobowiązania do usunięcia substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy (ww. wyrok w sprawie ARCO Chemie Nederland i in., pkt 83). Ma to miejsce zwłaszcza w przypadku, gdy wykorzystywana substancja stanowi pozostałość z produkcji lub z konsumpcji, tj. produkt, który nie był zamierzony jako taki (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie ARCO Chemie Nederland i in., pkt 84 oraz wyrok z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawie C-457/02 Niselli, Zb.Orz. str. I-10853, pkt 43).
37
Poza tym metoda przetwarzania lub sposób wykorzystywania substancji nie przesądzają o jej zakwalifikowaniu jako odpadu (zob. ww. wyrok w sprawie ARCO Chemie Nederland i in., pkt 64 i wyrok z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie C-176/05 KVZ retec, Zb.Orz. str. I-1721, pkt 52).
38
Trybunał uściślił zatem z jednej strony, że wykonanie jednej z czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania, wymienionych odpowiednio w załącznikach IIA lub IIB do dyrektywy, nie pozwala samo w sobie na kwalifikację substancji lub przedmiotu, których czynność ta dotyczy, jako odpady (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Niselli, pkt 36 i 37) i z drugiej strony, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji lub przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawach połączonych C-304/94, C-330/94, C-342/94 i C-224/95 Tombesi i in., Rec. str. I-3561, pkt 47, 48). System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą zmierza bowiem do objęcia wszystkich przedmiotów i substancji, które ich właściciel usuwa, nawet jeśli mają one wartość handlową i są zbierane z powodów handlowych dla celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. w szczególności wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C-9/00 Palin Granit i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, zwany wyrokiem w sprawie „Palin Granit”, Rec. str. I-3533, pkt 29).
39
Wszelako z orzecznictwa wynika również, że w niektórych sytuacjach produkty, materiały lub surowce pochodzące z produkcji lub uzyskiwania, którego głównym celem nie było ich wyprodukowanie, mogą stanowić nie pozostałość poprodukcyjną, ale produkt uboczny, którego posiadacz nie zamierza „usunąć”, w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy, ale który pragnie następnie wykorzystać w produkcji lub wprowadzić do obrotu na zasadach dla siebie korzystnych, pod warunkiem że jego ponowne wykorzystanie jest pewne, nie wymaga jakiegokolwiek wstępnego przetwarzania i jest integralną częścią procesu produkcyjnego lub użytkowania (zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Palin Granit, pkt 34–36, wyrok z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-114/01 AvestaPolarit Chrome, Rec. str. I-8725, pkt 33–38, ww. wyrok w sprawie Niselli, pkt 47, jak również wyroki z dnia 8 września 2005 r.: w sprawie C-416/02 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-7487, pkt 87 i 90 oraz w sprawie C-121/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-7569, pkt 58 i 61).
40
Stąd też poza kryterium opierającym się na fakcie, czy dana substancja ma charakter pozostałości poprodukcyjnej, czy też nie, stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania tej substancji bez jej wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę w kontekście oceny, czy jest ona lub nie jest odpadem w rozumieniu dyrektywy. Jeżeli poza zwykłą możliwością ponownego wykorzystania danej substancji jej posiadacz może odnieść korzyść ekonomiczną, prawdopodobieństwo jego ponownego wykorzystania jest wysokie. W takich okolicznościach dana substancja nie może być nadal traktowana jako ciężar, który posiadacz zamierza „usunąć”, ale jako rzeczywisty produkt (zob. ww. wyroki w sprawach: Palin Granit, pkt 37 i Niselli, pkt 46).
41
Niemniej jednak, jeżeli ponowne wykorzystanie substancji wymaga ich składowania, które może być długotrwałe, a w konsekwencji stanowić dla ich posiadacza obciążenie i być potencjalnym źródłem szkód środowiskowych, których unikanie jest precyzyjnie celem dyrektywy, nie może być ono uznane za pewne oraz jako że może nastąpić wyłącznie w mniej lub bardziej oddalonym, terminie, dane substancje winny, co do zasady, zostać kwalifikowane jako odpady (zob. podobnie ww. wyroki w sprawach: Palin Granit, pkt 38 i AvestaPolarit Chrome, pkt 39).
42
Fakt, że dana substancja jest rzeczywiście „odpadem” w rozumieniu dyrektywy, winien być jednak potwierdzony w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie może zostać podważona (zob. ww. wyroki w sprawach: ARCO Chemie Nederland i in., pkt 88, KVZ retec, pkt 63, jak również postanowienie z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02 Saetti i Frediani, Rec. str. I-1005, pkt 40).
43
Jako że dyrektywa nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli posiadacza usunięcia substancji lub przedmiotów, państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego (zob. ww. wyroki w sprawach: ARCO Chemie Nederland i in., pkt 41 i Niselli, pkt 34). Państwa członkowskie mogą zatem dla przykładu określić różne kategorie odpadów, zwłaszcza w celu ułatwienia organizacji i kontroli gospodarki odpadami, przy czym obowiązki wynikające z dyrektywy lub innych przepisów prawa wspólnotowego dotyczące odpadów winny być przestrzegane oraz kategorie ewentualnie wyłączone z zakresu stosowania aktów dokonujących transpozycji obowiązków wynikających z dyrektywy winny zostać wyłączone zgodnie z jej art. 2 ust. 1 (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie C-62/03 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 12).
44
W niniejszej sprawie Republika Włoska jest w istocie zdania, że skoro wyjątki przewidziane przepisami, których dotyczy skarga, są nie tyko uzależnione od wyraźnej woli posiadacza spornych materiałów, przeznaczenia ich na paszę, lecz jednocześnie od pewności ponownego wykorzystania tych materiałów, orzecznictwo przywołane w pkt 39 i 40 niniejszego wyroku znajduje zastosowanie w ten sposób, że materiały te mogą być traktowane nie jako pozostałości poprodukcyjne, ale jako produkty uboczne, których posiadacz z powodu swej wyraźnej woli ich ponownego wykorzystania nie pragnie „usunąć” w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy. Co więcej, w takim przypadku znajdują zastosowanie również inne uregulowania, w szczególności te dotyczące bezpieczeństwa żywności. Przepisy te zmierzają do tego samego celu, to jest kontroli składowania, przetwarzania i przewozu spornych materiałów, a promując ochronę zdrowia, chronią środowisko w sposób zbliżony do dyrektywy.
45
Należy przypomnieć na wstępie, że wykaz kategorii odpadów umieszczony w załączniku I do dyrektywy, jak i czynności unieszkodliwiania i odzysku wymienione w jej załącznikach IIA i IIB wskazują, że pojęcie odpadu nie wyłącza co do zasady żadnego rodzaju pozostałości lub innych substancji będących wynikiem procesu produkcyjnego (zob. ww. wyrok w sprawie Inter-Environnement Wallonie, pkt 28).
46
Ponadto, zważywszy na przypomniany w pkt 35 niniejszego wyroku obowiązek szerokiej interpretacji pojęcia odpadów i na uwzględnienie przedstawionych w pkt 35–41 niniejszego wyroku wymogów określonych w orzecznictwie, posłużenie się argumentacją taką jak przedstawiona przez rząd włoski w przedmiocie produktów ubocznych, których posiadacz nie zamierza usunąć, winno być ograniczone do sytuacji, w których ponowne wykorzystanie określonego towaru, materiału lub surowca, w tym dla potrzeb przedsiębiorców innych niż ich producent, nie jest jedynie możliwe, ale pewne, nie wymaga wcześniejszego przetwarzania i jest częścią integralnego procesu produkcji lub użytkowania.
47
Z wyjaśnień Republiki Włoskiej przedstawionych w pkt 21 niniejszego wyroku wynika, że przepisy będące przedmiotem niniejszej skargi przewidują możliwość wyłączenia spornych materiałów z zakresu stosowania ustawodawstwa krajowego w dziedzinie odpadów nawet wówczas, gdy materiały te zostały poddane przetwarzaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami wspólnotowymi lub krajowymi.
48
Poza tym nawet zakładając, że ponowne wykorzystanie spornych materiałów do produkcji paszy mogłoby być zapewnione — wyłącznie wola przeznaczenia tych materiałów na produkcję paszy, nawet jeśli poświadczona wcześniej na piśmie, nie może być uznana za równoznaczną z rzeczywistym ich wykorzystaniem w tym celu. Ponadto z pkt 36 i 37 niniejszego wyroku wynika, że sposób wykorzystania substancji nie determinuje jej kwalifikacji lub nie jako odpad. Stąd z samej okoliczności, że sporne materiały zostaną ponownie wykorzystane, nie można wnioskować, że materiały te nie stanowią „odpadów” w rozumieniu dyrektywy.
49
W istocie to co się stanie z substancją lub przedmiotem w przyszłości, nie przesądza samo w sobie o ich ewentualnym statusie jako odpadu, o czym decyduje zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy czynność usuwania, zamiar lub obowiązek posiadacza przedmiotu lub substancji ich usunięcia (zob. podobnie ww. wyroki w sprawach: ARCO Chemie Nederland i in., pkt 64, jak również KVZ retec, pkt 52).
50
Oczywiste jest zatem, że przepisy, których dotyczy skarga ustanawiają w rzeczywistości domniemanie, zgodnie z którym w sytuacjach opisanych w hipotezie danej normy sporne materiały są produktami ubocznymi stanowiącymi dla ich posiadacza, z powodu jego własnej woli przeznaczenia ich do ponownego wykorzystania, korzyść ekonomiczną bardziej niż ciężar, którego zamierza się pozbyć.
51
Niemniej jednak nawet jeśli tego rodzaju sytuacja może w pewnych przypadkach znajdować potwierdzenie w rzeczywistości, ogólne domniemanie, że posiadacz spornych materiałów czerpie z ich przeznaczenia do ponownego wykorzystania korzyść wykraczającą poza korzyść wynikającą z możliwości ich usunięcia, jest niedopuszczalne.
52
W konsekwencji należy stwierdzić, że przytoczone przepisy skutkują tym, że pozostałości odpowiadające definicji ustanowionej w art. 1 lit. a) dyrektywy nie są kwalifikowane jako odpady na gruncie prawa włoskiego.
53
Ostatni przywołany przepis stanowi nie tylko definicję pojęcia „odpady” w rozumieniu dyrektywy, ale również określa łącznie z art. 2 ust. 1 zakres jej zastosowania. Wspomniany art. 2 ust. 1 określa rodzaje odpadów, które są lub mogą być wyłączone z zakresu zastosowania dyrektywy oraz przesłanki tego wyłączenia, mimo że co do zasady wszystkie odpady mieszczące się w zakresie tej definicji podlegają zastosowaniu dyrektywy. Wszelkie przepisy prawa wewnętrznego, które ograniczają w generalny sposób zakres obowiązków wynikających z dyrektywy, w szerszym zakresie niż określony w jej art. 2 ust. 1, naruszają w sposób oczywisty zakres zastosowania dyrektywy, podważając jednocześnie skuteczność art. 174 WE (zob. podobnie ww. wyroki w sprawach: ARCO Chemie Nederland i in., pkt 42, jak również Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 11).
54
Co się tyczy przepisów wspólnotowych i krajowych wymienionych w pkt 23–25 niniejszego wyroku, na których Republika Włoska opiera swój argument, że co do zasady wspólnotowe i krajowe ramy prawne dotyczące warunków bezpieczeństwa w dziedzinie środków spożywczych i paszy uniemożliwiają kwalifikowanie spornych materiałów jako odpady, pozostaje stwierdzić, że materiały nie mogą w zasadzie być utożsamiane z substancjami i przedmiotami wymienionymi w art. 2 ust. 1 dyrektywy, a tym samym wyjątki od stosowania dyrektywy przewidziane w tym przepisie dotyczą tych materiałów. Należy również podkreślić, że żaden przepis dyrektywy nie wskazuje, że nie dotyczy ona czynności unieszkodliwiania i odzysku będących częścią procesu przemysłowego, o ile nie stanowią one niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi lub środowiska (ww. wyrok w sprawie Inter-Environnement Wallonie, pkt 30).
55
Poza tym wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, nie można traktować dyrektywy jako mającej jedynie nikłe zastosowanie w porównaniu z przepisami wspólnotowymi i krajowymi w dziedzinie bezpieczeństwa żywności. Nawet jeśli cele niektórych przepisów tych uregulowań mogą ewentualnie realizować w części cele dyrektywy, to pozostają one od nich zdecydowanie różne. Ponadto poza przypadkami, do których wyraźnie odnosi się art. 2 ust. 1 dyrektywy, żaden jej przepis nie stanowi, by nie znajdowała ona łącznego zastosowania z innymi przepisami.
56
Wreszcie, odnosząc się do argumentu Republiki Włoskiej, jakoby stosowanie dyrektywy uniemożliwiało ponowne wykorzystanie resztek żywności do żywienia zwierząt, ponieważ pozostałości te mogą być przewożone wyłącznie pojazdami dopuszczonymi do przewozu odpadów, które nie spełniają norm w zakresie higieny, Komisja słusznie wskazała, że problem ten wynika z włoskiego ustawodawstwa, a nie z dyrektywy.
57
W tych okolicznościach skargę Komisji należy uznać za zasadną.
58
Dlatego też należy stwierdzić, ze Republika Włoska:
—
ustanawiając obowiązujące na terytorium całego kraju wytyczne, ujęte w szczególności w okólniku z 1999 r. oraz w komunikacie z 2002 r., które wyłączają z zakresu stosowania przepisów o odpadach pozostałości żywności pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego przeznaczone do produkcji pasz oraz
—
wyłączając na mocy art. 23 ustawy nr 179/2002 z zakresu stosowania przepisów o odpadach resztki pochodzące z gastronomii, będące wynikiem przygotowania wszelkiego typu posiłków o stałej konsystencji, gotowanych lub surowych, nieprzekazane sieciom zaopatrzeniowym i przeznaczone dla schronisk dla zwierząt domowych,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 lit. a) dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
59
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a przegrała ona sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1)
Republika Włoska,
—
ustanawiając obowiązujące na terytorium całego kraju wytyczne, ujęte w szczególności w okólniku ministra środowiska w sprawie wyjaśnień interpretacyjnych dotyczących pojęcia odpadów z dnia 28 czerwca 1999 r. oraz w komunikacie ministra zdrowia formułującym wytyczne dotyczące wymogów higieniczno-sanitarnych dotyczących wykorzystania w produkcji pasz, materiałów i produktów ubocznych pochodzących z produkcji lub handlu w przemyśle rolno-spożywczym z dnia 22 lipca 2002 r., które wyłączają z zakresu stosowania przepisów o odpadach pozostałości żywności pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego przeznaczone do produkcji pasz oraz
—
wyłączając na mocy art. 23 ustawy nr 179/2002 stanowiącej przepisy w dziedzinie środowiska z dnia 31 lipca 2002 r. z zakresu stosowania przepisów o odpadach resztki pochodzące z gastronomii, będące wynikiem przygotowania wszelkiego typu posiłków o stałej konsystencji, gotowanych lub surowych, nieprzekazane sieciom zaopatrzeniowym i przeznaczone dla schronisk dla zwierząt domowych,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r.
2)
Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.