61989C0298
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 4 de mayo de 1993 (
*1
)
índice
A. Introducción
B. Análisis
I. La legitimación activa del demandante
1. La calidad de persona jurídica del demandante
a) El estatuto de Gibraltar
b) Los motivos invocados por España y el Consejo
c) Los motivos formulados por el Reino Unido
2. La cuestión de la legitimidad de la representación del demandante
II. El perjuicio causado al demandante
III. La cuestión de si la disposición impugnada afecta directamente al demandante
IV. El motivo relativo a «la naturaleza del acto jurídico impugnado»
1. El significado del hecho de que la disposición impugnada forme parte de una Directiva
2. El carácter de Decisión de la disposición impugnada
V. La cuestión de si el demandante queda individualmente afectado por la disposición impugnada
1. La importancia de este criterio y los intereses invocados
2. La cuestión de si el demandante queda individualmente afectado a la luz de los intereses invocados
a) El demandante en cuanto propietario de la terminal
b) El demandante en cuanto autoridad facultada para recaudar tasas
c) El demandante en cuanto autoridad encargada de velar por el bienestar de los habitantes de Gibraltar
C. Conclusión
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1.
Las presentes conclusiones se refieren a la admisibilidad de un recurso directo mediante el cual el Gobierno de Gibraltar impugnó una disposición de la Directiva 89/463/CEE del Consejo por la que se modifica la Directiva 83/416/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1983, relativa a la autorización de servicios aéreos regulares para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros. (
1
)
2.
La Directiva 83/416, (
2
) modificada por la Directiva antes mencionada, constituyó un primer paso en la vía de la liberalizáción de las condiciones de acceso al mercado en el sector de los servicios aéreos regulares. Conforme al principio establecido en los artículos 3 y 6 de dicha Directiva, la autorización para explotar un servicio aéreo interregional que el Estado del que es nacional la compañía aérea afectada había dado su aprobación sólo podía ser denegada por el otro Estado afectado en circunstancias enumeradas de forma exhaustiva.
3.
No obstante, el alcance de dicho régimen estaba sujeto a estrechos límites, y ello bajo tres aspectos. Por una parte, sólo se aplicaba, por regla general, a los vuelos explotados en recorridos superiores a 400 kilómetros [letra a) del artículo 1] y, por otra parte, quedaba limitado a los servicios asegurados por medio de aeronaves de una capacidad no superior a las 70 plazas o cuyo peso máximo en el momento del despegue no excediera de 30 toneladas [letra b) del artículo 1]. Por último, se aplicaba siempre y cuando no existieran enlaces indirectos (
3
) o enlaces por aeropuertos vecinos (párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3) y, bajo esta misma condición, el otro Estado miembro interesado, que no era el Estado del que es nacional la compañía aérea, podía denegar la autorización si la prestación del tráfico de que se trataba ya estaba garantizada de manera satisfactoria, tanto desde el punto de vista cualitativo como desde el punto de vista cuantitativo, por los servicios aéreos directos existentes entre los dos aeropuertos interesados [letra c) del apartado 1 del artículo 6].
4.
Esto siguió siendo así tras la primera modificación de la Directiva por la Directiva 86/216/CEE, (
4
) que simplemente extrajo las consecuencias de la adhesión de Portugal, procediendo en particular a una clasificación de los aeropuertos portugueses.
5.
Por el contrario, los tres límites anteriormente mencionados fueron suprimidos por la Directiva de la que se trata en el presente asunto, dado que la experiencia había demostrado que sólo unos pocos servicios aéreos habían sido autorizados de conformidad con la Directiva en su versión original. (
5
) Además, las normas relativas a la distribución de la capacidad de pasajeros que figuran en los artículos 3 y 4 de la Decisión 87/602/CEE, (
6
) que se había adoptado en el intervalo en el marco del primer paquete de medidas de liberalización del tráfico aéreo, (
7
) se hicieron extensivas a los servicios aéreos incluidos en la Directiva 83/416.
6.
No obstante, la Directiva objeto de litigio así definida contiene, en el artículo 2, disposiciones especiales relativas al aeropuerto de Gibraltar. Las mismas reflejan una controversia que enfrenta al Reino de España y al Reino Unido en relación con la soberanía sobre el territorio en el que está situado el aeropuerto.
7.
El apartado 1 de dicho artículo contiene una cláusula de salvaguardia general, a la que está sujeta la aplicación de la citada Directiva al problema mencionado:
«La aplicación al aeropuerto de Gibraltar de la presente Directiva se entiende sin perjuicio de las respectivas posiciones jurídicas del Reino de España y del Reino Unido acerca de la controversia respecto a la soberanía sobre el territorio en el que el aeropuerto se encuentra situado.»
8.
El apartado 2 precisa la fecha a partir de la cual se aplica la Directiva al aeropuerto de Gibraltar:
«La aplicación de las disposiciones de la presente Directiva al aeropuerto de Gibraltar quedará suspendida hasta que comience la aplicación del régimen contenido en la Declaración conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores del Reino de España y del Reino Unido de 2 de diciembre de 1987. Los Gobiernos del Reino de España y del Reino Unido informarán en este sentido al Consejo en esa fecha.»
9.
Dicha cláusula constituye el objeto del presente litigio.
10.
La Declaración conjunta que menciona (
8
) evoca las negociaciones en curso para solucionar la controversia sobre Gibraltar, (
9
) así como la próxima adopción del primer paquete de medidas (
10
) (que, por otra parte, se había retrasado debido a dicha controversia). (
11
) Las medidas que las partes consideraban adecuadas en este contexto comprendían la construcción por parte de las autoridades españolas de una terminal al norte de la verja existente. Los pasajeros procedentes de y con destino a localidades situadas al norte de dicha verja debían tener acceso directo a esta nueva terminal. La terminal existente, que está situada, al igual que todas las demás instalaciones del aeropuerto, en el territorio al que se refiere la controversia, debía ser utilizada por el resto de los pasajeros. De acuerdo con el punto 3.3 de la Declaración conjunta, los pasajeros debían estar sujetos, en su caso, a los controles de aduanas y de inmigración en la correspondiente terminal.
11.
La aplicación de las disposiciones de la Declaración conjunta, a la que la disposición impugnada supedita la aplicación de la Directiva 89/463 al aeropuerto de Gibraltar, está regulada por el punto 8 de dicha declaración. El mismo hace referencia al punto 3.3 antes mencionado y dispone lo siguiente:
«El presente régimen comenzará a aplicarse cuando las autoridades británicas hayan notificado a las autoridades españolas la entrada en vigor de la legislación necesaria para llevar a efecto el punto 3.3 o cuando se haya terminado la construcción de la terminal española, cualquiera que sea lo último en producirse, y en todo caso no más tarde de un año desde la notificación arriba mencionada.»
12.
Ha quedado acreditado que aún no se han producido los requisitos así definidos para la aplicación de la Declaración conjunta.
13.
Esta presentación de los elementos relevantes muestra que el régimen jurídico de los servicios aéreos regionales procedentes de y con destino a Gibraltar está contenido, debido a la disposición impugnada en el presente asunto, en la Directiva 83/416, en su versión modificada por la Directiva 86/216.
14.
La evolución jurídica que se ha producido en el curso del presente procedimiento no ha supuesto ningún cambio. En efecto, la Directiva 83/416 fue derogada por el Reglamento (CEE) no 2343/90, (
12
) derogado a su vez por el Reglamento (CEE) no 2408/92. (
13
) Pero el Reglamento no 2343/90 contiene, en el apartado 3 del artículo 1, una cláusula cuyo contenido es idéntico al de la cláusula impugnada en el presente asunto. En la medida en que, conforme a dicha cláusula, «la aplicación del presente Reglamento» al aeropuerto de Gibraltar queda «suspendida» hasta que comience la aplicación de la Declaración conjunta, ello es válido también para la derogación de la Directiva 83/416 en virtud del artículo 16 del Reglamento. En consecuencia, debe considerarse que dicha derogación queda suspendida en las mismas condiciones que las demás disposiciones del Reglamento. Por lo tanto, el Reglamento no 2343/90 contenía en definitiva, debido al régimen aplicable a los vuelos aéreos procedentes de y con destino a Gibraltar, una remisión a la Directiva 83/416. A esta remisión se une, a su vez, el Reglamento no 2408/92, cuyo apartado 3 del artículo 1 y artículo 15 corresponden al apartado 3 del artículo 1 y al artículo 16 del Reglamento no 2343/90. Por consiguiente, a partir del último Reglamento mencionado, una sucesión de remisiones conduce, en definitiva, a la Directiva 83/416.
15.
Debe señalarse también que la Decisión 87/602, antes mencionada, adoptada en el marco del primer paquete de medidas, incluía ya, en el apartado 6 del artículo 1, una cláusula que se correspondía con la disposición impugnada en el presente asunto. Nadie, ni siquiera el demandante, impugnó dicho apartado 6 del artículo 1. Por el contrario, fueron impugnados el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento no 2343/90 y el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento no 2408/92, el primero por la Gibraltar Development Corporation, (
14
) a la que parece que el demandante en el presente asunto transmitió, el 28 de junio de 1990, la propiedad de la terminal existente, y el segundo por la misma Corporation, junto con el Gobierno de Gibraltar. (
15
) Además, estas dos partes impugnaron el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento no 294/91, (
16
) que se refería exclusivamente a los servicios aéreos de carga. (
17
) Esta disposición contenía también una cláusula como aquella de la que se trata en el caso de autos. (
18
)
16.
En el presente asunto, el Gobierno demandante solicitó al Tribunal de Justicia que
—
Anule el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 89/463, al menos en la medida en que afecta al demandante.
—
Decida cualquier otra medida jurídicamente adecuada.
—
Condene en costas al Consejo.
17.
El Consejo propuso (al igual que en los otros tres asuntos) una excepción de inadmisibilidad mediante la cual solicita al Tribunal de Justicia que
—
Declare la inadmisibilidad del recurso.
—
Condene en costas al demandante.
18.
El Reino de España, el Reino Unido y la Comisión se adhirieron a este recurso.
19.
Por su parte, el Gobierno demandante solicita que se desestime esta excepción de inadmisibilidad, que, por este motivo, se condene en costas al Consejo y a las partes coadyuvantes y, con carácter subsidiario, que se acumule el recurso al fondo del asunto.
20.
Conforme a un auto del Tribunal de Justicia, la excepción de inadmisibilidad dio lugar a una fase oral del procedimiento distinta. En consecuencia, mis conclusiones se limitan a la cuestión de la admisibilidad.
B. Análisis
21.
En su escrito, el Consejo negó la admisibilidad del recurso bajo cuatro aspectos:
—
El demandante no está «legitimado» para interponer un recurso.
—
No procede admitir el recurso debido a la naturaleza del acto impugnado.
—
El demandante no queda directamente afectado por el acto.
—
El demandante no queda individualmente afectado.
22.
Todos estos motivos se apoyan acertadamente en el hecho de que la admisibilidad del recurso debe apreciarse con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado y no con arreglo al párrafo primero de esta disposición. El propio demandante basó su recurso en el párrafo segundo del artículo 173. Además, todas las partes coinciden en que el demandante no es un Estado miembro a efectos del párrafo primero de dicha disposición. (
19
)
23.
I. 1. El primer motivo invocado sobre este fundamento, relativo a la falta de legitimación activa del demandante, se basa en primer lugar en el requisito que figura en el párrafo segundo del artículo 173, conforme al cual el demandante debe ser una persona física o jurídica.
24.
El Consejo y España, por una parte, y el Reino Unido, por otra, niegan que el demandante goce de la calidad de persona jurídica, bajo diferentes puntos de vista.
25.
a) Para comprender estas alegaciones, procede recordar algunas particularidades que no se discuten relativas al estatuto de Gibraltar y las normas dictadas por el Reino Unido para este territorio.
26.
Gibraltar forma parte de los «dominios» de la Corona británica. Se trata, según una definición dada por la doctrina, (
20
) de territorios, independientes o no, situados bajo la soberanía de la Corona. Ello se traduce, en Derecho comunitario, en el hecho de que Gibraltar se considere un territorio europeo cuyas relaciones exteriores están asumidas por un Estado miembro (en el presente caso, el Reino Unido), a efectos del apartado 4 del artículo 227 del Tratado. (
21
)
27.
No obstante, como he dicho, la extensión del citado territorio es objeto de una controversia entre España y el Reino Unido, por lo que respecta a la parte de Gibraltar en la que está situada el aeropuerto. (
22
)
28.
Mediante una Order in Council, la Gibraltar Constitution Order 1969, la Reina estableció determinadas normas relativas al ejercicio del poder público en este dominio, normas que se enumeran detalladamente en el Anexo 1 a dicha Order (en lo sucesivo, «Constitución de 1969»). Los capítulos de dicho texto jurídico se titulan: «Protección de los derechos fundamentales y de las libertades fundamentales del individuo», «El Gobernador y el Vicegobernador», «El poder legislativo», «El poder ejecutivo», «El poder judicial», «Las finanzas», «La función pública» (y «Varios»).
29.
Estas disposiciones crean, en particular, determinados órganos cuyas funciones se describen detalladamente. El Gobernador es uno de ellos. A tenor del artículo 18, representa a la Reina. A tenor del apartado 1 del artículo 45, que forma parte del capítulo relativo al poder ejecutivo, «el poder ejecutivo del Gobierno de Gibraltar se confía al Gobernador en nombre de Su Majestad». Los órganos del ejecutivo incluyen también al Consejo de Ministros, con un Chief Minister y varios Ministros (con un mínimo de cuatro y un máximo de ocho). Conforme al apartado 1 del artículo 48 de la Constitución de 1969, el Gobernador puede confiar a cualquier miembro del Consejo de Ministros la responsabilidad de una competencia del Gobierno de Gibraltar (incluida la administración de un departamento ministerial) relativa a un asunto interno determinado. De conformidad con el apartado 1 del artículo 50, el Gobernador está obligado, sin perjuicio de las excepciones que figuran en ese mismo artículo), a oír al Consejo de Ministros y a seguir sus dictámenes para la formulación de cualquier política relativa a un asunto interno determinado, así como en el ejercicio de cualquier poder que le haya sido conferido por la Constitución o por otras Leyes, en la medida en que dicho poder se refiera a asuntos internos determinados.
30.
Conforme al artículo 55, el Gobernador, de acuerdo con la Reina que actúa a través de un Secretary of State, determina cuáles son los «asuntos internos determinados». No obstante, a la Constitución de 1969 se añadió un «Comunicado» del Foreign and Commonwealth Office que contiene una lista de «asuntos internos determinados» que las partes consideran vinculante. Esta lista viene precedida de una nota según la cual todas las cuestiones que no sean «asuntos internos determinados», por ejemplo las relaciones exteriores, son directamente competencia del Gobernador.
31.
Además, la Constitución de 1969 emplea, por ejemplo en los artículos 45 y 48 antes mencionados, el término «Gobernador (de Gibraltar)», aunque sin definirlo expresamente.
32.
b) El Consejo (
23
) y España (
24
) niegan la calidad de persona jurídica del demandante porque, en su opinión, dicha calidad asimilaría abusivamente el «Gobierno de Gibraltar» al Consejo de Ministros. España precisa que, si el recurso se interpone solamente a iniciativa del Chief Minister, no se puede afirmar que haya sido interpuesto por el Gobierno de Gibraltar. Sólo se puede considerar que ha sido interpuesto por el Consejo de Ministros. Por consiguiente, todas las alegaciones del demandante relativas a su personalidad jurídica carecen de pertinencia.
33.
En mi opinión, no se pueden acoger estos motivos relativos a la naturaleza del demandante. Ya en su recurso, (
25
) pero también, en particular, en su respuesta a una pregunta expresa del Tribunal de Justicia, (
26
) el demandante señaló claramente que entiende por «Gobierno de Gibraltar» todos los órganos mencionados en la Constitución de 1969 (a pesar de que otras afirmaciones del demandante sobre este punto sean menos claras). (
27
) Debo atenerme a esta designación del demandante [véase la letra a) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento].
34.
c) A diferencia del Consejo y de España, el Reino Unido basó sus motivos relativos a la personalidad jurídica del demandante en una apreciación del órgano que la Constitución de 1969 designa como el «Gobierno de Gibraltar».
35.
El demandante considera que dicho órgano es una persona jurídica a efectos del párrafo segundo del artículo 173. En efecto, el Gobierno de que se trata tiene la capacidad de percibir y recaudar impuestos, disponer de bienes muebles e inmuebles en arrendamiento o plena propiedad, dar en arrendamiento bienes inmuebles, celebrar contratos, actuar ante los Tribunales de Gibraltar y del Reino Unido y celebrar acuerdos intergubernamentales con el Gobierno del Reino Unido, como sucedió, por ejemplo, en relación con las actividades de los astilleros y las jubilaciones de los trabajadores españoles.
36.
En su respuesta a la excepción de inadmisibilidad del Consejo, el demandante afirmó, a este respecto, que el nombre correcto de la persona jurídica afectada era el de «la Corona en pro de Gibraltar» («The Crown in right of Gibraltar»). En su respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia, explicó que el Gobierno de Gibraltar se encuentra en la misma situación que el Gobierno de cualquier otra colonia británica, cuya personalidad jurídica distinta con respecto al Derecho nacional nunca se ha puesto en entredicho. La denominación que se dé a esta personalidad, ya se trate de «la Corona en pro de Gibraltar» o de «la Corona en pro de las Bermudas», en nada cambia el hecho de que cada persona jurídica es distinta de las otras.
37.
A este respecto, el Reino Unido considera que el artículo 173 distingue entre el recurso de los Estados miembros y de los órganos comunitarios, por una parte, y el de las personas físicas y jurídicas, por otra, en la medida en que, en su opinión, sólo estas últimas están sometidas a los requisitos particulares de admisibilidad exigidos en el párrafo segundo. En consecuencia, según el Reino Unido, el mismo sujeto de Derecho no puede ser al mismo tiempo un demandante privilegiado (en su condición de Estado miembro) y una persona jurídica. Por esta razón, siempre según el Reino Unido, procede distinguir claramente entre las personas jurídicas contempladas en el párrafo segundo del artículo 173 y las autoridades administrativas que son las instancias centrales del Estado afectado o cuyas actividades están tan estrechamente relacionadas con las de la Administración central que deberían quedar excluidas del ámbito de aplicación del párrafo segundo del artículo 173. Ahora bien, en su opinión, el Gobierno de Gibraltar no es más que una emanación de la Corona, que ejerce en Gibraltar determinadas funciones del ejecutivo en nombre de la Corona. La posibilidad de que dicho Gobierno disponga del suelo y actúe o sea emplazado ante la justicia tiene por único objetivo facilitar los procedimientos en los que la Corona es parte demandante o demandada. Sin embargo, el Gobierno de Gibraltar no es una persona jurídica a efectos del párrafo segundo del artículo 173, ya que tales circunstancias no lo distinguen del poder central del Estado. Según el Reino Unido, el concepto de persona jurídica en Derecho comunitario no coincide necesariamente con este concepto en Derecho nacional.
38.
En relación con esta controversia, procede señalar que en realidad no se refiere a la interpretación del concepto de «persona jurídica» del párrafo segundo del artículo 173.
39.
El demandante y el Reino Unido coinciden en que se trata de un concepto de Derecho comunitario. A continuación, ambas partes, en particular el demandante, parecen admitir que un órgano que constituye únicamente una parte no autónoma de la Administración de otro órgano no puede ser considerado una persona a efectos del párrafo segundo del artículo 173. Ello se ajusta a la jurisprudencia. Así, en el asunto Syndicat général du personnel des organismes européens/Comisión, (
28
) el Tribunal de Justicia declaró, en relación con el motivo de impugnación de la Comisión según el cual el sindicato demandante carecía de legitimación activa:
«Conforme a sus Estatutos, su estructura interna puede garantizarle la autonomía necesaria para actuar como una entidad responsable en las relaciones jurídicas.» (
29
)
40.
Este requisito se aplica a todos los órganos, bien emanen del Derecho privado o público. En efecto, está muy estrechamente vinculado al carácter que reviste el párrafo segundo del artículo 173, instrumento de protección de intereses que el demandante puede utilizar sobre la base de derechos propios. De acuerdo con esta lógica, un demandante que no es persona física sólo puede ser considerado persona jurídica si posee la autonomía necesaria para poder tener derechos propios.
41.
La respuesta a la cuestión de si el órgano demandante cumple estos requisitos en un caso de autos determinado depende de sus características jurídicas objetivas, tal como se deducen, por regla general, del Derecho interno (incluido el Derecho de los contratos), sin que el Derecho comunitario y el Derecho interno saquen obligatoriamente las mismas consecuencias de dichas características. A este respecto, la autonomía del órgano demandante puede limitarse a determinados derechos, sin que ello sea necesariamente un obstáculo para su calidad de persona jurídica a efectos del párrafo segundo del artículo 173. (
30
)
42.
En el presente asunto, la fuente de dicho estatuto autónomo del «Gobierno de Gibraltar» sólo puede buscarse en las disposiciones de la Constitución de 1969. El demandante y el Reino Unido discuten, en sustancia, con el mismo espíritu las consecuencias de tales disposiciones a efectos del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado.
43.
En estas circunstancias, para pronunciarse sobre la personalidad jurídica del demandante, el Tribunal de Justicia debería realizar una interpretación del Derecho constitucional interno. Ahora bien, resulta que esto es todo menos simple:
—
Las relaciones exactas entre el «Gobierno de Gibraltar» y la Administración central de la Corona no están definidas, si estoybien informado, en ningún texto jurídico.
—
Según la definición dada por el demandante, (
31
) el Gobierno de Gibraltar comprende tanto órganos que representan los intereses de la Administración central (el Gobernador) como órganos que encarnan el interés de una Administración local autónoma (el Consejo de Ministros).
—
No es fácil apreciar la importancia relativa de estos dos elementos. La práctica podría ser determinante a tal efecto en el caso de que una única y misma cuestión pudiera considerarse, a primera vista, tanto un asunto interno determinado como una cuestión reservada al Gobernador (por ejemplo en el ámbito de los asuntos exteriores). (
32
) A este respecto, el Reino Unido llama acertadamente la atención sobre el problema de la imbricación de los ámbitos de competencia.
44.
Por otra parte, debe destacarse que no se puede decir que el demandante carece manifiestamente de personalidad jurídica. Los argumentos del Reino Unido contienen en este punto ciertas contradicciones. En efecto, el Reino Unido se basa, en particular, en sus alegaciones, en la personalidad jurídica del demandante, en el hecho de que un recurso como el del caso de autos corresponde, teniendo en cuenta su objeto, a la competencia del Gobernador. (
33
) Considero que éste es un problema de legitimidad de la representación. ¿Quiere esto decir que la independencia jurídica del Gobierno demandante es suficiente a efectos del párrafo segundo del artículo 173 y que, en realidad, sólo se plantea la cuestión de la legitimidad de la representación? (
34
)
45.
El Reino Unido declaró también, en su respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia sobre la propiedad de las diferentes instalaciones del aeropuerto, que el terreno en el que está situada la terminal fue cedido el 26 de septiembre de 1990«por el Secretary of State for Defence al Gobierno de Gibraltar, es decir que fue cedido por la Corona en pro del Gobierno del Reino Unido a la Corona en pro del Gobierno de Gibraltar». (
35
) Puede preguntarse cómo puede cederse de esta manera la propiedad si el cedente y el cesionario no son más que emanaciones de una sola y misma persona (jurídica).
46.
Teniendo en cuenta estas dificultades, sugiero que este punto se examine únicamente si ello es absolutamente necesario para la solución del caso de autos. También desaconsejo responder a la cuestión planteada siguiendo, sin que sea absolutamente necesario, los principios de la carga de la prueba. En efecto, en el caso de los recursos directos, corresponde al demandante exponer y probar los hechos de que depende, teniendo en cuenta los requisitos exigidos (en el presente asunto, el párrafo segundo del artículo 173), la admisibilidad de su recurso. (
36
) No obstante, considero que la facultad del Tribunal de Justicia para examinar de oficio la admisibilidad de un recurso (apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento) implica la facultad complementaria de buscar las informaciones necesarias, en su caso, para dicho examen, aun cuando no exista una oferta de prueba de la parte que soporte la carga de la prueba. En mi opinión, en el caso de autos, procede solicitar dictámenes adicionales a universidades de renombre.
47.
Como demostraré a continuación en mi análisis, considero, no obstante, que no es necesario examinar íntegramente el problema de la personalidad jurídica del demandante.
48.
2. Propongo que se actúe de forma similar en relación con la cuestión objeto de litigio de si es el órgano competente del Gobierno de Gibraltar el que actuó a los efectos del presente recurso. A tenor del recurso, el mismo fue interpuesto bajo las instrucciones del Chief Minister. Según el demandante, la interposición del recurso fue decidida por el Consejo de Ministros (
37
) y, a petición del Consejo de Ministros, el Chief Minister encargó a los Abogados nombrados por el demandante que interpusieran un recurso en nombre del Gobierno de Gibraltar. (
38
) A este respecto, el demandante considera que el Consejo de Ministros era el órgano competente para actuar en nombre del Gobierno de Gibraltar, ya que el presente asunto afecta a cuestiones que el Comunicado definió como asuntos internos determinados, ya que figuran bajo los títulos «Terminal civil» (
39
) y «Turismo», con el subepígrafe: «Promoción del turismo en Gibraltar», y «Desarrollo económico (como en el pasado)». (
40
) Según el demandante, es indiferente que el presente litigio tenga también, en cierta medida, conexión con las relaciones exteriores de Gibraltar (la aplicación de un acuerdo con España), ya que prácticamente todo asunto interno determinado puede tener también conexión con las relaciones exteriores. En cualquier caso, aunque fue informado del proyecto de interposición del recurso, el Gobernador no hizo nada para oponerse al mismo o para decidir, conforme al artículo 55 de la Constitución de 1969, que el objeto del recurso no es un asunto interno determinado.
49.
Por el contrario, el Consejo —que se basa también a este respecto en la falta de legitimación activa del demandante— y el Reino Unido niegan la competencia del Consejo de Ministros en su condición de órgano del Gobierno de Gibraltar. Consideran que, entre los órganos del Gobierno, la cuestión es competencia del Gobernador, que en efecto es competente para los asuntos exteriores. En su opinión, el presente litigio se refiere a las actividades de la Comunidad, a la aplicación del Tratado a Gibraltar, a los transportes aéreos internacionales, así como a las relaciones entre el Reino Unido y España, aun cuando el asunto de que se trata parezca a primera vista un asunto «interno». El Reino Unido indica también que el Gobernador no autorizó dicho recurso.
50.
No obstante, el Gobierno del Reino Unido admitió durante la vista que sólo invoca la conexión de este litigio con las relaciones exteriores de Gibraltar en la medida en que el Gobierno demandante se basa en sus intereses gubernamentales, pero, por el contrario, no en la medida en que el demandante defiende sus intereses de propietario de la terminal. Veo aquí una razón adicional para no profundizar en las cuestiones de la legitimidad de la representación.
51.
II. Por consiguiente, suponiendo, a efectos del razonamiento, que el demandante tenga la calidad de persona jurídica y que la Constitución de 1969 permita que el Consejo de Ministros (representado por el Chief Minister) actúe en nombre del Gobierno de Gibraltar, falta examinar las demás reservas del Consejo y de las partes coadyuvantes respecto a la admisibilidad.
52.
Estas se basan, en primer lugar, en el hecho de que la medida impugnada no afecta directa e individualmente al demandante. Esta alegación hace necesarias algunas observaciones sobre la naturaleza de los intereses en los que se basa el demandante. Ello debe permitirme precisar la naturaleza y el alcance del perjuicio causado al demandante.
53.
Los intereses que alega se reparten en dos grupos: en primer lugar, los intereses del demandante relativos a la explotación económica de la propiedad de la terminal existente, de la que disponía en la época en que se interpuso el recurso; en segundo lugar, sus intereses en cuanto titular de derechos de soberanía, más en concreto en cuanto autoridad que participa en el procedimiento de autorización de los servicios de transportes aéreos interregionales, en cuanto autoridad encargada de velar por el bienestar de los habitantes de Gibraltar y en cuanto autoridad que recauda las tasas y derechos relacionados con las operaciones de transporte aéreo y con las actividades conexas. (
41
)
54.
Las alegaciones del demandante relativas a sus intereses en cuanto titular de derechos de soberanía no carecen de pertinencia por el solo hecho de que considere que dichos intereses se refieren a prerrogativas de poder público. En efecto, no está fundamentalmente excluido que las colectividades públicas de la Comunidad dotadas de prerrogativas de poder público, que no son Estados miembros, disfruten, por lo que respecta a sus intereses, aun relativos al Derecho público, de la protección jurídica garantizada por el párrafo segundo del artículo 173. (
42
) No obstante, deben poder demostrar que la medida impugnada les afecta directa e individualmente. (
43
)
55.
Pero, por lo que respecta al perjuicio causado al demandante, debe mencionarse un elemento que constituye el denominador común de los intereses que éste invoca. En efecto, el demandante considera que el aumento del tráfico aéreo que conllevaría la aplicación de la Directiva 89/463 al aeropuerto de Gibraltar le beneficiaría en todos estos puntos. Efectivamente, en su opinión, los enlaces más interesantes sólo son rentables si están asegurados por aparatos de más de setenta plazas. No parece que el Consejo y las partes coadyuvantes quieran negar que la aplicación de la Directiva 89/463 crearía una oportunidad real de aumento del tráfico en dicho aeropuerto. La Comisión afirmó simplemente (sin aportar contraargumentos sólidamente fundados) que el demandante no había probado sus alegaciones sobre este punto. Esta afirmación es aún menos pertinente en la medida en que la Declaración conjunta de 2 de diciembre de 1987 y la cláusula objeto de litigio muestran precisamente que España y el Reino Unido contaban con un aumento del tráfico.
56.
Pero es indiscutible que la disposición impugnada no conlleva ningún empeoramiento de la situación del demandante desde el punto de vista de los intereses que invoca. En realidad, el perjuicio que alega descansa en el hecho de que, si no existiera dicha disposición, se habría producido una mejora de su situación correspondiente al progreso perseguido por la Directiva impugnada en la liberalización de las normas relativas al transporte aéreo interregional.
57.
En consecuencia, el perjuicio alegado por el demandante puede resumirse de la siguiente forma.
58.
En su calidad de propietario de la terminal, el demandante se considera esencialmente perjudicado debido a que fue privado de las ventajas que el aumento del tráfico habría supuesto para el valor económico de sus bienes.
59.
Ocurre prácticamente lo mismo por lo que respecta a las ingresos de tasas y derechos que, supuestamente, dejó de percibir. El perjuicio del demandante en este punto equivale al hecho de que la colectividad local que representa queda privada de una oportunidad de aumentar los ingresos así obtenidos.
60.
Por lo que respecta a sus intereses en cuanto autoridad que participa en el procedimiento de autorización de los servicios aéreos interregionales, el demandante indica que, en virtud de los acuerdos de Derecho constitucional celebrados entre el Reino Unido y Gibraltar, puede comunicar a la Civil Aviation Authority (CAA) su opinión sobre la apertura de un servicio de transporte procedente de y con destino a Gibraltar. De esta manera, participaría necesariamente en cada autorización del Estado de que fuera nacional la compañía aérea interesada, a efectos del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 83/416. En consecuencia, el demandante quiere obtener el aumento del número de casos en los que puede ejercer su influencia.
61.
Las alegaciones relativas a la responsabilidad del bienestar de los habitantes de Gibraltar son ambivalentes. El demandante invoca, en parte, el hecho de que dicho derecho engloba el desarrollo de los enlaces aéreos. Desde esta perspectiva, dicho aspecto no se distingue del de la participación en el procedimiento de autorización de los servicios aéreos interregionales. También invoca en parte su competencia para representar los intereses de sus habitantes en su calidad de organismo de Derecho público. Por consiguiente, alega el interés económico de tales habitantes, que supone no quedar privados de las ventajas de una mejora de los enlaces aéreos y de un aumento del tráfico.
62.
Pero ¿en qué medida queda el demandante efectivamente perjudicado?
63.
Desde el punto de vista de su estatuto de propietario de la terminal, de autoridad fiscal y de representante de los intereses económicos de los habitantes, el perjuicio no puede negarse. En efecto, estos intereses económicos pueden beneficiarse del aumento general del volumen de negocios que el demandante da por descontado a medida que crezca el tráfico o del aumento de determinados ingresos definidos de manera precisa. Ahora bien, no se puede excluir, en el estado actual del análisis, que el hecho de que el demandante se vea privado de dicha mejora sea contrario a los principios generales del Derecho comunitario.
64.
Por el contrario, la situación es distinta por lo que respecta a los intereses del demandante en su calidad de autoridad que participa en el procedimiento de autorización de los servicios aéreos interregionales.
65.
En efecto, el derecho a ser consultado reconocido en este ámbito, suponiendo que exista, (
44
) no puede verse afectado por el solo hecho de que no aumente el número de casos de aplicación. Efectivamente, este derecho protege el interés del demandante a influir, en cada caso particular, en la decisión de la CAA. Pero un posible aumento del número de procedimientos de autorización no produce efecto alguno sobre dicho derecho.
66.
III. Sobre esta base, procede examinar, en primer lugar, si la medida impugnada afecta directamente al demandante.
67.
En mi opinión, es el asunto Piraiki-Patraiki/Comisión (
45
) el que mejor ilustra el significado de este requisito. A tenor de dicha sentencia, el interés del demandante para ejercitar la acción debe resultar directamente del acto impugnado y, por lo tanto, no de un acto posterior de la Comisión o del Estado miembro de que se trate basado en una decisión discrecional. Si dicha facultad discrecional de apreciación existe, el demandante puede quedar directamente afectado, en contra del principio antes mencionado, si la forma en que se ejercerá dicha facultad discrecional está ya establecida y si, por consiguiente, el asunto se presenta como si la medida impugnada hubiera decidido ya el perjuicio causado al demandante.
68.
Para la aplicación de este criterio al caso de autos, procede señalar que las disposiciones de la Directiva 89/463 establecen, por lo que respecta a los aeropuertos que no están excluidos de su ámbito de aplicación, una obligación que incumbe a los Estados miembros. Estos deben introducir en su Derecho nacional y aplicar, para los enlaces regionales entre tales aeropuertos, las medidas de liberalización que figuran en dicha Directiva. Ahora bien, la disposición impugnada introduce —hasta que comience la aplicación de la Declaración conjunta de 2 de diciembre de 1987— una excepción a dicha obligación: los Estados miembros quedan dispensados de las medidas mencionadas por lo que respecta al aeropuerto de Gibraltar. Por el contrario, no existe, a este respecto, una prohibición formal. Tampoco se prohibe que los Estados miembros celebren, por lo que se refiere a dicho aeropuerto, acuerdos (bilaterales) sobre los enlaces aéreos que se adecuen a la Directiva impugnada. Ello se deduce del apartado 1 del artículo 10 de la Directiva 83/416, al que se refiere acertadamente la Comisión. El mismo establece:
«El Estado al que pertenezca la compañía aérea y un Estado interesado podrán convenir en aplicar disposiciones menos restrictivas sin perjuicio del cumplimiento de la presente Directiva.»
69.
De estas consideraciones se deduce que la facultad discrecional de los Estados miembros podría impedir en varios puntos que el demandante quede directamente afectado.
70.
Uno de ellos se refiere a la facultad de que disponen los Estados miembros, a pesar de la cláusula impugnada, de aplicar la Directiva 89/634 —por lo menos en cuanto a su resultado— al aeropuerto de Gibraltar. La Comisión invocó esta circunstancia para negar que el demandante quede directamente afectado.
71.
No obstante, debe rechazarse esta alegación. En efecto, la posibilidad evocada sólo existe en teoría. De forma general, se aprecia que la introducción de la cláusula impugnada preconizada por España y el Reino Unido (
46
) fue aceptada en Consejo como un compromiso para tener en cuenta el conflicto de soberanía sobre el terreno del aeropuerto. Además, la cláusula se inserta en un contexto en el que las normas comunitarias limitan las competencias de los Estados miembros en el ámbito de los transportes aéreos. En consecuencia, no puede esperarse que los Estados miembros apliquen el régimen de la Directiva 89/463 al aeropuerto de Gibraltar. Ello es particularmente cierto por lo que respecta a España y al Reino Unido. Por lo demás, no se ha formulado ninguna alegación en relación con semejante actuación de los Estados miembros. Tampoco puede esperarse que la Administración británica del tráfico aéreo, en su calidad de autoridad competente del «Estado interesado» —en el caso de solicitudes de otros Estados a efectos del apartado 3 del artículo 3 de la Directiva 83/416— autorice sistemáticamente los enlaces aéreos a través de acuerdos bilaterales de conformidad con la Directiva 89/463. (
47
) Dicha espera está aún menos justificada si se tiene en cuenta que el Reino Unido quedaría así expuesto al peligro de infringir, si no el tenor literal, por lo menos el espíritu de los acuerdos celebrados con España.
72.
Examinaré ahora la facultad de apreciación concedida a los Estados miembros de acuerdo con el propio tenor literal de la Directiva 83/416, en su versión modificada por la Directiva 89/463. Por lo que se refiere al «Estado interesado», éste tampoco dispone de ninguna facultad de apreciación verdadera respecto a las solicitudes del Estado del que es nacional la compañía, ya que la letra c) del apartado 1 del artículo 6 que existe en la versión original de la Directiva 83/416 desapareció en la versión modificada por la Directiva 89/463.
73.
Por el contrario, la Directiva no limita la facultad del Estado del que es nacional la compañía de expedir a la compañía aérea interesada una acreditación, que sólo entonces puede implicar una obligación del Estado afectado de conceder una autorización. (
48
)
74.
A este respecto, puede decirse, como hizo el Gobierno español, que la facultad de apreciación de un tercero está incluida dentro de la ventaja que buscan el demandante y la Directiva.
75.
En mi opinión, ello no significa, no obstante, que el demandante no quede directamente afectado. El perjuicio causado al demandante reside, en efecto, en que se le retira una oportunidad —indiscutiblemente realista— de aumento del tráfico aéreo. Efectivamente, la facultad de apreciación de los Estados miembros, en su condición de Estados de que son nacionales las compañías aéreas, constituye, junto con la política comercial de las compañías aéreas, uno de los factores que hacen que la ventaja retirada de esta manera al demandante no sea más que una simple oportunidad. Así, condiciona el carácter del perjuicio, pero no el hecho de que lo sufra el demandante. Este hecho se debe directamente a la cláusula impugnada, sin que dicho efecto dependa de otras medidas que el demandante podría impugnar. En efecto, sería incomprensible denegar una protección jurídica frente a una medida por la sola razón de que la ventaja que la misma se negó a conceder y que el demandante reclama no esté exactamente definida. Efectivamente, el hecho de que la ventaja no haya podido concretarse es, precisamente, la consecuencia de la denegación impugnada. En apoyo de este punto de vista puede invocarse la sentencia dictada en el asunto Cofaz. En dicho asunto, los demandantes, competidores de empresas favorecidas por ayudas estatales, habían impugnado la decisión de la Comisión de concluir el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró:
«Por lo que respecta a la cuestión de si los demandantes están directamente afectados, basta con observar que la decisión de la Comisión de que no ha lugar al procedimiento ha dejado intactos todos los efectos del sistema de tarifas en vigor, mientras que el procedimiento instado por los demandantes culminaría en una decisión de suprimir o modificar dicho sistema. En esta condiciones, procede reconocer que los demandantes están afectados directamente por la decisión controvertida.» (
49
)
76.
Como se ve, el carácter indeterminado de las consecuencias de la forma en que se desarrolló un procedimiento no impidió al Tribunal de Justicia declarar que los demandantes quedaban directamente afectados. Es obligado el paralelismo con el presente asunto.
77.
El Consejo y la Comisión afirman también que la naturaleza de los intereses invocados prohibe que se admita que el demandante queda directamente afectado. A este respecto, alegan el carácter hipotético e indirecto de las ventajas económicas con las que se cuenta gracias a una aplicación de la Directiva 89/463. Además, no puede tomarse en consideración el supuesto derecho a velar por la mejora del bienestar de los habitantes de Gibraltar, porque se trata únicamente de un conjunto de situaciones potenciales que podrían quedar indirectamente afectadas en el futuro (según la Comisión) o porque se trata de una postura política indefinida (según el Consejo).
78.
No puedo suscribir esta alegación. El requisito según el cual el demandante debe quedar directamente afectado por la medida impugnada no significa que determinadas categorías de intereses queden sustraídas a la protección jurídica garantizada por el párrafo segundo del artículo 173. Por el contrario, se trata de excluir los recursos contra las medidas que dejan a decisiones discrecionales ulteriores, que pueden ser entonces objeto de recurso, la tarea de determinar el principio y el alcance del perjuicio causado a los intereses invocados —sean de la naturaleza que sean. (
50
) No obstante, estos requisitos negativos no se cumplen por lo que respecta a los intereses que invoca el demandante. Tampoco es decisivo el carácter supuestamente «indirecto» de dichos intereses. En la medida en que, de esta manera, se reprocha al demandante el invocar, en realidad, en su recurso intereses de terceros (a saber, los de los habitantes de Gibraltar), ello sólo puede significar que posiblemente no quede individualmente afectado. (
51
) En la medida en que la alegación mencionada se basa en el hecho de que los inconvenientes sufridos por el demandante se deben a una laguna en la liberalización de la normativa aplicable a los transportes aéreos, esto tampoco es relevante. El posible perjuicio causado a dichas empresas es de una naturaleza totalmente diferente y sólo aparece, por regla general, cuando se deniega una solicitud concreta de autorización de un servicio de transporte interregional procedente de y con destino a Gibraltar. El transportista aéreo puede impugnar dicha denegación. Por el contrario, la única posibilidad de que dispone el demandante de evitar por vía jurisdiccional el perjuicio específico alegado en el caso de autos es el presente recurso. (
52
)
79.
El Gobierno español alegó también que el efecto de la cláusula impugnada cesaría en el momento en que comenzara la aplicación la Declaración conjunta. A este respecto, basta con señalar que de dicha circunstancia depende no la entrada en vigor, sino la cesación de los efectos de la cláusula. La misma no cambia el carácter directo de los efectos que la disposición impugnada produce respecto al demandante. (
53
)
80.
Por lo tanto, en conclusión, procede declarar que dicha disposición le afecta directamente.
81.
IV. A continuación, debo examinar el motivo, invocado en apoyo de la inadmisibilidad, relativo a la «naturaleza del acto jurídico impugnado». Este motivo comprende dos aspectos: en primer lugar, la naturaleza de la disposición impugnada, en la medida en que forma parte de una Directiva; en segundo lugar, el hecho de que no tiene carácter de Decisión.
82.
Mientras el primer aspecto de dicho motivo se refiere a la forma del acto jurídico, su segundo aspecto se basa en su naturaleza material.
83.
1. Debe examinarse, en primer lugar, qué significado hay que dar al hecho de que la disposición impugnada forme parte de una Directiva.
84.
Ha quedado acreditado que el párrafo segundo del artículo 173 excluye, de acuerdo con su tenor literal, los recursos de particulares contra las Directivas. Pero ¿es esto suficiente para declarar la inadmisibilidad del presente recurso?
85.
El Tribunal de Justicia no se ha pronunciado aún sobre esta cuestión. Hasta ahora, la inadmisibilidad de los recursos directos (
54
) de particulares contra disposiciones de las Directivas se ha declarado por otros motivos, bien porque había expirado el plazo para la interposición del recurso, (
55
) porque la medida impugnada no constituía una Decisión, (
56
) o incluso porque el demandante no quedaba individualmente afectado. (
57
)
86.
Para decidir si debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso con arreglo al tenor literal del párrafo segundo del artículo 173, procede, en mi opinión, averiguar la razón por la que los autores de dicha disposición no mencionaron las Directivas entre los actos que pueden ser objeto de recurso. Si se descubriera que dicho motivo no justifica que se declare la inadmisibilidad del recurso en el caso de autos, no se debería considerar entonces que el tenor literal de tal disposición sea un obstáculo para la admisibilidad del recurso. En ese caso se trataría, en la medida en que la disposición impugnada se inscribe en el contexto de una Directiva, de una simple cuestión de forma. Ahora bien, según jurisprudencia reiterada, el legislador comunitario no puede excluir la protección jurídica que persigue el párrafo segundo del artículo 173 únicamente por la forma escogida. (
58
) Además, sería incompatible con la misión del Tribunal de Justicia definida en el artículo 164 del Tratado negar una protección jurídica a un demandante únicamente debido a que la disposición impugnada forma parte de una Directiva, ignorando, a este respecto, que la razón material por la que las Directivas no se mencionan en el párrafo segundo del artículo 173 no juega, en su caso, en el presente asunto. (
59
)
87.
En consecuencia, examino, en primer lugar, por qué los autores del Tratado no mencionaron las Directivas en el párrafo segundo del artículo 173, entre los actos que pueden ser objeto de recurso. A tal efecto, procede examinar esta disposición a la luz del artículo 189 del Tratado que, en su párrafo tercero, define la Directiva, entre los actos jurídicos, en los siguientes términos:
«La Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.»
88.
Según esta definición, la Directiva deja una facultad discrecional que se refiere específicamente a la adaptación del Derecho interno por parte de los destinatarios, los Estados miembros. Aquí reside, de acuerdo con el sistema establecido por el artículo 189, la diferencia entre tales actos y las Decisiones dirigidas a los Estados miembros. En mi opinión, ello constituye la única explicación del hecho de que las Decisiones dirigidas a los Estados miembros formen parte de los actos que pueden ser objeto de recurso a efectos del párrafo segundo del artículo 173, a diferencia de las Directivas. Por lo que respecta a las disposiciones de las Directivas, los autores del Tratado parecen haberse basado, en efecto, en el principio de que dichas disposiciones, aun en el caso de que tengan por efecto imponer una carga a los nacionales comunitarios, no afectan directamente al particular, debido a la facultad discrecional específica de adaptación del Derecho interno de los Estados miembros.
89.
Pero esta premisa resulta ser inexacta si no existe dicha facultad discrecional.
90.
Ello sucede, por ejemplo, cuando la disposición afectada de una Directiva establece una prohibición tan exacta, desde el punto de vista de su contenido y del círculo de posibles afectados, que ya no puede ser precisada por los Estados miembros. Las medidas de adaptación del Derecho interno de los Estados miembros sólo serían, en su principio y en sus detalles esenciales, la consecuencia obligatoria de la disposición comunitaria.
91.
El Tribunal de Justicia se ocupó de dicha situación en el asunto 160/88. (
60
) En este asunto, determinados fabricantes de preparaciones hormonales para el engorde de animales (y una asociación de tales fabricantes) habían solicitado, con arreglo al párrafo segundo del artículo 173, la anulación de las disposiciones de una Directiva que prohibían la utilización de algunas de las preparaciones que fabricaban. El Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad de este recurso, ya que las disposiciones impugnadas eran de naturaleza normativa y, en consecuencia, no podían considerarse «Decisión» (de acuerdo con el auto del Presidente del Tribunal de Justicia en el procedimiento sobre medidas provisionales) y porque las demandantes no quedaban individualmente afectadas por las prohibiciones objeto de litigio (según el Tribunal de Justicia en el procedimiento principal).
92.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia evitó declarar la inadmisibilidad del recurso debido únicamente a que las disposiciones controvertidas figuraban en una Directiva. Además, el auto del Presidente en el procedimiento sobre medidas provisionales indica que la relación de causalidad entre la medida impugnada y el perjuicio alegado por la demandante es de carácter directo. En efecto, las medidas de adaptación del Derecho interno de los Estados miembros no desempeñan más función que la de transmitir el contenido claro de la parte dispositiva de la Directiva a los agentes económicos afectados. En efecto, según el apartado 28 del auto, las normas de las Directivas se aplican,
«mediante las legislaciones nacionales promulgadas por los Estados miembros con vistas a atenerse a la Directiva, a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos jurídicos respecto a categorías de personas consideradas de manera general y abstracta [...]».
93.
Por lo que se refiere al caso de autos, el mismo no puede ser tratado, respecto al punto objeto de litigio, de forma distinta que el asunto de las preparaciones hormonales. En este último asunto, se trataba de una prohibición en el ámbito de aplicación de la Directiva, que era suficientemente precisa como para excluir una facultad discrecional de adaptación del Derecho interno de los Estados miembros. En el presente asunto, el aeropuerto de Gibraltar queda, de entrada, excluido del ámbito de aplicación de la Directiva. Por consiguiente, lógicamente, no puede haber facultad discrecional para la adaptación del Derecho interno a la Directiva por lo que se refiere a dicho aeropuerto. Como se deduce de lo que he dicho anteriormente, (
61
) la facultad discrecional que se concede a los Estados miembros por lo que respecta a los servicios aéreos procedentes de y con destino a dicho aeropuerto es la facultad residual que les queda, de forma general, en el ámbito de los transportes cuando no existen disposiciones comunitarias y no la facultad discrecional específica que se les reconoce para la adaptación del Derecho interno a la Directiva.
94.
Estas consideraciones bastan por sí solas para dar a la cláusula impugnada el mismo tratamiento que si figurara en una Decisión dirigida a los Estados miembros. (
62
)
95.
No obstante, para que este análisis sea completo, recordaré de nuevo que incluso la facultad discrecional concedida a los Estados miembros independientemente de la Directiva produce únicamente un efecto teórico sobre el régimen aplicado al aeropuerto de Gibraltar. (
63
)
96.
En conclusión, el hecho de que la disposición impugnada figure en una Directiva no es, de por sí, un obstáculo para la admisibilidad del recurso.
97.
2. El segundo aspecto del motivo invocado en apoyo de la inadmisibilidad que se está examinando se apoya, como he dicho, en el hecho de que la disposición impugnada no tiene carácter de Decisión, sino carácter de norma de alcance general. No obstante, como expuse detalladamente en mis conclusiones en el asunto Codorniu/Consejo, (
64
) esta circunstancia tampoco basta, por sí sola, para que se declare la inadmisibilidad de un recurso interpuesto con arreglo al párrafo segundo del artículo 173. En realidad, la exigencia de una «Decisión» se confunde con el otro requisito exigido a continuación por dicho párrafo, según el cual el demandante debe quedar individualmente afectado por la Decisión impugnada. (
65
) Me pronunciaré sobre dicho requisito en el punto siguiente.
98.
V. 1. Para responder a la cuestión de si la disposición impugnada afecta individualmente al demandante, procede destacar, en primer lugar, la importancia general de dicho criterio. Como se sabe, sólo quedan individualmente afectadas por una medida las personas a las que la Decisión «atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario». (
66
)
99.
En consecuencia, este criterio debe garantizar que el demandante se encuentra, en relación con la medida impugnada, en una posición similar a la de un destinatario. A tal efecto, no basta con que el demandante forme parte de una categoría cerrada de personas afectadas. (
67
) Por el contrarío, debe existir una relación específica entre la situación (en sentido amplio) del demandante y la medida impugnada, pudiendo determinarse dicha relación específica en función de circunstancias variadas. (
68
)
100.
No obstante, para la aplicación al caso de autos de los principios así establecidos por la jurisprudencia, procede tener en cuenta dos particularidades de dicho caso. La primera reside en el hecho de que, como se ha demostrado, (
69
) el demandante no actúa contra un perjuicio causado a una situación existente, sino que reprocha al Consejo el que la disposición impugnada le haya privado de determinadas ventajas. La segunda particularidad está relacionada con los intereses que alega el demandante, que se refieren a sus diferentes funciones. En primer término, invoca su calidad de propietario de la terminal, pero también alega, junto a la misma, intereses «pecuniarios» (distintos) vinculados a su calidad de autoridad fiscal de Gibraltar. (
70
) Por el contrario, por lo que respecta a la posición del demandante en cuanto autoridad que participa en el procedimiento de autorización de los servicios aéreos interregionales, no se le ha causado ningún perjuicio, de manera que ya no procede examinar dicho interés en el presente contexto. (
71
) A este respecto, en la medida en que el demandante invoca la competencia que le corresponde de velar por el bienestar de los habitantes de Gibraltar, tampoco procede examinar este extremo. (
72
) Por el contrario, en el análisis subsiguiente debe tenerse en cuenta la facultad que invoca de representar los intereses de sus habitantes.
101.
2. a) Por consiguiente, examino en primer lugar los intereses que el demandante deduce de su calidad de propietario de la terminal. Para que el análisis sea absolutamente completo a este respecto, procede observar que dicho interés está vinculado a la percepción de ingresos por el arrendamiento de las instalaciones de esta terminal, del que se ocupaba, en el momento en que se interpuso el recurso, la Gibraltar Airport Services Limited (GASL), en la que el demandante tenía una participación del 50 %. Se trata de uno de los conceptos respecto a los cuales el perjuicio causado al demandante se refiere al hecho de que se vio privado de una oportunidad de aumentar sus ingresos. (
73
)
102.
De conformidad con los principios que acaban de exponerse, el demandante no puede considerarse individualmente afectado por el mero hecho de que en el aeropuerto de Gibraltar exista únicamente una terminal y que él sea su propietario: la pertenencia a una categoría cerrada de personas afectadas es sólo uno de los requisitos exigidos para que un demandante pueda considerarse individualmente afectado. La cuestión que en realidad se plantea es la de si, teniendo en cuenta este interés del demandante en un aumento de los ingresos, existe una relación particular entre su situación y la medida impugnada, de forma que el demandante aparezca como destinatario de dicha medida.
103.
Considero que debe responderse de forma negativa a esta cuestión.
104.
Entre las circunstancias que pueden suscitar una relación particular de este orden se encuentra, en primer lugar, la relación de causalidad entre la situación del demandante y la medida impugnada. (
74
) También se incluyen en esta categoría las sentencias Töpfer/Comisión (
75
) y Bock/Comisión (
76
) que el demandante menciona en este contexto. La primera se refería a la autorización retroactiva de medidas de salvaguardia de un Estado miembro que le autorizaban a denegar las licencias de importación previamente solicitadas por los demandantes. Por consiguiente, existía una relación de causalidad entre la medida impugnada y la situación de los demandantes. Lo mismo sucedía en el asunto Bock, en el que se había autorizado al Estado miembro a excluir del trato comunitario determinados productos originarios de la República Popular de China que se encontraban en libre práctica en los países del Benelux. Esta decisión se había tomado precisamente teniendo en cuenta una solicitud de importación presentada por la demandante. (
77
) Pero en el caso de autos no se cumple la exigencia de una relación de causalidad así definida. La medida impugnada no tiene nada que ver con la situación particular de los agentes económicos afectados por la explotación económica de las terminales. A este respecto, poco importa que el análisis tome como fundamento los objetivos de la Directiva en su conjunto o los objetivos específicos en que se basa la propia disposición impugnada.
105.
A este respecto, procede señalar que la Directiva 83/416 persigue dos objetivos económicos. El primero resulta del primer considerando de dicha Directiva, que establece:
«Un procedimiento comunitario de autorización de servicios aéreos regulares interregionales entre Estados miembros, para el transporte de pasajeros solamente, o de pasajeros y de correo y/o de flete entre determinados aeropuertos de la Comunidad procuraría a las compañías aéreas mayores posibilidades de conquistar mercados y podría contribuir al desarrollo de la red intracomunitaria.»
106.
Con el mismo espíritu, el cuarto considerando de la Directiva 89/463 declara:
«La experiencia ha demostrado que sólo unos pocos servicios han sido autorizados en virtud de la mencionada Directiva y que, por tanto, sería deseable proporcionar a las compañías aéreas más oportunidades para desarrollar mercados y, por consiguiente, contribuir a la evolución de la red comunitaria.»
107.
Por consiguiente, la situación de las compañías aéreas fue, en primer lugar, determinante para la redacción del texto original y para la modificación de dicha Directiva de la que se trata en el presente asunto. Ahora bien, la demandante ni siquiera forma parte de esta categoría —por otra parte, abierta— de agentes económicos cuya situación fue determinante para el legislador comunitario.
108.
Pueden realizarse consideraciones análogas por lo que respecta a los objetivos de política regional de la Directiva 83/416. A este respecto, en su cuarto considerando se lee:
«Es necesario desarrollar el tráfico aéreo intracomunitario en las rutas regionales para contribuir al desarrollo de las regiones dentro de la Comunidad Europea.»
109.
Teniendo en cuenta estos objetivos, tampoco es posible afirmar que la situación de los propietarios de terminales civiles haya desempeñado precisamente un papel en las disposiciones de la Directiva. En realidad, todos los agentes económicos de las regiones desfavorecidas, que podrían beneficiarse de una mejor prestación del tráfico de su región, quedan afectados por dichos objetivos.
110.
Por último, por lo que respecta a la propia disposición impugnada, la misma se debe, como lo demuestra el octavo considerando de la Directiva 89/463, a los hechos que son objeto de la Declaración conjunta de 2 de diciembre de 1987. Por su parte, dicha declaración es consecuencia de la controversia existente entre España y el Reino Unido respecto al terreno del aeropuerto y de las dificultades que de la misma resultan, según el Consejo, para la aplicación de la Directiva al aeropuerto de Gibraltar, y no se debe a la situación del demandante en cuanto propietario de la terminal.
111.
El hecho de que la Declaración conjunta prevea la construcción de otra terminal por parte de las autoridades españolas tampoco afecta a esta conclusión. En efecto, tal como se deduce de la Declaración conjunta, esta medida tiene por objeto permitir que las autoridades españolas efectúen directamente los controles de aduanas y de inmigración relativos a los pasajeros procedentes de y con destino a localidades situadas al norte de la verja. De esta manera, se inserta en el marco de la controversia de Derecho internacional público que existe entre los dos Estados miembros interesados y no tiene ninguna relación material con los intereses económicos del demandante en cuanto propietario de la terminal existente.
112.
Por todos estos motivos, no puede decirse que la situación del demandante —solo o como parte de una categoría cerrada de personas— haya sido determinante en la disposición impugnada. En consecuencia, este aspecto no permite considerar que el demandante quede individualmente afectado.
113.
No obstante, un demandante puede también encontrarse en la situación de persona individualmente afectada debido a otras circunstancias que crean una relación particular entre el mismo y la medida impugnada. Se presenta una circunstancia relevante de este tipo cuando el demandante está protegido por disposiciones particulares que figuran en la base jurídica de la medida impugnada. Este tipo de figura es particularmente conocido en el Derecho comunitario de la competencia, (
78
) pero se ha aplicado también en asuntos relativos a la política agrícola común. (
79
) Reviste una importancia particular en las situaciones en las que, como sucede en el caso de autos, el demandante busca, a través de su recurso de anulación, una mejora de su situación y no evitar que se agrave una situación (protegida en virtud de los derechos fundamentales). Una norma protectora que se encuentre en la base jurídica puede legitimar este interés y establecer así una relación particular entre la situación del demandante y la medida impugnada.
114.
Pero este requisito tampoco se cumple en el caso de autos. La Directiva impugnada se basa directamente, conforme a su primer visto, en el apartado 2 del artículo 84 del Tratado. Esta disposición autoriza al Consejo a adoptar «disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea». En la misma no está prevista ninguna protección particular de grupos individuales de agentes económicos.
115.
Por último, el demandante tampoco puede considerarse individualmente afectado en virtud de los principios de la sentencia Extramet Industrie/Consejo. (
80
) Dicha sentencia se refería a un caso en el que se percibía un derecho antidumping sobre los productos importados y transformados por la demandante. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró (apartado 17 de la sentencia):
«La demandante ha demostrado la existencia de un conjunto de elementos constitutivos de tal situación particular que la caracteriza, con respecto a la medida de que se trata, frente a cualquier otro operador económico. En efecto, es el mayor importador del producto objeto de la medida antidumping y, al mismo tiempo, el que utiliza en último término este producto. Además, sus actividades económicas dependen, en gran medida, de estas importaciones y quedan afectadas seriamente por el Reglamento en litigio, habida cuenta del número limitado de productores del producto de que se trata y de que encuentra dificultades de abastecimiento ante el único productor de la Comunidad que, además, es su principal competidor por lo que respecta al producto transformado.»
116.
En consecuencia, se trataba de un caso en el que la demandante quería evitar que le afectara una posición existente y no, como en el caso de autos, de un recurso al objeto de mejorar dicha posición. (
81
) En mi opinión, la jurisprudencia Extramet sólo puede aplicarse, en un caso como el de autos, si el demandante demuestra que tiene un interés jurídicamente protegido en que mejore la situación. Si se le ha negado la ventaja a pesar de dicha protección, esto puede considerarse, en su caso, un perjuicio a una posición existente y justificar la aplicación del criterio del «impacto» desarrollado en la sentencia Extramet Industrie/Consejo. (
82
)
117.
Esta protección puede resultar del hecho de que el demandante forme parte de un grupo exactamente definido de agentes económicos que deberían quedar favorecidos por el trato comunitario (por ejemplo, en el caso de ayudas comunitarias). La protección jurídica del interés invocado resulta entonces del principio de igualdad de trato. En este contexto, no es necesario, para aplicar la jurisprudencia Extramet, que el grupo afectado de agentes económicos constituya una categoría cerrada, ya que la individualización del demandante dentro de este grupo resulta, en su caso, de los propios principios de dicha jurisprudencia.
118.
En el caso de autos, las compañías aéreas podrían ser consideradas, si acaso, como dicho grupo de agentes económicos, (
83
) pero el demandante no forma parte del mismo.
119.
La base jurídica utilizada tampoco conlleva una protección específica de los intereses que alega el demandante en su condición de propietario de la terminal. (
84
)
120.
El demandante tampoco ha presentado otros elementos sobre los que se funda, en su opinión, la protección jurídica de sus intereses.
121.
En consecuencia, no puede considerarse individualmente afectado en la medida en que invoca su estatuto de propietario de la terminal.
122.
b) El demandante invoca a continuación su calidad de autoridad que percibe diferentes tasas y derechos: tasas sobre el carburante de los aparatos, derechos de aduana sobre el flete que se introduce en Gibraltar, tasas sobre las ventas en las tiendas libres de impuestos, tasas de aeropuerto percibidas sobre los pasajeros, tasas de almacén sobre el flete almacenado en el aeropuerto, ingresos fiscales que proceden de los agentes económicos que ejercen una actividad en el aeropuerto, que están incluidos, por este motivo, en la competencia del demandante.
123.
A este respecto, se aplican fundamentalmente las mismas consideraciones, válidas para la cuestión de si el demandante queda individualmente afectado en su calidad de propietario de la terminal. También es necesario precisar que, en el caso de las tasas relacionadas con las actividades económicas ejercidas por terceros, cuya importancia crece con el aumento del tráfico, el demandante no puede recibir un trato mejor que el de los propios agentes económicos que ejercen dichas actividades. Este argumento es válido para las tasas sobre el carburante de los aparatos y sobre las ventas en las tiendas libres de impuestos, para las tasas de almacén, así como para los ingresos fiscales que proceden de los agentes económicos que ejercen una actividad en el aeropuerto. A este respecto, no se pueden hacer diferencias entre el estatuto de autoridad fiscal del demandante y su estatuto de propietario de la terminal.
124.
Las tasas de aeropuerto parecen ser, de acuerdo con la descripción que el demandante hace de las mismas, una contribución de los pasajeros por la utilización de las instalaciones del aeropuerto, que la GASL desarrolla y amplía, repartiéndose los ingresos de dicha tasa entre la GASL y el demandante. Una vez más, el demandante no puede recibir un trato distinto al de cualquier agente económico que ejerce una actividad en el aeropuerto.
125.
En efecto, aparentemente, los derechos de aduana sobre el flete que se introduce en Gibraltar no están directamente relacionados con una actividad económica de terceros, sino con la entrada material de mercancías en el territorio de Gibraltar. No obstante, el demandante tampoco puede ser asimilado, a este respecto, a un destinatario de la medida. Podría establecerse una comparación con otros agentes económicos que tienen interés en el aumento de las importaciones de mercancías en Gibraltar, por ejemplo las empresas de transporte.
126.
En definitiva, todas estas afirmaciones se corresponden con las alegaciones del demandante, que calificó sus intereses en cuanto autoridad fiscal, al igual que sus intereses en cuanto propietario de la terminal, como intereses «pecuniarios».
127.
c) Falta por examinar el interés del demandante de velar por el bienestar de los habitantes de Gibraltar. En el presente contexto, sólo me falta, a este respecto, determinar si el demandante queda individualmente afectado en la medida en que invoca los intereses económicos de los habitantes. Sobre este punto debe precisarse también que el demandante —interpreto de esta manera sus alegaciones— no alega un perjuicio a sus competencias en el ámbito de la vida económica de Gibraltar. Además, no veo en qué consistiría dicho perjuicio. El demandante tampoco ha presentado alegaciones que demuestren que sus competencias perderían su contenido práctico, debido a que la vida económica de Gibraltar quedaría paralizada porque el tráfico aéreo no se desarrollaría en las proporciones esperadas.
128.
En apoyo del punto de vista según el cual puede representar los intereses de los habitantes de Gibraltar, el demandante invoca la decisión del Tribunal de Justicia en el asunto Chris International Foods/Comisión. (
85
)
129.
En dicho asunto se trataba de un recurso de anulación y de indemnización de un agente económico, relativo a una decisión de la Comisión de autorizar a un Estado miembro, conforme al artículo 115 del Tratado, a excluir del trato comunitario los plátanos originarios de determinados países de la zona dólar, puestos en libre práctica en los demás Estados miembros. Dominica, uno de los Estados cuya producción quedaba aparentemente favorecida por dicha medida, había solicitado que se admitiera su intervención conforme al artículo 37 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia declaró, a este respecto, al final de su auto:
«El Tribunal de Justicia considera que Dominica es una persona que ha justificado un interés suficiente en la solución del litigio a efectos del párrafo segundo del artículo 37 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia y que, en consecuencia, debe admitirse su intervención.»
130.
En mi opinión, de ello no se deduce, sin embargo, que el demandante pueda ser considerado individualmente afectado en el presente asunto. El auto del Tribunal de Justicia indica, en realidad, dos cosas, a saber:
—
que el interés de los productores de plátanos de Dominica puede ser invocado a efectos de la intervención del Estado de que se trata;
—
que dicho interés está justificado conforme al párrafo segundo del artículo 37 del Estatuto.
131.
Por lo que respecta al primer punto, podría efectivamente preguntarse si debe estimarse que los Estados terceros y otras colectividades deben considerarse calificados, debido a su misión de promoción del interés común, para invocar no sólo sus intereses propios, sino también los de los agentes económicos que ejercen actividades en su territorio, incluso a efectos del párrafo segundo del artículo 173. Si se siguiera este razonamiento, el demandante afectado sería entonces tratado como si los intereses que alega descansaran en sus derechos propios. Pero, aun cuando se reconociera tal posibilidad, un demandante sólo estaría legitimado para actuar en este contexto en la medida en que los agentes económicos, cuyos intereses invoca, estuvieran, por su parte, legitimados.
132.
De ello se deduce que, en la medida en que no invoca ningún interés específico propio, dicho demandante debe probar que los agentes económicos de que se trata, o al menos algunos de ellos, quedan por su parte individualmente afectados. (
86
)
133.
Llego así al segundo de los puntos señalados por el auto Chris International Foods/Comisión. En efecto, debe tenerse en cuenta que un coadyuvante tiene que justificar simplemente un interés en la solución del litigio. Teniendo en cuenta la práctica muy generosa del Tribunal de Justicia, a la que se ajusta completamente el citado auto, las exigencias planteadas en la materia son mucho menores que para ser considerado individualmente afectado, (
87
) quizás precisamente porque los requisitos del recurso directo de los particulares se formulan de forma muy restrictiva en el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado.
134.
Así, del auto invocado por el demandante no se deduce que esté legitimado activamente en el caso de autos. Por el contrario, para ello debería demostrar que los agentes económicos que representa, o al menos algunos de ellos, están individualmente afectados.
Ahora bien, no se dispone de ningún elemento a tal efecto.
135.
VI. En conclusión, el presente recurso no reúne los requisitos formulados por el párrafo segundo del artículo 173, ya que el demandante no queda individualmente afectado por la disposición impugnada. No obstante, en mi opinión, esta conclusión no lleva a una denegación de justicia, sin que sea necesario responder a la cuestión, evocada durante la vista, de las posibilidades de recurso interno. En efecto, no puede discutirse que el demandante, en particular en su calidad de propietario de terminal, tiene gran interés en el desarrollo de los enlaces aéreos hacia Gibraltar. Pero la medida de que se trata no provoca ningún perjuicio a su situación existente y tampoco ha podido demostrarse que la mejora de su situación que persigue disfrute de una protección jurídica específica. En consecuencia, no se puede afirmar que se haya causado un perjuicio a un derecho del demandante y que se haya denegado al demandante la protección de dicho derecho.
C. Conclusión
136.
Por estos motivos, propongo:
—
Que se declare la inadmisibilidad del recurso.
—
Que se condene en costas al demandante, con arreglo al apartado 2 del artículo 169 del Reglamento de Procedimiento, con excepción de las costas de las partes coadyuvantes, que serán soportadas por las mismas conforme al apartado 4 de dicho artículo.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	DO L 226, p. 14.
(
2
)	Directiva 83/426/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1983, relativa a la autorización de servicios aéreos regulares para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros (DO L 237, p. 19; EE 07/03, p. 166).
(
3
)	Deben entenderse por tales: vuelos con escala, tal como se deduce del tenor literal de la disposición.
(
4
)	Directiva 86/216/CEE del Consejo, de 26 de mayo de 1986, por la que se modifica, con motivo de la adhesión de Portugal, la Directiva 83/416/CEE relativa a la autorización de servicios aéreos regulares interrégionales para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros (DO L 152, p. 47).
(
5
)	Véase el cuarto considerando de la Directiva 89/463.
(
6
)	Decisión 87/602/CEE del Consejo, de 14 de diciembre de 1987, relativa a la distribución de la capacidad de pasajeros entre compañfas aéreas en servicios aéreos regulares entre Estados miembros y al acceso de las compañfas aéreas a las rutas de servicios aéreos regulares entre Estados miembros (DO L 374, p. 19).
(
7
)	Véanse también los demis textos publicados en el DO L 374 (nota precedente), así como la sentencia de! Tribunal de Justicia de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen/Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs, (66/86, Rec. p. 803).
(
8
)	Anexo 3 al recurso.
(
9
)	Párrafo segundo del preámbulo de la Declaración conjunta.
(
10
)	Párrafo tercero del preámbulo de la Declaración conjunta.
(
11
)	Véase Boletín CE no 6, 1987, puntos 2.1.221 y 2.1.227, así como Boletín CE no 12, 1987, puntos 2.1.272 y 2.1.280.
(
12
)	Reglamento (CEE) no 2343/90 del Consejo, de 24 de julio de 1990, relativo al acceso de las compañías aéreas a las rutas de servicios aéreos regulares intracomunitários y a la distribución de la capacidad de pasajeros entre compañías aéreas en servicios aéreos regulares entre Estados miembros (DO L 217, p. 8).
(
13
)	Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p.8).
(
14
)	Auto de 12 de julio de 1993 (C-336/90, Rec. p.I-3961).
(
15
)	Auto de 12 de julio de 1993 (C-397/92, Rec. p. I-3971).
(
16
)	Reglamento (CEE) no 294/91 del Conscio, dc 4 dc febrero de 1991, relativo al funcionamiento de los servicios aéreos de carga entre Estados miembros (DO L 36, p. 1); también este Reglamento fue derogado por el Reglamento no 2408/92.
(
17
)	Auto de 12 de julio de 1993 (C-128/91, Ree. p. I-3981).
(
18
)	El final provisional de esta serie es el recurso interpuesto hace unos días por el Gobierno de Gibraltar y la Gibraltar Development Corporation en el auto de 12 de julio de 1993 (C-168/93, Rec. p. I-4009). Se refiere al apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14, p. 1).
(
19
)	Véanse también los puntos 25 y ss.
(
20
)	Halsbury's Laws of England, 4.a ed., vol. 6, apartado 803.
(
21
)	Los puntos de vista de España (véase el párrafo segundo del punto 2.4 de su escrito de intervención) y del Reino Unido (véase la página 22 del acta de la vista) coinciden a este respecto.
(
22
)	En la medida en que los derechos c intereses invocados por c! demandante son evocados a continuación, esta evocación se realiza de acuerdo con las afirmaciones del demandante. No pretendo-ni es necesario-tomar postura en las presentes conclusiones sobre la controversia que existe entre los dos Estados miembros afectados.
(
23
)	Páginas 6 a 8 y 11 de sus observaciones.
(
24
)	Página 36 de sus observaciones.
(
25
)	Página 25, puntos IV.4 y 5.
(
26
)	Página 6 del dictamen común de los peritos Sir William Wade y Sr. Eli Lauterpacht, en respuesta a la segunda pregunta del Tribunal de Justicia.
(
27
)	Véase la página 3 del dictamen del Sr. Kenneth W. Harris, y las letras A y B de la página 1 del dictamen común de los peritos Sir W. Wade y Sr. E. Lauterpacht, ambos incluidos como Anexos a las observaciones del demandante sobre la excepción de inadmisibilidad.
(
28
)	Sentencia de 8 de octubre de 1974, Syndicat general du personnet des organismes européens/Comisión (18/74, Rec. p. 933).
(
29
)	Apartado 7 de ia sentencia; cl subrayado es mío.
(
30
)	Véanse las conclusiones de 11 de junio de 1986 del Abogado General Sr. Mancini en el asunto DEFI/Comisión (282/85, Rec. pp. 2469 y ss., especialmente p. 2471), punto 2.
(
31
)	Punto 33.
(
32
)	El Comunicado antes mencionado (punto 30) parece establecer en tal caso, en su punto 4, una norma en favor de la competencia del Gobernador:
«Es conveniente [...] llamar la atención sobre determinadas excepciones generales que deben introducirse en la lista de los asuntos internos determinados, en el sentido de que consideraciones de alcance superior exigen que determinadas responsabilidades queden reservadas al Gobernador, aun cuando la cuestión parezca ser, a primera vista, “interna”. En mi opinión, es necesario incluir entre estas excepciones todas las cuestiones relativas a Su Majestad (por ejemplo, condecoraciones, banderas, etc.), la aplicación a Gibraltar de los convenios internacionales, la ejecución de los compromisos internacionales en Gibraltar y la participación de Gibraltar en las organizaciones internacionales especializadas [...]».
No obstante, parece que actualmente la práctica es que la Administración central tienda a ocuparse de las prerrogativas de la Administración descentralizada (véase la declaración efectuada por el representante británico ante un comité de la ONU el 6 de agosto de 1979, citada en la p. 9 del dictamen común (véase la nota 26) y en la vista (p. 39 del acta de la vista); véase también la respuesta del Gobierno británico a la cuestión de por qué el Gobernador no inició, en el caso de autos, ninguna actuación para oponerse al recurso (p. 60 del acta de la vista). No obstante, cucha práctica general — que además puede ser modificada— no permite sacar conclusiones precisas sobre el estatuto jurídico del «Gobierno de Gibraltar».
(
33
)	Véase el punto 5.5 de las observaciones del Reino Unido sobre la excepción de inadmisibilidad.
(
34
)	Véase también el punto 7 de las respuestas del Reino Unido a las preguntas del Tribunal de Justicia.
(
35
)	Véase el punto 38 de las respuestas del Reino Unido a las preguntas del Tribunal de Justicia.
(
36
)	Véase, por ejemplo, el auto de 8 de diciembre de 1987, Montgomery/Parlamento (152/87, Rec. p. 4899), apartado 9. La carga de la prueba puede ser invertida en casos particulares, en especial por lo que se refiere a la prueba del inicio del plazo para interponer el recurso, cuando éste depende de una notificación procedente del demandado (véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de julio de 1989, Olbrechts/Comisión, 58/88, Rec. p. 2643).
(
37
)	Puntos 6 y 7 del dictamen común (nota 26).
(
38
)	Véase la p. 21, punto II.8, de las observaciones del demandante sobre la excepción de inadmisibilidad.
(
39
)	Bajo el epígrafe: «Servicios públicos».
(
40
)	Bajo el epígrafe: «Servicios que proporcionan ingresos».
(
41
)	Véanse, para más detalles, las páginas 31 a 33 del recurso. Es curioso que el demandante no establezca ninguna relación entre los intereses invocados, que están vinculados a sus prerrogativas de poder público, y los «asuntos internos determinados» a los que supuestamente se refiere el recurso.
(
42
)	Véanse mis conclusiones de 19 de enero de 1988 en los asuntos Exécutif régional Wallon/Comisión (asuntos acumulados 62/87 y 72/87, Rec. pp. 1573 y ss., especialmente p. 1582), punto 13.
(
43
)	Véase la nota anterior, así como la sentencia de 11 de julio de 1984, Commune de Difícrdange/Comisión (222/83, Rec. p. 2889).
(
44
)	Las disposiciones presentadas por el demandante y por el Reino Unido sólo prevén, literalmente, un derecho del Secretary of State a ser consultado (véase el artículo 16 de las CAA Regulations de 1983 y el artículo 21 de las CAA Regulations de 1991). No obstante, según las cartas presentadas por el demandante (Anexos B y C a las respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia), parece que existe una práctica consolidada que consiste en oír también al demandante.
(
45
)	Sentencia de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki/Comisión (11/82, Rec. p. 207).
(
46
)	Víase el Anexo 8, in fine, a las observaciones del Gobierno español.
(
47
)	Lo mismo sucede por lo que respecta a la Administración española del tráfico aéreo en el marco de sus competencias. El reparto de competencias entre las Administraciones del tráfico aéreo británica y española, por lo que se refiere a los vuelos procedentes de y con destino a Gibraltar, parece ser el objeto primero de la Declaración conjunta.
(
48
)	Véase el tercer considerando de la Directiva 83/416.
(
49
)	Sentencia de 28 de enero de 1986, Cofaz/Comisión (169/84, Rec. p. 391), apartado 30; el subrayado es mío.
(
50
)	Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Warner de 13 de diciembre de 1978, Société des Usines de Beauport/Consejo (asuntos acumulados 103/78 a 109/78, Rec. 1979, pp. 17 y ss., especialmente p. 31).
(
51
)	Véase el punto 41.
(
52
)	Este punto se discutió durante la vista, sin que las partes pudieran demostrar la existencia de un recurso interno concreto.
(
53
)	El Tribunal de Justicia desestimó una alegación comparable a la del Gobierno español en su sentencia de 1 de julio de 1965, Töpfer/Comisión (asuntos acumulados 106/63 y 107/63, Rec. p. 525): véase, por una parte, el análisis del Tribunal de Justicia (pp. 532-533) y, por otra, el del Abogado General (pp. 538-539).
(
54
)	Véase también, además de los autos que se citan en las tres notas siguientes, el auto de 8 de abril de 1987, Pfizer/Comisión (65/87 R, Rec. p. 1691). En dicho auto, el Presidente del Tribunal de Justicia resolvió una demanda de medidas provisionales, reservando expresamente la cuestión de la admisibilidad del recurso principal (apartado 15 del auto).
(
55
)	Auto del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 1988, Farzoo y Kortmann/Comisión (352/87, Rec. p. 2281).
(
56
)	Auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1988, FEDESA/Consejo (160/88 R, Rec. p. 4121).
(
57
)	Autos del Tribunal de Justicia de 7 de diciembre de 1988, Flourez/Consejo (138/88, Rec. p. 6393), y FEDESA/Consejo (160/88, Rec. p. 6399).
(
58
)	Jurisprudencia reiterada en los asuntos en los que la disposición impugnada figuraba en un Reglamento: véase por ejemplo la sentencia de 5 de mayo de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Consejo y Comisión (101/76, Rec. p. 797), apartado 6.
(
59
)	Véase la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, «Tchernobyl» (C-70/88, Rec. p.I-2041), apartado 26.
(
60
)	Véanse las notas 56 y 57.
(
61
)	Véanse los puntos 68 a 70.
(
62
)	Ello no quiere decir necesariamente que la cláusula impugnada pueda ser objeto de recurso como una «Decisión dirigida a otra persona» a efectos del párrafo segundo del artículo 173. De acuerdo con la lógica desarrollada en el asunto 160/88 R, una Directiva, aunque esté dirigida a los Estados miembros, puede producir efectos normativos, a través de las disposiciones nacionales de adaptación del Derecho interno a la misma. Tampoco escapan a esta lógica — ciertamente problemática—las disposiciones de una Decisión dirigida a los Estados miembros. No obstante, en mi opinión, no es necesario profundizar en esta cuestión, ya que, como diré más adelante (punto 97), el requisito exigido en el párrafo segundo del artículo 173 por lo que respecta a la Decisión lleva al requisito adicional según ei cual el demandante debe quedar individualmente afectado por la medida impugnada. La aplicación de este principio garantiza simultáneamente que las posibilidades de recurso contra las disposiciones del Derecho derivado siguen dependiendo de los mismos criterios objetivos, independientemente de su marco, ya formen parte de un Reglamento, de una Directiva o de una Decisión.
(
63
)	Véase el punto 71.
(
64
)	Conclusiones de 27 de octubre de 1992, Codorniu/Consejo (C-309/89, aún no publicado en la Recopilación), puntos 22 a 37.
(
65
)	Considero que la sentencia dictada, entre tanto, en el asunto Buckl (24 de noviembre de 1992, Buckl/Comisión, asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, Rec. p. I-6061) se ajusta a esta opinión. En efecto, en dicha sentencia el Tribunal de Justicia se basó, en primer lugar, en el carácter de «Reglamento de alcance general» que reviste la medida solicitada por los demandantes (apartados 24 a 26). No obstante, los desarrollos posteriores (apartados 27 a 30) se refieren, si se examinan con más detenimiento, a la cuestión de si los demandantes quedan individualmente afectados por la negativa, que ellos impugnan, a adoptar dicha medida.
(
66
)	Sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223).
(
67
)	Véase la sentencia de 16 de marzo de 1978, UNICME/Consejo (123/77, Rec. p. 845), apartado 16.
(
68
)	Para más detalles, véanse mis conclusiones en el asunto Codorniu/Consejo, antes citado, puntos 39 y ss.
(
69
)	Puntos 55 y 56.
(
70
)	Para más detalles, véase el punto 122.
(
71
)	Véanse los puntos 64 y 65.
(
72
)	Véanse los puntos 61, 64 y 65.
(
73
)	Puntos 58 y 59.
(
74
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiti/Comisión, antes citada, apartados 28 a 31; véanse también mis conclusiones en el asunto Codorniu/Consejo, antes citado (nota 40), punto 40.
(
75
)	Sentencia Töpfer/Comisión, antes citada, p. 525.
(
76
)	Sentencia de 23 de noviembre de 1971, Bock/Comisión (62/70, Rec. p. 897).
(
77
)	Véase el apartado 1.2 de los antecedentes de hecho.
(
78
)	Véanse mis conclusiones de 17 de septiembre de 1992, CIRFS/Comisión (C-313/90, Rcc. 1993, pp. I-1125 y ss., especialmente p. 1148), puntos 83 a 86 y 88 a 90.
(
79
)	Véase la sentencia de 26 de junio de 1990, Sofrimport/Comisión (C-152/88, Rcc. p. I-2477), así como la citada sentencia Buckl/Comisión, nota 65.
(
80
)	Sentencia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo (C-358/89, Rec. p. I-2501).
(
81
)	También se trataba, en el asunto Codorniu/Conseio, de un caso de perjuicio a una posición existente, ya que ía posibilidad de utilizar la apelación «crémant», utilizada hasta entonces por la demandante para sus vinos espumosos, le había sido retirada. Ademas, este perjuicio tenía, como en el asunto Extramet, un efecto directo sobre la situación de la demandante frente a la competencia [véanse los puntos 49 a 51 de mis conclusiones en el asunto Codorniu/Consejo, antes citado (nota 64)].
(
82
)	En mi opinión, la sentencia Buckl/Comisión (véase la nota 65), en la que se declaró que el demandante no tenía un interés jurídicamente protegido en la adopción de las medidas protectoras solicitadas, juega también en este sentido. Lógicamente, no se ha hecho referencia a la aplicación de la sentencia Extramet Industrie/Consejo a este caso.
(
83
)	Puntos 105 a 107.
(
84
)	Punto 114.
(
85
)	Auto de 23 de febrero de 1983, Chris International Foods/Comisión (asuntos acumulados 91/82 y 200/82, Rec. p. 417).
(
86
)	Sentencia DEFI, antes citada, p. 2469, apartado 16.
(
87
)	Véase el panorama que de esta situación traza Wolf en: Kommentar zum EWG-Vertrag, 4.a ed., Von der Groeben, Thiesing Ehlermann 1991, sobre el articulo 37 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia.