Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 12 februari 2026(1)
Mål C‑857/24
daa plc, tidigare Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., som verkar under beteckningen Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
mot
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
(begäran om förhandsavgörande från High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland))
” Begäran om förhandsavgörande – Lufttransport – Förordning (EEG) nr 95/93 – Artikel 2 m och artikel 6 – Samordningsparametrar – Tekniska, driftsmässiga och miljömässiga begränsningar – Begränsning av det årliga antalet flygpassagerare – Artikel 8 – Fördelning av ankomst- och avgångstider – Begränsning av den historiska fördelningen av ankomst- och avgångstider – Rätt till egendom – Flygplatsens ledningsorgans befogenhet att fatta beslut om en tillfällig stängning av flygplatsen för att respektera begränsningen av det årliga antalet passagerare – Upptagande till prövning – Flygplatsens ledningsorgans behörighet ”
1.        Under åren 2007 och 2008 införde An Bord Pleanála (Nationella nämnden för samhällsplanering, Irland)(2) som villkor för att godkänna utbyggnaden av terminal 1 och 2 på Dublins flygplats (Irland) en begränsning av det årliga passagerarantalet till 32 miljoner.
2.        Vid utarbetandet av de ”samordningsparametrar” som skulle gälla på Dublins flygplats under vintern 2024 och sommaren 2025 vidtog Irish Aviation Authority (IAA) (Irlands luftfartsmyndighet)(3) vissa åtgärder för att gränsen på 32 miljoner inte skulle överskridas.
3.        De berörda lufttrafikföretagen har i korthet gjort gällande att
–        det maximala antalet på 32 miljoner passagerare per år inte kan betecknas som en ”teknisk, driftsmässig eller miljömässig begränsning” för fastställandet av samordningsparametrarna, i enlighet med artikel 6.1 i förordning (EEG) nr 95/93.(4)
–        ”den historiska fördelningen av ankomst- och avgångstider” inte får äventyras, eftersom det rör sig om en hävdvunnen rättighet för lufttrafikföretagen.
4.        Den hänskjutande domstolen vänder sig till EU-domstolen med sina frågor rörande dessa två punkter och vill dessutom veta om flygplatsens ledningsorgan skulle ha befogenhet att besluta om en tillfällig stängning av flygplatsen för att respektera begränsningen av det årliga antalet passagerare.
I.      Tillämpliga bestämmelser. Unionsrätt. Förordning nr 95/93
5.        Artikel 2 (”Definitioner”) har följande lydelse:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) ’ankomst- och avgångstid’: tillstånd från en samordnare i enlighet med denna förordning att använda en samordnad flygplats totala infrastruktur som är nödvändig för tillhandahållandet av flygtjänster för start eller landning, på bestämd dag och tidpunkt, tilldelad av en samordnare i enlighet med denna förordning.
…
g) ’samordnad flygplats’: en flygplats där lufttrafikföretag och andra luftfartygsoperatörer måste ha tilldelats en ankomst- eller avgångstid av samordnaren för att få starta eller landa, med undantag för statsluftfart, nödlandningar och humanitära flygningar.
…
m) ’samordningsparametrar’: den kapacitet, uttryckt i operativa termer, som under en samordningsperiod står till förfogande för tilldelning av ankomst- och avgångstider vid en flygplats, med beaktande av alla tekniska, driftsmässiga och miljömässiga faktorer som påverkar flygplatsinfrastrukturens och dess olika undersystems prestanda.
…”
6.        Artikel 3 (”Villkor för samordning av flygplatser”) har följande lydelse:
”1.      a)      En medlemsstat skall endast vara skyldig att utse en flygplats som tidtabellsanpassad eller samordnad med tillämpning av bestämmelserna i denna artikel.
…
5.      Om kapacitetsproblem uppstår under minst en tidtabellsperiod ska medlemsstaterna se till att en flygplats betecknas som samordnad för de aktuella perioderna, men endast om
a)      bristerna är så allvarliga att betydande förseningar inte kan undvikas vid flygplatsen, och
b)      problemen inte kan lösas inom en snar framtid.
…”
7.        Artikel 4 (”Tidtabellsanpassaren och samordnaren”) har följande lydelse:
”1. En medlemsstat som ansvarar för en … samordnad flygplats skall … se till att en kvalificerad fysisk eller juridisk person utses till … samordnare för flygplatsen …
…
5. Samordnaren ska ensam ansvara för fördelningen av ankomst- och avgångstider. Denne skall fördela ankomst- och avgångstiderna i enlighet med denna förordning …
…”
8.        Artikel 6 (”Samordningsparametrar”) har följande lydelse:
”1. Den ansvariga medlemsstaten skall se till att tilldelningsparametrarna för ankomst- och avgångstider fastställs två gånger per år för samordnade flygplatser, varvid de tekniska, driftsmässiga och miljömässiga begränsningarna och förändringar beträffande dessa skall beaktas.
Detta skall ske på grundval av en objektiv analys av flygplatsens förmåga att ta emot lufttrafiken, varvid de olika typerna av trafik, den överbelastning som väntas under samordningsperioden samt kapacitetsläget vid flygplatsen skall beaktas.
Med hänsyn till tidtabellskonferenserna skall parametrarna lämnas till flygplatsens samordnare i god tid före den första tilldelningen av ankomst- och avgångstider.
…”
9.        I artikel 8 (”Tilldelning av ankomst- och avgångstider”) föreskrivs följande:
”1. Serier av ankomst- eller avgångstider ur ankomst- och avgångstidsreserven skall tilldelas lufttrafikföretag på begäran och utgör tillstånd att använda flygplatsinfrastrukturen för start eller landning under den tidtabellsperiod begäran avser; de skall återgå till den i enlighet med artikel 10 upprättade ankomst- och avgångstidsreserven vid utgången av denna period.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7, 8a, 9, 10.1 och 14 ska punkt 1 i den här artikeln inte tillämpas när följande villkor är uppfyllda:
– ett lufttrafikföretag har använt en serie av ankomst- och avgångstider för luftfart i regelbunden trafik och seriemässig luftfart i icke-regelbunden trafik och
– lufttrafikföretaget kan visa på ett för samordnaren tillfredsställande sätt att det utnyttjat serien enligt samordnarens anvisningar under minst 85 % av tiden under den period för vilken serien beviljades.
I detta fall är lufttrafikföretaget berättigat till samma serie under nästa motsvarande tidtabellsperiod om företaget begärt detta inom den tid som avses i artikel 7.1.
…
3. Om inte alla berörda lufttrafikföretags önskemål om ankomst- och avgångstider kan tillgodoses skall, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 10.2, kommersiell luftfart prioriteras, särskilt luftfart i regelbunden trafik och seriemässig luftfart i icke-regelbunden trafik. Om det gjorts flera ansökningar inom samma trafikkategori ska året-runt-trafik ges företräde.
…
5. Samordnaren ska även ta hänsyn till andra regler och riktlinjer som erkänns av lufttransportbranschen världen över eller inom hela gemenskapen och lokala riktlinjer som föreslagits av samordningskommittén och godkänts av den medlemsstat eller annat behörigt organ som ansvarar för flygplatsen, under förutsättning att reglerna och riktlinjerna inte påverkar samordnarens oberoende ställning, och att de uppfyller gemenskapsrätten och syftar till att främja en effektiv användning av flygplatskapacitet. Medlemsstaten ska informera kommissionen om reglerna.
…”
10.      Artikel 8a (”Ankomst- och avgångstidernas överförbarhet”) reglerar villkoren för överföring och byte av ankomst- och avgångstider och kräver att samordnaren underrättas och att villkoren inte får verkan innan samordnaren gett sin uttryckliga bekräftelse.
11.      Enligt artikel 8b (”Uteslutande av ersättningskrav”) ”[kan] [i]nga ersättningskrav grundas på det faktum att den rätt till serier av ankomst- och avgångstider som avses i artikel 8.2 begränsas, inskränks eller upphävs genom andra bestämmelser i gemenskapsrätten …”.
12.      Artikel 10 innehåller bestämmelser om ”Ankomst- och avgångstidsreserv”.
II.    Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
13.      Sedan år 2007 betecknas Dublins flygplats som en ”samordnad flygplats” enligt förordning nr 95/93.(5)
14.      Den 29 augusti 2007 beviljade An Bord Pleanála tillstånd för byggandet av etapp 1 av projektet för en ny terminal (terminal 2) på Dublins flygplats.
15.      I tillståndet fastställdes att ”den sammanlagda tillåtna kapaciteten för terminal 2 och terminal 1 inte får överstiga 32 miljoner passagerare per år [(nedan kallat villkoret 32 miljoner passagerare per år)], såvida inte annat tillåts genom beviljande av ett ytterligare tillstånd”.
16.      Innan tillståndet beviljades genomförde An Bord Pleanála en miljökonsekvensbedömning i enlighet med direktiv 85/337/EEG.(6)
17.      Den 10 januari 2008 godkände An Bord Pleanála projektet för utbyggnad av terminal 1, som omfattades av samma villkor om 32 miljoner passagerare per år som ingick i tillståndet för terminal 2.
18.      Även om ingen miljökonsekvensbeskrivning bifogades ansökan om tillstånd för utbyggnaden av terminal 1, genomförde An Bord Pleanála en miljökonsekvensbedömning innan tillståndet beviljades.
19.      Det fanns två skäl för villkoret högst 32 miljoner passagerare per år för terminal 1 och 2:
–        I politiken och målen för ”Dublins lokala flygplatsplan år 2006”(7) beaktades att terminal 1 och 2 ligger i den östra delen av Dublins flygplats och i 2006 års plan föreslogs att en tredje terminal skulle byggas i den västra delen. För att inte äventyra en balanserad utveckling mellan den befintliga östra delen och den föreslagna västra delen, med hänsyn till att flygplatsens totala kapacitet vid den tidpunkten uppskattades till cirka 45 miljoner passagerare per år, beslutades att begränsa den sammanlagda kapaciteten för terminal 1 och 2.
–        Det andra skälet gällde ”kapacitetsbegränsningar (transport) i den östra delen”.
20.      År 2024 visade passagerarprognoser från ledningsorganet vid Dublins flygplats(8) att gränsen på 32 miljoner passagerare per år för första gången skulle kunna nås eller till och med överskridas.
21.      I detta sammanhang
–        offentliggjorde IAA den 7 maj 2024 sitt Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport.(9) I beslutet angavs att ”för att på lämpligt sätt beakta dessa planvillkor har [IAA] beslutat att införa en gräns för stolkapaciteten på 14,4 miljoner stolar för vinterperioden 2024”. IAA införde således ett tak för antalet stolar för säsongen för flygtrafiken på 14 405 737 passagerare under perioden som började den 27 oktober 2024 och slutade den 29 mars 2025.(10) Denna begränsning påverkade visserligen ”ankomst- och avgångstidsreserven” och förändringar i amerikanska lufttrafikföretags trafik till Dublin, men ledde inte till att samordningsparametrarna för vintern 2024 blev otillräckliga för att rymma alla de ankomst- och avgångstider som lufttrafikföretagen skulle ha rätt till enligt artikel 8.2 i förordning nr 95/93 (”den historiska fördelningen av ankomst- och avgångstider”).
–        Den 10 oktober 2024 offentliggjorde IAA sitt Final Decision on Winter 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport.(11) I det beslutet angavs att ”för att beakta den begränsning som utgörs av vissa planvillkor som begränsar den kombinerade kapaciteten för terminal 1 och terminal 2 på Dublins flygplats till 32 miljoner passagerare per år, har [IAA] infört en samordningsparameter i form av övre gräns för antalet stolar för perioden på 25,2 miljoner stolar”. Tillämpningen av denna övre gräns innebar att flygplatsens samordnare(12) inte kunde tillgodose samtliga önskemål om ankomst- och avgångstider från lufttrafikföretagen och inte tilldela vissa historiska ankomst- och avgångstider.
22.      Ledningsorganet vid Dublins flygplats och vissa lufttrafikföretag överklagade både beslutet för vintern 2024 och beslutet för sommaren 2025 till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland).(13)
23.      Den 4 november 2024 beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen) om inhibition av beslutet för sommaren 2025. Följaktligen kunde samordnaren för Dublins flygplats tilldela lufttrafikföretagen alla deras historiska ankomst- och avgångstider för sommarperioden 2025.
24.      Klagandeföretagen inriktar sina argument på två aspekter: i) De ifrågasätter lagligheten i IAA:s agerande när det gäller att fastställa samordningsparametrarna på grundval av villkoret 32 miljoner passagerare per år, och ii) de försvarar skyddet av hävdvunna rättigheter (historiska ankomst- och avgångstider) i enlighet med förordning nr 95/93 och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
25.      Mot denna bakgrund har High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland)(14) ställt följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1.      Kan en nationell behörig myndighet som utför uppgiften att bestämma parametrarna för fördelning av ankomst- och avgångstider vid en samordnad flygplats enligt artikel 6.1 i förordning nr 95/93 (i ändrad lydelse) ta i beaktande tillstånd som beviljats av den behöriga planmyndigheten enligt den nationella planlagstiftningen avseende denna flygplats som föreskriver villkor som bland annat anger att den ’kombinerade kapaciteten’ hos flygplatsterminalerna inte ska överstiga en viss årlig mängd passagerare och enligt vilka det anförda skälet för de föreskrivna villkoren var ’hänsyn till överväganden och mål i den lokala områdesplanen för Dublins flygplats och kapacitetsbegränsningarna (transporter) på det östra området’? Är sådana villkor en ’relevant teknisk, driftsmässig och miljömässig begränsning’ i den mening som avses i artikel 6.1? Utgör de en del av den objektiva bedömningen av flygplatsens kapacitet vid tillämpning av artikel 6.1?
2.      Om svaret på fråga 1 är jakande, tillåter artikel 6.1 i förordning 95/93, och, i den mån de har relevans, artiklarna 16 och 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att medlemsstaterna fastställer parametrarna för tilldelning av ankomst- och avgångstider vid en samordnad flygplats för en viss tidtabellsperiod som får till följd att några serier av ankomst- och avgångstider (eller vissa delar därav) inte tilldelas, vartill lufttrafikföretag annars skulle vara berättigade i enlighet med villkoren i artikel 8.2?
3.      Om det blir aktuellt som en strikt följd av domstolens svar på fråga 1 och 2,
förbjuder förordningen om ankomst- och avgångstider ledningsorganen vid en flygplats i den mening som avses i förordningen om ankomst- och avgångstider att ensidigt vidta en åtgärd att stänga flygplatsen för en tidsperiod i syfte att förhindra utnyttjande av ankomst- och avgångstider, som har tilldelats av samordnaren vid flygplatsen, för att undvika ett åsidosättande av en årlig gräns för antalet passagerare av det slag som nämnts i fråga 1?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
26.      Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 11 december 2024.
27.      Skriftliga yttranden har getts in av ledningsorganet vid Dublins flygplats, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. m.fl., IAA, den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen.
28.      Med beaktande av innehållet i begäran om förhandsavgörande och efter att ha underrättats om att det fanns ett beslut av den 11 december 2024(15) som inte hade lagts till handlingarna i målet, begärde EU-domstolen att den hänskjutande domstolen skulle överlämna detta beslut, vilket också skedde. Beslutet gjordes tillgängligt för parterna och de som deltog i förfarandet före förhandlingen.
29.      Vid förhandlingen den 25 november 2025 deltog ledningsorganet vid Dublins flygplats, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. m.fl., IAA, den irländska regeringen och Europeiska kommissionen.
IV.    Bedömning
A.      Flygplatsorganisation och ankomst- och avgångstider
30.      IATA:s riktlinjer(16) fastställer tre nivåer av flygplatser, beroende på hur överbelastade de är. Varje nivå har olika regler för fördelning av landnings- och startkapacitet mellan de lufttrafikföretag som använder flygplatsen:
–        Nivå 1. Kräver ingen tilldelning av ankomst- och avgångstider och ingen samordning.
–        Nivå 2. Det finns en ”tidtabellsanpassare” som rekommenderar tider.
–        Nivå 3. Det krävs en tilldelning av ankomst- och avgångstider av en ”samordnare”.
31.      Unionsrätten reglerar inte tilldelningen av tider på flygplatser på nivå 1 (”oklassificerade”, enligt förordning nr 95/93), utan den regleras av varje lands allmänna lagstiftning om civil luftfart.(17)
32.      Förordning nr 95/93 reglerar inom unionen tilldelningen av ankomst- och avgångstider på flygplatser på nivå 3 (”samordnade”) och frivilligt samarbete om tillgång till infrastruktur på flygplatser på nivå 2 (”tidtabellsanpassade”).
33.      I artikel 3 i förordning nr 95/93 fastställs villkoren för samordning av flygplatser:
–        Enligt punkt 1 får en flygplats utses som samordnad när de villkor som anges i denna artikel är uppfyllda.
–        I punkt 3 föreskrivs att en medlemsstat ska utföra en grundlig kapacitetsanalys av en flygplats om ”lufttrafikföretag som står för mer än hälften av trafiken vid flygplatsen eller ledningsorganet vid flygplatsen skriftligen begär det med motiveringen att kapaciteten vid flygplatsen är otillräcklig för den faktiska eller planerade trafiken under vissa perioder”.
–        I punkt 5 föreskrivs att om kapacitetsproblem uppstår ska en flygplats betecknas som samordnad.
34.      Begreppet ankomst- och avgångstid definieras i artikel 2 a i förordning nr 95/93 som
”tillstånd från en samordnare i enlighet med denna förordning att använda en samordnad flygplats totala infrastruktur som är nödvändig för tillhandahållandet av flygtjänster för start eller landning, på bestämd dag och tidpunkt, tilldelad av en samordnare i enlighet med denna förordning”.
35.      I artikel 2 m definieras samordningsparametrar som ”den kapacitet, uttryckt i operativa termer, som under en samordningsperiod står till förfogande för tilldelning av ankomst- och avgångstider vid en flygplats, med beaktande av alla tekniska, driftsmässiga och miljömässiga faktorer som påverkar flygplatsinfrastrukturens och dess olika undersystems prestanda”.
36.      En medlemsstat ska enligt artikel 6.1 i förordning nr 95/93 ”se till att tilldelningsparametrarna för ankomst- och avgångstider fastställs två gånger per år för samordnade flygplatser, varvid de tekniska, driftsmässiga och miljömässiga begränsningarna och förändringar beträffande dessa skall beaktas”.
37.      Dublins flygplats, som sedan år 2007 är en samordnad flygplats, omfattas av villkoret 32 miljoner passagerare per år, vilket ingår i det tillstånd som An Bord Pleanála beviljade för utbyggnaden av terminalerna.(18) Detta villkor hade inte påverkat samordningsparametrarna för tilldelning av ankomst- och avgångstider fram till 2024, då IAA tog hänsyn till det vid fastställandet av de parametrar som skulle tillämpas under vinterperioden 2024 och sommarperioden 2025.
38.      Även om de två terminalerna fysiskt kan ta emot mer än 32 miljoner passagerare per år utan ytterligare infrastrukturarbeten, innebär fastställandet av denna gräns att ledningsorganet vid flygplatsen kan bli föremål för sanktioner om den överskrids.
B.      Den första tolkningsfrågan
39.      Den hänskjutande domstolen undrar hur artikel 6.1 i direktiv 95/93 ska tolkas. Den vill veta om bestämmelsen innebär att
–        tillstånd som beviljats av den behöriga planmyndigheten enligt den nationella planlagstiftningen,
i vilka en årlig passagerarbegränsning fastställs, får tas i beaktande vid fastställandet av samordningsparametrarna,
–        villkoret 32 miljoner passagerare per år kan anses vara en relevant teknisk, driftsmässig och miljömässig begränsning för att fastställa samordningsparametrarna,
–        detta villkor utgör de en del av den objektiva bedömningen av flygplatsens kapacitet.
40.      Enligt det beslut som bifogats begäran om förhandsavgörande måste följande klargöras för att avgöra om IAA hade rätt att beakta planvillkoren för byggnadsarbetena vid terminal 1 och 2 på Dublins flygplats (särskilt villkoret 32 miljoner passagerare per år): a) Vad som avses med ”relevant villkor” för att fastställa samordningsparametrarna, och b) vad som avses i förordning nr 95/93 med ”att fastställandet av samordningsparametrarna ska grundas på en objektiv bedömning av möjligheterna att ta emot lufttrafiken, med beaktande av de olika typerna av trafik på flygplatsen, den sannolika graden av överbelastning av luftrummet under samordningsperioden och kapacitetssituationen”.(19)
1.      Parternas och de övriga deltagarnas argument i förfarandet för förhandsavgörande
41.      IAA anser att villkoret 32 miljoner passagerare per år kan anses ingå i de ”relevanta tekniska, operativa och miljömässiga begränsningar” som används för att fastställa samordningsparametrarna. Dessa parametrar ska återspegla den faktiskt tillgängliga kapaciteten, med beaktande av befintliga begränsningar: det får inte fastställas en kapacitet som överstiger den som faktiskt kan hanteras eller är lagligt möjlig.
42.      Ledningsorganet vid Dublins flygplats instämmer med IAA i att villkoren i tillståndet utgör en del av den objektiva bedömningen av kapacitetsläget och utgör relevanta villkor i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 95/93.(20)
43.      Den irländska och den nederländska regeringen samt kommissionen förespråkar också ett jakande svar på den första frågan.
44.      Lufttrafikföretagen avvisar IAA:s ståndpunkt med följande argument (i korthet):
–        Ett planvillkor passar inte in i den förteckning över begränsningar som finns i artikel 6.1 i förordning nr 95/93.
–        Uttrycket ”tekniska begränsningar”, i dess sedvanliga betydelse, är kopplat till den tekniska kapaciteten hos den utrustning eller de anläggningar som används för hantering av flygplan, passagerare och bagage.
–        Uttrycket ”operativa begränsningar” omfattar faktorer som utformningen av taxibanor, bogseringsfordon och drift av start- och landningsbanor.
–        Det finns i förevarande mål inte några ”miljömässiga begränsningar”, eftersom begränsningen motiverades av politiska skäl, nämligen att underlätta utbyggnaden av Dublins flygplats i västlig riktning och inte äventyra utvecklingen av en tredje terminal i detta område.
–        Begränsningen av antalet passagerare återspeglar inte flygplatsens ”kapacitet” eller de fysiska eller tekniska begränsningarna i dess infrastruktur. Det föreligger en sammanblandning mellan ”passagerarflödet” och flygplatsens ”kapacitet”. Med ”flöde” avses det antal passagerare som faktiskt använder terminalerna, medan ”kapacitet” avser det maximala antal passagerare som terminalerna kan ta emot.
–        Eftersom terminalerna på Dublins flygplats har en kapacitet på över 32 miljoner passagerare per år, utgör villkoret 32 miljoner passagerare per år inte en begränsning av terminalernas ”kapacitet”, utan är kopplat till ”passagerarflödet”.
2.      Bedömning
45.      I diskussionen står två olika tolkningar av uttrycket ”relevanta begränsningar” mot varandra. Vissa förespråkar en rent fysisk tolkning, medan andra menar att ”juridiska” begränsningar, såsom villkoret 32 miljoner passagerare per år, ska beaktas.
46.      I förordning nr 95/93 anges inte uttryckligen vad som avses med ”relevanta tekniska, operativa eller miljömässiga begränsningar”. Den dubbla hänvisningen i artikel 2 m och artikel 6.1 till att samordningsparametrarna ska fastställas med beaktande av ”alla” dessa begränsningar (faktorer),(21) tyder på en viss bredd i dess semantiska fält, men ger inga ytterligare ledtrådar för tolkningen.
47.      Såsom den nederländska regeringen har påpekat(22) måste tolkningen av förordning nr 95/93 göras med beaktande av att kapaciteten på en samordnad flygplats är en avgörande faktor i förfarandet för tilldelning av ankomst- och avgångstider: dessa tilldelas just för att uppnå en så effektiv användning som möjligt av flygplatsens kapacitet.(23)
48.      I artikel 6.1 i förordning nr 95/93 föreskrivs att samordningsparametrarna ska fastställas på grundval av ”en objektiv analys av flygplatsens förmåga att ta emot lufttrafiken, varvid … kapacitetsläget vid flygplatsen skall beaktas”.
49.      Tilldelningen av ankomst- och avgångstider på en samordnad flygplats måste därför ske efter en utvärdering av alla relevanta tekniska, operativa och miljömässiga faktorer som påverkar flygplatsens kapacitet.
50.      Enligt min mening är dessa faktorer inte bara av fysisk eller materiell natur. Man kan vid kapacitetsbedömningen inte bortse från de (rättsliga) begränsningar som fastställs i de bestämmelser som direkt eller indirekt påverkar användningen av flygplatsen.
51.      Ur denna synvinkel instämmer jag med den nederländska regeringen(24) i att ordet ”relevant”, som används i artikel 6.1 i förordning nr 95/93, inte kan tolkas som en begränsning. Tvärtom återspeglar det en bred syn på de villkor som ska gälla för tilldelningen av ankomst- och avgångstider.
52.      I motsats till klagandeföretagens ståndpunkt finner jag inga hinder för att beteckna den begränsning som följer av skyldigheten att respektera villkoret 32 miljoner passagerare per år som en driftsmässig begränsning. Denna skyldighet är bindande för alla offentliga myndigheter, och underlåtenhet att uppfylla den kan leda till påföljder, även av straffrättslig karaktär.(25)
53.      Såsom ledningsorganet vid Dublins flygplats har påpekat(26) skulle ett åsidosättande av villkoret 32 miljoner passagerare per år innebära att lufttrafikföretagen skulle få sig tilldelade ankomst- och avgångstider även i de fall där de i praktiken inte skulle kunna utnyttja dem på grund av att de strider mot villkoren i det tillstånd som utfärdats av planmyndigheten, eller att lufttrafikföretagen skulle anses ha tillstånd att utnyttja ankomst- och avgångstider utan att beakta de villkor som ställs i tillståndet.
54.      Som jag redan har förklarat måste man för att fastställa samordningsparametrarna utgå från en objektiv bedömning av bland annat flygplatsens kapacitet. Villkoret 32 miljoner passagerare per år är just en faktor som på ett för alla bindande sätt påverkar flygplatsens driftsmässiga kapacitet.
55.      Denna begränsnings ”driftsmässiga” karaktär, som innebär att flygplatsen får ta emot ett maximalt antal passagerare per år, försvinner enligt min mening inte genom att den kommer från en statlig myndighet med ansvar för fysisk planering. Oavsett dess ursprung(27) är det avgörande att den begränsar flygplatsens ”driftsmässiga kapacitet”.
56.      Jag instämmer också i IAA:s argumentation(28) mot vissa lufttrafikföretags uppfattning om att det ska göras åtskillnad mellan ”flygplatskapacitet” och ”passagerarflöde”.
57.      Begreppen flygplatskapacitet och passagerarflöde är nära kopplade till varandra. En begränsning av det maximala antalet (flödet) passagerare som en samordnad flygplats kan ta emot påverkar samtidigt den driftsmässiga kapaciteten hos samma flygplats, inte i abstrakt utan i konkret mening.
58.      Även om Dublins flygplatsanläggningar fysiskt sett kan ta emot mer än 32 miljoner passagerare (teoretisk eller abstrakt kapacitet),(29) kommer den faktiska, effektiva kapaciteten hos dessa anläggningar att ha minskat på grund av ett officiellt beslut som är bindande för ledningsorganet vid flygplatsen, om det finns berättigade skäl som motiverar att ett tak sätts för antalet resenärer.
59.      Den myndighet som godkänner samordningsparametrarna måste, just på grund av begränsningen av antalet passagerare (vilken logiskt sett påverkar antalet flygningar),(30) ta hänsyn till denna driftsmässiga faktor, eftersom den ”påverkar flygplatsinfrastrukturens funktion”. Detta är, som nämnts, en relevant faktor för den ”objektiva bedömningen av möjligheterna att ta emot lufttrafiken”.
C.      Den andra tolkningsfrågan
60.      Om EU-domstolen finner att villkoret 32 miljoner passagerare per år är ett ”relevant villkor”, vill den hänskjutande domstolen veta om det är möjligt att inte tilldela några av de serier av historiska ankomst- och avgångstider som lufttrafikföretagen annars skulle vara berättigade till enligt artikel 8.2 i förordning nr 95/93.
61.      I huvudsak rör frågan vilken rättslig karaktär historiska ankomst- och avgångstider har och ”om IAA, i egenskap av behörig myndighet, kan fastställa samordningsparametrar som leder till att dessa ankomst- och avgångstider (eller någon del av dem) inte tilldelas. I detta avseende finns det ett argument om att historiska ankomst- och avgångstider har karaktären av äganderätt och det hävdas att IAA inte kan fatta ett beslut om att sådana ankomst- och avgångstider kan minskas.”(31)
62.      De unionsrättsliga bestämmelser som den hänskjutande domstolen behöver få tolkade för att få klarhet i denna fråga är artikel 6.1 i förordning nr 95/93 och artiklarna 16 och 17 i stadgan.
1.      Parternas och de övriga deltagarnas argument i förfarandet för förhandsavgörande
63.      Klagandeföretagen utgår från att det system för tilldelning av ankomst- och avgångstider som regleras i artikel 8.2 i förordning nr 95/93 ger de lufttrafikföretag som regelbundet använt dessa tider en äganderätt, som innebär att de kan behålla dem under på varandra följande motsvarande perioder.
64.      IAA och ledningsorganet vid Dublins flygplats anser inte att denna bestämmelse ger upphov till en äganderätt. Enligt deras uppfattning handlar det enbart om en förmånlig behandling vid beviljandet av tillstånd att använda flygplatsens anläggningar, vilket är förknippat med tilldelningen av ankomst- och avgångstider och är beroende av att det finns kapacitet på flygplatsen.
65.      Den irländska och den nederländska regeringen samt kommissionen(32) förespråkar också ett jakande svar på den andra frågan.
2.      Bedömning
66.      ”Historiska” ankomst- och avgångstider behandlas i artikel 8.2 i förordning nr 95/93. De innebär att ett lufttrafikföretag under en period kan fortsätta att använda de ankomst- och avgångstider som det tilldelats under en tidigare period, om det har använt tiderna på rätt sätt.
67.      Historiska ankomst- och avgångstider ger stabilitet och underlättar planeringen. För lufttrafikföretagen innebär detta ett incitament att använda flygplatsens anläggningar effektivt, vilket gör det möjligt för dem att behålla sina reguljära rutter. För flygplatserna och passagerarna innebär detta en fördel i form av förutsägbarhet i lufttrafiken.
68.      Vid tilldelningen av ankomst- och avgångstider utgår flygplatssamordnaren från den reserv som regleras i artikel 10 i förordning nr 95/93. Ankomst- och avgångstidsreserven är ett instrument som garanterar tillgång till samordnade flygplatser för nya aktörer eller lufttrafikföretag som vill utöka sin närvaro.
69.      Ankomst- och avgångstidsreserven bygger på: a) underutnyttjade ankomst- och avgångstider under en period,(33) b) nya ankomst- och avgångstider som uppstår till följd av ökad kapacitet på flygplatsen, och c) ankomst- och avgångstider som återlämnats av lufttrafikföretagen.
70.      Flygplatssamordnaren förvaltar ankomst- och avgångstidsreserven. När tilldelningsförfarandena för en ny period inleds fördelas en del av ankomst- och avgångstiderna till de traditionella aktörerna och en annan del (ankomst- och avgångstidsreserven) tilldelas företrädesvis ”nytillträdande lufttrafikföretag”.
71.      Förordning nr 95/93 föreskriver tilldelning till nytillträdande lufttrafikföretag för att förhindra att överbelastade flygplatser blockeras av ”etablerade” lufttrafikföretag. På så sätt säkerställs konkurrens och möjligheter för nya aktörer eller nya rutter.(34)
72.      Enligt huvudregeln i artikel 8.1 i förordning nr 95/93 ska ”[s]erier av ankomst- eller avgångstider … tilldelas lufttrafikföretag på begäran och utgör tillstånd att använda flygplatsinfrastrukturen för start eller landning under den tidtabellsperiod begäran avser …” (Min kursivering).
73.      Artikel 8.2 reglerar på det sätt som jag redan har återgett(35) undantaget för traditionella aktörer. Enligt artikel 8.2 ska punkt 1 i samma artikel inte tillämpas när dessa aktörer uppfyller vissa villkor för god användning av den serie ankomst- och avgångstider som tilldelats dem.
74.      Syftet med det system som utformats på detta sätt är, såsom framgår av förordning (EG) nr 793/2004,(36) att sörja för en störningsfri verksamhet.(37)
75.      Mot bakgrund av detta ger artikel 6.1 i förordning nr 95/93 (den första av de bestämmelser som ska tolkas i denna fråga) inga ledtrådar för att avgöra ankomst- och avgångstidernas rättsliga karaktär. Dessa ledtrådar finns i andra bestämmelser i samma förordning, vilka jag ska återkomma till nedan.
76.      Jag anser att uppfattningen att historiska ankomst- och avgångstider utgör äganderätt som omfattas av skyddet i artikel 17 i stadgan starkt kan ifrågasättas.
77.      För det första definieras ankomst- och avgångstider i artikel 2 a i förordning nr 95/93 som ”tillstånd”. Artikel 8.1 i samma förordning bekräftar detta genom att hänvisa till ankomst- och avgångstider som ”tillstånd att använda flygplatsinfrastrukturen”. Detta bekräftas i skäl 8 i förordning nr 793/2004.(38)
78.      Beviljandet av ett tillstånd att använda en tillgång innebär inte att äganderätten till denna tillgång överförs, utan endast rätten att använda den. När det i nionde skälet till förordning nr 95/93 anges att ”det nuvarande systemet tar hänsyn till hävdvunna rättigheter” används inte detta uttryck i en mening som innebär ett erkännande av äganderätten till ankomst- och avgångstider, även om dessa kan ha ett ekonomiskt värde.
79.      Tillstånd för tillträde till flygplatsanläggningar under vissa ankomst- och avgångstider utgör, som nämnts, endast nyttjanderätter som beviljas av den behöriga myndigheten. Dessa avser flygplatsinfrastruktur och är föremål för ytterligare beslut av denna myndighet. Det handlar om att godkänna en ”tillåten användning” av innehavaren av tillgången (eller den person som denne utser).
80.      För det andra är den mekanism som föreskrivs i artikel 8.1 i förordning nr 95/93 inriktad på en tidtabellsperiod. Ankomst- och avgångstider ska ”återgå till den i enlighet med artikel 10 upprättade ankomst- och avgångstidsreserven vid utgången av denna period”. Denna tidsbegränsning är oförenlig med den beständighet som präglar begreppet äganderätt.
81.      För det tredje är det fråga om en användning som måste villkoras. När kapaciteten att tillgodose alla önskemål om ankomst- och avgångstider är otillräcklig kommer samordningsparametrarna in i bilden, och det kan hända att flygplatssamordnaren inte kan tillgodose alla ansökningar om historiska ankomst- och avgångstider. Förordning nr 95/93 behandlar denna situation i artikel 8.3 ”[o]m inte alla berörda lufttrafikföretags önskemål om ankomst- och avgångstider kan tillgodoses”.
82.      I artikel 8.2 i förordning nr 95/93 definieras begreppet historiska ankomst- och avgångstider ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7, 8a, 9, 10.1 och 14”,(39) vilket tyder på att det finns begränsningar som är inneboende i själva definitionen.
83.      För det fjärde visar systemet för förfogande över ”rätten” till historiska ankomst- och avgångstider att lufttrafikföretagen i själva verket inte kan överlåta denna rätt på egen hand. Återigen saknas i detta fall en egenskap som normalt är förknippad med äganderätten (fri överlåtbarhet).
84.      Artikel 8a.1 i förordning nr 95/93 tillåter visserligen att ankomst- och avgångstider överförs eller byts på de villkor som fastställs i förordningen.(40) Villkoren är dock så stränga att överföringar och byten enligt artikel 8a.2 inte ”får … verkan innan samordnaren givit sin uttryckliga bekräftelse”. Samordnaren ges dessutom en omfattande befogenhet att vägra att bekräfta överföringen.(41)
85.      För det femte och sista skulle, om det hade rört sig om en äganderätt som slutgiltigt ingår i innehavarens tillgångar (det vill säga en materiell rättighet som ingår i tillgångarna), avskaffandet av denna rättighet logiskt sett medföra en ekonomisk ersättning: förlusten av rättigheten skulle medföra en skyldighet att ersätta denna.
86.      Enligt artikel 8b (”Uteslutande av ersättningskrav”) ”[kan] [i]nga ersättningskrav grundas på det faktum att den rätt till serier av ankomst- och avgångstider som avses i artikel 8.2 begränsas, inskränks eller upphävs genom andra bestämmelser i gemenskapsrätten”.
87.      Även om artikel 8b i förordning nr 95/93 hänvisar till begränsningar, inskränkningar eller upphävanden som införts genom unionsrättsliga bestämmelser, är det avgörande (för att fastställa den rättsliga karaktären av tillståndet att använda ankomst- och avgångstider) att den betonar dess ovissa, icke konsoliderade karaktär.
88.      Rätten att använda historiska ankomst- och avgångstider kan i slutändan inte bortse från flygplatsens kapacitet, vilken definieras i samordningsparametrarna.
89.      Jag anser därför att artikel 17 i stadgan inte hindrar att begränsningar av det maximala antalet passagerare som får tas emot på en viss flygplats medför restriktioner för de historiska ankomst- och avgångstider som vissa lufttrafikföretag har haft tillgång till.(42)
90.      Inte heller påverkas utövandet av den näringsfrihet som säkerställs i artikel 16 i stadgan negativt.
91.      Näringsfriheten (vilken för övrigt får begränsas i enlighet med artikel 52.1 i stadgan) åsidosätts inte när de behöriga myndigheterna, vid regleringen av den rättsliga ordningen för användningen av offentlig infrastruktur såsom flygplatser, antar objektiva kriterier som gäller lika för alla aktörer och som utgör ramen för verksamheten i fråga. De omtvistade åtgärderna påverkar inte lufttrafikföretagens frihet att fatta egna beslut eller anta sin egen företagspolicy inom denna ram.
D.      Den tredje tolkningsfrågan
92.      Den hänskjutande domstolen villkorar denna fråga (”om det blir aktuellt som en strikt följd av domstolens svar på fråga 1 och 2”).
93.      Enligt min mening leder domstolens svar på de två första frågorna inte till att frågeställningen i den tredje tolkningsfrågan ”blir aktuell”. Det är därför inte nödvändigt att bedöma den sista frågan.
94.      Med sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen veta om förordning nr 95/93 hindrar flygplatsoperatören från att ”ensidigt vidta en åtgärd för att stänga flygplatsen för en tidsperiod i syfte att förhindra utnyttjande av ankomst- och avgångstider … för att undvika ett åsidosättande av en årlig gräns för antalet passagerare …”.(43)
95.      Denna fråga avser en hypotetisk stängning av flygplatsen som inte har något samband med omständigheterna i målet. Det framgår nämligen inte att ledningsorganet vid Dublins flygplats skulle ha beslutat eller planerat att besluta om en stängning av flygplatsen ”i syfte att undvika att den årliga passagerargränsen överskrids”, för att uppfylla villkoret 32 miljoner passagerare per år.
96.      Den hänskjutande domstolens fråga ”föregriper” den osannolika möjligheten att flygplatsen skulle kunna stängas i framtiden. Vissa av klagandeföretagen anser därför att denna tolkningsfråga inte nödvändig för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra målet och att den därför ska avvisas.(44)
97.      Om EU-domstolen beslutar att pröva frågan i sak, anser jag att det enligt bestämmelserna i förordning nr 95/93 är svårt att föreställa sig att ledningsorganet skulle kunna stänga flygplatsen för att uppfylla villkoret 32 miljoner passagerare per år.
98.      Följande kan konstateras:
–        Enligt artikel 6 i förordning nr 95/93 fastställer de samordningsparametrar som godkänts av IAA det maximala antalet flygningar som flygplatsens kapacitet tillåter under samordningsperioden.
–        Enligt artikel 4.5 i samma förordning fördelar flygplatssamordnaren ankomst- och avgångstider mellan lufttrafikföretagen under denna period.
–        Enligt artikel 2 j ankommer det på ledningsorganet vid flygplatsen att ”administrera och sköta flygplatsen”.
99.      Förordning nr 95/93 fastställer således en tydlig behörighetsordning: fördelningen av ankomst- och avgångstider görs av flygplatssamordnaren för hela samordningsperioden, enligt parametrar som i fall som det här aktuella redan har beaktat villkoret om den årliga passagerarbegränsningen.
100. Det system som införs genom förordning nr 95/93 bygger på medelfristiga prognoser och innehåller mekanismer som förhindrar ett så drastiskt beslut som att stänga flygplatsen för att uppfylla ett krav som är känt långt i förväg, såsom villkoret 32 miljoner passagerare per år.
101. Vid förhandlingen påpekade ledningsorganet vid Dublins flygplats att en stängning av flygplatsen, även om den vore tillfällig, skulle få extremt negativa följder för öns invånare och förespråkade, som en mer rationell och proportionerlig åtgärd vid en felberäkning, att lokala riktlinjer skulle antas i enlighet med artikel 8.5 i förordning nr 95/93. En sådan åtgärd skulle göra det möjligt att på ett ordnat sätt hantera en oförutsedd ökning av användningen av flygplatsens anläggningar.
102. Stängning av en flygplats kan beslutas av andra skäl (som rör säkerhet, väderförhållanden och liknande orsaker),(45) men förordning nr 95/93 innehåller ingen bestämmelse som föreskriver detta för att iaktta det maximala antalet tillåtna passagerare.
V.      Förslag till avgörande
103. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska lämna följande svar på High Courts (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) två första frågor:
Artikel 6.1 i rådets förordning (EEG) nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2038 av den 19 oktober 2022, vad gäller tillfälliga lättnader från reglerna om utnyttjande av ankomst- och avgångstider vid unionens flygplatser på grund av en epidemiologisk situation eller militär aggression,
ska tolkas på följande sätt:
1) Vid fastställandet av samordningsparametrarna för fördelning av ankomst- och avgångstider vid en samordnad flygplats får det behöriga organet beakta de villkor som begränsar den totala kapaciteten att ta emot ett maximalt antal passagerare per år, vilka ingår i det tillstånd som planmyndigheten har beviljat.
Dessa villkor kan betecknas som ”relevanta begränsningar” och ingå i den objektiva bedömningen av möjligheterna att ta emot lufttrafiken på en viss flygplats.
2) Artikel 6.1 i förordning nr 95/93 och artiklarna 16 och 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna utgör inte hinder för att fastställandet av samordningsparametrarna på en flygplats, på grund av skyldigheten att iaktta det maximala antal passagerare som är tillåtet enligt de nationella myndigheterna, leder till att historiska ankomst- och avgångstider dras in eller minskas.
104. När det gäller den tredje tolkningsfrågan föreslår jag att domstolen ska avvisa den. I andra hand föreslår jag att den besvaras på följande sätt:
Artiklarna 1 j, 4.5, 6.1 och 8.5 i förordning nr 95/93
ska tolkas så,
att de inte medger att ledningsorganet vid flygplatsen ensidigt kan besluta att stänga flygplatsens anläggningar som ett sätt att undvika att det årliga passagerarantal som fastställts i ett tillstånd som beviljats av planmyndigheten för utbyggnad av flygplatsens terminaler överskrids.
1      Originalspråk: spanska.
2      Nedan kallad An Bord Pleanála.
3      IAA är en myndighet som inrättats genom lag och som är tillsynsmyndighet för civil luftfart i Irland enligt Aviation Regulation Act 2001 (lagen om luftfart från 2001) och Air Navigation and Transport Act 2022 (lagen om luftfart och lufttransport från 2022).
4      Rådets förordning (EEG) nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 188), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2038 av den 19 oktober 2022, vad gäller tillfälliga lättnader från reglerna om utnyttjande av ankomst- och avgångstider vid unionens flygplatser på grund av en epidemiologisk situation eller militär aggression (EUT L 275, 2022, s. 14).
5      Artikel 2 g i förordning nr 95/93. I klassificeringen i Worldwide Airport Slot Guidelines (Världsomspännande riktlinjer för ankomst- och avgångstider
på flygplatser) som antagits av International Air Transport Association (IATA) (nedan kallade IATA:s riktlinjer), betecknas dessa flygplatser som ”nivå 3” [https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (avsnitt 1, punkt 5.1)].
6      Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s.226).
7      Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8      daa plc, tidigare Dublin Airport Authority plc, är ett statligt ägt bolag som driver flygplatsen i Dublin. Jag kommer nedan att benämnda det ”daa” eller ”Dublins flygplatsoperatör”.
9      Slutligt beslut om samordningsparametrarna för vintern 2024 på Dublins flygplats (nedan kallat beslutet för vintern 2024).
10      Enligt avsnitt 11 i IATA:s riktlinjer börjar sommarperioden den sista söndagen i mars och vinterperioden den sista söndagen i oktober.
11      Slutligt beslut om samordningsparametrarna för sommaren 2025 på Dublins flygplats (nedan kallat beslutet för sommaren 2025). I punkt 4.90 i det beslutet anges följande: ”2006 års plan, som i själva verket låg till grund för villkoren 32 miljoner passagerare per år, har löpt ut och ersatts av en ny plan från år 2020 som istället förutser en kapacitet på 40 miljoner passagerare per år i den östra delen”. Vid förhandlingen diskuterades en siffra på 36 miljoner passagerare per år. Även om High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) inte nämner denna siffra i begäran om förhandsavgörande, är den högre än den som förutsågs i 2006 års plan (punkterna 53 och 93 i begäran om förhandsavgörande).
12      Airport Coordination Limited är den oberoende samordnaren för Dublins flygplats som inrättats enligt artikel 4 i förordning nr 95/93. Det är Airport Coordination Ltd som beslutar hur den tillgängliga kapaciteten ska fördelas mellan de olika lufttrafikföretag som ansöker om ankomst- och avgångstider på Dublins flygplats.
13      Det rör sig om sex överklaganden: i) daa plc mot IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd och Air Transport Association of America Inc (som verkar under namnet Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation och United Airlines Inc (mål nr 2024/920 JR); ii) Aer Lingus Ltd mot IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd och Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation och United Airlines Inc (Mål nr 2024/927JR); iii) Ryanair Designated Activity Company mot IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd och Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation och United Airlines Inc (mål nr 2024/928JR); iv) Aer Lingus Ltd mot IAA, daa plc och Airport Coordination Ltd (mål nr 2024/1296JR); v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation och United Airlines Inc. mot IAA och daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd och Emerald Airlines Ireland Ltd (mål nr 2024/1297JR); och vi) Ryanair Designated Activity Company mot IAA, daa plc och Airport Coordination Ltd (mål nr 2024/1299JR).
14      Motiveringen till begäran om förhandsavgörande återfinns i det förklarande beslut som upprättades av domaren Barry O’Donnell vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen) den 11 december 2024 (nedan kallad domare Barry O’Donnells beslut av den 11 december 2024). I detta förklarar han att begäran har utformats i samförstånd mellan parterna under överinseende av High Court (Förvaltningsöverdomstolen). I punkterna 3, 4 och 5 i det beslutet anges skälen för begäran.
15      Det rörde sig om domare Barry O’Donnells beslut av den 11 december 2024. Detta beslut, vilket parterna och de som deltog i förfarandet hänvisade till vid förhandlingen, undanröjde de tvivel om huruvida den begäran som ursprungligen inkommit till EU-domstolen kunde tas upp till prövning, vilka uppstått på grund av att den hänskjutande domstolen (och inte bara parterna i målet) inte hade angett skälen för att begära förhandsavgörande.
16      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf., avsnitt 1, punkterna 3, 4 och 5.
17      Enligt IATA:s riktlinjer (avsnitt 1, punkt 3.2.1) får lufttrafikföretagen fritt planera sin verksamhet, förutsatt att de uppfyller sin skyldighet att anmäla sin verksamhetsplan.
18      Vid förhandlingen uppgav den irländska regeringen att rättsliga initiativ har tagits för att ändra denna gräns.
19      Domare Barry O’Donnells beslut av den 11 december 2024, punkt 3.
20      daa överklagade beslutet om vintern 2024 med motiveringen att det inte korrekt återspeglade flygplatsens faktiska operativa kapacitet. Enligt daa stred beslutet mot artikel 6 i förordning nr 95/93, eftersom tillämpningen av samordningsparametrarna innebar att antalet passagerare i terminal 1 och 2, om alla tilldelade ankomst- och avgångstider utnyttjades, skulle överskrida den maximala kapaciteten enligt de omtvistade villkoren med cirka 1,2 miljoner. I praktiken uppgick överskottet under räkenskapsåret 2024 till cirka 1 151 102 passagerare (punkt 6 i daas skriftliga yttrande).
21      Artikel 2 m innehåller formuleringen ”alla tekniska, driftsmässiga och miljömässiga faktorer som påverkar flygplatsinfrastrukturens och dess olika undersystems prestanda”. Min kursivering.
22      Punkt 15 i den nederländska regeringens skriftliga yttrande.
23      Vid förhandlingen uttalade sig kommissionen på liknande sätt. Efter att ha påpekat att syftet med förordning nr 95/93 är att förvalta knappa resurser (ankomst- och avgångstider) och optimera deras användning, definierade den en flygplats kapacitet som den efterfrågan som kan hanteras eller administreras på den flygplatsen samtidigt som en adekvat servicenivå upprätthålls för alla parter (konsumenter, lufttrafikföretag, andra aktörer och tjänsteleverantörer).
24      Punkt 16 i dess skriftliga yttrande.
25      Punkt 34 i begäran om förhandsavgörande, där den hänskjutande domstolen hänvisar till Planning and Development Act, 2000 (2000 års lag om planering och utveckling) och påminner om att en domstol i förekommande fall kan ålägga att villkoret 32 miljoner passagerare per år ska iakttas.
26      Punkt 22 i ledningsorganets skriftliga yttrande.
27      I vissa skriftliga yttranden och vid förhandlingen har den miljömässiga karaktären hos de beslut som fattades av planmyndigheten åren 2007 och 2008 diskuterats (med motstridiga åsikter). Jag anser inte att jag behöver uttala mig om denna diskussion, eftersom jag betraktar villkoret om det maximala antalet passagerare som en driftsmässig begränsning.
28      Punkterna 30 och 31 i IAA:s skriftliga yttrande.
29      I denna begäran om förhandsavgörande diskuteras inte lagligheten i sig av de beslut som fattades åren 2007 och 2008 av An Bord Pleanála om att godkänna utbyggnaden av terminalerna på Dublins flygplats.
30      Vid förhandlingen diskuterades hur begränsningen av antalet passagerare skulle påverka antalet flygningar (och tilldelade ankomst- och avgångstider), med tanke på den varierande kapaciteten hos de flygplan som används. Det är i själva verket ett tekniskt problem som de behöriga myndigheterna måste lösa.
31      Domare Barry O’Donnells beslut av den 11 december 2024, punkt 4.
32      Kommissionen menar att denna fråga kan vara hypotetisk, eftersom de historiska ankomst- och avgångstiderna inte påverkades. Dess invändning är ogrundad om man beaktar att beslutet för sommaren 2025, enligt begäran om förhandsavgörande (punkt 48), innebar att de historiska ankomst- och avgångstiderna skulle minskas. Även om beslutet inte kom att tillämpas i praktiken på grund av att det inhiberades, är den rättsliga diskussionen om beslutets giltighet reell och inte bara hypotetisk.
33      Det handlar om regeln use it or lose it som gäller rätten till historiska ankomst- och avgångstider: om ett lufttrafikföretag använder minst 80 procent av de tilldelade ankomst- och avgångstiderna under en period behåller det dem som historiska tider för nästa motsvarande period. Om det inte kommer upp i 80 procents utnyttjande förlorar det dessa ankomst- och avgångstider, vilka återgår till reserven för att omfördelas till andra företag.
34      Kommissionen anser att ”[t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low” (Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) ((SEK(2011) 1443 slutlig), punkt 46).
35      Punkt 9 i detta förslag till avgörande.
36      Europaparlamentets och rådets förordning av den 21 april 2004 om ändring av förordning nr 95/93 (EUT L 138, 2004, s. 50).
37      Skäl 9 i förordning nr 793/2004: ”För att kunna främja regelbunden verksamhet vid en samordnad flygplats är det nödvändigt att fastställa att hävdvunna rättigheter avser serier av ankomst- och avgångstider. Samtidigt bör medlemsstaterna vid fastställandet av kapacitetsparametrar kunna ta hänsyn till driftsmässiga och miljömässiga begränsningar.” När de samordningsparametrar som avses i artikel 6 i förordning nr 95/93 fastställs, måste den behöriga myndigheten nödvändigtvis beakta de befintliga historiska ankomst- och avgångstiderna tillsammans med relevanta villkor.
38      ”… fördelningen av ankomst- och avgångstider bör betraktas som tilldelning av tillstånd till lufttrafikföretagen att starta och landa på flygplatser vid specifika dagar och tidpunkter under den period för vilken tillståndet beviljats”. Vid förhandlingen betonade kommissionen att valet av ordet ”tillstånd” i definitionen av begreppet ankomst- och avgångstider var avsiktligt: under lagstiftningsprocessen ersattes uttrycket ”rättigheter” (”entitlements”) med ”tillstånd” (”permission”). Se punkterna 11 och 12 i förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 95/93, KOM/2001/0335 slutlig – COD 2001/0140 (EUT C 270 E, 2001, s. 131).
39      Min kursivering. Enligt min mening är det i det här sammanhanget irrelevant att artikel 6 i förordning nr 95/93 inte ingår i denna uppräkning.
40      Vissa lufttrafikföretag har försökt hänvisa till punkt 5, om ”Byte av ankomst- och avgångstider”, i meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om tillämpningen av förordning nr 95/93 … av den 30 april 2008, (KOM(2008) 227 slutlig), för att framhålla möjligheten att överlåta ankomst- och avgångstider mot ekonomisk och annan ersättning. I själva verket har kommissionen bara konstaterat att ”[i] den gällande versionen av förordningen nämns inget om frågan om byten av ekonomiska eller andra skäl för att återspegla värdeskillnaderna mellan ankomst- och avgångstider vid olika tidpunkter under dagen och andra faktorer”.
41      I punkt 3 i artikel 8a i förordning nr 95/93 införs restriktioner för överföring och byte av ankomst- och avgångstider som tilldelats ett nytillträdande lufttrafikföretag, för att ”begränsa privilegierna för lufttrafikföretag som omfattas av denna definition så att de gäller endast för verkliga nytillträdande lufttrafikföretag” (skäl 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/250 av den 16 februari 2021 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 95/93 vad gäller tillfälliga lättnader från reglerna om utnyttjande av ankomst- och avgångstider vid flygplatser i unionen på grund av covid-19-krisen (EUT L 58, 2021, s. 1)).
42      Det är självklart att dessa begränsningar måste uppfylla kriterierna om proportionalitet och icke-diskriminering mellan de berörda lufttrafikföretagen. Den andra tolkningsfrågan avser inte tillämpningen av dessa kriterier på det aktuella målet, utan den (föregående och mer allmänna) frågan huruvida lufttrafikföretagen kan fråntas vissa historiska ankomst- och avgångstider som de tidigare har haft tillgång till.
43      Domare Barry O’Donnells beslut av den 11 december 2024 innehåller en liknande formulering: ”… uppstår frågan om [förordning nr 95/93] om ankomst- och avgångstider förbjuder ett ledningsorgan vid en flygplats att vidta ensidiga åtgärder för att stänga flygplatsen under en viss tid i syfte att förhindra utnyttjandet av tilldelade ankomst- och avgångstider för att undvika ett överskridande av den årliga passagerarbegränsningen” (punkt 5).
44      Det följer av fast rättspraxis att den uppgift som EU-domstolen har anförtrotts inom ramen för mål om förhandsavgörande är att bidra till en effektiv rättskipning i medlemsstaterna och inte att yttra sig avseende allmänna eller hypotetiska frågor. Dom av den 4 september 2025, Kwizda Pharma II (C‑451/24, EU:C:2025:663, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
45      Som kommissionen korrekt påpekar (punkt 65 i dess skriftliga yttrande) bör stängningen av en flygplats under alla förhållanden följa andra bestämmelser i unionsrätten, såsom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 2008, s. 3).