62023CJ0254
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 10. júla 2025 (
*1
)
[Znenie opravené uzenesením z 15. septembra 2025]
Obsah
I. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Zmluva o FEÚ
2. Protokol č. 26
3. Charta
4. Smernica 2006/123
5. Smernica 2008/98
6. Smernica 2018/851
B. Slovinské právo
II. Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
III. O prejudiciálnych otázkach
A. O prvej otázke
B. O druhej až desiatej otázke
1. Úvodné pripomienky
a) Smernica 2008/98
b) O smernici 2006/123, ako aj o článkoch 49 a 56 ZFEÚ
c) O odôvodnení obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb z hľadiska smernice 2006/123, ako aj článkov 49 a 56 ZFEÚ
d) O dodržaní Charty, ako aj zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery
2. O podmienkach zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov
a) O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb
b) O odôvodnení príslušných obmedzení
1) O podmienke nediskriminácie
2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
3) O podmienke proporcionality
i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov
ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova
4) O dodržaní článkov 16 a 17 Charty, ako aj zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery
3. O opatreniach uložených držiteľovi monopolu a osobám, ktoré v ňom vlastnia podiely
a) O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb
b) O odôvodnení dotknutých obmedzení
1) O podmienke nediskriminácie
2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
3) O podmienke proporcionality
i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov
ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova
4) O dodržaní článku 16 Charty
4. O opatreniach uložených výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na vnútroštátny trh
a) O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb
b) O odôvodnení dotknutých obmedzení
1) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
2) O podmienke proporcionality
i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov
ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova
3) O dodržaní článku 16 Charty
5. O vplyve existencie služby všeobecného hospodárskeho záujmu na zlučiteľnosť obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb s právom Únie
IV. O trovách
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sloboda usadiť sa a slobodné poskytovanie služieb – Články 49 a 56 ZFEÚ – Protokol (č. 26) o službách všeobecného záujmu, ktorý je prílohou Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ – Služby na vnútornom trhu – Smernica 2006/123/ES – Pôsobnosť – Monopoly a služby všeobecného hospodárskeho záujmu – Požiadavky podliehajúce hodnoteniu – Článok 15 – Odpad – Smernica 2008/98/ES – Systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov – Články 8 a 8a – Vytvorenie monopolu na trhu kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov – Jediná nezisková organizácia – Článok 106 ods. 2 ZFEÚ – Pojem ‚podnik‘ – Pravidlá zriadenia a fungovania – Prechodné pravidlá – Povinnosť združovať sa prislúchajúca výrobcom, na ktorých sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť – Články 16 a 17 Charty základných práv Európskej únie – Sloboda podnikania a vlastnícke právo – Zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery – Proporcionalita“
Vo veci C‑254/23,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko) z 13. apríla 2023 a doručený Súdnemu dvoru 20. apríla 2023, ktorý súvisí s konaním:
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. a i.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. a i.,
za účasti:
Državni zbor Republike Slovenije,
SÚDNY DVOR (veľká komora) v zložení:
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredseda T. von Danwitz, predsedovia komôr K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen a M. Gavalec, sudcovia E. Regan, I. Ziemele (spravodajkyňa), Z. Csehi a O. Spineanu‑Matei,
generálny advokát: A. M. Collins,
tajomník: M. Longar, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. júna 2024,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. a i., v zastúpení: A. Brezavšček, odvetnik,
–
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. a i., v zastúpení: M. Senica a M. Urankar, odvetnika,
–
[Opravené uznesením z 15. septembra 2025] slovinská vláda, v zastúpení: A. Dežman Mušič a T. Mihelič Žitko, splnomocnené zástupkyne,
–
česká vláda, v zastúpení: L. Langrová, M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,
–
maďarská vláda, v zastúpení: Z. Biró‑Tóth, splnomocnená zástupkyňa,
–
holandská vláda, v zastúpení: E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman a C. S. Schillemans, splnomocnené zástupkyne,
–
Európska komisia, v zastúpení: L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija a D. Milanowska, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 26. septembra 2024,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 14, 49, 56 a 106 ZFEÚ, protokolu (č. 26) o službách všeobecného záujmu, ktorý je prílohou Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ (ďalej len „protokol č. 26“), smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36), článkov 8 a 8a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/851 z 30. mája 2018 (Ú. v. EÚ L 150, 2018, s. 109) (ďalej len „smernica 2008/98“), článkov 16 a 17 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.
2
Tento návrh bol podaný v rámci konania týkajúceho sa preskúmania ústavnosti niektorých ustanovení Zakon o varstvu okolja (zákon o ochrane životného prostredia) zo 16. marca 2022 (Uradni list RS, č. 44/22) v znení uplatniteľnom na konanie vo veci samej (ďalej len „ZVO‑2“), ktorým sa v slovinskom práve zavádza systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov (ďalej len „systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej“).
I. Právny rámec
A. Právo Únie
1.
Zmluva o FEÚ
3
Článok 49 ZFEÚ stanovuje:
„V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu.
…“
4
Článok 56 ZFEÚ stanovuje:
„V rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v [Európskej ú]nii vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom členskom štáte ako príjemca služieb.
…“
5
Článok 106 ZFEÚ stanovuje:
„1.   V prípade verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tieto štáty neustanovia ani neponechajú v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami zmlúv, najmä s pravidlami uvedeným[i] v článkoch 18 a 101 až 109.
2.   Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.
…“
2.
Protokol č. 26
6
Článok 1 protokolu č. 26 znie:
„Spoločné hodnoty Únie, pokiaľ ide o služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 14 [ZFEÚ], zahŕňajú najmä:
–
základnú úlohu a široké diskrečné právomoci národných, regionálnych a miestnych orgánov pri poskytovaní, obstarávaní a organizovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré čo najlepšie napĺňajú potreby užívateľov;
–
rôznorodosť medzi rôznymi službami všeobecného hospodárskeho záujmu a rozdiely v potrebách a preferenciách užívateľov, ktoré môžu byť spôsobené rozdielnymi geografickými, sociálnymi alebo kultúrnymi okolnosťami;
–
vysokú úroveň kvality, bezpečnosti a dostupnosti, rovnaký prístup a presadzovanie všeobecného prístupu a práv užívateľov.“
3.
Charta
7
Článok 16 Charty s názvom „Sloboda podnikania“ stanovuje:
„Sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou.“
8
Článok 17 Charty, nazvaný „Vlastnícke právo“, v odseku 1 stanovuje:
„Každý má právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada. Užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom.“
9
Článok 52 Charty s názvom „Rozsah a výklad práv a zásad“ v odseku 1 stanovuje:
„Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.“
4.
Smernica 2006/123
10
Odôvodnenia 6, 17, 70 a 73 smernice 2006/123 znejú:
„(6)
… prekážky [slobody poskytovateľov usadiť sa v členských štátoch a pre voľný pohyb služieb medzi členskými štátmi] nemožno odstrániť len spoliehaním sa na priamu uplatniteľnosť článkov [49 a 56 ZFEÚ], keďže na jednej strane riešenie jednotlivých prípadov prostredníctvom konaní o porušení a nesplnení povinností voči dotknutému členskému štátu by bolo pre vnútroštátne orgány aj inštitúcie Spoločenstva, najmä po rozšírení, veľmi zložité a na druhej strane si zrušenie mnohých prekážok vyžaduje predchádzajúcu koordináciu vnútroštátnych právnych systémov vrátane vytvorenia administratívnej spolupráce. …
…
(17)
Táto smernica sa vzťahuje len na služby, ktoré sa poskytujú za finančnú úhradu. Služby všeobecného záujmu nie sú zahrnuté do vymedzenia v článku [57 ZFEÚ], a preto nepatria ani do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. Služby všeobecného hospodárskeho záujmu sú služby poskytované za finančnú úhradu, a preto patria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. …
…
(70)
Na účely tejto smernice sa služby môžu považovať za služby všeobecného hospodárskeho záujmu v tejto smernici[,] len ak sú poskytované pri vykonávaní osobitných úloh verejného záujmu, ktorými poveril príslušný členský štát poskytovateľa. Toto poverenie by sa malo vykonať prostredníctvom jedného alebo viacerých aktov, ktorých formu si určí každý členský štát, a malo by určiť presný charakter osobitnej úlohy.
…
(73)
K požiadavk[á]m, ktoré sa majú preskúmať, patria vnútroštátne predpisy, ktoré z iného dôvodu ako odbornej kvalifikácie, vyhradzujú prístup k určitým činnostiam pre konkrétnych poskytovateľov. Tieto požiadavky zahŕňajú aj povinnosti poskytovateľa mať určitú právnu formu, a to najmä, aby bol právnickou osobou, spoločnosťou s individuálnym vlastníctvom, neziskovou organizáciou alebo spoločnosťou vo výlučnom vlastníctve fyzických osôb, a požiadavky, ktoré sa týkajú vlastnenia podielov v spoločnosti, najmä povinností mať pri určitých činnostiach v oblasti služieb minimálnu výšku základného imania alebo mať osobitnú odbornú kvalifikáciu potrebnú na držanie podielu na základnom imaní určitých spoločností alebo riadenie určitých spoločností. …“
11
Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Predmet úpravy“, stanovuje:
„1.   Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.
2.   Táto smernica sa nezaoberá liberalizáciou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vyhradených pre verejné alebo súkromné subjekty, ani privatizáciou verejných subjektov poskytujúcich služby.
3.   Táto smernica sa nezaoberá zrušením monopolov poskytujúcich služby, ani poskytovaním pomoci zo strany členských štátov, na ktoré sa vzťahujú predpisy Spoločenstva o hospodárskej súťaži.
Táto smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Spoločenstva, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci, a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať.
…“
12
Článok 2 uvedenej smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, stanovuje:
„1.   Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.
2.   Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:
a)
služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru;
…“
13
Článok 4 tej istej smernice s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
…
1.
‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku [57 TFUE];
…
7.
‚požiadavka‘ je akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie;…
8.
‚závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu‘ sú dôvody uznané ako také v judikatúre Súdneho dvora a zahŕňajú tieto dôvody:… verejné zdravie_… ochranu životného prostredia a mestského životného prostredia…;
…“
14
Článok 15 smernice 2006/123 s názvom „Požiadavky podliehajúce hodnoteniu“ stanovuje:
„1.   Členské štáty skúmajú, či sa podľa ich právnych systémov uplatňujú niektoré z požiadaviek uvedených v odseku 2, a zabezpečujú, aby všetky takéto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami ustanovenými v odseku 3. Členské štáty prispôsobia zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia tak, aby boli zlučiteľné s týmito podmienkami.
2.   Členské štáty skúmajú, či ich právne systémy podmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie splnením niektorej z týchto nediskriminačných požiadaviek:
a)
kvantitatívne alebo územné obmedzenia, najmä vo forme obmedzení stanovených podľa počtu obyvateľstva alebo vo forme minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi;
b)
povinnosť poskytovateľa mať určitú právnu formu;
c)
požiadavky, ktoré sa týkajú držby podielov/akcií v spoločnosti;
d)
požiadavky iné ako tie, ktoré sa týkajú záležitostí, na ktoré sa vzťahuje smernica [Európskeho parlamentu a Rady] 2005/36/ES [zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (Ú. v. EÚ L 255, 2005, s. 22)] alebo ktoré sú ustanovené v iných nástrojoch Spoločenstva, ktoré vyhradzujú prístup k predmetnej činnosti v oblasti služieb pre konkrétnych poskytovateľov na základe osobitnej povahy tejto činnosti;
…
3.   Členské štáty overujú, že požiadavky uvedené v odseku 2 spĺňajú tieto podmienky:
a)
nediskriminácia: požiadavky nesmú byť priamo ani nepriamo diskriminačné vzhľadom na štátnu príslušnosť, alebo v prípade spoločností, vzhľadom na umiestnenie ich sídla;
b)
nevyhnutnosť: požiadavky musia byť opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad];
c)
proporcionalita: požiadavky musia slúžiť na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa; nesmú prekročiť rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa; a nesmie byť možné nahradiť tieto požiadavky inými menej obmedzujúcimi opatreniami, ktorými sa dosiahnu rovnaké výsledky.
4.   Odseky 1, 2 a 3 platia pre právne predpisy v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá im bola zverená.
5.   V správe o vzájomnom hodnotení ustanovenej v článku 39 ods. 1 členské štáty uvedú:
a)
požiadavky, ktoré majú v úmysle zachovať, a dôvody, prečo sú podľa nich tieto požiadavky v súlade s podmienkami ustanovenými v odseku 3;
b)
zrušené alebo zmiernené požiadavky.
6.   Od 28. decembra 2006 členské štáty nezavádzajú žiadne nové požiadavky takého charakteru, ako je uvedené v odseku 2, okrem prípadov, keď taká požiadavka spĺňa podmienky stanovené v odseku 3.
…“
15
Článok 16 tejto smernice, nazvaný „Sloboda poskytovať služby“, v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty rešpektujú právo poskytovateľov poskytovať služby v inom členskom štáte, než v tom, v ktorom sú usadení.
Členský štát, v ktorom poskytovateľ poskytuje služby, zabezpečuje voľný prístup k činnosti v oblasti služieb a jej slobodné vykonávanie na svojom území.
…“
16
Článok 17 uvedenej smernice, nazvaný „Dodatočné odchýlky od slobody poskytovať služby“, stanovuje:
„Článok 16 sa nevzťahuje na:
1.
služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré sú poskytované v inom členskom štáte, okrem iného:
…
e)
spracovanie odpadu;
…“
5.
Smernica 2008/98
17
Článok 1 smernice 2008/98 s názvom „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“ stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje opatrenia na ochranu životného prostredia a zdravia ľudí predchádzaním alebo znižovaním vzniku odpadu, nepriaznivých vplyvov vzniku odpadu a nakladania s ním a znižovaním celkových vplyvov využívania zdrojov a zvyšovaním efektívnosti takéhoto využívania, ktoré sú kľúčové na prechod na obehové hospodárstvo a na zaručenie dlhodobej konkurencieschopnosti Únie.“
18
Článok 3 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, uvádza:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
…
9.
‚nakladanie s odpadom‘ je zber, preprava, zhodnocovanie (vrátane triedenia) a zneškodňovanie odpadu vrátane dohľadu nad takýmito činnosťami a nasledujúcej starostlivosti o miesta zneškodňovania a zahŕňa konanie obchodníka alebo sprostredkovateľa;
…
21.
‚systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov‘ je súbor opatrení prijatých členskými štátmi, ktorými zabezpečia, aby výrobcovia výrobkov mali finančnú alebo finančnú a organizačnú zodpovednosť za fázu životného cyklu výrobku týkajúcu sa nakladania s odpadom.“
19
Článok 8 uvedenej smernice, nazvaný „Rozšírená zodpovednosť výrobcu“, stanovuje:
„1.   S cieľom posilniť opätovné využívanie a predchádzanie vzniku odpadu, jeho recykláciu a iné zhodnocovanie môžu členské štáty prijať legislatívne alebo nelegislatívne opatrenia, aby zabezpečili, že každá fyzická alebo právnická osoba, ktorá v rámci svojej profesionálnej činnosti vyvíja, vyrába, spracúva, upravuje alebo dováža výrobky (výrobca výrobkov) má rozšírenú zodpovednosť výrobcu.
Takéto opatrenia môžu zahŕňať prijatie vrátených výrobkov a odpadu, ktorý zostane po použití týchto výrobkov, ako aj nasledujúce nakladanie s odpadom a finančnú zodpovednosť za takéto činnosti. Ďalej môžu zahŕňať zavedenie povinnosti uverejňovať informácie týkajúce sa rozsahu, v akom je daný výrobok opätovne použiteľný a recyklovateľný.
Ak takéto opatrenia zahŕňajú zavedenie systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov, uplatňujú sa všeobecné minimálne požiadavky stanovené v článku 8a.
Členské štáty môžu rozhodnúť o tom, že výrobcovia výrobkov, ktorí z vlastnej vôle prevezmú finančnú alebo finančnú a organizačnú zodpovednosť za fázu životného cyklu výrobku týkajúcu sa nakladania s odpadom, by mali uplatňovať niektoré alebo všetky všeobecné minimálne požiadavky stanovené v článku 8a.
2.   Členské štáty môžu prijať vhodné opatrenia na podporu dizajnu výrobkov a zložiek výrobkov, ktorými sa zníži ich environmentálny vplyv a vznik odpadu počas výroby a nasledujúceho používania výrobkov a zabezpečí sa, že zhodnocovanie a zneškodňovanie výrobkov, ktoré sa stali odpadom, sa uskutočňuje v súlade s článkami 4 a 13.
Takéto opatrenia môžu okrem iného slúžiť na podporu vývoja, výroby a uvádzania na trh výrobkov a zložiek výrobkov, ktoré sú vhodné na viacnásobné použitie, obsahujú recyklované materiály, sú trvanlivé z technického hľadiska a ľahko opraviteľné a ktoré sú po tom, ako sa stanú odpadom, vhodné na prípravu na opätovné použitie a recykláciu s cieľom umožniť správne uplatňovanie hierarchie odpadového hospodárstva. V opatreniach sa musí zohľadňovať vplyv výrobkov počas celého ich životného cyklu, hierarchia odpadového hospodárstva, a tam, kde je to vhodné, potenciál viacnásobnej recyklácie.
3.   Pri uplatňovaní rozšírenej zodpovednosti výrobcu zohľadňujú členské štáty technickú uskutočniteľnosť a ekonomickú životaschopnosť a celkové vplyvy na životné prostredie, zdravie ľudí a sociálnu oblasť a rešpektujú pritom potrebu zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu.
4.   Rozšírená zodpovednosť výrobcu sa uplatňuje bez toho, aby bola dotknutá zodpovednosť za nakladanie s odpadom ustanovená v článku 15 ods. 1, a bez toho, aby boli dotknuté platné osobitné právne predpisy o tokoch odpadu a konkrétnych produktoch.
5.   [Európska k]omisia organizuje výmenu informácií medzi členskými štátmi a aktérmi zapojenými do systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov o praktickom vykonávaní všeobecných minimálnych požiadaviek stanovených v článku 8a. Patrí sem, okrem iného, výmena informácií o najlepších postupoch na zabezpečenie primeraného riadenia, cezhraničnej spolupráce týkajúcej sa systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov a hladkého fungovania vnútorného trhu, o organizačných prvkoch a monitorovaní organizácií vykonávajúcich povinnosti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v mene výrobcov výrobkov, o úprave finančných príspevkov, o výbere prevádzkovateľov odpadového hospodárstva a o predchádzaní znečisťovania odpadom. Komisia uverejní výsledky výmeny informácií a môže poskytnúť usmernenia týkajúce sa týchto a ďalších podstatných prvkov.
Komisia po konzultácii s členskými štátmi zverejní usmernenia pre oblasť cezhraničnej spolupráce týkajúcej sa systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov a pre úpravu finančných príspevkov uvedených v článku 8a ods. 4 písm. b).
Tam, kde je to potrebné, môže Komisia, aby sa predišlo narušeniu vnútorného trhu, prijať vykonávacie akty s cieľom stanoviť kritériá jednotného uplatňovania článku 8a ods. 4 písm. b) ale bez toho, aby presne určila výšku príspevkov. Uvedené vykonávacie akty sa prijmú v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 39 ods. 2.“
20
Článok 8a tej istej smernice, nazvaný „Všeobecné minimálne požiadavky na systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov“, stanovuje:
„1.   Ak sú zriadené systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov v súlade s článkom 8 ods. 1, ako aj podľa iných právnych predpisov Únie, členské štáty:
a)
jednoznačne vymedzia úlohy a zodpovednosť všetkých relevantných zapojených aktérov vrátane výrobcov výrobkov, ktorí umiestňujú výrobky na trh v členskom štáte, organizácií vykonávajúcich povinnosti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v ich mene, súkromných alebo verejných subjektov pôsobiacich v oblasti nakladania s odpadom, miestnych orgánov a v prípade potreby aj prevádzkovateľov odpadového hospodárstva a prípravy na opätovné použitie a sociálnych podnikov;
b)
v súlade s hierarchiou odpadového hospodárstva stanovia ciele v oblasti odpadového hospodárstva zamerané na dosiahnutie aspoň kvantitatívnych cieľov relevantných pre systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako sa stanovuje v tejto smernici, [smernici Európskeho Parlamentu a Rady] 94/62/ES [z 20. decembra 1994 o obaloch a odpadoch z obalov (Ú. v. ES L 365, 1994, s. 10; Mim. vyd. 13/013, s. 349), smernici Európskeho parlamentu a Rady] 2000/53/ES [z 18. septembra 2000 o vozidlách po dobe životnosti (Ú. v. ES L 269, 2000, s. 34; Mim. vyd. 15/005, s. 224, smernici Európskeho parlamentu a Rady] 2006/66/ES [zo 6. septembra 2006 o batériách a akumulátoroch a použitých batériách a akumulátoroch, ktorou sa zrušuje smernica 91/157/EHS (Ú. v. EÚ L 266, 2006, s. 1),] a v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2012/19/EÚ [zo 4. júla 2012 o odpade z elektrických a elektronických zariadení (OEEZ) (Ú. v. EÚ L 197, 2012, s. 38], a stanovia ďalšie kvantitatívne a/alebo kvalitatívne ciele, ktoré sú považované za relevantné pre systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov;
c)
zabezpečia zavedenie systému podávania správ s cieľom zhromažďovať údaje o výrobkoch umiestnených na trh členského štátu výrobcami výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, a údaje o zbere a spracovaní odpadu z uvedených výrobkov a v prípade potreby špecifikujú toky odpadových materiálov, ako aj ostatné údaje relevantné na účely písmena b);
d)
zabezpečia rovnaké zaobchádzanie s výrobcami výrobkov bez ohľadu na ich pôvod alebo veľkosť a bez neúmerne vysokého regulačného zaťaženia výrobcov malých množstiev výrobkov vrátane malých a stredných podnikov.
2.   Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, ktorými zabezpečia, aby držitelia odpadu, na ktorých sú zacielené systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zriadené podľa článku 8 ods. 1, boli informovaní o opatreniach na predchádzanie vzniku odpadu, strediskách pre opätovné použitie a prípravu na opätovné použitie, o systémoch spätného zberu a zberu odpadu a o predchádzaní znečisťovania odpadom. Členské štáty takisto prijmú opatrenia na vytvorenie stimulov pre držiteľov odpadu, aby prevzali svoju zodpovednosť a odovzdávali svoj odpad do zavedených systémov triedeného zberu, predovšetkým, vo vhodných prípadoch, v podobe ekonomických stimulov alebo predpisov.
3.   Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby výrobca výrobkov alebo organizácia vykonávajúce povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov v mene výrobcov výrobkov:
a)
mali jasne vymedzený rozsah pôsobnosti vzhľadom na zemepisné územie, výrobky a materiály bez obmedzenia týchto oblastí len na tie, v ktorých je zber a nakladanie s odpadom najviac ziskové;
b)
poskytovali primeranú dostupnosť systémov zberu odpadu v rámci oblastí uvedených v písmene a);
c)
mali nevyhnutné finančné prostriedky alebo finančné a organizačné prostriedky potrebné na plnenie svojich povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov;
d)
zaviedli primeraný mechanizmus vnútornej kontroly, podporovaný v prípade potreby pravidelnými nezávislými auditmi na posúdenie:
i)
svojho finančného riadenia vrátane dodržiavania požiadaviek stanovených v odseku 4 písm. a) a b),
ii)
kvality zozbieraných a nahlásených údajov v súlade s odsekom 1 písm. c) tohto článku a požiadavkami nariadenia [Európskeho parlamentu a Rady] (ES) č. 1013/2006 [zo 14. júna 2006 o preprave odpadu (Ú. v. EÚ L 190, 2006, s. 1)];
e)
sprístupnili verejnosti informácie o dosahovaní cieľov v oblasti odpadového hospodárstva uvedených v odseku 1 písm. b) a v prípade kolektívneho plnenia povinností rozšírenej zodpovednosti výrobcov tiež informácie o:
i)
svojich vlastníckych pomeroch a členstve,
ii)
finančných príspevkoch, ktoré výrobcovia výrobkov platia za predanú jednotku alebo za tonu výrobku umiestneného na trh, a
iii)
postupe výberu prevádzkovateľov odpadového hospodárstva.
4.   Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, ktorými zabezpečia, aby finančné príspevky, ktoré výrobca výrobku platí v rámci plnenia svojich povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov:
a)
pokrývali tieto náklady na výrobky, ktoré výrobca uvádza na trh v danom členskom štáte:
–
náklady na triedený zber odpadu a jeho následnú prepravu a spracovanie vrátane spracovania nevyhnutného na splnenie cieľov Únie týkajúcich sa nakladania s odpadom a náklady nevyhnutné na splnenie ďalších cieľov uvedených v odseku 1 písm. b), pričom sa zohľadňujú príjmy z opätovného použitia, z predaja druhotných surovín z jeho výrobkov a z nevyužitých záloh;
–
náklady na poskytovanie primeraných informácií držiteľom odpadu v súlade s odsekom 2;
–
náklady na zhromažďovanie a nahlasovanie údajov v súlade s odsekom 1 písm. c).
Toto písmeno sa nevzťahuje na systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedené v súlade so smernicou [2000/53], [2006/66] alebo [2012/19];
b)
v prípade kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov boli upravené podľa možnosti na základe jednotlivých výrobkov alebo skupín podobných výrobkov, pričom je potrebné zohľadniť predovšetkým ich trvanlivosť, opraviteľnosť, opätovnú použiteľnosť a recyklovateľnosť a prítomnosť nebezpečných látok, čím sa zaujme prístup životného cyklu, a boli v súlade s požiadavkami stanovenými v príslušných právnych predpisoch Únie a boli založené na harmonizovaných kritériách, ak sú k dispozícii, s cieľom zabezpečiť hladké fungovanie vnútorného trhu, a
c)
nepresiahli náklady, ktoré sú potrebné na poskytovanie služieb v oblasti odpadového hospodárstva nákladovo efektívnym spôsobom. Takéto náklady sa musia stanoviť transparentným spôsobom medzi príslušnými aktérmi.
V prípade, že je to odôvodnené potrebou zabezpečiť riadne nakladanie s odpadom a ekonomickú životaschopnosť systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov sa členské štáty môžu odchýliť od rozdelenia finančnej zodpovednosti podľa písmena a) za predpokladu, že:
i)
v prípade systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených na dosiahnutie cieľov v oblasti nakladania s odpadom a cieľov stanovených právnymi predpismi Únie výrobcovia výrobkov znášajú aspoň 80 % nevyhnutných nákladov;
ii)
v prípade systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených 4. júla 2018 alebo neskôr na dosiahnutie cieľov v oblasti nakladania s odpadom a cieľov stanovených výlučne právnymi predpismi členských štátov výrobcovia výrobkov znášajú aspoň 80 % nevyhnutných nákladov;
iii)
v prípade systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených pred 4. júlom 2018 na dosiahnutie cieľov v oblasti nakladania s odpadom a cieľov stanovených výlučne právnymi predpismi členských štátov výrobcovia výrobkov znášajú aspoň 50 % nevyhnutných nákladov;
a za predpokladu, že zvyšné náklady hradia pôvodcovia odpadu alebo distribútori.
Táto odchýlka sa nesmie použiť na zníženie podielu nákladov, ktoré znášajú výrobcovia výrobkov v rámci systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených pred 4. júlom 2018.
5.   Členské štáty vytvoria primeraný rámec monitorovania a presadzovania predpisov s cieľom zabezpečiť, aby si výrobcovia výrobkov a organizácie plniace povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov v ich mene plnili svoje povinnosti vyplývajúce z tejto zodpovednosti vrátane predaja na diaľku, aby sa finančné prostriedky využívali náležitým spôsobom a aby všetci aktéri zapojení do uplatňovania systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov nahlasovali spoľahlivé údaje.
Ak na území jedného členského štátu povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov plnia v mene výrobcov výrobkov viaceré organizácie, daný členský štát zriadi aspoň jeden orgán, ktorý bude nezávislý od súkromných záujmov, alebo poverí verejný orgán, aby dohliadal na plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov.
Každý členský štát umožní výrobcom výrobkov usadený[m] v inom členskom štáte, ktorí umiestňujú výrobky na jeho území, vymenovať fyzickú alebo právnickú osobu so sídlom na jeho území za splnomocneného zástupcu na účely plnenia povinností výrobcu týkajúcich sa systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov na jeho území.
Na účely monitorovania a overovania plnenia povinností výrobcu výrobku týkajúcich sa systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov členské štáty môžu stanoviť požiadavky, napríklad povinnosť registrácie, informovania a nahlasovania, ktoré musí právnická alebo fyzická osoba vymenovaná za splnomocneného zástupcu na ich území spĺňať.
6.   Členské štáty zabezpečia pravidelný dialóg medzi relevantnými zainteresovanými stranami zapojenými do uplatňovania systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov vrátane výrobcov a distribútorov, súkromných alebo verejných prevádzkovateľov pôsobiacich v oblasti nakladania s odpadom, miestnych orgánov, organizácií občianskej spoločnosti, a ak je to vhodné, subjektov sociálneho hospodárstva, sietí opätovného používania a opravy a prevádzkovateľov pôsobiacich v oblasti prípravy na opätovné použitie.
7.   Členské štáty prijmú opatrenia, ktorými zabezpečia, aby systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedené pred 4. júlom 2018 dosiahli súlad s týmto článkom do 5. januára 2023.
8.   Poskytovaním informácií verejnosti podľa tohto článku nie je dotknuté zachovávanie dôvernosti citlivých obchodných informácií v súlade s príslušnými právnymi predpismi Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi.“
6.
Smernica 2018/851
21
Odôvodnenia 14, 21, 22 a 26 smernice 2018/851 znejú:
„(14)
Vymedzenie pojmu systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov by sa malo zaviesť na objasnenie toho, že znamená súbor opatrení prijatých členskými štátmi, ktorými sa od výrobcov výrobkov požaduje, aby niesli finančnú alebo finančnú a organizačnú zodpovednosť za riadenie odpadov[ej] fáz[y] životného cyklu výrobku vrátane triedeného zberu, triedenia a spracovania odpadu. Uvedená povinnosť môže zahŕňať aj organizačnú zodpovednosť a povinnosť podieľať sa na predchádzaní vzniku odpadu a zabezpečení opätovného použitia a recyklovateľnosti výrobkov. Výrobcovia výrobkov môžu plniť povinnosti vyplývajúce zo systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov individuálne alebo kolektívne.
…
(21)
Systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov tvoria podstatnú súčasť efektívneho nakladania s odpadom. Ich účinnosť a fungovanie sa však v jednotlivých členských štátoch výrazne líšia. Preto je potrebné stanoviť pre takéto systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov minimálne prevádzkové požiadavky a objasniť, že tieto požiadavky sa uplatňujú aj na systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov podľa iných právnych predpisov Únie_… a to pri súčasnom splnení požiadaviek, ktoré už v nich boli stanovené, pokiaľ nie je výslovne stanovené inak. …
(22)
Všeobecné minimálne požiadavky by mali znížiť náklady a zvýšiť výkonnosť, a zabezpečiť rovnaké podmienky pre všetkých vrátane malých a stredných podnikov a podnikov v oblasti elektronického obchodu, ako aj zabrániť prekážkam bezproblémového fungovania vnútorného trhu. Takisto by mali prispieť k začleneniu nákladov pri skončení životnosti výrobku do ceny výrobkov a mali by poskytnúť stimuly pre výrobcov pri navrhovaní výrobkov, aby sa viac zameriavali na recyklovateľnosť, opätovnú použiteľnosť, opraviteľnosť a prítomnosť nebezpečných látok. Celkovo by uvedené požiadavky mali zlepšiť riadenie a transparentnosť systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov a znížiť pravdepodobnosť vzniku konfliktov záujmov medzi organizáciami vykonávajúcimi povinnosti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v mene výrobcov výrobkov a prevádzkovateľmi pôsobiacimi v oblasti nakladania s odpadom, s ktorými uvedené organizácie uzatvárajú zmluvy. Požiadavky by sa mali uplatňovať tak na nové, ako na existujúce systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov. V prípade existujúcich systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov je však potrebné prechodné obdobie, aby sa ich štruktúry a postupy mohli prispôsobiť novým požiadavkám.
…
(26)
Výrobcovia výrobkov by mali pokrývať náklady potrebné na dosiahnutie cieľov odpadového hospodárstva a ďalších cieľov, akými sú napríklad predchádzanie vzniku odpadu, stanovených pre príslušný systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Za prísnych podmienok si môžu tieto náklady rozdeliť s pôvodnými pôvodcami odpadu alebo distribútormi, ak je to odôvodnené potrebou zabezpečiť riadne nakladanie s odpadom a hospodárskou životaschopnosťou systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov.“
B. Slovinské právo
22
Ustanovenie § 34 ZVO‑2 s názvom „Rozšírená zodpovednosť výrobcov“ uvádza:
„1.   Výrobca výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov_… je povinný dodržiavať všetky zákazy, požiadavky a iné pravidlá správania, aby sa zabezpečilo, že s odpadom vznikajúcim po použití týchto výrobkov sa nakladá… predpísaným spôsobom.
…
4.   Výrobca so sídlom v inej krajine, ktorý v Slovinsku predáva na diaľku výrobky, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], priamo spotrebiteľom alebo iným koncovým používateľom, musí ustanoviť splnomocneného zástupcu, ktorý je zodpovedný za dodržiavanie jeho povinností.
…
6.   Výrobca so sídlom v inom členskom štáte [Únie] alebo v krajine Európskeho hospodárskeho priestoru…, ktorého výrobky podliehajúce [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] sú uvádzané na trh na území Slovinska, môže prevziať povinnosti výrobcu so sídlom v Slovinsku ustanovením splnomocneného zástupcu, ktorý je zodpovedný za plnenie jeho povinností na tomto území. V prípade uvedenom v predchádzajúcej vete tieto povinnosti výrobcu so sídlom v Slovinsku preberá tento splnomocnený zástupca.
…“
23
Ustanovenie § 35 ZVO‑2 s názvom „Povinnosti výrobcu“ stanovuje:
„1.   Výrobca zabezpečuje:
(1)
zber odpadu z výrobkov na celom území Slovinska s výnimkou zberu od pôvodných pôvodcov odpadu, ak sa vykonáva ako povinná obecná služba vo verejnom záujme pri zbere komunálneho odpadu;
(2)
spracovanie všetkého odpadu pochádzajúceho z vyzbieraných výrobkov;
(3)
dosiahnutie environmentálnych cieľov zabezpečením nakladania s odpadom z výrobkov;
(4)
informovanie verejnosti a držiteľov odpadu o spôsobe a význame predchádzania vzniku odpadu z výrobkov, opätovného použitia a vrátenia použitých výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, triedeného zberu odpadu z výrobkov a predchádzania znečisťovaniu odpadom, ako aj environmentálne efektívneho nakladania s odpadom z výrobkov;
(5)
informovanie osôb zodpovedných za spracovanie odpadu o výrobkoch, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], a metódach spracovania odpadu z týchto výrobkov, ak je to predpísané, a
(6)
vedenie evidencie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktoré sú uvádzané na trh v Slovinsku, vedenie evidencie odpadu vyzbieraného a spracovaného z výrobkov, ako aj zasielanie údajov z týchto evidencií ministerstvu.
2.   Výrobca plní povinnosti uvedené v odseku 1 tohto článku spoločne s inými výrobcami rovnakého druhu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], a to tým, že sa podieľa na spoločnom vykonávaní činností a opatrení zameraných na plnenie povinností týkajúcich sa odpadu z týchto výrobkov…
3.   Bez ohľadu na predchádzajúci odsek môže výrobca plniť povinnosti uvedené v odseku 1 tohto článku aj individuálne, ak uvádza na trh v Slovinsku výrobky, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktoré nie sú určené na použitie v domácnosti…
…“
24
V § 37 ZVO‑2 s názvom „Kolektívne plnenie povinností“ sa uvádza:
„1.   Výrobcovia uvedení v § 35 ods. 1 tohto zákona, ktorí nezabezpečujú plnenie povinností podľa tohto § 35 ods. 3 individuálne, musia zabezpečiť kolektívne plnenie týchto povinností. Kolektívne plnenie povinností pre výrobcov rovnakého druhu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], zabezpečuje organizácia kolektívneho plnenia povinností v oblasti [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] za odpad z takýchto výrobkov… Táto organizácia zabezpečuje kolektívne plnenie povinností pre výrobcov, ktorí ju založia, ako aj pre výrobcov, ktorí pristúpia k už založenej organizácii. Títo výrobcovia majú v súvislosti so splnením týchto povinností rovnaké postavenie bez ohľadu na to, či založili uvedenú organizáciu alebo sa k nej pripojili v čase, keď už bola založená.
2.   Kolektívne plnenie povinností za výrobcov rovnakého druhu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], zabezpečuje jediná organizácia.
3.   Výrobcovia uvedení v odseku 1 tohto paragrafu uzatvoria s touto organizáciou písomnú zmluvu, ktorou ju poveria plnením povinností, ktoré im vyplývajú z § 35 ods. 1 tohto zákona.
…“
25
Ustanovenie § 38 ZVO‑2, nazvané „Organizácia“, znie:
1.   Organizácia je právnická osoba založená v Slovinsku s cieľom vykonávať pre výrobcov rovnakého druhu výrobkov, na ktorých sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov a ktorí musia zabezpečiť kolektívne plnenie povinností v tejto oblasti v súlade s odsekom 1 predchádzajúceho článku, kolektívne plnenie týchto povinností v rámci neziskovej činnosti, pričom príjmy z kolektívneho plnenia uvedených povinností podľa tohto zákona nesmú presiahnuť skutočné náklady na toto kolektívne plnenie.
…
3.   Táto organizácia nesmie vykonávať nijakú činnosť, ktorá by nesúvisela s cieľom uvedeným v odseku 1 tohto článku.
4.   Uvedenú organizáciu zakladajú a vlastnia výrobcovia určitých výrobkov rovnakého druhu, na ktorých sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorí spoločne uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva týchto výrobkov, pričom vlastnícky podiel každého výrobcu v tejto organizácii nepresiahne 25 %. Spôsoby preukazovania splnenia podmienky uvedenej v predchádzajúcej vete určí vláda v ustanoveniach uvedených v § 34 ods. 8 tohto zákona.
5.   Tá istá organizácia a výrobca, ktorý v nej vlastní podiel, nemôžu byť osobami, ktoré vykonávajú zber alebo spracovanie odpadu z výrobkov, ktoré sú predmetom kolektívneho plnenia povinností v rámci tejto organizácie, s výnimkou prípadu, keď ustanovenia uvedené v § 34 ods. 8 tohto zákona stanovujú, že za výrobcu sa musí považovať osoba, ktorá pripravuje odpad z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, na opätovné použitie a druhýkrát ho uvádza na trh alebo osoba, ktorá tento odpad recykluje na zhodnotenú látku alebo predmet, ktorý je výrobkom podliehajúcim rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ale ktorý má iné použitie ako pôvodný výrobok.
6.   Dotknutá organizácia a výrobca, ktorý v nej vlastní podiel, nesmú mať:
(1)
priame alebo nepriame majetkové prepojenie s osobou, ktorá vykonáva zber a spracovanie odpadu z výrobkov, ktoré sú predmetom spoločného plnenia povinností v rámci tejto organizácie, ani disponovať v rámci tejto osoby riadiacimi alebo kontrolnými právami;
(2)
majetkové prepojenie alebo príbuzenský vzťah s osobou, ktorá vlastní alebo kontroluje hlasovacie práva v riadiacom alebo dozornom orgáne osoby uvedenej v predchádzajúcom bode alebo ktorá ju zastupuje.
7.   Za príbuzenský vzťah v zmysle odseku 6 bodu 2 tohto článku sa považuje pokrvný vzťah v priamej línii alebo bočnej línii do štvrtého stupňa, vzťahy vyplývajúce zo zákonne uznaných foriem partnerstva a z manželstva až do druhého stupňa, a to aj vtedy, keď partnerstvo alebo manželstvo zaniklo, alebo ak je vlastník podielu opatrovníkom alebo poručníkom osoby, ktorá vlastní alebo kontroluje hlasovacie práva v riadiacom alebo dozornom orgáne osoby uvedenej v odseku 6 bode 1 alebo ktorá ju zastupuje.
8.   Kontrola hlasovacích práv uvedená v odseku 6 bode 2 tohto článku znamená nároky, zmluvy alebo iné prostriedky, ktoré jednotlivo alebo spoločne a vzhľadom na relevantné skutkové alebo právne okolnosti umožňujú vlastníkovi podielu uplatňovať rozhodujúci vplyv na osobu, ktorá vlastní alebo kontroluje hlasovacie práva v riadiacom alebo dozornom orgáne osoby uvedenej v odseku 6 bode 1 alebo ktorá ju zastupuje.
9.   Obmedzenia uvedené v odsekoch 5 a 6 tohto článku sa vzťahujú aj na člena riadiaceho orgánu dotknutej organizácie, jej dozorného orgánu alebo zástupcu.
10.   Organizácia musí mať zriadený dozorný orgán pre systém [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] zložený z troch zástupcov výrobcov, ktorí vlastnia podiely v tejto organizácii, z troch zástupcov výrobcov, ktorí pristúpili k už založenej organizácii, a jedného zástupcu ministerstva zodpovedného za životné prostredie. Zástupcovia výrobcov zakladajúcich organizáciu a zástupcovia výrobcov, ktorí pristúpili k už založenej organizácii, majú rovnaké postavenie a rovnaké rozhodovacie práva. Postup vymenovania jednotlivých zástupcov výrobcov uvedených v predchádzajúcej vete v rámci orgánu uvedeného v tomto odseku, ako aj trvanie ich mandátu pre systém [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] určí vláda v ustanoveniach uvedených v § 38 ods. 8 tohto zákona.
11.   Orgán uvedený v predchádzajúcom odseku:
(1)
je pravidelne informovaný o kolektívnom plnení povinností príslušnou organizáciou;
(2)
potvrdzuje výšku finančného príspevku, ktorý má výrobca zaplatiť za predajnú jednotku alebo tonu výrobku, na ktorý sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorý je uvedený na trh v Slovinsku;
(3)
potvrdzuje environmentálne ciele stanovené a dosiahnuté touto organizáciou pri nakladaní s odpadom z výrobkov;
(4)
prijíma všeobecný akt stanovujúci normy nakladania s odpadom z výrobkov podliehajúcich [rozšírenej zodpovednosti výrobcov], ktoré spolu s požiadavkami určenými v ustanoveniach uvedených v § 24 ods. 6 tohto zákona a v ustanoveniach uvedených v jeho § 34 ods. 8 musia dodržiavať osoby, ktoré zbierajú alebo spracúvajú odpad z výrobkov tohto druhu v mene uvedenej organizácie;
(5)
vykonáva alebo organizuje nahliadnutie do dokumentácie uvedenej v § 37 ods. 6 bode 4 tohto zákona a v súlade s § 40 ods. 11 tohto zákona kontroluje miesta zberu alebo spracovania odpadu u osôb, ktoré v mene tej istej organizácie zbierajú alebo spracúvajú odpad z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], a posudzuje ich závery v súlade s kritériami stanovenými v ustanoveniach uvedených v § 38 ods. 8 tohto zákona, a
(6)
potvrdzuje obsah verejného obstarávania uvedeného v § 40 ods. 6 tohto zákona a na základe kritérií vymedzených vládou v ustanoveniach uvedených v § 34 ods. 8 tohto zákona, ako aj na základe výsledkov nahliadnutia do dokumentov a kontrol miest zberu alebo spracovania odpadu uvedených v predchádzajúcom bode určí nediskriminačným spôsobom osoby, ktoré budú pre dotknutú organizáciu podľa § 37 ods. 1 tohto zákona vykonávať činnosti zberu a prípravy odpadu z výrobkov na účely ich konečného zhodnocovania alebo zneškodňovania v priebehu nasledujúceho kalendárneho roka.
…“
26
V § 39 ZVO‑2 s názvom „Povinnosti organizácie“ sa stanovuje:
1.   Organizácia zabezpečuje kolektívne plnenie povinností v súlade s § 35 ods. 1 a 2 tohto zákona nákladovo efektívnym spôsobom. Organizácia zabezpečuje plnenie povinností uvedených v predchádzajúcej vete pre nakladanie so všetkým odpadom z výrobkov, ktorý vznikol v danom období na celom území Slovinskej republiky. Organizácia zabezpečí, aby sa zber a spracovanie odpadu z výrobkov vykonávali tak, aby nedochádzalo k preťaženiu počas roka.
…
3.   Organizácia má vypracovaný plán kolektívneho plnenia povinností…, v ktorom vymedzí činnosti a opatrenia na plnenie povinností uvedených v odseku 1 tohto článku.
…“
27
V § 41 ZVO‑2, nazvanom „Povolenie na kolektívne plnenie povinností“, sa uvádza:
„1.   Dotknutá organizácia musí na účely kolektívneho plnenia povinností získať povolenie v tomto zmysle.
…
5.   Povolenie na kolektívne plnenie povinností sa vydáva na dobu neurčitú od nadobudnutia jeho platnosti. …
…“
28
V § 275 ZVO‑2 s názvom „Úprava plnenia povinností v oblasti [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] súčasnými [dotknutými] výrobcami“ sa stanovuje:
„1.   Existujúci výrobcovia výrobkov, na ktorých sa v čase nadobudnutia účinnosti tohto zákona vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorí sú povinní plniť svoje povinnosti v tejto oblasti v rámci systému kolektívneho plnenia povinností uvedeného v § 37 tohto zákona, založia organizáciu podľa § 38 tohto zákona a táto organizácia predloží najneskôr do 31. júla 2022 kompletnú žiadosť o povolenie na kolektívne plnenie povinností podľa § 41 uvedeného zákona. Existujúci výrobcovia výrobkov, na ktorých sa v čase nadobudnutia účinnosti tohto zákona vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorí nie sú zakladateľmi organizácie podľa § 38 tohto zákona, sú povinní najneskôr do 31. decembra 2022 uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá získa povolenie na kolektívne plnenie povinností podľa § 41 tohto zákona.
…
3.   Existujúceho výrobcu výrobkov podliehajúcich v čase nadobudnutia účinnosti tohto zákona [rozšírenej zodpovednosti výrobcov], ktorý nedodržiava ustanovenia predchádzajúcich odsekov tohto paragrafu, možno potrestať týmito sankciami:
(1)
pokutou vo výške od 75000 eur do 250000 eur v prípade právnickej osoby;
(2)
pokutou vo výške od 45000 eur do 135000 eur v prípade individuálneho podnikateľa alebo fyzickej osoby, ktorá vykonáva samostatne zárobkovú činnosť.
…
5.   Ak organizácia podľa § 38 ods. 1 tohto zákona písomne oznámi ministerstvu, že na základe platného povolenia uvedeného v § 41 ods. 3 tohto zákona začne zabezpečovať kolektívne plnenie povinnosti v súvislosti s nakladaním s odpadom z obalov podľa tohto zákona, ministerstvo vydá deklaratórne rozhodnutie o ukončení platnosti povolenia na kolektívne plnenie povinností súvisiacich s nakladaním s odpadom z obalov, ktorým zaniká platnosť environmentálnych povolení na kolektívne plnenie povinností pri nakladaní s odpadom z obalov vydaných na základe Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo [nariadenie o nakladaní s obalmi a odpadom z obalov] z 27. júla 2006 (Uradni list RS, č. 84/06) alebo Uredba o embalaži in odpadni embalaži [nariadenie o obaloch a odpade z obalov] z 8. apríla 2021 (Uradni list RS, č. 54/21).
6.   Rozhodnutia o schválení spoločných plánov prijaté na základe Uredba o odpadni električni in elektronski opremi [nariadenie o odpade z elektrických a elektronických zariadení] z 23. júla 2015 (Uradni list RS, č. 55/15), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji [nariadenie o nakladaní s batériami a akumulátormi a s odpadom z batérií a akumulátorov] zo 14. januára 2010 (Uradni list RS, č. 3/10), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah [nariadenie o odpade z náhrobných sviečok] z 18. apríla 2019 (Uradni list RS, č. 25/19), Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili [nariadenie o nakladaní s liekmi] z 30. októbra 2008 (Uradni list RS, č. 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi [nariadenie o nakladaní s odpadom z prípravkov na ochranu rastlín obsahujúcich nebezpečné látky] z 9. novembra 2006 (Uradni list RS, č. 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih [nariadenie o vozidlách po dobe životnosti] z 28. apríla 2011 (Uradni list RS, č. 32/11), a Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami [nariadenie o nakladaní s použitými pneumatikami] z 30. júla 2009 (Uradni list RS, č. 63/09), strácajú účinnosť na základe deklaratórnych rozhodnutí ministerstva o ukončení platnosti spoločných plánov, ak organizácia uvedená v § 38 ods. 1 tohto zákona písomne oznámi ministerstvu, že na základe platného povolenia uvedeného v § 41 ods. 3 tohto zákona začala vykonávať kolektívne plnenie povinností v súvislosti s nakladaním s týmito výrobkami podľa tohto zákona.
7.   Od 1. januára 2023 strácajú platnosť rozhodnutia o schválení individuálnych plánov prijaté na základe nariadenia o nakladaní s obalmi a odpadom z obalov… alebo nariadenia o obaloch a odpade z obalov…, nariadenia o odpade z elektrických a elektronických zariadení…, nariadenia o nakladaní s batériami a akumulátormi a s odpadom z batérií a akumulátorov…, nariadenia o odpade z náhrobných sviečok…, nariadenia o nakladaní s liekmi…, nariadenia o nakladaní s odpadom z prípravkov na ochranu rastlín obsahujúcich nebezpečné látky…, nariadenia o vozidlách po dobe životnosti… a nariadenia o nakladaní s použitými pneumatikami, a ministerstvo v tejto súvislosti prijme deklaratórne rozhodnutie najneskôr do 5. januára 2023.
8.   V prípadoch uvedených v odsekoch 5 a 6 tohto paragrafu zmluvy uzavreté na účely plnenia povinností výrobcov výrobkov v oblasti nakladania s odpadom z výrobkov, v rámci ktorých bolo spoločnosti udelené povolenie na plnenie povinností na základe § 20 ods. 10 bodu 2 Zakon o varstvu okolja [zákon o ochrane životného prostredia] (Uradni list RS, č. 39/06, ďalej len ‚ZVO‑1‘), strácajú účinnosť odo dňa prijatia deklaratórneho rozhodnutia.
9.   V prípadoch uvedených v odsekoch 5 až 7 tohto paragrafu zmluvy uzavreté medzi spoločnosťou oprávnenou na plnenie povinností na základe § 20 ods. 10 bodu 2 ZVO‑1 alebo výrobcom, ktorý individuálne plnil povinnosti na základe § 20 ods. 10 bodu 1 ZVO‑1, a subjektmi, ktoré spracúvajú odpad z výrobkov na základe týchto zmlúv, strácajú účinnosť odo dňa prijatia deklaratórneho rozhodnutia.“
II. Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
29
Dňa 29. marca 2022 slovinský zákonodarca vykonal legislatívnu reformu prijatím ZVO‑2, ktorý systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, nahradil s účinnosťou od 13. apríla 2022 ZVO‑1, ako aj viaceré odvetvové právne predpisy uplatniteľné na určité kategórie výrobkov.
30
Ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, ZVO‑1 stanovoval systém, na základe ktorého výrobca podliehajúci povinnostiam v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov mohol tieto povinnosti plniť buď individuálne, alebo kolektívne prostredníctvom združenia výrobcov alebo obchodnej spoločnosti oprávnenej na tento účel (ďalej len „hospodársky subjekt ZVO‑1“). Pravidlá vykonávania tohto systému boli obsiahnuté v odvetvových právnych predpisoch pre rôzne kategórie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, a mohli závisieť aj od obchodného modelu každého hospodárskeho subjektu ZVO‑1.
31
Pokiaľ ide o obaly výrobkov určených na použitie v domácnosti a náhrobných sviečok, boli pri uplatňovaní tohto systému zistené závažné nedostatky. Slovinský zákonodarca teda v roku 2018 prvýkrát zasiahol, aby zabezpečil spätný zber a spracovanie nahromadeného odpadu z obalov a náhrobných sviečok. Pred prijatím ZVO‑2 zasiahol druhýkrát, keď s účinnosťou od 1. januára 2021 zmenil ten istý systém, a to najmä tým, že zrušil vylúčenie z jeho uplatňovania pre výrobcov, ktorí uvádzali na trh menej než 15 ton obalov ročne.
32
Na základe dvoch návrhov, ktoré podali jednak spoločnosť INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. a ďalšie spoločnosti a fyzické osoby (ďalej len „Interzero a i.“), a jednak spoločnosť Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. a ďalšie spoločnosti, Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, začal konanie o preskúmaní ústavnosti týkajúce sa systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej. Spoločnosti, ktoré sú navrhovateľkami vo veci samej, sú obchodné spoločnosti so sídlom v Slovinsku. Ide o výrobcov výrobkov podliehajúcich systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, hospodárske subjekty ZVO‑1 a/alebo subjekty vykonávajúce činnosť nakladania s odpadom.
33
Uzneseniami z 19. mája a 14. decembra 2022 vnútroštátny súd pozastavil uplatňovanie niektorých ustanovení ZVO‑2, ktoré napadli navrhovateľky vo veci samej, takže ustanovenia ZVO‑1 a príslušné odvetvové právne predpisy uvedené v bode 30 tohto rozsudku sa naďalej uplatňujú až do vydania konečného rozhodnutia vo veci samej.
34
Vnútroštátny súd konštatuje, že ZVO‑2 zásadne zmenil pravidlá plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktoré boli dovtedy stanovené v ZVO‑1, a pýta sa na súlad viacerých takto prijatých legislatívnych opatrení s právom Únie.
35
V prvom rade vnútroštátny súd poznamenáva, že činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre každú kategóriu dotknutých výrobkov už nemôže byť vykonávaná jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi, ktorí si konkurujú na tom istom trhu, keďže pre každú z týchto kategórií výrobkov musia výrobcovia, ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva dotknutého výrobku, založiť jedinú organizáciu (ďalej len „jediná organizácia“). Okrem toho musí byť táto činnosť vykonávaná na neziskovom základe, a tak stráca svoju povahu trhovo orientovanej regulovanej činnosti.
36
Tento súd na jednej strane uvádza, že výklad článku 106 ZFEÚ je potrebný na to, aby sa mohol vyjadriť k argumentácii navrhovateliek vo veci samej, podľa ktorej je priznanie výlučného práva na výkon uvedenej činnosti jedinej organizácii v rozpore s týmto článkom v spojení s článkom 102 ZFEÚ.
37
Na druhej strane sa uvedený súd pýta na zlučiteľnosť takéhoto monopolného postavenia s článkami 8 a 8a smernice 2008/98, smernicou 2006/123, článkami 49, 56 a 106 ZFEÚ, ako aj s článkami 16 a 17 Charty. Pokiaľ ide o odôvodnenie obmedzenia tak z hľadiska článkov 49 a 56 ZFEÚ, ako aj z hľadiska článku 15 ods. 3 smernice 2006/123, ten istý súd sa predovšetkým pýta na to, či systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, môže koherentným spôsobom zabezpečiť dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia a ľudského zdravia, ako sú stanovené smernicami 2008/98 a 2018/851, a či sa tento systém obmedzuje na nevyhnutné minimum.
38
V druhom rade vnútroštátny súd uvádza, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, stanovuje ex lege skončenie platnosti zmlúv uzavretých medzi hospodárskymi subjektmi ZVO‑1 na jednej strane a výrobcami výrobkov, na ktoré sa vzťahuje systém rozšírenej zodpovednosti, ako aj poskytovateľmi služieb nakladania s odpadom na strane druhej. Toto skončenie platnosti nepodliehalo žiadnej konkrétnej lehote, keďže k nemu malo dôjsť až po tom, ako jediná organizácia začne svoju činnosť a ministerstvo zodpovedné za životné prostredie prijme deklaratórne rozhodnutie v tomto zmysle. Okrem toho pre dotknuté hospodárske subjekty ZVO‑1 nebolo stanovené žiadne kompenzačné opatrenie.
39
Keďže sa tento súd domnieva, že vylúčenie existujúcich poskytovateľov predstavuje obmedzenie slobody podnikania, ako je uvedená v článku 16 Charty, ako aj v článkoch 49 a 56 ZFEÚ, vyjadruje pochybnosti o zlučiteľnosti prechodných pravidiel stanovených systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, s právom Únie. Je potrebný najmä výklad zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, keďže navrhovateľky vo veci samej tvrdia, že zmena vykonaná týmto systémom „svojvoľne a neočakávane“ narušila ich legitímne očakávanie, že budú môcť vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti. Uvedený súd sa tiež pýta na zlučiteľnosť pravidla, podľa ktorého jediná organizácia musí použiť zisk výlučne na účely výkonu činnosti a uskutočňovania opatrení na kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, s vlastníckym právom zaručeným v článku 17 Charty.
40
V tejto súvislosti vnútroštátny súd zastáva názor, že existujúce systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov sa nepochybne mali prispôsobiť požiadavkám smernice 2018/851 pred 5. januárom 2023. Keďže však slovinský zákonodarca už v tejto oblasti vykonal zmeny s účinnosťou od 1. januára 2021, dotknuté subjekty nemohli predvídať ďalšie zmeny, navyše tak významné ako boli zmeny, ktoré priniesol systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej.
41
V treťom rade vnútroštátny súd konštatuje, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, ukladá viaceré obmedzenia v oblasti majetkových prepojení, príbuzenských vzťahov a povolených činností, pokiaľ ide o rôzne subjekty zapojené do kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Konkrétne môžu jedinú organizáciu založiť len výrobcovia a podiel v nej môžu vlastniť len výrobcovia, ktorí takúto organizáciu založili. Okrem toho výrobcovia, ktorí vlastnia podiel v uvedenej organizácii, nesmú vykonávať činnosti zberu a spracovania príslušného odpadu, zatiaľ čo výrobcovia, ktorí preberajú povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov a zároveň vykonávajú činnosti zberu a spracovania odpadu, nemôžu vlastniť takýto podiel.
42
V tejto súvislosti sa tento súd pýta, či takéto požiadavky, ktoré možno chápať tak, že ich cieľom je ochrana pred rizikom, že osoby, ktoré nie sú výrobcami, by mohli ovplyvňovať riadenie jedinej organizácie, a obmedzenie vzniku konfliktov záujmov medzi touto organizáciou a subjektmi vykonávajúcimi činnosť nakladania s odpadom na účely ochrany životného prostredia a hospodárskej súťaže, sú v súlade s článkom 15 smernice 2006/123, článkami 49 a 56 ZFEÚ, ako aj s článkom 16 Charty.
43
Vo štvrtom rade vnútroštátny súd vysvetľuje, že výrobcovia, na ktorých sa vzťahuje systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sú pod hrozbou pokuty povinní uzavrieť zmluvu s jedinou organizáciou na účely kolektívneho plnenia svojich povinností v tejto oblasti. Pýta sa teda, či je takéto obmedzenie zmluvnej slobody a slobody podnikania v súlade s článkom 16 Charty, ako aj s článkami 49 a 56 ZFEÚ, a to najmä preto, že navrhovateľky vo veci samej tvrdia, že takáto povinnosť uzavrieť zmluvu znevýhodňuje niektorých výrobcov v porovnaní s výrobcami, ktorí už vlastnia podiel v jedinej organizácii.
44
Za týchto podmienok Ustavno sodišče (Ústavný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Možno za podnik poverený poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 106 ods. 2 [ZFEÚ] (s ohľadom na článok 14 ZFEÚ, [protokol č. 26], ako aj na články 8 a 8a [smernice 2008/98]) považovať právnickú osobu, ktorá má na území Slovinskej republiky výlučné právo vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov za výrobky rovnakého druhu, t. j. činnosť zahŕňajúcu:
–
uzatváranie zmlúv s výrobcami určitých výrobkov, na základe ktorých títo výrobcovia poverujú predmetnú právnickú osobu, aby v ich mene zabezpečila primerané nakladanie s odpadom z týchto výrobkov,
–
organizáciu systému zberu a spracovania odpadu (uzatváranie zmlúv s obchodnými spoločnosťami, ktoré v mene [jedinej] organizácie vykonávajú zber a primerané spracovanie všetkých vyzbieraných odpadov z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov), a
–
vedenie evidencie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov a ktoré sa uvádzajú na trh v Slovinskej republike, ako aj vedenie evidencie vyzbieraného a spracovaného odpadu z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, a zasielanie týchto údajov ministerstvu,
pričom táto právnická osoba je povinná pri výkone uvedenej činnosti uzatvárať zmluvy jednak s výrobcami, na ktorých sa vzťahuje povinnosť rozšírenej zodpovednosti výrobcov, a jednak s obchodnými spoločnosťami, ktoré budú zber a spracovanie odpadu vykonávať?
2.
Majú sa články 16 a 17 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], smernica [2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej môže činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov za výrobky rovnakého druhu vykonávať len jediná právnická osoba na území členského štátu, a to ako neziskovú činnosť, pričom príjmy nesmú prekročiť skutočné výdavky na kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a táto právnická osoba je povinná použiť dosiahnutý zisk len na výkon tejto činností a realizáciu opatrení na kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov?
3.
V prípade zápornej odpovede na druhú otázku, majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery a tiež články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, ktorou členský štát zmení činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov za výrobky rovnakého druhu, a to z trhovo orientovanej regulovanej ziskovej činnosti vykonávanej väčším počtom hospodárskych subjektov na činnosť, ktorú je oprávnená vykonávať len jedna organizácia, pričom ju musí vykonávať ako neziskovú činnosť v zmysle uvedenom v druhej otázke?
4.
Majú sa ustanovenia práva Únie uvedené v tretej otázke vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej nadobudnutie účinnosti novej právnej úpravy týkajúcej sa kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov vedie zo zákona (ex lege) k takému zásahu do vzťahov medzi jednotlivcami, že platnosť strácajú všetky zmluvy uzatvorené medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré vykonávali činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov podľa predchádzajúcej právnej úpravy, a výrobcami s povinnosťami vyplývajúcimi z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj zmluvy uzatvorené medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré vykonávali činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov podľa predchádzajúcej právnej úpravy, a hospodárskymi subjektmi vykonávajúcimi činnosť zberu a spracovania odpadov z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov?
5.
Majú sa pri prijatí novej právnej úpravy, ako je uvedene v tretej a vo štvrtej otázke, zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery vykladať v tom zmysle, že zákonodarca je povinný stanoviť prechodné obdobie a/alebo zaviesť systém náhrad? V prípade kladnej odpovede, aké kritériá treba splniť, aby boli prechodné obdobie alebo systém náhrad primerané?
6.
Majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], [smernica 2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej sa výrobcom, ktorí majú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh 51 % celkového množstva výrobkov rovnakého druhu, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, ukladá povinnosť založiť právnickú osobu poverenú výkonom činnosti kolektívneho plnenia týchto povinností, podľa ktorej sú výrobcovia výrobkov rovnakého druhu povinní v prípade akéhokoľvek zrušenia povolenia takúto právnickú osobu znovu založiť a podľa ktorej majetkovú účasť v takejto právnickej osobe môžu mať len výrobcovia?
7.
Majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], [smernica 2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej výrobcovia, ktorí majú majetkovú účasť v právnickej osobe zabezpečujúcej kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, nemôžu byť osobami, ktoré vykonávajú zber alebo spracovanie odpadov z výrobkov, na ktoré sa v danej právnickej osobe vzťahuje kolektívne plnenie týchto povinností?
8.
Majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], [smernica 2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej výrobca, ktorý má majetkovú účasť v právnickej osobe zabezpečujúcej kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, a táto právnická osoba nemôžu:
–
mať priame alebo nepriame majetkové prepojenie s osobou vykonávajúcou zber alebo spracovanie odpadu z výrobkov, ktoré sú predmetom kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v právnickej osobe, ktorá zabezpečuje kolektívne plnenie týchto povinností, ani mať v tejto osobe riadiace alebo kontrolné práva,
–
mať majetkové prepojenie alebo rodinné väzby s osobou, ktorá vlastní alebo vykonáva hlasovacie práva v riadiacom orgáne alebo v dozornom orgáne osoby uvedenej v predchádzajúcej zarážke alebo ktorá je štatutárnym orgánom tejto osoby?
9.
Majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], [smernica 2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej sa obmedzenia uvedené v siedmej a ôsmej otázke vzťahujú aj na člena riadiaceho orgánu právnickej osoby, ktorá vykonáva činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, na člena dozorného orgánu tejto právnickej osoby alebo na štatutárny orgán tejto osoby?
10.
Majú sa článok 16 [Charty] a články 49 a 56 [ZFEÚ] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej sú výrobcovia, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh výrobky určené na použitie v domácnosti, povinní uzatvoriť zmluvu, ktorou poveria právnickú osobu s povolením vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov plnením svojich povinností v tejto oblasti?“
III. O prejudiciálnych otázkach
A. O prvej otázke
45
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 106 ods. 2 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že právnickú osobu, ktorá má na jednej strane výlučné právo vykonávať v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98 činnosť spočívajúcu v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov, a ktorá je na druhej strane povinná vykonávať túto činnosť na neziskovom základe, treba považovať za podnik poverený prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle tohto článku 106 ods. 2.
46
Na účely odpovede na túto otázku treba overiť najskôr to, či právnickú osobu konajúcu za takýchto podmienok možno považovať za „podnik“ v zmysle uvedeného ustanovenia, a následne to, či činnosť, ktorú má vykonávať táto právnická osoba na základe takéhoto výlučného práva, možno kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle toho istého ustanovenia.
47
Pokiaľ ide teda v prvom rade o pojem „podnik“ v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ, treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že v oblasti práva hospodárskej súťaže Únie tento pojem zahŕňa každý subjekt vykonávajúci hospodársku činnosť nezávisle od jeho právneho statusu a spôsobu financovania (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. júna 2020, Komisia a Slovenská republika/Dôvera zdravotná poisťovňa, C‑262/18 P a C‑271/18 P, EU:C:2020:450, bod 28 a citovanú judikatúru, ako aj z 18. januára 2024, Lietuvos notarų rūmai a i., C‑128/21, EU:C:2024:49, bod 55).
48
Podľa ustálenej judikatúry je hospodárskou činnosťou akákoľvek činnosť pozostávajúca z ponúkania tovarov alebo služieb na danom trhu, teda plnení, ktoré sa bežne poskytujú za odplatu. V tejto súvislosti základná charakteristika odplaty spočíva v tom, že predstavuje hospodársku protihodnotu za poskytnutie predmetného plnenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 3. októbra 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, bod 26 a citovanú judikatúru; zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci, C‑622/16 P až C‑624/16 P, EU:C:2018:873, bod 104 a citovanú judikatúru, ako aj z 11. júna 2020, Komisia a Slovenská republika/Dôvera zdravotná poisťovňa, C‑262/18 P a C‑271/18 P, EU:C:2020:450, bod 29 a citovanú judikatúru).
49
Naproti tomu činnosť, ktorá svojou povahou, pravidlami, ktorými sa riadi, a svojím cieľom, nepatrí do oblasti hospodárskej činnosti alebo je spojená s výkonom oprávnení verejnej moci, sa môže vymykať z pôsobnosti pravidiel Zmlúv (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. februára 2002, Wouters a i., C‑309/99, EU:C:2002:98, bod 57, a z 28. februára 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, bod 40).
50
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, priznáva jedinej organizácii výlučné právo vykonávať na celom území Slovinska neziskovú činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť. Táto činnosť v podstate spočíva v zavedení systému zberu a spracovania odpadu z týchto výrobkov výmenou za úhradu poplatkov od výrobcov, ktorí sú združení v tejto organizácii.
51
Táto činnosť, pokiaľ ide o pravidlá, ktoré sa na ňu uplatňujú, patrí do systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov uvedeného v článkoch 8 a 8a smernice 2008/98. Normotvorca Únie pritom stanovil iba minimálne požiadavky uplatniteľné v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov bez toho, aby spresnil spôsob, akým sú dotknutí výrobcovia povinní plniť svoje povinnosti podľa systému zodpovednosti zavedeného v súlade s týmito ustanoveniami. Tento normotvorca však v odôvodnení 14 smernice 2018/851 uviedol, že títo výrobcovia môžu v zásade plniť tieto povinnosti buď individuálne, alebo kolektívne. Skutočnosť, že takíto výrobcovia využívajú určitú organizáciu, ktorá má vykonávať činnosť kolektívneho plnenia uvedených povinností v súlade s týmito ustanoveniami, predstavuje teda jeden zo spôsobov, ako môžu plniť povinnosti, ktoré im vyplývajú zo systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov.
52
Okrem toho, ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, z § 39 ods. 1 a 3 ZVO‑2 vyplýva, že jediná organizácia je povinná vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov nákladovo efektívnym spôsobom, pričom poplatky vyberané za jej služby musia pokrývať všetky náklady na túto činnosť. Okrem toho prípadné zisky dosiahnuté touto organizáciou na základe poplatkov zaplatených príslušnými výrobcami sú opätovne investované do tejto činnosti, a tak môžu posilniť finančnú kapacitu uvedenej organizácie na účely zavedenia systému zberu a spracovania odpadu z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov.
53
Napriek významnému vplyvu, ktorý – ako potvrdila slovinská vláda na pojednávaní – majú orgány verejnej moci vo všeobecnosti na činnosť jedinej organizácie, najmä pokiaľ ide o stanovenie výšky poplatkov, má táto organizácia autonómiu v spôsobe poskytovania svojich služieb v rámci kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov.
54
Za týchto podmienok nemožno činnosť uvedenú v bode 50 tohto rozsudku považovať za činnosť spojenú s výkonom oprávnení verejnej moci v oblasti nakladania s odpadom.
55
Okrem toho, pokiaľ ide o otázku, či činnosť vykonávanú jedinou organizáciou možno kvalifikovať ako činnosť, ktorá nepatrí do oblasti hospodárskej činnosti, treba na jednej strane pripomenúť, že samotná skutočnosť, že cieľom subjektu nie je dosahovanie zisku, nepostačuje na prijatie záveru, že tento subjekt nevykonáva hospodársku činnosť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. marca 2009, SELEX Sistemi Integrati/Komisia, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, bod 116). Samotná okolnosť, že vnútroštátna právna úprava stanovuje, že zisky dosiahnuté subjektom prostredníctvom jeho činnosti musia byť použité na dosiahnutie určitých cieľov všeobecného záujmu, teda nemôže stačiť na zmenu povahy tejto činnosti a na to, aby ju zbavila hospodárskeho charakteru (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. marca 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, bod 35, a z 23. februára 2016, Komisia/Maďarsko, C‑179/14, EU:C:2016:108, bod 157).
56
Na druhej strane hospodársky charakter činnosti nie je spochybnený len na základe toho, že členský štát sa rozhodne, ako v prejednávanej veci, vyňať túto činnosť z rámca hospodárskej súťaže z dôvodov verejného záujmu vytvorením zákonného monopolu v prospech subjektu, ktorému boli zverené výlučné práva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 30. apríla 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, bod 14, a z 3. októbra 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, bod 16). Z článku 106 ods. 1 a 2 ZFEÚ totiž vyplýva, že bez ohľadu na to, či cieľom subjektu je alebo nie je dosahovanie zisku, spôsob, akým je tento monopol organizovaný alebo vykonávaný, môže byť v rozpore s pravidlami Zmlúv, najmä s tými, ktoré sa týkajú slobôd pohybu a pravidiel hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, bod 11).
57
Je pravda, že inak je to v prípade, ak sa dotknutý subjekt podieľa na prevádzkovaní služby vo verejnom záujme v oblasti sociálneho zabezpečenia a plní funkciu výlučne sociálneho charakteru, pričom jeho činnosť je tak založená na zásade solidarity (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. februára 1993, Poucet a Pistre, C‑159/91 a C‑160/91, EU:C:1993:63, bod 18, a z 22. októbra 2015, EasyPay a Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, bod 38). Činnosť, akou je činnosť uvedená v bode 50 tohto rozsudku, však nepatrí do tejto kategórie.
58
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti možno takú právnickú osobu, akou je jediná organizácia, považovať za osobu vykonávajúcu hospodársku činnosť v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 47 a 48 tohto rozsudku, a teda za „podnik“ v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
59
Pokiaľ ide v druhom rade o otázku, či činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov môže byť kvalifikovaná ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu, treba pripomenúť, že článok 106 ods. 2 ZFEÚ, ktorého cieľom je zosúladiť záujem členských štátov využívať určité podniky ako nástroj hospodárskej alebo sociálnej politiky so záujmom Únie na dodržiavaní pravidiel hospodárskej súťaže a zachovaní jednoty vnútorného trhu, sa má vykladať v tom zmysle, že zohľadňuje spresnenia stanovené protokolom č. 26, ktorého článok 1 okrem iného uvádza, že členské štáty majú „široké diskrečné právomoci“ pri poskytovaní, obstarávaní a organizovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu spôsobom, ktorý čo najlepšie napĺňa potreby užívateľov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, body 30 a 31, ako aj citovanú judikatúru).
60
Členské štáty tak majú právo, pokiaľ dodržiavajú právo Únie, určiť rozsah a organizáciu svojich služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom môžu najmä zohľadniť vlastné ciele svojej vnútroštátnej politiky. Širokú diskrečnú právomoc, ktorou v tejto súvislosti disponujú členské štáty, možno spochybniť iba v prípade zjavného pochybenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. apríla 2010, Federutility a i., C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 29; z 15. mája 2019, Achema a i., C‑706/17, EU:C:2019:407, bod 104, a z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 76). Právomoc členských štátov vymedziť službu všeobecného hospodárskeho záujmu totiž nemožno vykonávať svojvoľne len preto, aby sa určitému odvetviu činnosti umožnilo vyhnúť sa uplatneniu pravidiel Zmlúv.
61
V rámci smernice 2006/123 túto diskrečnú právomoc potvrdil normotvorca Únie v článku 1 ods. 3 druhom pododseku tejto smernice, ktorý uvádza, že uvedená smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Únie, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 50).
62
Podľa ustálenej judikatúry môže služba vykazovať všeobecný hospodársky záujem, ak sa tento záujem vyznačuje osobitnými charakteristikami v porovnaní so záujmom, ktorý zahŕňajú iné hospodárske činnosti (rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 51 a citovaná judikatúra, ako aj z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 77).
63
Okrem toho, ako vyplýva z odôvodnenia 70 smernice 2006/123, aby sa služba mohla považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu, musí sa poskytovať pri vykonávaní osobitných úloh verejného záujmu, ktorými poveril príslušný členský štát poskytovateľa (rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 52, a z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 78).
64
Dôležité teda je, aby podnik, ktorému bola poskytnutá pomoc, bol skutočne poverený realizáciou záväzkov služby vo verejnom záujme a aby tieto záväzky boli jasne definované vo vnútroštátnom práve, čo predpokladá existenciu jedného alebo viacerých aktov verejnej moci, ktoré dostatočne jasne vymedzujú aspoň povahu, trvanie a rozsah záväzkov služby vo verejnom záujme, ktoré prislúchajú podniku poverenému plnením týchto záväzkov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco a i./Komisia, C‑66/16 P až C‑69/16 P, EU:C:2017:999, bod 73, a z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 79).
65
Pokiaľ teda ide na jednej strane o otázku, či činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov môže vykazovať všeobecný hospodársky záujem, z judikatúry nepochybne vyplýva, že samotné organizačné prevzatie hospodárskych činností v mene tretích osôb v zásade nemá žiadne osobitné charakteristiky v porovnaní s charakteristikami iných hospodárskych činností (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. marca 1974, BRT a Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, bod 23; z 10. decembra 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, bod 27, a z 28. februára 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, bod 105).
66
Súdny dvor však rozhodol, že niektoré aspekty nakladania s odpadom, akými sú zber a spracovanie odpadu, môžu byť vzhľadom na ich význam pre ochranu životného prostredia a ľudského zdravia predmetom služby všeobecného hospodárskeho záujmu, najmä ak je cieľom dotknutej služby riešenie environmentálnych problémov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. novembra 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, bod 52, a z 23. mája 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, bod 75).
67
Na účely overenia, či sa analogická úvaha môže uplatniť na činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, treba pripomenúť, že článok 8 ods. 1 prvý a tretí pododsek smernice 2008/98 stanovuje, že s cieľom posilniť opätovné využívanie a predchádzanie vzniku odpadu, jeho recykláciu a iné zhodnocovanie môžu členské štáty zaviesť vo vzťahu k výrobcom výrobkov systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov, pričom takéto systémy musia spĺňať všeobecné minimálne požiadavky stanovené v článku 8a tejto smernice, ako boli zavedené smernicou 2018/851.
68
Z definície „systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov“ uvedenej v článku 3 bode 21 smernice 2008/98 v spojení s odôvodnením 21 smernice 2018/851 vyplýva, že cieľom systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov je finančne a prípadne organizačne regulovať nakladanie s odpadom z určitých kategórií výrobkov, a že teda tvoria podstatnú súčasť efektívneho nakladania s týmto odpadom. Takéto režimy totiž priamo prispievajú k dosiahnutiu cieľa smernice 2008/98, ktorý sa týka najmä minimalizácie negatívnych vplyvov nakladania s odpadom na životné prostredie a ľudské zdravie [pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. októbra 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 59, a z 11. novembra 2021, Regione Veneto (Preprava zmesového komunálneho odpadu), C‑315/20, EU:C:2021:912, bod 19].
69
Ako bolo pritom konštatované v bode 51 tohto rozsudku, skutočnosť, že výrobcovia podliehajúci povinnostiam v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov využívajú organizáciu, ktorá má vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98, predstavuje jeden zo spôsobov, ako môžu títo výrobcovia plniť povinnosti, ktoré sa na nich takto vzťahujú. Navyše podľa vysvetlení poskytnutých vnútroštátnym súdom slovinský zákonodarca s cieľom zabezpečiť účinné nakladanie s odpadom, a teda chrániť najmä životné prostredie, prijal ZVO‑2, ktorý stanovil, že činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre určitý druh výrobkov môže vykonávať len jediná organizácia. Z toho vyplýva, že v rozsahu, v akom táto činnosť prispieva k zabezpečeniu účinného uplatňovania systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov, možno ju považovať za činnosť vykazujúcu všeobecný hospodársky záujem, ktorá má osobitné charakteristiky v porovnaní s charakteristikami iných hospodárskych činností, a preto môže byť predmetom služby všeobecného hospodárskeho záujmu.
70
Na druhej strane, pokiaľ ide o otázku, či pri výkone činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov jediná organizácia poskytuje svoje služby v rámci osobitnej úlohy vo verejnom záujme, ktorá jej bola zverená, z judikatúry vyplýva, že akt verejnej moci, ktorým je podnik príjemca poverený službou všeobecného hospodárskeho záujmu, môže mať nielen legislatívnu alebo regulačnú povahu, ale aj administratívnu povahu, najmä vo forme verejnoprávnej koncesie, ktorá je prípadne udelená s cieľom konkretizovať zákonné povinnosti uložené tomuto podniku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. októbra 1997, Komisia/Francúzsko, C‑159/94, EU:C:1997:501, body 65 a 66).
71
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v súlade s § 41 ZVO‑2 je jediná organizácia poverená činnosťou kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov na základe povolenia vydaného práve na tento účel príslušným ministerstvom. Tento § 41 ods. 5 stanovuje, že toto povolenie sa vydáva na dobu neurčitú a obsahuje spresnenia týkajúce sa obsahu a rozsahu povinností, ktoré má jediná organizácia v rámci tejto činnosti.
72
Zdá sa teda, že takáto právna úprava spĺňa požiadavku, že dotknuté služby sa musia poskytovať pri vykonávaní osobitnej úlohy vo verejnom záujme, ktorú zveril poskytovateľovi dotknutý členský štát, na základe jedného alebo viacerých aktov, ktoré spĺňajú podmienky uvedené v bode 64 tohto rozsudku. Vnútroštátnemu súdu však prináleží vykonať v tejto súvislosti potrebné overenia.
73
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené dôvody treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 106 ods. 2 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že právnickú osobu, ktorá má na jednej strane výlučné právo vykonávať v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98 činnosť spočívajúcu v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov, a ktorá je na druhej strane povinná vykonávať túto činnosť na neziskovom základe, treba považovať za podnik poverený prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle tohto článku 106 ods. 2 pod podmienkou, že táto právnická osoba bola skutočne poverená realizáciou záväzkov služby vo verejnom záujme a že povaha, trvanie a rozsah týchto záväzkov sú jasne vymedzené vo vnútroštátnom práve.
B. O druhej až desiatej otázke
74
Svojou druhou až desiatou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 8 a 8a smernice 2008/98, smernica 2006/123, články 49, 56 a 106 ZFEÚ, články 16 a 17 Charty, ako aj zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá:
–
zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre určitú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri jej výkone,
–
vyžaduje, aby táto organizácia vykonávala tú istú činnosť na neziskovom základe,
–
stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,
–
stanovuje pre vlastníkov podielov v tejto organizácii povinnosť byť výrobcami na príslušnom trhu,
–
stanovuje pre týchto výrobcov zákaz vykonávať činnosti zberu a spracovania odpadu, ako aj zákaz majetkových alebo príbuzenských väzieb medzi uvedenou organizáciou, členmi jej riadiaceho orgánu a výrobcami, ktorí v nej vlastnia podiel, na jednej strane a osobami, ktoré vykonávajú zber a spracovanie odpadu, ako aj osobami, ktoré majú hlasovacie právo v riadiacom orgáne alebo dozornom orgáne tej istej organizácie, na strane druhej,
–
zavádza pre uvedených výrobcov výrobkov povinné kolektívne plnenie ich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ukladá im povinnosť uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá má výlučné právo na účely výkonu tejto činnosti.
1.
Úvodné pripomienky
75
Vnútroštátny súd sa vo svojich prejudiciálnych otázkach pýta tak na podmienky zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov stanovených v systéme rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, ako aj na niektoré opatrenia uložené v tomto kontexte jedinej organizácii ako držiteľovi tohto monopolu a výrobcom, na ktorých sa vzťahujú povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, podľa slovinského práva. S cieľom odpovedať na tieto otázky a vzhľadom na všetky ustanovenia práva Únie, na ktoré odkazuje tento súd, treba najskôr spresniť, v akom rozsahu môžu tieto ustanovenia ovplyvniť preskúmanie uvedených otázok.
a)
Smernica 2008/98
76
Podľa článku 8 ods. 1 prvého a tretieho pododseku smernice 2008/98 môžu členské štáty s cieľom posilniť opätovné využívanie a predchádzanie vzniku odpadu, jeho recykláciu a iné zhodnocovanie zaviesť vo vzťahu k výrobcom výrobkov systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov, pričom takéto systémy musia spĺňať všeobecné minimálne požiadavky stanovené v článku 8a tejto smernice.
77
Ako bolo pripomenuté v bode 51 tohto rozsudku, výrobcovia výrobkov, na ktoré sa vzťahujú tieto režimy zavedené v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98, si môžu v zásade plniť svoje povinnosti v tejto oblasti buď individuálne, alebo kolektívne, a to prostredníctvom organizácie poverenej plnením týchto povinností v ich mene.
78
V tejto súvislosti smernica 2008/98 nielenže ponecháva členským štátom možnosť voľby, či určité kategórie výrobkov podriadia systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ale im tiež pod podmienkou dodržania minimálnych požiadaviek stanovených v článku 8a tejto smernice priznáva určitú mieru voľnej úvahy pri úprave týchto systémov a najmä pravidiel kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti.
79
Na jednej strane teda článok 8a ods. 5 druhý pododsek smernice 2008/98 stanovuje len to, že ak povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov plnia v mene výrobcov výrobkov viaceré organizácie, daný členský štát zriadi aspoň jeden orgán, ktorý bude nezávislý od súkromných záujmov, alebo poverí verejný orgán, aby dohliadal na plnenie povinností v tejto oblasti.
80
Na druhej strane z článku 8a ods. 4 písm. c) smernice 2008/98 vyplýva, že členské štáty prijmú potrebné opatrenia, ktorými zabezpečia, aby finančné príspevky, ktoré výrobca výrobku platí v rámci plnenia svojich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti, nepresiahli náklady potrebné na poskytovanie služieb v oblasti nakladania s odpadom nákladovo efektívnym spôsobom. Na rozdiel od toho, čo tvrdí slovinská vláda, takéto pravidlo týkajúce sa stanovenia cien služieb v oblasti nakladania s odpadom neumožňuje vyvodiť závery, pokiaľ ide o možnosť organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov byť zisková alebo nie.
81
Z odôvodnení 22 a 26 smernice 2018/851 však vyplýva, že cieľom systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98 je najmä účinný prenos nákladov potrebných na dosiahnutie cieľov nakladania s odpadom a predchádzania vzniku odpadu stanovených pre dotknutý systém na výrobcov, ako aj zvýšenie environmentálnej výkonnosti systémov nakladania s odpadom. Z toho vyplýva, že pri zavádzaní systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov musia členské štáty zohľadniť tieto ciele s prihliadnutím na všeobecný cieľ smernice 2008/98, ktorý spočíva v minimalizácii negatívnych účinkov tvorby a nakladania s odpadmi na zdravie ľudí a životné prostredie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. júla 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, bod 18), ako aj na článok 191 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého sa politika Únie v oblasti životného prostredia zameriava na vysokú úroveň ochrany a vychádza najmä zo zásady predchádzania škodám a zásady prevencie, ako aj zo zásady „znečisťovateľ platí“.
82
Okrem toho článok 8 ods. 3 smernice 2008/98 spresňuje, že ak členské štáty konajú v rámci voľnej úvahy uvedenej v bode 78 tohto rozsudku, sú povinné pri uplatňovaní systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu. Preto s výhradou výnimiek stanovených právom Únie v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu musia byť všetky vnútroštátne predpisy zavádzajúce systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov podľa článkov 8 a 8a tejto smernice v súlade s pravidlami Únie, ktorých cieľom je zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu, a to najmä s článkami 49 a 56 ZFEÚ, ktoré v príslušnom poradí zakotvujú slobodu usadiť sa a slobodné poskytovanie služieb, ako aj s aktmi prijatými podľa článkov 53 a 62 ZFEÚ, ako je smernica 2006/123.
83
V tejto súvislosti treba spresniť, že článok 8 ods. 3 smernice 2008/98 sa týka uplatňovania pravidiel vnútorného trhu Únie nielen vo vzťahoch medzi samotnými výrobcami výrobkov a medzi týmito výrobcami a subjektmi, ktoré chcú vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ale aj vo vzťahoch medzi subjektmi, ktoré chcú vykonávať túto činnosť.
b)
O smernici 2006/123, ako aj o článkoch 49 a 56 ZFEÚ
84
Z odôvodnenia 6 smernice 2006/123 vyplýva, že prekážky slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby nemožno odstrániť len priamym uplatnením článkov 49 a 56 ZFEÚ najmä z dôvodu veľmi zložitého riešenia jednotlivých prípadov prekážok týchto základných slobôd (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 16. júna 2015, Rina Services a i., C‑593/13, EU:C:2015:399, bod 38, a zo 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, bod 46).
85
Súčasné preskúmanie vnútroštátneho opatrenia z hľadiska ustanovení smernice 2006/123 a ustanovení Zmluvy o FEÚ by totiž znamenalo posudzovať každý jednotlivý prípad podľa primárneho práva, čím by došlo k popretiu cielenej harmonizácie vykonanej prostredníctvom tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudky z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 96, a zo 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, bod 47 a citovanú judikatúru).
86
Z toho vyplýva, že len ak obmedzenie slobody usadiť sa alebo slobody poskytovať služby nepatrí do pôsobnosti kapitol III a IV smernice 2006/123, najmä jej článkov 15 a 16, musí sa preskúmať z hľadiska článkov 49 a 56 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. júna 2019, Komisia/Grécko, C‑729/17, EU:C:2019:534, bod 54 a citovanú judikatúru, ako aj zo 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, bod 48).
87
Na účely odpovede na druhú až desiatu otázku treba preto vykladať ustanovenia smernice 2006/123 v rozsahu, v akom sú uplatniteľné v konaní vo veci samej.
88
Podľa článku 1 ods. 1 smernice 2006/123 táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb. Podľa jej článku 2 ods. 1 sa táto smernica uplatňuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte, pričom pojem „služba“ zahŕňa v súlade s článkom 4 bodom 1 uvedenej smernice akúkoľvek samostatne zárobkovú hospodársku činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 57 ZFEÚ.
89
V prejednávanej veci sa systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, týka rôznych aspektov poskytovania služieb kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti, ako aj určitých požiadaviek vzťahujúcich sa na výrobcov, ktorí spadajú do tohto systému a ktorí vykonávajú svoju hospodársku činnosť na slovinskom území, takže smernica 2006/123 je v zásade uplatniteľná v konaní vo veci samej.
90
Ako sa však uvádza v odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku, činnosť, ktorá spočíva v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov a ktorá je vykonávaná na neziskovom základe podľa práva tohto členského štátu, možno kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Okrem toho režim rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, zavádza monopol týkajúci sa výkonu uvedenej činnosti. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že smernica 2006/123 sa podľa jej článku 1 ods. 2 a článku 1 ods. 3 prvého pododseku nezaoberá ani liberalizáciou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vyhradených pre verejné alebo súkromné subjekty, ani zrušením monopolov poskytujúcich služby.
91
Tieto ustanovenia smernice 2006/123 vylučujú z pôsobnosti tejto smernice situácie, keď je poskytovanie služby vyňaté z hospodárskej súťaže v dôsledku toho, že vnútroštátnou právnou úpravou sa určitému prevádzkovateľovi priznal monopol na poskytovanie niektorých služieb, a keď by uplatnenie ustanovení uvedenej smernice malo za následok spochybnenie existencie takéhoto monopolu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, bod 55). Súdny dvor však podal výklad uvedených ustanovení v tom zmysle, že sa týkajú len služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a monopolov na služby, ktoré existovali v čase nadobudnutia účinnosti uvedenej smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, body 42 a 43).
92
Z toho vyplýva, že na systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa nevzťahuje vylúčenie z pôsobnosti smernice 2006/123 stanovené v článku 1 ods. 2 a článku 1 ods. 3 prvom pododseku tejto smernice.
93
Je pravda, že článok 1 ods. 3 druhý pododsek smernice 2006/123 stanovuje, že táto smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Únie, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci, a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať. Nič to nemení na tom, že s touto výhradou sa vzhľadom na článok 2 ods. 1 a článok 2 ods. 2 písm. a) tejto smernice v spojení s jej odôvodnením 17 pravidlá stanovené uvedenou smernicou v zásade uplatňujú na služby všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom len služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru sú vyňaté z rozsahu jej pôsobnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, body 43 a 44; z 11. apríla 2019, Repsol Butano a DISA Gas, C‑473/17 a C‑546/17, EU:C:2019:308, bod 43, a zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, bod 61).
94
Pokiaľ ide o slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa, článok 15 ods. 1 prvá veta smernice 2006/123 stanovuje, že členské štáty sú povinné skúmať, či sa podľa ich právnych systémov uplatňuje jedna alebo viacero požiadaviek uvedených v článku 15 ods. 2 tejto smernice, a ak áno, musia zabezpečiť, aby tieto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami nediskriminácie, nevyhnutnosti a proporcionality stanovenými v článku 15 ods. 3 uvedenej smernice. Podľa článku 15 ods. 1 druhej vety tej istej smernice musia členské štáty upraviť svoje zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia tak, aby boli zlučiteľné s týmito podmienkami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 129).
95
Hoci článok 15 ods. 4 smernice 2006/123 spresňuje, že odseky 1 až 3 tohto článku platia pre právne predpisy týkajúce sa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá bola zverená dotknutému poskytovateľovi, Súdny dvor rozhodol, že toto ustanovenie automaticky nevylučuje služby všeobecného hospodárskeho záujmu z pôsobnosti uvedeného článku. Ako totiž vyplýva zo samotného znenia článku 15 ods. 4 smernice 2006/123, pokiaľ podmienky nediskriminácie, nevyhnutnosti a proporcionality uvedené v odseku 3 tohto článku nebránia určitej úlohe zverenej službe všeobecného hospodárskeho záujmu príslušným orgánom, treba ich dodržiavať (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 62, a z 11. apríla 2019, Repsol Butano a DISA Gas, C‑473/17 a C‑546/17, EU:C:2019:308, bod 47).
96
Z toho vyplýva, že z hľadiska článku 49 ZFEÚ treba preskúmať len obmedzenia slobody usadiť sa, na ktoré sa nevzťahujú požiadavky uvedené v článku 15 ods. 2 smernice 2006/123. Pokiaľ ide o tieto požiadavky, treba zdôrazniť, že podľa ustálenej judikatúry sa ustanovenia kapitoly III smernice 2006/123 týkajúce sa slobody poskytovateľov usadiť sa, medzi ktoré patrí článok 15 tejto smernice, uplatňujú aj na situácie, v ktorých sa všetky relevantné okolnosti obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 110, a zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, bod 47 a citovanú judikatúru).
97
Naopak, pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb uvedené v článku 16 smernice 2006/123, článok 17 bod 1 písm. e) tejto smernice výslovne stanovuje, že tento článok 16 sa nevzťahuje na služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré sú poskytované v inom členskom štáte, okrem iného na spracovanie odpadu. Pokiaľ ide o túto základnú slobodu, systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, teda možno skúmať len z hľadiska článku 56 ZFEÚ.
c)
O odôvodnení obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb z hľadiska smernice 2006/123, ako aj článkov 49 a 56 ZFEÚ
98
Pokiaľ ide o obmedzenia slobody usadiť sa, na ktoré sa vzťahujú požiadavky uvedené v článku 15 ods. 2 smernice 2006/123, z odsekov 5 a 6 tohto článku vyplýva, že je prípustné, aby členské štáty zachovali alebo prípadne zaviedli požiadavky takého druhu, ako sú požiadavky uvedené v odseku 2 uvedeného článku, za predpokladu, že sú v súlade s podmienkami uvedenými v odseku 3 tohto istého článku [rozsudky zo 16. júna 2015, Rina Services a i., C‑593/13, EU:C:2015:399, bod 33, a z 29. júla 2019, Komisia/Rakúsko (Stavební inžinieri, patentoví zástupcovia a veterinárni lekári), C‑209/18, EU:C:2019:632, bod 80].
99
Podľa kumulatívnych podmienok, ktoré stanovuje článok 15 ods. 3 smernice 2006/123, dotknuté požiadavky po prvé nesmú byť priamo ani nepriamo diskriminačné vzhľadom na štátnu príslušnosť dotknutých osôb, alebo v prípade spoločností, vzhľadom na umiestnenie ich sídla. Po druhé tieto požiadavky musia byť odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu. Po tretie musia byť primerané, t. j. musia byť vhodné na koherentné a systematické zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nesmú ísť nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné, pričom nesmú existovať iné, menej obmedzujúce opatrenia umožňujúce dosiahnuť rovnaký výsledok (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 80, a zo 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, body 79 a 84).
100
Pokiaľ ide o obmedzenia slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ, z ustálenej judikatúry vyplýva, že takéto obmedzenia sú prípustné iba pod podmienkou, že sú odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a že rešpektujú zásadu proporcionality, čo znamená, že sú spôsobilé koherentne a systematicky zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a že nejdú nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. júna 2019, Rakúsko/Nemecko, C‑591/17, EU:C:2019:504, bod 139 a citovanú judikatúru; zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 65 a citovanú judikatúru, ako aj z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 64).
101
Na účely určenia, či obmedzenie spĺňa podmienku proporcionality, musí členský štát, ktorý sa chce dovolávať cieľa spôsobilého odôvodniť obmedzenie základnej slobody alebo základného práva, poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky informácie, ktoré mu umožnia uistiť sa, že dotknuté opatrenie skutočne vyhovuje požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 62 a citovanú judikatúru), pričom k opodstatňujúcim dôvodom, na ktoré sa tento členský štát môže odvolávať, treba pripojiť analýzu spôsobilosti a nevyhnutnosti tohto opatrenia na dosiahnutie tohto cieľa, ako aj presné údaje, ktoré umožňujú podporu jeho argumentácie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. januára 2023, CIHEF a i., C‑147/21, EU:C:2023:31, bod 53 a citovanú judikatúru).
102
Z judikatúry Súdneho dvora však nemožno vyvodiť, že členský štát je zbavený možnosti preukázať, že obmedzujúce opatrenie spĺňa tieto požiadavky, len z dôvodu, že nie je schopný predložiť štúdie, ktoré slúžili ako základ na prijatie dotknutej právnej úpravy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 63 a citovanú judikatúru).
103
Vnútroštátny súd je totiž povinný objektívnym spôsobom pomocou štatistických údajov alebo iných prostriedkov preskúmať, či dôkazy poskytnuté orgánmi dotknutého členského štátu umožňujú rozumne usúdiť, že zvolené prostriedky sú takej povahy, že umožňujú dosiahnutie sledovaných cieľov, a či by bolo možné dosiahnuť tieto ciele menej obmedzujúcimi opatreniami (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, bod 92 a citovanú judikatúru).
104
V tejto súvislosti, pokiaľ ide o záťaž uloženú hospodárskym subjektom dotknutými vnútroštátnymi opatreniami, členské štáty sú povinné aj v prípade existencie určitej miery voľnej úvahy založiť svoj výber na objektívnych kritériách a v rámci posúdenia obmedzení spojených s rôznymi možnými opatreniami preskúmať, či môžu ciele sledované týmito vnútroštátnymi opatreniami odôvodniť negatívne hospodárske dôsledky, hoci aj značné, pre dotknuté hospodárske subjekty (pozri analogicky rozsudky zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 59 a citovanú judikatúru, ako aj z 8. decembra 2020, Poľsko/Parlament a Rada, C‑626/18, EU:C:2020:1000, bod 98).
d)
O dodržaní Charty, ako aj zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery
105
Podľa ustálenej judikatúry, ak členský štát tvrdí, že opatrenie, ktorého je pôvodcom a ktoré obmedzuje základnú slobodu zaručenú Zmluvou o FEÚ, je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu uznaným právom Únie, takéto opatrenie je potrebné považovať za opatrenie, ktorým sa vykonáva právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty, a preto musí byť v súlade so základnými právami zakotvenými v Charte [pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 101 a citovanú judikatúru]. To isté platí, ak sa členský štát odvoláva na naliehavý dôvod všeobecného záujmu podľa článku 15 ods. 3 písm. b) smernice 2006/123 na účely odôvodnenia požiadavky uvedenej v odseku 2 tohto článku [pozri analogicky rozsudok zo 6. októbra 2020, Komisia/Maďarsko (Vysokoškolská výučba), C‑66/18, EU:C:2020:792, bod 214].
106
Z toho vyplýva, že ak vnútroštátna právna úprava predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa a/alebo slobodného poskytovania služieb, zlučiteľnosť tejto právnej úpravy s právom Únie, a teda jej odôvodnenie, treba preskúmať nielen z hľadiska výnimiek stanovených smernicou 2006/123 a judikatúrou Súdneho dvora, ale aj z hľadiska práv a slobôd zaručených Chartou [pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. mája 2019, Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov), C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 66 a citovanú judikatúru, ako aj zo 6. októbra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, bod 89].
107
Požiadavka, aby boli opatrenia zlučiteľné s právami a slobodami zaručenými Chartou, zahŕňa overenie, či dotknuté vnútroštátne ustanovenia stanovujú obmedzenia týchto práv a slobôd, a ak ich stanovujú, či sú tieto obmedzenia odôvodnené vzhľadom na požiadavky uvedené v článku 52 ods. 1 Charty [pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 103].
108
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ani sloboda podnikania zakotvená v článku 16 Charty, ani právo vlastniť majetok zaručené v jej článku 17, nie sú absolútnymi výsadami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2024, Trade Express‑L a DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 a C‑428/22, EU:C:2024:374, bod 78 a citovanú judikatúru), pričom ich výkon môže byť v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty obmedzený pod podmienkou, že tieto obmedzenia sú stanovené zákonom, rešpektujú podstatu tejto slobody alebo tohto práva a pri dodržaní zásady proporcionality sú nevyhnutné a skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných.
109
V tomto kontexte treba spresniť, že ciele všeobecného záujmu, ako je ochrana životného prostredia a verejného zdravia, nemožno sledovať vnútroštátnym opatrením bez toho, aby sa zohľadnila skutočnosť, že musia byť v súlade so základnými právami a zásadami, ktorých sa toto opatrenie týka, ako sú uvedené v Zmluvách a Charte, a to tak, že sa dosiahne rovnováha medzi týmito cieľmi všeobecného záujmu na jednej strane a dotknutými právami a zásadami na druhej strane, aby sa zabezpečilo, že nevýhody spôsobené uvedeným opatrením nebudú neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. Možnosť odôvodniť obmedzenie práv zaručených v článkoch 16 a 17 Charty sa teda musí posúdiť na základe posúdenia závažnosti zásahu, ktorý takéto obmedzenie spôsobuje, a overenia, či je význam cieľa všeobecného záujmu sledovaného týmto obmedzením primeraný tejto závažnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. decembra 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, bod 93 a citovanú judikatúru).
110
Okrem toho, ak sa členský štát na účely odôvodnenia právnej úpravy, ktorá môže narušiť výkon slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, odvoláva na naliehavé dôvody všeobecného záujmu, toto odôvodnenie sa musí posudzovať aj s ohľadom na všeobecné zásady práva Únie, medzi ktoré patria aj zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 44 a citovanú judikatúru, ako aj z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 60).
111
Jednotlivé opatrenia systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktoré ide vo veci samej, treba preskúmať z hľadiska ustanovení práva Únie uvedených v prejudiciálnych otázkach práve s prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvodné pripomienky.
2.
O podmienkach zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov
112
Prvá časť druhej otázky, ako aj tretia až piata otázka sa týkajú v prvom rade podmienok vytvorenia monopolu týkajúceho sa kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov.
a)
O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb
113
V § 37 ods. 2 ZVO‑2 sa stanovuje udelenie výlučného práva jedinej organizácii poverenej výkonom tejto činnosti pre danú kategóriu výrobkov, čím v prospech tejto organizácie zavádza stav monopolu na uvedenú činnosť.
114
Na účely overenia, či sa na takéto opatrenie vzťahuje článok 15 smernice 2006/123, treba pripomenúť, že pojem „požiadavka“ uvedený v odseku 2 tohto článku sa má v súlade s článkom 4 bodom 7 tejto smernice chápať tak, že sa vzťahuje najmä na „akúkoľvek povinnosť, zákaz, podmienku alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov“ (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 77 a citovanú judikatúru).
115
Okrem toho podľa ustálenej judikatúry sa pojem „obmedzenie“ v zmysle článkov 49 a 56 ZFEÚ týka opatrení, ktoré výkon slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb zakazujú, bránia mu alebo ho robia menej príťažlivým, akými sú opatrenia prijaté členským štátom, ktoré, hoci sa uplatňujú bez rozdielu, ovplyvňujú prístup na trh pre podniky z iných členských štátov [pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. marca 2011, Komisia/Taliansko, C‑565/08, EU:C:2011:188, body 45 a 46, ako aj citovanú judikatúru, a z 8. júna 2023, Fastweb a i. (Intervaly fakturácie), C‑468/20, EU:C:2023:447, body 81 a 82, ako aj citovanú judikatúru].
116
V tejto súvislosti treba konštatovať, že zavedenie monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v § 37 ods. 2 ZVO‑2 – keďže takto vytvorený monopol nepredstavuje ani požiadavku týkajúcu sa záležitostí, na ktoré sa vzťahuje smernica 2005/36, ani požiadavku stanovenú v iných nástrojoch Únie – je požiadavkou, ktorá vyhradzuje prístup k dotknutej činnosti v oblasti služieb konkrétnym poskytovateľom z dôvodu osobitnej povahy dotknutej činnosti v zmysle článku 15 ods. 2 písm. d) smernice 2006/123. Z judikatúry totiž vyplýva, že takáto požiadavka sa vzťahuje na vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá zavedením monopolu vyhradzuje prístup k činnosti poskytovania služieb jednému súkromnému alebo verejnoprávnemu podniku (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 79).
117
Okrem toho, pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb, z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, akou je § 37 ods. 2 ZVO‑2, ktorá podriaďuje výkon hospodárskej činnosti režimu exkluzivity v prospech jediného verejného alebo súkromného subjektu, predstavuje obmedzenie tejto základnej slobody (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 88 a citovanú judikatúru, ako aj z 2. marca 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, bod 47).
b)
O odôvodnení príslušných obmedzení
118
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 98 až 110 tohto rozsudku treba overiť, či tieto obmedzenia môžu byť napriek tomu odôvodnené.
1) O podmienke nediskriminácie
119
Pokiaľ ide o podmienku nediskriminácie, treba uviesť, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa uplatňuje na všetkých výrobcov, ktorí uvádzajú výrobky na trh v Slovinsku, bez toho, aby sa priamo alebo nepriamo rozlišovalo podľa ich štátnej príslušnosti alebo v prípade spoločností podľa miesta ich sídla. Konkrétne z § 34 ods. 1, 4 a 6 ZVO‑2 vyplýva, že výrobca so sídlom v inom členskom štáte než v Slovinskej republike, ktorý uvádza výrobky na trh v tomto poslednom uvedenom členskom štáte, v zásade podlieha povinnostiam v oblasti rozšírenej zodpovednosti stanoveným týmto zákonom.
2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
120
Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že slovinský zákonodarca prijal systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, s cieľom dosiahnuť súlad s minimálnymi požiadavkami v danej oblasti uvedenými v článku 8a smernice 2008/98, ako aj s environmentálnymi cieľmi sledovanými touto smernicou. Slovinská vláda tvrdí, že cieľom tohto systému je zlepšiť systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj systém nakladania s odpadom z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť v Slovinsku, a to najmä znížením objemu odpadu, ktorý sa má spracovať, čo je v súlade so sledovaním cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia. V tejto súvislosti bol uvedený systém reakciou na neefektívne nakladanie s odpadom v rámci ZVO‑1, ktoré sa prejavilo hromadením odpadu z obalov u poskytovateľov miestnych verejných služieb zberu komunálneho odpadu.
121
Takéto ciele pritom predstavujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodniť obmedzenia slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. Na jednej strane, pokiaľ ide o odôvodnenie požiadaviek patriacich do pôsobnosti smernice 2006/123, článok 4 bod 8 tejto smernice totiž vymedzuje pojem „závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu“ ako dôvody uznané ako také v judikatúre Súdneho dvora, medzi ktoré patrí okrem iného ochrana verejného zdravia, ako aj ochrana životného prostredia a mestského životného prostredia.
122
Na druhej strane z ustálenej judikatúry vyplýva, že ochrana životného prostredia predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť obmedzenia základných slobôd (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. decembra 2004, Radlberger Getränkegesellschaft a S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, bod 75, a z 19. januára 2023, CIHEF a i., C‑147/21, EU:C:2023:31, bod 51). To isté platí pre ciele zabezpečenia kvality služieb a ochrany verejného zdravia [pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. mája 2009, Komisia/Taliansko, C‑531/06, EU:C:2009:315, bod 51, a z 29. júla 2019, Komisia/Rakúsko (Stavební inžinieri, patentoví zástupcovia a veterinárni lekári), C‑209/18, EU:C:2019:632, bod 89 a citovanú judikatúru].
123
V rozsahu, v akom sa slovinská vláda odvoláva aj na cieľ zníženia nákladov na nakladanie s odpadom, ktoré znášajú dotknutí výrobcovia, a teda zakladá svoju argumentáciu na ekonomickej efektívnosti, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry ciele čisto ekonomickej povahy nemôžu predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý by mohol odôvodniť obmedzenie základnej slobody zaručenej Zmluvou o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 70 a citovanú judikatúru). Súdny dvor naproti tomu pripustil, že vnútroštátna právna úprava môže predstavovať odôvodnené obmedzenie základnej slobody, ak je diktovaná dôvodmi ekonomickej povahy, ktoré sledujú cieľ všeobecného záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. októbra 2013, Essent a i., C‑105/12 až C‑107/12, EU:C:2013:677, bod 52 a citovanú judikatúru). Preto aj keby sa systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, považoval za systém diktovaný takýmito dôvodmi ekonomickej efektívnosti, tieto dôvody ako také nemôžu predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré by mohli odôvodniť obmedzenie základnej slobody zaručenej právom Únie, takže v konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či tento systém bez ohľadu na uvedené dôvody sleduje cieľ ochrany životného prostredia a verejného zdravia.
3) O podmienke proporcionality
124
Pokiaľ ide o podmienku proporcionality, prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý jediný má právomoc posúdiť skutkové okolnosti konania vo veci samej a vykladať systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, aby overil, či tento systém spĺňa podmienky uvedené v bodoch 98 až 103 tohto rozsudku. Súdny dvor, ktorý bol požiadaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočnú odpoveď, má však právomoc na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z písomných pripomienok, ktoré mu boli predložené, poskytnúť uvedenému súdu usmernenia, ktoré mu umožnia rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, body 72 a 73, ako aj citovanú judikatúru, a zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, bod 93).
i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov
125
Pokiaľ ide o spôsobilosť monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov dosiahnuť pre každý tok odpadu, na ktorý sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, z informácií predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že tento monopol bol zavedený s cieľom zlepšiť dostupnosť, transparentnosť a jednotné stanovenie cien systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov uplatniteľného na danú kategóriu výrobkov, a všeobecnejšie celý dotknutý systém nakladania s odpadom.
126
Hoci sa teda zdá, že takéto opatrenie je v zásade spôsobilé dosiahnuť ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, podľa judikatúry uvedenej v bodoch 99 a 100 tohto rozsudku je ešte potrebné, aby sledovalo tieto ciele koherentne a systematicky, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu na základe celkového posúdenia okolností, za ktorých boli dotknuté vnútroštátne ustanovenia prijaté a vykonané (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 64 a citovanú judikatúru).
127
V prejednávanej veci Interzero a i. vo svojich písomných pripomienkach tvrdili, že vytvorenie monopolu v odvetví kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov nie je opatrením, ktoré by mohlo koherentne sledovať cieľ ochrany životného prostredia, pretože toto opatrenie môže ohroziť cieľ prechodu na obehové hospodárstvo. Zavedenie tohto monopolu môže na jednej strane odradiť dotknutých výrobcov od vývoja inovatívnych a environmentálne efektívnejších obehových riešení s cieľom zlepšiť ich konkurenčné postavenie a na druhej strane zabrániť prenosu poznatkov a osvedčených postupov z iných členských štátov. Výsledkom je podľa nich v konečnom dôsledku zvýšenie nákladov pre týchto výrobcov.
128
Je nepochybne pravda, ako vyplýva z článku 1 smernice 2008/98, že systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedené v súlade s touto smernicou musia zapadať do logiky prechodu na obehové hospodárstvo a zachovanie dlhodobej konkurencieschopnosti Únie. Nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, však neumožňuje dospieť k záveru, že situácia charakterizovaná neexistenciou konkurenčného trhu v oblasti činnosti kolektívneho plnenia povinností rozšírenej zodpovednosti výrobcov, akou je situácia vyplývajúca zo zavedenia monopolného postavenia organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v tejto oblasti, by v konečnom dôsledku ohrozovala účinné nakladanie s odpadom, o ktoré sa usiluje členský štát, ktorý uvedený monopol zaviedol.
129
Okrem toho treba zdôrazniť, že keďže vnútroštátna právna úprava zavádzajúca monopol predstavuje opatrenie, ktoré obzvlášť obmedzuje základné slobody, musí byť sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať takto stanovené ciele prostredníctvom ponuky, ktorá bude kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a bude podliehať prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. septembra 2010, Stoß a i., C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07, EU:C:2010:504, bod 83). Právo Únie tak môže vyžadovať, aby boli voči držiteľovi monopolu uložené určité obmedzenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, bod 72), a to najmä s cieľom vyhnúť sa akémukoľvek riziku zneužívajúceho správania zo strany tohto subjektu, ktoré by mohlo ohroziť sledované ciele.
130
Je úlohou vnútroštátneho súdu overiť, či systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, ako celok poskytuje v tomto smere potrebné záruky.
ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova
131
Ako vyplýva tak z článku 15 ods. 3 písm. c) smernice 2006/123, ako aj z judikatúry Súdneho dvora, opatrenia obmedzujúce základnú slobodu možno odôvodniť len vtedy, ak sledovaný cieľ nemožno dosiahnuť opatreniami, ktoré sú rovnako účinné, ale menej obmedzujúce (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 81 a citovanú judikatúru, ako aj zo 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, bod 83).
132
Pokiaľ ide o výber opatrení, ktorými možno dosiahnuť ciele v oblasti ochrany životného prostredia a verejného zdravia, treba na jednej strane pripomenúť, že ochrana životného prostredia je jedným zo základných cieľov Únie, ktorý má tak prierezový, ako aj fundamentálny charakter (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 57 a citovanú judikatúru). Na druhej strane verejné zdravie je na prvom mieste medzi vecami a záujmami chránenými Zmluvou o FEÚ a členským štátom prináleží rozhodnúť o úrovni, na ktorej chcú zaistiť ochranu verejného zdravia, a o spôsobe, akým sa má táto úroveň dosiahnuť. Na tento účel členské štáty disponujú určitou mierou voľnej úvahy, aby v závislosti od vnútroštátnych osobitostí a významu, ktorý prikladajú dosiahnutiu špecifickejších legitímnych cieľov z hľadiska práva Únie, ako je vytvorenie kvalitného, vyváženého a dostupného systému nakladania s odpadom, určili opatrenia, ktoré môžu priniesť konkrétne výsledky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. septembra 2006, Ahokainen a Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, bod 32, a z 12. novembra 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, bod 118).
133
Z toho vyplýva, že pri dodržaní požiadaviek stanovených najmä smernicou 2008/98, ako aj príslušnými odvetvovými právnymi predpismi, môžu členské štáty v zásade slobodne stanoviť ciele svojej politiky v oblasti nakladania s odpadom a prípadne presne vymedziť požadovanú úroveň ochrany životného prostredia a verejného zdravia (pozri analogicky rozsudok z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, bod 47 a citovanú judikatúru).
134
Členský štát, ktorý chce zabezpečiť obzvlášť vysokú úroveň ochrany v oblasti životného prostredia a verejného zdravia, sa preto môže oprávnene domnievať, že len udelenie výlučných práv jedinej organizácii, ktorá podlieha prísnemu dohľadu orgánov verejnej moci, môže týmto orgánom umožniť dosiahnuť tieto ciele s dostatočnou účinnosťou (pozri analogicky rozsudky z 8. septembra 2010, Stoß a i., C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07, EU:C:2010:504, bod 81, ako aj z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, bod 48).
135
V prejednávanej veci sa navrhovateľky vo veci samej domnievajú, že ciele sledované slovinským zákonodarcom by sa mohli dosiahnuť menej obmedzujúcimi opatreniami, a to stanovením podmienok týkajúcich sa kvality služieb a výšky nákladov, ktoré môže organizácia poverená kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov fakturovať dotknutým výrobcom, a zriadením nezávislej agentúry, ktorá by vykonávala dohľad nad dotknutým systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov.
136
V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že otázka, či nie je na účely dosiahnutia sledovaných cieľov namiesto priznania výlučného práva poskytovať služby oprávnenému subjektu vhodnejšie prijať právnu úpravu, ktorá stanovuje pre dotknuté hospodárske subjekty potrebné požiadavky, v zásade patrí do voľnej úvahy členských štátov, avšak pod podmienkou, že zvolený výber sa nezdá byť neprimeraný vzhľadom na sledovaný cieľ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 1999, Läärä a i., C‑124/97, EU:C:1999:435, bod 39).
137
Vnútroštátnemu súdu teda prináleží overiť, či slovinský zákonodarca prijatím systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, mal skutočne v úmysle zabezpečiť obzvlášť vysokú úroveň ochrany cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia a či vzhľadom na túto požadovanú úroveň ochrany možno zavedenie monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov skutočne považovať za nevyhnutné (pozri analogicky rozsudok z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, bod 54).
138
Pokiaľ ide o otázku primeranosti dotknutých opatrení v úzkom zmysle slova, ako vyplýva z bodu 104 tohto rozsudku, vnútroštátny súd bude musieť tiež overiť, či tieto opatrenia nie sú neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom ochrany životného prostredia a verejného zdravia. V tejto súvislosti bude môcť tento súd zohľadniť najmä nedostatky, ktoré, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, charakterizovali systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov stanovený v ZVO‑1 a ktoré neumožňovali zabezpečiť účinné nakladanie s odpadom. Bude tiež môcť zohľadniť argumentáciu slovinskej vlády, podľa ktorej systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, umožňuje štátu zabezpečiť transparentnosť fungovania jedinej organizácie a zabrániť narušeniam hospodárskej súťaže na trhu nakladania s odpadom, a ukazuje sa ako hospodárnejší a jednoduchší pre výrobcov, čím prispieva k lepšej kontrole kvality nakladania s odpadom.
4) O dodržaní článkov 16 a 17 Charty, ako aj zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery
139
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 105 až 110 tohto rozsudku zostáva preskúmať zavedenie – systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, – monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov z hľadiska základných práv zaručených Chartou, v prejednávanej veci jej článkami 16 a 17, ako aj z hľadiska všeobecných zásad práva Únie.
140
Pokiaľ ide v prvom rade o článok 16 Charty, ten stanovuje, že sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou. Ochrana priznaná týmto článkom zahŕňa najmä slobodu vykonávať hospodársku alebo obchodnú činnosť, ako aj zmluvnú slobodu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, bod 42, a z 30. apríla 2024, Trade Express‑L a DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 a C‑428/22, EU:C:2024:374, bod 76).
141
Vzhľadom na znenie tohto článku 16, ktorý stanovuje, že sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, ako aj s vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou, čím sa odlišuje od ostatných základných slobôd zakotvených v hlave II Charty, pričom sa podobá zneniu niektorých ustanovení jej hlavy IV, táto sloboda môže teda byť podriadená rôznym druhom zásahov zo strany verejnej moci, ktoré môžu vo všeobecnom záujme obmedziť výkon hospodárskej činnosti. Táto skutočnosť sa odzrkadľuje predovšetkým v spôsobe, akým treba posúdiť právnu úpravu Únie, ako aj vnútroštátne právne predpisy a prax s ohľadom na zásadu proporcionality podľa článku 52 ods. 1 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, body 81 a 82, ako aj citovanú judikatúru).
142
V tejto súvislosti stačí uviesť, že vzhľadom na to, že ustanovenia systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov dotknutého vo veci samej, ktoré vytvárajú monopol na činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, predstavujú, ako je konštatované v bode 116 tohto rozsudku, obmedzenie slobody usadiť sa, predstavujú v zásade aj obmedzenie výkonu slobody podnikania dotknutých subjektov zakotvenej v článku 16 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. mája 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 65).
143
V druhom rade podľa článku 17 ods. 1 Charty má každý právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho, a nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada. Užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom.
144
Článok 17 ods. 1 Charty obsahuje tri rôzne pravidlá. Prvé pravidlo, ktoré sa nachádza v prvej vete tohto ustanovenia a má všeobecnú povahu, konkretizuje zásadu rešpektovania vlastníctva. Druhé, obsiahnuté v druhej vete uvedeného ustanovenia, sa týka zbavenia majetku a podmieňuje ho splnením určitých podmienok. Pokiaľ ide o tretie pravidlo nachádzajúce sa v tretej vete toho istého ustanovenia, toto priznáva členským štátom právomoc upraviť užívanie majetku v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom. Nie sú to však pravidlá, medzi ktorými by neexistoval nijaký vzťah. Druhé a tretie pravidlo sa totiž týkajú osobitných príkladov zásahu do vlastníckeho práva a musia sa vykladať s prihliadnutím na zásadu zakotvenú v prvom z týchto pravidiel (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, bod 81 a citovanú judikatúru, ako aj zo 4. októbra 2024, Aeris Invest/Komisia a SRB, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, bod 214).
145
Ochrana priznaná v článku 17 ods. 1 Charty sa týka majetkových práv, z ktorých podľa dotknutého právneho poriadku vyplýva nadobudnuté právne postavenie, ktoré umožňuje ich majiteľom nezávislý výkon týchto práv na ich vlastný účet [rozsudky z 21. mája 2019, Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov), C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 69 a citovaná judikatúra, ako aj z 5. mája 2022, BPC Lux 2 a i., C‑83/20, EU:C:2022:346, bod 39].
146
V tejto súvislosti z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcej sa článku 1 prvého dodatkového protokolu k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísanému v Ríme 4. novembra 1950 – čo je judikatúra, ktorú treba podľa článku 52 ods. 3 Charty zohľadniť na účely výkladu jej článku 17 ako minimálnu úroveň ochrany [pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. mája 2019, Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov), C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 72 a citovanú judikatúru, ako aj z 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, bod 80], – vyplýva, že záujmy spojené s využívaním licencie sú majetkovými záujmami, ktoré si vyžadujú ochranu priznanú v tomto článku 1 (pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP, 7. júna 2012, Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano v. Taliansko, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, bod 178). V dôsledku toho odňatie ex lege povolenia umožňujúceho jeho držiteľovi vykonávať hospodársku činnosť predstavuje obmedzenie vlastníckeho práva zaručeného v tomto článku, ktoré ako opatrenie upravujúce užívanie majetku spadá pod druhý odsek uvedeného článku (pozri v tomto zmysle rozsudky ESĽP, 13. januára 2015, Vékony v. Maďarsko, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, body 29 a 30, ako aj ESĽP, 5. apríl 2022, NIT S.R. L. v. Moldavská republika, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, body 235 a 236).
147
Okrem toho podľa uvedenej judikatúry môže legislatívny zásah do existujúcich zmluvných pohľadávok tiež predstavovať opatrenie upravujúce užívanie majetku, a teda obmedzenie vlastníckeho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP, 20. júla 2004, Bäck v. Fínsko, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, body 57 a 68).
148
V prejednávanej veci z informácií predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že s výhradou overenia vnútroštátnym súdom zavedenie monopolu pre jedinú organizáciu systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, má za následok zrušenie ex lege environmentálnych povolení a rozhodnutí o schválení existujúcich spoločných plánov vydaných hospodárskym subjektom ZVO‑1 na účely výkonu činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých medzi týmito subjektmi a výrobcami, ako aj s poskytovateľmi služieb v oblasti nakladania s odpadom. Takéto dôsledky pritom môžu predstavovať obmedzenie výkonu vlastníckeho práva spadajúce do úpravy užívania majetku v zmysle článku 17 ods. 1 tretej vety Charty.
149
Pokiaľ ide o odôvodnenie takýchto obmedzení slobôd a práv uvedených v článkoch 16 a 17 Charty, po prvé je nesporné, že tieto obmedzenia týkajúce sa zavedenia monopolu, ako aj prechodných pravidiel stanovených v tejto súvislosti slovinským zákonodarcom sú obsiahnuté v systéme rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, ako ho stanovuje ZVO‑2.
150
Po druhé tieto obmedzenia rešpektujú podstatu článkov 16 a 17 Charty. Pokiaľ totiž ide na jednej strane o podmienku týkajúcu sa rešpektovania podstaty slobody podnikania, treba uviesť, že zavedenie monopolu týkajúceho sa hospodárskej činnosti na úkor existujúcich subjektov nebráni akejkoľvek podnikateľskej činnosti týchto subjektov ako takej, keďže primárne právo navyše výslovne umožňuje udelenie výlučných práv jednému alebo viacerým verejným alebo súkromným subjektom na danú hospodársku činnosť, a že podmienky zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti vyplývajúcej z udelenia takýchto práv musia byť posudzované, ako vyplýva z bodu 141 tohto rozsudku, v rámci preskúmania proporcionality takéhoto opatrenia.
151
Na druhej strane, ako bolo konštatované v bode 148 tohto rozsudku, keďže toto opatrenie spadá do úpravy užívania majetku v zmysle článku 17 ods. 1 tretej vety Charty, nemôže zasahovať do podstaty vlastníckeho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, bod 88 a citovanú judikatúru).
152
Po tretie cieľom tých istých obmedzení, ako bolo konštatované v bode 120 tohto rozsudku, je zabezpečiť účinný systém nakladania s odpadom, a teda realizáciu cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia tak, aby skutočne zodpovedali cieľom všeobecného záujmu uznaným Úniou.
153
Po štvrté, pokiaľ ide o dodržanie zásady proporcionality, z bodov 125 až 136 tohto rozsudku vyplýva, že takéto obmedzenia sa samy osebe zdajú byť vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov, ako aj nevyhnutné na tento účel. V kontexte legislatívnej zmeny však dodržiavanie základných práv hospodárskych subjektov dotknutých touto zmenou tiež vyžaduje, aby vnútroštátny zákonodarca prijal vhodné opatrenia na ochranu týchto subjektov pred opatreniami, ktoré im vzhľadom na ich osobitnú situáciu ukladajú nadmernú záťaž (pozri v tomto zmysle rozsudky ESĽP, 13. januára 2015, Vékony v. Maďarsko, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, body 34 a 35; a ESĽP, 16. októbra 2018, Könyv‑Tár Kft a i. v. Maďarsko, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, body 48 a 50).
154
Z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery tiež vyplýva, že v kontexte legislatívnej zmeny musí vnútroštátny zákonodarca zohľadniť osobitné situácie hospodárskych subjektov, ktorých sa táto zmena týka, a v prípade potreby prispôsobiť uplatňovanie nových pravidiel (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. júna 2005, VEMW a i., C‑17/03, EU:C:2005:362, bod 81, a zo 17. decembra 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, bod 48).
155
V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že hospodársky subjekt, ktorý uskutočnil nákladné investície na dosiahnutie súladu so systémom, ktorý predtým prijal vnútroštátny zákonodarca, môže byť vo svojich záujmoch podstatne dotknutý predčasným zrušením tohto systému, a to tým viac, ak sa uskutoční náhle a nepredvídateľne bez toho, aby sa mu ponechal čas potrebný na prispôsobenie sa novej legislatívnej situácii (rozsudky z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 87 a citovaná judikatúra, ako aj z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 64).
156
Vnútroštátnemu zákonodarcovi tak prináleží stanoviť prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa hospodárske subjekty mohli prispôsobiť zmenám, ktoré sa ich týkajú, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. decembra 2004, Radlberger Getränkegesellschaft a S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, bod 81; z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 85 a citovanú judikatúru, ako aj z 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 48). Ak sa to javí ako nevyhnutné na zabránenie nadmernému zaťaženiu týchto subjektov, nie je vylúčené, že tieto dve opatrenia možno vyžadovať kumulatívne.
157
V prejednávanej veci vnútroštátny súd na jednej strane uvádza, že prechodné ustanovenia ZVO‑2 uvedené v § 275 tohto zákona nestanovujú presnú lehotu, po uplynutí ktorej zanikajú povolenia udelené hospodárskym subjektom ZVO‑1, ako aj zmluvy, ktoré tieto subjekty uzavreli s výrobcami a poskytovateľmi služieb v oblasti nakladania s odpadom. Táto lehota je totiž viazaná na oznámenie jedinej organizácie, že začala kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj na prijatie deklaratórneho rozhodnutia príslušným ministerstvom. Na druhej strane systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, nestanovuje žiadny mechanizmus kompenzácie pre hospodárske subjekty ZVO‑1.
158
Vnútroštátnemu súdu prináleží preskúmať, či za okolností prejednávanej veci systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, môže predstavovať nadmernú záťaž pre hospodárske subjekty ZVO‑1. Na tento účel bude musieť zohľadniť všetky relevantné prvky, ktoré vyplývajú najmä zo znenia, systematiky a účelu dotknutej právnej úpravy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 65 a citovanú judikatúru), ako aj overiť, či opatrný a obozretný hospodársky subjekt mohol predvídať prijatie opatrenia, ktoré môže ovplyvniť jeho záujmy [pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. apríla 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a i., C‑798/18 a C‑799/18, EU:C:2021:280, bod 42, a z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 62].
159
V tejto súvislosti bude potrebné zohľadniť všetky okolnosti charakterizujúce individuálnu situáciu dotknutých hospodárskych subjektov ZVO‑1, ako napríklad skutočnosť, že povolenia, ktoré im boli udelené, boli vydané na dobu neurčitú, ako aj všetky okolnosti prijatia systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej. Zdá sa totiž, že pred prijatím ZVO‑2 slovinský zákonodarca dvakrát zasahoval s cieľom zmeniť režim rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorý dovtedy stanovoval ZVO‑1, a to najmä keď s účinnosťou od 1. januára 2021 zmenil tento systém rozšírenej zodpovednosti tým, že zrušil vylúčenie z uplatňovania uvedeného režimu, ktoré sa dovtedy vzťahovalo na výrobcov, ktorí uvádzali na trh menej než 15 ton obalov ročne.
160
Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že s výhradou dodržania zásady proporcionality články 8 a 8a smernice 2008/98, článok 15 smernice 2006/123, články 49 a 56 ZFEÚ, články 16 a 17 Charty, ako aj zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre danú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri výkone tej istej činnosti, avšak pod podmienkou, že táto právna úprava je na jednej strane sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré si dotknutý členský štát stanovil prostredníctvom ponuky, ktorá je kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a podlieha prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci, a na druhej strane stanovuje prispôsobenie uplatňovania nových pravidiel, ktoré umožní vyhnúť sa nadmernému zaťaženiu dotknutých hospodárskych subjektov, a to najmä prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa mohli prispôsobiť zmenám, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli.
3.
O opatreniach uložených držiteľovi monopolu a osobám, ktoré v ňom vlastnia podiely
161
Druhou časťou svojej druhej otázky, ako aj svojou šiestou až deviatou otázkou sa vnútroštátny súd ďalej pýta na určitý počet opatrení uložených organizácii, držiteľovi monopolu, ktoré sa týkajú plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj osobám, ktoré v tejto organizácii vlastnia podiely.
a)
O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb
162
V prvom rade sa vnútroštátny súd v druhej časti svojej druhej otázky pýta na požiadavku stanovenú v § 38 ods. 1 ZVO‑2, podľa ktorej je jediná organizácia povinná vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov na neziskovom základe.
163
V tejto súvislosti treba uviesť, že takúto povinnosť možno kvalifikovať ako požiadavku, ktorá ukladá poskytovateľovi, aby mal určitú právnu formu v zmysle článku 15 ods. 2 písm. b) smernice 2006/123, pod podmienkou, že vnútroštátne právo skutočne stanovuje určitú právnu formu pre neziskové subjekty. Súdny dvor totiž rozhodol, že vzhľadom na odôvodnenie 73 tejto smernice sa toto posledné uvedené ustanovenie týka najmä požiadavky, aby poskytovateľ služby bol zriadený ako neziskový subjekt (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. februára 2016, Komisia/Maďarsko, C‑179/14, EU:C:2016:108, bod 62, a z 26. júna 2019, Komisia/Grécko, C‑729/17, EU:C:2019:534, bod 60).
164
V druhom rade, pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu uvedenú v šiestej prejudiciálnej otázke, § 38 ods. 4 ZVO‑2 stanovuje pre výrobcov výrobkov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť jedinú organizáciu vykonávajúcu činnosť kolektívneho plnenia ich povinností v tejto oblasti a mať v nej majetkovú účasť. Okrem toho títo výrobcovia nemôžu byť osobami, ktoré vykonávajú zber alebo spracovanie odpadu z týchto výrobkov.
165
Na jednej strane povinnosť niektorých výrobcov založiť organizáciu poverenú kolektívnym plnením ich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre dotknutú kategóriu odpadu, s ktorou je neoddeliteľne spojená povinnosť vlastniť podiel v tejto organizácii, nespadá do žiadnej z kategórií požiadaviek uvedených v článku 15 ods. 2 smernice 2006/123.
166
Keďže ako vyplýva z bodov 96 a 97 tohto rozsudku, táto požiadavka sa musí posudzovať z hľadiska primárneho práva, treba pripomenúť, že ak sa vnútroštátne opatrenie súčasne týka slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, Súdny dvor ho v zásade skúma len z hľadiska jednej z týchto slobôd, ak sa ukáže, že za okolností prejednávanej veci je druhá úplne sekundárna vo vzťahu k prvej a možno ju posudzovať spolu s ňou. Na určenie základnej slobody, ktorá prevažuje, je nutné zohľadniť účel dotknutej právnej úpravy (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, body 50 a 51, ako aj citovanú judikatúru).
167
Na účely rozlíšenia medzi pôsobnosťou slobody usadiť sa a pôsobnosťou slobodného poskytovania služieb treba určiť, či má dotknutý hospodársky subjekt sídlo v členskom štáte, v ktorom ponúka predmetnú službu, alebo nie. V tejto súvislosti pojem „usadiť sa“ zahŕňa skutočný výkon hospodárskej činnosti prostredníctvom stálej prevádzkarne v hostiteľskom členskom štáte na neurčitú dobu [pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes – und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, body 34 a 35, ako aj zo 4. októbra 2024, Litva a i./Parlament a Rada (Balík mobility), C‑541/20 až C‑555/20, EU:C:2024:818, bod 364 a citovanú judikatúru].
168
Naproti tomu „poskytovaním služieb“ v zmysle článku 56 ZFEÚ sú všetky služby, ktoré nie sú ponúkané stálym a nepretržitým spôsobom prevádzkarňou v členskom štáte určenia (rozsudky zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 53 a citovaná judikatúra, ako aj z 21. decembra 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, bod 245).
169
V prejednávanej veci § 38 ods. 4 a 5 ZVO‑2 ukladá osobitné povinnosti určitým výrobcom výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, z dôvodu významného objemu ich hospodárskej činnosti na slovinskom trhu. V tejto súvislosti treba konštatovať, že hospodárske činnosti vykonávané výrobcami v takomto rozsahu na vnútroštátnom trhu sú vo všeobecnosti vykonávané stálym a nepretržitým spôsobom z prevádzkarne v dotknutom členskom štáte. Z toho vyplýva, že s výhradou overenia situácie dotknutých výrobcov vnútroštátnym súdom sa na toto ustanovenie v prevažnej miere vzťahuje sloboda usadiť sa.
170
Hoci pritom štátnym príslušníkom iných členských štátov, na ktorých sa môže vzťahovať uvedené ustanovenie, nič nebráni v tom, aby sa usadili na slovinskom území s cieľom vykonávať svoju hospodársku činnosť, povinnosť prípadne založiť subjekt so sídlom v Slovinsku poverený výkonom činnosti kolektívneho plnenia ich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj povinnosť vlastniť podiel v jedinej organizácii, môžu viesť k administratívnym a finančným nákladom, ktoré sa pridávajú k nákladom spojeným s výkonom ich vlastnej hospodárskej činnosti.
171
Z toho vyplýva, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, môže pre štátnych príslušníkov iných členských štátov znižovať atraktívnosť usadenia sa v dotknutom členskom štáte, takže predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 49 ZFEÚ.
172
Na druhej strane podmienka týkajúca sa toho, že iba výrobcovia môžu vlastniť podiel v jedinej organizácii, predstavuje požiadavku týkajúcu sa vlastníctva majetku spoločnosti v zmysle článku 15 ods. 2 písm. c) smernice 2006/123. Toto ustanovenie sa totiž týka akejkoľvek požiadavky týkajúcej sa zloženia dotknutého subjektu alebo postavenia vlastníkov jeho majetku [pozri v tomto zmysle rozsudky z 1. marca 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, bod 77; z 26. júna 2019, Komisia/Grécko, C‑729/17, EU:C:2019:534, bod 63, a z 29. júla 2019, Komisia/Rakúsko (Stavební inžinieri, patentoví zástupcovia a veterinárni lekári), C‑209/18, EU:C:2019:632, bod 84].
173
V treťom rade, pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu uvedenú v siedmej až deviatej otázke, § 38 ods. 6 až 9 ZVO‑2 stanovuje jednak zákaz pre výrobcov, ktorí vlastnia podiel v jedinej organizácii, vykonávať činnosti zberu a spracovania odpadu, a jednak zákaz majetkových alebo príbuzenských väzieb medzi touto organizáciou, členmi jej riadiaceho orgánu a výrobcami, ktorí v nej vlastnia podiel, na jednej strane a osobami, ktoré vykonávajú zber a spracovanie odpadu, ako aj osobami, ktoré majú hlasovacie právo v riadiacom orgáne alebo dozornom orgáne tej istej organizácie, na strane druhej.
174
Vzhľadom na definíciu uvedenú v bode 172 tohto rozsudku, ktorá sa týka akejkoľvek požiadavky týkajúcej sa zloženia dotknutého subjektu alebo postavenia vlastníkov jeho majetku, treba konštatovať, že takáto právna úprava predstavuje požiadavku týkajúcu sa vlastníctva majetku spoločnosti v zmysle článku 15 ods. 2 písm. c) smernice 2006/123.
b)
O odôvodnení dotknutých obmedzení
175
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 98 až 110 tohto rozsudku treba overiť, či tieto obmedzenia môžu byť napriek tomu odôvodnené.
1) O podmienke nediskriminácie
176
Ako bolo uvedené v bode 119 tohto rozsudku, systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa uplatňuje na všetkých výrobcov, ktorí uvádzajú výrobky na trh v Slovinsku, bez toho, aby sa priamo alebo nepriamo rozlišovalo podľa ich štátnej príslušnosti alebo v prípade spoločností podľa miesta ich sídla. Z toho vyplýva, že aspekty tohto systému uvedené v bodoch 162 až 174 tohto rozsudku nie sú priamo ani nepriamo diskriminačné.
2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
177
Ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, cieľom všetkých požiadaviek uložených jedinej organizácii, ako aj výrobcom, ktorí v nej majú podiely, je posilniť organizačnú zodpovednosť výrobcov v rámci systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov, zabezpečiť procesné podmienky monopolného poskytovania služieb kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti, ako aj zabrániť konfliktom záujmov medzi dotknutými subjektmi. Tieto požiadavky tak vo všeobecnosti slúžia na zefektívnenie systému nakladania s odpadom z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov v Slovinsku, a to riešením problémov nakladania s odpadom zistených za účinnosti ZVO‑1. Takéto ciele pritom spadajú do rámca sledovania cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré, ako vyplýva z bodov 120 až 122 tohto rozsudku, predstavujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodniť obmedzenia slobodného poskytovania služieb.
178
Keďže slovinská vláda sa odvoláva aj na cieľ zníženia nákladov uloženého výrobcom, a teda zakladá svoju argumentáciu na ekonomickej efektívnosti, prináleží vnútroštátnemu súdu, ako bolo uvedené v bode 123 tohto rozsudku, aby overil, či dotknuté obmedzenia v konečnom dôsledku sledujú cieľ ochrany životného prostredia a verejného zdravia.
3) O podmienke proporcionality
i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov
179
Po prvé, pokiaľ ide o požiadavku, podľa ktorej je jediná organizácia povinná vykonávať svoju činnosť na neziskovom základe, nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nenasvedčuje tomu, že by takéto opatrenie nebolo vhodné na zabezpečenie účinného systému nakladania s odpadom, a teda dosiahnutia cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia sledovaných slovinským zákonodarcom. Ako tvrdí slovinská vláda, požiadavka týkajúca sa toho, aby sa činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov vykonávala na neziskovom základe, môže zabezpečiť, že náklady na takúto službu sú fakturované výrobcom iba na základe skutočných nákladov na plnenie týchto povinností, pričom tieto náklady sú stanovené podľa trvanlivosti, opraviteľnosti, opätovne použiteľnosti a recyklovateľnosti dotknutého výrobku. Takéto opatrenie je okrem iného v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ zakotvenou v práve Únie, ako bolo pripomenuté v bode 81 tohto rozsudku.
180
Po druhé, pokiaľ ide o opatrenia týkajúce sa zriadenia organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj majetkovej účasti v tejto organizácii, treba pripomenúť, že ako vyplýva z definície uvedenej v článku 3 bode 21 smernice 2008/98, účelom systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených v súlade s článkami 8 a 8a tejto smernice je zabezpečiť, aby výrobcovia výrobkov, na ktoré sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti, prevzali nielen finančnú zodpovednosť za nakladanie s odpadom z týchto výrobkov, ale prípadne aj organizačnú zodpovednosť za túto činnosť.
181
Povinnosť výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich rozšírenej zodpovednosti výrobcov, založiť organizáciu vykonávajúcu činnosť kolektívneho plnenia ich povinností v tejto oblasti a vlastniť v nej podiel, ako aj povinnosť vlastníkov podielov v tejto organizácii byť výrobcami, priamo spadajú do tohto účelu, a teda sa zdajú byť vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia. Platí to o to viac, že tieto pravidlá v skutočnosti umožňujú, aby výrobcovia s najväčšími podielmi na dotknutom trhu nevyhnutne niesli nielen finančnú, ale aj organizačnú zodpovednosť za riadenie odpadovej fázy životného cyklu výrobku.
182
Po tretie, pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa zákazu vertikálnych väzieb medzi organizáciami poverenými kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, vlastníkmi podielov v týchto organizáciách, členmi ich riadiacich orgánov, ako aj poskytovateľmi služieb nakladania s odpadom, z odôvodnenia 22 smernice 2018/851 vyplýva, že cieľom minimálnych požiadaviek stanovených v článku 8a smernice 2008/98 je okrem iného zabezpečiť spravodlivé podmienky hospodárskej súťaže, ako aj znížiť riziko vzniku konfliktov záujmov medzi uvedenými organizáciami a prevádzkovateľmi v oblasti nakladania s odpadom, s ktorými tieto organizácie uzatvárajú zmluvy.
183
Keďže tieto pravidlá majú zabrániť konfliktom záujmov vo vzťahoch medzi rôznymi subjektmi pôsobiacimi v rámci systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, a ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 76 svojich návrhov, umožňujú tak znížiť riziko, že pri zadávaní verejných zákaziek na poskytovanie služieb v oblasti nakladania s odpadom organizáciou poverenou kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov sú uchádzači, ktorí nespĺňajú požadované ekonomické alebo environmentálne požiadavky, napriek tomu vybraní na základe irelevantných úvah, tento aspekt systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa aj podľa neho javí ako vhodný na zabezpečenie dosiahnutia cieľov ochrany životného prostredia a ochrany verejného zdravia.
ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova
184
Po prvé, pokiaľ ide o požiadavku, podľa ktorej je jediná organizácia povinná vykonávať svoju činnosť na neziskovom základe, slovinská vláda tvrdí, že motivácia dosahovať zisk vyplývajúca zo ZVO‑1 bránila dosiahnutiu cieľa primeranej ochrany životného prostredia. V každom prípade prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či slovinský zákonodarca mal k dispozícii menej obmedzujúce opatrenia, ktoré by mu umožnili rovnako účinne dosiahnuť sledované ciele.
185
Pokiaľ ide o primeranosť dotknutých opatrení v úzkom zmysle slova, ako vyplýva z bodu 104 tohto rozsudku, vnútroštátny súd bude musieť tiež overiť, či tieto opatrenia nie sú neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom ochrany životného prostredia a verejného zdravia. V tejto súvislosti bude môcť tento súd zohľadniť najmä nedostatky, ktoré, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, charakterizovali systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov stanovený v ZVO‑1 a ktoré ohrozovali účinné nakladanie s odpadom.
186
Po druhé, pokiaľ ide o opatrenia týkajúce sa zriadenia organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj majetkovej účasti v tejto organizácii, slovinská vláda poznamenáva, že cieľom týchto opatrení je zabezpečiť, aby pre každú kategóriu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, mohla byť založená len jedna organizácia. Ďalej uvádza, že cieľom uvedených opatrení je odstrániť nedostatky zistené za účinnosti ZVO‑1 v súvislosti s organizačnými väzbami medzi výrobcami a organizáciami poverenými kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj maximalizovať vplyv výrobcov na fungovanie tejto organizácie. Tento zvýšený vplyv na riadenie, smerovanie a samokontrolu organizácie posilňuje zodpovednosť výrobcov, keďže táto organizácia zabezpečuje v ich mene a na ich účet primerané nakladanie s odpadom z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov.
187
V tejto súvislosti treba uviesť, že cieľom týchto opatrení je umožniť výrobcom, ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva dotknutého výrobku, založiť organizáciu poverenú kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Tieto opatrenia tak môžu zvýšiť zodpovednosť týchto výrobcov, a tým zefektívniť fungovanie systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených podľa ZVO‑2.
188
Okrem toho vzhľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty pri výbere opatrení, ktorými možno dosiahnuť ciele v oblasti ochrany životného prostredia a verejného zdravia v záujme zabezpečenia obzvlášť vysokej úrovne ochrany, vnútroštátny zákonodarca v zásade môže usúdiť, že existuje riziko, že ak hospodárske subjekty, ktoré nie sú výrobcami pôsobiacimi na dotknutom trhu, majú možnosť ovplyvňovať riadenie organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, prijmú rozhodnutia týkajúce sa riadenia, ktoré môžu ohroziť ciele sledované touto organizáciou (pozri analogicky rozsudok z 1. marca 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, bod 82).
189
Po tretie, pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa zákazu vertikálnych väzieb medzi organizáciami poverenými kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, vlastníkmi podielov v týchto organizáciách a poskytovateľmi služieb nakladania s odpadom, slovinská vláda tvrdí, že tieto pravidlá sú nevyhnutné na zabezpečenie konkurencieschopnosti v odvetví odpadového hospodárstva. Založenie jedinej organizácie pre ten istý druh výrobkov konkrétne môže viesť ku koncentrácii dopytu po niektorých službách, čo tejto organizácii poskytuje takú vyjednávaciu silu, že môže narušiť hospodársku a konkurenčnú rovnováhu na trhu nakladania s odpadom. Cieľom pravidiel týkajúcich sa zákazu vertikálnych väzieb je tiež obmedziť vznik konfliktov záujmov medzi organizáciami, ktoré v mene výrobcov plnia povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, a poskytovateľmi služieb v oblasti nakladania s odpadom, s ktorými organizácie uzatvárajú zmluvy.
190
Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či slovinský zákonodarca mal možnosť prijať opatrenia, ktoré by boli menej obmedzujúce a umožnili by rovnako účinne dosiahnuť sledované ciele, keďže zachovanie spravodlivých podmienok hospodárskej súťaže v odvetví odpadového hospodárstva, ako aj riadne fungovanie tohto trhu majú osobitný význam v kontexte vykonávania článkov 8 a 8a smernice 2008/98. V tejto súvislosti prináleží tomuto súdu, aby zohľadnil mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty s ohľadom na bod 134 tohto rozsudku pri výbere opatrení, ktorými možno dosiahnuť uvedené ciele.
4) O dodržaní článku 16 Charty
191
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 105 až 110 tohto rozsudku treba ešte overiť, či je systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, zlučiteľný so základnými právami zaručenými Chartou, v tomto prípade so slobodou podnikania zaručenou v jej článku 16.
192
Z rovnakých dôvodov, aké boli uvedené v bodoch 179 až 190 tohto rozsudku, nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nenaznačuje, že by obmedzenia slobody podnikania nemohli byť odôvodnené v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 52 ods. 1 Charty.
193
Vzhľadom na vyššie uvedené treba dospieť k záveru, že s výhradou dodržania zásady proporcionality články 8 a 8a smernice 2008/98, článok 15 smernice 2006/123, článok 49 ZFEÚ, ako aj článok 16 Charty nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá:
–
vyžaduje, aby organizácia poverená kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo, vykonávala svoju činnosť na neziskovom základe,
–
stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,
–
stanovuje pre vlastníkov podielov v tejto organizácii povinnosť byť výrobcami na príslušnom trhu,
–
stanovuje pre týchto výrobcov zákaz vykonávať činnosti zberu a spracovania odpadu, ako aj zákaz majetkových alebo príbuzenských väzieb medzi uvedenou organizáciou, členmi jej riadiaceho orgánu a výrobcami, ktorí v nej vlastnia podiel, na jednej strane a osobami, ktoré vykonávajú zber a spracovanie odpadu, ako aj osobami, ktoré majú hlasovacie právo v riadiacom orgáne alebo dozornom orgáne tej istej organizácie, na strane druhej,
4.
O opatreniach uložených výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na vnútroštátny trh
194
Napokon svojou desiatou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či je povinná spolupráca s jedinou organizáciou na účely kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá je uložená výrobcom výrobkov určených na použitie v domácnosti, ktorí chcú vstúpiť na slovinský trh, zlučiteľná s článkami 49 a 56 ZFEÚ, ako aj s článkom 16 Charty.
a)
O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb
195
Pokiaľ ide o právnu úpravu uvedenú v desiatej otázke, § 35 ods. 3 ZVO‑2 stanovuje, že výrobca môže v zásade plniť svoje povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov individuálne, pokiaľ výrobky, ktoré uvádza na trh v Slovinsku, nie sú určené na použitie v domácnosti. Okrem toho § 37 ods. 3 a 4 ZVO‑2 ukladá výrobcom, ktorí musia takto plniť svoje povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov kolektívne, aby uzavreli na tento účel zmluvu s jedinou organizáciou. Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, za odmietnutie uzavrieť takúto zmluvu možno uložiť pokutu.
196
Na takéto ustanovenia sa pritom môže vzťahovať tak sloboda usadiť sa, ako aj slobodné poskytovanie služieb podľa toho, či dotknutý hospodársky subjekt vykonáva alebo nevykonáva svoje činnosti v Slovinsku prostredníctvom stálej prevádzkarne v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 167 a 168 tohto rozsudku.
197
Pokiaľ ide o otázku, či povinná spolupráca s konkrétnym poskytovateľom služieb predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb, treba na jednej strane pripomenúť, ako bolo uvedené v bode 51 tohto rozsudku, že smernica 2008/98 v zásade umožňuje výrobcom výrobkov, na ktoré sa vzťahujú systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov, plniť si svoje povinnosti v tejto oblasti individuálne alebo kolektívne. Ak sa členský štát rozhodne pre povinné kolektívne plnenie pre určitú kategóriu výrobkov, prispôsobenia, ktoré musia dotknutí výrobcovia uskutočniť na splnenie takejto požiadavky môžu viesť k dodatočnej administratívnej a finančnej záťaži, ktorá môže znižovať atraktívnosť prístupu na slovinský trh. To platí o to viac, ak sa dotknutá právna úprava uplatňuje aj na výrobcov, ktorí poskytujú služby na slovinskom trhu len príležitostne, a jej porušenie je spojené s peňažným trestom.
198
Na druhej strane Súdny dvor rozhodol, že povinnosť uzavrieť zmluvu uložená hospodárskym subjektom usadeným v inom členskom štáte môže predstavovať obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ak znižuje schopnosť dotknutých subjektov účinne konkurovať subjektom, ktoré už pôsobia v tomto štáte (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko, C‑518/06, EU:C:2009:270, bod 70). Z judikatúry Súdneho dvora tak vyplýva, že obmedzenie slobodného poskytovania služieb môže vyplývať z vnútroštátnych ustanovení, ktoré podriaďujú podmienky prístupu hospodárskeho subjektu na dotknutý trh, ako aj podmienky výkonu hospodárskej činnosti tohto subjektu priamemu alebo nepriamemu zásahu konkurenčných subjektov, ktoré už pôsobia na dotknutom vnútroštátnom trhu, čo môže týmto posledným uvedeným subjektom poskytnúť konkurenčné výhody (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. januára 2002, Komisia/Taliansko, C‑439/99, EU:C:2002:14, bod 39, a z 1. júla 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, body 38 a 51).
199
V prejednávanej veci § 38 ods. 10 ZVO‑2 stanovuje, že jediná organizácia musí mať zriadený dozorný orgán pre príslušný systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov zložený z troch zástupcov výrobcov, ktorí vlastnia podiely v tejto organizácii, troch zástupcov výrobcov, ktorí pristúpili k už založenej organizácii, a jedného zástupcu ministerstva zodpovedného za životné prostredie. Medzi právomoci, ktorými disponuje tento orgán podľa § 38 ods. 11 ZVO‑2, patrí okrem iného právomoc získať prístup k určitým informáciám, ktorými disponujú výrobcovia a ktoré sa týkajú výrobkov podliehajúcich rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj právomoc vybrať v súlade so stanovenými pravidlami osoby poverené zberom a spracovaním odpadu v mene jedinej organizácie.
200
Zdá sa teda, že činnosť jedinej organizácie, s ktorou musí každý výrobca, ktorý chce vstúpiť na slovinský trh, uzavrieť zmluvu, je v podstate určovaná výrobcami, ktorí už pôsobia na slovinskom trhu. Okrem toho, ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, nie je vylúčené, že zástupcovia týchto výrobcov môžu vykonávať svoj mandát sledovaním vlastných ekonomických záujmov a vzhľadom na právomoci, ktorými disponuje táto organizácia, poskytnúť uvedeným výrobcom konkurenčné výhody z dôvodu ich prítomnosti v nej. Hoci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nepochybne vyplýva, že pokiaľ ide o výrobcov, ktorí sú zastúpení v dozornom orgáne, výrobcovia, ktorí majú podiel v uvedenej organizácii, a výrobcovia, ktorí v nej podiel nemajú, majú rovnaké postavenie a majú rovnaké rozhodovacie práva, nič to nemení na tom, že všetci títo výrobcovia sú hospodárskymi subjektmi konkurujúcimi výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na slovinský trh.
201
Za týchto podmienok povinná spolupráca s konkrétnym poskytovateľom služieb môže pre štátnych príslušníkov iných členských štátov znižovať atraktívnosť výkonu slobodného poskytovania služieb v členskom štáte, ktorý ukladá takúto povinnosť, a teda predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb zaručeného článkom 56 ZFEÚ. Z podobných dôvodov ustanovenia uvedené v bodoch 197 až 199 tohto rozsudku môžu pre štátnych príslušníkov iných členských štátov znižovať atraktívnosť usadenia sa v dotknutom členskom štáte, takže predstavujú aj obmedzenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 49 ZFEÚ.
b)
O odôvodnení dotknutých obmedzení
202
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 98 až 110 tohto rozsudku treba overiť, či tieto obmedzenia môžu byť napriek tomu odôvodnené.
1) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
203
Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, povinnosť uložená výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na slovinský trh, uzavrieť zmluvu s jedinou organizáciou na účely kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, má za cieľ posilniť organizačnú zodpovednosť výrobcov v rámci systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, a tým aj efektívnosť systému nakladania s odpadom z výrobkov podliehajúcich tomuto systému v Slovinsku. Tento cieľ spadá do rámca sledovania cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré, ako vyplýva z bodov 120 až 122 tohto rozsudku, predstavujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodniť obmedzenia slobodného poskytovania služieb.
2) O podmienke proporcionality
i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov
204
Pokiaľ ide o spôsobilosť opatrenia, ktoré stanovuje povinnú spoluprácu s jediným poskytovateľom služieb na účely kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, dosiahnuť ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia sledované ZVO‑2, zdá sa, že tak povinný charakter tejto spolupráce s jediným poskytovateľom služieb, ako aj povinnosť výrobcov výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá má výlučné právo na účely výkonu tejto činnosti, spĺňajú takúto požiadavku.
205
Na jednej strane totiž nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, neumožňuje domnievať sa, že kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov by mohlo mať nevýhody v porovnaní s individuálnym plnením týchto povinností, najmä pokiaľ ide o toky odpadu. Ako uviedla holandská vláda vo svojich písomných pripomienkach, povinnosť výrobcov výrobkov určených na použitie v domácnosti plniť svoje povinnosti kolektívne prostredníctvom jedinej organizácie môže naopak prispieť k zabráneniu alebo prinajmenšom k obmedzeniu určitého zneužívajúceho správania zo strany výrobcov výrobkov podliehajúcich rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorí by mohli využívať mechanizmy spätného zberu, zberu alebo recyklácie zavedené v rámci tohto kolektívneho plnenia, avšak bez platenia príspevkov stanovených v závislosti od množstva a druhu odpadu, ktorý produkujú.
206
Na druhej strane, ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, povinnosť uzavrieť zmluvu uložená výrobcom, na ktorých sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, je súčasťou systematického a koherentného prístupu v rámci zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov. V každom prípade zavedenie povinného systému kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorý je založený na jedinej organizácii, môže, ako tvrdila slovinská a holandská vláda v konaní na Súdnom dvore, uľahčiť zavedenie účinného systému nakladania s odpadom, najmä v malých alebo stredne veľkých členských štátoch.
ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova
207
Pokiaľ ide o otázku, či by sa ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia mohli dosiahnuť menej obmedzujúcimi opatreniami, zdá sa, že – ako vyplýva z bodov 132 až 134 tohto rozsudku, a ak vnútroštátny zákonodarca skutočne chce dosiahnuť obzvlášť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a verejného zdravia – povinnú spoluprácu s jediným poskytovateľom služieb na účely kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov možno považovať za nevyhnutnú na dosiahnutie týchto cieľov.
208
V každom prípade prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či slovinský zákonodarca nemal možnosť prijať opatrenia, ktoré by boli rovnako účinné pri dosahovaní sledovaných cieľov, ale menej obmedzujúce, najmä vzhľadom na to, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa uplatňuje aj na výrobcov, ktorí poskytujú služby na slovinskom trhu len príležitostne.
209
Okrem toho, ako vyplýva z bodu 104 tohto rozsudku, vnútroštátny súd bude musieť overiť, či opatrenia dotknuté vo veci samej nie sú neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom ochrany životného prostredia a verejného zdravia. V tejto súvislosti bude môcť zohľadniť najmä nedostatky, ktoré, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, charakterizovali systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov stanovený v ZVO‑1.
3) O dodržaní článku 16 Charty
210
V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 105 až 110 tohto rozsudku treba ešte overiť, či je systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, zlučiteľný so základnými právami zaručenými Chartou, v tomto prípade so slobodou podnikania zaručenou v jej článku 16.
211
V tejto súvislosti na jednej strane z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že obmedzením výkonu slobody podnikania je každé opatrenie, ktoré môže mať dostatočne priamy a významný účinok na slobodný výkon profesijnej alebo obchodnej činnosti dotknutých subjektov (pozri v tomto zmysle uznesenie z 23. septembra 2004, Springer, C‑435/02 a C‑103/03, EU:C:2004:552, bod 49).
212
Na druhej strane Súdny dvor rozhodol, že ochrana priznaná v článku 16 Charty zahŕňa na základe zmluvnej slobody aj slobodný výber obchodného partnera [pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, bod 43 a citovanú judikatúru, ako aj z 12. januára 2023, TP (Audiovizuálny editor verejnoprávnej televízie), C‑356/21, EU:C:2023:9, bod 74] a že uloženie povinnosti uzavrieť zmluvu predstavuje podstatné obmedzenie zmluvnej slobody, ktorá v zásade prináleží hospodárskym subjektom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko, C‑518/06, EU:C:2009:270, bod 66).
213
V prejednávanej veci povinnosť výrobcov výrobkov pre domácnosť plniť svoje povinnosti kolektívne, ako aj povinnosť uzavrieť zmluvu s jedinou organizáciou uložená týmto výrobcom, môžu mať v rozsahu, v akom predstavujú obmedzenia slobodného poskytovania služieb, ako aj slobody usadiť sa, dostatočne priamy a významný účinok na slobodný výkon profesijnej činnosti uvedených výrobcov, takže predstavujú obmedzenia výkonu ich slobody podnikania zaručenej v článku 16 Charty. Ako bolo uvedené v bode 108 tohto rozsudku, takéto obmedzenia môžu byť napriek tomu odôvodnené.
214
Pokiaľ ide o odôvodnenie týkajúce sa povinného charakteru kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov za odpad z výrobkov určených na použitie v domácnosti, ako aj povinnosti uzavrieť zmluvu uloženej výrobcom takýchto výrobkov, po prvé je nesporné, že tieto povinnosti sú stanovené systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej.
215
Po druhé tieto obmedzenia slobody podnikania rešpektujú podstatu slobody zaručenej článkom 16 Charty. Takto stanovené požiadavky totiž nebránia akejkoľvek podnikateľskej činnosti ako takej, ale predstavujú opatrenia na reguláciu profesijnej alebo obchodnej činnosti dotknutých subjektov, ktorých podmienky treba, ako bolo pripomenuté v bode 141 tohto rozsudku, posúdiť v rámci preskúmania ich proporcionality.
216
Po tretie cieľom uvedených obmedzení, ako bolo konštatované v bode 120 tohto rozsudku, je zabezpečiť účinný systém nakladania s odpadom, a teda realizáciu cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia tak, aby skutočne zodpovedali cieľom všeobecného záujmu uznaným Úniou.
217
Po štvrté, pokiaľ ide o dodržanie zásady proporcionality, z bodov 204 až 206 tohto rozsudku vyplýva, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa sám osebe zdá byť vhodný na dosiahnutie sledovaných cieľov, ako aj nevyhnutný na tento účel. Z judikatúry Súdneho dvora však možno vyvodiť, že dodržiavanie zmluvnej slobody tiež vyžaduje, aby bol akýkoľvek legislatívny alebo regulačný zásah členského štátu do zmluvných vzťahov hospodárskeho subjektu s inými hospodárskymi subjektmi upravený tak, aby minimalizoval vplyv na záujmy tohto subjektu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2013, Alemo‑Herron a i., C‑426/11, EU:C:2013:521, body 34 a 35).
218
Rovnako z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva, že v prípade rozsiahleho legislatívneho obmedzenia zmluvnej slobody musí byť toto obmedzenie sprevádzané koherentnými procesnými zárukami, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknuté osoby a zabezpečiť, aby fungovanie systému a jeho vplyv na práva týchto osôb neboli svojvoľné ani nepredvídateľné (pozri v tomto zmysle rozsudky ESĽP, 19. júna 2006, Hutten–Czapska v. Poľsko, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, body 167 a 168; ESĽP, 14. októbra 2008, Maria Dumitrescu a Sorin Mugur Dumitrescu v. Rumunsko, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, body 47 a 54, ako aj ESĽP, 28. januára 2014, Bittó v. Slovensko, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, bod 98).
219
Z toho vyplýva, že ak členský štát ukladá výrobcom výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, povinnú spoluprácu s jedinou organizáciou na účely kolektívneho plnenia ich povinností v tejto oblasti, prináleží mu na jednej strane dohliadať na to, aby táto povinnosť bola sprevádzaná dostatočnými procesnými zárukami, najmä pokiaľ ide o prípadné konflikty záujmov alebo konkurenčné znevýhodnenie, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknutých výrobcov pri výkone ich hospodárskej činnosti vyplývajúcej zo svojvoľných alebo nepredvídateľných účinkov na ich zmluvné vzťahy. Na druhej strane, keďže taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, musí byť upravená tak, aby minimalizovala vplyv na záujmy dotknutých hospodárskych subjektov, vnútroštátny súd bude musieť tiež overiť, ako vyplýva z bodu 109 tohto rozsudku, či je význam cieľov všeobecného záujmu sledovaných týmto obmedzením primeraný závažnosti zásahu, ktorý toto obmedzenie spôsobuje.
220
Za týchto podmienok treba konštatovať, že s výhradou dodržania zásady proporcionality články 8 a 8a smernice 2008/98, článok 56 ZFEÚ, ako aj článok 16 Charty nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza povinné kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre výrobcov výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, a ukladá im povinnosť uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá má výlučné právo na účely výkonu tejto činnosti, avšak pod podmienkou, že tieto povinnosti sú sprevádzané dostatočnými procesnými zárukami, najmä pokiaľ ide o prípadné konflikty záujmov alebo konkurenčné znevýhodnenie, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknutých výrobcov pri výkone ich hospodárskej činnosti vyplývajúcej zo svojvoľných alebo nepredvídateľných účinkov na ich zmluvné vzťahy.
5.
O vplyve existencie služby všeobecného hospodárskeho záujmu na zlučiteľnosť obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb s právom Únie
221
Ak by vnútroštátny súd dospel k záveru, že jednak vzhľadom na odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku treba činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 15 ods. 4 smernice 2006/123 a článku 106 ods. 2 ZFEÚ, a jednak, že jedno alebo viacero ustanovení systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktoré ide vo veci samej, nie sú v súlade buď s článkom 15 ods. 1 až 3 tejto smernice, alebo s článkami 49 a/alebo 56 ZFEÚ, ako sú vykladané prípadne s prihliadnutím na práva a slobody uvedené v článkoch 16 a 17 Charty, ako aj na zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, prináleží mu ešte overiť, či tieto obmedzenia môžu byť odôvodnené na základe článku 15 ods. 4 smernice 2006/123 alebo článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
222
Na jednej strane totiž článok 15 ods. 4 smernice 2006/123 stanovuje, že odseky 1 až 3 tohto článku platia pre právne predpisy v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá bola zverená dotknutému podniku. Uvedený článok nebráni vnútroštátnej právnej úprave ukladajúcej v zmysle jeho odseku 2 požiadavku, ktorá nespĺňa podmienky zákazu diskriminácie, nevyhnutnosti a proporcionality stanovené v jeho odseku 3, pokiaľ je táto požiadavka nevyhnutná na výkon osobitných úloh dotknutej verejnej služby za ekonomicky prijateľných podmienok (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 73, a zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 85).
223
Na druhej strane článok 106 ods. 2 ZFEÚ v spojení s odsekom 1 tohto článku umožňuje odôvodniť, aby členský štát priznal osobitné alebo výlučné práva, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami Zmlúv, podniku poverenému prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ plnenie osobitných úloh, ktoré mu boli zverené, nemôže byť zabezpečené inak ako priznaním takýchto práv a pokiaľ rozvoj obchodu nie je ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. mája 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, bod 74; z 18. decembra 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, bod 78, a z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, bod 44).
224
Vnútroštátnemu súdu bude prináležať podľa vlastných zistení overiť, či sú splnené podmienky uvedené v bodoch 222 a 223 tohto rozsudku, pričom na to, aby sa povinnosti uložené podniku poverenému prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu mohli považovať za povinnosti, ktoré sú súčasťou osobitnej úlohy, ktorá mu bola zverená, je potrebné, aby tieto povinnosti mali súvislosť s predmetom danej služby všeobecného hospodárskeho záujmu a aby bolo ich cieľom priamo prispievať k uspokojovaniu tohto záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. októbra 1997, Komisia/Francúzsko, C‑159/94, EU:C:1997:501, bod 68).
225
V každom prípade prináleží vnútroštátnym orgánom, ktoré sa odvolávajú na existenciu služby všeobecného hospodárskeho záujmu, aby podrobne uviedli dôvody, pre ktoré by neexistencia obmedzenia slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb právne alebo fakticky znemožňovala výkon určitej úlohy služby vo verejnom záujme, ktorá bola zverená dotknutému podniku (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. mája 2003, Komisia/Španielsko, C‑463/00, EU:C:2003:272, bod 82, a z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 75). Takáto požiadavka však nemôže siahať až k tomu, že sa od týchto orgánov bude vyžadovať, aby pozitívne preukázali, že žiadne iné mysliteľné opatrenie neumožňuje zabezpečiť splnenie tejto úlohy za tých istých podmienok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. októbra 1997, Komisia/Holandsko, C‑157/94, EU:C:1997:499, bod 58).
226
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené dôvody treba na druhú až desiatu prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že články 8 a 8a smernice 2008/98, článok 15 smernice 2006/123, články 49, 56 a 106 ZFEÚ, články 16 a 17 Charty, ako aj zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery sa majú vykladať v tom zmysle, že s výhradou dodržania zásady proporcionality nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá:
–
zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre danú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri výkone tej istej činnosti, avšak pod podmienkou, že táto právna úprava je na jednej strane sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré si dotknutý členský štát stanovil prostredníctvom ponuky, ktorá je kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a podlieha prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci, a na druhej strane stanovuje prispôsobenie uplatňovania nových pravidiel, ktoré umožní vyhnúť sa nadmernému zaťaženiu dotknutých hospodárskych subjektov, a to najmä prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa mohli prispôsobiť zmenám, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli.
–
vyžaduje, aby táto organizácia vykonávala svoju činnosť na neziskovom základe,
–
stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,
–
stanovuje pre vlastníkov podielov v tejto organizácii povinnosť byť výrobcami na príslušnom trhu,
–
stanovuje pre týchto výrobcov zákaz vykonávať činnosti zberu a spracovania odpadu, ako aj zákaz majetkových alebo príbuzenských väzieb medzi uvedenou organizáciou, členmi jej riadiaceho orgánu a uvedenými výrobcami na jednej strane a osobami, ktoré vykonávajú zber a spracovanie odpadu, ako aj osobami, ktoré majú hlasovacie právo v jej riadiacom orgáne alebo dozornom orgáne, na strane druhej,
–
zavádza povinné kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre výrobcov výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, a ukladá im povinnosť uzavrieť zmluvu s tou istou organizáciou, avšak pod podmienkou, že tieto povinnosti sú sprevádzané dostatočnými procesnými zárukami, najmä pokiaľ ide o prípadné konflikty záujmov alebo konkurenčné znevýhodnenie, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknutých výrobcov pri výkone ich hospodárskej činnosti vyplývajúcej zo svojvoľných alebo nepredvídateľných účinkov na ich zmluvné vzťahy.
IV. O trovách
227
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.
Článok 106 ods. 2 ZFEÚ
sa má vykladať v tom zmysle, že:
právnickú osobu, ktorá má na jednej strane výlučné právo vykonávať v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc, zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/851 z 30. mája 2018, činnosť spočívajúcu v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov, a ktorá je na druhej strane povinná vykonávať túto činnosť na neziskovom základe, treba považovať za podnik poverený prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle tohto článku 106 ods. 2 pod podmienkou, že táto právnická osoba bola skutočne poverená realizáciou záväzkov služby vo verejnom záujme a že povaha, trvanie a rozsah týchto záväzkov sú jasne vymedzené vo vnútroštátnom práve.
2.
Články 8 a 8a smernice 2008/98, zmenenej smernicou 2018/851, článok 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu, články 49, 56 a 106 ZFEÚ, články 16 a 17 Charty základných práv Európskej únie, ako aj zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
s výhradou dodržania zásady proporcionality nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá:
–
zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre danú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri výkone tej istej činnosti, avšak pod podmienkou, že táto právna úprava je na jednej strane sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré si dotknutý členský štát stanovil prostredníctvom ponuky, ktorá je kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a podlieha prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci, a na druhej strane stanovuje prispôsobenie uplatňovania nových pravidiel, ktoré umožní vyhnúť sa nadmernému zaťaženiu dotknutých hospodárskych subjektov, a to najmä prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa mohli prispôsobiť zmenám, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli,
–
vyžaduje, aby táto organizácia vykonávala svoju činnosť na neziskovom základe,
–
stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,
–
stanovuje pre vlastníkov podielov v tejto organizácii povinnosť byť výrobcami na príslušnom trhu,
–
stanovuje pre týchto výrobcov zákaz vykonávať činnosti zberu a spracovania odpadu, ako aj zákaz majetkových alebo príbuzenských väzieb medzi uvedenou organizáciou, členmi jej riadiaceho orgánu a uvedenými výrobcami na jednej strane a osobami, ktoré vykonávajú zber a spracovanie odpadu, ako aj osobami, ktoré majú hlasovacie právo v jej riadiacom orgáne alebo dozornom orgáne, na strane druhej,
–
zavádza povinné kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre výrobcov výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, a ukladá im povinnosť uzavrieť zmluvu s tou istou organizáciou, avšak pod podmienkou, že tieto povinnosti sú sprevádzané dostatočnými procesnými zárukami, najmä pokiaľ ide o prípadné konflikty záujmov alebo konkurenčné znevýhodnenie, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknutých výrobcov pri výkone ich hospodárskej činnosti vyplývajúcej zo svojvoľných alebo nepredvídateľných účinkov na ich zmluvné vzťahy.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: slovinčina.