61998CC0414_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Het Verwaltungsgericht Schwerin (Duitsland) heeft het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld, waarin in essentie om uitlegging wordt gevraagd van artikel 16 van verordening (EEG) nr. 4115/88(1) (hierna: "verordening nr. 4115/88"), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 838/93(2), dat een sanctieregeling vaststelt voor gevallen waarin de verbintenissen tot "extensivering" van de landbouw niet worden nagekomen.
2 Het begrip "extensivering" wordt de meeste talen van de lidstaten tot op heden niet aanvaard.(3) In het gemeenschapsrecht wordt het voor het eerst gebruikt in deel III van de bijlage bij besluit 83/641/EEG van de Raad van 12 december 1983 tot vaststelling van gemeenschappelijke programma's en coördinatieprogramma's inzake het onderzoek in de landbouw (PB L 358, blz. 36), in de versie van besluit 87/218/EEG.(4) Genoemd deel III is gewijd aan de verbetering van de plantaardige en dierlijke productie en vermeldt in punt 2 (plantaardige productie), sub b, als een van de aspecten van het programma "toepassing van agronomische methoden en technieken die beter beantwoorden aan de fysiologische behoeften van de planten, waarbij rekening wordt gehouden met de kosten van de productietechnieken en de mogelijkheden tot extensivering".
3 Het begrip "extensivering" is gedefinieerd in artikel 1 bis, lid 2, van verordening (EEG) nr. 797/85(5) in de versie van verordening (EEG) nr. 1760/87(6) en wordt sindsdien algemeen in het landbouwrecht van de Gemeenschap gehanteerd.(7)
Volgens die bepaling wordt onder extensivering verstaan de vermindering van de productie van het betrokken product met ten minste 20 % zonder dat de capaciteit voor andere overschotproducties in de zin van lid 1 stijgt.
Overschotproducten zijn producten waarvoor op communautair niveau niet systematisch normale niet-gesubsidieerde afzet bestaat.
4 Met het oog op de aanpassing en oriëntatie van de landbouw binnen de Gemeenschap verplichtte verordening nr. 1760/87 de lidstaten een steunregeling vast te stellen om omschakeling en extensivering van de productie te bevorderen.
5 Extensivering is voor het Hof geen onbekend woord. Het heeft zich reeds bij twee gelegenheden uitgesproken over gemeenschapsbepalingen die op dat procédé betrekking hadden. De eerste keer, in 1993, legde het verordening (EEG) nr. 1094/88(8) uit in een zaak die ging over de toekenning van steun voor de extensivering van de productie van rundvlees.(9) In de tweede zaak, in 1997, besliste het op de vraag of steun ter bevordering van de extensivering van de productie van aardappelen aan BTW onderworpen was.(10)
I - De feiten van het hoofdgeding
6 Verzoekster in het hoofdgeding, de Landerzeugergemeinschaft eG Groß Godems diende een bezwaarschrift in tegen de beschikking van verweerder, het Amt für Landwirtschaft Parchim (de overheidsinstantie belast met de uitvoering van de maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid), waarbij eerder toegekende steun voor de extensivering van de landbouwproductie werd ingetrokken en terugbetaling werd gevorderd van de bedragen die haar in de voorafgaande jaren waren uitbetaald.
7 Op 15 november 1991 diende verzoekster een aanvraag in om toekenning van steun voor de extensivering van de landbouwproductie, waarbij zij zich voor een periode van vijf jaar verbond de hiertoe vereiste maatregelen toe te passen. Volgens de wettelijke regeling van de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern was het haar gedurende die periode op grond van de door die regeling gehanteerde productietechnisch georiënteerde methode verboden synthetische stikstofverbindingen als meststof te gebruiken.
Bij administratieve beschikking van 24 januari 1992 kende verweerder verzoekster voor de duur van vijf jaar een jaarlijkse steun van 298 650 DEM toe.
8 Dit bedrag was berekend op basis van een met overschotproducten beplante oppervlakte van 352,95 ha en een met andere producten beplante oppervlakte van 495,49 ha. Bij beschikking van 2 oktober 1992 werd het steunbedrag verlaagd tot 290 330 DEM als gevolg van een correctie van de oppervlakte. Voor het boekjaar 1991/1992 werd de steun aan verzoekster uitbetaald. Voor het boekjaar 1992/1993 werd de steun verlaagd tot 253 350 DEM omdat, als gevolg van een wijziging in de wetgeving, gelijktijdige subsidiëring van braaklegging en extensieve exploitatie van oppervlakten niet langer mogelijk was. Die steun werd eveneens uitbetaald.
9 Voor het boekjaar 1993/1994 werd de extensiveringssteun nog vastgesteld op 254 550 DEM, maar niet meer uitbetaald.
10 Naar aanleiding van een anonieme tip controleerde verweerder op 17 juni 1994 of verzoekster haar extensiveringsverplichtingen nakwam. Hierbij stelde hij vast, dat verzoekster op dezelfde dag een chemisch-synthetische meststof had gespreid over een oppervlakte van 56,85 ha, wat overeenkwam met 6,89 % van de totale oppervlakte van de landbouwgrond die voor de toekenning van de steun in aanmerking was genomen.(11)
11 Bij beschikking van 2 december 1994 trok verweerder de beschikking tot toekenning van de steun in en vorderde hij het reeds in het kader van die steunregeling betaalde bedrag van in totaal 543 680 DEM terug. Hij motiveerde de beschikking met de overweging, dat verzoekster met het spreiden van de omstreden meststof had gehandeld in strijd met de verplichting om geen stikstofhoudende meststoffen te spreiden over terreinen waarvoor het extensiveringsprogramma gold, welke verplichting zij was aangegaan toen zij zich verbond om minder intensieve productiemethodes aan te wenden.
Volgens verweerder was die verbintenis met opzet niet nagekomen en vormde dit een ernstige onregelmatigheid in de zin van artikel 16, lid 3, van verordening nr. 4115/88.
12 Nadat verweerder het hiertegen gerichte bezwaarschrift van 4 januari 1995 bij beschikking van 14 maart 1995 had afgewezen, stelde verzoekster op 12 april 1995 beroep in bij het Verwaltungsgericht Schwerin.
II - De prejudiciële vragen
13 Daar de nationale rechter niet zeker was van de uitlegging van artikel 16, leden 1 en 3, van verordening nr. 4115/88, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
"1) Geldt de sanctie van artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening (EEG) nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 838/93, ook wanneer het verschil tussen het aantal eenheden oppervlakte waarvoor de steun is gevraagd, en het geconstateerde aantal eenheden minder dan 10 % van het bouwland, doch meer dan 2 ha bedraagt?
2) Geldt de vermindering met betrekking tot de reeds eerder uitgekeerde steunbedragen volgens artikel 16, lid 1, tweede zin, van verordening (EEG) nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 838/93, enkel vanaf het tijdstip waarop het bouwland niet meer extensief werd geëxploiteerd, of moet het verschil voor de gehele looptijd van de verbintenis worden berekend en in mindering worden gebracht?
3) Aan welke criteria moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een ernstige onregelmatigheid in de zin van artikel 16, lid 3, van verordening (EEG) nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 838/93?"
III - Het toepasselijke gemeenschapsrecht
14 Verordening nr. 4115/88, die door de Commissie is vastgesteld om verordening nr. 797/85 ten uitvoer te leggen, stelt bepalingen vast ter uitvoering van de steunregeling voor de extensivering van de productie. Volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 4115/88 kunnen de lidstaten twee methodes vaststellen om de productie te verminderen, de "kwantitatieve methode", gebaseerd op de effectieve vermindering van de geproduceerde hoeveelheden overeenkomstig het bepaalde in artikel 6, en de "productietechnisch" georiënteerde methode, berustend op minder intensieve, sectorgebonden productietechnieken overeenkomstig het bepaalde in artikel 8.
Ingevolge artikel 10, lid 1, van de verordening moet de producent zich ertoe verbinden om, wanneer hij de kwantitatieve methode toepast, de productie waarop de extensivering betrekking heeft, te verminderen met ten minste 20 % ten opzichte van de jaarlijkse productie in de referentieperiode, en wanneer hij de productietechnisch georiënteerde methode toepast, minder intensieve landbouw- of veehouderijtechnieken toe te passen.
15 Artikel 15 van verordening nr. 4115/88 verplicht de lidstaten, de nodige maatregelen te nemen om te garanderen dat de verbintenissen door de begunstigden worden nagekomen. Hiertoe moeten zij jaarlijks ten minste 5 % van de steun ontvangende landbouwbedrijven controleren. Artikel 16 verplicht de lidstaten om de bedrijven die hun verplichtingen niet nakomen, ten minste financiële sancties op te leggen.
16 De verwijzende rechter vraagt het Hof om uitlegging van dit artikel 16, zoals gewijzigd bij verordening nr. 838/93. Dit artikel luidt als volgt:
"1. Indien bij de controle op het aantal eenheden oppervlakte (ha), vee (GVE), gewicht (t) of volume (m3) tussen het aantal eenheden waarvoor de steun wordt gevraagd en het geconstateerde aantal eenheden een verschil van ten minste 2 % en 0,2 eenheid tot maximaal 10 % en twee eenheden wordt vastgesteld, wordt de steun op basis van het geconstateerde aantal eenheden berekend onder aftrek van het verschil tussen de steunaanvraag en de geconstateerde eenheden. Deze vermindering geldt ook voor de reeds eerder uitgekeerde steunbedragen, behalve wanneer de begunstigde kan bewijzen dat het verschil noch aan diens opzet noch aan diens nalatigheid is toe te schrijven.
2. Indien het verschil het in lid 1 genoemde maximum overschrijdt, is voor de periode waarvoor de verbintenis tot extensivering geldt, geen steun verschuldigd, onverminderd passende bijkomende sancties. De voor de voorafgaande jaren uitbetaalde steun wordt evenwel niet teruggevorderd wanneer de begunstigde kan bewijzen dat het verschil noch aan diens opzet noch aan diens nalatigheid is toe te schrijven.
3. De lidstaten passen in de andere dan de in de leden 1 en 2 bedoelde gevallen waarin de aangegane verbintenissen niet zijn nagekomen, althans financieel, sancties toe, behalve in geval van overmacht of in andere omstandigheden waarop de begunstigde geen vat heeft. Bij ernstige onregelmatigheden ten aanzien van deze verbintenissen, en met name in geval van bedrieglijke opzet van de begunstigde of van diens opvolgers, is, onverminderd passende bijkomende sancties, voor de periode waarvoor de verbintenis tot extensivering geldt, geen steun verschuldigd."
IV - De procedure voor het Hof
17 Binnen de hiertoe in artikel 20 van 's Hof Statuut-EG gestelde termijn hebben verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie schriftelijke opmerkingen gemaakt. Daar geen van de betrokkenen heeft verzocht om mondelinge opmerkingen te mogen maken, heeft het Hof overeenkomstig artikel 104, lid 4, van zijn Reglement voor de procesvoering besloten, van een mondelinge behandeling af te zien.
V - Behandeling van de prejudiciële vragen
A - De eerste vraag
18 De nationale rechter wenst mijns inziens met zijn eerste vraag te vernemen of de sanctie van artikel 16, lid 1, eerste volzin, dan wel de sanctie van artikel 16, lid 2, eerste volzin moet worden toegepast indien het verschil tussen het aantal eenheden waarvoor steun is gevraagd, en het aantal bij een controle geconstateerde eenheden meer dan 2 ha, maar minder dan 10 % van de oppervlakte van de landbouwgrond bedraagt.
Ik herinner eraan, dat de eerste sanctie er in bestaat de steun voor de toekomst te verminderen door hem te berekenen op basis van het bij de controle geconstateerde aantal eenheden door aftrek van het verschil tussen de steunaanvraag en de geconstateerde eenheden, terwijl de tweede sanctie meebrengt, dat voor de periode waarvoor de verbintenis tot extensivering geldt, geen steun wordt betaald, onverminderd passende bijkomende sancties.
19 De wijziging die verordening nr. 838/93 in verordening nr. 4115/88 heeft aangebracht, beperkte zich praktisch geheel tot een nieuwe redactie van genoemd artikel 16 en tot de invoeging van een nieuw artikel (16 bis), dat de terugbetaling van ten onrechte uitgekeerde steunbedragen regelt. Volgens de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 838/93 dienen met het oog op een doeltreffende controle op de steunregeling voor de extensivering van de productie die bij verordening nr. 4115/88 is ingesteld, meer specifieke bepalingen inzake de onregelmatigheden, de sancties en de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen te worden vastgesteld.
20 Er moet met nadruk op worden gewezen, dat de vroegere tekst van artikel 16 van verordening nr. 4115/88 aanzienlijk verschilt van die waarvan de nationale rechter hier uitlegging verlangt. Voordien werd de vaststelling van sancties volledig aan de lidstaten overgelaten en was er geen gradering naar gelang van de ernst van de inbreuken.
Het nieuwe artikel 16 bestaat daarentegen uit twee duidelijk verschillende gedeelten, die verschillende doeleinden nastreven. De leden 1 en 2 leggen de voorwaarden vast waaraan moet zijn voldaan voordat, afhankelijk van de ernst van de inbreuk, de steun kon worden verminderd of ingetrokken indien bij de overeenkomstig artikel 15 uitgevoerde controles blijkt, dat er een verschil bestaat tussen het aantal eenheden waarvoor steun is aangevraagd, en het aantal vastgestelde eenheden. Deze twee leden kunnen derhalve alleen worden toegepast wanneer er sprake is van niet-nakoming van kwantificeerbare verbintenissen tot extensivering.
Alle andere gevallen van niet-nakoming moeten worden bestraft met behulp van artikel 16, lid 3, dat de vaststelling van sancties aan de lidstaten overlaat. Dit lid is mijns inziens een aanvullende bepaling, die bedoeld is om greep te krijgen op de resterende gevallen, waarin de niet-nagekomen verbintenissen niet kwantificeerbaar zijn en de gemeenschapswetgever derhalve niet kan garanderen dat de ernst van de sanctie zodanig aansluit bij de omvang van de niet-nakoming door de rechthebbende, dat het evenredigheidsbeginsel wordt gerespecteerd.
21 Wanneer de "kwantitatieve" methode wordt toegepast, maakt de verplichting om de productie te verminderen ongetwijfeld deel uit van de kwantificeerbare extensiveringsverplichtingen. Artikel 16, leden 1 en 2, is mijns inziens echter ook van toepassing bij niet-nakoming van verbintenissen tot extensivering op basis van de "productietechnisch georiënteerde methode", voor zover die verbintenissen in kwantitatieve termen zijn vastgelegd.
In dit verband heeft de nationale rechter in zijn beschikking mijns inziens terecht opgemerkt, dat in een geval als het onderhavige, waarin degene die aanspraak maakt op steun, zich niet heeft gehouden aan een van de kwantificeerbare verbintenissen die hij op basis van de "productietechnisch georiënteerde" methode is aangegaan, de toe te passen sanctie een van de twee sancties is die in artikel 16, leden 1 en 2, van verordening nr. 4115/88 zijn neergelegd. Daarentegen is mijns inziens onjuist, de stelling dat lid 1 enkel van toepassing is wanneer het verschil tussen het aantal eenheden waarvoor steun is gevraagd en het vastgestelde aantal eenheden berust op onjuiste gegevens die door een ander bestuur zijn verstrekt en door de gerechtigde in zijn aanvraag zijn overgenomen.
22 Blijkens de bewoordingen van de eerste volzin van artikel 16, lid 1, is dat artikellid enkel van toepassing wanneer de twee benedengrenzen (2 % en 0,2 ha) beide zijn overschreden en is het niet langer van toepassing wanneer beide bovengrenzen (10 % en 2 ha) eveneens zijn overschreden. Wanneer het verschil tussen het aantal eenheden waarvoor steun is aangevraagd, en het aantal eenheden dat bij een controle is vastgesteld, dus binnen de in dat lid aangegeven grenzen blijft, dat wil zeggen tussen 2 % en 0,2 ha enerzijds en 10 % en 2 ha anderzijds, wordt de steun die nog voor de rest van de periode van de verbintenis moet worden uitbetaald, berekend op basis van het bij de controle vastgestelde aantal eenheden, onder aftrek van het bedrag dat overeenkomt met het verschil tussen de aanvraag en de vaststelling. Daar de bovengrens bij 10 % ligt, kan de gevraagde steun nooit met meer dan 20 % worden gekort.
Wanneer daarentegen het verschil tussen de aanvraag en de vaststelling de grenzen van lid 1 overschrijdt, wordt de steun ingevolge lid 2 ingetrokken voor de gehele periode waarvoor de verbintenis tot extensivering geldt. Ten opzichte van de hierboven genoemde sanctie wordt de sanctie dus aanzienlijk verscherpt indien de niet-nakoming ernstiger is.
23 Om deze redenen meen ik, dat artikel 16 van verordening nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 838/93, aldus moet worden uitgelegd, dat de in de eerste zin van lid 1 vermelde sanctie van toepassing is wanneer het verschil tussen het aantal eenheden waarvoor de steun is gevraagd, en het bij een controle geconstateerde aantal eenheden niet meer dan 10 % van het bouwland, zij het meer dan 2 ha, bedraagt.
B - De tweede vraag
24 De tweede prejudiciële vraag van de nationale rechter betreft de uitlegging van artikel 16, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 4115/88 volgens welke de vermindering ook geldt voor de reeds eerder uitgekeerde steunbedragen, behalve wanneer de begunstigde kan bewijzen dat het verschil noch aan zijn opzet noch aan zijn nalatigheid is toe te schrijven.
In concreto wil de nationale rechter vernemen, of, wanneer de begunstigde niet bewijst dat het verschil niet aan zijn opzet of nalatigheid is toe te schrijven, de reeds uitgekeerde steun moet worden verminderd vanaf het moment waarop de verbintenis tot extensivering inging, dan wel pas vanaf het moment van niet-nakoming van de verbintenis.
25 Verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie verschillen van opvatting over het antwoord op deze vraag. Volgens verzoekster kan de steun voor de extensivering pas worden verminderd vanaf het moment waarop de niet-nakoming van de verbintenis is vastgesteld en kan die vermindering niet teruggaan tot aan het begin van de verbintenis. De Commissie stelt daarentegen dat de vermindering betrekking moet hebben op het gehele tijdvak waarvoor de verbintenis is aangegaan.
26 Ik deel het standpunt van de Commissie. Artikel 16, lid 1, tweede volzin, is immers algemeen van toepassing op reeds eerder uitgekeerde steun en bevat geen enkele beperking in de tijd als die welke de nationale rechter in zijn prejudiciële vraag suggereert.
27 Bovendien mag niet worden vergeten, dat de controle die de lidstaten volgens artikel 15 van verordening nr. 4115/88 moeten uitoefenen om te verzekeren dat de verbintenissen tot extensivering door de rechthebbenden worden nagekomen, bestaat in een jaarlijkse inspectie van een representatieve steekproef van de landbouwbedrijven, die niet minder dan 5 % van die bedrijven mag omvatten. Het gaat dus om een klein percentage en de sancties van artikel 16 zouden een groot deel van hun afschrikkende werking verliezen indien zij enkel zouden kunnen worden opgelegd voor het aantal hectare waarvoor is aangetoond dat de verplichting tot extensivering niet is nagekomen. Deze redenering vindt steun in het feit, dat het in de praktijk nagenoeg onmogelijk is om achteraf vast te stellen, dat de verbintenis niet is nagekomen.
Daarom is het, zoals de Commissie opmerkt, logisch dat de steun voor de gehele looptijd van de verbintenis wordt verminderd (lid 1) of ingetrokken (lid 2) afhankelijk van de omvang van het verschil tussen het aantal hectare waarvoor de steun is aangevraagd, en het bij de controle vastgestelde aantal eenheden, en dat de rechthebbende in de gelegenheid wordt gesteld aan te tonen dat hij niet voor dit verschil verantwoordelijk is, alvorens wordt overgegaan tot vermindering of tot terugvordering van de reeds uitgekeerde bedragen.
28 Op de tweede vraag van de nationale rechter moet derhalve worden geantwoord, dat artikel 16, lid 1, tweede volzin, aldus moet worden uitgelegd, dat de vermindering die wordt toegepast op reeds eerder uitgekeerde steun, terugwerkende kracht heeft tot aan het begin van de looptijd van de verbintenis, tenzij de rechthebbende aantoont, dat het verschil aan zijn opzet noch aan zijn nalatigheid is toe te schrijven.
C - De derde vraag
29 Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen, aan welke criteria moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een "ernstige onregelmatigheid" in de zin van artikel 16, lid 3, van verordening nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 838/93.
30 Volgens mij is de uitlegging van artikel 16, lid 1, van verordening nr. 4115/88 de enige die van nut kan zijn voor de nationale rechter die over de zaak ten gronde uitspraak moet doen. Lid 3 is immers een aanvulling van de twee voorafgaande regels en verplicht de lidstaten om bij niet-nakoming van andere dan de in de leden 1 en 2 bedoelde verbintenissen "althans" financiële sancties toe te passen (waaruit ik opmaak, dat het ook strafrechtelijke sancties kunnen zijn), behalve in geval van overmacht of toeval. In deze context spreekt de bepaling van ernstige onregelmatigheden en in het bijzonder van die welke voortvloeien uit bedrieglijk opzet van de begunstigde of diens opvolgers. De minimumsanctie voor dergelijke gevallen is, dat voor de periode waarvoor de extensiveringsverbintenis is aangegaan, geen enkele steun wordt betaald.
Indien deze ernstige onregelmatigheden zich enkel kunnen voordoen in andere gevallen van niet-nakoming dan de in de leden 1 en 2 bedoelde, behoeft deze vraag mijns inziens niet te worden beantwoord, aangezien ik in het kader van de behandeling van de eerste twee vragen heb aangetoond, dat de situatie waaromtrent de nationale rechter zijn vraag stelt, onder artikel 16, lid 1, in de door mij voorgestane uitlegging valt. Ik zal de vraag niettemin behandelen voor het geval dat het Hof de beantwoording van die vraag noodzakelijk acht.
31 Volgens verzoekster in het hoofdgeding is er enkel sprake van een ernstige onregelmatigheid bij bedrieglijk opzet van de begunstigde of althans indien deze handelt met de bedoeling voordeel te trekken uit de inbreuk. In verzoeksters geval zou bovendien zijn vereist, dat het stikstofgehalte van de uitgestrooide mest duidelijk boven de hoeveelheden lag die gemiddeld per hectare landbouwgrond worden gebruikt, en zou in geen geval mogen worden uitgegaan van de oppervlakte van de betrokken landbouwgrond, zoals bij de regeling van artikel 16, leden 1 en 2.
32 De Commissie merkt op, dat het begrip "onregelmatigheid" wordt gedefinieerd in artikel 1, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95(12) betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, en geeft het Hof in overweging, voor de uitlegging van artikel 16, lid 3, tweede volzin, van verordening nr. 4115/88 met die definitie te rade te gaan.
33 Verordening nr. 2988/95 beoogt de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen te verzekeren door middel van een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht.
Artikel 1, lid 2, omschrijft onregelmatigheid immers als elke inbreuk op het gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.
34 De stelling van de Commissie, die een uniforme uitlegging van begrippen beoogt, is lovenswaardig, maar lost het probleem niet op, aangezien verordening nr. 4115/88, waarvan de nationale rechter in casu uitlegging verlangt, niet spreekt van "onregelmatigheid", maar van "ernstige onregelmatigheid" die, wanneer zij zich voordoet, ten minste leidt tot intrekking van de steun voor de gehele periode waarvoor de verbintenis is aangegaan.
35 Aangezien de betrokken sanctie zeer streng is en overeenkomt met de sanctie waarin de eerste volzin van artikel 16, lid 2, voorziet, stelt de Commissie een uitlegging voor volgens welke er sprake is van een ernstige onregelmatigheid wanneer de niet-nakoming vergelijkbaar is met die van lid 2 en er bovendien sprake is van ernstige nalatigheid van de kant van de begunstigde.
36 Ik heb hierboven reeds opgemerkt, dat lid 3 van artikel 16 de leden 1 en 2 van dat artikel aanvult, en alleen ziet op gevallen van niet-nakoming die door die twee leden niet worden gedekt. Daarom kan het niet uitsluitend gaan om al dan niet opzettelijk of door nalatigheid veroorzaakte, grotere of kleinere verschillen tussen het aantal hectare waarvoor steun is aangevraagd, en het bij de controle vastgestelde aantal hectare, maar moeten deze onregelmatigheden verband houden met andere gevallen van niet-nakoming van de verbintenissen tot extensivering en moet er bovendien sprake zijn van ernstige nalatigheid of bedrieglijk opzet.
37 Voor het geval dat het Hof een antwoord op de derde vraag noodzakelijk acht, ben ik van mening, dat de criteria waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een ernstige onregelmatigheid in de zin van artikel 16, lid 3, van verordening (EEG) nr. 4115/88 zijn, dat de onregelmatigheid verband houdt met andere gevallen van niet-nakoming van de verbintenissen tot extensivering dan de in de leden 1 en 2 bedoelde, en dat er sprake is van ernstige nalatigheid of bedrieglijke opzet.
VI - Conclusie
38 Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vragen van het Verwaltungsgericht Schwerin te beantwoorden als volgt:
"1) Artikel 16 van verordening (EEG) nr. 4115/88 van de Commissie van 21 december 1988 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van de steunregeling voor de extensivering van de productie, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 838/93 van de Commissie van 6 april 1993, moet aldus worden uitgelegd, dat de in de eerste zin van lid 1 vermelde sanctie van toepassing is wanneer het verschil tussen het aantal eenheden waarvoor de steun is gevraagd, en het bij een controle geconstateerde aantal eenheden niet meer dan 10 % van het bouwland, zij het meer dan 2 ha, bedraagt.
2) Artikel 16, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 838/93, moet aldus worden uitgelegd, dat de vermindering die wordt toegepast op reeds eerder uitgekeerde steun, terugwerkende kracht heeft tot aan het begin van de looptijd van de verbintenis, tenzij de rechthebbende aantoont, dat het verschil noch aan zijn opzet noch aan zijn nalatigheid is toe te schrijven.
3) De criteria waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een $ernstige onregelmatigheid' in de zin van artikel 16, lid 3, van verordening nr. 4115/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 838/93, zijn, dat de onregelmatigheid verband houdt met andere gevallen van niet-nakoming van de verbintenissen tot extensivering dan de in de leden 1 en 2 bedoelde, en dat er sprake is van ernstige nalatigheid of bedrieglijke opzet."
(1) - Verordening van de Commissie van 21 december 1988 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van de steunregeling voor de extensivering van de productie (PB L 361, blz. 13).
(2) - Verordening van de Commissie van 6 april 1993 tot wijziging van verordening nr. 4115/88 (PB L 88, blz. 16).
(3) - Het Spaanse equivalent "extensificación" is niet opgenomen in de eenentwintigste druk van de Diccionario de la Lengua Española van 1994 en komt evenmin voor in de herdruk van 1992 van de Diccionario de uso del español van María Moliner of in de Diccionario ideológico de la lengua española van Julio Casares, tweede druk (18de oplage) van 1992. Ik heb vastgesteld, dat het Franse equivalent "extensification" noch is opgenomen in het woordenboek Le Petit Robert noch in de Larousse de la langue française. Het Engelse equivalent "extensification" is niet te vinden in de Shorter Oxford English Dictionnary of in Merriam-Webster's Collegiate Dictionary. Het Italiaanse woord "estensivizzazione" komt niet voor in de Novissimo Dizionario della Lingua Italiana en het Portugese "extensificaçao" komt niet voor in de Dicionário da Lingua Portuguesa van J. Almeida Costa en A. Sampaio e Melo.
(4) - Besluit van de Raad van 19 maart 1987 tot wijziging van besluit 83/641 (PB L 85, blz. 46).
(5) - Verordening van de Raad van 12 maart 1985 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 93, blz. 1).
(6) - Verordening van de Raad van 15 juni 1987 tot wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 797/85, (EEG) nr. 270/79, (EEG) nr. 1360/78 en (EEG) nr. 355/77 met betrekking tot de landbouwstructuur, de aanpassing van de landbouw aan de nieuwe marktsituatie en het behoud van het agrarisch landschap (PB L 167, blz. 1).
(7) - Het begrip komt in niet minder dan 28 verordeningen van de Raad en de Commissie voor en in tien besluiten alsmede in verscheidene adviezen van het Economisch en Sociaal Comité en van de Rekenkamer.
(8) - Verordening van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van de verordeningen nr. (EEG) nr. 797/85 en (EEG) nr. 1760/87 voor wat betreft het uit productie nemen van bouwland en de extensivering en de omschakeling van de productie (PB L 106, blz. 28).
(9) - Arrest van 14 januari 1993, Lante (C-190/91, Jurispr. blz. I-67).
(10) - Arrest van 18 december 1997, Landboden-Agrardienste (C-384/95, Jurispr. blz. I-7387). In zijn conclusie in die zaak heeft advocaat-generaal Jacobs reeds gewezen op de dubbelzinnigheid van het woord extensivering. In voetnoot nr. 3 verklaart hij: "Deze enigszins misleidende term [die niet voorkomt in de Petit Robert] komt in gemeenschapsverordeningen voor in de betekenis van vermindering van de landbouwproductie. Volgens The Times van 23 januari 1989 is $extensivering EG-jargon voor een minder intensieve landbouw, waarbij lagere opbrengsten worden gecompenseerd door besparingen op de kosten voor voer, meststoffen en pesticiden'. Bron: Oxford English Dictionary Word and Language Service (OWLS), Oxford University Press".
(11) - Verzoekster preciseert enkele aspecten van de weergave van de feiten in de beschikking van de nationale rechter. Het product dat over haar terrein was gespreid, was volgens haar een restvoorraad van een vóór de opheffing van de voormalige Duitse Democratische Republiek vervaardigde stikstofhoudende meststof, die op haar terrein was opgeslagen en waarmee zij niets meer kon aanvangen omdat zij reeds een aantal jaren eerder tot de extensieve landbouw was overgegaan. In 1994 had haar vroegere bestuurslid, de heer Neick, tegenover werknemers verklaard, dat deze partij meststof nog in datzelfde jaar moest verdwijnen. Hij had daarmee bedoeld, dat de meststof hetzij als afval moest worden weggevoerd, hetzij moest worden weggegeven aan een naburig bedrijf dat nog volgens de klassieke methode produceerde. Zijn opmerking was echter verkeerd begrepen en de werknemers hadden de meststof gespreid op een terrein dat reeds geoogst was. Tussen partijen wordt niet betwist, dat de uitgestrooide hoeveelheid niet geschikt was om de plantengroei te bevorderen. De uitgestrooide hoeveelheid bedroeg immers slechts ongeveer 2 t, dat wil zeggen 35 kg product/ha, respectievelijk 9 kg stikstof/ha landbouwgrond, terwijl destijds voor bemestingsdoeleinden gemiddeld 94 kg stikstof/ha landbouwgrond werd uitgestrooid. Uit de geringe oppervlakte van het terrein waarop de meststof was uitgestrooid, blijkt dat het niet de bedoeling van de werknemers was om het terrein in landbouwtechnische zin te bemesten, daar de uitgestrooide hoeveelheid niet eens overeenkwam met 10 % van de voor bemesting vereiste concentratie.
(12) - Verordening van de Raad van 18 december 1995 (PB L 312, blz. 1).