62019TJ0495
TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen)
den 10 november 2021 (
*1
)
”Institutionell rätt – Europeiskt medborgarinitiativ – Sammanhållningspolitik – Nationella minoritetsregioner – Beslut om registrering – Talan om ogiltigförklaring – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Upptagande till prövning – Artikel 4.2 b i förordning (EU) nr 211/2011 – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑495/19,
Rumänien, företrätt av E. Gane, R. Haţieganu, L. Liţu och L.-E. Baţagoi, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av H. Stancu, I. Martínez del Peral och H. Krämer, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Ungern, företrätt av M. Fehér, M. Tátrai och K. Szíjjártó, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2019/721 av den 30 april 2019 om det föreslagna medborgarinitiativet ”En sammanhållningspolitik för att främja lika möjligheter för regioner och de regionala kulturernas hållbarhet” (EUT L 122, 2019, s. 55), meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen),
sammansatt av A. Kornezov, ordförande, samt domarna E. Buttigieg (referent) och K. Kowalik-Bańczyk,
justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 21 maj 2021,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1
Den 18 juni 2013 lades det föreslagna medborgarinitiativet ”En sammanhållningspolitik för att främja lika möjligheter för regioner och de regionala kulturernas hållbarhet” (nedan kallat det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ) fram för Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 11.4 FEU och med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (EUT L 65, 2011, s. 1).
2
Det framgick av information som lämnats av organisatörerna av det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, och som utgjorde sådana uppgifter som krävs för registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ enligt bilaga II till förordning nr 211/2011, att syftet med detta förslag var att Europeiska unionens sammanhållningspolitik skulle ta särskild hänsyn till regioner vars etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljde sig från de omgivande regionernas särdrag. För sådana regioner, däribland geografiska områden utan några strukturer med administrativ behörighet, skulle man förebygga skillnader eller en eftersläpning i ekonomisk utveckling jämfört med de omgivande regionerna, stödja den ekonomiska utvecklingen och upprätthålla förutsättningar för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning på ett sätt som säkerställde att deras särdrag skulle förbli oförändrade. Sådana regioner skulle därför ha lika möjligheter att få tillgång till olika EU-fonder, och kunna bevara sina särdrag och garanteras en lämplig ekonomisk utveckling, så att unionens utveckling kan bli hållbar och dess kulturella mångfald bevaras.
3
Genom beslut C(2013) 4975 final av den 25 juli 2013 avslog kommissionen begäran om registrering av det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ i enlighet med artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, med motiveringen att det uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram förslag till unionsrättsakter för att genomföra fördragen.
4
Tribunalen ogillade talan om ogiltigförklaring av beslut C(2013) 4975 final genom dom av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, EU:T:2016:282).
5
Domstolen upphävde, efter överklagande, domen av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, EU:T:2016:282), genom dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177). Domstolen avgjorde saken slutligt genom att ogiltigförklara beslut C(2013) 4975 final.
6
Den 30 april 2019 antog kommissionen beslut (EU) 2019/721 om det omtvistade medborgarinitiativet (EUT L 122, 2019, s. 55) (nedan kallat det angripna beslutet), genom vilket kommissionen registrerade medborgarinitiativet i enlighet med artikel 4 i förordning nr 211/2011.
7
I skälen 1 och 2 i det angripna beslutet angav kommissionen ämnet och målen för det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, i enlighet med vad som anges ovan i punkt 2.
8
I skälen 3 och 4 i det angripna beslutet framhöll kommissionen att de förfaranden och villkor som krävs för medborgarinitiativet bör vara tydliga, enkla och användarvänliga och stå i proportion till medborgarinitiativets karaktär, så att medborgarna uppmuntras att använda sig av ett medborgarinitiativ och, i slutändan, delta i unionens demokratiska liv.
9
I skäl 5 i det angripna beslutet angav kommissionen följande:
”Unionsrättsakter för att genomföra fördragen kan antas för att fastställa strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation, vilket kan omfatta en omgruppering av fonderna, i enlighet med artikel 177 [FEUF].”
10
I skäl 6 i det angripna beslutet angav kommissionen att ”det föreslagna medborgarinitiativet [då det] syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och förutsatt att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållning stärks” inte uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet enligt artikel 4.2 b i förordning 211/2011.
11
I skäl 7 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ uppfyllde villkoren i artikel 4.2 a, c och d i förordning nr 211/2011 och fann, i skäl 8, att det skulle registreras.
12
I artikel 1 i det angripna beslutet föreskrivs följande:
”1.   Det föreslagna medborgarinitiativet ’En sammanhållningspolitik för att främja lika möjligheter för regioner och de regionala kulturernas hållbarhet’ registreras härmed.
2.   Stödförklaringar för detta föreslagna medborgarinitiativ får samlas in, under förutsättning att initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och under förutsättning att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning stärks.”
13
I artikel 3 i det angripna beslutet anges att det omtvistade medborgarinitiativet riktar sig till organisatörerna.
Förfarandet och parternas yrkanden
14
Rumänien har väckt den nu aktuella talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 juli 2019.
15
Kommissionen inkom med svaromål den 27 september 2019.
16
Ungern har genom handling som inkom till tribunalens kansli den 8 oktober 2019 ansökt om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionens yrkanden.
17
Repliken gavs in den 16 december 2019.
18
Ordföranden på tionde avdelningen beslutade den 7 januari 2020 att tillåta Ungern att intervenera.
19
Dupliken gavs in den 27 januari 2020.
20
Ungern inkom med sin interventionsinlaga den 18 februari 2020 och Rumänien yttrade sig över denna inlaga den 21 maj 2020, inom den fastställda fristen. Kommissionen har inte inkommit med något yttrande över interventionsinlagan.
21
Rumänien har genom handling som inkom till tribunalens kansli den 30 juli 2020 framställt en begäran om muntlig förhandling i enlighet med artikel 106.2 i tribunalens rättegångsregler.
22
Tribunalen (tionde avdelningen) beslutade på förslag av referenten att inleda det muntliga förfarandet och anmodade kommissionen och Ungern, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, att, om de så önskade, yttra sig över Rumäniens resonemang i frågan om talan kunde tas upp till sakprövning. Båda parterna inkom med yttranden inom den fastställda fristen.
23
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 21 maj 2021.
24
Rumänien har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
25
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Rumänien att ersätta rättegångskostnaderna.
26
Ungern har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
Rättslig bedömning
Huruvida talan kan tas upp till prövning
27
Frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning har tagits upp av Rumänien utifrån frågeställningen om talan kan väckas mot det angripna beslutet och huruvida det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad.
28
Kommissionen har i sitt yttrande över Rumäniens resonemang (se ovan punkt 22), ställt sig tvivlande till att talan kan tas upp till prövning.
29
Kommissionen har uttryckt tvivel på att talan kan väckas mot det angripna beslutet, eftersom beslutet skulle kunna betraktas som en förberedande rättsakt som utgör ”första steget i ett medborgarinitiativ” som utmynnar i kommissionens antagande av det meddelande som föreskrivs i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, vilket utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Kommissionen har anfört att i fråga om rättsakter eller beslut som utarbetas i olika etapper, i synnerhet efter ett internt förfarande, kan enligt fast rättspraxis talan i princip väckas endast mot de åtgärder genom vilka en berörd institution slutgiltigt fastställer sin ståndpunkt efter detta förfarande, medan talan inte kan väckas mot preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet.
30
Till stöd för sina tvivel har kommissionen även anfört att det framgår av tribunalens praxis att talan om ogiltigförklaring kan väckas, inbegripet av en medlemsstat, mot rättsakter som är avsedda att ha rättsverkningar som kan gå någon emot. När det gäller ett beslut om registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ är det enligt kommissionen svårt att veta vilka rättsverkningar av innehållet i det föreslagna medborgarinitiativet som kan orsaka skada och för vem. Kommissionen har särskilt åberopat domen av den 21 maj 2010, Frankrike/kommissionen (T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 och T‑456/04, EU:T:2010:216, punkt 119).
31
Mot bakgrund av det ovan anförda har kommissionen lämnat frågan om talan kan väckas mot det angripna beslutet till tribunalens bedömning.
32
Kommissionen har däremot ställt sig bakom Rumäniens bedömning, enligt vilken medlemsstaterna inte behöver visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad för att kunna utöva rätten att väcka talan om ogiltigförklaring mot en unionsrättsakt.
33
Ungern har i sitt yttrande över Rumäniens resonemang (se ovan punkt 22), uttalat sig för att talan kan tas upp till prövning och anfört att det angripna beslutet utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Ungern anser även att det är motiverat att tribunalen prövar denna rättsfråga för att undanröja all osäkerhet.
34
Det framgår av de tre parternas resonemang att de inte bestrider att medlemsstaterna har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt utan att behöva visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Det framgår nämligen av rättspraxis att en medlemsstat, såsom Rumänien i det nu aktuella fallet, är behörig att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som medför bindande rättsverkningar, utan att medlemsstaten måste visa att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad (se dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 36 och där angiven rättspraxis). Det åligger således inte en medlemsstat att visa att en unionsrättsakt som medlemsstaten ifrågasätter får rättsverkningar i sig för att talan ska kunna tas upp till prövning (se dom av den 20 september 2012, Frankrike/kommissionen, T‑154/10, EU:T:2012:452, punkt 37 och där angiven rättspraxis). Ovan angiven rättspraxis påverkas inte av domen av den 21 maj 2010, Frankrike/kommissionen (T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 och T‑456/04, EU:T:2010:216), vilken har åberopats av kommissionen (se ovan punkt 30) och vilken för övrigt upphävdes efter överklagande genom dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl. (C‑399/10 P och C‑401/10 P, EU:C:2013:175).
35
Tribunalen vill anföra vad som följer nedan, med anledning av kommissionens tvivel i frågan om talan kan väckas mot det angripna beslutet i den mening som avses i artikel 263 FEUF och Ungerns begäran att tribunalen uttryckligen ska uttala sig i denna fråga.
36
Det framgår av fast rättspraxis avseende talan om ogiltigförklaring som väcks av medlemsstaterna eller av institutionerna att alla bestämmelser som antas av institutionerna och som är avsedda att medföra bindande rättsverkningar, oberoende av deras form, anses utgöra rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
37
Frågan huruvida en rättsakt medför rättsverkningar ska prövas utifrån dess syfte och innehåll samt utifrån det faktiska och rättsliga sammanhang i vilket den har antagits (se dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen, T‑561/14, EU:T:2018:210, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
38
I det nu aktuella fallet ska tribunalen pröva huruvida det angripna beslutet, vilket kommissionen antagit med stöd av artikel 4 i förordning nr 211/2011 och enligt vilket kommissionen registrerade det föreslagna medborgarinitiativet, är avsett att få bindande rättsverkningar och således utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
39
I förordning nr 211/2011, som var tillämplig då det angripna beslutet antogs, fastställs såsom unionsdomstolen redan har klargjort (dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen, T‑561/14, EU:T:2018:210, punkt 73), de förfaranden och villkor som krävs för att lägga fram ett europeiskt medborgarinitiativ. I skäl 8 i förordningen anges att det krävs en viss organisation för att ett medborgarinitiativ ska kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt. I detta syfte anges i detta skäl att det ska bildas en medborgarkommitté bestående av fysiska personer (organisatörer) som kommer från minst sju olika medlemsstater, vilken är ansvarig för att utarbeta ett medborgarinitiativ och lämna in det till kommissionen. I artikel 4 i förordning nr 211/2011 föreskrivs att ett föreslaget medborgarinitiativ ska registreras hos kommissionen och att det ska registreras förutsatt att kommissionen konstaterar att ett antal villkor som anges i denna bestämmelse är uppfyllda. Ett av dessa villkor är att det föreslagna medborgarinitiativet i fråga inte uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen (artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011). I artikel 4.4 i förordning nr 211/2011 anges att ett föreslaget medborgarinitiativ som har registrerats ska offentliggöras i det register som avses i artikel 4.1 andra stycket i samma förordning.
40
Det är först efter registreringen av det föreslagna medborgarinitiativet i fråga som insamlingen av stödförklaringar från minst en miljon undertecknare, från minst en fjärdedel av medlemsstaterna, kan inledas. Denna insamling ska genomföras i enlighet med de förfaranden och villkor som anges i detalj i artiklarna 5–8 i förordning nr 211/2011. I artikel 8 i förordning nr 211/2011 anges i synnerhet att organisatörerna ska lämna in stöddeklarationerna till de berörda medlemsstaterna för granskning och certifiering.
41
I artikel 9 första stycket i förordning nr 211/2011 anges att organisatörerna, förutsatt att alla relevanta förfaranden och villkor som föreskrivs i denna förordning har följts, får överlämna medborgarinitiativet till kommissionen, åtföljt av information om stöd och finansiering som mottagits för initiativet. Denna information ska offentliggöras i registret.
42
Enligt artikel 10.1 i förordning nr 211/2011 ska kommissionen när den mottar ett medborgarinitiativ i enlighet med artikel 9 i förordningen
a)
utan dröjsmål offentliggöra medborgarinitiativet i registret,
b)
ta emot organisatörerna på lämplig nivå och låta dem mer ingående förklara de frågor som tas upp i medborgarinitiativet,
c)
inom tre månader i ett meddelande redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder.
43
I artikel 10.2 i förordning nr 211/2011 anges att det ovannämnda meddelandet ska översändas till såväl organisatörerna som Europaparlamentet och Europeiska unionens råd samt offentliggöras.
44
I artikel 11 i förordning nr 211/2011 anges bland annat att organisatörerna, inom den frist på tre månader som anges i artikel 10.1 c i denna förordning, ska ges tillfälle att presentera medborgarinitiativet vid en offentlig utfrågning i parlamentet.
45
Det framgår av de bestämmelser som beskrivs ovan i punkterna 39–44 att beslutet om registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ, såsom det nu aktuella angripna beslutet, är avsett att få bindande rättsverkningar mot berörda organisatörer, institutioner och medlemsstater.
46
Det ovan angivna beslutet om registrering innebär nämligen, vad beträffar organisatörerna, att insamlingen av stödförklaringar inleds och att de har rätt att för det första lägga fram medborgarinitiativet till kommissionen och redogöra för det i detalj (se ovan punkterna 41 och 42 b), för det andra kräva att kommissionen lägger fram det meddelande som avses i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 (se ovan punkt 42 c) och, för det tredje, presentera medborgarinitiativet vid en offentlig utfrågning i parlamentet (se ovan punkt 44). Dessa rättigheter, som tillkommer organisatörerna, utgör samtidigt skyldigheter för de berörda institutionerna, det vill säga kommissionen och parlamentet, eftersom kommissionen är skyldig att ta emot organisatörerna och lägga fram meddelandet och parlamentet är skyldigt att anordna den offentliga utfrågningen.
47
För de berörda medlemsstaterna medför ett beslut om registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ en skyldighet att godkänna insamlingen av stödförklaringar och att kontrollera och intyga dem (se ovan punkt 40).
48
Kommissionen har ingen grund för sina tvivel i frågan om huruvida talan kan väckas mot det angripna beslutet.
49
Tribunalen kan inte godta bedömningen att ett beslut om registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ utgör en förberedande eller mellankommande rättsakt som syftar till att förbereda antagandet av det meddelande som avses i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 (se ovan punkt 29).
50
Syftet med registreringsförfarandet är nämligen, såsom unionsdomstolen redan har fastställt, att undvika att organisatörerna anstränger sig i onödan för ett medborgarinitiativ om det redan från början står klart att det inte kan leda till önskat resultat. Beslutet att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ förutsätter en första bedömning av detta på det rättsliga planet och föregriper inte den bedömning som kommissionen gör i det meddelande som upprättas enligt artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, i vilket den ska redogöra för sina ”juridiska och politiska slutsatser” om medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen, T‑561/14, överklagad, EU:T:2018:210, punkt 117 och där angiven rättspraxis).
51
I domen av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 70), klargjorde domstolen att det särskilda mervärdet av ett system med medborgarinitiativ inte ligger i att det råder visshet om medborgarinitiativets utgång, utan i de möjligheter och tillfällen som det skapar för unionsmedborgarna att utlösa en politisk debatt inom unionsinstitutionerna utan att behöva invänta att ett lagstiftningsförfarande inleds. Såsom kommissionen har påpekat sker den politiska debatten med såväl medborgarna som institutionerna bland annat under kampanjen för insamling av stödförklaringar, vid mötet med kommissionen och vid den offentliga utfrågningen i parlamentet. Denna politiska debatt är således en följd av beslutet om registrering och det efterföljande förfarandet och förs innan kommissionen antar det meddelande som avses i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011.
52
Ett beslut om registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ utgör således resultatet av ett särskilt skede i medborgarinitiativprocessen som har andra bindande rättsverkningar än dem som följer av meddelandet enligt artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, vilket för övrigt också utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i enlighet med domen av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen (T‑561/14, EU:T:2018:210).
53
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att det angripna beslutet utgör en akt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF och att den nu aktuella talan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
54
Rumänien har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 och den andra, åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Den andra grunden ska prövas först.
Grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten
55
Rumänien har inledningsvis gjort gällande att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av huruvida villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 är uppfyllt och att den motiveringsskyldighet som åligger kommissionen följaktligen är av grundläggande betydelse.
56
Rumänien har mot den bakgrunden klandrat kommissionen för att den inte angav i det angripna beslutet på vilka grunder den var behörig att främja rättsakter om det ämne och de mål som avses med det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, såsom dessa anges i detta beslut.
57
Rumänien har också klandrat kommissionen för att den inte tillräckligt har motiverat sitt förhållningssätt, såsom det redovisas i artikel 1.2 i det angripna beslutet, bestående i att ange att stödförklaringar för det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ ”får samlas in, under förutsättning att initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och under förutsättning att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning stärks”.
58
Rumänien menar att det krävs en motivering av kommissionens ovan angivna förhållningssätt, dels mot bakgrund av det sammanhang i vilket det angripna beslutet antogs, vilket karakteriseras av bland annat den omständigheten att kommissionen ursprungligen, genom beslut C(2013) 4975 final, hade vägrat att registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ och att domstolen, i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), inte fastställde att kommissionen gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning, dels mot bakgrund av den omständigheten att ett beslut om registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ enligt bestämmelserna i förordning nr 211/2011 ska grundas på en noggrann bedömning av dess ämne och mål, även om denna bedömning företas abstrakt och inte konkret. Rumänien har påpekat att kommissionen i det nu aktuella fallet tycks ha registrerat det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ utan att veta vad det faktiskt avsåg.
59
Rumänien har avslutningsvis anfört att det inte ges någon förklaring i det angripna beslutet till varför det var möjligt att registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ och att kommissionen i det nu aktuella fallet har åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF.
60
Kommissionen och Ungern har bestritt Rumäniens argumentation.
61
Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF gäller för varje rättsakt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 42). Av detta följer att även om det anges i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 211/2011 att kommissionen endast är skyldig att informera organisatörerna om skälen för sitt beslut när den nekar registrering av det föreslagna medborgarinitiativet, omfattas det angripna beslutet av motiveringsskyldigheten, även om det innehåller kommissionens beslut att registrera medborgarinitiativet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 september 2019, Rumänien/kommissionen, T‑391/17, överklagad, EU:T:2019:672, punkt 79).
62
Det följer av fast rättspraxis avseende artikel 296 FEUF att motiveringen ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs av rättsakten kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
63
Det framgår även av fast rättspraxis att frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
64
Det är dessutom nödvändigt att skilja motiveringsskyldigheten i dess egenskap av väsentlig formföreskrift från prövningen av huruvida motiveringen är välgrundad, vilken omfattar en prövning av om rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende och som erfordrar att domstolen prövar huruvida de skäl som rättsakten grundas på är felaktiga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkterna 66–68).
65
Tribunalen erinrar också om att kommissionen, såsom unionsdomstolen redan har påpekat, inte har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ, eftersom det anges i artikel 4.2 i förordning nr 211/2011 att kommissionen ”ska registrera” det aktuella förslaget när villkoren i artikel 4.2 a–d i denna förordning är uppfyllda, det vill säga bland annat då det föreslagna medborgarinitiativet inte uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram förslag till rättsakter för att genomföra fördragen. Om det däremot är uppenbart vid en första bedömning att det sistnämnda villkoret inte är uppfyllt, ska kommissionen ”vägra” registrering av det föreslagna medborgarinitiativet i fråga, enligt vad som anges i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 211/2011 (dom av den 24 september 2019, Rumänien/kommissionen, T‑391/17, överklagad, EU:T:2019:672, punkt 84). Rumäniens resonemang, som redovisas ovan i punkt 55, ska därför underkännas.
66
Tribunalen ska nu, mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkterna 61–65, pröva huruvida det angripna beslutet i det nu aktuella fallet är tillräckligt motiverat.
67
När det gäller det sammanhang i vilket det angripna beslutet antogs, erinrar tribunalen om att kommissionen genom beslut C(2013) 4975 final beslutade att inte registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ med motiveringen att det uppenbart föll utanför dess befogenheter enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
68
Kommissionen framhöll att det huvudsakliga målet med det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ var att säkerställa ”jämlikhet mellan regionerna och bevarande av regionala kulturer” genom att ”ta särskild hänsyn till regioner vars etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljer sig från de omgivande regionernas särdrag”. Kommissionen ansåg att artiklarna 174–178 FEUF, vilka i det ovannämnda förslaget angavs som de bestämmelser i fördragen som var relevanta för den föreslagna åtgärden, inte kunde användas som rättsliga grunder för att anta den föreslagna rättsakten, eftersom alla åtgärder som vidtas inom ramen för sammanhållningspolitiken ska ha som mål att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen, såsom denna definieras i artikel 174 FEUF. Kommissionen menade att en förbättring av situationen för nationella minoriteter inte kunde anses bidra till att ”minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer” och eftersläpningen i vissa regioner, såsom föreskrivs i artikel 174 andra stycket FEUF. Kommissionen fann att uppräkningen av ”nackdelar” i artikel 174 tredje stycket FEUF, vilka medför en skyldighet att ”ägna särskild uppmärksamhet” åt en viss region, var uttömmande.
69
Tribunalen fastställde kommissionens beslut och ogillade talan om ogiltigförklaring av detta beslut (dom av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen, T‑529/13, EU:T:2016:282).
70
Domstolen upphävde den dom som avses ovan i punkt 69 genom dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177).
71
Samtidigt som domstolen gjorde några klargöranden om kommissionens skyldigheter vid en granskning av villkoret för registrering enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, erinrade domstolen för det första om att detta villkor för registrering ska tolkas och tillämpas av kommissionen så att medborgarinitiativet förblir lättillgängligt. Av detta följer att det endast är när ett föreslaget medborgarinitiativ – med hänsyn till dess ämne och mål, såsom dessa framgår av den obligatoriska informationen och i förekommande fall den ytterligare information som har lämnats in av organisatörerna i enlighet med bilaga II till förordning nr 211/2011 – uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen som kommissionen har befogenhet att vägra att registrera det föreslagna europeiska medborgarinitiativet med stöd av artikel 4.2 b i nämnda förordning (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkterna 53 och 54).
72
Frågan huruvida en åtgärd som föreslås genom ett medborgarinitiativ omfattas av kommissionens befogenhet utgör vidare inte i första hand en fråga om de faktiska omständigheterna och bevisningen, vilken som sådan omfattas av bevisbördereglerna, utan en fråga om tolkning och tillämpning av de aktuella fördragsbestämmelserna. När kommissionen får en begäran om registrering av ett medborgarinitiativ, ankommer det således inte på denna att i detta skede kontrollera alla bevis för de faktiska omständigheter som åberopats och inte heller den motivering som ligger till grund för förslaget och om de föreslagna åtgärderna är tillräckliga. Kommissionen ska, för att bedöma huruvida registreringsvillkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 är uppfyllt, endast kontrollera huruvida åtgärderna, teoretiskt sett och i objektiv bemärkelse kan vidtas med stöd av fördragen (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkterna 61 och 62).
73
För det andra slog domstolen fast att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att det ankom på organisatörerna att visa att villkoret för registrering i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 var uppfyllt för att registrering av det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ skulle kunna ske. Domstolen menade att tribunalen gjorde en oriktig bedömning av det ovan angivna registreringsvillkoret och av uppgiftsfördelningen mellan organisatörerna till ett medborgarinitiativ och kommissionen inom ramen för den efterföljande registreringsprocessen (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkterna 63 och 72).
74
För det tredje prövade domstolen tribunalens tolkning av artikel 174 FEUF, jämförd med artikel 4.2 c FEUF, i den dom som avses ovan i punkt 69. I detta sammanhang anförde domstolen följande:
”68.   I artikel 174 FEUF anges målen för unionens sammanhållningspolitik i allmänna ordalag och unionen ges ett stort handlingsutrymme vad gäller de åtgärder som kan vidtas avseende ekonomisk, social och territoriell sammanhållning mot bakgrund av en bred uppfattning av de regioner som kan omfattas av sådana åtgärder.
69.   Särskilt den uppräkning av regioner ’med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar’ som återfinns i artikel 174 tredje stycket FEUF är, vilket framgår av uttrycken ’bland de berörda regionerna’ och ’såsom’ i bestämmelsen, exemplifierande och inte uttömmande.
70.   Såsom tribunalen angav i punkterna 87–89 i den överklagade domen kan emellertid inte etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag regelmässigt utgöra nackdelar för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner i förhållande till de omgivande regionerna.
71.   Härav följer att tribunalen genom att i punkterna 85–89 i den överklagade domen utesluta att en nationell minoritetsregion med avseende på etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag regelmässigt kan utgöra ’regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar’ i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF, gjorde en riktig tolkning av begreppet ’berörda regioner’ i nämnda bestämmelse. Det var således härvidlag inte fråga om felaktig rättstillämpning från tribunalens sida.”
75
För det fjärde biföll domstolen överklagandet och upphävde den dom som avses i punkt 69 ovan på grundval av den slutsats som redovisas ovan i punkt 73 (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 73).
76
För det femte ogiltigförklarade domstolen kommissionens beslut att inte registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, eftersom den ansåg att målet var färdigt för avgörande. Domstolen slog närmare bestämt fast, på grundval av fastställandet att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning (genom att slå fast att det ankom på sökandena att visa att villkoret för registrering i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 var uppfyllt för att registrering av det aktuella förslaget till medborgarinitiativ skulle kunna ske), att talan skulle bifallas på sökandenas grund avseende åsidosättande av denna bestämmelse. Utifrån denna slutsats fann domstolen att kommissionens beslut att inte registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ skulle ogiltigförklaras (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkterna 74–77).
77
Det var till följd av domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), som kommissionen antog det angripna beslutet genom vilket den registrerade det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ.
78
Det framgår av lydelsen i det angripna beslutet (se ovan punkterna 7–13) att kommissionen först fastställde ämnet och målen för det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ. Därefter företog kommissionen den nödvändiga preliminära juridiska bedömningen dels genom att i skäl 5 i det angripna beslutet identifiera den rättsliga grund på vilken kommissionen kan lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att följa upp det omtvistade medborgarinitiativet, det vill säga artikel 177 FEUF, dels genom att i skäl 6 och i artikel 1.2 i det angripna beslutet ange att åtgärder som ska finansieras till följd av detta medborgarinitiativ ska vara avsedda att stärka unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. I denna bedömning fastställde kommissionen med andra ord gränserna för unionens befogenhet med avseende på det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ.
79
Tribunalen anser att det angripna beslutet är tillräckligt motiverat, mot bakgrund av det angripna beslutets ordalydelse, det sammanhang i vilket det antogs och de rättsregler som är relevanta på området. Rumäniens anmärkningar föranleder inte någon annan bedömning.
80
När det först och främst gäller Rumäniens första anmärkning, att kommissionen inte redovisat skälen till att den har befogenhet att föreslå en unionsrättsakt till följd av det omtvistade medborgarinitiativet (punkt 56 ovan), framgår det av lydelsen i det angripna beslutet att kommissionen fann att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ var knutet till unionens politik för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, vilken avses i avdelning XVIII i den tredje delen av EUF-fördraget, och att artikel 177 FEUF kunde utgöra rättslig grund för en unionsrättsakt till följd av det omtvistade medborgarinitiativet. I skäl 6 och i artikel 1.2 i det angripna beslutet redogjorde kommissionen även för gränserna för unionens befogenhet på området. Under dessa omständigheter kan Rumäniens första anmärkning inte godtas.
81
I den andra anmärkningen (punkterna 57 och 58 ovan) har Rumänien anfört att det angripna beslutet inte ger en tillräcklig förklaring till kommissionens ändrade ståndpunkt i fråga om det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, vilket framgår av det faktum att kommissionen ursprungligen, inom ramen för beslut C(2013) 4975 final, vägrade att registrera det.
82
Tribunalen anser att det inte heller finns fog för den andra anmärkningen. Förklaringen till kommissionens ändrade inställning ligger nämligen i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), som ingår i det sammanhang i vilket det angripna beslutet antogs.
83
I domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/Commission (C‑420/16 P, EU:C:2019:177) underkände domstolen för det första kommissionens bedömning i beslut C(2013) 4975 final, enligt vilken den uppräkning av regioner ”med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar” som återfinns i artikel 174 tredje stycket FEUF är uttömmande. Domstolen menar att denna förteckning är exemplifierande.
84
För det andra klargjorde domstolen i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/Commission (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 62), att kommissionen, när den tar emot en ansökan om registrering av ett förslag till medborgarinitiativ, endast ska kontrollera huruvida sådana åtgärder, teoretiskt sett och i objektiv bemärkelse, kan vidtas med stöd av fördragen, och att den inte ska kontrollera bevisen för de faktiska omständigheter som åberopats och inte heller om den motivering som ligger till grund för förslaget och de föreslagna åtgärderna är tillräckliga.
85
För det tredje var det inte endast tribunalens dom som avses ovan i punkt 4 som upphävdes genom domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 62). Kommissionens beslut C(2013) 4975 final ogiltigförklarades också. Kommissionen var således skyldig att anta ett nytt beslut om det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ och dra de slutsatser som föranleddes av domstolens ovan angivna dom.
86
De omständigheter som redovisas ovan i punkterna 83–85, vilka är kända av Rumänien, förklarar varför kommissionen, trots sin ståndpunkt i beslut C(2013) 4975 final, slutligen registrerade det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ genom det angripna beslutet. Dessa omständigheter förklarar även kommissionens förhållningssätt i skäl 6 och i artikel 1.2 i det angripna beslutet, där kommissionen redovisar på vilket område unionsrättsakter kan antas (”förutsatt att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållning stärks”), vilket motsvarar det område där organisatörerna av det omtvistade medborgarinitiativet efterfrågar unionsrättsakter (”[d]å det föreslagna … medborgarinitiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation”), för att utifrån detta dra slutsatsen att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ inte uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
87
Rumäniens påstående att kommissionen tycks ha registrerat det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ utan att veta vad det faktiskt avsåg (se ovan punkt 58), är snarare en fråga för sakprövningen och berörs i prövningen av den första grunden.
88
Tribunalen kan mot bakgrund av det ovan anförda inte bifalla talan såvitt avser denna grund.
Grunden avseende åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011
89
Rumänien har anfört att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen i enlighet med artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 och att denna bestämmelse följaktligen åsidosätts genom det angripna beslutet.
90
För det första har Rumänien gjort gällande att artiklarna 174–178 FEUF om unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning inte utgör giltiga rättsliga grunder för en sådan unionsåtgärd som avses i det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ.
91
Härvidlag, har Rumänien anfört att unionen endast kan nå målet att skydda rättigheterna för personer som tillhör nationella minoriteter på området för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (till vilket det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ är hänförligt), om syftet med den sammanhållningspolitik som fastställts genom fördraget är att förverkliga nämnda mål. Varje annat tillvägagångssätt skulle strida mot principen om tilldelade befogenheter, vilken kommer till uttryck i artikel 4.1 samt i artikel 5.1 och 5.2 FEU.
92
Rumänien menar att politiken för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning syftar till en harmonisk utveckling av hela unionen genom, bland annat, minskade klyftor mellan utvecklingsnivåerna i olika regioner och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Rumänien menar att det är kriteriet om utvecklingsnivån i de olika regionerna som är relevant för en åtgärd inom ramen för denna politik, inte regionernas nationella, etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag. Vidare är det inte möjligt att slå fast att det finns ett giltigt och systematiskt samband mellan den etniska sammansättningen i vissa regioner och deras utvecklingsnivå i förhållande till omgivande regioner.
93
Rumänien har slutligen gjort gällande att kriteriet avseende särdragen hos regioner med minoritetsbefolkningar inte är relevant för bedömningen av utvecklingsnivån i en region och därför inte kan spela någon som helst roll för sammanhållningspolitikens genomförande. En rättsakt som grundar sig på ett sådant kriterium gör det således inte möjligt att nå målen med sammanhållningspolitiken, vilka syftar till att minska skillnaderna mellan utvecklingsnivåerna i unionens olika regioner, och kan följaktligen inte grundas på artiklarna 174–178 FEUF.
94
I detta sammanhang har Rumänien påpekat att domstolen i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), inte berörde frågan huruvida de åtgärder som avses i det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, ”[teoretiskt sett] kan vidtas med stöd av fördragen”. Domstolen bekräftade i stället tribunalens bedömning, att en nationell minoritetsregion med avseende på etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag inte regelmässigt kan utgöra ”regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar” i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF. Rumänien har av detta dragit slutsatsen att domstolen fann att bestämmelser med den innebörd som organisatörerna åsyftar inte kan grundas på fördragets bestämmelser om sammanhållningspolitik.
95
Rumänien har för det andra gjort gällande att lydelsen i skäl 6 i det angripna beslutet visar att kommissionens bedömning gjordes med ett förbehåll. Detta förbehåll visar att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, enligt kommissionen, inte har ett tydligt ämne och tydliga mål och att det inte heller tydligt framgår på vilket sätt dessa mål skulle kunna uppnås genom att rättsakter antas med stöd av artiklarna 174–178 FEUF. Kommissionens tillvägagångssätt är emellertid inte förenligt med förordning nr 211/2011. Rumänien menar att ett beslut om att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ ska grundas på en noggrann bedömning av dess ämne och mål, även om nämnda bedömning blir abstrakt och inte konkret. Denna bedömning kan inte skjutas upp till ett senare skede av medborgarinitiativprocessen, såsom det skede som fastställs i artikel 10 i förordning nr 211/2011.
96
I repliken har Rumänien vidareutvecklat det resonemang som beskrivs ovan i punkt 95. Rumänien har klandrat kommissionen för att den enbart hänförde sig till en mindre del av den information som organisatörerna lämnat om det omtvistade medborgarinitiativet, nämligen det angivna syftet vilket är vagt och allmänt, och således gjorde en oriktig tolkning av vad som avsågs med begreppet analys ”[teoretiskt sett]”, vilket domstolen hänförde sig till i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/Commission (C‑420/16 P, EU:C:2019:177). Rumänien har anfört att det ankom på kommissionen att ta hänsyn till såväl den obligatoriska informationen som till den ytterligare information som organisatörerna lämnat i enlighet med bilaga II till förordning nr 211/2011 och att en korrekt identifiering av ämnet och de verkliga målen för det föreslagna medborgarinitiativet i detta sammanhang är ett nödvändigt villkor för att unionens befogenhetsområde eller den rättsliga grunden för en eventuell unionsrättsakt ska kunna fastställas.
97
Rumänien har närmare bestämt gjort gällande att kommissionen borde ha tagit hänsyn till att det angavs i det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ att det var nödvändigt att definiera begreppet ”nationell minoritetsregion” och ta fram en förteckning över dessa regioner. Kommissionen borde även ha tagit hänsyn till att det var en förutsättning för att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ skulle kunna införlivas med EU-lagstiftningen att hela det statistiksystem som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) (EUT L 154, 2003, s. 1) omformades och att medlemsstaternas administrativa organisationssätt ändrades i en ny territoriell konfigurering med hänsyn till ett etniskt, religiöst, språkligt eller kulturellt kriterium. Rumänien menar att medlemsstaternas administrativa och territoriella organisation är hänförlig till medlemsstaternas exklusiva befogenhet och att unionen, i enlighet med artikel 4.2 FEU, är skyldig att respektera medlemsstaternas konstitutionella ordning.
98
Rumänien har med stöd av det ovan beskrivna resonemanget gjort gällande att det angripna beslutet strider mot artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
99
Kommissionen och Ungern har bestritt Rumäniens resonemang.
100
Innan tribunalen går in på den specifika prövningen av de anmärkningar som Rumänien har riktat mot kommissionen i denna grund, finns det skäl att erinra om särdragen i den bedömning som kommissionen ska företa enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
101
Kommissionen ska tolka och tillämpa villkoret för registrering av ett föreslaget medborgarinitiativ så att medborgarinitiativet förblir lättillgängligt. Det är således endast när ett föreslaget medborgarinitiativ – med hänsyn till dess ämne och mål, såsom dessa framgår av den obligatoriska informationen och i förekommande fall den ytterligare information som har lämnats in av organisatörerna – uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen som den har befogenhet att vägra registrera det föreslagna europeiska medborgarinitiativet med stöd av artikel 4.2 b i nämnda förordning (se ovan punkt 71).
102
Den prövning som kommissionen ska göra enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 skiljer sig vidare från den prövning som den ska göra enligt artikel 10.1 c i samma förordning.
103
Enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 ska kommissionen endast kontrollera huruvida de åtgärder som föreslås i det aktuella medborgarinitiativet, teoretiskt sett och i objektiv bemärkelse, kan vidtas med stöd av fördragen. Det ankommer inte på kommissionen att i detta skede kontrollera alla bevis för de faktiska omständigheter som åberopats och inte heller den motivering som ligger till grund för förslaget och om de föreslagna åtgärderna är tillräckliga (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 62).
104
Beslutet att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ förutsätter att det görs en inledande bedömning av detta i rättsligt hänseende som inte föregriper kommissionens bedömning i samband med det meddelande som ska antas med stöd av artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, eftersom detta meddelande innehåller kommissionens slutliga ståndpunkt i frågan huruvida den ska lägga fram ett förslag till unionsrättsakt som svar på det aktuella medborgarinitiativet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen, T‑561/14, EU:T:2018:210, punkterna 77, 79 och 117).
105
Det framgår av vad som anförts ovan i punkterna 100–104 att kommissionen inte kan vägra att registrera ett förslag till medborgarinitiativ i annat fall än om den vid granskning enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 kommer fram till att det är helt uteslutet att den kan lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen. Om kommissionen däremot inte kan dra en sådan slutsats är den skyldig att registrera det föreslagna medborgarinitiativet i fråga.
106
Slutsatsen enligt punkt 105 ovan stärks av domstolens klargörande att det särskilda mervärdet av systemet med medborgarinitiativ inte består i att det råder visshet om medborgarinitiativens utgång, utan i de möjligheter och tillfällen som det skapar för unionsmedborgarna att utlösa en politisk debatt inom unionsinstitutionerna utan att behöva invänta att ett lagstiftningsförfarande inleds (se ovan punkt 51). Det framgår av detta klargörande att kommissionen, även vid starka tvivel på att det föreslagna medborgarinitiativet i fråga faller inom dess befogenhet enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, ska registrera förslaget för att möjliggöra en politisk debatt inom institutionerna, som inleds till följd av denna registrering.
107
Rumäniens invändningar ska bedömas mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkterna 101–106.
108
När det gäller Rumäniens anmärkning, som beskrivs ovan i punkterna 95–97, att kommissionen inte beaktade all information som organisatörerna hade lämnat i förslaget till medborgarinitiativ och inte identifierade förslagets innehåll på ett korrekt sätt, påpekar tribunalen inledningsvis att kommissionen enligt rättspraxis ska beakta information om ett föreslaget medborgarinitiativs ämne och mål som lämnats av initiativets organisatörer, antingen som obligatorisk eller som frivillig information i enlighet med bilaga II till förordning nr 211/2011, vid granskningen enligt bland annat artikel 4.2 b i denna förordning (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkterna 51 och 54). När organisatörerna av ett medborgarinitiativ, i enlighet med ovan angiven bilaga II, till förslaget bifogar mer detaljerad information om ämnet, målen och det sammanhang i vilket det ingår, som de gjort i det nu aktuella fallet, är kommissionen skyldig att pröva den informationen noggrant och opartiskt (dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 35).
109
I det nu aktuella fallet påpekar tribunalen för det första att kommissionen i skälen 1 och 2 till det angripna beslutet fastställde förslagets ämne och mål genom att återge den obligatoriska information som organisatörerna lämnat enligt bilaga II till förordning nr 211/2011 (se ovan punkt 2).
110
Tribunalen påpekar för det andra att artikel 177 FEUF, som kommissionen angett i skäl 5 i det angripna beslutet som möjlig rättslig grund för unionsrättsakter som skulle kunna antas som en följd av det omtvistade medborgarinitiativet, är en av de bestämmelser som organisatörerna angett i det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, enligt bilaga II till förordning nr 211/2011, som relevanta bestämmelser för den föreslagna åtgärden.
111
För det tredje erinrar tribunalen om att kommissionen registrerade det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ ”under förutsättning att initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och under förutsättning att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning stärks” (artikel 1.2 i det angripna beslutet).
112
De omständigheter som beskrivs ovan i punkterna 108–111 visar, mot bakgrund av all information som organisatörerna av det föreslagna medborgarinitiativet har lämnat, att kommissionen i enlighet med domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 62), har granskat de föreslagna åtgärderna teoretiskt sett och i objektiv bemärkelse, genom att endast redogöra för det omtvistade förslaget till medborgarinitiativs ämne och mål och konstatera att förslaget var hänförligt till unionens sammanhållningspolitik. I ett sådant hänseende presenterades det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ på ett korrekt sätt i det angripna beslutet. Någon förvanskning av dess innehåll kan inte fastställas.
113
Det är riktigt, såsom Rumänien har framhållit, att organisatörerna av det omtvistade medborgarinitiativet, inom ramen för den kompletterande och frivilliga information som lämnats i enlighet med bilaga II i förordning nr 211/2011, berörde kravet på att den unionsrättsakt som antas till följd av det omtvistade medborgarinitiativet innehåller en definition av begreppet ”nationella etniska minoritetsregioner” och en förteckning över sådana regioner. Organisatörerna berörde även nödvändigheten av att man, när de regioner som avses i förordning nr 1059/2003 fastställs, även beaktar deras etniska, religiösa, språkliga eller kulturella gränser.
114
Tribunalen konstaterar emellertid att det framgick av all den information som organisatörerna lämnat att de omständigheter som beskrivs ovan i punkt 113 enligt organisatörerna utgjorde medel för att nå målet för det omtvistade medborgarinitiativet, såsom det beskrivs i skäl 2 i det angripna beslutet. Av detta följer, i och med att kommissionen, vid bedömningen enligt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, hade en rättslig skyldighet att i objektiv bemärkelse granska de föreslagna åtgärderna, teoretiskt sett, utan att kunna kontrollera alla bevis för de faktiska omständigheter som åberopats och inte heller om den motivering som ligger till grund för förslaget och de föreslagna åtgärderna är tillräcklig (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/Commission, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 62), att det inte är styrkt att kommissionen inte har beaktat all information som lämnats av organisatörerna av det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, vilket inbegriper kompletterande och frivillig information, och inte heller att den förvanskat innehållet i förslaget.
115
Vidare kan tribunalen inte godta Rumäniens argument, att kommissionen gjorde sin bedömning med ett ”förbehåll” som sakligt sett strider mot förordning nr 211/2011 (se ovan punkt 95).
116
Tribunalen konstaterar nämligen att kommissionens tillvägagångssätt, bestående i att registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ ”under förutsättning att initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och under förutsättning att de åtgärder som ska finansieras leder till att unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning stärks” är förenligt med förordning nr 211/2011, såsom den tolkats av domstolen i synnerhet i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), eftersom kommissionen, såsom tribunalen påpekar ovan, ska tolka och tillämpa villkoret för registrering i artikel 4.2 b i ovan nämnda förordning på ett sådant sätt att medborgarinitiativet förblir lättillgängligt. Kommissionen kan därmed, i förekommande fall, göra en ”anpassning”, en ”kvalificering” eller till och med en delvis registrering av det aktuella förslaget till medborgarinitiativ för att säkerställa att det är lättillgängligt, förutsatt att den iakttar sin motiveringsskyldighet och att förslagets innehåll inte förvanskas. Genom detta tillvägagångssätt kan kommissionen nämligen, i stället för att vägra att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ, registrera det på ett kvalificerat sätt, i syfte att upprätthålla en ändamålsenlig verkan av det syfte som eftersträvas med förordning nr 211/2011. Denna slutsats gör sig än mer gällande då organisatörerna av ett sådant förslag inte nödvändigtvis är jurister med sinne för skriftlig precision och kunskaper om unionens befogenheter och kommissionens befogenheter och skyldigheter. Tribunalen påpekar vidare att Rumäniens påstående att det finns ett ”förbehåll” i kommissionens bedömning som indikerar att kommissionen ställt sig tvivlande och frågande (se ovan punkt 95) inte är styrkt och dessutom verkningslöst, eftersom sådana tvivel och frågetecken såsom påpekas ovan inte ska hindra kommissionen från att registrera det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ.
117
Vidare är en förklaring till kommissionens tillvägagångssätt att den var skyldig att anta ett nytt beslut om det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ till följd av domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), och härvid dra de nödvändiga slutsatserna av denna dom, såsom påpekas ovan i punkt 85.
118
Mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkterna 108–117 kan tribunalen inte godta Rumäniens anmärkning enligt punkterna 95–97 ovan.
119
Vad beträffar Rumäniens anmärkning enligt punkterna 90–94 ovan, att artiklarna 174–178 FEUF inte utgör giltiga rättsliga grunder för en sådan unionsåtgärd som avses i det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ, erinrar tribunalen om att kommissionen, utan att begå något fel (se slutsatserna ovan i punkterna 114 och 118), registrerade förslaget ”under förutsättning att initiativet syftar till att kommissionen ska lägga fram förslag till rättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation” och att det kan läggas fram med stöd av artikel 177 FEUF (artikel 1.2 i det angripna beslutet, jämförd med skäl 5 i samma beslut).
120
I artikel 177 första stycket FEUF föreskrivs nämligen bland annat att ”parlamentet och rådet, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet [ska] fastställa strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation”. Artikel 177 FEUF ingår i avdelning XVIII, som har rubriken ”Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning”, i den tredje delen av EUF-fördraget, vilken har rubriken ”Unionens politik och inre åtgärder”.
121
Det framgår av artikel 4.2 c FEUF att ekonomisk, social och territoriell sammanhållning hör till de områden där unionen och medlemsstaterna har delade befogenheter. Enligt artikel 2.6 FEUF fastställs omfattningen av och de närmare villkoren för utövandet av denna befogenhet genom bestämmelserna i avdelning XVIII i den tredje delen av EUF-fördraget.
122
I artikel 174 första stycket FEUF, som ingår i ovan nämnda avdelning XVIII, föreskrivs att unionen för att främja en harmonisk utveckling inom hela unionen ska utveckla och fullfölja sin verksamhet för att stärka sin ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning.
123
I artikel 174 tredje stycket FEUF föreskrivs följande:
”Bland de berörda regionerna ska särskild hänsyn tas till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar och dels regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner.”
124
Domstolen har framhållit att artikel 174 FEUF anger målen för unionens sammanhållningspolitik i allmänna ordalag och ger unionen ett stort handlingsutrymme vad gäller de åtgärder som kan vidtas avseende ekonomisk, social och territoriell sammanhållning mot bakgrund av en bred uppfattning av de regioner som kan omfattas av sådana åtgärder (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 68).
125
Domstolen har vidare klargjort att uppräkningen i artikel 174 tredje stycket FEUF av regioner ”med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar” är exemplifierande och inte uttömmande (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/Commission, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 69).
126
Det framgår av vad som anförts ovan i punkterna 120–125 att unionen har befogenheter på området för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Tribunalen erinrar vidare om att artikel 177 FEUF föreskriver att förordningar ska antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet vilket, såsom förklaras närmare i artikel 289.1 FEUF, inleds genom att kommissionen lägger fram ett förslag till parlamentet och rådet.
127
Det framgår av det ovan anförda att kommissionen utan att begå något fel kunde slå fast i det angripna beslutet att det omtvistade förslaget till medborgarinitiativ inte uppenbart föll utanför dess befogenhet i den mening som avses i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, i och med att syftet var att kommissionen skulle lägga fram förslag till unionsrättsakter om fastställande av strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation och såvitt de åtgärder som skulle finansieras var avsedda att stärka unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. Denna slutsats gör sig gällande mot bakgrund av domstolens klargörande att frågan huruvida en åtgärd som föreslås genom ett medborgarinitiativ faller inom kommissionens befogenhet enligt ovan angiven bestämmelse, först och främst och i huvudsak är en fråga om tolkning och tillämpning av de aktuella bestämmelserna i fördraget (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 61).
128
Det är riktigt att domstolen, som Rumänien för övrigt har påpekat, i domen av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), godtog tribunalens bedömning i domen av den 10 maj 2016, Izsák och Dabis/kommissionen (T‑529/13, EU:T:2016:282), enligt vilken de nationella minoritetsregionernas specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag inte kan anses regelmässigt vara till nackdel för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner jämfört med i de omgivande regionerna. Domstolen fann således att tribunalen genom att utesluta att en nationell minoritetsregion med avseende på etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag regelmässigt kan hänföras till ”regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar” i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF, gjorde en riktig tolkning av begreppet ”berörda regioner” i denna bestämmelse (dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkterna 70 och 71).
129
Dessa klargöranden från domstolen påverkar inte slutsatsen ovan i punkt 127, att kommissionen inte begick något fel när den fann att det omtvistade föreslagna europeiska medborgarinitiativet inte uppenbart föll utanför dess befogenhet. Beslutet att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ föregriper nämligen inte den bedömning som kommissionen gör i det meddelande som upprättas enligt artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011, i vilket den ska redogöra för sina ”juridiska och politiska slutsatser” om medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder, såsom tribunalen erinrar om ovan i punkterna 50 och 104. Kommissionen kan också, såsom den angav i sitt svaromål, när den utarbetar detta meddelande och om den anser det nödvändigt, bland annat genom att grunda sig på faktiska uppgifter, undersöka huruvida och i vilken utsträckning en nationell minoritetsregions särdrag kan påverka dess ekonomiska eller sociala utveckling jämfört med de omgivande regionerna samt huruvida och i vilken utsträckning de fastställda skillnaderna i ekonomisk eller social utvecklingsnivå föranleder en åtgärd i syfte att stärka den ekonomiska, sociala eller territoriella sammanhållningen.
130
Mot bakgrund av det ovan anförda kan tribunalen inte godta Rumäniens anmärkning enligt punkterna 90–94 ovan. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund. Talan ska därmed ogillas.
Rättegångskostnader
131
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Rumänien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Rumänien har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader samt ersätta kommissionens rättegångskostnader i enlighet med kommissionens yrkande.
132
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Av detta följer att Ungern ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Rumänien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3)
Ungern ska bära sina rättegångskostnader.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 10 november 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.