Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 23. april 2026 (1)
Sag C-321/25 [Gidzhinov] (i)
Straffesag
mod
А,
B,
V,
G,
D,
procesdeltager:
Sofijska gradska prokuratura
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien))
» Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – retligt samarbejde i straffesager – bekæmpelse af organiseret kriminalitet – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – artikel 325, stk. 1, TEUF – BFI-konventionen – rammeafgørelse 2008/841/RIA – forpligtelse til at bekæmpe svig, der skader Unionens finansielle interesser, med afskrækkende og effektive foranstaltninger – forpligtelse til at fastsætte strafferetlige sanktioner – alvorlig momssvig – maksimumsstraffe – proportionalitetsprincippet – forældelsesfrist «
1.        I forbindelse med en straffesag mod personer, der er tiltalt for at have ledet eller deltaget i en kriminel organisation med henblik på momssvig, har Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål af meget forskellig karakter om den absolutte forældelsesfrist for strafforfølgning (det første spørgsmål) og om forholdet mellem de straffe, der er fastsat for aftaler om at begå en strafbar handling, og straffene for selve denne strafbare handling (det andet spørgsmål).
2.        De EU-retlige bestemmelser, hvis fortolkning er genstanden for de præjudicielle spørgsmål, er artikel 325, stk. 1, TEUF, konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (2) og rammeafgørelse 2008/841/RIA (3).
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      BFI-konventionen
3.        Artikel 1 (»Generelle bestemmelser«) fastsætter følgende:
»1.      I denne konvention betragtes som svig, der skader [Unionens] finansielle interesser:
[…]
b)      for så vidt angår indtægter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende:
–      anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på [Unionens] almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for [Unionen]
–      manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge
–      uretmæssig udnyttelse af en lovligt opnået fordel, med samme følge.
[…]«
4.        Artikel 2 (»Sanktioner«) fastsætter følgende:
»1.      Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 1 nævnte adfærd samt medvirken, anstiftelse eller forsøg i forbindelse med den i artikel 1, stk. 1, nævnte adfærd kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i hvert fald i grove tilfælde af svig, frihedsstraf, der kan medføre udlevering, idet der ved grove tilfælde af svig forstås svig, som vedrører et mindstebeløb, der fastsættes i hver medlemsstat. Dette mindstebeløb kan ikke fastsættes højere end 50 000 [EUR].
[…]«
2.      Rammeafgørelse 2008/841
5.        I artikel 1 (»Definitioner«) anføres følgende:
»I denne rammeafgørelse forstås ved:
1)      »kriminel organisation«: en struktureret sammenslutning af en vis varighed bestående af mere end to personer, der handler i forening med henblik på at begå strafbare handlinger, som kan straffes med en frihedsstraf eller en sikkerhedsforanstaltning af en maksimal varighed på mindst fire år eller en strengere straf, for direkte eller indirekte at opnå en økonomisk eller anden materiel fordel
2)      »struktureret sammenslutning«: en sammenslutning, der ikke er vilkårligt dannet med henblik på umiddelbart at begå en strafbar handling, hvis medlemmers roller ikke nødvendigvis er formelt defineret, hvis sammensætning ikke nødvendigvis er fast, og hvis struktur ikke nødvendigvis er nærmere fastlagt.«
6.        Artikel 2 (»Strafbare handlinger med forbindelse til deltagelse i en kriminel organisation«) har følgende ordlyd:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en eller begge af følgende typer af handlinger i forbindelse med en kriminel organisation betragtes som strafbare handlinger:
a)      handlinger begået af en person, som forsætligt og med kendskab til enten formålet med den kriminelle organisation og dennes almindelige kriminelle virksomhed eller dens hensigt om at begå de pågældende strafbare handlinger aktivt deltager i organisationens kriminelle virksomhed, herunder ved at tilvejebringe oplysninger eller materielle midler, ved at rekruttere nye medlemmer og ved enhver form for finansiering af dens aktiviteter, vel vidende, at denne deltagelse vil bidrage til udførelsen af denne organisations kriminelle virksomhed
b)      handlinger begået af en person bestående i en aftale med en eller flere personer om at udføre en handling, når denne handling, såfremt den udføres, vil være ensbetydende med, at der begås strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 1, selv hvis den pågældende person ikke deltager i selve udførelsen af handlingen.«
7.        Artikel 3 (»Sanktioner«) fastsætter følgende:
»1.      Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre,
a)      at de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, litra a), kan straffes med en maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år, eller
b)      at de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, litra b), kan straffes med den samme maksimumsfrihedsstraf som den strafbare handling, der er genstand for aftalen [(4)], eller med en maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år.
2.      Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det forhold, at de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, som fastsat af denne medlemsstat, begås inden for rammerne af en kriminel organisation, kan betragtes som en skærpende omstændighed.«
B.      Bulgarsk ret
1.      Nakazatelen kodeks (straffeloven)
8.        Artikel 23, stk. 1, fastsætter følgende:
»Hvis der ved samme handling begås flere strafbare handlinger, eller hvis en person har begået flere forskellige strafbare handlinger, før den pågældende dømmes for en af disse ved en endelig dom, pålægger retten, efter at have fastsat en særskilt straf for hver af disse strafbare handlinger, den strengeste af disse straffe.«
9.        Artikel 80 har følgende ordlyd:
»(1)      Strafforfølgning er udelukket på grund af forældelse, hvis den ikke indledes inden for:
[…]
2.      femten år for handlinger, som kan straffes med en frihedsstraf på mere end ti år
3.      ti år for handlinger, som kan straffes med en frihedsstraf på mere end tre år
[…]
(3)      Forældelsesfristen for retsforfølgningen begynder at løbe fra begåelsen af den strafbare handling, i tilfælde af forsøg på eller forberedelse af begåelse fra den dato, hvor den sidste handling begås, og i tilfælde af afbrudte og fortsatte strafbare handlinger fra deres ophør.«
10.      Artikel 81 fastsætter følgende:
»(1)      Forældelsen suspenderes, hvis indledningen eller videreførelsen af strafforfølgningen afhænger af, at et forudgående spørgsmål afklares ved en endelig retsafgørelse.
(2)      Forældelsen afbrydes ved enhver handling, som de kompetente myndigheder foretager med henblik på retsforfølgning, og kun med hensyn til den person, som er genstand for retsforfølgningen. Når den handling, hvorved forældelsen er blevet afbrudt, er afsluttet, begynder en ny forældelsesfrist at løbe.
(3)      Uanset suspensionen eller afbrydelsen af forældelsen er strafforfølgning udelukket, hvis der er gået en periode, som er mere end 50% længere end den i forrige artikel fastsatte frist.«
11.      Artikel 93 fastsætter følgende:
»Følgende begreber og udtryk anvendes i denne lov med følgende betydning:
[…]
20.      »organiseret kriminel gruppe«: en varig og struktureret sammenslutning af tre eller flere personer med henblik på i forening og på det nationale område eller i udlandet at begå strafbare handlinger, for hvilke der er fastsat en frihedsstraf på mere end tre år. Sammenslutningen anses også for at være struktureret, selv om der ikke foreligger en formel fordeling af funktioner mellem deltagerne, en varig deltagelse eller en udviklet struktur.
[…]«
12.      Artikel 255 fastsætter følgende:
»(1)      Den, der unddrager sig fastsættelsen eller betalingen af skatte- og afgiftsgæld til et større beløb ved
[...]
7.      uretmæssigt at fradrage betalt kildeskat
[…]
straffes med en frihedsstraf på mellem et og seks år og en bøde på op til 2 000 [bulgarske leva (BGN)].
[...]
(3)      Når beløbet for skatte- og afgiftsgælden er særligt stort, er straffen på mellem tre og otte års fængsel og konfiskation af hele eller dele af gerningsmandens formue.
[…]«
13.      Artikel 321 har følgende ordlyd:
»(1)      Dannelse eller ledelse af en organiseret kriminel gruppe straffes med en frihedsstraf på mellem tre og ti år.
(2)      Deltagelse i en sådan gruppe straffes med en frihedsstraf på mellem et og seks år.
(3)      Når gruppen oprettes […] i berigelsesøjemed, […] er straffen:
1.      for de i stk. 1 omhandlede strafbare handlinger: en frihedsstraf på mellem fem og femten år
2.      for de i stk. 2 omhandlede strafbare handlinger: en frihedsstraf på mellem tre og ti år.
[…]«
2.      Nakazatelno protsesualen kodeks (strafferetsplejeloven)
14.      Artikel 24 fastsætter følgende:
»(1)      Der kan ikke indledes en sag, og en indledt sag skal indstilles, hvis:
[…]
3.      det strafferetlige ansvar er bortfaldet på grund af udløbet af den lovbestemte forældelsesfrist
[…]
(2)      I de tilfælde, der er omhandlet i stk. 1, nr. 2, 3 og 9, indstilles straffesagen ikke, hvis den person, der er tiltalt eller indbragt for en straffedomstol, anmoder herom. Amnesti eller forældelse er ikke til hinder for, at straffesagen genåbnes, hvis den domfældte anmoder herom, eller anklagemyndigheden fremsætter et forslag om frifindelse.
[…]«
15.      Artikel 258 har følgende ordlyd:
»(1)      Sagen pådømmes af samme dommerkollegium fra begyndelsen til afslutningen af retsforhandlingerne.
(2)      Hvis et medlem af retten ikke kan fortsætte med at deltage i behandlingen af sagen og skal udskiftes, behandles sagen på ny fra begyndelsen.«
16.      I artikel 289 anføres følgende:
»(1)      Retten indstiller straffesagen i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 24, stk. 1, nr. 2-10, og artikel 24, stk. 5.
Hvis de begrundelser, der er fastsat i artikel 24, stk. 1, nr. 2 og 3, viser sig at være opfyldt under retsforhandlingerne, og den tiltalte anmoder om videreførelse af sagen, træffer retten afgørelse ved strafferetlig dom.
[…]«
II.    De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
17.      I 2015 blev der i Bulgarien indledt en straffesag mod fem personer for at have begået en række strafbare handlinger vedrørende moms. I denne sag
–        blev A og B tiltalt for at have ledet en organiseret kriminel gruppe som omhandlet i straffelovens artikel 321, stk. 3, mellem marts 2011 og november 2012. For denne handling er der fastsat en frihedsstraf på mellem fem og femten år.
–        V, G og D blev tiltalt for i samme periode at have deltaget i en kriminel gruppe organiseret af A og B. For denne handling er der fastsat en frihedsstraf på mellem tre og ti år.
18.      Ud over disse anklager blev de tiltalt for at have begået følgende strafbare handlinger, der er omhandlet i straffelovens artikel 255, stk. 3, og for hvilke der er fastsat en frihedsstraf på mellem tre og otte år samt konfiskation af hele eller dele af formuen:
–        tre strafbare handlinger i form af urigtig angivelse af moms til en værdi af 633 525 EUR
–        14 lovovertrædelser i form af falske fakturaer til en værdi af 1 130 568 EUR
–        skatte- og afgiftssvig til et beløb af 1 022 583 EUR
–        uretmæssige fradrag til i alt 1 244 274 EUR.
19.      Sagen blev oprindelig tildelt en ret bestående af en dommer og to nævninge, der afholdt 48 retsmøder mellem 2015 og 2021. I 2021 måtte sagen behandles på ny fra begyndelsen som følge af udnævnelsen af en ny dommer til erstatning for den første, der fratrådte sit embede.
20.      Den nye ret, der bestod af en anden dommer og to andre nævninge, afholdt 18 retsmøder mellem 2022 og 2025, hvoraf størstedelen blev udsat, og uden at der blev truffet nogen foranstaltninger til bevisindsamling.
21.      Sagen måtte gentildeles for tredje gang, da den anden af disse dommere gik på pension. Den blev tildelt en tredje dommer og to nye nævninge, som udgør den forelæggende ret.
22.      I denne forbindelse har den forelæggende ret anført følgende betragtninger:
–        »[…] gennemførelsen af en straffesag for tre instanser på disse tidspunkter, hvor den absolutte forældelse af strafforfølgningen af de fleste strafbare handlinger (ikke dem, der vedrører ledelsen af en kriminel organisation) indtræder, vil være objektivt umulig. Selv hvis det måtte lykkes den forelæggende ret at træffe materiel afgørelse, vil den absolutte forældelse med sikkerhed indtræde, før den anden eller den tredje instans kan træffe afgørelse om de iværksatte appeller« (5).
–        For så vidt angår strafforfølgningen i forbindelse med to af de tiltalte som ledere af en kriminel organisation er der tale om en maksimal straf på 15 års fængsel. Den absolutte forældelsesfrist er derfor 22 et halvt år og udløber den 14. maj 2035. Denne frist til strafforfølgning af personer, der nævnes som ledere af den kriminelle organisation, vil være tilstrækkelig til at gennemføre straffesagen, også for tre retsinstanser.
–        For så vidt angår de straffe, der er fastsat for de foreholdte handlinger, ville en regel om, at »[…] aftalen om at begå en strafbar handling blev straffet hårdere end den faktiske begåelse af den strafbare handling […] være i strid med proportionalitetsprincippet, eftersom aftalens kriminelle karakter […] alene følger af den kriminelle karakter af de strafbare handlinger, som denne aftale tager sigte på at begå, og som vil kunne blive begået i fremtiden« (6).
23.      På denne baggrund har Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er artikel 325 [TEUF] og [BFI-konventionens] artikel 2, stk. 1, […] til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en forældelsesordning for strafforfølgningen for strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, hvorefter forældelsesfristen alene fastlægges på grundlag af den maksimumsstraf, der er fastsat for en strafbar handling, og ikke på grundlag af sagens faktiske og retlige kompleksitet, og som ikke tager hensyn til muligheden for nye begivenheder, som medfører, at straffesagen skal behandles på ny, således at anvendelsen af den nationale lovgivning kan føre til straffrihed?
2)      Er artikel 3, stk. 1, litra b), i rammeafgørelse 2008/841 til hinder for en national lov, som for den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 2, litra b), fastsætter en frihedsstraf, hvis maksimale varighed er længere end den, der er fastsat for den strafbare handling, som er genstand for den i artikel 2, litra b), omhandlede aftale?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
24.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 8. maj 2025.
25.      V, den østrigske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
26.      Domstolen har ikke fundet det nødvendigt at afholde et retsmøde.
IV.    Bedømmelse
27.      Den forelæggende ret har forelagt to selvstændige spørgsmål:
–        Det første vedrører den forældelsesordning for strafforfølgningen, som er fastsat af den bulgarske lovgiver, og dens egnethed til at sikre en effektiv retsforfølgning af momssvig.
–        Det andet vedrører berettigelsen – henset til proportionalitetsprincippet – af en national lovgivning, der under visse omstændigheder straffer de personer, der aftaler at begå en strafbar handling, hårdere end dem, der faktisk begår den.
A.      Det første præjudicielle spørgsmål
28.      Den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 325 TEUF og BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, er til hinder for en national lovgivning, hvorefter »forældelsesfristen alene fastlægges på grundlag af den maksimumsstraf, der er fastsat for en strafbar handling, og ikke på grundlag af sagens faktiske og retlige kompleksitet, og som ikke tager hensyn til muligheden for nye begivenheder, som medfører, at straffesagen skal behandles på ny«. Den har tilføjet, at denne nationale lov kan »føre til straffrihed«.
29.      Som påpeget af Kommissionen (7) er beskyttelsen af Unionens finansielle interesser ved pålæggelse af strafferetlige sanktioner en kompetence, der er delt mellem Unionen og medlemsstaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEUF. For så vidt som forældelsesfristerne og bestemmelserne om deres afbrydelse og suspension ikke er genstand for detaljeret harmonisering på EU-niveau, tilkommer deres udformning principielt medlemsstaterne (8).
30.      Artikel
325, stk. 1, TEUF, pålægger medlemsstaterne at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af afskrækkende og effektive foranstaltninger (9).
31.      Medlemsstaterne er navnlig forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre effektiv og fuldstændig tilbagesøgning af beløb svarende til egne indtægter, herunder provenuet af anvendelsen af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag (10).
32.      Medlemsstaterne kan frit vælge de sanktioner, der skal finde anvendelse, og som kan have form af administrative sanktioner, strafferetlige sanktioner eller en kombination af disse, med henblik på at sikre den fulde opkrævning af momsindtægter og herved beskytte Unionens finansielle interesser. Det kan være nødvendigt med strafferetlige sanktioner for at bekæmpe visse grove tilfælde af momssvig på en effektiv og afskrækkende måde (11).
33.      De foreholdte handlinger i den foreliggende sag kan udgøre strafbare handlinger i form af skatte- og afgiftssvig og en kriminel organisation i forbindelse med moms. De i sagen omhandlede momsbeløb udgør ca. 4 000 000 EUR, langt over det mindstebeløb, der er fastsat i BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, som kriterium for kvalificering som »grove« tilfælde af svig, der berører Unionens finansielle interesser.
34.      De i hovedsagen foreholdte handlinger er dermed omfattet af anvendelsesområdet for artikel 325, stk. 1, TEUF og BFI-konventionens artikel 2, stk. 1.
35.      Domstolen har allerede fastslået, at den effektive og afskrækkende karakter af de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer for at sikre beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, ikke kun afhænger af omfanget af de strafferetlige sanktioner, der er fastsat for den adfærd, der skader disse interesser, men også af den herfor gældende forældelsesordning.
36.      Hvad angår den nationale lovgiver, er det »op til denne lovgiver at sikre, at nationale forældelsesregler i straffesager ikke fører til straffrihed for et betydeligt antal tilfælde af grov svig på momsområdet« (12).
37.      I den foreliggende sag skal følgende påpeges:
–        Det er ubestridt (den forelæggende ret har ikke givet udtryk for nogen tvivl i denne henseende), at bulgarsk ret fastsætter effektive og afskrækkende sanktioner for strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser.
–        Det er ligeledes ubestridt, i abstrakt henseende, at de forældelsesfrister for strafforfølgning, der er fastsat i bulgarsk lovgivning, er passende, dvs. ikke er til skade for den effektive og afskrækkende karakter af de relevante sanktioner. Disse frister er længere end de minimumsfrister, der er fastsat i artikel 12 i direktiv (EU) 2017/1371 (13), om end dette direktiv ratione temporis ikke finder anvendelse på lovovertrædelser begået i 2011 og 2012.
38.      Den forelæggende rets tvivl vedrører en ordning for forældelse af strafforfølgningen, som ufravigeligt finder anvendelse, når der er gået et vist antal år fra begåelsen af de foreholdte handlinger. Denne absolutte forældelsesfrist afhænger af den maksimumsstraf, der er fastsat for den relevante lovovertrædelse, og kan ikke forlænges under nogen omstændigheder.
39.      Domstolen har truffet afgørelse om fastsættelse af rimelige forældelsesregler i forbindelse med de nationale myndigheders pålæggelse af sanktioner, når der er tale om områder, hvor EU-retten finder anvendelse (14). Den har i denne henseende fastslået følgende:
–        »Nationale regler, der fastsætter forældelsesfrister, skal […] udformes på en sådan måde, at der skabes en ligevægt mellem på den ene side formålene med at garantere retssikkerheden og sikre, at sagerne behandles inden for en rimelig frist som generelle principper i EU-retten, og på den anden side den effektive gennemførelse af [EU-retten]« (15).
–        »Ved afgørelsen af, om nationale forældelsesregler fastsætter en sådan ligevægt, skal der tages hensyn til alle elementer i denne ordning […], herunder navnlig den dato, hvorfra forældelsesfristen begynder at løbe, varigheden af denne frist samt reglerne for suspension eller afbrydelse af fristen« (16).
–        Kompleksiteten af den undersøgelse, sagen kræver, kan også tages i betragtning som et relevant element (17).
40.      Med udgangspunkt i disse præmisser er det først og fremmest nødvendigt at afklare tvivlen om gyldigheden af en absolut forældelsesfrist ved en isoleret betragtning. Denne type frist fremgår f.eks. af forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (18), som vedrører beskyttelsen af Unionens finansielle interesser.
41.      Artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 fastsætter en »absolut[…] forældelsesfrist[, som] bidrager til at styrke de erhvervsdrivendes retssikkerhed, idet den forhindrer, at forældelsen af retsforfølgning af en uregelmæssighed kan forsinkes på ubestemt tid […]« (19).
42.      Jeg er enig med Kommissionen i, at eftersom der ikke foreligger en mere detaljeret harmonisering, udgør det ikke i sig selv en tilsidesættelse af EU-retten, at den nationale lovgivning ikke indeholder en regel, som gør anvendelsen af den absolutte forældelsesfrist for strafforfølgningen betinget af retssagens kompleksitet.
43.      Logisk set vil det være nødvendigt, at denne frist er tilstrækkeligt lang til at muliggøre, at handlingen pådømmes af en ret, navnlig under hensyntagen til retssagers gennemsnitlige varighed (20).
44.      Efter min opfattelse er en absolut forældelsesfrist på 15 år, såsom den der er fastsat i bulgarsk ret, rimelig og tilstrækkelig. Dette gælder, uanset at dens beregning varer fra indledningen af straffesagen til den endelige dom og dermed omfatter alle instanser (21). På 15 år er det muligt at nå frem til afslutningen af en straffesag vedrørende overtrædelser som de her omhandlede. Som påpeget af Kommissionen er denne frist betydeligt længere end den tilsvarende forældelsesfrist, der er fastsat i direktiv
2017/1371
(22).
45.      Selv om det i abstrakt forstand må anerkendes, at fristen er rimelig, skal det dog sikres, at dens anvendelse i praksis ikke fremmer straffrihed og dermed er til skade for effektiviteten og den afskrækkende karakter af de foranstaltninger, som skal sikre beskyttelsen af Unionens finansielle interesser.
46.      I denne retning har Domstolen vurderet, om anvendelsen af de nationale bestemmelser på området for strafferetlig forældelse bevirker, at de handlinger, der udgør tilfælde af grov svig, i et betragteligt antal sager ikke straffes strafferetligt. Dette kan være tilfældet, hvis disse handlinger almindeligvis forældes, inden den ved lov fastsatte strafferetlige sanktion kan pålægges ved en endelig domstolsafgørelse. I så fald kan de foranstaltninger, som er fastsat i national ret med henblik på at bekæmpe svig, og enhver anden ulovlig handling, der skader Unionens finansielle interesser, ikke anses for at være effektive og afskrækkende (23).
47.      Der er imidlertid intet, der tyder på, at den i den foreliggende sag omtvistede forældelsesfrist almindeligvis indebærer faktisk straffrihed i et betragteligt antal straffesager, der føres ved de bulgarske retter for strafbare handlinger rettet mod Unionens finansielle interesser.
48.      Derimod synes alt at pege i retning af, at forældelsen af strafforfølgningen i dette tilfælde kun vil berøre visse af de handlinger, der pådømmes af den forelæggende ret (24), og at en eventuel straffrihed for (en del af) disse handlinger er knyttet til enkeltstående faktorer, som vedrører midlertidige problemer og vanskeligheder, som den forelæggende ret er berørt af.
49.      Det fremgår nemlig af det hændelsesforløb, der beskrives i forelæggelseskendelsen, og som jeg har henvist til ovenfor (25), at forsinkelsen i behandlingen af denne straffesag, således som Kommissionen har påpeget, skyldes en vis »systemisk ineffektivitet« ved den nævnte ret (26).
50.      Det fremgår ikke af oplysningerne i sagsakterne, at hvis ikke de fleste af de bulgarske retter, der behandler lignende straffesager, da i det mindste et betydeligt antal af disse retter anser ordningen for forældelse af strafforfølgning for at udgøre en systematisk hindring for, de kan træffe endelig afgørelse om handlinger, som er rettet mod Unionens finansielle interesser.
51.      Under disse omstændigheder er de betingelser, som ifølge Domstolens praksis er nødvendige for at vurdere, om der foreligger en systemisk risiko for straffrihed for lovovertrædelser i form af grov svig rettet mod Unionens finansielle interesser, efter min opfattelse ikke opfyldt. Det første spørgsmål bør således besvares benægtende.
B.      Det andet præjudicielle spørgsmål
52.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt artikel 3, stk. 1, litra b), i rammeafgørelse 2008/841 giver mulighed for, at den indgåede »aftale« om at begå en strafbar handling som omhandlet i samme rammeafgørelses artikel 2, litra b), straffes strengere (op til femten års fængsel) end begåelsen af den strafbare handling, som er genstanden for aftalen (op til otte års fængsel).
53.      Jeg minder om, at den omhandlede straffesag vedrører følgende personers strafansvar:
–        A og B, der er tiltalt for at lede en kriminel organisation oprettet med henblik på at begå momssvig, en handling, der straffes med mellem fem og femten års fængsel
–        V, G og D, der er tiltalt for at deltage i denne kriminelle organisation, en handling, der straffes med mellem tre og ti års frihedsberøvelse.
54.      De fem omhandlede personer er desuden tiltalt for at have begået skatte- og afgiftssvig, som kan straffes med fængsel i mellem tre og otte år.
55.      Artikel 2 i rammeafgørelse 2008/841 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at en eller begge af følgende typer af handlinger i forbindelse med en kriminel organisation betragtes som strafbare handlinger:
–        aktiv deltagelse i organisationens ulovlige aktiviteter
–        en aftale »med en eller flere personer om at udføre en handling, når denne handling, såfremt den udføres, vil være ensbetydende med, at der begås strafbare handlinger, der er omhandlet i [samme rammeafgørelses] artikel 1 […]«. Sådanne strafbare handlinger »kan straffes med en frihedsstraf […] af en maksimal varighed på mindst fire år eller en strengere straf […]« (27).
56.      Artikel 3, stk. 1, i rammeafgørelse 2008/841 kræver, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre,
–        at de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, litra a), kan straffes med en maksimumsfrihedsstraf på »mindst mellem to og fem år«, eller
–        at de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, litra b), kan straffes »med den samme maksimumsfrihedsstraf som den strafbare handling, der er genstand for aftalen, eller med en maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år«.
57.      Den bulgarske lovgiver har valgt den anden af de muligheder, som artikel 3, stk. 1, litra b), giver: Den maksimumsfrihedsstraf, der er fastsat i straffeloven for momssvig, er otte år, mens maksimumsfrihedsstraffen for dannelse eller ledelse af en kriminel organisation, som oprettes med henblik på at begå momssvig, er femten år.
58.      På denne baggrund opstår to spørgsmål:
–        dels om artikel 3, stk. 1, litra b), i rammeafgørelse 2008/841 tillader, at aftalen om at begå momssvig straffes med en straf (femten år), der er strengere end den, der er fastsat for begåelsen af denne skatte- og afgiftsmæssige strafbare handling (otte år)
–        dels om en national lovgivning under alle omstændigheder kan sanktionere denne aftale med en maksimumsstraf, som er længere end fem år, mens det andet af de alternativer, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, litra b), omhandler en maksimumsfrihedsstraf på »mindst mellem to og fem år«.
1.      Den »maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år«, som er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b), i rammeafgørelse 2008/841
59.      Rammeafgørelse 2008/841 er en af de retsakter, der er vedtaget på grundlag af artikel
31, stk. 1, TEU, hvis bestemmelser er gengivet i artikel
83, stk. 1, første afsnit, TEUF. Denne rammeafgørelse indeholder mindsteregler for straffene for strafbare handlinger på området for organiseret kriminalitet (28).
60.      På EU-rettens nuværende udviklingstrin er medlemsstaternes straffelovgivning ikke genstand for generelle harmoniseringsforanstaltninger. Nærmere bestemt skal vurderingen af grovheden af en forbrydelse »[…] foretages under hensyntagen til de valg, der er truffet inden for rammerne af den pågældende medlemsstats straffesystem med hensyn til identifikationen af de forbrydelser, der griber mest ind i samfundets retsorden« (29).
61.      Den østrigske regering har henvist til de vanskeligheder, som forskellene mellem de nationale retstraditioner og straffesystemer har givet anledning til i diskussionerne i Rådet om en række af Unionens lovgivningsmæssige retsakter inden for den materielle strafferet (30). Disse vanskeligheder ligger til grund for det principielle standpunkt, Rådet indtog i sine »Konklusioner om den metode, der skal anvendes ved indbyrdes tilnærmelse af sanktioner« (31).
62.      I dette dokument, som formaliserer den tilgang, Rådet har anlagt i forskellige rammeafgørelser forud for Lissabontraktaten, anføres følgende:
–        Tilnærmelsen af sanktionerne må ikke være til hinder for, at medlemsstaterne bevarer sammenhængen i deres nationale systemer (32).
–        Hvis forslagene til (fremtidige) retlige instrumenter indeholder bestemmelser, der fastlægger det minimale gerningsindhold i de strafbare handlinger, skal muligheden for at fastsætte et minimumsniveau for de maksimumsstraffe, der finder anvendelse på de strafbare handlinger i national ret, overvejes (33).
63.      Med henblik herpå fastsatte Rådet et system af sanktionsniveauer (34), idet det præciserede, at der var tale om minimumsniveauer, og at intet hindrede medlemsstaterne i at gå videre end disse niveauer i deres nationale lovgivning (35).
64.      Dette system af minimums-maksimumsstraffe, der, som påpeget af Kommissionen, er i overensstemmelse med princippet om minimumstilnærmelse i henhold til artikel 83, stk. 1 TEUF (36), er blevet anvendt jævnligt af Rådet i en lang række rammeafgørelser (37). Det fremgår af dets ånd og anvendelse i praksis, at medlemsstaterne har frihed til i deres respektive nationale systemer at fastsætte længere maksimumsstraffe end dem, der er fastsat i rammeafgørelse 2008/841.
65.      Jeg vil dog anføre, at den sproglige formulering, som lovgiver har valgt, er uheldig.
66.      Udtrykket »maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år« (38), som anvendes i artikel 3, stk. 1, i rammeafgørelse 2008/841, kan nemlig vanskeligt siges at opfylde logikkens krav, således som det fremgår af den forelæggende rets forvirring (39).
67.      En »maksimumsstraf«, som modificeres med udtrykket »mindst«, åbner således for en ubegrænset udstrækning, som ikke kan udgøre en maksimumsstraf. Medlemsstaterne kan derfor udvide den.
68.      Hvis modifikationen »mindst« straks nuanceres ved ikke at relatere den til en konkret frist, men til en tidsramme, som straffens omfang skal ligge inden for, kan dette omfang ikke udvides ud over den øvre grænse for tidsrammen, der dermed udgør det tilladte maksimumsniveau (for straffen). Medlemsstaterne kan dermed kun fastsætte straffens omfang inden for tidsrammens yderpunkter, uden at overskride den øvre grænse.
69.      Det må dog lægges til grund, således som den østrigske regering har foreslået (40), at det minimum, der fastsættes for maksimumsstraffen, skal ligge i det interval, der er omfattet af tidsrammen (»mellem to og fem år«), og at straffen derfor kan udvides ud over denne periode. Medlemsstaterne kan således udvide maksimumsstraffen ved at tilføje længere intervaller.
70.      Denne fortolkning, som uden tvivl er kompliceret, er den, der stemmer bedst overens med princippet om minimumstilnærmelse af EU-retten på det strafferetlige område. Den er desuden i en vis forstand den fortolkning, der bedst tilgodeser den beføjelse, som medlemsstaterne er indrømmet til i sidste ende at beslutte, hvilken maksimumsgrænse for straffene de ønsker at fastlægge.
71.      EU-retten tillader medlemsstaterne at opfylde deres forpligtelse til at fastlægge et maksimum ved at give dem mulighed for, at dette maksimum – i det foreliggende tilfælde – kan være kun to år eller ethvert andet tidsrum op til fem år. Naturligvis uden at begrænse beføjelsen til at beslutte enhver anden periode, som er længere end den, der er afgrænset af tidsrammen »mellem to og fem år«.
72.      Efter min opfattelse er artikel 3, stk. 1, litra b), i rammeafgørelse 2008/841 derfor ikke til hinder for en national lovgivning, som sanktionerer den aftale, der er omhandlet i samme rammeafgørelses artikel 2, litra b), med en længere maksimumsfrihedsstraf end den, der er fastsat for den strafbare handling, der er genstand for den pågældende aftale.
73.      Under alle omstændigheder bør der tages hensyn til Domstolens faste praksis: Den nationale ret er ikke forpligtet til at undlade at anvende en national bestemmelse, der er uforenelig med bestemmelserne i en rammeafgørelse, som ikke har direkte virkning (41).
2.      Forskellen mellem de sanktioner, der er fastsat for aftalen om at begå en strafbar handling og for begåelsen af den aftalte strafbare handling. Proportionalitet
74.      Endelig skal det afklares, om artikel 3, stk. 1, litra b), i rammeafgørelse 2008/841 tillader, at aftalen om at begå momssvig i bulgarsk ret straffes med en længere straf (fem år) end den, der er fastsat for begåelsen af denne strafbare handling på skatte- og afgiftsområdet (otte år).
75.      Den forelæggende ret er af den opfattelse, at et bekræftende svar ville være i strid med proportionalitetsprincippet (42).
76.      Jeg deler ikke dette synspunkt.
77.      Umiddelbart kan det ganske vist forekomme uforholdsmæssigt, at aftalen om at begå en strafbar handling (forstået som en forberedende handling til den senere strafbare handling) straffes strengere end den faktiske begåelse af handlingen (43).
78.      Imidlertid henviser artikel 2, litra b), i rammeafgørelse 2008/841, som vedrører fænomenet organiseret kriminalitet, til »en aftale […] om at udføre en handling, når denne handling, såfremt den udføres, vil være ensbetydende med, at der begås strafbare handlinger« (44).
79.      I forbindelse med bekæmpelse af organiseret kriminalitet, der som før nævnt er genstanden for rammeafgørelse 2008/841, forekommer det rimeligt, at oprettelsen af organisatoriske strukturer, der tager sigte på systematisk udøvelse af kriminelle aktiviteter, straffes strengere.
80.      En lejlighedsvis aftale om at begå en enkeltstående strafbar handling er ikke det samme som en aftale om på stabil og organiseret måde at begå strafbare handlinger ved hjælp af en struktureret sammenslutning af flere personer af en vis varighed.
81.      Uden at den pågældende person nødvendigvis skal »deltage i selve udførelsen af handlingen« som omhandlet i artikel 2, litra b), i rammeafgørelse 2008/841, kan den, der aftaler med andre at danne en kriminel organisation:
–        være ansvarlig for de strafbare handlinger, der begås af andre inden for rammerne af denne organisation, enten indirekte eller som anstifter til disse handlinger
–        under alle omstændigheder være direkte ansvarlig og hovedansvarlig for den strafbare handling, der består i at oprette en struktur med henblik på at fremme den faktiske begåelse af kriminelle handlinger, som måske ikke kunne være udført, hvis de materielle gerningsmænd ikke havde haft den kriminelle organisations støtte.
82.      Jer er således i abstrakt forstand af den opfattelse, at det kan være rimeligt at fastsætte en strengere strafferetlig sanktion for aftalen om at oprette en kriminel organisation end den, der er fastsat for begåelsen af de konkrete strafbare handlinger inden for rammerne af denne organisation.
83.      Det tilkommer den nationale lovgiver inden for de allerede drøftede rammer at træffe beslutning om omfanget af denne strafferetlige sanktion. Den nationale lovgivers vurdering af proportionaliteten mellem den strafbare handling og straffen skal have forrang, medmindre den åbenlyst overskrider rimelighedens grænser.
84.      Jeg er under alle omstændigheder enig med Kommissionen i, at vurderingen af en konkret sanktions proportionalitet skal foretages i lyset af de særlige omstændigheder i det enkelte tilfælde (45).
85.      Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om A’s og B’s adfærd – henset til dels kendetegnene ved den kriminelle organisation, der blev oprettet på grundlag af aftalen mellem A og B, og dels i hvilket omfang denne organisations eksistens var en nødvendig betingelse for begåelsen af de strafbare handlinger, som foreholdes V, G og D – bør straffes med en strengere strafferetlig sanktion end den, der er fastsat for de tre andre tiltalte. Ved denne vurdering bør der i øvrigt ikke ses bort fra det forhold, at A og B også foreholdes at have ledet den kriminelle organisation, der blev oprettet på grundlag af aftalen mellem dem.
V.      Forslag til afgørelse
86.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at spørgsmålene fra Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) besvares således:
»1)      Artikel 325 TEUF og artikel 2, stk. 1, i konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter en absolut forældelsesfrist for strafforfølgningen for strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, som alene fastlægges på grundlag af den maksimumsstraf, der er fastsat for den pågældende strafbare handling, således at den er femten år for de handlinger, der kan straffes med en frihedsstraf på mere end ti år, og ti år for de handlinger, der kan straffes med en frihedsstraf på mere end tre år.
2)      Artikel 3, stk. 1, litra b), i Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af 24. oktober 2008 om bekæmpelse af organiseret kriminalitet
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter handlinger begået af en person bestående i en aftale
om at udføre en handling, når denne handling, såfremt den udføres, vil være ensbetydende med, at der begås strafbare handlinger, der er omhandlet i den nævnte rammeafgørelses artikel 1, straffes med en længere maksimumsfrihedsstraf end den, der er fastsat for begåelsen af en af disse strafbare handlinger.«
1 –      Originalsprog: spansk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Udarbejdet ved Rådets retsakt af 26.7.1995 på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (EFT 1995, C 316, s. 48). Herefter »BFI-konventionen«.
3 –      Rådets rammeafgørelse af 24.10.2008 om bekæmpelse af organiseret kriminalitet (EUT 2008, L 300, s. 42).
4 –      Anvendelsen af udtrykket »conspiración« (»sammensværgelse«) i den spanske version svarer ikke til de øvrige sprogversioner, som jeg har undersøgt. Disse versioner anvender ordene »accord« (fransk), »agreement« (engelsk), »intesa« (italiensk), »acordo« (portugisisk), »acordul« (rumænsk), »Vereinbarung« (tysk), »overeengekomen« (nederlandsk). Begrebet »conspiración« bør derfor forstås som »acuerdo« (»aftale«), som er det udtryk, der anvendes i artikel 2, litra b), i rammeafgørelse 2008/841.
5 –      Forelæggelseskendelsens præmis 29.
6 –      Forelæggelseskendelsens præmis 52.
7 –      Punkt 9 i Kommissionens skriftlige indlæg.
8 –      Under udøvelsen af denne kompetence er medlemsstaterne forpligtet til at overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten. Jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139), præmis 57.
9 –      Dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19; EU:C:2021:1034), præmis 181 og den deri nævnte retspraksis.
10 –      Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936), præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis.
11 –      Dom af 8.9.2015, Taricco m.fl. (C-105/14; EU:C:2015:555), præmis 39 og den deri nævnte retspraksis.
12 –      Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936), præmis 41.
13 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.7.2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT 2017, L 198, s. 29).
14 –      Dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47), herefter »dommen i sagen Whiteland Import Export«,
præmis 48. Den pågældende sag vedrørte en overtrædelse af konkurrencereglerne.
15 –      Dommen i sagen Whiteland Import Export, præmis 49.
16 –      Dommen i sagen Whiteland Import Export, præmis 50.
17 –      Dommen i sagen Whiteland Import Export, præmis 51.
18 –      Rådets forordning af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1).
19 –      Dom af 6.2.2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C-42/24, EU:C:2025:56), præmis 40 og den deri nævnte retspraksis.
20 –      Punkt 17 i Kommissionens skriftlige indlæg.
21 –      Punkt 18 i Kommissionens skriftlige indlæg.
22 –      Punkt 19 i Kommissionens skriftlige indlæg.
23 –      Dom af 8.9.2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555), præmis 47.
24 –      Ifølge den forelæggende ret vil den tilbageværende frist (indtil 2035) være tilstrækkelig til at gennemføre en sag i tre instanser mod de personer, der tiltalt som ledere af den kriminelle organisation.
25 –      Punkt 19-21 i dette forslag til afgørelse.
26 –      Kommissionens skriftlige indlæg, punkt 20.
27 –      I modsætning til den forelæggende ret (forelæggelseskendelsens præmis 47 og 48) er Kommissionen af den opfattelse, at genstanden for den i stk. 2, litra b), i rammeaftale
2008/841 er begåelsen af strafbare handlinger og ikke nødvendigvis oprettelsen af en kriminel organisation (punkt 30 i Kommissionens skriftlige indlæg). Hvis dette var tilfældet, ville A’s og B’s adfærd snarere være omfattet af artikel 2, litra a), i rammeafgørelse 2008/841, hvilket ville gøre anvendelsen af samme rammeafgørelses artikel 3, stk. 1, litra b), hvis fortolkning er genstanden for det andet præjudicielle spørgsmål, irrelevant. Efter min opfattelse er det relevante – uanset at genstanden for »aftalen«, således som Kommissionen har medgivet, også kan være oprettelsen af en kriminel organisation – at artikel 3, stk. 1, litra a) og b), i rammeafgørelse 2008/841, enten ved litra a) eller b) i artikel 2, giver mulighed for, at aftalen om at oprette en kriminel organisation eller at begå en strafbar handling straffes strengere end begåelsen af den aftalte strafbare handling.
28 –      Dom af 28.11.2024, PT (Aftale mellem anklagemyndigheden og gerningsmanden til en lovovertrædelse) (C-432/22, EU:C:2024:987), præmis 38.
29 –      Jf. i denne retning dom af 6.7.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Særlig grov forbrydelse) (C-402/22, EU:C:2023:543), præmis 38.
30 –      Punkt 24 i den østrigske regerings skriftlige indlæg.
31 –      Rådets dokument nr. 9141/02 af 27.5.2002, herefter »Rådets konklusioner«.
32 –      Rådets konklusioner, punkt 3, fjerde afsnit: »Når man drøfter, hvordan de strafferetlige sanktioner kan tilnærmes på visse områder, er det
nødvendigt at huske på, at de enkelte medlemsstaters retstraditioner ikke er ens. For at give
medlemsstaterne mulighed for at bevare sammenhængen i deres egne strafferetssystemer, er
der brug for en vis fleksibilitet ved den indbyrdes tilnærmelse af strafferetlige sanktioner«.
33 –      Rådets konklusioner, punkt 3, femte afsnit: »Når forslag til juridiske instrumenter, der skal vedtages i medfør af afsnit VI i TEU, indeholder mindsteregler for, hvad der udgør strafbare handlinger, skal det overvejes, om der eventuelt er behov for at fastsætte et minimumsniveau for de maksimale straffe for de pågældende
strafbare handlinger i national ret«.
34 –      Dette system, som fremgår af punkt 3, ottende afsnit, i Rådets konklusioner, er inddelt i fire niveauer:
niveau 1: maksimumsstraffe på mellem et og tre års fængsel
niveau 2: maksimumsstraffe på mellem to og fem års fængsel
niveau 3: maksimumsstraffe på mellem fem og ti års fængsel
niveau 4: maksimumsstraffe på mindst ti års fængsel (tilfælde, hvor der kræves strengere straffe).
35 –      Rådets konklusioner, punkt 3, niende afsnit: »[…] IDet bemærkes, at de fastlagte niveauer er minimumsniveauer, og at intet forhindrer medlemsstaterne i at gå videre end disse niveauer i deres nationale lovgivning«.
36 –      Punkt 34 i Kommissionens skriftlige indlæg.
37 –      Blandt de mange, som den østrigske regering har nævnt i fodnote 37 til sit skriftlige indlæg, henvises til artikel 4, stk. 2, i Rådets rammeafgørelse 2003/568/RIA af 22.7.2003 om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor (EUT 2003, L 192, s. 54) og artikel 3, stk. 2, i Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA af 28.11.2008 om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen (EUT 2008, L 328, s. 55).
38 –      En formulering, som giver god mening, når der er tale om fastsættelse af minimumsstraffe, men efter min opfattelse er mindre hensigtsmæssig i forbindelse med maksimumsstraffe.
39 –      Forelæggelseskendelsens præmis 56-74.
40 –      Punkt 32 i den østrigske regerings skriftlige indlæg.
41 –      Dom af 24.6.2019, Poplawski (C-573/17, EU:C:2019:530), punkt 2 i konklusionen.
42 –      Forelæggelseskendelsens præmis 52, gengivet i punkt 22 i dette forslag til afgørelse.
43 –      En aftale om at begå en strafbar handling straffes generelt med en lavere straf end begåelsen af handlingen. Imidlertid bør der sondres mellem en aftale om at begå en konkret strafbar handling og den lovovertrædelse, der består i at oprette eller lede en sammenslutning med henblik på at begå kriminalitet, som frembyder en organisation af en vis sammenhængende og permanent karakter.
44 –      Min fremhævelse.
45 –      Punkt 39 i Kommissionens skriftlige indlæg.