62021CC0043
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
del 27 gennaio 2022 (
1
)
Causa C‑43/21
FCC Česká republika s.r.o.
[domanda di pronuncia pregiudiziale del Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2010/75/UE – Emissioni industriali – Prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento – Modifica sostanziale di un’installazione – Prolungamento del periodo di messa in discarica dei rifiuti»
I. Introduzione
1.
Come deve essere intesa la nozione di «modifica sostanziale» di un’installazione in sede di applicazione della direttiva sulle emissioni industriali (
2
)? Più precisamente, il prolungamento del periodo durante il quale rifiuti supplementari possono essere immessi in una discarica deve essere considerato una modifica sostanziale di quest’ultima, quando non comporti la modifica né della quantità massima autorizzata di rifiuti né della capacità totale della discarica stessa? Ecco la questione che deve essere risolta dalla Corte nel presente procedimento.
2.
L’importanza della nozione di «modifica sostanziale», che la Corte è chiamata ad interpretare per la prima volta, risiede nel fatto che la modifica sostanziale di un’installazione è soggetta a particolari condizioni – in particolare sotto il profilo della partecipazione del pubblico e della tutela giurisdizionale dei terzi ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, nonché degli articoli 24 e 25 della direttiva sulle emissioni industriali. Un orientamento ai fini della sua interpretazione può essere fornito dalla giurisprudenza in materia di direttiva VIA (
3
) e dalla convenzione di Aarhus (
4
), la quale viene attuata attraverso le disposizioni sulla partecipazione del pubblico e sulla tutela giurisdizionale.
II. Contesto normativo
A.
Diritto internazionale – Convenzione di Aarhus
3.
Poiché le disposizioni sulla partecipazione del pubblico nella direttiva sulle emissioni industriali attuano la convenzione di Aarhus, occorre illustrare le disposizioni rilevanti di quest’ultima.
4.
La finalità della convezione di Aarhus risulta dal suo articolo 1:
«Per contribuire a tutelare il diritto di ogni persona, nelle generazioni presenti e future, a vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere, ciascuna Parte garantisce il diritto di accesso alle informazioni, di partecipazione del pubblico ai processi decisionali e di accesso alla giustizia in materia ambientale in conformità delle disposizioni della presente convenzione».
5.
L’articolo 6 della convenzione di Aarhus disciplina la partecipazione del pubblico nel caso di decisioni relative ad attività specifiche:
«1.   Ciascuna Parte
a)
applica le disposizioni del presente articolo alle decisioni relative all’autorizzazione delle attività elencate nell’allegato I;
(…)
4.   Ciascuna Parte provvede affinché la partecipazione del pubblico avvenga in una fase iniziale, quando tutte le alternative sono ancora praticabili e tale partecipazione può avere un’influenza effettiva.
(…)
6.   Ciascuna Parte impone alle pubbliche autorità competenti di consentire al pubblico interessato (…) di consultare (…), non appena siano disponibili, tutte le informazioni rilevanti ai fini del processo decisionale di cui al presente articolo ottenibili al momento della procedura di partecipazione del pubblico; (…)
(…)
10.   Ciascuna Parte provvede affinché, nei casi in cui un’autorità pubblica proceda al riesame o all’adeguamento delle condizioni di esercizio di una delle attività di cui al paragrafo 1, si applichino mutatis mutandis e ove opportuno le disposizioni dei paragrafi da 2 a 9 del presente articolo.
(…)».
6.
Gli ulteriori paragrafi di tale disposizione disciplinano i dettagli della partecipazione del pubblico e della valutazione dell’impatto ambientale dell’attività.
7.
L’allegato I della convenzione di Aarhus indica le attività soggette necessariamente alla partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a). Al punto 5, quarto trattino, vengono menzionate le attività delle «discariche che ricevono più di 10 tonnellate al giorno oppure con una capacità totale superiore a 25000 tonnellate, escluse le discariche di rifiuti inerti».
8.
Ai sensi dell’allegato I, punto 22, prima frase, della convezione di Aarhus, «[q]ualsiasi modifica o estensione di attività, ove tale modifica o estensione soddisfi di per sé i criteri/le soglie stabiliti nel presente allegato, è effettuata a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), della presente convenzione».
B.
Diritto dell’Unione – Direttiva sulle emissioni industriali
9.
Il considerando 18 della direttiva sulle emissioni industriali espone la nozione di modifica sostanziale:
«Le modifiche apportate ad un’installazione possono provocare un aumento dei livelli di inquinamento. È opportuno che gli operatori notifichino all’autorità competente tutte le modifiche previste che potrebbero avere ripercussioni sull’ambiente. Non dovrebbero essere apportate a un’installazione modifiche sostanziali che possano avere significativi effetti negativi sulla salute umana o sull’ambiente senza un’autorizzazione concessa conformemente alla presente direttiva».
10.
Ai sensi del considerando 27 della direttiva sulle emissioni industriali, le disposizioni sulla partecipazione del pubblico e la tutela giurisdizionale attuano la convenzione di Aarhus:
«Conformemente alla convenzione di Aarhus (…), è necessario che i cittadini possano partecipare effettivamente al processo decisionale, esprimendo in merito ad esso pareri e preoccupazioni dei quali i responsabili decisionali devono tenere conto; ciò permetterà di rafforzare la responsabilizzazione delle istanze decisionali ed aumenterà la trasparenza del processo decisionale, contribuendo in tal modo a sensibilizzare i cittadini in merito ai problemi ambientali e ad ottenere il loro sostegno relativamente alle decisioni prese. È opportuno che i cittadini interessati abbiano accesso alla giustizia per potere contribuire alla salvaguardia del diritto di ognuno a vivere in un ambiente atto a garantire la sua salute ed il suo benessere».
11.
L’oggetto della direttiva sulle emissioni industriali è sancito all’articolo 1:
«La presente direttiva stabilisce norme riguardanti la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento proveniente da attività industriali.
Essa fissa inoltre norme intese a evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni delle suddette attività nell’aria, nell’acqua e nel terreno e ad impedire la produzione di rifiuti, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso».
12.
L’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali definisce la nozione di modifica sostanziale come
«una modifica delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento di un’installazione o di un impianto di combustione, di un impianto di incenerimento dei rifiuti o di un impianto di coincenerimento dei rifiuti che potrebbe avere effetti negativi e significativi per la salute umana o per l’ambiente».
13.
L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva sulle emissioni industriali disciplina la necessità di un’autorizzazione:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che nessuna installazione (…) operi senza autorizzazione.
(…)».
14.
Discariche di rifiuti che ricevono più di 10 Mg di rifiuti al giorno o con una capacità totale di oltre 25000 Mg, ad esclusione delle discariche per i rifiuti inerti, sono, ai sensi dell’articolo 3, punto 3, e dell’allegato I, punto 5.4, della direttiva sulle emissioni industriali e dell’articolo 2, lettera g), della direttiva sulle discariche (
5
), installazioni ai sensi dell’articolo 4 della direttiva sulle emissioni industriali.
15.
L’articolo 20 della direttiva sulle emissioni industriali riguarda le modifiche dell’installazione:
«1.   Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché il gestore comunichi all’autorità competente le eventuali modifiche o ampliamenti che intenda apportare alla natura o al funzionamento dell’installazione che possano produrre conseguenze sull’ambiente. Ove necessario, l’autorità competente aggiorna l’autorizzazione.
2.   Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché nessuna modifica sostanziale progettata dal gestore sia effettuata senza un’autorizzazione concessa conformemente alla presente direttiva.
La domanda di autorizzazione e la decisione dell’autorità competente si riferiscono alle parti dell’installazione e agli aspetti di cui all’articolo 12 che possono essere oggetto della modifica sostanziale.
3.   Le modifiche riguardanti la natura, il funzionamento o un ampliamento dell’installazione sono ritenut[e] sostanziali se le modifiche o gli ampliamenti di per sé raggiungono le soglie di cui all’allegato I».
16.
Ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera b), della direttiva sulle emissioni industriali, il pubblico interessato deve partecipare in maniera effettiva e tempestiva alla procedura di concessione di un’autorizzazione per modifiche sostanziali di un’installazione. Il pubblico interessato può esigere il controllo della legittimità sostanziale e procedurale di tale autorizzazione ai sensi dell’articolo 25.
III. Fatti e questione pregiudiziale
17.
La FCC Česká republika è una società commerciale ceca che, sulla base di un’autorizzazione in attuazione della direttiva sulle emissioni industriali, gestisce una discarica di rifiuti nel distretto municipale Praga-Ďáblice.
18.
L’autorizzazione integrata per la gestione della discarica è stata rilasciata nell’anno 2007 e successivamente modificata in più occasioni; in particolare, la durata del deposito dei rifiuti è stata prolungata due volte. Alla fine del 2015, la FCC ha chiesto al Municipio della città di Praga-capitale la tredicesima modifica dell’autorizzazione integrata, in quanto la capacità originariamente prevista della discarica non sarebbe stata ancora satura e l’autorizzazione corrente imponeva di terminare il deposito entro la fine del 2015. Il 29 dicembre 2015, il Municipio ha prolungato la durata della messa in discarica di due anni. Tale decisione ha lasciato impregiudicata la capacità totale della discarica e le sue dimensioni massime (
6
).
19.
Contro la decisione del Municipio di Praga hanno proposto ricorso amministrativo il distretto della città di Praga dove è ubicata la discarica e un’associazione dedita principalmente a proteggere la natura e il paesaggio e a far partecipare a tale tutela i cittadini. L’autorità adita e attuale convenuto, il Ministerstvo životního prostředí (Ministero dell’Ambiente, Repubblica ceca), respingeva tuttavia i ricorsi in quanto irricevibili, poiché i ricorrenti non sarebbero stati parti al procedimento di modifica dell’autorizzazione integrata.
20.
Entrambi i ricorrenti hanno quindi impugnato in giudizio la decisione ministeriale. Il Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga-capitale, Repubblica ceca) ha accolto il ricorso, ha annullato la decisione del Municipio e ha rinviato a quest’ultimo ai fini di una nuova decisione. Per la valutazione della partecipazione dei ricorrenti sarebbe infatti essenziale stabilire se attraverso la modifica dell’autorizzazione integrata sia stata approvata una «modifica sostanziale» dell’installazione gestita dalla FCC. Da ciò dipenderebbe chi possa partecipare al procedimento.
21.
Il Městský soud (Corte regionale) è pervenuto alla conclusione che la portata di un progetto può essere definita anche sotto il profilo temporale e che il prolungamento del periodo di esercizio di un’installazione deve essere considerato una modifica della portata del progetto. Se dunque l’esercizio dell’installazione era stato originariamente consentito solo per una determinata durata, il suo impatto sull’ambiente dopo la fine del periodo di gestione autorizzato non sarebbe stato valutato, non essendo affatto stato previsto un effetto ulteriore. Prolungare la durata di esercizio significherebbe prolungare l’impatto sull’ambiente.
22.
La FCC ha presentato ricorso per cassazione avverso la sentenza del Městský soud (Corte regionale) dinanzi al Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca).
23.
Tale giudice ha sottoposto alla Corte la seguente questione:
«Se l’articolo 3, paragrafo 9, della direttiva sulle emissioni industriali debba essere interpretato nel senso che costituisce “modifica sostanziale” di un’installazione anche il prolungamento del periodo di messa in discarica dei rifiuti senza contestuale modifica delle dimensioni massime approvate della discarica o della sua possibile capacità totale».
24.
La Repubblica ceca e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. La Corte ha rinunciato a tenere un’udienza di discussione.
IV. Analisi
25.
La domanda di pronuncia pregiudiziale è intesa a chiarire se un prolungamento del periodo di messa in discarica dei rifiuti senza contestuale modifica delle dimensioni massime approvate della discarica o della sua possibile capacità totale costituisca una modifica sostanziale di tale installazione ai sensi della direttiva sulle emissioni industriali.
26.
Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che la discarica di cui trattasi è stata originariamente autorizzata ai sensi della direttiva sulle emissioni industriali. Pertanto – e sulla base delle informazioni disponibili in Internet (
7
) – occorre partire dal presupposto che la discarica sia abbastanza grande da rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva, ossia riceva più di 10 Mg di rifiuti al giorno o abbia una capacità totale di oltre 25000 Mg.
27.
Qualora il prolungamento controverso del periodo di messa in discarica costituisca una modifica sostanziale, esso, in virtù dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva sulle emissioni industriali, necessita di un’autorizzazione ai sensi della direttiva. In tal caso, il procedimento amministrativo deve includere la partecipazione del pubblico (articolo 24) e il pubblico interessato può esigere un controllo giurisdizionale dell’autorizzazione (articolo 25). Altre modifiche che possano produrre conseguenze sull’ambiente devono essere comunicate dal gestore soltanto alle autorità competenti (articolo 20, paragrafo 1).
28.
Poiché l’autorità competente in materia di autorizzazione non ha ritenuto sussistente nel caso di specie una modifica sostanziale, la partecipazione del pubblico non ha avuto luogo. Se tale sua valutazione è corretta, i ricorrenti non possono apparentemente impugnare, secondo il diritto ceco, l’autorizzazione controversa, né la domanda di pronuncia pregiudiziale contiene alcun elemento che deponga nel senso di diritti di ricorso più ampi ai sensi del diritto dell’Unione. Pertanto, il giudice del rinvio deve accertare se l’autorizzazione controversa riguardava una modifica sostanziale.
29.
Per rispondere a tale questione, esaminerò anzitutto la definizione di modifica sostanziale di cui all’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali (sub A) e successivamente la convenzione di Aarhus (sub B). Preciserò poi l’interpretazione così elaborata alla luce delle circostanze di specie (sub C).
A.
L’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali
30.
L’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali definisce come modifica sostanziale una modifica delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento di un’installazione che potrebbe avere effetti negativi e significativi per la salute umana o per l’ambiente.
31.
È vero che il giudice del rinvio solleva la questione se possa essere trasposta all’interpretazione della direttiva sulle emissioni industriali la giurisprudenza in materia di direttiva VIA, secondo la quale il prolungamento di un’autorizzazione in assenza di lavori o di interventi di modifica della realtà fisica del sito non esige una nuova valutazione di impatto ambientale (
8
). Tale giurisprudenza si basa tuttavia sulla definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA (
9
), la quale è formulata in termini più restrittivi della definizione di modifica sostanziale di cui alla direttiva sulle emissioni industriali.
32.
La nozione di progetto comprende, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere e altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo. Essa fa pertanto espressamente riferimento a lavori o interventi.
33.
Per contro, la definizione di modifica sostanziale di cui all’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali impiega nozioni più astratte, segnatamente una modifica delle caratteristiche o del funzionamento oppure un potenziamento dell’installazione. Tali nozioni possono essere oggetto di un’interpretazione più ampia.
34.
Pertanto, la giurisprudenza in materia di direttiva VIA non dovrebbe essere trasposta direttamente.
35.
Ad ogni modo, il mero prolungamento del periodo di messa in discarica di rifiuti supplementari, senza contestuale modifica delle dimensioni massime approvate della discarica o della sua possibile capacità totale, non modifica il funzionamento o le caratteristiche della discarica.
36.
Il prolungamento neanche estende la discarica nello spazio o nelle dimensioni previste. Esso consente solo un aumento della quantità dei rifiuti effettivamente depositati, probabilmente circa 50000 Mg di rifiuti in più (
10
), i quali, in assenza del prolungamento, non potrebbero più esservi immessi.
37.
Tale prolungamento costituisce però un’estensione temporale dell’esercizio della discarica (
11
). È vero che una siffatta modifica temporale non rientra propriamente sotto il termine «potenziamento». Per tale si intende più probabilmente un «ampliamento», e ciò non soltanto nella versione in lingua tedesca (
12
). Nondimeno, il significato letterale non esclude necessariamente la possibilità di considerare come potenziamento un’estensione temporale dell’esercizio di un’installazione.
38.
Tale interpretazione della nozione di potenziamento viene giustificata dall’obiettivo della direttiva sulle emissioni industriali. Ai sensi del suo articolo 1, tale strumento è diretto alla prevenzione e alla riduzione integrate dell’inquinamento attraverso l’adozione di misure intese a evitare oppure a ridurre le emissioni delle attività di cui all’allegato I della stessa direttiva nell’aria, nell’acqua e nel terreno, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente (
13
). Poiché l’obiettivo della direttiva sulle emissioni industriali è stato dunque definito in maniera ampia (
14
), la nozione di modifica sostanziale non può essere interpretata restrittivamente. Piuttosto, deve essere determinante l’obiettivo di un livello elevato di protezione dell’ambiente.
39.
Ciò emerge anche dal considerando 18 della direttiva sulle emissioni industriali. In tale considerando, le modifiche sostanziali sono descritte semplicemente come quelle che possono avere significativi effetti negativi sulla salute umana o sull’ambiente. Non vengono in tal sede menzionate modifiche del funzionamento e delle caratteristiche dell’installazione, né è parola del suo potenziamento. Questi altri elementi di riferimento di una modifica contenuti nella definizione di cui all’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali non devono pertanto essere interpretati restrittivamente, bensì estensivamente, nel senso di un’ampia illustrazione di possibili modifiche.
40.
La delimitazione della nozione di modifica sostanziale deve per contro essere ricercata soprattutto nei possibili effetti supplementari sull’ambiente dell’attività. Solo le modifiche che, rispetto allo stato preesistente, non possono avere significativi effetti negativi supplementari sulla salute umana o sull’ambiente non sono sostanziali. Modifiche che possono avere significativi effetti supplementari richiedono invece un’attenzione maggiore, al fine di garantire un elevato livello di protezione.
41.
Occorre conseguentemente affermare, a titolo di conclusione intermedia, che il mero prolungamento del periodo di messa in discarica dei rifiuti, senza contestuale modifica delle dimensioni massime approvate della discarica o della sua possibile capacità totale, nel senso di un’estensione temporale dell’esercizio dell’installazione, può costituire una modifica sostanziale ai sensi dell’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali, qualora possa avere significativi effetti negativi supplementari sulla salute umana o sull’ambiente.
B.
Convenzione di Aarhus
42.
Tale interpretazione è altresì conforme alla convenzione di Aarhus. Ai sensi del suo articolo 1, tale strumento mira a garantire la partecipazione del pubblico ai processi decisionali. L’articolo 6 prevede a tal fine determinate norme sulla partecipazione del pubblico. Ai sensi dell’allegato I, punto 5, quarto trattino, della convenzione di Aarhus, le discariche di rifiuti con una capacità totale superiore a 25000 tonnellate sono soggette a tali norme.
43.
Poiché, secondo il suo considerando 27, la direttiva sulle emissioni industriali è intesa ad attuare le disposizioni della convenzione di Aarhus sulla partecipazione del pubblico e la nozione di modifica sostanziale è determinante per la portata della partecipazione del pubblico, la convenzione deve essere presa in considerazione in sede di interpretazione di tale nozione della direttiva (
15
).
44.
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 10, della convenzione di Aarhus, ciascuna parte provvede affinché, nei casi in cui un’autorità pubblica procede al riesame o all’adeguamento delle condizioni di esercizio di una delle attività soggette all’articolo 6, si applichino mutatis mutandis e ove opportuno le disposizioni in materia di partecipazione del pubblico.
45.
La prassi decisionale del comitato di controllo dell’osservanza della convenzione di Aarhus (
16
), approvata dalle parti contraenti, inclusa l’Unione, contiene importanti indicazioni per l’interpretazione di tale disposizione.
46.
Il comitato di controllo ritiene che la durata ammissibile di un’attività costituisca palesemente una condizione di esercizio per tale attività, e segnatamente una condizione importante. Pertanto, qualsiasi modifica di tale durata – sia essa una riduzione che un prolungamento – costituisce un riesame o un adeguamento delle condizioni di esercizio di tale attività ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 10, della convenzione di Aarhus (
17
).
47.
È vero che l’articolo 6, paragrafo 10, della convenzione di Aarhus impone l’applicazione delle norme sulla partecipazione del pubblico solo mutatis mutandis e ove opportuno. Tuttavia, il comitato di controllo ritiene opportune eccezioni all’applicazione dell’articolo 6 soltanto qualora una modifica della durata ammissibile avvenga appena per un periodo di tempo minimo e non abbia manifestamente alcun effetto o unicamente effetti insignificanti sull’ambiente (
18
).
48.
Tale affermazione ha una portata più ampia, prima facie, rispetto all’interpretazione che ho proposto per l’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali; tuttavia, anche per il comitato di controllo, i possibili effetti sull’ambiente costituiscono un criterio di distinzione centrale (
19
).
C.
Valutazione dei possibili effetti significativi sull’ambiente
49.
Per rispondere alla questione pregiudiziale, resta da trattare la valutazione dei significativi effetti supplementari sull’ambiente a motivo dell’autorizzazione controversa; tali effetti, infatti, consentono di distinguere fra modifiche sostanziali e non sostanziali dell’installazione.
50.
Gli effetti sull’ambiente di una discarica di rifiuti si basano, da un lato, sul deposito dei rifiuti, dato messo in evidenza dalla Repubblica ceca. In particolare nel caso di difetti di costruzione della discarica, i rifiuti possono danneggiare le acque sotterranee oppure, nel caso di una copertura insufficiente, contaminare altre superfici. Anche categorie di rifiuti depositate impropriamente insieme possono dare luogo a reazioni chimiche dannose o a processi biologici che comportano effetti negativi sull’ambiente. Tali effetti negativi non mutano, tuttavia, in conseguenza di un prolungamento della durata dell’uso, fintantoché vengono mantenute la superficie e la capacità della discarica nonché le misure necessarie per impedire determinati effetti negativi sull’ambiente. Sotto questo profilo, un mero prolungamento dell’autorizzazione non comporta effetti ambientali supplementari.
51.
Per contro, come sottolineato dalla Commissione, già la movimentazione dei rifiuti verso la discarica o eventuali misure di lavorazione generano effetti supplementari sull’ambiente: si pensi al riguardo, in particolare, al traffico nonché al fatto che una discarica dismessa de lege artis produrrebbe probabilmente, a causa della copertura completa, meno emissioni nell’aria, in particolare odori sgradevoli e polvere, rispetto ad una discarica che continua ad essere riempita di rifiuti. Simili effetti sull’ambiente dovuti al funzionamento aumenterebbero quantomeno sotto il profilo temporale a seguito del prolungamento della durata del deposito di rifiuti supplementari. Essi rientrerebbero nella nozione di inquinamento ai sensi dell’articolo 3, punto 2, della direttiva sulle emissioni industriali.
52.
Si pone tuttavia la questione di come si possa stabilire se siffatti effetti supplementari sull’ambiente raggiungano le proporzioni di una modifica sostanziale della discarica.
1. Sulle soglie di capacità
53.
Occorre anzitutto ricordare, al riguardo, che l’articolo 20, paragrafo 3, della direttiva sulle emissioni industriali stabilisce quali modifiche debbano essere sempre considerate sostanziali. Si tratta delle modifiche che di per sé raggiungono le soglie di capacità di cui all’allegato I. Una corrispondente disposizione è ravvisabile anche nell’allegato I, punto 22, della convenzione di Aarhus. Nel caso di siffatte modifiche occorre necessariamente assumere che esse hanno effetti significativi sull’ambiente.
54.
Nel caso delle discariche di rifiuti, ai sensi dell’allegato I, punto 5.4, della direttiva sulle emissioni industriali, la capacità giornaliera dovrebbe aumentare di almeno 10 Mg, oppure la capacità totale essere di almeno 25000 Mg, perché sia soddisfatta la condizione sancita all’articolo 20, paragrafo 3 (
20
).
55.
Gli effetti della consegna e del deposito di rifiuti per un lungo periodo di tempo non sembrano, in base a tale criterio, significativi, poiché l’autorizzazione controversa non apporta alcuna modifica alle dimensioni o alla capacità totale della discarica. Pertanto, la Repubblica ceca sostiene che non ricorrono i presupposti di cui all’articolo 20, paragrafo 3, della direttiva sulle emissioni industriali.
56.
Tuttavia, in assenza dell’autorizzazione controversa, non si verificherebbe un ulteriore deposito di rifiuti. Di conseguenza, la Commissione propone di fondare la valutazione della decisione concernente il prolungamento della messa in discarica sulla capacità residua della discarica ricompresa dall’autorizzazione originaria. Siffatta capacità residua, infatti, ha potuto essere esaurita soltanto in forza della decisione di prolungamento.
57.
Apparentemente, alla data del prolungamento, nella discarica vi era ancora spazio per circa 50000 tonnellate di rifiuti (
21
), una quantità nettamente superiore alla soglia di capacità di 25000 Mg per le discariche di rifiuti di cui all’allegato I, punto 5.4, della direttiva sulle emissioni industriali. Qualora tale informazione sia corretta, circostanza che il giudice del rinvio dovrebbe verificare, la posizione della Commissione porterebbe a dover assumere necessariamente una modifica sostanziale.
2. Sulla prassi decisionale e sulla giurisprudenza rilevanti
58.
Tale riflessione corrisponde alla prassi decisionale del comitato di controllo (
22
) e sembra prima facie trovare fondamento anche nella giurisprudenza della Corte in materia di direttiva VIA.
59.
Tuttavia, la sentenza della Corte richiamata dalla Commissione (
23
) ha un peso minore di quanto sembra. Il prolungamento dell’autorizzazione di un terminale gas ivi esaminato costituiva, infatti, il presupposto per eseguire per la prima volta lavori edilizi, poiché l’autorizzazione rilasciata in precedenza non era mai stata fatta valere.
60.
Una situazione analoga caratterizzava la causa Wells (
24
), sulla quale la Corte si è fondata nella summenzionata sentenza. La causa Wells riguardava infatti una cava dismessa da tempo, la quale non avrebbe potuto essere nuovamente sfruttata senza l’autorizzazione controversa.
61.
Entrambe le cause sono dunque caratterizzate dal fatto che le autorizzazioni in questione rendevano fondamentalmente possibili nuovi effetti sull’ambiente in precedenza inesistenti.
62.
Al contrario, nel caso di prolungamenti di autorizzazioni ad utilizzare infrastrutture esistenti che non presupponevano ulteriori lavori, come l’autorizzazione di gestione di un aeroporto (
25
) o di una discarica di rifiuti (
26
), la Corte non ha richiesto una valutazione dell’impatto ambientale con partecipazione del pubblico.
63.
Sembra pertanto che la Corte, nel caso di una persistenza sostanzialmente immutata di effetti sull’ambiente, non veda la necessità di eseguire una valutazione dell’impatto ambientale. La Corte non ha considerato evidentemente rilevante il fatto che tali effetti sull’ambiente aumentino nel tempo sotto il profilo della loro portata complessiva a causa della loro prosecuzione.
64.
Se si traspongono tali valutazioni della giurisprudenza in materia di direttiva VIA alla direttiva sulle emissioni industriali, è pertanto dubbio che la mera possibilità di sfruttare la capacità residua di una discarica di rifiuti già autorizzata e in esercizio possa fondare l’applicazione dell’articolo 20, paragrafo 3, della direttiva sulle emissioni industriali.
3. Sulla portata dell’autorizzazione originaria
65.
La giurisprudenza della Corte in materia di direttiva VIA è spiegabile con considerazioni attinenti alla portata dell’autorizzazione originaria, le quali, in ultima analisi, indicano anche la strada per l’interpretazione dell’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali.
66.
Qualora determinati effetti sull’ambiente, infatti, siano già stati oggetto di una valutazione ambientale in relazione a tale autorizzazione, non sussiste la necessità, in linea di principio, di ripetere tale valutazione nel caso di un successivo prolungamento dell’autorizzazione (
27
). Per contro, qualora sia stata omessa una valutazione imposta nel caso di una precedente autorizzazione, può essere necessario recuperare tale valutazione in occasione di una successiva autorizzazione, indipendentemente da se questa successiva autorizzazione, considerata isolatamente, esiga una valutazione dell’impatto ambientale (
28
).
67.
Nella prassi decisionale del comitato di controllo sussistono parimenti indizi in tal senso. Esso ha infatti considerato rilevante anche la circostanza se, nel caso di un’originaria partecipazione, il pubblico fosse stato informato in merito a possibili prolungamenti dell’autorizzazione nel futuro e avesse quindi avuto la possibilità di esprimersi sui connessi effetti sull’ambiente (
29
).
68.
Nel caso del prolungamento di un’autorizzazione di esercizio, la distinzione fra una modifica semplice e una modifica sostanziale ai sensi dell’articolo 3, punto 9, della direttiva sulle emissioni industriali richiede dunque che si accerti se una durata più lunga possa far sorgere effetti negativi significativi sull’ambiente che non erano stati contemplati dall’autorizzazione originaria e che necessitano pertanto una nuova valutazione.
69.
Per quanto riguarda il caso di specie, la Repubblica ceca e la FCC sostengono nel procedimento nazionale che il prolungamento dell’autorizzazione al deposito di rifiuti controverso era previsto sin dall’inizio nell’autorizzazione della discarica. Il parametro rilevante per la durata del deposito di rifiuti non era infatti la durata di validità dell’autorizzazione, bensì la capacità totale prevista.
70.
In tal senso depone anche, secondo tale argomento, il fatto che la rinuncia al prolungamento innescherebbe apparentemente, de facto, un’ulteriore necessità di modifica. Il piano per la chiusura necessario ai sensi dell’articolo 7, lettera g), della direttiva sulle discariche dovrebbe probabilmente essere modificato, poiché esso parte dal presupposto di una discarica completamente riempita. Se del caso, dovrebbe persino essere utilizzato come riempimento materiale diverso dai rifiuti, al fine di prevenire effetti negativi sull’ambiente.
71.
Diverso il discorso per i casi vertenti sul prolungamento di un’autorizzazione rilasciata per un periodo di tempo circoscritto. È ipotizzabile, ad esempio, che nel caso dell’autorizzazione originaria si sia partiti dal presupposto di una determinata durata massima di esercizio (
30
). Considerazioni analoghe dovrebbero valere per la prosecuzione di una misura d’urgenza o di una soluzione temporanea. Anche il prolungamento di una vecchia autorizzazione che non richiedeva ancora la partecipazione del pubblico, i cui effetti non erano inizialmente del tutto noti o la cui compatibilità con gli standard odierni è dubbia, dovrebbe essere considerato piuttosto, in linea di principio, una modifica sostanziale.
72.
Riepilogando, occorre constatare che gli effetti supplementari sull’ambiente si caratterizzano per non essere stati ancora presi in considerazione in una precedente autorizzazione dell’attività e nell’ambito della partecipazione del pubblico organizzata a tal fine.
73.
La valutazione di tali concrete circostanze spetta tuttavia, in definitiva, al giudice del rinvio.
V. Conclusione
74.
Riassumendo, propongo pertanto alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla questione pregiudiziale:
L’articolo 3, punto 9, della direttiva 2010/75, relativa alle emissioni industriali, deve essere interpretato nel senso che deve intendersi per «modifica sostanziale» di un’installazione anche un prolungamento del periodo di messa in discarica dei rifiuti senza contestuale modifica delle dimensioni massime approvate della stessa discarica o della sua possibile capacità totale, qualora il prolungamento dell’autorizzazione possa comportare significativi effetti supplementari sull’ambiente. Gli effetti supplementari sull’ambiente si caratterizzano per non essere stati ancora presi in considerazione in una precedente autorizzazione dell’attività e nell’ambito della partecipazione del pubblico organizzata a tal fine.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	Direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (GU 2010, L 334, pag. 17).
(
3
)	Direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2011, L 26, pag. 1), modificata da ultimo dalla direttiva 2014/52/UE (GU 2014, L 124, pag. 1).
(
4
)	Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale del 1998 (GU 2005, L 124, pag. 4), adottata con decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005 (GU 2005, L 124, pag. 1).
(
5
)	Direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti (GU 1999, L 182, pag. 1), nella versione della direttiva 2011/97/UE del Consiglio, del 5 dicembre 2011, che modifica la direttiva 1999/31/CE per quanto riguarda i criteri specifici di stoccaggio del mercurio metallico considerato rifiuto (GU 2011, L 328, pag. 49).
(
6
)	L’autorizzazione controversa sembra essere accessibile su Internet all’indirizzo https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. Ulteriori informazioni sulle autorizzazioni rilasciate per la discarica sono consultabili all’indirizzo https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId= 4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument.
Stando alle informazioni della Commissione, la durata dello stoccaggio è stata prolungata, da allora, perlomeno per altri due anni. Per contro, in merito all’ultima modifica attinente alla discarica riconosciuta come sostanziale è stato statuito nel 2009.
(
7
)	Cit. alla nota 6; v. anche infra, paragrafi da 54 a 57.
(
8
)	Sentenze del 17 marzo 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punto 24), e del 19 aprile 2012, Pro-Braine e a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, punto 32).
(
9
)	Sentenze del 17 marzo 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punto 20 e segg.), e del 19 aprile 2012, Pro-Braine e a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, punto 31).
(
10
)	Pag. 4 della decisione controversa, cit. alla nota 6.
(
11
)	V. già le mie conclusioni nella causa Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, paragrafo 101).
(
12
)	La versione linguistica tedesca impiega il termine «Erweiterung», quella inglese e quella francese impiegano ciascuna il termine «extension».
(
13
)	Sentenze del 22 gennaio 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières e Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, punto 25, ma anche punto 40); del 26 maggio 2011, Stichting Natuur en Milieu e a. (da C‑165/09 a C‑167/09, EU:C:2011:348, punto 72); del 15 dicembre 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, punto 29), nonché del 15 gennaio 2013, Križan e a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punto 108).
(
14
)	Sentenze del 22 gennaio 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières e Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, punto 27), e del 15 dicembre 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, punto 31).
(
15
)	In tal senso, sentenza del 15 gennaio 2013, Križan e a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punto 77). V. anche, sulla direttiva VIA, sentenze del 12 maggio 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, punto 41), e del 16 aprile 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punto 34).
(
16
)	Aarhus Convention Compliance Committee (in prosieguo: il «comitato di controllo»); v., al riguardo, le mie conclusioni nella causa Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, paragrafo 8), nonché le conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Gemeinde Altrip e a. (C‑72/12, EU:C:2013:422, paragrafo 101), dell’avvocato generale Jääskinen nelle cause riunite Consiglio e a./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (da C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2014:310, paragrafo 114) e nelle cause riunite Consiglio e Commissione/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2014:309, paragrafo 23), nonché dell’avvocato generale Bobek nella causa Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, paragrafo 86) e nella causa Stichting Varkens in Nood e a. (C‑826/18, EU:C:2020:514, paragrafo 77).
(
17
)	Conclusioni e raccomandazioni del 4 ottobre 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Paesi Bassi (Centrale nucleare di Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, punto 65); del 19 agosto 2019, Cummins/Irlanda (Cava di Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punto 79), e del 26 luglio 2021, OEKOBUERO e a./Repubblica ceca (Centrale nucleare di Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punto 97).
(
18
)	Conclusioni e raccomandazioni del 4 ottobre 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Paesi Bassi (Centrale nucleare di Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, punto 71); del 19 agosto 2019, Cummins/Irlanda (Cava di Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punto 83), e del 26 luglio 2021, OEKOBUERO e a./Repubblica ceca (Centrale nucleare di Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punto 104).
(
19
)	V. la giurisprudenza cit. alla nota 18, nonché le conclusioni e raccomandazioni del 12 maggio 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slovacchia (Centrale nucleare di Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, punto 57), e del 4 ottobre 2018, Fons de Defensa Ambiental/Spagna (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, punto 85).
(
20
)	Ai fini dell’applicazione dell’allegato I, punto 22 della convenzione di Aarhus, vengono fissati gli stessi valori soglia all’allegato I, punto 5, quarto trattino.
(
21
)	Pag. 4 della decisione controversa, cit. alla nota 6.
(
22
)	Conclusioni e raccomandazioni del 26 luglio 2021, OEKOBUERO e a./Repubblica ceca (Centrale nucleare di Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punto 99). V. anche le mie conclusioni nella causa Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, paragrafi 91 e segg.).
(
23
)	Sentenza del 9 settembre 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, punti da 43 a 47).
(
24
)	Sentenza del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punti 45 e 46).
(
25
)	Sentenza del 17 marzo 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punto 24).
(
26
)	Sentenza del 19 aprile 2012, Pro-Braine e a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, punto 32).
(
27
)	V. sentenze del 22 settembre 2011, Valčiukienė e a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punti 61 e 62), e del 10 settembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punto 58), entrambe relative alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU 2001, L 197, pag. 30).
(
28
)	Sentenza del 17 marzo 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punto 37).
(
29
)	Conclusioni e raccomandazioni del 19 agosto 2019, Cummins/Irlanda (Cava di Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punto 85).
(
30
)	V. conclusioni e raccomandazioni del 4 ottobre 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Paesi Bassi (Centrale nucleare di Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, punti 65, 66 e 71), e del 26 luglio 2021, OEKOBUERO e a./Repubblica ceca (Centrale nucleare di Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punto 104). V. anche le conclusioni e raccomandazioni del 19 agosto 2019, Cummins/Irlanda (Cava di Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punto 79).