62022CJ0196
EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
16. november 2023 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Ühine põllumajanduspoliitika – Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) tagatisrahastu – Põllumajanduse metsastamismeetmetega seotud ühenduse abikava – Määrus (EMÜ) nr 2080/92 – Artikkel 4 – Abikava rakendamine liikmesriikide poolt mitmeaastaste programmide kaudu – Liidu finantshuvide kaitse – Määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95 – Artikkel 1 – Mõiste „eeskirjade eiramine“ – Artikkel 2 – Haldusmeetmete ja ‑karistuste tõhus, proportsionaalne ja hoiatav laad – Artikkel 4 – Põhjendamatult saadud soodustuse äravõtmine – Teatavate liidu abikavade ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi üksikasjalikud rakenduseeskirjad – Riigisisesed õigusnormid, milles on nähtud ette toetuse saamise õiguse kaotamine ja saadud summa tagastamine eeskirjade tuvastatud eiramise korral – Proportsionaalsuse põhimõte
Kohtuasjas C‑196/22,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Corte suprema di cassazione (Itaalia kõrgeim kassatsioonikohus) 22. veebruari 2022. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 11. märtsil 2022, menetluses
IB
versus
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja president K. Jürimäe, kohtunikud N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen ja M. Gavalec (ettekandja),
kohtujurist: L. Medina,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
IB, esindaja: avvocata L. Zanuttigh,
–
Regione Lombardia, esindajad: avvocati A. Forloni ja M. L. Tamborino,
–
Provincia di Pavia, esindaja: avvocato G. Roccioletti,
–
Kreeka valitsus, esindajad: E. Leftheriotou, M. Tassopoulou ja A.‑E. Vasilopoulou,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: P. Rossi ja A. Sauka,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 30. juuni 1992. aasta määruse (EMÜ) nr 2080/92 põllumajanduse metsastamismeetmetega seotud ühenduse abikava kohta (EÜT 1992, L 215, lk 96) ja nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT 1995, L 312, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340) tõlgendamist.
2
Taotlus on esitatud ühelt poolt IB ning teiselt poolt Regione Lombardia (Lombardia maakond, Itaalia) ja Provincia di Pavia (Pavia provints, Itaalia) vahelises kohtuvaidluses selle otsuse õiguspärasuse üle, millega tuvastati, et õigus saada põllumajandusmaa metsastamiseks ette nähtud abi on täielikult kaotatud, ning kohustati see abi täies ulatuses tagasi maksma.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 2080/92
3
Määrus nr 2080/92 tunnistati alates 2. juulist 1999 kehtetuks nõukogu 17. mai 1999. aasta määrusega (EÜ) nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT 1999, L 160, lk 80; ELT eriväljaanne 03/25, lk 391). Võttes siiski arvesse viimati nimetatud määruse artikli 55 lõiget 3, kohaldatakse määrust nr 2080/92 tegevuste suhtes, mille Euroopa Komisjon on selle määruse alusel enne 1. jaanuari 2000 heaks kiitnud, mistõttu põhikohtuasjas kuuluvad kohaldamisele nimetatud määruse sätted.
4
Määruse nr 2080/92 esimene kuni kolmas ja viies põhjendus olid sõnastatud alljärgnevalt:
„arvestades, et põllumaa metsastamine on eriti oluline nii maakasutuse kui ka keskkonna seisukohalt, kuid aitab ka kaasa ühenduse metsaressursside puudujäägi leevendamisele ning täiendab ühenduse poliitikat, mille eesmärk on hoida põllumajandustoodang kontrolli all;
arvestades, et põllumajandustootjate kogemused põllumajandusmaa metsastamisel on näidanud, et olemasolevad metsastamise abikavad ei ole piisavad ning et põllumajanduslikust tootmisest kõrvaldatud põllumajandusmaa metsastamine viimastel aastatel ei ole olnud küllaldane;
seetõttu on asjakohane asendada nõukogu 15. juuli 1991. aasta määruse (EMÜ) nr 2328/91 põllumajandusstruktuuride tõhustamise kohta [(EÜT 1991, L 218, lk 1; ELT eriväljaanne 03/11, lk 218)] VIII jaotises ette nähtud meetmed meetmetega, mis vastavad paremini põllumajandusmaa tõhusa metsastamise edendamise vajadusele;
[…]
esimesel viiel aastal kahaneva lisatasu maksmine uute metsade hooldekulude osaliseks katmiseks võib metsastamist märkimisväärselt edendada“.
5
Määruse artiklis 1 „Abikava eesmärk“ oli ette nähtud:
„Käesolevaga luuakse ühenduse abikava, mille rahastamisel osaleb Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) tagatisrahastu selleks, et:
–
toetada ühise turukorralduse raames tehtavaid muudatusi,
–
aidata kaasa metsaressursside pikaaegsele parandamisele,
–
edendada keskkonna tasakaalu säilitavat paikkonnakorraldust,
–
võidelda kasvuhooneefekti vastu ja soodustada süsinikdioksiidi absorbeerimist.
Ühenduse abikava eesmärk on edendada:
a)
metsastamist kui põllumajandusmaa alternatiivset kasutusviisi;
b)
metsandustegevust põllumajandusettevõtetes.“
6
Määruse artikli 2 „Abikava“ lõikes 1 oli sätestatud:
„Abikava võib hõlmata:
a)
abi metsastamiskulude katmiseks;
b)
iga metsastatud hektari kohta makstavaid iga-aastaseid lisatasusid, mis katavad metsastatud alade esimese viie aasta hooldekulud;
c)
iga metsastatud hektari kohta makstavaid iga-aastaseid lisatasusid, millega hüvitatakse põllumajandusmaa metsastamise tõttu saamata jäänud tulu;
[…]“.
7
Sama määruse artikli 3 „Abi suurus“ esimese lõigu punktides a–c oli sätestatud:
„Artiklis 2 osutatud abi suurimad lubatud summad on järgmised:
a)
metsastamiskulude korral:
–
2000 [eurot] eukalüptiistandiku hektari kohta,
–
[…]
b)
hoolduskulude korral:
–
250 [eurot] aastas okaspuuistandiku hektari kohta kahel esimesel aastal ja 150 [eurot] aastas järgnevatel aastatel,
–
500 [eurot] aastas lehtpuu ja vähemalt 75% lehtpuudest koosneva segametsa istandiku hektari kohta kahel esimesel aastal ja 300 [eurot] aastas järgnevatel aastatel.
[…]
c)
saamata jäänud tulu hüvitamise eesmärgil makstava lisatasu korral:
–
600 [eurot] hektari kohta aastas, kui metsastamisega tegeleb põllumajandustootja või põllumajandustootjate ühendus, kes on asjasse puutuvat maad enne metsastamist harinud,
–
150 [eurot] hektari kohta aastas, kui metsastamisega tegeleb mõni muu artikli 2 lõike 2 punktis b osutatud toetusesaaja,
maksimaalselt 20 aasta jooksul alates algsest metsastamisest“.
8
Määruse nr 2080/92 artikli 4 „Abiprogrammid“ lõikes 1 oli sätestatud:
„Liikmesriigid rakendavad artiklis 2 osutatud abikava mitmeaastaste riiklike või piirkondlike programmide kaudu, mis täidavad artiklis 1 osutatud eesmärke ning milles on määratud kindlaks eelkõige:
–
artiklis 2 osutatud abi summa ja kestus, võttes arvesse metsastamisel kasutatud puuliikide või -tüüpide tegelikke metsastamis- ja hoolduskulusid või saamata jäänud tulu;
–
abi, eelkõige metsastamisabi andmise tingimused;
–
[…]“.
Määrus (EMÜ) nr 3887/92
9
Komisjoni 23. detsembri 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 3887/92, milles sätestatakse üksikasjalikud eeskirjad ühenduse teatavate toetuskavade ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi kohaldamiseks (EÜT 1992, L 391, lk 36), tunnistati alates 13. detsembrist 2001 kehtetuks komisjoni11. detsembri 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 2419/2001, millega sätestatakse nõukogu määrusega (EMÜ) nr 3508/92 kehtestatud teatavate ühenduse toetuskavade ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT 2001, L 327, lk 11; ELT eriväljaanne 03/34, lk 308). Määruse nr 2419/2001 artikli 53 lõiget 1 arvestades kohaldati määrust nr 3887/92 jätkuvalt toetusetaotluste suhtes, milles käsitleti enne 1. jaanuari 2002 alanud turustusaastaid või lisatasuperioode, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
10
Nimetatud määruse artikli 9 lõikes 2 oli ette nähtud:
„Kui pindalatoetuse taotluses deklareeritud ala on kindlaks tehtud alast suurem, arvutatakse toetussumma kontrolli käigus kindlaks tehtud ala alusel. Välja arvatud vääramatu jõu esinemisel vähendatakse tegelikult kindlaks tehtud pindala siiski:
–
tuvastatud vahe kahekordse väärtuse võrra, kui see on suurem kui 2% või 2 hektarit, kuid mitte suurem kui 10% kindlaks tehtud pindalast,
–
30% võrra, kui tuvastatud vahe on suurem kui 10%, kuid mitte suurem kui 20% kindlaks tehtud pindalast.
Pindalatoetust ei anta juhul, kui tuvastatud vahe on suurem kui 20% kindlaks tehtud pindalast.
[…]“.
Määrus nr 2988/95
11
Määruse nr 2988/95 põhjendustes 3 ja 10 oli märgitud:
„detsentraliseeritud haldamist reguleerivate üksikasjalike eeskirjade ja nende täitmise järelevalve suhtes kohaldatakse mitmesuguseid ühenduse asjaomasele poliitikale vastavaid üksikasjalikke sätteid; tuleb aga võidelda igasuguse ühenduste finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal;
[…]
mitte üksnes üldise võrdsuspõhimõtte ja proportsionaalsuse põhimõtte alusel, vaid ka non bis in idem põhimõtet silmas pidades tuleb acquis communautaire’i ja käesoleva määruse jõustumise ajal kehtivaid konkreetseid ühenduse eeskirjade sätteid järgides vastu võtta asjakohased sätted, et vältida samale isikule samadel põhjustel määratud ühenduse finantskaristuste ja riiklike kriminaalkaristuste kattumist“.
12
Määruse artiklis 1 oli sätestatud:
„1.   Euroopa ühenduste finantshuvide kaitsmiseks võetakse käesolevaga vastu üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja -karistuste kohta.
2.   „Eeskirjade eiramine“ tähendab ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet või nende juhitavaid eelarveid […] põhjendamatu kuluartikli tõttu.“
13
Määruse artikkel 2 oli sõnastatud järgmiselt:
„1.   Halduskontrolli, -meetmeid ja -karistusi rakendatakse niisugusel määral, mis tagab ühenduse õiguse nõuetekohase kohaldamise. Need peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, et tagada ühenduste finantshuvide piisav kaitse.
2.   Halduskaristust ei tohi määrata, kui seda ei ole ühenduse õigusaktis sätestatud enne eeskirjade eiramist. Kui ühenduse eeskirjades kehtestatud halduskaristusi määravaid sätteid muudetakse hiljem, kohaldatakse tagasiulatuvalt kergemaid sätteid.
[…]
4.   Kui kohaldatavast ühenduse õigusest ei tulene teisiti, reguleeritakse ühenduse kontrolli, meetmete ja karistuste kohaldamist liikmesriikide õigusaktidega.“
14
Määruse artiklis 4 oli ette nähtud:
„1.   Tavaliselt järgneb mis tahes eiramisele põhjendamatult saadud soodustuse äravõtmine:
–
kohustusena maksta või tagasi maksta maksmisele kuuluvad või põhjendamatult saadud summad,
–
saadud soodustuse taotlemisel selle toetuseks või ettemakse saamise ajal antud tagatise täieliku või osalise kaotamisena.
2.   Lõikes 1 osutatud meetmete kohaldamine piirdub saadud soodustuse äravõtmisega, ja kui nii on sätestatud, siis ka intressidega, mis võidakse kindlaks määrata ühtsel alusel.
3.   Kui tehakse kindlaks, et taotletakse soodustusi, mis ei vasta kohaldatava ühenduse õiguse eesmärkidele, luues kunstlikult selle soodustuse saamiseks nõutavad tingimused, siis vastavalt juhtudele soodustust kas ei anta või võetakse see ära.
4.   Käesolevas artiklis sätestatud meetmeid ei käsitleta karistusena.“
15
Määruse nr 2988/95 artikli 5 lõikes 1 oli ette nähtud:
„Tahtlike või hooletusest tulenevate eiramiste tulemuseks võivad olla järgmised halduskaristused:
[…]
c)
ühenduse eeskirjade alusel saadud soodustuse täielik või osaline äravõtmine isegi siis, kui ettevõtja on saanud soodustusest üksnes osalist kasu;
d)
soodustuse andmisest keeldumine või soodustuse äravõtmine teatavaks eiramisele järgnevaks ajavahemikuks;
[…]“.
Itaalia õigus
16
Ministri 18. detsembri 1998. aasta dekreet nr 494 määruse (EMÜ) nr 2080/92 rakendussätete kohta metsastamiseks ja metsade parendamiseks makstavate toetuste haldamise, maksete, kontrollide ja toetuse saamise õiguse kaotamise valdkonnas (decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in material di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi) (GURI nr 16, 21.1.1999; edaspidi „dekreet nr 494/98“) nägi artiklis 13 „Toetuste maksmise järelkontrolli tulemused“ ette:
„1.   Kui eespool artiklis 12 nimetatud kontrolli käigus tuvastatakse eeskirjade rikkumine, mis toob kaasa abi saamise õiguse kaotamise, tuvastab pädev piirkondlik asutus vastavalt määruse [nr 2988/95] artiklile 4 osalise või täieliku õiguse kaotamise, millel on allpool artiklis 14 nimetatud tagajärjed.
2.   See, kui taotluses esitatud pindala on kindlaks tehtud pindalast väiksem, ei kujuta endast eeskirjade rikkumist. Iga-aastase toetuse summa arvutamisel võetakse siiski jätkuvalt arvesse deklareeritud pindala.“
17
Kõnealuse dekreedi artiklis 14 „Muud õiguse kaotamise juhud“ on sätestatud:
„1.   Täielik õiguse kaotamine tuvastatakse lõigetes 2 ja 3 nimetatud rikkumise korral ja/või kui programmis osalemiseks vajalikud nõuded ja tingimused ei ole enam täidetud.
[…]
3.   Täielik õiguse kaotamine tuvastatakse ka juhul, kui pärast lõplikku kontrolli ja ilma et see piiraks eespool artiklis 8 nimetatud vääramatu jõu esinemist, on taasmetsastatud või parendatud või rajatud metsateede kilomeetrid 20% väiksemad kui pindala, millele abi taotleti ja maksti.
4.   Eelmises lõikes nimetatud piirmäärast väiksemad kõrvalekalded toovad kaasa abi saamise õiguse osalise kaotamise.“
18
Nimetatud dekreedi artikli 15 „Õiguse kaotamise tagajärjed“ lõikes 1 on sätestatud:
„Õiguse täielik kaotamine toob kaasa kogu põhjendamatult saadud abi tagastamise ning toetuse täieliku välistamise kohustuse ülejäänud aastatel.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
19
Põllumajandustootja IB esitas 16. juunil 1997 Pavia provintsile taotluse saada vastavalt määrusele nr 2080/92 põllumajandusmaa taasmetsastamise abikavast toetust. Taotluse raames kohustus IB metsastama 104 hektarit varem riisi ja maisi kasvatamiseks kasutatud põllumajandusmaad ning jätkama kogu ala metsastamist 20 aasta vältel, st ajavahemikul 1997–2017.
20
Kuna IB oli selle kava raames abikõlblik, sai ta aastatel 1997–2008 kokku 1324246,35 eurot abi, mis vastavalt määruse nr 2080/92 artikli 2 lõikele 1 koosnes esialgsest abist metsastamiskulude katmiseks, iga-aastastest lisatasudest metsastatud alade hoolduskulude katmiseks ja iga-aastastest lisatasudest saamata jäänud tulu hüvitamiseks.
21
Pavia provints viis Lombardia maakonnalt selleks saadud volituse alusel septembris 2009 läbi kohapealse kontrolli, mille käigus selgus, et ELi vahendite arvelt metsastatud pindala ei olnud mitte 104 hektarit, vaid 70 hektarit, mis tulenes püsitaimestiku ennetähtaegsest raiest IB poolt. Kuna Pavia provints tuvastas, et deklareeritud pindala ja tegeliku metsamaa vaheline erinevus (ligikaudu 38%) ületas dekreedi nr 494/98 artikli 14 lõikes 3 sätestatud 20% piirmäära, tuvastas see provints, et IB on täielikult kaotanud õiguse talle antud toetust saada, kohustas IB-d kõnealuse dekreedi artikli 15 lõike 1 kohaselt kogu toetuse tagasi maksma ja välistas toetuse saamise kohustuse ülejäänud aastatel.
22
IB vaidlustas õiguse kaotamise tuvastamise ja tagasimakse korralduse Tribunale di Pavias (Pavia kohus, Itaalia), kes leidis, et tema kaebus on põhjendatud.
23
Corte d’appello di Milano (Milano apellatsioonikohus, Itaalia), kellele esitati apellatsioonkaebus, muutis esimese astme kohtu otsust, asudes sisuliselt seisukohale, et IB-le ette heidetud rikkumine kujutab endast tõsist eeskirjade eiramist, mis on liidu abikava eesmärkidega vastuolus. See eeskirjade eiramine, mille tulemusena toimus abisaaja alusetu rikastumine, kuivõrd ta sai nii liidu abi kui ka tulu puidu müügist, õigustab saadud abi täielikku tagasimaksmist, ilma et see piiraks vääramatu jõu või muude võimalike abisaajast sõltumatute põhjuste esinemist.
24
IB esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Corte suprema di cassazionele (Itaalia kassatsioonikohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
25
Nimetatud kohus palub selgitada, kas määrustega nr 2080/92 ja nr 2988/95 on vastuolus dekreedi nr 494/98 artiklites 14 ja 15 sätestatud toetuse saamise õiguse täieliku kaotamise süsteem.
26
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on täpsemini kahtlusi, kas toetuse saamise õiguse täieliku kaotamise süsteem on määruse nr 2988/95 artikli 4 tähenduses „meede“. Kui selle määruse artikli 4 lõikes 1 on nähtud ette, et üldjuhul toob mis tahes eeskirjade eiramine kaasa põhjendamatult saadud soodustuse äravõtmise kohustusena maksta põhjendamatult saadud summa tagasi, siis vastava õiguse dekreedi nr 494/98 artiklites 14 ja 15 ette nähtud täieliku kaotamise tagajärg ei ole mitte ainult kogu põhjendamatult saadud abi tagastamine, vaid ka abi täielik välistamine kohustuse ülejäänud aastatel.
27
Seejärel soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas need riigisisesed õigusnormid ületavad määruse nr 2988/95 artiklis 4 sätestatud piire osas, milles nendes on nõutud saadud toetuse täielik tagastamine, kui taasmetsastatud pindala on toetuse saamiseks deklareeritud pindalast 20% väiksem.
28
Lõpuks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas nimetatud riigisisesed õigusnormid on proportsionaalsed osas, milles need näevad õiguse täieliku kaotamise korral ette kogu saadud abi tagastamise, mitte ainult selle aasta toetuse tagastamise, millega seoses eeskirjade eiramine tuvastati.
29
Neil asjaoludel otsustas Corte suprema di cassazione (kassatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas sätetega, mis sisalduvad [määruses nr 2080/92], millega kehtestatakse põllumajanduse metsastamismeetmetega seotud ühenduse abikava, milles ei ole aga ette nähtud õiguste kaotamise ja karistuste süsteemi, on [määruse nr 2988/95] sätteid arvestades vastuolus niisuguse riigisisese õigusnormi kohaldamine, mis näeb määruse nr 2080/92 sätteid rakendades ette, et abi andmisel tuvastatud eeskirjade eiramise korral kaotatakse õigus saada abi ja tagasi tuleb maksta summa, mis sellel alusel saadi?
2.
Kui [esimesele] küsimusele vastatakse eitavalt, kas siis on sätetega, mis sisalduvad [määruses nr 2080/92], arvestades ka [määruse nr 2988/95] sätteid ja sama määruse põhjenduses [10] ette nähtud võrdsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid, vastuolus niisuguse riigisisese õigusnormi kohaldamine, mis näeb määruses nr 2080/92 kehtestatud sätteid rakendades ette, et abi andmisel tuvastatud eeskirjade eiramise korral kaotatakse õigus saada abi ja tagasi tuleb maksta summa, mis sellel alusel saadi, juhul kui metsastatud või parendatud pindala on 20% väiksem kui pindala, millega seoses abi andmine heaks kiideti ja abi maksti?
3.
Kui [esimesele] küsimusele vastatakse eitavalt, kas siis on sätetega, mis sisalduvad [määruses nr 2080/92], arvestades ka [määruse nr 2988/95] sätteid, vastuolus niisuguse riigisisese õigusnormi tagasiulatuv kohaldamine, mis näeb määruses nr 2080/92 kehtestatud sätteid rakendades ette, et abi andmisel tuvastatud eeskirjade eiramise korral kaotatakse õigus saada abi ja tagasi tuleb maksta summa, mis sellel alusel saadi?
4.
Kui [esimesele] küsimusele vastatakse eitavalt, kas siis on sätetega, mis sisalduvad [määruses nr 2080/92], arvestades ka [määruse nr 2988/95] sätteid, vastuolus see, kui riigisisest õigusnormi – mis näeb määruses nr 2080/92 kehtestatud sätteid rakendades ette, et abi andmisel tuvastatud eeskirjade eiramise korral kaotatakse õigus saada abi ja tagasi tuleb maksta summa, mis sellel alusel saadi – tõlgendatakse nii, et abi saajal on kohustus maksta tagasi kogu sellel alusel saadud summa, mitte üksnes see summa, mille ta sai aastal, millega seoses tuvastati abi andmisel eeskirjade eiramine?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
30
Lombardia maakond väidab sisuliselt, et esitatud küsimused on vastuvõetamatud kahel põhjusel. Esiteks ei ole need küsimused asjakohased, kuna Itaalia asjaomaste õigusnormidega on üksnes rakendatud määruse nr 3887/92 artiklit 9, mis on vahetult kohaldatav säte. Teiseks ei mõjuta nendele küsimustele antav vastus sugugi põhikohtuasja lahendust, kuna IB raius püsitaimestikku kogu metsastatud alal 2011. aastal, mistõttu on vastava pindala enam kui 20% vähenemise mõju küsimus muutunud hüpoteetiliseks.
31
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne kohtuasja eripära arvesse võttes hinnata nii eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega, kui küsimused on esitatud liidu õigusnormi tõlgendamise kohta, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud vastama (6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
32
Sellest järeldub, et eeldatakse, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletaval liidu õigusnormi tõlgendusel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
33
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasja lahendus sõltub vastusest, mille Euroopa Kohus sellele taotlusele annab, kuna see vastus võimaldab eelotsusetaotluse esitanud kohtul teha otsuse IB saadud metsastamistoetuste tagasimaksmise ulatuse kohta olukorras, kus on tuvastatud, et taasmetsastatud ala oli mitmeaastase toetuskohustuse alusel heaks kiidetud pindalast enam kui 20% väiksem.
34
Neil asjaoludel on eelotsusetaotlus vastuvõetav, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud liidu õiguse tõlgendusel ei puudu ilmselgelt põhikohtuasja esemega seos.
Sisulised küsimused
35
Nende nelja küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 2988/95 artikleid 2 ja 4, määruse nr 2080/92 artikleid 2 ja 4 ning proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette juhul, kui mitmeaastase kohustuse täitmise ajal on tuvastatud, et taasmetsastatud ala on 20% väiksem kui selle kohustuse alusel heaks kiidetud pindala, metsastamistoetuse saamise õiguse täieliku kaotamise ja seega kohustuse kogu toetus tagasi maksta ning kohustuse ülejäänud aastate eest makstava toetuse täieliku välistamise.
36
Esimesena tuleb märkida, et nagu tuleneb määruse nr 2080/92 artiklist 1 koostoimes nimetatud määruse põhjendustega 1–3, on selle määrusega kehtestatud põllumajandusmaa metsastamise abikava, mille eesmärk oli eelkõige edendada põllumajandusmaa alternatiivset kasutamist metsastamise teel, võimaldades samal ajal arendada metsandustegevust põllumajandusettevõtetes, aidata kaasa maapiirkondade majandamisele keskkonnaga paremini tasakaalus oleval viisil, võidelda kasvuhooneefekti vastu, siduda süsinikdioksiidi ja aidata pikemas perspektiivis kaasa metsaressursside parandamisele.
37
Seega taotletakse nimetatud määrusega põllumajanduspoliitika eesmärke, millega soovitakse toetada metsandussektorit, ning keskkonnakaitse eesmärki, mis on oma olemuselt mitmeaastased eesmärgid ja nõuavad põllumajandusmaa tegelikku ja jätkusuutlikku metsastamist.
38
Järgmiseks tuleneb sama määruse artikli 2 lõike 1 punktidest a–c, et selle määrusega kehtestatud põllumajandusmaa metsastamise abikava võib hõlmata metsastamiskulude katmiseks mõeldud toetust, iga-aastast lisatasu, mis on mõeldud metsastatud maa hooldamise kulude katmiseks esimese viie aasta jooksul, ja iga-aastast lisatasu põllumajandusmaa metsastamise tõttu saamata jäänud tulu hüvitamiseks, kusjuures neid lisatasusid makstakse „iga metsastatud hektari kohta“.
39
Lisaks on määruse nr 2080/92 artikli 3 esimese lõigu punktides a–c üksnes kindlaks määratud abi suurimad lubatud summad lähtuvalt metsastamise pindalast (hektarites) ja toetuse maksmise maksimaalne kestus. Kui osutatud artikli esimese lõigu punkt b koostoimes selle määruse põhjendusega 5 näeb ette, et hooldustoetuse maksmine võib toimuda viie aasta kestel, siis nimetatud artikli selle lõigu punktis c on sätestatud, et saamata jäänud tulu eest võib hüvitist maksta maksimaalselt kahekümne aasta jooksul alates algsest metsastamisest.
40
Nimetatud määruse artikli 4 lõikes 1 on jäetud selle abikava rakendamine liikmesriikide hooleks riiklike või piirkondlike mitmeaastaste programmide abil, mille üksikasjalikud eeskirjad tuleb neil kehtestada. Sellega seoses määravad liikmesriigid eelkõige kindlaks abi summa ja kestuse, võttes arvesse metsastamisel kasutatud puuliikide või -tüüpide tegelikke metsastamis- ja hoolduskulusid või saamata jäänud tulu, samuti metsastamistoetuse andmise tingimused.
41
Nendest sätetest tuleneb koostoimes ühelt poolt, et kuigi määruses nr 2080/92 ei ole otseselt sätestatud eri metsastamistoetuste maksmise tingimusi, seob see nende toetuste andmise tegeliku metsastamisega mitmeaastase kohustusega hõlmatud aladel kogu selle kohustuse kestuse jooksul.
42
Teiselt poolt tuleb märkida, et määruses ei ole sätestatud kontrollimenetlusi ega karistuste süsteemi, et tagada abi andmise tingimuste täitmine. Järelikult reguleerib seda kontrollimenetluste ja karistuste süsteemi jätkuvalt liikmesriikide õigus.
43
Sellegipoolest tuleb teisena märkida, et liidu finantshuvide kaitseks on määrusega nr 2988/95 vastavalt selle artiklile 1 vastu võetud üldised eeskirjad liidu õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja ‑karistuste kohta ning need eeskirjad on sama määruse põhjendusest 3 tulenevalt kehtestatud selleks, et võidelda igasuguse liidu finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal (vt selle kohta 17. septembri 2014. aasta kohtuotsus Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
44
Nimetatud määrust vastu võttes soovis seadusandja kehtestada rea üldpõhimõtteid, nõudes, et neid põhimõtteid järgitaks kõikide valdkondade õigusnormides, nagu määrus nr 2080/92 (vt selle kohta 28. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus SGS Belgium jt, C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 37, ja 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
45
Nii on määruse nr 2988/95 artikli 2 lõikes 1 täpsustatud, et selles sättes ette nähtud halduskontrollimeetmed ja -karistused peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.
46
Euroopa Kohus on tõlgendanud mõistet „eeskirjade eiramine“ nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 tähenduses nii, et see ei hõlma mitte ainult liidu õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, millel on või oleks Euroopa Liidu üldeelarvet kahjustav mõju põhjendamatute kulude kandmise tõttu, vaid ka selliste riigisiseste õigusnormide rikkumisi, mida kohaldatakse teatavast fondist rahastatavate tegevuste suhtes, nagu sätted, milles nähakse ette abi saamise tingimused (vt analoogia alusel 26. mai 2016. aasta kohtuotsus Județul Neamț ja Județul Bacău, C‑260/14 ja C‑261/14, EU:C:2016:360, punktid 36, 37 ja 43, ning 1. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, punktid 52, 53 ja 63).
47
Vastavalt määruse nr 2988/95 artikli 4 lõikele 1 toob mis tahes „eeskirjade eiramine“ selle määruse artikli 1 lõike 2 tähenduses üldjuhul kaasa põhjendamatult saadud soodustuse äravõtmise kohustusena maksta põhjendamatult saadud summa tagasi.
48
Nagu käesoleval juhul eelotsusetaotlusest nähtub, kaotatakse dekreedi nr 494/98 artikli 14 lõigete 1 ja 3 alusel täielikult õigus saada niisuguseid toetusi, mille puhul on pärast lõplikku kontrolli, ja ilma et see piiraks vääramatu jõu esinemist, tuvastatud, et taasmetsastatud pindala on 20% väiksem kui pindala, millele abi andmine heaks kiideti ja abi maksti, ning toetusi, mille puhul ei ole enam täidetud programmis osalemiseks vajalikud nõuded ja tingimused. Lisaks kaotatakse kõnealuse dekreedi artikli 14 lõike 4 alusel osaliselt õigus saada toetust, kui taasmetsastatud pindala ja abikõlbliku pindala tuvastatud vahe on väiksem kui 20%. Lõpuks on nähtud määruse artikli 15 lõikes 1 ette, et täielik toetuse saamise õiguse kaotamine toob kaasa kogu põhjendamatult saadud abi tagasimaksmise ja toetuse täieliku välistamise kohustuse ülejäänud aastatel.
49
Sellest järeldub, et sellised õigusnormid nagu dekreedi nr 494/98 artikli 14 lõiked 1 ja 3, mis puudutavad metsastamise säilitamist vähemalt 80% ulatuses vastava võetud mitmeaastase kohustusega hõlmatud pindalast, on fondist toetatavate tegevuste suhtes kohaldatav riigisisene õigusnorm, mille rikkumine kujutab endast „eeskirjade eiramist“ määruse nr 2988/95 artikli 1 lõike 2 tähenduses ja sellest tulenevalt toob kaasa põhjendamatult saadud summa tagasimaksmise selle määruse artikli 4 lõike 1 kohaselt.
50
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on siiski tekkinud küsimus, kas proportsionaalsuse põhimõttega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, milles on ette nähtud, et see, kui taasmetsastatud pindala on 20% väiksem kui abikõlblik pindala, toob kaasa liidu abi saamise õiguse täieliku kaotamise ja kohustuse see tagasi maksta täies ulatuses, mitte üksnes ulatuses, mis vastab pindalale, mida puudutas eeskirjade eiramine, või ainult aastale, millega seoses eeskirjade eiramine tuvastati.
51
Sellega seoses nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et riigisisese õigusnormiga rakendatavad meetmed oleksid taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 42).
52
Esiteks tuleb tõdeda, et põhikohtuasjas kõne all olev õiguse kaotamise süsteem järgib õiguspärast eesmärki. Sellega rakendatakse määruse nr 2988/95 artikli 2 lõiget 4 ja artiklit 4, nagu nähtub dekreedi nr 494/98 artikli 13 lõikest 1, ning selle eesmärk on kaitsta liidu huve ja eelkõige metsastamistoetust, mida liit määruse nr 2080/92 alusel rahastab.
53
Teiseks, mis puudutab nende riigisiseste õigusnormide sobivust taotletava eesmärgi saavutamiseks, siis tuleb asuda seisukohale, et liidu abi saamise õiguse dekreedi nr 494/98 artikli 14 lõigetes 1 ja 3 ette nähtud täielik kaotamine on sobiv selleks, et tõhusalt eraldada metsastamisabi ja seega tõhusalt järgida määrusega nr 2080/92 taotletavaid eesmärke, millele on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 37. Täielik õiguse kaotamine ja sellega kaasnev mõju vastavalt asjaomase dekreedi artikli 15 lõikele 1 hoiab ära liidu rahaliste vahendite eraldamise metsastamistegevustele, mis ei ole selle määrusega taotletavate tegeliku ja jätkusuutliku metsastamise eesmärkidega kooskõlas.
54
Peale selle võimaldavad põhikohtuasjas käsitletavad riigisisesed õigusnormid osas, milles nendes on toetuse saamise õiguse täielik kaotamine seotud vastava toetuse täieliku välistamisega kohustuse ülejäänud aastatel, oma hoiatava mõju tõttu ka kaitsta liidu finantshuve.
55
Kolmandaks, mis puudutab õiguse täieliku kaotamise vajalikkust ja proportsionaalsust, mis on ette nähtud dekreedi nr 494/98 artikli 14 lõigetes 1 ja 3 ning artikli 15 lõikes 1, siis tuleb asuda seisukohale, et kõnealune süsteem ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik. Kuna liikmesriikidel – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 40 – tuleb kindlaks määrata metsastamistoetuste andmise tingimused, on neil liikmesriikidel õigus asuda seisukohale, et sellise abikõlblikkuse tingimuse rikkumine nagu see, mis on seotud metsastatava pindala 20% piirmääraga, võib põhjustada tõsist kahju määrusega nr 2080/92 taotletavate eesmärkide saavutamisele, ning järeldada, et algul võetud kohustust on sellisel määral rikutud, et selle eest võib määrata karistuse, mis seisneb õiguse täielikus kaotamises.
56
Lisaks tuleb märkida, et põhikohtuasjas kõne all olevale õiguse kaotamise süsteemile on iseloomulik selle progresseeruv laad, sest kui tuvastatud metsastatud pindala ja abi saamiseks heaks kiidetud pindala vaheline erinevus, mis on väiksem kui 20%, toob kaasa õiguse osalise kaotamise, siis selle piirmääraga võrdne või suurem erinevus toob kaasa õiguse täieliku kaotamise ja kogu saadud toetuse tagasimaksmise, samuti toetuse täieliku välistamise kohustuse järelejäänud aastatel.
57
Lisaks on oluline rõhutada, et kõnealune toetuse saamise õiguse täieliku kaotamise süsteem järgib proportsionaalsuse põhimõtet, kuna seda kohaldatakse ainult piiratud juhtudel, nimelt juhul, kui leitakse, et taasmetsastatud pindala on 20% väiksem kui abi saamiseks heaks kiidetud pindala, ja see jätab abisaajale võimaluse tugineda vääramatule jõule.
58
Lõpuks on põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid proportsionaalsed ka selles osas, et juhul, kui tuvastatakse, et metsastatud pindala on 20% väiksem kui abi saamiseks heaks kiidetud pindala, näevad need ette kogu mitmeaastase kohustuse raames saadud metsastamisabi tagasimaksmise, mitte ainult selle aasta summa tagasimaksmise, millega seoses eeskirjade eiramine tuvastati. Nimelt saab üksnes kogu kõnealuse toetuse tagasimaksmine hoida ära liidu eelarvega seotud pettuste ohtu ning tagada põllumajandusmaa tegeliku ja jätkusuutliku metsastamise.
59
Eeltoodud põhjendustest lähtudes tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 2988/95 artikleid 2 ja 4, määruse nr 2080/92 artikleid 2 ja 4 ning proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette juhul, kui mitmeaastase kohustuse täitmise ajal on tuvastatud, et taasmetsastatud ala on 20% väiksem kui selle kohustuse alusel heaks kiidetud pindala, metsastamistoetuse saamise õiguse täieliku kaotamise ja seega kohustuse kogu toetus tagasi maksta ning kohustuse ülejäänud aastate eest makstava toetuse täieliku välistamise.
Kohtukulud
60
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta artikleid 2 ja 4, nõukogu 30. juuni 1992. aasta määruse (EMÜ) nr 2080/92 põllumajanduse metsastamismeetmetega seotud ühenduse abikava kohta artikleid 2 ja 4 ning proportsionaalsuse põhimõtet
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette juhul, kui mitmeaastase kohustuse täitmise ajal on tuvastatud, et taasmetsastatud ala on 20% väiksem kui selle kohustuse alusel heaks kiidetud pindala, metsastamistoetuse saamise õiguse täieliku kaotamise ja seega kohustuse kogu toetus tagasi maksta ning kohustuse ülejäänud aastate eest makstava toetuse täieliku välistamise.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.