CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME LAILA MEDINA
présentées le 3 mars 2022 (1)
Affaire C‑659/20
ET
contre
Ministerstvo životního prostředí
[demande de décision préjudicielle formée par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque)]
« Renvoi préjudiciel – Article 267 TFUE – Protection des espèces de faune et de flore sauvages par la réglementation de leur commerce – Règlements (CE) no 338/97 et (CE) no 865/2006 – Dérogation à l’interdiction d’activités commerciales – Spécimens d’une espèce animale nés et élevés en captivité – Notion de “cheptel reproducteur” – Établissement de l’ascendance du cheptel reproducteur »
Introduction
1.        « [L]a faune et la flore sauvages constituent, de par leur beauté et leur variété, un élément irremplaçable des systèmes naturels, qui doit être protégé par les générations présentes et futures. » Cette déclaration fondamentale est inscrite dans le préambule de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (ci-après la « CITES ») (2).
2.        La CITES est un traité international dans le domaine de l’environnement, dont l’objectif est de protéger certaines espèces de faune et de flore sauvages contre leur surexploitation dans le cadre du commerce international. La doctrine l’a décrit comme le traité qui « de tous les traités internationaux concernant la conservation de la faune et de la flore a sans doute eu le plus grand succès » ; ils reconnaissent toutefois que « des problèmes persistent très certainement » (3). Plus particulièrement, le trafic d’espèces sauvages « reste très préoccupant » (4). Certains estiment la valeur du commerce illégal au niveau mondial à un montant se situant entre 7 et 23 milliards de dollars des États-Unis (USD) par an (5). Le dernier rapport mondial sur la criminalité liée aux espèces sauvages des Nations unies (UN World Wildlife Crime Report) montre que la criminalité liée aux espèces sauvages est une activité commerciale « mondiale ; lucrative, marquée par une forte demande conduisant à des prix élevés ; et extrêmement répandue » (6). Ce même rapport souligne les liens entre la crise sanitaire mondiale et l’exploitation illégale des espèces sauvages, et considère que l’éradication de la criminalité liée aux espèces sauvages est un « élément essentiel de la reconstruction en mieux à la suite de la crise de la COVID-19 » (7).
3.        C’est au regard de ces considérations générales que j’entends mener l’analyse de la demande de décision préjudicielle présentée par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque). Cette demande porte sur l’interprétation de deux règlements de l’Union visant à protéger les espèces de faune et de flore sauvages et à garantir leur conservation au moyen de contrôles sur le commerce international des spécimens de ces espèces : le règlement (CE) no 338/97 du Conseil (8) et le règlement (CE) no 865/2006 de la Commission (9).
4.        Le règlement no 338/97 prévoit certaines dispositions dérogatoires applicables aux spécimens nés et élevés en captivité d’espèces animales inscrites à l’annexe A de ce règlement. La question principale dans la présente affaire est essentiellement celle de savoir si, aux fins de déterminer si des spécimens sont susceptibles de faire l’objet d’une dérogation à l’interdiction de commerce applicable aux spécimens d’une espèce animale élevés en captivité, les autorités compétentes peuvent vérifier l’origine du cheptel reproducteur même lorsque cette vérification s’étend au-delà des spécimens légalement acquis par l’éleveur. Comme j’entends le démontrer dans mon analyse, les autorités devraient avoir un tel pouvoir afin de déterminer si la dérogation devrait être accordée.
Le cadre juridique
Le droit international : la CITES
5.        La CITES a pour objet de protéger, par une réglementation du commerce international, certaines espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction. Elle prévoit des régimes de protection différents selon les espèces, classés en trois catégories qui correspondent aux trois annexes de cette convention, en fonction du degré de menace d’extinction qui pèse sur ces espèces.
6.        La CITES, à laquelle l’Union européenne est devenue partie le 8 juillet 2015, a été mise en œuvre dans l’Union à partir du 1er janvier 1984 en vertu du règlement (CEE) no 3626/82 du Conseil (10). Ce règlement a été abrogé par le règlement no 338/97.
7.        L’annexe I de la CITES inclut les espèces les plus menacées d’extinction, pour lesquelles le régime de protection est le plus strict. En vertu de l’article II, paragraphe 1, de la CITES, le commerce des spécimens de ces espèces ne doit être autorisé que dans des « conditions exceptionnelles ».
8.        En vertu de l’article II, paragraphe 2, sous a), de la CITES, l’annexe II de cette convention comprend « toutes les espèces qui, bien que n’étant pas nécessairement menacées actuellement d’extinction, pourraient le devenir si le commerce des spécimens de ces espèces n’était pas soumis à une réglementation stricte ayant pour but d’éviter une exploitation incompatible avec leur survie ». Les conditions d’importation des espèces visées à l’annexe II sont moins sévères que celles qui s’appliquent aux espèces de l’annexe I.
9.        L’article VII, paragraphe 4, de la CITES dispose que les spécimens d’une espèce animale inscrite à l’annexe I, élevés en captivité à des fins commerciales, sont considérés comme étant des spécimens d’espèces inscrites à l’annexe II.
Le droit de l’Union
Le règlement no 338/97
10.      L’article 1er du règlement no 338/97 précise que celui-ci a pour objet de protéger les espèces de faune et de flore sauvages et d’assurer leur conservation en contrôlant leur commerce. Il indique également que ce règlement s’applique dans le respect des objectifs, principes et dispositions de la CITES.
11.      L’article 2 du règlement no 338/97 contient les définitions suivantes :
« [...]
g)      “organe de gestion” : une autorité administrative nationale désignée, dans le cas d’un État membre, conformément à l’article 13, paragraphe 1, [sous] a) [...] ;
[...]
s)      “espèce” : une espèce, sous-espèce ou une de leurs populations ;
t)      “spécimen” : tout animal ou toute plante, vivant ou mort appartenant aux espèces inscrites aux annexes A à D [...] ;
[...] »
12.      L’article 8 du règlement no 338/97 dispose :
« 1.      Il est interdit d’acheter, de proposer d’acheter, d’acquérir à des fins commerciales, d’exposer à des fins commerciales, d’utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d’espèces inscrites à l’annexe A.
[...]
3.      Conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages, il peut être dérogé aux interdictions prévues au paragraphe 1 à condition d’obtenir de l’organe de gestion de l’État membre dans lequel les spécimens se trouvent un certificat à cet effet, délivré cas par cas, lorsque les spécimens :
[...]
d)      sont des spécimens nés et élevés en captivité d’une espèce animale ou des spécimens reproduits artificiellement d’une espèce végétale, ou une partie ou un produit obtenu à partir de tels spécimens
[...] »
Le règlement no 865/2006
13.      L’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006 contient la définition suivante :
« [...] on entend par :
[...]
3)      “cheptel reproducteur”, l’ensemble des animaux d’un établissement d’élevage qui sont utilisés pour la reproduction. »
14.      L’article 54 du règlement no 865/2006, intitulé « Spécimens d’espèces animales nés et élevés en captivité », dispose :
« Sans préjudice de l’article 55, un spécimen d’une espèce animale n’est considéré comme né et élevé en captivité que si un organe de gestion compétent, après avoir consulté une autorité scientifique compétente de l’État membre concerné, a la certitude que les critères suivants sont respectés :
[...]
2)      le cheptel reproducteur a été constitué conformément aux dispositions légales qui lui étaient applicables à la date d’acquisition et d’une manière ne portant pas préjudice à la survie de l’espèce concernée dans la nature ;
[...] »
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
15.      Le requérant est un éleveur de perroquets. Il a demandé, le 21 janvier 2015, l’octroi d’une dérogation à l’interdiction de commerce pour cinq spécimens de perroquet Ara hyancinthe (Anodorhynchus hyacinthius) nés au cours de l’année 2014 dans son élevage. Cette espèce est inscrite à l’annexe A du règlement no 338/97 et à l’annexe I de la CITES. Sur le fondement d’un avis de l’autorité scientifique compétente, l’organe de gestion compétent a rejeté cette demande.
16.      Aux fins de son appréciation, l’organe de gestion compétent a fait les constatations suivantes quant à l’origine des perroquets concernés. Les grands‑parents des perroquets (ci-après les « spécimens grands-parents ») ont été importés par un ressortissant uruguayen à Bratislava (Slovaquie) au mois de juin 1993 dans des conditions suspectes. Les spécimens grands-parents ont ensuite été transportés en voiture en République tchèque par FU. Le véhicule a été arrêté à la frontière par les autorités douanières et les spécimens grands-parents ont été confisqués à FU par décision administrative. Cette décision administrative a toutefois été annulée par le Vrchní soud v Praze (Cour supérieure de Prague, République tchèque) au cours de l’année 1996.
17.      Les autorités ont restitué les spécimens grands-parents à FU, lequel les a ensuite remis à titre de prêt à GV. Ce dernier a élevé les parents des perroquets en cause en l’espèce (ci-après les « spécimens parents ») au cours de l’année 2000 et a restitué les spécimens grands-parents à FU, qui les a ensuite remis au zoo de Zlín (République tchèque). Le requérant a acquis les spécimens parents auprès de GV au cours de l’année 2000. La validité du transfert de propriété des spécimens parents au requérant n’est pas contestée.
18.      L’autorité scientifique a apprécié si les spécimens parents pouvaient bénéficier de la dérogation à l’interdiction de commerce applicable aux spécimens d’espèces animales élevés en captivité selon les critères prévus à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006. Aux termes de cette disposition, le cheptel reproducteur doit être constitué « conformément aux dispositions légales qui lui étaient applicables à la date d’acquisition et d’une manière ne portant pas préjudice à la survie de l’espèce concernée dans la nature ». L’autorité scientifique a recommandé de ne pas accorder cette dérogation. Selon elle, les registres relatifs aux spécimens grands-parents présentaient de nombreuses irrégularités et ne contenaient, en outre, aucune information concernant l’origine des spécimens parents.
19.      En se fondant sur la position de l’autorité scientifique, l’organe de gestion compétent a refusé d’accorder une dérogation permettant le commerce des spécimens concernés. Le requérant a introduit un recours contre cette décision devant le Ministerstvo životního prostředí (ministère de l’Environnement, République tchèque). Dans son recours, il a allégué que l’interprétation de la notion de « cheptel reproducteur » était erronée. Selon lui, cette notion ne recouvre que les spécimens parents et leurs descendants. Partant, les autorités n’avaient pas le pouvoir de vérifier l’origine des spécimens grands-parents. Le ministère de l’Environnement a rejeté ce recours, considérant que la manière dont avait été acquis le premier couple reproducteur était déterminante pour apprécier si le cheptel reproducteur avait été constitué conformément aux règles applicables. Étant donné que le requérant n’était pas en mesure de prouver l’origine des spécimens grands-parents, il n’était pas possible d’octroyer la dérogation permettant le commerce des spécimens concernés.
20.      Le requérant a contesté la décision du ministère de l’Environnement devant le Krajský soud v Hradci Králové (cour régionale de Hradec Králové, République tchèque). Dans son arrêt, cette juridiction a constaté que le commerce des perroquets de l’espèce Anodorhynchus était interdit et ne pouvait être autorisé que dans des circonstances exceptionnelles, comme le prévoit l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, ce qui n’était pas le cas pour le requérant. Elle a relevé que, à la date d’acquisition des spécimens grands-parents, la CITES était déjà en vigueur en République tchèque et avait été intégrée dans le droit national. Elle a considéré que, conformément aux dispositions de transposition de la CITES, l’examen de l’origine du cheptel reproducteur était admissible et qu’il pouvait être étendu aux spécimens grands-parents. Dès lors, la notion de « cheptel reproducteur », telle que définie par le règlement no 865/2006, couvre les trois générations de perroquets.
21.      Le requérant a introduit un recours en cassation contre l’arrêt du Krajský soud v Hradci Králové (cour régionale de Hradec Králové) devant le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême), la juridiction de renvoi. Il y a fait valoir que l’arrêt attaqué était entaché d’une erreur de droit dans la mesure où il considérait que la notion de « cheptel reproducteur » couvrait les spécimens parents et grands-parents concernés. Selon le requérant, une telle interprétation fait peser sur lui une charge de la preuve déraisonnable. En outre, il affirme que cette interprétation est erronée au regard de la portée de la notion de « cheptel reproducteur ». Cette notion, selon le requérant, englobe tous les animaux se trouvant dans un seul établissement d’élevage concret et non leurs ascendants élevés dans d’autres établissements ou par d’autres éleveurs. Le requérant fait également valoir que la décision attaquée a violé son droit de propriété et sa confiance légitime étant donné qu’il avait acquis légalement les spécimens parents.
22.      Dans ses observations sur le recours en cassation du requérant, le ministère de l’Environnement a renvoyé au libellé de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, qui emploie l’expression « [constitution d’un] cheptel reproducteur ». La notion de « constitution » fait clairement référence au passé et donc au début de la lignée d’élevage. Par ailleurs, le ministère de l’Environnement a indiqué que la définition de la notion de « cheptel reproducteur » était accessoire, alors que les modalités de constitution du cheptel étaient fondamentales aux fins de l’octroi d’une dérogation. Sur la question de la charge de la preuve, le ministère de l’Environnement a indiqué que celle-ci n’était pas déraisonnable, étant donné qu’un propriétaire ne serait tenu de prouver l’origine du cheptel reproducteur que s’il envisage de faire commerce des autres générations. Les autorités examinent l’origine du cheptel reproducteur conformément à la pratique courante dans l’Union. En revanche, la thèse inverse, soutenue par le requérant, facilite la légitimation des cheptels reproducteurs élevés à partir de spécimens obtenus dans la nature. S’agissant du droit de propriété, le ministère de l’Environnement a relevé que le droit de propriété des spécimens grands-parents et de leurs descendants n’était pas contesté. Partant, le droit de propriété du requérant n’est pas violé, mais uniquement restreint.
23.      La juridiction de renvoi relève que la question déterminante dans la présente affaire est celle de savoir si la définition de « cheptel reproducteur », au sens de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006, englobe tous les animaux qui sont utilisés pour la reproduction dans un établissement d’élevage concret. Si la Cour devait interpréter cette définition de manière large, en y intégrant les spécimens grands-parents non détenus par le requérant, la deuxième question préjudicielle deviendrait sans objet.
24.      Toutefois, dans l’hypothèse où la Cour retiendrait une interprétation plus étroite de la notion de « cheptel reproducteur », limitée aux spécimens dans le cadre d’un établissement d’élevage concret, il serait nécessaire de répondre à la deuxième question préjudicielle. Par cette question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si la notion de « constitution » du cheptel reproducteur, visée à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, couvre uniquement l’acquisition légale des spécimens concernés ou si elle couvre également le début de la lignée d’élevage.
25.      À cet égard, la juridiction de renvoi considère, d’un côté, que l’interprétation selon laquelle la notion de « constitution » couvre le début de la lignée d’élevage des spécimens concernés empêche de légitimer des élevages « douteux » obtenus à la suite de transferts « malhonnêtes ». D’un autre côté, la juridiction de renvoi relève qu’un transfert « malhonnête » n’est pas possible au sein de l’Union. Elle estime en effet que, en vertu du cadre législatif actuellement en vigueur, il est impossible d’acquérir légalement des spécimens d’animaux repris à l’annexe A du règlement no 865/2006 sans obtenir de dérogation. En outre, si l’examen de l’ensemble de la lignée d’élevage était autorisé, cela ferait peser sur les propriétaires d’animaux protégés des exigences irréalistes, qui les obligeraient à prouver la légitimité d’une lignée généalogique longue et non définie.
26.      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si des circonstances individuelles, telles que l’acquisition légale des spécimens parents par le requérant et sa confiance légitime dans le fait qu’il pourrait faire le commerce des descendants à tout le moins en République tchèque, peuvent être prises en compte. La juridiction de renvoi relève, à cet égard, que, même si la CITES était applicable en République tchèque au moment de l’acquisition, la réglementation nationale de transposition n’exigeait pas la délivrance d’un certificat en cas de cession au niveau national. Par ailleurs, la réglementation plus stricte de l’Union, qui exige la délivrance d’un tel certificat en cas de cession au sein de l’Union et d’un même État membre, n’était pas applicable à l’époque où la cession des spécimens parents a eu lieu.
27.      Dans ces conditions, le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Les spécimens qui sont les parents des spécimens élevés par un éleveur agréé, bien que ce dernier ne les ait jamais possédés ni détenus, font-ils partie du “cheptel reproducteur” au sens du [règlement no 865/2006] ?
2)      S’il est répondu à la première question que les spécimens parents ne font pas partie du cheptel reproducteur, les autorités compétentes sont-elles en droit, dans le cadre de l’examen du respect de la condition prévue à l’article 54, point 2, du [règlement no 865/2006], relative à la constitution légale du cheptel sans porter préjudice à la survie des spécimens sauvages, de vérifier l’origine des spécimens parents et d’en tirer des conclusions quant au point de savoir si le cheptel reproducteur a été constitué conformément aux règles prévues à l’article 54, point 2, [de ce] règlement ?
3)      Dans le cadre de l’examen du respect de la condition prévue à l’article 54, point 2, du [règlement no 865/2006], relative à la constitution légale du cheptel sans porter préjudice à la survie des spécimens sauvages, peut-on prendre en considération d’autres circonstances de l’affaire (notamment la bonne foi lors de la cession des spécimens et la confiance légitime dans le fait que le commerce de leurs éventuels descendants sera possible, et, le cas échéant, également la législation moins sévère en vigueur en République tchèque avant l’adhésion de cette dernière à l’Union) ? »
Analyse
Sur la première question préjudicielle
28.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la notion de « cheptel reproducteur », au sens de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006, couvre les parents des spécimens élevés par un éleveur qui ne les possédait ou ne les détenait pas.
29.      À cet égard, je relève, à titre liminaire, que la qualification des spécimens d’animaux « nés et élevés en captivité » a des conséquences importantes quant à leur statut de protection. En effet, alors qu’en vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 338/97, le commerce des spécimens d’espèces inscrites à l’annexe A de ce règlement est interdit, l’article 8, paragraphe 3, sous d), de ce règlement prévoit que les spécimens nés et élevés en captivité d’une espèce animale peuvent faire l’objet d’une dérogation à l’interdiction de commerce (ci-après la « dérogation relative à l’élevage en captivité »). L’organe de gestion compétent délivre un certificat à cet effet (ci-après le « certificat de dérogation pour la vente »).
30.      L’article 54 du règlement no 865/2006 énonce un certain nombre de critères qui doivent être remplis pour que l’organe de gestion puisse considérer que les spécimens sont nés et élevés en captivité. Conformément, plus particulièrement, à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, l’autorité de gestion compétente doit avoir la certitude que « le cheptel reproducteur a été constitué conformément aux dispositions légales qui lui étaient applicables à la date d’acquisition et d’une manière ne portant pas préjudice à la survie de l’espèce concernée dans la nature ».
31.      En l’espèce, il est constant que les parents des spécimens acquis par le requérant (c’est-à-dire les grands-parents de la plus jeune génération de perroquets) ne respectent pas les critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006. En effet, les spécimens grands-parents ont été capturés dans la nature et importés en République tchèque dans des circonstances suspectes. Toutefois, le requérant soutient que la notion de « cheptel reproducteur » ne doit pas inclure les spécimens qu’il n’a jamais possédés ou détenus dans son établissement d’élevage. Selon lui, les autorités devraient examiner les conditions d’octroi d’une dérogation de l’interdiction de commerce au regard du statut juridique des seuls spécimens détenus dans son élevage.
32.      C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi cherche à savoir quelle est la portée de la notion de « cheptel reproducteur », au sens de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006. Si cette notion devait être interprétée en ce sens qu’elle couvre tous les spécimens utilisés à des fins de reproduction de cette lignée, indépendamment de l’établissement dans lequel ils sont détenus, il n’y a pas lieu d’examiner les deux autres questions. Les autorités doivent tenir compte, par définition, de l’ascendance du cheptel reproducteur lorsqu’elles examinent sa constitution, au sens de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006.
33.      Selon une jurisprudence constante de la Cour, en vue de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (11).
34.      En ce qui concerne le libellé de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006, cette disposition définit la notion de « cheptel reproducteur » comme « l’ensemble des animaux d’un établissement d’élevage qui sont utilisés pour la reproduction ».
35.      La juridiction de renvoi ainsi que la Commission européenne dans ses observations estiment que le libellé de la définition de la notion de « cheptel reproducteur » vise exclusivement les animaux détenus dans un établissement d’élevage concret. En effet, cette définition vise les animaux d’un établissement d’élevage et non de tout établissement d’élevage.
36.      Une comparaison de différentes versions linguistiques plaide en faveur d’une telle interprétation. La version en langue française fait référence à « un établissement d’élevage », la version en langue espagnole à « un establecimiento », la version en langue allemande à « einem Zuchtbetrieb » et la version en langue lettone à « dzīvnieki audzētavā » (12).
37.      Toutefois, l’interprétation littérale n’est pas déterminante dans la mesure où certaines autres versions linguistiques de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006 suggèrent que la notion de « cheptel reproducteur » désigne l’ensemble des animaux d’un « processus » d’élevage (13). De plus, le gouvernement slovaque considère que le terme « operation » utilisé dans la version en langue anglaise suggère un « processus de reproduction » et non un établissement d’élevage concret.
38.      Compte tenu de la disparité apparente entre les versions linguistiques – tout aussi authentiques les unes que les autres – de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006, il convient d’examiner le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition ainsi que les objectifs poursuivis par celle-ci et la réglementation dont elle fait partie (14).
39.      S’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il ressort du considérant 1 de ce règlement, celui-ci a notamment pour objectif d’assurer le respect intégral des dispositions de la CITES. Dès lors, aux fins de l’interprétation de ce règlement, il y a lieu de tenir compte des dispositions de la CITES, dont les résolutions adoptées par la Conférence des Parties à la CITES (ci-après la « résolution Conf. »), qui permettent d’éclairer l’interprétation des dispositions de cette convention (15).
40.      À cet égard, je souhaiterais formuler les observations suivantes.  D’une part, la définition de la notion de « cheptel reproducteur » au sens du règlement no 865/2006 est quasi identique à celle qui a été adoptée par la résolution Conf. 10.16. Cette résolution indique que la notion de « “cheptel reproducteur” d’un établissement d’élevage » signifie « l’ensemble des animaux d’un établissement qui sont utilisés pour la reproduction » (16). L’utilisation de l’article défini « the » (« des » ou « de ») devant les termes « animals » (« animaux ») et « operation » (« établissement ») semble suggérer que la notion de « cheptel reproducteur » devrait être comprise comme visant tous les animaux utilisés pour la reproduction dans un établissement d’élevage concret, et non par différents éleveurs dans un nombre d’établissements indéfini.
41.      D’autre part, aux termes de la résolution Conf. 12.10 (17), un « établissement » ne peut être enregistré selon la procédure énoncée dans cette résolution que si les spécimens qu’il produit peuvent être qualifiés d’« élevés en captivité » selon les dispositions de la résolution Conf. 10.16 (18). Les termes de cette dernière résolution et ses annexes fournissent des indications suffisamment claires permettant de conclure que la notion d’« établissement d’élevage en captivité » ne saurait être comprise comme désignant un « processus » (19).
42.      Par souci d’exhaustivité, il peut se révéler pertinent d’ajouter que, même dans d’autres domaines du droit et plus particulièrement en droit agricole de l’Union, la notion d’« établissement d’élevage » est entendue de manière similaire. Le règlement (UE) 2016/1012 (20) définit la notion d’« établissement [d’élevage] » comme « une association d’éleveurs, une organisation d’élevage, une entreprise privée opérant dans un système de production fermé ou un organisme public ».
43.      Par conséquent, la prise en compte du contexte dans lequel s’inscrit le règlement no 865/2006 confirme l’interprétation selon laquelle la notion de « cheptel reproducteur », au sens de l’article 1er, point 3, de ce règlement, couvre l’ensemble des animaux d’un établissement d’élevage. Cette notion ne couvre pas les parents de spécimens élevés par un éleveur qui ne les possédait ou ne les détenait pas.
44.      S’agissant de l’objectif poursuivi par l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006 et par la réglementation dont il fait partie, ces instruments plaident également en faveur d’une acception plus restrictive de la notion de « cheptel reproducteur ». La délimitation de la portée de la notion de « cheptel reproducteur » a des répercussions sur la détermination de l’objet de l’évaluation par les autorités lorsque celles-ci apprécient si le cheptel reproducteur a été constitué conformément aux critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006. L’objet de l’évaluation doit être spécifique, précis et concret.
45.      De ce point de vue, à supposer même que soit acceptée, quod non, l’interprétation proposée par le gouvernement slovaque, selon laquelle le terme anglais « breeding operation » suggère un « processus », il me semble évident qu’un tel processus ne pourrait pas être illimité, mais devrait être compris comme étant cantonné strictement à un établissement concret.
46.      Le gouvernement slovaque fait toutefois valoir que la prise en compte de l’objectif global poursuivi par le règlement no 865/2006, consistant à protéger les espèces menacées d’extinction, devrait conduire à une conclusion différente. À mon avis, l’objectif poursuivi par ce règlement ne saurait conduire à une interprétation de la notion de « cheptel reproducteur » qui serait incompatible avec le sens d’une telle notion dans le contexte normatif dont elle fait partie. En tout état de cause, l’interprétation que je propose de la notion de « cheptel reproducteur » ne compromet pas la réalisation de l’objectif de protection des espèces menacées d’extinction. Comme je le développerai dans le contexte des deuxième et troisième questions préjudicielles, cet objectif est pris en compte afin de reconnaître à l’organe de gestion compétent le pouvoir d’examiner les antécédents du cheptel reproducteur lorsqu’il détermine si un spécimen d’une espèce animale peut bénéficier de la dérogation relative à l’élevage en captivité.
47.      Compte tenu de ce qui précède, ma conclusion est que la notion de « cheptel reproducteur », au sens de l’article 1er, point 3, du règlement no 865/2006, couvre tous les animaux détenus dans un établissement d’élevage concret. Partant, cette notion ne couvre pas, en tant que telle, les parents de spécimens élevés par un éleveur qui ne les possédait ou ne les détenait pas.
Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles
48.      Par ses deuxième et troisième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, d’une part, si l’organe de gestion compétent a le pouvoir de vérifier l’origine du cheptel reproducteur afin d’avoir la certitude qu’il a été constitué légalement et d’une manière ne portant pas préjudice à la survie de l’espèce concernée dans la nature, au sens de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006. D’autre part, elle se demande si, dans le cadre de cet examen, les circonstances particulières de l’affaire, telles que la bonne foi de l’éleveur, sa confiance légitime dans le fait que le commerce des descendants sera possible, ainsi que la législation moins sévère en vigueur en République tchèque avant l’adhésion de cette dernière à l’Union, sont déterminantes.
49.      Comme je m’attacherai à le démontrer dans mon analyse, les autorités devraient avoir le pouvoir de vérifier l’origine du cheptel reproducteur. Lorsqu’elles n’ont pas la certitude que les critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006 sont respectés, elles devraient alors être en mesure de refuser d’accorder une dérogation à l’interdiction de commerce. Selon moi, compte tenu de la règle générale interdisant le commerce des espèces menacées d’extinction, les autorités devraient bénéficier de tous les moyens disponibles pour enquêter lorsqu’il y a des indicateurs de risque et ne devraient pas fermer les yeux sur la situation.
Sur le pouvoir de l’organe de gestion d’établir l’ascendance du cheptel reproducteur
50.      À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour (21), en vue de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.
51.      S’agissant, en premier lieu, des termes de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, il convient de relever que cette disposition emploie la notion de « constitution » du cheptel reproducteur, laquelle est assez large. Elle peut donc être comprise comme impliquant l’examen d’événements qui se sont produits dans le passé et, plus particulièrement, des ascendants des spécimens.
52.      S’agissant, en deuxième lieu, du contexte dans lequel la disposition susmentionnée s’inscrit, il importe de rappeler, d’une part, que l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 338/97 énonce une règle générale interdisant toute utilisation commerciale de spécimens des espèces inscrites à l’annexe A de ce règlement. Les dérogations prévues à l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement, y compris la dérogation concernant les spécimens nés et élevés en captivité d’une espèce animale, peuvent être accordées, au cas par cas. L’interdiction du commerce des espèces menacées d’extinction reflète un principe fondamental de la CITES, selon lequel le commerce des spécimens d’espèces menacées d’extinction ne doit être autorisé que « dans des conditions exceptionnelles » (22). Étant donné que l’interdiction de faire le commerce des espèces menacées d’extinction est la règle, et que l’octroi d’une dérogation à cette règle en ce qui concerne les espèces nées en captivité est l’exception, cette exception doit faire l’objet d’une interprétation stricte.
53.      Par ailleurs, l’article 8, paragraphe 3, sous d), du règlement no 338/97 autorise, mais n’impose pas, des dérogations à l’interdiction qu’il énonce (23). Il ressort clairement de cette disposition que l’octroi de la dérogation en faveur des spécimens nés en captivité n’est qu’une possibilité pour les États membres (24).
54.      À cet égard, il importe de relever qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que, s’agissant des espèces couvertes par l’annexe A du règlement no 338/97, les États membres sont autorisés à interdire de manière générale sur leur territoire toute utilisation commerciale de spécimens nés et élevés en captivité (25). Si tel est le cas, il convient a fortiori de considérer que, lorsque des dérogations à l’interdiction de faire le commerce des espèces inscrites sont autorisées, les autorités disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant aux méthodes qu’elles utilisent pour examiner si des spécimens peuvent bénéficier de la dérogation.
55.      Enfin, il convient de relever que l’article 55 du règlement no 865/2006 prévoit qu’une autorité compétente dispose d’un pouvoir d’appréciation pour exiger l’analyse d’échantillons dans des circonstances où, aux fins de l’article 54 de ce règlement, elle juge nécessaire d’établir l’ascendance d’un spécimen par une analyse du sang ou d’autres tissus. Cette disposition permet de conclure que les autorités ont le pouvoir d’examiner l’ascendance du cheptel reproducteur afin de parvenir à leur constatation quant au respect des critères énoncés à l’article 54, point 2, dudit règlement.
56.      S’agissant, en troisième lieu, de l’objectif du règlement no 865/2006, il convient de rappeler que cet acte met en œuvre le règlement no 338/97. Le régime de protection institué par ces règlements pour les spécimens d’espèces inscrites à l’annexe A de ce règlement a pour but d’assurer la protection la plus complète possible des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, dans le respect des objectifs, des principes et des dispositions de la CITES (26). L’interprétation selon laquelle les autorités ont le pouvoir d’examiner l’ascendance des spécimens dans le cadre d’une demande de certificat de dérogation pour la vente contribue à la réalisation de l’objectif poursuivi par lesdits règlements.
57.      Il est, selon moi, particulièrement pertinent de relever que les critères de qualification d’un spécimen d’une espèce animale comme étant né et élevé en captivité, énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, correspondent à ceux énoncés au paragraphe 2, sous b), ii), A), de la résolution Conf. 10.16. Cette résolution a été adoptée au vu de la préoccupation qu’« une grande partie du commerce de spécimens déclarés comme élevés en captivité continue d’être pratiquée en infraction à la Convention et aux résolutions de la Conférence des Parties, et peut nuire à la survie des populations sauvages des espèces concernées ». L’interprétation selon laquelle les autorités ont le pouvoir de vérifier l’origine du cheptel reproducteur est conforme aux intentions de la Conférence des Parties à la CITES de renforcer la protection des spécimens élevés en captivité.
58.      Toute autre interprétation serait susceptible d’aller à l’encontre des objectifs susmentionnés. Ainsi que l’ont souligné la juridiction de renvoi, le gouvernement tchèque, le gouvernement slovaque et la Commission dans leurs observations écrites, il convient d’éviter un risque de « légitimation » ou de « blanchiment » aisés des spécimens illégalement commercialisés. En effet, il suffirait à un éleveur d’acquérir les descendants d’un spécimen capturé dans la nature pour que leur commerce ultérieur devienne légal (27). Dans cette optique, l’affirmation de la juridiction de renvoi selon laquelle un transfert « malhonnête » n’est pas possible au sein de l’Union ne me convainc pas.
59.      Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que les autorités ont le pouvoir d’examiner l’ascendance du cheptel reproducteur aux fins de la détermination de sa constitution au sens de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006.
Sur les aspects pratiques et la charge de la preuve pour établir l’ascendance du cheptel reproducteur
60.      Il importe, à ce stade, de se pencher sur les interrogations de la juridiction de renvoi quant aux aspects pratiques de l’examen par les autorités de l’ascendance du cheptel reproducteur. Ces doutes correspondent, dans une certaine mesure, aux arguments avancés par le requérant dans ses observations écrites.
61.      Je suis d’accord avec le gouvernement tchèque et la Commission, qui soulignent, dans leurs observations écrites et leurs réponses à une question posée par la Cour, que l’examen des autorités peut être étendu jusqu’au moment où les premiers spécimens ont été prélevés dans la nature. Ainsi qu’il a été relevé au point 51 des présentes conclusions, la notion de « constitution » du cheptel reproducteur employée à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006 est très large. Sa portée peut donc inclure l’examen de l’ensemble de la lignée d’élevage jusqu’aux spécimens capturés dans la nature. Par ailleurs, ainsi que le souligne à juste titre la Commission dans sa réponse à une question posée par la Cour, la notion d’« ascendance » employée à l’article 55 de ce règlement est plus large que celle de « parents » utilisée à l’article 54, point 1, sous a), dudit règlement. La notion d’« ascendance » semble donc suggérer que les autorités doivent avoir le pouvoir d’étendre leur enquête au moment où les spécimens ont été capturés dans la nature, comme c’était le cas pour les spécimens grands-parents concernés.
62.      Le laps de temps qui pourrait s’être écoulé depuis la capture dans la nature du cheptel fondateur n’est pas, selon moi, déterminant en tant que tel dans une situation où l’activité envisagée implique du commerce. Le règlement no 338/97 prévoit déjà un cas de figure spécifique dans lequel les autorités peuvent décider d’accorder une dérogation compte tenu du temps écoulé. Cette situation concerne les « spécimens travaillés ayant été acquis plus de cinquante ans auparavant » (28) au sens de l’article 2, sous w), de ce règlement. Or, les spécimens en cause ne relèvent pas de cette disposition.
63.      Le requérant soutient que l’exigence de prouver la légitimité de l’ensemble de la lignée d’élevage fait peser une charge de la preuve déraisonnable. Je ne suis pas convaincue que ce soit le cas.
64.      À cet égard, il convient de rappeler, ainsi que je l’ai indiqué au point 30 des présentes conclusions, que l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006 énonce deux critères en ce qui concerne la constitution du cheptel reproducteur, que les autorités administratives doivent apprécier. Le premier concerne la constitution du cheptel reproducteur « conformément aux dispositions légales qui lui étaient applicables à la date d’acquisition » (ci-après l’« avis d’acquisition légale »). Le second concerne la constitution du cheptel reproducteur « d’une manière ne portant pas préjudice à la survie de l’espèce concernée dans la nature » (ci-après l’« avis de commerce non préjudiciable »). Ces deux appréciations ne sont pas propres à la question de savoir si des spécimens doivent être considérés comme étant nés et élevés en captivité ; elles traduisent une approche générale de la réglementation du commerce prévue par le règlement no 338/97 et la CITES (29).
65.      Dans le cadre des vérifications effectuées par les autorités, conformément à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, il importe de relever que, comme l’ont souligné le gouvernement tchèque et la Commission dans leurs observations écrites, un examen de l’ascendance semble être une pratique courante.
66.      Le gouvernement tchèque et la Commission expliquent, en substance, que les éleveurs ne doivent pas systématiquement prouver la légitimité de l’ensemble de l’ascendance du cheptel reproducteur. Ces autorités procèdent à une évaluation des risques en fonction des circonstances de chaque cas d’espèce (30). Dans le cadre de cette appréciation, « le degré de risque pour l’espèce (risque de préjudice, participation au commerce illégal, etc.) » doit « déterminer [...] le degré d’examen » (31). La Commission, dans sa réponse écrite à une question de la Cour, fournit certains exemples d’indicateurs de risques pertinents auxquels les autorités devraient accorder une attention particulière. Ces indicateurs de risques sont notamment : une augmentation soudaine du nombre de spécimens déclarés comme détenus en captivité ou un volume important de leurs échanges ; une déclaration de spécimens comme élevés en captivité provenant d’établissements dont le niveau de production annuel est supérieur à ce que l’on peut attendre compte tenu de la taille de la population parentale et du potentiel de reproduction de l’espèce concernée ; des spécimens dont la taille et l’état ne correspondent pas aux données fournies sur la reproduction ; ou l’existence de doutes quant à l’origine légale des populations fondatrices qui auraient pu être acquises avant que le pays ne devienne partie à la CITES. La Commission a également indiqué qu’elle collabore actuellement avec les États membres en vue d’élaborer des lignes directrices contenant des exemples pertinents d’indicateurs de risques.
67.      La Commission a également souligné que, lorsqu’elles évaluent s’il y a lieu d’accorder un certificat de dérogation de vente, les autorités prennent en compte les exigences relatives à la chaîne de contrôle (32). Cet examen implique la documentation relative à la légalité de l’acquisition du cheptel reproducteur. Dans ce contexte, il n’apparaît pas déraisonnable d’exiger de l’éleveur qu’il soit en mesure de prouver la légalité de l’acquisition sur le fondement des registres d’élevage. Qui plus est, la Commission a expliqué, en réponse à une question de la Cour, que, en l’absence de la documentation, la preuve de la légalité de la chaîne de contrôle peut toujours être apportée par d’autres moyens.
68.      Il convient également de rappeler que, s’agissant des spécimens d’espèces inscrites à l’annexe B du règlement no 338/97, la Cour a jugé que le soin de fixer les moyens de preuve permettant de démontrer que la condition d’acquisition légale de ces spécimens est remplie est laissé aux autorités compétentes des États membres (33). Je considère que le même raisonnement doit s’appliquer par analogie en ce qui concerne les spécimens d’espèces inscrites à l’annexe A de ce règlement, étant donné que ce dernier ne précise pas les moyens de preuve qui permettent d’établir l’acquisition légale de ces spécimens.
69.      S’agissant du point de référence pour l’avis d’acquisition légale, il résulte des termes de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006 que les autorités devraient tenir compte des dispositions légales applicables à la date d’acquisition de chacun des spécimens à mesure qu’ils passent d’une génération à une autre. S’agissant du point de référence pour l’avis de commerce non préjudiciable, il convient de relever qu’il n’est pas déterminé spécifiquement dans cette disposition. En l’absence d’une telle détermination, on pourrait considérer que ce point de référence est le même que pour l’avis d’acquisition légale, à savoir la date d’acquisition des spécimens originaux. Toutefois, l’avis de commerce non préjudiciable est relativement large et peut inclure plusieurs méthodes d’évaluation (34). La nature de la détermination en cause apparaît plus compatible avec l’examen de l’évolution de l’espèce au fil du temps, au lieu d’une date précise. Dans cette perspective, il semble plus approprié d’éviter de fixer des limites. Je partage donc l’approche de la Commission exposée dans le cadre d’une réponse à une question posée par la Cour, selon laquelle, pour arriver à un avis valable, les autorités devraient pouvoir tenir compte de l’état de l’espèce au moment de l’évaluation. Une telle interprétation garantit que les « meilleures informations scientifiques disponibles constituent la base des avis de commerce non préjudiciables » (35).
70.      À titre de remarque finale concernant les appréciations effectuées par l’administration, j’ajouterais qu’elles doivent, en tout état de cause, se conformer au principe général du droit de l’Union relatif à une bonne administration, lequel emporte des exigences qu’il appartient aux États membres de respecter lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Parmi ces exigences, l’obligation de motivation des décisions adoptées par les autorités nationales revêt une importance toute particulière, en ce qu’elle permet aux destinataires de ces décisions de défendre leurs droits et de décider en pleine connaissance de cause s’il y a lieu d’introduire un recours juridictionnel contre celles-ci. Cette obligation est également nécessaire pour permettre aux juridictions d’exercer le contrôle de légalité desdites décisions et constitue donc l’une des conditions de l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (36). En l’espèce, aucun élément du dossier ne permet de démontrer une violation de l’obligation de motivation ou une quelconque autre irrégularité dans la procédure menée par l’organe de gestion compétent. Cet organe a refusé d’accorder une dérogation au commerce des spécimens en cause en se fondant sur la recommandation de l’autorité scientifique selon laquelle il ne fallait pas accorder la dérogation.
71.      Compte tenu de ce qui précède, je considère que reconnaître à l’organe de gestion compétent le pouvoir d’examiner l’origine des spécimens lorsqu’il apprécie la délivrance éventuelle d’un certificat de dérogation de vente ne revient pas à imposer aux éleveurs une charge de la preuve déraisonnable.
Sur la pertinence des circonstances particulières de l’espèce pour l’appréciation des critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006
72.      Le dernier point de mon analyse abordera la problématique soulevée par la juridiction de renvoi au titre de sa troisième question quant à la pertinence des circonstances particulières de l’affaire au regard de l’appréciation des critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006. Selon la juridiction de renvoi, la (supposée) confiance légitime de l’éleveur quant à son droit de faire le commerce des descendants des spécimens grands-parents, sa bonne foi quant à la légalité de l’acquisition ou la législation moins sévère en vigueur en République tchèque avant l’adhésion de cette dernière à l’Union figurent notamment au rang de ces circonstances particulières.
73.      À mon avis, aucune de ces circonstances ne justifie, en elle-même, que l’organe de gestion adopte une approche plus conciliante et accorde une dérogation permettant de faire le commerce des spécimens concernés.
74.      Tout d’abord, les critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006, que les autorités doivent apprécier pour considérer des spécimens comme étant nés et élevés en captivité, se rapportent non pas à l’éleveur, mais à la constitution du cheptel reproducteur. Ensuite, ces critères sont cumulatifs. À supposer même que les autorités parviennent à la conclusion que la constitution du cheptel reproducteur était légale à la date de l’acquisition, cette conclusion ne suffit pas à elle seule pour accorder une dérogation. Enfin, ainsi que je l’ai indiqué précédemment (37), pour que l’organe de gestion émette un avis de commerce non préjudiciable valide, il doit tenir compte d’éléments actualisés sur l’état des espèces.
75.      Dans ces conditions, je suis d’avis que l’existence d’un cadre réglementaire moins sévère en vigueur à la date de l’acquisition du cheptel reproducteur avant l’adhésion du pays à l’Union (38) n’est pas une raison justifiant que l’organe de gestion accorde une dérogation à l’interdiction de faire le commerce des spécimens en question. Il convient également de relever que, au moment de l’acquisition de ces spécimens, la CITES était déjà en vigueur en République tchèque. Le requérant n’a pas non plus affirmé que les spécimens concernés bénéficient de la dérogation applicable aux « spécimens antérieurs à la CITES », c’est-à-dire des spécimens d’espèces inscrites, acquis antérieurement à l’application de la CITES à leur égard (39).
76.      Plus particulièrement, s’agissant de la prétendue confiance légitime de l’éleveur, la CITES n’affecte pas le droit des parties d’adopter des mesures internes plus strictes en ce qui concerne les conditions de commerce d’espèces figurant à l’annexe I de cette convention, voire « des mesures qui peuvent aller jusqu’à leur interdiction complète » (40). Dès lors, les opérateurs économiques ne devraient pas être en droit de s’attendre à ce que le cadre législatif reste le même au moment où ils décident de faire le commerce de spécimens qui tombent sous le coup de la règle générale d’interdiction énoncée dans la CITES. Au contraire, les éleveurs doivent faire preuve de diligence lorsqu’ils entendent s’engager dans un tel commerce (41).
77.      La juridiction de renvoi demande si le fait que le requérant ne peut pas faire le commerce des spécimens concernés porte atteinte à son droit de propriété au sens de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux. Or, il est de jurisprudence constante (42) que le droit de propriété n’est pas une prérogative absolue, mais doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’exercice de ce droit, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général et qu’elles ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti. S’agissant des objectifs d’intérêt général susmentionnés, la protection des espèces sauvages fait partie de ces objectifs (43) et est donc de nature à justifier une restriction à l’exercice du droit de propriété. En ce qui concerne le principe de proportionnalité, il suffit d’indiquer que le règlement no 338/97 et le règlement no 865/2006 opèrent une mise en balance entre les exigences de ce droit et celles liées à la protection des espèces sauvages. Par conséquent, je suis d’avis que le droit de propriété du requérant n’est pas violé.
78.      Il est également pertinent de relever que le requérant a été autorisé à conserver les spécimens et qu’il n’a fait l’objet d’aucune sanction administrative ou pénale. La présente affaire ne semble donc pas exiger une analyse plus poussée sous l’angle du respect du principe de proportionnalité.
79.      Néanmoins, le requérant fait valoir que son activité d’élevage a un effet bénéfique pour l’environnement. Selon lui, le commerce des spécimens élevés en captivité entraîne une diminution de la demande pour l’acquisition illégale de spécimens capturés dans la nature. Selon moi, il s’agit d’une allégation non étayée. L’article 8, paragraphe 3, sous f), du règlement no 338/97 prévoit, notamment, qu’il peut être dérogé à l’interdiction de commerce lorsque les spécimens « sont destinés à l’élevage ou à la reproduction et contribueront de ce fait à la conservation des espèces concernées ». Toutefois, aucun élément du dossier ni aucun argument exposé devant la Cour n’indique que l’éleveur a demandé aux autorités une dérogation fondée sur cette disposition. En tout état de cause, ainsi que le gouvernement tchèque l’a relevé dans sa réponse écrite à une question posée par la Cour, cette disposition présuppose que l’activité envisagée ait des avantages de conservation concrets, tels que la participation à des projets de conservation menés par des zoos ou l’acte de relâcher des spécimens dans la nature.
80.      Ma dernière remarque concerne la pertinence du laps de temps qui s’est écoulé depuis la capture du cheptel fondateur dans la nature. Comme je l’ai évoqué au point 62 des présentes conclusions, cet élément ne devrait pas être décisif en tant que tel lorsque l’évaluation des risques a conduit les autorités à conclure au refus d’accorder une dérogation. La règle générale d’interdiction des activités commerciales portant sur des spécimens d’espèces inscrites n’est pas limitée dans le temps. Dans un souci d’exhaustivité, je souhaite rappeler encore une fois que la présente affaire n’implique pas de poursuites pénales ; si tel était le cas, le principe de prescription s’appliquerait. De surcroît, du point de vue du droit civil, il convient de relever que la légalité de l’acquisition des spécimens concernés n’est pas contestée.
81.      Compte tenu de ce qui précède, je ne considère pas que les circonstances particulières de l’espèce, telles que celles exposées par la juridiction de renvoi, soient pertinentes dans le cadre de l’examen par les autorités des critères énoncés à l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006.
Conclusion
82.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour qu’il soit répondu comme suit aux questions préjudicielles posées par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque) :
1)      La notion de « cheptel reproducteur », au sens de l’article 1er, point 3, du règlement (CE) no 865/2006 de la Commission, du 4 mai 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/870 de la Commission, du 5 juin 2015, couvre tous les animaux détenus dans un établissement d’élevage concret. Cette notion ne couvre pas les parents de spécimens élevés par un éleveur qui ne les a ni possédés ni détenus.
2)      L’organe de gestion compétent a le pouvoir de vérifier l’origine du cheptel reproducteur de sorte à s’assurer que celui-ci a été constitué légalement et d’une manière ne portant pas préjudice à la survie de l’espèce concernée dans la nature, au sens de l’article 54, point 2, du règlement no 865/2006. Aux fins de cette appréciation, les circonstances particulières de l’espèce, telles que la bonne foi de l’éleveur, sa confiance légitime dans le fait que le commerce des descendants sera possible, ainsi que la législation moins sévère en vigueur en République tchèque avant l’adhésion de cette dernière à l’Union européenne, ne sont pas déterminantes.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Signée à Washington (États-Unis) le 3 mars 1973 (Recueil des Traités des Nations unies, vol. 993, no I-14537).
3      Bowman, M., « A Tale of Two CITES : Divergent Perspectives upon the Effectiveness of the Wildlife Trade Convention », Review of European, Comparative & International Environmental Law, vol. 22, 2013, p. 228, citant Davies, P., dans Bowman, M., Davies, P., et Redgwell, C., Lyster’s International Wildlife Law, 2e édition, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, p. 484 et 533.
4      Comme cela a été reconnu dans la résolution 11.3 de la Conférence des parties « Application de la Convention et lutte contre la fraude ».
5      Nellemann, C., et al. (éd.), The Rise of Environmental Crime, A Growing Threat to Natural Resources, Peace, Development and Security, A UNEP-Interpol Rapid Response Assessment, UNEP, 2016, p. 7.
6       Office des Nations unies contre les drogues et le crime, Rapport mondial sur la criminalité liée aux espèces sauvages 2020 : trafic des espèces sauvages dans le monde, Nations unies, New York, 2020, p. 3.
7      Office des Nations unies contre les drogues et le crime, Rapport mondial sur la criminalité liée aux espèces sauvages 2020 : trafic des espèces sauvages dans le monde, Nations unies, New York, 2020, p. 3.
8      Règlement du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce (JO 1997, L 61, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 1320/2014 de la Commission, du 1er décembre 2014 (JO 2014, L 361, p. 1).
9      Règlement du 4 mai 2006 portant modalités d’application du règlement no 338/97 du Conseil (JO 2006, L 166, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2015/870 de la Commission, du 5 juin 2015 (JO 2015, L 142, p. 3).
10      Règlement du 3 décembre 1982 relatif à l’application dans la Communauté de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (JO 1982, L 384, p. 1).
11      Arrêt du 8 décembre 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Ordres de virement falsifiés) (C‑584/19, EU:C:2020:1002, point 49).
12      Mise en italique par mes soins.
13      Je vise plus particulièrement les versions en langues grecque, croate et slovène.
14      Voir, à cet égard, arrêt du 24 mars 2021, A (C‑950/19, EU:C:2021:230, points 37 et 38).
15      Voir, par analogie, arrêt du 12 mai 2021, Hauptzollamt B (Caviar d’esturgeons) (C‑87/20, EU:C:2021:382, points 30 et 31).
16      Résolution Conf. 10.16, point 1, sous c).
17      Cette résolution s’intitule « Enregistrement des établissements élevant en captivité à des fins commerciales des espèces animales inscrites à l’Annexe I ». Elle n’est pas mise en œuvre au sein de l’Union, ce qui signifie que l’enregistrement d’établissements d’élevage en captivité à des fins commerciales par le secrétariat de la CITES n’est pas une exigence préalable au commerce au sein de l’Union. Cela dit, on peut utiliser cette résolution comme un point de référence aux fins de la définition de la notion d’« établissement d’élevage ».
18      Resolution Conf. 12.10, point 5, sous a).
19      Par exemple, l’annexe 1 de la résolution Conf. 12.10 indique les informations à fournir au secrétariat par l’organe de gestion sur les établissements à enregistrer, parmi lesquelles figurent le nom et l’adresse du propriétaire et du gérant de l’établissement d’élevage en captivité, la date de création de l’établissement, et la description des installations destinées à abriter le cheptel. L’annexe 3 de cette résolution prévoit un spécimen de formulaire de demande d’enregistrement, qui exige, notamment, l’indication des coordonnées du propriétaire et du gérant de l’établissement d’élevage en captivité.
20      Règlement du 8 juin 2016 relatif aux conditions zootechniques et généalogiques applicables à l’élevage, aux échanges et à l’entrée dans l’Union de reproducteurs de race pure, de reproducteurs porcins hybrides et de leurs produits germinaux et modifiant le règlement (UE) no 652/2014 et les directives du Conseil 89/608/CEE et 90/425/CEE, et abrogeant certains actes dans le domaine de l’élevage d’animaux (JO 2016, L 171, p. 66).
21      Voir note de bas de page 11 des présentes conclusions.
22      Article II, paragraphe 1, de la CITES.
23      Arrêt du 23 octobre 2001, Tridon (C‑510/99, EU:C:2001:559, point 34).
24      Voir, à cet égard, arrêt du 23 octobre 2001, Tridon (C‑510/99, EU:C:2001:559, point 30).
25      Voir, à cet égard, arrêt du 23 octobre 2001, Tridon (C‑510/99, EU:C:2001:559, point 41).
26      Voir, à cet égard, arrêt du 4 septembre 2014, Sofia Zoo (C‑532/13, EU:C:2014:2140, point 34).
27      Voir Lieberman, S., « Procedures Used by the United States of America in Making CITES Non‑Detriment Findings », dans Rosser, A., et Haywood, M., Guidance for CITES Scientific Authorities : Checklist to Assist in Making Non-Detriment Findings for Appendix II Exports, IUCN – Union internationale pour la conservation de la nature, Gland, Suisse, et Cambridge, Royaume-Uni, 2002, p. 32, qui fait observer, en ce qui concerne les procédures utilisées aux États-Unis, ce qui suit : « il arrive trop souvent que les animaux soient eux-mêmes élevés en captivité, mais que le cheptel fondateur ne soit pas obtenu légalement, de sorte que même l’exportation des descendants porterait préjudice à la survie de l’espèce (en ce que la demande augmenterait et le commerce préjudiciable serait facilité) ».
28      Article 8, paragraphe 3, sous b), du règlement no 338/97.
29      Voir article 5, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement no 338/97 et article IV, paragraphe 2), sous a) et b), de la CITES en ce qui concerne les conditions de délivrance d’une autorisation d’exportation des espèces énumérées. Voir également résolution Conf. 18.7 « Avis d’acquisition légale » et résolution Conf. 16.7 « Avis de commerce non préjudiciable ».
30      Dans le contexte particulier de l’avis d’acquisition légale pour l’exportation des espèces énumérées dans la CITES, la résolution Conf. 18.7 définit la notion d’« évaluation des risques » comme l’« évaluation de la probabilité qu’un spécimen d’une espèce CITES n’ait pas été acquis légalement ».
31      Lieberman, S., « Procedures Used by the United States of America in Making CITES Non‑Detriment Findings », dans Rosser, A., et Haywood, M., Guidance for CITES Scientific Authorities : Checklist to Assist in Making Non-Detriment Findings for Appendix II Exports, IUCN – Union internationale pour la conservation de la nature, Gland, Suisse, et Cambridge, Royaume-Uni, 2002, p. 30.
32      Dans le contexte particulier de l’avis d’acquisition légale pour l’exportation d’espèces énumérées dans la CITES, la Résolution Conf. 18.7 définit la notion de « chaîne de contrôle » de la manière suivante : « la documentation chronologique, dans la mesure du possible et conformément à la législation et aux registres applicables, des transactions relatives au prélèvement dans la nature d’un spécimen et à la propriété ultérieure de ce spécimen ».
33      Arrêt du 16 juillet 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, point 27).
34      Voir résolution Conf. 16.7 (Rev. CoP17) « Avis de commerce non préjudiciable ».
35      Résolution Conf. 14.2 « Vision de la stratégie CITES pour 2008 à 2013 », Objectif 1.5.
36      Arrêt du 7 septembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, point 120).
37      Voir point 69 des présentes conclusions.
38      Voir explications de la juridiction de renvoi à cet égard au point 26 des présentes conclusions.
39      La dérogation pour les spécimens acquis avant l’application de cette convention est prévue par l’article 8, paragraphe 3, sous a), du règlement no 338/97. Voir Davies, P., Bowman, M., « A Tale of Two CITES : Divergent Perspectives upon the Effectiveness of the Wildlife Trade Convention », Review of European, Comparative & International Environmental Law, vol. 22, 2013, p. 228, citant Davies, P., dans Bowman, M., Davies, P., et Redgwell, C., Lyster’s International Wildlife Law, 2e édition, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, p. 510.
40      Article XIV, paragraphe 1, sous a), de la CITES.
41      Une tout autre question est celle de savoir si les autorités doivent potentiellement prévoir des mesures transitoires permettant aux éleveurs de s’adapter. Toutefois, le requérant n’a pas fait valoir que c’est dans ce cadre que sa confiance légitime a été violée.
42      Voir arrêt du 15 janvier 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, point 113).
43      Voir, à cet égard, arrêt du 19 juin 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers et Andibel (C‑219/07, EU:C:2008:353, point 27).