61997CJ0067_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 3. juli 1995, indgaaet til Domstolen den 17. februar 1997, har Kriminalretten i Frederikshavn i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 30 og af artikel 2 i Raadets direktiv 91/174/EOEF af 25. marts 1991 om de zootekniske og genealogiske betingelser for handel med racerene dyr og om aendring af direktiv 77/504/EOEF og 90/425/EOEF (EFT L 85, s. 37, herefter »direktivet«).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en straffesag mod Ditlev Bluhme, som er tiltalt for overtraedelse af nationale bestemmelser om, at det paa Laesoe er forbudt at holde andre bier end bier, der tilhoerer underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi).
3 Direktivets artikel 1 bestemmer:
»I dette direktiv forstaas ved 'racerene dyr', alle avlsdyr, der er omfattet af bilag II til traktaten, for hvilke der endnu ikke er fastsat mere specifikke zootekniske faellesskabsforskrifter, og som er indfoert eller registreret i et register eller en stambog, der foeres af en anerkendt avlsorganisation eller -forening.«
4 Direktivets artikel 2 har foelgende ordlyd:
»Medlemsstaterne paaser:
- at handel med racerene dyr, deres saed, aeg og embryoner ikke forbydes, begraenses eller hindres af zootekniske eller genealogiske aarsager
- for at sikre overholdelse af de i foerste led naevnte krav, at kriterierne for autorisation og anerkendelse af avlsorganisationer eller -foreninger, kriterierne for indfoerelse eller registrering i registre og stamboeger tillige med kriterierne for godkendelse til avlsbrug og for anvendelse af dyrenes saed, aeg og embryoner samt at det certifikat, der kraeves ved handel med disse, udformes paa en maade, der udelukker forskelsbehandling, under hensyntagen til de principper, der er fastlagt af den organisation eller forening, der foerer registeret eller stambogen over racens oprindelse.
Indtil ivaerksaettelse af eventuelle gennemfoerelsesbestemmelser som omhandlet i artikel 6 finder nationale lovgivninger fortsat anvendelse under overholdelse af de almindelige bestemmelser i traktaten.«
5 I henhold til direktivets artikel 6 skal de naermere bestemmelser for gennemfoerelsen af direktivet fastsaettes efter den saakaldte »komité-procedure«. Saadanne gennemfoerelsesbestemmelser er ikke blevet fastsat vedroerende bier.
6 I Danmark indeholder § 14 a i lov nr. 115 af 31. marts 1982 om biavl - som er indsat ved lov nr. 267 af 6. maj 1993 - bemyndigelse for landbrugsministeren til at fastsaette regler om fredning af bestemte biracer inden for naermere angivne omraader, herunder regler om fjernelse eller tilintetgoerelse af bifamilier, som af hensyn til fredning maa anses for uoenskede. Den i henhold til denne bemyndigelse udstedte bekendtgoerelse nr. 528 af 24. juni 1993 om biavl paa Laesoe (herefter »bekendtgoerelsen«) bestemmer i § 1, at hold af honningbier, der ikke tilhoerer underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), ikke er tilladt paa Laesoe og omliggende oeer.
7 Bekendtgoerelsen foreskriver endvidere i § 2, at saadanne andre bifamilier skal fjernes eller tilintetgoeres, eller at dronningen i saadanne bifamilier skal udskiftes med en dronning, der tilhoerer underarten brun laesoebi. Ifoelge § 6 er det ikke tilladt at flytte levende honningbier, uanset udviklingsstadium, og koensprodukter af honningbier til Laesoe og omliggende oeer. Bekendtgoerelsens § 7 bestemmer endelig, at staten yder fuldstaendig erstatning for ethvert dokumenteret tab som foelge af tilintetgoerelse af en bifamilie i medfoer af bekendtgoerelsen.
8 Ditlev Bluhme, som er tiltalt for i strid med bekendtgoerelsen at have holdt bier paa Laesoe, der ikke tilhoerer underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), har navnlig gjort gaeldende, at traktatens artikel 30 er til hinder for de nationale bestemmelser.
9 Kriminalretten i Frederikshavn har fundet, at afgoerelsen af den for retten verserende sag maa afhaenge af fortolkningen af faellesskabsretten, og retten har derfor besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:
»I Vedroerende fortolkning af EF-traktatens artikel 30.
1) Kan artikel 30 fortolkes saadan, at en medlemsstat under visse betingelser kan indfoere regler, der forbyder hold af - og dermed indfoersel af - alle andre bier end bier af arten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi) til en bestemt oe i det paagaeldende land, f.eks. en oe paa 114 km2, hvoraf den ene halvdel bestaar af landsbyer, smaa havnebyer, udnyttes til turisterhverv eller landbrug, mens den anden halvdel bestaar af udyrkede arealer, dvs. plantager, heder, enge, strandenge og egentlige strand- og klitarealer, og som pr. 1. januar 1997 havde en befolkning paa 2 365 personer og er en oe, hvor erhvervsmulighederne generelt er begraensede, men hvor biavl er en af de faa erhvervsmuligheder paa grund af oeens saerlige flora og store andel af udyrkede og ekstensivt udnyttede arealer?
2) Hvis en medlemsstat kan indfoere saadanne regler, anmodes Domstolen om generelt at beskrive betingelserne herfor og konkret:
a) Kan en medlemsstat indfoere saadanne regler, som beskrevet i forhold 1, fordi reglerne alene vedroerer en saadan oe som beskrevet, altsaa fordi reglernes virkning er geografisk begraenset?
b) Kan en medlemsstat indfoere saadanne regler, som beskrevet i forhold 1, hvis reglerne er begrundet i, at biracen Apis mellifera mellifera oenskes beskyttet mod udryddelse, hvilket efter medlemsstatens opfattelse kan ske ved at udelukke alle andre biracer fra den paagaeldende oe?
I den straffesag, der er grundlag for forelaeggelsen, har tiltalte bestridt
- at biracen Apis mellifera mellifera overhovedet eksisterer, og har anfoert, at de bier, der nu findes paa Laesoe, er en blanding af forskellige biracer
- at de brune bier, der findes paa Laesoe, ikke er unikke, men findes mange steder i verden, og
- at de naevnte bier ikke er truet af udryddelse.
Ved besvarelsen bedes det derfor tilkendegivet, om det er tilstraekkeligt, at det paagaeldende medlemsland anser det for hensigtsmaessigt eller noedvendigt at indfoere reglerne som et led i en fredning af den paagaeldende population af bier, eller om det tillige skal anses for en betingelse, at biracen eksisterer, og/eller at den er unik, og/eller at den er truet af udryddelse, hvis indfoerselsforbuddet ikke er gyldigt eller ikke kan haandhaeves?
c) Hvis hverken den begrundelse, der er beskrevet i a) eller i b), kan goere det lovligt at indfoere saadanne regler, kan en kombination af de to begrundelser da goere det?
II Vedroerende Raadets direktiv 91/174/EOEF af 25. marts 1991 om de zootekniske og genealogiske betingelser for handel med racerene dyr og om aendring af direktiv 77/504/EOEF og 90/425/EOEF.
1) I hvilke tilfaelde er en bi et racerent dyr i den forstand, direktivet anvender dette ord i artikel 2? Er en gul bi f.eks. et racerent dyr?
2) Hvad er en zooteknisk aarsag, jf. artikel 2?
3) Hvad er en genealogisk aarsag, jf. artikel 2?
4) Skal direktivet fortolkes saadan, at en medlemsstat uanset direktivet kan forbyde indfoersel af og eksistensen af alle andre bier end bier af racen Apis mellifera mellifera til og paa en saadan oe som beskrevet i spoergsmaal 1?
Hvis en medlemsstat kan goere det under visse betingelser, bedes disse betingelser beskrevet.«
Spoergsmaalene i afsnit II
10 Den forelaeggende ret anmoder med sine spoergsmaal naermere bestemt Domstolen om at fortolke direktivets artikel 1 og artikel 2, stk. 1.
11 Det skal imidlertid bemaerkes, saaledes som baade den danske regering og Kommissionen med rette har anfoert, at der ikke er fastsat gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende bier i overensstemmelse med den procedure, der er foreskrevet i direktivets artikel 6.
12 Ifoelge direktivets artikel 2, stk. 2, finder de nationale lovgivninger foelgelig fortsat anvendelse, dog under overholdelse af de almindelige bestemmelser i traktaten.
13 Bestemmelser som dem, der er omhandlet i hovedsagen, skal herefter bedoemmes efter EF-traktatens artikel 30 og 36.
Spoergsmaalene i afsnit I
14 Den forelaeggende ret oensker med sine spoergsmaal naermere bestemt fastslaaet, om nationale bestemmelser, hvorefter det paa en oe som Laesoe er forbudt at holde bier af enhver anden art end bier af underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand, og, i bekraeftende fald, om saadanne bestemmelser kan vaere begrundet i hensynet til beskyttelse af dyrs liv og sundhed.
Spoergsmaalet, om der foreligger en foranstaltning med tilsvarende virkning
15 Baade Ditlev Bluhme og Kommissionen har anfoert, at et forbud mod at holde bier paa Laesoe, der ikke tilhoerer arten brun laesoebi, indebaerer et importforbud, og at det derfor udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning i strid med traktatens artikel 30. Ditlev Bluhme har anfoert, at de i hovedsagen omhandlede bestemmelser faktisk er til hinder for, at der til Laesoe indfoeres bier fra medlemsstaterne. Kommissionen har i den forbindelse praeciseret, at artikel 30 ogsaa finder anvendelse paa foranstaltninger, som kun vedroerer en del af en medlemsstats omraade.
16 Den danske, den italienske og den norske regering har derimod gjort gaeldende, at oprettelsen af et renavlsomraade for en bestemt art paa et afgraenset geografisk omraade inden for en medlemsstat ikke paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Den danske og den norske regering har endvidere anfoert, at forbuddet mod at importere andre bier til Laesoe end brun laesoebi ikke udgoer en forskelsbehandling i forhold til bier med oprindelse i andre medlemsstater, at forbuddet ikke har til formaal at regulere samhandelen mellem medlemsstaterne, og at det har en for hypotetisk og usikker virkning paa samhandelen til, at det kan anses for egnet til at hindre den.
17 Den danske regering har endvidere gjort gaeldende, at for saa vidt som de nationale bestemmelser ikke vedroerer adgangen til det danske marked for bier som varer, men blot opstiller betingelser for hold af bier inden for den paagaeldende medlemsstat, falder bestemmelserne uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30.
18 Det skal i denne henseende bemaerkes, at det foelger af fast retspraksis, at enhver bestemmelse, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Faellesskabet, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion (dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5).
19 Da den i hovedsagen omhandlede bekendtgoerelse i § 6 indeholder et generelt forbud mod indfoersel til Laesoe og omliggende oeer af levende honningbier og af koensprodukter af honningbier, forbyder den ogsaa, at de indfoeres fra andre medlemsstater, og den kan dermed hindre samhandelen i Faellesskabet. Den udgoer foelgelig en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion.
20 Det kan ikke foere til andet resultat, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning kun gaelder inden for en del af det nationale omraade (jf. hertil dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad og Publivía, Sml. I, s. 4151, praemis 24, og af 15.12.1993, forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, Ligur Carni m.fl., Sml. I, s. 6621, praemis 37).
21 Over for den danske regerings anbringende om, at forbuddet mod at holde bestemte bier paa Laesoe maa betragtes som regler om bestemte former for salg i den betydning, hvori dette begreb er benyttet i dom af 24. november 1993, Keck og Mithouard (forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097), maa det endvidere understreges, at de i hovedsagen omhandlede bestemmelser vedroerer biernes karakteristiske egenskaber. Under disse omstaendigheder kan anvendelsen af bestemmelserne paa de foreliggende faktiske omstaendigheder ikke anses for at vedroere en »form for salg« i Keck og Mithouard-dommens forstand (dom af 26.6.1997, sag C-368/95, Familiapress, Sml. I, s. 3689, praemis 11).
22 Endelig bemaerkes, som anfoert af generaladvokaten i punkt 19 i forslaget til afgoerelse, at eftersom bekendtgoerelsen forbyder indfoersel af bier fra andre medlemsstater til en del af det danske omraade, har den en direkte og umiddelbar virkning paa samhandelen, og ikke virkninger, der er alt for usikre og indirekte til, at den i bekendtgoerelsen fastsatte forpligtelse kan betragtes som en foranstaltning, der er egnet til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne.
23 Heraf foelger, at nationale bestemmelser, hvorefter det paa en oe som Laesoe er forbudt at holde bier af enhver anden art end bier af underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand.
Spoergsmaalet, om bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede kan vaere begrundede
24 Ditlev Bluhme har anfoert, at der ikke kan anfoeres nogen begrundelse for de i hovedsagen omtvistede bestemmelser, saa meget mere som der ikke efter hans opfattelse findes nogen underart Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), der er genetisk saeregen og karakteristisk for Laesoe. Da saadanne bestemmelser ikke vedroerer dyresundhedsmaessige spoergsmaal, kan de heller ikke begrundes i henhold til Raadets direktiv 92/65/EOEF af 13. juli 1992 om dyresundhedsmaessige betingelser for samhandel med og indfoersel til Faellesskabet af dyr samt saed, aeg og embryoner, der for saa vidt angaar disse betingelser ikke er underlagt specifikke faellesskabsbetingelser som omhandlet i bilag A, del I, til direktiv 90/425/EOEF (EFT L 268, s. 54).
25 Den danske regering har anfoert, at saafremt det i bekendtgoerelsen fastsatte forbud af Domstolen betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, er der tale om en foranstaltning, der finder anvendelse uden forskel paa bier, uanset hvilken stat de kommer fra, og som er begrundet i hensynet til beskyttelse af den biologiske mangfoldighed, der navnlig er blevet anerkendt ved Raadets direktiv 92/43/EOEF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7) samt ved konventionen om den biologiske mangfoldighed, som blev undertegnet i Rio de Janeiro den 5. juni 1992, og som blev godkendt paa Det Europaeiske Faellesskabs vegne ved Raadets afgoerelse 93/626/EOEF af 25. oktober 1993 (EFT L 309, s. 1, herefter »Rio-konventionen«). Den danske regering har naermere anfoert, at bier af underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi) er truet af udryddelse, og at den kun kan fredes paa Laesoe, hvorfor den trufne foranstaltning er noedvendig for at forhindre, at denne art udryddes, ligesom foranstaltningen er forholdsmaessig i forhold til det forfulgte maal. I oevrigt beroerer bekendtgoerelsen ikke muligheden for at drive biavl paa oeen, men indeholder blot bestemmelser om, hvilken birace der kan anvendes.
26 Den danske regering har endelig henvist til en raekke videnskabelige undersoegelser, som fastslaar denne bis saerstilling i forhold til andre racer.
27 Den norske regering har principalt anfoert, at de danske bestemmelser er begrundet i hensynet til beskyttelsen af miljoeet i overensstemmelse med traktatens artikel 30 og dom af 20. februar 1979, Rewe, »Cassis de Dijon-dommen« (sag 120/78, Sml. s. 649, praemis 8).
28 Subsidiaert har den norske regering, ligesom den italienske regering og Kommissionen, gjort gaeldende, at fredning af en sjaelden og truet art henhoerer under beskyttelsen af dyrs liv og sundhed som omhandlet i traktatens artikel 36.
29 Ifoelge den norske regering er oprettelse af renavlsomraader det eneste middel til at bevare den brune laesoebi.
30 Kommissionen har anfoert, at det samme hensyn maa kunne anvendes som begrundelse, saafremt arten ikke er sjaelden og truet, men renavl af videnskabelige grunde anses for oenskelig.
31 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt der findes en underart af bien Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), der er truet af udryddelse, har Kommissionen anfoert, at dette er et bevisspoergsmaal, som foelgelig henhoerer under den forelaeggende rets kompetence. Den har anfoert, at forbuddet ikke maa udvides til hold af brune bier af arten Apis mellifera mellifera fra andre medlemsstater eller tredjelande, saafremt der ikke foreligger gyldige hensyn, som kan begrunde et saadant forbud, og den har mindet om, at et forbud af denne art ikke maa vaere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller have til formaal at beskytte bestemte erhvervsinteresser.
32 Endelig har den italienske regering anfoert, at der findes talrige underarter af Apis mellifera mellifera, der bestemmes som racer, herunder inden for disse som oekotyper, og som er resultatet af en naturlig tilpasningsproces til de forskellige omraaders miljoeforhold.
33 Det skal i den forbindelse bemaerkes, at foranstaltninger til opretholdelse af en indenlandsk dyrebestand, der har saerlige egenskaber, bidrager til at bevare den biologiske mangfoldighed ved at sikre den paagaeldende populations overlevelse. Foranstaltningerne har dermed til formaal at beskytte disse dyrs liv og kan foelgelig vaere begrundede i medfoer af traktatens artikel 36.
34 Det er med henblik paa at bevare den biologiske mangfoldighed uden betydning, om genstanden for beskyttelsen er en saerlig underart, en saerlig race inden for en art eller en rent lokal bestand, naar der er tale om populationer, som har egenskaber, der adskiller dem fra andre, og som foelgelig anses for beskyttelsesvaerdige, enten for at beskytte dem mod en eventuel, mere eller mindre overhaengende risiko for udryddelse, eller, selv hvis en saadan risiko ikke bestaar, paa grund af en videnskabelig eller anden interesse i at bevare en ren population paa det paagaeldende sted.
35 Det skal imidlertid efterproeves, om de nationale bestemmelser er noedvendige med henblik paa deres beskyttelsesformaal samt forholdsmaessige i forhold til dette, eller om det er muligt at naa det samme resultat ved mindre indgribende foranstaltninger (dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 16).
36 Bevarelsen af den biologiske mangfoldighed ved oprettelse af omraader, inden for hvilke en population nyder en saerlig beskyttelse, som er en anerkendt metode efter Rio-konventionen, navnlig dens artikel 8, litra a), er i oevrigt allerede gennemfoert i faellesskabsretten (isaer de saerlige beskyttede omraader som foreskrevet i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1) eller de saerlige bevaringsomraader som forskrevet i direktiv 92/43).
37 Hvad angaar risikoen for udryddelse af den brune laesoebi er det ubestrideligt, at denne er reel i tilfaelde af krydsning med gule bier, fordi den brune bis gener er recessive. Den oprettelse af et beskyttet omraade, inden for hvilket det er forbudt at holde andre bier end brune laesoebier, der er sket ved de nationale bestemmelser, med det formaal at sikre de brune laesoebiers overlevelse, udgoer foelgelig en passende foranstaltning i forhold til det forfulgte maal.
38 Besvarelsen maa herefter vaere, at nationale bestemmelser, hvorefter det paa en oe som Laesoe er forbudt at holde bier af enhver anden art end bier af underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), i medfoer af traktatens artikel 36 maa anses for begrundet i hensynet til beskyttelse af dyrs liv og sundhed.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
39 De udgifter, der er afholdt af den danske, den italienske og den norske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Kriminalretten i Frederikshavn ved kendelse af 3. juli 1995, for ret:
1) Nationale bestemmelser, hvorefter det paa en oe som Laesoe er forbudt at holde bier af enhver anden art end bier af underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i EF-traktatens artikel 30's forstand.
2) Nationale bestemmelser, hvorefter det paa en oe som Laesoe er forbudt at holde bier af enhver anden art end bier af underarten Apis mellifera mellifera (brun laesoebi), maa i medfoer af EF-traktatens artikel 36 anses for begrundet i hensynet til beskyttelse af dyrs liv og sundhed.