61995CJ0354_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-354/95,
angaaende en anmodning, som High Court of Justice, Queen's Bench Division (Det Forenede Kongerige), i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
The Queen
mod
Minister for Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: The National Farmers' Union m.fl.,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 9 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger (EFT L 391, s. 36),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, G.F. Mancini (refererende dommer), og dommerne J.L. Murray og P.J.G. Kapteyn,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- National Farmers' Union m.fl. ved advokat E.H. Pijnacker Hordijk, Amsterdam, og advokat T.P.J. van Oers, Haag, samt barrister P. Duffy, alle paa vegne af solicitor W.J. Neville
- Det Forende Kongeriges regering ved L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister P. Watson
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved J. MacDonald Flett, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 22. januar 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af National Farmers' Union m.fl., Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 6. marts 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 31. oktober 1995, indgaaet til Domstolen den 20. november samme aar, har High Court of Justice, Queen's Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 9 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger (EFT L 391, s. 36).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag mellem paa den ene side National Farmers' Union, der er den landsdaekkende faglige sammenslutning for landbrugere i Det Forenede Kongerige (herefter »NFU«), og 120 enkelte landbrugsbedrifter og paa den anden side Minister for Agriculture, Fisheries and Food (herefter »ministeren«) vedroerende de sanktioner, som ministeren har paalagt bedrifterne i medfoer af artikel 9 i forordning nr. 3887/92, som ministeren efter landbrugsbedrifternes opfattelse har fortolket og anvendt forkert.
Faellesskabsrettens bestemmelser
Stoetteordninger for kvaeg
Raadets forordning nr. 805/68
3 Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179), som affattet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 805/68 samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 468/87 om de generelle regler for ordningen med en saerlig praemie til oksekoedsproducenter og forordning (EOEF) nr. 1357/80 om indfoersel af en praemieordning for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer (EFT L 215, s. 49, herefter »forordning nr. 805/68«), indeholder i artikel 4a-4l bestemmelser om ydelse af forskellige praemier, herunder den saerlige praemie til handyr og praemien til ammekoeer.
4 Efter artikel 4g i forordning nr. 805/68 er det samlede antal dyr, for hvilke de naevnte praemier kan ydes, begraenset af anvendelsen af en belaegningsgrad for dyrene paa bedriften, der udtrykker forholdet mellem antallet af storkreaturer og det grovfoderareal, der anvendes til foder til bedriftens dyr.
Kommissionens forordning nr. 3886/92
5 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for de praemieordninger, der er fastsat i forordning (EOEF) nr. 805/68, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1244/82 og (EOEF) nr. 714/89 (EFT L 391, s. 20) indeholder i artikel 42, stk. 1, en bestemmelse om, at myndighederne for hver producent, der indgiver en ansoegning om arealstoette og en ansoegning om saerlig praemie eller praemier til ammekoeer, fastlaegger det antal storkreaturer, som svarer til det antal dyr, for hvilket en praemie kan ydes under hensyntagen til bedriftens grovfoderareal.
Stoetteordningen for markafgroeder og for udtagne arealer Raadets forordning nr. 1765/92
6 Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder (EFT L 181, s. 12) indeholder i artikel 2, stk. 1, en bestemmelse om, at Faellesskabets planteproducenter kan ansoege om godtgoerelse paa de i forordningens afsnit I fastsatte betingelser. I artikel 2, stk. 2, andet afsnit, er det bestemt, at godtgoerelsen ydes for det areal, hvor der dyrkes markafgroeder, eller for udtaget areal.
7 Ifoelge artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 1765/92 skal producenter for at opnaa denne godtgoerelse paatage sig en forpligtelse til at udtage en del af arealet paa deres bedrift af produktionen og faar herfor en godtgoerelse.
Gennemfoerelsesbestemmelser til stoetteordningerne
Raadets forordning nr. 3508/92
8 Raadets forordning (EOEF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger (EFT L 355, s. 1) indeholder i artikel 6, stk. 1, foerste led, en bestemmelse om, at landbrugerne for at kunne drage fordel af en eller flere EF-ordninger for hvert aar skal indgive en ansoegning om arealstoette med oplysninger om marker, inklusive foderarealer, og marker, der er omfattet af ordningen med udtagning af landbrugsarealer, samt braklagte jorder.
Kommissionens forordning nr. 3887/92
9 I den syvende betragtning til forordning nr. 3887/92 hedder det: »Det boer kontrolleres effektivt, at bestemmelserne om EF-stoette overholdes.«
10 I den niende betragtning til forordningen anfoeres det, at der boer fastsaettes bestemmelser, som effektivt skal sikre, at uregelmaessigheder og svig forebygges og sanktioneres, idet dog de saerlige forhold, der goer sig gaeldende for de forskellige ordninger, maa medfoere, at der fastsaettes sanktioner, der er afpasset efter, hvor alvorlig den foreliggende uregelmaessighed er, og som kan indebaere indtil fuldstaendig udelukkelse fra en praemieordning.
11 Ifoelge artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 indgives jordudtagningserklaeringen og dyrkningserklaeringen sammen med ansoegningen om arealstoette eller udgoer en del af ansoegningen. I samme artikels stk. 1 naevnes de oplysninger, som en saadan ansoegning skal indeholde.
12 Efter forordningens artikel 6, stk. 1, gennemfoeres den administrative kontrol og kontrollen paa stedet paa en saadan maade, at der sikres en effektiv efterproevning af, om betingelserne for stoetten og praemien er overholdt.
13 Artikel 9 i forordning nr. 3887/92 havde foelgende ordlyd:
»1. Konstateres det, at det areal, der faktisk fastslaas, er stoerre end det, der er angivet i ansoegningen om arealstoette, tages det angivne areal i betragtning ved stoetteberegningen.
2. Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoette, er stoerre end det fastslaaede areal, beregnes stoettebeloebet paa grundlag af det areal, der er fastslaaet under kontrollen. Dog nedsaettes det fastslaaede areal saaledes, medmindre der foreligger force majeure:
- hvis det overskydende areal udgoer over 2% eller 2 ha men hoejst 10% af det fastslaaede areal, er nedsaettelsen lig med to gange det overskydende areal
- hvis det overskydende areal udgoer over 10% men hoejst 20% af det fastslaaede areal, er nedsaettelsen lig med 30%.
Hvis det overskydende areal udgoer over 20% af det fastslaaede areal, ydes der ingen arealstoette.
Er der imidlertid tale om urigtige angivelser, som er forsaetlige eller skyldes grov uagtsomhed:
- udelukkes landbrugeren fra vedkommende stoetteordning for det paagaeldende kalenderaar, og
- hvis der er tale om en forsaetlig urigtig angivelse, fra enhver stoetteordning, der er naevnt i artikel 1, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 3508/92, for det foelgende kalenderaar for et areal, der svarer til det, stoetteansoegningen blev afvist for.
...
I denne artikel forstaas ved 'fastslaaet areal' det areal, for hvilket alle bestemmelserne er overholdt.
3. Ved anvendelse af stk. 1 og 2 tages der alene men saerskilt hensyn til foderarealer, til arealer i forbindelse med jordudtagningen og til arealerne med de forskellig markafgroeder, for hvilke der anvendes forskellige stoettebeloeb.
4. Arealer, der er blevet fastslaaet ifoelge denne artikel med henblik paa praemieberegningen, anvendes:
- i forbindelse med jordudtagningen til beregning af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser
- til beregning af loftet for de praemier, der er naevnt i artikel 4g og 4h i forordning (EOEF) nr. 805/68, og til beregning af udligningsgodtgoerelsen.
I de i stk. 2, foerste afsnit, foerste og andet led, naevnte tilfaelde, sker beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, dog paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet.
5. ...«
14 Det bemaerkes, at der i udgaven paa engelsk, finsk og svensk af artikel 9, stk. 4, foerste led, henvistes til stk. 1 og 3, i de oevrige sprogudgaver derimod til stk. 1-3, eller til artiklen i dens helhed.
15 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 229/95 af 3. februar 1995 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3887/92 og forordning (EF) nr. 762/94 (EFT L 27, s. 3) har berigtiget teksten paa de foerstnaevnte sprog til artikel 9, stk. 4, foerste led, der nu stemmer overens med teksten paa de andre sprog. Naevnte bestemmelse henviser efter aendringen til artikel 9, »stk. 1-3«, og ikke laengere til »stk. 1 og 3«.
Kommissionens forordning nr. 229/95 og nr. 1648/95
16 Artikel 1, nr. 3, i forordning nr. 229/95, der aendrer artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92, indeholder foelgende bestemmelse:
»4 a) Arealer, der ifoelge stk. 1-3, er blevet fastslaaet med henblik paa stoetteberegningen, anvendes:
- i forbindelse med jordudtagningen til beregning af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser
- til beregning af loftet for de praemier, der er naevnt i artikel 4g og 4h i forordning (EOEF) nr. 805/68, og til beregning af udligningsgodtgoerelsen.
I det i stk. 2, foerste afsnit, foerste og andet led, naevnte tilfaelde, sker beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, dog paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder.
b) ...«
17 I den fjerde betragtning til Kommissionens forordning (EF) nr. 1648/95 af 6. juli 1995 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3887/92 (EFT L 156, s. 27) anfoeres det, at »med henblik paa en forenkling af sanktionerne vedroerende 'areal' og 'husdyr' boer bestemmelserne om disses anvendelse aendres; da reglerne om udtagning er blevet aendret siden vedtagelsen af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92, aendret ved forordning (EOEF) nr. 299/95 (O.a.: skal vaere 229/95), navnlig med vedtagelsen af de bestemmelser, der muliggoer overfoersel af udtagningsforpligtelsen fra en producent til en anden, og bestemmelserne om frivillig udtagning, vil det vaere rimeligt at aendre sanktionerne.«
18 Ved artikel 1, nr. 5 og nr. 6, i forordning nr. 1648/95 er artikel 9, stk. 2, og artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 blevet aendret som foelger:
»5) I artikel 9, stk. 2, foerste afsnit, udgaar foerste og andet led, og i stedet indsaettes som eneste led:
'... hvis det overskydende areal udgoer over 3% eller 2 ha, men hoejst 20% af det fastslaaede areal, er nedsaettelsen lig med to gange det overskydende areal'.
6) Artikel 9, stk. 4, litra a), affattes saaledes:
'a) Arealer, der ifoelge stk. 1-3, er blevet fastslaaet med henblik paa stoetteberegningen, anvendes til beregning af loftet for de praemier, der er naevnt i artikel 4g og 4h i forordning (EOEF) nr. 805/68, og til beregning af udligningsgodtgoerelsen.
Beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, foretages paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder'.«
Anvendelsen i tiden af administrative sanktioner i henhold til faellesskabsretsakter
Raadets forordning nr. 2988/95
19 Raadets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1) indeholder i artikel 1, stk. 1, foelgende bestemmelse: »Med henblik paa beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmaessigheder vedroerende faellesskabsretten.«
20 Efter samme artikels stk. 2 betragtes som uregelmaessighed enhver overtraedelse af en faellesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en oekonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget eller budgetter, som forvaltes af De Europaeiske Faellesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtaegter, der stammer fra de egne indtaegter, der opkraeves direkte for Faellesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmaessig udgift.
21 I artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 hedder det: »Der kan ikke paalaegges en administrativ sanktion, som ikke var indfoert ved en faellesskabsretsakt, inden uregelmaessigheden fandt sted. AEndres bestemmelserne om administrative sanktioner i en faellesskabsretsakt efterfoelgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.«
Tvisten i hovedsagen
22 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at hovedsagen drejer sig om landbrugere, der i erklaeringer i forbindelse med ansoegninger om stoette i god tro har angivet et mere end 20% for stort areal og derefter har haft alvorlige oekonomiske problemer som foelge af de sanktioner, ministeriet anvendte i henhold til artikel 9 i forordning nr. 3887/92.
23 Den forelaeggende ret har i oevrigt oplyst, at ministeriet, naar der angives et mere end 20% for stort areal, i henhold til artikel 9 i naevnte forordning ikke yder stoette i forbindelse med jordudtagning eller markafgroeder. Angivelse af et areal, der er mere end 20% for stort for saa vidt angaar grovfoderarealer eller arealer, der anvendes til dyrkning af saerlige markafgroeder, afskaerer landbrugerne fra at faa udbetalt praemie af enhver art i forbindelse hermed.
24 Af hovedsagen fremgaar endvidere, at de britiske myndigheder ved skrivelse af 22. februar 1995 meddelte Kommissionen, at den sanktion, at der ikke udbetales godtgoerelser overhovedet i forbindelse med markafgroeder, maatte antages at staa i et misforhold til forholdets grovhed. Kommissionen svarede, at de paagaeldende sanktioner ikke var urimeligt strenge, idet den dog tilfoejede, at den havde udarbejdet et forslag om aendring af forordning nr. 3887/92 med henblik paa, at landbrugerne kunne faa udbetalt markafgroedestoette baseret paa stoerrelsen af det faktisk fastslaaede udtagne areal.
25 NFU og 120 enkelte landbrugere har anfaegtet den fortolkning, som ministeriet har fulgt ved anvendelsen af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, og har derfor anlagt sag ved den forelaeggende ret.
De praejudicielle spoergsmaal
26 High Court of Justice fandt, at afgoerelsen af tvisten var afhaengig af en fortolkning af forordning nr. 3887/92 samt en bedoemmelse af, om denne var gyldig, og har derfor udsat sagen og anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
»1) Skal artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) fortolkes saaledes, at der bestaar en forpligtelse til ikke at yde nogen arealstoette overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede udtagne areal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed?
2) Skal artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) fortolkes saaledes, at der bestaar en forpligtelse til ikke at yde oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoetten, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed?
3) Saafremt spoergsmaal 1 og/eller 2 besvares bekraeftende, er artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) da helt eller delvis ugyldige som stridende mod et eller flere faellesskabsretlige principper, herunder navnlig retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og/eller proportionalitetsprincippet?
4) Saafremt spoergsmaal 1 og/eller 2 besvares benaegtende, hvorledes skal artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning nr. 3887/92 (forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 1648/95) da fortolkes?
5) Uanset hvordan spoergsmaal 1-4 besvares, oenskes det oplyst, om der ved Kommissionens forordning nr. 3887/92 gyldigt og lovligt har kunnet traeffes bestemmelser om den sanktion, hvorefter en arealstoette fortabes fuldstaendigt, over for en landbruger, hvis faktisk fastslaaede areal konstateres at vaere mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, naar forskellen udgoer mere end 20%, men der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed?«
Det foerste spoergsmaal og det foerste led i det fjerde spoergsmaal
27 Den forelaeggende ret oensker med det foerste spoergsmaal reelt en afgoerelse af, om artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 forud for forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde arealstoette overhovedet, naar forskellen mellem det angivne udtagne areal og det areal, der konstateres under en af myndighederne gennemfoert kontrol, overstiger 20%. Saafremt dette spoergsmaal besvares benaegtende, spoerges det med det foerste led i det fjerde spoergsmaal, hvorledes de naevnte bestemmelser da skal fortolkes.
28 I denne sammenhaeng skal det indledningsvis bemaerkes, at den fejl, der forekom i den oprindelige udgave paa engelsk af artikel 9, stk. 4, foerste afsnit, i forordning nr. 3887/92, som det fremgaar af praemis 13, 14 og 15 til naervaerende dom, er blevet rettet ved vedtagelsen af forordning nr. 229/95.
29 NFU har anfoert, at ordene »ingen arealstoette« i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92 betyder, at der ingen stoette ydes i forbindelse med det areal, der er angivet for stort, dvs. det areal, der er lagt brak. Sammenslutningen har gjort gaeldende, at denne fortolkning bekraeftes af artikel 9, stk. 3, hvorefter der tages saerskilt hensyn til foderarealer, arealer i forbindelse med jordudtagningen og arealer med de forskellige markafgroeder. Selv om en landbruger ikke maatte vaere berettiget til nogen godtgoerelse for det areal, der omfattes af jordudtagningen, har han stadig - paa grundlag af det udtagne areal, der faktisk blev fastslaaet i forbindelse med en kontrol - ret til at modtage stoette for det areal, paa hvilket der produceres markafgroeder, jf. artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92. Ifoelge NFU har aendringerne ved forordning nr. 1648/95 kun klargjort anvendelsen af artikel 9, stk. 4, og ikke medfoert indholdsmaessige aendringer.
30 Det Forenede Kongeriges regering har derimod givet udtryk for den opfattelse, at det foelger af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92, at naar arealangivelsen med mere end 20% overstiger det areal, der omfattes af jordudtagningen, er der ikke fastslaaet et udtaget areal. Den er foelgelig af den opfattelse, at en saadan for hoej ansaettelse har samme virkning som konstateringen af, at der ikke findes noget areal i forordningens forstand. I betragtning af, at det udtagne areal som fastslaaet i henhold til artikel 9, stk. 2, benyttes som grundlag for beregningen af det maksimale areal, der berettiger til udbetaling af godtgoerelser, kan der ingen arealstoette ydes.
31 Det bemaerkes i den forbindelse, at saafremt forskellen mellem det under en kontrol faktisk fastslaaede udtagne areal og det areal, der angives i stoetteansoegningen, overstiger 20%, fremgaar det klart af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 og navnlig af ordene »ydes der ingen arealstoette«, at den paagaeldende landbruger ikke anses for at have udtaget noget areal i forordningens forstand. Da det udtagne areals faktisk fastslaaede stoerrelse anvendes som grundlag for beregningen af det areal, der berettiger til udbetaling af stoette til markafgroeder, mister landbrugeren ethvert krav paa en saadan stoette.
32 Selv om det er korrekt, at det i artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 er bestemt, at beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, sker paa grundlag af det udtagne areal, der faktisk er fastslaaet, staar det dog fast, at denne bestemmelse alene finder anvendelse, naar forskellen mellem det faktisk fastslaaede udtagne areal og det i ansoegningen angivne som foelge af en i god tro begaaet fejl udgoer mellem 2% og 20%. Artikel 9, stk. 4, finder derfor ikke anvendelse paa fejl, ej heller fejl, der er begaaet i god tro, der foerer til forskelle paa mere end 20%_som dem, der er naevnt i hovedsagen.
33 Endvidere bemaerkes det, at aendringerne i henhold til forordning nr. 1648/95 af artikel 9 i forordning nr. 3887/92 bygger paa den fortolkning, at der - foer forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden - naar angivelsen af det udtagne areal med mere end 20% oversteg det areal, der var fastslaaet under en kontrol, ikke var fastslaaet noget udtaget areal og foelgelig ikke forelaa noget grundlag, som gjorde det muligt at foretage beregningen af godtgoerelser for markafgroeder.
34 Af det anfoerte foelger, at artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 forud for forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde arealstoette overhovedet, naar forskellen mellem det angivne udtagne areal, og det areal, der er fastslaaet ved en af myndighederne gennemfoert kontrol, udgoer mere end 20%.
35 Det bemaerkes dog desuden, at det i artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92, som aendret ved forordning nr. 1648/95, er bestemt, at der anvendes mindre strenge sanktioner, naar landbrugeren i god tro har begaaet en fejl i angivelsen af det udtagne areal i stoetteansoegningen. I bestemmelsen hedder det saaledes, at beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, foretages paa grundlag af det udtagne areal, der er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder. Disse bestemmelser traadte i kraft efter tidspunktet for de omstaendigheder, der har givet anledning til hovedsagen.
36 Domstolen har ved skrivelse af 9. december 1996 spurgt NFU, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen, om de ved forordning nr. 1648/95 gennemfoerte aendringer efter deres opfattelse paa baggrund af artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, hvorefter senere faellesskabsretlige aendringsbestemmelser, der indfoerer mindre strenge sanktioner, skal anvendes med tilbagevirkende gyldighed, havde betydning for besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal.
37 NFU har anfoert, at Domstolen, saafremt den af sammenslutningen anbefalede fortolkning af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, ikke laegges til grund, i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 kan og boer fastslaa, at de mindre strenge sanktioner i henhold til forordning nr. 1648/95 skal anvendes med tilbagevirkende gyldighed for de landbrugere, der i god tro har angivet et mere end 20% for stort udtaget areal. Kommissionen har ogsaa gjort gaeldende, at der boer anvendes mindre strenge sanktioner i tilfaelde, hvor det angivne udtagne areal er mere end 20% for stort, idet en arealangivelse, der er mere end 20% for stor, i et saadant tilfaelde ifoelge artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 ikke mere foerer til, at der overhovedet ikke udbetales stoette til markafgroeder.
38 Det Forenede Kongeriges regering har modsat gjort gaeldende, at forordning nr. 2988/95 ikke indeholder nogen bestemmelse, der hjemler anvendelse med tilbagevirkende gyldighed af bestemmelserne i forordning nr. 1648/95 paa forhold fra tiden foer denne forordnings vedtagelse.
39 Der skal i den forbindelse henvises til den tiende betragtning til forordning nr. 2988/95, hvorefter denne forordning bl.a. har til formaal »under iagttagelse af gaeldende faellesskabsret og bestemmelserne i de specifikke faellesskabsforskrifter, der findes ved denne forordnings ikrafttraeden, [at fastsaette] bestemmelser for at undgaa, at der for den samme handling paalaegges den samme person baade oekonomiske faellesskabssanktioner og nationale strafferetlige sanktioner«. Det fremgaar saaledes af denne forordning, at den ogsaa finder anvendelse paa de faellesskabsforordninger, der var gaeldende paa tidspunktet for dens ikrafttraeden, herunder forordning nr. 3887/92.
40 Da den urigtige angivelse, som omhandles i artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, er en uregelmaessighed som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, og da bortfald af stoette til afgroederne er en administrativ sanktion i samme forordnings artikel 2, stk. 2's forstand, er forordning nr. 2988/95 saaledes anvendelig i hovedsagen.
41 Paa grundlag af det anfoerte skal det foerste spoergsmaal besvares med, at artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, forud for forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden, skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde arealstoette overhovedet, naar forskellen mellem det angivne udtagne areal og det areal, der er fastslaaet ved en af myndighederne gennemfoert kontrol, udgoer mere end 20%. Imidlertid skal paa baggrund af artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, hvorefter senere faellesskabsretlige aendringsbestemmelser, der indfoerer mindre strenge sanktioner, skal anvendes med tilbagevirkende gyldighed, aendringerne i henhold til forordning nr. 1648/95 af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 anvendes paa forhold fra tiden foer forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden. Beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, skal derfor i overensstemmelse med artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92, som aendret ved forordning nr. 1648/95, ske paa grundlag af det udtagne areal, der faktisk er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder.
Det andet spoergsmaal og det andet led i det fjerde spoergsmaal
42 Den nationale ret oensker med sit andet spoergsmaal reelt en afgoerelse af, om artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis foderareal, der faktisk er blevet fastslaaet af myndighederne, konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen. Med andet led i det fjerde spoergsmaal oensker den forelaeggende ret for det tilfaelde, at dette spoergsmaal besvares benaegtende, at faa oplyst, hvorledes de naevnte bestemmelser da skal fortolkes.
43 Dette spoergsmaal skal besvares bekraeftende, hvilket parterne i oevrigt ikke har bestridt, idet det faktisk fastslaaede foderareal efter artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 skal anvendes ved beregningen af praemierne, og idet en landbruger af de i praemis 31, 32 og 33 i naervaerende dom anfoerte grunde, naar forskellen mellem det naevnte areal og det i stoetteansoegningen angivne foderareal overstiger 20%, antages ikke at have udtaget noget areal overhovedet i naevnte forordnings forstand, hvorfor der ikke skal ydes oksekoedspraemier til ham.
44 Selv om der ved forordning nr. 1648/95 er blevet indfoert mindre strenge sanktioner for landbrugere, der har angivet et udtaget areal, der er mere end 20% for stort, er forholdene efter denne forordning uaendrede for landbrugere, der i god tro har begaaet en fejl ved at angive et foderareal, der er mere end 20% for stort, saaledes at de for saadanne fejl gaeldende sanktioner fortsat finder anvendelse.
45 Ogsaa efter forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden skal der derfor ikke ydes oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, der har angivet et foderareal, der er mere end 20% for stort. Det andet led i det fjerde spoergsmaal er herefter uden genstand.
46 Det andet spoergsmaal skal derfor besvares med, at artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoette.
Det tredje spoergsmaal
47 Den forelaeggende ret oensker med det tredje spoergsmaal at faa oplyst, om artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 er ugyldige som stridende navnlig mod retssikkerhedsprincippet, forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
48 I den forbindelse bemaerkes det, at der paa baggrund af besvarelserne af det foerste spoergsmaal og af fjerde spoergsmaals foerste led ikke kan rejses tvivl om gyldigheden af artikel 9, stk. 2, 3, og 4, i forordning nr. 3887/92, for saa vidt angaar landbrugere, der, uden at der har vaeret tale om forsaet eller grov uagtsomhed, i deres stoetteansoegninger har angivet et udtaget areal, der er mere end 20% for stort. Med det tredje spoergsmaal oenskes det foelgelig reelt fastslaaet, om disse bestemmelser er gyldige, for saa vidt som der derefter ogsaa uden for tilfaelde af forsaet eller grov uagtsomhed bestaar en forpligtelse til ikke at yde oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det i arealstoetteansoegningen angivne areal.
49 Hvad foerst angaar proportionalitetsprincippet bemaerkes det, at efter Domstolens faste praksis er det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med dette princip, afgoerende, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggoere det tilstraebte maal, og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette (jf. f.eks. dom af 9.11.1995, sag C-426/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3723, praemis 42).
50 Domstolen har endvidere gentagne gange fastslaaet, at Faellesskabets institutioner, naar der er tale om en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation, har et vidt skoen. Ved kontrollen med, hvorvidt denne befoejelse udoeves retmaessigt, skal den retslige efterproevelse begraenses til en undersoegelse af, om afgoerelsen er aabenbart urigtig eller behaeftet med magtfordrejning, eller om den paagaeldende institution aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (jf. paa linje hermed dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 31).
51 Det er udtrykkeligt naevnt i praemis 10 i naervaerende dom, at forordning nr. 3887/92 har til formaal effektivt at sikre, at uregelmaessigheder og svig forebygges og sanktioneres. Desuden er ifoelge foerste betragtning til denne forordning formaalet med det integrerede system at skabe grundlag for, at reformen af den faelles landbrugspolitik kan ivaerksaettes effektivt, idet navnlig de administrationsproblemer, som udspringer af, at der ved reformen er indfoert en raekke stoetteordninger, hvor stoetten afhaenger af arealet, skal loeses.
52 Der maa derfor tages stilling til, om det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger er afstemt med betydningen af de saaledes beskrevne formaal, og om det er noedvendigt for at virkeliggoere dem.
53 Det bemaerkes i den forbindelse, at den fastsatte sanktion, som er bortfald af retten til at faa udbetalt oksekoedspraemier, ikke er en abstrakt norm, men afspejler den begaaede fejls grovhed. Selv om en landbruger, der i god tro begaar en fejl, ikke handler svigagtigt i forbindelse med sine angivelser, staar det dog fast, at der er tale om en grov fejl af betydeligt omfang. Da Faellesskabets institutioner har et vidt skoen paa omraadet, kan det ikke anses for ugrundet eller uforholdsmaessigt, at der for en saadan fejl anvendes en afskraekkende og effektiv sanktion som den, der er fastlagt i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92.
54 I forordning nr. 3887/92 fastsaettes paa baggrund af de forskellige ordningers saeregenheder sanktioner, der er afpasset efter den begaaede uregelmaessigheds grovhed. Det kan i saa henseende fastslaas, at selv om den sanktion, der paalaegges en landbruger, der har angivet et areal, der er mere end 20% stoerre end hans udtagne areal eller foderareal, er en af de strengeste sanktioner, der er indfoert ved denne forordning, fastsaetter artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, dog endnu strengere sanktioner, nemlig udelukkelse fra vedkommende stoetteordning for det paagaeldende kalenderaar for landbrugere, der har afgivet urigtige oplysninger som foelge af grov uagtsomhed, og fortabelse af enhver stoette i to aar for landbrugere, der forsaetligt har afgivet urigtige oplysninger, og dette gaelder, uanset hvor stort et overskydende areal der er konstateret.
55 Paa baggrund heraf maa det fastslaas, at den sanktionsordning, der er indfoert ved artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92, for landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det, de i god tro har angivet i ansoegningen om arealstoette, staar i et passende forhold til de tilstraebte formaal og er noedvendig for disses virkeliggoerelse. Denne bestemmelse er derfor ikke i strid med proportionalitetsprincippet, der i oevrigt i den niende betragtning til forordning nr. 3887/92 fremhaeves som saerlig betydningsfuldt.
56 Hvad dernaest retssikkerhedsprincippet angaar, har NFU gjort gaeldende, dels at den af ministeriet forfaegtede fortolkning af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92, er uklar for saa vidt angaar spoergsmaalet, om en angivelse af det udtagne areal, der er mere end 20% for stor, medfoerer tab af enhver ret til at faa udbetalt stoette, der afhaenger af markarealet, og dels, at der ikke er givet nogen definition af udtrykket »arealstoette« i dette stykkes andet afsnit.
57 Domstolen har gentagne fastslaaet, at retssikkerhedsprincippet er et grundlaeggende faellesskabsretligt princip, som kraever, at en ordning, der paalaegger en afgiftspligtig byrder, er klar og utvetydig, for at han ikke skal vaere i tvivl om sine rettigheder og pligter, saaledes at han kan handle derefter (jf. dom af 13.2.1996, sag C-143/93, Van Es Douane Agenten, Sml. I, s. 431, praemis 27).
58 Den omstaendighed, at forordning nr. 3887/92 volder vanskeligheder ved fortolkningen, er ikke ensbetydende med, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet. For det foerste skyldes disse vanskeligheder, at forordningen omhandler indviklede spoergsmaal, og for det andet er det, som fremhaevet af generaladvokaten i punkt 104 i forslaget til afgoerelse, ved en opmaerksom laesning af forordningen muligt at forstaa, hvad dens bestemmelser, der henvender sig til en fagkyndig kreds af personer, gaar ud paa, og hvilke virkninger deres anvendelse har.
59 Paa baggrund af det anfoerte maa det derfor fastlaas, at artikel 9 i forordning nr. 3887/92 ikke er i strid med retssikkerhedsprincippet.
60 Hvad endelig angaar forbuddet mod forskelsbehandling, har NFU gjort gaeldende, at artikel 9 i forordning nr. 3887/92 udgoer en tilsidesaettelse af dette princip, idet den foreskriver samme behandling af landbrugere, der ved en fejl i god tro har angivet et foderareal eller et udtaget areal, som er mere end 20% for stort, og landbrugere, der forsaetligt eller groft uagtsomt er fremkommet med urigtige angivelser.
61 Efter Domstolens faste praksis kraever forbuddet mod forskelsbehandling, at ensartede situationer ikke maa behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet (jf. paa linje hermed dom af 29.6.1995, sag C-56/94, SCAC, Sml. I, s. 1769, praemis 27).
62 Det fremgaar klart af artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3887/92, at der ikke ydes arealstoette til landbrugere, der har angivet et udtaget areal eller et areal med markafgroeder, der er mere end 20% for stort, eller har angivet et mere end 20% for stort foderareal. Derimod udelukkes landbrugere, der forsaetlig eller ved grov uagtsomhed er fremkommet med urigtige angivelser, efter naevnte forordnings artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, som det fremgaar af praemis 54 i naervaerende dom, i hvert fald fra vedkommende stoetteordning for det paagaeldende kalenderaar, og - hvis der er tale om en forsaetlig urigtig angivelse - tillige fra stoetteordningen for det foelgende kalenderaar. Disse sanktioner skal anvendes uden hensyn til forskellen mellem det angivne overskydende areal og det areal, der er fastslaaet under en kontrol.
63 Det maa foelgelig fastslaas, at de sanktioner, der paa den ene side paalaegges landbrugere, der har angivet et udtaget areal eller et areal med markafgroeder, der er mere end 20% for stort, og landbrugere, der har angivet et foderareal, der er mere end 20% for stort, og paa den anden side landbrugere, der forsaetligt eller ved grov uagtsomhed er fremkommet med urigtige angivelser, er forskellige, og at artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 derfor ikke er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling.
64 Det maa herefter fastslaas, at gennemgangen af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om disse bestemmelsers lovlighed efter proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling.
Det femte spoergsmaal
65 Med det femte spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om det gyldigt i artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 har kunnet bestemmes, at en landbruger, hvis faktisk fastslaaede areal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, som er angivet i stoetteansoegningen, uden at der foreligger forsaet eller grov uagtsomhed fra hans side, udsaettes for den sanktion, at arealstoetten for et saerligt areal, dvs. et areal, der anvendes til en bestemt markafgroede, fortabes fuldstaendigt.
66 Det maa fastslaas, at det femte spoergsmaal drejer sig om det tilfaelde, at en landbruger har angivet et saerligt areal, der skal anvendes til en markafgroede, mere end 20% for stort og derfor har mistet retten til enhver godtgoerelse vedroerende denne afgroede, mens det tredje spoergsmaal vedroerer gyldigheden af ophaevelsen af enhver ret til oksekoedspraemier som foelge af en angivelse af et for stort foderareal og til enhver godtgoerelse for markafgroeder som foelge af angivelse af et for stort braklagt areal.
67 Det er tilstraekkeligt i den forbindelse at bemaerke, at artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 af de i praemis 51-64 i naervaerende dom anfoerte grunde ikke udgoer en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling, for saa vidt som det deri er bestemt, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller uagtsomhed, ikke ydes nogen arealstoette til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede areal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, der er angivet i stoetteansoegningen.
68 Det femte spoergsmaal skal derfor besvares med, at gennemgangen af forordning nr. 3887/92 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i naevnte forordning, i det omfang det deri er bestemt, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, ikke ydes nogen stoette for et saerligt areal til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede areal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, der er angivet i stoetteansoegningen.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
69 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen's Bench Division ved kendelse af 31. oktober 1995, for ret:
1) Artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) 3887/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger skal - forud for ikrafttraedelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 1648/95 af 6. juli 1995 - fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde arealstoette overhovedet, naar forskellen mellem det angivne udtagne areal og det areal, der er fastslaaet ved en af myndighederne gennemfoert kontrol, udgoer mere end 20%. Imidlertid skal paa baggrund af artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i Raadets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser - hvorefter senere faellesskabsretlige aendringsbestemmelser, der indfoerer mindre strenge sanktioner, skal anvendes med tilbagevirkende gyldighed - aendringen i henhold til forordning nr. 3887/95 af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92 anvendes paa forhold fra tiden foer forordning nr. 1648/95's ikrafttraeden. Beregningen af det maksimale areal, der berettiger producenter af markafgroeder til udbetaling af godtgoerelser, skal derfor i overensstemmelse med artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3887/92, som aendret ved forordning nr. 1648/95, ske paa grundlag af det udtagne areal, der faktisk er fastslaaet, og proportionalt i forhold til de forskellige afgroeder.
2) Artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes saaledes, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, bestaar en forpligtelse til ikke at yde oksekoedspraemier overhovedet til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede foderareal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, som er angivet i ansoegningen om arealstoette.
3) Gennemgangen af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i forordning nr. 3887/92 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om disse bestemmelsers lovlighed efter proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling.
4) Gennemgangen af forordning nr. 3887/92 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 9, stk. 2, 3 og 4, i naevnte forordning, i det omfang det deri er bestemt, at der i tilfaelde, hvor der ikke foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, ikke ydes nogen stoette for et saerligt areal til landbrugere, hvis faktisk fastslaaede areal konstateres at vaere mere end 20% mindre end det areal, der er angivet i stoetteansoegningen.