62010CC0120_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El ruido generado en los aeropuertos constituye uno de los retos ambientales que más gravemente aqueja a los núcleos urbanos. Los intereses en conflicto no son menores: por un lado, y sin ánimo de exhaustividad, el transporte aéreo, el flujo de mercancías y personas, o las políticas económicas de cada Estado miembro. Por otro lado, la protección del medio ambiente y de la salud de las personas.
2. El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse sobre la referida tensión. El Conseil d'État belga ha planteado cuatro cuestiones prejudiciales en las que expone sus dudas sobre la compatibilidad de una normativa regional de lucha contra la contaminación acústica provocada por los aviones que utilizan el aeropuerto de Bruselas-Nacional, con la Directiva 2002/30/CE, relativa a la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en aeropuertos de la Unión. (2) La cuestión central del caso radica, en definitiva, en el alcance que debe otorgarse a las llamadas «restricciones operativas».
3. Sin embargo, la interpretación que finalmente realice el Tribunal de Justicia ha de tomar en consideración el contexto más amplio que rodea al asunto. Hay que destacar que la Directiva 2002/30 convive con otros instrumentos de Derecho internacional y de Derecho derivado de la Unión que también combaten la contaminación acústica, incluida la producida en los aeropuertos. De otra parte, tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo «TEDH») como las jurisdicciones constitucionales y supremas de los Estados miembros dan protección a los ciudadanos que residen en los alrededores de los aeropuertos. Los artículos 7 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea refuerzan, si cabe aún más, esta circunstancia. Por tanto, la interpretación de la noción de «restricción operativa» no es un simple ejercicio de interpretación de un instrumento de Derecho derivado, sino una operación repleta de dificultades que nos adentra, como a continuación se expondrá, en un terreno especialmente sensible.
I. Marco jurídico de la Unión
4. Con el propósito de incrementar la protección del medio ambiente y de garantizar que el sector del transporte aéreo se desarrolle en un marco coherente con las políticas de desarrollo sostenible, la Comunidad Europea adoptó, con base en el artículo 80 CE, apartado 2, la Directiva 2002/30, sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en aeropuertos comunitarios. El objetivo medioambiental de la Directiva queda patente en su considerando primero, al enunciar que «un objetivo clave de la política común de transportes es el desarrollo sostenible».
5. La materia específica objeto de armonización en la Directiva 2002/30 son las llamadas «restricciones operativas», que los aeropuertos de la Unión deben aplicar a las aeronaves que aterrizan y despegan en ellos en aras de la lucha contra los ruidos molestos. El riesgo de que las restricciones operativas diverjan entre los Estados miembros y en consecuencia supongan un obstáculo a la libre circulación, es el principal motivo que subyace a la armonización que acomete la Directiva 2002/30.
6. El artículo 2, letra e), de la citada Directiva define las «restricciones operativas» de la siguiente manera:
«e) “Restricciones operativas”: medidas relacionadas con el ruido que limitan o reducen el acceso de aviones de reacción subsónicos civiles a un aeropuerto. Se puede tratar de restricciones operativas destinadas a prohibir la explotación de aeronaves marginalmente conformes en aeropuertos específicos, así como las restricciones operativas parciales que restrinjan la explotación de aviones de reacción subsónicos civiles en función del período temporal que se considere.»
7. El artículo 4 de la Directiva 2002/30 enumera las reglas generales aplicables a todas las restricciones operativas, destacando por su importancia para el presente asunto la prevista en el apartado 4:
«Artículo 4
Normas generales de gestión del ruido de las aeronaves
1. Los Estados miembros adoptarán un enfoque equilibrado para hacer frente a los problemas del ruido en los aeropuertos situados en su territorio. También podrán examinar la posibilidad de recurrir a incentivos económicos como medida de gestión del ruido.
2. Cuando estudien posibles restricciones operativas, las autoridades competentes tendrán plenamente en cuenta los costes y beneficios probables de las distintas medidas aplicables, así como las características específicas de cada aeropuerto.
3. Las medidas o la serie de medidas que se tomen con arreglo a la presente Directiva no serán más restrictivas de lo necesario para lograr el objetivo medioambiental establecido para un aeropuerto concreto y no darán lugar a discriminación alguna por razón de la nacionalidad o identidad de la compañía aérea o del constructor aeronáutico.
4. Las restricciones operativas, basadas en los resultados, deberán apoyarse en los niveles acústicos de las aeronaves que se hayan determinado con arreglo al procedimiento de certificación aplicado de conformidad con las normas del Convenio sobre Aviación Civil Internacional (volumen 1, anexo 16, tercera edición) (julio 1993).»
8. Los artículos 5 y 6 de la Directiva 2002/30 introducen medidas de armonización en el régimen de elaboración de las restricciones operativas sujetas al referido texto.
«Artículo 5
Normas de evaluación
1. 	Cuando se examine una decisión relativa a restricciones operativas deberá tenerse en cuenta la información especificada en el anexo II, en la medida en que sea adecuado y posible, para lo relativo a las restricciones operativas de que se trate y a las características del aeropuerto.
2. 	Cuando los proyectos estén sujetos a una evaluación de impacto ambiental en aplicación de la Directiva 85/337/CEE, (3) la evaluación llevada a cabo con arreglo a las disposiciones de la mencionada Directiva se considerará conforme a los requisitos establecidos en el apartado 1, siempre que para la evaluación se haya tenido en cuenta, en la medida de lo posible, la información especificada en el anexo II de la presente Directiva.
Artículo 6
Normas sobre la introducción de restricciones operativas destinadas a retirar las aeronaves marginalmente conformes
1. 	Si la evaluación de todas las medidas disponibles, incluidas las restricciones operativas parciales, efectuada de conformidad con los requisitos del artículo 5 demuestra que para la realización de los objetivos de la presente Directiva es necesario introducir restricciones destinadas a retirar las aeronaves marginalmente conformes, en lugar del procedimiento previsto en el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2408/92 (4) se aplicarán las siguientes normas en el aeropuerto de que se trate:
a) transcurridos seis meses desde la finalización de la evaluación y la decisión sobre la introducción de una restricción operativa, no se permitirán servicios adicionales en comparación con el período correspondiente del año anterior con aeronaves marginalmente conformes en el aeropuerto de que se trate;
b) transcurridos al menos seis meses desde entonces, se podrá obligar a cada operador a reducir el número de movimientos de las aeronaves marginalmente conformes que explote en ese aeropuerto a un ritmo anual no superior al 20% del número total inicial de dichos movimientos.
2.	De acuerdo con las normas de evaluación previstas en el artículo 5, las autoridades gestoras de los aeropuertos urbanos enumerados en el anexo I podrán introducir medidas más rigurosas en cuanto a la definición de aeronaves marginalmente conformes siempre y cuando esas medidas no afecten a los aviones de reacción subsónicos civiles que cumplan, a la vista del certificado original o renovado correspondiente, las normas acústicas enumeradas en volumen 1, segunda parte, capítulo 4, anexo 16 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional.»
9. El artículo 7 de la Directiva 2002/30 se refiere al ámbito temporal de sus disposiciones, estableciendo que lo dispuesto en el artículo 5, antes citado, no se aplicará «a las restricciones operativas ya decididas en la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva».
10. En el anexo I de la referida Directiva se enumeran los aeropuertos que reciben la calificación de «urbanos». En dicha relación no aparece recogido el aeropuerto de Bruselas-Nacional.
11. La Directiva 2002/30 entró en vigor el 28 de marzo de 2002, y el plazo de transposición otorgado a los Estados miembros venció el 28 de septiembre de 2003.
12. Pocos meses después de la aprobación de la Directiva 2002/30, el legislador comunitario adoptó, con base en el artículo 175 CE, apartado 1, la Directiva 2002/49/CE, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental. (5) Aunque este instrumento no haga expresa referencia a la Directiva 2002/30, su artículo 1 enuncia sus fines y constata que el texto «tiene por objeto sentar unas bases que permitan elaborar medidas comunitarias para reducir los ruidos emitidos por las principales fuentes, en particular vehículos e infraestructuras de ferrocarril y carretera, aeronaves,
equipamiento industrial y de uso al aire libre y máquinas móviles» (cursiva añadida).
13. La Directiva 2002/49 define el «ruido ambiental» en su artículo 3, letra a), como «el sonido exterior no deseado o nocivo generado por las actividades humanas, incluido el ruido emitido por […] el tráfico […] aéreo.» Con el propósito de gestionar el ruido ambiental en zonas sensibles, la citada Directiva crea tres niveles de intervención a través de instrumentos de planificación: los mapas estratégicos del ruido, los planes de acción y la planificación acústica. Asimismo, se establece un régimen que armoniza los valores límite de exposición al ruido, valores que pueden variar, como destaca el artículo 3, letra s), «en función de la fuente emisora de ruido (ruido del tráfico rodado, ferroviario o aéreo, ruido industrial, etc.), del entorno o de la distinta vulnerabilidad al ruido de los grupos de población, y pueden ser distintos de una situación existente a una nueva situación (cuando cambia la fuente de ruido o el uso dado al entorno).»
14. La Directiva 2002/49 entró en vigor el 18 de julio de 2002, y el plazo de transposición otorgado a los Estados miembros venció el 18 de julio de 2004.
15. Los artículos 7 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establecen lo siguiente:
«Artículo 7
Respeto de la vida privada y familiar
Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de sus comunicaciones.
[…]
Artículo 37
Protección del medio ambiente
En las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.»
16. Las explicaciones a la Carta elaboradas por el Presidium de la Convención destacan que el artículo 37 «se ha basado en los artículos 2, 6 y 174 del Tratado CE, sustituidos ahora por el [apartado 3 del artículo 3 del Tratado de la Unión Europea y los artículos 11 y 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea]. Se inspira igualmente en las disposiciones de determinadas constituciones nacionales».
II. Marco jurídico nacional
17. La Constitución belga atribuye al gobierno federal la competencia legislativa y ejecutiva en materia de transporte aéreo, incluidos los aeropuertos, mientras que las regiones ostentan los poderes, también legislativos y ejecutivos, de protección del medio ambiente. Asimismo, el artículo 23, punto 4º, de la Constitución garantiza el derecho a la protección del medio ambiente.
18. Las regiones belgas son competentes para gestionar los aeropuertos sitos en su territorio, salvo en el caso del aeropuerto de Bruselas-Nacional, competencia del gobierno federal.
19. Mediante Orden de 17 de julio de 1997, la región de Bruselas-Capital adoptó el régimen de lucha contra el ruido en el medio urbano, al amparo de sus competencias en materia de medio ambiente. Como medida de ejecución de la Orden, el 27 de mayo de 1999 se acordó la Decisión relativa a la lucha contra el ruido causado por el tráfico aéreo, que fija los valores sonoros máximos por el paso de aviones sobre la región de Bruselas-Capital.
20. El artículo 2 de la Decisión fija los valores sonoros a partir de los cuales el paso de un avión justifica la imposición de una multa. La determinación de la multa se basa en los siguientes criterios:
– Nivel de ruido medido en decibelios y en suelo y no en la fuente.
– Zona sobrevolada.
– Franja horaria.
21. Este sistema instaurado por la Orden de 17 de julio de 1997, así como por la Decisión de 27 de mayo de 1999, relativa a la lucha contra el ruido causado por el tráfico aéreo, fue declarado constitucional por el Consejo de Estado belga. En su sentencia de 9 de mayo de 2006, la alta jurisdicción administrativa declaró que la gestión de ruidos emitidos por aeronaves, en tanto que ruidos en origen, forman parte de la competencia federal en materia de transportes, y los ruidos ambientales, incluidos aquellos cuya fuente sean aeronaves, es competencia de las autoridades regionales.
22. Aunque la región Bruselas-Capital ha presentado un plan de acción en cumplimiento de la Directiva 2002/49, no sucede así respecto del aeropuerto de Bruselas, que carece de un plan específico elaborado por las distintas autoridades concernidas.
III. Los hechos y el procedimiento ante la jurisdicción nacional
23. El aeropuerto de Bruselas-Nacional se encuentra ubicado en el territorio de la región de Flandes, aunque los vuelos que operan en él también sobrevuelan a una altura muy escasa la región de Bruselas-Capital. Como se ha adelantado en el punto 17 de estas conclusiones, la competencia para la gestión de este aeropuerto corresponde al gobierno federal. Por tanto, tres administraciones belgas están directamente afectadas, sea de forma activa o pasiva, por el transporte aéreo con origen, destino o escala en el aeropuerto de Bruselas-Nacional. Los intervinientes en este proceso han destacado que las referidas circunstancias son la causa de un largo y complejo conflicto político e institucional, que tampoco ha estado exento de litigiosidad en el plano judicial nacional.
24. European Air Transport (en adelante «EAT») es una compañía aérea integrada en el grupo DHL que opera vuelos de transporte de mercancías con origen, destino y escala en el aeropuerto de Bruselas-Nacional. El 24 de noviembre de 2006 el Institut Bruxellois de Gestion de l'Environnement (en adelante «IBGE»), organismo regional competente para la supervisión de la normativa ambiental, abrió expediente sancionador contra EAT por 62 posibles infracciones, durante el transcurso de un mes, de la Decisión regional de 27 de mayo de 1999. Se imputa a EAT la emisión desde sus aeronaves de ruidos, en horario nocturno, superiores a los valores previstos en la referida normativa. EAT alega que la normativa regional que sirve de fundamento a las infracciones que se le imputan es contraria a Derecho, puesto que utiliza como criterio de medición del ruido los niveles sonoros a ras de suelo, y no en la fuente. Según EAT el criterio de medición en la fuente se encuentra recogido imperativamente en la normativa internacional sobre transporte y seguridad aérea.
25. El 19 de octubre de 2007 el IBGE puso fin al expediente sancionador e impuso a EAT una sanción administrativa de 56.113 euros, decisión que fue recurrida ante el Collège d'environment (en adelante, «el Collège»). El referido organismo, el 24 de enero de 2008, resolvió confirmando la resolución del IBGE.
26. EAT recurrió la decisión del Collège ante el Consejo de Estado, planteandoéste, a su vez, dos incidentes prejudiciales: uno ante la Cour constitutionnelle y otro ante el Tribunal de Justicia, dando lugar el segundo a la presente cuestión prejudicial.
IV. Las cuestiones prejudiciales y el procedimiento ante el Tribunal de Justicia
27. El 5 de marzo de 2010 hizo entrada en el registro del Tribunal de Justicia la presente cuestión prejudicial, planteando el Consejo de Estado belga cuatro cuestiones prejudiciales del siguiente tenor:
«1) ¿Debe interpretarse el concepto de “restricción operativa” a que hace referencia el artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de marzo de 2002, sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios, en el sentido de que incluye normas que establecen límites de nivel sonoro calculado a ras del suelo, que deben respetarse al sobrevolar zonas situadas cerca del aeropuerto, y cuya infracción puede dar lugar a una sanción, teniendo presente que las aeronaves están obligadas a respetar las rutas y a observar los procedimientos de aterrizaje y despegue establecidos por otras autoridades administrativas sin tener en cuenta estos límites sonoros?
2) ¿Deben interpretarse los artículos 2, letra e), y 4, apartado 4, de dicha Directiva en el sentido de que toda “restricción operativa” ha de estar “basada en los resultados”, o bien permiten estas disposiciones que otras disposiciones relativas a la protección del medio ambiente limiten el acceso al aeropuerto en función del nivel sonoro calculado a ras del suelo, que deba respetarse al sobrevolar zonas situadas cerca del aeropuerto, y cuya infracción pueda dar lugar a una sanción?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 4, de dicha Directiva en el sentido de que prohíbe que, además de las restricciones operativas basadas en los resultados que se apoyen en los niveles acústicos de las aeronaves, normas relativas a la protección del medio ambiente establezcan límites de nivel sonoro calculado a ras del suelo que deban respetarse al sobrevolar zonas situadas cerca del aeropuerto?
4) ¿Debe interpretarse el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva en el sentido de que prohíbe que determinadas normas establezcan límites de nivel sonoro calculado a ras del suelo, que deban respetarse al sobrevolar zonas situadas cerca del aeropuerto, y cuya infracción pueda dar lugar a una sanción, cuando dichas normas puedan ser infringidas por aviones que se ajusten a las disposiciones del volumen 1, segunda parte, capítulo 4, anexo 16, del Convenio sobre Aviación Civil Internacional?»
28. Dentro del plazo señalado por el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia, han presentado observaciones escritas, además de EAT, el Collège, el Gobierno de Francia y la Comisión.
29. La vista tuvo lugar el 30 de noviembre de 2010, habiendo participado en el curso de la misma la defensa de EAT y del Collège, así como los agentes del Gobierno de Dinamarca y de la Comisión.
V. Las cuestiones prejudiciales abordadas en el presente asunto
30. De las cuatro cuestionas planteadas por el Conseil d'Etat, considero que corresponde dar respuesta únicamente a la primera y a la tercera.
31. En efecto, por lo que hace a la segunda de las cuestiones, el Conseil d'Etat nos interroga sobre la interpretación de un precepto de la Directiva 2002/30 en caso de que la normativa regional cuestionada constituya una «restricción operativa». Como ahora expondré al contestar a la primera y a la tercera pregunta, del tenor literal y de los objetivos de la Directiva 2002/30 se desprende no obstante que las medidas litigiosas no constituyen «restricciones operativas».
32. En lo que concierne a la cuarta cuestión prejudicial, tampoco me parece oportuno darle respuesta, pues se basa en una apreciación errónea del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2002/30, disposición únicamente aplicable a los denominados «aeropuertos urbanos». El aeropuerto de Bruselas-Nacional no aparece recogido en la lista del anexo I de la citada Directiva y, en consecuencia, con arreglo al artículo 2, letra b), de la Directiva 2002/30, el referido aeropuerto no constituye un «aeropuerto urbano». Por tanto el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2002/30 no es aplicable al presente asunto y, en consecuencia, no es necesario contestar a la cuarta cuestión prejudicial.
VI. Sobre la primera cuestión prejudicial
33. El Conseil d'État belga nos interroga, en primer lugar, sobre el alcance preciso que la Directiva 2002/30 otorga al término «restricción operativa». En particular, el órgano remitente plantea la cuestión de si una normativa sancionadora regional, dirigida a la represión de la superación de ciertos niveles sonoros máximos calculados a ras del suelo en zonas próximas a un aeropuerto, debe considerarse una «restricción operativa» en el sentido del artículo 2, letra e), de la citada Directiva.
34. Las normas de la Directiva 2002/30 que el Tribunal de Justicia debe interpretar en este procedimiento son ciertamente ambiguas, y testimonian las dificultades técnicas, económicas y políticas que subyacen a la problemática de los ruidos en los aeropuertos. Por tanto, el uso de criterios tradicionales de interpretación nos lleva a una respuesta parcial y quizás incompleta. La lectura correcta de la Directiva 2002/30 reclama, pues, un análisis de sus antecedentes, pero también del marco jurídico general que rodea al texto.
A. Los antecedentes de la Directiva 2002/30 y su tramitación legislativa
35. El ruido causado por los aviones se encuentra en el origen de innumerables contenciosos nacionales, internacionales y, como muestra el presente asunto, también europeos. Los relevantes intereses en juego, tanto económicos como sociales y políticos, dificultan la búsqueda de una solución general. Se trata, por otro lado, de una problemática que adquiere tintes de una especial gravedad, especialmente cuando afecta a las zonas urbanas situadas en las cercanías de un aeropuerto. Buena prueba de ello es el contexto fáctico que rodea al caso de autos.
36. Con el propósito de combatir los ruidos en los aeropuertos de la Unión, la Comisión confeccionó en 2001 un proyecto de directiva cuyo objeto se centraba en el establecimiento de un régimen común para la adopción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos. (6) El momento elegido por la Comisión para lanzar su iniciativa no era casual: ese mismo año la asamblea de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) cambió significativamente su planteamiento en la lucha contra el ruido causado por los aviones civiles. Si hasta la fecha las medidas adoptadas en el seno de la OACI tenían por objeto las condiciones técnicas de navegación de las aeronaves, a partir del año 2001 la estrategia pasa a basarse en el llamado «enfoque equilibrado». (7)
37. Este «enfoque equilibrado» consiste en abordar la problemática de los ruidos en dos fases. La primera es prospectiva y se centra en la identificación de los orígenes del ruido en toda su extensión. La segunda es activa
y exige la puesta en marcha sucesiva de cuatro tipos de medidas: reducción del ruido en la fuente, planes de ordenación del suelo, procedimientos operativos de reducción del ruido y restricciones operativas. La última, la restricción operativa, es una medida subsidiaria y sólo cabe recurrir a ella una vez agotadas las tres anteriores.
38. La Unión Europea no participa en la OACI, pero sí lo hacen todos los Estados miembros. Además, los esfuerzos por coordinar la regulación del tráfico aéreo, un fenómeno transnacional y por tanto necesitado de acciones comunes entre Estados en el plano internacional, explican que las disposiciones acordadas en el seno de la OACI se apliquen prácticamente en el mundo entero. La Unión Europea ha actuado en este mismo sentido durante los últimos años, procurando que la implementación de las reglas internacionales en materia aérea se produjera de manera uniforme o, cuando menos, armonizada en todos los Estados miembros. En línea con esta política, la entonces Comunidad Europea legisló en todos los ámbitos del «enfoque equilibrado» en los que tenía competencia.
39. En lo concerniente al control del ruido en la fuente, ya en el año 2001 existía una legislación comunitaria relativa a las emisiones producidas por aeronaves, la cual fue gradualmente adoptándose con nuevas medidas que alineaban la normativa europea con las prescripciones de la OACI. Respecto de las medidas prospectivas, así como respecto de la planificación del suelo, se aprobó en 2002 la Directiva 2002/49, sobre evaluaciones y gestión del ruido ambiental, que contiene disposiciones específicas relativas a los aeropuertos. (8) El tercer aspecto que abordó la Comunidad era el más gravoso de todos: las restricciones operativas, para lo cual la Comisión remitió al Consejo y al Parlamento Europeo el borrador de directiva antes citado en noviembre de 2001. (9)
40.
El informe explicativo del borrador indica claramente que la propuesta de directiva «lleva a la práctica y desarrolla a nivel comunitario las directrices de la OACI sobre gestión del ruido, refrendadas por la 33ª Asamblea de la OACI, celebrada en Montreal los días 25 de septiembre a 5 de octubre de 2001». (10) De acuerdo con dichas directrices, las restricciones operativas se definen como medidas relacionadas con el ruido que limitan o reducen el acceso de aviones civiles a un aeropuerto. (11) Aunque en ningún momento se destaque el carácter excepcional de las restricciones operativas, queda claro que la intención original de la Comisión consistía en reducir el número de medidas de esta naturaleza. La consecuencia de una restricción operativa es la prohibición, total o parcial, de acceso a un aeropuerto. Por este motivo la restricción operativa, antes de su adopción o aplicación, debe basarse en datos objetivos y fiables sobre la aeronave destinataria de la medida. La Comisión destacaba en su borrador que esos datos objetivos y fiables debían medirse a través de la certificación de aeronaves, instrumento de homologación universal que permite catalogar las características técnicas de cada aeronave.
41. En su tramitación en el Parlamento Europeo, la propuesta de la Comisión no sufrió grandes modificaciones, pero sí fue objeto de adiciones que reforzaban la concordancia del texto con las directrices de la OACI. La Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo propuso la adición del actual artículo 4, apartado 4, de la Directiva, por el que se exige que las restricciones operativas se basen en un criterio de medición del ruido en la fuente. (12) Asimismo, la Comisión de Medio Ambiente confirmaba el carácter prohibitivo de las restricciones operativas, pero se lamentaba de que la base jurídica escogida, el antiguo artículo 80 TCE, relativo a la política de transportes, no permitiera a los Estados optar por normas más rigurosas. (13) Así, el informe de la Comisión de Medio Ambiente admitía que «los aviones que se sitúan en 5 o más decibelios por debajo de la norma del capítulo 3, nunca podrán ser rechazados». (14)
42. De los debates parlamentarios se deduce que la iniciativa de la Comisión tenía dos claros destinatarios: los aeropuertos y las aeronaves. Los primeros, porque son los llamados en todo caso a aplicar las restricciones operativas, y las segundas porque son quienes han de acatar la medida. Además, salta a la vista que todo el debate en torno a las restricciones operativas se planteó en términos de prohibición,
es decir, de medidas que recaen sobre determinadas aeronaves y que impiden categóricamente su aterrizaje o despegue en el aeropuerto que las aplica. En ningún momento se planteó la posibilidad de que una restricción operativa se adoptara bajo la forma de un régimen sancionador, de un plan de ordenación urbana, o de regímenes específicos de protección ambiental. De hecho, el carácter limitado del proyecto de directiva condujo a algún eurodiputado a alertar a la cámara de la necesidad de adoptar un enfoque integral sobre los ruidos en los aeropuertos, máxime tras destacar que el TEDH acababa de dictar su sentencia en el asunto Hatton c. Reino Unido. (15) En opinión del mismo diputado, el proyecto no abordaba de forma general la problemática del ruido en los aeropuertos, e invitaba a la Comisión a presentar iniciativas adicionales en esta dirección. (16)
B. La noción de «restricción operativa», tal como se deriva de la interpretación de la Directiva 2002/30
43. Los antecedentes que se acaban de exponer son útiles para definir el alcance preciso de la Directiva 2002/30. Como ahora se expondrá, la citada Directiva ha previsto un régimen de control de ruidos cuyo ámbito se circunscribe a una materia que exige una delimitación estricta. Toda la construcción que opera la Directiva 2002/30 parte de la noción de «restricción operativa», a partir de la cual se contemplan normas reguladoras de su adopción, efectos y excepciones. Las «restricciones operativas» son uno de los elementos que componen el llamado «enfoque equilibrado» antes referido. Por tanto, el alcance que se dé a las «restricciones operativas» no puede solaparse con otras medidas que forman parte del «enfoque equilibrado» preconizado por la OACI.
44. Con este punto de partida, paso ahora a analizar los distintos elementos que componen una «restricción operativa». Entiendo que una medida de esta naturaleza tiene un objeto definido, así como unos sujetos, que la Directiva se encarga de especificar. Los trabajos preparatorios antes relatados permiten igualmente concretar el contenido de cada elemento. Una vez vistos los elementos que integran la noción de «restricción operativa», se propondrá su aplicación a las medidas regionales bruselenses objeto de disputa en este procedimiento, dando así respuesta a la primera cuestión prejudicial.
1. El objeto de la «restricción operativa»
45. El artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30 define las restricciones operativas como medidas relacionadas con el ruido «que limitan o reducen el acceso de aviones de reacción subsónicos civiles a un aeropuerto». A continuación especifica que puede tratarse de medidas de restricción total, cuya consecuencia es la prohibición de explotación de una aeronave en un determinado aeropuerto, o de medidas de restricción parcial, que restringen la explotación de una aeronave «en función del período temporal que se considere».
46. Es cierto que una medida que «limita» o «reduce» el «acceso» a un aeropuerto puede materializarse en decisiones muy heterogéneas. Así, cabría entender la noción de «reducción» del acceso en términos de obstáculos
al acceso y no de prohibición. De esta manera, se identificaría a la «limitación» con una prohibición,
y a la «reducción» con una barrera
que dificulta, pero no veda, el acceso. Dentro de la segunda categoría cabría incluir medidas sancionadoras, requisitos técnicos de difícil cumplimiento, tasas o impuestos directa o indirectamente discriminatorios, etcétera.
47. Pero si tal interpretación no resulta imposible a partir de una lectura literal del artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30, un análisis más profundo del mismo hace que lleguemos a un resultado diferente.
48. En efecto, el referido precepto enuncia la definición de las «restricciones operativas», pero a continuación detalla las dos variantes en las que se pueden manifestar: por un lado, el artículo 2, letra e), alude a prohibiciones de explotación de aeronaves marginalmente conformes en aeropuertos específicos, mientras que por otro, y a continuación, menciona las medidas parciales que restringen la explotación de aviones en función de un período temporal. Ambos supuestos coinciden, respectivamente, con la noción de «limitación» y de «reducción» previamente expuesta. Por tanto, parece claro que las restricciones operativas que «limitan» el acceso son aquellas que prohíben categóricamente el acceso de determinadas aeronaves a un aeropuerto, mientras que las restricciones operativas que «reducen» el acceso son las de carácter parcial que restringen el acceso con carácter temporal. En ambos casos el precepto apunta siempre a prohibiciones
de acceso a un aeropuerto, ya sea una prohibición total, o una prohibición temporal.
49. Además, tales prohibiciones se acuerdan con carácter previo y objetivo, aplicándose únicamente cuando una aeronave reúne determinadas condiciones. En la medida en que la restricción operativa es una medida anterior y no posterior al uso de un aeropuerto, las condiciones para su aplicación, que conciernen exclusivamente a la aeronave, suelen basarse en criterios estandarizados a nivel internacional. Dicha estandarización tiene su reflejo práctico en las reglas de certificación, que permiten a las aeronaves acreditar en la mayoría de los países del mundo el cumplimiento de normas comunes.
50. En mi criterio, es por tanto claro que una «restricción operativa», en el sentido del artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30, es una medida prohibitiva de naturaleza previa y objetiva que impide el acceso de una aeronave de reacción subsónica civil a un aeropuerto. El contenido del mandato que caracteriza a estas medidas es la prohibición expresa de aterrizar. En consecuencia, las medidas ex post
y represivas, como el caso de un régimen sancionador aplicable a las emisiones acústicas, no serían «restricciones operativas».
51. Los antecedentes de la Directiva 2002/30 confirman esta interpretación. Durante la tramitación parlamentaria del texto quedaron en evidencia varios conflictos comerciales entre la Unión Europea y Estados terceros a causa, mayormente, de la congelación de los derechos de aterrizaje en la Unión de determinados aviones de Estados terceros. (17) La referida Directiva tenía por objeto aplicar el enfoque equilibrado acordado en el seno de la OACI meses antes, introduciendo una mayor flexibilidad en los criterios de aplicación de las restricciones operativas en los aeropuertos europeos. El enfoque equilibrado no pretendía extender las restricciones operativas a cualquier tipo de medidas con incidencia en la navegación aérea, sino más bien lo contrario: limitarlas única y exclusivamente a los supuestos imprescindibles, tal como recomendaba la OACI. (18) La excepcionalidad se deriva del carácter prohibitivo y, por tanto, oneroso, de toda restricción operativa. (19)
52. Otros preceptos de la Directiva 2002/30 confirman el carácter prohibitivo de las restricciones operativas. El artículo 9, que recoge las exenciones para vuelos concretos de carácter excepcional, permite a los Estados miembros «autorizar, en los aeropuertos situados en su territorio, los vuelos concretos de aeronaves marginalmente conformes que no puedan tener lugar de conformidad [con la] Directiva». Del tenor de la norma se desprende que esta exención actúa como excepción a una regla general que prohíbe a determinadas aeronaves el uso de un aeropuerto. Asimismo, el artículo 6, apartado 2, de la referida Directiva, permite a las autoridades nacionales de aeropuertos urbanos incrementar el nivel de protección ambiental, introduciendo «medidas más rigurosas en cuanto a la definición de aeronaves marginalmente conformes». Por tanto, los incrementos del nivel de protección que se autorizan a los Estados sólo admiten un tipo de medida: la modificación del ámbito subjetivo de la restricción operativa. En cambio, la Directiva 2002/30 no permite un incremento de la protección basado en otros criterios, confirmando así que dicho texto baraja únicamente restricciones operativas de tipo prohibitivo.
53. En consecuencia, considero que una «restricción operativa» en el sentido del artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30 constituye una medida prohibitiva total o temporal, de naturaleza previa y objetiva, que impide categóricamente, y no sólo dificulta o hace menos atractivo, el acceso de una aeronave de reacción subsónica civil a un aeropuerto de la Unión.
2. Los sujetos activos de la «restricción operativa»
54. Corresponde a los Estados miembros aprobar las restricciones operativas aplicadas en los aeropuertos, pero son éstos los encargados de garantizar su cumplimiento. Debido a las especiales características de toda restricción operativa, la Directiva 2002/30 exige a los Estados miembros que garanticen la existencia de «autoridades independientes competentes en los asuntos que entren en [su] ámbito de aplicación». De lo anterior se desprende que las restricciones operativas se adoptan y se aplican por autoridades especializadas, caracterizadas por ostentar y ejercer competencias en materia de transporte aéreo muy ligadas a la gestión diaria de los aeropuertos. (20)
55. Visto así, los sujetos activos de las restricciones operativas son las autoridades nacionales de transporte aéreo, así como las entidades gestoras de los aeropuertos. Son ellas las encargadas de aprobar restricciones operativas de conformidad con el «enfoque equilibrado» antes descrito, lo cual exige el cumplimiento de varias condiciones procedimentales recogidas en los artículos 4 a 6 de la Directiva 2002/30. También sobre ellas recae la aplicación de determinadas excepciones al régimen general, como las previstas en los artículos 8 y 9 de la misma.
56. Por tanto, la Directiva 2002/30 ha previsto un marco institucional concreto, en virtud del cual los Estados miembros deben asegurar que sus autoridades competentes en transporte aéreo, así como las entidades gestoras de los aeropuertos sujetos a la citada Directiva, se someten a normas sustantivas y procedimentales llegado el momento de aprobar o aplicar una restricción operativa. La rigidez de estas disposiciones sirve también para reforzar la postura defendida en los puntos 45 a 53 de estas conclusiones, pues debido al carácter prohibitivo de las restricciones operativas, que impiden a una aeronave todo uso, total o temporal, de un aeropuerto, la Directiva 2002/30 persigue que sólo se adopten en situaciones excepcionales y tras un proceso que vele por la aplicación del «enfoque equilibrado».
3. Los sujetos pasivos de la «restricción operativa»
57. Los destinatarios de una restricción operativa, los sujetos pasivos, son las aeronaves. Estas medidas son un instrumento más en la lucha contra el ruido en los aeropuertos, y a diferencia de las normas industriales, medioambientales o urbanísticas, cuyos destinatarios son fabricantes, constructoras o propietarios de suelo, las restricciones operativas tienen por objetivo las aeronaves. En el caso de la Directiva 2002/30, las aeronaves de reacción subsónicas civiles constituyen los destinatarios de las restricciones operativas.
58. Debido al carácter objetivo de las restricciones operativas, que condicionan una prohibición a que las aeronaves reúnan determinadas características técnicas, la citada Directiva exige que tales requisitos se aprecien con arreglo a criterios preestablecidos. Su cumplimiento se verifica a través de la certificación, un instrumento sujeto a normas internacionales que, como ya ha quedado expuesto, facilita un control homogéneo de las aeronaves en diversos Estados. Por este motivo, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2002/30 declara que las restricciones operativas basadas en los resultados deben apoyarse en niveles acústicos de aeronaves con arreglo a las normas del Convenio sobre Aviación Civil Internacional. Si una restricción operativa impide el acceso a aeronaves cuyas emisiones sonoras alcanzan un determinado nivel, la medición se comprobará con arreglo a las normas internacionales que armonizan el criterio de medición. El criterio sirve, por tanto, para objetivizar las condiciones que han de cumplirse con carácter previo, antes de aplicar o no una restricción operativa a una aeronave.
59. Por tanto, las restricciones operativas son medidas dirigidas a aeronaves que reúnen determinadas condiciones preestablecidas, basándose, a fin de garantizar su objetividad, en la certificación o en criterios armonizados a nivel internacional.
4. La proyección de la noción de «restricción operativa» sobre las medidas adoptadas por la región de Bruselas-Capital
60. Visto todo lo anterior, se deduce que una normativa regional ambiental de carácter sancionador que impone límites máximos de contaminación acústica en zonas urbanas, no constituye una «restricción operativa» en el sentido del artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30.
61. En primer lugar, el régimen cuestionado no prohíbe ex ante el acceso, total o temporal, al aeropuerto de Bruselas-Nacional, sino que prohíbe superar determinados niveles de emisión. Nada impide a un avión aterrizar y despegar de dicho aeropuerto y, en caso de sobrepasar los límites establecidos en la normativa, la consecuencia jurídica es una sanción y no una prohibición. (21)
62. En segundo lugar, el régimen litigioso no se aplica ex ante,
sino ex post:
sólo cuando una aeronave haya hecho uso de un aeropuerto en condiciones de emisión contrarias a los límites, se aplica la sanción. En cambio, una «restricción operativa» es, como se ha visto en el punto 50 de estas conclusiones, un mandato previo al uso del aeropuerto.
63. En tercer lugar, las normas regionales no se adoptan en el marco de una política de transportes y no se aprueban ni aplican por las autoridades competentes en esa materia, pues forman parte de las disposiciones ambientales que las regiones belgas tienen constitucionalmente la competencia para acordar. De hecho, la competencia en cuestión fue avalada expresamente por el Conseil d'État mediante sentencias de 9 de mayo de 2006.
64. Finalmente, aunque las medidas regionales van dirigidas a las aeronaves, su carácter ex post
explica que su aplicación no dependa de criterios predeterminados ya sea por la certificación, o por normas de armonización adoptadas a nivel internacional. La única forma efectiva de garantizar un nivel adecuado de ruido ambiental se alcanza atendiendo a los índices de ruido en el lugar que se pretende proteger, que no es otro que las zonas urbanas cercanas a un aeropuerto. Por tanto, la normativa impugnada no emplea, ni puede hacerlo, los criterios que una restricción operativa exige a una aeronave a fin de aplicarle la medida.
65. Esta conclusión se refuerza aún más, si cabe, por el hecho de que todos los Estados que han participado en este procedimiento, así como la Comisión, estiman que las medidas en cuestión no son restricciones operativas. En consecuencia, se impone que el artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30, al definir las «restricciones operativas», no abarca unas medidas como las previstas en la Decisión de 27 de mayo de 1999 relativa a la lucha contra el ruido causado por el tráfico aéreo.
5. Recapitulación
66. A la vista de los argumentos expuestos, y en relación con la primera pregunta, propongo al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30 en el sentido de que una «restricción operativa» constituye una medida prohibitiva total o temporal, de naturaleza previa y objetiva, que impide categóricamente, y no sólo dificulta o hace menos atractivo, el acceso de una aeronave de reacción subsónica civil a un aeropuerto de la Unión. En consecuencia, un régimen como el previsto en la Decisión de 27 de mayo de 1999 relativa a la lucha contra el ruido causado por el tráfico aéreo no constituye una «restricción operativa» en el sentido del artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30.
VII. Sobre la tercera cuestión prejudicial
67. Una vez descartado que las medidas litigiosas entren en el ámbito de aplicación de la Directiva 2002/30, el Conseil d'État nos interroga a continuación sobre la compatibilidad con dicho texto de normas nacionales de protección ambiental que establecen límites de nivel sonoro calculado a ras del suelo y no en los niveles calculados en la fuente. En particular, el tribunal remitente duda si el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2002/30, que se remite a un criterio de medición de ruidos de las aeronaves en la fuente recogido en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, se opone al criterio de medición en el suelo previsto en la normativa regional bruselense, incluso en el supuesto de que ésta no tenga la consideración de «restricción operativa».
68. Con su tercera pregunta el órgano remitente nos pregunta, en esencia, si la Directiva 2002/30 es un instrumento de armonización de máximos. Si fuera así, cualquier medida nacional que infringiera o dificultara la aplicación de las disposiciones previstas en la Directiva 2002/30 sería contraria a ésta, con independencia de que se trate de disposiciones nacionales ajenas a su ámbito de aplicación.
69. La respuesta a esta cuestión debe ser negativa. La Directiva 2002/30 no constituye un instrumento de armonización de máximos y, de hecho, una interpretación en este sentido sería contraria a los objetivos que persigue la misma. Esta conclusión se desprende del contexto jurídico que rodea a la Directiva 2002/30, pero también de la protección que los Estados miembros, así como la Unión, otorgan al derecho fundamental al medio ambiente y, más en particular, a la vertiente del derecho que tutela a los particulares frente a la contaminación acústica.
A. El marco jurídico general aplicable a la lucha contra el ruido en los aeropuertos y su incidencia en la interpretación de la Directiva 2002/30
70. Como ha quedado expuesto en los puntos 45 a 59 de estas conclusiones, «las restricciones operativas» son sólo una
de las medidas que ha de adoptarse en el marco del «enfoque equilibrado». Precisamente la finalidad de este planteamiento exige conciliar todos los valores e intereses que convergen en la lucha contra la contaminación acústica en los aeropuertos, y no imponer uno frente a los demás. Si la Directiva 2002/30 se convirtiera en un instrumento que impidiera la adopción de determinadas medidas en materia urbanística o medioambiental, el «enfoque equilibrado» habría dejado de serlo, inclinando la balanza unilateralmente en favor de las políticas de transporte.
71. Este resultado no sólo resultaría incompatible con la Directiva 2002/30, sino también con los fundamentos de los instrumentos internacionales que inspiran la regulación de las «restricciones operativas». La Resolución de la OACI A35/5, con la que se instaura a nivel internacional el «enfoque equilibrado», reconoce en su apéndice E que «los Estados tienen obligaciones jurídicas, leyes, acuerdos vigentes y políticas establecidas que pueden regir la gestión de los problemas acústicos en sus aeropuertos y que podrían afectar a la aplicación» del referido texto. (22) Asimismo, el apéndice F de la misma resolución, relativo a la planificación y gestión urbana, reconoce que «la gestión de la utilización de los terrenos incluye actividades de planificación que pueden ser fundamentalmente la responsabilidad de las autoridades locales», que «afecta sin embargo a la capacidad operativa de los aeropuertos, lo que a su vez tiene implicaciones en la aviación civil». (23)
72. Por tanto, la OACI, bien consciente de que las medidas nacionales ambientales, como las cuestionadas en este proceso, pueden afectar indirectamente al tráfico aéreo, no invita a los Estados a derogar tales disposiciones, sino a coordinar sus actuaciones en el marco del llamado «enfoque equilibrado». En ningún momento se invita a los Estados integrantes de la OACI a que limiten sus medidas de lucha contra el ruido en los aeropuertos a las restricciones operativas. Al contrario, bien conscientes de los valores e intereses constitucionales en juego, las resoluciones de la OACI se limitan a invitar a los Estados a que adopten una política global
que aborde y pondere todas las magnitudes implicadas.
73. Con el objetivo de afrontar la problemática del ruido en los términos que se acaban de detallar, la entonces Comunidad Europea aprobó la Directiva 2002/49. En ella se dispone que los Estados miembros lucharán contra los ruidos molestos a través de distintos niveles de planificación. Y en concreto, la citada Directiva dedica una especial atención a la planificación en el ámbito aeroportuario, que debe ser atendida al elaborar los mapas estratégicos de ruido (artículo 7), los planes de acción (artículo 8) y la planificación acústica [artículo 3, letra u)].
74. El marco legal descrito refuerza el planteamiento que se ha venido exponiendo: las restricciones operativas, en tanto que prohibiciones específicas acordadas en el marco de la política de transportes, conviven con otras medidas nacionales de naturaleza ambiental. Las normas internacionales y la Directiva 2002/30 no son normas que se contrapongan las unas a las otras, sino que tienen ámbitos distintos de aplicación. (24) Un caso como el belga, donde una autoridad regional adopta normas sancionadoras para proteger a los vecinos de elevados niveles de contaminación acústica, no está recogido en el ámbito de la Directiva 2002/30.
75. Con independencia de todo lo anterior, no debe pasarse por alto, tal y como ha esgrimido la Comisión en sus observaciones escritas, que la actuación de las autoridades regionales bruselenses, en cuanto que actividad unilateral descoordinada con otras administraciones del país, podría resultar problemática desde la óptica de la Directiva 2002/49, la cual impone un determinado nivel de coordinación interno en la gestión de la contaminación acústica. (25) Tal como apunta la Comisión, la situación actual del aeropuerto de Bruselas-Nacional, lejos de ser idónea, refleja una falta de colaboración entre administraciones que podría derivar en el incumplimiento de la Directiva 2002/49, pero no así de la Directiva 2002/30, cuyo ámbito de aplicación no alcanza a las medidas regionales cuestionadas en este procedimiento.
76. En definitiva, considero que tanto el marco internacional como la Directiva 2002/49 confirman el carácter sectorial de la Directiva 2002/30, que ha de quedar circunscrita exclusivamente a la adopción, regulación y excepción de «restricciones operativas» en los términos expuestos en los puntos 45 a 59 de estas conclusiones. Una interpretación de la Directiva 2002/30 como instrumento armonizador de máximos llevaría a un resultado incompatible con el «enfoque equilibrado» que propugna la regulación internacional en la materia, así como con la Directiva 2002/49, que pretende abordar con carácter integral la problemática del ruido, incluido el producido en los aeropuertos.
B. La protección contra la contaminación acústica como derecho fundamental, y su incidencia en la legislación de la Unión sobre ruidos en los aeropuertos
77. La respuesta que propongo a la tercera cuestión prejudicial encuentra apoyos adicionales si se analiza desde una perspectiva más general. Como es bien sabido, los daños causados por la contaminación acústica encuentra protección en el Derecho de la Unión y en los ordenamientos nacionales a través de los derechos fundamentales. Esta tutela reviste, por tanto, un carácter constitucional y no es en absoluto ajena a la cuestión ahora suscitada ante el Conseil d'État belga.
78. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea recoge en su artículo 7 el derecho fundamental al respeto de la vida privada, familiar y del domicilio, al tiempo que el artículo 37 reconoce expresamente un derecho de protección del medio ambiente. Este último derecho se articula como un principio y, además, no surge en el vacío, sino que responde a un reciente proceso de reconocimiento constitucional de la protección del medio ambiente, en el que han participado las tradiciones constitucionales de los Estados miembros. (26) Así lo confirman las notas explicativas de la Carta, que precisan cómo el artículo 37 «se inspira igualmente en las disposiciones de determinadas constituciones nacionales».
79. Es importante señalar que el artículo 52, apartado 3, de la Carta, precisa que, en la medida en que ésta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «CEDH»), su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere este Convenio. Según la explicación de esta disposición, el sentido y alcance de los derechos garantizados no quedarán determinados únicamente por el texto del CEDH, sino también, en particular, por la jurisprudencia delTEDH. El artículo 52, apartado 3, segunda frase, de la Carta dispone que la primera frase del mismo apartado no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. (27) Ello impide, a contrario, la adopción a cargo de la Unión de medidas menos protectoras.
80. La protección del medio ambiente es un objetivo que el TEDH ha integrado en su interpretación del artículo 8 del CEDH, dándole entrada a través del derecho fundamental a la vida privada, familiar y del domicilio. (28) En concreto, la jurisprudencia del TEDH ha declarado en reiteradas ocasiones que la contaminación acústica forma parte del medio ambiente en el sentido del artículo 8 del CEDH. (29) Dicha jurisdicción abordó la cuestión específica de los ruidos en los aeropuertos en su sentencia Hatton c. Reino Unido, (30) reconociendo que las emisiones causadas por las aeronaves justifican, y en ocasiones exigen, la adopción de medidas activas de protección a cargo de los Estados. (31) Con arreglo al referido artículo 53 de la Carta, esta interpretación vincula a la Unión y ha de ser atendida por el Tribunal de Justicia.
81. Es en este contexto donde debemos contestar a si la armonización que lleva a cabo la Directiva 2002/30 debe considerarse de máximos. Pues bien, a la vista de lo dispuesto en los artículos 7 y 37 de la Carta, interpretados a la luz de la jurisprudencia del TEDH antes citada, resulta difícil concluir que la Directiva 2002/30 realiza una armonización de máximos. En efecto, una armonización en tales términos haría inviable la adopción de medidas de lucha contra el ruido en los aeropuertos distintas a las expresamente previstas en la citada Directiva. De tal manera, se produciría una suerte de parálisis en la lucha estatal contra la contaminación acústica, privando a los Estados de todo margen en el ejercicio de sus políticas ambientales, urbanísticas y sanitarias. Aparte de otras consideraciones, un efecto así forzaría a los particulares a litigar frente a sus Estados apelando al artículo 8 CEDH, tal como lo ha interpretado el TEDH, con un resultado que en muchos casos podría resultar estimatorio. (32)
82. En consecuencia, y a la vista del contexto de derechos fundamentales que rodea al presente asunto, propongo al Tribunal de Justicia que descarte una interpretación según la cual la Directiva 2002/30 realiza una armonización de máximos, con las consecuencias indicadas. Así pues, la referida Directiva, en mi opinión, no impide a los Estados miembros la adopción de normas ambientales que incidan indirectamente en las disposiciones de aviación civil que armoniza el referido texto. En fin, una norma ambiental nacional como la de autos, en la medida en que no constituye una «restricción operativa», y a pesar de que emplee un criterio de medición del ruido causado por las aeronaves subsónicas civiles a ras del suelo, no es incompatible con el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2002/30.
VIII. Conclusión
83. Habida cuenta de las consideraciones desarrolladas anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Conseil d'État como sigue:
«1) Una “restricción operativa” constituye una medida prohibitiva total o temporal, de naturaleza previa y objetiva, que impide categóricamente, y no sólo dificulta o hace menos atractivo, el acceso de una aeronave de reacción subsónica civil a un aeropuerto de la Unión. En consecuencia, el artículo 2, letra e), de la Directiva 2002/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de marzo de 2002, sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios debe interpretarse en el sentido de que un régimen como el previsto en la Decisión de 27 de mayo de 1999 relativa a la lucha contra el ruido causado por el tráfico aéreo no constituye una “restricción operativa” en el sentido de dicho precepto.
2) El artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2002/30/CE, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a
una medida nacional, como la Decisión de 27 de mayo de 1999, que utiliza un criterio de medición del ruido a ras del suelo.»
(1) .
(2)  –	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de marzo de 2002, sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios (DO L 85, p. 40).
(3)  –	Directiva del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
(4)  –	Reglamento del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8).
(5)  –	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002 (DO L 189, P. 12).
(6)  –	Propuesta de directiva sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios [COM(2001)695 final], de 28 de noviembre de 2001.
(7)  –	Resolución de la Asamblea de la OACI, A35-5, Apéndice C (doc. 9902).
(8)  –	Citada en la nota 5.
(9)  –	Citada en la nota 6.
(10)  –	Propuesta de la Comisión, antes citada, pp. 3 y 4.
(11)  –	Artículo 2, letra e), del borrador de Directiva.
(12)  –	Véase la enmienda nº 9 de la Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo, en el informe de la ponencia sobre la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios (A5-0053/2002), de 25 de febrero de 2002, pp. 10 a 31.
(13)  –	Ibid, p. 22 a 31.
(14)  –	Ibid .
(15)  –	Intervención oral del Sr. Lannoye en la sesión de 12 de marzo de 2002.
(16)  –	Ibid.
(17)  –	En concreto, la prohibición que pesaba sobre las aeronaves «hushkits», dotadas de dispositivos de reducción de las emisiones sonoras, pero con niveles globales de emisión considerados como insuficientes. Esta limitación afectaba a las relaciones comerciales entre la Unión Europea y los Estados Unidos y, tal como se desprende de los debates parlamentarios, la Directiva 2002/30 ha contribuido a solventar el contencioso.
(18)  –	El apéndice E, en su punto 1, invita a los Estados a que adopten restricciones operativas, en la medida de lo posible, sólo cuando hayan medido los costes y beneficios de la medida, al tiempo que el punto 3, letra c), recomienda la adopción de restricciones parciales y no totales.
(19)  –	El Informe de aplicación de la Directiva 2002/30 elaborado por la Comisión confirma el carácter excepcional y de último recurso de toda «restricción operativa». Por ejemplo, al relatar la opinión de los explotadores de aeronaves, el informe desvela que éstos «consideran que la Directiva protege contra la utilización de restricciones operativas como primer recurso, además de garantizar un plazo razonable para la introducción de restricciones y una evaluación adecuada de los costes y beneficios de dichas restricciones» (Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva 2002/30/CE, COM(2008) 66 final, p. 9).
(20)  –	Véase el Informe de aplicación, antes citado, al referirse reiteradamente al «derecho de determinados aeropuertos a limitar los vuelos de las aeronaves […] en el marco del enfoque quilibrado» (Informe de aplicación citado, p. 3).
(21)  –	Artículo 2 de la Decisión de 27 de mayo de 1999 relativa a la lucha contra el ruido causado por el tráfico aéreo.
(22)  –	Apartado 13 del apéndice E, reiterado en 2007 por la Asamblea de la OACI en su Resolución 35/22.
(23)  –	Apartado 7 del apéndice F
(24)  –	Aunque la Directiva 2002/49 no hace mención a la Directiva 2002/30, sí sucede así al contrario. Como confirmó la agente de la Comisión en la vista, ambas Directivas tienen ámbitos de aplicación separados y persiguen objetivos comunes, pero a través de medios diferentes.
(25)  –	Sobre la Directiva 2002/49, véase el análisis de Moral Soriano, L., «La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria», en Arana García, E. y Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.
(26)  –	Véase, por ejemplo, el artículo 20.a de la Ley Fundamental alemana, el artículo 24.1 de la Constitución griega, el artículo 5 de la Constitución polaca, el artículo 66 de la Constitución portuguesa, el artículo 45 de la Constitución española, o el artículo 35 de la Carta de derechos de la República Checa.
(27)  –	Véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de octubre de 2010, McB. (C‑400/10 PPU, Rec. p. I‑0000), apartado 53, y de 22 de diciembre de 2010, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (C‑279/09, Rec. p. I‑0000), apartado 35.
(28)  –	Véase, entre otras, las sentencias López Ostra c. España, de 9 de diciembre de 1994, serie A n. 303-C, y Tătar c. Rumanía, de 27 de enero de 2009, pendiente de publicación.
(29)  –	Sentencias Hatton c. Reino Unido, de 8 de julio de 2003, ECHR 2003-VIII, y Moreno Gómez c. España, de 16 de noviembre de 2004, ECHR 2004-X.
(30)  –	Sentencia Hatton c. Rino Unida, citada en la nota anterior.
(31)  –	Véase Frohwein, J./Peukert, W., EMRK-Kommentar, 2009 (3ª ed.), artículo 8, apartados 43 y ss; Lozano Cutanda, B., «La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH», Revista Española de Derecho Europeo, nº 1, 2002, y Eleftheriadis, P., «The Future of Environmental Rights in the European Union», en Alston, P., The EU and Human Rights,
Oxford University Press, Oxford, 1999.
(32)  –	Por otra parte, si el Tribunal de Justicia declara que las medidas regionales en cuestión constituyen una «restricción operativa», se desprenderá a continuación su incompatibilidad con la Directiva 2002/30, pues las primeras utilizan un criterio de medición del ruido provocado por las aeronaves que está vedado por la segunda. En ese caso, el resultado no se aplicaría únicamente al régimen bruselense aquí cuestionado, sino también a cualquier norma ambiental nacional dirigida a regular el ruido ambiental que tenga, directa o indirectamente, incidencia en el tráfico aéreo. El impacto de una interpretación así terminaría también por cuestionar la validez de la Directiva 2002/30 a resultas de su incompatibilidad con los artículos 7 y 37 de la Carta.