62000CC0158_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Op 27 april 2000 heeft het Groothertogdom Luxemburg krachtens artikel 230 EG beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2000/216/EG van de Commissie van 1 maart 2000 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht [kennisgeving geschied onder nummer C(2000)488] (PB L 67, blz. 37; hierna: beschikking 2000/216" of bestreden beschikking"). Het beroep is met name gericht tegen het gedeelte van die beschikking waarin voor de begrotingsjaren 1996, 1997, 1998 in de sector akkerbouwgewassen een bedrag van in totaal 56 106 800 LUF, zijnde 5 % van de uitgaven van het Groothertogdom Luxemburg, niet ten laste van het EOGFL is gebracht.
II - Rechtskader
A - Algemene regelgeving betreffende de goedkeuring van de rekeningen
2. Artikel 1, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) bepaalt dat het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: EOGFL"), afdeling Garantie, met name de interventies ter regulering van de landbouwmarkten financiert.
3. Artikel 3, lid 1, van die verordening luidt als volgt:
Op grond van artikel 1, lid 2, sub b, worden gefinancierd de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan."
4. Artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1) bepaalt:
Na raadpleging van het Comité van het Fonds:
[...]
c) neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om inleiding van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt overgemaakt en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. Deze bepaling geldt echter niet voor de financiële gevolgen die moeten worden getrokken:
- uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2,
- in verband met nationale steunmaatregelen of inbreuken waartegen de procedure van artikel 93 of 169 van het Verdrag is ingeleid."
5. Artikel 8, lid 1, van verordening 729/70 bepaalt:
1. De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
- zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd,
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures."
6. In het bijzonder met betrekking tot het reeds aangehaalde artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd, wijs ik op artikel 8, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6). Daarin is bepaald:
1. Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen en van een raming van de uitgaven die zij op grond van artikel 5, lid 2, onder c, van verordening (EEG) nr. 729/70 kan voorstellen, te onttrekken. De kennisgeving verwijst naar de onderhavige uitvoeringsbepalingen. De lidstaat geeft binnen twee maanden een antwoord en de Commissie kan haar positie wijzigen. In gegronde gevallen kan de Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn stelt de Commissie een bilaterale bespreking vast en beide partijen zullen proberen tot overeenstemming te komen omtrent de te nemen maatregelen. De Commissie doet vervolgens haar conclusies formeel aan de lidstaat toekomen, onder verwijzing naar beschikking 94/442/EG.
2. De besluiten als bedoeld in artikel 5, lid 2, onder c, van verordening (EEG) nr. 729/70 worden genomen na onderzoek van elk overeenkomstig beschikking 94/442/EG door het bemiddelingsorgaan opgesteld rapport."
7. Artikel 1, lid 1, van beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45) luidt als volgt:
1. Bij de Commissie wordt een bemiddelingsorgaan opgericht, dat in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie:
a) kan worden ingeschakeld door elke lidstaat waaraan de bevoegde diensten van de Commissie, na verificaties overeenkomstig artikel 9 van verordening (EEG) nr. 729/70 en na bilaterale bespreking van de uitkomst van deze verificaties, onder verwijzing naar deze beschikking formeel de conclusie hebben meegedeeld dat sommige uitgaven die door de betrokken lidstaat zijn gedaan, van boeking ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie, zouden moeten worden uitgesloten;
b) poogt de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar te brengen,
en
c) na afloop van zijn werkzaamheden een rapport over de uitkomst van de bemiddelingspoging opstelt, welk rapport in het geval dat het meningsverschil volledig of gedeeltelijk is blijven bestaan, vergezeld gaat van alle opmerkingen die het bemiddelingsorgaan nuttig acht."
8. Artikel 1, lid 2, sub a, van beschikking 94/442 bepaalt dat:
het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruitloopt [...]".
9. Artikel 2 van beschikking 94/442 luidt als volgt:
1. Een lidstaat kan het bemiddelingsorgaan binnen een termijn van maximaal dertig werkdagen te rekenen vanaf de ontvangst van de in artikel 1, lid 1, onder a, bedoelde mededeling inschakelen door een met redenen omkleed verzoek om bemiddeling te doen toekomen aan het secretariaat van het bemiddelingsorgaan, waarvan het adres in het kader van het Comité van het EOGFL aan de lidstaten zal worden meegedeeld.
2. Een bemiddelingsverzoek is slechts ontvankelijk indien volgens de mededeling van de Commissie waartegen bezwaar wordt gemaakt, de voor een begrotingspost verlangde financiële correctie betrekking heeft op een bedrag dat
- hetzij hoger is dan 0,5 miljoen ecu,
- hetzij meer dan 25 % uitmaakt van de totale jaarlijkse uitgaven van de lidstaat in het kader van die begrotingspost.
Voorts kan de voorzitter van bet bemiddelingsorgaan een bemiddelingsverzoek ontvankelijk verklaren, indien de betrokken lidstaat bij de bilaterale bespreking als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder a, heeft aangevoerd en naar behoren heeft gestaafd dat het om een principekwestie betreffende de uitvoering van de communautaire voorschriften gaat.
3. [...]
4. Het bemiddelingsorgaan verricht zijn werkzaamheden zo informeel en zo snel mogelijk en baseert zich daarbij op het betrokken dossier en op een onpartijdig onderzoek waarbij de diensten van de Commissie en de betrokken nationale autoriteiten worden gehoord. Na afloop van zijn bemiddelingsonderzoek deelt het bemiddelingsorgaan het in artikel 1, lid 1, onder c, bedoelde rapport aan hen mede.
5. Indien de werkzaamheden van het bemiddelingsorgaan binnen een termijn van vier maanden nadat het bemiddelingsorgaan is ingeschakeld, niet ertoe hebben geleid dat de standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar zijn gekomen, wordt de bemiddelingsprocedure als mislukt beschouwd. In dit geval wordt in het in artikel 1, lid 1, onder c, bedoelde rapport aangegeven welke elementen toenadering van de betrokken standpunten hebben verhinderd.
6. Elk rapport dat binnen de bovengenoemde termijn wordt opgesteld, wordt medegedeeld:
- aan de lidstaat die het bemiddelingsorgaan heeft ingeschakeld,
- aan de overige lidstaten in het kader van het Comité van het EOGFL
en
- aan de Commissie wanneer het voorstel voor het besluit tot goedkeuring van de betrokken rekeningen wordt gedaan."
10. Met betrekking tot de financiële gevolgen van onderzoeken waarbij tekortkomingen in de controleprocedures van een lidstaat zijn geconstateerd, heeft de Commissie een document uitgewerkt waarin richtsnoeren zijn vastgesteld die in een dergelijk geval moeten worden gevolgd (document nr. VI/216/93 van 1 juni 1993), later herzien en vervangen door document nr. VI/5330/97 van 23 december 1997 (hierna: richtsnoeren"), waarin rekening wordt gehouden met de bij verordening nr. 1287/95 doorgevoerde herziening van de procedure van de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen. Volgens de in deze documenten geschetste methode, die sedert de goedkeuring van de rekeningen van het begrotingsjaar 1990 wordt gevolgd, past de Commissie, wanneer de werkelijke omvang van de onregelmatige uitgaven en derhalve het bedrag van de financiële schade van de Gemeenschap niet kan worden vastgesteld, forfaitaire financiële correcties toe van 2 %, 5 % of 10 % van de gedeclareerde uitgaven, naar gelang van de grootte van het schaderisico.
11. Betreffende met name de financiële correcties die verband houden met de ontoereikendheid van de door de instanties van de lidstaten verrichte controles, onderscheiden de richtsnoeren twee categorieën van controles, te weten de essentiële controles en de aanvullende controles:
- Essentiële controles zijn de fysieke en de administratieve controles die vereist zijn om essentiële punten te verifiëren, in het bijzonder het bestaan van het object van de aanvraag, de hoeveelheid of het aantal, en de kwalitatieve voorwaarden zoals onder meer de inachtneming van termijnen, oogstvoorwaarden, aanhoudperiode enz. Zij worden ter plaatse uitgevoerd en vinden plaats door toetsing aan objectieve gegevens zoals een grondkadaster.
- Aanvullende controles zijn de administratieve handelingen die vereist zijn om de aanvragen correct te verwerken, zoals nagaan of de aanvragen binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend, verifiëren of voor hetzelfde object niet tweemaal een aanvraag is ingediend, risicoanalyse, de toepassing van sancties en adequate controle op de inachtneming van de procedures."
12. Op grond van de richtsnoeren past de Commissie de volgende forfaitaire correctiepercentages toe:
Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of een onregelmatigheid niet wordt voorkomen, is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op algemene benadeling van het Fonds groot was.
Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat zij niet voldoende garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het Fonds een aanzienlijk risico was.
Wanneer een lidstaat de essentiële controles adequaat heeft uitgevoerd, maar een of meer aanvullende controles volledig achterwege heeft gelaten, is een correctie van 2 % gerechtvaardigd, gelet op de kleinere kans op benadeling van het Fonds en het minder ernstige karakter van de inbreuk."
In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten om hogere correctiepercentages, tot 100 %, toe te passen.
B - Regelgeving in de sector akkerbouwgewassen
13. Bij verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 181, blz. 12) werd een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen ingesteld.
14. Bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 (PB L 355, blz. 1) werd een nieuw systeem voor het beheer en de controle van communautaire steunregelingen door de instanties van de lidstaten, genoemd geïntegreerd beheers- en controlesysteem" (hierna: GBCS"), ingevoerd voor bepaalde van deze steunregelingen, waaronder het EOGFL, teneinde deze systemen doeltreffender en rendabeler te maken (zie de derde overweging van de considerans).
15. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 3508/92 verplicht de lidstaten over te gaan tot een administratieve controle van de steunaanvragen", terwijl lid 2, eerste zin, van dit artikel bepaalt dat ter aanvulling van de administratieve controles [...] steekproefsgewijze controles ter plaatse op de landbouwbedrijven [worden] verricht".
16. Met betrekking tot de controle van de steunaanvragen bepaalt artikel 6, leden 1 tot en met 5, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36):
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
2. De in artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde administratieve controle omvat met name kruiscontroles betreffende de aangegeven percelen en dieren om elke onrechtmatige dubbele toekenning van steun voor hetzelfde kalenderjaar te voorkomen.
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- [...]
- 5 % van de steunaanvragen ‚oppervlakten, welk percentage evenwel slechts 3 % is voor de steunaanvragen ‚oppervlakten boven het aantal van 700 000 per lidstaat en per kalenderjaar.
[...]
4. De aanvragen waarvoor controles ter plaatse worden verricht, worden door de bevoegde instantie met name aan de hand van een risicoanalyse en van een element inzake hun representativiteit voor de ingediende steunaanvragen bepaald. Bij de risicoanalyse wordt rekening gehouden met:
- de steunbedragen,
- het aantal percelen, de oppervlakte of het aantal dieren waarvoor de steun wordt aangevraagd,
- de ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar,
- de constateringen bij controles in de voorgaande jaren,
- andere door de lidstaten te bepalen omstandigheden.
5. De controles ter plaatse worden onverwacht uitgevoerd en hebben betrekking op alle percelen landbouwgrond of alle dieren waarvoor een of meer aanvragen zijn ingediend. Een dergelijke controle mag echter worden aangekondigd, doch slechts zo lang van tevoren als strikt noodzakelijk is en, ten algemene titel, niet meer dan achtenveertig uren vooraf.
[...]."
17. Artikel 12 van verordening nr. 3887/92 luidt als volgt:
Van elk controlebezoek moet een verslag worden opgemaakt waarin met name de volgende gegevens worden vermeld: de redenen voor het bezoek, de aanwezige personen, het aantal bezochte percelen, de gemeten percelen, de gebruikte meettechnieken, het aantal en de soort van de dieren die aanwezig bleken te zijn en eventueel het identificatienummer van deze dieren.
Het bedrijfshoofd of diens vertegenwoordiger mag dit verslag ondertekenen, waarbij hij in voorkomend geval ten minste zijn aanwezigheid bij de controle bevestigt of waarbij hij zijn opmerkingen ter zake vermeldt."
III - Juridische analyse
A - Inleiding
18. Verzoeker voert tot staving van zijn beroep drie middelen aan, waarvan, zoals wij straks duidelijker zullen zien, alleen het tweede en het derde over de volledige periode (begrotingsjaren 1996 tot en met 1998) gaan waarop de bestreden beschikking betrekking heeft:
- de Commissie zou artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd, hebben geschonden door de financiering te weigeren van de uitgaven die vóór 26 mei 1996 zijn gedaan;
- de Commissie zou motiverings- en beoordelingsfouten hebben gemaakt doordat zij geen rekening heeft gehouden met de door de Luxemburgse autoriteiten verstrekte inlichtingen en zou derhalve de financiële gevolgen van de vastgestelde onregelmatigheden niet juist hebben beoordeeld;
- de Commissie zou de richtsnoeren en het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden.
B - Het eerste middel: schending van verordening nr. 729/70
1. Argumenten van partijen
19. De Luxemburgse regering herinnert er om te beginnen aan, dat krachtens artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 financiering niet kan worden geweigerd voor uitgaven die meer dan vierentwintig maanden vóór de schriftelijke mededeling van de resultaten van de door de diensten van de Commissie verrichte verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. In casu geschiedde deze mededeling bij brief van 26 mei 1998 (productie 13 bij het verzoekschrift) waarin genoemde diensten meedeelden dat zij overwogen een voorstel in te dienen om een deel van de gedeclareerde uitgaven over een periode tot maximaal vierentwintig maanden voor de ontvangst van de brief uit te sluiten van communautaire financiering. De weigering van de financiering zou derhalve geen betrekking kunnen hebben op de voor 26 mei 1996 gedane uitgaven. De bestreden beschikking bestrijkt evenwel de uitgaven in 1995 tot en met 1997 (begrotingsjaren 1996, 1997 en 1998), zodat zij voor een bedrag van 17 939 235 LUF, zijnde 5 % van de uitgaven voor de oogst van 1995, onwettig is. De bestreden beschikking dient bijgevolg voor dat deel te worden nietig verklaard.
20. Tegen de opmerking van de Commissie, dat zij eveneens op 13 februari 1996 (productie 8 bij het verzoekschrift) een mededeling krachtens artikel 8 van verordening nr. 1663/95 aan de Luxemburgse autoriteiten heeft gezonden - welke mededeling, evenals de al genoemde mededeling van 26 mei 1998, de resultaten van de door de diensten van de Commissie verrichte verificaties (in december 1995 respectievelijk juni 1997) betrof - voert de Luxemburgse regering aan dat alleen die tweede brief uitdrukkelijk verwijst naar verordening nr. 1663/95, zoals artikel 8 van die verordening vereist, terwijl de brief van 13 februari 1996 op dit punt het stilzwijgen bewaart. Bovendien bevat deze laatste brief enerzijds geen enkele raming van de uitgaven die de Commissie overweegt van communautaire financiering uit te sluiten, terwijl anderzijds de Luxemburgse autoriteiten daarin worden uitgenodigd hun opmerkingen binnen zes weken in te dienen in plaats van binnen twee maanden als voorzien in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95. Volgens de Luxemburgse regering volgt daaruit dat die brief, anders dan die van 26 mei 1998, niet een mededeling vormt in de zin van het al genoemde artikel 8 en dat de Luxemburgse autoriteiten nimmer hebben kunnen bevroeden wat de aard daarvan was. Dit is des te ernstiger, aldus de Luxemburgse regering, omdat deze bepaling voor de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL vormvoorschriften heeft geïntroduceerd die ertoe dienen de inachtneming van de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat te waarborgen. Aangezien de bescherming van deze rechten een fundamenteel beginsel van het gemeenschapsrecht vormt, zelfs in het kader van een administratieve procedure, volgt hieruit dat de in artikel 8 genoemde voorwaarden als wezenlijke vormvoorschriften moeten worden beschouwd.
21. Ten slotte betoogt het Groothertogdom Luxemburg, dat de Commissie zich op grond van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen had moeten houden aan hetgeen zij in haar brief van 26 mei 1998 had meegedeeld, te weten dat zij overwoog een deel van de uitgaven die in de periode van maximaal vierentwintig maanden voor de datum van de ontvangst van de genoemde mededeling waren verricht, van communautaire financiering uit te sluiten, aldus te verstaan gevende dat zij zich tot die periode van vierentwintig maanden zou beperken. Aangezien de bestreden beschikking eveneens betrekking heeft op uitgaven die voor 26 mei 1996 zijn gedeclareerd, heeft de Commissie zich niet gehouden aan hetgeen zij zelf heeft toegezegd en daarmee het gewettigd vertrouwen van het Groothertogdom Luxemburg geschonden.
22. De Commissie erkent weliswaar dat de brief van 13 februari 1996 geen uitdrukkelijke verwijzing naar verordening nr. 1663/95 bevatte, maar stelt allereerst dat die verwijzing geen wezenlijke waarborg vormt voor de inachtneming van de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat en dan ook niet als een wezenlijk vormvoorschrift kan worden beschouwd. Anderzijds kon in casu geen twijfel bestaan over het karakter van die brief: in de aanhef was duidelijk vermeld om welke procedure het ging (Goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie") en om welke sector (sector akkerbouwgewassen"), terwijl in de bijlage de door de diensten van de Commissie vastgestelde tekortkomingen nauwkeurig waren beschreven. Bovendien bleek uit het briefhoofd dat de brief afkomstig was van de afdeling van het directoraat-generaal van de Landbouw die verantwoordelijk is voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL. Daarom konden de Luxemburgse autoriteiten zich redelijkerwijs niet vergissen in het karakter van die mededeling; overigens hebben zij noch in de correspondentie noch bij latere contacten ook maar de geringste twijfel geuit over de aard van de door de Commissie ingeleide procedure. Eerst nadat zij bij brief van 24 januari 2000 het eindverslag van het bemiddelingsorgaan hadden ontvangen, hebben zij zich beroepen op de kwestie van de termijn van vierentwintig maanden als voorzien in artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70.
23. De Commissie erkent eveneens dat de brief van 13 februari 1996 geen cijfergegevens bevatte van de uitgaven die zij overwoog van de interventie van het EOGFL uit te sluiten, maar voert aan dat in een zo vroeg stadium van de procedure een dergelijke nauwkeurige raming niet is vereist; bovendien had de betrokken lidstaat zelf op eenvoudige wijze de financiële correcties kunnen ramen op grond van de resultaten van de door de Commissie verrichte verificaties en de richtsnoeren. In casu kon gemakkelijk uit de brief van 13 februari 1996 worden afgeleid dat de onregelmatigheden betrekking hadden op wezenlijke elementen van de Luxemburgse controles en dat daarom het correctiepercentage minstens 5 % zou zijn.
24. De Commissie preciseert bovendien dat de termijn van zes weken waarbinnen de Luxemburgse autoriteiten waren verzocht de brief van 13 februari 1996 te beantwoorden, het gevolg is van een eenvoudige administratieve vergissing die aan die brief zeker niet het karakter van een mededeling op grond van artikel 8 van verordening nr. 1663/95 kon ontnemen, temeer omdat de inhoud daarvan, zoals al aangetoond, geenszins voor tweeërlei uitleg vatbaar was. Deze vergissing heeft op geen enkele wijze het Groothertogdom Luxemburg benadeeld, aangezien het de volle twee maanden heeft gebruikt om zijn opmerkingen te indienen, die de Commissie ook in aanmerking heeft genomen. Aangezien bovendien volgens artikel 8 de Commissie in gegronde gevallen deze antwoordtermijn kan verlengen, is het haar inziens duidelijk dat het er in wezen op aan komt dat de betrokken lidstaat daadwerkelijk over de nodige tijd beschikt om zijn opmerkingen in te dienen, zoals in casu het geval was.
25. Aangaande de pretense schending van de rechten van de verdediging herinnert de Commissie aan de rechtspraak van het Hof, krachtens welke een procedurele onregelmatigheid de nietigverklaring van een beschikking alleen dan kan rechtvaardigen wanneer wordt aangetoond dat zonder deze onregelmatigheid die beschikking anders zou zijn uitgevallen. De Luxemburgse regering heeft echter in de loop van de onderhavige procedure het bewijs van een dergelijke schending en van het eventuele gevolg daarvan voor de definitieve beschikking niet geleverd. Dit argument van het Groothertogdom Luxemburg moet derhalve worden verworpen, en zulks met name omdat de procedure van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL meer omvat dan de mededeling van de resultaten van de door de Commissie verrichte verificaties en over het geheel genomen de rechten van de verdediging van de lidstaat ruimschoots waarborgt.
26. Aangaande de pretense schending van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen betoogt de Commissie ten slotte dat de uitgaven die meer dan vierentwintig maanden voor 26 mei 1998 zijn verricht, op welke datum de tweede mededeling werd gezonden, het voorwerp zijn geweest van een ander vooronderzoek (zie de brief van 13 februari 1996) en dat de zinsnede over de beoogde uitsluiting van bepaalde uitgaven (zie punt 21 supra) waarop de Luxemburgse regering zich beroept, niet anders is dan de gebruikelijke formulering, ontleend aan artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd, zonder dit artikel evenwel uitdrukkelijk te citeren. Het gaat dus niet op, aan een dergelijke zinsnede de betekenis toe te kennen die de Luxemburgse regering eraan verleent, en zulks te meer niet omdat zij heel goed van de praktijk van de Commissie op de hoogte is. Dit wordt bovendien op indirecte wijze bevestigd door het feit dat deze kwestie nimmer aan de orde is gesteld in de diverse latere contacten tussen de bevoegde communautaire diensten en de nationale autoriteiten. Volgens de Commissie zou de mogelijkheid om financiële correcties uit te voeren hoe dan ook worden doorkruist wanneer op dit gebied buitensporige formele eisen zouden worden gesteld, aangezien het vergaren van de inlichtingen, vooral in complexe situaties, veel tijd in beslag neemt en het vaak juist de lidstaten zijn die problemen scheppen of zelfs weigeren samen te werken, ofschoon een samenwerkingsverplichting op hen rust.
2. Beoordeling
a) Inleiding
27. Om te beginnen wijs ik erop dat partijen het erover eens zijn dat de brief van 26 mei 1998 aan de voorschriften van artikel 8 van verordening nr. 1663/95 beantwoordt en bijgevolg een reguliere mededeling vormt in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, die op het juiste tijdstip is verzonden met betrekking tot de in 1996 en 1997 (begrotingsjaren 1997 en 1998) gedane uitgaven. In werkelijkheid heeft de discussie uitsluitend betrekking op de brief van 13 februari 1996 en derhalve op de vraag of die brief kan worden geïdentificeerd en gekwalificeerd als een reguliere schriftelijke mededeling in de zin van het genoemde artikel en derhalve als zodanig de genoemde gevolgen voor de financiële correcties met betrekking tot de uitgaven in 1995 (begrotingsjaar 1996) teweeg kan brengen.
28. Alvorens de gestelde onregelmatigheden nader te onderzoeken, komt het mij nuttig voor erop te wijzen dat de bij verordening nr. 1287/95 ingevoerde en vervolgens bij verordening nr. 1663/95 verduidelijkte vormvoorschriften tot doel hebben de garanties van de goedkeuringsprocedure te versterken en daaraan een transparanter karakter te verlenen (zie de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1287/95), teneinde de rechtszekerheid te verzekeren en tegelijkertijd het recht van de lidstaten te beschermen om in de diverse stadia van de procedure volledig te worden geïnformeerd, zodat zij steeds hun opmerkingen kunnen indienen. Zoals het Hof met nadruk heeft gesteld, moet de definitieve eindbeschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen worden gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak die de lidstaten alle waarborgen biedt om hun standpunt kenbaar te maken". Het is overigens met name om deze reden dat de procedure de bovenvermelde verschillende stadia omvat (zie punten 4 tot en met 9 supra): de mededeling van de resultaten van de door de diensten van de Commissie verrichte verificaties, de daaropvolgende bilaterale bespreking" tussen de partijen, het document waarmee de Commissie haar conclusies meedeelt en de eventuele bemiddelingspoging op initiatief van de betrokken lidstaat.
29. In dit perspectief past artikel 8 van verordening nr. 1663/95, dat de inhoud en de vorm van de mededeling bedoeld in artikel 5, lid 2, onder c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 nog veel nauwkeuriger heeft vastgelegd. In dit perspectief past eveneens de herziening van de procedure bij verordening nr. 1287/95 waarmee werd beoogd de vertragingen te verminderen die kenmerkend waren voor de vorige goedkeuringsprocedure; dit moest worden gerealiseerd door een zo groot mogelijke verkorting van de beslistermijn inzake de goedkeuring van de rekeningen (zie de vierde en de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1287/95) en in het bijzonder door het bepalen van een maximumperiode [...] waarop de aan de uitkomsten van nalevingscontroles [uitgevoerd door de diensten van de Commissie] te verbinden gevolgen betrekking kunnen hebben" (zie de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 1287/95), welke periode thans bij artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd, is vastgesteld op vierentwintig maanden. Het gaat er kennelijk om, rechtsonzekerheid bij de lidstaten te voorkomen die kan ontstaan wanneer de Commissie uitgaven die verscheidene jaren voor de vaststelling van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen zijn gedaan, ter discussie zou kunnen stellen.
b) De onregelmatigheden in de brief van 13 februari 1996 en de gevolgen daarvan
30. Na deze verduidelijking wil ik thans in de eerste plaats nagaan, of de door de Luxemburgse regering gestelde onregelmatigheden eraan in de weg staan de brief van 13 februari 1996 te erkennen en te kwalificeren als een mededeling in de zin van het genoemde artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70. Ik herinner er wederom aan dat die onregelmatigheden met name betrekking hebben op het volgende: het feit dat elke verwijzing naar verordening nr. 1663/95 ontbreekt, de vermelding van een termijn van slechts zes weken in plaats van twee maanden voor het antwoord van de Luxemburgse regering op die brief, en het feit dat een raming ontbreekt van de uitgaven die de Commissie overwoog uit te sluiten. Deze onregelmatigheden zal ik hierna ter wille van de duidelijkheid afzonderlijk bespreken; reeds nu wijs ik erop dat hun eventuele samenloop uiteraard van geheel andere betekenis is dan die van elke afzonderlijke onregelmatigheid op zich.
31. i) Ik begin derhalve bij het feit dat in de brief enige verwijzing naar verordening nr. 1663/95 ontbreekt en herinner eraan dat die verwijzing met zoveel woorden in artikel 8 van de genoemde verordening is voorgeschreven. Zoals wij hebben gezien, voert de Commissie evenwel aan dat dit een zuiver formeel vereiste betreft en hoe dan ook niet van wezenlijk belang voor de wettigheid van de handeling is, zolang het resultaat dat dit vereiste geacht wordt te waarborgen maar wordt bereikt. Dit is haars inziens hier het geval, omdat er twijfel over kon bestaan dat de brief van doen had met een procedure tot goedkeuring van de rekeningen, en om welke agrarische sector het ging.
32. Ik kan zonder meer erkennen dat de betrokken lacune, op zichzelf beschouwd, inderdaad niet een wezenlijke procedurefout vormt, ofschoon niet valt in te zien waarom de Commissie niet gehouden zou zijn voorschriften na te leven die zij zichzelf juist bij verordening nr. 1663/95 heeft opgelegd. In ieder geval moet, zoals ik supra al heb uiteengezet, deze omissie eveneens worden beoordeeld in samenhang met de andere onregelmatigheden, teneinde te kunnen vaststellen of in deze context het feit dat de genoemde verwijzing ontbreekt, ertoe heeft bijgedragen dat de betrokken regering de betrokken brief niet met zekerheid als een mededeling in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 heeft kunnen opvatten. Zoals wij zullen zien, is dit exact de slotsom waartoe men mijns inziens in het onderhavige geval moet komen.
33. ii) In de tweede plaats beklaagt de Luxemburgse regering zich erover dat de Commissie haar in de brief van 13 februari 1996 een termijn van slechts zes weken heeft gesteld om haar eventuele opmerkingen in te dienen, in plaats van de in artikel 8 van verordening nr. 1663/95 genoemde twee maanden. De Commissie stelt hiertegenover dat dit een eenvoudige administratieve vergissing betreft en dat het in feite erop aankomt of de betrokken lidstaat inderdaad heeft kunnen beschikken over de noodzakelijke tijd om zijn opmerkingen voor te bereiden. In het onderhavige geval heeft de Luxemburgse regering, ofschoon het genoemde artikel 8 bepaalt dat de Commissie in gegronde gevallen de normale termijn van twee maanden kan verlengen, het niet nodig geacht om een dergelijke verlenging te vragen; desondanks heeft de Commissie rekening gehouden met het antwoord van de Luxemburgse autoriteiten van 11 april 1996, ofschoon dit haar na het verstrijken van de termijn van zes weken had bereikt.
34. Ik ben met betrekking tot deze onregelmatigheid, evenals ten aanzien van de voorgaande, van mening dat moeilijk kan worden gesproken van een essentiële vormfout die als zodanig de nietigverklaring van de bestreden beschikking kan rechtvaardigen. Evenwel moet worden geconstateerd dat, ook in dit geval, niet is voldaan aan een door de Commissie zelf opgelegde voorwaarde en dat deze onregelmatigheid hoe dan ook, in samenhang met de andere, ertoe kan bijdragen dat de kans dat de brief van 13 februari 1996 als reguliere mededeling in de zin van artikel 5, lid 2, onder c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 wordt opgevat, kleiner wordt.
35. iii) Ten slotte bekritiseert de Luxemburgse regering het feit dat in de brief van 13 februari 1996 een raming ontbreekt van de uitgaven waarvan de uitsluiting werd overwogen. Dit levert zowel een schending van de rechten van de verdediging op als een schending van verordening nr. 729/70, of, beter gezegd, van de procedurevoorschriften van artikel 8, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1663/95 met betrekking tot de in artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 genoemde mededelingen.
36. Wat het eerste aspect betreft, betoogt de Luxemburgse regering, als ik de betekenis van haar grief goed heb begrepen, dat het feit dat in de brief van 13 februari 1996 elke raming van de eventuele financiële correcties ontbreekt, haar zou hebben belet om al in de eerste fasen van de procedure haar opmerkingen in te dienen op datgene wat blijkens artikel 8 van verordening nr. 1663/95 een noodzakelijk bestanddeel is van de mededeling van de resultaten van de door de Commissie verrichte verificaties. Bij gebreke van deze informatie was het haar immers niet mogelijk zich uit te laten over het bedrag van de eventuele financiële correcties, bijvoorbeeld door de beoordeling te betwisten van de aard en de ernst van de onregelmatigheden bij de controles, alsmede van het aan de Gemeenschap toegebrachte financiële nadeel. In wezen zou aan deze lidstaat de mogelijkheid zijn ontnomen om op basis van de in de richtsnoeren opgenomen criteria een ander percentage voor de financiële correctie voor te stellen en de daarvoor relevante gegevens en inlichtingen te verschaffen.
37. Het komt mij evenwel voor dat de Commissie terecht op deze klachten reageert met verwijzing naar de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke een onregelmatigheid in de procedure slechts tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit [leidt], indien vaststaat dat het aangevochten besluit bij ontbreken van deze onregelmatigheid een andere inhoud zou hebben gehad". Zoals de Commissie op dit punt zonder te zijn tegengesproken heeft gesteld, heeft de Luxemburgse regering geen enkel bewijs geleverd van de nadelige invloed die de pretense schending van de rechten van de verdediging op de eindbeschikking heeft gehad; integendeel, zij heeft, ofschoon zij daarvoor later de gelegenheid had, in haar afsluitende brief van 16 juli 1999 (productie 20 bij het verzoekschrift) niets over de gegrondheid van de door de Commissie aangehouden financiële correcties aangevoerd.
38. Dit vooropgesteld, moet ik er evenwel op wijzen dat hetgeen in casu van belang is, niet zozeer de aantasting van de rechten van de verdediging is in de zin die ik zojuist heb aangegeven, maar de vaststelling of het Groothertogdom Luxemburg door de betrokken omissie niet in staat is geweest de brief van 13 februari 1996 op te vatten als een reguliere mededeling in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 en of deze omissie op enigerlei wijze ertoe heeft bijgedragen dat die brief wezenlijke elementen miste voor de kwalificatie ervan als zodanig, waardoor de rechtspositie van het Groothertogdom Luxemburg werd benadeeld. Ik herinner er in dit verband aan, dat in het recente arrest Finland/Commissie, reeds aangehaald, het Hof juist heeft beslist dat de bepalingen van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 en van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 ook minder formalistisch kunnen worden opgevat, mits evenwel de rechten van de lidstaten volledig zijn beschermd (punt 34).
39. Ter weerlegging van deze kritiek voert de Commissie allereerst aan dat de betrokken omissie op zichzelf niet onwettig is, omdat een becijfering van de financiële correcties in dit voorbereidend stadium van de procedure niet is vereist. Hiertegen moet ik evenwel aanvoeren dat artikel 8, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1663/95 geenszins een nauwkeurige becijfering van de bedoelde correcties verlangt, maar alleen voorziet in een raming" daarvan, welke raming, naar gelang van het stadium van de procedure waarin zij moet worden gegeven, eveneens van voorlopige aard kan zijn. Hoe dit ook zij, het is een feit dat de brief van 13 februari 1996 geen enkele raming bevat, noch een cijfermatige noch een indicatieve.
40. Evenmin overtuigend vind ik het andere argument van de Commissie, dat een becijfering onnodig zou zijn omdat de lidstaat gemakkelijk de eventuele financiële correcties kan kwantificeren op basis van de resultaten van de verificaties en de in de richtsnoeren gegeven aanwijzingen. Allereerst is het voor de betrokken lidstaat niet altijd gemakkelijk om het bedrag te ramen van de financiële correcties die de Commissie aan de hand van de aard en de ernst van de bij de controles geconstateerde onregelmatigheden overweegt aan te brengen, omdat de standpunten van de lidstaten en de Commissie juist op dit punt vaak uiteenlopen. In de tweede plaats beïnvloedt een zij het slechts grove raming van de eventuele financiële correcties reeds in het kader van de mededeling van de resultaten van de verificaties niet de voortgang van de procedure, zoals verweerster aanvoert, doch bevordert juist terstond het ontstaan van een nuttigere en volledigere dialoog tussen de partijen en verzekert daarmee de inachtneming van de procedurele waarborgen die de hierboven genoemde herziening van het systeem beoogde te versterken. Het is overigens niet toevallig dat de gebruikelijke praktijk van de Commissie, waarvan zij in casu evenwel om onverklaarbare redenen is afgeweken, juist erin bestaat dat zij in de voorfase van de procedure aan de betrokken lidstaat een mededeling met een eerste indicatie van de eventuele financiële correcties toezendt.
41. Het komt mij derhalve voor dat de geconstateerde onregelmatigheden, met name wanneer deze tezamen worden beschouwd - ongeacht het meer of minder grote belang van elke individueel - eraan in de weg hebben gestaan dat de betrokken brief de functie kon vervullen waarvoor de meest nauwkeurige vormvoorschriften gelden, te weten de betrokken lidstaat de mogelijkheid te geven om in het kader van een procedure die door een omvangrijke correspondentie wordt gekenmerkt, met zekerheid de wezenlijke passages van die procedure te herkennen, derhalve de passages die zelfstandig rechtsgevolgen teweeg kunnen brengen. In casu ging het juist om een dergelijke passage, omdat alleen een op correcte wijze geredigeerde en als zodanig herkenbare mededeling de Commissie ervan kon weerhouden de financiering te weigeren van uitgaven die meer dan vierentwintig maanden voor de betrokken mededeling waren verricht. Hetgeen in casu van belang is, is dus niet alleen de schending van de vormvoorschriften of de waarborgen met betrekking tot de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat, maar eveneens en vooral de niet-inachtneming van nauwkeurige vereisten van rechtszekerheid, waarvan het doel is om de lidstaat in staat te stellen precies te bepalen vanaf welk tijdstip de termijn van vierentwintig maanden is berekend, en bijgevolg om inzicht te krijgen in de uitgaven die ter discussie staan. Zoals advocaat-generaal Jacobs recentelijk heeft beklemtoond, vormt de in dit opzicht geldende regeling een redelijk evenwicht tussen de behoefte aan rechtszekerheid van de lidstaten en de financiële belangen van de Gemeenschap; maar juist daarom bereikt zij haar doel alleen wanneer de lidstaten deze datum nauwkeurig kunnen vaststellen. Ik moet er ook op wijzen dat wat de termijn van vierentwintig maanden betreft de huidige tekst van verordening nr. 729/70 veel strikter is dan de vorige, omdat daarin aan die termijn een peremptoir karakter wordt verleend, terwijl het vroegere artikel 5, lid 2, sub b, van die verordening, zoals het Hof heeft gepreciseerd, slechts als een ordetermijn was te beschouwen.
42. Aangezien de brief van 13 februari 1996 geen mededeling vormt in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, volgt hieruit dat de Commissie de financiering van de uitgaven die meer dan vierentwintig maanden voor de enige formele mededeling van de resultaten van haar verificaties, dat wil zeggen de brief van 26 mei 1998, waren gedaan niet kon weigeren. Door nochtans anders te beslissen, heeft de Commissie deze bepaling geschonden.
c) Schending van het gewettigd vertrouwen
43. Ten slotte dient, nog steeds in het kader van het eerste middel, het argument te worden onderzocht dat is gebaseerd op de pretense schending van het gewettigd vertrouwen. Zoals al uiteengezet, betoogt de Luxemburgse regering immers dat de Commissie, door de financiële correcties toe te passen op uitgaven die meer dan vierentwintig maanden voor de mededeling van 26 mei 1998 zijn gedaan, het beginsel van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden. In die brief werd namelijk de bedoeling aangekondigd een deel van de uitgaven die maximaal vierentwintig maanden voor de datum van die brief waren gedaan, van communautaire financiering uit te sluiten, waarmee te verstaan werd gegeven dat niet zou worden overgegaan tot toepassing van financiële correcties op uitgaven die vóór 26 mei 1996 waren verricht, zoals daarna echter wel is gedaan.
44. Te dien aanzien merk ik vooraf op dat deze grief, ofschoon als argument in het kader van het eerste middel voorgesteld, in werkelijkheid een op zichzelf staand middel is en zulks te meer omdat hij niets te maken heeft met de tot dusverre behandelde grieven, gebaseerd op schending van verordening nr. 729/70. Dan wordt deze grief echter bedreigd door een serieuze exceptie van niet-ontvankelijkheid, omdat het Groothertogdom Luxemburg deze voor het eerst bij repliek heeft voorgesteld, dat wil zeggen in een fase van de procedure waarin krachtens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering het voorstellen van nieuwe middelen niet is toegestaan. Maar afgezien van deze overweging van processuele aard ben ik het inhoudelijk geheel met de Commissie eens dat de door de Luxemburgse regering aangevoerde zin slechts een gebruikelijke formulering is die, zonder uitdrukkelijk te citeren, de tekst van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd, overneemt en bijgevolg geen gewettigd vertrouwen heeft kunnen wekken.
45. Die opmerking komt mij steekhoudend voor en het is daarom niet nodig een onderzoek in te stellen naar het andere bezwaar dat in dit verband door verweerster is opgeworpen en dat ik trouwens weinig overtuigend acht. De Commissie merkt namelijk op dat er geen sprake kan zijn van een gewettigd vertrouwen bij de lidstaten met betrekking tot de termijn van vierentwintig maanden, omdat in het eventuele geval dat in het vergaren van inlichtingen vertraging mocht ontstaan die juist te wijten is aan onvoldoende medewerking van de lidstaten, de financiële correcties ook betrekking mogen hebben op de periode vóór die termijn. Om de redenen die ik hierboven heb uiteengezet (zie punt 41), moet de betrokken termijn echter als peremptoir worden beschouwd. Met betrekking tot de problemen die ontstaan wegens het gebrek aan medewerking van de lidstaten, merk ik bovendien op dat de Commissie geenszins verplicht is om de rekeningen van het EOGFL definitief binnen vierentwintig maanden goed te keuren, doch alleen, zoals duidelijk blijkt uit de betrokken bepaling, de eerste controles uit te voeren en de resultaten daarvan binnen die termijn mee te delen.
46. Op grond van het bovenstaande ben ik van mening dat het eerste middel om de redenen die ik in de punten 38 tot en met 42 heb uiteengezet, dient te slagen en dat bijgevolg de bestreden beschikking moet worden nietig verklaard voorzover zij betrekking heeft op de door het Groothertogdom Luxemburg vóór 26 mei 1996 in de sector akkerbouwgewassen verrichte en gedeclareerde uitgaven.
C - Het tweede middel: onjuiste motivering en kennelijke beoordelingsfout, doordat geen rekening is gehouden met diverse bewijsmiddelen
1. Voorafgaande opmerking
47. Met de middelen die ik nu zal onderzoeken, zijn niet alleen gericht tegen de financiële correcties op de uitgaven die vóór 26 mei 1996 zijn gedaan, maar ook tegen de correcties betreffende de gehele periode waarop de bestreden beschikking betrekking heeft, te weten de begrotingsjaren 1996 tot en met 1998.
2. Argumenten van partijen
48. In dit verband betwist de Luxemburgse regering niet de tekortkomingen in haar controlesysteem die aan het licht zijn gekomen bij de door de Commissie voor de genoemde begrotingsjaren verrichte verificaties, maar is zij van mening dat deze tekortkomingen niet kunnen worden uitgebreid tot het gehele systeem, zodat de financiële correctie van 5 % buitensporig is. Zij wijst erop, dat het bemiddelingsorgaan zich in zijn eindverslag van 11 januari 2000 (document nr. 99/LUX/136, productie 25 bij het verzoekschrift; hierna: eindverslag") heeft afgevraagd of de toepassing van een dergelijke correctie voor de gehele relevante periode wel juist is, gezien de verbeteringen die in de loop der jaren in het Luxemburgse controlesysteem zijn aangebracht. Dit orgaan heeft daarom de diensten van de Commissie in overweging gegeven om inzonderheid de aanvullende inlichtingen in een nota van de Luxemburgse regering van 23 november 1999 te onderzoeken en om eveneens na te gaan of dezelfde financiële correctie van 5 % voor alle betrokken begrotingsjaren (1996, 1997 en 1998) wel gerechtvaardigd is. In de bestreden beschikking is echter aan deze opmerkingen voorbijgegaan, waardoor de Commissie niet alleen een evidente beoordelingsfout, doch eveneens een motiveringsfout heeft begaan.
49. Ten aanzien van de pretense motiveringsfout verwijst de Commissie evenwel naar de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke in de speciale context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen totstandkomen, de motivering van de beschikking als voldoende is te beschouwen wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen". Bijgevolg, zo preciseert verweerster, speelt bij het onderzoek naar de juistheid van de motivering eveneens de correspondentie waarin de Commissie haar standpunt uiteenzet een rol.
50. Wat vervolgens de beoordelingsfout betreft, wijst de Commissie er allereerst op dat de Luxemburgse regering zelf toegeeft fouten te hebben gemaakt, niet alleen met betrekking tot de administratieve controles van de aanvragen, doch vooral aangaande de controles ter plaatse, die in de richtsnoeren worden gedefinieerd als essentiële controles. Deze laatste fouten, die vaak zelfs structurele tekortkomingen van het Luxemburgse systeem aan het licht hebben gebracht, zijn op zichzelf voldoende om de toepassing van correcties van 5 % te rechtvaardigen. Voorts waren, wat de ernst van de aan het licht gekomen tekortkomingen betreft, de in het Luxemburgse controlesysteem aangebrachte verbeteringen geenszins voldoende, als zij al niet na de betrokken periode aangebracht en daarom van geen betekenis voor de betrokken financiële correcties zijn. De toepassing van die correcties tegen hetzelfde percentage van 5 % voor de volledige relevante periode moet daarom als gerechtvaardigd worden beschouwd. Overigens heeft het bemiddelingsorgaan dergelijke financiële correcties evenmin onrechtmatig geacht; integendeel, het heeft vastgesteld dat de aangevoerde tekortkomingen in het oog sprongen.
3. Beoordeling
51. Het verweer van de Commissie is mijns inziens gegrond. De in het dossier van de onderhavige zaak aanwezige documenten waarnaar verweerster verwijst, tonen met voldoende duidelijkheid aan waarom de Commissie heeft besloten financiële correcties in de orde van 5 % toe te passen. De Luxemburgse regering, die nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding [van de bestreden beschikking]" heeft er evenmin een probleem mee gehad om deze redenen te onderkennen of te begrijpen. In het licht van deze documenten, waarvan de juistheid overigens door het Groothertogdom Luxemburg niet is betwist, kan worden vastgesteld dat de Commissie de redenen die tot beschikking 2000/216 hebben geleid, voldoende en op correcte wijze heeft uiteengezet.
52. Aangaande vervolgens het argument met betrekking tot de evidente beoordelingsfout, dat nauw verband houdt met het vorige argument, wil ik er allereerst aan herinneren dat volgens vaste rechtspraak de Commissie ingevolge artikel 3 van verordening nr. 729/70 slechts de bedragen die in overeenstemming met de relevante communautaire voorschriften zijn betaald, ten laste van het EOGFL kan brengen en dat de Commissie daarom de financiering van alle betrokken uitgaven moet weigeren wanneer een uitgave in strijd met die voorschriften is verricht. Het Hof heeft trouwens gepreciseerd dat wanneer de Commissie [...] in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, probeert om de financiële effecten van de onrechtmatige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zou zijn geweest zonder die inbreuk [...], de lidstaat die nietigverklaring van de weigering tot financiering vordert, [...] dient te bewijzen dat deze berekeningen niet correct zijn". Deze rechtspraak is later bevestigd, met name na de vaststelling van de richtsnoeren.
53. Uit deze rechtspraak blijkt derhalve dat de Commissie, gezien de aangetoonde en zelfs onbetwiste tekortkomingen, in casu het recht zou hebben gehad de financiering van alle door het Groothertogdom Luxemburg gedeclareerde uitgaven te weigeren. Waar zij op grond van de in de richtsnoeren vastgestelde criteria de financiering voor slechts 5 % van alle betrokken uitgaven heeft geweigerd, treft haar niet het verwijt onevenredig te hebben gehandeld. Ofschoon het anderzijds juist is dat de Luxemburgse regering een reeks opmerkingen heeft opgemaakt over de beoordelingen van de Commissie, blijft het niettemin een feit dat zij er nochtans niet in is geslaagd aan te tonen dat de tekortkomingen geen betrekking hebben gehad op essentiële elementen van het controlesysteem en evenmin dat de in de relevante periode (begrotingsjaren 1996, 1997 en 1998) uitgevoerde verbeteringen in het systeem ertoe hebben geleid dat de financiële schade voor de Gemeenschap aanzienlijk is verminderd, zodat althans voor een deel van de uitgaven een vermindering van het percentage van de toegepaste financiële correcties gerechtvaardigd zou zijn geweest.
54. Het klopt dat het bemiddelingsorgaan in zijn eindverslag - hoewel erkennend dat wegens het grote aantal en de ernst van de gebreken in de Luxemburgse controles een forfaitaire correctie van 5 % volgens de richtsnoeren gerechtvaardigd kon lijken - de Commissie nochtans heeft gesuggereerd het voorstel voor toepassing van hetzelfde percentage van 5 % op drie achtereenvolgende begrotingsjaren te heroverwegen, aangezien verbeteringen waren ingetreden. Evenwel heeft ditzelfde orgaan geconstateerd dat de door de Commissie in juni 1997 uitgevoerde verificaties geen belangrijke verbeteringen te zien hadden gegeven bij juist de controles ter plaatse, die in de richtsnoeren als essentiële controles worden beschouwd, en daarom zonder meer een correctiepercentage van 5 % zouden rechtvaardigen. Ofschoon vooruitgang is geboekt, is deze in wezen beperkt gebleven tot de administratieve controles en daarom, zoals de Commissie opmerkt, niet geëigend om het risico van financiële schade voor de Gemeenschap in belangrijke mate te verminderen, althans niet in die mate dat een verlaging van de correcties van 5 % tot 2 % dan wel de opheffing van een deel van die correcties op haar plaats was.
55. Het tweede middel kan daarom niet worden aanvaard.
D - Het derde middel: schending van de in document VI/5330/97 opgenomen richtsnoeren en van het evenredigheidsbeginsel
56. In dit middel herhaalt de Luxemburgse regering grotendeels de argumenten die zij al in het vorige middel heeft ontwikkeld. Zij verwijt de Commissie namelijk de richtsnoeren te hebben geschonden doordat zij bij de vaststelling van het percentage van de financiële correcties niet bij wijze van verzachtende omstandigheid rekening heeft gehouden met het feit dat de bevoegde nationale autoriteiten zich sinds 1996 aanzienlijke inspanningen hebben getroost om de situatie de verbeteren, zoals overigens door het bemiddelingsorgaan is erkend. Het Groothertogdom Luxemburg voegt hieraan toe dat een correctiepercentage van 5 % in geen enkele verhouding staat tot het in werkelijkheid niet-bestaande risico van schade voor het EOGFL.
57. De Commissie erkent nogmaals de door het Groothertogdom Luxemburg aangebrachte verbeteringen en bovendien dat volgens de richtsnoeren, wanneer de nationale autoriteiten doeltreffende maatregelen hebben getroffen om eventueel aangetoonde gebreken te verbeteren, het laagste percentage van de forfaitaire correcties of geen enkele correctie behoort te worden toegepast. Met verwijzing naar haar definitieve standpuntbepaling van 16 juli 1999 merkt de Commissie evenwel op dat in casu de verbeteringen duidelijk tekortschoten om daarmee rekening te kunnen houden in de door de Luxemburgse regering gewenste zin, en dat er in 1997 nog als ernstig te beschouwen gebreken in essentiële elementen van de controles van het Groothertogdom Luxemburg aanwezig waren. In het hierboven genoemde verslag van het bemiddelingsorgaan wordt de Commissie enkel in overweging gegeven de toepassing van het correctiepercentage van 5 % te herzien, zonder dat evenwel wordt gesteld dat de handelwijze van de Commissie juridisch onjuist was. Aangaande ten slotte de pretense onevenredigheid van het percentage van de forfaitaire correcties stelt de Commissie, dat dit type van correcties zich juist opdringt wanneer het onmogelijk is om het door de opgespoorde onregelmatigheden aan de Gemeenschap toegebrachte nadeel te becijferen.
58. Naar mijn mening hoef ik niet nader op deze argumenten in te gaan, omdat deze kennelijk een praktisch volledige herhaling zijn van de in het kader van het tweede middel onderzochte argumenten. Ik beperk mij er daarom toe te verwijzen naar hetgeen ik aldaar heb uiteengezet, met name aangaande het besluit van de Commissie om hetzelfde forfaitaire correctiepercentage op drie opeenvolgende begrotingsjaren toe te passen, ofschoon gedurende de relevante periode enige verbeteringen in het Luxemburgse controlesysteem zijn vastgesteld.
59. Bijgevolg moet het derde middel worden verworpen.
IV - Kosten
60. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voorzover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, van dit Reglement kan het Hof de proceskosten evenwel over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien ik tot de slotsom ben gekomen dat elke partij gedeeltelijk in het ongelijk moet worden gesteld, komt het mij redelijk voor het Hof in overweging te geven te beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
V - Conclusie
61. Mitsdien concludeer ik tot:
1) nietigverklaring van beschikking 2000/216/EG van de Commissie van 1 maart 2000 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht [kennisgeving geschied onder nr. C(2000) 488], voorzover daarbij bepaalde uitgaven die het Groothertogdom Luxemburg vóór 26 mei 1996 heeft gedaan in de sector akkerbouwgewassen, van communautaire financiering zijn uitgesloten;
2) verwerping van het beroep voor het overige;
3) veroordeling van elk van partijen in hun eigen kosten."