62022CJ0220
DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
29 juin 2023 (
*1
)
”Fördragsbrott – Miljö – Direktiv 2008/50/EG – Luftkvalitet – Systematiskt och över tid bestående överskridande av det fastställda årsgränsvärdet för kvävedioxid (NO2) – Lämpliga åtgärder – Kortast möjliga period av överskridande”
I mål C‑220/22,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 25 mars 2022,
Europeiska kommissionen, företrädd av I. Melo Sampaio och M. Noll-Ehlers, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Portugal, företrädd av H. Almeida, P. Barros da Costa och J. Reis Silva, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P.G. Xuereb samt domarna T. von Danwitz (referent) och A. Kumin,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa följande:
–
Republiken Portugal har från den 1 januari 2010 underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s. 1), jämförd med avsnitt B i bilaga XI till detta direktiv, genom att på ett systematiskt och över tid bestående sätt ha överskridit det fastställda årsgränsvärdet för kvävedioxid (ΝΟ2) i zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009).
–
Republiken Portugal har, med avseende på samtliga dessa zoner, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till detta direktiv, och särskilt sin skyldighet enligt denna artikel 23.1 andra stycket att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att perioden av överskridande av det fastställda årsgränsvärdet för den aktuella föroreningen hålls så kort som möjligt.
Tillämpliga bestämmelser
2
I skälen 2, 17 och 18 i direktiv 2008/50 anges följande:
”(2)
För att skydda människors hälsa och miljön som helhet är det särskilt viktigt att bekämpa utsläpp av föroreningar vid källan samt att fastställa och genomföra de mest effektiva åtgärderna för minskning av utsläpp på lokal och nationell nivå samt på gemenskapsnivå. Utsläpp av skadliga luftföroreningar bör därför undvikas, förebyggas eller minskas och lämpliga mål för luftkvalitet fastställas, med beaktande av Världshälsoorganisationens [WHO] normer, riktlinjer och program.
…
(17)
Nödvändiga gemenskapsåtgärder för att minska utsläpp vid källan, särskilt åtgärder för att förbättra effektiviteten i gemenskapslagstiftningen om industriutsläpp, begränsa avgasutsläpp från motorer i tunga fordon, ytterligare minska medlemsstaternas tillåtna nationella utsläpp av viktiga föroreningar och utsläpp i samband med tankning av bensinbilar på bensinstationer, och för att hantera svavelinnehållet i bränsle, inbegripet marina bränslen, bör behandlas med prioritet av alla berörda institutioner.
(18)
Luftkvalitetsplaner bör utarbetas för zoner och tätbebyggelse där koncentrationerna av luftföroreningar överskrider de relevanta målvärdena eller gränsvärdena för luftkvalitet inklusive eventuella tillfälliga toleransmarginaler i förekommande fall. Luftföroreningar släpps ut från många olika källor och verksamheter. För att uppnå samstämmighet mellan olika strategier bör sådana luftkvalitetsplaner där så är möjligt samordnas och införlivas med planer och program som upprättats i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar [(EGT L 309, 2001, s. 1)], [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2001/81/EG [av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (EGT L 309, 2001, s. 22)] och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller [(EGT L 189, 2002, s. 12)]. Luftkvalitetsmålen i detta direktiv kommer även att beaktas fullt ut när tillstånd beviljas för industriell verksamhet i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar [(EUT L 24, 2008, s. 8)].”
3
I artikel 1 i direktiv 2008/50, med rubriken ”Syfte”, anges följande i leden 1–3:
”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att
1)
utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas,
2)
utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna på grundval av gemensamma metoder och kriterier,
3)
erhålla information om luftkvaliteten för att bidra till att bekämpa luftföroreningar och olägenheter och övervaka långsiktiga tendenser och förbättringar som är en följd av nationella åtgärder och gemenskapens åtgärder[.]”
4
Artikel 2 i direktivet har rubriken ”Definitioner”. I leden 5, 7, 8, 16, 18 och 24 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
5)
gränsvärde: en nivå, fastställd på vetenskaplig grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, som ska uppnås inom en viss tid och som därefter inte får överskridas,
…
7)
toleransmarginal: det procenttal med vilket gränsvärdet får överskridas på de villkor som fastställs i detta direktiv,
8)
luftkvalitetsplaner: planer där åtgärder fastställs för att uppnå gräns- eller målvärdena,
…
16)
zon: del av en medlemsstats territorium som har avgränsats av medlemsstaten i avsikt att utvärdera och säkerställa luftkvaliteten,
…
18)
PM10
: partiklar som passerar genom ett storleksselektivt intag enligt definitionen i referensmetoden för provtagning och mätning av PM10, EN 12341, som med 50 % effektivitet skiljer av partiklar med en aerodynamisk diameter av 10 μm
…
24)
kväveoxider: summan av det volymmässiga blandningsförhållandet (ppbv) mellan kvävemonoxid (NO) och kvävedioxid (ΝΟ2) uttryckt som masskoncentrationen av kvävedioxid (μg/m3)”
5
Artikel 13 i direktiv 2008/50 har rubriken ”Gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa”, och där anges följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
Gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI får inte överskridas från och med de datum som anges där.
Efterlevnaden av dessa krav ska bedömas i enlighet med bilaga III.
De toleransmarginaler som anges i bilaga XI ska tillämpas i enlighet med artiklarna 22.3 och 23.1.”
6
Artikel 23 i samma direktiv har rubriken ”Luftkvalitetsplaner”. I punkt 1 i den artikeln anges följande:
”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.
Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. Luftkvalitetsplanerna får även innehålla särskilda åtgärder för att skydda känsliga befolkningsgrupper, däribland barn.
Dessa luftkvalitetsplaner ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV och kan innehålla sådana åtgärder som avses i artikel 24. Planerna ska överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.
Om luftkvalitetsplaner måste utarbetas eller genomföras med avseende på flera föroreningar, ska medlemsstaterna vid behov utarbeta och genomföra integrerade luftkvalitetsplaner som omfattar alla berörda föroreningar.”
7
Artikel 27 i direktiv 2008/50 innehåller bestämmelser om de nationella myndigheternas skyldighet att överlämna årliga rapporter om luftkvaliteten. Där föreskrivs att medlemsstaterna senast nio månader efter utgången av varje år ska överlämna information till kommissionen om luftkvaliteten, inklusive om zoner och tätbebyggelse där nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdena i det direktivet, plus en eventuell toleransmarginal.
8
I bilaga XI till direktivet, som har rubriken ”Gränsvärden för skydd av människors hälsa”, fastställs följande gränsvärden för NO2 i avsnitt B:
”…
Period (medelvärde under)
Gränsvärde
Toleransmarginal
Datum då gränsvärdet ska ha uppnåtts
…
Kvävedioxid
1 timme
200 μg/m3, får inte överskridas mer än 18 ggr per kalenderår
… 0 % klaras till den 1 januari 2010
1 januari 2010
Kalenderår
40 μg/m3,
… 0 % klaras till den 1 januari 2010
1 januari 2010
…”
9
I bilaga XV i direktivet specificeras den information som ska ingå i lokala, regionala eller nationella luftkvalitetsplaner för förbättrad luftkvalitet. Enligt punkt 8 i avsnitt A i denna bilaga krävs information om de åtgärder och projekt med syfte att minska luftföroreningarna som antagits, inklusive en förteckning över och beskrivning av alla åtgärder som anges i projektet, tidsplanen för genomförandet av dessa åtgärder samt en bedömning av de planerade förbättringarna av luftkvaliteten och angivelse av hur lång tid det beräknas ta att uppnå dessa mål.
Det administrativa förfarandet
10
Den 28 maj 2015 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Portugal där den angav att den ansåg att denna medlemsstat hade underlåtit att iaktta det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften i zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009), tidigare zonen Braga (PT‑1001). I den formella underrättelsen angav kommissionen att det över tid bestående och systematiska överskridandet av det årliga gränsvärde som fastställts i direktiv 2008/50 utgjorde ett åsidosättande av den skyldighet som föreskrivs i artikel 13.1 i direktivet, jämförd med avsnitt B i bilaga XI till direktivet, nämligen skyldigheten att inte överskrida detta gränsvärde. Kommissionen angav vidare att Republiken Portugal dessutom hade underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt direktivets artikel 23.1, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till direktivet, enligt vilken medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande av årsgränsvärdet för den berörda föroreningen hålls så kort som möjligt.
11
Republiken Portugal besvarade den formella underrättelsen genom skrivelser av den 17 juli 2015, den 16 oktober 2015 och den 20 september 2017. I dessa skrivelser redogjorde Republiken Portugal för ett antal åtgärder som antagits och höll på att antas, i var och en av de berörda zonerna, i syfte att få överskridandet av det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften att upphöra.
12
Kommissionen fortsatte att övervaka hur situationen utvecklades och efter att ha analyserat de olika svaren på den formella underrättelsen, och efter att ha utvärderat de årliga luftkvalitetsrapporter som de portugisiska myndigheterna överlämnat i enlighet med artikel 27 i direktiv 2008/50, drog kommissionen slutsatsen Republiken Portugals underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter kvarstod.
13
Kommissionen översände därvid, den 13 februari 2020, ett motiverat yttrande till Republiken Portugal angående medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2008/50. I detta yttrande slog kommissionen fast att Republiken Portugal, genom att inte säkerställa att det i direktivet fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften hade iakttagits i de berörda zonerna från år 2010 till och med år 2018, hade gjort sig skyldig till ett över tid bestående och systematiskt åsidosättande av artikel 13 i nämnda direktiv, jämförd med bilaga XI till detsamma. Kommissionen konstaterade vidare att Republiken Portugal, genom att inte vidta sådana lämpliga och tillräckliga åtgärder för iakttagande av årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften som kunde få perioden av överskridande av detta gränsvärde för den berörda föroreningen att hållas så kort som möjligt i dessa zoner, hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivets artikel 23.1, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till direktivet, och särskilt sin skyldighet att se till att perioden av överskridande hölls så kort som möjligt.
14
Den frist inom vilken Republiken Portugal skulle vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet fastställdes ursprungligen till två månader från mottagandet av detta yttrande. Mot bakgrund av de exceptionella omständigheterna i samband med covid-19-pandemin förlängdes dock alla pågående tidsfrister i överträdelseförfaranden. Republiken Portugals frist för att besvara nämnda yttrande förlängdes således till den 15 juni 2020.
15
Republiken Portugal besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 24 juni 2020. I denna skrivelse bestred medlemsstaten inte att det aktuella årsgränsvärdet hade överskridits, men upprepade och kompletterade de upplysningar som den hade lämnat i sina svar på den formella underrättelsen.
16
Efter att ha granskat dessa kompletterande upplysningar fann kommissionen den 25 mars 2022 att Republiken Portugal hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2008/50 och väckte talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF.
Prövning av talan
Den första anmärkningen: Systematiskt och över tid bestående åsidosättande av artikel 13.1 i direktiv 2008/50 och bilaga XI till detta direktiv
Parternas argument
17
Kommissionen har genom sin första anmärkning gjort gällande att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50, jämförd med avsnitt B i bilaga XI till detta direktiv, genom att på ett systematiskt och över tid bestående sätt, från den 1 januari 2010, ha överskridit det årsgränsvärde för ΝΟ2 i luften som fastställts i nämnda direktiv, i zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009).
18
Kommissionen har inledningsvis påpekat att enligt fast rättspraxis är den omständigheten, att gränsvärdena för föroreningar i luften har överskridits, tillräcklig i sig för att fastställa att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50, jämförd med bilaga XI till direktivet. Kommissionen har bland annat hänvisat till domen av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – ΝΟ2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 78).
19
Kommissionen har vidare erinrat om att bedömningen av huruvida det är fråga om fördragsbrott ska göras utifrån den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet, det vill säga i förevarande fall den 15 juni 2020.
20
I förevarande fall har de årliga luftkvalitetsrapporter som överlämnats av Republiken Portugal visat att det årliga gränsvärdet för ΝΟ2 i luften som föreskrivs i direktiv 2008/50 har överskridits på ett systematiskt och över tid bestående sätt från år 2010 i zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009). Det finns inte heller någon konsekvent nedåtgående trend vad gäller koncentrationerna av ΝΟ2 i luften i dessa tre zoner.
21
När det gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001) var de årliga koncentrationerna av ΝΟ2 i luften, mätt i μg/m3, följande: 65 år 2010, 61 år 2011, 58 år 2012, 53 år 2013, 53 år 2014, 59 år 2015, 57 år 2016, 60 år 2017, 61 år 2018, 55 år 2019 och 40 år 2020. Överskridanden av det i direktiv 2008/50 fastställda gränsvärdet för ΝΟ2 i luften har således konstaterats varje år mellan åren 2010 och 2019, med en tendens till ökade koncentrationer av ΝΟ2 i luften mellan åren 2016 och 2018. Den nivå av dessa koncentrationer som uppmättes år 2019, det vill säga 55 μg/m3, överskred årsgränsvärdet med 37 procent. Årsgränsvärdet iakttogs inte förrän år 2020.
22
När det gäller zonen Porto Litoral (PT‑1004) var de årliga koncentrationerna av ΝΟ2 i luften, mätt i μg/m3, följande: 51 år 2010, 48 år 2011, 47 år 2012, lägre än 40 år 2013, 47 år 2014, 65 år 2015, 75 år 2016, 54 år 2017, 62 år 2018, 48 år 2019 och 40 år 2020. Överskridanden av det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften har således konstaterats varje år, med undantag för år 2013 och år 2020. Koncentrationerna av ΝΟ2 i luften ökade kraftigt mellan åren 2014 och 2016, innan de minskade år 2017, för att åter öka år 2018 och slutligen minska något år 2019. Den nivå som uppmättes år 2019, det vill säga 48 μg/m3, överskred årsgränsvärdet med 20 procent.
23
Vad gäller zonen Entre Douro e Minho (PT‑1009) var de årliga koncentrationerna av ΝΟ2 i luften, mätt i μg/m3, följande: 48 år 2010, lägre än 40 åren 2011 och 2012, 50 år 2013, 44 år 2014, 46 år 2015, 55 år 2016, 55 år 2017, 50 år 2018, 57 år 2019 och 32 år 2020. Överskridanden av det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften har således konstaterats år 2010 och mellan åren 2013 och 2019. De registrerade koncentrationerna av ΝΟ2 i luften minskade något mellan år 2013 och år 2014, innan de ökade mellan år 2016 och år 2017, för att därefter minska något under år 2018 och slutligen öka igen år 2019, då dessa koncentrationer nådde en nivå på 57 μg/m3, det vill säga en nivå som överskred årsgränsvärdet med 42 procent.
24
När det gäller de värden som uppmättes år 2020 har kommissionen påpekat att dessa i hög grad påverkades av de restriktioner i samband med covid-19-pandemin som genomfördes under våren 2020 och att de därför ska utvärderas mot bakgrund av denna mycket speciella situation. Kommissionen har hänvisat till flera vetenskapliga studier som styrker orsakssambandet mellan dessa restriktioner och deras inverkan på vägtrafiken, å ena sidan, och den betydande minskningen av koncentrationerna av ΝΟ2 i luften, å andra sidan. Kommissionen har härav dragit slutsatsen att det är föga troligt att denna minskning kommer att fortsätta efter det att restriktionerna har hävts. Den omständigheten att Republiken Portugal har uppgett att den år 2020 iakttog det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 innebär således inte på något sätt att man kan sluta sig till att det tidigare konstaterade systematiska och över tid bestående överskridandet skulle ha upphört.
25
Vad mer specifikt gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009) har kommissionen förtydligat att Republiken Portugal för år 2020 inte har lämnat några uppgifter som avser de provtagningspunkter där överskridanden av det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften hade konstaterats under de föregående åren, nämligen provtagningspunkten João Gomes Laranjo-S-Hora (PT 01030) och provtagningspunkten Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).
26
Kommissionen har påpekat att det, för att dra slutsatsen att ett gränsvärde som fastställts i bilaga XI till direktiv 2008/50 för medelvärdet per kalenderår har överskridits, räcker att en föroreningsnivå som överstiger detta värde mäts vid en enskild provtagningspunkt. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till domen av den 24 oktober 2019, kommissionen/Frankrike (Överskridande av gränsvärden för kvävedioxid) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 44). Den omständigheten att det inte har lämnats uppgifter angående luftkvaliteten vid en provtagningspunkt där överskridanden har konstaterats tidigare, utan att det getts någon tillfredsställande förklaring till detta, gör att det finns skäl att ifrågasätta att det årliga gränsvärdet har iakttagits i de två zonerna i fråga.
27
Kommissionen har slutligen påpekat att Republiken Portugal i vilket fall som helst inte har bestritt att det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften har överskridits i de tre berörda zonerna, vilket innebär att denna medlemsstat har medgett att den underlåtit att uppfylla sina skyldigheter i detta avseende.
28
Republiken Portugal har i sitt svaromål gjort gällande att man i zonen i Lisboa Norte (PT‑3001) har konstaterat ett bestående överskridande av det i direktiv 2008/50 fastställda årliga gränsvärdet för ΝΟ2 i luften endast vid stationen för övervakning av luftkvaliteten i Avenida da Liberdade, vilken är belägen mitt i Lissabon (Portugal), i ett tättbebyggt område i närheten av en av de större trafiklederna.
29
Vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009) har Republiken Portugal, samtidigt som den har vidgått att det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften har överskridits kontinuerligt fram till och med år 2019, angett att avsaknaden av uppgifter vad gäller provtagningspunkterna João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) och Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) förklaras av funktionella problem som påverkade ΝΟ2-analysatorerna, med följd att de mätningar som gjordes där var felaktiga och dessa analysatorer ersattes därför. Dessa problem identifierades redan år 2017, men specifika åtgärder för att lösa dem kunde inte vidtas förrän år 2021.
30
Republiken Portugal anser emellertid att det, med hänsyn till den mycket speciella situationen år 2020, under vilket de prover som togs påverkades av begränsningsåtgärder i samband med covid-19-pandemin, och trots att det råder tvivel i fråga om iakttagandet av det i direktiv 2008/50 fastställda årliga gränsvärdet för ΝΟ2 i luften vid dessa två provtagningspunkter, kan anses sannolikt att detta värde iakttogs.
31
Republiken Portugal har dessutom gjort gällande att de konstaterade överskridandena skulle kunna tillskrivas den begränsade effektiviteten av den EU-lagstiftning som syftar till att minska avgasutsläppen, som synliggjordes i det fall som brukar kallas dieselgate år 2015. De åtgärder som vidtagits på unionsnivå för att förbättra denna effektivitet har, enligt denna medlemsstat, ännu inte gett de förväntade resultaten.
32
Slutligen har Republiken Portugal påpekat att covid-19-pandemin även hade den negativa följden att privata enskilda färdmedel nyttjades i högre utsträckning, till nackdel för kollektivtrafiken, medan det före år 2020 fanns en tendens till ökat kollektivresande.
33
I sin replik har kommissionen, vad gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001), erinrat om att ett över tid bestående överskridande vid en enskild provtagningspunkt räcker för att konstatera att de gränsvärden som fastställts i bilaga XI till direktiv 2008/50 inte har iakttagits. Av detta följer att även om det bara är vid stationen i Avenida da Liberdade som ett överskridande har konstaterats, så räcker detta som bevis för underlåtenheten att iaktta bestämmelserna i denna bilaga vad gäller zonen Lisboa Norte.
34
När det gäller avsaknaden av uppgifter år 2020 vad gäller provtagningspunkterna João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) och Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) har kommissionen i huvudsak påpekat att en medlemsstat inte kan befrias från skyldigheten att samla in och överlämna uppgifter i enlighet med kraven i direktiv 2008/50 genom att hänvisa till fel för vilka medlemsstaten dessutom är ensam ansvarig. Det finns inget stöd för Republiken Portugals påstående att det är sannolikt att det årliga gränsvärdet iakttogs år 2020 vid de berörda provtagningspunkterna, trots att tillförlitliga uppgifter saknas.
35
När det gäller Republiken Portugals argument avseende omständigheterna i fallet ”dieselgate” och deras inverkan på uppnåendet av målet att minska nivåerna av ΝΟ2 i luften, har kommissionen påpekat att domstolen underkände liknande argument i domen av den 24 oktober 2019, kommissionen/Frankrike (Överskridande av gränsvärden för kvävedioxid) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 48), och i domen av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 88).
36
Kommissionen har slutligen påpekat att Republiken Portugals påstående avseende den ökande användningen av enskilda färdmedel till nackdel för kollektivtrafiken år 2020 inte har styrkts, och att påståendet inte medger slutsatsen att utsläppen av ΝΟ2 i luften år 2020 var onormalt höga.
37
Republiken Portugal har i sin duplik bemött kommissionens argument att medlemsstaten underlåtit att samla in och överlämna uppgifter härrörande från provtagningspunkterna PT 01030 och PT 01041 för år 2020. Republiken Portugal har preciserat att syftet med att ersätta de bristfälliga analysatorerna just var att säkerställa att kvalitetskraven i direktiv 2008/50 iakttogs och att anbudsinfordran för förvärv av nya analysatorer påbörjades först i juni 2021 på grund av ekonomiska begränsningar. Dessa analysatorer har sedan dess installerats och kan nu tas i bruk.
38
Slutligen har Republiken Portugal, till stöd för argumentet avseende ökad användning av individuella färdmedel till nackdel för kollektivtrafiken år 2020, hänvisat till en konsekvensanalys som utarbetats av Instituto da Mobilidade e dos Transportes (Institutet för transport och rörlighet, Portugal). Republiken Portugal har klargjort att detta argument inte syftar till att rättfärdiga någon onormal ökning av utsläppen av ΝΟ2 i luften för år 2020, utan snarare till att förklara att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att den tendens till ökad användning av kollektivtrafiken som man kunde se före covid-19-pandemin ska kunna fortsätta.
Domstolens bedömning
39
Enligt artikel 13.1 andra stycket i direktiv 2008/50 får gränsvärdena för ΝΟ2, vilka anges i bilaga XI till direktivet, inte överskridas från och med de datum som anges i denna bilaga.
40
I avsnitt B i bilaga XI till detta direktiv föreskrivs att gränsvärdet per kalenderår för ΝΟ2 ska vara 40 μg/m3 den 1 januari 2010.
41
Det ska härvid erinras om att anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 13 i nämnda direktiv ska prövas med beaktande av domstolens fasta praxis, enligt vilken förfarandet enligt artikel 258 FEUF grundas på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget eller enligt en sekundärrättsakt (dom av den 16 februari 2023, kommissionen/Grekland (Gränsvärden – NO2)C‑633/21, EU:C:2023:112, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
42
Enligt fast rättspraxis är den omständigheten att de i direktiv 2008/50 fastställda gränsvärdena för föroreningar i luften har överskridits i sig tillräcklig för att fastställa att det rör sig om en underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50, jämförd med bilaga XI till direktivet (dom av den 16 februari 2023, kommissionen/Grekland (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
43
Frågan huruvida nyss nämnda bestämmelser har åsidosatts ska härvid prövas på zon- och tätbebyggelsenivå, och överskridandet ska bedömas för varje zon eller tätbebyggelse på grundval av de mätningar som gjorts vid varje övervakningsstation. För att konstatera att ett gränsvärde som fastställs i bilaga XI till direktivet för medelvärdet per kalenderår har överskridits är det tillräckligt att en föroreningsnivå som överstiger detta värde uppmäts vid en enskild provtagningspunkt. Följaktligen finns det inte någon ”miniminivå” vad gäller antalet zoner där överskridanden kan konstateras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punkterna 86–87 och där angiven rättspraxis).
44
Den omständigheten att de gränsvärden som fastställts i artikel 13 i direktiv 2008/50, jämförd med bilaga XI till direktivet, inte har överskridits under vissa år under den tidsperiod som omfattas av talan, är inte tillräcklig för att det inte ska anses vara fråga om ett systematiskt och över tid bestående åsidosättande av nämnda bestämmelser. Det framgår nämligen av själva definitionen av begreppet gränsvärde, i artikel 2 led 5 i direktiv 2008/50, att gränsvärdet, i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, ska uppnås inom en viss tid och därefter inte får överskridas (dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 75].
45
I förevarande fall framgår det av kommissionens argumentation att dess första anmärkning avser perioden från den 1 januari 2010 till och med år 2020, medan det motiverade yttrandet av den 13 februari 2020, som det hänvisas till i punkt 13 ovan, endast avsåg perioden från år 2010 till och med år 2018.
46
Det ska i detta sammanhang erinras om att även om föremålet för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF fastställs genom kommissionens motiverade yttrande, vilket innebär att talan måste grundas på samma skäl och grunder som det yttrandet, har domstolen slagit fast att i ett fall som det nu aktuella, där en sådan talan syftar till att få fastställt att det rör sig om ett systematiskt och över tid bestående åsidosättande av artikel 13.1 jämförd med bilaga XI till direktiv 2008/50, kan det i princip inte uteslutas att det i förfarandet vid domstolen får ges in kompletterande uppgifter för att styrka att det påstådda fördragsbrottet varit generellt och varaktigt. En talan som rör ett fördragsbrott som påstås ha varit varaktigt får således omfatta även faktiska omständigheter som inträffat efter det att det motiverade yttrandet avgavs, under förutsättning att dessa omständigheter är av samma slag och utgör samma slags beteende som de i yttrandet påtalade omständigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punkterna 47, 54 och 55, och där angiven rättspraxis).
47
Vad gäller det nu aktuella påstådda fördragsbrottet kan det konstateras att uppgifterna rörande åren 2019 och 2020 utgör faktiska omständigheter som inträffade efter det att det motiverade yttrandet avgavs den 13 februari 2020, men att de är av samma slag och utgör samma slags beteende som de omständigheter som påtalades i yttrandet, vilket innebär att talan kan omfatta även dessa omständigheter (se, analogt, dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
48
Det framgår av de uppgifter som anges i punkterna 20–23 ovan att koncentrationerna av ΝΟ2 i luften i de tre aktuella zonerna avsevärt och regelmässigt överskred det årliga gränsvärdet på 40 μg/m3 under perioden från den 1 januari 2010 till och med år 2019. Dessa uppgifter överlämnades av de portugisiska myndigheterna själva och har således inte ifrågasatts.
49
När det gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001) har det i direktiv 2008/50 fastställda gränsvärdet för ΝΟ2 i luften inte iakttagits någon gång under denna period. Med andra ord överskreds årsgränsvärdet konstant från år 2010 till år 2019. Vad gäller zonen Porto Litoral (PT‑1004) iakttogs det årliga gränsvärdet under nämnda period endast under åren 2013 och 2020. Med andra ord var det fråga om ett bestående överskridande mellan åren 2010 och 2012 och mellan åren 2014 och 2019. Vad slutligen gäller zonen Entre Douro e Minho (PT‑1009) iakttogs årsgränsvärdet under nämnda period endast under åren 2011 och 2012. Överskridandet konstaterades med andra ord år 2010 och pågick utan avbrott från år 2013 till år 2019.
50
Av detta följer att det, mot bakgrund av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 44 ovan, ska anses att de konstaterade överskridandena under perioden från den 1 januari 2010 till och med år 2019 ska anses vara över tid bestående och systematiska, utan att kommissionen behöver lägga fram ytterligare bevisning i det avseendet (se, analogt, dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
51
Den omständigheten att det årliga gränsvärde för ΝΟ2 i luften som fastställs i direktiv 2008/50 kan ha iakttagits i dessa zoner på ett isolerat sätt, år 2020, innebär inte att dessa över tid bestående och systematiska överskridanden upphörde under detta år.
52
För det första, vad gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001) har Republiken Portugal gjort gällande att överskridandet var begränsat till en enda provtagningspunkt. Mot bakgrund av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 43 ovan räcker det emellertid att en föroreningsnivå som överstiger det aktuella gränsvärdet uppmäts vid en enskild provtagningspunkt för att det ska kunna konstateras att ett åsidosättande av skyldigheterna enligt direktiv 2008/50 föreligger. Den omständigheten att provtagningspunkten är belägen på en plats som präglas av tätbebyggelse och vägtrafik saknar betydelse i detta avseende.
53
För det andra, vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009), ska det påpekas att även om de uppgifter som lämnats av de portugisiska myndigheterna inte visade att överskridanden förelåg under år 2020, måste det hållas i minnet att detta år, såsom även Republiken Portugal har vidgått, var ett ovanligt år som präglades av effekterna av de begränsningsåtgärder som vidtogs i samband med covid-19-pandemin. Den konstaterade minskningen av koncentrationerna av ΝΟ2 i luften var således betingad av omständigheterna, och mot bakgrund av den praxis från domstolen som det erinrats om i punkt 44 ovan, räcker det inte – för att det ska kunna konstateras att det inte är fråga om ett systematiskt och över tid bestående överskridande av artikel 13 i direktiv 2008/50, jämförd med direktivets bilaga XI – att de gränsvärden som anges däri inte har överskridits under ett sådant ovanligt år.
54
Det kan vidare konstateras att det bland de ovannämnda uppgifterna inte finns några som avsåg resultaten för år 2020 vid två provtagningspunkter där överskridanden av gränsvärdet hade konstaterats under de föregående åren, eftersom ΝΟ2-analysatorerna i dessa zoner inte fungerade korrekt. Mot denna bakgrund, och med beaktande av att Republiken Portugal har medgett att dessa funktionella problem hade identifierats redan år 2017 utan att åtgärder vidtagits i tid för att lösa dem, finns det inget som stöder Republiken Portugals påstående att det är sannolikt att årsgränsvärdet iakttogs vid dessa två provtagningspunkter år 2020.
55
Vad slutligen gäller Republiken Portugals argument att unionslagstiftningen på området för minskning av avgasutsläpp är ineffektiv, vilket skulle ha framkommit i fallet dieselgate år 2015, ska det erinras om att enligt domstolens fasta praxis kan unionslagstiftningen om typgodkännande av motorfordon inte anses befria medlemsstaterna från skyldigheten att iaktta de gränsvärden som fastställts i direktiv 2008/50 på grundval av vetenskapliga uppgifter och medlemsstaternas erfarenheter, för att spegla den nivå som unionen och medlemsstaterna har bedömt vara lämplig för att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna av luftföroreningar på människors hälsa och miljön som helhet (se, bland annat, dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 106 och där angiven rättspraxis).
56
Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den första anmärkningen.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 23.1 i direktiv 2008/50 och bilaga XV till detta direktiv
Parternas argument
57
Kommissionen har genom sin andra anmärkning gjort gällande att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till direktivet, vad gäller zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009), i synnerhet den i artikel 23.1 andra stycket föreskrivna skyldigheten att vidta lämpliga åtgärder för att se till att perioden av överskridande av gränsvärdena för den berörda föroreningen hålls så kort som möjligt.
58
Kommissionen har erinrat om att medlemsstaterna enligt artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 är skyldiga att anta luftkvalitetsplaner om de gränsvärden som fastställts i bilaga XI till direktivet överskrids. Kommissionen har även påpekat att även om medlemsstaterna enligt domstolens praxis har ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av de åtgärder som ska vidtas, ska dessa åtgärder under alla omständigheter göra det möjligt att hålla perioden av överskridande av gränsvärdena för den berörda föroreningen så kort som möjligt. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till domen av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – ΝΟ2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punkt 142).
59
Enligt kommissionen var Republiken Portugal således skyldig att så snart som möjligt vidta och genomföra lämpliga åtgärder i detta syfte. Med hänsyn till de avsevärda och över tid bestående och systematiska överskridanden som registrerats under den aktuella perioden är det emellertid uppenbart att denna medlemsstat har åsidosatt denna skyldighet.
60
Vad gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001) anser kommissionen att luftkvalitetsplanen för regionen Lisboa e Vale do Tejo, som godkändes i februari 2019 och var i kraft vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, nämligen den 15 juni 2020, inte uppfyller kraven i punkt 8 b och c i avsnitt A i bilaga XV till direktiv 2008/50.
61
Enligt kommissionen grundar sig denna plan, som omfattade strategier och åtgärder som skulle genomföras fram till år 2020 och som främst var inriktade på transportsektorn, på uppgifter från år 2014 och ett orealistiskt modelleringssystem som aldrig hade uppdaterats trots den ökning av koncentrationen av ΝΟ2 i luften som konstaterats efter år 2014. Nämnda plan borde dessutom ha följts av godkännandet av ett genomförandeprogram vilket ännu inte hade godkänts den 15 juni 2020. Kommissionen har vidare påpekat att luftkvalitetsplanen är otydlig vad gäller det konkreta innehållet i vissa av åtgärderna och tidsplanen för genomförandet av dessa åtgärder.
62
Utöver de brister som luftkvalitetsplanen för regionen Lisboa e Vale do Tejo var behäftad med som sådan, har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal dessutom har brustit i sin skyldighet att faktiskt genomföra de åtgärder som föreskrivs i planen. Kommissionen har påpekat att det följer av domstolens praxis att när det har konstaterats att gränsvärdena har överskridits, ska detta så snabbt som möjligt föranleda den berörda medlemsstaten att inte endast besluta om, utan även genomföra lämpliga åtgärder i en luftkvalitetsplan, vilket innebär att medlemsstatens handlingsutrymme vid överskridande av gränsvärdena i detta sammanhang begränsas av detta krav Kommissionen har i detta avseende hänvisat till domen av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden– PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 150).
63
I förevarande fall har Republiken Portugal underlåtit att uppfylla sina skyldigheter såtillvida att även när det i denna luftkvalitetsplan angetts en tydlig frist för genomförandet av en åtgärd så har denna frist, i många fall, inte iakttagits. Kommissionen har tagit upp flera exempel på åtgärder som inte har genomförts eller som endast delvis har genomförts.
64
När det gäller de åtgärder som inte har genomförts har kommissionen bland annat hänvisat till åtgärd E 2 (Bestämmelser om användning av fordon för turistverksamhet i staden Lissabon), där det angavs att kommunala föreskrifter för genomförandet skulle antas inom 180 dagar. Dessa kommunala föreskrifter hade ännu inte antagits den 15 juni 2020. Kommissionen har även nämnt åtgärd E 3.5 (Bussfiler), enligt vilken det på en sträcka om ytterligare 8 kilometer skulle byggas filer reserverade för kollektivtrafik, som inte genomförts. Kommissionen har också anfört att Republiken Portugal har underlåtit att genomföra åtgärden P 1 (Hårdare krav på lågutsläppszonen– LEZ – i staden Lissabon), och åtgärden E 1 (Skärpt kontroll av LEZ i staden Lissabon), vilka de portugisiska myndigheterna själva angett är av största vikt för att säkerställa att gränsvärdena för ΝΟ2 inte överskrids. När det gäller de delvis genomförda åtgärderna har kommissionen hänvisat till bland annat åtgärd E 3.3 (Utvidgning av cykelnätet), där det föreskrevs en utbyggnad av cykelnätet från 60 kilometer till 200 kilometer, vilken endast har genomförts i mycket liten utsträckning (106 kilometer år 2020).
65
Vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009) har kommissionen noterat att den senaste luftkvalitetsplanen för regionen Norte, som godkändes i juni 2014 och åtföljdes av ett genomförandeprogram som godkändes i september 2015, omfattade perioden 2015–2017 och är sedan år 2018 inte i kraft. De ovannämnda zonerna omfattas således för närvarande inte av någon luftkvalitetsplan. En sådan situation utgör i sig ett åsidosättande av artikel 23.1 i direktiv 2008/50.
66
Därtill kommer att luftkvalitetsplanen för perioden 2015–2017, såsom den genomfördes av de portugisiska myndigheterna, inte uppfyllde kraven i direktivets artikel 23.1 i detta direktiv, jämförd med punkt 8 i avsnitt A i bilaga XV till detsamma.
67
De åtgärder som angavs i denna plan var nämligen otillräckliga, eftersom de enligt de portugisiska myndigheternas egna beräkningar endast kunde leda till en minskning i storleksordningen 4–5 μg/m3 av årsmedelvärdet av koncentrationen av ΝΟ2 i luften. Med hänsyn till de överskridanden som registrerats i de angivna zonerna skulle en sådan minskning inte ha räckt för att säkerställa att det gränsvärde för ΝΟ2 i luften som fastställts i direktiv 2008/50 iakttogs. Enligt kommissionen var dessutom många av åtgärderna allmänt hållna och hade inte blivit föremål för någon noggrann kvantifiering med avseende på de förväntade effekterna. Kommissionen har nämnt åtgärd M 3 (samåkning/car pooling), vars innehåll inte har klargjorts på något tydligt sätt och vars effekter inte har kvantifierats. En av de handlingar som ska ha genomförts inom ramen för denna åtgärd bestod endast i en publicering på det sociala nätverket Facebook, i syfte att öka medvetenheten hos befolkningen.
68
Kommissionen har vidare anfört att ovannämnda åtgärder inte genomfördes korrekt Enligt kommissionen har Republiken Portugal nämligen vidgått att dessa åtgärder har genomförts delvis, nämligen till 59 procent. Kommissionen har hänvisat till ett stort antal åtgärder som inte har genomförts eller som har genomförts med en avsevärd försening.
69
När det gäller de åtgärder som inte genomförts har kommissionen bland annat angett som exempel åtgärd M 8 (Lågutsläppszon) som skulle omfatta en del av Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora och S. Mameda De Infesta och som inte alls hade genomförts den 15 juni 2020. När det gäller de åtgärder som har genomförts med en avsevärd försening, har kommissionen bland annat hänvisat till åtgärd M 2 (Förbättring av kollektivtrafiknätet), beträffande vilken Republiken Portugal inte heller har lämnat några närmare uppgifter om de specifika mål som eftersträvas eller de resultat som uppnåtts.
70
Kommissionen har, alternativt, företett en analys av andra åtgärder som, även om de inte utgör luftkvalitetsplaner, i den mening som avses i artikel 23.1 i direktiv 2008/50, har lagts fram av Republiken Portugal såsom utgörande åtgärder som bidrar till att minska koncentrationerna av ΝΟ2 i luften.
71
Kommissionen har påpekat att de nämnda åtgärderna har en nationell räckvidd och således inte har till syfte att specifikt minska koncentrationerna av ΝΟ2 i de zoner som berörs av förevarande talan om fördragsbrott.
72
Vad gäller Estratégia Nacional do Ar 2020 (Nationell luftstrategi 2020) (nedan kallad ENAR 2020) har kommissionen gjort gällande att denna utgör en allmän förteckning över åtgärder som inte kan genomföras direkt och för vilka det för övrigt inte anges någon tidsfrist för genomförandet. Vidare har ENAR 2020 inte reviderats sedan den antogs år 2016 och om den skulle leda till antagandet av mer ambitiösa luftkvalitetsplaner för de aktuella zonerna, skulle dessa under alla omständigheter vara för sent antagna, med hänsyn till att överskridandena av det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften har varit bestående sedan år 2010.
73
När det slutligen gäller de program som finansieras genom Fundo Ambiental (Miljöfonden, Portugal), det vill säga ett stödprogram för reducerade kollektivtrafikpriser, ett incitamentsprogram för köp av fordon med låga utsläpp och ett program för stöd till elektromobilitet inom den offentliga förvaltningen, konstaterar kommissionen att omfattningen av dessa program inte har kvantifierats och att de inte utgör stödåtgärder. Detsamma gäller enligt kommissionen programmet för ekonomisk och social stabilitet, som antogs i juni 2020 och som syftar till att främja distansarbete, men saknar en kvantifiering av effekterna, och den nationella kampanjen ”Por um pais com bom ar” (För ett land med ren luft), som syftar till att utbilda och öka medborgarnas och företagens medvetenhet om god miljöpraxis.
74
I sitt svaromål har Republiken Portugal tillbakavisat att den åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50. Den har gjort gällande att den genomfört ett flertal åtgärder, på såväl zon-nivå som nationell nivå. Republiken Portugal har vidare preciserat att de påstådda bristerna avser mycket tätbefolkade zoner, med utsläpp av ΝΟ2 i luften som har samband med vägtrafiken och resvanorna.
75
När det gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001) har Republiken Portugal angett att det i luftkvalitetsplanen för regionen Lisboa e Vale do Tejo föreskrivs olika åtgärder, indelade i åtta olika typer av strategier som är uppdelade enligt två scenarier, nämligen ett ”grundscenario” som omfattar åtgärder som håller på att genomföras fram till år 2023, och ett ”planerat scenario” som omfattar åtgärder som kan läggas till åtgärderna i grundscenariot och som ännu inte har godkänts.
76
Enligt Republiken Portugal hindrar inte den omständigheten, att programmet för genomförande av åtgärderna inte har godkänts, att vissa av dem redan tillämpas.
77
I detta sammanhang har Republiken Portugal noterat att åtgärderna i grundscenariot skulle kunna leda till en minskning av utsläppen av ΝΟ2 i luften med 19 procent vad gäller hela staden Lissabon. Genom att lägga till åtgärderna i det planerade scenariot skulle det vara möjligt att minska dessa utsläpp med omkring 23 procent i hela staden. Den viktigaste åtgärden är den som är kopplad till förnyelsen av kollektivtrafikföretaget Carris fordonspark. Republiken Portugal anser att om samtliga dessa åtgärder genomfördes, skulle det vara möjligt att år 2023 uppfylla kravet beträffande det årsgränsvärde för ΝΟ2 i luften som fastställts genom direktiv 2008/50.
78
Vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009) har Republiken Portugal medgett att det för närvarande inte finns någon ny luftkvalitetsplan för dessa områden. Medlemsstaten har även vidgått att luftkvalitetsplanen för perioden 2015–2017 inte har haft den förväntade effekten när det gäller att minska koncentrationerna av ΝΟ2 i luften.
79
Republiken Portugal har emellertid gjort gällande att de regionala myndigheterna försöker identifiera ytterligare åtgärder som skulle kunna bidra till en sådan minskning, och samordna sig med de lokala myndigheterna i Porto, Matosinhos och Braga för att bedöma dessa myndigheters kapacitet att genomföra sådana åtgärder. Enligt Republiken Portugal ska det även beaktas att covid-19-pandemin har försenat de ansträngningar som gjorts för att minska de överskridanden som konstaterats.
80
Kommissionen har i sin replik allmänt påpekat att Republiken Portugal inte har åberopat några nya omständigheter till stöd för sin ståndpunkt.
81
Vad gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001) har kommissionen gjort gällande att det, bland annat med hänsyn till att de berörda myndigheterna fortfarande inte har antagit något genomförandeprogram vad gäller den luftkvalitetsplan som godkändes år 2019 och med hänsyn till den mycket långsamma genomförandetakt som hittills konstaterats, inte kan anses att de åtgärder som antagits och genomförts av Republiken Portugal kan säkerställa att perioden av överskridande av gränsvärdena för den berörda föroreningen hålls så kort som möjligt. Detta innebär enligt kommissionen att det är fastställt att republiken Portugal har åsidosatt artikel 23.1 i direktiv 2008/50.
82
Även vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009) har kommissionen dragit slutsatsen att ovannämnda bestämmelse har åsidosatts och har därvid hänvisat till avsaknaden av gällande luftkvalitetsplaner och den mycket långsamma genomförandetakt som hittills konstaterats.
83
Kommissionen har slutligen påpekat att Republiken Portugal inte, som skäl för sin underlåtenhet att från år 2010 anta och genomföra tillräckliga åtgärder för att säkerställa att perioden av överskridande av gränsvärdena för den aktuella föroreningen hålls så kort som möjligt, med giltig verkan kan hänvisa till en pandemi som bröt ut år 2020.
84
Republiken Portugal har i sin duplik, beträffande zonen Lisboa Norte (PT‑3001), upprepat sitt påstående att avsaknaden av ett formellt godkännande av programmet för genomförande av luftkvalitetsplanen inte har hindrat att åtgärder som planerats inom ramen för grundscenariot ändå har genomförts. Vissa av dessa åtgärder har genomförts genom miljöfonden eller genom lokala myndigheters finansieringsprogram.
85
Så är bland annat fallet vad gäller åtgärden för förnyelse av kollektivtrafikföretagets Carris busspark, som skulle kunna bidra till att minska utsläppen av NO2 i luften i staden Lissabon med 8 procent fram till år 2023. Dessa åtgärder, som redan håller på att genomföras, ska kompletteras med en ytterligare åtgärd som består i att erbjuda personer under 23 år och över 65 år kostnadsfria resor i kollektivtrafiken.
86
Slutligen har Republiken Portugal hänvisat till de initiativ som tagits inom ramen för ENAR 2020 och miljöfonden på nationell nivå, såsom stimulansprogrammet för köp av fordon med låga utsläpp och stöd till elektromobilitet inom den offentliga förvaltningen. Dessa initiativ, som togs år 2017, gynnar bland annat zonerna Lisboa Norte (PT–3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Domstolens bedömning
87
Enligt artikel 23.1 första–tredje styckena i direktiv 2008/50 ska medlemsstaterna, om luftens föroreningsnivåer i en viss zon överskrider något gränsvärde, se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för denna zon i syfte att klara det gränsvärde som anges i bilaga XI till direktivet. Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt.
88
Dessa planer ska innehålla åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV till nämnda direktiv. Enligt punkt 8 i avsnitt A i denna bilaga krävs information om de åtgärder som vidtagits för att minska föroreningarna, inklusive en förteckning över och en beskrivning av alla åtgärder som anges i det berörda projektet, tidsplanen för genomförandet av dessa åtgärder, bedömningen av de planerade förbättringarna av luftkvaliteten och angivelse av hur lång tid det beräknas ta att uppnå dessa mål.
89
Enligt fast rättspraxis har artikel 23.1 i direktiv 2008/50 allmän giltighet, eftersom den är tillämplig – utan begränsning i tiden – på överskridanden av samtliga i direktivet fastställda gränsvärden för föroreningar som ägt rum efter utgången av den tidsfrist som föreskrivs för tillämpningen av dem, oavsett om gränsvärdena fastställts i direktivet eller av kommissionen enligt artikel 22 i direktivet (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 152 och där angiven rättspraxis).
90
Det ska även påpekas att det i artikel 23 i direktiv 2008/50 görs en direkt koppling mellan å ena sidan överskridandet av gränsvärdena för ΝΟ2 i luften, vilka anges i artikel 13.1 i direktiv 2008/50, jämförd med bilaga XI till direktivet, och å andra sidan utarbetandet av luftkvalitetsplaner (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 153 och där angiven rättspraxis).
91
Luftkvalitetsplanerna kan endast fastställas på grundval av en avvägning mellan å ena sidan målet att minska risken för föroreningar och å andra sidan de olika allmänna och enskilda intressen som berörs (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 154 och där angiven rättspraxis).
92
Det förhållandet att en medlemsstat överskrider gränsvärdena för ΝΟ2-koncentration i luften är följaktligen inte i sig tillräckligt för att medlemsstaten ska anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 155 och där angiven rättspraxis).
93
Det följer emellertid av artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 att även om medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av de åtgärder som ska vidtas, ska dessa åtgärder under alla omständigheter göra det möjligt att hålla perioden av överskridande av gränsvärdena för den berörda föroreningen så kort som möjligt (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 156 och där angiven rättspraxis).
94
Mot denna bakgrund måste det prövas, genom en bedömning i varje enskilt fall, om de planer som fastställts av den berörda medlemsstaten är förenliga med artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Italien (Gränsvärden – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punkt 157 och där angiven rättspraxis).
95
En sådan bedömning i varje enskilt fall ska även omfatta frågan huruvida de åtgärder det beslutats om verkligen har genomförts. Enligt rättspraxis krävs nämligen att när det har konstaterats att gränsvärdena har överskridits, ska detta så snabbt som möjligt föranleda den berörda medlemsstaten att inte endast besluta om, utan även genomföra lämpliga åtgärder i en luftkvalitetsplan, vilket innebär att medlemsstatens handlingsutrymme vid överskridande av gränsvärdena i detta sammanhang begränsas av nämnda krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 150).
96
I förevarande fall framgår det, vad gäller zonen Lisboa Norte (PT‑3001), att luftkvalitetsplanen, som var i kraft den 15 juni 2020, var bristfällig, eftersom den grundade sig på icke uppdaterade uppgifter från år 2014 och eftersom den innehöll luckor i fråga om vissa åtgärders konkreta innehåll och tidsplanen för genomförandet av dessa åtgärder.
97
Denna plan skulle dessutom åtföljas av ett genomförandeprogram som, den 15 juni 2020, inte hade godkänts formellt. Även om det, såsom Republiken Portugal hävdar, har antagits en rad åtgärder utan det formella godkännandet, framgår det av de upplysningar som kommissionen har lämnat, och som inte har tillbakavisats av Republiken Portugal, att dessa åtgärder genomfördes för sent och endast delvis. Det framgår i övrigt av Republiken Portugals uppgifter att antagandet och genomförandet av samtliga planerade åtgärder skulle kunna leda till att denna medlemsstat klarar det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften som tidigast år 2023.
98
Under alla förhållanden kan det, med hänsyn till att överskridandet av det i direktiv 2008/50 fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i luften var bestående från år 2010 till och med år 2020, konstateras att det är uppenbart att de åtgärder som de portugisiska myndigheterna antog och genomförde inte gjorde det möjligt att säkerställa att perioden av överskridande av gränsvärdena för den berörda föroreningen hölls så kort som möjligt, vilket innebär att det är fastställt att Republiken Portugal har åsidosatt direktivets artikel 23.1 i detta direktiv, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till direktivet.
99
Vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009) har Republiken Portugal medgett att det från år 2017 inte finns någon luftkvalitetsplan. Som kommissionen har anfört utgör en sådan situation i sig ett åsidosättande av artikel 23.1 i direktiv 2008/50, med hänsyn till de överskridanden som konstaterats i dessa zoner.
100
Vad gäller luftkvalitetsplanen för perioden 2015–2017 kan det konstateras att de antagna åtgärderna i sig var otillräckliga, med hänsyn till de portugisiska myndigheternas egna uppskattningar. Enligt de uppgifter som kommissionen har lämnat och som inte har bestritts av Republiken Portugal genomfördes dessa åtgärder dessutom för sent och endast delvis. Republiken Portugal har själv medgett att denna plan inte fick de förväntade effekterna vad gäller minskningen av koncentrationerna av ΝΟ2 i luften och att det, trots detta, inte har antagits någon ny plan efter år 2017.
101
Det kan därvid konstateras att Republiken Portugal inte kan vinna framgång med sitt argument avseende covid-19-pandemins inverkan på antagandet och genomförandet av lämpliga åtgärder. Som kommissionen har påpekat kan inte utbrottet av en pandemi år 2020 anföras som skäl för att underlåta att anta och genomföra tillräckliga åtgärder vilka borde ha antagits och genomförts från år 2010 för att säkerställa att perioden av överskridande av gränsvärdena för den berörda föroreningen hölls så kort som möjligt.
102
Slutligen kan förekomsten av initiativ på nationell nivå som indirekt skulle kunna förbättra luftkvaliteten i de berörda zonerna inte avhjälpa bristerna i luftkvalitetsplanerna för dessa zoner, och än mindre avsaknaden av sådana planer. Det framgår nämligen klart av artikel 23 i direktiv 2008/50 och bilaga XV till detta direktiv att den berörda medlemsstaten ska upprätta en luftkvalitetsplan, innehållande lämpliga åtgärder, för varje berörd zon. Under dessa omständigheter kan Republiken Portugal inte vinna framgång med sitt argument avseende de initiativ som tagits inom ramen för ENAR 2020 och miljöfonden och deras inverkan på koncentrationerna av ΝΟ2 i luften i nämnda zoner.
103
Underlåtenheten att uppfylla kraven i artikel 23.1 i och bilaga XV till direktiv 2008/50 är således fastställd även vad gäller zonerna Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den andra anmärkningen.
105
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att Republiken Portugal
–
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50, jämförd med avsnitt B i bilaga XI till detta direktiv genom att, från den 1 januari 2010 till och med år 2020, på ett systematiskt och över tid bestående sätt ha överskridit det fastställda årsgränsvärdet för ΝΟ2 i zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009), och
–
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till detta direktiv, vad gäller samtliga dessa zoner, och särskilt sin skyldighet enligt direktivets artikel 23.1 andra stycket i detta direktiv att vidta lämpliga åtgärder för att se till att perioden av överskridande hålls så kort som möjligt.
Rättegångskostnader
106
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1)
Republiken Portugal
–
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa, jämförd med avsnitt B i bilaga XI till detta direktiv, genom att från den 1 januari 2010 till och med år 2020, på ett systematiskt och över tid bestående sätt ha överskridit det fastställda årsgränsvärdet för kvävedioxid (ΝΟ2) i zonerna Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) och Entre Douro e Minho (PT‑1009), och
–
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50, tolkad separat för sig och i jämförelse med avsnitt A i bilaga XV till detta direktiv, vad gäller samtliga dessa zoner, och särskilt sin skyldighet enligt direktivets artikel 23.1 andra stycket i detta direktiv att vidta lämpliga åtgärder för att se till att perioden av överskridande hålls så kort som möjligt.
2)
Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.