61996CC0092_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 O presente processo por incumprimento refere-se à Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (1) (a seguir «directiva»).
2 Nos termos do primeiro considerando, a directiva tem por finalidade «a protecção do ambiente e da saúde pública... a redução da poluição das águas balneares e a sua protecção contra uma degradação posterior». Para atingir este objectivo, a directiva determina, no n.º 1 do artigo 3.º, que os Estados-Membros fixarão, em relação a todas as águas balneares, valores (por exemplo, teor bacteriológico) que deverão corresponder a determinados parâmetros, definidos no anexo da directiva. Esses parâmetros são obrigatórios quanto aos valores mais elevados e meramente indicativos quanto aos restantes valores (2).
3 Deve entender-se por «águas balneares» na acepção da directiva, segundo a definição que consta do artigo 1.º, n.º 2, alínea a), as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o banho é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado-Membro, ou não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas.
4 Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da directiva, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias «para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º no prazo de dez anos após a notificação da presente directiva».
5 O respeito dos valores-limite é verificado, nos termos do artigo 6.º da directiva, mediante a recolha e análise de amostras pelas autoridades competentes dos Estados-Membros. A frequência mínima com que são recolhidas as amostras está fixada no anexo da directiva.
6 O artigo 13.º da directiva, na sua versão original, determinava que os Estados-Membros enviassem regularmente à Comissão um relatório resumido sobre as águas balneares e as suas características mais significativas. A partir de 1993 (3), os Estados-Membros devem apresentar anualmente à Comissão um relatório relativo à aplicação da directiva.
7 O Reino de Espanha aderiu à Comunidade em 1 de Janeiro de 1986. No Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados (a seguir «acto de adesão»), não foi fixado em relação a Espanha - contrariamente ao que aconteceu em relação a Portugal - um prazo específico para a transposição da directiva. Segundo o artigo 395.º do acto de adesão, o Reino da Espanha era, consequentemente, obrigado a aplicar a directiva a partir do dia da adesão.
8 Baseando-se nas informações que lhe foram seguidamente comunicadas pelas autoridades espanholas, a Comissão concluiu que a transposição da directiva pelo Reino de Espanha suscitava reservas a vários títulos. Consequentemente, por carta de 13 de Outubro de 1989, a Comissão deu ao Reino de Espanha oportunidade para se pronunciar sobre essas reservas. Este respondeu por carta de 13 de Novembro de 1989. Entendendo que as considerações contidas nessa carta não justificavam as infracções imputadas ao Reino de Espanha, a Comissão emitiu, em 27 de Novembro de 1990, o parecer fundamentado previsto no artigo 169.º do Tratado CE, no qual concedeu ao Reino de Espanha o prazo de um mês para pôr termo ao incumprimento que constatara. Por carta de 15 de Março de 1991, o Reino de Espanha respondeu ao parecer fundamentado.
9 Numa reunião que teve lugar em 1992, as autoridades espanholas declararam-se prontas a enviar à Comissão informações suplementares sobre os esforços empreendidos no sentido de transpor a directiva. Nos anos seguintes, as autoridades espanholas enviaram aos serviços da Comissão vários relatórios e documentos. A Comissão concluiu, no entanto, que ainda não cessara o incumprimento que constatara. Consequentemente, decidiu, em 1996, intentar no Tribunal de Justiça uma acção de incumprimento nos termos do artigo 169.º do Tratado CE.
10 A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- declarar que, ao não adoptar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares internas se torne conforme aos valores-limite fixados no artigo 3.º da Directiva 76/160, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º da referida directiva, bem como dos artigos 5.º e 189.º do Tratado CE, e
- condenar o Reino de Espanha nas despesas.
11 A Comissão assinala, a este respeito, que a acção por ela proposta se refere apenas a uma das acusações feitas na fase do procedimento administrativo e que apenas estão em causa as águas balneares internas (4). Consequentemente, estão excluídas as águas balneares marítimas ou costeiras.
12 O Reino da Espanha pede que o Tribunal de Justiça declare a acção improcedente e que condene a Comissão nas despesas.
B - Apreciação jurídica
13 Como fundamentos da presente acção, a Comissão alega que um número significativo de zonas balneares (5) em Espanha não respeitou os valores-limite fixados no artigo 3.º da directiva. Assim, em 1994, 29% das amostras não cumpriram os valores-limite fixados (6). Se se incluírem os locais relativamente aos quais as autoridades espanholas não comunicaram informações ou onde não foram feitas análises com a frequência exigida, essa percentagem chega a atingir 36%. Nos anos anteriores, os resultados são idênticos. A Comissão apresenta dados correspondentes aos anos de 1991, 1992 e 1993.
14 O Governo espanhol não contestou a veracidade destes valores. Na réplica, a Comissão salientou, acertadamente, este facto. Os valores apresentados pela Comissão referem-se ao período compreendido entre 1991 e 1994, isto é, um período posterior ao prazo de um mês concedido ao Reino de Espanha no parecer fundamentado de 27 de Novembro de 1990 para pôr termo às infracções censuradas pela Comissão. Tal facto é, porém, irrelevante para o caso vertente, uma vez que o que está em causa é a admissibilidade dos argumentos apresentados pela Comissão. Com efeito, por um lado, há que assinalar que o Governo espanhol em nenhum momento impugnou a legalidade desses valores. Por outro, há que ter em conta que a Comissão afirmou - sem que o Governo espanhol a tenha contraditado - que a infracção resultante desses valores e dos valores relativos aos anos anteriores remonta à época da adesão do Reino da Espanha à Comunidade.
15 Na réplica, a Comissão forneceu os valores correspondentes ao ano de 1995. Segundo esses valores, a percentagem das amostras que não cumprem os valores-limite fixados manteve-se sensivelmente idêntica em 1995 (30,5%). No entanto, há que ter em conta que, em razão da seca, as autoridades espanholas não efectuaram recolhas em 122 locais que tinham sido analisados nos anos anteriores (7). O Governo espanhol sustentou, na tréplica e na audiência no Tribunal de Justiça, que a utilização dos referidos valores era ilegal, uma vez que o procedimento administrativo não se baseara nesses valores. A Comissão sustentou, pelo contrário, que esses valores podiam ser utilizados uma vez que se tratava de uma infracção continuada e que os novos valores correspondiam aos valores relativos aos anos anteriores.
16 O Tribunal de Justiça não tem, a meu ver, que se pronunciar sobre esta questão. Os valores apresentados pela Comissão não modificam o objecto do presente processo. O Tribunal de Justiça deve pronunciar-se no presente processo sobre a questão de saber se o Reino de Espanha cumpriu as obrigações que o artigo 4.º da directiva lhe impõe antes de decorrido o prazo que lhe foi concedido pela Comissão no parecer fundamentado de 27 de Novembro de 1990. É certo que os valores apresentados pela Comissão para os anos posteriores a essa data têm importância na medida em que deles resulta que a alegada situação se manteve mesmo depois daquela data. Mas, sem prejuízo dos argumentos que apresenta e que nada têm a ver com esta questão, o Governo espanhol não impugna esses valores. Além do mais, tais valores têm significado, uma vez que permitem eventualmente fixar o período relevante para a decisão no presente processo. Com efeito, se os valores-limite relevantes tiverem sido manifestamente violados ao longo dos anos entretanto decorridos, pode supor-se que a infracção se manteve durante o período relevante para o caso vertente. Deste ponto de vista, trata-se de uma afirmação que não admite críticas e que a Comissão ainda estava a tempo de invocar na réplica (8). A este propósito, deve reiterar-se que o Governo espanhol não contestou a veracidade dos novos valores apresentados pela Comissão.
17 Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 14 de Julho de 1993, proferido numa acção por incumprimento instaurada pela Comissão contra o Reino Unido, a directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação «de agir de forma a que certos resultados sejam atingidos». Os Estados-Membros têm a obrigação «de tornar as águas em litígio pelo menos conformes com o anexo da directiva» (9). Assim, o artigo 4.º da directiva aqui em causa impõe aos Estados-Membros uma obrigação de resultado. As medidas referidas pelo Governo espanhol e por ele tomadas nestes últimos anos no sentido de melhorar a qualidade das águas são irrelevantes na medida em que não atingiram os resultados impostos na directiva.
18 O Governo espanhol apresentou três argumentos diferentes para justificar a infracção. Em primeiro lugar, afirma que a infracção de que é acusado se deve a uma circunstância alheia à sua vontade, isto é, à seca excepcional que se verificou em Espanha. Em segundo lugar, invoca o contexto no qual a directiva se insere, referindo principalmente a Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento da águas residuais urbanas (10). Sustenta, finalmente, que o facto de os hábitos das pessoas se terem modificado esteve na origem do abandono de muitas «águas balneares».
Importância da seca em Espanha
19 Na contestação, o Reino de Espanha alegou que uma seca excepcional afectava a Espanha há cinco anos. É certo que os períodos de seca não são raros em Espanha. Mas esta seca foi, no entender do Governo espanhol, de tal forma grave que tornou ineficazes todos os esforços feitos no sentido de melhorar a qualidade das águas. A escassez de recursos hídricos resultante da seca provocou necessariamente o aumento da concentração de substâncias tóxicas. Consequentemente, as amostras analisadas não podem, em sua opinião, considerar-se representativas. Nas circunstâncias atrás referidas - como o Governo espanhol sustentou na audiência no Tribunal de Justiça -, o facto de ter podido manter em nível constante, durante todos estes anos, o número de amostras que não cumprem os valores-limite fixados constitui, por si, um «triunfo». Se esta seca for suficientemente tida em conta, a percentagem de conformidade com os valores-limite fixados na directiva ascende, pelo menos, a 82%, o que representa um valor consideravelmente superior à média da Comunidade.
20 O Governo espanhol alega tratar-se de um caso de força maior que permite a aplicação do artigo 5.º, n.º 2, da directiva. Nos termos desta disposição, os desvios relativamente aos valores referidos no artigo 3.º não são tidos em conta «quando são consequência de inundações, catástrofes naturais ou de condições meteorológicas excepcionais». O Governo espanhol considera que, no caso vertente, se trata de uma dessas «condições meteorológicas excepcionais».
21 Além disso, o Governo espanhol defende que as condições ambientais na Comunidade são muito diferentes e que isso deve ser tido em conta. As zonas mediterrânicas são especialmente afectadas por variações climatológicas importantes. Consequentemente, as águas balneares desta região devem receber um tratamento diferente do reservado às águas balneares das restantes regiões da Comunidade. A este respeito, o Governo espanhol remete para a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 21 de Fevereiro de 1996, intitulada «Política da Comunidade Europeia no domínio das águas» (11). Nesse documento, afirma-se que «sobretudo nas regiões meridionais da Comunidade» alguns lagos e rios secam naturalmente em determinadas épocas do ano. Mais adiante afirma-se que a política comunitária no domínio das águas deve ser «suficientemente flexível a fim de evitar a imposição de exigências inadaptadas ou inutilmente rígidas por pura preocupação de harmonização» (12).
22 Por último, o Governo espanhol invoca o facto de as amostras analisadas, nas quais a Comissão se baseia, se referirem à observância apenas de dois dos 19 parâmetros previstos na directiva.
23 A Comissão, embora não conteste as consequências gerais da seca sobre a qualidade da água invocadas pelo Governo espanhol, defende que a seca não figura entre as «condições meteorológicas excepcionais» a que o n.º 2 do artigo 5.º da directiva se refere. Este preceito deve, segundo a Comissão, ser interpretado de forma estrita. Contém obrigações específicas relativamente aos casos de força maior. Porém, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a força maior só pode ser invocada quando existir uma causa externa cujas «consequências irresistíveis e inevitáveis tornam objectivamente impossível para as pessoas em causa o cumprimento das suas obrigações» (13). A Comissão considera que o artigo 5.º, n.º 2, da directiva se refere apenas às ultrapassagens ocasionais dos valores fixados devidas a acontecimentos determinados com duração limitada como, por exemplo, as inundações. Todavia, no caso vertente, trata-se de um fenómeno que se repete periodicamente em determinadas regiões de Espanha desde há vários anos. Por conseguinte, os elementos da restrição temporal e da impossibilidade de previsão estão ausentes. Além disso, a seca é, segundo a Comissão, apenas uma de entre várias causas, mas não a única, da infracção censurada ao Reino de Espanha. Além disso, o Reino de Espanha, apesar da seca, não esteve objectivamente impossibilitado de se conformar com a directiva. Por conseguinte, também não existe nexo de causalidade entre a seca e a infracção, uma vez que o Reino de Espanha teve possibilidade de cumprir as obrigações que a directiva lhe impõe, recorrendo, sendo caso disso, a esforços suplementares.
24 A Comissão acrescenta, a este propósito, que o Governo espanhol não forneceu informações concretas, relativas a cada região, sobre as consequências da seca. Existem em Espanha duas zonas nitidamente diferentes. A seca atingiu especialmente o sul e o centro de Espanha. Em contrapartida, a região do norte, mais húmida, não foi praticamente atingida pela seca. Ora, mais de metade dos locais onde foram recolhidas as amostras que não cumprem os valores-limite situam-se nesta região. Além disso, a Comissão assinala não existir explicação para o facto de os valores relativos ao ano de 1995 revelarem um aumento da percentagem de amostras não conformes com a directiva, apesar de não terem sido recolhidas amostras em 122 locais, precisamente em razão da seca. Além disso, a Comissão sublinha que o número total de zonas balneares analisadas aumentou de 312 em 1992 para 343 em 1995.
25 Entendo, como a Comissão, que a excepção prevista no artigo 5.º, n.º 2, da directiva deve ser interpretada de forma estrita. Todavia, considero que a seca não deve ser excluída das condições meteorológicas excepcionais previstas neste artigo. A sua redacção milita, a meu ver, em sentido contrário à interpretação defendida pela Comissão. Não é muito fácil identificar que outras «condições meteorológicas excepcionais» o legislador podia ter em mente. Porém, este preceito só é aplicável se se tratar realmente de uma seca excepcional. Não posso afirmar definitivamente se era esse o caso, embora muitos indícios pareçam indicá-lo. O ónus da prova recai, evidentemente, sobre o Reino de Espanha, que invoca esta situação excepcional. Nas considerações que a seguir apresento, parto do princípio, favorável ao Estado-Membro demandado, de que se trata de uma seca excepcional. O facto de, como a experiência atesta, este tipo de secas excepcionais se produzir periodicamente em Espanha em nada modifica a aplicabilidade da referida disposição da directiva. Defendo igualmente que o facto de a seca ter afectado a Espanha ao longo de vários anos, segundo as indicações do Governo espanhol, não exclui, a meu ver, a aplicação deste artigo. Da versão actual da directiva não resulta que as «condições meteorológicas excepcionais» aí referidas só podem ser relevantes se se mantiverem por um período mais ou menos curto. O Governo espanhol referiu, com razão, na audiência, que as inundações a que o artigo 5.º, n.º 2 se refere são fenómenos que se reproduzem mais ou menos frequentemente (14). A afirmação da Comissão de que a proposta de directiva do Conselho, relativa à qualidade das águas balneares (15), que apresentou em 1994, contém uma restrição nesse sentido é irrelevante enquanto a directiva não for adoptada (16).
26 No entanto, parece-me igualmente que as objecções formuladas pela Comissão contra a tese sustentada pelo Governo espanhol são justificadas. Com efeito, o Governo espanhol não provou que a infracção de que é acusado resulta exclusivamente, ou em grande parte, da seca.
27 A circunstância especial de a percentagem das amostras não conformes com a directiva se ter mantido constante durante anos talvez se deva ao longo período de seca, referido pelo Governo espanhol. Em contrapartida, a escassez de água, invocada pelo Governo espanhol, não justifica o facto, por ele não desmentido, de o número de zonas balneares analisadas ter aumentado consideravelmente no mesmo período (17). Como foi possível ter o número de águas balneares aumentado quando a seca registada no mesmo período teve as consequências graves de que o Governo espanhol se queixa?
28 Porém, o que à primeira vista me parece realmente decisivo é a afirmação da Comissão de que o norte de Espanha foi menos afectado pela seca. Grande parte das águas balneares cujas amostras se revelaram não conformes situa-se nesta região do país, o que o Governo espanhol não desmentiu. Nestas condições, o Reino de Espanha só poderia combater as acusações formuladas pela Comissão apresentando dados concretos, repartidos pelas diferentes regiões. Ao mesmo tempo, as autoridades espanholas deviam ter provado que esforços suplementares também não teriam permitido garantir o cumprimento da directiva no que respeita às águas em questão. Ora isso não aconteceu, pelo que o Reino de Espanha não pode, a meu ver, invocar o n.º 2 do artigo 5.º da directiva ou, em geral, um caso de força maior.
29 No seu acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que um Estado-Membro só pode justificar o incumprimento de obrigações fixadas na directiva se invocar os fundamentos que constam da própria directiva (18). Porém, não excluiu categoricamente que um Estado-Membro pudesse invocar «uma impossibilidade material absoluta de executar as obrigações resultantes da directiva» (19). Mas, uma vez que, no caso vertente, as consequências da seca estão, em princípio, incluídas nas causas de justificação expressamente previstas na directiva, não é necessário aprofundar a discussão desta questão. Se a questão fosse, contudo, examinada chegar-se-ia à mesma conclusão a que anteriormente cheguei a propósito do artigo 5.º da directiva. Com efeito, o Reino de Espanha não provou tratar-se de uma situação de impossibilidade objectiva.
30 Quanto à especificidade das águas balneares da região mediterrânica bem como à flexibilidade que, segundo o Governo espanhol, deve a esse respeito ser utilizada na interpretação da directiva, penso poder limitar-me a uma breve observação. A Comissão assinalou acertadamente que, no momento da adesão, o Reino de Espanha aceitou voluntariamente as obrigações resultantes da directiva, e isto a partir de 1 de Janeiro de 1986, uma vez que não pediu um prazo suplementar para transpor a directiva para direito interno. Se as especificidades climáticas e ecológicas tornassem realmente necessária a adaptação da directiva à situação do Reino de Espanha, a este competia propor alterações nesse sentido aquando das negociações da adesão ou pedir um prazo suplementar para a transposição da directiva. O facto de uma iniciativa deste tipo não estar absolutamente excluída é demonstrado pelo caso de Portugal (20). Tal será válido por maioria de razão se se revelar verdadeira a afirmação da representante do Governo espanhol durante a audiência no Tribunal de Justiça de que a seca começara em 1985.
31 De resto, há que referir não ser exacta a afirmação do Governo espanhol segundo a qual a Comissão exige que as águas balneares espanholas correspondam em 100% às exigências que figuram na directiva. Na audiência, a Comissão recordou uma vez mais a redacção do artigo 5.º, n.º 1, da directiva. Segundo este preceito, para a aplicação do artigo 4.º, as águas balneares serão declaradas em conformidade com os parâmetros que se lhes referem se - para citar apenas um caso - 95% das amostras respeitarem os valores-limite obrigatórios. Assim, a própria directiva prevê uma regra vantajosa para os Estados-Membros, na medida em que não exige o cumprimento a 100% dos seus requisitos. O próprio Governo espanhol chamou a atenção, na audiência, para o sexto considerando da directiva que refere essa regra. O considerando seguinte (sétimo) mostra, de resto, que a versão actual da directiva revela já uma certa flexibilidade. O referido considerando prevê determinadas derrogações - como as que o artigo 5.º, n.º 2, se refere - a fim de «de se obter uma certa flexibilidade na aplicação da presente directiva».
32 Aliás, em minha opinião, no caso vertente, a Comissão - como ela própria reconhece - limitou-se a exigir do Reino de Espanha o estrito mínimo que se pode esperar de um Estado-Membro no quadro da directiva. Com efeito, as suas críticas referem-se apenas aos dois parâmetros obrigatórios mais importantes. O respeito dos restantes parâmetros (quer se trate de valores obrigatórios ou simplesmente indicativos) não constitui objecto do presente processo.
33 Assim se responde à última objecção levantada pelo Governo espanhol. O facto de a Comissão ter considerado insuficiente o respeito dos valores-limite previstos na directiva, apenas relativamente a dois parâmetros, de modo algum significa que o Reino de Espanha tenha respeitado o conjunto dos valores-limite. A Comissão limitou a sua análise, pelo contrário, de forma absolutamente legítima, a dois parâmetros especialmente importantes.
Influência de outros actos jurídicos
34 Na contestação, o Governo espanhol debruçara-se já pormenorizadamente sobre a referida comunicação da Comissão de 21 de Fevereiro de 1996, relativa à política comunitária no domínio das águas (21). Este documento é, sem dúvida, importante para a política futura da Comunidade no domínio da protecção das águas. Porém, em minha opinião, esse texto é irrelevante para o presente processo. O Governo espanhol extrai da referida comunicação a conclusão de que uma parte da legislação comunitária em vigor no domínio das águas está ultrapassada e que os objectivos prosseguidos podem ser igualmente atingidos ou ainda melhor por outras vias. Mas resulta da referida comunicação que a directiva em causa no presente processo se mantém em vigor (22). De resto, em 1994, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do Conselho relativa à qualidade das águas balneares (23), da qual resulta que o conteúdo da directiva em causa no presente processo deverá ser modificado em determinados aspectos, sem que a directiva seja revogada. De qualquer forma, deve assinalar-se que isso em nada modifica a natureza vinculativa das disposições da directiva então aplicáveis.
35 Neste contexto, no entender do Governo espanhol, a Directiva 91/271 reveste-se de especial importância. Esta directiva impõe designadamente aos Estados-Membros a obrigação de velarem no sentido de que as localidades com determinadas dimensões sejam equipadas com sistemas de canalização das águas residuais urbanas e que essas águas sejam tratadas antes da sua descarga nas zonas balneares. Algumas dessas disposições determinam que as exigências nelas previstas sejam cumpridas antes de 31 de Dezembro de 2005. O Governo espanhol sustenta que existe uma discrepância entre estas normas e a directiva em causa no presente processo. As águas residuais urbanas são a principal causa de poluição das águas balneares. Uma vez que o prazo previsto na Directiva 91/271 expira em 2005 e que a directiva em causa no presente processo devia ter sido transposta a partir de 1 de Janeiro de 1986, existe, no entender do Governo espanhol, falta de convergência entre as duas directivas.
36 Como a Comissão referiu, com razão, as explicações fornecidas pelo Governo espanhol não são convincentes. Da Directiva 91/271 não resulta que o legislador tenha pretendido conceder aos Estados-Membros novo prazo para a transposição da directiva em causa no presente processo. Assim, não é possível admitir que a Directiva 91/271 tenha querido conceder um «prazo suplementar» aos Estados-Membros que ainda não tivessem transposto a directiva em causa. De resto, contrariando as afirmações do Governo espanhol, a Comissão defende que não existe qualquer discrepância entre as duas directivas. Embora prossigam objectivos idênticos - protecção das águas - partem de princípios diferentes. A directiva em causa nos presentes autos impõe aos Estados-Membros a obrigação de velarem no sentido de impedir, no que respeita às águas balneares, que determinados valores-limite sejam ultrapassados. Se, para tanto, fosse necessário tomar medidas contra a poluição resultante das águas residuais urbanas, essa obrigação resultaria desde logo da directiva de 1976, decisiva no presente processo. Consequentemente, a Directiva 91/271 não introduziu qualquer modificação nessa obrigação. Esta interpretação em nada desvirtua a directiva referida em último lugar. Efectivamente, esta é igualmente aplicável, por exemplo, quando as águas residuais urbanas são descarregadas em águas que não são «águas balneares».
Modificação dos hábitos sociais
37 O Governo espanhol sustentou que, em muitos casos, se verificou o abandono das águas balneares por parte dos utentes que actualmente preferem as piscinas públicas ou privadas. Assim, entre as águas analisadas encontram-se muitas que já não podem considerar-se «águas balneares» na acepção da directiva. Neste contexto, o Governo espanhol alega que a definição que figura no artigo 1.º da directiva, segundo a qual devem considerar-se também águas balneares as águas nas quais o banho não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas, não é clara. Por um lado, a falta de definição mais precisa sobre o que deve entender-se por «número considerável de banhistas» deu origem a dificuldades e confusões. Algumas zonas balneares continuaram a receber essa qualificação apesar de já terem sido abandonadas pelos utentes. Por outro lado, a inexistência de disposições na directiva sobre as consequências da proibição de tomar banho imposta pelas autoridades, temporária ou definitivamente, deu também origem a confusões. A proposta apresentada pela Comissão em 1994 é mais clara, na medida em que dela resulta que, no caso de a proibição ser definitiva, as águas em causa deixam de ser consideradas águas balneares (24).
38 Os argumentos apresentados pelo Governo espanhol não são facilmente compreensíveis. Se interpretados no sentido de que os requisitos impostos pela directiva em relação às águas balneares se tornam irrelevantes quando as águas deixam de ser utilizadas como águas balneares ou são utilizadas por um número insignificante de pessoas, corre-se o risco de cair num círculo vicioso, como a Comissão defendeu, com razão. Com efeito, não se pode negar que a diminuição do número de utentes se deve precisamente à deterioração da qualidade das águas. Admitir que resulta daí a possibilidade de um Estado-Membro negligenciar o respeito dos valores-limite fixados na directiva para as águas balneares, significaria retirar à directiva todo o sentido e finalidade. O mesmo se diga quanto às consequências da proibição de tomar banho imposta pelas autoridades. Deve recordar-se que a directiva tem por objectivo não só a protecção da saúde, mas também a protecção do ambiente (25). Se, em razão do aumento da poluição de determinadas águas, um Estado-Membro fosse autorizado a impor uma mera proibição de tomar banho e a deixar de qualificar as águas em causa como «águas balneares», cumprir-se-ia, quando muito, um desses objectivos. Consequentemente, tal interpretação seria contrária aos objectivos da directiva. Assim, não é necessário analisar a questão de saber se a proposta de nova directa apresentada pela Comissão em 1994 implica modificações essenciais, como o Governo espanhol parece admitir (26).
39 De resto, há que sublinhar que as dificuldades invocadas pelo Governo espanhol não podem justificar a infracção aqui em causa. A Comissão referiu, com razão, que o número de locais onde foram ou deviam ter sido recolhidas amostras aumentou ao longo dos anos (27). Se as afirmações do Governo espanhol fossem exactas, seria de esperar que esse número diminuísse. O Governo espanhol não conseguiu explicar esta contradição que, em qualquer caso, não pode ser justificada pelas alegadas dificuldades de interpretação da definição constante do artigo 1.º da directiva.
40 Assinale-se, por mera cautela, que é perfeitamente possível que se produzam modificações de comportamento do tipo das referidas pelo Governo espanhol em relação às águas balneares. Se, por exemplo, uma água balnear é abandonada pelos utentes por razões definidas - entre as quais não se encontra a poluição -, um Estado-Membro deve poder deixar de qualificar essa água como «água balnear» na acepção da directiva. Todavia, considero que essa possibilidade deve ser analisada caso a caso e deve ser provada, sendo caso disso, pelo Estado-Membro em causa. Para tal não bastam afirmações, mais ou menos gerais, do tipo das efectuadas pelo Governo espanhol no caso vertente.
Conclusão
41 Pelo exposto, considero que nenhum dos fundamentos invocados pelo Governo espanhol é susceptível de justificar a provada violação do artigo 4.º da directiva. Consequentemente, procede a acção proposta pela Comissão. Não é, a meu ver, necessário que o Tribunal de Justiça analise pormenorizadamente os artigos 5.º e 189.º do Tratado igualmente invocados pela Comissão. A decisão quanto às despesas decorre do artigo 69.º do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
42 Na acção por incumprimento já referida instaurada pela Comissão contra o Reino Unido (28), a Comissão apresentou um pedido bastante idêntico ao do presente processo. O Tribunal de Justiça optou, no seu acórdão, por uma formulação ligeiramente diferente, sem justificação especial e sem que pareça ter pretendido estabelecer qualquer diferença a nível de conteúdo. Como a fórmula escolhida pelo Tribunal de Justiça me parece mais elegante, sou de parecer que deve ser igualmente aplicada no presente processo.
Observações finais
43 O presente processo é o último em que apresento conclusões no Tribunal de Justiça. Permitam-me que aproveite esta oportunidade para agradecer pessoalmente aos agentes da Comissão e dos Estados-Membros e aos representantes das restantes partes que tiveram de me suportar durante 14 anos. A todos agradeço a compreensão, paciência e os esforços empreendidos no sentido de convencer o Tribunal de Justiça da justeza das suas pretensões. A qualidade da argumentação das partes constitui importante contributo para a qualidade das conclusões e dos acórdãos.
Queria, além disso, agradecer a todos aqueles que, apesar da sua importância, quase nunca são mencionados nos acórdãos e nas conclusões. Quero referir, em primeiro lugar, os intérpretes e tradutores, sem cujo trabalho seria impossível a missão judicial do Tribunal de Justiça. No que respeita às traduções, por razões facilmente compreensíveis, segui principalmente, ao longo destes anos, a versão francesa dos meus textos. A sua qualidade, bem como das traduções para outras línguas que pude cotejar, foi sempre notável. Tive por vezes a impressão de que se liam melhor do que o original alemão. Sendo impossível citar os nomes de todos os tradutores a que devo o meu reconhecimento, seja-me permitido agradecer a todos eles na pessoa do chefe da divisão francesa de tradução, J.-P. Vernier, cuja paciência submeti por vezes a duras provas. Agradeço igualmente aos funcionários do serviço de investigação e documentação e ao consultor do Tribunal de Justiça para as questões económicas, a cujos conhecimentos recorri com prazer e sempre com grande proveito. Os meus agradecimentos vão também para os amáveis colaboradores da biblioteca, que sempre se mostraram solícitos quando se tratava de encontrar a documentação relativa a determinado assunto. Naturalmente não quero esquecer os «huissiers» (como são aqui conhecidos os contínuos), colaboradores de toda a confiança, responsáveis pelo transporte e distribuição do correio interno e externo. Por último - mas o último lugar na enumeração não corresponde à sua importância -, quero agradecer sinceramente às colaboradoras do meu secretariado que sempre executaram diligente e conscienciosamente os trabalhos que lhes foram confiados. Foi um enorme prazer trabalhar no Tribunal de Justiça com todos aqueles que acabo de referir - bem como com os meus colegas advogados-gerais e juízes que seria supérfluo mencionar aqui de forma mais detalhada.
C - Conclusão
44 Pelo exposto, proponho que o Tribunal de Justiça:
«1) Declare que o Reino de Espanha, ao não adoptar as disposições necessárias para garantir que a qualidade das águas balneares doces no território espanhol seja conforme aos valores-limite fixados no artigo 3.º da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
2) Condene o Reino de Espanha nas despesas.»
(1) - JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133.
(2) - V. artigo 3.º, n.os 2 e 3, da directiva.
(3) - Na sequência da modificação do artigo 13.º da directiva pelo artigo 3.º da Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO L 377, p. 48).
(4) - A Comissão utiliza a este propósito, no presente recurso, a expressão «águas balneares internas» enquanto a já referida directiva, na definição que figura no artigo 1.º, utiliza a expressão «águas... doces». Como resulta das considerações desenvolvidas na petição, a utilização indiferente de duas expressões por parte da Comissão não parece dever-se a razões objectivas. Assim, nas presentes conclusões utilizarei a expressão contida na directiva.
(5) - Entende-se por «zonas balneares», em aplicação do artigo 1.º, n.º 2, alínea b), da directiva, o local onde se situam as águas balneares.
(6) - Estes números e os seguintes referem-se apenas a dois dos parâmetros fixados na directiva: os coliformes totais, por um lado, e os coliformes fecais, por outro.
(7) - O número de locais onde foram recolhidas amostras diminuiu, segundo as indicações fornecidas pela Comissão, de 343 em 1994 para 221 em 1995.
(8) - Assinale-se, a este respeito, que os números indicados resultam de um relatório que, segundo a Comissão, foi publicado em Maio de 1996, quando a acção foi proposta no Tribunal de Justiça em Março de 1996.
(9) - C-56/90, Colect., p. I-4109, n.os 43 e 44.
(10) - JO L 135, p. 40.
(11) - COM(96) 59 final.
(12) - Loc. cit., nota 11, pontos 4.2 e 5.8.
(13) - Acórdão de 18 de Março de 1980, Valsabbia e o./Comissão (154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 e 85/79o, Recueil, p. 907, n.º 140).
(14) - As localidades ribeirinhas dos rios Reno e Mosela podem testemunhá-lo.
(15) - JO C 112, p. 3.
(16) - V. artigo 5.º, n.º 3, da proposta, segundo o qual só não devem ser tomados em consideração os «desvios temporários».
(17) - Se, além disso, se tiver em conta o número indicado pela Comissão na petição relativamente ao ano de 1991 (271 locais), o aumento é ainda mais flagrante.
(18) - Loc. cit., nota 9, n.os 43 e 44.
(19) - Loc. cit., nota 9, n.º 46.
(20) - V. supra n.º 7.
(21) - V. nota 11.
(22) - V. n.º 9 da comunicação.
(23) - Loc. cit., nota 15.
(24) - V. artigo 7.º, n.º 2, da proposta, loc. cit., nota 23.
(25) - V. supra n.º 2.
(26) - É interessante assinalar que o artigo 7.º desta proposta, citado pelo Governo espanhol, determina, no n.º 3, que os Estados-Membros que tenham proibido definitivamente o banho em determinada zona balnear deverão comunicar esse facto à Comissão indicando «as razões pelas quais é impossível tornar essas águas balneares conformes com os requisitos da directiva».
(27) - A Comissão referiu os seguintes números: 271 locais de recolha em 1991; 301 em 1992; 312 em 1993; 346 em 1994 e 343 em 1995.
(28) - V. supra nota 9.