62012CC0095
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 29. maj 2013 (
1
)
Sag C-95/12
Europa-Kommissionen
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
»Sag i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF — dom, hvorved Domstolen fastslår et traktatbrud — dommens betydning og rækkevidde — økonomiske sanktioner — tvangsbøde — fast beløb — påstået tvetydighed af dommen — perioden mellem afslutningen af den administrative procedure og indledningen af sagen ved Domstolen — begæring om fortolkning«
1.
Europa-Kommissionen har anlagt denne sag mod Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF som følge af den manglende opfyldelse af Domstolens dom af 23. oktober 2007 i sag C-112/05, Kommissionen mod Tyskland (
2
) (herefter »dommen af 2007«).
2.
I den pågældende dom fastslog Domstolen, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat de forpligtelser, der påhvilede den i henhold til artikel 56, stk. 1, EF, idet den havde opretholdt § 4, stk. 1, og § 2, stk. 1, sammenholdt med § 4, stk. 3, i lov af 21. juli 1960 om overførelse af aktier i Volkswagenwerk GmbH til private (
3
) (herefter »VW-loven«). I betragtning af, at Forbundsrepublikken Tyskland har vedtaget ny lovgivning, hvorved VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 1, ophæves, vedrører den foreliggende sag kun opfyldelse med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3.
3.
Da parterne har forskellige holdninger vedrørende betydningen af dommen af 2007 i denne henseende, rejses der i den foreliggende sag et indledende spørgsmål med hensyn til, om Domstolen fastslog en tilsidesættelse med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3 – der giver enhver aktionær, som besidder 20% af stamkapitalen, mulighed for at råde over et blokerende mindretal – alene, eller om denne bestemmelse i stedet blev anset for at udgøre en tilsidesættelse af de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 56, stk. 1, EF, kun sammenholdt med VW-lovens § 2, stk. 1. Ifølge sidstnævnte bestemmelse var stemmerettighedsloftet for enhver individuel aktionær på 20% af stamkapitalen i Volkswagenwerk GmbH (herefter »Volkswagen«).
4.
Hvis Domstolen tager Kommissionens påstand til følge med hensyn til den manglende opfyldelse af dommen af 2007, vil denne sag også rejse komplekse problemstillinger vedrørende den korrekte metode til at beregne eventuelle økonomiske sanktioner. Det centrale spørgsmål er på den ene side, i hvilket omfang den påståede tvetydighed af dommen af 2007 skal tillægges betydning ved pålæggelsen af økonomiske sanktioner, og på den anden side, om – og i givet fald hvordan – der ved beregningen af økonomiske sanktioner burde tages hensyn til den usædvanligt lange tid, der er forløbet mellem Forbundsrepublikken Tysklands svar på den begrundede udtalelse og sagens indbringelse for Domstolen.
I – Den administrative procedure
5.
Ved skrivelse af 24. december 2007 anmodede Kommissionen den tyske regering om at oplyse, hvilke foranstaltninger den havde iværksat for at opfylde dommen af 2007.
6.
De tyske myndigheder svarede ved skrivelse af 6. marts 2008, at de havde truffet beslutning om de nødvendige ændringer af den eksisterende lovgivning for at opfylde dommen af 2007.
7.
Da skrivelsen imidlertid ikke indeholdt nogen oplysninger om tidsplanen for lovgivningsproceduren eller indholdet af det nævnte tekstudkast, tilsendte Kommissionen den 5. juni 2008 Forbundsrepublikken Tyskland en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede denne til at fremsætte bemærkninger inden for to måneder.
8.
Den tyske regering svarede samme dag og informerede Kommissionen om, hvor langt man var nået med den foreslåede lovgivning. Den anførte, at lovforslaget om ændring af VW-loven var blevet godkendt af forbundsregeringen, og at lovgivningsproceduren ville blive indledt inden for kort tid.
9.
Den 1. august 2008 redegjorde den tyske regering nærmere for tidsplanen for lovforslagets vedtagelse og informerede Kommissionen om indholdet heraf.
10.
Da Kommissionen stadig ikke var tilfreds med svarene fra den tyske regering, fremsendte den en begrundet udtalelse den 1. december 2008, hvori den anmodede Forbundsrepublikken Tyskland om at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at overholde forpligtelserne i dommen af 2007 inden for to måneder. Med hensyn til lovforslaget anførte den, at den pågældende tekst ikke ændrede det blokerende mindretal i VW-lovens § 4, stk. 3. Kommissionen bemærkede også, at den ikke havde fået oplysninger om den tyske regerings hensigter med hensyn til ændringen af vedtægterne for Volkswagen, der gennemførte de retsstridige bestemmelser i VW-loven, og endelig, at den endnu ikke var blevet underrettet om ændringen af selve VW-loven.
11.
Den 10. december 2008 blev lov af 8. december 2008 om ændring af VW-loven (
4
) (herefter »lov om ændring af VW-loven«), som i det væsentlige var identisk med lovforslaget, vedtaget. Denne lov, som trådte i kraft den 11. december 2008, ophævede VW-lovens § 4, stk. 1, og § 2, stk. 1, samt § 101, stk. 5, i lov om aktieselskaber (
5
). Den indførte imidlertid ingen ændringer af VW-lovens § 4, stk. 3.
12.
I betragtning af, at parterne fortsat havde forskellige holdninger vedrørende betydningen af dommen af 2007, foreslog den tyske regering ved skrivelse af 17. december 2008, at parterne i fællesskab fremsatte en begæring til Domstolen om fortolkning af den omtvistede dom i medfør af artikel 43 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 102 i Domstolens procesreglement (
6
). Kommissionen svarede ved skrivelse af 15. januar 2009, hvori den anførte, at da den ikke nærede tvivl om betydningen eller rækkevidden af dommen af 2007, havde den ikke til hensigt at fremsætte en begæring til Domstolen om fortolkning heraf.
13.
Den tyske regering besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 29. januar 2009, hvori den konkluderede, at den gennem vedtagelsen af loven om ændring af VW-loven nøje havde opfyldt dommen af 2007.
14.
Kommissionen var af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland kun delvist havde opfyldt dommen af 2007, og anlagde derfor den foreliggende sag den 21. februar 2012.
II – Retsforhandlinger for Domstolen og parternes påstande
15.
Kommissionen har i stævningen nedlagt følgende påstande:
—
Det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, idet den ikke har vedtaget alle de foranstaltninger, som den i henhold til dommen af 2007 om VW-lovens uforenelighed med EU-retten er forpligtet til.
—
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale en tvangsbøde på 282725,10 EUR pr. dag og et dagligt fast beløb på 31114,72 EUR, der skal indbetales på Den Europæiske Unions konto for egne indtægter.
—
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16.
Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse, subsidiært nedsættes efter Domstolens skøn den tvangsbøde og det faste beløb, som Kommissionen har nedlagt påstand om, og der fastsættes i dommen i den foreliggende sag et tidspunkt, fra hvilket en eventuel betalingsforpligtelse får virkning.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17.
Under retsmødet, der fandt sted den 12. marts 2013, afgav den tyske regering og Kommissionen mundtlige indlæg. Parterne besvarede også de spørgsmål, der var fremsendt til dem på mine vegne som forberedelse til retsmødet (
7
).
III – Analyse
A – Har Forbundsrepublikken Tyskland tilsidesat sine forpligtelser?
1. Håndhævelsesmekanismen i henhold til artikel 260 TEUF
18.
Proceduren i artikel 260, stk. 2, TEUF kan beskrives som den sidste mulighed for Kommissionen i dens rolle som »traktaternes vogter« for at sikre håndhævelse af EU-retten. Den fungerer som en særlig procedure for opfyldelse af domme, eller med andre ord som et tvangsmiddel til at sikre overholdelse heraf (
8
).
19.
I denne sag har Kommissionen ikke kun fremført klagepunkter med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3, men også vedrørende vedtægterne for Volkswagen. Som svar på disse klagepunkter har den tyske regering anført, at Domstolen ikke rejste tvivl om disse vedtægter i dommen af 2007. Efter dens opfattelse bør disse klagepunkter derfor afvises.
20.
Det er herved tilstrækkeligt at bemærke, at Domstolen – i betragtning af de særlige kendetegn ved håndhævelsesproceduren i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF – har fastslået, at det kun er tilsidesættelser, i relation til hvilke Domstolen i medfør af artikel 258 TEUF har fastslået, at der foreligger et traktatbrud, der kan behandles i henhold til denne procedure (
9
). Da vedtægterne ikke blev undersøgt af Domstolen i dommen af 2007, finder jeg, at de ovennævnte klagepunkter må afvises (
10
).
21.
På denne baggrund har den foreliggende sag ikke til formål at fastslå, om VW-lovens § 4, stk. 3, som opstiller krav om et flertal på mere end 80% af stamkapitalen, for så vidt angår beslutninger truffet af Volkswagens generalforsamling, tilsidesætter EU-retten. I stedet vedrører denne sag spørgsmålet om, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland har undladt at opfylde dommen af 2007.
22.
Efter en konstaterende dom i henhold til artikel 258 TEUF skal den pågældende medlemsstat gennemføre alle de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger, således som det fremgår af artikel 260, stk. 1, TEUF. Undlader medlemsstaten dette, spiller Kommissionen en central rolle med hensyn til at fastsætte, inden en sag indbringes for Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, i hvilket omfang en medlemsstat har truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige for opfyldelsen af Domstolens oprindelige dom, hvori der blev fastslået en tilsidesættelse.
23.
I den foreliggende sag skal Domstolen imidlertid, inden den afgør, om de nødvendige foranstaltninger er blevet truffet, først fastslå, om der i det hele taget forelå en tilsidesættelse med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3, hvoraf der derfor kunne følge en forpligtelse til at træffe foranstaltninger til sikring af opfyldelsen.
24.
Det er beklageligt, at parterne har draget modstridende konklusioner på grundlag af dommen af 2007. Selv om uenighed om betydningen og rækkevidden af domme er et uundgåeligt aspekt på retsområdet, mener jeg, at Domstolen i forbindelse med traktatbrudssager i henhold til artikel 258 TEUF kan bidrage til at undgå en sådan usikkerhed ved at sikre, at dens begrundelse er gennemsigtig, og ved at formulere domskonklusionerne omhyggeligt. Det tilkommer ganske vist Kommissionen at vurdere i fasen efter en retssag, om medlemsstatens opfyldelse kan anses for at være tilstrækkelig, men foretagelsen af denne vurdering forudsætter en klar udtalelse fra Domstolen med hensyn til, om der foreligger et traktatbrud.
25.
Når dette er sagt, er dommen af 2007 efter min opfattelse ikke særlig tvetydig. Som den foreliggende sag viser, synes de formuleringer, der er anvendt i den pågældende dom, alligevel at give mulighed for diskussion med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3.
26.
Det skal i denne forbindelse fremhæves, at jeg ikke vil forsøge at konstatere, hvad den »subjektive betydning« af dommen af 2007 er, eller hvad Domstolen kunne eller ikke kunne have haft til hensigt. I stedet er formålet med den foreliggende fortolkning at fastlægge betydningen af domskonklusionen i denne dom i lyset af begrundelsen deri. Da den forsømmelige medlemsstat skal være i stand til at afgøre på grundlag af den pågældende dom, hvad der udgør retsstridig adfærd, er kun oplysninger, der fremgår af denne dom, af relevans i denne sammenhæng. I betragtning af de økonomiske sanktioner, der er tale om, kan en vid fortolkning af dommen af 2007 med andre ord ikke accepteres.
27.
Af grunde, der fremgår nedenfor, mener jeg, at den læsning af dommen af 2007, som Forbundsrepublikken Tyskland har foreslået, er at foretrække frem for den, som Kommissionen har slået til lyd for.
2. Rekonstruering af betydningen af dommen af 2007
28.
I domskonklusionen i dommen af 2007 fandt Domstolen, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 56, stk. 1, EF, idet den havde opretholdt VW-lovens § 4, stk. 1, og § 2, stk. 1, »sammenholdt med« (
11
) § 4, stk. 3.
29.
En konklusion om, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, vil derfor afhænge af, om dommen af 2007 enten fortolkes således, at den (i) fastslår, at de tre bestemmelser hver for sig er retsstridige, eller at den (ii) i stedet fastslår to forskellige tilsidesættelser: den første med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 1, og den anden med hensyn til VW-lovens § 2, stk. 1, sammenholdt med lovens § 4, stk. 3. Denne sidstnævnte læsning (ii) er baseret på selve samspillet mellem de omhandlede bestemmelser. Retsstridigheden ville derfor følge af de samlede virkninger af disse bestemmelser.
30.
Kommissionen har anført, at den omstændighed, at den pågældende del af domskonklusionen i dommen af 2007 indeholder ordene »sammenholdt med«, ikke udelukker, at hver af de påklagede bestemmelser hver for sig er retsstridig. Ifølge Kommissionen bekræftes det i dommens begrundelse, at disse bestemmelser er retsstridige.
31.
Forbundsrepublikken Tyskland har hævdet det modsatte. Den har gjort gældende, at domskonklusionen i dommen af 2007 ikke kan læses således, at den henviser til tre bestemmelser, der hver for sig er retsstridige. Den har peget på, at Domstolen fastslog to tilsidesættelser af artikel 56, stk. 1, EF: den første med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 1, og den anden med hensyn til VW-lovens § 2, stk. 1, sammenholdt med § 4, stk. 3. Forbundsrepublikken Tyskland har derfor gjort gældende, at den ved at ophæve VW-lovens § 4, stk. 1, og § 2, stk. 1, har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF.
32.
Efter min opfattelse udelukker anvendelsen af ordene »sammenholdt med« i domskonklusionen i sig selv den læsning, som Kommissionen har foreslået (
12
). I betragtning af den betydning, som præmisserne i en dom tillægges, når dens betydning skal fortolkes (
13
), synes det hensigtsmæssigt at analysere domskonklusionen i dommen af 2007 i lyset af Domstolens begrundelse for sin afgørelse.
a) Én enkelt restriktion med hensyn til VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3
33.
Det skal indledningsvis fremhæves, at domsbegrundelsen – navnlig præmis 31-56 – efter min opfattelse ikke støtter Kommissionens opfattelse.
34.
I lyset af parternes argumentation vedrørende de enkelte klagepunkter, som Kommissionen havde fremført med hensyn til VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3, og den samlede effekt af disse bestemmelser, fandt Domstolen for det første, at klagepunkterne burde undersøges sammen (
14
). I denne henseende bør der efter min opfattelse lægges vægt på, at Domstolen udtrykkeligt henviste til den samlede effekt af de omhandlede bestemmelser (
15
).
35.
For det andet har Kommissionen henholdt sig til en række præmisser i dommen af 2007 (
16
), der – isoleret set – kunne fortolkes således, at de støtter dens opfattelse. Jeg må imidlertid fremhæve betydningen af en samlet betragtning i forbindelse med Domstolens konstateringer med hensyn til de omhandlede bestemmelser.
36.
Jeg læser dommen af 2007 således, at den samlede effekt af de relevante bestemmelser ligger til grund for Domstolens beslutning om at undersøge klagepunkterne vedrørende VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3, sammen. Dette underbygges af den omstændighed, at Domstolen valgte at undersøge virkningen af stemmerettighedsloftet i forhold til det blokerende mindretal i VW-lovens § 4, stk. 3 (
17
).
37.
I præmis 50 i dommen af 2007 fastslog Domstolen, at VW-lovens § 4, stk. 3, skabte et middel, som gjorde det muligt for de offentlige aktører at forbeholde sig et blokerende mindretal, eftersom Land Niedersachsen stadig ejede ca. 20% af aktierne i VW. Dette satte dem i stand til at modsætte sig vigtige beslutninger via en investering, som er mindre end den, der kræves efter den tyske aktielov.
38.
Kommissionen fortolker denne præmis i dommen af 2007 således, at den bekræfter, at der hver for sig foreligger en restriktion med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3. Jeg vil imidlertid mane til forsigtighed med hensyn til i for høj grad at basere sig på denne præmis alene.
39.
Efter min opfattelse skal dommens præmis 50 sammenholdes med præmis 51, hvori Domstolen bemærker, at VW-lovens § 2, stk. 1, ved at fastsætte et stemmerettighedsloft på 20% supplerer nogle juridiske rammer, som gør det muligt for de offentlige aktører, via en sådan reduceret investering, at udøve en væsentlig indflydelse. Det er netop disse juridiske rammer – som følger af samspillet mellem de omtvistede bestemmelser – der er kernen i Domstolens undersøgelse af, om der foreligger en restriktion for de frie kapitalbevægelser og navnlig direkte investeringer.
40.
Det bemærkes i denne forbindelse, at kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 56, stk. 1, EF især er direkte investeringer, dvs. investeringer, som har til formål at etablere eller opretholde varige og direkte forbindelser mellem investoren og den virksomhed, for hvilken disse midler er bestemt med henblik på udøvelse af erhvervsvirksomhed (
18
). Formålet om etablering eller opretholdelse af varige økonomiske forbindelser forudsætter, at de aktier, der indehaves af en investor, giver denne mulighed for faktisk deltagelse i selskabets drift eller i kontrollen hermed (
19
).
41.
Med hensyn til direkte investeringer skal nationale foranstaltninger, som kan hindre eller begrænse erhvervelsen af aktier i de omhandlede virksomheder, eller som kan afholde investorer fra andre medlemsstater fra at investere i disse virksomheders kapital, anses for restriktioner i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 56, stk. 1, EF (
20
).
42.
Desuden baserer Kommissionen sig på første punktum i præmis 54 i dommen af 2007. Den har navnlig anført, at anvendelsen af »restriktioner« i flertalsform i denne forbindelse bekræfter, at der blev fastslået to individuelle tilsidesættelser med hensyn til VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3.
43.
Jeg må fremhæve, at Domstolen i den pågældende præmis på den ene side anførte, at de »restriktioner for de frie kapitalbevægelser, som er genstand for nærværende søgsmål, snarere [angår] direkte investeringer ved erhvervelse af kapitalinteresser i Volkswagen, end porteføljeinvesteringer, [...] som ikke er omfattet af det foreliggende søgsmål« (
21
). På den anden side konkluderede Domstolen med hensyn til direkte investeringer – som i overensstemmelse med første punktum blev anset for at være genstand for søgsmålet – at »VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3 – for så vidt som de skaber et instrument, der kan begrænse muligheden for at deltage i selskabet med henblik på at etablere eller opretholde varige og direkte økonomiske forbindelser med dette selskab, som giver mulighed for faktisk deltagelse i driften af eller kontrollen med selskabet – begrænser interessen i at erhverve aktier i Volkswagen« (
22
).
44.
Efter min opfattelse er hverken anvendelsen af »restriktioner« i flertalsform eller den manglende anvendelse af ordene »sammenholdt med« i den pågældende præmis afgørende. I denne henseende begrænser det første punktum blot vurderingen af de påståede begrænsninger til direkte investeringer og udelukker analysen af porteføljeinvesteringer under henvisning til, at de er irrelevante. I det andet punktum anvendes Domstolens praksis vedrørende direkte investeringer på den pågældende sag. Ifølge Domstolen begrænser VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3, tilsammen investorers interesse i at erhverve aktier i Volkswagen, fordi de skaber en ramme – eller et instrument – der kan begrænse direkte investorers mulighed for at deltage i selskabet med henblik på at etablere eller opretholde varige forbindelser med dette (
23
). Samspillet mellem disse bestemmelser følger med andre ord af formålet med denne restriktion.
45.
Enhver anden fortolkning ville efter min opfattelse ikke tage hensyn til præmis 56 i dommen af 2007, hvori Domstolen konkluderede, at kombinationen af VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3, udgør en restriktion for de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 56, stk. 1, EF.
46.
Når VW-lovens § 2, stk. 1, er ophævet, ser det derfor ud til, at de relevante juridiske rammer ophører med at eksistere, hvorved den uønskede virkning af samspillet mellem VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 3, bringes til ophør, dvs. restriktionen for direkte investeringer i Volkswagen, der – som det klart fremgår af dommen af 2007 – udgjorde kernen i Kommissionens klagepunkter. Selv om jeg ikke er overbevist om, at det samme resultat kunne være nået ved at ophæve VW-lovens § 4, stk. 3, i stedet for § 2, stk. 1, synes begrundelsen for dommen af 2007 samt dens domskonklusion ligeledes at tillade en sådan løsning.
47.
Desuden mener jeg ikke, at den resterende del af Domstolens vurdering af de omtvistede bestemmelser i VW-loven kan fortolkes således, at de tilbageviser en sådan analyse.
b) Yderligere betragtninger vedrørende dommen af 2007
48.
Efter at have fastslået, at der forelå en restriktion, undersøgte Domstolen dernæst, om de omtvistede bestemmelser var begrundet i tvingende almene hensyn. Da Domstolen fandt, at de interesser, som Forbundsrepublikken Tyskland havde påberåbt sig, nemlig beskyttelsen af lønmodtagere og af mindretalsaktionærer, ikke kunne begrunde de pågældende restriktioner, fastslog den, at »de af Kommissionen fremførte klagepunkter baseret på tilsidesættelse af artikel 56, stk. 1, EF [må] tages til følge« (
24
).
49.
Denne præmis kunne i sig selv fortolkes således, at den bekræfter Kommissionens læsning af dommen af 2007. Under hensyntagen til Domstolens foreløbige konklusion i præmis 56 i dommen af 2007 vedrørende tilstedeværelsen af en restriktion synes præmis 81 uheldigt formuleret (
25
). Modsigelsen mellem de to præmisser mindskes imidlertid, når Domstolen i præmis 82 afslutter sin analyse ved at bekræfte, »at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 56, stk. 1, EF, idet den har opretholdt VW-lovens § 4, stk. 1, og § 2, stk. 1, sammenholdt med VW-lovens § 4, stk. 3«.
50.
Med hensyn til den omstændighed, at Domstolen pålagde Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand, da Tyskland »i det væsentlige har tabt sagen« (
26
), er det ikke i strid med min læsning af dommen af 2007. Det er således irrelevant i den henseende, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland havde tabt sagen med hensyn til alle de klagepunkter, som Kommissionen havde fremført vedrørende VW-loven i forbindelse med artikel 56, stk. 1, EF, eller kun to tredjedele af disse klagepunkter (
27
).
51.
Endelig finder jeg ikke de argumenter overbevisende, som Kommissionen har fremført vedrørende relevansen af retspraksis vedrørende »golden shares« (
28
) ved fortolkningen af dommen af 2007. Det er korrekt, at retspraksis udgør grundlaget for analysen vedrørende tilstedeværelsen af en restriktion for de frie kapitalbevægelser og dens eventuelle begrundelse, som det fremgår af Domstolens argumentation (
29
). Den kan imidlertid ikke anvendes til støtte for en vid fortolkning af dommen af 2007.
52.
I denne henseende bør sammenhængen tillægges særlig betydning. Som jeg har bemærket, blev dommen af 2007 afsagt inden for de rammer, der er fastsat i artikel 258 TEUF (tidligere artikel 226 EF). Selv om Kommissionen har et vidt skøn ved vurderingen af, i hvilket omfang de foranstaltninger, der er truffet af en medlemsstat, opfylder en dom, vil jeg fraråde at anerkende, at Kommissionen har beføjelse til ensidigt efterfølgende at udvide anvendelsesområdet for en konstaterende dom afsagt af Domstolen på grundlag af andre lignende, men ikke identiske sager (
30
).
53.
Samme forsigtighed bør efter min opfattelse udvises med hensyn til Kommissionens argument om, at dommen af 2007 skal læses i lyset af generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til den pågældende dom (
31
). Det bemærkes, at generaladvokaten efter at have forkastet Forbundsrepublikken Tysklands argumenter foreslog, at Domstolen traf den afgørelse, at de tre omtvistede bestemmelser var retsstridige. Selv om generaladvokatens forslag til afgørelse uden tvivl indeholder en indgående analyse af de retlige og politiske spørgsmål, der ligger til grund for Domstolens dom, skal der tages behørigt hensyn til de forskellige formuleringer, der anvendes i domskonklusionen og forslaget til afgørelse med hensyn til tilstedeværelsen af retsstridige restriktioner.
54.
Under disse omstændigheder og da den foreliggende sag ikke har til formål at fastslå, om VW-lovens § 4, stk. 3, isoleret betragtet, udgør en tilsidesættelse af EU-retten, er det ikke nødvendigt at undersøge nærmere, om det blokerende mindretal i VW-lovens § 4, stk. 3, udgør en tilsidesættelse af EU-retten. Dette spørgsmål bør efter min opfattelse afgøres i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 258 TEUF (
32
).
55.
Jeg er derfor af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland bør frifindes, og at Kommissionen bør pålægges at betale sagens omkostninger.
56.
For det tilfælde, at Domstolen ikke måtte følge min læsning af dommen af 2007, vil jeg imidlertid behandle spørgsmålet om økonomiske sanktioner.
B – Økonomiske sanktioner
1. Indledende spørgsmål
57.
Hvis Domstolen skulle fastslå, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har efterkommet dommen af 2007, kan den pålægge en tvangsbøde og/eller et fast beløb i overensstemmelse med artikel 260, stk. 2, andet afsnit, TEUF (
33
). Det fremgår af fast retspraksis, at selv om Kommissionens forslag vedrørende økonomiske sanktioner udgør et nyttigt sammenligningsgrundlag, binder de ikke Domstolen. Det tilkommer derfor Domstolen i hver enkelt sag ud fra sagens konkrete omstændigheder at bedømme, hvilke økonomiske sanktioner der skal fastsættes (
34
).
58.
Under henvisning til den beregningsmetode, som Kommissionen har fastlagt i sin meddelelse om gennemførelse af EF-traktatens artikel 228 (
35
), har Kommissionen foreslået Domstolen at pålægge Forbundsrepublikken Tyskland en tvangsbøde på 282725,10 EUR for hver dags forsinkelse med opfyldelsen af dommen af 2007. Den har baseret dette forslag på en kombination af et fast grundbeløb på 630 EUR, forhøjet med en koefficient på 7 for overtrædelsens grovhed, en koefficient på 3 for overtrædelsens varighed og en særlig faktor »n« på 21,37 (
36
).
59.
Med hensyn til det faste beløb har Kommissionen, henset til alle de retlige og faktiske forhold vedrørende det omhandlede traktatbrud, foreslået, at et dagligt beløb på 31114,72 EUR (som er produktet af et fast grundbeløb på 208 EUR, en koefficient på 7 for overtrædelsens grovhed og en særlig faktor »n« på 21,37) bør multipliceres med antallet af dage mellem afsigelsen af dommen af 2007 og datoen for Forbundsrepublikken Tysklands opfyldelse af sine forpligtelser eller i givet fald datoen for afsigelse af dommen i den foreliggende sag.
60.
Med udgangspunkt i de af Kommissionen udarbejdede retningslinjer tager Domstolen systematisk tre grundkriterier i betragtning, dvs. overtrædelsens grovhed, dens varighed og medlemsstatens betalingsevne (
37
). Domstolen vurderer navnlig den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser samt uopsætteligheden i at foranledige den pågældende medlemsstat til at overholde sine forpligtelser (
38
). I denne henseende følger det af Domstolen faste praksis, at de økonomiske sanktioner, der pålægges, skal fastsættes således, at de på den ene side er afpasset efter omstændighederne og på den anden side er proportionale med det fastslåede traktatbrud såvel som med den pågældende medlemsstats betalingsevne (
39
).
61.
Jeg skal i denne forbindelse fremhæve, at de økonomiske data, som Kommissionen har baseret sine forslag på, er blevet ajourført siden sagens indbringelse for Domstolen. I denne henseende forekommer det hensigtsmæssigt at tage hensyn til ændringer, der kan være opstået i forbindelse med disse data. Dette vedrører navnlig behovet for at vurdere medlemsstatens betalingsevne i lyset af den seneste udvikling, hvad den pågældende medlemsstats inflation og BNP angår, som den så ud på det tidspunkt, hvor Domstolen undersøgte de faktiske omstændigheder (
40
).
62.
Efter min opfattelse afspejler adgangen til ajourførte økonomiske data behørigt de principper om egnethed og forholdsmæssighed, der finder anvendelse i forbindelse med økonomiske sanktioner (
41
). Jeg har derfor til hensigt at anvende de seneste data, der er til rådighed, nemlig de data, som Kommissionen har forelagt i sin meddelelse fra 2012 (
42
). I denne meddelelse er den ensartede grundsats for beregning af tvangsbøden fastsat til 640 EUR pr. dag, den ensartede grundsats for det faste beløb til 210 EUR og den særlige faktor »n« for Forbundsrepublikken Tyskland til 21,12 (
43
).
2. Særlige omstændigheder i den foreliggende sag
63.
Den foreliggende sag rejser flere principielle spørgsmål. Spørgsmålet er navnlig, om – og i givet fald hvordan – den påståede tvetydighed af dommen af 2007, perioden på tre år mellem afslutningen af den administrative procedure og indledningen af sagen ved Domstolen, og endelig Forbundsrepublikken Tysklands forslag om at fremsætte en fælles begæring om fortolkning til Domstolen bør tages i betragtning ved beregningen af, hvilke økonomiske sanktioner der skal fastsættes.
64.
Disse faktorer vil blive undersøgt, inden beregningen af økonomiske sanktioner behandles indgående.
a) Bør den påståede tvetydighed af dommen af 2007 indvirke på pålæggelsen af økonomiske sanktioner?
65.
Den tyske regering har i sine indlæg gjort gældende, at Domstolen bør afstå fra at pålægge økonomiske sanktioner i betragtning af, at der ikke foreligger en klar og utvetydig hjemmel for de forpligtelser, der følger af dommen af 2007.
66.
Jeg er ikke enig i denne opfattelse. Noget andet ville efter min opfattelse ikke afspejle formålet med artikel 260 TEUF, dvs. behovet for at sikre en effektiv håndhævelse af EU-retten.
67.
Det skal bemærkes, at det særlige system, som er indført ved artikel 258 TEUF og 260 TEUF – der supplerer hinanden – og som har til formål at sikre overholdelse af EU-retten, blev udformet af medlemsstaterne selv. Som en procedure sui generis, der er særegen for EU-retten, og som tilvejebringer den primære mekanisme til at pålægge forsømmelige medlemsstater sanktioner, skal der sondres mellem denne håndhævelsesprocedure i henhold til artikel 260 TEUF og en civil retssag (
44
).
68.
De rettigheder, som den forsømmelige medlemsstat har med hensyn til økonomiske sanktioner, der pålægges, er derfor konsekvent blevet fortolket snævert i Domstolens praksis. De skal navnlig forstås i lyset af det formål, der forfølges med artikel 260 TEUF, nemlig at sikre, at den relevante lovgivning overholdes (
45
). I denne forbindelse tilkommer det den pågældende medlemsstat at drage de konsekvenser, som efter dens opfattelse følger af den dom, hvorved en tilsidesættelse konstateres, og i givet fald at godtgøre for Domstolen, at disse konsekvenser er de rette, i forbindelse med et søgsmål i henhold til artikel 260 TEUF (
46
).
69.
For at opfylde mindstekravene med hensyn til disse rettigheder er det tilstrækkeligt, at medlemsstaten har haft lejlighed til at udtale sig om alle de retlige og faktiske forhold, der er nødvendige for at fastslå, om det påståede traktatbrud har varet ved, samt dets grovhed, såvel som for afgørelsen af, hvilke foranstaltninger der kan fastsættes for at bringe traktatbruddet til ophør (
47
). Under forudsætning af, at medlemsstaten har haft lejlighed til at udtale sig, kan Domstolen pålægge de økonomiske sanktioner, den finder passende, for at sikre, at den oprindelige dom opfyldes hurtigst muligt, og forebygge en gentagelse af lignende overtrædelser af EU-retten (
48
).
70.
Sagt på en anden måde ville håndhævelsesmekanismen i henhold til artikel 260 TEUF miste sin effekt, hvis der mod nødvendigheden af at pålægge økonomiske sanktioner kunne fremføres og gives medhold i et argument om, at en dom afsagt af Domstolen var tvetydig. En sådan løsning ville desuden kræve, at Domstolen systematisk vurderer sine konstaterende domme i henhold til artikel 258 TEUF for en eventuel tvetydighed, der kan fritage medlemsstaterne for økonomiske sanktioner. Dette ville være i klar modstrid med formålet med artikel 260 TEUF, nemlig at bringe en manglende overholdelse af EU-retten til ophør hurtigst muligt. I denne henseende er risikoen for økonomiske sanktioner et stærkt incitament til medlemsstaterne til omgående at afhjælpe tilsidesættelsen.
71.
Det kunne dog gøres gældende, at den påståede tvetydighed af dommen af 2007 skal betragtes som en formildende omstændighed ved fastsættelsen af overtrædelsens grovhed. Dette ville være begrundet, da indholdet af en medlemsstats forpligtelser først endeligt fastlægges i den dom, hvori tvangsbøden pålægges (
49
).
72.
Selv om Domstolen har fuld kompetence til at tage hensyn til alle de omstændigheder, den finder relevant, vil jeg ikke slå til lyd for en sådan tilgang. I en traktratbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF har Domstolen alene pligt til at fastslå, at en EU-retlig bestemmelse er blevet tilsidesat (
50
). Den tager imidlertid ikke stilling til, hvilke foranstaltninger den pågældende medlemsstat bør træffe for at bringe overtrædelsen til ophør. I denne henseende er det ikke usædvanligt, at en dom om traktatbrud giver mulighed for diskussion med hensyn til de nødvendige foranstaltninger, der skal træffes.
73.
Det traktatbrud, der giver anledning til den oprindelige dom i henhold til artikel 258 TEUF, følger endvidere af, at medlemsstatens forpligtelser i henhold til traktaterne ikke er blevet overholdt. De relevante retsforskrifter, hvoraf disse forpligtelser følger, er ikke som sådanne berørt af formuleringer i den dom, hvori den pågældende overtrædelse fastslås. Jeg mener derfor, at klarheden af den relevante EU-lovgivning under visse omstændigheder kan udgøre en mere egnet målestok for analysen af grovhed end klarheden af domme om traktatbrud (
51
).
74.
På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland i sit forsvar vedrørende pålæggelsen af økonomiske sanktioner ikke med føje kan gøre gældende, at dommen af 2007 er tvetydig.
b) Hvem bør handle, hvis der fortsat er uenighed om opfyldelsen?
75.
Under retsmødet blev parterne opfordret til at tilkendegive deres holdning til spørgsmålet om, hvorvidt én af parterne under omstændigheder som i den foreliggende sag var forpligtet til at overholde en bestemt frist, og hvordan en undladelse heraf i givet fald skulle tages i betragtning ved beregningen af økonomiske sanktioner. Spørgsmålet kan i det væsentlige reduceres til, hvem der bør bære risikoen ved ikke at handle, når det er blevet klart, at parterne har uforenelige synspunkter med hensyn til, om den oprindelige dom er blevet opfyldt.
76.
Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i henhold til artikel 258 TEUF har et vidt skøn i forbindelse med beslutningen om at anlægge sag og fastsættelsen af, hvad der er en passende frist for at iværksætte en traktatbrudssag ved Domstolen (
52
). I forbindelse med artikel 260 TEUF skal det præcise omfang af dette skøn imidlertid fastsættes af Domstolen.
77.
Der kan drages paralleller mellem disse to bestemmelser. Ligesom artikel 258, stk. 2, TEUF foreskriver artikel 260, stk. 2, TEUF ingen frist for at anlægge sag ved Domstolen. Disse bestemmelser synes således at give Kommissionen et vidt skøn i denne henseende (
53
). Efter min opfattelse synes den omstændighed, at ingen af bestemmelserne har en præceptiv ordlyd, at berettige en analog anvendelse af Domstolens praksis i forbindelse med 258 TEUF vedrørende navnlig Kommissionens skøn med hensyn til, hvad der er en rimelig frist for at indbringe en sag for Domstolen (
54
).
78.
I denne henseende er Kommissionens skøn med hensyn til at anlægge traktatbrudssag kun begrænset, for så vidt som dens adfærd krænker den pågældende medlemsstats ret til forsvar (
55
). Hvis den omstændighed, at proceduren har strakt sig over usædvanlig lang tid, medfører, at medlemsstaten ikke kan forsvare sig, kan dette resultere i, at en sag anlagt i henhold til artikel 258 TEUF ikke kan antages til realitetsbehandling (
56
).
79.
I den foreliggende sag er der intet, der tyder på, at Kommissionens adfærd og den tid, der gik efter afslutningen af den administrative procedure, havde nogen indflydelse på, hvorledes Forbundsrepublikken Tyskland tilrettelagde sit forsvar.
80.
Efter min opfattelse spiller den begrænsende virkning af retten til forsvar i henhold til artikel 260 TEUF kun ind i under helt særlige omstændigheder, og Kommissionen er principielt ikke forpligtet til at indbringe sagen for Domstolen inden for en bestemt frist (
57
). Dette rejser imidlertid følgende spørgsmål: Selv om forsinkelsen med hensyn til at anlægge sag ved Domstolen ikke har betydning for, om sagen kan antages til realitetsbehandling, bør den så have indflydelse på pålæggelsen af økonomiske sanktioner?
81.
Ved en umiddelbar betragtning synes det rimeligt på den ene eller anden måde at tage Kommissionens adfærd i betragtning, idet desto længere forsinkelsen er med hensyn til at anlægge sag ved Domstolen, desto længere varer den manglende opfyldelse ved. Forsinkelse med hensyn til at indbringe en sag for Domstolen efter afslutningen af den administrative procedure kunne i nogle tilfælde faktisk modvirke, at opfyldelsen sker »hurtigst muligt« (
58
), og at der i sidste instans sikres en effektiv håndhævelse af EU-retten.
82.
Denne anomali kan imidlertid ikke anses for tilstrækkelig til at fortolke artikel 260 TEUF således, at den indeholder en bestemt frist, inden for hvilken en sag skal indbringes for Domstolen.
83.
At kræve, at Kommissionen indbringer sagen for Domstolen inden for en bestemt frist – og straffe den for ikke at handle inden for den pågældende frist enten ved at fritage medlemsstaten for økonomiske sanktioner eller ved at nedsætte størrelsen heraf – ville efter min opfattelse være i strid med formålet bag håndhævelsesmekanismen (
59
). Et sådant krav ville nemlig fratage Kommissionen dens mulighed for at foranledige den pågældende medlemsstat til hurtigst muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger, herunder det økonomiske pres, der følger af økonomiske sanktioner.
84.
Når dette er sagt, synes den omstændighed, at der i denne sag forløb tre år mellem afslutningen af den administrative procedure og sagens indbringelse for Domstolen, ikke at være fuldt ud i overensstemmelse med målet om en hurtigt og effektiv løsning på spørgsmålet om manglende opfyldelse (
60
). I denne henseende kan Kommissionens fremgangsmåde ikke undgå kritik.
85.
Uanset Kommissionens adfærd gælder det, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at overholde EU-retten. Selv om artikel 260 TEUF ikke fastsætter nogen frist, inden for hvilken der skal ske opfyldelse af den oprindelige dom, der fastslår et traktatbrud, følger det af Domstolens faste praksis, at hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af EU-retten kræver, at »denne opfyldelse iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt« (
61
).
86.
Det henhører således fortsat udelukkende under den pågældende medlemsstats ansvar at afhjælpe traktatbruddet. Da artikel 260 TEUF indeholder et tvangsmiddel med henblik på håndhævelse, og da formålet med muligheden for at pålægge økonomiske sanktioner er at afskrække medlemsstater fra at forlænge den manglende opfyldelse, finder jeg det ikke hensigtsmæssigt at fritage Forbundsrepublikken Tyskland for økonomiske sanktioner eller reducere deres størrelse som følge af Kommissionens fremgangsmåde i denne sag. Generelt ville en sådan tilgang i praksis svække artikel 260 TEUF’s egenskab af tvangsmiddel og gøre opfyldelse til et mindre attraktivt alternativ (
62
).
87.
I betragtning af det krav, der udtrykkeligt er anført i artikel 260, stk. 1, TEUF om at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger, kan jeg endelig ikke se nogen grund til, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke af egen drift kunne have fremsat en begæring om fortolkning til Domstolen for at mindske den økonomiske risiko (
63
). Da det imidlertid ikke kræves i henhold til håndhævelsesproceduren, at en sådan begæring fremsættes, bør den omstændighed, at den ikke valgte denne mulighed, ikke have nogen indflydelse på vurderingen af, hvad der udgør passende økonomiske sanktioner (
64
).
88.
Jeg går nu over til at behandle beregningen af økonomiske sanktioner og begynder med tvangsbøden.
3. Tvangsbøden
89.
Tvangsbøden har til formål at tilskynde den forsømmelige medlemsstat til at afhjælpe et fortsat bestående traktatbrud (
65
). For at afgøre, om der bør pålægges en tvangsbøde, er den afgørende faktor, om tilsidesættelsen stadig varer ved, når sagen behandles af Domstolen.
90.
For det tilfælde, at Domstolen skulle tage Kommissionens påstand til følge vedrørende et traktatbrud, synes der at være enighed mellem parterne om, at grunden til, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har bragt det pågældende traktatbrud til ophør, ganske enkelt er, at VW-lovens § 4, stk. 3, fortsat er i kraft.
91.
Under disse omstændigheder og for det tilfælde, at Domstolen ikke skulle følge min læsning af dommen af 2007, er jeg af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland bør pålægges en tvangsbøde.
a) Den påståede overtrædelses grovhed
92.
Med hensyn til overtrædelsens grovhed skal det bemærkes, at artikel 56 EF fastsætter et grundlæggende princip, som udgør én af grundpillerne i det indre marked. For at sikre dettes funktion er det altafgørende, at alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande ophæves (
66
).
93.
I Kommissionens analyse resulterer den påståede overtrædelse i en situation, hvor myndigheder fortsat har mulighed for at udøve en indflydelse i en virksomhed, som går videre, end deres investering berettiger. Specifikt ville foranstaltninger, der træffes af offentlige aktører i en privat virksomhed på grundlag af lovbestemmelser (dvs. at indføre det blokerende mindretal i VW-lovens § 4, stk. 3), kunne begrænse andre investorers mulighed for at deltage i det pågældende selskab med henblik på at etablere eller opretholde varige og direkte økonomiske forbindelser med selskabet.
94.
Selv om overtrædelsen af grundlæggende principper i traktaten må anses for at være særlig alvorlig (
67
), skal det bemærkes, at Forbundsrepublikken Tyskland har sikret en delvis opfyldelse af dommen af 2007 ved at ophæve VW-lovens § 2, stk. 1, og § 4, stk. 1. Denne faktor bør efter min opfattelse mildne den omhandlede overtrædelses grovhed.
95.
Endvidere hælder jeg til den opfattelse, at det blokerende mindretal i VW-lovens § 4, stk. 3, kun har en meget begrænset indvirkning på kapitalbevægelserne uden de rammer, der er tilvejebragt af stemmerettighedsloftet i VW-lovens § 2, stk. 1. Det er absolut ubestridt, at det blokerende mindretal afviger fra det generelle loft på 25% i aktieloven, og at det indebærer en særlig forpligtelse, som ved lov pålægges aktionærer. Alligevel er det for vurderingen af den påståede overtrædelses grovhed af betydning, at det blokerende mindretal er til fordel for alle aktionærer, små og store, uden forskel. Jeg er derfor ikke overbevist om, at et sådant blokerende mindretal – selv hvis det betragtes i lyset af, at offentlige aktører (nemlig Land Niedersachsen) stadig ejer ca. 20% af aktierne i Volkswagen – er i stand til at begrænse kapitalbevægelserne betydeligt.
96.
På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at en koefficient på 2 på korrekt vis afspejler overtrædelsens grovhed.
b) Varighed og medlemsstatens betalingsevne
97.
Varigheden af overtrædelsen i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, som skal beregnes fra Domstolens afsigelse af dommen af 2007, er på nuværende tidspunkt fem år og syv måneder. Selv om det ikke fremgår af bestemmelsen, inden for hvilken frist en dom skal opfyldes, følger det af fast retspraksis, at denne opfyldelse iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt (
68
).
98.
Såfremt Domstolen skulle fastslå, at Forbundsrepublikken Tyskland fortsat tilsidesætter dommen af 2007, er dette traktatbrud navnlig kritisabelt, da de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde dommen af 2007, kan beskrives som værende ligetil. Som vedtagelsen af loven om ændring af VW-loven viser, burde en fuld opfyldelse af dommen af 2007 ikke have været forbundet med større vanskeligheder.
99.
Under disse omstændigheder er en koefficient på 3 egnet til at tage hensyn til overtrædelsens varighed.
100.
Hvad angår den pågældende medlemsstats betalingsevne har Domstolen udtalt, at den beregningsmetode, der består i at multiplicere grundbeløbet med en koefficient, der særligt finder anvendelse på den pågældende medlemsstat, udgør et passende redskab for vurderingen af medlemsstatens betalingsevne, samtidig med at der opretholdes en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater (
69
). Det følger heraf, at der i denne sag skal anvendes en faktor »n« på 21,12 for Forbundsrepublikken Tyskland (
70
).
101.
Endelig er jeg uenig med den tyske regering i, at den bør gives en yderligere frist, som gør det muligt for den at opfylde sine forpligtelser. Den begrunder denne påstand med, at der ikke foreligger en klar og utvetydig hjemmel, hvoraf dens forpligtelser følger (
71
).
102.
Som jeg har forsøgt at vise ovenfor, bør den påståede tvetydighed af en dom ikke betragtes som en relevant faktor for vurderingen af grovhed. I betragtning af, at dommen af 2007 ikke på nogen måde har ændret indholdet af medlemsstaternes forpligtelser, der følger af artikel 56 EF, er det ikke nødvendigt at give Forbundsrepublikken Tyskland en yderligere frist.
103.
Af ovennævnte grunde er jeg af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland bør pålægges en tvangsbøde på 81100,80 EUR (= 640 × 2 × 3 × 21,12) pr. dag fra datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag og indtil den dato, hvor dommen af 2007 er fuldt ud opfyldt.
4. Det faste beløb
104.
Med henblik på at pålægge den forsømmelige medlemsstat et tilstrækkeligt økonomisk pres for at tilskynde den til at afhjælpe det traktatbrud, der er fastslået i den oprindelige dom i henhold til artikel 258 TEUF, kan Domstolen vælge at pålægge betaling af et fast beløb foruden en tvangsbøde (
72
).
105.
En tvangsbøde fungerer som en tilskyndelse til en medlemsstat til at afhjælpe et traktatbrud hurtigst muligt efter afsigelse af dom i en sag i henhold til artikel 260 TEUF. I modsætning hertil er muligheden for at pålægge betaling af et fast beløb et afskrækkende middel, som har til formål at sikre, at medlemsstater ikke foretrækker at afvente en sådan sag, inden de træffer passende foranstaltninger til at afhjælpe et traktatbrud, som Domstolen har fastslået under en traktatbrudssag i henhold til artikel 258 TEUF (
73
).
106.
Det følger af fast retspraksis, at artikel 260 TEUF giver Domstolen et vidt skøn ved afgørelsen af, om der skal pålægges et fast beløb, på grundlag af samtlige relevante forhold, som vedrører såvel særegenhederne ved det fastslåede traktatbrud som den holdning, der blev indtaget af den pågældende medlemsstat (
74
). Til disse omstændigheder hører navnlig den periode, hvori traktatbruddet bestod efter den dom, hvorved det blev fastslået, og overtrædelsens grovhed (
75
).
107.
I den foreliggende sag er det overtrædelsens varighed, der efter min opfattelse taler for pålæggelsen af et fast beløb. Der er navnlig tale om et ganske betydeligt tidsrum, eftersom der er forløbet fem år siden afsigelsen af dommen af 2007. Det pågældende traktatbrud eksisterer uanset den delvise opfyldelse, der blev opnået ved at vedtage loven om ændring af VW-loven.
108.
Med hensyn til navnlig det faste beløb præciserer Domstolen sjældent de kriterier, der anvendes til at beregne det beløb, som den finder passende under hensyn til omstændighederne i den pågældende sag. For at opnå mere gennemsigtighed og dermed at øge den afskrækkende virkning af det faste beløb i denne henseende finder jeg det navnlig vigtigt, at de relevante kriterier præciseres klart (
76
).
109.
I den foreliggende sag ser jeg ingen grund til, hvorfor Kommissionens retningslinjer (
77
) ikke kunne anvendes som målestok. På grundlag af ovennævnte analyse af grovhed og medlemsstatens betalingsevne synes det passende at anvende et dagligt fast beløb på 8870,40 EUR – som er produktet af et fast grundbeløb på 210 EUR, en koefficient på 2 for overtrædelsens grovhed og en særlig faktor »n« på 21,12 – pr. dag, hvor overtrædelsen har varet ved.
110.
På tidspunktet for fremsættelsen af dette forslag til afgørelse har traktatbruddet varet ved i 2 045 dage. Ved multiplikation af det daglige beløb på 8870,40 EUR med 2 045 dage fremkommer et samlet beløb på 18139968 EUR. Da dette beløb overstiger det minimum, som Kommissionen har fastsat for Forbundsrepublikken Tyskland (11192000 EUR) (
78
), afspejler det foreslåede faste beløb efter min opfattelse også korrekt denne økonomiske sanktions afskrækkende og straffende karakter.
111.
Jeg er derfor af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland bør pålægges et dagligt fast beløb på 8870,40 EUR multipliceret med antallet af dage mellem afsigelsen af dommen af 2007 og datoen for afsigelse af dommen i den foreliggende sag.
IV – Forslag til afgørelse
112.
På grundlag af ovenstående overvejelser foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
—
»Forbundsrepublikken Tyskland frifindes.
—
Kommissionen betaler sagens omkostninger.
«Subsidiært for det tilfælde, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhvilede den i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
—
»Forbundsrepublikken Tyskland betaler en tvangsbøde på 81100,80 EUR pr. dag fra datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag og indtil den dato, hvor dommen af 2007 er opfyldt, og et dagligt fast beløb på 8870,40 EUR multipliceret med antallet af dage mellem afsigelsen af dommen af 2007 og datoen for afsigelse af dommen i den foreliggende sag.
—
Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Sag C-112/05, Sml. I, s. 8995.
(
3
) – Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (lov af 21.7.1960 om overførelse af aktier i anpartsselskabet Volkswagenwerk til private), BGBl. 1960 I, nr. 39, s. 585, og BGBl. 1960 III, s. 641-1-1.
(
4
) – Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (lov om ændring af lov om overførelse af aktier i anpartsselskabet Volkswagenwerk til private), BGBl. 2008 I, nr. 56, s. 2369.
(
5
) – Aktiengesetz (herefter »aktieloven«), BGBl. 1965 I, nr. 48, s. 1089.
(
6
) – Efter ændringen af procesreglementet findes denne bestemmelse nu i procesreglementets artikel 158.
(
7
) – Jf. punkt 75 ff. nedenfor.
(
8
) – Jf. i denne henseende dom af 12.7.2005, sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6263, præmis 92.
(
9
) – Dom af 10.9.2009, sag C-457/07, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 8091, præmis 47. Jf. også med hensyn til nødvendigheden af, at Kommissionens stævning i overtrædelsesprocedurer er sammenhængende og præcis, dom af 19.12.2012, sag C-68/11, Kommissionen mod Italien, præmis 50 og 51 og den deri nævnte retspraksis.
(
10
) – Under retsmødet blev Kommissionen anmodet om at præcisere sin holdning i denne henseende. I betragtning af dens uklare svar må jeg antage, at Kommissionen ikke kun havde til hensigt at begrænse sine klagepunkter til VW-lovens § 4, stk. 3. Det ser med andre ord ud til, at dens argumentation vedrørende vedtægterne ikke blot blev fremført for at præcisere den sammenhæng, som drøftelsen indgik i.
(
11
) – I den autentiske tyske version af dommen af 2007 anvendes udtrykket »in Verbindung mit« i denne forbindelse.
(
12
) – Som Forbundsrepublikken Tyskland korrekt bemærkede i sine mundtlige indlæg, kunne Domstolen have angivet nærmere, som den gjorde bl.a. i dom af 6.12.2007, forenede sager C-463/04 og C-464/04, Federconsumatori m.fl., Sml. I, s. 10419, præmis 43, at de påklagede bestemmelser udgør retsstridige restriktioner både alene og sammenholdt med den anden relevante bestemmelse.
(
13
) – Dom af 29.6.2010, sag C-526/08, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 6151, præmis 29; jf. også dom af 16.3.1978, sag 135/77, Bosch, Sml. s. 855, præmis 4.
(
14
) – Præmis 30 i dommen af 2007.
(
15
) – I modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, bør indholdet af stævningen i sag C-112/05 efter min opfattelse fortsat være uden betydning for fortolkningen af dommen af 2007, for så vidt som detaljer af dette indhold ikke fremgår af selve dommen.
(
16
) – Jf. navnlig præmis 40, 50 og 81 i dommen af 2007.
(
17
) – Præmis 43 i dommen af 2007.
(
18
) – Dom af 20.5.2008, sag C-194/06, Orange European Smallcap Fund, Sml. I, s. 3747, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis.
(
19
) – Ibidem, præmis 101. Jf. også præmis 18 i dommen af 2007 og den deri nævnte retspraksis.
(
20
) – Dom af 11.11.2010, sag C-543/08, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 11241, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis.
(
21
) – Første punktum i præmis 54 i dommen af 2007.
(
22
) – Andet punktum i præmis 54 i dommen af 2007.
(
23
) – Jf. navnlig præmis 52 og 54 in fine i dommen af 2007.
(
24
) – Præmis 81 i dommen af 2007.
(
25
) – Jf. punkt 45 ovenfor.
(
26
) – Præmis 83 i dommen af 2007.
(
27
) – Dette er korrekt, selv om Domstolen frifandt Forbundsrepublikken Tyskland, i det omfang sagen vedrørte tilsidesættelse af artikel 43 EF, da to ud af tre omtvistede bestemmelser blev anset for at være retsstridige i denne sag.
(
28
) – Jf. generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse af 13.2.2005 i sag C-112/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 2007 I, s. 8995, punkt 40 ff.
(
29
) – Jf. navnlig præmis 18, 72 og 73 i dommen af 2007.
(
30
) – Med hensyn til forskelle mellem de omstændigheder, der gav anledning til dommen af 2007, og de omstændigheder, der ligger til grund for Domstolens praksis vedrørende »golden shares«, jf. Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse af 13.2.2005 i sag C 112/05, nævnt ovenfor i fodnote 28.
(
31
) – Jf. navnlig punkt 103 og 107 i forslaget til afgørelse.
(
32
) – I denne forbindelse bør der tages hensyn til retskraftprincippet, som også finder anvendelse på traktatbrudssøgsmål. Princippet vedrører imidlertid kun de faktiske og retlige omstændigheder, som en konstaterende dom afsagt i henhold til artikel 258 TEUF rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til. Medlemsstaterne kan derfor ikke gyldigt anfægte retskraften i betragtning af en tidligere dom, medmindre de faktiske og retlige omstændigheder i de relevante sager er identiske under hensyntagen til indholdet af klagepunkter, som Kommissionen har rejst. Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, nævnt ovenfor i fodnote 13, præmis 27 og 34 og den deri nævnte retspraksis.
(
33
) – Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 86.
(
34
) – Dom af 10.1.2008, sag C-70/06, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 1, præmis 34 og 38 og den deri nævnte retspraksis.
(
35
) – SEK(2005) 1658.
(
36
) – Ved anvendelsen har Kommissionen baseret sig på data på grundlag af Kommissionens meddelelse »Ajourføring af de data, der anvendes til beregning af faste beløb og tvangsbøder i forbindelse med traktatbrudssager«, SEK(2011) 1024.
(
37
) – Dom af 11.12.2012, sag C-610/10, Kommissionen mod Spanien, præmis 119 og den deri nævnte retspraksis. Jf. også dom af 4.7.2000, sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5047, præmis 92, og af 25.11.2003, sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 14141, præmis 52.
(
38
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 104. Jf. også dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 92.
(
39
) – Med hensyn til tvangsbøden, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 118 og den deri nævnte retspraksis. Det samme princip gælder i forbindelse med det faste beløb. Jf. i denne henseende dom af 4.6.2009, sag C-568/07, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4505, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis.
(
40
) – Dom af 31.3.2011, sag C-407/09, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2467, præmis 42, dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 131, og dom af 19.12.2012, sag C-279/11, Kommissionen mod Irland, præmis 78 og 79.
(
41
) – Jf. tilsvarende generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse af 21.3.2013 i sag C-241/11, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, punkt 86.
(
42
) – Kommissionens meddelelse »Ajourføring af de data, der anvendes til beregning af de faste beløb og tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Domstolen i forbindelse med traktatbrudssager«, KOM(2012) 6106 endelig.
(
43
) – Ibidem, s. 3 og 4.
(
44
) – Jf. navnlig dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 91.
(
45
) – Med hensyn til princippet om retssikkerhed og retten til kontradiktion, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 85-97.
(
46
) – Dom af 18.7.2007, sag C-503/04, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6153, præmis 16.
(
47
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 97.
(
48
) – Ibidem.
(
49
) – Jf. tilsvarende generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse af 24.11.2005 i sag C-177/04, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2461, punkt 70. I den pågældende sag fulgte Domstolen imidlertid ikke generaladvokatens forslag. Jf. dommens præmis 78.
(
50
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 46, præmis 15. Så snart artikel 260 TEUF finder anvendelse, er en overtrædelse ikke længere begrænset til den oprindelige overtrædelse af traktatforpligtelser i henhold til artikel 258 TEUF, men udgør en »sammensat overtrædelse«, som ikke kun omfatter den oprindelige overtrædelse, men også den tilsidesættelse af forpligtelser, der følger af artikel 260, stk. 1, TEUF. Jf. generaladvokat Fenellys forslag til afgørelse af 9.12.1999 i sag C-197/98, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 8609, punkt 19.
(
51
) – I sin vurdering har Domstolen taget hensyn til, i hvilket omfang medlemsstatens forpligtelser var klart afgrænsede i de relevante bestemmelser. Jf. i denne henseende dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 49, præmis 72.
(
52
) – Jf. bl.a. dom af 21.1.2010, sag C-546/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 439, præmis 21 og 22 og den deri nævnte retspraksis. I forbindelse med proceduren efter artikel 258 TEUF behøver Kommissionen ikke at iagttage en bestemt frist, idet der dog kan tages hensyn til, at den omstændighed, at den administrative procedure strækker sig over usædvanlig lang tid, i visse situationer kan gøre det vanskeligere for den pågældende medlemsstat at tilbagevise Kommissionens argumentation og dermed indebære en tilsidesættelse af den pågældende medlemsstats ret til forsvar.
(
53
) – I henhold til artikel 260, stk. 2, første punktum, TEUF: »Hvis Kommissionen finder, at den pågældende medlemsstat ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for opfyldelsen af Domstolens dom, kan den indbringe sagen for Den Europæiske Unions Domstol efter at have givet denne stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.« Jf. også generaladvokat Fenellys forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Grækenland, nævnt ovenfor i fodnote 50, punkt 19.
(
54
) – Dette synes også at afspejle den fremherskende opfattelse i den juridiske litteratur, jf. bl.a. A. Bonnie, »Commission discretion under Art. 171(2) EC«, European Law Review, 1998, 23(6), s. 544, og B. Masson, »L’obscure clarté de l’article 228, par. 2, CE«, Revue trimestrielle du droit européen, 2004, 4(4), s. 639-668.
(
55
) – Jf. punkt 76 ovenfor.
(
56
) – Dom af 24.4.2007, sag C-523/04, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3267, præmis 27. Jf. også dom af 16.5.1991, sag C-96/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2461, præmis 16.
(
57
) – Med hensyn til kriterierne for vurderingen vedrørende retten til forsvar, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 97.
(
58
) – Jf. i denne henseende dom af 19.12.2012, sag C-374/11, Kommissionen mod Irland, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis.
(
59
) – Et sådant krav ville også indebære en kompleks og detaljeret vurdering af, hvad der udgør en rimelig frist i hvert enkelt tilfælde.
(
60
) – Dette mål er af særlig betydning i lyset af den ændring af artikel 260 TEUF, der blev indført ved Lissabontraktaten, og som gør det muligt for Kommissionen at anlægge sag ved Domstolen mod den pågældende medlemsstat uden at fremsætte en begrundet udtalelse. Selv om den administrative procedure i den foreliggende sag blev afsluttet inden Lissabontraktatens ikrafttræden, således at den i denne forbindelse også omfattede fremsættelse af en begrundet udtalelse, understreger ændringen atter, at formålet med proceduren er at sikre, at en overtrædelse afhjælpes hurtigt og effektivt. Jf. også: Det Europæiske Konvents sekretariat, endelig rapport fra diskussionskredsen vedrørende Domstolens funktionsmåde, dok. CONV 636/03, punkt 28.
(
61
) – Jf. i denne henseende dommen i sagen Kommissionen mod Irland, nævnt ovenfor i fodnote 58, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis.
(
62
) – Dette forholder sig navnlig således, fordi medlemsstater kan forsinke sagens indbringelse for Domstolen ved at forlænge forhandlingerne med Kommissionen. I sådanne tilfælde ville forsinkelsen med hensyn til at anlægge en sag uden grund favorisere den forsømmelige medlemsstat.
(
63
) – Jf. tilsvarende generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, nævnt i fodnote 41, punkt 70.
(
64
) – I modsætning hertil ville konklusionen nødvendigvis være en anden, hvis Forbundsrepublikken Tyskland havde fremsat en begæring herom, og Domstolen havde konkluderet, at dommen af 2007 faktisk fastslog en tilsidesættelse med hensyn til VW-lovens § 4, stk. 3. Ud fra denne hypotese ville medlemsstatens fremgangsmåde klart vise dens hensigt om hurtigst muligt at bringe tilsidesættelsen til ophør.
(
65
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 103.
(
66
) – Artikel 56, stk. 1, EF.
(
67
) – Jf. i denne henseende dom af 4.6.2009, sag C-109/08, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4657, præmis 33, og dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 105 og 107.
(
68
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis.
(
69
) – Dom af 17.11.2011, sag C-496/09, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 11483, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis.
(
70
) – Kommissionens meddelelse K (2012) 6106 endelig, s. 5.
(
71
) – Jf. mutatis mutandis dom af 2.7.1996, sag C-473/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3207, præmis 51 og 52.
(
72
) – Generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse af 26.1.2006 i sag C-119/04, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6885, præmis 46. Med hensyn det faste beløbs rolle, jf. også dom af 7.7.2009, sag C-369/07, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5703, præmis 140 og den deri nævnte retspraksis.
(
73
) – Dom af 9.12.2008, sag C-121/07, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 9159, præmis 58, og generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 72, punkt 46. Jf. også generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, nævnt ovenfor i fodnote 41, punkt 34 og 35, vedrørende det faste beløbs strafkarakter.
(
74
) – Jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Irland, nævnt ovenfor i fodnote 40, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis.
(
75
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 144 og den deri nævnte retspraksis.
(
76
) – En manglende gennemsigtighed kan efter min opfattelse faktisk kun øge den afskrækkende virkning i tilfælde, hvor et bødebeløb overvurderes af de berørte. Dette synes ikke at være tilfældet i forbindelse med artikel 260 TEUF, da det ikke er usædvanligt, at Domstolen efter eget skøn nedsætter det beløb, som Kommissionen har foreslået, uden nødvendigvis at fastsætte klare kriterier for at gøre dette.
(
77
) – Kommissionens meddelelse K (2012) 6106 endelig.
(
78
) – Kommissionens meddelelse K (2012) 6106 endelig, s. 5.