61965C0054
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand presentate il 18 maggio 1966 (
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Signor Presidente, signori Giudici,
Con il presente ricorso si conclude una discussione che risale ormai a parecchio tempo addietro, in merito a fatti ancora più remoti.
Nella fase scritta del procedimento, di cui sono stati esauriti tutti i possibili aspetti, si è avuta fra l'altro la produzione di numerosissimi documenti, ai quali dovrò far riferimento, mentre nella fase orale vi sono state fornite, su vostra richiesta, utili precisazioni di ordine tecnico, che certo ancora ricorderete.
La Compagnie des Forges de Châtillon, Commentry et Neuves-Maisons produce ferro puro detto Armco, caratterizzato da un eccezionale grado di purezza chimica e, a quanto sembra, è l'unica in Francia, assieme alla società consorella (la Aciéries et Tréfileries de Neuves-Maisons, Chàtillon) a dedicarsi a tale tipo di produzione. Durante il periodo di operatività del consorzio di perequazione, gli scarti di fabbricazione vennero da essa considerati come rottame disciplinato dalle decisioni di base dell'Alta Autorità, con conseguente detrazione del loro ammontare dall'imponibile di perequazione.
Ma la sua interpretazione dei testi normativi non fu sempre condivisa dagli organismi competenti. Così la Cassa di perequazione del rottame importato, dopo aver negato, il 12 giugno 1958, la detraibilità dei materiali definiti dalla società «cadute di billette», il 12 agosto successivo accoglieva il punto di vista della ricorrente.
Indi, i servizi dell'Alta Autorità che avevano ripreso a gestire il consorzio di perequazione informavano nel 1961 la società che la questione relativa al ferro puro Armco sarebbe stata sottoposta a un «nuovo esame» e nel 1962 le comunicavano che intendevano includere nell'imponibile tale materiale. Ricorderete che con sentenza 5 dicembre 1963 avete respinto il ricorso con cui la Compagnia aveva impugnato il conteggio fattole pervenire in quanto, non avendo tale conteggio natura di decisione, il ricorso stesso era irricevibile.
A questo punto, l'Alta Autorità adottava, l'11 luglio 1965, una decisione con la quale negava alla Compagnie des Forges de Châtillon il diritto di dedurre dall'imponibile le 13831 tonnellate di scarti di ferro puro Armco che la ricorrente aveva venduto. Infatti, era detto nella motivazione, il ferro in questione per le sue caratteristiche chimiche si differenzia completamente dall'acciaio ordinario; tantè vero che gli scarti sono utilizzati essenzialmente da un numero limitato di consumatori allo scopo di ottenere un'analisi estremamente precisa nella fabbricazione di prodotti speciali. E queste due circostanze contribuiscono a determinare un prezzo di mercato triplo rispetto a quello del rottame ordinario e tale da superare addirittura il prezzo di certi prodotti metallurgici. Di converso, la limitatezza del suo mercato esclude che quest'ultimo possa influire su quello del rottame ordinario; e il meccanismo di perequazione è stato istituito per regolarizzare il rifornimento di rottame ordinario. Non vi è infine alcuna ragione di porre a carico degli acquirenti degli scarti in questione un onere contributivo il cui scopo è quello di abbassare il prezzo del rottame importato, il quale è sempre costato meno dei prodotti in questione. Da tutto ciò l'Alta Autorità deduce che, assimilando gli scarti di ferro puro Armco al rottame previsto dal consorzio, si andrebbe del tutto fuori dallo scopo perseguito dalla perequazione.
La Compagnie des Forges de Châtillon impugna questa decisione, chiedendovi di annullarla e, in via sussidiaria, di condannare l'Alta Autorità a versarle la somma di 465635,04 franchi francesi a titolo di risarcimento danni per faute de service.
I — Sulla legittimità dell'impugnata decisione
La ricorrente contesta la legittimità della decisione dell'Alta Autorità ricorrendo di volta in volta ad argomenti molto diversi fra loro.
1.
Con il primo, di natura sia giuridica sia tecnica, la società cerca di dimostrare che gli scarti di ferro puro Armco rappresentano un rottame ricompreso nel sistema di perequazione. La decisione 2-57 esclude solo il rottame legato; e siccome questo è individuato in base a caratteristiche ben precise che non si riscontrano nel rottame Armco, ne consegue che quest'ultimo è necessariamente sottoposto al meccanismo. Gli scarti Armco rientrerebbero d'altra parte nella definizione di rottame data dalla Nomenclatura Doganale Europea di Bruxelles alla voce 7303, in quanto costituiti da cadute verificatesi durante la lavorazione e destinati alla rifusione. Detta Nomenclatura si basa su dati tecnici, attinenti alla provenienza o all'utilizzazione e fa astrazione da qualsiasi considerazione sulla purezza è sul prezzo di vendita del prodotto in questione.
Ben sapendo che alla sua tesi, diretta ad assimilare il ferro puro Armco al rottame ordinario, sarebbe stata opposta la rilevante differenza di prezzo fra i due materiali, la società spiega tale differenza con la constatazione che l'eccezionale purezza del prodotto Armco permette di evitare l'operazione di preaffinazione, necessaria invece per il rottame ordinario se si vuole ottenere un prodotto pregiato. Il rottame preaffinato, pur non essendo sempre pari agli scarti Armco, è tuttavia sufficientemente puro per essere utilizzato in sostituzione di questi ultimi nella fabbricazione di acciai pregiati; stando così le cose, è logico che la differenza di prezzo tra il ferro puro Armco e il rottame ordinario rispecchi la differenza di costo della preaffinazione. E la società produce diversi grafici, allo scopo di dimostrare che la differenza tra il prezzo del ferro puro Armco e quello del rottame ordinario ha oscillato, nel periodo gennaio 1955-dicembre 1957, intorno ai 255 FF e che le oscillazioni di detta differenza non hanno superato, salvo che in tre occasioni, il 4 % di detto importo.
Vediamo ora come l'Alta Autorità controbatte quest'argomentazione, che è il più strettamente possibile aderente al testo della decisione 2-57.
Anzitutto, essa si fonda sulla constatazione che i prodotti di ferro puro Armco e gli scarti della loro fabbricazione sono caratterizzati da un'eccezionale purezza chimica, sì che il loro valore va ricercato nella loro stessa composizione e non nella forma o nelle dimensioni del prodotto al quale sono mescolati.
Poi, e soprattutto, fa leva sulla considerazione che la nozione di rottame, pur comprendendo un'estrema varietà di materie prime o di tipi molto diversi, è per eccellenza identificabile con un prodotto di recupero; e l'Alta Autorità contesta formalmente — si tratta di un punto fondamentale del dibattito — che i prodotti Armco abbiano tale natura, perché sono fabbricati su ordinazione, rispondono sempre a determinate caratteristiche chimiche e a volte hanno dimensioni precise.
Non mi soffermerò sulle interessanti informazioni di natura tecnica fornite in udienza dall'avvocato della ricorrente in merito al processo di fabbricazione dei prodotti oggetto della controversia; tali spiegazioni infatti, pur essendo di indubbio interesse, non mi sono parse pienamente convincenti, né tali da distruggere l'effetto prodotto da alcune lettere allegate al fascicolo, che confortano la tesi dell'Alta Autorità. Mi riferisco, per esempio, alla lettera della Société des Aciéries du Forez, allegata al controricorso, in cui si protesta contro la denominazione «cadute di billette», usata dal fornitore, perché in realtà si trattava di billette tranciate in maniera speciale per facilitarne l'introduzione nel forno elettrico e pagate al prezzo previsto per le billette, più un sovrapprezzo per tranciatura particolare.
Ancora più significative sono a mio parere due lettere spedite dall'Armco agli Etablissements Bedel e prodotte il 6 aprile scorso dall'Alta Autorità, nonostante l'ingegnosità con cui la ricorrente cerca di spiegarle. Nella prima, si avverte il cliente che la spedizione delle richieste billette per la rifusione avrebbe subito un ritardo, perché a causa di incidenti tecnici non erano «riuscite le colate speciali a voi destinate». Nella seconda, si prende nota del fabbisogno di billette dello stesso cliente, informandolo che nel programmare la fabbricazione si sarebbe tenuto conto della quantità necessaria. Tutto ciò dà l'impressione che le billette per la rifusione non costituissero, diversamente dal rottame rientrante nel concetto di risorse proprie, un sottoprodotto non desiderabile, un male necessario per poter ottenere un altro prodotto costituente lo scopo essenziale dell'attività di produzione, ma al contrario lo stesso oggetto dell'attività della società. Tutto si svolge come se si trattasse di veri e propri semilavorati siderurgici, e non di scarti recuperati.
L'Alta Autorità rileva che lo stesso comportamento della ricorrente nel periodo della perequazione dimostra che essa considerava il materiale litigioso come un semilavorato. Infatti, fino alla metà del 1957, essa ha depositato una doppia serie di listini, e precisamente un «listino dei semilavorati in ferro puro Armco per rilaminazione» e un «listino dei semilavorati in ferro puro Armco per la rifusione», al che non sarebbe stata obbligata se questi ultimi avessero effettivamente avuto natura di rottame. Naturalmente la ricorrente spiega il proprio comportamento con il fatto che i suoi servizi non conoscevano bene alcune disposizioni comunitarie ancora mal assimilate. Come pure fa valere la circostanza che gli scarti in questione sono stati venduti esclusivamente in base al secondo listino, a un prezzo inferiore del 5 % a quello previsto dal primo; ma giustamente l'Alta Autorità osserva che si tratta di una differenza del tutto trascurabile, se si tiene conto del fatto che di regola il rottame nuovo è venduto a un prezzo che non supera il 30-40 % del prezzo dei prodotti siderurgici.
La convenuta inoltre contesta formalmente la tesi secondo cui il prezzo del materiale litigioso dipenderebbe direttamente da quello del rottame ordinario, perché la differenza corrisponderebbe grosso modo al costo della preaffinazione. Dai grafici prodotti risulta che l'affermato parallelismo è molto incerto; tanto per fare un esempio, il prezzo di vendita del materiale Armco ha subito, nell'ottobre 1955 e nel marzo 1956, degli aumenti vertiginosi, rimanendo stabile nel periodo intercorrente fra le due date, mentre durante tale periodo il prezzo del rottame ordinario è aumentato in maniera costante. E siccome la stessa ricorrente ammette, d'altro canto, che fino a che vi sono stati due listini la differenza tra il prezzo dei prodotti oggetto della controversia e quello delle billette per rilaminazione è rimasta costante, la sua tesi appare del tutto infondata, in quanto non si può ragionevolmente sostenere che il prezzo delle billette per rilaminazione dipendesse da quello del rottame preaffinato o del rottame ordinario, visto che dette billette non erano utilizzate in sostituzione del rottame. Sembra piuttosto che il prezzo delle billette per la rifusione dipendesse dal prezzo delle billette per rilaminazione, pur essendo leggermente inferiore, dato che il prodotto, vista la sua destinazione, richiedeva molto meno cure.
La Compagnie des Forges de Châtillon, oltre a invocare il parallelismo dei prezzi tra ferro puro Armco e rottame ordinario, al fine di dimostrare che tale prodotto costituisce rottame, sostiene anche, come si è visto, che la Nomenclatura doganale di Bruxelles, e così pure, più in generale, le norme che classificano il rottame e i semilavorati, tengono conto solo dei dati tecnici, per cui si dovrebbe fare astrazione da qualsiasi considerazione sul prezzo di vendita del prodotto in questione. Anche qui, ricorrente e Alta Autorità sono completamente discordi. La seconda rammenta che la decisione 28-53 del 13 marzo 1953, che fissava i prezzi massimi per l'acquisto del rottame, stabiliva per ogni categoria di rottame la differenza di prezzo rispetto alla categoria di base. E dato che per le cadute di ferro Armco non era stata prevista alcuna differenza, la ricorrente avrebbe dovuto venderle, per tutto il periodo cui si riferiva la fissazione dei prezzi massimi, al prezzo del rottame ordinario. Essa non l'ha fatto, il che dimostrerebbe che nemmeno lei considerava i suoi prodotti come rottame.
La Compagnie des Forges de Châtillon obietta che la disciplina dei prezzi massimi attiene a una materia che non ha alcun legame con il sistema di perequazione, per cui non se ne può dedurre alcun argomento valido per l'attuale controversia. Ma la sua asserzione è molto discutibile. Al momento della creazione del mercato comune del carbone e dell'acciaio è infatti apparso chiaro che l'improvvisa apertura delle frontiere avrebbe determinato un eccessivo rialzo dei prezzi del rottame nella maggior parte dei mercati nazionali. E fu in base a tale considerazione che, fin dall'inizio, si provvide sia a fissare il prezzo massimo del rottame al momento dell'apertura del mercato comune, sia a istituire un consorzio per la perequazione del rottame importato. I due provvedimenti perseguivano lo stesso scopo e avevano il medesimo ambito di applicazione. Né vi è alcun elemento per affermare che il rottame di cui alla decisione 28-53 sia diverso da quello al quale si applicano le decisioni 22-54, 2-57 e 16-58. Anzi, molte decisioni relative alla perequazione del rottame fanno espresso riferimento alle differenze di prezzo di cui all'allegato I della decisione 28-53. Se le cadute di ferro Armco non erano contemplate dalla disciplina dei prezzi massimi — come giustamente aveva allora ritenuto la ricorrènte — sarebbe arbitrario pretendere oggi di applicare loro il regime di perequazione del rottame.
Dovendo scegliere fra queste due tesi contrastanti, io non esito ad aderire a quella dell'Alta Autorità, e ciò per ragioni giuridiche, economiche e, vorrei dire, di buon senso.
Ritengo infatti che gli scarti di ferro puro Armco non possono essere considerati come rottame. Quelli di essi che sono costituiti da semilavorati (cadute di billette) rientrano nella categoria delle cadute di laminatoio, che a loro volta, a quanto risulta dal questionario 2.50, per la parte in cui sono utilizzate come semilavorati non possono essere considerate rottame. Quanto agli scarti effettivamente destinati alla rifusione, pur avendo in comune con il rottame il carattere di caduta, se ne distinguono sotto altri profili. A volte perché hanno dimensioni diverse da quelle prese come criterio distintivo dalla decisione 28-53 (uno degli ultimi documenti prodotti dall'Alta Autorità parla di billette da 2200 mm.) ma soprattutto, come si è visto, per il prezzo, le condizioni di produzione e la qualità.
Dalla decisione impugnata risulta d'altra parte con estrema chiarezza che la limitata estensione del mercato di tali scarti in Francia escludeva una sua qualsiasi influenza sul mercato del rottame ordinario, alla cui regolarizzazione tendono i consorzi di perequazione, e risulta inoltre che sarebbe assurdo far sopportare agli acquirenti degli scarti in questione un onere contributivo destinato a ridurre il prezzo del rottame importato, che è già di per sé meno caro dei prodotti oggetto della controversia. L'assimilazione dei prodotti di ferro puro Armco al rottame ordinario sarebbe quindi estranea allo scopo perseguito dal sistema di perequazione.
Ora, se accogliendo la mia proposta, respingerete il primo mezzo fondato sulla violazione dell'articolo 53 b) del trattato e delle decisioni generali in tema di perequazione, dovrete anche concludere che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la decisione impugnata non è fondata su motivi erronei né sprovvista di motivazione.
Va pure disatteso l'argomento secondo cui gli acquirenti degli scarti in questione, ove andassero esenti dai contributi di perequazione, sarebbero indebitamente favoriti rispetto agli acquirenti di rottame ordinario, e ciò in violazione dell'articolo 4 b) del trattato che vieta ogni discriminazione. Si può infatti condividere la tesi dell'Alta Autorità secondo cui, al contrario, discriminazione vi sarebbe se si accogliesse l'opinione della Compagnie des Forges de Châtillon, perché in effetti essa finirebbe col far sopportare agli acquirenti degli scarti, oltre al prezzo di un semilavorato siderurgico, anche la maggiorazione relativa ai contributi di perequazione, mentre la ricorrente si vedrebbe assicurato, oltre al vantaggio di poter praticare tale prezzo, anche quello di poter dedurre dall'imponibile il materiale in questione da essa venduto.
2.
Maggiore attenzione richiede invece l'altro mezzo su cui sono fondate le conclusioni di annullamento. Secondo la ricorrente, la decisione impugnata viola le norme che regolano la revoca degli atti amministrativi e reca pregiudizio ai diritti attribuitile dai «consensi» della CPFI in data 12 giugno e 12 agosto 1958. Il 12 giugno 1958 la Cassa aveva infatti convalidato le detrazioni effettuate dalla ricorrente, fatta eccezione per quelle relative alle cadute di billette, e tale decisione era stata resa nota all'Alta Autorità. Due mesi dopo, anche queste ultime detrazioni venivano convalidate. I due atti, conformi alla decisione 2-57, non potevano essere revocati con effetto retroattivo.
Anche ammettendo che si trattasse di convalide irregolari, la loro revoca con efficacia retroattiva operata 7 anni dopo sarebbe illegittima perché avvenuta quando era ormai trascorso il termine ragionevole entro il quale possono essere revocati gli atti amministrativi irregolari.
In merito a quest'ultima osservazione — che a mio parere è l'unica di cui possiate tener conto — l'Alta Autorità si mostra eccessivamente laconica. Essa infatti si limita a invocare la propria decisione generale 13-58 nella quale, riassumendo la gestione del consorzio, si riservava il diritto di annullare le deliberazioni anteriori in tema di perequazione, e le lettere del 1961 e del 1962, di cui la prima annunciava che la questione del ferro puro Armco sarebbe stata riesaminata, mentre la seconda rendeva nota la sua intenzione di ricomprendere tale materiale nell'imponibile.
Non credo che, allo stato attuale della vostra giurisprudenza, il mezzo invocato possa venire accolto. Nella causa 111-63, Lemmerz Werke, del 13 luglio 1965 (vol. XI, pag. 972) relativa alla revoca di un'esenzione dai contributi di perequazione, avete deciso che l'Alta Autorità può revocare, anche con effetto retroattivo, delle decisioni illegittime, fatto salvo il principio della certezza del diritto, che dev'essere rispettato in certi casi eccezionali. La revoca è possibile, a patto che avvenga senza errori sostanziali nella valutazione dell'affidamento dell'interessato, e sia frutto di un comportamento sufficientemente diligente e preciso nei confronti di quest'ultimo. La sentenza relativa alla causa testé menzionata svolge un approfondito esame del comportamento delle due parti nel periodo intercorrente tra la decisione revocata, 1957, e la decisione di revoca, 1963, giungendo alla conclusione che la revoca era legittima. In particolare detta sentenza rileva che la Lemmerz Werke non poteva essere certa che la concessa esenzione fosse legittima e che il suo affidamento sulla stabilità della stessa non poteva essere stato che di breve durata, a causa della decisione 13-58, e aggiunge che, tenuto conto della mole di lavoro, gli interessati non potevano aspettarsi che una decisione definitiva fosse presa a breve scadenza.
La situazione della Compagnie des Forges de Châtillon è molto simile a quella della Lemmerz Werke. Una decisione, adottata il 12 agosto 1958 dalla CPFI, che allora si trovava in fase di liquidazione, era evidentemente precaria, e se è vero che la decisione di revoca si è avuta solo nel 1965, è anche vero che già nel 1961 l'Alta Autorità aveva annunciato un riesame della questione relativa al ferro puro Armco. Non posso quindi che proporvi di disattendere il mezzo fondato sull'illegittimità della revoca, respingendo quindi le conclusioni di annullamento.
II — Sul ricorso per il risarcimento
Prospettando l'ipotesi che la decisione impugnata sia mantenuta in vita, la ricorrente sostiene che la CPFI, avendole concesso un'autorizzazione illegittima, ha commesso una faute de service di cui l'Alta Autorità deve rispondere. Se le si fosse detto chiaramente che il materiale litigioso non era detraibile, essa infatti lo avrebbe venduto a un prezzo superiore, che le sarebbe stato facile ottenere dai suoi acquirenti visto che essi non avrebbero dovuto in realtà sopportare alcun onere supplementare. Servendosi di calcoli basati sull'aliquota dei contributi di perequazione dovuti per una quantità analoga di rottame imponibile, essa valuta la differenza tra il prezzo che avrebbe attenuto e quello effettivamente richiesto in 465635,04 Fr., e in tale cifra ravvisa il danno da lei subito.
Ora, anche ammesso che vi sia stata una faute, non risulta accertata l'esistenza di un danno. Intanto, nella migliore delle ipotesi, di danno si potrebbe parlare solo per il periodo che va dalla lettera del 12 agosto 1958 alla fine del consorzio di perequazione, avvenuta tre mesi dopo. E comunque non è assolutamente provato che la ricorrente avrebbe potuto far sopportare dai suoi acquirenti l'onere della perequazione. Il calcolo da essa effettuato, partendo dall'aliquota estremamente fluttuante dei contributi di perequazione, mentre i prezzi da lei praticati per quasi tutta la durata del sistema erano fissati da listini molto meno variabili, è del tutto ipotetico.
Le conclusioni dirette ad ottenere il risarcimento devono quindi essere respinte.
Concludo perciò chiedendo
—
che il ricorso sia respinto,
—
e che le spese siano poste a carico della ricorrente.
(
1
)	Traduzione dal francese.