62023CJ0294
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)
23 octombrie 2025 (
*1
)
„Recurs – Politica agricolă comună (PAC) – Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – Decizia de punere în aplicare (UE) 2021/261 – Cheltuieli excluse de la finanțarea de către Uniunea Europeană – Cheltuieli efectuate de Republica Bulgaria – Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 – Articolul 52 – Procedură de verificare a conformității – Articolul 54 – Plăți necuvenite în urma unei nereguli sau a unei neglijențe – Nerecuperarea de către statul membru în cauză – Raport de investigație al Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF)”
În cauza C‑294/23 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introdus la 8 mai 2023,
Republica Bulgaria, reprezentată de T. Mitova și S. Ruseva, în calitate de agenți,
reclamantă,
cealaltă parte din procedură fiind:
Comisia Europeană, reprezentată de J. Aquilina, G. Koleva și I. Zaloguin, în calitate de agenți,
pârâtă în primă instanță,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul I. Jarukaitis (raportor), președinte de cameră, și domnii M. Condinanzi și N. Jääskinen, judecători,
avocat general: domnul A. Biondi,
grefier: doamna R. Stefanova‑Kamisheva, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 4 decembrie 2024,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 6 martie 2025,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin recursul formulat, Republica Bulgaria solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 8 martie 2023, Bulgaria/Comisia (T‑235/21, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2023:105), prin care acesta a respins acțiunea sa împotriva Deciziei de punere în aplicare (UE) 2021/261 a Comisiei din 17 februarie 2021 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2021, L 59, p. 10, denumită în continuare „decizia în litigiu”) în măsura în care exclude de la această finanțare suma de 7656848,97 euro declarată de Republica Bulgaria.
Cadrul juridic
Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95
2
Potrivit articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166):
„Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”
Regulamentul (UE) nr. 1306/2013
3
Considerentele (36), (37), (39) și (94) ale Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549, și rectificare în JO 2016, L 130, p. 13) enunță:
„(36)
Comisia [Europeană] este responsabilă cu execuția bugetului Uniunii Europene în cooperare cu statele membre, în conformitate cu articolul 317 din TFUE. Pentru a asigura condiții uniforme de execuție a bugetului respectiv, Comisia este împuternicită să decidă, prin acte de punere în aplicare, dacă cheltuielile efectuate de statele membre sunt în conformitate cu dreptul Uniunii. Statelor membre ar trebui să li se acorde dreptul de a‑și justifica deciziile de efectuare a plăților și de a recurge la conciliere în cazul în care intră în dezacord cu Comisia. […]
(37)
În ceea privește [Fondul european de garantare agricolă (FEGA)], sumele recuperate ar trebui restituite fondului în cazul în care cheltuielile nu au fost efectuate în conformitate cu dreptul Uniunii și sunt neîntemeiate. Pentru a se aloca suficient timp pentru toate procedurile administrative necesare, inclusiv pentru controale interne, statele membre ar trebui să solicite recuperarea de la beneficiar, în termen de 18 luni de la aprobarea și, după caz, primirea de către o agenție de plăți sau organismul responsabil de recuperare, a unui raport de control sau a unui document similar care constată existența unei nereguli. Ar trebui prevăzut un sistem de răspundere financiară în cazul în care au avut loc nereguli și sumele totale nu au fost recuperate. În această privință, ar trebui stabilită o procedură care să permită Comisiei să apere interesele bugetului Uniunii, luând decizia de a imputa parțial statului membru în cauză sumele care au fost pierdute ca urmare a neregulilor și nu au fost recuperate într‑un termen rezonabil. […]
[…]
(39)
Pentru a proteja interesele financiare ale bugetului Uniunii, statele membre ar trebui să ia măsuri prin care să se asigure că tranzacțiile finanțate din Fonduri sunt realizate efectiv și executate corect. De asemenea, statele membre ar trebui să prevină, să constate și să trateze eficient orice neregulă sau nerespectare a obligațiilor comisă de beneficiari. În acest scop, ar trebui să se aplice Regulamentul [nr. 2988/95]. […]
[…]
(94)
În plus, competențele de executare ale Comisiei ar trebui să cuprindă: procedurile legate de obligațiile specifice pe care trebuie să le îndeplinească statele membre în legătură cu controalele; procedurile privind obligațiile de cooperare aplicabile statelor membre în privința controalelor la fața locului realizate de Comisie și accesul la informații; procedurile și alte modalități practice referitoare la obligația de a raporta neregulile și fraudele, condițiile în care trebuie păstrate documentele justificative referitoare la plățile efectuate și documentele referitoare la desfășurarea controalelor administrative și fizice impuse de dreptul Uniunii; procedura de verificare și închiderea conturilor, excluderea de la finanțarea din partea Uniunii a sumelor imputate bugetului Uniunii, procedurile privind recuperarea plăților necuvenite și a dobânzilor aferente și formularele privind notificarea și comunicarea care trebuie efectuate de statele membre către Comisie în ceea ce privește neregulile.”
4
Potrivit articolului 1 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Domeniul de aplicare”:
„Prezentul regulament stabilește norme referitoare la:
(a)
finanțarea cheltuielilor în cadrul politicii agricole comune («PAC»), inclusiv a cheltuielilor privind dezvoltarea rurală;
(b)
sistemul de consiliere agricolă;
(c)
sistemele de gestionare și control care urmează să fie instituite de statele membre;
(d)
sistemul de ecocondiționalitate;
(e)
verificarea și închiderea conturilor.”
5
Articolul 2 alineatul (1) din acest regulament prevede:
„În sensul prezentului regulament:
[…]
(g)
«neregulă» înseamnă orice neregulă în înțelesul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul [nr. 2988/95].”
6
Regulamentul nr. 1306/2013 conține un titlu IV, denumit „Gestionarea financiară a fondurilor”, care cuprinde capitolul IV, intitulat „Verificarea și închiderea conturilor”. În secțiunea I din acest capitol, intitulată „Dispoziții generale”, figurează articolul 47 din acest regulament, intitulat „Controale la fața locului efectuate de Comisie”, care prevede:
„(1)   Fără a aduce atingere controalelor efectuate de statele membre în temeiul actelor cu putere de lege și actelor administrative naționale sau al dispozițiilor articolului 287 din TFUE sau oricărui alt control organizat în temeiul articolului 322 din TFUE sau în temeiul [Regulamentului (Euratom, CE) nr. 2185/96 al Consiliului din 11 noiembrie 1996 privind controalele și inspecțiile la fața locului efectuate de Comisie în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene împotriva fraudei și a altor abateri (JO 1996, L 292, p. 2, Ediție specială, 09/vol. 2, p. 24)], Comisia poate organiza controale la fața locului în statele membre, pentru a verifica în special:
(a)
conformitatea practicilor administrative cu normele Uniunii;
(b)
existența documentelor justificative necesare și corelarea lor cu operațiunile finanțate din FEGA sau din [Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR)];
(c)
condițiile în care au fost efectuate și controlate operațiunile finanțate din FEGA sau FEADR;
(d)
dacă o agenție de plăți respectă criteriile de acreditare prevăzute la articolul 7 alineatul (2) și dacă statul membru aplică în mod corect dispozițiile articolului 7 alineatul (5).
Persoanele autorizate de Comisie să efectueze controale la fața locului în numele Comisiei sau reprezentanții Comisiei care acționează în cadrul competențelor care le‑au fost atribuite au acces la registre și la toate celelalte documente, inclusiv la documentele și metadatele întocmite sau primite și înregistrate pe suport electronic, referitoare la cheltuielile finanțate de FEGA sau FEADR.
Competențele de a efectua controale la fața locului nu aduc atingere aplicării dispozițiilor naționale care rezervă anumite acte pentru agenții desemnați în mod special prin dreptul intern. Fără a aduce atingere dispozițiilor specifice din [Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (JO 2013, L 248, p. 1)] și Regulamentul [nr. 2185/96], persoanele autorizate de Comisie să acționeze în numele Comisiei nu iau parte, inter alia, la vizitele la domiciliu și nici la chestionarea formală a persoanelor pe baza dreptului statului membru în cauză. Totuși, persoanele respective au acces la informațiile obținute în acest mod.
(2)   Comisia notifică cu suficient timp înainte un control la fața locului statului membru în cauză sau statului membru pe al cărui teritoriu urmează să se desfășoare controlul, ținând seama, în organizarea controalelor, de sarcina administrativă asupra agențiilor de plăți. La aceste controale pot participa agenți ai statului membru în cauză.
La cererea Comisiei și cu acordul statului membru, organismele competente ale statului membru respectiv întreprind controale sau anchete suplimentare privind operațiunile cuprinse în domeniul de aplicare al prezentului regulament. La aceste controale pot participa agenți ai Comisiei sau persoane autorizate de Comisie să acționeze în numele Comisiei.
În scopul eficientizării controalelor, cu acordul statelor membre în cauză, Comisia poate solicita ajutorul autorităților statelor membre respective pentru efectuarea anumitor controale sau anchete.”
7
Conform articolului 48 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013:
„Statele membre pun la dispoziția Comisiei informațiile referitoare la neregulile și cazurile de presupusă fraudă constatate, precum și informațiile referitoare la măsurile luate în temeiul secțiunii III din prezentul capitol în vederea recuperării plăților necuvenite legate de neregulile și fraudele respective.”
8
Capitolul IV din titlul IV din acest regulament conține o secțiune II, intitulată „Verificarea și închiderea”, care cuprinde articolul 52 din regulamentul menționat, consacrat verificării conformității și care prevede la alineatele (1)-(4):
„(1)   Atunci când constată că cheltuielile care intră sub incidența articolului 4 alineatul (1) și a articolului 5 nu au fost efectuate în conformitate cu dreptul Uniunii și, în cazul FEADR, în conformitate cu dreptul Uniunii și cu cel național aplicabile, menționate la articolul 85 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 [al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 320)], Comisia adoptă acte de punere în aplicare prin care stabilește cuantumurile care se exclud de la finanțarea din partea Uniunii. Actele de punere în aplicare respective se adoptă în conformitate cu procedura de consultare menționată la articolul 116 alineatul (2).
(2)   Comisia evaluează cuantumurile care se exclud pe baza gravității neconformității constatate. Comisia ține cont de natura încălcării, precum și de prejudiciul financiar cauzat Uniunii. Excluderea de către Comisie are la bază identificarea sumelor cheltuite în mod necuvenit și, atunci când identificarea acestora presupune eforturi neproporționale, Comisia poate aplica corecții extrapolate sau forfetare. Corecțiile forfetare se aplică numai în situațiile în care, din cauza naturii situației sau pentru că statul membru nu a pus la dispoziția Comisiei informațiile necesare, ar fi necesare eforturi neproporționale pentru identificarea prejudiciului financiar cauzat Uniunii.
(3)   Înaintea adoptării oricărei decizii de refuzare a finanțării, constatările în urma inspecției Comisiei și răspunsurile statului membru sunt notificate în scris, apoi cele două părți încearcă să ajungă la un acord asupra acțiunilor care urmează să fie întreprinse. În această etapă a procedurii, statelor membre li se oferă posibilitatea de a demonstra faptul că nivelul real al neconformității este mai mic decât cel din evaluarea Comisiei.
În cazul în care nu se ajunge la un acord, statul membru poate solicita deschiderea unei proceduri în vederea reconcilierii pozițiilor părților în termen de patru luni. Comisiei îi este prezentat un raport privind rezultatul procedurii. Comisia ține seama de recomandările din raport înainte de a decide cu privire la un eventual refuz de finanțare și oferă justificări dacă decide să nu urmeze recomandările respective.
(4)   Finanțarea nu poate fi refuzată pentru:
(a)
cheltuielile menționate la articolul 4 alineatul (1) efectuate cu mai mult de 24 de luni înainte ca Comisia să notifice în scris statului membru constatările inspecției;
[…]”
9
Articolul 53 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Competențele Comisiei”, prevede la alineatul (1):
„Comisia adoptă acte de punere în aplicare prin care stabilește norme privind punerea în aplicare a:
[…]
(b)
verificării conformității prevăzute la articolul 52 în ceea ce privește măsurile luate în legătură cu adoptarea deciziei și cu punerea în aplicare a acesteia, inclusiv schimbul de informații dintre Comisie și statele membre și termenele care trebuie respectate, precum și procedura de conciliere prevăzută la articolul menționat, inclusiv instituirea, sarcinile, alcătuirea și modalitățile de lucru ale organismului de conciliere.”
10
Capitolul IV din titlul IV din acest regulament conține o secțiune III, intitulată „Nereguli”, care cuprinde articolul 54 din regulamentul menționat, intitulat „Dispoziții comune”, care prevede la alineatele (1), (2), (4) și (5):
„(1)   Pentru orice plată necuvenită în urma unei nereguli sau a unei neglijențe, statele membre solicită recuperarea de la beneficiar în termen de 18 luni după ce un raport de control sau un document similar care semnalează apariția unei astfel de nereguli a fost aprobat și, după caz, primit de agenția de plăți sau de organismul responsabil de recuperare. Cuantumurile corespunzătoare sunt înregistrate în momentul prezentării cererii de recuperare în registrul debitorilor al agenției de plăți.
(2)   Dacă recuperarea nu s‑a produs în termen de patru ani de la data solicitării de recuperare sau în termen de opt ani de la inițierea unei acțiuni într‑o instanță națională, 50 % din consecințele financiare ale nerecuperării sunt suportate de statele membre în cauză, iar 50 % de la bugetul Uniunii, fără a se aduce atingere cerinței ca statul membru în cauză să continue în mod obligatoriu procedurile de recuperare în conformitate cu articolul 58.
[…]
(4)   Statele membre introduc în conturile anuale trimise Comisiei în temeiul articolului 102 alineatul (1) litera (c) punctul (iv) sumele ce vor fi suportate de statele membre în temeiul alineatului (2) din prezentul articol. Comisia controlează dacă s‑a făcut acest lucru și efectuează orice ajustare necesară ca urmare a adoptării actului de punere în aplicare menționat la articolul 51.
(5)   Cu condiția respectării procedurii stabilite la articolul 52 alineatul (3), Comisia poate adopta acte de punere în aplicare prin care să excludă de la finanțarea din partea Uniunii sumele imputate bugetului Uniunii, în următoarele cazuri:
(a)
dacă statul membru nu a respectat termenele menționate la alineatul (1);
[…]
(c)
dacă consideră că neregula sau nerecuperarea este rezultatul unei nereguli sau neglijențe imputabile autorităților administrative sau altui organism oficial al statului membru.
[…]”
11
Regulamentul nr. 1306/2013 conține un titlu V, denumit „Sisteme de control și sancțiuni”, care cuprinde capitolul I, intitulat „Norme generale”, în care figurează articolul 58 din acest regulament, intitulat, la rândul său, „Protejarea intereselor financiare ale Uniunii”, care prevede la alineatul (1):
„În cadrul PAC, statele membre adoptă toate actele cu putere de lege și actele administrative și iau orice altă măsură necesară pentru a asigura protecția eficace a intereselor financiare ale Uniunii și în special pentru:
[…]
(e)
a recupera plățile necuvenite, plus dobânzile aferente, și a iniția proceduri judiciare în acest scop, dacă este nevoie.”
Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 908/2014
12
Considerentele (25) și (27) ale Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 908/2014 al Comisiei din 6 august 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește agențiile de plăți și alte organisme, gestiunea financiară, verificarea conturilor, normele referitoare la controale, valorile mobiliare și transparența (JO 2014, L 255, p. 59, rectificare în JO 2015, L 114, p. 25) enunță:
„(25)
Ar trebui stabilite dispoziții detaliate […] privind procedura de verificare a conformității prevăzută la articolul 52 [din Regulamentul nr. 1306/2013] […]
[…]
(27)
Pentru a se garanta că, în condiții normale, procedura de verificare a conformității se încheie într‑o perioadă rezonabilă de timp, este oportună stabilirea unor perioade specifice pentru diferitele etape ale procedurii care trebuie respectate de Comisie și statele membre. Totuși, în același timp, ar trebui să fie posibilă prelungirea de către Comisie a perioadelor respective, dacă este necesar, având în vedere complexitatea unui caz în curs de investigare. Procedura de verificare a conformității ar trebui să dea statelor membre dreptul la proceduri contradictorii și să evalueze în mod corespunzător informațiile necesare pentru evaluarea riscului pentru fonduri.”
13
Articolul 34 din acest regulament de punere în aplicare, intitulat „Verificarea conformității”, prevede:
„(1)   Pentru a stabili sumele care trebuie excluse de la finanțarea din partea Uniunii, atunci când constată că cheltuielile nu au fost efectuate în conformitate cu normele Uniunii, Comisia utilizează propriile constatări și ia în considerare informațiile puse la dispoziție de statele membre, cu condiția ca aceste din urmă informații să fie furnizate în termenele prevăzute de Comisie în cadrul procedurii de verificare a conformității desfășurate în conformitate cu articolul 52 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 și în conformitate cu prezentul articol.
(2)   Atunci când consideră, în urma oricărei anchete, că cheltuielile nu au fost efectuate în conformitate cu normele Uniunii, Comisia comunică propriile constatări statului membru în cauză, specificând acțiunile corective necesare pentru a se asigura respectarea în viitor a normelor respective și indicând nivelul provizoriu al corecției financiare despre care consideră, în acea etapă a procedurii, că ar corespunde constatărilor sale. De asemenea, comunicarea respectivă trebuie să programeze o reuniune bilaterală în termen de patru luni de la expirarea termenului acordat pentru un răspuns din partea statului membru. Comunicarea face trimitere la prezentul articol.
Statul membru trebuie să răspundă în termen de două luni de la primirea comunicării. În răspunsul său, statul membru are, în special, posibilitatea:
(a)
de a demonstra Comisiei că amploarea reală a neconformității sau riscul pentru fonduri este mai redus(ă) decât indicase Comisia;
(b)
de a informa Comisia despre acțiunile corective pe care le‑a întreprins pentru a asigura respectarea normelor Uniunii, precizând data efectivă a implementării lor.
În cazuri justificate și la cererea motivată a statului membru, Comisia poate acorda o prelungire cu maximum două luni a perioadei de două luni. Cererea trebuie adresată Comisiei înainte de expirarea perioadei respective.
În cazul în care consideră că nu este necesară o reuniune bilaterală, statul membru informează Comisia cu privire la acest lucru în răspunsul la comunicarea menționată.
(3)   În cadrul reuniunii bilaterale, ambele părți se străduiesc să ajungă la un acord privind măsurile care trebuie luate, precum și privind evaluarea gravității încălcării și a prejudiciului financiar cauzat bugetului Uniunii.
În termen de 30 zile lucrătoare de la data reuniunii bilaterale, Comisia întocmește procesul‑verbal și îl trimite statului membru. Statul membru poate trimite observațiile sale Comisiei în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea procesului‑verbal.
În termen de șase luni de la trimiterea procesului‑verbal al reuniunii bilaterale, Comisia comunică oficial statului membru concluziile la care a ajuns pe baza informațiilor primite în cadrul procedurii de verificare a conformității. Comunicarea respectivă prezintă evaluarea cheltuielilor care trebuie excluse de la finanțarea din partea Uniunii în conformitate cu articolul 52 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 și cu articolul 12 din Regulamentul delegat (UE) nr. 907/2014 [al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește agențiile de plăți și alte organisme, gestiunea financiară, verificarea și închiderea conturilor, garanțiile și utilizarea monedei euro (JO 2014, L 255, p. 18)]. Comunicarea face trimitere la articolul 40 alineatul (1) din prezentul regulament.
[…]
(5)   Pentru a aplica alineatele (3) și (4) în perioadele de timp respective, Comisia trebuie să aibă la dispoziție toate informațiile relevante pentru acea etapă anume a procedurii. În cazul în care consideră că nu dispune de suficiente informații, în orice moment de pe parcursul perioadelor stabilite la alineatele (3) și (4), Comisia:
(a)
poate solicita informații suplimentare din partea statului membru, la care statul membru răspunde în termen de două luni de la primirea comunicării și/sau
(b)
poate informa statul membru cu privire la intenția sa de a efectua o misiune de audit suplimentară pentru a efectua verificările necesare.
În acest caz, perioadele menționate la alineatele (3) și (4) se calculează din nou fie de la primirea de către Comisie a informațiilor suplimentare solicitate, fie de la ultima zi a misiunii de audit suplimentare.
[…]
(7)   După ce a comunicat concluziile sale statelor membre în conformitate cu articolului 34 alineatul (3) sau (4) din prezentul regulament, Comisia adoptă, după caz, una sau mai multe decizii în temeiul articolului 52 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, pentru a exclude de la finanțare din partea Uniunii cheltuielile afectate de nerespectarea normelor Uniunii. Comisia poate parcurge proceduri consecutive de verificare a conformității, până când statul membru implementează efectiv acțiunile corective.
[…]”
14
Articolul 40 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, intitulat „Procedura de conciliere”, prevede la alineatul (1):
„Un stat membru poate înainta o chestiune organismului de conciliere în termen de 30 de zile lucrătoare de la data primirii comunicării oficiale din partea Comisiei, menționată la articolul 34 alineatul (3) al treilea paragraf, adresând o cerere de conciliere motivată către secretariatul organismului de conciliere.
[…]”
Istoricul cauzei și decizia în litigiu
15
Istoricul litigiului a fost prezentat de Tribunal la punctele 2-12 din hotărârea atacată și, în scopul prezentei proceduri, poate fi rezumat după cum urmează.
16
Prin scrisoarea din 4 ianuarie 2017, Comisia a solicitat Republicii Bulgaria să îi transmită comentariile sale privind informații comunicate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) în cadrul investigației INT/2016/101/BG (denumită în continuare „comunicarea constatărilor”), din care reieșea în esență că activități frauduloase se aflau la originea unor plăți inadecvate de fonduri ale Uniunii. În plus, Comisia a indicat Republicii Bulgaria că eligibilitatea pentru finanțarea de către FEGA a tuturor cheltuielilor legate de programe puse în aplicare de [confidențial] (
1
) era repusă în discuție și că, prin urmare, în conformitate cu articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, examina posibilitatea de a exclude aceste cheltuieli de la finanțarea de către Uniune. Comisia a recomandat de asemenea autorităților bulgare să suspende plățile în temeiul oricărui program și al oricărei tranzacții la care participa [confidențial] (
2
) atunci când aveau motive suficiente pentru a face acest lucru.
17
Prin scrisoarea din 2 mai 2017, Comisia a invitat autoritățile bulgare să participe la o reuniune bilaterală, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, informându‑le totodată că își menținea poziția potrivit căreia constatările OLAF indicau că există nereguli grave privind cheltuielile menționate la punctul precedent. Aceasta a precizat că va furniza, tot prin scrisoare și după comunicarea raportului final al OLAF, informații suplimentare privind diferitele etape care ar fi urmate în cadrul procedurii de verificare care era inițiată. Comisia a concluzionat subliniind că, în așteptarea acestui raport, își menținea poziția potrivit căreia toate cheltuielile legate de programele puse în aplicare de [confidențial] (
3
) erau expuse riscului.
18
Prin scrisoarea din 11 septembrie 2017, Comisia a transmis Republicii Bulgaria procesul‑verbal al reuniunii bilaterale care a avut loc la 12 iulie 2017 și i‑a adresat întrebări suplimentare. Ea i‑a precizat de asemenea că trebuia să aștepte raportul final al OLAF pentru a trece la etapele următoare ale procedurii de verificare, în special în ceea ce privește evaluarea cantitativă a riscului pentru fondul în cauză legat de deficiențele constatate. Aplicând articolul 34 alineatul (9) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, Comisia a decis să prelungească cu trei luni termenul de șase luni prevăzut la articolul 34 alineatul (3) din acest regulament de punere în aplicare pentru a comunica concluziile sale Republicii Bulgaria.
19
Prin scrisoarea din 19 ianuarie 2018, Comisia a transmis raportul final al OLAF cu numărul de referință OF/2012/0565/B (denumit în continuare „primul raport al OLAF”) Republicii Bulgaria. Ea a informat autoritățile bulgare că va organiza cu ele o a doua reuniune bilaterală pentru a discuta raportul menționat.
20
Prin scrisoarea din 7 mai 2018, Comisia a invitat Republica Bulgaria la o a doua reuniune bilaterală, care a avut loc la 29 mai 2018, pentru a discuta primul raport al OLAF (denumită în continuare „a doua invitație la o reuniune bilaterală”). Ea a precizat de asemenea că își menținea poziția potrivit căreia toate cheltuielile legate de programele de promovare la care participa [confidențial] (
4
) erau expuse unui risc. Astfel, ea a recomandat autorităților bulgare să nu reînnoiască plățile pentru toate programele la care participa [confidențial] (
5
) și să procedeze la recuperarea plăților neconforme de la beneficiarii lor, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013.
21
Prin scrisoarea din 29 iunie 2018, Comisia a transmis Republicii Bulgaria procesul‑verbal al celei de a doua reuniuni bilaterale, în care a amintit că, în cursul acestei reuniuni, solicitase informații suplimentare.
22
Prin scrisoarea din 3 septembrie 2018, Comisia a transmis autorităților bulgare raportul OLAF cu numărul de referință OF/2016/0390/B5 (denumit în continuare „al doilea raport al OLAF”) privind neregulile săvârșite de [confidențial] (
6
) în cadrul programelor de promovare finanțate de FEGA.
23
Prin scrisoarea din 1 martie 2019, Comisia a solicitat autorităților bulgare, în conformitate cu articolul 34 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, informații suplimentare cu privire la recuperarea sumelor legate de cheltuielile efectuate de FEGA în cadrul celor nouă programe de promovare identificate ca prezentând riscuri pentru fondul în cauză, precum și înregistrarea sumelor corespunzătoare registrului debitorilor, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. De asemenea, aceasta a precizat că, în temeiul articolului menționat, cererea de recuperare a cuantumurilor legate de programele puse în aplicare de [confidențial] (
7
) trebuia prezentată în termen de cel mult 18 luni de la 19 ianuarie 2018, în timp ce cererea de recuperare a cuantumurilor legate de programul pus în aplicare de [confidențial] (
8
) trebuia prezentată în termen de cel mult 18 luni de la 3 septembrie 2018, și anume datele la care primul și, respectiv, al doilea raport al OLAF (denumite în continuare împreună „rapoartele finale ale OLAF”) fuseseră transmise agenției de plăți bulgare.
24
Prin scrisoarea din 19 noiembrie 2019, Comisia a transmis Republicii Bulgaria o comunicare în temeiul articolului 34 alineatul (3) al treilea paragraf din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, în care erau analizate informațiile furnizate de autoritățile bulgare în trei scrisori din 20 iulie 2018, din 21 septembrie 2018 și, respectiv, din 24 aprilie 2019. Reieșea în esență că, în urma discuției bilaterale din 29 mai 2018 și pe baza informațiilor suplimentare care îi fuseseră transmise ulterior de Republica Bulgaria, precum și a rapoartelor finale ale OLAF, Comisia considera că finanțarea a nouă programe de promovare puse în aplicare de [confidențial] (
9
) și [confidențial] (
10
) nu era conformă cu normele aplicabile. În plus, aceasta aprecia că, întrucât Republica Bulgaria nu inițiase nicio procedură de recuperare și de înregistrare în registrul debitorilor al agenției de plăți, sistemul de gestionare și control al Republicii Bulgaria nu era conform cerințelor prevăzute de dreptul Uniunii și exista, așadar, un risc pentru fondul în cauză. În consecință, Comisia a propus excluderea de la finanțarea prin FEGA a sumei de 7656848,97 euro.
25
Prin scrisoarea din 18 decembrie 2019, Republica Bulgaria, în conformitate cu articolul 40 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, a sesizat organismul de conciliere, care a emis un aviz la 25 februarie 2020.
26
Prin scrisoarea din 12 august 2020, Comisia a transmis Republicii Bulgaria avizul său definitiv, prin care a informat‑o că își menține poziția astfel cum a fost exprimată în scrisoarea sa din 19 noiembrie 2019 și, prin urmare, a propus excluderea de la finanțarea de către FEGA a sumei de 7656848,97 euro.
27
La 17 februarie 2021, Comisia a adoptat decizia în litigiu, prin care a aplicat, în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, o corecție punctuală prin excluderea de la finanțarea de către Uniune a anumitor cheltuieli efectuate de Republica Bulgaria în cadrul programelor operaționale cofinanțate de FEGA și de FEADR. Decizia în litigiu a exclus astfel de la finanțarea de către Uniune suma de 7656848,97 euro.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
28
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 28 aprilie 2021, Republica Bulgaria a formulat o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu, în măsura în care prin aceasta s‑a decis, în ceea ce o privește, o corecție financiară în cuantum de 7656848,97 euro.
29
În susținerea acțiunii formulate, Republica Bulgaria a invocat cinci motive, întemeiate în esență, primul, pe încălcarea drepturilor sale procedurale în desfășurarea procedurii administrative la finalul căreia a fost adoptată decizia în litigiu, al doilea, pe insuficiența motivării, al treilea, pe o interpretare eronată a articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 în ceea ce privește stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de 18 luni de la care trebuie solicitată recuperarea oricărei plăți necuvenite de la beneficiarul acesteia de către statul membru în cauză, al patrulea, pe o eroare de apreciere săvârșită de Comisie în măsura în care aceasta a considerat că agenția de plăți nu a acționat cu diligența necesară pentru recuperarea sumelor corespunzătoare cheltuielilor expuse unui risc și a dat dovadă de neglijență prin neinițierea unei proceduri administrative de recuperare în termenele prevăzute la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și, respectiv, al cincilea, pe faptul că cuantumul cheltuielilor excluse de la finanțarea din partea Uniunii prin decizia în litigiu nu este conform cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 și nici cu principiul proporționalității.
30
Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins acțiunea.
Concluziile părților în fața Curții
31
Republica Bulgaria solicită Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
soluționarea definitivă a litigiului sau, cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei la Tribunal spre rejudecare și
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
32
Comisia solicită respingerea recursului și obligarea Republicii Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată.
Cu privire la recurs
33
În susținerea recursului formulat, Republica Bulgaria invocă două motive.
34
Primul este întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea articolului 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 și a articolului 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014 coroborate cu articolul 52 alineatul (1) și cu articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și pe încălcarea obligației de motivare în temeiul articolului 296 TFUE, a principiului bunei administrări și a principiului cooperării loiale.
35
Al doilea este întemeiat pe o eroare de drept pe care Tribunalul ar fi săvârșit‑o în interpretarea articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013 coroborat cu articolul 54 alineatul (1) din acesta.
Cu privire la primul motiv
Argumentația părților
36
Prin intermediul primului motiv, Republica Bulgaria reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept în interpretarea articolului 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 și a articolului 34 din Regulamentul nr. 908/2014 coroborate cu articolul 52 alineatul (1) și cu articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și încălcarea obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE, a principiului bunei administrări și cooperării loiale, ceea ce ar fi determinat Tribunalul să constate în mod eronat că au fost respectate dreptul la apărare ale Republicii Bulgaria și garanțiile procedurale aplicabile în procedura de verificare a conformității, obligația de motivare a acțiunilor corective și principiile bunei administrări și cooperării loiale. Acest stat membru adaugă că motivarea hotărârii atacate este insuficientă și inadecvată, întrucât Tribunalul nu a apreciat toate faptele pertinente pentru litigiu și observațiile pe care statul membru menționat le prezentase.
37
În primul rând, același stat membru susține că, prin faptul că a considerat, la punctele 47-49 din hotărârea atacată, că, ținând seama de trimiterea celei de a doua invitații la o reuniune bilaterală și de desfășurarea acestei reuniuni, viciile de procedură referitoare la modificarea de către Comisie a temeiului juridic al corecției financiare referitoare la cheltuielile expuse unui risc fuseseră remediate, Tribunalul a confundat procedura contradictorie prevăzută la articolul 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 coroborat cu articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014 cu motivele materiale distincte care permit aplicarea unei corecții financiare, prevăzute la articolul 52 alineatul (1) și, respectiv, la articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013.
38
În această privință, Republica Bulgaria arată că corecțiile financiare impuse în temeiul, pe de o parte, al articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și, pe de altă parte, al articolului 54 alineatul (5) din acest regulament se bazează pe temeiuri juridice diferite. În consecință, deși adoptarea unor decizii pe fiecare dintre aceste temeiuri este supusă aceleiași proceduri contradictorii, reglementată de articolul 52 alineatul (3) din regulamentul menționat coroborat cu articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, decizia în litigiu ar fi trebuit să se întemeieze pe aceleași motive precum cele în temeiul cărora fusese declanșată procedura care a condus la adoptarea sa.
39
Astfel, în speță Comisia ar fi trebuit să întrerupă procedura inițiată în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și să inițieze o nouă procedură întemeiată pe articolul 54 alineatul (5) din acest regulament, comunicând Republicii Bulgaria, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, concluziile sale, stabilite în urma verificărilor prevăzute la articolul 54 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1306/2013.
40
Prin urmare, Tribunalul ar fi considerat în mod eronat, la punctul 42 din hotărârea atacată, că a doua invitație la o reuniune bilaterală a putut adapta comunicarea constatărilor la noul temei juridic invocat.
41
În al doilea rând, Republica Bulgaria susține că Tribunalul a considerat în mod eronat, la punctele 61 și 62 din hotărârea atacată, că obligația de motivare a fost respectată întrucât aceasta participase la procedura contradictorie prevăzută la articolul 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013.
42
În această privință, statul membru menționat arată că articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013 abilitează Comisia să adopte acte de punere în aplicare care exclud cuantumuri de la finanțarea de către Uniune, cu condiția să fi fost urmată procedura prevăzută la articolul 52 alineatul (3) din acest regulament, care ar abilita Comisia să adopte astfel de acte chiar și în lipsa unui control prealabil la fața locului, în sensul articolului 47 din Regulamentul nr. 1306/2013, sub rezerva respectării dreptului la apărare și a principiului contradictorialității.
43
Republica Bulgaria deduce de aici că în speță Comisia ar fi trebuit să întrerupă verificarea inițiată prin transmiterea rapoartelor finale ale OLAF și, după ce a verificat documentele menționate la articolul 54 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1306/2013, ar fi trebuit să inițieze procedura prevăzută la alineatul (5) al acestui articol 54 trimițând, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, o comunicare prin care informează statul membru cu privire la concluziile sale în temeiul articolului 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013, stabilite în urma verificărilor prevăzute la alineatul (4) al acestui articol 54.
44
Or, Comisia ar fi deschis o anchetă în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, apoi ar fi ajuns, în cele din urmă, la concluzia că, din cauza neglijenței agenției de plăți în ceea ce privește cererea de recuperare care trebuie efectuată de la beneficiar și înregistrarea sumelor în cauză în registrul debitorilor în termenul prevăzut la articolul 54 alineatul (1) din acest regulament, motivul de excludere era cel prevăzut la articolul 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din regulamentul menționat, chiar dacă motivele deciziei în litigiu nu ar face nicio referire la această dispoziție.
45
În al treilea rând, Republica Bulgaria consideră că Tribunalul a omis să verifice dacă Comisia respectase obligația de diligență prevăzută la articolul 4 alineatul (3) TUE.
46
În această privință, Republica Bulgaria arată că Comisia a acționat prematur în măsura în care, după ce a primit rapoartele finale ale OLAF, nu ar fi trebuit să le transmită decât însoțite de o recomandare de acțiuni corective și, în continuare, să verifice dacă articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 fusese respectat înainte de a adopta o decizie de punere în aplicare în temeiul articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din acest regulament.
47
În al patrulea rând, Republica Bulgaria susține că Tribunalul nu a evaluat și nici nu a comentat elementele de probă pe care le‑a prezentat înainte de ședință și care se refereau la respectarea principiilor cooperării loiale și bunei administrări. Aceste elemente ar arăta că, în alte cazuri în care agenția de plăți primise un anumit număr de rapoarte finale referitoare la controale realizate de OLAF, transmise de asemenea de Comisie autorităților bulgare, aceasta nu inițiase procedura prevăzută la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013. În această privință, Tribunalul nici nu ar fi apreciat, nici nu ar fi comentat faptul că, aparent, Comisia își schimbase abordarea.
48
Potrivit Republicii Bulgaria, decizia în litigiu nu ar fi putut fi adoptată în mod rezonabil decât dacă rapoartele finale ale OLAF ar fi arătat că agenția de plăți nu a respectat dispozițiile articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013, în timp ce în speță faptele priveau nereguli săvârșite de beneficiarii fondurilor agricole ale Uniunii.
49
Comisia contestă temeinicia acestei argumentații.
Aprecierea Curții
50
În ceea ce privește, în primul rând, obiecția rezumată la punctele 37-40 din prezenta hotărâre, potrivit căreia Comisia nu putea, prin intermediul celei de a doua invitații la o reuniune bilaterală, să efectueze o adaptare a comunicării constatărilor, în sensul articolului 34 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, din moment ce impunerea unei corecții financiare, fie în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, fie în temeiul articolului 54 alineatul (5) din acesta, s‑ar baza pe temeiuri juridice diferite, trebuie amintit că, la punctele 41, 42 și 46 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat următoarele:
„41
[…] trebuie să se constate că […] motivele corecției financiare în litigiu, astfel cum au fost prezentate în raportul de sinteză și în decizia [în litigiu], corespund doar parțial celor care justificaseră inițierea procedurii de verificare în litigiu, așa cum fuseseră explicate de Comisie în comunicarea constatărilor.
42
Cu toate acestea, […] Comisia a invitat Republica Bulgaria la o a doua reuniune bilaterală. În această a doua invitație, s‑a semnalat printre altele că anumite plăți ar putea fi considerate neeligibile pentru finanțarea de către Uniune și s‑a recomandat, pe de o parte, să nu se reînnoiască plățile considerate ca prezentând riscuri pentru fondul în cauză și, pe de altă parte, să se recupereze plățile neconforme de la beneficiarii respectivi, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. În plus, a doua invitație la o reuniune bilaterală cuprindea, în primul rând, o trimitere la articolul 34 din Regulamentul [de punere în aplicare] nr. 908/2014, în al doilea rând, o identificare precisă a neregulilor care, în acest stadiu, ar fi putut justifica o corecție financiară și, în al treilea rând, o indicație privind acțiunile corective care trebuiau avute în vedere. În această măsură, se poate considera că o asemenea invitație a adaptat, în esență, comunicarea constatărilor transmisă Republicii Bulgaria la 4 ianuarie 2017.
[…]
46
[…] trebuie să se observe că, întrucât Comisia s‑a confruntat cu refuzul Republicii Bulgaria de a se conforma unei părți din acțiunile corective preconizate, și anume recuperarea plăților în litigiu în cel mai scurt timp, în cererea de informații suplimentare transmisă la 1 martie 2019 aceasta a amintit Republicii Bulgaria cerințele care decurgeau din articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. Cu această ocazie, Comisia a subliniat printre altele că Republica Bulgaria trebuia să solicite recuperarea plăților necuvenite de la beneficiarii lor în termen de 18 luni de la notificarea rapoartelor finale ale OLAF în cele două investigații efectuate de acesta. În plus, trimiterea la articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 nu lăsa niciun loc de îndoială în ceea ce privește posibilitatea unor corecții financiare în cazul în care termenul menționat nu era respectat.”
51
Articolul 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013 prevede că, cu condiția respectării procedurii stabilite la articolul 52 alineatul (3) din acest regulament, Comisia poate adopta acte de punere în aplicare prin care să excludă de la finanțarea de către Uniune sumele imputate bugetului Uniunii dacă statul membru în cauză nu a respectat termenul de 18 luni vizat la articolul 54 alineatul (1) din regulamentul menționat sau în cazul în care consideră că nerecuperarea este rezultatul unei nereguli sau neglijențe imputabile statului membru respectiv.
52
În temeiul articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, statele membre solicită recuperarea de la beneficiar a plăților necuvenite în urma unei nereguli sau a unei neglijențe în termen de 18 luni după ce un raport de control sau un document similar care semnalează apariția unei astfel de nereguli a fost aprobat și, după caz, primit de agenția de plăți sau de organismul responsabil de recuperare. În paralel cu această cerere de recuperare, sumele corespunzătoare trebuie înregistrate în registrul debitorilor al agenției de plăți.
53
Astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 40 din concluzii, din modul de redactare a acestei dispoziții reiese că obligația care revine statelor membre, în temeiul acesteia, de a solicita recuperarea de la beneficiar a plăților necuvenite ca urmare a unei nereguli sau a unei neglijențe ia naștere din momentul în care agenția de plăți sau organismul responsabil de recuperare aprobă sau primește un „un raport de control sau un document similar care semnalează apariția unei nereguli”.
54
Pe de altă parte, întrucât articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013 condiționează adoptarea de către Comisie a unei decizii de punere în aplicare în temeiul dispoziției menționate numai de respectarea procedurii prevăzute la articolul 52 alineatul (3) din acest regulament, este necesar să se considere, asemenea domnului avocat general la punctul 41 din concluzii, că procedura care conduce la adoptarea unui act de punere în aplicare în temeiul articolului 54 alineatul (5) din regulamentul menționat se poate derula în mod autonom în raport cu procedura întemeiată pe articolul 52 alineatul (1) din același regulament.
55
Rezultă că, în conformitate cu obiectivul de protejare a intereselor financiare ale bugetului Uniunii, enunțat în considerentele (37) și (39) ale Regulamentului nr. 1306/2013, Comisia poate, în cazul în care a fost constatată o încălcare a obligației de a solicita recuperarea, să adopte un act de punere în aplicare în temeiul articolului 54 alineatul (5) din regulamentul menționat, sub rezerva respectării procedurii stabilite la articolul 52 alineatul (3) din același regulament.
56
Din această din urmă dispoziție, care definește procedura care trebuie urmată înaintea oricărei decizii de refuzare a finanțării, reiese că adoptarea unei astfel de decizii este condiționată de existența unui schimb de notificări scrise între Comisie și statul membru în cauză cu privire la rezultatul verificărilor efectuate de Comisie cu scopul de a ajunge la un acord cu privire la măsurile care trebuie adoptate. În lipsa unui acord, statul membru în cauză poate solicita deschiderea unei proceduri de conciliere, la finalul căreia se prezintă Comisiei un raport conținând recomandări, care ține seama de acesta înainte de a decide cu privire la un refuz de finanțare.
57
În conformitate cu articolul 53 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013, Comisia a adoptat Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, al cărui articol 34 stabilește modalitățile procedurii de verificare a conformității prevăzute la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013.
58
Astfel cum reiese din articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, interpretat în lumina considerentului (27) al acestuia, este vorba despre o procedură contradictorie ale cărei diferite etape, pe care Tribunalul le‑a prezentat la punctul 36 din hotărârea atacată, sunt supuse respectării unor termene specifice pentru a garanta că aceasta se încheie într‑un termen rezonabil.
59
În prima etapă, Comisia comunică propriile constatări statului membru în cauză, specificând acțiunile corective pe care consideră că trebuie să le adopte și indicând nivelul provizoriu al corecției financiare pe care îl consideră ca fiind corespunzător. Conform jurisprudenței amintite de Tribunal la punctul 37 din hotărârea atacată, această comunicare trebuie să identifice în mod suficient de precis toate neregulile reproșate statului membru în cauză care, în definitiv, au stat la baza corecției financiare efectuate. Numai o astfel de comunicare este de natură să garanteze o cunoaștere perfectă a rezervelor Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 mai 2012, Spania/Comisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punctul 31). În plus, conform articolului 34 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, comunicarea menționată trebuie să facă trimitere la acest articol 34 și să prevadă organizarea unei reuniuni bilaterale în termen de patru luni de la expirarea termenului de răspuns de care dispune statul membru în cauză.
60
În speță, Tribunalul a arătat, la punctul 42 din hotărârea atacată, că în a doua invitație la o reuniune bilaterală pe care o adresase Republicii Bulgaria Comisia semnalase că anumite plăți puteau fi considerate ca fiind neeligibile pentru finanțare de către Uniune. Comisia recomanda, pe de o parte, să nu reînnoiască plățile considerate ca prezentând riscuri pentru fondul în cauză și, pe de altă parte, să recupereze plățile neconforme de la beneficiarii respectivi, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. În plus, Tribunalul a constatat că această invitație cuprindea, în primul rând, o trimitere la articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, în al doilea rând, o identificare precisă a neregulilor care, în acest stadiu, ar fi putut justifica o corecție financiară și, în al treilea rând, o indicație privind acțiunile corective care trebuiau avute în vedere.
61
Prin urmare, fără a săvârși o eroare de drept, Tribunalul a putut deduce de aici că a doua invitație la o reuniune bilaterală respecta cerințele enunțate la articolul 34 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014 și, prin urmare, a putut considera că aceasta adaptase în esență comunicarea constatărilor, transmisă Republicii Bulgaria la 4 ianuarie 2017.
62
Pe de altă parte, în măsura în care, prin intermediul acestei obiecții, Republica Bulgaria susține că în speță Comisia a acționat prematur atunci când a inițiat procedura în temeiul articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013, pentru motivul că ar fi trebuit, într‑o primă etapă, să îi transmită rapoartele finale ale OLAF însoțite de o simplă recomandare de acțiuni corective, iar apoi să verifice dacă își îndeplinise obligațiile care îi revin în temeiul articolului 54 alineatul (1) din acest regulament înainte ca, într‑o a doua etapă, să îi comunice concluziile sale în temeiul articolului 34 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, este necesar să se arate că această interpretare nu este nicidecum confirmată de modul de redactare a acestor dispoziții.
63
În plus, interpretarea menționată ar fi dificil de conciliat cu obiectivul protejării intereselor financiare ale bugetului Uniunii, amintit la punctul 55 din prezenta hotărâre.
64
Astfel, o asemenea interpretare ar avea drept consecință constrângerea Comisiei să aștepte sfârșitul termenului de 18 luni prevăzut la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 înainte de a putea iniția procedura contradictorie prevăzută la articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014 și în special de a comunica statului membru în cauză acțiunile corective care ar trebui, în opinia sa, să fie puse în aplicare, riscând astfel să reducă probabilitatea unei recuperări efective a plăților necuvenite rezultate din nereguli sau neglijențe.
65
Trebuie adăugat că interpretarea susținută de Republica Bulgaria nu este justificată de cerința de protecție a dreptului la apărare, din moment ce, astfel cum a avut de altfel grijă să verifice Tribunalul la punctul 49 din hotărârea atacată, interpretarea pe care a reținut‑o nu privează statul membru în cauză de posibilitatea de a‑și face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la recuperarea cheltuielilor expuse unui risc și la aplicarea articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013.
66
Din considerațiile care precedă rezultă că prezenta obiecție se întemeiază pe o interpretare eronată a articolului 52 alineatul (1) și a articolului 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013, astfel încât trebuie înlăturată ca fiind nefondată.
67
În ceea ce privește, în al doilea rând, argumentația prezentată la punctele 41-44 din prezenta hotărâre, prin care Republica Bulgaria susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat, la punctele 61 și 62 din hotărârea atacată, că Comisia își respectase obligația de motivare, în timp ce decizia în litigiu nu ar face nicio referire la articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013, care ar constitui adevăratul temei juridic al acestei decizii, trebuie arătat că Tribunalul a început în mod întemeiat prin a aminti, la punctul 57 din hotărârea atacată, jurisprudența constantă referitoare la articolul 296 TFUE, în temeiul căreia motivarea actelor juridice trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul.
68
Tot în mod întemeiat, la punctul 60 din hotărârea atacată, Tribunalul a amintit în continuare jurisprudența potrivit căreia, în contextul particular al elaborării deciziilor referitoare la închiderea conturilor în materie de fonduri agricole ale Uniunii, motivarea unei decizii prin care se refuză reținerea în sarcina unui astfel de fond a unei părți din cheltuielile declarate trebuia considerată suficientă din moment ce statul membru destinatar a fost asociat îndeaproape la procedura care a condus la adoptarea acestei decizii și cunoștea motivele pentru care Comisia a considerat că nu trebuie să pună aceste cheltuieli în sarcina fondului în cauză.
69
Or, în speță Republica Bulgaria nu repune în discuție constatările efectuate de Tribunal la punctul 61 din hotărârea atacată, potrivit cărora acest stat membru a fost asociat la procesul de elaborare a deciziei în litigiu și problema recuperării creanțelor în litigiu, în legătură cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013, a fost discutată între părți în numeroase rânduri.
70
Prin urmare, Republica Bulgaria nu este îndreptățită să reproșeze Tribunalului că a dedus de aici, la punctul 62 din hotărârea atacată, că aceasta nu putea susține că nu fusese avertizată cu privire la motivele pentru care Comisia a intenționat să îi impună corecția financiară referitoare la cheltuielile expuse unui risc și nici că nu fusese în măsură să înțeleagă motivele deciziei în litigiu cu privire la acest aspect.
71
Având în vedere jurisprudența amintită de Tribunal, acesta a putut așadar considera, fără a săvârși o eroare de drept, că Comisia nu și‑a încălcat obligația de motivare.
72
Prin urmare, a doua obiecție trebuie înlăturată ca neîntemeiată.
73
În al treilea rând, în măsura în care Republica Bulgaria consideră, prin argumentația rezumată la punctele 45 și 46 din prezenta hotărâre, că Tribunalul a omis să examineze dacă Comisia respectase obligația de diligență prevăzută la articolul 4 alineatul (3) TUE, este suficient să se arate, astfel cum a procedat domnul avocat general la punctele 82-85 din concluzii, pe de o parte, că argumentația dezvoltată de Republica Bulgaria în fața Tribunalului în această privință nu prezenta un caracter autonom, ci apărea ca fiind o consecință a pretinsei încălcări a procedurii care, potrivit acestui stat membru, ar fi trebuit să conducă la adoptarea deciziei în litigiu, precum și, pe de altă parte, că această argumentație era deosebit de sumară și că, contrar celor pretinse de acest stat membru, reiese din cuprinsul punctului 49 din hotărârea atacată că Tribunalul a examinat și a răspuns la fel de sumar la argumentația menționată.
74
Prin urmare, a treia obiecție trebuie înlăturată ca neîntemeiată.
75
În al patrulea rând, în ceea ce privește obiecția rezumată la punctele 47 și 48 din prezenta hotărâre, potrivit căreia Tribunalul nu ar fi examinat anumite elemente de probă care ar dovedi că Comisia nu a respectat principiile cooperării loiale și bunei administrări prin inițierea procedurii prevăzute la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, în timp ce, în alte situații similare intervenite ulterior, această procedură nu ar fi fost inițiată, trebuie amintit că, în cadrul unui recurs, controlul Curții are ca obiect în special să se verifice dacă Tribunalul a răspuns corespunzător cerințelor legale la toate argumentele invocate de reclamant și că motivul întemeiat pe lipsa unui răspuns din partea Tribunalului la argumente invocate în primă instanță echivalează în esență cu invocarea unei încălcări a obligației de motivare care decurge din articolul 36 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aplicabil Tribunalului în temeiul articolului 53 primul paragraf din acest statut, și din articolul 117 din Regulamentul de procedură al Tribunalului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2025, OA/Parlamentul, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, punctul 24 și jurisprudența citată).
76
Această obligație de motivare a hotărârilor nu impune Tribunalului să prezinte o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate raționamentele formulate de părțile în litigiu. Prin urmare, motivarea poate fi implicită, cu condiția să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pe care se întemeiază hotărârea atacată, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a‑și exercita controlul în cadrul recursului (Hotărârea din 27 februarie 2025, OA/Parlamentul, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, punctul 25 și jurisprudența citată).
77
În speță, în ceea ce privește, pe de o parte, scrisoarea Comisiei primită de Republica Bulgaria la 12 mai 2022, trebuie arătat că, la punctul 22 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat admisibil acest element de probă care fusese prezentat de acest stat membru cu o zi înainte de ședința în fața Tribunalului. Apoi Tribunalul a examinat‑o la punctul 53 din această hotărâre, în care a considerat că statul membru menționat nu explicase modul în care această scrisoare era susceptibilă să vină în susținerea argumentației sale, astfel încât afirmația potrivit căreia Tribunalul ar fi ignorat elementul de probă menționat nu este întemeiată.
78
Pe de altă parte, în măsura în care, prin intermediul acestei obiecții, Republica Bulgaria consideră că Tribunalul nu a comentat observațiile sale întemeiate pe considerentul (29) și pe articolul 2 din Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2223 al Parlamentului European și al Consiliului din23 decembrie 2020 de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 în ceea ce privește cooperarea cu Parchetul European și eficacitatea investigațiilor Oficiului European de Luptă Antifraudă (JO 2020, L 437, p. 49), trebuie amintită jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia, în temeiul articolului 256 TFUE, al articolului 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, precum și al articolului 168 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul de procedură al Curții, un recurs trebuie să indice cu precizie elementele criticate din hotărârea a cărei anulare se solicită, precum și argumentele juridice care susțin în mod concret această cerere (Hotărârea din 22 mai 2025, Trasta Komercbanka/BCE, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, punctul 53 și jurisprudența citată).
79
Or, în speță este necesar să se arate că argumentele Republicii Bulgaria întemeiate pe acest considerent (29) și pe acest articol 2, expuse la punctul 48 din recurs, se caracterizează printr‑o lipsă totală de claritate și de legătură cu motivarea hotărârii atacate și sunt, în consecință, vădit inadmisibile.
80
Având în vedere considerațiile care precedă, primul motiv trebuie respins în parte ca inadmisibil și în parte ca nefondat.
Cu privire la al doilea motiv
Argumentația părților
81
Al doilea motiv de recurs este întemeiat pe o eroare de drept pe care Tribunalul ar fi săvârșit‑o în măsura în care a interpretat articolul 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013 coroborat cu articolul 54 alineatul (1) din acest regulament în sensul că în speță termenul de 18 luni prevăzut la acest articol 54 alineatul (1) începuse să curgă de la primirea rapoartelor finale ale OLAF de către agenția de plăți.
82
Astfel, ceea ce Tribunalul a statuat la punctele 76-78 din hotărârea atacată ar fi contrar jurisprudenței constante a acestuia potrivit căreia procesul decizional prevăzut la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 este contradictoriu, iar diferitele documente care au făcut obiectul schimbului în cadrul procedurii administrative sunt documente pregătitoare pentru adoptarea unei decizii.
83
Republica Bulgaria susține în special că Tribunalul a considerat, la punctul 76 din hotărârea atacată, că, dacă legiuitorul ar fi înțeles să stabilească momentul de la care începe să curgă termenul de 18 luni prevăzut pentru ca statele membre să solicite recuperarea plăților necuvenite de la beneficiarii lor la momentul finalizării formale a procedurii de verificare, astfel cum a fost prevăzută la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, s‑ar fi referit în mod expres la „actele de punere în aplicare”.
84
Acest stat membru arată în această privință că, deși la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 legiuitorul Uniunii a definit în termeni generali documentele la primirea cărora începe să curgă termenul de 18 luni, acest lucru se datorează naturii eterogene a controalelor, a concluziilor și a rapoartelor care pot fi adoptate în cadrul procedurii de verificare și al procedurii referitoare la nereguli.
85
Republica Bulgaria arată, pe de altă parte, că, contrar celor indicate la punctul 77 din hotărârea atacată, nu contestă că Comisia are dreptul, în principiu, să decidă inițierea unei proceduri de verificare a conformității și excluderea cheltuielilor pe baza informațiilor cuprinse în rapoartele finale ale OLAF.
86
Cu toate acestea, în speță procedura deja inițiată în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 ar fi impus Comisiei să adopte o decizie de refuz al finanțării la finalul tuturor etapelor prevăzute la articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014.
87
Astfel, procedura prevăzută la articolul 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013, deschisă în temeiul articolului 52 alineatul (1) din acest regulament, ar impune Comisiei să o încheie printr‑o decizie de punere în aplicare adoptată pe același temei, pentru ca statul membru în cauză să poată ști cu certitudine ce măsuri trebuie să ia.
88
Întrucât nu a acționat astfel, Comisia ar fi pus Republica Bulgaria în incertitudine cu privire la natura exactă a ceea ce i se reproșa.
89
Acest stat membru susține că, la punctele 73-81 din hotărârea atacată, Tribunalul a interpretat în mod eronat situația de fapt din speță în legătură cu articolele 52 și 54 din Regulamentul nr. 1306/2013, care ar trebui să facă obiectul unei interpretări comune, dat fiind că articolul 54 din acest regulament face trimitere la articolul 52 alineatul (3) din regulamentul menționat în ceea ce privește dreptul la apărare și la informarea în cadrul unei decizii care urmează să fie adoptată în temeiul articolului 54 alineatul (5) din același regulament.
90
Tribunalul ar fi interpretat în mod eronat dispozițiile coroborate ale articolului 52 alineatele (1) și (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 atunci când a considerat că aceste dispoziții permiteau Comisiei să adopte o decizie în temeiul articolului 54 alineatul (5) din acest regulament, deși, în realitate, această din urmă dispoziție ar impune Comisiei numai să respecte procedura contradictorie prevăzută la articolul 52 alineatul (3) din regulamentul menționat pentru a exclude cheltuieli în temeiul acestui articol 54 alineatul (5) în caz de nerespectare a termenului prevăzut la articolul 54 alineatul (1) din același regulament sau de neglijență din partea statului membru în cauză.
91
Comisia contestă temeinicia acestei argumentații.
Aprecierea Curții
92
Prin intermediul acestui al doilea motiv, Republica Bulgaria consideră că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea pe care a efectuat‑o a articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013 coroborat cu articolul 54 alineatul (1) din acest regulament, întrucât în esență a considerat că în speță termenul de 18 luni prevăzut la acest articol 54 alineatul (1) începuse să curgă de la primirea rapoartelor finale ale OLAF de către agenția de plăți, în timp ce, potrivit acestui stat membru, atunci când se deschide o procedură în temeiul articolului 52 din regulamentul menționat, aceasta trebuie să conducă la adoptarea unei decizii de refuz al finanțării la finalul diferitelor etape prevăzute la articolul 34 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, ceea ce în speță nu era cazul atunci când OLAF a transmis rapoartele sale finale.
93
Procedând astfel, Tribunalul ar fi ignorat caracterul contradictoriu al procesului decizional prevăzut la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și faptul că documentele care sunt comunicate în cadrul acestei proceduri administrative sunt documente pregătitoare pentru adoptarea unei decizii de refuz al finanțării.
94
În această privință, este necesar să se arate că al doilea motiv se întemeiază pe premisa eronată potrivit căreia Comisia, din moment ce a inițiat procedura de verificare a conformității în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, ar fi obligată să adopte un act de punere în aplicare în temeiul acestei dispoziții înainte de a putea, dacă este cazul, să inițieze o procedură în temeiul articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din acest regulament.
95
Astfel, după cum rezultă din examinarea primului motiv și în special din cuprinsul punctelor 53-55 din prezenta hotărâre, obligația de a solicita recuperarea plăților necuvenite care rezultă din nereguli sau din neglijență ia naștere printre altele de la primirea de către agenția de plăți sau de către organismul responsabil de recuperare a unui „raport de control sau [a unui] document similar care indică apariția unei astfel de nereguli”, iar procedura care conduce la adoptarea unui act de punere în aplicare în temeiul articolului 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013 poate fi pusă în aplicare în mod autonom în raport cu procedura întemeiată pe articolul 52 alineatul (1) din acest regulament.
96
În consecință, Comisia poate, din moment ce încălcarea obligației de a solicita recuperarea este stabilită și fără a fi obligată să pună capăt mai întâi procedurii inițiate în temeiul acestei din urmă dispoziții, să adopte un act de punere în aplicare în temeiul articolului 54 alineatul (5) din regulamentul menționat, sub rezerva respectării procedurii prevăzute la articolul 52 alineatul (3) din același regulament.
97
În aceste condiții, prezentul motiv nu poate fi admis.
98
Întrucât niciunul dintre motivele invocate în susținerea prezentului recurs nu a fost admis, se impune respingerea acestuia în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
99
În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
100
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
101
Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată, iar recurenta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și pe cele efectuate de Comisie.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară și hotărăște:
1)
Respinge recursul.
2)
Republica Bulgaria suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: bulgara.
(
1
)	Date confidențiale ocultate.
(
2
)	Date confidențiale ocultate.
(
3
)	Date confidențiale ocultate.
(
4
)	Date confidențiale ocultate.
(
5
)	Date confidențiale ocultate.
(
6
)	Date confidențiale ocultate.
(
7
)	Date confidențiale ocultate.
(
8
)	Date confidențiale ocultate.
(
9
)	Date confidențiale ocultate.
(
10
)	Date confidențiale ocultate.