Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
16 päivänä huhtikuuta 2026 (1)
Yhdistetyt asiat C‑161/25 ja C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
vastaan
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25) ja
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25)
ja jossa asian käsittelyyn osallistuu
Rete Ferroviaria Italiana SpA
(Ennakkoratkaisupyynnöt – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Liikenne – Yhtenäinen eurooppalainen rautatiealue – Direktiivi 2012/34/EU – 35 artikla – Suorituskannustinjärjestelmä – Ulottuvuus – Kansainvälinen
tavaraliikennepalvelu – Rautatieyrityksistä johtuvat häiriöt – Raja-asemilla sovellettavat seuraamukset – Koko rataverkkoon sovellettavasta yleisestä järjestelmästä erillinen kansallinen lisäseuraamusjärjestelmä – Useiden seuraamusjärjestelmien päällekkäisyys – Eri järjestelmien yhteensovittaminen – Edellytykset – Jäsenvaltioiden harkintavalta
I       Johdanto
1.        Nyt käsiteltävät Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämät ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 97 artiklan ja direktiivin 2012/34/EU(2) 35 artiklan tulkintaa.
2.        Ennakkoratkaisupyynnöt on esitetty sellaisten kahden oikeusriidan yhteydessä, joissa asianosaisina ovat yhtäältä Autorità di regolazione dei trasporti (liikenteen sääntelyviranomainen, Italia; jäljempänä ART) ja Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (jäljempänä RFI) sekä toisaalta useat Italian markkinoilla toimintaansa harjoittavat rautatieyritykset;(3) näissä oikeusriidoissa on kyse ART:n päätöksestä hyväksyä kansallisen rataverkon haltijan eli RFI:n määrittämät ”vuoden 2024 verkkoselostusta koskevat tiedot ja vaatimukset”, joihin sisältyy seuraamusjärjestelmä, jossa rautatieyrityksille määrätään seuraamuksia, jos ne ylittävät pysähtymisajan ulkomaisiin rataverkkoihin yhdistyvillä liikennepaikoilla (jäljempänä raja-asemilla sovellettavat seuraamukset).
3.        Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään tarkastelemaan kummankin asian viittä ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, jotka ovat sanamuodoiltaan lähes identtiset. Niissä nousee esille kysymys siitä, annetaanko direktiivin 2012/34 35 artiklassa, jota unionin tuomioistuin ei ole vielä tulkinnut, jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön kyseisessä artiklassa säädetyn suorituskannustinjärjestelmän rinnalle erityisiä seuraamusjärjestelmiä, jotka liittyvät rataverkon toimintahäiriöihin, ja jos annetaan, voivatko tällaiset erilaiset järjestelmät olla käytössä päällekkäin sekä onko ne sovitettava yhteen ja missä määrin.
II     Asioita koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
4.        Direktiivin 2012/34 johdanto-osan toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)      Unionin liikennealan suurempi yhdentyminen on olennainen osa sisämarkkinoiden toteuttamista, ja rautatiet ovat elintärkeä osa unionin liikennealaa, joka on siirtymässä kestävän kehityksen periaatteiden mukaiseen liikkuvuuteen.
(3)      On tarpeen parantaa rautatiejärjestelmän tehokkuutta sen yhdentämiseksi kilpailluksi markkinaksi ottaen samalla huomioon rautateiden erityispiirteet.”
5.        Direktiivin 35 artiklan, jonka otsikko on ”Suorituskannustinjärjestelmä”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien on kannustettava rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa minimoimaan häiriöt ja parantamaan rataverkon suorituskykyä suorituskannustinjärjestelmällä. Tähän järjestelmään saattaa sisältyä seuraamuksia verkon toiminnalle häiriötä tuottavista toimista, korvauksia häiriöistä kärsiville yrityksille ja palkintomaksuja ennakoitua paremmasta suorituskyvystä.
2.      Liitteessä VI olevassa 2 kohdassa lueteltuja suorituskannustinjärjestelmän perusperiaatteita on sovellettava koko verkkoon.”
6.        Kyseisen direktiivin 56 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyelimen toiminta”, luetellaan sääntelyelimen tehtävät. Artiklan 1 kohdan mukaan hakijalla on oikeus hakea muutosta sääntelyelimeltä, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi sekä erityisesti rataverkon haltijan tekemiin tiettyihin päätöksiin, jotka koskevat muun muassa verkkoselostusta ja siinä vahvistettuja perusteita. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaisesti sääntelyelin tarkistaa erityisesti, onko verkkoselostuksessa syrjiviä lausekkeita.
7.        Direktiivin liitteessä VI, jonka otsikko on ”Rautatieinfrastruktuuriin liittyviä kustannuksia ja maksuja koskevat vaatimukset”, olevan 2 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Edellä 35 artiklassa tarkoitetun suorituskannustinjärjestelmän on perustuttava seuraaviin perusperiaatteisiin:
a)      Sovitun suorituskyvyn tason saavuttamiseksi ja jotta palvelun taloudellinen elinkelpoisuus ei vaarantuisi, rataverkon haltijan on sovittava hakijoiden kanssa suorituskannustinjärjestelmän tärkeimmistä tekijöistä, erityisesti myöhästymisten arvosta ja kynnyksistä suorituskannustinjärjestelmän maksuille, jotka liittyvät sekä yksittäisiin junalla ajettuihin matkoihin että rautatieyrityksen kaikkien junien ajomatkoihin tiettynä ajanjaksona.
b)      Rataverkon haltijan on ilmoitettava vähintään viisi päivää ennen junan ajomatkaa rautatieyrityksille aikataulu, jonka perusteella myöhästymiset lasketaan. Rataverkon haltija voi soveltaa ilmoittamiseen lyhyempää aikaa, jos kyseessä on ylivoimainen este tai aikataulun myöhäinen muutos.
c)      Kaikki myöhästymiset on voitava luokitella yhteen seuraavista luokista ja alaluokista:
– –”
B       Italian oikeus
1.     Asetus nro 201/2011
8.        Kasvua, tasavertaisia mahdollisuuksia ja julkisten tilien konsolidointia koskevista kiireellisistä säännöksistä 6.12.2011 annetun asetuksen nro 201 (decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici),(4) joka on muutettu ja muunnettu laiksi 22.12.2011 annetulla lailla nro 214,(5) 37 §:ssä, jonka otsikko on ”Liikennealan vapauttaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.      Yleishyödyllisten palveluiden, joista säädetään 14.11.1995 annetulla lailla nro 481, sääntelyn puitteissa perustetaan liikennealan sääntelyviranomainen (jäljempänä sääntelyviranomainen), joka ratkaisu- ja arviointitoiminnassaan toimii täysin itsenäisesti ja puolueettomasti. – – Sääntelyviranomaisella on toimivalta liikennealalla ja siihen liittyvään infrastruktuuriin ja liitännäispalveluihin pääsyssä unionin säännöstön mukaisesti siten, että se kunnioittaa toissijaisuusperiaatetta sekä perustuslain toisen osan V osastossa tarkoitettujen alueiden ja paikallisyhteisöjen toimivaltaa. – –
2.      Sääntelyviranomaisella on toimivalta liikennealalla ja siihen liittyvään infrastruktuuriin pääsyssä, ja sen tehtävänä on erityisesti
a)      varmistaa kilpailuun kannustavin menetelmin hallinnoinnin tuottavuus sekä käyttäjien, yritysten ja kuluttajien maksettaviksi tulevien hintojen kurissa pitäminen sekä tasapuoliset ja syrjimättömät edellytykset rautatie-, satama- ja lentokenttäinfrastruktuuriin sekä tieverkkoon pääsylle; – –
b)      määrittää tarvittaessa kansallisten ja paikallisten liikennepalvelujen yksittäisillä markkinoilla tosiasiallisesti vallitsevien kilpailuolosuhteiden perusteella arviointiperusteet, joilla toimivaltaiset tahot vahvistavat tariffit, maksut ja käyttömaksut, ottaen huomioon tarpeen varmistaa sääntelyn piiriin kuuluvien yritysten taloudellinen tasapaino, hallinnoinnin tuottavuus sekä käyttäjien, yritysten ja kuluttajien maksettaviksi tulevien hintojen kurissa pitäminen;
– –
i)      toteuttaa rautatieinfrastruktuuriin pääsyssä kaikki 8.7.2003 annetun asetuksen nro 188 37 §:ssä tarkoitetut sääntelyelimen tehtävät ja etenkin määrittää arviointiperusteet, joilla rataverkon haltija vahvistaa käyttömaksut, ja rautatiereittien ja kapasiteetin jakamista koskevat arviointiperusteet, sekä valvoa, että rataverkon haltija soveltaa niitä tarkoituksenmukaisesti;
– –”
2.     Asetus nro 112/2015
9.        Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU (uudelleenlaadittu) täytäntöönpanosta 15.7.2015 annetun asetuksen nro 112 (decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione))(6) 13 §:n, jonka otsikko on ”Palveluihin pääsyä koskevat edellytykset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rataverkon haltija varmistaa ja siten tarjoaa kaikille rautatieyrityksille, joille on osoitettu reittejä, tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin ilman rataverkkoon pääsyyn tai käyttöön liittyviä lisämaksuja seuraavat vähimmäispääsymahdollisuuksina pidettävät palvelut:
a)      rautatieinfrastruktuurin kapasiteettia koskevien hakemusten käsittely infrastruktuurin käyttösopimusten tekemiseksi
b)      oikeus käyttää myönnettyä kapasiteettia
c)      rautatieinfrastruktuurin käyttö, mukaan lukien risteysasemat ja vaihteet
d)      junaliikenteen ohjaus ja sääntely, merkinanto ja vaunujen reititys sekä kaikkien liikenteeseen liittyvien tietojen toimittaminen;
e)      sähkönsiirtojärjestelmän käyttö ajovirran saamiseksi, kun se on käytettävissä;
f)      kaikki muut sellaisen palvelun toteuttamisen tai hallinnoinnin kannalta tarpeelliset tiedot, jota varten kapasiteetti on myönnetty.
– –”
10.      Kyseisen asetuksen 21 §:ssä, jonka otsikko on ”Rautatieliikenteen suorituskyvyn seurantajärjestelmä”, säädetään seuraavaa:
”1.      Junaliikenteelle mahdollisesti aiheutuvista häiriöistä johtuvien toimintahäiriöiden minimoimiseksi rataverkon haltijan on lisäkustannuksia valtiontaloudelle aiheuttamatta otettava käyttöön rautatieliikenteen suorituskyvyn erityinen valvontajärjestelmä, jossa voidaan määrätä mahdollisuudesta joko määrätä sopimussakkoa tällaisia häiriöitä aiheuttaville rataverkon käyttäjille, myöntää korvauksia tällaisista häiriöistä vahinkoa kärsiville rataverkon käyttäjille tai myöntää palkkioita niille rataverkon käyttäjille, jotka erottuvat sillä, että niiden suorituskyky ylittää rataverkkoon pääsyä koskevissa sopimuksissa ennakoidun suorituskyvyn.
2.      [Direktiivin 2012/34] liitteessä VI olevassa 2 kohdassa lueteltuja suorituskannustinjärjestelmän perusperiaatteita sovelletaan rataverkon haltijan hallinnoimaan verkkoon kokonaisuudessaan.”
11.      Asetuksen 37 §:n, jonka otsikko on ”Sääntelyelin”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa;
”Sääntelyelimellä tarkoitetaan liikennealan sääntelyviranomaista, joka käyttää toimivaltaa rautatieliikenteen
ja siihen liittyvään infrastruktuuriin pääsyn alalla 6.12.2011 annetun asetuksen nro 201, joka on muutettu ja muunnettu laiksi 22.12.2011 annetulla lailla nro 214, 37 §:n, 24.1.2012 annetun asetuksen nro 1, joka on muutettu ja muunnettu laiksi 24.3.2012 annetulla lailla nro 27, 37 §:n, [direktiivin 2012/34] ja tämän asetuksen mukaisesti. Kyseinen elin toimii täysin itsenäisesti ja puolueettomasti. – –”
III  Pääasiat, ennakkoratkaisukysymykset ja asia käsittely unionin tuomioistuimessa
12.      ART hyväksyi vuoden 2022 aikana tekemällään päätöksellä kansallisen rataverkon haltijan eli RFI:n esittämät vuoden 2024 verkkoselostusta koskevat tiedot ja vaatimukset. Se totesi kyseisen päätöksen yhteydessä, että osa näistä tiedoista ja vaatimuksista sisällytettäisiin vuoden 2024 verkkoselostukseen (prospetto informativo della rete) ja muut niistä sisällytettäisiin vuoden 2023 verkkoselostukseen.
13.      Kyseisiä vuosien 2023 ja 2024 verkkoselostuksia koskeviin tietoihin ja vaatimuksiin sisältyivät muun muassa raja-asemilla sovellettavat seuraamukset eli seuraamukset, joita määrätään rautatieyrityksille, jos ne ylittävät raja-asemien pysähdysajat. Nämä raja-asemilla sovellettavat seuraamukset tulivat siten käyttöön suorituskannustinjärjestelmän mukaisten, jo käytössä olleiden seuraamusten rinnalle; suorituskannustinjärjestelmä perustuu direktiivin 2012/34 35 artiklaan, sellaisena kuin se on saatettu osaksi Italian lainsäädäntöä asetuksen nro 112/2015 21 §:llä, jossa säädetään yleisestä kehyksestä, joka perustuu seuraamusten soveltamiseen rautatieyrityksistä tai rataverkon haltijasta johtuvissa myöhästymisissä.
14.      Kantajina olevat rautatieyritykset nostivat Tribunale amministrativo regionale per il Piemontessa (Piemonten alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa vaadittiin ART:n päätöksen sekä vuoden 2023 verkkoselostuksen kumoamista ja väitettiin muun muassa, että kyseisillä toimilla otettiin käyttöön seuraamusjärjestelmä, joka poikkesi direktiivin 2012/34 35 artiklan ja liitteen VI mukaisesta seuraamusjärjestelmästä.
15.      Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte katsoi vuonna 2023 antamassaan tuomiossa, että ART:llä oli toimivalta ottaa käyttöön rajoilla sovellettavat seuraamukset direktiivin 2012/34 35 artiklan ja asetuksen nro 112/2015 21 §:n perusteella. Se katsoi kuitenkin, että vaikka näiden seuraamusten määrääminen suorituskannustinjärjestelmässä määrättävien seuraamusten rinnalla ei ole itsessään ristiriidassa sovellettavan lainsäädännön kanssa, ART:n olisi pitänyt määrätä, että niitä sovelletaan myös rataverkon haltijaan, ja ottaa niissä käyttöön asianmukaiset hyvitysmekanismit. Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte huomautti lisäksi näiden kahden kannustinjärjestelmän yhteensovittamisen puutteesta sekä niiden välisen mahdollisen vuorovaikutuksen teknisen arvioinnin tekemättä jättämisestä, minkä vuoksi ART:n päätöksessä ei ollut perusteltu riittävällä tavalla järjestelmän konkreettista toteutustapaa. Näin ollen Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte palautti asian ART:n käsiteltäväksi, jotta tämä käyttäisi tarvittaessa toimivaltaansa uudelleen.
16.      ART ja RFI valittivat kyseisestä tuomiosta Consiglio di Statoon, joka pyytää nyt ennakkoratkaisua. Kantajina olevat rautatieyritykset ovat puolestaan tehneet vastavalituksen, jossa ne riitauttavat Tribunale amministrativo regionale per il Piemonten toteamuksen, jonka mukaan ART:llä on toimivalta ottaa käyttöön raja-asemilla sovellettavia seuraamuksia direktiivin 2012/34 35 artiklan perusteella.
17.      Näissä olosuhteissa Consiglio di Stato pyrkii selvittämään, onko asetuksen nro 112/2015 21 §:ssä säädetyn kaltainen järjestelmä, jossa ei suljeta pois sellaisen lisäseuraamusjärjestelmän käyttöönottoa, joka poikkeaa verkkoselostuksessa yleisesti määritetystä järjestelmästä, yhteensopiva direktiivin 2012/34 35 artiklan kanssa.
18.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii erityisesti, voidaanko kyseisen direktiivin 35 artiklaa, jossa säädetään seuraamuksista verkon toiminnalle häiriötä tuottavista toimista, korvauksista näistä häiriöistä kärsiville yrityksille ja palkintomaksuista ennakoitua paremmasta suorituskyvystä, tulkita siten, että tällaisia verkkoselostuksessa käyttöön otetusta yleisestä järjestelmästä poikkeavia lisäsäännöissä määrättyjä seuraamuksia voidaan ottaa käyttöön, mikä johtaa samasta tapahtumasta (kuten raja-asemalla tapahtuvasta myöhästymisestä) määrättäviin päällekkäisiin seuraamuksiin ja laajentaa tosiasiallisesti kyseisen järjestelmän määräykset koskemaan raja-asemilla tapahtuvia laiminlyöntejä.
19.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tässä yhteydessä, ettei kahdentyyppisiä seuraamuksia käsittävä yhdennetty ja yhteensovitettu järjestelmä ole hyväksyttävä, jollei sen luonnetta ja autonomiaa suhteessa unionin oikeuteen ole määritelty selkeästi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan oikeusvarmuuden periaatteen mukaisesti on määritettävä, ovatko tällaiset päällekkäiset seuraamusjärjestelmät hyväksyttäviä unionin oikeuden perusteella ja miten pitkälti näillä kahdella järjestelmällä, raja-asemilla sovellettavat seuraamukset mukaan lukien, varmistetaan – jos järjestelmät on sovitettava yhteen – niiden periaatteiden kunnioittaminen, jotka liittyvät erottamattomasti palveluihin pääsyä koskevaan oikeuteen.
20.      Jos direktiivin 2012/34 35 artiklassa sallittaisiin useiden seuraamusjärjestelmien päällekkäisyys, jolloin rautatieyritykselle siten voitaisiin määrätä samasta tapahtumasta, kuten raja-asemalla tapahtuneesta myöhästymisestä, samalla kertaa koko rataverkossa sovellettavan yleisen järjestelmän mukainen seuraamus ja erityisesti raja-asemalla sovellettava seuraamus, olisi täsmennettävä tällaiseen päällekkäisyyteen liittyviä vaatimuksia eli yhtäältä sitä, edellytetäänkö kyseisessä säännöksessä, että toimivaltainen kansallinen viranomainen, tässä tapauksessa ART, noudattaa käyttöön otetussa mekanismissa neutraalisuuden periaatetta erityisesti myöntämällä häiriöitä aiheuttamattomille rautatieyrityksille palkintomaksuja ja vahinkoa kärsineille yrityksille korvauksia sekä soveltamalla seuraamuksia myös rataverkon haltijaan, jos myöhästyminen johtuu siitä, ja toisaalta sitä, edellytetäänkö kyseisen direktiivin 35 artiklassa ja jos edellytetään, missä määrin siinä edellytetään, että toimivaltainen kansallinen viranomainen sovittaa yhteen suorituskannustinjärjestelmän yleisen järjestelmän ja raja-asemilla sovellettavan erityisen seuraamusjärjestelmän siten, että molemmilla järjestelmillä pyritään johdonmukaisella tavalla rataverkon tehokkuuden tavoitteeseen aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia rautatieyrityksille, joita vaaditaan maksamaan seuraamuksia raja-asemilla.
21.      Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle asiassa C‑161/25 kuusi ennakkoratkaisukysymystä, joista tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään tutkimaan seuraavat viisi:
”1)      Voidaanko seuraamusjärjestelmästä säätää direktiivin [2012/34] 35 artiklaan sisältyvän nimenomaisen säännöksen ulkopuolella?
2)      Sallitaanko [direktiivin 2012/34] 35 artiklassa useiden seuraamusjärjestelmien päällekkäisyys siten, että rautatieyritykselle voidaan samasta teosta, eli raja-asemalla tapahtuvan myöhästymisen vuoksi, määrätä sekä koko rataverkkoon sovellettava yleisen järjestelmän mukainen seuraamus että kyseiseen raja-asemaan sovellettava erityinen seuraamus?
3)      Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, vaaditaanko [direktiivin 2012/34] 35 artiklassa, että ottaessaan käyttöön tai ’vahvistaessaan’ rahtiliikenteen rautatieyrityksiin sovellettavan raja-asemien seuraamusjärjestelmän [liikenteen] sääntelyviranomainen on kaikissa tilanteissa velvollinen varmistamaan mainitussa säännöksessä asetettujen vaatimusten noudattamisen ja toimenpiteen puolueettomuuden siten, että i) on säädettävä häiriöitä aiheuttamattomille rautatieyrityksille myönnettävistä palkintomaksuista, ii) on säädettävä vahinkoa kärsineille yrityksille myönnettävistä korvauksista ja iii) seuraamuksia on kohdistettava myös rataverkon haltijaan, jos myöhästyminen johtuu siitä, kun katsotaan, että toimenpiteen puolueettomuus tarkoittaa yksittäisten seuraamusten molemminpuolisuutta?
4)      Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, vaaditaanko [direktiivin 2012/34] 35 artiklassa, ja millä edellytyksillä, että [liikenteen] sääntelyviranomainen sovittaa ’suorituskannustinjärjestelmän’
seuraamusjärjestelmän ja raja-asemien seuraamusjärjestelmän yhteen siten, että molemmilla järjestelmillä pyritään koordinoidusti rataverkon tehokkuuden tavoitteeseen aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia rautatieyrityksille, joille määrätään raja-asemiin sovellettavia seuraamuksia?
5)      Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, vaaditaanko [direktiivin 2012/34] 35 artiklassa sovittamaan yhteen näiden kahden seuraamusjärjestelmän mukaiset enimmäistasot sekä arvioimaan niiden taloudellisia vaikutuksia rautatieyrityksiin, jotta tehokkuusperiaate olisi tasapainossa suhteellisuusperiaatteen ja kohtuullisuuden periaatteen kanssa ja jotta rautatiepalvelujen kannattavuus ei vaarantuisi?”
22.      Myös asiassa C‑162/25 Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle samat ennakkoratkaisukysymykset kuin asiassa C‑161/25, lukuun ottamatta kolmannen kysymyksen loppuosaa; kolmannen kysymyksen sanamuoto on seuraava:
”Jos [toiseen kysymykseen] vastataan myöntävästi, vaaditaanko [direktiivin 2012/34] 35 artiklassa, että ottaessaan käyttöön tai ’vahvistaessaan’ rahtiliikenteen rautatieyrityksiin sovellettavan raja-asemien seuraamusjärjestelmän [liikenteen] sääntelyviranomainen on kaikissa tilanteissa velvollinen varmistamaan mainitussa säännöksessä asetettujen vaatimusten noudattamisen ja toimenpiteen puolueettomuuden siten, että i) on säädettävä häiriöitä aiheuttamattomille rautatieyrityksille myönnettävistä palkintomaksuista, ii) on säädettävä vahinkoa kärsineille yrityksille myönnettävistä korvauksista ja iii) seuraamuksia on kohdistettava myös rataverkon haltijaan, jos myöhästyminen johtuu siitä, kun lähdetään siitä, että puolueettomuus tarkoittaa aina yksittäisten seuraamusten molemminpuolisuutta?”
23.      Asiat C‑161/25 ja C‑162/25 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 1.4.2025 antamalla määräyksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
24.      Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, Italian ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio.
IV     Asian tarkastelu
A       Alustavat huomautukset
25.      Käsiteltävissä ennakkoratkaisupyynnöissä on kyse olennaisilta osin siitä, onko kansallinen säännöstö, jossa ei suljeta pois direktiivin 2012/34 35 artiklassa tarkoitettuun suorituskannustinjärjestelmään yleisesti liittyvästä seuraamusjärjestelmästä erillisen lisäseuraamusjärjestelmän käyttöönottoa, yhteensopiva kyseisen artiklan kanssa. Kyseisen artiklan tulkinta on keskeistä niissä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämässä viidessä ennakkoratkaisukysymyksessä, joita tarkastellaan tässä kohdennetussa ratkaisuehdotuksessa.
26.      Huomautan aluksi, että direktiivin 2012/34 35 artiklassa säädetään sellaisen suorituskannustinjärjestelmän perustamisesta, jonka tavoitteena on optimoida rautatieinfrastruktuurin käyttö kannustamalla rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa ottamaan käyttöön tehokkaampia toimintatapoja. Tätä varten siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön joukko toimenpiteitä, joilla pyritään saavuttamaan tämä tavoite, ja erityisesti seuraamuksia verkon toiminnalle häiriötä tuottavista toimista, korvauksia häiriöistä kärsiville yrityksille ja palkintomaksuja ennakoitua paremmasta suorituskyvystä. Jäsenvaltioissa näin käyttöön otetuissa suorituskannustinjärjestelmissä on lisäksi noudatettava kyseisen direktiivin liitteessä VI olevassa 2 kohdassa lueteltuja perusperiaatteita.
27.      Direktiivin 2001/14/EY(7) 11 artiklaa, joka korvattiin direktiivin 2012/34 35 artiklalla, koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että vaikka jäsenvaltioiden on otettava rautatieinfrastruktuurin hinnoittelujärjestelmiin suorituskannustinjärjestelmä, jolla sekä rautatieyrityksiä että rataverkon haltijaa kannustetaan parantamaan verkon suorituskykyä, niillä säilyy vapaus valita järjestelmään kuuluvat konkreettiset toimenpiteet, kunhan nämä toimenpiteet muodostavat johdonmukaisen ja avoimen kokonaisuuden, joka voidaan luokitella ”suorituskannustinjärjestelmäksi”.(8)
28.      Kuten edellä esitetystä ilmenee, vaikka jäsenvaltioiden on otettava direktiivin 2012/34 35 artiklan mukaisesti käyttöön kansallisella tasolla suorituskannustinjärjestelmä, artiklassa jätetään niille harkintavaraa sen konkreettisen toteutuksen suhteen, sillä sen muotoa tai täsmällisiä toimintasääntöjä ei tarkenneta mitenkään.(9)
29.      Koska kyseisellä artiklalla yhdenmukaistetaan vähimmäistaso, siinä ei määritellä tiettyä seuraamusjärjestelmää, vaan siinä vain annetaan jäsenvaltioille valtuudet ottaa käyttöön toimenpiteiden kokonaisuus, seuraamukset mukaan lukien, jotta direktiivin 2012/34 tavoitteet saavutettaisiin. Toisin sanoen jäsenvaltioille asetetaan kyseisessä artiklassa velvollisuus saavuttaa tietty tulos siten, että niiden on varmistettava, että käyttöön otetulla suorituskannustinjärjestelmällä pystytään minimoimaan häiriöt ja parantamaan rataverkon suorituskykyä.
30.      Edellä esitetyt seikat on otettava huomioon tutkittaessa direktiivin 2012/34 35 artiklan tulkintaa koskevat ennakkoratkaisukysymykset, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt käsiteltävissä asioissa.
B       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
1.     Tutkittavaksi ottaminen
31.      Ennen kuin ryhdytään tarkastelemaan ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, on otettava kantaa Italian hallituksen esittämään oikeudenkäyntiväitteeseen, joka koskee kysymyksen tutkimatta jättämistä. Italian hallitus väittää erityisesti, ettei asianomaista kysymystä voida ottaa tutkittavaksi siinä muodossa kuin se on esitetty, sillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole tarkentanut yhtäältä, miksi se epäilee direktiivin 2012/34 35 artiklan soveltamista pääasioissa, eikä toisaalta, voiko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnöissä esittämä tulkinta olla vastoin kansallista oikeussääntöä.
32.      Muistutan tältä osin, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että esitetyillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta, ja unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti ratkaistava ne. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(10)
33.      Näin ei vaikuta olevan käsiteltävissä asioissa, sillä ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee sellaisen unionin oikeuteen kuuluvan oikeussäännön tulkintaa, jonka merkityksellisyys pääasioissa ilmenee riittävän selkeästi ennakkoratkaisupyynnöstä. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee nimittäin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämä tulkinta direktiivin 2012/34 35 artiklasta on tarpeellinen sen määrittämiseksi, onko käsiteltävissä asioissa sovellettava Italian säännöstö, jossa ei suljeta pois mahdollisuutta ottaa käyttöön Italian alueella sovellettavaan suorituskannustinjärjestelmään liittyvästä seuraamusjärjestelmästä erillinen raja-asemilla sovellettava erityinen lisäseuraamusjärjestelmä, ristiriidassa kyseisen unionin oikeuteen kuuluvan oikeussäännön kanssa.
34.      Näin ollen Italian hallituksen esittämät väitteet kysymyksen tutkimatta jättämisestä on hylättävä ja ensimmäisen kysymyksen on katsottava täyttävän tutkimatta ottamisen edellytykset.
2.     Asiakysymys
35.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 2012/34 35 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön pelkästään suorituskannustinjärjestelmän kyseisen artiklan säännösten sekä kyseisessä artiklassa mainitun, kyseisen direktiivin liitteessä VI olevan 2 kohdan perusperiaatteiden mukaisesti, vai voivatko ne ottaa käyttöön tällaisen järjestelmän myös kyseisessä artiklassa määritetyn kehyksen ulkopuolella.(11)
36.      Huomautan aluksi, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 26–28 kohdassa muistutetaan, että sen toimenpiteiden kokonaisuuden, jolla sekä rautatieyrityksiä että rataverkon haltijaa kannustetaan parantamaan rataverkon suorituskykyä, on katsottava muodostavan direktiivin 2012/34 35 artiklassa tarkoitetun suorituskannustinjärjestelmän, kunhan nämä toimenpiteet sisältyvät johdonmukaiseen ja avoimeen kokonaisuuteen.
37.      Tästä seuraa, että pelkästään se, että tällainen järjestelmä koostuu erillisiin säädöksiin perustuvista monenlaisista toimenpiteistä, ei ole itsessään esteenä sen luokittelemiselle suorituskannustinjärjestelmäksi. Sama pätee tilanteessa, jossa sama elin päättää hyväksyä lisätoimen samassa järjestelmässä aiemmin toteutettujen tiettyjen toimenpiteiden täydentämiseksi. Kyseisen järjestelmän muuttaminen ottamalla käyttöön uusia toimenpiteitä tai
jo olemassa olevien toimenpiteiden muuttaminen erityisesti esimerkiksi rautatieliikennemarkkinoiden toimintahäiriöiden korjaamiseksi ei voi yksin asettaa kyseistä järjestelmää kyseenalaiseksi, eikä sen perusteella voida katsoa, että kyseessä olisi jokin muu suorituskannustinjärjestelmä.(12)
38.      Muistutan ensinnäkin, että direktiivin 2012/34 35 artiklassa velvoitetaan rataverkon haltijat ottamaan käyttöön suorituskannustinjärjestelmä, jolla kannustetaan rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa itseään vähentämään häiriöitä ja parantamaan rataverkon suorituskykyä.
39.      Koska kyseisessä säännöksessä säädetään suorituskannustinjärjestelmän käyttöönotosta ja määritellään samalla järjestelmän tavoitteet ja siinä noudatettavat perusperiaatteet, jäsenvaltiot eivät voi ottaa käyttöön tällaista järjestelmää noudattamatta direktiivissä 2012/34 tällä tavoin vahvistettuja vaatimuksia. Vaikka jäsenvaltioille on jätetty huomattavasti harkintavaltaa suorituskannustinjärjestelmien suunnittelussa, ne voivat ottaa järjestelmät käyttöön vain kyseisen direktiivin 35 artiklan säännöksiä sekä kyseisessä artiklassa mainitussa liitteessä VI olevassa 2 kohdassa lueteltuja perusperiaatteita noudattaen.
40.      Huomautan tältä osin, että vaikkei suorituskannustinjärjestelmän käsitettä määritellä kyseisen direktiivin 35 artiklassa, voidaan direktiivin liitteessä VI olevassa 2 artiklassa lueteltujen perusperiaatteiden ja tällaisen järjestelmän tavoitteiden perusteella nähdäkseni katsoa, että kyseiseen käsitteeseen kuuluu kaikki säännöstö, joka liittyy rautatieinfrastruktuurin hinnoitteluun ja jolla pyritään optimoimaan rataverkon käyttö sekä kannustamaan rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa minimoimaan häiriöt ja parantamaan rataverkon suorituskykyä, riippumatta siitä, miten tällainen toimenpide luokitellaan tai nimetään kansallisessa oikeudessa.
41.      Muussa tapauksessa jäsenvaltioilla olisi nimittäin mahdollisuus kiertää kyseistä säännöstä helposti ottamalla käyttöön suorituskannustinjärjestelmiä, joissa ei noudateta kyseisessä säännöksessä asetettuja sääntöjä ja jotka voisivat siten olla ristiriidassa kyseisten sääntöjen kanssa. Rinnakkaisten järjestelmien käyttöön ottamisen salliminen pelkästään sillä perusteella, että nämä järjestelmät luokitellaan toisin kansallisessa oikeudessa, estäisi lisäksi direktiivin 2012/34 35 artiklan tehokkaan vaikutuksen. Kyseisellä direktiivillä määritellyn sääntelykehyksen ulkopuolelle sijoittuva suorituskannustinjärjestelmä voisi niin ikään vaarantaa kyseisen järjestelmän yleisen tavoitteen eli rautatieliikenteen yhdennettyjen markkinoiden toteuttamisen unionissa sekä näiden markkinoiden moitteettoman toiminnan ja parantamisen,(13) mikä loukkaisi edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohdassa esille otettuja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia avoimuuden ja johdonmukaisuuden vaatimuksia.
42.      Tästä seuraa, että lähtökohtaisesti rangaistuksia tai seuraamuksia, joita määrätään rataverkon toiminnalle häiriötä tuottavista toimista tai laiminlyönneistä ja joiden tarkoituksena on viime kädessä vähentää rataverkon häiriöitä, on pidettävä yhtenä suorituskannustinjärjestelmän osatekijänä. Niistä ei siis voida säätää direktiivin 2012/34 35 artiklasta muodostuvan normatiivisen kehyksen ulkopuolella.
43.      Tämä toteamus ei sulje kuitenkaan pois jäsenvaltioiden mahdollisuutta säätää kyseisen artiklan soveltamisalaan kuulumattomien muiden näkökohtien osalta tarpeelliseksi katsomistaan toimenpiteistä myös seuraamusten muodossa edellyttäen, ettei mikään muu direktiivin 2012/34 säännös ole tälle esteenä. Kyseisen direktiivin 35 artiklan soveltamisalaan eivät siis kuulu sääntelytoimet, joiden tavoitteena ei ole suorituskyvyn parantaminen tai joissa ei arvioida suorituskykyä, kuten muun muassa rautateiden turvallisuutta koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättäviä seuraamuksia koskevat mekanismit.
44.      Toiseksi on todettava, että – kuten direktiivin 2012/34 35 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä liitteessä VI olevan 2 kohdan kanssa, ilmenee – kyseisessä säännöksessä säädetään kattavasti ja yhtenäisesti suorituskannustinjärjestelmästä maksujärjestelmään kuuluvana osatekijänä ja että siihen sovellettavia periaatteita sovelletaan koko rataverkkoon. Korostan tältä osin, ettei kyseisen direktiivin 35 artiklassa tehdä minkäänlaista eroa jäsenvaltion rataverkon eri liikennepaikkojen välillä, eikä siinä säädetä erityis- tai poikkeusjärjestelmästä raja-asemilla sovellettavien sääntöjen osalta.(14)
45.      Käsiteltävissä asioissa vaikuttaa siltä, että toisin kuin Italian ja Puolan hallitukset(15) väittävät, pääasioissa kyseessä oleva raja-asemilla sovellettava seuraamusjärjestelmä kuuluu direktiivin 2012/34 35 artiklan soveltamisalaan. Näin on siksi, koska kyseisillä seuraamuksilla, vaikka ne koskevatkin yksittäistä rautatieinfrastruktuurin näkökohtaa, pyritään kannustamaan suorituskyvyn parantamiseen, mikä on määräävä peruste toimenpiteen luokittelemiseksi suorituskannustinjärjestelmään kuuluvaksi. Kun näihin seuraamuksiin sisältyy vastuujärjestelmä, johon kuuluvat rautatieyrityksistä johtuvista häiriöistä raja-asemilla määrättävät seuraamukset, niillä vähennetään häiriöitä ja parannetaan rataverkon tehokkuutta eli pyritään tavoitteisiin, jotka ovat tällaisen järjestelmän taustalla olevan tarkoituksen mukaisia ja muodostavat jopa sen kokonaisen osatekijän. Se seikka, että järjestelmän soveltamisala rajautuu tietyille rataverkon liikennepaikoille, käsiteltävissä asioissa raja-asemille, ei ole itsessään ratkaisevaa, sillä kyseisen direktiivin 35 artiklassa ei edellytetä, että määrättyjä seuraamuksia olisi sovellettava välttämättä yhtenäisesti koko kansallisella alueella. Vastaavasti myöskään se, että näiden seuraamusten käyttöönoton perustana ovat eri oikeudelliset instrumentit, ei vaikuta merkitykselliseltä käsiteltävissä asioissa, sillä kyseisen direktiivin 35 artiklassa ei edellytetä, että kaikkien kyseisten toimenpiteiden olisi oltava osa yhtä ja samaa säädöstä.
46.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2012/34 35 artiklaa on tulkittava siten, ettei siinä anneta mahdollisuutta ottaa käyttöön suorituskannustinjärjestelmää, jossa ei noudateta kyseisen artiklan vaatimuksia ja joka poikkeaa kyseisessä artiklassa mainitussa kyseisen direktiivin liitteessä VI olevassa 2 kohdassa luetelluista perusperiaatteista, ja että sen soveltamisalaan kuuluvat ja siten suorituskannustinjärjestelmään kuuluviksi on katsottava kaikki rautatieinfrastruktuurin hinnoittelujärjestelmään sisältyvät toimenpiteet, joilla pyritään vähentämään häiriöitä ja parantamaan rataverkon suorituskykyä. Siltä osin kuin erityisesti raja-asemilla sovellettavalla seuraamusjärjestelmällä pyritään edistämään rataverkon optimaalista käyttöä, se kuuluu kyseisen direktiivin 35 artiklan soveltamisalaan riippumatta siitä, että se on otettu käyttöön toisen säädöksen perusteella, joten järjestelmässä on noudatettava kyseisessä artiklassa säädettyjä edellytyksiä sekä kyseisen direktiivin liitteessä VI olevassa 2 kohdassa lueteltuja perusperiaatteita, vaikka kyseiset seuraamukset koskisivat tiettyä rataverkon osaa.
C       Toinen, neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys
47.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella, neljännellä ja viidennellä kysymyksellään, onko direktiivin 2012/34 35 artiklaa tulkittava siten, että siinä sallitaan useiden seuraamusjärjestelmien päällekkäisyys, niin että rautatieyritykselle voidaan määrätä samasta tapahtumasta, kuten raja-asemalla tapahtuvasta myöhästymisestä, samalla kertaa koko rataverkkoon sovellettavan yleisen järjestelmän mukainen seuraamus että raja-asemalla tapahtuvasta myöhästymisestä määrättävä erityinen seuraamus, ja jos voidaan, onko sääntelyelimen (käsiteltävissä asioissa ART:n) huolehdittava näiden järjestelmien yhteensovittamisesta sekä tarkistettava, että niissä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta.(16)
48.      Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaus sekä se, että toinen, neljäs ja viides kysymys liittyvät toisiinsa, ehdotan, että viimeksi mainitut tutkitaan yhdessä.
49.      Muistutan ensinnäkin, että direktiivin 2012/34 35 artiklan perusteella jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta suorituskannustinjärjestelmien varsinaisessa suunnittelussa, kunhan nämä järjestelmät ovat kyseisessä direktiivissä vahvistettujen verkon suorituskykyä koskevien tavoitteiden mukaisia. Kyseisessä artiklassa ei säädetä erityisestä seuraamusjärjestelmästä, eikä siinä anneta mitään tarkkaa ohjetta mahdollisten seuraamusten luonteesta tai laajuudesta eikä etenkään mahdollisuudesta useiden seuraamusjärjestelmien mahdolliseen päällekkäisyyteen.
50.      Tästä seuraa, että siltä osin kuin direktiivin 2012/34 35 artiklassa ei suljeta etukäteen pois useiden seuraamusjärjestelmien päällekkäisyyttä, jäsenvaltioilla on vapaus perustaa erilaisista toimenpiteistä muodostuva suorituskannustinjärjestelmä ottamalla käyttöön – kuten käsiteltävissä asioissa – erityisiä seuraamuksia pysähtymisajan ylittämisestä raja-asemilla niiden seuraamusten rinnalle, joita sovelletaan yleisesti myöhästymisiin koko kansallisessa rataverkossa. Mikään ei myöskään estä jäsenvaltiota, jos se toteaa puutteen tai häiriön tietyllä rautatieinfrastruktuurin liikennepaikalla, toteuttamasta lisätoimenpiteitä niin rataverkon haltijan kuin rautatieyritysten osalta kyseisen puutteen tai häiriön korjaamiseksi, edellyttäen, että nämä toimenpiteet ovat direktiivin mukaisia.
51.      Vaikka jäsenvaltiot voivat säätää useista seuraamusjärjestelmistä, jotka ovat käytössä rinnakkain, niiden on kuitenkin huolehdittava siitä, että toteutetut toimenpiteet ovat kyseisessä direktiivissä vahvistettujen periaatteiden mukaisia ja että ne nivoutuvat yhteen johdonmukaisesti ja avoimesti.(17)
52.      Tuon toiseksi esille, että erilaisista toimenpiteistä muodostuvassa järjestelmässä, johon sisältyy samalla kertaa seuraamuksia ja palkintomaksuja, vaatimus sen takaamisesta, että nämä toimenpiteet muodostavat johdonmukaisen ja avoimen kokonaisuuden niin, että tällainen järjestelmä täyttää direktiivissä 2012/34 säädetyt vaatimukset, merkitsee – jopa edellyttää – jonkinasteista yhteensovittamista suorituskannustinjärjestelmään kuuluvien erilaisten toimenpiteiden välillä.
53.      Minun on täsmennettävä tältä osin, että direktiivin 2012/34 56 artiklan mukaan markkinoiden ”sääntelijän” tehtävä ja siten vastuu rautatieinfrastruktuurin moitteettoman toiminnan varmistamisesta on annettu kunkin jäsenvaltion nimeämälle sääntelyelimelle. Kyseisessä 56 artiklassa tälle sääntelyelimelle annetun, laillisuuden valvontaa koskevan toimivallan yhteydessä sääntelyelimen – käsiteltävissä asioissa ART:n – olisi huolehdittava myös siitä, että käytössä olevat erilaiset seuraamukset ovat kokonaisuutena välttämättömiä ja oikeassa suhteessa kyseisen direktiivin 35 artiklassa vahvistettuihin tavoitteisiin nähden.(18) Tarkemmin sanottuna rataverkon haltijan toteuttaman suorituskannustinjärjestelmän valvonnan aikana eli silloin, kun ART:n on hyväksyttävä verkkoselostuksessa tätä varten esitetyt eri toimenpiteet kyseisen direktiivin 56 artiklan(19) mukaisesti, kyseisen viranomaisen on tutkittava kaikki nämä toimenpiteet varmistuakseen siitä, että niillä pyritään johdonmukaisesti rataverkon suorituskykyä koskevaan tavoitteeseen.
54.      Tällainen analyysi edellyttää kuitenkin nähdäkseni, että kyseinen viranomainen tutkii konkreettisesti, millä tavalla nämä kaksi seuraamusjärjestelmää ovat vuorovaikutuksessa keskenään ja miten ne vaikuttavat rautatieyrityksiin.(20) Tarkemmin sanottuna käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa ART:n on erityisesti varmistettava, että ne erityiset seuraamukset, joita määrätään pysähtymisajan ylittämisestä raja-asemilla, ovat johdonmukaisia myöhästymisiin yleisesti koko kansallisessa rataverkossa sovellettavien seuraamusten kanssa, ja sen on tarkistettava, etteivät nämä seuraamukset ylitä kokonaisuutena tarkastellen sitä, mikä on välttämätöntä direktiivin 2012/34 35 artiklalla tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli häiriöiden vähentämiseksi ja rataverkon suorituskyvyn parantamiseksi, ja että ne ovat ne bis in idem ‑periaatteen mukaisia.(21)
55.      Sama pätee rautatieyrityksille määrättyjen erilaisten toimenpiteiden taloudellisten vaikutusten arviointiin. ART:n olisi siis tarkistettava, ettei se, että rataverkon haltija asettaa kaksi seuraamusta rautatieyritykselle tämän ylittäessä pysähtymisajan raja-asemalla, vaaranna kyseisten yritysten taloudellista elinkelpoisuutta ja kannattavuutta.
56.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2012/34 35 artiklaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus ottaa käyttöön suorituskannustinjärjestelmä, jossa määrätään erityisiä seuraamuksia aikataulun mukaisten pysähtymisaikojen ylittämisestä raja-asemilla niiden seuraamusten rinnalla, joita sovelletaan yleisesti myöhästymisiin koko kansallisessa rataverkossa, edellyttäen kuitenkin, että kyseinen järjestelmä on johdonmukainen eikä johda kokonaisuutena suhteettomien seuraamusten soveltamiseen. Kyseisen direktiivin 56 artiklan mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen on suorituskannustinjärjestelmän hyväksyessään tarkistettava, että sovellettavilla kahdella seuraamusjärjestelmällä pyritään koordinoidusti rataverkon suorituskyvyn parantamista koskevaan tavoitteeseen, ja arvioitava rautatieyrityksiin kohdistuvia kyseisten seuraamusten taloudellisia vaikutuksia, jotta rautatieliikennepalvelujen taloudellinen elinkelpoisuus ja kannattavuus eivät vaarantuisi.
D       Kolmas ennakkoratkaisukysymys
57.      Kolmannella kysymyksellään, joka on tutkittava viimeiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2012/34 35 artiklaa tulkittava siten, että kun huomioon otetaan kyseisen artiklan mukaisen suorituskannustinjärjestelmän neutraalisuuden varmistamista koskeva tavoite, sääntelyelimen on tarkistettava, että kyseiseen järjestelmään sisältyvät myös häiriöitä aiheuttamattomille rautatieyrityksille suoritettavat palkintomaksut sekä korvaukset häiriöistä kärsiville yrityksille ja että myöhästymisissä seuraamuksia sovelletaan myös rataverkon haltijaan silloin, kun tämä on vastuussa myöhästymisestä.
58.      Seuraavissa kohdissa esittämistäni syistä katson, että tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi.
59.      Muistutan alkuun, että direktiivin 2012/34 35 artiklassa säädetään ainoastaan jäsenvaltioiden mahdollisuudesta, ei velvollisuudesta, säätää kyseisessä artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden kokonaisuudesta. On korostettava niin ikään, ettei kyseisen artiklan sanamuodosta ilmene missään tapauksessa, että suorituskannustinjärjestelmän olisi välttämättä sisällettävä jokainen kyseisessä direktiivissä määritetyistä kolmesta osatekijästä, jotta sen voidaan katsoa olevan yhteensopiva direktiivin kanssa.
60.      Tästä seuraa, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa ratkaistessaan, millä kyseisen artiklan mukaisilla toimenpiteillä direktiivin 2012/34 tavoitteet saadaan todennäköisimmin täyttymään ja miten näitä toimenpiteitä tulisi soveltaa rataverkkoon kohdistuvan häiriön erityisten ominaispiirteiden perusteella, eikä kansallisen toimivaltaisen viranomaisen tarvitse käyttää kaikkia näitä toimenpiteitä tai yhdistää useita niistä.
61.      Suorituskannustinjärjestelmään tosin lähtökohtaisesti on tarkoitus sisältää toimenpiteitä, jotka kohdistuvat niin rataverkon haltijoihin kuin rautatieyrityksiin, mikä edellyttää jonkinasteista vastavuoroisuutta eri osapuolille kuuluvien velvoitteiden suhteen erityisesti siltä osin kuin kyseessä ovat seuraamukset, jotka on otettu käyttöön järjestelmän neutraalisuuden takaamiseksi ja kyseisten osapuolten kannustamiseksi sellaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, joita tarvitaan rataverkossa tapahtuvien viivästysten esiintymistiheyden ja vaikutusten vähentämiseksi. Tämä ei merkitse kuitenkaan välttämättä velvollisuutta seuraamusten säätämiseen tai siihen, että seuraamusten olisi oltava samat niin rautatieyrityksille kuin rataverkon haltijalle, eikä se merkitse myöskään velvollisuutta huolehtia siitä, että jokaiseen seuraamukseen liittyy tai sitä tasapainottaa jokin toinen toimenpide, kuten palkkio tai korvaus.(22)
62.      Tuon tältä osin esille, että luonteensa puolesta suorituskannustinjärjestelmä voi muodostua erillisten toimenpiteiden kokonaisuudesta, jolla pyritään vastaamaan rautatieinfrastruktuurin hinnoittelujärjestelmän eri näkökohtiin, kuten vahvistetaan direktiivin 2012/34 liitteessä VI olevassa 2 kohdassa. Ensi näkemältä ei siis voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että rataverkon yksittäisen näkökohdan osalta tiettyjä toimenpiteitä sovelletaan vain rataverkon haltijoihin tai yksinomaan asianomaisiin rautatieyrityksiin, ilman että tämä seikka itsessään tekisi kansallisesta toimenpiteestä yhteensopimattoman kyseisen direktiivin 35 artiklan kanssa. Tällainen valinta voidaan nimittäin oikeuttaa käytännön näkökohdilla, mikä kansallisen sääntelyviranomaisen on tarkistettava. Koska rataverkon haltija ja rautatieyritykset harjoittavat eriluonteista toimintaa ja niitä koskevat tämän vuoksi erilaiset velvollisuudet, käytännössä ei siis voida edellyttää, että niihin olisi sovellettava täsmälleen samanlaista seuraamusjärjestelmää rautatieliikenteeseen vaikuttavien häiriöiden yhteydessä.
63.      Lisäksi vaikka suorituskannustinjärjestelmän yhteydessä toteutettuja toimenpiteitä arvioitaessa on otettava huomioon tarve taata järjestelmän neutraalisuus sekä pyrkiminen häiriöiden vähentämiseen ja suorituskyvyn parantamiseen rataverkon käytössä, tällainen arviointi voidaan tehdä vasta sen jälkeen, kun on tehty konkreettinen tutkimus, jossa otetaan huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet.  Täsmennän lisäksi, että – kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 54 ja 55 kohdassa muistutetaan – suorituskannustinjärjestelmän yhteensopivuutta direktiivin 2012/34 35 artiklan kanssa on arvioitava kokonaisuutena, muttei abstraktilla tasolla, ja huomioon on otettava kaikki kansallisessa säännöstössä säädetyt toimenpiteet sen arvioimiseksi, muodostavatko ne johdonmukaisen ja avoimen sääntökokonaisuuden, jolla voidaan varmistaa kyseisellä direktiivillä tavoitellut päämäärät unionin oikeuden periaatteita noudattaen.
64.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että kolmanteen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2012/34 35 artiklaa on tulkittava siten, ettei suorituskannustinjärjestelmän yhteensopivuus kyseisen säännöksen kanssa edellytä yhtäältä sitä, että kyseiseen järjestelmään sisältyy rautatieyrityksistä johtuvista myöhästymisistä määrättävien seuraamusten lisäksi häiriöitä aiheuttamattomille yrityksille maksettavia palkkioita ja häiriöistä kärsineille yrityksille maksettavia korvauksia, eikä toisaalta sitä, että kussakin järjestelmään kuuluvista rangaistuksia sisältävistä toimenpiteistä määrätään täsmälleen samanlaiset seuraamukset rautatieyrityksille ja rataverkon haltijalle, edellyttäen, että kyseinen järjestelmä on kokonaisuutena johdonmukainen ja oikeassa suhteessa siihen kyseisen direktiivin 35 artiklassa asetettuun tavoitteeseen nähden, jonka mukaan rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa kannustetaan minimoimaan häiriöt ja parantamaan rataverkon suorituskykyä.
V       Ratkaisuehdotus
65.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton yhdistetyissä asioissa C‑161/25 ja C‑162/25 esittämiin ensimmäiseen, toiseen, kolmanteen, neljänteen ja viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU 35 artiklaa
on tulkittava seuraavasti:
1)      Siinä ei anneta mahdollisuutta ottaa käyttöön suorituskannustinjärjestelmää, jossa ei noudateta kyseisen artiklan vaatimuksia ja joka poikkeaa kyseisessä artiklassa mainitussa kyseisen direktiivin liitteessä VI olevassa 2 kohdassa luetelluista perusperiaatteista, ja että sen soveltamisalaan kuuluvat ja siten suorituskannustinjärjestelmään kuuluviksi on katsottava kaikki rautatieinfrastruktuurin hinnoittelujärjestelmään sisältyvät toimenpiteet, joilla pyritään vähentämään häiriöitä ja parantamaan rataverkon suorituskykyä. Siltä osin kuin erityisesti raja-asemilla sovellettavalla seuraamusjärjestelmällä pyritään edistämään rataverkon optimaalista käyttöä, se kuuluu kyseisen direktiiviin 35 artiklan soveltamisalaan riippumatta siitä, että se on otettu käyttöön toisen säädöksen perusteella, joten järjestelmässä on noudatettava kyseisessä artiklassa säädettyjä edellytyksiä sekä kyseisen direktiivin liitteessä VI olevassa 2 kohdassa lueteltuja perusperiaatteita, vaikka kyseiset seuraamukset koskisivat rataverkon tiettyä osaa.
2)      Jäsenvaltioilla on mahdollisuus ottaa käyttöön suorituskannustinjärjestelmä, jossa määrätään erityisiä seuraamuksia aikataulun mukaisten pysähtymisaikojen ylittämisestä raja-asemilla niiden seuraamusten rinnalla, joita sovelletaan yleisesti myöhästymisiin koko kansallisessa rataverkossa, edellyttäen kuitenkin, että kyseinen järjestelmä on johdonmukainen eikä johda kokonaisuutena suhteettomien seuraamusten soveltamiseen. Direktiivin 2012/34 56 artiklan mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen on suorituskannustinjärjestelmän hyväksyessään tarkistettava, että sovellettavilla kahdella seuraamusjärjestelmällä pyritään koordinoidusti rataverkon suorituskyvyn parantamista koskevaan tavoitteeseen, ja arvioitava rautatieyrityksiin kohdistuvia kyseisten seuraamusten taloudellisia vaikutuksia, jotta rautatieliikennepalvelujen taloudellinen elinkelpoisuus ja kannattavuus eivät vaarantuisi.
3)      Suorituskannustinjärjestelmän yhteensopivuus direktiivin 2012/34 35 artiklan kanssa ei edellytä yhtäältä sitä, että kyseiseen järjestelmään sisältyy rautatieyrityksistä johtuvista myöhästymisistä määrättävien seuraamusten lisäksi häiriöitä aiheuttamattomille yrityksille maksettavia palkkioita ja häiriöistä kärsineille yrityksille maksettavia korvauksia, eikä toisaalta sitä, että kussakin järjestelmään kuuluvista rangaistuksia sisältävistä toimenpiteistä määrätään täsmälleen samanlaiset seuraamukset rautatieyrityksille ja rataverkon haltijalle, edellyttäen, että kyseinen järjestelmä on kokonaisuutena johdonmukainen ja oikeassa suhteessa siihen kyseisessä säännöksessä asetettuun tavoitteeseen nähden, jonka mukaan rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa kannustetaan minimoimaan häiriöt ja parantamaan rataverkon suorituskykyä.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2012, L 343, s. 32), sellaisena kuin se on muutettuna 14.12.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2016/2370 (EUVL 2016, L 352, s. 1; jäljempänä direktiivi 2012/34).
3      Tarkalleen ottaen asiassa C‑161/15 ovat kyseessä Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl con socio unico, DB Cargo Italia Srl ja Sangritana SpA ja asiassa C‑162/25 on kyseessä Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (jäljempänä yhdessä kantajina olevat rautatieyritykset).
4      GURI nro 284, 6.12.2011, Supplemento ordinario nro 251.
5      GURI nro 300, 27.12.2011, Supplemento ordinario nro 297.
6      GURI nro 170, 24.7.2015 (jäljempänä asetus nro 112/2015).
7      Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2001, L 75, s. 29).
8      Tuomio 28.2.2013, komissio v. Espanja (C‑483/10, EU:C:2013:114, 64 kohta) ja tuomio 11.7.2013, komissio v. Tšekin tasavalta (C‑545/10, EU:C:2013:509, 80 kohta).
9      Ks. tästä ”Independent Regulators’ Group – Rail”
‑nimisen sääntelyelinten verkoston laatima katsaus, jonka otsikko on ”Performance Schemes in rail: a European overview” [IRG-Rail (2025) 10], julkaistu marraskuussa 2025, erityisesti s. 8 ja 9; saatavana vain englanniksi osoitteessa https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Kuten kyseisestä, unionin alueella toimivaltaisten sääntelyviranomaisten verkoston laatimasta, suorituskannustinjärjestelmien soveltamista rautatiealalla koskevasta katsauksesta ilmenee, näiden järjestelmien suunnittelussa ja toteutuksessa on merkittävää vaihtelua jäsenvaltioiden välillä. Huomautan kaiken varalta, että komissio esitti 11.7.2023 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rautateiden ratakapasiteetin käytöstä yhtenäisellä eurooppalaisella rautatiealueella sekä direktiivin 2012/34 muuttamisesta ja asetuksen (EU) N:o 913/2010 kumoamisesta (COM(2023) 443 final) eurooppalaisen rataverkon hallinnoinnin tehostamiseksi ja suorituskyvyn lisäämiseksi. Direktiivin 2012/34 35 artiklassa säädetty nykyinen suorituskannustinjärjestelmä rajautuu edelleen olennaisilta osin kansalliselle tasolle, joten jäsenvaltiot voivat käyttää laajaa harkintavaltaa soveltamiensa toimenpiteiden ja menetelmien suhteen. Tämän vuoksi kansalliset järjestelmät ovat hyvin monimuotoisia, kuten komissio korostaa kyseisen asetusehdotuksen perusteluissa.
10      Tuomio 12.2.2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
11      Vaikka ensimmäisen kysymyksen sanamuodossa viitataan yleisesti mahdollisuuteen säätää ”seuraamusjärjestelmästä” direktiivin 2012/34 35 artiklalla määritellyn kehyksen ulkopuolella täsmentämättä siinä tarkoitettujen seuraamusten tyyppiä, ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että Consiglio di Stato pyrkii selvittämään kysymyksellään, onko erityisesti raja-asemilla sovellettavaa seuraamusjärjestelmää pidettävänä erillisenä kyseisen direktiivin 35 artiklan mukaisesta suorituskannustinjärjestelmästä vai kuuluuko se kyseisen säännöksen soveltamisalaan.
12      Vain siinä tapauksessa, että olemassa on rautatieinfrastruktuurin eri näkökohtia koskevia monia erilaisia sääntöjä, joita on otettu käyttöön erikseen ja toisiinsa nähden epäyhtenäisellä tavalla – mahdollisesti eri elinten toteuttamina – ‚voitaisiin katsoa, että kyseessä on jokin muu järjestelmä.
13      Ks. vastaavasti mm. direktiivin 2012/34 johdanto-osan toinen ja kolmas perustelukappale.
14      On tuotava esille, että edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 9 mainitun asiantuntijakatsauksen mukaan valtaosassa jäsenvaltioista (18:ssa) suorituskannustinjärjestelmät kattavat kansainväliset reitit, kun taas vähemmistössä (kuudessa, joista yksi on Italia) kansainväliset reitit eivät sisälly järjestelmään. Ks. vastaavasti kyseisen katsauksen s. 8 ja 9.
15      Tässä yhteydessä on tarkennettava, että Puolan hallitus väittää, ettei direktiivin 2012/34 35 artiklassa säädetä sellaisten lisäseuraamusten määräämisestä, jotka eivät kuulu hinnoittelujärjestelmään tai joita ei sovelleta koko rataverkossa, vaan ainoastaan tietyillä yksittäisillä rataverkon liikennepaikoilla, kuten raja-asemilla. Italian hallitus katsoo puolestaan, että raja-asemilla sovellettavat seuraamukset on otettu käyttöön sellaisen rajatun järjestelmän sisällä, joka ei kuulu yksinomaan suorituskannustinjärjestelmään.
16      Ollakseni perusteellinen tuon esille, että Italian hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan – esittämättä kuitenkaan neljännen ja viidennen ennakkoratkaisukysymyksen kohdalla nimenomaisesti tutkimatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntiväitettä ja samalla kun se huomauttaa, ettei unionin tuomioistuimen tehtävänä ole antaa neuvoa-antavaa lausuntoa yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen muotoilleen kysymykset niin, etteivät ne koske unionin oikeuden tulkintaa. Nämä väitteet voidaan hylätä isommitta ongelmitta, koska on riittävän selvää, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii näillä kahdella kysymyksellään, mitä seurauksia seuraamusten mahdollisella päällekkäisyydellä olisi rautatieyritysten suhteen, sekä toimivaltaisen kansallisen viranomaisen roolia tässä asiayhteydessä ja erityisesti viranomaisen mahdollista velvollisuutta varmistaa eri järjestelmien yhteensovittaminen.
17      Ks. vastaavasti edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27–29 kohta.
18      Direktiivin 2012/34 liitteessä VI olevan 2 kohdan a alakohdan mukaan sovellettujen seuraamusten on oltava kokonaisuutena tarkastellen välttämättömiä ”sovitun suorituskyvyn tason saavuttamiseksi” ja myös oikeassa suhteessa kyseiseen tavoitteeseen nähden, jotta rautatieyritysten tarjoamien palvelujen ”taloudellinen elinkelpoisuus ei vaarantuisi”.
19      Tuon tältä osin esille, että direktiivin 2012/34 56 artiklassa säädetään nimenomaisesti kahdesta sääntelyelimen toimintatavasta. Yhtäältä kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että kun hakija hakee muutosta sääntelyelimeltä, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi, sääntelyelimen on arvioitava erityisesti verkkoselostuksen alustavaa ja lopullista versiota sekä siinä vahvistettuja perusteita. Toisaalta kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että sääntelyelimellä on oltava valtuudet toimia omasta aloitteestaan erityisesti sen tarkistamiseksi, ettei verkkoselostuksessa ole syrjiviä lausekkeita eikä siinä anneta rataverkon haltijalle harkintavaltaa, jota voisi olla mahdollista käyttää hakijoihin kohdistuvaan syrjintään. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee niin ikään, että käsiteltävien asioiden taustalla olevaan verkkoselostukseen sisältyivät samalla kertaa suorituskannustinjärjestelmä ja raja-asemilla sovellettava seuraamusjärjestelmä.
20      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasioissa kyseessä olevan Italian lainsäädännön yhteensopivuudesta direktiivin 2012/34 35 artiklan kanssa, mikään seikka ennakkoratkaisupyynnöissä ei vaikuta viittaavan siihen, että se pitäisi tällaista päällekkäisyyttä perusteettomana tai mahdollisesti suhteettomana. Sen asiana on tosin tehdä lopullinen arviointi kyseisen lainsäädännön yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. Kyseisillä kahdella seuraamusjärjestelmällä on kuitenkin toisiaan täydentävät tavoitteet, niiden sisältö ja soveltamisen edellytykset on määritelty selkeästi ja avoimesti ja pysähtymisajan ylittämiseen raja-asemalla liittyvälle seuraamukselle on asetettu ennalta tietty enimmäismäärä, mitkä kaikki viittaavat ensi näkemältä siihen, että toimenpiteet ovat oikeutettuja kyseisen direktiivin 35 artiklan tavoitteet huomioon ottaen, jollei rataverkon haltija sovella niitä mielivaltaisesti tai ART tulkitse niitä ilmeisen kohtuuttomalla tavalla.
21      On huomautettava niin ikään, vaikkei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin otakaan varsinaisesti tätä seikkaa esille, että siltä osin kuin kyseiset kaksi seuraamusjärjestelmää on määritelty käsiteltävissä asioissa selkeästi ja täsmällisesti ja niillä pyritään toisiaan täydentäviin päämääriin, ne bis in idem ‑periaate ei voi olla esteenä päällekkäisille seuraamuksille. Ks. vastaavasti tuomio 30.1.2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, 63 kohta).
22      Vaikka lähes kaikkiin suorituskannustinjärjestelmiin (22:een kaikkiaan 24:stä) sisältyy seuraamuksia, joita sovelletaan rataverkon toiminnalle toiminnallaan häiriötä tuottaviin toimijoihin, valtaosaan tarkastelluista järjestelmistä (17:ään 24:stä) sisältyy myös häiriöitä aiheuttamattomille rautatieyrityksille maksettava hyvitys. Seuraamus- ja hyvitysmekanismien lisäksi osa jäsenvaltioista (n. kolmannes vastanneista eli yhdeksän 24:stä) on tuonut esille, että niiden kansallisiin suorituskannustinjärjestelmiin sisältyy myös bonussääntöjä. Bonuksilla palkitaan hyvästä suorituskyvystä joko arvostamalla ennalta määritetyt tavoitteet ylittäviä tuloksia tai vertaamalla toimijoiden suhteellista suorituskykyä. Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 9 mainitun asiantuntijakatsauksen s. 13.