62024CC0097
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 10 април 2025 година (
1
)
Дело C‑97/24
S.A.,
R.J.
срещу
The Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth,
Ireland,
The Attorney General,
встъпила страна:
Върховен комисариат на ООН за бежанците
(Преюдициално запитване, отправено от High Court (Висш съд, Ирландия)
„Преюдициално запитване — Отговорност на държава членка за нарушение на правото на Съюза — Достатъчно съществено нарушение — Непреодолима сила — Политика в областта на убежището — Директива 2013/33/EС — Членове 17 и 18 — Стандарти за приемане на кандидати за международна закрила —Масово навлизане на лица, нуждаещи се от временна или международна закрила — Липса на достъп до материални условия на приемане — Член 18, параграф 9 — Основни нужди — Изчерпване на капацитета за настаняване — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 1 и 4 — Човешко достойнство и риск от нечовешко или унизително отношение“
1.
Настоящото преюдициално запитване е отправено в рамките на спор между S.A. и R.J., двама кандидати за международна закрила (наричани по-нататък заедно „жалбоподателите“), от една страна, и Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (министър на децата, равнопоставеността, неравностойното положение, интеграцията и младежта, Ирландия) (наричан по-нататък „министърът“), Ireland (Ирландия) и Attorney General (главeн прокурор, Ирландия) (наричани по-нататък заедно „ирландските органи“), от друга страна, относно присъждането на обезщетение за вреди, причинени от непредоставянето на настаняване, храна, вода и други материални условия за приемане за посрещане на техните основни нужди.
2.
Жалбоподателите претендират обезщетение на основание, че националните органи не са изпълнили задълженията, произтичащи от Директива 2013/33/EС за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (
2
).
3.
Искът за отговорност за вреди съгласно правото на Съюза се основава на съдебната практика, произтичаща от основополагащите решения Francovich и др. (
3
) и Brasserie du рêcheur и Factortame (
4
) (наричани заедно „практиката по дело Francovich“), която установява принципа на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които отговорност носи държавата, като този принцип е присъщ на системата на Договорите, на които се основава Съюзът (
5
).
4.
Съгласно този принцип увредените лица имат право на обезщетение, ако са изпълнени три условия, а именно предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на нормата да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда (наричани по-нататък „проверката Brasserie du pêcheur и Factortame“) (
6
). Проверката дали са изпълнени условията, позволяващи да се установи отговорността на държавите членки за вреди, причинени на частноправни субекти от нарушения на правото на Съюза, трябва по принцип да се извършва от националните юрисдикции, съобразно насоките, дадени от Съда за тяхното прилагане (
7
).
5.
В настоящия случай, макар жалбоподателите да твърдят, че трите елемента на посочената проверка са изпълнени, ирландските органи се позовават на непреодолима сила, която не позволява да се установи, че е налице достатъчно съществено нарушение, а оттам и че са изпълнени изискванията на втората част на проверката Brasserie du рêcheur и Factortame. Тези органи не оспорват, че не са осигурили настаняване на жалбоподателите съгласно изискванията на националната правна уредба за транспониране на Директива 2013/33. Те обаче отричат жалбоподателите да имат право на обезщетение за вреди, тъй като според тях нарушенията на правото на Съюза са били причинени от обстоятелства, които представляват непреодолима сила, и следователно не са били „достатъчно съществени“ по смисъла на втория елемент от проверката.
6.
Ето защо настоящото дело повдига въпроса дали националните органи могат да се позовават на непреодолима сила като защитен довод срещу иск за обезщетение за причинени от тях вреди в нарушение на Директива 2013/33.
I. Правна рамка
7.
От значение за настоящото заключение са членове 2, 17 и 18 от Директива 2013/33. По-специално, член 18, параграф 9 от тази директива гласи:
„В надлежно обосновани случаи държавите членки могат по изключение да определят различни разновидности за материалните условия на приемане от разновидностите, които са предвидени в настоящия член, за разумен срок, колкото е възможно най-кратък, когато:
а)
се изисква оценяване на специфичните нужди на кандидата, в съответствие с член 22;
б)
възможностите за настаняване, които обикновено са налице, са временно изчерпани.
Тези различни условия трябва да отговарят при всички положения на основните нужди“.
8.
Директива 2013/33 е транспонирана в ирландското право с European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 (
8
) (Наредба от 2018 г. за Европейските общности (Условия на приемане) (наричана по-нататък „Наредбата“).
9.
В Наредбата е дадено определение на материалните условия на приемане като условия, които „се предоставят на даден получател, за да се спазят изискванията на [Директива 2013/33]“, и се състоят в следното:
„a)
жилище, храна и свързани с тях придобивки в натура,
b)
помощ за дневни разходи, и
c)
облекло, предоставено под формата на финансова помощ в съответствие с член 201 от Social Welfare Consolidation Act 2005 [Консолидиран закон за социалното подпомагане от 2005 г.]“.
10.
Помощта за дневни разходи е определена като „тази част от материалните условия на приемане, която представлява седмично плащане по администрирана от Minister for Employment Affairs and Social Protection [министър по въпросите на заетостта и социалната защита] схема в полза на получател, за да може последният да посрещне непредвидени лични разходи“.
11.
В член 4 от Наредбата е предвидено изключението по член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, при което обикновено наличните възможности за настаняване са временно изчерпани, но се пояснява, че подобно изключение следва все пак да бъде съобразено с „основните нужди на получателя“.
12.
Запитващата юрисдикция обяснява, че по едно от делата, с които са сезирани ирландските съдилища, с решение SY v. Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (
9
), High Court (Висш съд) е постановил, че министърът не е изпълнил задълженията си по Наредбата и по член 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), като не е предоставил настаняване, храна и санитарно обезпечение на кандидат за международна закрила, и че непредоставянето от страна на министъра на „материални условия на приемане“ на жалбоподателя в съответствие с Наредбата е незаконосъобразно и нарушава правата на жалбоподателя по член 1 от Хартата. Министърът не е обжалвал това решение. SY обаче не е предявил иск за обезщетение за вреди.
II. Факти
13.
Афганистанският гражданин г‑н S.А. и индийският гражданин г‑н R.J. подават заявления за международна закрила в Ирландия съответно на 15 февруари и 20 март 2023 г.
14.
В съответствие с Наредбата те получават право на материални условия на приемане. Въпреки това не им е предоставено настаняване. Жалбоподателите получават по един ваучер на стойност 25 евро. Към момента на подаване на заявленията те нямат право на помощ за дневни разходи за лица, търсещи убежище, тъй като според ирландските органи това право се обуславя от пребиваването в приемателен център за търсещи убежище лица.
15.
Жалбоподателите спели из улиците на Дъблин, често при влажно и много студено време, а в някои случаи при неподходящи условия за настаняване.
16.
S.A. твърди, че е бил подпомаган от неправителствената организация Irish Refugee Council (Ирландски съвет за бежанците), която му дала списък с благотворителни организации в Дъблин, както и храна и достъп до санитарни помещения за бездомни хора. Той бил свидетел и потърпевш на насилие по улиците. Страхувал се да не бъде нападнат и ограбен. След като спал няколко седмици по улиците, S.A. се преместил в многоетажен паркинг в близкото до Дъблин село Skerries. Понякога бил канен да спи в домовете на познати афганци. Случвало се да не се храни редовно по два дена поред, тъй като не можел да си позволи да купи храна или да пътува до центъра, където са благотворителните помещения за хранене. Често не се къпел или миел по пет-шест дена, защото било много трудно да стигне до санитарни помещения. Посочва, че изпитвал студ, глад и страх и се чувствал унижен. S.A. бил получил наранявания при пътно произшествие в Унгария по пътя си към Ирландия и за тях му била оказана спешна медицинска помощ. Получените медицински отчети с подробни данни за претърпените от него сътресение на мозъка и страдания той изпратил до министъра с искане поради уязвимото му положение заявлението му за настаняване да бъде разгледано приоритетно.
17.
R.J. твърди, че докато е спял из улиците на Дъблин, благотворителна организация му е предоставила палатка, храна и дрехи. Твърди, че често е гладувал, но понякога е получавал храна от благотворителни организации. Всяка нощ се опасявал да не му запалят палатката хора, които са нападали други лица, търсещи международна закрила. Не успявал да поддържа лична хигиена. Докато живеел на улицата, R.J. развил здравословни проблеми. Той споделя, че е изпаднал в отчаяние и се е страхувал за своето бъдеще и благополучие. R.J. посочва, че се е чувствал самотен и уплашен.
18.
Жалбоподателите поискали от ирландските власти да признаят уязвимото им положение, но заявленията им не били приети.
19.
След промяна в условията за получаване на помощ за дневни разходи, на всеки от жалбоподателите била отпусната, съответно на 5 и 20 април 2023 г., с обратна сила от датата на подаване на заявлението за международна закрила, помощ за дневни разходи в размер на 38,80 евро на седмица. Те също така получавали плащания за ad hoc покриване на допълнителни нужди.
20.
S. A. и R.J. са били настанени съответно на 27 април и 22 май 2023 г. Те са били бездомни съответно 71 и 64 дни.
21.
След това жалбоподателите предявяват искове срещу ирландските органи пред запитващата юрисдикция, High Court (Висш съд), за обезщетение за вреди поради непредоставянето на жилище, храна, вода и други материални условия на приемане, отговарящи на основните им нужди.
22.
Пред запитващата юрисдикция ирландските органи не оспорват, че следва да се уважат направените от жалбоподателите в производството искания за констатиране на нарушението на транспониращите Директивата национални норми и на член 1 от Хартата. Те обаче отричат жалбоподателите да имат право на обезщетение, тъй като според тях нарушенията на правото на Съюза са настъпили вследствие на обстоятелства, които представляват непреодолима сила и поради това не са „достатъчно съществени“, каквото е изискването на втория елемент от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame.
23.
Ирландските органи не твърдят, че е имало недостиг на финансови ресурси. Твърдят обаче, че безпрецедентният приток на граждани на трети държави, търсещи временна или международна закрила в Ирландия, е изчерпал предоставения от властите капацитет за настаняване, в резултат на което за период от четири месеца и половина на несемейни възрастни мъже, които не са били в уязвимо положение, не е било предложено настаняване от националните институции. Въпреки това органите са положили всички разумни усилия да осигурят настаняване на засегнатите лица и да отговорят на други нужди, свързани с приемането. Следователно нарушението на правото на Съюза не е било умишлено.
24.
Ирландските органи твърдят също така, че доводът за наличието на непреодолима сила при всички положения може да се изтъкне на общо основание като защитен довод по правото на Съюза.
25.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че в официален доклад, публикуван през 2020 г., се препоръчва Ирландия да съставя плановете си за предоставяне на международна закрила въз основа на отправна стойност от около 3500 броя годишно нови заявления за закрила. След руската инвазия в Украйна обаче между февруари 2022 г. и май 2023 г. в Ирландия са пристигнали почти 100000 граждани на трети държави, търсещи временна или международна закрила, като повече от 80000 от тях е трябвало да бъдат настанени от ирландските органи.
26.
В светлината на тази ситуация запитващата юрисдикция поставя въпроса за възможността държава членка да се позове на непреодолима сила, за да се освободи от отговорността си в случай на нарушение на правото на Съюза, по-специално когато въпросните задължения произтичат от установени в Хартата неприкосновени права и са формулирани в Директива 2013/33 императивно и без възможност за дерогация.
27.
Ако такава възможност бъде призната, тогава ще трябва да се определи дали е възможно позоваване на непреодолима сила, когато не е било възможно справяне с въпросните обстоятелства без прекомерни разходи, когато са приети всички разумни мерки или когато е обективно невъзможно да се спази правото на Съюза. Естеството на разглежданите в главното производство норми би могло да оправдае една строга проверка, още повече при положение че необходимостта от допълнителен постоянен капацитет за настаняване от определен момент нататък е престанала да бъде непредвидима. Така, можело е да се очаква, че ирландските власти, които са разполагали с достатъчно финансови ресурси, биха положили усилия за намиране на частни жилища за засегнатите лица чрез предоставяне на ваучери за настаняване или по-високи суми за финансово подпомагане, или за изграждане на спешни приюти.
28.
При тези обстоятелства High Court (Висш съд, Ирландия) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси към Съда:
„1)
Доколкото защитният довод за наличие на „непреодолима сила“ не може да се открие като основание в относимите към разглеждания случай директива или наредба за прилагане, възможно ли е все пак подобен довод да се изтъкне като защита във връзка с обезщетение, претендирано въз основа на решението по дело Francovich, за нарушение на задължение съгласно правовия ред на ЕС, което предоставя на физическо лице права, произтичащи от предвиденото в член 1 от Хартата основно право на човешко достойнство (независимо дали подобен защитен довод попада в рамките на втория елемент от проверката [Brasserie du pêcheur и Factortame] или се обосновава по друг начин)?
2)
Ако отговорът на въпрос (1) е „да“, какви са параметрите и точният обхват на защитния довод за наличие на непреодолима сила?“.
III. Производството пред Съда
29.
Писмени становища са представили жалбоподателите, министърът, италианското правителство, Върховният комисариат на ООН за бежанците и Европейската комисия. Жалбоподателите, министърът, италианското правителство и Европейската комисия са представили устни становища по време на съдебното заседание, проведено на 5 февруари 2025 г.
IV. Анализ
30.
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество пита дали държава членка може да се позовава на непреодолима сила като защитен довод по иск за обезщетение за вреди, основан на отговорността на държавата за неизпълнение на задължения, произтичащи от правото на Съюза съгласно Директива 2013/33, които са част от основното право на човешко достойнство, залегнало в член 1 от Хартата. При утвърдителен отговор тази юрисдикция иска допълнителни разяснения относно понятието „достатъчно съществено“ нарушение по смисъла на правото на Съюза и при какви условия може да се използва този защитен довод.
31.
Преди да се разгледа въпросът дали позоваването на непреодолима сила е възможно в контекста на иск за обезщетение съгласно съдебната практика по Francovich, следва да се отбележи, че въпросът на запитващата юрисдикция, изглежда, се основава на предположението, че разглежданата ситуация не попада в обхвата на член 18, параграф 9, буква б) от Директива 2013/33, който определя правилата за случаите, когато обичайно наличният жилищен капацитет е временно изчерпан. Следователно е необходимо първо да се провери дали тази разпоредба може да се приложи към обстоятелствата по настоящия случай.
32.
Ако разглежданата ситуация попада в обхвата на член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, тази разпоредба установява рамка, в която държавите членки трябва да действат. В такъв случай въпросът за наличието на непреодолима сила възниква само ако обстоятелствата по настоящото дело не са били предвидени от законодателя.
33.
В това отношение по дело UFC — Que choisir и CLCV (
10
), относно Директивата за пакетните туристически пътувания (
11
), Съдът постановява, че въпреки липсата на позоваване на непреодолима сила в Директивата, понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ дава конкретен израз на термина „непреодолима сила“ в контекста на Директивата (
12
). В един друг контекст, в решението от 26 септември 2013 г. по дело ÖBB-Personenverkehr, Съдът постановява, че регламентът, уреждащ правата на пътниците в железопътния транспорт, съзнателно пропуска да освободи страните от отговорност поради непредотвратими и извънредни обстоятелства (
13
). Следвайки тази съдебна практика, би могло да се твърди, че като е предвидил дерогация в член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, законодателят на Съюза вече е уредил въпроса, като по този начин е изключил необходимостта да се разглежда общ защитен довод за непреодолима сила. Това би направило ненужно обсъждането на въпроса дали такъв довод може да се използва срещу иск, основан на съдебната практика по дело Francovich.
34.
По тази причина настоящото заключение е структурирано в две части. Първо, ще разгледам определението за непреодолима сила и ще преценя дали член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 може да представлява неин конкретен израз при обстоятелства, при които е налице изчерпване на капацитета за настаняване поради масов приток в Ирландия на лица, нуждаещи се от международна закрила (раздел А). Второ, ще анализирам защитната теза за наличие на непреодолима сила в рамките на втория елемент от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame, като разгледам последиците от него за определяне на наличието на достатъчно съществено нарушение (раздел Б).
А. Приложим ли е член 18, параграф 9 от Директива 2013/33
1.
Обхват на защитния довод за наличие на непреодолима сила
35.
Най-напред следва да се припомни, че пред Съда на понятието „непреодолима сила“ се прави позоваване в различни области на правото на Съюза и според съдебната практика то обозначава „извънредни и непредвидими обстоятелства, които са извън контрола на позоваващото се на тях лице и чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки цялата положена дължима грижа“ (
14
). Тъй като понятието „непреодолима сила“ няма еднакво съдържание в различните области на приложение на правото на Съюза, неговото значение трябва да бъде определено в зависимост от правния контекст, в който следва да породи правни последици (
15
).
36.
В контекста на исковете за нарушение по член 258 ДФЕС Съдът е приел, че позоваването на непреодолима сила може да представлява възможна защитна теза при неизпълнение на задълженията на държава членка, произтичащи от правото на Съюза. Всъщност е прието, че държава членка, която среща непреодолими за момента затруднения, които ѝ пречат да изпълни задълженията, произтичащи от правото на Съюза, може да се позове на непреодолима сила (
16
).
37.
Въпреки това от съдебната практика е видно, че прагът за доказване на наличието на обстоятелства, които биха представлявали непреодолима сила, е висок. Дори при извънредни и непредвидими обстоятелства държавата членка е длъжна да предприеме всички мерки, които са в нейните правомощия, за да спази правото на Съюза (
17
). В решение Vilkas, в контекста на рамково решение относно европейска заповед за арест, извършената проверка е за това дали последиците от непредвидени и непредвидими действия не са могли да бъдат избегнати въпреки цялата положена дължима грижа от страна на властите (
18
), като това понятие трябва да се тълкува стриктно (
19
). Тази формулировка бе възприета съвсем наскоро и в решение UFC — Que choisir и CLCV (
20
). Освен това, както показва изразът „непреодолими за момента затруднения“ (
21
), от стриктното тълкуване на понятието „непреодолима сила“ следва, че ако събитието, което причинява невъзможността за изпълнение, е временно, изпълнението на задължението, произтичащо от правото на Съюза, може да бъде спряно само за периода на събитието и за разумно кратък срок.
38.
Също така е добре установено, че трудности от вътрешния правен ред не могат да оправдаят неспазването на произтичащите от правото на Съюза задължения (
22
). Освен това непреодолимата сила не може да се отнася до трудности от вътрешен характер, произтичащи от политическата или административната организация на дадена държава членка или поради липса на правомощия, знания, средства или ресурси (
23
).
39.
В съдебната практика, последно по време на пандемията от COVID‑19, някои държави членки се позовават на непреодолима сила поради безпрецедентната здравна криза (
24
). Съдът обаче е постановил, че макар тази пандемия да е представлявала непредотвратими и извънредни обстоятелства, тя не е оправдавала автоматично общо преустановяване на изпълнението на задължения, произтичащи от правото на Съюза. Съдът е изискал да се докаже конкретно как пандемията пряко е попречила на спазването на разглежданата директива и защо не е било възможно да се вземат алтернативни мерки за изпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза (
25
).
40.
В обобщение, държава членка, която среща непреодолими за момента затруднения, които ѝ пречат да изпълни конкретни задължения, произтичащи от правото на Съюза, може да се позове на непреодолима сила само за периода, който е необходим за отстраняване на тези затруднения.
2.
Представлява ли член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 специфичен израз на непреодолима сила
41.
В Директива 2013/33 се определят минимални стандарти за приемане (
26
). В член 17 от Директивата се съдържат общи правила относно материалните условия на приемане и медицинските грижи (
27
). По-специално, съгласно член 17, параграфи 1 и 2 от Директива 2013/33 държавите членки трябва да гарантират, че материалните условия на приемане са на разположение за кандидатите, когато те подават заявлението си за получаване на международна закрила. Държавите членки трябва също така да гарантират, че приетите за тази цел мерки осигуряват подходящ стандарт на живот за кандидатите, което осигурява тяхната прехрана, а също и физическото и психичното им здраве. В член 18 от Директива 2013/33 се определят разновидностите на материалните условия на приемане.
42.
Член 18, параграф 9, буква б) от Директива 2013/33 предвижда, че „[в] надлежно обосновани случаи държавите членки могат по изключение да определят различни разновидности за материалните условия на приемане от разновидностите, които са предвидени в настоящия член, за разумен срок, колкото е възможно най-кратък, когато […] възможностите за настаняване, които обикновено са налице, са временно изчерпани“. Следователно на държавите членки е позволено по изключение да се отклоняват от стандартните материални условия за приемане, при условие че това отклонение е надлежно обосновано и се прилага само за разумен период, който е възможно най-кратък.
43.
В съответствие с практиката на Съда относно дерогациите тази разпоредба трябва да се прилага по подходящ начин, за да се отговори на точни изисквания и специфични ситуации (
28
). Освен това, като извънредна мярка, член 18, параграф 9, буква б) от Директива 2013/33 трябва да се тълкува буквално и за всяка дерогация да възлага тежестта за доказване на изпълнението на съответните условия на органа, който взема решението (
29
). Запитващата юрисдикция е тази, която следва да провери дали посочените условия са изпълнени в настоящия случай.
44.
Член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 има за цел да осигури известна гъвкавост на държавите членки за действие в извънредни ситуации. Въпреки че в тази разпоредба не се използва изрично терминът „непреодолима сила“, в нея се споменават термините „по изключение“, „в надлежно обосновани случаи“ и „разумен срок“. Тези елементи могат да се разбират като специфичен израз на условията на непреодолима сила, съответстващи на извънредни и непредвидими обстоятелства, доколкото събитието, което причинява загуба на възможности за настаняване, съответства на извънредно и непредвидимо събитие. Следователно тази разпоредба може да се тълкува като специфично законодателно признаване на извънредни обстоятелства, които оправдават временна дерогация от задълженията, предвидени в член 18 от посочената директива. Една от тези специфични ситуации е временното изчерпване на възможностите за настаняване, които обикновено са налице, при условие че се докаже, че събитието, което е причинило загубата на възможности за настаняване, е непредвидимо и извънредно.
45.
От това следва, че член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 може да се тълкува като свързан с извънредни обстоятелства и по този начин даващ конкретен израз на понятието „непреодолима сила“. Когато извънредни и непредвидими обстоятелства изчерпват възможностите за настаняване, което прави невъзможно гарантирането на обичайните стандарти на приемане (
30
), ситуацията, за периода, необходим за разрешаване на тези трудности, попада в обхвата на буква б) от тази разпоредба.
46.
В това отношение в решението си Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (
31
) Съдът е постановил, че „при приемането на [Директива] 2013/33 законодателят на Съюза се е погрижил да вземе предвид и положение, при което държава членка би трябвало да се справя с много голямо увеличаване на броя на молбите за международна закрила“, добавяйки, че „член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 допуска частична дерогация от разпоредбите на същата директива, когато възможностите за настаняване […] в приемните центрове са изчерпани“ (
32
). От това решение може да се направи извод, че член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 предвижда изключителни обстоятелства, при които възможностите за настаняване на лица, търсещи международна закрила, са изчерпани. По-специално, посочването на „много голямо увеличаване“ на броя на молбите за международна закрила ясно подчертава, че тази разпоредба има за цел да се справи с извънредни ситуации, а не с нормални трудности.
47.
По аналогия също така, ако събитие като пандемията от COVID‑19 се счита за събитие, което потенциално попада в обхвата на директива като Директивата за пакетните туристически пътувания, тогава събитие като масово навлизане на бежанци също може да бъде регулирано от законодателя и по този начин да попадне в рамките на директива. На следващо място, ако Съдът признава, че извънредните обстоятелства могат да бъдат специално регулирани от вторичното законодателство в областта на потребителското право по силата на Директивата за пакетните туристически пътувания, то може основателно да се очаква, че основните социални права — като тези по Директива 2013/33 — също могат да бъдат предмет на регулиране от законодателя в екстремни ситуации като масово навлизане на бежанци, което изчерпва съществуващия капацитет за настаняване, при условие че ситуацията е била непредвидима, тъй като е надхвърлила всички разумни прогнози.
48.
Такова масово навлизане на бежанци обаче не може да се разглежда като извънредна ситуация за неограничен период от време, тъй като в определен момент тази ситуация губи характеристиката си на извънредно и непредвидимо обстоятелство. Това тълкуване се потвърждава от посочването на „разумен срок“ в член 18, параграф 9 от Директива 2013/33. Освен това тази разпоредба съдържа изискването за „надлежно обоснован случай“, което според практиката на Съда предполага конкретно доказване, показващо, че масово навлизане на лица, търсещи закрила, възпрепятства спазването на разглежданата директива. Националната юрисдикция следва да провери дали в настоящия случай тези условия са изпълнени.
49.
Това предполага, че в настоящия случай член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 следва да се счита за подходяща защита, при условие че разрешаването на трудностите продължава разумен период от време. Така след изтичането на този срок държавата членка не може повече да се позовава на посочената разпоредба. В допълнение, трябва да се отбележи, че член 18, параграф 9, букви а) и б) от Директивата разглежда две много специфични хипотези, а именно оценката на специфичните нужди на кандидата (буква а) и временното изчерпване на възможностите за настаняване (буква б). От това следва, че член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 не урежда други хипотези (като природни бедствия или войни, каквито бяха обсъждани по време на съдебното заседание пред Съда), при които възможност за настаняване не съществува или липсва поради непреодолими трудности, които се случват в съответната държава членка или в близост до нея. Следователно тълкуването на член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 като специфичен израз на непреодолима сила не изключва факта, че държавите членки могат да се позовават на непреодолима сила в други хипотези.
50.
В заключение, като се има предвид ясната му функция на ограничена дерогация при изключителни обстоятелства, член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 следва да се разглежда като специфичен израз на непреодолима сила. Поради това масово навлизане на кандидати за международна закрила не може да представлява самостоятелен защитен довод при форсмажорни обстоятелства, тъй като тази разпоредба вече предвижда рамка за разглеждане на такива навлизания. В конкретния случай, извън обхвата на член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, органите на държава членка не могат да се оправдаят с непреодолима сила за това, че не са осигурили основните нужди на лице, търсещо международна закрила (
33
).
51.
Въпреки това, ако ситуацията не се характеризира с временно изчерпване на възможностите за настаняване поради големия брой молби за международна закрила, тогава непреодолимата сила — като отделно и по-общо оправдание — би могла да стане релевантна като част от втория елемент на проверката Brasserie du pêcheur и Factortame.
52.
От това следва, че ситуацията на временното изчерпване на възможностите за настаняване поради масово навлизане на бежанци попада в приложното поле на член 18, параграф 9, буква б) от Директива 2013/33, при условие че националната юрисдикция установи, че са изпълнени условията за прилагане на тази разпоредба. В този случай поставените от запитващата юрисдикция въпроси следва да се преформулират, тъй като условията за прилагане на проверката Brasserie du pêcheur и Factortame се разглеждат, като се изхожда от предположението, че член 18, параграф 9 от тази директива урежда разглежданата ситуация.
3.
Преформулиране на преюдициалния въпрос
53.
Ако Съдът прецени, че член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 е приложим към ситуация на масово навлизане на лица, кандидатстващи за международна закрила, която води до изчерпване на обичайния капацитет за настаняване в приемащата държава членка, тогава преюдициалните въпроси следва да се преформулират в смисъл, че запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, тълкуван в светлината на правото на човешко достойнство, закрепено в член 1 от Хартата, предвид ясната си функция на ограничена дерогация при изключителни обстоятелства, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска в контекста на иск за обезщетение за вреди тази държава членка да се позове на непреодолима сила поради изчерпване на възможностите за настаняване вследствие на такова навлизане.
4.
Прилагане на проверката Brasserie du pêcheur и Factortame
а)
Поведение в нарушение на правото на Съюза
54.
Като се има предвид, че членове 17 и 18 от Директива 2013/33 установяват общото задължение за осигуряване на материални условия на приемане, включително настаняване, неспазването на тези разпоредби обикновено би представлявало нарушение. Ако обаче член 18, параграф 9 от тази директива допуска дерогация в случаите на временно изчерпване на възможностите за настаняване и се тълкува като израз на непреодолима сила, тогава неосигуряването на настаняване от страна на държавата членка може да не се счита непременно за незаконосъобразно, при положение че са изпълнени условията за позоваване на тази разпоредба. В такъв случай нарушението по смисъла на проверката Brasserie du pêcheur и Factortame не би произтичало пряко от членове 17 и 18 от Директива 2013/33, а по-скоро от евентуално неправилно прилагане или неправомерно позоваване на член 18, параграф 9 от тази директива. Ако държава членка неправомерно се позовава на непреодолима сила по силата на член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, без да са изпълнени предвидените в него условия, тогава ще е налице нарушение на самата тази разпоредба.
55.
Следователно, ако член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 е приложен неправилно — например, ако не са изпълнени условията за дерогация — тогава държавата членка все така може да е в нарушение на задълженията си по Директивата. В такъв случай би могла да възникне отговорност на държавата, при условие че нарушението е достатъчно съществено съгласно правото на Съюза.
б)
Достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза
1) Критерият, изведен в съдебната практика
56.
Съдът е постановил, че когато държавите членки разполагат с право на преценка, достатъчно съществено нарушение означава, че е налице явно и грубо незачитане от страна на държава членка на границите на това право на преценка (
34
). Ето защо се казва, че проверката Brasserie du pêcheur и Factortame „зависи от правото на свободна преценка“ (
35
).
57.
В точка 55 от решение Brasserie du pêcheur и Factortame Съдът посочва, че решаващият критерий, за да се приеме, че дадено нарушение на правото на ЕС е достатъчно съществено, е този на явно и значително неспазване от държава членка или от институция на ЕС на границите, които са наложени на нейната свобода на преценка. Във връзка с преценката дали дадена държава членка явно и значително е пренебрегнала границите на свободата си на преценка, Съдът изброява някои елементи, които могат да бъдат взети предвид (
36
). В точка 56 от това решение Съдът посочва, че сред елементите, които компетентната юрисдикция може да вземе предвид, следва да се посочат степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, както и обхватът на свободата на преценка, която нарушената норма предоставя на националните органи или тези на ЕС, умисълът или непредпазливостта при неизпълнението на задължението, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото (
37
), както и обстоятелството, че поведението на институцията на ЕС може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на правото на ЕС (
38
). При всички положения едно нарушение на правото на ЕС е достатъчно съществено, когато е продължило въпреки постановяването на решение, установяващо твърдяното неизпълнение на задължение, на решение по преюдициално запитване или на трайно установена практика на Съда в конкретната област, от които е видно, че въпросното поведение съставлява нарушение (
39
).
58.
Ако обаче държавата членка е разполагала със значително ограничено и дори несъществуващо право на преценка, обикновеното нарушение на правото на Съюза може да се окаже достатъчно за установяване на наличието на достатъчно съществено нарушение (
40
).
2) Предоставя ли член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 свобода на преценка на държавите членки?
59.
Член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 предоставя на държавите членки известна свобода на действие по отношение на начина, по който управляват ситуациите, в които възможностите за настаняване са изчерпани. В това отношение тази разпоредба позволява на държавите членки по изключение да определят различни разновидности за материалните условия на приемане, когато възможностите за настаняване са временно изчерпани. Това предполага, че държавите членки разполагат с известна гъвкавост при вземането на решение как да осигурят материалните условия на приемане, когато няма налични жилища. Във връзка с това следва да се отбележи, че в член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 не се определя точно как държавите членки следва да се справят с недостига на капацитет, което означава, че те разполагат с известна свобода на преценка при вземането на решение какви конкретни мерки да предприемат — дали чрез спешни приюти, временно настаняване, финансова подкрепа, или други решения. Този извод се подкрепя от практиката на Съда, от която става ясно, че задължението за предоставяне на материални условия на приемане е императивно, но държавите членки имат определена свобода на действие относно начините за неговото постигане (
41
).
60.
Например в решението си по дело Saciri Съдът признава, че държавите членки имат свобода на преценка при избора си как да осигурят материалните условия на приемане — чрез пряко настаняване или под формата на финансови помощи. Както обаче правилно отбелязва Комисията по време на съдебното заседание, тази свобода на преценка се отнася до средствата, но не и до принципа. Макар че това решение се отнася до общите задължения за приемане, а не до дерогациите по член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, принципът, че държавите членки разполагат с известна гъвкавост при прилагането в рамките на ограниченията на правото на ЕС, е релевантен и в настоящия случай.
61.
Следва да се отбележи, че член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 установява както основанието, така и границата на правомощието на държавите членки да се отклоняват от член 18, параграфи 1—8, но не от по-широките задължения в Директивата или от правото на Съюза в областта на убежището като цяло. Член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 предоставя на държавите членки само много ограничена свобода на преценка, тъй като се отнася до определяне на различни разновидности за материалните условия на приемане. Освен това член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 установява по недвусмислен начин задължение за покриване на „основните нужди“ на кандидатите за международна закрила. От това следва, че макар държавите членки да могат да избират начина на предоставяне на условията на приемане, те не могат да избегнат задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, да осигурят основните нужди, като например подходящо настаняване, на кандидатите за международна закрила (
42
), за да гарантират спазването на основните права на тези кандидати.
62.
В това отношение е важно да се отбележи, че Директива 2013/33 има за цел да гарантира пълното зачитане на основното право на човешко достойнство, залегнало в член 1 от Хартата, което е тясно свързано с член 4 от Хартата (
43
). Правото на човешко достойнство е абсолютно и неотменимо право (
44
), което съставлява основата на други основни права и не може да бъде ограничавано.
63.
Съответно Съдът многократно е потвърждавал, че общата логика и цел на Директива 2013/33, както и зачитането на неприкосновеността на човешкото достойнство съгласно член 1 от Хартата абсолютно забраняват на държавите членки да не осигурят на лице, търсещо убежище, дори временно, минималните стандарти на материалните условия за приемане, предвидени в тази директива (
45
). Що се отнася до естеството на минималните стандарти, които се изискват от държавите членки, в съображение 11 от Директива 2013/33 се посочва, че на кандидатите за международна закрила трябва да бъде осигурен „достоен стандарт на живот“ (
46
).
64.
По-специално, по дело Saciri Съдът подчертава, че независимо дали материалните условия на приемане се предоставят в натура, или под формата на финансови помощи или ваучери, те трябва да са достатъчни за „задоволяване на основните нужди на лицата, търсещи убежище“ (
47
), което означава, че трябва да са достатъчни, за да се гарантира подходящо за здравето жизнено равнище и да се осигури прехраната на лицето, търсещо убежище, така че да му позволят да разполага по-специално с жилище, при необходимост — и на свободния пазар на наемите (
48
). За целите на настоящото дело е важно да се подчертае, че Съдът изрично е постановил, че държавите членки трябва да следят за спазването от страна на националните органи на минималните стандарти за приемането на лица, търсещи убежище, като натоварването на мрежата за приемане не може да обоснове каквото и да е изключение от спазването на тези стандарти (
49
).
65.
Освен това Съдът е постановил, че зачитането на човешкото достойнство по смисъла на член 1 от Хартата изисква съответното лице да не се оказва в положение на крайна материална нищета, без да може да задоволява най-основните си потребности, например от дом, храна, облекло и лична хигиена, което би увредило физическото или психичното му здраве или би довело до несъвместимо с това достойнство влошаване на положението му (
50
). Освен това Съдът е приел, че член 4 от Хартата би бил нарушен в случай, в който поради безразличието на органите на държава членка лице, което е напълно зависимо от подпомагането с публични средства, независимо от своята воля и личния си избор би се оказало в положение на крайна материална нищета, без да може да задоволява най-основните си потребности, по-специално от храна, лична хигиена и дом, което би увредило физическото или психичното му здраве или би довело до несъвместимо с човешкото достойнство влошаване на положението му (
51
).
66.
В това отношение в решението по едно дело относно отнемането на материалните условия на приемане Съдът потвърждава, че дори временното непредоставяне на всички материални условия на приемане или на тези във връзка с дома, храната или облеклото е несъвместимо със задължението да се осигури достоен стандарт на живот на кандидата, тъй като би го лишило от възможността да задоволява най-основните си потребности, като дом, храна, облекло и лична хигиена (
52
).
67.
С оглед на гореизложеното считам, че член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, тълкуван в светлината на правото на човешко достойнство и защитата срещу нечовешко или унизително отношение, залегнали в членове 1 и 4 от Хартата, трябва да се тълкува, първо, като специфичен израз на непреодолима сила, предвид ясната му функция на ограничена дерогация при изключителни обстоятелства; второ, като приложим към ситуация на масово навлизане на лица, търсещи международна закрила, която води до изчерпване на обичайния капацитет от възможности за настаняване в приемащата държава членка; и трето, като изключващ в рамките на иск за обезщетение възможността за тази държава членка да се позове на непреодолима сила поради изчерпване на възможностите за настаняване в резултат на такова навлизане.
68.
Ако Съдът прецени, че случаят не може да бъде решен въз основа на член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, и счете за необходимо да разгледа приложимостта на непреодолимата сила като самостоятелен защитен довод, тогава излагам, при условията на евентуалност, следните съображения.
Б. Непреодолимата сила като самостоятелен защитен довод
69.
Като приема, че непреодолимата сила може да се използва като самостоятелен защитен довод срещу иск за обезщетение за вреди, причинени от нарушение на Директива 2013/33 от страна на държава членка, запитващата юрисдикция пита дали този защитен довод може да се използва при обстоятелствата по настоящото дело.
1.
Идентифициране на правилото, което е нарушено от съответната държава членка
70.
Преди всичко следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция не е посочила коя норма от Директива 2013/33 е нарушена от съответната държава членка. Вместо това се позовава на нарушаване на „задължения по правото на Съюза“, които произтичат от „установени в Хартата неприкосновени права (в случая член 1), формулирани са в [тази директива] императивно и без възможност за заобикаляне, и се отнасят до най-основните нужди, предопределящи минималния стандарт за зачитане на човешкото достойнство“.
71.
Според мен, преди да се приложи втората част от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame, е важно да се определи правилото, което е било нарушено от съответната държава членка.
72.
В това отношение от представените на Съда материали става ясно, че позоваването на непреодолима сила като причина за неспазване на Директива 2013/33 представлява „общо основание“, с което се цели да се оправдае неспазването на всички разпоредби на тази директива. При разглеждането на твърденията на жалбоподателите обаче изглежда, че нормите, които са нарушени от Ирландия, са закрепени в членове 17 и 18 от Директива 2013/33. Макар че националната юрисдикция следва да определи конкретното правило, което е било нарушено, за целите на настоящото разглеждане приемам, че то се съдържа в тези две разпоредби на Директива 2013/33.
2.
Вторият елемент от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame и анализ на свободата на преценка
73.
Министърът твърди, че що се отнася до наличието на достатъчно съществено нарушение, националната юрисдикция следва да вземе предвид, наред с другото, умисъла или непредпазливостта при неизпълнението на задължението, извинимия или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, както и поведението на институциите на ЕС. По същество той твърди, че масовото навлизане на украински бежанци след началото на войната през 2022 г. и увеличаването на броя на кандидатите за международна закрила след пандемията от COVID‑19 представляват непреодолима сила, поради което нарушението на правата на жалбоподателите е било непредпазливо.
74.
Както е обяснено по-горе, втората част от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame зависи от правото на свободна преценка (
53
). В това отношение следва да се прави разграничение между, от една страна, нарушение на задължението за обезпечаване на „основните нужди“ по смисъла на член 18, параграф 9 от Директива 2013/33 и от друга страна, нарушението на другите задължения, които се съдържат в членове 17 и 18 от тази директива, тъй като държавите членки не разполагат с еднаква степен на свобода на преценка при прилагането на тези разпоредби. За разлика от понятието „основни нужди“, предвидено в член 18, параграф 9, последно изречение от Директива 2013/33 (
54
), другите задължения, посочени в членове 17 и 18 от Директива 2013/33, допускат свобода на преценка в някои области, като например средствата за задоволяване на материалните нужди на кандидата за международна закрила, които могат да надхвърлят покриването на основните му нужди.
75.
Всъщност член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, in fine, установява неотменим минимален стандарт за „основни нужди“ в по-широката рамка на членове 17 и 18 от същата директива. Той има за цел да гарантира, че държавите членки остават обвързани от абсолютно изискване за гарантиране на основните нужди на кандидатите, като по този начин по същество отменя всяка свобода на преценка, предоставена на държавите членки, когато те не покриват основните нужди на кандидатите за международна закрила. Когато се разглеждат изискванията, произтичащи от понятието „основни нужди“, тълкувано в светлината на член 1 от Хартата, е ясно, че държавите членки не разполагат с никаква свобода на преценка относно това дали могат да покрият тези основни нужди. Съответно самото незадоволяване на тези основни нужди е достатъчно, за да е налице достатъчно съществено нарушение, без да е необходимо да се разглеждат каквито и да било допълнителни фактори във връзка с втория елемент на проверката Brasserie du pêcheur и Factortame.
76.
Този прочит на проверката е в съответствие също така с Хартата, тъй като понятието „основни нужди“ е неразривно свързано с човешкото достойнство, което, както обясних по-горе, е абсолютно и неотменимо право, което съставлява основата на други основни права и не може да бъде ограничавано (
55
). Това означава, че самото нарушение на задължение, наложено от член 1 от Хартата, винаги е сериозно. Ненакърнимостта по смисъла на член 1 от Хартата означава, че защитата никога не може да бъде отказана, дори в извънредни случаи (
56
).
77.
Съответно, в контекста на втория елемент от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame, неизпълнението на задълженията за осигуряване на основни нужди нарушава човешкото достойнство на засегнатото лице, което автоматично го прави достатъчно съществено.
78.
В настоящия случай въпросът е дали непреодолимата сила може да оправдае неспазването на задължението за покриване на „основните нужди“ на кандидатите за международна закрила, което е неразривно свързано с основното право на човешко достойнство. Според мен, ако нарушението засяга абсолютни права, като например човешкото достойнство, е трудно да се позовем на непреодолима сила — именно защото тези права са неотменими.
79.
Тъй като Директива 2013/33 въвежда задължения в областта на основните права, тя трябва да се тълкува в съответствие с членове 1 и 4 от Хартата, които, в съответствие със задължението по член 52, параграф 3 от Хартата, трябва да се тълкуват в светлината на съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по член 3 от ЕКПЧ. Тази съдебна практика трябва да бъде взета предвид при преценката дали дадена държава членка не е покрила „основните нужди“ по смисъла на член 18, параграф 9 от тази директива на кандидатите за международна закрила.
80.
Във връзка с това е важно да се отбележи, че в решението си по дело N.H. и други срещу Франция (
57
) ЕСПЧ установява, че Франция е нарушила член 3 от ЕКПЧ при обстоятелства, при които кандидатите за убежище са били лишени от основни нужди, като подслон и достъп до санитарни условия. Преценката на ЕСПЧ се основава на няколко основни критерия, сред които, първо, материалните условия на живот на кандидатите за международна закрила, докато са очаквали резултата от молбите си за убежище; второ, продължителността на времето, през което кандидатите са били принудени да живеят при тези условия, и липсата на адекватна подкрепа през това време (
58
); трето, наличието на позитивно задължение на държавата (
59
); четвърто, особената уязвимост на кандидатите като търсещи убежище; и пето, дали националните органи са предприели необходимите стъпки, за да осигурят на кандидатите достъп до жилище или други форми на социална помощ. Липсата на навременни и ефективни действия е допринесла за установяване на нарушението (
60
).
81.
Във връзка с това решението на ЕСПЧ по дело N.H. и други срещу Франция определя прага, под който материалните условия стават нечовешки или унизителни. Това означава, че правото на Съюза не може да се тълкува по начин, който би позволил на държавите членки да прилагат по-ниски национални стандарти. Следователно при тълкуването на Директива 2013/33 изискванията за подходящи условия за настаняване, за наличие на достатъчно средства за поддържане на достоен стандарт на живот и за достъп до здравни грижи не могат да бъдат по-ниски от тези, които се изискват съгласно член 1 от Хартата. В противен случай тези по-ниски стандарти биха създали риск от излагане на търсещите убежище на условия, които представляват нечовешко или унизително отношение. В това отношение следва да се отбележи, че в решение Ibrahim и др. Съдът не определя прага на суровост чрез позоваване на практиката на ЕСПЧ по член 3 от ЕКПЧ, а по-скоро чрез позоваване на прага, приет в решение Jawo, а именно „ситуация на крайна материална нищета“ (
61
). Освен това степента на страдание на физическите лица, която е необходима, за да се приложи член 1 от Хартата, е основният определящ фактор за тежестта на нарушението, а не наличието на умисъл или вина на държавата.
82.
Следователно, ако дадена държава членка не осигури елементарни условия за настаняване, средства за издръжка или здравни грижи, тя нарушава членове 17 и 18 от Директива 2013/33, както и членове 1 и 4 от Хартата. Ето защо държавата членка не може да се позовава на непреодолима сила, за да оправдае неосигуряването на основните нужди на кандидатите за международна закрила. Освен това, дори да се приеме, че дадена държава членка може да не спази някои разпоредби на Директивата поради непреодолима сила, тя все пак има активно задължение да защитава човешкото достойнство (
62
).
83.
Това означава също, че за целите на втория елемент от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame — ако Съдът все пак я разгледа — държавите членки нямат право на преценка дали да занижат нивото на защита под заложените в членове 1 и 4 от Хартата минимални стандарти, които имат за цел да предотвратят нечовешкото или унизително отношение. Макар че държавите членки запазват известна свобода на преценка по отношение на начина, по който организират и прилагат условията за приемане, при прилагането на Директива 2013/33 те са длъжни да спазват този минимален праг на защита на основните права. Ако Ирландия не го е направила, което следва да се провери от запитващата юрисдикция, позоваването от министъра на непреодолима сила в настоящия случай, защото нарушението и произтичащите от него вреди са били причинени неволно или по непредпазливост и разглежданата грешка е била извинима, също не може да бъде разгледано за целите на прилагането на втория елемент от проверката Brasserie du pêcheur и Factortame.
84.
Накрая, министърът твърди, че усилията на ниво ЕС за утвърждаването на Пакт за миграцията и убежището, целящи постигане на по-справедливо разпределение на заявленията за получаване на международна закрила, представляват „поведение на институция на [ЕС]“ по смисъла на проверката Brasserie du pêcheur и Factortame. Според министъра този пакт отразява признанието на Европейския съюз, че настоящата законодателна рамка не осигурява справедливо разпределение на заявленията за получаване на убежище. Във връзка с това е важно да се подчертае, че Пактът не заменя, не изменя и не спира с обратна сила действието на разпоредбите на Директива 2013/33. Докато не бъдат приети и не влязат в сила законодателни промени, държавите членки остават обвързани от съществуващите правила и трябва да осигурят спазването им. Следователно министърът не може да изтъква приемането на Пакта за миграция и убежище като довод за това, че Ирландия не покрива основните нужди на кандидатите за международна закрила. Освен това, въпреки че в този пакт се признават недостатъците на действащата законодателна рамка на общата европейска система за убежище, това не означава, че той представлява потвърждение за правно нарушение на равнището на ЕС. Подобно признание не е равнозначно на заемане на институционална позиция, която освобождава държавите членки от отговорност за извършени в миналото нарушения на основните права.
85.
От това следва, че ако държава членка не осигури основните нужди на лице, търсещо международна закрила, тя нарушава членове 17 и 18 от Директива 2013/33, както и членове 1 и 4 от Хартата и не може да се позовава на непреодолима сила, за да оправдае това неизпълнение.
V. Заключение
86.
С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам Съдът да постанови следното:
„Член 18, параграф 9 от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година, който установява стандартите за приемане на кандидати за международна закрила, тълкуван в светлината на правото на човешко достойнство и защитата срещу нечовешко или унизително отношение, залегнали в членове 1 и 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
трябва да се тълкува, първо, като специфичен израз на непреодолима сила, предвид ясната си функция на ограничена дерогация при изключителни обстоятелства; второ, като приложим към ситуация на масово навлизане на лица, търсещи международна закрила, която води до изчерпване на обичайния капацитет от възможности за настаняване в приемащата държава членка; и трето, като изключващ в рамките на иск за обезщетение възможността за тази държава членка да се позове на непреодолима сила поради изчерпване на възможностите за настаняване в резултат на такова навлизане“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96).
(
3
)	Решение от 19 ноември 1991 г. (C‑6/90 и C‑9/90, EU:C:1991:428, т. 35).
(
4
)	Решение от 5 март 1996 г. (C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 31).
(
5
)	Решение от 19 декември 2019 г., Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, т. 54).
(
6
)	Вж. също така решения от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 22), от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 44), и от 28 юни 2022 г., Комисия/Испания (Нарушение на правото на Съюза от законодателя) (C‑278/20, EU:C:2022:503, т. 31). Този принцип важи във всички хипотези на нарушаване на правото на Съюза от държава членка, независимо кой е публичният орган, извършил нарушението (решение от 19 декември 2019 г., Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, т. 55 и цитираната съдебна практика).
(
7
)	Решение от 13 март 2007 г., Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, EU:C:2007:161, т. 116).
(
8
)	S.I. № 230 от 2018 г.
(
9
)	[2023] IEHC 187.
(
10
)	C‑407/21, наричано по-нататък „решение UFC — Que choisir и CLCV, EU:C:2023:449, точки 51, 60 и 62.
(
11
)	Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги, за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 и Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 90/314/ЕИО на Съвета (ОВ L 326, 2015 г., стр. 1).
(
12
)	Пак там, точка 54. Вж. също заключението ми по дело UFC — Que choisir и CLCV (C‑407/21, EU:C:2022:690, т. 55).
(
13
)	C‑509/11, EU:C:2013:613, точки 49 и 50. Съдът постановява, че железопътно предприятие няма право да включва в общите си условия за превоз клауза, по силата на която то се освобождава от задължението си за изплащане на обезщетение поради закъснение, ако закъснението се дължи на непреодолима сила (т. 52).
(
14
)	Вж. например решение от 30 септември 2021 г., Сметна палата/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, т. 781 и цитираната съдебна практика). Доктрината за непреодолима сила се прилага в различни области на правото на Съюза, като например в конкурентното право, митническото право и обществените поръчки.
(
15
)	Решения от 25 януари 2017 г., Vilkas (C‑640/15, наричано по-нататък „решение Vilkas, EU:C:2017:39, т. 54), и решение UFC — Que choisir и CLCV, точка 53.
(
16
)	Решение от 25 януари 2024 г., Комисия/Ирландия (Трихалометани в питейната вода) (C‑481/22, EU:C:2024:85). Относно ограничаването на действието във времето в контекста на преюдициалното запитване вж. решение UFC — Que choisir и CLCV, точки 67 и 75. Вж. също така заключението ми по това дело (C‑407/21, EU:C:2022:690, т. 80), където се поддържа, че разглежданото по делото национално законодателство очевидно не е формулирано така, че да ограничи последиците си до периода, необходим за отстраняване на затрудненията, причинени от конкретното събитие, което може да се квалифицира като непреодолима сила.
(
17
)	Решение от 8 юни 2023 г., Комисия/Словакия (Право на прекратяване без заплащане на такса) (C‑540/21, EU:C:2023:450, т. 81—88). По-общо казано, съгласно постоянната съдебна практика дерогациите от задълженията на държавите членки, произтичащи от правото на Съюза, трябва да се тълкуват стриктно (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила), C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 215).
(
18
)	Решение Vilkas, точка 53.
(
19
)	Пак там, точка 56.
(
20
)	Решение UFC — Que choisir и CLCV, точка 54. По-строг стандарт е приложен в решение от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg and Billerud Skärblaca (C‑203/12, EU:C:2013:664, т. 31), в рамките на директива относно емисиите на парникови газове, където Съдът, позовавайки се на решение Ferriera Valsabbia и др./Комисия (съединени дела 154/78, 205/78, 206/78, 226/78—228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 и 85/79, EU:C:1980:81, т. 140), говори за външна причина, която е до такава степен непреодолима и неизбежна, че за въпросните субекти е обективно невъзможно да изпълнят задълженията си.
(
21
)	Вж. решение от 19 декември 2012 г., Комисия/Италия (C‑68/11, EU:C:2012:815, т. 64).
(
22
)	Решение UFC — Que choisir и CLCV, точка 72.
(
23
)	Решение от 4 юли 2000 г., Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, т. 28).
(
24
)	Вж. решение от 8 юни 2023 г., Комисия/Словакия (Право на прекратяване без заплащане на такса) (C‑540/21, EU:C:2023:450). Делото се отнася до приемането от Словакия на закон, с който се изменя съществуващото законодателство, за да се позволи на туристическите агенции да предлагат на клиентите си изменение на действащите договори за пакетно туристическо пътуване или заместващо пакетно туристическо пътуване, вместо да предоставят възстановяване на сумата в рамките на 14 дни, както е предвидено в член 12 от Директивата относно пакетните туристически пътувания.
(
25
)	Пак там. Съдът постановява, че словашката правна уредба, която освобождава всички организатори на пакетни туристически пътувания от задължението им за възстановяване поради пандемията, не отговаря на условията за позоваване на непреодолима сила. Съдът отбелязва, че това законодателство не се ограничава само до случаите, в които действително са възникнали финансови затруднения, а се разпростира до всички договори, засегнати от пандемията, без да се отчита конкретното финансово положение на съответните туроператори.
(
26
)	Съображение 1 от Директива 2013/33.
(
27
)	Както е видно от определенията в член 2, букви е) и ж) от Директива 2013/33, „материални условия на приемане“ означава съвкупността от мерки, които държавите членки предоставят на кандидатите в съответствие с тази директива и които включват жилище, храна и облекло, предоставени в натура или под формата на финансова помощ или на бонове, или като комбинация от трите, както и помощ за дневни разходи.
(
28
)	Вж. по аналогия решения от 8 юли 1987 г., Комисия/Белгия (247/85, EU:C:1987:339, т. 7), от 7 март 1996 г., Associazione Italiana per il WWF и др. (C‑118/94, EU:C:1996:86, т. 21), и от 11 ноември 2010 г., Комисия/Италия (C‑164/09, EU:C:2010:672, т. 28).
(
29
)	Вж. по аналогия решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 34), и от 23 април 2020 г., Комисия/Финландия (Пролетен лов на мъжки обикновени гаги) (C‑217/19, EU:C:2020:291, т. 66).
(
30
)	Това е в съответствие с Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (ОВ L 212, 2001 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179), в която изрично се предвиждат механизми за справяне с масовите навлизания. Ако кризата е екстремна, Съюзът може да задейства тази директива, която предвижда колективен механизъм за разпределяне на тежестта. В член 1 се предвижда, че целта на Директивата е да определи минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не са в състояние да се върнат в страната по произход, и за поддържане на баланса между държавите членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием. В член 2, буква а) от Директивата се предвижда, че прилагането на тази защита има за цел по-специално да предотврати заливането на системата, използвана за предоставяне на международна закрила, от масово и едновременно подаване на молби за предоставяне на статут на бежанец, в интерес на разселените лица и на други лица, търсещи международна закрила.
(
31
)	Решение от 17 декември 2020 г. (C‑808/18, EU:C:2020:1029).
(
32
)	Вж. точки 222 и 223 от решението. Това заключение се потвърждава от многобройните споменавания на „изключителни обстоятелства“, които включват „внезапен масов приток на лица, търсещи убежище“, в обяснителния меморандум към Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти за приемането на лица, търсещи убежище (ОВ L 31, 2003 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 48): вж. предложение за Директива на Съвета за определяне на минимални стандарти за приемането на кандидати за убежище в държавите членки, COM(2001) 181 окончателен (ОВ C 213 E, стр. 286). Разглежданата дерогация произтича от член 14, параграф 8 от тази директива. Хипотезата на изчерпване на възможностите за настаняване е разработена в последващия законодателен процес и поради това в този обяснителен меморандум тя не се споменава.
(
33
)	Вж. точка 37 по-горе.
(
34
)	Вж. например по отношение на извъндоговорната отговорност на Европейския съюз решение от 4 април 2017 г., Европейски омбудсман/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, т. 37). По подобен начин, що се отнася до държавите членки, достатъчно съществено нарушение предполага „явно и значително неспазване от държавата членка на границите, които са наложени на нейното право на преценка“. Вж. например решение от 4 октомври 2018 г., Кантарев (C‑571/16, EU:C:2018:807, т. 105).
(
35
)	Вж. заключението на генерален адвокат Bobek по дело Комисия/Нидерландия (C‑395/17, EU:C:2019:98, т. 59).
(
36
)	Вж. също решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 30), и от 25 март 2021 г., Българска народна банка (C‑501/18, EU:C:2021:249, т. 113). Вж. също заключението на генерален адвокат Ćapeta по дело Dyson и др./Комисия (C‑122/22 P, EU:C:2023:552, т. 70).
(
37
)	Вж. също решение от 4 декември 2003 г., Evans (C‑63/01, EU:C:2003:650, т. 86 и цитираната съдебна практика).
(
38
)	Решение от 13 март 2007 г., Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, EU:C:2007:161, т. 119 и цитираната съдебна практика).
(
39
)	Пак там, точка 120.
(
40
)	Вж. решения от 23 май 1996 г., Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, т. 28), и от 25 януари 2007 г., Robins и др. (C‑278/05, EU:C:2007:56, т. 71).
(
41
)	Вж. решения от 12 ноември 2019 г., Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956), от 27 февруари 2014 г., Saciri и др. (C‑79/13, EU:C:2014:103, наричано по-нататък „решение Saciri“), и от 27 септември 2012 г., Cimade и GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594). Например в решение Saciri Съдът постановява, че държавите членки трябва да гарантират, че търсещите убежище могат да получат семейно жилище и на свободния пазар на наемите.
(
42
)	Вж. решение Saciri, точки 35—40 и 46—49.
(
43
)	Членове 1 и 4 от Хартата са тясно свързани в контекста на делата за минимални условия на приемане в решение от 19 март 2019 г., Jawo (C‑163/17, наричано по-нататък „решение Jawo, EU:C:2019:218, т. 92). Тази връзка е налице и в решение от 19 март 2019 г., Ibrahim и др. (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 и C‑438/17, наричано по-нататък „решение Ibrahim и др., EU:C:2019:219), както и в решение MP (Субсидиарна закрила на лице, което е било подложено на изтезания) (C‑353/16, EU:C:2018:276, т. 36). Съдът отбелязва абсолютния характер на правото, закрепено в член 4 от Хартата, което е тясно свързано с това на зачитане на човешкото достойнство. Вж. в този смисъл решения от 5 април 2016 г., Aranyosi и Căldăraru (C‑404/15 и C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, т. 85), и от 6 септември 2016 г., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, т. 56). Относно абсолютния или неотменим характер на правото, залегнало в член 1 от Хартата, вж. Dupré, C. Article 1 — Human dignity. — In: Peers, S., Т. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary. Oxford: Hart Publishing, 2021, 14—15; Jones, J. Human Dignity in the EU Charter of Fundamental Rights and its Interpretation Before the European Court of Justice. — Liverpool Law Review, vol. 33, 2012, p. 287.
(
44
)	Вж. решения от 16 февруари 2017 г., CK и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, т. 59), и от 24 април 2018 г., MP (Субсидиарна закрила на лице, което е било подложено на изтезания) (C‑353/16, EU:C:2018:276, т. 36). Вж. също Dupré, C. Article 1 — Human dignity. — In: Peers, S., Т. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary. Oxford: Hart Publishing, 2021, p. 20. Макар че човешкото достойнство не е изрично посочено сред правата в Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), неговият основен характер предполага, че то е неотменимо. Въпреки че тази конвенция не съдържа изрично отделен член, посветен единствено на човешкото достойнство, понятието е присъщо и лежи в основата на много от нейните разпоредби, по-специално на член 3 от нея, който забранява изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание. Що се отнася до дерогирането на задълженията по ЕКПЧ, в член 15, параграф 2 от ЕКПЧ са посочени някои права, като правото на живот (член 2) и забраната на изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание (член 3), от които не се допуска дерогация, дори при извънредно положение.
(
45
)	Решение от 1 август 2022 г., Ministero dell’Interno (Отнемане на материални условия на приемане) (C‑422/21, EU:C:2022:616, т. 39), решение Saciri, точка 35, и решение от 27 септември 2012 г., Cimade и GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594, т. 56).
(
46
)	Вж. също съображение 35 от Директива 2013/33.
(
47
)	Решение Saciri, точка 48.
(
48
)	По-специално, в решение Saciri, точка 42 Съдът постановява, че помощите трябва да са достатъчни, за да покрият разходите за настаняване на свободния пазар на наемите или за подпомагане чрез социални помощи, ако общественият сектор за настаняване на лица, търсещи убежище, е претоварен.
(
49
)	Решение Saciri, точка 50.
(
50
)	Решение от 12 ноември 2019 г., Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, т. 46), в което се цитира решение Jawo, точка 92 и цитираната съдебна практика.
(
51
)	Вж. в този смисъл решениe Jawo, точка 92, и решение от 16 юли 2020 г., Addis (C‑517/17, EU:C:2020:579, т. 51).
(
52
)	Вж. решение от 12 ноември 2019 г., Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, т. 47). По-специално, в точки 47 и 48 от това решение Съдът обяснява, че санкция, която се състои в отнемане, макар и временно, на възможността за ползване на всички материални условия на приемане или на материалните условия на приемане във връзка с дома, храната или облеклото, е несъвместима със задължението да се осигури достоен стандарт на живот на кандидата, тъй като би го лишила от възможността да задоволява най-основните си потребности, и освен това би довела до неспазване на изискването за пропорционалност, доколкото дори и най-строгите санкции не могат да лишат кандидата от възможността да задоволява най-основните си потребности.
(
53
)	Вж. точка 56 по-горе.
(
54
)	Член 18, параграф 9 от Директива 2013/33, in fine, предвижда, че „[т]ези различни условия трябва да отговарят при всички положения на основните нужди“, като по този начин се ограничава обхватът на дерогацията от задължението за осигуряване на материални условия на приемане, предвидено в тази разпоредба, в случай на изключителни обстоятелства.
(
55
)	Вж. точка 62 по-горе.
(
56
)	Вж. Dupré, C. Article 1 — Human dignity. — In: Peers, S., T. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary. Oxford: Hart Publishing, 2021, p. 20.
(
57
)	CE:ECHR:2020:0702JUD002882013.
(
58
)	Това включва фактори като липса на дом, липса на достъп до стоки от първа необходимост (храна, подслон, хигиена) и излагане на тежки климатични условия.
(
59
)	ЕСПЧ установява, че тези позитивни задължения съществуват по силата на правото на Съюза. Вж. например § 116 от решението.
(
60
)	Въз основа на тези фактори ЕСПЧ стига до заключението, че N.H., K.T., и A.J. са били подложени на третиране, противоречащо на член 3 от ЕКПЧ, с оглед на изключителни материални лишения и неадекватна помощ от страна на държавата. По отношение на S.G. обаче ЕСПЧ не е установил нарушение. Разликата в случаите касае продължителността на периодите, през които жалбоподателите са изпитвали тези страдания.
(
61
)	Вж. решение Ibrahim и др., точка 90.
(
62
)	Вж. Dupré, C. Article 1 — Human dignity. — In: Peers, S., T. Hervey, J. Kenner, A. Ward. (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary. Oxford: Hart Publishing, 2021, p. 19.