61979CJ0149_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa 149/79,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellinen neuvonantaja Jean Amphoux, avustajana Aix-Marseille III -yliopiston oikeus- ja valtiotieteellisen tiedekunnan professori Louis Dubouis, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellinen neuvonantaja Mario Cervino, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
kantajana,
vastaan
Belgian kuningaskunta, jota edustaa ulkoasiainministeri edustajanaan ulkoasiain-, ulkomaankauppa- ja kehitysyhteistyöministeriön johtaja Robert Hoebaer, prosessiosoite Luxemburgissa Belgian suurlähetystö, 4, rue des Girondins, résidence Champagne,
vastaajana,
jota tukee
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään Martin Seidel ja Eberhardt Grabitz, prosessiosoite Luxemburgissa Saksan liittotasavallan suurlähetystön kanslia, 20-22, avenue Emile-Reuter,
Ranskan tasavalta, asiamiehenään G. Giullaume ja vara-asiamiehenään P. Moreau Defarges, prosessiosoite Luxemburgissa Ranskan suurlähetystö, 2, rue Bertholet,
Yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään Assistant Treasury Solicitor W. H. Godwin, prosessiosoite Luxemburgissa Ison-Britannian suurlähetystö, 28, boulevard Royal,
väliintulijoina,
jossa vaaditaan toteamaan, että Belgian kuningaskunta on jättänyt noudattamatta sille ETY:n perustamissopimuksen 48 artiklan ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 mukaan kuuluvia jäsenyysvelvoitteita asettamalla kansalaisuuden ehdoksi sellaisiin toimiin pääsylle, jotka eivät kuulu ETY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,
toimien kokoonpanossa: presidentti J. Mertens de Wilmars, jaostojen puheenjohtajat P. Pescatore ja T. Koopmans, tuomarit Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco ja A. Touffait,
julkisasiamies: H. Mayras,
kirjaaja: A. Van Houtte,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1
Yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 28.9.1979 jättämällään hakemuksella komissio saattoi ETY:n perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi kanteen, jonka tarkoituksena on todeta, että Belgian kuningaskunta on "asettamalla tai sallimalla asettaa Belgian kansalaisuuden sellaisiin toimiin ottamisen ehdoksi, joita ei tarkoiteta perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdassa, jättänyt täyttämättä sille perustamissopimuksen 48 artiklan ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella annetun asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (EYVL N:o L 257, s. 2) nojalla kuuluvat velvollisuudet".
2
Komissio on perustellussa lausunnossaan ja kanteessaan viitannut yleisesti Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) ja Société nationale des chemins de fer vicinaux (SNCV) -yhtiöiden tekemiin "erilaisiin työtarjouksiin", jotka koskevat kouluttamattomien työntekijöiden toimia, sekä Brysselin kaupungin ja Auderghemin kunnan "viime vuosina" julkaisemiin työtarjouksiin; komissio mainitsi ainoastaan esimerkinomaisesti eräitä näissä tarjouksissa tarkoitettuja toimia. Vasta yhteisöjen tuomioistuimen kirjallisen ja suullisen käsittelyn aikana pyytämien ja Belgian kuningaskunnan hallituksen toimittamien tietojen avulla sekä komission suullisen käsittelyn aikana antamien tietojen, joita Belgian hallitus ei kiistänyt, avulla oli mahdollista laatia täsmällinen luettelo kiistanalaisista toimista.
3
Annetuista tiedoista ilmenee, että kyse on SNCB:ssä veturinkuljettajaoppilaan, lämmittäjän, ratatyömiehen, vaihdemiehen ja merkinantajan toimista; SNCV:ssä kouluttamattomien työtekijöiden toimista; Brysselin kaupungilla ja Auderghemin kunnalla sairaanhoitajien, lastenhoitajien, yövartijoiden, putkimiesten, puuseppien, sähköasentajien, puutarha-apulaisten, arkkitehtien ja tarkastajien toimista. Asian valmistelun aikana koottujen tietojen avulla ei kuitenkaan ollut mahdollista saada tarkkaa käsitystä niistä tehtävistä, jotka sisältyvät toimiin, joista oli voitu laatia täsmällinen luettelo.
4
Edellä mainitut julkisyhteisöt ja muut yhteisöt tarjosivat näitä toimia tosiasiallisesti vuosina 1973-1977 julkisilla ilmoituksilla ja lehti-ilmoituksilla, ja ilmoituksissa määrättiin yhdeksi työhön ottamisen ehdoksi Belgian kansalaisuus.
5
Komissio ilmoitti 21.11.1978 Belgian kuningaskunnan hallitukselle lähettämässään kirjeessä "pitävänsä tällaista menettelyä ETY:n perustamissopimuksen 48 artiklan ja työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella annetun asetuksen (ETY) N:o 1612/68 kanssa yhteensoveltumattomana" ja aloitti ETY:n perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen menettelyn jäsenvaltiota vastaan.
6
Belgian kuningaskunnan pysyvä edustusto vastasi 15.1.1979 päivätyssä kirjeessään erityisesti, että
-
kiistanalainen kansalaisuusehto vastaa Belgian valtiosäännön 6 pykälän 2 momentin säännöksiä, joiden mukaan "siviili- ja sotilastehtäviin voidaan hyväksyä ainoastaan... belgialaisia, lukuun ottamatta poikkeuksia, jotka voidaan yksittäistapauksissa vahvistaa lailla"
-
komission perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdalle antamasta tulkinnasta seuraa, että on joka tapauksessa välttämätöntä erotella jokaisen hallinnollisen yksikön sisällä toimet, joihin kuuluu osallistumista julkisen vallan käyttöön niistä toimista, joihin sitä ei kuulu; tämä tuo esiin ongelman, johon olisi löydettävä ratkaisu kaikkien jäsenvaltioiden osalta yhteisön tasolla.
7
Komissio totesi, ettei se voi hyväksyä tällaisia Belgian hallituksen väitteitä. Komissio antoi perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisesti perustellun lausunnon 2.4.1979, jossa korostettiin muun muassa, että
-
Belgian kuningaskunta ei voi vedota valtiosääntönsä 6 pykälän 2 momenttiin oikeuttaakseen sellaiset työhön pääsyä koskevat käytännöt, joista sitä syytetään
-
perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohtaan sisältyvässä poikkeuslausekkeessa tarkoitetaan ainoastaan toimia, joiden suorittaminen merkitsee tosiasiassa osallistumista julkisen vallan käyttöön eli toimia, joihin sisältyy päätösvaltaa yksityisiin oikeussubjekteihin nähden tai joihin liittyy kansallisia etuja sekä erityisesti toimia, jotka koskevat valtion sisäistä tai ulkoista turvallisuutta
-
poikkeuslausekkeen soveltamiseksi vaadittavat edellytykset eivät täyty sellaisten toimien osalta, joita kyseisissä työtarjouksissa tarkoitetaan.
8
Koska Belgian kuningaskunta ei noudattanut perusteltua lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio nosti 27.9.1979 nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
9
Perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdassa määrätään, että "tämän artiklan määräykset eivät koske julkishallinnon palvelussuhteita".
10
Määräyksessä jätetään saman artiklan kolmen ensimmäisen kohdan soveltamisalan ulkopuolelle useita sellaisia toimia, joihin sisältyy suoraa tai välillistä osallistumista julkisen vallan käyttöön sekä tehtäviin, joiden tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut. Tällaiset toimet edellyttävät tosiasiallisesti niiden haltijoiden erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon sekä kansalaisuussiteen perustana olevien oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuutta.
11
Perustamissopimuksen 48 artiklan kolmessa ensimmäisessä kohdassa määrättyihin liikkumisvapauden ja tasa-arvoisen kohtelun periaatteisiin saman artiklan 4 kohdassa tehdyn poikkeuksen ulottuvuus on määritettävä ottaen huomioon 48 artiklan 4 kohdan tavoite. Perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdan soveltamisalan määritykseen liittyy kuitenkin erityisiä ongelmia, jotka johtuvat siitä, että useissa jäsenvaltioissa julkinen valta on huolehtinut taloudellisten ja sosiaalisten tehtävien hoitamisesta tai osallistuu toimintaan, jota ei voida verrata tyypillisiin julkishallinnon tehtäviin, mutta joka kuitenkin ominaisuuksiensa puolesta kuuluu perustamissopimuksen soveltamisalaan. Näin ollen 48 artiklan 4 kohdassa määrätyn poikkeuksen laajentaminen koskemaan sellaisia toimia, jotka kuuluvat valtioille tai muille julkisyhteisöille, mutta joihin ei kuitenkaan sisälly minkäänlaista osallistumista varsinaiseen julkishallintoon kuuluviin tehtäviin, johtaisi siihen, että perustamissopimuksen periaatteiden soveltamisalan ulkopuolelle jäisi huomattavan monia toimia ja että jäsenvaltioiden välille syntyisi epätasa-arvoa valtion ja tiettyjen talouselämän alojen järjestäytymiselle ominaisten erojen vuoksi.
12
Näin ollen on tutkittava, voidaanko kanteessa tarkoitetut toimet liittää 48 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun julkishallinnon käsitteeseen, jota on tulkittava ja sovellettava yhtenäisesti koko yhteisössä. On myönnettävä, että edellä mainittujen erotteluperusteiden soveltamiseen konkreettisissa tapauksissa liittyy arviointi- ja rajausongelmia. Edellä kerrotusta seuraa, että määrittely riippuu siitä, ovatko kyseiset toimet julkishallinnolle tyypillisiä erityistoimintoja sikäli kuin siihen kuuluu julkisen vallan käyttöä ja vastuuta valtion yleisten etujen turvaamisesta.
13
Vaikka niiden viranomaisten tarjoamien toimien osalta, jotka eivät kuulu 48 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan, vaaditaan jonkin toisen jäsenvaltion työntekijältä, samoin kuin oman maan työntekijältä, kaikkien toimeen ottamisen edellytysten täyttämistä erityisesti vaaditun ammattitaidon ja -pätevyyden osalta, ei työntekijää voida asetuksen (ETY) N:o 1612/68 ja 48 artiklan kolmen ensimmäisen kohdan mukaan sulkea kyseisten toimien ulkopuolelle ainoastaan kansalaisuutensa perusteella.
14
Belgian hallituksen esittämän ja väliintulijoiden tukeman väitteen mukaan perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdan poikkeuslausekkeen yleiseen soveltamisalaan kuuluvat kaikki jäsenvaltion hallinnon toimet; väitteensä tueksi hallitus vetoaa asetuksen (ETY) N:o 1612/68
8 artiklan erityissäännöksiin, joiden mukaan toisen jäsenvaltion työntekijältä "voidaan evätä kuitenkin osallistuminen julkisoikeudellisten elinten hallintoon sekä julkisoikeudellisesti säädetyn tehtävän hoitamiseen".
15
Säännöksellä ei suinkaan voida tukea Belgian hallituksen väittämää, vaan sillä päin vastoin vahvistetaan 48 artiklan 4 kohdasta edellä esitettyä tulkintaa. Kuten Belgian hallitus itsekin myöntää, edellä mainitulla 8 artiklalla ei pyritä estämään muiden jäsenvaltioiden työntekijöitä pääsemästä tiettyihin toimiin, vaan sillä voidaan ainoastaan estää kyseisiä työntekijöitä joissain tilanteissa pääsemästä tiettyihin tehtäviin, joihin kuuluu osallistumista julkisen vallan käyttöön; tällaisia ovat Belgian hallituksen itsensä mainitsemien esimerkkien mukaan tehtävät, joihin sisältyy "ammattiyhdistysedustajien jäsenyys lukuisten talouselämään vaikuttavien julkisoikeudellisten elinten hallituksissa".
16
Belgian hallitus toteaa lisäksi, että tiettyjen jäsenvaltioiden valtiosäännössä viitataan nimenomaan julkishallinnon palvelussuhteisiin liittyvään ongelmaan, ja periaatteena on muiden kuin omien kansalaisten sulkeminen niiden ulkopuolelle, mahdollisia poikkeuksia lukuun ottamatta. Tällainen merkitys on myös Belgian valtiosäännön 6 pykälällä, jonka mukaan "ainoastaan" belgialaisia "voidaan hyväksyä siviili- ja sotilastehtäviin, lukuun ottamatta poikkeuksia, jotka voidaan yksittäistapauksissa vahvistaa". Belgian hallitus on itse ilmoittanut, ettei se kiistä sitä, että "yhteisön säännöt ovat ensisijaisia kansallisiin sääntöihin nähden"; se arvioi kuitenkin, että jäsenvaltioiden valtiosääntöoikeuden lähentymisen pitäisi olla tulkintakeino, jonka avulla selvennetään 48 artiklan 4 kohdan merkitystä ja torjutaan komission kyseisestä säännöksestä tekemä tulkinta, joka aiheuttaisi ristiriitaa suhteessa viitattuihin valtiosääntöihin.
17
Ranskan hallitus on esittänyt samansisältöisen väitteen kiinnittäessään huomiota Ranskan julkishallinnon palvelussuhteita koskevassa lainsäädännössä sovellettaviin periaatteisiin. Niissä lähdetään kokonaisnäkemyksestä, jonka mukaan kaikkiin valtion, kuntien tai muiden julkisyhteisöjen julkishallinnon palvelussuhteisiin pääsemiseksi edellytetään Ranskan kansalaisuutta, eikä kyseisen toimen luonnetta ja ominaisuuksia ole mahdollista erotella.
18
Työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien säännösten ja määräysten järjestelmässä 48 artiklan 4 kohdan tehtävänä on ottaa huomioon edellä mainitun kaltaisten säännösten olemassaolo. Kuten Ranskan hallituksen kirjelmässä myönnetään, ei 48 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun käsitteen "julkishallinnon palvelussuhteet" rajaamista voida kuitenkaan jättää täysin jäsenvaltioiden arvioitavaksi.
19
Belgian valtiosäännössä ei suljeta pois mahdollisuutta poiketa yleisestä edellytyksestä, jonka mukaan on oltava Belgian kansalainen. Olisi kuitenkin muistettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti korostanut oikeuskäytännössään, että kansallisen oikeusjärjestyksen säännösten käyttäminen yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten ulottuvuuden rajoittamiseen vahingoittaisi yhteisön oikeuden yhtenäisyyttä ja tehokkuutta, eikä sitä näin ollen voida hyväksyä. Tätä yhteisön olemassaolon kannalta perustavanlaatuista sääntöä on sovellettava myös perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdan ulottuvuutta ja rajoja määritettäessä. On totta, että määräyksessä otetaan huomioon jäsenvaltioiden oikeutettu intressi varata omille kansalaisilleen kaikki sellaiset toimet, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön ja yleisen edun turvaamiseen. Samalla olisi kuitenkin estettävä, ettei työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisten yhdenvertaiseen kohteluun liittyvien perustamissopimuksen määräysten tehokasta vaikutusta (effet utile) ja ulottuvuutta rajoiteta tulkitsemalla käsitettä "julkishallinto" ainoastaan kansallisen oikeuden perusteella ja siten, että yhteisön sääntöjen soveltaminen estyy.
20
Belgian ja Ranskan hallitukset väittävät myös, että ulkomaalaisten työntekijöiden sulkeminen sellaisten toimien ulkopuolelle, joihin ei alun perin sisälly julkisen vallan käyttöä, on tarpeen erityisesti silloin, kun työhön ottaminen tapahtuu ohjesäännön perusteella ja kun toimenhaltijat pyrkivät uralle, johon kuuluu ylempiä virkaportaita ja julkiselle vallalle ominaista vastuuta. Saksan ja Ison-Britannian hallitukset lisäävät, että poissulkemista edellyttää myös se seikka, että virkaannimittämisen joustavuus on tyypillistä julkishallinnolle, ja tästä seuraa, että työntekijän tehtävät ja vastuu voivat vaihtua paitsi ylennyksen, myös yksikön sisäisten muutosten tai samassa asemassa olevien yksiköiden välisten muutosten vuoksi.
21
Näissä vastaväitteissä ei kuitenkaan ole otettu huomioon, että 48 artiklan 4 kohdassa, jossa tarkoitetaan toimia, joihin sisältyy julkisen vallan käyttämistä ja vastuun antamista valtion yleisten etujen turvaamiseksi, annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus varata asianmukaisin säännöin omille kansalaisilleen pääsy sellaisiin toimiin, joihin sisältyy tällaisen vallan ja vastuun käyttö samalla virkauralla, samassa yksikössä tai samassa virkaryhmässä.
22
Saksan hallituksen viimeisestä asiasta esittämässä väitteessä, jonka mukaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisten sulkeminen julkishallinnon tiettyjen ylennysten ja tiettyjen muutosten aiheuttamien etujen ulkopuolelle aiheuttaisi syrjintää kyseisessä hallinnossa, ei oteta huomioon sitä, että Saksan hallituksen 48 artiklan 4 kohdasta tekemään tulkintaan, jonka tavoitteena on sulkea muiden jäsenvaltioiden kansalaiset kaikkien julkishallinnon palvelussuhteiden ulkopuolelle, sisältyy näiden kansalaisten oikeuksien suurempi rajoittaminen kuin on tarpeen tämän määräyksen tavoitteiden turvaamiseksi siten kuin määräystä on tulkittu edellä esitetyssä.
23
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo yleisesti ottaen, että oikeudenkäyntiasiakirjoihin ja osapuolten kirjallisen ja suullisen käsittelyn aikana toimittamiin asiakirjoihin sisältyvien tietojen avulla ei voida arvioida riittävän varmasti riidanalaisiin toimiin sisältyvien tehtävien todellista laatua siten, että edellä esitetyn perusteella voitaisiin todeta, mitkä näistä toimista ovat sellaisia, jotka eivät kuulu perustamissopimuksen 48 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun julkishallinnon käsitteen soveltamisalaan.
24
Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin katsoo, ettei se voi ottaa asian tässä vaiheessa kantaa Belgian hallituksen väitettyyn jäsenyysvelvoitteiden täyttämättä jättämiseen. Niinpä yhteisöjen tuomioistuin pyytää komissiota ja Belgian kuningaskuntaa aloittamaan uudestaan riidanalaisen kysymyksen tarkastelun ottaen huomioon edellä esitetyn sekä ilmoittamaan tuomioistuimelle, yhdessä tai erikseen ja tietyn määräajan kuluessa, joko sopimastaan riidanalaisen kysymyksen ratkaisusta taikka omista näkemyksistään, joissa on otettu huomioon tästä tuomiosta johtuvat oikeudelliset seikat. Väliintulijoille annetaan tilaisuus esittää huomautuksensa kyseisestä kertomuksesta tai kyseisistä kertomuksista sopivana ajankohtana.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ennen komission nostaman, jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämistä koskevan kanteen ratkaisemista antanut seuraavan tuomiolauselman:
1)
Komissio ja Belgian kuningaskunta tarkastelevat riidanalaista kysymystä uudelleen tämän tuomion oikeudellisten seikkojen perusteella ja ilmoittavat yhteisöjen tuomioistuimelle tarkastelun tulokset ennen 1.7.1981. Tuomioistuin antaa lopullisen ratkaisunsa kyseisen päivän jälkeen.
2)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.