62000CC0179_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Varje gång en ny medlemsstat ansluter sig till Europeiska unionen utfärdas en lång rad övergångsbestämmelser.
2. Även om det förvisso föreskrivs i anslutningsfördraget att det gemenskapsrättsliga regelverket är omedelbart tillämpligt i den nya medlemsstaten och på förhållandet mellan den och de tidigare medlemsstaterna, är det omöjligt att över en natt helt enkelt införa nya regler i stället för dem som gällde tidigare inom alla de områden som omfattas av gemenskapsrätten.
3. Denna omöjlighet och följden därav, nödvändigheten av att noga definiera hur övergången från ett regelverk till ett annat skall ske, är särskilt uppenbar inom jordbruksområdet.
4. För att uppnå de målsättningar som fastställs i artikel 33 EG föreskrivs i reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken en mängd olika åtgärder som förutom att garantera varornas fria rörlighet dessutom inom många områden syftar till att reglera produktionen, antingen genom produktionsfrämjande stödåtgärder eller, tvärtom, genom produktionsbegränsande kvoteringar.
5. När en ny medlemsstat ansluter sig innebär det att det tillkommer både nya jordbruksproducenter och nya avsättningsmöjligheter för de produkter som omfattas av de olika gemensamma organisationerna av marknaderna. Detta gör det nödvändigt att justera systemen.
6. Sådana justeringar kan dock i allmänhet inte genomföras omedelbart och därför är det nödvändigt att vidta övergångsåtgärder. Dessa kan bland annat bidra till att undvika att det uppstår allvarliga snedvridningar på marknaden i de tidigare medlemsstaterna beträffande en produkt som där är föremål för produktionskvotering genom försäljningen av lager som upplagts före anslutningen i den nya medlemsstaten, där produktionen är fri. Allvarliga snedvridningar kan på motsatt vis också uppstå om produkter, som inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaderna åtnjutit produktionsstöd, strömmar in på marknaden i en ny medlemsstat där något sådant stödsystem inte förekommer. De produkter som åtnjutit produktionsstöd har en sådan konkurrensmässig fördel att de lokala producenterna kanske inte kan finna avsättning för sina lager.
7. Beträffande Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning, som ägde rum den 1 januari 1995, utgör akten om villkoren för deras anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (nedan kallad anslutningsakten) inget undantag från denna regel.
8. Avdelning VI i anslutningsaktens fjärde del är helt ägnad åt jordbruk. Dess första artikel, artikel 137.2, har följande lydelse:
"Om något annat inte föreskrivs i denna akt skall följande gälla:
- De nya medlemsstaternas inbördes handel och deras handel med tredje land och de nuvarande medlemsstaterna skall omfattas av den ordning som gäller för de nuvarande medlemsstaterna. Den ordning som gäller i gemenskapen som den är sammansatt i dag beträffande tullar och avgifter med motsvarande verkan, kvantitativa restriktioner och andra åtgärder med motsvarande verkan skall tillämpas också på de nya medlemsstaterna.
- De rättigheter och skyldigheter som följer av den gemensamma jordbrukspolitiken skall fullt ut gälla de nya medlemmarna."
9. I artiklarna 138 till 150 i anslutningsakten föreskrivs därefter just "något annat" i ovannämnd mening.
10. Artikel 145.2 har följande lydelse:
"Varje sådant lager av varor i fri omsättning på de nya medlemsstaternas territorier den 1 januari 1995 som är större än vad som kan anses motsvara en normal lagring skall avvecklas av dessa medlemsstater på deras bekostnad genom det gemenskapsförfarande och inom den tid som bestäms enligt förfarandet i artikel 149.1. Begreppet normal lagring skall för varje varuslag definieras på grundval av de kriterier och mål som gäller för den gemensamma organisationen av marknaden för varan."
11. I artikel 149.1 föreskrivs följande:
"Om det behövs övergångsåtgärder för att underlätta övergången från den ordning som gäller i de nya medlemsstaterna till den som skall gälla vid en gemensam organisation av marknaden på de villkor som denna avdelning föreskriver, skall sådana åtgärder beslutas enligt det förfarande som anges i artikel 38 i förordning nr 136/66/EEG eller, allt efter omständigheterna, i motsvarande artiklar i andra förordningar, om den gemensamma marknadsorganisationen för jordbruksprodukter. Dessa åtgärder kan beslutas under tiden fram till den 31 december 1997 och får inte tillämpas efter den dagen."
12. Kommissionen har på grundval av denna bestämmelse antagit förordning (EG) nr 3108/94 av den 19 december 1994 om övergångsåtgärder vad avser handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning.
13. Artikel 4 i förordningen har följande lydelse:
"1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 145.2 i anslutningsakten, och om ingen strängare lagstiftning gäller på nationell nivå, skall de nya medlemsstaterna beskatta innehavare av överskjutande lager från och med den 1 januari 1995.
...
2. Vid fastställandet av varje innehavares överskjutande lager skall de nya medlemsstaterna särskilt ta hänsyn till följande:
- Genomsnittet av tillgängliga lager under åren som föregick anslutningen.
- Handeln under åren som föregick anslutningen.
- Under vilka omständigheter dessa lager byggdes upp.
Begreppet överskjutande lager skall även gälla för jordbruksprodukter som är avsedda för marknaden i de nya medlemsstaterna.
3. Det skattebelopp som avses i punkt 1 skall
- i fråga om produkter från tredje land utgöra mellanskillnaden mellan den importpålaga som gäller i gemenskapen med tolv medlemmar per den 31 december 1994 och den importpålaga som gäller i den nya medlemsstaten samma dag, om denna är mindre än importpålagan i gemenskapen med tolv medlemmar,
...
4. För att säkerställa att den skatt som avses i punkt 1 tillämpas på ett korrekt sätt skall de nya medlemsstaterna omgående genomföra en inventering av de lager som är tillgängliga per den 1 januari 1995.
5. Denna artikel skall tillämpas i fråga om produkter som omfattas av följande KN-nummer:
- för Österrike: 1006, 0806 20, 1702 10, 1509, 1510,
..."
14. Tvisten inför Verwaltungsgerichtshof mellan Gerald Weidacher, konkursförvaltare för företaget Thakis Vertriebs- und Handels GmbH (nedan kallat Thakis), och det österrikiska jord- och skogsbruksministeriet har sin grund i tillämpningen av de åtgärder som de österrikiska myndigheterna vidtog för att genomföra de ovan nämnda bestämmelserna. Verwaltungsgerichtshof beslutade under förfarandet att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen.
15. Thakis köpte i oktober 1994 en stor mängd olivolja i Tunisien. Denna olivolja med vidhängande transportdokument lämnade Tunisien den 21 december och förtullades den 29 december 1994 trots att den ännu inte hade lossats.
16. Den del av varorna som skulle till Österrike hade den 13 december 1994 pantsatts till en österrikisk bank, A-Bank, vilket bland annat framgick av att transportdokumenten hade utfärdats i bankens namn.
17. Den 31 december 1994 befann sig en del av den av Thakis importerade olivoljan i ett lager tillhörande ett österrikiskt vinberedningsföretag under panthavaren A-Banks kontroll. En annan del av olivoljan befann sig, under transportörens ansvar, i järnvägsvagnar på en österrikisk järnvägsstation.
18. De österrikiska myndigheterna ansåg att Thakis den 1 januari 1995 var innehavare av ett överskjutande lager om 1 091 341 kg tunisisk olivolja i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 3108/94 och förelade därför den 1 februari 1995 Thakis att ställa säkerhet för en obetald skatt som skulle betalas in i förtid för överskjutande lager. Den 3 april 1995 delgavs Thakis ett taxeringsbeslut avseende ett belopp om 11 086 683 ATS. Detta belopp hade beräknats i enlighet med artikel 4.3 i förordning nr 3108/94, med utgångspunkt i mellanskillnaden mellan den skatt som gällde för importerad olivolja i gemenskapen med tolv medlemmar per den 31 december 1994 och den skatt som gällde i Österrike samma dag.
19. Vid denna tidpunkt uppgick skatten i Österrike till 70 ATS per 100 kg, till vilken lades ytterligare en skatt om 18 procent. Inom gemenskapen uppgick importavgiften i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 3307/94 av den 29 december 1994 om fastställande av de lägsta avgifterna på import av olivolja och avgifter på import av andra produkter från olivoljesektorn till 66,31 ecu per 100 kg (1098,48 ATS per 100 kg). Under mellantiden hade Thakis gått i konkurs.
20. Thakis och senare även konkursförvaltningen anförde klagan på administrativ väg mot de österrikiska myndigheternas beslut att säkerhet skulle ställas samt mot taxeringsbeslutet.
21. Genom detta klagomål ifrågasattes både riktigheten av att tillämpa förordning nr 3108/94 på Thakis och förordningens rättsenlighet.
22. Beträffande förordningens tillämplighet bestreds till att börja med att Thakis den 1 januari 1995 var "innehavare" av ett lager olivolja, eftersom företaget till följd av pantsättningen varken faktiskt eller rättsligt över huvud taget kunde förfoga över varan.
23. Det bestreds även att förordning nr 3307/94 var tillämplig vid beräkningen av skatten på import av tunisisk olivolja till gemenskapen med tolv medlemmar, eftersom det i regel var rådets förordning nr 287/94 av den 7 februari 1994 om särskilda åtgärder för import av olivolja med ursprung i Tunisien som skulle tillämpas. Enligt denna förordning uppgick importavgiften till 7,80 ecu per 100 kg.
24. Vad gäller förordningens rättsenlighet bestreds att kommissionen var behörig att anta densamma med stöd av artikel 149.1 i anslutningsakten. Det hävdades även att förordningen åsidosätter principen om skydd för berättigade förväntningar eftersom den är tillämplig på transaktioner som näringsidkare i de nya medlemsstaterna genomfört innan förordningen antogs.
25. Detta klagomål avslogs och avslagsbeslutet överklagades till Verwaltungsgerichtshof. Denna domstol ansåg med hänsyn till vad klagandena angivit som grund för sin talan att det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol beträffande en rad tolknings- och giltighetsfrågor rörande förordning nr 3108/94.
26. I stället för att här upprepa dessa mycket detaljrikt utformade frågor kommer jag att återge deras innehåll i den ordning de ställts av den hänskjutande domstolen, allteftersom jag behandlar dem. Här kan anmärkas att endast den österrikiska regeringen och kommissionen har inkommit med yttranden i målet.
Den första frågan
27. I sin första fråga ber Verwaltungsgerichtshof domstolen avgöra huruvida uttaget av utjämningsavgifter i enlighet med artikel 4 i förordning nr 3108/94 utgör en nödvändig övergångsåtgärd i den mening som avses i artikel 149.1 i anslutningsakten för att inom jordbruksområdet underlätta införandet av de gemenskapsrättsliga reglerna i stället för de nationella reglerna. Om svaret på denna fråga är nekande innebär det, enligt Verwaltungsgerichtshof, att förordningen är ogiltig på grund av kommissionens bristande behörighet.
28. Domstolen ställs inför denna fråga av två anledningar, dels på grund av de argument som Thakis framförde inför den hänskjutande domstolen, dels på grund av att denna domstol anser att tvivel föreligger avseende innebörden av artikel 149.1 i anslutningsakten.
29. Thakis hävdade inför Verwaltungsgerichtshof att de övergångsåtgärder som avses i artikel 149.1 i anslutningsakten inte syftar till att undvika en snedvridning av handeln, vilket är målsättningen med förordning nr 3108/94, eftersom dessa övergångsåtgärder skall underlätta övergången från den tidigare ordningen i de nya medlemsstaterna till den ordning som följer av den gemensamma organisationen av marknaden och att de därför, enligt Thakis, måste gynna aktörerna i de nya medlemsstaterna, vilket uppenbarligen inte en beskattning av dem gör.
30. Verwaltungsgerichtshof anser för sin del för det första att det inte är uppenbart att man med stöd av denna bestämmelse kan vidta andra åtgärder än sådana som möjliggör en ganska lång övergångsperiod i stället för ett abrupt språng från den nationella organisationen av marknaden till den gemensamma organisationen. Verwaltungsgerichtshof anser för det andra att det inte heller är nödvändigt att beskatta överskjutande lager eftersom det i artikel 145.2 i anslutningsakten föreskrivs att de nya medlemsstaterna på egen bekostnad skall avveckla dessa lager.
31. Såsom den österrikiska regeringen och kommissionen har påpekat bygger denna kritik och tveksamhet på en felaktig tolkning av artikel 149.1 i anslutningsakten.
32. Det finns till att börja med inget i denna artikels ordalydelse som tyder på att de övergångsåtgärder som kommissionen kan vidta i samarbete med förvaltningskommittén nödvändigtvis måste gynna de ekonomiska aktörerna i de nya medlemsstaterna.
33. Såsom kommissionen mycket riktigt har påpekat, får man inte glömma att det i artikel 137.2 i anslutningsakten i princip föreskrivs att den gemensamma jordbrukspolitikens regler är omedelbart tillämpliga i de nya medlemsstaterna. Syftet med övergångsåtgärderna är alltså att undvika störningar av den gemensamma organisationen av marknaden då ekonomiska aktörer i de nya medlemsstaterna ansluter sig till denna organisation.
34. Det skall således inte bedömas om de åtgärder kommissionen har vidtagit är berättigade med tanke på hur de påverkar de ekonomiska aktörerna i de nya medlemsstaterna utan med tanke på hur de bidrar till att lösa de problem som följer av att dessa aktörer omfattas av bestämmelserna angående den gemensamma organisationen av marknaden.
35. Vid lösningen av dessa problem får man naturligtvis inte bortse från de svårigheter som aktörerna i de nya medlemsstaterna möter och det kommer inte på fråga att medvetet åsidosätta deras intressen för att säkra en fullständig och omedelbar tillämpning av hela den gemensamma jordbrukspolitikens regelverk. En övergångsåtgärd i den mening som avses i artikel 149.1 i anslutningsakten måste emellertid inte nödvändigtvis vara ägnad att minska de olägenheter som följer av att dessa aktörer omfattas av reglerna för den gemensamma organisationen av marknaden.
36. Det finns heller inget i artikel 149.1 i anslutningsakten som visar att de åtgärder som kommissionen vidtar skall syfta till att skapa en progressiv och i vart fall mycket försiktig övergång under en minimal period.
37. Kommissionen skall endast vidta de övergångsåtgärder som krävs för att artikel 137.2, som citerats ovan, skall kunna tillämpas utan att det blir kaos.
38. Det har ingen betydelse att den övergångsperiod som inrättas genom kommissionens åtgärder är mycket kort. Det viktiga är att åtgärden är nödvändig för att möjliggöra övergången från den ena till den andra ordningen, det vill säga att den innebär en effektiv lösning på ett verkligt problem som uppstår vid övergången.
39. Förelåg ett sådant problem vad gäller lager av produkter som existerade den 1 januari 1995 och som omfattades av den gemensamma organisationen av marknaden?
40. Det förefaller så, åtminstone om dessa lager var tillräckligt stora och om de hade upplagts på andra villkor än de som före nämnda datum gällde i gemenskapen med tolv medlemmar.
41. Det är klart att den som lägger upp ett lager avser att antingen använda eller försälja den produkt han lagrar. Innehavaren av lagret slipper därmed under en viss period, vars längd varierar beroende på lagrets storlek, köpa in den mängd av den aktuella produkten som är nödvändig för verksamheten för att använda den i produktionen. Den lagrade produkten kan också bjudas ut till försäljning som, beroende på konkurrenssituationen, kan gå mer eller mindre snabbt och vara mer eller mindre lönsam.
42. Men om den produkt som har lagrats i en ny medlemsstat har införskaffats på särskilt förmånliga villkor jämfört med de villkor som följer av reglerna för den gemensamma organisationen av den ifrågavarande marknaden är det uppenbart att det kommer att uppstå problem på marknaden för den produkten efter anslutningen.
43. Den innehavare som ägnar sig åt återförsäljning kommer således att med god vinst kunna bjuda ut sitt lager på synnerligen attraktiva villkor, vilka hans konkurrenter i de tidigare medlemsstaterna inte kan anpassa sig till, eftersom deras anskaffningskostnader varit mycket högre.
44. Om innehavaren av lagret inte säljer själva produkten utan använder den för att tillverka andra varor, så leder användningen av en råvara som införskaffats till ett lägre pris än vad konkurrenterna betalat också till en snedvridning av konkurrensförhållandena.
45. Det uppstår alltså oundvikligen en snedvridning av handeln, vilket är precis vad den gemensamma organisationen av marknaden syftar till att undvika. Problemet är således verkligt.
46. Det återstår att bedöma om beskattningen av de överskjutande lager som fanns i de nya medlemsstaterna den 1 januari 1995 var skälig och nödvändig för att lösa problemet.
47. Förordning nr 3108/94 kan inte anses vara oskälig. Det förefaller helt riktigt att beskatta överskjutande lager på så sätt som det föreskrivs i förordningen. För det första kan utsikten att en beskattning skall minska höga och förväntade vinster i sig ha en avhållande verkan på de ekonomiska aktörerna.
48. Vad har en aktör för intresse av att utnyttja sina likvida medel till att utöka sina lager före anslutningen om det redan då står klart att försäljningen av lagren efter den 1 januari 1995 inte kommer ge större vinst än vanligt och kanske till och med lägre vinst på grund av lagringskostnaderna?
49. För det andra, såvida den avhållande verkan är otillräcklig beträffande vissa aktörer som är beredda att ta stora risker i hopp om osäkra vinster, kan förordningens genomförande, det vill säga beskattningen av överskjutande lager, åtminstone delvis avhjälpa de problem som uppstår i den utvidgade gemenskapen på grund av förekomsten av lager som byggts upp till låga kostnader. Innehavarna av dessa lager kan då åtminstone inte ägna sig åt illojal konkurrens gentemot andra aktörer eller snedvrida handeln genom att störa prisbildningen.
50. Beträffande frågan huruvida beskattningen är nödvändig kan man till att börja med erinra om att gemenskapsinstitutionerna i princip har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de vidtar de åtgärder som krävs för att uppfylla den gemensamma jordbrukspolitikens målsättningar.
51. Man kan sedan, i likhet med kommissionen, hänvisa till tredje skälet i förordning nr 3108/94 för att konstatera att alternativa åtgärder inte lika effektivt skulle kunna säkra det resultat som skall uppnås genom artikel 149.1 i anslutningsakten.
52. I detta skäl anges att
"... Sedan den inre marknaden fullbordades har jordbruksprodukters rörelser inte varit föremål för några kontroller vid de inre gränserna. Därför förefaller en systematisk beskattning av produkter som är utsatta för snedvridning av handeln, antingen under det att de skickas från en medlemsstat till en annan eller när de införs från en medlemsstat till en annan, inte tillräckligt verkningsfull. Snedvridningar av handeln som riskerar att störa marknadsorganisationerna omfattar ofta produkter som förflyttas onaturligt med anledning av utvidgningen och som inte utgör en del av den berörda statens normala lager. Därför bör det fastställas bestämmelser om beskattning av överskjutande lager i de nya medlemsstaterna."
53. Man kan slutligen notera att, till skillnad från vad den hänskjutande domstolen har anfört, förstörelsen av överskjutande lager i enlighet med artikel 145.2 i anslutningsakten inte utesluter att dessa beskattas.
54. Den skyldighet att förstöra överskjutande lager på egen bekostnad som enligt nämnda bestämmelse åligger de nya medlemsstaterna blir, såsom den österrikiska regeringen har påpekat, mindre betungande genom beskattningen av lagren. På så vis undviks också att de ekonomiska aktörerna gör vinster och att staten påförs kostnader som dessa aktörer frivilligt har givit upphov till.
55. Även om förstörelsen av lagren återställer jämvikten på marknaden genom att utbudet anpassas till efterfrågan kan den inte, såsom kommissionen har påpekat, hindra kortsiktiga snedvridningar av handeln vid tidpunkten för anslutningen.
56. Det är i själva verket förstörelsen i kombination med beskattningen som säkrar en smidig övergång till en fullständig tillämpning av reglerna för den gemensamma organisationen av marknaden i de nya medlemsstaterna. Som svar på den första frågan anser jag således att kommissionen var behörig att vidta de åtgärder som avses i artikel 4 i förordning nr 3108/94.
Den andra frågan
57. Verwaltungsgerichtshofs andra fråga gäller huruvida det i artikel 4 i förordning nr 3108/94 tas hänsyn till proportionalitetsprincipen samt till principen om skydd för berättigade förväntningar.
58. Den förstnämnda principen kan behandlas mycket kortfattat. Det har just konstaterats att beskattningen av överskjutande lager i princip är en lämplig åtgärd för att undvika de risker som uppstår genom att det läggs upp för stora lager i de blivande medlemsstaterna före deras anslutning. De ekonomiska aktörer vars lager vid tidpunkten för anslutningen är normala kommer inte att beskattas. Endast onormalt stora lager som enligt en objektiv bedömning kan användas i spekulativa syften kommer att beskattas. Proportionalitetsprincipen åsidosätts inte heller genom att beskattningen genomförs i praktiken. I artikel 4.3 i förordning nr 3108/94 föreskrivs att skattebeloppet "i fråga om produkter från tredje land [skall] utgöra mellanskillnaden mellan den importpålaga som gäller i gemenskapen med tolv medlemmar per den 31 december 1994 och den importpålaga som gäller i den nya medlemsstaten samma dag, om denna är mindre än importpålagan i gemenskapen med tolv medlemmar". Detta innebär att skatten endast kommer att neutralisera den eventuella fördel som innehavaren av ett lager erhållit genom att införskaffa produkter i en blivande medlemsstat på förmånligare villkor än om han hade importerat produkten den 31 december 1994 i gemenskapen med tolv medlemmar. Proportionalitetsprincipen har sålunda på intet sätt åsidosatts: en oberättigad fördel försvinner, men innehavaren av lagret missgynnas inte därigenom, utan jämställs bara med de ekonomiska aktörer med vilka han från och med den 1 januari 1995 kommer att konkurrera på den gemensamma marknaden.
59. Beträffande den andra principen, det vill säga principen om skydd för berättigade förväntningar, vill den hänskjutande domstolen veta om den har iakttagits i förordningen, eftersom där inte görs någon åtskillnad mellan de innehavare av överskjutande lager som lagt upp detta innan de borde ha haft vetskap om den planerade beskattningen eller innan förordningen offentliggjordes och dem som agerade efter det att förordningen trätt i kraft.
60. Enligt min åsikt har inte denna princip åsidosatts i förordningen. Det kan till att börja med vara värt att erinra om att endast de förväntningar som gemenskapsinstitutionerna har skapat eller åtminstone bidragit till att skapa förtjänar skydd.
61. I det här fallet är dock situationen den motsatta. Såsom kommissionen har påpekat visste nämligen de ekonomiska aktörerna senast vid undertecknandet av anslutningsakten den 26 juni 1994 att kommissionen enligt artikel 149.1 var behörig att vidta övergångsåtgärder för att anpassa ordningen i de nya medlemsstaterna till den gemensamma organisationen av marknaden. Dessa åtgärder kunde i vissa fall ha återverkningar på handlingar som de ekonomiska aktörerna redan hade företagit.
62. Det har därför ingen betydelse om dessa handlingar företagits vid en tidpunkt före den 1 januari 1995. Man måste enligt min mening, med tanke på artikel 149.1 i anslutningsakten, vara mycket naiv för att tro att det skulle vara möjligt att översvämma marknaden i den nya gemenskapen med femton medlemmar med lager som var större än de lager som vanligtvis förekommer inom den aktuella verksamheten och som införskaffats på synnerligen förmånliga villkor jämfört med de villkor som gällde den 31 december 1994 inom gemenskapen med tolv medlemmar beträffande import från tredje land.
63. Eftersom gemenskapsinstitutionerna med stöd av anslutningsakten var behöriga att vidta de åtgärder som föreföll nödvändiga för att undvika snedvridningar i handeln med de produkter som omfattades av den gemensamma organisationen av marknaden, kunde inte något enda av de berörda företagen rimligtvis tro att de överskjutande lager som upplagts i de blivande medlemsstaterna skulle undslippa institutionernas kontroll. Tvärtom borde man ha utgått från att institutionerna skulle fullfölja sitt uppdrag.
64. Det bör även avseende samma fråga påpekas att det är högst tveksamt om principen om skydd för berättigade förväntningar kan åberopas till förmån för en aktör som har lagt upp ett lager, eftersom han såsom erfaren yrkesman borde ha insett att lagret skulle kunna bli föremål för spekulationer som, även om de inte var ovanligt riskabla, skulle kunna bli mycket lönsamma.
65. Det är i detta sammanhang intressant att notera att Thakis, enligt vad som har framkommit inför den hänskjutande domstolen, inte hade tillräckliga lagerutrymmen för att ta emot den olivolja som företaget hade importerat i december 1994 utan hade behövt hyra tankar i ett vinproducerande företag.
66. Det ligger nära till hands att anse att den föreliggande situationen utgör ett typfall på när principen att ingen kan åberopa egen brottslig gärning till sitt försvar (nemo auditur turpitudinem suam allegans) kan tillämpas. Det är under alla omständigheter viktigt att understryka att även om det inte genast hade framstått som uteslutet att tillämpa principen om skydd för berättigade förväntningar, så hade det varit tveksamt om Thakis hade kunnat åberopa den.
67. Jag anser således att det är uteslutet att giltigheten av artikel 4 i förordning nr 3108/94 kan ifrågasättas på grund av att proportionalitetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
Den tredje frågan
68. Denna extremt detaljerade fråga avser, trots sin abstrakta formulering, huruvida Thakis, med hänsyn till de komplicerade juridiska och ekonomiska förhållanden som har uppstått till följd av företagets import av tunisisk olivolja, skall anses vara innehavare av ett överskjutande lager i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 3108/94 och om inte även andra aktörer på grund av dessa förhållanden också skall anses vara innehavare.
69. Den nationella domstolen ber i själva verket EG-domstolen att tillämpa gemenskapsrätten på ett konkret fall. Detta faller inte inom domstolens behörighet inom ramen för det förfarande som avses i artikel 234 CE. Jag anser därför att domstolen bör begränsa sig till att klargöra begreppet innehavare så att den nationella domstolen, med vägledning av denna dom från domstolen, kan avgöra om Thakis och eventuellt även andra ekonomiska aktörer skall anses vara innehavare av ett överskjutande lager som skall beskattas i enlighet med artikel 4 i förordning nr 3108/94.
70. Detta tillvägagångssätt är nödvändigt i förevarande fall i synnerhet som kvalificeringen av begreppet innehavare uppenbarligen förutsätter en tillämpning av de nationella rättsreglerna beträffande bland annat följderna av en pantsättning, vilket faller utanför domstolens behörighet.
71. Den österrikiska regeringen och kommissionen har intagit skiljaktiga ståndpunkter beträffande den tredje frågan. Enligt den österrikiska regeringen är endast köparen, i det här fallet Thakis, att anse som innehavare. Kommissionen anser att svaret beror på om innehavaren av överskjutande lager i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 3108/94 "är den person som, med hänsyn till de nationella regler som är tillämpliga i den nya medlemsstaten, faktiskt innehar lagren".
72. Enligt vad kommissionen har utvecklat är denna lösning nödvändig för att garantera hela övergångsåtgärdens ändamålsenliga verkan vilket inte skulle vara möjligt om beskattningen endast gällde varans ägare, som mycket väl skulle kunna vara bosatt i en annan medlemsstat eller i tredje land och därigenom undslippa jurisdiktion i den medlemsstat där beskattningen sker.
73. För att undanröja denna risk borde man, såsom kommissionen har föreslagit, fästa vikt vid det faktiska innehavet av lagret.
74. Jag medger att gemenskapsrätten måste tolkas så att dess ändamålsenliga verkan garanteras. Detta får dock inte leda till att man vid analysen bortser från uttryckens vanliga betydelse och det sammanhang där de förekommer. Denna analys förefaller mig till och med vara den viktigaste. Endast i andra hand och för att undanröja de osäkerheter som kan kvarstå skall hänsyn tas till bestämmelsernas ändamålsenliga verkan.
75. I det här fallet används i förordningen uttrycken "détenteur" och inte "propriétaire" på franska, "Besitzer" och inte "Eigentümer" på tyska, "holder" och inte "owner" på engelska. Detta förhållande föranleds säkerligen av att gemenskapslagstiftaren avsåg att undvika att en ekonomisk aktör kan undslippa beskattning genom att hävda att han inte har full äganderätt till lagret.
76. Man får emellertid inte överdriva betydelsen av att uttrycket innehavare använts, å ena sidan därför att innehavaren och ägaren i de flesta fall är samma person och å andra sidan därför att uttrycken innehavare och ägare ofta används synonymt både på franska, tyska och engelska.
77. Man kan som stöd för detta erinra om att aktieägare på engelska heter "share holder". När man hänvisar till en "share holder" avser man inte endast den person som fysiskt innehar aktien, vilken ofta utgörs av ett finansiellt institut som ansvarar för förvaringen av värdepapper i sitt kassaskåp, utan den som juridiskt har äganderätt till värdepapperen, som uppbär avkastningen och som ensam har rätt att överlåta dem.
78. Man kan göra två iakttagelser då man studerar det sammanhang i vilket uttrycket används i artikel 4 i förordning nr 3108/94.
79. Å ena sidan är syftet med beskattningen, såsom tidigare har nämnts, att undanröja den ekonomiska nyttan med överskjutande lager genom att eliminera den stora och rent spekulativa vinst som skulle kunna uppstå genom en försäljning av ett lager. Den som skall beskattas är med nödvändighet samma person som den som på grund av att han kan överlåta lagret kan göra den vinst som beskattningen riktas mot.
80. Därför kan den som faktiskt har kontroll över lagret den 1 januari 1995 men som inte rättsligt kan förfoga över det, det vill säga överlåta det till tredje man och tillgodogöra sig köpeskillingen, till exempel därför att han bara är pantförvarare, eller bara transporterar varan eller redan har sålt den, inte anses vara innehavare i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 3108/94.
81. Å andra sidan skulle det vara ologiskt om begreppet innehavare inte hade samma betydelse i hela artikel 4. Men om man läser andra stycket, där det föreskrivs att
"Vid fastställandet av varje innehavares överskjutande lager skall de nya medlemsstaterna särskilt ta hänsyn till följande:
- Genomsnittet av tillgängliga lager under åren som föregick anslutningen.
- Handeln under åren som föregick anslutningen.
- Under vilka omständigheter dessa lager byggdes upp."
måste man medge att endast den som vanligtvis lagrar den aktuella varan kan inneha ett överskjutande lager, eftersom det för att beträffande varje innehavare fastställa om lagret är överskjutande bland annat skall tas hänsyn till lagrens genomsnittsstorlek under åren som föregick anslutningen.
82. Varken för banken, som den 1 januari 1995 innehade panträtt i ett lager av tunisisk olivolja som dessförinnan importerats av en av bankens kunder, eller för speditören i vars tankar olivoljan faktiskt befann sig vid denna tidpunkten är det möjligt att fastställa ett "överskjutande lager", av den enkla anledningen att det för deras räkning helt saknas jämförelsematerial. Det var en ren slump att de vid en viss tidpunkt förfogade över ett lager importerad tunisisk olivolja och de kan inte anses vara aktörer på marknaden för olivolja.
83. Alla dessa faktorer leder till uppfattningen att en innehavare av ett överskjutande lager i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 3108/94, även om han inte nödvändigtvis måste vara ägare i enlighet med nationell rätt, måste vara den ekonomiska aktör som kan saluföra den lagrade varan på marknaden och direkt tillgodogöra sig det ekonomiska resultatet av denna operation.
84. Om importören har sålt de importerade varorna före den 1 januari 1995 kan han inte efter detta datum bjuda ut varorna på marknaden till det högre pris för olivolja som tidigare gällde i gemenskapen med tolv medlemmar och inte heller senare i gemenskapen med femton medlemmar. Han kan alltså inte längre göra en sådan oberättigad vinst som beskattningen är ägnad att neutralisera.
85. Det finns inte heller någon anledning att beakta hur mycket importören hade sålt redan före denna tidpunkt för att avgöra om han den 1 januari 1995 var innehavare av lager som överskred genomsnittet av tillgängliga lager under åren som föregick anslutningen. Det är nämligen hos köparna som det skall kontrolleras om det finns överskjutande lager.
86. Denna tolkning leder inte till att förordning nr 3108/94 förlorar sin ändamålsenliga verkan, vilket kommissionen anfört vara viktigt, eftersom den medlemsstat i vilken lagret finns kan beslagta det för att säkra betalning för sin fordran i de fall då innehavaren inte är etablerad i den medlemsstaten.
Den fjärde frågan
87. Den hänskjutande domstolens fjärde fråga avser tolkningen av artikel 4.3 i förordning nr 3108/94 och närmare bestämt vad som avses med "den importpålaga som gäller i gemenskapen med tolv medlemmar per den 31 december 1994" i fråga om import av tunisisk olivolja som omfattas av KN-nummer 1509 10. Enligt den nationella domstolen fanns i gemenskapen den 31 december 1994 två importsystem för tunisisk olivolja: systemet i förordning nr 3307/94 i vars bilaga 1 det föreskrivs en importavgift om 66,30 ecu per 100 kg och systemet i förordning nr 287/94 där det föreskrivs en importavgift om 7,80 ecu per 100 kg.
88. Som svar på denna fråga räcker det att konstatera att det inte var möjligt att importera tunisisk olivolja den 31 december 1994 inom ramen för det system som avses i förordning nr 287/94. Det framgår av artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 548/94 av den 10 mars 1994 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 287/94 om särskilda åtgärder för import av olivolja från Tunisien att det var juridiskt omöjligt att importera inom ramen för det särskilda system som inrättats genom förordning nr 287/94 den 31 december 1994, vilket är det datum som det hänvisas till i artikel 4.3 i förordning nr 3108/94.
89. De importlicenser som krävdes inom detta system kunde nämligen endast utfärdas mellan mars och oktober. Oberoende av det faktum att den importör inom gemenskapen som importerade tunisisk olivolja den 31 december 1994 skulle ha betalat den importpålaga som föreskrivs i förordning nr 3307/94 måste man hålla med kommissionen, som har påpekat att det i artikel 4.3 i förordning nr 3108/94 inte görs någon åtskillnad mellan olika tredje länder varifrån produkterna importeras och att det där alltså hänvisas till den vanliga importpålaga beträffande produkter från tredje land som fastställs just i förordning nr 3307/94.
90. Jag vill slutligen tillägga att det vore underligt om man, vid tillämpningen av en förordning som har som målsättning att bekämpa snedvridningar av handeln till följd av spekulativa transaktioner, hänvisade till den importavgift som avses i förordning nr 287/94, som inte någon operatör i gemenskapen med tolv medlemmar kunde vara säker på att han omfattades av beträffande beräkningen av den skatt som innehavarna av överskjutande lager skulle betala.
91. Det kan erinras om att import av tunisisk olivolja enligt denna förordning och de tillämpningsföreskrifter som ges i förordning nr 548/94 endast kunde ske inom ramen för förutbestämda kvoter. En begäran om licens för import av en viss mängd olivolja under en av de månader då en sådan kunde beviljas innebar därför inte med säkerhet att licensen utfärdades eller att den begärda mängden medgavs. Det fanns således ingen anledning till att aktörerna i de nya medlemsstaterna skulle åtnjuta samma utomordentliga villkor som gällde endast en del av importörerna i gemenskapen beträffande begränsade kvantiteter beträffande obegränsade mängder av varan.
92. Den fjärde frågan skall alltså besvaras så att det är den importavgift som fastställs i bilaga 1 till förordning nr 3307/94 som skall beaktas vid tillämpningen av artikel 4.3 i förordning nr 3108/94.
Den femte frågan
93. De överväganden som ligger till grund för detta svar är giltiga även beträffande den femte frågan. Den hänskjutande domstolen vill genom den frågan få klarhet i huruvida likabehandlingsprincipen inte åsidosätts beträffande aktörerna i de nya medlemsstaterna mot bakgrund av denna importavgift, vilket i så fall innebär att giltigheten av förordning nr 3108/94 kan ifrågasättas. Såsom kommissionen med rätta har påpekat, kan man inte anse att situationen för aktörerna i gemenskapen med tolv medlemmar, vilka under en del av år 1994, men inte efter oktober månad, eventuellt kunde importera produkter med låg importavgift inom ramen för den förmånsbehandling som kan ges enligt samarbetsavtalet mellan gemenskapen och Republiken Tunisien, är jämförbar med situationen för aktörerna i de nya medlemsstaterna som den 1 januari 1995 avsiktligt hade lagt upp överskjutande lager av tunisisk olivolja som importerats på villkor enligt ett system som var helt annorlunda än det för den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter och som gällde i en av de blivande medlemsstaterna. Ingen av de nya medlemsstaterna beskattade importen särskilt hårt, eftersom någon nationell produktion inte förekom.
94. Den ordning som inrättas genom artikel 4.3 i förordning nr 3108/94 är långt ifrån diskriminerande. Den jämställer från konkurrenssynpunkt aktörerna i de nya medlemsstaterna, vilka från och med den 1 januari 1995 på den gemensamma marknaden fritt har kunnat släppa ut lager av olivolja som införskaffats billigt före denna tidpunkt, med aktörer som importerat enligt de villkor som gällde i gemenskapen före anslutningen av nya medlemsstater. Förordningen kan därför inte anses strida mot likabehandlingsprincipen.
Förslag till avgörande
95. Med hänsyn till dessa överväganden föreslår jag att domstolen ger följande svar på de frågor Verwaltungsgerichtshof har ställt:
- Prövningen av artikel 4 i förordning (EG) nr 3108/94 av den 19 december 1994 om övergångsåtgärder vad avser handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges mot bakgrund av artikel 149.1 i anslutningsakten, principen om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen samt likabehandlingsprincipen har inte medfört att någon omständighet av sådant slag som kan påverka giltigheten av denna bestämmelse har framkommit.
- Som innehavare av ett överskjutande lager i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 3108/94 skall anses den aktör som kan saluföra den lagrade produkten och som kan tillgodogöra sig det ekonomiska resultatet av denna transaktion.
- Uttrycket "den importpålaga som gäller i gemenskapen med tolv medlemmar per den 31 december 1994" vilket används i artikel 4.3 i förordning nr 3108/94 skall, beträffande tunisisk olivolja som omfattas av KN-nummer 1509 10 alltid anses hänvisa till den importavgift om 66,30 ecu/100 kg som fastställs i bilaga 1 till kommissionens förordning (EG) nr 3307/94 om fastställande av de lägsta avgifterna på import av olivolja och avgifter på import av andra produkter från olivoljesektorn.