62017CC0556
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 30. aprillil 2019 (
1
)
Kohtuasi C‑556/17
Alekszij Torubarov
versus
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Pécsi haldus‑ ja töökohus, Ungari))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Ühised rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise nõuded – Rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes tehtud otsuste kohtulik kontroll – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Liikmesriigi kohtu pädevuse piirdumine tühistamispädevusega
I. Sissejuhatus
1.
Lauatennis (ehk pingpong) on populaarne spordiala, mille päritolu näib ulatuvat 19. sajandi või 20. sajandi alguse Inglismaale. „Mängu eesmärk on lüüa palli nii, et see ületab võrgu ja põrkab vastasmängija lauapoolele nii, et vastasmängija ei ulatu selleni või ei saa seda õigesti tagasi lüüa.“ Sellele üldisele kirjeldusele lisab Encyclopædia Britannica põneva ajaloolise fakti: „esimesed maailmameistrivõistlused peeti 1926. aastal Londonis ja seejärel domineerisid sellel spordialal kuni 1939. aastani Kesk-Euroopa mängijad: meeste võistkondlikus arvestuses võitis üheksa korda Ungari ja kaks korda Tšehhoslovakkia“. (
2
)
2.
Kahjuks on olemas ka selle mängu üldjuhul vähem nauditav variant. Tšehhi kohtute žargoonis, aga vahest mitte ainult seal, tähendab „kohtupingpong“ või „menetluspingpong“ soovimatut olukorda, kus kohtuasja põrgatatakse korduvalt ühe ja sama justiitsstruktuuri kohtute vahel või haldusõigusemõistmise kontekstis kohtute ja haldusasutuste vahel.
3.
Käesolevas kohtuasjas ja küsimustes, mis selles hargnevad, võib leida kinnitust hüpotees, et selle mängu populaarsus Kesk-Euroopas, kahjuks viimati nimetatud, kohtulikus variandis ei ole veel ainult ajalooraamatute ja entsüklopeediate teema.
4.
Ungari seadusandja muutis 2015. aastal kohtunike pädevust haldusasutuste varjupaigaotsuste tegemisel, nii et otsuse otsese muutmise võimaluse asemel jäi neile kõigest tühistamise ja tagasisaatmise pädevus. Selle tagajärjel ei saa riigisisesed kohtud selliseid otsuseid asendada, kui nad tuvastavad nende õigusvastasuse. Nad saavad pelgalt otsuse tühistada ja juhtumi haldusasutusse uue otsuse tegemiseks tagasi saata.
5.
A. Torubarov (edaspidi „kaebaja“) esitas 2013. aastal Ungari rahvusvahelise kaitse taotluse. Haldusasutus jättis tema taotluse kahel korral rahuldamata. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tühistas mõlemad tagasilükkavad otsused erinevatel põhjendustel. Seejärel jättis haldusasutus selle taotluse kolmandat korda rahuldamata, ilmselt eirates suuniseid, mida oli andnud eelotsusetaotluse esitanud kohus teises kohtuotsuses, millega ta teise haldusotsuse tühistas.
6.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus teeb nüüd selles küsimuses kolmandat korda otsust. Seistes probleemi ees, et haldusasutus ei soovi kohtuotsust järgida, soovib nimetatud kohus kindlaks teha, kas ta saab tuletada vaidlusaluse haldusotsuse muutmise pädevuse liidu õigusest, täpsemalt direktiivist 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (
3
) (edaspidi „direktiiv 2013/32“) koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 47.
7.
Jah, ta saab seda teha.
II. Õiguslik raamistik
A.
Liidu õigus
8.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 1 punktis a ja lõikes 3 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus seoses järgnevaga:
a)
tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus, kaasa arvatud otsus:
i)
pidada pagulasseisundi ja/või täiendava kaitse seisundiga seotud taotlust põhjendamatuks;
[…]
3.   Lõike 1 kohaldamiseks tagavad liikmesriigid, et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi 2011/95/EL (
4
) kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja ex nunc läbivaatamine vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses.“
9.
Direktiivi 2013/32 artikkel 52 sisaldab järgmisi üleminekusätteid:
„Liikmesriigid kohaldavad artikli 51 lõikes 1 osutatud õigus‑ ja haldusnorme rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes ning rahvusvahelise kaitse äravõtmise menetluste suhtes, mis esitatakse või mis algatatakse pärast 20. juulit 2015. aasta või varasemal kuupäeval. Taotlused, mis esitati enne 20. juulit 2015. aasta, ja pagulasseisundi äravõtmise menetlused, mis algatati enne seda kuupäeva, on reguleeritud direktiivi 2005/85/EÜ (
5
) kohaste õigus‑ ja haldusnormidega.
[…].“
10.
Direktiivi 2013/32 artikli 51 lõikes 1 viidatud „õigus‑ ja haldusnormide“ hulka kuuluvad sama direktiivi artikli 46 rakendamisega seotud meetmed.
B.
Ungari õigus
11.
Varjupaigaõigust käsitleva 2007. aasta LXXX seaduse (2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról; edaspidi „varjupaigaseadus“) § 46 lõike 1 punktis a on sätestatud:
„Varjupaigamenetlustes, mida viib läbi menetlev ametiasutus:
a)
ei ole edasikaebamine lubatud ja juhtumi uuesti menetlemist ei või taotleda;“
12.
Varjupaigaseaduse § 68 lõigetes 5 ja 6 on sätestatud:
„(5)   Kohus ei või menetleva ametiasutuse otsust muuta. Kui kohus tuvastab, et haldusotsus on õigusvastane, tühistab ta selle – välja arvatud juhul, kui tegu on menetlusnormi rikkumisega, mis juhtumi sisulist lahendit ei muuda – ja saadab vajaduse korral juhtumi menetlevasse ametiasutusse uuesti menetlemiseks.
(6)   Menetlust lõpetav kohtu otsus on lõplik ja edasikaebamisele ei kuulu.“
13.
Tsiviilkohtumenetlust käsitleva 1952. aasta III seaduse (1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról; edaspidi „tsiviilkohtumenetluse seadus“) § 339 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui kohus tuvastab, et haldusotsus on õigusvastane, tühistab ta selle – välja arvatud juhul, kui tegu on menetlusnormi rikkumisega, mis juhtumi sisulist lahendit ei muuda – ja saadab vajaduse korral juhtumi menetlevasse ametiasutusse uuesti menetlemiseks, kui asjakohastes õigusaktides ei ole sätestatud teisiti.“
14.
Haldusmenetluse üldosa käsitleva 2004. aasta CXL seaduse (2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól; edaspidi „haldusmenetluse üldosa seadus“) § 109 lõikes 4 on sätestatud:
„Haldusasjades pädeva kohtu otsuse resolutsioon ja põhjendused on haldusasutusele siduvad ning uues menetluses ja otsuse vastuvõtmisel tegutseb ta nende kohaselt.“
15.
Haldusmenetluse üldosa seaduse § 121 lõike 1 punktis f on sätestatud:
„Käesoleva peatüki kohaldamisalasse kuuluvates menetlustes tühistatakse otsus, kui:
[…]
f) selle otsuse sisu on § 109 lõigetega 3 ja 4 vastuolus“.
III. Faktilised asjaolud, riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimus
16.
Kaebaja on Vene ettevõtja. Ta oli Venemaal opositsioonilise erakonna „Pravoje Delo“ liige. Samuti kuulus ta kodanikuühiskonna organisatsiooni „Delovaja Rossija“, mis toetab Venemaal ettevõtjaid.
17.
Alates 2008. aastast algatati Venemaal tema vastu mitu kriminaalmenetlust. Ta sõitis Austriasse ja seejärel Tšehhi Vabariiki. Tšehhi andis ta rahvusvahelise vahistamismääruse alusel 2. mail 2013 Venemaale välja. Kui ta oli Venemaale tagasi jõudnud, esitati tema vastu süüdistus, kuid seejärel ta vabastati.
18.
Kaebaja ületas 9. detsembril 2013 Ungari piiri. Samal päeval pidas Ungari piiripolitsei ta kinni ja ta esitas rahvusvahelise kaitse taotluse.
19.
Ungari menetlev ametiasutus Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (immigratsiooni‑ ja varjupaigaamet; edaspidi „vastustaja“) jättis tema taotluse 15. augusti 2014. aasta otsusega (edaspidi „esimene haldusotsus“) rahuldamata. Vastustaja oli seisukohal, et kaebaja väited ega päritoluriiki käsitlev teave ei kinnita, et kaebajat ähvardab tegelik tagakiusamise või tõsise kahju oht.
20.
Kaebaja palus esimest haldusotsust kohtulikult kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kes tühistas vastustaja otsuse 6. mai 2015. aasta kohtuotsusega ja kohustas vastustajat uut menetlust läbi viima (edaspidi „esimene kohtuotsus“). Nimetatud kohus märkis, et esimene haldusotsus sisaldab vastuolusid ja et vastustaja on jätnud mitu faktilist asjaolu välja selgitamata ning andnud enda tuvastatud faktilistele asjaoludele suvalise hinnangu. Kohus kohustas vastustajat täiendama päritoluriiki käsitlevat teavet ning faktilisi asjaolusid ja tõendeid uues menetluses igakülgselt hindama.
21.
Teises, 22. juunil 2016 tehtud otsuses jättis vastustaja vaidlusaluse taotluse uuesti rahuldamata (edaspidi „teine haldusotsus“). Ta järeldas, et isegi kui Venemaal on esitatud kaebaja vastu kriminaalsüüdistus poliitilistel põhjustel, on talle selles riigis siiski tagatud õiglane kohtulik arutamine sõltumatus kohtus. Samuti tugines vastustaja Alkotmányvédelmi Hivatali (edaspidi „Ungari põhiõiguste kaitse amet“) eksperdiarvamusele. Vastustaja märkis, et kaebaja viibimine Ungaris ohustab riigi julgeolekut, sest on tõendatud, et 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooni (
6
) artikli 1 punkti F alapunktis c sätestatud välistav tingimus on tema puhul täidetud.
22.
Kaebaja vaidlustas teise haldusotsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tühistas selle haldusotsuse 25. veebruari 2017. aasta kohtuotsusega (edaspidi „teine kohtuotsus“). Ta luges vastustaja otsuse õigusvastaseks kahel põhjusel: esiteks oli teavet päritoluriigi kohta hinnatud ilmselgelt ebajärjepidevalt ja teiseks oli vastustaja tuginenud Ungari põhiõiguste kaitse ameti eksperdiarvamusele, mis sisaldas konfidentsiaalseid andmeid.
23.
Nimetatud esimese punkti osas luges eelotsusetaotluse esitanud kohus selgelt tõendatuks, et kaebaja kartus poliitilise tagakiusamise ees on põhjendatud. Teise punkti osas märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et nimetatud eksperdiarvamuse kohta on antud ilmselgelt ebajärjepidev hinnang, sest sellest eksperdiarvamusest ei selgu, et kaebaja võib olla kaasatud välismaiste salateenistuste tegevusse, mis riivavad Ungari sõltumatust või tema poliitilisi, majanduslikke, riigikaitselisi või muid olulisi huve, ega ole võimalik kindlaks teha, et 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti F alapunktis c ette nähtud erandi kohaldamise tingimus on täidetud.
24.
Seepärast kohustas eelotsusetaotluse esitanud kohus vastustajat viima läbi uue menetluse. Oma kohtuotsuse põhjendustes leidis ta, et põhimõtteliselt tuleb kaebaja rahvusvahelise kaitse taotlus rahuldada.
25.
Vastustaja jättis 15. mai 2017. aasta otsusega kaebaja taotluse rahuldamata ja asus seisukohale, et väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ei saa kohaldada (edaspidi „kolmas haldusotsus“). Seekord ei tuginenud vastustaja eespool viidatud eksperdiarvamusele. Ta märkis siiski, et kaebaja põhjendatud kartus poliitiliselt ajendatud tagakiusamise ees ei ole tõendatud.
26.
Kolmanda haldusotsuse peale esitatud kaebuses palub kaebaja eelotsusetaotluse esitanud kohtul see otsus muuta ning anda talle pagulasseisund või vähemalt täiendav kaitse või kohaldada väljasaatmise lubamatuse põhimõtet. Teise võimalusena palub ta kolmanda haldusotsuse tühistada. Ta väitab selles küsimuses, et teise kohtuotsuse kohaselt oleks talle tulnud anda pagulasseisund, kui seda välistavaid asjaolusid ei esine. Kolmas haldusotsus on tema arvates kehtetu, sest see ei vasta eelmisele kohtuotsusele.
27.
Vastustaja kordab kolmandas haldusotsuses väljendatud seisukohta.
28.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus täheldab, et vastustaja ei ole täitnud teist kohtuotsust, mistõttu on põhjendatud tühistamine haldusmenetluse üldosa seaduse § 109 lõigete 3 ja 4 alusel. Nimetatud kohus märgib samuti, et asjakohaste riigisiseste õigusnormide kohaselt ei ole ta pädev haldusotsust muutma ja ise kaebajale pagulasseisundit andma. Samuti ei ole tal voli sundida menetlevat ametiasutust eelmist kohtuotsust täitma, näiteks karistades teda selle täitmata jätmise eest. Nimetatud kohus saab vaid tühistada õigusvastase haldusotsuse ning kohustada menetlevat ametiasutust uut menetlust läbi viima ja uut otsust tegema. Seega aga võib viia lõputult korduva menetlustsüklini, mis jätab varjupaigataotleja õiguskindlusetusesse lõksu.
29.
Nendel asjaoludel otsustas Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Pécsi haldus‑ ja töökohus, Ungari) menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmises küsimuses:
„Kas [direktiivi 2013/32] artikli 46 lõiget 3 koostoimes [harta] artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et Ungari kohtutel on õigus muuta pädeva menetleva ametiasutuse haldusotsuseid, millega on jäetud andmata rahvusvaheline kaitse, ning anda rahvusvahelise kaitse seisund?“
30.
Kaebaja, Slovakkia ja Ungari valitsus ning Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 8. jaanuaril 2019, esitasid kaebaja, Ungari valitsus ja komisjon suulised seisukohad.
IV. Hinnang
31.
Käesolev ettepanek on üles ehitatud järgmiselt. Alustan kahe märkusega direktiivi 2013/32 ajalise kohaldatavuse kohta käesolevas asjas ning käesolevas ettepanekus kasutatavate mõistete kohta (A). Seejärel tutvustan nõudeid, mis tulenevad nii direktiivi artikli 46 lõikes 3 kui ka harta artiklis 47 sätestatud kohustusest võimaldada tõhus õiguskaitsevahend (B). Siis hindan seda, kuidas toimib neid nõudeid arvestades Ungaris haldusotsuste kohtulik kontroll rahvusvahelise kaitse küsimustes (C). Jõudes möödapääsmatult järeldusele, et niisugune kohtuliku kontrolli süsteem on muu hulgas tõhusa kohtuliku kaitse osas puudulik, annan lõpetuseks soovitused selle kohta, millist õiguskaitsevahendit põhikohtuasja asjaoludel kohaldada (D).
A.
Sissejuhatavad märkused
1. Ajaline kohaldamine
32.
Kaebaja esitas oma taotluse enne20. juulit 2015. Vastavalt direktiivi 2013/32 artiklile 52 määrab see kuupäev põhimõtteliselt selle direktiivi kohaselt vastu võetud õigus‑ ja haldusnormide kohaldatavuse. Sama sätte kohaselt võib see direktiivi siiski olla kohaldatav (mis on käesolevas asjas oluline) ka enne20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes.
33.
Euroopa Kohtu palvel kinnitas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Ungaris on direktiiv 2013/32 kohaldatav ka enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes. Oluline sündmus, mis määrab direktiivi 2013/32 kohaldatavuse riigisiseses õiguses, näib olevat asjassepuutuva haldus‑ või kohtuotsuse tegemise kuupäev.
34.
Käesoleval juhul tehti asjassepuutuv (kolmas) haldusotsus 15. mail 2017. Niisiis lähtun eeldusest, et direktiiv 2013/32 on põhikohtuasjas käsitletava juhtumi suhtes ajaliselt kohaldatav.
2. Mõisted
35.
Viitan käesolevas ettepanekus kahele haldusotsuste uuesti läbivaatamise liigile: muutmisele ja kassatsioonile. Eristav asjaolu selles aspektis on liikmesriigi kohtute pädevus haldusotsuste sisuliseks asendamiseks enda otsustega (või selle pädevuse puudumine).
36.
(Haldusotsuse kohtuliku) muutmise all pean silmas olukorda, kus haldusasutuse otsus (resolutsioon) osaliselt või täielikult tühistatakse ja kohe kohtu otsusega asendatakse. Seega, kui haldusotsust kontrolliv kohus on seisukohal, et ta saab teha selles kohtuasjas sisulise otsuse, teeb ta (osalise) sisulise otsuse ise, ilma et tal oleks vaja see juhtum haldusasutusele tagasi saata. Sel juhul asendab kohtu otsus haldusotsuse (asjakohase osa või terviku).
37.
(Haldusotsuse kohtuliku) kassatsiooni all pean silmas sellist institutsioonilist korda, mille puhul liikmesriigi kohus ei saa ühtegi haldusotsuse osa otseselt enda otsusega asendada. Ta võib vaid selle haldusotsuse (osaliselt või tervikuna) tühistada või kehtetuks tunnistada ja haldusasutusele uue otsuse tegemiseks tagasi saata.
B.
Tõhus õiguskaitsevahend
38.
Euroopa Kohtul on hiljutises kohtuotsuses Alheto (
7
) juba olnud võimalus selgitada mõningaid tõhusa õiguskaitsevahendi nõude aspekte vastavalt direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikele 3 koostoimes harta artikliga 47 (1). Käesolevas asjas aga väärivad tähelepanemist ka laiemad konstitutsioonilised ja põhiõigustega seotud kaalutlused (2).
1. Kohtuotsus Alheto
39.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 „on täpsustatud, millise ulatusega peab olema rahvusvahelise kaitse taotlejatele […] ette nähtud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile seoses nende taotlusega“. Selle sätte kohaselt on sõnaselgelt nõutav „nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral […] rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja ex nunc läbivaatamine“ kohtus. (
8
) Ühes teises kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus: „Sellest tuleneb, et direktiivi 2013/32 artiklis 46 ette nähtud kaebevõimaluse tunnusjooned tuleb kindlaks määrata vastavalt harta artiklile 47, mis kujutab endast tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte kinnitust.“ (
9
)
40.
Tuletan meelde, et harta artikli 47 esimene lõik (
10
) vastab põhimõtteliselt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklile 13, samal ajal kui harta artikli 47 teine lõik vastab EIÕK artikli 6 lõikele 1. (
11
) Tänu harta artikli 52 lõikes 3 ette nähtud „sillale“ peaksid nendele harta sätetele omistatav tähendus ja ulatus olema samad nagu eespool nimetatud EIÕK sätetel (või laiemad).
41.
Kohtuotsuses Alheto on toonitatud kolme määrava tähtsusega aspekti.
42.
Esiteks, nagu Euroopa Kohus selles kohtuotsuses vastuseks kuuendale eelotsuse küsimusele märkis, on direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 koostoimes harta artikliga 47 etteulatuvalt „pime“ selle suhtes, mis liiki kohtuliku kontrolli on liikmesriik seda artiklit rakendades sisse seadnud. Euroopa Kohus märkis, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 käsitleb „kaebuse „läbivaatamist“, mitte aga selle kaebusega vaidlustatud otsuse võimaliku tühistamise tagajärgi“. (
12
) Järelikult on liikmesriikidel ühtlustavate meetmete puududes vabadus näha ette muutmise või kassatsiooni loogikal põhinev kontrolli kord.
43.
Teiseks oli selle seisukohaga seotud siiski olulisi tingimusi. Euroopa Kohus lisas, et „direktiivi eesmärgist tagada rahvusvahelise kaitse taotluste võimalikult kiire menetlemine, kohustusest tagada [direktiivi 2013/32] artikli 46 lõike 3 soovitav toime ning harta artiklist 47 tingitud vajadusest tagada tõhus õiguskaitsevahend [tuleneb], et iga liikmesriik, kelle jaoks see direktiiv on siduv, peab kohandama oma siseriiklikku õigust nii, et pärast esmase otsuse tühistamist ja asja tagasisaatmist direktiivi artikli 2 punktis f nimetatud kohtulaadsele ametiasutusele või haldusorganile tehakse kiiresti uus otsus ning see otsus on kooskõlas tühistamisotsuses sisalduva hinnanguga“. (
13
)
44.
Seega tähendab Euroopa Kohtu vastus järgmist: ehkki direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 ei tulene liikmesriikidele kohustust võtta see säte üle nii, et liikmesriigi kohtutele antakse volitused ise taotluste suhtes sisulised otsused teha, eeldab selle sätte praktilise mõju säilimine kohtuniku pädevust sõnastada siduvaid suuniseid, mida haldusasutus peab kiiresti järgima ja rakendama. (
14
)
45.
Kolmandaks tuleb viimati nimetatud nõuet käsitada koostoimes vastusega, mille Euroopa Kohus andis samas kohtuasjas esitatud kolmandale eelotsuse küsimusele, selgitades, mida tähendab direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 nimetatud täielik ja ex nunc kohtulik läbivaatamine. (
15
) Selle kohta märkis Euroopa Kohus, et väljend „ex nunc“ viitab kohtu kohustusele viia läbi „hindamine, mis võtaks […] arvesse uusi asjaolusid, mis on ilmnenud pärast edasi kaevatud otsuse vastuvõtmist“. (
16
)
46.
Omadussõna „täielik“ tähendab seda, et kohtu ülesanne ei piirdu ainult „kohaldatavate õigusnormide järgimisega, vaid laieneb ka faktiliste asjaolude tuvastamisele ja hindamisele“. (
17
) Selles viimati nimetatud aspektis eeldab täielik läbivaatamine seda, et kohus vaatab läbi „nii need asjaolud, mida menetlev ametiasutus võttis või oleks võinud võtta arvesse, kui ka asjaolud, mis ilmnesid pärast seda, kui kõnealune ametiasutus oli otsuse vastu võtnud“. (
18
)
47.
Seega, kokku võttes: esiteks ei määra direktiiv 2013/32 kindlaks konkreetset viisi, kuidas selle direktiivi artikli 46 lõige 3 rakendada. Selle valiku teevad liikmesriigid, võttes arvesse oma kohtu‑ ja haldustavasid ja ‑praktikat. Nad võivad otsustada, et otsuseid võidakse muuta, või valida kassatsiooni või mõistagi ka eri hübriide nende kahe vahel. Teiseks on lõpptulemus mõlemal juhul see, et niisugune läbivaatamine peab olema täielik läbivaatamine, mille käigus saab hinnata nii õiguslikke kui ka faktiküsimusi. Kolmandaks, kui liikmesriigid valivad kassatsiooni, peavad nad tagama, et haldusasutus järgib sellisel kujul läbi viidava kohtuliku läbivaatamise tulemust kiiresti, kui ta teeb pärast kohtuotsust, millega tema otsus tühistatakse, uue otsuse.
2. Suurem (konstitutsiooniline) pilt
48.
Selgitustes, mida Euroopa Kohus andis oma otsuses Alheto, väljenduvad konkreetselt rahvusvahelise kaitse valdkonnas üldisemad põhimõtted, mis on seotud tõhusa õiguskaitsega, mis on nüüd ette nähtud harta artiklis 47 ja millele on viidatud ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus. (
19
)
49.
Tõhus kohtulik kontroll kujutab endast õigusriigi vundamenti, millel Euroopa Liit rajaneb, nagu Euroopa Kohus on alates oma otsusest kohtuasjas Les Verts sageli korranud. (
20
) See on üks liidu alusväärtusi, mis on väljendatud ELL artiklis 2 ja on „liikmesriikide ühi[ne] väärtu[s] ühiskonnas, kus valitseb muu hulgas õiglus“. (
21
)
50.
(Liikmesriigi) kohtu tähtsaim ja muudetamatu ülesanne on tagada õigusnormide järgimine ja isiku õiguste kaitse. Seda ülesannet täidab muu hulgas ka avaliku halduse kohtulik kontroll. Mõistagi on mitte ainult võimalik, vaid ka soovitav anda see kaitse juba avaliku halduse enda tasandil. Ent kindlasti ei väära see võimalus isikute õigust pöörduda avaliku halduse tegevuse peale kohtusse ega ka halduskohtute funktsiooni. (
22
)
51.
Seda funktsiooni tuleb respekteerida ka liidu õiguse riigisisesel kohaldamisel. Kui liikmesriigi kohtunikud tegutsevad liidu õiguse kohtunikena liidu õiguse reguleerimisalas, (
23
) täidavad nad loomulikult sedasama olemuslikku kohustust tagada õigusnormide järgimine ja see, et isikutele liidu õigusnormidest tulenevad õigused on riigi tasandil kaitstud. Kohtuvõimu funktsioon on iga liikmesriigi konstitutsioonilise võimujaotuse raames liidu õiguse tõhusa kohaldamise seisukohast määrava tähtsusega. (
24
)
52.
Kindlasti peavad sellised seisukohad liidu pädevusjaotuses piirduma juhtudega, mil liikmesriigid rakendavad liidu õigust (harta artikli 51 lõike 1 tähenduses) ja/või tegutsevad „liidu õigusega hõlmatud valdkondades“ (millele on viidatud ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus).
53.
Ehkki see on loomulikult tõsi, pean kasulikuks eristada selles aspektis kaht liiki olukordi: ühest küljest õiguskaitsevahendi‑ või menetlusspetsiifilisi küsimusi (koos argumentide ja kaalutlustega, mis on seotud ühe eraldiseisva elemendiga kohtulikus tegevuses või süsteemis) ning teisest küljest horisontaalseid ehk läbivaid küsimusi (mis puutuvad liikmesriigi kohtufunktsiooni igasse elementi). Esimese liigi käsitlemisel, näiteks võimaliku tõlgenduse andmisel direktiivi 2013/32 artikliga 46 hõlmatud kohtulike õiguskaitsevahendite täpse vormi ja ulatuse kohta rahvusvahelise kaitse küsimustes, tuleb kindlaks teha, et juhtum kuulub kindlalt liidu õiguse reguleerimisalasse; selline käsitlus ei ole aga kuigi tähtis teist liiki juhtudel, kui liikmesriigi tasandil võetud meetmed oma olemuse poolest puudutavad struktuuriliselt kogu kohtufunktsiooni, olenemata sellest, kas ühe või teise juhtumi suhtes mõistetakse õigust liidu õiguse reguleerimisalas või mitte.
54.
Nendel põhjustel mõistan täiesti, miks Euroopa Kohus oma otsuses Associação Sindical dos Juízes Portugueses ELL artikli 19 lõike 1 ja/või harta artikli 51 lõike 1 kohaldamisalasid kirurgilise täpsusega ei eristanud. (
25
) Minu arvates on loogika seoses sellega, miks liidu õigus selgelt ulatub küsimustesse, mis puudutavad läbivaid, struktuurilisi muudatusi liikmesriigi kohtufunktsioonis, teistsugune: iga niisugune muudatus on mõistagi vahet tegemata kohaldatav kõikidele funktsioonidele, mida teostavad riigisisesed kohtunikud. Seetõttu, kui riigisiseste kohtunike palkasid vähendatakse (
26
) või neid sunnitakse varakult pensionile minema, (
27
) või puhthüpoteetiliselt, kui nende suhtes algatatakse kuritarvituslikult distsiplinaarmenetlusi või nende kohtute poliitiliselt ametisse määratud presidendid või muud kaaperdatud riigisisesed kohtulikud institutsioonid neid survestavad, aga ka siis, kui miski mõjutab muid nende töö ja funktsiooniga seotud läbivaid tingimusi, ei kuulu argument, et kõik see puudutab vaid nende tööd „riigisiseste“ kohtunikena, samal ajal kui nad jäävad oma tegevuses „liidu kohtunikena“ laitmatult sõltumatuks, enam tõsiseltvõetavasse arutellu.
55.
Seega on iga niisugune läbiv, horisontaalne meede, mis olemuslikult mõjutab iga riigisisese kohtusüsteemi toimingut, liidu õiguse küsimus minu arvates isegi suuresti olenemata sellest, kas konkreetne menetlusega seotud asjaolu, mis kohtuasja põhjustas, kuulub tavapärases mõttes liidu õiguse reguleerimisalasse või mitte. Selles kontekstis näib üksikasjalik arutelu harta artikli 51 lõike 1 täpse kohaldamisala üle, kui eristada seda ELL artikli 19 lõikest 1, pisut nagu vaidlus teemal, mis värvi teekannusoojendaja ja õhtueineserviis maja jaoks valida, koos kirgliku mõttevahetusega küsimuses, kas see toon on täpses sobivuses söögituppa valitud kardinatega, pööramata tähelepanu sellele, et maja katus lekib, uksed ja aknad on eest ära tulemas ning seintesse on tekkimas praod. Siiski on see, et vihm tungib majja ja seinad on mõranemas, alati struktuuriliselt oluline igas arutelus, mis käsitleb õigusemõistmise maja seisundit, olenemata sellest, kas teekannusoojendaja loetakse lõpuks mis tahes liidu õiguse sätte alusel liidu õiguse reguleerimisalasse kuuluvaks või sellest välja jäävaks.
56.
Lõpuks võib olla kasulik meenutada, et kõik need institutsioonilised ja konstitutsioonilised tagatised ei ole eesmärk omaette. Samuti ei ole need paika pandud kohtunike huvides. Need on vahendid selleks, et saavutada teine eesmärk: tagada isikutele liidu õigusnormidest tulenevate õiguste tõhus kohtulik kaitse liikmesriigi tasandil ja seega sisuliselt tagada õigusriik. (
28
)
57.
Kohtute otsuste täitmise küsimus on tekkinud nende konstitutsiooniliste põhimõtete läbilõikes ja on kohtuliku kaitse süsteemi tõhusa ja nõuetekohase toimimise oluline element, nagu ka seoses harta artikli 47 esimeses lõigus ette nähtud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile. Võimalik kohtulahendi eiramine võib põhjustada probleeme kahes aspektis. Need aspektid ei välista teineteist. Need jõuavad ühe ja sama probleemini eri vaatenurkadest.
58.
Esiteks on süsteemsed, struktuursed mured seoses õigusriigiga. Kuigi kohtuliku kontrolli tegelik toimimine ühes või teises valdkonnas allub konkreetsetele reeglitele (nagu käesolevas asjas liidu õiguse nõue, mis puudutab täielikku ja ex nunc läbivaatamist (
29
)), peavad pärast seda, kui kohus on lõplikus otsuses oma seisukoha võtnud, kõik pooled, kellele see otsus on adresseeritud, sealhulgas muidugi ka avalik haldus, seda otsust järgima ja rakendama. Kui aga haldusasutus jõustunud kohtuotsust ei täida ja selline täitmata jätmine ei ole õnnetu juhus, riivab see iga õigusriigi põhimõttel rajaneva ühiskonna nõuetekohast toimimist ning seadusandliku, täitev‑ ja kohtuvõimu lahusust.
59.
Teiseks, kohtumenetluses osaleva isiku ja tema põhiõiguste kaitse perspektiivist kujutab kohtuotsuse täitmine haldusasutuse poolt endast olulist osa kohtusse pöördumise õigusest, mis on ette nähtud harta artikli 47 esimeses lõigus. Seda õigust ei saa taandada kohtu otsuseni viinud „sisendi“ etapile, s.o pelgalt võimalusele „pääseda kohtumajja“, taotleda menetluse algatamist ning saada luba esitada oma väited ja argumendid. Mõistagi hõlmab see ka teatavaid nõudeid seoses kogu ürituse „väljundiga“, s.o lõpliku otsuse täitmise etapiga.
60.
Nagu Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi „EIK“) on EIÕK artikli 6 lõiget 1 tõlgendades märkinud, „oleks õigus asja kohtulikule arutamisele, mille üks osa on õigus tsiviilasjades kohtusse pöörduda, […] illusoorne, kui konventsiooniosalise riigi õigussüsteem võimaldaks jõustunud, siduva kohtuotsuse toimeta jäämist ühe poole kahjuks“. (
30
) EIK jätkas: „On mõeldamatu, et [EIÕK artikli 6 lõige 1] kirjeldaks üksikasjalikult menetlusosalistele antavaid menetluslikke tagatisi […], kaitsmata seejuures kohtute otsuste rakendamist; [EIÕK artikli 6 lõike 1] tõlgendamine nii, et see käsitlebki vaid kohtusse pöördumist ja menetluse käiku, viiks tõenäoliselt olukordadeni, mis ei ole kooskõlas õigusriigi põhimõttega, mida konventsiooniosalised riigid on konventsiooni ratifitseerides kohustunud austama.“
61.
EIK järeldas, et „mis tahes kohtu otsuse täitmist tuleb seetõttu pidada artikli 6 tähenduses „kohtumenetluse“ lahutamatuks osaks“. (
31
) Samuti „on see põhimõte veelgi tähtsam seoses halduskohtumenetlusega vaidluses, mille lahend on menetluspoole kodanikuõiguste suhtes määrava tähtsusega“. On oluline, et „isikult, kes on kohtuasjas riigi vastu lõpuks õiguse saanud, ei peaks eeldama taotlust eraldi täitemenetluse algatamiseks“. (
32
)
62.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust käesolevas ajas tuleb hinnata nendes üldistes raamides.
C.
Käesolev kohtuasi: tõhus kohtulik kaitse?
63.
Euroopa Kohtu hinnang kohtuotsuses Alheto oli laadilt üldine ja edasivaateline. Esitatud oli küsimus, kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 rakendamine eeldab teatavat konkreetset meetodit. Vastus sellele küsimusele oli, nagu olen käesoleva ettepaneku punktides 39–47 juba kirjeldanud, eitav. See on liikmesriikide otsustada, kui algatatud menetlused tõhusa toimivuse poolest teatavatele miinimumnõuetele vastavad.
64.
Käesolev juhtum seevastu on laadilt konkreetne ja tagasivaateline. Sisuliselt algab ja jätkub see sealt, kuhu see teema kohtuasjas Alheto jäi. Käesoleval juhul on liikmesriik kõnealuse riigisisese mudeli struktuuri ja menetluskorra suhtes juba valiku teinud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses palub selgitada, kas see konkreetne riigisisese menetluse valik, on tegelikkuses – mis nähtub põhikohtuasjast – käesoleva ettepaneku eelmises jaos kirjeldatud nõuetega kooskõlas.
65.
Selliste liikmesriigi menetluslike või institutsiooniliste valikute kontrolli tavapärased analüütilised raamid seisnevad kahetises võrdväärsuse ja tõhususe nõudes, mis liidutasandilise ühtlustatuse puududes piirab vaikimisi kehtivat liikmesriigi (menetlus)autonoomiat.
66.
Kuigi olen nõus, et käesolevas asjas on sõlmküsimus riigisisese kohtuliku kontrolli süsteemi (eba)tõhususes, kui hinnata seda harta artikli 47 esimeses lõigus ette nähtud tõhususe nõude seisukohalt (2), pean siiski väga informatiivseks alustada analüüsi võrdväärsuse nõude arutelust (1). Põhjus on ka selles, et liikmesriikidele kohtuotsusega Alheto jäetud kaalutlusulatuse tõttu küsimuses, kuidas täpselt nad soovivad oma menetlused direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 kohaselt üles ehitada, lisati pildile, mida muidu võiks käsitada üksnes liidu õigusnorme ühtlustava meetme tõhususega seonduvana, (uuesti) võrdväärsusega seotud kaalutlused.
1. Võrdväärsus
67.
Sisuliselt keelab võrdväärsuse nõue liikmesriigil kehtestada seoses kohtuasjadega, mille eesmärk on kaitsta isikutele liidu õigusest tulenevaid õigusi, ebasoodsamaid menetlusnorme kui need, mis on kohaldatavad samalaadsete riigisiseste kohtuasjade suhtes. (
33
)
68.
Selleks et asuda seda nõuet analüüsima, tuleb täpselt selgitada, millist normi tuleb kontrollida ja milliste teiste normidega seda võrrelda.
69.
Esimese punkti osas näib eelotsusetaotlusest ja kohtuistungil arenenud arutelust, et rahvusvahelise kaitse küsimustes kohtuliku kontrolli ulatust määravad riigisisesed õigusnormid kujunesid kolme eristatava perioodi vältel.
70.
Esiteks näib, et enne 15. septembrit 2015 reguleeris haldusotsuste kohtulikku kontrolli üldjuhul kassatsioonipõhimõte, muutmispädevus aga oli erand. (
34
) Pädevus haldusotsust muuta oli antud halduskohtutele vaid valitud küsimustes, nagu isiku staatust puudutavad küsimused (näiteks lapsendamine või registrikanded, mis puudutasid isikuandmeid rahvastikusündmuste statistikas); kiiret otsust nõudvates küsimustes (nagu vanemliku eestkosteõiguse määramine või alaealise paigutamine sobivasse lasteasutusse); mõningates majanduslikes küsimustes (perekonna sotsiaalabi ja sotsiaalkindlustushüvitised, kinnisasjaga seotud õiguste ja faktide registreerimine, maksu‑ jm maksekohustused, vara võõrandamine ja eluaseme kasutamine); ning teatavates ajaloolise tähtsusega küsimustes (materjalide paigutamine üldarhiivi, avaliku korra rikkumise eest kinnipidamiskohas oldud aja või Nõukogude Liidu vangilaagrites viibitud aja küsimus). Tsiviilkohtumenetluse seaduse § 339 lõike 2 punktis j olid erandite loetellu hõlmatud ka rahvusvahelise kaitse (varjupaiga) küsimused. Kohtute muutmispädevust kinnitas varjupaigaseaduse § 68 lõige 5. (
35
) Seega oli riigisisestel kohtunikel enne 15. septembrit 2015 pädevus muuta rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud haldusotsuseid.
71.
Teiseks jäi haldusõigusemõistmises vaikimisi kehtiv kassatsioonipõhimõte ajavahemikus 15. septembrist 2015 kuni 1. jaanuarini 2018 samaks, (
36
) kuid tsiviilkohtumenetluse seaduse § 339 lõike 2 punkt j, mis sisaldas varjupaigaküsimustega seotud erandit, tunnistati kehtetuks. (
37
) Seega jäid varjupaigaküsimused erandite loetelust välja ja seetõttu hakkas vaikimisi kehtiv kassatsioonipõhimõte uuesti kohalduma. Varjupaigaseaduse § 68 lõiget 5 muudeti nii, et „[k]ohus ei või menetleva ametiasutuse otsust muuta. Kui kohus tuvastab, et haldusotsus on õigusvastane, tühistab ta selle […] ja saadab vajaduse korral juhtumi menetlevasse ametiasutusse uuesti menetlemiseks“.
72.
Eelotsusetaotluses on selgitatud, et vastavalt seadusandja põhjendustele selle muudatuse kohta oli selle eesmärk tagada kohtute otsuste ühetaolisus. Ent nii põhjendas seadusandja esialgset ettepanekut. See puudutas algul vaid „transiittsoonides“ esitatud taotluste kohtulikku kontrolli. Seevastu näib, et lõpuks rakendatud üldisema reformi kohta, mis puudutab kõikide rahvusvahelise kaitse taotluste kohtulikku kontrolli (olenemata sellest, kus taotlus esitati), ei ole põhjendusi antud.
73.
Kolmandaks hakkas haldusotsuste kohtuliku kontrolli suhtes kohaldatava üldise ja vaikimisi kehtiva reeglina alates 1. jaanuarist 2018 kassatsiooni asemel kehtima otsuse muutmise pädevus, kusjuures uues normis on sätestatud, et „kohus muudab haldusakti, kui juhtumi laad seda võimaldab, faktilised asjaolud on nõuetekohaselt välja selgitatud ja õigusvaidluse saab olemasoleva teabe põhjal lõplikult lahendada“. (
38
) Rahvusvahelise kaitse valdkond aga jäi uue normi kohaldamisalast välja, sest varjupaigaseaduse § 68 lõige 5 jäi põhimõtteliselt muutmata. (
39
) Seega on muutmispädevus alates 1. jaanuarist 2018 vaikimisi kehtiv üldreegel, kuid rahvusvahelist kaitset käsitlevad otsused on nende küsimuste seas, mille suhtes on jäänud erandina kehtima kassatsioonipõhimõte.
74.
Menetlus põhikohtuasjas näib olevat langenud teisena nimetatud perioodi, mil rahvusvahelise kaitse küsimused erandite loetellu ei kuulunud ja kuulusid seega vaikimisi kehtiva kassatsioonipõhimõtte alla. Seega peab käesolev hinnang käsitlema just seda korda.
75.
Kui asuda nüüd võrdlusaluse juurde, millega asjakohast (teisena nimetatud) korda võrrelda, tuleb tähele panna, et direktiivis 2013/32 sätestatud ühtlustatud eeskirjadel ei näi olevat „sisemist“ (riigisisest) ekvivalenti ega seega ka võrdlusalust. Puudutab ju vaidlusalune menetlus ühtlustatud õiguse valdkonda, kus otsesed riigisisesed võrdlusalused puuduvad. Selles olukorras tuleb kõrgemal abstraktsioonitasandil otsida „samalaadseid riigisiseseid kohtuasju“, mille „ese, õiguslik alus ja olulised tunnused“ (
40
) sarnaneksid vaidlusaluse menetluse omadega, püüdes leida võimalikult lähedast analoogiat asjassepuutuva liidu õigusel põhineva kohtuasja või eeskirjaga liikmesriigi õigussüsteemis. (
41
) See võimalikult lähedane analoogia ei saa siiski olla nii abstraktne, et see hõlmab kogu õigusvaldkonda, mistõttu oleks võrdlemine võimatu.
76.
Ehkki selle hinnangu peab lõpuks andma liikmesriigi kohus, lähtudes oma teadmistest üksikasjalike riigisiseste menetlusnormide kohta, täheldan, et eespool teisena nimetatud perioodil (15. septembrist 2015 kuni 1. jaanuarini 2018) jäid vaikimisi kehtiva kassatsioonipõhimõtte alt – erinevalt rahvusvahelise kaitse küsimustest – välja isiku staatust puudutavad küsimused ja need küsimused, mille olemus eeldab põhimõtteliselt võrdlemisi kiiret lahendamist (lapsendamine, vanemlik eestkosteõigus või alaealise paigutamine lasteasutusse). (
42
)
77.
Nagu otsus rahvusvahelise kaitse kohta, puudutavad ka need õigusvaldkonnad olulisi isiku staatusega seotud asjaolusid, mille puhul näib olevat esmatähtis isiku esitatud taotluse kiire ja lõplik lahendamine. Olenevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangust küsimuses, kas sellise sarnasuse kohta tehtud järeldust saab kinnitada, võttes arvesse kaebuse eset, õiguslikku alust ja olulisi tunnuseid nendes asjades, (
43
) näib olevat keeruline kindlaks teha põhjendusi ja argumente, millega seda süsteemset kõrvalekaldumist rahvusvahelise kaitse küsimustes seletada.
78.
Soovin selgelt toonitada üht: äsja üldjoontes kirjeldatud analüüs ei ole argument muudetamatuse kasuks. See, kui kuni teatava ajani on kehtinud teatav menetluskord, ei tähenda kindlasti, et seda menetluskorda ei saa tulevikus muuta. Oluline küsimus on aga see, miks on niisugust muudatust järsku vaja, kui sellist vajadust ei ole tuntud teistes samalaadsetes valdkondades, mille suhtes jäid kehtima needsamad eeskirjad.
79.
Just selles küsimuses ei ole Ungari valitsuse esitatud argumendid veenvad. Nimetatud valitsus on esitanud selle kohta, miks oli vaja 2015. aastal võtta kohtutelt haldusotsuste muutmise pädevus ja asendada see kõigest tühistamise ja tagasisaatmise pädevusega, kaks argumenti: esiteks on rahvusvaheline kaitse iseäranis kompleksne ja keerukas valdkond, mis eeldab eriteadmisi, mis on olemas vaid spetsialiseerunud haldusasutusel, ja teiseks vajadus tagada selles valdkonnas otsuste tegemise ühetaolisus.
80.
Esiteks, mõistagi eitamata varjupaigaküsimuste tundlikkust, olen ikkagi imestunud argumendi üle, et see õigusvaldkond on – erinevalt mõningatest teistest tsiviilkohtumenetluse seaduse § 339 lõikes 2 loetletud küsimustest, (
44
) nagu need, mis puudutavad isiku staatust või eeldavad kiiret otsustamist – nii võrreldamatult komplekssem, et seda tuleb sel viisil eristada.
81.
Teiseks selgitab Ungari valitsus kohtutele selles kontekstis vaid tühistamispädevuse andmist vajadusega tagada otsuste ühetaolisus. Nimetatud valitsuse sõnul tuleneb see vajadus sellest, et kohtu otsust ei saa edasi kaevata.
82.
See on minu arvates kummaline argument, mille puhul on rakendatud vanker hobuse ette ja kohe seejärel nimetatud hobust saamatuks, kuna ta ei suuda vankrit korralikult vedada. Kui soovitakse tagada teatavas valdkonnas kohtuotsuste ühetaolisus, on loomulik teha seda nii, et määratakse kõrgema astme kohus, kellel on just niisugune ülesanne. Ma ei näe, kuidas saab saavutada ühetaolisust, jättes kohtud ilma pädevusest otsuseid muuta ja samal ajal jättes varjupaigataotluste suhtes sisuliste otsuste tegemise pädevuse haldusasutusele. Niikaua kui otsuseid on võimalik kas või kassatsiooni korras kontrollida ja see pädevus on antud teistele kohtutele või kas või teistele kohtunikele, on endastmõistetavalt olemas „oht“, et eri kohtutest tulevad erinevad tulemused. Või pigem näitab viimati nimetatud tagajärg, millise loogilise ulatusega on see argument, mida saaks samamoodi kasutada ka põhjenduseks, et haldusasutuse otsuste ühetaolisuse huvides ei tohi üldse olla mingit kohtulikku kontrolli.
83.
Kõiki eespool nimetatud asjaolusid arvesse võttes on minu arvates keeruline põhjendada Ungari valitsuse argumente selle kohta, miks on rahvusvahelise kaitse valdkonnas vaja erikohtlemist.
84.
See keerulisus on veelgi reljeefsem, kui vaadata kõrvalargumendina 1. jaanuari 2018. aasta reformile järgnenud perioodi, mil vaikimisi kehtivaks (ja seega kõikides haldusotsuste kohtuliku kontrolli valdkondades kohaldatavaks) reegliks sai kassatsioonipõhimõtte asemel muutmispõhimõte, samal ajal kui varjupaigaküsimused jäid uue vaikimisi kehtiva põhimõtte alt välja. Kuigi see periood ei ole käesoleval võrdväärsuse hindamisel otseselt asjakohane, tuleb tähele panna, et haldusotsuse muutmise pädevus on üldiselt sisse seatud mitmes valdkonnas, mis näivad olevat võrreldamatult keerukamad kui rahvusvahelise kaitse küsimused (mida ma muidugi mõista ei alahinda).
85.
Seega, kui võtta arvesse eespool kommenteeritud kolmel eri perioodil sisse seatud muudatusi kohtulikus kontrollis, pean tunnistama, et ma ei saa aru, mis muudab rahvusvahelise kaitse küsimused struktuuriliselt sedavõrd keerukaks ja muutmispõhimõttega kokkusobimatuks. See ei välista sugugi võimalust, et see erinev käsitlus on põhjendatav. Ent kui see ongi põhjendatav, ei ole Ungari valitsus seda käesolevas kohtuasjas teinud.
2. Tõhusus
86.
Tõhususe nõude kohaselt ei tohi menetlusnormid, mis on kehtestatud nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse, muuta nende õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks ega ülemäära keeruliseks. (
45
) Samuti tuleb analüüsida küsimust, „kas mõni riigisisene menetlusnorm muudab liidu õiguse kohaldamise võimatuks või ülemäära keeruliseks, arvestades selle normi kohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ning selle eripära erinevates liikmesriigi kohtutes. Selleks tuleb vajaduse korral arvesse võtta muu hulgas kaitseõiguste tagamist, õiguskindluse põhimõtet ja menetluse korrakohast kulgemist“. (
46
)
87.
Mida tähendab tõhus õiguskaitsevahend konkreetselt seoses direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 3 koostoimes harta artikli 47 esimese lõiguga, on Euroopa Kohus oma otsuses Alheto juba selgitanud ja käesoleva ettepaneku punktides 39–47 tutvustatud.
88.
Kuigi hindamise mõõdupuu on suhteliselt selge, on vaja kõigepealt hajutada üks teistsugune kahtlus. Eelotsusemenetluses on Euroopa Kohus pädev liidu õigust tõlgendama. Seda tehes võib ta tõhususe või võrdväärsuse hindamisel anda suuniseid üldise, normatiivse vastavuse kohta: teataval viisil struktureeritud ja/või kohaldatavad liikmesriigi õigusnormid vastavad või ei vasta liidu õigusest tulenevatele nõuetele. Niisiis on fookus normatiivsel konfliktil, eeldusel, et riigisisesed asutused või organid õigupoolest n‑ö mängivad reeglite järgi, ja reegli üldisel toimimisel, mitte selle võimalikul väärkohaldamisel ühe või teise juhtumi suhtes.
89.
See traditsiooniline pilt muutub mõnevõrra hägusemaks, kui need kaks kihti hakkavad nihkuma: mis saab, kui „tegelikult kohaldatav õigus“ kaldub ühel või teisel juhul kõrvale „õigusaktidesse kirjutatud õigusest“?
90.
Võimalik katkestus kahe analüüsitasandi vahel kajastub ka käesoleva ettepaneku punktides 58 ja 59 kirjeldatud eri vaatenurkades: ühel pool on teatava mudeli või selle praktilise rakendamise struktuurne analüüs, mis võib viidata struktuursetele puudustele. Teisel pool on üksikjuhtumi analüüs, mis võib konkreetsel juhul viidata konkreetse taotleja põhiõiguste rikkumisele, viitamata struktuursele probleemidele. Viimatinimetatu võib arvestamata jätta kui ühekordse ebaõnnestumise (muidu korrektses süsteemis).
91.
Soovin selgitada, et minu arvates on käesoleva juhtumi näol tegu esimesena nimetatud tüüpi analüüsiga. Võib argumenteerida, et käesolev juhtum ei ole midagi muud kui üheainsa taotlejaga seotud õiguse väärkohaldamise konkreetne juhtum, milles ei ilmne laiemaid struktuurilisi puudusi.
92.
Ent seda väidet on võimatu tõendada.
93.
Esiteks, nagu on juba selgitatud käesoleva ettepaneku punktides 67–85 võrdväärsuse nõude üle arutledes, kuulub käesolev juhtum kindlalt niisugusesse kohtuliku kontrolli liiki või mudelisse, mille parameetrid on kindlaks määranud seadusandja. Need parameetrid ei sea tingimata piiranguid selle suhtes, mida kohtunik saab konkreetsel, näiteks käesoleval juhul teha.
94.
Teiseks väidab Ungari valitsus, et süsteemi toimimine, nagu see käesoleval juhul ilmneb, ongi selline, nagu seadusandja tahtis, eriti kui võtta arvesse nimetatud valitsuse selgitust haldusmenetluse üldosa seaduse § 109 lõike 4 tõlgendamise kohta. Ungari valitsus on tõepoolest esitanud üsna kummalise visiooni haldusõigusemõistmise funktsioonist ja ülesannetest haldusotsuste kontrollimisel selle sätte alusel. Ta märkis sellega seoses, et halduskohtud saavad üksnes anda juhiseid selle kohta, millised faktilised asjaolud tuleb läbi vaadata, milliseid uusi tõendeid tuleb koguda, ning abstraktselt tõlgendada õigusakte ja osutada olulistele teguritele, mida haldusasutus peab otsuste tegemisel arvesse võtma. Seevastu ei saa halduskohus muuta enda konkreetses kohtuasjas antud konkreetset hinnangut haldusasutusele siduvaks ega otsustada juhtumit menetleva ametiasutuse asemel, kellel on direktiivi 2013/32 kohaselt pädevus seda teha.
95.
Seega võib käesolevat juhtumit pidada kaugeltki mitte üksikjuhtumiks, vaid hoopis laiema tahtliku institutsioonilise plaani ilminguks. Sellest seisukohast ja eeldusel, et on olemas niisugused parameetrid, nagu käesolevas asjas on ilmnenud ja mida Ungari valitsus on täiendavalt selgitanud, saab tõepoolest hinnata Ungaris direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 rakendamiseks valitud konkreetse kohtuliku kontrolli mudeli struktuurilist tõhusust.
96.
Sellel tasandil hinnatult on selge, et rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud otsuste kohtuliku kontrolli mudel, mille järgi on kohtutel pelgalt kassatsioonipädevus, samal ajal kui haldusasutused tegelikult nende kohtute tühistamisotsustes antud suuniseid eiravad, ei vasta direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 sätestatud ja harta artikli 47 esimesest lõigust lähtudes tõlgendatud tõhusa kohtuliku kontrolli nõuetele.
97.
Soovin kõigepealt rõhutada, et kahtlemata on asutusel, kes on pädev rahvusvahelise kaitse taotlusi esimeses astmes (
47
) (s.o haldusasutuse tasandil) läbi vaatama, direktiiviga 2013/32 ette nähtud varjupaigasüsteemis iseäranis tähtis funktsioon. (
48
)
98.
Ent vaevalt tuleneb niisugusest haldusasutuste funktsiooni olulisuse kinnitusest, et sellele funktsioonile järgneda võiv kohtulik kontroll peaks olema osaline või piiratud. Soovin peatuda eeskätt ülalmainitud visioonil kohtuliku kontrolli ulatusest, mida on esitlenud Ungari valitsus. Eespool viidatud haldusmenetluse üldosa seaduse § 109 lõikes 4 on sätestatud, et „[h]aldusasjades pädeva kohtu otsuse resolutsioon ja põhjendused on haldusasutusele siduvad ning uues menetluses ja otsuse vastuvõtmisel tegutseb ta nende kohaselt“. (
49
)
99.
Pealtnäha on see säte üsna sarnane mitme teisega, mida võib haldusotsuste kassatsioonilise kontrolli süsteemides leiduda. Täiesti teistsugune aga on (silmatorkavalt kitsas) tõlgendus, mille Ungari valitsus on sellele sättele omistanud.
100.
Muidugi on tõsi, et haldusmenetluse üldosa seaduse § 109 lõike 4 eesmärk ja tõlgendus on liikmesriigi seadusandja ja liikmesriigi kohtute jaoks.
101.
Ent kui kasutada sedasama sätet vahendina isikule liidu õigusest tulenevate õiguste tagamiseks näiteks liidu õigusega hõlmatud rahvusvahelise kaitse küsimustes, on ilmne, et Ungari valitsuse poolt sellele sättele antud tõlgendus ei pea paika. Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, hõlmavad direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 nõuded, nagu neid on kohtuotsuses Alheto tõlgendatud, nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude täielikku ja ex nunc läbivaatamist, mille tagajärjed on haldusasutusele siduvad, ning haldusasutus peab need kiiresti rakendama. (
50
)
102.
See tähendab, et iga niisugust otsust kontrollival liikmesriigi kohtul on õigus anda nii õigusküsimustes kui ka hinnanguid ühe või teise juhtumiga seotud faktiliste asjaolude kohta siduvaid suuniseid, mida haldusasutus on rangelt kohustatud järgima. See visioon kohtulikust kontrollist on väga teistsugune: kohus on selleks, et kontrollida avalikku haldust, mitte et tegutseda alandliku „amicus administratoris’ena“, kes annab soovitusi selle kohta, kuidas võiks õigust tõlgendada või milliseid faktilisi asjaolusid võiks haldusasutus vahest järgmises voorus koguda.
103.
Teisest küljest on ka mõistagi tõsi, et kohtu otsuse siduvad tagajärjed tekivad vaid selle otsusega hõlmatud küsimuses. Teisisõnu, kui kohus teeb teatavates küsimustes otsuse, aheneb haldusasutuse faktiline ja õiguslik tegutsemisruum. Niivõrd kui kohus on oma lõpliku otsusega teatava õigusliku ruumi edasise kaalumise eest sisuliselt „sulgenud“, ei saa sama küsimust enam uuesti hinnata. Vastasel juhul oleks tegu kohtuliku kontrolli mõtte ja eesmärgi eitamisega ning haldusõigusemõistmine muutuks tõepoolest lõputuks menetluspingpongiks.
104.
Ent haldusasutus võib anda omaenda hinnangu õiguslikus ruumis, mille kohtunik on „avatuks“ jätnud, ning konkreetselt rahvusvahelise kaitse kontekstis, kus hinnang tuleb anda ex nunc, on ta ka kohustatud võtma arvesse võimalikke uusi asjaolusid, kui selliseid uusi asjaolusid peaks tühistava kohtuotsuse ja uue haldusotsuse vastuvõtmise vahel tekkima.
105.
Ent mõlemal juhul peab haldusasutus kasutama „ruumi“, mis võib olla jäänud avatuks varasema kohtuliku otsuse ja/või heauskse ex nunc hindamise tulemusel: ehkki haldusasutus peab faktilisi asjaolusid pidevalt jälgima, ei saa ta (väär)kasutada seda kohustust tuginemaks asjaoludele, mis on vormiliselt võttes uued, kuid ei mõjuta faktilistele asjaoludele antud hinnangut, et minna mööda piiridest varasemas kohtulikus hinnangus, mis oli igal juhul seotud eelmise, konkreetseid faktilisi asjaolusid sisaldanud haldusotsusega.
106.
Soovin lisada, et minu arvates tuleneb sama järeldus ka harta artikli 47 esimesest lõigust, (
51
) millele peavad vastama direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 tõlgendus ja selle lõike rakendamine liikmesriikide poolt. (
52
)
107.
Sellega seoses tasub tähele panna, et kui lubada haldusasutusel uuesti läbi vaadata küsimusi, mis on eelnevalt lahendatud lõpliku kohtuotsusega, jääks direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 üldse praktiliste tagajärgedeta. (
53
) Samuti oleks niisugune olukord vastuolus õiguskindluse põhimõttega, mida tuleb pidada osaks tõhusast õiguskaitsevahendist ja mis on „üks õigusriigi põhjapanevaid aspekte“. (
54
) Nagu EIK selgitas, eeldab õiguskindluse põhimõte, et „kui kohus on küsimuse lõplikult lahendanud, ei tohiks tema lahendit küsimärgi alla seada“. (
55
) Pealegi, nagu olen juba eespool üldisemalt arutlenud, (
56
) läheb tõhusa kohtuliku kaitse nõude eiramine vastuollu õigusriigiga Euroopa Liidus.
108.
Kui asuda nüüd põhikohtuasjas käsitletava juhtumi juurde, võttes arvesse eelotsusetaotluses kirjeldatud asjaolusid, näib, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on pärast teise haldusotsuse tühistamist haldusasutusele jäänud otsustusruumi sulgenud. Kui esimene eelotsusetaotluse esitanud kohtu tühistamisotsus suunistas haldusasutust konkreetseid tõendeid läbi vaatama, siis teises tühistamisotsuses märkis nimetatud kohus, et kaebajale tuleb anda rahvusvaheline kaitse, kuna põhjendatud kartus on tõendatud. Seega ei olnud haldusasutusel võimalik seda hinnangut uuesti kaalumisele võtta.
109.
Samuti võib lisada, et eirates liikmesriigi kohtu antud hinnangut, mis oli märgitud teise tühistava kohtuotsuse põhjendustes, pikendas haldusasutus menetluse kogukestust (mis on praeguseks kestnud viis aastat ja kestab edasi). Sel teel takistas ta kiire läbivaatamise saavutamist, mis on taotletav eesmärk nii rahvusvahelise kaitse taotluste hindamise haldus‑ kui ka kohtulikes etappides. (
57
)
110.
Nendel põhjustel on minu vahejäreldus niisugune, et rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud otsuste kohtuliku kontrolli mudel, mille järgi on kohtutel pelgalt kassatsioonipädevus, kuid haldusasutused tegelikult eiravad sama juhtumi üle uuesti otsustamisel nende kohtute tühistamisotsustes antud suuniseid, ei vasta direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 sätestatud ja harta artikli 47 esimesest lõigust lähtudes tõlgendatud tõhusa kohtuliku kontrolli nõuetele.
D.
Õiguskaitsevahend
111.
Vahejäreldusest, millele äsja jõudsin, tuleneb veel kaks küsimust, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti käsitleb: millist õiguskaitsevahendit ja millal täpselt tuleb seda käesoleva juhtumi asjaoludel kohaldada?
1. Milline õiguskaitsevahend?
112.
See küsimus leidis kohtuistungil mõningast arutamist. Euroopa Kohus küsis Ungari valitsuselt, milliste Ungari õiguses ette nähtud vahendite ja meetmetega saab tõhusalt tagada, et haldusasutus kohtu otsust täidab. Antud vastusest ilmneb, et ühtegi sellist meedet ei ole; eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on seda kontrollida.
113.
Käimas olevas menetluses on ilmnenud, et liikmesriigi kohus ei saa sundida haldusasutust võtma konkreetseid meetmeid selles osas, mis puudutab juhtumit sisuliselt. Vahest võiks, isegi kui vaid abstraktselt, soovitada trahvide määramist või tõkendite seadmist, kuid (olenemata nende tõhususe küsimusest) näib, et neid meetmeid ei saa kasutada.
114.
Kui kohus teeb sisulistes küsimustes lõpliku otsuse, on juhtum ja sellega seotud kohtumenetlus lõpetatud. Siis muutub kohtu jaoks loogiliselt võimatuks hakata haldusasutust selle kohtu enda otsust täitma sundima, sest pooleliolevat kohtuasja ei ole. Seega peaks kohtu otsus olema haldusasutusele siduv seaduse enda, nimelt haldusmenetluse üldosa seaduse § 109 lõike 4 mõjul, kui selle sätte tõlgendus ja riigisisene tegelikkus tõepoolest sellisele järeldusele viivad.
115.
Seega ei näi riigisiseses õiguses olevat kohtu otsuse vabatahtlikule täitmisele kasutamiskõlblikke alternatiive, mis võiksid anda kohtutele võimu sundida haldusasutust kohtu otsust täitma. Siis on küsimus tõepoolest selles, nagu on eelotsusetaotluse kohus on osutanud, kas liidu õigus annab liikmesriigi kohtule niisuguses olukorras mingisuguse õiguskaitsevahendi.
116.
Minu arvates annab küll. Euroopa Kohus on märkinud, et „vastavalt liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõttele, mis on liidu õiguskorda iseloomustav põhitunnus […], ei saa asjaolu, et liikmesriik tugineb siseriikliku õiguse sätetele, isegi kui need on põhiseaduse sätted, mõjutada liidu õiguse toimet selle riigi territooriumil“. (
58
) Seega kohustab esimuse (ja vahetu õigusmõju (
59
)) põhimõte liikmesriigi kohut tühistama iga riigisisese õigusnormi, millega on rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud otsuste kohtulik kontroll ette nähtud direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 3, aga ka harta artikli 47 esimese lõiguga kokkusobimatul viisil ning mis takistab seda liikmesriigi kohut saavutamast nende õigusnormidega taotletavat eesmärki. (
60
)
117.
Saan aru, et käesolevas asjas ei ole võimalik tõlgendada liikmesriigi õigust liidu õigusega kooskõlas. Kokkusobimatu õigusnormi kohaldamata jätmine on seega liidu õiguse küsimusena ainus käesoleval juhul võimalik õiguskaitsevahend. (
61
) Kohe tekib siiski küsimus, kuidas selline kohaldamata jätmine käesoleva kohtuasja kontekstis toimiks.
118.
See oleneb sellest, millised menetlusnormid on põhikohtuasjas lõpuks kohaldavad hetkel, mil eelotsusetaotluse esitanud kohus selles otsuse teeb.
119.
Kui kohaldatakse neid menetlusnorme, mis on jõus alates 1. jaanuarist 2018, tähendab liidu õiguse esimus seda, et kohaldada ei saa erandit, millega kaotati halduskohtute võimalus rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud haldusotsuseid muuta. Saan aru, et seda erandit sisaldab varjupaigaseaduse § 68 lõige 5. Liikmesriigi tasandil käsitletud juhtum oleneks seega taas üldisest haldusotsuste muutmise pädevusest, mida praegu teostatakse uue halduskohtumenetluse seadustiku § 90 lõike 1 alusel.
120.
Kui peaks kohaldatama neid menetlusnorme, mis olid jõus ajavahemikus 15. septembrist 2015 kuni 1. jaanuarini 2018, saaks käesolevas asjas haldusotsuste muutmise pädevust teostada nii, et jäetakse kohaldamata seadus, millega tunnistati kehtetuks tsiviilkohtumenetluse seaduse § 339 lõikes 2 oleva loetelu punkt j, mis kehtis enne 15. septembrit 2015, ja muudeti varjupaigaseaduse § 68 lõiget 5. Seega kehtiksid sisuliselt need menetlusnormid, mis olid olemas rahvusvahelise kaitse küsimustes enne 15. septembrit 2015.
121.
Kokkuvõttes on ühisnimetaja selles, et pakutav lahendus seisneks rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud otsuste kohtuliku kontrolli käigus otsuste muutmise pädevuse välistamise välistamises. Kummagi stsenaariumi korral ei oleks liikmesriigi kohtunikel pärast niisugust välistamist kohustust teha midagi, mida nad ei olnud varem harjunud tegema ja mis ei ole tegelikult tänapäeval vaikimisi kehtiv menetlusolukord.
2. Millal kohaldub?
122.
Viimane küsimus puudutab seda, millisel hetkel tingib liidu õiguse esimuslikkus eespool nimetatud välistamisefekti. Võttes arvesse kumuleeruvaid kiire läbivaatamise ja varasema kohtuotsuse järgimise nõudeid, mida sisaldab direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 koostoimes harta artikli 47 esimese lõiguga, vastaks see hetk, mil liikmesriigi kohtuniku eespool mainitud pädevus kohaldub, olukorrale, kus i) haldusasutus on eiranud selget hinnangut, mida sisaldab haldusotsust tühistav kohtuotsus, ii) ilma et see haldusasutus oleks viidanud uutele asjaoludele, mida ta oleks pidanud mõistlikult ja õiguspäraselt kaaluma, jättes taotlejale ette nähtud kohtuliku kaitse seega praktilise mõjuta.
123.
Lihtsalt väljendudes on kohaldumise hetk seotud mitte arvudega, vaid kvaliteediga. Käesoleva ettepaneku punktides 103–105 kirjeldatud loogikas, mille kohaselt sulgub haldusotsuste tegemise ruum juba teostatud kohtuliku hinnangu kaudu, omandab liikmesriigi kohus liidu õiguse kohaselt pädevuse muuta rahvusvahelise kaitse kohta tehtud otsust niipea, kui tema otsust on eiratud. Ei ole oluline, kas see juhtub kohtuliku kontrolli seitsmendas, kolmandas või isegi teises voorus.
124.
Seda arvesse võttes on minu teine vahejäreldus niisugune, et kooskõla tagamiseks direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 3 koostoimes harta artikli 47 esimese lõiguga peab niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas otsust tegev liikmesriigi kohus tühistama selle liikmesriigi õigusnormi, mille kohaselt piirdub tema pädevus pelgalt asjassepuutuva haldusotsuse tühistamisega. See kohustus tekib siis, kui sama asja uuesti otsustav haldusasutus on eiranud selget hinnangut, mida sisaldab varasemat haldusotsust tühistav kohtuotsus, viitamata uutele asjaoludele, mida ta oleks pidanud mõistlikult ja õiguspäraselt kaaluma, jättes aluseks võetavate sätete kohaselt ette nähtud kohtuliku kaitse seega praktilise mõjuta.
125.
Lõpetuseks tuleks tähele panna, et üldised kaalutlused, mis puudutavad tõhusa kohtuliku kaitse määrava tähtsusega funktsiooni õigusriigi põhimõtte säilitamisel mis tahes õigussüsteemis, on kohaldatavad igas liikmesriigi tasandil rakendatud liidu õiguse valdkonnas. Eriti kehtib see seoses kohtuotsuste ulatuse ja siduvuse määraga ning ametiasutuste kohustusega neid täielikult ja heas usus täita. Samas tuleb ka rõhutada, et käesolev kohtuasi puudutab konkreetseid nõudeid seoses kohtuliku kontrolli kiiruse ja kvaliteediga, mis on ette nähtud üksikasjaliku teisese õiguse akti kontekstis, nimelt direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3, mis käsitleb üpris spetsiifilist õigusvaldkonda.
V. Ettepanek
126.
Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságile (Pécsi haldus‑ ja töökohus, Ungari) järgmiselt:
–
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 46 lõiget 3 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimese lõiguga tuleb tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse küsimustes tehtud otsuste kohtuliku kontrolli mudel, mille järgi on kohtutel pelgalt kassatsioonipädevus, kuid haldusasutused tegelikult eiravad sama juhtumi üle uuesti otsustamisel nende kohtute tühistamisotsustes antud suuniseid, ei vasta direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 sätestatud ja harta artikli 47 esimesest lõigust lähtudes tõlgendatud tõhusa kohtuliku kontrolli nõuetele.
–
Niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas otsust tegev liikmesriigi kohus peab tühistama selle liikmesriigi õigusnormi, mille kohaselt piirdub tema pädevus pelgalt asjassepuutuva haldusotsuse tühistamisega. See kohustus tekib siis, kui sama asja uuesti otsustav haldusasutus on eiranud selget hinnangut, mida sisaldab varasemat haldusotsust tühistav kohtuotsus, viitamata uutele asjaoludele, mida ta oleks pidanud mõistlikult ja õiguspäraselt kaaluma, jättes aluseks võetavate sätete kohaselt ette nähtud kohtuliku kaitse seega praktilise mõjuta.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Encyclopædia Britannica, artikkel „table tennis“, 21. august 2018, https://academic.eb.com/levels/collegiate/article/table-tennis/70842 (vaadatud 15. jaanuaril 2019).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60).
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse (ELT 2011, L 337, lk 9).
(
5
)	Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiiv liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (ELT 2005, L 326, lk 13).
(
6
)	Genfis 28. juulil 1951 alla kirjutatud pagulasseisundi konventsioon (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 137, nr 2545 (1954)), mida on täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis alla kirjutatud pagulasseisundi protokolliga, mis jõustus 4. oktoobril 1967.
(
7
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus (C‑585/16, EU:C:2018:584).
(
8
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punktid 105–106).
(
9
)	18. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus E. G. (C‑662/17, EU:C:2018:847, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
10
)	Harta artikli 47 esimeses lõigus on sätestatud: „Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile.“
(
11
)	Samal ajal nähtub selgitustest harta kohta, et harta artikli 47 esimese lõiguga antav kaitse on EIÕK artikliga 13 pakutavast ulatuslikum, sest see tagab õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus. Samuti, kui võrrelda EIÕK artikli 6 lõikega 1, ei piirdu harta artikli 47 teises lõigus ette nähtud õigus asja õiglasele kohtulikule arutamisele vaidlustega tsiviilõiguste ja ‑kohustuste üle. Vt Selgitused põhiõiguste harta kohta (ELT 2007, C 303, lk 17).
(
12
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 145).
(
13
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 148).
(
14
)	Vt selle kohta kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:327, punkt 71).
(
15
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punktid 102–118).
(
16
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 111). Samas kontekstis ja konkreetsemalt seoses asja läbi vaatava kohtu istungi vajalikkusega vt 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, punktid 42–48).
(
17
)	Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:327, punkt 68).
(
18
)	25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 113).
(
19
)	28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
20
)	23. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Les Verts vs. parlament (294/83, EU:C:1986:166, punkt 23) ja 25. juuli 2002. aasta kohtuotsus Unión de Pequeños Agricultores vs. nõukogu (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punktid 38 ja 39). Uuematest vt 3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 91 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
21
)	27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 30). Vt ka 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
22
)	Nagu olen juba mujal välja pakkunud, lasub vastutus õigusnormide järgimise tagamise eest lõpuks (liikmesriigi) kohtul. Seega ei saa see, kui haldusel on liikmesriigi tasandil teatavates otsustusaspektides kaalutlusruum, jätta kohtuid ilma nende olemuslikust funktsioonist kaitsta üksikisikute õigusi – vt minu ettepanekud kohtuasjades Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:387, punktid 127–129) ja Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, punkt 112).
(
23
)	26. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).
(
24
)	Vt eriti 17. detsembri 2018. aasta kohtumäärus komisjon vs. Poola (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021, punktid 41, 42 ja 65–67 ning seal viidatud kohtupraktika); 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 42 jj); 6. märtsi 2018. aasta kohtuotsus Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, punktid 35–37) ning 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality (puudused kohtusüsteemis) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 60 jj).
(
25
)	27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 29).
(
26
)	Nagu juhtumis, mis viis 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsuseni Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
(
27
)	Mis oli vaidluse all kohtuasjas, milles tehti 17. detsembri 2018. aasta kohtumäärus komisjon vs. Poola (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021).
(
28
)	28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 36).
(
29
)	Mis on sätestatud direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3.
(
30
)	EIK 19. märtsi 1997. aasta otsus Hornsby vs. Kreeka (CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, punkt 40), kus tuvastati artikli 6 lõike 1 rikkumine põhjusel, et täitevvõimu asutus kohtuotsust ei täitnud. Need kaalutlused on sestpeale mitmetel juhtudel kinnitust leidnud. Vt nt EIK 7. mai 2002. aasta otsus Burdov vs. Venemaa (CE:ECHR:2002:0507JUD005949800, punktid 34–37); EIK 6. märtsi 2003. aasta otsus Jasiūnienė vs. Leedu (CE:ECHR:2003:0306JUD004151098, punktid 27–31); EIK 7. aprilli 2005. aasta otsus Užkurėlienė vs. Leedu (CE:ECHR:2005:0407JUD006298800, punkt 36), kus siiski ei tuvastatud EIÕK artikli 6 rikkumist seoses väidetavate viivitustega kohtu otsuse täitmisel; EIK 7. juuli 2005. aasta otsus Malinovskiy vs. Venemaa (CE:ECHR:2005:0707JUD004130202, punktid 34–39); EIK 31. oktoobri 2006. aasta otsus Jeličić vs. Bosnia ja Hertsegoviina (CE:ECHR:2006:1031JUD004118302, punktid 38–45); EIK 15. oktoobri 2009. aasta otsus Yuriy Nikolayevich Ivanov vs. Ukraina (CE:ECHR:2009:1015JUD004045004, punktid 51–57); ja EIK 19. juuni 2012. aasta otsus Murtić ja Ćerimović vs. Bosnia ja Hertsegoviina (CE:ECHR:2012:0619JUD000649509, punktid 27–30).
(
31
)	EIK 19. märtsi 1997. aasta otsus Hornsby vs. Kreeka (CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, punkt 40).
(
32
)	EIK 11. jaanuari 2018. aasta otsus Sharxhi jt vs. Albaania (CE:ECHR:2018:0111JUD001061316, punktid 92–93), kus on viidatud EIK 12. juuli 2005. aasta otsusele Okyay jt vs. Türgi (CE:ECHR:2005:0712JUD003622097, punkt 72). Vt ka EIK 15. jaanuari 2009. aasta otsus Burdov vs. Venemaa (nr 2) (CE:ECHR:2009:0115JUD003350904, punkt 68).
(
33
)	Vt nt 24. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus XC jt (C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 25) või 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus K ja B (C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
34
)	Vt tollal kehtinud tsiviilkohtumenetluse seaduse redaktsiooni § 339 lõige 1. Nende erandite (avatud) loetelu vt tsiviilkohtumenetluse § 339 lõikest 2.
(
35
)
(
36
)	Vt haldusmenetluse üldosa seaduse § 109 lõige 4 ja tsiviilkohtumenetluse seaduse § 339 lõige 1. Samad õigusaktid olid jõus enne 1. septembrit 2015.
(
37
)	Vt teatavate seaduste muutmist seoses massiimmigratsiooni ohjamisega käsitlev 2015. aasta CXL seadus (egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény).
(
38
)	Alates 1. jaanuarist 2018 senise tsiviilkohtumenetluse seaduse halduskohtumenetluse osas asendanud uus halduskohtumenetluse seadustik: 2017. aasta I seadus (közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény; edaspidi „uus halduskohtumenetluse seadustik“), § 90 lõige 1.
(
39
)	Varjupaigamenetluse seaduse § 68 lõikes 5 on sätestatud: „Kohus ei või menetleva ametiasutuse otsust muuta.“
(
40
)	Vt nt 27. juuni 2013. aasta kohtuotsus Agrokonsulting‑04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika) ja 12. veebruari 2015. aasta kohtuotsus Baczó ja Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt samuti 16. mai 2000. aasta kohtuotsus Preston jt (C‑78/98, EU:C:2000:247, punkt 57).
(
41
)	Vt selle kohta minu ettepanek kohtuasjas Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, punktid 100–103).
(
42
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 70 ja 71.
(
43
)	24. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus XC jt (C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 27).
(
44
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 70.
(
45
)	Vt hiljutine 24. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus XC jt (C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
46
)	Hiljutine 24. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus XC jt (C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt samuti 14. detsembri 1995. aasta kohtuotsused Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, punkt 14) ning van Schijndel ja van Veen (C‑430/93 ja C‑431/93, EU:C:1995:441, punkt 19).
(
47
)	„Menetlev ametiasutus“, mis on direktiivis 2013/32 kasutatud mõiste, on määratletud selle direktiivi artikli 2 punktis f kui „liikmesriigi kohtulaadne ametiasutus või haldusorgan, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest ning on pädev võtma sellistes juhtumites vastu esimese astme otsuseid“.
(
48
)	Euroopa Kohus märkis tõepoolest, et „rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine haldusorganis või kohtulaadses ametiasutuses, kelle käsutuses on asjakohased vahendid ja sellele valdkonnale spetsialiseerunud töötajad, [on] oluline etapp direktiiviga [2013/32] kehtestatud ühises menetluses“. Vt 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 116) ja 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 96.)
(
49
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
50
)	Käesoleva ettepaneku punktid 41–47.
(
51
)	Selles osas, mis puudutab tõhususe põhimõtte – mis on üks liikmesriikide menetlusautonoomia kontseptsioonist tulenevatest kahest nõudest – vahekorda harta artiklis 47 sätestatud põhiõigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, vt minu ettepanek kohtuasjas Banger (C‑89/17, EU:C:2018:225, punktid 99 jj).
(
52
)	18. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus E. G. (C‑662/17, EU:C:2018:847, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
53
)	Vt analoogia alusel ka EIK 2. novembri 2004. aasta otsus Tregubenko vs. Ukraina (CE:ECHR:2004:1102JUD006133300, punktid 34–38) ja EIK 6. oktoobri 2011. aasta otsus Agrokompleks vs. Ukraina (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, punktid 150–151).
(
54
)	EIK 6. oktoobri 2011. aasta otsus Agrokompleks vs. Ukraina (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
55
)	EIK 6. oktoobri 2011. aasta otsus Agrokompleks vs. Ukraina (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
56
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 48–62.
(
57
)	Seoses kohtueelse etapiga vt direktiivi 2013/32 artikli 31 lõige 2, aga ka põhjendus 18. Selles osas, mis puudutab kohtute kohustust tagada „taotluste võimalikult kiire menetlemine“, vt 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 148).
(
58
)	Vt 26. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punkt 59 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
59
)	Soovimata laskuda (üpris akadeemilisse) arutellu küsimuses, kas vastuollu sattunud riigisiseste õigusnormide tühistamine niisugusel juhul nagu käesolev, tuleneb üksnes liidu õiguse esimusest või esimusest ja vahetust õigusmõjust, piisab märkimisest, et Euroopa Kohus on juba kinnitanud harta artikli 47 esimese lõigu vahetut õigusmõju 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsuses Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, punkt 78).
(
60
)	Vt analoogia alusel ka 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punktid 62–64).
(
61
)	Ehkki vähemalt teoreetiliselt saaks kaaluda liikmesriigile omistatava potentsiaalse liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist, on üsna selge, et rahvusvahelise kaitse taotlejate olukorras oleks selline hüvitamine illusoorne ja toimetu.