62002CJ0053_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-53/02 og C-217/02,
angående anmodninger, som Conseil d'État (Belgien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager,
Commune de Braine-le-Château
(sag C-53/02),
Michel Tillieut m.fl. (sag C-217/02)
mod
Région wallonne,
procesdeltagere:
BIFFA Waste Services SA (sag C-53/02),
Philippe Feron (sag C-53/02),
Philippe De Codt
(sag C-53/02)
og
Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) (sag C-217/02),
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af C. Gulmann som fungerende formand for Sjette Afdeling og dommerne J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer), J.-P. Puissochet, R. Schintgen og F. Macken,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: ekspeditionssekretær M.-F. Contet,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Commune de Braine-le-Château ved avocat P. Levert
– Michel Tillieut m.fl. ved avocat J. Sambon
– Région wallonne ved avocat P. Lambert (sag C-53/02) samt ved avocats E. Orban de Xivry og J.-F. Cartuyvels (sag C-217/02)
– BIFFA Waste Services SA ved avocat B. Deltour
– Philippe Feron og Philippe De Codt ved J. Sambon
– Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), ved avocat F. Haumont
– den nederlandske regering ved N.A.J. Belet (sag C-53/02) og ved H.G. Sevenster (sag C-217/02), som befuldmægtigede
– den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget (sag C-53/02)
– Det Forenede Kongeriges regering ved K. Manji, som befuldmægtiget, bistået af D. Wyatt, QC (sag C-217/02)
– Kommissionen for De Europæiske Fælleskaber ved C.-F. Durand og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede (sag C-53/02 og sag C-217/02),
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 26. juni 2003 er afgivet mundtlige indlæg af Commune de Braine-le-Château ved avocat L. Evrard, af Michel Tillieut m.fl. ved J. Sambon, af Région wallonne ved E. Orban de Xivry og avocat F. Krenc, af Philippe Feron og Philippe De Codt ved J. Sambon, af BIFFA Waste Services SA ved B. Deltour, af Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) ved F. Haumont, af den franske regering ved E. Puisais, som befuldmægtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved D. Wyatt, og af Kommissionen ved C.-F. Durand og M. Konstantinidis,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
25. september 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved domme af 8. februar 2002 (sag C-53/02) og 28. maj 2002 (sag C-217/02), indgået til Domstolen henholdsvis den 21. februar 2002 og den 13. juni 2002, har Conseil d’État i medfør af artikel 234 EF forelagt flere præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktivet«).
2. Spørgsmålene er blevet rejst i forbindelse med to tvister mellem henholdsvis Commune de Braine-le-Château og Région wallonne (sag C-53/02) samt M. Tillieut, l’association des habitants de Louvain-la-Neuve ASBL og M. Grégoire (sag C-217/02, herefter »M. Tillieut m.fl.«) og Région wallonne vedrørende en tilladelse til drift af områder, der er bestemt til affaldsbortskaffelse.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3. Ifølge direktivets artikel 1, litra e), sammenholdt med dets bilag II A, skal der ved »bortskaffelse« af affald blandt andre operationer forstås, »[d]eponering på eller i jorden (f.eks. på lossepladser osv.)«, »[b]ehandling i jordmiljø«, »[i]ndsprøjtning i dybtliggende formationer« eller »[d]eponering i overfladevand«.
4. Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at fremme:
a) for det første forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger ved bl.a.:
– udvikling af renere teknologier, som forbruger færre naturressourcer
– teknisk udvikling og markedsføring af produkter, som er således udformet, at de ved deres fremstilling, anvendelse eller bortskaffelse ikke eller i mindst mulig udstrækning bidrager til at øge affaldsmængden, skadevirkningerne af affaldet og forureningsrisikoen
– udvikling af egnede teknikker til endelig bortskaffelse af farlige stoffer i affald bestemt til nyttiggørelse
[…]«
5. Direktivets artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
– skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
– forårsages gener ved støj eller lugt
– påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
6. Direktivets artikel 5 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer i samarbejde med andre medlemsstater, når dette viser sig nødvendigt eller hensigtsmæssigt, egnede foranstaltninger med henblik på oprettelsen af et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til rådighed, og som ikke medfører uforholdsmæssigt store omkostninger. Dette net skal sætte Fællesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og gøre det muligt for de enkelte medlemsstater hver især at nå dette mål under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for særlige faciliteter til bestemte typer affald.
2. Nettet skal endvidere muliggøre bortskaffelse af affald på et af de nærmeste egnede anlæg under anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau for miljøet og folkesundheden.«
7. Direktivets artikel 7 er affattet som følger:
»1. For at nå de mål, der er nævnt i artikel 3, 4 og 5, skal den eller de i artikel 6 omhandlede kompetente myndigheder hurtigst muligt udarbejde en eller flere planer for håndtering af affaldet. Disse planer skal navnlig omfatte:
– arten, mængden og oprindelsen af det affald, der skal nyttiggøres, eller som skal bortskaffes
– de almindelige tekniske forskrifter
– alle særlige bestemmelser vedrørende specielt affald
– de områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelsen.
I disse planer kan for eksempel anføres:
– de fysiske eller juridiske personer, der har beføjelse til at håndtere affald
– en vurdering af omkostningerne ved nyttiggørelses- og bortskaffelsesforanstaltningerne
– egnede foranstaltninger, hvorved der tilskyndes til at rationalisere indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affaldet.
2. Medlemsstaterne samarbejder i givet fald med de øvrige medlemsstater og Kommissionen ved udarbejdelsen af disse planer. De giver Kommissionen meddelelse herom.
3. Medlemsstaterne kan træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshåndtering. De underretter Kommissionen og de øvrige medlemsstater om sådanne foranstaltninger.«
8. Direktivets artikel 9 bestemmer:
»1. Med henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed.
Denne tilladelse skal bl.a. vedrøre:
– arten og mængden af affaldet
– de tekniske forskrifter
– de sikkerhedsmæssige forholdsregler, der skal træffes
– bortskaffelsesstedet
– behandlingsmetoden.
2. Sådanne tilladelser kan udstedes for et begrænset tidsrum, de kan fornyes, kan være ledsaget af betingelser og forpligtelser eller kan nægtes, især hvis den påtænkte metode til bortskaffelse ikke er acceptabel fra et miljøbeskyttelsessynspunkt.«
9. I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, første afsnit, i direktiv 91/156 skal medlemsstaterne dels sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 1. april 1993, dels straks underrette Kommissionen herom.
10. I Rådet s direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald (EFT L 182, s. 1), der trådte i kraft den 16. juli 1999, og hvorefter medlemsstaterne skal vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme dette senest to år efter den nævnte dato, præciseres det i artikel 8, litra b):
»Medlemsstaterne træffer sådanne foranstaltninger:
[...]
b) at projektet er i overensstemmelse med den eller de relevante affaldshåndteringsplaner, der er nævnt i artikel 7 i direktiv 75/442/EØF.«
Nationale bestemmelser
11. Artikel 24 i dekret af 27. juni 1996 om affald ( Moniteur belge
af 2.8.1996, herefter »dekretet«) bestemmer:
«1. Regeringen udarbejder en affaldshåndteringsplan i overensstemmelse med artikel 11-16 i dekret af 21. april 1994 om miljøplanlægning inden for rammerne af en bæredygtig udvikling. Denne plan er en sektorplan i dette dekrets forstand. Den kan omfatte planlægning efter arten af affald eller efter sektoraktiviteter.
Planen skal navnlig omfatte:
1. En beskrivelse af affaldets art, mængde og oprindelse, håndteringen af det affald, der årligt produceres og overføres, samt de anlæg og områder, der er i drift.
2. En fortegnelse over gældende bestemmelser og generelle foranstaltninger, der indvirker på affaldshåndteringen.
3. En beskrivelse af den sandsynlige udvikling inden for sektoren og de mål, der skal nås på affaldshåndteringsområdet.
4. Projekter og tiltag, der skal udvikles inden for området for forebyggelse, nyttiggørelse og bortskaffelse, anbefalede tekniske fremgangsmåder for håndtering samt de fysiske og juridiske personer, der har beføjelse til at håndtere affaldet.
Planen vedlægges oplysninger om de budgetmæssige konsekvenser for de offentlige myndigheder, de påregnelige økonomiske følger i almindelighed på kort, mellemlang og lang sigt, samt de forudsigelige konsekvenser for miljøet.
2. Regeringen udarbejder i henhold til den procedure, der er fastlagt i artikel 25 og 26, en plan vedrørende centre for teknisk nedgravning, der angiver de områder, der kan blive påvirket af etableringen og driften af centre for teknisk nedgravning, med undtagelse af centre for nedgravning, der er forbeholdt producenten af affaldet.
Der kan ikke gives tilladelse til et center for teknisk nedgravning, der ikke er omfattet af den i dette stykke omhandlede plan, medmindre centret er forbeholdt producenten af affaldet.
12. Til gennemførelse af dekretets artikel 24, stk. 1 og 2, har den vallonske regering den 15. januar 1998 for det første vedtaget den vallonske affaldsplan »Horizon 2010« ( Moniteur belge
af 21.4.1998, s. 11806, herefter »»Horizon 2010«-planen«), og for det andet den 1. april 1999 en plan for centre for teknisk nedgravning ( Moniteur belge
af 13.7.1999, s. 26747, herefter »CET«), der trådte i kraft den 13. juli 1999. Kommissionen blev i forbindelse med gennemførelsen af direktivets artikel 7 underrettet om begge planer.
13. Dekretets artikel 70, stk. 1, bestemmer:
»Så længe den plan vedrørende centre for teknisk nedgravning, som er omhandlet i artikel 24, stk. 2, ikke er trådt i kraft, kan ansøgninger om tilladelse, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 11, til etablering og drift af centre for teknisk nedgravning og ansøgninger om byggetilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 41, stk. 1, i den vallonske lov om fysisk planlægning, bebyggelse og offentlig ejendom, som er erklæret at kunne antages til behandling, inden parlamentet udstedte nærværende dekret, imødekommes ved udstedelse af tilladelser i industri-, landbrugs- og indvindingsområder, således som disse områder er defineret i samme lovs artikel 172, 176 og 182.«
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-53/02
14. Ved beslutning af 21. maj 1999 gav den vallonske regering selskabet BIFFA Waste Services SA (herefter »BIFFA«) tilladelse til at udvide og drive et center for teknisk nedgravning af affald i Braine-le-Château (Belgien). Tilladelsen vedrørte navnlig udvidelsen af affaldsbortskaffelsesområdet i Cour-au-Bois Nord til det nærliggende område Cour-au-Bois Sud.
15. Braine-le-Château kommune (herefter »Braine-le-Château«), støttet af Philippe Feron og Philippe De Codt, har anlagt sag ved Conseil d’État med påstand om annullation af tilladelsen udstedt den 21. maj 1999. Til støtte herfor har kommunen bl.a. gjort gældende, at direktivets artikel 4, 5, 7 og 9 er tilsidesat. Braine-le-Château har anført, at den vallonske regering på trods af direktivets artikel 7 og dekretets artikel 24, stk. 2, ikke havde vedtaget nogen affaldshåndteringsplan på det tidspunkt, hvor nævnte tilladelse blev udstedt. For det første udgør »Horizon 2010«-planen ikke en sådan plan og for det andet var CET ikke trådt i kraft på ovennævnte dato. Braine-le-Château har tilføjet, at området Cour-au-Bois Sud ikke er omfattet af CET, og at det følger heraf, at nævnte tilladelse blev udstedt for et område, der ikke indgik i en plan vedrørende affaldsbortskaffelsesområder.
16. Den vallonske regering har gjort gældende, at »Horizon 2010«-planen indeholder en plan i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 7, stk. 1, og at det pågældende område er omfattet heraf. BIFFA, der er intervenient i hovedsagen, har anført, at det på ingen måde er godtgjort, at direktivets artikel 7 nødvendigvis kræver en plan for lossepladser som den, der er gennemført ved CET i regionen Vallonien.
17. I sin replik har Braine-le-Château bl.a. gjort gældende, at »Horizon 2010« er en generel politisk programerklæring, der ikke opfylder kravene i direktivets artikel 7, og at planen indeholder en fortegnelse over eksisterende centre for teknisk nedgravning med undtagelse af potentielle driftsområder, hvilket indebærer, at området i Cour-au-Bois Nord er omfattet, mens området i Cour-au-Bois Sud ikke er omfattet. Det samme gælder for CET, idet kun området i Cour-au-Bois Nord er optaget i fortegnelsen over godkendte centre, mens området i Cour-au-Bois Sud ikke er optaget i fortegnelsen over nye områder, der er udvalgt i planen. Dekretets artikel 70 kan ikke på nogen måde anses for at udgøre en sådan plan, som omhandles i direktivet, for så vidt som en sådan bestemmelse ikke fastlægger »områder […], der er egnede« i overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 1, første afsnit, idet en sådan fastlæggelse forudsætter, at det foreslåede område opfylder direktivets øvrige krav, herunder navnlig beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet.
18. Conseil d’État har under disse omstændigheder udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Indebærer den forpligtelse, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 7 i direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, til at udarbejde en eller flere planer for håndtering af affald, navnlig for så vidt angår de »områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelse«, at de stater, som direktivet er rettet til, på et landkort skal udpege de præcise steder, hvor områderne for affaldsbortskaffelse er beliggende, eller fastsætte kriterier for placeringen, der er tilstrækkeligt præcise til, at den kompetente myndighed, der har til opgave at udstede en tilladelse i henhold til direktivets artikel 9, er i stand til at fastslå, om området eller anlægget ligger inden for rammerne af den affaldshåndtering, der er fastsat i planen?
2) Er artikel 4, 5 og 7 i direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18. marts [1991], eventuelt sammenholdt med samme direktivs artikel 9, til hinder for, at en medlemsstat, der ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget en eller flere planer for håndtering af affald for så vidt angår »de områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelse«, udsteder individuelle tilladelser til drift af anlæg til affaldsbortskaffelse, såsom lossepladser?«
Sag C-217/02
19. Ved ministeriel bekendtgørelse af 16. december 1998 fik Propreté, Assainissement, Gestion de l’environnement SA (herefter »PAGE«) tilladelse til fortsat at drive et center for teknisk nedgravning (losseplads) i Mont-Saint-Guibert (Belgien) på det sted, der kaldes »Les Trois Burettes«. I bekendtgørelsen fastsættes betingelserne for »efterbehandling«, ligesom der nedsættes en følgegruppe og en videnskabelig komité for nævnte center.
20. M. Tillieut m.fl. og foreningen Épine blanche ASBL har anlagt sag ved Conseil d’État med påstand om annullation af den ministerielle bekendtgørelse af 16. december 1998. Da sagerne har forbindelse med hinanden er de blevet forenet i hovedsagen. Nævnte forening frafaldt imidlertid senere sit søgsmål.
21. M. Tillieut m.fl. har bl.a. anført, at tilladelsen i henhold til nævnte bekendtgørelse er udstedt for et område, der ikke er fastlagt i en plan over områder for affaldsbortskaffelse, hvilket er i strid dels med direktivets artikel 7, stk. 1, og artikel 9, dels med dekretets artikel 24, stk. 2. Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at en regionplan for bortskaffelsesområder er et krav i henhold til direktivets artikel 7, at gennemførelsesfristen er udløbet, at »Horizon 2010«-planen ikke er en regionplan i henhold til direktivet, og at CET kun var et udkast på det tidspunkt, hvor den omhandlede bekendtgørelse blev vedtaget. De har desuden tilføjet, at dekretets artikel 70 ikke opfylder direktivets krav om planlægning, idet direktivet indeholder en forudsætning om, at der til dets gennemførelse skal fastlægges »områder […], der er egnede« og foretages en sammenholdelse af det foreslåede område med direktivets øvrige krav, navnlig om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet.
22. Regionen Vallonien har bl.a. gjort gældende, at direktivets artikel 7 og 9 ikke har direkte virkning. Desuden har affaldshåndteringsplanerne ingen bindende virkning, og direktivet overlader det til hver medlemsstat at bestemme, om områderne skal fastlægges i planen, eller om den blot skal fastlægge kriterierne for, om et område er egnet. Den har endvidere anført, at »Horizon 2010«-planen indeholder forskellige bestemmelser med hensyn til en regionplan, som det område, der er genstand for den ministerielle bekendtgørelse af 16. december 1998, er i overensstemmelse med. Regionen Vallonien har tillige henvist til forslaget til CET, som blev fremsat foreløbigt i bekendtgørelse af 30. april 1998, hvori lossepladsen i Mont-Saint-Guibert er nævnt. Den har endelig gjort gældende, at dekretets artikel 70, som udpeger de områder i sektorplanen, hvor centre for teknisk nedgravning midlertidigt kan placeres, udgør en tilstrækkelig gennemførelse af direktivets artikel 7.
23. PAGE, som er intervenient i hovedsagen, har anført, at direktivets artikel 7 ikke forudsætter en regionplan for affaldshåndteringsanlæg. Denne bestemmelse vedrører i virkeligheden en teknisk og ikke en geografisk planlægning. Direktivet fastlægger ikke den juridiske rækkevidde af affaldshåndteringsplanerne, hvilket ifølge PAGE medfører dels, at planerne ikke nødvendigvis har karakter af almengyldige bestemmelser, dels at udstedelse af en tilladelse ikke nødvendigvis er betinget af overholdelse af en regionplan. PAGE har endvidere gjort gældende, at dekretet opfylder det krav om en regionplan, som følger af nævnte artikel 7, og at det samme gælder for »Horizon 2010«-planen. Endelig har PAGE henvist til, at der ikke er fastsat nogen frist for gennemførelse af direktivets artikel 7, og at Kommissionen ikke har indledt et traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Belgien i henhold til EF-traktaten.
24. Conseil d’État har under disse omstændigheder udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Indebærer den forpligtelse, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 7 i direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, til at udarbejde en eller flere planer for håndtering af affald, navnlig for så vidt angår »de områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelse«, at de stater, som direktivet er rettet til, på et landkort skal udpege de præcise steder, hvor områderne for affaldsbortskaffelse er beliggende, eller fastsætte kriterier for placeringen, der er tilstrækkeligt præcise til, at den kompetente myndighed, der har til opgave at udstede en tilladelse i henhold til direktivets artikel 9, er i stand til at fastslå, om området eller anlægget ligger inden for rammerne af den affaldshåndtering, der er fastsat i planen?
2) Er artikel 7 i direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, eventuelt sammenholdt med samme direktivs artikel 9 eller en anden af direktivets bestemmelser, til hinder for, at en medlemsstat, der ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget en eller flere planer for håndtering af affald for så vidt angår »de områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelse«, udsteder individuelle tilladelser til drift af anlæg til affaldsbortskaffelse, såsom lossepladser?
3) Indebærer artikel 7, stk. 1, i direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975, som ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, at planen eller planerne navnlig for »de områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelse«, skulle være udarbejdet senest den 1. april 1993, eller indebærer bestemmelsen, at disse planer skulle udarbejdes inden for en rimelig frist, som kan være længere end fristen for gennemførelse af direktivet i national ret?«
25. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 7. januar 2003 er de to sager blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål (sagerne C-53/02 og C-217/02)
26. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktivets artikel 7 skal fortolkes således, at den eller de planer for affaldshåndtering, som medlemsstaternes kompetente myndigheder er forpligtet til at udarbejde i medfør af den pågældende bestemmelse, skal indeholde et landkort, der præcist udpeger de steder, hvor områderne for affaldsbortskaffelse er beliggende, eller om nævnte bestemmelse kun forpligter disse myndigheder til at fastsætte kriterier for placeringen, der er tilstrækkeligt præcise til, at den kompetente myndighed, der har til opgave at udstede en tilladelse i henhold til direktivets artikel 9, er i stand til at fastslå, om det omhandlede område eller anlæg ligger inden for rammerne af den affaldshåndtering, der er fastsat i planen.
27. I henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, første afsnit, skal medlemsstaternes kompetente myndigheder hurtigst muligt udarbejde en eller flere planer for håndtering af affaldet for at nå de mål, der er nævnt i dette direktivs artikel 3, 4 og 5. Ifølge samme stk. skal disse planer navnlig omfatte arten, mængden og oprindelsen af det affald, der skal nyttiggøres eller bortskaffes, de almindelige tekniske forskrifter, alle særlige bestemmelser vedrørende specielt affald samt de områder eller anlæg, der er egnede til bortskaffelse.
28. Selv om det fremgår af selve ordlyden af denne bestemmelse, at affaldshåndteringsplanerne skal omfatte de »områder eller anlæg, der er egnede [til] bortskaffelse« af affald, kan det uden nærmere bestemmelser vedrørende angivelsen af disse områder ikke ud fra ordlyden sluttes, at de nævnte planer nødvendigvis skal indeholde en præcis angivelse af bortskaffelsesområderne.
29. Direktivets artikel 9, stk. 1, bestemmer endvidere, at den individuelle tilladelse til anlæg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse af affald som nævnt i direktivets bilag II A, navnlig skal vedrøre »bortskaffelsesstedet«. Bestemmelsen udelukker ikke, at den nøjagtige placering af et sådant sted først fastlægges, når den individuelle tilladelse udstedes.
30. Under alle omstændigheder kan den nøjagtige placering af bortskaffelsessteder for affald ikke i hvert enkelt tilfælde fastlægges ensidigt i affaldshåndteringsplanerne, idet den endelige beslutning om en sådan placering i givet fald afhænger af de regler, der finder anvendelse på området for fysisk planlægning og navnlig af de hørings- og beslutningsprocedurer, som gennemføres i overensstemmelse med Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 (EFT L 73, s. 5), eller ved Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (EFT L 257, s. 26).
31. Den opfattelse, som PAGE gav udtryk for under retsmødet, hvorefter affaldsplanerne ikke selv kunne indeholde kriterier for placeringen af bortskaffelsesområder, kan ikke tiltrædes, da direktivets artikel 7, stk. 1, første afsnit, derved mister sin effektive virkning, idet den bestemmer, at håndteringsplanerne navnlig skal omfatte »områder«, der er egnede til bortskaffelse af affald, hvilket begreb forudsætter, at sådanne planer skal have en geografisk dimension.
32. Uden et landkort, der præcist fastlægger stedet for de fremtidige områder for affaldsbortskaffelse, skal sådanne kriterier for placeringen fastsættes ud fra de formål, som forfølges med direktivet, og formuleres så præcist, at den myndighed, der på et senere tidspunkt skal tage stilling til en ansøgning om en individuel tilladelse i henhold til direktivets artikel 9, ud fra bl.a. den seneste videnskabelige og tekniske viden samt de konkret anvendte tekniske bortskaffelsesmetoder, uden videre kan afgøre, hvilket område der opfylder disse formål bedst.
33. Blandt disse formål er det især beskyttelsen af folkesundheden og af miljøet, der udgør selve kernen i den fællesskabsretlige ordning om affald (dom af 2.5.2002, sag C-292/99, Kommission mod Frankrig, Sml. I, s. 4097, præmis 44). Oprettelsen af et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til rådighed, og som ikke medfører uforholdsmæssigt store omkostninger, henhører også under disse formål, idet et sådant net endvidere skal muliggøre bortskaffelse af affald på et af de nærmeste egnede anlæg (direktivets artikel 5, stk. 1 og 2).
34. Som det er blevet gjort gældende for Domstolen, skal kriterierne for placering af bortskaffelsesområder derfor i givet fald omfatte de geologiske og hydrogeologiske vilkår, afstanden mellem sådanne områder og beboelsesområder, forbuddet mod at opføre anlæg i nærheden af følsomme områder eller forekomsten af en passende infrastruktur, såsom tilslutning til transportnet.
35. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 7 skal fortolkes således, at den eller de planer for affaldshåndtering, som medlemsstaternes kompetente myndigheder er forpligtet til at udarbejde i medfør af den pågældende bestemmelse, enten skal indeholde et landkort, der præcist udpeger de steder, hvor områderne for affaldsbortskaffelse er beliggende, eller angive kriterier for placeringen, der er tilstrækkeligt præcise til, at den kompetente myndighed, der har til opgave at udstede en tilladelse i henhold til dette direktivs artikel 9, er i stand til at fastslå, om det omhandlede område eller anlæg ligger inden for rammerne af den affaldshåndtering, der er fastsat i planen.
Det tredje spørgsmål (sag C-217/02)
36. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktivets artikel 7, stk. 1, skal fortolkes således, at medlemsstaterne kan udarbejde affaldshåndteringsplaner uden at være bundet af den frist for gennemførelse af direktiv 91/156, der er fastsat i dets artikel 2, stk. 1, første afsnit.
37. I denne forbindelse har Domstolen i præmis 41 i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig udtalt, at udtrykket »hurtigst muligt« i direktivets artikel 7, stk. 1, første afsnit, er en angivelse, hvorefter fristen i artikel 2, stk. 1, første afsnit, i direktiv 91/156 for gennemførelsen af selve direktivet ikke vedrører forpligtelsen til at udarbejde affaldshåndteringsplaner. Såfremt dette var tilfældet, ville bestemmelsen nemlig være indholdsløs. Domstolen udledte heraf, at udtrykket »hurtigst muligt« skal fortolkes således, at der heri principielt ligger, at medlemsstaternes kompetente myndigheder har en rimelig frist til at opfylde denne særlige forpligtelse. Det er en selvstændig frist i forhold til den frist, der er fastsat for gennemførelsen af samme direktiv.
38. Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 7, stk. 1, skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtet til at udarbejde affaldshåndteringsplaner inden for en rimelig frist, som kan være længere end den frist for gennemførelse af direktiv 91/156, der er fastsat i samme direktivs artikel 2, stk. 1, første afsnit.
Det andet spørgsmål (sagerne C-53/02 og C-217/02)
39. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktivets artikel 4, 5 og 7, sammenholdt med samme direktivs artikel 9, er til hinder for, at en medlemsstat, der ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget en eller flere planer for håndtering af affald for så vidt angår de områder eller anlæg, der er egnede til bortskaffelse af affald, udsteder individuelle tilladelser til drift af sådanne områder og anlæg.
40. Ifølge direktivets artikel 9, stk. 1, første afsnit, er det »[m]ed henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7«, at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager de bortskaffelsesoperationer, der er omhandlet i direktivets bilag II A, skal indhente en tilladelse fra den kompetente myndighed.
41. Dette udtryk indebærer, at gennemførelsen af håndteringsplaner i henhold til direktivets artikel 7 skal ske ved udstedelsen af individuelle tilladelser i overensstemmelse med disse planer. Det følger imidlertid ikke heraf, at en manglende vedtagelse af sådanne planer nødvendigvis er til hinder for, at den kompetente myndighed udsteder individuelle tilladelser.
42. Manglende vedtagelse af håndteringsplaner kan give anledning til, at der indledes en procedure i medfør af artikel 226 EF mod den pågældende medlemsstat med henblik på at få fastslået, at der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 7. Domstolen har endvidere udtalt, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at udarbejde affaldshåndteringsplaner skal anses for alvorlig (dommen i sagen Kommission mod Frankrig, præmis 44).
43. Den omstændighed, at gennemførelsen af direktivets artikel 7 kan ske efter udløbet af den fastsatte frist for gennemførelsen af samme direktivs artikel 4, 5 og 9 (jf. denne doms præmis 37 og 38), viser imidlertid, at en driftstilladelse gyldigt kan udstedes, selv om der ikke er vedtaget en håndteringsplan først. Et krav om, at en individuel tilladelse først kan udstedes efter vedtagelsen af håndteringsplaner i overensstemmelse med forskrifterne i direktivets artikel 7, ville have til følge, at gennemførelsen af direktivets andre bestemmelser, herunder navnlig artikel 4 og 5, forsinkes utilbørligt, og dette til skade for virkeliggørelsen af de formål, der forfølges ved dette direktiv.
44. En sådan forsinkelse er så meget desto mere uacceptabel, som der er risiko for, at der vil opstå en situation, hvor der gribes alvorligt ind i bortskaffelsen af affald som følge af, at de lovlige bortskaffelsesområder, der er til rådighed, er utilstrækkelige.
45. Det er korrekt, at artikel 8, litra b), i direktiv 1999/31 bestemmer, at en godkendelse af deponeringsanlæg kun udstedes, såfremt projektet er i overensstemmelse med den eller de relevante affaldshåndteringsplaner, der er nævnt i direktivets artikel 7. Direktiv 1999/31 finder imidlertid ikke anvendelse på tvisterne i hovedsagen, for så vidt som såvel tilladelsen, der blev udstedt den 21. maj 1999, som den ministerielle bekendtgørelse af 16. december 1998, tidsmæssigt ligger før udløbet af gennemførelsesfristen for sidstnævnte direktiv.
46. Det følger heraf, at det andet spørgsmål skal besvares med, at direktivets artikel 4, 5 og 7, sammenholdt med samme direktivs artikel 9, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat, der ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget en eller flere planer for håndtering af affald for så vidt angår de områder eller anlæg, der er egnede til bortskaffelse heraf, udsteder individuelle tilladelser til drift af sådanne områder og anlæg.
Sagsomkostninger
47. De udgifter, der er afholdt af den franske, den nederlandske, den østrigske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Conseil d’État ved domme af 8. februar 2002 og 28. maj 2002, for ret:
1) Artikel 7 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, skal fortolkes således, at den eller de planer for affaldshåndtering, som medlemsstaternes kompetente myndigheder er forpligtet til at udarbejde i medfør af den pågældende bestemmelse, enten skal indeholde et landkort, der præcist udpeger de steder, hvor områderne for affaldsbortskaffelse er beliggende, eller angive kriterier for placeringen, der er tilstrækkeligt præcise til, at den kompetente myndighed, der har til opgave at udstede en tilladelse i henhold til dette direktivs artikel 9, er i stand til at fastslå, om det omhandlede område eller anlæg ligger inden for rammerne af den affaldshåndtering, der er fastsat i planen.
2) Artikel 7, stk. 1, i direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtet til at udarbejde affaldshåndteringsplaner inden for en rimelig frist, som kan være længere end den frist for gennemførelse af direktiv 91/156, der er fastsat i samme direktivs artikel 2, stk. 1, første afsnit.
3) Artikel 4, 5 og 7, i direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, sammenholdt med samme direktivs artikel 9, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat, der ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget en eller flere planer for håndtering af affald for så vidt angår de områder eller anlæg, der er egnede til bortskaffelse heraf, udsteder individuelle tilladelser til drift af sådanne områder og anlæg.