62018CJ0427
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 26 februari 2020 (
*1
)
”Överklagande – Personalmål – Tjänstemän och övriga anställda – Europeiska utrikestjänsten – Lön – Tjänsteföreskrifterna – Artikel 110 – Personal i Europeiska unionen som tjänstgör i ett tredjeland – Bilaga X – Artikel 1 tredje stycket och artikel 10 – Tillägg för levnadsvillkor – Årlig utvärdering och översyn – Nedsättning för personal som tjänstgör i Etiopien – Nödvändigt att i förväg anta allmänna genomförandebestämmelser – Räckvidd”
I mål C‑427/18 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 26 juni 2018,
Europeiska utrikestjänsten, företrädd av S. Marquardt och R. Spac, båda i egenskap av ombud, biträdda av M. Troncoso Ferrer och S. Moya Izquierdo, abogados, samt av F.-M. Hislaire, avocat,
sökande,
i vilket de andra parterna är:
Ruben Alba Aguilera, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba (Etiopien),
Simone Barenghi, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba
Massimo Bonannini, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Antonio Capone, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Lomé (Togo),
Stéphanie Carette, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Alejo Carrasco Garcia, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Francisco Carreras Sequeros, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Carl Daspect, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
Nathalie Devos, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Bryssel (Belgien),
Jean-Baptiste Fauvel, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Paula Cristina Fernandes, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Rabat (Marocko),
Stephan Fox, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Gesves (Belgien),
Birgitte Hagelund, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
Chantal Hebberecht, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Luxemburg (Luxemburg),
Karin Kaup-Lapõnin, tillfälligt anställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Terhi Lehtinen, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Lahtis (Finland),
Sandrine Marot, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Saint-Lary (Frankrike),
David Mogollon, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
Clara Molera Gui, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Daniele Morbin, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
Charlotte Onraet, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Dakar (Senegal),
Augusto Piccagli, tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Woluwé‑Saint‑Pierre (Belgien),
Gary Quince, pensionerad tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten, Woking (Förenade kungariket),
Pierre-Luc Vanhaeverbeke, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
Tamara Vleminckx, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis‑Abeba,
Birgit Vleugels, kontraktsanställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
Robert Wade, tillfälligt anställd vid Europeiska utrikestjänsten, Frome (Förenade kungariket),
Luca Zampetti, tillfälligt anställd vid Europeiska utrikestjänsten, Addis-Abeba,
företrädda av T. Martin och S. Orlandi, avocats,
sökande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis (referent) samt domarna M. Ilešič och C. Lycourgos,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 juni 2019,
och efter att den 16 oktober 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Genom överklagandet begär Europeiska utrikestjänsten ogiltigförklaring av den dom som Europeiska unionens tribunal avkunnade den 13 april 2018, Alba Aguilera m.fl. mot Europeiska utrikestjänsten (T‑119/17, EU:T:2018:183) (nedan kallad den överklagande domen), genom vilken tribunalen ogiltigförklarade det beslut som fattats av Europeiska utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration av den 19 april 2016 (nedan kallat det omtvistade beslutet) om fastställande av det tillägg för levnadsvillkor som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna – Budgetåret 2016 (ADMIN(2016) 7), till den del det avsåg nedsättning, från den 1 januari 2016, av tillägget för levnadsvillkor som betalas ut till EU-personal som tjänstgör i Etiopien från 30 till 25 procent av referensbeloppet.
Tillämpliga bestämmelser
Tjänsteföreskrifterna
2
I tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, i den för tvisten tillämpliga versionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), anges i artikel 1b a att utrikestjänsten, om inte annat anges i dessa tjänsteföreskrifter, vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna ska likställas med unionsinstitutionerna.
3
Artikel 101a i tjänsteföreskrifterna utgör den enda artikeln i avdelning VIIIb i tjänsteföreskrifterna. I denna artikel föreskrivs att utan att det påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser i tjänsteföreskrifterna fastställs i bilaga X de särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland.
4
I artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, som ingår i avdelning IX i dessa, som rör övergångsbestämmelser och slutbestämmelser, föreskrivs följande:
”1.   Varje institutions tillsättningsmyndighet ska anta allmänna genomförandebestämmelser till dessa tjänsteföreskrifter efter samråd med personalkommittén och med kommittén för tjänsteföreskrifterna.
2.   De genomförandebestämmelser som kommissionen antar för dessa tjänsteföreskrifter, däribland de allmänna genomförandebestämmelser som avses i punkt 1, ska tillämpas på motsvarande sätt på byråerna. …
…
3.   När det gäller antagande av regler genom överenskommelse mellan institutionerna ska byråerna inte betraktas som institutioner. …
4.   Bestämmelser till dessa tjänsteföreskrifter, däribland de allmänna genomförandebestämmelser som avses i punkt 1 och bestämmelser som antas genom överenskommelse mellan institutionernas tillsättningsmyndigheter, ska meddelas personalen.
…”
5
Bilaga X till tjänsteföreskrifterna, med rubriken ”Särskilda undantagsbestämmelser för tjänstemän som tjänstgör i tredjeland”, innehåller i kapitel 1, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, artiklarna 1–3.
6
I artikel 1 i den bilagan föreskrivs följande:
”I denna bilaga fastställs de särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän i Europeiska gemenskaperna som tjänstgör i ett tredje land.
…
Allmänna genomförandebestämmelser skall antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.”
7
I artikel 2 andra stycket i samma bilaga föreskrivs följande:
”Förflyttningarna skall göras i enlighet med ett särskilt förfarande (nedan kallat mobilitetsförfarandet); tillsättningsmyndigheten skall efter samråd med personalkommittén fastställa närmare bestämmelser för genomförandet av förfarandet.”
8
I artikel 3 i bilaga X i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Inom ramen för mobilitetsförfarandet får tillsättningsmyndigheten besluta att en tjänsteman som tjänstgör i ett tredjeland skall få sin tjänst tillfälligt flyttad till institutionens säte eller till någon annan anställningsort i gemenskapen. Med avvikelse från artikel 1 första stycket får tillsättningsmyndigheten på grundval av allmänna genomförandebestämmelser besluta att tjänstemannen, under den tid som detta tillfälliga uppdrag varar, ska fortsätta att lyda under vissa bestämmelser i denna bilaga, med undantag av artikel 5, 10 och 12.”
9
I artikel 5.2 i den bilagan föreskrivs följande:
”Tillämpningsföreskrifter för punkt 1 ska fastställas av tillsättningsmyndigheten efter yttrande av personalkommittén. …”
10
Artikel 10 i den bilagan har följande lydelse:
”1.   Ett tillägg för levnadsvillkor skall fastställas på grundval av tjänstemannens arbetsort och utgöra en procentuell del av ett referensbelopp. Detta referensbelopp ska bestå av den totala grundlönen, utlandstillägget, hushållstillägget och barntillägget minus de obligatoriska avdrag som anges i tjänsteföreskrifterna eller i de förordningar som antagits för genomförandet av dessa.
När en tjänsteman är anställd i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom Europeiska unionen, utbetalas inget sådant tillägg.
För övriga anställningsorter ska tillägget för levnadsvillkor fastställas med beaktande av bland annat följande parametrar:
–
Hälso- och sjukhusförhållanden,
–
säkerhet,
–
klimat
–
grad av isolering,
–
andra lokala levnadsvillkor.
Tillägget för levnadsvillkor, som fastställs för varje arbetsort, ska ses över och, vid behov, justeras varje år av tillsättningsmyndigheten efter det att personalkommittén har avgett sitt yttrande.
…
3.   Detaljerade bestämmelser för tillämpning av denna artikel ska beslutas av tillsättningsmyndigheten.”
11
I artikel 15 i samma bilaga föreskrivs följande:
”En tjänsteman ska på de villkor som fastställs av tillsättningsmyndigheten erhålla utbildningstillägg …”
12
I artikel 21 i bilaga X i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”En tjänsteman som är skyldig att flytta för att följa artikel 20 i tjänsteföreskrifterna … ska på de villkor som fastställs av tillsättningsmyndigheten få ersättning för [vissa kostnader] av institutionen på grundval av boendeförhållandena.”
13
Artikel 23 fjärde stycket i den bilagan har följande lydelse:
”Detaljerade bestämmelser för tillämpning av denna artikel ska fastställas av tillsättningsmyndigheten. Bostadsbidraget får under inga omständigheter överstiga tjänstemannens kostnader.”
Anställningsvillkoren för övriga anställda
14
I anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen, i den version som är tillämplig på förevarande tvist (nedan kallade anställningsvillkoren för övriga anställda) anges i artikel 10.5 att avdelning VIIIb i tjänsteföreskrifterna är analogt tillämplig på tillfälligt anställda som tjänstgör i ett tredjeland.
15
Dessutom anges i artikel 118 i anställningsvillkoren för övriga anställda att bilaga X till tjänsteföreskrifterna är analogt tillämplig på kontraktsanställda som tjänstgör i ett tredjeland med, under vissa förutsättningar, förbehåll för artikel 21 i dessa.
Utrikestjänstens beslut
16
Beslutet av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik av den 17 december 2013 om fastställande av tillägget för levnadsvillkor och av det tillfälliga extra tillägg som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna (HR DEC(2013) 013) (nedan kallat beslutet av den 17 december 2013) avser tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda, särskilt artikel 10 i dessa, och det anges däri att det har antagits efter samråd med personalkommittén. Enligt dess enda skäl syftar det till att anta interna riktlinjer avseende bland annat tillägget för levnadsvillkor.
17
I artikel 1 i detta beslut föreskrivs följande:
”De parametrar som avses i artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska bedömas av [tillsättningsmyndigheten], vilken bland annat kan använda sig av information från tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor, från medlemsstaterna samt från unionens delegationer och avdelningarna vid unionens institutioner och organ.”
18
I artikel 2 första stycket i det beslutet anges följande:
”Efter yttrande av Europeiska utrikestjänstens och kommissionens personalkommittéer ska [tillsättningsmyndigheten] fastställa procentsatserna för tillägget för levnadsvillkor för de olika anställningsorterna. Dessa procentsatser är uppdelade i åtta kategorier på grundval av parametrarna …”
19
Artikel 7 i samma beslut innehåller en exemplifierande förteckning över de parametrar som bland annat ska beaktas vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor, vilka motsvarar de parametrar som anges i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. I artikeln föreskrivs även att utrikestjänsten, för att precisera den metod som används, ska anta riktlinjer i samråd med de ansvariga avdelningarna vid kommissionen och efter samråd med en ad hoc‑teknisk grupp som omfattar administrativa medlemmar samt företrädare för utrikestjänsten och kommissionen, vilka utses av personalkommittén vid deras institution.
20
I artikel 12 i beslutet av den 17 december 2013 anges att bestämmelserna i detta beslut ska tillämpas på motsvarande sätt på tillfälligt anställda och kontraktsanställda och att det träder i kraft den 1 januari 2014.
21
På grundval av det beslutet, särskilt artiklarna 2 och 7 samt på grundval av bilaga X till tjänsteföreskrifterna, särskilt artiklarna 8 och 10, och efter samråd med utrikestjänstens personalkommitté och kommissionens personalkommitté antog utrikestjänstens tillförordnade operativa chef beslut EEAS DEC(2014) 049 av den 3 december 2014 om riktlinjerna för den metod som ska användas vid fastställandet av bland annat tillägget för levnadsvillkor (nedan kallat beslutet av den 3 december 2014).
22
Det omtvistade beslutet avser särskilt besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 och anger att det antogs efter yttrande från Europeiska utrikestjänstens personalkommitté och Europeiska unionens centrala personalkommitté utanför unionen. I skäl 1 i beslutet anges bland annat att ”[e]n översyn och, i förekommande fall, den årliga justeringen av tillägget för levnadsvillkor är en årlig åtgärd som omfattar alla anställningsorter i syfte att ta hänsyn till händelseutvecklingen” och att detta förfarande ”innefattar en analys av levnadsvillkoren på anställningsorterna i syfte att fastställa om de är eller förblir likvärdiga med dem som normalt råder inom unionen”.
23
Genom detta beslut gjorde tillsättningsmyndigheten en årlig omprövning av tillägget för levnadsvillkor för år 2016. Med beaktande av den tekniska gruppens rekommendationer minskade kommissionen bland annat, med verkan från och med den 1 januari 2016, nivån för det tillägg för levnadsvillkor som betalats till personal som tjänstgör i Etiopien från 30 till 25 procent.
Bakgrund till tvisten
24
Sökandena i första instans, Alba Aguilera m.fl., är tjänstemän, tillfälligt anställda eller kontraktsanställda vid unionen och var anställda i Etiopien när det omtvistade beslutet antogs. Efter att nivån för tillägget för levnadsvillkor till unionens personal som tjänstgör i detta land hade sänkts genom beslutet, ingav Alba Aguilera m.fl. i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna var för sig, mellan den 13 och den 18 juli 2016, till tillsättningsmyndigheten eller den myndighet som är behörig att sluta anställningsavtal, ett klagomål mot det omtvistade beslutet, i vilket sänkningen ifrågasattes.
25
Klagomålen avslogs genom ett enda beslut av den 9 november 2016.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
26
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 februari 2017 väckte Alba Aguilera m.fl. talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den del det innebar att tillägget för levnadsvillkor som från och med den 1 januari 2016 betalas till unionens personal som tjänstgör i Etiopien sänktes från 30 till 25 procent av referensbeloppet, att Europeiska utrikestjänsten skulle förpliktas att betala ett schablonbelopp, som tribunalen skulle fastställa för ideell skada i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono), samt att utrikestjänsten skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
27
Till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring åberopade Alba Aguilera m.fl. tre grunder. Den första grunden avsåg åsidosättande av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser (nedan kallade de allmänna genomförandebestämmelserna) i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. den andra grunden avsåg åsidosättande av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom den metod som Europeiska utrikestjänsten använde i beslutet av den 3 december 2014 beaktar att tillägget för levnadsvillkor på en anställningsort avser ”regional samstämmighet” och den tredje grunden avsåg uppenbart oriktiga bedömningar av kriterierna som avses i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för det aktuella tillägget för levnadsvillkor.
28
Genom den överklagade domen biföll tribunalen talan såvitt avsåg den första grunden, ogiltigförklarade det omtvistade beslutet i den del det hade yrkats, ogillade skadeståndsyrkandet och förpliktade utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
Parternas yrkanden i målet vid domstolen
29
Utrikestjänsten har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
bifalla de yrkanden som framställts i första instans, och
–
förplikta Alba Aguilera m.fl. att ersätta rättegångskostnaderna.
30
Alba Aguilera m.fl. har yrkat att domstolen ska
–
i första hand, ogilla överklagandet och förplikta utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna, och
–
i andra hand, om överklagandet bifalls, återförvisa målet till tribunalen.
Prövning av överklagandet
31
Utrikestjänsten har till stöd för sitt överklagande åberopat två grunder. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser enligt artikel 110 i tjänsteföreskrifterna innebär en skyldighet för hela bilagan. Den andra grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 10 i nämnda bilaga, eftersom den utgör en bestämmelse som inte är så klar och precis att den kan tillämpas godtyckligt, vilket gör det nödvändigt att anta allmänna genomförandebestämmelser.
32
Det ska inledningsvis påpekas att utrikestjänsten genom dessa grunder bara avser de domskäl i den överklagade domen genom vilka tribunalen biföll yrkandet om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, dock utan att avse de skäl i den domen genom vilka tribunalen ogillade yrkandet om skadestånd. Under dessa omständigheter har utrikestjänsten genom sitt överklagande inte yrkat att den överklagade domen ska upphävas i sin helhet, utan endast i den del tribunalen ogiltigförklarade det omtvistade beslutet och följaktligen förpliktade utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
Den första grunden
Parternas argument
33
Utrikestjänsten har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna när den i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen slog fast att skyldigheten enligt ovannämnda artikel att anta allmänna genomförandebestämmelser som följer av artikel 110 i tjänsteföreskrifterna innebär en skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela den bilagan eftersom artikel 1 är en av de allmänna bestämmelserna i denna bilaga.
34
Räckvidden av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna beror på huruvida de särskilda förfarandena för tillämpning av bestämmelserna är föreskrivna i denna och, i avsaknad av sådana bestämmelser, av graden av precision i dessa bestämmelser eller av nödvändigheten för dessa att åtföljas och utvecklas genom allmänna genomförandebestämmelser. Tribunalens ståndpunkt skulle få till följd att de förfaranden som föreskrivs i nämnda bilaga ändrades så att vissa konkreta tillämpningsbestämmelser antogs, så att de bestämmelser i bilagan som är tillräckliga i sig förlorar sin mening och så att bestämmelserna i domstol anses vara ofullständiga, vilket de inte nödvändigtvis är.
35
Det framgår av en undersökning av bilaga X till tjänsteföreskrifterna att det endast är i artikel 3 i dessa som det uttryckligen föreskrivs att tillsättningsmyndigheten kan fatta beslut ”på grundval av [allmänna genomförandebestämmelser]”. I artikel 10 i den bilagan används en särskild terminologi, av vilken det framgår att unionslagstiftaren inte hade för avsikt att kräva ett identiskt förfarande. I punkt 1 fjärde stycket i denna föreskrivs att tillägget för levnadsvillkor utvärderas årligen och i förekommande fall ändras ”av tillsättningsmyndigheten efter det att personalkommittén har avgivit sitt yttrande” och punkt 3 där det föreskrivs att tillsättningsmyndigheten ska ”fastställa detaljerade bestämmelser för tillämpning” för artikel 10. Det är i det sammanhanget som besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 fattades efter samråd med personalkommittén, för det förstnämnda, respektive med utrikestjänstens och kommissionens personalkommittéer, för det sistnämnda.
36
En helhetsbedömning av bilaga X till tjänsteföreskrifterna visar att det i bilagan föreskrivs olika typer av beslut och olika förfaranden för antagande av tillämpningsföreskrifter, nämligen allmänna genomförandebestämmelser som kräver samråd med personalkommittén och yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna, de tillämpningsföreskrifter som tillsättningsmyndigheten ska anta efter yttrande från personalkommittén och de tillämpningsföreskrifter som tillsättningsmyndigheten ska fastställa utan att behöva samråda med personalkommittén. Om unionslagstiftarens avsikt hade varit att göra skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser tillämplig på samtliga bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, skulle han ha angett det, ha antagit en enhetlig terminologi i hela bilagan och inte föreskrivit särskilda och olika förfaranden för vissa av bestämmelserna i bilagan.
37
Tribunalens tolkning skulle få den paradoxala konsekvensen att genomförandet av artiklarna 2, 5 och 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna först innebär att allmänna genomförandebestämmelser antas, vilket kräver samråd med personalkommittén, och att senare på nytt begära yttrande från denna för att anta vissa särskilda tillämpningsföreskrifter. Den kommittén ombeds således att uttala sig i samma fråga vid två tillfällen. Detta kan inte ha varit unionslagstiftarens avsikt. Denna tolkning skulle dessutom innebära att de övriga bestämmelserna i bilagan, i vilka unionslagstiftaren tydligt har föreskrivit andra mekanismer än antagandet av allmänna genomförandebestämmelser, skulle förlora all ändamålsenlig verkan.
38
Den enda möjliga tolkningen av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är att när en relevant bestämmelse i den bilagan fordrar att allmänna genomförandebestämmelser antas, så sker detta enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.
39
Utrikestjänsten har dessutom gjort gällande att den första grunden varken ändrar föremålet för talan vid tribunalen eller utgör en ny grund. Den kan således tas upp till sakprövning. Omfattningen av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser diskuterades mellan parterna i samband med den första grunden som sökandena i första instans åberopade, vilka i denna egenskap fastställde föremålet för tvisten. Utrikestjänsten har tillagt att även om det antas att den första grunden för överklagandet antas vara ny, kan den inte fråntas rätten att ifrågasätta det resonemang enligt vilket tribunalen fann att allmänna genomförandebestämmelser är nödvändiga för hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom det resonemanget framfördes för första gången i den överklagade domen.
40
Alba Aguilera m.fl. har i första hand gjort gällande att den första grunden inte kan prövas i sak. Skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som tribunalen erinrade om i punkterna 30–33 i den överklagade domen, grundar sig på fast rättspraxis som utrikestjänsten, som framgår av punkt 25 i den överklagade domen och av punkt 16 i det svaromål som utrikestjänsten ingav till tribunalen, inte bestridde i första instans. I punkt 27 i den överklagade domen fastställs att utrikestjänsten endast hade hävdat att besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 utgjorde allmänna genomförandebestämmelser av artikel 10 i den bilagan eller åtminstone kunde likställas därmed. Tribunalen fann emellertid att ett sådant likställande inte var möjligt, eftersom utrikestjänsten inte hade inhämtat yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna enligt artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, vilket utrikestjänsten inte har bestritt i förevarande överklagande. Utrikestjänsten har dessutom inte gjort gällande att tribunalen, i punkt 25 i den överklagade domen, missuppfattade dess argument.
41
Utrikestjänsten har således för första gången vid domstolen bestritt att den var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, enligt artikel 1 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna. Utrikestjänsten har emellertid inte rätt att ändra föremålet för talan, vid äventyr av att väcka en mer omfattande tvist vid domstolen än den som tribunalen har prövat. Det är dessutom inte fråga om en omständighet som uppkommit för första gången i den överklagade domen. Den skyldigheten föreskrevs nämligen av personaldomstolen i domen av den 25 september 2014, Osorio m.fl. mot utrikestjänsten (F-101/13, EU:F:2014:223), och fastställdes i dom av den 17 mars 2016, Vanhalewyn mot utrikestjänsten (T‑792/14 P, EU:T:2016:156). Under det muntliga förfarandet framkom dessutom att utrikestjänsten inte hade verkställt domar genom att anta allmänna genomförandebestämmelser innan den fattade ett beslut om fastställande av beloppet för tillägget för levnadsvillkor i fråga. Det har således inte ”framkommit” något i den överklagade domen.
42
Under alla omständigheter kan talan inte vinna bifall på den första grunden. Artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ingår i kapitlet om allmänna bestämmelser i denna bilaga, och tredje stycket i denna artikel är avfattat i allmänna ordalag. Av det följer att unionslagstiftaren kräver att allmänna genomförandebestämmelser antas för hela den bilagan. Artikel 1 tredje stycket utgör således hinder för att utrikestjänsten sänker det tillägg för levnadsvillkor som sökandena i första instans i förväg uppbär utan att utrikestjänsten först antagit allmänna genomförandebestämmelser för genomförandet av ovannämnda artikel 10, vilket tribunalen korrekt konstaterade i den överklagade domen.
43
Utrikestjänstens argument att unionslagstiftaren ibland har preciserat att allmänna genomförandebestämmelser skall antas för en specifikt angiven bestämmelse stöder inte dess ståndpunkt. Om unionslagstiftaren verkligen hade haft för avsikt att begränsa skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser till bilaga X till tjänsteföreskrifterna till vissa bestämmelser i denna bilaga, skulle han ha preciserat det.
44
De övriga argument som utrikestjänsten har anfört kan inte heller godtas. För det första saknar det betydelse att artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna specifikt föreskriver att allmänna genomförandebestämmelser till denna artikel ska antas, som personaldomstolen konstaterade i punkterna 24 och 25 i dom av den 25 september 2014, Osorio m.fl./utrikestjänsten (F-101/13, EU:F:2014:223). Eftersom det i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som undantag från artikel 1 första stycket i denna bilaga, som avser bestämmelserna i nämnda bilaga, föreskrivs att de allmänna genomförandebestämmelser som avses i artikel 3 inte kan hänvisa till de allmänna genomförandebestämmelser som föreskrivs i artikel 1 tredje stycket och följaktligen inte heller hindra den skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna som följer av artikel 1 tredje stycket. För det andra innebär den omständigheten att det i artikel 10 i den bilagan föreskrivs att ”tillämpningsföreskrifter” ska antas inte förbud mot att dessa antas i form av allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, såsom personaldomstolen tidigare har slagit fast i punkt 26 i domen. För det tredje skulle det inte vara paradoxalt att samtidigt föreskriva att allmänna genomförandebestämmelser ska antas för hela bilagan och att inhämta personalkommitténs yttrande före den årliga översynen av tillägget för levnadsvillkor på varje anställningsort.
Domstolens bedömning
– Upptagande till prövning
45
Alba Aguilera m.fl. har bestritt att talan prövas på den första grunden, eftersom den är ny och ändrar saken vid tribunalen. Saken gäller inte huruvida utrikestjänsten var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för att genomföra artikel 1 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna, utan endast huruvida utrikestjänsten hade iakttagit denna skyldighet och huruvida besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 var allmänna genomförandebestämmelser eller kunde likställas därmed. Det finns anledning att erinra om att domstolens behörighet i samband med överklagandet är begränsad till en bedömning av den valda rättsliga lösningen på de grunder som diskuterats vid den första domstolen. En part kan således inte för första gången vid domstolen åberopa en ny grund som han hade kunnat åberopa vid tribunalen, men som parten inte har åberopat, eftersom detta skulle innebära att han vid domstolen, som har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat (se för ett liknande resonemang, dom av den 1 juni 1994, kommissionen/Brazzelli Lualdi m.fl., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, punkt 59, och dom av den 18 februari 2016, rådet/Bank Mellat, C‑176/13 P, EU:C:2016:96, punkt 116 och där angiven rättspraxis).
46
I förevarande mål angav tribunalen visserligen i punkt 25 i den överklagade domen, att ”utrikestjänsten inte [har] ifrågasatt den omständigheten att det framgår av domen av den 17 mars 2016, Vanhalewyn[/utrikestjänsten] (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), att den var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom den skyldighet som följer av artikel 1 tredje stycket i [denna] bilaga även omfattar bestämmelserna för tillägget för levnadsvillkor”. Som Alba Aguilera m.fl. har påpekat, har utrikestjänsten inte heller påstått att tribunalen på denna punkt missuppfattade deras argument.
47
Det framgår emellertid av punkterna 26 och 27 i den överklagade domen att utrikestjänsten vid tribunalen bestred att domen av den 17 mars 2016, Vanhalewyn/utrikestjänsten (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), var tillämplig i förevarande mål. Detta hindrar emellertid inte den parten från att, i samband med förevarande överklagande, bestrida den tolkning av dessa bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som tribunalen gjorde i den överklagade domen på grundval av bland annat den domen.
48
För det andra har Alba Aguilera m.fl., i punkt 26 i deras ansökan till tribunalen till stöd för sin första grund gjort gällande att ”det är artikel [1] tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som uttryckligen föreskriver en skyldighet för den berörda institutionen att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna”. Uttrycket ”hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna” är dessutom understruket. De upprepade de argumenten i punkt 33 i ansökan, enligt vilken ”ingenting kan motivera att utrikestjänsten dröjde med att uppfylla sin skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna”.
49
Tribunalen upprepade de argumenten i punkt 24 i den överklagade domen, i vilken den angav att ”[sökandena i första instans] har gjort gällande att utrikestjänsten inte kan åberopa den omständigheten att domen av den 17 mars 2016, Vanhalewyn mot utrikestjänsten (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), endast meddelades lite mer än en månad före antagandet av det [omtvistade] beslutet, eftersom skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser till bilaga X till tjänsteföreskrifterna under alla omständigheter återfinns i artikel 1 i tredje stycket i [den] bilagan”.
50
I samband med systemet för tvister om lagenligheten vid unionsdomstolen är det emellertid parterna som har initiativet i processen och som avgränsar saken i målet (dom av den 14 november 2017, British Airways mot kommissionen, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, punkt 87). Alba Aguilera m.fl. kan således inte med framgång göra gällande att utrikestjänsten genom den första grunden har anhängiggjort en mer omfattande tvist vid domstolen än den som väckts vid tribunalen.
51
Dessutom fann tribunalen i punkt 30 i den överklagade domen, som åsyftas med den första grunden, att ”[i] förevarande mål innehåller artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som utgör den rättsliga grunden för det angripna beslutet, visserligen inte någon uttrycklig bestämmelse om att allmänna genomförandebestämmelser ska antas. Däremot anges en sådan skyldighet uttryckligen i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som ingår i första kapitlet i den bilagan, vilket avser ’Allmänna bestämmelser’. I den artikeln, som innehåller särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland, anges uttryckligen en sådan skyldighet”.
52
Av detta drog tribunalen, i punkt 31 i domen, som också avses i den första grunden, slutsatsen att ”bestämmelserna i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna har allmän giltighet och de allmänna genomförandebestämmelser som den föreskriver ska antas avse hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna, inklusive de bestämmelser som reglerar beviljandet av tillägget för levnadsvillkor som föreskrivs i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna”. I samma punkt tillade personaldomstolen att ”[e]n unionsinstitution som genomför dessa bestämmelser är följaktligen skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i enlighet med artikel 1 tredje stycket i denna bilaga”. Tribunalen erinrade även om denna ”skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna” i punkt 42 i nämnda dom.
53
Det framgår dessutom av domen i dess helhet att det var genom att i första hand grunda sig på denna tolkning av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som tribunalen biföll talan såvitt avsåg den första grunden som åberopats vid den.
54
Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att en klagande har rätt att vid domstolen åberopa grunder som följer av den överklagade domen och som syftar till att bestrida domens rättsliga grund (dom av den 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall m.fl./kommissionen, C‑176/06 P, ej publicerad, EU:C:2007:730, punkt 17, och dom av den 6 september 2018, Republiken Tjeckien/kommissionen, C‑4/17 P, EU:C:2018:678, punkt 24).
55
Av det ovan anförda följer att talan kan tas upp till sakprövning.
– Prövning i sak
56
Enligt artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska ”[d]e allmänna genomförandebestämmelserna … antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna”. I artikel 110.1 föreskrivs att ”[d]e allmänna genomförandebestämmelserna till dessa tjänsteföreskrifter ska antas av varje institutions tillsättningsmyndighet efter samråd med sin personalkommitté och med kommittén för tjänsteföreskrifterna”.
57
Enligt domstolens praxis, som tribunalen i huvudsak erinrade om i punkt 28 i den överklagade domen, avser uttrycket ”allmänna genomförandebestämmelser” i artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna i första hand de allmänna genomförandebestämmelser som uttryckligen föreskrivs i vissa särskilda bestämmelser i tjänsteföreskrifterna. Eftersom någon uttrycklig bestämmelse inte har föreskrivits, kan skyldigheten att utfärda allmänna genomförandebestämmelser som omfattas av de formella villkoren i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna godtas endast undantagsvis, nämligen när bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna är så oklara och otydliga att de inte kan tillämpas utan godtycke (dom av den 8 juli 1965, Willame/kommissionen, 110/63, EU:C:1965:71, s. 815).
58
I förevarande fall har tribunalen, såsom redan har angetts i punkterna 51 och 52 i förevarande dom, i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen, slagit fast att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna utgör en bestämmelse som föreskriver en uttrycklig skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för samtliga bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, inbegripet artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i föregående punkt i förevarande dom. Artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna innebar således ett krav på att det i enlighet med förfarandet i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna antogs allmänna genomförandebestämmelser för artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, såsom det omtvistade beslutet, innan det antogs ett beslut om nedsättning av tillägget för levnadsvillkor.
59
Såsom utrikestjänsten har påpekat, och såsom framgår av dessa punkter i den överklagade domen, stödde sig tribunalen på den omständigheten att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ingår bland de allmänna bestämmelserna i denna bilaga.
60
Av denna omständighet går det emellertid inte att dra slutsatsen att denna bestämmelse har den räckvidd som tribunalen har tillskrivit den.
61
I artikel 3 i denna bilaga hänvisas nämligen särskilt till antagandet av allmänna genomförandebestämmelser, medan det i artikel 10.3 i bilagan endast föreskrivs att tillämpningsföreskrifter för artikel 10 ska fastställas av tillsättningsmyndigheten och att det i punkt 1 fjärde stycket i samma artikel 10 föreskrivs att bedömningen och, i förekommande fall, ändringen av tillägget för levnadsvillkor som fastställs för varje anställningsort årligen ska utföras av tillsättningsmyndigheten efter yttrande av personalkommittén. På liknande sätt anges i artikel 2 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna att närmare bestämmelser för mobilitetsförfarandet ska fastställas av tillsättningsmyndigheten efter yttrande från personalkommittén, i artikel 5.2 i bilagan anges att tillämpningsföreskrifterna för punkt 1 i denna bilaga ska fastställas av tillsättningsmyndigheten efter yttrande från personalkommittén, och i artikel 23 fjärde stycket i nämnda bilaga preciseras att tillämpningsföreskrifter för denna artikel ska fastställas av tillsättningsmyndigheten. I artiklarna 15 och 21 i direktivet föreskrivs att den berörda personalen ska beviljas de förmåner som de avser i enlighet med de villkor som tillsättningsmyndigheten fastställer.
62
Det framgår således av en jämförelse av dessa bestämmelser att bilaga X till tjänsteföreskrifterna hänvisar till inte bara antagandet av allmänna genomförandebestämmelser, utan även till ”tillämpningsföreskrifter”, eller till andra typer av rättsakter, för vilka det ibland preciseras att de endast kan antas efter det att personalkommittén har yttrat sig. Det framgår av lydelsen av artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, särskilt av punkt 2 första stycket samt av punkterna 3 och 4 i denna artikel, att de”allmänna genomförandebestämmelser” som avses i punkt 1 i denna artikel, och vars antagande kräver att varje institutions tillsättningsmyndighet ska samråda med personalkommittén och inhämta yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna, utgör en särskild kategori av genomförandebestämmelser för tjänsteföreskrifterna, som skiljer sig från de regler som antagits gemensamt av institutionerna och som även skiljer sig från andra bestämmelser eller tillämpningsföreskrifter för denna.
63
Av detta följer att det system som inrättats genom de olika bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna och i bilaga X till dessa föreskriver att de allmänna genomförandebestämmelserna ska särskiljas från andra genomförandebestämmelser för tjänsteföreskrifterna, såsom de tillämpningsbestämmelser som föreskrivs i artikel 10.3 i denna bilaga.
64
Det ska dessutom konstateras att mot bakgrund av kravet i artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna, enligt vilket allmänna genomförandebestämmelser endast får antas efter samråd med personalkommittén och yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna, får tribunalens tolkning av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna till följd att ytterligare processuella krav med samma syfte införs.
65
Denna tolkning fråntar således artikel 10.3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna åtminstone en del av den ändamålsenliga verkan av artikeln, eftersom den sistnämnda bestämmelsen föreskriver lägre processuella krav för antagandet av tillämpningsföreskrifterna för denna artikel än de som följer av artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 41 och 42 i sitt förslag till avgörande.
66
På samma sätt undergräver tribunalens tolkning den ändamålsenliga verkan av övriga bestämmelser i denna bilaga för vilka unionslagstiftaren har föreskrivit att ett annat förfarande för antagande av genomförandebestämmelser än det som anges i artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna ska följas.
67
De omständigheter som redovisats i punkterna 61–66 i förevarande dom syftar däremot till att visa att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska tolkas så, att när allmänna genomförandebestämmelser för en bestämmelse i denna bilaga ska antas i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 i förevarande dom, preciseras i artikel 1 tredje stycket det förfarande som ska följas vid antagandet av dessa, det vill säga det förfarande som föreskrivs i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.
68
Det ska för det första erinras om att det i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att tillsättningsmyndigheten ”på grundval av allmänna genomförandebestämmelser” får besluta att, med avvikelse från artikel 1 första stycket i denna bilaga, en tjänsteman som tjänstgör i ett tredjeland och som tillfälligt omplaceras med sin anställning till säte eller annan anställningsort inom unionen ska fortsätta att omfattas av vissa bestämmelser i nämnda bilaga under den tid som den tillfälliga tjänsteplaceringen varar.
69
Om, som tribunalen slog fast i den överklagade domen, skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser för samtliga bestämmelser i bilaga X i tjänsteföreskrifterna, följer av artikel 1.3 i dessa, skulle det ha varit onödigt att föra in den uttryckliga preciseringen i nämnda artikel 3. Alba Aguileras m.fl. tolkning av sagda artikel 3, som framgår ovan i punkt 44, kan inte godtas. I den sista meningen i artikel 3 införs visserligen ett undantag från artikel 1 första stycket i denna bilaga. I artikel 1 första stycket anges emellertid att de särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän i unionen som tjänstgör i ett tredjeland fastställs i bilagan. I förordningen fastställs således den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet (ratione personae) för samma bilaga.
70
Detta undantag avser således inte ett undantag från ”bestämmelserna” i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, inbegripet tredje stycket i artikel 1 i tjänsteföreskrifterna, vilket skulle innebära att artikel 3 i denna bilaga, såsom de har hävdat, undantogs från artikel 1 tredje stycket i denna bilaga, utan endast till att göra det möjligt för tillsättningsmyndigheten att under vissa omständigheter utvidga den personkrets på vilken nämnda bilaga är tillämplig (ratione personae) utöver det tillämpningsområde som enbart följer av artikel 1.1 i bilagan.
71
Domstolen konstaterar vidare, i likhet med vad generaladvokaten påpekade i punkterna 48–54 i sitt förslag till avgörande, att den omständigheten att räckvidden av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är begränsad till ett hänskjutande i processuellt hänseende inte fråntar denna bestämmelse dess ändamålsenliga verkan. För det första är denna hänvisning under alla omständigheter fortfarande användbar vad gäller artikel 3 i denna bilaga. Nämnda hänvisning är även relevant för det fall det skulle konstateras att någon av bestämmelserna i nämnda bilaga är så oklar och otydlig att den inte kan tillämpas utan godtycke och att allmänna genomförandebestämmelser till denna bestämmelse följaktligen måste antas.
72
Den omständigheten att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna endast utgör en processuell hänvisning som syftar till att precisera den metod enligt vilken eventuella allmänna genomförandebestämmelser ska antas bekräftas slutligen av de förarbeten som ledde till att denna bilaga infördes i tjänsteföreskrifterna.
73
Ursprungligen innehöll förslaget till rådets förordning (EEG) om särskilda undantagsbestämmelser tillämpliga på tjänstemän i Europeiska gemenskaperna som tjänstgör i en stat som inte ingår i Europeiska gemenskaperna (COM(86) 83 slutlig) (EGT C 74, 1986, s. 11), som kommissionen lade fram för rådet den 6 mars 1986, i artikel 1 ett enda stycke som numera i huvudsak motsvarar artikel 1 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, och i flera bestämmelser i detta förslag föreskrevs uttryckligen att allmänna genomförandebestämmelser skulle antas. Så var fallet med bland annat artikel 3 i tjänsteföreskrifterna, som i huvudsak motsvarar artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, men även artikel 10, som i likhet med artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna avsåg tillägget för levnadsvillkor. I förslaget till artikel 10 föreskrevs således att ”[i] de allmänna genomförandebestämmelser som avses i [denna artikel och enligt vilka tillägget för levnadsvillkor ska fastställas] anges de parametrar som används för att fastställa procentsatsen för ersättningen samt en förteckning över de platser och motsvarande belopp för vilka sådan ersättning beviljas”.
74
Resolutionen om avslutande av samrådsförfarandet med Europaparlamentet angående det i föregående punkt nämnda förslaget till förordning av den 12 september 1986 (dok. A2–83/86), som fogats till protokollet från fredagen den 12 september 1986 (EGT C 255, 1986, s. 213 och 245), och den ändrade lydelse som parlamentet föreslagit, visar att parlamentet föreslog att den precisering som numera utgör artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna skulle införas, eftersom en sådan ändring enligt parlamentet var nödvändig ”för att … precisera villkoren för antagandet av genomförandebestämmelser”.
75
Genom att den 23 oktober 1986 till rådet lägga fram ett ändrat förslag till rådets förordning om särskilda undantagsbestämmelser tillämpliga på tjänstemän i Europeiska gemenskaperna som tjänstgör i en stat utanför Europeiska gemenskaperna (COM(86) 565 slutlig) (EGT C 284, 1986, s. 8), i vilket detta förslag från parlamentet i huvudsak upprepades, följde kommissionen de ändringar som parlamentet hade föreslagit.
76
I den version av denna förordning som rådet slutligen antog, det vill säga rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 3019/87 av den 5 oktober 1987 om särskilda undantagsbestämmelser tillämpliga på tjänstemän i Europeiska gemenskaperna som tjänstgör i ett tredjeland (EGT L 286, 1987, s. 3), genom vilken bilaga X, i dess lydelse enligt förordningen, lades till tjänsteföreskrifterna, behölls parlamentets förslag i artikel 1 tredje stycket i denna bilaga i dess lydelse enligt denna förordning. För det andra upphävdes varje hänvisning till antagandet av allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i nämnda bilaga. Artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse enligt det ändrade förslag till förordning som nämnts i föregående punkt, hade emellertid skrivits om och preciserats för att innehålla såväl förteckningen över parametrar som beaktades vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor som de faktorer som tillämpades, deras värde samt den skala enligt vilken tillägget fastställdes, i procent av referensbeloppet, från 10 procent när det totala värdet av de olika parametrarna var noll och upp till 35 procent när detta värde var högre än åtta. Det föreskrevs även, liksom i den nu gällande lydelsen av denna bestämmelse, att tillägget för levnadsvillkor som fastställts för varje anställningsort årligen ska utvärderas och, i förekommande fall, revideras av tillsättningsmyndigheten efter yttrande från personalkommittén.
77
Det framgår således tydligt av de förarbeten som ledde till att bilaga X infördes i tjänsteföreskrifterna dels att bestämmelsen i artikel 1 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna, vilken numera är oförändrad sedan förordning nr 3019/87 infördes i det enda syftet att precisera det förfarande som ska följas när allmänna genomförandebestämmelser till denna bilaga ska antas, dels att unionslagstiftaren tydligt har avsett att utesluta att det är nödvändigt att anta allmänna genomförandebestämmelser, bland annat vad gäller artikel 10 i nämnda bilaga.
78
Det ska även påpekas att fram till antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 om ändring av tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren (EUT L 287, 2013, s. 15) förblev artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse enligt förordning nr 3019/87, oförändrad. Den ersattes emellertid, från och med den 1 januari 2014, med den för närvarande gällande versionen enligt artikel 1 led 70 e i förordning nr 1023/2013, och detta för att, enligt skäl 27 i förordningen, ”[a]rbetsvillkoren bör moderniseras för personal i tredjeland och göras mer kostnadseffektiva, samtidigt som kostnadsbesparingar bör uppnås … och en möjlighet bör tillhandahållas för att införa ännu flera parametrar för att fastställa tillägget för levnadsvillkor, utan att det påverkar det allmänna målet att uppnå kostnadsbesparingar”.
79
För detta ändamål har artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse enligt förordning nr 3019/87, förenklats. Förteckningen över de parametrar som skulle beaktas vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor var i huvudsak exemplifierande, preciseringarna avseende koefficienterna, värdena för dessa parametrar och procentsatserna för referensbeloppet togs bort och punkt 3, enligt vilken tillsättningsmyndigheten ska fastställa tillämpningsföreskrifter för denna artikel, har lagts till.
80
Detta ersättande av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna trädde dessutom i kraft samma dag som artikel 110 i tjänsteföreskrifterna ersattes av artikel 1.59 i förordning nr 1023/2013. I den nya versionen preciseras de olika typer av genomförandebestämmelser för tjänsteföreskrifterna som kan antas.
81
Det framgår således även klart av den sistnämnda utvecklingen av lagstiftningen att om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att föreskriva att allmänna genomförandebestämmelser, och inte tillämpningsföreskrifter, för artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna skulle antas när den förenklade bestämmelsens innehåll, skulle detta uttryckligen ha angetts av unionslagstiftaren.
82
De argument som Alba Aguilera m.fl. har anfört till stöd för den överklagade domen, vilka redovisas i punkterna 42–44 i förevarande dom, kan således inte godtas, eftersom de står i direkt strid med unionslagstiftarens avsikt.
83
Av det ovan anförda följer att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen slog fast att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna utgör en bestämmelse som uttryckligen föreskriver en skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela bilagan och genom att dra slutsatsen att utrikestjänsten var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i nämnda bilaga innan den lagenligt antog det omtvistade beslutet.
84
Den första grunden är således befogad. I den mån skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna, i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom, enligt den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 ovan likväl kan godtas när den berörda bestämmelsen i tjänsteföreskrifterna är oklar och otydlig i en sådan utsträckning att den inte kan tillämpas utan godtycke, och i den mån utrikestjänsten genom den andra grunden har gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen även har funnit att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna uppfyller det andra villkoret, och tribunalen härvid gjorde den andra felaktiga rättstillämpningen, är det därför lämpligt att pröva den andra grunden innan domstolen avgör om den överklagade domen ska upphävas.
Den andra grunden
Parternas argument
85
Utrikestjänsten har, med hänvisning till punkterna 28, 29 och 38 i den överklagade domen, gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är en bestämmelse som kräver antagande av allmänna genomförandebestämmelser, i den meningen att den är så oklar och otydlig att den inte kan tillämpas utan godtycke. I samband med antagandet av genomförandebestämmelser avseende tillägget för levnadsvillkor fordras enligt artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna att ett yttrande från personalkommittén inhämtas, vilket hade varit fallet vid antagandet av besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014. Detta skulle i sig undanröja alla risker för att kriterierna till grund för procentsatsen för tillägget för levnadsvillkor fastställs av administrationen i syfte att uppnå önskat resultat. Graden av detalj i artikel 10, i vilken de parametrar som ska beaktas vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor fastställs och en årlig utvärdering av dessa fastställs, visar för övrigt i sig att den inte kan ge utrymme för en godtycklig tillämpning.
86
Den andra grunden är för övrigt relevant. Eftersom unionslagstiftaren inte uttryckligen föreskrev att allmänna genomförandebestämmelser ska antas till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och eftersom det slagets bestämmelse inte fordrar att allmänna genomförandebestämmelser antas, ska det visas att det inte föreligger någon skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 till den bilagan till tjänsteföreskrifterna i den mening som Alba Aguilera m.fl. har gjort gällande. Den andra grunden avser inte frågan om det är lämpligt att samråda med kommittén för tjänsteföreskrifterna, eller om dess yttrande är lämpligt, och innebär inte heller att det fordras negativ bevisning av Alba Aguilera m.fl.
87
Alba Aguilera m.fl. har i första hand gjort gällande att den andra grunden är verkningslös. Eftersom tribunalen gjorde en riktig bedömning när den slog fast att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna uttryckligen föreskrivs en skyldighet för utrikestjänsten att anta genomförandebestämmelser för artikel 10 i denna bilaga, saknar den påstådda tydligheten i artikel 10 betydelse.
88
Överklagandet kan under alla omständigheter inte vinna bifall på denna grund. Antagandet av allmänna genomförandebestämmelser innebär nämligen att yttrandet från kommittén för tjänsteföreskrifterna kan påverka tillsättningsmyndighetens beslut. Att kräva negativ bevisning, det vill säga bevis för att det omtvistade beslutet skulle ha kunnat få ett annat innehåll om allmänna genomförandebestämmelser hade antagits, skulle inte kunna godtas och medföra att skyldigheten att samråda med kommittén förlorade sin ändamålsenliga verkan.
Domstolens bedömning
89
Eftersom Alba Aguilera m.fl. i första hand har bestritt att den andra grunden är verkningslös, ska det påpekas att deras argument i detta avseende vilar på premissen att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna utgör en bestämmelse som föreskriver en uttrycklig skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för samtliga bestämmelser i denna bilaga, inklusive artikel 10 däri, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 i förevarande dom. Det framgår emellertid av prövningen av den första grunden att detta antagande är felaktigt.
90
Det finns anledning att konstatera att utrikestjänsten genom den andra grunden i huvudsak gjort gällande att tribunalen, i punkt 38 i den överklagade domen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, oberoende av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som enligt utrikestjänsten följde av artikel 1 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna. Artikel 10 är sådan att det fordras att allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i tjänsteföreskrifterna måste antas innan ett beslut om ändring av beloppet för tillägget för levnadsvillkor lagligen kan antas.
91
I den första meningen i punkt 38 fann tribunalen att ”ett yttrande från ett externt organ och interinstitutionellt organ, som kommittén för tjänsteföreskrifterna, är nödvändigt för att säkerställa att de kriterier enligt vilka levnadsvillkor som råder i tredjeländer fastställs på ett abstrakt sätt och oberoende av varje annat förfarande för ändring av tilläggen för levnadsvillkor, för att undvika att valet av kriterier påverkas av ett resultat som administrationen eventuellt vill uppnå”.
92
Det framgår emellertid av den överklagade domen i dess helhet, särskilt punkterna 30, 31, 33 och 40, att tribunalen inte grundade ogiltigförklaringen av det omtvistade beslutet på det andra av de fall som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 i förevarande dom, utan på den omständigheten att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, enligt dess tolkning, föreskrivs en uttrycklig skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för samtliga bestämmelser i bilagan, inbegripet artikel 10 i densamma.
93
Såsom framgår av punkterna 34, 35, 38 andra meningen och 39 i den överklagade domen avser tribunalens överväganden i första meningen i punkt 38 frågan huruvida besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 kan anses utgöra allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. De hänför sig således inte till arten av artikel 10 i denna bilaga, utan till dess tolkning av artikel 1 tredje stycket. Såsom redan har konstaterats i punkt 48 i förevarande dom avsåg den första grunden för ogiltigförklaring endast den första av de två situationer som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 i förevarande dom.
94
Den andra grunden för överklagandet bygger följaktligen på en felaktig tolkning av den överklagade domen och kan följaktligen inte leda till bifall för överklagandet.
95
Eftersom överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grunden och den bedömning som tribunalen gjorde – vilken grund avser att denna bedömningen var felaktig – utgör grunden för ogiltigförklaringen av det omtvistade beslutet, såsom påpekats bland annat i punkt 92 i förevarande dom, ska punkterna 1 och 3 i domslutet i den överklagade domen upphävas.
Prövning av talan vid tribunalen
96
Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, antingen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
97
I förevarande fall framgår det av prövningen av överklagandet att talan inte kan vinna bifall på den första grund som anförts av Alba Aguilera m.fl. i första instans, enligt vilken utrikestjänsten enligt artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser till artikel 10 i denna bilaga innan den antog det omtvistade beslutet.
98
Eftersom tribunalen emellertid biföll talan på denna grund och ogiltigförklarade det omtvistade beslutet i den del som yrkats utan att ha prövat den andra och den tredje grunden, anser domstolen att målet inte är färdigt för avgörande. Målet ska följaktligen återförvisas till tribunalen.
Rättegångskostnader
99
Eftersom målet återförvisas till tribunalen ska beslutet om rättegångskostnaderna anstå.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1)
Punkterna 1 och 3 i domslutet i den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 13 april 2018, Alba Aguilera m.fl./utrikestjänsten (T‑119/17, EU:T:2018:183), upphävs.
2)
Målet återförvisas till Europeiska unionens tribunal.
3)
Frågan om rättegångskostnader anstår.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.