61996CC0242_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 Den foreliggende sag vedroerer flere forskellige nedsaettelser af EUGFL (1)-midler for Italiens regning paa i alt 108 850 076 808 ITL. Dette svarer til nedsaettelser paa mellem 2% og 10% af seks enkeltposter.
2 De foerste to nedsaettelser vedroerer hver isaer omraadet for offentlig oplagring af oksekoed. For det foerste kritiserer Kommissionen Italien for grove mangler i forbindelse med organisationen af opkoeb af koed. De kompetente myndigheder har uddelegeret deres kontrolbefoejelser til et brancheorgan uden at undersoege, om hvervet ogsaa blev udfoert forskriftsmaessigt. Ansvaret for udbeningen af koedet er ligeledes helt blevet overdraget til interventionscentre - ligeledes uden ordentlig kontrol. Dette har medfoert betydelige mangler.
3 Den oevrige nedsaettelse i denne forbindelse bliver af Kommissionen, som er sagsoegt i sagen, begrundet med, at de nationale myndigheder i forbindelse med interventionsopkoeb af oksekoed har accepteret, at der uretmaessigt blev indgivet flere bud (gruppebud eller sammenhaengende bud) (2).
4 Et andet punkt drejer sig om mangler ved kontrollen i forbindelse med praemier til faare- og gedekoed. Paa grund af disse mangler er der i talrige tilfaelde blevet betalt praemier, selv om disse dyr ikke burde have vaeret udtaget til tildeling af praemie.
5 Ogsaa paa omraadet for offentlig oplagring af korn goer Kommissionen gaeldende, at der foreligger betydelige mangler ved kontrollen, som Kommissionen haevder skyldes, at opgaverne paa omraadet for offentlig oplagring helt er blevet overdraget til eksterne virksomheder.
6 I forbindelse med braklaegning af arealer kritiserer Kommissionen derimod Italien for at have betalt braklaegningspraemier for arealer, der ikke tidligere har vaeret opdyrket.
7 Med hensyn til udligning af udgifterne for oplagring af sukker goer Kommissionen gaeldende, at der til dels slet ikke har vaeret gennemfoert nogen kontrol af de kompetente organer og af AIMA.
B - Faktiske omstaendigheder og retsforskrifter
Offentlig oplagring af oksekoed
8 Under den foreliggende sag har Italien nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF (3), for saa vidt der heri er givet afslag paa at finansiere et beloeb paa 54 927 174 194 ITL. Denne nedsaettelse svarer til en andel paa 10% af de vedroerende 1990 og 1991 anmeldte udgifter.
9 Som begrundelse for disse nedsaettelser har Kommissionen henvist til sin sammenfattende rapport (4), hvorefter den ved sin kontrol vedroerende 1990 og 1991 har konstateret betydelige mangler ved kontrollen i Italien. Disse mangler skyldes, at det kompetente interventionsorgan, AIMA, har overdraget sin opgave til et brancheorgan, AIA. Ansvaret for udbeningen af det opkoebte oksekoed er atter blevet overdraget til private interventionscentre. I begge tilfaelde har der ikke vaeret tilstraekkelig kontrol med, om opgaverne var blevet udfoert i henhold til Kommissionens regler.
10 Kommissionen har endvidere anfoert, at i mange tilfaelde har kontrollanten og den kontrollerede vaeret identiske. Dvs. de organisationer, der gennemfoerte kontrollen, havde ogsaa selv kunnet levere koed til interventionsorganerne.
11 Kommissionen finder disse mangler ved kontrollen bekraeftet af, at den i forbindelse med sine undersoegelser har konstateret betydelige mangler under selve proceduren saavel som med hensyn til det oplagrede koeds kvalitet. Interventionsorganet har saaledes opkoebt koed, som paa grund af sin beskaffenhed ikke burde vaere godkendt til intervention. Desuden har man fastslaaet, at kontrolmaerkerne paa koed er blevet delvist fjernet, hvilket tyder paa, at det ikke drejer sig om koed af faellesskabsoprindelse. Endvidere har man konstateret omklassificering med forfalskninger af den oprindelige klassificering. Andre kritikpunkter var bl.a. en uegnet emballage og mangelfuld nedfrysning af koedet.
12 For at illustrere manglerne ved det italienske system har Kommissionen endvidere henvist til salg af det oplagrede koed dels i forbindelse med foedevarehjaelp til Bulgarien, dels i forbindelse med salg til det tidligere Sovjetunionen og til Brasilien. Ogsaa her har man konstateret de ovennaevnte mangler. Derfor ansaa Kommissionen en nedsaettelse paa 10% af de for 1990 og 1991 anmeldte udgifter for berettiget.
13 Italien har bestridt, at kontrollen ikke er blevet udfoert forskriftsmaessigt. Saafremt der overhovedet har vaeret tale om mangler ved koedet, ville dette kun vaere begraenset til enkelttilfaelde. Derfor er en nedsaettelse paa 10% i hvert fald for hoej, navnlig ogsaa i betragtning af de forbedringer, som Italien i mellemtiden har indfoert.
Licitationsproceduren for oksekoed
14 I denne forbindelse har Italien nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning om ikke at anerkende et beloeb paa 7 104 000 000 ITL. Dette beloeb svarer til en lineaer korrektion paa 2% af udgifterne for 1992.
15 Kommissionen har i sin sammenfattende rapport (5) begrundet denne nedsaettelse med, at Italien har tilladt flere bud. De kompetente italienske myndigheders adfaerd har derfor ikke vaeret i overensstemmelse med faellesskabsreglerne og har foert til forskelsbehandling af de erhvervsdrivende, der har overholdt reglerne.
16 De kritiserede flere bud vil kunne have en spekulativ karakter. Saafremt meget store maengder oksekoed nemlig blev udbudt til salg til intervention, ville det vaere noedvendigt at nedsaette disse maengder ved anvendelse af en koefficient (6). Da de bydende forsoegte ogsaa for fremtiden at saelge alt deres koed til intervention, blev der spekuleret gennem indgivelse af oppustede bud. Saafremt en bydende regner med, at der vil blive fastsat en bestemt reduktionskoefficient, udbyder han en tilsvarende hoejere maengde til interventionsopkoeb. Saafremt der derefter fastsaettes en koefficient, der ikke er saa hoej, som den bydende havde forventet, skal han levere mere koed til interventionsorganet, end han egentlig har til raadighed. Saafremt han ikke kan opfylde kontrakten med interventionsorganet med 85%, henholdsvis 95%, fortaber han helt eller delvis den sikkerhedsstillelse, som er tilvejebragt for det samlede beloeb (7).
17 Saafremt den bydende opdeler sit oprindelige bud i flere mindre bud, som han fremsaetter gennem straamaend, nedsaettes risikoen for fortabelse af sikkerhedsstillelsen. Saafremt han ikke kan levere hele den tilbudte maengde, kan han ved forskellige mindre bud i det mindste opfylde nogle af dem i et saadant omfang, at han ikke fortaber sikkerhedsstillelsen. For saa vidt angaar de oevrige bud, som han i saa fald ikke laengere kan opfylde, fortaber han ganske vist ogsaa sikkerhedsstillelsen; denne er imidlertid ikke beregnet ud fra det samlede beloeb af alle de bud, som han har fremsat, men ud fra de enkelte mindre beloeb. Stoerrelsen af den fortabte garantisum bliver saaledes ringere, og den derved opnaaede fortjeneste overstiger den ofte.
18 Kommissionen er af den opfattelse, at dette klart indebaerer, at indgivelse af flere bud fremmer spekulation, fordi virkningen af sikkerhedsstillelsen formindskes.
19 Foregoegling af stoerre maengder i forbindelse med spekulationerne er i modstrid med interventionens formaal. Interventionen skal - naar priserne paa markedet falder under et bestemt beloeb - stabilisere markedet, f.eks. gennem interventionsopkoeb, og forhindre eller afdaempe et betydeligt prisfald (8). Man har derfor med forordning nr. 859/89 (9) indfoert en licitationsprocedure (10). Inden for rammerne af denne licitationsprocedure blev opkoebspriser og opkoebsmaengder fastsat paa grundlag af de indkomne bud (11).
20 De spekulative bud, der - som paapeget - bliver begunstiget ved indgivelse af flere bud, forhindrede en vellykket anvendelse af interventionsforanstaltningerne. Da der blev udbudt mere koed, end der faktisk var til stede paa markedet, kunne opkoebspriserne og opkoebsmaengderne, der fastsaettes paa grundlag af de indgivne bud, ikke laengere fastlaegges i overensstemmelse med markedsvilkaarene. De spekulative bud forhindrede saaledes, at Kommissionen kunne opnaa et noejagtigt overblik over markedssituationen. Af denne grund kan man naesten med sikkerhed gaa ud fra, at der bliver opkoebt mere koed til hoejere priser af interventionsorganerne paa grund af de spekulative bud og de »flere« bud, som fremmer dem. Man maa herved endvidere huske paa, at indgivelsen af flere bud ogsaa tillader spekulation med hensyn til prisen. Gennem opkoeb af for store maengder opstod der flere omkostninger for EUGFL, end hvad der var paakraevet for at stoette markedet.
21 Efter sagsoegerens opfattelse er alle gaeldende forskrifter derimod blevet overholdt i forbindelse med interventionen. Italien har ikke accepteret mere end ét bud pr. bydende, og har derfor heller ikke tilsidesat sin kontrolforpligtelse.
22 De regler, der ligger til grund for denne sag, er indeholdt i artikel 9 i forordning nr. 859/89; det bestemmes i artikel 9, stk. 1: »Den bydende (Bieter) kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb« (12).
23 Det bestemmes i artikel 9, stk. 2: »De paagaeldende (Interessent) deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation« (13).
24 Efter Kommissionens opfattelse er sondringen mellem begreberne »bydende« og »paagaeldende« af betydning her. Det fremgaar af det forskellige ordvalg, at »paagaeldende« ikke maa sidestilles med »bydende«. Begrebet »paagaeldende« betegner ikke kun dem, der faktisk har handlet og indgivet et bud. Det omfatter en meget bredere personkreds; det er derfor ikke kun forbudt for den enkelte bydende - dvs. den som faktisk indgiver buddet - at indgive mere end ét bud. Forbuddet omfatter snarere alle, som udbyder den samme maengde koed.
25 Sagsoegeren er derimod af den opfattelse, at begreberne »bydende« og »paagaeldende« er synonyme. Det forskellige ordvalg tjener kun til at undgaa en gentagelse af begreberne. Der kan ikke sondres mellem dem. Begrebet »paagaeldende« har heller ikke i andre bestemmelser i faellesskabsretten en videre betydning end at omfatte en virksomhed, som deltager i en licitation. Forbuddet i artikel 9, stk. 2, andet punktum, begraenser sig derfor til, at den person, der optraeder som bydende, kun maa indgive ét bud.
26 At den oekonomiske situation ogsaa skal tages i betragtning i forbindelse med buddene fremgaar for det foerste af artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed (14), der ikke gjaldt paa tidspunktet for sagens faktiske omstaendigheder. Artikel 11, stk. 3, bestemmer:
»Den enkelte bydende (Interessent) kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation.
Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende (Interessenten) er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift.
Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende (Bieter) fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt.
Konstateres det, at en bydende (Bieter) har indgivet flere bud, afvises alle buddene.«
27 Efter Kommissionens opfattelse var licitationsproceduren i Italien af endnu en grund ikke i overensstemmelse med faellesskabsreglerne. Virksomhederne paa oksekoedsmarkedet er i Italien sammenlagt i tre store producentsammenslutninger. De opfyldte ifoelge sagsoegeren alle noedvendige formaliteter ved offentlige organer for deres medlemmer. Dette er almindelig praksis i Italien. Producentsammenslutningerne indsamlede saaledes buddene fra medlemmerne - efter sagsoegerens udsagn i forseglede kuverter - og fremsendte disse til interventionsorganet. Efter Kommissionens opfattelse er den fortrolighed, som er foreskrevet i artikel 9, stk. 6, i forordning nr. 859/89, ikke laengere sikret. Italien er derimod af den opfattelse, at sammenslutningerne i denne forbindelse kun virkede som postbud. Der ses derfor ikke at foreligge nogen tilsidesaettelse af faellesskabsreglerne.
28 En saadan producentsammenslutning kan tillige afgive bud i eget navn for alle de medlemmer, der ikke har indgivet noget individuelt bud. Efter Kommissionens opfattelse er fortroligheden heller ikke sikret i dette tilfaelde. Konkurrenternes interesse blev sammenlagt, og dermed blev fordelen ved licitation ophaevet. Efter Italiens opfattelse er der her dog ikke tale om tilsidesaettelse af det af Kommissionen paastaaede forbud mod flere bud. Det drejer sig her ikke om flere bud, men om et enkelt bud fra producentsammenslutningen. Det ville ikke bringe interventionen i fare, men ville foere til en reduktion af buddene, hvilket absolut er oenskeligt.
Praemie til faare- og gedekoed
29 I denne forbindelse har Italien gjort indsigelse mod Kommissionens beslutning, for saa vidt angaar afslag paa betaling af et beloeb paa 34 175 522 595 ITL. Dette beloeb svarer til en reduktion paa 10% af udgifterne for 1992.
30 I henhold til artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 af 25. september 1989 om den faelles markedsordning for faare- og gedekoed (15) ydes der en praemie til faarekoedsproducenter til udligning af et eventuelt indkomsttab. Efter Kommissionens opfattelse har betydelige mangler ved det italienske kontrolsystem foert til, at der i mange tilfaelde uberettiget er blevet udbetalt praemier for dyr, som egentlig ikke burde vaere udvalgt til det.
31 Italien har ikke bestridt de mangler, som Kommissionen har anfoert, men har gjort indsigelse mod stoerrelsen af den af Kommissionen foretagne korrektion. Sagsoegeren begrunder kontrolmanglerne med manglende uddannelse og utilstraekkeligt kendskab til lovgivningen hos kontrolpersonalet.
Offentlig oplagring af korn
32 I denne forbindelse har Italien nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning, for saa vidt som Kommissionen har afvist at lade et beloeb paa 10 082 336 246 ITL afholde af EUGFL. Kommissionen har begrundet denne nedsaettelse med de betydelige mangler, som den har konstateret ved sine undersoegelser. Opgaverne paa omraadet for offentlig oplagring af korn er uden nogen som helst kontrol blevet overdraget til eksterne virksomheder. Ifoelge det af Kommissionen anfoerte var der hverken kontrol med de eksterne virksomheders arbejde, eller kontrol med hensyn til kvaliteten af de oplagrede varer. Dette har foert til unoedvendige udgifter for EUGFL. Derfor foretog Kommissionen en reduktion paa 10% af de udgifter, der blev anmeldt som tekniske omkostninger og finansieringsomkostninger for 1992, og paa 5% af de udgifter, der blev anmeldt som oevrige omkostninger for 1992.
33 Italien har ikke bestridt de mangler, der er gjort gaeldende, men har gjort indsigelse mod stoerrelsen af reduktionen.
Braklaegning af arealer
34 Paa dette omraade har Italien gjort indsigelser mod Kommissionens beslutning, for saa vidt som Kommissionen har afvist at lade et beloeb paa 2 169 762 753 ITL afholde af EUGFL. Dette beloeb svarer ifoelge det af sagsoegeren anfoerte til 10% af de for Sicilien for 1992 anerkendte udgifter.
35 Ved forordning nr. 797/85 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (16), som affattet ved forordning nr. 1094/88 (17), blev der indfoert en stoetteordning, som skal tilskynde til nedlaeggelse af agerjord (18). Denne stoette kunne ydes til al agerjord uanset afgroede, saafremt jorden tidligere - i en bestemt referenceperiode, her driftsaaret 1987/88 - rent faktisk var blevet dyrket (19).
36 Efter Kommissionens opfattelse har ogsaa arealer paa Sicilien, der ikke opfylder sidstnaevnte betingelse, draget fordel af denne stoetteordning, og det ville vaere meningsloest at betale udtagningspraemie for arealer, som ganske vist er blevet bearbejdet, men paa hvilke der aldrig har vaeret dyrket noget. Sagsoegeren har heller ikke gennemfoert nogen som helst kontrol, hvad det angaar.
37 Italien har anfoert, at man har aendret den tidligere fremgangsmaade, den saakaldte »teknisk hvileperiode«. I en teknisk hvileperiode ligger jorden brak i en vis periode og bearbejdes kun for at forbedre optagelsen af vand og jordens opsugningsevne. Man er imidlertid gaaet over til at beplante disse brakliggende arealer med efteraars-foraars-afgroeder med tidlig hoest, saasom baelgplanter til foderbrug, hesteboenner, kikaerter, kartofler osv., for at undgaa korrosionsskader.
38 Efter Kommissionens opfattelse er der paa Sicilien endvidere (ogsaa) blevet anvendt den traditionelle braklaegningsteknik (dvs. uden tilplantning). Da der dog ikke er blevet gennemfoert nogen kontrol i den forbindelse, har Kommissionen afvist at afholde udgifter - ifoelge Kommissionens opfattelse - svarende til 5% af de paagaeldende udgifter.
39 Italien har bestridt, at denne nedsaettelse er berettiget, da den paagaeldende bestemmelse i forordningen ikke er klart formuleret.
Oplagringsudgifter for sukker
40 I denne forbindelse har Italien gjort indsigelser imod Kommissionens beslutning, for saa vidt angaar et beloeb paa 391 281 020 ITL, der ikke er blevet anerkendt. Dette beloeb svarer til 10% af de lageromkostninger, der i 1992 er blevet betalt til saerlige handelsvirksomheder (og til uafhaengige lagre).
41 Kommissionen har begrundet denne nedsaettelse med, at der fuldstaendig har manglet den noedvendige kontrol.
42 Ved artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (20) blev der indfoert en ordning for udligning af lageromkostninger for sukker. Den omfatter et fast beloeb, der finansieres gennem en afgift. I henhold til forordning nr. 1785/81 opkraeves denne afgift af hver importoer af praeferencesukker og af hvert raffinaderi, som raffinerer praeferencesukker.
43 I henhold til artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1358/77 af 20. juni 1977 om fastlaeggelse af almindelige regler for udligning af lageromkostninger for saa vidt angaar sukker, samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 750/68 (21) ydes der refusion til foelgende personer: »sukkerfabrikanter, der raader over en basiskvote, sukkerraffinaderier, producenter af formalet sukker ... kandis ... alle inden for sukkersektoren specialiserede handelsvirksomheder, der er godkendt af den medlemsstat, paa hvis omraade deres etableringssted befinder sig, og interventionsorganer«.
44 I tredje betragtning til denne forordning anfoeres det, at: »Afgifternes stoerrelse boer derfor fastlaegges efter det princip, at summen af den betalte refusion er lig med summen af de opkraevede afgifter.«
45 Kontrollen med dette system er endelig fastlagt i artikel 19 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1998/78 af 18. august 1978 om gennemfoerelsesbestemmelser til ordningen med udligning af lageromkostninger for sukker (22). Denne artikel bestemmer: »Medlemsstaterne traeffer de fornoedne foranstaltninger til gennemfoerelse af denne forordning og fastsaetter navnlig alle noedvendige kontrolprocedurer.«
46 Kommissionen har anfoert, at det her drejede sig om et meget komplekst system, som noedvendiggjorde strenge kontrolregler, som ogsaa er blevet fastsat. Men da Italien indtil den 31. december 1992 endnu ikke havde indfoert nogen form for kontrol hos de specialiserede handelsvirksomheder, var nedsaettelsen paa 10% berettiget.
47 Italien har indroemmet, at i en overgangsperiode (23) var der ikke blevet gennemfoert kontrol paa stedet hos de specialiserede handelsvirksomheder. Der har kun vaeret foretaget en administrativ kontrol. Denne har dog vaeret meget intensiv, og der var fastsat strenge sanktioner for det tilfaelde, at de noedvendige bilag blev indleveret for sent. Saa snart AIMA ogsaa kunne gennemfoere kontrol paa stedet, blev disse ogsaa udvidet til at omfatte tilbagelagte perioder. Herunder er der ikke blevet konstateret nogen uregelmaessigheder. Dette gaelder ligeledes for de forudgaaende perioder.
48 I betragtning af den omstaendighed, at lageromkostningerne blev finansieret af de afgifter, som blev betalt af producenterne, er afvisningen af at anerkende afregningen med hensyn til lageromkostningerne ikke i overensstemmelse med, at virksomhedernes afregning af afgifterne er blevet anerkendt.
49 Med hensyn til spoergsmaalet om den noedvendige kontrol har sagsoegeren anfoert, at faellesskabsreglerne ikke indeholdt saerlige forskrifter om, med hvilket mellemrum og efter hvilken metode kontrollen skal gennemfoeres. Faellesskabslovgiver har snarere givet medlemsstaternes myndigheder en stor frihed med hensyn til anvendelsen af den procedure og de foranstaltninger, som de finder noedvendige for at sikre en tilstraekkelig kontrol. Da der her ikke foreligger noget bevis for en oekonomisk skade, mangler ethvert grundlag for den paastand, at kontrollen ikke har vaeret tilstraekkelig.
Parternes paastande
50 Paa grundlag af disse seks nedsaettelser anlagde Den Italienske Republik sag ved Domstolen i juli 1996 og nedlagde foelgende paastand:
- Kommissionens beslutning nr. 417 af 10. april 1996 (24) annulleres, for saa vidt som Kommissionen ved regnskabsafslutningen har afvist at lade EUGFL finansiere udgifter afholdt af Den Italienske Republik i regnskabsaaret 1992 til et beloeb af i alt 108 850 076 808 ITL.
51 Kommissionen nedlagde foelgende paastande:
- Frifindelse.
- Sagsoegeren tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
C - Stillingtagen
Offentlig oplagring af oksekoed
52 Kommissionen kritiserer Italien for grove mangler ved kontrollen, dvs. en tilsidesaettelse af statens kontrolforpligtelse. Med hensyn til kontrol med udbeningen, fremgaar denne pligt af artikel 20 i forordning nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (25). Deri er ikke alene bestemt, at interventionsorganerne skal kontrollere enhver af de omhandlede aktiviteter. Det er tillige foreskrevet, hvorledes denne kontrol skal udformes. Med hensyn til den oevrige kontrol skal der henvises til Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (26). I betragtningerne til denne forordning hedder det bl.a.: »Der skal traeffes foranstaltninger for at forhindre ... alle uregelmaessigheder ...« (27). Den ottende betragtning til forordningen lyder saaledes: »Faellesskabets udgifter skal kontrolleres noeje; til supplering af den af medlemsstaterne paa eget initiativ gennemfoerte kontrol, der som hidtil er af den vaesentligste betydning, skal det bestemmes, at Kommissionens funktionaerer skal foretage undersoegelser, og at Kommissionen skal kunne kraeve medlemsstaternes bistand.«
53 Den til disse betragtninger svarende artikel 8 i forordningen bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade
- at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder
- at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser.
...«.
54 Ifoelge Domstolens praksis paahviler det de nationale myndigheder at paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes (28). Hvor vidt medlemsstaternes forpligtelse raekker inden for rammerne af finansieringen af EUGFL, har Domstolen truffet afgoerelse om i dommen i sagen Exportslachterijen van Oordegem. Det udtales heri vedroerende artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70:
»I denne bestemmelse, der for dette saerlige omraade er udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. ovennaevnte dom i BayWa-sagen, praemis 13).
Ifoelge denne artikel paahviler der saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, ogsaa selv om der i henhold til den enkelte faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal traeffes bestemte kontrolforanstaltninger (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17)« (29).
55 Det foelger heraf, at der kan bestaa en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemfoere kontrol, ogsaa selv om en saadan pligt ikke udtrykkeligt er foreskrevet i den tilsvarende ordning.
56 Da forordning nr. 859/89 indeholder omfattende bestemmelser om, hvilken beskaffenhed det opkoebte koed skal have, hvorledes det skal oplagres og emballeres, skal medlemsstaterne gennemfoere den tilsvarende kontrol for at sikre, at disse regler overholdes.
57 Saafremt de ikke overholder denne forpligtelse, vil deres udgifter ikke blive afholdt inden for rammerne af EUGFL. Domstolen har udtalt, at: »EUGFL udelukkende finansierer restitutioner og interventioner, der ydes, henholdsvis foretages, efter Faellesskabets regler inden for rammerne af de faelles markedsordninger for landbruget ...« (30). Herved paahviler det Kommissionen at godtgoere, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget (31).
58 Det maa dernaest undersoeges, om Kommissionen har loeftet sin bevisbyrde. Kommissionen goer gaeldende, at kontrolopgaverne og ansvaret inden for rammerne af interventionsproceduren af AIMA er blevet overdraget til AIA og til private centre, uden at AIMA har sikret en tilsvarende kontrol.
59 Italien har heroverfor gjort rede for, hvem der foretog den aktive kontrol, og hvorledes denne kontrol var udformet. Italien naevner i denne forbindelse for det foerste en officiel dyrlaege, men anfoerer tillige, at kontrollen er blevet gennemfoert af en organisation, som stod i direkte forbindelse med det organ, der var kompetent med hensyn til oplagringen. Om der var blevet foretaget yderligere kontrol fra AIMA's side, og hvorledes den i givet fald var udformet, er der ikke anfoert noget om. Sagsoegeren har kun anfoert, at man ikke kunne laegge til grund, at AIMA havde overdraget kontrollen til AIA. Der bestod snarere en aftale om gensidighed mellem de to.
60 Da AIMA derfor ikke har fremfoert noget om, hvorvidt og paa hvilken maade AIMA har gennemfoert sin kontrol, kan man heraf konkludere, at der paa dette trin fuldstaendig manglede kontrol.
61 Efter Kommissionens opfattelse blev dette bekraeftet ved, at de konstaterede mangler ved koedet endda delvist var saa entydige (f.eks. forkerte stempler), at de i hvert fald burde have vaeret konstateret ved en korrekt kontrol.
62 Det er et spoergsmaal, om dette er tilstraekkeligt til at godtgoere, at der foreligger en overtraedelse fra AIMA's side. I denne forbindelse skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter Kommissionen ganske vist i hvert enkelt tilfaelde skal begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslaas manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som er gennemfoert (32). I det citerede tilfaelde anfoerte Kommissionen bl.a., at de kompetente organer hverken havde kunnet fremlaegge oplysninger om hyppigheden af kontrollen paa stedet eller om kommunikationssystemet mellem tilsynsmyndighederne og de lokale myndigheder. De havde heller ikke kunnet sige noget om, hvorfor der ikke var blevet udfaerdiget en skriftlig rapport. Dette var tilstraekkeligt som begrundelse fra Kommissionens side. Det ville derefter have paahvilet sagsoegeren at foere bevis for, at Kommissionens konstateringer var urigtige. Til dette formaal var det - fortsatte Domstolen - ikke tilstraekkeligt, at sagsoegeren haevdede, at der faktisk blev foretaget en administrativ kontrol og kontrol paa stedet, men ikke fremlagde bevis herfor. Da sagsoegeren saaledes ikke havde bevist, at der var blevet gennemfoert kontrol, kunne dette anbringende give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indfoerelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvaagning og kontrol (33).
63 Kommissionen har i denne forbindelse anfoert, at AIMA ikke har kunnet forklare, ud fra hvilke kriterier man har foretaget kontrol af, om AIA har udfoert de opgaver, der var blevet overdraget til AIA, korrekt. Dvs. AIMA har ikke kunnet godtgoere, med hvilke midler det har sikret sig, at systemet fungerede korrekt. Det har desuden heller ikke kunnet give nogen henvisning til eventuelle instruktioner fra AIMA's side. De italienske myndigheder havde ikke engang oplyst, om der har vaeret inspektioner paa stedet, og i bekraeftende fald hvor ofte og efter hvilke kriterier. Noget tilsvarende gaelder for foranstaltningerne vedroerende konserveringen af koedet. Endelig kunne der heller ikke fremlaegges resultater fra en eventuel kontrol.
64 Efter Kommissionens opfattelse er det her saa meget desto vigtigere med et effektivt kontrolsystem, som den, der kontrollerer, og den, der kontrolleres, ifoelge Kommissionen i mange tilfaelde er identiske. En saadan praksis oeger risikoen for svig. Italien har ikke anfoert noget i den anledning. Det har kun fremsat bemaerkninger vedroerende opgavefordelingen i et helt konkret tilfaelde mellem kontrollanter fra AIA og officielle dyrlaeger saavel som kontrollanter fra de private interventionscentre. Af det anfoerte fremgaar ikke helt klart, om opgaverne altid har vaeret helt klart adskilt mellem de enkelte organer.
65 Derudover har Italien kun fremsat indlaeg vedroerende enkelte kritikpunkter. Italien anfoerer bl.a. til kritikken om, at interventionsorganerne allerede havde opkoebt frosset koed i strid med reglerne, at en saadan overtraedelse ikke ville kunne vaere konstateret ved en senere kontrol foretaget af Kommissionen. Dette benaegter Kommissionen, idet den anfoerer, at fra koed, der allerede er opkoebt i frosset stand, kan de anbragte stempler meget let fjernes i modsaetning til stempler, der er anbragt paa fersk koed. Indsigelsen om, at man i Italien ikke har overholdt den maksimale maengde, der maa vaere emballeret i karton, bestrides ikke af Italien. Det anfoerer blot grundene til, at man ikke har overholdt denne regel. Sagsoegeren er ikke kommet naermere ind paa kritikken om, at der var anbragt falske stempler. Sagsoegeren anfoerer blot, at det ikke har medfoert skade, naar et stempel er anbragt paa det forkerte sted.
66 Med hensyn til omklassificering indroemmer sagsoegeren i hvert fald, at AIA ved cirkulaere fra 1991 maatte sende omfattende instrukser til de kompetente organer om overholdelse af reglerne. Sagsoegeren bestrider dermed ikke, at der havde vaeret vanskeligheder paa dette omraade.
67 Derimod har sagsoegeren til mange kritikpunkter kun anfoert, at der har vaeret gennemfoert kontrol, hvorved der dog ikke er blevet konstateret nogen overtraedelser. Som allerede paavist er dette ifoelge Domstolens praksis ikke tilstraekkeligt. Med hensyn til problemet med klassificering af koedet, anfoerer sagsoegeren, at man i den forbindelse stoetter sig til subjektive kriterier, som er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Dertil skal siges, at der findes klare faellesskabsbestemmelser om, hvordan koedet skal klassificeres (34). Til indsigelsen om, at det er henholdsvis kalvekoed og oksekoed af den ringe kategori P, der er blevet opkoebt, anfoerer sagsoegeren, at der ikke var grund til at saelge kalvekoed til intervention, da prisen for kalvekoed paa det normale marked var meget hoejere. Hertil skal siges, at salg af kalvekoed til intervention kan vaere hensigtsmaessig, naar dette koed ikke kan saelges paa det frie marked. Koed af kategori P - anfoerer sagsoegeren endvidere - er meget sjaeldent i Italien og er ikke blevet konstateret ved Italiens egen kontrol. Det anfoerte er som allerede paavist ikke tilstraekkeligt. Med hensyn til indsigelsen om forfalskning af klassifikationen henviser sagsoegeren - foruden det anfoerte om, at en saadan forfalskning ikke er blevet godtgjort - til den sagkyndige udtalelse, der paa producenternes og interventionscentrenes foranledning er blevet udfaerdiget. Man har ikke taget saerligt hensyn til en aendring af kategorien »P« til den hoejere kategori »R«, da de angivne kategorier havde vist sig korrekte. Om denne redegoerelse er tilstraekkelig til at gendrive kritikken, er et spoergsmaal. Men selv i tilfaelde af, at det er tilstraekkeligt, er der stadig nok af andre punkter, hvoraf det kan sluttes, at der foreligger mangler ved kontrollen.
68 Et andet punkt, som sagsoegeren har anfoert, er, at de fastslaaede mangler er minimale, dvs. kun udgoer en mindre overtraedelse. Bortset fra, at der kan stilles spoergsmaalstegn ved overtraedelsens omfang, kan et saadant anbringende ogsaa kun vedroere et enkelt problem og ikke alle de mangler, som Kommissionen har fremfoert.
69 Med hensyn til salg til Bulgarien, det tidligere Sovjetunionen og Brasilien, anfoerer sagsoegeren, at der fra modtagernes side ikke har vaeret nogen klager. Dette kan dog ikke vaere noget kriterium i den foreliggende sag. For saa vidt angaar Bulgarien, goer sagsoegeren gaeldende, at koedet blev kontrolleret inden udfoerslen. Saafremt der herunder var blevet konstateret mangler, ville det ikke kunne frigives til eksport. Det samme gaelder for salg i det tidligere Sovjetunionen. Desuden har Kommissionen ved salget til Bulgarien opgivet en helt forkert koedmaengde. Det kan ikke kontrolleres. Det staar dog fast, at man ved en gennemfoert kontrol er naaet til det resultat, at det drejede sig om koed, som ikke opfyldte interventionskravene.
70 Italien har anfoert endnu et enkelttilfaelde. I dette tilfaelde har AIA konstateret betydelige mangler - efter at der ikke var rejst klager i forbindelse med EUGFL's kontrol. Men det kan ikke paa grundlag af dette enkelttilfaelde vedroerende en faktisk kontrol sluttes, at AIA's kontrolkriterier generelt svarer til EUGFL's.
71 Endelig har sagsoegeren anfoert, at de af Kommissionen fastslaaede mangler kun drejede sig om nogle faa enkelttilfaelde (f.eks. mangler ved selve koedet og mangelfuld emballage). Men disse enkelttilfaelde udgoer endnu en del af begrundelsen om, at der ikke har vaeret noget effektivt kontrolsystem (35). Ogsaa her kan man vel gaa ud fra, at Kommissionen kunne bevise, at saafremt der overhovedet var kontrol fra AIMA's side, var denne kontrol ligesom AIA's ikke tilstraekkelig. For saa vidt kan de konstaterede enkelttilfaelde bekraefte dette. Desuden har Kommissionen anfoert, at den i 1990 har kontrolleret alle eksisterende interventionscentre og i 1991 15 af de 35. I alle centrene har Kommissionen konstateret de samme mangler. For saa vidt kan man her ikke tale om, at det kun drejede sig om faa enkelttilfaelde eller om maalrettet kontrol. For det andet skal det paapeges, at Kommissionen her har valgt metoden med lineaer beregning paa grundlag af de paafoerte risici. Efter at AIMA ikke har kunnet gendrive, at AIMA ikke selv udfoerte nogen kontrol laengere, kan man alene af dette konkludere, at der var en betydelig risiko for Fonden. Man behoever ikke kun at stoette sig til de under kontrollen fastslaaede mangler.
72 Kommissionen har dermed kunnet godtgoere, at Italien ikke har opfyldt sin kontrolforpligtelse. Den gaar med rette ud fra, at dette medfoerer en risiko for Fonden.
73 Bevisbyrden ligger herefter hos Italien. Domstolen har nemlig udtalt, at saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslaaet (36), dvs. sagsoegeren skal godtgoere, at de forhold, som laegges sagsoegeren til last, ikke har medfoert en foroegelse af udgifterne inden for rammerne af EUGFL. Hertil har sagsoegeren dog ikke fremfoert noget.
74 Sagsoegeren har kun anfoert, at saafremt Kommissionen havde truffet den korrekte beslutning inden for rammerne af det skoen, der er tillagt den, ville den kun have fastsat en reduktion paa 5%.
75 Her skal dog paapeges, at det i Domstolens praksis er fastslaaet, at saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, har Kommissionen »intet andet valg« end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter, og altsaa ikke kun en procentdel heraf (37).
76 I tilfaelde af en lineaer regulering har Kommissionen efter forslag fra en gruppe bestaaende af medlemmer fra forskellige direktorater vedtaget visse retningslinjer (Belle-rapporten). Heri foreskrives en nedsaettelse af den lineaere beregning med tre mulige procentsatser:
- 2% af udgifterne, hvis manglen kun vedroerer mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som ikke er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret af mindre omfang
- 5% af udgifterne, hvis manglen vedroerer mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som er af vaesentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret betydelig
- 10% af udgifterne, hvis manglen vedroerer hele kontrolsystemet eller grundlaeggende dele heraf eller gennemfoerelsen af kontrol, der er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at der har vaeret en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.
77 I oevrigt er det tilstraekkeligt at henvise til Domstolens praksis vedroerende de tilfaelde, i hvilke Kommissionen ikke afviser samtlige udgifter, der er beroert af overtraedelsen, men beskaeftiger sig med fastsaettelsen af de finansielle virkninger af den ulovlige fremgangsmaade ved hjaelp af beregninger. I saadanne tilfaelde - har Domstolen udtalt - maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for finansiering gennem EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslaaet at afholde (38). Sagsoegeren anfoerer hertil blot, at en nedsaettelse paa 10% ikke er berettiget i betragtning af Kommissionens kontrol, som ikke er repraesentativ. Der kan ikke gives medhold i denne indsigelse, da det ikke kommer an paa antallet af de af Kommissionen gennemfoerte stikproever. Det afgoerende er den kontrol, som sagsoegeren er ansvarlig for. Da manglerne vedroerer systemet som helhed - AIMA kunne ikke godtgoere, at det kontrollerer gennemfoerelsen af de opgaver, som det havde overdraget - er en nedsaettelse paa 10% berettiget - ogsaa efter retningslinjerne i Belle-rapporten.
78 Sagsoegeren henviser endvidere til de forbedringer i systemet, som sagsoegeren har foretaget, og som ogsaa er blevet anerkendt i den sammenfattende rapport. Derfor burde der ikke vaere gennemfoert en nedsaettelse paa 10%. I retningslinjerne er anfoert, at i tilfaelde af, at medlemsstaten foretager forbedringer af systemet, naar foreliggende mangler bliver bekendt, skal der ved korrektionen tages hensyn hertil. Disse kriterier boer der tages hensyn til, naar der er tvivl om, hvilke af de tre kategorier (2%, 5% eller 10%) der skal anvendes. Kommissionen henviser dog til, at disse aendringer foerst er blevet indfoert fra 1993. Efter det af Kommissionen fremfoerte, blev sagsoegeren dog allerede i 1991 informeret om de eksisterende mangler.
79 Italien har derfor ikke indfoert forbedringerne straks, da det blev bekendt dermed. Endelig skal det paapeges, at Italien i princippet begunstiges ved den lineaere beregning, idet Kommissionen, saafremt den ville omregne resultaterne af sin kontrol, ville vaere naaet til det resultat, at der var uregelmaessigheder i 30% af tilfaeldene. Den havde derfor endog kunnet stryge samtlige udgifter. Derfor kan man her gaa ud fra, at nedsaettelsen paa 10% var berettiget.
Licitationsproceduren for oksekoed
Formaalet med og indholdet af artikel 9, stk. 2, andet punktum
80 Sagsoegeren har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionen har anlagt en urigtig fortolkning af artikel 9, stk. 2, andet punktum. Denne bestemmelse kraever alene, at enhver fysisk eller juridisk person, der optraeder som bydende over for myndighederne, kun indgiver ét bud. Af bestemmelsen fremgaar ikke, at den oekonomiske realitet - dvs. en eventuel forbindelse med hensyn til selskabsdeltagere og selskabet selv saavel som holdingselskaber - skal tages i betragtning. Dette skulle fremgaa udtrykkeligt af bestemmelsen. Saafremt bud fra uafhaengige juridiske personer afvises af oekonomiske grunde, er dette en tilsidesaettelse af den oekonomiske frihed.
81 Ifoelge Domstolens praksis paahviler det Kommissionen at godtgoere, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget, som medfoerer afslag paa at lade udgifterne afholde af EUGFL (39).
82 Domstolen har endvidere vedroerende kravene til formulering af bestemmelser udtalt, at: »en bestemmelse, hvis tilsidesaettelse skal have oekonomiske foelger, maa vaere tilstraekkelig klar og praecis, og Kommissionen kunne derfor ikke, ved afslutningen af de omhandlede EUGFL-regnskaber og paa grundlag af ordlyden af (positionen) ... anvende en fortolkning, som ikke svarede til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk« (40).
83 Det maa dernaest undersoeges, om udformningen af artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 opfylder disse krav, henholdsvis tillader en saadan fortolkning, som Kommissionen har anlagt. Det forekommer derfor hensigtsmaessigt foerst at undersoege, hvorledes Kommissionen oensker at fortolke artikel 9, stk. 2, andet punktum. I de skriftlige indlaeg er der for det meste tale om indgivelse af »flere« bud. Herved kan det ikke dreje sig om bud, som indgives af én og samme bydende i ét navn. Saadanne bud er nemlig heller ikke tilladt i Italien. Som det endvidere fremgaar af de skriftlige indlaeg, anfaegter Kommissionen heller ikke enhver art forbindelse mellem de enkelte bud. Den har saaledes anfoert, at naar en person driver to indbyrdes uafhaengige slagterier, kan hver af disse indgive et selvstaendigt bud. Som Kommissionen har anfoert under den mundtlige forhandling, er det efter dens opfattelse kun ulovligt i henhold til artikel 9, stk. 2, andet punktum, at indgive bud, der vedroerer samme maengde koed. Saafremt den paagaeldende ikke kun selv, men ogsaa via straamaend, udbyder sit koed, er dette ikke tilladt efter faellesskabsbestemmelserne og maa forhindres af medlemsstaternes myndigheder.
84 Kommissionen har henvist til, at ifoelge Domstolens praksis skal en ordning ikke kun fortolkes efter ordlyden, men ogsaa efter den tilsvarende ordnings indhold og formaal (41). Kommissionen har i overensstemmelse hermed anfoert, at den omtvistede ordning ville miste sit formaal, saafremt det var muligt at indgive flere bud gennem straamaend og saaledes omgaa forbudsbestemmelsen.
85 Interventionssystemet bliver - som allerede paavist - bragt i fare gennem den i Italien fulgte praksis ved interventionsopkoeb. Gennem opkoeb af for store maengder opstaar der flere omkostninger, end der er paakraevet for at stoette markedet. Desuden er den ved artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 - som affattet ved forordning nr. 571/89 - foreskrevne lige adgang for alle interesserede parter ikke blevet sikret.
86 Artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 skal derfor ifoelge sit indhold og formaal fortolkes saaledes, at en hindring af interventionsforanstaltningerne ikke er mulig. Saafremt buddene vedroerte den samme maengde koed, hidroerte de i virkeligheden kun fra en enkelt bydende. Saadanne bud er derfor ikke lovlige.
87 Ifoelge Kommissionens opfattelse foelger dette ogsaa af ordlyden. Hertil er at sige, at den forskellige betegnelse i stk. 1 og stk. 2 i artikel 9 fuldt ud kan henvise til en forskellig betydning. Heraf vil det kunne udledes, at det ikke er tilstraekkeligt at kontrollere, om den, som faktisk indgiver buddet, kun indgiver et enkelt bud, dvs. om der i hvert tilfaelde kun optraeder én uafhaengig (juridisk) person. Saaledes vil der ved udtrykket »den paagaeldende« kunne forstaas én, som er interesseret i at saelge sit koed til intervention. Denne skal - som set - ikke ubetinget vaere identisk med den bydende, dvs. med den, som faktisk indgiver buddet. Hvis koedet f.eks. udbydes gennem straamaend, saa findes der én »paagaeldende«, men flere bydende. Saafremt man betragter anvendelsen af de to begreber i andre forordninger, der angaar interventionsforanstaltninger for oksekoed, maa man fastslaa, at den ovenfor anfoerte sondring ikke altid overholdes. Saaledes hedder det f.eks. i foerste betragtning til forordning nr. 2271/90 (42), at det boer fastsaettes, at »den bydende (Bieter) kun kan indgive et enkelt bud ... pr. kategori og licitation«. Desuden anvender den tyske version af artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 2456/93, der har afloest artikel 9 i forordning nr. 859/89, i forbindelse med indgivelse af bud paa den ene side begrebet »Interessent« og paa den anden side begrebet »Bieter« (43).
88 Af sondringen mellem »bydende« (Bieter) og »paagaeldende« (Interessent) i artikel 9 kan der saaledes ikke drages yderligere slutninger.
89 Mere oplysende er det dog at betragte de ordninger, der gjaldt forud for den her anfaegtede. Saaledes blev der i 1990 skabt mulighed for at indgive flere bud til forskellige priser. Ved forordning nr. 1282/90 (44) blev artikel 9, stk. 2, andet punktum, affattet saaledes:
»De kan indgive flere bud til forskellig pris pr. kategori og licitation.«
90 Denne ordning blev imidlertid atter ophaevet allerede i august 1990. I foerste betragtning til den relevante forordning, nemlig forordning nr. 2271/90, anfoeres foelgende: »I betragtning af den indhoestede erfaring boer det fastsaettes, at den bydende kun kan indgive et enkelt bud ... pr. kategori og licitation.«
91 Ifoelge sagsoegeren kan man ikke heraf drage nogen konklusion i det foreliggende tilfaelde. I forordning nr. 1282/90 drejede det sig om flere bud fra en enkelt person. Her drejer det sig imidlertid om spoergsmaalet om, hvorvidt bud fra forskellige juridiske personer kan afvises. Det har ikke vaeret hensigten fra begyndelsen. Man kan derfor ikke i oekonomisk vanskelige tider anlaegge en anden fortolkning. Dette saa meget desto mindre som ordningen i forordning nr. 2456/93 medfoerte, at den bydendes bevisbyrde blev vendt. Han skal fremlaegge bevis for sin oekonomiske uafhaengighed. En tilsvarende ordning kan ikke udledes af artikel 9, stk. 2, andet punktum. Men det er imidlertid ikke hensigtsmaessigt at soege stoette i en ordning svarende til den i forordning nr. 2456/93 indeholdte. Samtidig staar det efter ophaevelsen af reglen i forordning nr. 1282/90 desuden fast, at den bydende ikke laengere maa indgive flere bud vedroerende samme maengde koed. Indholdet af og formaalet med den her omtvistede regel i artikel 9, stk. 2, andet punktum, er saaledes under alle omstaendigheder, at en bestemt koedmaengde ikke kan udbydes flere gange. Ordningen ville ikke have noget formaal, saafremt den uden videre kunne omgaas gennem anvendelse af straamaend.
92 Dette maa ogsaa sagsoegeren have vaeret bekendt med, da man antog buddene. For det foerste gaelder det for enhver regel, at den er uden formaal, saafremt den f.eks. omgaas - som det her haevdes - ved, at det samme koed udbydes af flere personer. For det andet havde sagsoegeren ogsaa kendskab til interventionens indhold og formaal. Sagsoegeren maa ogsaa i denne henseende have haft kendskab til, at det strider mod interventionens formaal, saafremt det koed, som er til raadighed paa markedet, udbydes flere gange.
93 Desuden har Domstolen fastslaaet, at ogsaa i de tilfaelde, hvor faellesskabsretten anvendes objektivt forkert i henhold til en af de nationale myndigheder i god tro anlagt fortolkning, foelger det af artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70, at disse udgifter paahviler medlemsstaterne (45). Denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som paahvilende EUGFL noedvendiggoeres desuden af formaalet med forordning nr. 729/70. Da gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning (46).
94 Sagsoegeren har henvist til, at artikel 9, stk. 2, andet punktum, ikke indeholder regler om, hvem der er de enkelte bydende, og hvorledes deres indbyrdes forbindelser skal vaere udformet. Det foelger af indholdet og formaalet med artikel 9, stk. 2, andet punktum, at det er forbudt at udbyde koed gennem straamaend. Sagsoegeren kan ikke begraense sig til at anfoere, at man efter ordlyden af artikel 9 ikke er forpligtet til at undersoege eventuelle forbindelser mellem enkelte bydende. Sidstnaevnte vedroerer alene spoergsmaalet om, hvorledes overholdelsen af en forbudsnorm som artikel 9, stk. 2, andet punktum, kan kontrolleres.
95 Kommissionen maa derfor gives medhold, naar den anfoerer, at ifoelge artikel 9, stk. 2, andet punktum, er ogsaa de bud forbudt, som ganske vist stammer fra forskellige juridiske personer, men som vedroerer det samme koed, saaledes at der kan gaas ud fra, at buddene er blevet indgivet af straamaend.
96 Dermed er der ogsaa - i modsaetning til det af sagsoegeren anfoerte - hjemmel til at afvise saadanne bud, nemlig den omhandlede artikel 9, stk. 2, andet punktum.
Medlemsstatens kontrolforpligtelse
97 Efter Kommissionens opfattelse er den af denne grund foretagne nedsaettelse i forbindelse med regnskabsafslutningen begrundet, fordi sagsoegeren ikke har paaset, at ordningen er blevet overholdt.
98 Det staar fast, at i Italien er buddene kun blevet undersoegt med henblik paa, om de stammer fra forskellige juridiske personer. Der er ikke blevet foretaget en videregaaende undersoegelse. I det foelgende skal det nu undersoeges, om man paa dette grundlag kan gaa ud fra, at sagsoegeren ikke har overholdt en faellesskabsretlig ordning, thi Kommissionen har ikke naevnt et konkret eksempel, hvori der faktisk er blevet indgivet bud gennem straamaend.
99 Kommissionen kan imidlertid ikke foere et saadant bevis, fordi sagsoegeren overhovedet ikke har gennemfoert nogen som helst kontrol i denne henseende. Det blev alene undersoegt, om buddene hidroerte fra en uafhaengig (juridisk) person. Kommissionen raader saaledes ikke over oplysninger til proevelse af de naermere omstaendigheder. Kommissionen kan ganske vist ogsaa selv gennemfoere kontrol, men ifoelge Domstolens praksis paahviler forvaltningen af EUGFL-finansiering i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Som Domstolen videre har anfoert, indebaerer »denne ordning, som hviler paa et tillidsprincip ... ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere ... Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlaegge de oplysninger, der er noedvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstraekkeligt naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for« (47).
100 Da Kommissionen saaledes inden for rammerne af EUGFL-regnskabsafslutningen er henvist til oplysningerne fra medlemsstaterne, er det ikke her muligt for den at fremlaegge et konkret eksempel paa en overtraedelse inden for rammerne af licitationerne. Den kan - og skal - alene bevise, at sagsoegeren ikke har undersoegt, om alle de betingelser, der er knyttet til den paagaeldende retsforskrift, er blevet overholdt. Dette har Kommissionen gjort.
101 Vedroerende den generelle kontrolforpligtelse i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70 henvises til punkt 53 ff. Som det fremgaar af Domstolens praksis, kan der bestaa en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemfoere kontrol, ogsaa selv om en saadan pligt ikke udtrykkeligt er foreskrevet i den tilsvarende ordning.
102 Der opstaar derved det spoergsmaal, om sagsoegeren i det her foreliggende konkrete tilfaelde var forpligtet til at foretage videregaaende kontrol; dvs. skulle henholdsvis kunne medlemsstaten foretage sig mere, og i bekraeftende fald hvad?
103 Som Kommissionen har anfoert, opstaar de skadelige foelger for Fonden derved, at indgivelsen af flere bud gennem straamaend fremmer indgivelsen af spekulative bud. Saafremt man nu betragter Kommissionens indgriben mod spekulative bud, kan man rejse det spoergsmaal, om sagsoegeren var forpligtet til at traeffe videregaaende foranstaltninger.
104 Efter det af Kommissionen fremfoerte, har den for at forhindre spekulative bud, hvor der i forventning om en bestemt reduktionskoefficient blev udbudt en stoerre maengde koed, end der var til raadighed, indfoert en sikkerhedsstillelse (48). Dvs. at medlemsstaterne i denne henseende alene er forpligtet til at paase, at de tilsvarende sikkerhedsstillelser bliver tilvejebragt. De skal ikke kontrollere, om den enkelte bydende har tilbudt mere koed, end han er i besiddelse af.
105 I det her foreliggende tilfaelde drejede det sig imidlertid om en supplerende ordning, der skulle overholdes, og som ikke maatte omgaas: En person, der oenskede at saelge sit koed til intervention, maatte ikke indgive flere bud. Dette fulgte af formaalet med interventionen. Denne opfattelse blev ganske vist foerst senere konkretiseret i ordningen i henhold til forordning. nr. 2456/93 (49). Dette aendrer dog intet ved, at den allerede tidligere maatte have vaeret bekendt.
106 Det maa saaledes fastholdes, at sagsoegeren skulle have gennemfoert videregaaende kontrol for at fastslaa, om de indgivne bud faktisk hidroerte fra én og samme bydende. Dette gaelder frem for alt ogsaa under hensyn til de allerede naevnte tydelige henvisninger til forbindelserne mellem de enkelte bydende, som fremgik ved en sammenligning af navnene, adresserne og numrene paa bankkontiene. Selv om det ikke af disse med sikkerhed kunne udledes, at der har foreligget en tilsidesaettelse af reglerne i artikel 9, stk. 2, andet punktum, var henvisningerne dog af en saadan art, at en naermere kontrol kunne og skulle anses for noedvendig, og kun dette var afgoerende.
107 En saadan kontrol kunne ogsaa have vaeret gennemfoert, allerede inden ikrafttraedelsen af 1993-forordningen. Som sagt, kan der ogsaa paahvile medlemsstaterne en kontrolforpligtelse, selv om dette ikke udtrykkeligt er foreskrevet i den tilsvarende ordning, men foelger af formaalet med ordningen. Herved er det vigtigt, at medlemsstaten efterproever, om der faktisk udbydes forskellige maengder koed. Hvorledes, den gennemfoerer denne kontrol, er overladt til den selv. Der er herved ikke behov for, at Kommissionen fastsaetter udtrykkelige regler. Man kan derfor heller ikke gaa ud fra, at Kommissionen - som sagsoegeren har anfoert - vil anvende forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft paa den foreliggende sag.
108 Det maa saaledes fastslaas, at sagsoegeren skulle have gennemfoert en videregaaende kontrol, men imidlertid ikke har gjort dette. Sagsoegeren har dermed ikke opfyldt sin kontrolforpligtelse og saaledes overtraadt faellesskabsretten.
109 Det er herefter et spoergsmaal, om dette ogsaa gaelder for den praksis med at afgive bud gennem producentsammenslutninger, som kun findes i Italien. Da Italien har anfoert, at buddene indgaar til sammenslutningen i forseglet kuvert og blot videresendes derfra, hvilket Kommissionen ikke har bestridt, drejer det sig formelt ikke om flere bud; ogsaa fortroligheden er sikret, saaledes at det ikke ses, hvorledes der kunne foreligge en tilsidesaettelse af henholdsvis artikel 9, stk. 2, andet punktum, og artikel 9, stk. 6. Noget andet gaelder dog for praksis med afgivelse af bud gennem producentsammenslutningerne i eget navn. Da buddene foerst samles og saa fremsendes som et enkelt bud, er buddenes fortrolighed dermed brudt. Desuden er der fare for en overtraedelse af bestemmelsen i artikel 9, stk. 4, litra a), hvorefter buddet skal vedroere en maengde paa mindst 10 tons. Denne regel mister helt sin virkning, saafremt ogsaa mindre bud samles og indgives i forbindelse med et stoerre faelles bud. I denne sammenhaeng foreligger der i hvert fald en overtraedelse af faellesskabsreglerne.
Beviset for, at EUGFL har lidt skade - bevisbyrde
110 I det foelgende skal det nu undersoeges, om det skete kan begrunde en nedsaettelse i forbindelse med regnskabsafslutningen som den, Kommissionen har foretaget. Da Kommissionen har godtgjort, at der foreligger en overtraedelse af reglerne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget, maa sagsoegeren nu godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de finansielle konsekvenser deraf.
111 Her har Kommissionen ikke alene gjort gaeldende, at der er paafoert EUGFL skade. Den har derimod paavist, at sagsoegeren har overtraadt faellesskabsretten, og hvorledes dette er sket. Endvidere har Kommissionen anfoert, hvorledes dette kunne have fremmet spekulation hos de bydende. Endelig har den anfoert, at dette kunne have foert til en fejlvurdering af markedet og dermed til et for stort opkoeb af oksekoed og under visse omstaendigheder til forhoejede priser. Den har dermed i hvert fald gjort det antageligt, at der kan vaere paafoert EUGFL skade.
112 Da sagsoegeren ikke selv har fremfoert nogle indsigelser mod Kommissionens finansielle beregning, er der kun det spoergsmaal tilbage, om den nedsaettelse paa 2%, som Kommissionen har fastsat, ogsaa er begrundet, naar henses til Kommissionens retningslinjer.
113 Vedroerende de i disse retningslinjer anfoerte nedsaettelseskvoter og procentsatser henvises til punkt 76.
114 I denne forbindelse skal det endnu en gang understreges, at ifoelge Domstolens praksis kan der gives afslag paa at lade samtlige udgifter finansiere, saafremt den oekonomiske virkning af en foranstaltning i strid med faellesskabsretten ikke kan fastslaas praecist (50).
115 I denne sag foreligger der ikke mindre mangler ved kontrolsystemet. Der har derimod slet ikke vaeret gennemfoert nogen kontrol af, om der blev indgivet flere bud vedroerende den samme maengde koed, nemlig gennem straamaend. I betragtning heraf maa den af Kommissionen valgte korrektionssats paa 2% anses for forholdsmaessig og passende.
116 Det maa saaledes fastslaas, at der ikke kan gives sagsoegeren medhold i de i denne forbindelse fremsatte indsigelser mod Kommissionens beslutning.
Kontrol paa omraadet for praemier til faare- og gedekoed
117 Italien har ikke bestridt, at der har vaeret alvorlige mangler paa kontrolomraadet. Da der imidlertid fra 1993 er blevet truffet foranstaltninger, som ogsaa Kommissionen har erkendt virker, goer Italien indsigelse mod nedsaettelsens stoerrelse. Ifoelge Italien burde denne hoejst vaere paa 2%.
118 Kommissionen har henvist til, at disse foranstaltninger foerst blev indfoert fra 1993, mens det i den omstridte beslutning drejer sig om udgifter for aaret 1992. Kommissionen har dernaest anfoert, at ogsaa paa grundlag af retningslinjerne i Belle-rapporten er en nedsaettelse paa 10% begrundet. Der har praktisk taget ikke fundet nogen effektiv kontrol sted. Derfor kunne Kommissionen endda - som i de tidligere aar - have foretaget en stoerre nedsaettelse. Det har den i betragtning af de af Italien foretagne forbedringer ikke gjort.
119 Ifoelge reglerne i Belle-rapporten kommer spoergsmaalet vedroerende de af de nationale myndigheder gennemfoerte forbedringer kun paa tale, naar det ikke er helt klart, hvilken af de tre kategorier (2%, 5% eller 10% nedsaettelse) den relevante sag henhoerer under. Italien bestrider ikke, at der foer de indfoerte forbedringer praktisk taget ikke var nogen effektiv kontrol. Overtraedelserne var derfor saa alvorlige, at der har vaeret en stor oekonomisk risiko for Fonden, og en nedsaettelse paa 10% er begrundet.
120 I Belle-rapporten er det endvidere fastslaaet, at der skal indfoeres forbedringer, saa snart manglerne bliver kendt. Heller ikke dette var dog tilfaeldet her, da Kommissionen allerede i de foregaaende aar havde gennemfoert nedsaettelser, men forbedringerne foerst traadte i kraft fra 1993. Den oekonomiske risiko for 1992 kunne i hvert fald ikke laengere mindskes. Det maa derfor fastholdes, at en nedsaettelse paa 10% her kan anses for begrundet.
121 Af det af sagsoegeren anfoerte om, at der ikke er betalt mere i praemie end tilladt, kan man udlede, at det bestrides, at der er paafoert skade. Hertil skal siges, at ifoelge Domstolens praksis har sagsoegeren bevisbyrden i den forbindelse. Da sagsoegeren imidlertid ikke har fremfoert yderligere argumenter, har sagsoegeren derfor ikke formaaet at gendrive, at de eksisterende mangler ved kontrollen har medfoert en stor risiko for tab for Fonden. Dette er ifoelge Kommissionens retningslinjer tilstraekkeligt til at foretage en korrektion.
Offentlig oplagring af korn
122 Heller ikke her bestrider Italien de af Kommissionen konstaterede mangler. Under henvisning til de forbedringer, der blev indfoert fra 1994, goer Italien dog gaeldende, at nedsaettelserne for 1992 paa 5% og 10% (vedroerende forskellige budgetposter) ikke laengere er begrundet.
123 Kommissionen henviser ogsaa her til manglernes ubestridte alvor, som ifoelge Belle-rapporten begrunder de af Kommissionen besluttede nedsaettelser. De indfoerte forbedringer vil blive kontrolleret i forbindelse med senere regnskabsafslutninger. Efter Italiens opfattelse boer de indfoerte reformer dog allerede nu medfoere en nedsaettelse af korrektionssatsen.
124 I betragtning af overtraedelsens grovhed kan det heller ikke her - som paa omraadet for praemie til faare- og gedekoed - ses, at den af Kommissionen foretagne nedsaettelse ikke er begrundet, isaer da de af Italien anfoerte forbedringer efter udtalelser fra Italien foerst er blevet indfoert fra 1994.
Udtagning af agerjord
125 Kommissionen har kritiseret Italien for ikke at have foert kontrol med, om det ved den jord, der angiveligt er blevet udtaget, har drejet sig om jord, der tidligere faktisk blev dyrket, eller om det var jord, der var blevet dyrket inden for rammerne af en modificeret braklaegning.
126 Dette er ikke blevet bestridt af Italien, der imidlertid goer gaeldende, at man i Italien har praktiseret den modificerede form for braklaegning (med tilplantning) siden driftsaaret 1987/88. De relevante ordninger er dog ikke entydige og en korrektion derfor ikke begrundet.
127 Kommissionen har anfoert, at den paa grund af forligsorganets bemaerkninger ikke har afslaaet at afholde 10% af udgifterne, men kun 5%. Den har dermed taget hensyn til de italienske myndigheders ellers meget strenge kontrol paa omraadet for udtagning af agerjord.
128 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt ordningen i forordningen - som det er gjort gaeldende af Italien - anvender et teknisk begreb, som ikke er entydigt, skal der henvises til, at Italien hermed hentyder til begrebet »braklaegning« (51). Her drejer det sig derimod om, under hvilke forudsaetninger man kan gaa ud fra, at et areal, som skal tages ud, tidligere faktisk har vaeret dyrket.
129 I denne forbindelse skal der henvises til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1272/88 af 29. april 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser for stoetteordningen til fremme af nedlaeggelsen af agerjord (52). I henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 1, er agerjord de arealer, som er omhandlet i afsnit D i bilag I til Raadets forordning nr. 571/88 (53), med undtagelse af de arealer, der er naevnt under punkt D 21. En undtagelse gaelder ligeledes for de arealer, som ikke anvendes til produkter, der henhoerer under en faelles markedsordning. I afsnit D i bilag I er bl.a. som afgroeder naevnt: Kornafgroeder, baelgsaed, kartofler, sukkerroer, industriplanter som tobak, humle, bomuld, olieholdige froe eller tekstilplanter saavel som foderplanter. Undtagelsen i punkt 21 lyder: »Brakjord«. Derfor har arealer, der i forbindelse med braklaegning har vaeret tilplantet med kartofler og baelgsaed, ogsaa kunnet faa del i stoetteordningen.
130 Paa den anden side kan det i henhold til artikel 1a, stk. 3, fjerde punktum, i forordning nr. 1094/88 tillades, at den agerjord, der er taget ud af produktion, anvendes til graesning med henblik paa ekstensivt opdraet og til produktion af linser, kikaerter og vikke. Arealer, der dyrkes paa denne maade, kan derfor ikke anses for faktisk at vaere under dyrkning. Naar det derfor heller ikke entydigt fremgaar af ordningerne, at de omstridte arealer paa Sicilien kunne vaere omfattet af stoetteordningen, kan det imidlertid fastholdes, at ordningerne i denne sammenhaeng ikke er entydige.
131 Paa den anden side har Italien ikke kunnet gendrive Kommissionens indvending om, at den traditionelle braklaegningsmetode stadig anvendes paa Sicilien. Det anbringende alene, at denne metode helt er blevet erstattet, er i den forbindelse ikke tilstraekkeligt, isaer da Kommissionen ogsaa har fundet stoette i angivelser indenfor rammerne af informationsnettet for landoekonomisk bogfoering (54). Den af Kommissionen forlangte kontrol havde derfor vaeret paakraevet. At den faktisk blev gennemfoert, kunne sagsoegeren ikke dokumentere. Ifoelge det af Kommissionen fremfoerte kunne sagsoegeren ikke give oplysninger om sine instruktioner med hensyn til den kontrol, der skal gennemfoeres. Den foretagne nedsaettelse er derfor begrundet.
Udgifter til oplagring af sukker
132 Efter sagsoegerens opfattelse var den kontrol, der var blevet gennemfoert af sagsoegeren, tilstraekkelig. Dette gaelder efter sagsoegerens opfattelse ogsaa for den periode, hvori der kun blev gennemfoert en administrativ kontrol og ingen kontrol paa stedet hos de specialiserede handelsvirksomheder.
133 Den kontrol, der skulle gennemfoeres, er naevnt bl.a. i artikel 4 i forordning nr. 1358/77. I stk. 1 er det bestemt, at godtgoerelsen beregnes paa grundlag af maanedlige opkraevninger for de oplagrede maengder. Deraf fremgaar, at kontrollen af de oplagrede maengder skulle gennemfoeres hver maaned. Dermed er det dog ikke fastslaaet, om denne kontrol skulle udfoeres paa stedet.
134 Artikel 16 i forordning nr. 1998/78 regulerer det tilfaelde, hvor der bliver konstateret en forskel mellem de faktiske maengder og de bogfoerte maengder. Saadanne forskelle kan dog kun fastslaas, saafremt der er blevet gennemfoert en kontrol paa stedet. Af reglerne om refusion af udgifterne til oplagring af sukker fremgaar det derfor, at det ikke har vaeret tilstraekkeligt kun at gennemfoere en administrativ kontrol.
135 Da det er ubestridt, at sagsoegeren i den af Kommissionen anfoerte periode ikke har gennemfoert kontrol paa stedet hos de specialiserede handelsvirksomheder, har sagsoegeren derfor overtraadt sin kontrolforpligtelse i henhold til faellesskabsreglerne.
136 Dertil anfoerer sagsoegeren, at en saadan forpligtelse ikke fremgaar udtrykkeligt af de relevante ordninger. Deri kan der ikke gives sagsoegeren medhold. Desuden foelger det af Domstolens praksis, at der kan bestaa en kontrolforpligtelse for medlemsstaterne, ogsaa selv om der ikke udtrykkeligt er fastsat bestemmelse herom i en forordning. Dette foelger af indholdet og formaalet med ordningen i forbindelse med den generelle kontrolforpligtelse i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70.
137 I oevrigt har sagsoegeren alene gjort gaeldende, at den af sagsoegeren gennemfoerte kontrol har vaeret tilstraekkelig. Dette anbringende er dog ikke tilstraekkeligt i henhold til Domstolens praksis.
138 Med hensyn til sagsoegerens henvisning til forbindelsen mellem refusion af lageromkostninger og producentafgifter, anfoerer Kommissionen, at dette udligningssystem hviler paa princippet om oekonomisk neutralitet. Det betyder, at summen af de opkraevede afgifter og de udbetalte refusioner i hvert regnskabsaar skal vaere lig med nul. Kommissionen henviser i denne forbindelse til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1358/77. Deri er det bestemt, at et eventuelt forskelsbeloeb overfoeres til et senere sukkerproduktionsaar. Ved anvendelse af dette princip vil der kun blive udbetalt refusioner for produkter, for hvilke der er blevet betalt en afgift. Omvendt bliver afgifterne kun indeholdt for produkter, for hvilke der udbetales refusion for lageromkostningerne. Efter Kommissionens opfattelse er der dog kun paa faellesskabsplan balance mellem disse beloeb, ikke paa de enkelte virksomheders eller de enkelte medlemsstaters plan. Det paahviler Kommissionen hvert aar at fastsaette beloebene for hele Faellesskabet.
139 Det er desuden ikke noedvendigt, at de erhvervsdrivende, som har betalt afgift, er de samme, som ogsaa drager fordel af refusionen. Dette fremgaar klart af, at der ogsaa er blevet udbetalt refusion til specialiserede handelsvirksomheder, som ikke har skullet betale afgifter. Selv for den enkelte producent vil beloebene - refusion og afgifter - ikke automatisk stemme overens.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696C0242.1
140 Heri maa der gives medhold. Af sammenhaengen mellem refusion og afgifter kan ikke konkluderes, at der ogsaa skal betales refusion, saafremt de noedvendige forudsaetninger for denne ikke er til stede. Der ydes saaledes f.eks. kun refusion for visse former for sukker (55). Desuden kan bestemte former for forarbejdning medfoere, at det fremstillede produkt ikke laengere kan opnaa refusion (56). Saafremt disse forudsaetninger ikke er blevet overholdt, kan der ikke udbetales refusion for lageromkostninger. I denne forbindelse spiller de allerede betalte afgifter ingen rolle. Sagen er imidlertid den, at der er paafoert Fonden en skade paa grund af uretmaessigt udbetalte refusionsbeloeb.
141 Heller ikke sagsoegerens indsigelse om, at det ikke er bevist, at der er paafoert Fonden en skade, kan der gives medhold i. Som det er paavist, paahviler det ifoelge Domstolens praksis medlemsstaten at godtgoere, at Kommissionens oekonomiske overvejelser har vaeret forkerte, hvis en overtraedelse fra medlemsstatens side er blevet fastslaaet. Dette har sagsoegeren ikke gjort.
142 Det staar saaledes fast, at sagsoegeren ikke har gennemfoert den noedvendige kontrol, hvilket har medfoert en betydelig risiko for EUGFL. En nedsaettelse paa 10% er derfor begrundet.
Sagens omkostninger
143 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger.
D - Forslag til afgoerelse
144 Jeg foreslaar derfor Domstolen foelgende afgoerelse:
»1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) - Det drejer sig herved om Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.
(2) - Dette problem er i det mindste til dels ogsaa genstand for sagerne C-209/96 (Det Forenede Kongerige mod Kommissionen), C-232/96 (Frankrig mod Kommissionen), C-233/96 (Danmark mod Kommissionen) og C-238/96 (Irland mod Kommissionen).
(3) - Kommissionens beslutning (96/311/EF) af 10.4.1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19).
(4) - Dok. VI/6355/95.
(5) - Jf. fodnote 4.
(6) - De tilsvarende regler er indeholdt i artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29.3.1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5).
(7) - Artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 859/89.
(8) - Fjerde betragtning til og artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179).
(9) - Anfoert i fodnote 6.
(10) - Tredje betragtning til og artikel 7 ff. i forordning nr. 859/89.
(11) - Anden betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2.3.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1302/73 og om forlaengelse af gyldighedsperioden for forordning (EOEF) nr. 4132/88 (EFT L 61, s. 43).
(12) - Min fremhaevelse.
(13) - Min fremhaevelse.
(14) - EFT L 225, s. 4.
(15) - EFT L 289, s. 1.
(16) - Raadets forordning (EOEF) nr. 797/85 af 12.3.1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (EFT L 93, s. 1).
(17) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1094/88 af 25.4.1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 797/85 og (EOEF) nr. 1760/87 for saa vidt angaar nedlaeggelse af agerjord samt ekstensivering og omstilling af produktionen (EFT L 106, s. 28).
(18) - Artikel 1a, stk. 1.
(19) - Artikel 1a, stk. 2, i forordning nr. 1094/88.
(20) - EFT L 177, s. 4.
(21) - EFT L 156, s. 4.
(22) - EFT L 231, s. 5.
(23) - I den periode, som Kommissionen har bedoemt, havde AIMA netop overtaget funktionerne fra det tidligere Cassa Conguaglio Zucchero.
(24) - Offentliggjort under nr. 96/311/EF (EFT L 117, s. 19).
(25) - Anfoert i fodnote 6.
(26) - EFT 1970 I, s. 196.
(27) - Syvende betragtning til forordning nr. 729/70.
(28) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 11, dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, praemis 20, dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 17, og af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa, Sml. s. 1503, praemis 26.
(29) - Dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 17 og 18.
(30) - Dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 28, praemis 13 og 14), med yderligere henvisninger.
(31) - Dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 28, praemis 18) med yderligere henvisninger, dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, praemis 19, med yderligere henvisninger, dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 16, dom af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, praemis 13, med yderligere henvisninger.
(32) - Dom i sagen Tyskland mod Kommissionen (anfoert i fodnote 28, praemis 23).
(33) - Dom i sagen Tyskland mod Kommissionen (anfoert i fodnote 28, praemis 26 ff.).
(34) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1208/81 af 28.4.1981 om fastsaettelse af Faellesskabets handelsklasseskema for slagtekroppe af voksent kvaeg (EFT L 123, s. 3).
(35) - Jf. ogsaa dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, (anfoert i fodnote 28, praemis 42).
(36) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 28, praemis 16) og dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 31, praemis 14).
(37) - Dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, praemis 26, af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, praemis 32 ff, og dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 31, praemis 13).
(38) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (anfoert i fodnote 31, praemis 14 og 15).
(39) - Jf. fodnote 30 og 31.
(40) - Dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 16.
(41) - Dom af 3.12.1992, sag C-283/91, Contarini, Sml. I, s. 6359, praemis 14, og af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 21.
(42) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2271/90 af 1.8.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 204, s. 45).
(43) - Denne sondring findes ogsaa i den engelske version, der anvender udtrykkene »interested parties« og »tenderer«.
(44) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1282/90 af 15.5.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 859/89 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 126, s. 31).
(45) - Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70 bestemmer: »Interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b).«
(46) - Dom af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8 og 9.
(47) - Dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (anfoert i fodnote 28, praemis 11).
(48) - Artikel 10 i forordning nr. 859/89.
(49) - Tredje betragtning til forordning nr. 2456/93.
(50) - Jf. fodnote 37.
(51) - I den franske tekst »jachère«, i den italienske tekst »maggese«.
(52) - EFT L 121, s. 36.
(53) - Raadets forordning (EOEF) nr. 571/88 af 29.2.1988 om tilrettelaeggelse af en raekke faellesskabsundersoegelser af landbrugsbedrifternes struktur i perioden 1988 til 1997 (EFT L 56, s. 1).
(54) - Raadets forordning nr. 79/65/EOEF af 15.6.1965 om oprettelse af et informationsnet for landoekonomisk bogfoering til belysning af indkomstforhold og driftsoekonomiske forhold i landbruget i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT 1965-1966, s. 63).
(55) - Artikel 3 i forordning nr. 1358/77.
(56) - Artikel 9 i forordning nr. 1998/78.