62009CC0176_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De werkingssfeer van richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009(2) inzake luchthavengelden (hierna: „richtlijn”) omvat twee categorieën van luchthavens, enerzijds de luchthavens „die jaarlijks meer dan 5 miljoen [passagiers tellen]” en anderzijds de luchthavens „met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat”.
2. Met het onderhavige beroep vordert het Groothertogdom Luxemburg primair nietigverklaring van de bepaling betreffende de tweede categorie van luchthavens. Subsidiair, voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat gedeeltelijke nietigverklaring van de richtlijn niet mogelijk is, vordert Luxemburg nietigverklaring van de gehele richtlijn.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Richtlijn 2009/12/EG
3. De bestreden richtlijn is aangenomen op basis van artikel 80, lid 2, EG en stelt „gemeenschappelijke beginselen [...] voor het heffen van luchthavengelden op communautaire luchthavens” vast (artikel 1, lid 1).
4. In de punten 2, 3 en 4 van de considerans van de richtlijn wordt verklaard:
„(2) Er moet een gemeenschappelijk kader worden vastgesteld voor het reguleren van de essentiële kenmerken van luchthavengelden en de manier waarop ze worden vastgesteld, omdat anders het risico bestaat dat de basisvereisten in de relatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers niet in acht worden genomen. [...]
(3) Deze richtlijn moet gelden voor op het grondgebied van de Gemeenschap gevestigde luchthavens boven een bepaalde omvang aangezien er geen behoefte is aan een communautair kader voor het beheer en de financiering van kleine luchthavens.
(4) Bovendien neemt in een lidstaat waar geen enkele luchthaven de minimale omvang voor de toepassing van deze richtlijn bereikt, de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen een zodanig bevoorrechte positie als toegangspoort tot deze lidstaat in dat het noodzakelijk is de onderhavige richtlijn op deze luchthaven toe te passen ter waarborging van de eerbiediging van bepaalde basisbeginselen in de betrekkingen tussen de luchthavenbeheerder en de gebruikers van de luchthaven, vooral ten aanzien van de transparantie van de luchthavengelden en het achterwege laten van discriminatie tussen de luchthavengebruikers.”
5. Volgens punt 19 van de considerans kan het doel van de richtlijn „niet voldoende door de lidstaten [...] worden verwezenlijkt, aangezien systemen voor het heffen van luchthavengelden niet op nationaal niveau op uniforme wijze in de hele Gemeenschap kunnen worden vastgesteld, en derhalve vanwege hun omvang en gevolgen beter op het niveau van de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.”
6. Artikel 1, lid 2, bepaalt dat de richtlijn van toepassing is „op iedere luchthaven die zich bevindt op het grondgebied waarop het Verdrag van toepassing is, die openstaat voor commercieel verkeer en die jaarlijks meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen telt, alsmede op de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat.”
7. In concreto legt de richtlijn de lidstaten de verplichting op om een procedure vast te stellen voor periodieke consultatie tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers over de werking van het systeem van luchthavengelden voor het gebruik van de infrastructuur en van de diensten die de eerste aan de tweeden aanbiedt, welke consultatie minstens eenmaal per jaar dient plaats te vinden (art. 6, lid 1). In dit verband worden aan beide partijen wederzijdse verplichtingen opgelegd betreffende het verstrekken van de informatie die nodig is voor het vaststellen van de luchthavengelden (art. 7).
8. Elke staat moet een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit instellen die garandeert dat de door de richtlijn opgelegde verplichtingen worden nagekomen (art. 11) en tot dewelke de partijen zich kunnen wenden in geval van een geschil over een besluit betreffende de luchthavengelden (art. 6, lid 3).
9. De Commissie dient uiterlijk op 15 maart 2013 een rapport over te leggen waarin de toepassing van de richtlijn, de verwezenlijking van de doelstellingen ervan en de noodzaak van passende wijzigingen worden geëvalueerd (art. 12).
10. In de richtlijn wordt bepaald dat deze uiterlijk op 15 maart 2011 in nationaal recht moet worden omgezet (art. 13).
II – Procedure voor het Hof en conclusies van de partijen
11. Bij een op 18 mei 2009 ter griffie neergelegde akte heeft Luxemburg het onderhavige beroep ingesteld.
12. De Europese Commissie heeft geïntervenieerd aan de zijde van het Parlement en de Raad. De Slowaakse Republiek heeft daarentegen geïntervenieerd aan de zijde van Luxemburg.
13. Ter terechtzitting van 21 oktober 2010 zijn de partijen gehoord.
14. Luxemburg verzoekt het Hof:
– primair, artikel 1, lid 2, van de richtlijn nietig te verklaren voor zover daarin sprake is van de luchthaven „met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat”;
– subsidiair, de richtlijn in haar geheel nietig te verklaren;
– in elk geval de verwerende instellingen te verwijzen in de kosten.
15. Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof:
– het beroep te verwerpen;
– Luxemburg te verwijzen in de kosten;
– subsidiair, in geval van nietigverklaring van de richtlijn, de gevolgen van de richtlijn te handhaven tot aan de vaststelling van een nieuwe handeling.
III – Argumenten van de partijen
A – Schending van het discriminatieverbod
16. Luxemburg stelt schending van het discriminatieverbod: de richtlijn leidt zijns inziens tot ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties of tot gelijke behandeling van ongelijke situaties.
17. Wat het eerste punt van discriminatie betreft, klaagt Luxemburg erover dat de opname van luchthavens als de luchthaven Luxemburg-Findel (hierna: „luchthaven Findel”) in de werkingssfeer van de richtlijn voor deze luchthavens administratieve lasten en kosten meebrengt, waaraan andere luchthavens die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, namelijk de grote regionale luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar, ontsnappen zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor dit verschil in behandeling.
18. Bedoeld worden vooral de luchthavens van Charleroi in België en Hahn in Duitsland, die rechtstreekse concurrenten van Findel zijn omdat zij hetzelfde regionale klantenpotentieel hebben. De luchthaven Findel (met 1 642 848 passagiersbewegingen in 2007) valt als hoofdluchthaven van Luxemburg binnen de werkingssfeer van de richtlijn. De twee bovengenoemde luchthavens vallen daarentegen, ofschoon zij meer passagiersbewegingen hebben (respectievelijk 2,9 miljoen en 4 miljoen in 2008), niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn omdat zij minder dan 5 miljoen passagiers per jaar hebben en niet de hoofdluchthaven van hun respectieve lidstaat zijn.
19. Wat het tweede punt van discriminatie betreft, klaagt Luxemburg erover dat zij door de richtlijn op dezelfde wijze wordt behandeld als andere staten, bijvoorbeeld België en Duitsland, die echter luchthavens met veel meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen hebben. De hoofdluchthavens van die lidstaten bevinden zich in een andere situatie en zouden dus niet dezelfde lasten opgelegd mogen krijgen.
20. Volgens Luxemburg verleent de „bevoorrechte positie” van de hoofdluchthavens de luchthavens met een gering aantal passagiersbewegingen, zoals de luchthaven Findel, geen voordeel van dezelfde aard als het voordeel dat een groot aantal passagiersbewegingen verleent. Bovendien is de luchthaven Findel ook uit economisch oogpunt niet vergelijkbaar met de grote internationale luchthavens.
21. Luxemburg komt op tegen de in punt 4 van de considerans van de richtlijn geponeerde stelling en voert aan dat de hoofdluchthaven van elke lidstaat geen bevoorrechte positie als „toegangspoort” tot die lidstaat heeft. Met punt 4 van de considerans zou de Raad de opname van ten minste een luchthaven per lidstaat in de werkingssfeer van de richtlijn ex post hebben willen rechtvaardigen.
22. Volgens Luxemburg is het risico van een machtspositie veel groter bij regionale luchthavens die veel belangrijker zijn dan de luchthaven Findel, maar die, ofschoon zij in de buurt van grote steden liggen, niet de hoofdluchthaven van hun respectieve lidstaat zijn en daarom niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Findel zou ten opzichte van deze laatste luchthavens worden gediscrimineerd door een verschil in behandeling dat uitsluitend op de nationaliteit van de luchthaven berust.
23. Ten slotte is Luxemburg van mening dat de wetgever Findel zonder rechtvaardigingsgrond discriminerende lasten heeft opgelegd. De ingewikkelde beoordelingen die bij de opstelling van de richtlijn zouden zijn verricht, kunnen volgens Luxemburg geen betrekking hebben gehad op een overduidelijke situatie als die van Findel.
24. Slowakije deelt de bezwaren van Luxemburg over de kosten en de administratieve lasten en voegt daar inzonderheid aan toe dat de administratieve procedures en het toezicht waarin de richtlijn voorziet (zoals het recht van de luchthavengebruikers om zich in geval van een geschil over een besluit van de luchthavenbeheerder tot een onafhankelijke autoriteit te wenden) het besluitvormingsproces kunnen blokkeren en daardoor het concurrentievermogen van de betrokken luchthavens kunnen aantasten.
25. De Raad is daarentegen van mening dat de wetgever voor de vaststelling van een transparante regeling voor de luchthavengelden in het belang van de luchtvaartsector niet kon voorbijgaan aan de bevoorrechte positie van de hoofdluchthaven in elke lidstaat. Door die positie is een dergelijke luchthaven immers vergelijkbaar met de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar. In dit verband ontkent de Raad dat de uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijn tot de luchthavens met het grootste aantal passagiers in elke lidstaat een toevoeging ex post is geweest. Hoe dan ook, zelfs al zouden er geen wijzigingen zijn aangebracht in de aanvankelijk voorgestelde werkingssfeer van de richtlijn (die de luchthavens met meer dan 1 miljoen passagiers of meer dan 25 000 ton goederen per jaar omvatte), dan nog zou de luchthaven Findel, waar in 2008 meer dan 700 000 ton goederen door de lucht zijn vervoerd, aan de bepalingen van de richtlijn onderworpen zijn geweest.
26. Verder stelt de Raad dat Luxemburg het gelaakte verschil in behandeling niet heeft aangetoond. Het is niet bewezen dat de luchthavens van Charleroi en Hahn een bevoorrechte positie hebben die vergelijkbaar is met die van de hoofdluchthaven van hun respectieve lidstaat, en evenmin dat de luchtvaartmaatschappijen die gewoonlijk de luchthaven Findel aanvliegen, ertoe worden aangezet naar Charleroi of Hahn te verhuizen.
27. Volgens het Parlement kan alleen door toepassing van de richtlijn in alle lidstaten een grotere transparantie en het achterwege blijven van discriminatie bij de vaststelling van de luchthavengelden door de luchthavenbeheerders worden verwezenlijkt. Bovendien hebben de luchtvaartmaatschappijen daardoor de mogelijkheid om in elke lidstaat ten minste te beschikken over een luchthaven die aan de communautaire regeling betreffende de luchthavengelden is onderworpen.
28. In de tweede plaats betoogt het Parlement dat de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet zoveel kosten meebrengen dat de luchthaven Findel daardoor in een nadelige positie komt te verkeren ten opzichte van de luchthavens die niet aan die regeling zijn onderworpen.
29. Verder beklemtoont het Parlement – en de Raad is het daarmee eens – dat het noodzakelijk is de richtlijn in elke lidstaat toe te passen: uit dit oogpunt is de door Luxemburg bestreden bepaling een wezenlijk onderdeel van de opzet van de regeling, aangezien zij ervoor zorgt dat in elke lidstaat ten minste een luchthaven verplicht is om de transparantieregels op het gebied van de luchthavengelden in acht te nemen.
30. De Commissie ondersteunt de door het Parlement en de Raad verstrekte uitlegging van de richtlijn. Zij verklaart inzonderheid, met betrekking tot de in punt 4 van de considerans gegeven rechtvaardiging, dat slechts twee categorieën van luchthavens een machtspositie kunnen hebben jegens de luchtvervoerders: de hoofdluchthaven in elke lidstaat als bevoorrechte „toegangspoort” tot die lidstaat en de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen.
31. Volgens de Commissie is het criterium inzake de „hoofdluchthaven” in elke lidstaat, gelet op het doel van de richtlijn, de pijler waarop de gehele regeling betreffende de luchthavengelden berust. Het criterium inzake meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen is daarentegen slechts een aanvullend criterium.
B – Schending van het evenredigheidsbeginsel en van het subsidiariteitsbeginsel
32. Met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel betoogt Luxemburg dat de uit de richtlijn voortvloeiende procedures en administratieve lasten buitensporig en onevenredig zijn voor een luchthaven als Findel.
33. Met betrekking tot het subsidiariteitsbeginsel stelt de verzoekende lidstaat dat voor het beheer en de financiering van de luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiers per jaar de toepassing van een communautaire kaderregeling niet noodzakelijk is. Dit blijkt al uit het feit dat vele luchthavens van een grotere omvang dan de luchthaven Findel zijn vrijgesteld van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen
34. De Raad komt op tegen die stelling en voert aan dat de regeling van de luchthavengelden ingewikkelde beoordelingen impliceert waarvoor de wetgever over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan het gebruik alleen in geval van een kennelijke fout kan worden veroordeeld. In overeenstemming met die opvatting is hij van oordeel dat het beroep moet worden verworpen omdat niet is aangetoond dat de maatregel kennelijk ongeschikt is om de door de gemeenschapswetgever nagestreefde doelen te verwezenlijken.
35. De Raad wijst er verder op dat de fundamentele beginselen die aan de richtlijn ten grondslag liggen, namelijk het transparantiebeginsel, het discriminatieverbod en het consultatiebeginsel, niet alleen de werkzaamheden van de luchtvaartmaatschappijen, maar ook die van de luchthavens vergemakkelijken. Gelet op het feit dat de invulling van dergelijke gemeenschappelijke beginselen beter op het niveau van de Unie gebeurt, heeft Luxemburg zijns inziens niet aangetoond waarin de gestelde schending van het subsidiariteitsbeginsel juist bestaat.
36. Het Parlement is het grotendeels eens met de Raad en voegt eraan toe dat de evenredigheid van de maatregel duidelijk blijkt uit het feit dat het daarin gaat om minimale verplichtingen.
37. De Commissie wijst erop dat de omstandigheid dat het beginsel van verplichte consultatie en het discriminatieverbod in de meeste lidstaten al zijn ingevoerd, de gevolgen van de richtlijn voor het luchthavenstelsel van de lidstaten in termen van administratieve lasten tot zijn juiste proporties terugbrengt.
IV – Bespreking
38. Ter ondersteuning van zijn vorderingen voert Luxemburg twee middelen aan betreffende, ten eerste, schending van het discriminatieverbod, en ten tweede, schending van het evenredigheidsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel.
39. Bij mijn onderzoek van het geschil zal ik allereerst aandacht besteden aan de grenzen waarbinnen het Hof de wettigheid van de keuze van de wetgever ter zake van de werkingssfeer van de richtlijn kan toetsen. Binnen die grenzen zal ik dan de vergelijkbaarheid van de situaties analyseren tegen de achtergrond van het discriminatieverbod en van de evenredigheid van de maatregel. Ten slotte zal ik ingaan op de gestelde schending van het subsidiariteitsbeginsel.
40. Vooraf dient mijns inziens echter het doel van de richtlijn te worden verduidelijkt om uit te maken of, gelet op dit doel, een gedeeltelijke nietigverklaring van de regelgevende handeling mogelijk is.
A – Voorafgaande opmerkingen
1. Doel van de richtlijn
41. Uit de opmerkingen van de partijen blijkt dat er geen eensgezindheid bestaat over de omschrijving van het doel van de richtlijn. Volgens het Parlement, de Raad en de Commissie heeft de richtlijn vooral tot doel de luchtvaartmaatschappijen te beschermen tegen eventuele misbruiken door luchthavens met een machtspositie. Ook Luxemburg heeft zich, althans in zijn schriftelijke opmerkingen over de interventie van de Commissie, achter die opvatting geschaard. Slowakije lijkt daarentegen van mening te zijn dat de wetgever, door misbruik van machtspositie tegen te gaan, een correcte mededinging tussen de luchthavens heeft willen bevorderen.
42. Uit het onderzoek van de richtlijn en van de voorstukken ervan blijkt duidelijk dat de eerste opvatting de juiste is en dat de richtlijn erop is gericht te beletten dat de luchthavens ten nadele van de luchtvaartmaatschappijen kunnen profiteren van de specifieke voordelen die uit hun vestigingsplaats en hun omvang voortvloeien.
43. In dit verband wijs ik erop dat in punt 2 van de considerans van de richtlijn uitdrukkelijk sprake is van de „relatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers”.
44. De andere uitlegging vindt daarentegen geen steun in de tekst van de richtlijn en lijkt uitsluitend te berusten op een vage aanduiding in de voorstukken. Nog afgezien van het feit dat, zoals bekend, de voorstukken slechts als beslissend kunnen worden aangemerkt wanneer de inhoud ervan in de tekst van de regelgevende bepaling is terug te vinden(3), blijkt ook uit de analyse van de voorstukken dat de wetgever tot doel had, de relatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchtvaartmaatschappijen te regelen.
45. Dit was inzonderheid reeds zeer duidelijk in het advies van het Economisch en Sociaal Comité(4), en de Commissie zelf heeft als auteur van het voorstel zowel in de mededeling van 8 juli 2008(5) als in het advies van 18 februari 2009(6), uitdrukkelijk verklaard dat zij „[m]et haar op 24 januari 2007 goedgekeurde voorstel [...]de besprekingen over luchthavengelden tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen vlotter [beoogt] te laten verlopen.”
46. Bijgevolg blijkt zowel uit de inhoud van de richtlijn als uit de analyse van de voorstukken die tot de goedkeuring ervan hebben geleid, duidelijk dat het doel dat de wetgever heeft nagestreefd en dat voor de beoordeling van de wettigheid van de richtlijn in aanmerking moet genomen, erin bestaat, misbruiken door luchthavenbeheerders jegens luchtvaartmaatschappijen te voorkomen
2. Gedeeltelijke nietigverklaring van de richtlijn
47. Zoals gezegd, vordert Luxemburg primair dat de richtlijn onwettig wordt verklaard voor zover de werkingssfeer ervan daarin wordt uitgebreid tot de luchthaven „met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat.” Volgens Luxemburg zal de verwijdering van die zinsnede de opzet van de richtlijn niet aantasten.
48. Die opvatting deel ik niet.
49. Het door Luxemburg gelaakte punt betreft de draagwijdte van de bestreden richtlijn, inzonderheid de uitbreiding van de daarin bepaalde toezichtprocedures tot ten minste een luchthaven in elke lidstaat.
50. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling slechts mogelijk voor zover die nietigverklaring betrekking heeft op elementen die „kunnen worden gescheiden” van de rest van de handeling en op voorwaarde dat de gedeeltelijke nietigverklaring de kern van die handeling niet wijzigt.(7) In het onderhavige geval behoort de werkingssfeer van de richtlijn mijns inziens tot de kernelementen.
51. Zoals uit de voorstukken blijkt, vormde de afbakening van de werkingssfeer van de richtlijn tijdens de gehele regelgevingsprocedure het centrale punt in de discussies tussen de instellingen.(8) De keuze voor het gebruik van twee criteria, te weten respectievelijk een numerieke drempel (5 miljoen passagiers per jaar) en de „bevoorrechte” aard van een luchthaven (de hoofdluchthaven van elke lidstaat), is het resultaat van een moeizaam compromis waarmee de patstelling is vermeden die enkele jaren eerder al tot de intrekking van een voorstel van de Commissie(9) had geleid.
52. Om deze redenen ben ik van mening dat de opname van de hoofdluchthaven van elke lidstaat in de werkingssfeer van de richtlijn onafscheidelijk verbonden is met de opname van de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar.
53. Het is immers overduidelijk dat wanneer zou worden geoordeeld dat de bepaling betreffende de hoofdluchthaven van elke lidstaat dient te worden geschrapt, waardoor het door de wetgever ingevoerde dubbele criterium zou worden ontwricht, het overblijvende criterium van 5 miljoen passagiers per jaar niet geschikt zou zijn om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken. Dit zou in elk geval een ernstige aantasting van de door de wetgever gevolgde logica opleveren.
54. Bijgevolg kan het Hof in geval van aanvaarding van de door Luxemburg aangevoerde argumenten mijns inziens de bestreden richtlijn slechts volledig nietig verklaren.
B – Grenzen van het onderzoek van de geldigheid van de richtlijn
55. De in het onderhavige beroep aan de orde zijnde richtlijn is vastgesteld op grond van artikel 80, lid 2, EG. Het is vaste rechtspraak dat de wetgever in de vervoersector, net als in alle sectoren waarin politieke, economische en sociale beoordelingen dienen te worden verricht, een ruime beoordelingsvrijheid heeft.(10) In dergelijke gevallen heeft het Hof het over „ingewikkelde beoordelingen”(11) ; die ingewikkeldheid vloeit voort uit de moeilijkheid om uiteenlopende belangen te verzoenen of uit de politieke verantwoordelijkheid die inherent is aan de vaststelling van economische en sociale regelingen. In het kader van de toetsing van de wettigheid van regelgevende handelingen in die sectoren dient het Hof geen uitspraak te doen over de opportuniteit van de door de wetgever gemaakte keuzes, maar dient het op een kennelijke beoordelingsfout rustende keuzes van de wetgever nietig te verklaren.(12)
56. Daarbij komt dat de aan de gemeenschapswetgever verleende beoordelingsvrijheid de bevoegdheid omvat om uit globaal oogpunt te bepalen welke elementen in aanmerking dienen te worden genomen voor de door hem te verrichten keuzes. Het Hof heeft immers al de gelegenheid gehad om te verduidelijken dat wanneer de tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk beleid zoals het vervoerbeleid de beoordeling van een ingewikkelde situatie vergt, de discretionaire bevoegdheid waarover de instellingen beschikken zich niet alleen uitstrekt tot de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, maar tot op zekere hoogte ook tot de vaststelling van de feitelijke gegevens, waarbij van globale vaststellingen mag worden uitgegaan.(13)
C – Schending van het discriminatieverbod
57. Het is vaste rechtspraak dat het discriminatieverbod inhoudt dat vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden behandeld en dat ongelijke situaties niet op dezelfde wijze mogen worden behandeld, behalve wanneer daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat.(14)
58. Ik zal thans afzonderlijk ingaan op de verschillende vormen van discriminatie waarover Luxemburg klaagt; allereerst zal ik nagaan of de situaties die deze lidstaat als vergelijkingspunt aanvoert, vergelijkbaar zijn met situatie van deze lidstaat, en indien dat het geval is, zal ik vervolgens onderzoeken, of de gelaakte behandeling inderdaad discriminatie oplevert.
59. Tegen de achtergrond van mijn overwegingen ten gronde over de beoordelingsvrijheid van de wetgever, is de voor de vergelijking relevante vraag of de keuze om de „hoofdluchthaven” van elke lidstaat op dezelfde wijze te behandelen als de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen en op een andere wijze dan de „secundaire” luchthavens met een aantal passagiersbewegingen dat vergelijkbaar is met dat van de „hoofdluchthavens”, een uit een kennelijke beoordelingsfout voortvloeiende ongelijke behandeling omvat. De situatie dient te worden beoordeeld tegen de achtergrond van het door de wetgever nagestreefde doel, namelijk, zoals gezegd, voorkomen dat de luchthavenbeheerders jegens de luchtvaartmaatschappijen misbruik maken van hun positie.
1. Ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties
60. Wat de ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties betreft, klaagt Luxemburg over twee vormen van discriminatie die een luchthaven als Findel zou benadelen ten opzichte van „secundaire” luchthavens die niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. De eerste vorm van discriminatie betreft luchthavens die volgens Luxemburg in rechtstreekse concurrentie staan met Findel en een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen hebben als laatstgenoemde, te weten de luchthavens van Hahn en Charleroi. De tweede vorm van discriminatie betreft luchthavens die niet alleen wat de omvang betreft, maar ook uit strategisch oogpunt, namelijk omdat zij in de nabijheid van grote steden zijn gelegen, vergelijkbaar zouden zijn met Findel.
61. Van schending van het gelijkheidsbeginsel wegens ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties kan slechts sprake zijn wanneer de situaties niet alleen vergelijkbaar zijn ter zake van de kenmerken ervan, maar ook ter zake van het voorwerp en het doel van de gemeenschapshandeling die het betrokken onderscheid invoert.(15) Voor de vergelijking van de aan de orde zijnde situaties dient dus niet alleen rekening te worden gehouden met elementen zoals het aantal passagiersbewegingen of de concurrentieverhouding tussen de luchthavens(16), maar ook met alle omstandigheden die uit het oogpunt van de luchtvaartmaatschappijen, dus van de markdeelnemers die de richtlijn beoogt te beschermen, tot gevolg kunnen hebben dat luchthavens vergelijkbaar zijn of van elkaar verschillen.
Vergelijking met de secundaire luchthavens die een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen en hetzelfde regionale klantenpotentieel hebben als de luchthaven van Findel.
62. Allereerst zal ik de positie analyseren waarin een luchthaven als Findel zich bevindt ten opzichte van een secundaire luchthaven met een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen en hetzelfde regionale klantenpotentieel, bijvoorbeeld de luchthaven van Hahn. Deze overwegingen gelden meer algemeen voor alle luchthavens met een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen als de luchthaven Findel, maar die niet in de nabijheid van een stad zijn gelegen.
63. In dit verband kan worden ingestemd met de opmerking van de Commissie dat elke hoofdluchthaven van een lidstaat een aantal kenmerken heeft die bij de andere luchthavens niet zijn terug te vinden.
64. Een van die kenmerken is bijvoorbeeld de ligging in de onmiddellijke nabijheid van een stad, vaak de hoofdstad; dit maakt deze luchthaven bijzonder aantrekkelijk, althans voor een bepaalde categorie van reizigers, namelijk de zakenreizigers. Met betrekking tot dit marktsegment hebben de luchtvaartmaatschappijen er dus belang bij, veeleer vluchten vanaf en naar een hoofdluchthaven als Findel aan te bieden dan naar en vanaf een secundaire luchthaven als Hahn. Een luchthaven als laatstgenoemde is daarentegen wegens haar afgelegen locatie aantrekkelijk voor zogenoemde low-costluchtvaartmaatschappijen, die klanten met andere eisen dan de zakenreizigers hebben, klanten voor wie de prijs van de vlucht een grotere rol speelt en die sneller bereid zijn een langere transfer tussen de stad en luchthaven te accepteren.
65. Bovendien is het duidelijk dat de hoofdluchthaven van een lidstaat, alleen al om bekendheidsredenen, gemakkelijker zakenreizigers of „toeristen” aantrekt, terwijl een „secundaire” luchthaven om bovengenoemde redenen doorgaans slechts interessant is voor de andere categorie van klanten. Met andere woorden, terwijl de hoofdluchthaven van elke lidstaat gemakkelijk te maken krijgt met zowel nationale luchtvaartmaatschappijen als low-costluchtvaartmaatschappijen, hebben secundaire luchthavens doorgaans uitsluitend met laatstgenoemde luchtvaartmaatschappijen te maken. Gezien deze twee soorten luchthavens door verschillende categorieën luchtvaartmaatschappijen worden aangevlogen en bijgevolg verschillende handelsstrategieën opzetten, kan zonder meer met de Commissie worden betwijfeld dat de hoofdluchthaven van elke lidstaat daadwerkelijk in rechtstreekse concurrentie staat met de secundaire luchthavens.
66. Op grond daarvan ben ik van mening dat de hoofdluchthaven van een lidstaat en een secundaire luchthaven, ook al hebben zij een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen, uit het oogpunt van de luchtvaartmaatschappijen niet perfect substitueerbaar zijn.
67. Om de juistheid van deze stelling na te gaan, kunnen wij ons afvragen of de toepassing van de richtlijn volstaat om de luchtvaartmaatschappijen van de hoofdluchthaven van een lidstaat te doen verhuizen naar een „secundaire” luchthaven met een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen. Welnu, uit de overgelegde stukken kan geenszins worden opgemaakt dat de luchtvaartmaatschappijen wegens de kosten en de administratieve lasten die de toepassing van de richtlijn meebrengt, geneigd zullen zijn Findel te verlaten voor een luchthaven zoals die van Hahn. Integendeel, uit de analyse die Luxemburg van de financiële gevolgen van de richtlijn heeft gemaakt, blijkt dat de kosten slechts in vrij geringe mate zullen stijgen.
68. In dit verband dient te worden opgemerkt dat het niet duidelijk is wie in het geval van Luxemburg de uit de toepassing van de richtlijn voortvloeiende kosten uiteindelijk zal moeten dragen. De tekst zelf van de richtlijn bepaalt dienaangaande immers niets. Luxemburg lijkt uit te sluiten dat, ingeval de richtlijn in nationaal recht wordt omgezet, de staat de kosten voor zijn rekening neemt. In zijn schriftelijke opmerkingen is die lidstaat er vast van uitgegaan dat de luchthavenbeheerder die kosten zal doorberekenen aan de luchtvaartmaatschappijen en deze laatste aan de eindgebruikers (de passagiers). Ter terechtzitting is ook niet uitgesloten dat de luchthavenbeheerder beslist om die kosten niet door te berekenen aan de luchtvaartmaatschappijen.
69. Hoe dan ook, opgemerkt dient te worden dat Luxemburg zelf, dat er in zijn schrifturen van uitgaat dat de extra kosten uiteindelijk volledig door de passagiers zullen worden gedragen – en dus niet overweegt dat de kosten ook zullen worden omgeslagen over de luchtvaartmaatschappijen die goederen vervoeren(17), en evenmin dat de staat of de luchthavenbeheerder de kosten voor zijn rekening zal nemen – heeft geraamd dat de luchthavengelden met maximaal 16 %, of 0,50 EUR per passagier, zullen moeten worden verhoogd. Een dergelijk verschil, aangenomen dat het inderdaad zo groot is, lijkt mij geen afdoende grond om aan te nemen dat Findel gebruikers zal verliezen, ook omdat, ingeval de verhoging door de vervoerders wordt doorberekend aan de passagiers, zij zal worden doorberekend aan personen die, zoals wij hebben gezien, anders dan degenen die doorgaans over secundaire luchthavens reizen, doorgaans niet zoveel belang hechten aan een verhoging van prijs van het ticket
70. Om deze redenen is voor de beslechting van het onderhavige geding de situatie van Findel niet vergelijkbaar met die van luchthavens zoals Hahn en Charleroi die, hoewel van vergelijkbare omvang, niet de hoofdluchthaven van een lidstaat zijn. Ik zie dan ook geen enkele discriminatie in het feit dat slechts de eerste categorie van luchthavens binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.
Vergelijking met de secundaire luchthavens met een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen die in de nabijheid van steden zijn gelegen.
71. De zaak ligt enigszins anders waar het gaat om het door Luxemburg gestelde verschil in behandeling tussen de luchthaven Findel en andere luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar, maar die, ook al liggen zij in de nabijheid van een grote stad, niet de hoofdluchthaven van hun respectieve lidstaat zijn. Als voorbeelden van die categorie van luchthavens heeft Luxemburg ter terechtzitting de luchthaven van Turijn in Italië en die van Bordeaux in Frankrijk genoemd.
72. Op grond van de hierboven geformuleerde overwegingen sluit ik uit dat een vergelijkbaar aantal passagiersbewegingen doorslaggevend kan zijn voor de vergelijking omdat, zoals wij hebben gezien(18), het aantal passagiersbewegingen alleen geen verklaring kan vormen voor de voorkeur die de luchtvaartmaatschappijen voor een bepaalde luchthaven kunnen hebben. Ik zal daarom vooral aandacht besteden aan de ligging in de nabijheid van grote steden. Uit dit oogpunt is de relevante vraag mijns inziens of een in de nabijheid van een grote stad gelegen „secundaire” luchthaven voor een luchtvaartmaatschappij hetzelfde strategische belang heeft als een hoofdluchthaven.
73. Het voor de opname in de werkingssfeer van de richtlijn relevante strategische belang is door de wetgever omschreven in punt 4 van de considerans van de richtlijn. Daarin wordt het begrip „bevoorrechte positie” aldus toegelicht dat het doelt op luchthavens die voor de luchtvaartmaatschappijen een „toegangspoort tot deze lidstaat” zijn.
74. Voor de wetgever is het dus duidelijk dat „toegangspoort” moet worden begrepen als toegangspoort voor de luchtvaartmaatschappijen en niet als toegangspoort voor de reizigers. Aldus bezien, kan de hoofdluchthaven voor een luchtvaartmaatschappij de enige toegang tot een bepaalde lidstaat zijn, zoals onder meer het geval is met Findel. Anderzijds kan ook de luchtvaartmaatschappij zelf er belang bij hebben in een lidstaat slechts een luchthaven aan te vliegen en in dat geval lijkt het redelijk dat zij de voorkeur geeft aan de luchthaven met het grootste aantal passagiers.
75. Het lijkt mij daarom in overeenstemming met het doel van de richtlijn, ervan uit te gaan dat een hoofdluchthaven jegens de luchtvaartmaatschappijen een grotere machtspositie heeft dan een luchthaven die in de nabijheid van een of andere stad is gelegen.
76. Opgemerkt zij overigens dat het feit dat de gebruikers van een luchthaven van laatstgenoemde categorie niet kunnen profiteren van de procedures waarin de richtlijn voorziet, omdat deze daarop niet van toepassing is, alles welbeschouwd zelfs een discriminatie tussen de gebruikers, dit wil zeggen tussen de luchtvaartmaatschappijen zou kunnen opleveren, maar zeker geen discriminatie tussen de luchthavens, zoals Luxemburg stelt. Paradoxaal genoeg zou een dergelijke situatie namelijk een voordeel in plaats van een nadeel kunnen opleveren voor luchthavens als Findel, die voor de luchtvaartmaatschappijen juist aantrekkelijker zijn geworden omdat zij verplicht zijn, een transparant beleid ter zake van de luchthavengelden te voeren.
77. Luxemburg heeft mijns inziens niet aannemelijk weten te maken dat de bevoorrechte positie van Findel geen risico van misbruik van machtspositie oplevert. Daarom ben ik van mening dat de wetgever geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door de twee betrokken categorieën van luchthavens verschillend te behandelen omdat zij een verschillend strategisch belang hebben voor de luchtvaartmaatschappijen. Aangezien hier dus sprake is van een ongelijke behandeling van ongelijke situaties, is er mijns inziens geen enkele discriminatie gelegen in het feit dat de „hoofdluchthavens” binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, terwijl „secundaire” luchthavens in de nabijheid van een stad daarvan zijn uitgesloten.
78. Kortom, er is hier mijns inziens geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat de twee categorieën van luchthavens niet dezelfde machtspositie hebben jegens de luchtvaartmaatschappijen.
2. Gelijke behandeling van ongelijke situaties
79. Het tweede oogpunt van waaruit het bestaan van discriminatie dient te worden onderzocht, is de gelijke behandeling van ongelijke situaties. Luxemburg stelt inzonderheid dat de gemeenschapswetgever ten onrechte de hoofdluchthaven van elke lidstaat heeft gelijkgesteld met de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar.
80. Ook voor de beslechting van dit punt dient te worden uitgegaan van het oogpunt van de luchtvaartmaatschappijen; de vraag is met name of de hoofdluchthaven van een lidstaat jegens hen dezelfde machtspositie heeft als de luchthavens met veel passagiersbewegingen.
81. In dit verband zij erop gewezen dat de gemeenschapswetgever op basis van een geoorloofde globale analyse van de luchtvaartsector(19), twee kenmerken in aanmerking heeft genomen die erop kunnen wijzen dat een luchthaven een machtspositie heeft bij het vaststellen van de hoogte van de luchthavengelden, namelijk de strategische positie en de omvang van de luchthaven. De werkingssfeer van de richtlijn is afgebakend aan de hand van deze twee criteria, die objectief twee soorten marktdeelnemers aanwijzen, namelijk de hoofdluchthavens en de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar.
82. Luxemburg heeft niet weten aan te tonen dat de redenering die de wetgever heeft gevolgd om de hoofdluchthaven van elke lidstaat binnen de werkingssfeer van de richtlijn te brengen, niets te maken heeft met het doel van de richtlijn. Enerzijds zij er immers op gewezen dat de gelijkstelling van de hoofdluchthavens met de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen voldoet aan de eis, niet alleen rekening te houden met de schaalvoordelen, maar ook met de strategische voordelen die bepaalde categorieën van luchthavens in de regel genieten. Anderzijds zijn beide criteria erop gericht de luchthavenbeheerders te beletten, het tarief voor het gebruik van de luchthaveninfrastructuur volledig discretionair te bepalen. De omstandigheid dat de situatie van een luchthaven als Findel niet identiek
is aan die van een luchthaven met meer dan 5 miljoen passagiers, betekent niet dat het onrechtmatig is beide luchthavens de transparantieverplichtingen op te leggen waarin de richtlijn voorziet. Het element dat beide luchthavens gemeen hebben, namelijk het feit dat zij – zij het om verschillende redenen – een machtspositie hebben op de markt, rechtvaardigt dat beide verplicht worden de richtlijn in acht te nemen.
83. Bijgevolg concludeer ik dat, aangezien de hoofdluchthavens en de luchthavens met meer dan vijf miljoen passagiersbewegingen zich, gelet op het doel van de richtlijn, in een vergelijkbare situatie bevinden, hier geen sprake is van willekeurige discriminatie ten nadele van eerstgenoemde.
84. Ten slotte dient nog kort te worden ingegaan op het laatste argument van de instellingen betreffende de vergelijkbaarheid van de luchthaven Findel met de grotere luchthavens in de Unie, namelijk dat de luchthaven van Luxemburg zeer veel goederenvervoer heeft. Ook al is deze omstandigheid zeker van belang en kan zij tot op zekere hoogte de juistheid van de keuzes van de wetgever bevestigen, toch is zij in casu niet ter zake dienend, omdat de wetgever ervoor heeft geopteerd geen rekening te houden met het goederenverkeer om te bepalen op welke luchthavens de richtlijn van toepassing zal zijn. Bovendien kan, zoals wij net hebben gezien, het ontbreken van discriminatie worden aangetoond zonder rekening te moeten houden met het goederenverkeer.
3. Noodzaak om de richtlijn in elke lidstaat toe te passen
85. Thans dient nog een specifiek punt te worden behandeld, waarover de partijen inzonderheid ter terechtzitting hebben gediscussieerd, namelijk de noodzaak om de richtlijn in elke lidstaat toe te passen . Volgens Luxemburg is de noodzaak om ten minste een luchthaven in elke lidstaat aan de richtlijn te onderwerpen, onlogisch en introduceert zij een „nationaal” element in een regeling die zijns inziens van communautaire en grensoverschrijdende aard dient te blijven.
86. Om drie redenen kan het standpunt van Luxemburg niet worden aanvaard.
87. In de eerste plaats is het overduidelijk dat de richtlijn, om de daarin gestelde doelstellingen te verwezenlijken, in elke lidstaat inclusief Luxemburg moet worden toegepast. In elke lidstaat zijn er immers noodzakelijkerwijs specifiek nationale elementen die de hoogte en de wijze van vaststelling van de tarieven kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld het salarisniveau of meer algemeen het normatief kader.
88. In de tweede plaats dient te worden ingestemd met het betoog dat inzonderheid de Raad ter terechtzitting heeft gevoerd. De Raad heeft namelijk gewezen op het nut dat gegevens over de wijze van vaststelling van de tarieven in ten minste een luchthaven in elk lidstaat
als referentiepunt kunnen hebben voor de gebruikers van de luchthavens, daaronder begrepen de gebruikers van luchthavens die niet aan de richtlijn zijn onderworpen. Dit kan een element van transparantie zijn dat ook enige invloed kan hebben op het tariefbeleid van de luchthavens die op dit ogenblik niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen.
89. In de derde plaats en in de lijn van wat in de twee vorige punten is gezegd, is de richtlijn duidelijk ingegeven door het streven om een communautaire norm vast te stellen die in alle lidstaten kan worden toegepast ongeacht of daarin thans een of meer luchthavens zijn gelegen.
90. Gelet op een en ander kan mijns inziens niet worden geoordeeld dat de wetgever de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid heeft overschreden.
4. Potentieel discriminerende behandeling
91. Subsidiair, voor het geval dat het Hof toch zou oordelen dat er sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties of van gelijke behandeling van ongelijke situaties, dient eraan te worden herinnerd dat er slechts sprake is van discriminatie wanneer bepaalde marktdeelnemers worden benadeeld ten opzichte van andere.(20)
92. In de onderhavige zaak dient dus te worden nagegaan of de opname van de hoofdluchthaven van elke lidstaat in de werkingssfeer van de richtlijn voor deze categorie van luchthavens niet te verwaarlozen nadelen meebrengt ten opzichte van de luchthavens waarvoor niet dezelfde verplichtingen gelden.
93. In dit verband heeft het Hof verklaard dat het, om van een nadeel te kunnen spreken, reeds volstaat dat een juridische verplichting is opgelegd.(21) In het onderhavige geding is het nadeel dat Luxemburg stelt te lijden ten opzichte van de luchthavens die niet aan de richtlijn zijn onderworpen, echter in wezen een economisch nadeel: Luxemburg komt niet op tegen de door de richtlijn opgelegde verplichtingen als zodanig – het verkaart zich zelfs akkoord met de daaraan ten grondslag liggende beginselen –, maar tegen de negatieve economische gevolgen van deze verplichtingen voor de „hoofdluchthavens” met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen. Bijgevolg dient mijns inziens slechts te worden onderzocht of er uit economisch oogpunt sprake is van benadeling van Findel.
94. De lasten waarover Luxemburg klaagt, houden verband met de voor Findel geldende consultatieverplichting. Volgens de richtlijn behoeft dit overleg tussen de luchthavens en de luchtvaartmaatschappijen slechts eenmaal per jaar plaats te vinden (art. 6, lid 1, van de richtlijn) en houdt het in wezen voor beide partijen de verplichting in om elkaar de in artikel 7 van de richtlijn genoemde vertrouwelijke en economisch gevoelige informatie te verstrekken. Mijns inziens kunnen die verplichtingen zelfs in abstracto uit mededingingsoogpunt geen ongunstige economische gevolgen hebben voor de luchthavenbeheerders, enerzijds wegens de minimale inhoud van die verplichtingen en anderzijds omdat het gaat om overleg waaruit de luchthavenbeheerders ook voordeel kunnen halen. Enerzijds beschikken de luchthavenbeheerders daardoor immers onmiddellijk over informatie die de luchtvaartmaatschappijen doorgaans niet verstrekken, doch thans op grond van de richtlijn moeten meedelen.(22) Anderzijds valt niet uit te sluiten dat op lange termijn de garantie van een transparante vaststelling van de luchthavengelden steeds meer luchtvaartmaatschappijen ertoe aanzet gebruik te maken van luchthavens die deze garantie bieden. De invoering van een transparante wijze van vaststelling van de tarieven kan ook tot een vermindering van de luchthavengelden leiden, die dan op haar beurt de luchthaven gunstiger maakt voor de gebruikers.
95. Ongegrond lijkt mij verder de door Slowakije geformuleerde kritiek betreffende een potentieel economisch nadeel voortvloeiend uit een blokkering van het besluitvormingsproces over de vaststelling van de luchthavengelden. Allereerst doet de verplichting om deel te nemen aan een procedure van periodieke consultatie van de luchthavengebruikers geen afbreuk aan de mogelijkheid voor de luchthavenbeheerders om met redenen omklede besluiten te nemen waarmee de luchthavengebruikers het niet eens zijn (art. 6, lid 2, van de richtlijn). Wat de omstandigheid betreft dat de gevolgen van het bestreden besluit zijn opgeschort tijdens de duur van het beroep, dient er bovendien op te worden gewezen dat de onafhankelijke autoriteit uiterlijk binnen vier weken nadat de zaak aan haar is voorgelegd, uitspraak dient te doen, zij het bij wege van een voorlopig besluit (art. 6, lid 4).
96. Om deze redenen ben ik mening dat, zelfs ingeval het Hof zou oordelen dat de hoofdluchthavens potentieel discriminerend worden behandeld ten opzichte van de andere luchthavens, dit verschil in behandeling eerstgenoemde geen concreet nadeel berokkent ten voordele van de laatstgenoemde.
D – Schending van het evenredigheidsbeginsel
97. De beoordeling van de evenredigheid van een maatregel hangt logisch samen met die van het ontbreken van discriminatie.(23) Uit de in het kader van de bespreking van het discriminatieverbod geformuleerde overwegingen blijkt dat het dubbele criterium dat de wetgever voor de afbakening van de werkingssfeer van de richtlijn heeft gehanteerd, zijn verklaring vindt in het doel te voorkomen dat de luchthavens van hun machtspositie misbruik maken jegens de luchtvaartmaatschappijen. Deze band tussen de bestreden bepaling en het nagestreefde doel zal ik thans tegen de achtergrond van het evenredigheidsbeginsel analyseren.
98. Het is vaste rechtspraak dat het evenredigheidsbeginsel eist dat de keuzes van de wetgever geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.(24) Gelet op de beoordelingsvrijheid waarover de gemeenschapswetgever ter zake van de regeling van de luchthavengelden beschikt, dient niet te worden nagegaan of de door de wetgever getroffen maatregel de enige mogelijke of de best mogelijke is (25), maar of de keuze van de wetgever niet kennelijk overbodig of ongeschikt is om het door de richtlijn nagestreefde doel te bereiken.(26)
99. In het onderhavige geval zijn de hoofdluchthavens onder de werkingssfeer van de richtlijn gebracht op grond van de veronderstelling dat de strategische voordelen die deze categorie van luchthavens doorgaans geniet, een risico van misbruik inhouden. Verzoeker heeft niet weten aan te tonen dat die veronderstelling kennelijk onjuist is.(27) In de lijn daarvan heeft de wetgever dan ook op grond van een globale beoordeling van de toestand van de luchthavensector geoordeeld dat het noodzakelijk is in elke lidstaat een toezichthoudende instantie in te stellen om te komen tot een transparantere regeling van de luchthavengelden in de luchtvervoersector in de Unie. De invoering van een dergelijke instantie kan mijns inziens op zichzelf niet willekeurig of kennelijk overbodig worden geacht, vooral gelet op de ontwikkeling die de regeling van de luchthavengelden zou kunnen kennen wegens de resultaten die worden geboekt.(28)
100. Vervolgens dient met betrekking tot de specifieke gevolgen van de door de richtlijn opgelegde verplichtingen voor de feitelijke gang van zaken in de luchthavens inzonderheid te worden nagegaan of de wetgever, door het criterium van de „hoofdluchthaven” te hanteren, die categorie van luchthavens geen zwaardere lasten heeft opgelegd dan nodig is om het risico van misbruik tegen te gaan.
101. Luxemburg en Slowakije stellen dat de toepassing van de richtlijn op hun eigen hoofdluchthaven lasten meebrengt die verhoudingsgewijs voor die hoofdluchthavens nadeliger zijn dan de lasten die de toepassing van de richtlijn voor de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen meebrengt.
102. Opgemerkt zij echter dat het voor de beoordeling van de kennelijke ongeschiktheid van de maatregel niet ter zake dienend is dat de door de wetgever gekozen oplossing voor een bepaalde groep markdeelnemers meer nadelen meebrengt dan voor een andere.(29) Het belang van de nagestreefde doelstellingen kan immers – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen(30), en het Hof kan alleen ingrijpen indien die keuzes kennelijk onjuist blijken te zijn of indien de nadelen die daaruit voor bepaalde marktdeelnemers voortvloeien, niet in verhouding staan tot de voordelen die zij meebrengen.(31) In concreto zou het criterium van de „hoofdluchthaven” dus slechts kunnen worden veroordeeld indien wordt aangetoond dat de administratieve lasten die in de regel op de luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen rusten, groter zijn dan de uit de richtlijn voortvloeiende voordelen en de bedrijfskosten van de betrokkenen dermate verhogen dat hun concurrentievermogen daardoor blijvend wordt aangetast.(32)
103. Mijns inziens is Luxemburg er niet in geslaagd, het bewijs daarvan te leveren. Zoals hierboven reeds is opgemerkt(33), zouden de kosten die volgens Luxemburg uit de instelling van de toezichthoudende instantie voortvloeien, tot een verhoging van de luchthavengelden leiden die in elk geval niet volstaat om de luchtvaartmaatschappijen ertoe te brengen, Luxemburg te verlaten voor een concurrerende luchthaven. Bovendien kan de minimale harmonisatie waarin de richtlijn voorziet, mijn inziens geen invloed van betekenis hebben op de feitelijke gang van zaken in de luchthavens, die vaak al zijn begonnen met de tenuitvoerlegging van het transparantiebeginsel en van het discriminatieverbod die de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie in het verleden heeft gesuggereerd.(34) De door Luxemburg aangevoerde theoretische kosten staan mijns inziens dan ook niet in een wanverhouding tot het belang ervan, gelet op het feit dat de richtlijn in alle lidstaten ten uitvoer wordt gelegd.
104. Mitsdien ben ik van mening dat de opname van de „hoofdluchthaven” van elke lidstaat in de werkingssfeer van de richtlijn niet verder gaat dan noodzakelijk is om het risico van misbruik door de luchthavenbeheerders jegens de luchtvaartmaatschappijen tegen te gaan. Kortom, mijns inziens kan aan de gemeenschapswetgever geen schending van het evenredigheidsbeginsel worden verweten.
E – Schending van het subsidiariteitsbeginsel
105. Zoals bekend, houdt het subsidiariteitsbeginsel in dat de Unie op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt voor zover de doelstellingen van de voorgenomen actie niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en dus vanwege de omvang of de gevolgen van de voorgenomen actie beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt.(35)
106. Wat de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde richtlijn betreft, heb ik er reeds op gewezen(36), dat deze op grond van artikel 80, lid 2, EG gemeenschappelijke beginselen voor het heffen van luchthavengelden op luchthavens van de Gemeenschap vaststelt teneinde misbruiken door de luchthavenbeheerders jegens de luchtvaartmaatschappijen te voorkomen. Volgens de gemeenschapswetgever kan deze doelstelling „niet voldoende door de lidstaten [...] worden verwezenlijkt, aangezien systemen voor het heffen van luchthavengelden niet op nationaal niveau op uniforme wijze in de hele Gemeenschap kunnen worden vastgesteld, en derhalve vanwege hun omvang en gevolgen beter op het niveau van de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.”(37)
107. Volgens Luxemburg is er geen communautaire kaderregeling voor de luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen nodig, en deze lidstaat baseert zich daarvoor op de omstandigheid dat de richtlijn veel luchthavens van die omvang van haar werkingssfeer uitsluit.
108. Gelet op de overwegingen over het dubbele criterium dat de wetgever op grond van zijn beoordelingsvrijheid ter zake heeft gehanteerd, ben ik van mening dat de opmerking van Luxemburg niet ter zake dienend is. De onder de richtlijn vallende luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen, zoals Findel, vallen immers onder de richtlijn als „hoofdluchthaven”, ongeacht hun aantal passagiersbewegingen.
109. Wanneer het aan de lidstaten zou worden overgelaten de luchthavengelden op hun „hoofdluchthaven” met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar te regelen, zouden uiteenlopende nationale regelingen ontstaan. Dergelijke verschillen zouden op lange termijn tot inefficiëntie kunnen leiden en op het moment zelf misbruiken door de luchthavens ten nadele van de luchtvaartmaatschappijen in de hand kunnen werken. Ten slotte mag niet uit het oog worden verloren dat het luchtverkeer naar de aard ervan grotendeels een grensoverschrijdende activiteit is en daarom in de regel niet erg geschikt is om op het niveau van de afzonderlijke lidstaten te worden geregeld.
110. Hieruit volgt dat het doel van de richtlijn niet afdoende kon worden verwezenlijkt door een optreden op nationaal niveau.
111. Concluderend ben ik van mening dat de gemeenschapswetgever het subsidiariteitsbeginsel niet heeft geschonden door de werkingssfeer van de richtlijn af te bakenen aan de hand van het dubbele criterium van artikel 1, lid 2.
V – Conclusie
112. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
– het beroep te verwerpen;
– het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten;
– te oordelen dat de Commissie en de Slowaakse Republiek hun eigen kosten dragen.
(1) .
(2)
–	PB L 70, blz. 11.
(3)  –	Zie arresten van 8 juni 2000, Epson Europe (C‑375/98, Jurispr. blz. I‑4243, punt 26); 25 oktober 2001, Finalarte e.a. (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98–C‑54/98 en C‑68/98–C‑71/98, Jurispr. blz. I‑7831, punt 40), en 24 januari 2002, Portugaia Construções (C‑164/99, Jurispr. blz. I‑787, punt 27).
(4)  –	Advies CES 1244/2007 van het Europees Economisch en Sociaal Comité van 26 september 2007 over het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake luchthavengelden, punt 2.2.
(5)  –	Mededeling COM(2008) 455 def. van de Commissie aan het Europees Parlement krachtens artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag betreffende het gemeenschappelijk standpunt van de Raad over de vaststelling van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake luchthavengelden, punt 2.
(6)  –	Advies COM(2009) 83 def. van de Commissie overeenkomstig artikel 251, lid 2, derde alinea, sub c, van het EG-Verdrag, over de amendementen van het Europees Parlement op het gemeenschappelijk standpunt van de Raad over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake luchthavengelden houdende wijziging van het voorstel van de Commissie overeenkomstig artikel 250, lid 2, van het EG-Verdrag, punt 3.
(7)  –	Zie bijvoorbeeld arresten van 24 mei 2005, Frankrijk/Parlement en Raad (C‑244/03, Jurispr. blz. I‑4021, punten 12‑13), en 11 december 2008, Commissie/Département du Loiret (C‑295/07 P, Jurispr. blz. I‑9363, punten 105‑106).
(8)  –	Ter vervanging van de aanvankelijk in het door de Commissie ingediende voorstel voor een richtlijn [COM(2006) 820 def. van 24 januari 2007, artikel 1, lid 2) bepaalde grenzen van meer dan 1 miljoen passagiersbewegingen per jaar of meer dan 25 000 ton goederen is door de commissie Vervoer en toerisme van het Parlement op 6 juli 2007 de grens van 5 miljoen passagiersbewegingen met weglating van de verwijzing naar het goederenvervoer voorgesteld (Ontwerpverslag PE392.008 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake luchthavengelden, amendement 1). Op 26 september van hetzelfde jaar heeft het Economisch en Sociaal Comité gesuggereerd dat de richtlijn van toepassing zal zijn op de luchthavens met meer dan 1 miljoen passagiers per jaar (aangehaald in voetnoot 4, punt 2.3). Het Comité van de Regio's heeft daarentegen in zijn advies van 10 oktober 2007 voorgesteld dat de richtlijn zal gelden voor de luchthavens die jaarlijks meer dan 1 % van het totale EU-passagiersvervoer door de lucht laten optekenen (Advies van het Comité voor de Regio’s over „De toekomst van de Europese luchthavens”, in PB C 305 van 15 december 2007, blz. 11, tweede alinea). Bij de wijzigingen die het Europees Parlement op 21 november 2007 heeft aangebracht is de grens van meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar ingevoerd en is een tweede grens ingevoerd, namelijk meer dan 15 % van het passagiersvervoer in de lidstaat (COD/2007/0013). Op 23 juni 2008 is bij wege van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad een laatste wijziging aangebracht, die overeenstemt met de huidige tekst van de richtlijn (8332/2/08 REV, art. 1, lid 2).
(9)  –	Ik verwijs naar een voorstel uit 1997 [COM(1997) 154 def.], dat in 2001 is ingetrokken [COM(2001) 763 def./2].
(10)  –	Zie, wat de vervoersector betreft, bijvoorbeeld arresten van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, Jurispr. blz. I‑4475, punt 23); 12 maart 2002, Omega Air e.a. (C‑27/00 en C‑122/00, Jurispr. blz. I‑2569, punt 63), en 9 september 2004, Spanje en Finland/Parlement en Raad (C‑184/02 en C‑223/02, Jurispr. blz. I‑7789, punt 56). Voor de sector landbouwbeleid is er zeer veel rechtspraak dienaangaande: zie bijvoorbeeld arresten van 12 juli 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 14 mei 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio e.a. (C‑34/08, Jurispr. blz. I‑4023, punten 44 en 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie op grond van dezelfde overwegingen in de sector milieurecht bijvoorbeeld arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, Jurispr. blz. I‑9895, punt 61).
(11)  –	Zie bijvoorbeeld laatstelijk arresten van 9 maart 2010, ERG e.a. (C‑379/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 8 juli 2010, Afton Chemical (C‑343/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 46). Voor de sector luchtvervoer zie inzonderheid arrest van 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C‑344/04, Jurispr. blz. I‑403, punt 80).
(12)  –	Voor de vaste rechtspraak dienaangaande zie bijvoorbeeld arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 123) en 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, Jurispr. blz. I‑6451, punt 52), en arrest Afton Chemical, aangehaald in voetnoot 11 (punten 28 en 42).
(13)  –	Zie arresten SAM Schiffahrt en Stapf, aangehaald in voetnoot 10 (punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en Omega Air e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 65).
(14)  –	Zie bijvoorbeeld arresten van 17 juli 1963, Italië/Commissie (13/63, Jurispr. blz. 351, 375); 13 december 1984, Sermide (106/83, Jurispr. blz. 4209, punt 28), en 25 oktober 2001, Italië/Raad (C‑120/99, Jurispr. blz. I‑7997, punt 80).
(15)  –	Zie arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C‑280/93, Jurispr. blz. I‑4973, punt 74), en Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punten 25‑26).
(16)  –	Voor een overeenkomstige redenering ter zake van de vergelijkbaarheid van sectoren zie arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 36).
(17)  –	Hierbij dient eraan te worden herinnerd dat, ook al is het goederenvervoer niet in aanmerking genomen voor de afbakening van de werkingssfeer van de richtlijn, op de luchthavens waarop de richtlijn van toepassing is, de transparantieregels gelden voor alle luchtvaartmaatschappijen, ook voor die welke goederen vervoeren .
(18)  –	Zie de punten 61 en 63‑65 hierboven.
(19)  –	Zie de hierboven, inzonderheid in punt 56, geformuleerde overwegingen.
(20)  –	Zie arresten van 13 juli 1962, Klöckner-Werke en Hoesch/Hoge Autoriteit (17/61 en 20/61, Jurispr. blz. 645, 681‑682); 15 januari 1985, Finsider/Commissie (250/83, Jurispr. blz. 131, punt 8), en 22 mei 2003, Connect Austria (C‑462/99, Jurispr. blz. I‑5197, punt 115), alsmede arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 39).
(21)  –	Arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 44).
(22)  –	Zie punt 13 van de considerans van de richtlijn, volgens welke die informatie de luchthavenbeheerders in staat stelt „juist te beoordelen welke toekomstige investeringen noodzakelijk zijn.”
(23)  –	Over de samenhang van het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel zie arrest van 23 maart 2006, Unitymark en North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Jurispr. blz. I‑2689, punt 53), en arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 47). Voor een vergelijking tussen de analyse voor toetsing aan het discriminatieverbod en die voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zie de conclusie van advocaat-generaal Capotorti in zaak 114/76, Bela-Mühle Bergmann, arrest van 5 juli 1977 (Jurispr. blz. 1211), punt 6.
(24)  –	Zie arrest van 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad (C‑233/94, Jurispr. blz. I‑2405, punt 54), en arrest IATA en ELFAA, aangehaald in voetnoot 11 (punt 79).
(25)  –	Zie arrest Jippes e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 83).
(26)  –	Zie arrest Afton Chemical, aangehaald in voetnoot 11 (punt 46).
(27)  –	Zie hierboven punten 77 en 82.
(28)  –	Zie artikel 12 van de richtlijn.
(29)  –	Zie arrest van 9 juli 1985, Bozzetti (179/84, Jurispr. blz. 2301, punt 34), en arrest Unitymark en North Sea Fishermen’s Organisation, aangehaald in voetnoot 23 (punt 63).
(30)  –	Arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., aangehaald in voetnoot 10 (punt 59).
(31)  –	Arrest Duitsland/Parlement en Raad, aangehaald in voetnoot 24 (punt 56).
(32)  –	Arrest Duitsland/Parlement en Raad, aangehaald in voetnoot 24 (punt 56). Het Hof heeft een soortgelijke bewijslast opgelegd in onder meer de zaak SAM Schiffahrt en Stapf, aangehaald in voetnoot 10 (punt 36).
(33)  –	Zie hierboven punten 67‑69.
(34)  –	De richtlijn neemt het in 2004 door de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO-Raad) vastgestelde beleid inzake luchthavengelden over en verleent er normatieve kracht aan; zie punten 9 en 10 van de considerans van de richtlijn.
(35) – Zie arresten British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, aangehaald in voetnoot 12 (punt 177), en Alliance for Natural Health e.a., aangehaald in voetnoot 12 (punt 101).
(36)  –	Zie hierboven punt 46.
(37)  –	Punt 19 van de considerans van de richtlijn.