61972C0009
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 13 JULI 1972 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Evenals andere gemeenschappelijke marktordeningen geeft ook de bij 's Raads verordening nr. 123/67 van 13 juni 1967 (PB 2301/67) in het leven geroepen gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee ter bescherming van de intracommunautaire produktie een heffingsregeling voor de importen uit derde landen. Daarbij speelt de in artikel 7 dier verordening genoemde „sluisprijs” een beslissende rol. Deze sluisprijs bestaat uit „een bedrag, gelijk aan de wereldmarktprijs van de hoeveelheid voedergranen welke, naar gelang van de soort pluimvee, in derde landen benodigd is voor de produktie van één kilogram geslacht pluimvee” en „een naar gelang van de soort pluimvee bepaald forfaitair bedrag voor de overige voederkosten en de algemene produktie- en commercialisatiekosten”. De „heffing” op geslacht pluimvee wordt volgens artikel 4 der verordening berekend naar „het verschil tussen de prijzen in de Gemeenschap en de wereldmarktprijzen van de hoeveelheid voedergranen welke, naar gelang van de soort pluimvee, in de Gemeenschap benodigd is voor de produktie van één kilogram geslacht pluimvee”, verhoogd met „7 % van het gemiddelde van de sluisprijzen over de vier kwartalen welke aan 1 mei van elk jaar voorafgaan”.
„Indien de aanbiedingsprijs franco-grens van een produkt beneden de sluisprijs daalt, wordt” — aldus artikel 8 van verordening nr. 123/67 — „de heffing op dit produkt verhoogd met een „extra bedrag”, dat gelijk is aan het verschil tussen de sluisprijs en de aanbiedingsprijs franco grens”. Dit „extra bedrag” is evenwel volgens lid 2 van dit artikel „niet van toepassing ten opzichte van die derde landen welke bereid en in staat zijn te waarborgen dat de prijs die wordt toegepast bij de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit en herkomstig van hun grondgebied, niet lager zal zijn dan de sluisprijs van het betrokken produkt en dat verlegging van het handelsverkeer zal worden voorkomen”.
Volgens artikel 4 van verordening nr. 163/67 van de Commissie van 26 juni 1967 (PB 2577/67) „houdende vaststelling van de extra bedragen bij invoer van produkten van de pluimveehouderij uit derde landen” wordt „tot toepassing ten opzichte van derde landen van het bepaalde bij artikel 8, lid 2, … van verordening nr. 123/67/EEG beslist overeenkomstig de procedure voorzien in artikel 17” dier verordening (dat wil zeggen in de procedure voor het Comité van Beheer). Dit is ten aanzien van de Volksrepubliek Polen geschied in verordening nr. 565/68 van de Commissie van 24 april 1968 (PB L 107/7„betreffende het nietvaststellen van de extra bedragen voor de invoer van geslachte hanen en kippen alsmede kuikens daarvan en geslachte eenden en ganzen uit Polen”. Volgens de considerans van deze verordening heeft „de regering van de Volksrepubliek Polen zich bij haar brief van 24 april 1968 bereid… verklaard deze waarborg” (ille est de waarborg dat de prijs die wordt toegepast bij de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong en van herkomst uit hun grondgebied niet lager zal zijn dan de sluisprijs van het betrokken produkt en dat verlegging van het handelsverkeer zal worden voorkomen) „voor de uitvoer van geslachte hanen en kippen alsmede kuikens daarvan en van geslachte eenden en ganzen naar de Gemeenschap te verstrekken” en zal „zij er zorg voor … dragen dat deze uitvoer uitsluitend door de Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex zal plaatsvinden” en „dat leveringen van genoemde produkten niet geschieden tegen prijzen die franco-grens van de Gemeenschap beneden de op de dag van de inklaring geldende sluisprijs liggen”, waartoe zij „aan de Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex, opdracht zal geven in het bijzonder die maatregelen te vermijden die ertoe zouden kunnen leiden dat de aanbiedingsprijzen indirect onder de sluisprijs komen te liggen, zoals het vergoeden van commercialisatie- of vervoerkosten, het toestaan van prijsverminderingen, het afsluiten van koppelverkopen of maatregelen van soortgelijke werking”. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 1 van verordening nr. 565/68: „De krachtens artikel 4 van verordening nr. 123/67/EEG vastgestelde heffingen voor de invoer van de volgende produkten van tariefpost ex 02.02 van het gemeenschappelijk douanetarief, van oorsprong en van herkomst uit de Volksrepubliek Polen, worden niet met een extra bedrag verhoogd: … d) eenden, dood, niet in stukken gesneden, geplukt, uitgebloed, ontdarmd of niet ontdarmd, met kop en poten, genoemd „eenden 85 %”; e) eenden, dood, niet in stukken gesneden, geplukt, schoongemaakt, zonder kop en zonder poten, met of zonder hart, lever en spiermaag, genoemd „eenden 70 %”.”
Deze regeling is van belang voor verzoekster in het hoofdgeding, een te München gevestigde handelsonderneming. In het tijdvak van 8 november 1968 tot en met 17 januari 1969 liet zij bij het douanekantoor Schirnding-Bahnhof een partij geslachte eenden inklaren. In de aangiften was als land van produktie, oorsprong en aankoop Polen vermeld en als afzender van de eenden de Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex te Warschau, terwijl voorts tot staving van de aangiften waren overgelegd attesten en analyserapporten van de Poolse veterinaire dienst en op formulieren van Animex gestelde rekeningen. Op grond van deze aangiften en bijlagen hief het douanekantoor aanvankelijk, behalve de bij invoer toegepaste omzetbelasting, alleen de gewone heffing voor eenden van Poolse oorsprong en herkomst.
Na een onderzoek van de „Betriebsprüfungsstelle Zoll” (waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in een bij de stukken gevoegd rapport van 11 november 1969) was het douanekantoor later alsnog van mening dat hier geen sprake was van waren van oorsprong en herkomst uit Polen. In werkelijkheid waren bedoelde eenden volgens de douane door de Poolse Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex aan een Oostenrijkse onderneming verkocht en geleverd en daarna door deze firma aan verzoekster doorverkocht. Daarom moest Oostenrijk als land van herkomst worden beschouwd en het extra bedrag bedoeld in artikel 8 van verordening nr. 123/67 worden nagevorderd.
De firma Brunner nam daarmede evenwel geen genoegen en wendde zich, na tegen de navordering van het douanekantoor vruchteloos een bezwaarschrift te hebben ingediend, tot het Finanzgericht München, alwaar zij betoogde dat de geïmporteerde eenden door tussenkomst van een Zwitserse firma, waarnaar zij door de Oostenrijkse firma was verwezen, bij de Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex waren gekocht; van verkoop door de Oostenrijkse firma aan verzoekster was geen sprake. Een en ander zou onder meer blijken uit het feit dat de koopprijs op een bankrekening te Zürich was overgemaakt, welke rekening — op naam van Animex te Warschau — ook op de leverantiefacturen was vermeld. De Poolse herkomst van de ingevoerde waren kon derhalve niet worden bestreden op grond van het feit dat doorvoer door Oostenrijk had plaatsgevonden. — Verweerder acht dit betoog echter niet steekhoudend; zijns inziens heeft verzoekster niet bewezen door tussenkomst van een Zwitserse firma bij Animex te hebben ingekocht; integendeel, uit een telex van Animex zou blijken, dat zij de litigieuze waar aan een Oostenrijkse firma en niet aan verzoekster had verkocht. Bovendien zou blijkens de considerans van verordening nr. 565/68 alleen doorgaand vervoer in aanmerking komen en de Poolse Regering slechts voor zulke partijen een prijsgarantie op zich hebben genomen. Omdat de zending echter uit Oostenrijk in de Bondsrepubliek terecht was gekomen, zou er terecht een extra bedrag zijn geheven.
Met het oog op dit geschilpunt, waarbij de uitlegging der in verordening nr. 565/68 gebruikte term „en van herkomst uit” centraal staat, heeft het Finanzgericht bij beschikking van 2 maart 1972 het geding geschorst en verzocht om een prejudiciële beschikking over de volgende vragen:
„a)
Dienen de woorden „. . en van herkomst uit. . .” in artikel 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 565/68 van de Commissie van 24 april 1968, betreffende het niet vaststellen van de extra bedragen voor de invoer van geslachte hanen en kippen alsmede kuikens daarvan en geslachte eenden en ganzen uit Polen (PB L 107 van 8 mei 1968, blz. 7), aldus te worden uitgelegd dat de betrokken waar slechts aan de gestelde voorwaarde voldoet, indien zij in een land van doorvoer niet was onderworpen aan enig verblijf of enige transactie anders dan in verband met het vervoer, of
b)
is aan de gestelde voorwaarde tevens voldaan,
aa)
indien de waar naar een derde land wordt verkocht en geleverd, van daaruit wordt doorverkocht en in onveranderde toestand wordt doorgeleverd aan een in een Lid-Staat gevestigde koper, en zo neen,
bb)
indien de waar aanvankelijk naar een derde land was verkocht en geleverd, doch wegens geweigerde acceptatie door de koper aldaar op grond van te late levering in onveranderde toestand aan een in een Lid-Staat gevestigde koper wordt doorgeleverd?”
Kennis genomen hebbende van de opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding, de Nederlandse en Italiaanse Regeringen en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, wil ik thans mijn standpunt ten deze bepalen.
1.
De uit te leggen term „en van herkomst uit” is in het Gemeenschapsrecht, naar uit de geciteerde teksten blijkt, niet nader omschreven. Evenwel kan reeds thans worden gezegd — en alle betrokkenen zijn het er ook over eens — dat deze term niet naar het nationale recht mag worden geduid, doch in de gehele Gemeenschap een en dezelfde inhoud moet hebben. Een duidelijke — uitdrukkelijke of stilzwijgende — verwijzing naar het nationale recht ontbreekt namelijk (vgl. de arresten in de zaken 49-71 en 50-71). Omdat aan op verschillende rechtsgebieden gebezigde termen wellicht niet geheel dezelfde draagwijdte toekomt, spreekt dit trouwens vanzelf wanneer men bedenkt dat de in casu intredende rechtsgevolgen (de niet-toepassing van een extra heffing) in de Gemeenschap uniform moeten gelden, indien men het niet tot storende verleggingen van het verkeer wil laten komen.
2.
Toen ik bij wege van inleiding de voornaamste kenmerken van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee schetste, is voorts het belang van de heffingsregeling voor de bescherming van de intracommunautaire produktie duidelijk geworden; de niet-vaststelling van de extra bedragen houdt de doorbreking van een algemene regel in. Bij onderzoek naar de ten deze gebezigde formule „en van herkomst uit” dient men derhalve te bedenken dat het hier om de voorwaarde voor de toepassing van een uitzonderingsregeling gaat. Op grond daarvan en in verband met de telkens (ook in de considerans der verordeningen) gebezigde formulering, mag stellig een strenge definitie worden verlangd, welke zoveel mogelijk waarborgen biedt voor de communautaire belangen die de algemene regeling wil beschermen.
Ook dient men niet uit het oog te verliezen dat de regeling door de douane moet worden toegepast, dat wil zeggen in een eigensoortige procedure die aan bijzondere eisen moet voldoen. Met de hier te geven begripsomschrijvingen moet men in de praktijk, op grond van eenvoudige en betrouwbare gegevens, snel kunnen werken. Ook zou het niet aangaan hier van de douane moeilijke controles te verlangen, zodat een gedetailleerd onderzoek nodig ware naar de handelsrelaties dergenen die bij een buitenlandse transactie zijn betrokken.
Daarmee zijn mijns inziens de grote lijnen uitgestippeld waaraan men zich, op zoek naar een uitlegging voor de litigieuze formule, zal hebben te houden.
3.
In tweede lezing zullen wij ons derhalve moeten baseren op de inzichten verkregen nopens doel, voorwerp en opzet van de regeling inzake de extra bedragen, de gevallen van vrijstelling en de bijzondere belangensituatie die zich in die gevallen voordoet. Naar wij zagen, heeft de extra heffing ten doel verstoringen van de gemeenschappelijke markt door daling van de importprijzen te verhinderen. Logischerwijze kan van de heffing dier bedragen dan ook slechts worden afgezien wanneer er zekerheid is verkregen dat de feitelijke aanbiedingsprijs van een importleverantie niet onder de sluisprijs ligt. Dit blijkt duidelijk uit de considerans van verordening nr. 565/68, waarin met zoveel woorden sprake is van een bij invoer in de Gemeenschap door derde landen gewaarborgd prijsniveau.
Het ligt dan echter voor de hand dat de woorden „herkomst uit” volgens de Commissie in beginsel op rechtstreekse levering wijzen, omdat alleen dan een effectieve controle op de gegarandeerde prijzen is verzekerd. Ik bedoel daarmede niet dat de waren in het geheel geen andere landen mogen „aandoen”, zodat ook transitoverkeer uitgesloten ware (inderdaad blijkt bij handelstransacties met Polen het vervoer over land en dus het transitoverkeer door derde staten een belangrijke rol te spelen). Doch in de lijn van genoemde beginselen moet er wel sprake zijn van rechtstreeks vervoer in die zin dat de uit Polen naar een plaats van bestemming in de Gemeenschap verzonden produkten bij het vervoer door derde landen niet aan oponthoud, transacties of rechtshandelingen mogen zijn onderworpen die uit het vervoer als zodanig niet voortvloeien of daarmede niet in nauw verband staan. Als land van herkomst zou ik daarom met de Commissie willen beschouwen het land vanwaar de produkten naar de Gemeenschap zijn verzonden, waar ze hun bestemming naar de Gemeenschap hebben verkregen en — bij transitoverkeer door andere staten — het land vanwaar de zending het eerst met bestemming Gemeenschap is verzonden. Door deze definitie doet men niet slechts recht wedervaren aan de behoefte de douane eenvoudige betrouwbare controles mogelijk te maken (die bij de voorgestelde formulering aan de hand van de verzendings- en transportdocumenten kunnen geschieden); bovendien is van belang, ofschoon niet van doorslaggevende betekenis, dat deze criteria aan elders in het Gemeenschapsrecht gebezigde definities herinneren, bij voorbeeld aan de definitie van het land van herkomst of verzending in het communautair douanevervoer, (modellen T 1 en T 2, commissie voor het communautair douanevervoer, doc. nr. 9936/3/70 van 2 juni 1970 van Directoraat-generaal III der Commissie onder 35) of aan de formulering van het ontwerp ener verordening van de Raad inzake de statistiek van de handel van de Gemeenschap met derde landen en tussen Lid-Staten (Bureau voor de Statistiek der Europese Gemeenschappen, document nr. 2250/70, artikel 13). Ten slotte verdient opmerking dat ook in de praktijk der verschillende landen op het gebied van de douane en buitenlandse handel van dergelijke criteria wordt uitgegaan (
2
)
Wil men bovendien — met de Commissie — een nadere aanwijzing ontlenen aan de met de import samenhangende handelstransactie, dan zou nog het volgende kunnen worden opgemerkt. Nu de vrijstelling van het extra bedrag (blijkens de considerans van verordening nr. 565/68) is gekoppeld aan de toezegging van de Poolse Regering „dat zij er zorg voor zal dragen dat deze uitvoer uitsluitend door de Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex zal plaatsvinden”, zodat levering door Animex een hoofdbestanddeel van de prijsgarantie vormt, kan van „herkomst uit Polen” slechts worden gesproken wanneer Animex voor de regering van de Volksrepubliek Polen waren uit het grondgebied van die staat rechtstreeks aan afnemers in de Gemeenschap verkoopt en levert en wanneer de geleverde waren in derde landen niet het voorwerp uitmaken van transacties die het vervoer in de Gemeenschap niet betreffen. Dit is in overeenstemming met het beginsel dat aan de prijsgaranties strenge eisen moeten worden gesteld; de zekerheid dat de toegezegde prijzen niet worden onderboden, is zo het grootst. Dat de Poolse Regering haar toezegging zal gestand doen, is evenwel niet gegarandeerd wanneer de betrokken waren, zoals het in de vragen sub b) is gezegd, eerst naar een derde land worden verkocht en geleverd en van daaruit aan een in een Lid-Staat gevestigde koper worden doorverkocht en doorgeleverd. Hier behoeft slechts te worden gedacht aan de mogelijkheid van divergerende prijsafspraken en in herinnering te worden gebracht dat volgens de considerans van verordening nr. 565/68 zelf maatregelen dienen te worden vermeden „die ertoe zouden kunnen leiden dat de aanbiedingsprijzen indirect onder de sluisprijs komen te liggen, zoals het vergoeden van commercialisatie- of vervoerkosten, het toestaan van prijsverminderingen, het afsluiten van koppelverkopen of maatregelen van soortgelijke werking”.
Het tweede gedeelte van de gestelde vraag moet derhalve stellig ontkennend worden beantwoord; alle betrokkenen zijn het daarover ook eens. In beginsel zal men zich bij de uitlegging van de term „herkomst uit” dienen te houden aan de criteria vervat in de sleutelwoorden „directe levering” en „directe verkoop”.
4.
De verwijzende rechter wenst voorts te weten of een waar aan de voorwaarde vervat in de woorden „en van herkomst uit” ook voldoet, wanneer zij „aanvankelijk naar een derde land was verkocht en geleverd, doch wegens geweigerde acceptatie door de koper aldaar op grond van te late levering in onveranderde toestand aan een in een Lid-Staat gevestigde koper wordt doorgeleverd”. Ik zou om te beginnen willen opmerken, dat mij deze probleemstelling onvoldoende bepaald voorkomt. Verzoekster in het hoofdgeding meent, zoals bekend, dat het ervoor moet worden gehouden dat de acceptatie voor inklaring is geweigerd en dat de Staatscentrale voor de buitenlandse handel Animex toen zelf de bestemming der waren onverwijld heeft gewijzigd. Voorts kan haars inziens in zulk een casuspositie, doch ook wanneer de inklaring in een derde staat reeds heeft plaatsgehad, als gevolg van het feit dat Animex zelf als verkoper optreedt zonder meer worden vastgesteld dat het gaat om waren van herkomst uit Polen in de zin van verordening nr. 565/68.
Weliswaar zou men door verzoeksters nadere gegevens in de verleiding kunnen komen de eis dat de waar „van herkomst uit Polen” moet zijn vervuld te achten voor zover Animex zelf door onverwijld opnieuw over de waar te disponeren er, als partij bij de overeenkomst, voor zorgt dat de in de verordening nr. 565/68 genoemde prijsgarantie gestand wordt gedaan. Echter blijkt juist uit de feiten van het hoofdgeding en de processtukken hoe hachelijk het is van zulk een veronderstelling uit te gaan. Het zou betekenen, dat de douane zou worden belast met een onderzoek naar de weigering de waar te accepteren en naar de vraag of de verzending uit Oostenrijk voor rekening en op aanwijzing van Animex is geschied. Ingewikkeld opsporingswerk naar omstreden feiten en transacties als hierbedoeld zijn echter in een normale douaneprocedure stellig niet op hun plaats. Bovendien zou dan, met name wanneer eerst na inklaring opnieuw over de waar in een derde land wordt gedisponeerd, stellig de nodige zekerheid ontbreken dat de prijsgarantie gestand wordt gedaan. Van zodanige zekerheid kan echter, wanneer met de hier-bedoelde vrijstellingsregeling moet worden gewerkt — en, zoals gezegd, moeten daarbij strenge maatstaven worden aangelegd —, ter bescherming der communautaire produktie en ter vermijding van verstoringen van de gemeenschappelijke markt stellig niet worden afgezien.
Wij kunnen ons dus houden aan het resultaat waartoe wij bij een principieel onderzoek naar de term „herkomst uit” kwamen; het derde deel van de vraag geeft dus geen aanleiding tot wijziging van de hiervoor opgestelde criteria.
5.
Op grond van een en ander stel ik voor de prejudiciële vragen van het Finanzgericht München als volgt te beantwoorden:
Land van herkomst in de zin van verordening nr. 565/68 is het land van waaruit een waar rechtstreeks naar de Gemeenschap wordt verzonden en vervoerd. Doet een waar na het land van verzending te hebben verlaten en alvorens de Gemeenschap te bereiken het gebied van derde landen aan, dan moet zij als rechtstreeks vervoerd worden beschouwd, wanneer zij aldaar niet is onderworpen aan enig verblijf of enige transactie of rechtshandeling, die niet in nauw verband met het vervoer staat, deze onderbreekt of de bestemming der waren wijzigt.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.
(
2
)	vgl. bij voorbeeld voor het Frans recht Semini, „Législation et réglementation des douanes”, éd. Delmas et Cie 1967, deel 3;
voor het Duitse recht „Anwendungsvorschriften zur Einfuhrliste im Anhang zu $ 10 des Außenwirtschaftsgesetzes”;
voor het Italiaanse recht artikel 40 van de inleidende bepalingen van het douanetarief;
voor het Nederlandse recht de opmerkingen in de memorie der Nederlandse Regering.