ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
13 mars 2003 (1)
«Annulation de la décision de la Commission C (2000) 485 final - Remise de droits à l'importation - Perfectionnement actif - Défaut d'équivalence entre des produits communautaires et des produits importés»
Dans l'affaire C-156/00,
Royaume des Pays-Bas, représenté initialement par M. M. A. Fierstra, en qualité d'agent, puis par ce dernier et Mme J. van Bakel, en qualité d'agent,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. C. van der Hauwaert et R. Tricot, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation de la décision C (2000) 485 final de la Commission, du 23 février 2000, constatant, dans un cas particulier, qu'une demande de remise de droits à l'importation est irrecevable pour un certain montant et que la remise des droits à l'importation n'est pas justifiée pour un autre montant,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de la quatrième chambre, faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. D. A. O. Edward, P. Jann, S. von Bahr (rapporteur) et A. Rosas, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 16 mai 2002, au cours de laquelle le royaume des Pays-Bas a été représenté par M. N. A. J. Bel, en qualité d'agent, et la Commission par M. H. M. H. Speyart, en qualité d'agent,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 11 juillet 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 avril 2000, le royaume des Pays-Bas a, en vertu de l'article 230 CE, demandé l'annulation de la décision C (2000) 485 final de la Commission, du 23 février 2000, constatant, dans un cas particulier, qu'une demande de remise de droits à l'importation est irrecevable pour un certain montant et que la remise des droits à l'importation n'est pas justifiée pour un autre montant (ci-après la «décision attaquée»).
Le cadre juridique
2.
Le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1, ci-après le «code des douanes»), a codifié la réglementation applicable dans le domaine du droit douanier communautaire. Le code des douanes a fait l'objet de dispositions d'application contenues dans le règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d'application du règlement n° 2913/92 (JO L 253, p. 1, ci-après le «règlement d'application»). Ces textes sont applicables depuis le 1er janvier 1994.
3.
La réglementation antérieure pertinente, applicable aux faits de l'espèce situés avant le 1er janvier 1994, est mentionnée ci-après dans la partie du cadre juridique relative au code des douanes ou dans celle portant sur le règlement d'application.
Le code des douanes
4.
L'article 220 du code des douanes vise l'éventuelle prise en compte a posteriori d'une dette douanière. En vertu du paragraphe 2, sous b), dudit article, il n'est pas procédé à une prise en compte a posteriori, hormis certains cas spécifiés par cette disposition qui sont sans pertinence pour la présente affaire, lorsque:
«le montant des droits légalement dus n'avait pas été pris en compte par suite d'une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne la déclaration en douane».
5.
L'article 221, paragraphes 1 et 3, du code des douanes prévoit:
«1.    Le montant des droits doit être communiqué au débiteur selon des modalités appropriées dès qu'il a été pris en compte.
[...]
3.    La communication au débiteur ne peut plus être effectuée après l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la date de naissance de la dette douanière. Toutefois, lorsque c'est par suite d'un acte passible de poursuites judiciaires répressives que les autorités douanières n'ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus, ladite communication est, dans la mesure prévue par les dispositions en vigueur, effectuée après l'expiration dudit délai de trois ans.»
6.
S'agissant de la période antérieure au 1er janvier 1994, la disposition correspondant audit article 221, paragraphes 1 et 3, figurait à l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1). Cette disposition a été reprise en substance à l'article 221, paragraphes 1 et 3, du code des douanes.
7.
En vertu de l'article 239, paragraphe 1, second tiret, du code des douanes, il peut être procédé à la remise des droits à l'importation dans des situations «qui résultent de circonstances n'impliquant ni manoeuvre ni négligence manifeste de la part de l'intéressé». La remise peut être subordonnée à des conditions particulières.
8.
Aux termes de l'article 239, paragraphe 2, du code des douanes, «la remise des droits pour les motifs indiqués au paragraphe 1 est accordé[e] sur demande déposée auprès du bureau de douane concerné avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la date de la communication desdits droits au débiteur».
9.
L'article 239 du code des douanes a remplacé l'article 13 du règlement (CEE) n° 1430/79 du Conseil, du 2 juillet 1979, relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation (JO L 175, p. 1). Cet article 13, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 3069/86 du Conseil, du 7 octobre 1986 (JO L 286, p. 1), prévoyait à son paragraphe 1, premier alinéa:
«Il peut être procédé au remboursement ou à la remise des droits à l'importation dans des situations particulières autres que celles visées aux sections A à D, qui résultent de circonstances n'impliquant ni manoeuvre ni négligence manifeste de la part de l'intéressé.»
Le règlement d'application
10.
L'article 569, paragraphe 1, du règlement d'application prévoit:
« [...] pour qu'il puisse être fait recours à la compensation à l'équivalent, les marchandises équivalentes doivent relever de la même sous-position à huit chiffres du code de la nomenclature combinée, présenter la même qualité commerciale et posséder les mêmes caractéristiques techniques que les marchandises d'importation.»
11.
Avant l'entrée en vigueur du règlement d'application, la disposition correspondant audit article 569, paragraphe 1, était l'article 9 du règlement (CEE) n° 2228/91 de la Commission, du 26 juin 1991, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 1999/85 relatif au régime de perfectionnement actif (JO L 210, p. 1), dont les termes ont été repris en substance dans le règlement d'application.
12.
L'article 589, paragraphe 1, du règlement d'application dispose:
«La naissance d'une dette douanière relative aux produits compensateurs ou aux marchandises en l'état donne lieu au paiement d'intérêts compensatoires sur le montant des droits à l'importation dus».
13.
Selon l'article 589, paragraphe 2, cinquième tiret, du règlement d'application, la dette douanière ne donne pas lieu au paiement de tels intérêts «dans le cas où le titulaire de l'autorisation [de perfectionnement actif] demande la mise en libre pratique et fournit la preuve que des circonstances particulières, n'impliquant aucune négligence ou manoeuvre de sa part, rendent impossible ou économiquement impossible d'effectuer l'exportation envisagée dans les conditions qu'il avait prévues et dûment justifiées lors du dépôt de la demande d'autorisation».
14.
L'article 589, paragraphe 3, du règlement d'application précise la procédure à suivre pour bénéficier des dispositions du paragraphe 2, cinquième tiret, de cet article. Aux termes de cette procédure, une demande doit être adressée aux autorités douanières indiquées par l'État membre qui a délivré l'autorisation de perfectionnement actif. Celles-ci sont compétentes pour accorder la dispense de paiement des intérêts compensatoires lorsque le montant servant de base au calcul des intérêts n'excède pas une certaine somme. Au-delà de cette somme et dans la mesure où elles entendent donner une suite favorable à la demande présentée, les autorités douanières transmettent la demande à la Commission, avec le dossier comportant tous les éléments nécessaires à un examen complet, afin que celle-ci décide de la suite à donner à cette demande.
15.
Avant l'entrée en vigueur du règlement d'application, les dispositions correspondant audit article 589, paragraphes 1, 2 et 3, figuraient à l'article 62, paragraphes 1, 2 et 3, du règlement n° 2228/91, dont les termes ont été repris en substance dans le règlement d'application.
16.
L'article 859 du règlement d'application, figurant dans la partie IV, intitulée «Dette douanière», dispose que sept manquements sont considérés comme n'ayant pas de conséquences réelles sur le fonctionnement correct du régime douanier pour autant qu'ils ne constituent pas une tentative de soustraction à la surveillance douanière de la marchandise, qu'ils n'impliquent pas une négligence manifeste de la part de l'intéressé et que toutes les formalités nécessaires pour régulariser la situation de la marchandise soient accomplies a posteriori. Ces manquements sont énumérés et comprennent notamment le dépassement de certains délais, le déplacement non autorisé d'une marchandise placée sous un régime douanier et la sortie de la marchandise hors du territoire douanier de la Communauté sans accomplissement des formalités nécessaires.
17.
Aux termes de l'article 905, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement d'application, relatif aux décisions à prendre par la Commission dans le cadre de l'application de l'article 239 du code des douanes:
«Lorsque l'autorité douanière de décision, saisie de la demande [...] de remise au titre de l'article 239 paragraphe 2 du code [des douanes], n'est pas en mesure [...] de décider et que la demande est assortie de justifications susceptibles de constituer une situation particulière qui résulte de circonstances n'impliquant ni manoeuvre ni négligence manifeste de la part de l'intéressé, l'État membre dont relève cette autorité transmet le cas à la Commission pour être réglé conformément à la procédure prévue aux articles 906 à 909.»
18.
Conformément à l'article 907 du règlement d'application, la Commission prend une décision établissant soit que la situation particulière examinée justifie l'octroi de la remise, soit qu'elle ne le justifie pas.
19.
L'article 908, paragraphe 2, du règlement d'application prévoit que, sur la base de la décision de la Commission, l'autorité douanière de décision statue sur la demande qui lui a été présentée.
20.
Avant l'entrée en vigueur du règlement d'application, les dispositions correspondant auxdits articles 905, 907 et 908 figuraient respectivement aux articles 6, 8 et 9 du règlement (CEE) n° 3799/86 de la Commission, du 12 décembre 1986, fixant les dispositions d'application des articles 4 bis, 6 bis, 11 bis et 13 du règlement n° 1430/79 (JO L 352, p. 19). Le règlement d'application a repris en substance les termes desdits articles 6, 8 et 9 du règlement n° 3799/86.
Le cadre factuel et la décision attaquée
21.
L'entreprise de droit néerlandais Cargill BV (ci-après «Cargill») se consacre à la production d'amidon et de sirop de glucose. Elle disposait d'une autorisation de perfectionnement actif qui lui permettait d'importer du maïs de pays tiers en franchise de droits sous réserve que le maïs soit transformé en glucose, produit compensateur principal, ainsi qu'en certains autres produits compensateurs secondaires, et que ces produits soient exportés hors du territoire douanier de la Communauté. Au cours des années 1992 à 1994, Cargill a placé 65 000 t de maïs sous le régime douanier du perfectionnement actif.
22.
En vertu de l'autorisation de perfectionnement actif qui lui avait été accordée, Cargill pouvait, aux fins de la production de glucose destinée à l'exportation, utiliser une marchandise communautaire équivalente au maïs importé de pays tiers.
23.
Lors de contrôles effectués en 1994 et en 1995, l'Inspection générale du ministère de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche (ci-après l'«Inspection générale») a constaté que le produit compensateur principal exporté par Cargill n'avait pas été complètement obtenu à partir de maïs importé, mais à partir de 25 % de maïs importé et de 75 % de blé d'origine communautaire. Or, ces deux produits ne sont pas classés dans la même sous-position tarifaire du code de la nomenclature combinée.
24.
À la suite de ces contrôles, les autorités néerlandaises ont interrogé la Commission sur le point de savoir si elle admettait une équivalence entre le maïs importé de pays tiers et le blé originaire de la Communauté. Par lettre du 23 novembre 1995, la Commission a répondu qu'elle ne pouvait pas admettre une telle équivalence, en soulignant notamment les différences de protection tarifaire applicables aux deux produits concernés.
25.
Par lettre du 18 novembre 1996, la Commission a demandé à l'administration néerlandaise de recenser tous les placements sous le régime du perfectionnement actif opérés au cours des années 1992 à 1995 en faveur de Cargill et de l'informer de nouveau des cas d'irrégularité ou de fraude.
26.
Par lettre du 3 décembre 1996, les autorités néerlandaises ont communiqué à Cargill le montant des droits à l'importation dus par cette dernière au titre des années 1992 à 1994, majoré des intérêts compensatoires, soit une somme s'élevant à 17 491 244,45 NLG.
27.
Cargill a introduit une réclamation auprès des autorités douanières compétentes à l'encontre de l'imposition ainsi notifiée. En outre, elle a demandé auxdites autorités de suspendre le recouvrement de la dette douanière en contrepartie de la constitution d'une garantie pour un montant équivalent à l'imposition, demande qui a été acceptée.
28.
Le 2 décembre 1997, Cargill a présenté auxdites autorités une demande de remboursement ou de remise des droits à l'importation.
29.
Par lettre du 22 avril 1999, le gouvernement néerlandais a transmis cette demande à la Commission qui, à la suite d'un examen complet du dossier, a adopté la décision attaquée.
30.
Au point 14 de la décision attaquée, la Commission constate, en premier lieu, que la demande de remise est irrecevable dans la mesure où elle concerne les intérêts compensatoires s'élevant à 732 093,78 NLG. Elle indique que ceux-ci ne font pas partie intégrante de la dette douanière et qu'il ne lui appartient donc pas de se prononcer au sujet de leur éventuelle remise. Elle considère que cette décision incombe aux autorités nationales.
31.
En deuxième lieu, au point 15 de la décision attaquée, la Commission constate que ladite demande est également irrecevable dans la mesure où elle porte sur les droits, d'un montant de 15 679 301,49 NLG, relatifs à des importations effectuées avant le 3 décembre 1993, c'est-à-dire plus de trois ans avant la communication adressée à Cargill le 3 décembre 1996 par les autorités douanières néerlandaises. Selon la Commission, ces droits sont prescrits en application de l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes et ils ne peuvent plus être réclamés à l'entreprise intéressée.
32.
En troisième lieu, il ressort des points 17 à 35 de la décision attaquée que la demande de remise ne serait pas justifiée dans la mesure où elle concerne le montant des droits qui ne relèvent pas de la dette douanière prescrite, à savoir une somme de 1 079 849,18 NLG. La Commission constate que la pratique suivie par Cargill n'était pas conforme aux dispositions réglementaires en vigueur ni aux termes mêmes de l'autorisation de perfectionnement actif dont elle était titulaire. Elle indique que le blé communautaire ne pouvait pas être utilisé au titre de la compensation à l'équivalent dans le cadre d'une autorisation de perfectionnement actif concernant la transformation du maïs en glucose.
33.
La Commission reconnaît en revanche que les autres règles douanières applicables ont été respectées. Elle constate également que les autorités douanières compétentes n'ont pas contesté, pendant plusieurs années et à l'égard de quantités importantes de marchandises, la pratique suivie par Cargill. La Commission considère que l'ensemble de ces circonstances est de nature à créer une situation particulière au sens de l'article 239 du code des douanes. Elle relève toutefois qu'une telle situation ne peut donner lieu à une remise des droits à l'importation qu'à la condition que l'intéressé n'ait fait preuve ni de manoeuvre ni de négligence manifeste.
34.
Or, la Commission constate que, si Cargill n'a effectué aucune manoeuvre, elle a, en revanche, fait preuve de négligence manifeste.
Remarques liminaires
35.
Il convient de constater, à titre liminaire, que les faits de l'espèce auxquels se rattache la dette douanière se sont produits pour partie avant le 1er janvier 1994, c'est-à-dire avant l'entrée en vigueur du code des douanes et du règlement d'application, et pour partie après cette date.
36.
Il y a lieu, dès lors, de se référer non seulement à ces deux textes, mais, conformément à la jurisprudence de la Cour, en ce qui concerne la période antérieure au 1er janvier 1994, aux règles de fond contenues dans la réglementation antérieure au code des douanes (voir arrêt du 7 septembre 1999, De Haan, C-61/98, Rec. p. I-5003, point 14).
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
37.
Par son premier moyen, le royaume des Pays-Bas soutient que la décision attaquée viole l'article 589 du règlement d'application et, à titre subsidiaire, l'obligation de motivation énoncée à l'article 253 CE, dans la mesure où elle déclare irrecevable la partie de la demande de remise relative aux intérêts compensatoires.
38.
Le royaume des Pays-Bas fait valoir que, selon les dispositions de l'article 589, paragraphe 1, du règlement d'application, la naissance d'une dette douanière relative aux produits compensateurs donne lieu au paiement d'intérêts compensatoires sur le montant des droits à l'importation dus. Il ajoute que, en vertu du paragraphe 3 du même article, les autorités douanières qui, dans certaines circonstances, entendent répondre de manière favorable à une demande visant à ne pas appliquer de tels intérêts doivent transmettre celle-ci à la Commission. Si cette dernière n'émet pas d'objections dans un délai de deux mois à compter de la date de l'accusé de réception de ladite demande, l'État membre concerné accorde la remise.
39.
Il en résulterait que les intérêts compensatoires font partie de la dette douanière et que la Commission ne pouvait pas, sans procéder à un examen complémentaire ou, à tout le moins, sans autre motivation, décider que la demande de remise du montant des intérêts compensatoires était irrecevable.
40.
Le royaume des Pays-Bas ajoute que, en vertu de l'article 239 du code des douanes, la Commission a la faculté d'autoriser la remise des droits à l'importation et qu'une telle décision comporte également des conséquences pour les intérêts compensatoires qui en découlent.
41.
La Commission soutient en revanche qu'elle n'est pas compétente pour statuer sur une demande de remise des intérêts compensatoires.
42.
Elle souligne tout d'abord que les termes «donne lieu» figurant à l'article 589, paragraphe 1, du règlement d'application, disposition qui énonce que «la naissance d'une dette douanière relative aux produits compensateurs donne lieu au paiement d'intérêts compensatoires sur le montant des droits à l'importation dus», impliquent que les intérêts en cause ne font pas partie intégrante de la dette douanière telle qu'elle est définie en droit communautaire.
43.
La Commission fait valoir ensuite qu'il ressort de l'article 589, paragraphe 3, du règlement d'application qu'elle n'est compétente pour se prononcer sur une demande de remise d'intérêts compensatoires que dans le cas visé au paragraphe 2, cinquième tiret, de ladite disposition, à savoir lorsque la dette douanière naît de la mise en libre pratique des marchandises concernées. Or, tel ne serait pas le cas en l'espèce puisque nul ne conteste que le maïs importé a été réexporté hors du territoire douanier de la Communauté, après qu'il eut été procédé à sa transformation en glucose.
44.
S'agissant enfin de l'article 239 du code des douanes, la Commission soutient que, aux termes de cette disposition, elle est certes compétente pour se prononcer sur la remise d'une dette douanière. En revanche, il ne lui appartiendrait pas, en vertu de cette même disposition, de se prononcer sur la remise éventuelle des intérêts compensatoires puisque, selon elle, ceux-ci ne font pas partie intégrante de la dette douanière. La Commission considère que, selon la répartition des compétences prévue par le droit douanier communautaire, il appartient en principe aux autorités nationales de prendre les décisions individuelles, sauf lorsqu'une compétence spécifique lui est dévolue.
Appréciation de la Cour
45.
Il y a lieu de relever tout d'abord que l'article 589, paragraphe 1, du règlement d'application établit la règle générale selon laquelle la naissance d'une dette douanière relative aux produits compensateurs donne lieu au paiement d'intérêts compensatoires sur le montant des droits à l'importation dus.
46.
L'article 589, paragraphe 2, du règlement d'application précise les exceptions à la règle générale. Le royaume des Pays-Bas s'appuie sur l'exception figurant au cinquième tiret de cette disposition, ainsi que sur la procédure applicable pour en bénéficier figurant au paragraphe 3 du même article, pour conclure qu'il incombait à la Commission de se prononcer sur la demande de remise des intérêts compensatoires.
47.
Il y a lieu de constater, cependant, que la procédure visée audit paragraphe 3, qui prévoit certes, dans certains cas, la participation de la Commission, ne concerne que les cas où la marchandise est mise en libre pratique dans la Communauté. Or, ainsi que la Commission le relève à juste titre, il est constant que la marchandise en cause n'a pas été mise en libre pratique, mais a été exportée en dehors du territoire douanier communautaire. Il s'ensuit que la disposition invoquée par le royaume des Pays-Bas au soutien de son premier moyen est inapplicable au cas d'espèce et, dès lors, non pertinente.
48.
S'agissant ensuite de l'article 239 du code des douanes, il y a lieu de constater que le simple fait que la remise éventuelle des droits à l'importation, à la suite d'une décision de la Commission adoptée sur le fondement des articles 905 et 907 du règlement d'application, a des conséquences sur les intérêts compensatoires appliqués sur ces droits par les autorités douanières compétentes n'implique aucunement que la Commission a la faculté de procéder à la remise de ces intérêts.
49.
Il convient de considérer, au contraire, que, aux termes de l'article 905 du règlement d'application, la Commission est uniquement compétente pour prendre une décision relative à la remise des droits à l'importation et elle ne saurait se prononcer sur les intérêts compensatoires. Le sort de ces intérêts, appliqués par les autorités douanières conformément aux dispositions de l'article 589, paragraphe 1, du règlement d'application, suit simplement le sort des droits à l'importation, sans qu'il y ait lieu pour la Commission de prendre une décision à cet égard.
50.
Ce raisonnement s'applique mutatis mutandis à la réglementation applicable, antérieure au 1er janvier 1994, à savoir les articles 62, paragraphes 1, 2 et 3, du règlement n° 2228/91, 13 du règlement n° 1430/79, tel que modifié par le règlement n° 3069/86, ainsi que 6 et 8 du règlement n° 3799/86.
51.
Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutient le royaume des Pays-Bas, c'est à bon droit que, au point 14 de la décision attaquée, la Commission a déclaré irrecevable la demande de remise portant sur les intérêts compensatoires.
52.
Enfin, quant au grief tiré de la prétendue insuffisance de motivation de la décision attaquée au regard des exigences de l'article 253 CE, il y a lieu de relever que le royaume des Pays-Bas s'est contenté d'alléguer une telle insuffisance sans l'étayer en aucune manière. En tout état de cause, il ressort du point 14 de la décision attaquée que la Commission indique les raisons pour lesquelles elle considère que la demande de remise portant sur les intérêts compensatoires est irrecevable et précise, en particulier, qu'elle ne saurait statuer sur l'éventuelle remise de ceux-ci et qu'il appartient aux autorités douanières nationales de se prononcer à leur égard. Dès lors, l'allégation d'une prétendue absence de motivation de la décision attaquée ne saurait prospérer.
53.
Il convient donc de rejeter le premier moyen comme non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
54.
Par son deuxième moyen, le royaume des Pays-Bas soutient que la décision attaquée viole l'article 221 du code des douanes, dans la mesure où elle déclare irrecevable, pour cause de prescription, la demande de remise en tant qu'elle porte sur les droits à l'importation dus pour la période antérieure au 3 décembre 1993.
55.
Le royaume des Pays-Bas considère que la Commission donne de l'article 221 du code des douanes une interprétation erronée et oublie que la question de la prescription d'une dette douanière relève de la compétence du juge national et non de celle de la Commission.
56.
Cette dernière méconnaîtrait le fait que les termes mêmes de l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes indiquent que, lorsque c'est par suite d'un acte passible de poursuites judiciaires répressives que les autorités douanières n'ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus, la communication du montant des droits au débiteur peut être effectuée après l'expiration du délai de prescription de trois ans calculé à compter de la date de naissance de la dette douanière.
57.
Il appartiendrait au juge national, saisi d'un recours contre la communication du montant de la dette douanière, de décider si les conditions permettant de procéder à une telle communication après l'expiration dudit délai de trois ans, fixées par l'article 221, paragraphe 3, dernière phrase, du code des douanes, sont réunies. La prescription et, en particulier, la possibilité de l'interrompre, ainsi que la manière dont cette interruption peut éventuellement se produire, ne seraient pas des matières réglées par le droit communautaire, mais relèveraient du pouvoir d'appréciation de la juridiction nationale.
58.
Le royaume des Pays-Bas ne partage pas le point de vue de la Commission selon lequel les décisions de remise doivent porter sur des dettes douanières qui peuvent effectivement être recouvrées. Aucun fondement juridique ne permettrait d'étayer une telle interprétation.
59.
Il ne résulterait pas non plus de l'article 908, paragraphe 2, du règlement d'application que la Commission est à même de décider si la dette douanière est prescrite ou non ni qu'elle dispose d'une telle compétence.
60.
La Commission soutient qu'une décision au sens de l'article 239 du code des douanes, lu en combinaison avec l'article 905 du règlement d'application, doit porter sur une dette douanière qui peut effectivement être recouvrée et non sur des cas théoriques ou hypothétiques. Elle fait valoir que, lorsqu'elle examine une demande de remise et qu'elle constate, sur la base des données qui lui ont été communiquées, que les droits à l'importation n'existent pas ou n'existent plus, ou encore qu'ils ne peuvent pas ou ne peuvent plus être recouvrés de manière effective, par exemple parce qu'ils ont été liquidés ou communiqués après expiration du délai de prescription, elle doit avoir la faculté de s'abstenir de prendre une décision à leur sujet en déclarant la demande irrecevable.
61.
La Commission relève qu'il ressort du dossier national que les conditions énoncées à l'article 221, paragraphe 3, seconde phrase, du code des douanes ne sont pas remplies. Or, lorsqu'il est patent, comme en l'espèce, que la demande de remise porte sur un montant de droits à l'importation qui ne peut plus être communiqué légalement au débiteur et qui ne peut donc pas être recouvré légalement, la Commission ne doit pas statuer sur la demande de remise concernant de tels droits, mais elle doit la rejeter comme irrecevable.
Appréciation de la Cour
62.
Aux termes de l'article 221, paragraphe 1, du code des douanes, la communication au débiteur du montant des droits dus par ce dernier doit être effectuée selon des modalités appropriées dès que ce montant a été pris en compte. En vertu du paragraphe 3 de la même disposition, la communication doit respecter un délai de prescription de trois ans qui commence à courir à compter de la date de naissance de la dette douanière, sauf si c'est par suite d'un acte passible de poursuites judiciaires répressives que les autorités douanières n'ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus.
63.
Il ressort de l'économie du chapitre du code des douanes consacré au recouvrement du montant de la dette douanière, à savoir le chapitre 3 du titre VII de ce code, dont fait partie ledit article 221 relatif à la communication de la dette au débiteur, que les règles visées à ce chapitre sont principalement adressées aux États membres et à leurs autorités douanières.
64.
En l'absence de toute disposition dans le code des douanes ou le règlement d'application attribuant compétence à la Commission quant à l'application de la règle de prescription, il y a lieu de constater que la mise en oeuvre de cette règle incombe aux seuls États membres et à leurs autorités compétentes et que la Commission n'est pas habilitée à statuer sur la question de savoir si la mise en recouvrement de la dette douanière a été effectuée en conformité avec ladite règle.
65.
Ainsi, lorsqu'elle se prononce sur un dossier de demande de remise des droits à l'importation transmis par un État membre, à la suite d'une demande adressée par le débiteur de ces droits aux autorités douanières compétentes, la Commission est tenue d'examiner cette demande en l'état, sans pouvoir mettre en cause les délais dans lesquels la dette a été mise en recouvrement par les autorités douanières.
66.
En l'espèce, la Commission ne pouvait donc pas refuser de prendre une décision relative à la demande de remise ou à une partie de celle-ci au motif que, selon elle, les droits réclamés auraient été communiqués tardivement au débiteur, en violation de l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes.
67.
Ce raisonnement s'applique mutatis mutandis à la réglementation applicable pour la période antérieure au 1er janvier 1994, à savoir l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1697/79.
68.
Dès lors, c'est à bon droit que le royaume des Pays-Bas a fait grief à la Commission d'avoir déclaré irrecevable la demande de remise pour autant qu'elle se rapporte aux droits à l'importation dus pour la période antérieure au 3 décembre 1993, c'est-à-dire plus de trois ans avant la communication à Cargill du montant des droits à l'importation dus.
69.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu d'accueillir le deuxième moyen soulevé par le royaume des Pays-Bas et d'annuler l'article 1er, point 1, du dispositif de la décision attaquée en tant qu'elle déclare irrecevable, à hauteur de la somme de 15 679 301,49 NLG, la demande de remise des droits à l'importation présentée par Cargill et transmise à la Commission le 22 avril 1999 par le royaume des Pays-Bas.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
70.
Par son troisième moyen, le royaume des Pays-Bas soutient que la décision attaquée viole les articles 239 du code des douanes et 905 du règlement d'application. Il fait valoir, à titre subsidiaire, qu'elle viole également le principe de proportionnalité et, à titre encore plus subsidiaire, qu'elle ne respecte pas l'obligation de motivation énoncée à l'article 253 CE.
71.
Il ne conteste pas l'appréciation de la Commission selon laquelle les conditions de la compensation à l'équivalent n'étaient pas réunies.
72.
En revanche, le royaume des Pays-Bas conteste l'affirmation de la Commission selon laquelle Cargill aurait fait preuve de négligence manifeste. Si cette dernière dispose certes d'une large expérience professionnelle dans le domaine des produits agricoles, il ne s'ensuivrait pas nécessairement qu'elle aurait dû se rendre compte qu'elle ne pouvait pas utiliser du blé en lieu et place du maïs pour la fabrication de glucose destiné à l'exportation.
73.
Premièrement, la Commission exigerait de Cargill des connaissances plus étendues que celles que possédaient les fonctionnaires des douanes. En effet, ainsi que la Commission elle-même le relève, les autorités douanières compétentes n'auraient formulé aucune objection à l'encontre des transactions de l'intéressée, alors que celles-ci se seraient déroulées sur plusieurs années.
74.
Deuxièmement, le royaume des Pays-Bas fait valoir que Cargill pouvait légitimement estimer que les produits utilisés étaient équivalents, en se fondant sur le point de vue exprimé par la Commission dans une lettre du 15 décembre 1994 adressée aux autorités néerlandaises, lettre dont il ressortirait que deux catégories différentes de maïs pouvaient être considérées comme équivalentes aux fins de la fabrication de glucose. En suivant ce raisonnement, il fait valoir qu'il était permis de considérer que le maïs et le blé étaient également des matières premières interchangeables.
75.
Troisièmement, le royaume des Pays-Bas soutient que le procédé appliqué par Cargill est usuel en Europe. Il ne serait dès lors pas possible de qualifier le comportement de la requérante de «négligent» et encore moins de lui reprocher une négligence manifeste.
76.
Le royaume des Pays-Bas considère que, en tout état de cause, la décision attaquée viole le principe de proportionnalité en ce que la procédure aboutit à une dette douanière de 17 491 244,45 NLG, tandis que, pour l'ensemble de la période en cause, Cargill a retiré un bénéfice relativement limité puisqu'il est estimé à 710 700 NLG. Il ajoute que la décision attaquée est insuffisamment motivée dans la mesure où elle ne traite pas de la question de la proportionnalité des droits réclamés.
77.
La Commission soutient que, afin de déterminer si Cargill a fait preuve de négligence manifeste, il convient de se référer aux critères développés par la Cour dans sa jurisprudence relative à l'application des articles 220, paragraphe 2, et 239, paragraphe 1, du code des douanes.
78.
Les trois critères pertinents seraient la nature de l'erreur, l'expérience professionnelle des opérateurs intéressés et la diligence dont ces derniers ont fait preuve.
79.
En ce qui concerne, tout d'abord, la nature de l'erreur, il conviendrait de tenir compte du degré de complexité de la réglementation.
80.
À cet égard, la Commission estime que la législation applicable en l'espèce est très simple. La question déterminante serait celle de savoir si le blé communautaire est un produit équivalent au maïs importé de pays tiers. Il conviendrait de se référer à l'article 114, paragraphe 2, sous e), du code des douanes, lu conjointement avec l'article 569, paragraphe 1, du règlement d'application, et de vérifier, en particulier, si les marchandises originaires de la Communauté et les marchandises d'importation relèvent de la même sous-position à huit chiffres du code de la nomenclature combinée.
81.
Or, la Commission constate que les deux marchandises en cause ne relèvent pas de la même sous-position tarifaire et souligne que l'absence d'équivalence de ces marchandises était d'autant plus manifeste que chacune des autorisations de perfectionnement actif délivrées à Cargill précisait expressément que le régime de compensation à l'équivalent n'était autorisé que pour le «maïs autre que de semence». L'autorisation relative à la période allant du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1995 mentionnerait même la sous-position tarifaire dont relève ce produit, à savoir 1005 90 00.
82.
Par ailleurs, la Commission fait valoir que le royaume des Pays-Bas cite la lettre relative à l'utilisation de catégories différentes de maïs pour la fabrication de glucose qu'elle lui avait adressée, hors de son contexte. Elle rappelle que, par une lettre du 8 août 1995, elle a indiqué que l'équivalence doit être appréciée sur la base non pas du produit fini, c'est-à-dire le glucose, mais de la marchandise d'importation, à savoir le maïs.
83.
En ce qui concerne, ensuite, le critère relatif à l'expérience professionnelle de l'opérateur, le royaume des Pays-Bas ne contesterait pas que Cargill, une entreprise faisant partie d'une grande multinationale, participe à de multiples régimes douaniers depuis de nombreuses années et qu'elle est donc censée avoir une expérience professionnelle étendue. Ce critère serait donc manifestement rempli.
84.
S'agissant, enfin, du critère relatif à la diligence de l'opérateur économique, la Commission fait valoir que, même après que les autorités douanières compétentes eurent attiré l'attention de Cargill sur l'interprétation de la législation applicable, cette entreprise ne leur a pas demandé de lui transmettre leur point de vue par écrit. Elle souligne que tout semble indiquer que Cargill a eu recours à la pratique incriminée de manière encore plus intensive, même après avoir eu connaissance, durant le premier semestre de l'année 1994, des critiques des autorités douanières. Ainsi, en août 1994, d'importants lots de maïs auraient été importés en vue de leur transformation sous le régime du perfectionnement actif. Selon la Commission, cette attitude relève d'une négligence manifeste, même si l'action des autorités douanières néerlandaises soulève également certaines questions.
85.
La Commission rejette l'argumentation du royaume des Pays-Bas, relative aux exigences imposées aux importateurs, prétendument plus strictes que celles imposées aux autorités douanières, en se fondant sur la jurisprudence de la Cour.
86.
Quant à la prétendue violation du principe de proportionnalité, la Commission renvoie aux articles 859 et 860 du règlement d'application, tels qu'interprétés par la Cour. Les faits de l'espèce n'étant pas couverts par l'un des cas énumérés de manière limitative audit article 859, la prétention du royaume des Pays-Bas serait infondée.
87.
La Commission conteste également le prétendu défaut de motivation de la décision attaquée, en se fondant sur les dispositions de l'article 253 CE telles qu'interprétées par la Cour.
88.
En réponse à la prétendue absence de diligence de Cargill, le royaume des Pays-Bas fait valoir que l'enquête effectuée par l'Inspection générale concernait la période s'étendant d'avril à octobre 1994. Le 16 juin 1994, le contrôleur aurait adressé à l'autorité compétente une demande d'interprétation de la réglementation concernée relative à l'équivalence entre le maïs et le blé. Il aurait obtenu une réponse écrite le 29 juin 1994. Le 5 octobre 1994, le contrôleur aurait débattu avec Cargill, pour la première fois, des constatations de son enquête. Or, le dernier lot de maïs importé aurait été placé sous le régime du perfectionnement actif, avec application de la règle d'équivalence, en dernier lieu le 16 août 1994. Par ailleurs, par lettre du 11 janvier 1995, l'autorité compétente aurait communiqué à Cargill les modalités selon lesquelles le régime du perfectionnement actif devait être appliqué et celles-ci auraient été mises en oeuvre à partir du 15 juin 1995. La conclusion de la Commission selon laquelle l'attitude de Cargill relève d'une négligence manifeste serait dès lors non fondée.
89.
Quant à la demande de remise partielle du montant des droits réclamés en raison de leur caractère disproportionné, le royaume des Pays-Bas fait valoir qu'elle n'est pas fondée sur les dispositions de l'article 859 du règlement d'application, mais sur un motif d'équité, lui-même fondé sur les dispositions combinées des articles 239, paragraphe 1, du code des douanes et 905, paragraphe 1, du règlement d'application.
Appréciation de la Cour
90.
Il convient d'examiner séparément les deux branches du moyen, celle relative à l'absence de négligence manifeste de la part de Cargill et celle portant sur une violation du principe de proportionnalité ainsi que sur un défaut de motivation de la décision attaquée.
Sur l'absence de négligence manifeste
91.
Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que le remboursement ou la remise des droits à l'importation ou à l'exportation, qui ne peuvent être accordés que sous certaines conditions et dans des cas spécifiquement prévus, constituent une exception au régime normal des importations et des exportations et, par conséquent, que les dispositions prévoyant un tel remboursement ou une telle remise sont d'interprétation stricte (arrêt du 11 novembre 1999, Söhl & Söhlke, C-48/98, Rec. p. I-7877, point 52).
92.
Afin d'apprécier si Cargill a fait preuve de «négligence manifeste», au sens de l'article 239, paragraphe 1, second tiret, du code des douanes, il convient d'appliquer, par analogie, ainsi que la Cour l'a précédemment jugé, les critères utilisés dans le cadre de l'article 220 du code des douanes pour vérifier le caractère décelable par un opérateur économique d'une erreur commise par l'autorité douanière (voir arrêt Söhl & Söhlke, précité, points 55 et 56). C'est donc à bon droit que la Commission a appliqué de tels critères en l'espèce.
93.
S'agissant du premier critère, relatif à la complexité de la réglementation applicable, il y a lieu de se rapporter à la définition de la notion de marchandises équivalentes telle qu'elle figure à l'article 569, paragraphe 1, du règlement d'application. Aux termes de cette disposition, les marchandises équivalentes doivent relever de la même sous-position à huit chiffres du code de la nomenclature combinée, présenter la même qualité commerciale et posséder les mêmes caractéristiques techniques que les marchandises d'importation. Ainsi qu'il ressort de l'arrêt du 13 mars 1997, Eridania Beghin-Say (C-103/96, Rec. p. I-1453, point 23), ces trois conditions sont cumulatives.
94.
Il y a lieu de constater que cette réglementation n'était pas difficile à appliquer en l'espèce, puisqu'il suffisait de constater que les marchandises en cause, à savoir le maïs importé de pays tiers et le blé d'origine communautaire, ne relevaient pas de la même sous-position tarifaire pour conclure qu'il ne s'agissait pas de marchandises équivalentes.
95.
Il s'ensuit que l'argumentation du royaume des Pays-Bas, relative à la prétendue complexité de la réglementation applicable, n'est pas fondée.
96.
En ce qui concerne le deuxième critère, relatif à l'expérience de l'opérateur, force est de constater, ainsi que la Commission le relève à juste titre, que Cargill est une entreprise multinationale qui est habituée depuis de nombreuses années à appliquer la réglementation douanière et, notamment, les règles relatives aux différents régimes douaniers.
97.
Il en résulte que ce deuxième critère est manifestement rempli.
98.
S'agissant du troisième critère, relatif à la diligence de l'opérateur, il convient de constater que, étant donné la simplicité de la réglementation applicable en l'espèce, l'absence d'équivalence entre les marchandises en cause n'aurait pas dû échapper à la vigilance d'un opérateur expérimenté tel que Cargill. Le royaume des Pays-Bas ne saurait donc utilement se prévaloir de l'absence d'observations des autorités douanières compétentes pendant une longue période.
99.
Par ailleurs, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, dès lors qu'il a lui-même des doutes sur l'exactitude du classement tarifaire des marchandises en question, l'opérateur économique doit s'informer et chercher tous les éclaircissements possibles pour vérifier si ses doutes sont ou non justifiés (voir arrêts du 26 juin 1990, Deutsche Fernsprecher, C-64/89, Rec. p. I-2535, point 22, et du 1er avril 1993, Hewlett Packard France, C-250/91, Rec. p. I-1819, point 24).
100.
En l'espèce, il apparaît peu vraisemblable que Cargill ait pu avoir des doutes sur l'absence d'équivalence des marchandises concernées. En tout état de cause, si tel était le cas, il lui appartenait de chercher tous les éclaircissements possibles pour vérifier le bien-fondé ou non de ses doutes.
101.
Force est de constater que, en n'effectuant pas de telles recherches et en attendant simplement une réaction des autorités douanières néerlandaises pour modifier les modalités de placement de ses marchandises sous le régime du perfectionnement actif, Cargill n'a pas fait preuve de la diligence requise.
102.
Il y a donc lieu de considérer que la Commission n'a pas violé les articles 239 du code des douanes et 905 du règlement d'application en considérant, au point 26 de la décision attaquée, que Cargill avait fait preuve de négligence manifeste.
103.
Cette conclusion s'impose mutatis mutandis s'agissant de la réglementation applicable pour la période antérieure au 1er janvier 1994, à savoir les articles 13 du règlement n° 1430/79, tel que modifié par le règlement n° 3069/86, et 6 du règlement n° 3799/86.
Sur la violation du principe de proportionnalité et le défaut de motivation de la décision attaquée
104.
Selon le royaume des Pays-Bas, en n'admettant pas que les droits réclamés à Cargill étaient disproportionnés par rapport à l'avantage obtenu par cette dernière et qu'ils devaient faire l'objet d'une remise partielle, la Commission aurait porté atteinte au principe de proportionnalité et, par là même, aux dispositions de l'article 239 du code des douanes, lues conjointement avec celles de l'article 905 du règlement d'application.
105.
À cet égard, il convient de constater que l'article 239 du code des douanes, lu en combinaison avec les dispositions de l'article 905 du règlement d'application, n'exige nullement que le montant des droits réclamés à l'opérateur soit limité à l'avantage que ce dernier a pu retirer de l'irrégularité commise.
106.
Ainsi que la Commission le fait valoir à bon droit, les seuls cas dans lesquels les autorités compétentes peuvent considérer que les manquements à la réglementation douanière sont restés sans conséquences réelles sur le fonctionnement du régime douanier et ne donnent pas lieu à la naissance d'une dette douanière sont énumérés de manière limitative à l'article 859 du règlement d'application. Or cette disposition exclut expressément, à son deuxième tiret, les cas impliquant une «négligence manifeste de la part de l'intéressé».
107.
Il s'ensuit que, en ne limitant pas le montant de la dette douanière à l'avantage financier prétendument obtenu par Cargill, la Commission n'a pas violé le principe de proportionnalité ni enfreint les dispositions de l'article 239 du code des douanes, lues conjointement avec celles de l'article 905 du règlement d'application.
108.
Cette conclusion s'impose mutatis mutandis s'agissant de la réglementation applicable pour la période antérieure au 1er janvier 1994, à savoir les articles 13 du règlement n° 1430/79, tel que modifié par le règlement n° 3069/86, et 6 du règlement n° 3799/86.
109.
S'agissant du grief tiré par le royaume des Pays-Bas d'un défaut de motivation suffisante de la décision attaquée quant à la question de la proportionnalité des droits réclamés, en violation de l'article 253 CE, il suffit de relever que, dans la mesure où il ne résulte nullement des articles 239 du code des douanes ou 13 du règlement n° 1430/79, tel que modifié par le règlement n° 3069/86, que le montant des droits à l'importation réclamés à l'intéressé doit être limité à l'avantage retiré par ce dernier, il y a lieu de considérer que la décision attaquée n'a aucunement méconnu l'obligation de motivation prévue à l'article 253 CE.
110.
Il y a lieu dès lors de rejeter le troisième moyen invoqué par le royaume des Pays-Bas.
111.
Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu, d'une part, d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle déclare irrecevable, à hauteur de la somme de 15 679 301,49 NLG, la demande de remise des droits à l'importation présentée par Cargill et transmise à la Commission le 22 avril 1999 par le royaume des Pays-Bas et, d'autre part, de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
112.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume des Pays-Bas qui a succombé en ses premier et troisième moyens et étant donné le caractère minime des conséquences pratiques de l'accueil de son deuxième moyen, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1.
La décision C (2000) 485 final de la Commission, du 23 février 2000, constatant, dans un cas particulier, qu'une demande de remise de droits à l'importation est irrecevable pour un certain montant et que la remise des droits à l'importation n'est pas justifiée pour un autre montant, est annulée en tant qu'elle déclare irrecevable, à hauteur de la somme de 15 679 301,49 NLG, la demande de remise des droits à l'importation présentée par Cargill BV et transmise à la Commission des Communautés européennes le 22 avril 1999 par le royaume des Pays-Bas.
2.
Le recours est rejeté pour le surplus.
3.
Le royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
Timmermans
Edward
Jann
von Bahr                        Rosas
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 mars 2003.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
M. Wathelet
1:
Langue de procédure: le néerlandais.