62022CC0227
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PRIIT PIKAMÄE
13 päivänä heinäkuuta 2023 (
1
)
Asia C‑227/22
IL
vastaan
Regionalna direktsia ”Avtomobilna administratsia” Pleven
(Ennakkoratkaisupyyntö – Administrativen sad – Gabrowo (Gabrowon hallintotuomioistuin, Bulgaria))
Ennakkoratkaisupyyntö – Liikenne – Direktiivi 2006/126/EY – Ajokortti – Ajoneuvon kuljettamiseen vaadittava fyysinen ja henkinen suorituskyky – Ajoneuvon kuljettajien henkisen suorituskyvyn osoittavien lääkärintarkastusten aikaväli – Ajoneuvon kuljettajien psykologisen soveltuvuuden osoittava asiakirja
I Johdanto
1.
Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Administrativen sad – Gabrowo (Gabrowon hallintotuomioistuin, Bulgaria) SEUT 267 artiklan nojalla, koskee ajokorteista 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY (
2
) säännösten tulkintaa.
2.
Kyseinen pyyntö on esitetty riita-asiassa, jonka asianosaisina ovat Bulgarian kansalainen IL ja Regionalna direktsia ”Avtomobilna administratsia” Pleven (Bulgarian ajoneuvohallintokeskuksen Plevenin alueosasto) ja jossa on kyse päätöksestä, jolla IL:lle on määrätty hallinnollinen seuraamus sillä perusteella, ettei IL voinut esittää tienvarsitarkastuksessa kansallisessa lainsäädännössä edellytettyä voimassa olevaa todistusta psykologisesta soveltuvuudesta.
3.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan direktiivissä 2006/126 tarkoitetun yhdenmukaistamisen laajuudesta ja jäsenvaltioiden toimivallasta toteuttaa tiukempia toimenpiteitä liikenneturvallisuuden varmistamiseksi. Unionin tuomioistuimen on ratkaistava, onko Bulgarian lainsäädännössä edellytettävä todistus psykologisesta soveltuvuudesta kyseisessä direktiivissä säädettyihin mekanismeihin kuuluva toimenpide vai onko sitä pikemminkin pidettävä henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusteettomana esteenä ja näin ollen toimenpiteenä, joka on ristiriidassa jonkin unionin lainsäätäjän pääasiallisen tavoitteen kanssa. Nyt käsiteltävän asian keskeisenä näkökohtana on kyseisen psykologista soveltuvuutta koskevan todistuksen tehtävän määrittäminen ja sen ratkaiseminen, onko kyseinen asiakirja tarpeeton, kun otetaan huomioon ajokortilla jo oleva todistusvoima.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
4.
Direktiivin 2006/126 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Ajokortin myöntämiseen sovelletaan seuraavia edellytyksiä:
a)
hakija on suorittanut hyväksytysti ajotaitoa ja ajotapaa koskevan kokeen ja teoriakokeen sekä täyttää terveydelliset vaatimukset liitteiden II ja III säännösten mukaisesti;
– –
a)
Jäsenvaltioiden myöntämien AM-, A1-, A2-, A-, B-, B1- ja BE-luokan ajokorttien hallinnollinen voimassaoloaika on kymmenen vuotta; tätä voimassaoloaikaa sovelletaan 19. tammikuuta 2013 alkaen.
Jäsenvaltio voi päättää, että ajokorttien hallinnollinen voimassaoloaika mainituissa luokissa on enintään 15 vuotta.
b)
Jäsenvaltioiden myöntämien C-, CE-, C1-, C1E-, D-, DE-, D1- ja D1E-luokan ajokorttien hallinnollinen voimassaoloaika on viisi vuotta; tätä voimassaoloaikaa sovelletaan 19. tammikuuta 2013 alkaen.
– –
3.   Ajokortti voidaan uusia sen hallinnollisen voimassaoloajan päättyessä seuraavin edellytyksin:
a)
tarkastetaan, että liitteessä III esitetyt, ajokorttiluokkiin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 ja D1E kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset edelleen täyttyvät; ja
– –
Jäsenvaltiot voivat rajoittaa kaikkien luokkien osalta uusille kuljettajille myönnettävien ajokorttien 2 kohdassa määriteltyä hallinnollista voimassaoloaikaa, jotta näihin kuljettajiin voidaan soveltaa liikenneturvallisuutta parantavia erityisiä toimenpiteitä.
Jäsenvaltiot voivat rajoittaa C- ja D-luokkien osalta uusille kuljettajille myönnettävän ensimmäisen ajokortin hallinnollisen voimassaoloajan kolmeen vuoteen, jotta näihin kuljettajiin voidaan soveltaa heidän liikenneturvallisuuttaan parantavia erityisiä toimenpiteitä.
Jäsenvaltiot voivat rajoittaa kaikkien luokkien yksittäisten ajokorttien 2 kohdassa määriteltyä hallinnollista voimassaoloaikaa, jos katsotaan tarpeelliseksi toteuttaa useammin lääkärintarkastuksia tai muita erityistoimenpiteitä, kuten liikennerikkomuksiin syyllistyneitä koskevia rajoituksia.
– –”
5.
Saman direktiivin liitteessä III, jonka otsikkona on ”Moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”MÄÄRITELMÄT
1. Tässä liitteessä kuljettajat luokitellaan kahteen ryhmään:
1.1. ryhmä 1:
A-, A1-, A2-, AM-, B-, B1- ja BE-luokkien ajoneuvojen kuljettajat.
1.2. ryhmä 2:
C-, CE-, C1-, C1E-, D-, DE-, D1- ja D1E-luokkien ajoneuvojen kuljettajat.
– –
LÄÄKÄRINTARKASTUKSET
– –
4.
Ryhmä 2:
Hakijoiden on käytävä lääkärintarkastuksessa ennen ensimmäisen ajokortin antamista, ja sen jälkeen kuljettajat on tarkastettava heidän vakinaisena asuinpaikkanaan olevan jäsenvaltion kansallisen järjestelmän mukaisesti aina ajokortin uusimisen yhteydessä.
5.
Jäsenvaltiot voivat asettaa ajokortin antamiselle ja sen myöhemmälle uudistamiselle tämän liitteen vaatimuksia ankarampia vaatimuksia.
– –
PSYYKKISET HÄIRIÖT
Ryhmä 1:
13.1. Ajokorttia ei saa antaa eikä uudistaa hakijoille eikä kuljettajille, joilla on:
vakavia psyykkisiä häiriöitä, riippumatta siitä, ovatko ne synnynnäisiä taikka sairauden, onnettomuuden tai neurokirurgisten toimenpiteiden aiheuttamia,
vaikea henkinen jälkeenjääneisyys,
vakavia vanhenemiseen liittyviä käytöshäiriöitä tai persoonallisuushäiriöitä, jotka johtavat vakavaan arvostelukyvyn, käytöksen tai sopeutuvuuden häiriöihin,
paitsi asiantuntijalääkärin puoltavan lausunnon ja tarvittaessa säännöllisten uusintatarkastusten perusteella.
Ryhmä 2:
13.2.
Lääkärin on otettava asianmukaisesti huomioon lisääntyneet riskit ja vaarat, jotka liittyvät tämän ryhmän määritelmän soveltamisalaan kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen.
– –”
B
Bulgarian oikeus
6.
Bulgarian henkilöllisyystodistuksista annetun lain (Zakon za balgarskite lichni dokumenti) 51 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”C‑, CE‑, C1‑, C1E‑, D‑, DE‑, D1‑, D1E‑ ja T‑luokkien ajokorttien voimassaoloaika on viisi vuotta.”
7.
Ajokortin hakijoiden, ajoneuvojen kuljettajien ja kuljettajantutkintolautakuntien puheenjohtajien psykologista soveltuvuutta koskevista vaatimuksista ja ajokortin hakijoita, ajoneuvojen kuljettajia ja kuljettajantutkintolautakuntien puheenjohtajia koskevien psykologisten tutkimusten toteuttamisesta ja psykologisia tutkimuksia koskevien rekisteröintitodistusten myöntämisestä 15.5.2006 annetun asetuksen nro 36 (Naredba no 36 ot 15.05.2006 za iziskvaniyata za psikhologicheska godnost i usloviyata i reda za provezhdane na psikhologicheskite izsledvaniya na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodachi na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostovereniya za registratsiya za izvarshvane na psikhologicheski izsledvaniya) (jäljempänä asetus nro 36) 8 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Asianomaisten henkilöiden on esitettävä psykologista soveltuvuutta koskeva todistus, kun he aloittavat työnsä ja harjoittavat toimintaa taksinkuljettajina tai julkisen henkilö- ja tavaraliikenteen kuljettajina sekä kuljettajantutkintolautakuntien puheenjohtajina.”
8.
Asetuksen nro 36 8 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Psykologista soveltuvuutta koskeva todistus on voimassa kolme vuotta sen myöntämispäivästä – –”
9.
Asetuksen 8 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 momentissa mainittujen henkilöiden on käytävä psykologisessa tutkimuksessa kolmen vuoden välein luettuna viimeisintä psykologista soveltuvuutta koskevan todistuksen myöntämispäivästä.”
10.
Ajokorttien myöntämisen edellytyksistä ja menettelystä, kuljettajien rekisteristä ja kurinpitotoimista 1.10.2002 annetun asetuksen nro 1-157 (naredba no 1-157 ot 1.10.2002 za usloviyata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, otcheta na vodachite i tyahnata distsiplina) (jäljempänä asetus nro 1-157) 13 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Ensimmäinen ajokortti myönnetään Drzhavna avtomobilna inspektsiyan (moottoriajoneuvojen kansallinen tarkastusvirasto, Bulgaria) asianomaisen alueosaston viran puolesta toimittaman hyväksytysti suoritettua ajokoetta koskevan alkuperäisen pöytäkirjan perusteella, ja tätä varten henkilön on esitettävä
1. hakemuslomake liitteineen Bulgarian henkilöllisyystodistusten myöntämistä koskevan asetuksen (Pravilnik za izdavane na balgarskite lichni dokumenti) mukaisesti
– –
3. todistus, jonka on laatinut yleislääkäri, liikennepiirien lääketieteelliset asiantuntijalautakunnat tai Transportna Tsentralna lekarska komisia (liikennealan lääketieteellinen keskuslautakunta), ajoneuvon kuljettajan / ajokortin hakijan fyysisestä soveltuvuudesta ajokortin uudistamista / ajokortin myöntämistä varten
4. jäljennös psykologisesta soveltuvuudesta annetusta todistuksesta C1-, С-, D1-, D- ja Ttm-luokan (raitiovaunu) ajokortin myöntämistä varten
5. jäljennös todistuksesta, joka koskee moottoriajoneuvon kuljettajille tarkoitetun liikenneonnettomuuksissa annettavaa ensiapua koskevan kurssin suorittamista
6. vakuutus siitä, ettei hänen vakinainen asuinpaikkansa ole toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa ja että hänellä ei ole Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämää voimassa olevaa ajokorttia
7. jäljennös vähintään alemman keskiasteen opintojen päättötodistuksesta ja ulkomailla suoritettujen opintojen osalta opintosuoritusten arvioinnista 1.9.2016 annetun asetuksen nro 11 (Naredba no 11 ot 1 septembri 2006 g. za otsenyavane na rezultatite ot obuchenieto na uchenitsite – –) 110 §:n 2 momentissa tarkoitettu todistus.”
11.
Asetuksen nro 1-157 15 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 momentissa tarkoitetun ajokortin uudistamisen osalta kuljettajien on esitettävä 13 §:n 1 momentin 1, 3 ja 6 kohdassa mainitut asiakirjat ja aiempi ajokortti.”
12.
Tieliikennelain (Zakon za Dvizhenieto po patishtata) 178 c §:n 5 momentissa säädetään, että henkilölle, joka suorittaa taksikuljetuksia, kuljetuksia omaan lukuunsa tai kuljetuksia julkisessa henkilö- tai tavaraliikenteessä ilman psykologista soveltuvuutta koskevaa todistusta, määrätään 500 Bulgarian levin (BGN) (n. 255 euroa) suuruinen seuraamusmaksu.
13.
Tieliikennelain muuttamisesta ja täydentämisestä annetun lain täydentävien säännösten (Dopalnitelnite razporedbi na Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za dvizhenieto po patishtata) 35 §:n 3 momentin mukaan tieliikennelailla pannaan täytäntöön direktiivin 2006/126 vaatimukset.
III Asian tausta, pääasian oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
14.
IL:llä on A-, A1-, A2-, АМ-, В-, В1-, С-, CE-, C1-, C1E-, D-, DE-, D1-, D1E- ja Tkt-luokan (pyörillä varustetut traktorit) ajokortti. Hänen ajokorttinsa on voimassa 28.11.2019–28.11.2024.
15.
Valvontaviranomaiset pysäyttivät IL:n 4.8.2021 tarkastuksia varten, koska hän kuljetti julkisessa tavaraliikenteessä vetoautoa, johon oli kytketty puoliperävaunu. Tarkastuksessa todettiin, ettei ajoneuvon kuljettaja voinut esittää voimassa olevaa todistusta psykologisesta soveltuvuudestaan. Viimeisin hänellä ollut todistus psykologisesta soveltuvuudesta oli myönnetty 7.10.2017, ja se oli voimassa 7.12.2020 saakka.
16.
Valvontaviranomaiset totesivat, että IL syyllistyi hallinnolliseen rikkomukseen rikkomalla asetuksen nro 36 8 §:n 1 momenttia, koska hän ei esittänyt voimassa olevaa todistusta psykologisesta soveltuvuudestaan. Tämän perusteella Direktor na Regionalna direktsia ”Avtomobilna administratsia” Pleven (Bulgarian ajoneuvohallintokeskuksen Plevenin alueosaston johtaja) teki 24.8.2021 hallinnollista seuraamusmaksua koskevan päätöksen, jossa IL:lle määrättiin asetuksen nro 36 8 §:n 1 momentin rikkomisesta tieliikennelain 178 c §:n 5 momentin perusteella hallinnollinen seuraamusmaksu, jonka suuruus oli 500 leviä (BGN) (n. 255 euroa).
17.
IL riitautti kyseisen seuraamuksen Rayonen sad Sewliewossa (Sewliewon alioikeus, Bulgaria) sillä perusteella, että asetuksen nro 36 8 § ja tieliikennelain 178 c §:n 5 momentin seuraamusmaksusäännös ovat ristiriidassa direktiivin 2006/126 säännösten kanssa. Kyseinen tuomioistuin katsoi kyseisen direktiivin liitteessä III olevaan 4 kohtaan viitaten, että jäsenvaltio voi asettaa kuljettajille tiukempia lisävaatimuksia määräaikaistarkastusten aikavälin osalta. Tämän perusteella Rayonen sad Sewliewo katsoi, ettei kansallisen oikeuden ja unionin oikeuden välillä ole ristiriitaa, ja pysytti määrätyn seuraamusmaksupäätöksen 10.12.2021 antamallaan tuomiolla.
18.
IL on tehnyt asiasta kassaatiovalituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Administrativen sad – Gabrowoon vedoten siihen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on soveltanut direktiiviä 2006/126 virheellisesti.
19.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että direktiivin 2006/126 säännökset ovat epäselviä ja tietyssä määrin ristiriitaisia. Se korostaa toisaalta, että kyseisen direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan ajokortin myöntämisen yhteydessä ja määräajoin sen jälkeen on toimitettava todisteet siitä, että henkilöiden tai tavaroiden kuljettamiseen tarkoitettujen ajoneuvojen kuljettajat täyttävät ajoneuvon kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset. Siinä suositellaan nimenomaisesti, että lääkärintarkastus olisi suoritettava silloin, kun ajokortti uusitaan, jolloin lääkärintarkastusten ajankohdat määräytyvät ajokortin voimassaoloajan mukaan. Toisaalta se täsmentää, että direktiivin 2006/126 liitteessä III olevassa 4 kohdassa sallitaan, että jäsenvaltiot vahvistavat kansallisessa lainsäädännössään ryhmän 2 ajoneuvojen kuljettajia (C‑, CE‑, C1‑, C1E‑, D‑, DE‑, D1‑ ja D1E-luokkien ajoneuvojen kuljettajat) koskevien lääkärintarkastusten aikavälit oman harkintansa mukaan, jolloin nämä aikavälit voivat olla eripituisia kuin ajokortin voimassaoloaika.
20.
Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, sallitaanko direktiivin 2006/126 säännöksissä, että jäsenvaltiot vaativat mainittuihin luokkiin kuuluvien ajoneuvojen kuljettajilta, että heidän on henkisen suorituskykynsä toteamiseksi käytävä lääkärintarkastuksessa ajokortin voimassaoloaikaa lyhyemmin aikavälein ja että heidän on tässä yhteydessä esitettävä ajokortin lisäksi erityinen asiakirja, jolla tämä suorituskyky todistetaan, vai onko niin, että mainittuihin luokkiin kuuluvan voimassa olevan ajokortin hallussapito on riittävä osoitus mainitusta suorituskyvystä, koska tämä suorituskyky on todettu jo ajokortin ensimmäisen myöntämisen tai uudistamisen yhteydessä.
21.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että on tullut esiin myös kysymys siitä, onko Bulgarian kansallisessa lainsäädännössä määrätty seuraamus kuljettajalle, jolla on voimassa oleva C-, CE-, Cl-, C1E-, D-, DE-, D1-, D1E- ja Tkt-luokan (traktorit) ajokortti mutta joka ei voi esittää valvontaviranomaisille psykologista soveltuvuutta koskevaa todistusta, koska sen voimassaoloaika on päättynyt, ristiriidassa niiden ajokorteista annetun direktiivin 2006/126 säännösten kanssa, jotka koskevat ajokorttien sekä fyysisen ja henkisen suorituskyvyn toteamiseksi suoritettavien lääkärintarkastusten yhteensovitettua hallinnollista voimassaoloaikaa, tai onko se, että seuraamuksia määräävä viranomainen on soveltanut kansallisia säännöksiä, johtanut unionin oikeuden rikkomiseen.
22.
Näin ollen Administrativen sad – Gabrowo on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Sallitaanko direktiivin 2006/126 säännöksissä, että jäsenvaltiot vaativat luokkiin С, CE, C1, C1E, D, DE, D1 ja D1E kuuluvien ajoneuvojen kuljettajilta, että heidän on henkisen suorituskykynsä toteamiseksi käytävä lääkärintarkastuksissa ajokorttinsa voimassaoloaikaa lyhyemmin aikavälein ja että heidän on tässä yhteydessä esitettävä (ajokortin lisäksi) erillinen asiakirja, jolla tämä suorituskyky todistetaan? Vai onko niin, että mainittuihin luokkiin kuuluvan voimassa olevan ajokortin hallussapito osoittaa myös ajoneuvon kuljettajan henkisen suorituskyvyn, koska tämä suorituskyky on todettu jo ajokortin ensimmäisen myöntämisen tai uudistamisen yhteydessä?
2)
Sallitaanko direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 kohdassa sekä sen johdanto-osan kahdeksannessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa nyt kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jossa ajokokeiden vähimmäisvaatimusten (direktiivin 2006/126 liite II) ja fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevien vähimmäisvaatimusten (direktiivin 2006/126 liite III) lisäksi säädetään lisäedellytyksistä, joiden tarkoituksena on matkustajia ja/tai tavaroita kuljettavien ajoneuvojen kuljettajien psykologisen soveltuvuuden toteaminen?
3)
Jos [toiseen] kysymykseen vastataan myöntävästi, sovelletaanko näihin vaatimuksiin direktiivissä 2006/126 ja erityisesti sen johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen neljännessä virkkeessä ja 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä järjestelmää ajokorttien ja lääkärintarkastusten hallinnollisen voimassaoloajan yhteensovittamisesta, kun on kyse fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevien vähimmäisvaatimusten soveltamisesta?”
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
23.
Ennakkoratkaisupyyntö, joka on päivätty 22.3.2022, saapui unionin tuomioistuimeen 31.3.2022.
24.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähetti 27.5.2022 antamallaan määräyksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 30.5.2022, lisäyksen ennakkoratkaisupyyntöönsä.
25.
IL, Bulgarian tasavallan hallitus sekä Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa asetetussa määräajassa.
26.
Unionin tuomioistuin kehotti 14.2.2023 työjärjestyksen 61 artiklan 1 kohdan nojalla Bulgarian tasavallan hallitusta vastaamaan kirjallisesti yhteen kysymykseen. Vastaus tähän kysymykseen jätettiin asetetussa määräajassa.
27.
IL:n oikeudenkäyntiasiamies sekä Bulgarian tasavallan hallituksen ja komission asiamiehet esittivät suullisia huomautuksia 3.5.2023 pidetyssä istunnossa.
V Oikeudellinen arviointi
A
Alustavat huomautukset
28.
Ajokortteja koskevat säännöt ovat olennainen osa yhteistä liikennepolitiikkaa, koska ne auttavat parantamaan liikenneturvallisuutta ja helpottavat henkilöiden vapaata liikkuvuutta. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että se, että asianomaisella on hallussaan vastaanottavan valtion asianmukaisesti tunnustama ajokortti, voi vaikuttaa unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden tosiasiallisiin mahdollisuuksiin harjoittaa ammattia joko työsuhteessa tai itsenäisesti monen ammatin osalta. (
3
) Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että ajokortin haltija voi todistaa kansalaisuutensa vastaanottavan valtion viranomaisille ajokortillaan samalla tavoin, kuin kyseessä olisi henkilökorttia tai passia vastaava asiakirja. (
4
) Tämän näkökohdan esiintuominen on tärkeää, koska mainittujen asiakirjojen hallussapito on lainsäädännössä säädetty muotovaatimus sille, että oikeutta vapaaseen liikkumiseen ja oleskeluun jäsenvaltioiden alueella voidaan käyttää. Tältä kannalta katsottuna voidaan todeta, että ajokortti edistää unionin kansalaisten oikeuksien toteutumista sisämarkkinoilla.
29.
Vaikka ajokortteja koskevien sääntöjen yhdenmukaistamisessa onkin edistytty, jäsenvaltioiden välillä on edelleen merkittäviä eroja ajokorttien uusimisjaksoja ja ajoneuvojen alaluokkia koskevissa säännöksissä, mikä on edellyttänyt laajempaa yhdenmukaistamista unionin politiikkojen täytäntöönpanon edistämiseksi. Tämä on unionin lainsäätäjän direktiivillä 2006/126 tavoittelema päämäärä. Sen vuoksi on ymmärrettävää, että sellaisia kansallisia toimenpiteitä, jotka näyttävät poikkeavan kyseisellä direktiivillä säädetyistä, on tarkasteltava yksityiskohtaisemmin. Tämä koskee erityisesti ajokortin myöntämistä koskevia vaatimuksia, vaikka jäsenvaltioilla onkin toimivalta asettaa tiukempia vaatimuksia tietyissä tapauksissa.
30.
Kuten johdannossa totesin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mitä vaatimuksia direktiivissä 2006/126 asetetaan ja kuuluuko Bulgarian lainsäädännössä säädetty todistus psykologisesta soveltuvuudesta kyseisessä direktiivissä säädettyihin mekanismeihin vai onko sitä pikemminkin pidettävä perusteettomana esteenä henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle ja näin ollen toimenpiteenä, joka on ristiriidassa jonkin edellä mainitun lainsäädäntötavoitteen kanssa. (
5
) Tämä riippuu pääasiassa tälle asiakirjalle annetusta tehtävästä. Toinen kysymys, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti myöhemmin, näyttää selventävän hieman ensimmäistä, kun taas kolmas kysymys esitetään ainoastaan, jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi. Mielestäni on loogista tarkastella kysymyksiä siinä järjestyksessä, jossa ne on esitetty.
B
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
31.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, sallitaanko unionin oikeudessa ja erityisesti direktiivin 2006/126 säännöksissä, että jäsenvaltiot vaativat luokkiin С, CE, C1, C1E, D, DE, D1 ja D1E kuuluvien ajoneuvojen kuljettajilta, että heidän on henkisen suorituskykynsä toteamiseksi käytävä lääkärintarkastuksessa ajokortin voimassaoloaikaa lyhyemmin aikavälein ja että heidän on tässä yhteydessä esitettävä ajokortin lisäksi erillinen asiakirja, jolla tämä suorituskyky todistetaan, tai että jäsenvaltiot vahvistavat, että ajokortin hallussapito osoittaa myös ajoneuvon kuljettajan henkisen suorituskyvyn, koska tämä suorituskyky on todettu jo ajokortin myöntämisen tai uudistamisen yhteydessä.
32.
Tämän kysymyksen tarkastelu edellyttää ensimmäisessä vaiheessa sen ratkaisemista, kuuluuko Bulgarian lainsäädännössä säädetty psykologista soveltuvuutta koskeva vaatimus direktiivin 2006/126 soveltamisalaan. Vasta kun tämä on ratkaistu, on määritettävä toisessa vaiheessa, mitkä vaatimukset kyseessä olevan Bulgarian lainsäädännön on täytettävä.
1. Direktiivin 2006/126 aineellinen sovellettavuus
a) Lääkärintarkastukset moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavan fyysisen ja henkisen suorituskyvyn toteamiseksi
33.
Kuten direktiivin 2006/126 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee, ajokortti oikeuttaa kuljettamaan kyseisessä direktiivissä määriteltyihin luokkiin kuuluvia moottoriajoneuvoja. Kuljettajalla on toisin sanoen oltava kyseisen luokan ajokortti, jotta hän voi harjoittaa ammatillista toimintaa maanteiden henkilö- ja tavaraliikenteen alalla.
34.
Direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan ajokortin myöntämiseen sovelletaan seuraavia edellytyksiä: hakija on suorittanut hyväksytysti ajotaitoa ja ajotapaa koskevan kokeen ja teoriakokeen sekä täyttää fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset direktiivin liitteen III säännösten mukaisesti. Kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään lisäksi, että ajokortti voidaan uusia sillä edellytyksellä, että ajokorttiluokkiin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 ja D1E kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset täyttyvät.
35.
Direktiivin 2006/126 käsiteltävän asian kannalta merkityksellisten säännösten soveltamisesta seuraa, että C‑, CE‑, C1‑, C1E‑, D‑, DE‑, D1‑ ja D1E‑luokkiin kuuluvien ajoneuvojen ajokortin haltijoiden ja erityisesti ammattikuljettajina työskentelevien henkilöiden henkinen suorituskyky on jo arvioitu ja osoitettu kyseisten ajokorttien myöntämisen ja uusimisen yhteydessä. Tämän vuoksi vaikuttaa oudolta vaatia, että voimassa olevan ajokortin haltijoilla olisi lisäksi oltava hallussaan erillinen henkisen suorituskyvyn osoittava todistus.
36.
Tällaisen todistuksen hallussapitovaatimus merkitsee ylimääräistä velvoitetta, koska kyseisten todistusten tavoitteet katetaan jo direktiivissä 2006/126 vaadituilla mielenterveyttä koskevilla lääkärintarkastuksilla. Liikenneturvallisuutta, henkilöiden vapaata liikkuvuutta, kilpailun vääristymisen välttämistä ja ajoneuvojen kuljettajien erityisvastuiden huomioon ottamista koskevien vaatimusten – jotka kaikki ovat direktiivin 2006/126 johdanto-osan kahdeksannessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa mainittuja tavoitteita, joiden vuoksi on perusteltua vaatia, että voidaan osoittaa, että henkistä suorituskykyä koskevia vähimmäisvaatimuksia on noudatettu ajokorttia myönnettäessä – täyttäminen suojataan jo yhdenmukaisella tavalla kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 ja 3 kohdan sekä liitteen III nojalla.
37.
Ei ole mitään objektiivista syytä olettaa, että ammattikuljettajan toimintaan liittyisi erityisiä liikenneturvallisuusongelmia, joita direktiivissä 2006/126 säädetty henkisen suorituskyvyn arviointi ei jo kattaisi. Tältä osin on huomattava, että suurin osa C-, CE-, C1-, C1E-, D-, DE-, D1- ja D1E-luokan ajokorttien haltijoista hankkii ne nimenomaan ammattikuljettajana toimimista varten. Koska direktiivissä 2006/126 säädetään myös näihin luokkiin kuuluvien ajoneuvojen kuljettajien henkistä suorituskykyä koskevista vähimmäisvaatimuksista, on selvää, että näihin kuuluvat myös ne henkisen tason vaatimukset, jotka kuljettajien on täytettävä voidakseen harjoittaa ammattitoimintaansa.
38.
Ei voida myöskään väittää, että direktiivillä 2006/126 toteutettu yhdenmukaistaminen jättäisi sijaa sellaisten ”psykologista soveltuvuutta” koskevien vaatimusten käyttöönotolle, jotka eivät kuulu henkisen suorituskyvyn alaan. Mielenterveys ja siten henkinen suorituskyky käsittävät viime kädessä emotionaalisen, psykologisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin ja siten käsitteet ”psyykkinen terveys” ja ”psyykkinen soveltuvuus”.
39.
Direktiivin 2006/126 tarkoituksena on yhdenmukaistaa henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset, ja sen liitteessä III olevassa 13.1 ja 13.2 kohdassa täsmennetään tältä osin huomioon otettavat psyykkiset häiriöt. Erityisesti 13.1 kohdassa viitataan nimenomaisesti ”vakaviin psyykkisiin häiriöihin – –, onnettomuuksiin – –”, ja käsitettä ”onnettomuudet” voidaan tulkita laajasti, mukaan lukien akuutti tai krooninen emotionaalinen, psykologinen ja sosiaalinen tapahtuma. Tämä osoittaa yhtäältä, että ”psykologinen soveltuvuus” on osatekijä, joka voi kuulua kyseisen direktiivin soveltamisalaan ”henkisen suorituskyvyn” osatekijänä, ja toisaalta, että unionin lainsäätäjä on jo arvioinut, missä määrin psyykkiset häiriöt olisi otettava huomioon ajokorttia myönnettäessä.
b) Psykologisen soveltuvuuden tutkimista koskeva Bulgarian lainsäädäntö
40.
Bulgarian hallituksen esittämät argumentit eivät kumoa tätä päätelmää, kuten jäljempänä esitän.
41.
Bulgarian hallitus väittää ensinnäkin, että kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettua ”psykologista soveltuvuutta” ei ole ymmärrettävä ”mielenterveydeksi” ja psyykkisen häiriön tai sairauden puuttumiseksi vaan kyvyksi harjoittaa ammattia tai toimintaa. Bulgarian hallituksen mukaan psykologiset tutkimukset eivät ole lääkärintarkastuksia. Kyseessä on sen mukaan erillinen menettely ja täysin erityyppinen asiantuntemus. Konkreettisemmin sanoen kyseessä on ammatillinen valintamenettely, jonka psykologit suorittavat puhtaasti psykologisten ja ei-lääketieteellisten kriteerien mukaisesti kokeellisen psykologian ja differentiaalipsykologian menetelmiä käyttäen.
42.
On kuitenkin todettava, että Bulgarian hallitus myöntää, että Bulgarian lainsäädännön ”tarkoituksena on ammatillisesti merkityksellisten psykologisten ominaisuuksien perusteella osoittaa psykologinen soveltuvuus moottoriajoneuvojen kuljettamiseen ilman liikenneonnettomuuksien aiheuttamisen vaaraa”. Näin ollen psykologista soveltuvuutta koskevan tutkimuksen tarkoituksena näyttää olevan myös asianomaisen henkilön emotionaalisen, psykologisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin osoittaminen, mikä on välttämätön edellytys C-, CE-, C1-, C1E-, D-, DE-, D1- ja D1E-luokan ajoneuvon kuljettamiselle. Koska molemmat tutkimustyypit liittyvät erottamattomasti tietyn ajoneuvon kuljettamiseen, niillä pyritään varmistamaan liikenneturvallisuus. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna Bulgarian lainsäädännössä tarkoitetun psykologista soveltuvuutta koskevan tutkimuksen ja direktiivissä 2006/126 säädetyn tutkimuksen välillä ei vaikuta olevan mitään merkittävää eroa.
43.
Bulgarian hallitus väittää toiseksi, että kyseinen kansallinen lainsäädäntö oli voimassa jo ennen kyseisen direktiivin antamista. Vaikka Bulgarian hallitus väittää, että kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä ”ei viitata direktiiviin 2006/126”, se ei ilmoita, ovatko Bulgarian viranomaiset tutkineet yhteensopivuuden direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä sen määrittämiseksi, kuuluuko kyseinen lainsäädäntö direktiivissä säädettyjen mekanismien soveltamisalaan. Jos tällaista yhteensopivuutta koskevaa tutkimusta ei ole suoritettu, tästä seikasta on edelleen epäilyksiä.
44.
Kolmanneksi katson, että Bulgarian hallituksen perusteluissa on todettavissa tiettyä epäjohdonmukaisuutta, koska niissä todetaan yhtäältä, että kansallisen lainsäädännön mukaisessa psykologisessa tutkimuksessa ”ammattikuljettajien on esitettävä voimassa oleva ajokortti, mikä edellyttää implisiittisesti kaikkien perusvaatimusten täyttämistä, ajamiseen tarvittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset mukaan lukien”. Toisaalta Bulgarian hallitus korostaa psykologisen arvioinnin tarvetta, jotta saadaan ennuste asianomaisen henkilön tulevasta liikennekäyttäytymisestä ja onnettomuuksien aiheuttamisriskistä.
45.
Ne perustelut, jotka Bulgarian hallitus on esittänyt sen väitteen tueksi, jonka mukaan kansallisen lainsäädännön mukainen psykologista soveltuvuutta koskeva tutkimus eroaa merkittävästi direktiivissä 2006/126 säädetystä henkistä suorituskykyä koskevasta tutkimuksesta, eivät mielestäni vaikuta vakuuttavilta, koska on selvää, että mainittujen kahden asiakirjatyypin (ajokortin ja psykologista soveltuvuutta koskevan todistuksen) tehtävät ovat osin päällekkäiset ja niiden välillä on näin ollen sekaannusvaara niiden käytännön hyödyn osalta. Tästä seuraa, että ajokortin tehtävä moottoriajoneuvon ajokyvyn osoittavana asiakirjana vaarantuu merkittävästi. Kuten Bulgarian hallitus vahvisti suullisessa käsittelyssä, Bulgarian alueella edellytetään molempien asiakirjojen hallussapitoa, kun taas pelkän ajokortin pitäisi riittää moottoriajoneuvon kuljettamiseen koko unionin alueella.
46.
Edellä esitetystä seuraa, että siltä osin kuin kyseinen Bulgarian lainsäädäntö koskee seikkoja, jotka kuuluvat jo vähimmäistason yhdenmukaistamisen piiriin, kyseisen lainsäädännön on katsottava kuuluvan direktiivin 2006/126 soveltamisalaan. Kun otetaan huomioon, että kyseisellä direktiivillä yhdenmukaistetaan edellä mainittuun luokkaan kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen vaadittavaa henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset, en näe mitään objektiivista syytä, minkä vuoksi lisävaatimuksia olisi asetettava silloin, kun ajaminen on osa ammattitoimintaa.
47.
Kuten selitän yksityiskohtaisemmin jäljempänä, katson, ettei direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa eikä liitteessä III sallita sellaisia kansallisia toimenpiteitä, joissa edellytetään, että tiettyjä liikennepalveluja tarjoavilla kuljettajilla on oltava myös erillinen lisätodistus henkisestä suorituskyvystä, koska voimassa olevan ajokortin hallussapito on jo osoitus kuljettajan henkisestä suorituskyvystä.
2. Direktiivissä 2006/126 asetetut vaatimukset kansalliselle lainsäädännölle
a) Mahdollisuus vaatia lisätodisteita henkisestä suorituskyvystä ajokorttia uusittaessa
48.
Kuljettajan henkinen suorituskyky tarkistetaan tavallisesti ajokortin myöntämisen yhteydessä. Herää kuitenkin kysymys, voivatko jäsenvaltiot vaatia myös myöhemmin ja nimenomaan ajokortin uusimisen yhteydessä lisätodisteita henkisestä suorituskyvystä.
49.
Tältä osin on todettava, että direktiivin 2006/126 liitteessä III olevassa 4 kohdassa (ranskankielisessä versiossa) säädetään, että ”hakijoiden on käytävä lääkärintarkastuksessa ennen ensimmäisen ajokortin antamista, ja sen jälkeen kuljettajat on tarkastettava heidän vakinaisena asuinpaikkanaan olevan jäsenvaltion kansallisen järjestelmän mukaisesti aina ajokortin uusimisen yhteydessä”. Eri kieliversioiden vertailun perusteella voidaan päätellä, että mainittua virkettä on tulkittava siten, että kyseinen tutkimus on suoritettava ajokorttia uusittaessa. (
6
)
50.
On todettava, että kyseisen säännöksen bulgariankielinen versio ei täysin vastaa direktiivin 2006/126 muita kieliversioita, koska viimeinen virke puuttuu. Tämä puutteellisuus ei kuitenkaan voi johtaa unionin oikeuden erilaiseen tulkintaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin säädöksen yhtenäisen soveltamisen ja näin ollen yhtenäisen tulkinnan vaatimus edellyttää, ettei yhtä kieliversiota tarkastella irrallaan muista kieliversioista vaan että sitä tulkitaan sen laatijan todellisen tahdon ja laatijan tavoitteleman päämäärän mukaisesti ottaen huomioon muun muassa kaikilla kielillä laaditut versiot. (
7
)
51.
Bulgariankielisen version puutteellisuudesta huolimatta direktiivin 2006/126 muista kieliversioista ilmenee näin ollen selvästi, että unionin lainsäätäjän tavoitteena on, että lääkärintarkastukset suoritetaan samanaikaisesti ajokortin uusimisen kanssa. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ennakkoratkaisupyynnössään aivan oikein todennut, kyseisen direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen neljäs virke tukee tätä tulkintaa, koska siinä todetaan nimenomaisesti, että ”lääkärintarkastus olisi – – suoritettava silloin, kun ajokortti uusitaan, jolloin lääkärintarkastusten määräajat määräytyvät ajokortin voimassaoloajan mukaan”.
52.
Tästä seuraa, ettei direktiivin 2006/126 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen ja liitteessä III olevan 4 kohdan välillä ole ristiriitaa, koska mainituissa kahdessa säännöksessä viitataan tarpeellisuuteen suorittaa lääkärintarkastukset silloin, kun ajokortti uusitaan.
b) Mahdollisuus vaatia lisätodisteita henkisestä suorituskyvystä ajokortin voimassaoloaikaa lyhyemmin väliajoin
53.
Tämän jälkeen on tutkittava, onko tämä seikka esteenä sille, että jäsenvaltiot voivat vaatia lisätodisteita fyysisestä ja henkisestä suorituskyvystä ajokortin voimassaoloaikaa lyhyemmin väliajoin. (
8
)
54.
Tässä kohdin on tarpeen tehdä ero eri ajoneuvoluokkien välille. Direktiivin 2006/126 7 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden myöntämien nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisten C‑, CE‑, C1‑, C1E‑, D‑, DE‑, D1‑ ja D1E‑luokkien ajokorttien hallinnollinen voimassaoloaika on viisi vuotta.
55.
Kuten olen tässä ratkaisuehdotuksessa todennut, direktiivin 2006/126 liitteessä III olevassa 4 kohdassa säädetään, että ”hakijoiden on käytävä lääkärintarkastuksessa ennen ensimmäisen ajokortin antamista, ja sen jälkeen kuljettajat on tarkastettava heidän vakinaisena asuinpaikkanaan olevan jäsenvaltion kansallisen järjestelmän mukaisesti aina ajokortin uusimisen yhteydessä”. Jos lähdetään siitä, että kaiken tulkinnan lähtökohtana on säännöksen sanamuoto, on todettava, että edellä mainitut säännökset eivät yhdessä luettuina mielestäni jätä tulkinnanvaraa. Kyseisissä säännöksissä ei ole mainintaa siitä, että jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus vahvistaa lyhyempiä määräaikoja ryhmän 2 kuljettajien lääkärintarkastusten välille.
56.
Vaikka direktiivin 2006/126 liitteessä III olevassa 5 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat asettaa ajokortin antamiselle ja sen myöhemmälle uudistamiselle tämän liitteen vaatimuksia ankarampia vaatimuksia”, on tärkeää täsmentää, että tässä säännöksessä viitataan mahdollisuuteen asettaa vaatimuksia, jotka menevät pidemmälle kuin kyseisessä liitteessä vahvistetut ”moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset”. Toisin sanoen jo liitteen otsikosta ilmenee, mitkä näkökohdat kuuluvat direktiivin 2006/126 mukaisen vähimmäistason yhdenmukaistamisen piiriin. Ne ovat fyysisen ja henkisen suorituskyvyn standardeja. (
9
)
57.
Jäsenvaltiot voivat näin ollen päättää, millä tavoin lääkärintarkastukset suoritetaan, ja olla tiukempia ryhmän 2 kuljettajien henkisen suorituskyvyn osalta voidakseen ottaa huomioon kyseisen ajoneuvoluokan erityiset turvallisuustarpeet. Sitä vastoin ei ole mahdollista poiketa yksipuolisesti direktiivin 2006/126 7 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetystä ajokortin voimassaoloajasta henkistä suorituskykyä koskevan lisätodistuksen vaatimiseksi.
58.
Vaikka direktiivin 2006/126 7 artiklan 3 kohdan viidennessä alakohdassa annetaan jäsenvaltioille poikkeuksellisesti mahdollisuus rajoittaa kaikkien luokkien yksittäisten ajokorttien hallinnollista voimassaoloaikaa, ”jos katsotaan tarpeelliseksi toteuttaa useammin lääkärintarkastuksia” liikenneturvallisuuden varmistamiseksi, on tärkeää todeta, että kyseisessä säännöksessä vahvistetaan jo mainittu periaate, jonka mukaan lääkärintarkastukset on suoritettava samanaikaisesti ajokortin uusimisen kanssa ja niiden ajankohdan on siten määräydyttävä ajokortin voimassaoloajan perusteella.
59.
Edellä esitetystä seuraa, että jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa vaatia lisätodisteita fyysisestä ja henkisestä suorituskyvystä ajokortin voimassaoloaikaa lyhyemmin aikavälein.
c) Mahdollisuus vaatia erillinen asiakirja (muu kuin ajokortti) osoitukseksi henkisestä suorituskyvystä
60.
Edellä esitetyn analyysin päätelmät antavat mahdollisuuden vastata kysymykseen, onko jäsenvaltioilla oikeus vaatia erillistä asiakirjaa (muuta kuin ajokorttia) osoitukseksi henkisestä suorituskyvystä.
61.
Ensinnäkin, kuten olen tässä ratkaisuehdotuksessa esittänyt, Bulgarian lainsäädännössä vaaditun henkistä suorituskykyä koskevan todistuksen tavoitteet sisältyvät jo direktiivissä 2006/126 edellytettyihin mielenterveyttä koskeviin lääkärintarkastuksiin. Näin ollen ajokortilla, sellaisena kuin siitä säädetään kyseisessä direktiivissä, on tarvittava todistusvoima, joka koskee henkistä suorituskykyä kuljettaa asianomaiseen luokkaan kuuluvaa moottoriajoneuvoa.
62.
Toiseksi olen todennut, että direktiivissä 2006/126 edellytetään lääkärintarkastusten suorittamista ennen ensimmäisen ajokortin myöntämistä ja ajokortin uusimisen yhteydessä. Psykologista soveltuvuutta koskevan todistuksen kaltaisen asiakirjan antamiselle ei siten mielestäni ole sijaa muuna kuin direktiivissä säädettynä ajankohtana.
63.
Kolmanneksi on todettava, että vaikka direktiivissä 2006/126 säädetään ajokortin myöntämisedellytyksiä koskevien kansallisten säännösten osalta ainoastaan vähimmäistason yhdenmukaistamisesta, siinä yhdenmukaistetaan sitä vastoin tyhjentävästi ne ajo-oikeuden osoittavat asiakirjat, jotka jäsenvaltioiden on mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti tunnustettava. (
10
) Tämä sulkee loogisesti pois sen mahdollisuuden, että ajokortin kanssa rinnakkain voisi olla voimassa muita kansallisia asiakirjoja, joilla olisi sama tehtävä.
64.
Edellä esitetty huomioon ottaen vaikuttaa tarpeettomalta vaatia kuljettajia esittämään erillinen asiakirja, joka osoittaa henkisen suorituskyvyn. Lisäksi vaikuttaa mielestäni siltä, ettei voida sulkea pois sitä, että tällaisen todistuksen hankkimista koskevasta vaatimuksesta voi aiheutua hallinnollinen lisärasite, joka voi muodostaa perusteettoman esteen ja näin ollen rajoittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana. Tällaisen esteen käsilläolo on ilmeinen silloin, kun hallinnollisessa menettelyssä edellytetään lisämaksun maksamista, (
11
) kuten nyt käsiteltävässä asiassa, minkä Bulgarian hallitus vahvisti istunnossa vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen.
3. Vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen
65.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 ja 3 kohtaa sekä liitettä III on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio voisi edellyttää, että C‑, CE‑, C1‑, C1E‑, D‑, DE‑, D1‑ ja D1E‑luokkiin kuuluvan ajokortin haltijan on käytävä lääkärintarkastuksessa henkisen suorituskykynsä toteamiseksi ajokortin voimassaoloaikaa lyhyemmin aikavälein ja esitettävä tältä osin ajokortin lisäksi erillinen asiakirja, joka osoittaa hänen henkisen suorituskykynsä.
C
Toinen ennakkoratkaisukysymys
1. Jäsenvaltioiden toimivalta toteuttaa tiukempia toimenpiteitä
66.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, onko direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 kohta esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään – ajokokeiden vähimmäisvaatimusten (kyseisen direktiivin liite II) sekä moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevien vähimmäisvaatimusten (kyseisen direktiivin liite III) – lisäksi lisäedellytyksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa henkilö- ja tavaraliikenteeseen tarkoitetun ajoneuvon kuljettajien psykologinen soveltuvuus.
67.
Aluksi on todettava, että perustelut, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kaksi lisäkysymystä, ovat hyvin lyhyet, minkä vuoksi niitä on vaikea ymmärtää. On kuitenkin selvää, että toisen kysymyksen tarkoituksena on muotoilla ensimmäinen kysymys uudelleen ja selventää sitä. Vaikuttaa näin ollen siltä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, minkä luonteisia tutkimuksia jäsenvaltio voi kansallisen lainsäädäntönsä puitteissa toteuttaa, mistä pääasiassakin on kyse. Näiden tietojen perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi arvioida, onko kansallinen lainsäädäntö direktiivin 2006/126 säännösten mukainen. Se, että kyseinen tuomioistuin toteaa nimenomaisesti, että kyseisessä Bulgarian lainsäädännössä säädetään ”lisäedellytyksistä” kyseisessä direktiivissä säädettyjen edellytysten lisäksi, on mielestäni tärkeä seikka, joka on otettava huomioon tätä kysymystä tarkasteltaessa.
68.
Kuten edellä totesin, direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 kohdan a alakohdasta ilmenee, että ajokortin myöntämiseen sovelletaan seuraavia edellytyksiä: hakija on suorittanut hyväksytysti ajotaitoa ja ajotapaa koskevan kokeen ja teoriakokeen sekä täyttää terveydelliset vaatimukset kyseisen direktiivin liitteiden II ja III säännösten mukaisesti. Direktiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan ajokortin uusimisen edellytyksenä on, että kyseisen direktiivin liitteessä III säädetyt ajoneuvon kuljettamiseen vaadittavaa fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset edelleen täyttyvät.
69.
Kun otetaan huomioon, että direktiivin 2006/126 liitteisiin II ja III sisältyvissä säännöksissä asetetaan jäsenvaltioille velvoitteita, niitä on mielestäni tutkittava huolellisesti. Liite II sisältää ajokokeita koskevat vähimmäisvaatimukset, joilla varmistetaan, että kokelailla on tarvittavat teoriatiedot, ajotaito ja vaadittava ajotapa. Näin käyttöön otettavaan kokeeseen on sisällyttävä teoriakoe sekä ajotaitoa ja ajotapaa koskeva koe.
70.
Direktiivin 2006/126 liitteessä III vahvistetaan fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset. ”Psyykkisiä häiriöitä” koskevan jakson 13.1 ja 13.2 kohdassa määritellään moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavaa henkistä suorituskykyä koskevat vähimmäisvaatimukset. Näistä 13.1 kohdassa täsmennetään, ettei ajokorttia saa antaa eikä uudistaa ryhmän 1 hakijoille eikä kuljettajille, joilla on vakavia psyykkisiä häiriöitä, vaikea henkinen jälkeenjääneisyys, vakavia vanhenemiseen liittyviä käytöshäiriöitä tai persoonallisuushäiriöitä, jotka johtavat vakavaan arvostelukyvyn, käytöksen ja sopeutuvuuden häiriöihin. Ajokortti voidaan antaa tai uudistaa mainituille hakijoille tai kuljettajille ainoastaan ”asiantuntijalääkärin puoltavan lausunnon ja tarvittaessa säännöllisten uusintatarkastusten perusteella”.
71.
Tämän ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevien ryhmän 2 kuljettajien osalta kyseisessä liitteessä III oleva 13.2 kohta täydentää 13.1 kohdan säännöstä, ja sen mukaan jäsenvaltioiden lääkärin on otettava asianmukaisesti huomioon lisääntyneet riskit ja vaarat, jotka liittyvät tämän ryhmän määritelmän soveltamisalaan kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen.
72.
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, ettei direktiivi 2006/126 estä jäsenvaltioita ottamasta käyttöön tiukempia edellytyksiä C‑, CE‑, C1‑, C1E‑, D‑, DE‑, D1‑ ja D1E‑luokan ajoneuvojen kuljettajien henkistä suorituskykyä koskevien tutkimusten osalta ainoastaan ryhmän 2 kuljettajien osalta, jos nämä tiukemmat edellytykset ovat tarpeen psyykkisen häiriön puuttumisen osoittamiseksi ottaen huomioon lisääntyneet riskit ja vaarat, jotka liittyvät näihin ryhmiin kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen.
73.
Mainitussa liitteessä III olevasta 4 kohdasta ilmenee, että ryhmän 2 kuljettajien on käytävä kansallisessa lainsäädännössä säädetyissä määräaikaisissa lääkärintarkastuksissa ajokortin uusimisen yhteydessä. Tärkeintä on kuitenkin, että liitteessä III olevassa 5 kohdassa todetaan nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden asettamat ajokortin antamista tai myöhempää uudistamista koskevat vaatimukset voivat olla liitteessä mainittuja vaatimuksia ankarampia.
74.
Jäsenvaltiot voivat näin ollen ryhmän 2 kuljettajille suoritettavia lääkärintarkastuksia määrittäessään ottaa ryhmän 2 kuljettajien osalta käyttöön tiukempia vaatimuksia kuin ryhmän 1 kuljettajien osalta direktiivin 2006/126 liitteessä III olevassa 13.2 kohdassa tarkoitettujen mahdollisten psyykkisten häiriöiden toteamiseksi. Tällaisen lähestymistavan tavoitteena on mukauttaa kuljettajien henkisen suorituskyvyn varmistamiseksi tehtävät lääkärintarkastukset tämän ajoneuvoluokan erityisiin turvallisuustarpeisiin.
2. Unionin oikeuden jäsenvaltioiden toimivallalle asettamat rajat
75.
Olisi kuitenkin virheellistä päätellä tästä, että direktiivissä 2006/126 myönnettäisiin jäsenvaltioille rajoittamaton toimivalta. Jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden on sitä vastoin oltava kyseisen direktiivin tavoitteiden mukaisia. Kyseisen direktiivin 7 artikla ja liite III yhdessä luettuina viittaavat siihen, että tämä sulkee pois erityisesti muiden mielivaltaisten lisävaatimusten asettamisen kuin direktiivissä säädetyt lääkärintarkastukset moottoriajoneuvon kuljettamiseen tarvittavan ajokyvyn toteamiseksi.
76.
Jäsenvaltiot eivät myöskään saa ottaa käyttöön direktiivin 2006/126 liitteissä II ja III säädettyjen lisäksi uusia vaatimusluokkia, jotka saattaisivat vaarantaa direktiivin yhdenmukaistamistavoitteen. Johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen toisessa virkkeessä lausutaan nimenomaisesti, että ”kuljettajantutkintoon ja ajokortin myöntämiseen liittyviä vaatimuksia on yhdenmukaistettava”. Uusia henkistä suorituskykyä koskevia vaatimuksia kehitellessään jäsenvaltiot toimisivat kuitenkin nimenomaan mainitun tavoitteen vastaisesti.
77.
Samoin on syytä huomauttaa, että jäsenvaltioiden asettaessa vähimmäistason yhdenmukaistamista pidemmälle meneviä vaatimuksia, niitä sitovat unionin oikeuden yleiset periaatteet, perusoikeudet ja sisämarkkinoiden perusvapaudet mukaan lukien. (
12
) Jos kansalliset viranomaiset päättävät ottaa käyttöön tiukemman tutkimuksen sen varmistamiseksi, ettei sellaisia psyykkisiä häiriöitä esiinny, jotka voivat vaarantaa liikenneturvallisuuden, niiden on näin ollen varmistettava, että kaikki tästä aiheutuvat henkilöiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset ovat asianmukaisesti perusteltuja ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia. (
13
)
78.
Tältä osin on todettava, että Bulgarian hallitus lähtee käsiteltävässä asiassa siitä, että sen kansallisen lainsäädännön mukainen psykologinen testi eroaa merkittävästi direktiivissä 2006/126 säädetystä henkistä suorituskykyä koskevasta tutkimuksesta mutta se ei kuitenkaan esitä näyttöä väitteensä todenperäisyydestä eikä kyseessä oleva psykologinen testi tuo tosiasiallisesti lisäarvoa liikenneturvallisuuteen. Lisäksi on todettava, ettei Bulgarian hallitus ole ottanut kantaa komission istunnossa esittämään toteamukseen, jonka mukaan unionin lainsäädäntö on jo nykyisellään riittävä erityisesti ammattipätevyyden tunnustamisen alalla tavara- ja henkilöliikenteeseen liittyvien turvallisuusvaatimusten huomioon ottamiseksi. (
14
) Näistä syistä ylimääräistä hallinnollista rasitetta, joka johtuu kuljettajille asetetusta velvollisuudesta hankkia todistus psykologisesta soveltuvuudesta, on mielestäni vaikea perustella, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suoritettaviksi kuuluvista tarkistuksista muuta johdu.
79.
Vaikka oletettaisiinkin, että Bulgarian kansallisen lainsäädännön mukainen psykologinen testi eroaisi merkittävästi direktiivissä 2006/126 säädetystä henkistä suorituskykyä koskevasta tutkimuksesta, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana, suhtaudun epäilevästi siihen, voidaanko direktiivin 2006/126 vaatimuksiin perustumattoman psykologisen testin käyttöönottoa, jonka tarkoituksena on saada sellainen ennuste asianomaisen henkilön tulevasta liikennekäyttäytymisestä ja onnettomuuksien aiheuttamisen riskistä, katsoa unionin oikeuden mukaiseksi. Kyseisellä psykologisella testillä pyritään todellisuudessa luomaan uusi vaatimusten ja tutkimusten luokka, johon kuuluvat tutkimukset eivät ole lääkärintarkastuksia, joiden tarkoituksena on tarkistaa, ettei liikenneturvallisuudelle vaarallisia psyykkisiä häiriöitä ole, mikä on nimenomaisesti suljettu pois direktiivillä 2006/126.
3. Vastaus toiseen ennakkoratkaisukysymykseen
80.
Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 ja 3 kohtaa sekä liitettä III on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä otetaan käyttöön liitteessä III vahvistettujen henkistä suorituskykyä koskevien vähimmäisvaatimusten lisäksi uusia lisäedellytysten luokkia, joiden tarkoituksena on osoittaa henkilö- ja tavaraliikenteeseen tarkoitetun moottoriajoneuvon kuljettajien psykologinen soveltuvuus.
D
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
81.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään, onko direktiivissä 2006/126 sallittuihin lisävaatimuksiin liittyvän voimassaoloajan oltava sama kuin ajokorttien voimassaoloaika. Tämä kysymys näyttää olevan päällekkäinen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäisen kysymyksen kanssa, ja siihen on vastattu aineellisesti jo ensimmäisen ja toisen kysymyksen tarkastelun yhteydessä.
82.
Näiden kysymysten tarkastelu on osoittanut, että kaikki kansallisella tasolla – direktiivin 2006/126 tavoitteiden ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti (
15
) – käyttöön otetut tiukemmat vaatimukset, jotka koskevat henkilö- ja tavaraliikenteeseen tarkoitetun ajoneuvon kuljettajien fyysistä ja henkistä suorituskykyä, on sovitettava yhteen ajokorttien ja niiden antamisen tai uudistamisen yhteydessä suoritettavien lääkärintarkastusten hallinnollisen voimassaolon kanssa. (
16
)
83.
Kun otetaan huomioon tähän ratkaisuehdotukseen sisältyvä yksityiskohtainen analyysi sekä vastaukset, jotka ehdotan annettaviksi kahteen ensimmäiseen kysymykseen, katson, ettei kolmanteen kysymykseen ole tarpeen antaa erillistä vastausta.
VI Ratkaisuehdotus
84.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Administrativen sad – Gabrowon esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Ajokorteista 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY 7 artiklan 1 ja 3 kohtaa sekä liitettä III
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio vaatii luokkiin C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 ja D1E kuuluvien ajoneuvojen kuljettamiseen oikeuttavan voimassa olevan ajokortin haltijalta, että hänen on henkisen suorituskykynsä toteamiseksi käytävä lääkärintarkastuksessa ajokorttinsa voimassaoloaikaa lyhyemmin aikavälein ja että hänen on tässä yhteydessä esitettävä ajokortin lisäksi erillinen asiakirja, jolla hänen henkinen suorituskykynsä todistetaan.
2)
Direktiivin 2006/126 7 artiklan 1 ja 3 kohtaa sekä liitettä III
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä otetaan käyttöön liitteessä III vahvistettujen henkistä suorituskykyä koskevien vähimmäisvaatimusten lisäksi uusia lisävaatimusten luokkia, joiden tarkoituksena on henkilö- ja tavaraliikenteeseen tarkoitetun moottoriajoneuvon kuljettajien psykologisen soveltuvuuden osoittaminen. Tämä ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita toteuttamasta tiukempia toimenpiteitä tässä direktiivissä säädettyjen lääkärintarkastusten yhteydessä.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	EUVL 2006, L 403, s. 18.
(
3
)	Ks. tuomio 29.4.2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, 71 kohta).
(
4
)	Ks. tuomio 17.2.2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 28–35 kohta).
(
5
)	Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vähimmäistason yhdenmukaistaminen ei estä jäsenvaltioita pitämästä voimassa tai ottamasta käyttöön tiukempia toimenpiteitä, kunhan tällaiset toimenpiteet eivät ole omiaan vakavasti vaarantamaan kyseessä olevassa direktiivissä säädetyn tavoitteen toteuttamista ja kunhan ne ovat EUT-sopimuksen mukaisia. Viimeksi mainitun seikan kannalta unionin tuomioistuin on todennut, että tällaiset toimenpiteet voivat rajoittavasta vaikutuksestaan huolimatta kuitenkin olla oikeutettuja, kunhan ne perustuvat yleistä etua koskevaan pakottavaan syyhyn, ne ovat omiaan takaamaan niillä tavoitellun päämäärän toteutumisen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. tuomio 7.7.2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, 43 ja 44 kohta).
(
6
)	Ks. seuraavat kieliversiot: espanjankielinen (”cada vez que renueven su permiso de conducción”), tanskankielinen (”ved hver fornyelse af kørekortet”), saksankielinen (”bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis”), vironkielinen (”igal juhiloa uuendamisel”), englanninkielinen (”whenever their driving license is renewed”), italiankielinen (”in occasione del rinnovo della patente”), hollanninkielinen (”bij elke verlenging van het rijbewijs”), puolankielinen (”przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy”) ja portugalinkielinen (”sempre que a carta de condução seja renovada”).
(
7
)	Ks. tuomio 12.12.2013, X (C‑486/12, EU:C:2013:836, 19 kohta) ja tuomio 15.5.2014, Timmel (C‑359/12, EU:C:2014:325, 63 kohta).
(
8
)	Bulgarian hallitus totesi antamassaan kirjallisessa vastauksessa, että kyseistä kansallista lainsäädäntöä oli muutettu myöhemmin siten, että psykologista soveltuvuutta koskevan todistuksen voimassaoloaikaa ei määritelty. Mainittua todistusta ei myöskään voitu todeta pätemättömäksi ja myöntää uudelleen kuin tietyissä erityistilanteissa. Kuten Bulgarian hallitus myös totesi, mainitulla lainsäädännöllisellä muutoksella ei kuitenkaan ole lakkauttavaa vaikutusta pääasian riidan kohteeseen, koska se ei kata pääasian kantajan tapauksen kaltaisia tilanteita, joissa on selvää, ettei asianomaisella ollut hallussaan voimassa olevaa todistusta silloin, kun hänelle määrättiin hallinnollinen seuraamus. Näistä syistä pidän järkevänä tarkastella ennakkoratkaisukysymyksiä sen kansallisen lainsäädännön pohjalta, jota sovelletaan ajallisesti pääasian perustana oleviin olosuhteisiin.
(
9
)	Ks. tästä Rebler, A., ”Die gegenseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der EU”, Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht, osa 25, nro 11/2021, s. 517.
(
10
)	Ks. tuomio 26.10.2017, I (C‑195/16, EU:C:2017:815, 57 kohta) ja tuomio 29.4.2021, Stadt Pforzheim (Ajokorttiin tehdyt merkinnät) (C‑56/20, EU:C:2021:333, 42 kohta).
(
11
)	Ks. tuomio 15.7.2010, Bâtiments et Ponts Construction ja WISAG Produktionsservice (C‑74/09, EU:C:2010:431, 54 kohta) ja tuomio 18.6.2019, Itävalta v. Saksa (C‑591/17, EU:C:2019:504, 164 kohta) koskien perusvapauksien rajoituksia liittyen maksun perimiseen ja hallinnollisten lisämaksujen perimiseen.
(
12
)	Ks. tästä tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
13
)	Ks. vastaavasti Szedło, M., ”EU legislation on driving licenses: does it accelerate or slow down the free movement of persons?”, German Law Journal, osa 13, nro 3, 2012, s. 365.
(
14
)	Komissio viittasi konkreettisesti maanteiden tavara- ja henkilöliikenteeseen tarkoitettujen tiettyjen ajoneuvojen kuljettajien perustason ammattipätevyydestä ja jatkokoulutuksesta, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3820/85 ja neuvoston direktiivin 91/439/ETY muuttamisesta sekä neuvoston direktiivin 76/914/ETY kumoamisesta 15.7.2003 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2003/59/EY (EUVL 2003, L 226, s. 4). Tämä direktiivi, joka oli voimassa 11.1.2023 saakka, kumottiin ja korvattiin maanteiden tavara- ja henkilöliikenteeseen tarkoitettujen tiettyjen ajoneuvojen kuljettajien perustason ammattipätevyydestä ja jatkokoulutuksesta 14.12.2022 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2022/2561 (EUVL 2022, L 330, s. 46).
(
15
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 75 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
16
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 53 kohta ja sitä seuraavat kohdat.