62011CJ0313_LT
Šalys
Sprendimo motyvai
Rezoliucinė dalis
Šalys
Byloje C-313/11
dėl 2011 m. birželio 20 d. pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Komisija, atstovaujama D. Bianchi ir A. Szmytkowska, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Lenkijos Respubliką, atstovaujamą M. Szpunar,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (penktoji kolegija),
kurį sudaro penktosios kolegijos pirmininko pareigas einantis A. Borg Barthet, teisėjai M. Safjan ir M. Berger (pranešėja),
generalinis advokatas P. Mengozzi,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
Sprendimo motyvai
1. Ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad nustačiusi draudimą Lenkijoje gaminti, tiekti į rinką ir naudoti gyvūnams šerti genetiškai modifikuotus pašarus ir pašarams skirtus genetiškai modifikuotus organizmus, Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 2003 m. rugsėjo 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1829/2003 dėl genetiškai modifikuoto maisto ir pašarų (OL L 268, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 32 t., p. 432) 16 straipsnio 5 dalį, 19, 20 ir 34 straipsnius.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
2. Remiantis Reglamento Nr. 1829/2003 3, 4, 7 ir 30 konstatuojamosiomis dalimis, norint apsaugoti žmonių ir gyvūnų sveikatą bei užtikrinti lygios ir sąžiningos konkurencijos sąlygas, prieš pateikiant į Europos Sąjungos rinką maisto produktus ir pašarus, kurie susideda arba kurių sudėtyje yra ar kurie pagaminti iš genetiškai modifikuotų organizmų (GMO) (toliau – genetiškai modifikuotas maistas ir pašarai), turėtų būti atliktas jų saugumo vertinimas pagal vieną veiksmingą ir skaidrią Bendrijos tvarką.
3. Nurodyto reglamento 31 konstatuojamojoje dalyje skelbiama, kad siekiant užtikrinti suderintą genetiškai modifikuoto maisto ir pašarų mokslinį vertinimą jį reikėtų pavesti atlikti Europos maisto saugos tarnybai.
4. Minėto reglamento 15 straipsnio „Taikymo sritis“ 1 dalyje numatyta, kad nuostatos dėl leidimų genetiškai modifikuotiems pašarams išdavimo ir priežiūros taisyklės taikomos:
„ < ... >
a) GMO, kurie naudojami kaip pašarai;
b) pašarams, kurių sudėtyje yra arba kurie susideda iš GMO;
c) pašarams, pagamintiems iš GMO.“
5. Šio reglamento 16 straipsnio „Reikalavimai“ 1 dalies a punkte, 2, 3 ir 5 dalyse nustatyta:
1. 15 straipsnio 1 dalyje nurodyti pašarai neturi:
a) turėti neigiamo poveikio žmonių ir gyvūnų sveikatai arba aplinkai;
< ... >
2. Niekam neleidžiama išleisti į rinką, naudoti arba perdirbti 15 straipsnio 1 dalyje nurodyto produkto, jeigu tam produktui pagal šio skirsnio nuostatas neišduotas leidimas ir nesilaikoma atitinkamų leidimo išdavimo sąlygų.
3. Leidimas neišduodamas nė vienam 15 straipsnio 1 dalyje nurodytam produktui, jei leidimo prašytojas tinkamai ir pakankamai neįrodė, jog jis laikosi šio straipsnio 1 dalies reikalavimų.
< ... >
5. Šio straipsnio 2 dalyje nurodytas leidimas suteikiamas, atsisakoma jį suteikti, atnaujinamas, pakeičiamas, sustabdomas arba panaikinamas atsižvelgiant tik į šiame reglamente nurodytas priežastis ir laikantis tik jame nustatytos tvarkos.
< … > “
6. Minėto reglamento 17–19 straipsniuose reglamentuojama leidimų išdavimo tvarka. 19 straipsnyje patikslinama, be kita ko, kad Komisija kompetentinga išduoti leidimus.
7. Reglamento Nr. 1829/2003 20 straipsnyje reglamentuojamas esamų produktų statusas ir numatytos sąlygos, kuriomis šie produktai, jei iki Reglamento Nr. 1829/2003 taikymo teisėtai išleisti į rinką, gali būti ir toliau į ją išleidžiami, naudojami ir perdirbami, jei laikomasi tam tikrų sąlygų.
8. Nurodyto reglamento 34 straipsnyje numatyta, kad skubių priemonių leidžiama imtis laikantis 2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 178/2002, nustatančio maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančio Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančio su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (OL L 31, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 463), 53 ir 54 straipsniuose nustatytos tvarkos, jei produktai kelia rimtą pavojų žmonių, gyvūnų sveikatai ar aplinkai.
9. Reglamento Nr. 178/2002 53 ir 54 straipsniuose numatyta, kad nurodytu atveju tinkamas priemones gali taikyti išimtinai Komisija, o valstybė narė gali jas taikyti tik jei nurodyta institucija nesiima veiksmų.
Lenkijos teisė
10. 2006 m. liepos 22 d. Pašarų įstatymo ( Dz. U, Nr. 144, pozicija 1045, toliau – Pašarų įstatymas) 15 straipsnio 1 dalies 4 punkte numatyta, kad Lenkijoje draudžiama gaminti, tiekti į rinką ir naudoti gyvūnams šerti genetiškai modifikuotus pašarus ir pašarams skirtus GMO (toliau – ginčijamas draudimas).
11. Pagal Pašarų įstatymo 53 straipsnį kiekvienas asmuo, pažeidęs ginčijamą draudimą, baudžiamas bauda.
12. Remiantis Pašarų įstatymo 65 straipsniu, šis draudimas turėjo įsigalioti praėjus dvejiems metams po įstatymo paskelbimo, t. y. 2008 m. rugpjūčio 12 d.
13. 2008 m. birželio 26 d. Lenkijos teisės aktų leidėjas priėmė įstatymą dėl Pašarų įstatymo dalinio pakeitimo ( Dz. U, Nr. 144, pozicija 899); įstatymas įsigaliojo 2008 m. rugpjūčio 12 d., juo iš dalies pakeistas Pašarų įstatymo 65 straipsnis ir ginčijamo draudimo įsigaliojimo data perkelta į 2013 m. sausio 1 d.
Ikiteisminė procedūra
14. Sužinojusi apie Pašarų įstatymo įsigaliojimo datą 2006 m. spalio 24 d. Komisija nusiuntė Lenkijos Respublikai laišką, kuriame nurodė mananti, kad ginčijamu draudimu pažeidžiamas Reglamentas Nr. 1829/2003, nes jis turės įtakos pašarų, kuriems pagal šį reglamentą jau išduotas leidimas, laisvai prekybai, judėjimui ir naudojimui.
15. 2006 m. lapkričio 28 d. Lenkijos Respublika pateikė atsakymą, kuriame pabrėžė, kad genetiškai modifikuotų pašarų klausimu Lenkijoje vykusioje politinėje ir socialinėje diskusijoje Lenkijos ministrų tarybą priėmė pagrindinę poziciją, kurioje buvo prieš tokių pašarų tiekimą rinkai. Ši valstybė narė pranešė Komisijai, be kita ko, apie kelis vykstančius tyrimus dėl šio draudimo poveikio genetiškai modifikuotų pašarų gamybai ir pasiūlai ir dėl galimybės juos pakeisti ir nurodė, kad galutinis sprendimas dėl ginčijamos nuostatos turi būti priimtas iki jos įsigaliojimo datos, t. y. iki 2008 m. rugpjūčio 12 d.
16. 2007 m. kovo 23 d. Komisija nusiuntė Lenkijos Respublikai oficialų pranešimą, kuriame patikslino, kad GMO, kaip jie suprantami pagal Reglamentą Nr. 1829/2003, gali būti uždrausti tik išimtiniais atvejais, kurių sąlygos nagrinėjamu atveju neįvykdytos. Taigi nustačiusi draudimą Lenkijoje gaminti, tiekti į rinką ir naudoti gyvūnams šerti genetiškai modifikuotus pašarus ir pašarams skirtus GMO, Lenkijos Respublika neįvykdė jai pagal Reglamentą Nr. 1829/2003 tenkančių pareigų.
17. 2007 m. gegužės 22 d. Lenkijos Respublika paprašė Komisijos atidėti atsakymo į oficialų pranešimą terminą iki 2007 m. birželio 22 d. ir nurodė, kad „su genetiškai modifikuotų produktų siejamas pavojus žmonėms, gyvūnams ir aplinkai kelia didelį susirūpinimą“. Ji taip pat teigė, kad norėdama parengti atsakymą turi atsižvelgti į įvairių ekspertų pastabas ir nuomones, o tam būtina rengti konsultacijas, apklausas ir pokalbius, taip pat ištirti daug dokumentų. 2007 m. gegužės 31 d. laišku Komisija patenkino šį prašymą.
18. 2007 m. berželio 22 d. laišku Lenkijos Respublika atsakė į oficialų pranešimą ir iš esmės pakartojo argumentus, išdėstytus jos 2006 m. lapkričio 28 d. laiške.
19. Kadangi šis atsakymas Komisijos neįtikino, 2007 m. spalio 23 d. ji nusiuntė Lenkijos Respublikai pagrįstą nuomonę, kurioje paragino ją per du mėnesius nuo nuomonės gavimo, t. y. nuo 2007 m. spalio 23 d., imtis būtinų priemonių pareigoms įvykdyti.
20. Remdamasi tuo, kad neseniai paskirtam žemės ūkio ir kaimo plėtros ministrui sunku tinkamu laiku priimti sprendimą dėl galutinės pozicijos nurodyto pažeidimo klausimu, Lenkijos Respublika paprašė atidėti atsakymo į pagrįstą nuomonę terminą iki 2007 m. gruodžio 13 d. Komisija atmetė šį prašymą ir nurodė, kad atidėjimui taikomos sąlygos neįvykdytos.
21. 2008 m. sausio 21 d. atsakyme į pagrįstą nuomonę nurodyta valstybė narė pranešė apie ketinimą panaikinti Pašarų įstatymo 15 straipsnio 4 dalį.
22. Negavusi jokios informacijos apie šį panaikinimą, 2008 m. birželio 16 d. laišku Komisija paprašė kuo skubiau pranešti apie ginčijamo draudimo panaikinimą.
23. 2008 m. birželio 26 d. laišku Lenkijos Respublika pranešė Komisijai, kad vyksta teisėkūros procedūra dėl Pašarų įstatymo dalinio pakeitimo projekto ir kad ginčijamas draudimas turi įsigalioti ne 2008 m. rugpjūčio 12 d., o 2012 m. sausio 1 d. Lenkijos teisės aktų leidėjo priimtu pakeitimu įsigaliojimas faktiškai buvo nukeltas į 2013 m. sausio 1 d.
24. Šiomis aplinkybėmis Komisiją nusprendė pareikšti šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
25. Visų pirma, kalbėdama apie Lenkijos Respublikos argumentą, jog dėl to, kad ginčijamas draudimas turi įsigalioti tik 2013 m. sausio 1 d., iki šios datos faktiškai išlieka Reglamentą Nr. 1829/2003 atitinkanti galimybė gaminti, tiekti rinkai ir naudoti genetiškai modifikuotus pašarus, Komisija, remdamasi, be kita ko, 1998 m. spalio 29 d. Sprendimu Komisija prieš Graikiją
(C-185/96, Rink. p. I-6601) ir 2002 m. lapkričio 28 d. Sprendimu Komisija prieš Prancūziją
(C-259/01, Rink. p. I-11093), teigia, kad ginčijamo draudimo patvirtinimas ir jo įsigaliojimo atidėjimas prieštarauja teisinio saugumo principui.
26. Šiuo klausimu Komisija patikslina, kad dėl to, jog Lenkijos Respublika nepanaikino ginčijamo draudimo, suinteresuotieji pašarų gamintojai, priversti ieškoti naujų žaliavų šaltinių, atsidūrė teisiškai nestabilioje padėtyje dėl galimybės, kad šio draudimo įsigaliojimas vėl bus atidėtas.
27. Šiomis aplinkybėmis, remdamasi Teisingumo Teismo praktika, Komisija primena, kad valstybė narė pažeidžia Sąjungos teisę ne tik tuomet, kai palieka galioti jai prieštaraujančią įstatymo nuostatą, net jei ši nėra įgyvendinta, bet ir tuomet, kai priima direktyvai prieštaraujančius tesės aktus, net jei šie dar nebuvo pritaikyti konkretiems atvejams.
28. Be to, valstybė narė negali pateisinti Sąjungos teisės nesilaikymo aplinkybe, kad tai nesukėlė jokių neigiamų padarinių, jei iš kelių dokumentų matyti, kad įsigaliojęs ginčijamas draudimas sukels tokius padarinius.
29. Komisija taip pat pabrėžia, kad valstybės narės turima laisvė rinktis teisėkūros techniką nereiškia laisvės priimti su Sąjungos teise nesuderinamus teisės aktus.
30. Be to, Komisija primena, kad nusiuntė Lenkijos Respublikai pagrįstą nuomonę iki ginčijamo draudimo įsigaliojimo, numatyto 2008 m. rugpjūčio 12 d., todėl tai, kad Lenkijos Respublika pakeitė šio draudimo įsigaliojimo datą, kuri dabar yra 2013 m. sausio 1 d., nekeičia šioje byloje nagrinėjamo pažeidimo esmės.
31. Toliau dėl galimo visuomenės dorove grindžiamo pateisinimo, numatyto SESV 36 straipsnyje, Komisija pirmiausia pabrėžia, kad Reglamentu Nr. 1829/2003 visiškai suderinama genetiškai modifikuotų pašarų ir pašarams skirtų GMO sritis. Taigi nacionalinę priemonę reikia vertinti atsižvelgiant ne į pirminės teisės, o į šios suderinimo priemonės nuostatas.
32. Net taikant skubos procedūrą, numatytą Reglamento Nr. 1829/2003 34 straipsnyje, kuriame daroma nuoroda į taikytiną Reglamente Nr. 178/2002 numatytą sudėtingą tvarką, kilus rimtam pavojui žmonių ar gyvūnų sveikatai ar aplinkai, tinkamų priemonių turi imtis Komisija, o valstybė narė gali nustatyti laikinąsias apsaugos priemones tik jei ši institucija nesiima veiksmų.
33. Be to, kad abejoja, jog tokiu, kaip nagrinėjamasis, atveju valstybė narė gali remtis SESV 36 straipsnyje įtvirtintomis išimtimis, Komisija teigia, kad Lenkijos Respublika bet kuriuo atveju neįrodė, kaip to reikalaujama pagal nusistovėjusią teismo praktiką, kad įvykdytos sąlygos, kuriomis leidžiama taikyti išimtį pagal SESV 36 straipsnį.
34. Šiuo klausimu ši institucija kritikuoja Lenkijos Respubliką dėl to, kad ši nesiremia visuomenės dorove kaip atskiru pagrindu, o veikiau painioja ją su sveikatos ir aplinkos apsauga grindžiamu pateisinimu. Be to, teigiama, kad ši valstybė narė neįrodė ryšio tarp ginčijamo draudimo ir visuomenės dorovės, o tai, kad šiuo klausimu nepateikta jokių tyrimų rezultatų, Komisijos nuomone, prieštarauja Teisingumo Teismo praktikai, pagal kurią valstybė narė negali remtis visuomenės dalies nuomone vienašališkai ginčydama suderinimo priemonę.
35. Pagaliau Komisija pabrėžia, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką valstybė narė, kuri naudojasi SESV 36 straipsnyje numatytomis priemonėmis, turi laikytis proporcingumo principo, ir teigia, kad ginčijamas draudimas bet kuriuo atveju akivaizdžiai neproporcingas.
36. Lenkijos Respublika atsikerta, kad nagrinėjamu atveju Sąjungos teisės pažeidimu negalima pripažinti paprastos aplinkybės, kad nacionalinis teisės aktų leidėjas priėmė teisės nuostatas, kurios neįsigaliojo ir neįsigalios.
37. Šiuo klausimu ši valstybė narė ginčija Komisijos savo argumentams paremti nurodytos teismo praktikos svarbą ir pabrėžia, kad nurodyti sprendimai susiję tik su situacijomis, kai Teisingumo Teismas sprendė dėl Sąjungos teisės pažeidimo, padaryto galiojančiais konkrečios valstybės narės nacionalinės teisės aktais, o taip nėra nagrinėjamu atveju.
38. Tariamo pažeidimo padariniai galbūt pasireikštų pasibaigus įstatyme numatytam vacatio legis, t. y. praėjus ilgam laikotarpiui, tačiau, anot Lenkijos Respublikos, jie yra tik hipotetiniai, nes iki nurodyto laikotarpio pabaigos Lenkijos teisės aktų leidėjas dar gali pakeisti arba panaikinti ginčijamą draudimą. Taigi Komisija negali grįsti SESV 258 straipsnyje numatytos procedūros tokiais tariamais ir hipotetiniais pažeidimais.
39. Pabrėždama valstybės narės laisvę rinktis teisėkūros techniką, ypač kiek tai susiję su nuostatos įsigaliojimo terminu, Lenkijos Respublika teigia, kad dėl to, jog Komisija ginčija dar neįsigaliojusias nuostatas, gali susidaryti situacija, kai ši institucija galės ginčyti teisėkūros techniką, kurią valstybė narė naudoja pagal savo vidaus teisės sistemą, nors pats šios valstybės narės teisės aktas atitiks Sąjungos teisę.
40. Remdamasi tuo Lenkijos Respublika daro išvadą, kad jei galiojančiais nacionalinės teisės aktais visiškai užtikrinama galimybė gaminti, tiekti į rinką ir naudoti gyvūnams šerti genetiškai modifikuotus pašarus ir pašarams skirtus GMO, priešingai, nei teigia Komisija nėra jokio teisinio nesaugumo pavojaus.
41. Be to, ši valstybė narė teigia, kad minėtas vacatio legis atspindi atsargų Lenkijos Respublikos požiūrį į genetiškai modifikuotų produktų naudojimą, o apie šias nuostatas buvo pranešta laikantis Reglamento Nr. 1829/2003 17–19 straipsniuose numatytos tvarkos.
42. Galiausiai triplike Lenkijos Respublika tiesiog pranešė, kad nuo 2012 m. pradžios Pašarų įstatymas bus iš dalies pakeistas ir, be kita ko, bus numatyta, kad laikotarpis, kuriam pasibaigus įsigalios ginčijamas draudimas, bus pratęstas iki 2017 m. sausio 1 d., taigi, priešingai, nei teigia Komisija, šis draudimas neįsigalios 2013 m. sausio 1 d.
Teisingumo Teismo vertinimas
43. Pirmiausia konstatuotina, kad Lenkijos Respublika kaip pagrindinį gynybos argumentą nurodo aplinkybę, kad pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui ginčijamas draudimas dar nebuvo įsigaliojęs ir kad todėl Sąjungos teisė nebuvo pažeista.
44. Komisija neginčija Pašarų įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 punkto vacatio legis, tačiau teigia, kad vien priėmusi ir paskelbusi šią nuostatą Lenkijos Respublika, jos nuomone, neįvykdė Reglamente Nr. 1829/2003 įtvirtintų pareigų.
45. Šiuo klausimu pakanka priminti, kad Teisingumo Teismas ne kartą yra nusprendęs, jog įsipareigojimo neįvykdymas turi būti vertinamas atsižvelgiant į padėtį valstybėje narėje, pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui, o į vėlesnius pakeitimus Teisingumo Teismas atsižvelgti negali (žr., be kita ko, 2008 m. sausio 17 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C-152/05, Rink. p. I-39, 15 punktą ir 2012 m. lapkričio 6 d. Sprendimo Komisija prieš Vengriją, C-286/12, 41 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
46. Taigi konstatuotina, kad pagal minėtą teismo praktiką data, į kurią turi atsižvelgti Teisingumo Teismas vertindamas įsipareigojimų neįvykdymo, kuriuo kaltinama Lenkijos Respublika, buvimą, yra 2007 m. gruodžio 23 d.
47. Nagrinėjamoje byloje aišku, kad pasibaigus nurodytam terminui ginčijamas draudimas nebuvo įsigaliojęs, nes pagal Pašarų įstatymo 65 straipsnį jis turėjo įsigalioti praėjus dvejiems metams nuo įstatymo paskelbimo, t. y. 2008 m. rugpjūčio 12 d., taigi jau pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui, todėl jis negali būti šio ieškinio dalykas.
48. Komisijos ieškinys būtų sėkmingas tik tuo atveju, jei Reglamentu Nr. 1829/2003 iš Lenkijos Respublikos vis dėlto būtų reikalaujama įvykdyti tam tikras pareigas. Nagrinėjamos bylos aplinkybėmis tokios pareigos galėtų apimti, pavyzdžiui, reikalavimą valstybėms narėms nepriimti teisės aktų, kurie dar iki jų įsigaliojimo galėtų sukelti neigiamų padarinių, prieštaraujančių šio reglamento tikslams (šiuo klausimu žr. 2010 m. spalio 28 d. Sprendimo Komisija prieš Maltą, C-508/08, Rink. p. I-10589, 21 punktą). Tačiau konstatuotina, kad savo ieškinio Komisija negrindė iš minėto reglamento tiesiogiai kylančių pareigų egzistavimu.
49. Be to, kalbėdama apie galimas pareigas, kylančias iš kitų Sąjungos teisės nuostatų, Komisija teigia, kad ginčijamu draudimu pažeistas teisinio saugumo principas, ir nurodo kelis Teisingumo Teismo sprendimus.
50. Šiuo klausimu pakanka konstatuoti, kad Komisijos nurodyta teismo praktika susijusi, pirma, su situacijomis, kai Teisingumo Teismas sprendė dėl Sąjungos teisės pažeidimo, padaryto galiojančiais konkrečių valstybių narių nacionalinės teisės aktais, ir, antra, su direktyvų perkėlimu. Šios situacijos nėra tapačios nagrinėjamajai šioje byloje, todėl Komisija pakankami tiksliai neįrodė, kad konkrečiomis nagrinėjamos bylos aplinkybėmis buvo pažeistas teisinio saugumo principas.
51. Be to, Komisija taip pat nesirėmė aplinkybe, kad nagrinėjamoje byloje valstybė narė pažeidė kitas jai nustatytas pareigas, pavyzdžiui, kylančias iš ESS 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje įtvirtinto lojalaus bendradarbiavimo principo.
52. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ir, nesant būtinumo nagrinėti kitų Komisijos ir Lenkijos Respublikos nurodytų kaltinimų, Komisijos ieškinį reikia atmesti.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
53. Remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalimi, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Lenkijos Respublika reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Komisija pralaimėjo byla, ji turi jas padengti.
Rezoliucinė dalis
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:
1. Atmesti ieškinį.
2. Priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.