ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
5 juillet 2007 (*)
«Transports aériens – Aéroports – Assistance en escale – Perception d’une redevance d’assistance administrative au sol et de supervision»
Dans l’affaire C‑181/06,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Portugal), par décision du 7 mars 2006, parvenue à la Cour le 7 avril 2006, dans la procédure
Deutsche Lufthansa AG
contre
ANA – Aeroportos de Portugal SA,
en présence de:
Ministério Público,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. P. Kūris (rapporteur), J. Makarczyk, L. Bay Larsen et J.-C. Bonichot, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 8 février 2007,
considérant les observations présentées:
–        pour Deutsche Lufthansa AG, par Me A. Moura Portugal, advogado,
–        pour le gouvernement portugais, par M. L. Fernandes et Mme M. J. Viegas, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement grec, par M. K. Georgiadis et Mme Z. Chatzipavlou, en qualité d’agents,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. J. R. Vidal Puig, S. Noe et P. Guerra e Andrade, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 19 avril 2007,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 6 et 16, paragraphe 3, de la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (JO L 272, p. 36).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Deutsche Lufthansa AG (ci-après «Lufthansa») à ANA – Aeroportos de Portugal SA (ci-après «ANA») au sujet d’un avis de liquidation et de recouvrement de redevances d’assistance administrative au sol et de supervision émis par ANA.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        L’article 6, paragraphe 1, de la directive 96/67 est rédigé comme suit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires, selon les modalités prévues à l’article 1er, pour assurer aux prestataires des services d’assistance en escale le libre accès au marché de la prestation de services d’assistance en escale à des tiers.
Les États membres ont la faculté d’imposer que les prestataires des services d’assistance en escale soient établis dans la Communauté.»
4        L’article 16, paragraphe 3, de cette directive prévoit:
«Lorsque l’accès aux installations aéroportuaires entraîne la perception d’une rémunération, celle-ci sera déterminée en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires.»
5        L’annexe de cette directive dispose:
«1.      L’assistance administrative au sol et la supervision comprennent:
1.1.  les services de représentation et de liaison avec les autorités locales ou toute autre personne, les débours effectués pour le compte de l’usager et la fourniture de locaux à ses représentants;
1.2.      le contrôle du chargement, des messages et des télécommunications;
1.3.      le traitement, le stockage, la manutention et l’administration des unités de chargement;
1.4.      tout autre service de supervision avant, pendant ou après le vol et tout autre service administratif demandé par l’usager.»
La réglementation nationale
6        Le décret-loi n° 102/90, du 21 mars 1990, tel que modifié par le décret-loi n° 280/99, du 26 juillet 1999 (Diário da Republica I, série A, n° 172, du 26 juillet 1999, p. 4678, ci-après le «décret-loi n° 280/99»), détaille les redevances exigibles pour l’exercice de toute activité dans l’espace aéroportuaire et prévoit à son article 18, paragraphe 2, que, dans le domaine public aéroportuaire exploité par ANA, le montant des redevances d’assistance en escale est fixé par ANA, après approbation préalable de l’Institut national de l’aviation civile.
7        L’article 3 du décret réglementaire n° 12/99, du 30 juillet 1999 (Diário da Republica I, série B, n° 176, du 30 juillet 1999, p. 4922), dispose:
«Aux termes de l’article 17 du décret-loi n° 102/90, du 21 mars 1990, et pour l’application de l’article 18 dudit décret-loi, les redevances qui y sont prévues sont réparties, en fonction de la nature des services et des activités exercées, en:
a)      redevances de trafic;
b)      redevances d’assistance en escale (‘handling’);
c)      redevances d’occupation;
d)      autres redevances de nature commerciale.»
8        Les redevances d’assistance en escale sont prévues par les articles 10 et suivants du décret réglementaire n° 12/99. Elles sont au nombre de onze.
9        L’article 10 de ce décret énonce:
«Des redevances d’assistance en escale sont dues pour l’exercice de toute activité faisant partie des services énumérés sur la liste figurant à l’annexe I du décret-loi n° 275/99, du 23 juillet 1999, selon les modalités suivantes:
1)      La redevance d’assistance administrative au sol et de supervision est due par les prestataires de services et est définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
2)      La redevance d’assistance ‘passagers’ est due par les prestataires de services et par les usagers d’un aéroport ou d’un aérodrome pratiquant l’auto assistance; elle est définie par périodes horaires ou par fraction de jours ou de mois, et par guichet d’admission et d’enregistrement des passagers (‘check-in’).
3)      La redevance d’assistance ‘bagages’ est due par les prestataires de services et par les usagers d’un aéroport ou d’un aérodrome pratiquant l’auto assistance; elle est définie par périodes horaires ou par fraction de jours ou de mois, et par guichet d’admission et d’enregistrement des passagers (check-in), ou par unité de bagage traitée.
4)      La redevance d’assistance ‘fret et poste’ est due:
a)      par les usagers d’un aéroport ou d’un aérodrome pratiquant l’auto assistance; elle est définie par unité de trafic,
b)      par les prestataires de services; elle est définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
5)      La redevance d’assistance ‘opérations en piste’ est due:
a)      par les usagers d’un aéroport ou d’un aérodrome pratiquant l’auto assistance; elle est définie par unité de trafic,
b)      par les prestataires de services; elle est définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
6)      La redevance d’assistance ‘nettoyage et service de l’avion’ est due par les prestataires de services et elle sera définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
7)      La redevance d’assistance ‘carburant et huile’ est due par les prestataires de services et elle sera définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux ou par hectolitre de carburant, et par litre d’huile fourni, auquel cas les fractions seront arrondies à l’unité supérieure.
8)      La redevance d’assistance ‘entretien en ligne’ est due par les prestataires de services et elle sera définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
9)      La redevance d’assistance ‘opérations aériennes et administration des équipages’ est due par les prestataires de services et elle sera définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
10)      La redevance d’assistance ‘transport au sol’ est due par les prestataires de services et elle sera définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.
11)      La redevance d’assistance ‘service commissariat’ (‘catering’) est due par les prestataires de services et elle sera définie en fonction du chiffre d’affaires réalisé, par application d’un taux.»
10      L’article 11 dudit décret prévoit:
«Une redevance différente selon la période d’utilisation, l’unité de service ou l’unité physique traitée peut être perçue auprès des usagers de toutes infrastructures des aéroports ou des aérodromes déclarées centralisées pour l’exercice des activités d’assistance en escale.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11      Lufthansa, société de droit allemand, dont la succursale a son siège à l’aéroport de Lisbonne (Portugal), a introduit un recours contentieux contre l’avis de liquidation et de recouvrement de redevances d’assistance administrative au sol et de supervision émis par ANA.
12      ANA a octroyé à Lufthansa un agrément en vue d’exercer l’activité d’assistance en escale à l’aéroport Francisco Sá Carneiro de Porto. En conséquence, Lufthansa a été assujettie au paiement d’une redevance d’un montant de 22 164 PTE, y compris la taxe sur la valeur ajoutée (soit 110,55 euros).
13      Lufthansa soutient devant la juridiction nationale que les dispositions du droit national, à savoir les articles 10, paragraphe 1, du décret réglementaire n° 12/99 et 18, paragraphe 2, du décret-loi n° 280/99 enfreignent la directive 96/67.
14      Le Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      La somme exigée au titre de la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision, en vertu des dispositions de l’article 10, paragraphe 1, du décret réglementaire n° 12/99, peut-elle être considérée comme une rémunération ‘déterminée en fonction de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires’, comme l’exige l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67?
2)      Le fait d’imposer le paiement d’une somme au titre de la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision, en vertu des dispositions de l’article 10, paragraphe 1, du décret réglementaire n° 12/99, de l’article 18, paragraphe 2, du décret-loi n° 280/99 et des autres dispositions fixant le montant de cette redevance, est-il opposé ou contraire au libre accès au marché de la prestation de services d’assistance en escale à des tiers imposé par l’article 6 de la directive 96/67?
3)      Le fait d’imposer le paiement d’une somme au titre de la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision, en vertu des dispositions de l’article 10, paragraphe l, du décret réglementaire n° 12/99, de l’article 18, paragraphe 2, du décret-loi n° 280/99 et des autres dispositions fixant le montant de cette redevance, est-il opposé ou contraire à la mise en œuvre du marché intérieur et des principes visés aux articles 3, paragraphe 1, sous c), CE et 4 CE?
4)      Le fait d’imposer le paiement d’une somme au titre de la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision, en vertu des dispositions de l’article 10, paragraphe l, du décret réglementaire n° 12/99, de l’article 18, paragraphe 2, du décret-loi n° 280/99 et des autres dispositions fixant le montant de cette redevance, peut-il être considéré comme une pratique abusive au sens de l’article 82 CE?»
Sur les questions préjudicielles
15      À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 1er, paragraphes 1, sous c), et 2, de la directive 96/67, étaient soumis à cette directive, à compter du 1er janvier 1999, les seuls aéroports dont le trafic annuel est supérieur ou égal à 3 millions de mouvements de passagers ou 75 000 tonnes de fret ou ayant enregistré un trafic supérieur ou égal à 2 millions de mouvements de passagers ou 50 000 tonnes de fret au cours de la période de six mois précédant le 1er avril ou le 1er octobre de l’année antérieure. À compter du 1er janvier 2001, ladite directive s’applique à tout aéroport situé sur le territoire d’un État membre ouvert au trafic commercial et dont le trafic annuel est supérieur ou égal à 2 millions de mouvements de passagers ou 50 000 tonnes de fret.
16      Or, il ne ressort pas clairement des faits présentés par la juridiction de renvoi que l’aéroport de Porto ait atteint les seuils susmentionnés avant l’année 2005. Si tel n’était pas le cas, cet aéroport n’entrerait dans le champ d’application de la directive 96/67 qu’au 1er janvier 2006. Or, l’avis de liquidation de la redevance contesté par Lufthansa semble concerner l’année 2000.
17      Il appartient donc à la juridiction de renvoi de s’assurer au préalable que la directive 96/67 est applicable aux faits de l’espèce au principal.
Sur les première et deuxième questions
18      Par ses première et deuxième questions, qu’il y a lieu d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les articles 6 et 16, paragraphe 3, de la directive 96/67 s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit le versement d’une redevance d’assistance administrative au sol et de supervision par les prestataires de services d’assistance en escale à l’autorité de gestion de l’aéroport.
19      La Cour a jugé qu’il résulte, tant du vingt-cinquième considérant de la directive 96/67 que de l’article 16, paragraphes 1 et 3, de celle-ci, que l’entité gestionnaire d’un aéroport est autorisée à percevoir une rémunération en contrepartie de l’accès aux installations aéroportuaires. Celles-ci doivent s’entendre comme étant les infrastructures et les équipements mis à disposition par l’aéroport. En revanche, elle a considéré qu’il n’était pas possible pour une telle entité de percevoir une redevance d’accès au marché de l’assistance en escale en sus d’une redevance d’utilisation des installations aéroportuaires (voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2003, Flughafen Hannover-Langenhagen, C‑363/01, Rec. p. I‑11893, points 37 à 40 ainsi que 44 et 60).
20      Il convient d’examiner, en premier lieu, si une redevance telle que la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision en cause au principal doit être considérée comme une rémunération due en contrepartie de l’accès aux installations aéroportuaires.
21      Le gouvernement portugais soutient que ladite redevance est exigée en contrepartie de la fourniture d’un service public aéroportuaire d’appui à l’aviation civile et de la mise à disposition d’un bien du domaine public, dont ANA doit garantir les bonnes conditions d’utilisation.
22      Lors de l’audience, les autorités portugaises ont, d’une part, précisé que le contenu de la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision prévue par le décret réglementaire n° 12/99 n’était pas différent de celui de la redevance mentionnée à l’annexe de la directive 96/67 et, en aucun cas, ne constituait une seconde taxation de services déjà frappés par une redevance prévue par ce même décret réglementaire.
23      D’autre part, lesdites autorités ont mentionné, pour la première fois, qu’il fallait entendre par utilisation effective du domaine public les consommations d’eau et d’électricité ainsi que les frais de nettoyage et de sécurité.
24      À cet égard, il appartient au juge de renvoi d’examiner les contreparties de la redevance en cause au principal au regard de la définition de l’assistance administrative au sol et de la supervision figurant au point 1 de l’annexe de la directive 96/67. Par suite, si ladite redevance est due pour tout ou partie de ces services et ne constitue pas une seconde taxation de services déjà rémunérés par une autre redevance ou taxe, elle pourra être considérée comme une redevance d’accès aux installations aéroportuaires et non comme une redevance d’accès au marché d’assistance en escale.
25      En tout état de cause, il y a lieu d’examiner, en second lieu, si la redevance en cause au principal répond aux critères définis par l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67.
26      S’agissant des critères de pertinence et d’objectivité, il appartiendra à la juridiction de renvoi de rechercher le lien entre les coûts de fonctionnement supportés par ANA et le montant de la redevance déterminé en pourcentage du chiffre d’affaires réalisé par Lufthansa à l’aéroport Francisco Sá Carneiro de Porto.
27      En ce qui concerne le critère de transparence, il ne pourrait être considéré comme rempli que s’il existe, dans les dispositions nationales, une détermination claire des services fournis par ANA et une définition précise du mode de calcul de ladite redevance.
28      Enfin, s’agissant du critère de non-discrimination, s’il est constant que la redevance en cause au principal n’est due que par les prestataires d’assistance en escale, alors même que tant ces prestataires que les usagers pratiquant l’auto assistance en escale utilisent les mêmes installations aéroportuaires, il est tout aussi évident que si l’unique justification d’une telle différence de traitement est tirée de ce que seuls lesdits prestataires réaliseraient un bénéfice, cette différence devrait être considérée comme étant de nature discriminatoire.
29      Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux première et deuxième questions que le droit communautaire s’oppose à une réglementation nationale telle que celle prévue aux articles 10, paragraphe 1, du décret réglementaire n° 12/99 et 18, paragraphe 2, du décret-loi n° 280/99, à moins que la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision prévue par cette législation ne soit due en contrepartie de tout ou partie des services définis au point 1 de l’annexe de la directive 96/67 et ne constitue pas une seconde taxation de services déjà rémunérés par une autre redevance ou taxe. Dans l’hypothèse où, au terme des vérifications opérées par la juridiction de renvoi, il s’avérerait que la redevance en cause au principal constitue une redevance d’accès aux installations aéroportuaires, il incombe à cette juridiction de vérifier si la redevance en cause répond aux critères de pertinence, d’objectivité, de transparence et de non-discrimination tels que définis par l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67.
Sur la troisième question
30      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance si le paiement de la redevance en cause au principal est contraire aux articles 3 CE et 4 CE.
31      À cet égard, il suffit de constater que les articles 3 CE et 4 CE énoncent les domaines et les objectifs sur lesquels porte l’action de la Communauté européenne et ne prévoient pas d’obligations à la charge des États membres ou d’entités publiques ou privées (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2000, Échirolles Distribution, C‑9/99, Rec. p. I‑8207, point 22). Dans la mesure où ces actions ont été détaillées dans d’autres parties du traité CE et dans les actes communautaires d’application tels que la directive 96/67, il n’y a lieu de répondre à la juridiction de renvoi qu’au regard de cette directive.
Sur la quatrième question
32      Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande en substance si le fait d’exiger le paiement de la redevance en cause au principal peut être considéré comme un abus de position dominante au sens de l’article 82 CE.
33      Selon une jurisprudence constante, les décisions de renvoi doivent indiquer les raisons précises qui ont conduit le juge de renvoi à s’interroger sur l’interprétation du droit communautaire et à estimer nécessaire de poser des questions préjudicielles à la Cour (voir ordonnance du 28 juin 2000, Laguillaumie, C‑116/00, Rec. p. I‑4979, point 16 et jurisprudence citée, ainsi que arrêt du 13 juillet 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, Rec. p. I‑6049, point 20). Ainsi, la Cour a jugé qu’il est indispensable que le juge national donne un minimum d’explications sur les raisons du choix des dispositions communautaires dont il demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’il établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal (ordonnance du 7 avril 1995, Grau Gomis e.a., C‑167/94, Rec. p. I‑1023, point 9).
34      Force est de constater que la décision de renvoi ne répond pas à ces exigences.
35      En effet, il n’est pas possible de délimiter le problème concret d’interprétation qui pourrait être soulevé par rapport à l’article 82 CE. Or, l’exigence de précision quant au contexte factuel et réglementaire vaut tout particulièrement dans le domaine de la concurrence, qui est caractérisé par des situations de fait et de droit complexes (ordonnance Laguillaumie, précitée, point 19 et jurisprudence citée).
36      Il s’ensuit que la quatrième question posée à la Cour est irrecevable.
Sur les dépens
37      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
Le droit communautaire s’oppose à une réglementation nationale telle que celle prévue aux les articles 10, paragraphe 1, du décret réglementaire n° 12/99, du 30 juillet 1999, et 18, paragraphe 2, du décret-loi n° 102/90, du 21 mars 1990, tel que modifié par le décret-loi n° 280/99, du 26 juillet 1999, à moins que la redevance d’assistance administrative au sol et de supervision prévue par cette législation ne soit due en contrepartie de tout ou partie des services définis au point 1 de l’annexe de la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté, et ne constitue pas une seconde taxation de services déjà rémunérés par une autre redevance ou taxe. Dans l’hypothèse où, au terme des vérifications opérées par la juridiction de renvoi, il s’avérerait que la redevance en cause au principal constitue une redevance d’accès aux installations aéroportuaires, il incombe à cette juridiction de vérifier si la redevance en cause répond aux critères de pertinence, d’objectivité, de transparence et de non-discrimination tels que définis par l’article 16, paragraphe 3, de la directive 96/67.
Signatures
* Langue de procédure: le portugais.