62024CC0418
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
R. NORKUS
fremsat den 9. oktober 2025 (
1
)
Sag C-418/24 [Obadal] (
i
)
TJ
mod
Comunidad de Madrid
procesdeltager
Ministerio Fiscal
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – socialpolitik – direktiv 1999/70/EF – rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse – tidsbegrænsede ansættelseskontrakter i den offentlige sektor – arbejdstager med tidsbegrænset ansættelse med en kontrakt som ikkefastansat medarbejder til varetagelse af en ledig stilling – § 5 – foranstaltninger til at forhindre misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold – ændring af kontrakterne til tidsubegrænsede kontrakter – national retspraksis, som ikke tillader en sådan ændring, men fastsætter en »tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse« med tildeling af en godtgørelse – effektive, afskrækkende og forholdsmæssige sanktionsforanstaltninger – den effektive virkning af rammeaftalens § 5«
Indhold
I. Indledning
A. Retsforskrifter
1. EU-retten
2. Spansk ret
a) Forfatningen
b) Lovgivningen om tidsbegrænsede ansættelseskontrakter
1) Lov om arbejdstageres rettigheder
2) EBEP
3) Lov nr. 20/2021
4) Lovene om statsbudgettet for 2017 og 2018
B. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
II. Bedømmelse
A. De præjudicielle spørgsmåls rækkevidde og omformulering
B. Indledende bemærkninger om indholdet og rækkevidden af rammeaftalens § 5
1. De to typer foranstaltninger: forebyggelse og sanktionering
2. Sondringen mellem de ordninger, som forebyggelses- og sanktionsforanstaltningerne er omfattet af
C. Det i retspraksis fastsatte princip, hvorefter det påhviler de nationale myndigheder at vedtage effektive, afskrækkende og forholdsmæssige sanktionsforanstaltninger med henblik på at sikre den effektive virkning af direktiv 1999/70
D. De kriterier, der gør det muligt at fastslå, at en sanktionsforanstaltning er effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig
1. Skal sanktionsforanstaltningen fuldt ud erstatte det tab, som den pågældende arbejdstager har lidt?
2. Skal foranstaltningen sikre, at arbejdstageren får sikkerhed i ansættelsen?
3. Skal foranstaltningen gøre det muligt at holde forvaltningens personale individuelt ansvarligt?
E. Tilstedeværelsen af foranstaltninger, der behørigt sanktionerer misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter
1. Udgør ændringen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en »tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse« en passende sanktionsforanstaltning?
2. Findes der i den nationale retsorden andre effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger til at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter?
a) Kompensationsgodtgørelse svarende til den, der er fastsat for personer, der afskediges på grund af økonomisk krise, eller for uberettiget afskedigelse
1) Kort gennemgang af retspraksis
2) Bedømmelse
b) Ordningen for ansvar
1) Kort gennemgang af retspraksis
2) Bedømmelse
c) Udvælgelsesprocedurerne
1) Kort gennemgang af retspraksis
2) Bedømmelse
III. Forslag til afgørelse
I. Indledning
1.
Er en national retspraksis, der ikke anerkender status som »fastansat kontraktansat« i den offentlige sektor for »ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse«, et begreb, som er en spansk dommerskabt juridisk konstruktion, i overensstemmelse med § 5 i rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse (
2
)? Indeholder den nationale retsorden andre foranstaltninger til på behørig vis at sanktionere offentlige forvaltningers misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter som omhandlet i denne paragraf? Det er nærmere bestemt disse spørgsmål, som Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) har forelagt Domstolen inden for rammerne af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, som vedrører fortolkningen af den nævnte paragraf.
2.
Disse spørgsmål fokuserer endnu en gang på et af Den Europæiske Unions historiske sociale hensyn, nemlig beskyttelsen af arbejdstagere med tidsbegrænset ansættelse mod misbrug. Rammeaftalen fastsætter således en række bestemmelser om minimumsbeskyttelse med henblik på at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker (
3
), og at de dermed bliver sårbare, fordi de er ansat på en tidsbegrænset ansættelseskontrakt i en lang periode (
4
). Denne gruppe af arbejdstagere risikerer således i løbet af en væsentlig del af deres karriere at være uden sikkerhed i ansættelsen, hvilken sikkerhed, som det fremgår af rammeaftalen, udgør et hovedelement i beskyttelsen af arbejdstagere (
5
).
3.
Siden rammeaftalens ikrafttræden den 10. juli 1999 har Domstolen gentagne gange fået forelagt anmodninger om fortolkning af rammeaftalen (
6
), navnlig i forbindelse med sager vedrørende foreneligheden af nationale foranstaltninger til at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter med rammeaftalens § 5 (
7
).
4.
Det var navnlig i Márquez Samohano-dommen, der blev afsagt i 2014, at Domstolen for første gang fik kendskab til begrebet »tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse« (
8
), idet dette begreb blev skabt af den forelæggende ret, henset til den retlige umulighed af at tillægge arbejdstagere, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter i den offentlige sektor, status som »fastansatte kontraktansatte« (
9
).
5.
I dag er andelen af midlertidige stillinger i den offentlige sektor på trods af de successive reformer, som Kongeriget Spanien har vedtaget siden 2014, og som vidner om de bestræbelser, der er gjort for at sikre, at den nationale lovgivning er i overensstemmelse med rammeaftalen, meget høj og ifølge den forelæggende ret på næsten 30%. På tidspunktet for retsmødet for Domstolen i den foreliggende sag fremgik det, at denne andel i hele den spanske offentlige sektor er på 32,8%, hvilket er ensbetydende med, at knap en tredjedel af arbejdstagerne i denne sektor har en tidsbegrænset ansættelseskontrakt.
6.
Senest vedrørte dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
10
) og dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
11
) samme problemstilling. Da de nationale domstoles anvendelse af disse domme ifølge den forelæggende ret har givet anledning til »flere forskellige« fortolkninger, anmodes Domstolen således på ny om at give nærmere oplysninger, der gør det muligt for denne ret at afgøre tvisten i hovedsagen.
A. Retsforskrifter
1.
EU-retten
7.
Rammeaftalens § 1, litra b), og § 5 er – ud over artikel 2, stk. 1, i direktiv 1999/70 – af særlig betydning i den foreliggende sag.
2.
Spansk ret
a)
Forfatningen
8.
Artikel 14 i Constitución española (den spanske forfatning, herefter »forfatningen«) bestemmer, at alle spaniere »er lige for loven, og der må ikke finde nogen form for forskelsbehandling sted på grund af afstamning, race, køn, religion, livsanskuelse eller andre personlige eller sociale betingelser eller forhold«.
9.
Forfatningens artikel 23, stk. 2, bestemmer, at borgerne »har ret til adgang til offentlige hverv og funktioner på lige vilkår i overensstemmelse med de ved lov fastsatte krav«.
10.
Forfatningens artikel 103, stk. 3, fastsætter bl.a., at reglerne for tjenestemænd fastsættes ved lov, og at adgangen til offentlig ansættelse reguleres ved lov i overensstemmelse med princippet om fortjeneste og princippet om kompetence.
b)
Lovgivningen om tidsbegrænsede ansættelseskontrakter
1) Lov om arbejdstageres rettigheder
11.
Artikel 15, stk. 3, i texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (konsolideret tekst til lov om arbejdstageres rettigheder), godkendt ved Real Decreto Legislativo 2/2015 (kongeligt lovdekret nr. 2/2015), af 23. oktober 2015 (
12
) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov om arbejdstageres rettigheder«), bestemmer, at »tidsbegrænsede kontrakter, der er indgået i strid med loven, er at anse som tidsubegrænsede kontrakter«.
12.
Artikel 15, stk. 5, i lov om arbejdstageres rettigheder bestemmer følgende:
»Arbejdstagere, der med eller uden afbrydelse i en periode på 30 måneder har været ansat i mere end 24 måneder i den samme eller i forskellige stillinger inden for samme virksomhed eller samme koncern, og som har indgået mindst 2 midlertidige kontrakter, uanset om der er tale om direkte ansættelse eller ansættelse gennem et vikarbureau, og uanset om samme eller forskellige kontraktvilkår for midlertidig ansættelse har fundet anvendelse, skal anses for at være fastansatte, medmindre andet er fastsat i denne artikels [stk.] 1, litra a), [og stk.] 2 og 3. [...]«
13.
I 15. tillægsbestemmelse til lov om arbejdstageres rettigheder, der vedrører »anvendelse af tidsbegrænsninger for varigheden af kontrakter vedrørende en bestemt opgave eller ydelse og flere på hinanden følgende kontrakter i de offentlige forvaltninger«, er det præciseret, at manglende overholdelse af disse begrænsninger i »de offentlige forvaltninger og [...] offentlige organer, som har en tilknytning til eller hører under disse«, ikke må hindre »anvendelsen af de forfatningsmæssige principper om lighed, fortjeneste og kompetence i forbindelse med adgang til ansættelse i den offentlige sektor og derfor ikke berører pligten til at besætte de omhandlede stillinger gennem almindelige procedurer i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat i den gældende lovgivning«, således at »arbejdstageren bevarer sin stilling, indtil den besættes i overensstemmelse med de ovenfor nævnte procedurer, på hvilket tidspunkt ansættelsesforholdet ophører, medmindre den pågældende arbejdstager bliver offentligt ansat efter at have bestået den relevante udvælgelsesprocedure«.
2) EBEP
14.
Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (lov om vedtægten for offentligt ansatte), der er godkendt ved Real Decreto Legislativo 5/2015 (kongeligt lovdekret nr. 5/2015) af 30. oktober 2015 (
13
), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »EBEP«), er blevet ændret ved bl.a. Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (kongeligt lovdekret nr. 14/2021 om hasteforanstaltninger til reduktion af midlertidig beskæftigelse i den offentlige sektor) af 6. juli 2021 (
14
) og ved Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (lov nr. 20/2021 om hasteforanstaltninger til reduktion af midlertidig beskæftigelse i den offentlige sektor) af 28. december 2021 (
15
).
15.
EBEP’s artikel 8 fastsætter følgende:
»1.   Offentligt ansatte er personer, som udøver en beskæftigelse mod vederlag i de offentlige forvaltninger i det offentliges interesse.
2.   Offentligt ansatte opdeles i:
a)
tjenestemænd
b)
ikkefastansatte medarbejdere
c)
kontraktansatte, uanset om der er tale om fastansat personale, ansatte med tidsubegrænset ansættelse eller ansatte med tidsbegrænset ansættelse
d)
hjælpepersonale.«
16.
EBEP’s artikel 11, stk. 1 og 3, fastsætter følgende:
»1.   Ved kontraktansat forstås enhver, som i henhold til en ansættelseskontrakt, der er indgået skriftligt i en hvilken som helst arbejdsretligt fastsat ansættelsesform, udfører ydelser mod vederlag betalt af en offentlig forvaltning. Alt efter kontraktens varighed kan denne være fast, tidsubegrænset eller tidsbegrænset.
[...]
3.   Udvælgelsesprocedurer for ansatte er offentlige og i alle tilfælde baseret på principperne om lighed, fortjeneste og kompetence. Procedurerne for midlertidigt kontraktansatte er ligeledes underlagt princippet om hurtig sagsbehandling med henblik på at tilgodese udtrykkeligt begrundede hensyn til nødvendighed og uopsættelighed.«
17.
EBEP’s artikel 55, stk. 1, fastsætter følgende:
»Alle borgere har ret til adgang til at søge ansættelse i den offentlige sektor i overensstemmelse med de forfatningsmæssige principper om lighed, fortjeneste og kompetence, bestemmelserne i denne vedtægt og i retsordenen i øvrigt.«
18.
EBEP’s artikel 70 med overskriften »Opslag om ansættelse i det offentlige« fastsætter følgende:
»1.   Ved behov for menneskelige ressourcer, der finansieres med budgetmidler, og som skal dækkes ved rekruttering af nyt personale, skal stillinger besættes gennem opslag om ansættelse i det offentlige eller gennem et lignende forvaltningsinstrument til dækning af personalebehovet, hvilket indebærer, at der skal afholdes udvælgelsesprocedurer svarende til de påtænkte stillinger, forhøjet med op til [10%], og fastsættes en seneste frist for offentliggørelsen af meddelelserne herom. Opslaget om ansættelse i det offentlige eller det lignende instrument skal under alle omstændigheder gennemføres inden for tre år uden mulighed for forlængelse.
2.   Opslaget om ansættelse i det offentlige eller det lignende instrument, der hvert år godkendes af den offentlige forvaltnings ledende organer, offentliggøres i den relevante tidende.
[...]«
19.
17. tillægsbestemmelse til EBEP blev indført ved artikel 1, stk. 3, i lov nr. 20/2021. Denne 17. tillægsbestemmelse fastsætter:
»1.   De offentlige forvaltninger har ansvaret for at sikre, at bestemmelserne i denne vedtægt overholdes, og søger navnlig at undgå enhver form for retsstridighed i forbindelse med ansættelser af midlertidigt kontraktansatte og udnævnelser af ikkefastansatte medarbejdere.
Tilsvarende tilskynder de offentlige forvaltninger inden for deres respektive områder til opstilling af handlingskriterier, der gør det muligt at sikre overholdelsen af denne tillægsbestemmelse, samt til en koordineret indsats fra de forskellige organer, der er kompetente på personaleområdet.
2.   Retsstridige handlinger i forbindelse hermed vil medføre, at der ifaldes passende ansvar i overensstemmelse med de gældende regler i de enkelte offentlige forvaltninger.
3.   Enhver retsakt, pagt, aftale eller administrativ bestemmelse samt foranstaltninger, der er truffet i medfør eller til gennemførelse heraf, og hvis indhold direkte eller indirekte medfører, at forvaltningen ikke overholder den maksimale varighed af tjenesten som midlertidigt ansat, er uden retsvirkning.
4.   Manglende overholdelse af den maksimale varighed af tjenesten giver den pågældende ikkefastansatte medarbejder ret til en økonomisk godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder, dog højst 12 måneders løn. Retten til denne godtgørelse opstår på datoen for den faktiske udtræden af tjenesten, og dens størrelse beregnes alene ud fra den udnævnelse, der har givet anledning til misligholdelsen. Der opstår ingen ret til godtgørelse, hvis ansættelsesforholdet ophører af disciplinære årsager eller ved frivillig udtræden.
5.   For midlertidigt kontraktansatte giver manglende overholdelse af den maksimale varighed af tjenesten ret til den økonomiske godtgørelse, der er omhandlet i dette stykke, uden at dette berører den godtgørelse, der eventuelt skal betales for misligholdelse af de specifikke arbejdsretlige regler.
Denne godtgørelse svarer i givet fald til forskellen mellem det maksimale beløb på 20 dages løn pr. tjenesteår, dog højst 12 måneders løn, og den erstatning, som den ansatte ville kunne oppebære ved ophævelse af kontrakten, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder. Retten til denne godtgørelse opstår fra datoen for den faktiske udtræden af tjenesten, og dens størrelse beregnes alene ud fra den kontrakt, der har givet anledning til misligholdelsen. Såfremt denne godtgørelse tilkendes ad rettens vej, udgør godtgørelsen det beløb, som retten fastsætter. Der opstår ingen ret til den beskrevne godtgørelse, hvis ansættelsesforholdet ophører som følge af en disciplinær afskedigelse, der er anerkendt som berettiget, eller ved frivillig opsigelse.«
3) Lov nr. 20/2021
20.
Artikel 2 i lov nr. 20/2021 med overskriften »Procedurer for stabilisering af tidsbegrænset ansættelse« bestemmer:
»1.   Med henblik på stabilisering af tidsbegrænset ansættelse og ud over bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, nr. 6, i Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(lov nr. 3/2017 om statens almindelige budget for 2017) af 27. juni 2017] (
16
) og i artikel 19, stk. 1, nr. 9, i Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(lov nr. 6/2018 om statens almindelige budget for 2018) af 3. juli 2018] (
17
) tillades med denne lov en tillægskvote for ændring af stillinger, der besættes af personer med tidsbegrænset ansættelse, til stillinger, der er besat af tjenestemænd, den såkaldte »stabiliseringskvote« [(»tasa de estabilización«)], som omfatter de stillinger, der er fastsat i budgettet, og som var besat uafbrudt og tidsbegrænset i mindst de tre år, der gik forud for den 31. december 2020, uanset om disse stillinger er medtaget på stillingsfortegnelserne, arbejdsfordelingsskemaerne eller andre former for organisering af menneskelige ressourcer, der anvendes i de enkelte offentlige forvaltninger, eller ej.
Med forbehold af den første overgangsbestemmelse indgår de stillinger, der er omfattet af de procedurer for stabilisering af ansættelse, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, nr. 6, i lov nr. 3/2017 om statens almindelige budget for 2017 og artikel 19, stk. 1, nr. 9, i lov nr. 6/2018 om statens almindelige budget for 2018, i den procedure for stabilisering af ansættelse, der er beskrevet i det foregående stykke, forudsat at de var medtaget i de tilsvarende opslag om stillinger i det offentlige til stabilisering, og at de på tidspunktet for denne lovs ikrafttræden ikke har været genstand for en indkaldelse af ansøgninger eller har været genstand for en indkaldelse af ansøgninger, men er forblevet ubesat efter udvælgelsesprøven.
2.   De opslag om stillinger, der gennemfører de procedurer for stabilisering, som er omhandlet i stk. 1, og den nye procedure for stabilisering godkendes og offentliggøres i de relevante officielle tidsskrifter inden den 1. juni 2022 og koordineres af de kompetente offentlige forvaltninger.
Bekendtgørelser om udvælgelsesprøver til besættelse af de stillinger, der er omfattet af opslaget om stillinger i det offentlige, offentliggøres inden den 31. december 2022.
Disse udvælgelsesprøver afsluttes inden den 31. december 2024.
3.   Antallet af stillinger med personer med tidsbegrænset ansættelse må ikke overskride [8%] af stillingerne.
4.   Gennemførelsen af disse udvælgelsesprøver, som i alle tilfælde sikrer overholdelse af principperne om fri konkurrence, lighed, fortjeneste, kompetence og offentlighed, kan være genstand for forhandlinger inden for hvert område af den almindelige statslige forvaltning, de selvstyrende regioner og de lokale myndigheder, og Comisión de Coordinación del Empleo Público [(kommissionen for koordinering af den offentlige sektor, Spanien)] kan træffe foranstaltninger for at gøre det muligt at koordinere gennemførelsen af disse prøver mellem de forskellige offentlige forvaltninger.
Med forbehold af eventuelle bestemmelser inden for tjenestemandsretten, der gælder for hver enkelt forvaltning, eller særlige regler sker udvælgelsen – inden for rammerne af kollektive forhandlinger i henhold til [EBEP’s] artikel 37, stk. 1, litra c) – ved udvælgelsesprøver på grundlag af kvalifikationsbeviser og prøver, idet [40%] af det samlede antal point tildeles fasen for udvælgelse på grundlag af kvalifikationsbeviser, hvor der overvejende tages hensyn til erfaring i organet, lønklassen, kategorien eller den tilsvarende relevante klassifikation, idet øvelsesopgaverne i udvælgelsesfasen på grundlag af prøver ikke kan medføre udelukkelse.
Mobilitets- eller interne forfremmelsesmekanismer forud for besættelsen af stillinger skal være forenelige med procedurerne for stabilisering, hvis dette er fastsat i den specifikke sektorlovgivning eller i den enkelte forvaltnings regler.
5.   Disse procedurer skal nødvendigvis tilbyde stillinger, der er besat af personale med tidsbegrænset ansættelse, og gennemførelsen deraf kan under ingen omstændigheder føre til en forøgelse af udgifter eller antallet af ansatte.
6.   Ikkefastansatte medarbejdere eller kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse, hvis kontrakt opsiges af forvaltningen, fordi de pågældende ikke har bestået udvælgelsesprøven til stabilisering, mens de var ansat i denne egenskab, har ret til en økonomisk godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder, dog højst 12 måneders løn.
For kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse svarer denne godtgørelse til forskellen mellem på den ene side højst 20 dages løn pr. tjenesteår op til højst 12 måneders løn og på den anden side den godtgørelse, som arbejdstageren kan gøre krav på som følge af opsigelsen af dennes kontrakt, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder. Såfremt godtgørelsen tilkendes ad rettens vej, udgør godtgørelsen det beløb, som retten fastsætter.
Såfremt ansøgeren ikke deltager i udvælgelsesprøven til stabilisering, får denne under ingen omstændigheder ret til nogen form for økonomisk godtgørelse.
7.   For at gøre det muligt at følge op på stillingsopslaget attesterer de offentlige myndigheder over for finansministeriet og ministeriet for den offentlige forvaltning via statens sekretariat for budget og udgifter det konstaterede antal tidsbegrænsede stillinger på hvert af de pågældende områder.«
4) Lovene om statsbudgettet for 2017 og 2018
21.
I 43. tillægsbestemmelse til lov nr. 6/2018 om statens almindelige budget for 2018 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, som har erstattet 34. tillægsbestemmelse til lov nr. 3/2017 om statens almindelige budget for 2017, er det bl.a. fastsat, at anerkendelse af status som ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse kun kan ske i henhold til en retsafgørelse. Denne 43. tillægsbestemmelse fastsætter, at »retsstridige handlinger«, som »de kompetente organer på personaleområdet i de enkelte offentlige forvaltninger og i de enheder, der udgør deres operationelle offentlige tjeneste«, begår i forbindelse med midlertidig ansættelse, medfører, at »disse kompetente organer ifalder ansvar i overensstemmelse med de gældende regler i de enkelte offentlige forvaltninger«.
B. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
22.
TJ har siden den 2. marts 2016 udført ydelser som kontraktansat og varetaget opgaver som børnepasser ved en offentlig uddannelsesinstitution. Hendes ansættelsesforhold har siden da været baseret på seks på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, der har haft til formål enten at besætte en ledig stilling eller at erstatte en arbejdstager. Den sidste af disse kontrakter blev indgået den 8. september 2017 (
18
).
23.
Den 19. juli 2021 anlagde TJ sag ved Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (domstol i arbejds- og socialretlige sager nr. 13 i Madrid, Spanien) med påstand om, at det blev fastslået, at hendes ansættelsesforhold var en fastansættelse eller subsidiært et tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse. Ved dom af 13. marts 2023 gav denne ret hende delvist medhold i søgsmålet, idet den kvalificerede ansættelsesforholdet som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, eftersom det var blevet forlænget gennem mere end tre år, uden at arbejdsgiveren i overensstemmelse med den nationale lovgivning havde besat den stilling, der blev bestridt af sagsøgeren i hovedsagen.
24.
Den af TJ iværksatte appel blev forkastet, hvorfor TJ har iværksat kassationsappel med henblik på ensretning af retspraksis ved Tribunal Supremo (øverste domstol), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag. Ifølge TJ skulle hendes ansættelsesforhold kvalificeres som en »fastansættelse«.
25.
Ifølge den forelæggende ret bør Domstolen som det første afklare, om den spanske lovgivning er i overensstemmelse med rammeaftalens § 5. Denne lovgivning, således som den er fortolket i denne rets retspraksis, begrænser anerkendelsen af status som »fastansat« i den offentlige sektor til personer, der bliver offentligt ansatte efter at have bestået en udvælgelsesprocedure i overensstemmelse med lighedsprincippet, princippet om fortjeneste og princippet om kompetence. Derimod kvalificerer den ansættelsesforholdet for en midlertidigt ansat, der ved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter er ansat uden at have deltaget i en sådan procedure, som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«.
26.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette er tilfældet, henset til de foranstaltninger, der er fastsat i national ret, og til den retlige ordning, der gælder for begrebet »tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse«, hvilken ordning den forelæggende ret havde indført for at imødegå misbrug af midlertidig ansættelse i den offentlige sektor, inden den af lovgiver blev indarbejdet i den spanske lovgivning.
27.
I betragtning af de spanske domstoles divergerende fortolkning og anvendelse af disse foranstaltninger og denne retlige ordning, henset til deres forenelighed med rammeaftalens § 5, navnlig efter afsigelsen af dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, bør Domstolen derfor fjerne den tvivl, der består i denne henseende.
28.
Den forelæggende ret har dernæst anført grundene til, at den er af den opfattelse, at den retlige ordning, der gælder for tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse, og den spanske lovgivning i sin helhed er i overensstemmelse med denne § 5.
29.
I denne henseende har den forelæggende ret for det første præciseret, at adgangen til offentlig ansættelse med karakter af fastansættelse i Spanien skal overholde lighedsprincippet, princippet om fortjeneste og princippet om kompetence, som er sikret ved den spanske forfatning, med henblik på at sikre alle unionsborgeres ret til adgang til offentlig ansættelse på lige vilkår og uden forskelsbehandling i overensstemmelse med artikel 45 TEUF og artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Disse principper finder i øvrigt anvendelse på såvel tjenestemænd som kontraktansatte. Det er derfor ikke muligt at tildele en person status som »fastansat« i den offentlige sektor, hvis den pågældende ikke har bestået udvælgelsesprocedurerne under overholdelse af de nævnte principper. Hvis alle kontraktansatte med status som »ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse« skulle tildeles status som »fastansatte«, ville administrationen blive fritaget for forpligtelsen til at afholde disse udvælgelsesprocedurer, hvilket imidlertid ville fratage de øvrige unionsborgere retten til at deltage i disse procedurer.
30.
For det andet har den forelæggende ret fremhævet, at det retlige begreb »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse« er blevet udviklet i dens egen retspraksis for at imødegå misbrug i forbindelse med midlertidig ansættelse i den offentlige sektor. Denne løsning følger af den manglende mulighed i lovgivningen for at give arbejdstagere, som er blevet ansat ved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, status af »fastansatte kontraktansatte«, når disse arbejdstagere ikke har fået adgang til offentlig ansættelse gennem en udvælgelsesprocedure, der er i overensstemmelse med lighedsprincippet, princippet om fortjeneste og princippet om kompetence. Såfremt det konstateres, at der er tale om misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, ændres det ulovlige ansættelsesforhold til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« fra datoen for den oprindelige ansættelse.
31.
Den deraf følgende retsvirkning er, at kontraktforholdet opretholdes, indtil stillingen er endeligt besat ved hjælp af den forskriftsmæssige procedure i spansk ret. Når stillingen er endeligt besat, ophører det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse, idet der betales en godtgørelse svarende til 20 dage for hvert års ansættelse, dog højst 12 måneder. Den pågældende arbejdstager har ikke ret til denne godtgørelse, hvis de på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter var lovlige og ikke udgjorde misbrug, hvilket viser, at den nævnte godtgørelse ikke er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af disse kontrakter er lovlig eller udgør misbrug. Såfremt Domstolen måtte fastslå, at denne godtgørelse ikke er en egnet foranstaltning til at forhindre og sanktionere misbrug i forbindelse med anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, ønsker den forelæggende ret oplyst, om det kan være en egnet foranstaltning at foreskrive betaling af den gældende maksimale lovbestemte godtgørelse for uberettigede afskedigelser af fastansatte arbejdstagere, dvs. en godtgørelse svarende til 30 dage for hvert års ansættelse, dog højst 24 måneder.
32.
For det tredje har den forelæggende ret tilføjet, at en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse har de samme rettigheder som fastansatte arbejdstagere med hensyn til alle aspekter af ansættelsesforholdet, navnlig med hensyn til løn og forfremmelse. Derudover har den forelæggende ret anført, at Domstolen i præmis 73 i Instituto Madrileño-dommen synes at have anerkendt, at ændringen af ansættelsesforholdet til et tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse kan være en egnet foranstaltning til at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
33.
For det fjerde har den forelæggende ret anført, at den ikke er enig i analysen foretaget af den ret, der indgav anmodningen om præjudiciel afgørelse i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, hvorefter der i spansk ret for tidsubegrænsede kontrakter uden fastansættelse ikke er fastsat nationale foranstaltninger med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug af disse kontrakter. Ifølge den forelæggende ret udgør kvalificeringen af ansættelsesforholdet som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« en sådan foranstaltning og kan følgelig anses for en »tilsvarende og egnet retsregel« som omhandlet i rammeaftalens § 5.
34.
For det femte og sidste har den forelæggende ret anført, at lov nr. 20/2021, som fastsætter en procedure for stabilisering af offentlig ansættelse, indførte specifikke retsregler i spansk ret, navnlig med henblik på, at afholdelsen af udvælgelsesprocedurer ikke er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter udgør misbrug. Disse procedurer er ganske vist åbne for ansøgere, der ikke har været udsat for misbrug, men lovgiver lægger i forbindelse hermed afgørende vægt på de omhandlede midlertidigt ansattes tidligere erfaring og på, hvor lang tid de har varetaget deres opgaver, hvilket udgør en passende kompensation for misbruget og samtidig gør det lettere for dem endeligt at opnå stillingen som »fastansat«. Denne lov indførte ligeledes en ny national bestemmelse, der fastsætter en ordning for ansvar for den offentlige forvaltning i tilfælde af manglende overholdelse af disse foranstaltninger.
35.
På denne baggrund har Tribunal Supremo (øverste domstol) ved afgørelse af 30. maj 2024, indgået til Domstolen den 12. juni 2024, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Principalt. Er en retspraksis, hvorefter det med henblik på at sikre lighedsprincippet, princippet om fortjeneste, princippet om kompetence og princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed nægtes at anerkende status som fastansatte i den offentlige sektor for ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse, i strid med rammeaftalens § 5?
2)
Subsidiært. Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, kan en erstatning med afskrækkende virkning til den ikkefastansatte arbejdstager med tids[u]begrænset ansættelse på tidspunktet for opsigelsen af vedkommendes ansættelsesforhold da anses for at være en passende foranstaltning til at forhindre og eventuelt sanktionere det misbrug, der følger af anvendelsen af flere på hinanden følgende midlertidige ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold som omhandlet i rammeaftalens § 5?«
36.
Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at undergive sagen den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 4. september 2024, Obadal (C-418/24, EU:C:2024:717), blev anmodningen afvist. Henset til sagens karakter og betydningen af de spørgsmål, som den rejser, er det imidlertid blevet besluttet, at Domstolen skal pådømme den foreliggende sag forud for andre i henhold til procesreglementets artikel 53, stk. 3.
37.
Den 8. januar 2025 har den spanske regering i henhold til artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol anmodet om, at Domstolen sættes som stor afdeling i den foreliggende sag.
38.
TJ, Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden, Spanien), den spanske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. I retsmødet den 24. juni 2025 besvarede de samme parter og procesdeltagere samt den italienske regering og Comunidad Autónoma de Madrid (den selvstyrende region Madrid, Spanien), som ikke havde indgivet skriftligt indlæg, Domstolens spørgsmål til mundtlig besvarelse.
II. Bedømmelse
A. De præjudicielle spørgsmåls rækkevidde og omformulering
39.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national retspraksis, der med henblik på at sikre forfatningsmæssige principper, nemlig lighedsprincippet, princippet om fortjeneste, princippet om kompetence og princippet om forbud mod forskelsbehandling, samt arbejdskraftens frie bevægelighed eller lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i henholdsvis artikel 45 TEUF og artikel 20 og 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, ikke anerkender status som »fastansatte« i den offentlige sektor for ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse. Såfremt dette første spørgsmål besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret med det andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om § 5 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der foreskriver betaling af en godtgørelse, der fastsætter et dobbelt loft for ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse, på tidspunktet for opsigelsen af ansættelsesforholdet.
40.
Inden jeg analyserer disse to spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte nogle bemærkninger om deres rækkevidde med henblik på at redegøre for grundene til, at de efter min opfattelse bør omformuleres.
41.
Indledningsvis vil jeg, for så vidt som de to præjudicielle spørgsmål hænger uløseligt sammen, foreslå Domstolen at behandle dem samlet, selv om det andet spørgsmål kun er stillet for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende.
42.
Dernæst er jeg – selv om formuleringen af det første spørgsmål kan give det indtryk, at den forelæggende ret kun sigter til foreneligheden med rammeaftalens § 5 af den manglende mulighed for at anerkende status som »fastansatte kontraktansatte« for »ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse« – af den opfattelse, at rækkevidden af dette spørgsmål, henset til oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, ligeledes indebærer en undersøgelse af, hvorvidt andre nationale foranstaltninger, som den forelæggende ret samt den spanske regering, anklagemyndigheden og den selvstyrende region Madrid anser for passende foranstaltninger til at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, er forenelige med denne bestemmelse. Jeg er nemlig af den opfattelse, at der med henblik på at analysere en sådan overensstemmelse skal tages hensyn til alle de foranstaltninger, der er fastsat i den nationale retsorden, således som de er beskrevet af den forelæggende ret.
43.
Endelig har Domstolen fastslået, at den omhandlede medlemsstats interne retsorden – for at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede spanske lovgivning, som fortolket af Tribunal Supremo (øverste domstol), hvorved det i den offentlige sektor ikke tillades at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, såsom de i hovedsagen omhandlede tidsubegrænsede kontrakter uden fastansættelse, til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt, kan anses for at være i overensstemmelse med rammeaftalen – skal indeholde andre effektive foranstaltninger for denne sektor, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter forhindres og eventuelt sanktioneres (
19
).
44.
I det foreliggende tilfælde vedrører tvisten i hovedsagen mellem TJ og den selvstyrende region Madrid for den forelæggende ret kvalificeringen af ansættelsesforholdet mellem TJ og denne offentlige forvaltning. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at TJ har arbejdet i denne forvaltning i mere end ni år på grundlag af seks på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, der blev anvendt til at besætte ledige stillinger eller til at erstatte arbejdstagere. I TJ’s tilfælde anerkendte de spanske domstole, at der var tale om misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, og hendes ansættelsesforhold blev i første instans og ved appelinstansen betegnet som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«. TJ har for den forelæggende ret gjort gældende, at det skal fastslås, at dette ansættelsesforhold er en fastansættelse.
45.
Det fremgår følgelig af forelæggelsesafgørelsen og af de sagsakter, som Domstolen råder over, at der i den foreliggende sag har været tale om misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
46.
Under disse omstændigheder skal de præjudicielle spørgsmål forstås således, at den forelæggende ret, således som den selv har anført, nærmere bestemt ønsker oplyst, om den spanske retsorden, således som den er beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, i overensstemmelse med kravene i rammeaftalens § 5 fastsætter foranstaltninger med henblik på behørigt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
47.
For at give en hensigtsmæssig besvarelse af dette spørgsmål vil jeg først fremsætte nogle indledende bemærkninger om indholdet og rækkevidden af rammeaftalens § 5 i lyset af Domstolens faste praksis (afsnit B). Dernæst vil jeg, inden jeg fastlægger de kriterier, der gør det muligt at fastslå, at en foranstaltning, der har til formål at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, udgør en »effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig sanktionsforanstaltning« i henhold til denne bestemmelse (afsnit D), minde om det i retspraksis fastsatte princip, hvorefter det påhviler de nationale myndigheder at vedtage sådanne foranstaltninger med henblik på at sikre den effektive virkning af den nævnte paragraf (afsnit C). For så vidt som der i det foreliggende tilfælde er tale om misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, vil jeg undersøge, om de nationale foranstaltninger, der er fastsat med henblik på behørigt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, er forenelige med denne paragraf. Endelig vil jeg drage konklusioner af denne analyse og i lyset af disse betragtninger give et forslag til besvarelse af det nævnte spørgsmål, således som det er omformuleret (afsnit E).
48.
Som det fremgår af indledningen til dette forslag til afgørelse, skal det i øvrigt nævnes, at Domstolen allerede gentagne gange har taget stilling til den omhandlede nationale lovgivning, idet den støttede sig på fast praksis vedrørende navnlig foranstaltninger til behørigt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, som den nylige dom i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid og i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya er baseret på. I forbindelse med min undersøgelse nedenfor vil jeg af klarhedshensyn alene redegøre for de relevante elementer i denne retspraksis og forsøge at undgå unødvendige gentagelser i teksten ved at foretage en række krydshenvisninger.
B. Indledende bemærkninger om indholdet og rækkevidden af rammeaftalens § 5
49.
I det følgende vil jeg navnlig henvise til forholdet mellem rammeaftalens § 5, stk. 1, og § 5, stk. 2, litra b), således som det kan udledes af Domstolens praksis, idet der sondres mellem de påtænkte typer foranstaltninger og de forskellige ordninger, der finder anvendelse herpå.
1.
De to typer foranstaltninger: forebyggelse og sanktionering
50.
Jeg skal først og fremmest erindre om, at det fremgår af andet afsnit i indledningen til rammeaftalen, af punkt 6 og 8 i de generelle betragtninger til denne rammeaftale samt af fast retspraksis, at sikkerhed i ansættelsen udgør et hovedelement i beskyttelsen af arbejdstagere, mens det kun er i visse tilfælde, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter opfylder såvel arbejdsgivernes som arbejdstagernes behov (
20
).
51.
Dernæst fremgår det af rammeaftalens § 1, at denne navnlig har til formål at fastsætte rammer, der skal forhindre misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold. Målet med rammeaftalens § 5 er netop at gennemføre dette formål, dvs. at begrænse anvendelsen af flere på hinanden følgende ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold af denne kategori, der anses for en potentiel kilde til misbrug til skade for arbejdstagerne, idet den fastsætter bestemmelser om minimumsbeskyttelse med henblik på at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker (
21
).
52.
Disse rammer omfatter to forskellige typer foranstaltninger, der er omfattet af forskellige ordninger. Medlemsstaterne er således i henhold til rammeaftalens § 5, stk. 1, forpligtede til at vedtage foranstaltninger for at forhindre»misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold«. Hvis der alligevel finder misbrug af sådanne kontrakter sted, skal foranstaltninger, der behørigt sanktionerer et sådant misbrug, kunne finde anvendelse i overensstemmelse med navnlig denne paragrafs stk. 2, litra b) (
22
).
2.
Sondringen mellem de ordninger, som forebyggelses- og sanktionsforanstaltningerne er omfattet af
53.
For det første omfatter rammeaftalens § 5, stk. 1, en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre (»effektivt og ufravigeligt at vedtage«) en eller flere af de foranstaltninger, der opregnes i bestemmelsens litra a)-c), når der ikke allerede er fastsat tilsvarende retsregler i den pågældende medlemsstat (
23
). Medlemsstaterne råder i denne henseende over en skønsmargen, da de har valget mellem at benytte sig af en eller flere af de foranstaltninger, der er opregnet i denne bestemmelse, eller at opretholde en allerede eksisterende tilsvarende retsregel, hvorved der tages hensyn til behovene inden for bestemte sektorer og/eller blandt bestemte kategorier af arbejdstagere. Domstolen har fastslået, at »rammeaftalens § 5, stk. 1, [hermed pålægger] medlemsstaterne et overordnet formål, der består i at forhindre et sådant misbrug, idet de overlades et valg med hensyn til midlerne til at opnå dette formål, forudsat at de ikke skader formålet og den effektive virkning af rammeaftalen« (
24
).
54.
For det andet er det, som det fremgår af ordlyden af rammeaftalens § 5, stk. 2, litra b), kun, »hvor det er hensigtsmæssigt«, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter handler i overensstemmelse med denne bestemmelse, idet de fastsætter, »under hvilke betingelser tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold er at anse som [...] tidsubegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold«. Den nævnte bestemmelse, som er af særlig betydning i den foreliggende sag (
25
), giver således »medlemsstaterne mulighed for at bestemme, at misbrug kan medføre en konvertering [eller ændring] af ansættelseskontrakten til et tidsubegrænset ansættelsesforhold« (
26
). Som Domstolen har fastslået i sin faste praksis, fastsætter denne bestemmelse udtrykkeligt denne sanktionsforanstaltning for et sådant misbrug, uden dog at gøre det til en forpligtelse for medlemsstaterne (
27
).
55.
For så vidt som hverken direktiv 1999/70 eller rammeaftalen foreskriver vedtagelse af konkrete sanktionsforanstaltninger, der er effektive, afskrækkende og forholdsmæssige, har Domstolen derimod i sin praksis fastsat et sådant krav med henblik på at sikre den effektive virkning af dette direktiv (
28
). Den har således gentagne gange fastslået, at det, hvis EU-retten ikke fastsætter særlige sanktioner i tilfælde, hvor der ikke desto mindre er konstateret misbrug, som i den foreliggende sag, påhviler de nationale myndigheder at vedtage foranstaltninger, der ikke alene skal være forholdsmæssige, men tillige tilstrækkeligt effektive og afskrækkende med henblik på at sikre, at de regler, der er fastsat i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft (
29
). Domstolen har endvidere udtalt, at det påhviler den forelæggende ret at vurdere, i hvilket omfang betingelserne for anvendelse og effektiv gennemførelse af den nationale lovgivning og retspraksis udgør passende foranstaltninger for at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold (
30
).
C. Det i retspraksis fastsatte princip, hvorefter det påhviler de nationale myndigheder at vedtage effektive, afskrækkende og forholdsmæssige sanktionsforanstaltninger med henblik på at sikre den effektive virkning af direktiv 1999/70
56.
Jeg skal indledningsvis erindre om, at det i retspraksis fastsatte princip, hvorefter det »påhviler [...] de nationale myndigheder at vedtage foranstaltninger, der ikke alene skal være forholdsmæssige, men tillige tilstrækkeligt effektive og afskrækkende med henblik på at sikre, at de regler, der er fastsat i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft«, er solidt forankret i en fast og veletableret praksis, i hvilken Domstolen har støttet sig på flere EU-retlige principper (
31
).
57.
I denne praksis har Domstolen for det første fastslået, at medlemsstaterne inden for de rammer, der følger af artikel 288, stk. 3, TEUF, skal vælge de bedst egnede former og midler for at sikre direktivernes effektive virkning under hensyn til deres formål (
32
). For det andet har den tilføjet, at selv om de nærmere regler for gennemførelsen af sådanne bestemmelser, når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, henhører under hver medlemsstats nationale retsorden i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, må disse regler imidlertid ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges borgerne i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (
33
).
58.
Ifølge Domstolen følger det heraf, at hvis et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold har fundet sted, skal en foranstaltning, der på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, kunne finde anvendelse, således at misbruget sanktioneres behørigt, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres (
34
). Medlemsstaterne skal nemlig ifølge selve ordlyden af artikel 2, stk. 1, i direktiv 1999/70 »træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for, at de til enhver tid kan nå de resultater, der er foreskrevet i dette direktiv« (
35
), uanset om det sker ved at omdanne disse arbejdsforhold til tidsubegrænsede ansættelseskontrakter eller ved at tildele skadeserstatning (
36
).
59.
Med hensyn til denne retspraksis finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte følgende to bemærkninger.
60.
For det første er jeg i tvivl om arten af de resultater, der er foreskrevet i direktiv 1999/70, som fortolket af Domstolen, når misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold allerede har fundet sted, som det er tilfældet i den foreliggende sag. Selv om det klart fremgår af Domstolens praksis, at kravet om at nå de resultater, der er foreskrevet i dette direktiv, har til formål at sikre, at medlemsstaterne dels fastsætter foranstaltninger, der på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, dels anvender dem, »således at misbruget sanktioneres behørigt, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres«, er det min opfattelse, at det står tilbage at præcisere den nøjagtige rækkevidde af disse to betingelser (
37
).
61.
I denne henseende kan det hævdes, at den første betingelse vedrører sanktionsforanstaltninger stricto sensu, som pålægges de personer, der har begået misbruget – navnlig foranstaltninger med karakter af straf og/eller disciplinære foranstaltninger – mens den anden betingelse forfølger kompensationsforanstaltninger til fordel for den arbejdstager, der har været udsat for misbruget.
62.
Hvad nærmere bestemt angår den alternative eller kumulative karakter af disse to betingelser indebærer deres sammenføjning med bindeordet »og«, at de er kumulative. Det følger heraf, at det kun er, når begge de nævnte betingelser er opfyldt, at en national foranstaltning på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, som det kræves i henhold til EU-retten. Selv om anvendelsen af dette bindeord bekræfter den bindende karakter af disse to betingelser, er jeg imidlertid især af den opfattelse, at betingelsen om elimination af konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten er selve »grundlaget« for direktiv 1999/70 og rammeaftalen. Den skal derfor efter min opfattelse have forrang (
38
). Med andre ord er vedtagelsen af afskrækkende sanktionsforanstaltninger over for de personer, der har begået misbruget (foranstaltninger med karakter af straf), ikke tilstrækkelig, når der ikke er truffet foranstaltninger med henblik på en effektiv elimination af konsekvenserne for den person, der har været udsat for dette misbrug (kompensationsforanstaltninger), navnlig gennem fuld erstatning for det tab, som arbejdstageren har lidt.
63.
For det andet skal der også tages stilling til det præcise tidspunkt for tilsidesættelsen af EU-retten: På hvilket stadium kan det antages, at rammeaftalen er blevet tilsidesat?
64.
I denne henseende forekommer det mig klart, således som det i det væsentlige fremgår af Domstolens ovennævnte praksis (
39
), at en sådan tilsidesættelse sker fra det tidspunkt, hvor arbejdstageren varigt og konstant udfører opgaver i den offentlige forvaltning, der henhører under dennes normale aktiviteter, og når varigheden af arbejdstagerens ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold overstiger enten den maksimale samlede varighed af disse ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold eller antallet af tilladte fornyelser som fastsat i national lovgivning i henhold til rammeaftalens § 5, stk. 1, litra b) og c), eller når fornyelsen af sådanne ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold ikke er objektivt begrundet i henhold til rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a) (
40
).
65.
Jeg er derfor af den opfattelse, at tilsidesættelsen af rammeaftalen ikke kan anses for først at ske på det tidspunkt, hvor den tidsubegrænsede ansættelseskontrakt uden fastansættelse bringes til ophør, fordi den pågældende stilling er blevet besat, eller fordi arbejdstageren er gået på pension eller er blevet afskediget, eller på det tidspunkt, hvor misbruget konstateres.
66.
Herefter skal det så afgøres, hvilke kriterier der gør det muligt at fastslå, at en foranstaltning, der har til formål at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, udgør en »effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig sanktionsforanstaltning« i overensstemmelse med rammeaftalens § 5.
D. De kriterier, der gør det muligt at fastslå, at en sanktionsforanstaltning er effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig
67.
Det følger i det væsentlige af Santoro-dommen, at de nationale foranstaltninger, der vedtages i medfør af rammeaftalens § 5, for at være effektive, afskrækkende og forholdsmæssige navnlig kan fastsætte en passende godtgørelse til den arbejdstager, der har været udsat for misbruget, idet sidstnævnte har mulighed for at opnå fuld erstatning for det lidte tab, samt en mekanisme til sanktionering af den ansvarlige forvaltning (
41
).
68.
På baggrund af disse betragtninger vil jeg gerne henlede opmærksomheden på et vigtigt punkt i den foreliggende sag. Det drejer sig om at fastlægge de kriterier, der gør det muligt at vurdere, om en effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig sanktionsforanstaltning er i overensstemmelse med rammeaftalens § 5. I denne henseende vil jeg anvende udtrykket »sanktionsforanstaltning« ved, som Domstolen har gjort i sin praksis, at henvise til sanktioner i bred forstand, dvs. som dækker både foranstaltningens karakter af kompensation og dens karakter af straf.
1.
Skal sanktionsforanstaltningen fuldt ud erstatte det tab, som den pågældende arbejdstager har lidt?
69.
Hvad angår Santoro-dommen skal det for så vidt angår sanktionsforanstaltninger i bred forstand indledningsvis anføres, at det følger heraf, at fuld erstatning for det tab, som arbejdstageren har lidt, udgør et af de kriterier, der gør det muligt at fastslå, at en sanktionsforanstaltning er effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig i overensstemmelse med rammeaftalens § 5.
70.
Domstolen har ganske vist præciseret, at hverken princippet om, at der skal ydes fuld erstatning for det lidte tab, eller proportionalitetsprincippet bestemmer, at der skal tildeles erstatning med karakter af straf. Disse principper kræver nemlig, at medlemsstaterne fastsætter en passende kompensation, der går ud over en rent symbolsk godtgørelse, dog uden at overstige en fuldstændig kompensation (
42
). Domstolen har imidlertid ligeledes fastslået, at tilkendelse af renter i overensstemmelse med de relevante nationale bestemmelser udgør et væsentligt element i en erstatning, der gør det muligt at eliminere konsekvenserne af misbruget (
43
), navnlig i de groveste tilfælde (
44
).
71.
Som Kommissionen har fremhævet i sit svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, kan der derfor ikke fastsættes et loft for erstatningen for det tab, som arbejdstageren har lidt, hvis den skal gøre det muligt på passende vis at yde kompensation for alle tilfælde af misbrug, herunder de groveste (
45
). Det er åbenbart, at fastsættelsen af et loft på forhånd begrænser erstatningsbeløbet til et niveau, der ikke nødvendigvis står i forhold til overtrædelsens grovhed, herunder dens varighed, og således risikerer at give denne erstatning en rent symbolsk karakter, hvilket ikke er i overensstemmelse med Domstolens krav om at sikre en effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig sanktionsforanstaltning. Desuden kan fuld erstatning for det tab, der er lidt som følge af misbruget af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter i en lang periode, ikke udelade faktorer som f.eks. den tid, der er gået, hvorved værdien af erstatningen reelt kan blive reduceret (
46
).
72.
Selv om medlemsstaterne råder over en skønsmargen ved vedtagelsen af deres foranstaltninger, forholder det sig ikke desto mindre således, at samtlige foranstaltninger, dvs. ordningen som sådan, skal være effektiv for at være i overensstemmelse med rammeaftalens § 5. Eftersom den forelæggende ret har enekompetence til at fortolke og anvende den nationale lovgivning, tilkommer det følgelig den i videst muligt omfang at fortolke denne lovgivning på en måde, der sikrer, at effektivitetsprincippet overholdes.
73.
Endelig har Domstolen i Santoro-dommen fastslået, at »[h]enset til de vanskeligheder, der er forbundet med at påvise et tab af muligheder, [kan] en formodningsmekanisme, som har til formål at sikre, at en arbejdstager, der som følge af et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter er gået glip af en beskæftigelsesmulighed, gives mulighed for at eliminere konsekvenserne af en sådan tilsidesættelse af EU-retten, [...] opfylde effektivitetskravet« (
47
). Omvendt ville en kompensationsmekanisme, hvor arbejdstageren er forpligtet til at bevise et eventuelt tab af muligheder, pålægge arbejdstageren at føre et bevis, som det er om ikke umuligt, så i hvert fald meget vanskeligt at fremskaffe, navnlig på grund af det ulige styrkeforhold mellem parterne og den usikkerhed, der følger af misbruget af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter. Et sådant krav ville skade effektiviteten af en sådan mekanisme. Det følger heraf, at mekanismen for erstatning til arbejdstageren ad rettens vej uden nogen form for lempelse af bevisbyrden heller ikke er i overensstemmelse med kravene i rammeaftalen.
2.
Skal foranstaltningen sikre, at arbejdstageren får sikkerhed i ansættelsen?
74.
Som anført ovenfor har rammeaftalen til formål at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker, og at de dermed bliver sårbare som følge af den længerevarende anvendelse af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter. Sikkerhed i ansættelsen er et væsentligt element i beskyttelsen af arbejdstagerne.
75.
I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at en lovgivning, der fastsætter en ufravigelig regel, hvorefter kontrakter i tilfælde, hvor der foreligger misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, såsom tidsubegrænsede kontrakter uden fastansættelse, konverteres til et tidsubegrænset ansættelsesforhold, kan indebære en foranstaltning, der effektivt sanktionerer et sådant misbrug, og derfor skal anses for at være i overensstemmelse med rammeaftalens § 5 (
48
).
76.
Jeg finder det imidlertid vigtigt at præcisere, at for at en sådan konvertering i sig selv kan betragtes som en effektiv foranstaltning, skal den generelt finde sted inden for en rimelig frist (
49
). Denne foranstaltning kan derfor ikke anses for tilstrækkelig for en arbejdstager, der har haft flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter i en særlig lang periode, såsom 10, 20 eller endda 30 år.
77.
Det følger heraf, at konverteringen af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt til en tidsubegrænset kontrakt ikke i sig selv kan udgøre en effektiv foranstaltning med henblik på at yde kompensation for det tab, som den arbejdstager, der har været udsat for misbruget, har lidt, navnlig ikke i de groveste tilfælde, hvor de nationale domstole konstaterer en tilsidesættelse af rammeaftalens § 5 over en lang periode (
50
).
3.
Skal foranstaltningen gøre det muligt at holde forvaltningens personale individuelt ansvarligt?
78.
Det er klart, at en sanktionsforanstaltning, der gør det muligt at holde den offentlige forvaltnings personale individuelt ansvarligt, kan udgøre en afskrækkende foranstaltning. Så meget desto mere som en foranstaltning, der har til formål at eliminere konsekvenserne af et misbrug – enten ved tildeling af en fast godtgørelse eller ved erstatning ad rettens vej – som Kommissionen har fremhævet i såvel sit skriftlige som mundtlige indlæg, i modsætning til hvad der sker i den private sektor, vil belaste statskassen, således at det individuelle ansvar og sanktionen ikke er indbyrdes forbundne.
79.
Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at en ordning med individuelt ansvar for administrativt personale kan være et relevant redskab i en ordning med andre sanktioner, der er tilstrækkeligt afskrækkende, effektive og forholdsmæssige. For at en sådan ordning kan være effektiv, skal den under alle omstændigheder være konkret, forudsigelig og anvendelig i praksis. Den kan ikke blot være en abstrakt eller rent teoretisk mulighed.
80.
Selv om der hverken ifølge princippet om, at der skal ydes fuld erstatning for tabet, eller ifølge proportionalitetsprincippet skal tildeles erstatning med karakter af straf, således som Domstolen har bemærket, kan jeg derfor ikke se nogen principiel grund til, at en national ordning med foranstaltninger inden for rammerne af den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over, ikke både omfatter fuld erstatning for det tab, som arbejdstageren har lidt, mulighed for at kræve skadeserstatning og indførelse af en mekanisme, hvor forvaltningens personale kan holdes individuelt ansvarligt. Det er efter min opfattelse klart, at en national ordning, hvor anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter fortsat er vidt udbredt, ikke kan anses for at være baseret på effektive, afskrækkende og forholdsmæssige sanktionsforanstaltninger. Dette tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve.
81.
Det er således i lyset af disse betragtninger, at jeg vil undersøge, om de foranstaltninger, der har til formål at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, således som de er fastsat i den spanske retsorden og beskrevet af den forelæggende ret, er forenelige med rammeaftalens § 5.
E. Tilstedeværelsen af foranstaltninger, der behørigt sanktionerer misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter
82.
TJ har for det første gjort gældende, at status som »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse« på grund af sin midlertidige karakter blot opretholder en midlertidig beskæftigelsessituation uden at opfylde målene i direktiv 1999/70. Denne status gør det således hverken muligt at erstatte det tab, som den pågældende arbejdstager har lidt, eller at sidestille sidstnævnte med fastansat personale med hensyn til de rettigheder, som vedkommende råder over, for så vidt som den nævnte status opretholder ustabiliteten i ansættelsen i strid med rammeaftalens § 5. Følgelig kan en tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse ikke anses for at være en effektiv, forholdsmæssig og tilstrækkeligt afskrækkende sanktionsforanstaltning.
83.
Hvad for det andet angår vilkårene for adgang til midlertidig ansættelse har TJ gjort gældende, at det ikke med rette kan hævdes, at de forfatningsmæssige principper – dvs. lighedsprincippet, princippet om fortjeneste og princippet om kompetence – ikke er blevet overholdt i forbindelse med ansættelsen af midlertidigt personale. For at få adgang til en midlertidig stilling i forvaltningen skal de pågældende personer således bestå en udvælgelsesprocedure, hvorunder de skal føre bevis for deres kvalifikationer og egenskaber (
51
).
84.
For at afgøre, om den spanske retsorden fastsætter passende foranstaltninger til behørigt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, vil jeg først undersøge ændringen af denne type ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold til et»tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« og dernæst analysere de øvrige foranstaltninger, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, således som de er fremlagt af den forelæggende ret, i lyset af Domstolens praksis (
52
).
1.
Udgør ændringen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en »tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse« en passende sanktionsforanstaltning?
85.
Jeg skal indledningsvis nævne, at Domstolen allerede har fastslået, at rammeaftalens §§ 2 og 3 skal fortolkes således, at en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse skal anses for at være en person med tidsbegrænset ansættelse som omhandlet i denne rammeaftale og dermed for at være omfattet af dennes anvendelsesområde. Domstolen har ligeledes fastslået, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at udtrykket »anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold« i denne bestemmelse omfatter en situation, hvor den tidsbegrænsede kontrakt, hvorigennem en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse er knyttet til en forvaltning, automatisk er blevet forlænget, fordi den pågældende forvaltning ikke inden for den fastsatte frist har afholdt en udvælgelsesprocedure med henblik på permanent besættelse af den stilling, der bestrides af denne arbejdstager (
53
).
86.
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret for det første anført, at den ikkefastansatte arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse er en person med en tidsbegrænset kontrakt, eftersom der fra begyndelsen foreligger en på forhånd fastsat grund til, at ansættelsesforholdet, hvis varighed er betinget af, at stillingen besættes, bringes til ophør, og for det andet, at den usikre tidsmæssige forlængelse af det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse, der afhænger af, at der afholdes udvælgelsesprocedurer med henblik på besættelse af den ledige stilling, og at disse afsluttes, med henblik på rammeaftalen kan sidestilles med en automatisk forlængelse af tidsbegrænsede kontrakter. Ifølge den forelæggende ret er det i retspraksis fastsatte begreb »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse« derfor ikke i strid med den retspraksis, der er nævnt i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse (
54
), idet den spanske retsorden er forenelig med EU-retten, uden herved at anlægge en fortolkning contra legem af national ret.
87.
Den forelæggende ret har desuden forklaret, at begrebet »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse« blev skabt, henset til den retlige umulighed af at tillægge arbejdstagere, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, status som »fastansatte kontraktansatte«, og dette af de grunde, der allerede er redegjort for ovenfor (
55
). Den forelæggende ret har tilføjet, at ændringen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« med tildeling af en godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår, dog højst 12 måneders løn, på passende vis opfylder kravene i rammeaftalen.
88.
For det første er det efter min opfattelse vigtigt at erindre om, at Domstolen ved fortolkningen af rammeaftalens § 5, stk. 2, som det fremgår af den ovenfor anførte praksis (
56
), gentagne gange har fastslået, at det ikke er obligatorisk for medlemsstaterne at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt eller et tidsubegrænset ansættelsesforhold. Det følger klart heraf, at den aldrig har krævet eller antydet, at status som »fastansat kontraktansat« (
57
) som fastsat i EBEP’s artikel 8, stk. 2, litra c), eller status som tjenestemand i henhold til dette stykkes litra a), skal tildeles en arbejdstager i den offentlige forvaltning, uden at denne forinden har bestået de fastsatte udvælgelsesprocedurer eller udvælgelsesprøver i overensstemmelse med de forfatningsmæssige principper om lighed, fortjeneste og kompetence. Domstolen har naturligvis heller ikke draget disse principper i tvivl (
58
).
89.
I modsætning til hvad den spanske regering har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, og for så vidt som der ikke foreligger en forpligtelse for medlemsstaterne til at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, såsom i det foreliggende tilfælde det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse, til en tidsubegrænset kontrakt (fastansat kontraktansat), er jeg derfor af den opfattelse, at spørgsmålet om en eventuel fortolkning contra legem af national ret, som den forelæggende ret selv har rejst, ikke opstår.
90.
Derimod har Domstolen med hensyn til denne foranstaltning og på grundlag af fast og veletableret praksis fastslået, at den omhandlede medlemsstats interne retsorden, for at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede spanske lovgivning, hvorved det i den offentlige sektor ikke er tilladt at foretage en sådan ændring, kan anses for at være i overensstemmelse med rammeaftalen, skal indeholde andre effektive foranstaltninger for denne sektor, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter sanktioneres (
59
).
91.
Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen anført, at det fremgår af præmis 73 i Instituto Madrileño-dommen, at Domstolen har fastslået, at for så vidt som der ikke i forhold til det personale, der er ansat ved myndighederne i henhold til forvaltningsretlige regler, foreligger nogen anden tilsvarende og effektiv beskyttelsesforanstaltning, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, kan sidestillingen af dette personale i tidsbegrænset ansættelse med »arbejdstagere, der er ansat tidsubegrænset, men som ikke er fastansatte«, udgøre en foranstaltning, der er egnet til at sanktionere misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og udligne konsekvenserne af tilsidesættelsen af rammeaftalens bestemmelser (
60
).
92.
Domstolen formulerede ganske vist denne betragtning, efter at den i dommens præmis 72 havde anført, at dette kan være tilfældet, idet den anførte, at »[s]åfremt den forelæggende ret [...] måtte konstatere, at der i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke eksisterer nogen anden effektiv foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere et eventuelt konstateret misbrug over for personale, der er ansat inden for den offentlige sektor, vil en sådan situation kunne krænke formålet med og den effektive virkning af rammeaftalens § 5 og dermed være i strid med denne bestemmelse« (min fremhævelse).
93.
Jeg skal imidlertid i denne henseende nævne, at anvendelsen af konditionalis i den franske sprogversion af præmis 73 i Instituto Madrileño-dommen (»pourrait«[, på dansk oversat til »kan«]) vidner om, at Domstolen ikke bekræftede, at sidestillingen af dette personale i tidsbegrænset ansættelse med »arbejdstagere, der er ansat tidsubegrænset, men som ikke er fastansatte«, udgør en foranstaltning, der er egnet til at sanktionere misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og udligne konsekvenserne af tilsidesættelsen af rammeaftalens bestemmelser. Det forekommer mig nemlig, at Domstolens betragtning i denne præmis i dommen blot indebar, at det tilkom den forelæggende ret i den sag, der havde givet anledning til dommen, at efterprøve omstændighederne i forbindelse med denne ændring.
94.
Som Kommissionen med rette har anført, havde den forelæggende ret i de sager, der gav anledning til dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, desuden allerede rejst spørgsmål om disse aspekter og anmodet Domstolen om at præcisere sin fortolkning. Domstolen præciserede følgelig i sidstnævnte dom sin praksis vedrørende begrebet »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse«.
95.
For det andet er det min opfattelse, at selv om begrebet »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse« ifølge den forelæggende ret er en reaktion på misbrug af tidsbegrænsede kontrakter i den offentlige sektor, kan denne ændring isoleret set ikke udgøre en foranstaltning, der behørigt sanktionerer et sådant misbrug. Som den forelæggende ret selv har anført, og som Kommissionen ligeledes har anført i sit skriftlige indlæg, består denne foranstaltning nemlig bl.a. i at ændre en række tidsbegrænsede kontrakter til et enkelt ansættelsesforhold, som dog også er tidsbegrænset, og hvis varighed forbliver underlagt den pågældende offentlige forvaltnings skøn (
61
). Det forekommer mig derfor indlysende, at misbrug af tidsbegrænsede kontrakter ikke kan sanktioneres i ordets brede forstand ved at ændre ansættelsesforholdet til en anden form for tidsbegrænset ansættelse, idet denne ændring ikke i sig selv gør det muligt at bringe misbruget af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til ophør, hvilke kontrakter har til formål at dække behov i den offentlige forvaltning, der ikke er af midlertidig karakter, men som kan vare ved i adskillige år, inden misbruget faktisk ophører (
62
).
96.
I dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, der blev afsagt efter forelæggelsesafgørelsen i den foreliggende sag, bekræftede Domstolen i øvrigt, at det ikke kan antages, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter kan fornys med henblik på varigt og konstant at udføre opgaver i den omhandlede offentlige forvaltning, som det normalt henhører under den pågældende medarbejder at udføre. Domstolen fandt på ny, at en sådan fornyelse er i direkte modstrid med den forudsætning, hvorpå rammeaftalen hviler (
63
).
97.
Denne betragtning kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at Domstolens praksis, således som den forelæggende ret har anført, har sidestillet rettighederne for ikkefastansatte med tidsubegrænset ansættelse med rettighederne for fastansatte med hensyn til løn, forfremmelse, bonusser osv., uden at dette berører kravet om, at administrationen som arbejdsgiver besætter den omhandlede stilling ved en offentlig udvælgelsesprøve. Selv om denne sidestilling af rettighederne kun kan forbedre situationen for arbejdstagere, der har været i en usikker situation i årevis – eller endda årtier – ved således at mindske eventuelle forskelle i behandlingen af arbejdstagere, der udfører identiske arbejdsopgaver, giver en sådan sidestilling dem nemlig ikke mulighed for at drage fordel af den sikkerhed i ansættelsen, som EU-lovgiver har set som et grundlæggende element i beskyttelsen af arbejdstagere i rammeaftalen (
64
).
98.
Jeg er derfor af den opfattelse, at i de tilfælde, hvor der ikke er blevet afholdt nogen udvælgelsesprøve siden begyndelsen af det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse, kan en stiltiende forlængelse af denne kontrakt i flere år skade formålet og hensigten med samt den effektive virkning af rammeaftalen (
65
). Som Domstolen tidligere har fastslået, indebærer »[e]n sådan indskrænkende fortolkning af begrebet »flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold« [...] en usikkerhed i ansættelsen for arbejdstagere i årevis«, og den »risikerer desuden i praksis at have den konsekvens, at den ikke alene udelukker et stort antal tidsbegrænsede ansættelsesforhold fra den beskyttelse af arbejdstagere, som direktiv 1999/70 og rammeaftalen søger at skabe, idet den fratager det formål, der forfølges med disse retsforskrifter, en stor del af sit indhold, men også muliggør misbrug i forbindelse med arbejdsgivernes anvendelse af sådanne ansættelsesforhold til at dække faste og varige personalebehov« (
66
). Det må i øvrigt ikke glemmes, at det fremgår af sagens retlige og faktiske omstændigheder, at 43. tillægsbestemmelse til lov nr. 6/2018 fastsætter, at status som ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse kun kan anerkendes i henhold til en retsafgørelse. Dette indebærer nødvendigvis, således som det er tilfældet i den foreliggende sag, at den arbejdstager, der er udsat for misbruget, skal anlægge søgsmål med påstand om, at den pågældende anerkendes som »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse«.
99.
Jeg er derfor af den opfattelse, at rammeaftalens § 5 i princippet ikke er til hinder for en national retspraksis som den i hovedsagen omhandlede, der med henblik på at sikre forfatningsmæssige principper, nemlig lighedsprincippet, princippet om fortjeneste, princippet om kompetence og princippet om forbud mod forskelsbehandling, samt arbejdskraftens frie bevægelighed ikke anerkender status som »fastansatte [kontrakt]ansatte« i den offentlige sektor for ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse, dog på den betingelse, at den interne retsorden inden for denne sektor indeholder i det mindste en anden effektiv foranstaltning, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter forhindres og eventuelt sanktioneres.
100.
Spørgsmålet er imidlertid, om der i den spanske retsorden, som den forelæggende ret har redegjort for, findes andre effektive foranstaltninger, hvorved misbrug kan sanktioneres.
2.
Findes der i den nationale retsorden andre effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger til at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter?
101.
Det fremgår af den faste retspraksis, der er nævnt i punkt 55 i dette forslag til afgørelse, at rammeaftalens § 5 ikke foreskriver særlige sanktioner for det tilfælde, at der konstateres misbrug. I et sådant tilfælde skal de nationale myndigheder træffe foranstaltninger, der er forholdsmæssige, effektive og afskrækkende, for at sikre den fulde virkning af de regler, der er fastsat i medfør af rammeaftalen.
102.
Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på, at det ikke tilkommer Domstolen at tage stilling til fortolkningen af bestemmelser i national ret, idet denne opgave påhviler de kompetente nationale retter, der bør afgøre, om kravene i rammeaftalens § 5 er opfyldt ved bestemmelserne i den gældende nationale lovgivning. Domstolen kan imidlertid i en præjudiciel forelæggelsessag om nødvendigt give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede de nationale retter i deres vurdering (
67
).
103.
Jeg vil derfor i det følgende undersøge, om foranstaltningerne i den spanske retsorden er forholdsmæssige, effektive og afskrækkende, i lyset af Domstolens praksis og under hensyntagen til de kriterier, der er anført i punkt 67-81 i dette forslag til afgørelse.
a)
Kompensationsgodtgørelse svarende til den, der er fastsat for personer, der afskediges på grund af økonomisk krise, eller for uberettiget afskedigelse
1) Kort gennemgang af retspraksis
104.
Indledningsvis vil jeg gerne minde om, at Domstolen i dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
68
) og i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
69
) på grundlag af fast praksis (
70
) først og fremmest fastslog, at betaling af en godtgørelse ved kontraktophør, som er »uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt en anvendelse af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter er lovlig eller udgør misbrug«, ikke gør det muligt at nå det mål, der forfølges med rammeaftalens § 5, som består i at forhindre sådant misbrug. For at nå frem til denne konklusion tog Domstolen hensyn til de forelæggende retters konstatering i disse sager, hvorefter den faste erstatning i henhold til spansk ret skal betales til ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse ved opsigelsen af deres kontrakter af den grund, at deres stilling er blevet besat, hvilket betyder, enten at de har deltaget i udvælgelsesproceduren, men ikke bestået den, eller at de ikke har deltaget i denne procedure. Domstolen udledte heraf, at en sådan foranstaltning dermed ikke forekommer at være egnet til behørigt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold og eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten, og at den dermed ikke i sig selv synes at udgøre en tilstrækkeligt effektiv og afskrækkende foranstaltning til at sikre, at de regler, der er fastsat i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft, som omhandlet i retspraksis.
105.
I dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
71
) tilføjede Domstolen navnlig, at eftersom en godtgørelse som den, der er fastsat i artikel 2 i lov nr. 20/2021, som ligeledes er omhandlet i tvisten i hovedsagen, fastsætter et dobbelt loft, nemlig begrænsningen til 20 dages løn pr. tjenesteår, der i alt ikke må overstige 12 måneders løn, kan den hverken give mulighed for en forholdsmæssig og effektiv erstatning i tilfælde af misbrug, der overstiger en vis varighed for så vidt angår år, eller en passende og fuldstændig kompensation for den skade, der følger af sådanne misbrug. Domstolen fastslog således, at rammeaftalens § 5 er til hinder for »en national lovgivning, hvorefter der skal betales en fast erstatning svarende til [20] dages løn for hvert arbejdsår, dog højst [1] års løn, til arbejdstagere, hvis arbejdsgiver har misbrugt anvendelsen af tidsubegrænsede kontrakter uden fastansættelse, der er blevet forlænget successivt, når betalingen af denne erstatning ved kontraktophør er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af disse kontrakter er lovlig eller udgør misbrug« (
72
).
106.
Jeg kan ikke se nogen grund til at foreslå Domstolen det modsatte. Når det er sagt, vil jeg imidlertid i dette forslag til afgørelse foretage en bedømmelse af denne foranstaltning i lyset af visse elementer, således som de er præciseret af den forelæggende ret (
73
).
2) Bedømmelse
107.
Hvad i det foreliggende tilfælde angår betaling af en godtgørelse har den forelæggende ret indledningsvis forklaret, at retsvirkningen af, at flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter ændres til et tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse, består i, at ansættelsesforholdet opretholdes, indtil stillingen er endeligt besat ved hjælp af den forskriftsmæssige procedure i spansk ret. Det er ved afslutningen af denne procedure, at det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse ophører, idet der betales en godtgørelse svarende til 20 dage for hvert års ansættelse, dog højst 12 måneder.
108.
Den forelæggende ret har dernæst anført, at denne godtgørelse ikke kan anses for at være uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af disse ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold er lovlig eller udgør misbrug. Den pågældende arbejdstager har nemlig kun ret til denne godtgørelse, hvis anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter var ulovlig og udgjorde misbrug.
109.
Endelig ønsker den forelæggende ret for det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at denne samme godtgørelse ikke er en egnet foranstaltning til at forhindre og sanktionere misbrug i forbindelse med anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, oplyst, om betaling af den gældende maksimale lovbestemte godtgørelse for uberettigede afskedigelser af fastansatte arbejdstagere, dvs. en godtgørelse svarende til 30 dage for hvert års ansættelse, dog højst 24 måneder, kan udgøre en sådan foranstaltning.
110.
For det første har rammeaftalens bestemmelser om minimumsbeskyttelse, som jeg allerede har anført, til formål at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker, og at de dermed bliver sårbare, fordi de er ansat på tidsbegrænsede ansættelseskontrakter i en lang periode. Denne usikkerhed skyldes således ikke udelukkende, at den arbejdstager, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, er blevet afskediget, eller at ansættelsesforholdet er ophørt, men selve misbruget.
111.
Selv om det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse fortsætter, indtil stillingen er endeligt besat ved hjælp af den forskriftsmæssige procedure i spansk ret, er det ubestridt, at den omhandlede spanske lovgivning kun fastsætter en godtgørelse på tidspunktet for ansættelsesforholdets ophør. En sådan godtgørelse på 20 dages løn pr. arbejdsår, som er begrænset til 12 måneders løn, fremstår derfor snarere som en kompensation for kontraktens opsigelse end som en egentlig sanktion i bred forstand for det misbrug, som arbejdstageren har været udsat for (
74
).
112.
For det andet indebærer Domstolens konklusion, der følger af den ovenfor nævnte retspraksis, hvorefter betalingen af denne erstatning ved kontraktophør er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af disse kontrakter er lovlig eller udgør misbrug, og hvis fastsættelse kan efterprøves objektivt i hvert enkelt tilfælde med en simpel matematisk beregning, klart, at den nævnte godtgørelse ikke gør det muligt at sikre fuld erstatning for tabet i de groveste tilfælde af misbrug. Muligheden for at opnå delvis erstatning forekommer imidlertid ikke tilfredsstillende i henhold til rammeaftalen. Godtgørelsen skal tværtimod fuldt ud erstatte det tab, som arbejdstageren har lidt som følge af misbruget af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter under hele misbrugets varighed.
113.
I det foreliggende tilfælde står TJ ikke i en situation, hvor kontrakten er ophørt. I denne faktuelle sammenhæng opstår spørgsmålet, hvorledes en sådan godtgørelse på 20 dage for hvert års ansættelse, dog højst 12 måneder, kan have en afskrækkende virkning, og dermed, hvorledes denne godtgørelse kan erstatte et tab bestående i misbrug i mere end 9 på hinanden følgende år. Med andre ord er denne foranstaltning efter min opfattelse hverken afskrækkende eller kompenserende.
114.
For det tredje er det meget vigtigt, at der i forbindelse med godtgørelsen tages hensyn til såvel det tidspunkt, hvor tilsidesættelsen af EU-retten begyndte, som det tidspunkt, hvor den ophørte. Som tidligere anført begynder tilsidesættelsen af rammeaftalen fra det tidspunkt, hvor arbejdstageren varigt og konstant udfører opgaver, der henhører under den offentlige forvaltnings normale aktiviteter, og hvis varighed overstiger den maksimale samlede varighed af ansættelsesforholdet, som i det foreliggende tilfælde er fastsat til tre år i den spanske lovgivning. I øvrigt vil jeg gerne minde om, at for at en erstatning for det tab, som arbejdstageren har lidt, kan anses for en effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig sanktionsforanstaltning, skal den på passende vis kunne kompensere for alle tilfælde af misbrug, herunder de groveste, og kan derfor ikke være underlagt et loft.
115.
Det følger heraf, at der ved beregningen af godtgørelsen skal tages hensyn til den individuelle situation for den arbejdstager, der har været udsat for misbrug. I visse tilfælde kan den omhandlede godtgørelse give fuld erstatning for det tab, der er forårsaget af misbruget, mens det i andre tilfælde er åbenbart umuligt.
116.
Det kan dermed generelt antages, at hverken betaling af en godtgørelse svarende til 20 dage for hvert års ansættelse, dog højst 12 måneder, eller af en godtgørelse svarende til 33 dage for hvert års ansættelse, dog højst 24 måneder, således som Domstolen allerede har fastslået, kan give mulighed for en forholdsmæssig og effektiv erstatning i tilfælde af misbrug, der overstiger en vis varighed for så vidt angår år, eller en passende og fuldstændig kompensation for den skade, der følger af sådanne misbrug (
75
).
117.
Jeg er derfor helt enig med Kommissionen i, at hverken arbejdstagere, der går på pension, fratræder eller afskediges af en hvilken som helst grund inden afslutningen af udvælgelsesproceduren til stabilisering, eller arbejdstagere, der har opnået stillingen efter denne procedure, har ret til godtgørelse, selv om de har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter (
76
). Desuden er det ikke blevet godtgjort, at mekanismen for erstatning til arbejdstageren ad rettens vej, som i henhold til spansk lovgivning ikke omfatter nogen form for lempelse af bevisbyrden (
77
), er reel og ikke blot teoretisk.
118.
Det følger heraf, at den omstændighed, at den pågældende arbejdstager, således som den forelæggende ret har anført, kun har ret til denne godtgørelse, såfremt anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter findes ulovlig og udgør misbrug, ikke er tilstrækkelig til at fastslå, at denne foranstaltning gør det muligt »behørigt at sanktionere [misbruget] og eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten« (min fremhævelse), idet det sidstnævnte resultat er hovedformålet med direktiv 1999/70.
b)
Ordningen for ansvar
1) Kort gennemgang af retspraksis
119.
For så vidt angår ordningen for ansvar for offentlige forvaltninger skal jeg vende tilbage til dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Spørgsmålet om, hvorvidt 43. tillægsbestemmelse til lov om statsbudgettet for 2018 og 17. tillægsbestemmelse til EBEP, der er indført ved kongeligt lovdekret nr. 14/2021, var forenelige med rammeaftalens § 5, var genstand for det ottende og det niende spørgsmål i de sager, der gav anledning til denne dom (
78
).
120.
I denne henseende fastslog Domstolen i den nævnte doms præmis 113 og 114, at ordlyden af disse to bestemmelser synes at være så tvetydig og abstrakt, at den ikke gør disse bestemmelser sammenlignelige med den italienske ordning for myndighedsansvar, som Domstolen henviste til i Santoro-dommen (
79
), og som – i kombination med andre effektive og afskrækkende foranstaltninger – blev kendt egnet til at begrunde, at den italienske lovgivning var i overensstemmelse med rammeaftalens § 5, med forbehold for den efterprøvelse, som det påhvilede den forelæggende ret at foretage i den sag, der gav anledning til denne dom. Domstolen fastslog således, at denne paragraf skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter de offentlige forvaltninger ifalder ansvar for »retsstridige handlinger«»i overensstemmelse med de gældende regler i de enkelte [af disse] offentlige forvaltninger«, når disse nationale bestemmelser ikke er tilstrækkeligt effektive og afskrækkende til at sikre den fulde virkning af de regler, der er fastsat i medfør af denne paragraf.
2) Bedømmelse
121.
I den foreliggende sag har den forelæggende ret forklaret, at 17. tillægsbestemmelse, som ændret ved lov nr. 20/2021, fastsætter en ordning for ansvar i tilfælde af manglende overholdelse af de foranstaltninger til stabilisering og konsolidering af de offentlige stillinger, der er indført ved EBEP’s artikel 10. Ifølge den forelæggende ret styrkes indholdet af denne reform således af den omstændighed, at »retsstridige handlinger i forbindelse med anvendelsen af artikel 10« medfører, at der ifaldes passende ansvar »i overensstemmelse med de gældende regler«, hvilket udgør en forholdsmæssig, effektiv og afskrækkende mekanisme, som er egnet til at sikre overholdelsen af forpligtelsen til at undgå misbrug i forbindelse med midlertidige kontrakter for ansatte i de offentlige administrationer i overensstemmelse med rammeaftalens § 5 (
80
).
122.
Domstolen har i retsmødet opfordret den spanske regering og den selvstyrende region Madrid til at redegøre for de argumenter og de bestemmelser i national ret, der begrunder, at bedømmelsen i præmis 112-114 i dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid ikke finder anvendelse på den foreliggende sag.
123.
Som svar på dette spørgsmål har den spanske regering under henvisning til sit skriftlige indlæg anført, at den spanske retsorden indeholder bestemmelser om de offentlige forvaltningers ansvar i tilfælde af tilsidesættelse af deres forpligtelser med hensyn til ansættelsen af kontraktansatte.
124.
I denne henseende har den spanske regering i sit skriftlige indlæg indledningsvis anført, at 43. tillægsbestemmelse til lov om statsbudgettet for 2018 blev styrket ved 17. tillægsbestemmelse til EBEP efter den reform, der blev indført ved lov nr. 20/2021, for så vidt som den fastsætter en ordning for ansvar i tilfælde af manglende overholdelse af de foranstaltninger vedrørende ansættelsesprocedurer for kontraktansatte, der er indført ved EBEP’s artikel 11. Ifølge regeringen styrker denne lovreform indholdet af ovennævnte lovgivning, idet den indfører en mekanisme, der er forholdsmæssig, effektiv og afskrækkende, og som er egnet til at sikre overholdelsen af forpligtelsen til at undgå misbrug i forbindelse med ansættelsen af midlertidigt ansatte i de offentlige administrationer.
125.
Regeringen har dernæst påberåbt sig EBEP’s artikel 94 ff. (
81
) samt den disciplinærordning, der finder anvendelse på tjenestemænd i statsadministrationen (
82
). Den har navnlig anført, at den nationale lovgivning i forbindelse med kontraktansatte i den offentlige sektor i det væsentlige definerer begrebet »alvorlig overtrædelse« som en tilsidesættelse af lovgivningen om tidsbegrænsede og midlertidige kontrakter, navnlig når disse anvendes i strid med loven (
83
).
126.
Endelig har samme regering henvist til muligheden for at anlægge erstatningssøgsmål ved de arbejds- og socialretlige domstole, uden at dette berører mekanismen for offentlige myndigheders økonomiske ansvar.
127.
I denne henseende kan jeg for det første, for så vidt som den forelæggende ret i den foreliggende sag nærmere bestemt har henvist til den samme nationale lovgivning som den, Domstolen undersøgte i præmis 112-114 i dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, principielt ikke se nogen grund til, at Domstolen skulle fravige de betragtninger, der blev lagt til grund. Med al respekt fremgår den nøjagtige betydning af udtrykket »retsstridige handlinger«, som Domstolen allerede var i tvivl om i forbindelse med denne dom, ikke af forelæggelsesafgørelsen.
128.
For det andet kan jeg konstatere, at der hverken af det skriftlige indlæg eller af det indlæg, som den spanske regering har fremsat mundtligt i retsmødet, fremgår nogen detaljeret beskrivelse af ordningen for ansvar i tilfælde af manglende overholdelse af de foranstaltninger vedrørende ansættelsesprocedurer for kontraktansatte, der er indført ved EBEP’s artikel 11, selv om den spanske regering har gjort gældende, at disse foranstaltninger havde til formål at styrke den allerede eksisterende nationale lovgivning.
129.
Tværtimod er de tal, som den spanske regering har fremlagt – efter høring af inspektoratet for de sociale sikringsmyndigheder – hvorefter der i de seneste 5 år er blevet gennemført mere end 1200 undersøgelser i de spanske offentlige forvaltninger, som har ført til udarbejdelse af 100 rapporter om overtrædelser, ikke tilstrækkelige til at godtgøre ordningens effektivitet (
84
). I denne henseende kan en ordning for ansvar, som jeg allerede har redegjort for i punkt 79 i dette forslag til afgørelse, kun anses for at være effektiv og afskrækkende, hvis den er konkret, forudsigelig og anvendelig. Den kan ikke blot være en abstrakt eller rent teoretisk mulighed. Hverken forelæggelsesafgørelsen eller de sagsakter, som Domstolen råder over, gør det imidlertid muligt at drage en sådan konklusion, og det er heller ikke blevet godtgjort under forhandlingerne i retsmødet. Den selvstyrende region Madrid har således som svar på et spørgsmål fra Domstolen i dette retsmøde bekræftet, at selv om det i teorien er muligt at holde forvaltningen til ansvar, er den ikke bekendt med, at arbejdstilsynet på noget tidspunkt skulle have indledt en erstatningssag mod den, eller at der skulle være blevet anlagt en disciplinærsag mod en af dens ansatte eller tjenestemænd.
130.
Jeg er derfor af den opfattelse, at den meget overordnede redegørelse for indholdet af disse omhandlede nationale bestemmelser – dvs. 43. tillægsbestemmelse til lov om statsbudgettet for 2018, som styrket ved 17. tillægsbestemmelse til EBEP efter den reform, der blev gennemført ved lov nr. 20/2021 – ikke giver Domstolen de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere, om de sanktioner, der følger af den ordning for forvaltningens ansvar, der er fastsat i den omhandlede lovgivning, kan kendes egnede til at begrunde, at denne lovgivning er i overensstemmelse med rammeaftalens § 5, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse.
c)
Udvælgelsesprocedurerne
1) Kort gennemgang af retspraksis
131.
Jeg skal minde om, at Domstolen i dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid fastslog, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der skal afholdes procedurer til konsolidering af midlertidige stillinger gennem offentlige stillingsopslag med henblik på besættelse af de stillinger, der bestrides af midlertidigt ansatte, herunder ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse, når afholdelsen af sådanne procedurer er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af disse tidsbegrænsede kontrakter udgør misbrug (
85
).
132.
For at nå frem til denne konklusion præciserede Domstolen i dommens præmis 117 og 118, at selv om afholdelse af udvælgelsesprocedurer er en lejlighed for de arbejdstagere, der har haft flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, til at forsøge at opnå stabilitet i ansættelsen, idet disse i princippet kan deltage i disse procedurer, kan en sådan omstændighed ikke fritage medlemsstaterne fra at overholde forpligtelsen til at træffe en passende foranstaltning med henblik på i behørigt omfang at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold. Sådanne procedurer, hvis udkomme desuden er usikkert, er nemlig sædvanligvis ligeledes åbne for ansøgere, der ikke har været udsat for et sådant misbrug. Domstolen tilføjede således, at eftersom afholdelsen af sådanne procedurer er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt en anvendelse af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter udgør misbrug, forekommer den ikke at være egnet til behørigt at sanktionere misbrug af sådanne ansættelsesforhold og eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten. Den synes derfor ikke at gøre det muligt at nå det mål, der forfølges med rammeaftalens § 5.
2) Bedømmelse
133.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at der i de seneste år er blevet vedtaget en række bestemmelser om stabilisering og konsolidering af midlertidige stillinger, som bl.a. har til formål at lovliggøre situationer, der følger af misbrug i forbindelse med anvendelsen af tidsbegrænsede kontrakter. Den forelæggende ret har nærmere bestemt forklaret, at lov nr. 20/2021, som fastsætter en procedure for stabilisering af offentlig ansættelse, har indført specifikke lovgivningsmæssige foranstaltninger i spansk ret, navnlig med henblik på, at afholdelsen af udvælgelsesprocedurer ikke er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter udgør misbrug. Lovgiver lægger nemlig i denne forbindelse afgørende vægt på de omhandlede midlertidigt ansattes tidligere erfaring og på, hvor lang tid de har varetaget deres opgaver, hvilket udgør en passende kompensation for misbruget og samtidig gør det lettere for dem endeligt at opnå stillingen som »fastansat« (
86
).
134.
I denne sammenhæng opstår der mindst to spørgsmål: Kan den offentlige forvaltnings blotte overholdelse af de retlige forpligtelser, der påhviler den med henblik på at opfylde de strukturelle personalebehov, anses for en effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig sanktion? Er afholdelsen af udvælgelsesprøver med henblik på besættelse af faste stillinger, selv i forbindelse med en »procedure for stabilisering af ansættelse« som fastsat i den omhandlede lovgivning, ikke et organisatorisk krav, som er lovhjemlet og ønskværdigt i den offentlige sektor?
135.
Som svar på dette spørgsmål er det tilstrækkeligt at anføre, at selv om de nye lovgivningsmæssige foranstaltninger, der blev indført ved lov nr. 20/2021, og som fastsætter en procedure for stabilisering af offentlig ansættelse, har til formål at forhindre misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, er det, som Domstolen allerede har fastslået, en kendsgerning, at den blotte forpligtelse til at afholde udvælgelsesprocedurer, der tilsigter permanent besættelse af de stillinger, der midlertidigt er besat med personer med tidsbegrænset ansættelse, samt præcise frister i denne sammenhæng ikke gør det muligt at sikre, at sådanne procedurer rent faktisk afholdes. En sådan lovgivning forekommer ikke egnet til at forhindre den pågældende arbejdsgivers misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold eller til – hvilket er det relevante i den foreliggende sag – på behørig vis at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af sådanne ansættelsesforhold og at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten, eftersom dens anvendelse ikke har nogen negative konsekvenser for denne arbejdsgiver (
87
).
136.
Jeg deler desuden den opfattelse, som Kommissionen har givet udtryk for i retsmødet, nemlig at lovgiver snarere har tænkt de omhandlede udvælgelsesprocedurer som en supplerende foranstaltning, der har til formål at afhjælpe eksisterende tilfælde af misbrug (
88
).
137.
Hvad i denne henseende angår afholdelsen af udvælgelsesprøver som en sanktionsforanstaltning i overensstemmelse med rammeaftalens § 5, såsom den, der er anvendt i spansk retspraksis eller fastsat i artikel 2 i lov nr. 20/2021, skal det anføres, at Domstolen har præciseret, at selv om afholdelse af udvælgelsesprøver er en lejlighed for de arbejdstagere, der i forbindelse med deres beskæftigelse har været udsat for misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, til at forsøge at opnå stabilitet i ansættelsen, idet disse i princippet kan deltage i disse prøver, kan en sådan omstændighed ikke fritage medlemsstaterne fra at overholde forpligtelsen til at træffe en passende foranstaltning med henblik på i behørigt omfang at sanktionere misbruget af disse på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold.
138.
Sådanne prøver, hvis udkomme desuden er usikkert, er generelt ligeledes åbne for ansøgere, der ikke har været udsat for et sådant misbrug. Domstolen fastslog således, at afholdelsen af udvælgelsesprøver som fastsat i national retspraksis eller i artikel 2 i lov nr. 20/2021 ikke forekommer at være af en sådan art, at den behørigt kan sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold og dermed eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse (
89
).
139.
Den omstændighed, at den spanske lovgiver lægger afgørende vægt på de omhandlede midlertidigt ansattes tidligere erfaring og på, hvor lang tid de har varetaget deres opgaver, er ganske vist af en sådan art, at den kan garantere sikkerhed i ansættelsen for dem, der har været udsat for misbrug af tidsbegrænsede ansættelseskontrakter. En sådan foranstaltning er imidlertid ikke tilstrækkelig i sig selv i det tilfælde, hvor en tilsidesættelse af rammeaftalens § 5 har varet ved i en lang periode (
90
). Selv om denne foranstaltning letter adgangen til sikkerhed i ansættelsen ved at lægge afgørende vægt på den tidligere erfaring og på, hvor lang tid de midlertidigt ansatte har varetaget deres opgaver, er den heller ikke tilstrækkelig i det tilfælde, hvor den pågældende arbejdstager ikke består udvælgelsesprøven.
140.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den selvstyrende region Madrids svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, at TJ har deltaget i en af disse procedurer for stabilisering af offentlig ansættelse, og at hun efterfølgende har opnået en stilling som tjenestemand, som hun har varetaget siden den 25. april 2025. Det tilkommer ikke desto mindre den forelæggende ret at vurdere, om denne adgang til sikkerhed i ansættelsen er af en sådan art, at den kan eliminere alle konsekvenserne af det misbrug, som hun har været udsat for.
III. Forslag til afgørelse
141.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»§ 5 i rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, der blev indgået den 18. marts 1999, og som er knyttet som bilag til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP,
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for en national retspraksis som den i hovedsagen omhandlede, der med henblik på at sikre forfatningsmæssige principper, nemlig lighedsprincippet, princippet om fortjeneste, princippet om kompetence og princippet om forbud mod forskelsbehandling, ikke anerkender status som »fastansatte kontraktansatte« i den offentlige sektor for ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse, dog på den betingelse, at den interne retsorden inden for denne sektor indeholder i det mindste en anden effektiv foranstaltning, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter forhindres og eventuelt sanktioneres.
For at en sanktionsforanstaltning er effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig med henblik på at sikre den fulde virkning af de regler, der er fastsat i medfør af rammeaftalens § 5, skal den omfatte dels en ordning, der sikrer fuld erstatning for det tab, som arbejdstageren har lidt som følge af misbruget af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, idet der ved beregningen af erstatningsbeløbet tages hensyn til overtrædelsens grovhed, herunder dens varighed, dels en mekanisme til sanktionering af den ansvarlige offentlige forvaltning, som er tilstrækkeligt konkret, forudsigelig og anvendelig, og som ikke blot er en abstrakt eller rent teoretisk mulighed.
For at en sanktionsforanstaltning, der foreskriver ændring af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt eller et tidsubegrænset ansættelsesforhold, i sig selv kan anses for at være en effektiv, afskrækkende og forholdsmæssig foranstaltning, skal den iværksættes inden for en rimelig frist for at sikre den fulde virkning af de regler, der er fastsat i medfør af denne § 5.
Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om den nationale lovgivning, henset til ovenstående kriterier, indeholder effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger, der gør det muligt effektivt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
(
2
) – Rammeaftale indgået den 18.3.1999 (herefter »rammeaftalen«), som findes i bilaget til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28.6.1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT 1999, L 175, s. 43).
(
3
) – Jf. navnlig i denne retning dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl. (C-212/04, herefter »Adeneler-dommen«, EU:C:2006:443, præmis 63), af 15.4.2008, Impact (C-268/06, herefter »Impact-dommen«, EU:C:2008:223, præmis 88), og af 23.4.2009, Angelidaki m.fl. (C-378/07 – C-380/07, herefter »Angelidaki-dommen«, EU:C:2009:250, præmis 73).
(
4
) – Det fremgår af punkt 6 i de generelle betragtninger til rammeaftalen, at tidsubegrænsede ansættelseskontrakter, der er den sædvanlige ansættelsesform, bidrager til at sikre livskvaliteten for de berørte arbejdstagere og at fremme produktiviteten.
(
5
) – Jf. dom af 22.11.2005, Mangold (C-144/04, EU:C:2005:709, præmis 64).
(
6
) – På tidspunktet for udarbejdelsen af dette forslag til afgørelse havde Domstolen allerede afsagt 43 domme og kendelser vedrørende anmodninger om præjudiciel afgørelse med spansk som processprog, hvoraf 11 sager havde givet anledning til generaladvokatens forslag til afgørelse.
(
7
) – Jf. navnlig Adeneler-dommen, Angelidaki-dommen, dom af 10.3.2011, Deutsche Lufthansa (C-109/09, EU:C:2011:129), af 19.3.2020, Sánchez Ruiz m.fl. (C-103/18 og C-429/18, herefter »Sanchez Ruiz-dommen«, EU:C:2020:219), af 11.2.2021, M.V. m.fl. (Flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter inden for den offentlige sektor) (C-760/18, EU:C:2021:113), af 3.6.2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C-726/19, herefter »Instituto Madrileño-dommen«, EU:C:2021:439), af 24.6.2021, Obras y Servicios Públicos og Acciona Agua (C-550/19, EU:C:2021:514), og af 13.1.2022, MIUR og Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C-282/19, EU:C:2022:3).
(
8
) – Dom af 13.3.2014, Márquez Samohano (C-190/13, EU:C:2014:146).
(
9
) – Samme år indledte Europa-Kommissionen en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF mod Kongeriget Spanien for ukorrekt gennemførelse af direktiv 1999/70 (INFR(2014)4334). Denne procedure, som endnu ikke er afsluttet, vidner ifølge denne institution om problemets kompleksitet og omfang.
(
10
) – Dom af 22.2.2024 (forenede sager C-59/22, C-110/22 og C-159/22, herefter »dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid«).
(
11
) – Dom af 13.6.2024 (forenede sager C-331/22 og C-332/22, herefter »dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya«).
(
12
) – BOE nr. 255 af 24.10.2015, s. 100224.
(
13
) – BOE nr. 261 af 31.10.2015, s. 103105.
(
14
) – BOE nr. 161 af 7.7.2021, s. 80375.
(
15
) – BOE nr. 312 af 29.12.2021, herefter »lov nr. 20/2021«.
(
16
) – BOE nr. 153 af 28.6.2017, s. 53787.
(
17
) – BOE nr. 161 af 4.7.2018, s. 66621.
(
18
) – Det fremgik af retsmødet, at selv om den første kontrakt, på grundlag af hvilken TJ blev ansat af den selvstyrende region Madrid, var en kontrakt om kontraktansættelse, svarede den sidste stilling, som hun bestred, til en stilling som ikkefastansat medarbejder med henblik på besættelse af en ledig stilling (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Jf. i denne forbindelse fodnote 79 i dette forslag til afgørelse.
(
19
) – Jf. i denne retning dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 127 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes i denne retning dom af 7.9.2006, Marrosu og Sardino (herefter »Marrosu og Sardino-dommen«, EU:C:2006:517, præmis 49), og dom af 7.3.2018, Santoro (C-494/16, herefter »Santoro-dommen«, EU:C:2018:166, præmis 34).
(
20
) – Jf. navnlig Adeneler-dommen (præmis 62) samt dom af 3.7.2014, Fiamingo m.fl. (C-362/13, C-363/13 og C-407/13, herefter »Fiamingo-dommen«, EU:C:2014:2044, præmis 55), af 26.11.2014, Mascolo m.fl. (C-22/13, C-61/13 – C-63/13 og C-418/13, herefter »Mascolo-dommen«, EU:C:2014:2401, præmis 73), af 14.9.2016, Pérez López (C-16/15, EU:C:2016:679, præmis 27), og Sánchez Ruiz-dommen (præmis 54).
(
21
) – Jf. navnlig i denne retning Adeneler-dommen (præmis 63), dom af 13.9.2007, Del Cerro Alonso (C-307/05, EU:C:2007:509, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis), og dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 44 og 45 og den deri nævnte retspraksis).
(
22
) – Jf. med hensyn til dette i retspraksis fastsatte princip og dets oprindelse punkt 55-64 i dette forslag til afgørelse.
(
23
) – De tre foranstaltninger, der er opregnet i rammeaftalens § 5, [stk. 1,] litra a)-c), vedrører henholdsvis objektive omstændigheder, der kan begrunde en fornyelse af sådanne ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold eller antallet af gange, sådanne ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold kan fornys. Jf. navnlig Mascolo-dommen (præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
(
24
) – Jf. navnlig Impact-dommen (præmis 70 og den deri nævnte retspraksis), Mascolo-dommen (præmis 75 og 76), Santoro-dommen (præmis 27 og 28) og dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 46 og 48 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
(
25
) – Jf. punkt 45 i dette forslag til afgørelse.
(
26
) – Jf. generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse Marrosu og Sardino (C-53/04, EU:C:2005:569, punkt 29 og 30).
(
27
) – Jf. navnlig i denne retning Adeneler-dommen (præmis 91), dom af 7.9.2006, Vassallo (C-180/04, herefter »Vassallo-dommen«, EU:C:2006:518, præmis 42), og dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 124). Jeg skal gøre opmærksom på, at Domstolen i sin praksis anvender udtrykket »sanktionsforanstaltning« i bred forstand, idet den således henviser til såvel foranstaltninger med karakter af straf (sanktionen stricto sensu) som kompensationsforanstaltninger (elimination af konsekvenserne af misbruget), som medlemsstaterne skal fastsætte i henhold til direktiv 1999/70. Jf. i denne henseende mine betragtninger i punkt 61 og 62 i dette forslag til afgørelse.
(
28
) – EU-lovgiver har derimod fastsat et sådant krav i andre direktiver på det socialretlige område. Jf. navnlig artikel 15 i Rådets direktiv 2000/43/EF af 29.6.2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse (EFT 2000, L 180, s. 22): »[...] Sanktionerne, der kan indebære, at der ydes ofret skadeserstatning, skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.« Jf. ligeledes artikel 20 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/67/EU af 15.5.2014 om håndhævelse af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked (»IMI-forordningen«) (EUT 2014, L 159, s. 11): »[...] Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning.«
(
29
) – Jf. i denne retning Adeneler-dommen (præmis 94), Marrosu og Sardino-dommen (præmis 51), Vassallo-dommen (præmis 36), Sánchez Ruiz-dommen (præmis 88) og dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 103).
(
30
) – Jf. dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Jf. punkt 55 i dette forslag til afgørelse. Min fremhævelse.
(
32
) – Jf. Adeneler-dommen (præmis 93 og den deri nævnte retspraksis). Dette overordnede punkt i retspraksis har senere i den særlige sammenhæng, som rammeaftalens § 5, stk. 1, indgår i, udmøntet sig i en mere præcis formulering, hvorefter denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne et overordnet formål, der består i at forhindre misbrug, idet de overlades et valg med hensyn til midlerne til at opnå dette formål, således som det er anført i punkt 53, sidste punktum, i dette forslag til afgørelse.
(
33
) – Jf. navnlig Fiamingo-dommen (præmis 63) og Mascolo-dommen (præmis 78).
(
34
) – Jf. navnlig Fiamingo-dommen (præmis 64), Mascolo-dommen (præmis 79) og dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
(
35
) – Jf. Adeneler-dommen (præmis 102), Vassallo-dommen (præmis 38) og dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 104). Min fremhævelse.
(
36
) – Jf. i denne retning Angelidaki-dommen (præmis 160-166).
(
37
) – Selv om ordet sanktion har flere betydninger på fransk, fremgår det endnu tydeligere af den engelske version af dette punkt i retspraksis, at Domstolen faktisk sondrer mellem to forskellige betingelser »in order duly to punish that abuse and
nullify the consequences of the breach of EU law«, hvilket bekræfter, at der er tale om såvel foranstaltninger med karakter af straf som kompensationsforanstaltninger. Dette gælder også for den tyske version »um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen«, den litauiske version »siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes«, den polske version »by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii« og den spanske version »con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión«. Min fremhævelse.
(
38
) – En foranstaltning, der har til formål at sanktionere misbrug, er nemlig ikke nødvendigvis egnet til effektivt at eliminere konsekvenserne heraf og omvendt. Det er derfor vigtigt at undersøge de nationale foranstaltninger som helhed.
(
39
) – Jf. i denne retning dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 80).
(
40
) – Som Domstolen gentagne gange har fastslået, må begrebet »flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelsesforhold« ikke fortolkes indskrænkende for at undgå en usikkerhed i ansættelsen for arbejdstagere i årevis. En indskrænkende fortolkning risikerer nemlig i praksis at udelukke et stort antal tidsbegrænsede ansættelsesforhold fra den beskyttelse af arbejdstagere, som direktiv 1999/70 og rammeaftalen søger at skabe, idet den fratager det forfulgte formål en stor del af sit indhold. Jf. i denne retning den i punkt 98 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis.
(
41
) – Jf. i denne retning Santoro-dommen (præmis 54).
(
42
) – Jf. dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 81 og 83 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Jf. analogt dom af 2.8.1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, præmis 32).
(
44
) – Jf. fodnote 45 i dette forslag til afgørelse.
(
45
) – Navnlig i tilfælde, hvor misbruget af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter har varet ved i en periode på 10, 20 eller endda 30 år.
(
46
) – Jf. analogt dom af 2.8.1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, præmis 31 og 32).
(
47
) – Dommens præmis 50.
(
48
) – Jf. navnlig dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 128 og den deri nævnte retspraksis).
(
49
) – Kommissionen har i retsmødet bl.a. anført, at dette er tilfældet for den private sektor, under henvisning til den frist, der er fastsat i artikel 15, stk. 5, i lov om arbejdstageres rettigheder. Jf. i denne henseende punkt 12 i dette forslag til afgørelse.
(
50
) – Hvad angår de omhandlede udvælgelsesprocedurer, der er tænkt som en foranstaltning, der skal gøre det muligt for arbejdstageren at få adgang til sikkerhed i ansættelsen, jf. punkt 131 ff. i dette forslag til afgørelse.
(
51
) – I denne henseende har TJ henvist til EBEP’s artikel 10, stk. 2, og artikel 61, stk. 4, i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
(
52
) – Jf. punkt 23 og 44 i dette forslag til afgørelse.
(
53
) – Jf. dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 66 og 82 og punkt 1 og 2 i domskonklusionen).
(
54
) – Jf. fodnote 53 i dette forslag til afgørelse.
(
55
) – Jf. punkt 29 og 30 i dette forslag til afgørelse. Min fremhævelse.
(
56
) – Jf. punkt 50-54 i dette forslag til afgørelse.
(
57
) – Min fremhævelse.
(
58
) – Når det er sagt, opstår spørgsmålet, om ikke overholdelsen af disse principper burde vurderes fra sag til sag. Det fremgik nemlig af retsmødet, at TJ blev ansat i forbindelse med en forskriftsmæssig udvælgelsesprocedure i henhold til spansk ret med henblik på ansættelse af kontraktansatte, hvorunder lighedsprincippet, princippet om fortjeneste og princippet om kompetence kan være blevet overholdt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere.
(
59
) – Jf. i denne retning Adeneler-dommen (præmis 105), Marrosu og Sardino-dommen (præmis 49), Santoro-dommen (præmis 34), dom af 7.4.2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienske fredsdommeres status) (C-236/20, EU:C:2022:263, præmis 62), og dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 127). Jf. ligeledes punkt 43 og 52 i dette forslag til afgørelse.
(
60
) – Ifølge Kommissionen synes den tilsyneladende uoverensstemmelse, som den forelæggende ret har påpeget i den foreliggende sag, at følge af den omstændighed, at mens de forelæggende retter med kompetence på det sociale område, som er de eneste, der kan anvende begrebet »ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse«, anså dette begreb for at være en utilstrækkelig foranstaltning (jf. Sánchez Ruiz-dommen, præmis 102, og kendelse af 11.12.2014, León Medialdea, C-86/14, EU:C:2014:2447, præmis 51), syntes de forelæggende retter med kompetence i forvaltningsretlige sager at være af den opfattelse, at dette begreb i det mindste udgjorde en vis forbedring af situationen for de arbejdstagere, der var underlagt de forvaltningsretlige regler, og søgte at gennemføre det i denne ret (jf. dom af 14.9.2016, Martínez Andrés og Castrejana López, C-184/15 og C-197/15, EU:C:2016:680, og Instituto Madrileño-dommen, præmis 72 og 73).
(
61
) – Jf. punkt 30 i dette forslag til afgørelse og den i punkt 85, 90 og 96 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis. Jf. ligeledes dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 78).
(
62
) – Det skal navnlig erindres, at der i de forenede sager, der gav anledning til dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 77), ikke var blevet afholdt nogen udvælgelsesprøve siden begyndelsen af det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse. I sag C-59/22 havde denne situation varet i 27 år, og i sag C-110/22 havde sagsøgeren i hovedsagen været tilknyttet den pågældende forvaltning ved en tidsubegrænset kontrakt uden fastansættelse i 20 år.
(
63
) – Dommens præmis 52-54, 65, 66, 73 og 91.
(
64
) – Jf. punkt 50 i dette forslag til afgørelse og den i punkt 20 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis.
(
65
) – Jf. i denne retning Sánchez Ruiz-dommen (præmis 61), Instituto Madrileño-dommen (præmis 35) og dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 78).
(
66
) – Jf. i denne retning Adeneler-dommen (præmis 85), Sánchez Ruiz-dommen (præmis 62 og 63), Instituto Madrileño-dommen (præmis 36 og 37) og dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 79 og 80).
(
67
) – Jf. navnlig dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 90 og 92 og den deri nævnte retspraksis).
(
68
) – Denne doms præmis 105-107.
(
69
) – Denne doms præmis 79, 80 og 84.
(
70
) – Jf. navnlig dom af 21.11.2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, præmis 94 og 95), og Instituto Madrileño-dommen (præmis 74 og 75).
(
71
) – Dommens præmis 81.
(
72
) – Jf. dommen i sagen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (præmis 108). Jf. ligeledes dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 80 og 81).
(
73
) – Jf. punkt 59-80 i dette forslag til afgørelse.
(
74
) – Det er i retsmødet blevet anført, at denne godtgørelse svarer til den godtgørelse, der er fastsat i lov om arbejdstageres rettigheder i tilfælde af opsigelse af kontrakten af objektive grunde. Jf. navnlig dom af 21.11.2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, præmis 17).
(
75
) – Jf. dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 81).
(
76
) – Jf. artikel 2, stk. 6, tredje afsnit, i lov nr. 20/2021, som er nævnt i punkt 20 i dette forslag til afgørelse.
(
77
) – Jf. punkt 73 i dette forslag til afgørelse.
(
78
) – Dommens præmis 112.
(
79
) – Dommens præmis 52.
(
80
) – Af klarhedshensyn skal jeg nævne, at EBEP’s artikel 10, hvis ordlyd end ikke er gengivet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, medmindre jeg tager fejl, vedrører ikkefastansatte medarbejdere (funcionarios interinos) og ikke kontraktansatte (personal laboral), som er omhandlet i EBEP’s artikel 11. Spørgsmålet er derfor, om denne ordning for ansvar for ikkefastansatte medarbejdere, som den forelæggende ret har redegjort for i forbindelse med EBEP’s artikel 10, også finder anvendelse på kontraktansatte, såsom TJ, inden for rammerne af EBEP’s artikel 11, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Under alle omstændigheder finder jeg det vigtigt at nævne, at den selvstyrende region Madrid som svar på et spørgsmål fra Domstolen har præciseret, at TJ på det tidspunkt, hvor hun anlagde sit anerkendelsessøgsmål ved retten i første instans, bestred en stilling som ikkefastansat medarbejder med henblik på varetagelse af en ledig stilling (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Jf. i denne henseende fodnote 18 i dette forslag til afgørelse.
(
81
) – Ifølge den spanske regering definerer EBEP’s artikel 95, stk. 2, litra d), begrebet »meget alvorlig disciplinær forseelse« som »indgåelsen af åbenbart ulovlige aftaler, der påfører forvaltningen eller borgerne alvorlig skade«.
(
82
) – Den spanske regering har navnlig anført, at artikel 7, stk. 1, litra h), i Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (kongeligt dekret nr. 33/1986 om godkendelse af bekendtgørelsen om disciplinærordningen for tjenestemænd i statsforvaltningen) af 10.1.1986 (BOE nr. 15 af 17.1.2017, s. 2377) kvalificerer »udgivelse af åbenbart ulovlige rapporter og indgåelse af åbenbart ulovlige aftaler, der påfører forvaltningen eller borgerne alvorlig skade og ikke udgør en meget alvorlig overtrædelse« som »alvorlige forseelser«.
(
83
) – Det fremgår af det skriftlige indlæg, at artikel 7, stk. 2, i texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (konsolideret tekst til lov om overtrædelser og sanktioner på det sociale område), godkendt ved Real Decreto Legislativo 5/2000 (kongeligt lovdekret nr. 5/2000), af 4.8.2000 (BOE nr. 189 af 8.8.2000, s. 15060), definerer alvorlige overtrædelser som en »tilsidesættelse af bestemmelserne om kontraktvilkår samt om tidsbegrænsede og midlertidige kontrakter ved at anvende dem i strid med loven eller på andre personer, formål, situationer eller tidsmæssige begrænsninger end dem, der er fastsat ved lov eller administrative bestemmelser eller ved kollektiv overenskomst, når disse forhold kan fastlægges ved kollektive forhandlinger. Med henblik herpå er der sket en overtrædelse i forhold til hver enkelt berørt arbejdstager«.
(
84
) – Disse tal blev meddelt af den spanske regering i retsmødet som svar på et spørgsmål fra Domstolen.
(
85
) – Dommens præmis 121.
(
86
) – Jf. punkt 20 i dette forslag til afgørelse.
(
87
) – Jf. i denne retning Sánchez Ruiz-dommen (præmis 97).
(
88
) – I denne henseende fremgår det af den spanske regerings svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, at der allerede er blevet afholdt 3 ekstraordinære procedurer for stabilisering. Ifølge denne regering blev der inden for rammerne af den seneste procedure for stabilisering som omhandlet i lov nr. 20/2021 identificeret 544151 midlertidige stillinger, der skulle stabiliseres, hvoraf 365714 allerede er blevet stabiliseret.
(
89
) – Jf. dommen i sagen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (præmis 77).
(
90
) – Jf. punkt 77 i dette forslag til afgørelse.