61999CC0499_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF samt artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 91/1/EØF af 20. december 1989 om støtte ydet i Spanien af centralregeringen og en række autonome regeringer til Magefesa, der producerer husholdningsartikler af rustfrit stål og mindre elapparater (herefter »1989-beslutningen«), og Kommissionens beslutning 1999/509/EF af 14. oktober 1998 om Spaniens støtte til virksomhederne i Magefesa-koncernen og deres efterfølgere (herefter »1998-beslutningen«), idet Kongeriget Spanien ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme Kommissionens beslutninger.
I - Tvistens baggrund
De berørte virksomheder
2. Magefesa-koncernens virksomheder består navnlig af fire industrivirksomheder: Investigación y Desarrollo Udala SA (herefter »Indosa«), med hjemsted i Baskerlandet, Cubertera del Norte SA (herefter »Cunosa«) og Manufacturas Gur SA (herefter »Gursa«), med hjemsted i Cantabrien, og Manufacturas Inoxidables de Gibraltar SA (herefter »Migsa«), med hjemsted i Andalusien.
3. Disse virksomheders situation kan beskrives således:
- Indosa blev erklæret konkurs den 19. april 1994 på begæring af sine ansatte, men har fortsat sine aktiviteter.
- Cunosa ophørte med sin virksomhed i 1994 og blev erklæret konkurs den 13. april 1994 på begæring af sine ansatte. Likvidationsproceduren påbegyndtes i marts 1998.
- Migsa ophørte med sin virksomhed i 1993 og blev erklæret konkurs den 27. maj 1999 på begæring af sine ansatte.
- Gursa har været inaktiv siden 1994, men er ikke erklæret konkurs.
4. For at fordele støtten blev der oprettet forvaltningsselskaber i de pågældende selvstyrende regioner: Fiducias de la cocina y derivados SA (herefter »Ficodesa«) i Baskerlandet, Gestión de Magefesa en Cantabria SA (herefter »Gemacasa«) i Cantabrien og Manufacturas Damma SA (herefter »Damma«) i Andalusien. Disse selskabers rolle er beskrevet således i 1989-beslutningen :
»[...] Disse selskaber havde to hovedopgaver: dels at gøre det muligt for myndighederne at kontrollere brugen af den ydede støtte og gennemførelsen af Gestibers direktiver [et privat spansk konsulentfirma], dels at sikre den fortsatte drift af Magefesas virksomheder, især ved at forhindre, at kreditorerne gjorde udlæg i økonomiske ressourcer og andre beholdninger. Af den sidstnævnte årsag afsætter disse formidlingsselskaber med hjemmel i fællesaftaler hele Magefesas produktion, som tidligere blev indkøbt hos de enkelte virksomheder; samtidig forvalter de de økonomiske midler, råvarer og halvfabrikata, som virksomhederne har brug for, og stiller dem til rådighed i takt med, at arbejdet skrider frem, eller udgifterne dokumenteres.«
5. Ficodesa blev erklæret konkurs den 19. januar 1995 på begæring af de ansatte i Magefesa-koncernen. Damma er inaktiv siden 1993, men er ikke erklæret konkurs.
1989-Beslutningen
6. 1989-beslutningen er således formuleret:
»Artikel 1
Den offentlige støtte til Magefesas virksomheder i form af:
i) lånegarantier på 1,580 mia. ESP
ii) et lån på 2,085 mia. ESP på andre vilkår end markedsvilkårene
iii) et tilskud på 1,095 mia. ESP
iv) et anslået rentetilskud på 9 mio. ESP
er ydet ulovligt og er desuden uforenelig med fællesmarkedet efter EØF-traktatens artikel 92.
Artikel 2
Det deraf følgende støtteelement skal derfor trækkes tilbage. Den spanske regering skal træffe nedenstående foranstaltninger:
a) tilbagetrækning af de ydede statslige lånegarantier til et beløb af 1,580 mia. ESP
b) konvertering af lånet på særlige gunstige vilkår til et normalt lån på markedsvilkår med hensyn til såvel rente som amortisering, tilbagetrækning af lånet, eller andre egnede foranstaltninger til sikring af, at støtteelementerne helt fjernes; den pågældende foranstaltning skal finde anvendelse fra den dato, hvor lånet blev ydet
c) sikring af, at amortiseringen af det ovennævnte lån finder sted i overensstemmelse med den fastsatte amortiseringsplan, hvis der foretages konvertering af lånet
d) tilbagebetaling af 1,104 mia. ESP svarende til de ydede tilskud.
Artikel 3
Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning underretter de spanske myndigheder Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme den. Gennemføres beslutningen senere end inden for nævnte frist, anvendes de nationale bestemmelser om betaling af morarenter til staten.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.«
7. Den ulovlige støtte blev bevilget af følgende enheder:
- Den baskiske regering:
- en lånegaranti på 300 mio. ESP direkte til Indosa
- en garanti på 672 mio. ESP ydet til Ficodesa for virksomhederne i Magefesa og Licasa holdingselskaberne, med hjemsted i Baskerlandet, herunder Indosa
- støtte i form af direkte tilskud anslået til 794 mio. ESP og et rentetilskud, anslået til 9 mio. ESP, ligeledes ydet til Ficodesa for virksomhederne i Magefesa og Licasas holdingselskaberne i Baskerlandet.
- Den cantabriske regering:
- en lånegaranti på i alt 512 mio. ESP til Gemacasa for Cunosa og Gursa
- et direkte tilskud på 262 mio. ESP til samme modtagere.
- Den andalusiske regering
- en lånegaranti på i alt 96 mio. ESP ydet til Damma for Migsa
- et direkte tilskud på 29 mio. ESP til samme modtager.
- Fogasa (den nationale garantifond for arbejdstagernes rettigheder i tilfælde af deres arbejdsgiveres insolvens): lån ydet på andre vilkår end markedsvilkårene på 2,085 mia. ESP.
8. For at efterkomme 1989-beslutningen indgik virksomhederne i Magefesa-koncernen og Fogasa en tilbagebetalingsaftale vedrørende det lån, som sidstnævnte havde ydet. Aftalen blev ændret for at kunne opfylde de i beslutningen fastsatte krav. Dette forhold er ikke anfægtet af Kommissionen.
9. For så vidt angår den øvrige støtte har Kongeriget Spanien ved skrivelser af 23. oktober 1991, 8. april 1994 og 23. april 1997 underrettet Kommissionen om de af de spanske myndigheder iværksatte foranstaltninger.
10. Kommissionen anser disse foranstaltninger for utilstrækkelige.
1998-beslutningen
11. 1998-beslutningen er således formuleret:
»Artikel 1
Støtten i form af fortsat manglende betaling af skatter og sociale bidrag:
- for Indosas og Cunosas vedkommende frem til konkurserklæringen
- for Migsas og Gursas vedkommende frem til virksomhedernes indstilling af deres aktiviteter
- for Indosas vedkommende efter konkurserklæringen frem til maj 1997
er ulovlig, fordi Spanien tildelte den i strid med sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3.
Støtten er uforenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92, stk. 1, da den ikke opfylder nogen af betingelserne for anvendelse af nogen af undtagelserne af samme artikels stk. 2 og 3.
Artikel 2
1. Spanien træffer de fornødne foranstaltninger til, at de støttemodtagere, der er nævnt i artikel 1, betaler den ulovlige støtte tilbage.
2. Tilbagebetalingen af støtten skal ske i overensstemmelse med de i henhold til spansk ret gældende procedurer og bestemmelser. De tilbagebetalingspligtige beløb omfatter renter beregnet fra datoen for støttens udbetaling til den faktiske tilbagebetaling. Renterne beregnes med samme procentsats som den referencesats, der anvendes ved beregning af nettosubventionsækvivalenten for regionalstøtte i Spanien.
Artikel 3
Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er iværksat for at efterkomme den.«
12. Denne beslutning anfægtede Kongeriget Spanien ved Domstolen. Ved dom af 12. oktober 2000 i sagen Spanien mod Kommissionen afviste Domstolen i det væsentlige sagsøgerens påstand, men annullerede dog 1998-beslutningen, for så vidt det heri var fastsat, at de tilbagebetalingspligtige beløb skulle omfatte renter, som var forfaldet, efter at Indosa og Cunosa var erklæret konkurs, af den ulovlige støtte, som var ydet før konkurserklæringen.
13. Til besvarelse af Kommissionens beslutning underrettede den spanske regering i forbindelse med den kontradiktoriske sagsbehandling Kommissionen ved skrivelse af 21. januar 1998, såvel som ved skrivelser af 21. januar 1999 og af 22. juli 1999, om de iværksatte foranstaltninger til tilbagesøgning af støtten.
14. Kommissionen har anfægtet disse foranstaltningers effektivitet.
II - Søgsmålet
15. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF og artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning af 20. december 1989 og af 14. oktober 1998, hvorved det fastslås, at visse former for støtte til Magefesa-koncernens virksomheder er ydet ulovligt og desuden er uforenelige med fællesmarkedet, idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme beslutningerne.
- Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om frifindelse samt om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17. Kongeriget Spanien anmoder ligeledes om, at behandlingen af sagen udsættes, indtil der afsiges dom i sagen C-480/98. Denne dom er imidlertid allerede afsagt, og Kongeriget Spaniens anmodning om udsættelse er således blevet uden genstand.
III - Gennemgang
Støtte erklæret uforenelig med 1989-beslutningen
A - Støtte ydet af den baskiske regering
18. Hvad angår lånegarantierne anfører Kommissionen, at »den baskiske regering den 28. juni 1988 (dvs. før 1989-beslutningen blev truffet) besluttede at indtræde ved subrogation i tilbagebetalingen af lån, for hvilke der var ydet garanti [] [...]. I overensstemmelse med denne beslutning foretog den baskiske regering flere gange betalinger til kreditinstitutter, i alt 1 365 717 623 ESP. [...] i perioden 1988-1993. Den baskiske regering gjorde i perioden løbende krav på tilbagebetaling gældende over for Ficodesa. Pr. 30. december 1993 udgjorde det til Ficodesa fremsatte tilbagebetalingskrav således 1 638 315 148 ESP [...]«.
19. Vedrørende det direkte tilskud og rentetilskuddet bemærker Kommissionen, at »den baskiske regering [den 25.1.1995 afsendte] en åbningsskrivelse til »de juridiske repræsentanter for selskabet Ficodesa i Magefesa-koncernen [...]«. På dette tidspunkt havde Ficodesa, der havde begæret betalingsstandsning den 4. maj 1994, været erklæret konkurs i en uge (den 19.1.1995) [...]«.
20. Kommissionen anfører videre, at »[e]fter Ficodesas konkurs blev de foretagne betalinger til indfrielse af lånegarantier samt direkte tilskud anerkendt som krav i konkursboet af dette selskabs kreditorsamling for et beløb på i alt 2 168 717 623 ESP«.
21. På grundlag af disse oplysninger, som ikke anfægtes af den spanske regering, fremsætter Kommissionen i det væsentlige to klagepunkter vedrørende Kongeriget Spaniens gennemførelse af 1989-beslutningen. Det ene vedrører den baskiske regerings undladelse af at tilbagetrække lånegarantien, ydet til Ficodesa, det andet samme regerings manglende handling over for Indosa.
Klagepunktet vedrørende den baskiske regerings undladelse af at tilbagetrække af lånegarantierne
22. Ifølge Kommissionen har den baskiske regering »ved subrogation i lånet, for hvilket der var ydet garanti, og efterfølgende fremsættelse af tilbagebetalingskrav over for Ficodesa vedrørende de betalte beløb i takt med, at lånefristerne udløb«, »blot [...] omdannet en af den selvstyrende baskiske regering ydet lånegaranti til et lån ydet direkte af den selvstyrende baskiske regering på samme vilkår, dvs. på andre vilkår end markedsvilkårene, hvilket derfor udgør en støtte. Selv hvis Ficodesa rettidigt havde tilbagebetalt de opkrævede beløb, overholdt den selvstyrende baskiske regering således ikke 1989-beslutningen. For at kunne gøre det, skulle den selvstyrende baskiske regering have betalt det samlede lån uden at afvente, at det forfaldt, og straks have krævet tilbagebetaling fra støttemodtageren«.
23. Den spanske regering anfører, »at det ikke er korrekt, at den baskiske regering blot konverterede et lån, som den selv havde stillet garanti for, til et lån, ydet på ikke-kommercielle vilkår. Den udløste garantien, indtrådte ved subrogation i relation til långiverne og fremsatte et samlet tilbagebetalingskrav med morarenter og et tillæg på 20%, og dette beløb indgik i de af kreditorsamlingen anerkendte fordringer«.
24. Hvad skal man mene om Kommissionens første klagepunkt?
25. Jeg kan fastslå, at 1989-beslutningens artikel 2 forpligter Kongeriget Spanien til at iværksætte en »tilbagetrækning af de ydede statslige lånegarantier til et beløb af 1,580 mia. ESP«.
26. Ifølge fast retspraksis består en medlemsstats forpligtelse til at ophæve en statsstøtte, som af Kommissionen betragtes som uforenelig med fællesmarkedet, i at reetablere situationen, fra før støtten blev ydet. Den baskiske regering var derfor forpligtet til at bringe alle virkninger af de ydede lånegarantier, som var erklæret uforenelige med fællesmarkedet, til ophør.
27. Kommissionen anfører derfor med føje, at den baskiske regering siden 1989 burde have betalt det samlede lånebeløb, uden at afvente forfaldstidspunktet og omgående have krævet tilbagebetaling fra støttemodtageren. Denne løsning blev i øvrigt foreslået af Consejo de Estado, den højeste rådgivende spanske instans, i forbindelse med en konsultation i 1990 om, hvorledes Kongeriget Spanien skulle efterkomme 1989-beslutningen .
28. Dette ville faktisk have været den eneste fremgangsmåde, hvorpå lånegarantiens virkninger kunne være bragt til ophør, idet alene en tilbagetrækning af garantien ikke længere var mulig, fordi der allerede var sket subrogation i 1988, altså før 1989-beslutningen blev truffet. I og med at betalinger til kreditinstitutterne blev foretaget i perioden 1988-1993 i takt med, at lånet forfaldt, og Ficodesa derefter blev anmodet tilbagebetaling af beløbene, har den baskiske regering ikke tilbagetrukket garantien, men blot opretholdt den.
29. Den spanske regerings argument om, at den baskiske regering handlede i overensstemmelse med 1989-beslutningen, fordi den anmodede om tilbagebetaling af de foretagne betalinger til kreditinstitutterne, må jeg forkaste. Jeg skal erindre om, at støtten rent faktisk bestod i en lånegaranti og ikke i en subvention. Det var derfor kun naturligt, at den baskiske regering stillede krav om tilbagebetaling af de foretagne betalinger. Alene det forhold, at den baskiske regering krævede tilbagebetaling, kan ikke tages som udtryk for, at den havde tilbagetrukket lånegarantien.
30. Jeg er således af den opfattelse, at der ikke er blevet truffet de nødvendige foranstaltninger til at tilbagetrække de af den baskiske regering ydede lånegarantier.
Klagepunktet vedrørende den baskiske regerings manglende handling over for Indosa
31. Kommissionen foreholder endvidere Kongedømmet Spanien, at den baskiske regering ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger hverken til at tilbagesøge de betalte beløb eller til at inddrive det direkte tilskud og rentetilskuddet, idet »denne rettede alle sine foranstaltninger mod Ficodesa. Dette selskab var imidlertid alene et formidlingsselskab uden produktionsaktivitet eller egenkapital, som var oprettet med det ene formål at kanalisere den offentlige støtte til fordel for Indosa«. Det er ifølge Kommissionen imidlertid »uomtvisteligt, at de egentlige støttemodtagere var Magefesa-koncernens virksomheder, i særdeleshed Indosa, og ikke Ficodesa«.
32. Kommissionen anfører herved, uden at dette modsiges af den spanske regering, at garantien på 672 mio. ESP, såvel som det direkte tilskud og rentetilskuddet blev ydet til Ficodesa »til brug for« de i Baskerlandet hjemmehørende virksomheder i Magefesa og Licasa holdingselskaberne, hvortil hører Indosa. Endvidere påpeger Kommissionen, ligeledes uden at blive modsagt af den spanske regering, at lånegarantien på 300 mio. ESP blev ydet direkte til Indosa og ikke til Ficodesa.
33. Hvad angår den støtte, der blev ydet til Ficodesa, anfører den spanske regering, at de nødvendige foranstaltninger er blevet truffet, eftersom den baskiske regering først rettede et tilbagebetalingskrav på beløbene til Ficodesa og herefter under insolvensbehandlingen opnåede, at kravet blev anerkendt af kreditorsamlingen i Ficodesa.
34. Den spanske regering anfører endvidere, at den baskiske regering ikke kunne tilbagesøge støtten direkte hos Indosa. Ifølge den spanske regering »er den af den baskiske regering ydede støtte i form af garantier og direkte tilskud ydet til fordel for Ficodesa; kravet om tilbagebetaling af støtten kan derfor alene rettes mod dette selskab, som er den baskiske regerings eneste skyldner«.
35. Den spanske regering tilføjer, at »den baskiske regerings tilbagesøgning af disse beløb over for de virksomheder, som har kunnet modtage beløbene af Ficodesa, vil være forgæves, som den baskiske regerings forsøg på at få anerkendt en fordring under insolvensbehandlingen af Magefesa den 7. juni 1996 viser. Kreditorsamlingen anerkendte nemlig ikke den baskiske regerings fordring den 3. juli 1996, selv om den anerkendte Ficodesas«.
36. For så vidt angår den ydede lånegaranti direkte til Indosa anfører den spanske regering, at »den baskiske regering rettede krav mod Indosa for et beløb svarende til dens fordringer på denne virksomhed. Kreditorsamlingen anerkendte således en fordring på 2 800 200 ESP den 12. juni 1995«.
37. Kommissionens andet klagepunkt giver anledning til følgende bemærkninger.
38. For det første, hvad angår den til Ficodesa ydede støtte, anfægter den spanske regering ikke, at støtten er blevet ydet til brug for Indosa, som reelt var hovedmodtager.
39. Endvidere anfægter den spanske regering ikke, at Ficodesa var et simpelt forvaltningsselskab, som ikke havde nogen produktionsaktivitet eller egenkapital, og som var oprettet med det formål at kanalisere den offentlige støtte til fordel for Indosa.
40. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at fra det tidspunkt, hvor det var klart, at anmodningerne om tilbagebetaling fremsat over for Ficodesa var forgæves, burde den baskiske regering ligeledes have truffet foranstaltninger til tilbagesøgning af støtten hos den egentlige støttemodtager.
41. For det første indgår tilbagesøgning af støtten hos Indosa faktisk i gennemførelsen af 1989-beslutningen, idet denne i sin artikel 1 henviser til »den offentlige støtte til Magefesas virksomheder«, hvortil Indosa hører.
42. For det andet, som Kommissionen ligeledes anfører, ville medlemsstaterne, hvis de kunne træffe en anden beslutning, kunne omgå traktatens regler om offentlig støtte ved at yde denne støtte via virksomheder, som ikke er de egentlige støttemodtagere. Den effektive virkning af 1989-beslutningens artikel 2, som pålægger tilbagesøgning af støtten, kræver således, at de kompetente myndigheder træffer foranstaltninger til tilbagesøgning af støtten, ikke blot over for forvaltningsselskabet, som har modtaget den, men også over for det selskab, som er den egentlige støttemodtager, såfremt det måtte vise sig nødvendigt for at ophæve støtten.
43. Den spanske regering anfører heroverfor, at den baskiske regering ikke kunne gøre krav gældende over for Indosa, idet den baskiske regerings eneste skyldner var Ficodesa. Den hævder således, at der var tale om en »absolut umulighed« for så vidt angår tilbagesøgning af støtten hos Indosa, fordi den ikke havde hjemmel for et krav om tilbagesøgning over for virksomheden.
44. Jeg skal imidlertid anføre, at ifølge fast retspraksis kan en medlemsstat ikke påberåbe sig bestemmelser, praksis eller forhold i den nationale retsorden som begrundelse for at undlade at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til fællesskabsretten .
45. I dom af 21. marts 1991 i sagen Italien mod Kommissionen fastslog Domstolen, som svar til den italienske regering, der hævdede, »at der i italiensk ret ikke gives hjemmel for et krav [fra Den Italienske Republik] over for køberne af de fire datterselskaber om tilbagebetaling af beløb, som ikke er blevet taget i betragtning ved fastlæggelsen af vilkårene for deres overtagelse af de pågældende virksomheder«, »og at det forhold, at ENI efter italiensk ret ikke kan tilbagesøge beløb, der ikke er blevet taget i betragtning i vilkårene for overdragelse af de fire datterselskaber, ikke kan være til hinder for, at fællesskabsretten anvendes fuldt ud, og derfor er uden betydning for forpligtelsen til at tilbagesøge den omhandlede støtte« .
46. Det følger af denne retspraksis, at det forhold, at den baskiske regering ikke havde hjemmel for et krav over for Indosa, ikke havde nogen betydning for dens pligt til at tilbagesøge den pågældende støtte fra den egentlige støttemodtager. Dette gælder desto mere, når den baskiske regering medvirkede til etableringen af den konstruktion, hvorved fordeling af støtten til den egentlige modtager, Indosa, skete via et forvaltningsselskab, Ficodesa. Som det fremgår af 1989-beslutningen er det endog den baskiske regering, som har oprettet Ficodesa . Disse omstændigheder taget i betragtning er den baskiske regering selv ansvarlig for den manglende hjemmel i relation til Indosa.
47. Den spanske regering anfører videre, at de af de spanske myndigheder iværksatte foranstaltninger med henblik på tilbagesøgning af støtten indgår som led i insolvensbehandlingen og derfor er underlagt den lovgivning, der gælder herfor. Når kreditorsamlingen således ikke anerkender en fordring i henhold til gældende national ret, som det skete i Magefesas tilfælde, kan kreditor ikke på nogen måde råde over skyldners bo for at inddrive sin fordring.
48. Den spanske regering har her alene henvist til Magefesas tilfælde og har på denne baggrund konkluderet, at den baskiske regerings fordring på Indosa ikke ville blive anerkendt af Indosas kreditorsamling. Den spanske regering har imidlertid ikke konkret taget initiativ til at få sin fordring anerkendt af kreditorsamlingen i Indosa.
49. Hvis fordringen ikke ville blive anerkendt, ville dette være en direkte konsekvens af, at den baskiske regering ikke havde hjemmel for et krav over for Indosa. Denne manglende hjemmel kan, som jeg allerede har fastslået, alene tilskrives den baskiske regering selv og kan derfor ikke have betydning for forpligtelsen til at tilbagesøge støtten.
50. Selv om den manglende hjemmel for et krav eller (den teoretiske) afvisning af anerkendelse af den baskiske regerings fordring i Indosas konkursbo kan betragtes som en uforudset og uforudsigelig vanskelighed for den baskiske regering, hvilket forekommer mig diskutabelt, burde den spanske regering ifølge fast retspraksis have forelagt problemet for Kommissionen og i henhold til den regel, der pålægger medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jf. navnlig artikel 10 EF, samarbejdet med Kommissionen efter bedste evne med henblik på at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes. Der er imidlertid intet, der tyder på, at den spanske regering, som det tilkom at tage dette initiativ, har taget skridt til at forelægge problemet for Kommissionen. Som det fremgår af sagens akter, har regeringen blot henvist til den manglende hjemmel for den baskiske regerings krav over for Indosa.
51. Jeg skal tilføje, som Kommissionen nævner, at den baskiske regering som begrundelse for, at den ikke havde iværksat nogen foranstaltninger over for Indosa, under den administrative procedure henviste til umuligheden af at fastlægge de beløb, som hver af koncernens virksomheder havde modtaget, på grund af dennes ufuldstændige regnskaber.
52. Jeg skal herved alene fastslå, at regnskabsmæssige forhold, der vanskeliggør en præcis identifikation af støttemodtageren, ikke kan betegnes som en »absolut umulighed« for at tilbagesøge den pågældende støtte, da forpligtelsen til tilbagesøgning ellers ville blive indholdsløs.
53. Jeg er derfor af den opfattelse, at den baskiske regering ikke har gjort det fornødne for korrekt at gennemføre 1989-beslutningen, idet den kun tilbagesøgte støttebeløbet hos Ficodesa, et simpelt forvaltningsselskab, som formidlede støtten, og ikke hos Indosa, den egentlig hovedmodtager af støtten.
54. For det andet, hvad angår lånegarantien på 300 mio. ESP, ydet direkte af den baskiske regering til Ficodesa, anfører Kommissionen i sin stævning, at selv om »ti år er gået siden vedtagelsen af 1989-beslutningen, har den baskiske regering endnu ingen foranstaltninger truffet over for Indosa.«
55. Til imødegåelse af dette argument fra Kommissionen anfører den spanske regering, at Indosas kreditorsamling den 12. juni 1995 anerkendte en fordring på 2 800 200 ESP.
56. Jeg finder imidlertid ikke, at denne foranstaltning var tilstrækkelig til ophævelse af en støtte, der bestod i en lånegaranti på 300 mio. ESP, der havde resulteret i en subrogation, og hvor beløbet burde være tilbagebetalt af Indosa. Det kan faktisk konstateres, at størrelsen af den godkendte fordring end ikke udgjorde 1% af det garanterede lånebeløb, i hvilket der var sket subrogation.
57. Jeg mener derfor, at Kommissionens andet klagepunkt ligeledes er begrundet.
58. På grundlag af ovenstående og da Kommissionens to klagepunkter således er begrundet og omfatter den samlede støtte, der blev ydet af den baskiske regering, har Kommissionen efter min opfattelse godtgjort, at artikel 2 og 3 i 1989-beslutningen ikke er korrekt gennemført for så vidt angår den af den baskiske regering ydede støtte.
B - Støtte ydet af den cantabriske regering
59. Ifølge Kommissionen har den cantabriske regering ingen foranstaltninger iværksat til tilbagesøgning af støtten, hverken over for støttemodtagerne (Cunosa og Gursa) eller over for forvaltningsselskabet, som havde varetaget kanaliseringen af støtten (Gemacasa).
60. Den spanske regering svarer hertil, at den cantabriske regering annullerede flere lånegarantier mellem december 1994 og maj 1995, men at det var umuligt at opnå tilbagebetaling af støttebeløbene fra Gursa, Cunosa og Gemacasa, fordi disse selskaber ikke længere udøvede virksomhed og ikke var i besiddelse af aktiver, i hvilke der kunne gøres udlæg for de udestående fordringer.
61. Kommissionen antager derfor med føje, at 1989-beslutningen ikke er blevet gennemført korrekt, for så vidt angår den af den cantabriske regering ydede støtte. I henhold til fast retspraksis er betingelsen, at det er umuligt at gennemføre kommissionsbeslutningen korrekt, »ikke opfyldt, når den sagsøgte regering udelukkende har underrettet Kommissionen om de retlige, politiske og praktiske vanskeligheder, som gennemførelsen af beslutningen indebar, uden at have gjort noget forsøg på at tilbagesøge støtten hos de pågældende virksomheder eller foreslå Kommissionen sådanne alternative metoder til gennemførelse af beslutningen, som ville have gjort det muligt at overvinde vanskelighederne« .
62. Eftersom den cantabriske regering alene har anført, at det var umuligt at opnå tilbagebetaling - uden at noget forsøg herpå er blevet gjort - kan man ikke betragte 1989-beslutningen som korrekt gennemført hvad angår tilbagesøgning af den af denne regering ydede støtte.
63. Den spanske regering påpeger endvidere, at Cunosa og Migsa (såvel som Gursa) under alle omstændigheder er ophørt med deres virksomhed eller allerede er likvideret. Ifølge den spanske regering følger heraf, at »hvis formålet med forpligtelsen til tilbagesøgning af en støtte er at reetablere den tidligere situation, hvorved det skal undgås, at støttemodtageren opnår en konkurrencemæssig fordel i forhold til sine konkurrenter, har kravet om tilbagesøgning ikke længere noget at gøre med formålet med denne forpligtelse«.
64. Dette argument kan jeg imidlertid ikke tiltræde.
65. Først og fremmest tager dette argument ikke det forhold i betragtning, at ifølge fast retspraksis er »den eneste indsigelse, som kan gøres gældende over for en af Kommissionen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, nedlagt traktatbrudspåstand, er indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre beslutningen korrekt« .
66. Endvidere medfører den spanske regerings argument, at gennemførelse af en kommissionsbeslutning i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ville være betinget af en analyse af virksomhedens konkurrencesituation på tidspunktet for gennemførelsen af den beslutning, hvorved tilbagesøgningen pålægges. Ud over at en sådan betingelse ikke findes i lovgivningen, ville den fratage beslutningen hele sin mening, idet denne netop er baseret på en analyse af den virkning på konkurrencen, som den ydede støtte har haft. Betingelsen ville således reelt få den betydning, at man skulle revurdere beslutningen, hver gang man begyndte at gennemføre den.
67. Endelig har Kommissionen med føje anført, at »[s]å længe man ikke har iværksat likvidationen af de pågældende virksomheder, eksisterer muligheden for, at de genoptager deres aktivitet fortsat«. Kommissionen understreger herved, at dette ikke er en ren teoretisk mulighed. Ifølge Kommissionen »underbygges dette af det faktum, at virksomhederne Idisur SAL, Loc SAL og Vitrinor SAL, oprettet af henholdsvis de ansatte i Migsa, Cunosa og Gursa, til dels udøver virksomhed med sidstnævnte virksomheders aktiver, hvilket har foranlediget Finansministeriet til at iværksætte en undersøgelse af, om der er tale om virksomhedssuccession«.
68. Den spanske regering anfægter ikke disse oplysninger. Den anfører blot i duplikken, at Cunosa er blevet likvideret. Den fremkommer dog ikke med oplysninger vedrørende denne likvidation, på grundlag af hvilke det kan konkluderes, at likvidationen allerede havde fundet sted, før denne sag blev anlagt og som følge heraf, at Kommissionens argument om aktivitetsophør ikke længere er relevant vedrørende Cunosa.
C - Støtte ydet af den andalusiske regering
69. Hvad angår lånegarantien betalte Instituto de Fomento Andaluz (herefter »IFA«) ifølge Kommissionens oplysninger, der ikke anfægtes af den spanske regering, den 6. november 1990 det beløb, for hvilket der var ydet garanti, til det relevante kreditinstitut. Den 20. november 1990 sendte det en skrivelse til Damma, hvori det rettede krav om tilbagebetaling af beløbet hurtigst muligt. Ifølge Kommissionen blev ingen anden foranstaltning iværksat, bortset fra IFA's anmeldelse af denne fordring i Dammas konkursbo i juni 1992.
70. Hvad angår det direkte tilskud hævder Kommissionen, uden at det modsiges af den spanske regering, at den andalusiske regering den 21. november 1990 iværksatte en revision af egen drift for at få dette annulleret. Den besluttede imidlertid at afbryde proceduren, da den formodede, at den ikke ville give resultat, fordi Damma ikke ejede aktiver, hvori der kunne gøres udlæg.
71. Kommissionens klagepunkt går specifikt på, at 1989-beslutningen ikke er blevet korrekt gennemført, da den andalusiske regering ikke har truffet nogen foranstaltninger over for Migsa, den egentlige støttemodtager, med henblik på at tilbagesøge støtten.
72. Jeg støtter Kommissionens synspunkt af de tidligere nævnte grunde, jf. om støtten, ydet af den baskiske regering til Ficodesa til brug for Indosa. Omstændighederne er faktisk identiske i den forstand, at Damma, som Ficodesa, alene er et simpelt forvaltningsselskab uden aktivitet eller egenkapital, oprettet med det formål at kanalisere støtte, og at Migsa, som Indosa, er den egentlige støttemodtager. Den andalusiske regering burde derfor have truffet foranstaltninger over for Migsa med henblik på tilbagesøgning af støtten, uden at den manglende hjemmel for et krav kan betragtes som en »absolut umulighed«.
Støtte erklæret uforenelig med 1998-beslutningen
73. Hvad angår 1998-beslutningen fremhæver den spanske regering, at den betragter denne som ulovlig, hvorfor den har anlagt et annullationssøgsmål vedrørende denne beslutning, registreret under sagsnummer C-480/98.
74. Bortset fra, at denne sag ikke vedrører gyldigheden af 1998-beslutningen, men dennes gennemførelse, bemærkes, at Domstolen ved ovennævnte dom af 12. oktober 2000, Spanien mod Kommissionen, i det væsentlige opretholdt denne beslutning, idet den kun ændrede renteberegningen vedrørende de beløb, der skulle tilbagesøges. Det er derfor alene gennemførelsen af 1998-beslutningen, der er af interesse i denne sag.
A - Støtte ydet til Indosa
75. Kommissionen påpeger, at Tesorería General de la Seguridad Social (herefter »TSS«), og Hacienda Foral de Vizcaya (den regionale skattemyndighed) sammen med de øvrige offentlige kreditorer i Indosa, repræsenterede 82,65% af de lånebeløb, der var anmeldt som krav i konkursboet, og altså udgjorde et stort flertal i Indosas kreditorsamling.
76. Trods dette forhold tog Indosas offentlige kreditorer, ifølge Kommissionen, intet initiativ til at lade kurator afvikle konkursboet en gang for alle, fremsætte et forslag om akkord med kreditorerne eller anmode retten om at afskedige kurator på grund af passivitet.
77. Kommissionen erkender, at TSS den 28. december 1998 indgav en anmodning om likvidation eller indgåelse af en akkord med kreditorerne »for at bringe den uregelmæssige situation i Indosas konkursbo til ophør« til den skifteret, der behandlede Indosas konkurs. Ifølge Kommissionen havde denne anmodning imidlertid ingen hjemmel i den spanske konkurslovgivning, hvorfor den ikke fik og ikke kunne have fået nogen retlige konsekvenser.
78. Den spanske regering anfægter, at denne anmodning ingen konsekvenser fik. Den henviser til proceduren, der fandt sted i 1999 ved Juzgado de Primera Instancia no 7 de Bilbao, og som førte til kendelse af 17. november 1999, hvorved denne retsinstans accepterede, at der blev indkaldt til kreditorsamling. Denne blev først fastsat til den 18. februar 2000, men fandt ifølge den spanske regering sted den 4. juli 2000. Det blev her ifølge den spanske regering på forslag fra TSS, og efter at alle tilstedeværende havde stemt herfor, på grundlag af akkord vedtaget at likvidere selskabet inden for en frist på fire måneder.
79. Da Kommissionen ikke har ønsket et retsmøde afholdt, har den ikke villet tage stilling til disse seneste oplysninger, fremlagt af den spanske regering i dennes duplik. Dette tolker jeg således, at Kommissionen ikke anfægter disse oplysninger.
80. Det følger heraf, at de kompetente spanske myndigheder efter vedtagelsen af 1998-beslutningen har iværksat foranstaltninger, som specifikt tilsigtede at likvidere Indosa.
81. Som Kommissionen dog selv anfører, fastslog Domstolen i dom af 15. januar 1986 i sagen Kommissionen mod Belgien, at »[d]et forhold, at de belgiske myndigheder på grund af virksomhedens økonomiske situation ikke har kunnet tilbagesøge den udbetalte sum, udgør ikke umulighed for gennemførelsen, eftersom Kommissionens formål er, at støtten ophæves. Dette formål kan [...] opnås ved en selskabslikvidation, som de belgiske myndigheder kan fremkalde i deres egenskab af enten aktionærer eller kreditorer«.
82. Sagt på en anden måde, hvis der ikke findes nogen anden mulighed for at tilbagesøge støtten, er likvidation af selskabet den rette foranstaltning til opnåelse af det af Kommissionen ønskede mål, nemlig ophævelse af støtten.
83. I denne sag er der intet, der tyder på, at TSS med det formål at tilbagesøge støtten havde kunnet gøre andet end at begære likvidation af Indosa. Da den anmodede om denne likvidation, finder jeg, at de nødvendige foranstaltninger til tilbagesøgning af den ydede støtte til Indosa, som pålagt ved 1998-beslutningen, er blevet truffet. Traktatbrudssøgsmålet er derfor efter min opfattelse ikke begrundet, for så vidt angår gennemførelsen af artikel 2 i 1998-beslutningen.
84. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Kongeriget Spanien korrekt har gennemført artikel 3 i 1998-beslutningen, som pålagde Kongeriget Spanien en forpligtelse til at underrette Kommissionen senest to måneder efter meddelelsen af beslutningen om, hvilke foranstaltninger der var iværksat for at efterkomme den, bemærkes, at den spanske regering ved skrivelse af 21. januar 1999 underrettede Kommissionen om den foranstaltning, TSS havde iværksat den 28. december 1998. En henvisning til denne foranstaltning, bilagt dokumentation herfor, findes i TSS' skrivelse af 29. december 1998, vedlagt førnævnte skrivelse af 21. januar 1999.
85. Imidlertid er sidstnævnte skrivelse dateret senere end to måneder efter meddelelsen af 1998-beslutningen, som skete den 29. oktober 1998 .
86. Hvad angår støtte ydet til Indosa er jeg derfor af den opfattelse, at Kongeriget Spanien ikke korrekt har gennemført artikel 3 i 1998-beslutningen.
B - Støtte ydet til Cunosa
87. Kommissionen minder om, at Cunosa blev erklæret konkurs i april 1994 på begæring af de ansatte og ikke af de offentlige kreditorer. Likvidationsproceduren påbegyndtes i marts 1998. Ifølge Kommissionen har de spanske myndigheder ikke under denne procedure truffet de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge støtten, inklusive de påløbne renter, jf. artikel 2, stk. 2, i 1998-beslutningen.
88. For så vidt angår de skyldige sociale bidrag har den spanske regering alene anført, at kendelsen af 7. februar 1996 fra Juzgado de lo Social no 1 de Santander, hvorved selskabet blev erklæret insolvent, er genstand for en verserende ankesag ved Tribunal Superior de Justicia de Cantabria.
89. Det anfægtes dog ikke af den spanske regering, at ingen foranstaltninger blev iværksat efter 1998-beslutningen, og regeringen redegør end ikke for, hvorvidt den førnævnte ankesag, der sandsynligvis er anlagt før 1998-beslutningen, er et led i gennemførelsen af denne beslutning.
90. Det samme gælder for så vidt angår skattegælden, hvor den spanske regering ikke redegør for, hvori foranstaltningen, som blev iværksat af Skatteministeriet den 23. juni 1999 - allerede da meget forsinket i forhold til den fastsatte frist i artikel 3 i 1998-beslutningen - konkret bidrog til tilbagesøgningen af den støtte, der var erklæret uforenelig med fællesmarkedet. Denne foranstaltning bestod i en meddelelse om høring og underretning til Industrias Comésticas Inoxidables del Sur SAL om, at der tilsyneladende forelå indicier for succession i udøvelsen af Cunosas virksomhed.
91. Jeg mener derfor, at Kommissionen med rette antager, at de spanske myndigheder ikke har iværksat foranstaltninger til tilbagesøgning af den til Cunosa ydede støtte, som var erklæret uforenelig med fællesmarkedet ved 1998-beslutningen.
C - Støtte ydet til Gursa
92. Ifølge Kommissionen har de offentlige kreditorer i Gursa ikke indgivet konkursbegæring mod dette selskab under henvisning til, at »en sådan procedure er formålsløs«.
93. For så vidt angår de skyldige sociale bidrag oplyser den spanske regering, at efter 1998-beslutningen var truffet, fastslog domstolene, at kravet fra Gursas ansatte om, at deres fordringer skulle betragtes som prioriterede, var begrundet. Under alle omstændigheder har TSS' hurtige indsats, ifølge den spanske regering, gjort det muligt at beslaglægge det eneste aktiv, som virksomheden ejede - en virksomhed, der var inaktiv og ikke i besiddelse af aktiver siden 1994 - og foretage udlæg heri. Vedrørende skattegælden oplyser den spanske regering kun, at Skatteministeriet den 23. juni 1999 iværksatte samme foranstaltning, som den havde gjort over for Cunosa.
94. Kommissionen antager derfor med rette, at disse foranstaltninger ikke var tilstrækkelige til en korrekt gennemførelse af 1998-beslutningen.
95. Hvis en virksomheds aktiver ikke er fyldestgørende til tilbagebetaling af en støtte, som er erklæret uforenelig med fællesmarkedet, hvilket den spanske regering ikke anfægter, er tilfældet i denne sag, vil ophævelsen af støtten kræve likvidation af selskabet, som Domstolen har fastslået i dommen af 15. januar 1986, Kommissionen mod Belgien. Faktisk er denne foranstaltning den eneste tilbageværende, som giver mulighed for fuld ophævelse af den pågældende støtte.
96. Hvis endvidere Gursa ikke i årevis har udøvet virksomhed eller været i besiddelse af aktiver, som en spanske regering hævder, kan jeg ikke indse, hvad der fortsat er til hinder for selskabets likvidation, hvis det da ikke er perspektivet om genoptagelse af virksomhedsdriften, hvilket kunne fremmes ved undladelse af tilbagebetaling af støtten.
97. Den spanske regering anfører endelig, at den totale likvidation af et konkursbo og betaling af dets kreditorer skal ske i overensstemmelse med nationale konkursretlige regler. Den præciserer herved, at de offentlige kreditorer, hvis disse ikke udgør det krævede flertal, ikke kan opnå likvidation af selskabet mod de øvrige kreditorers vilje.
98. Det står imidlertid klart, at i denne sag består undladelsen ikke i, at de kompetente spanske myndigheder havde undladt at søge likvidation mod de øvrige kreditorers vilje, men at de i modsætning til, hvad de havde gjort i Indosas tilfælde, ikke havde iværksat nogen foranstaltning, der var egnet til at opnå likvidation af Gursa. Den spanske regerings argument finder jeg derfor ikke relevant, for så vidt angår støtten til Gursa, til at modbevise, at Kongeriget Spanien ikke korrekt har gennemført 1998-beslutningen.
D - Støtte ydet til Migsa
99. Kommissionen minder om, at Migsa blev erklæret konkurs den 27. maj 1999 på begæring af sine ansatte og ikke af TSS eller Skatteministeriet. Hverken TSS eller Skatteministeriet havde ifølge Kommissionen iværksat foranstaltninger til opnåelse af Migsas likvidation eller indgåelse af en akkord med kreditorerne.
100. Hvad angår de skyldige sociale bidrag anfører den spanske regering, at de ansattes fjendtlige indstilling og de store udgifter, der hvilede på aktiverne, vanskeliggjorde afhændelse. Den understreger imidlertid, at den via TSS beslaglagde det eneste eksisterende aktiv, der i øvrigt nærmest var værdiløst. Desuden fremgår det ifølge regeringen, at ved en beslutning truffet af TSS den 20. januar 2000, er ansvaret for Migsas gæld til Indosa blevet overdraget til en administrator hos førstnævnte. Hvad angår skattegælden traf den spanske regering den samme foranstaltning som dén, der blev truffet i relation til Cunosa og Gursa.
101. Jeg må fastslå, at disse foranstaltninger ikke tillod tilbagesøgning af støtten, ydet til Migsa, hvilket i øvrigt ikke anfægtes af den spanske regering. Det følger efter min opfattelse heraf, som Kommissionen ligeledes anfører, at de kompetente spanske myndigheder burde have iværksat foranstaltninger med henblik på at opnå likvidation af Migsa, da denne foranstaltning var den eneste, der kunne sikre ophævelse af støtten.
102. Da de spanske myndigheder ikke har iværksat sådanne foranstaltninger, mener jeg, at 1998-beslutningen ikke er blevet gennemført korrekt.
Sagens omkostninger
103. På grundlag af det anførte kan jeg konkludere, at Kongeriget Spanien ikke kan gives medhold i de fleste af sine anbringender. Eftersom Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, foreslår jeg i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, at sagsomkostningerne deles mellem parterne, således at Kongeriget Spanien, foruden sine egne omkostninger, tilpligtes at bære tre fjerdedele af Kommissionens sagsomkostninger, og Kommissionen tilpligtes at bære en fjerdedel af sine egne omkostninger.
IV - Forslag til afgørelse
104. På grundlag af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen:
- at fastslå, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ved:
- ikke at overholde artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 91/1/EØF af 20. december 1989 om støtte ydet i Spanien af centralregeringen og en række autonome regeringer til Magefesa, der producerer husholdningsartikler af rustfrit stål og mindre elapparater, for så vidt angår støtte ydet af de baskiske, cantabriske og andalusiske regeringer
- ikke at overholde artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 1999/509/EF af 14. oktober 1998 om Spaniens støtte til virksomhederne i Magefesa-koncernen og deres efterfølgere, for så vidt angår støtte ydet til Cubertera del Norte SA, Manufacturas Gur SA og Manufacturas Inoxidables de Gibraltar SA
- ikke at overholde artikel 3 i beslutning 1999/509, for så vidt angår støtte ydet til Investigación y Desarrollo Udala SA
- i øvrigt at frifinde Kongeriget Spanien
- at tilpligte Kongeriget Spanien til foruden at bære sine egne sagsomkostninger at bære tre fjerdedele af Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers sagsomkostninger
- at tilpligte Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber at bære en fjerdedel af sine egne sagsomkostninger.