62021CC0078
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 29 de septiembre de 2022 (
1
)
Asunto C‑78/21
AS PrivatBank,
A,
B,
Unimain Holdings Limited
contra
Finanšu un kapitāla tirgus komisija
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso‑Administrativo, Letonia)]
«Petición de decisión prejudicial — Artículos 56 TFUE y 63 TFUE — Libre prestación de servicios — Libre circulación de capitales y pagos — Servicios financieros — Restricciones — Prohibición a una entidad de crédito de establecer o mantener relaciones de negocios con personas sin vínculos con Letonia — Justificación — Prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo — Artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b) — Directiva (UE) 2015/849 — Proporcionalidad»
I. Introducción
1.
El sistema de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo en la Unión Europea establece ciertos requisitos para los sistemas de gestión de riesgos de los bancos. Esto incluye, entre otras cosas, la obligación de comprobar la identidad de los clientes antes de establecer una relación de negocios o realizar una transacción y de obtener información sobre el propósito de la relación de negocios. Si esto no es posible, no podrán ejecutarse las transacciones ni establecerse las relaciones de negocios correspondientes. La intensidad de las obligaciones de diligencia debida depende del perfil de riesgo del cliente, que, a tenor del considerando 22 de la Directiva (UE) 2015/849, (
2
) debe determinarse siguiendo un planteamiento holístico basado en el riesgo.
2.
En el presente caso, la autoridad de supervisión letona responsable de la lucha contra el blanqueo de capitales, la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comisión de Mercados Financieros y de Capitales, Letonia; en lo sucesivo, «FKTK»), detectó que durante cierto período de tiempo se habían venido produciendo deficiencias en el sistema de gestión de riesgos de una entidad de crédito establecida en Letonia. Al parecer, esta última no estaba en condiciones de cumplir con las necesarias medidas de diligencia debida con respecto a sus clientes. En consecuencia, la FKTK impuso a dicha entidad de crédito la obligación de no establecer relaciones de negocios o de ponerles fin inmediatamente si se comprobaba que la persona con la que se había establecido una relación de negocios después de la adopción de la decisión de la FKTK no tenía ningún vínculo con la República de Letonia y que el volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta de dicha persona superaba un determinado umbral. Esto suscita la cuestión de sí, y en caso afirmativo, en qué circunstancias y condiciones, ese tipo de medida es compatible con las libertades fundamentales.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. TFUE
3.
Con arreglo al artículo 56 TFUE, párrafo primero, en el marco de las disposiciones siguientes del Tratado, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.
4.
A tenor del artículo 63 TFUE, apartado 1, quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.
5.
El artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b), establece que lo dispuesto en el 63 TFUE se aplicará sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para impedir las infracciones a su Derecho y normativas nacionales, en particular en materia fiscal y de supervisión prudencial de entidades financieras, establecer procedimientos de declaración de movimientos de capitales a efectos de información administrativa o estadística o tomar medidas justificadas por razones de orden público o de seguridad pública.
2. Directiva 2015/849
6.
La Directiva 2015/849, Cuarta Directiva sobre blanqueo de capitales en la Unión Europea, refunde la Directiva 2005/60/CE, Tercera Directiva sobre blanqueo de capitales. (
3
) La Directiva 2018/843, (
4
) Quinta Directiva sobre blanqueo de capitales, no es aplicable en este asunto ratione temporis.
7.
El considerando 22 de la Directiva 2015/849 tiene el siguiente tenor:
«El riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo no es el mismo en todos los casos. En consecuencia, debe adoptarse un planteamiento holístico basado en el riesgo. Este tipo de planteamiento no constituye una opción excesivamente permisiva para los Estados miembros y las entidades obligadas. Implica tomar decisiones basadas en hechos para centrarse mejor en los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo a que se enfrenta la Unión y quienes operan en ella.»
8.
El artículo 1, apartados 1 y 2, de la Directiva 2015/849 define su objeto:
«1.   La presente Directiva tiene por objeto la prevención de la utilización del sistema financiero de la Unión para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo.
2.   Los Estados miembros velarán por que el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo queden prohibidos.»
9.
El artículo 5 de la Directiva 2015/849 establece:
«Dentro de los límites establecidos por el Derecho de la Unión, los Estados miembros podrán adoptar o mantener disposiciones más estrictas en el ámbito regulado por la presente Directiva, con el fin de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.»
10.
El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2015/849 se refiere a la evaluación de riesgos por parte de los Estados miembros:
«Cada Estado miembro adoptará las medidas adecuadas para detectar, evaluar, comprender y atenuar los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que le afecten, así como cualquier problema que se plantee en relación con la protección de datos. Mantendrá actualizada esta evaluación de riesgos.»
11.
El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2015/849 tiene por objeto la evaluación de riesgos por parte de las entidades financieras:
«Los Estados miembros velarán por que las entidades obligadas adopten medidas adecuadas para detectar y evaluar sus riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, teniendo en cuenta factores de riesgo, incluidos los relativos a clientes, países o zonas geográficas, productos, servicios, operaciones o canales de distribución. Estas medidas deberán guardar proporción con la naturaleza y el tamaño de las entidades obligadas.»
12.
En el capítulo II de la Directiva 2015/849 se regula la diligencia debida con respecto al cliente. En la sección 1, titulada «Disposiciones generales», los artículos 13 y 14 establecen las medidas normales de diligencia debida con respecto al cliente. A tenor del artículo 13, apartado 1, estas consisten en la identificación del cliente [letra a)] y del titular real [letra b)], en la evaluación y, en su caso, la obtención de información sobre el propósito y la índole prevista de la relación de negocios [letra c)] y en la aplicación de medidas de seguimiento continuo de la relación de negocios [letra d)].
13.
El artículo 14, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2015/849 regula las consecuencias de la imposibilidad de cumplir los requisitos de diligencia debida a los que se refiere el artículo 13 de la Directiva:
«4.   Los Estados miembros prohibirán a la entidad obligada que no pueda cumplir los requisitos de diligencia debida con respecto al cliente establecidos en el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, letras a), b) y c), efectuar operaciones a través de una cuenta bancaria, establecer una relación de negocios o llevar a cabo una transacción ocasional, y le exigirán que ponga fin a la relación de negocios y se plantee la posibilidad de enviar a la [unidad de inteligencia financiera] una comunicación de transacción sospechosa en relación con el cliente, con arreglo al artículo 33.»
14.
Las secciones 2 y 3 del capítulo II de la Directiva 2015/849 regulan, respectivamente, las medidas simplificadas y reforzadas de diligencia debida con respecto al cliente.
15.
Por lo que respecta a las medidas simplificadas de diligencia debida, se desprende del artículo 15, apartados 1 y 2, de la Directiva 2015/849 que cuando un Estado miembro o una entidad obligada identifique ámbitos de menor riesgo, o cuando una entidad obligada determine que la relación de negocios o transacción presenta un menor grado de riesgo, se podrá autorizar a las entidades obligadas a aplicar medidas simplificadas de diligencia debida con respecto al cliente. En cuanto a la correspondiente evaluación de riesgos, el artículo 16 de la Directiva se remite a los factores de identificación de situaciones potencialmente de menor riesgo que figuran en el anexo II.
16.
En relación con las medidas reforzadas de diligencia debida, se desprende del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2015/849 que en los casos contemplados en los artículos 19 a 24 y en el supuesto de personas físicas o jurídicas domiciliadas en países terceros que según la Comisión presentan alto riesgo, así como en otros casos de mayor riesgo identificados por los Estados miembros o las entidades obligadas, estas últimas deberán aplicar medidas reforzadas de diligencia debida a fin de gestionar y atenuar debidamente esos riesgos. En cuanto a la correspondiente evaluación de riesgos, el artículo 18, apartado 3, se remite a los factores de identificación de situaciones potencialmente de mayor riesgo que figuran en el anexo III.
17.
La sección 4 del capítulo VI de la Directiva 2015/849, titulada «Políticas, procedimientos y supervisión», regula las sanciones. Según el artículo 58, apartado 1, segunda frase, las sanciones o medidas que se adopten para la aplicación de la Directiva deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. El artículo 59, apartado 2, de la Directiva enumera las sanciones y medidas administrativas aplicables que los Estados miembros deben poder imponer como mínimo, y que, según la letra c) de dicha disposición, incluyen en particular, cuando una entidad obligada esté sujeta a una autorización, la retirada o suspensión de dicha autorización.
18.
El artículo 59, apartado 4, de la Directiva 2015/849 también permite imponer sanciones administrativas no previstas en la Directiva:
«Los Estados miembros podrán permitir a las autoridades competentes imponer tipos adicionales de sanciones administrativas además de las referidas en el apartado 2, letras a) a d), o imponer sanciones pecuniarias administrativas que superen los importes indicados en el apartado 2, letra e), y en el apartado 3.»
19.
En los anexos II y III de la Directiva 2015/849 figuran sendas listas no exhaustivas de los factores y tipos de datos para la identificación de situaciones potencialmente de menor o, en su caso, de mayor riesgo. A tenor del punto 1), letra c), en relación con el punto 3), letra a), del anexo II, los Estados miembros se encuentran en una zona geográfica de menor riesgo. Según el punto 3), letra b), del anexo III, entre los factores de riesgo geográfico potencialmente mayor se encuentran los «países que, según fuentes dignas de crédito, tengan niveles significativos de corrupción u otras actividades delictivas».
B.
Derecho letón
20.
El artículo 6, apartados 1 y 12, punto 2, de la Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanas likums (Ley de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo; en lo sucesivo, «Ley PBCFT»), de 17 de julio de 2008 (Latvijas Vēstnesis n.o 116 de 2008), dispone que la entidad de crédito llevará a cabo y documentará la evaluación de los riesgos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo y de la proliferación y, sobre la base de dicha evaluación, establecerá un sistema de control interno para la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo y de la proliferación, teniendo en cuenta, en particular, los riesgos nacionales y geográficos, a saber, el riesgo de que el cliente o titular real esté vinculado a un país o a un territorio cuyas circunstancias económicas, sociales, legales o políticas puedan indicar un alto riesgo inherente de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo y de la proliferación.
21.
Por otra parte, los artículos 5, 6, punto 13, y 7, apartado 1, punto 3, de la Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (Ley sobre la Comisión de Mercados Financieros y de Capitales, de 1 de junio de 2000, Latvijas Vēstnesis n.o 230/232 de 2000), el artículo 45, apartado 1, punto 1, de la Ley PBCFT y los artículos 991 y 113, apartado 1, punto 4, de la Kredītiestāžu likums (Ley de Entidades de Crédito, de 5 de octubre de 1995, Latvijas Vēstnesis n.o 163 de 1995) disponen que la FKTK supervisará y controlará que los operadores de los mercados financieros y de capitales cumplan las exigencias de la Ley PBCFT y estará facultada para imponer restricciones a los derechos y actividades de una entidad de crédito, incluida la suspensión total o parcial de los servicios financieros, así como para imponer restricciones al cumplimiento de las obligaciones.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
22.
El AS PrivatBank (en lo sucesivo, «PrivatBank») es una entidad de crédito domiciliada en Letonia. La persona A y la persona B, nacionales chipriotas, y la sociedad chipriota Unimain Holdings Limited son accionistas de PrivatBank.
23.
Entre los días 17 y 30 de octubre de 2017, la FKTK procedió a una inspección de las actividades de PrivatBank con el fin de evaluar cómo este cumplía con las exigencias normativas en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo al llevar a cabo las medidas de diligencia debida con respecto a los clientes relacionados con sus accionistas y la supervisión de sus operaciones.
24.
Con ocasión de dicha inspección, la FKTK constató que PrivatBank había infringido, en particular, las exigencias en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo establecidas en la Ley de Entidades de Crédito y en la Ley PBCFT. En opinión de la FKTK, el sistema de control interno del banco, en cuanto a las medidas de diligencia debida con respecto a los clientes y supervisión de las operaciones, llevaba mucho tiempo sin ser lo suficientemente eficaz como para garantizar que, en el seno del banco, se cumplieran todas las exigencias normativas en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo y una gestión eficaz de los riesgos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo. Consideró, en particular, que el banco había creado condiciones más favorables para una parte de los clientes, cuyos titulares reales presuntamente eran accionistas del banco, tanto en la supervisión de las operaciones de los clientes existentes, como en el registro de nuevos clientes en este grupo.
25.
Mediante decisión de 13 de septiembre de 2019, la FKTK multó a PrivatBank y le impuso una serie de obligaciones (en lo sucesivo, «decisión controvertida»). Una de las obligaciones impuestas al banco, hasta que se ejecutaran las medidas previstas en la decisión controvertida y hasta que se obtuviera la aprobación de la FKTK, era que no se establecieran relaciones de negocios o se pusiera fin inmediatamente a las relaciones de negocios cuando se comprobase que la persona con la que hubiera comenzado la relación de negocios tras la adopción de la decisión controvertida cumplía alguno de los criterios siguientes:
–
La persona física no tiene un vínculo con la República de Letonia y el volumen mensual de entrada de fondos en su cuenta es superior a 15000 euros o la actividad económica de la persona jurídica no tiene un vínculo con la República de Letonia y el volumen mensual de entrada de fondos en su cuenta es superior a 50000 euros (apartado 4.4.1.2 de la decisión controvertida);
–
Los titulares reales de la sociedad son accionistas del banco o personas vinculadas a ellos (apartado 4.4.1.3 de la decisión controvertida).
26.
Asimismo, se impuso a PrivatBank la obligación de asegurarse de que el volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta tanto de los clientes cuyos titulares reales fueran accionistas del banco o personas vinculadas a ellos como de los clientes pertenecientes al grupo de los clientes vinculados a aquellos clientes no superara el volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta del correspondiente cliente para el año 2019 según los datos facilitados por el banco (apartado 4.4.2 de la decisión controvertida).
27.
PrivatBank interpuso ante la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Letonia) un recurso de anulación contra la decisión controvertida en lo que respecta a la infracción declarada y a la multa impuesta. La persona A y la persona B, así como la sociedad Unimain Holdings Limited interpusieron ante el mismo órgano jurisdiccional un recurso por el que solicitaban la anulación de las obligaciones establecidas en los apartados 4.4.1.2, 4.4.1.3 y 4.4.2 de la decisión controvertida. En opinión de los accionistas de PrivatBank, la decisión controvertida infringe los artículos 18 TFUE y 63 TFUE. Entienden que las restricciones adoptadas en la decisión controvertida no se derivan del ejercicio de ningún tipo de actividad ilícita ni de las prohibiciones en materia de prevención del blanqueo de capitales impuestas en la Unión, incluida Letonia. Afirman que las restricciones han sido adoptadas y producen sus efectos frente a cualquier persona física o jurídica, aun cuando actúe de conformidad con la ley. Aduce que, al obligar al banco a colaborar única y exclusivamente con nacionales y empresas de la República de Letonia, se le exige considerar automáticamente a todas las demás personas, incluidos los nacionales y empresas de la Unión Europea, como personas en sí mismas peligrosas y potencialmente de alto riesgo, ya que el banco no está facultado para decidir de otro modo y comenzar a colaborar con esas personas.
28.
La FKTK, por su parte, alega que la decisión controvertida no puede considerarse una restricción a la libre circulación de capitales porque, en primer lugar, solo se aplica a una entidad de crédito concreta y, en segundo lugar, solo afecta a un grupo limitado de clientes de dicha entidad de crédito. Aduce que la decisión controvertida no priva a estos clientes del derecho a depositar fondos en cualquier otra entidad de crédito autorizada en la República de Letonia. Expone que las obligaciones controvertidas tienen por objeto impedir las infracciones de la normativa cometidas por el banco, así como prevenir posibles nuevas infracciones futuras que puedan tener consecuencias importantes, no solo sobre el riesgo de que el banco se vea involucrado en blanqueo de capitales o en el intento de blanqueo de capitales, la elusión o el incumplimiento de sanciones internacionales, sino también en cuanto al riesgo de reputación para el sector financiero en su conjunto. Entiende que la decisión controvertida constituye, por tanto, una restricción admisible y proporcionada en el sentido del artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b).
29.
En estas circunstancias, la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo), mediante resolución del 11 de enero de 2021, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1.
¿Pueden considerarse también movimientos de capitales, en el sentido del artículo 63, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, los préstamos y créditos financieros, así como las operaciones en cuentas corrientes y de depósito en entidades financieras (incluidos los bancos), mencionados en el anexo I de la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado [CEE]? (
5
)
2.
¿Una restricción (que no resulta directamente de la legislación del Estado miembro) impuesta por la autoridad competente de un Estado miembro a una entidad de crédito determinada, por la que se le prohíbe establecer relaciones de negocios, y se le obliga a poner fin a las ya existentes, con personas que no sean nacionales de la República de Letonia, ¿constituye una medida de un Estado miembro en el sentido del artículo 63, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, como tal, supone una restricción del principio de libre circulación de capitales entre Estados miembros reconocido en dicha disposición?
3.
¿Está justificada la restricción de la libre circulación de capitales, garantizada en el artículo 63, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por el objetivo de prevenir la utilización del sistema financiero de la Unión para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo, enunciado en el artículo 1 de la Directiva 2015/849?
4.
¿El medio elegido por el Estado miembro —la obligación impuesta a una entidad de crédito determinada de no establecer relaciones de negocios, y poner fin a las ya existentes, con personas que no sean nacionales de un Estado miembro concreto (la República de Letonia)— es adecuado para la consecución del objetivo enunciado en el artículo 1 de la Directiva 2015/849 y, por tanto, constituye una excepción prevista en el artículo 65, apartado 1, letra b), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea?»
30.
El 10 de marzo de 2022, en respuesta a una solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente formuló observaciones adicionales relativas a los hechos del asunto, aclarando que la medida mencionada en el apartado 4.4.1.2 de la decisión controvertida no atiende a la nacionalidad letona, sino al vínculo con Letonia.
31.
En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, PrivatBank y los Gobiernos letón e italiano, así como la Comisión Europea, presentaron observaciones escritas sobre las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente. En la vista celebrada el 27 de abril de 2022, A y otros, el Gobierno letón, la FKTK y la Comisión Europea presentaron sus observaciones.
IV. Apreciación jurídica
32.
La petición de decisión prejudicial versa sobre la legalidad de la obligación impuesta a PrivatBank de no establecer relaciones de negocios o poner fin inmediatamente a las relaciones de negocios cuando se comprobase que la contraparte de la relación de negocios era una persona que no tenía un vínculo con Letonia. Dichas limitaciones son de aplicación únicamente a partir de un determinado volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta: para personas físicas, a partir de un volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta de 15000 euros, y, para personas jurídicas, a partir de 50000 euros. (
6
)
33.
En respuesta a una solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente confirma que la decisión controvertida no atiende a la nacionalidad de los clientes afectados, sino a su vínculo con Letonia.
34.
A continuación, analizaré en primer lugar la cuestión de las libertades fundamentales aplicables (véase sección A), y seguidamente abordaré la restricción de las libertades fundamentales pertinentes (véase sección B). Por último, examinaré si el objetivo de prevenir la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo puede justificar esa restricción (véase sección C).
A.
Primera cuestión prejudicial: libertades fundamentales aplicables
35.
El órgano jurisdiccional remitente desea saber, en primer lugar, si los préstamos y créditos financieros, así como las operaciones en cuentas corrientes y de depósito en entidades financieras y, en particular, en bancos deben considerarse «movimientos de capitales» en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1.
36.
Dado que los Tratados no contienen una definición del concepto de «movimientos de capitales», el Tribunal de Justicia ha reconocido un valor indicativo a la nomenclatura de los movimientos de capitales que constituye el anexo I de la Directiva 88/361. (
7
) Conforme a la introducción de dicho anexo, los movimientos de capitales enumerados en dicha nomenclatura abarcan el conjunto de las operaciones necesarias para efectuar los movimientos de capitales, así como las operaciones de reembolso de créditos o préstamos, todo ello sin que la lista que incluye tenga carácter exhaustivo. La rúbrica VI del anexo I se refiere a las «Operaciones en cuentas corrientes y de depósito en entidades financieras» y la rúbrica VIII se refiere a los «Préstamos y créditos financieros». Además, este anexo establece en su sección titulada «Notas explicativas» que los bancos, entre otros, deben ser considerados «entidades financieras». Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha aclarado que la actividad de concesión de créditos con carácter profesional afecta, en principio, a la libre circulación de capitales. (
8
)
37.
Por tanto, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los préstamos y créditos financieros, así como las operaciones en cuentas corrientes y de depósito en entidades financieras y, en particular, en bancos, deben considerarse «movimientos de capitales» en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1.
38.
Como el Tribunal de Justicia ya ha declarado, la actividad de concesión de créditos es, por otra parte, una prestación de servicios en el sentido del artículo 56 TFUE. Además, se refiere, en principio, tanto a la libre prestación de servicios de los artículos 56 TFUE y siguientes como a la libre circulación de capitales de los artículos 63 TFUE y siguientes. (
9
)
39.
Por lo tanto, se plantea la cuestión de si han de examinarse ambas libertades fundamentales o si, en las circunstancias del litigio principal, una de ellas predomina sobre la otra.
40.
En efecto, el artículo 57 TFUE, párrafo primero, según el cual, «con arreglo a los Tratados, se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas», en opinión del Tribunal de Justicia, no permite deducir la subsidiariedad general de la libre prestación de servicios respecto de la libre circulación de capitales. (
10
)
41.
Por el contrario, cuando una medida se refiere tanto a la libre prestación de servicios como a la libre circulación de capitales, el Tribunal de Justicia examina, en principio, únicamente en relación con una de las dos libertades si, en las circunstancias correspondientes, una de ellas parece, en consecuencia, por completo secundaria con respecto a la otra, que puede predominar sobre ella. (
11
) Si, por el contrario, no puede apreciarse dicha subordinación entre ellas, deben analizarse ambas libertades fundamentales. (
12
)
42.
El Tribunal de Justicia ha admitido, en determinadas circunstancias, que la actividad de concesión de créditos afectaba de manera preponderante a la libre prestación de servicios. La disminución de los flujos financieros transfronterizos que aquellas prestaciones de servicios suponían era solo una consecuencia inevitable de la restricción de la libre prestación de servicios. Por ello, en tales casos se analizaba únicamente la libre prestación de servicios. (
13
)
43.
Ahora bien, no ocurre así en el presente asunto.
44.
En efecto, en el presente caso, en cambio, la prohibición de determinadas relaciones de negocios (
14
) se refiere, en la misma medida, tanto a la utilización de los servicios financieros del banco como a los propios flujos de la circulación de capitales como tal. Esto se debe, en primer lugar, a que dicha decisión atiende directamente a la circulación de capitales por medio del criterio del volumen de entrada de fondos en la cuenta, independientemente del uso de determinados servicios de asesoramiento. En segundo lugar, el objetivo de las restricciones impuestas es evitar flujos transfronterizos de dinero cuya finalidad es ocultar operaciones de blanqueo de capitales. En tercer lugar, al atender al volumen de entrada de fondos en la cuenta, la decisión no solo prohíbe las operaciones de crédito, sino también todas las demás relaciones de negocios de PrivatBank que incluyan movimientos de capitales en las cuentas de los clientes afectados, respecto de las cuales no puede determinarse de forma general si están comprendidas en el ámbito de la libre prestación de servicios, en el de la libre circulación de capitales o en el de ambos. Por último, también en la Directiva 2015/849 se asume la aplicabilidad de ambas libertades fundamentales en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales. (
15
)
45.
Por estas razones, opino, al igual que la Comisión y el Gobierno italiano, que la restricción controvertida de las relaciones de negocios de PrivatBank está comprendida en el ámbito de aplicación tanto de las normas relativas a la libre prestación de servicios como en el de las normas relativas a la libre circulación de capitales. En consecuencia, responderé a continuación a las cuestiones planteadas por el tribunal remitente atendiendo a ambas libertades fundamentales.
46.
Por todo lo expuesto, puede también quedar sin contestar la cuestión de si las restricciones a la libre circulación de capitales podrían ser más fácilmente admisibles y, en su caso, en qué medida, si solo es aplicable la libre circulación de capitales, lo que sugiere en particular la redacción del artículo 65 TFUE. (
16
)
B.
Segunda cuestión prejudicial: restricción de la libre prestación de servicios y de la libre circulación de capitales
47.
La obligación de un banco de poner fin a o, en su caso, de no establecer relaciones de negocios con clientes sin vínculos con el Estado miembro en el que está establecido dicho banco no atiende a la nacionalidad de los clientes afectados. Por lo tanto, no existe una discriminación directa por razón de la nacionalidad, sino únicamente una discriminación indirecta, que también está prohibida (
17
) por los artículos 56 TFUE, párrafo primero, y 63 TFUE, apartado 1.
48.
En ese sentido, y tal como ha alegado el Gobierno letón, el vínculo con Letonia se entiende como una conexión de carácter económico o personal. Este tipo de conexión puede establecerse por la residencia, las propiedades en el país u otros factores. Los nacionales letones también pueden carecer de vínculo con Letonia, por ejemplo si viven en el extranjero y no tienen ninguna relación con su país de origen.
49.
Sin embargo, cabe suponer que los nacionales letones tendrán el vínculo necesario con Letonia con una frecuencia sustancialmente mayor que las personas sin esa nacionalidad. Así pues, atender al vínculo con Letonia implica que se vean afectados principalmente clientes que no tienen la nacionalidad letona.
50.
Este efecto indirectamente discriminatorio tampoco resulta desvirtuado por la posición de la FKTK de que las personas que tienen vínculos con Letonia y las que no los tienen no se encuentran en una situación comparable. El Tribunal de Justicia en parte prescinde ya de examinar el criterio de la situación objetivamente comparable como requisito adicional de la discriminación. (
18
) Por otra parte, ya he expresado en otro lugar y en varias ocasiones mis reservas sobre la aplicación de este criterio, pues en realidad solo conduce a que se adelante el examen de la justificación. (
19
)
51.
Así, es evidente que las personas con vínculos con Letonia y las que no los tienen no se encuentran en la misma situación. Ahora bien, esto no puede ser determinante para examinar la existencia de una restricción a la libre prestación de servicios y a la libre circulación de capitales. En efecto, si se permitiera, sin más, que la falta de vínculos con el Estado miembro de que se trate bastara como diferencia objetiva entre las situaciones para negar la existencia de una discriminación, se estarían socavando de facto dichas libertades fundamentales. De hecho, precisamente deben permitir que se recurra a servicios de un modo transfronterizo y que se establezcan movimientos de capitales hacia otros Estados miembros y hacia terceros países. En consecuencia, sin perjuicio de su justificación, se oponen a las restricciones basadas en la falta de vínculos con un Estado miembro determinado.
52.
La cuestión es más bien si la restricción que aquí nos ocupa puede justificarse con base en las diferencias entre los clientes nacionales y los extranjeros. En efecto, el cumplimiento de las obligaciones de diligencia debida del banco resulta más difícil en el caso de los clientes extranjeros que en el de los nacionales; así lo señaló la FKTK en la vista. No obstante, esto se refiere a la justificación de la medida, y no a la cuestión de si constituye o no una restricción a la libre prestación de servicios y a la libre circulación de capitales.
53.
También resulta poco convincente el argumento del Gobierno letón en contra de la existencia de una restricción y consistente en que los clientes afectados puedan recabar los servicios de cualquier otra entidad de crédito autorizada en Letonia. En efecto, forma parte del contenido esencial de la libre prestación de servicios y de la libre circulación de capitales que sus beneficiarios puedan decidir ellos mismos con qué banco entablan relaciones para, por ejemplo, recurrir a determinados productos o condiciones.
54.
Tampoco puede ser un argumento para oponer al efecto restrictivo de la medida el hecho de que solo se vean afectados unos pocos clientes, en concreto los clientes de PrivatBank sin vínculos con Letonia que superen el volumen establecido de entrada de fondos en la cuenta, o que la medida solo se aplique durante un período limitado. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, incluso las restricciones de importancia menor de una libertad fundamental están prohibidas. (
20
) Aparte de esto, la medida se aplicaría potencialmente a todas las personas sin vínculos con Letonia que pudieran desear realizar negocios con PrivatBank por encima del volumen establecido de entrada de fondos en la cuenta. Por tanto, podría tratarse de muchos clientes.
55.
En consecuencia, una obligación de este tipo, consistente en impedir las relaciones de negocios, restringe tanto la libre prestación de servicios como la libre circulación de capitales.
C.
Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta: justificación de la restricción y, en particular su proporcionalidad
56.
Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que pueden examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la restricción puede estar justificada para la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (
21
) y como excepción con arreglo al artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b).
57.
Según una jurisprudencia reiterada, una restricción de las libertades fundamentales solo puede admitirse a condición de que, en primer lugar, esté justificada por una de las razones consagradas por escrito o por una razón imperiosa de interés general y de que, en segundo lugar, respete el principio de proporcionalidad. En particular, debe ser adecuada para garantizar, de forma coherente y sistemática, que se alcance el objetivo perseguido y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. (
22
)
1. Acerca del objetivo de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo
58.
Según lo expuesto por la FKTK y el Gobierno letón, el objetivo perseguido al restringir las relaciones de negocios de PrivatBank es, en particular, impedir que el banco infrinja la legislación relativa a la prevención del blanqueo de capitales y evitar futuras infracciones. Dicha legislación tiene por objeto servir al objetivo de prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo, al que se refiere el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2015/849.
59.
La lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo constituye un objetivo legítimo que puede justificar una restricción a las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. (
23
) Dado que la Directiva 2015/849 establece una armonización mínima, (
24
) los Estados miembros pueden adoptar en esta materia disposiciones nacionales de mayor alcance. (
25
)
60.
Además del objetivo de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, la restricción en cuestión aquí controvertida también busca aplicar la legislación sobre supervisión financiera en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales. Por lo tanto, también persigue el objetivo de una medida para impedir las infracciones del Derecho y normativas nacionales en materia de supervisión prudencial de entidades financieras, tal como exige (
26
) el artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b).
2. Sobre el carácter adecuado de la medida
61.
Una medida nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática. (
27
)
62.
Como expuso el Gobierno letón en la vista, uno de los principios esenciales de la Directiva 2015/849 es que los bancos deben conocer a sus clientes (principio denominado «Know your customer»). Por esta razón, el artículo 8 de dicha Directiva establece medidas generales de diligencia debida para los bancos, cuyo cumplimiento es supervisado por los Estados miembros de conformidad con el artículo 7.
63.
Es cierto que la Directiva 2015/849 parte de la base de que los clientes de otros Estados miembros no representan un riesgo mayor. (
28
) Sin embargo, puede resultar difícil para las diferentes entidades financieras obtener información sobre clientes que no llevan a cabo ninguna actividad económica en el país en el que abren una cuenta bancaria, no residen ni poseen propiedades en dicho país y tampoco tienen ninguna otra relación relevante con ese país. Al ser más difícil para los bancos obtener información sobre el origen de los recursos financieros y las operaciones de los clientes en el extranjero, surgen riesgos que son potencialmente mayores. Así, por ejemplo, una gran distancia entre el cliente y el banco puede propiciar el anonimato de las transacciones, lo que a su vez puede implicar un mayor riesgo de blanqueo de capitales. (
29
)
64.
Por tanto, a la vista de las deficiencias previamente detectadas en el sistema de gestión de riesgos de PrivatBank y del riesgo identificado por la FKTK en relación con el cumplimiento de las obligaciones de diligencia debida del banco con respecto a los clientes domiciliados en el extranjero, (
30
) la obligación controvertida me parece una medida adecuada para reducir el riesgo de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo.
65.
Además, la FKTK señaló en la vista que la existencia de un volumen mensual importante de entrada de fondos en la cuenta, por parte de personas que no tienen ninguna conexión con Letonia, ya es en sí misma un factor de riesgo. Como la medida controvertida atiende al importe del volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta, la FKTK también pudo tener en cuenta este riesgo.
66.
En contra de lo que opina la Comisión, el hecho de que la FKTK utilice el criterio del importe del volumen de entrada de fondos en la cuenta para excluir de la medida a los clientes del banco sin vínculo con Letonia que tienen un volumen mensual inferior de entrada de fondos en la cuenta y que también podrían suponer un riesgo de blanqueo de capitales no significa que la medida no persiga el objetivo propuesto de forma coherente y sistemática.
67.
Por una parte, como muestran los anexos II y III de la Directiva 2015/849, los Estados miembros disponen de unos márgenes de apreciación a la hora de seleccionar aquellos factores de riesgo que deben tenerse en cuenta. En efecto, las listas de factores y tipos de datos para la identificación de situaciones potencialmente de un riesgo menor o mayor que contienen dichos anexos son explícitamente no exhaustivas. Así lo confirma también el artículo 5 de esta Directiva, según el cual los Estados miembros, dentro de los límites establecidos por el Derecho de la Unión, podrán adoptar disposiciones más estrictas con el fin de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
68.
Por otra parte, en su considerando 22 la Directiva 2015/849 señala que el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo no es el mismo en todos los casos. En ese sentido, la Directiva prevé medidas simplificadas de diligencia debida cuando el riesgo es bajo (
31
) o cuando las transacciones se realizan solo con carácter ocasional o de manera muy limitada. (
32
) Además, el valor de 15000 euros se utiliza también como valor mínimo para la aplicación de las medidas de diligencia debida cuando se efectúa una transacción ocasional. (
33
) Por lo tanto, la elección de un volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta de más de 15000 euros en el caso de los particulares o de 50000 euros en el caso de las personas jurídicas no es inapropiada y, además, es menos lesiva que si se atendiera a todas las operaciones.
69.
De todo lo anterior se desprende que una restricción de las relaciones de negocios como la controvertida puede ser adecuada para lograr el objetivo de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de forma coherente y sistemática. Para ello, debe demostrarse que el banco no puede cumplir sus obligaciones de diligencia debida a causa de la distancia del cliente y que la determinación del grupo de clientes al que se aplica la medida se corresponde con el riesgo de blanqueo de capitales identificado.
3. Sobre el carácter necesario de la medida
70.
Además, el Estado miembro debe acreditar que el objetivo declarado no puede alcanzarse con medidas menos restrictivas. (
34
)
71.
La Comisión ha expresado sus reservas acerca de la necesidad de una prohibición general de las relaciones de negocios con clientes sin vínculos con Letonia y la obligación de poner fin a dichas relaciones de negocios. Entiende que esta medida no ha ido precedida de una evaluación de riesgos individualizada con respecto al cliente específico y que podrían haberse considerado medidas menos incisivas, como las medidas reforzadas de diligencia debida previstas en el artículo 18 de la Directiva 2015/849.
72.
Como se ha explicado al principio, el punto de partida del sistema de medidas de prevención en virtud de la Directiva 2015/849 es una evaluación de riesgos que sigue un planteamiento holístico basado en el riesgo. Como ha señalado recientemente el Abogado General Pitruzzella, dicha evaluación de riesgos constituye el presupuesto para la adopción de unas medidas de prevención adecuadas, es decir, las medidas de diligencia debida con respecto al cliente, destinadas a evitar o, por lo menos, a obstaculizar el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. En efecto, en ausencia de una evaluación de riesgos, no es posible ni para el Estado miembro interesado ni, eventualmente, para un sujeto interesado, decidir las medidas a aplicar en cada caso. (
35
)
73.
En este contexto, la Directiva 2015/849 distingue tres tipos de medidas de diligencia debida (
36
) que las entidades obligadas pueden tener que aplicar con respecto a sus clientes, según el nivel de riesgo identificado: las medidas normales, las medidas simplificadas y las medidas reforzadas. (
37
)
74.
Sin embargo, lo que tienen en común todas estas medidas de diligencia debida es que requieren una evaluación de riesgos con respecto al cliente de que se trate y, en consecuencia, medidas individuales. Así pues, la evaluación de riesgos se refiere a situaciones concretas, por lo que no debe efectuarse de forma abstracta. (
38
)
75.
Es cierto que la medida aquí controvertida se parece a la orden de ruptura de relaciones de negocios prevista en el artículo 14, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2015/849. Sin embargo, dicha disposición presupone que el banco no pueda cumplir en un caso concreto con alguno de los requisitos de diligencia debida establecidos en el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, letras a), b) y c). Por lo tanto, debe ser imposible cumplir los requisitos de diligencia debida con respecto a un cliente específico. Esto se ve confirmado por la sistemática, ya que en el artículo 14, apartado 4, párrafo primero, in fine, al referirse a la comunicación de transacción sospechosa, se emplea la expresión «en relación con el cliente». Atendiendo a la motivación de la incorporación de esta norma a la Directiva 2005/60, Tercera Directiva sobre blanqueo de capitales, (
39
) la propuesta pretendía garantizar que, en caso de no poder identificarse satisfactoriamente al cliente, se pusiera fin a la relación de negocios con el cliente. (
40
)
76.
En consecuencia, al igual que la Comisión, opino que la medida controvertida no puede apoyarse en el artículo 14, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2015/849, pues no se refiere a un cliente concreto, sino que ordena las obligaciones controvertidas de forma generalizada para un grupo de clientes definido a partir de criterios genéricos.
77.
La medida no encaja en general en el sistema de diligencia debida con respecto al cliente previsto en la Directiva 2015/849, pues las obligaciones reforzadas de diligencia debida previstas en ella también constituyen medidas que refuerzan el alcance y la naturaleza de la supervisión de una relación de negocios concreta. Es el caso, por ejemplo, de la identificación del origen de los activos utilizados en la relación de negocios o en la transacción. Por tanto, la aplicación de estas obligaciones de diligencia debida presupone siempre que en el caso concreto se identifique un riesgo mayor. (
41
)
78.
Es cierto que la Directiva permite también que se tengan en cuenta los factores geográficos. Así, por ejemplo, el punto 3), letra b), del anexo III de la Directiva señala los «países que, según fuentes dignas de crédito, tengan niveles significativos de corrupción u otras actividades delictivas» como factor de un mayor riesgo. (
42
) La restricción controvertida abarca, al menos potencialmente, a los clientes de esos países.
79.
Ahora bien, necesariamente incluye también zonas de otros Estados miembros que, según el planteamiento de la Directiva, están situadas en una zona geográfica de menor riesgo [anexo II, punto 1), letra c), en relación con el punto 3), letra a), de la Directiva].
80.
En consecuencia, la cuestión clave sigue siendo si aún se debe seguir considerando necesaria una medida que a través del amplio criterio de «falta de vínculo» con Letonia puede afectar también a clientes que, según la Directiva 2015/849, no deberían suponer a priori un mayor riesgo de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo.
81.
En el caso que nos ocupa, según las alegaciones del Gobierno letón, en el pasado ya se dispusieron medidas menos lesivas, pero no eran lo suficientemente eficaces como para contrarrestar los riesgos identificados. Incumbe al tribunal remitente comprobar este extremo.
82.
Siguiendo la sistemática de la Directiva 2015/849, la siguiente fase en caso de un incumplimiento grave, reiterado y sistemático de las obligaciones de diligencia debida con respecto al cliente sería disponer sanciones administrativas con arreglo a su artículo 59, apartado 1.
83.
A tal efecto, se atribuye un amplio margen de maniobra a los Estados miembros, que pueden fijar un nivel de protección más elevado respecto del elegido por el legislador de la Unión y autorizar o imponer medidas de diligencia debida con respecto al cliente distintas de las previstas por la Directiva o bien identificar otras situaciones que presenten un mayor riesgo en el marco del margen de apreciación que se les concede. (
43
) Además, del artículo 59, apartado 4, de la Directiva se desprende que son admisibles tipos adicionales de sanciones administrativas, a parte de las contempladas en dicho artículo.
84.
De acuerdo con el artículo 59, apartado 2, letra c), cuando una entidad obligada esté sujeta a una autorización, también es posible la retirada o suspensión de dicha autorización.
85.
Frente a ello, la prohibición de relaciones de negocios o la obligación de poner fin a las relaciones de negocios con clientes sin vínculos con Letonia parece un recurso menos lesivo.
86.
Asimismo, tanto la Comisión como el Gobierno letón confirmaron en la vista que las entidades financieras en Letonia se enfrentan con especial frecuencia al riesgo de blanqueo de capitales. El Gobierno letón señaló que, debido a estas circunstancias, la República de Letonia ha hecho uso de la posibilidad de establecer medidas adicionales.
87.
Por tanto, según la información de que dispone el Tribunal de Justicia, la situación se caracteriza por el hecho de que se han identificado factores de riesgo particulares y que existe la amenaza de retirada de la autorización al banco en cuestión. No parece que exista un medio menos lesivo e igualmente eficaz, algo que deberá comprobar el tribunal remitente. Teniendo esto en cuenta, considero que es necesaria este tipo de interdicción temporal de las relaciones de negocios con clientes sin vínculos con el Estado miembro responsable de la supervisión financiera. (
44
)
4. Sobre la proporcionalidad en sentido estricto
88.
Finalmente, además de la adecuación y la necesidad, debe examinarse también la proporcionalidad en sentido estricto. (
45
) Exige que se garantice que la prohibición de las relaciones de negocios con clientes sin vínculos con Letonia no cause un perjuicio excesivo a los intereses legítimos de PrivatBank y de sus clientes (o clientes potenciales). En ese marco, debe buscarse un equilibrio justo entre los intereses del banco y los de los clientes afectados, por un lado, y el objetivo de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, por otro.
89.
La autoridad supervisora letona ordenó la ruptura o el no establecimiento de relaciones de negocios por PrivatBank con los clientes afectados solamente por un período de tiempo limitado. La prohibición de establecer relaciones de negocios solo se aplicó a partir de la fecha de la decisión controvertida. Además, solo debían interrumpirse aquellas relaciones de negocios que se hubieran establecido con posterioridad a dicha decisión y, por tanto, haciendo caso omiso de la misma. Asimismo, ambas obligaciones solo eran aplicables mientras no se ejecutaran las medidas adicionales que se dispusieron al mismo tiempo y que tenían por objeto subsanar las deficiencias en la gestión de riesgos del banco. (
46
) Esta limitación en el tiempo sirvió para disciplinar al banco, ya que el propio banco pudo influir en el fin de las restricciones. Según indica la FKTK, actualmente ya no se aplican.
90.
Además, la intensidad de la medida en detrimento de PrivatBank no es desproporcionada con respecto al objetivo perseguido, que es la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. Por un lado, el banco pudo mantener las relaciones de negocios existentes incluso con clientes sin vínculos con Letonia con un elevado volumen mensual de entrada de fondos en la cuenta, ya que la prohibición solo se aplicó a las relaciones de negocios establecidas después de la adopción de la decisión controvertida. Por otro lado, el banco pudo entablar nuevas relaciones de negocios con clientes sin vínculos con Letonia con un volumen de entrada de fondos en la cuenta inferior al establecido en dicha decisión. En comparación con estas restricciones, la retirada de la licencia del banco habría sido una medida mucho más intensa, que precisamente se evitó con la restricción controvertida. (
47
)
91.
Por lo demás, el propio PrivatBank contribuyó de forma culposa a la situación de riesgo ante la cual tuvo que reaccionar la autoridad de supervisión financiera letona, pues, según lo constatado por la FKTK, durante mucho tiempo incurrió en incumplimientos de la normativa sobre la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. (
48
)
92.
Asimismo, desde la perspectiva de los clientes, las desventajas asociadas a la prohibición de determinadas relaciones de negocios tampoco prevalecen sobre las ventajas de luchar eficazmente contra el blanqueo de capitales. Si bien la libre circulación de capitales protege la libre elección de la entidad de crédito, no confiere el derecho a establecer relaciones de negocios con un banco concreto independientemente de las circunstancias específicas.
5. Conclusión relativa a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
93.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, impedir las relaciones de negocios con clientes que no tienen ningún vínculo con el Estado miembro en el que está establecido un banco no es contrario a la libre prestación de servicios ni a la libre circulación de capitales, siempre que la medida sea proporcionada al objetivo de luchar contra el blanqueo de capitales y el terrorismo. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciarlo a la luz de todas las circunstancias del caso concreto. Estas incluyen, en particular, el riesgo de blanqueo de capitales identificado, la reiteración de los incumplimientos de las normas de prevención del blanqueo de capitales por parte del banco y las medidas ya adoptadas en el pasado sin éxito, así como la duración de la restricción y su intensidad en comparación con otros medios igualmente eficaces.
V. Conclusión
94.
Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales de la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Letonia) de la forma siguiente:
«1.
Los préstamos y créditos financieros, así como las operaciones en cuentas corrientes y de depósito en entidades financieras, como los bancos, deben considerarse “movimientos de capitales” en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1.
2.
Una medida por la que la autoridad competente de un Estado miembro impone a una determinada entidad de crédito la prohibición de establecer relaciones de negocios, y la obligación de poner fin a las relaciones de negocios establecidas con posterioridad a la disposición de dicha medida, con personas que no tienen ningún vínculo con ese Estado miembro restringe la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 56, párrafo primero, y la libre circulación de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1.
3.
Ese tipo de restricción puede estar justificada por el objetivo de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y puede estar comprendida por la excepción del artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b). Esto exige que el banco no pueda cumplir sus obligaciones de diligencia debida a causa de la falta de vínculos del cliente con el Estado miembro de que se trate y que la determinación del grupo de clientes al que se aplica la medida se corresponda con el riesgo de blanqueo de capitales identificado. También debe respetarse el principio de proporcionalidad.
4.
En el examen de la proporcionalidad, deben tenerse en cuenta, en particular:
–
el riesgo de blanqueo de capitales identificado,
–
la reiteración de los incumplimientos de las normas de prevención del blanqueo de capitales por parte del banco y las medidas ya adoptadas en el pasado sin éxito,
–
la intensidad y la duración de la restricción.»
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.o 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (DO 2015, L 141, p. 73), modificada por última vez por la Directiva (UE) 2019/2177 (DO 2019, L 334, p. 155). Véase el punto 6 de las presentes conclusiones acerca de la versión de la Directiva aplicable en el presente caso.
(
3
)	Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo (DO 2005, L 309, p. 15).
(
4
)	Directiva (UE) 2018/843 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifican las Directivas 2009/138/CE y 2013/36/UE (DO 2018, L 156, p. 43). Tampoco las modificaciones introducidas por la Directiva 2019/2177 son aplicables ratione temporis en el presente asunto.
(
5
)	Directiva del Consejo para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO 1988, L 178, p. 5).
(
6
)	Apartado 4.4.1.2 de la decisión controvertida.
(
7
)	Véanse las sentencias de 15 de febrero de 2017, X (C‑317/15, EU:C:2017:119), apartado 27, y de 16 de septiembre de 2020, Romenergo y Aris Capital (C‑339/19, EU:C:2020:709), apartado 32.
(
8
)	Sentencias de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631), apartado 43; de 22 de noviembre de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939), apartado 23, y de 14 de febrero de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), apartado 53.
(
9
)	Sentencias de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631), apartados 39 y 43; de 22 de noviembre de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939), apartado 23, y de 14 de febrero de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), apartado 53. Véanse también las sentencias de 14 de noviembre de 1995, Svensson y Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379), apartado 11, y de 9 de julio de 1997, Parodi (C‑222/95, EU:C:1997:345), apartado 17.
(
10
)	Véase la sentencia de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631), apartados 31 y 32.
(
11
)	Sentencias de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631), apartado 34; de 12 de julio de 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443), apartado 70; de 22 de noviembre de 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939), apartado 24, y de 14 de febrero de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), apartado 54.
(
12
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de noviembre de 1995, Svensson y Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379), apartados 8 a 19; de 7 de febrero de 2002, Comisión/Italia (C‑279/00, EU:C:2002:89), apartados 36 y ss.; de 4 de marzo de 2004, Comisión/Francia (C‑334/02, EU:C:2004:129), apartados 25 y 34, y de 11 de junio de 2009, X y Passenheim-van Schoot (C‑155/08 y C‑157/08, EU:C:2009:368), apartado 40.
(
13
)	Sentencias de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631), apartado 48; de 12 de julio de 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443), apartado 71; de 22 de noviembre de 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939), apartado 25, y de 14 de febrero de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), apartado 55.
(
14
)	Apartado 4.4.1.2 de la decisión controvertida.
(
15
)	Véase el considerando 2 de la Directiva 2015/849.
(
16
)	Véanse, a este respecto, mis conclusiones presentadas en el asunto Q (C‑133/13, EU:C:2014:2255), punto 48, así como Kokott, J.: Beck, Múnich, 2022, pp. 150 y 151, apartado 85, y pp. 152 y 153, apartado 88. Acerca de situaciones con un vínculo solo con terceros países, véanse las sentencias de 12 de diciembre de 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774), apartados 170 y 171, y de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartados 37 y 60.
(
17
)	Véase la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartados 52 y 53.
(
18
)	Sentencias de 15 de mayo de 2008, Lidl Belgium (C‑414/06, EU:C:2008:278), apartados 18 a 26; de 23 de octubre de 2008, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt (C‑157/07, EU:C:2008:588), apartados 27 a 39, y de 4 de julio de 2013, Argenta Spaarbank (C‑350/11, EU:C:2013:447), apartados 18 a 34.
(
19
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492), punto 105.
(
20
)	Sentencia de 6 de octubre de 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803), apartado 65.
(
21
)	Véase el artículo 1 de la Directiva 2015/849.
(
22
)	Véanse las sentencias de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270), apartado 60; de 6 de marzo de 2018, SEGRO y Horváth (C‑52/16 y C‑113/16, EU:C:2018:157), apartados 76 y 77, y de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 76 y jurisprudencia citada.
(
23
)	Sentencias de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270), apartado 64, y de 31 de mayo de 2018, Zheng (C‑190/17, EU:C:2018:357), apartado 38.
(
24
)	Véanse, por ejemplo, los artículos 5 y 59, apartado 4, de la Directiva 2015/849.
(
25
)	Véase la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 89 y jurisprudencia citada.
(
26
)	Sentencia de 7 de junio de 2012, VBV — Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327), apartado 30.
(
27
)	Véanse las sentencias de 10 de marzo de 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154), apartado 104, y de 6 de octubre de 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803), apartado 73 y jurisprudencia citada.
(
28
)	Anexo II, punto 1), letra c), y punto 3), letra a), de la Directiva 2015/849.
(
29
)	Véase el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2005/60, directiva predecesora; nota 43 de las presentes conclusiones.
(
30
)	Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.
(
31
)	Artículos 15 a 17 de la Directiva 2015/849.
(
32
)	Véase, por ejemplo, el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2015/849.
(
33
)	Véase el artículo 11, letra b), inciso i), de la Directiva 2015/849.
(
34
)	Sentencia de 14 de marzo de 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124), apartado 18.
(
35
)	Conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en el asunto Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381), punto 36.
(
36
)	Las medidas normales de diligencia debida se regulan en los artículos 13 y 14 de la Directiva 2015/849, las simplificadas en los artículos 15 a 17, y las reforzadas en los artículos 18 y siguientes.
(
37
)	Véanse, para una explicación de estos diferentes tipos de obligaciones de diligencia debida, las conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en el asunto Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381), puntos 38 y ss.
(
38
)	Conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en el asunto Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381), puntos 60 y 71.
(
39
)	Nota 43 de las presentes conclusiones.
(
40
)	Véase Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, incluida la financiación del terrorismo, presentada por la Comisión, COM (2004) 448 final, p. 5.
(
41
)	Véanse, por ejemplo, los considerandos 22, 29 y 31 de la Directiva 2015/849, así como las conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en el asunto Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381), punto 41.
(
42
)	En la versión lingüística alemana de la Directiva se habla de «países terceros», mientras que en otras se habla simplemente de «países» (por ejemplo, en la letona se habla de «valstis», en la francesa de «pays» y en la inglesa de «countries»). No obstante, tal diferencia carece de repercusiones, puesto que, según el anexo II de la Directiva, los Estados miembros se encuentran en una zona geográfica de menor riesgo (véase el punto 79 de las presentes conclusiones).
(
43
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Pitruzzella presentadas en el asunto Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381), punto 50.
(
44
)	Véanse, sobre el reparto de funciones entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales remitentes de los Estados miembros en este contexto, las sentencias de 11 de septiembre de 2018, IR (C‑68/17, EU:C:2018:696), apartado 56, y de 6 de octubre de 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803), apartado 72.
(
45
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382), punto 112.
(
46
)	Véase el punto 25 de las presentes conclusiones.
(
47
)	Véanse los puntos 84, 85 y 87 de las presentes conclusiones.
(
48
)	Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.