62013CC0249_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I. Sissejuhatus
1. Käesolev eelotsusetaotlus, mille esitas Euroopa Kohtu kantseleile 6. mail 2013 tribunal administratif de Pau (Prantsusmaa), käsitleb küsimust, missugune on selle Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 41 lõike 2 punktis a ette nähtud õiguse laad ja ulatus, mille kohaselt on isikul õigus olla ära kuulatud enne, kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(2) alusel tehakse tagasisaatmisotsus.
2. See eelotsusetaotlus esitati K. Boudjlida ja préfet des Pyrénées-Atlantiques (Pyrénées-Atlantiquesi prefekt) vahelises vaidluses. K. Boudjlida nõuab muu hulgas, et tühistataks 15. jaanuari 2013. aasta määrus, millega Pyrénées-Atlantiquesi prefekt keeldus andmast talle elamisluba, kohustas teda lahkuma Prantsusmaa territooriumilt 30 päeva jooksul ning määras Alžeeria või mistahes muu riigi, mille puhul ta tõendab oma õigust seal seaduslikult viibida, tema võimaliku väljasaatmise sihtpunktiks.
3. Käesolevas ettepanekus analüüsin tingimusi ja korda, millel riigis ebaseaduslikult viibiv kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kuulub langetamisele tagasisaatmisotsus, peab saama kasutada oma õigust olla ära kuulatud – nii nagu see tuleneb Euroopa Kohtu praktikast ja nagu seda on kinnitatud harta artikli 41 lõike2 punktis a – tegemist on eeskätt selle isiku võimalusega analüüsida kõiki tema vastu esitatud asjaolusid, mis puudutab tema elamisõigust, võimalust väljendada oma seisukohta pärast järelemõtlemisaega ja saada abi enda valitud nõustajalt.
II. Direktiiv 2008/115
4. Direktiivi 2008/115 artiklis 3 „Mõisted” on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[...]
4) „tagasisaatmisotsus” – haldus- või kohtuotsus või -akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus;
[...]”
5. Direktiivi 2008/115 artiklis 5 „Mittetagasisaatmine, lapse parimad huvid, perekonnaelu ja tervislik seisund” on nähtud ette:
„Käesoleva direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid nõuetekohaselt arvesse:
a) lapse parimaid huve,
b) perekonnaelu,
c) asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit
ning järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.”
6. Selle direktiivi artiklis 6 „Tagasisaatmisotsus” on sätestatud:
„1. Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
[…]
4. Liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tühistatakse või peatatakse elamisloa või mõne muu riigisviibimist lubava loa kehtivusajaks.
[…]
6. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriikidel võtta vastu otsust seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta koos tagasisaatmis‑ ja/või väljasaatmisotsusega ja/või sisenemiskeeluga […] haldus‑ või kohtuotsuse või haldus- või kohtuaktiga […].”
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
7. Alžeeria kodanik K. Boudjlida saabus Prantsusmaale 26. septembril 2007 ja on saanud mitu üliõpilase elamisluba. Ta ei taotlenud, et pikendataks viimast elamisluba, mille kehtivusaeg lõppes 31. oktoobril 2012 ega taotlenud ka uue elamisloa väljastamist.
8. Viibides küll Prantsusmaa territooriumil ebaseaduslikult, üritas K. Boudjlida registreerida end füüsilisest isikust ettevõtjana Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales’is (Urssaf), et luua mikroettevõte inseneriteaduse valdkonnas.
9. Kuna K. Boudjlida viibis riigis ebaseaduslikult, kohustas piiripolitsei esindaja teda 15. jaanuaril 2013 kohale ilmuma ja puudutatud isik täitis vabatahtlikult selle korralduse. Piiripolitsei esindaja kuulas K. Boudjlida üle seoses olukorraga, mis puudutab tema õigust elada Prantsusmaal. 30 minutit kestnud vestlus puudutas tema registreerimistaotust füüsilisest isikust ettevõtjana, tema Prantsusmaale saabumise asjaolusid, tema seal elamise tingimusi üliõpilasena ja perekondlikke sidemeid Prantsusmaal ja Alžeerias. Küsimusele, kas ta nõustuks Prantsusmaalt lahkuma, kui prefektuuris langetataks selline otsus, vastas see isik jaatavalt.
10. Pärast seda vestlust andis Pyrénées-Atlantiquesi prefekt veel samal päeval, st 15. jaanuaril 2013 määruse, millega kohustati K. Boudjlida’t Prantsuse territooriumilt lahkuma, andes talle 30‑päevase tähtaja vabatahtlikuks tagasipöördumiseks ja kinnitades sihtkohariigiks Alžeeria.
11. K. Boudjlida pöördus 18. veebruaril 2013 tribunal administratif de Pau’sse nõudega see määrus tühistada.
12. K. Boudjlida väitis eelotsusetaotluse esitanud kohtus muu hulgas, et 15. veebruari 2013. aasta määrus rikkus õigusnormi, sest arvestades tema lõimumisastet Prantsusmaal, läbitud ülikooliõpinguid ja tema kahe ülikooliõppejõust onu elamist Prantsusmaal, riivab see ebaproportsionaalselt tema eraelu. Lisaks väidab K. Boudjlida, et 30 päeva on liig lühike tähtaeg isiku jaoks, kes on territooriumil elanud enam kui 5 aastat ja kes ei saanud enne teda Prantsuse territooriumilt lahkuma kohustava määruse vastuvõtmist tegelikult kasutada õigust olla tõhusalt ära kuulatud.
13. Pyrénées-Atlantiquesi prefekt kinnitas, et K. Boudjlida kohta ei ole tehtud ühtegi elamisloa andmisest keelduvat otsust. K. Boudjlida saavutas ajavahemikul 26. september 2007 ja 31. oktoober 2012 oma elamisloa pikendamise raskusteta, ent ei taotlenud oma viimase elamisloa pikendamist Prantsuse seadustes ette nähtud tingimustel, st kahe kuu jooksul enne eelmise elamisloa kehtivusaja lõppu. Pyrénées-Atlantiquesi prefekti sõnul viibis K. Boudjlida määruse tegemise päeval seega riigis ebaseaduslikult. Prefekt lisab, et Prantsusmaa territooriumilt lahkumise kohustus oli põhjendatud, sest käesolevas asjas viibis välismaalane riigis ebaseaduslikult. Kuivõrd viimasel ei olnud Prantsusmaal tugevamaid peresidemeid kui oma päritoluriigis, ei riiva vaidlustatud määrus ebaproportsionaalselt K. Boudjlida õigust era- ja perekonnaelule. Veelgi enam – selle kohustuse täitmiseks jäetud tähtaeg on põhimõtteline ja Pyrénées-Atlantiquesi prefekti sõnul ei ole toodud esile ühtki erilist asjaolu, mis õigustaks pikemat tähtaega.
14. Pyrénées-Atlantiquesi prefekt kaitseb oma määruse seaduslikkust, viidates cour administrative d’appel de Lyon’i lahendile, millest tuleneb, et Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 sõnastatud õigus olla ära kuulatud ei tähenda seda, et haldusasutus peaks omal algatusel organiseerima vestluse või paluma asjaomasel isikul esitada oma seisukohad, kusjuures selle õiguse riive võib mõjutada menetluse õiguspärasust vaid juhul, kui asjaomane isik tõendab, et ta on seetõttu jäänud ilma võimalusest esitada asjakohast teavet, mis oleks võinud mõjutada otsuse sisu (14. märtsi 2013. aasta lahend, kaebus nr 12LY02737).
15. Prefekt märkis lisaks, et K. Boudjlida õigust olla ära kuulatud austati, kuivõrd ta sai vestelda 30 minutit politseiametnikega nii füüsilisest isikust ettevõtjana registreerimise taotlusest, Prantsusmaale saabumise asjaoludest, üliõpilasena riigis elamise tingimustest sellest kuupäevast alates kui ka tema perekondlikust olukorrast. Sellest selgus, et tal ei olnud Prantsusmaal rohkem sidemeid kui Alžeerias ning et ükski eriline asjaolu ei õigustanud pikemat tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks.
16. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et ei direktiivis 2008/115 ega ka selle kohaldamiseks vastu võetud Prantsuse sätetes ei kehtestatud tingimusi, millest kinni pidades tuleb välismaalane ära kuulata enne tema kohta tagasisaatmisotsuse tegemist, mis juba määratlusest tulenevalt on tema suhtes ebasoodus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et kohtuotsusest M (C‑277/11, EU:C:2012:744) tuleneb, et lähtuvalt harta artikli 41 lõikes 2 punktis a sätestatud õigusest tuleb haldusasutusel enne, kui ta paneb ebaseaduslikult riigis viibivale välismaalasele kohustuse riigist lahkuda, pakkuma talle võimaluse olla ära kuulatud, ehkki direktiiv 2008/115 ega seda kohaldavad Prantsuse õigusnormid nii toimimist sõnaselgelt ette ei näe.
17. Selle kohtu hinnangul eeldavad kaitseõigused ja nendega kaasnev õigus olla ära kuulatud üldisemas võistlevuse põhimõtte kontekstis, et isikule, kelle suhtes võetakse ebasoodus meede, antaks võimalus analüüsida kõiki asjaolusid, millele tema vastu tuginetakse(3) ja väljendada seisukohta(4) pärast järelemõtlemisaega, mis on ühtaegu selle isiku jaoks piisav ja ka sobiv, arvestades haldusasutuse kohustust tõhusalt tegutseda(5) ; vajaduse korral võib isik seejuures kasutada eeluurimise faasis sekkuva nõustaja abi(6) . Ta leiab samas, et eespool viidatud kohtupraktikat arvestades sõltuvad need võistlevuse põhimõtte ja kaitseõiguste eri osised haldusasutuse taotletavate eesmärkide laadist ja pädevustest, mis on viimasele antud nende eesmärkide saavutamiseks. See kohus on seisukohal, et ei ole kindel, et kõik need osised seonduvad õigusega olla tõhusalt ja tegelikult ära kuulatud, nagu see tuleneb harta artiklist 41.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et samuti tuleb selgitada, kas tasakaalupunkt ühelt poolt harta artikli 41 järgimise vajaduse ja teiselt poolt tõhusa tagasisaatmispoliitika kohaldamise vahel võib õigustada seda, et muudetakse või piiratakse ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku õigust sellele, et talle antaks võimalus analüüsida asjaolusid, millele seoses tema elamisõigusega tema vastu tuginetakse ning et tal lastaks pärast talle piisava järelemõtlemisaja andmist kas suuliselt või kirjalikult arvamust avaldada (vajadusel oma valitud nõustaja abiga), ja kui võib, siis kas nende kohanduste ulatus peab sõltuma isikul selle Euroopa Liidu liikmesriigiga olevate sidemete kestusest ja laadist, kus ta viibib või mis tahes muust kriteeriumist, mida tuleks arvestada.
19. Eeltoodut arvestades otsustas Tribunal administratif de Pau menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Milline sisu on Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 määratletud õigusel olla ära kuulatud kolmanda riigi kodaniku jaoks, kes viibib riigis ebaseaduslikult ja kelle kohta tuleks teha tagasisaatmisotsus?
Konkreetsemalt, kas see õigus sisaldab õigust saada võimalus analüüsida kõiki asjaolusid, millele seoses tema elamisõigusega tema vastu tuginetakse, väljendada pärast piisavat järelemõtlemisaega suuliselt või kirjalikult oma seisukohta ja saada abi enda valitud nõustajalt?
2. Kas vajadusel tuleb kõnealust sisu kohandada või piirata, võttes arvesse eespool viidatud [direktiivis 2008/115] sätestatud tagasisaatmispoliitika üldise huvi eesmärki?
3. Kui vastus on jaatav, siis millised on lubatavad kohandused ja milliste kriteeriumide alusel tuleks need kindlaks määrata?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
20. Kirjalikke seisukohti esitasid K. Boudjlida, Prantsuse valitsus, Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon. 8. mail 2014 toimunud kohtuistungil esitasid suulisi seisukohti K. Boudjlida, Prantsuse valitsus ja Euroopa Komisjon.
V. Analüüs
A. Poolte argumendid
21. K. Boudjlida väidab, et ta ei saanud esitada oma argumente ega arutada tema tagasisaatmise küsimust, sest prefektuur ei teinud tema tagasisaatmise otsust võistlevas haldusmenetluses. Ta märgib, et tagasisaatmisotsus „muutub automaatseks alates sellest, kui prefektuur tuvastab ebaseadusliku riigis elamise ja et puudub tegelik võimalus end enne otsuse tegemist tõhusalt kaitsta, arvestades lisaks riigi territooriumilt lahkumise kohustuse sätestava määruse viivitamatut rakendumist, mistõttu ei jää üle muud, kui pöörduda otsuse hilisemaks vaidlustamiseks halduskohtusse”.
22. K. Boudjlida märgib, et prefekti teenistujad, kellel ainsana on vastav pädevus, ei ole teda kunagi ametlikult ära kuulanud ei elamisõiguse pikendamise ega ka tagasisaatmisotsuse küsimuses. Ta leiab, et vestlus politseiga ei võimaldanud tal taotleda, et tal lubataks riigis elada ega esitada oma argumente tagasisaatmisotsuse vastu, sest talle oli täielikult teadmata, millise otsuse haldusasutus langetab. K. Boudjlida ei arvanud üldse, et samal päeval võidakse teha tagasisaatmisotsus, ilma et teda kuulataks ära selle põhjuste osas. Ta ei oleks seega saanud end kaitsta, kuna teda ei olnud tagasisaatmisotsuse kavandatava sisu osas ära kuulatud. K. Boudjlida väitel selgitas ta politseiga toimunud vestlusel, et ta ootab vastust kodakondsuse saamiseks esitatud taotlusele; ta kinnitab ka, et vastas küsimusele, kas ta oleks valmis riigi territooriumilt lahkuma, kui prefektuur nii otsustaks, et ta oleks valmis lahkuma, kui seda teha tuleb. Ta on seisukohal, et miski selles vestluses ei osuta sellele, et ta sai kasutada õigust esitada oma seisukohad ja õigust olla enne samal päeval tehtava tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud.
23. K. Boudjlida märgib, et kui teda oleks teavitatud, et tehakse tagasisaatmisotsus, oleks ta saanud esitada prefektuuris argumendid, mis võinuksid seda otsust muuta. Ta lisab, et kui talle oleks võimalus antud, oleks ta saanud enne tagasisaatmisotsuse tegemist tugineda sellele, et tema õigust era- ja perekonnaelule riivati ebaproportsionaalselt ning sellele, et arvestades tema perfektset lõimumist Prantsuse ühiskonda rikuti välismaalaste riiki sisenemist ja riigi s viibimist ning varjupaigaõigust käsitleva seadustiku (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile; edaspidi „Ceseda”) artiklit L.313-11 7.
24. K. Boudjlida märgib veel, et „on võimalik vaid järeldada, et üksnes politseiga peetud 30‑minutiline vestlus ei vasta kuidagi õigusele olla haldusmenetluses haldusasutuse poolt ära kuulatud, nagu seda on selgitanud Euroopa Kohus oma kohtupraktikas”. Tagasisaatmisotsus tehti seega pärast politseiga toimunud vestlust, ilma nõustaja abita ja Euroopa Kohtu praktikat rikkudes.
25. K. Boudjlida hinnangul tähendab eeskätt harta artikli 41 lõikes 2 sätestatud õigus heale haldusele direktiivi 2008/115 kohaldamise kontekstis, et igal isikul on õigus olla ära kuulatud enne, kui tema kohta võetakse vastu talle ebasoodsat mõju avaldav üksikmeede. Ta on seisukohal, et õigus olla ära kuulatud tuleb defineerida kui iga isiku õigus teha haldusmenetluses enne teda kahjustada võiva otsuse vastuvõtmist tõhusalt ja tegelikult teatavaks oma kirjalikud või suulised seisukohad. K. Boudjlida lisab, et õiguse olla ära kuulatud sisu eeldab, et isikule, kelle suhtes ebasoodus meede võetakse, antaks võimalus analüüsida kõiki asjaolusid, millele tema vastu tuginetakse, võimalus väljendada oma seisukohta pärast sobivat järelemõtlemisaega, enda valitud nõustaja abil, kes võib sekkuda etteheidete teatavakstegemisele eelnevas uurimisfaasis.
26. Prantsuse valitsus on seisukohal, et harta artikli 41 sõnastusest endast ilmneb, et harta on suunatud mitte liikmesriikidele, vaid ainult liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele(7) . Ta lisab aga, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutab õigus olla ära kuulatud endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mis ühelt poolt on hõlmatud harta artiklis 41 sätestatud õigusega heale haldusele ja teiselt poolt harta artiklitega 47 ja 48 tagatud kaitseõiguste austamisega ja õigusega õiglasele kohtulikule arutamisele. Sama valitsus märgib, et seda õigust on kohustatud austama mitte ainult liidu institutsioonid harta artikli 41 alusel, vaid kuna tegemist on liidu õiguse üldpõhimõttega, siis ka kõikide liikmesriikide haldusasutused juhul, kui nad teevad otsuseid liidu õiguse kohaldamisalas, ja seda ka siis, kui kohaldatavad õigusaktid niisugust formaalsust sõnaselgelt ette ei näe(8) .
27. Prantsuse valitsus märgib, et direktiiv 2008/115 käsitleb üksnes liikmesriigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist ja seega ei ole selle eesmärk ühtlustada kõiki välismaalaste liikmesriigis viibimist reguleerivaid siseriiklike norme(9) . Sama valitsuse arvates kuuluvad nii kord, mille alusel kontrollitakse, kas kolmanda riigi kodanik viibib riigis seaduslikult või mitte kui ka kord, mille alusel see kodanik vajaduse korral ära kuulatakse, liikmesriikide õigusesse. Kui ebaseaduslik riigis viibimine on tuvastatud, on liikmesriigid direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel kohustatud tagasisaatmisotsuse tegema, v.a selle artikli lõigetes 2–5 ette nähtud erijuhud. Arvestades, et tagasisaatmisotsus tuleneb tingimata puudutatud isiku ebaseadusliku riigisviibimise tuvastavast otsusest, on Prantsuse valitsus seisukohal, et seda isikut ei tule enne tagasisaatmisotsuse tegemist uuesti ära kuulata, kui ta juba kuulati asjassepuutuva liikmesriigi õiguse alusel ära tema elamisõiguse läbivaatamise menetluse raames. Prantsuse valitsus leiab aga, et ehkki liikmesriigi õiguses ei ole sätestatud puudutatud isiku ärakuulamist tema elamisõiguse läbivaatamise menetluse raames, peaks tal võimaldama esitada seisukohad enne teda käsitleva tagasisaatmisotsuse tegemist.
28. Prantsuse valitsus lisab, et nagu ka põhikohtuasjas, võib tagasisaatmisotsuse tegemine järgneda politsei teostatud kontrollile kolmanda riigi kodaniku üle, kellel ei ole kehtivat elamisluba. Niisugusel juhtumil tuleks haldusasutusel enne tagasisaatmisotsuse tegemist analüüsida puudutatud isiku personaalset olukorda ja anda talle võimalus esitada oma seisukohad võimaliku elamisõiguse kohta. Puudutatud isik tuleks samas ära kuulata tingimustel, mis ei ohusta tagasisaatmismenetluse tõhusust ja arvestavad ühtaegu nii kiireloomulisust, mis peab iseloomustama haldusasutuse tegevust kui ka põgenemise ohtu. Niisugune ärakuulamine võib toimuda – nagu põhikohtuasjas – kui isik nõustub ilmuma politsei ruumidesse, et teda saaks tema olukorra osas üle kuulata. Muudel juhtudel võib puudutatud isiku olukorra kontrollimine eeldada ka temalt ajutiselt vabaduse võtmist.
29. Prantsuse valitsus märgib, et ehkki Prantsuse õiguse järgi on nii aresti kui ka elamisõiguse kontrollimise huvides kinnipidamise menetluses ette nähtud võimalus kasutada advokaadi abi, tuleneb see nõue üksnes asjaolust, et puudutatud isik on olukorras, kus temalt on võetud vabadus. Seevastu õigust kasutada tagasisaatmisotsusele eelnevas haldusmenetluses oma valitud nõustajat ei saa pidada osaks õigusest olla ära kuulatud. Sama valitsus on seisukohal, et harta artikli 47 kolmandas lõigus on küll sätestatud, et isikule, kellel puuduvad piisavad vahendid, antakse tasuta õigusabi sellises ulatuses, mis tagab talle võimaluse kohtusse pöörduda, ent selle sätte sõnastusest endast tuleneb, et see on kohaldatav üksnes kohtumenetluste raamistikus.
30. Prantsuse valitsus pakub teise võimalusena välja, et teisele ja kolmandale küsimusele tuleks vastata, et direktiivi 2008/115 tuleb tõlgendada nii, et õiguse olla ära kuulatud sisu võib piirata, et võtta arvesse selle direktiivi eesmärki, milleks on tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike tõhus tagasisaatmine. Selle valitsuse hinnangul peavad nimetatud piirangud olema sätestatud seaduses, olema vajalikud ja proportsionaalsed ning austama selle õiguse põhisisu.
31. Madalmaade valitsus on seisukohal, et välismaalastele nagu K. Boudjlida ei tulene harta artiklist 41 õigusi nende suhetes liikmesriigiga. Selle valitsuse hinnangul tuleneb harta artikli 41 sõnastusest, et selle sättega tagatakse õigus liidu institutsioonide-, organite- ja asutustepoolsele heale haldusele. Selle sättega ei ole seega silmas peetud liikmesriike(10) . Madalamaade valitsus leiab siiski, et harta artikli 41 aluseks on liidu õiguse aluspõhimõte ja leiab, et kui siseriiklik haldusasutus kavandab võtta isiku suhtes teda kahjustava meetme, on kaitseõiguste austamise nõue kohaldatav(11) .
32. Madalmaade valitsus tõdeb, et kaitseõigused hõlmavad muu hulgas õigust olla enne kahjustava meetme võtmist ära kuulatud. Nende õiguste sisu sõltub konkreetse kohtuasja kontekstist ja kohaldatavast õiguslikust raamistikust. Ta rõhutab, et ebaseaduslikult riigis viibivate välismaalaste üle teostab endiselt kontrolli politsei ja/või sisserändeküsimustega tegelev amet. Nende asutuste jaoks on direktiivi 2008/115 eesmärke arvestades oluline, et kiiresti selgitataks välja, kas välismaalane viibib riigis seaduslikult või mitte ja et juhul, kui tegemist on ebaseadusliku riigisviibimisega, lõpetataks see võimalikult kiiresti. Sellekohase otsuse ettevalmistamiseks ei peaks automaatselt olema tarvis üksikasjalikku kirjalikku menetlust. Tagasisaatmisotsus ise tuleb muidugi teha kirjalikult, vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 12 lõikes 1 sätestatule.
33. Madalamaade valitsus märgib, et tagasisaatmisotsus on tagasisaatmismenetluse esimene etapp(12) . Tagasisaatmisotsuses tuvastatakse, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis ebaseaduslikult ja pannakse talle kohustus tagasi pöörduda. Mis puudutab kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku riigisviibimise tuvastamist, märgib Madalmaade valitsus, et selle tuvastuse õiguslikud tagajärjed ei ole puudutatud välismaalase jaoks (eriti) koormavad, sest puudutatud isiku ebaseaduslik riigis viibimine on juba tuvastatud kehtiva elamisloa puudumise kaudu ega ilmne seega tagasisaatmisotsusest.
34. Madalamaade valitsuse sõnul tuleb liikmesriigi pädevatel asutustel vastavalt kohtuotsusele M (EU:C:2012:744) anda välismaalasele menetluses, milles kontrollitakse, kas ta viibib vastavas riigis seaduslikult või mitte, võimalus esitada tõhusalt ja tegelikult oma seisukoht ja pöörata viimase esitatud seisukohtadele kogu vajalik tähelepanu. Madalmaade valitsus leiab, et kuigi pädevad asutused peavad kontrollima, kas välismaalasel on kehtiv elamisluba või mitte, ei pea nad arvestama kõiki elamisõigusi, millele välismaalasel võib (potentsiaalselt) õigus olla.
35. Madalmaade valitsus märgib, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 1 näeb ette, et ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumil viibiva välismaalase suhtes tehakse tagasisaatmisotsus. Mis puudutab põhikohtuasja, siis osutab Madalamaade valitsus, et K. Boudjlida viibib Prantsusmaal ebaseaduslikult, sest ta ei esitanud elamisloa pikendamise taotlust. Eelotsusetaotluses sisaldunud teabes on märgitud, et tagasisaatmisotsuse tegemise päeval ei olnud tal elamisluba. Selles kontekstis on Madalmaade valitsus seisukohal, et konkreetsel juhtumil ei ole kaitseõigusi rikutud. Tagasisaatmisotsuse konkreetset laadi arvestades tuleb välismaalasele Madalmaade valitsuse arvates jätta üksnes piiratud reageerimisaeg, kusjuures ei ole mingit põhjust arvata, et põhikohtuasjas oleks järelemõtlemisaeg olnud liig lühike. See valitsus lisab, et tagasisaatmisotsus on alati võimalik edasi kaevata. Madalmaade valitsus lisab, et õigus olla tagasisaatmisotsuse tegemisel ära kuulatud ei hõlma õigust saada tasuta õigusabi.
36. Komisjon märgib, et õigus olla igas menetluses ära kuulatud on sätestatud harta artiklis 41. Komisjon arvab, et kuigi on täpsustatud, et harta seda artiklit kohaldatakse ainult liidu institutsioonide ja asutuste suhtes, kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsuses M. (EU:C:2012:744), et „[s]eega tuleb asuda seisukohale, nagu johtub ka selle sätte sõnastusest, et see on üldkohaldatav säte”(13) . Ta leiab, et kui liikmesriigid teevad tagasisaatmisotsuseid, viivad nad ellu liidu õigust ja on seega seotud hartast tulenevate kohustustega(14) .
37. Komisjon leiab, et kuivõrd liikmesriigid on direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel kohustatud väljastama tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult, on selle isiku õigus olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud peamiselt kantud eesmärgist võimaldada tal esitada omapoolsed märkused tagasisaatmise korra või direktiivi 2008/115 artikli 6 lõigetes 2–5 sätestatud erandite kohaldatavuse kohta. Välismaalane võiks samuti saada esitada seisukohti selle kohta, kas tema elamine on seaduslik või mitte, et oleks võimalik kindlaks määrata, kas ta jääb tagasisaatmismenetluse kohaldamisalasse või mitte.
38. Komisjon tõdeb, et kuna direktiivis 2008/115 ei ole tagasisaatmisotsuste tegemise kohta peaaegu midagi sätestatud, ei ole võimalik järeldada, et õigus olla ära kuulatud kohustab rakendama niisugust võistlevat menetlust nagu need, mis on ette nähtud ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamisel. Ta tuletab meelde, et direktiivi eesmärk on kehtestada tõhus menetlus, et tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike võimalikult kiire tagasisaatmine nende päritoluriiki. Tagasisaatmise küsimuses tuleb siseriiklikul kohtul leida õiglane tasakaal vajaduse vahel näha ette „tõhus tagasisaatmispoliitika, mis on hästihallatava rändepoliitika vajalik osa”(15) ja liikmesriikide kohustuse vahel „taga[d]a, et kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine toimub õiglase ja läbipaistva korra kohaselt”(16) . Komisjoni arvates võib õigus olla ära kuulatud teatavatel konkreetsetel tingimusel olla piiratud, kui valitseb oht kahjustada ülekaalukat üldist huvi(17) .
39. Komisjon leiab, et analoogia alusel Euroopa Kohtu seisukohaga kohtuotsuses M. (EU:C:2012:744, punkt 95) ei tähenda õigus väljendada enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist oma seisukohta kas kirjalikult või suuliselt seega, et siseriiklik asutus peaks teavitama kavandatava otsuse adressaati otsuse vastuvõtmise kavatsusest või et ta peaks teavitama seda isikut argumentidest, mille alusel ta selle otsuse teha kavatseb või siis et ta peaks andma isikule enne otsuse tegemist järelemõtlemisaja. Välismaalasel on võimalik haldusasutuse hinnang kohtumenetluses vaidlustada.
40. Komisjoni hinnangul peab õigus olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud võimaldama haldusasutusel vaadata toimik läbi selliselt, et ta saaks teha otsuse asjast täies ulatuses teadlikuna ja et ta saaks seda põhjendada, et puudutatud isikul oleks võimalik tõhusalt kasutada oma kaebeõigust. Mis puudutab küsimust, kas õigus olla ära kuulatud hõlmab õigust saada abi oma valitud nõustajalt, siis toonitab komisjon, et direktiivi 2008/115 artikli 13 lõikes 3 on liikmesriikidele ette nähtud kohustus tagada ebaseaduslikult riigis viibivale välismaalasele õigusabi üksnes alates hetkest, mil nad kavatsevad kasutada õiguskaitsevahendit direktiivi artikli 13 lõike 1 mõttes – „pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud”.
41. Komisjon märgib veel, et eelotsusetaotlusest tuleneb, et K. Boudjlida viibib riigis ebaseaduslikult, mille tagajärjeks on tagasisaatmisotsuse tegemine ja et enne selle otsuse tegemist sai ta esitada suuliselt omapoolsed seisukohad küsimuses, kas tema riigis viibimine on seaduslik või mitte, samuti oma peresidemete kohta Prantsusmaal, akadeemilise tausta, riigis lõimumise taseme ja võimaliku väljasaatmise kohta. Neid põhimõtteid arvestades leiab komisjon, et õigust olla ära kuulatud tundub olevat järgitud. Komisjoni arvates tuleb siseriiklikul kohtul siiski hinnata, kas vestluse pikkus oli piisav, et võimaldada M. Boudjlida’l esitada oma seisukohad kõigi käsitletud teemade kohta, nii et pädeval asutusel oli olemas kogu vajalik teave, enne kui ta määras kõnesoleva isiku riigist väljasaatmise vastavalt tagasisaatmisotsuses kehtestatud korrale.
B. Hinnang
1. Sissejuhatavad märkused
42. Harta kohaldamisala on osas, mis puudutab liikmesriikide tegevust, kindlaks määratud selle artikli 51 lõikes 1, mille kohaselt on harta sätted ette nähtud liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise (18) korral.
43. Nagu Euroopa Kohus on leidnud, „[kinnitab] harta artikkel [51] ka Euroopa Kohtu praktikat selle kohta, mil määral peab liikmesriikide tegevus olema kooskõlas liidu õiguskorras tagatud põhiõigustest tulenevate nõuetega”(19) .
44. Euroopa Kohus lisab kohtuotsuse Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) punktis 19 ja kohtuotsuse Pfleger jt (EU:C:2014:281) punktis 33, et „Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb sisuliselt, et liidu õiguskorras tagatud põhiõigused laienevad kõigile liidu õigusega reguleeritud olukordadele, kuid mitte väljapoole niisuguseid olukordi. Selles osas on Euroopa Kohus meenutanud, et ta ei saa siseriiklikke õigusnorme hartat arvestades hinnata, kui need normid ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse. Seevastu juhul, kui need normid kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, peab Euroopa Kohus, kelle poole on pöördutud eelotsuse saamiseks, andma kõik tõlgendamiseks vajalikud juhised, et liikmesriigi kohus saaks hinnata kõnealuste õigusnormide vastavust põhiõigustele, mille kaitse ta tagab”.
45. Euroopa Kohus leidis ka kohtuotsuse Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) punktis 21 ja kohtuotsuse Pfleger jt (EU:C:2014:281) punktis 34, et „[k]una järelikult tuleb hartaga tagatud põhiõigusi kaitsta siis, kui siseriiklik õigusnorm kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, ei saa olla olukorda, mis jääks liidu õiguse kohaldamisalasse, ilma et kuuluksid kohaldamisele nimetatud põhiõigused. Liidu õiguse kohaldamine tähendab seda, et kohaldatakse hartaga tagatud põhiõigusi”.
46. On tõsi, et hoolimata harta artiklist 51, milles on kindlaks määratud harta kohaldamisala nii liidu kui ka liikmesriikide suhtes pealkirja all „Harta tõlgendamist ja kohaldamist reguleerivad üldsätted”, on harta artiklis 41 sätestatud õigus olla ära kuulatud ainult seoses „institutsioonid[e], organi[te] ja asutus[tega]”(20), mida Euroopa Kohus märkis ka oma kohtuotsuses Cicala (EU:C:2011:868, punkt 28) − millele Prantsuse valitsus oma kirjalikes märkustes viitab(21) −, ehkki Euroopa Kohus ei teinud sellest küll nimetatud kohtuotsuses valitud lahenduse juures määravat argumenti.
47. Mulle ei tundu olevat ei loogiline ega Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas,(22) et harta artikli 41 sõnastus võib nii sätestada harta artikliga 51 kehtestatud reeglist erandi, mis võimaldab liikmesriikidel jätta harta ühe artikli kohaldamata isegi siis, kui nad viivad ellu liidu õigust. Seega eelistan ilmselgelt lahendust, mille kohaselt on harta artikkel 41 liikmesriikide suhtes kohaldatav, kui nad kohaldavad liidu õigust, kuid − nagu märgib Prantsusmaa valitsus – õigus olla ära kuulatud kujutab väljakujunenud kohtupraktika kohaselt endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mis „ühelt poolt on hõlmatud harta artiklis 41 sätestatud õigusega heale haldusele ja teiselt poolt harta artiklitega 47 ja 48 tagatud kaitseõiguste austamisega ja õigusega õiglasele kohtulikule arutamisele”(23) . Seda õigust peavad niisiis järgima vähemalt „kõikide liikmesriikide haldusasutused juhul, kui nad teevad otsuseid liidu õiguse kohaldamisalas”(24) .
48. Nagu ma märkisin kohtuasjas G. ja R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, punkt 49) esitatud seisukoha punktis 49, „[k]uigi siseriiklike ametivõimude kohustust tagada õigus olla ära kuulatud enne isiku huve kahjustada võiva otsuse tegemist on pikemat aega tunnustatud Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas, kinnitab seda kohustust harta artikli 41 lõike 2 punkt a ning tõstab selle põhiseaduslikule tasemele”.
49. Käesoleval juhul kujutab liikmesriigipoolne tagasisaatmisotsuse tegemine endast direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 ja seega liidu õiguse kohaldamist Euroopa Kohtu praktika ja harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. Sellest järeldub, et niisuguses olukorras, mida reguleerib liidu õigus, peavad liikmesriigid kohaldama liidu õiguskorras tagatud põhiõigusi ja nende hulgas õigust olla ära kuulatud, kui siseriiklik ametiasutus kavatseb teha isiku suhtes otsuse, mis kahjustab viimase huve(25) .
50. Niisugune tagasisaatmisotsus, nagu on määratletud direktiivi 2008/115 artikli 3 lõikes 4 ja artikli 6 lõikes 1, kujutab endast otsust, mis kahjustab selle adressaadi huve. Selle otsusega tunnistab liikmesriik kolmanda riigi kodaniku riigisviibimise ebaseaduslikuks ja kohustab teda riigist lahkuma või teeb selle kohustuse teatavaks(26) .
51. Direktiivi 2008/115 põhjenduses 6 on täpsustatud, et liikmesriigid teevad tagasisaatmisotsuseid õiglase ja läbipaistva korra kohaselt.
52. Direktiiviga 2008/115 ei kehtestata siiski konkreetset menetlust kolmanda riigi kodaniku ärakuulamiseks enne tagasisaatmisotsuse tegemist(27) . Direktiivi 2008/115 III peatükis ette nähtud menetluslikud tagatised puudutavad ainult tagasisaatmisotsuse vormi (artikkel 12)(28), õiguskaitsevahendeid (artikkel 13) ja tagatisi tagasisaatmist oodates (artikkel 14).
53. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb seda õigust järgida ka siis, kui kohaldatavad õigusaktid niisugust formaalsust sõnaselgelt ette ei näe(29) .
54. Sellest järeldub, et tingimused, millel tuleb tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kaitseõiguste järgimine ja nende õiguste eiramise tagajärjed, kuuluvad siseriikliku õiguse kohaldamise valdkonda, kui võetud meetmed ei ole ebasoodsamad kui meetmed, mis võetakse eraõiguslike isikute suhtes võrreldavates siseriikliku õiguse olukordades (võrdväärsuse põhimõte) ega muuda liidu õiguskorraga tagatud kaitseõiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või liiga raskeks (tõhususe põhimõte)(30) .
55. Nagu Euroopa Kohus aga leidis kohtuotsuses M. (EU:C:2012:744, punkt 87 ja seal viidatud kohtupraktika), „[tagab õ]igus olla ära kuulatud [...] igale isikule võimaluse teha haldusmenetluses enne tema huve kahjustada võiva otsuse tegemist tegelikult ja tõhusalt teatavaks oma seisukoht”. Euroopa Kohus lisab samas kohtuotsuses, et „[n]imetatud õigus eeldab ka, et haldusasutus võtab nõuetekohaselt arvesse huvitatud isiku esitatud märkusi, kui ta hindab hoolikalt ja erapooletult kõiki käsitletaval juhul asjakohaseid tõendeid ja põhjendab oma otsust üksikasjalikult”(31) .
56. Seega ei tohi liikmesriikide menetlusautonoomia, mis on seotud konkreetse menetluse puudumisega direktiivis 2008/115, kaasa tuua seda, et kolmanda riigi kodanikult võetakse tema õigus sellele, et pädev asutus kuulab ta enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära.
57. Harta artikli 52 lõige 1 lubab siiski hartas sätestatud õiguste kasutamise piiramist, kui asjaomane piirang on ette nähtud seadusega, arvestab asjassepuutuva põhiõiguse olemust, on proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt vajalik ja vastab tegelikult Euroopa Liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele(32) . Sellest järeldub, et kaitseõigused ei tundu olevat absoluutsed eesõigused, vaid võivad teatavatel asjaoludel sisaldada piiranguid(33) .
58. Enne kui analüüsin konkreetsemalt, kuidas kohaldada neid põhimõtteid põhikohtuasja asjaoludel, arvan, et on kasulik meenutada, et harta artikli 41 lõike 2 punktis a sätestatud õiguse olla ära kuulatud eesmärk on esiteks võimaldada uurida juhtumit ja teha faktilised asjaolud kindlaks nii täpselt ja õigesti kui võimalik ning teiseks tagada asjaomasele isikule tõhus kaitse(34) . Selle õigusnormi eesmärk on eeskätt tagada, et iga otsus, mis avaldab isikule ebasoodsat mõju, tehtaks kõikidest asjaoludest täielikult teadlikuna.
2. Esimene eelotsuse küsimus
59. Käesolev küsimus puudutab osiseid, mis peavad tagasisaatmisotsuse vastuvõtmise kontekstis kuuluma õiguse olla ära kuulatud alla – nii nagu see on ette nähtud Euroopa Kohtu praktikas ja harta artikli 41 lõike 2 punktis a – ja konkreetsemalt küsimust, kas K. Boudjlida ärakuulamine piiripolitsei poolt 15. jaanuaril 2013 oli oma laadilt nende nõuetega kooskõlas või mitte.
a) Üldised kaalutlused
60. Puudutatud isiku ärakuulamise eesmärk ei ole mitte üksnes tagada, et teda kahjustav otsus võetakse vastu asjast täielikult teadlikuna(35), vaid see peab ka võimaldama haldusasutusel järgida tal olevat kohustust oma otsuseid adekvaatselt põhjendada(36) . Adekvaatne põhjendus võimaldab puudutatud isikul esiteks teada tagasisaatmisotsuse põhjusi, et ta saaks selle otsuse edasikaebamise korral kaitsta oma õigusi ja teiseks võimaldab see direktiivi 2008/115 artikli 13 lõikes 1 nimetatud organil või asutusel teostada kontrolli otsuse seaduslikkuse üle.
61. Olles eelneva ära öelnud, tuleb iga isiku õigust olla ära kuulatud enne, kui tema kohta võetakse teda ebasoodsalt mõjutav meede, eristada selle meetme proportsionaalsuse või seaduslikkuse küsimusest, kuivõrd õigus olla ära kuulatud ei hõlma õigust soodsale otsusele. Selle kontrollimine, kas õigust olla ära kuulatud järgiti, ei puuduta tagasisaatmisotsuse põhjendatust. Tegemist on kahe eraldiseisva väitega, millele võidakse tugineda niisuguse kaebuse raames, nagu direktiivi 2008/115 artiklis 13 ettenähtu(37) .
62. Veelgi enam, korda, mille kohaselt õigust olla ära kuulatud tagasisaatmismenetluse kontekstis kasutatakse, ei saa rebida välja direktiivi 2008/115 eesmärgi kontekstist – see eesmärk on „kehtestada selged, läbipaistvad ja õiglased eeskirjad, millega nähakse ette tõhus tagasisaatmispoliitika, mis on hästihallatava rändepoliitika vajalik osa”(38) .
63. Sellega seoses on oluline meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale peavad liikmesriigi pädevad asutused, kui nad on tuvastanud ebaseadusliku riigisviibimise, võtma – direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel ja piiramata artikli 6 lõigetes 2–5 sätestatud erandeid – vastu tagasisaatmisotsuse(39) .
64. Liikmesriikide niisugust kohustust arvestades leian, nagu ka komisjon, et eesmärk, millest on kantud õigus olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud, on kuulata puudutatud isik ära tema viibimise seaduslikkuse, artikli 6 lõigetes 2–5 sätestatud erandite võimaliku kohaldatavuse ja tema tagasisaatmise korra osas. Lisaks leian, et vastavalt direktiivi 2008/115 artiklile 5 „Mittetagasisaatmine, lapse parimad huvid, perekonnaelu ja tervislik seisund” peavad liikmesriigid seda direktiivi kohaldades esiteks nõuetekohaselt arvestama lapse parimaid huve, isiku perekonnaelu, asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit ja teiseks järgima mittetagasisaatmise põhimõtet. Sellest järeldub, et kui siseriiklik asutus kavatseb vastu võtta tagasisaatmisotsuse, peab ta tingimata järgima direktiivi 2008/115 artiklis 5 sätestatud kohustusi ja puudutatud isiku selles osas ära kuulama.
65. Lisaks peab puudutatud isik tegema liikmesriigi pädeva asutusega tema ärakuulamise ajal koostööd, et esitada kogu tema isiklikku ja perekondlikku olukorda puudutav asjakohane teave ja konkreetsemalt teave, mis räägib tagasisaatmisotsuse langetamise vastu, sest kõnesolevas etapis isegi ei tõusetu küsimust sellest, kas isiku riigis viibimine on seaduslik või ebaseaduslik, sest see isik ei ole isegi astunud kohaseid samme asjassepuutuvas riigis elamisõiguse saamiseks.
b) Õiguse olla ära kuulatud üksikasjad
66. Eelotsusetaotluse esitanud kohus toob oma küsimustes ja eelotsusetaotluses ennekõike välja: välismaalasel oleva võimaluse analüüsida asjaolusid, mis tema vastu esitatakse, mis eeldab, et siseriiklik asutus teeb need talle eelnevalt teatavaks ja jätab enne ärakuulamist piisava järelemõtlemisaja (1), välismaalase õiguse saada abi oma valitud nõustajalt (2) ja selle ärakuulamise kestuse (3). Samuti käsitleti K. Boudjlida’le Prantsusmaalt lahkumiseks antud 30‑päevast tähtaega (4).
i) Haldusasutuse argumentide eelnev teatavakstegemine ja järelemõtlemisaeg
67. Kuivõrd puuduvad liidu normid, mis sätestaksid erimenetluse, et tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanikele õigus olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud(40), leian, et harta artikli 41 lõike 2 punkti a ei saa tõlgendada nii, et liikmesriigi pädev asutus on kohustatud enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist tegema teatavaks asjaolud, mille alusel ta kavatseb selle otsuse teha ja koguma puudutatud isikult sellekohased seisukohad pärast viimasele antud järelemõtlemisaega(41) .
68. Direktiivis 2008/115 ei ole ette nähtud ühtegi taolist laadi võistlevat menetlust.
69. Eelnevast tuleb siiski teha erand, kui kolmanda riigi kodanik ei saanud mõistlikult võttes kaheldagi niisuguste asjaolude olemasolus, millele võidakse tema vastu tugineda või kui ta oleks saanud mõistlikult võttes vastata üksnes seejärel, kui on tehtud teatavad, eeskätt tõendavate dokumentide saamise eesmärgil tehtud kontrollimised või toimingud.
70. Mis puudutab põhikohtuasja, siis tuleneb piiripolitseiga peetud vestluse protokollist, et K. Boudjlida’l paluti 15. jaanuaril 2013 ilmuda politseisse samal päeval ehk 15. jaanuaril 2013 või 16. jaanuari 2013 hommikul, et „kontrollida tema elamisõigust”. Ta otsustas omal soovil ilmuda kohale 15. jaanuaril 2013. Sellest tuleneb, et ta otsustas mitte kasutada talle politsei poolt jäetud ühepäevast järelemõtlemisaega ega õigusnõustaja abi.
71. Samast K. Boudjlida ülekuulamise protokollist tuleneb, et ta teadis, et „tema elamisloa kehtivusaeg oli lõppenud” ja et ta ei saanud mitte teada, et viibib Prantsusmaal ebaseaduslikult, sest ta ei olnud taotlenud, et pikendataks elamisluba, mille kehtivusaeg oli möödunud 31. oktoobril 2012. Lisaks teavitas politsei teda sõnaselgelt sellest, et tema kohta võidakse teha tagasisaatmisotsus ja küsis, kas K. Boudjlida nõustuks Prantsusmaalt lahkuma, kui tema kohta tehtaks sellekohane otsus. K. Boudjlida vastas sellele küsimusele: „Loomulikult.”; lisades, et: „nõustun vastuvõturuumis ootama vastust, mille annab Pau prefekt, kes võib kohustada mind riigi territooriumilt lahkuma või paigutada mind kinnipidamisasutusse või siis paluda mul oma riigisviibimine seaduslikuks muuta”.
72. Seda tuleb küll kontrollida siseriiklikul kohtul, ent seega oli K. Boudjlida’t teavitatud kõnealuse ülekuulamise põhjusest, ta teadis, mis teemal teda üle kuulatakse ja ka selle ülekuulamise võimalikke tagajärgi. See ülekuulamine puudutas selgelt direktiivi 2008/115 kohaldamiseks asjakohast ja vajalikku teavet, kusjuures austati puudutatud isiku õigust olla ära kuulatud, ent seda tuleb samuti kontrollida siseriiklikul kohtul.
73. Politseiga toimunud vestluse käigus kuulati K. Boudjlida üle muu hulgas
seoses tema päritolu, kodakondsuse, perekonnaseisu, ebaseadusliku Prantsusmaal elamise, selle elamise seaduslikuks muutmiseks tehtud halduslike sammude, Prantsusmaal elatud aja kogupikkuse, õpingute ja töötamise, ressursside ning perekondliku olukorra kohta Prantsusmaal ja Alžeerias. Lõpetuseks küsis politsei, kas ta oleks nõus „lahkuma Prantsuse territooriumilt, kui Pau prefekt peaks tegema niisuguse otsuse”(42) .
ii) Õigus nõustaja abile
74. Õigus saada õigusabi on vastavalt direktiivi 2008/115 artiklile 13 ette nähtud alles pärast tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist(43) ja selle otsuse vaidlustamise raames(44) . Teatavatel asjaoludel tuleb vastava taotluse esitamise korral tagada tasuta õigusabi(45) .
75. Samas ei saa kedagi takistada oma kulul kasutamast õigusabi liikmesriigi pädeva asutuse läbiviidaval ülekuulamisel – seda tingimusel, et niisuguse õiguse kasutamine ei mõjuta menetluse nõuetekohast toimimist ega kahjusta direktiivi 2008/115 tõhusat rakendamist. K. Boudjlida ei avaldanud tema ülekuulamisel soovi kasutada õigusabi.
iii) Ärakuulamise kestus
76. K. Boudjlida ja komisjon toovad välja selle, kuivõrd lühidalt kestis põhikohtuasjas ärakuulamine – nimelt 30 minutit. Ma ei leia, et ärakuulamise kestus oleks määrav. Oluline on teada, kas K. Boudjlida kuulati piisaval määral ära tema viibimise seaduslikkuse ja isikliku olukorra osas(46), mis minu arvates tuleb välja käesoleva ettepaneku punktidest 70–73.
iv) Prantsuse territooriumilt lahkumiseks antud tähtaeg
77. Selle kohta olgu öeldud, et direktiivi 2008/115 artikli 7 lõikes 1 on muu hulgas ette nähtud „sobiv, seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks”. Lisaks peavad liikmesriigid direktiivi 2008/115 artikli 7 lõike 2 kohaselt „vajaduse korral” „[pikendama] vabatahtliku lahkumise tähtaega sobiva ajavahemiku võrra, võttes arvesse iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid, nagu viibimise kestus, koolis käivad lapsed n ing muude perekonna- ja sotsiaalsete sidemete olemasolu”.
78. K. Boudjlida ülekuulamise protokollist tuleneb, et ta kuulati ära muu hulgas Prantsusmaal elamise kestuse, Prantsusmaal läbitud õpingute ja tema peresidemete kohta Prantsusmaal. Mulle näib, ehkki seda tuleb kontrollida siseriiklikul kohtul, et kõnealune isik kuulati ära nende kriteeriumide võimaliku kohaldamise osas, mis võimaldaksid pikendada direktiivi 2008/115 artikli 7 lõikes 2 sätestatud esialgset tähtaega. Seoses K. Boudjlida’le antud esialgse tähtaja sobivusega ja arvestades eelkõige seisukohti, mida see isik politsei läbiviidud ülekuulamisel esitas, tuleb märkida, et kõnealune hinnang puudutab meetme sisulist õiguspärasust(47) .
79. Kõiki eelnevaid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele järgmiselt:
– Ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku õigus olla ära kuulatud enne, kui tema suhtes võetakse vastu tagasisaatmisotsus, tähendab liikmesriigi pädeva asutuse jaoks kohustust kuulata puudutatud isik ära selle isiku elamise seaduslikkuse, direktiivi 2008/115 artikli 5 ja selle direktiivi artikli 6 lõigetes 2–5 ette nähtud erandite võimaliku kohaldatavuse ning tema tagasisaatmise korra osas.
– Välja arvatud juhul, kui kolmanda riigi kodanik ei saanud mõistlikult eeldada, et tema suhtes võidakse vastu võtta tagasisaatmisotsus või kui tal ei võinud olla kahtlusi tema vastu esitada võidavate asjaolude osas (see oleks temalt nõudnud teatavate kontrollitoimingute tegemist või tõendavate dokumentide hankimist), ei kohusta Euroopa Liidu õigus siseriiklikku pädevat asutust seevastu andma isikule enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmiseks korraldatavat ülekuulamist teada, et ta kavatseb vastu võtta tagasisaatmisotsuse ega teavitama isikut asjaoludest, mille alusel ta kavatseb selle otsuse teha ega jätma isikule järelemõtlemisaega enne temalt seisukohtade võtmist.
– Kui kolmanda riigi kodanik võib enne, kui liikmesriigi pädev asutus teeb tagasisaatmisotsuse, kasutada liikmesriigi pädeva asutuse läbiviidud ülekuulamisel õigusabi – tingimusel, et selle õiguse kasutamine ei mõjuta menetluse nõuetekohast toimimist ega kahjusta direktiivi 2008/115 tõhusat kohaldamist –, ei kohusta liidu õigus liikmesriike hüvitama selle nõustamise kulusid tasuta õigusabi andmise raames.
3. Teine ja kolmas eelotsuse küsimus
80. Nende küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada saada, kas ja vajaduse korral – mis kriteeriumide kohaselt – tuleb direktiivis 2008/115 sätestatud tagasisaatmispoliitika üldise huvi eesmärki arvestades enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist muuta või piirata riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku õigust olla ära kuulatud vastavalt harta artikli 41 lõike 2 punktile a.
81. Arvestades vastust, mille andsin esimesele küsimusele, vastan teisele ja kolmandale eelotsuse küsimusele eitavalt.
VI. Ettepanek
82. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata tribunal administratif de Pau esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku õigus olla ära kuulatud enne, kui tema suhtes võetakse vastu tagasisaatmisotsus, tähendab liikmesriigi pädeva asutuse jaoks kohustust kuulata puudutatud isik ära selle isiku elamise seaduslikkuse, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 5 ja selle direktiivi artikli 6 lõigetes 2–5 ette nähtud erandite võimaliku kohaldatavuse ning tema tagasisaatmise korra osas.
Välja arvatud juhul, kui kolmanda riigi kodanik ei saanud mõistlikult eeldada, et tema suhtes võidakse vastu võtta tagasisaatmisotsus või kui tal ei võinud olla kahtlusi tema vastu esitada võidavate asjaolude osas (see oleks temalt nõudnud teatavate kontrollitoimingute tegemist või tõendavate dokumentide hankimist), ei kohusta Euroopa Liidu õigus liikmesriigi pädevat asutust seevastu andma isikule enne tagasisaatmisotsuse vastuvõtmiseks korraldatavat ülekuulamist teada, et ta kavatseb vastu võtta tagasisaatmisotsuse ega teavitama isikut asjaoludest, mille alusel ta kavatseb selle otsuse teha ega jätma isikule järelemõtlemisaega enne temalt seisukohtade võtmist.
Kui kolmanda riigi kodanik võib enne, kui liikmesriigi pädev asutus teeb tagasisaatmisotsuse, kasutada liikmesriigi pädeva asutuse läbiviidud ülekuulamisel õigusabi – tingimusel, et selle õiguse kasutamine ei mõjuta menetluse nõuetekohast toimimist ega kahjusta direktiivi 2008/115 tõhusat kohaldamist –, ei kohusta liidu õigus liikmesriike hüvitama selle nõustamise kulusid tasuta õigusabi andmise raames.
2. Õiguse olla ära kuulatud sisu ei tule muul viisil muuta ega piirata, arvestades direktiivi 2008/115 üldist eesmärki.
(1) .
(2)  – ELT L 348, lk 98.
(3)  –	Kohtuotsus Musique Diffusion française jt vs . komisjon (100/80–103/80, EU:C:1983:158, punktid 14–23)
(4)  –	Kohtuotsus Hoechst vs . komisjon (46/87 ja 227/88, EU:C:1989:337, punktid 52 ja 56).
(5)  –	Kohtuotsus Dokter jt (C‑28/05, EU:C:2006:408, punktid 73–79).
(6)  –	Kohtuotsus Hoechst vs . komisjon (EU:C:1989:337, punktid 14–16), seoses õigusega nõustaja abile, kes võib sekkuda uurimise faasis, mis eelneb etteheidete teatavakstegemisele konkurentsiõiguse valdkonnas.
(7)  –	Kohtuotsus Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punkt 28).
(8)  –	Kohtuotsus M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punktid 82–86).
(9)  –	Kohtuotsus Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 28).
(10)  –	Kohtuotsus Cicala (EU:C:2011:868, punkt 28).
(11)  –	Kohtuotsused komisjon vs . Lisrestal jt (C‑32/95 P, EU:C:1996:402, punkt 30) ja Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, punkt 26).
(12)  –	Kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punktid 35 ja 36).
(13)  –	Punkt 84.
(14)  –	Kohtuotsus Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 21).
(15)  –	Direktiivi 2008/115 põhjendus 4.
(16)  –	Direktiivi 2008/115 põhjendus 6.
(17)  –	Kohtujurist Bot’ ettepanek kohtuasjas M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, punkt 41.
(18)
–	Kohtujuristi kursiiv.
(19)  –	Kohtuotsused Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, punkt 18) ja Pfleger jt (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 32).
(20)  –	Harta artikli 41 praegust ulatust arutati harta välja töötanud konvendi presiidiumil. On tehtud muudatusettepanekuid selleks, et selle kohaldamisala esiteks laiendada ja teiseks selgitada, kuid nendega ei ole nõustutud. Vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta projekt –
Ülevaade presiidiumi esitatud parandustest. Harta 4284/00 CONVENT 37.
(21)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 33.
(22)  –	Vt kohtuotsus N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punktid 49 ja 50).
(23)  –	Vt Prantsuse valitsuse seisukohad käesoleva ettepaneku punktis 26.
(24)  – Idem .
(25)  –	Kohtuotsus Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, punkt 36).
(26)  –	Vt direktiivi 2008/115 artikli 3 lõige 4 ja artikli 6 lõige 1.
(27)  –	Ei saa jätta avaldamata üllatust, et direktiivis 2008/115 ei ole niisugust konkreetset menetlust ette nähtud, arvestades seda, kui suurt mõju võib tagasisaatmisotsus inimese elus avaldada, samal ajal kui niisugune menetlus töötati välja, et tagada õigus olla ära kuulatud tollimaksude ja konkurentsi valdkonnas! Vt tollimaksude kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 952/2013, millega kehtestatakse liidu tolliseadustik (uuesti sõnastatud) (ELT L 269, lk 1, ja parandus ELT 2013, L 287, lk 90), artikli 22 lõige 6 ja minu ettepanek kohtuasjas Kamino International Logistics ja Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 ja C‑130/13, EU:C:2014:94, punktid 51−57). Mis puudutab konkurentsiõigust, siis vt nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 [EÜ] artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EÜT 2003, L 1, lk 1) artikli 27 lõige 1, mis sätestab: „Enne artiklites 7, 8 ja 23 ning artikli 24 lõikes 2 sätestatud otsuste tegemist annab komisjon ettevõtjatele ja ettevõtjate ühendustele, kelle suhtes komisjon on algatanud menetluse, võimaluse olla ära kuulatud küsimustes, mis on kutsunud esile komisjoni vastuväiteid. Komisjoni otsused võivad põhineda üksnes sellistel vastuväidetel, mille kohta asjaomastel osapooltel on olnud võimalik esitada oma seisukoht. Kaebuste esitajad võtavad menetlusest aktiivselt osa.” Kohtujuristi kursiiv.
(28)  –	Direktiivi 2008/115 artikli 12 lõike 1 esimeses lõigus on nähtud ette, et „[t]agasisaatmisotsused [...] väljastatakse kirjalikult ning nendes põhjendatakse otsuse aluseks olevaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid ja esitatakse teave kättesaadavate õiguskaitsevahendite kohta”.
(29)  –	Vt kohtuotsus M. (EU:C:2012:744, punkt 86).
(30)  –	Vt kohtuotsus G. ja R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punkt 35). Liikmesriikide kohustust järgida tõhususe põhimõtet on kinnitatud EL artikli 19 lõike 1 teises lõigus, mille kohaselt „[näevad l]iikmesriigid [...] ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades”.
(31)  –	Kohtuotsus M. (EU:C:2012:744, punkt 88 ja seal viidatud kohtupraktika).
(32)  –	Vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs . Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 101) ja Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 34).
(33)  –	Vt kohtuotsus Dokter jt (C‑28/05, EU:C:2006:408, punkt 75). Vt ka kohtuotsus G. ja R. (EU:C:2013:533, punkt 36), milles Euroopa Kohus leidis, et liikmesriigid võivad lubada riigis ebaseaduslikult viibivatel kolmandate riikide kodanikel oma õigusi kasutada sama korra kohaselt, nagu on kehtestatud siseriiklike olukordade reguleerimisel, kusjuures see kord peab olema kooskõlas liidu õigusega ja eelkõige ei tohi see seada ohtu direktiivi 2008/115 kasulikku mõju.
(34)  –	Vt selle kohta kohtujurist Bot’ ettepanek kohtuasjas M. (C 277/11, EU:C:2012:253, punktid 35 ja 36).
(35)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 58.
(36)  –	Vt direktiivi 2008/115 artikli 12 lõige 1 ja harta artikli 41 lõike 2 punkt c.
(37)  –	Vt analoogia alusel kohtuotsus Solvay vs . komisjon (C‑455/11 P, EU:C:2013:796, punkt 89 ja seal viidatud kohtupraktika).
(38)  –	Direktiivi 2008/115 põhjendus 4. (Kohtujuristi kursiiv).
(39)  –	Vt selle kohta kohtuotsus El Dridi (EU:C:2011:268, punkt 35) ja Achughbabian (EU:C:2011:807, punkt 31). Direktiiv 2008/115 käsitleb üksnes liikmesriigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist ja seega ei ole selle eesmärk ühtlustada kõiki välismaalaste liikmesriigis viibimist reguleerivaid siseriiklikke norme. Kohtuotsused Achughbabian (EU:C:2011:807, punkt 28) ja Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, EU:C:2012:777, punkt 31).
(40)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 52.
(41)  –	Vt analoogia alusel kohtuotsus M. (EU:C:2012:744, punktid 60 ja 61).
(42)  –	Vt käesoleva ettepanku punkt 71.
(43)  –	Ja vajaduse korral direktiivi 2008/115 artikli 12 lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsused, nimelt sisenemiskeelud ja väljasaatmisotsused.
(44)  –	Oluline on toonitada, et põhikohtuasjas ei toimunud K. Boudjlida suhtes kriminaalmenetlust, ka ei olnud ta aresti all ja politsei ei olnud võtnud temalt ülekuulamise ajaks vabadust. Olgu märgitud, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta direktiivi 2013/48/EL, mis käsitleb õigust kaitsjale kriminaalmenetluses ja Euroopa vahistamismäärusega seotud menetluses ning õigust lasta teavitada vabaduse võtmisest kolmandat isikut ja suhelda vabaduse võtmise ajal kolmandate isikute ja konsulaarasutustega artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt on „kahtlustataval või süüdistataval isikul […] õigus suhelda ja kohtuda privaatselt teda esindava kaitsjaga” „enne küsitlemist politseis või muus õiguskaitse- või õigusasutuses”. Vastavalt direktiivi 2013/48/EL artikli 15 lõikele 1 tuleb liikmesriikidel jõustada selle direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 27. novembriks 2016.
(45)  –	Vt direktiivi 2008/115 artikli 13 lõige 4. Direktiivi 2008/115 artikli 4 lõike 3 kohaselt võivad liikmesriigid võtta vastu või säilitada sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes seda direktiivi kohaldatakse, tingimusel et sellised sätted on direktiiviga kooskõlas.
(46)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 64.
(47)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 61.