Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
LAILA MEDINA
της 13ης
Μαΐου 2026 (1)
Υπόθεση C‑61/25 P
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας
« Αίτηση αναιρέσεως – Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) – Δαπάνες αποκλειόμενες από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Κανονισμός (ΕΕ) 1306/2013 – Άρθρο 93, παράγραφος 2 – Πολλαπλή συμμόρφωση – Παράρτημα ΙΙ – Κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης (ΚΑΔ) 3 – Βιοποικιλότητα – Προστατευόμενα είδη άγριας χλωρίδας – Άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ – Μη προσδιορισμός των υποχρεώσεων των γεωργών »
Εισαγωγή
1.        Οι παρούσες προτάσεις αφορούν αίτηση αναιρέσεως ασκηθείσα από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή με αίτημα την αναίρεση της απόφασης της 20ής Νοεμβρίου 2024, Ισπανία κατά Επιτροπής (T‑508/22, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, EU:T:2024:855). Με την απόφαση αυτή, το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτή την προσφυγή που άσκησε το Βασίλειο της Ισπανίας και ακύρωσε την εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2022/908 της Επιτροπής, της 8ης Ιουνίου 2022, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (2), στο μέτρο που αφορούσε το εν λόγω κράτος μέλος.
2.        Με την απόφαση αυτή, η Επιτροπή απέκλεισε από τη χρηματοδότηση ποσό ύψους 9 968 215,15
ευρώ, λόγω της μη διενέργειας ελέγχων από τις ισπανικές αρχές, μεταξύ των ετών 2016 και 2017, για την εξακρίβωση της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων της προστατευόμενης άγριας χλωρίδας στην Καστίλη και Λεόν (Ισπανία). Οι έλεγχοι αυτοί απαιτούνταν, κατά την Επιτροπή, βάσει των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό (ΕΕ) 1306/2013 (3), ο οποίος συνδέει τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (4) με την τήρηση βασικών προτύπων από τους γεωργούς, ιδίως στον τομέα του περιβάλλοντος. Ειδικότερα, η Επιτροπή προσήψε στο Βασίλειο της Ισπανίας ότι δεν πραγματοποιήθηκαν επιτόπιοι έλεγχοι σχετικά με το αν οι γεωργοί που δικαιούνταν την ενίσχυση της Ένωσης τηρούσαν τις κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης (ΚΑΔ)
3 (5), όπως αυτές προσδιορίζονταν σύμφωνα με το παράρτημα II του κανονισμού 1306/2013 και, βάσει της παραπομπής αυτού, τα μέτρα εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ (6).
3.        Στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 ορίζει ότι η υποχρέωση διενέργειας ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης αφορά μόνον την τήρηση των μέτρων εφαρμογής της οδηγίας αυτής σε εθνικό επίπεδο. Ωστόσο, δεδομένου ότι κανένα σχέδιο ή άλλο μέτρο διατήρησης δεν είχε θεσπιστεί στην Καστίλη και Λεόν σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, οι απαιτήσεις που βαρύνουν τους γεωργούς στο πλαίσιο των ΚΑΔ 3 δεν ήταν αρκούντως ακριβείς ώστε οι ισπανικές αρχές να είναι σε θέση να ελέγξουν την τήρησή τους. Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε βασίμως να θεωρήσει την απουσία ελέγχων ως μη συμμόρφωση και, ως εκ τούτου, να επιβάλει δημοσιονομική διόρθωση.
4.        Κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, καλούμαι να εξετάσω τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως που προβάλλει η Επιτροπή στην αίτηση αναιρέσεως, ο οποίος αφορά την ερμηνεία του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013. Πρόκειται για βασική διάταξη του συστήματος πολλαπλής συμμόρφωσης που εφαρμόζεται στο πλαίσιο της ΚΓΠ, επί της οποίας δεν έχει ακόμη εκδοθεί απόφαση από το Δικαστήριο. Θα πρέπει ιδίως να διαπιστωθεί αν, λαμβανομένων υπόψη του γράμματος, του κανονιστικού πλαισίου και του σκοπού του, το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 εμποδίζει την Επιτροπή να αποκλείσει από τη χρηματοδότηση της Ένωσης τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο των ταμείων ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ (7) στην περίπτωση που, όπως έκρινε το Γενικό Δικαστήριο στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, η απουσία ελέγχων τήρησης των ΚΑΔ 3 οφείλεται στην παράλειψη των εθνικών αρχών να προσδιορίσουν τις υποχρεώσεις που πρέπει να εκπληρώνουν οι γεωργοί.
Το νομικό πλαίσιο
5.        Ο κανονισμός 1306/2013, ο οποίος περιέχει τους βασικούς κανόνες που αποτελούν αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας, όριζε τους κανόνες σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της ΚΓΠ μέχρι την κατάργησή του τον Ιανουάριο του 2023. Μετά την κατάργησή του, αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΕ) 2021/2116 (8). Ο κανονισμός 1306/2013 ρύθμιζε τη λειτουργία των Ταμείων, διασφάλιζε την παρακολούθηση των δαπανών και επέβαλε μηχανισμούς ελέγχου για τις γεωργικές ενισχύσεις. Οι κανόνες εφαρμογής του κανονισμού 1306/2013 θεσπίστηκαν με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 809/2014(9) και με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 908/2014 (10).
6.        Οι αιτιολογικές σκέψεις 54, 55, 59 και 60 του κανονισμού 1306/2013 είχαν ως εξής:
«(54)      Το σύστημα πολλαπλής συμμόρφωσης ενσωματώνει στην ΚΓΠ βασικά πρότυπα για το περιβάλλον [...] Στόχος της πολλαπλής συμμόρφωσης είναι η συμβολή στην ανάπτυξη αειφόρου γεωργίας μέσω της ευαισθητοποίησης των δικαιούχων για την ανάγκη τήρησης των βασικών αυτών προτύπων. Στόχος είναι επίσης να καταστεί η ΚΓΠ πιο συμβατή με τις προσδοκίες της κοινωνίας μέσω μεγαλύτερης συνοχής της πολιτικής αυτής με το περιβάλλον, τη δημόσια υγεία, την υγεία των ζώων και των φυτών και την καλή μεταχείριση των ζώων. Το σύστημα πολλαπλής συμμόρφωσης αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της ΚΓΠ και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να διατηρηθεί. Ωστόσο, το πεδίο εφαρμογής του, το οποίο μέχρι σήμερα αποτελείται από χωριστούς καταλόγους κανονιστικών απαιτήσεων διαχείρισης και προτύπων καλής γεωργικής και περιβαλλοντικής κατάστασης των εκτάσεων, θα πρέπει να εξορθολογιστεί, ώστε να εξασφαλίζεται η συνοχή και η καλύτερη προβολή του. Για τον σκοπό αυτό, οι απαιτήσεις και τα πρότυπα θα πρέπει να συγκεντρωθούν σε έναν κατάλογο και να ομαδοποιηθούν ανά τομέα και θέμα. [...]
(55)      Οι κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης θα πρέπει να εφαρμόζονται πλήρως από τα κράτη μέλη, ώστε να καταστούν λειτουργικές σε επίπεδο εκμετάλλευσης και να εξασφαλιστεί η αναγκαία ίση μεταχείριση μεταξύ των γεωργών.
[...]
(59)      Οι δικαιούχοι θα πρέπει να γνωρίζουν σαφώς τα πρότυπα που θα πρέπει να τηρούν σε σχέση με τους κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης. Προς τον σκοπό αυτό, όλες οι απαιτήσεις και τα πρότυπα που αποτελούν τμήμα των κανόνων αυτών θα πρέπει να ανακοινώνονται από τα κράτη μέλη κατά διεξοδικό, κατανοητό και επεξηγηματικό τρόπο και, εφόσον ενδείκνυται, με ηλεκτρονικά μέσα.
(60)      Για την αποτελεσματική εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης απαιτείται έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων σε επίπεδο δικαιούχων. [...]»
7.        Ο τίτλος V του κανονισμού 1306/2013, ο οποίος επιγραφόταν «Συστήματα ελέγχου και κυρώσεις», περιλάμβανε το κεφάλαιο I, το οποίο επιγραφόταν «Γενικοί κανόνες». Το κεφάλαιο αυτό περιλάμβανε το άρθρο 58 του κανονισμού, το οποίο επιγραφόταν «Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» και όριζε τα εξής:
«1.      Τα κράτη μέλη θεσπίζουν, στο πλαίσιο της ΚΓΠ, όλες τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις και λαμβάνουν όλα τα άλλα μέτρα που είναι αναγκαία για την αποτελεσματική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, και ιδίως για τα εξής:
α)      την εξακρίβωση της νομιμότητας και της κανονικότητας των πράξεων που χρηματοδοτούνται από τα ταμεία·
[...]γ)      την πρόληψη, τον εντοπισμό και τη διόρθωση παρατυπιών και περιπτώσεων απάτης·
[...]2.      Τα κράτη μέλη εφαρμόζουν αποτελεσματικά συστήματα διαχείρισης και ελέγχου για να διασφαλίζεται η συμμόρφωση με τη νομοθεσία που διέπει τα καθεστώτα στήριξης της Ένωσης με σκοπό την ελαχιστοποίηση του κινδύνου πρόκλησης οικονομικής ζημίας στην Ένωση.
[...]»
8.        Ο τίτλος VI του κανονισμού 1306/2013, ο οποίος επιγραφόταν «Πολλαπλή συμμόρφωση», περιλάμβανε το κεφάλαιο I, το οποίο επιγραφόταν «Πεδίο εφαρμογής» και περιλάμβανε τα άρθρα 91 έως 95 του κανονισμού αυτού, καθώς και το κεφάλαιο II, το οποίο επιγραφόταν «Σύστημα ελέγχου και διοικητικές κυρώσεις σχετικά με την πολλαπλή συμμόρφωση» και περιλάμβανε τα άρθρα 96 έως 101 του ως άνω κανονισμού.
9.        Κατά το άρθρο 91 του κανονισμού 1306/2013, το οποίο επιγραφόταν «Γενική αρχή»:
«1.      Εφόσον ο δικαιούχος που αναφέρεται στο άρθρο 92 δεν τηρεί τους κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης του άρθρου 93, του επιβάλλεται διοικητική κύρωση.
2.      Η διοικητική κύρωση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 επιβάλλεται μόνο εφόσον η μη συμμόρφωση είναι αποτέλεσμα πράξης ή παράλειψης αποδιδόμενης ευθέως στον σχετικό δικαιούχο [...]
[...]
3.      Για τον σκοπό του παρόντος τίτλου:
[...]β)      ως "απαίτηση" νοείται κάθε κανονιστική απαίτηση διαχείρισης βάσει της νομοθεσίας της Ένωσης που αναφέρεται στο παράρτημα ΙΙ στο πλαίσιο συγκεκριμένης πράξης, η οποία διαφέρει επί της ουσίας από οποιαδήποτε άλλη απαίτηση της ίδιας πράξης.»
10.      Το άρθρο 93 του κανονισμού 1306/2013, το οποίο επιγραφόταν «Κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης», όριζε στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:
«1.      Οι κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης συνίστανται στις κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης που απορρέουν από την ενωσιακή νομοθεσία και στα πρότυπα για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση των εκτάσεων που θεσπίζονται σε εθνικό επίπεδο, όπως απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, όσον αφορά τους ακόλουθους τομείς:
α)      περιβάλλον, κλιματική αλλαγή και καλή γεωργική κατάσταση των εκτάσεων·
β)      δημόσια υγεία και υγεία των ζώων και των φυτών,
γ)      καλή μεταχείριση των ζώων.
2.      Οι πράξεις που αναφέρονται στο παράρτημα II όσον αφορά τις κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης εφαρμόζονται με την ισχύουσα μορφή τους και, σε περίπτωση οδηγιών, ως εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη.»
11.      Κατά το άρθρο 95 του κανονισμού 1306/2013, το οποίο επιγραφόταν «Πληροφορίες προς τους δικαιούχους»:
«Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στους σχετικούς δικαιούχους, κατά περίπτωση, με ηλεκτρονικά μέσα, τον κατάλογο των απαιτήσεων και των κανόνων που θα εφαρμόζονται σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης καθώς και σχετικές σαφείς και ακριβείς πληροφορίες.»
12.      Το άρθρο 96 του κανονισμού 1306/2013, το οποίο επιγραφόταν «Έλεγχοι της πολλαπλής συμμόρφωσης», όριζε τα εξής:
«[...]
3.      Τα κράτη μέλη πραγματοποιούν επιτόπιους ελέγχους για την επαλήθευση της συμμόρφωσης των δικαιούχων προς τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στον παρόντα τίτλο.
[...]»
Το ιστορικό της διαφοράς
13.      Το ιστορικό της διαφοράς εκτίθεται στις σκέψεις 2 έως 35 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και μπορεί, για τους σκοπούς των παρουσών προτάσεων, να συνοψισθεί ως ακολούθως.
14.      Κατόπιν έρευνας που διενεργήθηκε στην αυτόνομη κοινότητα της Καστίλης και Λεόν, σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής του συστήματος πολλαπλής συμμόρφωσης που προβλέπεται στον τίτλο VI του κανονισμού 1306/2013, η Επιτροπή διαπίστωσε διάφορες ελλείψεις στο πλαίσιο τριών βασικών ελέγχων κατά τα έτη 2016 και 2017, οι οποίοι αφορούσαν, μεταξύ άλλων, την έκταση και την ποιότητα των επιτόπιων ελέγχων που διενήργησαν οι ισπανικές αρχές. Κατά την Επιτροπή, οι ελλείψεις αυτές μπορούσαν να δημιουργήσουν κίνδυνο για τα Ταμεία και, ως εκ τούτου, να οδηγήσουν στην επιβολή κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης επί του συνολικού ποσού των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν στους δικαιούχους για τους οποίους ίσχυε το σύστημα της πολλαπλής συμμόρφωσης.
15.      Κατόπιν αλληλογραφίας μεταξύ των ισπανικών αρχών και της Επιτροπής, ιδίως όσον αφορά την εκτίμηση του κινδύνου που δημιουργούσαν για τα Ταμεία οι διαπιστωθείσες ελλείψεις, καθώς και της έκθεσης του οργάνου συμβιβασμού, η οποία καταρτίστηκε δυνάμει του άρθρου 40 του εκτελεστικού κανονισμού 908/2014, η Επιτροπή κοινοποίησε την τελική της θέση στις ισπανικές αρχές. Στη θέση αυτή, η Επιτροπή ενέμεινε στις διαπιστώσεις της σχετικά με τις ελλείψεις που διαπιστώθηκαν βάσει του πρώτου και του δεύτερου βασικού ελέγχου, καθώς και σχετικά με τον κίνδυνο που δημιουργούσαν οι ελλείψεις αυτές για τα Ταμεία.
16.      Οι διαπιστώσεις αυτές σχετίζονταν, όσον αφορά τη δεύτερη από τις τέσσερις παραβάσεις που προέκυψαν κατά τον πρώτο βασικό έλεγχο, η οποία είναι και η μόνη που αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας, με τις ΚΑΔ 3 και ανάγονταν στην απουσία ελέγχων για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων της προστατευόμενης άγριας χλωρίδας κατά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2016 και 2017. Ειδικότερα, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι ισπανικές αρχές δεν είχαν διενεργήσει ελέγχους πολλαπλής συμμόρφωσης, όπως απαιτούν το άρθρο 96, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013 και τα άρθρα 24, παράγραφος 1, και 65, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014.
17.      Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των διαπιστωθεισών ελλείψεων, η Επιτροπή κατέληξε, με την τελική της θέση, στην επιβολή κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης ύψους 5 % επί του 10 % του συνολικού ποσού της ενίσχυσης, για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2016 και 2017, και 2 % επί του 10 % του συνολικού ποσού της ενίσχυσης, για το έτος υποβολής αιτήσεων 2018. Επομένως, με την επίδικη απόφαση, η Επιτροπή απέκλεισε από τη χρηματοδότηση της Ένωσης το συνολικό ακαθάριστο ποσό των 9 973 274,36
ευρώ, γεγονός το οποίο, λαμβανομένων υπόψη των ποσών που είχαν ήδη ανακτηθεί κατόπιν προηγούμενων ερευνών, οδήγησε σε καθαρή δημοσιονομική διόρθωση ύψους 9 968 215,15
ευρώ.
H διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
18.      Με δικόγραφο της 19ης Αυγούστου 2022, το Βασίλειο της Ισπανίας ζήτησε από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει την επίδικη απόφαση στο μέτρο που το αφορούσε. Προς στήριξη της προσφυγής του, προέβαλε δύο λόγους ακυρώσεως, με τους οποίους επικαλέστηκε διάφορα σφάλματα περί τα πραγματικά περιστατικά, νομικά σφάλματα και σφάλματα εκτιμήσεως στα οποία φέρεται να υπέπεσε η Επιτροπή.
19.      Ειδικότερα, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως περιλάμβανε έξι σκέλη, εκ των οποίων τα τέσσερα πρώτα αφορούσαν την απουσία στοιχείων σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας σχετικά με τις διάφορες ελλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά τον πρώτο και τον δεύτερο βασικό έλεγχο. Το πέμπτο σκέλος του λόγου αυτού αφορούσε παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης καθόσον δεν έγινε δεκτός ο υπολογισμός του ποσού που έπρεπε να αποκλειστεί από τη χρηματοδότηση της Ένωσης, ο οποίος στηριζόταν στην προτεινόμενη από το Βασίλειο της Ισπανίας προβολή αποτελεσμάτων. Το έκτο σκέλος του λόγου αυτού καθώς και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως αφορούσαν παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας στο πλαίσιο της κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης που επέβαλε η Επιτροπή.
20.      Με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτό, στο σύνολό του, το δεύτερο σκέλος και, εν μέρει, το τέταρτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με το σκεπτικό ότι η Επιτροπή κακώς στήριξε την επίδικη κατ’ αποκοπήν δημοσιονομική διόρθωση σε δύο ελλείψεις: αφενός, στην απουσία ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3, κατά παράβαση του άρθρου 96, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013 και, αφετέρου, στη μη υπογραφή των εκθέσεων ελέγχου πολλαπλής συμμόρφωσης από τους δικαιούχους, κατά παράβαση του άρθρου 72, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014. Κατά τα λοιπά, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε το πρώτο και το τρίτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως. Δεν εξέτασε το πέμπτο και το έκτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως ούτε τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως.
21.      Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως, το οποίο αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση αίτησης αναιρέσεως, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, καταρχάς, ότι, δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 1, του κανονισμού 1306/2013, οι κανόνες σχετικά με την πολλαπλή συμμόρφωση προς τις ΚΑΔ προβλέπονται στο παράρτημα II του κανονισμού αυτού. Όσον αφορά, ειδικότερα, τις ΚΑΔ 3, το εν λόγω παράρτημα II παραπέμπει στο άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, το οποίο προβλέπει ότι τα κράτη μέλη καθορίζουν, για τις ειδικές ζώνες διατήρησης των οικοτόπων προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας, τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης, και θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της υποβάθμισης των εν λόγω οικοτόπων. Το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε επίσης ότι, στην Καστίλη και Λεόν, το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43 είχε μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο με το διάταγμα 63/2007 (11), το οποίο περιλαμβάνει κατάλογο των ειδών άγριας χλωρίδας που προστατεύονται στην εν λόγω αυτόνομη κοινότητα της Ισπανίας.
22.      Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι ο συνδυασμός, αφενός, του διατάγματος 63/2007, το οποίο αναγνωρίζει την παρουσία προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας στην Καστίλη και Λεόν, και, αφετέρου, της απουσίας ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3 που αποσκοπούν ειδικώς στην προστασία των ειδών αυτών, συνιστούσε αποδεικτικό στοιχείο της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας ως προς τους διενεργηθέντες ελέγχους. Εξ αυτού συνήγαγε, κατά την πάγια νομολογία που έχει εφαρμογή στον τομέα αυτόν, ότι το Βασίλειο της Ισπανίας έπρεπε να αποδείξει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής ήταν ανακριβείς.
23.      Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο τόνισε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, η υποχρέωση διενέργειας ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3 αφορά μόνον την τήρηση των μέτρων εφαρμογής της οδηγίας 92/43 σε εθνικό επίπεδο. Πράγματι, κατά τη διάταξη αυτή, οι πράξεις που μνημονεύονται στο παράρτημα II του κανονισμού αυτού, όσον αφορά τις ΚΑΔ, εφαρμόζονται μόνον με την ισχύουσα μορφή τους και, σε περίπτωση οδηγιών, ως εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη. Ωστόσο, εν προκειμένω, ελλείψει οποιουδήποτε μέτρου διατήρησης που να έχει καθοριστεί εκ των προτέρων από τις ισπανικές αρχές, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, οι απαιτήσεις που βάρυναν τους γεωργούς στο πλαίσιο των ΚΑΔ 3 δεν είχαν καθοριστεί κατά τρόπο αρκούντως ακριβή ώστε η τήρησή τους να μπορεί να ελεγχθεί αποτελεσματικά από τις ισπανικές αρχές. Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, ως εκ τούτου, το Βασίλειο της Ισπανίας βασίμως υποστήριξε ότι η απουσία ελέγχου πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3 δεν μπορούσε να θεωρηθεί από την Επιτροπή ως μη συμμόρφωση.
24.      Η επίδικη απόφαση ακυρώθηκε στο σύνολό της με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, στο μέτρο που αφορούσε το Βασίλειο της Ισπανίας. Όσον αφορά την έκταση της ακύρωσης αυτής, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ότι, χωρίς να ληφθούν υπόψη οι ελλείψεις που αμφισβητήθηκαν με το δεύτερο και το τέταρτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως, ο υπολογισμός του συνολικού ποσού της κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης θα ήταν κανονικά διαφορετικός και ότι εναπέκειτο, επομένως, στην Επιτροπή να συναγάγει τις συνέπειες της ακύρωσης αυτής.
Τα αιτήματα των διαδίκων στην αναιρετική διαδικασία
25.      Με την αίτηση αναιρέσεως, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
–        να αναιρέσει το σημείο 1 του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης στο μέτρο που κάνει δεκτό το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως της προσφυγής·
–        να απορρίψει το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως ως αβάσιμο·
–        να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προκειμένου αυτό να αποφανθεί επί του πέμπτου και του έκτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως καθώς και επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, και
–        να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
26.      Το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί από το Δικαστήριο:
–        να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως·
–        να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Νομική ανάλυση
27.      Προς στήριξη της αίτησης αναιρέσεως, η Επιτροπή προβάλλει δύο λόγους αναιρέσεως, εκ των οποίων ο πρώτος αφορά πλάνη κατά την εφαρμογή των κανόνων που διέπουν την κατανομή του βάρους της απόδειξης στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών και ο δεύτερος εσφαλμένη ερμηνεία των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή των ΚΑΔ 3 και τους ελέγχους της τήρησής τους από τους γεωργούς.
28.      Κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, η ανάλυσή μου θα επικεντρωθεί στον δεύτερο από τους λόγους αυτούς, ο οποίος αφορά, ιδίως, την ερμηνεία του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013.
Επιχειρήματα των διαδίκων
29.      Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε εσφαλμένως ότι το Βασίλειο της Ισπανίας αντέκρουσε την απόδειξη περί ύπαρξης σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας ως προς την υποχρέωση διενέργειας επιτόπιων ελέγχων προς διασφάλιση της τήρησης των ΚΑΔ 3, επικαλούμενο την παράλειψή του να προσδιορίσει, στο εσωτερικό δίκαιο, τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43. Ειδικότερα, η Επιτροπή θεωρεί ότι το ως άνω συμπέρασμα του Γενικού Δικαστηρίου δεν μπορεί να στηριχθεί στο άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013. Η διάταξη αυτή δεν έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν πρέπει να διενεργεί επιτόπιους ελέγχους πολλαπλής συμμόρφωσης όταν οι προς επαλήθευση απαιτήσεις δεν έχουν καθοριστεί προηγουμένως από τις εθνικές αρχές. Αντιθέτως, όταν ένα κράτος μέλος δεν εκπληρώνει την υποχρέωσή του να εφαρμόζει τις ΚΑΔ και, για τον λόγο αυτό, δεν διενεργείται κανένας επιτόπιος έλεγχος, το εν λόγω κράτος μέλος παραβιάζει την υποχρέωσή του να διαθέτει σύστημα ελέγχων που να διασφαλίζει τον αποτελεσματικό έλεγχο της τήρησης των ΚΑΔ, όπως απαιτεί ιδίως το άρθρο 96, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013 καθώς και το άρθρο 24, παράγραφος 1, και το άρθρο 65, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014. Τυχόν διαφορετική ερμηνεία όχι μόνο θα στερούσε τον κανονισμό 1306/2013 και τον εκτελεστικό κανονισμό 809/2014
από την πρακτική τους αποτελεσματικότητα αλλά και θα υπονόμευε τον σκοπό των απαιτήσεων που προβλέπονται σε σχέση με την πολλαπλή συμμόρφωση.
30.      Το Βασίλειο της Ισπανίας αμφισβητεί τα επιχειρήματα αυτά, υποστηρίζοντας ότι η ερμηνεία του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, είναι ορθή. Ειδικότερα, το Βασίλειο της Ισπανίας ισχυρίζεται ότι το περιεχόμενο των ΚΑΔ 3 καθορίζεται από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της μεταφοράς της οδηγίας 92/43 στο εσωτερικό δίκαιο. Κατά τη μεταφορά της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο στην Καστίλη και Λεόν, οι ισπανικές αρχές έκριναν ότι δεν ήταν αναγκαίο να θεσπίσουν σχέδια αποκατάστασης ή διατήρησης των οικοτόπων προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας
, ούτε άλλα μέτρα διατήρησης, βάσει του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, τα οποία να επιβάλλουν υποχρεώσεις στους γεωργούς στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους. Στο πλαίσιο αυτό, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, η απουσία επιτόπιων ελέγχων ήταν δικαιολογημένη, δεδομένου ότι, δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, οι ΚΑΔ 3 πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ελέγχου λαμβανομένου υπόψη του τρόπου με τον οποίο το κράτος μέλος μετέφερε την οδηγία 92/43 στο εσωτερικό δίκαιο. Αντίθετα προς όσα υποστηρίζει η Επιτροπή, τούτο δεν σημαίνει ότι το κράτος μέλος δεν διαθέτει αξιόπιστο και λειτουργικό καθεστώς ελέγχου στο πλαίσιο του συστήματος πολλαπλής συμμόρφωσης που επιβάλλει ο κανονισμός 1306/2013.
Νομική εκτίμηση
31.      Προκαταρκτικώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η υπό κρίση υπόθεση αφορά απόφαση εκδοθείσα από την Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών που προβλέπεται στο άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013. Σκοπός της διαδικασίας αυτής, η οποία διεξάγεται μεταξύ του εν λόγω θεσμικού οργάνου και καθενός από τα κράτη μέλη που έλαβαν χρηματοδότηση στο πλαίσιο της ΚΓΠ, είναι να εξακριβωθεί αν, όπως απαιτεί το άρθρο 58, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, το οικείο κράτος μέλος διαθέτει αποτελεσματικό σύστημα ελέγχου και διαχείρισης το οποίο διασφαλίζει τη συμμόρφωση με τη νομοθεσία που διέπει τα καθεστώτα στήριξης της Ένωσης και ελαχιστοποιεί τον κίνδυνο πρόκλησης οικονομικής ζημίας στην Ένωση. Η διαδικασία εκκαθάρισης των λογαριασμών αφορά επίσης το ζήτημα αν, στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, το οικείο κράτος μέλος διενήργησε τους αναγκαίους ελέγχους προκειμένου να διαπιστωθεί αν τηρήθηκαν οι κανόνες του κανονισμού 1306/2013, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων που αφορούν την πολλαπλή συμμόρφωση. Όπως ορθώς επισημαίνει το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 75 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στην περίπτωση που οι έλεγχοι αυτοί δεν έχουν διενεργηθεί ή ήταν ελλιπείς, η Επιτροπή υποχρεούται να προβεί σε δημοσιονομική διόρθωση προκειμένου να αποφευχθεί η επιβάρυνση των Ταμείων με ποσά που δεν έχουν χρησιμεύσει στη χρηματοδότηση σκοπού επιδιωκόμενου από το δίκαιο της Ένωσης (12).
32.      Εξάλλου, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι, προκειμένου να αποδειχθεί η παράβαση των κανόνων της κοινής οργάνωσης των γεωργικών αγορών, εναπόκειται στην Επιτροπή να προσκομίσει αποδεικτικό στοιχείο της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας με την οποία αντιμετωπίζει τους ελέγχους που διενήργησαν οι εθνικές διοικητικές αρχές ή την αντικανονικότητα των εκ μέρους τους διαβιβασθέντων στοιχείων, χωρίς ωστόσο να υποχρεούται να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό τον πλημμελή χαρακτήρα των ελέγχων αυτών ή την αντικανονικότητα των στοιχείων αυτών. Ο ανωτέρω μετριασμός της απαίτησης για την εκ μέρους της Επιτροπής απόδειξη εξηγείται από το γεγονός ότι το κράτος μέλος είναι σε καλύτερη θέση να συλλέξει και να επαληθεύσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκκαθάριση των λογαριασμών των Ταμείων, σ’ αυτό δε απόκειται, επομένως, να προσκομίσει την πλέον εμπεριστατωμένη και πλήρη απόδειξη του αληθούς των ελέγχων ή των στοιχείων του και, ενδεχομένως, της ανακρίβειας των ισχυρισμών της Επιτροπής (13).
33.      Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο, αφενός, διαπίστωσε, στις σκέψεις 76 και 77 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, ελλείψει ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3 από τις ισπανικές αρχές στην Καστίλη και Λεόν, η Επιτροπή προσκόμισε, με την τελική της θέση, αποδεικτικό στοιχείο σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στο προηγούμενο σημείο, και ότι, ως εκ τούτου, εναπέκειτο στο Βασίλειο της Ισπανίας να αποδείξει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής ήταν ανακριβείς. Ωστόσο, στη σκέψη 79 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, αφετέρου, ότι η επιχειρηματολογία του Βασιλείου της Ισπανίας, η οποία στηριζόταν στην απουσία συγκεκριμένων προδιαγραφών κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, οι οποίες να παρέχουν στους γεωργούς τη δυνατότητα να προστατεύσουν τα είδη της άγριας χλωρίδας στην Καστίλη και Λεόν, αντέκρουσε τη διαπίστωση της Επιτροπής ότι οι έλεγχοι πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3 δεν ήταν σύμφωνοι προς τον κανονισμό 1306/2013.
34.      Πρώτον, όσον αφορά το συμπέρασμα του Γενικού Δικαστηρίου σχετικά με την απόδειξη, εκ μέρους της Επιτροπής, σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας, επισημαίνεται ότι το σύστημα πολλαπλής συμμόρφωσης που θεσπίζει ο κανονισμός 1306/2013 απαιτεί, πράγματι, οι γεωργοί που λαμβάνουν τις ενισχύσεις του άρθρου 92 του κανονισμού αυτού να τηρούν ορισμένους κανόνες οι οποίοι αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος, της δημόσιας υγείας και της καλής μεταχείρισης των ζώων. Κατά το άρθρο 93, παράγραφος 1, του κανονισμού 1306/2013, οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τις ΚΑΔ, οι οποίες παρατίθενται σε έναν ενιαίο κατάλογο και ομαδοποιούνται ανά τομέα και θέμα στο παράρτημα II του ίδιου κανονισμού (14).
35.      Όσον αφορά τον ειδικό σκοπό της προστασίας της βιοποικιλότητας, το παράρτημα II του ως άνω κανονισμού αναφέρει, υπό τον τίτλο «ΚΑΔ 3», ότι οι κανόνες που πρέπει να τηρούν οι γεωργοί είναι, μεταξύ άλλων, οι προβλεπόμενοι στην οδηγία 92/43, και ειδικότερα στο άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής. Όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 72 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η διάταξη αυτή προβλέπει, αφενός, ότι τα κράτη μέλη καθορίζουν, για τις ειδικές ζώνες διατήρησης των οικοτόπων των προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας, τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης και, αφετέρου, ότι τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε να αποφεύγεται η υποβάθμιση των εν λόγω οικοτόπων. Στην Καστίλη και Λεόν, η οποία αποτελεί την αυτόνομη ισπανική κοινότητα που αφορά η υπό κρίση υπόθεση, το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43 μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με το διάταγμα 63/2007. Το διάταγμα αυτό περιλάμβανε κατάλογο των προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας και προέβλεπε τη θέσπιση σχεδίων αποκατάστασης και διατήρησης των οικοτόπων των εν λόγω ειδών (15).
36.      Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε ότι η Επιτροπή είχε προσκομίσει αποδεικτικό στοιχείο σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στο σημείο 32 των παρουσών προτάσεων, καθόσον, μολονότι η ύπαρξη προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας στην Καστίλη και Λεόν είχε αναγνωριστεί από την εθνική νομοθεσία που μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία 92/43, δεν είχε διενεργηθεί κανένας έλεγχος συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3 που να αποσκοπεί ειδικώς στην προστασία των εν λόγω ειδών.
37.      Δεύτερον, όσον αφορά το συμπέρασμα του Γενικού Δικαστηρίου ότι το Βασίλειο της Ισπανίας αντέκρουσε την ύπαρξη μιας τέτοιας σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας, διαπιστώνεται ότι η εκτίμηση αυτή στηρίζεται στην ερμηνεία του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 78 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και η οποία εφαρμόστηκε εν προκειμένω στη σκέψη 79 της απόφασης αυτής. Κατ’ ουσίαν, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, σύμφωνα με το γράμμα της διάταξης αυτής, η υποχρέωση διενέργειας ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης αφορά μόνον την τήρηση των μέτρων εφαρμογής της οδηγίας 92/43 σε εθνικό επίπεδο, με αποτέλεσμα, στην περίπτωση που δεν έχει θεσπιστεί κανένα σχέδιο ή άλλο μέτρο διατήρησης, οι υποχρεώσεις
που εμπίπτουν στις ΚΑΔ 3 να μην είναι αρκούντως ακριβείς ώστε να ζητείται από τις εθνικές αρχές να ελέγχουν την τήρησή τους.
38.      Προκειμένου να διαπιστωθεί αν η ερμηνεία στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο και η εφαρμογή της στην υπό κρίση υπόθεση ενέχουν πλάνη, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, επισημαίνεται ότι το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως υπενθυμίσει τους ερμηνευτικούς κανόνες βάσει των οποίων ερμηνεύεται μια διάταξη του δικαίου της Ένωσης. Κατά πάγια νομολογία, προς τούτο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αυτή αποτελεί μέρος (16).
39.      Όσον αφορά τη γραμματική ερμηνεία, το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 προβλέπει ότι οι πράξεις που αναφέρονται στο παράρτημα II όσον αφορά τις ΚΑΔ εφαρμόζονται με την ισχύουσα μορφή τους και, «σε περίπτωση οδηγιών, ως εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη». Επομένως, όταν οι ΚΑΔ προσδιορίζονται σε σχέση με μια οδηγία, όπως εν προκειμένω, οι έλεγχοι πολλαπλής συμμόρφωσης για την επαλήθευση της τήρησης των εν λόγω ΚΑΔ πρέπει να πραγματοποιούνται λαμβανομένων υπόψη των κανόνων που θέτουν σε εφαρμογή την οικεία οδηγία, όπως έχουν θεσπιστεί από τις εθνικές αρχές. Επομένως, το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 αποσκοπεί στη διευκρίνιση του κανονιστικού πλαισίου βάσει του οποίου τα κράτη μέλη οφείλουν να εξετάζουν αν οι γεωργοί που λαμβάνουν χρηματοδότηση στο πλαίσιο της ΚΓΠ τηρούν τους κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης που προβλέπονται στον κανονισμό αυτόν. Ωστόσο, αντίθετα προς την ερμηνεία στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, από κανένα στοιχείο του γράμματος της διάταξης αυτής δεν μπορεί να συναχθεί ότι ένα κράτος μέλος απαλλάσσεται από την υποχρέωσή του να διενεργεί ελέγχους πολλαπλής συμμόρφωσης σε περίπτωση μη προσδιορισμού των ΚΑΔ. Πρόκειται για συλλογιστική η οποία, κατά τη γνώμη μου, δεν βρίσκει έρεισμα στο γράμμα της διάταξης αυτής.
40.      Επιπλέον, επισημαίνεται ότι, όσον αφορά τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ΚΑΔ προσδιορίζονται σε σχέση με μια οδηγία, το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 χρησιμοποιεί, στην απόδοσή του στη γαλλική γλώσσα, την έκφραση
«mise en œuvre», δηλαδή μια μετοχή σε παρελθοντικό χρόνο, προκειμένου να αναφερθεί στην έκδοση του νομοθετήματος βάσει της οποίας οι εθνικές αρχές οφείλουν να διενεργούν τους ελέγχους πολλαπλής συμμόρφωσης(17). Επομένως, το ίδιο το γράμμα του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 προϋποθέτει ότι οι εθνικές αρχές έχουν θεσπίσει προηγουμένως μέτρα στο πλαίσιο των ΚΑΔ σε σχέση με την οικεία οδηγία. Ως εκ τούτου, το κείμενο της διάταξης αυτής δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί προκειμένου να συναχθεί οποιαδήποτε νομική συνέπεια όταν οι ΚΑΔ δεν έχουν προσδιοριστεί.
41.      Συνεπώς, από γραμματική άποψη, το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 δεν έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν υποχρεούται να διενεργεί ελέγχους πολλαπλής συμμόρφωσης όταν οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία στην οποία παραπέμπει το παράρτημα ΙΙ του εν λόγω κανονισμού δεν έχουν προσδιοριστεί από τις εθνικές αρχές.
42.      Επιπλέον, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι το γράμμα του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 είναι ασαφές, φρονώ ότι υπέρ της ανωτέρω διαπίστωσης συνηγορούν επίσης η συστηματική και τελολογική ερμηνεία της διάταξης αυτής, οι οποίες, ωστόσο, δεν εξετάστηκαν από το Γενικό Δικαστήριο.
43.      Όσον αφορά τη συστηματική ερμηνεία, επισημαίνεται ότι το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 περιλαμβάνεται στον τίτλο VI του κανονισμού αυτού, ο οποίος επιγράφεται «Πολλαπλή συμμόρφωση». Το άρθρο 96 του ίδιου κανονισμού, το οποίο εμπίπτει στον ίδιο τίτλο, προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να διενεργούν ελέγχους προκειμένου να επαληθεύουν ότι οι δικαιούχοι της χρηματικής ενίσχυσης της Ένωσης τηρούν τις ΚΑΔ, ιδίως υπό τη μορφή επιτόπιων ελέγχων. Η υποχρέωση αυτή επαναλαμβάνεται, με παρόμοια διατύπωση, στο άρθρο 24, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ καθώς και στο άρθρο 65, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014, τα οποία διευκρινίζουν ότι οι έλεγχοι από τις εθνικές αρχές πρέπει να διενεργούνται κατά τρόπο που να διασφαλίζει την αποτελεσματική επαλήθευση των απαιτήσεων και των προτύπων που ισχύουν σχετικά με την πολλαπλή συμμόρφωση. Ωστόσο, στο μέτρο που οι διατάξεις αυτές δεν προβλέπουν καμία εξαίρεση ως προς τη διενέργεια των ελέγχων, το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 δεν μπορεί να ερμηνευθεί, για λόγους συνοχής, υπό την έννοια ότι καθιστά δυνατή τη μη εκπλήρωση της κύριας υποχρέωσης που υπέχουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του συστήματος πολλαπλής συμμόρφωσης.
44.      Επιπλέον, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή, τούτο προϋποθέτει προφανώς ότι οι απαιτήσεις για τους γεωργούς, οι οποίες απορρέουν από τις ΚΑΔ, πρέπει να έχουν προσδιοριστεί κατά τρόπο αρκούντως ακριβή, ώστε να καθίσταται δυνατός ο αποτελεσματικός έλεγχος της τήρησής τους και οι γεωργοί να έχουν λάβει γνώση αυτών. Πέραν του γεγονότος ότι, όπως επισημαίνεται στο σημείο 40 των παρουσών προτάσεων, η υποχρέωση αυτή μπορεί να συναχθεί από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, η πτυχή αυτή καθίσταται ακόμη πιο προφανής υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 55, 59 και 60 του κανονισμού αυτού. Ειδικότερα, οι εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις παρέχουν διευκρινίσεις σχετικά με το σύστημα πολλαπλής συμμόρφωσης που θεσπίζει ο κανονισμός 1306/2013, καθόσον αναφέρουν, αφενός, ότι τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να εφαρμόζουν πλήρως τις ΚΑΔ ώστε να καταστούν λειτουργικές σε επίπεδο εκμετάλλευσης και, αφετέρου, ότι οι γεωργοί πρέπει να γνωρίζουν σαφώς τα πρότυπα που θα πρέπει να τηρούν σε σχέση με τις ΚΑΔ. Οι αναφορές αυτές επαναλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 95 του κανονισμού 1306/2013, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διαβιβάζουν στους γεωργούς τον κατάλογο των απαιτήσεων και των κανόνων που θα εφαρμόζονται σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης καθώς και σχετικές σαφείς και ακριβείς πληροφορίες.
45.      Επομένως, από συστηματική άποψη, το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορούσε να ερμηνεύσει το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, στην περίπτωση κατά την οποία οι ΚΑΔ δεν έχουν ακόμη προσδιοριστεί σε σχέση με μια οδηγία, υπό την έννοια ότι απαλλάσσει ένα κράτος μέλος από την υποχρέωσή του να διενεργεί ελέγχους πολλαπλής συμμόρφωσης για τον λόγο ότι οι υποχρεώσεις των γεωργών δεν έχουν προσδιοριστεί. Πράγματι, η υποχρέωση των κρατών μελών να διενεργούν τέτοιου είδους ελέγχους προϋποθέτει ότι οι εθνικές αρχές έχουν προηγουμένως προσδιορίσει τις απαιτήσεις που πρέπει να πληρούν οι γεωργοί, με αποτέλεσμα η απουσία μιας τέτοιας πρόβλεψης και, ως εκ τούτου, των ελέγχων πολλαπλής συμμόρφωσης έπρεπε να οδηγεί την Επιτροπή στη διαπίστωση της μη συμμόρφωσης.
46.      Τέλος, όσον αφορά την τελολογική ερμηνεία, φρονώ ότι η συλλογιστική του Γενικού Δικαστηρίου είναι επίσης αντίθετη προς τον σκοπό του κανονισμού 1306/2013 και, ειδικότερα, προς τους κανόνες που προβλέπει ο κανονισμός αυτός σχετικά με την πολλαπλή συμμόρφωση. Συναφώς, αρκεί να υπομνησθεί ότι οι κανόνες αυτοί έχουν ως σκοπό να διασφαλίσουν τη σύνδεση μεταξύ της χρηματοδότησης της Ένωσης βάσει των Ταμείων και της επίτευξης, από τους δικαιούχους της χρηματοδότησης αυτής, των σκοπών που επιδιώκονται με άλλες πολιτικές της Ένωσης, όπως η προστασία του περιβάλλοντος. Όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 46 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, τα Ταμεία χρηματοδοτούν μόνον τις παρεμβάσεις που συνάδουν με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. Εντούτοις, ο σκοπός που επιδιώκει ο κανονισμός 1306/2013, ο οποίος θεσπίζει το σύστημα πολλαπλής συμμόρφωσης, καθώς και ο σκοπός των κανόνων που αυτός προβλέπει, θα διακυβεύονταν αν το άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού είχε την έννοια ότι παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να απαλλαγούν από την υποχρέωση ελέγχου που υπέχουν επικαλούμενα την παράλειψή τους να παράσχουν διευκρινίσεις ως προς τις απαιτήσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν οι γεωργοί στο πλαίσιο των ΚΑΔ.
47.      Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι κανένας από τους κανόνες που έχει καθορίσει το Δικαστήριο για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ένωσης δεν καθιστά δυνατό να γίνει δεκτή η ερμηνεία που απέδωσε το Γενικό Δικαστήριο στο άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, όπως αυτή προκύπτει από τη σκέψη 78 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
48.      Τα επιχειρήματα που προέβαλε το Βασίλειο της Ισπανίας με τα δικόγραφά του δεν μπορούν να θέσουν εν αμφιβόλω το ανωτέρω συμπέρασμα.
49.      Πρώτον, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα ότι η επιβολή δημοσιονομικής διόρθωσης, σε περιπτώσεις που, όπως εν προκειμένω, οι αρμόδιες αρχές δεν έχουν θεσπίσει προδιαγραφές σε σχέση με τις ΚΑΔ, ισοδυναμεί με επιβολή κυρώσεων στους γεωργούς για παράβαση που δεν μπορεί να αποδοθεί σε αυτούς. Συναφώς, αρκεί να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 91, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, στους γεωργούς μπορούν να επιβληθούν κυρώσεις μόνο για παραβάσεις των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης που αποδίδονται στους ίδιους, με αποτέλεσμα να αποκλείεται οποιαδήποτε επίπτωση θα μπορούσε να έχει για τους γεωργούς η εφαρμοσθείσα με την προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής δημοσιονομική διόρθωση, για την οποία αποκλειστικώς υπεύθυνες είναι οι ισπανικές αρχές. Επιπλέον, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, η διαδικασία εκκαθάρισης λογαριασμών αποτελεί μια διαδικασία μεταξύ του θεσμικού αυτού οργάνου και του οικείου κράτους μέλους, στο πλαίσιο της οποίας το κράτος μέλος είναι ο μόνος υπεύθυνος σε περίπτωση μη συμμόρφωσης υπό τη μορφή απουσίας ελέγχων. Η ζημία που υπέστησαν οι γεωργοί εξαιτίας της εν λόγω συμπεριφοράς του κράτους μέλους θα μπορούσε, επιπλέον, να οδηγήσει σε αποζημίωση για παραβίαση του δικαίου της Ένωσης από το εν λόγω κράτος.
50.      Δεύτερον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η Επιτροπή επικαλέστηκε το άρθρο 95 του κανονισμού 1306/2013 για πρώτη φορά με την αίτηση αναιρέσεως που άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου, όπως υποστηρίζει το Βασίλειο της Ισπανίας, μια τέτοια επίκληση δεν συνιστά νέο επιχείρημα που μπορεί να απορριφθεί ως απαράδεκτο. Ειδικότερα, η Επιτροπή επικαλείται τη διάταξη αυτή, η οποία περιλαμβάνεται στον τίτλο VI του κανονισμού 1306/2013, σχετικά με τους κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης, προκειμένου να αποσαφηνίσει τη συστηματική ερμηνεία που θεωρεί ότι πρέπει να δοθεί στο άρθρο 93, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού. Όπως επισημαίνεται στο σημείο 38 των παρουσών προτάσεων, προκειμένου να διαπιστωθεί αν η ερμηνεία στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο και η εφαρμογή της, εν προκειμένω, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση ενείχαν πλάνη, η έννοια της διάταξης αυτής πρέπει να προσδιοριστεί υπό το πρίσμα, μεταξύ άλλων, του κανονιστικού πλαισίου της. Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η επίκληση του άρθρου 95 του κανονισμού 1306/2013 από την Επιτροπή ήταν λυσιτελής και παραδεκτή για τη νομική ανάλυση που πρέπει να πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
51.      Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα του Βασιλείου της Ισπανίας ότι οι ισπανικές αρχές έκριναν ότι δεν ήταν αναγκαία η θέσπιση σχεδίων αποκατάστασης ή διατήρησης των οικοτόπων προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας, ούτε άλλων μέτρων διατήρησης, βάσει του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, τα οποία να επιβάλλουν υποχρεώσεις στους γεωργούς στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους, διαπιστώνεται ότι το επιχείρημα αυτό αντικρούεται από το ίδιο το περιεχόμενο του διατάγματος 63/2007, όπως αυτό παρατίθεται από το Γενικό Δικαστήριο στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Πράγματι, από τη σκέψη 79 της απόφασης αυτής προκύπτει ότι το διάταγμα 63/2007 όχι μόνον περιλάμβανε κατάλογο των προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας στην Καστίλη και Λεόν, αλλά προέβλεπε επίσης τη θέσπιση σχεδίων αποκατάστασης και διατήρησης των οικοτόπων των εν λόγω ειδών. Τούτο καταδεικνύει το γεγονός ότι, κατά την άποψη των ισπανικών αρχών, ήταν αναγκαία η θέσπιση ειδικών μέτρων για την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 92/43, κατά τον χρόνο κατάρτισης του καταλόγου των προστατευόμενων ειδών άγριας χλωρίδας στην Καστίλη και Λεόν.
52.      Υπό το πρίσμα του συνόλου των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία του άρθρου 93, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 καθόσον έκρινε, βάσει της διάταξης αυτής, στη σκέψη 82 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι το Βασίλειο της Ισπανίας αντέκρουσε το συμπέρασμα που διατύπωσε η Επιτροπή στην τελική της θέση, σύμφωνα με το οποίο οι έλεγχοι πολλαπλής συμμόρφωσης προς τις ΚΑΔ 3, από το εν λόγω κράτος μέλος, δεν ήταν σύμφωνοι προς τον ανωτέρω κανονισμό.
53.      Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να γίνει δεκτός, πράγμα που συνεπάγεται, κατ’ ανάγκη, την αναίρεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Επιπροσθέτως, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έχει στη διάθεσή του τα αναγκαία στοιχεία για να αποφανθεί οριστικώς επί του δευτέρου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως της πρωτοδίκως ασκηθείσας προσφυγής, θα πρέπει να απορρίψει αυτό το σκέλος, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 61, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τέλος, στο μέτρο που το Γενικό Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε επί της ουσίας, πρωτοδίκως, επί του πέμπτου και του έκτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως, καθώς και επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως που προέβαλε το Βασίλειο της Ισπανίας, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί ενώπιόν του.
Πρόταση
54.      Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
–        να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 20ής Νοεμβρίου 2024, Ισπανία κατά Επιτροπής (T‑508/22, EU:T:2024:855)·
–        να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προκειμένου αυτό να αποφανθεί επί της ουσίας επί του πέμπτου και του έκτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως καθώς και επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως·
–        να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
2      ΕΕ 2022, L 157, σ. 15, στο εξής: επίδικη απόφαση.
3      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 549).
4      Στο εξής: ΚΓΠ.
5      Στο εξής: ΚΑΔ 3.
6      Οδηγία του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ 1992, L 206, σ. 7).
7      Στο εξής, από κοινού: Ταμεία.
8      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2021, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 (ΕΕ 2021, L 435, σ. 187).
9      Εκτελεστικός κανονισμός της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (ΕΕ 2014, L 227, σ. 69) (στο εξής: εκτελεστικός κανονισμός 809/2014)
10      Εκτελεστικός κανονισμός της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού αριθ. 1306/2013 όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια (ΕΕ 2014, L 255, σ. 59), όπως τροποποιήθηκε με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2018/56 της Επιτροπής, της 12ης Ιανουαρίου 2018 (ΕΕ 2018, L 10, σ. 9) (στο εξής: εκτελεστικός κανονισμός 908/2014).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (διάταγμα 63/2007 περί καθορισμού του καταλόγου της προστατευόμενης χλωρίδας της Καστίλης και Λεόν και του συστήματος προστασίας που καλείται «μικροαποθεματικό χλωρίδας»), της 14ης Ιουνίου 2007 (BOCL αριθ. 119, της 20ής Ιουνίου 2007, σ. 13197) (στο εξής: διάταγμα 63/2007).
12      Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2001, Ελλάδα κατά Επιτροπής (C‑247/98, EU:C:2001:4, σκέψη 14), η οποία μνημονεύεται στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση.
13      Βλ. απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2014, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, σκέψη 58 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
14      Πρβλ. αιτιολογική σκέψη 55 του κανονισμού 1306/2013.
15      Πρβλ. επίσης σκέψη 79 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
16      Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 22ας Φεβρουαρίου 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
17      Βλ. επίσης, μεταξύ άλλων, τις αποδόσεις στην αγγλική γλώσσα («implemented»), στη γερμανική γλώσσα («umgesetzt»), στην ιταλική γλώσσα («attuate»), στην πορτογαλική γλώσσα («transpostas»), στην ολλανδική γλώσσα («omgezet»), στη λιθουανική γλώσσα («įgyvendintos»), στη σλοβακική γλώσσα («transponovanom»), στη δανική γλώσσα («gennemført») ή στην εσθονική γλώσσα («rakendatutena»).