61998CJ0478_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-478/98,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H. Michard och B. Mongin, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: C. Gómez de la Cruz, vid samma avdelning, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Belgien, företrätt av biträdande rådgivaren A. Snoecx, utrikes-, utrikeshandels- och utvecklingsbiståndsministeriets rättsavdelning, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten B. van de Walle de Ghelcke, 15, rue des Petits Carmes, Bryssel,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) genom att förbjuda personer som är bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för ett obligationslån som emitterats i utlandet,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, L. Sevón och R. Schintgen samt domarna P.J.G. Kapteyn (referent), C. Gulmann, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, P. Jann och H. Ragnemalm,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 28 mars 2000 av: kommissionen, företrädd av B. Mongin, och Konungariket Belgien genom B. van de Walle de Ghelcke, biträdd av M. Massart, i egenskap av chefsinspektör vid belgiska finansministeriets skatteavdelning,
och efter att den 15 juni 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 21 december 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) genom att förbjuda personer som är bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för ett obligationslån som emitterats i utlandet.
2 Med stöd av en kunglig förordning av den 4 oktober 1994 (nedan kallad den kungliga förordningen) upptog den belgiske finansministern ett statsobligationslån om en miljard DEM på marknaden för euro-obligationer.
3 Artikel 1 i den kungliga förordningen föreskriver följande:
"Finansministern har befogenhet att ta upp ett statsobligationslån till ett fast belopp om en miljard Deutsche Mark hos Dresdner Bank AG och Schweizerischer Bankverein (Deutschland) AG i Frankfurt. Detta obligationslån kan helt eller delvis göras till föremål för en eller flera swaptransaktioner."
4 Artikel 2 i den kungliga förordningen föreskriver följande:
"Villkoren och de närmare bestämmelserna för detta obligationslån och eventuella swaptransaktioner skall fastställas genom överenskommelser med berörda finansiella institut."
5 Artikel 3 i den kungliga förordningen föreskriver följande:
"Kapitalinkomstskatt skall inte utgå på räntan på detta obligationslån.
Personer bosatta i Belgien äger inte teckna obligationslånet, förutom de banker, förmedlare av finansiella tjänster och institutionella investorer som avses i de överenskommelser som anges i artikel 2 samt i de villkor som fastställs i dessa överenskommelser.
De slutliga fondpapprena skall utges till vederbörande först då ett intyg företetts som utvisar att vederbörande är bosatta utomlands eller uppfyller de villkor som föreskrivs i föregående stycke."
6 Artikel 3 andra stycket i den kungliga förordningen har tagits med i de överenskommelser som träffats med berörda finansiella institut (under titeln "Försäljningsrestriktioner"). I överenskommelserna har villkoren och de närmare bestämmelserna för obligationslånet i fråga fastställts. Bland annat föreskrivs följande:
"The Bonds may not be offered or sold, directly or indirectly, to residents of, or corporations or other legal entities having their domicile in, The Kingdom of Belgium except, provided that the offer or sale does not constitute an offer to the public of the Kingdom of Belgium, to (i) a bank which is so resident or domiciled, (ii) a broker, similar intermediary or institution of international standing whose business involves dealing in securities or managing customers' funds, which is so resident or domiciled and (iii) an insurance company which is so resident or domiciled."
["Obligationerna får inte erbjudas eller säljas, direkt eller indirekt, till personer bosatta i Konungariket Belgien eller till bolag eller andra juridiska personer med säte i detta land. På villkor att erbjudandet eller försäljningen inte är ett offentligt erbjudande i Konungariket Belgien får obligationerna emellertid erbjudas eller säljas till (i) en bank med säte i detta land, (ii) en fondmäklare, liknande förmedlare av finansiella tjänster eller institut av internationell karaktär, vars verksamhet utgörs av handel med värdepapper eller förvaltning av klientmedel, med säte i detta land och (iii) försäkringsbolag med säte i detta land."]
Det administrativa förfarandet
7 Den 6 januari 1995 begärde kommissionen att de belgiska myndigheterna skulle tillhandahålla förtydliganden beträffande bestämmelserna i den kungliga förordningen. Kommissionen ansåg att det i artikel 3 i den kungliga förordningen föreskrivna förbudet för personer bosatta i Belgien att teckna obligationslån som emitterats i utlandet utgjorde ett hinder för den fria rörligheten för kapital i strid med artikel 73b i fördraget.
8 Den 13 februari 1995 svarade de belgiska myndigheterna att det föreskrivna förbudet för personer bosatta i Belgien var förenligt med gemenskapsrätten. Genom att inte tillåta att fysiska personer bosatta i Belgien tecknar statsobligationslånet som emitterats i DEM, gjordes det möjligt att undvika att dessa personer undgick betalning av skatt i Belgien genom att inte deklarera sina ränteinkomster. Vidare har de belgiska myndigheterna gjort gällande att den kungliga förordningen grundar sig på artikel 73d.1 a och b i EG-fördraget (nu artikel 58.1 a och b EG).
9 Eftersom kommissionen inte nöjde sig med detta svar inledde den överträdelseförfarandet genom en formell underrättelse av den 11 augusti 1995 och uppmanade den belgiska regeringen att inkomma med ett yttrande inom två månader.
10 För det första angav kommissionen att det i förevarande fall inte var fråga om en differentierad skattemässig behandling, även om artikel 73d.1 a i fördraget föreskriver att det är möjligt att tillämpa differentierad skattemässig behandling av personer bosatta i landet och utomlands bosatta. I stället var det fråga om ett klart och tydligt förbud för fysiska personer bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för ett obligationslån som emitterats i utlandet.
11 För det andra noterade kommissionen att de belgiska myndigheterna grundar sig på artikel 73d.1 b i fördraget då de hävdar att nödvändigheten av att få skattebetalare bosatta i Belgien att iaktta skattebestämmelserna kan motivera en restriktion för den fria rörligheten för kapital. En dylik åtgärd är emellertid alltför omfattande i förhållande till det eftersträvade syftet. En sådan ståndpunkt skulle i annat fall innebära att varje kapitalrörelsetransaktion med risk för skatteflykt skulle kunna förbjudas.
12 Den belgiska regeringen vidhöll genom skrivelse av den 30 oktober 1995 den inställning den redogjort för i sin skrivelse av den 13 februari 1995. Den klargjorde att förbudet endast avsåg att bevara ett sammanhängande och logiskt skattesystem. Den tillade att förbudet varken var godtyckligt eller diskriminerande och att det i förevarande fall inte var fråga om en dold restriktion för den fria rörligheten för kapital och betalningar.
13 Kommissionen riktade den 16 april 1997 ett motiverat yttrande till den belgiska regeringen och uppmanade denna att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de nödvändiga åtgärderna. Detta yttrande har inte besvarats.
14 Mot denna bakgrund har kommissionen väckt förevarande talan.
Prövning i sak
15 Till stöd för sin talan har kommissionen hävdat att det klara och tydliga förbudet i den kungliga förordningen för personer bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för ett obligationslån på marknaden för euro-obligationer (nedan kallat den omtvistade åtgärden) skadar den fria rörligheten för kapital som föreskrivs i artikel 73b i fördraget och att denna åtgärd inte är objektivt motiverad inom ramen för artikel 73d, särskilt på grund av att nämnda åtgärd är alltför omfattande.
16 Det har inte bestritts att den omtvistade åtgärden påverkar den fria rörligheten för kapital mellan medlemsstaterna. Generaladvokaten har i punkt 27 i sitt förslag till avgörande påpekat att även om den omtvistade åtgärden som vidtagits av Konungariket Belgien riktar sig mot personer som är bosatta i det egna landet, kan den under alla omständigheter inte anses vara en rent intern åtgärd. Anledningarna till detta är att obligationslånet i fråga har emitterats i DEM på marknaden för euro-obligationer, att det har undertecknats av ett internationellt konsortium bestående av banker och finansiella institut, att det har inregistrerats vid börsen i Frankfurt och att tysk rätt är tillämplig med avseende på det.
17 Vidare har det inte heller bestritts att den omtvistade åtgärden som sådan utgör en restriktion för den fria rörligheten för kapital i enlighet med artikel 73b.1 i fördraget.
18 En medlemsstats åtgärder som till sin karaktär är sådana att de kan förmå dem som är bosatta i den medlemsstaten att avstå från att avtala om lån eller göra investeringar i andra medlemsstater (se i detta avseende domstolens dom av den 14 november 1995 i mål C-484/93, Svensson och Gustavsson, REG 1995, s. I-3955, punkt 10, dom av den 16 mars 1999 i mål C-222/97, Trummer och Mayer, REG 1999, s. I-1661, punkt 26 och dom av den 14 oktober 1999 i mål C-439/97, Sandoz, REG 1999, s. I-7041, punkt 19) eller som innehåller ett krav på förhandstillstånd för utländska direktinvesteringar (domstolens dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl., REG 1995, s. I-4821, punkterna 24 och 25, och av den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Église de scientologie, REG 2000, s. I-1335, punkt 14) utgör restriktioner för kapitalrörelser i enlighet med artikel 73b.1 i fördraget.
19 Genom att undanta personer bosatta i Belgien från möjligheten att teckna obligationslånet i fråga är emellertid artikel 3 andra stycket i den kungliga förordningen mer ingripande än en åtgärd som är avsedd att förmå personer som är bosatta i en medlemsstat att avstå från att teckna obligationslån som emitterats utomlands eller som innehåller ett krav på förhandstillstånd i detta avseende. Denna föreskrift utgör således i ännu högre grad en restriktion för den fria rörligheten för kapital i den mening som avses i artikel 73b i fördraget.
20 Den belgiska regeringen har emellertid i sitt svaromål i första hand gjort gällande att den omtvistade åtgärden inte vidtagits av den belgiska staten i egenskap av offentlig myndighet utan i egenskap av privat ekonomisk aktör. Detta skulle innebära att den omtvistade åtgärden inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 73b i fördraget.
21 Till stöd för denna invändning påstår den belgiska regeringen att det skall göras en skillnad mellan statens roll som offentlig myndighet och som privat ekonomisk aktör. I detta avseende erinrar den om att en dylik åtskillnad har gjorts i gemenskapsrätten, vilket bland annat framgår av kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (EGT L 195, s. 35; svensk specialutgåva, område 8, volym 1, s. 54) och av domstolens dom av den 17 oktober 1989 i de förenade målen 231/87 och 129/88, Ufficio distrettuale delle imposte dirette di Fiorenzuola d'Arda m.fl. (REG 1989, s. 3233; svensk specialutgåva, volym 10, s. 201), och dom av den 14 oktober 1976 i mål 29/76, LTU (REG 1976, s. 1541; svensk specialutgåva, volym 3, s. 195).
22 I förevarande mål är det tillräckligt att ange att avståendet från att uppta kapitalinkomstskatt som föreskrivs i artikel 3 första stycket i den kungliga förordningen utgör en åtgärd av förordningskaraktär som endast staten i egenskap av offentlig myndighet är behörig att anta, vilket även vitsordats av den belgiska regeringen.
23 Det föreligger ett oupplösligt samband mellan denna åtgärd av förordningskaraktär och det förbud som föreskrivs för personer bosatta i Belgien i artikel 3 andra stycket i den kungliga förordningen.
24 Ett dylikt förbud, såsom komplement till avståendet från att uppta kapitalinkomstskatt, är bara motiverat av skattepolitiska hänsyn. Detta har den belgiska regeringen för övrigt vitsordat genom att anföra att det tack vare den omtvistade åtgärden varit möjligt att undvika att personer som är bosatta i Belgien drar nytta av detta avstående för att undvika att betala skatt på ränteinkomsterna. Av detta följer att den omtvistade åtgärden utgör en viktig del av de åtgärder som vidtagits av Konungariket Belgien för att reglera de skattemässiga aspekterna av det av finansministern avtalade obligationslånet.
25 Den omtvistade åtgärden är således en åtgärd som vidtagits av den belgiska staten i egenskap av offentlig myndighet.
26 Den belgiska regeringens invändning att staten i egenskap av låntagare inskränkt sig till att i samförstånd med förmedlare av finansiella tjänster anta en kontraktuell bestämmelse som, i likhet med avtal som träffas av privata låntagare, återgivits i lånevillkoren, kan således inte godtas.
27 Mot bakgrund av ovanstående utgör den omtvistade åtgärden en restriktion för kapitalrörelser som är förbjuden enligt artikel 73b.1 i fördraget.
28 I andra hand har den belgiska regeringen gjort gällande att den omtvistade åtgärden är motiverad och står i rimlig proportion till det eftersträvade syftet.
29 Genom att åberopa artikel 73d.1 b i fördraget har den belgiska regeringen gjort gällande att den omtvistade åtgärden för det första är motiverad på grund av att det är nödvändigt att hindra att personer bosatta i Belgien får möjlighet att undvika att betala skatt genom att teckna obligationslånet i fråga. Obligationslånet på marknaden för euro-obligationer har upptagits av Konungariket Belgien för att på ett lämpligt sätt och på samma villkor som de privata aktörerna hantera sin skuld.
30 Den belgiska regeringen har i detta avseende preciserat att euro-obligationslånen bland annat kännetecknas av bruttoräntebetalningar som inte är underkastade någon källskatt. Genom att emittera obligationslånet på denna marknad har Belgiska konungariket således tvingats avstå från att ta ut kapitalinkomstskatt. Eftersom den belgiska regeringen ville förhindra att befrielsen från denna skatt skulle möjliggöra skatteflykt, var förbudet för personer bosatta i Belgien att förvärva fondpapper genom obligationslånet i fråga den enda möjliga åtgärden för att undvika att det uppstår en marknad för inhemska obligationslån belagda med kapitalinkomstskatt och en marknad för euro-obligationslån som inte är belagda med sådan skatt, som båda två är tillgängliga för enskilda bosatta i Belgien.
31 I andra hand har den belgiska regeringen gjort gällande att den omtvistade åtgärden är motiverad av hänsyn till behovet av att bevara kongruensen i skattesystemet i enlighet med domstolens domar av den 28 januari 1992 i mål C-204/90, Bachmann (REG 1992, s. I-249), och i mål C-300/90, kommissionen mot Belgien (REG 1992, s. I-305). Eftersom befrielsen från kapitalinkomstskatt var ett absolut nödvändigt villkor för att staten skulle kunna låna upp medel på marknaden för euro-obligationer, bör staten ha rätt att vidta åtgärder för att undvika att befrielsen från kapitalinkomstskatt möjliggör skatteflykt. Den omtvistade åtgärden gör det således möjligt att förena dessa krav och säkerställa kongruensen i politiken för att emittera obligationslån. Vidare föreligger det ett samband mellan befrielsen från kapitalinkomstskatt och det nästan givna bortfallet av slutlig skatt.
32 För det tredje har den belgiska regeringen hävdat att förbudet i fråga även är motiverat på grund av att det är nödvändigt att säkerställa en effektiv skattekontroll, vilket domstolen ansett vara ett tvingande hänsyn till allmänintresset i sin dom av den 15 maj 1997 i mål C-250/95, Futura Participations et Singer (REG 1997, s. I-2471). Den belgiska regeringen har i detta hänseende gjort gällande att medlemsstaterna fritt får vidta alla nödvändiga åtgärder för att bevara detta allmänintresse när det saknas harmonisering på gemenskapsnivå.
33 Domstolen kommer först att granska den belgiska regeringens invändning avseende nödvändigheten av att bibehålla kongruensen i skattesystemet, såsom det fastställts i domstolens domar i de ovannämnda målen Bachmann och kommissionen mot Belgien.
34 I de ovannämnda målen Bachmann fanns ett direkt samband mellan avdragsrätten för premier och beskattningen av de belopp som utbetalas av försäkringsgivarna till uppfyllelse av pensions- och livförsäkringsavtal. Det var nödvändigt att bevara detta samband för att säkerställa sambandet i skattesystemet i fråga. Förlusten av skatteintäkter som var en följd av avdraget från den totala skattepliktiga inkomsten för premier för livförsäkringar kompenserades genom beskattningen av pensions-, ränte- eller kapitalbelopp som utbetalades av försäkringsgivarna. För det fall avdrag inte fick göras för sådana premier undantogs dessa belopp från beskattning.
35 Såsom generaladvokaten anfört i punkt 57 i sitt förslag till avgörande finns det emellertid inte något direkt samband mellan någon fördel i skattehänseende och någon motsvarande nackdel som det är nödvändigt att bevara för att säkerställa kongruensen i skattesystemet.
36 Av detta följer att den omtvistade åtgärden inte är berättigad av nödvändigheten att bevara kongruensen i skattesystemet.
37 Vad avser den belgiska regeringens invändning som grundas på behovet av att undvika skatteflykt och säkerställa en effektiv skattekontroll påverkar inte artikel 73b.1 i fördraget, enligt artikel 73d.1 b, medlemsstaternas rätt att "vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet".
38 Såsom domstolen redan fastställt i domarna av den 23 februari 1995 i de förenade målen C-358/93 och C-416/93, Bordessa m.fl. (REG 1995, s. I-361), punkterna 21 och 22, och i domen i det ovannämnda målet Sanz de Lera m.fl., punkt 22, anses bland annat åtgärder för effektiv skattekontroll liksom bekämpningen av olagliga verksamheter, såsom skattebedrägeri, utgöra sådana nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av skattelagar som avses i artikel 73d.1 b i fördraget.
39 Av detta följer att bekämpning av skatteflykt samt effektiva skattekontroller kan åberopas i förevarande mål med stöd av artikel 73d.1 b i fördraget för att motivera restriktioner för den fria rörligheten för kapital mellan medlemsstaterna.
40 Det skall således undersökas huruvida den omtvistade åtgärden kan anses vara nödvändig på det sätt som avses i artikel 73d.1 b i fördraget för att förhindra skatteflykt och säkerställa effektiva skattekontroller.
41 För att en åtgärd skall kunna omfattas av artikel 73d i fördraget skall den överensstämma med proportionalitetsprincipen på så sätt att den skall vara ägnad att garantera att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla målet i fråga.
42 Kommissionen har inte ifrågasatt Konungariket Belgiens rätt att utnyttja detta slag av obligationslån eller nödvändigheten i att avstå från kapitalinkomstskatt.
43 Kommissionen har däremot bestritt giltigheten av den belgiska regeringens invändning att den omtvistade åtgärden är berättigad av skatteskäl.
44 Det skall således undersökas om denna invändning kan godtas.
45 Det framgår av domstolens dom av den 17 juli 1997 i mål C-28/95, Leur-Bloem (REG 1997, s. I-4161), punkt 44, att en allmän presumtion för skatteflykt eller skatteundandragande inte motiverar en skatterättslig åtgärd som skadar de syften som eftersträvas genom direktivet. En sådan slutsats är ännu mer självklar i förevarande mål, där den omtvistade åtgärden utgörs av ett totalt förbud att utöva en grundläggande rättighet som garanteras genom artikel 73b i fördraget.
46 Vad avser den belgiska regeringens invändning att den omtvistade åtgärden är den enda möjliga åtgärden för att undvika uppkomsten av en marknad för inhemska obligationslån med kapitalinkomstskatt och en marknad för euro-obligationslån utan sådan skatt, som båda två är tillgängliga för personer bosatta i Belgien, skall det påpekas att det inte finns någonting som hindrar investeringsbenägna personer som är bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för obligationslån som emitterats på marknaden för euro-obligationer av andra utgivare än Konungariket Belgien och vilka inte heller de är underkastade den belgiska kapitalinkomstskatten.
47 Den omtvistade åtgärden överensstämmer således inte med proportionalitetsprincipen och kan därför inte omfattas av artikel 73d.1 b i fördraget.
48 Det finns således anledning att fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 73b i fördraget genom att förbjuda personer som är bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för obligationslån som emitterats i utlandet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
49 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
50 Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) genom att med stöd av artikel 3 andra stycket i den kungliga förordningen av den 4 oktober 1994 förbjuda personer som är bosatta i Belgien att förvärva fondpapper inom ramen för ett obligationslån som emitterats i utlandet.
51 Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.