62021TJ0482_RES
Causa T‑482/21
TenneT TSO GmbHeTenneT TSO BV
contro
Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER)
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 25 settembre 2024
«Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regione di calcolo della capacità – Regione CORE – Adozione da parte dell’ACER della metodologia per la ripartizione dei costi di ridispacciamento e degli scambi in controflusso – Obbligo di motivazione – Determinazione del livello di tolleranza per i legittimi flussi di ricircolo – Articolo 16, paragrafo 13, del regolamento (UE) 2019/943»
Procedimento giurisdizionale – Intervento – Memoria di intervento – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Rinvio globale alla memoria di intervento presentata dalla parte interveniente in una causa collegata – Irricevibilità
[Statuto della Corte di giustizia, art. 21; regolamento di procedura del Tribunale, artt. 76, d), e 145, § 2, b)]
(v. punti 25‑27, 31, 32)
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2019/943 – Gestione delle congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Attuazione di contromisure volte a ridurre le congestioni interzonali – Metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure – Presa in considerazione delle contromisure realizzate sugli elementi di rete interni con un livello di tensione pari o superiore a 220 kV – Ammissibilità
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/943, considerando 2 e 35 e artt. 1, a), e 16, § 4, § 8, comma 1, b), e § 13; regolamenti della Commissione 2015/1222, considerando 2 e 12 e artt. 9, § 11, e 74, § 2 e 4, e 2017/1485, art. 76, § 1, b), iii) e v)]
(v. punti 78‑153)
Agenzie dell’Unione europea – Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi alla commissione dei ricorsi dell’ACER – Ricorso contro una decisione dell’ACER che adotta una metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure attuate per ridurre le congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Valutazione di elementi fattuali di ordine tecnico ed economico complessi – Portata del controllo – Controllo di legittimità che non si limita alla valutazione di errori manifesti di valutazione
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/942, artt. 25, 26 e 28 e 2019/943, art. 16, § 13; regolamento della Commissione 2015/1222, art. 74)
(v. punti 176, 177)
Agenzie dell’Unione europea – Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi alla commissione dei ricorsi dell’ACER – Obbligo di motivazione delle decisioni – Portata – Violazione – Conseguenze
(Artt. 263 e 296 TFUE)
(v. punti 179‑186, 220‑224)
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2019/943 – Gestione delle congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Attuazione di contromisure volte a ridurre le congestioni interzonali – Metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure – Esclusione dei costi generati dai flussi di ricircolo che non oltrepassano un certo livello di tolleranza – Determinazione da parte dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) di un livello di tolleranza con modalità non conformi al quadro giuridico applicabile – Inammissibilità – Eccezione – 116653 / Competenza implicita dell’ACER a determinare un livello di tolleranza con modalità non conformi al quadro giuridico applicabile – Presupposti – Presupposti non soddisfatti
[Art. 4, § 3, TUE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/942, art. 6, § 10, comma 2, a), § 11 e § 12, e 2019/943, considerando 34 e art. 16, § 13; regolamento della Commissione 2015/1222, artt. 9, § 11, e 74, § 6, a)]
(v. punti 235‑301, 305‑310, 318‑331)
Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte del giudice dell’Unione – Presupposti
(Art. 264, comma 2, TFUE)
(v. punti 335, 338‑342)
Sintesi
Accogliendo il ricorso di annullamento proposto da gestori dei sistemi di trasmissione di energia elettrica (in prosieguo: i «TSO»), il Tribunale annulla una decisione della commissione dei ricorsi dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) (in prosieguo: la «commissione dei ricorsi») in quanto viziata da illegittimità per quanto attiene alla determinazione del livello di tolleranza dei flussi di ricircolo e da insufficienza di motivazione. Il giudice conferma, tuttavia, la legittimità dell’ambito di applicazione di una metodologia per la ripartizione dei costi di ridispacciamento e degli scambi in controflusso, adottata dall’ACER, comprendente elementi di rete interni che non sono «critici».
Il 24 luglio 2015 la Commissione europea ha adottato il regolamento 2015/1222 (
1
). Tale regolamento enuncia una serie di requisiti, nel settore dell’energia elettrica, in materia di allocazione della capacità interzonale e di gestione della congestione relativamente ai mercati del giorno prima e infragiornaliero, tra cui, in particolare, la determinazione di una metodologia comune per la ripartizione dei costi di ridispacciamento e degli scambi in controflusso aventi rilevanza transfrontaliera (
2
).
In applicazione di detto regolamento, i TSO della regione «CORE» (
3
) hanno presentato a tutte le autorità nazionali di regolamentazione (in prosieguo: le «ANR») di tale regione una proposta relativa alla suddetta metodologia.
Posto che le ANR non erano pervenute ad un accordo riguardo a detta proposta, il 30 novembre 2020, in forza del medesimo regolamento, l’ACER ha adottato una decisione di approvazione di una metodologia per la ripartizione dei costi (in prosieguo: la «metodologia contestata per la ripartizione dei costi»).
Le ricorrenti, TenneT TSO GmbH e TenneT TSO BV, nella loro veste di TSO che gestiscono un sistema di trasmissione di energia elettrica, rispettivamente, in una parte della Germania e nei Paesi Bassi, hanno quindi presentato ricorso dinanzi alla commissione dei ricorsi avverso detta decisione. A seguito del suo rigetto, esse hanno proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento avverso la decisione della commissione dei ricorsi (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Giudizio del Tribunale
Prima di statuire nel merito, il Tribunale dichiara parzialmente irricevibile la memoria di intervento della Repubblica federale di Germania, posto che taluni dei motivi invocati non sono sviluppati a sufficienza per consentire al Tribunale di pronunciarsi su di essi. Così, il rinvio globale alla memoria di intervento presentata in una causa collegata avente anch’essa ad oggetto l’annullamento della decisione impugnata, allegata alla memoria di intervento nella presente causa, non può sanare l’assenza degli elementi essenziali dell’argomentazione in diritto che devono figurare nella memoria di intervento.
Continuando la sua analisi nel merito, il giudice esamina in successione i tre motivi sollevati dalle ricorrenti, vale a dire, un motivo vertente su un errore di diritto nella determinazione dell’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi, un motivo vertente sull’illegittimità del metodo di scomposizione dei flussi accolto in detta metodologia e un motivo vertente su un’errata determinazione del livello di tolleranza per i legittimi flussi di ricircolo.
Sul motivo vertente sull’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi
In via preliminare, il Tribunale ricorda che il ridispacciamento (
4
) e gli scambi in controflusso (
5
) costituiscono contromisure (
6
) onerose attuate per ridurre le congestioni fisiche sul sistema di trasmissione dell’energia elettrica.
A tal riguardo, l’articolo 74, paragrafi 2 e 4, del regolamento 2015/1222 prevede l’adozione di soluzioni di ripartizione dei costi per le azioni aventi rilevanza transfrontaliera e stabilisce che la metodologia per la ripartizione dei costi deve definire quali dei costi sostenuti a causa del ricorso al ridispacciamento o agli scambi in controflusso per garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale sono ammissibili alla ripartizione fra tutti i TSO di una regione di calcolo della capacità, nella fattispecie la regione CORE.
Inoltre, l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 prevede una ripartizione dei costi delle contromisure volte a ridurre le congestioni tra due zone di offerta (
7
) sulla base del contributo a detta congestione dei flussi risultanti da transazioni interne a una zona alla congestione tra due zone.
L’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi ricomprende non soltanto gli elementi della rete interzonali (interconnessioni), ma anche tutti gli elementi della rete interni con un livello di tensione pari o superiore a 220 kilovolt (kV). Infatti, secondo detta metodologia, le operazioni di ridispacciamento e di scambi in controflusso con rilevanza transfrontaliera sono, in linea di principio, tutte le operazioni volte a ridurre una congestione su elementi di rete aventi rilevanza transfrontaliera, come individuate, segnatamente, dalla metodologia per il coordinamento regionale della sicurezza operativa nella regione CORE [in prosieguo: la «metodologia di sicurezza (ROSC)»]. Secondo la metodologia di sicurezza (ROSC), gli elementi di rete aventi rilevanza transfrontaliera sono tutti gli elementi critici di rete presi in considerazione nel processo di calcolo della capacità interzonale e tutti gli elementi di rete interni con un livello di tensione pari o superiore a 220 kV.
Secondo le ricorrenti, occorrerebbe escludere dalla ripartizione i costi delle contromisure imputati agli elementi di rete interni che non sono elementi critici di rete, posto che le congestioni su detti elementi sarebbero congestioni «interne» che non rientrerebbero nella definizione di congestioni «interzonali».
A questo proposito, il Tribunale precisa che l’articolo 74, paragrafo 4, lettera b), del regolamento 2015/1222 mira a ripartire i costi delle contromisure con l’obiettivo di garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale. Posto che il regolamento 2015/1222 è un atto di esecuzione, esso deve essere interpretato conformemente al suo regolamento di base, vale a dire il regolamento 2019/943, il cui articolo 16, paragrafo 13, si riferisce, dal canto suo, ai costi delle contromisure attivate per assicurare gli scambi interzonali.
Pertanto, per verificare se la metodologia contestata per la ripartizione dei costi, come confermata dalla decisione impugnata, sia compatibile con le disposizioni succitate, occorre determinare quali congestioni debbano essere ridotte in maniera coordinata per assicurare gli scambi interzonali, conformemente all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, il che consentirà poi di stabilire se le contromisure di cui alla metodologia contestata abbiano l’obiettivo di garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale, ai sensi dell’articolo 74, paragrafo 4, lettera b), del regolamento 2015/1222.
In primo luogo, il Tribunale osserva che il solo fatto di includere nell’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi taluni costi generati dalle congestioni su elementi di rete con una tensione pari o superiore a 220 kV non può violare l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, posto che detta disposizione chiede unicamente di stabilire quali congestioni debbano essere ridotte in maniera coordinata per assicurare gli scambi interzonali.
In secondo luogo, il fatto che le congestioni possano essere ridotte utilizzando sino al 30% della capacità di ciascun elemento critico di rete, mentre il 70% di detta capacità deve restare disponibile per gli scambi interzonali, non implica che si debbano ripartire unicamente i costi delle contromisure realizzate su detti elementi critici. Infatti, le contromisure su elementi non critici di rete possono contribuire all’attenuazione delle congestioni sugli elementi critici di rete, assicurando così l’irrevocabilità della capacità interzonale.
In terzo luogo, il Tribunale aggiunge che le contromisure onerose di ridispacciamento e scambi in controflusso intervengono soltanto nell’ambito del processo di valutazione regionale della sicurezza operativa (in prosieguo: il «processo CROSA») definito dalla metodologia di sicurezza (ROSC), che mira, segnatamente, a coordinare le contromisure aventi rilevanza transfrontaliera ai sensi di detta metodologia. L’ottimizzazione delle contromisure prevista da detto processo richiede di individuare la contromisura più efficace per risolvere le congestioni su tutti gli elementi di rete (critici o non critici) con un livello di tensione pari o superiore a 220 kV.
Ne consegue che tutte le congestioni gestite in maniera coordinata nell’ambito del processo CROSA corrispondono a congestioni «interzonali» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, e che tutte le contromisure attivate nell’ambito di tale processo per ridurre le congestioni di cui trattasi contribuiscono a garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale, conformemente all’articolo 74, paragrafo 4, lettera b), del regolamento 2015/1222. Di conseguenza, conformemente al principio «chi inquina paga», i costi di dette contromisure devono essere ripartiti tra i TSO.
Sul motivo relativo alla scomposizione dei flussi
Le ricorrenti contestano alla commissione dei ricorsi, in particolare, di non aver esaminato gli argomenti da esse sollevati contro il metodo di scomposizione dei flussi accolto nella metodologia contestata per la ripartizione dei costi, come confermata dalla decisione impugnata.
In via preliminare, il Tribunale osserva che la scomposizione dei flussi, volta a individuare le tipologie di flussi all’origine delle congestioni sugli elementi di rete, costituisce una tappa necessaria e importante nell’ambito della ripartizione dei costi delle contromisure, in quanto fornisce i dati in entrata necessari per la successiva ripartizione dei suddetti costi. Così, nella misura in cui gli argomenti delle ricorrenti vertevano sulla concezione stessa del metodo di scomposizione dei flussi accolto e, quindi, su elementi essenziali della decisione impugnata, la commissione dei ricorsi era tenuta a prendere posizione su di essi per adempiere il suo obbligo di motivazione. Orbene, la decisione impugnata è viziata da un’insufficienza di motivazione su detto punto, che non consente alle ricorrenti di conoscere le giustificazioni alla base di detta decisione, né al Tribunale di esercitare il suo sindacato giurisdizionale su di essa.
Posto che l’insufficienza di motivazione rientra nella violazione delle formalità sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale annulla la decisione impugnata su tale base.
Sul motivo relativo al livello di tolleranza per i flussi di ricircolo
Le ricorrenti contestano il livello di tolleranza fissato dall’ACER nella metodologia contestata per la ripartizione dei costi, come confermata dalla commissione dei ricorsi nella decisione impugnata, per quanto attiene ai flussi di ricircolo (
8
), che rientrano tra le tipologie di flussi fisici che possono causare una congestione.
A tal proposito, il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, i costi indotti dai flussi risultanti da transazioni interne che contribuiscono alla congestione tra due zone di offerta, ma che sono inferiori al livello da attendersi senza congestioni strutturali (
9
) in una zona di offerta (in prosieguo: il «livello di tolleranza»), sono esclusi dalla ripartizione dei costi delle contromisure oggetto di detta disposizione. Ai sensi della medesima disposizione, il livello di tolleranza deve essere analizzato e definito dai TSO per ogni confine tra singole zone di offerta.
Nella fattispecie, posto che i TSO non hanno effettuato l’analisi richiesta, l’ACER si è ritenuta autorizzata o addirittura obbligata a fissare essa stessa un livello di tolleranza provvisorio senza disporre di detta analisi, al fine di evitare una situazione di impasse nell’adozione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi. L’ACER ha, quindi, fissato un livello di tolleranza comune per tutte le zone di offerta della regione CORE, che essa ha diviso in maniera uguale per il numero di zone di offerta da cui provengono flussi di ricircolo.
Orbene, il Tribunale constata che il livello di tolleranza fissato dall’ACER non soddisfa i requisiti previsti all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, secondo cui il livello di tolleranza deve corrispondere al «livello da attendersi senza congestioni strutturali» e deve essere definito «per ogni confine tra singole zone di offerta».
Per quanto attiene alla determinazione del primo requisito, l’analisi richiesta dall’articolo 16, paragrafo 13, primo comma, del regolamento 2019/943 presuppone, segnatamente, un’analisi degli investimenti nella rete e delle eventuali riconfigurazioni delle zone di offerta per eliminare le congestioni strutturali. Orbene, l’ACER, che ammette di non aver compiuto una siffatta analisi, ha fissato il livello di tolleranza al 10% della capacità massima dell’elemento di rete di cui trattasi quale «media» dei pareri divergenti forniti dai TSO interessati.
Con riferimento al secondo requisito, benché la ripartizione compiuta dall’ACER porti a un livello di tolleranza individuale per ciascuna zona di offerta, nella misura in cui tale livello è determinato in funzione della capacità massima individuale di ciascun elemento di rete pertinente e in funzione del numero di zone di offerta da cui provengono flussi di ricircolo che transitano per detti elementi di rete, essa non corrisponde all’individualizzazione prescritta dal suddetto articolo, che richiede che il livello di tolleranza sia determinato in funzione delle caratteristiche delle zone di offerta di cui trattasi e dei diversi confini tra di esse.
Il Tribunale esamina poi se l’ACER disponesse, nella situazione particolare del caso di specie, di una competenza implicita che l’autorizzava a determinare un livello di tolleranza con modalità diverse da quelle imposte dall’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943.
Esso osserva, anzitutto, che non si può ammettere, in linea di principio, che un’agenzia dell’Unione, come l’ACER, possa derogare al quadro giuridico applicabile. Inoltre, benché il regolamento 2019/943 consenta all’ACER di adottare una decisione provvisoria in circostanze chiaramente definite, la determinazione del livello di tolleranza nella metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure non rientra in dette circostanze. Infine, la mera deduzione dell’interesse all’efficacia non può creare una competenza implicita a beneficio dell’ACER, salvo che ciò corrisponda a una reale necessità per assicurare l’effetto utile delle disposizioni di cui trattasi.
A tal riguardo, l’ACER ha giustificato la necessità di adottare la metodologia contestata per la ripartizione dei costi senza poter attendere l’analisi prevista dall’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, segnatamente, sulla base del termine che le era stato impartito per adottare detta metodologia e del ritardo dei TSO nell’elaborazione della proposta di metodologia per la ripartizione dei costi. Orbene, da un lato, il termine impartito all’ACER per adottare la metodologia di cui trattasi aveva natura indicativa e, quindi, poteva essere prorogato. Dall’altro, l’obbligo di determinare il livello di tolleranza procedendo all’analisi prevista dall’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 è entrato in vigore dopo la presentazione da parte dei TSO della regione CORE della loro proposta di metodologia per la ripartizione dei costi a tutte le ANR della regione. Per di più, l’ACER non dimostra di aver agevolato l’elaborazione di detta analisi, benché fosse chiamata a farlo in forza del principio di leale cooperazione.
Non avendo dimostrato l’esistenza di una necessità reale per assicurare l’effetto utile delle disposizioni di cui trattasi, l’ACER non poteva fondarsi su una competenza implicita per la sua determinazione del livello di tolleranza nella metodologia contestata per la ripartizione dei costi.
Alla luce di tutto quanto precede, il Tribunale annulla la decisione impugnata, adottata dalla commissione dei ricorsi, nella parte in cui conferma la decisione dell’ACER del 30 novembre 2020 e respinge il ricorso delle ricorrenti avverso di essa.
(
1
)	Regolamento (UE) 2015/1222 della Commissione, del 24 luglio 2015, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione (GU 2015, L 197, pag. 24).
(
2
)	Articolo 74 del regolamento 2015/2022.
(
3
)	La regione CORE è la zona geografica comprendente il Belgio, la Repubblica ceca, la Germania, la Francia, la Croazia, il Lussemburgo, l’Ungheria, i Paesi Bassi, l’Austria, la Polonia, la Romania, la Slovenia e la Slovacchia, definita ai fini del calcolo della capacità, conformemente all’articolo 15 del regolamento 2015/1222.
(
4
)	In forza dell’articolo 2, punto 26, del regolamento (UE) 2019/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell’energia elettrica (GU 2019, L 158, pag. 54), il ridispacciamento è definito come una misura attivata da uno o più TSO o gestori dei sistemi di distribuzione, consistente nella modifica del profilo di generazione, di carico o entrambi al fine di modificare i flussi fisici sul sistema elettrico e ridurre una congestione fisica o di garantire altrimenti la sicurezza del sistema.
(
5
)	In forza dell’articolo 2, punto 27, del regolamento 2019/943, lo scambio in controflusso [compensativo] rinvia a uno scambio interzonale avviato dai gestori di sistema tra due zone di offerta per ridurre la congestione fisica. In forza dell’articolo 2, punto 4, del regolamento 2019/943, la congestione, che costituisce un rischio per la sicurezza operativa che richiede una contromisura, è invece definita come una situazione in cui non possono essere soddisfatte tutte le richieste di compravendita tra aree della rete dei partecipanti al mercato in quanto inciderebbero in modo significativo sugli elementi della rete che non riescono a contenere fisicamente i flussi. Una congestione è causata da flussi fisici.
(
6
)	In forza dell’articolo 2, punto 13, del regolamento 2015/1222, per contromisura si intende qualunque misura posta in atto da uno o più TSO per mantenere la sicurezza operativa.
(
7
)	L’articolo 2, punto 65, del regolamento 2019/943 definisce una zona di offerta come «la più grande area geografica nella quale i partecipanti al mercato sono in grado di scambiare energia senza allocazione di capacità».
(
8
)	Secondo la metodologia contestata per la ripartizione dei costi, un flusso di ricircolo è «un flusso fisico su un elemento di rete quando la fonte e il ricevente sono situati nella medesima zona e l’elemento di rete, o una parte di esso, è situato in una zona diversa».
(
9
)	La congestione strutturale è definita all’articolo 2, punto 6, del regolamento 2019/943, come «una congestione nel sistema di trasmissione che può essere definita in modo non ambiguo, è prevedibile, geograficamente stabile nel tempo e si ripete frequentemente in presenza di condizioni normali del sistema elettrico».