62011CC0260
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 18. oktoobril 2012 (
1
)
Kohtuasi C-260/11
The Queen, David Edwards jt taotlusel
versus
Environment Agency jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supreme Court (Ühendkuningriik))
„Århusi konventsioon — Direktiiv 2003/35/EÜ — Direktiiv 85/337/EMÜ — Keskkonnamõju hindamine — Direktiiv 96/61/EÜ — Saastuse kompleksne vältimine ja kontroll — Õigus kohtusse pöörduda — Mõiste „üle jõu käivalt kulukas kohtumenetlus””
I. Sissejuhatus
1.
Kui palju tohib maksta keskkonnaalane kohtumenetlus? Seda küsimust käsitlebki käesolev eelotsusetaotlus. Nimelt ei tohi Århusi konventsiooni (
2
) ja selle rakendussätete kohaselt direktiivis 85/337/EMÜ (
3
) ja direktiivis 96/61/EMÜ (
4
) kohtumenetlus keskkonnaalastes asjades olla üle jõu käivalt kulukas.
2.
Inglismaal ja Walesis aga võib kohtuskäimine olla seotud märkimisväärse kuluga, eelkõige seoses seal protsessiesindajatele tavapäraselt makstava tasuga. Nii küsibki Supreme Court pärast keskkonnaalase menetluse lõpetamist, kuidas ta peaks vaidluses väljamõistetud kohtukulude üle kohaldama konventsiooni ja vastavaid direktiivisätteid.
II. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
3.
Keskkonnaalaste menetluste kohtukulusid käsitlevad normid sisalduvad Århusi konventsioonis, millele tollane Euroopa Ühendus 25. juunil 1998. aastal Århusis (Taani) alla kirjutas. (
5
)
4.
Õigust pöörduda kohtusse on käsitletud konventsiooni põhjendustes 7, 8 ja 18:
„Tõdedes samuti, et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele, ning et tal on kohustus praeguste ja tulevaste põlvkondade hüvanguks kaitsta keskkonda ning teha selle seisundi parandamiseks teistega koostööd;
arvestades, et selle õiguse elluviimiseks ja nimetatud kohustuse täitmiseks tuleb teha info kõigile kättesaadavaks ning anda igaühele õigus osaleda keskkonnaasjade otsustamises ja õigus pöörduda neis asjus kohtusse, ning samas tunnistades, et inimesed võivad vajada oma õiguste teostamiseks abi;
[…]
olles huvitatud sellest, et organisatsioonidel ja teistel üldsuse esindajatel on võimalik pöörduda kohtu poole või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine; […[”.
5.
Konventsiooni peamine eesmärk on sätestatud artiklis 1:
„Et kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele, teeb konventsiooniosaline keskkonnainfo üldkättesaadavaks, kaasab üldsuse keskkonnaasjade otsustamisse ning võimaldab konventsiooni kohaselt pöörduda neis asjus kohtusse”.
6.
Konventsiooni artikli 3 lõikes 8 on nimetatud kohtukulusid:
„Konventsiooniosaline keelab konventsiooni kohaselt oma õigusi kasutavate isikute karistamise, tagakiusamise ja ahistamise. Säte ei ole vastuolus konventsiooniosalise kohtute õigusega mõista välja mõistlikke kohtukulusid.”
7.
Konventsiooni artikkel 9 näeb ette õiguse pöörduda keskkonnaasjades kohtu poole. Lõigetes 4 ja 5 on muu hulgas sätestatud kulude kohta:
„4.   Lisaks lõikele 1 ja piiramata selle kohaldamist, peavad lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud menetlused nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajadusel esialgse õiguskaitse, ning olema ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte üle jõu käivalt kulukad. […]
5.   […] [konventsiooniosaline] kaalub võimalust luua kohased abistamise mehhanismid, et kõrvaldada või vähendada õigusemõistmisele juurdepääsu rahalisi ja muid takistusi.”
8.
Lõpuks tuleb viidata Århusi konventsioonist kinnipidamise komitee (Aarhus Convention Compliance Committee, edaspidi „konventsioonist kinnipidamise komitee”) otsustuspraktikale. Konventsiooniosalised asutasid ekspertidest koosneva komitee selleks, et aidata kontrollida konventsiooni järgimist, mis on ette nähtud konventsiooni artikliga 15. Komitee kontrollib eelkõige individuaalkaebusi. (
6
) Tema uurimise tulemuseks on „Tähelepanekud ja soovitused”.
B. Liidu õigus
9.
Århusi konventsiooni rakendades lisati direktiiviga 2003/35/EÜ (
7
) direktiivi 85/337/EMÜ artikkel 10a ja direktiivi 96/61/EMÜ artikkel 15a. Mõlemad sätted reguleerivad õigust pöörduda teatud keskkonnaasjades kohtu poole ja mõlemas on lõikes 5 (
8
) vastavalt ette nähtud:
„Iga selline menetlus on erapooletu, õiglane, õigeaegne ja mitte üle jõu käivalt kulukas.”
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
10.
Käesoleva menetluse aluseks on David Edwardsi algatatud menetlus selleks, et kohus kontrolliks Environment Agency otsust, millega anti luba tsemenditööde tegemiseks. Teadaolevalt puudutatud ettevõtja menetluses ei osalenud.
11.
Kaebus jäeti 2005. aastal esimese astme kohtus rahuldamata. D. Edwards esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Court of Appealile. Seal liitus menetlusega apellatsioonkaebuse esitajana ülejäänud menetluse ajaks L. Pallikaropoulos – ka siis, kui D. Edwards loobus oma kaebusest. Tema vastutus kohtukulude eest Court of Appealis oli eelnevalt määratud 2000 Suurbritannia naelsterlingi suuruseks. Court of Appeal jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja 2006. aastal tehti otsus kohtukulude kohta, milles mõisteti L. Pallikaropouloselt välja apellatsioonimenetluse vastustaja kohtukulud, mille ülempiiriks oli määratud nimetatud summa.
12.
L. Pallikaropoulos esitas seejärel kassatsioonkaebuse House of Lordsile. Menetluse alguses taotles ta kulude piiramise määrust, millega soovis oma vastutuse piiramist võimalike kohtukulude eest kassatsioonimenetluses. House of Lords jättis tema taotluse siiski rahuldamata, muu hulgas seetõttu, et ta ei olnud esitanud andmeid ei enda varandusliku seisu ega ka kõigi nende isikute varalise seisu kohta, keda ta esindab.
13.
House of Lords jättis 16. aprillil 2008 muutmata Court of Appeali otsuse, millega jäeti rahuldamata L. Pallikaropoulose apellatsioonkaebus. 18. juulil 2008 tegi House of Lords määruse kohtukulude kohta, milles jäeti L. Pallikaropoulose kanda kõik kassatsioonimenetluse kulud House of Lordsis.
14.
Nüüd on vaidlus kohtukulude kohta tehtud otsuse üle Supreme Courtis, mis on vahepealsel ajal asutatud House of Lordsi asemele. Selles menetluses on Supreme Court esitanud Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
„1.
Kuidas peaks siseriiklik kohus lahendama küsimuse, mis puudutab kohtukulude väljamõistmist üldsuse liikmelt, kelle keskkonnaalane kaebus jäeti rahuldamata, võttes arvesse nõudeid, mis tulenevad Århusi konventsiooni artikli 9 lõikest 4, mis on rakendatud direktiivi 85/337/EMÜ artikliga 10a ja direktiivi 96/61/EMÜ artikliga 15a (edaspidi „direktiivid”)?
2.
Kas küsimuse üle, kas kohtumenetlus on „üle jõu käivalt kulukas” Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 4 tähenduses, mis on rakendatud direktiividega, tuleks otsustada objektiivsel alusel (arvestades näiteks üldsuse „tavalise” liikme võimalust võimalikke kohtukulusid tasuda) või tuleks selle üle otsustada subjektiivsel alusel (arvestades konkreetse kaebuse esitaja vahendeid) või tuleks neid kahte alust omavahel kuidagi kombineerida?
3.
Või kas see on puhtalt liikmesriigi siseriikliku õiguse küsimus, millega kaasneb üksnes liikmesriigi kohustus saavutada direktiivides sätestatud tulemus, nimelt et asjaomane menetlus ei oleks „üle jõu käivalt kulukas”?
4.
Kas kohtumenetluse „üle jõu käivalt kulukuse” üle otsustamisel on asjakohane see, et kaebuse esitaja ei loobunud sellega seoses menetluse algatamisest ega jätkamisest?
5.
Kas neid küsimusi on lubatud lahendada i) apellatsioonimenetluse või ii) kassatsioonimenetluse staadiumis teistmoodi kui esimeses kohtuastmes?”
15.
L. Pallikaropoulos, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, Taani Kuningriik, Iirimaa, Kreeka Vabariik ja Euroopa Komisjon esitasid oma seisukohad kirjalikult ja 13. septembri 2012. aasta kohtuistungil.
IV. Õiguslik hinnang
16.
Supreme Courti esimesele ja kolmandale küsimusele tuleb anda vastus koos, kuna nad käsitlevad abstraktselt liikmesriikide kaalutlusruumi asjakohaste sätete rakendamisel (selle kohta A osa). Neile kahele küsimusele antud vastuse alusel saab järjekorras vastata spetsiifilisi probleeme puudutavatele ülejäänud küsimustele (nende kohta B, C ja D osad).
A. Esimene ja kolmas küsimus: kaalutlusruum siseriiklike meetmete puhul
17.
Esimene ja kolmas küsimus käsitlevad sisuliselt seda, kas Euroopa Kohus saab otsustada, kuidas siseriiklik kohus otsuses, mis puudutab kohtukulude väljamõistmist üldsuse liikmelt, kelle keskkonnaalane kaebus jäeti rahuldamata, peab toimima seoses kohustusega vältida üle jõu käivalt kulukat kohtumenetlust, või on see täies ulatuses reguleeritud liikmesriigi õigusega, kuni vastav menetlus ei osutu „üle jõu käivalt kulukaks”.
18.
Nii Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 4 kui ka direktiivi 85/337/EMÜ artikli 10a lõikes 5 ja direktiivi 96/61/EMÜ artikli 15a lõikes 5 on sätestatud, et keskkonnaasjade menetlused on erapooletud, õiglased, õigeaegsed ja mitte üle jõu käivalt kulukad.
19.
Nagu Iirimaa meelde tuletab, on ELTL artikli 288 kolmandas lõigus sätestatud, et direktiiv on saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele. Asjaolu, et rakendatakse Euroopa Liidu rahvusvahelise konventsiooni sätet, mis on direktiividega sisuliselt identne, ei sea kahtluse alla liikmesriikide põhimõttelist valikuvabadust.
20.
Käesolevas asjas on liikmesriikidele antud kaalutlusruum eriti ulatuslik, kuna nimetatud sätetes pole täpsemalt ette kirjutatud, kuidas üle jõu käivaid kulusid vältida tuleks.
21.
Sellise kaalutlusruumi vajalikkust rõhutavad liikmesriikides vastu võetud mitmekesised regulatsioonid kulude kohta. Ei konventsiooni artikli 9 lõike 4 ega direktiivide sätete eesmärk pole neid kuluregulatsioone kõikehõlmavalt ühtlustada. Nendes on nõutud ainult kohati vajalikke muudatusi.
22.
Vahekokkuvõtteks tuleb seega öelda, et põhimõtteliselt on liikmesriikide ülesanne ise kindlaks määrata, kuidas nad saavutavad Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 4, direktiivi 85/337/EMÜ artikli 10a ja direktiivi 96/61/EMÜ artikli 15a ette nähtud tulemuse ja nimelt, et nende sätete alla kuuluvad kohtumenetlused ei oleks üle jõu käivalt kulukad.
23.
Siiski pole liikmesriikide kaalutlusruum piiramatu. Euroopa Kohus on konventsiooniga seoses juba meelde tuletanud, et teatud valdkonda reguleerivate liidu õigusnormide puudumisel tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kehtestada menetlusnormid selliste õiguskaitsevahendite osas, mille eesmärk on tagada nende õiguste kaitse, mis tulenevad isikutele liidu õigusest. Siiski vastutavad liikmesriigid selle eest, et need õigused oleksid igal juhul tõhusalt kaitstud. (
9
)
24.
Seega peavad liikmesriikide õigusnormid ka tegelikult igal üksikjuhul takistama seda, et vastavad kohtumenetlused oleksid üle jõu käivalt kulukad.
25.
Seda, kuidas tõlgendada mõistet „üle jõu käivalt kulukas”, st konventsiooni artikli 9 lõikes 4 ja direktiivides ette nähtud tulemuse määratlemist, ei saa jätta liikmesriikidele. Liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest tuleneb, et niisuguses liidu õiguse sättes sisalduvaid mõisteid, millega seoses ei viidata otseselt liikmesriikide õigusele nende tähenduse ning ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb üldjuhul kogu Euroopa Liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt ning selleks tuleb arvestada sätte konteksti ja vastava regulatsiooniga taotletavat eesmärki; Euroopa Kohus viitab siin täiendavalt ka võrdsuse põhimõttele. (
10
) Erinevalt mõistetest „küllaldane huvi” ja „õiguste kahjustamine” ei viita direktiivid mõiste „üle jõu käivalt kulukas” puhul siseriiklikule õigusele.
26.
See, mida üle jõu käivalt kuluka kohtumenetluse vältimise all mõista, tuleneb juba sätte tekstist, aga ka selle kontekstist, (
11
) st kuna direktiivis 2003/35 edasised viited puuduvad, siis eelkõige Århusi konventsioonist. Lisaks on olulised üldised nõudmised Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisele ja rakendamisele, eelkõige piisavalt selge ülevõtmise vajadus, (
12
) tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtted (
13
) ja Euroopa Liidu põhiõiguste austamine. (
14
)
27.
Komisjoni viidatud mõiste „üle jõu käivalt kulukas”, mis iseloomustab direktiivide mõnes keeleversioonis ja konventsiooni vastavates tõlgetes (
15
) kulusid, mida tuleks vältida, võib viidata ka proportsionaalsuse põhimõttele. Antud põhimõtet tuleb direktiive tõlgendades ja üle võttes aga igal juhul järgida (
16
) ja sellega on vastuolus see, kui Århusi konventsioonis ja direktiivides ette nähtud kohtusse pöördumine on üle jõu käivalt kulukas.
28.
Samas jääks kulude kaitse taandamine vaid proportsionaalsuse põhimõttele liiga pinnapealseks. Konventsiooni kolmes siduvas keeleversioonis nimelt ei kasutata mõistet „üle jõu käivalt kulukas”. Prantsuse keeleversiooni kohaselt ei tohi menetluskulud olla takistavad (
17
) ja ingliskeelse versiooni kohaselt ei tohi menetlused olla takistavalt kallid (
18
). Venekeelses versioonis ei kasutata küll mõistet takistav, kuid selleski on öeldud, et menetlus ei tohi olla ligipääsmatu kõrgete kulude tõttu. (
19
)
29.
Järelikult pole küsimus ainult selles, et vältida üle jõu käivaid menetluskulusid, mis seega oleksid menetluse suhtes ebaproportsionaalsed, vaid esmajoones ei tohi menetlused ise olla nii kallid, et menetluskulud ähvardaksid takistada menetluse läbiviimist. Proportsionaalsed, aga takistavad kulud tulevad arvesse eriti keskkonnaalastes menetlustes suurprojektide üle, kuna need võivad olla väga kulukad igas mõttes, näiteks seoses õiguslike, teaduslike ja tehniliste küsimustega, aga ka seoses osaliste arvuga.
30.
Seega on nüüd võimalik anda esimesele ja kolmandale küsimusele tarvilik vastus: vastavalt Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 4, direktiivi 85/337/EMÜ artiklile 10a ja direktiivi 96/61/EMÜ artiklile 15a on põhimõtteliselt liikmesriikide kindlaks määrata, kuidas takistada seda, et nende sätetega hõlmatud kohtumenetlused jääksid kulude tõttu läbi viimata. Need meetmed peavad aga tagama piisavalt selgelt ja siduvalt, et Århusi konventsiooni eesmärgid saaksid täidetud igal üksikjuhtumil ja austama ühtlasi tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtet ning Euroopa Liidu põhiõigusi.
B. Teine küsimus: olulised kriteeriumid
31.
Teiseks tahab Supreme Court teada, kas otsustades küsimuse üle, kas kohtumenetlus on „üle jõu käivalt kulukas”, tuleks lähtuda objektiivsest või subjektiivsest alusest või tuleks neid kahte kriteeriumi omavahel kombineerida. Seejuures nimetab ta näitlikult üldsuse „tavalise” liikme maksevõimet ja konkreetse kaebuse esitaja vara.
32.
Kokkuvõttes soovitakse teada, mille alusel peab siseriiklik kohus otsustama, kas menetluse kulud on veel või enam ei ole kooskõlas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 4 ja seda ülevõtvate direktiivisätetega.
33.
Euroopa Kohus ei saa küll juba liikmesriikide kaalutlusruumi, aga ka antud küsimuse paljude võimalike konkreetsete variantide tõttu sellele küsimusele kõikehõlmavalt ja lõplikult vastata. Siiski võimaldab Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 4 kontekst välja selgitada need punktid, mis võiksid lubatavate kulude kindlaksmääramisel olla tarvilikud.
34.
Esmalt tuleb meeles pidada, et Århusi konventsiooni artikli 3 lõikes 8 on mõistlikud kulud sõnaselgelt lubatud. Seega ei keela artikli 9 lõige 4 ja direktiivide sätted kulude väljamõistmist, kuni väljamõistetav summa ei ole takistav. (
20
)
35.
Lihtsaid kriteeriume, millal tasumisele kuuluvad kulud on takistavad, ei ole. Kui Euroopa Kohus otsustas, et 20 eurot ja 45 eurot ei takistanud keskkonnamõju hindamise puhul osalejatel oma õiguste teostamist, ta oma arvamust ei põhjendanud. (
21
) Euroopa Kohus ei ole põhjendanud ka seda, miks keskkonnainfo edastamisega seotud otsesed, umbes 5000 euro suurused kulud ei takista üksikisikut teostamast oma õigust keskkonnainfot saada, seevastu kaudsed kulud, näiteks osalus ametiasutuse püsikuludes, aga küll. (
22
)
36.
Konventsioonist kinnipidamise komitee (
23
) on takistavate kulude küsimuses korduvalt sõna võtnud, enamasti isegi seoses Ühendkuningriigiga. (
24
) Komitee hindab iga kord kõikehõlmavalt vastava juhtumi kõiki asjaolusid või siis siseriiklikku süsteemi. Selline lähenemine on vajalik juba seetõttu, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 4 – nagu ka direktiivide sätetes – puuduvad konkreetsed hindamiskriteeriumid.
37.
Komisjon viitab ka Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIÕK”) asjale Kreuz. (
25
) See asi aga ei puudutanud mitte kohtumenetluse kogukulusid, vaid ainult liiga suurt kohtukulude ettemakset, mida kaebaja pidi tasuma. Selles kontekstis nimetas EIÕK, et summa vastas keskmisele aastapalgale nimetatud riigis. Komisjoni arvates räägib see objektiivse kriteeriumi kasuks. Samas ei ole see mõte kuigi nähtavalt kajastunud otsuse edasises põhjenduses. Nagu Ühendkuningriik märkis, oli küsimus esmajoones konkreetse kaebuse esitaja maksevõimes, seega subjektiivses kriteeriumis. (
26
)
38.
Konkreetse isiku maksevõime on oluline ka tõhusa õiguskaitse põhimõtte puhul Euroopa Inimõiguste Harta artikli 47 tähenduses. Harta artikli 47 kolmas lõik näeb ette, et isikule, kellel puuduvad piisavad vahendid, antakse tasuta õigusabi sellises ulatuses, mis tagab talle võimaluse kohtusse pöörduda. Konventsiooni artikli 9 lõikest 5 ei tulene küll tingimata kohustus kehtestada selliseid toetavaid meetmeid nagu menetlusabi, (
27
) vaid ainult kohustus hinnata „kohaste abistamise mehhanismide loomist”. Samas võimaldab menetlusabi teatud juhtudel vältida takistavaid kuluriske. (
28
) Kui tegemist on Euroopa Liidu õiguse sätete rakendamisega, võib menetlusabi olla isegi kohustuslik, juhul kui põhimõtteliselt lubatud kuluriskid kujutavad endast ületamatut takistust õigusele juurdepääsule konkreetse isiku piiratud maksevõime tõttu. (
29
)
39.
Samas ületab Århusi konventsioonist tulenev õiguskaitse Euroopa Inimõiguste Harta artiklist 47 tuleneva tõhusa õiguskaitse taset, nagu komisjon tabavalt märgib. Artikli 47 eesmärk on sõnaselgelt igaühe enda õiguste kaitse. Tõhusaks õiguskaitseks abi andmise vajaduse hindamine lähtub seega isikust endast, kelle liidu tagatud õigusi ja kohustusi on rikutud, aga mitte ühiskonna üldisest huvist, kaasa arvatud juhul, kui see saab olla abi vajaduse hindamisel üks alustest. (
30
)
40.
Keskkonnaasjade õiguskaitse eesmärk ei ole seevastu tavaliselt mitte ainult kaebaja isiklike, vaid ka või koguni ainult üldsuse huvide kaitse. Üldsuse huvil on omakorda liidus suur rõhk, kuna keskkonna kaitse kõrge tase on ELTL artikli 191 lõike 2 ja Euroopa Inimõiguste Harta artikli 37 üks eesmärke. (
31
)
41.
Konventsioon peab silmas ka seda topelthuvi. Artikli 1 kohaselt tagab iga konventsiooniosaline õiguse pöörduda keskkonnaasjades kohtusse, et kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade iga esindaja õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele. Konventsiooni põhjendused 7 ja 8 kinnitavad nimetatud eesmärki ja täiendavad seda iga inimese kohustusega kaitsta ja parandada tulevaste põlvkondade hüvanguks keskkonda. Seega on konventsiooniosalised konventsiooni põhjenduse 18 kohaselt huvitatud sellest, et üldsusel, kaasa arvatud organisatsioonidel on võimalik pöörduda kohtu poole või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine.
42.
Üldsuse huvi tunnustamine keskkonnakaitses on seda tähtsam, et võib olla palju juhtumeid, milles konkreetsete isikute õiguslikult kaitstud huve ei rikuta või on need vaid piiripealselt riivatud. Keskkond aga ei saa end ise kohtus kaitsta, vaid vajab esindajaid, näiteks aktiivseid kodanikke või vabaühendusi.
43.
Topelthuviga keskkonnakaitse ei luba takistava kuluriski vältimisel arvestada ainult nende isikute maksevõimet, kes püüavad oma keskkonnaõiguse kaitseks kohtusse pöörduda. Nendelt ei saa nõuda, et nad kannaksid täielikku kohtumenetluse kulu riski oma enda maksevõime piirini, kui menetluse toimumine on kas ühtlasi või ainult üldsuse huvides.
44.
Seega peab hinnates, kas menetluskulud on takistavad, arvestama sobival määral ka üldsuse huviga asja vastu. Konventsioonist kinnipidamise komitee tuletab üldsuse huviga arvestamise nõude õigesti samuti artikli 9 lõikes 4 nõutavast õiglase menetluse tingimusest. (
32
)
45.
Üldsuse huvide arvestamine aga ei välista kaebaja võimalike erahuvide kaasamist. Isikult, kes keskkonnaõiguse nõuete kaitseks kohtusse pöördub ja kellel on samas antud menetluse vastu ulatuslik isiklik majanduslik huvi, võib reeglina nõuda suurema kuluriski kandmist kui isikult, kellel pole menetlusest majanduslikku eelist oodata. Järelikult võib juhul, kui isikul on olemas majanduslik erahuvi asja vastu, eeldada, et tema puhul on takistavate kulude lävi kõrgem. Tõenäoliselt nii saab seletada seda, et konventsioonist kinnipidamise komitee leidis naabrite vahelises vaidluses häirivate lõhnade üle, seega juhtumis, mille puhul on üldsuse huvi võrdlemisi väike, et takistavaks ei ole nõue maksta menetluskuludest osa, mille summa oli üle 5000 Suurbritannia naelsterlingi. (
33
)
46.
Vastupidi ei välista isikliku huvi olemasolu seda, et arvestada tuleks ka üldsuse huviga, mida soovitakse ühtlasi järgida. Puudutatud isikute isiklik huvi näiteks lennujaama projekti puhul ei õigusta seda, kui lubatud kulude arvestamisel eiratakse üldsuse suurt huvi asja vastu, mis tuleneb juba sellest, et puudutatud isikute ring on märkimisväärselt suurem. (
34
)
47.
Üldsuse huvi ulatuse puhul võib tähtis olla ka asja võimalik edukus. Ilmselgelt lootusetu kaebus ei ole üldsuse huvides isegi juhul, kui üldsus kaebuse esemest põhimõtteliselt on huvitatud.
48.
Lubatud kulude suuruse puhul on viimaks oluline see, et konventsiooni kohtumenetluse kohta käivaid sätteid tuleb tõlgendada eesmärgiga tagada „laialdane juurdepääs õiguskaitsele”. (
35
)„Laialdast juurdepääsu õiguskaitsele” nimetatakse küll sõnaselgelt vaid konventsiooni artikli 9 lõikes 2 ja vastavates direktiivide sätetes seoses küllaldase huvi või õiguse rikkumisega kui kaebuse esitamise eeldustega. Siiski on vähemalt artikli 9 lõikes 2 selgeks tehtud, et see on konventsiooni üldine eesmärk. Seega peab antud tõlgenduspõhimõte kehtima ka lubatud kulude kindlaksmääramise kohta. Laialdase juurdepääsuga õiguskaitsele ei oleks kooskõlas see, kui märkimisväärne kulurisk võiks üldjuhul menetlust takistada.
49.
Seega tuleb teisele küsimusele vastata, et selle hindamisel, kas menetluskulud on takistavad, tuleb arvesse võtta asja objektiivseid ja subjektiivseid asjaolusid eesmärgiga võimaldada laialdast juurdepääsu õiguskaitsele. Kaebaja vähesed rahalised vahendid ei tohi kohtusse pöördumisel olla menetlust takistavaks asjaoluks. Kohtuvaidluses peab alati sobival määral arvestama üldsuse huviga keskkonnakaitse vastu, seega ka juhul, kui määratakse kindlaks kulusid, mida maksujõuline kaebaja suudaks maksta.
C. Neljas küsimus: tegelik loobuma sundimine
50.
Neljas küsimus on esitatud selle kohta, milline tähendus on asjaolul, et kaebuse esitaja tegelikkuses ei loobunud menetluse algatamisest või jätkamisest.
51.
Selline lähenemine võiks takistavate kulude keelu tühjaks tõlgendada: kui menetlus toimus, siis järelikult kulude kandmise risk seda ei takistanud. Ilma menetluseta jääb küsimus kulude kohta hüpoteetiliseks. See aga ei saa olla tulemus.
52.
Küsimuse esitamise ajendiks on asjaolu, et Ühendkuningriigis on võimalik enne asja arutamist otsustada kulude piiramise taotluse üle. Nii seati põhikohtuasjas L. Pallikaropoulose poolt Court of Appealis kantavate võimalike kohtukulude ülempiir 2000 Suurbritannia naelsterlingile, samas kui viimases kohtuastmes, mis sel ajal kandis nime House of Lords, jäeti tema kulude piiramise taotlus rahuldamata. Asjaolust, et L. Pallikaropoulos sellest hoolimata ei loobunud House of Lordsi esitatud kassatsioonkaebusest, võiks järeldada, et kulude kandmise risk ei olnud takistav.
53.
Esmalt tuleb selle kohta märkida, et selline vahend nagu kulude piiramise taotlus on hoolimata teatud praktilistest probleemidest selle instituudi puhul (
36
) konventsiooni artikli 9 lõike 4 ja direktiivide sätete ülevõtmisel põhimõtteliselt mõistlik meede. Otsus selle taotluse üle võimaldab juba ennetavalt hoiduda takistavatest kuludest ja ühtlasi hoiab ära veel ühe võimaliku takistuse kaebuse esitamisele, milleks on teadmatus ähvardavate menetluskulude suurusest.
54.
Kui juba otsus kulude piiramise taotluse üle tähendab Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 4 kui ka direktiivide sätete kohast ülevõtmist, ei ole reeglina vaja seda tulemust enam kahtluse alla seada. Kulude piiramise taotluse rahuldamata jätmist saab pidada kaudseks tõendiks selle kohta, et kulude kandmise risk ei olnud takistuseks kaebuse esitamisele. Erandjuhul võib aga osutuda vajalikuks kantavate kulude piiramine tagantjärele, näiteks juhul kui menetluses ilmnevad olulised uued vaatepunktid üldsuse huvi määratlemiseks või kui kulud osutuvad märgatavalt suuremaks kui kulude piiramise taotluse üle otsustamisel eeldatud.
55.
Kui takistavate kulude vältimisel aga ei järgitud piisavalt olulisi kriteeriume, ei tohi kaebuse esitamise valmidust arvestada kaudse tõendina selleks, et lubatud kulurisk ei olnud takistav. Nii tähendaks see sisuliselt, et kaebaja jäetakse ilma takistavate kulude vältimise õigusest. Nende õiguste praktiline toime tuleks pigem tagada siis, kui pärast menetluse lõppu tehakse otsus kulude üle. (
37
)
56.
Seega võib asjaolu, et kaebuse esitaja kulude piiramise taotluse rahuldamata jätmisest hoolimata tegelikkuses ei loobunud menetluse algatamisest või jätkamisest, tagantjärele sobival määral arvesse võtta kulude üle otsust tehes, kui kulude piiramise taotluse üle otsustades järgiti takistavate kulude vältimise kohustust.
D. Viies küsimus: kulude piiramine erinevates kohtuastmetes
57.
Viimasena küsib Supreme Court seda, kas kulude piiramise üle võib erinevates kohtuastmetes teha erinevaid otsuseid. Põhikohtuasjas rahuldas Court of Appeal kulude piiramise taotluse, House of Lords aga mitte.
58.
Konventsiooni artikli 9 lõikes 4 ja direktiivide sätetes on nimetatud ainult menetlust ja seejuures ei ole erinevaid kohtuastmeid eristatud. Konventsioonis pole küll ka nõutud, et isikule peaks tagama õiguse pöörduda teatud kindlatesse kohtuastmetesse või et peaks üldse andma õiguse otsus edasi kaevata. Nimetatud menetlused aga on alles siis lõpetatud, kui vastav otsus jõustub. Seepärast tuleb vastupidi Taani arvamusele vältida takistavaid kulusid kõigis astmetes. (
38
)
59.
Põhimõtteliselt kehtib see ka edasikaebuse kohta, mille esitab kaebaja, keda eelnevas astmes on juba takistavate kulude eest kaitstud. Juba protsessuaalse võrdsuse põhimõte, mis on üks osa põhiõigusest õiglasele menetlusele, (
39
) mida menetluspõhimõttena nimetab sõnaselgelt ka konventsiooni artikli 9 lõige 4, keelab seda, et kaebajal võiks edasikaebemenetluses tekkida takistavate kulude risk. Muidu tuleks karta, et vastaspool ehitab oma menetlusstrateegia üles selliselt, et võtta kaebajalt sisuliselt edasikaebamise võimalus.
60.
L. Pallikaropoulos rõhutab õigusega, et ELTL artikli 267 kohaselt on ainult viimase astme kohtud kohustatud kahtluse korral seoses tõlgendamise või EL õiguse kehtivusega esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse. Juhul kui vastavaid küsimusi ei esitanud Euroopa Kohtule eelnevad kohtuastmed, siis on keelatud takistava kuluriskiga sulgeda isikule teed kohtusse, mis on kohustatud esitama eelotsuse küsimusi.
61.
Samas pole ka välistatud, et pärast esimese astme kohtu langetatud otsust kaob või vähemalt väheneb üldsuse huvi asja edasise menetlemise vastu. Seega on konventsiooni artikli 9 lõikega 4 ja direktiivide sätetega kooskõlas see, kui iga kohtuastme puhul uuesti kontrollitakse, mil määral tuleb vältida takistavaid kulusid.
V. Ettepanek
62.
Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1.
Vastavalt Århusi keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni artikli 9 lõikele 4, direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta, mida on muudetud direktiiviga 2003/35/EÜ, artiklile 10a ja direktiivi 96/61/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta, mida on muudetud direktiiviga 2003/35/EÜ, artiklile 15a on põhimõtteliselt liikmesriikide kindlaks määrata, kuidas takistada seda, et nende sätetega hõlmatud kohtumenetlused jääksid kulude tõttu läbi viimata. Need meetmed peavad aga tagama piisavalt selgelt ja siduvalt, et Århusi konventsiooni eesmärgid saaksid täidetud igal üksikjuhtumil ja austama ühtlasi tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtet ning Euroopa Liidu põhiõigusi.
2.
Selle hindamisel, kas menetluskulud on takistavad, tuleb arvesse võtta asja objektiivseid ja subjektiivseid asjaolusid eesmärgiga võimaldada laialdast juurdepääsu õiguskaitsele. Kaebaja vähesed rahalised vahendid ei tohi olla menetlust takistavaks asjaoluks. Kohtuvaidluses peab alati sobival määral arvestama üldsuse huviga keskkonnakaitse vastu, seega ka juhul, kui määratakse kindlaks kulusid, mida maksujõuline kaebaja suudaks maksta.
3.
Asjaolu, et kaebuse esitaja hoolimata kulude piiramise taotluse rahuldamata jätmisest tegelikkuses ei loobunud menetluse algatamisest või jätkamisest, võib tagantjärele sobival määral arvesse võtta kulude üle otsust tehes, kui kulude piiramise taotluse üle otsustades järgiti takistavate kulude vältimise kohustust.
4.
Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 4, direktiivi 85/337/EMÜ artikliga 10a ja direktiivi 96/61/EÜ artikliga 15a on kooskõlas see, kui iga kohtuastme puhul uuesti kontrollitakse, mil määral tuleb vältida takistavaid kulusid.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (ELT 2005, L 124, lk 4).
(
3
)	Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiviga 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466)), mis on kodifitseeritud Euroopa parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiviga 2011/92/EL, teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1).
(
4
)	Nõukogu 24. septembri 1996. aasta direktiiv 96/61/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (EÜT L 257, lk 26; ELT eriväljaanne 15/03, lk 80; muudetud direktiiviga 2003/35/EÜ), mis on kodifitseeritud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiiviga 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (ELT L 24, lk 8) ja mis asendati Euroopa parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiviga 2010/75/EL, tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT L 334, lk 17).
(
5
)	Vastu võetud nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, 17.5.2005, lk 1).
(
6
)	Vt http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.
(
7
)	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud.
(
8
)	Nüüd direktiivi 2011/92 artikli 11 lõike 4 lõik 2 ja vastavalt vahepeal direktiivi 2008/1 artikli 16 lõike 4 lõik 2 ja nüüd direktiivi 2010/75 artikli 25 lõike 4 lõik 2.
(
9
)	8. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas C-240/09: Lesoochranárske zoskupenie VLK (EKL 2011, lk I-1255, punkt 47). Vt ka 15. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-268/06: Impact (EKL 2008, lk I-2483, punkt 44 jj).
(
10
)	18. jaanuari 1984. aasta otsus kohtuasjas 327/82: Ekro (EKL 1984, lk 107, punkt 11); 14. veebruari 2012. aasta otsus kohtuasjas C-204/09: Flachglas Torgau (punkt 37) ja 19. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C-376/11: Pie Optiek (punkt 33).
(
11
)	Vt võrdluseks 15. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-263/08: Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (EKL 2009, lk I-9967, punkt 45), vabaühingute tunnustamise kohta.
(
12
)	23. mai 1985. aasta otsus kohtuasjas 29/84: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1985, lk 1661, punkt 23) ja 16. juuli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-427/07: komisjon vs. Iirimaa (EKL 2009, lk I-6277, punkt 55), ja seal viidatud kohtupraktika.
(
13
)	Eespool 9. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Lesoochranárske zoskupenie VLK (punkt 47 jj); 12. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas C-115/09: Trianel Kohlekraftwerk Lünen (EKL 2011, lk I-3673, punkt 43) ja 18. oktoobri 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-128/09-C-131/09, C-134/09 ja C-135/09: Boxus ja Roua (EKL 2011, lk I-9711, punkt 52).
(
14
)	27. juuni 2006. aasta otsus kohtuasjas C-540/03: parlament vs. nõukogu (EKL 2006, lk I-5769, punkt 105); 26. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C-305/05: Ordre des barreaux francophones et germanophone jt (EKL 2007, lk I-5305, punkt 68) ja 1. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C-35/09: Speranza (EKL 2010, lk I-6577, punkt 28).
(
15
)	See näib lisaks vastavate sätete saksakeelsele versioonile olevat nii ka tšehhi, hispaania, ungari, itaalia, leedu, läti, hollandi, poola ja portugali keeleversioonides.
(
16
)	Eespool 14. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Speranza, punkt 28 jj.
(
17
)	Prantsuskeelne versioon kõlab järgnevalt: „(L)es procédures […] doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif.”
(
18
)	Ingliskeelne versioon kõlab järgmiselt: „(T)he procedures … shall … be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive.”
(
19
)	Artikli 9 lõike 4 venekeelses versioonis on ette nähtud: „Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами.”
(
20
)	Eespool 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, punkt 92.
(
21
)	9. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-216/05: komisjon vs. Iirimaa (EKL 2006, lk I-10787, punkt 45).
(
22
)	9. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-217/97: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1999, lk I-5087, punkt 47 jj).
(
23
)	Vt Århusi konventsioonist kinnipidamise komitee kohta käesoleva ettepaneku punkt 8.
(
24
)	24. septembri 2010. aasta„Tähelepanekud ja soovitused” asjas Morgan ja Baker vs. Ühendkuningriik (asja nr: ACCC/C/2008/23, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.1, punkt 49), asjas Cultra Residents’ Association vs. Ühendkuningriik (asja nr: ACCC/C/2008/27, punkt 44 jj), ja ClientEarth jt vs. Ühendkuningriik (asja nr: ACCC/C/2008/33, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.3, punkt 128 jj.) ja 30. märtsi 2012. aasta asjas DOF vs. Taani (asja nr: ACCC/C/2011/57, ECE/MP.PP/C.1/2012/7, punkt 45 jj).
(
25
)	Euroopa Inimõiguste Kohtu 19. juuni 2001. aasta otsus kohtuasjas nr 28249/95 Kreuz vs. Poola (Recueil des arrêts et décisions 2001-VI, punkt 61 jj).
(
26
)	Vt EIÕK 26. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas nr 39199/98: Podbielski ja PPU Polpure vs. Poola, punkt 67, ja 10. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas nr 48140/99: Teltronic-CATV vs. Poola, eriti punkt 50 jj, milles oli tegemist oluliselt madalamate ettemaksetega.
(
27
)	Vt aga konventsioonist kinnipidamise komitee 18. juuni 2010. aasta„Tähelepanekud ja soovitused” asjas Plataforma Contra la Contaminación del Almendralejo vs. Hispaania (ACCC/C/2009/36, ECE/MP.PP/C.1/2010/4/Add.2, lk 12, punkt 66).
(
28
)	Eespool 24. joonealuses märkuses viidatud konventsioonist kinnipidamise komitee „Tähelepanekud ja soovitused” asjas ClientEarth jt vs. Ühendkuningriik, punkt 92.
(
29
)	Vt Euroopa Kohtu 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-279/09: DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft (EKL 2010, lk I-13849, punkt 60 jj) ja 13. juuni 2012. aasta määrus kohtuasjas C-156/12: GREP (punkt 40 jj).
(
30
)	Eespool 29. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, punkt 42.
(
31
)	Vt ka EL lepingu preambuli põhjendus 9 ja ELTL artikkel 11.
(
32
)	Vt eespool 24. joonealuses märkuses viidatud „Tähelepanekud ja soovitused” asjas Cultra Residents’ Association vs. Ühendkuningriik, punkt 45.
(
33
)	Vt eespool 24. joonealuses märkuses viidatud „Tähelepanekud ja soovitused” asjas Morgan ja Baker vs. Ühendkuningriik, punkt 49.
(
34
)	Näiteks sellest on eespool 24. joonealuses märkuses viidatud „Tähelepanekud ja soovitused” asjas Cultra Residents’ Association vs. Ühendkuningriik.
(
35
)	Vt eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, punkt 45, vabaühingute tunnustamise kohta.
(
36
)	Vt eespool 24. joonealuses märkuses viidatud „Tähelepanekud ja soovitused” asjas ClientEarth jt vs. Ühendkuningriik, punkt 129 jj.
(
37
)	Vt 17. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas C-275/09: Brussels Hoofdstedelijk Gewest jt (EKL 2011, lk I-1753, punkt 37).
(
38
)	Nii ka konventsioonist kinnipidamise komitee 21. jaanuari 2011. aasta„Tähelepanekud ja soovitused” asjas AJA jt vs. Hispaania (ACCC/C/2008/24, ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1S. 20, punkt 108).
(
39
)	Eespool 14. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Ordre des barreaux francophones et germanophone jt, punktid 29–31.