62021CJ0078
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
2 de março de 2023 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Artigos 56.o e 63.o TFUE — Livre prestação de serviços — Livre circulação de capitais — Medida nacional que obriga uma instituição de crédito a pôr termo a relações de negócios ou que a proíbe de estabelecer essas relações com estrangeiros — Restrição — Artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE — Justificação — Diretiva (UE) 2015/849 — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Proporcionalidade»
No processo C‑78/21,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia), por Decisão de 11 de janeiro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 1 de fevereiro de 2021, no processo
AS «PrivatBank»,
A,
B,
Unimain Holdings LTD
contra
Finanšu un kapitāla tirgus komisija,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, L. Bay Larsen, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, P. G. Xuereb, A. Kumin (relator) e I. Ziemele, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretária: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 27 de abril de 2022,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da AS «PrivatBank», por A. Medne, advokāte,
–
em representação de A, B e da Unimain Holdings LTD, por J. Loze, K. Loze e L. Mence, advokāti,
–
em representação da Finanšu un kapitāla tirgus komisija, por J. Pogiļdjakova, L. Skolmeistare e I. Skuja‑Ķirķe,
–
em representação do Governo letão, por J. Davidoviča, K. Pommere e I. Romanovska, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por F. Meloncelli, avvocato dello Stato,
–
em representação da Comissão Europeia, por L. Malferrari, A. Sauka e T. Scharf, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 29 de setembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 63.o, n.o 1, e do artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE, do anexo I da Diretiva 88/361/CEE do Conselho, de 24 de junho de 1988, para a execução do artigo 67.o do Tratado [CE] [(artigo revogado pelo Tratado de Amesterdão)] (JO 1988, L 178, p. 5), bem como do artigo 1.o da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o AS «PrivatBank», A, B e a Unimain Holdings LTD à Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comissão dos Mercados Financeiros e de Capitais, Letónia) (a seguir «FKTK») a respeito da legalidade da sanção e das medidas administrativas impostas, por esta última, ao PrivatBank, para prevenir o risco de envolvimento desta instituição de crédito no branqueamento de capitais e no financiamento do terrorismo.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 88/361
3
O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 88/361, prevê:
«1. Os Estados‑Membros suprimirão as restrições aos movimentos de capitais efetuados entre pessoas residentes nos Estados‑Membros, sem prejuízo das disposições seguintes. A fim de facilitar a aplicação da presente diretiva, os movimentos de capitais são classificados de acordo com a nomenclatura estabelecida no anexo I.»
4
A introdução do anexo I desta diretiva enuncia:
«Na presente nomenclatura, os movimentos de capitais são classificados segundo a natureza económica dos ativos e responsabilidades a que se referem, expressos em moeda nacional ou em divisas estrangeiras,
Os movimentos de capitais enumerados na presente nomenclatura entendem‑se como abrangendo:
–
o conjunto das operações necessárias à realização dos movimentos de capitais: conclusão e execução da transação e transferências relacionadas com essa transação. A transação efetua‑se geralmente entre residentes de diferentes Estados‑Membros, mas pode acontecer que certos movimentos de capitais sejam efetuados por uma única pessoa, por sua conta própria (caso, por exemplo das transferências de ativos de emigrantes),
[…]
A presente nomenclatura não é limitativa da noção de movimento de capitais e daí a presença de uma Rubrica XIII ‑ F “Outros movimentos de capitais: diversos”. Esta nomenclatura não poderá portanto ser interpretada como restringindo o alcance do princípio de uma completa liberalização dos movimentos de capitais, tal como enunciado no artigo 1g. da presente diretiva».
5
Entre os movimentos de capitais enumerados nesse anexo I figuram, na rubrica VI, as «operações em contas correntes e de depósitos junto de instituições financeiras» e, na rubrica VIII, os «empréstimos e créditos financeiros (não incluídos nas categorias I, VII e XI).»
6
Por último, o referido anexo I especifica, na sua parte intitulada «Notas explicativas», que se deve entender por «[i]nstituições financeiras»«[o]s bancos, as caixas de poupança e os organismos especializados na concessão de créditos a curto, médio e longo prazo, bem como as companhias de seguros, as sociedades de empréstimos à construção, as caixas de poupança e de construção, as sociedades de investimento e as outras instituições de natureza similar» e por «[i]nstituições de crédito», «[o]s bancos, as caixas de poupança e os organismos especializados na concessão de crédito a curto prazo, a médio e longo prazo».
Diretiva 2015/849
7
O considerando 1 da Diretiva 2015/849 enuncia:
«Os fluxos de dinheiro ilícito podem prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro e ameaçar o mercado interno da União [Europeia] e o desenvolvimento internacional. O branqueamento de capitais, o financiamento do terrorismo e o crime organizado permanecem problemas significativos que deverão ser tratados ao nível da União. A acrescer à intensificação do desenvolvimento de uma abordagem baseada no direito penal à escala da União, a prevenção orientada e proporcionada do uso do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo é indispensável e pode produzir resultados complementares.»
8
O artigo 1.o, n.os 1 e 2, desta diretiva prevê:
«1.   A presente diretiva visa prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
2.   Os Estados‑Membros devem assegurar a proibição do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.»
9
O artigo 5.o da referida diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros podem aprovar ou manter em vigor, nas matérias reguladas pela presente diretiva, disposições mais rigorosas para prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, dentro dos limites do direito da União.»
10
O artigo 8.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849 tem a seguinte redação:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas tomam medidas adequadas para identificar e avaliar os seus riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, tendo em conta fatores de risco incluindo os associados aos seus clientes, a países ou zonas geográficas, produtos, serviços, operações ou canais de distribuição. Essas medidas devem ser proporcionadas à natureza e à dimensão das entidades obrigadas.
[…]
3.   Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas dispõem de políticas, controlos e procedimentos para mitigar e gerir de modo eficaz os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo identificados a nível da União, a nível dos Estados‑Membros e a nível das entidades obrigadas. Essas políticas, esses controlos e esses procedimentos deverão ser proporcionados à natureza e à dimensão das entidades obrigadas.»
11
O artigo 11.o desta diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas aplicam medidas de diligência quanto à clientela nos seguintes casos:
[…]
b)
Quando efetuarem uma transação ocasional:
i)
de montante igual ou superior a 15000 [euros], independentemente de essa transação ser efetuada através de uma operação única ou de várias operações aparentemente relacionadas entre si,
[…]»
12
O artigo 13.o, n.o 1, da referida diretiva enuncia:
«As medidas de diligência quanto à clientela incluem:
a)
A identificação do cliente e verificação da respetiva identidade […];
[…]
c)
A avaliação e, se necessário, a obtenção de informações sobre o objeto e a pretendida natureza da relação de negócio;
d)
A realização de uma vigilância contínua da relação de negócio, incluindo o exame das operações realizadas no decurso dessa relação, a fim de assegurar que tais operações são consentâneas com o conhecimento que a entidade obrigada tem das atividades e do perfil de risco do cliente, incluindo, se necessário, da origem dos fundos, e assegurando que os documentos, dados ou informações recolhidos são atualizados.
[…]»
13
O artigo 59.o, n.os 1, 2 e 4, da Diretiva 2015/849 prevê:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que o presente artigo é aplicável pelo menos a infrações por parte das entidades obrigadas que sejam graves, reiteradas, sistemáticas ou uma combinação destas, relativamente aos requisitos estabelecidos nos:
a)
Artigos 10.o a 24.o (diligência quanto à clientela);
[…]
2.   Os Estados‑Membros asseguram que, nos casos a que se refere o n.o 1, as sanções e medidas administrativas que podem ser aplicadas incluem, no mínimo:
[…]
c)
A revogação ou suspensão da autorização caso a entidade obrigada dependa de autorização;
[…]
4.   Os Estados‑Membros podem habilitar as autoridades competentes a imporem tipos suplementares de sanções administrativas, além dos referidos no n.o 2, alíneas a) a d), ou a imporem coimas que excedam os montantes referidos no n.o 2, alínea e), e no n.o 3.»
Direito letão
14
A Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (Lei de Prevenção do Branqueamento de Capitais, do Financiamento do Terrorismo e da Proliferação), de 17 de julho de 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, n.o 116, a seguir «Lei de Prevenção»), foi alterada para efeitos, nomeadamente, de transposição da Diretiva 2015/849 para a ordem jurídica letã.
15
O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que o artigo 5.o, o artigo 6.o, ponto 13, e o artigo 7.o, n.o 1, ponto 3, da Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (Lei relativa à Comissão dos Mercados Financeiros e de Capitais), de 1 de junho de 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, n.o 230/232), o artigo 45.o, n.o 1, ponto 1, da Lei de Prevenção, bem como o artigo 99.1 e o artigo 113.o, n.o 1, ponto 4, da Kredītiestāžu likums (Lei das Instituições de Crédito), de 5 de outubro de 1995 (Latvijas Vēstnesis, 1995, n.o 163), nas suas versões em vigor à data dos factos, previam, em substância, que a FKTK verifica e controla o cumprimento das obrigações legais de prevenção pelos operadores dos mercados financeiros e de capitais e que esta autoridade tem competência para impor restrições aos direitos e às atividades das instituições de crédito, incluindo a suspensão total ou parcial da prestação de serviços financeiros e a restrição relativa ao cumprimento das obrigações.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
16
O PrivatBank é uma instituição de crédito estabelecida na Letónia da qual são acionistas A e B, nacionais cipriotas, e a Unimain Holdings, uma sociedade com sede no Chipre. Resulta da decisão de reenvio que estes acionistas também são clientes do PrivatBank.
17
A FKTK procedeu a uma inspeção das atividades do PrivatBank para verificar se esta instituição de crédito cumpria as obrigações regulamentares em matéria de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e, nomeadamente, se exercia o seu dever de vigilância da clientela ligada aos seus acionistas e de supervisão das suas operações.
18
No contexto dessa inspeção, a FKTK constatou que o PrivatBank violava certas obrigações em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, previstas, nomeadamente, na Lei de Prevenção. Com efeito, segundo a FKTK, o sistema de controlo interno do PrivatBank de vigilância da clientela e supervisão das operações não permitia garantir que esta instituição de crédito assegurava uma gestão eficaz dos riscos neste domínio. Em particular, o PrivatBank tinha criado condições mais favoráveis para uma parte dos clientes, cujos beneficiários efetivos são os seus acionistas, no que respeita à supervisão das operações dos clientes existentes e ao registo de novos clientes.
19
Por Decisão de 13 de setembro de 2019, a FKTK aplicou ao PrivatBank uma coima e, além disso, sujeitou‑o, nomeadamente, a uma medida administrativa que consistia, enquanto se aguardava a execução de certas medidas previstas nesta decisão e uma aprovação da FKTK a este respeito, na proibição, a partir da adoção da referida decisão, de estabelecer relações de negócios, bem como na obrigação de pôr imediatamente termo às relações de negócios estabelecidas após a adoção dessa decisão, com:
–
pessoas singulares sem ligação com a República da Letónia e cujos movimentos de crédito mensais excedam 15000 euros;
–
pessoas coletivas cuja atividade económica não esteja ligada à República da Letónia e cujos movimentos de crédito mensais excedam 50000 euros;
–
pessoas coletivas cujos beneficiários efetivos sejam acionistas do PrivatBank e pessoas que tenham uma ligação com estes últimos.
20
Além disso, o PrivatBank estava obrigado a garantir que os movimentos de crédito mensais tanto dos clientes cujos beneficiários efetivos são os acionistas dessa instituição de crédito ou das pessoas ligadas a estes últimos, como das pessoas incluídas na categoria de clientes ligados aos referidos clientes não excedessem, segundo os dados fornecidos pela referida instituição de crédito, o montante médio dos movimentos de crédito mensais do cliente em causa referentes a 2019.
21
O PrivatBank interpôs no Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia), o órgão jurisdicional de reenvio, um recurso de anulação da Decisão de 13 de setembro de 2019 que tinha por objeto a parte relativa à declaração da infração e à condenação na coima. Por seu turno, A, B e a Unimain Holdings interpuseram, neste órgão jurisdicional, um recurso de anulação da medida administrativa prevista na mesma decisão.
22
No seu recurso, A, B e a Unimain Holdings alegam que a medida administrativa em causa no processo principal viola os artigos 18.o e 63.o TFUE. Sublinham que as restrições aos movimentos de capitais decorrentes desta medida não estão ligadas ao exercício de atividades ilegais nem se baseiam nas disposições relativas à prevenção do branqueamento de capitais em vigor na União. Estas restrições teriam sido adotadas e produziriam os seus efeitos em relação a qualquer pessoa, singular e coletiva, mesmo atuando em estrita legalidade. Além disso, ao impor ao PrivatBank a obrigação de cooperar unicamente com nacionais letões e com sociedades comerciais estabelecidas na Letónia, a FKTK obriga‑o a considerar automaticamente que todas as outras pessoas, incluindo os nacionais dos Estados‑Membros e as empresas estabelecidas na União, são potencialmente de alto risco e representam um perigo.
23
Em sua defesa, a FKTK alega que a medida administrativa em causa no processo principal não pode ser considerada uma restrição à livre circulação de capitais, uma vez que só é aplicável a uma instituição de crédito em particular, no caso em apreço, o PrivatBank, e respeita apenas a uma categoria circunscrita de clientes. Assim, estes clientes podem depositar fundos em qualquer outra instituição de crédito autorizada na Letónia. O objetivo desta medida administrativa é, nomeadamente, pôr termo às infrações cometidas pelo PrivatBank e impedir infrações futuras em matéria de branqueamento de capitais. Em todo o caso, a referida medida administrativa constitui uma restrição justificada e proporcionada, na aceção do artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE.
24
Neste contexto, o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Podem os empréstimos e créditos financeiros, bem como as operações em contas correntes e de depósitos junto de instituições financeiras (incluindo os bancos), referidos no anexo I da Diretiva [88/361], ser igualmente considerados movimentos de capitais, no sentido do artigo 63.o, n.o 1, [TFUE] […]?
2)
Uma restrição (que não resulta diretamente da legislação do Estado‑Membro) imposta pela autoridade competente de um Estado‑Membro a uma determinada instituição de crédito, que a proíbe de estabelecer relações de negócio[s] e a obriga a pôr termo às que já existam com pessoas que não sejam nacionais da República da Letónia, constitui uma medida de um Estado‑Membro na aceção do artigo 63.o, n.o 1, [TFUE] e, enquanto tal, implica uma restrição ao princípio da livre circulação de capitais entre os Estados‑Membros, reconhecido nessa disposição?
3)
A restrição à livre circulação de capitais, garantida no artigo 63.o, n.o 1, [TFUE], justifica‑se para atingir o objetivo de prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, enunciado no artigo 1.o da Diretiva [2015/849]?
4)
O meio escolhido pelo Estado‑Membro — a obrigação imposta a uma determinada instituição de crédito de não estabelecer relações de negócio[s] e de pôr termo às já existentes com pessoas que não sejam nacionais de um Estado‑Membro concreto (a República da Letónia) — é adequado para a realização do objetivo enunciado no artigo 1.o da Diretiva [2015/849], e, consequentemente, constitui uma exceção prevista no artigo 65.o, n.o 1, alínea b), [TFUE]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
25
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os empréstimos e os créditos financeiros, bem como as operações em contas correntes e de depósitos junto de instituições financeiras, em particular de instituições de crédito, constituem movimentos de capitais na aceção do artigo 63.o, n.o 1, TFUE.
26
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 63.o, n.o 1, TFUE proíbe, em termos gerais, as restrições aos movimentos de capitais entre os Estados‑Membros e entre os Estados‑Membros e os países terceiros [Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Finanzamt V (Sucessões — Abatimento parcial e dedução da legítima), C‑394/20, EU:C:2021:1044, n.o 28].
27
Na falta de definição, no Tratado FUE, do conceito de «movimentos de capitais» na aceção do artigo 63.o, n.o 1, TFUE, o Tribunal de Justiça reconheceu valor indicativo à nomenclatura dos movimentos de capitais que figura no anexo I da Diretiva 88/361 para definir esse conceito, sendo que, de acordo com a sua introdução, tal nomenclatura não é exaustiva (Acórdãos de 15 de fevereiro de 2017, X, C‑317/15, EU:C:2017:119, n.o 27 e jurisprudência referida, e de 16 de setembro de 2020, Romenergo e Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, n.o 32).
28
Ora, este anexo I refere, na sua secção VI, as «operações em contas correntes e de depósitos junto de instituições financeiras», bem como, na sua secção VIII, os «empréstimos e créditos financeiros». Por outro lado, este mesmo anexo, na parte intitulada «Notas explicativas», esclarece que a expressão «instituições financeiras» designa, nomeadamente, os bancos.
29
Por último, o Tribunal de Justiça já declarou que a atividade de concessão de créditos a título profissional também respeita à circulação de capitais (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de outubro de 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, n.o 43, e de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, n.o 53 e jurisprudência referida).
30
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que os empréstimos e os créditos financeiros, bem como as operações em contas correntes e de depósitos junto de instituições financeiras, em particular de instituições de crédito, constituem movimentos de capitais na aceção do artigo 63.o, n.o 1, TFUE.
Quanto à segunda questão
Observações preliminares
31
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se uma medida administrativa pela qual a autoridade nacional competente, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com pessoas que não sejam nacionais da Letónia e, por outro, a obriga a pôr termo às relações de negócios que já existam com essas pessoas constitui uma restrição na aceção do artigo 63.o, n.o 1, TFUE.
32
Ora, em primeiro lugar, há que salientar que, em 10 de março de 2022, em resposta a um pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio explicou que a identificação das pessoas com as quais o PrivatBank não pode estabelecer ou manter relações de negócios por força da medida administrativa em causa no processo principal assenta, por um lado, no critério da ligação entre as pessoas singulares ou coletivas e a Letónia e, por outro, no critério do montante mensal dos movimentos de crédito. Por conseguinte, esta medida não afeta necessariamente apenas as relações entre essa instituição de crédito e as pessoas singulares sem nacionalidade letã.
33
Em segundo lugar, no contexto desta segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se uma medida que não decorre diretamente da legislação nacional, mas que foi imposta por uma autoridade competente de um Estado‑Membro, como a FKTK, constitui «uma medida de um Estado‑Membro na aceção do artigo 63.o, n.o 1, [TFUE] e, enquanto tal, implica uma restrição ao princípio da livre circulação de capitais entre os Estados‑Membros».
34
A este respeito, importa recordar, por um lado, que compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar a compatibilidade dessa medida administrativa com as normas nacionais hierarquicamente superiores. Por outro lado, conforme sustenta a Comissão Europeia nas suas observações escritas, o artigo 63.o, n.o 1, TFUE visa eliminar, nomeadamente, obstáculos administrativos que são suscetíveis de entravar a livre circulação de movimentos de capitais entre os Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 2005, Trapeza tis Ellados, C‑329/03, EU:C:2005:645, n.o 25 e jurisprudência referida). Por conseguinte, uma medida administrativa que figura numa decisão prudencial, adotada por uma autoridade pública como a FKTK, pode constituir uma restrição na aceção desta disposição.
35
Em terceiro lugar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, com vista a dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional que submeteu a questão prejudicial, o Tribunal de Justiça pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União a que o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão [Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento), C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 43 e jurisprudência referida].
36
No caso em apreço, as partes no processo principal, os Governos italiano e letão e a Comissão sustentaram, nas suas observações escritas ou orais, que a medida administrativa em causa no processo principal era suscetível de ser analisada à luz não só da livre circulação de capitais, prevista no artigo 63.o, n.o 1, TFUE, mas também da livre prestação de serviços, garantida pelo artigo 56.o TFUE.
37
A este respeito, resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a atividade de uma instituição de crédito que consiste em conceder créditos constitui um serviço na aceção do artigo 56.o TFUE (Acórdão de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, n.o 58 e jurisprudência referida).
38
Assim, e tendo igualmente em conta a jurisprudência referida no n.o 29 do presente acórdão, as operações de concessão de créditos a título profissional dizem respeito, em princípio, quer à liberdade de prestação de serviços, na aceção dos artigos 56.o TFUE e seguintes, quer à liberdade de circulação de capitais, na aceção dos artigos 63.o TFUE e seguintes (v., neste sentido, Acórdão de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, n.o 53 e jurisprudência referida).
39
Quando uma medida nacional está relacionada simultaneamente com a livre prestação de serviços e a livre circulação de capitais, há que apreciar em que medida o exercício destas liberdades fundamentais é afetado e se, nas circunstâncias concretas do processo principal, uma delas prevalece sobre a outra. O Tribunal de Justiça aprecia a medida em causa, em princípio, à luz de apenas uma dessas duas liberdades se se verificar que, nas circunstâncias do caso, uma delas é totalmente secundária relativamente à outra e lhe pode ser subordinada (Acórdão de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, n.o 54 e jurisprudência referida).
40
No caso em apreço, afigura‑se que, como salientou a advogada‑geral nos n.os 44 e 45 das suas conclusões, a medida administrativa em causa no processo principal diz respeito tanto ao recurso aos serviços financeiros do PrivatBank como ao fluxo dos movimentos de capitais enquanto tal.
41
Com efeito, em primeiro lugar, esta medida administrativa, apoiando‑se, nomeadamente, no critério do montante mensal dos movimentos de crédito, afeta diretamente os movimentos de capitais, quer o cliente em causa tenha ou não recorrido a serviços de consultoria prestados pelo PrivatBank. Em segundo lugar, uma medida administrativa que proíbe o estabelecimento de relações de negócios e que obriga a pôr termo às relações de negócios já existentes com certos clientes afeta a livre prestação de serviços dessa instituição de crédito.
42
Tendo em conta as considerações precedentes, há que reformular a segunda questão submetida no sentido de que, com a mesma, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o, primeiro parágrafo, e o artigo 63.o, n.o 1, TFUE devem ser interpretados no sentido de que uma medida administrativa pela qual a autoridade competente de um Estado‑Membro, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com qualquer pessoa singular ou coletiva que não tenha uma ligação com o Estado‑Membro em que essa instituição está estabelecida e cujos movimentos de crédito mensais excedam um certo montante, bem como, por outro, obriga a referida instituição a pôr termo a essas relações quando tenham sido estabelecidas após a adoção da medida em causa constitui uma restrição à livre prestação de serviços, na aceção da primeira dessas disposições, bem como uma restrição aos movimentos de capitais, na aceção da segunda das referidas disposições.
Quanto à existência de uma restrição à livre prestação de serviços e à livre circulação de capitais
43
Em primeiro lugar, cumpre recordar que o artigo 56.o TFUE se opõe à aplicação de qualquer legislação nacional que tenha como efeito tornar a prestação de serviços entre Estados‑Membros mais difícil do que a prestação de serviços puramente interna a um Estado‑Membro. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 56.o TFUE exige a supressão de qualquer restrição à livre prestação de serviços imposta pelo facto de o prestador estar estabelecido num Estado‑Membro diferente daquele em que a prestação é efetuada (Acórdão de 22 de novembro de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, n.o 28 e jurisprudência referida).
44
Constituem restrições à livre prestação de serviços as medidas nacionais que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício dessa liberdade (Acórdão de 22 de novembro de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, n.o 29 e jurisprudência referida).
45
Além disso, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 56.o TFUE confere direitos não apenas ao próprio prestador de serviços mas também ao destinatário desses serviços (Acórdão de 30 de janeiro de 2020, Anton van Zantbeek, C‑725/18, EU:C:2020:54, n.o 24 e jurisprudência referida).
46
No caso em apreço, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a medida administrativa em causa no processo principal obsta a que o PrivatBank possa, para montantes superiores aos que prevê, prestar determinados serviços bancários em relação, por exemplo, à concessão de créditos ou à receção de fundos às pessoas singulares que não tenham ligação com a Letónia ou às pessoas coletivas sem atividade económica ligada a esse Estado‑Membro. Esta medida é, portanto, suscetível de tornar a prestação de serviços entre os Estados‑Membros mais difícil do que a prestação de serviços puramente interna à República da Letónia.
47
Por conseguinte, em aplicação da jurisprudência referida nos n.os 43 a 45 do presente acórdão, uma medida administrativa como a que está em causa no processo principal constitui uma restrição à livre prestação de serviços proibida, em princípio, pelo artigo 56.o, primeiro parágrafo, TFUE.
48
Em segundo lugar, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o conceito de «restrição» que figura no artigo 63.o TFUE abrange, de modo geral, qualquer entrave aos movimentos de capitais quer entre Estados‑Membros quer entre Estados‑Membros e países terceiros (Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 62 e jurisprudência referida).
49
Em particular, este conceito inclui as medidas estatais que são de natureza discriminatória por instituírem, direta ou indiretamente, uma diferença de tratamento entre os movimentos nacionais de capitais e os movimentos transfronteiriços de capitais, que não corresponde a uma diferença objetiva de situações e que são, portanto, adequadas a dissuadir pessoas singulares ou coletivas de outros Estados‑Membros ou de países terceiros de efetuarem movimentos transfronteiriços de capitais [Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 53 e jurisprudência referida].
50
No caso em apreço, e como salientou a advogada‑geral no n.o 47 das suas conclusões, a medida administrativa em causa no processo principal, que obriga o PrivatBank a pôr termo às suas relações de negócios com qualquer pessoa singular que não tenha ligação com a Letónia ou pessoa coletiva cuja atividade económica não tenha ligação com este Estado‑Membro, e o proíbe de estabelecer tais relações, constitui uma discriminação indireta em razão da nacionalidade.
51
Com efeito, embora essa medida administrativa, que se limita referir o critério da ligação com a Letónia, não remeta diretamente para a nacionalidade das pessoas em causa, é, no entanto, suscetível de afetar sobretudo os nacionais de um Estado‑Membro diferente da República da Letónia e as sociedades nele estabelecidas, uma vez que a probabilidade de apresentarem um vínculo com a República da Letónia é claramente inferior à dos nacionais letões ou das sociedades estabelecidas na Letónia.
52
Em terceiro lugar, contrariamente ao que alega o Governo letão nas suas observações escritas, o facto de os clientes suscetíveis de serem afetados pela medida administrativa em causa no processo principal serem livres de abrir conta noutra instituição de crédito autorizada na Letónia e de aí depositar fundos, visto que essa medida só se aplica ao PrivatBank, ou ainda o facto de essa medida se aplicar apenas temporariamente, não permite afastar a natureza restritiva dessa medida.
53
A este respeito, por um lado, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, mesmo uma restrição a uma liberdade fundamental de alcance diminuto ou de importância menor é, em princípio, proibida pelo Tratado FUE (Acórdão de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o., C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:71, n.o 40 e jurisprudência referida).
54
Por outro lado, como salientou a advogada‑geral no n.o 53 das suas conclusões, o facto de uma pessoa singular ou coletiva poder decidir livremente com que instituição de crédito pretende estabelecer uma relação de negócio para, por exemplo, beneficiar de condições ou produtos específicos, faz parte da própria essência da livre prestação de serviços e da livre circulação de capitais.
55
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 56.o, primeiro parágrafo, e o artigo 63.o, n.o 1, TFUE devem ser interpretados no sentido de que uma medida administrativa pela qual a autoridade competente de um Estado‑Membro, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com qualquer pessoa singular ou coletiva que não tenha uma ligação com o Estado‑Membro em que essa instituição está estabelecida e cujos movimentos de crédito mensais excedam um certo montante, bem como, por outro, obriga a referida instituição a pôr termo a essas relações quando tenham sido estabelecidas após a adoção da medida em causa, constitui uma restrição à livre prestação de serviços, na aceção da primeira dessas disposições, bem como uma restrição aos movimentos de capitais, na aceção da segunda das referidas disposições.
Quanto à terceira e quarta questões
56
Com a terceira e quarta questões, que cabe examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se uma restrição à livre prestação de serviços e à livre circulação de capitais imposta por uma medida administrativa pela qual a autoridade competente de um Estado‑Membro, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com qualquer pessoa singular que não tenha ligação com o Estado‑Membro em que essa instituição está estabelecida e cujos movimentos de crédito mensais excedam 15000 euros, ou com qualquer pessoa coletiva cuja atividade económica não apresenta uma ligação com esse Estado‑Membro e cujos movimentos de crédito mensais excedam 50000 euros, bem como, por outro, obriga a referida instituição a pôr termo a essas relações de negócios quando tenham sido estabelecidas após a adoção da medida, pode ser justificada com base no objetivo de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, enunciado no artigo 1.o da Diretiva 2015/849, e se, nesse caso, a referida medida é abrangida pelo artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE.
Quanto à existência de justificação
57
No que diz respeito, em primeiro lugar, à livre circulação de capitais, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, esta só pode ser limitada por uma medida estatal se esta se justificar pelas razões referidas no artigo 65.o TFUE ou por razões imperiosas de interesse geral na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, desde que não exista uma medida de harmonização a nível da União que assegure a proteção desses interesses (ver, neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 67 e jurisprudência referida).
58
Resulta da decisão de reenvio que a medida administrativa em causa no processo principal foi adotada com o objetivo de, em primeiro lugar, pôr termo às infrações à lei e aos regulamentos em matéria de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, cometidas pelo PrivatBank, e, em segundo lugar, impedir que, no futuro, esta instituição de crédito venha a repetir as referidas infrações, as quais podem ter por consequência o envolvimento do próprio PrivatBank no branqueamento de capitais ou numa tentativa de branqueamento de capitais, bem como a evasão ou a infração de sanções internacionais, podendo tais infrações levar igualmente a que o setor financeiro nacional fique exposto, no seu conjunto, a riscos significativos para a sua reputação.
59
A este respeito, antes de mais, o artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE dispõe que o artigo 63.o TFUE não prejudica o direito de os Estados‑Membros, em especial, tomarem todas as medidas indispensáveis para impedir infrações às suas leis e regulamentos, nomeadamente em matéria de supervisão prudencial das instituições financeiras, ou tomarem medidas justificadas por razões de ordem pública ou de segurança pública.
60
O Tribunal de Justiça esclareceu que, para poder ser considerada uma «medida indispensável», na aceção do artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE, a medida em causa deve ter por objeto próprio impedir infrações às leis e aos regulamentos em matéria de supervisão prudencial das instituições financeiras (v., neste sentido, Acórdão de 7 de junho de 2012, VBV — Vorsorgekasse, C‑39/11, EU:C:2012:327, n.o 30).
61
Em seguida, o Tribunal de Justiça já reconheceu que o combate ao branqueamento de capitais, que está ligado ao objetivo de proteção da ordem pública, constitui um objetivo legítimo suscetível de justificar um entrave às liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado (Acórdão de 31 de maio de 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, n.o 38 e jurisprudência referida).
62
Em conformidade com jurisprudência constante, as razões de ordem pública ou de segurança pública só podem ser invocadas em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade, e não podem, além disso, servir para fins puramente económicos (v., neste sentido, Acórdão de 16 de setembro de 2020, Romenergo e Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, n.o 40 e jurisprudência referida).
63
Ora, como o Tribunal de Justiça já realçou, o legislador da União procedeu apenas a uma harmonização parcial das medidas que visam lutar contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, de tal modo que os Estados‑Membros continuam a ter o direito de invocar como razões de ordem pública a luta contra o branqueamento e o financiamento do terrorismo para justificar disposições nacionais que restrinjam a liberdade de circulação de capitais [Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 89].
64
A este respeito, importa recordar, por um lado, que a Diretiva 2015/849 procede apenas a uma harmonização mínima, uma vez que o seu artigo 5.o autoriza os Estados‑Membros a aprovar ou a manter em vigor disposições mais rigorosas, desde que essas disposições se destinem a reforçar o combate contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, dentro dos limites do direito da União (Acórdão de 17 de novembro de 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, n.o 46).
65
Por outro lado, em conformidade com o artigo 59.o, n.o 4, desta diretiva, os Estados‑Membros podem habilitar as autoridades competentes a imporem outras sanções administrativas além das previstas neste artigo ou a imporem coimas que excedam os montantes previstos no referido artigo.
66
Tendo em conta as considerações precedentes, uma restrição à livre circulação de capitais, instituída por uma medida administrativa, é suscetível de ser justificada, por um lado, em aplicação do artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE, quando tal medida é indispensável para impedir infrações às leis e aos regulamentos nacionais, nomeadamente em matéria de supervisão prudencial das instituições financeiras. Por outro lado, essa restrição é igualmente suscetível de ser justificada pela necessidade de prevenir e combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.
67
Ora, tendo em conta os objetivos prosseguidos pela medida administrativa em causa no processo principal, mencionados no n.o 58 do presente acórdão, esta cumpre os requisitos referidos no número anterior, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
68
No que respeita, em segundo lugar, à livre prestação de serviços, basta notar que o Tribunal de Justiça já admitiu que o combate ao branqueamento de capitais, que está ligado ao objetivo de proteção da ordem pública, constitui um objetivo legítimo, suscetível de justificar igualmente um entrave à livre prestação de serviços (Acórdão de 25 de abril de 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, n.o 64).
69
Resulta das considerações precedentes que, sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, a medida administrativa em causa no processo principal é suscetível de ser justificada, tanto pelo objetivo legítimo que consiste em prevenir e combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, como com base no artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE, se com esta medida administrativa se prosseguir um dos objetivos visados por esta última disposição.
70
Dito isto, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a medida administrativa deve ainda respeitar o princípio da proporcionalidade, o que implica, nomeadamente, que seja adequada para garantir, de maneira coerente e sistemática, a realização do objetivo prosseguido e que não vá além do necessário para o alcançar [Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 76 e jurisprudência referida].
71
Embora caiba, em última análise, ao juiz nacional, que tem competência exclusiva para apreciar os factos e para interpretar a legislação nacional, determinar se a mesma satisfaz essas exigências, o Tribunal de Justiça, no âmbito de um reenvio prejudicial, tem competência para fornecer indicações, com base nos autos do processo principal e nas observações escritas e orais que lhe foram apresentadas, para dar indicações úteis ao órgão jurisdicional de reenvio, suscetíveis de lhe permitirem decidir o litígio que lhe foi submetido (Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 72 e jurisprudência referida).
Quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade
72
Importa recordar, em primeiro lugar, no que respeita à questão de saber se a medida administrativa em causa no processo principal é adequada para garantir a realização dos objetivos prosseguidos, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma regulamentação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo invocado se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de um modo coerente e sistemático (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 73 e jurisprudência referida).
73
Além disso, o Tribunal de Justiça esclareceu que, no caso de o objetivo de uma medida nacional ser a prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, esta medida deve ser considerada adequada para garantir a realização do objetivo preventivo assim invocado se ajudar a reduzir o risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (v., neste sentido, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 104).
74
No caso em apreço, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a medida administrativa em causa no processo principal foi adotada, em especial, devido à violação, pelo PrivatBank, de certas obrigações em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, previstas na legislação nacional. Mais precisamente, como foi referido no n.o 18 do presente acórdão e como observaram a FKTK e o Governo letão na audiência, considerou‑se que o sistema de controlo interno do PrivatBank de vigilância da clientela e supervisão das operações não permite garantir que esta instituição de crédito assegure uma gestão eficaz dos riscos nesta matéria. Em particular, estando o PrivatBank impossibilitado de obter informações sobre os seus clientes, é‑lhe impossível conhecê‑los e, consequentemente, dar cumprimento às obrigações de vigilância que lhe incumbem.
75
A este respeito, importa recordar que as disposições da Diretiva 2015/849, que têm um caráter preventivo, visam criar, a partir de uma abordagem baseada no risco, um conjunto de medidas preventivas e dissuasivas para lutar eficazmente contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, para evitar, como resulta do considerando 1 desta diretiva, que fluxos de dinheiro ilícito possam prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro da União, ameaçar o seu mercado interno e o desenvolvimento internacional (Acórdão de 17 de novembro de 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, n.o 34 e jurisprudência referida).
76
Entre essas medidas preventivas e dissuasivas que permitem combater eficazmente o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo figuram as medidas, previstas no artigo 8.o, n.os 1 e 3, e no artigo 11.o da Diretiva 2015/849, que impõem deveres às entidades obrigadas no que respeita à identificação e à gestão dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo ligados aos seus clientes e à sua identificação no âmbito da adoção de medidas de diligência.
77
As entidades obrigadas têm, nomeadamente, de aplicar à clientela medidas de diligência normais sempre que identificarem, no âmbito da sua avaliação dos riscos associados a um cliente, um nível de risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo normal (Acórdão de 17 de novembro de 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, n.o 68).
78
Quanto às medidas de diligência que as entidades obrigadas devem aplicar, o artigo 13.o, n.o 1, da referida diretiva menciona algumas, entre as quais figuram a identificação do cliente e a verificação da respetiva identidade [alínea a)], a avaliação e, se necessário, a obtenção de informações sobre o objeto e a pretendida natureza da relação de negócio [alínea c)], ou ainda a realização de uma vigilância contínua da relação de negócio, incluindo o exame das operações realizadas no decurso dessa relação, a fim de assegurar que tais operações são consentâneas com o conhecimento que a entidade obrigada tem das atividades e do perfil de risco do cliente, incluindo, se necessário, da origem dos fundos, e assegurando que os documentos, dados ou informações recolhidos são atualizados [alínea d)].
79
A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que o limiar de movimentos de crédito mensais de 15000 euros fixado pela medida administrativa em causa no processo principal para as pessoas singulares, o qual corresponde, por outro lado, ao limiar que desencadeia a aplicação de medidas de diligência previsto no artigo 11.o, alínea b), i), da Diretiva 2015/849, respeita a uma situação em que é legítimo considerar que existe um risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. Do mesmo modo, o caráter razoável do limiar de movimentos de crédito mensais de 50000 euros para as pessoas coletivas fixado por essa medida administrativa, o qual, segundo a FKTK, foi determinado em aplicação da legislação nacional, não foi posto em causa no âmbito do processo principal.
80
Em segundo lugar, como foi recordado no n.o 74 do presente acórdão, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o sistema de controlo interno do PrivatBank de vigilância da clientela e supervisão das operações foi considerado pela FKTK como não permitindo garantir que esta instituição de crédito assegure uma gestão eficaz dos riscos nesta matéria. Ora, no âmbito da apreciação da aptidão da medida administrativa em causa no processo principal para garantir o objetivo legítimo de prevenir e combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, há que ter em conta esta falha do sistema de gestão dos riscos do PrivatBank.
81
Tendo em conta as considerações precedentes, afigura‑se que a medida administrativa em causa no processo principal, impondo ao PrivatBank que ponha termo às suas relações de negócios e que não estabeleça essas relações, além de um determinado montante, com qualquer pessoa, singular ou coletiva, sem ligação com a Letónia, é adequada para garantir que esta instituição de crédito pode cumprir as obrigações de identificação que lhe incumbem no âmbito, por um lado, da avaliação dos riscos ligados ao cliente e, por outro, da eventual adoção de medidas de diligência.
82
Por conseguinte, tendo em conta a falha do sistema de gestão dos riscos do PrivatBank, conforme salientada pelo próprio órgão jurisdicional de reenvio e não contestada pelas partes no processo principal, bem como o risco de esta instituição de crédito não poder cumprir, nomeadamente, as suas obrigações de vigilância da sua clientela que não tem ligação à Letónia e que regista movimentos de crédito significativos, a medida administrativa em causa no processo principal afigura‑se adequada para reduzir, de maneira coerente e sistemática, o risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
83
No que respeita, em segundo lugar, ao caráter necessário da medida administrativa em causa no processo principal, importa recordar que as medidas restritivas de uma liberdade fundamental só podem ser justificadas se o objetivo visado não puder ser alcançado através de medidas menos restritivas (Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 81).
84
No presente caso, é pacífico que a medida administrativa em causa no processo principal institui uma proibição de estabelecer relações de negócios e uma obrigação de pôr termo às relações de negócios existentes com os clientes que não têm ligação com a Letónia se o limiar dos montantes previstos pela referida medida for atingido.
85
Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se essa medida administrativa pode ser considerada necessária, tendo presente, nomeadamente, o facto de, como salientou a advogada‑geral no n.o 80 das suas conclusões, o requisito relativo à inexistência de ligação com a Letónia parecer suscetível, atento o seu caráter amplo, de abranger igualmente pessoas, singulares ou coletivas, que, em conformidade com a Diretiva 2015/849, não apresentam risco especial de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
86
A este respeito, há que ter em conta as dificuldades da referida instituição de crédito em obter informações dos seus clientes, as quais foram detetadas, segundo as observações da FKTK na audiência no Tribunal de Justiça, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Em particular, cabe a este órgão jurisdicional apurar se as falhas das medidas de diligência ou a sua execução foram de tal ordem que tornavam necessária a adoção de uma medida de caráter amplo que introduzisse uma discriminação indireta.
87
Além disso, importa igualmente ter em conta a circunstância de que, em conformidade com o artigo 59.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849, em caso de infrações graves, reiteradas ou sistemáticas às obrigações que incumbem à entidade obrigada em causa, nomeadamente às obrigações de vigilância da clientela referidas nos artigos 10.o a 24.o da referida diretiva, as autoridades nacionais podem impor sanções e medidas administrativas contra essas entidades.
88
Entre essas sanções e medidas figuram, além das sanções administrativas pecuniárias, em conformidade com o artigo 59.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2015/849, a revogação ou suspensão da autorização se a entidade obrigada em causa depender de autorização.
89
Por outro lado, como foi recordado no n.o 65 do presente acórdão, o artigo 59.o, n.o 4, da Diretiva 2015/849 prevê que os Estados‑Membros podem habilitar as autoridades competentes a imporem tipos suplementares de sanções administrativas, além dos referidos no n.o 2, alíneas a) a d), deste artigo.
90
Ora, como salientou a advogada‑geral no n.o 85 das suas conclusões, uma medida administrativa como a que está em causa no processo principal afigura‑se, sem prejuízo da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, menos restritiva do que a revogação ou suspensão da autorização, previstas no artigo 59.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2015/849.
91
Além disso, na audiência, o Governo letão referiu que tinham sido anteriormente impostas ao PrivatBank obrigações de vigilância reforçadas, menos lesivas para liberdades fundamentais do que as estabelecidas pela medida administrativa em causa no processo principal, mas que tais medidas não tinham sido suficientemente eficazes para combater os riscos identificados.
92
Resulta do exposto que, sem prejuízo das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, a medida administrativa em causa no processo principal é a medida administrativa menos restritiva para prevenir eficazmente o risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que o PrivatBank estava exposto.
93
Em terceiro lugar, há que determinar se uma medida administrativa que visa prevenir e combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, como a que está em causa no processo principal, não lesa excessivamente os direitos e interesses legitimamente protegidos em conformidade com os artigos 56.o e 63.o TFUE, de que beneficiam a instituição de crédito em causa e os seus clientes.
94
A este respeito, em primeiro lugar, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a medida administrativa em causa no processo principal foi prevista para ser aplicada durante um período limitado, a saber, enquanto se aguardava a execução de outras medidas previstas na decisão mencionada no n.o 19 do presente acórdão e a aprovação dessa execução pela FKTK. Daqui resulta que, como salientou a advogada‑geral no n.o 89 das suas conclusões, o próprio PrivatBank podia influenciar o levantamento das restrições.
95
Em segundo lugar, como considerou a advogada‑geral no n.o 90 das suas conclusões, a intensidade da medida administrativa em causa no processo principal não parece ser desproporcionada à luz do objetivo legítimo prosseguido, a saber, a prevenção e o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo. Com efeito, por um lado, dado que essa medida administrativa só foi aplicada a partir da adoção da decisão em causa no processo principal, o PrivatBank pôde manter as relações de negócios que tinha estabelecido antes dessa adoção, incluindo com clientes que não tinham ligação com a Letónia e cujos movimentos de crédito mensais excediam os limiares fixados pela medida. Por outro lado, a referida instituição de crédito pôde continuar a estabelecer novas relações de negócios com pessoas que não tinham nenhuma ligação com a Letónia, desde que os seus movimentos de crédito mensais fossem inferiores a esses limiares.
96
Em terceiro lugar, segundo a FKTK, a adoção da medida administrativa em causa no processo principal era necessária atentas as infrações sistemáticas e reiteradas do PrivatBank às leis e aos regulamentos nacionais em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo. Assim, afigura‑se que o próprio PrivatBank contribuiu, culposamente, para uma situação de risco nesta matéria, que exigia uma resposta da autoridade nacional competente.
97
Em quarto lugar, como salientou a advogada‑geral no n.o 92 das suas conclusões, embora a livre circulação de capitais implique que o cliente possa escolher livremente a instituição de crédito à qual pretende confiar, nomeadamente, a gestão das suas contas bancárias, esta liberdade fundamental não confere, porém, o direito de estabelecer relações de negócios com uma determinada instituição de crédito, independentemente das circunstâncias concretas, como o desrespeito, por essa instituição, das leis e dos regulamentos em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.
98
Nestas condições, e sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, a medida administrativa em causa no processo principal não parece lesar excessivamente os direitos e interesses legitimamente protegidos em conformidade com os artigos 56.o e 63.o TFUE, de que beneficiam a instituição de crédito em causa e os seus clientes.
99
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à terceira e quarta questões que o artigo 56.o, primeiro parágrafo, e o artigo 63.o, n.o 1, TFUE devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma medida administrativa pela qual a autoridade competente de um Estado‑Membro, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com qualquer pessoa singular que não tenha uma ligação com o Estado‑Membro em que essa instituição está estabelecida e cujos movimentos de crédito mensais excedam 15000 euros, ou com qualquer pessoa coletiva cuja atividade económica não apresenta uma ligação com esse Estado‑Membro e cujos movimentos de crédito mensais excedam 50000 euros, bem como, por outro, obriga a referida instituição a pôr termo a essas relações de negócios quando tenham sido estabelecidas após a adoção da medida, desde que essa medida administrativa, em primeiro lugar, seja justificada pelo objetivo de prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo ou constitua uma medida indispensável para impedir infrações às leis e aos regulamentos nacionais em matéria de supervisão prudencial das instituições financeiras ou ainda uma medida justificada por razões de ordem pública, previstas no artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE, em segundo lugar, seja adequada para garantir a realização destes objetivos, em terceiro lugar, não exceda o que é necessário para os alcançar e, em quarto lugar, não lese excessivamente os direitos e interesses legitimamente protegidos em conformidade com os artigos 56.o e 63.o TFUE, de que beneficiam a instituição de crédito em causa e os seus clientes.
Quanto às despesas
100
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
Os empréstimos e os créditos financeiros, bem como as operações em contas correntes e de depósitos junto de instituições financeiras, em particular de instituições de crédito, constituem movimentos de capitais na aceção do artigo 63.o, n.o 1, TFUE.
2)
O artigo 56.o, primeiro parágrafo, e o artigo 63.o, n.o 1, TFUE devem ser interpretados no sentido de que uma medida administrativa pela qual a autoridade competente de um Estado‑Membro, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com qualquer pessoa singular ou coletiva que não tenha uma ligação com o Estado‑Membro em que essa instituição está estabelecida e cujos movimentos de crédito mensais excedam um certo montante, bem como, por outro, obriga a referida instituição a pôr termo a essas relações quando tenham sido estabelecidas após a adoção da medida em causa constitui uma restrição à livre prestação de serviços, na aceção da primeira dessas disposições, bem como uma restrição aos movimentos de capitais, na aceção da segunda das referidas disposições.
3)
O artigo 56.o, primeiro parágrafo, e o artigo 63.o, n.o 1, TFUE devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma medida administrativa pela qual a autoridade competente de um Estado‑Membro, por um lado, proíbe uma instituição de crédito de estabelecer relações de negócios com qualquer pessoa singular que não tenha uma ligação com o Estado‑Membro em que essa instituição está estabelecida e cujos movimentos de crédito mensais excedam 15000 euros, ou com qualquer pessoa coletiva cuja atividade económica não apresenta uma ligação com esse Estado‑Membro e cujos movimentos de crédito mensais excedam 50000 euros, bem como, por outro, obriga a referida instituição a pôr termo a essas relações de negócios quando tenham sido estabelecidas após a adoção da medida, desde que essa medida administrativa, em primeiro lugar, seja justificada pelo objetivo de prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo ou constitua uma medida indispensável para impedir infrações às leis e aos regulamentos nacionais em matéria de supervisão prudencial das instituições financeiras ou ainda uma medida justificada por razões de ordem pública, previstas no artigo 65.o, n.o 1, alínea b), TFUE, em segundo lugar, seja adequada para garantir a realização destes objetivos, em terceiro lugar, não exceda o que é necessário para os alcançar e, em quarto lugar, não lese excessivamente os direitos e interesses legitimamente protegidos em conformidade com os artigos 56.o e 63.o TFUE, de que beneficiam a instituição de crédito em causa e os seus clientes.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: letão.