DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
27 de outubro de 2023 (*)
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Conceito de “auxílio de Estado” — Auxílio existente na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Proporcionalidade — Recurso manifestamente desprovido de fundamento jurídico»
No processo T‑722/22,
AFG, S.A. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal (Portugal), representada por S. Estima Martins, F. Castro Guedes e L. Seifert Guincho, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen (relator), presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente, a Decisão de 17 de janeiro de 2023 de não suspender o presente processo enquanto se aguarda decisão do Tribunal de Justiça que ponha termo à instância no processo C‑736/22 P, Portugal/Comissão,
profere o presente
Despacho
1        Com o seu recurso baseado no artigo 263.° TFUE, a recorrente, a AFG, S.A. (Zona Franca da Madeira), pede a anulação dos artigos 1.° e 4.° a 6.° da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»).
Antecedentes do litígio
2        O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3        Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG (95) D/1287].
4        O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 (a seguir «Decisão de 2002»).
5        Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir «Orientações de 2007»), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6        O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
7        O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8        A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9        Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.° do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.° ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.° do Regulamento [...] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.°
1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2. Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[...]»
Pedidos das partes
14      A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular os artigos 1.° e 4.° a 6.° da decisão recorrida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
15      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à aplicação do artigo 126.° do Regulamento de Processo
16      A recorrente invoca três fundamentos de recurso, relativos, primeiro e a título principal, à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, segundo e a título subsidiário, a um erro de direito cometido pela Comissão por ter declarado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013 e, terceiro, à violação dos princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e da proporcionalidade.
17      Nos termos do artigo 126.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se um recurso for manifestamente desprovido de fundamento jurídico, o Tribunal pode, sob proposta do juiz‑relator, decidir a todo o tempo, por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
18      A este respeito, a negação de provimento do recurso por despacho fundamentado proferido com base no artigo 126.° do Regulamento de Processo não só contribui para a economia processual, como evita que as partes efetuem despesas ligadas à eventual realização de uma audiência, quando, da leitura dos autos, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos do referido processo, fica plenamente convencido da inadmissibilidade manifesta da petição ou de que o processo é manifestamente desprovido de fundamento jurídico e considera, além disso, que a realização de uma audiência não é suscetível de fornecer elementos novos que possam alterar a sua convicção.
19      No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que os fundamentos invocados pela recorrente suscitam questões semelhantes ou idênticas àquelas sobre as quais o Tribunal Geral já se pronunciou no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567), que foi proferido antes da interposição do presente recurso.
20      Por conseguinte, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decide pronunciar‑se, pondo assim termo à instância.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, na medida em que o Regime III não tem caráter seletivo
21      Com o seu primeiro fundamento, a recorrente acusa a Comissão de ter violado o artigo 107.°, n.° 1, TFUE, ao qualificar de «auxílio de Estado», na aceção desta disposição, o Regime III, conforme aplicado.
22      A este título, alega que o Regime III não preenche um dos requisitos exigidos para efeitos dessa qualificação, isto é, não tem caráter seletivo. Em seu entender, o Regime III constitui uma medida de caráter geral que se inscreve na economia geral do sistema fiscal português e tem por objeto a integração de situações que objetivamente merecem um tratamento distinto. Assim, a recorrente contesta a apreciação do Tribunal Geral, efetuada no n.° 36 do Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567), segundo a qual o Regime III, conforme aplicado, tem caráter seletivo.
23      Em particular, a recorrente alega que o quadro de referência para apreciar a seletividade do Regime III deve corresponder ao território da RAM e não a todo o território português.
24      Isto resulta do facto de a RAM beneficiar, no plano constitucional, de autonomia institucional, processual e económica suficiente em relação às autoridades centrais portuguesas. Assim, foi com base nesta autonomia que o Governo da RAM estabeleceu um tratamento fiscal diferente que tem por objeto corrigir e atenuar as desvantagens estruturais permanentes desta região.
25      Por outro lado, a recorrente considera que a Comissão violou o seu dever de fundamentação consagrado no artigo 296.° TFUE, porque não explicou o seu raciocínio de forma clara e inequívoca. Com efeito, mesmo que se pudesse deduzir da decisão recorrida que a Comissão utilizou como quadro de referência o regime fiscal aplicável às pessoas coletivas na RAM, não o afirmou, contudo, expressamente nem fundamentou. Do mesmo modo, a Comissão absteve‑se de analisar em que medida o regime da ZFM constitui uma derrogação ao sistema de referência que é o regime fiscal aplicável às pessoas coletivas na RAM, embora essa etapa fosse necessária para apreciar a seletividade da medida.
26      A Comissão contesta esta argumentação.
27      Por conseguinte, há que apreciar se, no considerando 148 da decisão recorrida, a Comissão teve razão ao qualificar de «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, o Regime III, conforme aplicado.
28      A este respeito, segundo jurisprudência constante, a qualificação de uma medida nacional de «auxílio de Estado» requer que estejam preenchidos todos os seguintes requisitos. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão, C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793, n.° 30 e jurisprudência referida).
29      No caso em apreço, a recorrente limita‑se a contestar o caráter seletivo da vantagem concedida aos beneficiários do Regime III, conforme aplicado.
30      Ora, quanto a este ponto, o Tribunal Geral já declarou que o Regime III, conforme aplicado pelas autoridades portuguesas, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.os 53 a 65].
31      Para chegar a esta conclusão, antes de mais, o Tribunal Geral declarou que resultava dos considerandos 10 a 17 da decisão recorrida, não impugnados pela recorrente, que o Regime III previa uma vantagem sob a forma de redução do IRC, a favor das sociedades registadas na ZFM, as quais devem exercer determinadas atividades económicas taxativamente enumeradas que figuram numa lista anexa à Decisão de 2007 e das quais são excluídas, nomeadamente, todas as atividades de intermediação financeira e de seguros e as atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, tesouraria e distribuição).
32      Daqui decorre que apenas algumas sociedades, e não todas, se podem registar na ZFM e que só essas sociedades registadas na ZFM, com exclusão das estabelecidas noutras partes da RAM ou do território português, podem beneficiar das reduções de impostos previstas no Regime III.
33      Assim, o Tribunal Geral declarou que a Comissão tinha concluído com razão, nos considerandos 134 e 135 da decisão recorrida, que as vantagens fiscais previstas no Regime III apresentavam caráter seletivo, uma vez que este é suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras que se encontram, à luz do objetivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável e que estão sujeitas a um tratamento diferenciado que pode, em substância, ser qualificado de discriminatório [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 56].
34      Em seguida, o Tribunal Geral considerou que a alegação da República Portuguesa de que a Comissão tinha cometido um erro na definição do quadro de referência adotado para efeitos da apreciação do caráter seletivo do Regime III não podia alterar esta conclusão.
35      Em especial, foi declarado que, mesmo admitindo que o quadro de referência para apreciar o caráter seletivo do Regime III possa ser o do território da RAM, o facto de as empresas registadas no território da RAM, mas fora da ZFM, não poderem beneficiar do referido regime é suficiente para demonstrar o caráter seletivo deste último e para privar de fundamento a alegação da República Portuguesa, igualmente apresentada pela recorrente, quanto à falta de fundamentação da decisão recorrida no que respeita a este ponto [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 58].
36      Por último, o facto de o Regime III ter por finalidade atenuar as desvantagens permanentes a que estão sujeitas as empresas que exercem a sua atividade na RAM não é suficiente para considerar que este regime se justifica pela natureza ou pela economia do sistema fiscal português, uma vez que não beneficia as sociedades estabelecidas na RAM que não estão registadas na ZFM. Com efeito, o simples facto de um sistema fiscal regional estar concebido tendo em vista assegurar a correção de desvantagens relacionadas com a insularidade não permite considerar que qualquer benefício fiscal concedido nesse âmbito seja justificado pela natureza e pela economia do sistema fiscal nacional. Assim, o facto de se atuar com base numa política de desenvolvimento regional ou de coesão social não basta para que uma medida adotada no quadro de tal política se possa considerar justificada por esse simples facto (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão, C‑88/03, EU:C:2006:511, n.° 82).
37      Por conseguinte, a Comissão declarou com razão, no considerando 136 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários.
38      Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a erros de direito cometidos pela Comissão ao concluir que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013
Quanto ao objeto do segundo fundamento
39      Embora o segundo fundamento seja invocado a título subsidiário, há que o examinar em segundo lugar. Com este fundamento, a recorrente alega, em substância, que as autoridades portuguesas interpretaram e aplicaram corretamente o Regime III, conforme autorizado pela Comissão nas Decisões de 2007 e de 2013 e, por conseguinte, que a Comissão cometeu erros de direito ao considerar que, por um lado, o requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC e, por outro, o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, ambos introduzidos pelo Regime II, não tinham sido corretamente aplicados pelas autoridades portuguesas no âmbito da aplicação do Regime III.
40      A este respeito, importa recordar que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), a saber, as dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 100].
41      Por conseguinte, há que entender o segundo fundamento no sentido de que visa, em substância, contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228 da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previstos no artigo 108.°, n.° 1, TFUE, tendo‑o antes qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
Quanto ao mérito do segundo fundamento
42      No que respeita, em primeiro lugar, ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC, a recorrente sustenta que a interpretação deste requisito adotada pela Comissão na decisão recorrida não é compatível com a dimensão e a escala do mercado da ZFM que exigem que as empresas aí estabelecidas alarguem o seu âmbito de atuação para além desse mercado caso pretendam ser bem‑sucedidas.
43      Além disso, a recorrente considera que, como resulta do considerando 49 da Decisão de 2007, o regime da ZFM devia não só compensar os custos adicionais ligados ao desenvolvimento de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira», mas também, de um modo mais geral, outros custos adicionais que são enfrentados pelas regiões ultraperiféricas. Ora, a compensação deste último tipo de custos adicionais não pressupunha a realização de atividades exclusivamente no território da RAM, o que não foi tomado em consideração pela Comissão.
44      No que respeita, em segundo lugar, ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, a recorrente considera que a interpretação deste requisito, adotada pela Comissão na decisão recorrida, não é consonante com a internacionalização da economia da RAM e que restringe a mobilidade dos trabalhadores.
45      Por outro lado, a recorrente considera que a interpretação estrita da Comissão não resulta das Decisões de 2013 e de 2007, que se referem apenas «genericamente» à criação e manutenção dos postos de trabalho. Por conseguinte, considera que a República Portuguesa agiu corretamente ao basear‑se no direito do trabalho nacional para definir o conceito de «criação e manutenção dos postos de trabalho».
46      A Comissão contesta esta argumentação.
–       Quanto ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC
47      A argumentação da recorrente impõe que se determine se, apesar da redação do Regime III e das Decisões de 2007 e de 2013, que sujeitam a concessão dos auxílios autorizados à condição de os lucros das sociedades registadas na ZFM resultarem de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira», as autoridades portuguesas podiam, sem violar estas decisões, conceder os auxílios previstos neste regime também a lucros provenientes de atividades realizadas fora da RAM.
48      A este respeito, é jurisprudência constante que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição se deve fazer de acordo com o seu sentido habitual, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v. Acórdão de 27 de janeiro de 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, n.° 42 e jurisprudência referida).
49      Ora, a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», na sua aceção habitual, não pode ser interpretada no sentido de que visa atividades realizadas fora da RAM, mesmo que por sociedades registadas na ZFM.
50      Esta conclusão é corroborada pelo contexto da decisão recorrida, bem como pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação da União em matéria de auxílios de Estado e, em especial, pela regulamentação aplicável aos auxílios regionais.
51      Antes de mais, resulta das decisões que autorizam os Regimes II e III que, nos procedimentos administrativos que deram origem a essas decisões, a Comissão e as autoridades portuguesas partilharam sempre a interpretação a dar à expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira». Ora, o juiz da União não pode ignorar este elemento para definir com precisão o âmbito de aplicação de um regime de auxílios notificado, mesmo que não tenha sido levado ao conhecimento da recorrente (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 45).
52      Com efeito, resulta da Decisão de 2002 que, no procedimento administrativo que lhe deu origem, as autoridades portuguesas indicaram que «os benefícios fiscais ser[iam] limitados às atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, o que dever[ia] permitir excluir as atividades que fossem exercidas fora da Madeira».
53      De igual modo, como resulta do considerando 226 da decisão recorrida, a Comissão «tinha solicitado a introdução, no projeto de lei notificado [pela República Portuguesa] em 28 de junho de 2006, de uma disposição expressa nos termos da qual as reduções do imposto apenas seriam aplicáveis aos lucros resultantes de atividades realizadas na Madeira» e a República Portuguesa recusou fazê‑lo por considerar «que essa disposição não era necessária, uma vez que a restrição em causa decorria da base jurídica da ZFM».
54      Em seguida, os termos das Decisões de 2007 e de 2013, mesmo admitindo que possam ser considerados ambíguos, devem ser interpretados em conformidade com as suas bases jurídicas, a saber, respetivamente, o artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE [atual artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE] e o artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE, bem como com as Orientações de 2007.
55      Ora, qualquer derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, deve ser objeto de interpretação estrita (v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, EU:C:2004:238, n.° 20 e jurisprudência referida).
56      Além disso, como salientou acertadamente a Comissão nos considerandos 153 e 154 da decisão recorrida, as Orientações de 2007, mais concretamente os seus n.os 6 e 76, enunciam que excecionalmente podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.° 3, alínea a), do artigo 87.° CE [atual artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE], como a RAM, cujo estatuto de região ultraperiférica é reconhecido pela Comissão, desde que se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza e o seu nível seja proporcional às desvantagens que pretendem atenuar.
57      Ora, como resulta do considerando 156 da decisão recorrida, a razão de ser dos auxílios regionais ao funcionamento para as regiões ultraperiféricas consiste em compensar os custos adicionais suportados pelas empresas nessas regiões devido às desvantagens que afetam estas últimas, como as enumeradas no considerando 155 da decisão recorrida. Isto implica que apenas as atividades afetadas pelas desvantagens e, por conseguinte, os custos adicionais específicos dessas regiões devem ser suscetíveis de beneficiar desses auxílios ao funcionamento.
58      Assim, podem ser excluídas do benefício desses mesmos auxílios as atividades exercidas fora das referidas regiões que, por esse facto, não são afetadas por esses custos adicionais, mesmo que sejam exercidas por sociedades estabelecidas nessas mesmas regiões.
59      Por último, como a Comissão indicou com razão no considerando 157 da decisão recorrida, a apreciação da compatibilidade do Regime III, na Decisão de 2007, foi efetuada com base nos custos adicionais suportados pelas empresas que exercem a sua atividade na RAM e não fora desta.
60      Com efeito, resulta dos considerandos 44 a 53 da Decisão de 2007 que a Comissão se baseou num estudo, apresentado pelas autoridades portuguesas, que quantificava os «custos adicionais suportados pelo setor privado na [RAM]». Além disso, os custos adicionais tomados em consideração, a saber, nomeadamente, as despesas de transporte, de existências, de recursos humanos, de financiamento ou de comercialização, são aqueles a que estão expostas as atividades exercidas efetiva e materialmente na RAM, e não as atividades exercidas fora dela por sociedades registadas nessa região. Por último, esta constatação é corroborada pelo facto de, no considerando 48 da Decisão de 2007, a Comissão ter tido em conta os custos adicionais em causa em percentagem apenas do valor acrescentado bruto do setor privado ou apenas do PIB da RAM.
61      Por conseguinte, além de não encontrar fundamento na redação e no contexto das Decisões de 2007 e de 2013, a interpretação lata da expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», defendida pela recorrente, é contrária não só aos objetivos prosseguidos pelo artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE e pelo artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE, que serviram de fundamento jurídico, respetivamente, às Decisões de 2007 e de 2013, mas igualmente às Orientações de 2007.
62      De qualquer modo, esta interpretação do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC não impede as sociedades registadas na ZFM de prestarem serviços a clientes situados fora da RAM, visando simplesmente garantir que os lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas fora da RAM não possam ser tidos em conta na base tributável à qual se aplica a medida fiscal em causa.
63      Tendo em conta o que precede, a Comissão não cometeu nenhum erro de direito ao interpretar o requisito, previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual as reduções do IRC previstas no Regime III só podem ter por objeto os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
–       Quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM
64      A recorrente limita‑se essencialmente a afirmar que se «[afigura] como correto e idóneo» verificar o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM à luz das normas nacionais aplicáveis, ao passo que a interpretação da Comissão é «excessivamente estrita».
65      Importa salientar que a conclusão da Comissão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013 assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão recorrida, de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime.
66      Esta conclusão tem suporte suficiente nos considerandos 28 e 175 da decisão recorrida, segundo os quais, em aplicação do método adotado pelas autoridades portuguesas, constituía um posto de trabalho para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários, incluindo os empregos a tempo parcial ou os de membros do conselho de administração que desenvolvem a sua atividade em mais do que uma sociedade beneficiária do Regime III.
67      Por outro lado, como já foi salientado acima no n.° 55, as derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devem ser objeto de interpretação estrita. Esta exigência implica que a interpretação dos requisitos de concessão de um regime de auxílios autorizado pela Comissão não pode ficar inteiramente ao critério do Estado‑Membro em causa.
68      Tanto mais que, no caso em apreço, não se pode sustentar validamente que a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III colide com o direito português ou com a mobilidade dos trabalhadores. Com efeito, esta obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo não impede a tomada em consideração de todos os tipos de relações de trabalho previstas no direito português. Além disso, a referida obrigação de recorrer a esse método de cálculo impõe‑se apenas para efeitos de apreciação da compatibilidade do Regime III e da boa execução das Decisões de 2007 e de 2013.
69      Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, no considerando 179 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.
70      Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu com razão que o Regime III, conforme aplicado, não respeitava vários dos requisitos exigidos pelas Decisões de 2007 e de 2013.
71      Uma vez que este regime foi executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, dado que foi substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões, a Comissão também teve razão ao concluir, no considerando 180 da decisão recorrida, pela existência de um novo auxílio ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, n.° 48).
72      Daqui decorre que o segundo fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da proporcionalidade
73      O terceiro fundamento está dividido, em substância, em três partes, relativas, primeiro, à violação do princípio da proteção da confiança legítima, segundo, à violação do princípio da segurança jurídica e, terceiro, à violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto à primeira parte do terceiro fundamento, relativa à violação do princípio da proteção da confiança legítima
74      Com esta primeira parte, a recorrente alega que, ao ordenar à República Portuguesa que procedesse à recuperação dos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, a Comissão violou o princípio da proteção da confiança legítima.
75      A recorrente alega que, com a sua inação, a Comissão criou no espírito das empresas beneficiárias uma convicção na legalidade do Regime III, conforme aplicado. Com efeito, por força das obrigações decorrentes da Decisão de 2007, as autoridades portuguesas apresentam anualmente um relatório à Comissão sobre a aplicação do Regime III. Ora, tanto quanto é do conhecimento da recorrente, a Comissão não formulou nenhuma observação relativa ao conteúdo desses relatórios durante mais de dez anos. Por conseguinte, a recorrente deduziu daí que o Regime III tinha sido corretamente interpretado e aplicado. Esta convicção foi, aliás, reforçada pela adoção, posteriormente, da Decisão de 2013 que altera o Regime III.
76      A recorrente sustenta que, à luz dos mecanismos de controlo previstos e da Decisão de 2013, um operador económico diligente não podia fazer mais nada para se assegurar da conformidade da aplicação do Regime III.
77      Além disso, a recorrente alega que, no caso em apreço, se trata de um regime de auxílios que existe desde 1987 e cuja variação ao longo dos anos foi mínima. Assim, o facto de as modalidades de aplicação dos auxílios pagos ao abrigo do Regime III serem muito semelhantes às dos Regimes I e II reforçou a sua convicção quanto à conformidade da aplicação do Regime III.
78      A Comissão contesta esta argumentação.
79      Quanto ao princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que o direito de invocar este princípio pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 97 e jurisprudência referida).
80      No domínio dos auxílios de Estado, é jurisprudência constante que, tendo em conta o caráter imperativo da fiscalização dos auxílios de Estado operada pela Comissão nos termos do artigo 108.° TFUE, por um lado, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade de um auxílio se este tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no referido artigo e, por outro, um operador económico diligente deve normalmente poder assegurar‑se de que este procedimento foi respeitado (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 98 e jurisprudência referida).
81      Ora, no caso em apreço, a recorrente não demonstra, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, que, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a Comissão lhe tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas igualmente conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência.
82      Com efeito, quando um regime de auxílios não é notificado à Comissão, a alegada inação desta é desprovida de sentido (v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, EU:C:2004:701, n.° 52, e Despacho de 7 de dezembro de 2017, Aughinish Alumina/Comissão, C‑373/16 P, não publicado, EU:C:2017:953, n.° 54). Assim, dado que o Regime III, conforme aplicado, não foi previamente notificado à Comissão, a recorrente não pode utilmente invocar, em apoio do seu fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, eventuais inações por parte da Comissão.
83      É igualmente irrelevante o facto de o Regime III, conforme notificado, ter sido aprovado duas vezes pela Comissão, uma vez que, como foi recordado acima no n.° 71, este regime foi aplicado em moldes substancialmente diferentes dos previstos no projeto de regime de auxílios notificado pela República Portuguesa. Por conseguinte, dado que este regime foi aplicado sem notificação nem autorização da Comissão, a recorrente não pode acusar a Comissão de ter violado o artigo 108.°, n.° 1, TFUE, que diz respeito à monitorização dos regimes de auxílios existentes.
84      Tendo em conta o que precede, não se pode declarar a existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima, pelo que a primeira parte do terceiro fundamento deve ser julgada manifestamente desprovida de fundamento jurídico.
Quanto à segunda parte do terceiro fundamento, relativa à violação do princípio da segurança jurídica
85      A violação do princípio da segurança jurídica resulta do facto de, embora a Decisão de 2007 tivesse previsto a apresentação de relatórios anuais sobre a aplicação da medida em causa, a Comissão só ter suscitado dúvidas a propósito da mesma em 12 de março de 2015 e só ter decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE em 6 de julho de 2018, situação de que a recorrente só foi informada em 15 de março de 2019.
86      A recorrente considera, assim, que a Comissão atrasou indefinidamente o exercício das suas competências, uma vez que tinha conhecimento da interpretação dos requisitos de concessão do auxílio aplicada pelas autoridades portuguesas, dado que a República Portuguesa tinha a obrigação de lhe apresentar um relatório anual sobre a aplicação da medida, tendo antes agido de forma «desrazoavelmente lenta».
87      Quanto ao princípio da segurança jurídica, que se distingue do princípio da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, Espanha e o./Comissão, C‑649/20 P, C‑658/20 P e C‑662/20 P, EU:C:2023:60, n.° 83), importa salientar que, em matéria de auxílios de Estado, os argumentos destinados a impugnar a obrigação de recuperação com fundamento numa violação do princípio da segurança jurídica só são acolhidos em circunstâncias absolutamente excecionais [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.° 106, e de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 204].
88      A este respeito, resulta da jurisprudência que há que examinar uma série de elementos a fim de apurar a existência de uma violação do princípio da segurança jurídica, designadamente a falta de clareza do regime jurídico aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, n.° 77) ou a inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão, 223/85, EU:C:1987:502, n.os 14 e 15, e de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.os 106 e 107).
89      No caso em apreço, a recorrente não invoca, em apoio do terceiro fundamento, qualquer falta de clareza do regime jurídico aplicável.
90      No que respeita à alegação relativa à existência de períodos prolongados de inação por parte da Comissão que permitem às empresas em causa invocar o princípio da segurança jurídica, importa recordar que esta instituição é obrigada a agir num prazo razoável no âmbito de um procedimento formal de investigação de auxílios de Estado e que não está autorizada a perpetuar um estado de inação durante a fase preliminar de investigação. Convém acrescentar que o caráter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, como a complexidade deste e o comportamento das partes (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.os 81 e 82).
91      Ora, primeiro, relativamente ao tempo decorrido desde a aprovação do Regime I, basta observar que o mesmo não previa que a concessão dos auxílios às empresas registadas na ZFM estivesse sujeita ao preenchimento dos dois requisitos em causa nos presentes processos, uma vez que estes só foram introduzidos no regime da ZFM quando da aprovação do Regime II.
92      Segundo, no que respeita ao tempo decorrido entre as Decisões de 2007 e de 2013, por um lado, e o início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III, ou mesmo a decisão de dar início ao procedimento formal, notificada à República Portuguesa em 6 de julho de 2018 e publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 15 de março de 2019, por outro, o mesmo não pode ser considerado irrazoável.
93      Com efeito, antes de mais, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, a Comissão não estava vinculada por prazos específicos, como os previstos no capítulo II deste regulamento, relativo ao processo aplicável aos auxílios notificados (v., neste sentido, Despacho de 20 de janeiro de 2021, KC/Comissão, T‑580/20, não publicado, EU:T:2021:14, n.° 26).
94      Em seguida, no que respeita aos exercícios de monitorização relativos a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, como no caso em apreço, não se pode considerar que a Comissão devia dar provas de especial diligência, uma vez que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União.
95      No domínio dos auxílios de Estado, isso implica, em particular, que esses Estados devem providenciar no sentido de não implementar auxílios ou regimes de auxílios em violação de decisões de autorização prévia, muito especialmente, como no caso em apreço, quando a compreensão das condições de execução desses auxílios ou desses regimes de auxílios é inicialmente partilhada pela Comissão e pelo Estado‑Membro em causa, como referido acima nos n.os 52 e 53.
96      Por último, tendo em conta a descrição do procedimento prévio à decisão de dar início ao procedimento formal, exposta nos considerandos 1 e 2 da decisão recorrida, não é possível identificar no presente caso nenhuma inação da Comissão durante um período prolongado e sem justificação.
97      Terceiro, quanto à duração de vinte e nove meses do procedimento formal de investigação, esta também não pode ser considerada irrazoável, tendo em conta, como resulta dos considerandos 3 a 9 e 96 da decisão recorrida, a necessidade de a Comissão tratar o pedido das autoridades portuguesas sobre a confidencialidade da decisão de dar início a esse procedimento, de pedir várias vezes a essas autoridades a comunicação de informações em falta, e de tratar as observações do enorme número de partes interessadas que participaram no procedimento.
98      Neste sentido, o procedimento que conduziu à decisão recorrida distingue‑se claramente do que estava em causa no procedimento que deu origem ao Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, EU:C:1987:502), que a recorrente não pode, assim, validamente invocar.
99      Ainda que considerados em conjunto, tanto os períodos prévios como os períodos posteriores à decisão de dar início ao procedimento formal não podem ser considerados irrazoáveis, visto que a recorrente — como todas as empresas que beneficiaram do Regime III, conforme aplicado —, estava em devidas condições de tomar conhecimento, o mais tardar em 15 de março de 2019, da decisão de dar início ao procedimento formal através da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e dos riscos de recuperação a que estava sujeita.
100    Consequentemente, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da segurança jurídica. Por conseguinte, a segunda parte do terceiro fundamento deve ser julgada manifestamente desprovida de fundamento jurídico.
Quanto à terceira parte do terceiro fundamento, relativa à violação do princípio da proporcionalidade
101    A recorrente considera que a ordem de recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do Regime III viola o princípio da proporcionalidade, na medida em que, antes da publicação da decisão de dar início ao procedimento formal, um operador económico diligente não teria podido antecipar as dúvidas da Comissão sobre a conformidade do Regime III, conforme aplicado, como foi explicado acima nos n.os 75 a 77.
102    Por conseguinte, a recorrente considera que não deve ser obrigada a restituir os benefícios recebidos até à publicação da decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 3, TFUE, ou seja, a data em que foi informada das dúvidas da Comissão sobre a conformidade do Regime III, conforme aplicado.
103    A Comissão contesta esta argumentação.
104    Importa recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível, através de recuperação, é a consequência lógica da declaração da incompatibilidade desse auxílio. Com efeito, a obrigação do Estado‑Membro em causa de suprimir um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior, fazendo perder ao beneficiário a vantagem de que efetivamente beneficiou relativamente aos seus concorrentes [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha), C‑704/19, não publicado, EU:C:2021:342, n.° 48 e jurisprudência referida].
105    Contribui para esse mesmo objetivo o pagamento, pelo beneficiário de um auxílio ilegal declarado incompatível, de juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição desse beneficiário e até ao momento da sua recuperação, conforme resulta do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o considerando 25 deste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, n.° 42).
106    Além disso, de acordo com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão é sempre obrigada a ordenar a recuperação de um auxílio que declara incompatível com o mercado interno, salvo se essa recuperação for contrária a um princípio geral do direito da União (Acórdão de 28 de julho de 2011, Mediaset/Comissão, C‑403/10 P, não publicado, EU:C:2011:533, n.° 124).
107    No caso em apreço, resulta dos n.os 84 e 100, supra, que a Comissão não violou os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica ao ordenar a recuperação dos auxílios individuais pagos em aplicação do Regime III, conforme aplicado. Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência acima recordada nos n.os 104 e 106, a recuperação destes auxílios constitui a consequência lógica, proporcionada e inerente aos artigos 107.° e 108.° TFUE da declaração de incompatibilidade dos mesmos (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990, n.° 116 e jurisprudência referida).
108    Consequentemente, a terceira parte do terceiro fundamento deve ser julgada manifestamente desprovida de fundamento jurídico.
109    Assim, há que julgar o terceiro fundamento manifestamente desprovido de fundamento jurídico e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
110    Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
2)      A AFG, S.A. (Zona Franca da Madeira), é condenada nas despesas.
Feito no Luxemburgo, em 27 de outubro de 2023.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Língua do processo: português.