61995CC0057_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με την παρούσα προσφυγή η Γαλλική Δημοκρατία ζητεί την κατά την έννοια του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο της Συνθήκης, ακύρωση πράξεως της Επιτροπής με τίτλο «Ανακοίνωση της Επιτροπής για την ελεύθερη διαχείριση και επένδυση των κεφαλαίων που συγκεντρώνουν οι συνταξιοδοτικοί οργανισμοί» (1) (στο εξής: ανακοίνωση).
Η ανακοίνωση, πρέπει να λεχθεί εξαρχής, ομοιάζει κατά πολύ, όσον αφορά τα ουσιαστικά της σημεία, προς την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την ελευθερία διαχείρισης και επένδυσης των κεφαλαίων τα οποία τηρούνται από ιδρύματα συνταξιοδοτικών παροχών (2), την οποία υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο στις 21 Οκτωβρίου 1991 (3). Η Επιτροπή απέσυρε την πρόταση αυτή τον Δεκέμβριο του 1994 λόγω της συνεχιζόμενης διαφωνίας ορισμένων κρατών μελών σχετικά με το περιεχόμενό της (4). Ειδικότερα, η Επιτροπή πληροφόρησε τα κράτη μέλη, με έγγραφο της 21ης Δεκεμβρίου 1994, για την απόφασή της να αποσύρει την πρόταση οδηγίας, παραλείποντας ωστόσο να αναφέρει ότι η επίμαχη ανακοίνωση είχε ήδη δημοσιευθεί στις 17 Δεκεμβρίου στο τεύχος C της Επίσημης Εφημερίδας.
2 Η ανακοίνωση περιλαμβάνει ένα πρώτο μέρος, «Εισαγωγή και γενικές παρατηρήσεις», όπου εκτίθενται, αφενός, η αυξανόμενη σημασία των συνταξιοδοτικών ταμείων ως πηγής κεφαλαίων προς επένδυση για την Ευρωπαϋκή Ένωση (σημεία 1.1 και 1.2) και, αφετέρου, η ανάγκη να ισχύσουν για τα ταμεία αυτά οι διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας, ώστε οι ενδιαφερόμενοι «να επωφελούνται από τους μικρότερους κινδύνους και τις υψηλότερες αποδόσεις που επιτυγχάνονται όταν οι διαχειριστές των συνταξιοδοτικών οργανισμών είναι ελεύθεροι να επενδύουν τα κεφάλαια κατά τον πιο αποτελεσματικό τρόπο σε ολόκληρη την Ένωση με σύνεση και σύμφωνα με υγιείς, από εμπορική άποψη, αρχές» (σημείο 1.3).
Στο ίδιο μέρος η Επιτροπή, αφού υπενθύμισε ότι η ανακοίνωση εκδίδεται λόγω της αποσύρσεως της προτάσεως οδηγίας, διευκρίνισε ότι αποτελεί απάντηση στην ανάγκη να διευκρινίσει το γρηγορότερο δυνατόν «η Επιτροπή τις προθέσεις της τόσο προς τους οικονομικούς φορείς όσο και προς τα κράτη μέλη, σχετικά με την ερμηνεία των θεμελιωδών αρχών της Συνθήκης για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων σε ό,τι αφορά τους συνταξιοδοτικούς οργανισμούς» (σημείο 1.5). Στο πλαίσιο αυτό, η ανακοίνωση «καθορίζει κατευθύνσεις για το είδος των περιορισμών που μπορούν να επιβάλλουν τα κράτη μέλη για τους σκοπούς της άσκησης προληπτικής εποπτείας, εφόσον οι περιορισμοί αυτοί είναι σύμφωνοι με τις αρχές της Συνθήκης. Καθορίζει επίσης ορισμένες αρχές επενδυτικής πολιτικής τις οποίες οφείλουν να ακολουθούν όλοι οι συνταξιοδοτικοί οργανισμοί» (σημείο 1.8).
3 Το δεύτερο μέρος της ανακοινώσεως, που τιτλοφορείται «Ερμηνεία», περιλαμβάνει καταρχάς μια σειρά ορισμών, οι οποίοι αποσκοπούν στη διευκρίνιση των όρων «συνταξιοδοτικός οργανισμός», «συνταξιοδοτικές παροχές», «συμμετέχουσα επιχείρηση», «συμμετέχων οργανισμός», «συνδεδεμένες επιχειρήσεις» και «συγγενείς επιχειρήσεις». Η ανακοίνωση υπογραμμίζει ειδικότερα ότι οι ορισμοί του συνταξιοδοτικού οργανισμού και των συνταξιοδοτικών παροχών είναι τόσο ευρείς ώστε να περιλαμβάνουν και τους προβλεπόμενους από τη νομοθεσία οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως, οι οποίοι όμως εξαιρούνται ρητά από το πεδίο εφαρμογής της ανακοινώσεως (σημείο 2.1).
Πράγματι, η ανακοίνωση δεν έχει εφαρμογή στους προβλεπόμενους από τη νομοθεσία οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως οι οποίοι περιλαμβάνονται στους πίνακες που διαλαμβάνονται στο παράρτημα 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 574/72 (5) ούτε στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για ορισμένες δραστηριότητες τις οποίες ασκούν και οι οποίες διέπονται από οδηγίες που έχουν ήδη εκδοθεί (6) (σημείο 2.2).
4 Το σημείο 2.3 της ανακοινώσεως, που αφορά τις «Υπηρεσίες διαχείρισης επενδύσεων και φύλαξης», ορίζει καταρχάς ότι οι συνταξιοδοτικοί οργανισμοί θα μπορούν να επιλέγουν ελεύθερα, για τη διαχείριση των επενδύσεών τους ή τη διατήρηση και φύλαξη των περιουσιακών τους στοιχείων (7), μεταξύ των κατόχων της προβλεπόμενης άδειας ασκήσεως της σχετικής δραστηριότητας διαχειριστών: εξωτερικών διαχειριστών, εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη ή πιστωτικών ιδρυμάτων ή επιχειρήσεων επενδύσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη (σημεία 2.3.1 και 2.3.2). Εξάλλου, προβλέπεται ότι οι αρμόδιες αρχές που ασκούν εποπτεία στον συνταξιοδοτικό οργανισμό πρέπει να μπορούν να ασκούν αποτελεσματικά τα εποπτικά τους καθήκοντα, επομένως δε και στην περίπτωση που ο οργανισμός αυτός δεν είναι σε θέση ή δεν επιθυμεί να παράσχει ο ίδιος τις ευλόγως απαιτούμενες πληροφορίες ή να λάβει τα μέτρα για τα στοιχεία εκείνα του ενεργητικού που δεν εμπίπτουν καταρχήν στην αρμοδιότητα των εποπτικών αρχών. Προς άσκηση λοιπόν προληπτικής εποπτείας των οργανισμών αυτών ζητείται από τα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα, ώστε όλοι οι εμπλεκόμενοι παρέχοντες υπηρεσίες να υποχρεούνται συμβατικά να παρέχουν όλες τις αναγκαίες πληροφορίες στις αρμόδιες αρχές που ασκούν την εποπτεία του συνταξιοδοτικού οργανισμού (σημείο 2.3.3).
Στο σημείο αυτό πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, προς επίτευξη των σκοπών που εκτίθενται στο σημείο 2.3.3, κρίνεται σκόπιμο «να ορίσει κάθε κράτος μέλος μια μόνο αρμόδια αρχή, η οποία θα έχει την υποχρέωση να συνεργάζεται με τις αντίστοιχες αρμόδιες αρχές των άλλων κρατών μελών» και ότι «η Επιτροπή θα διαβιβάσει στα κράτη μέλη κατάλογο των αρμοδίων αρχών που ορίσθηκαν (...) από τα κράτη μέλη» (σημείο 2.3.4).
5 Το σημείο 2.4, που αφορά την «Ελεύθερη επένδυση των περιουσιακών στοιχείων», διατυπώνει καταρχάς τις αρχές προς τις οποίες κρίνεται σκόπιμο να συμμορφώνονται οι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη συνταξιοδοτικοί οργανισμοί, σχετικά με την επένδυση όλων των περιουσιακών στοιχείων που κατέχουν προς κάλυψη μελλοντικών πληρωμών συντάξεων. Οι αρχές αυτές μπορούν να συνοψιστούν ως εξής: α) επένδυση των περιουσιακών στοιχείων προς το συμφέρον των μελών και των δικαιούχων του συνταξιοδοτικού συστήματος, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης εξασφαλίσεως της ασφαλείας, της ποιότητας, της ρευστότητας και της αποδοτικότητας του συνολικού χαρτοφυλακίου του οργανισμού· β) επαρκής διαφοροποίηση των στοιχείων αυτών, ώστε να αποφεύγεται οποιαδήποτε σώρευση κινδύνων· γ) περιορισμός των επενδύσεων σε συμμετέχουσες, συνδεδεμένες ή συγγενείς επιχειρήσεις σε συνετό βαθμό. Για την εφαρμογή των αρχών αυτών μπορεί να λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη ασφάλειας κατά του κινδύνου αφερεγγυότητας ή η ύπαρξη κρατικών εγγυήσεων (σημείο 2.4.1).
Επιπλέον, το σημείο 2.4.2 απαριθμεί τις περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να εξαιρούν από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του σημείου 2.4.1 τα στοιχεία ενεργητικού που είναι επενδεδυμένα σε συμμετέχουσα επιχείρηση ή σε μία ή περισσότερες συγγενείς επιχειρήσεις. Πιο συγκεκριμένα, δεν είναι περιττό να υπενθυμιστεί στο σημείο αυτό ότι οι επενδύσεις που έχουν πραγματοποιηθεί πριν από την έκδοση της ανακοινώσεως μπορούν να εξαιρεθούν. Εν πάση περιπτώσει, ζητείται από τα κράτη μέλη να αναλάβουν την υποχρέωση να εξετάζουν περιοδικά τα εξαιρούμενα στοιχεία.
6 Πάντοτε στον τομέα της ελευθερίας επενδύσεων των περιουσιακών στοιχείων, στο σημείο 2.4.3 προβλέπεται ότι «τα κράτη μέλη δεν απαιτούν από τους συνταξιοδοτικούς οργανισμούς να επενδύουν ή να μην επενδύουν σε ειδικές κατηγορίες στοιχείων ενεργητικού, ούτε να διατηρούν τα περιουσιακά τους στοιχεία σε κάποιο συγκεκριμένο κράτος μέλος για λόγους άλλους εκτός των δεόντως αιτιολογημένων για την άσκηση προληπτικής εποπτείας». Οι ενδεχομένως επιβαλλόμενοι περιορισμοί για λόγους προληπτικής εποπτείας πρέπει επίσης να είναι ανάλογοι προς τους νομίμως επιδιωκόμενους σκοπούς. Όσον αφορά τον βαθμό νομισματικής αντιστοιχίας, προβλέπεται επίσης ότι, «σε πρώτη φάση, τα κράτη μέλη δεν απαιτούν κατά κανένα τρόπο από τους συνταξιοδοτικούς οργανισμούς να τηρούν νομισματική αντιστοιχία για ποσοστό μεγαλύτερο του 60 % των περιουσιακών τους στοιχείων, αφού ληφθούν υπόψη τα μέσα αντιστάθμισης του συναλλαγματικού κινδύνου που κατέχει ο οργανισμός, εφόσον αυτό δεν υπαγορεύεται γενικώς από λόγους προληπτικής εποπτείας» (8). Το σημείο 2.4.4 ορίζει ακόμη ότι «τα κράτη μέλη δεν εξαρτούν τις επενδυτικές αποφάσεις ενός συνταξιοδοτικού οργανισμού ή του διαχειριστή του από καμία προηγούμενη έγκριση ή συστηματική κοινοποίηση».
Τέλος, η ανακοίνωση περιλαμβάνει και «Τελικές παρατηρήσεις», τις εξής: «Η Επιτροπή θεωρεί σημαντικό να μπορέσουν οι συνταξιοδοτικοί οργανισμοί να αξιοποιήσουν πλήρως τις ελευθερίες που προβλέπονται στη Συνθήκη. Η Επιτροπή θα εξασφαλίσει ότι οποιοιδήποτε περιορισμοί εφαρμόζονται σε συγκεκριμένα κράτη θα είναι απόλυτα δικαιολογημένοι για λόγους προληπτικής εποπτείας και για άλλους λόγους για τους οποίους έχουν επιβληθεί οι περιορισμοί αυτοί και ότι θα είναι ανάλογοι προς τους επιδιωκόμενους στόχους» (σημείο 3).
7 Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, η ανακοίνωση επιβάλλει νέες υποχρεώσεις, ιδίως όσον αφορά τον βαθμό νομισματικής αντιστοιχίας. Επομένως, πρέπει να ακυρωθεί λόγω αναρμοδιότητας της Επιτροπής, καθώς και λόγω ελλείψεως νομίμου ερείσματος και λόγω παραβιάσεως της αρχή της ασφαλείας δικαίου.
Αντιθέτως, η Επιτροπή ζητεί να κηρυχθεί η προσφυγή απαράδεκτη, καθόσον η προσβαλλομένη πράξη, όπως προκύπτει από την εξέταση του περιεχομένου της, δεν επιβάλλει καμία νέα υποχρέωση σε σχέση με τις ήδη προβλεπόμενες από τη Συνθήκη. Με άλλα λόγια, η ανακοίνωση περιορίζεται, κατά την άποψη της Επιτροπής, σε ερμηνεία των θεσπιζόμενων από τη Συνθήκη θεμελιωδών αρχών στον τομέα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, ελευθερίας εγκαταστάσεως και ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, όσον αφορά τη διαχείριση και τις επενδύσεις των συνταξιοδοτικών οργανισμών.
Επί του παραδεκτού
8 Η ένσταση απαραδέκτου που προβάλλει η Επιτροπή στηρίζεται στον ισχυρισμό ότι η εν λόγω ανακοίνωση είναι μη δεσμευτική πράξη και, συνεπώς, δεν είναι δεκτική προσφυγής ακυρώσεως κατά την έννοια του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, κατά το οποίο, όπως είναι σε όλους γνωστό, το Δικαστήριο μπορεί να ασκεί έλεγχο νομιμότητας μόνο όσον αφορά πράξεις «εκτός των συστάσεων και των γνωμών», δηλαδή μόνο όσον αφορά δεσμευτικές πράξεις. Επομένως, μια πράξη που χαρακτηρίζεται ως «ανακοίνωση» δεν μπορεί να προσβληθεί ενώπιον του Δικαστηρίου, καθόσον δεν είναι, καταρχήν, δεσμευτική.
Η νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα αυτό, ωστόσο, δέχεται ότι, όσον αφορά το παραδεκτό του αστικού ελέγχου, δεν έχει σημασία η εξωτερική μορφή της πράξεως, αλλά πρέπει να εξετάζονται τα αποτελέσματα και περιεχόμενό της.
9 Όσον αφορά ειδικότερα τη δεκτική προσφυγής πράξη κατά την έννοια του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, το Δικαστήριο έκρινε ήδη με την απόφαση AETR (9) ότι η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει να είναι δυνατή «εναντίον οποιωνδήποτε πράξεων των κοινοτικών οργάνων, όποια και αν είναι η φύση ή η μορφή τους, οι οποίες αποσκοπούν στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων». Τούτο επιβεβαιώθηκε στη συνέχεια με τρεις αποφάσεις, που εκδόθηκαν σε υποθέσεις στις οποίες η Γαλλία άσκησε προσφυγή ζητώντας την ακύρωση ατύπων πράξεων: «εσωτερικών οδηγιών» (10), ενός «κώδικα συμπεριφοράς» (11) και, τέλος, μιας «ανακοινώσεως στον τομέα των ενισχύσεων» (12). Πράγματι, το Δικαστήριο έκρινε τις πράξεις αυτές ως δεκτικές προσφυγής, ακριβώς διότι - παρά την ονομασία τους και τη μορφή με την οποία εμφανίζονται - είναι πράξεις που επιβάλλουν νέες υποχρεώσεις, οπότε προορίζονται να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα έναντι των αποδεκτών τους, μάλιστα δε χωρίς να έχουν τηρηθεί για την έκδοσή τους οι διαδικασίες που προβλέπονται προς τούτο από τη Συνθήκη.
10 Στην υπό κρίση υπόθεση το Δικαστήριο βρίσκεται ενώπιον πράξεως που χαρακτηρίζεται ως ανακοίνωση, χωρίς ένδειξη του νομικού της ερείσματος, η οποία δεν φέρει την υπογραφή κανενός επιτρόπου και η οποία δεν κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη. Εκδόθηκε εντούτοις από την ολομέλεια της Επιτροπής και δημοσιεύθηκε στο τεύχος C της Επίσημης Εφημερίδας.
Επιπλέον, η εν λόγω πράξη ταυτίζεται ουσιαστικά με την πρόταση οδηγίας την οποία υπέβαλε στο Συμβούλιο η Επιτροπή και την οποία στη συνέχεια απέσυρε, δεδομένου «του αδιεξόδου στο οποίο έφθασαν οι διαπραγματεύσεις με τα κράτη μέλη στα πλαίσια του Συμβουλίου» (σημείο 1.4). Αν και η ανακοίνωση δεν υπάγεται στην κατηγορία των τυπικών πράξεων, ο τρόπος με τον οποίο αυτή συντάχθηκε και δόθηκε στη δημοσιότητα, ιδίως οι συνθήκες της εκδόσεώς της, είναι τέτοιας φύσεως ώστε να δημιουργούνται τουλάχιστον υποψίες ότι υπάρχει πρόθεση δεσμεύσεως των αποδεκτών της, δηλαδή των κρατών μελών, και, με τον τρόπο αυτό, των οικονομικών παραγόντων στον οικείο τομέα.
11 Επομένως, κατά την προμνημονευθείσα νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα αυτό, είναι απαραίτητο να εξετασθεί το περιεχόμενο της πράξεως για να εξακριβωθεί αν αυτή επιβάλλει νέες και δεσμευτικές νομικές υποχρεώσεις στους αποδέκτες της. Κατά συνέπεια, η εκτίμηση του βασίμου της ενστάσεως απαραδέκτου πρέπει να γίνει από κοινού με την εξέταση των ζητημάτων ουσίας που ανακύπτουν από την παρούσα διαφορά.
Επί της ουσίας
12 Όπως προανέφερα, η Γαλλική Δημοκρατία, προς στήριξη της οποίας άσκησε παρέμβαση το Βασίλειο της Ισπανίας, επικαλείται τρεις λόγους ακυρώσεως: αναρμοδιότητα της Επιτροπής, παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης λόγω ελλείψεως νομικού ερείσματος και, τέλος, παραβίαση της αρχής της ασφαλείας δικαίου. Επιπλέον, τόσο η Γαλλική όσο και η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητούν το κύρος της επίδικης πράξεως λόγω της άνισης μεταχειρίσεως που απορρέει από αυτήν μεταξύ των δικαιούχων παροχών από συνταξιοδοτικά ταμεία και δικαιούχων παροχών βάσει συμβάσεων ασφαλίσεως ζωής (13).
Όσον αφορά την αναρμοδιότητα της Επιτροπής, η Γαλλική Δημοκρατία διατείνεται ότι η ανακοίνωση είναι στην ουσία μια ψευδοδηγία, ένα αντίγραφο μιας προτάσεως οδηγίας, προτάσεως η οποία στηρίζεται στα άρθρα 57, παράγραφος 2, και 66 της Συνθήκης. Εφόσον το άρθρο 57, παράγραφος 2 - διάταξη η οποία προβλέπει τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται για την έκδοση οδηγιών που αποσκοπούν στον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών περί της προσβάσεως στις μη μισθωτές δραστηριότητες και της ασκήσεώς τους - απαιτεί ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο ή τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 189 Β, η επίδικη πράξη έπρεπε να εκδοθεί από το Συμβούλιο ή από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, ασφαλώς όμως όχι από την Επιτροπή.
13 Αντίθετα, η Επιτροπή διατείνεται ότι από την εξέταση του περιεχομένου της ανακοινώσεως προκύπτει ότι αυτή δεν αποτελεί τίποτα άλλο - και, εν πάση περιπτώσει, αυτή είναι η πρόθεσή της - παρά μια απλή ερμηνεία των θεμελιωδών αρχών της Συνθήκης περί της ελεύθερης κυκλοφορίας όσον αφορά τον τομέα των συνταξιοδοτικών ταμείων. Προς στήριξη της απόψεως αυτής η Επιτροπή προσθέτει ότι, δεδομένου ότι οι διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, ελευθερίας εγκαταστάσεως και ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων είναι διατάξεις που έχουν άμεσο αποτέλεσμα, η ανακοίνωση, όπως εξάλλου και η πρόταση οδηγίας, έχει απλώς δηλωτικό χαρακτήρα.
Σε τελική ανάλυση, κατά την Επιτροπή, η ανακοίνωση δεν επιβάλλει καμία νέα υποχρέωση στους αποδέκτες της, περιοριζόμενη, αντίθετα, στη διευκρίνιση των υποχρεώσεων που υπέχουν ήδη τα κράτη μέλη δυνάμει των εφαρμοστέων στον ως άνω τομέα διατάξεων της Συνθήκης. Επομένως, από την εξέταση του περιεχομένου της επιβεβαιώνεται ότι πρόκειται για πράξη που δεν είναι δεκτική προσφυγής ακυρώσεως, κατά την έννοια του άρθρου 173 της Συνθήκης, και, συνεπώς, η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί απαράδεκτη. Εξάλλου, στηριζόμενη ακριβώς στις σκέψεις αυτές, η Επιτροπή ούτε καν εξέτασε τους λόγους που προέβαλε επί της ουσίας η Γαλλική Κυβέρνηση.
14 Ομολογώ εξαρχής ότι συμμερίζομαι, αν και για διαφορετικούς λόγους, την άποψη της Επιτροπής, ότι δηλαδή, προς εκδίκαση της παρούσας προσφυγής, αρκεί στην πραγματικότητα να εξετασθεί αν η ανακοίνωση επιβάλλει ή όχι νέες υποχρεώσεις. Λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας του Δικαστηρίου στον τομέα των ατύπων πράξεων, είναι αυτονόητο ότι η πράξη αυτή, αν επιβάλλει νέες υποχρεώσεις στους αποδέκτες της, θα πρέπει εν πάση περιπτώσει να ακυρωθεί, ανεξάρτητα από τα ελαττώματα που υποστηρίζεται ότι έχει.
Πράγματι, όπως θα θυμάται το Δικαστήριο, ενώ οι «εσωτερικές οδηγίες» και ο «κώδικας συμπεριφοράς» ακυρώθηκαν λόγω αναρμοδιότητας της Επιτροπής, η απόφαση που αφορούσε την «ανακοίνωση στον τομέα των ενισχύσεων» κατέδειξε ότι μια άτυπη πράξη, που επιβάλλει νέες υποχρεώσεις, μπορεί (ή, καλύτερα, πρέπει) να ακυρωθεί ακόμα και αν πάσχει μόνο από τυπικά ελαττώματα, ιδίως προς εξασφάλιση της ασφαλείας δικαίου. Υπενθυμίζω ότι με την τελευταία αυτή απόφαση το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι «η κοινοτική νομοθεσία πρέπει να είναι σαφής και οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να προβλέψουν την εφαρμογή της. Σύμφωνα με αυτή την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η δεσμευτικότητα κάθε πράξεως που προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα πρέπει να απορρέει από διάταξη του κοινοτικού δικαίου, η οποία πρέπει να αναφέρεται ρητά ως νομική της βάση και η οποία προβλέπει τη μορφή την οποία πρέπει να περιβληθεί η πράξη αυτή» (14).
15 Από την κρίση που μόλις παρέθεσα προκύπτει με σαφήνεια ότι για κάθε κοινοτική πράξη, έστω και άτυπη, πρέπει να τηρούνται όχι μόνο οι απαραίτητες διαδικασίες που προβλέπονται για την έκδοσή της αλλά και οι ουσιώδεις τυπικές προϋποθέσεις, εφόσον η πράξη αυτή επιβάλλει νέες υποχρεώσεις στους αποδέκτες της και, επομένως, σκοπεί να παραγάγει έννομες συνέπειες. Έτσι, ακόμα και στις περιπτώσεις που, όπως και στην περίπτωση της ανακοινώσεως στον τομέα των ενισχύσεων, η Επιτροπή είναι αρμόδια προς έκδοση κανονιστικής πράξεως και δεν παρέβη κανένα διαδικαστικό κανόνα, επιβάλλεται η ακύρωση της πράξεως λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου, τούτο δε προς εξασφάλιση της ασφαλείας δικαίου.
Υπό τις συνθήκες αυτές τίθεται ακόμη το ερώτημα αν η ανυπαρξία έστω και ενός ελάχιστου ουσιώδους τύπου μπορεί να σημαίνει ότι η οικεία πράξη, ανεξάρτητα από το αποτέλεσμα της συγκεκριμένης εξετάσεως του περιεχομένου της, δεν προορίζεται εν πάση περιπτώσει να παραγάγει έννομα αποτελέσματα, οπότε μια προσφυγή με αίτημα την ακύρωσή της θα πρέπει να θεωρηθεί απαράδεκτη, ακριβώς διότι οι ενδεχόμενες υποχρεώσεις που απορρέουν από την ως άνω πράξη δεν μπορούν εν πάση περιπτώσει να αντιταχθούν στους διοικουμένους και στα κράτη μέλη. Εντούτοις, το Δικαστήριο, στο οποίο πρότεινα ήδη να δώσει μια προκαταρκτική απάντηση στο ζήτημα αυτό με τις προτάσεις μου στην υπόθεση των «εσωτερικών οδηγιών» (15), επιβεβαίωσε, έστω και έμμεσα, ότι το τυπικό κριτήριο δεν έχει καμία απολύτως χρησιμότητα και ότι, κατά συνέπεια, σημασία έχει σε κάθε περίπτωση ο χαρακτηρισμός της πράξεως με βάση το περιεχόμενό της.
16 Ας εξετάσουμε τώρα αν η ανακοίνωση περιορίζεται σε διευκρίνιση των υποχρεώσεων των κρατών μελών που απορρέουν από τις εφαρμοστέες εν προκειμένω διατάξεις της Συνθήκης ή αν δημιουργεί νέες υποχρεώσεις σε σχέση με τις διατάξεις αυτές. Πριν ακόμα προχωρήσω στην εν λόγω εξέταση θεωρώ σκόπιμο να εξακριβώσω αν οι διατάξεις της ανακοινώσεως είναι διατυπωμένες με επιτακτικό τρόπο ή αν εκφράζουν την άποψη της Επιτροπής στον εν λόγω τομέα, συστήνοντας στα κράτη μέλη να ακολουθούν μια συγκεκριμένη συμπεριφορά.
Επιβάλλεται σχετικά η διαπίστωση ότι η διατύπωση της ανακοινώσεως παρουσιάζει κάποια ασάφεια. Ναι μεν υπάρχουν εκφράσεις που περιορίζονται, για παράδειγμα, στο να αναφέρουν ότι κρίνεται «επιθυμητή» κάποια συγκεκριμένη ενέργεια εκ μέρους των κρατών μελών, χρησιμοποιούνται ωστόσο και εκφράσεις πολύ πιο επιτακτικού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα «τα κράτη μέλη δεν υποβάλλουν» ή «τα κράτη μέλη δεν επιβάλλουν σε καμία περίπτωση».
17 Η εντύπωση που αποκομίζει κανείς από αυτό είναι ότι η επιχείρηση μακιγιάζ της προτάσεως οδηγίας ώστε να λάβει τη μορφή ανακοινώσεως δεν είχε τα καλύτερα δυνατά αποτελέσματα, είτε ηθελημένα είτε λόγω αβλεψίας. Ειδικότερα, δεν πιστεύω ότι μπορεί να υπάρχει η παραμικρή αμφιβολία σχετικά με το γεγονός ότι ο καθορισμός του βαθμού νομισματικής αντιστοιχίας (σημείο 2.4.3), που αποτελεί ένα από τα κύρια σημεία αμφισβητήσεως μεταξύ των διαδίκων, διατυπώνεται ως υποχρέωση και ασφαλώς όχι ως ευχή. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τα στοιχεία που μπορούν να εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της ανακοινώσεως (σημείο 2.4.2) και την απαγόρευση να εξαρτώνται οι αποφάσεις περί επενδύσεων από προηγούμενη έγκριση ή από συστηματική κοινοποίηση (σημείο 2.4.4).
Είναι ωστόσο αυτονόητο ότι η διατύπωση των σημείων αυτών με επιτακτικό τρόπο δεν είναι αποφασιστικής σημασίας· μάλλον το αντίθετο ισχύει. Θα στερείται μάλιστα σημασίας αν καταλήξουμε στο συμπέρασμα ότι η ανακοίνωση έχει καθαρά δηλωτικό χαρακτήρα. Αυτή είναι η άποψη της Επιτροπής, κατά την οποία, το άμεσο αποτέλεσμα που έχουν οι διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, περί ελευθερίας εγκαταστάσεως και περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων σημαίνει ότι οι υποχρεώσεις που περιλαμβάνει η ανακοίνωση απορρέουν άμεσα από τη Συνθήκη, οπότε η ίδια η ανακοίνωση, όπως άλλωστε και η πρόταση οδηγίας, δεν προσθέτουν καμία νέα υποχρέωση των κρατών μελών.
18 Θεωρώ ότι η άποψη αυτή αποτελεί στην πραγματικότητα μια υπεραπλούστευση, δεδομένου ότι μπορεί να αντιτείνει κανείς τουλάχιστον ότι όλες οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο
έχουν ως βάση τη Συνθήκη. Το άμεσο αποτέλεσμα των εν λόγω διατάξεων, σχετικά με το οποίο δεν τίθεται ασφαλώς ζήτημα εν προκειμένω, έχει στην πραγματικότητα ως συνέπεια ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επιβάλλουν αδικαιολόγητους περιορισμούς στις προαναφερθείσες ελευθερίες. Υπό το πρίσμα αυτό, είναι προφανές ότι οι συνταξιοδοτικοί οργανισμοί πρέπει να μπορούν να επιλέγουν ελεύθερα τους διαχειριστές ή/και τους οργανισμούς που είναι επιφορτισμένοι με τη διαχείριση των επενδύσεων ή των καταθέσεών τους, είναι δε ομοίως προφανές ότι, αν αυτοί δεν έχουν μια τέτοια δυνατότητα, θα κληθεί ενδεχομένως το Δικαστήριο να αποφανθεί περί του αν οι ως άνω περιορισμοί δικαιολογούνται ή αν συνιστούν παράβαση των σχετικών διατάξεων της Συνθήκης.
Εντούτοις, τούτο δεν σημαίνει ότι ενδεχόμενα μέτρα συντονισμού ή εναρμονίσεως, ακόμα και αν αποσκοπούν αποκλειστικά στη διευκόλυνση της εν λόγω ελευθερίας, δεν είναι πλέον απαραίτητα (16) ούτε ότι μπορούν να λαμβάνονται χωρίς τήρηση των προβλεπόμενων προς τούτο διαδικασιών. Εξάλλου, η λήψη μέτρων εναρμονίσεως, είναι σχεδόν περιττό να υπενθυμιστεί, δεν στερείται συνεπειών: πράγματι, όταν έχουν ληφθεί τέτοια μέτρα, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται τις εξαιρέσεις που προβλέπονται ρητά από τη Συνθήκη στον οικείο τομέα ή λόγους γενικού συμφέροντος προς δικαιολόγηση των περιορισμών που ενδεχομένως επιβάλλονται, όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, στις επενδυτικές δραστηριότητες
των συνταξιοδοτικών οργανισμών.
19 Όμως, η θέσπιση ορισμένων αρχών περί προληπτικής εποπτείας (σημείο 2.4.1) ή ακόμη ο καθορισμός του βαθμού νομισματικής αντιστοιχίας στο 60 % αποτελούν αναμφισβήτητα μέτρα εναρμονίσεως, έστω και περιορισμένα, ως τέτοια δε έπρεπε να προβλεφθούν με έκδοση κανονιστικής πράξεως.
Εξάλλου, όσα προβάλλει αμυνόμενη η Επιτροπή δεν στερούνται αντιφάσεων ως προς αυτό το σημείο. Αν η ανακοίνωση και η πρόταση οδηγίας έχουν απλώς δηλωτική σημασία, όπως υποστηρίζει, θα έπρεπε προφανώς να έχουν ως αποτέλεσμα την υποχρέωση των κρατών μελών να συμμορφωθούν προς όσα ορίζονται στην ανακοίνωση και στην πρόταση οδηγίας. Επομένως, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί το ίδιο κοινοτικό όργανο επιμένει τόσο πολύ να αποδείξει ότι και μόνο η διατύπωση της ανακοινώσεως είναι τέτοια ώστε να αποκλείεται αυτή η πράξη να είναι υποχρεωτική και υπογραμμίζει με επιμονή ότι η εξαιρετικά μεγάλη ομοιότητα μεταξύ της ανακοινώσεως και της προτάσεως οδηγίας οφείλεται σε λόγους λογικής συνοχής μεταξύ των επισήμων κειμένων της Επιτροπής. Στην πραγματικότητα, η Επιτροπή αναγνωρίζει η ίδια ότι η ανακοίνωση έχει οτιδήποτε άλλο εκτός από δηλωτικό χαρακτήρα, το αναγνωρίζει δε αυτό υπενθυμίζοντας ότι ετοιμάζεται να δημοσιεύσει μια πράσινη βίβλο στον σχετικό τομέα, επί της οποίας τα κράτη μέλη καλούνται να εκφράσουν την άποψή τους, και διευκρινίζοντας ότι ο καθορισμός του βαθμού νομισματικής αντιστοιχίας στο 60 % ουδόλως απορρέει από τη Συνθήκη αλλά αποτελεί την άποψή της, που δεν είναι κατ' ανάγκη ορθή.
20 Συνοψίζοντας, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι η ανακοίνωση δεν έχει απλώς δηλωτικό χαρακτήρα, νομίζω δε ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί, όπως υποστηρίζει παρά ταύτα η Επιτροπή, ως απλή ερμηνευτική ανακοίνωση. Είναι ακριβές ότι η Επιτροπή χρησιμοποιεί πολύ συχνά ανακοινώσεις που διαφέρουν πολύ μεταξύ τους όσον αφορά τη μορφή και το περιεχόμενό τους, μάλιστα δε έχουν γίνει προσπάθειες ταξινομήσεώς τους σε διάφορα είδη (17)· είναι εξίσου ακριβές ότι, όπως διδάσκει η εμπειρία, σκοπός των ερμηνευτικών ανακοινώσεων είναι να πληροφορούνται τα κράτη μέλη και οι επιχειρηματίες τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο, ιδίως ενόψει των εξελίξεων της νομολογίας στους οικείους τομείς (18).
Δεν πιστεύω ότι συμβαίνει κάτι τέτοιο στην παρούσα υπόθεση. Πράγματι, η Επιτροπή δεν περιορίστηκε στο να διευκρινίσει, όπως υποστήριξε, ποια είναι η ορθή εφαρμογή ορισμένων θεμελιωδών αρχών της Συνθήκης στον τομέα των συνταξιοδοτικών οργανισμών, αλλά προχώρησε πολύ περισσότερο. Τούτο αποδεικνύεται, μεταξύ άλλων, από το ότι, όσο και αν τούτο είναι επιθυμητό, τα κράτη μέλη οφείλουν να ορίσουν μιαν ενιαία εποπτική αρχή, που πρέπει να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή, η οποία, με τη σειρά της, αποστέλλει κατάλογο των αρχών που όρισαν τα κράτη μέλη (σημείο 2.3.4). Ο αμφισβητούμενος καθορισμός του βαθμού νομισματικής αντιστοιχίας στο 60 % (σημείο 2.4.3) αποτελεί άλλη απόδειξη περί τούτου, όπως και η απόλυτη απαγόρευση στα κράτη μέλη να εξαρτούν τις επενδυτικές αποφάσεις των συνταξιοδοτικών οργανισμών από οποιαδήποτε προηγούμενη έγκριση (σημείο 2.4.4). Τέλος, το ότι τα κράτη μέλη μπορούν να αποκλείουν από το πεδίο εφαρμογής της ανακοινώσεως τις επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν πριν από την έκδοσή της (σημείο 2.4.2) αποτελεί σαφή απόδειξη ότι η εν λόγω ανακοίνωση παράγει και σκοπεί να παραγάγει έννομα αποτελέσματα.
21 Πριν συνάγω τα κατά τα λοιπά πρόδηλα συμπεράσματα που απορρέουν από το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξα, θεωρώ ότι είναι απαραίτητο να αναφέρω, πολύ συνοπτικά, δύο συμπληρωματικές παρατηρήσεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή υποστήριξε, αφενός, ότι η επίμαχη πράξη, σε αντίθεση με τις άτυπες πράξεις που ακύρωσε παλαιότερα το Δικαστήριο, δεν αποσκοπεί στη συμπλήρωση καμίας κανονιστικής πράξεως δεσμευτικού χαρακτήρα, αλλ' αντιθέτως προέρχεται από σχέδιο κανονιστικής πράξεως που δεν κατέστη δυνατό να αποκτήσει νομοθετική υπόσταση (19), και, αφετέρου, ότι αυτή η ίδια πράξη δεν κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη και δεν απευθύνεται επισήμως σ' αυτά.
Σχετικά με την πρώτη παρατήρηση, αρκεί να λεχθεί ότι θα ήταν παράλογο ακόμα και να υποτεθεί ότι είναι δυνατή η ακύρωση μόνο εκείνων των «ατύπων» πράξεων που προβλέπουν λεπτομέρειες εφαρμογής άλλων, δυνάμενων να ακυρωθούν, πράξεων του παραγώγου δικαίου ή, εν πάση περιπτώσει, πράξεων που σκοπούν στη συμπλήρωση άλλων πράξεων, και όχι «ατύπων» πράξεων η δεσμευτικότητα των οποίων στηρίζεται απευθείας στη Συνθήκη. Όσον αφορά την έλλειψη κοινοποιήσεως στα κράτη μέλη, ναι μεν το Δικαστήριο έχει υπογραμμίσει τη σημασία της στην απόφασή του σχετικά με την «ανακοίνωση στον τομέα των ενισχύσεων» (20), πλην όμως, όπως αποδεικνύεται σαφώς από την περίπτωση των «εσωτερικών οδηγιών», από αυτή την ίδια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι τούτο δεν αποτελεί αποφασιστικό στοιχείο (21).
22 Ενόψει όλων αυτών των στοιχείων που εξετάστηκαν επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ανακοίνωση περί των συνταξιοδοτικών οργανισμών είναι πράξη σκοπούσα στην παραγωγή ιδίων εννόμων αποτελεσμάτων. Λαμβανομένων υπόψη όσων διευκρίνισα προηγουμένως (22), η διαπίστωση αυτή αρκεί για να δικαιολογήσει το συμπέρασμα ότι η ανακοίνωση πρέπει να ακυρωθεί.
Η περαιτέρω εξέταση των λόγων ακυρώσεως που προβάλλει η Γαλλική Κυβέρνηση δεν είναι αναγκαία, αλλ' αρκεί να υπενθυμιστεί στο σημείο αυτό ότι η ανακοίνωση δεν εκδόθηκε βάσει της διαδικασίας των άρθρων 57, παράγραφος 2, και 66 της Συνθήκης, στα οποία στηριζόταν η πρόταση οδηγίας που ανακλήθηκε στη συνέχεια. Επιπλέον και εν πάση περιπτώσει, δεν έχει περιβληθεί τον ουσιώδη τύπο από τον οποίο θα μπορούσε να προκύπτει σαφώς και με τρόπο που να μην γεννά αμφιβολίες ότι πρόκειται για πράξη η οποία δεσμεύει τους αποδέκτες της.
23 Ενόψει των προεκτεθεισών παρατηρήσεων, προτείνω λοιπόν στο Δικαστήριο να δεχθεί την προσφυγή και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(1) - ΕΕ 1994, C 360, σ. 7.
(2) - ΕΕ 1991, C 312, σ. 3.
(3) - Μια δεύτερη τροποποιημένη πρόταση υποβλήθηκε στο Συμβούλιο στις 26 Μαου 1993 (ΕΕ 1993, C 171, σ. 13). Η τροποποίηση, ωστόσο, δεν είναι ουσιώδης, δεδομένου ότι η δεύτερη πρόταση απλώς προσδιορίζει, ακόμα και με τον ίδιο τον τίτλο της, ότι αφορά μόνο τους οργανισμούς επικουρικής ασφαλίσεως και όχι τους προβλεπόμενους από την οικεία νομοθετική ρύθμιση οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως.
(4) - Η Επιτροπή διευκρίνισε σχετικά, με την ίδια την ανακοίνωση, ότι η απόφαση περί αποσύρσεως της προτάσεως οδηγίας οφειλόταν στην άρνησή της να επιφέρει ορισμένες τροποποιήσεις, οι οποίες θα καθιστούσαν το κείμενο αποδεκτό από την πλειοψηφία των κρατών μελών, αλλά οι οποίες κινδύνευαν να μεταβάλουν ολοσχερώς το πνεύμα της οδηγίας και να ανατρέψουν τους επιδιωκόμενους στόχους, έτσι ώστε, αντί να εξαλείφουν τα εμπόδια για την παροχή υπηρεσιών και την ελεύθερη επένδυση, να νομιμοποιούν, αντίθετα, τα εμπόδια αυτά» (σημείο 1.4).
(5) - Κανονισμός του Συμβουλίου της 21ης Μαρτίου 1972 περί του τρόπου εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς και τις οικογένειές τους που διακινούνται εντός της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001. σ. 138).
(6) - Τούτο αφορά τις ακόλουθες οδηγίες του Συμβουλίου: οδηγία 85/611/ΕΟΚ, της 20ής Δεκεμβρίου 1985, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με ορισμένους οργανισμούς συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες (ΟΣΕΚΑ) (ΕΕ 1985, L 375, σ. 3)· οδηγία 89/646/ΕΟΚ, της 15ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος και την τροποποίηση της οδηγίας 77/780/ΕΟΚ (ΕΕ 1989, L 386, σ. 1)· οδηγία 92/49/ΕΟΚ, της 18ης Ιουνίου 1992, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση, εκτός της ασφάλειας ζωής, και για την τροποποίηση των οδηγιών 73/239/ΕΟΚ και 88/357/ΕΟΚ (τρίτη οδηγία για την πρωτασφάλιση εκτός της ασφάλειας ζωής) (ΕΕ L 228, σ. 1)· οδηγία 92/96/ΕΟΚ, της 10ης Νοεμβρίου 1992, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση ζωής, και για την τροποποίηση των οδηγιών 79/267/ΕΟΚ και 90/619/ΕΟΚ (τρίτη οδηγία σχετικά με την ασφάλεια ζωής) (ΕΕ L 360, σ. 1)· οδηγία 93/22/ΕΟΚ, της 10ης Μαου 1993, σχετικά με τις επενδυτικές υπηρεσίες στον τομέα των κινητών αξιών (ΕΕ L 141, σ. 27).
(7) - Πρόκειται, ειδικότερα, όπως αναφέρει η ανακοίνωση, για τα περιουσιακά στοιχεία που διαλαμβάνονται στο σημείο 12 του παραρτήματος της οδηγίας 89/646/ΕΟΚ ή στο σημείο Γ.1 του παραρτήματος της οδηγίας 93/22/ΕΟΚ.
(8) - Η υπογράμμιση δική μου.
(9) - Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, τη λεγόμενη «AETR» (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729, σκέψη 42).
(10) - Απόφαση της 9ης Οκτωβρίου 1990, C-366/88, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-3571, σκέψη 8).
(11) - Απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1991, C-303/90, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1991, σ. Ι-5315, σκέψη 8).
(12) - Απόφαση της 16ης Ιουνίου 1993, C-325/91, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-3283, σκέψη 9).
(13) - Τούτο δε ουσιαστικά διότι ο βαθμός νομισματικής αντιστοιχίας, που καθορίζεται σε 60 % για τους συνταξιοδοτικούς οργανισμούς, καθορίζεται σε 80 % όσον αφορά τον τομέα των ασφαλίσεων.
(14) - Απόφαση της 16ης Ιουνίου 1993, Γαλλία κατά Επιτροπής, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 26· η υπογράμμιση δική μου.
(15) - Η ανάγκη να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό υπαγορεύτηκε από την πεποίθηση ότι, ναι μεν η επιλογή κάποιου τύπου δεν μπορεί να μεταβάλει τη φύση της πράξεως, πλην όμως και η ανυπαρξία ορισμένων τυπικών στοιχείων, ιδίως κάποιου τύπου από τον οποίο να μπορεί να προκύπτει ότι η πράξη είναι δεσμευτική, θα είχε ως αποτέλεσμα ότι, ακόμα και αν από την εξέταση του περιεχομένου της αποκαλύπτεται ότι αυτή προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα, εν πάση περιπτώσει τα εν λόγω αποτελέσματα δεν θα μπορούσαν να αντιταχθούν στους τρίτους. Πρόκειται στην ουσία για πράξεις οι οποίες στερούνται εν πάση περιπτώσει εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων και των κρατών μελών, τούτο δε ανεξάρτητα από το αν η Επιτροπή έχει ή όχι αρμοδιότητα, στον οικείο τομέα, προς έκδοση δεσμευτικών πράξεων.
(16) - Παρέλκει σχεδόν να υπενθυμιστεί σχετικά αυτό το οποίο έκρινε το Δικαστήριο, δεχόμενο το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 52 της Συνθήκης, ήτοι ότι οι οικείες οδηγίες «ωστόσο δεν στερούνται εντελώς σημασίας, διότι εξακολουθούν να έχουν ένα σημαντικό πεδίο εφαρμογής στον τομέα των μέτρων που αποσκοπούν στη διευκόλυνση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος ελεύθερης εγκαταστάσεως» (απόφαση της 21ης Ιουνίου 1974, 2/74, Reyners, Συλλογή τόμος 1974, σ. 317, σκέψεις 29 έως 31).
(17) - Πέρα από τις ερμηνευτικές και πληροφοριακές ανακοινώσεις, εκ των οποίων οι τελευταίες προορίζονται να τροφοδοτήσουν τον διάλογο μεταξύ των κοινοτικών οργάνων σε ζητήματα και τομείς στους οποίους σχεδιάζεται η έκδοση κυρίως ειπείν κανονιστικών πράξεων [βλ. για παράδειγμα την ανακοίνωση σχετικά με την κοινοτική νομοθεσία περί τροφίμων (COM(85) 603 τελικό) της 8ης Νοεμβρίου 1985], οι έχουσες τον χαρακτήρα αποφάσεως ανακοινώσεις, σχετικά με τους τομείς στους οποίους η Επιτροπή έχει εξουσία εκτιμήσεως, έχουν μεγάλη σημασία. Τούτο συμβαίνει στον τομέα του ανταγωνισμού: αρκεί να μνημονευτεί, για παράδειγμα, η ανακοίνωση της Επιτροπής της 3ης Σεπτεμβρίου 1986, όσον αφορά τις συμφωνίες ήσσονος σημασίας που δεν εμπίπτουν στις διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητος (ΕΕ C 231, σ. 2), ή η ανακοίνωση της Επιτροπής για την αντιμετώπιση των κοινών επιχειρήσεων με χαρακτήρα συνεργασίας δυνάμει των διατάξεων του άρθρου 85 της Συνθήκης ΕΟΚ (ΕΕ 1993, C 43, σ. 2)· το ίδιο ισχύει στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων. Σχετικά με τον τελευταίο αυτό τομέα, υπενθυμίζω, για παράδειγμα, την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη μέθοδο εφαρμογής του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχεία αα και γγ, στις περιφερειακές ενισχύσεις (ΕΕ 1988, C 212, σ. 2), καθώς και την ανακοίνωση σχετικά με το κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις προς την αυτοκινητοβιομηχανία (ΕΕ 1989, C 123, σ. 3). Όσον αφορά την αξία των ανακοινώσεων αυτών, παραπέμπω στην απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, 310/85, Deufil κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 901, σκέψη 22), με την οποία το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η οικεία ανακοίνωση περιελάμβανε «ενδεικτικούς κανόνες που ορίζουν τις [γενικές] γραμμές που η Επιτροπή προτίθεται να ακολουθήσει και που ζητεί από τα κράτη μέλη να τηρήσουν». Παραπέμπω επίσης στην απόφαση της 16ης Ιουνίου 1993, που παρατίθεται στην υποσημείωση 12, με την οποία, αντιθέτως, το Δικαστήριο ακύρωσε την επίδικη ανακοίνωση στον τομέα των ενισχύσεων καθόσον αυτή όχι μόνο δεν περιελάμβανε καθαρά ενδεικτικούς κανόνες αλλά και δημιουργούσε νέες υποχρεώσεις βαρύνουσες τα κράτη μέλη, άρα, και τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις.
(18) - Βλ. ιδίως την ανακοίνωση της Επιτροπής επί των συνεπειών της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 20ής Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση C-120/78 (Cassis de Dijon) (EE 1980, C 256, σ. 2), και την ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την ελεύθερη διασυνοριακή κυκλοφορία των υπηρεσιών (ΕΕ 1993, C 334, σ. 3).
(19) - Υπενθυμίζω εξάλλου επ' αυτού ότι και οι «εσωτερικές οδηγίες», αν και προορίζονταν να συμπληρώσουν κανονιστική πράξη του παραγώγου δικαίου, εκδόθηκαν ενώ είχε υποβληθεί στο Συμβούλιο πρόταση κανονισμού με αρκετά παρόμοιο περιεχόμενο.
(20) - Εξάλου, όπως υπογράμμισε με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο, απορρίπτοντας τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι η ανακοίνωση ήταν στην πραγματικότητα εγκύκλιος απευθυνόμενη στις δικές της υπηρεσίες, αυτή «απευθύνεται ρητά στα κράτη μέλη, στα οποία άλλωστε και κοινοποιήθηκε» (απόφαση της 16ης Ιουνίου 1993, Γαλλία κατά Επιτροπής, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 29).
(21) - Και, πράγματι, δεν είναι καν απαραίτητο να παρατηρήσω ότι οι εσωτερικές οδηγίες δεν προορίζονταν (τουλάχιστον επισήμως) για τα κράτη μέλη, καθόσον δεν τους είχαν κοινοποιηθεί.
(22) - Βλ. συναφώς τα σημεία 12, 14 και 15 ανωτέρω.