62023TJ0193_RES
Asunto T‑193/23
Megafon OAO
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 15 de enero de 2025
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplican medidas restrictivas — Inclusión y mantenimiento del nombre de la demandante en las listas — Derecho a ser oído — Obligación de motivación — Error de apreciación — Proporcionalidad — Libertad de empresa — Recurso de anulación»
Procedimiento judicial — Plazo de aportación de pruebas — Artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General — Aportación de pruebas antes de la conclusión de la fase oral — Admisibilidad — Requisitos — Aportación extemporánea justificada — Inexistencia de justificación — Inadmisibilidad de la prueba adicional
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 85, ap. 3)
(véanse los apartados 31 a 34)
Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de venta, suministro, transferencia o exportación de bienes y tecnología de doble uso destinados a determinadas personas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Prohibición de venta, suministro, transferencia o exportación de bienes y tecnología que puedan contribuir a la mejora tecnológica del sector de la defensa y la seguridad de Rusia destinados a determinadas personas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Obligación de indicar en la motivación los datos específicos y concretos que justifican tal medida — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada en su contra — Procedencia de una motivación sucinta
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra c); Decisión 2014/512/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/327, 2022/578, 2022/1271, 2023/434, 2023/1517 y 2024/422; Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2023/427]
(véanse los apartados 42 a 44, 46, 55 y 57)
Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Elementos de hecho y de Derechos expuestos en el escrito de interposición del recurso
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 76, letra d)]
(véanse los apartados 63 y 64)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Derecho a ser oído con anterioridad a la adopción de tales medidas — Limitaciones — Requisitos — Diferencia entre el acto inicial de adopción de la medida y el acto de mantenimiento de esa medida
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra a), 47 y 52, ap. 1]
(véanse los apartados 70 a 74, 77 a 79, 81, 82 y 86 a 88)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Pruebas aportadas por primera vez en el momento de la presentación del escrito de contestación — Admisibilidad — Requisito — Elementos de prueba que acreditan un hecho conocido por todos — Error de apreciación — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/512/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/327, 2022/578, 2022/1271, 2023/434, 2023/1517 y 2024/422; Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2023/427]
(véanse los apartados 110 a 114, 119, 123 y 138 a 145)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Inclusión del nombre del demandante en las listas anexas a los actos impugnados por apoyar directamente el complejo militar e industrial ruso — Documentos de prueba accesibles al público — Admisibilidad
[Decisión 2014/512/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/327, 2022/578, 2022/1271, 2023/434, 2023/1517 y 2024/422; Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2023/427]
(véanse los apartados 126 a 128)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de venta, suministro, transferencia o exportación de bienes y tecnología de doble uso destinados a determinadas personas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Prohibición de venta, suministro, transferencia o exportación de bienes y tecnología que puedan contribuir a la mejora tecnológica del sector de la defensa y la seguridad de Rusia destinados a determinadas personas, entidades u organismos establecidos en Rusia — Restricción de la libertad de empresa y del respeto a la reputación — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Decisión 2014/512/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/327, 2022/578, 2022/1271, 2023/434, 2023/1517 y 2024/422; Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2023/427]
(véanse los apartados 161 a 166)
Resumen
Este asunto plantea cuestiones inéditas relativas al alcance de las obligaciones que incumben al Consejo de la Unión Europea en lo que respecta a la constitución de un expediente probatorio destinado a respaldar la fundamentación de la inclusión del nombre de una entidad en una lista relativa a medidas restrictivas sectoriales.
El 31 de julio de 2014, habida cuenta de la situación en Ucrania, el Consejo adoptó la Decisión 2014/512 (
1
) y el Reglamento n.o 833/2014 (
2
) con el fin de introducir medidas restrictivas selectivas, en particular en los ámbitos de los productos de doble uso y de las tecnologías sensibles. Estos actos fueron modificados en varias ocasiones (
3
) a raíz de la operación militar en Ucrania iniciada por la Federación de Rusia el 24 de febrero de 2022.
A continuación, el Consejo adoptó varios actos (
4
) mediante los cuales Megafon OAO, una empresa establecida en Moscú (Rusia), que opera en el sector de las telecomunicaciones, fue incluida y mantenida, como entidad que apoya directamente al complejo militar e industrial de la Federación de Rusia en su guerra de agresión contra Ucrania, en las listas de entidades contra las que se imponen restricciones a las exportaciones de productos y tecnologías de doble uso, así como de productos y tecnologías que pueden contribuir a la mejora tecnológica del sector de la defensa y la seguridad de Rusia.
Esta sociedad solicita la anulación de dichos actos, invocando, en particular, el incumplimiento por parte del Consejo de su obligación de motivación, la vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva, así como un error de apreciación del Consejo, que, según se alega, consideró erróneamente que dicha sociedad apoyaba directamente al complejo militar e industrial ruso.
El Tribunal General desestima el recurso.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, por lo que respecta al motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación por parte del Consejo, el Tribunal General recuerda que la motivación de un acto que impone una medida restrictiva debe identificar las razones específicas y concretas por las que el Consejo consideró que el interesado debía ser objeto de tal medida, teniendo en cuenta el contexto en el que se adoptó dicho acto.
En el caso de autos, las razones específicas y concretas por las que el Consejo consideró que la demandante debía ser objeto de las medidas controvertidas y, por tanto, que su nombre debía incluirse en las listas controvertidas corresponden a los criterios establecidos en las disposiciones pertinentes y en los considerandos de los actos impugnados, (
5
) a saber, que es una entidad que apoya directamente el complejo militar e industrial ruso.
A este respecto, recurrir a las mismas consideraciones, relativas al apoyo directo al complejo militar e industrial de Rusia, para adoptar medidas restrictivas contra varias personas no excluye que tales consideraciones den lugar a una motivación suficientemente específica para cada una de las personas afectadas.
Por lo tanto, la demandante podía comprender que había sido incluida y mantenida en las listas controvertidas por ser considerada una entidad que apoya directamente el complejo militar e industrial de Rusia en su guerra de agresión contra Ucrania, dado que era uno de los principales operadores de telefonía móvil y de telecomunicaciones en Rusia y debido al contexto político en el momento de la adopción de los actos impugnados.
En segundo lugar, por lo que respecta al motivo basado en la vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva, el Tribunal General recuerda que el derecho a ser oído garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar su punto de vista durante un procedimiento administrativo previo a la adopción de una decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses. Así pues, en un procedimiento de adopción de medidas restrictivas, la autoridad competente de la Unión Europea debe comunicar a la persona afectada los motivos y los datos utilizados en su contra en los que dicha autoridad pretende basar su decisión, a fin de permitir que dicha persona dé a conocer oportunamente su punto de vista respecto de ellos.
No obstante, el derecho a ser oído puede ser objeto de limitaciones en determinadas condiciones. (
6
) En particular, según la jurisprudencia del Tribunal General, el Consejo no está obligado a comunicar previamente a la persona o entidad afectada los motivos en los que proyecta fundamentar la adopción de medidas restrictivas en su contra. Esta falta de obligación se explica por el efecto sorpresa necesario para la eficacia de dichas medidas y, en definitiva, por consideraciones imperiosas relacionadas con la seguridad o con la gestión de las relaciones internacionales de la Unión y de sus Estados miembros.
Además, ni las disposiciones pertinentes de los actos por los que se establecen medidas restrictivas ni el principio general de respeto del derecho de defensa otorgan a los interesados el derecho a una audiencia formal, siendo suficiente la posibilidad de presentar observaciones por escrito.
En el caso de autos, los actos iniciales debían disfrutar de un efecto sorpresa y, por lo tanto, el Consejo no estaba obligado a oír a la demandante antes de su inclusión inicial.
No obstante, a petición de la demandante, el Consejo estaba obligado a comunicarle los motivos de la aplicación de tales medidas a la propia demandante inmediatamente después de la adopción de los actos que los preveían para que pudiera dar a conocer su punto de vista sobre dichos motivos. (
7
)
En el caso de autos, a raíz de las solicitudes de la demandante, el Consejo le respondió, en esencia, que el motivo que justificaba su inclusión en las listas controvertidas figuraba en las disposiciones pertinentes de los actos iniciales de inclusión, a saber, que es una entidad que apoya directamente al complejo militar e industrial ruso.
Por consiguiente, la demandante pudo comprender las razones por las que se incluyó su nombre en las listas controvertidas, lo que le permitió defender sus derechos en las mejores condiciones posibles.
Por lo que respecta a la decisión de mantenimiento de las medidas restrictivas adoptadas contra una persona, el Tribunal General recuerda que el Consejo debe, por una parte, comunicar a la persona afectada, antes de la adopción de su decisión, los nuevos datos de que dispone para fundamentarla y que le han llevado a actualizar la información relativa a su situación personal y a la situación del país tercero de que se trate, así como, por otra parte, recabar las observaciones de la persona afectada sobre esos nuevos datos.
Pues bien, en el caso de autos, los motivos de los actos de mantenimiento no difieren de los de los actos iniciales, de modo que el Consejo no estaba obligado a oír a la demandante antes de su adopción.
En tercer lugar, por lo que respecta al motivo basado en un error de apreciación, el Tribunal General examina para comenzar si el Consejo podía invocar las pruebas presentadas junto con el escrito de contestación. El Tribunal General recuerda que el hecho de que el Consejo no comunique las pruebas sobre cuya base ha incluido a una persona en una lista de medidas restrictivas no puede menoscabar su derecho de defensa cuando tales medios constituyen un contexto conocido, es decir, son públicamente accesibles y, por tanto, puede presumirse que son conocidos por todos. En el caso de autos, el Tribunal General considera que puede presumirse que es conocido por todos que uno de los principales operadores de telecomunicaciones de la Federación de Rusia, como la demandante, contribuye en tiempo de guerra a apoyar directamente al complejo militar e industrial de ese país. Así pues, el Consejo no está obligado, en principio, a aportar pruebas documentales cuando los hechos alegados en los que se basa la inclusión en las listas controvertidas puedan presumirse conocidos por todos. Además, el Tribunal General estima que, en caso de impugnación, el Consejo está facultado para presentarle documentos, generalmente disponibles en el dominio público, para fundamentar la exactitud de tal hecho conocido por todos.
A continuación, el Tribunal General reconoce la fiabilidad y la pertinencia de las pruebas aportadas por el Consejo. En efecto, en primer término, la prestación de servicios de itinerancia por la demandante en determinadas regiones de Ucrania que están bajo control ruso, así como la prestación de servicios de telecomunicaciones en Crimea que ponen de manifiesto algunos artículos de páginas de Internet, pueden menoscabar aún más la integridad territorial de Ucrania. Por lo tanto, constituyen un indicio que confirma el apoyo de la demandante al complejo militar e industrial ruso. En segundo término, el Consejo aporta artículos de prensa accesibles al público que dan cuenta de la presencia de infraestructuras de la demandante en la región de Járkiv. En tercer lugar, el Consejo presenta extractos de una página de Internet que recoge la lista de los contratos celebrados entre el ejército ruso y la demandante entre 2013 y 2021, que demuestran la existencia de un vínculo de larga duración entre la demandante y dicho ejército que corrobora la alegación de que la demandante es una entidad que apoya directamente el complejo militar e industrial de la Federación de Rusia.
(
1
)	Decisión 2014/512/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 13).
(
2
)	Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1).
(
3
)	Las Decisiones (PESC) 2022/327, de 25 de febrero de 2022 (DO 2022, L 48, p. 1), (PESC) 2022/578, de 8 de abril de 2022 (DO 2022, L 111, p. 70), y (PESC) 2022/1271, de 21 de julio de 2022 (DO 2022, L 193, p. 196), han modificado la Decisión 2014/512. Los Reglamentos (UE) 2022/328 del Consejo, de 25 de febrero de 2022 (DO 2022, L 49, p. 1), (UE) 2022/576 del Consejo, de 8 de abril de 2022 (DO 2022, L 111, p. 1), y (UE) 2022/1269 del Consejo, de 21 de julio de 2022 (JO 2022, L 193, p. 1), han modificado el Reglamento n.o 833/2014.
(
4
)	Se trata, en primer lugar, de la Decisión (PESC) 2023/434 del Consejo, de 25 de febrero de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2023, L 59 I, p. 593), y del Reglamento (UE) 2023/427 del Consejo, de 25 de febrero de 2023, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 833/2014 relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2023, L 59 I, p. 6); en segundo lugar, de la Decisión (PESC) 2023/1517 del Consejo, de 20 de julio de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2023, L 184, p. 40), y, en tercer lugar, de la Decisión (PESC) 2024/422 del Consejo, de 29 de enero de 2024, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO L, 2024/422).
(
5
)	Se trata, en particular, del considerando 10 de la Decisión 2023/434 y de los artículos 3, 3 bis y 3 ter de la Decisión 2014/512, en su versión modificada, así como del considerando 4 del Reglamento 2023/427 y de los artículos 2, 2 bis y 2 ter del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada.
(
6
)	De conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
(
7
)	Véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 100 y jurisprudencia citada.