62022CJ0540_RES
Asia C-540/22
SNjaASjaRA
vastaan
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Rechtbank Den Haagin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 20.6.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Palvelujen tarjoamisen vapaus – SEUT 56 ja SEUT 57 artikla – Jäsenvaltion yrityksen suorittama kolmansien maiden kansalaisten lähettäminen työhön toiseen jäsenvaltioon – Kesto, joka ylittää 90 päivää 180 päivän jakson aikana – Vaatimus, jonka mukaan lähetetyillä työntekijöillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, on oltava oleskelulupa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jos työskentely kestää yli kolme kuukautta – Oleskelulupien voimassaoloajan rajoittaminen – Oleskelulupaa koskevaan hakemukseen liittyvien maksujen määrä – Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus – Yleistä etua koskevat pakottavat syyt – Oikeasuhteisuus
Palvelujen tarjoamisen vapaus – Perussopimuksen määräykset – Soveltamisala – Rajat – Työnantajien oikeus palvelujen tarjoamisen vapauteen – Työhön lähetettyjen työntekijöiden, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, johdettu oleskeluoikeus – Ei voida hyväksyä
(SEUT 56 ja SEUT 57 artikla)
(ks. 49–55 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Palvelujen tarjoamisen vapaus – Perussopimuksen määräykset – Soveltamisala – 115904 / Travailleurs salariés ressortissants de pays tiers légalement employés dans un État membre et détachés dans un autre État membre afin de réaliser une prestation de services Palkkatyöntekijät, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, jotka ovat laillisesti työssä yhdessä jäsenvaltiossa ja jotka on lähetetty työhön toiseen jäsenvaltioon palvelujen tarjoamista varten – Tällaisten työntekijöiden oleskeluoikeutta koskeva kansallinen lainsäädäntö – Kuuluminen soveltamisalaan
(SEUT 56 ja SEUT 57 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1030/2002 1 artiklan 2 kohdan a alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71 johdanto-osan 20 perustelukappale ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123 17 artiklan 9 kohta; neuvoston direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohta; Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 21 artiklan 1 kappale)
(ks. 59–66 kohta)
Palvelujen tarjoamisen vapaus – Rajoitukset – Jäsenvaltioon sijoittautunut yritys, joka tarjoaa palveluja toisessa jäsenvaltiossa yli kolmen kuukauden ajan – Palvelun suorittamisen jäsenvaltion lainsäädäntö, jolla asetetaan tällaiselle yritykselle velvollisuus saada oleskelulupa jokaiselle työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen ja jonka yritys on lähettänyt työhön kyseisen jäsenvaltion alueelle – Kyseinen lupa, joka edellyttää tämän yrityksen ennakkoilmoitusta toimivaltaisille viranomaisille palvelujen suorituksesta, jota työhön lähettäminen koskee, ja tiettyjen liitteiden toimittamista – Ei voida hyväksyä – Perustelut – Työhön lähetettyjen työntekijöiden oikeusvarmuuden parantaminen ja hallinnollisen valvonnan helpottaminen – Yleisen järjestyksen suojelu – Oikeasuhteisuus – Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuimen tarkistaa
(SEUT 56 artikla)
(ks. 67–76 ja 78–103 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Palvelujen tarjoamisen vapaus – Rajoitukset – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa rajoitetaan sellaisen oleskeluluvan voimassaoloaikaa, joka voidaan myöntää kolmannen maan kansalaiselle, joka lähetetään työhön sen alueelle – Kesto, joka voi olla lyhyempi kuin on tarpeen sen palvelun suorittamiseksi, jota varten työntekijä on lähetetty työhön – Kesto, joka on rajoitettu asianomaisen henkilön työ- ja oleskeluluvan kestoon palvelujen tarjoajan sijoittautumisjäsenvaltiossa – Mainitun luvan myöntäminen, joka edellyttää sellaisten maksujen suorittamista, joiden määrä ylittää unionin kansalaiselle myönnettävää laillista oleskelua koskevasta todistuksesta kannettavat maksut – Hyväksyttävyys – Edellytykset
(SEUT 56 artikla)
(ks. 112 ja 122 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin, jolle rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Haagin alioikeus, Middelburgin istuntopaikka, Alankomaat) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, täsmentää edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioon sijoittautunut yritys voi lähettää kolmansien maiden kansalaisia työhön toiseen jäsenvaltioon siltä osin kuin on kyse heidän oleskeluoikeudestaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Kantajilla, jotka ovat Ukrainan kansalaisia, on Slovakian viranomaisten myöntämä tilapäinen oleskelulupa. He työskentelevät ROBI spol s.r.o:n palveluksessa, joka on Slovakian oikeuden mukaan perustettu yhtiö, joka lähetti heidät Alankomaiden oikeuden mukaan perustetun yhtiön palvelukseen Rotterdamin (Alankomaat) satamassa suoritettavaa tehtävää varten. Tätä varten ROBI ilmoitti Alankomaiden toimivaltaisille viranomaisille työhön lähettämisen aikana suoritettavista työtehtävistä ja niiden kestosta.
Tämän jälkeen ROBI ilmoitti näille viranomaisille, että mainittujen työtehtävien kesto ylittää niillä ulkomaalaisilla, joilla on jonkin jäsenvaltion Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (
1
) 21 artiklan 1 kappaleen nojalla myöntämä oleskelulupa, olevan 90 päivän liikkumisoikeuden 180 päivän jakson aikana. ROBI haki tämän suoritusajan kestolle Alankomaiden viranomaisilta kullekin kantajalle oleskelulupia, joiden käsittelystä perittiin maksut. Toimivaltainen viranomainen, joka toimi Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidin (oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat) nimissä, myönsi haetut oleskeluluvat mutta rajoitti niiden voimassaolon kuitenkin slovakialaisten tilapäisten oleskelulupien voimassaoloaikaan, joka oli lyhyempi kuin heidän työhön lähettämisensä kesto.
Huhtikuussa 2021 oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri hylkäsi kantajien oikaisuvaatimukset kustakin päätöksestä, jolla heille myönnettiin oleskelulupa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka käsittelee huhtikuussa 2021 tehdyistä päätöksistä nostettua kannetta, tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan rajat ylittävien palvelujen tarjoamisen yhteydessä jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan palveluksessa olevilla työntekijöillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, on oltava kyseisessä jäsenvaltiossa myönnetyn oleskeluluvan lisäksi oleskelulupa palvelun suorittamisen jäsenvaltiossa, kun edellä mainitussa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen määräyksessä tarkoitettu 90 päivän ajanjakso on kulunut umpeen, yhteensopiva palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa, koska tämän luvan voimassaoloaikaa voidaan rajoittaa ajallisesti. Se pyytää unionin tuomioistuinta myös tutkimaan, onko unionin oikeuden mukaista periä maksuja jokaisesta oleskelulupahakemuksesta palvelun suorittamisen jäsenvaltiossa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin toteaa tuomiossaan ensinnäkin, että SEUT 56 ja SEUT 57 artiklassa ei edellytetä, että työntekijöille, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia ja jotka on lähetetty työhön jäsenvaltioon, myönnetään automaattisesti ”johdettu oleskeluoikeus” siinä jäsenvaltiossa, jossa heidät on otettu palvelukseen, tai siinä jäsenvaltiossa, johon heidät on lähetetty työhön.
Toiseksi riidanalaisella lainsäädännöllä palveluja tarjoavalle yritykselle asetetusta velvollisuudesta ilmoittaa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille palvelujen tarjoamisesta ja saada oleskelulupa jokaiselle työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen ja jonka se aikoo lähettää työhön kyseisen jäsenvaltion alueelle, unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että vaikka nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa lainsäädäntöä sovelletaan erotuksetta, siinä asetetaan siinä tapauksessa, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset tarjoavat palveluja, joiden suorittamisen kesto ylittää kolme kuukautta, näille yrityksille lisämuodollisuuksia niiden muodollisuuksien lisäksi, joita niiden sijoittautumisjäsenvaltio on jo asettanut niille direktiivin 2009/52 (
2
) mukaisesti, jotta ne voivat ottaa työhön kolmansien maiden kansalaisia. Tällaisella säännöstöllä otetaan näin ollen käyttöön SEUT 56 ja SEUT 57 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus.
Tutkiessaan tämän jälkeen, voidaanko tätä rajoitusta perustella yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä, unionin tuomioistuin toteaa muun muassa, että työmarkkinoiden häiriöiden estämistä koskeva huoli on varmasti yleisen edun mukainen pakottava syy. Tällaisella syyllä ei kuitenkaan voida oikeuttaa kansallista lainsäädäntöä, jota sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, jotka toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut palveluja tarjoava yritys on lähettänyt työhön suorittamaan valvonnassaan ja alaisuudessaan muita palveluja kuin työvoiman vuokraamista, koska näiden lähetettyjen työntekijöiden ei katsota toimivan sen jäsenvaltion työmarkkinoilla, johon heidät on lähetetty työhön.
Unionin tuomioistuin muistuttaa kuitenkin, että tavoite varmistaa työhön lähetettyjen työntekijöiden oikeusvarmuus mahdollistamalla se, että he voivat helposti osoittaa, että heidät on lähetetty työhön sen jäsenvaltion alueelle, jossa palveluja suoritetaan, lainmukaisin edellytyksin ja että he siis oleskelevat siellä laillisesti, on myös yleisen edun mukainen pakottava syy. Tällaisen toimenpiteen oikeasuhteisuudesta on todettava, että yhtäältä se, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita palvelujen tarjoajia vaaditaan hakemaan oleskelulupaa jokaiselle lähetetylle työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen, jotta näillä työntekijöillä olisi turvaominaisuuksilla varustettu asiakirja, on toimenpide, jolla voidaan saavuttaa tällaisten työntekijöiden oikeusturvan parantamista koskeva tavoite, koska tämä lupa osoittaa heidän oleskeluoikeutensa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Toisaalta kyseessä oleva lainsäädäntö ei näytä ylittävän sitä, mikä on tarpeen tällaisen tavoitteen saavuttamiseksi, koska palveluja tarjoavalle yritykselle asetetut velvoitteet ovat erityisesti tarpeellisia, jotta työhön lähettämisen laillisuus voidaan osoittaa. Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä voidaan perustella tavoitteella parantaa työhön lähetettyjen työntekijöiden oikeusvarmuutta ja helpottaa hallinnollista valvontaa, ja sitä on pidettävä käsiteltävässä asiassa oikeasuhteisena.
Unionin tuomioistuin toteaa myös, että tavoitteen, joka liittyy tarpeeseen valvoa, että kyseinen työntekijä ei edusta uhkaa yleiselle järjestykselle, on katsottava voivan oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen. Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalainen toimenpide on omiaan tämän tavoitteen toteuttamiseen, eikä sen voida myöskään katsoa ylittävän sitä, mikä on tätä varten tarpeen, sikäli kuin se johtaa siihen, että oleskelu evätään vain sellaisilta henkilöiltä, jotka muodostavat yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavan todellisen ja riittävän vakavan vaaran. Sen uhan arviointi, jonka henkilö voi aiheuttaa yleiselle järjestykselle, voi vaihdella maasta toiseen, joten vastaavan valvonnan mahdollinen olemassaolo palvelujen tarjoajan sijoittautumisjäsenvaltiossa ei voi tehdä merkityksettömäksi sen jäsenvaltion, jossa palvelut on suoritettava, suorittamaa valvontaa. Lisäksi toisin kuin ilmoitusmenettely, joka perustuu saatujen tai jo hallussa olevien tietojen perusteella tehtävään valvontaan, oleskelulupamenettely, jossa asianomaisen henkilön on saavuttava toimivaltaisen viranomaisen tiloihin, voi mahdollistaa henkilön henkilöllisyyden perusteellisen tarkistamisen, mikä on erityisen tärkeää yleiseen järjestykseen kohdistuvien uhkien ehkäisemisessä.
Yleisen järjestyksen suojelua koskeva tavoite voi oikeuttaa sen, että jäsenvaltio edellyttää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneilta palvelujen tarjoajilta, jotka haluavat lähettää työhön työntekijöitä, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, että ne hankkivat sen jälkeen, kun kyseiset työntekijät ovat oleskelleet kolme kuukautta kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa, oleskeluluvan kullekin näistä työntekijöistä Tällainen tavoite oikeuttaa myös sen, että kyseinen jäsenvaltio asettaa tässä yhteydessä tällaisen luvan myöntämisen edellytykseksi sen tarkistamisen, että kyseinen henkilö ei edusta uhkaa yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, jos tätä varten suoritettavaa valvontaa ei voitu luotettavasti suorittaa niiden tietojen perusteella, joiden toimittamista kyseinen jäsenvaltio vaatii tai olisi kohtuudella voinut vaatia ilmoittamismenettelyssä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Näin ollen unionin tuomioistuin toteaa, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan silloin, kun toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys suorittaa palveluja ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa yli kolmen kuukauden ajan, tämä yritys on velvollinen hankkimaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskeluluvan jokaiselle työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen ja jonka se aikoo lähettää työhön kyseiseen jäsenvaltioon, ja että tämän luvan hankkimiseksi se ilmoittaa ennalta palvelujen tarjoamisesta, jonka suorittamista varten työntekijät on lähetettävä työhön, ja että se toimittaa vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisille oleskeluluvat, jotka kyseisillä työntekijöillä on yrityksen sijoittautumisjäsenvaltiossa, ja heidän työsopimuksensa.
Lopuksi unionin tuomioistuin muistuttaa siitä, että jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen toiseen jäsenvaltioon työhön lähettävälle työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen, myönnettävästä oleskeluluvasta kannettava maksu on korkeampi kuin unionin kansalaiselle myönnettävästä oleskeluluvasta kannettava maksu, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen, jossa edellytetään maksujen suorittamista jäsenvaltion myöntämän oleskeluluvan vastineeksi, katsominen SEUT 56 artiklan mukaiseksi edellyttää suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, ettei näiden maksujen määrä ole liiallinen tai kohtuuton. Kannettavien maksujen määrän suhteettomuutta on arvioitava hakemuksen käsittelystä aiheutuvien kustannusten, jotka kyseisen jäsenvaltion on katettava, perusteella. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa, että se, että oleskeluluvan myöntämisestä työhön lähetetylle työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen, kannettavat maksut ovat korkeammat kuin unionin kansalaisen oleskelua koskevasta todistuksesta kannettavat maksut, ei lähtökohtaisesti riitä yksinään osoittamaan, että näiden maksujen määrä olisi SEUT 56 artiklan vastainen. Tämä seikka voi kuitenkin olla vahva osoitus tämän määrän suhteettomuudesta, jos tehtävät, jotka hallinnon on suoritettava tällaisen oleskeluluvan myöntämiseksi ja vastaavan turvaominaisuuksilla varustetun asiakirjan laatimiskustannukset vastaavat tehtäviä ja kustannuksia, jotka ovat tarpeen unionin kansalaisen oleskelua koskevan todistuksen myöntämiseksi, mitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava.
Unionin tuomioistuin päättelee näin ollen, että SEUT 56 artikla ei ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan oleskeluluvan, joka voidaan myöntää työntekijälle, joka on kolmannen maan kansalainen ja joka lähetetään työhön kyseiseen jäsenvaltioon, voimassaoloaika ei voi missään tapauksessa ylittää kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä määritettyä kestoa, joka voi näin ollen olla lyhyempi kuin on tarpeen sen palvelun suorittamiseksi, jota varten työntekijä on lähetetty työhön. Tämä artikla ei ole myöskään esteenä sille, että oleskeluluvan voimassaoloaika on rajoitettu sen työ- ja oleskeluluvan voimassaoloaikaan, joka asianomaisella henkilöllä on palvelujen tarjoajan sijoittautumisjäsenvaltiossa. Lopuksi saman artiklan mukaisesti mainitun oleskeluluvan myöntäminen voi edellyttää korkeampaa maksua kuin unionin kansalaiselle myönnettävästä laillista oleskelua koskevasta todistuksesta kannettava maksu, kunhan saman luvan alkuperäinen voimassaoloaika ei ole selvästi liian lyhyt palvelujen tarjoajien enemmistön tarpeisiin nähden, oleskelulupa voidaan uusia ilman kohtuuttomia muodollisuuksia ja siitä kannettava maksu vastaa suunnilleen tällaisen luvan hankkimista koskevan hakemuksen käsittelystä aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia.
(
1
)	Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995 (EYVL 2000, L 239, s. 19), sellaisena kuin se on muutettuna 25.3.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 265/2010 (EUVL 2010, L 85, s. 1) sekä 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013 (EUVL 2013, L 182, s. 1) (jäljempänä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus). Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 21 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava: ”Ulkomaalainen voi sen perusteella, että hänellä on jonkin jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa ja voimassa oleva matkustusasiakirja, liikkua vapaasti enintään 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana muiden jäsenvaltioiden alueella, jos hän täyttää henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15 päivänä maaliskuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 5 artiklan 1 kohdan a, c ja e alakohdassa tarkoitetut maahantuloedellytykset eikä ole kyseisen jäsenvaltion kansallisessa maahantulokieltoluettelossa.”
(
2
)	Maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista 18.6.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/52/EY (EUVL 2009, L 168, s. 24).