61998CC0356_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De prejudiciële vragen die het Hof in deze zaak moet beantwoorden, zijn gesteld door de Immigration Adjudicator (Verenigd Koninkrijk) in een beroep van A. Kaba tegen de beschikking van de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse zaken; hierna: Secretary of State" of SSHD"), waarbij zijn verzoek om een vergunning om zich in het Verenigd Koninkrijk te vestigen, is afgewezen.
I - De toepasselijke gemeenschapsbepalingen
2. Artikel 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (hierna: de verordening" of verordening nr. 1612/68"), bepaalt:
1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers."
Artikel 10, lid 1, van de verordening bepaalt, dat [m]et de werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat is tewerkgesteld, mogen zich vestigen, ongeacht hun nationaliteit:
a) zijn echtgenoot (...)".
Ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (hierna de richtlijn" of richtlijn 68/360"), hebben de onderdanen van de lidstaten en de leden van hun familie op [enkel] vertoon van een geldig paspoort of een geldige identiteitskaart" een recht van binnenkomst op het grondgebied van de andere lidstaten. Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn kan een inreisvisum verplicht worden gesteld voor de familieleden die niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezitten, op voorwaarde dat de lidstaten die personen alle faciliteiten [verlenen] om de voor hen vereiste visa te verkrijgen".
Krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn hebben de migrerende werknemers en hun familieleden een recht van verblijf op het grondgebied van de andere lidstaten, indien zij een verblijfskaart kunnen overleggen. Volgens artikel 6, lid 1, sub b, van de richtlijn moet de verblijfskaart een geldigheidsduur hebben van ten minste vijf jaar, te rekenen vanaf de datum van afgifte, en zonder meer kunnen worden verlengd".
Artikel 4, lid 4, van de richtlijn ten slotte bepaalt: Wanneer een familielid niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, ontvangt hij een verblijfsdocument dat dezelfde geldigheid heeft als het document, afgegeven aan de werknemer van wie hij afhankelijk is."
II - De nationale wettelijke regelingen
A - De toepasselijke wetgeving
3. Binnenkomst en verblijf in het Verenigd Koninkrijk zijn onder meer geregeld in de Immigration Act 1971 (hierna: Immigration Act"), de Immigration (European Economic Area) Order 1994 (hierna: EEA-Order"), die niet van belang is voor Britse staatsburgers en hun familieleden en waarbij het Verenigd Koninkrijk onder meer de richtlijn implementeerde, en de Immigration Rules 1994 (hierna: Immigration Rules"), waarbij de Secretary of State - krachtens zijn bevoegdheden ex Section 3(2) van de Immigration Act - richtlijnen heeft vastgesteld voor de toepassing, door de bestuursinstanties, van de vreemdelingenwetgeving in verband met binnenkomst en verblijf in het Verenigd Koninkrijk.
B - Verblijfsvergunning (leave to remain")
4. Krachtens de Immigration Act hebben Britse staatsburgers het recht in het Verenigd Koninkrijk te wonen en er onbelemmerd binnen te komen en het te verlaten: zij bezitten het recht van woonplaats (right of abode"). Anders dan gemeenschapsonderdanen (zie punt 11 infra), mogen onderdanen van derde landen, die dat recht niet bezitten, slechts na verkregen vergunning in het Verenigd Koninkrijk wonen, werken en er zich vestigen. Wie geen Brits staatsburger is, kan vergunning krijgen om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen (leave to enter", toelating") of, indien hij zich er al bevindt, vergunning om er te blijven (leave to remain", verblijfsvergunning") voor bepaalde dan wel voor onbepaalde tijd.
5. Aan de toelating en de verblijfsvergunning kunnen slechts voorwaarden worden verbonden indien zij voor een bepaalde tijd worden gegeven (die voorwaarden kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de werkzaamheden die de vergunninghouder in het Verenigd Koninkrijk mag verrichten, of op de verplichting zelf in levensonderhoud en onderdak te voorzien en daarvoor geen beroep op de openbare middelen te doen). De vergunning kan worden ingetrokken wanneer de betrokkene zich niet aan de gestelde voorwaarden houdt of wanneer niet meer aan de criteria voor afgifte van de vergunning wordt voldaan.
1) Verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd (indefinite leave to remain")
6. De regering van het Verenigd Koninkrijk, die in deze zaak opmerkingen heeft ingediend, verklaart dat de houder van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan geen enkele voorwaarde, beperking of vereiste is onderworpen en dat de vergunning hem niet kan worden ontnomen. In buitengewone gevallen evenwel kan de betrokkene, indien hij geen Brits onderdaan is, uit het Verenigd Koninkrijk worden verwijderd. In de regel, en mits aan andere voorwaarden is voldaan, wordt de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verleend nadat de betrokkene vier jaar ononderbroken in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven. Van de verschillende casusposities waarin een immigrant een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan krijgen, is voor de onderhavige zaak van bijzonder belang het geval dat iemand in het Verenigd Koninkrijk is toegelaten als houder van een werkvergunning op voorwaarde dat hij vier jaar ononderbroken de werkzaamheden verricht waarvoor hij tot het Verenigd Koninkrijk is toegelaten. In sommige gevallen kan de vergunning echter sneller worden verkregen, namelijk na twaalf maanden in plaats van de gebruikelijke vier jaar. Met name, en voor zover hier van belang, is dat het geval wanneer de betrokkene gehuwd is met iemand die aanwezig en gevestigd" (present and settled") is in het Verenigd Koninkrijk.
7. Volgens Section 33(2A) van de Immigration Act wordt iemand geacht in het Verenigd Koninkrijk te zijn gevestigd (settled"), indien hij er vaste verblijfplaats heeft zonder krachtens de vreemdelingenwetgeving onderworpen te zijn aan beperkingen met betrekking tot de duur van zijn verblijf". Naast Britse staatsburgers die er vaste woonplaats hebben, behoren tot degenen die in het Verenigd Koninkrijk zijn gevestigd, de houders van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Volgens de door de verwijzende rechter aangehaalde rechtspraak is een migrerend werknemer uit de Gemeenschap die in het Verenigd Koninkrijk verblijft, daar niet ipso facto gevestigd in de zin van Section 33(2A) van de Immigration Act.
2) Verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd persoon (Immigration Rules, paragraaf 287)
8. Ten tijde van de feiten van de zaak luidde paragraaf 287 van de Immigration Rules - Voorwaarden voor [de afgifte van] een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd persoon" - als volgt:
Om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd te verkrijgen, moet de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd persoon voldoen aan de volgende vereisten:
i) de verzoeker is tot het Verenigd Koninkrijk toegelaten (...) en heeft gedurende twaalf maanden als echtgenoot bij de hier aanwezige en gevestigde persoon gewoond;
ii) de verzoeker is nog steeds de echtgenoot van de persoon bij wie hij of zij toelating had (...) zich te voegen, en het huwelijk is nog in stand;
iii) elk der partijen is voornemens blijvend met de ander als zijn of haar echtgenoot samen te leven."
9. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft beklemtoond, dat de uitdrukking tot het Verenigd Koninkrijk toegelaten" in paragraaf 287 in de context van de Immigration Rules moet worden verstaan als in het Verenigd Koninkrijk binnengekomen op basis van een toelating" als bedoeld in paragraaf 281 van de Immigration Rules, met het opschrift Vereisten voor een vergunning om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen met het doel zich er te vestigen als echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd persoon (...)". Toelating tot het Verenigd Koninkrijk met de bedoeling zich er te vestigen wordt verleend wanneer de autoriteiten hebben vastgesteld, dat de betrokkene voldoet aan de vereisten van paragraaf 281 van de Immigration Rules. Die vereisten zijn deels verschillend van die welke, in overeenstemming met artikel 3 van de richtlijn, in de EEA-Order zijn geformuleerd voor de binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk van migrerende werknemers met de nationaliteit van een staat van de Europese Economische Ruimte (hierna: EER") en hun gezinsleden, ook indien deze de nationaliteit van een derde land hebben:
i) de verzoeker [om een vergunning om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen met de bedoeling zich er te vestigen] is gehuwd met een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd persoon (...);
ii) het huwelijk is niet voornamelijk gesloten om toegang tot het Verenigd Koninkrijk te verkrijgen;
iii) de gehuwden kennen elkaar;
iv) elk der partijen is voornemens blijvend met de ander als zijn of haar echtgenoot samen te leven (...);
v) partijen en eventueel te hunnen laste komende personen beschikken, zonder een beroep op openbare middelen te moeten doen, over passende woonruimte, als eigenaars of uitsluitende gebruikers;
vi) partijen kunnen op passende wijze voorzien in levensonderhoud voor zichzelf en eventueel te hunnen laste komende personen, zonder een beroep op openbare middelen te moeten doen (...)"
10. Omdat er geen voorwaarden of beperkingen aan verbonden zijn, vervalt een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezige en gevestigde persoon niet, wanneer de betrokkenen later scheiden of de aanwezige en gevestigde" persoon zijn werkzaamheden in het Verenigd Koninkrijk beëindigt. In zoverre kan men zeggen, dat de situatie van de in het Verenigd Koninkrijk aanwezige en gevestigde persoon gelijk is aan die van een ingezeten Brits staatsburger - behalve in het geval van verwijdering van het grondgebied, maar daarover gaat het hier niet. Verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan dus een voorspel zijn tot verkrijging van de Britse nationaliteit.
C - Verblijfsrecht (right of residence")
11. Evenals Britse staatsburgers hebben onderdanen van een lidstaat van de EER (hierna: EER-onderdanen") het recht in het Verenigd Koninkrijk binnen te komen en er te verblijven, zonder dat zij daarvoor een of andere vergunning nodig hebben. Maar slechts zolang hij een gekwalificeerd persoon" is, mag een EER-onderdaan in het Verenigd Koninkrijk blijven zonder een verblijfsvergunning in de zin van de Immigration Act te moeten aanvragen. Om een voor deze zaak relevant voorbeeld te geven, gekwalificeerd is ook een EER-onderdaan die als werknemer of zelfstandige in het Verenigd Koninkrijk werkt. Gezinsleden van EER-onderdanen mogen zonder een vergunning nodig te hebben in het Verenigd Koninkrijk verblijven, zolang zij gezinsleden van een gekwalificeerd persoon" zijn. Een met een EER-onderdaan gehuwde onderdaan van een derde land verliest dus zijn verblijfsrecht wanneer de echtgenoot ophoudt een gekwalificeerd persoon te zijn; in het bovengenoemde voorbeeld zou dat het geval zijn wanneer die echtgenoot niet meer in het Verenigd Koninkrijk werkt, of bij echtscheiding. Een in het Verenigd Koninkrijk verblijvend EER-onderdaan - of een lid van zijn gezin - die ophoudt een gekwalificeerd persoon te zijn, moet om toelating verzoeken of een verblijfsvergunning aanvragen en kan verplicht worden het Verenigd Koninkrijk te verlaten.
12. Een gekwalificeerd persoon en zijn gezinsleden krijgen op vertoon van de in artikel 4, lid 3, van richtlijn 68/360 bedoelde documenten een verblijfskaart (of verblijfsdocument). Een onderdaan van een derde land, wiens of wier echtgenoot een gekwalificeerd EER-onderdaan is, zal in het bijzonder zijn of haar hoedanigheid van gezinslid moeten bewijzen.
D - Vergunning tot vestiging (permission to remain indefinitely") voor EER-onderdanen en hun gezinsleden (Immigration Rules, paragraaf 255)
13. Omdat EER-onderdanen en hun gezinsleden geen vergunning nodig hebben om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen, is er niets geregeld met betrekking tot een verblijfsvergunning voor deze personen. De Britse vreemdelingenwetgeving bepaalt evenwel, dat EER-onderdanen en hun gezinsleden na een bepaalde verblijfsduur ook de hoedanigheid van gevestigd" persoon in de zin van Section 33(2A) van de Immigration Act kunnen verkrijgen. Zij kunnen dan een vergunning krijgen die gelijke rechten verleent als een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Er is een wettelijke bepaling die specifiek omschrijft, onder welke voorwaarden een persoon die onder de personele werkingssfeer van de EEA-Order valt, kan worden geacht gevestigd (settled") te zijn in het Verenigd Koninkrijk en dus een recht van verblijf geniet dat verder gaat dan het verblijfsrecht krachtens de EEA-Order (en de richtlijn).
Ten tijde van de feiten bepaalde paragraaf 255 van de Immigration Rules - deel uitmakend van de afdeling Vestiging" -: Een EER-onderdaan (niet zijnde een student) aan wie een verblijfskaart of verblijfsdocument met een geldigheid van vijf jaar is uitgereikt en die overeenkomstig de EEA-Order 1994 gedurende vier jaar in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven, kan op zijn verzoek op zijn verblijfskaart of verblijfsdocument een aantekening doen plaatsen, waaruit blijkt dat hij vergunning tot vestiging in het Verenigd Koninkrijk heeft."
14. Volgens de door de verwijzende rechter vermelde nationale rechtspraak komen de rechten die naar Brits recht verbonden zijn aan de vergunning tot vestiging (permission to remain indefinitely"; paragraaf 255 van de Immigration Rules), overeen met die welke verbonden zijn aan de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd (indefinite leave to remain"; paragraaf 287 van de Immigration Rules). In beide gevallen is het daarmee erkende recht van verblijf aan geen enkele voorwaarde, verplichting of beperking onderworpen. In alle gevallen wordt in wezen de hoedanigheid van een in het Verenigd Koninkrijk gevestigd" persoon verworven en daarmee een recht van verblijf dat nagenoeg, maar niet geheel, identiek is aan het recht van woonplaats (abode") van Britse burgers (alleen deze laatsten kunnen in feite niet uit het land worden gezet; zie punt 6 en in het bijzonder voetnoot 13). In zijn tweede prejudiciële vraag bezigt de verwijzende rechter zelf de term verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd" zowel in verband met paragraaf 255 als in verband met paragraaf 287 van de Immigration Rules.
III - De feiten en het procesverloop in het hoofdgeding
15. A. Kaba, een Albanees uit Kosovo, arriveerde op 5 augustus 1991 in het Verenigd Koninkrijk en verzocht om toelating voor één maand. Dit werd hem geweigerd, maar hem werd toegestaan het Verenigd Koninkrijk tijdelijk binnen te komen, mits hij de volgende dag zou vertrekken. Op 25 februari 1992 diende Kaba, die in de tussentijd in het Verenigd Koninkrijk was gebleven, een asielaanvraag in. Op 4 mei 1994 trad hij in het huwelijk met V. Michonneau, een Française, die hij de vorige zomer had ontmoet toen zij als au pair in het Verenigd Koninkrijk werkte. Op 7 november 1994 kreeg Michonneau - die het Verenigd Koninkrijk tijdelijk had verlaten en er na haar terugkeer werk had gevonden - een verblijfskaart, die tot 2 november 1999 geldig was. Op zijn aanvraag kreeg ook Kaba op 28 november 1994 een vergunning tot verblijf in het Verenigd Koninkrijk tot 2 november 1999. De motivering van de Britse vreemdelingendienst (in dit geval het Home Office Immigration and Nationality Directorate; hierna: IND") luidde als volgt:
Op het moment hebt u enkel aanspraak op verblijf in het Verenigd Koninkrijk als echtgenoot van een hier verblijvend gemeenschapsonderdaan, en indien uw echtgenote besluit het Verenigd Koninkrijk te verlaten of haar uit het Verdrag voortvloeiende rechten niet meer uit te oefenen, dient u deze dienst daarvan in kennis te stellen. Indien u zonder uw echtgenote zou willen blijven, dient u uit eigen hoofde gekwalificeerd te zijn om overeenkomstig de geldende voorschriften in het Verenigd Koninkrijk te verblijven." Na aldus een verblijfsdocument te hebben verkregen, trok Kaba zijn asielaanvraag in.
16. Op 23 januari 1996 diende Kaba aan aanvraag in voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd (indefinite leave to remain"). Stellende, dat een dergelijke vergunning een sociaal voordeel" in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 is; dat die bepaling ieder verschil in behandeling tussen burgers van het land van ontvangst en gemeenschapsonderdanen verbiedt; dat paragraaf 287 van de Immigration Rules voorziet in een periode van slechts twaalf maanden waarna de echtgenoot van een Brits staatsburger of van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd persoon een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan verkrijgen, verlangde Kaba, als echtgenoot van een gemeenschapsonderdaan, op gelijke wijze te worden behandeld als de echtgenoot van een Brits staatsburger. Hij wees erop, dat Michonneau een vanaf november 1994 geldige verblijfskaart had, en betoogde, dat hij voldeed aan de voorwaarde inzake verblijf van paragraaf 287 van de Immigration Rules, omdat zijn echtgenote zoals hij stelde, een langer dan twaalf maanden in het Verenigd Koninkrijk aanwezige en met een gevestigde gelijkgesteld persoon" was. Het voor vestiging (settlement") gestelde vereiste - een verblijf van vier jaar in het Verenigd Koninkrijk - is volgens hem een discriminerende belemmering voor het genot van het betrokken sociaal voordeel en kan als zodanig niet worden toegepast op een gemeenschapsonderdaan die in het Verenigd Koninkrijk verblijft in de uitoefening van zijn bij artikel 48 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG) gewaarborgd recht, en dus ook niet op diens echtgenoot.
17. Bij brieven van 9 september en 3 oktober 1996 wees het IND de aanvraag af, op grond dat Kaba's echtgenote niet voldeed aan de voorwaarde van paragraaf 255 van de Immigration Rules, te weten een verblijf van ten minste vier jaar in het Verenigd Koninkrijk. Het IND motiveerde zijn beslissing als volgt:
U hebt (...) een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in het Verenigd Koninkrijk aangevraagd als houder van een vijfjarig verblijfsdocument, die overeenkomstig het bepaalde in de EEA-Order 1994 vier jaar in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven en voortgaat te verblijven, maar aangezien uw echtgenote, een EER-onderdaan, slechts gedurende een jaar en tien maanden een gekwalificeerd persoon in het Verenigd Koninkrijk is geweest (dat wil zeggen als werknemer), is de minister niet ervan overtuigd, dat u aan de voorwaarden van paragraaf 255 van de Immigration Rules voldoet, en is hij derhalve niet bereid te uwen gunste te beschikken."
18. Kaba ging van die beschikking in beroep bij de Immigration Adjudicator, die de zaak thans dus naar het Hof heeft verwezen. In zijn beroep herhaalde hij in wezen de argumenten die hij reeds bij zijn aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd bij het IND had aangevoerd. Volgens de verwijzingsbeschikking hebben de twee echtelieden sedert hun huwelijk samengeleefd en werkt Michonneau nog steeds in het Verenigd Koninkrijk. Na de inschrijving van het verzoek om een prejudiciële beslissing ter griffie van het Hof zijn Kaba en Michonneau echter gescheiden.
IV - De prejudiciële vragen
19. Om het geschil tussen Kaba en de Secretary of State te kunnen oplossen, heeft de Immigration Adjudicator het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
1) Is het recht op indiening van een aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor het Verenigd Koninkrijk en het recht op behandeling van die aanvraag een ‚sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68?
2) Is het vereiste dat echtgenoten van EG-onderdanen ten minste vier jaar in het Verenigd Koninkrijk moeten hebben gewoond, voordat een aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor het Verenigd Koninkrijk kan worden ingediend en behandeld (zie paragraaf 255 van de United Kingdom Immigration Rules, House of Commons Paper 395), vergeleken met het vereiste van een verblijf van twaalf maanden voordat een dergelijke aanvraag kan worden ingediend, dat geldt voor de echtgenoten van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk en echtgenoten van degenen die in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd zijn (paragraaf 287 van de United Kingdom Immigration Rules, House of Commons Paper 395), een onwettige discriminatie die in strijd is met artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68?"
20. De noodzaak van een prejudiciële beslissing over de genoemde gemeenschapsbepalingen is volgens de verwijzende rechter een gevolg van de onzekerheid die het Hof met zijn arresten in de zaken Reed en Singh heeft veroorzaakt. In de zaak Reed overwoog het Hof, dat het recht van de ongehuwde partner van een migrerend werknemer om met deze in het land van ontvangst te verblijven, een sociaal voordeel" voor die werknemer is. Indien het land van ontvangst dat voordeel aan zijn eigen onderdanen toekent, kan het derhalve niet aan werknemers uit andere lidstaten worden geweigerd zonder dat er sprake is van een verboden discriminatie in de zin van artikel 7 (door het EU-Verdrag artikel 6 geworden en thans, na wijziging, artikel 12 EG) en artikel 48 van het Verdrag en, bijgevolg, in de zin van artikel 7, lid 2, van de verordening. In het arrest Singh evenwel heeft het Hof ook opgemerkt, dat de artikelen 48 en 52 EEG-Verdrag [het laatste thans, na wijziging, artikel 43 EG] (...) niet eraan in de weg [staan], dat lidstaten voor de buitenlandse echtgenoten van hun eigen onderdanen gunstigere regels voor toegang en verblijf hanteren dan die waarin het gemeenschapsrecht voorziet".
V - Ten gronde
A - De eerste prejudiciële vraag
1) Inleiding
21. Met de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het recht om voor onbepaalde tijd in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, een sociaal voordeel" in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 is. De verwijzende rechter formuleert die vraag als hierboven weergegeven, omdat er naar zijn mening geen andere manier is om het probleem aan het Hof voor te leggen indien Kaba zich in de omstandigheden van het geval krachtens gemeenschapsrecht kan beroepen op een recht van verblijf voor onbepaalde duur. De enig mogelijke grondslag voor zijn aanspraak, die het gemeenschapsrecht lijkt te bieden, is immers het discriminatieverbod van artikel 7, lid 2, van de verordening, en de enige manier om de afwijzing van zijn aanvraag door het IND van tafel te krijgen, is stellen dat het opgeëiste recht een sociaal voordeel in de zin van genoemde bepaling is. Dat is de gedachtegang achter de verwijzingsbeschikking. Het lijkt mij nuttig om vóór het onderzoek ten gronde een kort overzicht te geven van de huidige stand van het gemeenschapsrecht inzake het recht van verblijf.
2) De verblijfsrechten van migrerende gemeenschapsonderdanen ingevolge het gemeenschapsrecht
22. Zoals reeds uiteengezet (zie punt 11 supra) wordt in de EEA-Order, waarin onder meer richtlijn 68/360 is geïmplementeerd, het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk uitsluitend toegekend aan gekwalificeerde personen" - voor zolang zij gekwalificeerd zijn - en een bepaalde gezinsleden (de echtgenoot, kinderen beneden 21 jaar of ten laste, en familieleden in opgaande lijn van de werknemer of zijn echtgenoot, die ten laste zijn). Immers, het recht van verblijf dat het Verdrag en de richtlijn verlenen aan degenen die zich - in voorkomend geval met hun gezinsleden - naar een andere lidstaat begeven, is afhankelijk van de uitoefening van een economische activiteit in de zin van artikel 48: ingevolge de richtlijn moeten de lidstaten het recht van verblijf toekennen aan werknemers en hun gezinsleden (artikel 48, lid 3, sub c, van het Verdrag). Overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn kan de verblijfskaart (die overigens slechts declaratoire waarde heeft en het bewijs vormt van het desbetreffende recht) worden ingetrokken in het geval van werkloosheid die niet onvrijwillig of het gevolg van tijdelijke arbeidsongeschiktheid is. Het op artikel 48 gebaseerde recht houdt weliswaar in, zo heeft het Hof gepreciseerd, dat de werknemer vrij in de andere lidstaten kan verkeren en verblijven teneinde er werk te zoeken, maar dit belet de lidstaten niet, een redelijke termijn (bijvoorbeeld zes maanden) aan dit verblijf te stellen of het zelfs geheel uit te sluiten wanneer de betrokkene geen enkel uitzicht op werk heeft.
23. Vergelijkbare bepalingen betreffen de bij de artikelen 52 en 59 EG-Verdrag (het laatste thans, na wijziging, artikel 49 EG) toegekende rechten. Ik verwijs slechts naar de bepalingen van richtlijn 73/148/EEG. Om de volledige verwezenlijking van de vrijheid van vestiging mogelijk te maken (zie de tweede overweging van de considerans), verlangt artikel 4, lid 1, van richtlijn 73/148 weliswaar, dat een recht van duurzaam verblijf wordt toegekend aan gemeenschapsonderdanen (en hun gezinsleden) die zich in een andere lidstaat vestigen om er als zelfstandige werkzaam te zijn (wanneer de beperkingen met betrekking tot die werkzaamheden overeenkomstig het Verdrag opgeheven zullen zijn), maar evenals artikel 52 onderstelt die bepaling steeds, dat de verblijfsgerechtigde een economische activiteit uitoefent. In het kader van de vrijheid van dienstverrichting komt het verblijfsrecht ingevolge het gemeenschapsrecht toe zowel aan de verrichter als aan de ontvanger van de dienst. Dus ook hier is er een duidelijke verwijzing naar de economische" waarde van de activiteit in verband waarmee men in een andere lidstaat verblijft; immers, luidens artikel 4, lid 2, van richtlijn 73/148 [komt] voor de personen die diensten verrichten, en degenen te wier behoeve de dienst wordt verricht, (...) het verblijfsrecht overeen met de duur van de dienstverrichting".
24. Vervolgens zijn er de richtlijnen inzake de vrijheid van verkeer voor personen die geen economische activiteit uitoefenen (hierna tezamen aangeduid als verblijfsrichtlijnen"). Hoewel ook deze richtlijnen voorzien in een recht van verblijf, verlangen zij wel, dat de betrokkenen aan enkele voorwaarden voldoen (en blijven voldoen), zoals een ziektekostenverzekering hebben en over voldoende bestaansmiddelen beschikken, om te voorkomen dat de migrerende gemeenschapsonderdanen (en hun gezinsleden) in de loop van hun verblijf ten laste van de sociale bijstand van het land van ontvangst komen.
25. Verder herinner ik eraan, dat het gemeenschapsrecht - concreet gezegd verordening (EEG) nr. 1251/70 en richtlijn 75/34/EEG - als uitvloeisel van het door het Verdrag gewaarborgde vrije personenverkeer, of liever van een verblijfsrecht dat samenhangt met de uitoefening van een economische activiteit, in bijzondere gevallen, die verschillen van die waarom het in het hoofdgeding gaat, voorziet in het recht van werknemers en zelfstandigen (en hun gezinsleden) om in een lidstaat te blijven wonen na er werkzaam te zijn geweest.
26. Ten slotte, voor alle migrerende gemeenschapsonderdanen (en hun gezinsleden), die economisch actief zijn dan wel over voldoende bestaansmiddelen beschikken, en die al dan niet het recht van voortgezet verblijf bezitten, stelt het gemeenschapsrecht grenzen aan hun recht om op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst te verblijven. Deze grenzen, die verband houden met de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, zijn bepaald in artikel 48, lid 3, artikel 56, lid 1 (thans, na wijziging, artikel 46, lid 1, EG), en artikel 66 EG-Verdrag (thans artikel 55 EG), alsmede in drie richtlijnen tot coördinatie van nationale regelingen, die een op dezelfde gronden gebaseerde bijzondere regeling voor de verwijdering van vreemdelingen bevatten (hierna: richtlijnen verplaatsing vreemdelingen").
3) Het begrip sociaal voordeel"
27. Na wat ik hiervóór heb uiteengezet, komen wij niet heen om de vaststelling, dat Kaba in deze zaak aan het gemeenschapsrecht geen enkel recht op verblijf voor onbepaalde tijd in het Verenigd Koninkrijk kan ontlenen. Nauwkeuriger gezegd, het Verdrag noch het afgeleide recht bevat een bepaling die hem een dergelijk recht uitdrukkelijk en rechtstreeks toekent. Terecht heeft de verwijzende rechter het Hof dus enkel de vraag voorgelegd, of Kaba een, om zo te zeggen, indirecte aanspraak heeft op verblijf voor onbepaalde tijd in het land van ontvangst, indien het Hof van oordeel zou zijn dat het recht om een dergelijke vergunning aan te vragen en het recht om die aanvraag behandeld te zien, (uiteraard in het geval dat zij gehonoreerd zou worden) een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 is. Daarover gaat de eerste prejudiciële vraag, die ik hierna zal bespreken. Enkel indien deze bevestigend wordt beantwoord, zal ik mij moeten bezighouden met de tweede vraag van de Immigration Adjudicator, waarmee deze wenst te vernemen, of het verschil tussen de door de nationale wetgever gestelde voorwaarden - al naargelang de aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd afkomstig is van de echtgenoot van een Brits onderdaan (of, wat voor deze zaak niet van belang is, van een aanwezig en gevestigd" persoon) dan wel van de echtgenoot van een onderdaan van een andere lidstaat - discriminerend is met betrekking tot het genot van het recht waarvan is vastgesteld dat het een sociaal voordeel is, hetgeen zou betekenen dat inbreuk wordt gemaakt op het bepaalde in artikel 7, lid 2, van de verordening.
28. Om het eerste probleem op de juiste manier te stellen en op te lossen, dient men mijns inziens te bedenken dat, in de woorden van het Hof, de doelstelling van verordening nr. 1612/68 - het vrije verkeer van werknemers - slechts met eerbiediging van vrijheid en waardigheid kan worden verzekerd, indien voor de integratie van de familie van de communautaire werknemer in de ontvangende staat optimale voorwaarden gelden". In dat verband is het volgens het Hof van wezenlijk belang, dat de werknemer en zijn gezinsleden dezelfde sociale voordelen kunnen genieten als de staat van ontvangst aan zijn eigen onderdanen toekent. Dit betekent, dat de doelstellingen van het gemeenschapsrecht slechts ten volle verwezenlijkt kunnen worden indien de verwijzing naar sociale voordelen" in artikel 7, lid 2, niet te restrictief wordt opgevat. Voorts heeft het Hof voor een zeer ruim begrip sociaal voordeel gekozen en volgens vaste rechtspraak is dit begrip uitgebreid tot werknemers/onderdanen van andere lidstaten", zodanig dat het alle voordelen omvat welke, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, en waarvan de uitbreiding tot werknemers/onderdanen van andere lidstaten geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken".
29. Onder de vele voordelen die het Hof als sociale voordelen" heeft aangemerkt, zijn er van economische aard, die de werknemer zelf ofwel rechtstreeks aangaan, ofwel onrechtstreeks in zoverre zij direct aan gezinsleden worden toegekend; andere zijn van niet-economische aard, nog andere worden toegekend aan gezinsleden van de werknemer en verschillen van die waarop hijzelf recht kan hebben. Een sociaal voordeel houdt volgens het Hof niet op een sociaal voordeel te zijn, wanneer de werknemer die het voor zijn gezin heeft aangevraagd, in de tussentijd is overleden. Aldus verstaan, dekt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 een groot aantal zeer uiteenlopende situaties. In het arrest Reed, bijvoorbeeld, overwoog het Hof, dat een migrerend werknemer aan artikel 10, lid 1, van de verordening niet het recht kan ontlenen zich door zijn ongehuwde partner te doen vergezellen (punt 16 van het arrest). Het overeenkomstige recht dat door het nationale recht van de ontvangende lidstaat aan eigen werknemers werd toegekend, kwalificeerde het Hof echter als een sociaal voordeel waarop artikel 7, lid 2, van de verordening van toepassing is (punt 28 van het arrest), en op grond van het non-discriminatiebeginsel breidde het de personele werkingssfeer van de verordening derhalve uit tot personen die naar gemeenschapsrecht geen gezinsleden" van de migrerend werknemer zijn.
4) Sociaal voordeel en verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd
30. Gelet op de rechtspraak van het Hof, zo meent Kaba, is het recht van de echtgenoot van een migrerend werknemer op een onvoorwaardelijke verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, een sociaal voordeel". Het moge zo zijn, dat dit recht rechtstreeks enkel aan de houder toekomt, indirect heeft ook de werkende echtgenoot er voordeel van. Het Verenigd Koninkrijk brengt hiertegen in, dat de praktische voordelen van het (onvoorwaardelijke) recht van verblijf voor onbepaalde tijd, indien toegekend aan iemand als Kaba, die geen zelfstandig verblijfsrecht krachtens gemeenschapsrecht heeft, tot uiting komen in situaties die geen verband houden met het gemeenschapsrecht en derhalve niet onder de werkingssfeer van verordening nr. 1612/68, en met name van artikel 7, lid 2, vallen. In de opvatting van het Verenigd Koninkrijk kunnen die voordelen slechts enige relevantie hebben, indien de andere echtgenoot, dat wil zeggen de migrerend werknemer, die hoedanigheid verliest (bijvoorbeeld door naar zijn land van herkomst terug te keren), of indien het gezinslid, na dat recht te hebben verkregen, van plan is de Britse nationaliteit aan te vragen. Anders gezegd, het recht waarop in deze zaak aanspraak wordt gemaakt, kan niet als een sociaal voordeel worden aangemerkt, omdat het niet een voordeel (financieel of anderszins) is waarvan de uitbreiding tot migrerende werknemers met de nationaliteit van een andere lidstaat geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken" (zie punt 28 supra).
31. De opmerkingen van de Britse regering op dit punt overtuigen mij niet. De praktische voordelen van het door verzoeker in het hoofdgeding gevorderde verblijfsrecht bestaan al tijdens het huwelijk, en ontstaan niet pas in het geval van echtscheiding of wanneer de migrerend werknemer het Verenigd Koninkrijk verlaat dan wel ophoudt een gekwalificeerd persoon" te zijn, of in het geval dat een gezinslid Brits staatsburger wil worden. De mogelijkheid voor een van de echtelieden om duurzaam en onvoorwaardelijk - dus ongeacht het feit of de andere echtgenoot een gekwalificeerd persoon" blijft - in de lidstaat van ontvangst te verblijven, kan, zo meen ik, bijdragen tot een betere integratie van de migrerend werknemer en zijn gezin in de staat van ontvangst en daarmee bevorderlijk zijn voor het vrije verkeer van werknemers. Een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd vormt een waarborg voor grotere stabiliteit en betere planning" voor het gezin en vergemakkelijkt de werknemersmobiliteit, vooral omdat zij daardoor in het land van ontvangst in omstandigheden kunnen leven die zoveel als mogelijk is overeenkomen met hun situatie in het land van herkomst. Hier hebben wij, naar mijn mening, te doen met een concrete verwezenlijking van de in de vijfde overweging van de considerans van de verordening genoemde doelstelling, te weten het uit de weg ruimen van alle belemmeringen met betrekking tot de voorwaarden voor de integratie van het gezin in het land van ontvangst.
32. Voor het Hof betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat het sociaal voordeel in de zin van de verordening dient te weg te vallen wanneer de belanghebbende de hoedanigheid van migrerend werknemer verliest of, in het geval van voordelen voor zijn gezinsleden, wanneer hun relatie met de migrerend werknemer wordt verbroken. Het door Kaba gevorderde voordeel bestaat daarentegen in een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd, dat niet vervalt wanneer zijn echtgenote geen migrerend werknemer meer zou zijn, noch wanneer hun huwelijk zou worden ontbonden.
33. Gezien het hiervóór overwogene, dient men voor ogen te houden, dat het het Verdrag er kennelijk om te doen is, sterke en doeltreffende waarborgen voor het vrije verkeer van werknemers te verschaffen, waarvan de eerste bestaat in het wegnemen van ook de geringste belemmeringen die de uitoefening van die vrijheid zouden kunnen bemoeilijken. Dit cruciale vereiste komt, zoals ik eerder opmerkte, tot uitdrukking in 's Hofs uitlegging van het begrip sociale voordelen, die elke lidstaat aan de onderdanen van de andere lidstaten (en aan hun gezinsleden) moet toekennen zoals aan zijn eigen onderdanen. Voor het overige, zo preciseerde het Hof, blijkt uit alle bepalingen van de verordening, dat het in ieder opzicht van belang is dat de werknemer en zijn familie in de lidstaat van ontvangst op grondslag van gelijke behandeling met de onderdanen van die staat worden geïntegreerd". De onderhavige zaak komt voort uit het feit, dat de echtgenoot van een Brits staatsburger of van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" persoon onder bepaalde omstandigheden een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan aanvragen, die haar geldigheid ook behoudt wanneer de echtgenoot geen beroepswerkzaamheden verricht en zelfs wanneer het huwelijk ontbonden wordt. Ik zie niet in, waarom men ervan zou moeten uitgaan, dat de uitbreiding van dit voordeel tot de echtgenoot van een gemeenschapsonderdaan een situatie oplevert die noodzakelijkerwijs buiten de werkingssfeer van het non-discriminatiebeginsel van verordening nr. 1612/68 valt. In het bijzonder zie ik geen enkele reden, waarom het door Kaba gevorderde voordeel - juist omdat het zonder beperking en voorgoed wordt toegekend en niet afhangt van het blijven voldoen aan de wettelijke voorwaarden - niet kan worden gelijkgesteld aan een sociaal voordeel in de zin van de gemeenschapsverordening. Zoals uit een aantal uitspraken valt af te leiden, lijkt 's Hofs rechtspraak ter zake overigens in een andere richting te gaan. In het kader van artikel 48 van het Verdrag en verordening nr. 1612/68 [verliest de betrokkene, w]anneer de arbeidsverhouding is geëindigd, (...) in beginsel zijn hoedanigheid van werknemer. Dit neemt echter niet weg, dat die hoedanigheid bepaalde effecten kan hebben na het eindigen van de arbeidsverhouding (...)." In de arresten Lair en Meints stelde het Hof vast, dat bepaalde aan de hoedanigheid van werknemer verbonden sociale voordelen aan migrerende werknemers ook dan worden gewaarborgd wanneer zij strikt genomen niet meer in een arbeidsbetrekking staan. In het arrest Cristini verklaarde het Hof, dat indien de weduwe en de minderjarige kinderen van een nationale onderdaan recht hebben op een [door een nationale spoorwegmaatschappij aan grote gezinnen verstrekte reductiekaart voor openbaar vervoer], wanneer die door de vader vóór zijn overlijden was aangevraagd, dit eveneens het geval moet zijn wanneer de overleden vader een migrerend werknemer uit een andere lidstaat was; (...) het zou indruisen tegen het doel en de geest van de gemeenschapsregeling voor het vrije verkeer van werknemers om de nabestaanden na het overlijden van de werknemer een degelijk voordeel te ontzeggen, indien dit voordeel wel aan de nabestaanden van een nationale onderdaan wordt toegekend" (punten 15 en 16). Maar er is meer. In het arrest Echternach en Moritz oordeelde het Hof, dat een wettelijke regeling op grond waarvan een kind van een migrerend werknemer geen studiefinanciering kon krijgen nadat de vader naar zijn land van herkomst was teruggekeerd, discriminerend was. Gelet op deze beslissingen van het Hof, kan men mijns inziens stellen, dat het met het doel noch met de geest van de gemeenschapsregeling inzake het vrije verkeer van werknemers valt te rijmen, wanneer men de echtgenoten van migrerende werknemers het recht van verblijf voor onbepaalde tijd ontneemt telkens wanneer niet meer aan een of ander vereiste met betrekking tot die situatie wordt voldaan.
34. De Commissie, die in deze zaak evenals het Verenigd Koninkrijk opmerkingen heeft gemaakt, komt langs een andere weg in wezen tot dezelfde conclusie als de Britse regering: het door Kaba opgeëiste recht valt buiten de werkingssfeer van artikel 7, lid 2, van de verordening. Ervan uitgaande dat de gezinsleden ten laste van de migrerend werknemer de indirecte begunstigden van de aan de werknemer toekomende gelijke behandeling zijn, verklaart de Commissie, dat zij slechts rechten kunnen genieten die overeenkomen met die van de werknemer zelf. Kaba, aldus de Commissie, maakt op grond van het non-discriminatiebeginsel aanspraak op een recht van verblijf voor onbepaalde tijd, dat wil zeggen een ruimer recht dan ingevolge artikel 48 aan zijn echtgenote toekomt. Om de hoedanigheid van gekwalificeerd persoon" niet te verliezen, zou deze immers in elk geval gebonden blijven aan de door het gemeenschapsrecht (of de EEA-Order) gestelde grenzen en als werknemer actief moeten blijven.
35. Wat de paragrafen 255 en 287 van de Immigration Rules betreft, ben ik het niet eens met het standpunt van de Commissie. Ik vind het niet juist, Kaba's vordering af te wijzen op grond dat het recht waarop hij aanspraak maakt, verder gaat dan dat wat ingevolge artikel 48, lid 3, sub b, van het Verdrag, van verordening nr. 1612/68 en van de EEA-Order reeds aan zijn echtgenote toekomt. Dat argument laat zich immers zonder moeite weerleggen, in de eerste plaats door erop te wijzen, dat het niet de tijdsduur is waardoor het door Kaba verlangde recht zich van het recht van zijn echtgenote onderscheidt, want (zoals de Commissie zelf erkent) potentieel heeft ook Michonneau het recht voor onbepaalde tijd in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, mits zij er maar voor zorgt gekwalificeerd" te blijven. In de tweede plaats, gelet op de rechtspraak van het Hof, kan men ook aan de gezinsleden toegekende voordelen, die verschillen van die waarop de werknemer zelf recht heeft, als sociale voordelen aanmerken - ik denk bijvoorbeeld aan de bijzondere ouderdomsuitkering, die aan verwanten in opgaande lijn van de werknemer een minimuminkomen garandeert (zie voetnoot 56 supra). Hoe zou men anders de rechtspraak van het Hof willen verklaren, die een hele reeks voordelen die niet zozeer aan de werknemer zelf, doch op grond van een eigen recht aan zijn gezinsleden worden toegekend, onder de noemer sociale voordelen" heeft gebracht (zie voetnoten 56 en 58 supra)?
36. Dat de gezinsleden van de migrerend werknemer indirect" de gelijke behandeling genieten die het Verdrag en de verordening aan de migrerend werknemer waarborgen - welke gelijkheid onder meer tot uitdrukking komt in het feit dat zij recht hebben op dezelfde sociale voordelen als de lidstaat van ontvangst aan de gezinsleden van zijn eigen werknemers toekent -, betekent, dat zij bepaalde sociale voordelen slechts genieten indien en voor zover die voordelen kunnen worden beschouwd als voordelen voor de migrerend werknemer zelf, in de zin van artikel 7, lid 2, van de verordening (hetgeen in casu buiten kijf staat; zie voetnoot 60 en punt 31 supra). En dit is zo ongeacht de mindere of meerdere mate waarin zij gelijk zijn aan voordelen die rechtstreeks aan de migrerend werknemer zelf worden toegekend.
37. Zoals Kaba zelf heeft opgemerkt, houdt het begrip sociaal voordeel" zoals het Hof het verstaat, overigens niet in, dat een bepaald voordeel door het gemeenschapsrecht reeds als een recht van de migrerend werknemer is geregeld en erkend. Verscheidene van de door het Hof in de loop van de tijd als zodanig aangewezen sociale voordelen" hebben gemeen, dat het daarbij niet ging om uit gemeenschapsregelingen voortvloeiende algemeen toepasselijke of reeds aan de migrerend werknemer toegekende rechten. Artikel 7, lid 2, van de verordening met het verbod van discriminatie ten aanzien van alle sociale voordelen die werknemers (en hun gezinsleden) met de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst genieten, is in wezen een open" bepaling, die naar de nationale rechtsorden en de daarin geregelde rechten verwijst. Het is niet toevallig, dat het Hof met betrekking tot een studiefinanciering heeft gepreciseerd, dat kinderen van migrerende werknemers zich zelf op artikel 7, lid 2, kunnen beroepen om die financiering te verkrijgen, wanneer deze ingevolge het nationale recht rechtstreeks aan de studerende wordt toegekend.
38. De Commissie herinnert er ook aan, dat de echtgenoot ingevolge de gemeenschapsregeling het recht heeft zich met de migrerend werknemer in het land van ontvangst te vestigen, en dat de lidstaten verplicht zijn aan de echtgenoot met de nationaliteit van een derde land een verblijfsdocument af te geven met dezelfde geldigheid als het document dat is afgegeven aan de werknemer van wie hij afhankelijk is. Verder verwijst de Commissie naar het arrest Diatta, waarin het Hof verklaarde, dat (...) artikel 11 van verordening 1612/68 (...) de gezinsleden van de migrerend werknemer geen zelfstandig verblijfsrecht toekent, doch alleen het recht om op het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat arbeid in loondienst te verrichten. Artikel 11 kan dus niet de rechtsgrondslag vormen voor een verblijfsrecht dat los staat van de in artikel 10 genoemde voorwaarden." De regelgeving en de rechtspraak waarnaar de Commissie voor haar betoog verwijst, zijn echter in verscheidene opzichten irrelevant. In de eerste plaats heeft de verblijfskaart enkel declaratoire betekenis voor het recht van verblijf (zie punt 22 supra) en heeft de geldigheidsduur ervan dus geen invloed op het bestaan van dat recht. In de tweede plaats, en niet minder belangrijk, berust Kaba's aanspraak op een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd niet op een bijzondere bepaling van gemeenschapsrecht, maar op de bepalingen van de in casu toepasselijke Britse vreemdelingenwetgeving in samenhang met het non-discriminatiebeginsel van artikel 7, lid 2, van de verordening. De redenering van het Hof in het arrest Diatta is dus heel anders dan wat Kaba betoogt.
39. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is er nog een reden waarom het recht van verblijf voor onbepaalde tijd buiten de werkingssfeer van artikel 7, lid 2, van de verordening valt: het behoort niet tot de voordelen die aan nationale werknemers in het algemeen" worden toegekend, en dat de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" persoon dat recht krijgt, staat volkomen los van het eventuele werknemer zijn van die persoon. Om een sociaal voordeel te zijn, is het voldoende dat het voordeel aan, onder anderen, de nationale werknemers wordt toegekend. In het arrest Reed immers heeft het Hof een voordeel dat zonder verdere kwalificatie aan de onderdanen van de lidstaat van ontvangst en aan de onbeperkt verblijfsgerechtigden werd toegekend, tot de sociale voordelen gerekend.
40. Met betrekking tot het begrip sociaal voordeel zoals dit door het Hof wordt verstaan, merkt de regering van het Verenigd Koninkrijk ten slotte nog op, dat de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd niet wordt verleend enkel wegens het feit dat [de betrokkenen] ingezetenen zijn": volgens de nationale wettelijke regeling heeft men er pas recht op, wanneer er een bijzondere band met het Verenigd Koninkrijk is ontstaan, in het bijzonder door een verblijf van vier jaar gedurende welke de betrokkene steeds de beroepsactiviteit heeft uitgeoefend met het oog waarop hij oorspronkelijk toegelaten was, of door een verblijf van twaalf maanden als echtgenoot van een persoon die zelf aanwezig en gevestigd" is, mits aan de vereisten van paragraaf 281 van de Immigration Rules is voldaan. Op dit betoog kan men echter antwoorden, dat een voordeel dat aan nationale werknemers wordt toegekend voornamelijk [dus niet uitsluitend] op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn", volgens 's Hofs rechtspraak ook als een sociaal voordeel is te beschouwen (zie punt 28 supra). Een van de redenen waarom een staat een binnen zijn grenzen verblijvend persoon een bepaald voordeel toekent, kan dus stellig het bestaan zijn van een bijzondere band - meer inhoudend dan het enkele verblijf - tussen de begunstigde en de staat van ontvangst.
41. Wat de eerste prejudiciële vraag betreft, kom ik derhalve tot de conclusie, dat een aan de echtgenoot van een migrerend werknemer toegekend recht van verblijf voor onbepaalde tijd een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 is. Dat het gaat om een recht waarin het gemeenschapsrecht niet uitdrukkelijk voorziet, dat het verschilt van de rechten die de werknemer als zodanig reeds geniet, en dat het wordt toegekend wegens het bestaan van een bijzondere band met de lidstaat van ontvangst, is hier niet van belang.
B - De tweede prejudiciële vraag
1) De vraag
42. Dan kom ik nu tot de tweede prejudiciële vraag, die ik in punt 19 supra al heb weergegeven. Is er werkelijk sprake van een verboden discriminatie, zoals verzoeker in het hoofdgeding stelt op grond van een vergelijking tussen de hem ten deel gevallen behandeling en die welke de echtgenoot van een Brits staatsburger of van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" persoon krijgt?
43. In het Verenigd Koninkrijk aanwezige en gevestigde" personen in de zin van paragraaf 287 van de Immigration Rules hebben in de regel de Britse nationaliteit. Tot staving van zijn vordering verwijst Kaba naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke de bepaling, dat werknemers uit andere lidstaten slechts voor een sociaal voordeel in aanmerking komen na een verblijf van een bepaalde duur op het grondgebied van de betrokken lidstaat - wanneer dat vereiste niet voor werknemers met de nationaliteit van die staat geldt -, discriminerend is. Volgens het Verenigd Koninkrijk en de Commissie echter zijn de paragrafen 255 en 287 van de Immigration Rules niet discriminerend, omdat de twee situaties die verschillend zijn behandeld, niet vergelijkbaar zijn. Er bestaat een verschil, zo wordt ons gezegd, in de eerste plaats tussen de rechtssituatie van de echtgenoot van degene die een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aanvraagt, te weten die van een gekwalificeerd persoon" (migrerend werknemer), en de rechtssituatie van een aanwezig en gevestigd" persoon (tot welke categorie ook onderdanen van de betrokken staat behoren). In de tweede plaats, zo merkt het Verenigd Koninkrijk op, moet de in paragraaf 287 van de Immigration Rules bedoelde aanvrager aan een aantal vereisten voldoen die niet gelden voor degene die, na een verblijfsvergunning als echtgenoot van een migrerend werknemer uit de Gemeenschap te hebben gekregen, een aanvraag als bedoeld in paragraaf 255 van de Immigration Rules indient.
44. Kaba's betoog gaat van de tegenovergestelde opvatting uit, namelijk dat een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd op voet van volstrekte gelijkheid verleend moet worden aan de echtgenoot van een migrerend werknemer en aan de echtgenoot van een gemeenschapsonderdaan. Kaba neemt daarbij aan, dat die subjectieve situaties vergelijkbaar zijn en dus gelijk moeten worden behandeld; dat op hem andere regels worden toegepast, druist in tegen het verbod om personen die onder de nationale regels vallen, naar gelang van hun nationaliteit verschillend te behandelen. Maar zoals eerder gezegd, heeft de Britse wetgever in werkelijkheid wel degelijk voorzien in een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd, met gelijke werking, voor elk van de twee in de prejudiciële vraag bedoelde categorieën van echtgenoten; alleen wordt de te nemen maatregel in de wet in het ene geval aangeduid als indefinite leave to remain" en in het andere geval als permission to remain indefinitely". Wat volgens Kaba discriminerend is, is de bepaling betreffende de (in de twee gevallen verschillende) duur van verblijf voordat men de respectieve vergunning kan aanvragen. Dit verwijt snijdt echter geen hout. Het verbod om de nationaliteit als wettelijk onderscheidingscriterium te gebruiken, is in de verordening opgenomen op grond van het algemene beginsel van gelijkheid voor de wet, volgens hetwelk in het gemeenschapsrecht zo goed als in de nationale rechtsorden gelijke of redelijkerwijs vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden geregeld. Het is waar, dat het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, dat een met het oog op toekenning van een sociaal voordeel opgelegde woonplaatsverplichting een discriminatie op grond van nationaliteit oplevert - hetzij rechtstreeks, indien die verplichting niet geldt voor de onderdanen van de lidstaat van ontvangst (zie voetnoot 77), hetzij indirect (doordat de onderdanen van de lidstaat van ontvangst er gemakkelijker aan kunnen voldoen) indien zij zonder aanzien van de nationaliteit van de aanvrager geldt. In de procedures waarin het Hof zich in die zin heeft uitgesproken, bleek het woonplaatsvereiste echter discriminerend omdat het werd gesteld met betrekking tot situaties die, vanuit welke hoek van de toepasselijke wetgeving men ze ook bekeek, op één lijn gesteld hadden kunnen en moeten worden. In ons geval daarentegen hebben wij te doen met - juist omdat zij verschillende gevallen regelen - noodzakelijkerwijs verschillende bepalingen. Ik ben het eens met het Verenigd Koninkrijk en de Commissie - ik kom op dit punt later nog terug -, dat de door paragraaf 255 respectievelijk paragraaf 287 van de Immigration Rules geregelde gevallen niet vergelijkbaar zijn. Houden wij ons nu eerst bezig met het standpunt van de Britse regering, volgens welke er twee aspecten zijn - het ene materieel, het andere meer procedureel - die duidelijk het objectieve verschil doen uitkomen tussen de twee situaties waarvan Kaba nu juist vindt dat zij identiek geregeld hadden moeten worden.
2) Verblijfsrechten en vergelijking van de rechtssituatie van een in het Verenigd Koninkrijk gevestigd" persoon en die van een daar verblijvend migrerend werknemer uit de Gemeenschap
45. Wat is, voor zover van belang voor de onderhavige zaak, nu precies het verschil tussen de objectieve situatie van een migrerend gemeenschapsonderdaan en die van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" persoon met al dan niet de Britse nationaliteit? Beginnen we met het eerste van de aspecten waarop de regering van het Verenigd Koninkrijk, op dit punt door de Commissie bijgetreden, de aandacht heeft gevestigd. Wat de migrerende gemeenschapsonderdaan betreft, deze ontleent direct aan het gemeenschapsrecht een recht van verblijf in de staat van ontvangst, zolang hij aan enkele voorwaarden blijft voldoen: bijvoorbeeld een economische activiteit uitoefenen, een studie volgen, een en ander op voorwaarde dat hij over voldoende middelen beschikt en niet ten laste van de sociale dienst van zijn verblijfplaats komt. Wie daarentegen in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" is, behoort tot een door de nationale wetgeving gecreëerde categorie en geniet een hem door het nationale recht gewaarborgd onvoorwaardelijk verblijfsrecht. Deze laatste situatie komt in feite overeen met die van iemand die in zijn land van herkomst woont: voor zijn verblijf daar behoeft hij niet een bepaalde reden te hebben, hij heeft er volledige vrijheid van beweging. Zoals het Hof heeft gepreciseerd: [E]en onderdaan van een lidstaat [heeft] toegang tot het grondgebied van die staat en verblijft (...) daar op grond van rechten die aan zijn nationaliteit zijn verbonden, en niet op grond van rechten die het gemeenschapsrecht hem verleent." Met andere woorden, terwijl degene die in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" is, het recht van permanent verblijf geniet, heeft een migrerend werknemer als Michonneau er een recht van verblijf dat slechts potentieel permanent is; dat recht bestaat, zolang zij een economische activiteit uitoefent (of een economische activiteit zoekt) (zie punt 22 supra). Voorts kan enkel de permanent verblijfsgerechtigde, dat wil zeggen degene die gevestigd" is (maar nog niet de Britse nationaliteit bezit), een naturalisatieaanvraag indienen ter verkrijging van de Britse nationaliteit (zie punt 10 supra).
46. Wat meer in het bijzonder de verblijfsrechten betreft, is het opnieuw het gemeenschapsrecht dat een duidelijk onderscheid maakt, waaraan ik hier wil herinneren: enerzijds is er het gewone" verblijfsrecht van de migrerend werknemer en anderzijds, wanneer hij in de lidstaat van ontvangst eenmaal vaste voet gekregen heeft, een recht van permanent verblijf dat niet aan voorwaarden, beperkingen of voorschriften onderworpen is. Dit nieuwe, ruimere recht is een corollair van dat wat gewoonlijk uit hoofde van het vrije verkeer van personen wordt verleend. In bijzondere gevallen immers verlenen verordening nr. 1251/70 (die op artikel 48, lid 3, sub d, is gebaseerd) en richtlijn 75/34 aan werknemers en zelfstandigen en hun gezinsleden die reeds in een andere lidstaat verblijven op grond van het recht hun toegekend bij de artikelen 48, lid 3, sub c, en 52 van het Verdrag - dit laatste ten uitvoer gelegd bij de richtlijnen 75/34 en 73/148 (zie punt 25 supra) -, het recht om in de lidstaat van ontvangst verblijf te houden, dat wil zeggen een permanent verblijfsrecht. Verordening nr. 1251/70 noemt hier onder meer het geval van de werknemer die de pensioengerechtigde leeftijd bereikt na in de lidstaat van ontvangst ten minste gedurende de laatste twaalf maanden te hebben gewerkt en er meer dan drie jaar ononderbroken te hebben gewoond (zie artikel 2, lid 1, sub a); voorts het geval van de werknemer die na meer dan twee jaar ononderbroken in een lidstaat te hebben gewoond, er wegens een blijvende volledige arbeidsongeschiktheid geen dienstbetrekking meer kan vervullen (zie artikel 2, lid 1, sub b). Deze gevallen komen in wezen overeen met die van de in het Verenigd Koninkrijk aanwezige en gevestigde" persoon, maar het is duidelijk dat, wat het onderhavige hoofdgeding betreft, de situatie van Kaba's echtgenote onder geen van de zojuist genoemde bepalingen valt.
47. Ik herinner eraan (zie voetnoot 49), dat artikel 6 [in het bijzonder artikel 6(2)(e)] van de EEA-Order en de paragrafen 256 en 257 van de Immigration Rules - die mét paragraaf 255 deel uitmaken van de afdeling Vestiging (Settlement") - de situatie regelen van degenen die voldoen aan de in verordening nr. 1251/70 en richtlijn 75/34 genoemde voorwaarden, door het voor die personen mogelijk te maken een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd" te verkrijgen (waardoor de houder ipso facto een in het Verenigd Koninkrijk gevestigd persoon" wordt). Daarmee stelt de nationale wettelijke regeling het in paragraaf 255 bedoelde recht van verblijf voor onbepaalde tijd volledig op één lijn met het recht om verblijf te houden" in gemeenschapsrechtelijke zin (geregeld in de paragrafen 256 en 257 van de Immigration Rules), en brengt zij een onderscheid aan tussen, enerzijds, de verschillende situaties van vestiging" in het Verenigd Koninkrijk krachtens de vreemdelingenwetgeving en, anderzijds, het gewone" verblijfsrecht van een gekwalificeerd persoon" in de zin van de EEA-Order.
48. Op het punt van verblijf in een bepaalde lidstaat is er verschil tussen de rechtssituatie van de onderdanen van die staat en die van de onderdanen van de andere lidstaten, in zoverre de lidstaten ingevolge het gemeenschapsrecht zelf hun eigen onderdanen (en hun gezinsleden) gunstiger mogen behandelen. Het is dan ook in het licht van het voorgaande dat men mijns inziens 's Hofs arrest in de zaak Singh moet lezen: aangezien een onderdaan van een lidstaat toegang tot het grondgebied van die staat [heeft] en [daar] verblijft (...) op grond van de rechten die aan zijn nationaliteit zijn verbonden", [staan] de artikelen 48 en 52 EEG-Verdrag (...) niet eraan in de weg, dat de lidstaten voor de buitenlandse echtgenoten van hun eigen onderdanen gunstigere regels voor toegang en verblijf hanteren dan die waarin het gemeenschapsrecht voorziet". De band van een lidstaat met zijn eigen onderdanen is stellig nauwer en in elk geval anders dan de band die door het Verdrag tussen elk der lidstaten en de onderdanen van de andere lidstaten is ontstaan. Daaruit volgt, dat een verschil in behandeling op het punt van binnenkomst en verblijf tussen beide categorieën van personen niet per se een verboden discriminatie is.
49. Leest men het arrest Reed zorgvuldig, dan valt het goed overeen te brengen met wat het Hof in het arrest Singh heeft verklaard, en met de voorgaande reconstructie. Kaba wijst erop, dat het Hof in het arrest Reed een nationale wettelijke regeling die een verblijfsrecht ontzegde aan de ongehuwde partner van een in Nederland wonend migrerend werknemer uit de Gemeenschap, terwijl de ongehuwde partner van een Nederlands onderdaan of een vreemdeling met recht van verblijf voor onbepaalde duur (zoals een vluchteling of een asielzoeker) dat recht wel kreeg, als discriminerend op grond van nationaliteit heeft aangemerkt. Ik ontken niet, dat op het punt van verblijf de situatie van de laatstbedoelde (vergelijkbaar met die van een Nederlands burger) dicht bij die van een aanwezig en gevestigd" persoon komt (die zelf weer dicht bij die van iemand van Britse nationaliteit ligt). Maar in zijn kritiek op het discriminerende karakter van de nationale maatregel wees het Hof slechts op het verschil in behandeling tussen (partners van) gemeenschapsonderdanen en (partners van) Nederlandse onderdanen als zodanig. Het Hof ging dus niet uitdrukkelijk in op het betoog van de Nederlandse regering, waarin deze Reeds bezwaren had trachten te weerleggen door te wijzen op het aanzienlijke verschil tussen het verblijfsrecht van haar eigen onderdanen en dat van migrerende werknemers uit de Gemeenschap. In het arrest Reed, zo meen ik, was het Hof van oordeel, dat er sprake was van een typische discriminatie op grond van nationaliteit, omdat - zoals advocaat-generaal Lenz in zijn conclusie in die zaak had opgemerkt (punt A.II, 1, a) - de betrokken lidstaat niet rechtens genoegzaam duidelijk had gemaakt, waarom de verschillende behandeling van migrerende werknemers uit de Gemeenschap verband hield met hun afwijkende rechtssituatie op het punt van verblijfsrechten en niet uitsluitend met hun nationaliteit als zodanig.
50. Terug naar de zaak Kaba. Het Verenigd Koninkrijk geeft ons hier een duidelijke en overtuigende uiteenzetting van de wijze waarop de in de paragrafen 255 en 287 van de Immigration Rules bedoelde gevallen zijn geregeld: de in paragraaf 255 vereiste langere verblijfsduur vormt geenszins een discriminatie op grond van nationaliteit (ook al zou men aan een indirecte discriminatie kunnen denken), maar houdt duidelijk verband met de omstandigheid, dat wat het verblijfsrecht betreft, het geval van een migrerend werknemer anders moest worden - en ook is - beoordeeld en geregeld dan dat van de in het Verenigd Koninkrijk aanwezige en gevestigde" persoon. Anders dan een migrerend werknemer uit de Gemeenschap, die een gewoon recht van verblijf in de zin van de EEA-Order (en de richtlijn) bezit, aldus de Britse regering, heeft de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde" vreemdeling na een ononderbroken verblijf van in de regel vier jaar stevige banden met dat land opgebouwd. A fortiori heeft een Brits staatsburger als zodanig een permanent en onvoorwaardelijk recht van verblijf in zijn land. Bovendien kan ook de migrerend werknemer uit de Gemeenschap, die in de ogen van de nationale wetgever blijvende banden met het Verenigd Koninkrijk heeft, een vergunning tot vestiging aanvragen. Paragraaf 255 van de Immigration Rules onderstelt immers, dat wie vier jaar in het land heeft verbleven, er wortel geschoten heeft. Het is dus begrijpelijk, dat met betrekking tot de aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd de vereiste voorafgaande verblijfsduur korter is voor iemand die een dergelijke verblijfsvergunning aanvraagt teneinde zich te voegen bij zijn echtgenoot die al een gevestigd" persoon is. Daarentegen was men niet van oordeel - en dat lijkt mij niet onredelijk -, dat een migrerend werknemer na een verblijf van slechts twaalf maanden in het Verenigd Koninkrijk reeds zulke sterke banden met dat land heeft, dat de echtgenoot die zich later bij hem voegt, dezelfde behandeling moet krijgen als de echtgenoot van een reeds gevestigde" vreemdeling. Ook naar gemeenschapsrecht is het recht van verblijf voor onbepaalde tijd afhankelijk van de voorwaarde, dat de betrokkene in voldoende mate in het land van ontvangst geïntegreerd is, hetgeen pas wordt geacht het geval te zijn na een ononderbroken verblijf van redelijke duur en, in bepaalde gevallen, mits aan andere vereisten is voldaan.
3) Gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie
51. Ik heb uiteengezet, waarom de rechtssituatie van in het Verenigd Koninkrijk aanwezige en gevestigde" personen zich onderscheidt van die van de migrerend werknemer uit de Gemeenschap, die, zoals Michonneau, nog maar kort in het land verblijft op het moment waarop de echtgenoot een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aanvraagt. Op dit punt aangekomen, moeten wij ons afvragen, of door de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie op 1 november 1993, welke datum vóór de feiten van de zaak ligt, de rechtssituatie van Michonneau in enig voor de onderhavige procedure relevant opzicht is gewijzigd. Het EG-Verdrag omvat thans een artikel 8 A (ingevoegd door het EU-Verdrag). In andere zaken is de opvatting verdedigd, dat de bepalingen van dat artikel een grote stap voorwaarts" zijn - of zelfs grensverleggend" - ten opzichte van het vroegere begrip vrij verkeer, dat samenhing met, ja noodzakelijkerwijs beperkt was tot de uitoefening van een economische activiteit (zie de artikelen 48 tot en met 66 EG-Verdrag), of afhankelijk was van de voorwaarde, dat de betrokkene over voldoende bestaansmiddelen beschikte om niet ten laste van de sociale bijstand van de lidstaat van ontvangst te komen (zie de verblijfsrichtlijnen), met het gevolg dat het acquis communautaire thans moeilijk toepasbaar zou zijn op de verblijfsrechten van burgers van de Europese Unie.
52. Laat ons echter niet vergeten, wat het centrale punt is in de door de nationale rechter gestelde vraag, namelijk of de gemeenschapsonderdaan waarvan Kaba de echtgenoot was, in de lidstaat van ontvangst een volledig verblijfsrecht, dat wil zeggen een volstrekt onvoorwaardelijk recht kan doen gelden: enkel in dat geval zou het recht waar het om gaat, gelijkwaardig zijn aan het recht dat de Britse wetgever aan zijn eigen burgers of aan aanwezige en gevestigde" personen toekent, en zou er geen sprake kunnen zijn van discriminatie bij het genot van het betrokken sociale voordeel. De vraag betreft dus uitsluitend het onwettig handelen waaraan het Verenigd Koninkrijk zich schuldig zou hebben gemaakt door de situatie van zijn eigen burgers (of de daarmee overeenkomende situatie van aanwezige en gevestigde" personen) en die van gemeenschapsonderdanen niet op precies dezelfde wijze te behandelen, en dus verschillende voorwaarden inzake verblijfsduur te stellen aan de respectieve echtgenoten die een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd willen aanvragen. Het Hof heeft nog geen gelegenheid gehad zich uit te spreken over het punt dat hier in discussie is, te weten de gelijkheid - en dus, nogmaals, de gestelde onbeperkte aard - van de verblijfsvrijheid, die Kaba tot andere gemeenschapsonderdanen wenst te zien uitgebreid op dezelfde wijze en op dezelfde grond als de lidstaat van ontvangst ze aan zijn eigen onderdanen toekent.
53. Ik voor mij geloof niet, dat voor die aanspraak steun is te vinden in de bepalingen van de Verdragen van Maastricht en Amsterdam. Tot die conclusie komt men, wanneer men artikel 8 A, lid 1, van het Verdrag nader beziet in verband met de vraag die ons thans bezighoudt. Ik behoef wel niet te herinneren aan de legislatieve context van die bepaling. De preambule van het Verdrag betreffende de Europese Unie gewaagt van het vaste besluit een nieuwe etappe te markeren in het proces van Europese integratie", en bevestigt [de] doelstelling [van de lidstaten] het vrije verkeer van personen te vergemakkelijken". Artikel B van hetzelfde Verdrag (thans, na wijziging, artikel 2 EU) noemt onder de doelstellingen van de Unie de versterking van de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten van de Unie door de instelling van een burgerschap van de Unie". Dit burgerschap is inderdaad ingesteld. Daarmee belichaamt het Verdrag thans de idee van een gemeenschappelijke status die individuele personen, die door de rechtsorde van de Unie als dragers van rechten en plichten worden erkend (zie artikel 8 EG-Verdrag), verkrijgen door het enkele feit dat zij de nationaliteit van een lidstaat bezitten. En het is een vruchtbaar idee, want op de grondslag van de Unie van de lidstaten kan, zoals de geschiedenis leert, de door de Verdragen van Maastricht en Amsterdam beoogde unie van de volkeren groeien en zich ontwikkelen: de preambule van het EU-Verdrag spreekt van het vaste besluit voort te gaan met het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa". Maar in zoverre de instelling van dat nieuwe burgerschap tot de Europese opbouw bijdraagt, is dat niet enkel maar potentieel.
54. Ik zou hier willen herhalen wat ik in een andere zaak heb gezegd over de stellige rechtstreekse invloed van het Unieburgerschap op de werkingssfeer van het verbod van elke discriminatie op grond van nationaliteit. Het recht op dezelfde behandeling als de staat van woonplaats aan zijn eigen onderdanen waarborgt, kan mijns inziens thans door eenieder, los van zijn eventuele hoedanigheid van marktdeelnemer, worden ingeroepen, en wel op grond van zijn uit het Verdrag voortvloeiende positie als burger - Europees burger! -, waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van dat recht te zijnen aanzien. Dat heb ik gezegd in de zaak Martínez Sala. Ik heb er daar echter ook op gewezen, dat het Unieburgerschap in geen geval zonder meer bovenop het nationale burgerschap kan worden geplaatst en dus geen grondslag kan zijn om aanspraak te maken op rechten die, als uit de nationaliteit voortvloeiend privilege, uitsluitend toekomen aan personen met de nationaliteit van de staat van woonplaats. Dit volgt uit de duidelijke tekst van de Verdragen. Ik moet dat voorbehoud hier opnieuw formuleren: het in de verordening neergelegde verbod van discriminatie met betrekking tot sociale voordelen beoogt niet - en kan dat ook niet - de Britse wetgever te dwingen een verplichting na te komen die niet krachtens het Verdrag en de regeling van het Unieburgerschap op hem rust, zoals, in casu, de verplichting om het recht van woonplaats", dat duidelijk aan het nationale burgerschap verbonden is, en het recht van verblijf van de gemeenschapsonderdaan geheel en al op één lijn te stellen. Voor zijn stelling kan Kaba evenmin het feit aanvoeren, dat de vrijheid om niet enkel in elke lidstaat te reizen, maar ook om er te verblijven, in een bepaling van het Verdrag uitdrukkelijk is geregeld als een uitvloeisel van het burgerschap van de Unie. Voor een juiste lezing van die bepaling zal men rekening moeten houden met wat ik hierna uiteen zal zetten, ook indien men ervan uitgaat, dat het in die bepaling om een fundamentele vrijheid en een grondwettelijk recht gaat. De enige vraag waarom het hier gaat, is of artikel 8 A, lid 1, van het Verdrag, op grond van zijn dwingende aard, alle burgers een verblijfsrecht geeft dat, per definitie en in de gehele Unie, aan geen enkele beperking naar tijd is onderworpen. De bepaling waarin dat recht wordt afgekondigd, omgeeft de uitoefening ervan echter met precieze grenzen, die telkens wanneer men zich op de directe werking ervan wil beroepen - wat naar mijn mening stellig mogelijk is -, in acht genomen moeten worden. Die grenzen zijn zeker niet onbetekenend. Zij worden echter gesteld door de primaire rechtsbron van de Unie, en de interpreet, of hij dat nu leuk vindt of niet, kan er niet omheen.
55. Bij de huidige stand van het recht kan men moeilijk anders concluderen dan dat het EU-Verdrag niet zoveel nieuws op het gebied van verblijf heeft gebracht als Kaba beweert, want het belast de Raad met de moeilijke taak om in de toekomst, met eenparigheid van stemmen (en tezamen met het Europees Parlement), de uitoefening van het recht van de burgers van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, gemakkelijker te maken (zie artikel 8 A, lid 2). Uit de voorstukken van het EU-Verdrag blijkt voorts, dat oorspronkelijk zelfs werd gedacht aan een Unieburgerschap met het recht om volledig vrij te reizen en te verblijven", of de vrijheid om te reizen en te verblijven, onafhankelijk van de uitoefening van een economische activiteit", of een volledige bewegingsvrijheid, en dat alles om het begrip van Europees burgerschap concreet te maken". De Commissie van haar kant had de volgende tekst voorgesteld: Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij en zonder tijdsbeperking op het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven, ongeacht of hij er al dan niet een economische activiteit uitoefent." Artikel 8 A, lid 1, van het Verdrag voorziet thans in het recht van vrij verblijf in de Unie, met de toevoeging onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld". Wij kunnen alleen maar constateren, dat de bepaling daarmee verwijst naar eerdere bepalingen, zoals die van het EG-Verdrag zelf (zie de artikelen 48 tot en met 66) en naar alles wat in verordening nr. 1612/68, richtlijn 68/360 en de verblijfsrichtlijnen is bepaald. De aldus geformuleerde, in de tekst van artikel 8 A, lid 1, opgenomen beperking betekent dus, dat de vrijheid van verblijf nog steeds gebonden is aan het uitoefenen van een economische activiteit (artikelen 48 tot en met 66, en secundaire implementatieregelingen) of aan het beschikken over voldoende bestaansmiddelen (verblijfsrichtlijnen), en tevens wordt beperkt door de bepalingen van de richtlijnen verplaatsing vreemdelingen, betreffende de voorwaarden waaronder vreemdelingen van het nationale grondgebied kunnen worden verwijderd.
56. Indien artikel 8 A, lid 1, inderdaad een absoluut" verblijfsrecht had gecreëerd, overeenkomend met het recht dat de onderdanen van de lidstaten in hun eigen land genieten, zouden migrerende Unieburgers niet meer uit de lidstaat van ontvangst verwijderd kunnen worden, en in de richtlijnen verplaatsing vreemdelingen, indien deze al niet waren ingetrokken, zou die verandering op zijn minst zichtbaar gemaakt moeten zijn (ook de artikelen 48, lid 3, 56, lid 1, en 66 van het Verdrag zijn niet gewijzigd). Verder heeft het Hof in het kader van de prejudiciële procedure van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) steeds weer uitspraken over die richtlijnen gedaan zonder ook maar met één woord naar het EU-Verdrag te verwijzen, daarmee te kennen gevend, dat die richtlijnen door de inwerkingtreding van dat Verdrag niet zijn achterhaald.
57. Hetzelfde geldt voor de verblijfsrichtlijnen, die gewijzigd zijn noch ingetrokken en waarover het Hof zich recent nog heeft uitgesproken in een beroep van de Commissie krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG). Ook de artikelen 48 tot en met 66 van het Verdrag (en de daarmee verband houdende implementatierichtlijnen en -verordeningen) zouden dan gewijzigd zijn; het EU-Verdrag, kortom, is gebaseerd op artikel 49 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 40 EG) in zoverre dit de Raad verplicht, de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om geleidelijk tot een vrij verkeer van werknemers te komen zoals dit in artikel 48 is omschreven. En ook met betrekking tot die bepalingen van het EG-Verdrag - alsmede verordening nr. 1612/68 en richtlijn 68/360 - heeft het Hof zijn rechtspraak voortdurend verder ontwikkeld, zonder de minste aanwijzing dat, bijvoorbeeld, het arrest Antonissen - waarin het recht van de lidstaten werd erkend om een redelijke limiet te stellen (in dat geval zes maanden) aan de duur van het verblijf op hun grondgebied van een werkzoekende uit een andere lidstaat - als achterhaald was te beschouwen; ook hieruit blijkt naar mijn mening, dat artikel 8 A, lid 1, op zich geen grote kwalitatieve stap voorwaarts is.
58. En verder, indien migrerende Unieburgers thans een onvoorwaardelijk verblijfsrecht zouden bezitten, is het onbegrijpelijk waarom de Raad - na de nietigverklaring van richtlijn 90/366/EEG - slechts drie dagen vóór de inwerkingtreding van het EU-Verdrag richtlijn 93/96 inzake het verblijfsrecht van studenten (zie punt 22 supra) in zijn huidige vorm heeft vastgesteld. Het lijkt niet erg logisch, een richtlijn vast te stellen die voorziet in een verblijfsrecht voor de duur van de studie en op voorwaarde dat men verzekerd is tegen ziektekosten en over voldoende bestaansmiddelen beschikt, wanneer die richtlijn op dat punt drie dagen later achterhaald zal zijn. In enkele recente voorstellen - waaronder het in voetnoot 68 genoemde - tot wijziging van verordening nr. 1612/68 en de richtlijnen 68/360 en 73/148, wordt voorts artikel 8 A, lid 1, geenszins als bron van een nieuw" verblijfsrecht genoemd; wat erin wordt verwerkt, zijn bijvoorbeeld de arresten Levin en Antonissen, wat bevestigt dat deze rechtspraak nog steeds geldig is. Niet enkel de Commissie (van wie die voorstellen afkomstig zijn), maar ook het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité lijken ervan uit te gaan, dat de richtlijnen 68/360 en 73/148 hun geldigheid hebben behouden; tijdens de wetgevingsprocedure tot wijziging van die richtlijnen hebben zij immers geen bezwaren kenbaar gemaakt tegen de handhaving van een voorwaardelijk verblijfsrecht zoals omschreven in de bepalingen tot uitvoering van de artikelen 48 tot en met 66 van het Verdrag.
59. Niet zonder belang lijkt mij ook een passage uit een verslag van de Europese Commissie over de werking van het Verdrag betreffende de Europese Unie: De burgers van de Unie hebben geen algemene rechten van vrij verkeer en vrij verblijf gekregen: de uitoefening van die rechten is geclausuleerd door de door het gemeenschapsrecht gestelde ‚beperkingen en voorwaarden. (...) Voor het verblijfsrecht wordt verwezen naar een ingewikkelde reeks richtlijnen die de vaak restrictieve voorwaarden omschrijven die voor elke categorie van personen gelden. (...) Praktisch gesproken, heeft het Verdrag dus geen enkele verbetering ten opzichte van de vroegere situatie gebracht. In aanmerking genomen dat de vrijheid van verblijf een individueel recht is, kunnen de verwachtingen van de gewone burger alleen maar teleurgesteld zijn." Een duidelijk beeld van de beperkingen die nog steeds gelden voor het verblijfsrecht van migrerende werknemers uit de Gemeenschap, wordt eveneens geschetst in het rapport-Westendorp van 1995, het rapport-Veil van 1997 en een aantal documenten van de Commissie.
60. In de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg, in de heersende doctrine en in bepaalde beslissingen van nationale rechterlijke instanties kan men de tendens waarnemen, bij de uitlegging van artikel 8 A, lid 1, van het Verdrag terdege rekening te houden met het laatste gedeelte van die bepaling. Dit neemt niet weg, dat artikel 8 A, ook in zijn huidige formulering, niet slechts een evidente politieke betekenis, maar ook een gewichtige technische en juridische functie heeft. Met het tweede lid van dat artikel is stellig een specifieke rechtsgrondslag gelegd voor toekomstige stappen van de Gemeenschap ter vergemakkelijking van het vrije verkeer van niet actieve" personen, waardoor het niet meer nodig is een beroep op artikel 235 van het Verdrag te doen (zie voetnoot 113).
61. Om mijn betoog samen te vatten: wat het voorwerp van deze procedure en de rechtssituatie, bij de huidige stand van de integratie in de Gemeenschap, van een migrerend gemeenschapsonderdaan als Michonneau betreft, lijkt het nog niet mogelijk te zeggen, dat de communautaire" verblijfsrechten van Unieburgers in een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst thans overeenkomen met die welke de lidstaten aan hun eigen burgers toekennen, of, in het verband van de onderhavige zaak, die het Verenigd Koninkrijk aan op zijn grondgebied gevestigde" personen toekent.
4) Vergelijking van de voorwaarden voor toelating tot het Verenigd Koninkrijk in de paragrafen 255 en 286 van de Immigration Rules
62. Om het verschil tussen de in paragraaf 255 en de in paragraaf 287 van de Immigration Rules bedoelde situaties te laten zien, heeft het Verenigd Koninkrijk, zoals reeds gezegd, ook verwezen naar de procedurevoorschriften. Aan de ene kant is er de situatie van de echtgenoot van een migrerend werknemer uit de Gemeenschap, die een echt recht van toegang en verblijf heeft in de lidstaat waar de werknemer zijn beroepsactiviteiten uitoefent of beoogt uit te oefenen. Om dat recht van vrij verkeer te kunnen uitoefenen, behoeft de betrokkene bij zijn binnenkomst in het land enkel een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort te tonen en wat het recht van verblijf aangaat, krijgt hij een verblijfskaart na overlegging van de in artikel 4, lid 3, van richtlijn 68/360 bedoelde bescheiden (zie voetnoot 3). Deze formaliteiten zijn tot een minimum teruggebracht om een einde te maken aan de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van migrerende werknemers en hun gezinsleden (zie artikel 1 van de richtlijn), en verzekeren hun dus vrijwel onmiddellijke toelating. Is aan deze formaliteiten voldaan, dan stelt paragraaf 255 van de Immigration Rules als enige voorwaarde voor het verkrijgen van het recht van verblijf voor onbepaalde tijd, dat de betrokkene vier jaar zonder onderbreking in het Verenigd Koninkrijk heeft gewoond. Aan de andere kant is er degene die een aanvraag in de zin van paragraaf 287 van de Immigration Rules indient: deze persoon moet tot het Verenigd Koninkrijk zijn toegelaten" met inachtneming van de in paragraaf 281 van de Immigration Rules omschreven voorwaarden (zie punt 9 supra). Volgens deze laatste bepaling heeft de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk aanwezig en gevestigd" persoon, die zich daar wenst te vestigen", geen recht op binnenkomst. Hij moet een aanvraag om toelating indienen en daartoe voldoen aan een aantal voorwaarden, die in het bijzonder zeker moeten stellen dat het om een echt huwelijk gaat, dat niet gesloten is enkel met het doel toegang tot het Verenigd Koninkrijk te krijgen. De Britse administratie onderzoekt of aan die voorwaarden is voldaan, voordat de betrokkene kan worden toegelaten; het onderzoek vindt dus niet in enkele ogenblikken plaats op het moment van binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk, zoals in het geval van personen die voor zichzelf en hun gezinsleden aanspraak maken op het recht van vrij verkeer krachtens artikel 48 van het Verdrag. Gezien de aard van de in paragraaf 281 van de Immigration Rules gestelde voorwaarden kan dat onderzoek zelfs enkele maanden in beslag nemen. Kaba heeft dat overigens zelf erkend.
63. In casu heeft Kaba een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd op grond van paragraaf 287 van de Immigration Rules aangevraagd, maar zonder dat hij eerst aan de in paragraaf 281 bedoelde controles was onderworpen. Want omdat hij oorspronkelijk een verblijfsdocument als echtgenoot van een migrerend werknemer uit de Gemeenschap had gekregen, had de Britse administratie zich er nooit van kunnen vergewissen, dat, bijvoorbeeld, het huwelijk van Kaba met Michonneau niet gesloten was uitsluitend met het doel zich in het Verenigd Koninkrijk te kunnen vestigen".
64. Mijn slotsom is derhalve, dat het verschil in behandeling tussen, enerzijds, de echtgenoot van de migrerend werknemer uit de Gemeenschap en, anderzijds, de echtgenoot van een in het Verenigd Koninkrijk gevestigd" persoon in de zin van de Britse vreemdelingenwetgeving, geen discriminatie op grond van nationaliteit oplevert.
VI - Conclusie
65. Mitsdien ben ik van oordeel, dat de door de Immigration Adjudicator gestelde prejudiciële vragen moeten worden beantwoord als volgt:
1) Een recht van verblijf voor onbepaalde tijd, zoals bedoeld in de paragrafen 255 en 287 van de Immigration Rules 1994, vormt een ‚sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.
2) Op het verbod van elke discriminatie op grond van nationaliteit in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 wordt geen inbreuk gemaakt door nationale bepalingen als die van de paragrafen 255 en 287 van de Immigration Rules, die als voorwaarde voor de toekenning van een sociaal voordeel als een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd een voorafgaand verblijf verlangen, waarvan de duur verschilt al naargelang de aanvrager de echtgenoot van een migrerend werknemer uit de Gemeenschap dan wel de echtgenoot van een in de lidstaat van ontvangst ‚aanwezig en gevestigd persoon is."