62017CJ0244
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 4 września 2018 r. (
*1
)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja (UE) 2017/477 – Stanowisko, które ma zostać przyjęte w imieniu Unii Europejskiej w ramach Rady Współpracy ustanowionej na mocy Umowy o wzmocnionym partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Kazachstanu, z drugiej strony, w odniesieniu do ustaleń roboczych Rady Współpracy, Komitetu Współpracy, wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów – Artykuł 218 ust. 9 TFUE – Decyzja ustalająca stanowiska, które mają zostać zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę międzynarodową – Umowa, której niektóre postanowienia mogą zostać powiązane ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) – Zasada głosowania
W sprawie C‑244/17
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 10 maja 2017 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana początkowo przez L. Havasa, L. Gussettiego i P. Aalta, działających w charakterze pełnomocników, a następnie przez L. Havasa i L. Gussettiego, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Bishopa i P. Mahnič Bruni, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie K. Lenaerts, prezes, A. Tizzano, wiceprezes, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C.G. Fernlund i C. Vajda, prezesi izb, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (sprawozdawca), S. Rodin i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 kwietnia 2018 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 31 maja 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Komisja Europejska wnosi w swej skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Rady (UE) 2017/477 z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie stanowiska, które ma zostać przyjęte w imieniu Unii Europejskiej w ramach Rady Współpracy ustanowionej na mocy Umowy o wzmocnionym partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Kazachstanu, z drugiej strony, w odniesieniu do ustaleń roboczych Rady Współpracy, Komitetu Współpracy, wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów (Dz.U. 2017, L 73, s. 15, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Umowa o partnerstwie i zaskarżona decyzja
2
W dniu 26 października 2015 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję (UE) 2016/123 w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, oraz tymczasowego stosowania Umowy o wzmocnionym partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Kazachstanu, z drugiej strony (Dz.U. 2016, L 29, s. 1). Decyzja ta została przyjęta na podstawie art. 37 i art. 31 ust. 1 TUE, jak również art. 91, art. 100 ust. 2 i art. 207 i 209 TFUE w związku z art. 218 ust. 5 i art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE. Umowa o wzmocnionym partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Kazachstanu, z drugiej strony (zwana dalej „umową o partnerstwie”) została podpisana w dniu 21 grudnia 2015 r. w Astanie (Kazachstan), a jej tymczasowe stosowanie, przewidziane w jej art. 281 ust. 3, rozpoczęło się w dniu 1 maja 2016 r.
3
Artykuł 268 umowy o partnerstwie ustanawia Radę Współpracy, która przy wykonywaniu swych zadań jest wspomagana przez Komitet Współpracy ustanowiony przez art. 269 tej umowy. Zgodnie z art. 269 ust. 6 umowy Rada Współpracy może podjąć decyzję o powołaniu wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów, które mogą pomagać jej w wypełnianiu zadań, oraz określa ich skład, zadania oraz zasady ich funkcjonowania.
4
Ponadto art. 268 ust. 7 umowy o partnerstwie stanowi, że Rada Współpracy przyjmuje swój regulamin wewnętrzny. Stosownie do art. 269 ust. 7 tejże umowy Rada Współpracy określa w tym regulaminie zadania i zasady funkcjonowania Komitetu Współpracy oraz wszelkich podkomitetów lub organów powołanych przez Radę Współpracy.
5
W celu wdrożenia tych przepisów Komisja, wspólnie z wysoką przedstawiciel Unii Europejskiej do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, przyjęła w dniu 3 lutego 2017 r. wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie stanowiska, które ma zostać przyjęte w imieniu Unii Europejskiej w ramach Rady Współpracy ustanowionej na mocy umowy o partnerstwie, opierając się na art. 218 ust. 9 TFUE w związku z art. 37 TUE jako proceduralnej podstawie prawnej oraz na art. 207 i 209 TFUE jako materialnej podstawie prawnej.
6
W dniu 3 marca 2017 r. Rada przyjęła zaskarżoną decyzję, dodając do zaproponowanych podstaw prawnych art. 31 ust. 1 TUE, a także art. 91 i art. 100 ust. 2 TFUE. Rzeczona decyzja stanowi:
„Artykuł 1
1.   Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii w ramach Rady Współpracy ustanowionej na mocy art. 268 ust. 1 [umowy o partnerstwie], oparte jest na projektach decyzji Rady Współpracy dołączonych do niniejszej decyzji, w odniesieniu do:
–
przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady Współpracy oraz regulaminu wewnętrznego Komitetu Współpracy, wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów,
–
ustanowienia Podkomitetu ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa, Podkomitetu ds. Energii, Transportu, Środowiska i Zmian Klimatu oraz Podkomitetu ds. Współpracy Celnej.
2.   Niewielkie poprawki techniczne w projektach decyzji Rady Współpracy mogą być uzgadniane przez przedstawicieli Unii w ramach Rady Współpracy bez kolejnej decyzji Rady.
Artykuł 2
Radzie Współpracy przewodniczy ze strony Unii Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, zgodnie z zakresem jego obowiązków na mocy traktatów oraz zgodnie z jego funkcją Przewodniczącego Rady do Spraw Zagranicznych Unii Europejskiej.
[…]”.
Żądania stron
7
Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o obciążenie Rady kosztami postępowania.
8
Rada wnosi o oddalenie skargi oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania. Tytułem żądania pomocniczego, w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Rada wnosi do Trybunału o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
9
W ramach jedynego zarzutu Komisja zarzuca Radzie, że dodała do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 31 ust. 1 TUE, który stanowi między innymi, że decyzje, o których mowa w rozdziale 2 tytułu V traktatu UE, zawierające przepisy szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), są podejmowane jednomyślnie, z wyjątkiem przypadków, gdy ów rozdział stanowi inaczej.
10
Na poparcie tego zarzutu Komisja podnosi, że decyzja wydana na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE musi zostać przyjęta większością kwalifikowaną zgodnie z art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE, jak Trybunał orzekł w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, pkt 66), nawet jeśli jedna z jej materialnych podstaw prawnych lub kilka takich podstaw wymaga jednomyślności w celu zawarcia umowy międzynarodowej.
11
Zdaniem Komisji art. 218 TFUE przewiduje – jak Trybunał wskazał w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 52) – jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, w tym WPZiB, co potwierdza wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Parlament/Rada (C‑263/14, EU:C:2016:435, pkt 55), w którym Trybunał orzekł, że umowa objęta w dominującym zakresie WPZiB musi zostać zawarta zgodnie z art. 218 ust. 6 TFUE. Zarówno negocjacje i zawieranie umów międzynarodowych, jak i przyjmowanie stanowisk dotyczących wykonania takich umów są regulowane tą jednolitą procedurą. Rozdział 2 tytułu V traktatu UE nie obejmuje natomiast procedury decyzyjnej mającej zastosowanie do umów międzynarodowych.
12
Zasady głosowania dotyczące przyjmowania wszelkich decyzji Rady na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE są przewidziane wyłącznie w art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE, stanowiącym lex specialis przewidujący uproszczoną procedurę, zgodnie z którą Rada powinna działać, gdy ustala stanowiska, które mają zostać zajęte w ramach organu utworzonego przez umowę, zarówno w sprawach objętych WPZiB, jak i w sprawach, które nie są objęte tą polityką. Dlatego też zdaniem Komisji zasada głosowania większością kwalifikowaną miała zastosowanie przy przyjęciu zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta nie ma na celu uzupełnienia czy zmiany ram instytucjonalnych umowy o partnerstwie, a jedynie zapewnienie skutecznego wykonania tej umowy, tak że nie może ona zostać zrównana z zawarciem lub zmianą umowy międzynarodowej.
13
Komisja zauważa też, że stanowisko Rady nie jest zgodne z art. 40 akapit pierwszy TUE, ponieważ dodanie art. 31 ust. 1 TUE wymaga jednomyślnego głosowania przy przyjmowaniu wszelkich decyzji na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE w kontekście umowy międzynarodowej, której podstawa prawna zawiera przepis objęty WPZiB, niezależnie od przedmiotu tej decyzji. Takie stanowisko prowadziłoby do stosowania procedur dotyczących WPZiB celem wykonywania kompetencji Unii nie tylko w dziedzinie WPZiB, ale również przy realizacji innych polityk Unii.
14
Rada podkreśla, że decyzja 2016/123, która pozwoliła na podpisanie umowy o partnerstwie i na tymczasowe stosowanie niektórych jej części, została przyjęta na podstawie art. 37 i art. 31 ust. 1 TUE, jak również art. 91, art. 100 ust. 2 i art. 207 i 209 TFUE w związku z art. 218 ust. 5 i art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE, co nie zostało zakwestionowane przez Komisję, oraz że środki przewidziane w zaskarżonej decyzji mają zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ram instytucjonalnych ustanowionych przez umowę o partnerstwie.
15
Zdaniem Rady z utrwalonego orzecznictwa wynika, że kompetencja Unii do zaciągania zobowiązań międzynarodowych obejmuje kompetencję do uzupełniania owych zobowiązań o postanowienia instytucjonalne, które mają charakter pomocniczy, w związku z czym są objęte tą samą kompetencją co kompetencja, do której należą postanowienia prawa materialnego, którym one towarzyszą. Wynika stąd, że Unia mogła przyjąć zaskarżoną decyzję wyłącznie na podstawie przepisów, które upoważniają ją do przyjęcia przepisów materialnych umowy o partnerstwie.
16
Ponadto zdaniem Rady Komisja błędnie interpretuje orzecznictwo. W pierwszej kolejności wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025), faktycznie potwierdza, że procedurę przyjmowania decyzji ustalających stanowiska, które mają zostać zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, należy uznać za jednolitą procedurę o zakresie ogólnym mającą zastosowanie do wszystkich dziedzin polityki i działań Unii. W pkt 53 tego wyroku Trybunał ustalił jednak zasadę, zgodnie z którą procedura ta musi uwzględniać odrębności określone przez traktaty dla każdej dziedziny działań Unii, w szczególności jeśli chodzi o kompetencje instytucji. Tymczasem dziedzina WPZiB cechuje się odrębnościami o charakterze proceduralnym i materialnym, w związku z czym powinny one zostać uwzględnione w ramach stosowania ogólnej procedury przewidzianej w art. 218 ust. 9 TFUE. W szczególności przy wykonywaniu swych kompetencji w tej dziedzinie Rada jest uprawniona do stanowienia większością kwalifikowaną jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 31 ust. 2 i 3 TUE. Żaden przepis traktatu FUE nie może być wykorzystywany, bez naruszenia art. 40 akapit drugi TUE, do wprowadzenia innego odstępstwa.
17
W drugiej kolejności wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449), nie może służyć za podstawę dla stanowiska Komisji, zgodnie z którym decyzja Rady na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE powinna zostać przyjęta większością kwalifikowaną we wszystkich przypadkach bez względu na dziedzinę działania Unii, której dotyczy ta decyzja. Takie stanowisko jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym to materialna podstawa prawna środka określa procedurę, jaką należy zastosować, aby przyjąć ten środek. Jest ono też sprzeczne z prawidłową interpretacją tego wyroku, który należy odczytywać w jego kontekście – pamiętając, iż sprawa leżąca u jego podstaw nie dotyczy wykonywania kompetencji Unii w dziedzinie WPZiB – i z uwzględnieniem okoliczności, że zasada głosowania większością kwalifikowaną przewidziana w art. 16 ust. 3 TUE, o której mowa w opinii rzecznika generalnego, do której odnosi się ów wyrok, nie ma zastosowania do WPZiB.
18
Wprawdzie zdaniem Rady art. 218 ust. 9 TFUE przewiduje szczególną uproszczoną procedurę przyjmowania stanowisk, które mają zostać zajęte w ramach organu utworzonego przez umowę, lub stanowisk w sprawie zawieszenia stosowania umowy, nie reguluje on jednak wszystkich aspektów tej procedury, a w szczególności mającej zastosowanie zasady głosowania. Jeśli chodzi o szczególną procedurę, zasady głosowania przewidziane w art. 218 ust. 8 TFUE, które mają zastosowanie na wszystkich etapach procedury zawarcia umowy, regulowanej przepisami zawartymi w poprzednich ustępach art. 218, nie mogą być automatycznie stosowane w odniesieniu do tej szczególnej procedury. Zasada głosowania określona w art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE ma więc do niej zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim odzwierciedla zasady głosowania obowiązujące w dziedzinach działania Unii przy przyjmowaniu aktów wewnętrznych. Ponadto o ile art. 218 ust. 9 TFUE przewiduje procedurę uproszczoną w porównaniu z bardziej rozbudowaną procedurą zawarcia umowy, o tyle owo uproszczenie dotyczy wyłącznie ograniczonego udziału Parlamentu Europejskiego.
19
Rada kwestionuje wreszcie twierdzenie, zgodnie z którym naruszyła art. 40 TUE, podnosząc w szczególności, że dodanie art. 31 ust. 1 TUE do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji było konieczne celem przestrzegania procedur przewidzianych w traktatach w zakresie wykonywania kompetencji Unii w dziedzinie WPZiB, że nie doszło do żadnego naruszenia uprawnień instytucji oraz że w każdym razie Rada musiała stanowić jednomyślnie zgodnie z art. 293 ust. 1 TFUE.
Ocena Trybunału
20
W celu określenia zasady głosowania, która powinna zostać zastosowana, w przypadku gdy Rada przyjmuje zgodnie z art. 218 ust. 9 TFUE decyzję ustalającą stanowiska, które mają zostać zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, należy dokonać wykładni tego przepisu, biorąc pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także jego cele i kontekst, w jakim został umieszczony (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 51).
21
Aby spełnić wymogi jasności, spójności i racjonalności, art. 218 TFUE określa jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą w szczególności negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, w tym WPZiB, z wyjątkiem wypadku, gdy traktaty określają procedury specjalne (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 52).
22
Trybunał wskazał, że owa procedura, właśnie ze względu na swój ogólny charakter, musi uwzględniać odrębności określone przez traktaty dla każdej dziedziny działań Unii, zwłaszcza jeśli chodzi o kompetencje instytucji, i że ma na celu odzwierciedlenie na płaszczyźnie zewnętrznej podziału uprawnień między instytucjami stosowanego na płaszczyźnie wewnętrznej, w szczególności ustanawiając symetrię między procedurą przyjęcia środków Unii na płaszczyźnie wewnętrznej a procedurą przyjęcia umów międzynarodowych w celu zagwarantowania, że w odniesieniu do danej dziedziny Parlament i Rada dysponują takimi samymi uprawnieniami, przy poszanowaniu równowagi instytucjonalnej określonej przez traktaty (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 53, 55, 56).
23
Procedura ta obejmuje między innymi różne przepisy dotyczące specyficznie działań Unii w dziedzinach objętych WPZiB.
24
Wynika stąd, że jeśli chodzi o procedurę negocjacji i zawarcia przez Unię umowy międzynarodowej, same przepisy art. 218 TFUE uwzględniają odrębności każdej dziedziny działań Unii, w szczególności odrębności przewidziane w zakresie WPZiB, i odzwierciedlają w tym względzie równowagę instytucjonalną ustanowioną przez traktaty w odniesieniu do każdej z tych dziedzin.
25
Co się tyczy art. 218 ust. 9 TFUE, przewiduje on procedurę uproszczoną między innymi do celów określenia stanowisk, które mają zostać zajęte w imieniu Unii z tytułu jej udziału w przyjęciu, w ramach organu decyzyjnego utworzonego przez daną umowę międzynarodową, aktów wchodzących w zakres stosowania lub wdrażania tej umowy (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Rada/Komisja, C‑73/14, EU:C:2015:663, pkt 65).
26
Jak wynika z lektury art. 218 ust. 6 TFUE w związku z ust. 9 i 10 tego artykułu, owo uproszczenie, mające zastosowanie jedynie do aktów, które nie uzupełniają ani nie zmieniają ram instytucjonalnych umowy, polega wyłącznie na ograniczeniu udziału Parlamentu.
27
Zważywszy natomiast, że art. 218 ust. 9 TFUE nie przewiduje żadnej zasady głosowania w celu przyjęcia przez Radę decyzji, które są w nim wskazane, określenia zasady głosowania należy dokonać w każdym konkretnym przypadku poprzez odniesienie się do art. 218 ust. 8 TFUE. Tak więc jeśli chodzi o decyzję, w której Rada ustala stanowisko, które ma zostać zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, Trybunał orzekł już, że gdy taka decyzja nie odpowiada żadnemu z przypadków, w których art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE wymaga jednomyślnego głosowania, to – co do zasady – zgodnie z art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE Rada powinna przyjąć rzeczoną decyzję, stanowiąc większością kwalifikowaną [wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, pkt 51].
28
W tym względzie należy zaznaczyć, że określenie zasady głosowania obowiązującej przy przyjęciu takiej decyzji poprzez odniesienie się do dwóch akapitów art. 218 ust. 8 TFUE przyczynia się – jak zostało to wyjaśnione w pkt 24 niniejszego wyroku w kontekście procedury negocjacji i zawarcia umowy – do zapewnienia, że jednolita procedura wskazana w art. 218 ust. 9 TFUE uwzględni odrębności każdej dziedziny działań Unii.
29
W szczególności pierwszy przypadek, w którym art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE wymaga, by Rada stanowiła jednomyślnie, dotyczy sytuacji, gdy umowa odnosi się do dziedziny, w której wymagana jest jednomyślność przy przyjęciu aktu Unii, zważywszy, że ów przypadek ustala tym samym związek między materialną podstawą prawną decyzji przyjętej na podstawie tego artykułu a zasadą głosowania obowiązującą przy przyjęciu tej decyzji. Ma to miejsce w odniesieniu do WPZiB, ponieważ art. 31 ust. 1 akapit pierwszy TUE stanowi między innymi, że decyzje, o których mowa w tytule V rozdziału 2 traktatu UE, są podejmowane jednomyślnie, z wyjątkiem przypadków, gdy ów rozdział stanowi inaczej.
30
Zapewniony w ten sposób związek między materialną podstawą prawną decyzji przyjętych w ramach procedury przewidzianej w art. 218 ust. 9 TFUE a zasadą głosowania obowiązującą przy przyjęciu tych decyzji przyczynia się ponadto do zachowania symetrii między procedurami dotyczącymi działań wewnętrznych Unii i procedurami dotyczącymi jej działań zewnętrznych, przy poszanowaniu równowagi instytucjonalnej wprowadzonej przez autorów traktatów.
31
Wbrew temu, co twierdzi w istocie Komisja, z pkt 66 wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449), nie wynika, że każda decyzja ustalająca stanowisko, które ma zostać zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, zgodnie z art. 218 ust. 9 TFUE, powinna zostać przyjęta większością kwalifikowaną, pod warunkiem że akt, który ma zostać przyjęty przez ów organ, nie uzupełnia ani nie zmienia ram instytucjonalnych tej umowy.
32
Prawdą jest, że Trybunał orzekł w tym wyroku, iż jeśli chodzi o decyzję objętą dziedziną wskazaną w art. 48 TFUE i wydaną w ramach układu o stowarzyszeniu, która nie zmierza do uzupełnienia lub zmiany ram instytucjonalnych tego układu, ale ma na celu jedynie zapewnienie jego wdrożenia, zgodnie z art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE decyzja ta powinna była zostać przyjęta przez Radę większością kwalifikowaną i bez zgody Parlamentu. Trybunał nie odniósł się więc w tym kontekście do art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE, pomimo okoliczności, że drugi przypadek, w którym przepis ten przewiduje, że Rada stanowi jednomyślnie, dotyczy właśnie „układów o stowarzyszeniu”, do których zawarcia Unia jest uprawniona na podstawie art. 217 TFUE.
33
Niemniej jednak przypadek ów charakteryzuje się tym, że odnosi się do tej szczególnej kategorii umowy międzynarodowej. Tymczasem decyzja w sprawie wdrożenia układu o stowarzyszeniu nie może zasadniczo zostać uznana za podobną do takiego układu i za należącą w związku z tym do rzeczonej kategorii. Tylko bowiem wtedy, gdy decyzja zmierzająca do wdrożenia układu o stowarzyszeniu ma na celu uzupełnienie lub zmianę jego ram instytucjonalnych, ma ona taki zakres, że powinna być traktowana jak decyzja w sprawie zawarcia umowy zmieniającej układ o stowarzyszeniu. Okoliczność ta uzasadnia to, by taka decyzja podlegała na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 218 ust. 9 in fine TFUE tej samej procedurze co procedura przewidziana dla zawarcia układu o stowarzyszeniu, gdzie Rada stanowi wówczas jednomyślnie i wymagana jest zgoda Parlamentu stosownie do art. 218 ust. 6 akapit drugi lit. a) ppkt (i) TFUE.
34
Pierwszy przypadek, w którym jednomyślność jest wymagana przez art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE, ma zupełnie inny charakter, ponieważ odnosi się do dziedziny, której dotyczy przyjęty akt, a zatem do jego treści. W tym przypadku okoliczność, że decyzja w sprawie wdrożenia umowy międzynarodowej Unii, poprzez działania podejmowane przez organ decyzyjny utworzony przez tę umowę, nie jest objęta wyjątkiem przewidzianym w art. 218 ust. 9 in fine TFUE, nie pozwala na wyciągnięcie żadnych wniosków co do tego, czy taka decyzja dotyczy dziedziny, w której jednomyślność jest wymagana do przyjęcia aktu Unii, w związku z czym powinna ona zostać przyjęta jednomyślnie, w świetle pierwszego przypadku, o którym mowa w art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE.
35
W celu ustalenia w tym kontekście, czy decyzja wydana w ramach określonych w art. 218 ust. 9 TFUE dotyczy takiej dziedziny, należy odnieść się do jej materialnej podstawy prawnej.
36
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej i do których należą cel oraz treść tego aktu [zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86, EU:C:1987:163, pkt 11; z dnia 11 czerwca 1991 r., Komisja/Rada, C‑300/89, EU:C:1991:244, pkt 10; opinia 2/00 (protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664, pkt 22; wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Parlament/Rada, C‑263/14, EU:C:2016:435, pkt 43].
37
Jeżeli analiza aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że akt zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że zastosowanie znajdują różne postanowienia traktatów, środek taki należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Komisja/Parlament i Rada, C‑178/03, EU:C:2006:4, pkt 42, 43; z dnia 11 czerwca 2014 r., Komisja/Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, pkt 34; z dnia 14 czerwca 2016 r., Parlament/Rada, C‑263/14, EU:C:2016:435, pkt 44).
38
Z powyższego wynika, że – podobnie jak w przypadku decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej przez Unię – decyzja, w której Rada ustala stanowisko, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, i która dotyczy wyłącznie WPZiB, powinna zasadniczo zostać przyjęta jednomyślnie, zgodnie z art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE. Natomiast jeśli taka decyzja obejmuje kilka elementów składowych lub zmierza do osiągnięcia kilku celów, których część objęta jest WPZiB, zasada głosowania obowiązująca przy jej przyjęciu musi zostać określona w świetle jej głównego lub dominującego celu lub elementu składowego. Tak więc jeżeli główny lub dominujący cel lub element składowy decyzji należy do dziedziny, w której jednomyślność nie jest wymagana do przyjęcia aktu Unii, wspomniana decyzja powinna, zgodnie z art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE, zostać przyjęta większością kwalifikowaną.
39
W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja ustala stanowisko, które ma zostać zajęte w imieniu Unii w ramach Rady Współpracy ustanowionej na mocy umowy o partnerstwie, dotyczące, po pierwsze, decyzji Rady Współpracy w sprawie przyjęcia jej regulaminu wewnętrznego oraz regulaminów wewnętrznych Komitetu Współpracy, wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów, a po drugie, decyzji Rady Współpracy w sprawie utworzenia trzech wyspecjalizowanych podkomitetów.
40
Jak zauważyła w istocie rzecznik generalna w pkt 54 opinii, akty, których przyjęcie jest w ten sposób przewidziane, dotyczą w sposób ogólny zasad funkcjonowania organów międzynarodowych utworzonych na podstawie umowy o partnerstwie. Wynika stąd, że dziedzina, której podlega zaskarżona decyzja, powinna być oceniana w świetle całej umowy o partnerstwie [zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (zmienione porozumienie lizbońskie), C‑389/15, EU:C:2017:798, pkt 64; analogicznie opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 276 i przytoczone tam orzecznictwo].
41
Rada podnosi w tym zakresie, że powiązania między umową o partnerstwie a WPZiB są wystarczająco istotne, aby uzasadnić okoliczność, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji obejmuje – podobnie jak podstawa prawna decyzji w sprawie podpisania, w imieniu Unii, i w sprawie tymczasowego stosowania samej umowy o partnerstwie – art. 37 TUE, zgodnie z którym Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw lub z organizacjami międzynarodowymi w dziedzinach objętych WPZiB.
42
W tym względzie należy rzeczywiście zauważyć, że – jak podkreśliła rzecznik generalna w pkt 64–68 opinii – umowę o partnerstwie charakteryzują pewne powiązania z WPZiB. Otóż art. 6 tej umowy, zawarty w jej tytule II, zatytułowanym „Reformy polityczne; współpraca w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, dotyczy konkretnie tej polityki, zważywszy, iż akapit pierwszy tego artykułu stanowi, że strony intensyfikują dialog i współpracę w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a w szczególności zajmują się kwestiami zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysowego, stabilizacji regionalnej, nierozprzestrzeniania broni, rozbrojenia i kontroli zbrojeń, bezpieczeństwa jądrowego oraz kontroli wywozu broni i produktów podwójnego zastosowania. Ponadto art. 9–12 umowy o partnerstwie, które określają ramy współpracy między stronami w dziedzinie zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysowego, stabilizacji regionalnej, przeciwdziałania rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia i zwalczania nielegalnego handlu bronią strzelecką i lekką, również mogą zostać powiązane z WPZiB.
43
Należy jednak stwierdzić, że – jak wskazała w istocie rzecznik generalna w pkt 69 opinii – owe powiązania między umową o partnerstwie a WPZiB nie są wystarczające, by uznać, że podstawa prawna decyzji w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, oraz w sprawie tymczasowego stosowania tej umowy powinna obejmować art. 37 TUE.
44
Z jednej bowiem strony większość postanowień tej umowy, która obejmuje 287 artykułów, dotyczy zarówno wspólnej polityki handlowej Unii, jak i polityki współpracy na rzecz rozwoju Unii.
45
Z drugiej strony poza tym, że postanowienia umowy o partnerstwie mające związek z WPZiB i przytoczone w pkt 42 niniejszego wyroku są nieliczne w kontekście wszystkich przepisów tej umowy, ograniczają się one do oświadczeń umawiających się stron w przedmiocie celów, jakie mają zostać osiągnięte w ramach ich współpracy, oraz tematów, których owa współpraca ma dotyczyć, bez określania konkretnych sposobów realizacji tej współpracy (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 czerwca 2014 r., Komisja/Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, pkt 56).
46
Wspomniane przepisy, które wpisują się w pełni w określony w art. 2 ust. 2 umowy o partnerstwie cel tej umowy polegający na przyczynieniu się do pokoju i stabilności w skali międzynarodowej i regionalnej oraz do rozwoju gospodarczego, nie mają zatem takiego zakresu, że można byłoby uznać, iż stanowią one odrębny element składowy tej umowy; wprost przeciwnie, przepisy te mają charakter pomocniczy w stosunku do dwóch elementów składowych tej umowy, mianowicie wspólnej polityki handlowej i współpracy na rzecz rozwoju.
47
Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że Rada błędnie dodała do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 31 ust. 1 TUE oraz że zaskarżona decyzja została niesłusznie przyjęta na podstawie zasady jednomyślnego głosowania.
48
W konsekwencji należy uwzględnić jedyny zarzut podniesiony przez Komisję i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie utrzymania w mocy skutków zaskarżonej decyzji
49
Rada wnosi do Trybunału, na wypadek stwierdzenia przez niego nieważności zaskarżonej decyzji, o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji. Na poparcie tego wniosku wskazuje ona, że stanowisko Unii ustalone w tej decyzji zostało już wyrażone zgodnie z nią i wywołało skutki, ponieważ regulaminy wewnętrzne Rady Współpracy, Komitetu Współpracy, wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów, jak również decyzja w sprawie utworzenia trzech wyspecjalizowanych podkomitetów zostały przyjęte i weszły w życie w dniu 28 marca 2017 r. Jej zdaniem niewspółmierne byłoby żądanie wydania nowej decyzji, której treść powinna pozostać niezmieniona, ponieważ wyrok Trybunału pozwoli osiągnąć ten sam cel.
50
Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
51
W niniejszej sprawie z informacji, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że stanowisko Unii określone w zaskarżonej decyzji zostało wyrażone w ramach Rady Współpracy w marcu 2017 r. i że Rada Współpracy przyjęła akty przewidziane w tej decyzji w tym samym miesiącu. W związku z tym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez utrzymania w mocy jej skutków mogłoby zakłócić funkcjonowanie organów utworzonych na podstawie umowy o partnerstwie, podać w wątpliwość zobowiązanie Unii w odniesieniu do aktów prawnych przyjętych przez te organy i utrudnić tym samym prawidłowe wykonanie tej umowy (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 października 2009 r., Komisja/Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, pkt 65).
52
W konsekwencji ze względów związanych z pewnością prawa należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji, o której nieważności orzeczono w niniejszym wyroku.
W przedmiocie kosztów
53
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rady kosztami postępowania, a Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Rady (UE) 2017/477 z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie stanowiska, które ma zostać przyjęte w imieniu Unii Europejskiej w ramach Rady Współpracy ustanowionej na mocy Umowy o wzmocnionym partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Kazachstanu, z drugiej strony, w odniesieniu do ustaleń roboczych Rady Współpracy, Komitetu Współpracy, wyspecjalizowanych podkomitetów lub wszelkich innych organów.
2)
Skutki decyzji 2017/477 zostają utrzymane w mocy.
3)
Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.