Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 4 december 2025(1)
Mål C‑440/25 [Ebilum(i)]
PM,
QN,
RM,
SM,
TM,
UM,
VM,
WM
mot
Minister van Asiel en Migratie
(begäran om förhandsavgörande framställd av Rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Haags domstol, sammanträdesplats Zwolle, Nederländerna))
” Begäran om förhandsavgörande – Asylpolitik – Internationellt skydd – Gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Full omprövning och prövning av det aktuella behovet (ex nunc) – Överklagan av ett beslut om att avslå ansökan om internationellt skydd – Befogenheter för domstolar i första instans att fatta beslut i sak – Begreppet välgrundad fruktan för förföljelse – Rimlig grad av sannolikhet för förföljelse ”
I.      Inledning
1.        I förevarande begäran om förhandsavgörande, framställd av Rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Haags domstol, sammanträdesplats Zwolle, Nederländerna), har den hänskjutande domstolen begärt att Europeiska unionens domstol (nedan kallad EU-domstolen) ska tolka både förfarandedirektivet(2) och skyddsgrundsdirektivet.(3)
2.        I detta förslag till avgörande behandlas emellertid, i enlighet med EU-domstolens begäran, endast tolkningen av begreppet ”välgrundad fruktan för förföljelse” som föreskrivs i definitionen av ”flykting” i artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet.
II.    Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
3.        En familj, bestående av en mor, en far och deras tre döttrar (klagandena i målet vid den nationella domstolen) (nedan kallade klagandena) från Irakiska Kurdistan, ansökte om att erhålla asyl i Nederländerna vid Minister van Asiel en Migratie (Asyl- och migrationsminister, Nederländerna) (nedan kallad ministern), som är motpart i målet vid den nationella domstolen.
4.        Till grund för sin asylansökan åberopade klagandena bland annat problem med en granne, rädsla för blodshämnd, tvångsäktenskap för deras döttrar, fruktan för könsstympning av döttrarna och den omständigheten att deras döttrar identifierar sig med det grundläggande värdet om jämställdhet mellan kvinnor och män.
5.        Asylprocessen har, enligt beslutet om hänskjutande, pågått sedan 2017.
6.        Ministern avslog klagandenas asylansökningar, genom beslut av den 11 september 2023 (nedan kallade de överklagade besluten). Ministern bedömde att ansökningarna var uppenbart ogrundade, eftersom klagandenas utsagor inte bedömdes vara tillförlitliga.
7.        Klagandena överklagade dessa beslut till den hänskjutande domstolen.
8.        Den hänskjutande domstolen prövade överklagandet vid en förhandling som hölls den 26 mars 2024. På grund av att EU-domstolen hade informerat om att den skulle meddela dom i målet K och L(4), beslutade domstolen, den 20 april 2024, att utredningen skulle återupptas.
9.        Ministern hörde klagandena på nytt efter att denna dom hade meddelats. Ministern fastställde besluten om att avslå ansökan om asyl i kompletterande beslut av den 25 februari 2025 (nedan kallade de kompletterande besluten). I samband därmed angav han dock ytterligare skäl för avslagen, vilka avsåg klagandenas påstådda fruktan för könsstympning, fruktan för tvångsäktenskap och identifiering med det grundläggande värdet jämställdhet mellan kvinnor och män.
10.      Klagandena justerade sitt överklagande vid den hänskjutande domstolen med anledning av dessa kompletterande beslut och framförde ytterligare grunder för sitt överklagande med hänvisning till ministerns kompletterande skäl för att avslå deras asylansökningar.
11.      Den 12 juni 2025, under förfarandet vid den hänskjutande domstolen, återkallade ministern de kompletterande besluten utan att tillhandahålla andra skäl för detta än att han behövde mer tid för att titta närmare på konsekvenserna av domen i målet K och L samt den lagstiftning som hade antagits till följd av denna dom. Han fastställde att klagandena får stanna i Nederländerna i avvaktan på att nya beslut fattas.
12.      Klagandena, som inte ville avvakta ministerns nya beslut, begärde att den hänskjutande domstolen skulle pröva och bedöma deras talan i sak, eftersom de menade att de långdragna förfarandena är förenade med avsevärd stress och medför en psykisk belastning, särskilt för deras tre döttrar.
13.      Klagandena gjorde, för det första, gällande att de tre döttrarna faktiskt identifierar sig med det grundläggande värdet jämställdhet mellan män och kvinnor och att de, om de skulle återvända till sitt ursprungsland, skulle betraktas som annorlunda och därför skulle kunna komma att utsättas för förföljelse.
14.      Ministern bedömde att detta argument inte var sannolikt, eftersom de tre döttrarna inte hade lyckats visa att deras identifiering med en viss samhällsgrupp var grundläggande för deras identitet.
15.      Den hänskjutande domstolen håller inte med om detta påstående och anser, bland annat, att ministerns argument bygger på en felaktig tolkning av domen i målet K och L.
16.      Klaganden gjorde, för det andra, gällande att de hyser fruktan om att utsättas för förföljelse för det fall de skulle återvända till sitt ursprungsland, eftersom de tillhör en familj eller klan i vilken kvinnor tvingas in i äktenskap, inte anses vara jämställda män och kan bli dödade om de är oense med sina makar.
17.      Ministern ansåg att det inte fanns fog för deras rädsla, eftersom han i huvudsak bedömde att föräldrarna till de tre döttrarna var öppensinnade.
18.      Den hänskjutande domstolen är, även i detta avseende, oenig med ministern. Enligt denna domstol tillhandahöll inte ministern tillräckliga skäl till varför de tre döttrarna inte skulle ha en välgrundad fruktan för förföljelse för det fall de skulle återvända till Irak om de faktiskt identifierar sig med det grundläggande värdet jämställdhet mellan män och kvinnor. I det avseendet anser den hänskjutande domstolen att man ska pröva huruvida kriteriet som ministern tillämpade, nämligen rimlig grad av sannolikhet för förföljelse, är uppfyllt utifrån en ”rationell och förnuftig persons” synvinkel.
19.      För det tredje avslog ministern klagandenas asylansökan i den del den avsåg deras påstådda problem med en granne, deras fruktan för blodshämnd och tvångsäktenskap eftersom han ansåg att vissa av faderns uttalanden i det avseendet var motsägelsefulla.
20.      Klagandena har gjort gällande att fadern, trots de ingående intervjuer som hölls med honom, inte hade getts tillräckliga möjligheter att bemöta de påstådda avvikelserna.
21.      Den hänskjutande domstolen har noterat att avvikelserna i faderns utsagor i sig inte innebär att tillförlitligheten av utsagorna automatiskt undergrävs, även om förekomsten av avvikelser inte är ifrågasatt. Den hänskjutande domstolens bedömning är att detta stöds av det faktum att moderns utsagor avseende problemen med grannen kan läggas fram till styrkande av faderns utsagor.
22.      Mot bakgrund av det föregående anser den hänskjutande domstolen att den har tillräckligt med uppgifter för att kunna bedöma tillförlitligheten av klagandens asylberättelse, vilken den anser vara tillförlitlig. Enligt rättspraxis från Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (avdelningen för förvaltningsrättsliga mål vid Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) får dock inte den hänskjutande domstolen pröva en asylansökan i sak.
23.      Av denna anledning hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida den befintliga rättspraxisen från Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (avdelningen för förvaltningsrättsliga mål vid Högsta förvaltningsdomstolen) är förenlig med skyddsgrundsdirektivet och förfarandedirektivet.
24.      Den hänskjutande domstolen har noterat att det följer fast rättspraxis från EU-domstolen att en nationell domstol, när den prövar ett överklagande av ett beslut om avslag på en asylansökan och anser sig förfoga över samtliga i detta avseende nödvändiga faktiska och rättsliga omständigheter, efter att ha gjort en full omprövning
och prövning av det aktuella behovet (ex nunc) i dessa delar, är behörig att med bindande verkan avgöra frågan om huruvida klaganden uppfyller villkoren som uppställs i skyddsgrundsdirektivet för att beviljas internationellt skydd. Det beslut som denna domstol fattar i detta avseende är sedermera bindande för den behöriga myndigheten när den prövar asylansökningar.
25.      Vidare anser den hänskjutande domstolen att begreppet ”välgrundad fruktan” ska tolkas som att det föreligger en ”rimlig grad av sannolikhet” eller en ”verklig risk” för förföljelse och att det avgörande kriteriet i detta sammanhang kan vara huruvida ett återvändande till ursprungslandet, efter en bedömning av alla kända omständigheter, förefaller orimligt för en rationell och förnuftig person som befinner sig i samma situation som en asylsökande.
26.      Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Haags domstol, sammanträdesplats Zwolle) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)      Ger artikel 46.3 i [förfarandedirektivet], jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, eller någon annan bestämmelse eller princip i unionsrätten, en domstol behörighet att göra en egen bedömning av en asylberättelses tillförlitlighet och ersätta ministerns bedömning med sin egen?
2)      Ger någon av ovannämnda bestämmelser en domstol behörighet att, på grundval av de uppgifter i asylberättelsen som ministern anser vara tillförlitliga och – för det fall fråga 1 besvaras jakande – de delar av berättelsen som denna domstol därutöver själv anser vara tillförlitliga, göra en materiell och slutgiltig bedömning av ansökan om internationellt skydd? Kan nämnda domstol därvidlag ersätta ministerns bedömning av sannolikheten för förföljelse eller en verklig risk för allvarlig skada med sin egen bedömning, i synnerhet om denna domstol med beaktande av offentligt tillgängliga uppgifter om landet anser sig förfoga över tillräckliga uppgifter för att kunna döma i saken?
3)      Kan nationell rättspraxis, exempelvis med stöd av den processuella autonomin, begränsa den behörighet som avses i frågorna 1 och 2, så att denna uteslutande tillkommer ministern?
4)      Får en domstol beakta uppgifter som lämnats i samband med ett överklagande, men som under det administrativa förfarandet ännu inte var tillgängliga, för att avgöra om den förfogar över tillräckliga uppgifter för att avgöra målet i sak? Är det i detta sammanhang relevant huruvida parterna skriftligen eller vid förhandlingen har haft möjlighet att yttra sig fullt ut om de faktiska omständigheterna?
5)      Avses med ’välgrundad fruktan’ i den mening som avses i artikel 2 d i [skyddsgrundsdirektivet] en situation i vilken det föreligger en rimlig grad av sannolikhet att den asylsökande kommer att förföljas vid ett återvändande? Ska denna rimliga grad av sannolikhet specificeras närmare med hjälp av kriteriet en ’rationell och förnuftig person’, i samband med vilket det är avgörande huruvida ett återvändande till hemlandet förefaller orimligt efter en avvägning av alla tillgängliga omständigheter för en rationell och förnuftig person
som befinner sig i samma situation som asylsökanden? Om detta inte är fallet, vilket kriterium ska användas i stället?”
27.      Den hänskjutande domstolen har ansökt om att detta mål ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande enligt artikel 107 i EU-domstolens rättegångsregler eller enligt förfarandet för skyndsam handläggning enligt artikel 105 i samma rättegångsregler.
28.      I artikel 105.1 i rättegångsreglerna anges att domstolens ordförande, på ansökan av den hänskjutande domstolen eller i undantagsfall på eget initiativ, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, får besluta att ett mål om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt, när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
29.      Den 19 augusti 2025 beslutade EU-domstolens ordförande, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, att bifalla den hänskjutande domstolens ansökan om skyndsam handläggning av förevarande begäran om förhandsavgörande i enlighet med artikel 105.1 i rättegångsreglerna.
30.      EU-domstolens ordförande grundade sitt beslut på det faktum att den hänskjutande domstolen försett EU-domstolen med konkreta, specifika och handgripliga bevis avseende både klagandenas hälsa och orsakssambandet mellan deras hälsa och den osäkerhet som har orsakats av omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Av dessa överväganden följer också att risken för att de två berörda klagandenas hälsotillstånd försämras sannolikt begränsas avsevärt om domstolen svarar inom en kort tidsperiod.
31.      Klagandena, den tjeckiska, den tyska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.
32.      Den 27 oktober 2025 hölls en gemensam förhandling, tillsammans med en annan begäran om förhandsavgörande som är anhängig vid domstolen i mål C‑198/25(5), vid vilken klagandena, den nederländska regeringen och kommissionen yttrade sig muntligen.
III. Bedömning
33.      Mitt förslag till avgörande tar, som jag redan har förklarat, endast sikte på den femte frågan, enligt vilken tolkning begärs av begreppet välgrundad fruktan, som anges i artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet.
34.      Eftersom skyddsgrundsdirektivet är en del av unionens gemensamma asylpolitik, grundas rätten till internationellt skydd enligt detta direktiv på erkännandet av flyktingstatus.
35.      I det avseendet är en persons ”välgrundade fruktan” för förföljelse vid ett återvändande till sitt ursprungsland avgörande för att en sådan status ska erkännas.
36.      Enligt artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet avses med ”flykting” ”en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av artikel 12”.
37.      Denna definition är hämtad från artikel 1 A led 2 i Genèvekonventionen(6), som unionslagstiftaren har erkänt vara ”grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar”, vilken unionen också respekterar.(7)
38.      I den meningen är denna konvention,(8) inklusive de olika internationella tolkningarna av begreppet ”flykting” däri, liksom de vägledande handlingar som har utfärdats av internationella institutioner som har inrättats under Förenta nationernas översyn, såsom FN:s flyktingkommissariat (UNHCR),(9) relevanta för tolkningen av begreppet ”flykting” enligt unionsrätten.
39.      En person anses vara en flykting när han eller hon uppfyller de kriterier som fastställs i definitionen av en flykting enligt Genèvekonventionen.(10) Erkännandet av flyktingstatus är, med andra ord, en fastställelse av redan existerande rättigheter.(11)
40.      Eftersom definitionen av flykting innefattar begreppet ”välgrundad fruktan” för förföljelse är det, för att avgöra om en person ska erkännas ha flyktingstatus, nödvändigt att förstå innebörden av och metoderna för att fastställa huruvida detta villkor är uppfyllt.
41.      När de beslutande myndigheterna eller, beroende på omständigheterna, domstolarna, ska bedöma huruvida kriterierna för att bevilja flyktingstatus är uppfyllda, måste de först fastställa vilka de faktiska omständigheterna är med avseende på den person som ansöker om att erkännas som flykting och förhållandena i personens ursprungsland. Därefter måste de bedöma huruvida dessa omständigheter innebär att det ska anses föreligga en välgrundad fruktan för förföljelse.(12)
42.      Det är detta andra steg som den hänskjutande domstolens femte fråga avser. Den hänskjutande domstolen undrar, för det första, om nationella myndigheter, när de prövar om kriteriet ”välgrundad fruktan” i artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet är uppfyllt, måste beakta huruvida det finns en rimlig grad av sannolikhet att den person som ansöker om internationellt skydd kommer att förföljas för det fall denne återsänds till sitt ursprungsland. Den hänskjutande domstolen undrar, för det andra, vilka kriterier som ska tillämpas för att fastställa om det föreligger en rimlig grad av sannolikhet. Den undrar, i synnerhet, huruvida detta ska bedömas på grundval av en ”rationell och förnuftig person” som befinner sig i samma situation som asylsökanden eller med tillämpning av något annat kriterium.
43.      Min uppfattning av dessa frågor är att den hänskjutande domstolen, i grund och botten, har begärt en bekräftelse på att det ska ske en objektiv bedömning vid fastställandet av huruvida kravet på att det ska förekomma en ”välgrundad fruktan” är uppfyllt och att fastställandet därför ska ske på grundval av objektiva kriterier samt, att den hänskjutande domstolen, om så är fallet, önskar få veta vilka kriterier som ska tillämpas.
44.      Min bedömning av dessa frågor kommer att struktureras på följande sätt. Jag kommer inledningsvis att argumentera för varför kravet på förekomsten av en ”välgrundad fruktan” endast ska bedömas på grundval av objektiva kriterier (A). Jag kommer sedan att avhandla den hänskjutande domstolens tolkning, enligt vilken en välgrundad fruktan för förföljelse ska förstås som att det finns en rimlig grad av sannolikhet för att förföljelse kommer att ske. Jag kommer att föreslå att EU-domstolen godtar denna tolkning (B). Slutligen kommer jag att argumentera för att bedömningsgrunden ”förnuftig person” inte är nödvändig för att öka objektiviteten vid prövningen av den eventuella förekomsten av en välgrundad fruktan (C).
A.      Objektiv bedömning av ”fruktan”
45.      Trots att begreppet välgrundad fruktan är kärnan i definitionen av en flykting innehåller inte skyddsgrundsdirektivet eller Genèvekonventionen någon förklaring av dess innebörd.
46.      Att, vid bedömningen av huruvida en person ska erkännas ha flyktingstatus, fastställa huruvida fruktan förekommer, är oundvikligen en bedömning med fokus på framtiden. En beslutande myndighet måste pröva huruvida den fruktan för förföljelse som en person skulle känna om vederbörande skulle återvända till sitt ursprungsland är välgrundad.
47.      I det avseendet, och i avsaknad av en ”kristallkula”, måste det, för att besvara en sådan fråga, oundvikligen ske en bedömning av sannolikheten för att sådan förföljelse skulle komma att inträffa i framtiden. Fråga som följer, och som jag kommer att återkomma till, blir alltså följande: vilken metod ska användas vid prövningen av denna sannolikhet för förföljelse?
48.      En ytterligare fråga som uppkommer i samband med begreppet fruktan är huruvida den person som ska pröva en ansökan om internationellt skydd dessutom, i händelse av att förföljelse sannolikt skulle komma att ske, måste ta ställning till huruvida sökanden faktiskt hyser en fruktan för förföljelse. Riktlinjer vid prövningen av den subjektiva komponenten i kravet på ”välgrundad fruktan” finns i den vägledning som tillhandahålls i UNHCR:s handbok.
49.      Enligt denna handbok har begreppet välgrundad fruktan subjektiva och objektiva komponenter. Fruktan är ett sinnestillstånd och är således ett subjektivt kriterium. I UNHCR:s handbok förklaras dock vidare att det tillfogade kravet på att detta sinnestillstånd ska vara välgrundat innebär att ”det inte bara [är] sinnesstämningen hos personen i fråga som är det avgörande. Hans [eller hennes] fruktan måste underbyggas av ett objektivt förhållande. Uttrycket ’välgrundad fruktan’ innehåller alltså både en subjektiv och en objektiv komponent. När man ska bedöma om det rör sig om välgrundad fruktan måste båda komponenterna beaktas.”(13)
50.      Detta tycks innebära att man måste både fastställa förekomsten av både ett subjektivt sinnestillstånd av fruktan och objektivt godta att detta sinnestillstånd är välgrundat innan en persons flyktingstatus kan erkännas.
51.      Med detta sagt finns i doktrin flera som hävdar att det inte är nödvändigt att fastställa förekomsten av ett subjektivt sinnestillstånd av fruktan för att uppfylla kriteriet ”välgrundad fruktan”.(14)
52.      Jag instämmer med den ståndpunkten och föreslår att EU-domstolen finner att det räcker att fastställa att förföljelse objektivt sett är sannolikt för att en persons flyktingstatus ska erkännas. Detta innebär att det måste konstateras att varje person med klagandenas egenskaper, mot bakgrund av förhållandena som råder i deras ursprungsland, sannolikt skulle utsättas för förföljelse för det fall de skulle återsändas dit. Det föreligger därför inget behov av att fastställa huruvida den personen faktiskt fruktar sådan förföljelse.
53.      Man kan på flera grunder rättfärdiga att denna subjektiva komponent inte tas med vid prövningen av huruvida en välgrundad fruktan för förföljelse förekommer.
54.      För det första är det inte bara svårt att mäta ett sinnestillstånd, till exempel fruktan, utan människor är också olika och ger uttryck för sinnestillstånd på olika sätt.
55.      För det andra, vilket är ännu viktigare, kan en persons underlåtenhet att på ett adekvat sätt visa sin fruktan leda till att den beslutande myndigheten finner att personens asylansökan inte är tillförlitlig. Detta kan i sin tur leda till att myndigheten fattar beslut om att inte erkänna personens flyktingstatus, utan att myndigheten över huvud taget gör en bedömning av den objektiva komponenten i kriteriet välgrundad fruktan.
56.      Slutligen kan det vara så att vissa personer, såsom barn, inte känner fruktan trots att det föreligger en objektiv sannolikhet för att de kommer att bli förföljda när de återvänder till sitt ursprungsland.(15)
57.      Strider den tolkningen, enligt vilken den beslutande myndigheten endast ska beakta de objektiva komponenterna av fruktan, mot riktlinjerna i UNHCR:s handbok? Inte nödvändigtvis. Den beslutande myndigheten kan implicit dra slutsatsen att en subjektiv fruktan föreligger genom att fastställa förekomsten av en objektiv risk för att en person kommer att bli förföljd om vederbörande återförs till sitt ursprungsland. Det är därför inte nödvändigt att göra en separat bedömning av den subjektiva komponenten av fruktan, trots att termen fruktan, som anges i definitionen av en flykting, ska förstås som att den har både subjektiva och objektiva komponenter.
58.      Att endast beakta objektiva komponenter vid prövningen av huruvida en välgrundad fruktan föreligger tycks godtas inom flera jurisdiktioner.(16)
59.      Till exempel tycks vissa domstolar i USA pröva om en ”förnuftig person”, som befinner sig i samma situation som asylsökanden, skulle uppleva fruktan. Om så är fallet antas den som ansöker om internationellt skydd hysa en subjektiv fruktan.(17)
60.      Dessutom får den objektiva metoden för att fastställa en välgrundad fruktan för förföljelse stöd av domstolar och beslutande myndigheter i andra länder, till exempel Australien, Frankrike, Tyskland och Nya Zeeland.(18)
61.      EU-domstolen har ännu inte fått en direkt begäran om att ta ställning till huruvida myndigheter, som fattar beslut om ansökningar om internationellt skydd, måste beakta en sökandes subjektiva fruktan när de beslutar om huruvida de ska bevilja flyktingstatus eller ej.
62.      I domen Y och Z konstaterade domstolen följande när den besvarade en annan fråga(19): ”de behöriga myndigheterna, när de … bedömer huruvida en asylsökandes fruktan för förföljelse är välgrundad, [ska söka] besvara frågan huruvida de fastställda omständigheterna utgör ett sådant hot att den berörda personen, med hänsyn till dennes personliga omständigheter, kan hysa välgrundad fruktan för att faktiskt utsättas för förföljelse”.(20)
63.      Från det stycket skulle man kunna dra slutsatsen att EU-domstolen kräver att de behöriga myndigheterna ska slå fast huruvida sökanden hyser en subjektiv fruktan, trots att även grunden för denna fruktan objektivt sett måste erkännas på så sätt att sökanden måste hysa en välgrundad fruktan för förföljelse.
64.      I domen Y och Z fortsatte emellertid EU-domstolen med att konstatera följande: ”Denna riskbedömning, som i samtliga fall ska präglas av uppmärksamhet och försiktighet …, bygger enbart på en konkret utvärdering av fakta och omständigheter i enlighet med de regler som bland annat uppställs i artikel 4 i [skyddsgrundsdirektivet].”(21)
65.      Min uppfattning är att detta tyder på att domstolen ansåg att det endast är en objektiv bedömning av de rådande omständigheterna som skulle kunna leda till slutsatsen att det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse. Denna är både nödvändig och tillräcklig för att fastställa huruvida en person är en flykting eller ej.
66.      Nyare rättspraxis bekräftar, enligt min mening, denna slutsats. I domen K och L slog domstolen samman två stycken från Y och Z. Där konstateras följande: ”… de behöriga nationella myndigheternas bedömning av huruvida sökandens fruktan för förföljelse är välgrundad [ska] vara individuell och genomföras från fall till fall med omsorg och försiktighet, enbart på grundval av en konkret bedömning av fakta och omständigheter för att avgöra om de fakta och omständigheter som styrkts utgör ett sådant hot att den berörda personen, med hänsyn till dennes personliga omständigheter, kan hysa välgrundad fruktan för att faktiskt utsättas för förföljelse om vederbörande skulle återvända till sitt ursprungsland …”(22)
67.      EU-domstolen har därför, enligt min mening, redan intagit en ståndpunkt, enligt vilken myndigheterna, på objektiv grund, måste pröva huruvida en person i sökandens situation, mot bakgrund av förhållandena i hans eller hennes ursprungsland, skulle hysa en välgrundad fruktan för förföljelse.
B.      Att förstå en välgrundad fruktan som en rimlig grad av sannolikhet för förföljelse
68.      Avgörande för fastställandet av huruvida en sökande skulle komma att hysa en välgrundad fruktan för förföljelse är riskbedömningen, som görs av den beslutande myndigheten, av huruvida det är sannolikt att den berörda personen skulle bli förföljd för det fall denne återvänder till sitt ursprungsland. En sådan riskbedömning är ofrånkomligen subjektiv, såvida man inte utvecklar en matematisk formel som kan beräknas av nuvarande AI‑modeller och kontrolleras av mänskliga beslutsfattare.
69.      I det avseendet finns det en mängd faktorer som måste beaktas när man gör en sådan bedömning och dessa faktorer kan interagera med varandra på olika sätt. Det är inte omöjligt att en AI‑modell skulle vara bättre på att förutspå vad sannolikheten är för att en asylsökande skulle komma att utsätts för förföljelse, det vill säga ha större träffsäkerhet än människor. Det saknas dock tillräckligt med uppgifter om vad som har hänt tidigare för att träna en sådan AI‑modell och sedan jämföra modellens träffsäkerhet med mänskliga beslutsfattares träffsäkerhet. Särskilt i förhållande till antalet situationer i vilka de som har ansökt om internationellt skydd har utsatts för förföljelse till följd av att de har nekats internationellt skydd och därför har återvänt till sina ursprungsländer. Även om en sådan modell skulle kunna utvecklas skulle det fortfarande krävas mänsklig tillsyn och i bästa fall skulle den kunna användas som ett ytterligare verktyg vid prövningen av huruvida en person uppfyller de nödvändiga kriterierna för att erkännas som flykting.
70.      I vilket fall som helst har, såvitt jag vet, ingen sådan modell utvecklats ännu. Därför kan bedömningen av sannolikheten för förföljelse i dagsläget endast ske av människor, vars bedömning ofrånkomligen kommer att vara subjektiv i den meningen att två olika beslutsfattande myndigheter skulle kunna komma till olika slutsatser vid prövningen av samma omständigheter.
71.      Med tanke på att beslutande myndigheter skulle kunna fatta olika beslut med avseende på två sökanden som befinner sig i liknande situationer är det viktigt att minimera en sådan risk.
72.      Frågan som uppstår är därför hur ett subjektivt
beslut angående sannolikheten för förföljelse av en viss person kan göras objektivt.
73.      Skyddsgrundsdirektivet innehåller vissa delar som syftar till att göra beslutsprocessen objektiv när beslut ska fattas om sannolikheten för förföljelse. Som EU-domstolen redan har förklarat måste fastställandet av förekomsten av en välgrundad fruktan ske ”i enlighet med de regler som uppställs i bland annat artikel 4.3–4.5 i [skyddsgrundsdirektivet]”.(23)
74.      Enligt artikel 4.3 i skyddsgrundsdirektivet krävs det, för det första, att bedömningen är individuell. Det innebär att varje ansökan måste få en egen prövning och att prövningen sker från fall till fall. Vid prövningen måste den beslutande myndigheten beakta två typer av uppgifter. Den första typen av uppgifter är de som gör det möjligt för den beslutande myndigheten att dra en slutsats om den rådande situationen i ursprungslandet, inbegripet lagar och andra författningar i ursprungslandet samt det sätt på vilket dessa ska tillämpas i praktiken. Den andra typen av uppgifter är de som har en direkt koppling till sökanden. Dessa innefattar vederbörandes personliga egenskaper, såsom bakgrund, kön, religion och identitet, vilka kan styrkas genom skriftlig bevisning eller utsagor som tillhandahålls av sökanden. I artikel 4.5 föreskrivs under vilka omständigheter sökanden ska få bevislättnad, när vederbörande inte kan bevisa vissa uppgifter genom skriftlig eller annan bevisning.(24)
75.      I princip fastställs alla relevanta omständigheter när ansökan prövas. Den beslutande myndigheten ska dock även beakta bevis, om sådana finns, för att just den sökanden tidigare har varit utsatt för förföljelse,(25) samt vad den sökande har ägnat sig åt sedan vederbörande lämnade landet som kan ha bidragit till att denne hyser fruktan för förföljelse.(26)
76.      Det är först efter att ha kombinerat sökandens personliga omständigheter med de omständigheter som har fastställts med avseende på de eventuella skälen till förföljelse i ursprungslandet som den beslutande myndigheten ska avgöra om sökandens fruktan för förföljelse faktiskt är ”välgrundad”.
77.      Därför, och i motsats till den nederländska regeringens inställning, saknar de beslutande myndigheterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de fattar beslut om ansökningar om internationellt skydd. På grundval av artikel 4 i skyddsgrundsdirektivet är de i stället skyldiga att noggrant, med hjälp av asylsökanden, utreda alla omständigheter som de känner till i ärendet, antingen för att sökanden har tagit upp dem eller för att de, på eget initiativ, har vidtagit genomgripande utredningar för att kunna göra en så fullständig bedömning som möjligt, för att kunna fatta beslut i ärendet.
78.      Genom artikel 4 i skyddsgrundsdirektivet begränsas alltså den beslutande myndighetens utrymme för att göra en personlig och subjektiv bedömning. Den beslutande myndigheten måste dock fortfarande, med beaktande av alla omständigheter som fordras, avgöra hur sannolikt det är att den berörda sökanden kommer att förföljas om vederbörande återvänder till sitt ursprungsland.
79.      Den hänskjutande domstolen föreslår, i detta avseende, att beviskravet bör vara ”rimlig grad av sannolikhet” för förföljelse.(27) Detta beviskrav innebär, vilket för övrigt alla parter i målet är överens om, att det inte räcker med blotta möjligheten att sökanden kommer att utsättas för förföljelse.(28) Samtidigt bör inte beviskravet vara alltför högt ställt och det bör definitivt inte vara ”bortom allt rimligt tvivel”, som är beviskravet inom straffrätten. Partena var emellertid oeniga om huruvida det krav som gäller för att det ska föreligga en rimlig grad av sannolikhet är att det är ”mer sannolikt att så är fallet än att det inte är det” att sådan förföljelse kan komma att inträffa. Även om Europadomstolen till synes har visat sig vara villig att acceptera ett sådant beviskrav,(29) instämmer jag med kommissionen att ett krav på 50 procents sannolikhet framstår som ett för högt ställt beviskrav. Förekomsten av en rimlig grad av sannolikhet för att en viss person skulle komma att bli förföljd ifall denne skulle återföras till ursprungsland bör vara tillräckligt för att fastställa förekomsten av en välgrundad fruktan, utan att i förväg uppställa ett krav på att det ska föreligga en viss procentuell sannolikhet.(30)
80.      Med hänsyn till det ovanstående kan den femte frågans första del besvaras på följande sätt: en välgrundad fruktan för förföljelse föreligger om det finns en rimlig grad av sannolikhet att en person som har ansökt om internationellt skydd skulle komma att bli förföljd för det fall vederbörande skulle återvända till sitt ursprungsland.
C.      Kriteriet ”förnuftig person” som en metod för att göra subjektiva beslut objektiva
81.      Den hänskjutande domstolen undrar vidare huruvida bedömningen av huruvida det föreligger en rimlig grad av sannolikhet för att förföljelse kan komma att inträffa om en viss sökande återvänder till sitt ursprungsland får ske med tillämpning av kriteriet ”förnuftig person”.
Den hänskjutande domstolen hänvisar, i det avseendet, till tyska domstolars metod, att tillämpa kriteriet ”förnuftig och välinformerad person” vid prövningen av ansökningar om internationellt skydd.(31)
82.      Både den tyska regeringen och kommissionen har, i sina skriftliga yttranden, gett uttryck för att de står bakom denna metod och har föreslagit att man ska tillämpa kriteriet ”förnuftig och välinformerad person” på asylsökandes omständigheter.
83.      Klagandena anser dock att en asylansökan endast ska bedömas utifrån den asylansökandes perspektiv, till exempel mot bakgrund av den rådande situationen i deras ursprungsland. De har förklarat att det endast är detta tillvägagångssätt som säkerställer att kriteriet inbegriper en neutral och objektiv bedömning i samtliga ärenden, medan kriteriet ”förnuftig och välinformerad person” riskerar att leda till att en heltäckande bedömning uteblir. Klagandena har vid förhandlingen förklarat att tillämpningen av kriteriet ”förnuftig och välinformerad person” skulle kunna leda till att prövningen frikopplas från de enskilda sökandena som saken gäller i ett visst fall.
84.      Den nederländska regeringen anser att tillämpningen av ett sådant kriterium inte skulle leda till att bedömningen blir mer enhetlig, eftersom det sätt på vilken en hypotetisk
förnuftig person upplever en viss (subjektiv) fruktan även beror på tolkningen som görs av en beslutande myndighet och/eller en domare från fall till fall. Den nederländska regeringen anser därför att det inte finns någon anledning för domstolen att ytterligare definiera kriteriet rimlig grad av sannolikhet för förföljelse; i stället ska den bedömningen göras av nationella myndigheter och domstolar från fall till fall. Kommissionen instämmer i detta avseende med den nederländska regeringen.
85.      Enligt min mening skulle kriteriet förnuftig person, om det tillämpas på rätt sätt, tjäna syftet att göra beslutet som fattas av myndigheten, vilken har i uppgift att avgöra om det föreligger en rimlig grad av sannolikhet för förföljelse i ett visst fall, objektivt. Så skulle vara fallet i den mån kriteriet förstås och tillämpas för att förmå en beslutsfattare, inklusive en domare, att bli ”en social person som är intresserad av andra”,(32) det vill säga inte enbart utgå från sitt eget perspektiv. Tillämpningen av kriteriet ”förnuftig person” skulle, i det avseendet, tjäna som en ytterligare påminnelse för beslutsfattaren om att vederbörande inte ska utgå från sina egna föreställningar.
86.      Jag instämmer med klagandena och den nederländska regeringen i det avseendet att det inte är nödvändigt att tillämpa kriteriet förnuftig person, eftersom man kan tänka sig att detta skulle kunna användas bara för att förstärka en viss ståndpunkt, genom att framställa denna ståndpunkt som ”förnuftig”. Kriteriet skulle därmed inte tjäna syftet att begränsa subjektiviteten, utan det skulle snarare tvärtom kunna göra det möjligt att rättfärdiga ett subjektivt beslut.(33)
87.      Svaret på den femte frågans andra del är att kriteriet som ska tillämpas för att avgöra huruvida det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse innebär att man måste pröva huruvida en person med samma egenskaper som sökanden och som befinner sig i samma situation som sökanden skulle komma att hysa en välgrundad fruktan för förföljelse för det fall vederbörande skulle återvända till sitt ursprungsland, särskilt med beaktande av kopplingen mellan hans eller hennes egenskaper och de omständigheter som har fastställts med avseende på förföljelsen i detta land.
88.      En sådan bedömning måste ske från fall till fall och med beaktande av all tillgänglig och relevant bevisning som sökanden i fråga har gett in samt alla andra uppgifter som den beslutande myndigheten har möjlighet att inhämta och använda till styrkande av sökandens utsagor.
89.      Denna tolkning överensstämmer med, och vidareutvecklar, den ståndpunkt som EU-domstolen redan har gett uttryck för i flera av dess domar, vilka anges i punkt 66 i detta förslag till avgörande.
IV.    Förslag till avgörande
90.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den femte tolkningsfrågan som ställts av Rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Haags domstol, sammanträdesort Zwolle, Nederländerna) på följande sätt:
Artikel 2 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet
ska tolkas så, att det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse om det föreligger en rimlig grad av sannolikhet för att den som ansöker om internationellt skydd kommer att bli förföljd om han eller hon återvänder till sitt ursprungsland.
För att bedöma om det föreligger en sådan rimlig grad av sannolikhet måste den beslutande myndigheten pröva om en person, som besitter samma egenskaper som den sökande och som befinner sig i samma situation som den sökande, med beaktande av kopplingen mellan sökandens personliga egenskaper och de omständigheter som har fastställts med avseende på förföljelsen i hans eller hennes ursprungsland, kan hysa en välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse för det fall vederbörande återvänder till detta land.
En sådan bedömning måste göras från fall till fall och med beaktande av all tillgänglig och relevant bevisning som sökanden i fråga har gett in samt alla andra uppgifter som den beslutande myndigheten kan inhämta och använda till stöd för sökandens utsagor.
1      Originalspråk: engelska.
i      Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat förfarandedirektivet).
3      Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) (nedan kallat skyddsgrundsdirektivet).
4      Dom av den 11 juni 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kvinnor som identifierar sig med värdet om jämställdhet mellan könen) (C‑646/21, EU:C:2024:487) (nedan kallad domen i målet K och L).
5      Se mål C‑198/25, Quotal – Begäran om förhandsavgörande framställd av Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Haags domstol, sammanträdesort Zwolle) den 11 mars 2025 – S mot Minister van Asiel en Migratie (EUT C, C/2025/3395) tillgänglig här: http://data.europa.eu/eli/C/2025/3395/oj.
6      Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades den 28 juli 1951 i Genève och trädde i kraft den 22 april 1954 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 137), i dess kompletterade lydelse enligt protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (United Nations Treaty Series, vol. 606, s. 267) (nedan kallade Genèvekonventionen när de behandlas tillsammans).
7      Se skälen 3 och 4 i skyddsgrundsdirektivet.
8      Se, till exempel, dom av den 4 oktober 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl m.fl. (Afghanska kvinnor) (C‑608/22 och C‑609/22, EU:C:2024:828, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
9      Vid tolkningen av begreppet flykting ska därför UNHCR:s Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection – Under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 2019 (nedan kallad UNHCR:s handbok), beaktas.
10      Se punkt 28 i UNHCR:s handbok.
11      Se skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet.
12      För en detaljerad beskrivning av de åtgärder som ska vidtas vid prövningen av huruvida en person som ansöker om internationellt skydd ska betraktas som en flykting, se webbsidan för Europeiska unionens asylbyrå (EUAA), ”Well-founded fear”, i EASO Practical Guide: Qualification for international protection, januari 2022, s. 20–21; tillgänglig på följande webbsida: https://euaa.europa.eu/easo-practical-guide-qualification-international-protection/well-founded-fear-0.
13      Se punkt 38 i UNHCR: handbok (min kursivering).
14      Till exempel Hathaway, J.C. och Foster, M., The Law of Refugee Status, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, s. 92. Se även Storey, H., The Refugee Definition in International Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, och litteraturförteckningen i den boken.
15      Se, till exempel, Hathaway, J.C. och Hicks, W.S., ”Is there a subjective element in the refugee convention’s requirement of ‘well-founded fear’?”, Michigan Journal of International Law, 2005, s. 505–562, i synnerhet s. 512, samt Zimmermann, A. och Herrmann, F.M., ”Article 1 A, para. 2 1951 Convention – (Definition of the term ‘refugee’/définition du terme ‘réfugié”)”, i Zimmermann, A. m.fl. (red.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Oxford University Press, Oxford, 2024, s. 359–555, i synnerhet s. 484–489.
16      För en översikt, se, till exempel, Hathaway, J.C. och Foster, M., fotnot 14, a.a., s. 104; Anderson, A. m.fl., ”A well-founded fear of being persecuted … But when?”, Sydney Law Review, 2020, s. 155–181, i synnerhet s. 161–162; Zimmermann, A. och Herrmann, F.M., fotnot 15, a.a., i synnerhet s. 413–414.
17      Till exempel: Enligt United States Court of Appeals for the Fifth Circuit (Förenta staternas federala appellationsdomstol, femte kretsen, USA) ”hyser en utlänning en välgrundad fruktan för förföljelse om en rationell person, under samma omständigheter, skulle frukta förföljelse för det fall vederbörande skulle återvända till sitt ursprungsland” (Guevara Flores, Petitioner, v. Immigration and Naturalization Service, Respondent (1986) 786 F.2d 1242 (USCA, 5th Cir., 1986), s. 1249).
18      För exempel på sådana beslut i andra länder, se Australien: High Court of Chan v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs (9 december 1989); Frankrike: Cour nationale du droit d’asile (Nationella asyldomstolen), Mål nr 24009761 (17 juli 2024); Tyskland: Oberverwaltungsgericht, Niedersachsen (Förvaltningsöverdomstolen, Niedersachsen, Tyskland), Mål nr 2 LA 1584/17 (17 augusti 2018); Nya Zeeland: Refugee Status Appeals Authority, Refugee Appeal No. 72635/01 (6 september 2002).
19      Tolkningsfrågan i det målet var huruvida en sökandes fruktan för förföljelse är välgrundad om vederbörande kan undvika att utsättas för förföljelse i ursprungslandet genom att avstå från att utöva vissa religiösa bruk. Se, i detta avseende, dom av 5 september 2012, Y och Z (C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518) (nedan kallad domen i målet Y och Z) punkt 73.
20      Domen i målet Y och Z, punkt 76 (min kursivering).
21      Se domen i målet Y och Z, punkt 77 (hänvisningar till rättspraxis är utelämnade och min kursivering).
22      Se K och L, punkt 59 och där angiven rättspraxis.
23      Dom av den 21 september 2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Politisk
åskådning i den mottagande medlemsstaten) (C‑151/22, EU:C:2023:688, punkt 42) och där angiven rättspraxis.
24      Europadomstolen har godtagit en liknande inställning. Se, i detta avseende, Europadomstolen, 23 mars 2016, F.G. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 113 och där angiven rättspraxis), i vilken det konstateras följande:
”… med tanke på asylsökandes ofta speciella situation [är det] i många fall … nödvändigt att hellre fria än fälla vid bedömningen av trovärdigheten i deras framställningar och de dokument som framläggs till stöd för dessa. När information presenteras som ger starka skäl att ifrågasätta sanningshalten i en asylsökandes sakframställningar måste dock personen ge en tillfredsställande förklaring av de påstådda avvikelserna
…”
25      Artikel 4.4 i skyddsgrundsdirektivet.
26      Artikel 4.3 d i skyddsgrundsdirektivet.
27      Detta är även det beviskrav som föreslås av Europeiska unionens asylbyrå. Se byråns Practical Guide on Evidence and Risk Assessment, 2024, s. 8.
28      Europadomstolen delar denna ståndpunkt. Se dess dom av den 30 oktober 1991, Vilvarajah m.fl. mot Förenade kungariket  (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387, § 111).
29      Se Europadomstolen, 28 februari 2008, Saadi mot Italien (CE:ECHR:2008:0228JUD003720106, § 140).
30      Se, i detta avseende, dom av U.S. Supreme Court, Immigration and Naturalization Service v. Cardoza-Fonseca (480 U.S. 421 (1987), nr 85–782). Denna domstol konstaterade följande på s. 440: ”Det går helt enkelt inte att dra slutsatsen, från Förenta nationernas definition, att en sökande, eftersom det endast föreligger en 10-procentig chans att denne kommer att bli skjuten, torterad, eller i övrigt förföljd, inte hyser en ’välgrundad fruktan’ för att händelsen ska komma att inträffa. … en moderat tolkning av ’välgrundad fruktan’ skulle påvisa ’att så länge en omständighet kan styrkas genom bevisning behöver man inte visa att omständigheten sannolikt kommer att leda till förföljelse, utan det räcker att det finns en rimlig sannolikhet för att förföljelse kommer att inträffa.’”
31      Den citerar, i synnerhet, domen från Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Förvaltningsöverdomstolen, Niedersachsen) av den 17 augusti 2018, mål nr 2 LA 1584/17. Se fotnot 26 i begäran om förhandsavgörande (på originalspråket och på franska).
32      Se, i detta avseende, Jeutner, V., The Reasonable Person, Cambridge University Press, Cambridge, 2024, s. 173.
33      Se, i detta avseende, forskning som publicerats av Jeutner, V., fotnot 32, a.a.