62000CJ0495_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-495/00,
angående en anmodning, som Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin m.fl.
mod
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
procesdeltagere:
Caseificio Silvio Belladelli e Figli,
Granlatte cons. coop,
Medighini Ind. Cas,
Parmalat SpA,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af artikel 1 og 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1) og artikel 3 og 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12),
og
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris (refererende dommer), som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne C. Gulmann, J.-P. Puissochet, F. Macken og N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: ekspeditionssekretærerne L. Hewlett og H.A. Rühl,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin m.fl. ved avvocati C. Chiola og M. Bedoni
– den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato O. Fiumara og G. Aiello
– Rådet for Den Europæiske Union ved J. Carbery og F. Ruggeri Laderchi, som befuldmægtigede
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Niejahr og L. Visaggio, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 12. december 2002 er afgivet mundtlige indlæg af den italienske regering ved O. Fiumara, af den græske regering ved G. Kanellopoulos, som befuldmægtiget, af Rådet ved F. Ruggeri Laderchi og af Kommissionen ved C. Cattabriga, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
8. maj 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved dom af 6. juli 2000, indgået til Domstolens Justitskontor den 29. december 2000, har Tribunale amministrativo regionale del Lazio i henhold til artikel 234 EF forelagt tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen og gyldigheden af artikel 1 og 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1) og artikel 3 og 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12).
2. Spørgsmålene er blevet rejst under en sag mellem en række italienske mælkeproducenter og Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (det italienske interventionsorgan på landbrugsområdet, herefter »AIMA«) og andre mejerivirksomheder vedrørende gyldigheden af beslutninger truffet i 1999 af AIMA om korrektion af de referencemængder, der var tildelt for mælkeproduktionsårene 1995/1996 og 1996/1997, genuddeling af uudnyttede referencemængder for samme produktionsår og som følge heraf om fornyet beregning af den afgift, producenterne skulle betale for de pågældende produktionsår.
Relevante retsforskrifter
De fællesskabsretlige bestemmelser
3. Som følge af den vedvarende uligevægt mellem udbud og efterspørgsel i mælkesektoren blev der i 1984 indført en ordning med tillægsafgift ved Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 (EFT L 90, s. 10, herefter »forordning nr. 804/68«) og ved Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13). I henhold til denne artikel 5c opkræves der en tillægsafgift på mængder af mælk, der overstiger en referencemængde, som nærmere skal fastsættes.
4. Denne tillægsafgiftsordning, der oprindeligt skulle gælde indtil den 1. april 1993, blev ved forordning nr. 3950/92 forlænget indtil den 1. april 2000.
5. Denne forordnings artikel 1 har følgende ordlyd:
»For yderligere syv på hinanden følgende tolvmånedersperioder, der begynder den 1. april 1993, indføres der en tillægsafgift, som skal erlægges af producenter af komælk, for de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en nærmere fastsat mængde.
Afgiften fastsættes til 115% af indikativprisen for mælk.«
6. Det bestemmes i samme forordnings artikel 2, stk. 1:
»1. Afgiften skal erlægges for alle de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der afsættes i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en af de mængder, der er omhandlet i artikel 3. Den betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
Alt efter medlemsstatens afgørelse fastsættes producenternes bidrag til betalingen af afgiften efter eventuel ekstratildeling af de uudnyttede referencemængder enten på opkøberniveau på grundlag af den overskridelse, der tilbagestår, efter at de uudnyttede referencemængder er blevet fordelt i forhold til hver producents referencemængde, eller på nationalt niveau på grundlag af overskridelsen af den referencemængde, som hver producent råder over.«
7. Artikel 4 i forordning nr. 3950/92, som fastsætter kriterierne for beregningen af den individuelle kvote, der er til rådighed for hver enkelt producent, har følgende ordlyd:
»1. Den individuelle referencemængde, der er til rådighed på bedriften, er lig med den mængde, der er til rådighed den 31. marts 1993 og tilpasset, eventuelt for hver af de pågældende perioder, så summen af de individuelle referencemængder af samme art ikke overstiger den tilsvarende samlede mængde i artikel 3, idet der tages højde for eventuelle nedsættelser med henblik på at forsyne den nationale reserve, der er nævnt i artikel 5.
2. Den individuelle referencemængde forhøjes eller etableres på behørigt begrundet anmodning fra producenten, for at der kan tages hensyn til ændringer, der påvirker producentens leverancer og/eller direkte salg. Forhøjelse eller etablering af en referencemængde forudsætter, at den anden referencemængde, som producenten råder over, nedsættes tilsvarende eller bortfalder. Disse tilpasninger må for den pågældende medlemsstat ikke føre til en forøgelse af de i artikel 3 omhandlede samlede mængder for leverancer og direkte salg.
Ved definitive ændringer af de individuelle referencemængder tilpasses de mængder, der er omhandlet i artikel 3, tilsvarende efter fremgangsmåden i artikel 11.
[…]«
8. Endelig hedder det i forordningens artikel 10:
»Afgiften betragtes som en del af de interventioner, der er bestemt til regulering af landbrugsmarkederne, og den anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren.«
9. Det anføres i femte betragtning til forordning nr. 536/93, at »erfaringen viser, at der er forekommet betydelige forsinkelser i fremsendelsen af oplysningerne om indsamling og direkte salg og i afgiftsbetalingen, hvilket har hindret, at ordningen har kunnet blive fuldt effektiv«, og at »der bør tages fornødent hensyn til disse erfaringer i form af strenge krav om frister for formidling af oplysninger og for betaling, og kravene bør være forbundet med sanktioner«.
10. Denne forordnings artikel 3 har følgende ordlyd:
»1. Ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning […] nr. 3950/92, udfærdiger opkøberen for hver producent en opgørelse, der for den referencemængde og det repræsentative fedtindhold, som sidstnævnte råder over, viser mængde og fedtindhold for den mælk og/eller de mælkeækvivalenter, han har leveret i løbet af perioden.
[…]
2. Inden den 15. maj hvert år meddeler opkøberen medlemsstatens myndigheder en oversigt over de opgørelser, der er udfærdiget for de enkelte producenter, eller, hvis medlemsstaten har besluttet det, den samlede mængde, mængden justeret ifølge artikel 2, stk. 2, og det gennemsnitlige fedtindhold for den mælk og/eller de mælkeækvivalenter, disse producenter har leveret ham, og det angives, hvilken sum af individuelle referencemængder og hvilket gennemsnitligt repræsentativt fedtindhold producenterne råder over.
Hvis fristen overskrides, skal opkøberen betale et beløb svarende til afgiften ved overskridelse af de mængder mælk og mælkeækvivalenter, som producenterne har leveret ham, med 0,1%. Dog kan sanktionen højst udgøre 20 000 ECU.
3. Medlemsstaten kan beslutte, at myndighederne underretter køberen om, hvilket afgiftsbeløb han skal erlægge, efter at myndighederne eventuelt, afhængigt af medlemsstatens beslutning, har genuddelt en del af eller alle de uudnyttede referencemængder enten direkte til de pågældende producenter eller til opkøberne med henblik på fordeling mellem de pågældende producenter.
4. Inden den 1. september hvert år indbetaler den afgiftspligtige opkøber det beløb, der skal erlægges, til det kompetente organ efter regler, som medlemsstaten fastsætter.
Hvis betalingsfristen overskrides, påløber der for de skyldige beløb en årlig rente efter en rentesats, som medlemsstaten fastsætter, og som ikke må være lavere end den rentesats, medlemsstaten anvender ved inddrivning af uberettiget udbetalte beløb.«
11. Forordningens artikel 4 bestemmer:
»1. For direkte salg afgiver producenten ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning […] nr. 3950/92, en sammenfattende erklæring om mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter, udspecificeret på produkt, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere.
[…]
2. Producenten indgiver sin erklæring til medlemsstatens myndigheder inden den 15. maj hvert år.
Hvis fristen overskrides, skal producenten betale afgiften for de samlede mængder mælk og mælkeækvivalenter, han har solgt direkte, og som overstiger den referencemængde, han råder over, eller, hvis der ikke er tale om nogen overskridelse, et beløb svarende til afgiften ved overskridelse af den referencemængde, han råder over, med 0,1%. Dog kan sanktionen højst udgøre 1 000 ECU.
Er erklæringen ikke indgivet den 1. juli, anvendes bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, i forordning […] nr. 3950/92 ved udløbet af en frist på 30 dage efter, at medlemsstaten har fremsat sit betalingskrav over for producenten.
3. Medlemsstaten kan beslutte, at myndighederne underretter producenten om, hvilket afgiftsbeløb han skal erlægge, efter at myndighederne eventuelt, afhængigt af medlemsstatens beslutning, har genuddelt en del af eller alle de uudnyttede referencemængder til de pågældende producenter.
4. Inden den 1. september hvert år indbetaler producenten det beløb, han skal erlægge, til det kompetente organ efter regler, som medlemsstaten fastsætter.
Hvis betalingsfristen overskrides, påløber der for de skyldige beløb en årlig rente efter en rentesats, som medlemsstaten fastsætter.«
12. Artikel 7 i forordning nr. 536/93 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning […] nr. 3950/92.
[…]
[…]
3. Medlemsstaten kontrollerer konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og den gennemfører i dette øjemed kontrol af mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
a) hos opkøberne: af de i artikel 3, stk. 1, nævnte opgørelser, lagerregnskabets sandsynlighed og de i stk. 1, litra c) og d), nævnte forsyninger for så vidt angår forretningspapirer og andre oplysninger, der dokumenterer anvendelsen af de indsamlede mængder mælk og mælkeækvivalenter
b) hos producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg: af sandsynligheden af den i artikel 4, stk. 1, nævnte erklæring, og af det i stk. 1, litra f), nævnte lagerregnskab.
[…]«
De nationale bestemmelser
13. Den italienske ordning med tillægsafgifter på mælk blev oprindeligt indført ved lov nr. 468 af 26. november 1992 (GURI nr. 286, af 4.12.1992, s. 3, herefter »lov nr. 468/92«). Denne lov fastsatte navnlig kriterierne for tildeling af individuelle referencemængder samt bestemmelser for national udligning (genuddeling af uudnyttede referencemængder). Loven er blevet fulgt op af en omfattende regulering, som er blevet ændret flere gange. I løbet af denne lovgivningsmæssige udvikling er særligt vedtaget for det første lovdekret nr. 727 af 23. december 1994 (GURI nr. 304 af 30.12.1994, s. 5, herefter »lovdekret nr. 727/94«), efter ændring lov nr. 46 af 24. februar 1995 (GURI nr. 48 af 27.2.1995, s. 3, herefter »lov nr. 46/95«), som regulerede ordningen med nedsættelse af de tildelte mængder, og for det andet finanslov nr. 662 af 23. december 1996 (GURI nr. 303 af 28.12.1996, s. 233, herefter »lov nr. 662/96«), som i artikel 2, stk. 168, fastlagde kriterierne for den nationale udligning.
14. Corte costituzionale (forfatningsdomstol) (Italienl) erklærede ved dom nr. 520 af 28. december 1995 artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 727/94, efter ændring lov nr. 46/95, ugyldig, for så vidt som bestemmelsen udelukker, at de berørte regioner kan medvirke ved fastsættelsen af nedskæringerne af mælkeproducenternes individuelle kvoter, i det mindste i form af en anmodning om en udtalelse. Samme domstol annullerede endvidere ved dom nr. 398 af 11. december 1998 artikel 2, stk. 168, i lov nr. 662/96, med den begrundelse, at det ikke var foreskrevet, at der skal indhentes en udtalelse fra regionerne og de selvstyrende provinser.
15. I mellemtiden har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber indledt en procedure mod Den Italienske Republik i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) vedrørende den i artikel 5 i lov nr. 468/92 omhandlede fremgangsmåde for genuddeling af uudnyttede individuelle mængder. Ved begrundet udtalelse af 20. maj 1996 anfægtede Kommissionen, for så vidt angår leveringer, muligheden for at genuddele uudnyttede mængder på producentsammenslutningsniveau og ikke på producent- eller opkøberniveau, som foreskrevet i forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93. Proceduren blev efterfølgende stillet i bero, idet de italienske myndigheder bragte den anfægtede tilsidesættelse til ophør ved vedtagelse af lov nr. 662/96, hvis artikel 2, stk. 166, bestemmer, at den omhandlede fremgangsmåde ikke længere skal finde anvendelse fra mælkeproduktionsåret 1995/1996.
16. Med henblik på at ophæve den usikkerhed med hensyn til fastsættelsen af den faktiske mælkeproduktion, som var skabt af et system, som ikke havde givet mulighed for at fremlægge pålidelige oplysninger, særligt for mælkeproduktionsårene 1995/1996 og 1996/1997, besluttede den italienske lovgiver at nedsætte en undersøgelseskommission i henhold til lovdekret nr. 11 af 31. januar 1997 (GURI nr. 25 af 31.1.1997, s. 3), efter ændring lov nr. 81 af 28. marts 1997 (GURI nr. 81 af 1.4.1997, s. 4). Denne undersøgelseskommission fik til opgave at fastslå, om der eventuelt var uregelmæssigheder i privatpersoners eller offentlige eller private organers forvaltning af mængderne, og om der eventuelt var uregelmæssigheder i afsætningen af mælk og mejeriprodukter fra producenternes side eller ved opkøbernes anvendelse heraf.
17. Henset hertil og i lyset af de konklusioner, som undersøgelseskommissionen nåede frem til, blev der gennemført yderligere en ændring af den italienske lovgivning med vedtagelsen af lovdekret nr. 411 af 1. december 1997 (GURI nr. 208 af 1.12.1997, s. 3, herefter »lovdekret nr. 411/97«), efter ændring lov nr. 5 af 27. januar 1998 (GURI nr. 22 af 28.1.1998, s. 3, herefter »lov nr. 5/98«), og ved lovdekret nr. 43 af 1. marts 1999 (GURI nr. 50 af 2.3.1999, s. 8, herefter »lovdekret nr. 43/99«), efter ændring lov nr. 118 af 27. april 1999 (GURI nr. 100 af 30.4.1999, s. 4, herefter »lov nr. 118/99«).
18. I henhold til artikel 2 i lov nr. 5/98 har AIMA til opgave på grundlag særligt af regeringens undersøgelseskommissions rapport og den kontrol, der er foretaget, og hvis resultater er meddelt regionerne, at fastsætte de mængder mælk, der faktisk er produceret og afsat i mælkeproduktionsårene 1995/1996 og 1996/1997. I henhold til samme artikels stk. 5 skal AIMA inden 60 dage fra lovdekretets ikrafttræden give producenterne meddelelse om de tildelte individuelle referencemængder og de mængder mælk, der er afsat. Producenterne kan påklage de af AIMA fastsatte mængder til regionerne og de selvstyrende provinser, som skal træffe afgørelse inden 80 dage fra udløbet af klagefristen på 60 dage. I stk. 11 bestemmes, at efter konstateringerne og afgørelserne vedrørende klagerne foretager AIMA de heraf følgende ændringer af resultaterne af de anvendte skemaer og de individuelle referencemængder med henblik på den nationale udligning og betalingen af tillægsafgiften.
19. Artikel 1, stk. 1, i lovdekret nr. 43/99 bestemmer for det første, at AIMA foretager den nationale udligning for mælkeproduktionsårene 1995/1996 og 1996/1997 på baggrund af de oplysninger vedrørende mælkeproduktionen, som den har fastsat, og for det andet, at AIMA beregner tillægsafgiften for hver producent. AIMA er i henhold til samme bestemmelse forpligtet til at meddele producenterne, opkøberne og regionerne og de selvstyrende provinser resultaterne af beregningerne inden 60 dage fra lovdekretets ikrafttræden.
20. Det følger af stk. 12 i samme artikel, at resultaterne af de nationale udligninger, der er foretaget i henhold til de nye regler, er endelige for så vidt angår betalingen af tillægsafgiften, tilpasningerne i forbindelse hermed og frigivelsen af garantierne. Opkøberne skal i henhold til samme artikels stk. 15 efter at have modtaget AIMA's meddelelse vedrørende de afgifter, der skal betales for mælkeproduktionsårene 1995/1996 og 1996/1997, inden 30 dage indbetale de omhandlede beløb og tilbagebetale eventuelle overskydende beløb, idet de giver regionerne og de selvstyrende provinser meddelelse herom.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
21. Ved sag anlagt ved Tribunale amministrativo regionale del Lazio har sagsøgerne anfægtet lovligheden af de beslutninger fra 1999, hvorved AIMA har gennemført artikel 1 i lovdekret nr. 43/99, efter ændring lov nr. 118/99, som førte til udligning for mælkeproduktionsårene 1995/1996 og 1996/1997. Sagsøgerne har til støtte for sine påstande særligt gjort gældende, at beslutningerne er ulovlige, idet de er vedtaget på grundlag af en tildeling af de individuelle referencemængder med tilbagevirkende kraft.
22. Den forelæggende ret har, idet den udtrykkeligt har henvist til sag C-231/00, som har givet anledning til dom af dags dato (forenede sager C-231/00, C-303/00 og C-451/00, Cooperativa Lattepiù m.fl., trykt i nærværende Samling af Afgørelser), anført, at det i hovedsagen er nødvendigt generelt at efterprøve, om de nationale bestemmelser, hvorefter tildelingen af de individuelle referencemængder sker med tilbagevirkende kraft eller i hvert fald en tildeling, som også administrativt har tilbagevirkende kraft, er forenelig med de generelle fællesskabsretlige principper. Retten finder, at en sådan undersøgelse er nødvendig, inden der træffes afgørelse om tvisten i hovedsagen, for så vidt som svaret på det principale anbringende afhænger af en sådan afgørelse.
23. Den forelæggende ret finder i denne forbindelse, at medlemsstaterne bør være i stand til at forfølge de i artikel 33 EF nævnte formål, om end med forsinkelse, hvilket imidlertid uvægerligt ville blive bragt i fare ved en streng fortolkning af fællesskabsretten, som ikke giver mulighed for at forene princippet om den berettigede forventning med disse formål. Den omstændighed, at fællesskabsretten i sig selv i det væsentlige forbyder medlemsstaterne at påtage sig afgiftsforpligtelsen, taler for en fortolkning, hvorefter de nødvendige transaktioner med hensyn til afgifterne i tilfælde af tvister også kan foretages efter udløbet af de frister, der er fastsat i forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93.
24. Tribunale amministrativo regionale del Lazio har under disse faktiske og retlige omstændigheder besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 1 og 4 i forordning […] nr. 3950/92 […] og artikel 3 og 4 i forordning […] nr. 536/93 […] fortolkes således, at fristerne for tildeling af kvoter og for gennemførelse af udligningsbetalingerne og opkrævningen af afgifterne kan fraviges, såfremt de relevante foranstaltninger anfægtes administrativt eller ved domstolene?
Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende:
2) Er artikel 1 og 4 i forordning […] nr. 3950/92 […] og artikel 3 og 4 i forordning […] nr. 536/93 […] gyldige i relation til traktatens artikel 33 (tidligere artikel 39), for så vidt som det i de nævnte bestemmelser ikke er fastsat, at fristerne kan fraviges, såfremt afgørelserne om tildeling af individuelle referencemængder, om udligningsbetalinger og om opkrævning af afgifter anfægtes administrativt eller ved domstolene?
3) Tillader EF-reglerne, at medlemsstaten, når den er afskåret fra at foretage udligningsbetalinger med tilbagevirkning, påtager sig at afholde de beløb, som skal betales i henhold til fællesskabsretten?«
Første spørgsmål
25. Den forelæggende ret har med det første spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om artikel 1 og 4 i forordning nr. 3950/92 og artikel 3 og 4 i forordning nr. 536/93 skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat efter gennemførte kontroller korrigerer de individuelle referencemængder, der er tildelt til hver producent, og følgelig efter genuddeling af uudnyttede referencemængder kan genberegne de skyldige tillægsafgifter efter udløbet af fristen for betaling af disse afgifter for den pågældende periode.
Indlæg for Domstolen
26. Sagsøgerne i hovedsagen har indledningsvist gjort gældende, at den forelæggende ret har begået en fejl ved at antage, at de forsinkelser, som den italienske administration har forårsaget ved gennemførelsen af fællesskabsordningen om mælkekvoter, skyldes den af producenterne rejste tvist. Sagsøgerne har anført, at producenterne var tvunget til at anfægte de bestemmelser, der efterfølgende skulle regulere deres økonomiske aktivitet, og derved udsatte disse producenter for den sanktion, som tillægsafgiften udgør.
27. Sagsøgerne i hovedsagen har endvidere anført, at foranstaltningerne til fastsættelse af de individuelle referencemængder er ulovlige, såvel henset til national ret, idet de generelle retsprincipper forbyder vedtagelsen af forvaltningsakter med tilbagevirkende kraft, som henset til fællesskabsretten, der beskytter de erhvervsdrivende, særligt ved princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
28. Sagsøgerne har endvidere anført, at en besvarelse af det første spørgsmål, hvorefter det er tilladt de administrative myndigheder at fravige fristerne for udøvelsen af deres myndighed, når de har handlet retsstridigt, eller når adressaterne for de administrative afgørelser ønsker at beskytte deres rettigheder ved at anlægge sag til prøvelse af afgørelserne ved retten, ville udgøre en belønning for overtrædelse af loven. Tilsidesættelse af retsreglerne ville således blive en begrundelse for at tillade fravigelser af bestemmelser, der fastsætter tilsyneladende bindende frister.
29. Hvad endelig angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har sagsøgerne i hovedsagen gjort gældende, at den forelæggende rets argumentation, hvorefter hver producent er bekendt med den mængde produkter, han har afsat i løbet af referenceåret, således at han ikke kan påberåbe sig en tilsidesættelse af dette princip, er fejlagtig. Fastsættelsen af hver producents produktion er ganske vist det ufravigelige udgangspunkt, men er sjældent tilstrækkelig til at nå til fastsættelsen af de referencemængder, der tilkommer hver producent. Ved anvendelsen af fællesskabsretlige og nationale bestemmelser har de nationale myndigheder en skønsbeføjelse, som gør det muligt at nedbringe den samlede nationale produktion til den mængde, der er tildelt på fællesskabsplan, særligt ved hjælp af obligatoriske nedsættelser af de individuelle mængder, som skal være opnået i overensstemmelse med forud fastsatte kriterier.
30. Den italienske regering har gjort gældende, at hvis der er uoverensstemmelser, fejl eller indsigelser ved fastlæggelsen af referenceproduktionen, vil hele ordningen blive påvirket, med mere eller mindre afgørende ændringer af de tilladte referencemængder, som først kan fastlægges efterfølgende.
31. Den italienske regering er endvidere af den opfattelse, at en rationel fortolkning af fællesskabsforordningerne fører til, at en fastlæggelse af kvoter med tilbagevirkende kraft er i overensstemmelse med den vedtagne ordning, idet de kvoter, der oprindeligt blev fastlagt, har været genstand for korrektioner som følge af ændringer i gennemførelsesbestemmelserne til forordningerne.
32. Den italienske regering har endvidere anført, at de ændringer, der følger af anvendelsen af de nationale bestemmelser, som blev vedtaget alene med det formål at gøre det muligt at opkræve tillægsafgiften, nødvendigvis må have tilbagevirkende kraft, idet de havde til formål at fastsætte de mængder, der skulle tildeles hver producent, og således den mælkemængde, der faktisk blev produceret og afsat. På samme måde må den italienske regerings indgriben med henblik på at pålægge de producenter, der var ansvarlige for overskridelserne, en tillægsafgift – således som Kommissionen havde krævet ved indledningen af overtrædelsesproceduren i 1997 – nødvendigvis være baseret på en fastsættelse af referencemængder med tilbagevirkende kraft.
33. Den italienske regering finder derfor, at artikel 1 og 4 i forordning nr. 3950/92 og artikel 3 og 4 i forordning nr. 536/93 bør fortolkes således, at fristerne for tildeling af kvoter og for gennemførelse af udligning og pålæggelse af afgifter er almindelige frister, som kan fraviges i tilfælde af tvist ved en administrativ eller retslig procedure.
34. For så vidt angår den hævdede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har den italienske regering anført, at de forskellige erhvervsdrivende kender eller burde kende de relevante fællesskabsbestemmelser og de produktionslofter, der fastsættes heri på nationalt plan og derfor også på individuelt plan, hvilket under alle omstændigheder forbyder en overskridelse af produktionen i referenceåret. Regeringen har tilføjet, at den efterfølgende fastsættelse af individuelle mængder for så vidt muligt er sket gennem en kontradiktorisk drøftelse med producenterne og således med deres medvirken.
35. Kommissionen har understreget, at forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93 hverken indførte nogen ny tildeling af individuelle referencemængder i forhold til den tidligere ordning eller fastsatte nogen frister for gennemførelsen af en sådan tildeling. Den genuddeling af uudnyttede individuelle kvoter, som følger af artikel 3, stk. 3, og artikel 4, stk. 3, i forordning 536/93, udgjorde således ikke en ny tildeling af individuelle referencemængder til producenterne.
36. Efter disse indledende bemærkninger har Kommissionen henvist til princippet om medlemsstaternes procesautonomi. Kommissionen er af den opfattelse, at den omstændighed, at hverken forordning nr. 3950/92 eller forordning nr. 536/93 udtrykkeligt tager tilfælde af ændringer efter udførte kontroller i betragtning, viser, at det tilkommer medlemsstaterne at vedtage de nødvendige bestemmelser i henhold til de kriterier, der følger af national ret.
37. Det følger heraf, at for at sikre en korrekt og fyldestgørende gennemførelse af fællesskabsbestemmelserne kan – og skal – resultatet af medlemsstaternes kontrol føre til en korrektion af den omhandlede referencemængde og således af den pålagte afgifts størrelse, også efter udløbet af den produktionsperiode, som de relaterer sig til. Den omstændighed, at foranstaltninger til korrektion af de individuelle referencemængder og fornyet beregning af afgifterne er truffet efter udløbet af de omhandlede produktionsperioder, fritager hverken medlemsstaten eller de berørte erhvervsdrivende fra forpligtelsen til at overholde – selv på mellemlang sigt – de relevante forordningsbestemmelser.
Domstolens svar
38. Indledningsvis bemærkes, at der i forordning nr. 3950/92 eller nr. 536/93 hverken findes bestemmelser om efterfølgende ændring af de individuelle referencemængder, som er tildelt mælkeproducenterne, eller om korrektion som følge heraf af de tillægsafgifter, som producenterne er pålagt.
39. I overensstemmelse med de almindelige principper, som ligger til grund for Fællesskabet, og som finder anvendelse på forbindelserne mellem dette og medlemsstaterne, påhviler det i henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) imidlertid medlemsstaterne at sikre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne på deres område. For så vidt som fællesskabsretten, herunder dens almindelige principper, ikke indeholder fælles forskrifter herom, følger de nationale myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne de formelle og materielle bestemmelser i deres nationale ret (jf. bl.a. dom af 23.11.1995, sag C-285/93, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, Sml. I, s. 4069, præmis 26, og af 13.4.2000, sag C-292/97, Karlsson m.fl., Sml. I, s. 2737, præmis 27).
40. Når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger til gennemførelse af en fællesskabsretlig bestemmelse, er de nationale myndigheder ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse forpligtet til at iagttage de almindelige principper i fællesskabsretten, herunder princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning bl.a. dom af 20.6.2002, sag C-313/99, Mulligan m.fl., Sml. I, s. 5719, præmis 35 og 36).
41. På baggrund heraf bemærkes, at for at give en nyttig besvarelse af det første spørgsmål og konkret for at afgøre, hvorvidt de relevante bestemmelser i forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93 er til hinder for efterfølgende ændringer af de referencemængder, som er tildelt producenterne, og korrektion som følge heraf af størrelsen af de tillægsafgifter, som producenterne er pålagt, må det undersøges, hvorvidt sådanne foranstaltninger er i overensstemmelse med ordlyden af og formålet med disse bestemmelser, med formålet og den generelle opbygning af bestemmelserne vedrørende ordningen med tillægsafgifter på mælk og med fællesskabsrettens generelle principper.
42. For så vidt angår ordlyden af de relevante bestemmelser bemærkes, at artikel 1 og 4 i forordning nr. 3950/92 og artikel 3 og 4 i forordning nr. 536/93 ikke indeholder nogen bestemmelser, der udtrykkeligt er til hinder for de nationale myndigheders vedtagelse af foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede. Det samme gælder for så vidt angår nævnte forordningers samtlige bestemmelser.
43. Hvad angår disse bestemmelsers formål kan artikel 1 og 4 i forordning nr. 3950/92 hverken anses for at foreskrive en ny tildeling af individuelle referencemængder eller end mindre for at fastsætte en specifik frist for en sådan tildeling.
44. Forordning nr. 3950/92 tilsigter således at forlænge den ordning med tillægsafgifter på mælk, som er indført ved de tidligere bestemmelser, og hviler på den forudsætning, at mælkekvoterne for alle medlemsstaternes vedkommende allerede var tildelt (jf. i denne retning dommen i sagen Karlsson m.fl., præmis 32).
45. Første betragtning til forordningen nævner således en »videreførelse« af den ved forordning nr. 856/84 indførte ordning, og artikel 1 bestemmer, at tillægsafgiften for mælk indføres for »yderligere« syv på hinanden følgende tolvmånedersperioder. På samme måde bestemmer artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3950/92, at de individuelle referencemængder, der tildeles for fremtidige produktionsperioder, fastsættes på grundlag af de referencemængder, der er til rådighed for producenten på den sidste dag, hvor den tidligere lovgivning fandt anvendelse, dvs. den 31. marts 1993.
46. Henset til den omstændighed, at fællesskabslovgivers hensigt ikke var endeligt at fastsætte disse referencemængder for hele varigheden af forlængelsen af ordningen med tillægsafgift på mælk, bestemmer artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 3950/92 imidlertid i det væsentlige, at mængderne kan tilpasses hvert af de omhandlede mælkeproduktionsår under forudsætning af, at de samlede individuelle referencemængder for salg til mejerier og direkte salg ikke overskrider den samlede garantimængde, som er tildelt medlemsstaten, i betragtning af medlemsstatens eventuelle nedsættelser for at vedligeholde den nationale reserve.
47. Herefter skal artikel 1 og 4 i forordning 3950/92 ikke fortolkes således, at de er til hinder for, at de nationale myndigheder efter udløbet af det omhandlede mælkeproduktionsår kan korrigere urigtige individuelle referencemængder, når sådanne korrektioner særligt har til formål at opnå, at den produktion i en medlemsstat, der er fritaget for tillægsafgift, ikke overskrider den samlede garantimængde, som er tildelt denne stat.
48. Det samme gælder for artikel 3 og 4 i forordning nr. 36/93. I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af artikel 3, stk. 2, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, at opkøberen på den ene side og producenten, som sælger sin produktion direkte, på den anden side, inden den 15. maj skal meddele medlemsstatens kompetente myndigheder en opgørelse over henholdsvis den mængde indsamlet og produceret mælk, der er solgt i løbet af det forløbne regnskabsår. Det fremgår endvidere af artikel 3, stk. 3, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, at medlemsstaterne kan beslutte, at den kompetente myndighed underretter såvel køberen som producenten om, hvilket afgiftsbeløb de skal erlægge, efter at myndighederne eventuelt har genuddelt alle eller en del af de uudnyttede referencemængder. Endelig fremgår det af disse artiklers stk. 4, at opkøberen og producenten skal indbetale de beløb, der skal erlægges, inden den 1. september det følgende år.
49. Såfremt det antages, at disse frister er bindende (jf. i denne retning dom af 6.7.2000, sag C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Sml. I, s. 5461, præmis 38-40), er de ikke desto mindre ikke til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder efterfølgende gennemfører kontroller og korrektioner for at sikre, at medlemsstatens produktion ikke overstiger den samlede mængde, som er tildelt medlemsstaten.
50. Såvel fristerne i artikel 3 og 4 i forordning nr. 536/93 som efterfølgende kontroller og korrektioner som dem, der er gennemført af AIMA i hovedsagen, har derimod til formål at sikre, at ordningen med tillægsafgift på mælk fungerer effektivt, og at de relevante bestemmelser anvendes korrekt.
51. I denne forbindelse bemærkes endvidere, at det anføres i ottende betragtning til forordning nr. 536/93, at »medlemsstaterne bør kunne foretage relevant kontrol efterfølge nde, så de kan efterprøve, hvorvidt og i hvilket omfang afgiften er blevet opkrævet ifølge bestemmelserne«. Sådanne kontrolforanstaltninger er beskrevet i forordningens artikel 7 med henblik på at sikre rigtigheden af opkøbernes og producenternes opgørelser over indsamling og direkte salg. Det er klart, at sådanne kontroller først kan finde sted efter udløbet af det pågældende mælkeproduktionsår, og at de kan føre til korrektion af de tildelte referencemængder og således også til en ny beregning af skyldige afgifter.
52. Denne fortolkning af artikel 1 og 4 i forordning nr. 3950/92 og artikel 3 og 4 i forordning nr. 536/93 styrkes endvidere af formålet med de bestemmelser, der indførte en tillægsafgift på mælk. Som generaladvokaten har understreget i punkt 66 i forslaget til afgørelse, ville formålene med disse bestemmelser blive bragt i fare, hvis mælkeproduktionen i en medlemsstat, som følge af en fejlagtig fastsættelse af individuelle referencemængder, overskrider den samlede garantimængde, som er tildelt medlemsstaten, uden at denne overskridelse medførte betaling af en tillægsafgift. I et sådant tilfælde ville den solidaritet, som ordningen med tillægsafgift på mælk bygger på, blive brudt, for så vidt som de producenter, der nyder godt af de fordele, som fastsættelsen af en indikativpris for mælk medfører, ikke bærer de byrder, som opretholdelsen af indikativprisen bygger på. De producenter, hvis overskudsproduktion med urette er fritaget for tillægsafgift, vil således opnå en uberettiget konkurrencemæssig fordel i forhold til producenter i de medlemsstater, der anvender ordningen i overensstemmelse med fællesskabsretten.
53. Hvad endelig angår foreneligheden af foranstaltninger til kontrol og korrektion, som de af AIMA i hovedsagen gennemførte, med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, kan den af sagsøgerne i hovedsagen fremførte argumentation ikke tiltrædes.
54. For så vidt som en producents individuelle referencemængde faktisk svarer til den mælkemængde, der er afsat af denne producent i løbet af referenceåret, kan den pågældende producent – som i princippet har kendskab til den producerede mængde – ikke have en berettiget forventning om opretholdelse af en urigtig referencemængde. Som generaladvokaten endvidere har anført i punkt 82 i forslaget til afgørelse, kan producenterne ikke have nogen berettiget forventning om, at der ved et produktionsårs udløb foretages en genuddeling af visse uudnyttede individuelle referencemængder. En sådan genuddeling er i sin natur hypotetisk, og det vil være umuligt i forvejen at fastsætte størrelsen heraf, eftersom det afhænger af de øvrige producenters aktivitet. En producent kan således ikke, før et produktionsår, have nogen berettiget forventning om en genuddeling af en bestemt del af de uudnyttede kvoter.
55. Det må i denne forbindelse tilføjes, at som det fremgår af sagen, blev de første lovbestemmelser til gennemførelse af ordningen med en tillægsafgift på mælk først gennemført i Italien i 1992. Betalingen af en tillægsafgift har i øvrigt først været et krav for de italienske mælkeproducenter fra mælkeproduktionsåret 1995/1996. Der kan imidlertid ikke eksistere en berettiget forventning om opretholdelse af en situation, som er åbenbart ulovlig i forhold til fællesskabsretten, nemlig en manglende anvendelse af ordningen med tillægsafgift på mælk. Uafhængigt af sagens særlige omstændigheder kan medlemsstaternes mælkeproducenter således ikke med føje forvente, at de 11 år efter indførelsen af denne ordning kan fortsætte med at producere mælk uden begrænsninger.
56. Henset til ovenstående bemærkninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 1 og 4 i forordning nr. 3950/92 og artikel 3 og 4 i forordning nr. 536/93 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat efter gennemførte kontroller korrigerer de individuelle referencemængder, der er tildelt hver producent, og følgelig efter genuddeling af uudnyttede referencemængder genberegner de skyldige tillægsafgifter efter udløbet af fristen for betaling af disse afgifter for det pågældende mælkeproduktionsår.
Andet spørgsmål
57. Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Tredje spørgsmål
58. Med det tredje spørgsmål har den forelæggende ret spurgt, om de relevante fællesskabsbestemmelser tillader medlemsstaterne at påtage sig at afholde de beløb, som skal betales i henhold til fællesskabsretten, når det ikke er muligt at foretage genuddeling med tilbagevirkning af uudnyttede referencemængder.
59. Det bemærkes, at i henhold til en fast retspraksis indebærer den samarbejdsånd, der må beherske udførelsen af opgaverne i forbindelse med den præjudicielle forelæggelsesprocedure, at den nationale ret tager hensyn til Domstolens opgave, som er at bidrage til retsplejen i medlemsstaterne og ikke at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål (jf. bl.a. dom af 16.7.1992, sag C-343/90, Lourenço Dias, Sml. I, s. 4673, præmis 17, og kendelse af 23.3.1995, sag C-458/93, Saddik, Sml. I, s. 511, præmis 17).
60. Det bemærkes, at tredje spørgsmål har en rent hypotetisk karakter, for så vidt som spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende medlemsstat under visse betingelser kan påtage sig at afholde de beløb, mælkeproducenterne skylder i form af tillægsafgift, ikke kan have relevans for afgørelsen af hovedsagen.
61. Herefter kan tredje spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
62. De udgifter, der er afholdt af den italienske og græske regering samt af Rådet og Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Tribunale amministrativo regionale del Lazio ved dom af 6. juli 2000, for ret:
Artikel 1 og 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter og artikel 3 og 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat efter gennemførte kontroller korrigerer de individuelle referencemængder, der er tildelt hver producent, og følgelig efter genuddeling af uudnyttede referencemængder genberegner de skyldige tillægsafgifter efter udløbet af fristen for betaling af disse afgifter for det pågældende mælkeproduktionsår.