62010CC0567
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 17. listopadu 2011 (
1
)
Věc C-567/10
Inter-Environnement Bruxelles ASBL
Pétitions-Patrimoine ASBL
Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL
proti
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour constitutionnelle (Belgie)]
„Směrnice 2001/42/ES — Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí — Použitelnost na úplné nebo částečné zrušení územního plánu — Plány a programy, které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“
I – Úvod
1.
Belgický ústavní soud předložil k rozhodnutí dvě předběžné otázky týkající se oblasti působnosti směrnice o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (
2
) (dále jen „směrnice o SEA“, SEA je zkratka odvozená z anglického názvu směrnice „Strategic Environmental Assessment Directive“). Zaprvé je třeba objasnit, zda se směrnice vztahuje jen na přijímání a změny plánů a programů anebo i na jejich zrušení. Zadruhé byla položena otázka, zda je třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí pouze v případě přijímání plánů a programů, které jsou vyžadovány, anebo zda se musí takové posouzení provést i v případech, kdy je stanovení plánů právními předpisy pouze upraveno, ale není povinné.
II – Právní rámec
A – Směrnice o SEA
2.
Cíle směrnice o SEA vyplývají zejména z jejího článku 1:
„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“
3.
Plány a programy jsou definovány v čl. 2 písm. a):
„Pro účely této směrnice se:
a)
‚plány a programy‘ rozumějí plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány Evropským společenstvím, a rovněž jejich veškeré změny:
—
které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a
—
které jsou vyžadovány právními a správními předpisy.“
4.
Článek 3 stanoví, které plány a programy musí být podrobeny posouzení vlivů na životní prostředí. Relevantní jsou zejména odstavce 1 až 5:
„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a)
které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS nebo
b)
[...]
3.   Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.
5.   Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.
6.[…]“
B – Belgické právo
5.
Relevantní ustanovení jsou obsažena v Bruselském zákoníku územního plánování (dále jen „CoBAT“, kde CoBAT je zkratka odvozená z francouzského názvu zákoníku „Code bruxellois de l’aménagement du territoire“). Ústavní soud tato ustanovení popisuje následovně:
6.
Řízení, v rámci něhož se zvláštní územní plány vypracovávají, zahrnuje průzkum veřejného mínění, konzultaci různých správních orgánů a instancí, jakož i v zásadě vypracování zprávy o vlivech na životní prostředí (články 43 až 50 CoBAT). Ustanovení CoBAT upravující vypracování zvláštních územních plánů se použijí na změnu těchto plánů (článek 52 CoBAT). Tato ustanovení však neplatí pro řízení, která vedou ke zrušení zvláštních územních plánů.
7.
Články 25 a 26 nařízení ze dne 14. května 2009, které byly napadeny v původním řízení, doplňují již dříve existující řízení o zrušení obecní radou o řízení, které umožňuje zrušení vládou, které ale rovněž nestanoví povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí.
8.
Podle článku 40 CoBAT „každá obec regionu přijme buď z vlastní iniciativy, nebo ve lhůtě, která jí byla stanovena vládou, zvláštní územní plány“. Toto ustanovení zřejmě vyžaduje přijetí takových plánů. Tento článek však přebírá dřívější právní úpravu, z jejíž historie vzniku ústavní soud dovozuje možnost, že povinnost přijímat takové plány neexistuje. Navíc uvádí, že obecní rada může na žádost občanů odmítnout vypracování zvláštního územního plánu (článek 51 CoBAT).
9.
Kromě toho jde v původním řízení o plány týkající se památkové péče o určité objekty. Článek 30 písm. c) a článek 101 nařízení ze dne 14. května 2009 zavádějí ustanovení týkající se takovýchto plánů. Tyto plány mohou být vyžadovány před udělením povolení, jehož nezbytnost stanoví CoBAT, a jsou vypracovávány na žádost vlády nebo třetiny vlastníků. Posouzení vlivů na životní prostředí není nezbytné.
III – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
10.
V původním řízení různé nevládní organizace – Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Petitions-Patrimoine ASBL a Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL (dále jen „Inter-Environnement Bruxelles a další“) – napadají ustanovení bruselského nařízení ze dne 14. května 2009, které v mnohých ohledech mění CoBAT. Mimo jiné si stěžují na to, že tato ustanovení měnící postup pro zrušení zvláštních územních plánů a vypracovávání plánů týkajících se památkové péče nevyžadují, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice o SEA.
11.
Belgický ústavní soud se proto obrátil na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o těchto předběžných otázkách:
„1)
Je třeba definici ‚plánů a programů‘ v čl. 2 písm. a) směrnice o SEA vykládat v tom smyslu, že řízení, jehož předmětem je úplné nebo částečné zrušení určitého plánu, jako je zvláštní územní plán ve smyslu článků 58 až 63 CoBAT, vylučuje z oblasti působnosti této směrnice?
2)
Je třeba spojení ‚jsou vyžadovány‘, jež je uvedeno v čl. 2 písm. a) téže směrnice, chápat tak, že z definice ‚plánů a programů‘ jsou vyloučeny plány, které sice jsou upraveny právními předpisy, jejichž přijetí ale není povinné, jako jsou zvláštní územní plány ve smyslu článku 40 CoBAT?“
12.
Písemně se vyjádřily Inter-Environnement Bruxelles a další, Belgické království, Česká republika, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Evropská komise. Kromě Spojeného království se také účastnily jednání konaného dne 27. října 2011.
IV – Právní posouzení
13.
Nejprve přezkoumám druhou otázku, jelikož odpověď na ni může mít vliv na nezbytnost první otázky. Zrušení zvláštních územních plánů, které je zmíněno v první otázce, totiž může spadat do oblasti působnosti směrnice o SEA, jen pokud se směrnice o SEA vztahuje i na vypracování těchto plánů. To je však předmětem druhé otázky.
A – K druhé otázce – Nezbytnost právní povinnosti vypracovat plány a programy
14.
Za účelem zodpovězení druhé otázky je třeba objasnit, zda se směrnice o SEA vztahuje na plány nebo programy, které sice jsou upraveny právními předpisy, ale jejich přijetí není povinné, anebo zda se směrnice o SEA použije pouze tehdy, pokud je povinnost vypracovat plán stanovena právními předpisy.
15.
Téměř ve všech jazykových verzích čl. 2 písm. a) druhé odrážky směrnice o SEA se hovoří o plánech nebo programech, které jsou vyžadovány, resp. jsou nezbytné. Zákonem upravené plány nebo programy, od jejichž vypracování lze upustit, zde nejsou zahrnuty. Jak správně zdůrazňuje vláda Spojeného království, Soudní dvůr rozhodl na tomto základě v rozsudku Terre wallonne (
3
).
16.
Pouze italskou verzi lze chápat jinak. V ní jsou uvedeny plány a programy, které jsou „stanoveny“ („previsti“) právem. Pod tímto výrazem lze chápat i opatření, která jsou sice upravena právem, ale nejsou nutně vyžadována.
17.
Různé jazykové verze stejného ustanovení práva Společenství musí být vykládány jednotně. Pokud se jednotlivé verze liší, musí být toto ustanovení v zásadě vykládáno na základě celkové systematiky a účelu právního předpisu, do jehož rámce patří (
4
). Různé jazykové verze jednoho ustanovení je však třeba vykládat také podle skutečné vůle jeho autora (
5
). Z historie vzniku čl. 2 písm. a) druhé odrážky směrnice o SEA vyplývá, že i italská verze má podle skutečné vůle zákonodárce zahrnovat pouze plány a programy, které jsou vyžadovány.
18.
Ani původní návrh Komise (
6
), ani jeho pozměněné znění (
7
) neobsahovaly podmínku, že by plány a programy, na které se vztahuje směrnice, musely být právně nezbytné. Poté, co se návrh v tomto ohledu neprosadil, Komise za podpory Belgie a Dánska navrhla, aby do směrnice byly zahrnuty alespoň plány a programy, které „jsou stanoveny na základě právních předpisů nebo se opírají o právní či správní předpisy“ (
8
). Ani tyto návrhy však zákonodárce nepřijal.
19.
Rada naopak objasnila konečně přijatou právní úpravu, která nebyla zpochybněna Parlamentem, i v italské verzi společného postoje v tom smyslu, že dotčeny jsou pouze předepsané („prescritti“) plány a programy (
9
). Také italské znění směrnice je proto třeba chápat tak, že se vztahuje pouze na plány nebo záměry, které jsou povinně stanoveny právním předpisem.
20.
Vzhledem ke znění čl. 2 písm. a) druhé odrážky směrnice o SEA a historii jeho vzniku nesměřuje k jinému výkladu ani obecný cíl evropské politiky životního prostředí, kterým je zabezpečení vysoké úrovně ochrany (čl. 3 odst. 3 SEU a čl. 191 odst. 2 SFEU), ani zvláštní cíl směrnice, aby plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí (článek 1) (
10
). Plány a programy, u nichž nebyla právním předpisem stanovena povinnost k jejich vypracování, sice také mohou mít významný vliv na životní prostředí, ale zákonodárce zjevně neměl v úmyslu podrobit taková opatření posouzení vlivů na životní prostředí.
21.
Spojené království a Česká republika v tomto ohledu uvádějí pochopitelný důvod: Bylo by třeba se obávat, že příslušné orgány by takové dobrovolné plány nevypracovávaly z důvodu úsilí spojeného s provedením posouzení vlivů na životní prostředí. A mnohé hovoří pro hypotézu, že dobrovolné plány přispívají větší měrou ke zohlednění aspektů životního prostředí a umožňují účast veřejnosti, než když k plánování nedojde. Možná se tento odhad v budoucnu změní na základě pozitivních zkušeností s prováděním posuzování vlivů na životní prostředí, nicméně toto nelze předjímat výkladem v rozporu s písemně zachyceným záměrem zákonodárce.
22.
Na jednání se Inter-Environnement Bruxelles a další dále ještě odvolaly na účast veřejnosti, která je zakotvena v článku 7 Aarhuské úmluvy (
11
) a v článku 2 směrnice 2003/35/ES (
12
). Podle uvedené úmluvy se tato účast týká všech plánů a programů týkajících se životního prostředí, není však výslovně vyžadována zpráva o vlivech na životní prostředí. Pokud by směrnice o SEA tuto mezinárodně právní povinnost prováděla v celém rozsahu na úrovni Unie, byl by dán důvod použít ji nad rámec jejího znění, a sice na veškeré plány a programy týkající se životního prostředí.
23.
Směrnice o SEA ovšem neobsahuje žádnou zmínku o tom, že by jejím cílem bylo provedení článku 7 Aarhuské úmluvy. Z desátého bodu odůvodnění směrnice 2003/35 naopak vyplývá, že úmluva má být v tomto ohledu provedena, pouze pokud jde o plány a programy vytvářené na základě právních předpisů Unie, a to pro určitá opatření konkrétně směrnicí 2003/35, a do budoucna budou zvláštní právní úpravy začleňovány do příslušných právních předpisů. Článek 2 odst. 5 směrnice 2003/35 pouze objasňuje, že posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice o SEA jako účast veřejnosti postačí (
13
).
24.
Cíle článku 7 Aarhuské úmluvy proto neodůvodňují výklad směrnice o SEA, který by byl v rozporu se zřejmým úmyslem zákonodárce.
25.
Tím ještě není vysvětleno, které plány a programy jsou „vyžadovány“ ve smyslu čl. 2 písm. a) druhé odrážky směrnice o SEA. Na to se sice ústavní soud výslovně neptá, ale o slučitelnosti sporné právní úpravy se směrnicí o SEA může správně rozhodnout jen za předpokladu, že je objasněna i tato otázka.
26.
Ústavní soud zřejmě vychází z toho, že povinnost ve smyslu čl. 2 písm. a) druhé odrážky směrnice o SEA musí v každém případě zahrnovat vypracování předmětného plánu nebo programu, aby byla dotčena oblast působnosti směrnice o SEA. Plány nebo programy, které jsou v mnohých případech vypracovány dobrovolně, v jiných případech jsou ale vyžadovány, tedy za žádných okolností nemusí být podrobeny posouzení vlivů na životní prostředí.
27.
V rozsudku Terre Wallonne Soudní dvůr však již rozhodl, že směrnice o SEA se vztahuje i na programy, které jsou vyžadovány jen za určitých okolností (
14
), konkrétně na akční programy ve smyslu směrnice o dusičnanech (
15
). Ty jsou vyžadovány jen tam, kde existují ohrožené oblasti ve smyslu uvedené směrnice. Pokud orgány členských státu dobrovolně vypracují akční programy podle standardů stanovených směrnicí o dusičnanech i pro jiné oblasti, směrnice o SEA by se nepoužila.
28.
Pro zodpovězení otázky, zda se má použít směrnice o SEA, je proto vždy v konkrétním případě třeba zkoumat, zda je plán nebo program vyžadován, anebo zda se vypracovává dobrovolně.
29.
Zda jsou v projednávané věci příslušná opatření vyžadována, je při neexistenci ustanovení práva Unie otázkou vnitrostátního práva, která může být závazně zodpovězena pouze ústavním soudem. Například z článku 40 CoBAT ale vyplývá, že vedení obce může stanovit lhůtu pro přijetí zvláštních územních plánů. V tomto případě je možné, že existuje povinnost přijmout plán stanovená právním předpisem. Ta ale zřejmě neexistuje tam, kde přijetí plánu navrhnou občané. Ale i toto ustanovení lze chápat v tom smyslu, že obec sice disponuje určitým prostorem pro uvážení, pokud jde o lhůtu pro přijetí plánu, ale v zásadě takový plán musí vypracovat. A zřejmě není vyloučené, že taková rozhodovací pravomoc může být vzhledem ke konkrétním okolnostem případu velmi omezená (
16
).
30.
Celkově je tedy spojení „jsou vyžadovány“ obsažené v čl. 2 písm. a) směrnice o SEA třeba chápat v tom smyslu, že tato definice nezahrnuje plány a programy, které sice jsou upraveny právními předpisy, ale nemusí být povinně vypracovány. Na plány a programy, které mohou být za určitých podmínek vypracovány dobrovolně, se tato směrnice vztahuje pouze v případech, kde existuje povinnost je vypracovat.
B – K první otázce – zrušení plánů nebo programů
31.
V rámci první otázky chce belgický ústavní soud objasnit, zda se směrnice o SEA vztahuje na zrušení plánů nebo programů.
1. K nezbytnosti odpovědět na první otázku
32.
Česká republika je toho názoru, že tato otázka již nemá pro původní řízení význam, pokud směrnice o SEA platí pouze pro plány a programy, jejichž přijetí je povinné. Belgický ústavní soud vychází ve své druhé otázce z předpokladu, že přijetí zvláštních územních plánů podle článku 40 CoBAT povinné není. V takovém případě se podle něj směrnice o SEA na tyto plány nevztahuje a jejich zrušení nemusí být podrobeno posouzení vlivů na životní prostředí.
33.
Již jsem ovšem uvedla, že v některých případech by přece mohla existovat povinnost uvedené plány vypracovat (
17
). Jak zdůrazňuje Komise, toto vyplývá z popisu vnitrostátního právního stavu obsaženého v odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, i když se zdá, že znění druhé předběžné otázky tomu nenasvědčuje (
18
). Nelze tedy s jistotou vyloučit, že ústavní soud přece jen předmětná ustanovení vnitrostátního práva vyloží v tom smyslu, že existuje povinnost stanovená právním předpisem. První otázka není ostatně položena pro případ určité odpovědi na druhou otázku. Nezávisle na odpovědi na druhou otázku tedy nelze konstatovat, že první otázka zjevně nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nebo že se jedná o hypotetický problém (
19
).
34.
Z toho vyplývá, že Soudní dvůr by měl na první otázku odpovědět.
2. Ke zrušení plánů a programů
35.
Východiskem první otázky je okolnost, že čl. 2 písm. a) směrnice o SEA se vztahuje na „plány a programy […] a rovněž jejich změny“, zrušení však výslovně nezmiňuje. Zejména Belgie a Spojené království proto pokládají za vyloučené považovat úplné zrušení za změnu.
36.
Jak uvádějí ústavní soud, Inter-Environnement-Bruxelles a Komise, pojem „zrušení“ lze ovšem vykládat v tom smyslu, že zrušení plánu nebo programu zahrnuje. V zásadě totiž každá změna spočívá ve zrušení existující úpravy a zakotvení úpravy nové. Při zrušení v „pravém slova smyslu“ není zrušená úprava nahrazena jinou úpravou. V takovém případě platí příslušné obecnější pravidlo. I toto je změna.
37.
Tak například po zrušení německých územních plánů by platila ustanovení německého stavebního zákona týkající se přípustnosti záměrů v souvisle zastavěných oblastech (§ 34 stavebního zákona) nebo ve vnějších oblastech (§ 35 stavebního zákona). Zrušením plánu by se tedy rámec úpravy vztahující se na tento záměr změnil.
38.
Belgie a Spojené království však zastávají názor, že směrnice o SEA se zaměřuje na stanovení plánů s novým obsahem. V tomto ohledu poukazují zejména na to, že plány a programy ve smyslu čl. 3 odst. 2 a 4 podléhají posouzení vlivů na životní prostředí, pokud stanoví rámec pro určité záměry. Zrušením by takové plány s novým obsahem nebyly vytvořeny.
39.
Avšak spíše než úzké chápání znění směrnice o SEA by pro její výklad měl být rozhodující její cíl vymezený v článku 1, kterým je posouzení vlivů na životní prostředí v případě plánů a programů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí (
20
). Česká republika a Spojené království se sice domnívají, že plán nebo program nemůže mít po zrušení žádný vliv na životní prostředí, tento názor je ovšem mylný.
40.
Jak správně zdůrazňuje ústavní soud, pokud totiž plány a programy určují rámec záměru stanovením jeho mezí, může mít odstranění těchto mezí za následek významný vliv na životní prostředí.
41.
Příklad uvedený Inter-Environnement Bruxelles a další ukazuje následující: Podle něj byl zvláštní územní plán zrušen s cílem umožnit výstavbu kancelářské budovy o velikosti 44000 m2, protože plán připouštěl pouze výstavbu budovy o velikosti 20000 m2. Rámec pro povolení kancelářských budov tak byl zrušením zvláštního územního plánu výrazně rozšířen. Je zjevné, že odstranění takových omezení může mít vliv na životní prostředí. Větší kancelářská budova zapříčiní především více dopravy, může vyžadovat i více půdy a může větší měrou ovlivňovat např. lokální mikroklima a spotřebu vody.
42.
Pokud vliv takových záměrů současně spadá do oblasti působnosti směrnice o SEA (
21
), pak toto na rozdíl od názoru zastávaného Českou republikou nebrání použití směrnice o SEA. Zejména neexistuje povinnost provádět posouzení vlivů na životní prostředí dvakrát, protože pokud byly její cíle již zcela naplněny provedením prvního posouzení, druhé posouzení není třeba (
22
). Pokud se však obě posouzení vlivů liší co do rozsahu nebo obsahu, má smysl provést posouzení vlivů dvakrát. Vynaložené úsilí lze minimalizovat právě v případech jako je uvedený příklad, pokud se řízení směřující ke zrušení plánu nebo programu zkombinuje nebo alespoň zkoordinuje s řízením směřujícím k povolení záměru.
43.
Zpráva o vlivech na životní prostředí může být při příležitosti zrušení opatření ostatně zbytečná anebo ji lze omezit alespoň po stránce rozsahu, pokud byla při vypracování přiměřeně přezkoumána. Zpráva o vlivech na životní prostředí totiž podle písmene b) přílohy I směrnice o SEA zahrnuje příslušné aspekty současného stavu životního prostředí a jejich pravděpodobný vývoj bez provedení opatření. Při přezkumu zrušení plánu proto musí být v podstatě přezkoumány mezitímní změny stavu životního prostředí. Od účasti veřejnosti ovšem nelze upustit, neboť vyjádření týkající se vypracování plánu nebo programu nemusí odpovídat vyjádřením týkajícím se jejich zrušení.
44.
A konečně, Česká republika a Spojené království pokládají uplatnění směrnice o SEA na zrušení plánů a programů za vyloučené ze systematických důvodů. Různá ustanovení a body odůvodnění směrnice se podle nich vztahují na přijetí a vypracování daného instrumentu. Zrušení se naopak nepřijímá, ani nevypracovává.
45.
Tato argumentace však nezohledňuje, že příslušnou úpravu lze uplatnit i na zrušení plánů a programů. Přijetí opatření, tak jak je uváděno v různých ustanoveních směrnice o SEA, odpovídá rozhodnutí o zrušení. A zrušení vyžaduje alespoň omezené vypracování, v jehož rámci se zkoumá, v jakém rozsahu má být daný instrument zrušen. Posouzení vlivů na životní prostředí by v této souvislosti mělo být oproti názoru Spojeného království rozšířeno na přezkum toho, do jaké míry může mít zrušení určitých plánů vliv na životní prostředí. Pokud přitom lze identifikovat, že mohou mít významný vliv, mohou být podrobeny monitorování vyžadovanému podle článku 10.
46.
Na rozdíl od názoru České republiky předneseného při jednání není tento závěr zpochybněn ani srovnáním se soudním zrušením opatření, ani příkladem omezeného plánu. Jak přesvědčivě objasnily Komise a Inter-Environnement Bruxelles a další, směrnice o SEA nepožaduje ani v jednom z obou případů, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí. Soudní rozhodnutí nespadají do definice plánů a programů podle čl. 2 písm. a) (
23
). A průběh omezeného opatření musí být součástí přezkumu již v rámci vypracování.
47.
Úplné nebo částečné zrušení plánu nebo programu je tedy změnou ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice o SEA.
3. K nezbytnosti stanovení povinnosti měnit nebo rušit plány nebo programy
48.
Komise kromě toho pokládá otázku, zda se směrnice o SEA vztahuje na změny a zrušení plánů nebo programů jen za předpokladu, že se zakládají na povinnosti stanovené právním předpisem.
49.
Znění čl. 2 písm. a) směrnice o SEA není v tomto ohledu jednoznačné. Toto ustanovení lze zejména v anglickém (
24
) a francouzském (
25
) znění chápat bez problémů v tom smyslu, že platí pouze pro povinné změny plánů a programů.
50.
Je však také možné a v německém znění (
26
) dokonce z důvodu použití slovesa „vypracovat“, který se nehodí k výrazu změna, nasnadě, aby se část právní úpravy znějící „které jsou vyžadovány“ vztahovala výlučně na plány a programy. V tomto smyslu by se definice obsažená v čl. 2 písm. a) směrnice o SEA vztahovala na plány a programy, které jsou vyžadovány, jakož i na jejich změny.
51.
I tyto odlišnosti v různých jazykových zněních znovu podněcují k tomu, aby se přihlédlo k historii vzniku, systematice a k účelu dané úpravy (
27
).
52.
Historie vzniku je pro tuto otázku rovněž poučná. Omezení na „plány a programy […], jakož i jejich změny, […] které jsou vyžadovány“, bylo podle odůvodnění společného postoje Rady do směrnice o SEA zavedeno, aby bylo objasněno, „že tím se rozumí pouze plány a programy, které jsou vyžadovány právními a správními předpisy členských států“ (
28
). Zákonodárce se tedy nezaměřil na to, aby bylo použití omezeno na změny těchto plánů a programů.
53.
Jedině takové chápání je ostatně přesvědčivé z hlediska systematiky a účelu směrnice o SEA.
54.
Jak uvádí Komise, ze systematického hlediska by mělo ke změnám a zrušením plánů nebo programů docházet zpravidla stejnou formou jako k jejich vypracování. Posouzení vlivů na životní prostředí by se proto mělo provádět při změně nebo zrušení plánů, pokud bylo nutné je provést při jeho vypracování.
55.
Jak objasňuje Komise, je v ostatních ohledech třeba předpokládat, že povinnost měnit plány nebo programy stanovená právní předpisem existuje spíše zřídka, i kdyby se prvotní vypracování příslušného instrumentu zakládalo na takové povinnosti. Je tedy třeba obávat se toho, že omezení na povinné změny a zrušení by výrazně omezilo dosah posouzení vlivů na životní prostředí.
56.
Takové omezení by bylo v rozporu s cílem přezkoumávat plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí. Takový vliv nemusí vyplývat jen z úprav stanovených již při vypracování plánů a programů, nýbrž i z úprav, které byly doplněny až změnami nebo se použijí v důsledku zrušení existujících úprav.
57.
Omezení na povinné změny nebo omezení by nakonec napomáhalo i obcházení směrnice o SEA. Bylo by možné koncipovat plán nebo program nejprve jako „prázdnou schránku“ bez konkrétních úprav, které vyžadují provedení posouzení vlivů na životní prostředí, a citlivé úpravy doplnit následně cestou „dobrovolných“ změn, které by byly posouzení vlivů zproštěny.
4. K odpovědi na první otázku
58.
Na první otázku je proto třeba celkově odpovědět, že řízení směřující k úplnému nebo částečnému zrušení plánu nebo programu je změnou ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice o SEA, pokud se týká plánu nebo programu ve smyslu tohoto ustanovení,
V – Závěry
59.
Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zodpověděl takto:
„1)
Řízení směřující k úplnému nebo částečnému zrušení plánu nebo programu je změnou ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES, pokud se týká plánu nebo programu ve smyslu tohoto ustanovení.
2)
Spojení ‚jsou vyžadovány‘ obsažené v čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES je třeba chápat v tom smyslu, že tato definice nezahrnuje plány a programy, které sice jsou upraveny právními předpisy, ale nemusí být povinně vypracovány. Na plány a programy, které mohou být za určitých podmínek vypracovány dobrovolně, se tato definice vztahuje pouze v případech, kdy existuje povinnost je vypracovat.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 (Úř. věst. L 197, s. 30; Zvl. vyd. 15/06, s. 157).
(
3
) – Rozsudek ze dne 17. června 2010 (C-105/09 a C-110/09, Sb. rozh. s. I-5611, bod 35 a násl.). Viz také mé stanovisko ze dne 4. března 2010 v uvedené věci, body 37 a násl. a 41.
(
4
) – Rozsudky ze dne 5. prosince 1967, van der Vecht (19/67, Recueil, s. 462, 473); ze dne 27. října 1977, Bouchereau (30/77, Recueil, s. 1999, body 13/14); ze dne 14. června 2007, Euro Tex (C-56/06, Sb. rozh. s. I-4859, bod 27), a ze dne 21. února 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Sb. rozh. s. I-685, bod 25).
(
5
) – Rozsudky ze dne 12. listopadu 1969, Stauder (29/69, Recueil, s. 419, bod 3); ze dne 7. července 1988, Moksel Import a Export (55/87, Recueil, s. 3845, bod 49); ze dne 20. listopadu 2001, Jany a další (C-268/99, Recueil, s. I-8615, bod 47); ze dne 27. ledna 2005, Junk (C-188/03, Sb. rozh. s. I-885, bod 33), a ze dne 22. října 2009, Zurita García a Choque Cabrera (C-261/08 a C-348/08, Sb. rozh. s. I-10143, bod 54).
(
6
) – KOM(96) 511 ze dne 4. prosince 1996 (Úř. věst. 1997 C 129, s. 14).
(
7
) – KOM(1999) 73 v konečném znění ze dne 22. února 1999 (Úř. věst. C 83, s. 15).
(
8
) – Dokument Rady č. 13800/99 ze dne 8. prosince 1999, s. 5, poznámka pod čarou 5.
(
9
) – Úř. věst. 2000, C 137, s. 11 (20).
(
10
) – Srov. k tomu rozsudek ze dne 22. září 2011, Valčiukienė a další, (C-295/10, Sb. rozh. s. I-8819, bod 46 a násl.), jakož i mé stanovisko ze dne 4. března 2010, Terre wallonne (C-105/09 a C-110/09, Sb. rozh. s. I-5611, bod 30).
(
11
) – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Úř. věst. L 124, s. 4); Společenství ji podepsalo dne 25. června 1998 v Aarhusu (Dánsko) a přijata byla rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 4).
(
12
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně (Úř. věst. L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466).
(
13
) – K tomu viz rozsudek Terre Wallonne (citovaný v poznámce pod čarou 3, bod 37 a násl.).
(
14
) – Rozsudek Terre Wallonne (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 35).
(
15
) – Směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů (Úř. věst. L 375, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 68).
(
16
) – Srov. rozsudek ze dne 25. března 2010, Komise v. Španělsko (C-392/08, Sb. rozh. s. I-2537, bod 14 a násl.).
(
17
) – Viz výše uvedený bod 29.
(
18
) – Viz výše uvedený bod 8.
(
19
) – Viz rozsudek ze dne 15. září 2011, Gueye (C-483/09 a C-1/10, Sb. rozh. s. I-8263, bod 40).
(
20
) – Viz odkazy v poznámce pod čarou 10.
(
21
) – Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248).
(
22
) – Rozsudek Valčiukienė a další (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 62).
(
23
) – Úvahy, které mají být provedeny pro případ zrušení soudem jsou předmětem souběžně projednávané věci C-41/11, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne, ke které má být zveřejněno mé stanovisko dne 8. prosince 2011.
(
24
) – „(P)lans and programmes, […], as well as any modifications to them […] which are required […]“.
(
25
) – „(L)es plans et programmes, […], ainsi que leurs modifications […] exigés […]“.
(
26
) – „Pläne und Programme, […], sowie deren Änderungen, die […] erstellt werden müssen“ (zvýrazněno autorkou tohoto stanoviska).
(
27
) – Viz výše uvedený bod 17.
(
28
) – Citovaný v poznámce pod čarou 9.