Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
R. NORKUS
van 9 oktober 2025 (1)
Zaak C‑418/24 [Obadal] (i)
TJ
tegen
Comunidad de Madrid
in tegenwoordigheid van
Ministerio Fiscal
[verzoek van de Tribunal Supremo (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Richtlijn 1999/70/EG – Raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd – Arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector – Werkneemster voor bepaalde tijd met een overeenkomst van ambtenaar zonder vaste aanstelling ter dekking van een vacature – Clausule 5 – Maatregelen ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd – Omzetting van overeenkomsten in overeenkomsten voor onbepaalde tijd – Nationale rechtspraak die een dergelijke omzetting niet toestaat, maar voorziet in een ‚overeenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband’ met toekenning van een vergoeding – Doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregelen – Nuttig effect van clausule 5 van de raamovereenkomst ”
Inhoud
I.
Inleiding
A.
Toepasselijke bepalingen
1.
Unierecht
2.
Spaans recht
a)
Grondwet
b)
Wetgeving betreffende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
1)
Werknemersstatuut
2)
EBEP
3)
Wet 20/2021
4)
Wetten betreffende de staatsbegroting voor 2017 en 2018
B.
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
II.
Analyse
A.
Reikwijdte en herformulering van de prejudiciële vragen
B.
Voorafgaande opmerkingen over de inhoud en de reikwijdte van clausule 5 van de raamovereenkomst
1.
Twee soorten maatregelen: preventie en bestraffing
2.
Verschil tussen de regelingen waaraan de preventieve en de bestraffende maatregelen zijn onderworpen
C.
In de rechtspraak geformuleerd beginsel volgens hetwelk het aan de nationale autoriteiten staat om doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregelen vast te stellen teneinde het nuttig effect van richtlijn 1999/70 te waarborgen
D.
Criteria om te bepalen of een sanctiemaatregel doeltreffend, afschrikkend en evenredig is
1.
Moet de sanctiemaatregel de door de betrokken werknemer geleden schade volledig vergoeden?
2.
Moet de maatregel ervoor zorgen dat werknemers toegang hebben tot stabiele dienstbetrekkingen?
3.
Moet de maatregel het mogelijk maken om het personeel van de overheidsdienst individueel aansprakelijk te stellen?
E.
Bestaan van maatregelen die misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren bestraffen
1.
Is de omzetting van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in „arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” een passende sanctiemaatregel?
2.
Bestaan er in de nationale rechtsorde andere doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te bestraffen?
a)
Schadevergoeding gelijkwaardig aan die voor ontslag wegens een economische crisis of voor onrechtmatig ontslag
1)
Kort overzicht van de rechtspraak
2)
Beoordeling
b)
Aansprakelijkheidsregeling
1)
Kort overzicht van de rechtspraak
2)
Beoordeling
c)
Selectieprocedures
1)
Kort overzicht van de rechtspraak
2)
Beoordeling
III.
Conclusie
I.      Inleiding
1.        Is nationale rechtspraak die de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband” in de overheidssector niet toekent aan „werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”
– een Spaanse pretoriaanse constructie
– in overeenstemming met clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd(2)? Bevat het nationale rechtsstelsel andere maatregelen om misbruik door overheidsdiensten van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van deze clausule adequaat te bestraffen?
Dit zijn in wezen de vragen die door de Tribunal Supremo (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Spanje) aan het Hof worden voorgelegd in het kader van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat betrekking heeft op de uitlegging van genoemde clausule.
2.        De kern van deze vragen is eens te meer een van de oude sociale engagementen van de Europese Unie, namelijk werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd beschermen tegen misbruik. De minimale beschermende bepalingen waarin de raamovereenkomst voorziet beogen te vermijden dat werknemers in een precaire situatie komen te verkeren(3) en dus kwetsbaar worden doordat zij gedurende een langere periode in dienst zijn op basis van een overeenkomst voor bepaalde tijd.(4) Deze categorie werknemers loopt immers het gevaar om gedurende een substantieel deel van hun beroepsloopbaan te worden uitgesloten van vaste dienstbetrekkingen, die nochtans, zoals uit de raamovereenkomst blijkt, een essentieel onderdeel van de werknemersbescherming vormen.(5)
3.        Sinds de raamovereenkomst op 10 juli 1999 in werking is getreden, is het Hof herhaaldelijk om uitlegging ervan verzocht(6), met name in het kader van zaken betreffende de vraag of nationale maatregelen ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd verenigbaar zijn met clausule 5 van deze raamovereenkomst.(7)
4.        Het was met name in het arrest Márquez Samohano uit 2014 dat het Hof voor het eerst kennis nam van het begrip „arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vaste aanstelling”.(8) De verwijzende rechter had dit begrip gecreëerd gelet op de juridische onmogelijkheid om de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband” toe te kennen aan werknemers die het slachtoffer waren van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector.(9)
5.        Ondanks de opeenvolgende hervormingen die het Koninkrijk Spanje sinds 2014 heeft doorgevoerd en waaruit de inspanningen blijken die zijn gedaan om de nationale regelgeving in overeenstemming te brengen met de raamovereenkomst, blijft het aandeel van tijdelijke dienstverbanden in de Spaanse overheidssector met bijna 30 % volgens de verwijzende rechter ook vandaag nog zeer hoog. Op de datum van de terechtzitting voor het Hof in de onderhavige zaak bleek dit percentage in de Spaanse overheidssector als geheel 32,8 % te bedragen, hetgeen betekent dat bijna een derde van de werknemers in deze sector een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd heeft.
6.        De recente arresten Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(10) en DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(11) hadden betrekking op diezelfde problematiek. Aangezien de tenuitvoerlegging van deze arresten volgens de verwijzende rechter heeft geleid tot „meervoudige en uiteenlopende” uitleggingen door de nationale rechterlijke instanties, wordt het Hof opnieuw verzocht om een beoordeling te verstrekken aan de hand waarvan hij het geschil in het hoofdgeding kan beslechten.
A.      Toepasselijke bepalingen
1.      Unierecht
7.        Clausule 1, onder b), en clausule 5 van de raamovereenkomst zijn, samen met artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 1999/70, van bijzonder belang voor de onderhavige zaak.
2.      Spaans recht
a)      Grondwet
8.        Artikel 14 van de Constitución española (Spaanse grondwet; hierna: „grondwet”) bepaalt dat Spanjaarden „gelijk zijn voor de wet en dat er geen discriminatie mag plaatsvinden op grond van geboorte, ras, geslacht, godsdienst, mening of enige andere persoonlijke of sociale toestand of omstandigheid”.
9.        Artikel 23, lid 2, van de grondwet bepaalt dat burgers „recht [hebben] op gelijke toegang tot overheidsbetrekkingen en -functies, onder voorbehoud van de bij wet gestelde eisen”.
10.      In artikel 103, lid 3, van de grondwet is onder meer bepaald dat de wet het ambtenarenstatuut vastlegt en de toegang tot overheidsfuncties regelt overeenkomstig de beginselen van verdienste en bekwaamheid.
b)      Wetgeving betreffende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
1)      Werknemersstatuut
11.      Artikel 15, lid 3, van de texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (herschikte tekst van de wet op het werknemersstatuut), goedgekeurd bij Real Decreto Legislativo 2/2015 (koninklijk wetgevend besluit 2/2015), van 23 oktober 2015(12), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „werknemersstatuut”), bepaalt dat „[o]vereenkomsten voor bepaalde tijd die in strijd met de wet zijn gesloten, worden geacht te zijn aangegaan voor onbepaalde tijd”.
12.      Artikel 15, lid 5, van het werknemersstatuut luidt:
„Onverminderd het bepaalde [in lid] 1, onder a), [en in de leden] 2 en 3 van dit artikel wordt de hoedanigheid van werknemer in vast dienstverband verkregen door werknemers die binnen een periode van 30 maanden meer dan 24 maanden, al dan niet aaneengesloten, in dienst waren van dezelfde onderneming of dezelfde groep van ondernemingen om er dezelfde of een andere functie te bekleden op basis van ten minste twee overeenkomsten voor bepaalde tijd, ongeacht of zij rechtstreeks zijn aangenomen dan wel via een uitzendbureau ter beschikking zijn gesteld, onder dezelfde of verschillende contractuele voorwaarden voor bepaalde tijd. [...]”
13.      De vijftiende aanvullende bepaling van het werknemersstatuut, die betrekking heeft op de „toepassing van beperkingen qua duur op overeenkomsten voor een bepaalde taak of dienst en op opeenvolgende overeenkomsten bij overheidsdiensten”, preciseert dat schending van deze beperkingen bij „overheidsdiensten en daarmee verbonden of daarvan afhangende overheidsorganen” „de toepassing van de grondwettelijke beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid bij de toegang tot overheidsfuncties [niet kan beletten] en niet in de weg staat aan de verplichting om de betreffende functies in te vullen via de gewone procedures, overeenkomstig de bepalingen van de toepasselijke regelgeving”, zodat „de werknemer de door hem vervulde betrekking behoudt tot zij overeenkomstig de voornoemde procedures wordt ingevuld, wat het einde van de arbeidsverhouding inluidt, tenzij deze werknemer in overheidsdienst treedt na de overeenkomstige selectieprocedure met succes te hebben doorlopen”.
2)      EBEP
14.      De Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (geconsolideerde wet op het basisstatuut voor overheidspersoneel), die is goedgekeurd bij Real Decreto Legislativo 5/2015 (koninklijk wetgevend besluit 5/2015) van 30 oktober 2015(13), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „EBEP”), is onder meer gewijzigd bij Real Decreto-ley 14/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (koninklijk wetgevend besluit 14/2021 betreffende dringende maatregelen om tijdelijke dienstverbanden in de overheidssector te verminderen) van 6 juli 2021(14) en Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (wet 20/2021 houdende dringende maatregelen om tijdelijke dienstverbanden in de overheidssector te verminderen)(15).
15.      Artikel 8 EBEP bepaalt:
„1.      Overheidswerknemers zijn personen die in een overheidsdienst tegen beloning taken vervullen in het algemeen belang.
2.      Overheidswerknemers worden ingedeeld in de volgende categorieën:
a)      ambtenaren;
b)      ambtenaren zonder vaste aanstelling;
c)      arbeidscontractanten, zowel in vast dienstverband als met een overeenkomst voor onbepaalde of bepaalde tijd;
d)      ondersteunend personeel.”
16.      Artikel 11, leden 1 en 3, EBEP luidt als volgt:
„1.      Onder arbeidscontractant wordt verstaan eenieder die op grond van een schriftelijke arbeidsovereenkomst, ongeacht de in het arbeidsrecht neergelegde aanstellingsvoorwaarden, door de overheid betaalde diensten verricht. Naargelang van de duur van de overeenkomst kan het gaan om een permanente overeenkomst, een overeenkomst voor onbepaalde tijd of een overeenkomst voor bepaalde tijd.
[...]
3.      De selectieprocedures voor het personeel zijn openbaar en zijn in alle gevallen onderworpen aan de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid. Bij tijdelijke arbeidscontractanten geldt tevens het beginsel van snelheid, om tegemoet te komen aan uitdrukkelijk gerechtvaardigde overwegingen van noodzakelijkheid en spoedeisendheid.”
17.      Artikel 55, lid 1, EBEP luidt:
„Alle burgers hebben recht op toegang tot een betrekking in overheidsdienst, in overeenstemming met de grondwettelijke beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid, de bepalingen van dit statuut en de andere in de rechtsorde geldende regels.”
18.      Artikel 70 EBEP („Overheidsvacature”) bepaalt:
„1.      De benodigde personele middelen waaraan begrotingsmiddelen zijn toegewezen en waarin moet worden voorzien door nieuwe personeelsleden aan te trekken, vormen het voorwerp van een overheidsvacature of worden ingevuld via een ander, soortgelijk instrument voor het beheer van behoeften aan personeel, hetgeen inhoudt dat er overeenkomstige selectieprocedures worden georganiseerd voor de geplande posten, met een reserve van maximaal tien procent, en dat er een maximumtermijn voor de bekendmaking van de aankondigingen wordt vastgesteld. Hoe dan ook geldt voor het uitschrijven van de overheidsvacature of de uitvoering van het soortgelijke instrument een niet-verlengbare termijn van drie jaar.
2.      De overheidsvacature of het soortgelijke instrument, zoals jaarlijks door de bestuursorganen van de overheidsdienst goedgekeurd, wordt bekendgemaakt in het overeenkomstige publicatieblad.
[...]”
19.      De zeventiende aanvullende bepaling van de EBEP is ingevoerd bij artikel 1, lid 3, van wet 20/2021. Deze zeventiende aanvullende bepaling luidt als volgt:
„1.      De overheidsdiensten zijn verantwoordelijk voor de naleving van de bepalingen in dit statuut en zien er met name op toe dat elke vorm van onregelmatigheid wordt vermeden bij de werving van tijdelijke arbeidscontractanten en bij de benoeming van ambtenaren zonder vaste aanstelling.
Evenzo bevorderen de overheidsdiensten binnen hun respectieve bevoegdheden de ontwikkeling van handhavingscriteria die de naleving van deze aanvullende bepaling waarborgen, evenals een gecoördineerd optreden van de verschillende instanties die bevoegd zijn op het gebied van personeelszaken.
2.      Elke onrechtmatige handeling die in dit verband wordt verricht, geeft aanleiding tot de aansprakelijkheid waarin de binnen elk van de overheidsdiensten geldende regels voorzien.
3.      Alle handelingen, afspraken, overeenkomsten of regelgevende bepalingen, evenals de ter toepassing of uitvoering daarvan genomen maatregelen, waarvan de inhoud rechtstreeks of onrechtstreeks meebrengt dat de overheid de maximumtermijnen voor een tijdelijk dienstverband niet in acht neemt, zijn van rechtswege nietig.
4.      De niet-naleving van de maximumtermijn voor een dienstverband geeft voor de betrokken ambtenaar zonder vaste aanstelling recht op een financiële vergoeding gelijk aan twintig dagen vast salaris per dienstjaar. Dienstperioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden, tot een maximum van twaalf maanden. Het recht op deze vergoeding ontstaat op de datum van de daadwerkelijke beëindiging van het dienstverband en het desbetreffende bedrag heeft uitsluitend betrekking op de aanstelling die aanleiding heeft gegeven tot de niet-nakoming. Van een recht op vergoeding is geen sprake indien de arbeidsrelatie een einde neemt om disciplinaire redenen of door vrijwillig ontslag.
5.      In het geval van tijdelijke arbeidscontractanten geeft niet-naleving van de maximumtermijnen voor een dienstverband recht op de in dit lid vastgestelde financiële vergoeding, onverminderd de schadevergoeding die mogelijk verschuldigd is wegens schending van de specifieke arbeidswetgeving.
Deze vergoeding komt in voorkomend geval overeen met het verschil tussen een maximum van twintig dagen vast salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden, en de vergoeding waarop het personeelslid recht zou hebben wegens de verbreking van zijn overeenkomst, waarbij perioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden. Het recht op deze vergoeding ontstaat vanaf de datum van de daadwerkelijke beëindiging van het dienstverband en het desbetreffende bedrag heeft uitsluitend betrekking op de overeenkomst die aanleiding heeft gegeven tot de niet-nakoming. Indien genoemde vergoeding door de rechter wordt toegekend, worden de bedragen verrekend. Van een recht op die vergoeding is geen sprake indien de arbeidsrelatie een einde neemt wegens een als gerechtvaardigd erkend disciplinair ontslag of een vrijwillig ontslag.”
3)      Wet 20/2021
20.      Artikel 2 („Procedure tot stabilisatie van tijdelijke tewerkstelling”) van wet 20/2021 bepaalt:
„1.      Met het oog op de stabilisatie van tijdelijke tewerkstelling en in aanvulling op het bepaalde in artikel 19, lid 1, punt 6, van Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (wet 3/2017 van 27 juni 2017 tot vaststelling van de algemene staatsbegroting voor 2017)(16), en artikel 19, lid 1, punt 9, van Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (wet 6/2018 van 3 juli 2018 tot vaststelling van de algemene staatsbegroting voor 2018)(17), wordt bij deze wet toegestaan dat een aanvullend percentage door tijdelijk personeel beklede posten wordt omgezet in door ambtenaren in vaste dienst beklede posten – het zogenoemde stabilisatiepercentage (‚tasa de estabilización’) –, dat formatieplaatsen omvat waarvoor begrotingsmiddelen beschikbaar zijn gesteld en die gedurende ten minste drie jaar voorafgaand aan 31 december 2020 zonder onderbreking werden bezet door tijdelijk personeel, ongeacht of die posten al dan niet zijn opgenomen in de organigrammen, personeelsformaties of andere vormen van personeelsorganisatie waarvan door de verschillende overheidsdiensten gebruik wordt gemaakt.
Onverminderd de eerste overgangsbepaling vallen de posten waarop de stabilisatieprocedures als bedoeld in artikel 19, lid 1, punt 6, van wet 3/2017 tot vaststelling van de algemene staatsbegroting voor 2017 en artikel 19, lid 1, punt 9, van wet 6/2018 tot vaststelling van de algemene staatsbegroting voor 2018 betrekking hebben, onder de in de vorige alinea beschreven stabilisatieprocedure, mits zij werden opgenomen in de desbetreffende vacatures voor de stabilisatie van de tewerkstelling in de overheidssector en er op de datum van inwerkingtreding van deze wet voor deze posten ofwel niet is opgeroepen tot kandidaatstelling, ofwel daartoe wel is opgeroepen, maar genoemde posten aan het einde van de selectieprocedure niet ingevuld zijn geraakt.
2.      De vacatures waarmee aan de in lid 1 bedoelde stabilisatieprocedures en de nieuwe stabilisatieprocedure uitvoering wordt gegeven, worden vóór 1 juni 2022 goedgekeurd en bekendgemaakt in de relevante publicatiebladen en worden gecoördineerd door de bevoegde overheidsdiensten.
Aankondigingen van selectieprocedures ter invulling van de in de overheidsvacatures opgenomen posten worden vóór 31 december 2022 bekendgemaakt.
Deze selectieprocedures worden vóór 31 december 2024 afgerond.
3.      Het aantal formatieplaatsen dat door tijdelijk personeel wordt bezet, moet minder dan 8 % van deze plaatsen vertegenwoordigen.
4.      Over de toepassing van deze selectieprocedures, die in alle gevallen de eerbiediging van de beginselen van vrije mededinging, gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en openbaarheid waarborgen, kan in elk van de ambtsgebieden van de rijksoverheid, de autonome regio’s en de plaatselijke overheden worden onderhandeld, en binnen de Comisión de Coordinación del Empleo Público (commissie voor de coördinatie van de tewerkstelling in de overheidssector, Spanje) kunnen maatregelen worden genomen om de toepassing van deze procedures tussen de verschillende overheidsdiensten te coördineren.
Onverminderd eventuele bepalingen in de door de desbetreffende overheid vastgestelde regeling van de openbare dienst of in specifieke regelingen, wordt personeel op basis van de in artikel 37, lid 1, onder c), [EBEP] vastgestelde collectieve onderhandelingen geselecteerd aan de hand van bekwaamheidsbewijzen en testen. Veertig procent van het totale aantal punten wordt voorbehouden aan de screening van de bekwaamheidsbewijzen, waarbij de ervaring in het korps en de relevante rang, categorie of gelijkwaardige classificatie doorslaggevend zijn, met dien verstande dat de testopgaven in het kader van de selectie aan de hand van testen niet tot uitsluiting mogen leiden.
Voor zover de sectorspecifieke regeling of de regeling van de desbetreffende overheidsdienst daarin voorziet, zijn mechanismen voor interne mobiliteit of promotie die voorafgaan aan de dienovereenkomstige invulling van posten, verenigbaar met de stabilisatieprocedures.
5.      Deze procedures mogen in geen geval een toename van de uitgaven of van het aantal personeelsleden met zich meebrengen, zodat de in dit kader aangeboden formatieplaatsen moeten zijn bezet door tijdelijk personeel.
6.      Ambtenaren in tijdelijke dienst of tijdelijke arbeidscontractanten wier overeenkomst door de overheidsdienst wordt beëindigd omdat zij de met het oog op stabilisatie georganiseerde selectieprocedure niet succesvol hebben doorlopen terwijl zij in die hoedanigheid in dienst waren, hebben recht op een financiële vergoeding gelijk aan twintig dagen vast salaris per dienstjaar, waarbij perioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden, tot een maximum van twaalf maanden.
Voor tijdelijke arbeidscontractanten is deze vergoeding gelijk aan het verschil tussen, enerzijds, een maximum van twintig dagen vast salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden, en, anderzijds, de vergoeding waarop de werknemer wegens de beëindiging van zijn overeenkomst aanspraak kan maken, waarbij perioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden. Indien genoemde vergoeding door de rechter wordt toegekend, worden de bedragen verrekend.
Kandidaten die niet aan de met het oog op stabilisatie georganiseerde selectieprocedure deelnemen, hebben in geen geval recht op enige financiële vergoeding.
7.      Teneinde de follow-up van het aanbod mogelijk te maken, bevestigen de overheidsdiensten bij het Ministerio de Hacienda y Función Pública (ministerie van Financiën en Ambtenarenzaken), via het Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (staatssecretariaat voor Begroting en Uitgaven), het aantal formatieplaatsen dat op elk van de betrokken gebieden door tijdelijk personeel wordt bezet.”
4)      Wetten betreffende de staatsbegroting voor 2017 en 2018
21.      De drieënveertigste aanvullende bepaling van wet 6/2018 betreffende de algemene staatsbegroting voor 2018, in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, die in de plaats is gekomen van de vierendertigste aanvullende bepaling van wet 3/2017 betreffende de algemene staatsbegroting voor 2017, stelt met name vast dat de hoedanigheid van werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband slechts kan worden toegekend krachtens een rechterlijke beslissing. Volgens deze drieënveertigste aanvullende bepaling geven „onrechtmatige handelingen” die bij tijdelijke werving worden begaan door „de instanties die bevoegd zijn voor personeelszaken in de betrokken overheidsdienst en in de entiteiten waaruit hun instrumentele overheidsdienst bestaat”, „aanleiding tot aansprakelijkheid van „de voor personeelszaken bevoegde instanties, overeenkomstig de in elk van de overheidsdiensten geldende voorschriften”.
B.      Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
22.      TJ werkt sinds 2 maart 2016 als kinderoppas in een openbare onderwijsinstelling, in de hoedanigheid van arbeidscontractant. Sindsdien is haar arbeidsverhouding gebaseerd op zes opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, die zijn gesloten om hetzij een vacature te dekken hetzij een werknemer te vervangen. De laatste van deze overeenkomsten is gesloten op 8 september 2017.(18)
23.      Op 19 juli 2021 heeft TJ een vordering ingesteld bij de Juzgado de lo Social nº 13 de Madrid (arbeidsrechter, rechtbank nr. 13, Madrid, Spanje) teneinde haar arbeidsverhouding als een vast dienstverband of, subsidiair, als een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband te laten aanmerken. Bij vonnis van 13 maart 2023 heeft deze rechter haar vordering gedeeltelijk toegewezen door de arbeidsverhouding als een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” te kwalificeren, op grond dat deze meer dan drie jaar had geduurd zonder dat de werkgever overeenkomstig de nationale regelgeving de door verzoekster in het hoofdgeding bezette functie had ingevuld.
24.      Nadat het hoger beroep van TJ was verworpen, heeft zij cassatieberoep ter eenmaking van de rechtspraak ingesteld bij de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje), die in deze zaak de verwijzende rechter is. Volgens TJ diende haar arbeidsverhouding te worden gekwalificeerd als een „vaste arbeidsverhouding”.
25.      Volgens de verwijzende rechter moet het Hof eerst verduidelijken of de Spaanse regeling in overeenstemming is met clausule 5 van de raamovereenkomst. Deze regeling, zoals uitgelegd in zijn rechtspraak, beperkt de erkenning van de hoedanigheid van „werknemer in vast dienstverband” in de overheidssector tot personen die toegang krijgen tot een overheidsbetrekking nadat zij een selectieprocedure succesvol hebben doorlopen overeenkomstig de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid. Daarentegen kwalificeert zij als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” de arbeidsverhouding van een tijdelijke werknemer die is aangenomen zonder een dergelijke procedure te hebben gevolgd, waarbij misbruik is gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
26.      Deze rechter is van oordeel dat dit het geval is, gelet op de maatregelen waarin het nationale recht voorziet en de rechtsregeling met betrekking tot het begrip „overeenkomst voor onbepaalde tijd zonder vaste aanstelling”, die door hem is vastgesteld om misbruik van tijdelijke dienstbetrekkingen in de overheidssector tegen te gaan, en vervolgens door de wetgever in de Spaanse regelgeving is opgenomen.
27.      Gelet op de uiteenlopende uitlegging en toepassing door de Spaanse rechterlijke instanties van deze maatregelen en deze rechtsregeling wat de verenigbaarheid ervan met clausule 5 van de raamovereenkomst betreft, met name na het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, dient het Hof evenwel de in dit verband bestaande twijfels weg te nemen.
28.      Vervolgens zet de verwijzende rechter uiteen waarom hij van oordeel is dat de rechtsregeling inzake arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband en de Spaanse regeling in haar geheel in overeenstemming zijn met clausule 5.
29.      In dit verband verduidelijkt hij ten eerste dat de toegang tot vaste dienstbetrekkingen in de Spaanse openbare dienst moet voldoen aan de in de grondwet neergelegde beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid, teneinde het recht van alle burgers van de Unie op toegang tot deze betrekkingen onder voorwaarden van gelijkheid en non-discriminatie te waarborgen, overeenkomstig artikel 45 VWEU en de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Deze beginselen zijn overigens op zowel ambtenaren als arbeidscontractanten van toepassing. Derhalve is het niet mogelijk om de hoedanigheid van „werknemer in vast dienstverband” in de overheidssector toe te kennen aan een persoon die niet is geslaagd voor de selectieprocedures die aan deze beginselen voldoen. Indien aan alle arbeidscontractanten met de hoedanigheid van „werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” de hoedanigheid van „personeelslid in vast dienstverband” diende te worden toegekend, zou de overheid worden vrijgesteld van de verplichting om deze procedures te organiseren, waardoor andere burgers van de Unie echter het recht zouden verliezen om aan deze procedures deel te nemen.
30.      Ten tweede benadrukt de verwijzende rechter dat het juridische begrip „werknemer
voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” in zijn eigen rechtspraak is ontwikkeld als reactie op de misbruiken in verband met de tijdelijke betrekkingen in de overheidssector. Deze oplossing vloeit voort uit de juridische onmogelijkheid om de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband” toe te kennen aan werknemers voor wie misbruik is gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, aangezien deze werknemers geen dienstbetrekking in overheidsdienst hebben verkregen via een selectieprocedure die voldeed aan de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid. Als blijkt dat opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd oneigenlijk zijn gebruikt, wordt de onregelmatige arbeidsverhouding dus omgezet in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, en wel met ingang van de datum van de eerste indienstneming.
31.      Het rechtsgevolg daarvan is dat de contractuele relatie in stand wordt gehouden tot de functie definitief is ingevuld door middel van de procedure die in het Spaanse recht is vastgelegd. Zodra de vacature is ingevuld, wordt de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband beëindigd, met betaling van een vergoeding die overeenkomt met twintig dagen salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden. De betrokken werknemer heeft geen recht op deze vergoeding indien de opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd rechtmatig waren en geen misbruik uitmaakten, hetgeen aantoont dat in het kader van die vergoeding rekening wordt gehouden met overwegingen betreffende de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van het gebruik van dergelijke overeenkomsten. Voor het geval dat het Hof van oordeel is dat de vergoeding in kwestie geen passende maatregel is om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en te bestraffen, vraagt de verwijzende rechter of de betaling van de geldende maximale wettelijke vergoeding, die wordt toegekend bij onrechtmatig ontslag van werknemers in vaste dienst, namelijk een vergoeding van 30 dagen salaris per dienstjaar, tot een maximum van 24 maanden, een dergelijke maatregel zou kunnen vormen.
32.      Ten derde voegt de verwijzende rechter hieraan toe dat een werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband voor alle aspecten van de arbeidsverhouding, met name het loon en de promotiekansen, dezelfde rechten heeft als werknemers in vast dienstverband. Verder merkt hij op dat het Hof in punt 73 van zijn arrest Instituto Madrileño lijkt te hebben erkend dat de omzetting van de arbeidsverhouding in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband een geschikte maatregel kan zijn om misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd te bestraffen.
33.      Ten vierde geeft de verwijzende rechter te kennen het oneens te zijn met de analyse van de rechter die het Hof prejudiciële vragen heeft voorgelegd in de zaak die heeft geleid tot het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, volgens welke het Spaanse recht in het geval van overeenkomsten voor onbepaalde tijd zonder vaste aanstelling niet voorziet in nationale maatregelen die misbruik van dergelijke overeenkomsten kunnen voorkomen en bestraffen. Hij is van oordeel dat de kwalificatie van de arbeidsverhouding als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” een dergelijke maatregel vormt en dus kan worden beschouwd als een „gelijkwaardige en passende wettelijke maatregel” in de zin van clausule 5 van de raamovereenkomst.
34.      Ten vijfde en ten laatste herinnert de verwijzende rechter eraan dat bij wet 20/2021, die voorziet in een procedure tot stabilisatie van de tewerkstelling in de overheidssector, specifieke wetgevende maatregelen in het Spaanse recht zijn ingevoerd om met name te waarborgen dat bij de organisatie van selectieprocedures rekening wordt gehouden met overwegingen betreffende het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Deze procedures staan weliswaar open voor kandidaten die niet het slachtoffer van misbruik zijn geweest, maar de wetgever kent in het kader hiervan een doorslaggevende waarde toe aan de eerdere ervaring en de tijd die de betrokken tijdelijke werknemers aan de uitvoering van hun taken hebben besteed, waardoor het misbruik op passende wijze wordt gecompenseerd en de definitieve toegang van deze werknemers tot de functie als „werknemer in vast dienstverband” wordt vergemakkelijkt. Deze wet heeft ook een nieuwe nationale bepaling ingevoerd die voorziet in een aansprakelijkheidsregeling voor de overheidsdiensten in geval van niet-naleving van deze maatregelen.
35.      In deze omstandigheden heeft de Tribunal Supremo bij beslissing van 30 mei 2024, ingekomen ter griffie van het Hof op 12 juni 2024, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„[1)]      In hoofdorde. Verzet clausule 5 van de raamovereenkomst zich tegen rechtspraak die, met het oog op de bescherming van de beginselen van gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en non-discriminatie in het vrije verkeer van werknemers, uitsluit dat de hoedanigheid van werknemer in vast dienstverband in de overheidssector wordt toegekend aan werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband?
[2)]      In ondergeschikte orde. Indien het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt: Kan de toekenning van een afschrikkende vergoeding aan een werknemer met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband bij de beëindiging van zijn arbeidsverhouding worden beschouwd als een passende maatregel ter voorkoming en, in voorkomend geval, bestraffing van misbruik als gevolg van het sluiten van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector overeenkomstig clausule 5 van de raamovereenkomst?”
36.      De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om de onderhavige zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Bij beschikking van 4 september 2024, Obadal (C‑418/24,
EU:C:2024:717) heeft de president van het Hof dit verzoek afgewezen. Gelet op de aard van de zaak en het belang van de erdoor opgeworpen vragen, is evenwel beslist dat het Hof de onderhavige zaak bij voorrang zal berechten overeenkomstig artikel 53, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering.
37.      Op 8 januari 2025 heeft de Spaanse regering het Hof krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om in de onderhavige zaak zitting te houden in Grote kamer.
38.      Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door TJ, het Ministerio Fiscal (openbaar ministerie, Spanje), de Spaanse regering en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 24 juni 2025 hebben diezelfde partijen en belanghebbenden, samen met de Italiaanse regering en de autonome regio Madrid, die geen schriftelijke opmerkingen hadden ingediend, de door het Hof gestelde mondelinge vragen beantwoord.
II.    Analyse
A.      Reikwijdte en herformulering van de prejudiciële vragen
39.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen nationale rechtspraak die, ter waarborging van een aantal grondwettelijke beginselen, te weten de beginselen van gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en non-discriminatie, alsmede het vrije verkeer van werknemers en de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie die respectievelijk zijn neergelegd in artikel 45 VWEU en de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten, de hoedanigheid van „werknemer in vast dienstverband” in de overheidssector niet toekent aan werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband. Voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst hij met zijn tweede vraag in wezen te vernemen of clausule 5 aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan aan werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband een vergoeding met dubbel plafond wordt betaald wanneer hun arbeidsverhouding wordt beëindigd.
40.      Alvorens deze twee vragen te analyseren, vind ik het nuttig om enkele overwegingen over de reikwijdte ervan te geven, teneinde uiteen te zetten waarom ik het nodig vind ze te herformuleren.
41.      Om te beginnen zijn de twee prejudiciële vragen intrinsiek met elkaar verbonden, zodat ik het Hof voorstel om ze samen te behandelen, ook al wordt de tweede vraag alleen gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord.
42.      Vervolgens kan de formulering van de eerste vraag weliswaar de indruk wekken dat de verwijzende rechter alleen wenst te vernemen of de onmogelijkheid om de hoedanigheid van „arbeidscontractanten in vast dienstverband” toe te kennen aan „werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, in overeenstemming is met clausule 5 van de raamovereenkomst,
maar ben ik in het licht van de informatie die in de verwijzingsbeslissing wordt verstrekt, niettemin van mening dat deze vraag zich uitstrekt tot een onderzoek naar de overeenstemming met deze clausule van andere nationale maatregelen die door de verwijzende rechter, alsmede de Spaanse regering, het openbaar ministerie en de autonome regio Madrid passend worden geacht om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te bestraffen. Ik ben immers van mening dat voor een analyse van deze overeenstemming rekening moet worden gehouden met alle maatregelen waarin de nationale rechtsorde voorziet, zoals uiteengezet door de verwijzende rechter.
43.      Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling als de Spaanse die in het hoofdgeding aan de orde is, zoals uitgelegd door de Tribunal Supremo, die voor de overheidssector niet toestaat dat opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, zoals overeenkomsten voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, worden omgezet in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, alleen kan worden geacht in overeenstemming te zijn met de raamovereenkomst indien de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat voor deze sector voorziet in een andere doeltreffende maatregel om misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en, in voorkomend geval, te bestraffen.(19)
44.      In de onderhavige zaak heeft het bij de verwijzende rechter aanhangige hoofdgeding tussen TJ en de autonome regio Madrid betrekking op de kwalificatie van de arbeidsverhouding tussen TJ en deze overheidsdienst. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat TJ daar reeds meer dan negen jaar werkt, op basis van zes opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die werden gebruikt om hetzij een vacature te dekken hetzij een werknemer te vervangen. Wat TJ betreft, heeft de Spaanse rechter erkend dat er misbruik was gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Haar arbeidsverhouding is in eerste aanleg en in hoger beroep gekwalificeerd als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”. TJ stelt voor de verwijzende rechter dat deze arbeidsverhouding als een vast dienstverband moet worden aangemerkt.
45.      Bijgevolg blijkt uit de verwijzingsbeslissing en uit het dossier voor het Hof dat er in de onderhavige zaak wel degelijk sprake is van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
46.      In die omstandigheden moeten de prejudiciële vragen aldus worden begrepen dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen, zoals hij zelf stelt, of de Spaanse rechtsorde, zoals voorgesteld in de verwijzingsbeslissing, overeenkomstig de vereisten van clausule 5 van de raamovereenkomst, voorziet in maatregelen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen.
47.      Om deze vraag op nuttige wijze te kunnen beantwoorden, zal ik om te beginnen in het licht van de vaste rechtspraak van het Hof enkele voorafgaande opmerkingen maken over de inhoud en de reikwijdte van clausule 5 van de raamovereenkomst (deel B). Vervolgens zal ik, alvorens de criteria vast te stellen op grond waarvan een maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kan worden beschouwd als een „doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregel” in de zin van deze clausule (deel D), ingaan op het in de rechtspraak geformuleerde beginsel volgens hetwelk het aan de nationale autoriteiten staat om dergelijke maatregelen vast te stellen teneinde het nuttig effect van genoemde clausule te waarborgen (deel C). Aangezien er in het onderhavige geval wel degelijk sprake was van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, zal ik onderzoeken of de nationale maatregelen waarin is voorzien om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen, in overeenstemming zijn met deze clausule. Ten slotte zal ik uit deze analyse conclusies trekken en in het licht van deze ontwikkelingen een antwoord voorstellen op de vraag, zoals geherformuleerd (deel E).
48.      Zoals blijkt uit de inleiding van deze conclusie, heeft het Hof zich reeds herhaaldelijk uitgesproken over de betrokken nationale regeling op basis van sinds lang geldende rechtspraak betreffende, met name, maatregelen ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, waarop ook de recente arresten Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid en DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya zijn gebaseerd. Daarom zal ik in het hiernavolgende onderzoek, omwille van de duidelijkheid, alleen de relevante aspecten van deze rechtspraak uiteenzetten en onnodige herhalingen in de tekst proberen te vermijden door een reeks kruisverwijzingen aan te brengen.
B.      Voorafgaande opmerkingen over de inhoud en de reikwijdte van clausule 5 van de raamovereenkomst
49.      Hierna wil ik met name wijzen op de samenhang tussen punt 1 en punt 2, onder b), van clausule 5 van de raamovereenkomst, zoals die blijkt uit de rechtspraak van het Hof, en daarbij een onderscheid maken tussen de bedoelde soorten maatregelen en de verschillende regelingen die hierop van toepassing zijn.
1.      Twee soorten maatregelen: preventie en bestraffing
50.      Allereerst wil ik eraan herinneren dat uit de tweede alinea van de preambule van de raamovereenkomst, uit de punten 6 en 8 van de algemene overwegingen van deze raamovereenkomst en uit de vaste rechtspraak blijkt dat vaste dienstbetrekkingen worden opgevat als een essentieel onderdeel van de bescherming van werknemers, terwijl arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd slechts in bepaalde omstandigheden in de behoeften van zowel werkgevers als werknemers kunnen voorzien.(20)
51.      Vervolgens blijkt uit clausule 1 van de raamovereenkomst dat deze overeenkomst met name tot doel heeft een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen. Clausule 5 van de raamovereenkomst beoogt concreet deze doelstelling te verwezenlijken, namelijk grenzen te stellen aan het opeenvolgende gebruik van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, dat als een mogelijke bron van misbruik ten nadele van de werknemers wordt beschouwd, door een aantal minimale beschermende bepalingen vast te stellen teneinde te vermijden dat werknemers in een precaire situatie komen te verkeren.(21)
52.      Dit kader omvat twee verschillende soorten maatregelen waarvoor verschillende regelingen gelden. Zo dienen lidstaten krachtens clausule 5, punt 1, van deze raamovereenkomst maatregelen vast te stellen ter voorkoming van „misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd”. Wanneer echter reeds misbruik van dergelijke overeenkomsten heeft plaatsgevonden, moet het, overeenkomstig met name punt 2, onder b), van deze clausule, mogelijk zijn om maatregelen toe te passen om dergelijk misbruik naar behoren te bestraffen.(22)
2.      Verschil tussen de regelingen waaraan de preventieve en de bestraffende maatregelen zijn onderworpen
53.      In de eerste plaats bevat clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst de verplichting voor de lidstaten om een of meer van de onder a) tot en met c) genoemde maatregelen in te voeren („op effectieve en bindende wijze vast te stellen”) wanneer er in de betrokken lidstaat niet reeds gelijkwaardige wettelijke maatregelen bestaan.(23) De lidstaten beschikken in dit verband over een beoordelingsmarge, aangezien zij naar keuze een of meer van de in deze bepaling genoemde maatregelen kunnen invoeren, of gebruik kunnen maken van bestaande gelijkwaardige wettelijke maatregelen, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers. Het Hof heeft geoordeeld dat „clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst de lidstaten [aldus] een algemeen doel [stelt], bestaande in het voorkomen van dergelijk misbruik, maar [...] hun de vrijheid [laat] om de middelen voor het bereiken daarvan te kiezen, mits daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het doel of het nuttig effect van de raamovereenkomst”.(24)
54.      In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van clausule 5, punt 2, onder b), van de raamovereenkomst dat de lidstaten en/of de sociale partners alleen „waar nodig” overeenkomstig deze bepaling optreden door te bepalen „onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd [...] geacht worden voor onbepaalde tijd te gelden”. Deze bepaling, die in de onderhavige zaak van bijzonder belang is(25), „geeft [...] de lidstaten de mogelijkheid om te bepalen dat misbruik meebrengt dat de arbeidsovereenkomst voortaan [wordt aangemerkt als of wordt omgezet in een] arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd”.(26) Zoals het Hof in zijn vaste rechtspraak heeft vastgesteld, voorziet deze bepaling uitdrukkelijk in deze sanctiemaatregel voor dergelijk misbruik, zonder hem evenwel verplicht te stellen voor de lidstaten.(27)
55.      Aangezien noch richtlijn 1999/70, noch de raamovereenkomst voorziet in de vaststelling van concrete sanctiemaatregelen die doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn, heeft het Hof echter in zijn rechtspraak een dergelijke eis vastgesteld teneinde het nuttig effect van deze richtlijn te waarborgen.(28) Het heeft er herhaaldelijk op gewezen dat het Unierecht niet voorziet in specifieke sancties voor het geval dat, zoals in de onderhavige zaak, toch misbruik wordt vastgesteld, en dat het dus aan de nationale autoriteiten staat om maatregelen vast te stellen die niet alleen evenredig zijn, maar ook voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de op grond van de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen.(29) Volgens het Hof staat het dus aan de verwijzende rechter om te beoordelen in hoeverre de nationale regeling en rechtspraak, gelet op de voorwaarden voor de toepassing alsook de daadwerkelijke uitvoering daarvan, passende maatregelen vormen ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd.(30)
C.      In de rechtspraak geformuleerd beginsel volgens hetwelk het aan de nationale autoriteiten staat om doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregelen vast te stellen teneinde het nuttig effect van richtlijn 1999/70 te waarborgen
56.      Om te beginnen wil ik eraan herinneren dat het in de rechtspraak geformuleerde beginsel volgens hetwelk „het aan de nationale overheidsinstanties [staat] om passende maatregelen vast te stellen, die niet alleen evenredig moeten zijn, maar ook voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen”, stevig verankerd is in vaste rechtspraak, waarin het Hof zich op een aantal beginselen van het Unierecht heeft gebaseerd.(31)
57.      In deze rechtspraak heeft het Hof opgemerkt dat de lidstaten in het kader van de hun door artikel 288, derde alinea, VWEU gelaten vrijheid verplicht zijn de meest passende vormen en middelen te kiezen om het nuttig effect van richtlijnen te verzekeren, rekening houdend met de doelstelling ervan.(32) Verder heeft het vastgesteld dat de wijze waarop dergelijke normen ten uitvoer worden gelegd, bij gebreke van een Unieregeling op dat punt, krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten weliswaar een zaak is van de interne rechtsorde van die staten, maar niet ongunstiger mag zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens intern recht geldt (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken (doeltreffendheidsbeginsel).(33)
58.      Voorts heeft het Hof verduidelijkt dat bij misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, er een maatregel moet kunnen worden toegepast die voorziet in effectieve en gelijkwaardige garanties ter bescherming van de werknemers, teneinde dit misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.(34) Artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 1999/70 bepaalt immers dat de „lidstaten [...] alle nodige maatregelen [moeten] treffen om de in deze richtlijn voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen”(35), hetzij door de omzetting van deze arbeidsverhoudingen in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, hetzij door de toekenning van schadevergoeding.(36)
59.      Met betrekking tot dit door de rechtspraak vastgestelde kader lijken me de volgende twee overwegingen zinvol.
60.      In de eerste plaats vraag ik me af wat de aard is van de resultaten die worden opgelegd door richtlijn 1999/70, zoals uitgelegd door het Hof, wanneer er, zoals in het onderhavige geval, reeds misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd heeft plaatsgevonden. Hoewel uit de rechtspraak van het Hof duidelijk blijkt dat de eis om de door deze richtlijn opgelegde resultaten te waarborgen, er beoogt voor te zorgen dat de lidstaten voorzien in maatregelen die effectieve en gelijkwaardige garanties ter bescherming van de werknemer bieden, en dat zij deze maatregelen toepassen „teneinde [het] misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken”, dient naar mijn mening de precieze draagwijdte van elk van deze twee voorwaarden nog te worden verduidelijkt.(37)
61.      In dit verband kan worden aangevoerd dat de eerste voorwaarde verwijst naar sanctiemaatregelen in strikte zin, met name strafrechtelijke en/of disciplinaire maatregelen, die worden opgelegd aan de daders van het misbruik, terwijl de tweede verwijst naar compenserende maatregelen ten gunste van de werknemer die het slachtoffer is van het misbruik.
62.      Wat meer specifiek het alternatieve of cumulatieve karakter van deze twee voorwaarden betreft, impliceert het feit dat ze met elkaar verbonden zijn door het voegwoord „en” dat ze cumulatief van aard zijn. Hieruit volgt dat alleen wanneer aan beide genoemde voorwaarden is voldaan, een nationale maatregel de door het Unierecht vereiste effectieve en gelijkwaardige garanties ter bescherming van de werknemer biedt. Hoewel het gebruik van dit voegwoord het bindende karakter van die twee voorwaarden bevestigt, ben ik met name van mening dat de voorwaarde om de gevolgen van de schending van Unierecht ongedaan te maken, de „raison d’être” van richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst is. Daarom moet zij volgens mij het meeste gewicht krijgen.(38) Met andere woorden volstaat het niet om afschrikkende sancties tegen de daders van misbruik (bestraffend karakter) vast te stellen als er niet ook maatregelen worden genomen om de gevolgen van dit misbruik voor het slachtoffer effectief ongedaan te maken (compenserend karakter), met name door de schade van de werknemer volledig te vergoeden.
63.      In de tweede plaats moet ook worden nagegaan op welk moment precies het recht van de Unie wordt geschonden: in welk stadium kan worden gesteld dat er sprake is van schending van de raamovereenkomst?
64.      In dit verband lijkt het mij duidelijk dat een dergelijke schending, zoals in wezen ook blijkt uit de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof(39), zich voordoet vanaf het ogenblik dat de werknemer op permanente en duurzame wijze in een overheidsdienst taken uitvoert die behoren tot de normale activiteit van deze dienst, en hetzij de duur van zijn arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen de maximale totale duur ervan overschrijdt, hetzij het aantal toegestane verlengingen waarin de nationale wetgeving overeenkomstig clausule 5, lid 1, onder b) en c), van de raamovereenkomst voorziet, wordt overschreden, of wanneer de verlenging van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen niet objectief gerechtvaardigd is in het licht van clausule 5, punt 1, onder a), van deze raamovereenkomst.(40)
65.      Ik ben dan ook van mening dat schending van de raamovereenkomst niet kan worden geacht zich uitsluitend voor te doen bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband wegens de vervulling van de betrokken functie, de pensionering of het ontslag van de werknemer, of zelfs op het ogenblik dat het misbruik wordt vastgesteld.
66.      Na deze toelichtingen moet thans nog worden bepaald aan de hand van welke criteria kan worden vastgesteld dat een maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd een „doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregel” is in de zin van clausule 5 van de raamovereenkomst.
D.      Criteria om te bepalen of een sanctiemaatregel doeltreffend, afschrikkend en evenredig is
67.      Uit het arrest Santoro volgt in wezen dat nationale maatregelen die overeenkomstig clausule 5 van de raamovereenkomst zijn vastgesteld, om doeltreffend, afschrikkend en evenredig te zijn, met name kunnen voorzien in de toekenning van een passende schadevergoeding aan de werknemer die slachtoffer is van misbruik, samen met de mogelijkheid voor deze laatste om volledige vergoeding van de geleden schade te verkrijgen, en met een mechanisme voor het opleggen van sancties aan de verantwoordelijke overheidsdienst.(41)
68.      Gelet op deze overwegingen wil ik de aandacht vestigen op een belangrijk punt voor de onderhavige zaak: er moeten namelijk criteria
worden bepaald aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregel voldoet aan clausule 5 van de raamovereenkomst. In dit verband zal ik de term „sanctiemaatregel” gebruiken om, zoals het Hof in zijn rechtspraak doet, te verwijzen naar straffen in ruime zin, te weten straffen die zowel het compenserende als het bestraffende aspect van de maatregel omvatten.
1.      Moet de sanctiemaatregel de door de betrokken werknemer geleden schade volledig vergoeden?
69.      Om te beginnen volgt uit het arrest Santoro met betrekking tot sanctiemaatregelen in ruime zin dat volledige vergoeding van de door de werknemer geleden schade een van de criteria is om een sanctiemaatregel als doeltreffend, afschrikkend en evenredig in de zin van clausule 5 van de raamovereenkomst te kunnen beschouwen.
70.      Het Hof heeft weliswaar verduidelijkt dat noch het beginsel van volledige vergoeding van de geleden schade, noch het evenredigheidsbeginsel de betaling van een punitieve schadevergoeding vereist. Op grond van deze beginselen moeten de lidstaten namelijk voorzien in een adequate vergoeding die meer moet zijn dan een zuiver symbolische schadevergoeding, maar niet verder hoeft te gaan dan een volledige vergoeding.(42) Het Hof heeft echter ook opgemerkt dat de toekenning van rente volgens de toepasselijke nationale regels een onmisbaar bestanddeel van schadeloosstelling vormt, waarmee de gevolgen van het misbruik ongedaan kunnen worden gemaakt(43), in het bijzonder in de ernstigste gevallen.(44)
71.      Zoals de Commissie in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting heeft benadrukt, mag aan de vergoeding voor de door de werknemer geleden schade dan ook geen bovengrens worden gesteld, indien zij alle gevallen van misbruik, ook de ernstigste, passend moet kunnen compenseren.(45) Het is immers duidelijk dat een bovengrens het bedrag van de schadevergoeding vooraf beperkt tot een niveau dat niet noodzakelijkerwijs in verhouding staat tot de ernst van de inbreuk, met name wat de duur ervan betreft, waardoor deze schadevergoeding een louter symbolisch karakter dreigt te krijgen, hetgeen niet in overeenstemming is met de eis van het Hof om te voorzien in een effectieve, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregel. Bovendien kan een volledige vergoeding van de schade die het gevolg is van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd over een langere periode niet voorbijgaan aan factoren zoals het verstrijken van de tijd, die de waarde van deze vergoeding feitelijk kunnen verminderen.(46)
72.      De lidstaten beschikken weliswaar over een beoordelingsmarge bij de vaststelling van hun maatregelen, maar het blijft een feit dat het geheel van maatregelen, dat wil zeggen de regeling op zich, doeltreffend moet zijn om te voldoen aan clausule 5 van de raamovereenkomst. Aangezien alleen de verwijzende rechter bevoegd is om het nationale recht uit te leggen en toe te passen, dient hij dat recht
zoveel mogelijk aldus uit te leggen dat het doeltreffendheidsbeginsel wordt nageleefd.
73.      Tot slot heeft het Hof in het arrest Santoro met name geoordeeld dat, „[g]elet op de problemen die inherent zijn aan het bewijs van het bestaan van het verlies van een kans, [...] een mechanisme van vermoeden dat de werknemer die tewerkstellingskansen heeft verloren als gevolg van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, de mogelijkheid beoogt te waarborgen om de gevolgen van een dergelijke schending van het Unierecht weg te nemen, aan het doeltreffendheidsvereiste kan voldoen”.(47) Omgekeerd zou een vergoedingsmechanisme waarbij de werknemer verplicht is om het eventuele verlies van een kans te bewijzen, hem nopen om bewijs aan te brengen dat, zo niet onmogelijk, dan toch zeer moeilijk te leveren is, met name vanwege de ongelijke machtsverhouding tussen de partijen en de onzekerheid die uit het misbruik van opeenvolgende tijdelijke overeenkomsten voortvloeit. Een dergelijke eis zou de doeltreffendheid van een dergelijk mechanisme ondermijnen. Hieruit volgt dat een mechanisme om de werknemer door tussenkomst van de rechter schadeloos te stellen zonder dat de bewijslast wordt verlicht, evenmin voldoet aan de vereisten van de raamovereenkomst.
2.      Moet de maatregel ervoor zorgen dat werknemers toegang hebben tot stabiele dienstbetrekkingen?
74.      Zoals hierboven aangegeven, beoogt de raamovereenkomst te voorkomen dat werknemers in een onzekere en dus kwetsbare situatie terechtkomen als gevolg van het langdurige gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Stabiele dienstbetrekkingen zijn een essentieel aspect van de bescherming van werknemers.
75.      In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een regeling die een dwingende bepaling bevat op grond waarvan arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, zoals overeenkomsten voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, wanneer er misbruik van wordt gemaakt, worden omgezet in arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd, een effectieve maatregel ter bestraffing van dit misbruik kan zijn, en dus moet worden geacht in overeenstemming te zijn met clausule 5 van de raamovereenkomst.(48)
76.      Het lijkt mij echter belangrijk om te preciseren dat, in het algemeen beschouwd, een dergelijke omzetting binnen een redelijke termijn moet plaatsvinden om als zodanig als een effectieve maatregel te kunnen worden beschouwd.(49) Deze maatregel kan dan ook niet toereikend worden geacht voor een werknemer die gedurende een bijzonder lange periode, zoals tien, twintig of zelfs dertig jaar, in dienst is geweest op basis van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
77.      Hieruit volgt dat de omzetting van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in een overeenkomst voor onbepaalde tijd op zichzelf geen doeltreffende maatregel kan zijn om de schade van de met misbruik geconfronteerde werknemer te vergoeden, met name in de ernstigste gevallen, waarin de nationale rechter vaststelt dat clausule 5 van de raamovereenkomst over een langere periode is geschonden.(50)
3.      Moet de maatregel het mogelijk maken om het personeel van de overheidsdienst individueel aansprakelijk te stellen?
78.      Een sanctiemaatregel die het mogelijk maakt om overheidspersoneel individueel aansprakelijk te stellen, kan duidelijk een afschrikkende maatregel zijn, temeer daar, zoals de Commissie zowel in haar schriftelijke als in haar mondelinge opmerkingen heeft benadrukt, een maatregel die bedoeld is om de gevolgen van misbruik ongedaan te maken – hetzij door toekenning van een forfaitaire schadevergoeding, hetzij door schadeloosstelling via de rechter –
anders dan in de particuliere sector een last op de schatkist zou leggen, zodat individuele aansprakelijkheid en de sanctie niet aan elkaar gekoppeld zouden zijn.
79.      Daarom erken ik met de Commissie dat een systeem van individuele aansprakelijkheid voor overheidspersoneel een relevant instrument kan zijn als onderdeel van een systeem dat andere sancties omvat die voldoende afschrikkend, doeltreffend en evenredig zijn. Hoe dan ook moet een dergelijk systeem, wil het effectief zijn, concreet, voorspelbaar en in de praktijk toepasbaar zijn. Het mag niet gaan om een louter abstracte of theoretische mogelijkheid.
80.      Ook al vereist
noch het beginsel van volledige schadevergoeding noch het evenredigheidsbeginsel de betaling van een punitieve schadevergoeding – zoals het Hof heeft vastgesteld –, toch zie ik in beginsel dan ook geen reden waarom een nationaal stelsel van maatregelen, binnen de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken, niet tegelijk de volledige vergoeding van de door de werknemer geleden schade, de mogelijkheid om schadevergoeding te eisen en de invoering van een regeling voor individuele aansprakelijkheid van overheidspersoneel zou kunnen omvatten. Naar mijn mening is het duidelijk dat een nationale regeling waarbinnen het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd wijdverbreid blijft, niet kan worden geacht te zijn gebaseerd op doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregelen. Het staat aan de verwijzende rechter om dit te verifiëren.
81.      In het licht van deze overwegingen zal ik dus onderzoeken of de in de Spaanse rechtsorde getroffen maatregelen ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, zoals beschreven door de verwijzende rechter, in overeenstemming zijn met clausule 5 van de raamovereenkomst.
E.      Bestaan van maatregelen die misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren bestraffen
82.      TJ stelt ten eerste dat de hoedanigheid van „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, wegens het tijdelijke karakter ervan, gewoon een situatie van tijdelijk werk in stand houdt, zonder dat aan de doelstellingen van richtlijn 1999/70 wordt voldaan. Deze hoedanigheid maakt het niet mogelijk om de door de betrokken werknemer geleden schade te vergoeden, noch om hem, wat zijn rechten betreft, met vast personeel gelijk te stellen, aangezien die hoedanigheid in strijd met clausule 5 van de raamovereenkomst de instabiliteit van de dienstbetrekkingen in stand houdt. Bijgevolg kan de overeenkomst voor onbepaalde tijd zonder vaste aanstelling niet als een doeltreffende, evenredige en voldoende afschrikkende sanctie worden beschouwd.
83.      Ten tweede betoogt TJ, wat de voorwaarden voor toegang tot tijdelijk werk betreft, dat het onjuist zou zijn om te stellen dat de grondwettelijke beginselen, te weten de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid, niet zijn nageleefd bij de werving van tijdelijk personeel. Zo moeten de betrokken personeelsleden, om een tijdelijke functie binnen een overheidsdienst te kunnen bekleden, slagen voor een selectieprocedure waarin zij hun kwalificaties en verdiensten aantonen.(51)
84.      Om vast te stellen of de Spaanse rechtsorde voorziet in passende maatregelen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen, zal ik eerst de omzetting van dit soort arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen in een arbeidsverhouding „voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” onderzoeken, waarna ik de andere in de betrokken nationale regeling vastgelegde maatregelen, zoals voorgesteld door de verwijzende rechter, zal analyseren in het licht van de rechtspraak van het Hof.(52)
1.      Is de omzetting van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in „arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” een passende sanctiemaatregel?
85.      Ik merk allereerst op dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de clausules 2 en 3 van de raamovereenkomst aldus moeten worden uitgelegd dat een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband moet worden beschouwd als een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in de zin van de raamovereenkomst en dus binnen de werkingssfeer ervan valt. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat de uitdrukking „gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd” in die bepaling ook ziet op een situatie waarin het betrokken bestuur niet binnen de gestelde termijn een selectieprocedure heeft georganiseerd voor de definitieve invulling van de post van een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, en de overeenkomst voor bepaalde tijd tussen die werknemer en dat bestuur daardoor van rechtswege is verlengd.(53)
86.      In de onderhavige zaak merkt de verwijzende rechter ten eerste op dat een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband een werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd is, aangezien er van meet af aan een vooraf bepaalde reden is voor de beëindiging van de arbeidsverhouding, waarvan de duur afhankelijk is van de vervulling van de vacature, en, ten tweede, dat de onzekere verlenging in de tijd van de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, die afhankelijk is van de organisatie en de voltooiing van de selectieprocedures om de vacature in te vullen, voor de toepassing van de raamovereenkomst kan worden gelijkgesteld met een automatische verlenging van overeenkomsten voor bepaalde tijd. Volgens deze rechter is het in de rechtspraak gehanteerde begrip van werknemer met een arbeidsovereenkomst „voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”
dan ook niet in strijd met de in het vorige punt van deze conclusie uiteengezette rechtspraak(54), aangezien de Spaanse rechtsorde verenigbaar is met het Unierecht, zonder dat het nationale recht daartoe contra legem wordt uitgelegd.
87.      De verwijzende rechter zet verder uiteen dat het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” in het leven is geroepen omdat het wettelijk onmogelijk is om werknemers die het slachtoffer zijn van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband” toe te kennen, en wel om de hierboven reeds vermelde redenen.(55) Hij voegt hieraan toe dat de omzetting van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in een arbeidsverhouding „voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, met toekenning van een vergoeding van twintig dagen loon per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden, op passende wijze voldoet aan de eisen van de raamovereenkomst.
88.      In de eerste plaats lijkt het mij belangrijk eraan te herinneren dat het Hof, zoals blijkt uit de hierboven aangehaalde rechtspraak(56), bij de uitlegging van clausule 5, punt 2, van de raamovereenkomst herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de lidstaten niet verplicht zijn om opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd om te zetten in arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd. Hieruit volgt duidelijk dat het Hof nooit heeft geëist of zelfs maar heeft gesuggereerd dat de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband”(57) overeenkomstig
artikel 8, lid 2, onder c), EBEP, of die van ambtenaar overeenkomstig
lid 2, onder a), zou worden toegekend aan een werknemer in overheidsdienst zonder dat deze eerst is geslaagd voor de relevante selectieprocedures of vergelijkende proeven, in overeenstemming met de grondwettelijke beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid. Het Hof heeft deze beginselen uiteraard evenmin in twijfel getrokken.(58)
89.      Anders dan de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld, ben ik derhalve van mening dat de kwestie van een eventuele uitlegging contra legem van het nationale recht, zoals opgeworpen door de verwijzende rechter zelf, niet aan de orde is, aangezien er voor de lidstaten geen verplichting bestaat om opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, zoals in het onderhavige geval een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, om te zetten in een overeenkomst voor onbepaalde tijd (arbeidscontractant in vast dienstverband).
90.      Daarentegen heeft het Hof met betrekking tot deze maatregel op basis van vaste rechtspraak geoordeeld dat een nationale regeling als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Spaanse regeling, die een dergelijke omzetting in de overheidssector niet toestaat, slechts kan worden geacht met de raamovereenkomst in overeenstemming te zijn indien de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat voor deze sector voorziet in een andere effectieve maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd.(59)
91.      De verwijzende rechter merkt in zijn verwijzingsbeslissing op dat het Hof blijkens punt 73 van het arrest Instituto Madrileño heeft geoordeeld dat, voor zover er geen andere gelijkwaardige en doeltreffende beschermingsmaatregelen bestaan voor personeel dat bij de overheid is aangesteld krachtens het bestuursrecht, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, de gelijkstelling van dergelijk personeel met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met „werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” een geschikte maatregel zou kunnen zijn om misbruik van aanstellingen voor bepaalde tijd te bestraffen en de gevolgen van de schending van het bepaalde in de raamovereenkomst ongedaan te maken.(60)
92.      Het Hof heeft deze overweging geformuleerd nadat het in punt 72 van dit arrest had verklaard dat dit het geval zou kunnen zijn „[m]ocht de verwijzende rechter [...] vaststellen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling geen andere effectieve maatregelen bevat ter voorkoming en bestraffing van eventueel vastgesteld misbruik ten aanzien van werknemers in de overheidssector, [aangezien] een dergelijke situatie het doel en het nuttig effect van clausule 5 van de raamovereenkomst [zou] kunnen ondermijnen en dus in strijd [zou] zijn met deze clausule” (cursivering van mij).
93.      In dit verband merk ik echter op dat uit het gebruik van de voorwaardelijke wijs „zou kunnen” in punt 73 van het arrest Instituto Madrileño blijkt dat het Hof niet heeft bevestigd dat de gelijkstelling van dergelijk personeel met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd aan „werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” een geschikte maatregel is om misbruik van aanstellingen voor bepaalde tijd te bestraffen en de gevolgen van de schending van het bepaalde in de raamovereenkomst ongedaan te maken. Het komt me voor dat de overwegingen van het Hof in dit punt van het arrest eenvoudigweg betekenen dat het aan de verwijzende rechter in de aan dit arrest ten grondslag liggende zaak stond om de omstandigheden van deze omzettingsmaatregel na te gaan.
94.      Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, had de verwijzende rechter in de zaken die tot het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid hebben geleid, zich bovendien reeds over deze aspecten gebogen en het Hof verzocht de uitlegging ervan te verduidelijken. Bijgevolg heeft het Hof in dit laatste arrest zijn rechtspraak over het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” verduidelijkt.
95.      In de tweede plaats vormt het begrip „werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” volgens de verwijzende rechter weliswaar een antwoord op het misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector, maar toch ben ik van mening dat deze omzetting op zichzelf beschouwd geen maatregel kan vormen die dergelijk misbruik naar behoren bestraft. Zoals de verwijzende rechter zelf heeft aangegeven en zoals ook de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft verklaard, houdt deze maatregel met name in dat een reeks arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd wordt omgezet in één enkele arbeidsverhouding, die echter eveneens een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd is, waarbij het aan de betrokken overheidsdienst blijft om over de duur ervan te beslissen.(61) Het lijkt mij dan ook duidelijk dat misbruik van overeenkomsten voor bepaalde tijd niet kan worden bestraft, in de ruime zin van het woord, door de arbeidsrelatie om te zetten in een ander soort verhouding voor bepaalde tijd, aangezien deze omzetting op zich niet volstaat om een einde te maken aan het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd om te voorzien in behoeften van de overheid die geen tijdelijk karakter hebben, maar nog meerdere jaren kunnen voortduren voordat daadwerkelijk een einde wordt gesteld aan het misbruik.(62)
96.      Bovendien heeft het Hof in zijn arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, dat dateert van na de verwijzingsbeslissing in de onderhavige zaak, opnieuw bevestigd dat niet kan worden aanvaard dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd worden verlengd met het oog op de permanente en duurzame uitvoering van taken in de betrokken overheidsdienst die tot de normale activiteit van de betrokken werknemer behoren. Het heeft opnieuw geoordeeld dat een dergelijke verlenging lijnrecht ingaat tegen de premisse waarop de raamovereenkomst berust.(63)
97.      Aan deze overweging kan niet worden afgedaan door het feit dat, zoals de verwijzende rechter opmerkt, in zijn rechtspraak is vastgesteld dat de rechten van personeel voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband en die van personeel in vaste dienst gelijkwaardig zijn, met name wat betreft loon, promotiekansen en premies, mits de tewerkstellende overheidsdienst verplicht is om voor de betrokken functie een oproep tot kandidaatstelling in het kader van een vergelijkende proef uit te schrijven. Ook al kan deze gelijkwaardigheid van rechten de situatie van werknemers die reeds jaren, of zelfs tientallen jaren, in onzekerheid leven, alleen maar verbeteren doordat eventuele verschillen in behandeling tussen werknemers die identieke functies uitoefenen, worden verkleind, dan nog stelt een dergelijke gelijkwaardigheid hen immers niet in staat om te profiteren van een stabiele dienstbetrekking, die door de Uniewetgever in de raamovereenkomst als een fundamenteel aspect van de bescherming van werknemers is opgevat.(64)
98.      Het komt mij dan ook voor dat in gevallen waarin sinds het begin van de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband geen selectieproef is georganiseerd, een impliciete verlenging van deze overeenkomst met nog eens meerdere jaren het voorwerp, de doelstelling en het nuttige effect van de raamovereenkomst in het gedrang kan brengen.(65) Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld zou „[e]en dergelijke restrictieve uitlegging van het begrip ‚opeenvolgende arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd’ het immers mogelijk maken werknemers jarenlang in een onzekere arbeidssituatie in dienst te hebben”, en „zou deze restrictieve uitlegging er niet alleen toe kunnen leiden dat voor tal van arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd feitelijk niet de werknemersbescherming geldt die met richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst wordt beoogd, doordat de daarmee nagestreefde doelstelling goeddeels wordt uitgehold, maar ook dat werkgevers misbruik kunnen gaan maken van dergelijke verhoudingen om te voorzien in permanente en blijvende personeelsbehoeften”.(66) Bovendien blijkt uit het juridische en feitelijke kader van de zaak dat overeenkomstig de drieënveertigste aanvullende bepaling van wet 6/2018 de hoedanigheid van werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband alleen kan worden erkend krachtens een rechterlijke beslissing. Dit impliceert noodzakelijkerwijs, zoals in het onderhavige geval, dat de werknemer die het slachtoffer is van misbruik een declaratoire vordering moet indienen opdat hem de hoedanigheid van „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” wordt toegekend.
99.      Bijgevolg ben ik van mening dat clausule 5 van de raamovereenkomst in beginsel niet in de weg staat aan nationale rechtspraak zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die, ter waarborging van bepaalde grondwettelijke beginselen, te weten de beginselen van gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en non-discriminatie, alsmede het vrije verkeer van werknemers, de hoedanigheid van „[arbeidscontractant] in vast dienstverband” in de overheidssector niet toekent aan werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, op voorwaarde evenwel dat de interne rechtsorde in deze sector ten minste één andere doeltreffende maatregel bevat waarmee misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd kan worden voorkomen en in voorkomend geval kan worden bestraft.
100. De vraag rijst echter of de Spaanse rechtsorde, zoals beschreven door de verwijzende rechter, andere doeltreffende maatregelen bevat waarmee dergelijk misbruik kan worden bestraft.
2.      Bestaan er in de nationale rechtsorde andere doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te bestraffen?
101. Uit de in punt 55 van deze conclusie aangehaalde vaste rechtspraak blijkt dat clausule 5 van de raamovereenkomst niet voorziet in specifieke sancties voor het geval dat misbruik wordt vastgesteld. In een dergelijk geval moeten de nationale autoriteiten evenredige, doeltreffende en afschrikkende maatregelen vaststellen om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde regels volledig doeltreffend zijn.
102. In dit verband herinner ik eraan dat het niet aan het Hof staat om uitspraak te doen over de uitlegging van bepalingen van intern recht, aangezien dit een taak is van de bevoegde nationale rechterlijke instanties, die dienen uit te maken of de bepalingen van de toepasselijke nationale regeling voldoen aan de in clausule 5 van de raamovereenkomst opgesomde vereisten. Het Hof kan in zijn prejudiciële beslissing echter wel verduidelijkingen geven teneinde de nationale rechterlijke instanties bij hun beoordeling te leiden.(67)
103. Derhalve zal ik hieronder onderzoeken of de maatregelen waarin de Spaanse rechtsorde voorziet, in het licht van de rechtspraak van het Hof en rekening houdend met de criteria die in de punten 67 tot en met 81 van deze conclusie zijn uiteengezet evenredig, doeltreffend en afschrikkend zijn.
a)      Schadevergoeding gelijkwaardig aan die voor ontslag wegens een economische crisis of voor onrechtmatig ontslag
1)      Kort overzicht van de rechtspraak
104. Om te beginnen wil ik eraan herinneren dat het Hof in de arresten Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(68) en DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(69) op basis van vaste rechtspraak(70) allereerst heeft geoordeeld dat de betaling van een vergoeding bij beëindiging van de overeenkomst „los [...] van enige overweging betreffende het al dan niet rechtmatige karakter van het gebruik van [opeenvolgende] arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd”, het niet mogelijk maakte om het door clausule 5 van de raamovereenkomst nagestreefde doel te bereiken, namelijk dergelijk misbruik te voorkomen. Om tot deze conclusie te komen, heeft het Hof rekening gehouden met de vaststelling van de verwijzende rechters in deze zaken dat volgens het Spaanse recht een forfaitaire vergoeding verschuldigd is aan werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband bij de beëindiging van hun arbeidsovereenkomst wegens de invulling van hun post, hetgeen onderstelt dat zij ofwel aan de selectieprocedure hebben deelgenomen en niet zijn geslaagd, ofwel niet aan deze procedure hebben deelgenomen. Het heeft hieruit dus afgeleid dat een dergelijke maatregel niet geschikt is om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen en om de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken, en derhalve op zichzelf genomen niet voldoende effectief en afschrikkend blijkt te zijn om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen in de zin van de rechtspraak.
105. Met name heeft het Hof daar in het arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(71) aan toegevoegd dat voor een vergoeding als die waarin artikel 2 van wet 20/2021 voorziet, die ook in het hoofdgeding aan de orde is, een dubbele bovengrens geldt, namelijk de beperking tot twintig dagen salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden in totaal, zodat die vergoeding in situaties waarin het misbruik een bepaalde duur in termen van jaren overschrijdt, geen evenredig en daadwerkelijk herstel kan bieden, noch een passende en volledige vergoeding vormt van de uit een dergelijk misbruik voortvloeiende schade. Zo heeft het Hof geoordeeld dat clausule 5 van de raamovereenkomst zich verzet tegen „een nationale regeling op grond waarvan een forfaitaire vergoeding van twintig dagen loon per arbeidsjaar – met een maximum van één jaarsalaris – moet worden betaald aan iedere werknemer van wie de werkgever zich schuldig heeft gemaakt aan misbruik door overeenkomsten voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband telkens te verlengen, wanneer de betaling van die vergoeding bij beëindiging van de overeenkomst losstaat van enige overweging die verband houdt met het al dan niet rechtmatige karakter van het gebruik van dergelijke overeenkomsten”(72).
106. Ik zie geen reden om het Hof het tegendeel voor te stellen. Ik zal deze maatregel in deze conclusie niettemin beoordelen in het licht van bepaalde elementen, zoals uiteengezet door de verwijzende rechter.(73)
2)      Beoordeling
107. In de onderhavige zaak zet de verwijzende rechter met betrekking tot de betaling van een vergoeding om te beginnen uiteen dat het rechtsgevolg van de omzetting van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband erin bestaat dat de arbeidsverhouding in stand wordt gehouden totdat de functie definitief is vervuld door middel van de in het Spaanse recht vastgelegde procedure. Na afloop van deze procedure wordt de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband beëindigd, met betaling van een vergoeding die overeenkomt met twintig dagen salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden.
108. Verder merkt deze rechter op dat deze vergoeding niet los kan worden gezien van overwegingen met betrekking tot het rechtmatige of onrechtmatige karakter van het gebruik van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen. De betrokken werknemer heeft immers alleen recht op die vergoeding indien het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd onrechtmatig was en misbruik opleverde.
109. Ten slotte vraagt de verwijzende rechter, voor het geval dat het Hof van oordeel is dat die vergoeding geen passende maatregel is om misbruik ten gevolge van het onrechtmatige gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en te bestraffen, of de betaling van de geldende maximale wettelijke vergoeding waarin is voorzien bij onrechtmatig ontslag van werknemers in vaste dienst, namelijk een vergoeding van 30 dagen salaris per dienstjaar, tot een maximum van 24 maanden, een dergelijke maatregel zou kunnen vormen.
110. Ten eerste beogen de minimale beschermende bepalingen van de raamovereenkomst, zoals ik reeds heb opgemerkt, te vermijden dat werknemers in een onzekere situatie komen te verkeren en dus kwetsbaar worden doordat zij gedurende een langere periode op basis van overeenkomsten voor bepaalde tijd in dienst zijn. Deze onzekerheid is dus niet alleen het gevolg van het ontslag of de beëindiging van de arbeidsverhouding van de werknemer die het slachtoffer is geworden van het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, maar ook van het misbruik zelf.
111. Zelfs indien de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband blijft voortduren totdat de betrekking definitief is vervuld door middel van de in het Spaanse recht vastgelegde procedure, dan nog staat vast dat de betrokken Spaanse regeling slechts in een vergoeding voorziet op het ogenblik van de beëindiging van deze arbeidsverhouding. Derhalve blijkt een dergelijke vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar, met een maximum van 12 maanden salaris, eerder een compensatie voor de beëindiging van de overeenkomst te zijn dan een werkelijke sanctie, in de ruime zin van het woord, voor het misbruik waarvan de werknemer slachtoffer is geweest.(74)
112. Ten tweede impliceert deze conclusie van het Hof, die voortvloeit uit de hierboven aangehaalde rechtspraak volgens welke de betaling van die vergoeding bij beëindiging van de overeenkomst losstaat van overwegingen die verband houden met het al dan niet rechtmatige karakter van het gebruik van dergelijke overeenkomsten, en die voor elk geval objectief kan worden gecontroleerd door middel van een eenvoudige berekening, duidelijk dat die vergoeding geen volledig herstel van de schade in de ernstigste gevallen van misbruik kan verzekeren. De mogelijkheid om een gedeeltelijke schadeloosstelling te verkrijgen, blijkt echter niet bevredigend in het kader van de raamovereenkomst. De vergoeding moet de werknemer daarentegen volledig schadeloosstellen voor de schade die hij heeft geleden als gevolg van het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd tijdens de gehele duur van het misbruik.
113. In het onderhavige geval bevindt TJ zich niet in een situatie van beëindiging van de overeenkomst. In deze feitelijke context rijst de vraag hoe een dergelijke vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden, een afschrikkend effect zou kunnen hebben en, bijgevolg, hoe deze vergoeding de schade zou kunnen herstellen die door meer dan negen opeenvolgende jaren van misbruik is veroorzaakt. Met andere woorden, deze maatregel strekt naar mijn mening noch tot afschrikking, noch tot herstel.
114. Ten derde is het zeer belangrijk dat bij de vergoeding rekening wordt gehouden met zowel het begin als het einde van de schending van het Unierecht. Zoals ik reeds heb opgemerkt, begint de schending van de raamovereenkomst op het ogenblik dat de werknemer op permanente en duurzame wijze taken uitvoert die behoren tot de normale activiteit van de overheidsdienst en waarvan de duur de maximale totale duur van de arbeidsverhouding, die in het onderhavige geval door de Spaanse regelgeving is vastgesteld op drie jaar, overschrijdt. Bovendien wil ik eraan herinneren dat de vergoeding van de door de werknemer geleden schade alleen als een doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctie kan worden beschouwd als zij een passende compensatie kan bieden voor alle gevallen van misbruik, met inbegrip van de ernstigste, zodat er geen bovengrens op kan worden gesteld.
115. Hieruit volgt dat bij de berekening van de vergoeding rekening moet worden gehouden met de individuele situatie van de werknemer die het slachtoffer is van misbruik. In sommige gevallen kan de vergoeding in kwestie een volledig herstel mogelijk maken van de schade die door het misbruik is veroorzaakt; in andere gevallen blijkt een dergelijke volledige vergoeding kennelijk onmogelijk.
116. In het algemeen kan daarom worden gesteld dat noch de betaling van een vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar, met een maximum van 12 maanden, noch de betaling van een vergoeding van 30 dagen salaris per dienstjaar, met een maximum van 24 maanden, een evenredig en daadwerkelijk herstel kan bieden in situaties van misbruik die een bepaalde duur in jaren overschrijden, of een passend en volledig herstel van de uit dergelijk misbruik voortvloeiende schade, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld.(75)
117. Ik ben het dan ook volledig eens met de Commissie dat noch werknemers die met pensioen gaan, ontslag nemen of om een of andere reden worden ontslagen vóór het einde van de selectieprocedure tot stabilisatie, noch degenen die aan het einde van deze procedure de post hebben verkregen, recht hebben op schadevergoeding, zelfs indien zij het slachtoffer zijn geweest van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.(76) Bovendien is niet aangetoond dat het mechanisme voor schadeloosstelling van werknemers via de rechter, dat naar Spaans recht niet gepaard gaat met een verlichting van de bewijslast(77), reëel en niet louter theoretisch is.
118. Hieruit volgt dat het feit dat, zoals de verwijzende rechter aangeeft, de betrokken werknemer slechts recht op een dergelijke vergoeding heeft wanneer het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd onrechtmatig is en misbruik oplevert, niet volstaat om te concluderen dat deze maatregel het mogelijk maakt om het „misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken” (cursivering van mij), welk laatste resultaat het hoofddoel van richtlijn 1999/70 is.
b)      Aansprakelijkheidsregeling
1)      Kort overzicht van de rechtspraak
119. Wat de aansprakelijkheidsregeling voor overheidsdiensten betreft, wil ik terugkomen op het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. De vraag of de drieënveertigste aanvullende bepaling van de wet betreffende de staatsbegroting voor 2018 en de zeventiende aanvullende bepaling van de EBEP, ingevoerd bij koninklijk wetgevend besluit 14/2021, verenigbaar waren met clausule 5 van de raamovereenkomst, was aan de orde in de achtste en de negende vraag in de zaken die tot dit arrest hebben geleid.(78)
120. In dit verband heeft het Hof in de punten 113 en 114 van dat arrest geoordeeld dat de bewoordingen van deze twee bepalingen zo dubbelzinnig en abstract blijken te zijn dat zij niet vergelijkbaar zijn met het Italiaanse aansprakelijkheidsmechanisme voor overheden waarnaar het Hof in het arrest Santoro(79) verwijst, waarvan is geoordeeld dat het, in combinatie met andere effectieve en afschrikkende maatregelen en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter in die zaak te verrichten verificaties, van dien aard was dat de Italiaanse regeling verenigbaar was met clausule 5 van de raamovereenkomst. Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat deze clausule aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen nationale bepalingen op grond waarvan „onrechtmatige handelingen” aanleiding geven tot aansprakelijkheid van de overheidsdiensten „overeenkomstig de in elk van [deze] overheidsdiensten geldende voorschriften”, wanneer die nationale bepalingen niet voldoende effectief en afschrikkend zijn om ervoor te zorgen dat de op grond van genoemde clausule vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen.
2)      Beoordeling
121. In de onderhavige zaak zet de verwijzende rechter uiteen dat de zeventiende aanvullende bepaling, zoals gewijzigd bij wet 20/2021, voorziet in een aansprakelijkheidsregeling voor het geval dat de bij artikel 10 EBEP ingevoerde maatregelen om de betrekkingen in overheidsdienst stabiel en vast te maken niet worden nageleefd. Volgens deze rechter wordt de inhoud van deze hervorming versterkt door het feit dat „onregelmatig gedrag bij de toepassing van artikel 10” leidt tot een passende aansprakelijkheid, „overeenkomstig de in elke overheidsdienst geldende regelgeving”, hetgeen een evenredig, doeltreffend en afschrikkend mechanisme vormt dat de naleving kan garanderen van de verplichting om misbruik bij tijdelijke indienstneming van personeel in de overheidsdiensten te voorkomen, overeenkomstig clausule 5 van de raamovereenkomst.(80)
122. Ter terechtzitting heeft het Hof de Spaanse regering en de autonome regio Madrid verzocht de redenen en de bepalingen van nationaal recht uiteen te zetten die rechtvaardigen dat de beoordeling in de punten 112 tot en met 114 van het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid niet op de onderhavige zaak wordt toegepast.
123. In antwoord op deze vraag heeft de Spaanse regering, onder verwijzing naar haar schriftelijke opmerkingen, verklaard dat de Spaanse rechtsorde bepalingen bevat betreffende de aansprakelijkheid van overheidsdiensten bij niet-nakoming van hun verplichtingen inzake de werving van arbeidscontractanten.
124. In dit verband heeft de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen allereerst aangegeven dat de drieënveertigste aanvullende bepaling van de wet betreffende de staatsbegroting voor 2018 naar aanleiding van de hervorming bij wet 20/2021 door de zeventiende aanvullende bepaling van de EBEP aldus is versterkt dat zij voorziet in een aansprakelijkheidsregeling voor het geval dat de bij artikel 11 EBEP ingevoerde maatregelen met betrekking tot de procedures voor de werving van arbeidscontractanten niet worden nageleefd. Volgens deze regering versterkt deze wetshervorming de inhoud van bovengenoemde regelgeving, aangezien ze een mechanisme in het leven roept dat evenredig, doeltreffend en afschrikkend is, en dat kan garanderen dat de verplichting om misbruik bij de werving van tijdelijk personeel in overheidsdiensten te voorkomen, wordt nageleefd.
125. Voorts heeft die regering zich beroepen op de artikelen 94 e.v. EBEP(81) en de tuchtregeling voor staatsambtenaren.(82) Zij heeft met name opgemerkt dat de nationale wettelijke regeling
het begrip „ernstige inbreuk” met betrekking tot arbeidscontractanten in overheidsdienst in wezen definieert als de schending van de regelgeving inzake overeenkomsten voor bepaalde tijd en tijdelijke overeenkomsten, met name wanneer deze overeenkomsten worden gebruikt om de wet te overtreden.(83)
126. Ten slotte heeft die regering gewezen op de mogelijkheid om schadevorderingen in te dienen bij de sociale rechters, onverminderd het mechanisme van de vermogensrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsdiensten.
127. In dit verband zie ik, ten eerste, voor zover de verwijzende rechter in de onderhavige zaak in wezen verwijst naar dezelfde nationale regeling als die welke het Hof in de punten 112 tot en met 114 van het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid heeft onderzocht, in beginsel geen reden waarom het Hof van de overwegingen die het daarin heeft gemaakt, zou afwijken. Met alle respect, maar uit de verwijzingsbeslissing blijkt niet wat de precieze betekenis is van de uitdrukking „onrechtmatige handelingen”, die het Hof reeds in het kader van dit arrest heeft onderzocht.
128. Ten tweede stel ik vast dat noch uit de schriftelijke opmerkingen van de Spaanse regering noch uit haar pleidooi ter terechtzitting een gedetailleerde beschrijving naar voren komt van de aansprakelijkheidsregeling die geldt bij niet-naleving van de bij artikel 11 EBEP ingevoerde maatregelen met betrekking tot de procedures voor de werving van arbeidscontractanten, hoewel volgens deze regering deze maatregelen bedoeld waren om de reeds geldende nationale regels te versterken.
129. De cijfers die de Spaanse regering na overleg met de arbeids- en socialezekerheidsinspectie naar voren heeft gebracht, volgens welke er de afgelopen vijf jaar bij de Spaanse overheidsdiensten meer dan 1 200 onderzoeken zijn uitgevoerd, die hebben geleid tot 100 processen-verbaal van overtreding, volstaan niet om de doeltreffendheid van deze regeling aan te tonen.(84) Zoals ik in punt 79 van deze conclusie reeds heb aangegeven, kan een aansprakelijkheidsregeling alleen als doeltreffend en afschrikkend worden beschouwd indien zij concreet, voorspelbaar en toepasbaar is. Het mag daarbij niet gaan om een louter abstracte of theoretische mogelijkheid. Noch de verwijzingsbeslissing noch het dossier waarover het Hof beschikt, staat echter een dergelijke conclusie toe, en ook de mondelinge behandeling ter terechtzitting heeft niet tot deze conclusie geleid. De autonome regio Madrid heeft in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting verklaard dat het in theorie weliswaar mogelijk is om de overheid aansprakelijk te stellen, maar dat zij tot op heden geen kennis had van enige aansprakelijkheidsprocedure die de arbeidsinspectie tegen haar zou hebben ingesteld, noch van enige disciplinaire procedure die tegen een van haar werknemers of ambtenaren zou zijn ingesteld.
130. Derhalve ben ik van mening dat de zeer algemene uiteenzetting van de inhoud van deze nationale bepalingen in kwestie, namelijk de drieënveertigste aanvullende bepaling van de wet betreffende de staatsbegroting voor 2018, zoals versterkt door de zeventiende aanvullende bepaling van de EBEP naar aanleiding van de hervorming die bij wet 20/2021 is doorgevoerd, het Hof niet de informatie verschaft die het nodig heeft om te beoordelen of, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, de sancties die voortvloeien uit de in de betrokken regelgeving vastgelegde aansprakelijkheidsregeling voor overheidsdiensten van dien aard zijn dat op basis hiervan kan worden geconcludeerd dat deze regelgeving in overeenstemming is met clausule 5 van de raamovereenkomst.
c)      Selectieprocedures
1)      Kort overzicht van de rechtspraak
131. Opgemerkt zij dat het Hof in het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid heeft geoordeeld dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan procedures moeten worden georganiseerd om tijdelijke dienstverbanden om te zetten in vaste dienstverbanden aan de hand van oproepen tot het indienen van kandidaturen teneinde de posten in te vullen die bezet worden door tijdelijke werknemers, onder wie werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, wanneer bij de organisatie van die procedures geen overwegingen
betreffende misbruik van deze overeenkomsten voor bepaalde tijd meespelen.(85)
132. Om tot deze bevinding te komen heeft het Hof in de punten 117 en 118 van dit arrest verduidelijkt dat de organisatie van selectieprocedures werknemers die in dienst zijn op basis van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd weliswaar de kans biedt om toegang te krijgen tot een vaste dienstbetrekking, aangezien zij in beginsel aan die procedures kunnen deelnemen, maar dat deze omstandigheid de lidstaten niet ontslaat van de verplichting om een maatregel vast te stellen die passend is om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen. Dergelijke procedures, waarvan de uitkomst bovendien onzeker is, staan immers over het algemeen ook open voor kandidaten die niet het slachtoffer van dergelijk misbruik zijn geweest. Het Hof heeft dus verder vastgesteld dat de organisatie van dergelijke procedures, aangezien zij losstaat van overwegingen die verband houden met misbruik door middel van overeenkomsten voor bepaalde tijd, niet geschikt blijkt om misbruik van dergelijke arbeidsverhoudingen naar behoren te bestraffen en om de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken. Zij blijkt het dus niet mogelijk te maken om het doel te bereiken dat met clausule 5 van de raamovereenkomst wordt nagestreefd.
2)      Beoordeling
133. In de onderhavige zaak blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de laatste jaren verschillende regels inzake de stabilisatie of het permanent maken van tijdelijke functies zijn vastgesteld, die onder meer tot doel hadden situaties te regulariseren die het gevolg waren van misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Meer in het bijzonder zet de verwijzende rechter uiteen dat bij wet 20/2021, die voorziet in een procedure tot stabilisatie van de tewerkstelling in de overheidssector, specifieke wetgevende maatregelen in het Spaanse recht zijn ingevoerd om met name te waarborgen dat de organisatie van selectieprocedures niet losstaat van overwegingen betreffende misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. De wetgever kent in het kader hiervan immers een doorslaggevende waarde toe aan de eerdere ervaring en de arbeidstijd die de betrokken tijdelijke werknemers aan de uitvoering van hun taken hebben besteed, waardoor het misbruik op passende wijze wordt gecompenseerd en de definitieve toegang van deze werknemers tot de functie als „werknemer in vast dienstverband” wordt vergemakkelijkt.(86)
134. In deze context rijzen ten minste twee vragen: kan het louter nakomen door de overheid van haar wettelijke verplichtingen om te voorzien in de structurele personeelsbehoeften worden beschouwd als een doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregel? Is het organiseren van vergelijkende proeven om vaste functies te vervullen, zelfs in het kader van een „procedure tot stabilisatie van de tewerkstelling” zoals vastgesteld in de betrokken regelgeving, geen wettelijk en wenselijk organisatorisch vereiste in de overheidssector?
135. Om deze vragen te beantwoorden, volstaat het erop te wijzen dat de nieuwe wetgevende maatregelen die bij wet 20/2021 zijn ingevoerd en die voorzien in een procedure tot stabilisatie van de tewerkstelling
in de overheidssector, weliswaar tot doel hebben misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen, maar dat, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, de enkele verplichting om selectieprocedures te organiseren met het oog op de definitieve invulling van posten die tijdelijk door werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd worden bezet, met precieze termijnen daarvoor, niet garandeert dat dergelijke procedures daadwerkelijk worden uitgevoerd. Een dergelijke wettelijke regeling lijkt niet geschikt om misbruik van opeenvolgende arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd door de betrokken werkgever te voorkomen, of, hetgeen in de onderhavige zaak van belang is, om misbruik van dergelijke arbeidsverhoudingen naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken, aangezien de toepassing ervan voor die werkgever geen enkel negatief effect heeft.(87)
136. Bovendien deel ik het standpunt dat door de Commissie ter terechtzitting is ingenomen, dat de betrokken selectieprocedures door de wetgever eerder waren bedoeld als een aanvullende maatregel om een bestaande situatie van misbruik te verhelpen.(88)
137. In dit verband wil ik, met betrekking tot de organisatie van selectieprocedures als sanctiemaatregel overeenkomstig clausule 5 van de raamovereenkomst, zoals die welke door de Spaanse rechtspraak wordt toegepast of bedoeld is in artikel 2 van wet 20/2021, opmerken dat het Hof heeft verduidelijkt dat de organisatie van selectieprocedures werknemers die op onrechtmatige wijze in dienst waren
op basis van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, de kans biedt op toegang tot een vaste dienstbetrekking, aangezien zij in beginsel aan deze procedures kunnen deelnemen, maar dat dit de lidstaten daarom nog niet ontslaat van de verplichting om te voorzien in een passende maatregel om misbruik van deze opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen.
138. Dergelijke procedures, waarvan de uitkomst overigens onzeker is, staan doorgaans immers ook open voor kandidaten die niet het slachtoffer van een dergelijk misbruik zijn geweest. Het Hof heeft dus geoordeeld dat de organisatie van selectieprocedures als bedoeld in de nationale rechtspraak of in artikel 2 van wet 20/2021, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificatie, niet geschikt blijkt te zijn om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen en derhalve de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.(89)
139. Ongetwijfeld kan het feit dat de Spaanse wetgever aan de eerdere ervaring en aan de tijd die de betrokken tijdelijke werknemers aan de uitvoering van hun taken hebben besteed, een doorslaggevende waarde toekent, stabiliteit van dienstbetrekkingen garanderen voor de slachtoffers van misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Een dergelijke maatregel volstaat op zich echter niet wanneer een schending van clausule 5 van de raamovereenkomst gedurende een langere periode aanhoudt.(90) Zo’n maatregel volstaat evenmin –hoewel hij de toegang tot vast werk vergemakkelijkt doordat aan de eerdere ervaring en de gewerkte tijd van de tijdelijke werknemers een doorslaggevende waarde wordt toegekend –, wanneer de betrokken werknemer niet succesvol is bij de vergelijkende proef.
140. In de onderhavige zaak blijkt uit het antwoord van de autonome regio Madrid op een vraag die het Hof tijdens de pleitzitting heeft gesteld, dat TJ heeft deelgenomen aan een van deze procedures tot stabilisatie van de tewerkstelling in overheidsdienst, waarna zij de post van ambtenaar heeft verkregen die zij sinds 25 april 2025 bekleedt. Het staat echter aan de verwijzende rechter om te beoordelen of deze toegang tot vast werk van dien aard is dat alle gevolgen van het misbruik waarvan laatstgenoemde het slachtoffer is geweest, ongedaan worden gemaakt.
III. Conclusie
141. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Tribunal Supremo te beantwoorden als volgt:
Clausule 5 van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd,
moet aldus worden uitgelegd dat
zij niet in de weg staat aan nationale rechtspraak zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die, ter waarborging van bepaalde grondwettelijke beginselen, te weten de beginselen van gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en non-discriminatie, de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband” in de overheidssector niet toekent aan werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, op voorwaarde dat de interne rechtsorde in deze sector ten minste één andere doeltreffende maatregel bevat waarmee misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd kan worden voorkomen en in voorkomend geval kan worden bestraft.
Een sanctiemaatregel is slechts doeltreffend, afschrikkend en evenredig teneinde de volle uitwerking van de op grond van clausule 5 van deze raamovereenkomst vastgestelde normen te waarborgen, indien hij ten eerste voorziet in een regeling die het volledige herstel mogelijk maakt van de schade die de werknemer wegens misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd heeft geleden, doordat bij de berekening van het bedrag van de vergoeding rekening wordt gehouden met de ernst van de inbreuk, met inbegrip van de duur ervan, en ten tweede in een sanctiemechanisme voor de verantwoordelijke overheidsdienst dat voldoende concreet, voorspelbaar en toepasbaar is, en waarbij het niet gaat om een louter abstracte of theoretische mogelijkheid.
Een sanctiemaatregel die voorziet in de omzetting van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd kan op zich slechts als een doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregel worden beschouwd, indien hij binnen een redelijke termijn wordt uitgevoerd, teneinde de volle uitwerking van de op grond van clausule 5 vastgestelde normen te waarborgen.
Het staat aan de verwijzende rechter om in het licht van de voorgaande criteria te beoordelen of de nationale regeling wel degelijk doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen bevat die het mogelijk maken om misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd doeltreffend te bestraffen.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Raamovereenkomst gesloten op 18 maart 1999 (hierna: „raamovereenkomst”), die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB 1999, L 175, blz. 43).
3      Zie met name in die zin arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a. (C‑212/04, EU:C:2006:443, punt 63; hierna: „arrest Adeneler”); 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 88; hierna: „arrest Impact”), en 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punt 73; hierna: „arrest Angelidaki”).
4      Volgens punt 6 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst vormen arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding en dragen zij bij tot de levenskwaliteit van de betrokken werknemers en een verhoging van het rendement.
5      Zie arrest van 22 november 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, punt 64).
6      Toen deze conclusie werd opgesteld, had het Hof reeds 43 arresten en beschikkingen gegeven naar aanleiding van prejudiciële verwijzingen met het Spaans als procestaal. In elf van deze zaken waren er conclusies van de advocaat-generaal.
7      Zie met name arrest Adeneler; arrest Angelidaki; arresten van 10 maart 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a. (C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219; hierna: „arrest Sánchez Ruiz”); 11 februari 2021, M.V. e.a. (Opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector) (C‑760/18, EU:C:2021:113); 3 juni 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, EU:C:2021:439; hierna: „arrest Instituto Madrileño”); 24 juni 2021, Obras y Servicios Públicos en Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514), en 13 januari 2022, MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
8      Arrest van 13 maart 2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
9      Datzelfde jaar heeft de Europese Commissie krachtens artikel 258 VWEU een inbreukprocedure tegen het Koninkrijk Spanje ingeleid wegens onjuiste omzetting van richtlijn 1999/70 [INFR(2014)4334]. Deze procedure, die nog steeds loopt, toont volgens deze instelling de complexiteit en de omvang van het probleem aan.
10      Arrest van 22 februari 2024 (C‑59/22, C‑110/22 en C‑159/22; hierna: „arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid”).
11      Arrest van 13 juni 2024 (C‑331/22 en C‑332/22; hierna: „arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia”).
12      BOE nr. 255 van 24 oktober 2015, blz. 100224.
13      BOE nr. 261 van 31 oktober 2015, blz. 103105.
14      BOE nr. 161 van 7 juli 2021, blz. 80375.
15      BOE nr. 312 van 29 december 2021; hierna: „wet 20/2021”.
16      BOE nr. 153 van 28 juni 2017, blz. 53787.
17      BOE nr. 161 van 4 juli 2018, blz. 66621.
18      Tijdens de pleitzitting is gebleken dat de eerste overeenkomst op basis waarvan TJ door de Comunidad de Madrid (autonome regio Madrid, Spanje) in dienst is genomen, een overeenkomst voor arbeidscontractant was, terwijl de laatste functie die zij heeft bekleed, overeenkwam met een post van ambtenaar zonder vaste aanstelling ter dekking van een vacature (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Zie in dit verband voetnoot 80 van deze conclusie.
19      Zie in die zin arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in die zin ook arresten van 7 september 2006, Marrosu en Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, punt 49; hierna: „arrest Marrosu en Sardino”), en 7 maart 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, punt 34; hierna: „arrest Santoro”).
20      Zie met name arrest Adeneler (punt 62); arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a. (C‑362/13, C‑363/13 en C‑407/13, EU:C:2014:2044, punt 55; hierna: „arrest Fiamingo”); 26 november 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punt 73; hierna: „arrest Mascolo”), en 14 september 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, punt 27), en arrest Sánchez Ruiz (punt 54).
21      Zie in die zin, met name, arrest Adeneler (punt 63); arrest van 13 september 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punten 44 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22      Wat dit in de rechtspraak geformuleerde beginsel en de oorsprong ervan betreft, zie de punten 55‑64 van deze conclusie.
23      De drie in clausule 5, punt 1, onder a) tot en met c), van de raamovereenkomst genoemde maatregelen betreffen respectievelijk de objectieve redenen die een verlenging van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen rechtvaardigen, de maximale totale duur van deze opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, en het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden verlengd. Zie met name arrest Mascolo (punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Zie met name arresten Impact (punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak); Mascolo (punten 75 en 76); Santoro (punten 27 en 28), en DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punten 46 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Cursivering van mij.
25      Zie punt 45 van deze conclusie.
26      Zie conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Marrosu en Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, punten 29 en 30).
27      Zie in die zin, met name, arrest Adeneler (punt 91); arrest van 7 september 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, punt 42; hierna: „arrest Vassallo”), en arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 124). Ik merk op dat het Hof in zijn rechtspraak de uitdrukking „sanctiemaatregel” in ruime zin gebruikt, en daarmee verwijst naar zowel het bestraffende karakter (de sanctie stricto sensu) als het compenserende karakter (het wegnemen van de gevolgen van het misbruik) van de maatregel waarin de lidstaten krachtens richtlijn 1999/70 moeten voorzien. Zie in dit verband mijn overwegingen in de punten 61 en 62 van deze conclusie.
28      In andere richtlijnen op het gebied van sociaal recht heeft de Uniewetgever daarentegen wel in een dergelijke eis voorzien. Zie met name artikel 15 van richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB 2000, L 180, blz. 22), waarin is bepaald dat „[d]e sancties, die ook het betalen van schadevergoeding aan het slachtoffer kunnen omvatten, [...] doeltreffend, evenredig en afschrikkend [moeten] zijn”. Zie ook artikel 20 van richtlijn 2014/67/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake de handhaving van richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt („de IMI-verordening”) (PB 2014, L 159, blz. 11), waarin is bepaald dat „[d]e vastgestelde sancties [...] doeltreffend, evenredig en afschrikkend [moeten] zijn”.
29      Zie in die zin arresten Adeneler (punt 94); Marrosu en Sardino (punt 51); Vassallo (punt 36); Sánchez Ruiz (punt 88), en Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 103).
30      Zie het arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Zie punt 55 van deze conclusie. Cursivering van mij.
32      Zie arrest Adeneler (punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit algemene punt in de rechtspraak werd later, in de specifieke context van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst, omgezet in de preciezere formulering volgens welke deze bepaling aan de lidstaten een algemeen doel stelt, bestaande in het voorkomen van misbruik, maar hun de vrijheid laat om de middelen voor het bereiken daarvan te kiezen, zoals in de laatste zin van punt 53 van deze conclusie in herinnering is gebracht.
33      Zie met name arresten Fiamingo (punt 62), en Mascolo (punt 78).
34      Zie met name arresten Fiamingo (punt 64); Mascolo (punt 79), en DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      Zie arresten Adeneler (punt 102); Vassallo (punt 38), en Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 104). Cursivering van mij.
36      Zie in die zin arrest Angelidaki (punten 160‑166).
37      Hoewel de term „sanction” (sanctie) in het Frans meerdere betekenissen kan hebben, blijkt uit de Engelse taalversie van dit punt van de rechtspraak nog duidelijker dat het Hof onderscheid maakt tussen twee verschillende voorwaarden („in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law”), hetgeen bevestigt dat zowel bestraffende als compenserende maatregelen worden bedoeld. Dit geldt ook voor de Duitse taalversie: „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen”; de Litouwse taalversie: „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes”; de Poolse taalversie: „by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii”, en de Spaanse taalversie: „con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión”. Cursivering van mij.
38      Een maatregel die bedoeld is om misbruik te bestraffen, is misschien niet geschikt om de gevolgen van dit misbruik effectief ongedaan te maken, en vice versa. Daarom is het belangrijk om de nationale maatregelen in hun geheel te onderzoeken.
39      Zie in die zin arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 80).
40      Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, mag het begrip „opeenvolgende arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd” niet restrictief worden uitgelegd, om te vermijden dat werknemers jarenlang op onzekere basis in dienst zijn. Een restrictieve uitlegging zou het risico inhouden dat een groot aantal arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd in de praktijk wordt uitgesloten van de door richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst beoogde bescherming van werknemers, waardoor het nagestreefde doel grotendeels zou worden uitgehold. Zie in die zin de in punt 98 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.
41      Zie in die zin arrest Santoro (punt 54).
42      Zie het arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punten 81 en 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43      Zie naar analogie arrest van 2 augustus 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, punt 31).
44      Zie voetnoot 45 van deze conclusie.
45      Met name in gevallen waarin het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd zich over een periode van tien, twintig of zelfs dertig jaar heeft afgespeeld.
46      Zie naar analogie arrest van 2 augustus 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, punten 31 en 32).
47      Punt 50 van dit arrest.
48      Zie met name arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 128 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      De Commissie heeft tijdens de pleitzitting met name opgemerkt dat dit het geval is voor de particuliere sector, onder verwijzing naar de termijn die is vastgelegd in artikel 15, lid 5, van het werknemersstatuut. Zie dienaangaande punt 12 van deze conclusie.
50      Wat de litigieuze selectieprocedures betreft, die worden opgevat als een maatregel om de werknemer toegang tot een stabiele dienstbetrekking te verschaffen, zie punten 131 e.v. van deze conclusie.
51      In dit verband verwijst TJ naar artikel 10, lid 2, en artikel 61, lid 4, EBEP, in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding.
52      Zie de punten 23 en 44 van deze conclusie.
53      Zie arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punten 66 en 82 en dictum, punten 1 en 2).
54      Zie voetnoot 53 van deze conclusie.
55      Zie de punten 29 en 30 van deze conclusie. Cursivering van mij.
56      Zie de punten 50‑54 van deze conclusie.
57      Cursivering van mij.
58      Toch rijst de vraag of de naleving van deze beginselen niet van geval tot geval moet worden beoordeeld. Ter terechtzitting is gebleken dat TJ in dienst is genomen in het kader van een door de Spaanse wet voorgeschreven selectieprocedure voor de werving van arbeidscontractanten, waarbij de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid in acht kunnen zijn genomen, hetgeen de verwijzende rechter dient te beoordelen.
59      Zie in die zin arresten Adeneler (punt 105); Marrosu en Sardino (punt 49), en Santoro (punt 34); arrest van 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punt 62), en arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 127). Zie ook punten 43 en 52 van deze conclusie.
60      Volgens de Commissie lijkt de schijnbare tegenstrijdigheid die door de verwijzende rechter in de onderhavige zaak wordt gesignaleerd voort te vloeien uit het feit dat de verwijzende rechters die bevoegd zijn in sociale zaken, die als enigen het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” kunnen gebruiken, dit begrip als een ontoereikende maatregel beschouwden [zie arrest Sánchez Ruiz (punt 102), en beschikking van 11 december 2014, León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, punt 51)], terwijl de verwijzende rechters die bevoegd zijn in administratieve geschillen dit begrip hoe dan ook als een zekere verbetering van de situatie van onder het administratief recht vallende werknemers beschouwden en naar een manier zochten om het in dit recht om te zetten [zie arrest van 14 september 2016, Martínez Andrés en Castrejana López (C‑184/15 en C‑197/15, EU:C:2016:680), en arrest Instituto Madrileño (punten 72 en 73)].
61      Zie punt 30 en de rechtspraak aangehaald in de punten 85, 90 en 96 van deze conclusie. Zie ook arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 78).
62      Met name moet eraan worden herinnerd dat in de gevoegde zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 77), sinds het begin van de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband geen selectietest was georganiseerd. In zaak C‑59/22 bestond deze situatie reeds 27 jaar, en in zaak C‑110/22 was verzoeker in het hoofdgeding reeds 20 jaar aan de betrokken overheidsdienst verbonden door een overeenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband.
63      Punten 52‑54, 65, 66, 73 en 91 van dit arrest.
64      Zie punt 50 en de rechtspraak aangehaald in voetnoot 20 van deze conclusie.
65      Zie in die zin arresten Sánchez Ruiz (punt 61); Instituto Madrileño (punt 35), en Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 78).
66      Zie in die zin arresten Adeneler (punt 85); Sánchez Ruiz (punten 62 en 63); Instituto Madrileño (punten 36 en 37), en Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punten 79 en 80).
67      Zie met name arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punten 90 en 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68      Punten 105‑107 van dit arrest.
69      Punten 79, 80 en 84 van dit arrest.
70      Zie met name arrest van 21 november 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, punten 94 en 95), en arrest Instituto Madrileño (punten 74 en 75).
71      Punt 81 van dit arrest.
72      Zie arrest Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punt 108). Zie ook arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punten 80 en 81).
73      Zie de punten 59‑80 van deze conclusie.
74      Ter terechtzitting is erop gewezen dat deze vergoeding overeenkomt met de vergoeding waarin het werknemersstatuut voorziet in geval van beëindiging van de overeenkomst om objectieve redenen. Zie met name arrest van 21 november 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, punt 17).
75      Zie het arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punt 81).
76      Zie artikel 2, lid 6, derde alinea, van wet 20/2021, geciteerd in punt 20 van deze conclusie.
77      Zie punt 73 van deze conclusie.
78      Punt 112 van dit arrest.
79      Punt 52 van dit arrest.
80      Voor de duidelijkheid merk ik op dat artikel 10 EBEP, waarvan de tekst niet is opgenomen in het verzoek om een prejudiciële beslissing, indien ik mij niet vergis, ziet op ambtenaren zonder vaste aanstelling (funcionarios interinos) en niet op arbeidscontractanten (personal laboral), waarop artikel 11 EBEP betrekking heeft. De vraag rijst dus of deze aansprakelijkheidsregeling voor ambtenaren zonder vaste aanstelling, zoals door de verwijzende rechter uiteengezet in het kader van artikel 10 EBEP, ook van toepassing is op arbeidscontractanten, zoals TJ, in het kader van artikel 11 EBEP, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. Hoe dan ook acht ik het van belang erop te wijzen dat de autonome regio Madrid in antwoord op een vraag van het Hof heeft verduidelijkt dat TJ op het ogenblik dat zij haar declaratoire vordering bij de rechter in eerste aanleg heeft ingediend, werkzaam was als ambtenaar zonder vaste aanstelling, waarbij zij een vacante post bezette (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Zie in dit verband voetnoot 18 van deze conclusie.
81      Volgens de Spaanse regering merkt artikel 95, lid 2, onder d), EBEP „het sluiten van kennelijk onrechtmatige overeenkomsten die de overheid of de burgers ernstige schade toebrengen” aan als een „zeer ernstige overtreding van het tuchtreglement”.
82      Met name kwalificeert, volgens de Spaanse regering, artikel 7, lid 1, onder h), van Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (koninklijk besluit 33/1986 tot goedkeuring van het reglement betreffende de tuchtregeling voor staatsambtenaren) van 10 januari 1986 (BOE nr. 15 van 17 januari 2017, blz. 2377), als „ernstige fout” „[h]et uitbrengen van verslagen en het vaststellen van overeenkomsten die kennelijk onrechtmatig zijn, wanneer zij schade toebrengen aan de overheid of aan burgers en geen zeer ernstige inbreuk vormen”.
83      Uit de schriftelijke opmerkingen blijkt dat artikel 7, lid 2, van de texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (herziene tekst van de wet inzake overtredingen en sancties op sociaal gebied),
goedgekeurd bij Real Decreto Legislativo 5/2000 (koninklijk wetgevend besluit 5/2000), van 4 augustus 2000 (BOE nr. 189 van 8 augustus 2000, blz. 15060), als een ernstige inbreuk aanmerkt, de „schending van de regelgeving inzake contractuele voorwaarden, overeenkomsten voor bepaalde tijd en tijdelijke overeenkomsten, die door het gebruik ervan in overtreding zijn ten aanzien van de wet of andere personen, doeleinden, situaties en termijnen dan die waarin de wet, de regelgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten voorzien, wanneer deze punten door middel van collectieve onderhandelingen kunnen worden vastgesteld. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat er sprake is van een inbreuk ten aanzien van elke betrokken werknemer.”
84      Deze cijfers zijn door de Spaanse regering verstrekt in antwoord op een vraag van het Hof.
85      Punt 121 van dit arrest.
86      Zie punt 20 van deze conclusie.
87      Zie in die zin arrest Sánchez Ruiz (punt 97).
88      In dit verband blijkt uit het antwoord van de Spaanse regering op een vraag van het Hof tijdens de mondelinge behandeling dat er reeds drie buitengewone stabilisatieprocedures zijn uitgevoerd. Volgens deze regering zijn er in het kader van de laatste stabilisatieprocedure waarin wet 20/2021 voorziet, 544 151 tijdelijke posten geteld, waarvan er intussen reeds 365 714 zijn omgezet in arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd.
89      Zie arrest DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punt 77).
90      Zie punt 77 van deze conclusie.