62023CJ0149
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 6 de marzo de 2025 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión — Directiva (UE) 2019/1937 — Artículo 26, apartados 1 y 3 — Falta de transposición y de comunicación de las medidas de transposición — Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Pretensión de condena al pago de una suma a tanto alzado — Criterios para determinar el importe de la sanción — Aplicación automática de un coeficiente de gravedad»
En el asunto C‑149/23,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo a los artículos 258 TFUE y 260 TFUE, apartado 3, el 14 de marzo de 2023,
Comisión Europea, representada por los Sres. J. Baquero Cruz y L. Mantl, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. J. Möller, J. Heitz y M. Hellmann, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y el Sr. A. Kumin y la Sra. I. Ziemele (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión (DO 2019, L 305, p. 17), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer dicha Directiva y, en cualquier caso, al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.
–
Condene a la República Federal de Alemania a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado correspondiente al más elevado de los dos importes siguientes:
–
un importe a tanto alzado diario de 61600 euros multiplicado por el número de días que hayan transcurrido entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición que fija la Directiva 2019/1937 y el día en que se subsane la infracción o, en su defecto, el día en que se dicte sentencia en el presente asunto;
–
un importe a tanto alzado mínimo de 17248000 euros.
–
En caso de que el incumplimiento al que se refiere el primer guion persista hasta la fecha del pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto, condene a la República Federal de Alemania a pagar a la Comisión una multa coercitiva de 240240 euros por cada día de retraso desde que se dicte esta sentencia hasta que la República Federal de Alemania cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2019/1937.
–
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
Marco jurídico
Directiva 2019/1937
2
Los considerandos 1 y 33 de la Directiva 2019/1937 tienen el siguiente tenor:
«(1)
[…] Los denunciantes potenciales suelen renunciar a informar sobre sus preocupaciones o sospechas por temor a represalias. En este contexto, es cada vez mayor el reconocimiento, a escala tanto de la Unión [Europea] como internacional, de la importancia de prestar una protección equilibrada y efectiva a los denunciantes.
[…]
(33)
En general, los denunciantes se sienten más cómodos denunciando por canales internos, a menos que tengan motivos para denunciar por canales externos. Estudios empíricos demuestran que la mayoría de los denunciantes tienden a denunciar por canales internos, dentro de la organización en la que trabajan. La denuncia interna es también el mejor modo de recabar información de las personas que pueden contribuir a resolver con prontitud y efectividad los riesgos para el interés público. Al mismo tiempo, el denunciante debe poder elegir el canal de denuncia más adecuado en función de las circunstancias particulares del caso. […]»
3
En virtud del artículo 1 de dicha Directiva:
«La presente Directiva tiene por objeto reforzar la aplicación del Derecho y las políticas de la Unión en ámbitos específicos mediante el establecimiento de normas mínimas comunes que proporcionen un elevado nivel de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.»
4
El artículo 8 de la referida Directiva tiene la siguiente redacción:
«1.   Los Estados miembros velarán por que las entidades jurídicas de los sectores privado y público establezcan canales y procedimientos de denuncia interna y de seguimiento, previa consulta a los interlocutores sociales y de acuerdo con ellos cuando así lo establezca el Derecho nacional.
2.   Los canales y procedimientos mencionados en el apartado 1 del presente artículo deberán permitir a los trabajadores de la entidad comunicar información sobre infracciones. También podrán permitir comunicar información sobre infracciones a otras personas, mencionadas en el artículo 4, apartado 1, letras b), c) y d), y en el artículo 4, apartado 2, que estén en contacto con la entidad en el contexto de sus actividades laborales.
3.   El apartado 1 se aplicará a las entidades jurídicas del sector privado que tengan 50 o más trabajadores.
[…]
9.   El apartado 1 se aplicará a todas las entidades jurídicas del sector público, incluidas las entidades que sean propiedad o estén sujetas al control de dichas entidades.
[…]»
5
El artículo 23, apartado 1, de la citada Directiva dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros establecerán sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias aplicables a las personas físicas o jurídicas que:
[…]
c) promuevan procedimientos abusivos contra las personas a que se refiere el artículo 4;
[…]».
6
El artículo 26 de dicha Directiva establece lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 17 de diciembre de 2021.
2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, para las entidades jurídicas del sector privado que tengan de 50 a 249 trabajadores, los Estados miembros pondrán en vigor, a más tardar el17 de diciembre de 2023, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la obligación de establecer canales de denuncia interna en virtud del artículo 8, apartado 3.
3.   Cuando los Estados miembros adopten las disposiciones mencionadas en los apartados 1 y 2, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.»
Comunicación de 2023
7
La Comunicación 2023/C 2/01 de la Comisión, titulada «Sanciones financieras en los procedimientos de infracción» (DO 2023, C 2, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación de 2023»), dedica sus secciones 3 y 4, respectivamente, a las «multas coercitivas» y al «pago a tanto alzado».
8
La sección 3.2 de la citada Comunicación, relativa a la aplicación del coeficiente de gravedad al calcular la multa coercitiva diaria, dispone lo siguiente:
«Una infracción relativa […] a la no comunicación de las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo se considera en todos los casos grave. Para adaptar el importe de la sanción a las circunstancias específicas del caso, la Comisión determina el coeficiente de gravedad sobre la base de dos parámetros: la importancia de las normas de la Unión infringidas o no transpuestas y los efectos de la infracción en los intereses generales y particulares.
[…]»
9
Con arreglo a la sección 3.2.2 de dicha Comunicación:
«En el caso de los recursos interpuestos en virtud del artículo 260 [TFUE], apartado 3, […] la Comisión aplica sistemáticamente un coeficiente de gravedad de 10 en caso de total omisión de la comunicación de las medidas de transposición. En una Unión basada en el respeto del Estado de Derecho, todos los actos legislativos deben considerarse de igual importancia y requieren una transposición completa por parte de los Estados miembros dentro de los plazos que fijan.
En caso de falta parcial de comunicación de las medidas de transposición, debe tenerse en cuenta la importancia de la omisión en la transposición a la hora de fijar el coeficiente de gravedad inferior a 10. Además, pueden tenerse en cuenta los efectos de la infracción en los intereses generales y particulares […]».
10
Según la sección 3.3 de la misma Comunicación, titulada «Aplicación del coeficiente de duración»:
«[…]
El coeficiente de duración se expresa como un multiplicador comprendido entre 1 y 3. Para realizar el cálculo, se aplica un índice de 0,10 por mes a partir de la fecha de la primera sentencia o a partir del día siguiente a la expiración del plazo de transposición de la directiva de que se trate.
[…]»
11
La sección 3.4 de la Comunicación de 2023, que lleva por título «Capacidad de pago del Estado miembro», establece lo siguiente:
«[…]
El nivel de sanción necesario para tener un efecto disuasorio variará en función de la capacidad de pago de los Estados miembros. Este efecto disuasorio se refleja en el factor n. Se define como la media geométrica ponderada del producto interior bruto (PIB) […] del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de los PIB de los Estados miembros, con un factor de ponderación de dos, y de la población del Estado miembro de que se trate, en comparación con la media de las poblaciones de los Estados miembros, con un factor de ponderación de uno. Esto representa la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate en relación con la capacidad de pago de los demás Estados miembros:
[…]
[…] La Comisión ha decidido revisar su método de cálculo del factor n, que ahora se basa sobre todo en el PIB de los Estados miembros y, en segundo lugar, en su población como criterio demográfico que permite mantener una desviación razonable entre los distintos Estados miembros. Tener en cuenta la población para un tercio del cálculo del factor n reduce en un grado razonable la variación de los factores n de los Estados miembros, en comparación con un cálculo basado únicamente en el PIB. También añade un elemento de estabilidad en el cálculo del factor n, ya que es poco probable que la población varíe significativamente de un año para otro. En cambio, el PIB de un Estado miembro podría experimentar mayores fluctuaciones anuales, en particular en períodos de crisis económica. Al mismo tiempo, dado que el PIB del Estado miembro sigue representando dos tercios del cálculo, todavía es el factor predominante a efectos de evaluar su capacidad de pago.
[…]»
12
La sección 4.2 de la citada Comunicación establece el método de cálculo de la suma a tanto alzado del siguiente modo:
«La suma a tanto alzado se calcula con un método similar al utilizado para calcular la multa coercitiva, es decir:
–
multiplicar una tasa fija por un coeficiente de gravedad,
–
multiplicar el resultado por el factor n,
–
multiplicar el resultado por el número de días en que persista la infracción […]
[…]».
13
La sección 4.2.1 de dicha Comunicación tiene el siguiente tenor:
«Para calcular la suma a tanto alzado, el importe diario ha de multiplicarse por el número de días en que persista la infracción. Este último se define de la manera siguiente:
[…]
–
para los recursos interpuestos con arreglo al artículo 260 [TFUE], apartado 3, […] se trata del número de días transcurridos entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición establecido en la directiva de que se trate y la fecha en que se pone fin a la infracción o, en su defecto, la fecha del pronunciamiento de la sentencia con arreglo al artículo 260 [TFUE].
[…]»
14
En virtud de lo dispuesto en la sección 4.2.2 de la misma Comunicación:
«Para el cálculo de la suma a tanto alzado, la Comisión aplica el mismo coeficiente de gravedad y el mismo factor n fijo que para el cálculo de la multa coercitiva […]
El importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado es inferior al de las multas coercitivas. […]
El importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado figura en el punto 2 del anexo I.
[…]»
15
El anexo I de la Comunicación de 2023, titulado «Datos utilizados para determinar las sanciones financieras propuestas al Tribunal [de Justicia]», dispone, en su punto 2, que la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado que se menciona en la sección 4.2.2 de dicha Comunicación se establece en 1000 euros diarios, es decir, un tercio de la tasa fija aplicable a las multas coercitivas, y, en su punto 3, que el factor «n» para la República Federal de Alemania se fija en 6,16. En el punto 5 de ese mismo anexo se precisa que la suma a tanto alzado mínima que se establece para dicho Estado miembro asciende a 17248000 euros.
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16
El 27 de enero de 2022, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a la República Federal de Alemania en el que le reprochaba que no le hubiese comunicado las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2019/1937, cuyo plazo de transposición había expirado el 17 de diciembre de 2021. En sus respuestas de 28 de marzo y de 3 de mayo de 2022, la República Federal de Alemania informó a la Comisión de que dichas disposiciones estaban siendo elaboradas.
17
A falta de una comunicación posterior sobre la transposición de la citada Directiva, la Comisión remitió, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado a la República Federal de Alemania en el que la instaba a dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la referida Directiva en el plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen.
18
La República Federal de Alemania, que obtuvo una prórroga del plazo de respuesta a ese dictamen hasta el 15 de diciembre de 2022, indicó, mediante escritos de 7 de diciembre de 2022 y de 6 de enero de 2023, que la ley de transposición de la Directiva 2019/1937 se adoptaría de manera definitiva el 10 de febrero de 2023.
19
Al considerar que dicho Estado miembro seguía sin dar cumplimiento a sus obligaciones, la Comisión decidió, el 14 de marzo de 2023, interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
20
El 2 de junio de 2023, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión la Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöβe gegen das Unionsrecht melden (Ley federal sobre la mejora de la protección de los denunciantes y de transposición de la Directiva relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión), de 31 de mayo de 2023 (BGBl. 2023 I, n.o 140; en lo sucesivo, «Ley de protección de los denunciantes»), cuyas disposiciones entraron en vigor el 2 de julio de 2023.
21
Además, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión, mediante escritos de 17 de julio y de 10 de agosto de 2023, las leyes regionales de, respectivamente, los estados federados de Hesse y de Baviera, que, con objeto de transponer la Directiva 2019/1937 a nivel regional, entraron en vigor el 2 de julio y el 1 de agosto de 2023, respectivamente. La República Federal de Alemania indicó, por lo demás, que la adopción de leyes regionales en el caso de los estados federados de Berlín y de Hamburgo no era necesaria, debido a su estatuto particular.
22
Mediante escrito de 24 de octubre de 2023, la Comisión adaptó sus pretensiones, indicando que, a raíz de la entrada en vigor de la Ley de protección de los denunciantes, podía considerarse que la Directiva 2019/1937 había sido transpuesta a nivel federal, pero que en doce estados federados aún no se habían adoptado las medidas de transposición del artículo 8, apartados 1 y 9, de la citada Directiva, relativo a los canales de denuncia interna.
23
En consecuencia, la Comisión modificó el importe de las sanciones solicitadas, proponiendo la aplicación de un coeficiente de gravedad de 1 a partir del 2 de julio de 2023. De ello resulta que, para el período comprendido entre el 18 de diciembre de 2021 y el 1 de julio de 2023, el coeficiente de gravedad de 10 se mantenía sin cambios, mientras que el importe de la suma a tanto alzado propuesta era de 34557600 euros. A partir del 2 de julio de 2023, el importe a tanto alzado diario propuesto era de 6160 euros. Además, con arreglo al nuevo coeficiente de gravedad, el importe de la multa coercitiva solicitada se redujo a 24024 euros por cada día de retraso.
24
Entre el 17 de julio de 2023 y el 19 de julio de 2024, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión varias leyes regionales de transposición de la Directiva 2019/1937.
25
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de diciembre de 2023, se suspendió el procedimiento hasta que se dictara sentencia en el asunto C‑147/23. Tras el pronunciamiento de la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), el procedimiento se reanudó en el presente asunto mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia del mismo día.
26
Mediante escrito de 18 de septiembre de 2024, la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que podía considerarse que la transposición de la Directiva 2019/1937 por parte de la República Federal de Alemania había concluido el 19 de julio de 2024. Por tanto, la citada institución, por una parte, desistió parcialmente de su recurso, renunciando a su pretensión de que se impusiera una multa coercitiva, y, por otra parte, adaptó sus pretensiones dirigidas a que se condenara a dicho Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado, solicitando por este concepto un importe de 34557600 euros para el período comprendido entre el 18 de diciembre de 2021 y el 1 de julio de 2023 y un importe de 2353120 euros para el comprendido entre el 2 de julio de 2023 y el 18 de julio de 2024.
Sobre el recurso
Sobre el incumplimiento según el artículo 258 TFUE
Alegaciones de las partes
27
La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, los Estados miembros están obligados a adoptar las disposiciones necesarias para transponer a su ordenamiento jurídico interno las directivas dentro de los plazos señalados en estas y a comunicarle inmediatamente dichas disposiciones.
28
La citada institución precisa que la existencia de cualquier incumplimiento de estas obligaciones debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado que le hubiese remitido.
29
Pues bien, en el presente asunto, la República Federal de Alemania no adoptó las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer la Directiva 2019/1937 ni informó a la Comisión de su adopción antes de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2022.
30
Aunque reconoce el incumplimiento en cuestión, la República Federal de Alemania expone tres razones que justifican, a su parecer, el retraso en la transposición de la Directiva 2019/1937 a su ordenamiento jurídico interno. Antes de nada, alega que no había un sistema uniforme de protección de los denunciantes en Derecho alemán. Por tanto, era necesario establecer un régimen coherente aplicable más allá del ámbito de aplicación de dicha Directiva.
31
A continuación, señala que la transposición de la citada Directiva podía tener repercusiones económicas considerables para los operadores obligados a crear unidades de denuncia. Así pues, fue necesario un largo proceso para llevar a cabo una transposición responsable y prudente.
32
Por último, la República Federal de Alemania invoca las dificultades encontradas durante el procedimiento legislativo de transposición de la Directiva 2019/1937. Así, debido a las elecciones al Bundestag (Cámara Baja del Parlamento Federal, Alemania) que se celebraron en 2021, la actividad legislativa se vio interrumpida desde junio de 2021. Por consiguiente, la primera lectura del proyecto de ley de transposición de la Directiva 2019/1937 por parte de la Cámara Baja del Parlamento Federal tuvo lugar el 29 de septiembre de 2022. Después, el texto de dicha ley fue adoptado el 16 de diciembre de 2022. Sin embargo, dado que el Bundesrat (Cámara Alta del Parlamento Federal, Alemania) lo rechazó, hubo que recurrir al comité de conciliación para llegar a un compromiso. En consecuencia, la aprobación por la Cámara Alta del Parlamento Federal no se produjo hasta el 12 de mayo de 2023. En cualquier caso, desde ese momento, la Directiva 2019/1937 quedó transpuesta a nivel federal mediante la Ley de protección de los denunciantes.
33
Por lo demás, la República Federal de Alemania destaca que el establecimiento de canales de denuncia interna en el caso de los municipios, de las asociaciones de municipios y de los empresarios controlados por tales entidades previstos por la Directiva 2019/1937 es competencia de los legisladores regionales. Ahora bien, según el citado Estado miembro, los denunciantes empleados en dichas entidades municipales pueden en la práctica, con independencia de la existencia de canales de denuncia interna, utilizar los canales de denuncia externa, de modo que, a juicio de la República Federal de Alemania, tienen garantizada una protección efectiva.
34
En su escrito de réplica, la Comisión recuerda, por una parte, que, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede alegar circunstancias de su ordenamiento jurídico interno ni dificultades prácticas para justificar la falta de transposición dentro de los plazos fijados.
35
Por otra parte, la Comisión señala que, a pesar de los actos de transposición notificados por la República Federal de Alemania durante el procedimiento, la transposición completa de la Directiva 2019/1937 a los efectos del artículo 26, apartado 1, de esta no había finalizado en la fecha de presentación del escrito de réplica, esto es, el 5 de julio de 2023.
36
Así, en primer lugar, las normas que detallan la organización y el procedimiento aplicables a los canales de denuncia externa en el Bundesamt für Justiz (Oficina Federal de Justicia, Alemania) no fueron comunicadas a la Comisión.
37
En segundo lugar, la inexistencia de normas regionales que regulen los canales de denuncia interna en el seno de las entidades municipales no puede compensarse con la existencia de canales de denuncia externa puestos a disposición de los empleados de dichas entidades. Afirma la Comisión que esta mera posibilidad no responde a la exigencia de seguridad jurídica que requiere la transposición de las disposiciones de una directiva.
38
En tercer lugar, la Comisión destaca que la normativa alemana que le ha sido notificada no establece sanciones en caso de procedimientos judiciales abusivos contra los denunciantes, a pesar de que tales sanciones vienen exigidas por el artículo 23, apartado 1, letra c), de la Directiva 2019/1937.
39
La citada institución deduce de ello que las disposiciones notificadas hasta entonces por la República Federal de Alemania solo posibilitaban una transposición parcial de la citada Directiva tanto a nivel federal como regional.
40
En su escrito de dúplica, la República Federal de Alemania subraya, en primer lugar, que, a nivel federal, los canales de denuncia externa están operativos desde la entrada en vigor del reglamento sobre la organización de tales canales el 11 de agosto de 2023.
41
En segundo lugar, la Ley de protección de los denunciantes establece que la adopción de medidas de represalia contra los denunciantes constituye una infracción sancionable con multa. El concepto de «represalia» engloba a estos efectos los procedimientos judiciales abusivos.
42
En tercer lugar, el ámbito de aplicación de la Ley de protección de los denunciantes se extiende, en principio, a los empleados de las entidades municipales, lo que garantiza su protección en caso de denuncia, con independencia de la transposición de la Directiva 2019/1937 por parte de las entidades regionales.
43
Tras la presentación de las pretensiones adicionales de la Comisión de 18 de septiembre de 2024, mediante las cuales dicha institución indicó que consideraba que la transposición de la Directiva 2019/1937 por parte de la República Federal de Alemania podía considerarse concluida el 19 de julio de 2024, el citado Estado miembro presentó, el 1 de octubre de 2024, observaciones en las que mantiene que la referida Directiva había quedado íntegramente transpuesta desde la entrada en vigor de la ley de transposición, esto es, el 2 de julio de 2023.
Apreciación del Tribunal de Justicia
44
A tenor del artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta a más tardar el 17 de diciembre de 2021. Asimismo, el artículo 26, apartado 3, de la citada Directiva precisa que, cuando los Estados miembros adopten tales disposiciones nacionales, estas deben hacer referencia a la Directiva de que se trata o ir acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Además, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 26, apartado 3, de esta Directiva, correspondía a los Estados miembros comunicar a la Comisión el texto de tales disposiciones nacionales.
45
Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que los cambios ocurridos posteriormente puedan ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 28 y jurisprudencia citada].
46
En el presente asunto, tras haber comprobado que la República Federal de Alemania no le había comunicado las disposiciones necesarias para transponer la Directiva 2019/1937, la Comisión remitió a dicho Estado miembro, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado, instándolo a dar cumplimiento a las obligaciones mencionadas en dicho dictamen en el plazo de dos meses, que comenzaba a correr desde la recepción de este y que fue prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2022.
47
Pues bien, como se desprende del escrito de contestación y del escrito de dúplica presentados por la República Federal de Alemania en el presente procedimiento, al expirar dicho plazo, el citado Estado miembro no había adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2019/1937 y, por tanto, tampoco había comunicado tales disposiciones a la Comisión.
48
Para justificar el retraso en la adopción de las disposiciones necesarias para transponer la Directiva 2019/1937, la República Federal de Alemania invoca, en primer término, los largos debates técnicos y políticos que tuvieron que llevarse a cabo para determinar en qué medida procedía ampliar el ámbito de aplicación material de las disposiciones de transposición más allá del previsto por dicha Directiva, con el fin de ofrecer un elevado nivel de protección a los denunciantes. Además, el referido Estado miembro deja constancia de una serie de dificultades vinculadas a las repercusiones económicas de la citada Directiva, así como al procedimiento legislativo necesario para la adopción de tales disposiciones.
49
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, como la falta de transposición de una directiva dentro del plazo fijado [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 33 y jurisprudencia citada].
50
Además, según el artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, el legislador de la Unión consideró que un plazo de transposición de dos años era suficiente para permitir a los Estados miembros dar cumplimiento a sus obligaciones, de modo que la República Federal de Alemania no puede invocar dificultades relacionadas con el ámbito de aplicación y con las repercusiones económicas de la transposición de la citada Directiva.
51
En segundo término, por lo que respecta a la transposición de las disposiciones de esta Directiva relativas a los canales de denuncia interna en el seno de las entidades municipales, la República Federal de Alemania destaca que, a falta de tales canales, nada se opone a que los empleados de dichas entidades utilicen los canales de denuncia externa establecidos a nivel federal.
52
Ahora bien, como se desprende del considerando 33 de la Directiva 2019/1937, el legislador de la Unión consideró que las denuncias internas revestían especial importancia en lo que respecta a la prevención de las infracciones del Derecho de la Unión.
53
Por esta razón, el artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva recoge la obligación de establecer canales de denuncia interna dentro, entre otras, de las entidades jurídicas del sector público.
54
Además, en la medida en que la República Federal de Alemania alega que, en la práctica, los empleados de las entidades municipales pueden utilizar los canales de denuncia externa, es preciso señalar que una práctica carente de la publicidad adecuada es, por naturaleza, modificable a discreción de la Administración, de modo que no puede considerarse que constituya una transposición adecuada de las disposiciones de una directiva [sentencia de 3 de diciembre de 2020, Comisión/Bélgica (Mercados de la electricidad y del gas natural), C‑767/19, EU:C:2020:984, apartado 57 y jurisprudencia citada].
55
Por consiguiente, la República Federal de Alemania no puede invocar válidamente estas circunstancias para justificar la falta de transposición de la Directiva 2019/1937 dentro del plazo fijado.
56
En consecuencia, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva 2019/1937 al no haber adoptado, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva y, por tanto, al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.
Sobre la pretensión basada en el artículo 260 TFUE, apartado 3
Alegaciones de las partes
57
Para fijar el importe de la suma a tanto alzado, la Comisión se basa en los principios generales de la sección 2 de la Comunicación de 2023 y en el método de cálculo que figura en las secciones 3 y 4 de dicha Comunicación. En particular, la citada institución indica que la determinación del importe de la suma a tanto alzado debe basarse en una serie de criterios fundamentales, a saber, la gravedad de la infracción, su duración y la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.
58
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la gravedad de la infracción, la Comisión recuerda que el coeficiente aplicable en virtud de la Comunicación de 2023 está comprendido entre un mínimo de 1 y un máximo de 20. Dicha institución precisa que, con arreglo a la sección 3.2.2 de la citada Comunicación, aplica sistemáticamente un coeficiente de gravedad de 10 en caso de total omisión de la comunicación de las disposiciones de transposición de una directiva, dado que cualquier falta de transposición de una directiva y de comunicación de tales disposiciones presenta el mismo grado de gravedad, con independencia de la naturaleza de las disposiciones de la directiva de que se trate.
59
En segundo lugar, por lo que respecta a la duración de la infracción, la Comisión explica que esta equivale, en lo que atañe al cálculo de la suma a tanto alzado, al número de días en que haya persistido la infracción. Esta duración se calcula de conformidad con la sección 4.2.1 de la Comunicación de 2023 y corresponde al número de días transcurridos entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición de la directiva en cuestión y aquel en el que se haya puesto fin a la infracción.
60
En tercer lugar, en cuanto al criterio relativo a la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción teniendo en cuenta la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, la Comisión indica que se expresa mediante el factor «n» fijado para cada Estado miembro en el punto 3 del anexo I de la Comunicación de 2023. Su cálculo se basa en la relación entre el PIB del Estado de que se trate y el PIB medio nacional de la Unión multiplicado por la relación entre la población de dicho Estado y la población media nacional de la Unión. El primer cociente se pondera en dos tercios, mientras que el segundo se pondera en un tercio. Con arreglo al citado punto 3, el factor «n» de la República Federal de Alemania es de 6,16.
61
En consecuencia, la Comisión propone, en virtud de la sección 4.2 de la Comunicación de 2023, aplicar un coeficiente de gravedad de 10 y un factor «n» de 6,16. El producto de estos dos elementos debe multiplicarse por el importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado que se menciona en el punto 2 del anexo I de dicha Comunicación, a saber, 1000 euros, lo que corresponde a la suma de 61600 euros, que se multiplica por el número de días en que haya persistido el incumplimiento, de conformidad con la sección 4.2.1 de dicha Comunicación. La Comisión indica que el pago de esta suma a tanto alzado debe imponerse siempre que sea superior a 17248000 euros, que es la suma a tanto alzado mínima fijada para la República Federal de Alemania en el punto 5 del anexo I de la Comunicación de 2023.
62
En su escrito de contestación, la República Federal de Alemania alega que la Comunicación de 2023 no es aplicable al presente procedimiento por incumplimiento. Considera que la sección 7 de dicha Comunicación, en virtud de la cual las disposiciones de esta son aplicables a las decisiones de someter un asunto al Tribunal de Justicia adoptadas después del 4 de enero de 2023, es contraria a la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Alemania (C‑54/08, EU:C:2011:339), cuyo apartado 126 precisa que la situación del Estado miembro de que se trate debe apreciarse al término del plazo previsto en el dictamen motivado. En el presente asunto, dado que el término de dicho plazo se fijó en el 15 de diciembre de 2022, el importe de las sanciones financieras debería calcularse, a juicio de la República Federal de Alemania, según las normas establecidas en la Comunicación 2022/C 74/02 de la Comisión, titulada «Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y las multas coercitivas que propondrá la Comisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los procedimientos de infracción», de 15 de febrero de 2022 (DO 2022, C 74, p. 2).
63
En cualquier caso, el citado Estado miembro considera que la aplicación automática de un coeficiente de gravedad de 10 no permite tener en cuenta las particularidades de la situación de que se trata. Según la República Federal de Alemania, por una parte, el procedimiento legislativo de adopción de las disposiciones necesarias para transponer la Directiva 2019/1937 concluyó antes de que finalizara la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia. Por otra parte, en la fecha de presentación del escrito de contestación, el plazo de transposición previsto en el artículo 26, apartado 2, de la citada Directiva, relativo a la obligación, prevista en su artículo 8, apartado 3, de establecer canales de denuncia interna, no había expirado. Pues bien, estas circunstancias justifican, a su parecer, en la medida en que constituyen circunstancias atenuantes, la aplicación de un coeficiente de 3 como máximo.
64
En su escrito de réplica, la Comisión señala, por una parte, que la imposición de una suma a tanto alzado solo puede solicitarse en la fase del procedimiento contencioso. En el presente asunto, al haberse sometido el asunto al Tribunal de Justicia el 14 de marzo de 2023, la Comunicación de 2023 es aplicable, a su juicio, en virtud de su sección 7. Según la Comisión, esta norma garantiza la igualdad de trato entre los Estados miembros, en particular cuando solicitan una prórroga del plazo fijado en el dictamen motivado, como la solicitó la República Federal de Alemania en el presente asunto.
65
Por otra parte, la Comisión indica que la aplicación sistemática de un coeficiente de gravedad de 10 en la escala que va de 1 a 20 garantiza la previsibilidad y la igualdad de trato entre los Estados miembros. Tal coeficiente es moderado, teniendo en cuenta las consecuencias de la no transposición de la Directiva 2019/1937, que garantiza la protección de las personas que denuncien infracciones del Derecho de la Unión.
66
Mediante sus pretensiones adicionales de 24 de octubre de 2023, la Comisión propone, tras la notificación por parte de la República Federal de Alemania de la Ley de protección de los denunciantes, que se determinen dos períodos de infracción y que se apliquen, en consecuencia, dos coeficientes de gravedad, uno de 10 para el período comprendido entre el 18 de diciembre de 2021 y el 1 de julio de 2023 y otro de 1 para el período comprendido entre el 2 de julio de 2023 y el día en que se subsane la infracción o, en su defecto, el día en que se dicte sentencia en el presente asunto. De ello resulta que, para el primer período, el importe diario propuesto es de 61600 euros (10 × 6,16 × 1000), que debe multiplicarse por el número de días en que ha persistido la infracción, es decir, 561 días. Por tanto, el importe de la suma a tanto alzado solicitada es de 34557600 euros. Para el segundo período, el importe a tanto alzado diario propuesto de 6160 euros (1 × 6,16 × 1000) debe multiplicarse por el número de días en que ha persistido la infracción.
67
En sus observaciones de 4 de diciembre de 2023 en respuesta a estas pretensiones adicionales, la República Federal de Alemania mantiene la postura que expuso en su escrito de contestación y que recordó en su escrito de dúplica.
68
Mediante sus pretensiones adicionales de 18 de septiembre de 2024, la Comisión indica que estima que la transposición de la Directiva 2019/1937 al Derecho alemán puede darse por concluida el 19 de julio de 2024. En consecuencia, considera que puede proponer el importe de la suma a tanto alzado correspondiente al segundo período, comprendido entre el 2 de julio de 2023 y el 18 de julio de 2024, es decir, 382 días de persistencia de la infracción, según la Comisión. El importe de la suma a tanto alzado solicitada para este período es de 2353120 euros (6160 × 382).
69
La República Federal de Alemania presentó observaciones el 1 de octubre de 2024. En ellas defiende que la citada Directiva quedó transpuesta íntegramente desde la entrada en vigor de la ley de transposición, esto es, el 2 de julio de 2023. Por lo demás, este Estado miembro impugna el método de cálculo del importe de la suma a tanto alzado solicitada, basándose en la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346).
Apreciación del Tribunal de Justicia
70
Con carácter preliminar, la República Federal de Alemania alega que la Comunicación de 2023 no es aplicable ratione temporis a la presente pretensión de condena al pago de una suma a tanto alzado, debido a que el procedimiento por incumplimiento se inició el 28 de enero de 2022, a raíz del escrito de requerimiento de 27 de enero de 2022, y a que las disposiciones aplicables son las que estaban en vigor cuando expiró el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022. No obstante, es preciso señalar que, en virtud de la sección 7 de dicha Comunicación, las normas y los criterios expuestos en ella son aplicables a todas las decisiones de la Comisión de someter un asunto al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 260 TFUE adoptadas tras la publicación de la referida Comunicación, es decir, después del 4 de enero de 2023.
71
Dado que la Comisión decidió interponer el presente recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia el 14 de marzo de 2023, la citada Comunicación constituye la base jurídica para fijar el importe de la suma a tanto alzado solicitada en este asunto.
72
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia invocada por la República Federal de Alemania, según la cual la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que el Tribunal de Justicia pueda tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente, carece de relevancia a este respecto.
73
En efecto, en primer lugar, la Comisión solo puede proponer la adopción de sanciones pecuniarias cuando interpone ante el Tribunal de Justicia un recurso basado en el artículo 258 TFUE, de modo que el importe de dichas sanciones debe determinarse con arreglo a las normas vigentes en la fecha en que se le haya sometido el asunto.
74
En segundo lugar, las directrices adoptadas por la Comisión, como las contenidas en sus comunicaciones, tienen por objeto aclarar las normas con arreglo a las cuales la citada institución fija los importes de las sanciones pecuniarias que propone que imponga el Tribunal de Justicia, siempre que este declare el incumplimiento que se imputa al Estado miembro de que se trate.
75
Pues bien, deben distinguirse las normas relativas a la declaración de la existencia de un incumplimiento de las relativas a la imposición de sanciones pecuniarias.
76
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 45 de la presente sentencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión. En cambio, para determinar el importe de la suma a tanto alzado, es preciso determinar la duración del incumplimiento imputado. A estos efectos, por una parte, la fecha que debe considerarse para fijar el momento de inicio del incumplimiento en cuestión no es la de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, sino la fecha en la que expira el plazo de transposición establecido en la respectiva directiva [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 80 y jurisprudencia citada]. Por otra parte, la fecha en la que la Comisión está en condiciones de apreciar mejor la gravedad de la infracción, su duración y el efecto disuasorio de la sanción propuesta es aquella en la que decide interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia. Por lo demás, la Comisión puede, durante el procedimiento contencioso, adaptar el importe de la suma a tanto alzado solicitada en función de la evolución de la situación infractora en el Estado miembro de que se trate.
77
Por consiguiente, la jurisprudencia a la que se refiere la República Federal de Alemania, mencionada en el apartado 62 de la presente sentencia, no se opone a que la Comisión aplique en el presente asunto las normas previstas en la Comunicación de 2023 para determinar el importe de la sanción pecuniaria que propone al Tribunal de Justicia.
78
En el caso de autos, debe recordarse que el artículo 260 TFUE, apartado 3, párrafo primero, establece que, cuando la Comisión presente un recurso ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 TFUE por considerar que el Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las disposiciones de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, puede, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado miembro y que considere adaptado a las circunstancias. Con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, párrafo segundo, si el Tribunal de Justicia comprueba la existencia del incumplimiento, puede imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha fijada por el Tribunal de Justicia en la sentencia.
79
Dado que, como se desprende del apartado 56 de la presente sentencia, ha quedado acreditado que, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2022, la República Federal de Alemania no había adoptado ni, por tanto, comunicado a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer lo establecido en la Directiva 2019/1937 a su Derecho interno, el incumplimiento así declarado está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3.
80
Por lo demás, conviene recordar que el objetivo que persigue el mecanismo que figura en el artículo 260 TFUE, apartado 3, no es solo incitar a los Estados miembros a poner fin lo antes posible a un incumplimiento que, de no existir dicha disposición, tendría tendencia a persistir, sino también agilizar y acelerar el procedimiento para la imposición de sanciones pecuniarias en los casos de incumplimiento de la obligación de comunicar las disposiciones nacionales de transposición de una directiva adoptada con arreglo al procedimiento legislativo [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 57 y jurisprudencia citada].
81
Para alcanzar este objetivo, el artículo 260 TFUE, apartado 3, prevé, en particular, la imposición de una suma a tanto alzado como sanción pecuniaria.
82
La condena al pago de una suma a tanto alzado descansa en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro de que se trate para los intereses privados y públicos, en especial cuando el incumplimiento se haya mantenido largo tiempo [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 59 y jurisprudencia citada].
83
A este respecto, la Comisión motiva la naturaleza y el importe de las sanciones pecuniarias solicitadas teniendo en cuenta las directrices que ha adoptado, como las contenidas en sus comunicaciones, que, aunque no vinculan al Tribunal de Justicia, contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación llevada a cabo por la Comisión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 60 y jurisprudencia citada].
84
Por lo que respecta a la oportunidad de imponer una suma a tanto alzado, corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias concretas del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 62 y jurisprudencia citada].
85
En el presente asunto, procede considerar que, a pesar de que la República Federal de Alemania cooperó con los servicios de la Comisión durante el procedimiento administrativo previo, el conjunto de los elementos jurídicos y fácticos en torno al incumplimiento declarado constituye un indicador de que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión requiere la adopción de una medida disuasoria, como la imposición del pago de una suma a tanto alzado. A este respecto, es preciso señalar que, ni al expirar el plazo previsto en el artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937 ni al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2022, se había comunicado a la Comisión ninguna disposición legal, reglamentaria y administrativa que posibilitara una transposición efectiva de dicha Directiva.
86
En lo que respecta al cálculo del importe de la suma a tanto alzado, debe recordarse que, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, el Tribunal de Justicia es el único competente para imponer una sanción pecuniaria a un Estado miembro. No obstante, en un procedimiento iniciado sobre la base de esta disposición, el Tribunal de Justicia solo posee una facultad de apreciación delimitada, puesto que, en caso de que declare la existencia de un incumplimiento, las propuestas de la Comisión vinculan al Tribunal de Justicia en cuanto a la naturaleza de la sanción pecuniaria que puede imponer y al importe máximo de esta [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 67 y jurisprudencia citada].
87
En el ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, según queda delimitada por las propuestas de la Comisión, corresponde al Tribunal de Justicia, como se ha expuesto en el apartado 84 de la presente sentencia, fijar el importe de la suma a tanto alzado a cuyo pago puede ser condenado un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, de tal manera que sea, por un lado, adecuado a las circunstancias y, por otro, proporcionado a la infracción cometida. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran, en particular, la gravedad del incumplimiento declarado, el período durante el cual este ha persistido y la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartados 68 y 87 y jurisprudencia citada].
88
Debe recordarse, asimismo, que, en el marco de esta facultad de apreciación, directrices como las comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, pero contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando dicha institución hace propuestas al Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 69 y jurisprudencia citada].
89
En el presente asunto, la Comisión se basó en la Comunicación de 2023 para justificar su pretensión de que se condenase a la República Federal de Alemania al pago de una suma a tanto alzado, así como para fijar el importe de esta.
90
En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad del incumplimiento declarado, de la sección 3.2 de la Comunicación de 2023 se desprende que, según la Comisión, la no comunicación de las disposiciones que posibilitan la transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo se considera en todos los casos grave. Por consiguiente, este incumplimiento justifica, a juicio de la Comisión, la aplicación automática de un coeficiente de gravedad de 10 para el período comprendido entre el 18 de diciembre de 2021 y el 1 de julio de 2023. Tras las modificaciones legislativas notificadas a la Comisión, la citada institución considera que procede aplicar un coeficiente de gravedad de 1 para el período comprendido entre el 2 de julio de 2023 y el 18 de julio de 2024.
91
La República Federal de Alemania cuestiona la magnitud de dicho coeficiente y el carácter automático de su aplicación en las circunstancias del incumplimiento declarado.
92
A este respecto, cabe recordar que la obligación de adoptar disposiciones para garantizar la transposición completa de una directiva y la obligación de comunicarlas a la Comisión constituyen obligaciones básicas de los Estados miembros destinadas a garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión y, por tanto, debe considerarse que su incumplimiento reviste una gravedad considerable [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 72 y jurisprudencia citada].
93
En el presente asunto, es preciso subrayar que la Directiva 2019/1937 es un instrumento esencial del Derecho de la Unión, en la medida en que establece, según su artículo 1, en relación con su considerando 1, normas mínimas comunes que proporcionan un elevado nivel de protección equilibrada y efectiva de las personas que informen sobre infracciones de dicho Derecho en los ámbitos en los que tales infracciones puedan ser especialmente perjudiciales para el interés general. En efecto, al establecer un sistema de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión en un contexto profesional, esta Directiva contribuye a prevenir los perjuicios para el interés público en ámbitos especialmente sensibles, como la contratación pública, la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, la protección del medio ambiente o los intereses financieros de la Unión. Así, las disposiciones de dicha Directiva establecen la obligación, tanto para las entidades del sector público como para las del sector privado, de implantar canales de denuncia interna y procedimientos de recepción y de seguimiento de las denuncias, garantizando al mismo tiempo los derechos de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión y las condiciones en las que estas pueden obtener la protección así prevista [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 73].
94
Pues bien, la falta de transposición de las disposiciones de la Directiva 2019/1937 en el plazo fijado menoscaba necesariamente el Derecho de la Unión y su aplicación uniforme y efectiva, puesto que las infracciones de este Derecho pueden no ser objeto de una denuncia si las personas que tienen conocimiento de tales infracciones no obtienen protección frente a posibles represalias [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 74].
95
Dicho esto, el importe de las sanciones pecuniarias impuestas a un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, debe adaptarse a las circunstancias y ser proporcionado a la infracción cometida [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 75], como se ha recordado en el apartado 87 de la presente sentencia.
96
Este es la razón por la cual el Tribunal de Justicia ha declarado que la aplicación automática de un mismo coeficiente de gravedad en todos los casos de falta de transposición completa de una directiva y, por tanto, de falta de comunicación de las medidas de transposición de dicha directiva impide necesariamente adaptar el importe de las sanciones pecuniarias a las circunstancias que caractericen la infracción e imponer sanciones proporcionadas [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 76].
97
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha puntualizado que, al presumir que debe considerarse que el incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva tiene la misma gravedad con independencia de la directiva de que se trate, la Comisión no puede adaptar las sanciones pecuniarias en función de las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación para los intereses privados y públicos, como establece la sección 3.2.2 de la Comunicación de 2023 [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 77].
98
En el presente asunto, la Comisión propuso, en sus pretensiones adicionales de 24 de octubre de 2023, la aplicación de un coeficiente de gravedad de 1 a partir del 2 de julio de 2023, tras la entrada en vigor de la Ley de protección de los denunciantes, que, en su opinión, garantizaba la transposición completa de la Directiva 2019/1937 a nivel federal. Así pues, como se ha expuesto en el apartado 68 de la presente sentencia, determinó dos períodos de infracción y solicita, en consecuencia, al Tribunal de Justicia que aplique dos coeficientes de gravedad, uno de 10 para el período comprendido entre el 18 de diciembre de 2021 y el 1 de julio de 2023 y otro de 1 para el período comprendido entre el 2 de julio de 2023 y el 18 de julio de 2024. Sin embargo, la citada institución no apreció de forma concreta, con arreglo al apartado 79 de la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), las consecuencias de la infracción declarada para los intereses privados y públicos que justifican, en su opinión, la aplicación de un coeficiente de gravedad de 10 para el primer período. Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que el incumplimiento de la obligación de adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la transposición completa de la Directiva 2019/1937 y de la obligación de comunicar dichas disposiciones a la Comisión debe considerarse de especial gravedad [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 89].
99
Por lo demás, procede recordar que, de todos modos, los Estados miembros tienen una obligación de cooperación leal con la Comisión en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, lo que implica que todo Estado miembro está obligado a ayudar a dicha institución en el cumplimiento de su misión, consistente, de conformidad con el artículo 17 TUE, en velar, en su condición de guardiana de los Tratados, por la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia. Por tanto, solo puede tenerse en cuenta como circunstancia atenuante, al apreciar la gravedad de la infracción, una cooperación con la Comisión que se caracterice por actuaciones que acrediten la intención de cumplir lo antes posible las obligaciones derivadas de una directiva [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 98 y jurisprudencia citada].
100
Pues bien, la alegación de la República Federal de Alemania, expuesta en el apartado 63 de la presente sentencia, de que el procedimiento legislativo relativo a la transposición de la Directiva 2019/1937 concluyó antes de que finalizara la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia no permite acreditar la existencia de tal circunstancia. Además, la alegación formulada por dicho Estado miembro y mencionada en el apartado 63 de la presente sentencia, según la cual, con arreglo al artículo 26, apartado 2, de dicha Directiva, determinados preceptos de la citada Directiva no tenían que transponerse como muy tarde el 17 de diciembre de 2021, sino el 17 de diciembre de 2023, debe desestimarse por inoperante, en la medida en que el presente recurso no se refiere a esa disposición.
101
En segundo lugar, en el marco de la apreciación de la duración de la infracción, procede recordar que, en lo que respecta al inicio del período que es preciso tener en cuenta para determinar el importe de la suma a tanto alzado, la fecha que debe considerarse para evaluar la duración del incumplimiento en cuestión no es la de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, sino la fecha en la que expira el plazo de transposición establecido en la respectiva directiva [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 80 y jurisprudencia citada].
102
Pues bien, consta que, al expirar el plazo de transposición previsto en el artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, esto es, el 17 de diciembre de 2021, la República Federal de Alemania no había adoptado las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para transponer dicha Directiva y, por tanto, tampoco había comunicado tales disposiciones a la Comisión, contrariamente a lo que establece el artículo 26, apartado 3, de la citada Directiva. Además, como se desprende de los apartados 51 a 54 de la presente sentencia, la transposición completa de la referida Directiva no estaba garantizada con la entrada en vigor de la Ley de protección de los denunciantes, al no haberse adoptado medidas de transposición en algunos estados federados. De ello se deduce que el incumplimiento de que se trata, que no finalizó hasta el 18 de julio de 2024, duró más de dos años y medio.
103
En tercer lugar, en lo que atañe a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trata, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, sin perjuicio de la posibilidad de que la Comisión proponga sanciones financieras basadas en varios criterios, con el fin de permitir, en particular, mantener una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros, procede basarse en el PIB de dicho Estado como factor predominante a efectos de apreciar su capacidad de pago y de fijar sanciones suficientemente disuasorias y proporcionadas, a fin de prevenir de manera efectiva la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 81 y jurisprudencia citada].
104
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que debe tenerse en cuenta la evolución reciente del PIB del Estado miembro, tal como se presente en la fecha en la que el Tribunal de Justicia examine los hechos [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 82 y jurisprudencia citada].
105
En el presente asunto, el factor «n», que representa la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate en relación con la capacidad de pago de los demás Estados miembros, aplicado por la Comisión en virtud de las secciones 3.4 y 4.2 de la Comunicación de 2023, se define como la media geométrica ponderada del PIB del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de los PIB de los Estados miembros, que representa dos tercios del cálculo del factor «n», y de la población del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de las poblaciones de los Estados miembros, que representa un tercio del cálculo del factor «n», como se desprende de la ecuación mencionada en el apartado 11 de la presente sentencia. La Comisión justifica este método de cálculo del factor «n» tanto por el objetivo de mantener una desviación razonable de los factores «n» de los Estados miembros, en comparación con un cálculo basado únicamente en el PIB de los Estados miembros, como por el objetivo de garantizar cierta estabilidad en el cálculo del factor «n», ya que es poco probable que la población varíe significativamente de un año para otro [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 83 y jurisprudencia citada].
106
No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que la determinación de la capacidad de pago del Estado miembro sancionado no puede incluir en el método de cálculo del factor «n» la consideración de un criterio demográfico según las fórmulas establecidas en las secciones 3.4 y 4.2 de la Comunicación de 2023 [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartados 84 a 86].
107
Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 103 de la presente sentencia y a falta de un criterio pertinente invocado por la Comisión para garantizar la estabilidad del cálculo y mantener una desviación razonable de los factores «n» de los Estados miembros, el importe de la suma a tanto alzado debe fijarse teniendo en cuenta la media del PIB de la República Federal de Alemania de los tres últimos años.
108
A la luz de estas consideraciones y habida cuenta de la facultad de apreciación reconocida al Tribunal de Justicia por el artículo 260 TFUE, apartado 3, con arreglo al cual este no puede, en lo que atañe a la suma a tanto alzado, fijar un importe superior al indicado por la Comisión, procede considerar que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas a la que resulta de la infracción del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva 2019/1937 que menoscaben la plena efectividad del Derecho de la Unión requiere la imposición de una suma a tanto alzado cuyo importe debe fijarse en 34000000 euros.
Costas
109
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y haber sido desestimados los motivos formulados por esta última, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1)
Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, al no haber adoptado, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión Europea de 15 de julio de 2022, prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva, y, por tanto, al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.
2)
Condenar a la República Federal de Alemania a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado de 34000000 euros.
3)
La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas y con las de la Comisión.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.