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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Le Consiglio di Stato a saisi la Cour de trois questions préjudicielles, dont la première se réfère à la notion de juridiction habilitée à faire usage de la possibilité de renvoi prévue à l'article 177 du traité CE et les deux autres à la directive 86/457/CEE du Conseil, du 15 septembre 1986, relative à une formation spécifique en médecine générale (1).
2 La procédure qui est à l'origine de cet incident préjudiciel, un «recours extraordinaire» porté devant le président de la République italienne, a un caractère administratif et permet d'attaquer des décisions elles aussi administratives (actes et dispositions réglementaires). Dans le cadre de cette procédure, le Consiglio di Stato doit émettre un avis obligatoire qui, s'il n'est pas contraignant pour l'organe de décision, est en fait habituellement suivi par ce dernier (2).
Les faits et la procédure au principal
3 Les parties demanderesses sont des médecins chirurgiens de nationalité italienne, titulaires du diplôme universitaire correspondant et du titre d'aptitude professionnel requis ainsi que du certificat de formation spécifique en médecine générale, délivré conformément au décret législatif n, 256, du 8 août 1991.
4 Ils ont tous présenté leur candidature à un emploi de médecin généraliste conventionné avec l'unité sanitaire locale n, 58 de Palerme, conformément à l'avis de vacance d'emploi publié dans la Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n, 59 du 26 novembre 1994.
5 La liste des candidats admis a été approuvée par le directeur de l'unité sanitaire locale par décision n, 1495, du 4 avril 1995. Cette liste aurait - paraît-il - inclus (3), à un meilleur rang que les parties demanderesses, d'autres médecins qui ne possédaient pas de titre spécifique de formation en médecine générale.
6 Par recours extraordinaire adressé au président de la République italienne, les parties demanderesses contestent:
a) en premier lieu, de façon directe, la liste des candidats admis puisque, à leur avis, le décret législatif de 1991 fait du titre spécifique - sans préjudice des droits acquis - une condition pour accéder à l'activité de médecin généraliste conventionné avec le service sanitaire national, à partir du 1er janvier 1995;
b) en second lieu, et de façon indirecte (4), le décret du ministre de la Santé du 15 décembre 1994 (qui reconnaît les «droits acquis» de tous les médecins autorisés à exercer la profession le 31 décembre 1994, même s'ils n'étaient pas en possession de l'autre titre en question), c'est-à-dire le texte que le directeur de l'unité sanitaire locale a invoqué pour fonder sa décision.
7 Avant de rendre son avis sur les recours portés à sa connaissance, le Consiglio di Stato a cru nécessaire de saisir la Cour de justice pour l'interroger en premier lieu sur le point de savoir s'il a qualité pour poser des questions préjudicielles dans le cadre du recours extraordinaire et, ensuite, sur l'interprétation de la directive.
8 La teneur des questions préjudicielles est la suivante:
«1) A l'article 177 du traité, le terme `juridiction' doit-il faire l'objet d'une interprétation extensive, c'est-à-dire d'une interprétation qui y inclue non seulement les organes juridictionnels précisément définis comme tels dans les ordres juridiques nationaux, mais aussi les procédures administratives contentieuses caractérisées non seulement par l'impartialité, par les garanties de la procédure contradictoire, etc., mais aussi par le fait que la décision ne peut être ni retirée ou modifiée, ni contestée par aucune autre autorité administrative ou juridictionnelle?
2) A l'article 7, paragraphe 2, de la directive 86/457/CEE, l'expression `tous les médecins qui ont ce droit le 31 décembre 1994' désigne-t-elle ceux qui avaient obtenu abstraitement le droit d'accéder à un rapport de service (en qualité de salarié, de conventionné, de temporaire, etc.) avec le service national de santé ou ceux qui avaient déjà établi concrètement un rapport de service?
3) A supposer qu'il soit répondu à la question précédente conformément à la seconde possibilité, la directive doit-elle s'interpréter en ce sens que l'autorité nationale a de toute façon le pouvoir d'étendre le concept de `droits acquis' au point d'y inclure la situation de tous ceux qui, à la date indiquée, avaient obtenu le simple titre d'aptitude professionnelle ou en ce sens qu'il faut entendre par `droit acquis' une situation impliquant une qualification plus étendue que le simple titre d'aptitude professionnelle?»
Le cadre normatif
9 Le Consiglio di Stato soulève des doutes relatifs à l'interprétation de la directive 86/457, précitée. Or, cette dernière a été abrogée expressément par la directive 93/16/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, visant à faciliter la libre circulation des médecins et la reconnaissance mutuelle de leurs diplômes, certificats et autres titres (5) (ci-après la «directive 93/16»).
10 Les références que le Consiglio di Stato fait aux articles de la directive 86/457 doivent par conséquent être actualisées et interprétées comme se rapportant aux dispositions correspondantes de la directive 93/16. Cela ne présente aucun problème particulier puisque le texte original de la première, avec ses modifications ultérieures, a été incorporé à la seconde (6).
11 La directive 86/457 a constitué, en son temps, une tentative de combler les lacunes que les directives 75/362 et 75/363 comportaient en ce qui concerne la formation de médecins généralistes, puisqu'elles ne prévoyaient aucune disposition relative à la reconnaissance mutuelle des diplômes et certificats sanctionnant une formation spécifique en médecine générale ou aux critères auxquels devrait se conformer cette formation.
12 La directive 86/457 a néanmoins reconnu que l'amélioration de la formation en médecine générale, avec la revalorisation correspondante de la fonction de médecin généraliste, devait progresser à des rythmes différents dans les divers États membres, puisque seule une approche graduelle permettrait d'assurer la convergence de tous. Partant:
a) en une première phase, chaque État membre devait instaurer, en médecine générale, une formation spécifique qui réponde à des exigences minimales tant du point de vue qualitatif que quantitatif et qui complète la formation minimale de base que le médecin doit posséder en vertu de la directive 75/363, précitée;
b) en une seconde phase, les États devaient prévoir que l'exercice des activités du médecin généraliste dans le cadre d'un régime de sécurité sociale serait subordonné à la possession de la formation spécifique en médecine générale.
13 Ayant ainsi assuré la coordination des conditions minimales de délivrance des diplômes, certificats et autres titres sanctionnant la formation spécifique en médecine générale, les États membres devaient procéder à la reconnaissance mutuelle de ces diplômes, certificats et titres.
14 Les articles 30 à 35 de la directive 93/16 régissent les divers aspects de la formation spécifique en médecine générale, le rythme de son implantation dans les États membres et les conditions de délivrance et de reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres établissant que cette formation a été suivie avec succès.
15 Pour sa part, l'article 36 de la directive 93/16 (qui correspond à l'article 7 de la directive 86/457) se réfère seulement à l'exercice des activités de médecin généraliste dans le cadre d'un régime national de sécurité sociale. C'est précisément sur le paragraphe 2 de cet article que portent les deux questions préjudicielles que le Consiglio di Stato a posées sur le fond du litige.
16 Les deux premiers paragraphes de cet article 36 se lisent comme suit:
«1. A partir du 1er janvier 1995, chaque État membre subordonne, sous réserve des dispositions de droit acquis, l'exercice des activités de médecin en tant que médecin généraliste dans le cadre de son régime national de sécurité sociale à la possession d'un diplôme, certificat ou autre titre visé à l'article 30.
Toutefois, les États membres peuvent dispenser de cette condition les personnes qui sont en cours de formation spécifique en médecine générale.
2. Chaque État membre détermine les droits acquis. Toutefois, il doit considérer comme acquis le droit d'exercer les activités de médecin en tant que généraliste dans le cadre de son régime national de sécurité sociale, sans le diplôme, certificat ou autre titre visé à l'article 30, à tous les médecins qui ont ce droit le 31 décembre 1994 en vertu des articles 1er à 20 et qui sont établis à cette date sur son territoire en ayant bénéficié des dispositions de l'article 2 ou de l'article 9, paragraphe 1.»
La première question préjudicielle: le Consiglio di Stato, le recours extraordinaire auprès du président de la République italienne et la notion de juridiction au sens de l'article 177 du traité
17 En réalité, la première question préjudicielle revient à poser le problème de l'irrecevabilité du renvoi préjudiciel, car si le Consiglio di Stato n'avait pas, lorsqu'il agit dans le cadre du recours extraordinaire, la qualité d'organe juridictionnel au sens de l'article 177, même sa première question ne serait pas recevable. Or, comme la vérification de cette qualité forme précisément l'objet de sa première question, le paradoxe sera résolu tout simplement en répondant à cette question.
18 Le libellé de cette question présente, à première vue, une asymétrie puisque, textuellement, la demande vise à savoir si la notion de juridiction peut inclure une ou plusieurs procédures. La réponse immédiate devrait être négative: le terme «juridiction» ne peut être interprété comme incluant quelque «procédure» que ce soit. Par définition, les organes juridictionnels sont des institutions publiques ou, en général, des centres de décision juridictionnelle, qui agissent au moyen de certaines procédures. Mais il est évident que l'on ne saurait établir une identité entre les «organes» et les «procédures».
19 La question doit donc être reformulée ou, du moins, interprétée de manière à préciser le sujet - implicite dans le texte - qui agit au moyen de la procédure.
20 Concrètement, d'après les motifs de la décision de renvoi, le Consiglio di Stato veut en réalité savoir si la notion de juridiction au sens de l'article 177 du traité recouvre ou non des organes qui - comme lui-même - émettent des avis obligatoires, habituellement suivis par l'autorité chargée de la décision, au cours d'une procédure administrative à caractère contentieux visant à contester des actes ou des normes administratives, lorsqu'une telle procédure, caractérisée par l'impartialité et les garanties du contradictoire, aboutit à une décision finale qu'aucune autre autorité administrative ou juridictionnelle ne peut plus contester.
21 La réponse à cette question exige d'analyser au préalable le rôle joué par le Consiglio di Stato dans le cadre du recours extraordinaire auprès du président de la République italienne.
22 Selon ce que le Consiglio di Stato affirme dans son ordonnance de renvoi, le recours extraordinaire devant le président de la République, tel qu'il est prévu par la législation italienne (décret du président de la République n, 1199 de 1971) et tel qu'il a été interprété dans une série de décisions de la Corte costituzionale italienne et de la jurisprudence administrative, présente les caractéristiques suivantes:
a) Il s'agit d'une procédure contentieuse qui garantit le respect du contradictoire entre les parties: aux fins de présenter des observations pour sa défense, le demandeur a le droit d'examiner et d'obtenir copie des pièces du dossier et, en particulier, du rapport adressé par le ministère au Consiglio di Stato.
b) Il s'agit d'une procédure constituant une voie alternative et parallèle par rapport au recours juridictionnel devant les tribunaux ordinaires (normalement, les tribunaux administratifs régionaux); sauf quelques particularités secondaires (différences dans la durée des délais de recours; nécessité ou non d'épuiser au préalable les voies de recours administratives «internes»), les conditions d'introduction de l'un ou de l'autre recours sont identiques, de même qu'est identique le type de protection invoqué (petitum: annulation d'un acte administratif qui porte atteinte à une situation subjective qualifiée d'«intérêt légitime»; causa petendi: illégalité de l'acte administratif); celui qui décide d'introduire le recours extraordinaire ne peut saisir le tribunal administratif régional et vice versa.
c) La décision répond à des critères strictement juridiques, indépendamment de toute appréciation discrétionnaire de l'intérêt public.
d) La décision - formellement adoptée par décret du président de la République sur proposition du ministre compétent en la matière - se fonde en réalité sur l'avis du Consiglio di Stato, dont elle ne peut s'écarter que si l'affaire est auparavant soumise au Conseil de ministres.
e) Le Consiglio di Stato est un organe impartial dont l'indépendance est garantie par la Constitution, notamment parce qu'il est simultanément chargé de fonctions juridictionnelles.
f) La décision qui statue sur le recours extraordinaire a un caractère contraignant pour les parties, avec des effets pratiquement similaires à ceux de la chose jugée; en outre, lorsqu'elle a pour objet l'annulation d'un acte administratif à caractère réglementaire ou général, elle produit des effets erga omnes (7).
g) La décision finale ne peut être modifiée que pour corriger des erreurs matérielles ou, dans les cas exceptionnels de révision, selon les mêmes règles que celles valant pour les jugements au civil non susceptibles de recours; sauf ces cas exceptionnels, elle ne peut être modifiée ou révoquée par l'autorité qui l'a prononcée, ni à la demande de l'une des parties (8) ni d'office, et elle ne peut pas non plus faire l'objet d'un réexamen de la part d'une autre autorité, juridictionnelle ou administrative (9).
23 L'ensemble de ces traits caractéristiques fait du recours devant le président de la République une institution dont l'origine historique remonte certes aux pouvoirs que le souverain exerçait extra ordinem, mais qui a été intégrée dans l'ordre républicain en conférant un rôle important au Consiglio di Stato, organe auquel la Constitution italienne attribue des fonctions juridictionnelles en rapport avec l'activité de l'administration publique (10).
24 En examinant cette institution au regard des critères que la Cour de justice a élaborés dans son interprétation de l'article 177 (11), je constate que le Consiglio di Stato - organe qui réunit sans aucun doute les conditions exigées par la Cour pour être qualifié de juridiction aux fins de l'article 177 du traité lorsqu'il est appelé à trancher par lui-même des litiges relatifs à des actes de l'administration - peut également soulever des questions préjudicielles lorsqu'il intervient dans le cadre d'un recours extraordinaire porté devant le président de la République italienne.
25 En effet, le Consiglio di Stato ne cesse pas, dans le contexte de ce recours extraordinaire, de remplir les critères qui, selon la jurisprudence précitée, caractérisent les organes juridictionnels habilités à formuler des questions préjudicielles:
- il est une institution d'origine légale;
- il a un caractère permanent et non pas simplement provisoire;
- il statue dans le cadre d'une procédure contentieuse après un débat contradictoire entre les parties;
- il rend des décisions fondées sur l'application de normes juridiques et non par sur des critères d'opportunité (12);
- l'indépendance et l'impartialité de ses membres, qu'ils fassent partie des sections consultatives ou des sections juridictionnelles (13), sont garanties par la loi.
26 Il est vrai que le rôle consultatif joué par le Consiglio di Stato dans la procédure de recours extraordinaire devant le président de la République pose une certaine difficulté par rapport à une autre des conditions habituellement exigées par la jurisprudence de la Cour de justice pour admettre la saisine à titre préjudiciel. Je me réfère à l'exigence selon laquelle il doit s'agir d'organes auxquels est attribué l'exercice d'une juridiction obligatoire (au sens de juridiction dont les décisions sont contraignantes pour les parties); autrement dit, il doit s'agir d'organes qui statuent sur des litiges en faisant usage du pouvoir juridictionnel de l'État. S'il est vrai que le Consiglio di Stato possède indiscutablement cette qualité lorsqu'il statue au contentieux, peut-elle également lui être reconnue lorsqu'il rend des avis consultatifs?
27 La réponse peut en principe être abordée suivant deux optiques différentes:
a) la première, strictement formelle, dénie cette qualité à un organe qui, dans une procédure administrative visant à contester un acte, se limite à exercer des fonctions purement consultatives et non décisionnelles;
b) la deuxième tient compte de considérations plus générales et admet que, à titre exceptionnel, un organe réunissant les caractéristiques du Consiglio di Stato puisse garder son caractère juridictionnel même lorsqu'il ne statue pas lui-même, mais émet des avis dans le cadre d'une procédure de contestation d'actes administratifs aussi particulière que le recours extraordinaire devant le président de la République italienne, qui se rallie d'ailleurs habituellement auxdits avis.
28 A l'appui de la première solution, je pourrais citer l'ordonnance du 5 mars 1986 (14), par laquelle la Cour de justice a déclaré irrecevable une question préjudicielle posée par la commissione consultiva per le infrazioni valutarie en faisant valoir que «aux termes de l'article 177 du traité CEE, la Cour ne peut être saisie que par une juridiction d'un État membre appelée à statuer dans une procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel. Tel n'est pas le cas en l'occurrence, la commissione consultiva n'ayant pas pour mission de trancher des litiges, mais de donner des avis dans le cadre d'une procédure administrative».
29 Je considère cependant que les caractéristiques particulières de la commissione consultiva per le infrazioni valutarie, que l'ordonnance Greis Unterweger soulignait (15), et des procédures administratives dans lesquelles elle intervenait, sont différentes de celles du recours extraordinaire devant le président de la République et de celles de l'intervention dans ce contexte du Consiglio di Stato. C'est pourquoi la ratio decidendi de cette ordonnance ne peut s'appliquer à ce recours et à cette intervention.
30 La deuxième solution peut s'appuyer sur l'arrêt du 27 novembre 1973, Nederlandse Spoorwegen (16), où la Cour de justice a admis que des questions préjudicielles soient posées par le Nederlandse Raad van State avant que celui-ci n'émette son avis - juridiquement non contraignant - dans des procédures de contestation d'actes administratifs dans lesquelles la décision finale revenait à la Couronne néerlandaise.
31 Il est vrai que l'arrêt Nederlandse Spoorwegen ne contient pas de raisonnement exprès pour justifier la recevabilité des questions préjudicielles alors soulevées; le problème n'est d'ailleurs même pas évoqué dans ses fondements en droit. Ce raisonnement doit être recherché dans les conclusions rendues par l'avocat général M. Mayras (17), qui a abordé le problème de façon explicite et a proposé la solution favorable à la recevabilité, à laquelle la Cour s'est ralliée.
32 Les conclusions de l'avocat général M. Mayras sur ce point énoncent en substance que la Couronne des Pays-Bas, en tant que titulaire nominal de fonctions juridictionnelles exercées suivant le régime de la «justice retenue», était assistée par le Nederlandse Raad van State, organe établi par la Constitution, dont l'impartialité et l'indépendance n'étaient pas discutées. Ce dernier était simultanément chargé d'attributions consultatives et de pouvoirs juridictionnels: dans l'exercice de sa fonction consultative, il émettait son avis après audition contradictoire des parties, dans le cadre d'une voie de recours sui generis, différente de toute autre voie de recours administrative et qui permettait à la Couronne (18) d'annuler, le cas échéant, certains actes de l'administration.
33 Les similitudes entre ce précédent et la présente affaire sont patentes. Tant du point de vue subjectif (nature et composition de l'organe) que du point de vue objectif (fonction remplie par l'avis rendu dans une procédure spécifique de contestation de normes et d'actes administratifs), le parallélisme est indéniable. Il en ressort qu'en principe, et à moins de sérieux motifs pour suggérer un changement d'orientation dans la jurisprudence de la Cour de justice sur l'interprétation de l'article 177 du traité, la solution adoptée dans l'arrêt Nederlandse Spoorwegen doit s'appliquer également en l'espèce.
34 Je reconnais néanmoins que cette conclusion comporte au moins deux points faibles:
a) d'une part, l'organe de décision n'est pas, juridiquement parlant, le Consiglio di Stato, mais le président de la République italienne, qui n'a pas de fonction juridictionnelle;
b) d'autre part, malgré un parallélisme avec les recours juridictionnels, le recours extraordinaire n'en reste pas moins une procédure administrative de contestation dans laquelle le Consiglio di Stato ne peut pas, par exemple, saisir la Corte costituzionale de questions d'inconstitutionnalité, alors que c'est une prérogative des organes juridictionnels de ce pays.
35 La première objection, dont le poids est incontestable, pourrait être écartée si l'on considère le rôle matériel, et non pas simplement formel, que le Consiglio di Stato joue dans le cadre du recours extraordinaire. S'il est vrai que, nominalement, la décision finale est prise par le président de la République, il n'est pas moins vrai que le contenu de cette décision est déterminé de facto par l'avis du Consiglio di Stato. L'intervention obligatoire de l'organe consultatif joue, dans la pratique, un rôle clé dans la décision à prendre sur le recours.
36 Quand à la seconde objection, même en admettant que le recours extraordinaire devant le président de la République n'ait pas une nature strictement juridictionnelle, du point de vue du droit interne, la somme des caractères que j'ai analysés ci-dessus le situe dans une zone très proche de celle des procédures juridictionnelles (19). Il ne s'agit pas d'un recours administratif pur et simple (20), dont la décision finale serait à son tour susceptible d'être contestée devant les tribunaux.
37 Ce dernier trait m'incite à prendre partie pour la solution favorable, avec certaines restrictions, à la recevabilité de la question préjudicielle posée par le Consiglio di Stato. Le caractère inattaquable de la décision finale (formellement attribuée au président de la République et matériellement fondée sur l'avis de cet organe consultatif), qui n'est susceptible d'aucun contrôle juridictionnel ultérieur, est un facteur clé pour admettre le renvoi. Déclarer irrecevables des questions préjudicielles posées dans le cadre d'un recours extraordinaire qui conduit à de telles décisions pourrait affaiblir l'application uniforme du droit communautaire: les organes qui interviennent dans de tels recours - compétents en dernière instance pour les résoudre, suivant leur propre ordre juridique - n'auraient pas la possibilité de saisir la Cour de justice pour demander l'interprétation ou contester la validité de certaines normes communautaires.
38 Le souci de l'effet utile de l'article 177 du traité a été à la base de certains arrêts de la Cour de justice favorables à la recevabilité de questions préjudicielles posées par des organes dont la nature juridictionnelle pouvait paraître douteuse: ainsi, dans l'arrêt du 10 octobre 1981, Broekmeulen (21), la Cour a admis les questions préjudicielles posées par une commission de recours néerlandaise, créée au sein d'une association de médecins et chargée de statuer sur l'enregistrement de ceux-ci, qui déterminait leur droit à exercer leur profession, dans un système juridique qui ne prévoyait pas, dans la pratique, de voie de recours effective devant les juridictions ordinaires.
39 Il est vrai que le recours extraordinaire devant le président de la République italienne ne constitue en aucun cas la voie exclusive de défense des droits et intérêts susceptibles d'être affectés par les actes de l'administration: au contraire, la clause générale d'accès à la protection judiciaire est ouverte à tous les intéressés. Mais il est également vrai que la spécificité de l'ordre juridique italien fait du mécanisme de contestation formé par le recours extraordinaire une voie de procédure légitime, avec les mêmes effets que la voie juridictionnelle ordinaire. Si l'on ajoute que la décision finale sur de tels recours s'inspire en pratique de l'avis d'un organe impartial et indépendant, dont le contenu vise uniquement «à la pure et simple application du droit objectif», les conditions d'application de l'article 177 du traité me paraissent remplies.
40 En résumé, en dépit de la force des objections pouvant être opposées à la recevabilité de la demande préjudicielle, je suggère à la Cour de justice d'accepter celle-ci en raison des caractéristiques spécifiques de l'organe de renvoi et de la procédure au principal.
41 Il importe de souligner que cette solution est déterminée par les particularités du recours extraordinaire, auxquelles j'ai fait référence: elle ne saurait donc être étendue ni aux autres recours administratifs, dont la résolution peut faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, ni aux procédures où le Consiglio di Stato émet un avis dans l'exercice de ses fonctions consultatives ordinaires.
Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles
42 Je considère que, étant donné la connexion étroite existant entre les deuxième et troisième questions préjudicielles, elles devraient toutes deux faire l'objet d'une seule et même réponse. Je les analyserai néanmoins dans l'ordre dans lequel elles ont été posées.
43 Avec la deuxième question préjudicielle, le Consiglio di Stato veut obtenir une interprétation de l'article 7, paragraphe 2, de la directive 86/457, par rapport à l'obligation de respecter les droits acquis par certains médecins. Pour les raisons indiquées ci-dessus, il y a lieu de considérer que la norme à interpréter est celle de l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16.
44 Concrètement, l'organe de renvoi demande si le droit acquis d'exercer comme médecin généraliste dans le cadre d'un régime national de sécurité sociale - qui, selon la dernière phrase de l'article 36, paragraphe 2 précité, doit être reconnu à ceux qui «... ont ce droit le 31 décembre 1994 en vertu des articles 1er à 20 et qui sont établis à cette date sur son territoire en ayant bénéficié des dispositions de l'article 2 ou de l'article 9, paragraphe 1» - se limite ou non à ceux qui entretenaient déjà une relation de travail effective avec le service national de santé.
45 Avant tout, je dois signaler que les faits du litige au principal se réfèrent à des situations purement internes. En principe, aucun de leurs éléments n'est lié à la libre circulation des travailleurs ni au droit d'établissement des ressortissants d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre ni à la libre prestation de services ou à la reconnaissance de diplômes, titres et autres certificats délivrés par d'autres États membres.
46 En effet, dans la mesure où il s'agit d'un problème d'appréciation de titres, certificats ou diplômes délivrés par les autorités italiennes (22), dans le cadre d'un concours pour accéder à un emploi vacant de médecin dans le service national de sécurité sociale italien, il n'y a rien qui relie ce problème aux libertés auxquelles je me référais ci-dessus ou à la reconnaissance de titres étrangers.
47 Compte tenu du fait que la directive 93/16 vise précisément à développer les principes du traité relatifs à ces libertés (23), la réponse de la Cour pourrait se limiter à indiquer au Consiglio di Stato que les articles 49 (libre circulation des travailleurs), 52 et 57 (reconnaissance mutuelle de diplômes, certificats et autres titres dans le cadre de la liberté d'établissement) ne s'appliquent pas aux situations dont tous les éléments sont situés à l'intérieur d'un seul État membre (24).
48 Je crois toutefois qu'une telle réponse ne permettrait certes pas d'écarter l'ensemble des doutes que le Consiglio di Stato exprime dans la décision de renvoi. C'est pourquoi il me paraît plus indiqué - pour suivre la voie suggérée par la Commission - de lui fournir l'interprétation correcte de l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16, en tant que cette disposition se réfère aux médecins titulaires de certains droits acquis, que les États membres doivent respecter.
49 Il faut de surcroît tenir compte du fait que la directive 93/16 est une norme communautaire qui prétend coordonner les dispositions légales, réglementaires et administratives des États membres relatives à la formation et aux conditions d'accès à certaines modalités de l'exercice de la profession de médecin (25). Son interprétation uniforme a donc en outre un incontestable intérêt communautaire.
50 D'après l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16, transcrit ci-dessus, chaque État membre doit garantir à une certaine catégorie de médecins le droit d'exercer en tant que généralistes dans son service national de sécurité sociale. Il résulte de la teneur même de cette disposition, de son sens propre et de la place qu'elle occupe dans la directive, que ces médecins ne peuvent être que ceux qui ont bénéficié dans l'État d'accueil de la reconnaissance d'un titre, d'un diplôme ou d'un certificat délivré par un autre État.
51 En effet, les médecins dont il faut respecter le droit à exercer en tant que généralistes dans le service national de sécurité sociale doivent réunir deux conditions cumulatives:
a) même sans être en possession du titre, diplôme ou certificat de médecin généraliste, ils doivent avoir au 31 décembre 1994 le droit d'exercer comme tel en application des articles 1er à 20 de la directive 93/16 (c'est-à-dire parce que leur titre de médecin, délivré dans un autre État membre, le leur permet);
b) ils doivent être établis le 31 décembre 1994 sur le territoire de l'État membre d'accueil, où ils auront bénéficié de la reconnaissance de leur titre en vertu de l'article 2 (26) ou de l'article 9, paragraphe 1 (27), de la directive 93/16.
52 Il est donc clair que l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16 prétend sauvegarder uniquement les droits acquis par les médecins établis le 31 décembre 1994 dans un État membre d'accueil, où ils auront auparavant bénéficié de la reconnaissance des effets des diplômes, certificats ou titres délivrés en leur faveur dans un autre État, celui d'origine. En revanche, cette disposition ne s'applique pas à un cas comme celui de la présente espèce, où aucune de ces circonstances n'est donnée, puisqu'il s'agit de titres délivrés en Italie et dont l'effet n'est discuté que par rapport à des emplois de médecin du service national de sécurité sociale dans ce pays.
53 Cette prémisse étant posée, il est sans importance que - et ce sont les hypothèses auxquelles se réfère la deuxième question préjudicielle - ces médecins aient établi une relation de service effective avec le régime national de sécurité sociale ou n'aient au contraire disposé que d'un simple titre abstrait leur donnant le droit d'accéder à cette relation de service. Dans chacun de ces cas, les États doivent garantir les droits acquis avant le 1er janvier 1995 par les médecins qui remplissent les deux conditions exposées antérieurement, de façon à leur permettre d'exercer comme généralistes du service national de sécurité sociale.
54 La référence aux droits acquis est le trait d'union entre la deuxième et la troisième question préjudicielle. Si la deuxième question porte sur les droits acquis de certaines catégories de médecins, dans la dernière question préjudicielle, l'organe de renvoi veut obtenir une interprétation relative à la portée générale de tels droits.
55 Or, le Consiglio di Stato a formulé sa troisième question uniquement pour le cas où la Cour de justice répondrait à la deuxième que les droits acquis par les médecins auxquels elle se réfère visent seulement les professionnels ayant déjà établi au 31 décembre 1994 une relation de travail effective avec le service national de sécurité sociale.
56 Eu égard à la réponse que j'ai suggéré de donner à la deuxième question préjudicielle, et qui s'oppose à une interprétation restrictive des droits des médecins ayant bénéficié de l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16, il ne serait pas nécessaire de répondre à la troisième question. La Commission et le gouvernement italien se prononcent d'ailleurs dans le même sens.
57 Malgré cela, pour fournir à l'organe de renvoi des éléments d'interprétation de la norme communautaire qui lui seront utiles, je ne vois aucun inconvénient à ce que la Cour se prononce sur la notion de «droits acquis» employée à l'article 36 de la directive 93/16, puisque c'est sur elle que portent les doutes formulés par le Consiglio di Stato.
58 Comme je l'ai exposé, l'article 36, paragraphe 1, de la directive prévoit que les États doivent, à partir du 1er janvier 1995, subordonner l'exercice de l'activité de médecin généraliste, dans le cadre de leur régime national de sécurité sociale, à la possession d'un diplôme, certificat ou autre titre, visé à l'article 30 de cette directive. Cette exigence s'entend néanmoins «sous réserve des dispositions des droits acquis» dont la détermination incombe à chaque État membre (article 36, paragraphe 2, première phrase, de la directive 93/16), à ceci près qu'il devra respecter en toute hypothèse les droits de certains médecins, dont j'ai déjà examiné la situation dans ma réponse à la deuxième question préjudicielle.
59 La faculté de déterminer les droits acquis, que la norme communautaire attribue à chaque État, comporte donc une seule limitation à l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16. Dès lors que le contenu de cette limitation est respecté, chaque État peut réglementer à sa guise la question de savoir à qui, et à quelles conditions, il doit reconnaître le droit acquis à l'exercice de la profession de médecin généraliste dans le cadre de son service national de sécurité sociale, eu égard à la situation particulière de chaque cas avant le 1er janvier 1995.
60 Ainsi, sauf l'obligation de garantir les droits acquis des médecins auxquels se réfère l'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16, cette disposition ne contient pas d'autres normes ou critères d'orientation qui limiteraient la faculté pour les États de déterminer qui doit être titulaire des droits acquis auxquels se réfèrent le paragraphe 1 et la première phrase du paragraphe 2 de cet article.
Conclusions
Je suggère par conséquent à la Cour de répondre aux questions formulées par le Consiglio di Stato dans les termes suivants:
«1) L'article 177 du traité doit être interprété en ce sens que sont recevables les questions préjudicielles posées par un organe présentant les caractéristiques du Consiglio di Stato italien, lorsqu'il intervient, en émettant un avis obligatoire, dans le cadre d'une procédure de contestation d'actes administratifs comme le `recours extraordinaire devant le président de la République'.
2) L'article 36, paragraphe 2, de la directive 93/16/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, visant à faciliter la libre circulation des médecins et de la reconnaissance mutuelle de leurs diplômes, certificats et autres titres, reconnaît à chaque État membre le droit discrétionnaire de déterminer qui est titulaire du droit acquis, avant le 1er janvier 1995, à exercer comme médecin généraliste dans le cadre de son régime national de sécurité sociale. Parmi ces titulaires doivent figurer, nécessairement, les médecins qui réunissent les conditions prévues par la seconde phrase du paragraphe précité, indépendamment du fait que, le 31 décembre 1994, ces médecins aient ou non établi un rapport de service effectif avec ledit régime de sécurité sociale.»
(1) - JO L 267, p. 26.
(2) - Les caractéristiques de ce recours extraordinaire, que j'analyserai ultérieurement, lui confèrent une nette originalité dans le panorama des voies de recours contre les actes administratifs existant dans les différents États membres. Seul l'ordre juridique néerlandais prévoyait un recours similaire, sur lequel il appartenait à la Couronne de statuer après avis obligatoire, mais non contraignant, du Nederlandse Raad van State: cette procédure est aujourd'hui limitée aux seuls litiges entre organismes publics.
(3) - C'est le Consiglio di Stato lui-même qui souligne le caractère douteux de ce fait, en affirmant que le recours des parties demanderesses n'est pas explicite à ce sujet.
(4) - Le procédé employé est bien connu dans de nombreux ordres juridiques. Un acte administratif est attaqué directement en même temps qu'est attaquée de façon indirecte la disposition réglementaire sur laquelle il se fonde.
(5) - JO L 165, p. 1. L'article 44 de la directive 93/16 dispose: «Les directives figurant à l'annexe III partie A [dont la directive 86/457] sont abrogées, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition figurant à l'annexe III partie B.
Les références faites aux directives abrogées s'entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l'annexe IV.»
(6) - D'après son préambule, la directive 93/16 entend codifier, dans un souci de rationalité et de clarté, la directive 75/362/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres de médecin et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services (JO L 167, p. 1), et la directive 75/363/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités du médecin (JO L 167, p. 14), toutes deux modifiées à plusieurs reprises et de façon substantielle. Outre qu'elle fond ces directives en un seul texte, elle incorpore à ce dernier la directive 86/457, précitée.
(7) - Au sens strict, la décision prononcée dans le cadre du recours extraordinaire est dépourvue de l'autorité de la chose jugée; c'est l'avis de la majeure partie de la jurisprudence italienne. Il n'y a pas non plus de voie d'exécution spécifique pour cette décision, de sorte qu'un éventuel refus de l'administration de la suivre rendrait nécessaire le recours au juge administratif.
(8) - Selon le Consiglio di Stato, un recours pourrait être introduit par des tiers à la procédure, mais c'est tout aussi vrai, en substance, des décisions judiciaires, puisque la chose jugée n'est pas opposable à des tiers. Cependant, à l'égard des tiers, la décision statuant sur le recours extraordinaire produit des effets juridiques immédiats et déterminants, comme on l'a vu sous f).
(9) - Dans l'ordre juridique italien, il y a plusieurs types de décisions administratives contentieuses caractérisés par l'impartialité et l'indépendance de l'organe de décision et par les garanties de la procédure contradictoire, mais, selon le Consiglio di Stato, ces cas admettent toujours en dernier ressort le recours au juge (civil ou administratif). Partant, à cet égard, le recours extraordinaire est différent de tous les autres recours administratifs. Du point de vue de la constitutionnalité, on a coutume de dire que ce cas unique de décision administrative non soumise au contrôle d'un juge est justifié par le fait que les parties (non seulement la partie demanderesse, mais également les parties adverses) ont la faculté d'opter pour la voie juridictionnelle, de sorte que, si un recours extraordinaire donne lieu à une décision, c'est parce que toutes les parties ont accepté ce type de décision et, par conséquent, ont renoncé implicitement à la protection juridictionnelle.
(10) - En ce sens, Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano, 1990, p. 52.
(11) - Voir, entre autres, les arrêts du 30 juin 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Rec. p. 377); du 11 juin 1987, Pretore di Salò (14/86, Rec. p. 2545); du 21 avril 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041); du 30 mars 1993, Corbiau (C-24/92, Rec. p. I-1277); du 27 avril 1994, Almelo e.a. (C-393/92, Rec. p. I-1477, point 21), et du 12 décembre 1996, X (C-74/95 et C-129/95, Rec. p. I-6609)
(12) - Dans son arrêt n, 298/1986, du 31 décembre 1986, la Corte costituzionale s'est prononcée sur les caractéristiques de ce recours extraordinaire: «D'après les textes qui le définissent à l'heure actuelle, le recours extraordinaire auprès du chef de l'État présente un caractère singulier et atypique (arrêts n, 31/1975 et n, 148/1982) en tant qu'il prend la forme d'une procédure contentieuse de second degré s'achevant par la résolution non juridictionnelle d'un conflit relatif à la validité des actes de l'administration publique. Sa nature administrative est mitigée par ses caractéristiques particulières et par de clairs parallélismes et liens avec l'activité juridictionnelle; son résultat final - une décision sous forme de décret présidentiel - ne peut être assimilé aux actes formellement ou substantiellement juridictionnels (ou `parajuridictionnels'), mais il ne peut pas non plus être qualifié d'acte de l'administration active, puisqu'il vise à la pure et simple application du droit objectif (ou en tout cas à satisfaire un intérêt général différent de ceux qui sont confiés à chacune des administrations), toutes choses par lesquelles ce recours se distingue des recours administratifs ordinaires.» Les italiques ne se trouvent pas dans le texte original.
(13) - Les magistrats du Consiglio di Stato ne sont pas simultanément membres des sections consultatives et des sections contentieuses; ils passent de l'une à l'autre par un système de rotation.
(14) - Ordonnance Greis Unterweger (318/85, Rec. p. 955, point 4).
(15) - Les éléments que la Cour de justice a pris en considération étaient les suivants: «... la commissione consultiva per le infrazioni valutarie est un organe du ministère du Trésor italien; ... elle est chargée d'émettre un avis motivé sur les sanctions que le ministre du Trésor est appelé à infliger aux personnes ayant violé la réglementation italienne applicable en matière de transfert de devises ... elle est composée d'un magistrat, qui la préside, et de plusieurs hauts fonctionnaires ... la réglementation applicable ne prévoit pas d'obligation pour la commission d'organiser un débat contradictoire où l'intéressé, ou son conseil, pourrait faire valoir son point de vue ... l'intéressé ne peut pas saisir lui-même la commission, celle-ci se réunissant à la seule demande des organes étatiques ayant constaté des infractions ... l'avis émis par la commission ne lie pas le ministre, qui reste libre de le suivre ou non. Il convient de relever, en outre, que les sanctions infligées par le ministre du Trésor après avis de la commissione consultiva peuvent être attaquées par les intéressés devant les juridictions ordinaires, qui ont, à cet égard, une compétence de pleine juridiction».
(16) - 36/73, Rec. p. 1299.
(17) - Ibidem, Rec. p. 1318.
(18) - La décision finale était, de fait, adoptée par le ministre compétent qui ne pouvait s'écarter de l'avis du Nederlandse Raad van State qu'avec l'accord du ministre de la Justice ou, à défaut, du Premier ministre.
(19) - Dans son article «Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria» (Giornale di diritto amministrativo, n, 1/1997, p. 69 et suiv.), Aldo Sandulli souligne que le recours extraordinaire s'insère de façon harmonieuse dans le système complexe de protection juridictionnelle mis à la disposition du destinataire de l'acte administratif: l'analyse de ces éléments révèle, selon lui, «le degré élevé de connexion entre la procédure suivie dans le cadre du recours extraordinaire et les voies ordinaires de contestation de l'acte administratif».
(20) - Voir, à la fin de la note 12, les considérations développées par la Corte costituzionale à ce propos.
(21) - 246/80, Rec. p. 2311, points 8 et suiv.
(22) - En réponse à une question posée par la Cour, le gouvernement italien a affirmé que tous les demandeurs ont obtenu leur titre en Italie.
(23) - Le préambule de la directive 93/16 invoque comme base juridique «... le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 49, son article 57 paragraphe 1 et paragraphe 2, première et troisième phrases, et son article 66».
(24) - Dans le même sens, voir le récent arrêt du 16 janvier 1997, USSL n, 47 di Biella (C-134/95, Rec. p. I-195).
(25) - La coordination des conditions d'exercice des professions médicales dans les différents États membres est, selon l'article 57, paragraphe 3, du traité, une condition de la libération progressive des restrictions imposées à cet exercice.
(26) - L'article 2 dispose: «Chaque État membre reconnaît les diplômes, certificats et autres titres délivrés aux ressortissants des États membres par les autres États membres conformément à l'article 23 et énumérés à l'article 3, en leur donnant, en ce qui concerne l'accès aux activités du médecin et l'exercice de celles-ci, le même effet sur son territoire qu'aux diplômes, certificats et autres titres qu'il délivre.»
(27) - L'article 9, paragraphe 1, dispose: «... chaque État membre reconnaît comme preuve suffisante, pour les ressortissants des États membres dont les diplômes, certificats et autres titres ne répondent pas à l'ensemble des exigences minimales de formation prévues à l'article 23, les diplômes, certificats et autres titres de médecin délivrés par ces États membres lorsqu'ils sanctionnent une formation qui a commencé avant le ... accompagnés d'une attestation certifiant que ces ressortissants se sont consacrés effectivement et licitement aux activités en cause pendant au moins trois années consécutives au cours des cinq années précédant la délivrance de l'attestation».