null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 5. února 2026(1)
Věc C‑813/24
Smartflats SA
proti
Région de Bruxelles-Capitale
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu, Belgie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb služeb – Směrnice 2006/123 – Služby na vnitřním trhu – Provozování turistického ubytování – Povolovací režim – Podmínky pro udělení povolení – Provozování podmíněné předchozím ohlášením a registrací – Požadavek na osvědčení o souladu s územním plánem – Nutnost povolení v oblasti územního plánování – Zásah regionálních a obecních orgánů v řízení – Neexistence lhůt pro rozhodnutí a soudních opravných prostředků v řízení o získání osvědčení o souladu s územním plánem“
1.        Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká slučitelnosti pravidel upravujících v Région de Bruxelles-Capitale (region Brusel-hlavní město, Belgie) povolování a registraci turistického ubytování se směrnicí 2006/123/ES(2).
2.        Komplexní regionální právní úprava, jejíž provádění obecními orgány vyvolává otázky, zahrnuje mezi podmínky, které je třeba splnit pro povolení turistického ubytování, vydání osvědčení o souladu s územním plánem.
3.        Soudní dvůr se v rozsudku Cali Apartments(3) zabýval právními otázkami, které jsou víceméně podobné otázkám v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, s odkazem na francouzské právní předpisy týkající se turistických ubytovacích zařízení podléhajících režimu předchozího povolení(4).
4.        V této věci má Soudní dvůr příležitost upřesnit svou judikaturu týkající se slučitelnosti vnitrostátních předpisů omezujících poskytování turistických služeb se směrnicí 2006/123. Nový normativní nástroj, který vznikl po rozsudku Cali Apartments, nařízení (EU) 2024/1028(5), může přispět k lepšímu pochopení této debaty.
5.        Spor, který je základem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, spadá do kontextu, v němž mnoho evropských měst s turistickou přitažlivostí pociťuje dopady rozšíření tohoto typu ubytování. Problémy všeho druhu (ekonomické, sociální, urbanistické), které způsobuje jeho rozmach, jsou na pořadu dne v politické debatě členských států(6).
I.      Právní rámec
A.      Unijní právo: směrnice 2006/123
6.        Odkazuji na přepis bodů odůvodnění a ustanovení směrnice 2006/123 obsažený v bodech 3 až 11 rozsudku Cali Apartments.
B.      Belgické právo
1.      Nařízení ze dne 8. května 2014(7)
7.        Článek 2 uvádí, že do belgického práva částečně provádí směrnici 2006/123.
8.        Článek 3 bod 2 definuje turistické ubytování (hébergement) jako „jakékoli ubytování [(logement)] nabízené pravidelně nebo příležitostně turistům na jednu či více nocí za úplatu“.
9.        Článek 3 bod 6 zahrnuje mezi různé kategorie ubytování „turistické ubytovny“.
10.      Podle článku 4 podléhá provozování turistického ubytování „předchozímu ohlášení“ a registraci, jakož i dodržení podmínek stanovených zejména v čl. 5 bodě 2(8).
11.      Podmínky uvedené v čl. 5 odst. 2 jsou následující:
–        Získání osvědčení o požární bezpečnosti, které vydává starosta obce, v níž se turistické ubytování nachází, na základě stanoviska příslušného orgánu(9). U některých zařízení, včetně turistických ubytoven, může za podmínek stanovených vládou postačovat zjednodušené osvědčení o kontrole [písm. a)].
–        Získání osvědčení od obce, v níž se dané turistické ubytování nachází, potvrzujícího, že toto ubytování „bylo zřízeno v souladu s právní úpravou územního plánování a s platnými pravidly urbanismu“ [písm. b)].
2.      Vyhláška ze dne 24. března 2016(10)
12.      Pokud jde o osvědčení o požární bezpečnosti, článek 27 stanoví podmínky pro získání zjednodušeného osvědčení o kontrole ve smyslu čl. 5 bodu 2 písm. a) nařízení ze dne 8. května 2014.
13.      Článek 27 stanoví, že maximální kapacita ubytovacího zařízení je menší než deset osob a ve stejné budově se nenachází žádné jiné ubytovací zařízení, nebo pokud se zařízení nachází v budově, ve které je umístěno několik turistických ubytovacích zařízení, jejichž kapacita je v součtu menší než deset osob, avšak v případě turistických ubytoven za předpokladu, že turistické ubytovací zařízení neprovozuje provozovatel, který současně provozuje více než pět ubytovacích zařízení.
3.      Regionální územní plán(11)
14.      Osvědčení o souladu s územním plánem vyžaduje, aby obec potvrdila, že plánované provozování ubytování je v souladu s urbanistickou situací nemovitosti.
15.      V tomto ohledu je referenčním dokumentem glosář(12) PRAS, který rozlišuje mezi:
–        „obydlím“ (logement), které je definováno jako „soubor prostor určených k bydlení nebo pobytu jedné nebo více osob, pokud není právně stanoveno jiné využití, včetně domů odpočinku a schválených nebo dotovaných ubytovacích zařízení, s výjimkou hotelových zařízení“, a
–        „hotelovým zařízením“, a sice jakýmkoli „zařízením pro ubytování osob, které je schopno nabízet služby zákazníkům, jako je hotel, hostel, ubytovna pro mládež, motel, penzion, appart-hotel, bytový hotel, [...]“.
4.      Zákon o územním plánování města Brusel(13)
16.      Článek 98 ve svém odst. 1 bodě 5 ukládá povinnost získat povolení v oblasti územního plánování, jedná-li se o změnu účelu (tedy funkce, ke které má být nemovitost použita podle příslušného stavebního povolení nebo souvisejícího povolení v oblasti územního plánování) nebo užívání (kterým se v rámci výše uvedeného určení rozumí konkrétní činnost, která je vykonávána v nemovitosti nebo na ní) nemovitosti.
5.      Vysvětlující ministerský oběžník ze dne 10. května 2016(14)
17.      Jeho odstavec 2 stanoví:
–        „Z urbanistického hlediska je hlavním kritériem, které odlišuje hotelové zařízení od obydlí, skutečnost, že funkce bydlení/obydlí ustupuje pojmu ubytování přechodné klientely“.
–        Pojem „hotelové zařízení“ „musí být vykládán široce a zahrnuje jakoukoli formu zařízení určeného k ubytování lidí na přechodnou dobu, což jej odlišuje od pojmu obydlí“.
–        „Je třeba in concreto ověřit, zda činnost turistického ubytování provozovaná v nemovitosti vyžaduje – či nikoli – aby nemovitost byla určena k využití jako ‚hotelové zařízení‘ ve smyslu PRAS“.
–        „Pokud si nemovitost, v níž se nachází turistické ubytovací zařízení, zachovává svou hlavní funkci rezidenčního bydlení, nesmí být určena jako hotelové zařízení. Tak je tomu například u bydlení příležitostně pronajímaného turistům nebo u bydlení, v němž má provozovatel své obvyklé bydliště, přičemž část ubytování využívá jako turistické ubytování“.
–        „A contrario, pokud je nemovitost zcela určena k turistickému ubytování, takže v ní již žádný obyvatel nemá své obvyklé bydliště, provozování turistického ubytování již není doplňkovou činností k bydlení a nemovitost musí být považována za hotelové zařízení ve smyslu PRAS“.
–        „Je samozřejmé, že si obce zachovávají veškerou posuzovací pravomoc k tomu, aby in concreto posoudily, zda je určení dotčené nemovitosti odpovídající“.
II.    Skutkový stav, spor a předběžné otázky
18.      Smartflats je společnost působící v oblasti bruselských nemovitostí, zejména v oblasti krátkodobého pronájmu bytů.
19.      Dne 10. září 2020 podala Smartflats u Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles(15) předchozí ohlášení podle článku 4 nařízení vlády ze dne 8. května 2014 o turistickém ubytování, a to za účelem registrace činnosti v oblasti turistického ubytování v nemovitosti nacházející se v Bruselu.
20.      Dne 11. listopadu 2021 rozhodl Útvar pro hospodářství a zaměstnanost, že tato žádost je nepřípustná z důvodu neúplnosti spisu. Upřesnil, že jelikož nebylo vydáno registrační číslo, není provozování ubytování povoleno.
21.      Dne 24. června 2022 se společnost Smartflats obrátila dopisem na starostu města Bruselu se stížností na skutečnost, že se zdá, že žádosti o vydání osvědčení o požární bezpečnosti nebyly vyřizovány, když město mělo za to, že výše uvedené osvědčení o souladu s územním plánem nelze vydat (přestože nařízení ze dne 8. května 2014 nepodmiňuje vydání jednoho z těchto dokumentů vydáním druhého)(16).
22.      Dne 24. září 2022, na základě výzvy Útvaru pro hospodářství a zaměstnanost, společnost Smartflats potvrdila, že v dané nemovitosti provozuje čtyři „jednotky“ krátkodobého pronájmu bytů.
23.      Dne 5. října 2022 inspektor Útvaru pro hospodářství a zaměstnanost konstatoval, že v prostorách je provozováno turistické ubytování, které nesplňuje požadavky nařízení ze dne 8. května 2014.
24.      Dne 8. listopadu 2022 vydal Útvar pro hospodářství a zaměstnanost příkaz k okamžitému ukončení provozování turistického ubytování z důvodu, že společnost Smartflats nepodala před zahájením své činnosti předchozí ohlášení.
25.      Dne 10. listopadu 2022 podala společnost Smartflats u starosty města Brusel žádost o zjednodušené osvědčení o kontrole týkající se požární ochrany pro dotčené turistické ubytování.
26.      Dne 7. prosince 2022 ministerský předseda vlády Regionu Brusel-hlavní město odpovědný za cestovní ruch potvrdil příkaz k ukončení činnosti ze dne 8. listopadu 2022 s odůvodněním, že společnost Smartflats nemá osvědčení o požární bezpečnosti uvedené v čl. 5 bodě 2 písm. a) nařízení ze dne 8. května 2014 ani registrační číslo opravňující ji k provozování dotčeného ubytovacího zařízení v souladu s článkem 4 tohoto nařízení vlády.
27.      Společnost Smartflats pokračovala v provozování ubytování v prostorách, což vedlo k tomu, že dne 7. února 2023 byl sepsán úřední zápis konstatující porušení příkazu k okamžitému ukončení činnosti.
28.      Společnost Smartflats poté požádala o vydání zjednodušeného osvědčení o požární bezpečnosti. Město Brusel dne 22. května 2023 jí toto osvědčení odmítlo vydat s odůvodněním, že nebyla podána žádost o povolení v oblasti územního plánování ke změně účelu budovy. Toto osvědčení bylo nakonec vydáno na základě opravného prostředku.
29.      Dne 15. června 2023 oznámila inspekce Útvaru pro hospodářství a zaměstnanost společnosti Smartflats svůj záměr vykonat příkaz k okamžitému ukončení činnosti. Dne 23. června 2023 přistoupila k zapečetění nemovitosti.
30.      Dne 3. července 2023 zahájila společnost Smartflats řízení před Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie), v němž se domáhala zrušení příkazu k okamžitému ukončení činnosti, nařízeného dne 8. listopadu 2022.
31.      Region Brusel-hlavní město dospěl k závěru, že žádost společnosti Smartflats je neopodstatněná, a podal vzájemnou žalobu, v níž v podstatě požadoval, aby byl zákaz provozování doplněn o penále.
32.      Usnesením ze dne 13. listopadu 2023 prohlásil Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu) žalobu společnosti Smartflats za neopodstatněnou a vyhověl vzájemné žalobě regionu Brusel-hlavní město.
33.      Společnost Smartflats podala proti tomuto usnesení odvolání k Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu, Belgie), který předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, aby od Soudního dvora získal odpověď na sedm otázek, z nichž přepisuji třetí, čtvrtou, pátou a šestou.
34.      Znění těchto čtyř otázek je následující:
„3)      Brání článek 9 směrnice [2006/123] z hlediska požadavku proporcionality právní úpravě, která podmiňuje předchozím ohlášením a registrací provozování jakéhokoli ubytování vybaveného nábytkem nezbytným pro spaní a vaření a zahrnujícího případně služby hotelového typu za příplatek, nabízeného turistům na jednu nebo více nocí, za úplatu, pravidelně nebo příležitostně, a to hlavně z toho důvodu, že je to nezbytné pro ochranu turistů, a podpůrně (a implicitně) z důvodu, že to umožňuje ochranu městského prostředí, která s sebou nese i ochranu bydlení?
4)      Brání článek 10 směrnice [2006/123] právnímu režimu, který podmiňuje předchozím ohlášením a registrací provozování jakéhokoli ubytování vybaveného nábytkem nezbytným pro spaní a vaření a zahrnujícího případně služby hotelového typu za příplatek, nabízeného turistům na jednu nebo více nocí, za úplatu, pravidelně nebo příležitostně, což vyžaduje zejména předložení osvědčení obce, kde se nachází dotčené ubytovací zařízení, ve kterém se potvrzuje, že toto ubytovací zařízení bylo zřízeno v souladu s předpisy o územním plánování a platnými urbanistickými pravidly, vzhledem k tomu, že vnitrostátní předpisy o územním plánování vyžadují získání povolení v oblasti územního plánování v případě změny ve využití nebo účelu nemovitosti z ‚obydlí‘ na ‚hotelové zařízení‘ a že využití obydlí ve výše uvedeném smyslu je kvalifikováno jako hotelové zařízení s ohledem na to, jak je tento pojem a pojem turistického ubytování definován v dotčených předpisech?
5)      Je odpověď na předchozí otázku odlišná v závislosti na tom, zda kvalifikace toho, co představuje ‚hotelové zařízení‘, je či není ponechána na uvážení orgánu obce, tak jak je vymezeno ministerským oběžníkem?
6)      Brání článek 13 směrnice [2006/123] právnímu režimu, který podmiňuje předchozím ohlášením a registrací provozování jakéhokoli ubytování vybaveného nábytkem nezbytným pro spaní a vaření a zahrnujícího případně služby hotelového typu za příplatek, nabízeného turistům na jednu nebo více nocí, za úplatu, pravidelně nebo příležitostně, což vyžaduje zejména předložení osvědčení obce, kde se nachází dotčené ubytovací zařízení, ve kterém se potvrzuje, že toto ubytovací zařízení bylo zřízeno v souladu s předpisy o územním plánování a platnými urbanistickými pravidly, pokud pro vydání tohoto osvědčení není stanovena žádná lhůta, není stanovena žádná zvláštní povinnost odůvodnění a není dána možnost žádného konkrétního opravného prostředku?“
III. Řízení před Soudním dvorem
35.      Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku Soudního dvora dne 27. listopadu 2024.
36.      Písemná vyjádření předložily společnost Smartflats, belgická a nizozemská vláda a Evropská komise. Jednání konaného dne 12. listopadu 2025 se zúčastnily společnost Smartflats, belgická vláda a Komise.
37.      Na žádost Soudního dvora se mé stanovisko omezí na třetí, čtvrtou, pátou a šestou předběžnou otázku.
IV.    Posouzení
A.      Úvodní poznámky
38.      Předpoklady, z nichž vychází předkládající soud, pomáhají vymezit rozsah sporu.
39.      Stručně řečeno, předkládající soud žádá Soudní dvůr o výklad článků 9, 10 a 13 směrnice 2006/123, aby bylo možné určit, zda je s nimi v souladu režim povolování turistických ubytovacích zařízení platný v regionu Brusel-hlavní město, zejména pokud jde o povinnost předložit osvědčení o souladu s územním plánem(17) pro účely využití nemovitosti jako turistického ubytování(18).
40.      Podle předkládajícího soudu:
–        Je nesporné, že nařízení vlády ze dne 8. května 2014 spadá do oblasti působnosti směrnice 2006/123 a že takové činnosti, jako jsou činnosti společnosti Smartflats, (které spočívají v pronájmu zařízených prostor určených k bydlení za úplatu a krátkodobě, a to pro příležitostné zákazníky, kteří zde nemají trvalý pobyt) představují služby ve smyslu článku 4 této směrnice.
–        Není zpochybňováno ani to, že nařízení ze dne 8. května 2014 zavádí povolovací režim ve smyslu článku 9 směrnice 2006/123, a nikoli režim „požadavků“ ve smyslu článků 14 a 15 této směrnice.
–        Pokud jde o požadavky stanovené v článku 9 směrnice 2006/123, režim regionu Brusel-hlavní město není diskriminační a je založen na naléhavých důvodech obecného zájmu, jejichž přiměřenost je sporná.
–        Ačkoli požadavek na předložení osvědčení o požární bezpečnosti je patrně v souladu s požadavky článku 10 směrnice 2006/123, je sporné, zda tomu tak je i v případě požadavku na předložení osvědčení o souladu s územním plánem.
B.      Třetí předběžná otázka
41.      Předkládající soud žádá o výklad článku 9 směrnice 2006/123 „z hlediska požadavku proporcionality“ za účelem určení, zda brání takovému právnímu režimu, jako je režim dotčený v původním řízení, který:
–        podmiňuje předchozím ohlášením a registrací provozování jakéhokoli ubytování vybaveného nábytkem nezbytným pro spaní a vaření a zahrnujícího případně služby hotelového typu za příplatek, nabízeného turistům na jednu nebo více nocí, za úplatu, pravidelně nebo příležitostně;
–        opírá se o „[důvod], že je to nezbytné pro ochranu turistů, a podpůrně (a implicitně) z důvodu, že to umožňuje ochranu městského prostředí, která s sebou nese i ochranu bydlení“.
42.      Soulad vnitrostátního povolovacího režimu se směrnicí 2006/123 je třeba posoudit s ohledem na čl. 9 odst. 1 této směrnice. Členské státy mohou takový režim zavést pouze tehdy, když je nediskriminační, opodstatněný naléhavým důvodem obecného zájmu a přiměřený, pokud jde o sledovaný cíl.
43.      Podmínky pro získání povolení musí být v souladu s článkem 10 směrnice 2006/123. Podle tohoto ustanovení musí být povolovací režimy založeny na kritériích, která omezují výkon diskreční pravomoci příslušných orgánů a splňují znaky uvedené v odstavci 2.
44.      Jak čl. 9 odst. 1 týkající se opodstatněnosti, tak čl. 10 odst. 2 směrnice 2006/123 týkající se kritérií pro udělování povolení obsahují jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti, které jim přiznávají přímý účinek(19).
45.      Správní povolovací režim proto musí být v souladu s těmito dvěma články(20). U tohoto souladu je nutné „dosáhnout v první řadě toho, aby takové omezení nebylo diskriminační na základě státní příslušnosti, dále aby bylo odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, a konečně aby samo o sobě zajišťovalo dosažení sledovaného cíle, nepřekračovalo meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení, a nemohlo být nahrazeno jinými, méně restriktivními opatřeními, jimiž by bylo dosaženo stejného výsledku“(21).
46.      Je na předkládajícím soudu, aby v konečném důsledku posoudil, zda jsou splněny všechny tři podmínky stanovené v článku 9 směrnice 2006/123, neboť nejlépe zná skutkové okolnosti sporu(22).
47.      Soudní dvůr však může za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu poskytnout vodítka, která mu umožní rozhodnout o sporu, který mu byl předložen(23).
1.      Diskriminace
48.      Z informací obsažených ve spisu nelze dovodit, že by povolovací režim byl diskriminační, neboť se vztahuje stejnou měrou jak na hospodářské subjekty usazené v regionu Brusel-hlavní město, tak na státní příslušníky jiných členských států nebo osoby s trvalým pobytem v těchto státech, které chtějí vykonávat tuto samostatnou hospodářskou činnost na území tohoto regionu.
49.      Předkládající soud toto posouzení potvrzuje. Podle jeho názoru tento režim nezavádí žádnou diskriminaci mezi poskytovateli služeb turistického ubytování(24).
2.      Odůvodnění naléhavými důvody obecného zájmu
50.      Předkládající soud vysvětluje, že cílem sporné právní úpravy je ochrana turistů a městského prostředí(25).
51.      Podle čl. 4 bodu 8 směrnice 2006/123 se „naléhavými důvody obecného zájmu“ rozumí „důvody uznané za takové judikaturou Soudního dvora, včetně těchto důvodů: […] ochrana spotřebitelů, příjemců služeb […], ochrana životního prostředí a městského prostředí […]“.
52.      Ochrana turistů jakožto uživatelů turistického ubytování by v zásadě mohla být zahrnuta do obecnějšího pojmu ochrany spotřebitelů a příjemců služeb. Ochrana městského prostředí je výslovně uvedena ve směrnici 2006/123.
53.      Uplatňované dvojí odůvodnění je tedy v souladu s některými přípustnými důvody podle směrnice 2006/123 a judikatury Soudního dvora(26).
54.      Kromě toho nařízení 2024/1028, jak jsem již zmínil, odkazuje na možný dopad turistického ubytování na politiku bydlení. Soudní dvůr „uznal, že požadavky týkající se politiky sociálního bydlení, jejichž cílem je boj proti tlaku poptávky po pozemcích, zejména v případě, že se specifický trh vyznačuje strukturální bytovou nouzí a zvlášť vysokou hustotou obyvatelstva, mohou představovat naléhavé důvody obecného zájmu“(27).
3.      Nezbytnost a přiměřenost povolovacího režimu založeného na cíli ochrany turistů
55.      V souladu s čl. 9 odst. 1 směrnice 2006/123 je třeba určit, zda sporný povolovací režim: a) je nezbytný pro ochranu turistů; a b) respektuje požadavky zásady proporcionality.
56.      Omezení uložená členskými státy v oblasti poskytování služeb musí být v souladu se zásadou proporcionality. Tak tomu bude v případě, že jsou tato omezení vhodná k zajištění dosažení sledovaného cíle, nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné, a není možné je nahradit jinými, méně restriktivními opatřeními, jimiž by bylo dosaženo stejného výsledku(28).
57.      Kromě toho mohou vnitrostátní právní předpisy zaručit dosažení vytyčeného cíle pouze tehdy, pokud skutečně odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem(29).
58.      Přísluší členskému státu, který se hodlá dovolávat cíle, jenž je způsobilý ospravedlnit překážku volného pohybu služeb, poskytnout soudu, který má o této otázce rozhodnout, všechny informace, které mu umožní ověřit, že opatření skutečně splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality(30).
59.      Belgická vláda:
–        Tvrdí, že ochrana turistů byla naléhavým důvodem obecného zájmu, který sporná právní úprava sledovala především.
–        Odůvodňuje nutnost a přiměřenost této právní úpravy tím, že umožňuje lepší ochranu turistů než systém pouhé registrace a kontroly a posteriori, který je méně účinný. Předchozí povolení turistovi zaručuje, že ubytování, které si pronajímá, je provozováno legálně a splňuje proto všechny požadavky stanovené právními předpisy (minimální normy obyvatelnosti, hygieny a bezpečnosti, urbanistická pravidla a další normy zaručující integritu poskytovatele služby).
60.      Komise a Smartflats mají naopak za to, že povolovací režim pro turistické ubytování zavedený v regionu Brusel-hlavní město není ani nezbytný, ani přiměřený k ochraně turistů, neboť existují méně omezující alternativy(31).
61.      Ačkoli poslední slovo k této otázce přísluší předkládajícímu soudu, považuji argumenty společnosti Smartflats a Komise za přesvědčivější.
62.      Zaprvé, jak tvrdí Komise, zajištění dodržování minimálních standardů obyvatelnosti, hygieny a bezpečnosti nevyžaduje uplatnění režimu předchozího povolení, který je předmětem sporu. Dodržování těchto požadavků všemi ubytovacími zařízeními v regionu Brusel-hlavní město je již stanoveno zejména v článcích 4 a 219 Code du logement (zákoník o bydlení)(32).
63.      Požadavek na osvědčení o souladu s územním plánem v rámci režimu předchozího povolení rovněž nepřináší nic nového, pokud jde o dodržování minimálních norem obyvatelnosti, hygieny a bezpečnosti turistického ubytování. Toto osvědčení potvrzuje, že nemovitost je určena (slouží) k určitému účelu, ať už k bydlení nebo k hotelovému provozu.
64.      Zadruhé, pokud se na problém podíváme z pohledu informací poskytovaných uživatelům turistického ubytování, mají tyto osoby v rámci sdílené ekonomiky spojené s nejčastěji používanými zprostředkovatelskými platformami (například Airbnb) k dispozici nástroje pro kontrolu a hodnocení kvality ubytování(33).
65.      Takové nástroje umožňují „žádajícím o ubytování učinit plně informovaný výběr mezi nabídkami ubytování nabízenými pronajímateli na platformě“(34).
66.      Za účelem ochrany turistů při pronájmu krátkodobého ubytování jsou (neformální) nástroje spojené s elektronickými platformami obecně účinné v kontextu tržní ekonomiky, na níž je směrnice 2006/123 založena, a jsou bezpochyby méně omezující než režim předchozího povolení.
67.      Konečně v samotné Belgii uplatňují Vlámský region a Valonský region způsoby a posteriori
kontroly turistických ubytovacích zařízení. Z dostupných informací vyplývá, že tyto způsoby kontroly přinášejí v praxi lepší výsledky než režim předchozího povolení v regionu Brusel-hlavní město(35).
68.      Proto, s výhradou konečného posouzení předkládajícím soudem, vše nasvědčuje tomu, že sporný režim zcela nesplňuje kritéria nezbytnosti a přiměřenosti k dosažení cíle ochrany turistů.
4.      Nezbytnost a přiměřenost povolovacího režimu založeného na cíli ochrany městského prostředí
69.      Belgická vláda tvrdí, že sporný režim je nezbytný a přiměřený k ochraně městského prostředí a bydlení v regionu Brusel-hlavní město.
70.      V této souvislosti uvádí několik studií(36), které ukazují, že v Bruselu vedl „fenomén Airbnb“ k rozmachu turistického ubytování kvůli jeho vyšší ziskovosti, což mělo za následek zhoršení situace na trhu s bydlením pro rezidenty.
71.      Negativní dopady „fenoménu Airbnb“ jsou podle belgické vlády patrné ve formě zvýšení cen nájemního bydlení a prodávaných nemovitostí. Obyvatelé mají potíže s přístupem k nájemnímu bydlení nebo s koupí nemovitostí a prodloužily se čekací lhůty na sociální bydlení.
72.      Společnost Smartflats vykládá studie a údaje o trhu s bydlením v regionu Brusel-hlavní město odlišně:
–        Počet bytů, které byly z trhu s rezidenčním nájemním bydlením v tomto regionu staženy z důvodu pronájmu turistickým ubytováním, se odhaduje na 2 400, což představuje pouhých 0,7 % soukromého nájemního fondu. Omezení využívání turistického ubytování nejsou řešením krize na trhu s nemovitostmi, jejíž příčiny spočívají v nedostatečné výstavbě dostupného bydlení a existenci mnoha prázdných bytů(37).
–        Studie z roku 2024(38) odhaduje, že v regionu Brusel-hlavní město je přibližně 11 500 prázdných bytů (skutečný počet závisí na metodice použité pro výpočet). K tomuto číslu je třeba připočítat dalších 5 000 prázdných sociálních bytů. Počet neobsazených bytů je tedy podle Smartflats pětkrát vyšší než počet bytů stažených z rezidenčního trhu v důsledku pronájmu turistického ubytování.
73.      Smartflats rovněž poukazuje na nedostatečné uplatňování povolovacího režimu v regionu Brusel-hlavní město ve srovnání s Vlámským a Valonským regionem(39). V případě Vlámska bylo registrováno 60 % ubytovacích zařízení a ve Valonsku 48 %, přičemž tyto regiony disponují systémy jednoduché registrace a kontroly a posteriori
turistického ubytování.
74.      Z těchto důvodů, jak tvrdí Smartflats, není sporný režim nezbytný ani přiměřený pro ochranu městského prostředí a bydlení v regionu Brusel-hlavní město.
75.      Chápu legitimní obavy belgické vlády, které jsou v souladu s bodem 1 odůvodnění výše uvedeného nařízení č. 2024/1028. Není snadné najít rovnováhu mezi uspokojením rostoucích potřeb v oblasti turistického ubytování a (případnými) negativními důsledky rozmachu tohoto typu ubytování, jehož vlastníci upřednostňují tento způsob využití svých nemovitostí před dlouhodobým pronájmem bytů.
76.      Z hlediska unijního práva (se svobodou usazování jakožto hlavní zásadou) poskytuje precedent uvedený v rozsudku Cali Apartments objasnění ohledně slučitelnosti režimu víceméně obdobného tomu, který je nyní předmětem sporu, se směrnicí 2006/123.
77.      Francouzský režim splnil test nezbytnosti a přiměřenosti, který Soudní dvůr uplatnil v rozsudku Cali Apartments, protože zahrnoval tři relevantní charakteristiky:
–        Byl založen na studii o trhu s bydlením ve Francii a tlaku, který na něj vyvíjí rozmach turistického ubytování. Tuto studii předložila Soudnímu dvoru francouzská vláda(40).
–        Nevztahoval se na obydlí představující hlavní bydliště pronajímatele, neboť jejich pronájem nemá žádný dopad na trh s dlouhodobým pronájmem, jelikož uvedený pronajímatel si nemusí zřídit hlavní bydliště v jiném místě určeném k bydlení(41).
–        Ze zeměpisného hlediska nebyl režim obecně použitelný, ale měl omezený rozsah, neboť se týkal omezeného počtu hustě osídlených obcí, které se vyznačovaly napětím na trhu s pronájmem prostor určených k bydlení(42).
78.      Povolovací režim pro turistické ubytování v regionu Brusel-hlavní město patrně nevykazuje žádnou z těchto tří charakteristik, i když je na předkládajícím soudu, aby v tomto ohledu provedl konečné posouzení.
a)      Předchozí studie
79.      Zaprvé není prokázáno, že přijetí nařízení ze dne 8. května 2014 (a předpisů, které jej doplňují) předcházelo provedení hloubkové studie trhu s turistickým ubytováním v regionu Brusel-hlavní město a jejich dopadu na rezidenční bydlení.
80.      Na jednání se zúčastněné strany shodly na tom, že cíl boje proti nedostatku bytů na trhu s dlouhodobým pronájmem v regionu Brusel-hlavní město nebyl základem pro přijetí nařízení ze dne 8. května 2014, které se týkalo pouze územního plánování.
81.      Belgická vláda uvedla, že cílem tohoto nařízení bylo zabránit rozmachu turistického ubytování spojenému s rozvojem platforem sdílené ekonomiky, k němuž později došlo v dalších velkých evropských turistických městech. Společnost Smartflats naopak tvrdila, že jeho skutečným cílem je ochrana tradičního hotelového odvětví.
82.      Studie o trhu s bydlením v regionu Brusel-hlavní město, na které odkazují Smartflats a Komise, ukazují, že napětí
na trhu s bydlením v tomto regionu a nedostatek cenově dostupného bydlení jsou způsobeny mnoha faktory (rychlý demografický růst, chudoba značné části obyvatel, růst cen nájemného a nedostatek nových obydlí, zejména sociálního bydlení).
83.      V těchto studiích je rozvoj turistického ubytování zmíněn jako doplňkový faktor, který sice způsobuje napětí na trhu s bydlením, ale jeho dopad je omezený, protože představuje pouze 0,7 % ubytovacích kapacit v regionu.
b)      Turistické ubytování v obydlí jeho vlastníka
84.      Sporná právní úprava vyžaduje předchozí povolení pro turistické ubytování i tehdy, když se jedná o pokoje v obydlí jejich vlastníka, který v něm nadále bydlí.
85.      Ochrana městského prostředí neodůvodňuje toto omezující opatření v případě, že obyvatelé obydlí v něm nadále bydlí. V této situaci není městské prostředí jako takové nijak narušeno: obydlí si zachovává stejné hlavní využití jako dříve.
86.      Je pravda, že ministerský oběžník z roku 2016 stanoví, že pokud má provozovatel obvyklé bydliště v obydlí a provozuje pouze jeho část jako turistické ubytování, převládá hlavní účel (obydlí), a nikoli vedlejší (turistické ubytování). Tato okolnost zjednodušuje získání osvědčení o souladu s územním plánem, protože není nutné měnit účel nemovitosti.
87.      Ze skutečností obsažených ve spise přitom nevyplývá, že by orgány regionu Brusel-hlavní město využily této možnosti, která je zmíněna pouze v ministerském oběžníku z roku 2016. Oběžník přiznává obecním orgánům široký prostor pro uvážení k tomu, zda v těchto případech požadovat změnu účelu nemovitosti. Je na předkládajícím soudu, aby tuto okolnost posoudil.
c)      Dotčené zeměpisné oblasti
88.      Sporná právní úprava se použije bez rozdílu v celém regionu Brusel-hlavní město, aniž by rozlišovala mezi oblastmi z důvodu většího či menšího dopadu rozmachu turistického ubytování(43).
89.      Belgická vláda uvádí, že PRAS rozděluje území regionu Brusel-hlavní město do oblastí, v nichž již upřednostňuje různé způsoby využití nemovitostí. Podle jejího názoru by nebylo učinit nové rozdělení pro zvážení různých režimů využívání turistického ubytování.
90.      Oblasti PRAS však nejsou stanoveny na základě většího či menšího rozmachu turistického ubytování, a proto jsou irelevantní pro účely posouzení nezbytnosti a přiměřenosti režimu předchozího povolení, který se uplatňuje obecně, tj. bez ohledu na skutečnou situaci v každé oblasti.
91.      Komise(44) přispěla k diskusi o tomto aspektu citací rozsudku téhož předkládajícího soudu (v jiném složení) ze dne 16. ledna 2023, který byl vydán v souvislosti s činností turistického ubytování v obci Schaerbeek v regionu Brusel-hlavní město(45). Belgická vláda rovněž odkázala na tento rozsudek na jednání a potvrdila, že je pravomocný.
92.      První senát F Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu) prohlásil v tomto rozsudku, že požadavek na osvědčení o souladu s územním plánem stanovený v nařízení ze dne 8. května 2014 pro jakékoli turistické využití území regionu Brusel-hlavní město není v souladu s rozsudkem Cali Apartments, protože „se vztahuje bez rozdílu na všechny obce na území regionu, zatímco rozsudek [Soudního dvora] vyžaduje „obzvláště výrazný“ tlak na nájemné, což znamená […] diferencovaný a srovnávací přístup mezi obcemi na území regionu“(46).
93.      Na základě výše uvedených úvah lze na třetí předběžnou otázku poskytnout dvojí odpověď:
–        Článek 9 směrnice 2006/123 v zásadě nebrání právnímu režimu, který podmiňuje předchozím ohlášením a registrací provozování jakéhokoli ubytování určeného k pravidelnému nebo příležitostnému turistickému ubytování, pokud je takový režim nezbytný a přiměřený pro ochranu turistů a městského prostředí.
–        Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil nezbytnost a přiměřenost tohoto režimu s přihlédnutím k jeho zeměpisného rozsahu, jeho opoře v přesných studiích a údajích a jeho dopadu na potřeby bydlení v městských oblastech, v nichž se uplatňuje.
C.      Čtvrtá a pátá předběžná otázka
94.      Čtvrtou a pátou předběžnou otázku lze posoudit společně. Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je:
–        Zda článek 10 směrnice 2006/123 brání takovému právnímu režimu, jako je režim dotčený v projednávané věci, který ukládá povinnost předložit obecní osvědčení o souladu s územním plánem. Předkládající soud za tímto účelem upřesňuje, že „vnitrostátní předpisy o územním plánování vyžadují získání povolení v oblasti územního plánování v případě změny ve využití nebo účelu nemovitosti z ‚obydlí‘ na ‚hotelové zařízení‘ a že využití obydlí ve výše uvedeném smyslu je kvalifikováno jako hotelové zařízení s ohledem na to, jak je tento pojem a pojem turistického ubytování definován v dotčených předpisech“.
–        Zda by se odpověď na tuto otázku změnila v případě, že by kvalifikace toho, co představuje „hotelové zařízení“, byla ponechána na uvážení orgánu obce, tak jak je vymezeno ministerským oběžníkem.
95.      Článek 10 odst. 1 směrnice 2006/123 stanoví, že „[p]ovolovací režimy jsou založeny na kritériích, která vylučují, aby příslušné orgány vykonávaly svoji diskreční pravomoc svévolným způsobem“.
96.      Odstavec 2 téhož článku 10 stanoví, že kritéria pro udělení povolení musí být nediskriminační, opodstatněná naléhavým důvodem obecného zájmu, přiměřená danému cíli obecného zájmu, jasná, jednoznačná a objektivní, předem zveřejněná a průhledná a přístupná(47).
97.      Předkládající soud již konstatoval, že v dotčeném povolovacím režimu nedochází k diskriminaci. Ve svém posouzení předchozí otázky jsem analyzoval jeho odůvodnění založené na ochraně turistů a městského prostředí.
98.      Nyní je třeba zvážit, zda požadavek na osvědčení o souladu s územním plánem, na kterém spočívá sporný povolovací režim, splňuje ostatní požadavky čl. 10 odst. 2 směrnice 2006/123.
99.      Konkrétně bude třeba ověřit, zda je právní úprava ukládající tento požadavek jasná, jednoznačná a objektivní, zda byla předem zveřejněna a zda je průhledná a přístupná(48).
100. Požadavek předchozího zveřejnění je splněn, neboť nařízení ze dne 8. května 2014 bylo úředně zveřejněno. Jinak je tomu v případě ministerského oběžníku z roku 2016, který nebyl úředně zveřejněn a je dostupný pouze na internetových stránkách.
101. Pokud jde o ostatní požadavky, Soudní dvůr se vyjádřil následovně (v souhrnu):
–        Podmínky povolení jsou jasné a jednoznačné, pokud jsou snadno srozumitelné a nejsou nejednoznačné.
–        Požadavek objektivity znamená, že žádosti o povolení musí být posuzovány na základě jejich vlastního způsobilého obsahu, aby bylo dotčeným osobám zaručeno objektivní a nestranné zacházení, jak vyžaduje čl. 13 odst. 1 této směrnice(49).
102. Na základě informací, které má Soudní dvůr k dispozici, se domnívám, že sporný režim nelze považovat za jasný, jednoznačný a průhledný. V konečném důsledku přísluší předkládajícímu soudu, aby o této otázce rozhodl, a to s přihlédnutím k vodítkům, která mu poskytne Soudní dvůr.
103. Pokud jsem správně pochopil spornou právní úpravu, existují dvě odlišné situace, pokud jde o vydání osvědčení o souladu s územním plánem:
–        Pokud je obydlí již využíváno k turistickým účelům, má jeho vlastník právo požádat obec o vydání osvědčení o souladu s územním plánem, aniž je nutné provádět jakékoli další úkony. V takovém případě není nutné žádat o povolení v oblasti územního plánování, aby bylo turistické využití obydlí uznáno v souladu s předpisy CoBAT(50). V tomto případě je osvědčení o souladu s územním plánem „čistě formální záležitostí“ a je v souladu s čl. 10 odst. 2 směrnice 2006/123.
–        Situace je odlišná, pokud obydlí není určeno k turistickému využití a jeho využití jako turistické ubytování vyžaduje změnu účelu. V takovém případě musí vydání osvědčení o souladu s územním plánem obcí předcházet získání povolení v oblasti územního plánování v souladu s článkem 98 CoBAT.
104. V tomto druhém případě, který se týká předmětu sporu a většiny osob, které chtějí poskytovat služby v oblasti turistického ubytování, není osvědčení o souladu s územním plánem pouhým
dokladem o účelu nemovitosti (jak tvrdila belgická vláda na jednání), neboť jeho vydání podléhá předchozímu správnímu úkonu ze strany obecních orgánů.
105. Je třeba poznamenat, že v každém případě se zde nejedná o pouhé uplatnění pravidel urbanismu, na která se nevztahuje směrnice 2006/123(51), ale o kritérium použitelné v rámci povolovacího režimu pro výkon činnosti poskytování turistických služeb, na který se směrnice 2006/123 vztahuje(52).
106. Požadavek na osvědčení o souladu s územním plánem znamená použití článku 98 CoBAT (nutnost povolení v oblasti územního plánování pro změnu účelu nebo využití nemovitosti) ve spojení s čl. 5 bodem 2 písm. b) nařízení ze dne 8. května 2014 (osvědčení musí potvrdit, že ubytování „bylo zřízeno v souladu s právní úpravou územního plánování a s platnými pravidly urbanismu“).
107. Pokud je tedy nemovitost určena k bydlení, je získání osvědčení o souladu s územním plánem, které je nezbytné pro získání registračního čísla od regionálních orgánů, komplikované: je nutný zásah obce, který je podle dostupných informací složitý, protože vyžaduje vydání (nového) povolení v oblasti územního plánování.
108. Článek 5 bod 5 písm. b) nařízení ze dne 8. května 2014 nestanoví jasné pokyny ohledně technických požadavků, které musí obecní orgány kontrolovat při vydávání osvědčení o souladu s územním plánem pro účely registrace a povolení turistického ubytování.
109. Článek 98 CoBAT, který se nezmiňuje o činnostech v oblasti turistického ubytování, nepřináší žádné další objasnění.
110. Rozlišení mezi pojmy „obydlí“ a „hotelové zařízení“(53) v PRAS znamená, že pokud je nemovitost z urbanistického hlediska určena k bydlení, bude pro změnu jejího využití na hotelové zařízení nutné povolení v oblasti územního plánování.
111. Orgány obce mají kromě toho široký prostor pro uvážení ohledně toho, zda změnu účelu využití přijmou, či nikoli, a kritéria se zdají být v jednotlivých obcích odlišná.
112. Rovněž není jasný vztah mezi pojmy „turistické ubytování“(54) v nařízení ze dne 8. května 2014 a „hotelové zařízení“ v PRAS, které obce v regionu Brusel-hlavní město uplatňují odlišným způsobem.
113. Pro předkládající soud spočívá problém v tom, zda je třeba všechna turistická ubytování (ve smyslu článku 3 nařízení ze dne 8. května 2014) kvalifikovat jako „hotelová zařízení“ (ve smyslu PRAS) a zda proto přeměna bytu na turistické ubytování vyžaduje povolení v oblasti územního plánování(55).
114. Podle dostupných informací se praxe obcí v regionu Brusel-hlavní město zaměřuje převážně na to, aby bylo veškeré turistické ubytování považováno za hotelové zařízení pro účely PRAS. Tato praxe obvykle znamená (nesnadnou) změnu účelu nemovitostí, aby bylo možné získat povolení v oblasti územního plánování.
115. Vzhledem k tomu, že pravidla urbanismu omezují možnost zakládání hotelových zařízení, je obtížné získat povolení v oblasti územního plánování, které, opakuji, by otevřelo možnost získat osvědčení o souladu s územním plánem, které je nezbytné pro registraci turistického ubytování.
116. Za těchto podmínek:
–        Osoba, která chce využívat jako turistické ubytování pokoj ve svém vlastním domě, ve kterém sama nadále bydlí, by musela získat povolení v oblasti územního plánování pro hotelové zařízení, což se jeví jako zjevně nepřiměřené. Jak jsem již uvedl, tato osoba by se mohla tomuto požadavku vyhnout pouze v případě, že by orgány považovaly turistickou činnost nemovitosti za doplňkovou k její hlavní funkci jako obydlí. Tato výjimka, která je zmíněna pouze v ministerském oběžníku z roku 2016, však zřejmě není systematicky a jednotně uplatňována obecními orgány při udělování osvědčení o souladu s územním plánem.
–        Osoba, která chce užívat jako turistické ubytování nemovitost, která není podle urbanistických pravidel určena pro hotelové zařízení, čelí dilematu, jak urbanisticky kvalifikovat plánované turistické využití, a zařadit jej do jedné z kategorií PRAS, které k tomuto účelu nebyly navrženy. Předkládající soud(56) zmiňuje doktrínu kritizující koncepční linii vyplývající z této obtíže.
117. K výše uvedenému se přidává požadavek, který vyplynul na jednání: úplná nebo částečná změna účelu využití obydlí na hotelové zařízení, kterou vyžaduje PRAS pro provozování tohoto obydlí jako turistického ubytování, vyžaduje kompenzaci na náklady vlastníka, spočívající v zachování stejné plochy obydlí v dané oblasti, jak stanoví pravidlo 0.12, bod 1, „Obecné předpisy týkající se všech oblastí“ PRAS.
118. Požadavek na kompenzaci, na rozdíl od toho, který je stanoven francouzskými předpisy analyzovanými v rozsudku Cali Apartments(57), není přesně upraven a jeho uplatňování je ponecháno na uvážení obecních orgánů. Jak argumentovala společnost Smartflats na jednání, soukromé osoby, které chtějí své obydlí využívat ke krátkodobému turistickému ubytování, aniž v něm samy bydlí, si budou jen stěží moci dovolit výdaje spojené s touto kompenzací.
119. Povinnost pořídit si jiné obydlí ve stejné rezidenční oblasti Bruselu, aby se kompenzovala změna účelu předchozího obydlí, jako nezbytná podmínka pro výkon činnosti poskytování turistického ubytování (pokud nemovitost nemá předchozí urbanistickou kvalifikaci jako hotelové zařízení), se mi jeví, s výhradou posouzení předkládajícím soudem, jako nepřiměřená.
120. Tento složitý normativní rámec s sebou nese značnou právní nejistotu pro ty, kteří se chtějí usadit nebo poskytovat služby v oblasti turistického ubytování v regionu Brusel-hlavní město. Žádná osoba ani společnost si nemůže předem udělat představu o tom, zda její projekt provozování turistického ubytování v tomto regionu bude v souladu s předmětnými předpisy(58).
121. Nejasnost a právní nejistota se ještě zvyšují, vezme-li se v úvahu, že obce(59) nemají dostatečně vymezenou rozhodovací pravomoc při vyřizování povolení v oblasti územního plánování, která jsou nezbytná (v případě změny účelu nemovitosti) k získání osvědčení o souladu s územním plánem, které otevírá cestu k registraci turistického ubytování(60).
122. Ministerský oběžník z roku 2016 je zjevně nedostatečný ke sjednocení správní praxe obecních orgánů. Jedná se o text, který nemá závaznou právní sílu, nebyl ani úředně zveřejněn a ponechává obcím plnou svobodu při rozhodování v jednotlivých případech, kdy má být nemovitost považována za obydlí nebo hotelové zařízení podle PRAS.
123. Ministerský oběžník z roku 2016 navíc podporuje poměrně široký výklad pojmu „hotelové zařízení“, což má za následek, že změna účelu nemovitostí bude nezbytná jako předběžný krok k získání povolení v oblasti územního plánování a následného osvědčení o souladu s územním plánem.
124. Opakuji, že znění dotčené právní úpravy, jakož i nedostatek jednotnosti při jejím uplatňování obcemi regionu Brusel-hlavní město(61) vedou k právní nejistotě a činí požadavek osvědčení o souladu s územním plánem méně průhledným a objektivním. V tomto ohledu je zpochybněna jasnost a objektivita sporné právní úpravy(62).
125. Konečně mám za to, že článek 10 směrnice 2006/123 brání právnímu režimu, který podmiňuje provozování turistického ubytování předložením osvědčení o souladu s územním plánem, pokud toto osvědčení vyžaduje předchozí získání povolení v oblasti územního plánování a je vydáváno obecními orgány s velkým prostorem pro uvážení, a to na základě vnitrostátní právní úpravy, která postrádá jasnost, objektivitu a průhlednost.
D.      Šestá předběžná otázka
126. Předkládající soud žádá o výklad článku 13 směrnice 2006/123 za účelem určení, zda je s tímto ustanovením slučitelný právní režim, který za již uvedených okolností vyžaduje osvědčení o souladu s územním plánem, k jehož vydání „není stanovena žádná zvláštní povinnost odůvodnění a není dána možnost žádného konkrétního opravného prostředku“(63).
127. Podle čl. 13 odst. 1 až 4 směrnice 2006/123 povolovací postupy a formality:
–        musejí být jasné a předem zveřejněné a musejí žadatelům poskytovat záruku, že jejich žádost bude posuzována objektivně a nestranně;
–        nesmějí být odrazující a nesmějí neúměrně ztěžovat nebo zdržovat poskytování služby;
–        musejí být snadno přístupné a jejich náklady musí být přiměřené a úměrné;
–        musejí žadatelům poskytovat záruku, že jejich žádost bude vyřízena co nejrychleji a v každém případě během přiměřené lhůty, která je pevně stanovena a předem zveřejněna.
128. Belgická vláda se domnívá, že vyhláška ze dne 24. března 2016 doplnila nařízení ze dne 8. května 2014 a postup pro povolování a registraci turistického ubytování je v souladu s požadavky článku 13 směrnice 2006/123.
129. Podle názoru belgické vlády stanoví vyhláška ze dne 24. března 2016 regionálním orgánům konkrétní lhůty pro vyřízení a rozhodnutí o žádostech o povolení a registraci turistických ubytování, jakož i možnosti opravných prostředků. Všechny předložené žádosti byly totiž vyřízeny v plném rozsahu a rozhodnutí regionálních orgánů jsou obecně odůvodněna a podléhají soudnímu přezkumu. Na jednání belgická vláda zdůraznila, že uplatňování požadavku na osvědčení o souladu s územním plánem vyvolalo jen málo sporů a regionální orgány nemusely uplatňovat své kontrolní pravomoci vůči obecním orgánům v souvislosti s uplatňováním nařízení ze dne 8. května 2014 v důsledku stížností dotčených osob.
130. Vysvětlení belgické vlády je však neúplné, neboť se zabývá pouze „regionální fází“ povolovacího postupu, aniž zohledňuje, že skutečný problém spočívá v „obecní fázi“, tj. ve vydávání osvědčení o souladu s územním plánem. Předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je právě tato otázka: šestá otázka se konkrétně zabývá tímto osvědčením, jehož zamítnutí nevyžaduje odůvodnění a proti němuž nelze podat opravný prostředek.
131. Jak již bylo vysvětleno, povolení a registrace turistických ubytování podléhá složitým postupům, které zahrnují dva navazující postupy:
–        povolovací postup a registrace turistického ubytování, který vedou regionální orgány; a
–        postup pro získání osvědčení o souladu turistického ubytování s územním plánem, který se vede u obecních orgánů. K jeho získání je ve většině případů nutné povolení v oblasti územního plánování, které zase podléhá změně účelu využití nemovitosti.
132. Nelze tedy argumentovat, jak činí belgická vláda, že osvědčení o souladu s územním plánem je pouze procesním dokumentem a lhůty a ostatní požadavky článku 13 směrnice 2006/123 se uplatňují od okamžiku, kdy je žádost o povolení a registraci úplná.
133. Splnění požadavků článku 13 směrnice 2006/123 musí být ověřeno pro oba navazující postupy, protože bez osvědčení o souladu s územním plánem není možné získat registrační číslo turistického ubytování.
134. V případě neúplných žádostí ukládá čl. 13 odst. 6 směrnice 2006/123 orgánům povinnost informovat dotčené osoby o nutnosti předložit další doklady a o možných důsledcích pro lhůtu uvedenou v odstavci 3. Kromě toho lhůta pro rozhodnutí o žádosti podle čl. 13 odst. 3 in fine
téže směrnice nezačne běžet, dokud nebude předložena úplná dokumentace.
135. Tyto požadavky však musí být dodrženy v obou navazujících postupech. A jak tvrdí Komise, počítání lhůty (která běží od okamžiku, kdy jsou žádosti úplné) nelze použít, pokud žadatelé nebyli schopni předložit dokumentaci z důvodů přičitatelných správním orgánům.
136. Podle informací poskytnutých předkládajícím soudem, jimiž se Soudní dvůr musí řídit, není v řízení před obecními orgány o vydání osvědčení o souladu s územním plánem stanovena žádná lhůta pro rozhodnutí, neexistuje povinnost odůvodnění a není stanoven žádný konkrétní opravný prostředek. Procesní záruky stanovené vyhláškou ze dne 24. března 2016, která doplnila nařízení ze dne 8. května 2014, se nevztahují na řízení před obecními orgány za účelem získání osvědčení o souladu s územním plánem.
137. K výše uvedenému je třeba dodat, že v případě, že regionální orgán neposkytne odpověď, se povolení a registrace turistického ubytování považují za zamítnuté. Toto ustanovení není v souladu s pravidlem stanoveným v čl. 13 odst. 4 směrnice 2006/123, podle kterého se v případě, že ve stanovené lhůtě není poskytnuta odpověď, povolení považuje za udělené, s výjimkou odlišného režimu odůvodněného naléhavým důvodem obecného zájmu, který belgická vláda v projednávané věci neuplatnila.
138. Mám tedy za to, že článek 13 směrnice 2006/123 brání právnímu režimu, který podmiňuje provozování turistického ubytování předložením osvědčení o souladu s územním plánem, pokud není stanovena lhůta pro vydání tohoto osvědčení, není uložena žádná zvláštní povinnost odůvodnění a není dána možnost žádného konkrétního opravného prostředku proti zamítavým rozhodnutím.
V.      Závěry
139. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu, Belgie) následovně:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
musí být vykládána v tom smyslu, že
–        Článek 9 směrnice 2006/123 nebrání právnímu režimu, který podmiňuje předchozím ohlášením a registrací provozování jakéhokoli ubytování určeného k pravidelnému nebo příležitostnému turistickému ubytování, pokud je takový režim nezbytný a přiměřený pro ochranu turistů a městského prostředí. Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil nezbytnost a přiměřenost tohoto režimu s přihlédnutím k jeho zeměpisného rozsahu, jeho opoře v přesných studiích a údajích a jeho dopadu na potřeby bydlení v městských oblastech, v nichž se uplatňuje.
–        Článek 10 směrnice 2006/123 brání právnímu režimu, který podmiňuje provozování turistického ubytování předložením osvědčení o souladu s územním plánem, pokud toto osvědčení vyžaduje předchozí získání povolení v oblasti územního plánování a je vydáváno obecními orgány s velkým prostorem pro uvážení, a to na základě vnitrostátní právní úpravy, která postrádá jasnost, objektivitu a průhlednost.
–        Článek 13 směrnice 2006/123 brání právnímu režimu, který podmiňuje provozování turistického ubytování předložením osvědčení o souladu s územním plánem, pokud není stanovena lhůta pro vydání tohoto osvědčení, není uložena žádná zvláštní povinnost odůvodnění a není dána možnost žádného konkrétního opravného prostředku proti zamítavým rozhodnutím.“
1      Původní jazyk: španělština.
2      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36).
3      Rozsudek ze dne 22. září 2020, Cali Apartments (C‑724/18 a C‑727/18, EU:C:2020:743; dále jen „rozsudek Cali Apartments“). Ve svém popisu se nevyhnutelně budu opakovaně odvolávat na tento rozsudek.
4      V dané věci se jednalo o „vnitrostátní právní úprav[u], která ukládá povinnost předchozího povolení pro výkon činností spočívajících v úplatném opakovaném krátkodobém pronájmu zařízených prostor určených k bydlení příležitostným zákazníkům, kteří zde nemají trvalý pobyt, ze strany uvedených osob“ (rozsudek Cali Apartments, bod 2).
5      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. dubna 2024 o shromažďování a sdílení údajů týkajících se služeb v oblasti krátkodobých pronájmů ubytování a o změně nařízení (EU) 2018/1724 (Úř. věst. L 2024/1028).
6      Bod 1 odůvodnění nařízení 2024/1028 se zmiňuje o dopadu turistického ubytování v tomto znění: „[…] Objem těchto služeb se v celé Unii výrazně zvyšuje v důsledku růstu ekonomiky platforem. Tyto služby sice vytvářejí mnoho příležitostí pro hosty, hostitele a celý ekosystém cestovního ruchu, ale jejich rychlý růst vyvolává také obavy a výzvy, zejména pro místní komunity a orgány veřejné moci, například přispívá k menší dostupnosti dlouhodobého nájemního bydlení a ke zvyšování cen nájemného a bydlení. […]“.
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (nařízení o turistickém ubytování) ze dne 8. května 2014 (Moniteur belge ze dne 17. června 2014, 2. vydání, s. 45695) (dále jen „nařízení ze dne 8. května 2014“).
8      Kombinovaný mechanismus předchozího ohlášení a přidělení registračního čísla za určitých podmínek ve skutečnosti vede k tomu, že k využití obydlí jako turistického ubytování je zapotřebí „povolení“ regionálních orgánů.
9      Jedná se o Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (Požární služba a rychlá zdravotnická pomoc Regionu Brusel – hlavní město, Belgie).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (vyhláška vlády Regionu Brusel – hlavní město, kterou se provádí nařízení vlády ze dne 8. května 2014 o turistickém ubytování), ze dne 24. března 2016 (Moniteur belge ze dne 14. dubna 2016, 2. vydání, s. 24452) (dále jen „vyhláška ze dne 24. března 2016“).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (Regionální územní plán) (dále jen „PRAS“).
12      Tento glosář je dostupný na následující adrese: https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Zákon o územním plánování města Brusel) (Moniteur belge ze dne 26. května 2004, s. 40738; dále jen „CoBAT“), ve znění použitelném ratione temporis na skutkový stav. Toto ustanovení bylo změněno v důsledku reformy z roku 2017 https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (vysvětlující ministerský oběžník ze dne 10. května 2016 o úkolech obce a starosty při provádění nařízení vlády ze dne 8. května 2014; dále jen „ministerský oběžník z roku 2016“), dostupný na adrese https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Útvar pro hospodářství a zaměstnanost Regionální veřejné služby v Bruselu (dále jen „Útvar pro hospodářství a zaměstnanost“).
16      Následně společnost Smartflats zaslala sedm upomínek, poslední z nich dne 12. ledna 2023.
17      Pojem „osvědčení o souladu s územním plánem“ budu používat pro označení osvědčení, na které odkazuje čl. 5 odst. 2 písm. b) nařízení ze dne 8. května 2014. V tomto osvědčení musí být uvedeno, že turistické ubytování „bylo zřízeno v souladu s právní úpravou územního plánování a s platnými pravidly urbanismu“.
18      Předkládající soud se rozhodl neklást otázku týkající se požadavku na předložení běžného nebo zjednodušeného osvědčení o požární bezpečnosti pro povolení turistického ubytování. Nebudu se tedy zabývat tímto požadavkem, který ostatně nevyvolává žádné problémy ohledně slučitelnosti s článkem 10 směrnice 2006/123.
19      Rozsudek Cali Apartments (bod 58).
20      Soulad s oběma články právní úpravy členského státu, která zakotvuje povolovací režim, předpokládá, že bude odděleně a postupně posouzena nejprve opodstatněnost samotného principu zavedení tohoto režimu a poté kritéria pro udělení povolení stanovených tímto režimem. Rozsudek Cali Apartments (bod 58).
21      Rozsudek ze dne 23. prosince 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 55).
22      V některých případech Soudní dvůr při odpovídání na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se směrnice 2006/123 sám posoudil odůvodněnost a přiměřenost vnitrostátních opatření. Tak tomu bylo v rozsudku Cali Apartments (body 3 a 4 výroku). Naopak, ve většině případů buď přenechává posouzení této otázky předkládajícímu soudu (rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další, C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 103), anebo se vyjadřuje „s výhradou ověření, jejichž provedení přísluší předkládajícímu soudu“ (rozsudek ze dne 23. prosince 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 70).
23      Rozsudky ze dne 13. února 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, bod 40); a ze dne 1. října 2015, Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 55).
24      Rozsudek připojený k předkládacímu rozhodnutí (body 43 a 44).
25      Rozsudek připojený k předkládacímu rozhodnutí (bod 45).
26      Rozsudky ze dne 15. října 2015, Grupo Itevelesa a další (C‑168/14, EU:C:2015:685, bod 74); ze dne 4. července 2019, Komise v. Německo (C‑377/17, EU:C:2019:562, bod 70); a ze dne 27. února 2025, AEON NEPREMIČNINE a další (C‑674/23, EU:C:2025:113, bod 54). Tím, že směrnice 2006/123 uvádí ochranu spotřebitelů jako kategorický požadavek, se přizpůsobuje požadavkům článku 38 Listiny základních práv Evropské unie, což potvrzuje bod 40 odůvodnění této směrnice.
27      Rozsudky Cali Apartments (bod 68); ze dne 8. května 2013, Libert a další (C‑197/11 a C‑203/11, EU:C:2013:288, body 50 až 52); a ze dne 1. října 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, bod 30).
28      Rozsudek ze dne 19. prosince 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, bod 67).
29      Rozsudky ze dne 21. března 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254), bod 85; a ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386) bod 64).
30      Rozsudky ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 65); a ze dne 30. dubna 2014, Pfleger a další (C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 50).
31      Viz pochybnosti o přiměřenosti tohoto režimu vyjádřené Bernardem, N., Debrouxem, L., Von Kuegelgenem, M. a Servaisem, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, č. 3, s. 54 až 59, dostupné na adrese https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (nařízení, kterým se mění nařízení ze dne 17. července 2003 o bruselském zákoníku o bydlení), ze dne 11. července 2013 (Moniteur belge ze dne 26. července 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), bod 59: „[…] Airbnb Ireland kromě činnosti zprostředkování vztahu mezi pronajímateli a nájemci prostřednictvím stejnojmenné elektronické platformy poskytuje pronajímatelům šablonu definující obsah nabídky, volitelné fotografické služby, pokud jde o nemovitost poskytovanou k pronájmu, jakož i systém známkování pronajímatelů a nájemců, přístupný budoucím pronajímatelům a nájemcům“.
34      Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, bod 60). Kritika nebo chvála, kterou tato ubytovací zařízení dostávají od osob, které je využily, má pravděpodobně větší vliv na jejich reputaci než pouhé potvrzení v podobě úředního osvědčení.
35      Jak vysvětlím níže, míra nedodržování režimu platného v regionu Brusel-hlavní město a rozmach nelegálního turistického ubytování může být známkou nepřiměřenosti tohoto režimu, ačkoli je vždy možné této kritice předejít vhodnějším správním uplatňováním.
36      Zejména May, X., Pongi Nyuba, R., a Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus č. 62, únor 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., a Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus č. 62, únor 2024, s. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., a Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29. února 2024, dostupné na adrese https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Z celkového počtu 6 092 ubytování, které jsou v průměru k dispozici prostřednictvím on-line platforem sdílené ekonomiky, bylo registrováno pouze 292 (27 appart-hotelů, 93 turistických rezidencí a 172 ubytování v domě vlasntíka), tj. 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, s. 12 až 14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Rozsudek Cali Apartments (bod 69).
41      Rozsudek Cali Apartments (bod 72).
42      Rozsudek Cali Apartments (bod 73). Francouzská právní úprava se týkala opakovaného krátkodobého pronájmu zařízených prostor určených k bydlení příležitostným zákazníkům, kteří zde nemají trvalý pobyt.
43      Tlak existující v některých částech regionu Brusel-hlavní město (například v „Pentagone“ a evropské čtvrti Bruselu), kontrastuje s tlakem v jiných obcích regionu, kde je turistických ubytovacích zařízení málo.
44      Písemné vyjádření Komise, poznámka pod čarou 22.
45      Rozsudek ze dne 16. ledna 2023, č. 2023/390, 2022/KR/31, nezveřejněný.
46      Bod 25 rozsudku ze dne 16. ledna 2023. V něm však Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu) dospěl k závěru, že povinnost získat osvědčení o souladu s územním plánem byla odůvodněna cílem chránit příjemce služeb.
47      Rozsudky Cali Apartments (bod 57); a ze dne 3. prosince 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, bod 86).
48      Viz řízení o nesplnění povinnosti INFR (2018) 4142, tisková zpráva IP/19/467 ze dne 24. ledna 2019, k dispozici na https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. Komise zaslala Belgii výzvu z důvodu případné neslučitelnosti povolovacího postupu a obecných podmínek uplatňovaných regionem Brusel-hlavní město na poskytovatele turistických ubytovacích služeb se směrnicí 2006/123. Toto řízení stále probíhá, jak potvrdila Komise na jednání.
49      Rozsudky Cali Apartments (bod 96); ze dne 26. září 2018, Van Gennip a další (C‑137/17, EU:C:2018:771, bod 85); a ze dne 1. června 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, bod 44).
50      Předkládací rozhodnutí, bod 8 in fine, cituje belgickou judikaturu, která toto vysvětlení potvrzuje. Rozsudek Conseil d’État (Státní rada, jednající jako Nejvyšší správní soud, Belgie) ze dne 30. září 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) uvádí, že osvědčení o souladu s územním plánem má „jedinou funkci, a to osvědčit, že turistické ubytovací zařízení bylo zřízeno v souladu s platnou právní úpravou územního plánování a pravidly urbanismu“ a „je založeno výhradně na provedení skutkového zjištění a právní kvalifikace a v tomto ohledu se liší od povolení v oblasti územního plánování, v němž se uplatňuje diskreční pravomoc v rámci posouzení vhodnosti, zejména z hlediska řádného využití území“. Rozsudek dále uvádí, že pokud „turistické ubytovací zařízení odpovídá platné právní úpravě a pravidlům urbanismu, vykládaným způsobem, který je v souladu s unijním právem, a zejména se směrnicí o službách, je obec povinna vydat pro tuto nemovitost osvědčení o souladu s územním plánem“. Nařízení ze dne 8. května 2014 ve skutečnosti zakotvilo subjektivní právo na získání osvědčení.
51      Rozsudky Cali Apartments (body 41 a 42); a ze dne 30. ledna 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 123).
52      Bod 9 odůvodnění směrnice 2006/123.
53      Viz bod 15 tohoto stanoviska.
54      Článek 3 bod 2 nařízení ze dne 8. května 2014 definuje turistické ubytování jako „jakékoli ubytování nabízené pravidelně nebo příležitostně turistům na jednu či více nocí za úplatu“. Tento čl. 3 body 4 až 9 rozlišuje následující typy turistického ubytování: hotely, appart-hotely, turistické ubytovny, ubytování v soukromých domech, ubytovací zařízení pro sociální turistiku a kempy. Předmětný spor se týká „turistických ubytoven“, které jsou v bodě 6 definovány jako „všechny vily, domy nebo byty, studia nebo pokoje vyhrazené pro výlučné užívání nájemcem, vybavené nábytkem nezbytným pro spaní a vaření a zahrnující případně služby hotelového typu za příplatek“, a „ubytování v soukromých domech“, definované v bodě 7 jako „jakékoli zařízení, které disponuje jednou nebo více samostatnými místnostmi nebo prostory zařízenými pro tento účel, které jsou součástí osobního a obvyklého bydliště vlastníka nebo přilehlých přístaveb“.
55      Rozsudek připojený k předkládacímu rozhodnutí (bod 35).
56      Rozsudek připojený k předkládacímu rozhodnutí (bod 65).
57      Rozsudek Cali Apartments (body 81 až 94).
58      Bernard, N., y Debroux, L., „Mise à disposition de logements à une ‚clientèle de passage‘: les mesures nationales ‚anti-Airbnb‘ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen“, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, č. 18, s. 814 a 815.
59      Směrnice 2006/123, zejména její článek 10, nezpochybňuje rozdělení místních nebo regionálních pravomocí orgánů členského státu oprávněných udělovat povolení. Umožňuje režim povolování turistického ubytování, do kterého jsou zapojeny obecní orgány s určitou mírou diskreční pravomoci, avšak za předpokladu, že jejich činnost je vymezena vnitrostátními předpisy s jasnými parametry pro činnost těchto orgánů (rozsudek Cali Apartments, body 97 a 98).
60      Rozsudek Cali Apartments (bod 99).
61      Tuto skutečnost zdůrazňuje studie o režimu povolování, kterou si region Brusel-hlavní město objednal u Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, č. 2018/ServECO/024, 21/05/2019, oddíl 4.4, nepublikovaná.
62      Viz Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., a Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, č. 3, s. 59 až 64.
63      Nedostatky povolovacího řízení přesně zdůrazňují Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M. a Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, č. 3, s. 71 až 78.