61980C0188
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 4 de mayo de 1982 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
En los asuntos acumulados objeto de las presentes conclusiones, se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (DO L 195, p. 35; EE 08/02, p. 75). El contenido de esta Directiva, cuyo fundamento es el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en concreto; el apartado 3 de su artículo 90, puede resumirse brevemente de la siguiente manera:
En virtud del artículo 1, la transparencia debe quedar garantizada por el hecho de que los Estados miembros pongan de relieve las puestas a disposición de fondos públicos, efectuadas directamente o por mediación de otras empresas públicas o instituciones financieras, a las empresas públicas de que se trate, y su utilización efectiva. De conformidad con el artículo 3, las relaciones financieras cuya transparencia ha de quedar garantizada son, en particular, la compensación de las pérdidas de explotación, las aportaciones en capital o en dotación, las aportaciones a fondo perdido o los préstamos en condiciones privilegiadas, la concesión de ventajas financieras en forma de no percepción de beneficios o de no recuperación de créditos, la renuncia a una remuneración normal de los fondos públicos comprometidos y la compensación de las cargas impuestas por los poderes públicos.
A tenor de su artículo 5, los Estados miembros tendrán a disposición de la Comisión durante cinco años los datos relativos a las relaciones financieras, debiendo transmitirlos a dicha institución a petición de ésta. El artículo 2 dispone claramente que, con arreglo a dicha Directiva, se entiende por poderes públicos el Estado, así como otras colectividades territoriales. Se entenderá por empresa pública cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen. Se presume que hay influencia dominante cuando los poderes públicos, directa o indirectamente, y respecto de la empresa: poseen la mayoría del capital suscrito de la misma, disponen de la mayoría de los votos inherentes a las participaciones emitidas por la empresa o pueden designar a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa. En virtud del artículo 4, quedan excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva, las pequeñas empresas y las empresas dedicadas a la prestación de servicios que no puedan afectar sensiblemente a los intercambios entre los Estados miembros; los establecimientos públicos de crédito, y por último, las empresas públicas cuya actividad se enmarca en los sectores del agua y de la energía, incluida, en lo que respecta a la energía nuclear, la producción de uranio, su enriquecimiento y posterior tratamiento de los combustibles irradiados, así como la elaboración de los materiales plutógenos; así como en el sector de correos y telecomunicaciones. Por último, y a tenor de lo previsto en el artículo 8, la Directiva debía incorporarse al Derecho nacional con anterioridad al 31 de diciembre de 1981.
Antes de que expirara este plazo y mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia los días 16, 18 y 19 de septiembre de 1980, respectivamente, los Gobiernos de la República francesa, de la República Italiana y del Reino Unido interpusieron recurso contra la Directiva, al amparo del artículo 173 del Tratado CEE, solicitando la anulación de la citada Directiva. Aparte de esto, el Gobierno de la República francesa se personó en los recursos interpuestos por la República italiana y el Reino Unido, en calidad de parte coadyuvante, en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes. Se admitió igualmente la intervención de la República Federal de Alemania y del Reino de los Países Bajos en apoyo de las pretensiones de la Comisión, que solicitó que se desestimaran los recursos por no fundados.
Estos recursos, en los que se invoca incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado y desviación de poder, nos llevan a efectuar las siguientes observaciones:
1.
En primer lugar, y con carácter principal, los demandantes basan sus recursos en el motivo de incompetencia de la Comisión que, en su opinión, no está habilitada para adoptar una Directiva con semejante contenido. Básicamente lo que los demandantes alegan de forma unánime es que el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE sólo reconoce a la Comisión, en su calidad de «guardiana del Tratado», la facultad de actuar en casos concretos frente a determinados Estados miembros, pero no una competencia normativa general para imponer a los Estados miembros nuevas obligaciones no previstas en el Tratado. Por otra parte, el objeto de la Directiva guarda una relación tan estrecha con el ámbito de aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE que únicamente el Consejo, de conformidad con el artículo 94 del Tratado CEE, disfruta de competencia normativa en la materia. En la medida en que la Comisión necesitase obtener una información que rebasara el ámbito estricto de las ayudas estatales, las partes demandantes estiman que la base normativa acertada hubiese sido el artículo 213 del Tratado CEE, que supone igualmente la participación del Consejo.
Para examinar la primera alegación, que se centra en la extensión de la competencia para adoptar normas que reconoce a la Comisión el apartado 3 del artículo 90, es preciso que, antes que nada, recordemos el tenor de esta disposición, que es el siguiente:
«La Comisión velará por la aplicación de las disposiciones del presente artículo y, en tanto fuere necesario, dirigirá a los Estados miembros directivas o decisiones apropiadas.»
Teniendo presente el principio de la competencia de atribución aplicable a la Comunidad, lo que pretendieron claramente los autores del Tratado con esta reducción era hacer constar que la Comisión, por un lado, debe velar por la aplicación del artículo 90 del Tratado CEE en virtud de una competencia exclusiva y, por otro, y en cumplimiento de este deber, puede dirigir a los Estados miembros los actos normativos citados en ejercicio de una competencia originaria. Así pues, la disposición a que hemos hecho referencia es una lex specialis en relación con el artículo 155 del Tratado CEE, en virtud del cual, la Comisión velará por la aplicación de las disposiciones de dicho Tratado, disponiendo, de conformidad con este último, de un poder de decisión propio (el término decisión se emplea en este contexto en un sentido no técnico). Por otra parte los artículos 80, 89 y 93 del Tratado CEE ofrecen otros tantos ejemplos de una competencia exclusiva de la Comisión para adoptar actos normativos en materia de aplicación de las disposiciones reguladoras de la competencia.
Por el contrario, como muy acertadamente han afirmado las partes demandantes y lo prueban, a modo de ejemplo, las disposiciones reguladoras de la competencia (citemos los artículos 89 y 94 del Tratado CEE), corresponde al Consejo la facultad de adoptar disposiciones de ejecución tendentes a desarrollar o precisar lo dispuesto en el Tratado.
Ahora bien, en contra de lo afirmado por los Gobiernos británico e italiano, esta distinción entre actos normativos de aplicación de las disposiciones del Tratado y de ejecución de las mismas, no permite concluir que, en el cumplimiento de su misión de vigilancia, la Comisión no pueda adoptar actos de carácter general, sino únicamente medidas aplicables a casos concretos.
Aun en el supuesto de que, como lo prueban los ejemplos citados, ésta debiera ser la regla general, el tenor del apartado 3 del artículo 90 prueba, no obstante, que, en el cumplimiento de su misión, la Comisión puede optar entre una Directiva y una Decisión. A este respecto, no es posible en absoluto estar de acuerdo con el Reino Unido cuando pretende distinguir entre Directivas de carácter normativo y alcance general y aquellas otras de carácter administrativo y contenido específico y, en consecuencia, afirma que, en aplicación del artículo 90, la Comisión únicamente puede adoptar actos jurídicos de esta última categoría.
Tampoco es posible, como pretende el Gobierno británico, deducir semejante diferencia de la terminología del Tratado, en función de que emplee el término «adoptará» o «dirigirá a».
Ya suponen un argumento contra esta opinión los propios términos del apartado 1 del artículo 189 del Tratado, a tenor del cual «para el cumplimiento de su emisión, el Consej o y la Comisión adoptarán reglamentos y directivas y tomarán decisiones [...] en las condiciones previstas en el presente Tratado». Por el contrario y como lo demuestra el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CEE, el término «dirigirá a» prueba simplemente que sólo los Estados miembros pueden ser los destinatarios de una Directiva. Por consiguiente, una cuestión que ya ha sido resuelta, las instituciones competentes pueden optar entre la adopción de Directivas «individuales», dirigidas a algunos Estados miembros en concreto, o de Directivas «de carácter general», destinadas de manera idéntica a todos los Estados miembros. Si por consiguiente, el párrafo segundo del artículo 97 del Tratado CEE, que contempla el supuesto de una infracción de determinadas disposiciones fiscales, establece con toda propiedad que la Comisión dirigirá al Estado interesado Directivas o Decisiones apropiadas, no cabe deducir de este texto como hace el Gobierno británico, que la expresión «dirigirá a» únicamente permite la adopción de Directivas «individuales».
La potestad de la Comisión para adoptar Directivas de contenido general, que son obligatorias, de manera idéntica, para todos los Estados miembros, no contradice, como estima el Gobierno británico, el principio de separación de poderes entre el Consejo y la Comisión, previsto por el Tratado. Independientemente del hecho de que el principio de Montesquieu sólo se ve realizado en la Comunidad de una manera imperfecta, no cabe afirmar que la Comisión posea únicamente competencias ejecutivas y el Consejo sólo normativas. Aunque esto fuese el principio general, existe junto a la presente disposición una serie de otros artículos, como es el caso del apartado 2 del artículo 13, del apartado 7 del artículo 33 y del párrafo segundo del artículo 97 del Tratado CEE, en los que se reconoce igualmente a la Comisión una competencia originaria para adoptar Directivas, e incluso Reglamentos de aplicación, como es el caso de la letra d) del apartado 3 del artículo 48. Aunque se comparta la opinión del Gobierno británico, en el sentido de que en la mayor parte de estos supuestos se trata de excepciones de carácter transitorio, limitadas en el tiempo, a la competencia normativa que, en principio, corresponde al Consejo, la disposición de que se trata, el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE, debe considerarse en cualquier caso una excepción prevista expressis verbis, cuya aplicación no se sujeta a limitación temporal alguna.
El «equilibrio de poderes» en que reposa el Tratado CEE se ha tenido claramente en consideración, puesto que la competencia normativa de la Comisión se limita «a la aplicación de este artículo»; lo que supone que, en el ejercicio de su misión de supervisión, la Comisión únicamente puede adoptar actos normativos que se diferencian por su carácter técnico o instrumental. Esto puede explicar, a su vez, por qué, por lo que respecta a esta competencia normativa, distinta de la que corresponde normalmente el Consejo, de adoptar medidas de ejecución del Tratado, los redactores de este último renunciaron a las garantías procedimentales habituales, como el derecho de iniciativa o la consulta al Parlamento o al Consejo Económico.
Por consiguiente, dado que la Comisión posee una competencia originaria para adoptar estas Directivas y que, por otro lado, no está obligada a solicitar el acuerdo de las instituciones citadas o de los Estados miembros; no cabe imputarle, desde una perspectiva formal, no haber tenido suficientemente en cuenta las objeciones que algunos Estados miembros formularon en contra de la adopción de la Directiva durante los trabajos preparatorios.
2.
Por otra parte y a propósito de las exigencias relativas al contenido a las que debe responder una Directiva basada en el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE, los demandantes alegan que esta disposición únicamente permite a la Comisión reacciones con una medida de carácter sancionador frente a un comportamiento concreto de los Estados miembros, pero no adoptar, en abstracto, medidas preventivas.
Sin embargo y como se desprende del propio tenor del artículo 90 del Tratado CEE, esta línea de argumentación no es de recibo. A tenor de lo previsto en el apartado 3, la Comisión velará «por la aplicación de las disposiciones del presente artículo». El apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, en cuya aplicación la Comisión debe mostrar la debida diligencia y que es determinante para la resolución del caso de autos, dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas [...] ninguna medida contraria a las normas del presente Tratado, especialmente las previstas en los artículos 7 y 85 a 94, ambos inclusive.»
La tarea de la Comisión consiste, por un lado, en relación con las empresas citadas, en velar por que los Estados miembros no mantengan en vigor medida alguna incompatible con el Tratado CEE, lo que significa que deberá asegurarse de que se deroguen las medidas ya existentes. Por otra parte, la referida institución deberá velar igualmente por que los Estados miembros no adopten medidas análogas, es decir que, en el futuro, se abstengan de semejante comportamiento. Por consiguiente, el apartado 3 del artículo 90 del Tratado atribuye a la Comisión la obligación, no sólo de reaccionar, sino también de actuar preventivamente contra eventuales violaciones del Tratado.
Como la Comisión ha observado con muy buen criterio, es preciso resaltar el hecho de que la actuación que la referida institución lleva a cabo en virtud del apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE, no depende expresamente de que se hayan infringido algunas disposiciones de dicho Tratado; como, por ejemplo, es el caso del artículo 89, del apartado 2 del artículo 93 y del párrafo segundo del artículo 97 del mismo texto. Los preceptos citados en último lugar prevén la adopción de Decisiones, es decir, de actos individuales, porque en dichos preceptos, la condición para que la Comisión actúe es un comportamiento del Estado contrario al Tratado. Si, no obstante, el párrafo segundo del artículo 97 prevé la adopción de Directivas o Decisiones apropiadas; es preciso no olvidar que también establece que dichos actos jurídicos deberán dirigirse al Estado interesado. Por el contrario, el apartado 3 del artículo 90 prevé la opción entre Directivas y Decisiones que, por principio, deberán dirigirse «a los Estados miembros»; con lo que se está haciendo referencia a la adopción eventual de medidas preventivas de carácter general y abstracto.
También aboga contra una acción meramente represiva frente a un caso concreto el hecho de que el apartado 3 del artículo 90 no deba sustituir al procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CEE, sino que tanto el espíritu que lo informa como su objetivo son los de evitar, mediante el establecimiento de unas reglas claras de conducta, la apertura de un procedimiento como consecuencia de una violación del Tratado. A este respecto, es preciso reconocer que la Comisión está en lo cierto cuando afirma que la adopción de Directivas basadas en el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE, comparado con las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 169 del Tratado, ha de contemplarse como un medio de actuación menos contundente.
La relación existente entre el apartado 3 del artículo 90 del Tratado y el artículo 169 del mismo texto muestra igualmente que no cabe diferencias entre el procedimiento que la Comisión va a poner en marcha a partir del momento en que observe una infracción del Tratado y la que la misma institución debe hacer para que tal infracción no se produzca. En el primer caso, una lectura útil del artículo 90 debe atribuir a la Comisión, cuando menos, la facultad de adoptar aquellas medidas que, como afirmó el Tribunal de Justicia en el auto dictado en el asunto Camera Care (
1
) en relación con un problema similar, «sean indispensables para permitirles ejercer sus funciones de manera eficaz».
3.
Queda por analizar más detalladamente la obligación que incumbe a la Comisión, en virtud del apartado 3 del artículo 90 del Tratado, de velar, entre otras cosas, por la recta aplicación del apartado 1 del artículo 90. A tal efecto, se impone examinar minuciosamente el contenido y el alcance del apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, teniendo presente el lugar que dicho precepto ocupa en la sistemática del propio Tratado.
Esta disposición regula la situación de las empresas públicas y, por consiguiente, la actividad económica de los poderes públicos en el mercado común. Su función no puede apreciarse, cosa que admiten todas las partes personadas en el presente procedimiento, con independencia de lo dispuesto en el artículo 222 del Tratado CEE, a tenor del cual, dicho Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de propiedad en los
Estados miembros. Por consiguiente y en principio, los Estados miembros, en los que existen distintas concepciones en lo relativo al papel reservado a la economía pública, pueden decidir libremente la existencia y organización de sus empresas públicas. Por otra parte, esta libertad de organización ha de sujetarse a un límite, en la medida en que no puede utilizarse para debilitar los fundamentos del Tratado y, en concreto, la libre circulación de mercancías y el principio de una competencia leal. Ahora bien, lo dicho significa que, en principio, las disposiciones del Tratado deben aplicarse a todas las empresas, tanto privadas como públicas, de la misma manera en todos los Estados miembros y que, a este respecto, las empresas públicas no han de recibir en los respectivos Estados miembros un trato de favor.
Como ha observado, con muy justo criterio, el Gobierno federal, esta obligación de igualdad de trato ya se impone a los Estados miembros en virtud del artículo 54 del Tratado CEE. Si, como afirmó el propio Tribunal de Justicia en el asunto INNO, (
2
) el apartado 1 del artículo 90 de dicho Tratado, que, a este respecto, debe contemplarse como una lex specialis respecto del artículo 5 del mismo texto, recoge nuevamente y de forma expresa la misma obligación, lo que eso significa es que la relación entre los poderes públicos y las empresas públicas es de una naturaleza particular, que se diferencia en varios aspectos de la existente entre un Estado y las empresas privadas. De esta manera, es evidente que quien está revestido con la potestad pública puede influir en las empresas públicas con medios de acción distintos de los empleados para influir sobre las empresas privadas y que, dada esta relación especial de poder, existe sobre todo el peligro de que las empresas publicas se benefician de una ayuda en su competencia con las empresas privadas; lo que puede explicar, por un lado, que, en la sistemática del Tratado, la disposición de que se trata esté situada en el capítulo consagrado a las normas comunes relativas a la política de la competencia y, por otro lado, que dicha disposición haga referencia expresa, junto a otras disposiciones del Tratado, a la necesidad de respetar las normas relativas a la competencia, entre las que es preciso situar igualmente los artículos 92 a 94 del Tratado CEE, en materia de ayudas estatales.
Lo dicho significa que, como el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de afirmar en el asunto Steinike y Weinlig, (
3
) las disposiciones reguladoras de las ayudas estatales se aplican de idéntica manera, en principio, tanto a las empresas públicas como a las privadas. A este respecto, el artículo 92 del Tratado CEE precisa qué ayudas son compatibles con el mercado común o pueden ser consideradas como tales. De conformidad con el apartado 1 del artículo 93 del Tratado CEE, la Comisión deberá examinar las ayudas existentes, y, a tenor del apartado 3 del artículo 93, la misma institución ejercerá un control preventivo sobre las ayudas proyectadas. De igual manera, el apartado 2 de esta disposición establece el procedimiento de examen que la Comisión habrá de respetar. Por último, el artículo 94 del Tratado CEE faculta al Consejo para «adoptar los reglamentos apropiados para la aplicación del apartado 3 del artículo 93 y las categorías de ayudas que quedan excluidas de tal procedimiento».
Si el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE atribuye a la Comisión, en las condiciones expuestas, una competencia normativa especial; ello únicamente puede significar, si se quiere dotar a la citada disposición de un sentido útil, que, como consecuencia de las particularidades de las ayudas concedidas por el Estado a empresas públicas, la Comisión ha de disfrutar de un poder de actuación superior a la competencia que le reconoce el artículo 93 y no coincidente con el que corresponde al Consejo en virtud del artículo 94 del Tratado CEE. Este poder de actuación implica que, dadas las relaciones especiales que los Estados miembros mantienen con las empresas públicas, compete a la Comisión, en la medida en que sea necesario, precisar las obligaciones especiales que incumben a estos Estados en virtud del apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, en materia de ayudas estatales. Como ha observado muy acertadamente la Comisión, el artículo 90 del Tratado reviste un carácter complementario y subsidiario respecto de lo dispuesto en los artículos 90 y siguientes del Tratado CEE.
Por otra parte, al considerar el margen de maniobra que el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE otorga a la Comisión, ha de tenerse presente, no sólo que el ámbito de aplicación del artículo 222 del Tratado CEE se ve limitado por el artículo 90 del mismo texto, sino que, a la inversa, lo dispuesto en el artículo 222 impone ciertos límites a la posibilidad de que, basándose en el artículo 90 del Tratado CEE, la Comisión actúe sobre la estructura interna de las empresas públicas; puesto que, por lo que respecta a la actividad económica de los poderes públicos, el margen de actuación de estos últimos no puede reducirse más allá de lo expresamente previsto en el Tratado.
El ámbito competencial tan sumamente limitado de que disfruta la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 90 supone que, contra el temor expresado por los demandantes, la Comisión no puede reivindicar una competencia general para adoptar un estatuto particular aplicable a las empresas públicas; sino que, por un lado, y rebasando el ámbito de aplicación de otras disposiciones del Tratado, la referida institución únicamente puede actuar asegurándose de que los Estados miembros y otros organismos público s no utilizan su posición privilegiada en relación con las empresas públicas para incitar a estas últimas a un comportamiento contrario al Tratado; y, por otro lado, siempre que la actividad económica de las empresas públicas no se vea limitada más allá de lo previsto en el Tratado.
4.
La cuestión que es preciso examinar en primer lugar es si determinadas disposiciones especiales del Tratado se oponen a que la Comisión adopte una Directiva como la contemplada en el caso de autos. A este respecto, las partes demandantes coinciden fundamentalmente al alegar que, dado el estrecho vínculo existente entre el contenido de la Directiva y las ayudas concedidas por los Estados, sólo el Consejo era competente, de conformidad con el artículo 94 del Tratado, para adoptar este tipo de normas. Por el contrario, en opinión de la Comisión y del Gobierno federal, el objeto de la Directiva no entra dentro del ámbito de aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE. De esta manera, el Consejo carece de competencia para adoptarsemejante norma, ya que su potestad normativa en virtud del artículo 94 no puede sobrepasar el contenido de los artículos citados. Por otra parte y en opinión del Gobierno neerlandés, la Comisión ostenta dicha competencia independientemente de si el Consejo puede también adoptar normas basándose en el artículo 94 del Tratado CEE.
A la hora de aclarar esta controversia, es preciso dar la razón a las partes demandantes cuando afirman que únicamente basándose en los artículos 92 y 93 puede responderse a las preguntas de qué ayudas son compatibles o pueden ser compatibles con el mercado común, con arreglo a qué procedimiento puede examinarlas la Comisión y de conformidad con qué criterios el Consejo puede calificar una ayuda de compatible con el mercado común. Pero nada en las disposiciones citadas se refiere a la manera como la Comisión, en el cumplimiento de la tarea que le ha sido asignada, puede descubrir si existen ayudas o relaciones financieras que, eventualmente, puedan considerarse como tales. El objetivo que persigue la Directiva que nos ocupa, precisamente, es colmar esta laguna, y, en concreto, por lo que respecta a las relaciones financieras entre los Estados miembros y sus empresas públicas. A nuestro modo de ver, es innegable la relación con las disposiciones relativas a las ayudas concedidas por los Estados, en la medida en que la Directiva persigue exclusivamente el objetivo de poner al descubierto aquellas relaciones financieras que permitan a la Comisión satisfacer la obligación que le incumbe en virtud el artículo 93 del Tratado CEE; lo que se recoge en el tercer y quinto considerando de la Directiva, a tenor de los cuales, «la Comisión tiene el deber de garantizar que los Estados miembros no conceden a las empresas, tanto públicas como privadas, ayudas incompatibles con el mercado común» y «la aplicación eficaz y equitativa a las empresas públicas y privadas de las normas del Tratado CEE relativas a las ayudas sólo puede llevarse a cabo si esas relaciones financieras se hacen transparentes». La razón por la cual el ámbito de aplicación de la Directiva no afecta sino a las empresas públicas se indica en los considerandos cuarto y sexto, en donde se afirma, «sin embargo, que la complejidad de las relaciones financieras de los poderes públicos nacionales con las empresas públicas [...] puede entorpecer el cumplimiento de esta tarea; y que, por añadidura, en materia de empresas públicas [...] esta transparencia debe permitir que se diferencie claramente el papel del Estado como poder público y como propietario».
En virtud del artículo 5 de la Directiva, los Estados miembros deberán tener a disposición de la Comisión durante cinco años los datos relativos a las relaciones financieras a que se hace referencia en el artículo 1, así como transmitirlos a la Comisión, a petición de esta última, para permitirles apreciar, de conformidad con los artículos 92 y 93 del Tratado CEE, si existen o no ayudas incompatibles con el mercado común. Es evidente, por lo tanto, que la Directiva no atenta contra las garantías procedimentales previstas en el artículo 93 del Tratado CEE, como teme el Gobierno italiano; cosa que, por otra parte, queda expresamente confirmada en el decimotercer considerando, en donde se afirma claramente que la Directiva de que se trata «no prejuzga la aplicación de otras disposiciones del Tratado CEE, en particular, el apartado 2 de su artículo 90 y sus artículos 93 y 223».
Tampoco es evidente, por otra parte, que de los datos relativos a las relaciones financieras, que han de ponerse a disposición de la Comisión, debe deducirse que se trata de ayudas en el sentido propio del artículo 92, ya que, necesariamente, el contenido de estos datos no puede limitarse a las meras ayudas. Por consiguiente, no queda sino afirmar con la Comisión y los Estados coadyuvantes que la Directiva no define lo que es una ayuda y que ni interfiere el procedimiento de control de las ayudas ni determina su desarrollo. Ahora bien, en virtud del artículo 94 del Tratado CEE, es el Consejo la institución eventualmente competente para adoptar las medidas de desarrollo de las disposiciones de que se trata.
Bien es cierto que este artículo faculta al Consejo para adoptar Reglamentos de aplicación de los artículos 92 y 93; ahora bien, como la Comisión ha observado acertadamente, ello no quiere decir que únicamente el Consejo pueda regular todas las cuestiones relacionadas de alguna manera con las ayudas estatales y que sobrepasen el ámbito de aplicación de los artículos 92 y 93. Esta tesis supone que, en la medida en que se refiere a las ayudas estatales, el contenido del artículo 90 del Tratado CEE, no tiene sentido alguno. Tanto la referencia al conjunto del artículo que se hace en el apartado 3 del artículo 90, como la mención expresa de los artículos 92 a 94 en su apartado 1, prueban precisamente que aquellas cuestiones relacionadas con las ayudas concedidas a las empresas públicas que no estén contempladas en los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE, pueden ser reguladas por la Comisión en ejercicio de la potestad normativa que hemos descrito.
Ahora bien, en el supuesto de la presente Directiva no se trata de ayudas, como lo prueba su contenido, sino de un problema particular y complementario derivado del hecho de que, como consecuencia de que los propietarios de las empresas públicas son los poderes públicos, en las relaciones entre éstos y los Estados miembros, determinadas ayudas pueden adoptar una forma particular y ser, de esta manera, más difícilmente identificables por la Comisión. A este respecto, es preciso resaltar el hecho de que, al contrario de lo que ocurre con las aportaciones complementarias de los socios privados a una empresa, las subvenciones concedidas a empresas públicas no provienen del patrimonio de aquéllos, siempre sujetos al riesgo inherente a toda empresa, sino directa o indirectamente, de fondos provenientes del presupuesto del Estado. Precisamente por esta razón, no puede desconocerse el riesgo de que, en la utilización de estos fondos, no desempeñen el papel que les corresponde las consideraciones de tipo comercial que inspiran a todo empresario. Aunque, como objetó el Gobierno francés, también pueden existir en el sector privado determinadas transacciones financieras que deban completarse como ayudas; no cabe duda alguna, sin embargo, de que, aunque sólo sea por la búsqueda del beneficio y lo limitado de los recursos privados, las referidas subvenciones, por lo que respecta a su duración y amplitud, deben sujetarse a límites más rigurosos que las subvenciones estatales. Por otra parte, a menudo es especialmente difícil distinguir, en relación con las empresas públicas, entre un comportamiento no contrario a la competencia y aquellas operaciones previstas en el artículo 92 del tratado CEE. Tal es, en concreto, el caso cuando se trata de diferencias entre inversiones realizadas en calidad de propietario, aumento del capital social o compensación de pérdidas y aquellas acciones de fomento efectuadas por razones económicas o de política social. Por último y por razón, sobre todo, del estrecho vínculo existente entre los poderes públicos y las empresas públicas, pueden llegar a concederse subvenciones u otras medidas incentivadoras que deben considerarse como ayudas bajo unas formas que, aunque permitan calificarlas como tales, son difícilmente identificables por un profano.
A este respecto, no podemos hacer nuestra la opinión expresada por los Gobiernos francés e italiano, que, remitiéndose a la separación jurídica existente en sus respectivos sistemas entre empresas públicas y privadas, por un lado, y el Estado por otro lado, alegan que las operaciones financieras realizadas entre el Estado y las empresas públicas se reflejan en los actos legislativos presupuestarios, así como en los balances e informes anuales o en otras publicaciones.
Estimamos que a esta afirmación se opone el hecho de que las ayudas puedan revestir las formas más variadas, no teniendo por qué hacerse pública su concesión; y ello, bien porque dichas ayudas no deban considerarse subvenciones como consecuencia de las divergencias de opinión existentes en los distintos Estados miembros en relación con el papel reservado a las empresas públicas, bien porque no se trate de una financiación directa. Unicamente mencionaremos, a modo de ejemplo, la posibilidad de que, a través de institutos oficiales de crédito financiados por el Estado si bien actúan con arreglo al Derecho privado, se concedan unos préstamos ventajosos que distorsionen la competencia.
Estos problemas especiales que se plantean respecto de las relaciones financieras existentes entre los Estados miembros y sus empresas públicas y que, en gran medida, dificultan, e incluso imposibilitan, que la Comisión ejercite su función de vigilancia, justifican, por consiguiente, que esta última pueda adoptar una norma basada en el apartado 3 del artículo 90 y que, como la que es objeto del caso de autos, no vulnera las disposiciones sustantivas de los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE, sino que se limita a establecer las condiciones técnicas que permitan a la Comisión cumplir la obligación que le incumbe. Lo dicho es tanto más cierto cuanto que, mediante Decisiones individuales y con ayuda de un cuestionario de carácter general, la referida institución podría exigir a los distintos Estados miembros los mismos datos que la Directiva le permite obtener.
A este respecto, no es necesario, en nuestra opinión, aclarar la cuestión de si también el Consejo podría adoptar una normativa análoga en tanto que «reglamento(s) apropiado(s) para la aplicación de los artículos 92 y 93», invocando para ello el artículo 94. Aun cuando se admitiera esta posibilidad, partiendo de una interpretación de este precepto basada en el «efecto útil», no por ello sería necesario negar la competencia especial reconocida a la Comisión en virtud del artículo 90 del Tratado CEE. En efecto, cuando se adoptan actos jurídicos en aplicación de dicho artículo, es posible que, por la propia naturaleza de las cosas, se interfiera en alguna medida el ámbito de competencias de que disfruta el Consejo en materia de adopción de Reglamentos de aplicación, en el sentido propio del artículo 94 del Tratado CEE, sin que pueda hablarse de una competencia concurrente, en sentido estricto, de la Comisión y del Consejo. Por otra parte, como ha observado la Comisión con buen criterio, semejante posibilidad no supone el riesgo de una doble normativa, puesto que, de conformidad con el artículo 94 del Tratado CEE, el Consejo sólo puede adoptar una norma a propuesta de la Comisión, pudiendo esta última, cuando eleva sus propuestas, tener en cuenta la situación existente.
5.
En contra de la opinión expresada por las partes demandantes, en su función de control que le confía el artículo 90 del Tratado CEE, la Comisión tampoco puede basar su actuación en el artículo 213 del Tratado CEE, a tenor del cual, para la realización de las funciones que le son atribuidas, la Comisión podrá recabar todo tipo de informaciones y proceder a todas las comprobaciones necesarias, dentro de los límites y en las condiciones fijadas por el Consejo, de conformidad con las disposiciones del Tratado CEE. Aunque sólo sea por razón de la sistemática del Tratado, esta disposición no puede aplicarse a las solicitudes de información que, en el ámbito de sus competencias propias, dirige la Comisión a los Estados miembros y a las que estos deben responder de forma satisfactoria y plena en cumplimiento de la obligación de cooperación que les incumbe en virtud del artículo 5 del Tratado CEE. Sería evidentemente absurdo que la Comisión tuviera que solicitar la cooperación del Consejo para obtener la información que necesita para cumplir las tareas que le confía el Tratado. Por consiguiente, el sentido y el objetivo de esta disposición no puede ser reconocer a la Comisión un derecho a obtener informaciones de los Estados miembros que, a su vez, dependa de una acción del Consejo, sino dotarle del poder de regular el flujo de información respecto de las empresas y otros terceros que no están sujetos, contrariamente a lo que ocurre con los Estados miembros, a las obligaciones impuestas por el artículo 5..
Puesto que el apartado 3 del artículo 90 reconoce expresamente a la Comisión las competencias necesarias para hacer frente a las tareas que le han sido confiadas —y esta observaciones basta para responder a la cuestión de en qué medida otras disposiciones del Tratado niegan tal competencia a dicha institución—, no existe necesidad alguna de instar al Consejo para ejercite la competencia que le atribuye el artículo 235 del Tratado CEE.
6.
Tras admitir que, en principio, la Comisión puede exigir mediante una Directiva la publicación de las relaciones financieras existentes entre los poderes públicos y las empresas públicas, es preciso todavía examinar si dicha institución ha incurrido en extralimitación de facultades en relación con el contenido de la Directiva o si ha infringido otros principios del Tratado.
Los Gobiernos fiancés e italiano alegan, a este respecto, que la Directiva instituye para los Estados miembros unas obligaciones nuevas que van más allá del deber de cooperación contemplado en el artículo 5. Puede citarse, en concreto, la obligación material de informar a la Comisión, cuya inobservancia puede suponer la apertura del procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CEE.
Ahora bien, como ya hemos dicho, la Directiva debe garantizar únicamente la puesta a disposición de aquellos documentos que permitan a la Comisión examinar el caso concreto, de conformidad con los artículos 92 y siguientes. Sólo cuando esta institución lo solicite deberá comunicarse a la Comisión, en relación con determinados hechos, la información de que dispongan los Estados miembros y que, en principio y de conformidad con el artículo 6 de la Directiva, la referida institución no puede divulgar. Los ejemplos citados en el artículo 3 de la Directiva sólo engloban aquellas relaciones financieras que deben considerarse como medidas, en el sentido propio del apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE. En efecto, si se quiere que la disposición conserve su sentido y su objeto, por dichas «medidas»
es preciso entender toda aportación de fondos o toda concesión de ventajas financieras a empresas públicas por parte de cualquier organismo público; es decir, toda acción o inacción en el ámbito financiero.
Así pues, los Estados miembros han de ser conscientes de que, en el cumplimiento de su misión de vigilancia, la Comisión puede exigir que estas «medidas» salgan a la luz. La obligación que incumbe a la Comisión de examinar estas últimas supone para los Estados miembros, de conformidad con el artículo 5 del Tratado CEE, la obligación de informar acerca de las mismas a la Comisión a petición suya, lo que significa, por otra parte, que los documentos correspondientes deben ponerse a su disposición. La Directiva no establece pues obligaciones nuevas a cargo de los Estados miembros, sino que recoge tan sólo las exigencias que deberían respetarse de igual forma en un examen concreto de las cuestiones contempladas, sin que, a este respecto, quepa establecer diferencia alguna en función de que las preguntas se dirigen a ciertos Estados por medio de Decisiones individuales o a todos los Estados miembros mediante Directiva.
7.
Se ha alegado, por otra parte, contra la validez de la Directiva que ni su adopción era necesaria ni las obligaciones en ella contempladas respetan el principio de proporcionalidad. Tras observar que, en contra de lo afirmado por el Gobierno francés, el fin perseguido por el apartado 3 del artículo 90 no es conferir a la Comisión una competencia subsidiaria reservada a aquellos supuestos en los que el Consejo no sea competente, el único significado que puede tener la expresión «en tanto fuere necesaria» es que, como consecuencia de las complejas relaciones que existen entre los Estados miembros y sus empresas públicas, es preciso reconocer a la Comisión, en el cumplimiento de las tareas que le han sido asignadas un margen de apreciación suficiente para decidir si su actuación es o no necesaria.
Nosotros no compartimos la opinión de que, al adoptar la Directiva de que se trata, la Comisión se ha excedido en su facultad de apreciación, cuyos límites deben trazarse de manera amplia, como consecuencia de la dificultad que revisten los hechos desde una perspectiva económica. Para el cumplimiento de las obligaciones que le impone el apartado 3 del artículo 90 del Tratado CEE, la Comisión debe tener conocimiento de las relaciones financieras entabladas entre los poderes públicos y las empresas públicas; y no olvidemos que, a tenor de lo previsto en la segunda frase del párrafo primero del artículo 5, los Estados miembros facilitarán a la Comisión el cumplimiento de su misión. El conocimiento de estas relaciones financieras es necesario por el mero hecho de que no es posible dejar a los Estados miembros decidir por sisólos si en un caso concreto existe o no una ayuda; pero también lo es porque esta cuestión debe recibir por parte de la Comisióny, en última instancia, del Tribunal de Justicia, una respuesta uniforme, a nivel comunitario, para todos los Estados miembros. Como ha observado muy acertadamente la Comisión, para poder distinguir entre las actividades lucrativas de las empresas y de los organismos y aquellas operaciones que entran dentro del ámbito de aplicación de los artículos 92 y siguientes, el espectro de estas relaciones financieras ha de ser lo más amplio posible. La Directiva se limita a apuntar aquellas situaciones en las que no cabe excluir la posibilidad de que, cuando menos en una serie de casos, puedan existir ayudas incompatibles con el mercado común, no exigiendo sino la puesta a disposición de aquellos documentos que permitan a la Comisión efectuar los controles necesarios.
Es preciso señalar, a este respecto, que, en contra de lo afirmado por las partes demandantes, la Directiva no prescribe una información sistemática, sino que se limita a imponer una obligación a posteriori de suministrar determinada información, previa solicitud en este sentido, durante un período de cinco años. Dado el fin perseguido, la obligación correlativa de conservar los documentos, obligación cuyo objeto es hacer transparentes las relaciones financieras existentes no puede calificarse de excesiva. Por otra parte y en contra del Gobierno francés, esta obligación no crea un Estado de incertidumbre por lo que respecta al mantenimiento de inversiones y operaciones financieras importantes, puesto que, como señala la Comisión muy acertadamente, la Directiva no contiene, en tanto que tal, disposiciones relativas a la compatibilidad o a la incompatibilidad de estas operaciones con el mercado común. En caso de que un Estado miembro dude de la legalidad de estas operaciones, siempre podrá, en cualquier momento, notificar con carácter preventivo la medida de que se trate, con la consecuencia de que esta última podrá ser suprimida mediante el procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado CEE.
Por otra parte, aboga igualmente en favor de la Directiva una consideración de orden procesal, como cabe deducir de las sentencias del Tribunal de Justicia Lorenz GmbH (
4
) e Italia/Comisión, (
5
) infringe el Tratado CEE toda concesión de ayuda no notificada a la Comisión con el fin de que ésta pueda ejercer el control previsto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. En el supuesto de que los Estados miembros no cumplan la obligación de notificación que las incumbe, la Comisión podrá incoar un procedimiento por incumplimiento del Tratado CEE, de conformidad con lo previsto en el artículo 169 del mismo texto. Este recurso, cuyo objeto no es determinar la compatibilidad o incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, en el sentido propia del artículo 92, sino tan sólo garantizar la aplicación efectiva del articulo 93 del Tratado CEE, presupone, a su vez, que la Comisión conozca la existencia de ayudas no notificadas. La presente Directiva permite obtener esta información, al prever que la información acerca de las relaciones financieras que en ella se mencionan -en donde no nos es posible vislumbrar juicio de valor alguno, en contra de lo afirmado por el Gobierno francés— han de tenerse a disposición de la Comisión y hacerse públicas siempre que se reúnan determinadas condiciones. Por lo tanto, ana normativa de este tipo se mantiene dentro de los límites de lo apropiado e indispensable para alcanzar el objetivo pretendido.
8.
Se desprende, por otra parte, de lo que llevamos diciendo que no ha lugar a acoger el motivo basado en que, sin ser exhaustiva, la enumeración de relaciones financieras contenida en los artículos 1 y 3 de la Directiva, excede con claridad los límites del concepto de ayuda. Al examinar este argumento es preciso recordar igualmente que la Directiva no pretende enumerar movimientos de capitales o definir categorías de ayudas incompatibles con el mercado común; sino que, para que la Comisión pueda formarse una opinión al respecto en un momento ulterior, es preciso atribuirle una facultad de apreciación para determinar qué datos estima indispensables para el cumplimiento de su misión. Al precisar los límites de esta facultad de apreciación, es preciso tener en cuenta el hecho de que, como hace ver la expresión «ayudas otorgadas bajo cualquier forma», el término «ayudas» debe interpretarse en un sentido amplio, englobando cualquier tipo de subvención concedida o de medida ventajosa adoptada por los poderes públicos que falsee la competencia. Sin embargo, semejante variedad de posibles ayudas exige necesariamente que también sea amplio el ámbito de relaciones financieras que han de servir de base al examen de si una ayuda es, o no, compatible con el mercado común.
9.
También es evidente, por último que, para delimitar el ámbito de aplicación de la Directiva, ha de reconocerse a la Comisión la facultad de definir conceptos tales como «poderes públicos» y «empresas públicas». Teniendo presente el objetivo que persigue el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, así como las diferentes estructuras económicas que poseen los distintos Estados miembros, no cabe objetar, a este respecto, que la Directiva habla de «poderes públicos» en lugar de «Estado miembros», englobando, de esta manera, tanto al Estado como a otras administraciones territoriales, precisamente para poder abarcar toda la actividad estatal.
Las alegaciones del Gobierno francés, y también del Gobierno italiano, se dirigen igualmente contra el concepto de empresa pública. En opinión de ambos Gobiernos, el concepto uniforme en que reposa la Directiva no tiene en cuenta las diferentes concepciones que, acerca de la economía pública, existen en los distintos Estados miembros, lo que se refleja en el artículo 90 del Tratado CEE. Puesto que la Directiva no se refiere a la actuación de una empresa pública o a las funciones que corresponden a una empresa de este tipo, sino únicamente a la influencia dominante ejercida directa o indirectamente por los poderes públicos, dicha Directiva modifica gravemente el artículo 90, en contra del Tratado.
Por lo que respecta a esta línea de argumentación, es preciso dar la razón a los demandantes cuando afirman que, partiendo de las distintas concepciones que predominan en los Estados miembros en lo relativo al rango, la valoración y la necesidad de empresas públicas, los autores del Tratado se abstuvieran de definir detalladamente este concepto. Ahora bien, esta abstención no debe ocultar el hecho de que el término utilizado en el apartado 1 del articulo 90 del Tratado CEE es un concepto de Derecho comunitario que ha de interpretarse de manera uniforme en todos los Estados miembros, teniendo presente tanto el tenor como el fin perseguido por esta disposición, que, como ya hemos visto, no es otro que evitar que la influencia que pueden ejercer los poderes públicos en el funcionamiento del mercado común no se utilice abusivamente para provocar discriminaciones y alteraciones encubiertas de las relaciones de competencia. En principio, este peligro existe siempre que el control de los Estados miembros sobre determinadas unidades económicas excede de los vínculos legales comunes, independientemente de que esta influencia sea imputable a relaciones de Derecho público o de Derecho privado. El hecho de que, para alcanzar el fin perseguido por la Directiva y a la hora de definir el concepto de empresa pública, la Comisión se haya remitido a la influencia dominante, concepto que se describe detalladamente en la Directiva, ejercida por los poderes públicos sobre las empresas, ni es censurable ni modifica el tenor del apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE. En contra de lo afirmado por el Gobierno francés, en nada se opone a esta interpretación la sentencia del Tribunal de Justicia BRT, (
6
) en la que, a diferencia del caso de autos, lo que se trataba de determinar era el alcance de la expresión «empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general», utilizada en el apartado 2 del artículo 90.
Por último, también se justifica el hecho de que, a la vista del objetivo que persigue el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, la Comisión estime que una influencia indirecta de los poderes públicos basta, poisi sola, para que pueda hablarse de una empresa pública en el sentido propio de la Directiva, puesto que, en última instancia, lo único que hay que tener en cuenta es que, de conformidad con el apartado 1 del artículo 90, también ha de ponerse término a las medidas de ayuda indirecta, adoptadas por medio de instancias intermedias.
10.
Tras observar que una desigualdad de trato entre empresas públicas y privadas, por lo que respecta a la publicidad de las relaciones financieras se justifica plenamente, podemos ser breves con el otro motivo formulado por los Gobiernos francés e italiano, según el cual, la Directiva conduce a discriminar a las empresas públicas. En primer lugar y a este respecto, es preciso señalar junto con la Comisión y los Estados miembros coadyuvantes, que la Directiva, dirigida a los Estados miembros, únicamente crea obligaciones para los destinatarios, pero no para las empresas públicas. Es evidente, por otra parte, que, en la medida en que los Estados miembros controlen adecuadamente a las empresas públicas, no existe, en principio, razón alguna para que hagan recaer sobre las empresas las obligaciones que les incumben en tanto que destinatarios.
Aun en el supuesto de que se admita que, en determinados casos, estas obligaciones han de ser cumplidas por las empresas públicas, sin embargo, como ya hemos dicho, entre las subvenciones estatales a empresas públicas y empresas privadas existen diferencias tan considerables que justifican objetivamente una diferencia de trato. Por lo demás, en favor de lo dicho aboga el hecho de que, como se desprende precisamente de la propia existencia del artículo 90 del Tratado CEE, los autores del Tratado han querido ver en las relaciones entre los Estados miembros y los poderes públicos un problema especial que justifica una diferencia de trato, en particular por lo que respecta a la aplicación de las disposiciones relativas a las ayudas estatales. Por consiguiente, la Directiva adoptada con base en el apartado 3 del artículo 90 no discrimina a las empresas públicas, sino que, por el contrario, su objetivo es garantizar una igualdad de trato entre empresaspúblicasyprivadas, exigida por el peligro de una alteración de las condiciones de competencia.
Contrariamente a lo afirmado por el Gobierno francés, las empresas públicas no son víctimas de discriminación alguna respecto de las empresas privadas, en la medida en que no se exige que se ponga al descubierto su «vida interior», sino tan sólo poner a disposición de la Comisión aquellos datos que podrían ser requeridos durante una investigación propiamente dicha.
A este respecto, tampoco podemos compartir la opinión del Gobierno italiano cuando afirma que el artículo 4 de la Directiva desconoce la obligación contemplada en el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE la igualdad de trato entre todas las empresas públicas, excluyendo, sin motivos suficientes de la obligación de transparencia, aquellas que dicho precepto menciona. Ahora bien, si hay que atribuir a la Comisión una facultad de apreciación respecto de todas aquellas medidas que la referida institución estime necesarias para el cumplimiento de su misión, es preciso reconocerle igualmente, en la medida en que se justifique desde un punto de vista objetivo, la facultad de excluir algunas empresas del ámbito de aplicación de la Directiva.
Encontramos, en nuestra opinión, una justificación objetiva adecuada de la exclusión de determinados sectores públicos del ámbito de aplicación de la Directiva ėn su duodécimo considerando, en donde expresamente se dice que hay que prever exclusiones tanto sectoriales como cuantitativas.
Lo dicho debe aplicarse, en primer lugar, a determinados sectores ajenos al ámbito competitivo; es decir, a las empresas públicas prestadoras de servicios mencionadas en la letra a) del artículo 4 de la Directiva, que no puedan afectar sensiblemente a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Deben excluirse igualmente, por otra parte aquellos sectores «que ya han sido objeto de disposiciones comunitarias particulares que garanticen una transparencia adecuada», entre las que se incluyen, de acuerdo con la información de que dispone la Comisión, el transporte por vía férrea y el tráfico aéreo interior. Según su propia exposición de motivos, la Directiva tampoco se aplica a «determinados sectores cuya índole particular justifica que sean objeto de disposiciones específicas», entre los que figuran las empresas productoras de energía contempladas en la letra b), correos y telecomunicaciones, las empresas integradas en el sector del transporte, así como los establecimientos públicos de crédito. Por último, por «empresas públicas cuya escasa importancia económica no justifica las cargas administrativas que pudieran derivarse de las medidas que hubiera que adoptar» hay que entender las empresas públicas mencionadas en la letra d). Así pues, dado que las características particulares que concurren en estas empresas justifican un trato diferenciado, su exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva no desconoce la obligación de igualdad de trato. Por otra parte y como la Comisión ha señalado con exactitud, la consecuencia de una declaración de nulidad de dicha disposición sería finalmente ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva.
11.
El otro motivo invocado por el Gobierno francés con carácter subsidiario también gira en torno al ámbito de aplicación de la Directiva. Según dicho motivo, la Directiva, basada en el Tratado CEE, viola el principio de la separación funcional de las tres Comunidades, en el que se inspira el artículo 232 del Tratado CEE al disponer de forma expresa que el Derecho derivado del Tratado CE no modificará lo dispuesto ni en el Tratado CECA, ni, eventualmente, en el Tratado Euratom. De la definición que del concepto de empresa pública ofrece el artículo 2 de la Directiva, así como de las excepciones contempladas en el artículo 4 del mismo texto puede, sin embargo, extraerse la conclusión de que, aparte de estas excepciones, la Directiva es de aplicación a todas las relaciones financieras establecidas entre los Estados miembros y las empresas públicas sujetas a los tres Tratados.
Contra esta objeción, la Comisión alega que no era necesario excluir expresamente a las empresas CECA del ámbito de aplicación de la Directiva, puesto que del apartado 1 del artículo 232 del Tratado CEE, en relación con lo dispuesto en el Tratado CECA en materia de ayudas, se desprende que la Directiva no es de aplicación a las empresas CECA. No ocurre lo mismo, por el contrario, con las empresas que entran dentro del ámbito de aplicación del Tratado Euratom. Este Tratado, en efecto, no contiene disposición alguna en materia de ayudas estatales, de lo que se deduce que la normativa general del artículo 90 del Tratado CEE, en relación con los artículos 90 a 94 del mismo texto, no se aplica, en principio, a las relaciones financieras establecidas entre los Estados miembros y las empresas públicas encuadradas en el sector Euratom. Se hacía necesario, por consiguiente, prever una excepción para las empresas nucleares citadas por la Directiva.
Aunque sea preciso dar la razón al Gobierno francés cuando afirma que, en interés de la seguridad jurídica, se debería haber precisado claramente y sin ambigüedad ninguna el ámbito de aplicación de la Directiva a este respecto, estimamos junto con la Comisión que esta laguna no reviste una gravedad tal que justifique la anulación de la Directiva, puesto que una interpretación conforme con lo dispuesto en el Tratado ya conduce a la conclusión de que no cabe aplicar aquélla a las relaciones financieras establecidas entre los Estados miembros y las empresa integradas dentro del ámbito de aplicación del Tratado CECA. Es preciso no olvidar, a este respecto, que el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE se remite expresamente a los artículos 85 a 94 del mismo texto. Por el contrario, la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA sujeta la problemática relativa a las ayudas a una regulación particular; de lo que se deduce que, en virtud del apartado 1 del artículo 232 del Tratado CEE, a tenor del cual, este Tratado no modifica lo dispuesto en el constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, el artículo 90 del Tratado CEE no puede ofrecer una base jurídica para la adopción de medidas de aplicación de la normativa en materia de ayudas prevista en el Tratado CECA.
Por el contrario, el Tratado Euratom no contiene disposición alguna comparable a los artículos 92 a 94 del Tratado CEE. Por consiguiente, estas disposiciones deben aplicarse, en principio y en tanto que parte integrante del Tratado CEE, cuyo fin es la consecución de una plena integración económica, a las empresas integradas dentro del ámbito de aplicación del Tratado Euratom.
Dada la relación existente entre los artículos 90 y 92 y siguientes, la única conclusión lógica que se impone es que también al disposición citada en primer lugar debe aplicarse en el ámbito propio del Tratado Euratom. Esta es precisamente la razón por la que se hacía preciso que la Directiva eximiera expresamente de la obligación de transparencia a las relaciones financieras existentes entre los poderes públicos y las empresas Euratom expresamente citadas.
12.
En virtud de todo lo expuesto, y puesto que del examen de los motivos alegados por las partes demandantes y por el Gobierno francés, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de éstos, no ha sido posible detectar vicio alguno de legalidad en la Directiva impugnada, proponemos que se desestime el recurso por no fundado. Al haber sido desestimado los motivos invocados por las partes demandantes, procede condenarlos en costas.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Auto de 17 de enero de 1980, Camera Care/Comisión (792/79 R_↔ Rec. pp. 119 y ss., especialmente p. 131).
(
2
)	Sentencia de 16 de noviembre de 1977, INNO (13/77_↔ Rec. p. 2115).
(
3
)	Sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike y Weinlig (78/76_↔ Rec. p. 595).
(
4
)	Sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz GmbH (120/73_↔ Rec. p. 1471).
(
5
)	Sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73_↔ Rec. p. 709).
(
6
)	Sentencia de 21 de marzo de 1974, BRT (127/73_↔ Rec. p. 313).