61975J0036
I sag 36/75
angående en anmodning, som i henhold til EØF-traktatens artikel 177 er indgivet til Domstolen af Tribunal administratif i Paris for i den der verserende sag mellem
ROLAND RUTILLI, boende i Gennevilliers,
mod
Indenrigsministeren at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikel 48,
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten R. Lecourt, afdelingsformand H. Kutscher, dommerne A. M. Donner, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, M. Sørensen og Mackenzie Stuart,
generaladvokat: H. Mayras
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Sagsfremstilling
Sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb og de indlæg, som er indgivet i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF's Domstol, kan sammenfattes således:
I — De faktiske omstændigheder og skriftvekslingen
Roland Rutili er italiensk statsborger og født den 27. april 1940 i Loudun (Vienne). Han har siden fødslen boet i Frankrig og er fransk gift. Han havde indtil 1968 et carte de resident privilégié (
1
) og boede i Audun-le-Tiche (Meurthe-et-Moselle-departementet), hvor han havde sit arbejde og deltog aktivt i fagforeningsvirksomhed.
Den 12. august 1968 besluttede indenrigsministeren at udvise Rutili.
Den 10. september 1968 fik han anvisning om ophold i Puy-de-Dôme-departementet.
Ved beslutning af 19. november 1968 ophævede indenrigsministeren beslutningen om udvisning og anvisningen af opholdssted for Rutili; samme dag meddelte han præfekten i Moselle, at han havde besluttet at forbyde Rutili at tage ophold i departementerne Moselle, Meurthe-et-Moselle, Meuse og Vosges.
Den 17. januar 1970 ansøgte Rutili om »opholdstilladelse for en statsborger i en EØF-medlemsstat«.
Den 9. juli 1970 anlagde han sag ved Tribunal administratif (forvaltningsdomstolen) i Paris mod den stiltiende beslutning, ved hvilken han blev nægtet dette dokument, idet ansøgningen ikke var blevet besvaret.
Den 23. oktober 1970 tildelte politipræfekten efter indenrigsministerens ordre af 17. juli 1970 Rutili opholdstilladelse for en statsborger i EØF-medlemsstat, som var gyldig indtil den 22. oktober 1975, men som indeholdt et forbud mod ophold i departementerne Moselle, Meurthe-et-Moselle, Meuse og Vosges.
Rutili anlagde den 16. december 1970 sag ved Tribunal administratif i Paris med påstand om annullation af den beslutning, som begrænser den territoriale gyldighed af hans opholdstilladelse.
Det er under forhandlingerne for Tribunal administratif fremgået, at indenrigsministeren anser den pågældendes tilstedeværelse i lorraine-departementerne »for at kunne forstyrre den offentlige orden«, og at han bebrejdes visse aktiviteter — der imidlertid bestrides —, men som efter det oplyste i det væsentlige bestod i aktioner af politisk karakter under parlaments-valgt i marts 1967, nogle episoder i maj-juni 1968, samt hans deltagelse i en demonstration ved 14. juli-mindehøjtideligheden 1968 i Audun-le-Tiche.
Ved kendelse af 16. december 1974 har Tribunal administratif i Paris i medfør af EØF-traktatens artikel 177 besluttet at udsætte sagen, indtil Domstolen har truffet præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
1.
Angår udtrykket »… med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden …« i EØF-traktatens artikel 48 udelukkende de generelle retsforskrifter, som hver EØF-medlemsstat vedtager for på sit område at begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters statsborgere og deres ret til ophold dér, eller angår det også individuelle beslutninger, der træffes til gennemførelse af sådanne generelle retsforskrifter?
2.
Hvilken nøjagtig betydning skal der tillægges ordet »retfærdiggøres«?
Kendelsen fra Tribunal administratif i Paris er registreret i Domstolens justitskontor den 9. april 1975.
I henhold til artikel 20 iprotokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der den 16. juni 1975 indgivet skriftlige indlæg af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, den 20. juni af regeringen for Den franske Republik og den 26. juni af regeringen for Den italienske Republik.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
Regeringen for den franske Republik har den 2. september 1975 efter anmodning fra Domstolen givet nærmere oplysninger om de materielle og processuelle betingelser, hvorunder der over for en fransk statsborger kan udstedes forbud mod ophold pa en del af det nationale område.
II — Skriftlige indlæg for Domstolen
A — Vedrørende det første spørgsmål
Regeringen for Den franske Republik har anført, at svaret på dette spørgsmål skal findes i Rådets direktiv nr. 64/221 af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT-specialudgave 1963-64, s. 109; org. ref. JO, s. 850). Dette direktiv fastsætter de betingelser, hvorunder der kan træffes individuelle forholdsregler ud fra disse hensyn; det bestemmes navnlig i direktivets artikel 3, stk. 1, at »forholdsregler vedrørende den offentlige orden eller sikkerhed bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold«. Der henvises udtrykkeligt til dette direktiv i tredje betragtning til Rådets direktiv nr. 68/360 af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT-specialudgave 1968 (II), s. 477; org. ref. JO L 257, s. 13), som citeres i kendelsen fra Tribunal administratif, Paris.
Regeringen for Den italienske Republik har anført, at det ville være ønskeligt, om der i EØF's medlemsstater fandtes forskrifter af generel og abstrakt karakter, som ud fra ensartede kriterier på fællesskabsniveau nærmere fastsatte de hensyn til den offentlige orden, som kan føre til en begrænsning af de rettigheder, som følger af EØF-traktatens artikel 48; på denne måde ville man kraftigt formindske den skønsmæssige karakter af de forvaltningsakter, der udstedes til gennemførelse af de abstrakte regler på det konkrete tilfælde. På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin kan begrænsninger i retten til den fri bevægelighed imidlertid følge af individuelle administrative foranstaltninger; men vurderingen af hensynet til den offentlige orden skal i hvert enkelt tilfælde ske i lyset af den fællesskabslovgivning, som er vedtaget netop for at begrænse denne skønsbeføjelse vedrørende de i artikel 48 nævnte mål.
Angående spørgsmålet om, hvorvidt der ved en individuel administrativ foranstaltning kan udstedes et opholdsforbud, som kun gælder visse egne i en stat, må det fastslås, at selv om artikel 6, stk. 1, litra a) i direktiv nr. 68/360 bestemmer, at en opholdstilladelse for en statsborger i en EØF-medlemsstat skal gælde ror hele den udstedende stats område, kan medlemsstaterne i kraft af artikel 10 i samme direktiv fravige dets bestemmelser, hvis dette er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed. På den ene side kan det således se ud til, at hensynet til den offentlige orden kan begrunde en beslutning om forbud mod ophold i visse dele af et nationalt område.
På den anden side fremgår det imidlertid af Domstolens dom af 26. februar 1975 i sag 67/74 (Bonsignore mod Oberstadtdirektor der Stadt Koln anmodning om præjudiciel afgørelse fra Verwaltungsgericht Koln; Samling 1975, s. 297), at undtagelser fra reglerne om den frie bevægelighed for personer skal fortolkes strengt; personlige forhold, som kan begrunde sådanne undtagelser, skal derfor være af særlig alvorlig karakter. Under disse omstændigheder kan man antage, at fællesskabsretten ikke tillader nogen graduering af, hvor alvorlige de forhold er, der kan rammes af politimæssige sanktioner, og rigtigheden af at anvende en sådan mellemforanstaltning, som et opholdsforbud, begrænset til visse egne af det nationale område, må betvivles. Bortset herfra kan man, da den iværksatte foranstaltning ikke består i udvisning, men i et delvist opholdsforbud, konstatere, at det forhold, der har medført denne sanktion, ikke har den særlig alvorlige karakter, som kræves.i fællesskabslovgivningen.
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber er af den opfattelse, at der må svares bekræftende, ganske vist med visse præciseringer, på spørgsmålet om, hvorvidt forbeholdet vedrørende den offentlige orden i EØF-traktatens artikel 48, stk. 3 også angår individuelle beslutninger, der træffes til gennemførelse af generelle retsforskrifter, som en medlemsstat har udstedt for på sit område at begrænse den frie bevægelighed og ophold for medlemsstaternes statsborgere.
a)
Den vide skønsbeføjelse, som traditionelt er tillagt fremmedpolitiets myndigheder, er blevet begrænset ved direktiv nr. 64/221, som har til formål at afgrænse de nationale myndigheders virksomhed, såvel gennem materielle (artikel 2, 3 og 4) som processuelle bestemmelser (artikel 5-9). Visse fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende forbeholdet om den offentlige orden, navnlig artikel 48 i traktaten og artikel 3, stk. 1 i direktiv nr. 64/221, har direkte virkning i medlemsstaternes retssystemer. Grænserne for de nationale politimyndigheders frie skøn fastsættes saledes ikke blot i de nationale retsregler, i givet tilfælde suppleret med direktivets regler, efter at denne er omstillet til intern ret, men også af de bestemmelser i fællesskabsdirektivet, som har direkte virkning.
b)
Det er netop, når individuelle beslutninger træffes, at disse grænser er af afgørende betydning: direktivet kræver en vurdering fra tilfælde til tilfælde.
c)
Udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed« i EØF-traktatens artikel 48, stk. 3 angår således i første række de individuelle beslutninger, der træffes over for udlændinge, der er statsborgere i en EØF-medlemsstat.
B — Vedrørende andet spørgsmål
Regeringen for Den franske Republik finder, at den nøjagtige betydning af ordet »retfærdiggøres« i udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden …« i EØF-traktatens artikel 48 fremgår af Domstolens dom af 4. december 1974 i sag 41/74 (Van Duyn mod Home Office; anmodning om præjudiciel afgørelse fra Chancery Division of the High Court of Justice; Samling 1974, s. 1337). I denne dom har Domstolen navnlig statueret, at
begrebet den offentlige orden i fællesskabsretlig sammenhæng og særligt i det omfang, det skal retfærdiggøre en afvigelse fra det grundlæggende princip om arbejdskraftens frie bevægelighed, ma fortolkes snævert, således at dets rækkevidde ikke ensidigt kan afgøres af den enkelte medlemsstat uden fællesskabsinstitutionernes kontrol;
… det er her ikke uvæsentligt, at de særlige omstændigheder, der kan berettige anvendelsen af begrebet den offentlige orden, kan være forskellige fra land til land og fra periode til periode, og at der derfor i så henseende må indrømmes de nationale kompetente myndigheder et skøn inden for de af traktaten afstukne rammer«
og
… det følger heraf, at en medlemsstat af hensyn til den offentlige orden i givet fald kan afvise at lade grundsætningen om arbejdskraftens frie bevægelighed gælde for en statsborger fra en anden medlemsstat, der ønsker at udføre et bestemt lønnet arbejde, selv om der ikke er pålagt statens egne borgere en lignende restriktion.
Regeringen for Den italienske Republik har anført, at navnlig som følge af artikel 6 i direktiv nr. 64/221 betyder udtrykket »retfærdiggøres« i første række, at de foranstaltninger, som af hensyn til den offentlige orden begrænser de rettigheder, der garanteres i traktatens artikel 48, skal være udtømmende begrundet; det synes klart ikke at være tilfældet for den i hovedsagen anfægtede beslutning.
Denne beslutnings begrundelse gør det heller ikke muligt at efterprøve, om princippet i artikel 3, stk. 1 i dette tilfælde er overholdt. Navnlig er det umuligt at afgøre, om den paklagede foranstaltning kun angår trusler mod den offentlige orden eller sikkerhed, som hidrører fra den pågældende, eller om den er truffet med det — ulovlige — formål at advare andre udlændinge.
Desuden kan sådanne begrænsninger i den frie bevægelighed efter fællesskabsretten ikke betragtes som retfærdiggjorte, uden at de pågældendes klagerettigheder sikres på de i artiklerne 8 og 9 i direktiv nr. 64/221 fastsatte betingelser.
Man kan som følge heraf anse sådanne begrænsninger, som af hensyn til den offentlige orden gøres i arbejdskraftens frie bevægelighed, og som undtagelsesvis er tilladt efter traktatens artikel 48, stk. 3, for retfærdiggjorte, når de opfylder de materielle og formelle forskrifter, som er fastsat i direktiv nr. 64/221, der i henhold til Domstolens praksis skal fortolkes strengt.
Ifølge Kommissionen for De europæiske Fællesskaber skal spørgsmålet om, hvilken nøjagtig betydning, der skal tillægges ordet »retfærdiggøres«, ses under tre synsvinkler:
a)
For det første skal foranstaltningen kunne retfærdiggøres i den forstand, at den beslutning, hvori den er truffet over for den pågældende, skal være begrundet.
Da foranstaltningen kun kan træffes ud fra tilstrækkeligt tungtvejende hensyn, og da den angår den pågældendes personlige forhold, skal han have oplysning om disse hensyn, således at han især kan udnytte den klageadgang, som medlemsstaten i medfør af artikel 8 og 9 i direktiv nr. 64/221 skal give ham. I henhold til artikel 6 i dette direktiv skal »den pågældende … have meddelelse om de hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, der er lagt til grund for en beslutning, der vedrører ham, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor«. Det tilkommer i det foreliggende tilfælde retten i hovedsagen at tage stilling til, om de nævnte hensyn på denne måde »retfærdiggøres«.
b)
Hvad angår rækkevidden af begrebet den offentlige orden, som kan retfærdiggøre de foranstaltninger, der træffes over for udlændinge, må man blandt andet på baggrund af direktiv nr. 64/221, Domstolens retspraksis og den franske indenrigsministers opfattelse være opmærksom på følgende betragtninger:
—
Retten til at rejse ind på medlemsstaternes område og opholde sig dér er et nødvendigt element i den fri bevægelighed for personer, som selv udgør et af Fællesskabets fundamenter. Udøvelsen af denne indrejse -og opholdsret, som er nævnt i EØF-traktatens artikel 48, rammes kun af de forbehold, som er udtømmende nævnt i stk. 3, og som angår den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed; da disse forbehold er undtagelser, skal de fortolkes strengt.
—
Begrebet offentlig orden kan derfor kun benyttes i særlig alvorlige tilfælde.
—
I Fællesskabets medlemsstater er de fundamentale menneskerettigheder, »frihedsrettighederne«, fastslået og anerkendt af staten. Disse friheder reguleres nærmere i den interne positive ret, som fastsætter deres grænser, dels for at sikre, at disse friheder kan udøves samtidigt, dels for at beskytte samfundet. Disse begrænsninger udgør et fundamentalt kriterium til bestemmelsen af, hvornår en virksomhed kan betragtes som en »fare for samfundet«. En virksomhed, der således udgør en lovlig udøvelse af en frihedsrettighed, som er anerkendt som sådan i den nationale ret, kan næppe anses for at skade den offentlige orden i denne stat, fordi dens ophavsmand er en udlænding.
—
På de områder, hvor frihedsrettighederne frit kan udøves, må man ikke kun vurdere en udlændings krænkelse af den offentlige orden i forhold til de nationale regler i den modtagerstat, som anerkender sådanne friheder for sine egne borgere, men også i forhold til de internationale forpligtelser, som den har påtaget sig på dette område.
—
En udlændings udøvelse af fagforeningsrettigheder på samme vilkår som statsborgerne kan ikke i sig selv anses for at udgøre en krænkelse af den offentlige orden. Udøvelse af fagforeningsrettigheder er anerkendt i artikel 8 i Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT-specialudgave 1968 (II), s. 467; org. ref. JO L 257, s. 2) og optaget i adskillige internationale dokumenter. I kraft af denne anerkendelse kan udlændinge uden forskelsbehandling, begrundet i deres nationale afstamning eller herkomst, faktisk udøve kollektiv forhandlingsret, som navnlig omfatter retten til at benytte kollektive aktionér i tilfælde af interessekonflikter, herunder retten til at strejke. Udøvelse af fagforeningsrettigheder er underlagt visse ved lov fastsatte begrænsninger, som i et demokratisk samfund er nødvendige for at sikre andres rettigheder og friheder og for at beskytte den offentlige orden, den nationale sikkerhed, den offentlige sundhed eller sædeligheden (les bonnes mceurs). I denne forbindelse bør dét bemærkes, at begrebet politisk passivitet som særlig gælder for udlændinge, skal tages med forsigtighed inden for rammerne af et fællesskab, som søger at opnå en stadig snævrere integration af den vandrende arbejdstager i modtagerlandet, og som gerne vil fremhæve sine politiske målsætninger. Modtagerstaten kan uden tvivl begrænse udlændinges politiske aktivitet: det bør dog undgås, at den under påberåbelse af, at udlændinge skal forholde sig politisk passive, går så vidt som til at forhindre en normal udøvelse af lovlige økonomiske og sociale rettigheder, som er anerkendt i fællesskabsretten.
c)
hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den trufne foranstaltning i det foreliggende tilfælde kan retfærdiggøres, kan der anføres følgende bemærkninger:
—
Direktiv nr. 64/221 nævner udtrykkeligt nægtelse af indrejse på territoriet eller udvisning fra territoriet som en særlig foranstaltning, der kan træffes over for en statsborger i en medlemsstat; derimod bestemmer den ikke, at forbud mod ophold på en del af territoriet kan retfærdiggøres af hensyn til den offentlige orden.
—
Man kunne ved første blik fristes til at tænke, at når politimyndighederne kan udvise en udlænding, kan de så meget desto mere træffe en mindre streng foranstaltning, og at man ville anspore dem til i alle tilfælde at vælge udvisning, såfremt det var dem forbudt at træffe en mindre radikal foranstaltning.
—
Men retten til frit at bevæge sig inden for en stat og at vælge sin bopæl dér udgør en fundamental menneskeret; ifølge artikel 6, stk. 1, litra a) i direktiv nr. 68/360 skal opholdstilladelsen — et almindeligt opholdsbevis, som ud fra et administrativt synspunkt konkretiserer den i direktivet anerkendte opholdsret — i princippet gælde for den hele den udstedende medlemsstats område. Man kan rejse det spørgsmål, om de franske myndigheder havde ret til at begrænse rækkevidden af denne fællesskabsbestemmelse ved i bekendtgørelse af 5. januar 1970 at bestemme, at »opholdstilladelse til en statsborger i en EØF-medlemsstat gælder for hele det franske område, medmindre indenrigsministeren træffer en individuel beslutning af hensyn til den offentlige orden«.
—
Imidlertid kan udlændinge anvises et bestemt opholdssted i visse tilfælde, hvor hensynet til den offentlige orden faktisk synes at kunne retfærdiggøre særlige begrænsninger for udlændinge. Men en anvendelse på udlændinge af den generelle regel i bekendtgørelsen af 5. januar 1970 ma kunne retfærdiggøres i hvert enkelt tilfælde. I det konkrete tilfælde synes den foranstaltning, som anfægtes i hovedsagen, imidlertid at være diskriminerende eller ubegrundet.
—
Et opholdsforbud kan endelig have meget alvorlige konsekvenser både for den pågældende selv og for hans familie.
d)
Det må heraf sluttes, at en individuel foranstaltning for at kunne »retfærdiggøres« i den betydning, der er forudsat i EØF-traktatens artikel 48, stk. 3
—
skal være ledsaget af en begrundelse i medfør af bestemmelserne i artikel 8 og 9 i direktiv nr. 64/221 ;
—
skal støttes på særlige alvorlige grunde, især når den virksomhed, som bebrejdes statsborgeren i en medlemsstat, angår udøvelsen af en frihedsrettighed, som udtrykkelig er anerkendt af opholdsstaten, eller en grundlæggende rettighed, som er fastslået i et internationalt dokument; udøvelsen af fagforeningsrettigheder kan ikke udgøre en krænkelse af den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed i den betydning, der er forudsat i artikel 48, stk. 3, når dette sker i en form, der betragtes som lovlig for statens egne borgere;
—
skal — i betragtning af den begrænsning, den medfører i den frie bevægelighed, og de virkninger, den har for den pågeldende og hans familiemedlemmer, være af en sådan karakter, at den i hvert enkelt tilfælde svarer netop til den trussel, som den pågældende udgør for den offentlige orden.
III — Mundtlige forhandlinger
Sagsøgeren i hovedsagen Rutili, repræsenteret af advokat Marcel Manville, Paris, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Jean-Claude Séché, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 1. oktober 1975.
Under dette retsmøde har sagsøgeren i hovedsagen understreget, at den beslutning, hvorved den territoriale gyldighed af hans opholdstilladelse begrænses, både efter fransk ret og fællesskabsret savner ethvert lovligt grundlag; hvad fællesskabsretten angår krænkes især den grundlæggende frihed til fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. oktober 1975.
Præmisser
1
Ved kendelse af 16. december 1974, indgået til Domstolens justitskontor den 9. april 1975, har Tribunal administratif (forvaltningsdomstolen) i Paris i medfør af EØF-traktatens artikel 177 stillet to spørgsmål vedrørende fortolkningen af forbeholdet om den offentlige orden i EØF-traktatens artikel 48 i relation til de foranstaltninger, som er truffet med henblik på gennemførelsen af denne artikel, især Rådets forordning nr. 1612/68 og direktiv nr. 68/360 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed (EFT-specialudgave 1968 (II), s. 467 og 477; org. ref. JO L 257, s. 2 og 13);
2
disse spørgsmål er rejst under en retssag, som en italiensk statsborger, boende i Den franske Republik, har anlagt mod en beslutning, ved hvilken der blev tildelt ham en opholdstilladelse for en statsborger i en EØF-medlemsstat, forsynet med et forbud mod ophold i visse franske departementer;
3
det fremgår af sagsakterne fra Tribunal administratif og af forhandlingerne ved Domstolen, at sagsøgeren i hovedsagen i 1968 først blev udvist og derefter fik anvisning om ophold i et bestemt departement;
4
denne foranstaltning blev den 23. oktober 1970 erstattet af et forbud mod ophold i 4 departementer, heriblandt det department, hvori den pågældende havde sin bopæl, og hvor hans familie stadig bor;
5
det fremgår ligeledes af sagens akter og af det for Domstolen oplyste, at begrundelsen for de foranstaltninger, der var blevet truffet over for sagsøgeren i hovedsagen, blev meddelt ham i generelle vendinger under sagens behandling ved Tribunal administratif, altså efter at sagen var anlagt den 16. december 1970;
6
det fremgår af de oplysninger, som indenrigsministeren har givet Tribunal administratif, men som ganske vist bestrides af sagsøgeren i hovedsagen, at den pågældende foreholdes at have udøvet politisk og fagforeningsmæssig virksomhed i årene 1967 og 1968, og at hans tilstedeværelse i de i beslutningen omhandlede departementer derfor anses for »at kunne forstyrre den offentlige orden«;
7
med henblik på løsningen af de fællesskabsretlige spørgsmål, som i denne sag er rejst vedrørende principperne om den frie bevægelighed og ligebehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, har Tribunal administratif stillet Domstolen to spørgsmål for nærmere at få fastslået rækkevidden af det i traktatens artikel 48 anførte forbehold om den offentlige orden.
Vedrørende det første spørgsmål
8
Det første spørgsmål, er om udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden« i traktatens artikel 48 udelukkende angår de generelle retsforskrifter, som hver medlemsstat vedtager for på sit område af begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters statsborgere og disses ret til ophold dér, eller om det også angår individuelle beslutninger, der træffes til gennemførelse af sådanne generelle retsforskrifter.
9
I henhold til artikel 48, stk. 1 skal arbejdskraftens frie bevægelighed gennemføres inden for Fællesskabet;
10
i henhold til samme artikels stk. 2 forudsætter dette afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling for så vidt angår beskræftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår;
11
det indebærer i henhold til stk. 3 retten til for arbejdstagerne frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område, at tage ophold i en medlemsstat for dér at have beskæftigelse og at blive boende dér efter beskæftigelsens ophør;
12
endelig er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, generelt forbudt i henhold til traktatens artikel 7, inden for dennes anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser;
13
der kan imidlertid i henhold til artikel 48, stk. 3 gøres sådanne begrænsninger i arbejdskraftens frie bevægelighed, især i friheden til at bevæge sig inden for medlemsstaternes område, som retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed;
14
der er truffet forskellige gennemførelsesforanstaltninger med henblik på iværksættelse af de nævnte bestemmelser, navnlig Rådets forordning nr. 1612/68 og direktiv nr. 68/360 om arbejdskraftens frie bevægelighed;
15
forbeholdet om den offentlige orden er nærmere reguleret i Rådets direktiv nr. 64/221 af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til indrejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT-specialudgave 1963-1964, s. 109; org. ref. JO 1964, s. 850);
16
alle disse bestemmelser pålægger uden undtagelse medlemsstaterne forpligtelser, og det er derfor i de tilfælde, hvor sådanne love eller generelle retsforskrifter, som en medlemsstat vedtager for på sit område at begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters statsborgere og disses ret til ophold dér, viser sig at stride mod en af disse forpligtelser, domsmyndighedernes opgave at lade de af fællesskabsrettens regler, som kan gøres gældende for domstolene, få forrang for bestemmelserne i den nationale ret;
17
for så vidt som bestemmelserne i traktaten og den afledte ret har til formål at regulere retsstillingen for private eller at sikre disses beskyttelse, er det også de nationale domsmyndigheders opgave at efterprøve de individuelle beslutningers overensstemmelse med de relevante fællesskabsbestemmelser;
18
det er ikke blot tilfældet for bestemmelserne om ikke-diskrimination og fri bevægelighed, som er fastslået i traktatens 7 og 48 og i forordning nr. 1612/68, men også for bestemmelserne i direktiv nr. 64/221, som både har til formål at bestemme rækkevidden af forbeholdet om den offentlige orden og at give de personer, som udsættes for restriktive foranstaltninger angående deres frie bevægelighed og deres opholdsret, visse processuelle mindstegarantier;
19
denne slutning kan udledes både af den respekt, der tilkommer de rettigheder, som i traktaten og forordning nr. 1612/68 umiddelbart er tillagt medlemsstaternes statsborgere, og af den udtrykkelige forskrift i artikel 3 i direktiv nr. 64/221, der bestemmer, at forholdsregler verdrørende den offentlige orden eller sikkerhed »bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold«;
20
denne anskuelse gør sig så meget mere gældende, som de nationale lovbestemmelser om beskyttelse af den offentlige orden og offentlige sikkerhed almindeligvis forbeholder de nationale myndigheder et skøn, som kunne blive unddraget enhver domstolskontrol, hvis ikke domstolene kunne udstrække deres efterprøvelse til de individuelle beslutninger, som træffes inden for rammerne af det i traktatens artikel 48, stk. 3 nævnte forbehold;
21
det stillede spørgsmål skal derfor besvares således, at udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden« i artikel 48 ikke kun angår love og andre generelle retsforskrifter, som hver medlemsstat har vedtaget for på sit område at begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters statsborgere og deres ret til ophold dér, men også de individuelle beslutninger, der træffes til gennemførelse af sådanne love eller generelle retsforskrifter.
Vedrørende det andet spørgsmål
22
Det andet spørgsmål er, hvilken nærmere betydning, der skal tillægges ordet »retfærdiggøres« i udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden« i traktatens artikel 48, stk. 3.
23
Udtrykket »begrænsninger, der retfærdiggøres« betyder i denne bestemmelse, navnlig for så vidt angår den medlemsstaternes statsborgere tilkommende ret til frit at bevæge sig og tage ophold, at kun sådanne begrænsninger kan anerkendes, som er i overensstemmelse med de krav, der stilles af gældende ret, herunder retten;
24
der skal herved tages hensyn dels til de materielretlige regler, og dels til de regler af formel eller processuel karakter, som fastsætter betingelserne for medlemsstaternes udøvelse af de beføjelser, der i artikel 48, stk. 3 forbeholdes dem med hensyn til den offentlige orden og sikkerhed;
25
endvidere må der tages stilling til de særlige problemer vedrørende fællesskabsretten, der er opstået på grund af karakteren af den for Tribunal administratif indbragte foranstaltning, idet denne består i et opholdsforbud, der er begrænset til en del af det nationale område.
Om de berettigede i foranstaltninger vedrørende den offentlige orden bedømt på grundlag af materiel ret
26
Medlemsstaterne har i medfør af forbeholdet i artikel 48, stk. 3 i det væsentlige frihed til i overensstemmelse med de nationale behov at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden kræver;
27
dette begreb må imidlertid i fællesskabsretlig sammenhæng og særligt i det omfang, det skal retfærdiggøre en afvigelse fra de grundlæggende principper om arbejdskraftens ligebehandling og frie bevægelighed, fortolkes snævert, således at dets rækkevidde ikke ensidigt kan afgøres af den enkelte medlemsstat uden fællesskabsinstitutionernes kontrol;
28
retten for medlemsstaternes statsborgere til at rejse ind på en anden medlemsstats område, at opholde sig og bevæge sig dér kan derfor kun begrænses, såfremt deres tilstedeværelse eller deres adfærd udgør en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod den offentlige orden;
29
artikel 3 i direktiv nr. 64/221 pålægger i så henseende medlemsstaterne en forpligtelse til i hvert enkelt tilfælde at foretage denne bedømmelse ud fra den af fællesskabsretten beskyttede persons individuelle forhold og ikke på grundlag af en generalisering;
30
artikel 2 i samme direktiv bestemmer desuden, at hensynet til den offentlige orden ikke må drejes bort fra dets egentlige funktion og »påberåbes på grund af økonomiske forhold«;
31
det fremgår af artikel 8 i forordning nr. 1612/68, som garanterer ligestilling med hensyn til medlemskab af fagforeninger og udøvelse af fagforeningsrettigheder, at forbeholdet om den offentlige orden heller ikke kan påberåbes på grund af udøvelsen af disse rettigheder;
32
de begrænsninger, der således er gjort i medlemsstaternes beføjelser med hensyn til fremmedpolitiets opgaver, i deres helhed som et særligt udtryk for et mere generelt princip, der er fastslået i artikel 8, 9, 10 og 11 i Konventionen til beskyttelse af Menneskerettigheder og Grundlæggende friheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og ratificeret af alle medlemsstaterne, samt i artikel 2 i protokol nr. 4 til samme konvention, undertegnet i Strasbourg den 16. september 1963, hvori det i de samme vendinger bestemmes, at de indgreb, der af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed gøres i de i de nævnte artikler garanterede rettigheder, ikke kan gå ud over, hvad disse hensyn kræver »i et demokratisk samfund«.
Om det berettigede i foranstaltninger vedrørende den offentlige orden bedømt på grundlag af processuel ret
33
Direktiv nr. 64/221 har ifølge tredje betragtning i dets præambel til formål, at der »i hver medlemsstat åbnes tilstrækkelig mulighed for, at de øvrige medlemsstaters statsborgere kan påklage administrative afgørelser« angående foranstaltninger, som støttes på beskyttelsen af den offentlige orden;
34
i henhold til samme direktivs artikel 8 skal den pågældende have samme adgang til at påklage de foranstaltninger, der træffes over for ham, »som indlændinge har med hensyn til administrative afgørelser«;
35
hvis der ingen klageadgang er, skal den pågældende i henhold til artikel 9 i det mindste kunne fremføre sit forsvar for en kompetent myndighed, som er en anden end den, der har truffet den foranstaltning, som begrænser hans frihed;
36
endvidere bestemmer direktivets artikel 6, at den pågældende skal have meddelelse om de hensyn, der er lagt til grund for den beslutning, der vedrører ham, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor;
37
det fremgår af disse bestemmelser, at enhver, som de beskytter, skal nyde godt af den dobbelte garanti, der ligger i, at den pågældende skal have meddelelse om de hensyn, der ligger til grund for enhver restriktiv foranstaltning, der er truffet over for ham, og at den pågældende skal have klagemulighed;
38
det må bemærkes, at medlemsstaterne skal vedtage alle nødvendige bestemmelser for at sikre, at enhver der rammes af en restriktiv foranstaltning, faktisk nyder denne dobbelte beskyttelse;
39
dette krav forudsætter blandt andet, at den berørte stat giver den pågældende nøjagtig og udførlig meddelelse om de hensyn, der ligger til grund for beslutningen på samme tidspunkt, som han får meddelelse om den restriktive foranstaltning, der er truffet over for ham, således at han sættes i stand til at sikre sit forsvar på hensigtsmæssig måde.
Særlig om det berettigede i opholdsforbud, som er begrænset til en del af det nationale område
40
De spørgsmål, som Tribunal administratif har stillet, er rejst på grundlag af en foranstaltning, som indeholder et forbud mod ophold i en begrænset del af det nationale område;
41
den franske regering har som svar på et af Domstolen stillet spørgsmål oplyst, at en sådan foranstaltning kan træffes over for statens egne borgere, enten som akcessorisk retsfølge ved visse straffedomme, eller efter at der er erklæret undtagelsestilstand;
42
derimod har de bestemmelser, i kraft af hvilke udenlandske statsborgere kan forbydes adgang til visse egne på territoriet, hjemmel i særlige, for udlændinge gældende love eller generelle retsforskrifter;
43
den franske regering har i denne forbindelse henledt opmærksomheden på artikel 4 i Rådets direktiv nr. 64/220 af 25. februar 1964 om ophævelse af rejse-og opholdsbegrænsningerne inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT-specialudgave 1963-1964, s. 107; org. ref. JO 1964, s. 845), hvorefter »retten til ophold omfatter hele medlemsstatens område med forbehold af individuelle forholdsregler, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed«;
44
det fremgår, at denne bestemmelse kun findes i det pågældende direktiv, der udelukkende gælder for etablering og udveksling af tjenesteydelser, og at den ikke er optaget i direktiverne om arbejdskraftens frie bevægelighed — navnlig ikke i det nugældende direktiv nr. 68/360 — og i øvrigt heller ikke i Rådets direktiv nr. 73/148 af 21. maj 1973 om etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 1972, s. 14), som i mellemtiden er trådt i stedet for direktiv nr. 64/220;
45
ifølge den opfattelse, som Kommissionen har givet udtryk for under de mundtlige forhandlinger, betyder det forhold, at denne regel hverken findes i de nugældende direktiver for arbejdstagere eller i direktiverne for etablering og udveksling af tjenesteydelser, imidlertid ikke, at man fuldstændig har frataget medlemsstaterne beføjelser til over for udlændinge, som er statsborgere i andre medlemsstater, at udstede opholdsforbud, som er begrænset til en del af området.
46
Såvel retten til adgang til medlemsstaternes område, som retten til at opholde sig dér og bevæge sig frit er fastsat i traktaten ved en henvisning til disse staters samlede område og ikke ved en henvisning til deres interne underopdelinger;
47
det i artikel 48, stk. 3 udtrykte forbehold om beskyttelse af den offentlige orden har samme rækkevidde som de rettigheder, i hvis udøvelse det giver hjemmel for begrænsninger;
48
det følger heraf, at der i medfør af det forbehold, som i dette øjemed er indsat i artikel 48, stk. 3, kun kan udstedes opholdsforbud for hele det nationale område;
49
hvad derimod angår partielle opholdsforbud, som er begrænset til visse dele af området, skal de af fællesskabsretten beskyttede personer i medfør af traktatens artikel 7 inden for denne bestemmelses anvendelsesområde behandles på lige fod med statsborgerne i den pågældende medlemsstat;
50
det følger heraf, at en medlemsstat kun kan udstede territorialt begrænsede opholdsforbud over for en statsborger fra en anden medlemsstat i tilfælde, hvor sådanne forbud kan udstedes over for statens egne borgere.
51
Det andet spørgsmål skal derfor besvares således, at bedømmelsen af, om foranstaltninger til beskyttelse af den offentlige orden er berettigede, skal foretages på grundlag af alle de fællesskabsregler, der har til formål dels at begrænse medlemsstaternes frie skøn på området og dels at sikre, at de personer, som af denne grund udsættes for restriktive foranstaltninger, kan forsvare deres rettigheder;
52
sådanne begrænsninger og garantier følger navnlig af den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne til udelukkende at støtte de trufne forholdsregler på de pågældende individuelle forhold, til at afholde sig fra enhver foranstaltning på området, som har andre formål end hensynet til den offentlige orden, eller som kan gøre indgreb i udøvelsen af fagforeningsrettigheder, til uopholdeligt at give enhver, der rammes af restriktive foranstaltninger — med forbehold over for de tilfælde, hvor hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor — meddelelse om de hensyn, som er lagt til grund for den trufne beslutning, og endelig til at sikre, at klagemulighederne kan udnyttes effektivt;
53
særligt kan en sådan foranstaltning, som begrænser opholdsretten til en del af det nationale område, kun iværksættes af en medlemsstat over for statsborgere fra andre medlemsstater, som er omfattet af traktatens bestemmelser, i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere.
Vedrørende sagsomkostningerne
54
De udgifter, der er afholdt af regeringen for Den franske Republik, regeringen for Den italienske Republik og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som alle har indgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres;
55
da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for Tribunal administratif, Paris, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser,
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt den af Tribunal administratif, Paris, ved kendelse af 16. december 1974, for ret:
1.
Udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden« i artikel 48 angår ikke kun de love og andre generelle retsforskrifter, som hver medlemsstat har vedtaget for på sit område at begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters statsborgere og disses ret til ophold dér, men også de individuelle beslutninger, der træffes til gennemførelse af sådanne love eller generelle retsforskrifter.
2.
Hvorvidt foranstaltninger til beskyttelse af den offentlige orden er berettigede, skal bedømmes på grundlag af alle de fællesskabsregler, der har til formål dels at begrænse medlemsstaternes frie skøn på området og dels at sikre, at de personer, som af denne grund udsættes for restriktive foranstaltninger, kan forsvare deres rettigheder.
Sådanne begrænsninger og garantier følger navnlig af den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne, til udelukkende at støtte de trufne forholdsregler på de pågældendes individuelle forhold, til at afholde sig fra enhver foranstaltning på området, som har andre formål end hensynet til den offentlige orden, eller som kan gøre indgreb i udøvelsen af fagforenings-rettighederne, til uopholdeligt at give enhver, der rammes af restriktive foranstaltninger — med forbehold over for de tilfælde, hvor hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor — meddelelse om de hensyn, som er lagt til grund for den trufne beslutning, og endelig til at sikre, at klagemulighederne kan udnyttes effektivt.
Særligt kan en sådan foranstaltning, som begrænser opholdsretten til en del af det nationale område, kun iværksættes af en medlemsstat over for statsborgere fra andre medlemsstater, som er omfattet af traktatens bestemmelser, i de tilfælde og under de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere.
Lecourt
Kutscher
Donner
Mertens de Wilmars
Pescatore
Sørensen
Mackenzie Stuart
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. oktober 1975.
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident
(
1
) – En opholdstilladelse, der i Frankrig meddeles udlændinge for en periode på 10 år, og som uden videre forlænges ved periodens udløb medmindre anden bestemmelse træffes.