Affaires jointes C‑317/13 et C‑679/13
Parlement européen
contre
Conseil de l’Union européenne
«Recours en annulation – Coopération policière et judiciaire en matière pénale – Soumission d’une nouvelle substance psychoactive à des mesures de contrôle – Détermination de la base juridique – Cadre juridique applicable à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne – Dispositions transitoires – Base juridique dérivée – Consultation du Parlement»
Sommaire – Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 16 avril 2015
1.        Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de l’objet du litige – Exposé sommaire des moyens invoqués – Formulation non équivoque des conclusions du requérant
[Règlement de procédure de la Cour, art. 120, c)]
2.        Coopération policière – Coopération judiciaire en matière pénale – Décision 2013/129 mettant la 4-méthylamphétamine sous contrôle – Décision d’exécution 2013/496 soumettant le 5-(2-aminopropyl)indole à des mesures de contrôle – Base juridique – Article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives – Abrogation de l’article 34 UE – Absence d’incidence sur la légalité des décisions
(Art. 34 UE; décisions du Conseil 2005/387, art. 8, § 3, 2013/129 et 2013/496)
3.        Actes des institutions – Procédure d’élaboration – Règles des traités – Caractère impératif – Possibilité pour une institution d’établir des bases juridiques dérivées – Absence
4.        Coopération policière – Coopération judiciaire en matière pénale – Décision 2005/387 relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives – Interprétation de l’article 8, paragraphe 3, de ladite décision – Interprétation conforme aux dispositions du traité UE régissant, au moment de l’adoption de cette décision, l’exécution des actes généraux dans ce domaine – Obligation pour le Conseil de consulter le Parlement avant d’adopter une mesure d’exécution de la décision concernée – Abrogation de l’article 39, paragraphe 1, UE – Absence d’incidence
(Art. 34, § 2, c), UE et 39, § 1, UE; décision du Conseil 2005/387, art. 8, § 3]
5.        Coopération policière – Coopération judiciaire en matière pénale – Décision 2005/387 relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives – Article 8, paragraphe 3, de ladite décision – Compatibilité avec les règles procédurales applicables après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne – Dispositions transitoires – Interprétation
(Protocole nº 36 annexé aux traités UE, FUE et CEEA, art. 9; décision du Conseil 2005/387, art. 8, § 3)
6.        Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par la Cour – Décision 2013/129 mettant la 4-méthylamphétamine sous contrôle – Décision d’exécution 2013/496 soumettant le 5-(2-aminopropyl)indole à des mesures de contrôle – Risque d’atteinte à l’efficacité du contrôle des substances psychoactives concernées et à la protection de la santé publique – Maintien des effets des décisions annulées jusqu’à l’entrée en vigueur de nouveaux actes appelés à les remplacer
(Art. 264, al. 2, TFUE; décisions du Conseil 2013/129 et 2013/496)
1.        Voir le texte de la décision.
(cf. point 17)
2.        S’agissant de la base juridique sur le fondement de laquelle la décision 2013/129, mettant la 4-méthylamphétamine sous contrôle, et la décision d’exécution 2013/496, soumettant le 5-(2-aminopropyl)indole à des mesures de contrôle, ont été adoptées, ces décisions ne se réfèrent pas à l’article 34 UE et leurs visas renvoient explicitement au traité FUE ainsi qu’à l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387, relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives.
Il ne saurait dès lors être considéré, eu égard au libellé de ces décisions, qui doit, en principe, pour satisfaire à l’obligation de motivation, mentionner la base juridique sur laquelle celles-ci sont fondées, que ces décisions sont fondées sur l’article 34 UE.
En particulier, la référence opérée par l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 à l’article 34, paragraphe 2, sous c), UE est, à cet égard, dépourvue de pertinence, dans la mesure où le choix explicite du Conseil de mentionner, dans les décisions 2013/129 et 2013/496, non pas cette dernière disposition, mais le traité FUE et l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 indique clairement que les décisions 2013/129 et 2013/496 sont fondées sur cette dernière disposition en tant que telle.
Il s’ensuit que l’abrogation de l’article 34 UE par le traité de Lisbonne ne prive pas de base juridique les décisions 2013/129 et 2013/496.
(cf. points 28, 29, 31, 32)
3.        Dans la mesure où les règles relatives à la formation de la volonté des institutions de l’Union sont établies par les traités et ne sont à la disposition ni des États membres ni des institutions elles-mêmes, seuls les traités peuvent, dans des cas particuliers, habiliter une institution à modifier une procédure décisionnelle qu’ils établissent. Dès lors, reconnaître à une institution la possibilité d’établir des bases juridiques dérivées, que ce soit dans le sens d’un renforcement ou dans celui d’un allégement des modalités d’adoption d’un acte, reviendrait à lui attribuer un pouvoir législatif qui excède ce qui est prévu par les traités.
Cette solution doit non seulement être appliquée aux bases juridiques dérivées permettant l’adoption d’actes législatifs, mais également à celles prévues dans un acte de droit dérivé qui permettent l’adoption de mesures d’exécution de cet acte en renforçant ou en allégeant les modalités d’adoption de telles mesures prévues dans les traités.
En effet, s’il est vrai que les traités prévoient que le Parlement et le Conseil déterminent certaines des règles relatives à l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, il n’en demeure pas moins que les règles spécifiques relatives à l’adoption de mesures d’exécution prévues dans les traités lient les institutions au même titre que celles relatives à l’adoption des actes législatifs et qu’elles ne peuvent donc pas être contredites par des actes de droit dérivé.
(cf. points 42-44)
4.        Étant donné que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de faits et de droit existant à la date où cet acte a été adopté, la légalité de l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387, relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives, doit être appréciée au regard des dispositions régissant, à la date de l’adoption de cette décision, l’exécution des actes généraux dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à savoir les articles 34, paragraphe 2, sous c), UE et 39, paragraphe 1, UE.
Il résulte de ces dispositions que le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, arrête, après avoir consulté le Parlement, les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les décisions adoptées dans le cadre du titre relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
À cet égard, il y a lieu certes de constater que le libellé de l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 ne prévoit pas une obligation pour le Conseil de consulter le Parlement avant d’adopter les mesures d’exécution de cette décision prévues par cette disposition.
Toutefois, un texte de droit dérivé de l’Union doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions des traités.
Dès lors, étant donné, d’une part, que l’obligation d’interpréter un acte de droit dérivé conformément au droit primaire découle du principe général d’interprétation selon lequel une disposition doit être interprétée, dans la mesure du possible, d’une manière qui ne remet pas en cause sa légalité et, d’autre part, que la légalité de l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 doit être appréciée notamment au regard de l’article 39, paragraphe 1, UE, cette première disposition doit être interprétée en conformité avec cette dernière.
Par conséquent, l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 doit être interprété, conformément à l’article 39, paragraphe 1, UE, comme ne permettant au Conseil d’adopter un acte aux fins de soumettre une nouvelle substance psychoactive à des mesures de contrôle qu’après avoir consulté le Parlement.
Par ailleurs, l’abrogation de l’article 39, paragraphe 1, UE postérieurement à l’adoption de l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 ne saurait faire disparaître l’obligation d’interpréter cette dernière disposition conformément à l’article 39, paragraphe 1, UE.
(cf. points 45-50, 67)
5.        S’agissant de la question de la compatibilité de l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387, relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives, avec les règles de procédure applicables après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le protocole (nº 36) sur les dispositions transitoires comprend des dispositions portant spécifiquement sur le régime juridique applicable, après l’entrée en vigueur de ce traité, aux actes adoptés sur la base du traité UE avant cette date.
Ainsi, l’article 9 de ce protocole prévoit que les effets juridiques de tels actes sont préservés aussi longtemps que ces actes n’auront pas été abrogés, annulés ou modifiés en application des traités.
Cet article doit être interprété à la lumière du premier considérant dudit protocole, qui précise qu’il est nécessaire de prévoir des dispositions transitoires afin d’organiser la transition entre les dispositions institutionnelles des traités applicables avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et celles prévues par ce traité.
Dès lors, étant donné que le traité de Lisbonne a modifié substantiellement le cadre institutionnel de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, l’article 9 du protocole sur les dispositions transitoires doit être compris comme visant notamment à assurer que les actes adoptés dans le cadre de cette coopération pourront continuer à être appliqués efficacement malgré la modification du cadre institutionnel de ladite coopération.
Or, accueillir un argument selon lequel l’abrogation, par le traité de Lisbonne, des procédures spécifiques d’adoption des mesures d’exécution relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale rendrait impossible l’adoption de telles mesures avant que les actes généraux adoptés dans le cadre de cette coopération n’aient été modifiés pour être adaptés au traité de Lisbonne conduirait justement à compliquer, voire à empêcher, l’application efficace de ces actes, compromettant ainsi la réalisation de l’objectif poursuivi par les auteurs du traité.
Au demeurant, l’interprétation de l’article 9 du protocole sur les dispositions transitoires, selon laquelle cet article implique uniquement que les actes relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ne sont pas automatiquement abrogés à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, priverait ledit article de tout effet utile.
Par conséquent, une disposition d’un acte adopté régulièrement sur la base du traité UE avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne qui prévoit des modalités d’adoption de mesures d’exécution de cet acte continue de produire ses effets juridiques tant qu’elle n’a pas été abrogée, annulée ou modifiée et permet l’adoption de mesures d’exécution en application de la procédure qu’elle définit.
Dans ces conditions, la circonstance que l’article 8, paragraphe 3, de la décision 2005/387 prévoirait des modalités d’adoption des mesures d’exécution renforcées ou allégées par rapport à la procédure prévue à cette fin par le traité FUE ne saurait impliquer que cette disposition constitue une base juridique dérivée illégale dont l’application devrait être écartée par voie d’exception.
(cf. points 51-58)
6.        Aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
À cet égard, prononcer l’annulation de la décision 2013/129, mettant la 4-méthylamphétamine sous contrôle, ainsi que de la décision d’exécution 2013/496, soumettant le 5-(2-aminopropyl)indole à des mesures de contrôle, sans prévoir le maintien de leurs effets serait susceptible de porter atteinte à l’efficacité du contrôle des substances psychoactives concernées par ces décisions et, partant, à la protection de la santé publique.
Il y a lieu, par conséquent, de maintenir les effets desdites décisions jusqu’à l’entrée en vigueur de nouveaux actes appelés à les remplacer.
(cf. points 72-74)