Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ANDREA BIONDI
apresentadas em 26 de março de 2026 (1)
Processo C‑505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
contra
Ryanair DAC,
Comissão Europeia
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Mercado alemão do transporte aéreo — Auxílio concedido a uma companhia aérea pela República Federal da Alemanha no contexto da pandemia de COVID‑19 — Enquadramento temporário das medidas de auxílio estatal — Recapitalização da Condor Flugdienst GmbH — Decisão da Comissão Europeia de não levantar objeções — Recurso de anulação — Artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE — Ponto 67 das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade — Repartição dos encargos »
I.      Introdução
1.        Os auxílios de emergência e à reestruturação (a seguir «auxílios E&R») constituem uma das formas de auxílios estatais que maiores distorções provocam ao abrigo do direito da União. Como se reconhece no ponto 6 das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade (2), a saída de empresas ineficientes é uma característica normal e desejável de uma economia de mercado funcional, permitindo o crescimento dos concorrentes mais eficientes e avançados tecnologicamente. Ao intervirem neste processo, os auxílios E&R podem atrasar os ajustamentos necessários do mercado e abrandar significativamente o crescimento económico nos setores em causa, ter um impacto negativo na economia em geral e produzir efeitos negativos no mercado interno. Devido a tais distorções potencialmente graves da concorrência, os auxílios E&R só se justificam em circunstâncias estritamente definidas.
2.        As Orientações E&R, que estabelecem as condições em que os auxílios E&R podem ser considerados compatíveis com o mercado interno com base no artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE, estabelecem uma distinção clara entre o auxílio de emergência, que concede um apoio temporário, e o auxílio à reestruturação, que visa restabelecer a viabilidade a longo prazo da empresa (3), a fim de lhe permitir defrontar a concorrência contando apenas com as suas próprias capacidades, sem um apoio estatal contínuo (4).
3.        No que diz respeito aos auxílios à reestruturação, a secção 3.5.2 das Orientações E&R prevê exigências específicas para garantir que o montante e a intensidade do auxílio se limitem ao mínimo estritamente necessário para permitir proceder à reestruturação. Para o efeito, deve ser assegurado um nível significativo de «contribuição própria» para os custos de reestruturação (5) e uma «repartição de encargos» adequada.
4.        A repartição de encargos é uma exigência relativamente nova na legislação relativa aos auxílios estatais. Surgiu pela primeira vez nas Orientações relativas aos auxílios estatais ao setor bancário de 2009 (6), tendo passado para primeiro plano na Comunicação sobre o setor bancário de 2013 (7). Em seguida, foi incluída nas Orientações E&R revistas de 2014, que foram adotadas no âmbito de um programa mais vasto de modernização dos auxílios estatais (MAE). Regulada na secção 3.5.2.2 destas últimas orientações, exige, em primeiro lugar, que os acionistas e, se for caso disso, os credores subordinados suportem na íntegra as perdas existentes antes da injeção de fundos públicos (8). A repartição de encargos garante que o auxílio não é utilizado para proteger os investidores contra as consequências de decisões comerciais anteriores, uma vez que tal pode criar um risco moral e minar a disciplina do mercado (9). Com efeito, o risco moral, que surge quando as empresas podem prever que irão provavelmente ser auxiliadas quando se encontrarem em dificuldade e adotam estratégias empresariais excessivamente arriscadas e insustentáveis, é uma preocupação essencial subjacente ao quadro das Orientações E&R (10).
5.        Uma repartição adequada dos encargos ao abrigo das Orientações E&R não exige apenas que as perdas anteriores sejam totalmente suportadas antes de qualquer intervenção do Estado. Como especificado no ponto 67 destas orientações, exige igualmente que os auxílios estatais que reforcem a posição de capital próprio do beneficiário «devem ser concedidos em termos que deem ao Estado uma parcela razoável de futuras mais‑valias do beneficiário, atendendo ao montante de fundos próprios injetados pelo Estado em comparação com os fundos próprios remanescentes da empresa após contabilização das perdas.» O litígio no cerne do presente recurso tem por objeto a aplicação desta exigência específica.
II.    Antecedentes do litígio, decisão controvertida, acórdão recorrido e pedidos
6.        Durante o período de 2019 a 2021, a recorrente, a Condor Flugdienst GmbH (a seguir «Condor»), beneficiou de várias medidas de auxílios estatais, que podem ser classificadas em dois grupos, a saber, por um lado, medidas de auxílio destinadas a resolver as suas dificuldades financeiras causadas pela insolvência da sua antiga sociedade‑mãe, a Thomas Cook Group plc (a seguir «Thomas Cook»), e, por outro, medidas de auxílio destinadas a remediar os danos que tinha sofrido devido à imposição de restrições de viagem relacionadas com a pandemia de COVID‑19, de 17 de março a 31 de dezembro de 2020 (a seguir «auxílio COVID‑19 de 2020»), e de 1 de janeiro a 31 de maio de 2021 (a seguir «auxílio COVID‑19 de 2021») (11).
7.        Por Decisão de 26 de abril de 2020, a Comissão Europeia aprovou o auxílio COVID‑19 de 2020, que assumiu a forma de dois empréstimos no montante total de 550 milhões de euros (a seguir «empréstimos COVID‑19 de 2020»), apoiados por uma garantia estatal, com base no artigo 107.°, n.° 2, alínea b), TFUE (12).
8.        Através do Acórdão de 9 de junho de 2021, Ryanair/Comissão (Condor; COVID‑19) (13), o Tribunal Geral anulou essa decisão por falta de fundamentação.
9.        Em 26 de julho de 2021, em primeiro lugar, a Comissão aprovou novamente o auxílio COVID‑19 de 2020. No entanto, para dar cumprimento ao acórdão acima referido, a decisão da Comissão, por um lado, excluiu do cálculo dos danos sofridos pela Condor os custos que esta tinha suportado devido à extensão do processo de insolvência. Por outro, com base nos dados ex post fornecidos pelas autoridades alemãs, considerou que a Condor tinha recebido uma sobrecompensação no valor de 91,745 milhões de euros, acrescida de juros (14).
10.      Em segundo lugar, a Comissão aprovou o auxílio COVID‑19 de 2021, que assumiu a forma de uma anulação parcial da dívida, no montante de 60 milhões de euros, resultante dos empréstimos COVID‑19 de 2020, por ser compatível com o mercado interno com base no artigo 107.°, n.° 2, alínea b), TFUE (15).
11.      Por último, a Comissão aprovou, com base no artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE e nas Orientações E&R, uma medida de auxílio destinada a apoiar a reestruturação e a continuação das atividades da Condor, que incluía duas partes (a seguir «medida em causa»). A primeira parte consistia numa alteração das condições dos empréstimos COVID‑19 de 2020 e numa anulação parcial da dívida, em 90 milhões de euros,
resultante destes empréstimos. A segunda parte implicava a anulação de 20,2 milhões de euros da dívida correspondentes aos juros devidos pela Condor na sequência da decisão alterada relativa ao auxílio COVID‑19 de 2020 (16) (a seguir «decisão controvertida»). Ambas faziam parte de um pacote financeiro negociado pela República Federal da Alemanha, pelo novo acionista privado da Condor, a Attestor Limited (a seguir «Attestor»), e pelo banco de desenvolvimento público alemão, o Kreditanstalt für Wiederaufbau (a seguir «KfW»), com vista a apoiar a reestruturação e a continuação das atividades da Condor (a seguir «contrato de compra»).
12.      A Ryanair DAC (a seguir «Ryanair») interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida, alegando, nomeadamente, que os seus direitos processuais enquanto parte interessada tinham sido violados pelo facto de a Comissão não ter dado início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, apesar das dificuldades sérias na apreciação da compatibilidade do auxílio (17). No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedentes a maior parte dos fundamentos invocados pela Ryanair, com exceção de duas reclamações suscitadas no sexto fundamento, que alegam a falta de demonstração pela Comissão da proporcionalidade do auxílio. O Tribunal Geral considerou que a Ryanair tinha feito prova bastante de que a Comissão devia ter tido dúvidas que justificassem o início do procedimento ao abrigo do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, em primeiro lugar, quanto à questão de saber se a medida em causa cumpria a exigência de uma repartição adequada dos encargos prevista no ponto 67 das Orientações E&R e, em segundo lugar, quanto à questão de saber se o alcance das medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência estava em conformidade com as exigências previstas, nomeadamente, na secção 3.6.2.2 das referidas orientações.
13.      Por conseguinte, o Tribunal Geral anulou a decisão controvertida sem analisar os outros dois fundamentos, relativos à violação dos princípios da não discriminação, da livre prestação de serviços e da liberdade de estabelecimento, bem como à violação do dever de fundamentação (18).
14.      Na sequência do acórdão do Tribunal Geral, a Condor interpôs recurso no Tribunal de Justiça em 18 de julho de 2024. A Condor, a Ryanair, a República Federal da Alemanha e a Comissão foram ouvidas na audiência realizada em 20 de novembro de 2025.
15.      Com o seu recurso, a Condor pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, negue provimento ao recurso da Ryanair na sua totalidade e condene esta última nas despesas relativas ao processo em primeira instância e em sede de recurso.
16.      Tanto a Comissão como a República Federal da Alemanha pedem ao Tribunal de Justiça que dê provimento ao recurso, anule o acórdão recorrido e condene a Ryanair nas despesas.
17.      A Ryanair pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a Condor na totalidade das despesas que a Ryanair efetuou no âmbito do presente processo.
III. Quanto ao presente recurso
18.      A Condor invoca três fundamentos de recurso. Com o seu primeiro fundamento, impugna a interpretação feita pelo Tribunal Geral do âmbito de aplicação do ponto 67 das Orientações E&R. Com o seu segundo fundamento, alega que a decisão controvertida é, em todo o caso, conforme com o ponto 67 e que o Tribunal Geral, em substância, não apreciou o conteúdo dessa decisão. Com o seu terceiro fundamento, a Condor sustenta que a alegada falha na análise da Comissão não teve impacto no resultado da decisão controvertida.
19.      Conforme solicitado pelo Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão exclusivamente no segundo fundamento de recurso.
A.      Quanto ao segundo fundamento de recurso
20.      Com o seu segundo fundamento, a Condor, apoiada pela Comissão e pela República Federal da Alemanha, impugna os n.os 207, 232 e 233 do acórdão recorrido.
21.      Nesses números, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão não tinha examinado se a medida em causa era conforme com as exigências previstas no ponto 67 das Orientações E&R.
O Tribunal Geral declarou que a decisão controvertida não permitia concluir que a Comissão se tinha debruçado sobre a questão de saber se a medida em causa tinha sido concedida segundo modalidades que assegurariam à República Federal da Alemanha uma parcela razoável da futura valorização da Condor (19). No n.° 232 do referido acórdão, o Tribunal Geral rejeitou o argumento da Condor de que o futuro reembolso da parte remanescente das dívidas que resulta dos empréstimos COVID‑19 de 2020 podia ser considerado como conferindo ao Estado «uma parcela razoável de futuras mais‑valias» da Condor, na aceção do ponto 67 das Orientações E&R.
Em primeiro lugar, de acordo com o Tribunal Geral, este argumento completava a fundamentação da decisão controvertida. Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou que aceitar o argumento da Condor implicava o risco de esvaziar de qualquer efeito o ponto 67 das Orientações E&R.
Explicou que, pela sua própria natureza, uma anulação parcial das dívidas implica o reembolso da parte não anulada das mesmas. O argumento da Condor equivalia, portanto, a excluir de facto a anulação parcial das dívidas do âmbito de aplicação do ponto 67 das Orientações E&R.
22.      A Condor alega que o Tribunal Geral errou ao considerar que a Comissão se devia ter
questionado sobre se a medida em causa respeitava a exigência prevista no ponto 67 das Orientações E&R.
Segundo a Condor, a decisão controvertida contém elementos suficientes para considerar que esta exigência foi
respeitada, mesmo que não contenha uma referência expressa ao ponto 67.
23.      Gostaria de observar, desde já, que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da fiscalização da legalidade prevista no artigo 263.° TFUE, as jurisdições da União não podem, em nenhuma hipótese, substituir a fundamentação do autor do ato impugnado pela sua própria fundamentação (20). Tendo concluído que a Comissão não tinha examinado se a medida em causa era conforme com o ponto 67 das Orientações E&R, não cabia ao Tribunal Geral proceder a essa apreciação, determinando se, com base nas informações contidas na decisão controvertida, a medida em causa tinha sido concedida segundo modalidades que assegurariam à República Federal da Alemanha uma parcela razoável de futuras mais‑valias
da Condor.
24.      É certo que, como a Condor alega, o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão de 28 de setembro de 2023, Ryanair/Comissão (21), que o Tribunal Geral é competente para recordar o conteúdo da decisão impugnada perante si e para retirar conclusões das indicações que nela figuram. No entanto, isto não habilita o Tribunal Geral, nem o obriga, a proceder, por sua própria iniciativa, a um exame que a Comissão se absteve de efetuar, em especial quando esse exame implica o exercício de uma margem de apreciação. Em conformidade com a jurisprudência, a constatação de uma análise insuficiente ou incompleta constitui um indício da existência de dificuldades sérias na apreciação da medida em causa que, por si só, põe em causa a legalidade de uma decisão de não levantar objeções, como a decisão controvertida (22).
25.      Embora a Condor tenha, assim, legitimidade para impugnar a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual a decisão controvertida não continha um exame da conformidade com o ponto 67 das Orientações E&R, não pode criticar o Tribunal Geral por não ter apreciado se, à luz dos elementos contidos na decisão controvertida, a medida em causa estava em conformidade com este ponto.
26.      Tendo esclarecido esta questão, passarei a abordar as duas alegações distintas apresentadas pela Condor. Em seguida, examinarei os argumentos específicos invocados pela Comissão e pela República Federal da Alemanha em apoio do segundo fundamento de recurso.
1.      Quanto à primeira alegação do segundo fundamento de recurso
27.      Com a primeira alegação do segundo fundamento de recurso, a Condor sustenta que, ao rejeitar o argumento de que o futuro reembolso da parte restante da dívida resultante dos empréstimos COVID‑19 de 2020 podia ser considerado como conferindo ao Estado «uma parcela razoável de futuras mais‑valias» da Condor na aceção do ponto 67 das Orientações E&R, o Tribunal Geral desvirtuou manifestamente tanto as observações da Condor como as da Comissão. O Tribunal Geral considerou erradamente que a Condor tinha «completad[o] na pendência da instância» a fundamentação da decisão controvertida (23). Tanto a Comissão como a Condor sustentaram, na realidade, nas respetivas alegações, que o considerando 126 da referida decisão mostrava claramente que a proposta da Attestor oferecia as melhores condições para o reembolso dos empréstimos públicos e que o pacote financeiro proposto pela Attestor refletia igualmente os potenciais lucros futuros que a Condor poderia gerar (24).
28.      No referido considerando 126 desta decisão, após descrever sucintamente as diferentes componentes da medida em causa, a Comissão afirmou que as condições do contrato de compra e a reestruturação dos empréstimos COVID‑19 de 2020 constituíam um pacote destinado a maximizar os benefícios para a Attestor, bem como a otimizar o reembolso do empréstimo, e que eram interdependentes. Embora o montante global dos juros devidos sobre o empréstimo reestruturado fosse inferior ao do empréstimo inicial, «[fazia] parte de um pacote negociado que visa maximizar as receitas para a Attestor, bem como para o Governo Alemão, podendo, portanto, ser considerado uma remuneração adequada do auxílio».
29.      Não vejo como se pode considerar que este considerando trata da questão de saber se a componente da medida em causa identificada pelo Tribunal Geral como sendo abrangida pelo âmbito de aplicação do ponto 67 das Orientações E&R, a saber, a anulação parcial de dívidas, cumpria a exigência prevista neste ponto. A apreciação constante do considerando 126 diz respeito às condições em que a parte da dívida que não foi anulada seria remunerada. Refere‑se antes à exigência, prevista no ponto 54 das orientações, de que os auxílios às empresas em dificuldade devem ser remunerados de forma adequada. Nada neste considerando indica que a Comissão apreciou se a anulação parcial de dívidas prevista pela medida em causa assegurava à República Federal da Alemanha uma parcela razoável de futuras mais‑valias do beneficiário.
30.      O Tribunal Geral não desvirtuou o argumento da Condor baseado no considerando 126 da decisão controvertida. Rejeitou simplesmente este argumento depois de ter constatado que nada na decisão controvertida, incluindo, portanto, o considerando 126, permitia concluir que a Comissão tinha examinado se a medida em causa — que tinha sido considerada como reforçando a posição de capital próprio da Condor — assegurava ao Estado uma parcela razoável de futuras mais‑valias da Condor, como exigido pelo ponto 67 das Orientações E&R. Por conseguinte, a primeira alegação do segundo fundamento de recurso deve, na minha opinião, ser rejeitada.
2.      Quanto à segunda alegação do segundo fundamento de recurso
31.      Com a segunda alegação do segundo fundamento de recurso, a Condor sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que não se podia considerar que a obtenção das melhores condições para o reembolso dos empréstimos públicos através do pacote proposto pela Attestor assegurava ao Estado uma parcela razoável de futuras mais‑valias na aceção do ponto 67 das Orientações E&R. Este pacote incluía uma anulação parcial, bem como um mecanismo de partilha de lucros para partes dos empréstimos reestruturados, por força do qual, se a sociedade tivesse um bom desempenho, uma maior parte do montante do empréstimo seria reembolsada. O argumento do Tribunal Geral segundo o qual «pela sua própria natureza, uma anulação parcial das dívidas implica o reembolso da parte não anulada destas» (25) não respondeu aos argumentos invocados pela Condor e pela Comissão baseados no considerando 126 da decisão controvertida.
32.      Como já observei no
n.° 29 das presentes conclusões, o considerando 126 da decisão controvertida não aborda de modo algum a questão da conformidade da anulação de dívidas com o ponto 67 das Orientações E&R. A simples constatação de que o pacote financeiro acordado com a Attestor constituía uma remuneração adequada do auxílio não pode levar o Tribunal Geral a considerar que a Comissão tinha examinado devidamente esta exigência e concluído corretamente, sem que fosse necessário proceder a um exame mais aprofundado, que assegurava à República Federal da Alemanha uma parcela razoável de futuras mais‑valias da Condor em contrapartida da anulação parcial de dívidas incluída na medida em causa.
33.      No que diz respeito ao mecanismo de partilha de lucros previsto no referido pacote, não é contestado que este mecanismo constitui uma condição associada ao reembolso da parte remanescente da reestruturação do empréstimo e que, portanto, não é relevante para determinar se a anulação parcial de dívidas acordada pela República Federal da Alemanha estava em conformidade com o ponto 67 das Orientações E&R.
Concluir de outro modo equivaleria, como o Tribunal Geral observou no n.° 232 do acórdão recorrido, a excluir de facto a anulação parcial de dívidas do âmbito de aplicação do ponto 67 das referidas orientações.
34.      Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito e também não deixou de responder aos argumentos da Condor e da Comissão baseados no considerando 126 da decisão controvertida. Aceitar este argumento teria implicado colmatar as lacunas na fundamentação da decisão controvertida ou no exame do respeito das exigências previstas nas Orientações E&R efetuado pela Comissão. Ambos são proibidos no âmbito da fiscalização da legalidade das decisões da Comissão por força do artigo 263.° TFUE.
35.      Por conseguinte, considero que a segunda alegação do segundo fundamento de recurso também deve ser rejeitada.
3.      Quanto aos argumentos apresentados pela Comissão e pela República Federal da Alemanha em apoio do segundo fundamento de recurso
36.      Em apoio do segundo fundamento de recurso da Condor, a Comissão alega que o exame que demonstra a conformidade do auxílio com o ponto 67 das Orientações E&R figura nos considerandos 135 e 136 da decisão controvertida, nos quais concluiu que, devido a uma perda total dos direitos do acionista histórico (26) e a uma perda quase total dos créditos dos credores da Condor (27), a medida em causa implicava uma repartição adequada dos encargos (28). Segundo a Comissão, o Tribunal Geral ignorou tanto este exame como os seus principais argumentos invocados a este respeito na contestação e na tréplica, interpretando assim de forma errada a decisão controvertida (29) e não apresentando fundamentação.
37.      A Comissão sustenta igualmente que o Tribunal Geral interpretou erradamente o ponto 67 das Orientações E&R. Alega que os pontos 66 e 67 das mesmas visam reduzir o risco moral em relação aos investidores existentes, impedindo que um auxílio à reestruturação os proteja das consequências da sua escolha de investir no beneficiário. Os «investidores existentes» são os acionistas históricos e, em certa medida, os credores subordinados. A Attestor, cuja entrada na Condor foi possibilitada pela aprovação da medida em causa, não deve ser entendida como um acionista para efeitos do ponto 67 das Orientações E&R. A repartição dos encargos prevista no ponto 67 é proporcional aos «fundos próprios remanescentes da empresa após contabilização das perdas.» Por conseguinte, quando, como no presente processo, existe uma perda total dos direitos do acionista histórico e uma perda quase total dos créditos dos credores, qualquer parcela do Estado nas futuras vantagens da reestruturação é razoável, incluindo uma parcela de 0
%. A República Federal da Alemanha apresenta um argumento semelhante na sua resposta.
38.      Estas alegações foram subscritas pela Condor na sua réplica e na audiência.
39.      A Comissão e a República Federal da Alemanha sustentam igualmente que o Tribunal Geral ignorou o poder de apreciação de que a Comissão beneficia no que respeita às avaliações complexas de ordem económica e/ou social. Em especial, a República Federal da Alemanha critica o Tribunal Geral por ter alargado os limites da sua fiscalização jurisdicional das decisões de não levantar objeções por força do artigo 4.° do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (30). A República Federal da Alemanha acrescenta que, para responder à questão de saber se a Comissão deveria ter tido dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio em causa com o ponto 67 das Orientações E&R, é irrelevante saber se, ou em que medida, a decisão controvertida se refere expressamente ao ponto 67 das Orientações E&R.
Tal é, quando muito, pertinente para a questão de saber se a decisão controvertida contém ou não uma fundamentação suficiente. O Tribunal Geral confundiu estes aspetos, cometendo assim um erro de direito. A Comissão, por seu lado, alega que o Tribunal Geral não reconheceu a margem de apreciação de que a mesma beneficia na interpretação das Orientações E&R.
40.      Na audiência no Tribunal de Justiça, a Ryanair invocou uma exceção de inadmissibilidade, alegando que o argumento da Comissão relativo aos considerandos 135 e 136 devia ter sido suscitado no âmbito de um recurso subordinado, uma vez que se trata de um fundamento que não tinha sido invocado pela Condor no seu recurso.
41.      Há que recordar que, em conformidade com os artigos 172.° e 174.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, as partes no processo em causa no Tribunal Geral que tenham interesse em que seja dado ou negado provimento ao recurso podem apresentar resposta que deve ter por objeto que seja dado ou negado provimento, total ou parcial, a esse recurso. Estas partes podem igualmente, por força do artigo 176.° e do artigo 178.°, n.os 1 e 3, segundo período, do Regulamento de Processo, apresentar um recurso subordinado, que deve ser apresentado em requerimento, distinto da resposta, que tem por objeto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal Geral com base em fundamentos e argumentos distintos dos invocados na resposta. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, resulta destas disposições que a resposta referida no artigo 172.° deste regulamento não pode ter por objeto a anulação do acórdão do Tribunal Geral com base em fundamentos distintos e autónomos dos invocados no recurso, só podendo esses fundamentos ser invocados em sede de recurso subordinado (31).
42.      No presente processo, o fundamento invocado pela Comissão, alegando que o Tribunal Geral ignorou o exame constante do considerando 135 da decisão controvertida, não está relacionado com qualquer fundamento apresentado pela Condor em apoio do seu recurso. Embora tenha sido formalmente apresentado em apoio do segundo fundamento de recurso, suscita uma contestação inteiramente nova ao raciocínio do Tribunal Geral. Segundo a Comissão, o exame da conformidade com o ponto 67 das Orientações E&R é exposto no considerando 135 da referida decisão, no qual a Comissão considerou que não existia capital próprio remanescente que permitisse à República Federal da Alemanha beneficiar de uma parcela razoável dos futuros aumentos de valor da Condor. Em contrapartida, a Condor alegou no seu recurso que o ponto 67 foi abordado pela Comissão no considerando 126 da decisão controvertida e que o pacote financeiro acordado com a Attestor concedia à República Federal da Alemanha essa parcela.
43.      O fundamento da Comissão assenta igualmente numa interpretação do ponto 67 das Orientações E&R que difere e contradiz a defendida pela Condor. Embora a Condor, no seu primeiro fundamento de recurso, tenha rejeitado expressamente a premissa de que o risco moral constitui a lógica subjacente ao ponto 67 das Orientações E&R e alegue que o Tribunal Geral transferiu ilegalmente este raciocínio
— que, na realidade, está subjacente aos pontos 65 e 66
—
para o ponto 67, a Comissão sustenta que a redução desse risco é efetivamente o objetivo principal deste último ponto. Além disso, a Comissão sustenta que o ponto 67 das Orientações E&R não diz respeito aos novos investidores, ao passo que, no seu recurso, a Condor alegou que o pacote financeiro proposto pela Attestor constituía uma remuneração adequada do auxílio e assegurava ao Estado uma parcela razoável dos lucros futuros que a Condor poderia gerar, reconhecendo implicitamente que o referido ponto 67 pode ter impacto nos novos investidores.
44.      Por último, e mais importante, ao impugnarem a conclusão do Tribunal Geral de que a decisão controvertida não continha um exame da conformidade com o ponto 67 das Orientações E&R, a Condor, no seu recurso, e a Comissão, na sua resposta, alegam erros de direito diferentes. Embora a Comissão tenha invocado uma interpretação errada do ponto 67 e do considerando 135 da decisão controvertida acima referidos, a Condor sustenta que a sua alegação relativa à pertinência do considerando 126 foi desvirtuada e que o raciocínio seguido pelo Tribunal Geral para rejeitar esta alegação com base no considerando 126 da decisão estava viciado e era inadequado ou insuficiente.
45.      Por conseguinte, considero que a Comissão invocou um fundamento distinto e autónomo na sua resposta, que deve ser declarado inadmissível. A mesma conclusão se aplica ao fundamento análogo invocado pela República Federal da Alemanha, bem como aos fundamentos da Comissão e da República Federal da Alemanha referidos no n.° 39 das presentes conclusões. A este respeito, gostaria de observar que a Condor alegou que o Tribunal Geral ignorou a margem de apreciação da Comissão no seu primeiro fundamento de recurso, no que diz respeito à questão de saber se o ponto 67 das Orientações E&R se aplica à anulação de dívidas, e no contexto do seu terceiro fundamento de recurso, em relação à adequação da medida para limitar as distorções da concorrência, mas não no contexto do seu segundo fundamento de recurso.
46.      Em contrapartida, a alegação da Comissão segundo a qual o Tribunal Geral ignorou o seu argumento principal, suscitado na sua contestação e na tréplica em primeira instância, relativo aos considerandos 135 e 136 da decisão controvertida, é admissível.
47.      Com efeito, o Tribunal de Justiça esclareceu que, no âmbito do recurso, a fiscalização tem por objeto, nomeadamente, verificar se o Tribunal Geral respondeu de forma bastante a todos os argumentos invocados pelo recorrente e que o fundamento relativo à falta de resposta do Tribunal Geral a argumentos invocados em primeira instância equivale, em substância, a invocar uma violação do dever de fundamentação (32). A falta ou insuficiência de fundamentação constitui um fundamento de ordem pública que pode, ou mesmo deve, ser conhecido oficiosamente pelo Tribunal de Justiça (33).
48.      No entanto, na minha opinião, este fundamento é improcedente.
49.      Em apoio desta afirmação, a Comissão remete para os n.os 122 e 123 da sua contestação e para os n.os 94 e 95 da sua tréplica em primeira instância.
50.      Nestes dois números da sua contestação, abordando o sexto fundamento da Ryanair, a Comissão apresentou um argumento segundo o qual a exigência de repartição dos encargos tinha sido respeitada. Concretamente, observa, em primeiro lugar, que as ações da Condor tinham sido colocadas num fundo fiduciário, tendo o anterior proprietário da Condor perdido todo o valor da sua participação e não tendo beneficiado de forma alguma de vantagens decorrentes de uma reestruturação bem‑sucedida do beneficiário. Em segundo lugar, declara que os credores do beneficiário também anularam quase todos os seus créditos no processo de insolvência. O considerando 135 da decisão controvertida, que só é referido uma única vez na contestação da Comissão, é mencionado na nota de rodapé 164 da mesma em apoio deste argumento. Nem a referência ao considerando 135 da decisão controvertida nem o argumento apresentado pela Comissão nos n.os 122 e 123 da sua contestação abordam especificamente o ponto 67 das Orientações E&R.
51.      Nos n.os 94 e 95 da sua tréplica, a Comissão alegou que a Ryanair não tinha apresentado elementos de prova em apoio da sua alegação de que o preço de venda da Condor não refletia os potenciais lucros futuros que o beneficiário poderia gerar e recordou que «o objetivo da repartição de encargos é assegurar que os proprietários históricos (e os credores subordinados) não beneficiem indevidamente de apoio de capital próprio do Estado, mas que suportem integralmente as perdas na medida do possível» (34).
52.      Recordo que, de acordo com a jurisprudência, o Tribunal Geral não está obrigado a fazer uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação do Tribunal Geral pode, portanto, ser implícita, desde que permita que os interessados conheçam as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e que o Tribunal de Justiça disponha de elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (35).
53.      No presente processo, a mera referência ao considerando 135 da decisão controvertida nas alegações escritas da Comissão em primeira instância não pode ser razoavelmente caracterizada como «argumentos principais». Nestas condições, o Tribunal Geral não era obrigado a ir além da simples constatação de que a decisão controvertida não continha um exame da conformidade com o ponto 67 das Orientações E&R.
54.      Importa igualmente observar que a interpretação do ponto 67 das Orientações E&R defendida na resposta da Comissão no presente recurso, segundo a qual este ponto não se destina a ser aplicado aos novos investidores e permite uma parcela do Estado de 0
% quando não há fundos próprios remanescentes da sociedade após a contabilização das perdas, não figura nem na decisão controvertida nem nas alegações escritas da Comissão perante o Tribunal Geral. Parece ter sido desenvolvida apenas no presente processo. Em vez de impugnar as conclusões do Tribunal Geral ou a falta de fundamentação por parte deste, o argumento da Comissão parece efetivamente visar completar o raciocínio da decisão controvertida, o que não é permitido na fase de um recurso de anulação no Tribunal Geral, e muito menos na fase de um recurso no Tribunal de Justiça.
55.      Nestas condições, o Tribunal Geral não pode ser criticado por não ter apresentado razões específicas para abordar pontos que não foram claramente articulados nem desenvolvidos de forma substancial perante si. Também não se pode criticar o Tribunal Geral por se ter centrado no argumento que alega que o ponto 67 das Orientações E&R não é aplicável à anulação de dívidas, desenvolvido pela Comissão durante o processo em primeira instância (36).
56.      Resulta de tudo o que foi exposto,
supra,  que os fundamentos apresentados pela Comissão e pela República Federal da Alemanha em apoio do segundo fundamento de recurso devem, na minha opinião, ser rejeitados por serem parcialmente inadmissíveis e parcialmente improcedentes.
57.      As considerações que se seguem sobre o mérito dos fundamentos que, na minha opinião, devem ser declarados inadmissíveis, são, por conseguinte, apresentadas para o caso de o Tribunal de Justiça não concordar com a minha proposta.
58.      Antes de mais, pretendo responder às duas alegações apresentadas pela República Federal da Alemanha e pela Comissão, conforme referido no n.° 39 das presentes conclusões.
59.      A República Federal da Alemanha critica a afirmação feita pelo Tribunal Geral no n.° 35 do acórdão recorrido, segundo a qual a fiscalização jurisdicional da existência de «dúvidas» (37) quanto à compatibilidade da medida em causa com o mercado interno, uma vez que está abrangida pelo artigo 107.°, n.° 1, TFUE, irá, por natureza, além da avaliação da existência ou não de um erro manifesto de apreciação. A República Federal da Alemanha alega que tal abordagem conduz a uma fiscalização mais exaustiva de uma decisão da Comissão de não dar início a um procedimento formal de investigação por força do artigo 4.° do Regulamento 2015/1589 do que a de uma decisão da Comissão adotada no termo desse procedimento.
60.      Recordo que a apreciação da compatibilidade de medidas de auxílio com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.°, n.° 3, TFUE, é da competência exclusiva da Comissão (38), que beneficia, incluindo na análise preliminar de uma determinada medida, de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica avaliações complexas de ordem económica e social. Por conseguinte, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fiscalização dessas avaliações é limitada (39).
61.      No entanto, deve ter‑se em conta que a questão de saber se existem dificuldades sérias na fase de análise preliminar, que justifiquem a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, é distinta do exame substantivo da compatibilidade da medida. Como o Tribunal Geral assinalou com razão no n.° 35 do acórdão recorrido, o conceito de «dúvidas» que consta do artigo 4.°, n.os 3 e 4, do Regulamento 2015/1589, que se traduz na existência de dificuldades sérias encontradas pela Comissão na sua análise da questão de saber se a medida controvertida constitui um auxílio ou se é compatível com o mercado interno, reveste caráter objetivo (40). As jurisdições da União devem poder determinar objetivamente, comparando os fundamentos da decisão de não levantar objeções com as informações à disposição da Comissão no momento da sua adoção, se esta instituição estava em condições de resolver todas as questões pertinentes sem dar início ao procedimento formal de investigação. Embora as avaliações substantivas de ordem económica ou social em apoio da conclusão de que não é necessário dar início ao procedimento formal de investigação sejam objeto de uma fiscalização jurisdicional limitada, a questão de saber se esta conclusão preenche o critério jurídico da «inexistência de dificuldades sérias» não o é. Por conseguinte, a alegação apresentada pela República Federal da Alemanha deve, na minha opinião, ser rejeitada.
62.      No que respeita à alegação da República Federal da Alemanha segundo a qual o Tribunal Geral confundiu erradamente a falta de fundamentação adequada na decisão controvertida com a existência de dificuldades sérias, como já referi, segundo a jurisprudência, a constatação de uma análise insuficiente ou incompleta põe em causa a legalidade de uma decisão de não levantar objeções, uma vez que tal constitui um indício da existência de dificuldades sérias na apreciação da medida em causa (41). Por conseguinte, esta alegação também deve ser rejeitada.
63.      Quanto à Comissão, sustenta que as orientações revestem uma natureza diferente da dos atos vinculativos do direito da União (42) e que é incorreto interpretá‑las seguindo os mesmos métodos de interpretação. Quando, na aplicação das suas orientações, a Comissão considera que a redação destas orientações pode ser objeto de várias interpretações, deve manter a sua margem de apreciação para adotar a interpretação que melhor reflita a sua política de auxílios estatais. Consequentemente, a fiscalização jurisdicional pelas jurisdições da União deve limitar‑se a determinar se a interpretação da Comissão está viciada por um erro manifesto. Depois de se constatar que a interpretação destas orientações pela Comissão é, pelo menos, plausível, não se pode considerar que a Comissão tenha excedido a sua margem de apreciação.
64.      Não concordo com esta linha de raciocínio. A interpretação de um instrumento jurídico, independentemente da sua natureza, é uma tarefa diferente da que consiste em fiscalizar se o mesmo foi aplicado de forma coerente e legal. O processo de interpretação implica determinar o significado do que está a ser interpretado, incluindo quando se trata de uma expressão da margem de apreciação de que o autor beneficia.
65.      Se se admitir que as jurisdições da União têm o direito de interpretar as orientações da Comissão relativas à aplicação do artigo 107.°, n.° 3, TFUE, como considero correto, essa tarefa deve ser exercida em conformidade com critérios predefinidos de natureza objetiva, mesmo quando se trata de reconstituir a intenção do seu autor. Estes critérios encontram‑se na jurisprudência.
66.      O Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que, para interpretar uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os termos dessa disposição, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (43). Esta jurisprudência foi invocada —
na minha opinião, corretamente — para interpretar tanto as decisões (44) como as orientações da Comissão, nomeadamente no domínio dos auxílios estatais, incluindo pelo próprio Tribunal de Justiça (45). Na mesma ordem de ideias, outros princípios bem estabelecidos relativos à interpretação das disposições de direito da União devem ser considerados igualmente aplicáveis no que respeita às orientações da Comissão. Tal inclui o princípio segundo o qual, quando essa disposição pode ser objeto de várias interpretações, deve ser dada preferência à que garante o seu efeito útil (46).
67.      Contrariamente ao que a Comissão alega, a ambiguidade, em vez de diminuir, aumenta a necessidade de interpretação judicial, mesmo quando se trata de instrumentos como as Orientações E&R.
Cabe às jurisdições da União resolver a falta de clareza ou incoerência na redação, recorrendo a uma interpretação sistemática e, sobretudo, teleológica. Esta última implica ter em conta não só a finalidade e a economia geral desses instrumentos, mas também os objetivos prosseguidos pelo artigo 107.°, n.° 3, TFUE e, mais genericamente, pelas regras em matéria de auxílios estatais, para assegurar a coerência com esses objetivos e garantir a sua eficácia. Considerar que a Comissão dispõe de uma plena margem de apreciação, sempre que a redação de um conjunto de orientações possa ser objeto de várias interpretações, para manter a sua própria interpretação quando for plausível, na minha opinião, diminuiria a eficácia da fiscalização jurisdicional e reduziria a segurança jurídica ao permitir potencialmente à Comissão utilizar uma falta de precisão para contornar as suas próprias regras, autoimpostas.
68.      Passarei agora a examinar o mérito das alegações apresentadas pela Comissão e pela República Federal da Alemanha, detalhadas nos n.os 36 e 37 das presentes conclusões. Estas alegações baseiam‑se numa interpretação do ponto 67 das Orientações E&R segundo a qual a exigência prevista neste ponto diz respeito apenas aos acionistas históricos ou aos credores subordinados e não aos novos investidores ou ao próprio beneficiário.
69.      O ponto 67 das Orientações E&R aplica‑se a «todos os auxílios estatais que reforcem a posição de capital próprio do beneficiário» e exige que, nessas situações, «[deve]» ser dada ao Estado «uma parcela razoável de futuras mais‑valias do beneficiário», a determinar «atendendo ao montante de fundos próprios injetados pelo Estado em comparação com os fundos próprios remanescentes da empresa após contabilização das perdas» (o sublinhado é meu). Pode argumentar‑se que o ponto 67 das Orientações E&R se destina a ser aplicado depois de as exigências de repartição de encargos previstas no ponto 66 destas orientações terem sido aplicadas e quando existam fundos próprios positivos remanescentes em relação aos quais tal comparação possa ser efetuada. O ponto 67 constituiria, assim, uma etapa suplementar, condicionada à existência de fundos próprios remanescente após o ponto 66 ter sido respeitado. No entanto, a referência aos «fundos próprios remanescentes» está longe de ser inequívoca, especialmente se se considerar que a exigência de uma «parcela razoável de futuras mais‑valias» diz respeito a um momento diferente da absorção de perdas e só é aplicado depois de restabelecida a viabilidade do beneficiário. Por si só, esta referência não permite concluir que o ponto 67 das Orientações E&R diz exclusivamente respeito aos acionistas e aos credores subordinados existentes e não aos investidores que intervenham no plano de reestruturação juntamente com o Estado.
70.      No que respeita à análise contextual, há que observar que o ponto 67 figura na secção 3.5.2.2 das Orientações E&R, relativa à repartição de encargos, e segue‑se aos pontos 65 e 66, que são expressamente formulados como sendo aplicáveis aos investidores existentes. Estes pontos identificam, em termos explícitos, os acionistas existentes e os credores subordinados como os principais responsáveis pela absorção de perdas antes da concessão de auxílios estatais. No entanto, o ponto 67 acrescenta igualmente uma exigência autónoma e cumulativa às do ponto 66, como resulta claramente das suas palavras introdutórias, «[a] repartição adequada de encargos significa também» (o sublinhado é meu) (47). Além disso, os pontos 65 a 67 fazem parte da secção 3.5 das Orientações E&R, sob a epígrafe «Proporcionalidade do auxílio/limitação do auxílio ao mínimo necessário». O ponto 61 desta secção afirma que o montante e intensidade do auxílio à reestruturação se devem limitar
ao mínimo estritamente necessário para permitir proceder à reestruturação e que se deve garantir
um nível suficiente de contribuição própria para os custos da reestruturação e para a repartição de encargos. Daqui resulta que não se pode concluir do contexto em que se insere que o ponto 67 está manifestamente limitado aos acionistas históricos e aos credores subordinados da mesma forma que os pontos 65 e 66.
71.      No que diz respeito aos objetivos prosseguidos pela exigência prevista no ponto 67 das Orientações E&R, resulta claramente do ponto 65 destas orientações que a repartição de encargos ao abrigo da secção 3.5.2.2 visa reduzir o risco moral assegurando que os investidores existentes não escapem às consequências da sua assunção de riscos no passado à custa de fundos públicos. No entanto, parece‑me claro — e é, além disso, expressamente afirmado no ponto 11 das Orientações E&R (48) — que o ponto 67 não se limita exclusivamente (nem mesmo principalmente) a responder às preocupações relacionadas com o risco moral. Em primeiro lugar, a sua posição na secção das orientações dedicada à proporcionalidade, a par da contribuição própria, indica que a repartição de encargos prossegue um objetivo complementar e global, a saber, assegurar que os auxílios estatais se limitem ao mínimo necessário, reduzindo os encargos para os contribuintes (49). Em segundo lugar, a lógica subjacente ao ponto 67 difere ligeiramente da do ponto 66. Em vez de impor obrigações a categorias específicas de acionistas privados ou credores do beneficiário, o ponto 67 regula as condições em que devem ser concedidos auxílios estatais que reforcem o capital próprio. Neste sentido, parece tratar‑se mais do estabelecimento de uma exigência de contribuição própria do que de uma exigência de repartição de encargos e ser principalmente concebida como um incentivo para limitar o montante do auxílio à reestruturação pedido (50). Assim, na minha opinião, não se pode excluir totalmente que o ponto 67 das Orientações E&R, à semelhança do ponto 62 relativo à contribuição própria e contrariamente ao ponto 66, se destine igualmente a ser aplicado a novos investidores que participem numa reestruturação e que beneficiem de futuras mais‑valias do beneficiário, que são, pelo menos em parte, geradas devido a um auxílio estatal. Como a República Federal da Alemanha assinala, a entrada da Attestor na Condor não teria sido possível sem o auxílio concedido ao abrigo da medida em causa. Por conseguinte, é razoável esperar que os lucros futuros da Condor sejam equitativamente partilhados com os contribuintes.
72.      Contudo, a Comissão e a Condor alegaram que o alargamento do ponto 67 das Orientações E&R aos novos investidores poderia dissuadir os investidores privados de participarem em reestruturações que beneficiam de auxílios estatais. Consequentemente, seriam necessários mais auxílios, e não menos, para substituir esses investimentos perdidos, o que não estaria em conformidade com o princípio da proporcionalidade. Para evitar tal risco, cabe à Comissão encontrar um equilíbrio, ao aplicar o ponto 67 em circunstâncias como as do caso em apreço, entre a necessidade de dar ao Estado uma parcela razoável de futuras mais‑valias do beneficiário e a necessidade de evitar afetar desproporcionalmente os novos investidores.
73.      Uma vez que o considerando 135 da decisão controvertida não contém nenhuma análise deste tipo, inclino‑me a concluir que, se o Tribunal de Justiça considerar que os fundamentos invocados pela Comissão e pela República Federal da Alemanha a este respeito são admissíveis, devem ser rejeitados quanto ao mérito.
B.      Conclusão sobre o segundo fundamento de recurso
74.      Resulta de todas as considerações expostas,
supra, que o segundo fundamento de recurso deve, na minha opinião, ser julgado improcedente.
IV.    Conclusão
75.      Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente o segundo fundamento de recurso.
1      Língua original: inglês.
2      JO 2014, C 249, p. 1; a seguir «Orientações E&R».
3      Pontos 26 e 27 das Orientações E&R.
4      V. ponto 52 das Orientações E&R.
5      V. pontos 62 a 64 das Orientações E&R. Essa contribuição é necessária a partir dos recursos próprios do beneficiário do auxílio, dos seus acionistas ou credores, do grupo empresarial de que faz parte, ou a partir de novos investidores, e deve ser real, efetiva, isenta de auxílios e adequada, ou seja, deve atingir, pelo menos, 50  % dos custos de reestruturação em circunstâncias normais.
6      Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no setor financeiro no contexto da atual crise (JO 2009, C 195, p. 9).
7      Comunicação da Comissão sobre a aplicação, a partir de 1 de agosto de 2013, das regras em matéria de auxílios estatais às medidas de apoio aos bancos no contexto da crise financeira («comunicação sobre o setor bancário») (JO 2013, C 216, p. 1).
8      Em conformidade com o ponto 66 das Orientações E&R, «[u]ma repartição adequada dos encargos significará, em princípio, que os acionistas históricos e, se necessário, os credores subordinados devem suportar na íntegra as perdas passadas. Os credores subordinados devem contribuir para a absorção de perdas, quer pela conversão em fundos próprios, quer pela redução do valor do capital dos instrumentos relevantes. Por conseguinte, a intervenção do Estado só deve ocorrer após as perdas terem sido plenamente contabilizadas e atribuídas aos acionistas e detentores de dívida subordinada existentes. […]».
9      V. ponto 65 das Orientações E&R.
10      V., em especial, pontos 9 e 11 das Orientações E&R.
11      V. Acórdão de 8 de maio de 2024, Ryanair/Comissão (Condor; Auxílio à reestruturação) (T‑28/22, EU:T:2024:301, n.os 3 a 9) (a seguir «acórdão recorrido»).
12      Decisão C(2020) 2795 final, de 26 de abril de 2020, relativa ao auxílio de Estado SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) — Alemanha — Indemnização pelos danos causados pelo surto de COVID‑19 à Condor.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Decisão C(2021) 5731 final, de 26 de julho de 2021, relativa ao auxílio de Estado SA.63617 (2021/N) — Alemanha COVID‑19 — Indemnização dos danos causados à Condor II.
15      Decisão C(2021) 5731 final, de 26 de julho de 2021, relativa ao auxílio de Estado SA.63617 (2021/N) — Alemanha COVID‑19 — Indemnização dos danos causados à Condor II.
16      Decisão C(2021) 5729 final, de 26 de julho de 2021, relativa ao auxílio de Estado SA. 63203 (2021/N) — Alemanha — Auxílio à reestruturação da Condor.
17      A Condor e a República Federal da Alemanha intervieram no Tribunal Geral em apoio do pedido da Comissão.
18      Após o acórdão recorrido, a Comissão informou a República Federal da Alemanha da sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação em 29 de julho de 2024, com vista à adoção de uma nova decisão relativa ao auxílio à reestruturação da Condor; v. Decisão C(2024) 5322 final, de 29 de julho de 2024, relativa ao auxílio de Estado SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) — Alemanha — Auxílio à reestruturação a favor da Condor (JO C, C/2024/5533). Desde então, foi adotada uma decisão de reaprovação, em abril de 2025; v. Decisão C(2025) 2294 final, de 28 de abril de 2025, relativa ao auxílio de Estado SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) concedido pela Alemanha a favor da [Condor] (JO L, 2025/2178) (a seguir «nova decisão»). A nova decisão não foi impugnada no Tribunal Geral.
19      V. n.os 207 e 232 do acórdão recorrido. No n.° 212 do referido acórdão, o Tribunal Geral concluiu que a medida em causa, que assumiu a forma, nomeadamente, de uma anulação parcial das dívidas, devia ser qualificada de «auxíli[o] estata[l] que reforç[a] a posição de capital próprio do beneficiário» na aceção do ponto 67 das Orientações E&R. A Condor impugna esta conclusão no seu primeiro fundamento de recurso.
20      V., nomeadamente, Acórdãos de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão (C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793), e de 28 de setembro de 2023, Ryanair/Comissão (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C‑321/21 P, EU:C:2023:713, n.os 104 e seguintes.
22      V., nomeadamente, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Tempus Energy e Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, a seguir «Acórdão Tempus», EU:C:2021:663, n.° 41).
23      V. n.° 232 do acórdão recorrido.
24      Na contestação, a Comissão alegou, no que diz respeito ao considerando 126, que a exigência de repartição dos encargos foi respeitada porque a Attestor adquiriu a Condor através de um procedimento de concurso em que a sua proposta foi aceite de entre as três propostas disponíveis, uma vez que oferecia as melhores condições para o reembolso dos empréstimos públicos. Em apoio das alegações da Comissão perante o Tribunal de Justiça, a Condor sustentou, no seu articulado de intervenção, que sem a oferta da Attestor, que refletia os potenciais lucros futuros na sua fixação de preços, teria havido muito menos possibilidades — ou mesmo nenhuma — de reembolso dos empréstimos anteriores da República Federal da Alemanha. Nesta situação, tendo em conta todas as perdas e potenciais perdas, o reembolso dos empréstimos anteriores poderia ser considerado uma parcela razoável das futuras mais‑valias da Condor para a República Federal da Alemanha. Segundo a Condor, estas considerações foram refletidas no considerando 126 da decisão controvertida. Embora este argumento tenha estado no cerne do articulado de intervenção da Condor, o considerando 126 da decisão controvertida só foi mencionado uma única vez na contestação da Comissão, na nota de rodapé 165 da mesma.
25      V. n.° 232 do acórdão recorrido.
26      Decisão controvertida, considerando 19 e seguintes e considerando 135.
27      Decisão controvertida, considerandos 33, 132 e seguintes.
28      Em conformidade com o considerando 135, «no que diz respeito à repartição dos encargos da reestruturação pelos antigos acionistas e credores subordinados, é evidente que o antigo acionista de controlo da Condor, a TCG, está dissolvido e a ser liquidado, enquanto que as ações da Condor foram transferidas para um fundo fiduciário (considerandos 12 e 19). A TCG perde todo o valor da sua participação e não beneficiará de forma alguma de quaisquer vantagens decorrentes do sucesso da reestruturação da Condor. Do mesmo modo, os credores da Condor anulam quase todos os seus créditos no processo de insolvência e contribuem assim para o plano de reestruturação. A contribuição da anulação excede o montante do auxílio à reestruturação, tanto no que respeita à anulação parcial como à continuação dos empréstimos do KfW reestruturados colocados à disposição da Condor. Os antigos acionistas e credores da Condor contribuem efetivamente para a reestruturação, diminuindo assim a necessidade de um auxílio estatal e reduzindo o risco moral». Por conseguinte, a Comissão concluiu, no considerando 136, que o auxílio implicava uma repartição adequada dos encargos.
29      Uma interpretação errada de um ato impugnado equivale a um erro de direito e é admissível em sede de recurso; v. Acórdãos de 10 de março de 2022, Comissão/Freistaat Bayern e o. (C‑167/19 P e C‑171/19 P, EU:C:2022:176, n.° 47 e jurisprudência aí referida), e de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.° 112).
30      Regulamento de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.°°[TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
31      V. Acórdãos de 14 de setembro de 2023, Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, n.os 50 e 51 52 e jurisprudência aí referida), e de 1 de agosto de 2025, França e Comissão/CWS Powder Coatings e o. (C‑71/23 P e C‑82/23 P, EU:C:2025:601, n.° 57).
32      V., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 2023, Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, n.° 93 e jurisprudência aí referida).
33      V. Acórdão de 9 de março de 2023, Les Mousquetaires e ITM Entreprises/Comissão (C‑682/20 P, EU:C:2023:170, n.° 39 e jurisprudência aí referida).
34      A Comissão apenas fez referência explícita aos pontos 65 e 66 das Orientações E&R.
Acrescentou, remetendo para os n.os 122 e 123 da sua contestação, que a Ryanair não tinha «alegado (e muito menos demonstrado) que os proprietários históricos ou os credores subordinados da Condor teriam beneficiado de vantagens indevidas».
35      V. Acórdão de 14 de setembro de 2023, Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, n.°°94 e jurisprudência aí referida).
36      Este argumento, que não consta das alegações escritas da Comissão em primeira instância, foi apresentado, segundo a resposta da República Federal da Alemanha, na audiência no Tribunal Geral realizada em 22 de setembro de 2023.
37      O conceito de «dúvidas» figura no artigo 4.°°, n.os 3 e 4, do Regulamento 2015/1589 e indica a existência de dificuldades sérias encontradas pela Comissão na sua análise da medida em causa.
38      V., nomeadamente, Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o. (C‑526/14, EU:C:2016:570, n.° 37).
39      Esta fiscalização limita‑se à determinação do cumprimento das regras processuais e das regras relativas ao dever de fundamentação, bem como à verificação da exatidão dos factos invocados e da inexistência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder. V. Acórdão de 4 de outubro de 2024, E. Breuninger/Comissão (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, n.° 30).
40      V., nomeadamente, Acórdão de 2 de abril de 2009, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, n.° 63).
41      V., nomeadamente, Acórdão Tempus, n.° 41.
42      É sabido que, no exercício da sua margem de apreciação que lhe é conferida pelo artigo 107.°°, n.° 3, TFUE, a Comissão pode adotar instrumentos jurídicos não vinculativos para esclarecer, respeitando necessariamente disposições jurídicas hierarquicamente superiores (quer se trate do direito primário e/ou derivado da União), os critérios que pretende aplicar para examinar a compatibilidade das medidas nacionais com o mercado interno à luz das regras em matéria de auxílios estatais. As orientações constituem uma limitação autoimposta à margem de apreciação de que a Comissão dispõe. Estes últimos não podem, em princípio, desrespeitar estas orientações, sob pena de poder ser sancionada, sendo caso disso, por violação de princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima (v. Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.os 39, 40 e 43). Se as orientações não forem suscetíveis de criar obrigações autónomas a cargo dos Estados‑Membros, as suas disposições podem tornar‑se vinculativas por força de uma decisão da Comissão que as aplique (v., neste sentido, Acórdão de 12 de outubro de 2023, Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:765, n.os 30 a 38, e Conclusões do advogado‑geral A. Rantos no processo Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:241, n.os 28 a 32).
43      V., ex multis, Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, n.° 12), de 7 de março de 2018, SNCF Mobilités/Comissão (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, n.° 29), e de 12 de outubro de 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, n.° 46).
44      V., neste sentido, Acórdãos de 7 de março de 2018, SNCF Mobilités/Comissão (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, n.° 29 e seguintes), e de 17 de dezembro de 2015, SNCF/Comissão (T‑242/12, EU:T:2015:1003, n.° 88 e seguintes).
45      V., neste sentido, Acórdão de 12 de outubro de 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, n.° 46 e seguintes).
46      V., nomeadamente, Acórdãos de 22 de setembro de 1988, Land de Sarre e o. (187/87, EU:C:1988:439, n.° 19), de 10 de setembro de 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, n.° 26 e a jurisprudência aí referida), e de 15 de junho de 2000, Comissão/Alemanha (C‑348/97, EU:C:2000:317, n.° 53).
47      Como corretamente observado pelo Tribunal Geral no n.° 223 do acórdão recorrido.
48      Em conformidade com o ponto 11 das Orientações E&R, «[a] noção de repartição de encargos foi introduzida, nomeadamente, para melhor resolver a questão do risco moral.
49      V., por analogia, Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o. (C‑526/14, EU:C:2016:570, n.os 55 a 58).
50      V., neste sentido, Soltész U. e Maier‑Rigaud F., «Rescue and restructuring aid», in Werner, P. e Verouden, V. (eds), EU State Aid Control: Law and Economics, 2025, pp. 553 e 554.