61988CC0196_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
++++
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . Um das Gleichgewicht in dem durch erhebliche strukturelle Überschüsse gekennzeichneten Milchsektor wiederherzustellen, erließ der Rat am 31 . März 1984 die Verordnungen Nrn . 856/84 und 857/84, die - für einen ursprünglichen Zeitraum von fünf Jahren - eine Abgabe auf die Milchmengen eingeführt haben, die über eine Garantieschwelle hinaus gesammelt wurden ( 1 ). Der Gerichtshof hat bereits mehrere Vorabentscheidungsfragen zu bestimmten Aspekten dieser Regelung, die strikte Auswirkungen hat, beantwortet ( 2 ). In den vorliegenden Rechtssachen befragt die Cour d' appel Rennes den Gerichtshof zu den spezifischen Bestimmungen, die die Erzeuger mit einem Entwicklungsplan betreffen .
Der rechtliche Rahmen
2 . Die Fragen des vorlegenden Gerichts betreffen die ersten beiden Anwendungsjahre der Vorschriften zur Regulierung der Milcherzeugung . Daher kann ich mich auf die Darstellung des in jener Zeit geltenden rechtlichen Rahmens beschränken .
Die gemeinschaftsrechtliche Regelung
3 . Gemäß Artikel 5 c der Verordnung Nr . 804/68 des Rates ( 3 ) in der durch die Verordnung Nr . 856/84 ergänzten Fassung wird eine Abgabe auf die gelieferten Milchmengen erhoben, die eine bestimmte Referenzmenge überschreiten . Diese Abgabe wird geschuldet entweder von den Erzeugern ( Formel A ) oder von den Käufern von Milch ( den Molkereien ), die sie ausschließlich auf die Erzeuger abwälzen, die ihre Lieferungen erhöht haben, und zwar im Verhältnis zu ihrem Beitrag an der Überschreitung der Referenzmenge des Käufers ( Formel B ).
Die Einzelheiten der Berechnung der Referenzmenge, d . h . der von der Abgabe befreiten Menge, sind in der Verordnung Nr . 857/84 geregelt . Diese bestimmt für den Fall der Anwendung der Formel B folgendes :
- Die Abgabe beträgt 100 % des Milchrichtpreises ( 4 );
- die Referenzmenge entspricht grundsätzlich der Milchmenge, die von einem Käufer im Kalenderjahr 1981 gekauft worden ist, zuzueglich 1 % ( 5 );
- die Mitgliedstaaten können jedoch die Milchmenge zugrunde legen, die im Kalenderjahr 1982 oder im Kalenderjahr 1983 gekauft wurde, verringert um einen Prozentsatz, der so festgesetzt wird, daß die für den betreffenden Mitgliedstaat garantierte Referenzmenge nicht überschritten wird ( 6 ).
Die Vorschriften zur Regulierung der Milcherzeugung beruhen somit auf der Zuweisung einer Referenzmenge an die dieser Regelung unterworfene Person, die nach den in dem gewählten Referenzjahr tatsächlich gelieferten Mengen festgesetzt wird . Zu diesem Begriff der individuellen Referenzmenge kommt der der Gesamtgarantiemenge je Mitgliedstaat hinzu . Diese Menge entspricht der Summe der individuellen Referenzmengen . Sie stellt eine unantastbare Hoechstmenge dar ( 7 ).
4 . Abweichungen von dieser allgemeinen Regelung sind vorgesehen oder können vorgesehen werden ( siehe unten Nr . 15 ), um bestimmte besondere Situationen zu berücksichtigen, insbesondere diejenige eines Erzeugers, für den ein Entwicklungsplan gilt ( 8 ). Die Rechtsstellung dieser Personen nach Gemeinschaftsrecht ist in der Richtlinie 72/159/EWG ( 9 ) des Rates geregelt worden . Diese hat die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine Regelung zur Förderung derjenigen landwirtschaftlichen Betriebe einzuführen, die in der Lage sind, bei Anwendung rationeller Produktionsmethoden den bei ihnen beschäftigten Personen ein angemessenes Einkommen sowie befriedigende Arbeitsbedingungen zu gewährleisten ( 10 ). Nach der Richtlinie müssen die Personen, die die Förderungsmaßnahmen in Anspruch nehmen möchten, ihrem Antrag einen Entwicklungsplan beifügen, der sich über höchstens sechs Jahre erstreckt und in dem insbesondere die zu erreichenden Produktionsziele und die dazu notwendigen Investitionen angegeben sein müssen . Nach Genehmigung des Entwicklungsplans durch die zuständige Behörde des Mitgliedstaats kann derjenige, für den er gilt, eine Beihilfe namentlich in Form einer Zinsvergütung auf die zur Durchführung der vorgesehenen Ausbaumaßnahmen aufgenommenen Darlehen in Anspruch nehmen .
5 . Der Rat hat zur Berücksichtigung der besonderen Situation dieser Erzeuger mit einem Entwicklungsplan folgende Vorschriften erlassen :
Den Kern der Regelung bildet Artikel 3 Nr . 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr . 857/84, der folgenden Wortlaut hat :
"Bei der Festlegung der Referenzmengen nach Artikel 2 und im Rahmen der Anwendung der Formeln A und B werden bestimmte besondere Situationen unter folgenden Bedingungen berücksichtigt :
1)Erzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1 . März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, können entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats,
- wenn der Entwicklungsplan in Durchführung befindlich ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch - und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt;
- wenn der Entwicklungsplan nach dem 1 . Januar 1981 durchgeführt worden ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den Milch - und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt, die sie im Jahr des Abschlusses des Entwicklungsplans geliefert haben ."
Nach Artikel 5 der Verordnung Nr . 857/84 können jedoch die zusätzlichen Referenzmengen zugunsten der in den Artikeln 3 und 4 genannten Erzeuger ( 11 ) jedoch nur im Rahmen der dem betreffenden Mitgliedstaat garantierten Gesamtmenge gewählt werden . Die Vorschrift stellt ausserdem klar, daß diese zusätzlichen Mengen aus einer Reserve entnommen werden, die der Mitgliedstaat innerhalb dieser Garantiemenge bildet .
Diese "nationale Reserve" kann durch mehrere Quellen gespeist werden .
Die Mitgliedstaaten können nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr . 857/84 den auf die Referenzmengen angewandten Prozentsatz anpassen, um den in den Artikeln 3 und 4 genannten Erzeugern zusätzliche Referenzmengen zuzuteilen . Diese Bestimmung ermöglicht es somit, eine Solidaritätsregelung einzuführen, in deren Rahmen sämtlichen Erzeugern Abzuege abverlangt werden, um bestimmten Erzeugern, die sich in einer Lage befinden, die eine besondere Beihilfe rechtfertigt, Zuschläge zu gewähren .
Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr . 857/84 können die Mitgliedstaaten den Erzeugern, die sich zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung verpflichten, eine Vergütung gewähren . Gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift werden die in dieser Weise freigesetzten Referenzmengen erforderlichenfalls der nationalen Reserve hinzugefügt .
Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 4 a der Verordnung Nr . 857/84 ( 12 ) es den Mitgliedstaaten erlaubt, eine Regelung über einen regionalen bzw . nationalen Ausgleich einzuführen . Die Mitgliedstaaten können nach dieser Bestimmung nicht genutzte Referenzmengen anderen Erzeugern oder Käufern zuteilen, die möglicherweise ihre eigene Lieferschwelle überschritten haben . Diese Übertragungen müssen mit Vorrang innerhalb derselben Region erfolgen . Bleiben verfügbare Mengen übrig, können sie anschließend anderen Regionen zugewiesen werden .
Die französische Regelung
6 . Die in Frankreich zur Durchführung der Gemeinschaftsregelung getroffenen Maßnahmen ergeben sich aus dem Dekret Nr . 84-661 vom 17 . Juli 1984 ( 13 ) sowie - hinsichtlich der ersten beiden Anwendungsjahre, auf die es dem vorlegenden Gericht ankommt - aus den Verordnungen vom 22 . November 1984 ( 14 ) und 10 . Juli 1985 ( 15 ).
7 . Was die Durchführung der allgemeinen Regelung angeht, so kann ich mich darauf beschränken, auf die beiden von Frankreich getroffenen Grundentscheidungen hinzuweisen .
Was die Wahl der Formel anbelangt, so hat Frankreich sich für die Formel B entschieden ( 16 ). Die Käufer, d . h . die Molkereien, haben somit die Abgabe auf die Milchmenge zu zahlen, die ihnen unter Überschreitung der ihnen von der zuständigen Behörde, hier dem Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers ( Onilait ), zugeteilten Referenzmenge geliefert wurde .
Was das Referenzjahr betrifft, so hat Frankreich das Jahr 1983 gewählt . Die Referenzmengen dieses Produktionsjahres werden je nach dem Anwendungszeitraum wie folgt verringert :
- Für den Zeitraum vom 2 . April 1984 bis 31 . März 1985 wird die ursprüngliche Referenzmenge jedes Käufers auf der Grundlage der 1983 gesammelten Milchmenge, abzueglich 2 % ( in Berggebieten : 1 %), berechnet ( 17 ). Die Käufer sind verpflichtet, den Erzeugern, die ihnen Milch liefern, eine Grundreferenzmenge zuzuteilen, die höchstens 98 % ( in Berggebieten : 99 %) der im Jahre 1983 gelieferten Mengen entspricht ( 18 ).
- Für den Zeitraum vom 1 . April 1985 bis 31 . März 1986 werden sowohl in bezug auf die Käufer als auch in bezug auf die Erzeuger, die ihnen Milch liefern, die Referenzmengen des vorangegangenen Zeitraums, abzueglich 1 % ( ausser in Berggebieten ), zugrunde gelegt ( 19 ).
Beachtenswert erscheinen die verhältnismässig niedrigen Prozentsätze, die zur Bestimmung der Referenzmengen der Käufer auf die Lieferungen des Jahres 1983 angewandt werden . Obwohl mir hierüber keine Zahlen vorliegen, darf ich wohl davon ausgehen, daß diese Prozentsätze im wesentlichen festgesetzt wurden, um gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr . 857/84 nicht die Gesamtgarantiemenge zu überschreiten ( 20 ). Damit hat sich die französische Regierung dafür entschieden, von der Möglichkeit nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr . 857/84, die Referenzmengen der Erzeuger insgesamt anzupassen, um den Umfang der zusätzlichen Referenzmengen zugunsten der vorrangigen Erzeuger zu erhöhen, nur in sehr beschränktem Maß Gebrauch zu machen ( 21 ). Daraus folgt, daß in Frankreich die nationale Reserve im wesentlichen durch die infolge endgültiger Erzeugungsaufgaben freigesetzten Mengen gespeist worden ist .
8 . Die Rechtsstellung der Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben, wurde durch das Dekret Nr . 83-442 vom 1 . Juni 1983 ( 22 ) zur Durchführung der vorgenannten Richtlinie 72/159/EWG festgelegt . Dieses Dekret macht die Inanspruchnahme der Investitionsbeihilfen insbesondere davon abhängig, daß sich der Landwirt verpflichtet, innerhalb der in seinem Entwicklungsplan vorgesehenen Fristen ( normalerweise sechs Jahre ) ein Modernisierungsprogramm durchzuführen .
9 . Das Dekret Nr . 84-661 steckt den allgemeinen Rahmen ab, in dem die Käufer bestimmten Gruppen von Erzeugern, die sich in einer besonderen Lage befinden und die ich im folgenden als "vorrangige Erzeuger" bezeichne, neben einer Grundreferenzmenge, die wie vorhin beschrieben berechnet wird, eine zusätzliche Referenzmenge gewähren . Die Erzeuger, die einen Entwicklungsplan nach dem Dekret vom 1 . Juni 1983 durchführen, stellen eine der Gruppen von Erzeugern dar, die in dieser Weise zusätzliche Referenzmengen erhalten können ( 23 ). Ausgeschlossen sind jedoch die Erzeuger, die im Jahr 1983 mehr als 200 000 l Milch geliefert haben . Ausser im Fall individueller Ausnahmeregelungen können diese vor dem 1 . April 1986 keine zusätzlichen Mengen zugewiesen erhalten . In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter der französischen Regierung darauf hingewiesen, daß die Festlegung einer derartigen Hoechstmenge es erlaube, unter Einhaltung der Gesamtgarantiemenge genügend verfügbare Mengen zugunsten der meisten vorrangigen Erzeuger freizusetzen .
Das Dekret Nr . 84-661 bestimmt ferner, daß die Referenzmengen, die von den Erzeugern freigesetzt wurden, die wegen endgültiger Aufgabe der Milchproduktion eine Prämie erhalten haben, unter Voraussetzungen, die durch Ministerialverordnung festzulegen sind, insgesamt oder zum Teil der nationalen Reserve zugewiesen werden ( 24 ).
10 . Die Verordnung vom 22 . November 1984 konkretisiert diesen allgemeinen Rahmen für den ersten Anwendungszeitraum ( April 1984 bis März 1985 ) wie folgt :
Danach bleiben 90 % der infolge einer Aufgabe der Erzeugung freigesetzten Referenzmengen den Molkereien erhalten, während 10 % dieser Mengen der nationalen Reserve zugewiesen werden müssen ( 25 ).
Die Käufer sind im Rahmen der Referenzmengen, über die sie verfügen können, verpflichtet, den vorrangigen Erzeugern zusätzliche Referenzmengen zuzuteilen . Insbesondere müssen sie den Erzeugern, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben und deren Plan nach dem 1 . April 1978 und vor dem 31 . März 1985 genehmigt wurde, eine pauschale Menge von 9 500 l zuteilen ( 26 ). Jedoch können die Erzeuger, deren Grundreferenzmenge 200 000 l oder 98 % ( in Berggebieten : 99 %) des für das Wirtschaftsjahr 1984/85 vorgesehenen Lieferziels überschreiten, keine zusätzlichen Referenzmengen zugewiesen erhalten ( 27 ).
Diese pauschal zugeteilte Menge kann durch eine weitere Referenzmenge ergänzt werden, wenn zwischen der gesamten zugeteilten Referenzmenge und dem für das Wirtschaftsjahr 1984/85 vorgesehenen Lieferziel eine erhebliche Diskrepanz besteht ( 28 ). Eine ergänzende Menge kann sogar den Erzeugern mit einem Entwicklungsplan gewährt werden, deren Lieferungen im Jahr 1983 mehr als 200 000 l betrugen ( 29 ). Diese beiden ergänzenden Mengen können jedoch nur dann zugeteilt werden, wenn die Käufer über nicht genutzte Referenzmengen verfügen .
Ausser auf der Ebene der Käufer sind auf zwei weiteren Ebenen Maßnahmen vorgesehen .
Zum einen kann ein Käufer, wenn er ausserstande ist, den Bedarf der ihm angeschlossenen vorrangigen Erzeuger nicht mit den verfügbaren Mengen zu decken, die von Onilait verwaltete nationale Reserve in Anspruch nehmen ( 30 ).
Zum anderen ermöglicht es ein Mechanismus des regionalen/nationalen Ausgleichs in Ausübung der durch Artikel 4 a der Verordnung Nr . 857/84 eingeräumten Befugnis, die Überschüsse der Käufer mit Mengenüberschreitung durch die von den Käufern, die ihre "Quote" nicht ausgeschöpft haben, nicht genutzten Referenzmengen auszugleichen .
Den Ausführungen der Vertreter der französischen Regierung in der mündlichen Verhandlung zufolge hat die Gesamtheit dieser Maßnahmen konkret bewirkt, daß in Frankreich eine Abgabe zu Lasten der Erzeuger und Käufer für das Wirtschaftsjahr 1984/85 vermieden werden konnte .
11 . Für den zweiten Anwendungszeitraum ( April 1985 bis März 1986 ) sieht die Verordnung vom 10 . Juli 1985 andere Modalitäten vor .
Was die verfügbaren Mengen der Käufer angeht, wurde der bei den Molkereien verbleibende Anteil der freigesetzten Mengen auf 80 % ( vorher 90 %) vermindert, während der der nationalen Reserve zugeschlagene Anteil auf 20 % angehoben wurde ( 31 ).
Wie während des vorhergehenden Anwendungszeitraums sind die Käufer verpflichtet, im Rahmen der ihnen zur Verfügung stehenden Referenzmenge bestimmten vorrangigen Erzeugern, darunter denjenigen, für die ein Entwicklungsplan gilt, zusätzliche Mengen zuzuteilen ( 32 ). Die Verordnung vom 10 . Juli 1985 verpflichtet jedoch nicht mehr dazu, diesen eine pauschale Menge zu gewähren . Sie sieht nur vor, daß die Kommissare der Republik in jeder einzelnen Region die Kriterien für die Zuteilung der fraglichen zusätzlichen Referenzmengen festlegen können ( 33 ). Wie die vorherige Verordnung schließt auch sie jedoch die Erzeuger, deren Referenzmenge 200 000 l oder 97 % ( in Berggebieten : 99 %) des im Entwicklungsplan festgelegten Lieferziels überschreitet, von der Gewährung der zusätzlichen Mengen aus ( 34 ).
In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter der französischen Regierung darauf hingewiesen, daß die den regionalen Behörden erteilten Weisungen nicht dahin gegangen seien, den Erzeugern mit einem Entwicklungsplan eine pauschale Menge zuzuteilen . Vielmehr sei empfohlen worden, den in dem einzelnen Entwicklungsplan vorgesehenen Produktionsziel Rechnung zu tragen .
Die Verordnung vom 10 . Juli 1985 regelt spezifisch, wie die Mengen zuzuweisen sind, die von den Erzeugern, die eine Prämie für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung erhalten haben, freigesetzt wurden ( 35 ). Diese Mengen werden vorzugsweise von den Käufern dazu benutzt, die Referenzmenge jedes Erzeugers auf 97 % ( in Berggebieten : 99 %) der 1983 gelieferten Mengen anzuheben, wobei die Erzeuger, deren Referenzmengen am kleinsten sind, zuerst berücksichtigt werden und die Erzeuger, deren Referenzmenge 200 000 l überschreitet, ausgeschlossen werden . Ein etwaiger Rest wird neu verteilt, wobei sich allerdings die Vorschrift nicht eindeutig dazu äussert, ob nur diejenigen Erzeuger aus dieser Restmenge bedacht werden können, die sich in einer besonderen Situation befinden .
Auch die Vorschriften über die Verwendung der nationalen Reserve unterscheiden sich von denen für den vorangegangenen Anwendungszeitraum . Danach teilt Onilait, nachdem sie zunächst eine bestimmte Menge für bestimmte Junglandwirte und Landwirte, die eine für zulässig erklärte Klage erhoben haben, entnommen hat, die dann verbleibende Menge den Käufern in Berggebieten sowie jenen Käufern zu, denen besonders viele vorrangige Erzeuger angeschlossen sind, deren zugeteilte Referenzmengen von den in den Entwicklungsplänen festgelegten Lieferzielen beträchtlich abweichen ( 36 ).
Schließlich wurde gemäß Artikel 4 a der Verordnung Nr . 857/84 erneut ein Mechanismus des regionalen/nationalen Ausgleichs angewandt ( 37 ).
Die französische Regierung hat ausgeführt, daß die Gesamtheit dieser Maßnahmen es ermöglicht habe, die vorrangigen Erzeuger, die in der Lage gewesen seien, ihre Lieferungen im Rahmen der nach ihren Lieferzielen vorgesehenen Mengen zu halten, weitestgehend von der Abgabe zu befreien . Ferner habe mit diesen Maßnahmen vermieden werden können, daß die Verteilung zusätzlicher Referenzmengen an vorrangige Erzeuger davon abhänge, ob mehr oder weniger bei den jeweiligen Molkereien freigesetzte Mengen verfügbar seien .
Die Ausgangsverfahren
12 . In den Ausgangsverfahren wenden sich fünfzehn Milcherzeuger des Departements Côtes du Nord, die sich alle zwischen 1980 und 1983 zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben, gegen die von ihrer Molkerei für das Wirtschaftsjahr 1985/86 erhobene Abgabe . Anzumerken ist, daß keiner der Kläger der Ausgangsverfahren seinen Entwicklungsplan 1981 oder 1982 durchgeführt hat . Ausserdem hatten alle Kläger der Ausgangsverfahren im maßgeblichen Zeitraum mehr als 200 000 l Milch erzeugt .
13 . Im Rahmen dieser Rechtsstreitigkeiten hat die Cour d' appel Rennes folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt :
"1 ) Erlaubt es Artikel 3 der Verordnung Nr . 857/84 des Rates, daß ein Mitgliedstaat allen Erzeugern mit einem in Durchführung befindlichen Entwicklungsplan ungeachtet der Ziele des einzelnen Plans eine pauschale Zuteilung gewährt und das Jahr 1983 als einziges Referenzjahr wählt, ohne eine Ausnahme für die Erzeuger vorzusehen, für die ein in den Jahren 1981 und 1982 abgeschlossener Entwicklungsplan galt?
2 ) Steht es im Widerspruch zu Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, daß die Verordnungen vom 22 . November 1984 und 10 . Juli 1985 eine Prioritätsordnung für die Zuteilungen zusätzlicher Referenzmengen je nach den innerhalb des einzelnen Betriebs freigesetzten Mengen festlegen, so daß die Zuteilung von den zur Verfügung stehenden Mengen des Käufers abhängt?
3 ) Hat die nationale Behörde, als sie insbesondere die Ministerialverordnung vom 10 . Juli 1985 erließ, die die Wachstumsmöglichkeit für das Wirtschaftsjahr 1985/86 auf 1 % des vorangegangenen Wirtschaftsjahrs beschränkt, gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstossen, da die Erzeuger mit einem Plan auf den Bestand der Verpflichtungen vertrauen durften, die vorher eingegangen waren, um ihnen eine Steigerung der Produktivität ihres Betriebs zu ermöglichen?"
Prüfung der ersten Frage
14 . Die erste Frage hat zwei Teile . Ich verstehe sie wie folgt :
1)Erlaubt es Artikel 3 der Verordnung Nr . 857/84, den Erzeugern mit einem Entwicklungsplan eine zusätzliche pauschale Referenzmenge zuzuteilen?
2 ) Erlaubt es diese Vorschrift, nur das Jahr 1983 zu wählen, um die Referenzmenge eines Erzeugers, der in den Jahren 1981 und 1982 einen Entwicklungsplan abgeschlossen hat, zu bestimmen?
Zuteilung einer pauschalen Referenzmenge
15 . Um diese Frage beantworten zu können, ist zunächst zu klären, ob Artikel 3 der Verordnung Nr . 857/84 die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Erzeugern mit einem Entwicklungsplan eine zusätzliche Referenzmenge zuzuteilen, oder ob er nur diese Möglichkeit vorsieht .
Die einschlägigen Bestimmungen sind folgende :
"Artikel 3
Bei der Festlegung der Referenzmengen nach Artikel 2 ... werden bestimmte besondere Situationen unter folgenden Bedingungen berücksichtigt :
1 ) Erzeuger, die sich zur Durchführung eines ... Entwicklungsplans ... verpflichtet haben, können entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats, ... zugewiesen erhalten :
...
Verfügt der Mitgliedstaat über ausreichende Informationen, so können auch ohne Entwicklungsplan getätigte Investitionen berücksichtigt werden .
2 ) Die Mitgliedstaaten können Junglandwirten ... eine bestimmte Referenzmenge zuteilen .
3 ) Erzeuger, deren Milcherzeugung ... von aussergewöhnlichen Ereignissen nachhaltig betroffen wurde, ... können auf Antrag erwirken, daß ein anderes Kalenderreferenzjahr ... berücksichtigt wird ." ( Hervorhebungen von mir ).
Die Kläger der Ausgangsverfahren berufen sich auf die Worte "werden ... berücksichtigt" im einleitenden Satz von Artikel 3, um geltend zu machen, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, für die Erzeuger mit einem Entwicklungsplan eine besondere Regelung zu treffen . Ich teile nicht diese Ansicht .
Meines Erachtens ist bei der Auslegung des einleitenden Satzes von Artikel 3 zu berücksichtigen, daß die 1984 eingeführten Vorschriften zur Regulierung der Erzeugung weite Ermessensspielräume zugunsten der Mitgliedstaaten enthalten, und zwar sowohl hinsichtlich der Bestimmung des Umfangs der zusätzlichen Referenzmengen, die vorrangigen Erzeugern zugeteilt werden können, als auch hinsichtlich der Festlegung der Gruppen vorrangiger Erzeuger, die in deren Genuß kommen können, soweit die getroffenen Maßnahmen nicht bewirken, daß die Schwelle der Gesamtgarantiemenge überschritten wird . Diese den Mitgliedstaaten eingeräumte Freiheit kommt deutlich zum Ausdruck in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr . 857/84, der wie folgt lautet :
"Die in den Absätzen 1 und 2 genannten Prozentsätze können von den Mitgliedstaaten angepasst werden, um die Anwendung der Artikel 3 und 4 sicherzustellen ." ( Hervorhebung von mir ).
Sie kommt auch in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr . 857/84 zum Ausdruck, in der es heisst :
"Den Mitgliedstaaten muß gestattet werden, mit Rücksicht auf die besondere Lage bestimmter Erzeuger die Referenzmengen anzupassen ..." ( Hervorhebung von mir ).
Angesichts dieser Ausführungen ist Artikel 3, wie ich meine, so zu verstehen, daß er den Mitgliedstaaten lediglich erlaubt, die Referenzmengen anzupassen, um die Anwendung der Artikel 3 und 4 sicherzustellen, ohne zu bestimmen, ob diese Anwendung obligatorisch oder fakultativ ist . Die Antwort auf diese Frage ist Artikel 3 Nrn . 1 bis 3 zu entnehmen, wo zwischen vier Situationen unterschieden wird : 1 ) derjenigen der Erzeuger, für die ein Entwicklungsplan gilt ( Nr . 1 Unterabsatz 1 ), 2 ) derjenigen der Erzeuger, die ohne Entwicklungsplan Investitionen getätigt haben ( Nr . 1 Unterabsatz 2 ), 3 ) derjenigen der Junglandwirte ( Nr . 2 ) und 4 ) derjenigen der Erzeuger, die von aussergewöhnlichen Ereignissen betroffen wurden ( Nr . 3 ). Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 28 . April 1988 in der Rechtssache 61/87 ( Thevenot u . a ., Slg . 1988, 2375, Randnr . 18 ) bestätigt hat, verpflichtet Nr . 3 ihrem Wortlaut nach die Mitgliedstaaten zur Berücksichtigung der Situation der Erzeuger, auf die sie Bezug nimmt . Demgegenüber weisen die in den Nrn . 1 und 2 verwendeten Worte ( siehe die Hervorhebungen ) eindeutig darauf hin, daß die Mitgliedstaaten das Recht haben, spezifische Maßnahmen vorzusehen, um der Situation der drei anderen Gruppen von Erzeugern, die sich in einer besonderen Lage befinden, Rechnung zu tragen .
16 . Ist damit die Frage dahin beantwortet, daß die Maßnahmen nach Artikel 3 Nr . 1 der Verordnung Nr . 857/84 im Rahmen einer den Mitgliedstaaten eingeräumten Befugnis ergehen, so kann daraus meiner Ansicht nach der Schluß gezogen werden, daß die Mitgliedstaaten auch eine Hoechstgrenze festlegen können, oberhalb deren keine zusätzliche Referenzmenge mehr zugeteilt werden darf . Die Festlegung dieser Hoechstgrenze kann im Rahmen der von den Mitgliedstaaten vorzunehmenden Abgrenzung zwischen vorrangigen und nicht vorrangigen Erzeugern bzw . zwischen den einzelnen Gruppen vorrangiger Erzeuger geboten sein, um die Begrenzung der Gesamtgarantiemenge einzuhalten .
Insoweit ist darauf zu verweisen, daß sich die französische Regierung dafür entschieden hat, von der den Mitgliedstaaten eingeräumten Befugnis, die Referenzmengen der Erzeuger insgesamt anzupassen, um den Umfang der zusätzlichen Referenzmengen zugunsten der vorrangigen Erzeuger zu erhöhen, nur in sehr beschränktem Maß Gebrauch zu machen ( siehe Nr . 7 ). Nachdem sie diese Wahl getroffen hatte, musste die französische Regierung unter Berücksichtigung der verfügbaren Referenzmengen eine Abgrenzung zwischen den vorrangigen Erzeugern untereinander vornehmen . In diesem Zusammenhang hat sie die Erzeuger mit einem Entwicklungsplan, deren Erzeugung mehr als 200 000 l betrug, ausgeschlossen, um einer grösstmöglichen Zahl kleinerer vorrangiger Erzeuger relevante zusätzliche Mengen zuteilen zu können . Damit hat die französische Regierung in meinen Augen die Gemeinschaftsregelung eingehalten . Sie hat nämlich die Unterscheidung zwischen vorrangigen Erzeugern nach einem objektiven Kriterium vorgenommen, dessen Gültigkeit im übrigen in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr . 857/84 ausdrücklich anerkannt worden ist ( 38 ). Zudem entspricht das damit verfolgte Ziel der Gemeinschaftsregelung .
17 . Aus diesen Erwägungen leitet sich meines Erachtens eine sachgemässe Antwort auf die Frage des vorlegenden Gerichts im Hinblick auf die Entscheidung in den Ausgangsverfahren her . Alle Kläger der Ausgangsverfahren haben nämlich im Wirtschaftsjahr 1985/86 mehr als 200 000 l Milch erzeugt . Da es mit der Gemeinschaftsregelung in Einklang steht, diese Gruppe von Erzeugern von der Vergünstigung der Sonderregelung für Erzeuger mit Entwicklungsplan auszunehmen, ist die Frage nach der Gültigkeit der Zuteilung einer pauschalen Referenzmenge für die Kläger nicht mehr von Belang . Im übrigen erscheint es fraglich, ob die französischen Rechtsvorschriften für das Wirtschaftsjahr 1985/86 tatsächlich eine solche pauschale Zuteilung zugunsten der Erzeuger mit einem Entwicklungsplan vorsehen . Zwar hat die Verordnung vom 22 . November 1984 die Gewährung einer pauschalen Menge von 9 500 l an alle Betroffenen mit einer Erzeugung von weniger als 200 000 l vorgesehen; diese pauschale Menge ist aber in der Verordnung vom 10 . Juli 1985, mit der die Regeln festgelegt wurden, nach denen die Molkereien die Kläger der Ausgangsverfahren mit einer Abgabe belegt haben, nicht mehr enthalten . Die Vertreter der französischen Regierung haben in der mündlichen Verhandlung dargelegt, daß von der pauschalen Menge von 9 500 l für das Wirtschaftsjahr 1985/86 Abstand genommen und sie durch die Empfehlung ersetzt worden sei, dem in dem einzelnen Entwicklungsplan vorgesehenen Produktionsziel Rechnung zu tragen ( siehe Nr . 11 ).
18 . Für den Fall, daß Sie es trotzdem für geboten halten, die Frage nach der Zuteilung einer pauschalen Referenzmenge zu beantworten, lege ich im folgenden meine Auffassung hierzu dar .
In der erwähnten Situation hat sich der Mitgliedstaat dafür entschieden, von der Befugnis nach Artikel 3 Nr . 1 der Verordnung Nr . 857/84 zugunsten einer bestimmten Gruppe von Erzeugern mit einem Entwicklungsplan, und zwar denjenigen, deren Plan in Durchführung befindlich ist und deren Erzeugung unterhalb der genannten Grenzen liegt, Gebrauch zu machen . In diesem Fall muß die getroffene Regelung selbstverständlich die in der Verordnung aufgestellten Voraussetzungen erfuellen .
Es sei noch einmal auf die einschlägige Passage hingewiesen :
"... wenn der Entwicklungsplan in Durchführung befindlich ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch - und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt" ( Hervorhebungen von mir ).
Der Wortlaut dieser Bestimmung steht meiner Ansicht nach der Zuteilung einer zusätzlichen pauschalen Referenzmenge an die Erzeuger mit einem in Durchführung befindlichen Entwicklungsplan entgegen . Sobald sich ein Mitgliedstaat für die Einführung einer besonderen Regelung zugunsten dieser Erzeuger entschieden hat, muß er somit den individuellen Situationen Rechnung tragen, indem er beispielsweise die zuzuteilende zusätzliche Referenzmenge zu dem in dem einzelnen Entwicklungsplan vorgesehenen Produktionsziel in Beziehung setzt .
Dies impliziert jedoch nicht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die den Betreffenden zuzuteilende Referenzmenge so festzusetzen, daß sie der in dem einzelnen Entwicklungsplan vorgesehenen Milcherzeugung entspricht . Meiner Ansicht nach können die Mitgliedstaaten die Höhe der neben der Grundreferenzmenge zu gewährenden zusätzlichen Referenzmenge oder verschiedenen zusätzlichen Referenzmengen frei, aber nach objektiven Kriterien festsetzen, sofern sich erstens diese Festsetzung nach den in den Entwicklungsplänen vorgesehenen Produktionszielen richtet oder mit diesen im Zusammenhang steht und zweitens die zu gewährenden zusätzlichen Mengen sich im Rahmen der Gesamtgarantiemenge halten .
Die Wahl des Jahres 1983 als des einzigen Referenzjahres
19 . Des weiteren ist zu prüfen, ob die Frage nach der Wahl des Jahres 1983 als Referenzjahr, ohne für die Erzeuger eine abweichende Regelung vorzusehen, für die ein 1981 oder 1982 abgeschlossener Entwicklungsplan galt, sich im Rahmen der Ausgangsverfahren überhaupt stellt . Keiner der Kläger der Ausgangsverfahren hat nämlich seinen Entwicklungsplan tatsächlich 1981 oder 1982 abgeschlossen .
Für den Fall, daß Sie es dennoch für geboten halten, diesen zweiten Teil der ersten Frage zu beantworten, sei im folgenden meine Auffassung hierzu dargelegt :
20 . Artikel 3 Nr . 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr . 857/84 scheint mir in erster Linie zu bezwecken, die Situation bestimmter Erzeuger mit Entwicklungsplan zu regeln, deren Betrieb sich in einem Mitgliedstaat befindet, der das Jahr 1981 als Referenzjahr gewählt hat . In diesem Fall ist es sachgerecht, dem betreffenden Mitgliedstaat zu erlauben, den Erzeugern, die ihren Entwicklungsplan nach dem 1 . Januar 1981 abgeschlossen haben, zusätzliche Referenzmengen zu gewähren, da ihre Grundreferenzmenge damals aufgrund einer Milcherzeugung festgesetzt wurde, deren Steigerung beabsichtigt war und die dem für das Ende des Entwicklungsplans angestrebten Produktionstempo nicht Rechnung trägt .
Wie ist diese Bestimmung aber in dem Fall zu verstehen, daß ein Mitgliedstaat das Jahr 1983 als Referenzjahr gewählt hat? In diesem Fall scheint mir die Bestimmung in bezug auf die Erzeuger mit einem 1981 oder 1982 abgeschlossenen Entwicklungsplan gegenstandslos geworden zu sein . Die Grundreferenzmenge dieser Erzeuger wurde nämlich zu einer Zeit festgelegt, als sie die in ihrem Entwicklungsplan vorgesehenen Produktionsziele verwirklichen konnten . Diese Grundreferenzmenge trägt somit zwangsläufig der Erzeugung der Betreffenden im Jahr des Abschlusses des Plans Rechnung .
21 . Auf keinen Fall lässt es die Verordnung Nr . 857/84 nach meinem Dafürhalten zu, daß der Mitgliedstaat zugunsten der Erzeuger mit einem Entwicklungsplan ein anderes Referenzjahr als das für die Erzeuger allgemein gewählte berücksichtigt . Artikel 2 der Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten, ein Referenzjahr aus den Kalenderjahren 1981 bis 1983 zu wählen . Ist diese Wahl einmal getroffen, kann zugunsten der von aussergewöhnlichen Ereignissen betroffenen Erzeuger noch ein weiteres Referenzjahr berücksichtigt werden ( Artikel 3 Nr . 3 ). Dagegen erlaubt es die Verordnung Nr . 857/84 nicht, zugunsten der Erzeuger mit einem Entwicklungsplan von dem Referenzjahr abzuweichen, das der Mitgliedstaat gewählt hat . Das hat der Gerichtshof ausdrücklich in seinem Urteil vom 17 . Mai 1988 in der Rechtssache 84/87 ( Erpelding, Slg . 1988, 2647 ) bestätigt :
"... Artikel 3 Nr . 3 der Verordnung Nr . 857/84 des Rates ... (( ist )) die einzige Bestimmung, die es den Erzeugern gestattet, ein anderes Referenzjahr innerhalb des Zeitraums 1981-1983 zu wählen als dasjenige, für das sich der betroffene Mitgliedstaat entschieden hat ..." ( Randnr . 19 )
Prüfung der zweiten Frage
22 . Mit ihrer zweiten Frage möchte die Cour d' appel Rennes nach meinem Verständnis vom Gerichtshof Aufschluß darüber erhalten, ob es im Widerspruch zur Gemeinschaftsregelung steht, daß ein Teil der individuellen Referenzmengen, die von angeschlossenen Erzeugern freigesetzt werden, die die Erzeugung endgültig aufgegeben haben, bei den Molkereien verbleibt ( 90 % gemäß der Verordnung vom 22 . November 1984, 80 % gemäß der Verordnung vom 10 . Juli 1985 ), während nur der Rest der nationalen Reserve zufließt .
23 . Die Antwort auf diese Frage geht meines Erachtens aus Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr . 857/84 hervor :
"2 . Die freigesetzten Referenzmengen werden erforderlichenfalls der Reserve nach Artikel 5 hinzugefügt" ( Hervorhebung von mir ).
Im Urteil vom 25 . November 1986 in den verbundenen Rechtssachen 201 und 202/85 ( Klensch u . a ., Slg . 1986, 3477 ) hat der Gerichtshof für Recht erkannt :
"Nach der Verordnung Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 darf ein Mitgliedstaat, der die Formel B gewählt hat, nicht beschließen, die individuelle Referenzmenge eines Erzeugers, der seine Tätigkeit eingestellt hat, der Referenzmenge des Käufers, den dieser Erzeuger zum Zeitpunkt der Einstellung mit Milch beliefert hat, zuzuschlagen, anstatt diese Menge der nationalen Reserve hinzuzufügen ."
Der Gerichtshof hat diese Antwort wie folgt gerechtfertigt :
"Wenn die Verordnung dahin gehend ausgelegt würde, daß die individuelle Referenzmenge eines Erzeugers, der seinen Betrieb freiwillig aufgegeben hat, dem Käufer zufiele, so hätte dies eine Diskriminierung zwischen Erzeugern zufolge . Der Käufer könnte nämlich diese Menge den ihm angeschlossenen Erzeugern wieder zuteilen und so diese Erzeuger gegenüber den Erzeugern, die anderen Käufern angeschlossen sind, in ungerechtfertigter Weise begünstigen . Diese Auslegung hätte ausserdem zur Folge, daß ein ausgeschiedener Erzeuger, der seine Tätigkeit wieder aufnehmen möchte, an seinen früheren Käufer gebunden wäre und sich zu diesem Zeitpunkt keinen anderen Käufer aussuchen könnte . Dagegen kann dieses Ergebnis vermieden werden, wenn die vorerwähnten Bestimmungen der Verordnung Nr . 857/84 dahin gehend ausgelegt werden, daß die Anpassung der Referenzmengen entsprechend auf den Fall angewandt wird, daß ein Erzeuger seine Tätigkeit freiwillig eingestellt hat" ( Randnr . 22 ).
24 . Daher müssen nach Artikel 4 Absatz 2, wie er durch das vorgenannte Urteil Klensch ausgelegt worden ist, alle individuellen Referenzmengen der Erzeuger, die ihre Tätigkeit eingestellt haben, der nationalen Reserve zugeführt werden . Ich sehe nur eine Ausnahme von dieser Regel, nämlich in dem Fall, daß die verfügbaren Mengen der nationalen Reserve, die nicht aus der Aufgabe der Erzeugung stammen, ausreichen, um den Bedarf der vorrangigen Erzeuger, wie er von dem Mitgliedstaat nach Maßgabe der Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr . 857/84 definiert wird, zu decken ( siehe Artikel 4 Absatz 2 : "erforderlichenfalls "). Abgesehen von diesem Fall dürfen die freigesetzten Mengen - für die, erinnern wir uns, die Landwirte, die ihre Erzeugung aufgeben, eine Vergütung erhalten können - nur an die Erzeuger neu verteilt werden, die nach der Entscheidung des Mitgliedstaats zusätzliche Referenzmengen erhalten können . Überdies darf diese Neuverteilung nicht zu einer Diskriminierung zwischen vorrangigen Erzeugern dadurch führen, daß die ihnen zuzuteilende zusätzliche Referenzmenge vom Umfang der bei den Käufern, denen sie angeschlossen sind, freigesetzten Mengen abhängig gemacht wird .
25 . Diese aus dem Urteil Klensch folgende Auslegung scheint mir jedoch nicht unvereinbar zu sein mit einer dezentralisierten Verwaltung der Referenzmengen, die in einem Mitgliedstaat freigesetzt werden, der sich für die Formel B entschieden hat . Insbesondere verstösst meines Erachtens die in Frankreich für das Wirtschaftsjahr 1985/86 eingeführte Regelung, die darin besteht, den Molkereien 80 % der freigesetzten Referenzmengen zu belassen und den Rest der nationalen Reserve zuzuführen, nicht gegen die Gemeinschaftsregelung, sofern die folgenden Bedingungen eingehalten werden . Zunächst dürfen die Käufer die nicht der nationalen Reserve zugeführten freigesetzten Mengen nur an diejenigen Erzeuger neu verteilen, die zusätzliche Referenzmengen erhalten können . Sodann muß das Belassen eines Teils der freigesetzten Mengen bei den Käufern einem - vorläufigen - Vorabzug entsprechen . Anders gesagt, wenn dieser Teil über die Mengen hinausgeht, die zur Gewährung zusätzlicher Referenzmengen an die betreffenden Erzeuger gemäß der Entscheidung des Mitgliedstaats notwendig sind, muß der Rest der nationalen Reserve zugeführt werden . Reicht dieser Teil dagegen zur Gewährung der vorgesehenen zusätzlichen Referenzmengen an die angeschlossenen vorrangigen Erzeuger gemäß der Entscheidung des Mitgliedstaats nicht aus und stellt sich heraus, daß auch die nationale Reserve hierfür nicht ausreicht, muß die Regelung der dezentralisierten Verwaltung es ermöglichen, den Prozentsatz der freigesetzten Mengen, die den Käufern verblieben sind, die den Bedarf der ihnen angeschlossenen vorrangigen Erzeuger decken konnten, nachträglich so herabzusetzen, daß die Unterschiede in der Behandlung von Erzeugern je nach dem Käufer, dem sie angeschlossen sind, ausgeglichen werden .
Das nationale Gericht hat zu beurteilen, ob die genannten Voraussetzungen bei der nationalen Regelung gegeben sind . Ist das der Fall, verstösst die betreffende Regelung meiner Ansicht nach weder gegen die Verordnung Nr . 857/84 noch gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung .
Prüfung der dritten Frage
26 . Artikel 5 c Absatz 3 der Verordnung Nr . 804/68 hat die Gesamtgarantiemenge der Mitgliedstaaten, die vom zweiten Anwendungsjahr an zu berücksichtigen ist, niedriger festgesetzt als die für das erste Anwendungsjahr festgesetzte . Aus diesem Grund hat die französische Regierung die Referenzmenge der Käufer und der angeschlossenen Erzeuger für das Wirtschaftsjahr 1985/86 in der für das vorangegangene Wirtschaftsjahr festgesetzten Höhe, abzueglich 1 % ( ausser in Berggebieten ), festgesetzt ( siehe Nr . 7 ) ( 39 ). In diesem Zusammenhang verstehe ich die dritte Frage des Vorlagegerichts so, daß sie dahin geht, ob die Gemeinschaftsregelung nicht selbst den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt hat .
Der dritten Frage liegt ausserdem die Erwägung der Cour d' appel Rennes zugrunde, daß die Erzeuger mit einem Entwicklungsplan "auf den Bestand der Verpflichtungen" vertrauen können müssen, "die vorher eingegangen waren, um ihnen eine Steigerung der Produktivität ihres Betriebs zu ermöglichen ". Diese Erwägung legt nahe, daß zwischen der nationalen Behörde und den Erzeugern mit einem Entwicklungsplan Bindungen bestehen, aufgrund deren letztere eine Art vertragliches Recht zur Verwirklichung der in ihrem Plan vorgesehenen Produktionsziele haben . Vor der Beantwortung der Frage nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes ist daher zu prüfen, ob sich die Erzeuger mit einem Entwicklungsplan auf ein wohlerworbenes Recht zur Verwirklichung der in ihrem Plan vorgesehenen Produktionsziele berufen können . Natürlich ist es nicht Sache des Gerichtshofes, das Dekret Nr . 83-442 vom 1 . Juni 1983 auszulegen, das die Rechtsstellung der Erzeuger mit einem Entwicklungsplan definiert . Diese Frage ist vielmehr unter Berücksichtigung der vorerwähnten Richtlinie 72/159/EWG zu prüfen, die die Rechtsstellung der Erzeuger mit einem Entwicklungsplan nach Gemeinschaftsrecht festgelegt hat .
27 . Zwar verpflichtet die Richtlinie 72/159/EWG die Mitgliedstaaten, die Entwicklungspläne durch ihre zuständigen Behörden genehmigen zu lassen; diese Genehmigung gibt den Berechtigten jedoch keinen Anspruch auf Verwirklichung der in diesen Plänen genannten Produktionsziele ( 40 ). Diese Genehmigung beschränkt sich meiner Ansicht nach darauf, den Erzeugern mit einem Entwicklungsplan einen Anspruch auf bestimmte Beihilfen insbesondere in Form einer Zinsvergütung zu eröffnen, dabei aber die wirtschaftliche und finanzielle Verantwortung der betreffenden Landwirte für den Betrieb bestehen zu lassen ( 41 ).
Unter diesen Umständen meine ich, daß die Erzeuger mit einem Entwicklungsplans nicht erwarten können, daß sie nicht etwaigen Vorschriften unterworfen werden, die während der Durchführung ihres Plans im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation erlassen werden ( 42 ). Dies gilt um so mehr, wenn das Ungleichgewicht im Milchsektor den Rat nötigt, Rechtsvorschriften zur Regulierung der Erzeugung einzuführen, die es notwendigerweise mit sich bringen, daß deren Ausweitung gestoppt wird .
28 . Festzuhalten bleibt, daß die Richtlinie 72/159/EWG unbestreitbar eine grosse Zahl von Landwirten ermutigt hat, in die Modernisierung ihres Betriebs mit der Aussicht zu investieren, in Zukunft ein ausreichendes Einkommen zu erzielen . Wird eine Beschränkung der Erzeugung dieser Landwirte auf der Grundlage eines Referenzjahres vorgeschrieben, das vor dem Jahr des Abschlusses ihres Entwicklungsplans liegt - d . h . eines Jahres, in dem ihre Erzeugung normalerweise noch nicht den Rentabilitätsstand erreicht hat, der zum Endtermin des Plans angestrebt wird -, so ist klar, daß sich diese Beschränkung ihnen gegenüber einschneidender auswirkt als gegenüber den Erzeugern mit gleichbleibendem Produktionstempo . Daher war die Beachtung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes ganz besonders geboten; und dessen war sich der Rat auch bewusst, wie wir sogleich sehen werden .
29 . Im Urteil vom 16 . Mai 1979 in der Rechtssache 84/78 ( Tomadini, Slg . 1979, 1801 ) hat der Gerichtshof die Tragweite des Grundsatzes des Vertrauensschutzes in Erinnerung gerufen :
"... im Rahmen einer die Wirtschaft betreffenden Regelung von der Art der gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarerzeugnisse ... verbietet es der Grundsatz des Vertrauensschutzes (( den Gemeinschaftsorganen )), die allgemeine Regelung ohne gleichzeitigen Erlaß von Übergangsbestimmungen zu ändern, es sei denn, daß einer Übergangsregelung ein zwingendes Interesse des Gemeinwohls entgegensteht" ( Randnr . 20 ).
Vorliegend hat der Rat in der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr . 857/84 erklärt :
"Es liegt im unverzichtbaren öffentlichen Interesse, daß die Regelung ab 2 . April 1984 in Kraft tritt ."
Mit anderen Worten, der Rat ist davon ausgegangen, daß die Voraussetzungen, unter denen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes das Fehlen von Übergangsmaßnahmen gerechtfertigt sein kann, im vorliegenden Fall erfuellt sind, und es gibt für mich keinen Grund, an der Richtigkeit dieser Beurteilung, die der Rat in Ausübung seines politischen Ermessens vorgenommen hat, zu zweifeln .
Auch wenn die Verordnungen Nrn . 856/84 und 857/84 keine eigentlichen Übergangsbestimmungen enthalten, so hat der Rat doch mehrere Bestimmungen erlassen, die die gleiche Wirkung wie eine Übergangsmaßnahme haben :
- die Berücksichtigung einer Gesamtgarantiemenge für das erste Wirtschaftsjahr der Erhebung der zusätzlichen Abgabe, die für die Gemeinschaft auf 98,2 Mio t ( vom zweiten Wirtschaftsjahr an : 97,2 Mio t ) festgesetzt wurde ( siehe die fünfte und die sechste Begründungserwägung der Verordnung Nr . 856/84 );
- die den Mitgliedstaaten zuerkannte Befugnis, den Erzeugern, die sich in einer besonderen Situation befinden, insbesondere denjenigen, für die ein Entwicklungsplan gilt, zusätzliche Referenzmengen zuzuteilen ( Artikel 2 bis 5 der Verordnung Nr . 857/84 );
- die den Mitgliedstaaten eingeräumte Befugnis, eine Regelung für den regionalen/nationalen Ausgleich einzuführen ( Artikel 4 a der Verordnung Nr . 857/84 ).
Diese Bestimmungen und ihre Durchführung in Frankreich haben konkret zur Folge gehabt, daß eine Abgabe zu Lasten der französischen Erzeuger und Käufer für das Wirtschaftsjahr 1984/85 verhindert werden konnte .
Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, daß die Gemeinschaftsregelung weder grundsätzlich noch in ihrer Durchführung gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstossen hat .
30 . Im Ergebnis schlage ich Ihnen vor, die Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten :
"1 ) a ) Es steht nicht im Widerspruch zu Artikel 3 Nr . 1 der Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984, daß ein Mitgliedstaat von der Gewährung einer zusätzlichen Referenzmenge zugunsten der Erzeuger, die sich gemäß der Richtlinie 72/159/EWG zu einem Entwicklungsplan verpflichtet haben, der in Durchführung befindlich ist, die Erzeuger ausnimmt, deren Milchproduktion über eine in absoluten Zahlen festgesetzte Menge hinausgeht .
b ) Es steht aber zu dieser Bestimmung in Widerspruch, daß ein Mitgliedstaat den unter Buchstabe a genannten Erzeugern mit einem in Durchführung befindlichen Entwicklungsplan eine zusätzliche pauschale Referenzmenge zuteilt, die mit den in dem Plan vorgesehenen Produktionszielen nicht in Zusammenhang steht .
c ) Die genannte Bestimmung erlaubt es den Mitgliedstaaten, die das Jahr 1983 als Referenzjahr gewählt haben, nicht, zur Festlegung der individuellen Referenzmengen, die den unter Buchstabe a genannten Erzeugern, die ihren Entwicklungsplan 1981 oder 1982 abgeschlossen haben, gewährt werden sollen, ein anderes Referenzjahr zu wählen .
2)Es steht weder in Widerspruch zur Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 noch zu dem in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag niedergelegten Diskriminierungsverbot, daß ein Mitgliedstaat, der sich für die Formel B entschieden hat, die Käufer damit betraut, vorläufig einen Teil der von angeschlossenen Erzeugern freigesetzten Mengen anderen angeschlossenen Erzeugern zuzuteilen, die sich in einer besonderen Situation befinden, wenn diese Zuteilungen nachträglich in der Weise angepasst werden können, daß die Unterschiede in der Behandlung von Erzeugern je nach dem Käufer, dem sie angeschlossen sind, ausgeglichen werden .
3)Die Verordnungen ( EWG ) Nrn . 856/84 und 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 verstossen nicht dadurch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, daß sie die Mitgliedstaaten verpflichten, die Vorschriften zur Regulierung der Milcherzeugung auf die Erzeuger anzuwenden, die sich gemäß der Richtlinie 72/159/EWG zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben, und ihnen dabei erlauben, der Lage dieser Erzeuger in der Weise Rechnung zu tragen, daß sie ihnen eine zusätzliche Referenzmenge zuteilen .
(*) Originalsprache : Französisch .
( 1 ) Verordnung ( EWG ) Nr . 856/84 des Rates vom 31 . März 1984 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ( ABl . L 90, S . 10 ); Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 über die Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5 c der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse ( ABl . L 90, S . 13 ).
( 2 ) Urteil vom 25 . November 1986 in den verbundenen Rechtssachen 201 und 202/85, Klensch u . a ., Slg . 1986, 3477; Urteil vom 28 . April 1988 in der Rechtssache 102/86, Mulder, Slg . 1988, 2321; Urteil vom 28 . April 1988 in der Rechtssache 107/86, von Deetzen, Slg . 1988, 2355; Urteil vom 28 . April 1988 in der Rechtssache 61/87, Thevenot u . a ., Slg . 1988, 2375; Urteil vom 17 . Mai 1988 in der Rechtssache 84/87, Erpelding, Slg . 1988, 2647 .
( 3 ) Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 des Rates vom 27 . Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ( ABl . L 148, S . 13 ).
( 4 ) Artikel 1 Absatz 1 .
( 5 ) Artikel 2 Absatz 1 .
( 6 ) Artikel 2 Absatz 2 .
( 7 ) Artikel 5 c Absatz 3 der Verordnung Nr . 804/68 .
( 8 ) Die anderen Erzeuger, für die eine abweichende Regelung gilt oder gelten kann, sind folgende :
- die Erzeuger, die Investitionen ohne Entwicklungsplan getätigt haben, vorausgesetzt, der Mitgliedstaat verfügt über ausreichende Informationen ( Artikel 3 Nr . 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr . 857/84 );
- Junglandwirte, die nach 1980 einen Betrieb gegründet haben ( Artikel 3 Nr . 2 der Verordnung Nr . 857/84 );
- die Erzeuger, deren Milcherzeugung in dem Referenzjahr von aussergewöhnlichen Ereignissen nachhaltig betroffen wurde ( Artikel 3 Nr . 3 der Verordnung Nr . 857/84 );
- die Erzeuger, die einen nach dem 1 . April 1984 genehmigten Entwicklungsplan gemäß der Richtlinie 72/159/EWG durchführen, vorausgesetzt, dieser Plan entspricht bestimmten Kriterien ( Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr . 857/84 );
- sonstige Erzeuger, die hauptberuflich die Landwirtschaft betreiben, soweit die abweichende Regelung im Rahmen der Umstrukturierung ihrer Milcherzeugung in Anspruch genommen wird ( Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr . 857/84 ).
( 9 ) Richtlinie 72/159/EWG des Rates vom 17 . April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe ( ABl . L 96, S . 1 ).
( 10 ) Siehe die fünfte Begründungserwägung der Richtlinie .
( 11 ) Siehe oben ( Nr . 4 und Fußnote 8 ) die Aufzählung der Erzeugergruppen nach den Artikeln 3 und 4 der Verordnung Nr . 857/84, für die eine Ausnahmeregelung gilt oder gelten kann .
( 12 ) Diese Bestimmung wurde durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 590/85 des Rates vom 26 . Februar 1985 ( ABl . L 68, S . 1 ) in die Verordnung Nr . 857/84 eingefügt . Ursprünglich für einen Zeitraum von zwölf Monaten vorgesehen, wurde die Geltung der Vorschrift durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 1305/85 des Rates vom 23 . Mai 1985 ( ABl . L 137, S . 12 ) um einen zweiten Zwölfmonatszeitraum verlängert .
( 13 ) Dekret Nr . 84-661 vom 17 . Juli 1984 zur Regulierung der Kuhmilcherzeugung und über das Verfahren zur Erhebung einer zusätzlichen Abgabe für Käufer und Erzeuger von Kuhmilch ( JORF vom 21 . 7 . 1984, S . 2373 ).
( 14 ) Verordnung vom vom 22 . November 1984 zur Bestimmung der Referenzmengen für Käufer von Milch für den Zeitraum vom 2 . April 1984 bis 31 . März 1985 ( JORF vom 29 . 11 . 1984, S . 3660 ).
( 15 ) Verordnung vom 10 . Juli 1985 zur Bestimmung der Referenzmengen für Käufer von Milch für den Zeitraum vom 1 . April 1985 bis 31 . März 1986 ( JORF vom 14 . 7 . 1985, S . 7979 ).
( 16 ) Artikel 2 des Dekrets Nr . 84-661 .
( 17 ) Artikel 17 des Dekrets Nr . 84-661 .
( 18 ) Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung vom 22 . November 1984 .
( 19 ) Artikel 2 und 3 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 20 ) Man darf wohl davon ausgehen, daß die französische Regierung folgende Formel angewandt hat : 1983 - 2 % = 1981 + 1 %.
( 21 ) Die Vertreter der französischen Regierung haben in der mündlichen Verhandlung dargelegt, daß die Referenzmenge der Käufer am Ende des Wirtschaftsjahres 1984/85 etwas niedriger (- 0,8 %) als die im Dekret Nr . 84-661 vorgesehene ( 1983 : -2 %) festgesetzt worden sei, um den Erzeugern, die Opfer witterungsbedingter Katastrophen geworden seien und die Berücksichtigung eines anderen Referenzjahres hätten beantragen können, höhere Referenzmengen gewähren zu können .
( 22 ) Dekret Nr . 83-442 vom 1 . Juni 1983 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe ( JORF vom 3 . 6 . 1983 ). Dieses Dekret hat die frühere, auf das Jahr 1974 zurückgehende Regelung ersetzt .
( 23 ) Artikel 5 des Dekrets Nr . 84-661 . Bei den anderen in dieser Bestimmung als vorrangig angesehenen Erzeugern handelt es sich um :
- die Erzeuger, die eine für Landwirte, die sich in Schwierigkeiten befinden, eingeführte Beihilfe erhalten und deren Sanierungsplan eine Steigerung der Erzeugung vorsieht;
- die Junglandwirte, die nach dem 31 . Dezember 1980 einen Betrieb gegründet haben und bestimmte Voraussetzungen erfuellen;
- die Erzeuger, die sich vor dem 1 . April 1984 zur Durchführung von Investitionen im Hinblick auf die Erweiterung ihrer Milcherzeugung verpflichtet haben und bestimmte Voraussetzungen erfuellen .
( 24 ) Artikel 4 Absatz 6 des Dekrets Nr . 84-661 .
( 25 ) Artikel 2 der Verordnung vom 22 . November 1984 .
( 26 ) Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung vom 22 . November 1984 .
( 27 ) Artikel 3 letzter Absatz der Verordnung vom 22 . November 1984 .
( 28 ) Artikel 4 Nr . 3 der Verordnung vom 22 . November 1984 . Vorrangig erhalten bestimmte Junglandwirte sowie Erzeuger, die sich in einer besonders schwierigen wirtschaftlichen und sozialen Lage befinden, diese ergänzende Referenzmenge .
( 29 ) Artikel 5 Nrn . 2 und 3 der Verordnung vom 22 . November 1984 .
( 30 ) Artikel 7 der Verordnung vom 22 . November 1984 .
( 31 ) Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 32 ) Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 33 ) Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 34 ) Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 35 ) Artikel 4 der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 36 ) Artikel 5 der Verordnung vom 10 . Juli 1985 .
( 37 ) Siehe Verordnung vom 4 . Juli 1986 über die Festsetzung der Abgabe zu Lasten der Erzeuger und Käufer von Milch, die ihre Referenzmenge überschritten haben ( JORF vom 23 . 7 . 1986, S . 9098 ).
( 38 ) Nach Artikel 2 Abatz 2 der Verordnung Nr . 857/84 können die Mitgliedstaaten den Prozentsatz, der auf die in dem gewählten Referenzjahr erzeugte Menge angewandt wird, je nach der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Erzeugern anpassen .
( 39 ) Die Auffassung des vorlegenden Gerichts, daß die Verordnung vom 10 . Juli 1985 für das Wirtschaftsjahr 1985/86 nur eine Produktionssteigerung von 1 % zugelassen habe, scheint mir irrig zu sein .
( 40 ) Der Zweck dieser Genehmigung wird in der neunten Begründungserwägung der Richtlinie 72/159/EWG dargelegt; danach ist sie erforderlich, um "sicherzugehen, daß die für die Entwicklung der Betriebe vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel tatsächlich in die Betriebe fließen, die die erforderlichen Bedingungen erfuellen ..."
( 41 ) Siehe die elfte Begründungserwägung der Richtlinie 72/159/EWG .
( 42 ) Vgl . das Urteil vom 27 . September 1979 in der Rechtssache 230/78, Eridania, Slg . 1979, 2749, Randnr . 22 .