61999CC0512_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
Introduction
1. Pour la toute première fois, la Cour de justice est saisie d'un recours d'un État membre contre le refus de la Commission d'autoriser l'introduction de dispositions nationales dérogeant à une directive adoptée sur la base de l'article 100 A du traité CE (devenu, après modification, article 95 CE). Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 décembre 1999, la République fédérale d'Allemagne a en effet demandé l'annulation, en vertu de l'article 230, paragraphe 2, CE, de la décision 1999/836/CE de la Commission, du 26 octobre 1999, par laquelle a été refusée l'autorisation, demandée par cet État au sens de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, d'adopter certaines dispositions nationales sur les laines minérales, notifiées à la Commission le 11 décembre 1998 et dérogeant à la directive 97/69/CE de la Commission, du 5 décembre 1997, portant vingt-troisième adaptation au progrès technique de la directive 67/548/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses .
2. Un autre élément nouveau résulte du fait que la décision entreprise est intervenue après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et qu'elle a, par conséquent, été prise par la Commission en vertu du nouvel article 95, paragraphe 5, CE, sur lequel la Cour n'a pas encore eu l'occasion de statuer.
I - Les dispositions communautaires
A - Le traité
3. Comme chacun sait, la seule disposition générale tendant à favoriser l'harmonisation législative en vue de la réalisation du marché commun a été, de longue date, l'article 100 du traité CE (lequel a été modifié de manière marginale par le traité de Maastricht avant de devenir l'article 94 CE) qui autorise le Conseil, statuant à l'unanimité, à arrêter des directives pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun. Dans le but, toutefois, de favoriser la réalisation du marché intérieur, prévue à l'article 7 A du traité CE (devenu, après modification, article 14 CE), l'Acte unique européen a introduit une nouvelle disposition, l'article 100 A qui a ensuite subi à son tour diverses modifications insérées par les traités de révision ultérieurs.
4. Par rapport à l'article 100 du traité, dont il constituait, par définition expresse, une dérogation, l'article 100 A a, en substance, introduit la possibilité pour le Conseil, statuant à la majorité qualifiée et selon la procédure de coopération prévue à l'article 189 B du traité CE (devenu, après modification, article 251 CE), d'arrêter des mesures en vue du rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Dans ce contexte, le paragraphe 3 dudit article assignait à ces mesures l'objectif d'un niveau élevé de protection lorsque celles-ci portaient sur les domaines de la santé, de la sécurité, de la protection de l'environnement et de la protection des consommateurs. Il imposait, en effet, à la Commission de baser ses propositions en la matière sur un niveau de protection élevé. Toutefois, précisément en considération du fait qu'il s'agissait de mesures adoptées à la majorité qualifiée, avec le risque, par conséquent, que des exigences nationales dignes de protection soient sacrifiées, le même article ouvrait aux États une possibilité de déroger aux mesures en cause, en vue de la sauvegarde de ces exigences.
5. L'article 100 A, paragraphe 4, du traité prévoyait, en effet:
«Lorsque, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, un État membre estime nécessaire d'appliquer des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 36 ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement, il les notifie à la Commission.
La Commission confirme les dispositions en cause après avoir vérifié qu'elles ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres.
Par dérogation à la procédure prévue aux articles 169 et 170, la Commission ou tout État membre peut saisir directement la Cour de justice s'il estime qu'un autre État membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus au présent article.»
6. Le traité d'Amsterdam a apporté des modifications substantielles à l'article 100 A du traité en remplaçant les paragraphes 3, 4 et 5 de cet article par huit nouveaux paragraphes numérotés de 3 à 10. L'article, ainsi modifié, et devenu article 95 CE, est à présent libellé comme suit:
«1. Par dérogation à l'article 94 et sauf si le présent traité en dispose autrement, les dispositions suivantes s'appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l'article 14. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 et après consultation du Comité économique et social, arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas aux dispositions fiscales, aux dispositions relatives à la libre circulation des personnes et à celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés.
3. La Commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1 en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s'efforcent également d'atteindre cet objectif.
4. Si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 30 ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission, en indiquant les raisons de leur maintien.
5. En outre, sans préjudice du paragraphe 4, si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un État membre estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption.
6. Dans un délai de six mois après les notifications visées aux paragraphes 4 et 5, la Commission approuve ou rejette les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.
En l'absence de décision de la Commission dans ce délai, les dispositions nationales visées aux paragraphes 4 et 5 sont réputées approuvées.
Lorsque cela est justifié par la complexité de la question et en l'absence de danger pour la santé humaine, la Commission peut notifier à l'État membre en question que la période visée dans le présent paragraphe peut être prorogée d'une nouvelle période pouvant aller jusqu'à six mois.
7. Lorsque, en application du paragraphe 6, un État membre est autorisé à maintenir ou à introduire des dispositions nationales dérogeant à une mesure d'harmonisation, la Commission examine immédiatement s'il est opportun de proposer une adaptation de cette mesure.
8. Lorsqu'un État membre soulève un problème particulier de santé publique dans un domaine qui a fait préalablement l'objet de mesures d'harmonisation, il en informe la Commission, qui examine immédiatement s'il y a lieu de proposer des mesures appropriées au Conseil.
9. Par dérogation à la procédure prévue aux articles 226 et 227, la Commission et tout État membre peuvent saisir directement la Cour de justice s'ils estiment qu'un autre État membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus par le présent article.
10. Les mesures d'harmonisation visées ci-dessus comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour une ou plusieurs des raisons non économiques visées à l'article 30, des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle.»
B - Les directives d'harmonisation
La directive 67/548, laquelle a été adoptée au sens de l'article 100 du traité, vise, ainsi qu'il a été dit, au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses lorsque celles-ci sont mises sur le marché dans les États membres de la Communauté (article 1er). En vertu de son article 6, les États membres prennent les mesures appropriées pour que les substances dangereuses puissent être mises sur le marché en conformité avec les règles concernant la classification et l'étiquetage qu'elle énonce.
7. L'annexe I de la directive 67/548 contient une liste de substances dangereuses précisant pour chacune d'elles une classification et un étiquetage harmonisés. Cette liste est régulièrement mise à jour, en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques, par des adaptations successives dont la vingt-troisième, apportée par la directive 97/69, nous intéresse ici.
8. Le projet de directive 97/69 a été longuement discuté par la Commission et par des experts de l'industrie concernée. En outre, le comité de réglementation pour l'adaptation au progrès technique des directives visant à l'élimination des entraves techniques aux échanges dans le secteur des substances et préparations dangereuses, qui est composé de représentants des États membres, a eu l'occasion d'exprimer son avis au sujet dudit projet. Finalement, l'ensemble des États ont approuvé le projet à l'exception de la République fédérale d'Allemagne.
9. La directive 97/69 a introduit notamment:
- une entrée générale concernant les laines minérales dans la liste des substances dangereuses figurant à l'annexe I de la directive 67/548;
- une note Q spécifique concernant les laines minérales dans l'avant-propos de l'annexe I.
10. L'entrée générale concernant les laines minérales définit celles-ci comme étant constituées de «fibres (de silicates) vitreuses artificielles à orientation aléatoire, dont le pourcentage pondéral d'oxydes alcalins et d'oxydes alcalino-terreux est supérieur à 18 %».
11. Les critères de classement des substances dangereuses ont été fixés à l'annexe VI de la directive 67/548 en tenant compte, en particulier, des propriétés toxicologiques, physico-chimiques et écotoxicologiques des diverses substances. À l'intérieur des différentes catégories de substances dangereuses ainsi identifiées, on trouvera, le cas échéant, une classification supplémentaire établie, en fonction du danger, selon une échelle décroissante démarrant au degré 1, pour les substances les plus dangereuses.
12. Conformément à la définition figurant à ladite annexe VI, en particulier au point 4.2.1, les substances cancérigènes de catégorie 3 sont des substances «préoccupantes pour l'homme» en raison d'effets cancérigènes possibles. La catégorie 2 indique un degré de dangerosité plus élevé: elle comprend les substances pour lesquelles les études scientifiques et les expérimentations sur l'animal ont créé une forte présomption d'effets cancérigènes sur l'homme. En conformité avec ces critères, les laines minérales figurent généralement dans la liste prévue par la directive 67/548 au rang des substances exerçant des effets cancérigènes de catégorie 3, à l'exception de celles qui, de manière résiduelle et en raison de leur dangerosité moindre, sont classées dans la catégorie des irritants. C'est le cas en particulier lorsque, conformément à la note Q, les expérimentations réalisées sur l'animal ont donné des résultats négatifs sur le plan de la cancérogénicité.
13. En vertu de l'article 3 de la directive 97/69, les États membres étaient tenus de transposer celle-ci au plus tard le 16 décembre 1998.
II - Les faits
14. La République fédérale d'Allemagne a mis en oeuvre la directive en temps voulu en modifiant en conséquence sa législation nationale. Considérant cependant que les dispositions ainsi introduites ne suffisaient pas à garantir quelques-unes des exigences fondamentales visées à l'article 36 du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE), le gouvernement allemand a entamé une procédure en vue d'obtenir l'autorisation d'adopter des mesures dérogatoires sur la base de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité.
15. Le gouvernement allemand a notamment demandé l'autorisation de classer certaines laines minérales comme «cancérigènes de catégorie 2» au motif qu'elles présenteraient un degré de dangerosité supérieur à celui que leur attribue la directive 97/69. Pour ce qui est d'autres laines minérales, ledit gouvernement s'accorde en revanche avec le classement effectué par la directive 97/69 pour les classer parmi les «cancérigènes de catégorie 3». Suivant les notes Q1 et Q2 de la réglementation nationale proposée, la nouvelle classification ne s'applique toutefois pas si les résultats d'une expérimentation donnée, réalisée sur l'animal, ou si la valeur d'un indice de cancérogénicité (l'IC) obtenu à partir de la structure chimique de la substance ne mettent pas en évidence une dangerosité «excessive». Dans ce cas, les laines minérales ne sont pas classées, à l'inverse de ce que prévoit la directive 97/69, comme substances dangereuses, pas même dans la catégorie des irritants.
16. Outre le fait de critiquer certaines procédures d'évaluation du potentiel cancérigène des laines minérales prévues à la note Q de la directive 97/69, la République fédérale d'Allemagne souligne, pour justifier sa demande, qu'il ressort d'études scientifiques particulières que le classement par ladite directive de certaines laines minérales comme «cancérigènes de catégorie 3» comporterait une violation des critères fixés par la directive de base, à savoir la directive 67/548. En outre, une étude réalisée en 1997 par le Bureau européen des produits chimiques du Centre commun de recherche montrerait que les critères d'évaluation proposés par cette directive aboutissent à des résultats incohérents. Le choix de l'un ou l'autre critère pourrait, en effet, modifier non seulement le classement des différentes substances, mais aussi leur degré de dangerosité respectif.
17. Devant les insuffisances de la directive 97/69, la République fédérale d'Allemagne, se fondant sur de nombreuses bases scientifiques, fait valoir que la réglementation nationale envisagée est à même d'assurer le respect des exigences protégées par le traité et par la directive d'harmonisation. Ladite réglementation permet aussi, selon elle, d'éviter la réalisation d'expériences inutiles sur les animaux.
18. Quant à la compatibilité des mesures proposées avec le traité, la République fédérale d'Allemagne souligne que, outre leur caractère nécessaire et proportionné, ces mesures portent atteinte de manière limitée aux échanges commerciaux à l'intérieur de la Communauté. En effet, non seulement l'industrie productrice de laines minérales se serait déjà adaptée depuis longtemps aux conclusions du débat scientifique et technique sur lesquelles se fondent les mesures proposées par la République fédérale d'Allemagne, mais elle aurait aussi participé activement à ce débat ainsi qu'au processus de réglementation, modifiant sa production en conséquence. Les dispositions allemandes n'auraient, par conséquent, aucun effet négatif, ou tout au plus un effet négligeable, sur la circulation des marchandises.
19. Par la décision attaquée en l'espèce, la Commission a rejeté la demande allemande sur la base de l'article 95, paragraphes 5 et 6, CE. Afin de contester le fondement scientifique des mesures proposées par la République fédérale d'Allemagne, elle a notamment fait valoir l'avis d'un groupe d'«experts en matière de classification et d'étiquetage» ainsi que l'avis rendu par le comité scientifique sur la toxicité, l'écotoxicité et l'environnement (CSTEE) de la Commission à la fois sur la notification de la République fédérale d'Allemagne et sur l'avis précité des experts .
20. Pour ce qui est de la classification des fibres en cancérigènes de catégorie 2, la décision de la Commission se limite à refuser d'apprécier les critères d'exclusion prévus à la note Q1 allemande au regard des critères d'exclusion prévus à la note Q de la directive 97/69 dès lors que ceux-ci se réfèrent à un degré de toxicité moindre. Quant aux fibres classées dans la catégorie 3, la Commission considère comme inacceptables les modifications proposées par la République fédérale d'Allemagne, et notamment le recours à l'IC dans la mesure où celui-ci «n'a pas été soumis à des essais approfondis». Elle rejette, de surcroît, les accusations de la République fédérale d'Allemagne selon lesquelles la réglementation harmonisée serait inadéquate et invoque à cette fin le rapport des «experts en matière d'étiquetage», lequel aurait réfuté «un par un les arguments avancés, en s'appuyant notamment sur les longues discussions scientifico-techniques approfondies qui ont précédé l'adoption de la directive 97/69/CE» . La Commission rappelle cependant que le CSTEE a considéré ce rapport comme étant de «qualité insatisfaisante» .
21. Passant enfin à l'examen de la demande allemande également sous l'angle de l'article 95, paragraphe 5, CE, la Commission constate que le gouvernement demandeur n'a pas fourni de nouvelles preuves scientifiques pour justifier les mesures proposées et qu'il n'a pas invoqué non plus l'existence d'un problème spécifique de la République fédérale d'Allemagne.
22. À l'encontre de cette décision, la République fédérale d'Allemagne a introduit le présent recours pour en demander l'annulation. La république de Finlande est ensuite intervenue dans le cadre de ce recours pour soutenir les conclusions de la Commission concernant différents points particuliers, sur lesquels nous reviendrons plus avant.
III - Analyse juridique
Introduction
23. Dans son recours, la République fédérale d'Allemagne fait valoir une série d'arguments de diverses natures qu'il est possible de regrouper dans les moyens suivants. Tout d'abord, la décision se fonderait sur une disposition (l'article 95, paragraphe 5, CE) qui était en réalité inapplicable en l'espèce puisqu'elle n'était pas en vigueur au moment où la République fédérale d'Allemagne a présenté sa demande. Deuxièmement, elle serait le résultat d'une procédure au cours de laquelle tant les droits de la défense que l'obligation de collaboration prévue à l'article 10 CE ont été violés par la Commission. En tout état de cause, il y aurait lieu d'annuler la décision dès lors qu'elle se fonde sur une mauvaise base juridique ou, à titre plus subsidiaire encore, en ce qu'elle est entachée par une application erronée de l'article 95, paragraphe 5, CE ainsi que par des erreurs de fait, plus particulièrement en ce qui concerne l'appréciation des preuves scientifiques rapportées par la République fédérale d'Allemagne. Enfin, la Commission se serait abstenue à tort d'appliquer l'article 95, paragraphe 6, CE.
24. Nous examinerons dans l'ordre les six moyens de recours susmentionnés.
1. Violation des règles de droit transitoire
25. Le premier moyen de recours repose, comme nous l'avons indiqué ci-dessus, sur une prétendue violation des règles de droit transitoire par la Commission.
Arguments des parties
26. La République fédérale d'Allemagne prétend que la Commission aurait dû apprécier la notification allemande non pas au regard de l'article 95, paragraphe 5, CE actuellement en vigueur, mais en appliquant l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, tel qu'en vigueur avant le 1er mai 1999. C'était en effet cette disposition qui était en vigueur tant à l'époque de l'adoption de la directive 97/69 qu'au moment de la transposition de cette directive ainsi qu'au moment où la notification du gouvernement allemand a été effectuée (le 11 décembre 1998), notification qui se référait expressément à cette disposition. Selon la République fédérale d'Allemagne, seule l'application de l'article 100 A, paragraphe 4, était donc conforme au système du traité; la question ne se serait d'ailleurs jamais posée si l'examen de la notification n'avait pas nécessité dix mois et demi.
27. Le gouvernement allemand ajoute qu'il existe un lien étroit entre le paragraphe 1 de l'article 100 A, qui habilite le Conseil à arrêter des dispositions d'harmonisation à la majorité qualifiée, et le paragraphe 4 de la même disposition, qui autorise un État membre qui a été mis en minorité à appliquer des dispositions nationales différentes. Or, un tel lien ne saurait être rompu du fait des lenteurs de la Commission, lenteurs d'autant plus injustifiables que les données scientifiques étaient, dans ce cas, connues à suffisance par les experts de la Commission.
28. Quant au fait que l'article 100 A, paragraphe 4, du traité ne se réfère explicitement qu'aux directives du Conseil, la République fédérale d'Allemagne observe que cela n'exclut pas que cette disposition puisse également s'appliquer lorsque, comme dans le cas présent, c'est une directive de la Commission qui est en cause. C'est particulièrement le cas lorsque, comme en l'espèce, les compétences législatives de la Commission lui ont été conférées par une disposition d'une directive du Conseil et elles concernent uniquement l'adaptation de celle-ci au progrès technique et lorsque l'État membre qui demande la dérogation a été mis en minorité par un vote au sein du comité de réglementation chargé d'assister la Commission pour cette adaptation. Ce d'autant plus qu'en l'occurrence, la directive du Conseil a été adoptée à l'époque à l'unanimité.
29. Enfin, le gouvernement allemand objecte que, à supposer même que l'on considère que l'article 95 CE était applicable, la Commission aurait violé le paragraphe 6 de cette disposition en ne respectant pas le délai de six mois qui lui est imparti pour prendre position sur la demande de l'État concerné.
30. La Commission réplique qu'en vertu du principe d'attribution énoncé à l'article 7, paragraphe 1, CE les institutions ne peuvent agir que dans le cadre des attributions qui leur sont conférées au moment où est pris l'acte concerné. Par ailleurs, le traité d'Amsterdam n'ayant pas prévu de régime transitoire concernant les dispositions qu'il a modifiées, il convient d'appliquer les principes généraux qui régissent l'applicabilité dans le temps des normes juridiques. Sur cette base, la Commission rappelle, invoquant à cet effet la jurisprudence de la Cour, qu'une réglementation nouvelle s'applique non seulement à toutes les situations nées sous son empire, mais aussi aux effets actuels et futurs de situations nées sous l'empire de la réglementation antérieure; elle ne saurait, en revanche, s'appliquer ni à des situations fixées ni pour modifier des rapports juridiques en cours. Or, en l'espèce, aucune situation juridiquement définie n'existait avant la décision puisque la notification d'une demande au titre de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité ne fait pas naître, à elle seule, une telle situation. Seule une décision prise par la Commission peut avoir un tel effet en figeant la situation juridique. C'est donc à ce moment qu'il convient de se référer pour déterminer la norme applicable dans le temps.
31. S'agissant des prétendues lenteurs de la procédure, la Commission nie fermement avoir retardé intentionnellement l'adoption de la décision sollicitée par le gouvernement allemand. Du reste, le temps dont elle a eu besoin pour conclure cette procédure complexe correspond plus ou moins au temps consacré par le gouvernement allemand à préparer sa demande depuis l'approbation de la directive (en décembre 1997) jusqu'à la notification de ladite demande à la Commission (en décembre 1998). S'il est vrai que, comme la Cour a eu l'occasion de le souligner par ailleurs, la Commission aurait dû rendre sa décision au titre de l'article 100 A, paragraphe 4, aussi rapidement que possible, la défenderesse précise toutefois qu'il y a lieu d'apprécier ce critère notamment à la lumière de la diligence dont a fait preuve l'État membre pour notifier les dispositions nationales. Quant au délai de six mois prévu par l'article 95, paragraphe 6, CE, il aurait également été respecté puisqu'il aurait commencé à courir, en l'espèce, le 1er mai 1999, date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, et non, comme le voudrait le gouvernement allemand, à compter du début de la procédure, à savoir en décembre 1998.
Appréciation
32. Il y a lieu de préciser d'emblée que, même si le moyen en question a été abondamment discuté en cours d'instance, il présente, à nos yeux, dans l'économie du présent litige, une importance moindre que ne le lui attribue le gouvernement requérant. Il est en effet évident que ce dernier insiste sur l'application de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité afin d'échapper aux conditions plus strictes auxquelles l'article 95, paragraphe 5, CE assortit les éventuelles dérogations à l'harmonisation, et cela précisément en considérant que les deux dispositions recèlent des différences substantielles.
33. Nous estimons pour notre part, ainsi que nous avons tenté de l'expliquer plus en détail par ailleurs, qu'il existe une continuité de fond entre l'article 100 A, paragraphe 4, du traité et l'article 95, paragraphes 4 et 5, CE et que les différences que l'on a cru pouvoir identifier résultent probablement d'une interprétation hâtive de l'évolution législative caractérisée par le passage d'une disposition à l'autre. Une telle interprétation repose sur l'idée que l'article 100 A, paragraphe 4, concernait uniquement le cas du maintien des dispositions nationales dérogeant à l'harmonisation communautaire, sur la base d'une appréciation incombant à l'État membre concerné quant à la nécessité de ces dispositions, alors que l'article 95 CE qui lui a succédé, tout en reprenant la même hypothèse au paragraphe 4, en aurait introduit une autre au paragraphe 5, qu'il aurait régie de manière plus détaillée et plus restrictive, concernant cette fois le cas de l'introduction d'une nouvelle disposition nationale en dérogation à l'harmonisation en question.
34. Nous considérons toutefois qu'une telle approche n'est pas conforme à une interprétation correcte des dispositions en cause, et ce pour une série de raisons que nous avons indiquées dans les conclusions précitées et que nous reprendrons ici succinctement pour les besoins du présent cas d'espèce.
a) Les rapports entre l'article 100 A du traité et l'article 95 CE
35. Il convient tout d'abord d'observer que les dispositions susvisées répondent manifestement à la même préoccupation de satisfaire à deux exigences distinctes et pas toujours aisément conciliables: d'une part, favoriser la réalisation du marché commun et, de l'autre, garantir des niveaux élevés de protection de la santé, de la sécurité, de l'environnement et des consommateurs. S'agissant plus particulièrement de cette dernière exigence, les dispositions en question indiquent expressément vouloir tenir compte des préoccupations légitimes exprimées par les États membres dans le cadre d'une processus législatif qui, depuis l'introduction de l'article 100 A, est désormais susceptible de se conclure par un vote à la majorité qualifiée, mais en partant toutefois de la prémisse que la mesure d'harmonisation est supposée avoir répondu en principe à ces préoccupations puisque, par définition, elle doit se fonder sur un niveau de protection élevé.
36. En revanche, les différences entre ces dispositions concernent - mais pas nécessairement - les modalités spécifiques adoptées pour atteindre les buts précités; elles sont dues en partie à l'affinement dont ont fait l'objet ces dispositions et en partie à la disparité des hypothèses visées. Pour ce qui est du premier point, on notera en particulier le fait que l'article 100 A, paragraphe 4, se référait de manière générale au cas où un État membre souhaitait «appliquer» des dispositions nationales dérogeant à l'harmonisation, ce qui a engendré à tort la conviction que ledit article visait exclusivement l'hypothèse du «maintien» desdites dispositions. En réalité, tel n'était pas le cas puisque l'expression en cause visait les deux hypothèses considérées, à savoir tant celle du maintien des dispositions préexistantes que celle de l'introduction de nouvelles dispositions . Une confirmation indirecte de ce qui précède est venue ensuite de l'article 95 CE, lequel a distingué formellement les deux concepts en décomposant l'expression générale «appliquer» en deux expressions plus précises, à savoir «maintenir» et «introduire», ce qui corrobore justement, à nos yeux, le fait que l'article 100 A les envisageait déjà en réalité l'une et l'autre.
37. On pourrait néanmoins objecter, et nous passons ici au deuxième point, que seul le paragraphe 4 de l'article 95 CE reprend la formulation générique de l'article 100 A, paragraphe 4, alors que le paragraphe 5 prévoit expressément que diverses conditions soient remplies pour que la dérogation soit autorisée (les dispositions nationales dérogatoires doivent être basées sur des preuves scientifiques nouvelles dans les domaines mentionnés; il doit exister un problème spécifique propre à l'État demandeur, lequel problème doit avoir surgi postérieurement à l'adoption de la directive). Un tel constat pourrait amener à conclure que ces conditions ne sont pas requises pour l'article 95, paragraphe 4, CE, pas plus qu'elles ne l'étaient pour le paragraphe correspondant de l'article 100 A; il en résulterait que la continuité ne se retrouverait tout au plus qu'entre l'article 100 A, paragraphe 4, et l'article 95, paragraphe 4, CE.
38. Il est en effet indéniable que, dans la mesure où ils visent à régir des situations distinctes, les paragraphes 4 et 5 de l'article 95 CE prévoient des réglementations différentes. Il convient néanmoins de s'entendre sur la nature de ces différences ainsi que sur les conséquences qui en découlent. Or, à notre avis, elles ne peuvent concerner que l'élément qui manifestement distingue les deux hypothèses considérées, à savoir le fait que le paragraphe 5 se réfère à l'introduction de mesures dérogatoires postérieures à la mesure communautaire et justifiées par de nouvelles preuves scientifiques. Il s'ensuit que, dans le cadre du régime dérogatoire plus précis et plus détaillé prévu par l'article 95 CE, le paragraphe 5 de cette disposition apparaît à son tour comme encore plus «spécial» que le paragraphe précédent (ce que confirme en quelque sorte le paragraphe 5 lui-même, lorsqu'il dit s'appliquer «sans préjudice» dudit paragraphe) en soumettant, par conséquent, l'hypothèse qu'il régit à des critères encore plus stricts que ceux requis par ledit paragraphe 4; et cela eu égard à la fois aux «exigences importantes» retenues, vu que la possibilité d'introduire une mesure de sauvegarde n'est prévue, dans ce cas, qu'à des fins de «protection de l'environnement ou du milieu de travail», et surtout aux conditions d'application de la disposition. Comme nous l'avons dit, en effet, la disposition nationale doit se baser sur des «preuves scientifiques nouvelles» et être justifiée par un problème spécifique de l'État concerné, ayant surgi après l'adoption de la directive.
39. Toutefois, ces deux dernières conditions sont étroitement liées dans la mesure où l'existence d'un problème spécifique ne suffit pas à justifier la disposition nationale postérieure; encore faut-il que des preuves scientifiques nouvelles soient intervenues. Si la disposition en cause s'était en effet bornée à énoncer la première condition, cela aurait pu apporter un argument en faveur de la thèse que nous critiquons ici. Mais ladite disposition exige également que de nouvelles preuves soient intervenues; or, c'est précisément pour cette raison que le paragraphe 5, et non le paragraphe 4, se réfère à la condition de spécificité. En effet, vu que la survenance de telles preuves pourrait, par hypothèse, concerner l'ensemble des États membres ou un grand nombre d'entre eux, la nécessité s'est fait sentir d'énoncer dans le corps de ce paragraphe (et non également au paragraphe 4) de la manière la plus claire une condition de spécificité de l'État demandeur, liée aux nouvelles preuves et justifiant de manière particulière, dans son chef, une dérogation à la mesure d'harmonisation. Si cette interprétation ne s'avérait pas convaincante, il resterait encore à élucider pour quelle mystérieuse raison un État membre est tenu d'invoquer un problème spécifique qui lui est propre s'il veut introduire des mesures dérogatoires postérieurement à l'adoption de la directive mais pas s'il veut maintenir les dispositions préexistantes, en particulier si l'on considère qu'en ce qui concerne celles-ci il a déjà eu l'occasion de défendre sa position au stade de la préparation de la directive.
40. Le fait que la condition de spécificité s'applique également dans l'hypothèse visée à l'article 95, paragraphe 4, CE, tout comme elle s'imposait déjà auparavant dans le cas de l'article 100 A, nous semble résulter essentiellement de considérations à caractère logique. Il apparaît tout d'abord, en effet, que, dans la mesure où il introduit une exception aux principes de l'application uniforme du droit communautaire et de l'unité du marché, l'article 95, paragraphe 4, CE doit faire l'objet, comme toute disposition ayant un caractère dérogatoire, d'une interprétation «qui exclut d'en étendre la portée au-delà des cas qu'elle prévoit formellement» . À l'inverse, la thèse que nous critiquons ici tendrait effectivement à étendre une telle portée. En tout état de cause, il nous paraît très difficile de concilier avec ce critère d'interprétation la prétention d'un État membre consistant à invoquer de manière générale l'inadéquation du niveau de protection garanti par le législateur communautaire pour demander, sur la base d'une appréciation unilatérale quant à la nécessité de relever ce niveau, de maintenir ou d'introduire une dérogation à la norme communautaire et, partant, au principe de l'unité du marché. Nous craignons, au contraire, qu'en faisant droit à une telle prétention on aboutisse à transformer la disposition de l'article 95, paragraphe 4, CE en une véritable clause d'«opting out» permanent de n'importe quelle directive d'harmonisation, en contradiction nette avec les principes et les finalités du système ainsi qu'avec la logique qui préside, au nom de la protection de l'intérêt général, à la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres. Cela est d'autant plus vrai que les dispositions en cause tiennent déjà amplement compte des exigences des États membres «sacrifiées» par le passage au vote à la majorité, vu qu'elles prévoient expressément une dérogation importante au principe établi selon lequel les États membres ne peuvent plus prendre des mesures unilatérales justifiées par la protection des exigences énoncées à l'article 30 CE dans les matières qui ont fait l'objet d'une harmonisation communautaire . En effet, de telles mesures pourraient être autorisées en l'espèce pour autant que les conditions fixées soient respectées. Or, cela nous paraît déjà constituer en soi un renforcement significatif des garanties demandées. Aller plus loin, en transformant ces conditions en une possibilité de dérogation ad libitum, serait non pas un compromis, mais un abus.
41. En réalité, si l'on veut échapper à cette conséquence paradoxale, force est d'admettre la nécessité de motivations et de conditions supplémentaires pour que la dérogation puisse être légitimement demandée; et celles-ci ne peuvent être cernées que dans l'existence d'un problème spécifique de l'État intéressé auquel les mesures générales, contenues dans la directive, ne sont pas en état de faire face. S'il s'agit en réalité d'un problème commun à tous les États membres, ou à la plupart d'entre eux, on devrait présumer qu'il a déjà été résolu par la directive. Mais si tel n'a pas été le cas, il faudrait alors plutôt vérifier si les conditions pour attaquer directement la directive sont réunies, vu qu'elle doit assurer non seulement une protection générale, mais également un «niveau élevé» de protection; en tout état de cause, le problème aurait un caractère général et l'on voit dès lors mal pour quelle raison il devrait être uniquement résolu en faveur des heureux ressortissants d'un État plus scrupuleux, et ce au détriment de l'application uniforme de la réglementation harmonisée et donc du fonctionnement du marché commun. Si, au contraire, ce niveau était jugé approprié, on ne voit pas non plus pourquoi il faudrait admettre la liberté d'un État de le relever unilatéralement, même si c'est dans la louable intention d'assurer une protection encore plus élevée à ses propres citoyens, là encore au détriment de l'unité du marché, à moins que cet État soit précisément en mesure de démontrer l'existence d'une situation qui lui est spécifique pouvant justifier de telles conséquences.
42. Nous considérons, par conséquent, que l'article 100 A, paragraphe 4, prévoyait également la condition d'un problème spécifique de l'État membre sollicitant la dérogation. Quant aux deux autres conditions énoncées à l'article 95, paragraphe 5, CE, nous avons déjà dit qu'elles sont clairement liées à la spécificité de l'hypothèse visée par cette disposition. En tout état de cause, si l'on se rallie à la thèse selon laquelle l'article 100 A, paragraphe 4, se référait aussi à l'hypothèse de l'introduction de dispositions nationales postérieurement à l'adoption de la directive, il faut alors conclure que celui-ci ne pouvait pas ne pas exiger aussi la survenance d'éléments qui n'étaient pas connus ou qui n'avaient pas été pris en considération précédemment de nature à justifier que cet État puisse se soustraire a posteriori à l'harmonisation communautaire.
43. Sans nous étendre davantage sur ce point, nous nous bornerons, par conséquent, à répéter que les motivations de fond qui ont incité le gouvernement allemand à insister sur ce moyen sont probablement moins fondées que ne l'estime ce gouvernement.
b) Applicabilité de l'article 95 CE
44. Cela étant, et pour en revenir à la question de droit transitoire évoquée plus haut, nous devons convenir tout d'abord du fait que le traité d'Amsterdam ne comporte pas de dispositions transitoires concernant les modifications qu'il a apportées à l'article 100 A, pas plus d'ailleurs qu'en ce qui concerne les autres modifications qu'il a introduites. Il y a lieu, dès lors, de se référer aux principes généraux applicables lorsque des normes juridiques se succèdent dans le temps.
45. Nous rappelons à cet égard que, selon un principe généralement admis et réitéré par la jurisprudence constante de la Cour, «les lois modificatives d'une disposition législative s'appliquent, sauf dérogation, aux effets futurs des situations nées sous l'empire de la loi ancienne» . On parle alors d'effet immédiat de la règle dans la mesure où «le champ d'application temporel d'une règle couvre également les effets futurs de situations continues qui ont été créées dans le passé mais qui n'étaient pas définitivement fixées avant l'entrée en vigueur de la règle» . Il est dès lors essentiel de déterminer le moment où la situation juridique s'est figée parce que ce moment s'avère crucial pour le choix de la règle applicable; la situation en question sera en effet régie par la norme en vigueur au moment où elle s'est fixée.
46. Nous estimons pouvoir nous rallier à cet égard à l'observation formulée par la Commission qui souligne que l'introduction par un État membre d'une demande au titre de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité n'est pas de nature à faire naître en faveur de l'État demandeur une quelconque position juridique définitive puisque seule la décision à prendre par la Commission sur cette demande peut avoir un tel effet. Il apparaît dès lors que c'est le moment de l'adoption de la décision par la Commission, et non celui du dépôt de la demande, qui est pertinent pour déterminer la règle applicable. Au demeurant, une confirmation indirecte du fait que c'est la décision de la Commission qui fige la procédure semble également résulter de l'arrêt Kortas, dans lequel la Cour a jugé qu'une simple notification au titre de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité n'a pas d'incidence sur les effets directs de la directive tant que la Commission n'a pas adopté une décision d'autorisation . Par conséquent, une telle décision «revêt le caractère d'une autorisation, avec effet constitutif», c'est-à-dire qu'elle constitue une condition de l'applicabilité des dispositions nationales plus strictes que la directive.
47. Enfin, il ne nous semble pas non plus que nos conclusions sur ce point puissent être remises en cause par des considérations découlant du principe de la protection de la confiance légitime. Comme la Cour l'a en effet précisé, «si le principe de confiance légitime s'inscrit parmi les principes fondamentaux de la Communauté, il est de jurisprudence constante que ce principe ne saurait être étendu au point d'empêcher, de façon générale, une réglementation nouvelle de s'appliquer aux effets futurs de situations nées sous l'empire de la réglementation antérieure» .
48. À la lumière de ce qui précède, nous estimons, par conséquent, que le premier moyen doit être rejeté.
2. Non-respect du principe «audiatur et altera pars» et violation du devoir de coopération loyale
49. Le deuxième moyen de recours invoqué par le gouvernement allemand est fondé sur une prétendue violation par la Commission du principe «audiatur et altera pars» et du devoir de coopération loyale sanctionné par l'article 10 CE.
Arguments des parties
50. La République fédérale d'Allemagne prétend que la décision de la Commission aurait été prise en violation à la fois des droits de la défense reconnus par le droit communautaire et de l'article 10 CE qui prévoit une obligation de collaboration entre les institutions et les États membres. La Commission aurait dû communiquer au gouvernement allemand son intention d'adopter sa décision conformément au nouvel article 95 CE et non plus sur la base de l'article 100 A du traité pour permettre à ce dernier de compléter sa demande en tenant compte des nouvelles conditions de recevabilité prévues par la disposition, telle que modifiée. À cet égard, le gouvernement allemand rappelle tout d'abord que, dans une affaire similaire qui concernait également l'adoption de dispositions nationales dérogeant à une directive d'harmonisation, la Commission avait communiqué en temps utile la modification intervenue de la base juridique tant de la procédure qui avait été engagée que de la décision subséquente . En outre, la violation du devoir de coopération loyale résulterait également du fait qu'ayant modifié la disposition applicable en cours de procédure, compromettant ainsi la position de la République fédérale d'Allemagne, la Commission aurait enfreint la nouvelle disposition, pour ce qui est notamment d'un aspect favorable à l'État allemand, à savoir le délai de six mois qui est imparti à la Commission pour prendre sa décision.
51. La Commission nie qu'elle est tenue d'informer les États membres sur les dispositions de droit communautaire applicables à un moment donné et fait valoir, à cet égard, le principe selon lequel les États ne sont pas censés ignorer la loi applicable. En l'espèce, d'ailleurs, les données législatives en cause étaient parfaitement connues de tous et il est clair que la République fédérale d'Allemagne connaissait la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam tout comme elle n'ignorait pas que ce traité ne prévoyait pas de régime transitoire en ce qui concerne les dispositions pertinentes aux fins du présent litige. Dans ces conditions, rien n'aurait empêché l'État allemand de modifier en conséquence sa demande après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. La Commission nie également que le fait qu'elle ait adopté un comportement différent relativement aux dispositions allemandes sur la créosote puisse, d'une façon ou d'une autre, étayer la thèse du gouvernement requérant. Au contraire, la République fédérale d'Allemagne aurait justement pu déduire de cette communication que les demandes introduites au titre de l'article 100 A du traité seraient désormais traitées conformément à l'article 95 CE. S'agissant, enfin, du prétendu dépassement du délai de six mois prévu par cette dernière disposition, nous avons déjà indiqué que, selon la Commission, ce délai a commencé à courir à la date d'entrée en vigueur du nouveau traité.
Appréciation
52. Quand bien même il est incontestable que la Commission a l'obligation de respecter scrupuleusement les droits de la défense dans les procédures telles que celle qui nous occupe, il nous semble difficile de pouvoir lui reprocher de ne pas avoir, en l'espèce, communiqué à la République fédérale d'Allemagne la nouvelle base juridique sur laquelle elle entendait fonder sa décision à la suite de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Il est, en effet, franchement inconcevable que le gouvernement allemand n'ait pas eu connaissance de l'entrée en vigueur, au 1er mai 1999, du nouveau traité, ni du fait que celui-ci ne comportait pas de dispositions transitoires concernant le remplacement de l'article 100 A du traité par l'article 95 CE, avec, pour conséquence, une application possible du principe susvisé de la primauté des lois postérieures. Nous ne pouvons pas nous rallier non plus aux conclusions que tire le gouvernement allemand de la communication envoyée par la Commission concernant la modification du droit applicable dans l'affaire de la créosote. En effet, comme l'a fait observer la défenderesse, loin de fonder l'attente que la Commission appliquerait le droit antérieur dans d'autres affaires, une telle communication aurait dû, au contraire, constituer un signal supplémentaire, s'il en était encore besoin, du fait qu'un nouveau système était en place depuis le 1er mai 1999.
53. Nous ne croyons donc pas pouvoir discerner dans le comportement de la Commission une violation des droits de la défense de l'État demandeur ou du devoir de coopération loyale qui doit présider aux rapports entre les États membres et les institutions. Cela est d'autant plus vrai que, comme le fait remarquer la Commission, rien n'aurait empêché, le cas échéant, le gouvernement allemand de compléter, de sa propre initiative, le dossier joint à sa demande, et cela sans que la Commission l'y ait invitée expressément. À ce propos, il convient de rappeler une nouvelle fois que, dans l'arrêt Kortas précité, la Cour a tenu à souligner que tant la Commission que l'État membre concerné doivent faire preuve d'une diligence particulière dans le cadre du système de notification prévu à l'article 100 A, paragraphe 4, du traité (point 35).
54. S'agissant, enfin, du grief allemand tiré de la durée de la procédure en question, il nous semble que c'est à bon droit que la Commission invoque le fait que ce délai ne pouvait commencer à courir qu'à la date d'entrée en vigueur du nouveau texte puisque le texte antérieur n'en imposait pas.
55. Nous estimons, par conséquent, que le deuxième moyen de recours doit également être rejeté. Si, toutefois, la Cour décidait de trancher la question en sens contraire, nous tenons à souligner que, dans la perspective de la thèse que nous avons défendue plus haut, les manquements imputés par la République fédérale d'Allemagne à la Commission n'ont eu aucune incidence sur l'issue de la procédure. Dans la mesure où nous considérons, en effet, qu'il n'existe pas de différences notables entre les conditions d'admissibilité des mesures nationales dérogatoires avant et après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, aucun préjudice n'aurait pu, selon nous, découler du comportement reproché ici à la Commission. On rappellera, si besoin est, que, selon la jurisprudence de la Cour, une violation des droits de la défense ne peut entraîner l'annulation d'une décision que si, en l'absence de cette irrégularité, la procédure avait pu aboutir à un résultat différent .
3. Choix erroné de l'article 95, paragraphe 5, CE comme base juridique
56. Le gouvernement allemand invoque en outre que, à supposer même que l'article 95 CE était applicable en l'espèce, ce serait le paragraphe 4, et non le paragraphe 5, de cette disposition qui constituerait la base juridique correcte de la décision de la Commission. En effet, en dépit du fait qu'il utilise le verbe «maintenir» en lieu et place de l'expression plus générale «appliquer» qui figurait dans l'ancien libellé, l'article 95, paragraphe 4, CE viserait également l'hypothèse dans laquelle les nouvelles mesures ont été adoptées à l'occasion de la transposition de la réglementation communautaire harmonisée. En tout état de cause, le gouvernement allemand fait valoir que les dispositions nationales, en vue de l'introduction desquelles il avait sollicité en l'espèce l'autorisation, étaient, en réalité, déjà en vigueur en droit national. Il cite, à cet effet, diverses dispositions réglementaires en vigueur en droit allemand du travail ainsi que la procédure consensuelle d'adoption de normes réglementaires déjà d'application avec les entreprises concernées .
57. La Commission se contente de répliquer que les dispositions allemandes en question n'étaient, en réalité, nullement en vigueur au moment de l'adoption de la directive, pas plus qu'elles ne le sont aujourd'hui. Comme le confirment, en effet, tant la notification que la requête présentée par la République fédérale d'Allemagne, il s'agit de dispositions que le gouvernement allemand doit encore adopter s'il y est autorisé. Dans ces circonstances, il ne fait aucun doute que la base juridique appropriée de la décision ne pouvait être que l'article 95, paragraphe 5, CE.
58. Il nous paraît, en réalité, difficilement contestable que le verbe «maintenir» se réfère à des dispositions en vigueur antérieurement à l'harmonisation tandis que le verbe «introduire» concerne des dispositions nouvelles. Au fond, du reste, le gouvernement allemand ne le conteste pas non plus vu qu'il tente de rattacher les mesures dérogatoires en cause à des réglementations préexistantes en vigueur dans d'autres secteurs de son droit national.
59. Il est un fait acquis que les dispositions nationales en question n'existaient pas au moment de l'adoption de la directive. Il est inutile d'invoquer, à l'encontre de cette constatation, les prétendues pratiques autorégulatrices de l'industrie qui, précisément en tant que telles, ne pouvaient pas s'élever au rang de disposition de droit positif et qui n'avaient, de toute façon, d'effet contraignant que sur ceux qui s'y soumettaient. Il ne sert à rien non plus de rappeler l'existence de règles qui répondent au même objectif dans d'autres secteurs de l'ordre juridique national. Pour que trouve application l'article 95, paragraphe 4, CE, il aurait fallu qu'une réglementation nationale en matière de classification et d'étiquetage prenant en compte les laines minérales existe déjà; or, comme le fait remarquer la Commission, une telle réglementation n'existait pas et n'existe toujours pas en droit national allemand. Il apparaît dès lors indéniable que c'est à l'article 95, paragraphe 5, qu'il convenait de se référer pour apprécier la légalité de l'introduction subséquente d'une mesure.
4. Application erronée de l'article 95, paragraphe 5, CE
60. À titre subsidiaire, la République fédérale d'Allemagne conteste le bien-fondé de l'appréciation effectuée par la Commission sur la base de l'article 95, paragraphe 5, CE au motif que, selon elle, la notification remplissait toutes les conditions requises par cette disposition: les dispositions nationales étaient basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement et du milieu de travail et le problème auquel elles entendaient faire face est un problème spécifique de la République fédérale d'Allemagne qui a surgi après l'adoption de la réglementation communautaire. Nous examinerons, pas nécessairement dans cet ordre, les trois conditions ainsi que les arguments invoqués quant au point de savoir si elles sont oui ou non réunies.
Arguments des parties
61. S'agissant de la spécificité de sa situation, la République fédérale d'Allemagne fait valoir, pour ce qui intéresse ici, qu'elle est particulièrement touchée par le problème des laines minérales en raison tant de l'utilisation très répandue des fibres en question que de la composition particulière du groupe des utilisateurs de laines minérales. En ce qui concerne le premier point, elle observe qu'en 1997, la consommation de laines minérales s'est établie en Allemagne à 20 millions de mètres cubes sur les 60 millions consommés dans l'ensemble de l'Union tandis que le nombre de travailleurs exposés atteint 500 000, un chiffre vraisemblablement nettement supérieur à celui des autres États membres, et cela indépendamment du nombre d'habitants, puisque les statistiques de ventes de laines minérales font apparaître que la consommation annuelle par habitant équivaut en Allemagne à 0,25 mètre cube, contre une moyenne européenne de 0,16 mètre cube.
62. Pour ce qui est du deuxième point, le gouvernement requérant relève que le marché allemand est constitué en grande partie de bricoleurs, c'est-à-dire des personnes privées sans aucune formation spécifique. Cela serait dû à la fois à la facilité d'emploi de ces matériaux et à l'attitude typiquement allemande consistant à ne pas recourir, si possible, à de la main-d'oeuvre salariée pour effectuer des travaux qui n'exigent pas de connaissances spécialisées étant donné le coût élevé de l'heure de travail. D'une part, les normes en matière de sécurité du travail ne s'appliquent pas à ce deuxième groupe d'utilisateurs et, de l'autre, ceux-ci ne sont pas habitués à prendre des précautions particulières vu qu'ils travaillent au moindre coût.
63. La spécificité de la situation allemande découle également, d'une part, des conditions climatiques de ce pays qui connaîtrait des hivers très rigoureux et, de l'autre, d'une politique environnementale plus stricte que dans d'autres pays, qui vise à encourager le recours aux moyens d'isolation thermique. Ainsi, ces dernières années, les normes légales relatives à l'isolation thermique des nouvelles constructions ont été graduellement renforcées. En outre, la République fédérale d'Allemagne prépare également un règlement relatif à l'isolation des anciens bâtiments en vue d'atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés par le protocole de Kyoto du 7 décembre 1997. Ces objectifs imposent en effet au gouvernement allemand d'agir en particulier sur l'efficacité énergétique des bâtiments vu qu'environ un quart des émissions de monoxyde de carbone en Allemagne est dû à la consommation d'énergie de chauffage par les ménages.
64. Dans ce contexte, il faut s'attendre, selon ce gouvernement, à une forte augmentation de la demande de matières isolantes dans les prochaines années de sorte que la spécificité de la situation allemande est destinée à s'affermir. Ce d'autant plus qu'une plus grande sensibilité aux thèmes écologiques a fait apparaître la nécessité d'adopter une politique énergétique plus efficace si bien que le pays devrait être confronté à l'avenir à une augmentation sensible de la consommation de laines minérales. Aussi, il n'est pas étonnant que le risque sanitaire soit plus fort en Allemagne que dans des pays déjà équipés sur le plan de l'isolement thermique, tels que la Finlande et les autres pays nordiques.
65. De surcroît, la demande de mesures dérogatoires respecterait également, selon le gouvernement requérant, la condition liée à la survenance du problème susceptible de justifier la dérogation. En effet, ce problème ne serait apparu qu'après l'adoption de la directive d'harmonisation puisque le risque sanitaire aurait, ainsi qu'il a été dit, augmenté en Allemagne en raison de la plus grande rigueur de la politique d'économie d'énergie, notamment à la suite de la signature du protocole de Kyoto, quelques jours après l'adoption de la directive.
66. Enfin, pour ce qui est de l'existence des preuves scientifiques nouvelles, le gouvernement allemand fait valoir que les études scientifiques publiées dans les années 1998 et 1999, c'est-à-dire après l'adoption de la directive, confirment les soupçons au sujet de l'effet cancérigène possible des laines minérales et justifient ainsi à la fois l'approche proposée par les autorités allemandes et la critique des critères retenus par la directive 97/69. Le gouvernement allemand fait, par ailleurs, remarquer qu'il y a lieu d'apprécier le caractère de nouveauté des preuves de manière raisonnable dans la mesure où il est bien connu que le progrès scientifique et technique ne procède pas, en général, d'innovations révolutionnaires mais qu'il connaît une évolution continue. Dans cette perspective, les études qui ouvrent la voie à une nouvelle interprétation des connaissances antérieures, et qui permettent ainsi d'analyser et de résoudre en termes nouveaux un problème déjà connu, sont également des données scientifiques nouvelles. S'agissant, enfin, de l'objection tirée de l'allégation tardive de ces études, le gouvernement allemand rétorque que ce retard est imputable à la Commission dans la mesure où, à la suite de la violation par celle-ci du principe du contradictoire et du devoir de coopération loyale, la République fédérale d'Allemagne s'est trouvée dans l'impossibilité de se prévaloir de ces arguments dès le début.
67. La Commission conteste de manière systématique le fait que les conditions requises par l'article 95, paragraphe 5, CE sont réunies en l'espèce.
68. Elle réfute tout d'abord que les risques découlant de l'utilisation de laines minérales créent un problème spécifique pour la République fédérale d'Allemagne et rappelle à cet égard l'avis du CSTEE, selon lequel «[t]he relevant scientific evidence mentioned [...] relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany» . La Commission exclut en particulier que l'on puisse invoquer en sens contraire le nombre élevé d'habitants exposés, l'utilisation répandue des laines minérales ou la consommation élevée d'énergie de chauffage parce qu'il s'agit d'éléments communs à d'autres États membres. Quoi qu'il en soit, pour ce qui est de la consommation annuelle de laines minérales par habitant qui, selon les chiffres fournis par le gouvernement allemand, serait beaucoup plus élevée en Allemagne que dans le reste de l'Europe, la Commission objecte que le gouvernement requérant n'avait pas communiqué ces données statistiques dans sa demande et que, donc, la décision attaquée ne pouvait pas en tenir compte. Enfin, la référence au protocole de Kyoto, non encore entré en vigueur, serait manifestement dénuée de pertinence.
69. Quant aux preuves scientifiques invoquées par la République fédérale d'Allemagne à l'appui de sa demande, la Commission oppose le caractère tardif des allégations de la requérante, vu que la notification allemande ne faisait pas référence aux études publiées en 1998 alors que c'est à la République fédérale d'Allemagne qu'il incombait de les communiquer. On ne saurait dès lors faire grief à la Commission de ne pas les avoir prises en considération dans sa décision. Sur le fond, sa thèse est en tout état de cause confortée par les arguments avancés par le gouvernement finlandais qui, étant intervenu en l'espèce, dénie un caractère réel de nouveauté aux preuves scientifiques invoquées par le gouvernement allemand et fait valoir, de manière plus radicale, qu'il n'est pas possible d'établir une limite entre fibres cancérigènes et fibres non cancérigènes sur des bases scientifiques sûres; une telle limite ne peut reposer que sur une appréciation discrétionnaire à effectuer, comme elle l'a été en réalité en l'espèce, par le législateur communautaire sans pouvoir être remise en cause par un État membre.
70. Eu égard, enfin, à la condition liée à la survenance du problème invoqué par l'État qui sollicite la dérogation, la Commission objecte que la demande du gouvernement allemand ne faisait aucunement référence ni au protocole de Kyoto, ni aux modifications que celui-ci aurait entraînées dans la politique de ce gouvernement, ni à d'autres éléments neufs; elle laissait au contraire entendre que la République fédérale d'Allemagne était confrontée au danger des laines minérales depuis de nombreuses années.
Appréciation
71. Nous devons d'abord souligner que les conditions énoncées à l'article 95, paragraphe 5, CE sont cumulatives, ce qui signifie qu'une demande de dérogation au sens de cette disposition ne pourra être satisfaite que si toutes lesdites conditions sont remplies. Nous devons encore ajouter, si besoin est, que la charge de la preuve que les conditions en question sont réunies incombe à l'État qui sollicite la dérogation.
72. Pour en venir à l'examen des différentes conditions, il y a lieu d'observer tout d'abord que la demande notifiée en 1998 n'invoque aucune situation de fait spécifique à la République fédérale d'Allemagne propre à justifier l'adoption de mesures différentes de celles prévues par la directive 97/69. Même en faisant abstraction de cette observation et compte tenu des motifs allégués par le gouvernement requérant au cours de la présente instance, la condition de spécificité ne nous paraît pas satisfaite.
73. En effet, comme l'a observé à bon droit la Commission, l'argument sur la forte utilisation des laines minérales par les particuliers ne paraît pas probant vu qu'une telle évolution a également été constatée dans d'autres États membres. Il ne nous semble pas pouvoir nous rallier non plus à l'argument fondé sur la consommation élevée d'énergie de chauffage. En effet, comme l'a souligné la défenderesse, il n'est pas démontré que la consommation par habitant est plus élevée en Allemagne qu'ailleurs. Au contraire, l'objection soulevée à ce propos par la république de Finlande, en tant que partie intervenante, nous semble particulièrement pertinente. Ce pays observe en effet que les pays nordiques ont un climat encore plus rigoureux, qu'ils ont donc, plus que vraisemblablement, des besoins encore plus importants d'énergie de chauffage et que, pour cette raison, ils utilisent également des grandes quantités d'isolants pour bâtiments, et notamment des laines minérales. Si tel est le cas, le gouvernement requérant ne saurait pas non plus prétendre que les dispositions nationales adoptées en vue de respecter les critères du protocole de Kyoto entraîneront une consommation de laines minérales plus importante en Allemagne qu'ailleurs.
74. Le fait que la situation particulière de la République fédérale d'Allemagne n'a pas été constatée ou démontrée devrait donc suffire, vu ce qui a été dit plus haut, pour rejeter le présent moyen. Nous estimons néanmoins qu'il convient également d'examiner, par souci d'exhaustivité, les autres conditions précitées.
75. En ce qui concerne, tout d'abord, la condition qui impose que le problème soit apparu après l'adoption de la directive, nous considérons que cette condition peut, en principe, être remplie même si les exigences des États membres en matière de santé et de sécurité ont déjà été prises en compte, de manière générale, lors de l'adoption de la directive. Ce qui importe, en effet, c'est la situation actuelle, telle qu'elle apparaît après l'adoption de la directive, sinon en conséquence de celle-ci. Il conviendra donc d'apprécier le caractère de nouveauté eu égard en particulier aux éléments de fait pris en compte lors de l'élaboration de la directive, aux objectifs de protection finalement retenus par la directive et au caractère approprié, au regard de la nouvelle situation, des instruments adoptés pour y répondre.
76. Cela étant, nous devons toutefois noter que, dans la notification de 1998, la République fédérale d'Allemagne semble se référer à une situation factuelle inchangée ou qu'à tout le moins elle ne prend pas soin de signaler la survenance d'un quelconque élément neuf. Elle se contente d'en invoquer, en cours d'instance, plusieurs à caractère normatif non actuels mais seulement prospectifs (liés pour l'essentiel au protocole de Kyoto). Il ne nous semble donc pas que l'on puisse considérer cette condition comme remplie.
77. Pour ce qui est, enfin, de la dernière condition portant sur l'existence de nouvelles preuves scientifiques, nous souscrivons à l'observation du gouvernement allemand selon laquelle le progrès scientifique est un processus continu et que la «nouveauté» de telles preuves ne saurait, dès lors, être appréciée selon des critères «de notaire», s'agissant du moment où ces preuves ont été diffusées officiellement ou du moment où elles ont acquis une signification nouvelle. Il reste toutefois qu'il incombe à l'État membre qui invoque la nécessité d'une dérogation de démontrer soit que les preuves sont véritablement, et strictement parlant, «nouvelles», soit qu'il est confronté à une situation nouvelle, au vu de laquelle même des données scientifiques déjà connues requièrent une évaluation nouvelle.
78. Cela étant précisé, nous observons cependant qu'il n'est pas facile de prendre position, en l'espèce, sur la discussion qui s'est déroulée entre les parties à cet égard parce qu'elle a tendance à se confondre, d'une part, avec la question de leur allégation tardive par la République fédérale d'Allemagne et, d'autre part, avec le problème de l'appréciation de leur bien-fondé. Quant au premier point, nous nous sommes déjà exprimés plus haut, en termes généraux, en ce qui concerne les conditions d'admissibilité d'une demande présentée au titre de l'article 95, paragraphe 5 CE; or, de ce point de vue, nous ne pouvons que constater que les allégations sont tardives. S'agissant du deuxième point, plus complexe, nous l'examinerons immédiatement ci-après.
5. Appréciation lacunaire des éléments de preuve et défaut de motivation
Arguments des parties
79. La République fédérale d'Allemagne prétend que l'appréciation par la Commission des aspects scientifiques des dispositions allemandes se fonderait sur des données de fait erronées ou incomplètes et qu'elle serait l'aboutissement d'une procédure qui n'a pas respecté le principe d'impartialité. Une telle conclusion serait en outre corroborée par le caractère contradictoire des motifs de la décision attaquée. En tout état de cause, les critères utilisés par la Commission pour apprécier si les mesures envisagées par la République fédérale d'Allemagne sont réellement nécessaires et proportionnées seraient contraires au principe de précaution qu'il y a lieu d'appliquer en la matière.
80. Le gouvernement requérant réitère en particulier que le classement d'un produit comme cancérigène serait nécessairement lié non pas à la certitude d'un effet cancérigène sur l'homme, mais au simple risque qu'un tel effet se réalise, et cela notamment en raison du long intervalle qu'il est donné d'observer, à la fois sur le plan épidémiologique et au niveau de l'expérimentation, entre l'exposition à une substance cancérigène et l'apparition de la maladie. Dans une telle situation d'incertitude, la prise en considération de la valeur suprême de la santé et de la vie des gens devrait inciter à favoriser l'adoption de normes nationales qui apparaissent mieux en mesure de protéger, à la lumière des résultats de la recherche scientifique, ces valeurs fondamentales que les dispositions exagérément tolérantes et contestables de la directive 97/69. Pourtant, en dépit de cette situation d'incertitude qu'elle a elle-même reconnue, la Commission aurait empêché l'État demandeur d'appliquer une législation plus stricte.
81. Plus précisément, la requérante souligne, par ailleurs, que la Commission a apprécié les preuves scientifiques produites par la République fédérale d'Allemagne sur la base de deux documents: le rapport rendu par trois experts en matière d'étiquetage et de classification chargés spécifiquement par la Commission d'évaluer lesdites allégations et l'avis du CSTEE (voir plus haut, le point 19). L'un et l'autre documents seraient, pour des raisons diverses, erronés ou incomplets.
82. Le premier se contenterait en effet de reproduire les résultats du débat intervenu entre les parties, sans procéder à un examen détaillé des preuves avancées par la République fédérale d'Allemagne et sans tenir compte, en particulier, du fait que les mesures de protection allemandes correspondent à la pratique maintenant suivie par l'industrie productrice. En outre, l'indépendance des trois experts suscite de sérieux doutes vu que deux d'entre eux avaient déjà pris position précédemment sur la question au sein de comités institués pour assister la Commission dans la procédure d'adoption de la directive et que le troisième a même été le consultant de la Commission lors de la rédaction du projet de directive.
83. Quant à l'avis du CSTEE, la République fédérale d'Allemagne conteste non seulement son bien-fondé mais aussi, et surtout, les conclusions qu'en tire la Commission. S'agissant du premier grief, elle relève qu'au moment où il a formulé son avis le CSTEE disposait uniquement de la notification allemande et du rapport des trois experts et non des évaluations scientifiques sur lesquelles le gouvernement allemand a basé sa demande. On peut dès lors comprendre que ce comité est abouti à la conclusion qu'il n'était pas en mesure d'évaluer ni la notification allemande ni le rapport des experts. Toutefois, cette carence serait imputable non pas au gouvernement allemand, mais aux omissions de la Commission. Quant au deuxième point, la Commission aurait mal interprété l'avis du CSTEE. Elle aurait en effet ignoré un élément fondamental en vue de l'appréciation de la demande allemande, à savoir le fait que le CSTEE aurait adhéré aux préoccupations sanitaires formulées dans cette dernière.
84. La requérante dénonce enfin le fait que les motifs de la décision de la Commission seraient en contradiction manifeste avec les positions qu'elle aurait défendues antérieurement. En particulier, alors que le projet initial de directive reposait précisément sur l'IC, la décision reproche à la République fédérale d'Allemagne d'avoir adopté cet indice au motif qu'il aurait fait l'objet d'essais scientifiques insuffisants.
85. La Commission réplique tout d'abord qu'en règle générale la décision entreprise ne saurait être annulée au seul motif qu'une erreur a été commise lors de l'appréciation des faits: s'agissant d'une décision fondée sur une appréciation discrétionnaire, elle ne peut être annulée qu'en cas d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.
86. Pour ce qui est du fond, elle confirme son appréciation quant au caractère incomplet des preuves scientifiques avancées par la République fédérale d'Allemagne, en se référant à l'avis du CSTEE. Elle nie, en revanche, avoir basé son appréciation sur le rapport des experts qu'elle a elle-même jugé incomplet. Elle dément toutefois, un peu plus loin dans le même document, s'être basée sur l'avis du CSTEE, contredisant ainsi ce qu'elle avait affirmé juste avant.
87. S'agissant, enfin, de la violation alléguée du principe de précaution, la Commission affirme que ce principe doit trouver application à l'intérieur du système institué par l'article 95 CE et non remplacer celui-ci. Il s'ensuit que les dispositions nationales de sauvegarde ne peuvent être acceptées que si l'ensemble des conditions requises par l'article 95, paragraphe 5, CE sont remplies et donc, pour ce qui nous intéresse ici, s'il est prouvé scientifiquement qu'elles constituent une solution nécessaire pour assurer, mieux que la directive, la protection des exigences visées par cette disposition. En revanche, si cette preuve n'a pas été rapportée parce qu'il n'est pas encore possible d'évaluer la situation scientifique de manière définitive, on s'en tiendra à l'application générale de la réglementation communautaire. Par conséquent, tout en reconnaissant que le principe de précaution peut aboutir, en cas de doute, à l'adoption de mesures prévoyant une protection renforcée, la Commission souligne qu'il doit toutefois s'agir de mesures communautaires et non de mesures adoptées unilatéralement par un État membre, et cela sauf dans les cas exceptionnels qui sont justement visés à l'article 95 CE et pour autant que toutes les conditions d'application de cette disposition soient réunies.
Appréciation
88. Pour notre part, tout en étant conscient des limites du contrôle déféré à la Cour sur les appréciations techniques et scientifiques effectuées par la Commission, nous avons du mal à cacher que ce sont les allégations allemandes qui nous paraissent les plus convaincantes et qu'elles font même peser les plus grands doutes quant à la conformité de la directive 97/69 de la Commission aux critères fixés à l'annexe VI de la directive 67/548 du Conseil, quand bien même la légalité de la directive 97/69 n'a pas été contestée en l'espèce.
89. Cela mis à part, nous partageons surtout les objections formulées par le gouvernement requérant concernant les carences de la procédure administrative dans la mesure où il nous semble également que les motifs relatifs à la prétendue absence de fondement sur le plan scientifique de la demande allemande sont entachés d'une contradiction déconcertante. Une telle contradiction résulte en particulier de la référence hésitante et incertaine faite par la Commission au rapport des experts, lequel, contrairement à ce qu'elle affirme non sans gêne dans son mémoire en défense, joue un rôle essentiel dans la décision. C'est en effet précisément sur ce rapport que repose la décision même si la Commission reconnaît par la même occasion sa pauvreté. À l'inverse, la décision ne tient nullement compte de l'avis du CSTEE, notamment dans la partie où il critique le silence observé par le rapport au sujet des preuves scientifiques produites par le gouvernement allemand. Par ailleurs, il ne nous semble pas non plus que la pratique consistant à confier le soin de comparer la réglementation communautaire aux dispositions allemandes à des experts qui s'étaient déjà clairement prononcés sur le sujet soit conforme aux principes d'équité et d'impartialité.
90. Nous estimons, par conséquent, que le grief en question est fondé.
6. Absence d'évaluation au regard de l'article 95, paragraphe 6, CE
91. Le gouvernement requérant dénonce enfin l'absence d'évaluation des dispositions allemandes à la lumière de l'article 95, paragraphe 6, CE et il invoque divers arguments visant à démontrer qu'elles n'auraient constitué ni une discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre États membres. La Commission rétorque que, puisqu'il était apparu clairement, à la suite de l'examen des conditions énumérées à l'article 95, paragraphe 5, CE, que l'autorisation ne serait pas octroyée, il était inutile de vérifier également si les mesures en question étaient compatibles avec le paragraphe 6 de cette disposition.
92. Il nous paraît en effet évident que les paragraphes 5 et 6 de l'article 95 CE ne s'appliquent pas de manière alternative puisque les conditions qu'ils prévoient doivent être toutes remplies simultanément: si une seule faisait défaut, la disposition nationale ne pourrait pas être approuvée. En l'espèce, le refus d'autorisation des dispositions allemandes est fondé, comme le fait remarquer à bon droit la Commission, sur l'absence des conditions positives requises par l'article 95, paragraphe 5, CE, de sorte qu'il était absolument inutile de vérifier également si les conditions prévues au paragraphe 6 étaient oui ou non réunies.
93. Le présent grief est, par conséquent, dénué de pertinence.
Considérations finales
94. Nous croyons, en définitive, pouvoir conclure en ce sens que c'est à juste titre que la Commission a estimé que l'article 95, paragraphe 5, CE, et non l'article 100 A, paragraphe 4, du traité, était applicable en l'espèce. Dans cette perspective, force est de constater que le gouvernement requérant n'est pas parvenu à démontrer que c'est à tort que la Commission a déclaré que deux des trois conditions requises par cette disposition en vue d'autoriser l'introduction de mesures dérogatoires à l'harmonisation communautaire n'étaient pas remplies. Le fait qu'il y soit parvenu en ce qui concerne la troisième condition n'emporte aucune conséquence quant au bien-fondé de la décision négative de la Commission vu que toutes les conditions en question doivent être réunies simultanément aux fins de l'autorisation.
95. Nous proposons, en conséquence, que le présent recours soit rejeté.
Sur les dépens
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne et cette dernière ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens.
96. L'article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure prévoit que les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La république de Finlande supportera donc ses propres dépens.
IV - Conclusions
À la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons par conséquent à la Cour de déclarer que :
«1) Le recours de la République fédérale d'Allemagne est rejeté.
2) La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.
3) La république de Finlande supportera ses propres dépens.»