62003CJ0320_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C-320/03,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 24 juli 2003,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av C. Schmidt samt W. Wils och G. Braun, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av:
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Plessing och A. Tiemann, båda i egenskap av ombud, biträdda av T. Lübbig, Rechtsanwalt,
Republiken Italien, företrädd av I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. De Bellis, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
Konungariket Nederländerna, företrätt av H.G. Sevenster, i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Republiken Österrike, företrädd av E. Riedl och H. Dossi, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas och K. Schiemann samt domarna R. Schintgen (referent), J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis och A. Borg Barthet,
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: byrådirektören K. Sztranc,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 maj 2005,
efter att ha hört generaladvokatens förslag till avgörande den 14 juli 2005,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1 och 3 i rådets förordning (EEG) nr 881/92 av den 26 mars 1992 om tillträde till marknaden för godstransporter på väg inom gemenskapen till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier (EGT L 95, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 484/2002 av den 1 mars 2002 (EGT L 76, s. 1) (nedan kallad förordning nr 881/92), artiklarna 1 och 6 i rådets förordning (EEG) nr 3118/93 av den 25 oktober 1993 om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat där de inte är etablerade (EGT L 279, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21), i dess lydelse enligt förordning nr 484/2002 (nedan kallad förordning nr 3118/93), samt artiklarna 28–30 EG genom att införa ett körförbud på en del av motorvägen Inntal A 12 (Österrike) för lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor, till följd av antagandet av Landeshauptmann i Tyrolen av en förordning om begränsning av transporter på motorvägen Inntal A 12 (sektoriellt körförbud) (Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)) den 27 maj 2003 (BGBl. II, 279/2003) (nedan kallad den ifrågasatta förordningen).
Tillämpliga bestämmelser och faktiska omständigheter
Gemenskapsbestämmelserna om den inre marknaden för vägtransporter
2. Förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93 reglerar vägtransporter av varor inom gemenskapen.
3. I artikel 3 i förordning nr 881/92, vilken enligt artikel 1.1 i samma förordning reglerar internationella yrkesmässiga vägtransporter av varor inom gemenskapen, anges att medlemsstaterna skall utfärda gemenskapstillstånd till godstransportföretag som är etablerade i medlemsstaten och som har befogenhet att utföra internationella vägtransporter av varor.
4. I artikel 1.1 i förordning nr 3118/93 anges dessutom följande:
”Varje transportföretag som utför yrkesmässiga godstransporter på väg och som innehar det gemenskapstillstånd som avses i förordning (EEG) nr 881/92, och vars förare, om han är medborgare i tredje land, innehar ett förartillstånd enligt villkoren i den förordningen, skall ha rätt, enligt de villkor som fastställs i denna förordning, att utföra yrkesmässiga tillfälliga inrikes godstransporter på väg, nedan kallat ’cabotage’, i en annan medlemsstat, nedan kallad ’värdmedlemsstat’, utan att ha säte i eller på annat sätt vara etablerat i den staten.”
5. Enligt artikel 6 i förordning nr 3118/93 skall utförandet av cabotage med undantag för andra föreskrifter i gemenskapsförordningar vara underkastat de lagar och bestämmelser och den administrativa praxis som gäller i värdmedlemsstaten på de områden som avses i artikel 6.1, och dessa föreskrifter skall tillämpas på icke hemmahörande transportföretag på samma villkor som de som medlemsstaten tillämpar på sina egna medborgare i syfte att förhindra öppen eller dold diskriminering på grund av nationalitet eller etableringsort.
Gemenskapsdirektiven om skydd för luftkvaliteten
6. Gemenskapsbestämmelser om skydd för luftkvaliteten finns bland annat i rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (EGT L 296, s. 55) och i rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften (EGT L 163, s. 41), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2001/744/EG av den 17 oktober 2001 (EGT L 278, s. 35) (nedan kallat direktiv 1999/30).
7. Enligt artikel 1 i direktiv 96/62 är det allmänna målet med direktivet att definiera de grundläggande principerna för en gemensam strategi som syftar till
– att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadliga effekter för människors hälsa och för miljön i allmänhet kan undvikas, förebyggas och minskas,
– att utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna med gemensamma metoder och kriterier som grund,
– att relevant information om luftkvaliteten skall finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning och att allmänheten skall informeras om den, bl.a. genom tröskelvärden, och
– att luftkvaliteten skall bibehållas när den är god och att den i övriga fall skall förbättras.
8. Enligt artikel 4 i direktiv 96/62 skall Europeiska unionens råd, på förslag av kommissionen, fastställa gränsvärden för de föroreningar som räknas upp i bilaga I till direktivet.
9. I artikel 7 i direktiv 96/62 föreskrivs följande:
”Förbättrad luftkvalitet
Allmänna krav
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras.
…
3. Medlemsstaterna skall upprätta handlingsplaner i vilka anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt, om det är risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskrids, så att risken för ett överskridande minskas och varaktigheten för detta begränsas. Dessa planer kan, beroende på det enskilda fallet, innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och, om så är nödvändigt, ett tillfälligt avbrytande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, däri inbegripet biltrafiken.”
10. I artikel 8.3 i direktiv 96/62 föreskrivs dessutom följande:
”I zoner och tätbebyggelse [i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen] skall medlemsstaterna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts.
Planen eller programmet, till vilken eller vilket allmänheten skall ha tillgång, skall innehålla åtminstone de uppgifter som räknas upp i bilaga IV.”
11. Gränsvärden för kvävedioxid (NO 2 ) fastställs i direktiv 1999/30.
12. I artikel 4 i direktiv 1999/30 föreskrivs följande:
”Kvävedioxid och kväveoxider
1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att koncentrationerna i luften av kvävedioxid, och där det är tillämpligt, av kväveoxider, vid utvärdering enligt artikel 7 inte överskrider de gränsvärden som anges i avsnitt I i bilaga II från och med de datum som fastställs i bilagan.
De toleransmarginaler som anges i avsnitt I i bilaga II skall tillämpas enligt artikel 8 i direktiv 96/62/EG.
2. Tröskelvärdena för koncentrationer av kvävedioxid i luften finns angivna i avdelning II i bilaga II.”
13. Av punkt I i bilaga II till direktiv 1999/30 framgår följande i fråga om kvävedioxid:
– Timgränsvärdet fastställs till 200 µg/m 3, ”vilket inte får överskridas mer än 18 gånger per kalenderår”, ökat med ett avtagande procentuellt toleranstal fram till den 1 januari 2010.
– Årsgränsvärdet fastställs till 40 μg/m 3, ökat med samma avtagande procentuella toleranstal fram till den 1 januari 2010, det vill säga 56 µg/m 3
för år 2002.
14. I nämnda punkt I anges också att de ovannämnda gränsvärdena gäller från den 1 januari 2010.
15.
Enligt fjärde skälet i direktiv 1999/30 är de gränsvärden som fastställs i direktivet minimigränsvärden, och medlemsstaterna får, i enlighet med artikel 176 EG, behålla eller införa strängare skyddsåtgärder och i synnerhet föreskriva strängare gränsvärden.
Den nationella lagstiftningen och bakgrunden till tvisten
16. Direktiven 96/62 och 1999/30 införlivades med österrikisk rätt genom ändringar i den österrikiska lagen om skydd för luftföroreningar (Immissionsschutzgesetz‑Luft, BGBl. I, 115/1997) (nedan kallad IG-L).
17. I artikel 10 IG-L föreskrivs att en förteckning över åtgärder som kan vidtas när ett gränsvärde har överskridits skall publiceras. I artikel 11 IG-L anges vilka principer som skall iakttas i detta sammanhang. Bland annat nämns principen att förorenaren skall betala och proportionalitetsprincipen. Artikel 14 IG-L innehåller specialbestämmelser för transportsektorn.
18. Den 1 oktober 2002 införde myndigheterna i Tyrolen ett tillfälligt körförbud nattetid för lastbilar på en del av motorvägen Inntal A 12 efter att ha konstaterat att gränsvärdet för kvävedioxid, såsom detta definieras i punkt I i bilaga II till direktiv 1999/30, hade överskridits.
19. Det årliga gränsvärdet på 56 µg/m 3 som anges i nämnda bilaga II överskreds vid ytterligare ett tillfälle år 2002, vid mätplatsen Vomp/Raststätte på denna del av motorvägen. Det uppmätta årsmedelvärdet kom på så sätt att uppgå till 61 µg/m 3 .
20. Detta ledde till att det tillfälliga körförbudet nattetid förlängdes för att därefter, från och med den 1 juni 2003, ersättas med ett permanent körförbud nattetid för varutransporter med lastbilar som väger mer än 7,5 ton. Körförbudet gällde hela året.
21. Den 27 maj 2003 antog Landeshauptmann von Tirol, med stöd av IG-L, den ifrågasatta förordningen med körförbud på den aktuella delen av motorväg A 12 för en kategori lastbilar som transporterar vissa angivna varor. Körförbudet gällde från och med den 1 augusti 2003 och på obegränsad tid.
22. Syftet med den ifrågasatta förordningen är enligt dess 1 § att minska utsläppen av föroreningar som förorsakas av människor och att på så sätt förbättra luftkvaliteten i syfte att säkerställa ett varaktigt skydd för människors hälsa samt för flora och fauna.
23. Genom 2 § i den ifrågasatta förordningen inrättades ett ”sanitärt område”. Området utgörs av en sträcka på 46 km av motorväg A 12 mellan kommunerna Kundl och Ampass.
24. Enligt 3 § i samma förordning är trafik med lastbil eller påhängsvagn, med en högsta tillåten totalvikt på över 7,5 ton, och lastbil med släp, för vilka den sammanlagda högsta tillåtna totalvikten uppgår till mer än 7,5 ton, förbjuden på nämnda sträcka när det rör sig om transporter av följande varor: Allt avfall som räknas upp i europeiska avfallsförteckningen (i kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226 s. 3), i dess lydelse enligt rådets beslut 2001/573/EG av den 23 juli 2001 om ändring av beslut 2000/532 vad gäller avfallsförteckningen (EGT L 203, s. 18; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 19)), spannmål, rundvirke, kork, järnmalm och annan malm, sten, jord, schaktmassa, motorfordon, släpvagnar samt byggstål. Något myndighetsbeslut krävdes inte för att förbudet skulle träda i kraft, utan det blev tillämpligt omedelbart från och med den 1 augusti 2003.
25. Enligt 4 § i den ifrågasatta förordningen undantas lastbilar från förbudet i nämnda 3 § om transporten inleds eller avslutas inom staden Innsbruck eller i distrikten Kufstein, Schwaz eller Innsbruck-Land. I IG-L föreskrivs ytterligare undantag från förbudet. Flera fordonskategorier undantas, däribland vägarbetsfordon, sophämtningsfordon samt jord- och skogsbruksfordon. För andra fordon kan dessutom särskilt undantag från förbudet begäras om det finns ett offentligt eller betydande privat intresse av transporten.
Det administrativa förfarandet
26. Efter en första skriftväxling med Republiken Österrike sände kommissionen den 25 juni 2003 en formell underrättelse till medlemsstaten med en anmodan att besvara underrättelsen i nom en vecka. Republiken Österrike svarade genom en skrivelse av den 3 juli 2003.
27. Den 9 juli 2003 riktade kommissionen med stöd av artikel 226 EG ett motiverat yttrande till Republiken Österrike. Medlemsstaten fick en vecka på sig att rätta sig efter yttrandet. Republiken Österrike besvarade yttrandet genom en skrivelse av den 18 juli 2003.
28. Kommissionen ansåg inte att Republiken Österrikes svar på det motiverade yttrandet var tillfredsställande och beslutade att väcka förevarande talan.
Uppskovet med verkställigheten av körförbudet avseende vissa varor
29. Genom beslut av den 30 juli 2003 i mål C-320/03 R, kommissionen mot Österrike (REG 2003, s. I-7929), förpliktade domstolens ordförande Republiken Österrike att, för säkerhets skull, stoppa verkställigheten av körförbudet i den ifrågasatta förordningen till dess att slutligt beslut hade meddelats i det interimistiska förfarandet.
30. Genom beslut av den 2 oktober 2003 i mål C-320/03 R, kommissionen mot Österrike (REG 2003, s. I-11665), förlängdes giltighetstiden av beslutet att stoppa verkställigheten av nämnda körförbud till den 30 april 2004. Genom beslut av den 27 april 2004 i mål C-320/03 R (REG 2004, s. I-3593) bibehölls förlängningen till dess att domstolen har avgjort målet i sak.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
31. Republiken Österrike har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning på grund av de mycket korta tidsfristerna under det administrativa förfarandet för att svara på kommissionens formella meddelande och motiverade yttrande. Enligt Republiken Österrike åsidosatte kommissionen medlemsstatens rätt till försvar och till en rättvis prövning. Republiken Österrike tvivlar dessutom på att kommissionen ordentligt har beaktat de synpunkter som de österrikiska myndigheterna lämnade under detta skede i förfarandet.
32. Republiken Österrike har tillagt att kommissionen borde ha tillämpat det förfarande som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 2679/98 av den 7 december 1998 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna (EGT L 337, s. 8).
33. Det skall i detta avseende noteras att de mycket korta tidsfristerna för att besvara den formella underrättelsen och rätta sig efter det motiverade yttrandet föranleddes av datumet för den ifrågasatta förordningens ikraftträdande, vilket hade fastställts av de österrikiska myndigheterna själva. Det är dessutom klarlagt att nämnda myndigheter kände till kommissionens ståndpunkt redan innan institutionen inledde det administrativa förfarandet, och till och med innan antagandet av den ifrågasatta förordningen. Detta framgår av handlingarna i målet. Efter att ha mottagit klagomål uppmanade nämligen denna institution, i en skrivelse av den 6 maj 2003, myndigheterna att inkomma med upplysningar om den lagtext som höll på att utarbetas.
34. Under dessa omständigheter kan kommissionen, vilken enligt artikel 211 EG skall övervaka att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, inte klandras för att ha fastställt tidsfristerna med beaktande av de omständigheter som kännetecknar den förevarande situationen och, särskilt, med beaktande av att det brådskade (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 1988 i mål 293/85, kommissionen mot Belgien, REG 1988, s. 305, punkt 14, av den 28 oktober 1999 i mål C-328/96, kommissionen mot Österrike, REG 1999, s. I‑7479, punkterna 34 och 51, och av den 13 december 2001 i mål C-1/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-9989, punkterna 64 och 65).
35. Vad avser det förfarande som föreskrivs i förordning nr 2679/98, vilket syftar till att hindren för den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna, enligt definitionen i artikel 1 i förordningen, skall upphöra så snabbt som möjligt, konstaterar domstolen att precis som generaladvokaten har anfört i punkt 35 i förslaget till avgörande utgör tillämpningen av ett sådant förfarande inte en förutsättning som kommissionen skall uppfylla innan den inleder det administrativa förfarandet enligt artikel 226 EG. Nämnda förordning inskränker inte heller på något sätt de befogenheter som kommissionen har enligt den sistnämnda artikeln (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juni 2005 i mål C-394/02, kommissionen mot Grekland, REG 2005, s. I-0000, punkterna 27 och 28 samt där citerad rättspraxis).
36. Domstolen konstaterar därför att förevarande talan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Kommissionens och de intervenerande medlemsstaternas argumentation
37. Enligt kommissionen strider den ifrågasatta förordningen mot de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om frihet att tillhandahålla transporttjänster i förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93. Förordningen utgör även ett hinder för den fria rörligheten för varor, vilken garanteras i artiklarna 28–30 EG.
38. Det förbud som införts genom den ifrågasatta förordningen berör de facto till övervägande del den internationella transitgodstrafiken. Mer än 80 procent av den transittrafik som berörs av förbudet utförs nämligen av icke österrikiska transportföretag, medan mer än 80 procent av den transittrafik som inte omfattas av förbudet utförs av österrikiska företag. Nämnda förordning är således diskriminerande, åtminstone indirekt, och därmed oförenlig med förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93 samt artiklarna 28–30 EG.
39. Med tanke på att utländska och nationella företag behandlas olika kan åtgärden inte motiveras med hänsyn till skyddet för miljön. Republiken Österrike har försökt rättfärdiga förordningen med hänvisning till både folkhälsan och skyddet för miljön, med det är enligt kommissionen och de intervenerande medlemsstaterna uppenbart att det sistnämnda är det viktigaste målet. Skyddet för folkhälsan kan endast åberopas som motivering med stöd av artikel 30 EG när de berörda varorna utgör ett direkt och bevisbart hot mot människors hälsa. Så är uppenbarligen inte fallet här.
40. För det fall domstolen bedömer att den ifrågasatta förordningen, trots att den tillämpas olika, kan rättfärdigas med hänvisning till skyddet för miljön, har kommission i andra hand gjort gällande att det inte var möjligt att anta förordningen med stöd av direktiven 96/62 och 1999/30. Å ena sidan kan ett körförbud som gäller tills vidare för vissa varor inte grundas på artikel 7.3 i direktiv 96/62, vilken endast avser brådskande och tillfälliga åtgärder. Å andra sidan innehåller förteckningen över åtgärder i artikel 10 IG-L, även om gränsvärdet för kvävedioxid i artikel 8.3 i det sistnämnda direktivet, plus toleransmarginalen, definitivt överskreds år 2002, inte de beståndsdelar som krävs enligt artikel 8.3 och bilaga IV till direktiv 96/62.
41. De intervenerande medlemsstaterna har också kritiserat den metod som används i Österrike för att mäta föroreningsnivåer och som ledde till slutsatsen att en viss kategori lastbilar särskilt ansvarade för utsläppen av kvävedioxid. Den tyska regeringen har särskilt gjort gällande att årsgränsvärdet för skydd för människors hälsa enligt punkt I i bilaga II till direktiv 1999/30 blir tvingande först från och med den 1 januari 2010. Före detta datum saknar medlemsstaterna behörighet att vidta omedelbara åtgärder när gränsvärdet för ett visst år överskrids. Ett sådant agerande tillåts endast när det ”tröskelvärde” som anges i artikel 2.6 och punkt II i bilaga II till direktivet har överskridits, vilket inte har gjorts gällande eller ens åberopats av Republiken Österrike i förevarande fall. Enligt den tyska och den italienska regeringen har det överskridande av gränsvärdet för kvävedioxid som ligger till grund för den ifrågasatta förordningen inte heller fastställts i enlighet med de krav som följer av bilagorna V och VI till direktiv 1999/30. Den tyska regeringen har även anfört att de österrikiska myndigheternas åtgärd uppvisar flera metodologiska svagheter. Sistnämnda regering har dessutom anfört att användningen av längre alternativa färdvägar skulle leda till mer luftföroreningar och bara förflytta problemet.
42. Den ifrågasatta förordningen strider under alla omständigheter mot proportionalitetsprincipen.
43. Kommissionen har i detta hänseende anfört att enligt statistik som tagits fram av myndigheterna i Tyrolen användes motorväg A 12 mellan tätorterna Wörgl (som ligger nära den tyska gränsen) och Hall (som ligger 10 minuter från Innsbruck) år 2002 av i genomsnitt 5 200 lastbilar per dag. Den ifrågasatta förordningen innebär emellertid att all internationell transittrafik med lastbilar som transporterar de varor som räknas upp i förordningen förbjuds. De alternativa resvägar som står till buds innebär långa omvägar för de berörda näringsidkarna.
44. Enligt kommissionen och de intervenerande medlemsstaterna utgör inte heller tåg ett realistiskt alternativ på kort sikt för de berörda transportföretagen på grund av Brennerjärnvägens begränsade kapacitet och med tanke på tekniska begränsningar, förseningar och detta transportmedels otillförlitlighet. Detta gäller för all typ av järnvägstrafik som kan tänkas ersätta vägtransporter av de varor som avses i den ifrågasatta förordningen.
45. Kommissionen har också åberopat de betydande ekonomiska konsekvenser som införandet av förbudet i den ifrågasatta förordningen ger upphov till, inte bara för transportindustrin, utan även för tillverkarna av de berörda varorna eftersom dessa drabbas av ökade transportkostnader. Ett sådant förbud berör i första hand tyska och italienska företag. Enligt kommissionen och de intervenerande medlemsstaterna är det små och medelstora transportföretag, varav många är specialiserade på transport av någon av de berörda varorna, som hotas.
46. Kommissionen har med stöd av de intervenerande medlemsstaterna räknat upp diverse åtgärder vilka skulle hindra den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla transporttjänster i mindre utsträckning, men som likväl är lämpliga för att uppnå syftet med den ifrågasatta förordningen. Det rör sig om följande åtgärder:
– Ett gradvist införande av körförbud för lastbilar i olika EURO-klasser.
– Systemet med miljöpoäng som föreskrivs i protokoll nr 9 om väg-, järnvägs- och kombitransport genom Österrike (nedan kallat protokoll nr 9) till akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1). Detta protokoll har redan väsentligt bidragit till att anpassa lastbilstrafiken till de krav som skyddet för miljön ställer.
– Begränsning av lastbilstrafiken under rusningstid.
– Förbud mot lastbilstrafik nattetid.
– Införande av ett avgiftssystem som är baserat på den mängd föroreningar som släpps ut.
– Införande av hastighetsbegränsningar.
47. Dessa olika åtgärder, som ligger mer i linje med principerna om att miljöskador skall avhjälpas vid källan och att förorenaren skall betala, omfattar även lokaltrafiken och skulle minska föroreningarna från fordon som inte omfattas av den ifrågasatta förordningen. I alla händelser förhastade de österrikiska myndigheterna sig när de, trots att det saknades en utvärdering av effekterna på koncentrationen av kvävedioxid i luften, införde ett körförbud nattetid några månader före antagandet av den ifrågasatta förordningen.
48. Den tyska regeringen har dessutom gjort gällande att valet av de berörda varorna är godtyckligt och orättvist. Enligt den nederländska regeringen är förordningen bara tillämplig på en av många källor till föroreningar i det berörda området, och förordningen inskränker till och med användningen av lastbilar som är förhållandevis miljövänliga (tillhörande EURO-klass 3). Den italienska regeringen har gjort gällande att den aktuella förordningen strider mot den transiträtt som tillkommer fordon med miljöpoäng enligt gemenskapsrätten.
49. Den tyska regeringen har avslutningsvis gjort gällande att Republiken Österrike enligt artikel 10 EG var skyldig att rådfråga de berörda medlemsstaterna och kommissionen i god tid innan den antog en så drastisk bestämmelse som körförbudet avseende vissa varor. Enligt kommissionen borde en sådan åtgärd åtminstone ha införts gradvis så att de berörda sektorerna hade kunnat förbereda sig för de förändringar som skulle följa av införandet.
Republiken Österrikes argumentation
50. Enligt Republiken Österrike är den ifrågasatta förordningen förenlig med gemenskapsrätten. Förordningen antogs med beaktande av bestämmelserna i direktiven om skydd för luftkvaliteten och i synnerhet artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62, såsom dessa har införlivats med österrikisk rätt.
51. Enligt det sistnämnda direktivet, i förening med direktiv 1999/30, är den berörda medlemsstaten skyldig att agera när årsgränsvärdet för kvävedioxid överskrids. Kommissionen har varken bestridit att gränsvärdet plus toleransmarginalen, motsvarande 56 μg/m 3, överskreds år 2002 vid mätplatsen Vomp/Raststätte eller att den överskreds med stor marginal (koncentrationerna av kvävedioxid i luften uppgick nämligen till 68 μg/m 3 ) år 2003. Det var mot denna bakgrund som den ifrågasatta förordningen antogs.
52. Republiken Österrike har medgett att protokoll nr 9, genom vilket miljöpoängsystemet infördes, innehåller uttryckliga bestämmelser om undantag från den sekundära gemenskapsrätten. Dessa undantag skall emellertid betraktas som uttömmande, och direktiven 96/62 och 1999/30 omfattas inte.
53. Vetenskapliga studier visar tydligt att utsläpp av kvävedioxid från lastbilar utgör en viktig källa till luftföroreningar i det område som berörs av den ifrågasatta förordningen. Det är uppenbart att det var nödvändigt att begränsa antalet transporter med dessa fordon. De österrikiska myndigheterna valde i detta syfte varor för vilka järnvägstransport utgjorde ett praktiskt och möjligt alternativ, ur både teknisk och ekonomisk synvinkel. Republiken Österrike grundade beslutet på handlingar från olika statliga och privata järnvägsbolag, såväl inhemska som utländska, av vilka det framgick att det fanns tillräcklig kapacitet för att hantera den ökade efterfrågan till följd av den ifrågasatta förordningens införande. Det fanns dessutom alternativa vägsträckor. Nästan hälften av transittrafiken med lastbil som passerar Brennerkorridoren skulle nämligen kunna använda en alternativ väg som är kortare, eller i vart fall inte längre, än Brennervägen.
54. Med hänsyn till dessa alternativa lösningar saknades det fog för kommissionens starka oro, vilken grundades på antagandet att all berörd utländsk transittrafik med lastbil måste dirigeras om via Schweiz eller Tauernvägen i Österrike.
55. Republiken Österrike har även ifrågasatt argumenten om de ekonomiska följderna för transportsektorn av den ifrågasatta förordningen. Denna sektor kännetecknas av strukturell överkapacitet och mycket små vinstmarginaler. Det faktum att förordningen kan förvärra dessa problem gör den emellertid inte rättsstridig.
56. Avseende den ifrågasatta förordningens påstått diskriminerande karaktär har Republiken Österrike gjort gällande att körförbudet även påverkar den inhemska trafiken och att de berörda varorna valdes eftersom det bedömdes som möjligt att enkelt föra över transporten av dessa till järnväg.
57. Republiken Österrike har tillagt att den omständigheten att transporter som utgår från det angivna området eller har det som destination undantas från förbudet inte visar att den ifrågasatta förordningen diskriminerar icke österrikiska transportörer. Undantaget till förmån för lokaltrafiken är nämligen en nödvändig del av det system som införts eftersom längre resor till järnvägsterminalerna skulle behöva vidtas om denna trafik ersattes av järnvägstrafik inom det berörda området. Detta skulle motverka syftet med den ifrågasatta förordningen.
58. Även om domstolen skulle bedöma att den ifrågasatta förordningen är indirekt diskriminerande är körförbudet under alla omständigheter motiverat med hänsyn till skyddet för såväl folkhälsan som miljön. Republiken Österrike har gjort gällande att gränsvärdena i direktiven 96/62 och 1999/30 har fastställts, på grundval av vetenskapliga kriterier, till den nivå som krävs för att säkerställa ett varaktigt skydd av människors hälsa samt av ekosystem och flora. Det är därför inte nödvändigt att visa att varje överskridande av dessa gränsvärden innebär ett hot mot folkhälsan eller miljön i dess helhet.
59. Förbudet i den ifrågasatta förordningen är för övrigt lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade ändamålet och det står i proportion till detta. Kommissionen har varken ifrågasatt åtgärdens lämplighet (åtminstone inte fram till dess att yttrandet ingavs) eller dess nödvändighet med hänsyn till att årsgränsvärdena hade överskridits. Republiken Österrike har däremot gjort gällande att de alternativa lösningar som föreslagits av kommissionen och de intervenerande medlemsstaterna är olämpliga. Ett förbud för vissa klasser av EURO-fordon är antingen otillräckligt (klasserna 0 och 1) eller oproportionerligt (klasserna 0, 1 och 2). Det sistnämnda förbudet skulle påverka 50 procent av lastbilstrafiken och tar inte hänsyn till om det är möjligt att ersätta denna trafik med järnvägstrafik. Republiken Österrike har också gjort gällande att gränsvärdena överskreds trots att systemet med miljöpoäng användes och trots att hänsyn togs till körförbudet nattetid för lastbilar vid utarbetandet av förordningen.
60. För övrigt utgör körförbudet för lastbilar som transporterar vissa varor inte en isolerad åtgärd. Andra strukturåtgärder har nämligen vidtagits, bland annat har järnvägsnätet utvidgats och den lokala och regionala kollektivtrafiken för passagerare förbättrats.
61. Slutligen anser Republiken Österrike att kommissionens argumentation till stöd för att förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93 har åsidosatts är oklar och alltför kortfattad. Kommissionen har närmare bestämt underlåtit att förklara varför dessa förordningar åsidosattes, vilket innebär att villkoren i artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler inte är uppfyllda.
Domstolens bedömning
62. Det övergripande syftet med kommissionens talan är att domstolen skall fastställa att den ifrågasatta förordningen genom införandet av ett körförbud på en del av motorvägen Inntal A 12 för lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor utgör ett hinder som är oförenligt med den fria rörlighet för varor som garanteras i EG-fördraget och att den innebär ett åsidosättande av förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93. Domstolen skall undersöka dessa invändningar var för sig.
Åsidosättandet av bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för varor
– Huruvida hinder föreligger för den fria rörligheten för varor
63. Domstolen erinrar inledningsvis om att fri rörlighet för varor är en av fördragets grundläggande principer (dom av den 9 december 1997 i mål C-265/95, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-6959, punkt 24).
64. I artikel 3.1 c EG, vilken ingår i fördragets första del med rubriken ”Principerna”, föreskrivs att gemenskapens verksamhet, för att uppnå de mål som anges i artikel 2 i samma fördrag, skall innefatta en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för bland annat varor avskaffas mellan medlemsstaterna. I artikel 14.2 EG föreskrivs på samma sätt att ”den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där … fri rörlighet för varor säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget”. Dessa bestämmelser finns bland annat i artiklarna 28 EG och 29 EG.
65. Till följd av denna fria rörlighet skall fri transitering av varor inom gemenskapen anses utgöra en allmän princip (se dom av den 16 mars 1983 i mål 266/81, SIOT, REG 1983, s. 731, punkt 16; svensk specialutgåva, volym 7, s. 65).
66. Det är uppenbart att den ifrågasatta förordningen genom sitt förbud mot tung trafik med lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor på en mycket viktig del av en motorväg, vilken utgör en av huvudlederna för landtransporter mellan södra Tyskland och norra Italien, utgör ett hinder för den fria rörligheten av varor och, i synnerhet, för den fria transiteringen av varorna.
67. Den omständigheten att det i likhet med vad Republiken Österrike har gjort gällande finns alternativa transportvägar och transportmedel för varorna innebär inte att ett hinder inte föreligger. I enlighet med den fasta rättspraxis som vuxit fram sedan domstolens dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837, punkt 5; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343), skall nämligen artiklarna 28 EG och 29 EG, placerade i sitt sammanhang, anses innebära att varje hinder för handeln inom gemenskapen skall avskaffas, oavsett om det är direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt (se dom av den 12 juni 2003 i mål C-112/00, Schmidberger, REG 2003, s. I-5659, punkt 56).
68. Det kan inte förnekas att det körförbud som införts genom den ifrågasatta förordningen, som tvingar de berörda företagen att hitta lönsamma transportalternativ för de varor som avses i förordningen, därtill inom en mycket kort tidsfrist, kan begränsa handelsmöjligheterna mellan norra Europa och norra Italien.
69. Den ifrågasatta förordningen skall därmed anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner, vilken i princip är oförenlig med de gemenskapsrättsliga skyldigheter som följer av artiklarna 28 EG och 29 EG, såvida åtgärden inte kan motiveras på objektiva grunder.
– Huruvida hindret eventuellt är motiverat
70. Nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan enligt fast rättspraxis motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet förutsatt att åtgärderna står i proportion till det avsedda ändamålet (se bland annat dom av den 14 december 2004 i mål C-463/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2004, s. I‑11705, punkt 75, och i mål C-309/02, Radlberger Getränkegesellschaft och S. Spitz, REG 2004, s. I-11763, punkt 75).
71. Det är klarlagt att den ifrågasatta förordningen antogs i syfte att säkerställa luftkvaliteten i det berörda området och därför är motiverad med hänsyn till miljöskyddet.
72. Det skall inledningsvis erinras om att miljöskydd är ett av gemenskapens grundläggande mål (se dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, ADBHU, REG 1985, s. 531, punkt 13, av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark, REG 1988, s. 4607, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 9, s. 579, av den 2 april 1998 i mål C-213/96, Outokumpu, REG 1998, s. I‑1777, punkt 32, och av den 13 september 2005 i mål C-176/03, kommissionen mot rådet, REG 2005, s. I-0000, punkt 41). I artikel 2 EG föreskrivs i detta hänseende att gemenskapen har till uppgift att främja en ”hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet” och i artikel 3.1 l EG föreskrivs i detta syfte att en ”miljöpolitik” skall införas.
73. Enligt artikel 6 EG skall dessutom ”miljöskyddskraven … integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet”. I bestämmelsen understryks att detta mål är av tvärgående och grundläggande karaktär (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 42).
74. Avseende skyddet för luftkvaliteten skall vidare noteras att gränsvärden har fastställts i bilaga II till direktiv 1999/30 för kvävedioxid och kväveoxider i syfte att mäta denna kvalitet och för att avgöra när preventiva eller korrigerande åtgärder bör vidtas.
75. I direktiv 96/62 görs i detta hänseende åtskillnad mellan om det föreligger ”en risk för att fastställda gränsvärden … överskrids” och om ett gränsvärde faktiskt har överskridits.
76. I det första fallet föreskrivs det i artikel 7.3 i direktivet att medlemsstaterna ”skall upprätta handlingsplaner … så att [denna] risk … minskas”. Enligt samma bestämmelse kan dessa planer innehålla ”ett tillfälligt avbrytande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, inbegripet biltrafiken”.
77. I det andra fallet, det vill säga när det har fastställts att en eller flera föroreningsnivåer överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen, föreskrivs det i artikel 8.3 i direktiv 96/62 att medlemsstaterna skall ”se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts”. Sådana planer eller program skall göras tillgängliga för allmänheten och innehålla den information som räknas upp i bilaga IV till direktivet.
78. Med hänsyn till att Republiken Österrike har gjort gällande att syftet med den ifrågasatta förordningen, vilken antogs med stöd av IG-L, genom vilken direktiven 96/62 och 1999/30 införlivades med nationell rätt, just är att genomföra bestämmelserna i artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62 skall domstolen till att börja med undersöka huruvida nämnda förordning verkligen har detta syfte.
79. Trots att Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Italien har kritiserat den metod som användes för att mäta kvävedioxidnivån i luften har kommissionen inte bestridit att det årsgränsvärde som fastställts för denna förorening, plus toleransmarginalen, överskreds åren 2002 och 2003 vid mätplatsen Vomp/Raststätte.
80. Under dessa omständigheter var Republiken Österrike, med hänsyn till lydelsen av artikel 8.3 i direktiv 96/62, skyldig att agera. Det stämmer i och för sig att gränsvärdena för kvävedioxid, enligt punkt I i bilaga II till direktiv 1999/30, blir bindande först från och med den 1 januari 2010. Vid ett överskridande av dessa gränsvärden kan en medlemsstat emellertid inte klandras för att ha agerat i enlighet med föreskrifterna i artikel 8.3, trots att förfallodagen ännu inte har inträtt, i avsikt att gradvis uppnå det resultat som föreskrivs i det sistnämnda direktivet och på så sätt uppnå de mål som anges här inom den föreskrivna tidsfristen.
81. Av artikel 8.3 i direktiv 96/62 framgår närmare bestämt att den berörda medlemsstaten skall se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs när gränsvärdena har överskridits. Planen/programmet skall innehålla de upplysningar som räknas upp i bilaga IV till direktivet, bland annat upplysningar om den plats där den för höga föroreningsnivån uppmättes, föroreningarnas huvudsakliga ursprung samt befintliga och framtida åtgärder. En sådan plan eller ett sådant program skall per definition innehålla en uppsättning lämpliga och sammanhängande åtgärder vars syfte är att minska föroreningsnivåerna med beaktande av de faktiska förhållandena i det berörda området.
82. Domstolen konstaterar emellertid att åtgärderna som räknas upp i artikel 10 IG-L, principerna i artikel 11 IG-L och specialbestämmelserna för transportsektorn i artikel 14 IG-L inte kan anses utgöra en ”plan” eller ett ”program” i den mening som avses i artikel 8.3 i direktiv 96/62 eftersom de inte på något sätt är kopplade till ett konkret fall av överskridande av gränsvärden. Vad avser den ifrågasatta förordningen, vilken antogs med stöd av de ovannämnda bestämmelserna i IG-L, konstaterar domstolen att även om den antas kunna utgöra en plan eller ett program innehåller den inte, vilket kommissionen har anfört, alla de upplysningar som räknas upp i bilaga IV till direktiv 96/62 och, i synnerhet inte, de upplysningar som avses i punkterna 7‑10 i bilagan.
83. Under dessa omständigheter kan den ifrågasatta förordningen, även om den antas ha artikel 8.3 i direktiv 96/62 som grund, inte anses utgöra ett riktigt och fullständigt genomförande av denna bestämmelse.
84. Ovanstående konstaterande hindrar emellertid inte att hindret för den fria rörligheten för varor till följd av det körförbud som infördes genom den ifrågasatta förordningen kan vara motiverat med anledning av någon av de tvingande hänsyn av allmänintresse som följer av domstolens rättspraxis.
85. För att avgöra om ett sådant hinder står i proportion till det legitima mål som eftersträvas i förevarande fall, nämligen miljöskyddet, skall domstolen avgöra huruvida hindret är nödvändigt och lämpligt för att uppnå det godkända målet.
86. Kommissionen och de intervenerande medlemsstaterna har i detta hänseende dels gjort gällande att det saknas verkliga alternativ till de berörda varutransporterna, dels att det finns många andra åtgärder, till exempel införande av hastighetsbegränsningar eller avgiftssystem som är kopplade till olika klasser av lastbilar eller systemet med miljöpoäng, som skulle kunna minska utsläppen av kvävedioxid till acceptabla nivåer.
87. Utan att det är nödvändigt för domstolen att uttala sig om förekomsten av järnvägs- eller vägalternativ, genom vilka transporterna av de varor som avses i den ifrågasatta förordningen kan säkerställas på ekonomiskt godtagbara villkor, eller att kontrollera huruvida det hade varit möjligt att anta en eller flera andra bestämmelser för att uppnå målet att minska utsläppet av föroreningar i det berörda området, konstaterar domstolen att de österrikiska myndigheterna, innan de antog en så långtgående bestämmelse som ett fullständigt körförbud på en del av en motorväg som utgör en viktig transportled mellan vissa medlemsstater, grundligt borde ha undersökt huruvida det var möjligt att anta bestämmelser med mindre restriktiv inverkan på den fria rörligheten och endast borde ha avstått från att anta dessa om det visats att de var olämpliga med tanke på det mål som eftersträvades.
88. Med tanke på att det uttalade syftet var att vägtransporterna av de berörda varorna skulle ersättas med järnvägstransporter borde de berörda myndigheterna, innan de beslutade att genomföra en åtgärd som den som föreskrivs i förordningen, i förväg ha försäkrat sig om att järnvägen hade tillräcklig kapacitet och var lämpad för en sådan övergång.
89. Precis som generaladvokaten påpekade i punkt 113 i förslaget till avgörande har det i förevarande fall inte på ett övertygande sätt visats att de österrikiska myndigheterna vid utarbetandet av den ifrågasatta förordningen tog tillräcklig hänsyn till om målsättningen att minska utsläppen av föroreningar kunde uppnås genom andra metoder med mindre restriktiv inverkan på den fria rörligheten och om det fanns ett realistiskt alternativ som gjorde det möjligt att säkerställa transporterna av de berörda varorna med hjälp av andra transportmedel eller via andra vägsträckor.
90. En övergångsperiod på två månader mellan datumet för antagandet av den ifrågasatta förordningen och det datum som de österrikiska myndigheterna föreskrev för genomförande av körförbudet avseende vissa varor var uppenbarligen för kort för att de berörda transportörerna skulle ha en rimlig möjlighet att anpassa sig efter de nya omständigheterna (se, för ett liknande resonemang, domarna av den 14 december 2004 i de ovannämnda målen kommissionen mot Tyskland, punkterna 79 och 80, och Radlberger Getränkegesellschaft och S. Spitz, punkterna 80 och 81).
91. Med hänsyn till vad som framförts ovan konstaterar domstolen att den ifrågasatta förordningen inte kan anses vara motiverad med hänsyn till skyddet för luftkvaliteten eftersom den innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Förordningen strider således mot artiklarna 28 EG och 29 EG.
Åsidosättandet av förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93
92. Enligt kommissionen strider den ifrågasatta förordningen även mot artiklarna 1 och 3 i förordning nr 881/92 samt mot artiklarna 1 och 6 i förordning nr 3118/93.
93. Domstolen nöjer sig med att konstatera att kommissionen, såväl i ansökan och yttrandet som vid förhandlingen, avstått från att åberopa specifika argument till stöd för denna invändning.
94. Talan kan därför inte vinna bifall på denna invändning.
95. Mot bakgrund av ovanstående överväganden konstaterar domstolen att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att införa ett körförbud på en del av motorvägen Inntal A 12 för lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor, till följd av antagandet av den ifrågasatta förordningen.
Rättegångskostnader
96. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike i huvudsak har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 skall de medlemsstater som har intervenerat till stöd för kommissionen bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att införa ett körförbud på en del av motorvägen Inntal A 12 för lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor, till följd av Landeshauptmanns i Tyrolen antagande av en förordning av den 27 maj 2003 som begränsar transporterna på motorvägen Inntal A 12 (körförbud avseende vissa varor) (Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)).
2) Talan ogillas i övriga delar.
3) Republiken Österrike förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
4) Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Italien och Konungariket Nederländerna skall bära sina rättegångskostnader.