61985C0059
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 19. februar 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
A —
1. Den sag, som jeg her skal tage stilling til, vedrører spørgsmålet, om en britisk kvinde, som samlever med en britisk arbejdstager, som har beskæftigelse i Nederlandene, kan gøre krav på opholdstilladelse i Nederlandene under påberåbelse af fællesskabsretten i forbindelse med den i Nederlandene førte udlændingepolitik, jfr. cirkulære om udlændinge af 1982.
Cirkulæret bestemmer, at en udlænding, som lever i fast samlivsforhold med en nederlandsk statsborger og har fælles husholdning med denne, for så vidt angår opholdstilladelse, under visse omstændigheder ligestilles med en ægtefælle, nemlig (bl.a.) når der er tale om et forhold mellem to ugifte personer, og der sørges for tilstrækkeligt underhold samt passende bolig for den udenlandske samlever. Det samme gælder for udlændinge, som lever sammen med personer i Nederlandene, som har fast opholdstilladelse her (såsom flygtninge og personer, der har fået tilstået asyl).
2.
I november 1981 tog den ugifte britiske statsborger W. ophold i Nederlandene med henblik på beskæftigelse i et datterselskab af en britisk virksomhed som midlertidigt udsendt medarbejder. I denne egenskab fik han i februar 1982 opholdsbevis gældende til 5. november 1986 i henhold til reglerne for statsborgere i andre EØF-medlemsstater (herefter benævnt EF-borgere). Han var ledsaget af en ligeledes ugift britisk samlever (sagsøgte i hovedsagen), som han i 1982 havde levet sammen med i fem år i et fast samlivsforhold. Den 22. januar 1982 tilmeldte hun sig det nederlandske udlændingetilsyn som arbejdssøgende, idet hun opgav, at hun boede hos W.
3.
Da det ikke lykkedes hende at få arbejde, ansøgte hun den 24. marts 1982 om opholdstilladelse som W.'s samlever. Ansøgningen blev — uden at der blev rejst tvivl om samlivsforholdets varighed — afslået i oktober 1982 under henvisning til den i Nederlandene førte udlændingepolitik. Ann Florence Reed påklagede denne afgørelse, og da denne klage ligeledes blev afvist i januar 1983, indbragte hun sagen for Nederlandenes Raad van Staate (tilsyneladende verserer sagen endnu).
4.
Da den nævnte klage ikke har opsættende virkning, anlagde Reed sag om foreløbige forholdsregler ved Rechtbank, Haag, med påstand om, at der ikke blev truffet foranstaltninger til hendes udvisning, indtil der var truffet afgørelse om ansøgningen om meddelelse af opholdstilladelse. Begæringen om foreløbige forholdsregler blev taget til følge i december 1982. Herved henviste Rechtbank til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467), der bestemmer, at bl. a. en arbejdstagers ægtefælle har ret til at tage bopæl hos arbejdstageren, når denne er statsborger i én medlemsstat og er beskæftiget på en anden medlemsstats område. Ifølge Rechtbank finder bestemmelsen anvendelse, idet det blev lagt til grund, at en samlever som indledningsvis beskrevet ifølge retsudviklingen må ligestilles med en ægtefælle.
5.
Den nederlandske stat appellerede denne afgørelse til Gerechtshof, Haag. Under appelsagen (nemlig i løbet af sommeren 1983) vendte W. og sagsøgte åbenbart tilbage til Storbritannien uden hensigt til igen at tage ophold i Nederlandene. Alligevel stadfæstede Gerechtshof i november 1983 Rechtbanks afgørelse, for så vidt angår resultatet. Gerechtshof støttede sin afgørelse på den ovenfor nævnte nederlandske udlændingepolitik og den retsgrundsætning, som kan udledes af EØF-traktatens artikel 7 og artikel 48, stk. 2, hvorefter arbejdstagere i medlemsstaterne ikke må udsættes for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Når henses hertil, må det antages, at en person, som i Nederlandene samlever med en arbejdstager fra en anden medlemsstat, har samme ret til ophold i Nederlandene som en nederlandsk arbejdstagers samlever.
6.
Herefter indbragte den nederlandske stat Gerechtshofs afgørelse for Nederlandenes Hoge Raad. Staten gjorde gældende, at Gerechtshof havde anvendt fællesskabsretten forkert, idet der nemlig ikke var taget hensyn til, at det ikke blot er nederlandske statsborgeres samlevere, men også samlevere til andre personer med tidsubegrænset opholdstilladelse i Nederlandene, som har krav på opholdstilladelse. Der skal således ikke sondres mellem nederlandske statsborgeres samlevere og samlevere til arbejdstagere fra andre medlemsstater, men mellem samlevere til personer, som har tidsubegrænset opholdstilladelse i Nederlandene, og samlevere til personer, som kun har tidsbegrænset opholdstilladelse. Følgelig kan der i virkeligheden ikke, for så vidt angår den nederlandske udlændingepolitik, tales om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
7.
I denne sag står retten over for et fællesskabsretligt problem; skal Gerechtshofs standpunkt lægges til grund eller skal tvisten — såfremt denne løsning viser sig uholdbar — afgøres på grundlag af Rechtsbanks retsopfattelse. Følgelig har Hoge Raad ved dom af 22. februar 1985 udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Foreligger der, når henses til artikel 10 i forordning nr. 1612/68, en efter EØF-traktatens artikler 7 og 48 forbudt forskelsbehandling, når en medlemsstat ifølge den af staten førte udlændingepolitik ligestiller en person, som samlever i et fast samlivsforhold med en arbejdstager, som er statsborger i medlemsstaten, med en sådan arbejdstagers ægtefælle, og samtidig nægter en person, som samlever i et fast samlivsforhold med en arbejdstager, som er statsborger i en anden medlemsstat, men som har arbejde og bopæl i førstnævnte medlemsstat, samme ligestilling?
2)
Har det nogen betydning for besvarelsen af det første spørgsmål, om medlemsstaten ikke blot ligestiller personer, som samlever i et fast samlivsforhold med indenlandske statsborgere, men ligeledes personer, som samlever i et fast samlivsforhold med en anden person, som i princippet har tidsubegrænset opholdstilladelse i medlemsstaten, med en ægtefælle?
3)
Skal artikel 10, stk. 1, første led og litra a), i forordning nr. 1612/68 fortolkes således, at en person, som samlever i et fast samlivsforhold med en arbejdstager i denne bestemmelses betydning, under visse omstændigheder skal ligestilles med den under litra a) nævnte ‘ægtefælle’?«
B —
Jeg skal herefter tage stilling til disse spørgsmål.
I — Først skal jeg fremsætte to indledende bemærkninger
1.
Den første vedrører spørgsmålet, om afklaringen af det rejste fællesskabsretlige problem i det hele taget er relevant for sagen for den nationale ret.
Det fremgår af forslag til afgørelse fremsat af generaladvokaten ved Hoge Raad, at W. og sagsøgte har forladt Nederlandene for længe siden uden hensigt til at vende tilbage. Følgelig har sagsøgte — når bortses fra sagens omkostninger — ikke længere interesse i at gennemføre sagen. Yderligere opstår det spørgsmål, om foreløbige forholdsregler fortsat kan få betydning, da sagsøgtes begæring blev afslået, uden at udlændingekommissionen var hørt, og da sagens indbringelse for Nederlandenes Raad van Staate har opsættende virkning; der var derfor ifølge nederlandsk ret ikke hjemmel til at udvise sagsøgte.
Generaladvokaten ved Hoge Raad mener derfor også, at allerede ankesagen var uden materiel betydning for sagsøgte, og at heller ikke den nederlandske stat har interesse i, at den for denne ugunstige afgørelse ophæves; der er dermed i virkeligheden tale om en fiktiv sag.
Alligevel mener jeg ikke, at Domstolen kan afvise, at de forelagte spørgsmål af de anførte grunde er af betydning for sagens afgørelse, og at den kan undlade at besvare spørgsmålene.
Principielt kan det uden videre fastslås, at Domstolen holder en yderst lav profil på dette område. Det må heller ikke glemmes, at den nederlandske generaladvokat i sit forslag til afgørelse også har erkendt, at staten i det mindste har interesse i sagen, for så vidt angår sagens omkostninger, som der endnu ikke er truffet afgørelse om, og at sagen nu er af principiel interesse for staten som prøvesag med henblik på afklaringen af væsentlige fællesskabsretlige spørgsmål, som ligeledes har betydning for andre sager. Det er yderligere bemærkelsesværdigt, at der er indgivet anmodning om præjudiciel afgørelse efter det nævnte forslag til afgørelse. Hoge Raad deler altså åbenbart ikke generaladvokatens opfattelse, hvorefter der er tale om en fiktiv sag, men finder absolut, at der alligevel er behov for en afklaring, hvilket det naturligvis tilkommer retten at afgøre. Domstolen er forpligtet til at tage stilling til spørgsmålene i henhold til EØF-traktatens artikel 177, stk. 2.
Når henses til dette sagsforhold, kan det næppe hævdes, at spørgsmålet klart er uden betydning, eller at anmodningen om præjudiciel afgørelse — fordi der kun er tale om en konstrueret sag — er udtryk for misbrug. Der skulle således ikke kunne rejses væsentlige indsigelser mod, at sagen antages til realitetsbehandling.
2.
Det kunne også tænkes, at en afklaring af fællesskabsretten på et punkt, som ikke er genstand for de forelagte spørgsmål, ville gøre en gennemgang af spørgsmålene overflødig.
Jeg skal her henlede opmærksomheden på den under sagsfremstillingen nævnte omstændighed, at ikke blot nederlandske statsborgere ifølge det nederlandske cirkulære om udlændinge af 1982 har ret til i kraft af et fast samlivsforhold med en udlænding at hjælpe denne til at opnå opholdstilladelse, men at denne ret ligeledes tilkommer indehavere af en fast opholdstilladelse. Til støtte for sin opfattelse har den nederlandske regering da også anført, at den nederlandske ordning ikke indebærer en sondring på grundlag af nationalitet, men derimod på grundlag af det deraf uafhængige kriterium, om der er meddelt fast opholdstilladelse, som ikke kan tilbagekaldes. Ofte opfylder EF-borgere ikke dette kriterium (det var navnlig ikke tilfældet i den foreliggende sag), da en opholdstilladelse ifølge fællesskabsretten i første omgang begrænses til fem år og først derefter bliver endelig.
Heroverfor har Kommissionen anført, at den nederlandske opfattelse ikke er helt korrekt, når henses til fællesskabsretten. I virkeligheden har arbejdstagere fra andre medlemsstater umiddelbart ret til ophold ifølge traktaten og de dertil udstedte gennemførelsesbestemmelser. Der må skelnes mellem denne ret til ophold og opholdstilladelsen, som reguleres af Rådets direktiv 68/360 af 15. oktober 1968. Denne tilladelse tjener kun til bevis for retten til ophold og har således ingen retsstiftende virkning, og yderligere bestemmes det i direktivets artikel 6, stk. 1, litra b), blot, at tilladelsen skal have gyldighed i en mininumsperiode. — Som det uden videre kan fastslås, er den relevante retspraksis ligeledes i overensstemmelse hermed. Således understreges det i dommen i sag 48/75 (
1
), at en arbejdstagers ret til ophold umiddelbart kan udledes af traktatens artikel 48, og denne fortolkning ligger ligeledes til grund for artikel 1 i forordning nr. 1612/68 og artikel 4 i direktiv 68/360 (Sml. 1976, ss. 510 ff., præmis 19-27). På den anden side har Kommissionen fremhævet, at opholdstilladelsen kun udstedes som bevis for denne ret, at retten til ophold erhverves uafhængigt af udstedelsen af en opholdstilladelse, og at meddelelse af tilladelse således ikke har retsstiftende, men kun konstaterende virkning (præmis 24-33).
Ud fra dette synspunkt er det ikke udelukket, at håndhævelsen af de nederlandske retsregler vedrørende udlændinge over for EF-borgere rent faktisk støttes på en ukorrekt opfattelse, og at de nederlandske myndigheder efter en passende afklaring ville nå til det resultat, at statsborgere i andre medlemsstater med ret til ophold ifølge traktaten allerede i henhold til den gældende affattelse af det her relevante cirkulære om udlændinge har ret til at lade sig ledsage af en fast samlever i den i cirkulæret anførte betydning. Domstolen kunne derfor overveje at afklare dette punkt i sin præjudicielle afgørelse.
Da det imidlertid ikke er sikkert, at hovedsagens problem faktisk kan løses således (sagsøgeren har nu engang også under den mundtlige forhandling fremhævet det forhold, at der som følge af den første ansøgning ifølge fællesskabsretten kun kan udstedes en tidsbegrænset opholdstilladelse, og at nederlandsk lovgivning også tager hensyn til dette forhold), kan Domstolen vanskeligt begrænse sig til den nævnte afklaring. Anmodningen om fortolkning, således som den er formuleret, skal altså behandles i detaljer, således at Hoge Raad oplyses om, hvilke holdepunkter der kan udledes af fællesskabsretten med henblik på en stillingtagen til det nederlandske cirkulære om udlændinge.
II — De forelagte spørgsmål
1. Første og andet spørgsmål (som kan behandles under ét)
Antages det, at en arbejdstager fra en anden EF-medlemsstat faktisk ikke er omfattet af nr. 3., afsnit 1, andet led, i cirkulære om udlændinge, skal det her i det væsentlige afgøres, om arbejdstagere fra andre medlemsstater på det nævnte område på grund af princippet om national behandling skal ligestilles med nederlandske arbejdstagere.
Det er Kommissionens opfattelse. Den mener, at den forskelsbehandling, som kan konstateres i Nederlandene, er uforenelig med EØF-traktatens artikel 7 og artikel 48, idet det ifølge princippet om den frie bevægelighed snarere må kræves, at en arbejdstager fra en anden medlemsstat kan lade sig ledsage af sin samlever. — Det har sagsøgte (under den mundtlige forhandling) også gjort sig til talsmand for. Den nederlandske regering har heroverfor principielt gjort gældende, at den frie bevægelighed ikke blot er en følge af anvendelsen af princippet om ligebehandling, men forudsætter en selvstændig ret. Ligebehandlingsprincippet gælder ikke for arbejdstagere i enhver henseende (f.eks. ikke for så vidt angår valgret eller undervisning af de såkaldte vandrende arbejdstageres børn i deres modersmål — skønt sådanne forhold vil kunne føre til en hindring for den frie bevægelighed). Princippet gælder navnlig ikke, når der er tale om ret til ophold for udenlandske arbejdstagere og personer, som står dem nær. Her forudsætter traktaten og den afledte ret en selvstændig ret, og når der i forordning nr. 1612/68 tales om en tilflytningsret for familiemedlemmer, må det antages, at denne regel er retsstiftende og udtømmende, og at den ikke gælder samlevere, som ikke udtrykkelig er nævnt.
a)
I forbindelse med denne redegørelse skal det straks indrømmes, at det — såfremt det må antages, at EF-borgere i henhold til det nederlandske cirkulære om udlændinge ikke har ret til at lade deres samlever flytte med — forekommer nærliggende, at der her, når henses til de muligheder, der for så vidt består for nederlandske statsborgere, er tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som ikke er i overensstemmelse med EØF-traktatens artikel 7. Den nederlandske regerings standpunkt, hvorefter forskelsbehandlingen i virkeligheden ikke støtter sig på nationalitet, men derimod på de særlige omstændigheder, der knytter sig til retten til fast ophold, forekommer i alt fald ikke særlig overbevisende. Kommissionen har her henvist til Domstolens praksis, hvorefter der ikke blot består forbud mod åbenlys forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men desuden mod enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til det samme resultat (jfr. dommen i sag 152/73 (
2
)). Det kan eventuelt være tilfældet i den foreliggende sag, da det må antages, at trods anvendelsen af tilsyneladende neutrale kriterier er det dog hovedsagelig eller i vidt omfang statsborgere fra andre medlemslande, som udsættes for forskelsbehandling i forhold til personer, som har bopæl i Nederlandene.
Imidlertid er det — som vi straks skal se — ikke nødvendigt at afklare dette spørgsmål.
b)
Det ville ikke være rigtigt at behandle hovedsagens problem udelukkende under henvisning til forbudet mod forskelsbehandling efter EØF-traktatens artikel 7. Således skal forelæggelsesdommen i øvrigt heller ikke forstås, idet der her tværtimod med rette henvises til EØF-traktatens artikel 7, sammenholdt med artikel 48. Det er faktisk gentagne gange fastslået i Domstolens praksis, at grundsætningen efter artikel 7, for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed (som der jo her er tale om), er konkret udmøntet i EØF-traktatens artikel 48 (jfr. bl.a. dommene i sagerne 8/77 (
3
), 1/78 (
4
), 35 og 36/82 (
5
) samt 180/83 (
6
). Der er altså navnlig tale om en fortolkning af EØF-traktatens artikel 48 samt af de dertil udstedte gennemførelsesbestemmelser.
c)
Betragter man EØF-traktatens artikel 48 nærmere, kan det vanskeligt nægtes, at der er meget, der taler for den af den nederlandske regering foreslåede fortolkning.
Artikel 48, stk. 2, definerer begrebet arbejdskraftens frie bevægelighed. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæ£ftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår. Hermed menes, at der på de nævnte områder skal gælde princippet om national behandling, og at forskelsbehandling på grundlag af nationalitet skal afskaffes. Det er et klassisk eksempel på princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er et forbud (EØF-traktatens artikel 7) mod ringere behandling, uanset den retsstilling, som modtagerstatens borgere har. En EF-borgers retsstilling, som hviler på forbudet mod forskelsbehandling, kan således være forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, alt efter den enkelte branche og i givet fald endog det enkelte overenskomstområde. Retsstillingen retter sig efter den retsstilling, modtagerstatens borgere har.
Herefter er artikel 48, stk. 3, af betydning, da arbejdstageren ifølge denne bestemmelse sikres forskellige rettigheder (bl.a. navnlig retten til at bevæge sig frit inden for medlemsstaternes område for at søge en stilling, retten til at tage ophold i en medlemsstat for dér at have beskæftigelse og retten til på de af Kommissionen fastsatte vilkår at blive boende på en medlemsstats område efter at have været beskæftiget dér). En gennemgang af disse bestemmelser (hvorved navnlig henvises til forbeholdet i stk. 3 og ordlyden af litra d] fører faktisk uundgåeligt til det resultat, at disse rettigheder indrømmes EF-borgere for at sikre, at princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed føres ud į livet, men derimod ikke med det formål at ligestille dem med modtagerstatens borgere, som ikke har en formålsbestemt ret til ophold, men derimod en omfattende frihedsrettighed i deres hjemland.
Rettighederne ifølge artikel 48, stk. 3, vedrører ikke de rettigheder, som modtagerstatens borgere har. Der er tale om påbud, som principielt gælder ensartet og ubegrænset på hele Fællesskabets område. Der skal altså ikke i enhver henseende anvendes princippet om national behandling, men kun for så vidt angår de i stk. 2 nævnte områder. Dette forhold blev lagt til grund i sagerne 15/69 (
7
) (Indregning af værnepligtstiden ved fastsættelse af den tilbagelagte beskæftigelsesperiode), 44/72 (
8
) (beskyttelse mod afskedigelse i henhold til den tyske lov om svært handicappede) og 152/73 (
9
) (adskillelsesgodtgørelse ydet af Deutsche Bundespost). Der kan derimod ikke i forbindelse med retten til ophold tales om national behandling; her er det mere naturligt at tale om indrømmelse af selvstændige rettigheder.
d)
Et tilsvarende — om muligt endnu tydeligere — resultat kan udledes af den relevante afledte ret, som i medfør af EØF-traktatens artikel 49 er vedtaget til gennemførelse af princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed.
For så vidt angår retten til ophold for arbejdstagere fra andre medlemsstater, er det i sig selv betegnende, at Rådets direktiv af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477) i anden betragtning anfører, at »fastsættelse af bestemmelser om ophold skal i størst muligt omfang tilnærme stillingen for de øvrige medlemsstaters arbejdstagere og deres familiemedlemmer til indenlandske statsborgeres stilling«. Faktisk indeholder direktivet bestemmelser, hvoraf fremgår, at der ikke blot gælder en særlig procedure for udenlandske arbejdstagere, men også særlige vilkår, og at der derfor ikke kan tales om fuld ligebehandling i forhold til indenlandske arbejdstagere. Der kan måske her henvises til artikel 4, hvorefter der bl.a. kun kan udstedes opholdsbevis, såfremt arbejdstageren foreviser en ansættelseserklæring fra arbejdsgiveren, eller til artikel 7, stk. 2, hvorefter opholdsbevisets gyldighedsperiode ved første forlængelse kan begrænses, såfremt arbejdstageren uforskyldt har været arbejdsløs i modtagerlandet i over 12 på hinanden følgende måneder. Det fremgår også klart af retspraksis, at der ikke kan rejses betænkeligheder ved en forskelsbehandling, som består i særlige forpligtelser, som påhviler andre medlemsstaters borgere (jfr. dommen i sag 118/75 (
10
). — I denne sammenhæng skal jeg yderligere nævne forordning nr. 1251/70 om arbejdstagerens ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348). Det fremgår navnlig af artikel 2, at denne ret givet ikke alene har relation til ligebehandlingsprincippet.
Hvad angår den særlig relevante forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467), så fremgår det — som med rette anført af den nederlandske regering — allerede klart af begrundelsen, at der må sondres mellem forbudet mod forskelsbehandling, som gælder i forskellige henseender (nemlig — jfr. første betragtning — »for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår« henholdsvis — jfr. femte betragtning — vedrørende den egentlige udførelse af lønnet beskæftigelse og adgang til bolig), og andre rettigheder (nemlig retten til frit at bevæge sig inden for Fællesskabet med henblik på udførelse af lønnet beskæftigelse, henholdsvis retten til at samles med familien i modtagerlandet). Tilsvarende bærer første del overskriften »Beskæftigelsen og arbejdstagerens familie« (anden og tredje del, som indeholder gennemførelsesbestemmelser til artikel 49, litra d) og litra a), kan her lades ude af betragtning). Afsnit I (»Adgang til beskæftigelse«) hviler — som det klart fremgår af artiklerne 1-3 — åbenbart på ligebehandlingsprincippet. Det samme gælder for afsnit II (hvis overskrift »Udøvelse af beskæftigelse og ligestilling« ikke lader tvivl herom), og der kan derfor henvises til alle tre bestemmelser under dette afsnit (artikel 8 dog med visse forbehold). — Afsnit III (»Arbejdstagerens familie«) (
11
) er kendetegnet ved, at der i artikel 10, stk. 1, kun nævnes bestemte personer, som kan tage bopæl hos en arbejdstager, og at artikel 10, stk. 2, yderligere kun bestemmer, at medlemsstaterne skal lette tilflytningen for familiemedlemmer, som ikke er nævnt i stk. 1, men som forsørges af eller i hjemlandet er optaget i den nævnte arbejdstagers husstand. Hvis dette var tænkt som et minimumskrav, der fortsat åbnede mulighed for videregående foranstaltninger i forhold til ligebehandlingsprincippet, kunne det uden vanskeligheder have været udtrykt helt klart. I virkeligheden indeholder afsnit III intet almindeligt ligebehandlingsprincip, hvorimod der kun er tale om ligebehandling i bestemte henseender, som f.eks. i artikel 10, stk. 3, der omhandler bopælsproblemer, eller i artikel 12 vedrørende børns adgang til undervisning.
Det skal tilføjes, at der i EØF-traktatens artikler 48, 49, 50 og 51, som regulerer arbejdskraftens frie bevægelighed, ikke tales om familiemedlemmers tilflytningsret. Rådets forordning nr. 1612/68 går altså for så vidt ud over det i traktaten fastsatte mindstekrav.
Dette forklarer vel den nederlandske regerings følgeslutning, hvorefter artikel 10 i forordning nr. 1612/68 indeholder en endelig ordning for den tilflytningsret, der gælder for arbejdstagerens familie og andre nærstående personer. Det kan ikke udelukkes, at en begrænsning af denne ret som følge af, at samleveren ikke kan tage bopæl med arbejdstageren i en anden medlemsstat, kan udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed. Det gælder dog også for de øvrige af den nederlandske regering anførte punkter, nemlig begrænsning af valgretten og manglende krav på undervisning af vandrende arbejdstageres børn i deres modersmål.
Et andet resultat kan heller ikke støttes på tidligere retspraksis, selv om det — som udtrykkeligt fremhævet af Kommissionen — må erkendes, at den er meget imødekommende med henblik på en effektiv gennemførelse af princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed. Som jeg ser det, gælder det sidste navnlig i forbindelse med det i artikel 7 i forordning nr. 1612/68 anvendte begreb »sociale fordele«, som er gjort til genstand for en omfattende definition. Jeg kan her henvise til dommene i sag 152/73 (
12
) (adskillelsesgodtgørelse ydet af Deutsche Bundespost), 32/75 (
13
) (rabatkon til jernbanerne), 261/83 (
14
) (garanteret mindsteindkomst for slægtninge i opstigende linje), 122/84 (
15
) (underholdsbidrag) og 137/84 (
16
) (processprog). Sag 152/82 (
17
) kan i det mindste betegnes som et grænsetilfælde, idet den vedrørte supplerende studieafgift for udenlandske studenter, og det under henvisning til ligebehandlingsprincippet blev understreget, at princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed ikke skal fortolkes restriktivt (Sml. 1983, s. 2323, 2335, præmis 11).
Problemer som de foreliggende kan dog — når henses til opbygningen af forordning nr. 1612/88 — ikke løses under påberåbelse af nævnte artikel 7. Mens det i de nævnte domme drejer sig om afgrænsningen af rettighederne for de arbejdstagere, der har ret til at lade andre personer tage bopæl hos sig, er der her tale om afgrænsningen af den personkreds, som har en sådan tilknytningsret. Her kan det ikke antages, at medlemsstaterne har begrænset deres handlingsfrihed ud over, hvad der kan udledes af forordning nr. 1612/68, hvorved det endnu engang bemærkes, at medlemsstaterne ved fastlæggelsen af den tilflytningsberettigede personkreds er gået ud over traktatens minimumskrav. Det kan derfor ikke undre, at der ikke på det her relevante område er opstået en tilsvarende imødekommende retspraksis. Alene påberåbelsen af ligebehandlingsprincippet samt den omstændighed, at det i dommen i sag 267/83 (
18
) vedrørende artikel 10 i forordning nr. 1612/68 blev fastslået, at vendingen »tage bopæl« ikke skal fortolkes snævert (præmis 17), kan derfor kun vanskeligt anføres til støtte for den af Kommissionen foreslåede udvidende fortolkning.
Endelig skal jeg fremsætte følgende bemærkninger.
Såfremt tilflytning af samlevere skulle bedømmes på grundlag af forbudet mod forskelsbehandling, jfr. artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, ville man kunne nå til et forskelligt resultat i de forskellige medlemsstater. Bestemmelserne for tilflytningsberettigede personer i forordningens artikel 10 gælder dog ensartet og ubegrænset i samtlige medlemsstater. Man kan altså vanskeligt anføre opbygningen af forordning nr. 1612/68 til støtte for den opfattelse, at en samlevers tilflytningsret kan udledes af forordningens artikel 7. Det må snarere antages, at en anerkendelse af samleverens ret til at tage bopæl hos arbejdstageren indebærer en udvidelse af den i henhold til forordningens artikel 10 begunstigede personkreds, som snarere hører under Rådets end under Domstolens kompetence.
e)
Jeg mener derfor, at de to første spørgsmål skal besvares i overensstemmelse med den nederlandske regerings forslag; hvis det nævnte cirkulære om udlændinge skal fortolkes således, at arbejdstagere fra andre medlemsstater ikke under alle omstændigheder er omfattet af nr. 3. punkt 1, andet led, kan der ikke rejses indvendinger herimod under påberåbelse af forbudet mod forskelsbehandling i artikel 7, sammenholdt med EØF-traktatens artikel 48.
2. Tredje spørgsmål
Spørgsmålet vedrører fortolkningen af artikel 10 i forordning nr. 1612/68, der bestemmer:
»1.
Følgende personer har uanset nationalitet ret til at tage bopæl hos en arbejdstager, der er statsborger i én medlemsstat og er beskæftiget på en anden medlemsstats område:
a)
hans ægtefælle og deres efterkommere i lige linje, der er under 21 år eller forsørges af ham;
b)
arbejdstagerens og hans ægtefælles slægtninge i opstigende linje, når disse forsørges af ham.
2.
Medlemsstaterne skal lette tilflytningen for familiemedlemmer, som ikke er nævnt i stk. 1, men som forsørges af eller i hjemlandet er optaget i den nævnte arbejdstagers husstand.
3.
...«
Her deler den nederlandske regering og Kommissionen i det væsentligste den opfattelse, at den nævnte bestemmelse ikke skal forstås således, at en samlever i hovedsagens forstand er omfattet af begrebet »ægtefælle«. Sagsøgte har heroverfor under den mundtlige forhandling gjort sig til talsmand for en udvidende fortolkning. Til støtte herfor anføres navnlig, at personer, som i dag lever i et fast samlivsforhold, på tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 1612/68 formentlig ville have giftet sig. Hvis man ved en fortolkning af den i artikel 10 i forordning nr. 1612/68 fastslåede tilflytningsret ikke tog hensyn til denne udvikling, ville det indebære en begrænsning af den frie bevægelighed, og dette grundlæggende princip ville således få snævrere betydning end for en række år siden.
a)
Hertil bemærkes for det første — og for så vidt er alle procesdeltagerne enige — at det omtvistede begreb »ægtefælle« har et fællesskabsretligt indhold. Artikel 10 henviser vel således ikke til national ret, dvs. modtagerlandets ret, eller, i henhold til internationale privatretlige principper, til den nationale ret, der gælder i den eller de berørtes hjemland. Der kan heller ikke af bestemmelsen udledes en sådan henvisning, som under andre omstændigheder klart angives i fællesskabsretten. I modsat fald ville der også på et for den frie bevægelighed vigtigt område kunne konstateres forskelle i retsanvendelsen, hvilket ville være lige så uholdbart som fastslået i dommene i sagerne 75/63 (
19
) og 53/81 (
20
), hvor der var tale om afklaring af begrebet »arbejdstager«.
b)
Der er yderligere meget, der taler for, at det nævnte begreb oprindeligt ved affattelsen af forordning nr. 1612/68 var ment som et retsbegreb, således at begrebet »ægtefæller« kun skulle omfatte partnere i et retsgyldigt ægteskab. Og dette ikke blot fordi faktiske samlivsforhold dengang var betydelig mindre udbredt; der kan her også henvises til de andre i denne sammenhæng anvendte begreber (slægtninge i op- og nedstigende linje) og navnlig til, at artikel 10, stk. 2, vedrørende fjerntstående familiemedlemmer kun bestemmer, at medlemsstaterne skal lette tilflytningen, hvoraf vanskeligt kan udledes, at partnere uden ægteskabelig eller familiemæssig tilknytning skulle stilles bedre.
c)
Rejser man imidlertid spørgsmålet, om der under indflydelse af den stedfundne udvikling (også Kommissionen taler om, at tendensen i flere medlemsstater nu går i retning af at ligestille faktisk samlivsforhold med ægteskab i mange henseender såvel på det sociale som på det skattemæssige område) — ved anvendelse af den dynamiske fortolkningsmetode — bør anlægges en anden fortolkning af lovgivningsmagtens hensigt, er det nok vanskeligt at tilslutte sig en sådan opfattelse efter en vurdering af samtlige momenter.
At det i nævnte dom i sag 267/83 (
21
) fastslås, at artikel 10 i forordning nr. 1612/68 af hensyn til den frie bevægelighed ikke bør fortolkes snævert, er næppe tilstrækkelig støtte for en sådan fortolkning. Dommen blev nemlig afsagt i forbindelse med spørgsmålet om, hvorledes begrebet fælles bolig med en arbejdstager i henhold til anikel 10 skulle forstås i et tilfælde, hvor der var tale om ægtefæller i lovens forstand.
På den anden side kan det være betænkeligt at anlægge en så vid fortolkning af artikel 10, når henses til, at man på grund af i visse henseender betydelige forskelle mellem de kulturelle, sociale og etiske traditioner sikkert endnu ikke kan tale om ligestilling mellem samlevere og ægtefæller i alle medlemsstater. Såfremt det fællesskabsretlige begreb alligevel blev så vidt fortolket som foreslået af sagsøgeren, kan det også føre til en indirekte forskelsbehandling af statsborgere i lande, hvis lovgivning ikke giver mulighed for tilflytning af udenlandske samlevere.
Der kan ligeledes — om man vil — rejses væsentlige indvendinger ud fra et retssikkerhedssynspunkt. Det ville nemlig — som det også netop fremgår af retsforholdet i Nederlandene — være nødvendigt ved ligestilling af samlevere og ægtefæller at fastsætte grænser, kriterier og betingelser (navnlig hvad angår varigheden og arten af samlivsforholdet). Disse forhold hører helt naturligt under lovgivers kompetenceområde, og det kan ikke tilkomme Domstolen inden for rammerne af en fortolkning af en for andre tilfælde affattet ordning at træffe afgørelse herom.
d)
Artikel 10 i forordning nr. 1612/68 kan således kun fortolkes som foreslået af Kommissionen og den nederlandske regering, dvs., at det må statueres, at en person, som lever i et fast samlivsforhold med en arbejdstager, ikke kan ligestilles med en »ægtefælle«.
C — Herefter skal jeg sammenfattende foreslå, at de af Hoge Raad forelagte præjudicielle spørgsmål besvares således:
a)
Forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 7, sammenholdt med artikel 48, indebærer ikke, at en medlemsstat — som inden for rammerne af sin udlændingepolitik ligestiller en person, som lever i et fast samlivsforhold med en arbejdstager, som er statsborger i medlemsstaten eller dér har en principiel, ubegrænset ret til ophold, med en sådan arbejdstagers ægtefælle — skal sikre samme ligestilling for en person, som lever i et fast samlivsforhold med en statsborger fra en anden medlemsstat, der er beskæftiget som arbejdstager på førstnævnte stats område, hvor han har bopæl.
b)
Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 kan ikke fortolkes således, at en person, som lever i fast samlivsforhold med en arbejdstager i denne bestemmelses forstand, under særlige forudsætninger ligestilles med en ægtefælle.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – Dom af 8. april 1976 i sag 48/75 — Jean Noel Royer — Sml. 1976, 5. 497.
(
2
) – Dom af 12. februar 1974 ¡ sag 152/73 — Giovanni Maria Sotgiu mod Deutsche Bundespost— Sml. 1974, s. 153.
(
3
) – Dom af 14. juli 1977 i sag 8/77 — Concetta Sagulo, Gennaro Brenca og Addelmadjid Bakhouche — Sml. 1977, s. 1495.
(
4
) – Dom af 28. juni 1978 i sag 1/78 — Patrick Christopher Kenny mod Insurance Officer — Sml. 1978, s. 1489.
(
5
) – Dom af 27. oktober 1982 i de forenede sager 35 og 36/82 — Elestina Esselina Christina Mc On mod Den nederlandske Slat og chefen for det lokale Politi i udlændingelovens forstand; Sewradjie jhanjan mod Den nederlandske Stat —Sml. 1982,5. 3723.
(
6
) – Dom af 28. juni 1984 i sag 180/83 — Hans Moser mod Land Baden-Württemberg — Sml. 1984, s. 2539.
(
7
) – Dom af 15. oktober 1969 i sag 15/69 — Wurttembergischc Milchverwertung Südmilch AG mod Salvatore Ugliola — Sml. 1969, s. 93.
(
8
) – Dom af 13. december 1972 i sag 44/72 — Pietet Marsman mod M. Rosskamp — Sml. 1972, s. 313.
(
9
) – Dom af 12. februar 1974 i sag 152/73 — Giovanni Maria Sofgiu mod Deutsche Bundespost — Sml. 1974, s. 153.
(
10
) – Dom af 7. juli 1976 i sag 118/75 — Lynne Watson og Alessandro Belmann — Sml. 1976, s. 1185.
(
11
) – Denne overskrift mangler i den oprindelige affattelse af forordning nr. 1612/68 i JO L 257 af 19. 10. 1968, s. 5. Den blev først indført i versionen i JO L 295 af 7. 12. 1968, s. 12.
(
12
) – Dom af 12. februar 1974 i sag 152/73 — Giovanni Maria Sotgiu mod Deutsche Bundespost — Sml. 1974, s. 153.
(
13
) – Dom af 30. september 1975 i sag 32/75 — Anita Cristini mod Société nationale des chemins de fer français — Sml. 1975, s. 1085.
(
14
) – Dom af 12. juli 1984 i sag 261/83 — Carmela Castelli mod Office national des pensions pour travailleurs salariés — Sml. 1984, s. 3199.
(
15
) – Dom af 27. mans 1985 i sag 122/84 — Kenneth Scrivner og Carol Cole mod Centre public d'aide sociale de Chastre — Sml. 1985, s. 1027.
(
16
) – Dom af 11. ¡uli 1985 i sag 137/84 —Anklagemyndigheden mod Mutsch — Sml. 1985, s. 2681.
(
17
) – Dom af 13. juli 1983 i sag 152/82 — Sandro Forcheri og Marisa Marino, gift Forcheri, mod Belgien og ASBL Institut supérieur de siences humaines appliquées — ecole ouvrière supérieure — Sml. 1983, s. 2323.
(
18
) – Dom af 13. februar 1985 i sag 267/83 — Aissatou Diatta mod Land Berlin — Sml. 1985, s. 567.
(
19
) – Dom af 19. marts 1964 i sag 75/63 — M. K. H. Unger, zgtefzllen Hoekstra, mod Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten — Smi. 1954-1964, s. 471.
(
20
) – Dom af 23. marts 1982 i sag 53/81 — D. M. Levin mod statssekretæren, justitsministeriet — Smi. 1982, s. 1035.
(
21
) – Dom af 13. februar 1985 i sag 267/83 — Aissatou Diatta mod Land Berlin — Sml. 1985, s. 567.