62014TJ0787
BENDROJO TEISMO (apeliacinių skundų kolegija) SPRENDIMAS
2016 m. spalio 27 d. (
*1
)
„Apeliacinis skundas — Viešoji tarnyba — ECB personalas — Galimybė susipažinti su dokumentais — Su bylos šalių ginču susiję dokumentai — Dalinis atsisakymas leisti susipažinti — Ieškinio ir skundo atitikties taisyklė — Neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas“
Byloje T‑787/14 P
dėl apeliacinio skundo dėl 2014 m. rugsėjo 18 d. Europos Sąjungos tarnautojų teismo (antroji kolegija) sprendimo Cerafogli / ECB (F‑26/12, EU:F:2014:218) panaikinimo
Europos Centrinis Bankas, iš pradžių atstovaujamas E. Carlini, M. López Torres ir F. Malfrère, vėliau E. Carlini ir M. Malfrère, padedamų advokato B. Wägenbaur,
apeliantas,
palaikomas
Europos Komisijos, iš pradžių atstovaujamos J. Currall ir G. Gattinara, vėliau G. Gattinara,
įstojusios į apeliacinį procesą šalies,
dalyvaujant kitai proceso šaliai
Maria Concetta Cerafogli, gyvenančiai Romoje (Italija), atstovaujamai advokato S. Pappas,
ieškovei pirmojoje instancijoje,
BENDRASIS TEISMAS (apeliacinių skundų kolegija),
kurį sudaro pirmininkas M. Jaeger, teisėjai M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (pranešėjas) ir G. Berardis,
kancleris E. Coulon,
priima šį
Sprendimą
1
Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto I priedo 9 straipsnį paduotu apeliaciniu skundu Europos Centrinis Bankas (toliau – ECB) prašo panaikinti 2014 m. rugsėjo 18 d. Europos Sąjungos tarnautojų teismo (antroji kolegija) sprendimą Cerafogli / ECB (F‑26/12, EU:F:2014:218, toliau – skundžiamas sprendimas), kuriuo šis teismas, pirma, panaikino 2011 m. birželio 21 d. ECB generalinio direktorato „Žmogiškieji ištekliai, biudžetas ir organizavimas“ (toliau – GD „Žmogiškieji ištekliai“) generalinio direktoriaus pavaduotojo sprendimą iš dalies atmesti 2011 m. gegužės 20 d. Maria Concetta Cerafogli prašymą leisti susipažinti su tam tikrais dokumentais, antra, priteisė iš ECB sumokėti M. C. Cerafogli 1000 EUR sumą, trečia, atmetė likusią M. C. Cerafogli ieškinio dalį ir, ketvirta, priteisė iš ECB bylinėjimosi išlaidas.
Teisinis pagrindas
2
2004 m. vasario 19 d. ECB sprendimu 2004/257/EB (OL L 80, 2004, p. 33) patvirtinto ECB darbo reglamento 23.2 straipsnyje nustatyta, kad galimybę visuomenei susipažinti su ECB parengtais ar turimais dokumentais reglamentuoja Valdančiosios tarybos sprendimas. 2004 m. kovo 4 d. Valdančioji taryba priėmė Sprendimą ECB/2004/3 dėl galimybės visuomenei susipažinti su ECB dokumentais (OL L 80, 2004, p. 42).
3
ECB personalo įdarbinimo sąlygų (toliau – Įdarbinimo sąlygos) 7 straipsnis ir ECB personalo taisyklių (toliau – Personalo taisyklės) 1.1.3 straipsnis reglamentuoja ECB personalo narių galimybę susipažinti su savo bylomis. Konkrečiai kalbant, minėtame 1.1.3 straipsnyje nustatyta, kad „personalo narys, net nustojęs eiti pareigas ECB, turi teisę susipažinti su visais jo asmens bylos dokumentais“.
4
2006 m. rugpjūčio 1 d. Vykdomoji valdyba priėmė taisykles dėl ECB personalo galimybės susipažinti su dokumentais dėl jų ir ECB darbo santykių. 2008 m. rugsėjo 30 d. Valdančioji taryba patvirtino tam tikrus šių taisyklių pakeitimus (toliau – ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomos taisyklės). Pagal šias taisykles visus prašymus leisti susipažinti su dokumentais, kuriems netaikomas Sprendimas ECB/2004/3, nagrinėja GD „Žmogiškieji ištekliai“ generalinis direktorius. Šiose taisyklėse taip pat numatytos tam tikros teisės susipažinti su dokumentais išimtys, pirmiausia susijusios su parengiamaisiais dokumentais, vidaus teisinėmis nuomonėmis ir Valdančiosios tarybos sprendimais dėl ECB personalo įdarbinimo sąlygų.
Ginčo aplinkybės
5
Faktinės bylos aplinkybės skundžiamo sprendimo 5–16 ir 19 punktuose išdėstytos taip:
„5
2010 m. spalio 28 d. [Tarnautojų teismas] paskelbė sprendimus Cerafogli / ECB (F‑84/08, EU:F:2010:134; F‑96/08, EU:F:2010:135, ir F‑23/09, EU:F:2010:138) trijose bylose, iškeltose dėl ieškovės ir ECB ginčų (toliau – 2010 m. spalio 28 d. teismo sprendimai).
6
2011 m. gegužės 20 d. laišku (toliau – 2011 m. gegužės 20 d. prašymas) ieškovė, remdamasi Sprendimu ECB/2004/3, paprašė ECB pateikti jai šiuos dokumentus:
„I)
visus Vykdomosios valdybos sprendimus ir jai perduotus dokumentus, susijusius su <...> [Tarnautojų teismo] sprendim[ais] bylose F‑96/08 ir F‑84/08, įskaitant visus vidaus dokumentus, memorandumus ir (arba) protokolus[;]
II)
Vykdomosios valdybos sprendimus ir jai perduotus dokumentus, susijusius su [ieškovės] 2005 ir 2006 m. darbo užmokesčio ir papildomų išmokų metiniu peržiūrėjimu <...>, įskaitant visus vidaus dokumentus, memorandumus ir protokolus[;]
III)
visus Vykdomosios valdybos sprendimus ir jai perduotus dokumentus, susijusius su bylomis F‑96/08, F‑84/08 ir F‑23/09, parengtus iki 2010 m. spalio 28 d. [Tarnautojų teismo] <...> sprendim[ų], įskaitant visus vidaus dokumentus, memorandumus ir (arba) protokolus.“
7
Atsižvelgdamas į ieškovės paprašytų pateikti dokumentų pobūdį, ECB nagrinėjo 2011 m. gegužės 20 d. prašymą remdamasis Sprendimu ECB/2004/3 arba ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis, todėl 2011 m. birželio 21 d. priėmė du atskirus sprendimus.
8
Pirmasis sprendimas – jį pasirašė GD „Sekretoriatas ir kalbų tarnybos“ generalinis direktorius ir šio generalinio direktorato skyriaus „Sekretoriatas“ vadovas – buvo priimtas remiantis Sprendimu ECB/2004/3 (toliau – remiantis Sprendimu ECB/2004/3 priimtas sprendimas). Šiuo sprendimu ECB perdavė ieškovei tris dokumentus, susijusius su 2011 m. gegužės 24 d. Vykdomosios valdybos sprendimu dėl 2008 m. darbo užmokesčio politikos. Tačiau ECB atsisakė pateikti jai šio sprendimo parengiamuosius dokumentus, remdamasis Sprendimo ECB/2004/3 4 straipsnio 3 dalimi, pagal kurią „galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, kuri yra svarstymų ir preliminarių konsultacijų ECB viduje <...> dalis, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas“. ECB taip pat atsisakė pateikti atitinkamų Vykdomosios valdybos susirinkimų protokolus, remdamasis Sprendimo ECB/2004/3 4 straipsnio 1 dalies a punktu, kuriuo siekiama „visuomenės intereso, susijusio su ECB sprendimus priimančių organų posėdžių konfidencialumu,“ apsaugos. Pagaliau ECB nurodė, kad 2011 m. gegužės 20 d. prašymas susijęs su Sprendimu ECB/2004/3 tik tiek, kiek jame nurodytas minėtas Vykdomosios valdybos sprendimas, o likusiai prašymo daliai galioja ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomos taisyklės ir kad GD „Žmogiškieji ištekliai“ pateiks atskirą atsakymą pagal šias taisykles.
9
Antrąjį sprendimą priėmė GD „Žmogiškieji ištekliai“ generalinio direktoriaus pavaduotojas, remdamasis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis (toliau – remiantis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis priimtas sprendimas). Šiuo sprendimu ECB perdavė ieškovei naujausius sprendimus dėl jos 2005 ir 2006 m. darbo užmokesčio ir papildomų išmokų metinio peržiūrėjimo, taip pat GD „Sekretoriatas ir kalbų tarnybos“ generalinio direktoriaus raštą, adresuotą GD „Žmogiškieji ištekliai“ generaliniam direktoriui, iš kurio matyti, kad per 2010 m. lapkričio 23 d. ir 2011 m. balandžio 19 d. susirinkimus Vykdomoji valdyba priėmė sprendimą apeliacine tvarka neskųsti 2010 m. spalio 28 d. teismo sprendimų, taip pat sprendimą dėl ieškovės 2005 ir 2006 m. darbo užmokesčio ir papildomų išmokų metinio peržiūrėjimo. Tačiau ECB atsisakė pateikti ieškovei parengiamuosius dokumentus dėl ECB sprendimus priimančių organų pozicijos ir vidaus teisines nuomones.
10
2011 m. liepos 15 d. laišku ieškovė, remdamasi Sprendimo ECB/2004/3 7 straipsnio 2 dalimi, pateikė „kartotinį prašymą“, kuriame ginčijo jos 2011 m. gegužės 20 d. prašymo nagrinėjimą taikant du skirtingus aktus ir pakartojo šį prašymą.
11
2011 m. rugpjūčio 5 d. raštu ECB pirmininkas pateikė atsakymą į kartotinį prašymą, kuriuo iš esmės patvirtino remiantis Sprendimu ECB/2004/3 priimtą sprendimą, bet kartu perdavė ieškovei kelis papildomus dokumentus.
12
2011 m. rugpjūčio 12 d. raštu GD „Žmogiškieji ištekliai“ generalinis direktorius pranešė ieškovei, kad jos 2011 m. liepos 15 d. kartotinis prašymas buvo išnagrinėtas kaip administracinis skundas dėl remiantis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis priimto sprendimo. Šiuo raštu jis perdavė ieškovei kelis dokumentus ir paaiškino, kad kai kurie iš jų buvo atskleisti tik iš dalies, remiantis galimybei susipažinti su Teisės tarnybos išvadomis taikomomis konfidencialumo taisyklėmis (toliau – 2011 m. rugpjūčio 12 d. sprendimas).
13
2011 m. spalio 10 d. ieškovė, remdamasi Įdarbinimo sąlygų 41 straipsniu, padavė ECB Pirmininkui skundą dėl 2011 m. rugpjūčio 12 d. sprendimo, kiek juo atsisakyta leisti susipažinti su visais prašomais dokumentais arba leista susipažinti tik su kai kurių dokumentų dalimi.
14
ECB pateikė du atsakymus į šį skundą.
15
Pirma, 2011 m. gruodžio 12 d. sprendimu ECB Pirmininkas atmetė skundą ir kartu perdavė ieškovei papildomą informaciją ir dokumentus, be kita ko, susijusius su ECB darbo užmokesčio politika ir 2010 m. spalio 28 d. teismo sprendimu (toliau – sprendimas atmesti skundą). Vis dėlto kai kurie iš šių dokumentų buvo atskleisti tik iš dalies, remiantis galimybei susipažinti su vidaus teisinėmis išvadomis taikomomis konfidencialumo taisyklėmis, ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais ir ECB personalo asmens byloms taikomomis taisyklėmis, kaip numatyta 2000 m. gruodžio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 45/2001 dėl asmenų apsaugos Bendrijos institucijoms ir įstaigoms tvarkant asmens duomenis ir laisvo tokių duomenų judėjimo (OL L 8, 2001, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 26 t., p. 102).
16
Antra, 2011 m. gruodžio 12 d. raštu GD „Žmogiškieji ištekliai“ generalinis direktorius pranešė ieškovei, kad skundo dalis, kurioje ji paaiškino, jog Vykdomajai valdybai pateiktą prašymą leisti susipažinti su dokumentais reikėjo suprasti kaip apimantį visus dokumentus, perduotus vienam ar keliems jos nariams, buvo pripažinta nauju prašymu pagal ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomas taisykles.
<...>
19
Per teismo posėdį ieškovė paaiškino savo reikalavimus dėl panaikinimo ir nurodė, kad prašydama panaikinti „2011 m. birželio 21 d. sprendimą“ ji turi omenyje tik remiantis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis priimtą sprendimą, bet ne remiantis Sprendimu ECB/2004/3 priimtą sprendimą.“
Procesas pirmosios instancijos teisme ir skundžiamas sprendimas
6
2012 m. vasario 23 d. Tarnautojų teismo kanceliarija gavo ieškinį (įregistruotas numeriu F‑26/12), kuriuo M. C. Cerafogli iš esmės prašė panaikinti 2011 m. birželio 21 d. BCE sprendimą neleisti jai susipažinti su kai kuriais dokumentais ir atlyginti dėl šio sprendimo jos tariamai patirtą neturtinę žalą.
7
Grįsdama pirmosios instancijos teisme pareikštą ieškinį M. C. Cerafogli nurodė penkis pagrindus: ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomų taisyklių neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą, gero administravimo ir skaidrumo principų pažeidimą, teisės į gynybą ir pareigos motyvuoti pažeidimą ir remiantis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis priimto sprendimo rengėjo kompetencijos nebuvimą.
8
2014 m. sausio 15 d. nutartimi Tarnautojų teismas atnaujino žodinę proceso dalį, kad šalys galėtų pateikti pastabas dėl įvairių M. C. Cerafogli nurodytų ieškinio pagrindų ir ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomų taisyklių neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo priimtinumo, atsižvelgdamos į skundo ir ieškinio atitikties taisyklę ir ypač į 2013 m. spalio 25 d. Sprendimą Komisija / Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimą Reali / Komisija (F‑136/06, EU:F:2008:168, 47–51 punktai) ir 2010 m. liepos 1 d. Sprendimą Mandt / Parlamentas (F‑45/07, EU:F:2010:72, 121 punktas). ECB ir M. C. Cerafogli pateikė savo pastabas atitinkamai 2014 m. vasario 5 ir 6 d.
9
Skundžiamu sprendimu Tarnautojų teismas pripažino nurodytų taisyklių neteisėtumu ginčijamą prieštaravimą priimtinu.
10
Šiuo aspektu jis konstatavo:
„36
<...> teismo praktika dėl veiksmingos teisminės gynybos principo, įtvirtinto Chartijos 47 straipsnyje (Sprendimo Otis ir kt., C‑199/11, EU:C:2012:684, 54–63 punktai ir Sprendimo Koninklijke Grolsch / Komisija, T‑234/07, EU:T:2011:476, 39 ir 40 punktai), pakito taip, kad pateisinama persvarstyti galimybę taikyti atitikties taisyklę, kai neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu pirmą kartą remiamasi ieškinyje (2014 m. kovo 12 d. Sprendimo CR / Parlamentas, F‑128/12, Rink. VT, EU:F:2014:38, 29 punktas).
37
Kalbant konkrečiai, Sprendime Koninklijke Grolsch / Komisija (EU:T:2011:476, 37, 39 ir 40 punktai) Europos Sąjungos Bendrasis Teismas, konstatavęs, kad jokioje Sąjungos teisės nuostatoje nėra nurodyta, jog asmuo, kuriam skirtas pranešimas apie kaltinimus dėl konkurencijos taisyklių pažeidimo, turi ginčyti įvairias faktines ir teisines aplinkybes per administracinę procedūrą, antraip vėliau nebegalės to padaryti vykstant teismo procesui, atmetė Europos Komisijos argumentą, kuriuo ji ginčijo pagrindo priimtinumą dėl to, kad jis nebuvo aiškiai ir tiksliai pateiktas per administracinę procedūrą. Iš tikrųjų Europos Sąjungos Bendrasis Teismas nusprendė, kad nurodytomis aplinkybėmis toks argumentas reiškia ieškovės teisės kreiptis į teismą ir, konkrečiai kalbant, jos teisės į tai, kad jos byla būtų išnagrinėta teisme, ribojimą. Kaip priminė Europos Sąjungos Bendrasis Teismas, teisė į veiksmingą teisminę gynybą ir nešališką teismą yra įtvirtinta Chartijos 47 straipsnyje.
38
Nors minėta teismo praktika buvo išplėtota kitose srityse nei srityje, susijusioje su Europos Sąjungos institucijų ir jų tarnautojų ginčais, Sprendimas Koninklijke Grolsch / Komisija (EU:T:2011:476) susijęs su kreipimosi į teismą ribojimo, kurio teisės aktų leidėjas aiškiai nenustatė, suderinamumu su Chartijos 47 straipsniu. Viešosios tarnybos ginčų srityje ikiteisminėje stadijoje ir ieškinyje nurodytų pagrindų atitikties taisyklė, nors ir grindžiama Pareigūnų tarnybos nuostatų 91 straipsniu, o ECB personalo atveju – Įdarbinimo sąlygų 41 straipsniu ir Personalo taisyklių 8.1 straipsniu, kyla iš teismo praktikos.
39
[Tarnautojų teismas] konstatuoja, kad trijų rūšių argumentai prieštarauja tam, kad neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas, pirmą kartą pateiktas ieškinyje, būtų pripažintas nepriimtinu vien dėl to, kad nebuvo nurodytas prieš pareiškiant ieškinį paduotame skunde. Šie argumentai susiję, pirma, su ikiteisminės procedūros tikslu, antra, su neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pobūdžiu ir, trečia, su veiksmingos teisminės gynybos principu.
40
Visų pirma, kiek tai susiję su ikiteisminės procedūros tikslu, kuris yra tas pats taikant Pareigūnų tarnybos nuostatų 91 straipsnį ir nagrinėjant ECB personalo ginčus, iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, kad ši procedūra neturi prasmės, jeigu ginčijamas sprendimas, kurio administracija negali pakeisti. Dėl Pareigūnų tarnybos nuostatų 91 straipsnio pažymėtina, kad teismo praktikoje atsisakyta būtinumo teikti skundą dėl konkurso atrankos komisijų sprendimų arba dėl vertinimo ataskaitų (Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 33 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
41
Taip pat įpareigojimas nurodyti neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą skunde, kad ieškinys netaptų nepriimtinas, negali atitikti ikiteisminės procedūros tikslo <...>
42
Iš tiesų, atsižvelgiant į Europos Sąjungos institucijų teisės aktų teisėtumo prezumpcijos principą, pagal kurį Sąjungos teisės aktai išsaugo visišką poveikį tol, kol kompetentingas teismas konstatuoja, kad jie neteisėti, administracija negali nuspręsti netaikyti galiojančio visuotinai taikomo akto, kuriuo, kaip ji mano, pažeidžiama viršesnė teisės norma, vien tam, kad būtų galima išspręsti ginčą neteisminiu būdu (Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 35 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
43
Taip nuspręsti juo labiau negalima tada, kai atitinkama institucija veikia turėdama ribotą kompetenciją, nes tokiu atveju ji negali panaikinti ar pakeisti sprendimo, kurį ginčija tarnautojas, net jeigu ji manytų, kad nuostatos, kuria remiantis priimtas ginčijamas sprendimas, neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas yra pagrįstas (Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 36 punktas).
44
Be to, tai, kad neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas pirmą kartą nurodomas ieškinyje, negali pažeisti teisinio saugumo principo, nes net jei suinteresuotasis asmuo būtų nurodęs šį prieštaravimą jau pateikdamas skundą, administracija nebūtų galėjusi pasinaudoti šia aplinkybe, kad draugiškai išspręstų ginčą su savo tarnautoju.
45
Antra, dėl neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pobūdžio pažymėtina, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką SESV 277 straipsnis išreiškia bendrąjį principą, užtikrinantį kiekvienos šalies, siekiančios panaikinti aktą, dėl kurio ji gali pareikšti ieškinį, teisę atskiru pareiškimu ginčyti Sąjungos institucijos priimto visuotinai taikomo akto, sudarančio ginčijamo akto teisinį pagrindą, galiojimą, jei ši šalis neturėjo teisės pareikšti tiesioginio ieškinio dėl šio teisės akto, kurio pasekmes ji patiria neturėjusi galimybės prašyti jį panaikinti (Sprendimo Simmenthal / Komisija, 92/78, EU:C:1979:53, 39 punktas; Sprendimo Andersen ir kt. / Parlamentas, 262/80, EU:C:1984:18, 6 punktas ir Sprendimo Sina Bank / Taryba, T‑15/11, EU:T:2012:661, 43 punktas). Taigi SESV 277 straipsniu siekiama apsaugoti teisės subjektą nuo neteisėto norminio akto taikymo, turint omenyje tai, kad sprendimas, kuriuo konstatuojamas netaikymas, sukelia pasekmių tik bylos šalims ir šiuo sprendimu neginčijamas pats aktas, kuris tapo neskundžiamas (Sprendimo Carius / Komisija, EU:T:2006:333, 45 punktas ir jame nurodyta teismo praktika ir Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 38 punktas).
46
Net darant prielaidą, kad pareiga nurodyti neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą skunde, kad ieškinys netaptų nepriimtinas, gali atitikti ikiteisminės procedūros tikslą, [Tarnautojų teismas] konstatuoja, kad pats neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pobūdis reikalauja suderinti teisėtumo ir teisinio saugumo principus (Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 39 punktas).
47
Be to, iš SESV 277 straipsnio formuluotės matyti, kad galimybę ginčyti visuotinai taikomą aktą pasibaigus ieškinio pareiškimo terminui bylos šalis turi tik tuo atveju, jei ginčas nagrinėjamas Sąjungos teisme. Taigi toks neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas negali sukelti visų pasekmių vykstant administracinio skundo nagrinėjimo procedūrai (Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 40 punktas).
48
Galiausiai, trečia, [Tarnautojų teismas] primena, kad veiksmingos teisminės gynybos principas – tai bendrasis Sąjungos teisės principas, kuris įtvirtintas Chartijos 47 straipsnio antroje pastraipoje ir pagal kurį „kiekvienas asmuo turi teisę, kad jo bylą <...> išnagrinėtų pagal įstatymą įsteigtas nepriklausomas ir nešališkas teismas“. Ši pastraipa atitinka 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 6 straipsnio 1 dalį (Sprendimo Arango Jaramillo ir kt. / EIB (peržiūra), C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, 40 ir 42 punktai).
49
Iš Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos, susijusios su EŽTK 6 straipsnio 1 dalies, kuria reikia vadovautis remiantis Chartijos 52 straipsnio 3 dalimi, aiškinimu, matyti, kad teisės į teismą įgyvendinimas gali būti ribojamas, be kita ko, kiek tai susiję su ieškinio priimtinumo sąlygomis. Nors suinteresuotieji asmenys turi tikėtis, kad bus taikomos šias išimtis nustatančios taisyklės, jų taikymas neturi trukdyti teisės subjektams naudotis esama teisių gynimo priemone (šiuo klausimu žr. 2011 m. gruodžio 6 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo Anastasakis prieš Graikiją, peticija Nr. 41959/08, nepaskelbtas Recueil des arrêts et décisions, § 24; Sprendimo Arango Jaramillo ir kt. / EIB (peržiūra), C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, 43 punktą; Nutarties Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert / Komisija, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, 53 punktą; Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 42 punktą).
50
Europos Žmogaus Teisių Teismas konkrečiai patikslino, kad teisės į teismą apribojimais, susijusiais su ieškinio priimtinumo sąlygomis, teisės subjektui suteikta galimybė negali būti varžoma taip arba tiek, kad būtų pažeista pati jo teisės į teismą esmė. Tokie apribojimai suderinami su aptariama EŽTK 6 straipsnio 1 dalimi tik jeigu jais siekiama teisėto tikslo ir jeigu naudotos priemonės pagrįstai proporcingos siekiamam tikslui (žr. 2006 m. gegužės 24 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo Liakopoulou prieš Graikiją, peticija Nr. 20627/04, nepaskelbtas Recueil des arrêts et décisions, § 17; 2008 m. balandžio 24 d. Sprendimo Kemp ir kt. prieš Liuksemburgą, peticija Nr. 17140/05, nepaskelbtas Recueil des arrêts et décisions, § 47 ir 2014 m. sausio 9 d. Sprendimo Viard prieš Prancūziją, peticija Nr. 71658/10, nepaskelbtas Recueil des arrêts et décisions, § 29). Iš tikrųjų teisė į teismą pažeidžiama, jeigu jos reglamentavimu nebesiekiama teisinio saugumo ir tinkamo teisingumo vykdymo tikslų ir sukuriama tam tikra kliūtis, kuria iš teisės subjekto atimama galimybė, kad jo bylą iš esmės išnagrinėtų kompetentingas teismas (generalinio advokato P. Mengozzi nuomonės, pateiktos byloje, kurioje priimtas Sprendimas Arango Jaramillo ir kt. / EIB (peržiūra), 58–60 punktai; 2009 m. vasario 24 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo L’Erablière A.S.B.L. prieš Belgiją, ištraukos paskelbtos Recueil des arrêts et décisions, peticija Nr. 49230/07, § 35; Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 43 punktas).
51
Tačiau neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo nepriimtinumas dėl to, kad jis pirmą kartą nurodytas ieškinyje, reiškia teisės į veiksmingą teisminę gynybą ribojimą, neproporcingą atitikties taisykle siekiamam tikslui – leisti draugiškai išspręsti atitinkamo pareigūno ir administracijos ginčą ir paisyti teisinio saugumo principo (Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 44 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
52
Šiuo klausimu [Tarnautojų teismas] primena, kad pagal teismo praktiką kiekvienas įprastai apdairus pareigūnas turi būti susipažinęs su personalui taikomomis taisyklėmis (žr. Sprendimo BM / ECB, F‑106/11, EU:F:2013:91, 45 punktą dėl ECB tarnautojams taikomų taisyklių; kiek tai susiję su Pareigūnų tarnybos nuostatais, žr. Sprendimo CR / Parlamentas, EU:F:2014:38, 45 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką). Tačiau neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas gali paskatinti [Tarnautojų teismą] įvertinti šių taisyklių teisėtumą atsižvelgiant į bendruosius teisės principus ar viršesnes teisės normas, kurių personalui tiesiogiai taikomos taisyklės gali neapimti. Atsižvelgiant į patį neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pobūdį, taip pat į motyvus, kuriais remdamasis suinteresuotasis asmuo gali nustatyti ir nurodyti šį neteisėtumą, negalima reikalauti, kad skundą pateikiantis ECB personalo darbuotojas, kuris gali ir neturėti tinkamų teisinių žinių, suformuluotų tokį prieštaravimą ikiteisminiame etape, antraip kitoje stadijoje jo ieškinys bus nepriimtinas. Taigi toks pripažinimas nepriimtinu reiškia neproporcingą ir nepateisinamą sankciją atitinkamo tarnautojo atžvilgiu.
53
Be to, galimybei nurodyti neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą ieškinyje taikant atitikties skundui taisyklę kyla pavojus, kad pirmenybė nepagrįstai bus teikiama tik tam tikros kategorijos pareigūnams ir tarnautojams, t. y. tiems, kurie turi teisinių žinių, palyginti su visomis kitomis pareigūnų ir tarnautojų kategorijomis.
54
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pirmą kartą ieškinyje nurodytą neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą reikia pripažinti priimtinu.“
11
Nagrinėdamas neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą iš esmės, Tarnautojų teismas nusprendė, kad M. C. Cerafogli pagrįstai teigė, jog ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomos taisyklės buvo priimtos per neteisėtą procedūrą, nes prieš jas priimant nebuvo konsultuotasi su Personalo komitetu. Taigi teismas nusprendė, kad ECB pažeidė Įdarbinimo sąlygų 48 ir 49 straipsnius, todėl neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo trečiasis pagrindas yra pagrįstas ir nėra būtina nagrinėti kitų šio prieštaravimo pagrindų.
12
Tarnautojų teismas padarė išvadą, kad dėl šios priežasties pats 2011 m. birželio 21 d. sprendimas, priimtas remiantis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis, yra neteisėtas ir nebūtina nagrinėti kitų M. C. Cerafogli nurodytų ieškinio pagrindų (skundžiamo sprendimo 71 punktas).
13
Toliau Tarnautojų teismas nusprendė, kad panaikinus remiantis ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomomis taisyklėmis priimtą sprendimą M. C. Cerafogli vėl priversta laukti galutinio sprendimo dėl jos 2011 m. gegužės 20 d. prašymo ir kad toks laukimo ir netikrumo situacijos pratęsimas dėl ginčijamo sprendimo neteisėtumo sukėlė neturtinės žalos, kurios negalima atlyginti vien šio sprendimo panaikinimu. Atsižvelgdamas į aplinkybes, konkrečiai kalbant, pirma, į priimant ECB personalo prašymams leisti susipažinti su dokumentais taikomas taisykles padaryto pažeidimo sunkumą dėl to, kad nebuvo iš anksto pasikonsultuota su Personalo komitetu, ir, antra, į tai, kad ECB jau perdavė M. C. Cerafogli kelis dokumentus, Tarnautojų teismas nusprendė, kad ši žala bus tinkamai atlyginta priteisus iš ECB sumokėti M. C. Cerafogli 1000 EUR.
14
Galiausiai Tarnautojų teismas priteisė iš ECB bylinėjimosi išlaidas.
Procesas Bendrajame Teisme ir šalių reikalavimai
15
2014 m. lapkričio 28 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo ECB apeliacinį skundą.
16
Per nustatytą terminą M. C. Cerafogli pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą.
17
ECB paprašius, jam buvo leista pateikti dubliką; jis tai padarė per nustatytą terminą.
18
M. C. Cerafogli buvo leista pateikti tripliką; ji tai padarė per nustatytą terminą.
19
2015 m. birželio 29 d. Bendrojo Teismo apeliacinių skundų kolegijos pirmininkas leido Europos Komisijai įstoti į bylą palaikyti ECB reikalavimų.
20
2015 m. birželio 29 d. Bendrojo Teismo apeliacinių skundų kolegijos pirmininkas atmetė Union for Unity (U4U) prašymą leisti įstoti į bylą palaikyti M. C. Cerafogli reikalavimų.
21
Teisėjui pranešėjui pasiūlius ir šalims nepateikus prašymų šiuo klausimu per Bendrojo Teismo procedūros reglamento 207 straipsnyje numatytą terminą, Bendrasis Teismas (apeliacinių skundų kolegija) nusprendė šioje byloje priimti sprendimą nerengdamas žodinės proceso dalies.
22
ECB Bendrojo Teismo prašo:
—
panaikinti skundžiamą sprendimą,
—
priimti sprendimą remiantis jo pirmosios instancijos teisme nurodytais ieškinio pagrindais,
—
nurodyti kiekvienai šaliai padengti savo bylinėjimosi išlaidas.
23
Komisija Bendrojo Teismo prašo panaikinti skundžiamą sprendimą.
24
M. C. Cerafogli Bendrojo Teismo prašo:
—
atmesti apeliacinį skundą kaip visiškai nepagrįstą,
—
palikti galioti skundžiamą sprendimą,
—
priteisti iš ECB bylinėjimosi išlaidas.
Dėl apeliacinio skundo
25
ECB, palaikomas Komisijos, ginčija ir Tarnautojų teismo nurodytos analogijos tarp ginčų konkurencijos ir viešosios tarnybos srityje tinkamumą, ir trijų rūšių argumentus, paskatinusius Tarnautojų teismą persvarstyti teismo praktiką dėl neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo, pirmą kartą nurodyto šiame teisme, priimtinumo ir susijusius, pirma, su ikiteisminės procedūros tikslu, antra, su neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pobūdžiu ir, trečia, su veiksmingos teisminės gynybos principu.
26
Šiuo klausimu ECB, grįsdamas savo apeliacinį skundą, nurodo keturis pagrindus.
27
Apeliacinio skundo pirmasis pagrindas grindžiamas, pirma, tuo, kad Tarnautojų teismas klaidingai taikė 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimą Koninklijke Grolsch / Komisija (T‑234/07, EU:T:2011:476) personalo byloms, nes šių dviejų rūšių ginčai skiriasi ir toks taikymas lėmė klaidingą veiksmingos teisminės gynybos principo apimties aiškinimą atsižvelgiant į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsnį (pirma dalis), ir, antra, motyvų stoka (antra dalis).
28
Grįsdamas apeliacinio skundo antrąjį pagrindą, ECB teigia, kad, nuspręsdamas, jog neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu pirmą kartą gali būti remiamasi teisme, o ne ikiteisminėje procedūroje, Tarnautojų teismas nepaisė ikiteisminės procedūros tikslo skatinti draugiškai spręsti ginčus, o tam reikia, kad administracija žinotų visus priekaištus, kuriuos tarnautojas nurodo dėl jo ginčijamo sprendimo (pirma dalis), ir pažeidė institucijos teisę į gynybą per ikiteisminę procedūrą (antra dalis). Be to, ECB iš esmės teigia, kad Tarnautojų teismas klaidingai nusprendė, jog administracija neturėjo kito pasirinkimo, kaip tik taikyti visuotinai taikomą normą, net jei ji laikė ją neteisėta, ir kad jis neatsižvelgė į ypatingą ECB, kuris pats priėmė Personalo taisykles, padėtį (trečia dalis) ir klaidingai išaiškino teisinio saugumo principą (ketvirta dalis).
29
Apeliacinio skundo trečiasis pagrindas grindžiamas neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pobūdžio klaidingu vertinimu ir SESV 227 straipsnio klaidingu išaiškinimu (pirma dalis), nes Tarnautojų teismas iš esmės klaidingai nusprendė, kad neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas negali sukelti visų pasekmių vykstant administracinio skundo nagrinėjimo procedūrai. ECB teigia, kad, pirma, teisės subjekto apsauga nuo neteisėto akto taikymo nekliudo taikyti priimtinumo kriterijų norint tinkamai pareikšti neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą, antra, tai, kad neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu galima remtis tik netiesiogiai, neužkerta kelio galimybei pareikšti tokį prieštaravimą vykstant administracinio skundo nagrinėjimo procedūrai ir galiausiai, trečia, svarbu nuo pat ikiteisminės procedūros pranešti administracijai apie galimą visuotinai taikomo akto neteisėtumą, kad būtų apsaugotos jos teisė į gynybą ir teisė prireikus imtis veiksmų remiantis tinkamu teisiniu pagrindu ne tik skundą pateikusio tarnautojo, bet ir viso personalo atžvilgiu. Anot ECB, Tarnautojų teismas taip pat pažeidė teisinio saugumo principą (antra dalis).
30
Galiausiai, nurodydamas apeliacinio skundo ketvirtąjį pagrindą, ECB teigia, kad Tarnautojų teismas klaidingai išaiškino veiksmingos teisminės gynybos principą ir proporcingumo principą, nes iš esmės nusprendė, kad neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo nepriimtinumas ieškinio pareiškimo Sąjungos teisme stadijoje yra neproporcinga sankcija atitinkamo tarnautojo atžvilgiu, ypač jei šis nėra teisininkas ar nesinaudoja advokato pagalba (pirma dalis), todėl neatsižvelgė į kai kurias svarbias nagrinėjamo atvejo aplinkybes, pavyzdžiui, į tai, kad M. C. Cerafogli nuo pat ikiteisminės procedūros atstovavo advokatas (antra dalis).
31
M. C. Cerafogli ginčija šiuos argumentus.
32
Pirmiausia primintina, kad, kaip ir Pareigūnų tarnybos nuostatų 91 straipsnio 2 dalyje, Įdarbinimo sąlygų 42 straipsnyje ir Personalo taisyklių 8.1 straipsnyje numatyta, jog ECB tarnautojas gali pareikšti ieškinį teisme tik pasibaigus ikiteisminei procedūrai, kuri ECB personalo atveju susideda iš dviejų etapų, t. y. prašymo dėl ikiteisminio nagrinėjimo ir išankstinio skundo.
33
Reikia priminti, kad sprendimo teisėtumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į faktines ir teisines aplinkybes, kurios institucijai buvo žinomos priimant šį sprendimą. Atsižvelgiant į ikiteisminės stadijos kintamą pobūdį, reikia pažymėti, kad akto, kuriuo nustatoma galutinė institucijos pozicija, rengimo stadija baigiasi, kai paskyrimų tarnyba atsako į tarnautojo pateiktą skundą. Iš to matyti, kad ieškovės nenaudai priimto galutinio akto teisėtumas vertinamas atsižvelgiant į faktines ir teisines aplinkybes, kurios institucijai buvo žinomos rengiant šį eksplicitinį arba implicitinį atsakymą, neatimant iš institucijos galimybės teismo praktikoje numatytomis sąlygomis pateikti papildomų patikslinimų per teisminio nagrinėjimo stadiją (2014 m. gegužės 21 d. Sprendimo Mocová / Komisija, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, 45 punktas).
34
Be to, remiantis nusistovėjusia teismo praktika, pagal skundo ir vėliau pareikšto ieškinio atitikties taisyklę reikalaujama, kad Sąjungos teisme nurodytu pagrindu jau būtų remtasi ikiteisminėje procedūroje, kad paskyrimų tarnyba galėtų pakankamai susipažinti su suinteresuotojo asmens argumentais, kuriuos jis suformulavo skųsdamas sprendimą, priešingu atveju ieškinys būtų nepriimtinas. Ši taisyklė pagrįsta pačiu ikiteisminės procedūros tikslu – leisti draugiškai išspręsti pareigūnų ir administracijos ginčus (2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 71 ir 72 punktai ir juose nurodyta teismo praktika).
35
Vadinasi, pareigūnų ieškiniuose Sąjungos teisme pateikti reikalavimai gali apimti tik skunde nurodytuosius, paremtus tais pačiais pagrindais, tačiau šie reikalavimai Sąjungos teisme gali būti išdėstyti išsamiau, pateikiant pagrindus ir argumentus, kurie nebūtinai buvo nurodyti skunde, tačiau yra glaudžiai su juo susiję (žr. 2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 73 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
36
Vis dėlto svarbu pabrėžti, kad, pirma, kadangi ikiteisminė procedūra yra neformalaus pobūdžio ir suinteresuotieji asmenys šiame etape paprastai nesinaudoja advokato paslaugomis, administracija skundus turi aiškinti ne siaurai, o plačiai ir, antra, Pareigūnų tarnybos nuostatų 91 straipsniu ir atitinkamomis Įdarbinimo sąlygų nuostatomis bei Personalo taisyklių 8.1 straipsniu nesiekiama griežtai ir galutinai apriboti galimos teisminio nagrinėjimo stadijos, jeigu teisme pareikštu ieškiniu nekeičiamas nei skundo pagrindas, nei jo dalykas (žr. 2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 76 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
37
Žinoma, pagal nusistovėjusią teismo praktiką tam, kad būtų pasiektas ikiteisminės procedūros tikslas, reikia, jog paskyrimų tarnyba galėtų gana išsamiai susipažinti su suinteresuotųjų asmenų prieštaravimais dėl ginčijamo sprendimo (žr. 2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 77 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
38
Tačiau pažymėtina, kad nors skundo ir ieškinio dalyko ir pagrindo nekintamumas reikalingas tam, kad būtų galima draugiškai išspręsti ginčus, nuo skundo stadijos informuojant paskyrimų tarnybą apie suinteresuotojo asmens kaltinimus, aiškinant šias sąvokas negalima riboti suinteresuotojo asmens galimybės veiksmingai ginčyti jo nenaudai priimtą sprendimą (2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 83 punktas).
39
Dėl šios priežasties ginčo dalyko, kuris atitinka suinteresuotojo asmens reikalavimus, ir ginčo pagrindo, kuris atitinka šių reikalavimų teisinį ir faktinį pagrindimą, sąvokos negali būti aiškinamos griežtai (2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 84 punktas).
40
Šiomis aplinkybėmis ypač pabrėžtina tai, jog vien pakeisti teisinių ginčo motyvų nepakanka, kad šio ginčo pagrindas būtų laikomas nauju. Keliais teisiniais motyvais galima grįsti vieną ir tą patį reikalavimą, taigi vieną ir tą patį pagrindą. Kitaip tariant, aplinkybė, kad ieškinyje remiamasi konkrečios nuostatos pažeidimu, kuris nebuvo nurodytas skunde, nebūtinai reiškia, kad dėl to buvo pakeistas ginčo pagrindas. Reikia remtis šio pagrindo esme, o ne tik teisinių motyvų formuluote, o Sąjungos teismas turi patikrinti, ar yra glaudus ryšys tarp šių motyvų ir ar iš esmės jie susiję su tais pačiais reikalavimais (2013 m. spalio 25 d. Sprendimo Komisija / Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 85 punktas).
41
Be to, pagal SESV 277 straipsnį, nepaisant to, kad SESV 263 straipsnio šeštoje pastraipoje nustatytas terminas yra pasibaigęs, bet kuri teismo proceso, kuriame ginčijamas Sąjungos institucijos, įstaigos ar organo priimtas visuotinai taikomas aktas, šalis gali remtis 263 straipsnio antroje pastraipoje nurodytais pagrindais ir prašyti, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismas tą aktą pripažintų netaikytinu.
42
Kaip Tarnautojų teismas teisingai priminė skundžiamo sprendimo 45 punkte (žr. šio sprendimo 10 punktą), iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, kad SESV 277 straipsnis išreiškia bendrąjį principą, užtikrinantį kiekvienos šalies, siekiančios panaikinti aktą, dėl kurio ji gali pareikšti ieškinį, teisę netiesiogiai ginčyti ankstesnio institucijos akto, kuriuo remiantis priimtas ginčijamas aktas, galiojimą, jei ši šalis neturėjo teisės pagal SESV 263 straipsnį pareikšti tiesioginio ieškinio dėl šio teisės akto, kurio teisines pasekmes ji patiria neturėjusi galimybės prašyti jį panaikinti.
43
Taigi EB 277 straipsnyje suteikta galimybė remtis reglamento ar visuotinai taikomo akto, kuriuo teisiškai grindžiamas skundžiamas taikymo aktas, netaikymu nėra savarankiška reikalavimo teisė ir ja galima naudotis tik papildomai. Nesant pagrindinės teisės reikšti ieškinio SESV 277 straipsniu negalima remtis (1981 m. liepos 16 d. Sprendimo Albini / Taryba ir Komisija, 33/80, EU:C:1981:186, 17 punktas ir 1996 m. spalio 22 d. Sprendimo CSF ir CSME / Komisija, T‑154/94, EU:T:1996:152, 16 punktas; šiuo klausimu žr. 1985 m. liepos 11 d. Sprendimo Salerno ir kt. / Komisija ir Taryba, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 ir 10/84, EU:C:1985:318, 36 punktą).
44
Kadangi SESV 277 straipsniu nesiekiama leisti šaliai ginčyti bet kurio visuotinai taikomo akto taikymo grindžiant ieškinį, neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo apimtis turi būti ribojama tiek, kiek tai būtina ginčui išspręsti. Remiantis tuo, darytina išvada, kad visuotinai taikomas aktas, kurio teisėtumas ginčijamas, turi būti tiesiogiai ar netiesiogiai taikomas byloje, kurioje nagrinėjamas ieškinys, ir turi būti tiesioginis teisinis ryšys tarp ginčijamo individualaus sprendimo ir atitinkamo visuotinai taikomo akto (šiuo klausimu žr. 2007 m. lapkričio 20 d. Sprendimo Ianniello / Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, 33 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką). Šiuo klausimu konstatuotina, kad išvadą apie tokio ryšio buvimą galima padaryti, be kita ko, remiantis teiginiu, kad pagrindiniame ieškinyje ginčijamas aktas iš esmės grindžiamas akto, kurio teisėtumas ginčijamas, nuostata (šiuo klausimu žr. 2006 m. spalio 25 d. Sprendimo Carius / Komisija, T‑173/04, EU:T:2006:333, 46 punktą ir 2007 m. lapkričio 20 d. Sprendimo Ianniello / Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, 33 punktą; šiuo klausimu pagal analogiją žr. 1998 m. kovo 4 d. Sprendimo De Abreu / Teisingumo Teismas, T‑146/96, EU:T:1998:50, 25 ir 29 punktus).
45
Galiausiai pažymėtina, kad visuotinai taikomo akto, kuriuo grindžiamas individualus sprendimas, neteisėtumas gali lemti ne paties visuotinai taikomo akto, o tik remiantis juo priimto individualaus sprendimo panaikinimą (šiuo klausimu žr. 1958 m. birželio 13 d. Sprendimo Meroni / Vyriausioji valdyba, 9/56, EU:C:1958:7, 2 punktą). Kaip teisingai pažymėjo Tarnautojų teismas skundžiamo sprendimo 45 punkte, SESV 277 straipsniu iš tiesų siekiama apsaugoti teisės subjektą nuo neteisėto visuotinai taikomo akto taikymo, nekvestionuojant paties visuotinai taikomo akto, kuris tapo neskundžiamas suėjus SESV 263 straipsnyje numatytiems terminams. Taigi teismo sprendimas, kuriuo visuotinai taikomas aktas pripažintas netaikytinu, įgyja res judicata galią tik bylos, kurioje šis sprendimas priimtas, šalims (šiuo klausimu žr. 1974 m. vasario 21 d. Sprendimo Kortner ir kt. / Taryba ir kt., 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 ir 135/73–137/73, EU:C:1974:16, 36 punktą).
46
Iš šio sprendimo 42–45 punktuose primintos teismo praktikos matyti, kad, pirma, neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu galima remtis tik netiesiogiai, t. y. nagrinėjant Sąjungos teisme pareikštą pagrindinį ieškinį dėl ieškovo nenaudai priimto individualaus sprendimo, antra, pagrindinis ieškinys turi pats būti priimtinas, trečia, prieštaravimas priimtinas tik jeigu ieškovas neturėjo teisės pareikšti tiesioginio ieškinio dėl visuotinai taikomo akto, susijusio su jo nenaudai priimtu individualiu sprendimu, ketvirta, būtent Sąjungos teismas turi teisę paskelbti neteisėtu jo pripažintą visuotinai taikomą aktą netaikytinu ir nustatyti šio netaikymo pasekmes ieškovo nenaudai priimtam individualiam aktui ir, penkta, šis paskelbimas netaikytinu įgyja res judicata galią tik bylos šalims ir nesukelia pasekmių erga omnes.
47
Šios netiesioginės teisių gynimo priemonės struktūra, susijusi su pagrindinio ieškinio pareiškimu teisme, pateisina pirmą kartą Sąjungos teisme pareikšto neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pripažinimą priimtinu, nukrypstant nuo ieškinio ir skundo atitikties taisyklės.
48
Iš tiesų reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką iš Sutartimi nustatytos teisėkūros ir teismų sistemos matyti, kad nors paisant teisėtumo principo bylos šalims suteikiama teisė teisme ginčyti visuotinai taikomų aktų galiojimą, šiuo principu visi Sąjungos teisės subjektai taip pat įpareigojami pripažinti visišką tokių aktų veiksmingumą, kol kompetentingas teismas nepripažino jų negaliojančiais (šiuo klausimu žr. 1979 m. vasario 13 d. Sprendimo Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, 5 punktą ir 2016 m. sausio 28 d. Sprendimo Éditions Odile Jacob / Komisija, C‑514/14 P, nepaskelbtas Rink., EU:C:2016:55, 40 punktą).
49
Pagal SESV 277 straipsnį iš esmės tik teismas turi teisę pripažinti visuotinai taikomą aktą negaliojančiu ir dėl to paskelbti jam apskųstą individualų aktą netaikytinu, tačiau institucijai, kuriai paduotas skundas, Sutartyse tokia kompetencija nesuteikta.
50
ECB teigia, kad tam tikrais atvejais pati institucija gali būti priėmusi visuotinai taikomą aktą, – kaip atsitiko nagrinėjamu atveju, – todėl prireikus ji galės imtis veiksmų atsižvelgdama į skundui pagrįsti nurodytą neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą.
51
Tačiau tokiu atveju tai yra ne pagal Sutartis ar antrinės teisės aktus jai suteikta kompetencija, o teisė, kurią pati institucija gali sau suteikti.
52
Žinoma, prireikus institucija gali atšaukti jos priimtą visuotinai taikomą aktą, tačiau toks atšaukimas nereikš šio akto pripažinimo neteisėtu, nes tokiu jį pripažinti gali tik teismas.
53
Be to, institucijai atšaukus jos priimtą visuotinai taikomą aktą kiltų skirtingų pasekmių, palyginti su atveju, jei Sąjungos teismas pripažintų jį neteisėtų: kadangi aktas atšaukiamas atgaline data, visi remiantis šiuo aktu priimti aktai, įskaitant tuos, kurie nebuvo apskųsti, netenka teisinio pagrindo, o teismo konstatuotas neteisėtumas nesukelia pasekmių erga omnes, todėl lemia apskųsto individualaus sprendimo neteisėtumą, bet visuotinai taikomas aktas ir toliau lieka teisės sistemos dalis ir jo neteisėtumas neturi poveikio kitų aktų, kurie galbūt buvo priimti juo remiantis, tačiau nebuvo apskųsti per ieškiniui pareikšti nustatytą terminą, teisėtumui (šiuo klausimu žr. 1974 m. vasario 21 d. Sprendimo Kortner ir kt. / Taryba ir kt., 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 ir 135/73–137/73, EU:C:1974:16, 37 ir 38 punktus).
54
Galiausiai, galimas visuotinai taikomo akto panaikinimas – arba institucijos galimybė atšaukus jos priimtą visuotinai taikomą aktą palikti galioti jo padarinių dalį (1999 m. lapkričio 23 d. Sprendimo Portugalija / Komisija, C‑89/96, EU:C:1999:573, 9–11 punktai) – sukeltų pasekmių tik ateityje, todėl neturėtų įtakos šio remiantis visuotinai taikomu aktu priimto ginčijamo individualaus sprendimo teisėtumui (šiuo klausimu žr. 1995 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Exporteurs in Levende Varkens ir kt. / Komisija, T‑481/93 ir T‑484/93, EU:T:1995:209, 46 punktą).
55
Kitaip tariant, institucija, žinoma, galėtų atšaukti arba panaikinti jos priimtą visuotinai taikomą aktą, jei manytų, kad šis aktas neteisėtas, tačiau toks atšaukimas ar panaikinimas neprilygsta akto pripažinimui neteisėtu – tai pagal SESV 277 straipsnį gali daryti tik teismas – ir nesukelia tokių pačių pasekmių.
56
Tokiomis aplinkybėmis formalus reikalavimas skunde nurodyti institucijai visuotinai taikomo akto neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą, kurio nesilaikius šis prieštaravimas būtų vėliau nepriimtinas Sąjungos teisme, nors sprendimas, kurį dėl šio prieštaravimo gali priimti institucija, jei ji pati priėmė minėtą aktą, neprilygta jo neteisėtumo pripažinimui Sąjungos teisme, prieštarauja neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo struktūrai ir prasmei.
57
Šios išvados nepaneigia ECB pateikti argumentai grindžiant apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmą dalį.
58
ECB, palaikomas Komisijos, iš esmės teigia, kad pripažindamas, jog tarnautojas gali pirmą kartą remtis neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu Sąjungos teisme, ir taip nukrypdamas nuo atitikties taisyklės, Tarnautojų teismas nepaisė ikiteisminės procedūros tikslo – siekti draugiškai išspręsti tarnautojo ir institucijos, kurioje jis dirba, ginčą.
59
Šiuo klausimu primintina, kad remiantis nusistovėjusia teismo praktika teisėtumo principu visi Sąjungos teisės subjektai įpareigojami pripažinti visišką visuotinai taikomų aktų veiksmingumą, kol kompetentingas teismas nepripažino jų negaliojančiais (žr. šio sprendimo 48 punktą).
60
Institucija negali ginčyti šio principo remdamasi argumentu dėl draugiško jos ir vieno iš jos tarnautojų ginčo sprendimo, jeigu teismas nepriėmė sprendimo dėl visuotinai taikomo akto netaikymo.
61
Vadinasi, Tarnautojų teismas nepadarė teisės klaidos, kai pripažino neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą priimtinu dėl skundžiamo sprendimo 42 ir 45–47 punktuose nurodytų motyvų.
62
Taigi, be apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmos dalies, reikia atmesti šio pagrindo trečią ir ketvirtą dalis, kurias nurodydamas ECB teigia, kad, pirma, Tarnautojų teismas klaidingai nusprendė, jog administracija neturėjo kito pasirinkimo, kaip tik taikyti visuotinai taikomą normą, net jei ji laikė ją neteisėta, ir jis neatsižvelgė į ypatingą ECB, kuris nagrinėjamu atveju pats priėmė Personalo taisykles, padėtį (trečia dalis) ir, antra, Tarnautojų teismas klaidingai išaiškino teisinio saugumo principą (ketvirta dalis).
63
Dėl tų pačių motyvų taip pat reikia atmesti apeliacinio skundo trečiojo pagrindo pirmą dalį, kurią nurodydamas ECB tvirtina, kad Tarnautojų teismas klaidingai nusprendė, jog neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas negali sukelti visų pasekmių vykstant administracinio skundo nagrinėjimo procedūrai.
64
Jokiam kaltinimui, nurodytam siekiant pagrįsti apeliacinio skundo trečiojo pagrindo pirmą dalį, negalima pritarti.
65
Pirma, ECB teigia, kad teisės subjekto apsauga nuo neteisėto akto taikymo nekliudo nustatyti priimtinumo kriterijų norint tinkamai pareikšti neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą.
66
Tiesa, kad iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, jog Chartijos 47 straipsniu nesiekiama pakeisti Sutartyse nustatytos teisminės kontrolės sistemos ir visų pirma normų dėl tiesiogiai Sąjungos teismui pareikštų ieškinių priimtinumo (2013 m. spalio 3 d. Sprendimo Inuit Tapiriit Kanatami ir kt. / Parlamentas ir Taryba, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 97 punktas ir 2015 m. balandžio 29 d.Nutarties von Storch ir kt. / ECB, C‑64/14 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2015:300, 55 punktas).
67
Šiuo klausimu pažymėtina, kad reikšti neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą nagrinėjant tarnautojo ir institucijos ginčą galima tik laikantis kelių priimtinumo sąlygų: dėl netiesioginės teisių gynimo priemonės pažymėtina, kad ji suponuoja, jog yra pareikštas pagrindinis ieškinys dėl pareigūno nenaudai priimto sprendimo, šis pagrindinis ieškinys yra priimtinas, tarnautojas neturėjo galimybės prašyti panaikinti visuotinai taikomą aktą, kuriuo remiantis buvo priimtas jam nenaudingas sprendimas, ir yra pakankamas ryšys tarp visuotinai taikomo akto ir ginčijamo individualaus sprendimo.
68
Vis dėlto neteisėtumu grindžiamam prieštaravimui taikomos teisinės tvarkos struktūra, visų pirma, motyvai, kad tik teismas turi teisę pripažinti visuotinai taikomą aktą netaikytinu, verčia manyti, kad šio prieštaravimo pareiškimas skundo nagrinėjimo stadijoje nėra papildoma jo priimtinumo sąlyga.
69
Antra, ECB tvirtina, jog tai, kad neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu galima remtis tik netiesiogiai, neužkerta kelio galimybei pareikšti tokį prieštaravimą vykstant administracinio skundo nagrinėjimo procedūrai.
70
Žinoma, dėl neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo netiesioginio pobūdžio nepanaikinama galimybė pareikšti tokį prieštaravimą skundo nagrinėjimo stadijoje. Tačiau tarnautojo teisė remtis tokiu prieštaravimu skundo nagrinėjimo stadijoje nereiškia, kad jis privalo tai daryti ir kad priešingu atveju šis prieštaravimas būtų vėliau nepriimtinas Sąjungos teisme.
71
Trečia, ECB teigia, kad svarbu nuo pat ikiteisminės procedūros pranešti administracijai apie galimą visuotinai taikomo akto neteisėtumą, kad būtų apsaugotos jos teisė į gynybą ir teisė prireikus imtis veiksmų remiantis tinkamu teisiniu pagrindu ne tik skundą pateikusio tarnautojo, bet ir viso personalo atžvilgiu.
72
Reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką bet kurioje asmens atžvilgiu pradėtoje procedūroje, kurioje gali būti priimtas sprendimas šio asmens nenaudai, teisės į gynybą paisymas yra pagrindinis Sąjungos teisės principas ir jo laikymąsi reikia užtikrinti, net jeigu nėra atitinkamą procedūrą reglamentuojančių teisės aktų. Šis principas reikalauja, kad suinteresuotasis asmuo turėtų galimybę tinkamai pareikšti savo nuomonę dėl jam nepalankių įrodymų, kuriais gali būti remiamasi vėlesniame akte (žr. 2010 m. gegužės 12 d. Nutarties CPEM / Komisija, C‑350/09 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2010:267, 75 ir 76 punktus ir juose nurodytą teismo praktiką).
73
Taip pat reikia priminti, kad atsižvelgiant į ikiteisminės stadijos kintamą pobūdį akto, kuriuo nustatoma galutinė institucijos pozicija, rengimo stadija baigiasi, kai paskyrimų tarnyba atsako į tarnautojo pateiktą skundą (2014 m. gegužės 21 d. Sprendimo Mocová / Komisija, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, 45 punktas).
74
Taigi per administracinę skundo nagrinėjimo procedūrą institucija negali reikalauti užtikrinti jos teisę į gynybą, nes ji yra akto, galinčio sukelti asmeniui neigiamų padarinių, rengėja, o ne adresatė.
75
Be to, ECB neginčija fakto, kad jo teisė į gynybą visiškai užtikrinama teisminio nagrinėjimo stadijoje, kurioje jis gali pateikti visus, kaip jis pats mano, reikšmingus argumentus, jeigu grindžiant pagrindinį ieškinį prieš jį remiamasi neteisėtumu grindžiamu prieštaravimu.
76
Šio sprendimo 59 ir 60 punktuose išdėstyti motyvai taip pat verčia atmesti ECB argumentų, kuriais jis grindžia šį kaltinimą, antrą dalį, o kartu ir visą šį kaltinimą, taip pat apeliacinio skundo trečiojo pagrindo antrą dalį, susijusią su teisinio saugumo principo pažeidimu.
77
Taip pat atmestini ECB argumentai dėl teisės į gynybą pažeidimo, pateikti apeliacinio skundo antrojo pagrindo antrai daliai pagrįsti.
78
Kadangi skundžiamo sprendimo 42 ir 45–47 punktuose išdėstytų motyvų pakanka pagrįsti išvadai, kad pirmą kartą Tarnautojų teisme pareikštas neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas yra priimtinas, nukrypstant nuo atitikties taisyklės, nereikšmingais pripažintini kiti ECB argumentai, pateikti siekiant pagrįsti, pirma, apeliacinio skundo pirmąjį pagrindą, grindžiamą tuo, kad Tarnautojų teismas klaidingai taikė 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimą Koninklijke Grolsch / Komisija (T‑234/07, EU:T:2011:476) personalo byloms, nes šių dviejų rūšių ginčai skiriasi ir toks išplėtimas lėmė klaidingą veiksmingos teisminės gynybos principo apimties aiškinimą atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį (pirma dalis), taip pat motyvų stoka (antra dalis), antra, apeliacinio skundo ketvirtojo pagrindo pirmą dalį, kurią nurodydamas ECB teigia, kad Tarnautojų teismas klaidingai išaiškino veiksmingos teisminės gynybos principą ir proporcingumo principą, nes iš esmės nusprendė, kad neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo nepriimtinumas ieškinio pareiškimo Sąjungos teisme stadijoje yra neproporcinga sankcija atitinkamo tarnautojo atžvilgiu, ir, trečia, apeliacinio skundo ketvirtojo pagrindo antrą dalį, susijusią su tuo, kad Tarnautojų teismas neatsižvelgė į kai kurias svarbias nagrinėjamo atvejo aplinkybes, pavyzdžiui, į tai, kad M. C. Cerafogli nuo pat ikiteisminės procedūros atstovavo advokatas (šiuo klausimu žr. 1994 m. birželio 2 d. Sprendimo de Compte / Parlamentas, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, 94 punktą ir 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija / CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, 68 punktą).
79
Darytina išvada, kad reikia patvirtinti Tarnautojų teismo sprendimą nukrypstant nuo atitikties taisyklės pripažinti priimtinu neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą, pirmą kartą pareikštą Sąjungos teisme.
80
Taigi apeliacinį skundą reikia atmesti.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
81
Pagal Procedūros reglamento 211 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, Bendrasis Teismas priima sprendimą dėl bylinėjimosi išlaidų.
82
Pagal to paties reglamento 134 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal šio reglamento 211 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi ECB pralaimėjo bylą, jis turi padengti M. C. Cerafogli bylinėjimosi išlaidas pagal jos pateiktus reikalavimus.
83
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal šio reglamento 211 straipsnio 1 dalį, į bylą įstojusios institucijos pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (apeliacinių skundų kolegija)
nusprendžia:
1.
Atmesti apeliacinį skundą.
2.
Europos Centrinis Bankas (ECB) padengia savo ir Maria Concetta Cerafogli patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3.
Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Paskelbta 2016 m. spalio 27 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.