Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA ĆAPETA
présentées le 12 mars 2026 (1)
Avis 1/24
Demande d’avis présentée par la Commission européenne
« Avis rendu en vertu de l’article 218, paragraphe 11, TFUE – Transport aérien – Accord de transports aériens entre le Sultanat d’Oman, d’une part, et l’Union européenne et ses États membres, d’autre part — Article 3, paragraphe 2, TFUE — Accord international susceptible d’affecter des règles communes — Compétence de l’Union européenne pour conclure seule ledit accord) »
Table des matières
I.
Introduction
II.
Le contexte
A.
Événements ayant conduit à l’adoption de la proposition d’accord concerné
B.
La procédure devant la Cour
C.
Contexte de l’accord envisagé
1.
Cadre juridique international
2.
Les accords en matière de transport aérien conclus par les États membres et l’Union européenne après les arrêts « ciel ouvert »
3.
Le contenu de l’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman
III.
Analyse
A.
Recevabilité
B.
L’existence et la nature de la compétence externe de l’Union
1.
Sur l’existence d’une compétence externe de l’Union
2.
Sur la nature de la compétence externe de l’Union
3.
Les accords mixtes
C.
L’attribution à l’Union d’une compétence pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers
D.
Compétence exclusive de l’Union pour conclure l’accord envisagé en raison de la nécessité
E.
Sur la compétence exclusive de l’Union pour conclure l’accord envisagé sur le fondement de l’effet AETR
1.
Sur la charge de la preuve
2.
Principal désaccord entre les parties à la présente procédure
3.
L’effet AETR et l’affectation
4.
Application à l’accord envisagé
a)
Les engagements qu’il convient d’évaluer
b)
Article 3 de l’accord envisagé (« Octroi de droits »)
1)
Existe-t-il un chevauchement ?
2)
Existe-t-il une affectation des règles communes de l’Union en l’absence de chevauchement ?
c)
Article 8 (« Concurrence équitable »)
d)
Article 11 (« Droits de douane, taxes, frais et redevances »)
e)
Autres dispositions du titre I
IV.
Conclusion
I.      Introduction
1.        « The sky is the limit » (le ciel pour seule limite).
2.        La présente affaire soulève la question de savoir si le ciel constitue (toujours) la seule limite à la compétence exclusive de l’Union pour conclure des accords de transport aérien avec des pays tiers.
3.        Cette question a été soulevée par la Commission européenne par requête du 13 septembre 2024, introduite en vue de demander à la Cour, au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, de rendre un avis sur la question suivante :
« L’Union européenne dispose-t-elle d’une compétence exclusive pour conclure l’accord [sur le] transport aérien entre le Sultanat d’Oman, d’une part, et l’Union européenne et ses États membres, d’autre part ? »
4.        La problématique centrale qui sous-tend cette question est celle de savoir si l’Union a acquis une compétence exclusive pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers. L’octroi de ces droits permet aux transporteurs aériens de pays tiers de voler entre les États membres, ainsi qu’au-dessus et à l’intérieur de leur territoire.
5.        Dans ses arrêts « ciel ouvert » (2), la Cour a considéré que, compte tenu de l’état du droit de l’Union à l’époque, l’Union ne disposait pas d’une compétence exclusive dans le domaine des services de transport aérien (3). La Commission, soutenue par le Parlement européen, fait valoir que l’état du droit de l’Union nécessite aujourd’hui une réponse différente.
6.        Si la Cour devait répondre à cette question par l’affirmative, cela aurait pour conséquence que les États membres ne pourraient plus conclure d’accords de transport aérien avec des pays tiers, non seulement avec le Sultanat d’Oman, comme en l’espèce, mais avec tout autre pays tiers.
7.        Pour répondre à la question posée par la Commission, la Cour devra explorer le domaine complexe du droit constitutionnel de l’Union qui régit les compétences externes de l’Union. Elle est notamment invitée à préciser la méthodologie qu’elle utilise pour apprécier le troisième cas de figure exposé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, en vertu duquel l’Union acquiert une compétence exclusive pour conclure un accord international dans la mesure où celui-ci « est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ».
8.        Je structurerai mes conclusions de la manière suivante. J’expliquerai tout d’abord le contexte pertinent dans lequel s’inscrit la présente procédure d’avis (section II). Ensuite, j’exposerai les événements ayant conduit à l’accord envisagé, le contenu de celui-ci ainsi que le contexte du droit international et du droit de l’Union dans lequel il s’inscrit. J’analyserai ensuite la question posée à la Cour (section III). Dans cette section, je prendrai d’abord position sur la prétendue irrecevabilité de la présente demande d’avis de la Cour (section III.A). Ensuite, je rappellerai la jurisprudence relative à l’existence et à la nature des compétences externes (section III.B). Cela me conduira ensuite à l’appréciation de la question de l’existence d’une compétence de l’Union pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers, contestée par certaines parties à la présente procédure (section III.C), avant de me pencher sur le caractère éventuellement exclusif de cette compétence au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE sur base de la nécessité (section III.D) ou de l’effet au sens de l’arrêt AETR (section III.E).
II.    Le contexte
A.      Événements ayant conduit à l’adoption de la proposition d’accord concerné
9.        En 2018, la Commission a été autorisée, par voie de directives de négociation, à conclure un accord global dans le domaine des transports aériens entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et le Sultanat d’Oman, d’autre part (4).
10.      Ces directives ont été adoptées par deux décisions distinctes.
11.      Premièrement, le Conseil a autorisé la Commission à ouvrir des négociations avec le Sultanat d’Oman sur des questions relevant de la compétence exclusive de l’Union européenne (5).
12.      Deuxièmement, une autre décision a été adoptée par les États membres réunis au sein du Conseil, et non par le Conseil en tant qu’institution de l’Union. Cette décision autorisait la Commission à négocier les aspects de l’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union (6).
13.      Aucune de ces deux décisions ne précise quelles sont les matières qui sont considérées comme relevant de la compétence exclusive de l’Union, et celles qui ne relèvent pas de cette compétence.
14.      Lors de la réunion du Comité des représentants permanents qui a suivi l’adoption de ces deux décisions, la Commission a exprimé son désaccord sur la manière dont les directives de négociation susmentionnées lui ont été confiées. Elle a notamment indiqué ce qui suit :
« 2.
La Commission estime que
l’Union est compétente pour négocier et conclure des accords globaux dans le domaine des transports aériens portant sur l’ensemble des aspects. Elle rappelle également que, conformément à la jurisprudence de la Cour, exprimée dans l’affaire C‑459/03 (points 92 à 95), l’existence de la compétence externe de l’Union ne dépend en principe pas de l’adoption d’actes de droit dérivé qui couvriraient la matière concernée.
[...]
4. Par ailleurs, la Commission estime que la négociation d’un accord global dans le domaine des transports aériens par l’Union seule est le moyen le plus efficace pour atteindre les objectifs de la politique commune des transports, afin notamment que les transporteurs aériens établis dans des pays tiers bénéficient d’un traitement commun à l’intérieur de l’Union et que les transporteurs de l’Union bénéficient de même d’un traitement commun de la part des pays tiers.
5. Pour permettre de profiter au plus vite de leurs avantages, les accords aériens internationaux devraient s’appliquer dans les meilleurs délais après leur signature. La pratique actuelle montre que la participation des États membres à ce type d’accords retarde considérablement leur entrée en vigueur et que leur application provisoire n’est pas toujours garantie [...] » (7).
15.      Les négociations sur l’accord envisagé ont été conclues le 7 juin 2020, et le texte de celui-ci paraphé le 1er décembre 2021.
16.      Le projet de texte de cet accord, tel qu’il a été soumis à la Cour, prévoit la signature tant de l’Union européenne que de tous ses États membres. Il s’ensuit que, dans sa forme actuelle, cet accord est rédigé pour être conclu en tant qu’accord mixte.
17.      La Commission n’a pas encore présenté de proposition de décision du Conseil relative à la signature dudit accord au nom de l’Union européenne (8).
B.      La procédure devant la Cour
18.      Le Parlement, le Conseil et les gouvernements de tous les États membres, à l’exception de la Roumanie, ont présenté des observations écrites sur la demande d’avis de la Commission. Si le Parlement soutient la position de la Commission selon laquelle l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive pour conclure l’accord envisagé, le Conseil et tous les États membres participants sont d’un avis contraire.
19.      Une audience s’est tenue les 7 et 8 juillet 2025, à laquelle ont participé le Parlement, le Conseil, la Commission ainsi que les gouvernements belge, bulgare, tchèque, danois, allemand, grec, espagnol, français, italien, chypriote, lituanien, luxembourgeois, hongrois, maltais, néerlandais, autrichien, portugais, slovaque et suédois, ainsi que l’Irlande.
C.      Contexte de l’accord envisagé
1.      Cadre juridique international
20.      En 1944, les représentants de 54 États se sont réunis à Chicago (États-Unis) afin de « prendre des dispositions pour la mise en place immédiate de liaisons et de services aériens mondiaux provisoires » et « discuter des principes et des méthodes à suivre pour l’adoption d’une nouvelle convention dans le domaine de l’aviation » (9).
21.      La conférence de Chicago a abouti à l’adoption de la convention relative à l’aviation civile internationale (ci-après la « convention de Chicago ») (10).
22.      La convention de Chicago reste à ce jour l’instrument juridique international fondamental régissant les droits et obligations des États en ce qui concerne l’aviation civile internationale (11). Tous les États membres sont signataires de cette convention, tandis que l’Union elle‑même ne l’est pas (12).
23.      À l’article 1er, la convention de Chicago reconnaît sans équivoque que « chaque État a la souveraineté complète et exclusive sur l’espace aérien au-dessus de son territoire » (13).
24.      Pour cette raison, ainsi que le prévoit l’article 6 de cette convention, « [a]ucun service aérien international régulier ne peut être exploité au-dessus ou à l’intérieur du territoire d’un État contractant, sauf permission spéciale ou toute autre autorisation dudit État et conformément aux conditions de cette permission ou autorisation ».
25.      Sur cette base, toute autorisation d’effectuer un vol international au-delà des frontières territoriales doit, en théorie, être accordée par le ou les États concernés, que ce soit au moyen d’un accord bilatéral ou multilatéral (14).
26.      Parallèlement à la conférence de Chicago – mais indépendamment de la convention (15) – les négociateurs ont formulé un ensemble de droits commerciaux dans le domaine de l’aviation, appelés les « libertés de l’air » (16).
27.      Aujourd’hui, l’Organisation de l’aviation civile internationale (ci-après l’« OACI ») distingue neuf libertés de l’air. Elles sont représentées visuellement ci-dessous (17) :
28.      Seules les troisième à neuvième libertés permettent le transport aérien commercial et sont souvent appelées « droits de trafic ». Elles ouvrent l’accès au marché pour les vols qui commencent dans un État et qui se terminent ou s’arrêtent à l’intérieur du territoire d’un autre État (18). Les première et deuxième libertés ne sont pas considérées comme accordant un accès au marché.
29.      Deux accords multilatéraux ont été adoptés lors de la conférence de Chicago qui prévoient l’échange de droits de trafic relatifs à certaines libertés aériennes.
30.      Premièrement, l’accord relatif au transit des services aériens internationaux (19) prévoit l’échange multilatéral des droits de transit aérien, c’est-à-dire le droit de survol (première liberté aérienne) et le droit d’atterrissage à des fins techniques (deuxième liberté aérienne). Tous les États membres sont parties à cet accord (20).
31.      Deuxièmement, l’accord international sur le transport aérien
avait pour objectif de prévoir l’échange multilatéral des première à cinquième libertés (21). Toutefois, il n’a été signé et accepté que par un petit nombre d’États, de sorte qu’il reste pour l’essentiel lettre morte (22).
32.      L’absence d’accord relatif à l’échange de droits de trafic au niveau multilatéral a conduit à la multiplication d’accords bilatéraux ou régionaux en matière de transports aériens, qui ouvrent réciproquement l’espace aérien national et le marché des États respectifs à l’exploitation de services aériens internationaux (23).
33.      Ainsi, avant les arrêts « ciel ouvert », la pratique établie dans l’Union était que les États membres concluaient des accords de transport aérien sur une base bilatérale avec des pays tiers (24). En 2003, il était estimé qu’il existait environ 1 500 accords bilatéraux de ce type (25).
34.      Comme l’a souligné le gouvernement allemand, lors de l’échange de droits de trafic au moyen d’accords bilatéraux, ce sont les première à quatrième libertés qui sont le plus souvent échangées, les cinquième et sixième libertés étant généralement restreintes, la septième liberté rarement convenue et les huitième et neuvième libertés presque toujours exclues (26).
35.      L’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman, en cause dans la présente affaire, ne concerne que l’octroi de droits de trafic relatifs aux première à quatrième libertés (27).
2.      Les accords en matière de transport aérien conclus par les États membres et l’Union européenne après les arrêts « ciel ouvert »
36.      La situation dans l’Union européenne a changé après les arrêts « ciel ouvert ». Elle mérite donc une brève description.
37.      À partir du début des années 1990, et donc au cours d’une période où le législateur de l’Union a adopté différents règlements établissant un marché intérieur du transport aérien (28), la Commission a sollicité à plusieurs reprises des directives du Conseil l’autorisant à négocier un accord en matière de transport aérien avec les États-Unis, en vue de remplacer un certain nombre d’accords bilatéraux entre ce pays et les États membres (29). La Commission demandait également aux États membres d’aligner leurs positions avant d’entamer des négociations avec les États-Unis.
38.      Le Conseil ayant plusieurs fois refusé de lui accorder un tel mandat (jusqu’en 1996) (30) et ayant constaté que ses demandes de coordination entre les États membres n’avaient pas été respectées, la Commission a engagé des procédures d’infraction à l’encontre du Royaume-Uni, du Danemark, de la Suède, de la Finlande, de la Belgique, du Luxembourg, de l’Autriche et de l’Allemagne (31).
39.      Dans les arrêts qu’elle a rendus dans ces affaires, la Cour a accueilli seulement certaines parties des allégations de violation de la Commission. Premièrement, elle a convenu que les États membres avaient négocié certaines clauses couvrant des questions qui, en raison de l’existence de règles internes de l’Union, étaient devenues une compétence exclusive de l’Union (32). Deuxièmement, elle a considéré qu’une clause particulière figurant dans chacun des accords dits de « ciel ouvert » conclus entre les États-Unis et chacun des États, qui limitait la propriété et le contrôle des compagnies aériennes, était contraire au droit d’établissement, tel que garanti par l’article 52 TFUE (33).
40.      Toutefois, et cet élément revêt une importance particulière dans la présente affaire, la Cour a considéré que l’état du droit de l’Union à l’époque était tel qu’il ne réglementait pas l’octroi de droits de trafic ou de licences d’exploitation à des transporteurs aériens de pays tiers. Par conséquent, un engagement international pris par ces États membres par l’échange de droits de trafic avec un pays tiers ne pouvait pas être considéré comme affectant la législation de l’Union (34).
41.      En pratique, la conclusion de la Cour selon laquelle certaines parties des accords bilatéraux en matière de transport aérien conclus avec des pays tiers relevaient de la compétence exclusive de l’Union signifiait que les États membres ne pouvaient plus conclure de tels accords sans que l’Union y soit également partie. En d’autres termes, l’Union est devenue une partie nécessaire à de tels accords. Cela a incité la Commission à commencer à engager une politique commune des relations extérieures de l’Union dans le domaine du transport aérien (35).
42.      Afin de remédier aux infractions constatées dans les arrêts « ciel ouvert », la Commission s’est vu confier un mandat horizontal pour renégocier les accords avec les États-Unis. Des directives lui ont également été accordées pour renégocier des accords qui avaient été conclus bilatéralement par les États membres et qui contenaient des clauses considérées comme relevant de la compétence exclusive de l’Union ou comme contraires au droit de l’Union (36).
43.      Les accords horizontaux qui en ont résulté ne se sont toutefois pas substitués aux accords bilatéraux des États membres, mais ont seulement modifié ou complété les dispositions pertinentes de ces accords qui étaient considérés comme relevant de la compétence exclusive de l’Union ou comme contraires au droit de l’Union.
44.      La nouvelle politique extérieure en matière de transport aérien poursuivie par la Commission après les arrêts « ciel ouvert » comprend l’effort visant à conclure des accords globaux dans le domaine des transports aériens avec des partenaires stratégiques de l’Union et des États voisins. Une fois que ces accords entrent en vigueur, tout accord bilatéral entre des États membres et des pays tiers devient obsolète et remplace ces accords.
45.      La majorité de ces accords sont conclus sous la forme d’accords « mixtes », y compris l’accord global en matière de transport aérien avec les États-Unis (37), l’accord multilatéral établissant un espace aérien commun européen avec certains pays voisins (38) et plusieurs accords bilatéraux avec certains pays tiers (39).
46.      Toutefois, certains accords aériens globaux ont été conclus en tant qu’accords « conclus uniquement au niveau de l’Union ». Le premier accord de ce type a été conclu avec le Royaume de Norvège en 1992 (40). Un accord avec la Confédération suisse a suivi en 2002 (41). L’accord de commerce et de coopération avec le Royaume-Uni (42), conclu après le retrait de ce dernier de l’Union européenne, l’a également été en tant qu’accord relevant uniquement de l’Union, mais contient des chapitres sur le transport aérien et l’octroi de droits de trafic. Si ces accords sont bien la preuve qu’il est possible de conclure des accords en matière de transport aérien en tant qu’accords conclus par l’Union seule, comme je vais l’expliquer plus loin, la non‑participation des États membres en tant que parties à ces accords ne prouve pas la compétence exclusive de l’Union à l’égard de toutes les parties de ces accords en matière de transport aérien.
47.      Dans sa requête et lors de l’audience, la Commission s’est référée à ces exemples d’accords de transport aérien conclus par l’Union seule pour souligner l’argument selon lequel la politique extérieure de l’Union dans le domaine de l’aviation serait plus simple et plus rapide si l’Union pouvait conclure seule de tels accords avec des pays tiers. Parmi d’autres exemples, la Commission a expliqué que l’entrée en vigueur des accords mixtes prend souvent plus de dix ans, ce qui retarderait les avantages que les transporteurs aériens de l’Union, l’industrie aéronautique de l’Union dans son ensemble et les utilisateurs de ces services pourraient tirer desdits accords.
48.      Que ce soit ou non le cas, de tels arguments de principe ne sauraient modifier l’existence ou la nature des compétences externes, telles qu’elles ont été convenues dans les traités. C’est uniquement à la Cour qu’il appartient de décider si l’état actuel du droit de l’Union en matière de transport aérien, lu à la lumière du cadre constitutionnel pertinent de l’Union, permet de conclure qu’un accord de transport aérien, tel que l’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman, relève dans son intégralité de la compétence exclusive de l’Union.
49.      Aux fins de cette appréciation, il est nécessaire d’exposer brièvement le contenu de l’accord envisagé (43).
3.      Le contenu de l’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman
50.      Le préambule de l’accord envisagé expose son objectif, qui est, notamment, d’améliorer les services aériens, d’assurer un niveau élevé de sécurité et de sûreté aériennes, d’encourager la concurrence, l’accès au marché, la protection de l’environnement et la limitation des émissions de gaz à effet de serre, d’atteindre un niveau élevé de protection des passagers et de faciliter l’accès du secteur du transport aérien au capital.
51.      L’accord comprend trois titres. Précédé d’une section sans titre comprenant deux dispositions (l’article 1er relatif aux définitions et l’article 2 relatif à l’exclusion de l’effet direct), le titre I régit les « dispositions économiques » de l’accord envisagé (44), le titre II régit la « coopération en matière de réglementation » (45) et le titre III contient des « dispositions institutionnelles » (46). L’accord envisagé comprend également une annexe contenant des dispositions transitoires.
52.      La liste des signatures figurant à la fin de l’accord envisagé montre que celui-ci était destiné à être conclu en tant qu’accord mixte, englobant l’Union et tous ses États membres en tant que parties contractantes.
53.      Les parties à la présente procédure conviennent, soit expressément soit implicitement, que la majorité des dispositions de l’accord envisagé relèvent de la compétence exclusive de l’Union ou ne sont qu’accessoires à l’exercice de cette compétence. Il existe toutefois un désaccord quant à la nature de cette compétence en ce qui concerne certaines dispositions relevant du titre I de l’accord envisagé.
54.      Le désaccord le plus important concerne l’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé, à savoir l’octroi de droits de trafic. En vertu de cette disposition, les droits de trafic relatifs aux première à quatrième libertés de l’air sont mutuellement accordés entre les parties contractantes (47).
55.      D’une part, le Conseil et les États membres considèrent que l’octroi de ces droits ne relève pas de la compétence exclusive de l’Union. Ces parties font valoir que le droit de l’Union, dans son état actuel, ne prévoit pas de règles communes régissant cet octroi. Ces parties se réfèrent, en particulier, aux arrêts « ciel ouvert ». Comme je l’ai expliqué ci-dessus, la Cour a jugé dans ces arrêts que le droit communautaire, tel qu’il existait au moment des arrêts, ne régissait pas l’octroi de droits de trafic et ne pouvait donc pas être affecté par la conclusion d’un accord international entre les États membres et un pays tiers. D’autre part, la Commission, soutenue par le Parlement, estime que l’état du droit de l’Union en matière de transports aériens a considérablement évolué depuis le prononcé des arrêts « ciel ouvert ». Dans son état actuel, ce domaine du droit de l’Union pourrait donc être affecté si l’accord envisagé était conclu par les États membres.
III. Analyse
56.      Le domaine des compétences externes de l’Union est l’un des domaines les plus complexes du droit constitutionnel de l’Union. Il fait souvent apparaître une confusion entre les notions pertinentes, en particulier l’attribution des compétences et leur nature partagée ou exclusive, et les raisons de la mixité des accords (48).
57.      À cet égard, même si la question, telle que posée par la Commission, présuppose l’existence d’une compétence de l’Union, et interroge donc seulement la
nature
de celle-ci, plusieurs États membres intervenants font valoir que l’octroi de droits de trafic constitue une compétence des États membres qui n’a pas été attribuée à l’Union.
58.      Pour cette raison, mon analyse est structurée comme suit. Après avoir brièvement rejeté les arguments relatifs à la recevabilité de la présente demande d’avis de la Cour (section III.A), je délimiterai les notions pertinentes pour conclure à l’existence d’une compétence externe exclusive de l’Union (section III.B). Ensuite, je proposerai à la Cour de rejeter les arguments niant l’existence d’une compétence de l’Union pour octroyer des droits de trafic (section III.C). Cela me permettra d’examiner les arguments à l’appui de la constatation d’une compétence exclusive de l’Union en ce qui concerne l’accord envisagé. En suivant l’ordre inverse de la structure de la requête de la Commission, je me poserai tout d’abord la question de savoir si l’Union a acquis la compétence exclusive pour conclure l’accord envisagé sur le fondement du deuxième cas de figure visé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE ; « l’argument relatif à la nécessité » (section III.D). J’examinerai ensuite si une compétence exclusive découle du troisième cas de figure visé à
l’article 3, paragraphe 2, TFUE (ci-après l’« effet AETR ») (section III.E).
A.      Recevabilité
59.      Plusieurs États membres intervenants mettent en doute la recevabilité de la présente demande d’avis, en faisant valoir qu’elle ne remplit pas les conditions pour engager la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE.
60.      À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a clairement expliqué qu’un État membre, le Parlement, le Conseil ou la Commission peut, en vertu de l’article 218, paragraphe 1, TFUE, obtenir l’avis de la Cour « à tout moment avant que le consentement de [l’Union] à être liée par l’accord soit définitivement exprimé » (49).
61.      À ce jour, l’accord envisagé avec Oman reste « envisagé » étant donné que la Commission doit encore proposer au Conseil d’adopter une décision autorisant sa signature, conformément à l’article 218, paragraphe 5, TFUE (50).
62.      À cet égard, premièrement, la circonstance, soulevée par certains États membres, que la Commission ait attendu trois ans pour introduire la présente demande d’avis au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE ne modifie en rien le fait que l’accord est « envisagé ». Cela ne saurait donc affecter la recevabilité de la demande de la Commission. Il en est ainsi même si, dans un esprit de coopération loyale, la Commission aurait dû introduire cette demande le plus tôt possible.
63.      Deuxièmement, plusieurs États membres affirment que la question de la répartition des compétences par rapport à
l’accord envisagé a déjà été réglée dans les décisions d’autorisation des négociations, adoptées par le Conseil et les États membres en 2018 (51). Par conséquent, la Commission ne pouvait désormais plus modifier cette répartition. Une demande d’avis de la Cour sur la répartition des compétences serait donc hypothétique.
64.      Cet argument n’est pas non plus valable. Le point de savoir si le Conseil, les États membres et la Commission sont d’accord ou non avec la répartition des compétences pour la conclusion d’un accord spécifique est dénué de pertinence en ce qui concerne la question de la recevabilité d’une demande au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE (52).
65.      Le contraire impliquerait que, en adoptant une décision autorisant l’ouverture de négociations d’un accord international, le Conseil et les États membres pourraient régler la répartition des compétences de l’Union sans tenir compte des compétences et procédures prévues par les traités (53). Cela viderait de son objet la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE (54).
66.      Il s’ensuit que la demande d’avis de la Cour introduite par la Commission n’est pas hypothétique, étant donné que l’issue de la présente procédure est susceptible d’avoir une incidence sur la manière dont l’accord envisagé est conclu.
B.      L’existence et la nature de la compétence externe de l’Union
1.      Sur l’existence d’une compétence externe de l’Union
67.      Pour que l’Union européenne puisse conclure un accord international, il faut que la compétence nécessaire pour le faire lui ait été conférée. En droit de l’Union, ce principe est dénommé « principe d’attribution » (55).
68.      Comme énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE, ce principe habilite l’Union à agir uniquement « dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent ». Par conséquent, comme expliqué à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphe 2, TUE à moins qu’elle n’ait été conférée à l’Union, la compétence pour agir appartient uniquement aux États membres. Il en résulte ce simple état de fait : l’Union ne peut agir que si elle s’est vue attribuer une compétence à cet effet.
69.      Par conséquent, toute appréciation du caractère exclusif ou partagé d’une compétence externe de l’Union présuppose que les traités aient d’abord conféré à l’Union la compétence nécessaire pour agir à cet effet.
70.      Une compétence externe peut être attribuée expressément ou implicitement à l’Union (56).
71.      Aujourd’hui, la question de savoir si l’Union est compétente pour conclure un accord international est régie par l’article 216, paragraphe 1, TFUE. Cette disposition couvre tant les compétences expresses que les compétences implicites (57). Elle a été insérée dans le traité FUE par le traité de Lisbonne et reflète les développements jurisprudentiels qui ont été décrits ci-dessus.
72.      L’article 216, paragraphe 1, TFUE prévoit quatre cas de figure dans lesquels l’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales (58). À savoir :
i) lorsque les traités le prévoient (compétence expresse), ou
ii) lorsque la conclusion d’un accord est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités (compétence implicite, « compétences externes parallèles ») (59), ou
iii) lorsque la conclusion d’un accord est prévue dans un acte juridiquement contraignant de l’Union [compétence implicite, telle que précisée dans l’avis 1/94 (Accords annexés à l’accord OMC)] (60), ou
iv) lorsque la conclusion d’un accord est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée (compétence implicite, telle qu’introduite pour la première fois dans l’arrêt AETR) (61).
73.      Comme je l’expliquerai plus en détail ci-dessous, un certain nombre d’États membres qui sont intervenus dans la présente procédure considèrent que la compétence pour octroyer des droits de trafic appartient aux seuls États membres. Il conviendra donc, dans un premier temps, d’apprécier si cette compétence a été attribuée à l’Union, soit expressément soit implicitement (voir section C).
2.      Sur la nature de la compétence externe de l’Union
74.      Une fois qu’il est établi qu’une compétence a été attribuée à l’Union, la question qui se pose ensuite est celle de savoir si cette compétence est partagée ou exclusive.
75.      Que signifie le fait qu’une compétence soit partagée ou exclusive ?
76.      Si l’Union dispose d’une compétence exclusive, les États membres ne peuvent pas agir dans une matière relevant de cette compétence. Il en est ainsi même lorsque l’Union n’a pas agi (62). En d’autres termes, dans le domaine des compétences exclusives de l’Union, seule l’Union peut agir.
77.      Si l’on applique ce qui précède à la question posée à la Cour dans la présente procédure, constater la compétence exclusive de l’Union pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers impliquerait que les États membres ne pourraient plus conclure d’accords internationaux en matière de transport aérien. Tel est le cas même dans une situation dans laquelle l’Union déciderait de ne pas conclure un accord de transport aérien avec un pays tiers donné, sauf si l’Union déléguait l’exercice de sa compétence exclusive aux États membres pour qu’ils concluent de tels accords sans elle.
78.      À
l’inverse, si la compétence en cause a été attribuée en tant que compétence partagée, tant les États membres que l’Union peuvent décider de l’exercer. La décision de l’Union d’exercer ou non cette compétence par rapport à un certain pays tiers ou groupe de pays tiers est une décision politique, qui doit se faire dans les limites posées par les principes constitutionnels de subsidiarité et de proportionnalité (63).
79.      En ce qui concerne les actes régissant les politiques de l’Union sur le plan interne, si l’Union exerce une compétence partagée, l’article 2, paragraphe 2, deuxième et troisième phrases, TFUE s’oppose à ce que les États membres agissent aussi longtemps que la question continuera de faire l’objet d’une réglementation au niveau de l’Union. C’est ce que l’on appelle le principe de préemption. La raison d’être de ce principe réside dans la prévention des conflits et la préservation des règles communes de l’Union (64). Le protocole (no 25) sur l’exercice des compétences partagées, annexé au traité de Lisbonne (ci-après le « protocole no 25 ») explique que la préemption ne concerne que les éléments spécifiques régis par un acte de l’Union, et non l’ensemble du domaine dont fait partie cet acte (65).
80.      Préempter l’action des États membres a une conséquence similaire à celle qui se produit lorsque l’Union se voit attribuer une compétence exclusive : les États membres ne peuvent plus réglementer une question particulière. Il existe toutefois une différence notable : la préemption ne fait pas « perdre » aux États membres leur droit d’exercer une compétence partagée ; ils peuvent de nouveau exercer cette compétence si l’Union décide de révoquer l’acte de l’Union portant sur un sujet particulier. À l’inverse, dans un domaine relevant de la compétence exclusive de l’Union, même lorsqu’une matière particulière n’est pas occupée par un acte de l’Union, les États membres sont empêchés d’agir (66).
81.      Les compétences exclusives de l’Union sont énumérées de manière exhaustive à l’article 3, paragraphe 1, TFUE (67). Les États membres ne peuvent pas adopter d’actes au niveau interne ni conclure d’accords internationaux dans ces domaines.
82.      Outre les domaines énumérés ex ante comme exclusifs, le traité de Lisbonne a ajouté un paragraphe 2 à l’article 3 TFUE.
83.      Ce paragraphe implique que, dans les circonstances particulières qui y sont prévues, certaines compétences qui ont été attribuées en tant que compétences partagées peuvent devenir exclusives dans leur dimension externe. En d’autres termes, ces compétences ne sont pas attribuées ex ante par le TFUE en tant que compétences exclusives, mais peuvent acquérir ce caractère suite à l’adoption d’une législation de l’Union. Ces types de compétences ont été qualifiés d’« exclusivité ultérieure », d’« exclusivité par exercice » (68) ou d’« exclusivité subséquente » (69).
84.      En principe, les compétences externes de l’Union sont partagées, sauf si l’accord international en cause couvre une question qui relève d’une compétence exclusive expresse de l’Union visée à l’article 3, paragraphe 1, TFUE ou qui est devenue exclusive ultérieurement sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
85.      La politique des transports aériens de l’Union, ou plus généralement la politique des transports, ne figure pas parmi les politiques énumérées comme exclusives à l’article 3, paragraphe 1, TFUE.
86.      Au lieu de cela, les transports sont l’une des politiques énumérées (de manière non exhaustive) à l’article 4, paragraphe 2, sous g), TFUE en tant que compétence partagée.
87.      Par conséquent, la seule manière dont les États membres pourraient être considérés comme empêchés de conclure un accord de transport aérien est si l’exercice de cette compétence partagée devenait exclusif en ce qui concerne la matière en cause en raison de la réalisation de l’une des conditions énoncées à l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
88.      L’article 3, paragraphe 2, TFUE a donc le pouvoir d’empêcher les États membres de conclure un accord international dans un domaine dans lequel ils n’ont pas, au préalable, conféré une compétence (expresse) exclusive à l’Union, pour autant que les conditions prévues par cette disposition soient remplies.
89.      Étant donné que les traités régissent le type de préemption qui conduit à l’exclusivité dans les relations extérieures dans une disposition différente de celle qui régit le type de préemption qui existe sur le plan interne, il existe de bonnes raisons de traiter ces deux types de préemption différemment. Ainsi, la Cour a déjà considéré que le protocole no 25 du traité de Lisbonne ne régit pas le type de préemption qui établit une compétence exclusive de l’Union pour conclure un accord international sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, TFUE (70). Au contraire, les effets d’une réglementation interne de l’Union sur la nature de sa compétence externe sont uniquement régis à
l’article 3, paragraphe 2, TFUE, et non à
l’article 2, paragraphe 2, TFUE auquel se rapporte le protocole no 25.
90.      L’article 3, paragraphe 2, TFUE prévoit que l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international :
i)      lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union ;
ii)      lorsqu’elle est nécessaire pour permettre à l’Union d’exercer sa compétence interne (ci-après le « deuxième cas de figure » ou l’« exclusivité par nécessité ») ; ou
iii)      dans la mesure où sa conclusion est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée (ci-après le « troisième cas de figure » ou l’« effet AETR »).
91.      Il importe d’emblée de signaler le degré élevé de similitude entre le libellé de l’article 216, paragraphe 1, TFUE et celui de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Bien que cette similitude ait (à juste titre, selon moi) suscité des critiques de la part de la doctrine (71), la Cour ne saurait critiquer, mais doit interpréter le texte des traités.
92.      À cet égard, j’observe que les deux dispositions portent sur des problématiques différentes et devraient donc être interprétées dans leurs contextes pertinents. Alors que l’article 216, paragraphe 1, TFUE concerne l’existence d’une compétence externe et est donc lié au principe d’attribution, l’article 3, paragraphe 2, TFUE concerne la nature de cette compétence externe et détermine les situations dans lesquelles des accords internationaux doivent être conclus en tant qu’accords conclus uniquement au niveau de l’Union (72).
93.      À ma connaissance, il n’existe pas d’acte législatif de l’Union imposant à l’Union européenne de conclure un accord de transport aérien avec le Sultanat d’Oman en particulier, ou plus généralement avec des pays tiers. Par conséquent, je propose de lire les arguments des parties à la présente procédure comme se rapportant uniquement aux deuxième et troisième cas de figure dans lesquels l’exclusivité peut résulter de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
3.      Les accords mixtes
94.      Avant d’examiner si l’Union dispose de la compétence exclusive pour conclure l’accord envisagé, il convient de trancher une autre question connexe : convient-il de tirer des conclusions et, le cas échéant, lesquelles, de la proposition selon laquelle l’accord envisagé doit être conclu en tant qu’accord mixte ?
95.      La réponse à cette question est pertinente étant donné qu’un certain nombre de parties à la présente procédure, dont la Commission, ont soulevé des arguments relatifs à la « mixité » des accords internationaux.
96.      Les « accords mixtes », en tant que catégorie spécifique d’accords internationaux, ne sont pas mentionnés dans les traités, mais résultent de la pratique. La Cour a décrit les accords mixtes comme des accords « signé[s] et conclu[s] tant par l’Union que par chacun des États membres de celle-ci » (73).
97.      La doctrine fait la distinction entre les accords mixtes obligatoires et facultatifs (74).
98.      Si un accord contient des parties qui relèvent de la compétence exclusive des États membres et des parties qui relèvent soit de la compétence exclusive, soit de la compétence partagée de l’Union, l’Union ne peut pas conclure un tel accord seule, mais uniquement avec ses États membres. Dans ce cas de figure, la mixité est obligatoire.
99.      Une autre hypothèse dans laquelle la mixité pourrait être obligatoire, ce que l’on pourrait appeler la « mixité obligatoire inversée », est celle qui était examinée dans les arrêts « ciel ouvert » : lorsqu’un accord international négocié par un État membre contient des parties qui relèvent de la compétence exclusive de l’Union, cet État membre ne peut pas conclure cet accord seul (75). Dans un tel cas, si les États membres souhaitent être parties à un tel accord, l’Union européenne doit y adhérer (76).
100. Le fait que, suite aux arrêts « ciel ouvert », l’Union européenne a adopté le règlement (CE)
no 847/2004 est pertinent aux fins de la présente discussion sur la mixité (77). Entre autres choses, cet acte permet aux États membres de conclure des accords engageant les « seuls États membres », à condition que ces accords contiennent des clauses types, et que les États membres informent la Commission des accords au moyen d’un type de procédure prédéterminé (78). Le règlement no 847/2004 – qui est important pour la présente procédure également en ce qui concerne la compétence de l’Union pour conclure seule l’accord envisagé – pourrait être lu comme un exemple d’acte de l’Union permettant aux États membres de conclure un accord international sans l’Union en tant que partie, même lorsque certaines parties de cet accord concernent des matières relevant de la compétence exclusive de l’Union (79).
101. Enfin, lorsqu’un accord porte uniquement sur des matières relevant de la compétence partagée, cet accord peut être conclu soit en tant qu’accord mixte, soit en tant qu’accord conclu uniquement au niveau de l’Union. La décision relative à la manière de conclure cet accord, que ce soit en tant qu’accord mixte ou en tant qu’accord conclu uniquement au niveau de l’Union, relève d’un choix politique (80), et non pas d’une nécessité constitutionnelle (81).
102. Il en résulte qu’il existe deux raisons pour lesquelles un accord international pourrait être conclu en tant qu’accord conclu uniquement au niveau de l’Union : soit parce que l’Union disposait effectivement d’une compétence exclusive en ce qui concerne l’ensemble de l’accord, soit parce que la compétence pour tout ou partie de l’accord était partagée, et qu’il a été décidé, au niveau politique, que cette compétence sera exercée par l’Union seule.
103. Pour les raisons qui précèdent, il n’est pas déterminant aux fins du présent exercice que, par le passé, l’octroi de droits de trafic au Royaume de Norvège, à la Confédération suisse et au Royaume-Uni ait eu lieu au moyen d’accords conclus uniquement au niveau de l’Union (82). En effet, le fait que ces accords relèvent uniquement de l’Union peut tout aussi bien s’expliquer par l’argument selon lequel il a été jugé politiquement approprié que ce soit à l’Union seule de conclure ces accords que par l’argument selon lequel l’Union dispose d’une compétence exclusive sur l’ensemble du contenu de ces accords, y compris l’octroi de droits de trafic.
104. En conclusion, même si l’accord envisagé relève (partiellement) d’une compétence partagée, cela n’empêche pas que ledit accord soit conclu en tant qu’accord conclu uniquement au niveau de l’Union. Ce n’est que lorsque tous les éléments de l’accord envisagé relèvent de la compétence exclusive de l’Union que des raisons d’ordre constitutionnel plutôt que politique imposeront la nécessité d’un accord conclu uniquement au niveau de l’Union.
105. La question de savoir si de telles raisons constitutionnelles existent fera l’objet de l’analyse que j’effectuerai dans les sections D et E.
C.      L’attribution à l’Union d’une compétence pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers
106. Plusieurs États membres qui sont intervenus dans la présente procédure soutiennent que le pouvoir d’octroyer des droits de trafic n’a pas été conféré à l’Union, mais reste une compétence des États membres (83). Ils font valoir qu’autoriser les vols de transporteurs aériens de pays tiers à l’intérieur de leur territoire constitue une mise en œuvre du principe de souveraineté sur l’espace aérien d’un État, ainsi que le confirme l’article 1er de la convention de Chicago. De ce fait, l’Union ne pourrait jamais octroyer de droits de trafic, car cette compétence ne lui a pas été attribuée.
107. Compte tenu de cette position, il convient d’examiner si l’Union s’est vu conférer le pouvoir d’accorder des droits de trafic à des pays tiers.
108. Comme expliqué, il est possible qu’une telle attribution ait été accordée expressément ou implicitement. Afin d’établir l’existence d’une compétence expresse, il convient d’examiner si les traités contiennent une base juridique prévoyant spécifiquement que l’Union peut conclure un accord concernant cette question particulière (84).
109. À cet égard, j’observe que, même si le nombre de dispositions habilitant expressément l’Union à agir à l’égard de pays tiers ou d’organisations internationales a augmenté depuis le traité de Rome (85), le chapitre régissant la politique des transports ne contient toujours pas de disposition expresse habilitant l’Union à conclure des accords internationaux dans le domaine des transports.
110. La dimension externe de la politique des transports de l’Union n’est expressément mentionnée qu’à l’article 207, paragraphe 5, TFUE.
111. Toutefois, cette référence a été faite afin d’exclure les transports de la politique commerciale commune, et donc du caractère expressément exclusif de cette dernière (86).
112. Au lieu de cela, l’article 207, paragraphe 5, TFUE renvoie au chapitre du traité consacré à la politique commune des transports (titre VI de la troisième partie), qui, en lui-même, ne fait pas expressément référence à une compétence de l’Union pour conclure des accords internationaux. Selon moi, c’est la raison pour laquelle la référence, à l’article 207, paragraphe 5, TFUE, au chapitre relatif à la politique commune des transports (qui inclut aujourd’hui également le transport aérien) aux fins de la négociation et de la conclusion d’un accord international dans ce domaine ne saurait être lue comme une compétence expresse de l’Union pour conclure des accords en matière de transports aériens. Cette référence croisée suggère plutôt que la compétence externe de l’Union pour conclure des accords de transport aérien est une compétence externe implicite.
113. En vertu de l’article 216, paragraphe 1, TFUE, une compétence externe implicite existe notamment chaque fois qu’une compétence interne est attribuée à l’Union, que cette compétence interne soit exercée ou non, et lorsque la conclusion de l’accord est nécessaire pour atteindre l’un des objectifs de l’Union. Ces compétences parallèles, qui reconnaissent que les politiques de l’Union peuvent avoir des dimensions interne et externe (87), ont été développées et confirmées dans la jurisprudence de la Cour avant d’être codifiées à l’article 216, paragraphe 1, TFUE (88).
114. Toutefois, une compétence externe implicite reste soumise au principe d’attribution. Cela signifie que l’article 216, paragraphe 1, TFUE ne saurait, à lui seul, servir de base juridique pour conclure un accord international. La base juridique appropriée pour un tel accord doit être recherchée dans les dispositions des traités conférant à l’Union le pouvoir de réglementer un domaine ou une question particulière.
115. Lorsque le domaine couvert par l’accord international est le transport aérien, la base juridique de la compétence implicite pour signer un tel accord se trouve à l’article 100, paragraphe 1, TFUE.
116. Le transport aérien (ainsi que le transport maritime) est un volet spécifique de la politique des transports de l’Union, car son développement (tant interne qu’externe) dépend, en vertu de l’article 100 TFUE, de l’adoption de mesures législatives par le Parlement et le Conseil.
117. Toutefois, à ce jour, la dimension interne de la politique commune des transports aériens est réglementée dans une large mesure par des règles communes de l’Union. Cette circonstance exprime le choix politique du Parlement européen et du Conseil de mettre en œuvre cette politique de l’Union.
118. En raison de l’existence d’une politique interne des transports aériens, il s’ensuit qu’il doit également y avoir une dimension externe implicite.
119. Toutefois, cela ne répond pas à la question de savoir si tous les éléments pertinents pour une réglementation exhaustive du transport aérien ont été conférés à l’Union ou s’il existe certains aspects, tels que l’octroi des droits de trafic, que les États membres ont choisi de ne pas conférer ; c’est-à-dire qu’ils ont choisi de conserver.
120. À cet égard, je dois tout d’abord observer que, en vertu du principe de souveraineté territoriale, exprimé à l’article 1er de la convention de Chicago, la mise en œuvre de toute politique de transport aérien au sein de l’Union dépend de l’octroi de droits de trafic.
121. Au moins dans sa dimension commerciale, sans l’octroi de tels droits, il n’est pas possible de développer une politique de transport aérien, que ce soit au niveau interne ou externe à l’Union. En ce sens, le fait de prévoir dans les traités la possibilité de développer une politique commune du transport aérien de l’Union au titre de l’article 100, paragraphe 1, TFUE doit nécessairement impliquer également le pouvoir de l’Union de décider si, et à quel pays, des droits de trafic sont octroyés.
122. Sur le plan interne, l’échange de droits de trafic entre les États membres et les droits connexes des transporteurs de l’UE d’exploiter des services commerciaux au sein de l’Union européenne découlent du règlement (CE)
no 1008/2008 (ci-après le « règlement sur les services aériens ») (89). Ainsi, le législateur de l’Union a cherché à établir un marché intérieur du transport aérien (90).
123. Le règlement sur les services aériens ne prive pas les États membres de leur souveraineté sur l’espace aérien situé au-dessus de leurs territoires. Ce règlement n’est que le résultat de l’exercice par l’Union des droits souverains des États membres, sur la base d’une attribution de compétences, de mener une politique de l’Union en matière de transport aérien (91).
124. Afin de développer la dimension externe de la politique de l’Union en matière de transport aérien, qui ne peut être concrétisée que par l’octroi de droits de trafic à des pays tiers, l’Union dispose donc d’une compétence externe implicite (92).
125. Ce point étant maintenant résolu, je peux à présent me pencher sur la question posée par la Commission de savoir si cette politique est, dans son intégralité, devenue une compétence externe exclusive, de sorte que l’accord envisagé devrait être conclu par l’Union seule.
D.      Compétence exclusive de l’Union pour conclure l’accord envisagé en raison de la nécessité
126. La Commission invoque le deuxième cas de figure visé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE pour soutenir que la conclusion de l’accord envisagé par l’Union seule est nécessaire pour exercer la compétence interne (partagée) dans le domaine de la politique des transports.
127. Je peux être brève, étant donné que cette question a déjà été tranchée dans les arrêts « ciel ouvert ». Dans ces arrêts, la Cour a tout d’abord expliqué que, compte tenu de l’avis 1/76 (Accord relatif à l’institution d’un Fonds européen d’immobilisation de la navigation intérieure) (93), une compétence exclusive fondée sur la nécessité existe lorsqu’une compétence interne ne peut être utilement exercée qu’en même temps qu’une compétence externe ; ou, en d’autres termes, que ladite compétence interne ne peut pas être atteinte par l’établissement de règles internes (94).
128. C’est là que réside la différence entre le principe de nécessité énoncé à l’article 216, paragraphe 1, TFUE et celui énoncé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE. L’article 216, paragraphe 1, TFUE reconnaît des compétences externes parallèles dans les domaines d’action attribués à l’Union et dont l’exercice peut être nécessaire pour atteindre l’objectif que cette politique poursuit dans le cadre des traités. Cette compétence existe, mais cette disposition ne dit rien sur le point de savoir si l’Union devrait l’exercer. À l’inverse, la « nécessité » au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE signifie que c’est l’Union qui est seule compétente pour agir, car il lui serait impossible d’exercer sa compétence au niveau interne sans conclure un accord international.
129. C’est ce qui ressort clairement de la manière dont la Cour a établi la compétence exclusive de l’Union dans son avis 1/76 (Accord relatif à l’institution d’un Fonds européen d’immobilisation de la navigation intérieure) (95).
Cela signifie que la Cour a opté pour une interprétation stricte de la notion de « nécessité » en tant que motif pour justifier l’exclusivité. Ainsi, elle a également évité de donner la même signification aux notions de « compétences externes parallèles » et d’« exclusivité » de celles-ci. Dans le cas contraire, les compétences externes partagées de l’Union disparaitraient, en conférant à cette dernière le pouvoir exclusif d’agir au niveau externe à chaque fois qu’elle est habilitée à mettre en œuvre une certaine politique. Toutefois, jusqu’à présent, la Cour n’a pas considéré que telle était l’intention des rédacteurs du traité de Lisbonne lorsqu’ils ont inclus la notion d’« exclusivité par nécessité » à l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
130. Dans les arrêts « ciel ouvert », la Cour a estimé qu’elle n’avait pas reçu suffisamment d’éléments de preuve indiquant que, afin de réaliser l’objectif consistant à établir un marché intérieur des services dans le domaine du transport aérien, l’Union devrait également disposer d’une compétence exclusive pour conclure des accords de transport aérien avec des pays tiers (96). Par ailleurs, la Cour a relevé que, à l’époque où ces arrêts ont été rendus, le marché intérieur des services aériens avait été mis en place avec succès, réfutant ainsi l’argument de la nécessité (97).
131. En l’espèce, le seul argument nouveau que la Commission avance par rapport à la situation qui était en cause dans les arrêts « ciel ouvert » est que le domaine du transport aérien, que la Cour a considéré, dans ces arrêts, comme n’étant réglementé que de manière « relativement limitée », fait maintenant l’objet d’une réglementation de l’Union beaucoup plus importante. C’est peut-être vrai, mais cet argument n’étaye pas la position de la Commission selon laquelle la conclusion de l’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman est « nécessaire » pour que l’Union exerce sa compétence interne au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Bien au contraire, il renforce l’argument selon lequel cette politique interne a été mise en place avec succès sans la « nécessité » de conclure un accord international en matière de transport aérien.
132. La Commission fait toutefois valoir qu’un plus grand nombre de dispositions nouvelles de la législation interne de l’Union s’appliquent non seulement aux transporteurs de l’Union, mais également aux transporteurs de pays tiers (par exemple, l’article 15, paragraphe 5, et les articles 22 à 24 du règlement sur les services aériens). Selon la Commission, cela crée une nécessité pour l’Union de conclure des accords internationaux en matière de transport aérien. À mon avis, la Commission avance un argument inversé. Ces dispositions n’exigent pas que les transporteurs de pays tiers aient accès au marché des services de transport aérien de l’Union. Au contraire, ces dispositions existent afin de réglementer les types de situations dans lesquelles un tel accès a été accordé. Il ne saurait, dès lors, être soutenu que l’Union doit être seule compétente pour octroyer des droits de trafic à des transporteurs de pays tiers parce qu’elle dispose des règles qui régissent leurs droits ou obligations une fois que de tels droits sont octroyés.
133. Je propose donc à la Cour de constater que l’Union ne dispose pas de la compétence exclusive pour conclure l’accord de transport aérien avec Oman sur le fondement du deuxième cas de figure visé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
E.      Sur la compétence exclusive de l’Union pour conclure l’accord envisagé sur le fondement de l’effet AETR
134. L’argument le plus important et le plus complexe soulevé dans la présente affaire concerne le troisième cas de figure visé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Aux termes de cette disposition, l’Union acquiert une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international « dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ».
1.      Sur la charge de la preuve
135. Avant d’examiner les arguments relatifs à l’application de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, il me semble nécessaire de réagir à un argument avancé par le Conseil. Laissant entendre que les arguments de la Commission sont insuffisants pour établir l’existence de l’effet AETR, cette institution fait valoir qu’il appartient à la partie qui se prévaut du caractère exclusif de la compétence externe de l’Union d’apporter des éléments de preuve ou arguments de nature à établir cette compétence.
136. S’il est vrai que la Cour a utilisé des termes similaires, elle a formulé ces observations dans le cadre des recours directs introduits au titre de l’article 263 TFUE (98).
137. Toutefois, la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE n’est pas une procédure contradictoire, avec deux parties qui s’opposent. La procédure d’avis de la Cour n’a pas pour objet d’accepter ou de rejeter une demande de la partie qui a engagé la procédure. Au contraire, cette procédure sert l’intérêt général qui consiste à empêcher la conclusion d’un accord international qui est contraire aux traités et qui pourrait créer des difficultés (et de l’embarras) pour l’Union européenne vis-à-vis de ses partenaires internationaux (99).
138. En ce sens, même si les arguments avancés par l’institution ayant demandé un avis au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, tout comme ceux des autres parties à la procédure, sont utiles pour la Cour, la réponse de la Cour ne dépend pas de ces arguments.
2.      Principal désaccord entre les parties à la présente procédure
139. La Commission, soutenue par le Parlement, propose une méthode pour établir l’effet AETR qui est différente de celle défendue par le Conseil et les États membres.
140. La Commission et le Parlement font valoir que l’article 3, paragraphe 2, TFUE a codifié la jurisprudence relative à la compétence externe exclusive de l’Union en en faisant une attribution de compétence relevant du droit positif. Selon ces parties, l’effet AETR devrait être compris en ce sens que, dès lors qu’un « domaine » est intégralement ou à tout le moins « couvert en grande partie » par des règles communes de l’Union, comme c’est le cas dans le domaine du transport aérien, il y a lieu de conclure qu’un accord sur le transport aérien, y compris sur les droits de trafic, est susceptible d’affecter les règles communes ou d’en modifier la portée. La compétence de l’Union doit alors être exclusive. Peu importe que l’octroi de droits de trafic aérien à des pays tiers soit réglementé par des règles de l’Union, étant donné que ces règles relèvent du domaine plus large du transport aérien, pour lequel des règles communes de l’Union existent sur le plan interne. Par conséquent, ces institutions rejettent une approche « nucléaire » qui nécessiterait d’évaluer chaque engagement pris dans un accord international par rapport à l’existence de règles communes spécifiques de l’Union.
141. Le Conseil et les États membres admettent qu’il existe un risque de porter atteinte ou de modifier des règles communes de l’Union si des engagements internationaux relèvent du champ d’application de ces règles communes. Ils conviennent également que ces règles communes de l’Union peuvent être affectées ou modifiées même lorsque le champ d’application de l’accord international en cause et celui de la réglementation de l’Union pertinente ne coïncident pas entièrement, pour autant que les engagements en cause relèvent néanmoins d’un domaine déjà « couvert en grande partie » par des règles de l’Union. Toutefois, selon ces parties, la simple constatation qu’un domaine d’action est « couvert en grande partie » par des règles de l’Union ne saurait, en soi, aboutir à conclure à l’existence d’une compétence exclusive. Ils font valoir qu’il doit exister un risque « réel » d’affectation, qui ne peut être établi en faisant référence à une simple énumération de multiples règles de l’Union régissant un domaine particulier. Au lieu de cela, il est nécessaire d’expliquer spécifiquement la manière dont ces règles pourraient être affectées par les engagements internationaux envisagés. Par conséquent, l’appréciation de la Cour comporterait deux étapes : premièrement, apprécier la portée et le chevauchement entre les deux ensembles de règles en cause – à savoir les règles pertinentes de l’Union en cause et les engagements internationaux devant être conclus – et, deuxièmement, établir un risque réel d’affectation des règles pertinentes de l’Union. Cette appréciation doit être effectuée disposition par disposition, afin d’établir spécifiquement le risque d’affectation pertinent. De l’avis du Conseil, la requête de la Commission néglige cette seconde étape.
3.      L’effet AETR et l’affectation
142. Pour rappel, l’Union acquiert, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, une compétence exclusive pour conclure un accord international si cet accord « est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ». Qu’entend-on par « affectation » ?
143. Ni le texte (100) de l’article 3, paragraphe 2, TFUE ni ses travaux préparatoires ne donnent beaucoup d’indications (101).
144. L’idée qui sous-tend cette disposition – à savoir qu’une compétence partagée de l’Union peut se transformer en une compétence exclusive de l’Union lorsqu’un accord international est susceptible d’affecter ou de modifier des règles existantes de l’Union – trouve son origine dans l’arrêt AETR. La Cour a confirmé que cette jurisprudence est toujours d’actualité, en jugeant que le troisième cas de figure visé à l’article 3, paragraphe 2, TFUE doit être lu « à la lumière » de cet arrêt et de la jurisprudence ultérieure (102).
145. Par conséquent, bien que l’arrêt AETR ait été rendu à une époque bien antérieure à l’introduction de l’article 3, paragraphe 2, TFUE dans le texte du traité, son « idée » demeure pertinente pour l’interprétation des conditions dans lesquelles naissent des compétences exclusives (103).
146. L’effet AETR comporte, à mon sens, deux aspects importants.
147. Le premier aspect découle du point 17 de cet arrêt, où la Cour a déclaré que « chaque fois que, pour la mise en œuvre d’une politique commune prévue par le traité, la Communauté a pris des dispositions instaurant, sous quelque forme que ce soit, des règles communes, les États membres ne sont plus en droit, qu’ils agissent individuellement ou même collectivement, de contracter avec les États tiers des obligations affectant ces règles » (104).
148. Cette affirmation laisse entendre que l’effet AETR repose sur la notion de préemption : lorsque l’Union adopte des règles communes, elle occupe ce domaine particulier du droit de l’Union, avec pour conséquence que les États membres n’ont plus le droit d’occuper ce même domaine (105).
149. Toutefois, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et l’introduction de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, des doutes sont apparus quant à la question de savoir si l’effet AETR doit être compris comme une préemption ou, comme le soutient la Commission dans la présente procédure, une attribution d’une compétence exclusive relevant du droit positif (106).
150. Comme je l’ai déjà exposé (voir point 89 des présentes conclusions), la Cour a exclu l’application du protocole no 25 à l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Ce faisant, elle a donc exclu la possibilité que la « préemption AETR » soit comprise de la même manière que la « préemption au niveau interne », qui se limite à la préemption de règles spécifiques.
151. Toutefois, selon moi, cette conclusion ne s’oppose pas à ce que l’effet AETR soit vu sous le prisme de la préemption en général. Elle implique simplement que l’effet AETR ne se limite pas seulement au type de préemption reconnu dans le cadre de la compétence interne, c’est-à-dire simplement limité à des règles spécifiques, mais qu’il pourrait être plus large.
152. À cet égard, selon la Commission, l’article 3, paragraphe 2, TFUE doit être compris comme autorisant même la « préemption de domaine ».
153. Le Conseil et les États membres ne partagent toutefois pas cette interprétation. Le gouvernement suédois, par exemple, a expliqué dans la présente procédure qu’il ne considère pas que la non‑applicabilité du protocole no 25 a pour conséquence qu’il suffit, au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, de constater simplement qu’un « domaine » pertinent est couvert « en grande partie » par des règles de l’Union. Cette partie a ainsi fait valoir que, même si l’effet AETR ne pouvait être vu sous le prisme de la préemption, cela ne signifie pas qu’une analyse spécifique n’est pas nécessaire pour établir l’exclusivité.
154. Cela m’amène au second aspect important de l’effet AETR : à savoir qu’il peut être expliqué, en partie, par le principe de coopération loyale (107), énoncé aujourd’hui à l’article 4, paragraphe 3, TUE.
155. Dans l’arrêt AETR, tout de suite après avoir rappelé le principe de coopération loyale, la Cour a jugé que « dans la mesure où des règles [de l’Union] sont arrêtées pour réaliser les buts du traité, les États membres ne peuvent, hors du cadre des institutions [de l’Union], prendre des engagements susceptibles d’affecter lesdites règles ou d’en altérer la portée » (108).
156. Partant, alors que l’exclusion des compétences des États membres reposait sur la logique de préemption, c’est le recours au principe de coopération loyale et aux obligations qui en découlent qui a introduit, dans l’arrêt AETR, la logique de l’« affectation » (109). Par conséquent, en raison de l’effet AETR, les États membres sont empêchés de prendre des engagements internationaux susceptibles d’affecter des règles communes.
157. Selon moi, la jurisprudence qui a suivi l’arrêt AETR, tant avant qu’après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, a eu du mal à expliquer clairement l’effet AETR, en particulier comment il convient de conclure à l’existence d’une affectation qui préempte
l’action des États membres. Dans certains cas, la jurisprudence pourrait être interprétée comme acceptant la logique de la « préemption par domaine » (110), et dans d’autres, il semble qu’elle ait insisté sur une analyse approfondie de l’affectation, règle par règle (111).  Il est donc compréhensible que la doctrine ait décrit la jurisprudence comme prêtant à confusion et peu claire (112).
158. Cependant, à mon avis, considérer que la Cour a
adopté des positions différentes dans des affaires différentes résulte souvent du défaut de prise en compte du contexte spécifique dans lequel les affaires respectives ont été portées devant la Cour. Ce contexte pourrait influencer les étapes que la Cour a jugées nécessaires lorsqu’elle a constaté ou exclu l’exclusivité (113).
159. En effet, même si la Cour n’a jamais placé l’effet AETR dans l’une des niches débattues au sein de la théorie juridique, sa jurisprudence ne semble pas étayer l’interprétation proposée par la Commission, à savoir la préemption par domaine.
160. D’autre part, même si, selon moi, les étapes exigées par la jurisprudence semblent être plus fidèlement expliquées par le Conseil, la jurisprudence n’exige pas pour autant qu’une évaluation article par article soit toujours effectuée.
161. Selon moi, il est possible de comprendre la jurisprudence en partant de l’objectif qui sous-tend
l’effet AETR. Dans l’avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81), la Cour a expliqué que cet objectif visait à « assurer une application uniforme et cohérente des règles [de l’Union] et un bon fonctionnement du système qu’elles instituent afin de préserver la pleine efficacité du droit [de l’Union] » (114).
162. L’application uniforme et cohérente du droit de l’Union et le bon fonctionnement du système qu’il institue pourraient être compromis s’il existe un risque que des règles communes soient affectées par un engagement pris au niveau international par les États membres. L’affectation, en ce sens, signifie, comme la Cour l’a expliqué, « une incidence sur le sens, la portée et l’efficacité » des règles communes de l’Union (115).
163. La question qu’il convient de poser pour établir l’effet AETR est donc celle de savoir si les engagements spécifiques pris par un État membre au niveau international peuvent avoir une incidence sur le sens, la portée ou l’efficacité des règles communes de l’Union.
164. Dans cette perspective, l’effet AETR peut être interprété comme permettant d’atteindre l’objectif consistant à éliminer les « obstacles » que peut soulever l’action extérieure des États membres afin de préserver l’ordre juridique uniforme de l’Union caractérisé par des règles communes ; c’est-à-dire comme une sorte de « prévention d’obstacles » (116).
165. La question de savoir si un engagement international constitue un obstacle à la préservation du système tel qu’établi par les règles communes de l’Union peut être appréciée différemment en ce qui concerne une convention multilatérale visant à réglementer au niveau international un domaine spécifique qui est déjà régi par des règles communes de l’Union (117), un accord bilatéral global couvrant de nombreux domaines d’action (118) ou un accord international spécifique à un domaine conclu par des États membres qui peuvent contenir des règles qui se chevauchent avec des règles communes de l’Union (119).
166. Il est toutefois indéniable que, pour que le risque d’affectation des règles de l’Union survienne, il doit y avoir une certaine interaction entre les deux ensembles normatifs : celui au niveau international et celui au niveau de l’Union (120).
167. Il existe deux situations dans lesquelles cette interaction se produit : dans une situation de chevauchement et dans une situation sans chevauchement.
168. La première situation visée par l’effet AETR est donc une situation dans laquelle les règles internationales et celles de l’Union se chevauchent. C’est en ce sens que la Cour a constaté une affectation parce que les engagements internationaux relevaient du champ d’application des règles communes de l’Union (121).
169. Prenons comme exemples la convention de La Haye (122) et la convention du Conseil de l’Europe concernant la protection des droits voisins des organismes de radiodiffusion (123). Dans l’avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye) (124) et dans l’arrêt Commission/Conseil (125), la Cour a pu déduire d’une appréciation du simple chevauchement (même partiel) que la portée et la nature des deux ensembles normatifs adoptés au niveau international pouvaient affecter les règles existantes du droit de l’Union et leur évolution prévisible. En raison de la constatation que les engagements en cause couvraient le même domaine et les mêmes situations que ceux envisagés par le droit de l’Union, il n’était pas nécessaire d’effectuer une analyse individuelle de chaque engagement. La Cour pouvait donc légitimement conclure que ces accords internationaux pris « dans leur ensemble » risquaient d’affecter des règles communes de l’Union (126).
170. Pour parvenir à une telle conclusion, il n’est pas nécessaire que les deux ensembles normatifs soient en conflit
l’un avec l’autre (127).
171. Si une compétence exclusive est attribuée à l’Union, c’est précisément pour éviter un tel conflit. La présence au niveau international permet à l’Union soit de convenir des mêmes règles dans un accord international que celles qui existent en tant que règles communes, soit d’accepter des engagements internationaux différents en sachant que les règles communes de l’Union devront être adaptées (ce que seule l’Union, et non ses États membres, peut accepter de faire). Toutefois, dans les deux cas, le différend au niveau international est évité parce que c’est l’Union, et non les États membres, qui prend un engagement international.
172. Ainsi, la simple possibilité que les États membres exercent sur le plan externe une compétence déjà exercée par l’Union sur le plan interne afin de réglementer une matière spécifique pourrait suffire pour constater un risque d’affectation du système commun des règles de l’Union.
173. Pour parvenir à une telle constatation, il n’est pas non plus nécessaire qu’il y ait une concordance complète entre ces deux ensembles normatifs (128).
174. En effet, selon la Cour, un risque d’affectation (en raison d’un chevauchement avec des engagements) peut survenir lorsque ces règles communes relèvent d’un domaine couvert « en grande partie » par un engagement international (129).
175. Toutefois, l’argument du « domaine couvert en grande partie » ne saurait être invoqué en l’absence de tout chevauchement, par exemple si les règles de l’Union en cause ne régissent qu’une situation interne, mais que les engagements internationaux en cause concernent exclusivement une situation externe. Dans une telle hypothèse, il n’y a pas de chevauchement entre les règles communes de l’Union et un engagement international. Par conséquent, la notion de « domaine couvert en grande partie » (sur le plan interne) ne s’applique pas pour établir un risque d’affectation.
176. Par conséquent, même si, comme semblent le faire valoir la Commission et le Parlement, le domaine du transport aérien, associé à des questions adjacentes telles que la sûreté et la sécurité ou la protection de l’environnement, est désormais entièrement couvert par des règles communes du droit de l’Union sur le plan interne, cela ne suffit pas à établir une compétence externe exclusive qui s’applique automatiquement s’agissant d’une partie de ce domaine qui n’est pas concernée par des règles internes communes. Dans un tel cas, il n’y a pas de chevauchement.
177. Comme je l’ai déjà mis en exergue au point 167 des présentes conclusions, le deuxième cas de figure dans lequel un engagement international est susceptible d’interagir avec des règles communes du droit de l’Union se produit en dehors d’une situation de chevauchement.
178. Dans un tel cas, même si l’engagement international ne porte pas sur la même question que celle régie par une règle de l’Union, il peut néanmoins avoir un effet sur celle-ci.
179. À mon sens, c’est à ce type d’affectation qui se produit en l’absence de chevauchement que la Cour se réfère dans sa jurisprudence lorsqu’elle explique que l’effet AETR « doit trouver son fondement dans des conclusions tirées d’une analyse globale et concrète de la relation existant entre l’accord international envisagé et le droit de l’Union en vigueur ». Cette analyse doit prendre en considération les domaines couverts, respectivement,
par les règles de l’Union et par les dispositions de l’accord envisagé, leurs perspectives d’évolution prévisibles, ainsi que la nature et le contenu de ces règles et dispositions, afin de vérifier si l’accord en question est susceptible de porter atteinte à l’application uniforme et cohérente des règles de l’Union et au bon fonctionnement du système qu’elles instituent » (130).
180. Si on les applique à la présente affaire, ces deux cas d’affectation éventuelle peuvent conduire à la conclusion que l’Union dispose d’une compétence exclusive pour conclure l’accord envisagé, soit parce que l’Union a exercé sur le plan interne sa compétence partagée pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers, soit, en l’absence de telles règles internes, parce que l’octroi de droits de trafic par les États membres au Sultanat d’Oman risque d’affecter le système de transport aérien interne établi par les règles communes de l’Union.
181. Ayant exposé l’appréciation à laquelle la Cour doit procéder, je me pencherai à présent sur l’application de ce cadre aux engagements contenus dans l’accord envisagé.
4.      Application à l’accord envisagé
a)      Les engagements qu’il convient d’évaluer
182. Aux points 50 et suivants des présentes conclusions, j’ai exposé la structure de l’accord envisagé et les différents types de dispositions qu’il contient. Pour rappel, l’accord envisagé se divise en trois ensembles de dispositions : le titre I qui régit les dispositions économiques, le titre II qui régit la coopération en matière de réglementation et le titre III qui concerne les dispositions institutionnelles.
183. Le cœur du désaccord entre les parties – et d’ailleurs de l’accord envisagé dans son ensemble – est l’octroi de droits de trafic au titre de l’article 3 de celui-ci. Cette disposition relève du titre I de l’accord envisagé. Comme l’expliquent le Conseil et les États membres, c’est l’octroi de droits de trafic qui constitue la « raison d’être » des accords internationaux en matière de transport aérien, étant donné que, en l’absence de leur échange, de tels accords seraient privés de tout effet raisonnable. Par conséquent, j’examinerai en détail cette disposition et les arguments soulevés à son égard [sous-section b) ci-dessous].
184. Les parties contestent également le caractère exclusif de deux autres dispositions relevant du titre I : l’article 8 (relatif à la concurrence équitable) et l’article 11 (relatif aux droits de douane, taxes, frais et redevances). J’analyserai donc aussi ces deux dispositions séparément [sous-section c) ci-dessous].
185. Les autres dispositions (économiques) du titre I concernent principalement l’exploitation des services de transport aérien et des services connexes. Il n’est pas contesté qu’au moins certaines de ces dispositions coïncident avec un domaine déjà couvert (en partie ou totalement) par des règles de l’Union, ou qu’elles sont susceptibles d’affecter des règles de l’Union qui régissent directement les droits ou obligations des transporteurs de pays tiers dès lors qu’ils entrent dans le ciel unique européen. Par souci d’exhaustivité, j’examinerai néanmoins brièvement la plupart de ces dispositions [sous-section d) ci-dessous].
186. Par contre, je n’analyserai pas le caractère exclusif au regard de la compétence de l’Union de certaines dispositions du titre I et des dispositions des titres II et III pour les raisons suivantes.
187. Premièrement, le titre II de l’accord envisagé régit la coopération en matière de réglementation. Dans la mesure où ces dispositions contiennent en réalité des engagements contraignants susceptibles de déclencher le troisième cas de figure prévu à l’article 3, paragraphe 2, TFUE (131), ces dispositions couvrent des domaines qui relèvent déjà des règles communes de l’Union (132). En ce qui concerne ces aspects, il est clair (et incontesté) que ladite coopération s’inscrit dans le cadre de la compétence exclusive de l’Union. En effet, si la coopération en matière de réglementation qui est mise en œuvre au titre de ces dispositions aboutit à l’adoption de certaines normes relatives, par exemple, à la sécurité (133) ou à la sûreté (134), qui sont différentes ou complémentaires des normes en vigueur adoptées en vertu du droit de l’Union, les conséquences de cette coopération en matière de réglementation sont susceptibles d’affecter des règles communes de l’Union. Ainsi que je l’ai expliqué au point 171 des présentes conclusions, seule l’Union est en mesure d’accepter de telles conséquences, de sorte qu’elle seule est autorisée à participer à une telle coopération. Il s’ensuit qu’il n’est pas nécessaire d’apprécier séparément les dispositions du titre II.
188. Deuxièmement, l’accord envisagé contient plusieurs dispositions relatives au cadre institutionnel de cet accord ainsi que d’autres aspects accessoires relatifs à l’accord envisagé. La plupart de ces dispositions figurent au titre III. Toutefois, l’article 1er (« Définitions »), l’article 2 (« Effet direct »), l’article 6 (« Libéralisation de la propriété et du contrôle des transporteurs aériens ») (135), l’article 9 (« Conduite des affaires ») (136) et l’article 14 (« Statistiques ») (137) du titre I relèvent également de cette catégorie. Toutes ces dispositions visent à garantir l’effet utile des engagements auxquels elles se rapportent. S’agissant de ces dispositions, « la Cour a déjà eu l’occasion de relever que la compétence de l’Union pour contracter des engagements internationaux inclut celle d’assortir ces engagements de dispositions institutionnelles. Leur présence dans l’accord n’a pas d’incidence sur la nature de la compétence pour conclure celui-ci. En effet, ces dispositions ont un caractère auxiliaire et relèvent donc de la même compétence que celle dont relèvent les dispositions de fond qu’elles accompagnent » (138). Par conséquent, ces dispositions ne nécessitent pas non plus une analyse distincte.
b)      Article 3 de l’accord envisagé (« Octroi de droits »)
1)      Existe-t-il un chevauchement ?
189. J’ai expliqué que, dans ses arrêts « ciel ouvert », la Cour avait constaté que, en l’état du droit de l’Union à ce moment-là, l’Union n’avait pas exercé sa compétence partagée interne pour réglementer l’octroi de droits de trafic à des pays tiers (139). Pour cette raison, la Cour a jugé que l’octroi de droits de trafic par les États membres aux États‑Unis ne saurait affecter l’exercice interne de la compétence partagée de l’Union dans le domaine du transport aérien.
190. La Commission soutient toutefois que la situation a évolué.
191. Premièrement, cette institution considère que les règles communes du droit de l’Union, en particulier le règlement sur les services aériens, couvrent désormais l’intégralité du secteur du transport aérien. Pour reprendre les termes de la Commission, ces règles ont désormais remplacé « l’entrelacs historique d’accords bilatéraux », de sorte que ces relations ne sont plus régies par le droit international, mais uniquement par le droit de l’Union.
192. Je ne considère pas que l’augmentation du nombre de règles communes, invoquée par la Commission, ait modifié le droit de l’Union de manière fondamentalement pertinente (par rapport à la situation qui existait au moment où les arrêts « ciel ouvert » ont été rendus) de manière à permettre de conclure que la compétence partagée en ce qui concerne l’octroi de droits de trafic sur le plan externe a été exercée sur le plan interne.
193. Comme le fait valoir à juste titre le gouvernement tchèque, le règlement sur les services aériens concerne le marché intérieur des services de transport aérien, pour lequel le droit des transporteurs de l’Union d’exploiter des services aériens est automatique et implique l’octroi de droits de trafic entre les États membres (140). Cela découle de l’article 19 de ce règlement, lu en combinaison avec la définition du droit de trafic figurant à l’article 2, point 14, dudit règlement. En d’autres termes, le règlement sur les services aériens constitue un exercice interne d’une compétence partagée de l’Union pour réglementer l’octroi de droits de trafic entre les États membres sur le plan interne. Comme je l’ai expliqué, ce type de mise en œuvre d’une compétence partagée de l’Union n’est pas susceptible de créer un effet AETR – et donc d’empêcher les États membres d’exercer la partie externe de cette compétence partagée, consistant en l’octroi de droits de trafic à des pays tiers.
194. Il s’ensuit que, en adoptant le règlement sur les services aériens, l’Union n’a pas exercé sa compétence partagée pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers, avec lesquels l’engagement des États membres relatif à l’octroi de droits de trafic au Sultanat d’Oman se chevaucherait.
195. Deuxièmement, la Commission invoque le règlement no 847/2004 pour soutenir qu’il existe désormais des règles communes du droit de l’Union régissant l’octroi de droits de trafic à des pays tiers. Ce règlement démontrerait, selon la Commission, que, en l’état actuel du droit de l’Union, l’octroi de droits de trafic à des pays tiers est désormais également régi par des règles communes de l’Union. L’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé affecte donc des règles communes du droit de l’Union.
196. Je ne partage pas la lecture que fait la Commission du champ d’application de ce règlement.
197. Il est vrai que le règlement no 847/2004 est un exemple de mise en œuvre sur le plan interne de la compétence partagée de l’Union pour réglementer un aspect externe du transport aérien. Toutefois, l’objectif principal de ce règlement, qui a été adopté suite aux arrêts « ciel ouvert » de la Cour, est de coordonner avec la Commission les négociations d’accords bilatéraux au moyen desquels les États membres octroient des droits de trafic à des pays tiers, afin d’assurer la conformité de tels accords avec le droit de l’Union et de protéger ainsi les règles communes de l’Union (141). À cette fin, le règlement no 847/2004 organise la compétence des États membres pour conclure des accords de transport aérien avec des pays tiers afin de répondre aux constatations faites dans les arrêts « ciel ouvert », où la Cour a constaté que certaines dispositions qui font généralement partie d’un accord en matière de transport aérien sont susceptibles d’affecter des règles communes de l’Union. Ce règlement le fait en exigeant que les accords négociés bilatéralement contiennent des clauses types qui préservent les règles communes et soient notifiés à la Commission avant leur conclusion afin de permettre à cette dernière d’apprécier si d’autres règles risquent d’affecter ces règles communes (142).
198. Toutefois, le règlement no 847/2004 ne contient pas de règles communes régissant l’octroi de droits de trafic à des pays tiers et ne restreint pas non plus la liberté des États membres d’octroyer de tels droits à des pays tiers. À mon sens, l’interprétation de la Commission selon laquelle ce règlement délègue aux États membres le pouvoir d’octroyer des droits de trafic, qui est entre-temps devenu une compétence exclusive de l’Union, ne trouve aucun fondement dans ledit règlement ou dans d’autres actes législatifs de l’Union. En fait, étant donné que le règlement no 847/2004 régit la manière dont les États membres peuvent accorder des droits de trafic, je considère que cet instrument constitue un argument permettant de conclure que, sur le plan externe, l’exercice des droits de trafic continue de relever des États membres.
199. Par conséquent, le règlement no 847/2004 ne constitue pas une mise en œuvre sur le plan interne de la compétence partagée de l’Union pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers. Pour cette raison, l’engagement prévu à l’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé ne se chevauche pas avec les règles communes prévues dans ce règlement.
200. Enfin, le seul fait que l’Union ait conclu, dans le passé, un accord de transport aérien avec un pays tiers (143) ne permet pas de conclure qu’une compétence partagée de l’Union pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers a été définitivement exercée sur le plan externe, de sorte que cela pourrait justifier le caractère exclusif s’agissant de la conclusion de tels accords avec n’importe quel pays tiers. Comme je l’ai expliqué, ces précédents montrent simplement qu’il est possible que les accords en matière de transport aérien puissent être conclus par l’Union seule, puisque toutes leurs parties relèvent de la compétence de l’Union, mais ils ne démontrent pas une compétence externe exclusive de l’Union et ne sont pas non plus source d’une telle compétence en ce qui concerne l’ensemble de l’accord de transport aérien.
201. À cet égard, les gouvernements danois et suédois mettent en avant deux règlements qui ont été adoptés afin de permettre à l’Union d’établir une connectivité de base du transport aérien avec le Royaume-Uni après l’expiration de la période transitoire prévue dans l’accord de retrait (144) en vue de permettre à l’Union d’exercer ses compétences, y compris l’octroi de droits de trafic à l’égard du Royaume-Uni (145). Toutefois, ces règlements limitent dans le temps cet exercice de la compétence de l’Union à la période d’application desdits règlements. Sur ce point, ces deux règlements indiquent spécifiquement que « [l]’exercice de la compétence de l’Union en vertu du présent règlement est sans préjudice de la compétence des États membres en matière de droits de trafic dans toute négociation, signature ou conclusion en cours ou à venir d’accords internationaux concernant les services aériens avec tout autre pays tiers, et avec le Royaume-Uni pour la période après que le présent règlement aura cessé de s’appliquer » (146).
202. Ces règlements attestent donc, tout au plus, de l’absence de volonté politique d’autoriser l’Union à exercer le pouvoir d’octroyer des droits de trafic à des pays tiers. Toutefois, la Cour ne saurait pallier le manque de volonté politique du législateur de l’Union de permettre qu’une compétence exclusive de l’Union soit créée.
203. Je considère donc que la compétence interne de l’Union relative à l’octroi de droits de trafic à des pays tiers n’a pas encore été exercée au moyen de l’adoption de règles communes, de sorte que l’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé ne se chevauche pas avec de telles règles.
2)      Existe-t-il une affectation des règles communes de l’Union en l’absence de chevauchement ?
204. En l’absence de dispositions communes avec lesquelles l’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé pourrait se chevaucher, la Cour doit à présent apprécier si cette disposition est susceptible d’affecter d’autres règles du droit de l’Union.
205. À cet égard, la Commission fait valoir que, grâce à l’octroi de droits de trafic au Sultanat d’Oman, les transporteurs aériens omanais pourraient commencer à participer au marché intérieur des services de transport aérien. Certaines règles du droit de l’Union qui réglementent ce marché deviendraient donc applicables à ces transporteurs de pays tiers, risquant ainsi d’affecter ces règles. En tout état de cause, même en l’absence d’octroi de droits de trafic, la Commission soutient qu’il existe un certain nombre de règles internes qui s’appliquent non seulement sur le plan interne, mais également directement aux transporteurs de pays tiers.
206. De nouveau, je considère que la Commission n’a pas établi l’existence d’une affectation au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
207. Premièrement, ainsi qu’il a également été précisé lors de l’audience, la conclusion de l’accord envisagé n’aura pas pour effet de permettre aux transporteurs aériens omanais de participer au marché des services de transport aérien de l’Union. Ces transporteurs ne seront pas assimilés aux transporteurs de l’Union s’agissant des vols intra-UE puisque les droits de trafic qui sont octroyés en vertu de l’accord envisagé concernent uniquement les première à quatrième libertés de l’air. En d’autres termes, ces transporteurs ne seront pas autorisés à transporter des passagers ou du fret entre les aéroports de différents États membres ou d’un même État membre (et ne participeront donc pas au marché intérieur des services de transport aérien) (147).
208. Deuxièmement, la capacité de voler à destination et au départ du Sultanat d’Oman depuis et vers certains points de l’Union entraîne
l’application d’un certain nombre de règles communes de l’Union relatives à la sûreté, à la sécurité, à la protection de l’environnement, aux règles aéroportuaires, y compris la distribution de créneaux horaires et d’autres règles (148). Toutefois, comme l’ont indiqué plusieurs gouvernements participants, cela signifie seulement que ces règles seront applicables à un certain nombre de transporteurs supplémentaires, et non qu’elles seront « affectées ». En soi, la seule application de ces règles n’est pas de nature à avoir « une incidence sur le sens, la portée et l’efficacité de ces règles » (voir point 162 des présentes conclusions). En d’autres termes, le type d’affectation « factuelle » avancée par la Commission n’est pas suffisant pour déclencher l’effet AETR (149).
209. Enfin, lorsque certaines règles communes du droit de l’Union régissent déjà les activités des transporteurs de l’Union et des pays tiers, voire ne concernent spécifiquement que les transporteurs de pays tiers, ces règles ne trouvent, en tout état de cause, à s’appliquer qu’après
l’octroi des droits de trafic. Elles ne sauraient dès lors être affectées par un octroi de droits de trafic puisqu’elles deviennent applicables en raison de cet octroi au cas où un ou plusieurs transporteurs aériens omanais décidaient d’exercer ces droits de trafic à l’avenir.
210. Cela ne signifie évidemment pas que d’autres dispositions de l’accord envisagé qui peuvent être pertinentes pour l’exercice des droits de trafic ne sauraient affecter les règles communes de l’Union qui s’appliquent tant aux transporteurs de l’Union qu’aux transporteurs de pays tiers. Toutefois, à tout le moins en ce qui concerne l’engagement contenu à l’article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé, je ne suis pas convaincue qu’il existe un risque d’affectation au sens de la jurisprudence AETR.
211. Par conséquent, je considère que l’Union n’a pas acquis de compétence exclusive pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers en raison du risque d’affectation de règles communes du droit de l’Union en l’absence de chevauchement.
212. Pour toutes ces raisons, je propose à la Cour de constater que l’Union européenne ne dispose pas d’une compétence exclusive pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers sur la base de l’effet AETR, comme le prévoit l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Cela signifie, dans le même temps, que l’Union européenne ne dispose pas d’une compétence exclusive pour conclure l’intégralité de l’accord de transport aérien avec le Sultanat d’Oman.
c)      Article 8 (« Concurrence équitable »)
213. L’article 8 de l’accord envisagé fixe l’objectif commun d’un environnement équitable et concurrentiel. À cet égard, les deux parties s’engagent à adopter ou à maintenir un droit de la concurrence et des autorités de concurrence indépendantes dotées des pouvoirs et des ressources nécessaires, à interdire toute forme de discrimination ou de pratique déloyale et à ne pas octroyer ou maintenir des subventions qui portent atteinte aux conditions de concurrence équitables. Cette disposition prévoit également que les parties contractantes peuvent aider les transporteurs aériens dans certaines situations et sous certaines conditions.
214. Invoquant la faculté d’apporter un soutien financier aux transporteurs aériens dans certaines circonstances, plusieurs États membres ont fait valoir que l’article 8 n’est pas susceptible d’affecter les règles communes du droit de l’Union en matière de concurrence et d’application des aides d’État, étant donné que cette disposition ne leur impose pas de prendre des mesures d’aide qui sont incompatibles avec le droit de l’Union.
215. Néanmoins, le fait qu’une disposition d’un accord international soit conforme aux règles existantes de l’Union n’exclut pas la possibilité de constater l’existence d’une affectation en cas de chevauchement. Indépendamment des conditions précises dans lesquelles des mesures de soutien financier peuvent être accordées au titre de l’article 8 de l’accord envisagé, l’objet de cette disposition relève de règles communes du droit de l’Union – et ce à deux égards. Il existe donc un risque que si ce type de disposition d’un accord international est laissé aux États membres, il puisse affecter des règles communes avec lesquelles il se chevauche.
216. Premièrement, il existe des instruments législatifs de l’Union (150) régissant de manière générale
l’application des articles 101, 102, 107 et 108 TFUE aux activités susceptibles d’avoir un effet sur le marché intérieur, y compris lorsqu’il s’agit du domaine du transport aérien (151). Deuxièmement, l’objet de l’article 8 de l’accord envisagé se chevauche également avec certaines règles du droit de l’Union régissant spécifiquement
l’application des règles en matière de concurrence et d’aides d’État dans le secteur du transport aérien avec des pays tiers. Ainsi, le règlement (CE)
no 487/2009 (152) prévoit des règles régissant l’application de l’article 101, paragraphe 3, TFUE à certaines catégories d’accords et de pratiques concernées dans le secteur du transport aérien, y compris entre l’Union et des pays tiers (153). Plus récemment, le législateur de l’Union a également adopté le règlement (UE) 2019/712 (154), qui établit des règles sectorielles visant à préserver la concurrence dans le domaine du transport aérien et, pour reprendre les termes du Conseil, « cible en particulier les pays tiers et les entités de pays tiers ». Ce règlement habilite la Commission à adopter des mesures visant à remédier aux pratiques, y compris les subventions, sur le territoire de pays tiers qui faussent la concurrence entre les transporteurs aériens de l’Union et les transporteurs aériens desdits pays tiers et ainsi causent ou menacent de causer un préjudice aux transporteurs aériens de l’Union (155).
217. Il s’ensuit que l’article 8 de l’accord envisagé se chevauche avec des règles communes du droit de l’Union, de sorte que cette disposition risque d’affecter ces règles communes. Par conséquent, les États membres ne peuvent plus se mettre d’accord avec des pays tiers sur des mesures concernant les questions relatives à ces règles communes.
d)      Article 11 (« Droits de douane, taxes, frais et redevances »)
218. L’article 11 de l’accord envisagé porte sur l’exemption des droits à l’importation et des taxes sur le carburant, les équipements, les pièces de rechange et autres marchandises (par exemple, les aliments, boissons ou autres marchandises vendus aux passagers) que les transporteurs aériens chargent, déchargent ou utilisent dans le territoire de la partie contractante concernée dans le cadre de la fourniture de services aériens.
219. La Cour a déjà reconnu, du moins en ce qui concerne l’exemption des produits énergétiques destinés à l’aviation civile, l’existence de règles communes de l’Union sous la forme de la directive 2003/96/CE (156), adoptée en vue d’assurer le respect, notamment, de la convention de Chicago (157). Étant donné que ces règles s’appliquent tant aux transporteurs de l’Union qu’aux transporteurs de pays tiers, l’article 11 de l’accord envisagé se chevauche, au moins dans cette mesure, avec une matière régie par le droit de l’Union. Le Conseil a accepté cette conclusion lors de l’audience.
220. Le Conseil et plusieurs États membres font néanmoins valoir que, dans la mesure où l’article 11 de l’accord envisagé prévoit une exonération d’autres droits et taxes, y compris pour le transport de pièces de rechange et d’autres biens, il n’existe pas de règles communes du droit de l’Union.
221. Toutefois, il ressort du protocole d’entente sur les consultations annexé à l’accord envisagé qu’« [e]n ce qui concerne l’article 11 de l’accord envisagé, la délégation de l’Union a expliqué que les exemptions de l’Union en matière de droits de douane et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sont régies par le règlement (CE)
no 1186/2009 du Conseil (158) (pour les droits de douane) et par la directive 2009/132/CE du Conseil (159) (pour la TVA) et que l’article 11 contient les exemptions spécifiquement liées à l’aviation, telles qu’autorisées par le règlement no 1186/2009 du Conseil et la directive 2009/132 du Conseil en ce qui concerne les pratiques recommandées par l’Organisation de l’aviation civile internationale » (160).
222. Ni le Conseil ni les États membres ne contestent cette affirmation.
223. Le règlement no 1186/2009, qui établit un régime de l’Union en matière de franchise de droits à l’importation, de droits à l’exportation et d’exemption de certaines autres mesures de l’Union (161), prévoit, à l’article 132, sous b), que les dispositions de ce règlement s’appliquent « sans préjudice [...] [de l’]avitaillement des [...] aéronefs ». La directive 2009/132, qui détermine le champ d’application de certaines exonérations de la TVA (162), énonce, à l’article 93, sous c), qu’elle « ne fait pas obstacle au maintien par les États membres [...] des exonérations octroyées dans le cadre d’accords conclus sur la base de la réciprocité avec des pays tiers parties à la convention [de Chicago] [...] pour la mise en œuvre des pratiques recommandées 4.42 et 4.44 de l’annexe 9 de cette convention ».
224. En d’autres termes, le droit de l’Union régit le domaine de la franchise douanière et de la TVA pour l’importation et l’exportation de certains biens, mais laisse aux États membres la possibilité d’octroyer certaines exonérations relevant de ce domaine aux fins des services de transport aérien à destination et en provenance de pays tiers et de garantir le respect des obligations qui leur incombent au titre de la convention de Chicago.
225. Ce type de réglementation constitue aussi une mise en œuvre d’une compétence de l’Union, étant donné qu’elle interfère avec la liberté des États membres de réglementer dans ce domaine appartenant aux compétences partagées au-delà de ces éléments spécifiques. Étant donné que ces règles s’appliquent tant aux transporteurs de l’Union qu’aux transporteurs de pays tiers, les engagements contenus à l’article 11 de l’accord envisagé se chevauchent avec ces règles et sont donc susceptibles de les affecter.
226. Comme la Commission l’a par ailleurs expliqué lors de l’audience sans être contredite sur ce point, les règles susmentionnées sont complétées, d’une part, au titre de la directive (UE) 2020/262 (163), par une exonération des droits d’accise pour le carburant d’aviation et, au titre du règlement (UE) 2018/581 (164), par une exonération des droits de douane sur les équipements aéronautiques, et, d’autre part, par un système étendu de franchise dans le domaine de la TVA au titre de la directive 2006/112/CE (165), qui s’appliquent tous de manière égale aux transporteurs de pays tiers. Cette dernière directive établit le système commun de TVA (166) et prévoit, à l’article 148, sous e), f) et g), l’exonération obligatoire des « livraisons de biens destinés à l’avitaillement des aéronefs utilisés par des compagnies de navigation aérienne, pratiquant essentiellement un trafic international rémunéré », des « livraisons, transformations, réparations, entretien, affrètements et locations de [tels aéronefs], ainsi que les livraisons, locations, réparations et l’entretien des objets incorporés à ces aéronefs ou servant à leur exploitation », ainsi que des « prestations de services, autres que celles [qui viennent d’être mentionnées], effectuées pour les besoins directs [de ces aéronefs] et de leur cargaison ». Selon la Commission, toujours sans être contredite, ces exonérations de TVA couvrent tous les éléments énumérés à l’article 11 de l’accord envisagé.
227. Enfin, il convient de prendre position sur l’affirmation supplémentaire du Conseil et de certains États membres selon laquelle l’exonération d’autres taxes et prélèvements, tels que ceux sur la propriété ou le capital, ne porte pas sur
l’exercice d’une compétence de l’Union.
228. Cet argument porte sur l’existence d’une compétence. Toutefois, comme je l’ai expliqué, l’Union dispose de la compétence pour réglementer le domaine du transport aérien. Dans le cadre de l’exercice de cette compétence, l’Union est habilitée à prendre tout engagement ayant pour objectif principal de contribuer à la réalisation de cet usage d’une compétence de l’Union (167).
229. Tel est le cas de l’article 11 de l’accord envisagé : cet engagement vise à exonérer des droits, taxes et autres prélèvements « les aéronefs utilisés pour un service aérien international par les transporteurs aériens de l’autre partie contractante » ainsi que leur équipement habituel, les fournitures et les autres articles « destinés ou utilisés uniquement aux fins de l’exploitation ou de l’entretien » desdits aéronefs (168). Il sert donc l’objectif premier de l’accord envisagé, à savoir libéraliser les services de transport aérien entre les parties contractantes. Cela signifie qu’il relève de l’exercice de la compétence de l’Union dans le domaine des transports aériens.
230. S’il est possible qu’à l’heure actuelle il n’existe pas, du moins à ma connaissance, de règles communes du droit de l’Union exonérant les aéronefs de pays tiers et tout équipement régulier, fournitures et autres articles des prélèvements sur les capitaux et des taxes foncières, cela n’a pas d’importance pour conclure que l’article 11 de l’accord envisagé, dans son ensemble, affecte un domaine déjà couvert en grande partie par des règles communes de l’Union et peut, dès lors, nonobstant le fait que le chevauchement n’est que partiel, être interprété comme constituant une compétence exclusive de l’Union sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
231. Il s’ensuit que je considère que l’article 11 de l’accord envisagé est susceptible d’affecter des règles communes du droit de l’Union.
e)      Autres dispositions du titre I
232. Les articles 4, 5, 7, 10, 12 et 13 de l’accord envisagé portent tous sur les règles matérielles régissant l’accès aux transports aérien et services auxiliaires, leur exploitation et les restrictions à cette exploitation. Ces engagements sont constitués d’obligations horizontales et spécifiques, dont certaines sont formulées dans des termes impératifs, et certaines dans des termes plus vagues, qui s’adressent aux parties contractantes elles-mêmes, ou qui lient leurs transporteurs aériens respectifs.
233. Premièrement, les articles 4 et 5 de l’accord envisagé régissent, en substance, les conditions d’octroi et de refus, de révocation, de suspension ou de limitation des autorisations d’exploitation (c’est‑à‑dire les conditions subséquentes à l’octroi des droits de trafic). Ces engagements exigent notamment que les transporteurs aériens omanais soient traités selon les mêmes conditions que les transporteurs aériens de l’Union (169), et exigent des transporteurs aériens omanais qu’ils respectent les règles applicables du droit de l’Union en matière d’octroi, de refus, de révocation, et de suspension d’une autorisation d’exploitation et en ce qui concerne l’imposition de conditions ou de limitations à cette autorisation d’exploitation (170). Les conditions relatives à l’octroi et au maintien d’une autorisation d’exploitation sont régies par le règlement sur les services aériens (171). Ainsi, les articles 4 et 5 de l’accord envisagé se chevauchent avec certaines règles du droit de l’Union régissant cette matière. Ils affectent ainsi ces règles communes de l’Union.
234. Deuxièmement, l’article 7 de l’accord envisagé est intitulé « Respect des dispositions législatives et réglementaires ». Lors de l’audience, cette disposition a également été qualifiée de « clause de conformité ». Au paragraphe 1, cette disposition exige de manière générale le respect de toutes les « dispositions législatives et réglementaires régissant l’entrée, la sortie ou l’exploitation » sur le territoire de l’Union qui sont obligatoires pour les transporteurs aériens omanais lorsqu’ils effectuent des services de transport aérien. Le paragraphe 2 complète cette disposition en imposant cette même obligation de conformité également « en ce qui concerne l’entrée, l’exploitation ou la sortie du [territoire de l’Union européenne] des passagers, des membres d’équipage, des bagages, du fret et/ou du courrier à bord des aéronefs ».
235. En d’autres termes, pris ensemble, les paragraphes 1 et 2 de l’article 7 de l’accord envisagé prévoient horizontalement que les transporteurs aériens omanais exerçant les droits de trafic aérien octroyés en vertu de l’article 3 de cet accord doivent respecter toutes les règles applicables du droit de l’Union régissant le transport aérien et les services auxiliaires. Ce faisant, ces paragraphes reflètent probablement l’article 11 de la convention de Chicago, qui impose le respect des lois et réglementations locales lors de l’exploitation de services de transport aérien sur le territoire respectif de l’autre État.
236. Aux termes de l’article 7 de l’accord envisagé, les parties s’engagent ainsi à préserver l’efficacité et l’uniformité des règles régissant l’exploitation des services de transport aérien au sein de l’Union européenne, et, effectivement, l’efficacité de l’ordre juridique de l’Union dans son ensemble. S’il en était autrement, les États membres seraient en mesure de prendre un engagement international qui pourrait nécessiter une adaptation des règles communes de l’Union pour accueillir certains vols opérés par les transporteurs aériens omanais au départ et à destination de l’Union européenne. Pour ces raisons, l’article 7 est une disposition relevant de la compétence exclusive de l’Union, son objectif étant d’empêcher l’affectation de règles communes.
237. Troisièmement, l’article 10 de l’accord envisagé traite, en substance, des activités commerciales et des services liés à l’exploitation de services de transport aérien. Ces activités concernent, entre autres, le droit de fournir des services d’assistance en escale, l’attribution de créneaux horaires dans les aéroports, certains accords de coopération commerciale tels que le partage de codes et certains types d’accords de location d’aéronefs (172). Ces engagements sont tous couverts par le droit de l’Union et s’appliquent de la même manière, en présence d’un engagement tel que celui contenu dans l’accord envisagé, aux opérateurs de pays tiers : ainsi, la fourniture de services d’assistance en escale est couverte par la directive 96/67/CE (173), l’attribution de créneaux horaires est régie par le règlement (CEE) no 95/93 (174) et les accords de coopération commerciale tels que les accords de partage de codes et de location d’aéronefs relèvent du
règlement sur les services aériens (175). L’article 10 de l’accord envisagé se chevauche dont avec, et affecte, un domaine couvert par des règles communes du droit de l’Union.
238. Quatrièmement, l’article 12 de l’accord envisagé traite du paiement des redevances d’usage pour l’utilisation de la navigation aérienne et du contrôle du trafic aérien ainsi que des aéroports, de la sûreté aérienne et des installations et services connexes. À l’heure actuelle (176), cette disposition couvre elle aussi une matière couverte par des règles communes du droit de l’Union : ainsi, le règlement d’exécution (UE) 2019/317 (177) fixe des règles communes en ce qui concerne les systèmes de tarification pour les services de navigation aérienne et les fonctions de réseau (178), qui s’appliquent à tout « usager de l’espace aérien » (179), et s’applique donc de la même manière aux transporteurs de l’Union et aux transporteurs de pays tiers, tels que ceux d’Oman.
239. De même, la directive 2009/12/CE (180) établit des principes communs pour la perception de redevances aéroportuaires dans les aéroports communautaires (181), qui s’appliquent aux redevances payées par tous les « usagers d’aéroport » (182) de manière non discriminatoire (183), et donc indépendamment du pays tiers d’origine d’un transporteur aérien. Il s’ensuit que l’article 12 de l’accord envisagé se chevauche avec, et affecte, des règles communes du droit de l’Union (184).
240. Cinquièmement, l’article 13 de l’accord envisagé traite, en substance, des tarifs et redevances pour les services de transport aérien et vise à garantir que les compagnies aériennes puissent fixer leurs propres prix sans intervention indue des pouvoirs publics. Dans le contexte de l’Union, le domaine de la tarification ainsi que de la fixation et de la transparence des tarifs des passagers et de fret est couvert par le règlement sur les services aériens. L’article 22 de ce règlement étend spécifiquement la liberté de fixer les tarifs des passagers et les tarifs de fret aux transporteurs aériens de pays tiers en cas de réciprocité (185). De même, l’article 23 dudit règlement prévoit des obligations spécifiques relatives à la clarté et à la transparence des tarifs des passagers et des tarifs de fret ainsi que l’idée selon laquelle l’accès aux tarifs des passagers et aux tarifs de fret devrait être non discriminatoire. Ces règles s’appliquent « pour les services aériens au départ d’un aéroport situé sur le territoire d’un État membre » (186) et donc également aux transporteurs aériens omanais qui opéreraient en cas de conclusion de l’accord envisagé. L’article 13 de l’accord envisagé couvre donc une matière réglementée par le droit de l’Union et est susceptible d’affecter ces règles communes.
241. Il s’ensuit que je considère que les articles 4, 5, 7, 10, 12 et 13 de l’accord envisagé affectent des règles communes du droit de l’Union.
IV.    Conclusion
242. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question posée de la manière suivante :
L’Union européenne ne dispose pas d’une compétence exclusive pour conclure l’accord dans le domaine des transports aériens entre le Sultanat d’Oman, d’une part, et l’Union européenne et ses États membres, d’autre part.
La compétence pour octroyer des droits de trafic à des pays tiers n’a pas été exercée au niveau interne et continue donc de relever de la compétence partagée entre l’Union européenne et ses États membres.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Arrêts du 5 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni (C‑466/98, EU:C:2002:624), du 5 novembre 2002, Commission/Danemark (C‑467/98, EU:C:2002:625), du 5 novembre 2002, Commission/Suède (C‑468/98, EU:C:2002:626), du 5 novembre 2002, Commission/Finlande (C‑469/98, EU:C:2002:627), du 5 novembre 2002, Commission/Belgique (C‑471/98, EU:C:2002:628), du 5 novembre 2002, Commission/Luxembourg (C‑472/98, EU:C:2002:629), du 5 novembre 2002, Commission/Autriche (C‑475/98, EU:C:2002:630), et du 5 novembre 2002, Commission/Allemagne (C‑476/98, EU:C:2002:631) (ci-après, conjointement, les arrêts « ciel ouvert »). Par souci de commodité, je me référerai à la numérotation de l’arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Belgique (C‑471/98, ci-après l’« arrêt Commission/Belgique », EU:C:2002:628).
3      Voir également arrêt du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, ci-après l’« arrêt ATAA », EU:C:2011:864, points 69 et 70), dans lequel la Cour a jugé que « si l’Union a certes acquis par ailleurs certaines compétences exclusives pour contracter avec les États tiers des engagements relevant du champ d’application de la réglementation de l’Union en matière de transport aérien international et, par conséquent, du domaine d’application de la convention de Chicago [...] les États membres ont conservé des compétences relevant du domaine de ladite convention, telles que celles relatives à l’attribution des droits de trafic ».
4      Ces directives résultent de l’initiative prise par la Commission en 2015 d’ouvrir des négociations en vue d’accords globaux dans le domaine des transports aériens entre l’Union européenne et un certain nombre d’États membres du Conseil de coopération du Golfe. Voir recommandation de décision du Conseil visant à autoriser la Commission à ouvrir des négociations en vue d’accords globaux dans le domaine des transports aériens entre l’Union européenne et les six États membres du Conseil de coopération du Golfe [COM (2015) 607 final]. Bien que le texte de cette recommandation ne soit pas accessible au public, il a été produit devant la Cour par la Commission en tant qu’annexe à sa requête.
5      Décision du Conseil autorisant la Commission à ouvrir des négociations en vue d’un accord global dans le domaine des transports aériens entre l’Union européenne et ses États membres et le Sultanat d’Oman en ce qui concerne les matières relevant de la compétence exclusive de l’Union (document no 11258/18, 30 août 2018).
6      Décision des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, autorisant la Commission européenne à négocier, au nom des États membres, les dispositions d’un accord global dans le domaine des transports aériens entre l’Union européenne et ses États membres et le Sultanat d’Oman relatives à des matières ne relevant pas de la compétence exclusive de l’Union (document 11273/18).
7      Compte rendu sommaire du Comité des représentants permanents des 12 et 14 septembre 2018 (document no 12469/18, 25 septembre 2018, p. 10).
8      Lors de l’audience, la Commission a expliqué que la raison pour laquelle une proposition n’a pas été présentée au Conseil est due à une décision interne de ne pas engager la procédure de signature de l’accord envisagé tant que la Cour n’a pas rendu son avis dans la présente affaire.
9      Délibérations de la Conférence de l’aviation civile internationale, « Invitation des États-Unis d’Amérique à la Conférence », vol. 1, partie I, p. 1. En ce qui concerne la vision sur laquelle repose cette conférence, voir également US Department of State Bulletin, discours du US Assistant Secretary Berle, alors président par intérim de la conférence de Chicago, prononcé à Chicago le 1er novembre 1944, vol. XI no 260, du 5 novembre 1944, p. 530 : « L’utilisation de l’espace aérien a ceci en commun avec l’utilisation de la mer : c’est une autoroute offerte par la nature à tous les hommes. Il se différencie de la mer en ceci : il relève de la souveraineté des nations au-dessus desquelles il évolue. Les nations devraient donc organiser entre elles son utilisation de la manière qui profitera le plus à toute l’humanité, où qu’elle se trouve » [traduction libre].
10      Convention relative à l’aviation civile internationale, signée à Chicago le 7 décembre 1944 (Nations unies, Recueil des traités, vol. 15, no 102).
11      Le champ d’application de la convention de Chicago est décrit dans l’arrêt ATAA, points 50 et 59).
12      Voir arrêt ATAA, point 60. Voir également, en ce sens, article 92(a) de la convention de Chicago.
13      Mendes De Leon explique que la proclamation du principe de souveraineté sur l’espace aérien d’un État s’inscrivait, entre autres, dans un contexte militaire. Ainsi, avec l’augmentation du nombre d’avions militaires survolant l’espace aérien national étranger au cours, notamment, de la seconde guerre mondiale, il a été considéré qu’un contrôle strict des limites de l’espace aérien était nécessaire. Le recours à la souveraineté a servi d’outil pour garantir ce contrôle. Voir Mendes De Leon, P., « The Dynamics of Sovereignty and Jurisdiction in International Aviation Law », dans Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., et Dugard, J. (éd.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 484.
14      Voir, en ce sens, Weld, E., « ICAO and the major problems of international air transport », Journal of Air Law and Commerce, vol. 20, numéro 4, 1953, p. 454 à 462, notamment p. 454 à 456.
15      Par conséquent, la convention de Chicago ne définit pas les types de droits de trafic qu’un État peut octroyer à un autre État.
16      Salacuse explique que, si la liberté de survoler le territoire d’une autre partie contractante sans atterrissage avait déjà été exprimée dans la Convention portant réglementation de la navigation aérienne (1919) (11 LNTS 173), la systématisation d’autres libertés ne s’est produite qu’au cours de la convention de Chicago ; voir Salacuse, J. W., « The Little Prince and the Businessman : Conflicts and Tensions in Public International Air Law », Journal of Air Law and Commerce, vol. 45, numéro 4, 1980, p. 822.
17      Voir Manuel de la réglementation du transport aérien international de l’OACI (doc 9626, 2016, p. 117).
18      Voir, par exemple, Weber, L., « The Chicago Convention », dans Dempsey P. S., et Jakhu, R. (éd.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londres, 2016, p. 9 à 32, en particulier p. 14 et 15 (expliquant que « les droits de trafic sont des droits commerciaux, à savoir le droit de voler à l’intérieur du territoire d’un autre État afin d’embarquer et/ou de débarquer des passagers, du fret ou du courrier à des fins commerciales. Ils comprennent les troisième, quatrième et cinquième libertés, à savoir, respectivement, le droit de transporter des passagers, du fret ou du courrier vers un point situé dans un autre État, le droit d’embarquer des passagers, du fret ou du courrier à un point situé dans un autre État pour être transportés vers l’État d’origine du transporteur aérien et le droit de transporter des passagers, du fret ou du courrier d’un point situé dans un autre État vers un point au-delà situé sur le territoire d’un État tiers, respectivement. Parfois, les droits ou privilèges de sixième, septième, huitième et neuvième libertés sont également appelés droits de trafic » [traduction libre]).
19      Accord relatif au transit des services aériens internationaux signé à Chicago le 7 décembre 1944 (84 UNTS 389).
20      Voir la liste de l’OACI des parties à l’accord international de transit des services aériens, disponible à l’adresse suivante : https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transit_EN.pdf
21      Accord international sur le transport aérien, note en bas de page 26 des présentes conclusions, p. 255 et 256.
22      Il apparaît que la Grèce (bien que réservant l’octroi des droits de cinquième liberté) et les Pays-Bas sont les seuls États membres qui ont accepté l’accord international sur le transport aérien. Voir la liste des parties à l’accord international de transport aérien de l’OACI, disponible à l’adresse suivante :
https://www2023.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transport_FR.pdf
23      En application de l’article 83 de la convention de Chicago, les États doivent enregistrer la conclusion d’accords bilatéraux et multilatéraux en matière de transport aérien international auprès de l’Organisation de l’aviation civile internationale. Toutefois, je n’ai pas été en mesure d’obtenir le nombre exact d’accords de transport aérien en vigueur.
24      En ce qui concerne l’évolution de la politique extérieure de l’Union en matière de transport aérien avant et après les arrêts « ciel ouvert », voir Savić, I., « Spreading the Wings of EU Aviation Acquis :
Comprehensive Air Transport Agreements », Faculté de droit, Université de Zagreb, Zagreb, 2019, titre 2.3, p. 32.
25      Voir House of Lords (Chambre des Lords, Royaume-Uni), Select Committee on the European Union (commission parlementaire sur l’Union européenne), « “Open Skies” or open markets ? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), » Session 2002‑03, 17e rapport, 8 avril 2003, p. 9.
26      Voir également en ce sens Salazar, J. C., et van Fenema, P. « International air transport agreement », dans Dempsey P. S., et Jakhu, R. (éd.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londres, 2016, p. 252 à 294, en particulier p. 258 et 259.
27      Voir article 3, paragraphe 2, de l’accord envisagé.
28      Voir, à cet égard, règlement (CEE) no 2299/89 du Conseil, du 24 juillet 1989, instituant un code de conduite pour l’utilisation de systèmes informatisés de réservation (JO 1989, L 220, p. 1), règlement (CEE) no 2407/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant les licences des transporteurs aériens (JO 1992, L 240, p. 1), règlement (CEE) no 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (JO 1992, L 240, p. 8), règlement (CEE) no 2409/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, sur les tarifs des passagers et de fret des services aériens (JO 1992, L 240, p. 15), et règlement (CEE) no 95/93 du Conseil, du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO 1993, L 14, p. 1).
29      Les accords que les États membres avaient conclus avec les États-Unis s’inscrivaient dans le cadre de la politique dite de « ciel ouvert » de ce pays. Ces accords visaient essentiellement à libéraliser le droit de voler entre les États-Unis et chacun des États membres en cause. Stadlmeier considère que cette politique reposait sur la stratégie « divide et impera » : elle offrait à une sélection de petits États européens disposant de compagnies aériennes actives au niveau international et disposant d’au moins un grand aéroport en tant que plateforme supra-régionale une libéralisation limitée (au moyen de points d’entrée supplémentaires aux États-Unis) en échange d’une libéralisation complète dans la direction opposée. De cette manière, une pression pouvait être exercée sur les plus grands États européens ayant (à l’époque) des compagnies aériennes internationales plus puissantes (tels que le Royaume-Uni et la France) en donnant à leurs concurrents, notamment KLM, Lufthansa et Sabena, un avantage sur les liaisons directes vers les États-Unis grâce à des points d’entrée plus nombreux dans ce pays. Dans le même temps, sur les liaisons à destination de l’Union européenne, les compagnies aériennes américaines étaient en mesure de livrer une concurrence plus féroce à Air France et British Airways grâce à des droits de cinquième liberté illimités. C’est en ayant ces éléments à l’esprit que Stadlmeier explique les préoccupations de la Commission et l’intérêt qu’elle a à coordonner la position des États membres. Voir Stadlmeier, S., « Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten : Divide et Impera ? », dans Simma, B., et Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion : Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Vienne, 1999, p. 167.
30      Les demandes de la Commission pour obtenir un mandat de négociation en vue d’un accord global entre l’Union européenne et les États-Unis sont décrites par la Cour dans les arrêts « ciel ouvert » ; voir arrêt Commission/Belgique, points 15 à 21.
31      Pour plus d’informations, voir conclusions de l’avocat général Tizzano dans l’affaire Commission/Royaume-Uni (C‑466/98, EU:C:2002:63, points 8 et suivants).
32      Plus précisément, il s’agit des règles relatives aux tarifs pratiqués sur les liaisons intra-UE, des règles relatives aux systèmes informatisés de réservation et des règles relatives à l’attribution de créneaux horaires, qui ont toutes été considérées par la Cour comme relevant de la compétence exclusive de l’Union. Voir, par exemple, arrêt Commission/Belgique, points 112, 114, 116 et 120.
33      Voir arrêt Commission/Belgique, point 142. Cette clause reconnaissait le droit des États-Unis de révoquer, de suspendre ou de limiter les droits de trafic dans les cas où les transporteurs aériens désignés par le Royaume de Belgique n’étaient pas détenus par cet État ou par ses ressortissants.
34      Voir arrêt Commission/Belgique, points 103 à 106.
35      Voir, à cet égard, communication de la Commission du 11 mars 2025 – Développer l’agenda de la politique extérieure de l’aviation de la Communauté, [COM (2005) 79 final].
36      En annexe à sa demande d’avis de la Cour dans la présente procédure, la Commission a fourni à la Cour une liste de ces accords, qui sont actuellement en vigueur avec 21 États tiers. Ces accords sont conclus en tant qu’accords conclus uniquement au niveau de l’Union, car ils ne concernent que les domaines qui relèvent de la compétence exclusive de l’Union.
37      Décision (UE) 2020/1110 du Conseil, du 23 janvier 2018, concernant la conclusion, au nom de l’Union européenne, de l’accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et les États-Unis d’Amérique, d’autre part (JO 2020, L 244, p. 6).
38      Voir décision (UE) 2018/145 du Conseil, du 9 octobre 2017, concernant la conclusion, au nom de l’Union, de l’accord multilatéral entre la Communauté européenne et ses États membres, la République d’Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-Herzégovine, la République de Bulgarie, la République de Croatie, la République d’Islande, la République du Monténégro, le Royaume de Norvège, la Roumanie, la République de Serbie et la Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo sur la création d’un espace aérien commun européen (JO 2018, L 26, p. 1).
39      Voir, par exemple, décision (UE) 2019/702 du Conseil, du 15 avril 2019, concernant la conclusion, au nom de l’Union, de l’accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et le Canada, d’autre part (JO 2019, L 120, p. 1), et décision (UE) 2020/948 du Conseil, du 26 juin 2020, concernant la conclusion, au nom de l’Union, de l’accord sur la création d’un espace aérien commun entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la Géorgie, d’autre part (JO 2020, L 212, p. 1). D’autres accords de ce type ont également été conclus et signés par l’Union européenne, mais, dans l’attente de leur ratification par les États membres, ils ne sont pas encore entrés en vigueur. On peut mentionner, par exemple, l’accord avec l’État du Qatar, qui a été conclu en tant qu’accord mixte malgré la proposition de la Commission de conclure ledit accord en tant qu’accord relevant uniquement de l’Union ; voir la recommandation de décision du Conseil visant à autoriser la Commission à ouvrir des négociations en vue d’accords globaux dans le domaine des transports aériens entre l’Union européenne et les six États membres du Conseil de coopération du Golfe [COM (2015) 607 final] et l’accord sur le transport aérien entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et l’État du Qatar, d’autre part (JO 2021, L 391, p. 3).
40      Accord entre la Communauté économique européenne, le royaume de Norvège et le royaume de Suède dans le domaine de l’aviation civile (JO 1992, L 200, p. 21).
41      Accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse sur le transport aérien (JO 2002, L 114, p. 73).
42      Voir accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part (JO 2021, L 149, p. 10), qui couvre le transport aérien dans la deuxième partie, rubrique deux, titre I, y compris l’octroi de droits de trafic à l’article 419.
43      Si le texte de l’accord envisagé avec le Sultanat d’Oman tel que négocié n’est pas accessible au public au moment de la rédaction du présent document, il a été fourni à la Cour par la Commission en même temps que sa requête introductive d’instance.
44      Le titre I de l’accord envisagé contient l’article 3 (« Octroi de droits »), l’article 4 (« Autorisation d’exploitation »), l’article 5 (« Refus, révocation, suspension ou limitation de l’autorisation d’exploitation »), l’article 6 (« Libéralisation de la propriété et du contrôle des transporteurs aériens »), l’article 7 (« Respect des dispositions législatives et réglementaires »), l’article 8 (« Concurrence équitable »), l’article 9 (« Conduite des affaires »), l’article 10 (« Activités commerciales »), l’article 11 (« Droits de douane, taxes, frais et redevances »), l’article 12 (« Redevances d’usage »), l’article 13 (« Tarifs ») et l’article 14 (« Statistiques »).
45      Le titre II de l’accord envisagé comprend l’article 15 (« Sécurité aérienne »), l’article 16 (« Sûreté aérienne »), l’article 17 (« Gestion du trafic aérien »), l’article 18 (« Environnement »), l’article 19 (« Responsabilité des transporteurs aériens »), l’article 20 (« Protection des consommateurs »), l’article 21 (« Systèmes informatisés de réservation ») et l’article 22 (« Aspects sociaux »).
46      Le titre III de l’accord envisagé comprend l’article 23 (« Interprétation et mise en œuvre »), l’article 24 (« Comité mixte »), l’article 25 (« Mécanisme de règlement des différends et arbitrage »), l’article 26 (« Relation avec d’autres accords »), l’article 27 (« Modifications de l’accord »), l’article 28 (« Adhésion des nouveaux États membres de l’Union »), l’article 29 (« Résiliation de l’accord »), l’article 30 (« Enregistrement de l’accord ») et l’article 31 (« Entrée en vigueur et application provisoire »).
47      Il existe également un désaccord entre les parties à la présente procédure sur la question de savoir si les articles 8, 10 et 11 de l’accord envisagé relèvent de la compétence exclusive de l’Union.
48      La présente procédure met notamment en évidence une certaine confusion entre l’existence d’une compétence et sa nature. Par exemple, certains États membres, après avoir soutenu que l’octroi de droits de trafic constitue une compétence partagée, ont également fait valoir que si la Cour devait reconnaître une compétence exclusive de l’Union, cela serait contraire au principe d’attribution.
49      Voir, par exemple, avis 1/94 (Accords annexés à l’accord OMC), du 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, point 12).
50      Voir point 17 des présentes conclusions.
51      Voir points 10 à 12 des présentes conclusions.
52      Voir, par analogie, avis 1/20 (Avis rendu en vertu de l’article 218, paragraphe 11, TFUE [Traité sur la Charte de l’énergie modernisé), du 16 juin 2022 (EU:C:2022:485, point 36 et jurisprudence citée)] (expliquant que la possibilité d’introduire une demande d’avis, en vertu de l’article 218, paragraphe 11, TFUE n’exige pas, comme condition préalable, un accord définitif entre les institutions concernées).
53      Voir, en ce sens, arrêt du 9 avril 2024, Commission/Conseil (Signature d’accords internationaux) (C‑551/21, EU:C:2024:281, point 82 et jurisprudence citée) (expliquant qu’une pratique ne saurait modifier les règles des traités que les institutions de l’Union sont tenues de respecter).
54      On peut ajouter que les deux décisions accordant le mandat de négociation à la Commission n’ont, en tout état de cause, pas exprimé la position du Conseil et des États membres sur les parties de l’accord envisagé qui relèvent des compétences partagées et celles qui relèvent de la compétence exclusive de l’Union européenne. Voir, à cet égard, point 14 des présentes conclusions.
55      En ce qui concerne les différentes interprétations de la répartition des compétences dans les ordres juridiques fédéraux, voir Beaud, O., « The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction », dans Azoulai, L. (éd.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 1938.
56      La notion de compétences implicites n’est pas propre à l’ordre juridique de l’Union. Elle est également acceptée en droit international en ce qui concerne les organisations internationales. Voir, de manière générale, avis consultatif sur la réparation des dommages subis au service des Nations unies (CIJ Recueil 1949, p. 174).
57      L’article 216 TFUE ouvre le titre V du traité FUE, intitulé « Accords internationaux ». Alors que l’article 216 TFUE concerne l’existence de la compétence pour conclure de tels accords, l’article 218 TFUE (relevant du même titre) prévoit la procédure de conclusion d’un accord international. Cette procédure peut toutefois être modifiée si d’autres dispositions des traités le prévoient.
58      Schütze observe que les deuxième et troisième cas de figure dans lesquels l’article 216, paragraphe 1, TFUE prévoit une compétence implicite pour la conclusion par l’Union d’un accord international [voir cas de figure iii) et iv) décrits au
point 72 des présentes conclusions] relèvent en réalité du premier
cas de figure [cas de figure ii)], à savoir celui des « compétences externes parallèles ».
Voir Schütze, R., European Union Law, 4e
édition, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, p. 293. Je peux me rallier à cette position, mais j’ajouterais que la mention de ces deux cas de figure est non seulement inutile, mais qu’elle crée en réalité une confusion entre les notions d’existence d’une compétence et du caractère exclusif de celle-ci, régies à l’article 3, paragraphe 2, TFUE dans les mêmes termes qu’à l’article 216, paragraphe 1, TFUE.
59      Dans l’arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, ci-après l’« arrêt AETR », EU:C:1971:32, point 16), la Cour a jugé, pour la première fois, que la compétence pour conclure un accord international « résulte non seulement d’une attribution explicite par le traité [...] mais peut découler également d’autres dispositions du traité et d’actes pris, dans le cadre de ces dispositions, par les institutions de la Communauté ». Ces termes ont laissé planer des doutes quant à la question de savoir si des mesures internes sont nécessaires pour qu’une compétence externe existe. La jurisprudence ultérieure a tranché ce point en faveur d’une « compétence externe parallèle ». Au point 3 de l’avis 1/76 (Accord relatif à l’institution d’un Fonds européen d’immobilisation de la navigation intérieure), du 26 avril 1977 (EU:C:1977:63), la Cour a expliqué que « chaque fois que le droit communautaire a établi dans le chef des institutions de la Communauté des compétences sur le plan interne en vue de réaliser un objectif déterminé, la Communauté est investie de la compétence pour prendre les engagements internationaux nécessaires à la réalisation de cet objectif, même en l’absence d’une disposition expresse à cet égard ». Par conséquent, la Cour a estimé, au point 4 de cet avis qu’une telle compétence « découle [...] de manière implicite des dispositions du traité établissant la compétence interne ».
60      Avis du 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384). Voir point 95 de cet avis, dans lequel la Cour a expliqué que « [d]ès lors que la Communauté a inclus dans ses actes législatifs internes des clauses relatives au traitement à réserver aux ressortissants de pays tiers ou qu’elle a conféré expressément à ses institutions une compétence pour négocier avec les pays tiers, elle acquiert une compétence externe exclusive dans la mesure couverte par ces actes ». Seul le second cas de figure, tel qu’envisagé dans ce point a été prévu à l’article 216, paragraphe 1, TFUE.
61      Au point 16 de l’arrêt AETR, la Cour a précisé que la compétence pour conclure un accord international peut résulter des dispositions du traité ainsi que des « actes pris, dans le cadre de ces dispositions, par les institutions de la Communauté ». Au point 17 du même arrêt, elle a poursuivi en expliquant que « chaque fois que, pour la mise en œuvre d’une politique commune prévue par le traité, la Communauté a pris des dispositions instaurant, sous quelque forme que ce soit, des règles communes, les États membres ne sont plus en droit, qu’ils agissent individuellement ou même collectivement, de contracter avec les États tiers des obligations affectant ces règles ». Cette déclaration décrit à la fois une situation dans laquelle une compétence implicite de l’Union naît et une situation où elle devient exclusive, ce dernier point relevant de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
62      Voir article 2, paragraphe 1, TFUE.
63      Voir article 5, paragraphes 3 et 4, TUE.
64      La préemption, au sens de l’article 2, paragraphe 2, TFUE, signifie que le domaine réglementé par les mesures de l’Union est un domaine « occupé ».
C’est pour cette raison que les États membres ne peuvent pas réglementer la même question, même s’ils choisissent de réglementer cette question d’une manière compatible avec la réglementation de l’Union en cause. La préemption exclut donc la possibilité d’un conflit de règles. Toutefois, lorsqu’un État membre réglemente un domaine occupé par le droit de l’Union et que ses règles nationales sont contraires aux règles communes de l’Union en cause, un autre principe – celui de la primauté du droit de l’Union – résout le conflit qui en découle en faveur de l’application des règles communes de l’Union.
65      Le protocole no 25 du traité de Lisbonne est libellé comme suit : « En ce qui concerne l’article 2, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatif aux compétences partagées, lorsque l’Union mène une action dans un certain domaine, le champ d’application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l’acte de l’Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine ».
66      Voir, à cet égard, Timmermans, C., « ECJ Doctrines on Competences », dans Azoulai, L., (éd.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, 2014, p. 156‑167, p. 162 : « Cette règle de l’effet de blocage, de la préemption, doit être distinguée de la situation où il existe une compétence exclusive de l’Union, et dans laquelle il n’existe aucune compétence nationale » [traduction libre].
67      Les domaines énumérés sont : l’union douanière,
l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, et la politique commerciale commune.
68      Voir, à cet égard, Schütze, R., « Parallel external powers in the European Union From “cubist” perspectives towards “naturalist”’ constitutional principles ? » dans Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution :
Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 272.
69      Voir, par exemple, Chamon, M., « Implied exclusive powers in the ECJ’S post‑Lisbon jurisprudence : The continued development of the ERTA doctrine », Common Market Law Review, vol. 55, numéro 5, 2018, p. 1101 à 1141.
70      Voir arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 73). Pour une critique de cette position par la doctrine, voir Chamon, M., « Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence : The continued development of the ERTA doctrine », Common Market Law Review, vol. 55, numéro 5, 2018, p. 1124 à 1126.
71      Voir, par exemple, Dashwood, A., « The relationship between the Member States and the European Union/European Community », dans McDonnell (éd.), A Review of Forty Years of Community Law :
Legal Developments in the European Communities and the European Union,
Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, p. 55 ; Cremona, M., « The Union’s external action : Constitutional perspectives », dans Amato, G., Bribosia, H., et de Witte, B. (éd.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 1184 à 1189 ; Schütze, R., « Lisbon and the federal order of competences : A prospective analysis », European Law Review, vol. 33, numéro 5, 2008, p. 709 à 722, p. 713 à 714.
72      Voir arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935, points 46 à 50).
73      Voir avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 29). Sur les accords mixtes, voir, de manière générale, Rosas, A., « Mixity Past, Present and Future : Some Observations », dans Chamon, M., et Govaere, I. (éd.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 8 à 18.
74      Les termes « obligatoire » et « facultatif » ont été créés par Allan Rosas, voir Rosas, A., « Mixed Union – Mixed Agreements », dans Koskenniemi, M. (éd.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, p. 131. Voir également Chamon, M., et Govaere, I., « Introduction : Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law ? », dans Chamon, M., et Govaere, I. (éd.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 2 ; Govaere, I., « “Facultative” and “Functional Mixity” in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral », College of Europe Research Papers in Law 3/2019 ; Hillion, C., et Chamon, M., « Facultative Mixity and Sincere Cooperation » dans Chamon, M., et Govaere, I. (éd.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 86.
75      Voir, à cet égard, point 41 des présentes conclusions.
76      Toutefois, de tels accords pourraient également être conclus en tant qu’accords conclus uniquement au niveau de l’Union, à condition que l’Union se voie attribuer des compétences couvrant toutes les parties de cet accord. Cette dernière option n’est toutefois possible que si aucune des dispositions en cause ne relève de la compétence exclusive des États membres.
77      Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, concernant la négociation et la mise en œuvre d’accords relatifs à des services aériens entre les États membres et les pays tiers (JO 2004, L 157, p. 7).
78      Voir article 1er du règlement no 847/2004.
79      Je reviendrai sur la pertinence de ce règlement dans la section III.E ci-dessous pour répondre à la question de savoir si l’Union dispose d’une compétence exclusive pour conclure l’accord envisagé.
80      Voir mes conclusions dans l’affaire ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, point 30).
81      Voir, en ce sens, arrêts du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935, point 68), et du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 126).
82      Voir point 46 des présentes conclusions.
83      Lors de l’audience, en réponse à une question qui leur a été posée par la Cour, cette position a été explicitement confirmée par les gouvernements bulgare, grec, lituanien et hongrois. Selon moi, les gouvernements allemand et chypriote ainsi que l’Irlande ont également soutenu cette position, même si ce n’était pas de manière explicite.
84      Dans le traité FUE, voir, par exemple, article 79, paragraphe 3 (concernant les accords en matière de réadmission conclus avec des pays tiers), article 191, paragraphe 4 (accords relatifs à l’environnement) ou article 207, paragraphe 3 (sur la politique commerciale commune).
85      Le traité original ne contenait que deux dispositions attribuant expressément à l’Union la compétence pour conclure des accords internationaux : les accords tarifaires et commerciaux (article 113 du traité CE) et les accords d’association (article 238 du traité CE). Pour un aperçu et une explication des compétences externes expresses de l’Union après le traité de Lisbonne, voir Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne : Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, p. 21 à 58.
86      Voir avis 1/94 (Accords annexés à l’accord OMC), du 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, point 48).
87      Voir, à cet égard, Cremona, M., « EU External Competence Rationales for Exclusivity », dans Garben,
S., et Govaere, I. (éd.), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, p. 133 à 150, p. 136, qui suggère que « l’inclusion de l’article 216, paragraphe 1, dans le traité FUE signifie qu’il est désormais probablement plus exact de faire référence non pas à des compétences externes expresses et implicites, mais plutôt de distinguer entre les compétences qui font explicitement partie de l’action extérieure de l’Union et les compétences qui sont décrites comme les “aspects externes des autres politiques de l’Union” » [traduction libre].
88      Voir avis 1/76 (Accord relatif à l’institution d’un Fonds européen d’immobilisation de la navigation intérieure), du 26 avril 1977 (EU:C:1977:63, point 3), avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 7),
avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 114), et avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 67).
89      Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (JO 2008, L 293, p. 3) ; voir article 15, paragraphe 1, qui dispose que « [l]es transporteurs aériens communautaires sont autorisés à exploiter des services aériens intracommunautaires ». Cette libéralisation a eu lieu pour la première fois avec le règlement no 2408/92 (voir article 3, paragraphe 1, qui énonçait que, « [s]ous réserve du présent règlement, les transporteurs aériens communautaires sont autorisés par le ou les États membres concernés à exercer des droits de trafic sur des liaisons intracommunautaires »).
90      Dans les arrêts « ciel ouvert », la Commission a fait valoir que le marché intérieur des services aériens avait été « réalisé » en 1992 (voir arrêt Commission/Belgique, point 71).
91      J’ajouterai que le règlement sur les services aériens réserve expressément aux États membres la possibilité de limiter ou de refuser l’exercice de ces droits en cas de problèmes graves en matière d’environnement ou en cas d’urgence ; voir articles 20 et 21 de ce règlement. En dehors de ces cas, les États membres ne peuvent pas limiter ou refuser l’exercice de ces droits de trafic au sein de l’Union tant que le règlement sur les services aériens reste en vigueur.
92      L’existence d’une telle compétence externe implicite n’est pas remise en cause par l’argument, soulevé notamment par le gouvernement hongrois, selon lequel la politique en matière de transports aériens peut avoir des liens avec la sécurité nationale, qui, aux termes de la dernière phrase de l’article 4, paragraphe 2, TUE, reste de la seule responsabilité de chaque État membre. Ce lien ne « réserve » pas cet octroi de droits de trafic à la compétence exclusive des États membres. Aux fins de la présente affaire, l’article 4, paragraphe 2, TUE requiert uniquement que l’Union prenne en considération les préoccupations en matière de sécurité nationale de ses États membres lorsqu’elle décide d’octroyer des droits de trafic à un pays tiers en vue de conclure un accord de transport aérien et de veiller à ce que cet octroi et la conclusion dudit accord qui en résulte n’entravent pas le bon exercice des fonctions essentielles des États membres. Voir, par analogie, arrêt du 15 juillet 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, point 43).
93      Avis du 26 avril 1977 (EU:C:1977:63).
94      Voir arrêt Commission/Belgique, point 68, où la Cour renvoie au point 89 de l’avis 1/94 (Accords annexés à l’accord OMC), du 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384).
95      Avis du 26 avril 1977 (EU:C:1977:63). Cet avis avait pour origine la mise en place de la structure de gestion des voies navigables du Rhin et de la Moselle afin de rationaliser la situation économique de la batellerie dans cette région géographique. Étant donné que cette région englobait la Confédération suisse, la réalisation de cet objectif ne pouvait pas être atteinte sans la participation de ce pays tiers. C’est la raison pour laquelle la Cour avait conclu que l’Union dispose d’une compétence exclusive pour conclure les accords internationaux nécessaires avec ce pays.
96      Voir arrêt Commission/Belgique, point 72.
97      Voir arrêt Commission/Belgique, point 71.
98      En effet, la seule jurisprudence à laquelle le Conseil fait référence dans le cadre de son allégation relative à la charge de la preuve provient de recours en annulation : voir arrêts du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 75), du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 115), et conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Commission/Conseil (Organisation maritime internationale) (C‑161/20, EU:C:2021:957, point 120).
99      Voir, en ce sens, Lenaerts, K., Gutman, K., et Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2e édition, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, p. 521, point 12.01, qui font valoir que la procédure prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE a notamment pour objet d’éviter les complications qui pourraient résulter de litiges relatifs à la compatibilité avec les traités d’accords internationaux liant l’Union et d’éviter que des conséquences négatives ne se produisent dans le cadre des relations internationales.
100      Un examen linguistique des différentes versions linguistiques semble révéler certaines différences. D’une part, certaines versions linguistiques, notamment les versions anglaise (« affect »), espagnole (« affectar »), française (« affecter ») et croate (« utjecati »), utilisent toutes un terme impliquant que même un effet potentiellement faible sur le droit de l’Union découlant des engagements internationaux en cause serait suffisant aux fins de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. D’autres versions linguistiques, telles que les versions allemande (« beeinträchtigen ») et néerlandaise (« aantasten »), utilisent un terme qui implique que les engagements en cause doivent interférer avec les règles communes du droit de l’Union, leur porter atteinte ou laisser une empreinte sur celles-ci.
101      Comme l’ont déjà examiné les avocats généraux Kokott, Sharpston et Jääskinen. Voir conclusions de l’avocate générale
Kokott dans l’affaire Commission/Conseil (C‑137/12, EU:C:2013:441, points 111 à 117), de l’avocate générale
Sharpston dans l’affaire Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:224, points 95 à 97), et prise de position de l’avocat général Jääskinen relative à l’avis 1/13 [(Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), EU:C:2014:2292, points 69 et 70].
102      Voir arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, points 66 et 67), avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 71) et avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 180 et jurisprudence citée).
103      Les contraintes de volume m’empêchent d’entrer dans le détail pour expliquer les circonstances qui ont conduit à l’arrêt AETR, précité. Très brièvement, cette affaire concernait la conclusion de l’accord européen de transport par route dans le cadre des Nations unies. Afin de faire valoir devant la Cour que la communauté européenne (de l’époque) était compétente pour conclure cet accord, la Commission a invoqué le règlement (CEE) no 543/69 du Conseil, du 25 mars 1969, relatif à l’harmonisation de certaines dispositions en matière sociale dans le domaine des transports par route (JO 1969, L 77, p. 49) régissant les aspects sociaux du transport par route. Se montrant réceptive à cet argument, la Cour a d’abord considéré que la compétence pour conclure un accord international pouvait être déduite de l’attribution de compétences à la Communauté européenne (de l’époque) dans ce domaine d’action, même si le traité ne prévoyait pas d’attribution explicite pour conclure des accords internationaux en matière de transports routiers. Dans le même temps, la Cour a considéré que, dans le domaine couvert par le règlement en cause, les États membres ne sont plus compétents pour conclure l’accord envisagé (voir arrêt AETR, points 16 et 17). L’arrêt AETR est donc un exemple d’arrêt dans lequel la Cour a établi simultanément deux notions importantes du droit de l’Union : la notion de compétence implicite et la possibilité que, si elle est exercée sur le plan interne, une telle compétence externe implicite pourrait devenir exclusive. Pour une description détaillée des circonstances entourant l’arrêt AETR, voir McNaughton, A., « Acts of Creation : The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System », dans Nicola, F., et Davies, B. (éd.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, p. 134
à 153.
104      Voir arrêt AETR, point 17, mise en italique par mes soins.
105      Voir Lenaerts, K., « Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des États membres et la question de “pré‑emption” » dans Demaret, P. (éd.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur : aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986, p. 39 et 42 à 43.
106      Toutefois, considérer l’acquisition d’une compétence exclusive sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, TFUE comme une attribution de compétence relevant du droit positif pose des problèmes constitutionnels théoriques. Comme le fait remarquer Schütze, le fait qu’une compétence puisse changer de nature en raison de la législation de l’Union, plutôt que sur la base des dispositions du traité, est difficilement conciliable avec le principe d’attribution en tant que catégorie constitutionnelle. Ainsi, la logique de la préemption peut mieux expliquer l’effet AETR. Voir Schütze, R., « Parallel external powers in the European Union : from ‘cubist’ perspectives towards ‘naturalist’ constitutional principles ? », dans Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution : Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      Voir arrêt AETR, points 21 et 22. À l’époque, ce principe était exprimé à l’article 5 du traité instituant la Communauté économique européenne.
108      Arrêt AETR, point 22, mise en italique par mes soins. Dans le contexte de l’arrêt AETR, il existait déjà des règles communes relatives à la normalisation des temps de conduite et de repos pour les mouvements de transport entre les États membres et les États tiers (au moyen du règlement no 543/69). Par conséquent, les États membres ne pouvaient pas prendre des engagements internationaux parallèles relevant de la même matière – c’est-à-dire les règles régissant les temps de conduite et de repos pour ces mouvements – en concluant l’accord international.
109      Toutefois, on peut également soutenir qu’il n’y a pas de réelle différence, étant donné que l’objectif de la préemption est également d’empêcher l’affectation des règles de l’Union.
110      C’est particulièrement vrai dans des affaires où il semble que la Cour ait conclu en faveur d’une compétence exclusive sur la base de l’argument tiré du « domaine couvert en grande partie par les règles de l’Union ». Voir, par exemple, avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, points 25 et 26).
111      Voir, par exemple, Verellen, qui explique que « sur le plan des principes, la Cour dépeint un tableau ambigu. D’une part, elle approuve le critère du « domaine couvert en grande partie ». D’autre part, elle souligne le besoin d’effectuer une « analyse spécifique ». Voir Verellen, T., « The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era : Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13 », Columbia Journal of European Law, vol. 21, numéro 2, 2015, p. 383 à 410, à la page 402.
112      Par exemple, Kuijper a noté que « la jurisprudence AETR est devenue si compliquée qu’elle ne peut presque pas être utilisée par les institutions politiques de la Communauté pour orienter d’autres actions ». Voir Kuijper, P.-J., « Of Mixity and Double-hatting : EU External Relations Law Explained », Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, p. 9.
113      Cela inclut la prise en compte du type de procédure ayant donné lieu à un arrêt déterminé. En effet, les affaires examinées par les parties à la présente procédure sont arrivées devant la Cour de différentes manières : certaines ont été initiées par des demandes d’avis de la Cour au titre de l’article 218, paragraphe 11, TFUE [telles que l’avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014, EU:C:2014:2303], certaines ont été introduites en tant que recours en annulation [arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil, C‑114/12, EU:C:2014:2151], certaines sont parvenues à la Cour au moyen de la procédure en manquement (souvenons-nous des arrêts « ciel ouvert ») et d’autres ont été introduites au moyen d’un renvoi préjudiciel [voir arrêt du 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)]. Néanmoins, ces différences en termes de procédure ne devraient pas modifier la réponse concernant la signification de l’affectation, laquelle conduit à la compétence exclusive de l’Union.
114      Voir avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 128). En ce sens, Cremona a observé que, dans la jurisprudence postérieure au traité de Lisbonne, « [la Cour] met plutôt l’accent sur l’identification de la mesure dans laquelle la réglementation de l’Union établit un système unifié et sur la question de savoir si son fonctionnement efficace pourrait être compromis ». Voir Cremona, M., « External Relations of the European Union : The Constitutional Framework for International Action », dans Craig, P., et de Búrca, G., (éd.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, p. 458.
115      Voir avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 85). Voir également, plus récemment, arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 114 et jurisprudence citée).
116      Dans le même ordre d’idées, voir Schütze, R., « Supremacy without Pre-emption ? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption », Common Market Law Review, vol. 43, Numéro 4, 2006, p. 1023 à 1048, p. 1036 et suiv. Voir également Chamon, M., « Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence », Common Market Law Review, vol. 55, numéro 4, 2018, p. 1101 à 1142.
117      Voir, par exemple, arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151), et avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303).
118      Voir, par exemple, avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376).
119      Rappelons la matière en cause dans les arrêts « ciel ouvert ».
120      Voir, de même, l’avocat général Szpunar, qui a estimé que « [s]i un engagement international ne produit aucun effet d’aucune sorte sur le droit de l’Union (compte tenu de ses perspectives d’évolution prévisibles), le fait que les deux régimes normatifs concernent le même domaine sera dénué de pertinence aux fins de l’article 3, paragraphe 2, TFUE ». Voir conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Commission/Conseil (Organisation maritime internationale) (C‑161/20, EU:C:2021:957, point 117).
121      Voir, par exemple, avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 71), et arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 68).
122      En cause dans l’avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye) du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303).
123      En cause dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Avis du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303).
125      Arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Voir également avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 201 et jurisprudence citée), dans lequel la Cour explique que « lorsqu’un accord entre l’Union et un État tiers prévoit l’application, aux rapports internationaux visés par cet accord, de règles qui se chevaucheront dans une grande mesure avec les règles communes de l’Union applicables aux situations intracommunautaires, cet accord doit être considéré comme étant susceptible d’affecter ou d’altérer la portée de ces règles communes ».
127      Voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 71 et jurisprudence citée), et avis 3/15 (Traité de Marrakech sur l’accès aux œuvres publiées) du 14 février 2017 (EU:C:2017:114, point 113 et jurisprudence citée) (expliquant que le risque que des engagements internationaux affectent ou altèrent des règles communes de l’Union existe « même en l’absence de contradiction possible entre ces engagements et ces règles »). Voir également, en ce sens, conclusions de l’avocat général Tizzano dans l’affaire Commission/Royaume-Uni (C‑466/98, EU:C:2002:63, points 71 et 75).
128      Voir avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 72 et jurisprudence citée).
129      Voir, par exemple, avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 25) (expliquant qu’une certaine partie d’une convention de l’organisation internationale du travail « relève d’un domaine déjà couvert en grande partie par des règles communautaires, progressivement adoptées depuis 1967 dans la perspective d’une harmonisation encore plus complète », de sorte qu’il y a lieu de considérer que lesdits engagements « [...] relèvent du domaine des directives, mentionnées ci-dessus » et avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 73) (expliquant que « [e]n particulier, la portée des règles de l’Union est susceptible d’être affectée ou altérée par des engagements internationaux lorsque ces derniers relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles »).
130      Voir, entre autres, avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 74 et jurisprudence citée), et avis 3/15 (Traité de Marrakech sur l’accès aux œuvres publiées), du 14 février 2017 (EU:C:2017:114, point 74). Mise en italique par mes soins.
131      Ainsi que la Cour l’a expliqué dans l’avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, points 275 et 276), lorsque de tels engagements ne contiennent pas de dispositions contraignantes, ils ne peuvent pas avoir d’incidence sur la nature de la compétence pour conclure l’accord envisagé.
132      En ce qui concerne l’article 15 (« Sécurité aérienne »), voir, par exemple, règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2018, concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne, et modifiant les règlements (CE) no 2111/2005, (CE) no 1008/2008, (UE) no 996/2010, (UE) no 376/2014 et les directives 2014/30/UE et 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant les règlements (CE) no 552/2004 et (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil ainsi que le règlement (CEE) no 3922/91 du Conseil (JO 2018, L 212, p. 1) ; en ce qui concerne l’article 16 (« Sûreté aérienne »), voir, par exemple, règlement (CE)
no 300/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2008, relatif à l’instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile et abrogeant le règlement (CE)
no 2320/2002 (JO 2008, L 97, p. 72) ; en ce qui concerne l’article 17 (« Gestion du trafic aérien »), voir, par exemple, règlement (UE) 2024/2803 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2024, relatif à la mise en œuvre du ciel unique européen (JO L 2024/2803) ; en ce qui concerne l’article 18 (« Environnement »), voir, par exemple, règlement (UE) 2017/2392
du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2017, modifiant la directive 2003/87/CE en vue de maintenir l’actuelle restriction du champ d’application pour les activités aériennes et de préparer la mise en œuvre d’un mécanisme de marché mondial à partir de 2021 (JO 2017, L 350, p. 7), et règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil, du 18 octobre 2023, relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation) (JO L, 2023/2405) ; en ce qui concerne l’article 19 (« Responsabilité des transporteurs aériens »), voir, par exemple, règlement (CE)
no 2027/97 du Conseil, du 9 octobre 1997, relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d’accident (JO 1997, L 285, p. 1) ; en ce qui concerne l’article 20 (« Protection des consommateurs »), voir, par exemple, règlement (CE)
no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1) ; en ce qui concerne l’article 21 (« Systèmes informatisés de réservation »), voir règlement (CE)
no 80/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 14 janvier 2009, instaurant un code de conduite pour l’utilisation de systèmes informatisés de réservation et abrogeant le règlement (CEE) no 2299/89 du Conseil (JO 2009, L 35, p. 47) et arrêt Commission/Belgique, points 115 à 117 ; et en ce qui concerne l’article 22 (« Aspects sociaux »), voir, par exemple, règlement (CE)
no 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu’elles font des voyages aériens (JO 2006, L 204, p. 1).
133      La sécurité aérienne est couverte par des règles communes de l’Union, énoncées, notamment, dans le règlement 2018/1139 (JO 2018, L 212, p. 1).
134      La sûreté aérienne est soumise à des règles communes du droit de l’Union en application, notamment, du règlement 2018/1139 et du règlement no 300/2008.
135      L’article 6 de l’accord envisagé porte sur la libéralisation de la propriété et du contrôle des transporteurs aériens. Il prévoit que les parties contractantes « reconnaissent » les avantages potentiels de la libéralisation progressive de la propriété et du contrôle de leurs transporteurs aériens respectifs et qu’elles « conviennent d’examiner » à « un moment opportun » au sein du comité mixte (institué en vertu de l’article 24 de l’accord envisagé) la libéralisation réciproque de la propriété et du contrôle, de sorte que ce comité « puisse recommander » des modifications de l’accord. Ces termes exposent les caractéristiques de la coopération et de l’échange d’idées, contrairement à un engagement qui pourrait donner lieu à une affectation des règles communes du droit de l’Union.
136      En vertu de l’article 9 de l’accord envisagé, intitulé « Conduite des affaires », les parties conviennent que « les obstacles à la fourniture de services aériens [...] rencontrés par leurs transporteurs aériens respectifs pourraient mettre en péril les avantages que le présent accord vise à atteindre ». À cette fin, les parties contractantes conviennent de « coopérer » pour éliminer ces obstacles et que le comité mixte « devra suivre » les progrès accomplis dans le cadre de cette coopération. Mis à part l’obligation pour le comité mixte d’agir d’une certaine manière, cette disposition ne semble contenir aucun engagement susceptible d’être apprécié au titre de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
137      L’article 14 de l’accord envisagé est relatif aux statistiques. Le paragraphe 1 de cette disposition prévoit l’obligation pour chaque partie contractante de se communiquer mutuellement les statistiques disponibles sur les transports aériens, couvertes par l’accord envisagé, dans la mesure où les législations nationales respectives le permettent, et « selon ce qui peut raisonnablement être exigé ». Le paragraphe 2 de cette disposition met en place un accord de coopération visant à faciliter l’échange de ces informations. Il est clair que le paragraphe 2 de cette disposition ne contient aucun engagement susceptible d’affecter les règles communes (et apparaît donc bien plus proche des engagements contenus dans le titre II de l’accord envisagé). Si le paragraphe 1 de cette disposition est formulé de manière à prévoir une obligation d’échange de statistiques, cette obligation porte uniquement sur les statistiques relatives au transport aérien entre les parties contractantes, tel que libéralisé en vertu de l’accord envisagé. En outre, comme l’indique la référence au comité mixte faite dans ce paragraphe, cet échange n’a lieu que dans le cadre de ce comité, et uniquement pour « contrôle[r] le développement du transport aérien dans le cadre du présent accord ». Il me semble donc que cette disposition vise, en réalité, à préserver l’effet utile de l’accord dans son ensemble, de sorte qu’elle n’est pas susceptible de relever du champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.
138      Voir avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 276 et jurisprudence citée).
139      La Cour a réitéré cette conclusion dans l’arrêt ATAA (points 70 et 71), et dans l’arrêt du 18 mars 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, point 39).
140      En substance, c’est également ce que la Cour a jugé dans les arrêts « ciel ouvert » en ce qui concerne le règlement qui a précédé le règlement sur les services aériens, à savoir le règlement no 2408/92 ; voir arrêt Commission/Belgique, point 104.
141      Voir considérant 16 du règlement no 847/2004, qui, pour ce qui nous concerne, indique que « [l] es objectifs du présent règlement [sont] la coordination des négociations avec les pays tiers en vue de conclure des accords relatifs aux services aériens, la nécessité de garantir une approche harmonisée dans la mise en œuvre et l’application de ces accords et la vérification de leur conformité avec le droit communautaire ».
142      Voir considérants 2 à 4 du règlement no 847/2004, qui rappellent certaines des constatations faites par la Cour dans les arrêts « ciel ouvert » et établissent ensuite que, à la suite de ces arrêts, il convient de mettre en place une procédure de coopération.
143      Voir point 46 des présentes conclusions.
144      Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2019, C 384I, p. 1).
145      Voir règlement (UE) 2019/502 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mars 2019, relatif à des règles communes garantissant une connectivité de base du transport aérien eu égard au retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union (JO 2019, L 85I, p. 49) et règlement (UE) 2020/2225 du Parlement européen et du Conseil, du 23 décembre 2020, relatif à des règles communes garantissant une connectivité de base du transport aérien à l’issue de la période de transition prévue dans l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 437, p. 86).
146      Voir article 2, paragraphe 2, du règlement 2019/502 et article 2, paragraphe 2, du règlement 2020/2225.
147      Lors de l’audience, une discussion a eu lieu sur la question de savoir si le fait de permettre un accord de partage de codes entre les transporteurs aériens omanais et ceux de l’Union, en application de l’article 10, paragraphe 10, de l’accord envisagé, pouvait permettre un tel accès au marché. Toutefois, au cours de ces discussions, il a été précisé que, même si les transporteurs aériens omanais peuvent, en vertu de cette disposition, conclure des accords de partage de code, faire la promotion de ces accords et vendre des billets pour ces vols, ces segments de vols intra-UE doivent être opérés par les transporteurs de l’Union, même si les vols partagent le même code. À cet égard, l’article 10, paragraphe 10, de l’accord envisagé ne permet pas aux transporteurs aériens omanais de participer au marché intérieur des services de transport aérien de l’Union.
148      En effet, l’applicabilité des règles de l’État depuis ou vers lequel un transporteur aérien vole est prévue à l’article 11 de la convention de Chicago et le même type d’obligation est reproduit à l’article 7 de l’accord envisagé.
149      Voir, à cet effet, avis 1/94 (Accords annexés à l’accord OMC), du 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, points 78 et 79) et arrêt Commission/Belgique, point 98.
150      Voir règlement (CE)
no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO 2003, L 1, p. 1), et règlement (UE) 2015/1588 du Conseil, du 13 juillet 2015, sur l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à certaines catégories d’aides d’État horizontales (JO 2015, L 249, p. 1).
151      Voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 1986, Asjes e.a. (209/84 à 213/84, EU:C:1986:188, point 45). Lorsqu’un comportement anticoncurrentiel a lieu en dehors du territoire de l’Union, mais a des effets sur le marché intérieur, les règles régissant l’application des articles 101 et 102 TFUE ont déjà été reconnues comme étant susceptibles de s’appliquer à des comportements cantonnés entièrement sur le territoire d’États tiers. Voir, en ce sens, arrêts du 27 septembre 1988, Ahlström Osakeyhtiö e.a./Commission (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 et 125/85 à 129/85, EU:C:1988:447, points 17 et 18), et du 6 septembre 2017, Intel/Commission (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, points 43 à 45).
152      Règlement du Conseil du 25 mai 2009 concernant l’application de l’article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d’accords et de pratiques concertées dans le domaine des transports aériens (JO 2009, L 148, p. 1).
153      Voir considérant 3 du règlement no 487/2009, où il est expliqué que « [l]a Commission devrait être habilitée à accorder des exemptions par catégorie dans le domaine des transports aériens [...] pour le trafic intracommunautaire [et] pour le trafic entre la Communauté et les pays tiers ».
154      Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 17 avril 2019, visant à préserver la concurrence dans le domaine du transport aérien, et abrogeant le règlement (CE)
no 868/2004 (JO 2019, L 123, p. 712). Ce règlement vise à mettre en place une approche sectorielle, laquelle a ensuite été adoptée à l’égard d’autres secteurs économiques dans le règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2022, relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur (JO 2022, L 330, p. 1).
155      Voir considérant 9 du règlement 2019/712 (indiquant qu’« une législation effective, proportionnée et dissuasive demeure nécessaire afin de maintenir des conditions propices à un niveau élevé de connectivité de l’Union et de garantir une concurrence loyale avec les transporteurs aériens des pays tiers. À cette fin, il convient de conférer à la Commission le pouvoir de mener des enquêtes et de prendre des mesures si nécessaire. De telles mesures devraient être disponibles lorsque des pratiques faussant la concurrence causent un préjudice à des transporteurs aériens de l’Union »). Voir également point 6 de l’article 2, de ce règlement, qui définit les « pratiques faussant la concurrence » comme des « discriminations et [d]es subventions », qui sont ensuite chacune définie aux points 8 et 9 de l’article 2.
156      Directive du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO 2003, L 283, p. 51).
157      Voir arrêt ATAA (point 67 et jurisprudence citée) [expliquant que la directive 2003/96/CE « prévoit, à son article 14, paragraphe 1, sous b), une exonération fiscale des produits énergétiques fournis en vue d’une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation aérienne autre que celle de tourisme privé, et ce afin, ainsi qu’il ressort du vingt-troisième considérant de cette directive, que l’Union respecte notamment certaines obligations internationales, incluant celles liées aux exonérations fiscales sur les produits énergétiques destinés à l’aviation civile dont bénéficient les compagnies aériennes sur la base de la convention de Chicago et d’accords bilatéraux internationaux de services aériens conclus par l’Union et/ou les États membres avec certains États tiers »).
158      Règlement du Conseil du 16 novembre 2009 relatif à l’établissement du régime communautaire des franchises douanières (JO 2009, L 324, p. 23).
159      Directive du 19 octobre 2009 déterminant le champ d’application de l’article 143, points b) et c), de la directive 2006/112/CE en ce qui concerne l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée de certaines importations définitives de biens (JO 2009, L 292, p. 5).
160      Voir point 10 du protocole d’entente sur les consultations, joint à l’accord envisagé.
161      Voir article 1er du règlement no 1186/2009.
162      Voir article 1er de la directive 2009/132.
163      Directive du Conseil, du 19 décembre 2019, établissant le régime général d’accise (JO 2020, L 58, p. 4). La Commission fait référence à l’article 11, sous f), de cette directive, qui exonère des droits d’accise les produits destinés à « [...] être consommés dans le cadre d’un accord conclu avec des pays tiers ou des organismes internationaux, pour autant qu’un tel accord soit admis ou autorisé en matière d’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée ».
164      Voir règlement du Conseil, du 16 avril 2018, portant suspension temporaire des droits autonomes du tarif douanier commun sur certaines marchandises destinées à être incorporées ou utilisées dans les aéronefs, et abrogeant le règlement (CE)
no 1147/2002 (JO 2018, L 98, p. 1), et notamment l’article 1er, paragraphe 1, qui dispose que « [l]es droits autonomes du tarif douanier commun fixés dans le règlement (CEE) no 2658/87 [du Conseil du 23 juillet 1987 relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO 1987, L 256, p. 1)] applicables aux pièces, composants et autres marchandises destinés à être incorporés ou utilisés dans des aéronefs et dans leurs parties au cours de leur construction, leur réparation, leur entretien, leur réfection, leur modification ou leur transformation sont suspendus ».
165      Directive du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO 2006, L 347, p. 1).
166      Voir article 1er, paragraphe 1, de la directive 2006/112.
167      Voir, par analogie, avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, point 163 et jurisprudence citée) (expliquant qu’« il serait, au demeurant, incohérent de considérer que les dispositions libéralisant les échanges entre l’Union et un État tiers relèvent de la politique commerciale commune et que celles qui visent à assurer que cette libéralisation des échanges s’opère dans le respect du développement durable n’en relèvent pas. En effet, la conduite des échanges commerciaux conformément à l’objectif de développement durable fait [...] partie intégrante de cette politique »).
168      Voir article 11, paragraphe 1, de l’accord envisagé.
169      Voir article 4, paragraphe 2, de l’accord envisagé, qui précise que « lors de l’octroi d’autorisations d’exploitation et de permis techniques, les parties contractantes traitent tous les transporteurs aériens de l’autre partie contractante de manière non discriminatoire ».
170      Voir article 4, paragraphe 1, point d), et article 5, paragraphe 1, point c), de l’accord envisagé, qui se réfèrent tous deux aux conditions « prévues par les dispositions législatives et réglementaires » qui s’appliquent normalement à l’exploitation de transports aériens internationaux. L’article 5, paragraphe 1, point c), de l’accord envisagé renvoie également au respect des dispositions législatives et réglementaires visées à l’article 7 de cet accord en tant que motif du refus, de la révocation, de la suspension, de l’imposition de conditions ou de la limitation d’une autorisation d’exploitation.
171      Voir articles 3 à 14 du règlement sur les services aériens. Voir également considérant 5 et article 8, paragraphe 2, du règlement sur les services aériens en ce qui concerne l’existence d’une obligation de surveillance sous-jacente au maintien du respect des conditions régissant les autorisations d’exploitation.
172      D’autres aspects de cette disposition contiennent un engagement clair de se conformer aux dispositions législatives et réglementaires applicables de la partie contractante concernée, et comprennent donc l’obligation de se conformer au droit de l’Union. Voir, à cet égard, article 10, paragraphes 2, 3, 4, 5, 14 et 15 de l’accord envisagé.
173      Voir directive du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (JO 1996, L 272, p. 36), en particulier considérant 26 et
article 20, paragraphe 1, de celle-ci qui étendent les droits reconnus par cette directive aux prestataires de services d’assistance en escale de pays tiers et aux usagers des aéroports de pays tiers sur la base de la réciprocité.
174      Règlement du Conseil, du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO 1993, L 14, p. 1), et notamment le quatorzième considérant et l’article 12 qui accordent aux transporteurs de pays tiers un traitement équivalent sous réserve de réciprocité. Voir également arrêt Commission/Belgique (point 120), où la Cour a admis que cette matière constitue une compétence exclusive de l’Union.
175      Voir considérant 10, et article 15, paragraphes 4 et 5, du règlement sur les services aériens qui concernent les accords de partage de codes, autorisant les accords de partage de codes sous réserve de réciprocité, et article 13, paragraphes 3 et 4, du règlement sur les services aériens concernant les contrats de location coque nue ou avec équipage ayant un lien avec un pays tiers, de nouveau sous réserve de réciprocité dans le cas des contrats de location avec équipage.
176      Contrairement à ce qui était le cas dans l’arrêt ATAA (point 70), dans lequel la Cour a considéré que la fixation de redevances aéroportuaires n’était pas, à ce moment-là, couverte par des règles communes du droit de l’Union.
177      Règlement d’exécution de la Commission, du 11 février 2019, établissant un système de performance et de tarification dans le ciel unique européen et abrogeant les règlements d’exécution (UE) no 390/2013 et (UE) no 391/2013 (JO 2019, L 56, p. 1).
178      Voir article 1er du règlement d’exécution 2019/317.
179      Voir article 2, point 5, du règlement d’exécution 2019/317, qui définit la notion d’« usager de l’espace aérien » comme « l’exploitant de l’aéronef au moment où le vol est effectué ou, si l’identité de l’exploitant n’est pas connue, le propriétaire de l’aéronef, sauf s’il peut être établi que quelqu’un d’autre était l’exploitant à ce moment-là ».
180      Directive du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2009, sur les redevances aéroportuaire (JO 2009, L 70, p. 11).
181      Voir article 1er de la directive 2009/12. Comme le fait remarquer la Commission, ces règles n’existaient pas lorsque la Cour a effectué son appréciation dans l’arrêt ATAA (point 70).
182      La notion d’« usager d’aéroport » est définie à l’article 2, point 3, de la directive 2009/12 comme suit : « toute personne physique ou morale transportant par voie aérienne des passagers, du courrier et/ou du fret, à destination ou au départ de l’aéroport concerné ».
183      Voir article 3 de la directive 2009/12, qui dispose que « [l]es États membres veillent à ce que les redevances aéroportuaires n’entraînent pas de discrimination entre les usagers d’aéroport ».
184      Je relève que l’article 12 de l’accord envisagé exige spécifiquement que les transporteurs aériens des parties contractantes soient traités « à des conditions qui ne sont pas moins favorables que les conditions les plus favorables accordées à un autre transporteur aérien », et donc des transporteurs omanais au sein de l’Union européenne. En conséquence, indépendamment du fait que les règles de l’Union en cause s’appliquent à tout usager d’un aéroport, il y a affectation d’une matière du fait que l’engagement contenu dans l’accord envisagé assimile spécifiquement les transporteurs omanais aux transporteurs de l’Union.
185      Voir article 22, paragraphe 1, du règlement sur les services aériens.
186      Voir article 23, paragraphe 1, du règlement sur les services aériens.