ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
14 septembre 2004 (1)
«Aides d'État – Notion – Non-paiement d'impôts et de cotisations de sécurité sociale par une entreprise – Attitude des autorités nationales après une déclaration de cessation de paiement»
Dans l'affaire C-276/02,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l'article 230 CE,
introduit à la Cour le 23 juillet 2002,
Royaume d'Espagne, représenté par M. S. Ortiz Vaamonde, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. V. Kreuschitz et J. L. Buendía Sierra, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. C. Gulmann, J.-P. Puissochet (rapporteur) et J. N. Cunha Rodrigues, et Mme F. Macken, juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 1er avril 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, le royaume d’Espagne demande l’annulation de la décision 2002/935/CE de la Commission, du 14 mai 2002, relative à une aide en faveur de Grupo de Empresas Álvarez (JO, L 329, p. 1, ci‑après la «décision attaquée»).
Le cadre factuel et la décision attaquée
2
Le Grupo de Empresas Álvarez SA (ci-après «GEA»), qui était l’un des principaux fabricants et vendeurs espagnols de vaisselle et de porcelaine, a enregistré des pertes importantes après sa privatisation en 1991.
3
L’entreprise a bénéficié d'aides étatiques sous forme de garanties et d'une subvention directe que la Commission a autorisées par décision 98/364/CE du 15 juillet 1997 (JO 1998, L 164, p. 30) à la condition que les autorités espagnoles s’abstiennent d’accorder toute autre nouvelle aide et appliquent pleinement le plan de restructuration qu’elles avaient communiqué.
4
Toutefois, durant les trois années qui ont suivi cette autorisation, GEA et sa filiale Vidrios Automáticos del Noroeste SA (ci-après «VANOSA») ont manqué à leurs obligations fiscales et de paiement des cotisations de sécurité sociale.
5
Après que les cessations de paiement de GEA et de VANOSA ont été prononcées à leur demande, le 19 novembre 1997 pour la première et le 14 novembre 1997 pour la seconde, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (agence d’administration fiscale de l’État, ci-après l’«agence fiscale») a conclu un accord particulier avec chacune des deux sociétés, le 14 avril 1998.
6
Aux termes de ces accords, environ les deux tiers de la dette fiscale existante étaient remis et un report, ainsi qu'un échelonnement à long terme, à savoir deux ans de carence suivis de paiements trimestriels pendant dix ans, le premier à compter du mois de janvier 2000, étaient accordés pour le paiement du solde de cette dette, sous condition que les deux entreprises respectent l'échéancier et s’acquittent ponctuellement de leurs obligations fiscales ultérieures. Ces conditions devaient être respectées à peine de résiliation des accords et, partant, de la renaissance de l’ensemble de la dette initiale.
7
Le 6 novembre 1998, la Tesorería General de la Seguridad Social (ci‑après la «sécurité sociale») a également conclu un accord particulier avec VANOSA, de même nature que les accords du 14 avril 1998, la première mensualité prévue dans le rééchelonnement étant due en janvier 2000. En revanche, GEA n'est pas parvenue à un accord similaire avec la sécurité sociale.
8
Pendant les deux années qui ont suivi la conclusion des accords avec l’agence fiscale et la sécurité sociale, GEA et VANOSA ont continué à ne pas payer leurs cotisations sociales et leurs impôts venant à échéance, à l’exception de quelques versements ponctuels. À partir du début de l’année 2000, ces entreprises ne se sont pas non plus acquittées du paiement des arriérés selon les modalités prévues dans lesdits accords.
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Le 7 février 2001, après plusieurs mises en demeure infructueuses l’agence fiscale a, selon le gouvernement espagnol, dénoncé les accords du 14 avril 1998 passés avec GEA et VANOSA. Le 20 décembre 2001, la sécurité sociale a dénoncé pour sa part l’accord du 6 novembre 1998 passé avec VANOSA.
10
Par ailleurs, toujours selon le gouvernement espagnol, même après les déclarations de cessation de paiement, la sécurité sociale et l’agence fiscale ont continué d’ordonner diverses saisies qui faisaient suite à des saisies antérieures à ces déclarations et elles ont engagé d'autres mesures d'exécution. Ainsi, l’agence fiscale aurait notamment fait procéder à la saisie de 96 logements sociaux (le 23 décembre 1999), de marques commerciales du groupe GEA (le 22 août 2000), de créances des principaux clients des entreprises en cause (entre les mois d’octobre 2000 et d’avril 2001), et de l’usine de VANOSA (le 5 juin 2002), tandis que la sécurité sociale aurait obtenu le recouvrement de certaines sommes (par exemple 42 767 950 ESP en novembre 1998) et demandé la saisie de comptes bancaires (en janvier 2001), ainsi que d'une créance sur le trésor public (en avril 2001). Ces actions auraient finalement entraîné la fermeture des entreprises au cours du printemps 2001, dès lors que les recettes que leur activité pouvait générer étaient largement distraites au profit des créanciers publics.
11
Saisie au premier semestre 2001 de deux plaintes alléguant notamment une renonciation des autorités espagnoles au recouvrement d’impôts et de cotisations sociales à l’égard de GEA et de VANOSA, la Commission a adressé plusieurs demandes de renseignements à ces autorités. Après plusieurs échanges de lettres avec celles-ci, elle a engagé le 19 septembre 2001 la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE et en a informé les autorités espagnoles par lettre du même jour qu’elle a ensuite publiée au Journal officiel des Communautés européennes en invitant l’ensemble des intéressés à présenter leurs observations (JO 2001, C 336, p. 6).
12
Les autorités espagnoles ont présenté des observations qui sont parvenues à la Commission le 4 décembre 2001. Aucun autre État membre ou autre intéressé n’a émis d’observations. Le 14 mai 2002, la Commission a arrêté la décision attaquée.
13
Dans les motifs de celle-ci, la Commission expose que le non-paiement systématique des cotisations sociales et d’impôts par GEA et VANOSA, au moins entre novembre 1997, moment des cessations de paiement, et janvier 2001, équivaut à un transfert de ressources d’État à ces entreprises et constitue une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
14
Ce transfert aurait en effet procuré auxdites entreprises un avantage concurrentiel dans la mesure où, contrairement à leurs concurrents, elles n'auraient pas eu à supporter les dépenses de cotisations sociales et d’impôts comme c'est normalement le cas. Cet avantage trouverait son origine dans l'absence de mise en œuvre de mesures prévues par la législation espagnole, à savoir l'engagement de procédures exécutoires distinctes pour les dettes postérieures à la cessation de paiement, qui aurait évité que les entreprises en cause poursuivent leurs activités sans respecter leurs obligations fiscales et de sécurité sociale.
15
En agissant ainsi, les autorités espagnoles n’auraient pas adopté un comportement comparable à celui d'un créancier privé diligent cherchant à récupérer au moins une petite partie des impôts et des cotisations dus. Leur passivité aurait engendré une augmentation considérable de l'arriéré fiscal et social entraînant le non‑respect flagrant du plan de restructuration sur lequel se fondait la décision du 15 juillet 1997.
16
La Commission expose ensuite que l’aide identifiée ne peut bénéficier d’aucune des dérogations prévues à l’article 87, paragraphes 2 et 3, CE et que, en particulier, elle ne remplit pas les conditions fixées dans la communication (1999/C 288/02) sur les lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (JO 1999, C 288, p. 2).
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En conclusion, la Commission décide que «l’aide que constitue le non‑paiement continu d’impôts et de cotisations sociales par [GEA et VANOSA], après avoir été déclarées en cessation de paiement le 19 novembre 1997 pour GEA et le 14 novembre 1997 pour VANOSA, entre ces dates respectives et janvier 2001 est incompatible avec le marché commun». Elle décide en outre que le royaume d’Espagne doit adopter «toutes les mesures nécessaires pour obtenir de son bénéficiaire la restitution de l’aide [en cause] qui a été mise à exécution illégalement».
Sur le recours
18
Le gouvernement espagnol avance notamment que la Commission a commis une erreur de droit ainsi qu’une erreur de fait dans l’application de l’article 87, paragraphe 1, CE. Il y a lieu d’examiner en premier lieu ces moyens.
Sur le moyen tiré d’une erreur de droit
Arguments des parties
19
Le gouvernement espagnol soutient que la décision attaquée viole l’article 87, paragraphe 1, CE dans la mesure où l’existence d’une aide d’État au sens de cette disposition ne serait pas établie dans des circonstances telles que celles de l'espèce.
20
Selon le gouvernement espagnol, les autorités compétentes se seraient contentées de conclure des accords de remise et de rééchelonnement de dettes avec GEA et VANOSA, ainsi que le leur permettait la législation nationale applicable en matière de cessation de paiement d’entreprises, comme elles l’auraient fait avec n’importe quelle société se trouvant dans la même situation. La simple conclusion de tels accords, dans le cadre d’une procédure de cessation de paiement, ne saurait être considérée comme engendrant une aide d’État.
21
Suivre le raisonnement de la Commission, selon lequel constitue une aide d’État le fait que les entreprises ont bénéficié d’accords rendant possible la poursuite de leurs activités, alors que les créanciers publics auraient pu provoquer leur liquidation immédiate, reviendrait à considérer que toute procédure de cessation de paiement emporte des éléments d'aide et que les procédures de prévention de la faillite instituées par les États membres sont en elles-mêmes contraires aux règles communautaires en matière d’aides d’État.
22
Le gouvernement espagnol fait également valoir que, en l'espèce, la Commission n’a ni démontré ni allégué que les accords conclus par les créanciers publics avec GEA et VANOSA étaient différents ou plus avantageux que ceux normalement conclus dans les procédures en cessation de paiement.
23
La Commission souligne, en revanche, que ce ne sont pas les accords de remise et de rééchelonnement de dettes à l'égard des créanciers publics en tant que tels qui ont engendré l’aide d’État, mais la passivité dont ont fait preuve la sécurité sociale et l’agence fiscale après la conclusion de ces accords. Contrairement à ce que soutient le gouvernement espagnol, la Commission n’aurait jamais soutenu dans la présente affaire que lesdits accords engendraient une aide d’État.
Appréciation de la Cour
24
L’article 87, paragraphe 1, CE définit les aides d’État qui sont réglementées par le traité CE comme les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres. La notion d’aide d’État au sens de cette disposition, est plus générale que celle de subvention parce qu’elle comprend non seulement des prestations positives telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise (voir, notamment, arrêts du 23 février 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, 30/59, Rec. p. 1, 39; du 15 mars 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Rec. p. I‑877, point 13; du 29 juin 1999, DM Transport, C‑256/97, Rec. p. I-3913, point 19, et du 12 décembre 2002, Belgique/Commission, C-5/01, Rec. p. I-11991, point 32).
25
En l’occurrence, dans la décision attaquée, la Commission ne met pas en cause la conclusion des accords de remise de dettes et de rééchelonnement conclus avec GEA et VANOSA. Contrairement à ce que fait valoir le gouvernement espagnol, la Commission ne déduit pas l'existence d'une aide d'État de la conclusion de tels accords avec les créanciers publics dans le cadre d’une procédure de cessation de paiement.
26
Dans les motifs et le dispositif de la décision attaquée, la Commission vise en effet explicitement le manquement continu des deux entreprises à leurs obligations de paiement en matière fiscale et de sécurité sociale. Selon la décision attaquée, notamment les points 44 et 47 de ses motifs, c’est l’avantage tiré du non-paiement systématique des impôts et des cotisations sociales au moins entre janvier 1997 et janvier 2001, c'est-à-dire sur une période à la fois antérieure et postérieure à la déclaration de cessation de paiement et à la conclusion des accords, qui constitue une aide d’État. Cet avantage proviendrait de l’absence d’engagement par les autorités compétentes de procédures exécutoires distinctes permettant d’éviter que les deux entreprises poursuivent leurs activités, notamment après la conclusion des accords, sans respecter leurs obligations fiscales et de sécurité sociale en particulier sans honorer leurs dettes postérieures à la cessation de paiement et non comprises dans les remises et l’échéancier prévus par les accords. Au point 53 des motifs de la décision attaquée, il est précisé que, par cette attitude, les créanciers publics n'ont pas agi comme des créanciers privés cherchant à récupérer au moins une petite partie des impôts et cotisations dus.
27
Par conséquent, fondé sur une lecture erronée de la décision attaquée, le premier moyen du gouvernement espagnol doit être rejeté.
Sur le moyen tiré d’une erreur de fait
Arguments des parties
28
Le gouvernement espagnol fait valoir en substance que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait, dès lors que la Commission a considéré que les autorités espagnoles sont restées inactives après que la cessation de paiement de GEA et de VANOSA a été prononcée en novembre 1997.
29
Contrairement à ce qui a été retenu dans la décision attaquée, tant la sécurité sociale que l’agence fiscale auraient utilisé tous les moyens à leur disposition, en particulier des procédures exécutoires distinctes, pour assurer le recouvrement des dettes nées après la conclusion des accords de remise et de rééchelonnement. Le gouvernement espagnol se réfère aux actions évoquées au point 10 du présent arrêt.
30
En revanche, selon la Commission, les autorités espagnoles n’auraient pas fait preuve d’une diligence suffisante face au non-respect de leurs obligations fiscales et de sécurité sociale par les entreprises en cause. La sécurité sociale et l’agence fiscale seraient en effet restées inactives après la conclusion des accords de remise et de rééchelonnement en 1998, ce qui aurait eu pour effet d’augmenter considérablement les dettes ultérieures.
Appréciation de la Cour
31
La légalité d’une décision en matière d’aides d’État doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (voir, notamment, arrêts du 10 juillet 1986, Belgique/Commission, 234/84, Rec. p. 2263, point 16, et du 26 septembre 1996, France/Commission, C‑241/94, Rec. p. I-4551, point 33).
32
En ce qui concerne le fondement de la décision attaquée, ainsi qu’il a été mentionné au point 26 du présent arrêt, la Commission considère que l’aide d’État trouve son origine dans le fait que les autorités espagnoles n’auraient pas engagé de procédures exécutoires distinctes et n'auraient pas agi comme des créanciers privés cherchant à récupérer au moins une petite partie de leurs créances.
33
Toutefois, il ressort de la correspondance échangée entre les parties pendant la procédure administrative que les autorités espagnoles avaient indiqué que des démarches avaient été effectuées au cours de la période allant de janvier 1997 à janvier 2001 pour recouvrer une partie des créances publiques sur GEA et VANOSA et pour conduire ces dernières à respecter leurs obligations. Certes, les informations fournies à la Commission dans le cadre de la procédure administrative étaient moins complètes que celles avancées par le gouvernement espagnol dans le présent recours et elles étaient parfois imprécises, mais elles ne permettaient pas à la Commission de conclure que les mesures prévues par la législation espagnole (procédures exécutoires distinctes) afin d'éviter que les entreprises ne poursuivent leurs activités sans respecter leurs obligations fiscales et de sécurité sociale n'avaient aucunement été mises en œuvre et que les créanciers publics n'avaient donc pas agi comme des créanciers privés cherchant à récupérer au moins une petite partie de leurs créances.
34
Dans leur réponse à une demande de renseignements de la Commission, parvenue à cette dernière le 5 juillet 2001, les autorités espagnoles n'ont certes fait état que de saisies par la sécurité sociale de biens immobiliers appartenant à GEA et à VANOSA, sans préciser la date de ces saisies et sans fournir d'éléments sur d'éventuelles actions de l'agence fiscale. C'est sur cette base que, dans sa lettre les informant de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, CE, la Commission a précisé auxdites autorités qu'elles n'avaient pas indiqué avoir fait usage de certains moyens juridiques disponibles dans leur droit national, tels que la mise en œuvre de la procédure de faillite ou de procédures exécutoires distinctes, pour mettre un terme à l’inexécution par les entreprises de leurs obligations à l'égard de la sécurité sociale et des impôts.
35
Dans leurs observations en réponse, parvenues à la Commission le 4 décembre 2001, les autorités espagnoles ont indiqué que GEA et VANOSA n’ayant pas respecté les accords du 14 avril 1998, l'agence fiscale avait dénoncé ces derniers le 7 février 2001 et qu’un certain nombre de mesures exécutoires avaient été relancées. Elles ont, à cet égard, énuméré des saisies de créances sur clients, de marques commerciales, d'actions de filiales et d'immeubles. Elles ont également fait état de la prise d’une hypothèque de premier rang sur un bien immobilier. Ces éléments se comprennent en ce sens que les procédures exécutoires mentionnées n'ont été relancées qu’après la période visée par la décision attaquée qui s'est achevée en janvier 2001. Mais, les autorités espagnoles se sont aussi référées à un rapport et à de la documentation de la sécurité sociale annexés à leur réponse, comprenant notamment un état de saisies de biens immobiliers, de comptes bancaires et de créances des deux entreprises sur d'autres entreprises ou sur le trésor public. L'examen de cet état fait apparaître que plusieurs saisies d’immeubles initiées entre 1993 et 1996 ont été relancées entre octobre 1997 et novembre 1998, que le 1er février 2001, la saisie d'un compte bancaire de GEA a été notifiée à la banque concernée, ce qui suppose une préparation de cette mesure dans les semaines précédentes, et que le 9 avril 2001 une créance sur le Trésor public a également été saisie.
36
En tenant compte de ces renseignements, la Commission ne pouvait pas estimer de manière globale que «le Royaume d'Espagne n'a pas pris les mesures prévues par la législation espagnole (procédures exécutoires distinctes) afin d'éviter que les entreprises poursuivent leurs activités sans respecter leurs obligations fiscales et de sécurité sociale», et en déduire que «le comportement de l'État ne permet en aucune façon de conclure qu'il a agi comme un créancier privé cherchant à récupérer au moins une petite partie des impôts et cotisations dus».
37
Sans préjuger de l’existence ou non d’aides d’État dans la présente affaire, il y a donc lieu de constater que la conclusion de la décision attaquée selon laquelle le «non‑paiement continu d'impôts et de cotisations sociales par [GEA et VANOSA] après avoir été déclarées en cessation de paiement en novembre 1997 et jusqu’en janvier 2001 [constitue une aide d'État incompatible avec le marché commun]» repose sur des prémisses erronées en fait. Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens ou arguments invoqués par le gouvernement espagnol, la décision attaquée doit être annulée.
Sur les dépens
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Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le gouvernement espagnol ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
La décision 2002/935/CE de la Commission, du 14 mai 2002, relative à une aide en faveur de Grupo de Empresas Álvarez est annulée.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: l'espagnol.