61978C0100
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI FREMSAT
DEN 1. FEBRUAR 1979 (
1
)
Høje Ret.
1.
De præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen i nærværende sag, vedrører forbudet mod dobbeltydelser i en af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 om social sikring af vandrende arbejdstagere, nemlig artikel 79, stk. 3. Denne bestemmelse findes i det kapitel, der hovedsageligt omhandler børnetilskud til børn, som forsørges af pensionister.
Sagsøger i hovedsagen, Rossi, der er italiensk statsborger, arbejdede først i Italien som landarbejder. Fra 1948 til 1958 arbejdede han i Belgien. På grund af en erhvervssygdom har han siden 1964 oppebåret invalidepension, der afholdes af den for sådanne ydelser kompetente belgiske institution.
Foruden pensionen oppebar han ligeledes i Belgien indtil februar 1973 børnetilskud for sine to døtre. Fra marts 1973 har udbetalingen af børnetilskuddene været stillet i bero, fordi sagsøgers ægtefælle arbejdede i Italien, hvilket efter den belgiske institutions opfattelse var en sådan form for erhvervsudøvelse, der gjorde hende berettiget til børnetilskud for begge børn fra den tilsvarende italienske institution.
Følgelig ansøgte fru Rossi om børnetilskud hos Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS). Den 13. april 1976 afviste INPS imidlertid ansøgningen med den begrundelse, at »det kun er faderen som familieforsørger, der er berettiget til børnetilskud. Denne status som familieforsørger kan ikke overdrages, idet faderen hverken er invalid eller arbejdsløs«.
Stillet over for afslaget fra begge de to institutioner for social sikring har hr. Rossi anlagt sag ved Tribunal du Travail de Charleroi, der ved dom af 19. april 1978 har forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1.
Betyder den omstændighed, at italiensk lovgivning om børnetilskud ikke tillader, at status som familieforsørger overføres til hustruen, når ægtemanden oppebærer en pension eller rente (Fonds des Maladies professionnelles) fra en anden medlemsstat, at artikel 79, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 fra Rådet for De europæiske Fællesskaber bliver uanvendelig?
Med andre ord, skal den belgiske institution udrede børnetilskuddene, selv om der er erhvervet ret hertil i Italien som følge af, at et medlem af pensionistens eller rentemodtagerens familie har erhvervsmæssig beskæftigelse, men denne ret ikke kan udøves på grund af en særegenhed i italiensk ret?
2.
Såfremt det antages, at den italienske myndigheds opfattelse ikke længere er berettiget på grund af principperne om lige ret for mand og kvinde, skal den belgiske institution da afholde forskellen mellem det belgiske og det italienske børnetilskud, for at de rettigheder, der er erhvervet i medfør af lovgivningen i det sidste beskæftigelsesland, kan sikres, og uligheder i behandlingen af arbejdstagere, som har måttet opfylde samme betingelser for at erhverve pensionen eller renten, således undgås?«
2.
Ved afgrænsningen af rækkevidden af artikel 79, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 må udgangspunktet være de bestemmelser, der regulerer betingelserne for børnetilskud til børn, der forsørges af pensionister (artikel 77, stk. 2). Hvis pensionen som i nærværende tilfælde udbetales efter en enkelt medlemsstats lovgivning, modtager pensionisten ydelserne »efter lovgivningen i den medlemsstat, som er kompetent med hensyn til pensionen« (litra a)). Artikel 79, stk. 3, bestemmer imidlertid, at »retten til ydelser i medfør af bestemmelserne i stk. 2 og i artiklerne 77 og 78 stilles i bero«, såfremt der i kraft af erhvervsudøvelse kan kræves udbetalt familieydelser eller børnetilskud for de pågældende børn efter lovgivningen i en anden medlemsstat.
Dette forbud mod dobbeltydelser har samme funktion som den tilsvarende regel i artikel 76, der omhandler arbejdstagere og arbejdsløse. Artikel 76 bestemmer, at »retten til familieydelser eller børnetilskud i medfør af bestemmelserne i artikel 73 eller 74 stilles i bero, såfremt der i kraft af erhvervsudøvelse også kan kræves udbetalt familieydelser eller børnetilskud efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmerne er bosat«. Som Kommissionen har anført, kan man se bort fra forskellen i formuleringen af de to bestemmelser. De vedrører begge tilfælde, hvor der på grund af påbegyndelse af erhvervsudøvelse i en anden medlemsstat opstår ret til børnetilskud to steder.
Jeg mener derfor, at de retsprincipper, som Domstolen har opstillet i sagen Ragazzoni (dom af 20. 4. 1978 i sag 134/77, Sml. 1978, s. 963) med direkte henblik på artikel 76, også indeholder de fornødne kriterier til fortolkningen af artikel 79, stk. 3, og til besvarelsen af det første spørgsmål fra den nationale ret. I Ragazzoni-dommen fastslog Domstolen, at reglen i artikel 76 i forordning nr. 1408/71 om, at retten til familieydelser eller børnetilskud stilles i bero, ikke finder anvendelse, når faderen arbejder udenlands i en medlemsstat, mens moderen er arbejdstager i det land, hvor de øvrige familiemedlemmer har bopæl, og ikke ifølge dette lands lovgivning har erhvervet ret til børnetilskud, enten fordi kun faderen anerkendes som familieforsørger, eller fordi betingelserne for at tillægge moderen ret til ydelserne ikke er opfyldt.
I nærværende sag er det uden betydning, om faderen og moderen arbejder på samme sted eller på forskellige steder, eftersom faderen er pensionist. Som anført indeholder artikel 79, stk. 3, kun den betingelse, at der i kraft af erhvervsudøvelse (normalt men ikke nødvendigvis moderens) er erhvervet ret til familieydelser eller børnetilskud for de pågældende børn efter lovgivningen i en medlemsstat (hvor også pensionisten kan have bopæl). Det er derfor afgørende, om moderen i kraft af erhvervsudøvelse har erhvervet ret til børnetilskud i den stat, hvor hun arbejder. Er dette ikke tilfældet, gælder den i artikel 79, stk. 3, indeholdte betingelse selvfølgelig ikke.
Som nævnt, var det på det tidspunkt, da fru Rossi indgav sin ansøgning til INPS, efter gældende italiensk ret således, at moderen ikke i kraft af erhvervsudøvelse kunne erhverve ret til børnetilskud, da det kun var faderen, der kunne anerkendes som familieforsørger. I det følgende blev der ved lov nr. 903 af 9. december 1977 (trådt i kraft den 18. 12. 1977) indført den regel, at børnetilskuddene også kunne udbetales til hustruen. Dette forudsætter selvfølgelig en ansøgning fra den erhvervsaktive hustru og en erklæring fra ægtemanden om, at han vil give afkald på børnetilskuddene, også selv om han selv skulle være berettiget og hidtil have oppebåret dem. Så længe disse betingelser ikke konkret er opfyldt, kan det ikke siges, at en kvindelig arbejdstager har ret til at få børnetilskuddene udbetalt. Er det ikke tilfældet, vil artikel 79, stk. 3, derfor skulle finde anvendelse.
3.
Udgangspunktet i det andet spørgsmål fra Tribunal du Travail de Charleroi er, at den italienske institutions opfattelse »ikke længere er berettiget på grund af principperne om lige ret for mand og kvinde«. Denne opfattelse kan dog ikke længere forsvares som følge af den allerede nævnte ændring af italiensk ret, en ændring, som i dag skulle give fru Rossi — såfremt hun indgav ny ansøgning til INPS — mulighed for selv at oppebære børnetilskuddene. Men netop af denne grund — bortset fra den generelle interesse spørgsmålet har — anser jeg det for nødvendigt også at besvare den nationale rets andet spørgsmål.
Lad os altså antage, at en moder, der arbejder, i medfør af italiensk ret har erhvervet ret til børnetilskud. Kan faderen da forlange, at den belgiske institution skal betale forskellen mellem det italienske børnetilskud og det eventuelt højere børnetilskud efter belgisk ret? Med andre ord, er betingelsen i artikel 79, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 altid og nødvendigvis absolut, eller kan den anvendes i reduceret omfang i tilfælde, hvor den anden medlemsstat, som moderen arbejder i, udbetaler mindre ydelser?
Til dette spørgsmål har deltagerne i den foreliggende retssag afgivet forskellige besvarelser.
Den belgiske regering mener, at der ikke nogetsteds i forordning nr. 1408/71 er hjemmel til at forhøje børnetilskuddene i det til betaling forpligtede land, fordi de er højere i et andet land.
Heroverfor har sagsøger anført, at artikel 79, stk. 3, i de tilfælde, i hvilke børnetilskuddene omfattes af forordningens artikel 77, ikke kan have den virkning, at tilskuddene nedsættes ved anvendelse af mindre gunstige lovregler i det land, hvor moderen arbejder. I øvrigt er det ikke klart, om sagsøgers krav om et supplerende tilskud støttes på national belgisk ret eller på fællesskabsretten.
Derimod er Kommissionens holdning klarere, således som den kom til udtryk under den mundtlige forhandling. Efter at Kommissionen oprindeligt delte den belgiske regerings opfattelse, anførte den senere, at den mere gunstige belgiske ret måtte finde anvendelse uden hensyn til artikel 79, stk. 3. Kommissionen har herved henvist til artikel 60, sidste stykke, i den belgiske bekendtgørelse af 19. december 1939, der bestemmer, at den berettigede kan kræve forskellen mellem børnetilskud efter belgisk ret og børnetilskud, der udbetales i medfør af anden hjemmel, såfremt disse sidste beløb er lavere.
Endelig har den italienske regering anført, at artikel 79, stk. 3, der forud sætter, at retten til børnetilskud bestemmes efter lovgivningen i den stat, det påhviler at afholde pensionen (i henhold til artikel 77, stk. 2, a)), under ingen omstændigheder kan bevirke, at man uden videre anvender en mindre gunstige bestemmelse i lovgivningen i den stat, i hvilken moderen arbejder. Ifølge den italienske regering skal artikel 79, stk. 3, derfor fortolkes således, at børnetilskuddene kan stilles såvel helt som delvist i bero, alt efter om det til pensionen knyttede tilskud er det samme (eller lavere) eller endog højere end det tilskud, der udbetales i den anden medlemsstat.
4.
Til støtte for den belgiske regerings opfattelse kunne man henvise til bestemmelsens formulering. Artikel 79, stk. 3, anvender udtrykket »stilles i bero« uden nærmere beskrivelse, således at den fortolkning synes logisk, at der kun kan blive tale om at stille ydelserne fuldstændigt i bero. Efter forordningen skulle anvendelsen af de to sæt nationale lovgivninger således være alternativ, uafhængig af eventuelle indskrænkninger i arbejdstagerens velerhvervede rettigheder. En så at sige integrerende anvendelse af de to retssystemer skulle altså ikke kunne komme på tale for at beskytte disse rettigheder.
Mod dette rent formelle synspunkt kan anføres, at bestemmelsens formulering ikke udelukker en anden fortolkning, der er mere i overensstemmelse med fællesskabsrettens almindelige principper. Der er to gode grunde til at foretrække sidstnævnte mulighed.
For det første kan jeg henvise til, at et af formålene med forordning nr. 1408/71, således som det fremgår af dens syvende betragtning, er, at gennemførelse af traktatens artikel 51 »skal gøre det muligt for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, at bevare de rettigheder og fordele, de har erhvervet, uden at reglerne fører til uberettigede dobbeltydelser«. Når således Fællesskabets regler om social sikring af vandrende arbejdstagere har det formål, at arbejdstageren ikke skal få en uberettiget berigelse på grund af forskellige retsordners samspil, så kan det dog ikke også være deres formål, at en enkelt national lovgivning skal finde anvendelse under udelukkelse af enhver anden, hvor flere retsordner støder sammen, også selv om dette måtte skade arbejstagerens velerhvervede rettigheder.
Endvidere kan forordning nr. 1408/71 kun fortolkes ud fra principperne om social sikring i traktatens artikel 51, mere generelt »i lyset af sin egen ånd og traktatens mål« (jf. dom af 29. 9. 1976 i sag 17/76, Brack, Sml. 1976, s. 1429, præmis 19). Domstolen har allerede fastslået, at »formålet med EØF-traktatens artikel 48-51 ikke vil kunne gennemføres, såfremt arbejdstageren skulle miste en allerede erhvervet ret til ydelser i en medlemsstat, fordi han gjorde brug af sin ret til fri bevægelighed« (dom af 15. 7. 1964 i sag 100/63, Van der Veen, Sml. 1954-1964, s. 527; org. ref. Recueil 1964, s. 1105). Herved kan endvidere anføres dommene af 9. juni 1964 (sag 92/63, Nonnenmacher, Sml. 1954-1964, s. 491) af 10. december 1969 (sag 34/69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris, Sml. 1969, s. 169) og af 25. november 1965 (sag 50/75, Caisse de pension des employées privés, Sml. 1975, s. 1473).
Endvidere skal jeg også henvise til dommen af 21. oktober 1975 (sag 24/75, Petroni, Sml. 1975, s. 1149), hvor Domstolen statuerede, at artikel 46, stk. 3, i Rådets forordning nr. 1408/71 er uforenelig med traktatens artikel 51 i det omfang, bestemmelsen foreskriver, at ved sammenlægning af to ydelser, erhvervet i forskellige medlemsstater, skal det ydelsesbeløb, hvortil der er erhvervet ret udelukkende i medfør af national ret, nedsættes.
Endvidere hedder det i dommen af 13. juli 1976 (sag 19/76, Triches, Sml. 1976, s. 1243), at »de af Rådet i henhold til artikel 51 trufne foranstaltninger ikke må have til følge, at en vandrende arbejdstager fratages en ret, der er erhvervet alene i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor han har arbejdet . . .«.
I de senere år er denne tendens blevet stadig klarere. Det viser bl.a. dommen af 3. februar 1977 (dag 62/76, Strehl, Sml. 1977, s. 211) og dommen af 13. oktober 1977 (sag 112/76, Manzoni, Sml. 1977, s. 1647).
5.
På grundlag af disse overvejelser må den belgiske regerings synspunkt afvises. Det kan nemlig hverken forenes med ånden i eller formålet med forordning nr. 1408/71 eller med de principper, der kan udledes af EØF-traktatens artikel 48-51 (i særdeleshed med princippet om, at en arbejdstager ikke på grund af forordningens forbud mod dobbeltydelser må stilles ringere, end han ville være efter en enkelt medlemsstats nationale ret).
Tilbage står to muligheder for fortolkning af bestemmelsen. Efter den ene er artikel 79, stk. 3, ikke til hinder for, at der anvendes mere favorable nationale bestemmelser, i medfør af hvilke der kan betales et supplerende tilskud, når tilskuddet i en anden medlemsstat er lavere end tilskuddet i den stat, der afholder pensionen. Efter den anden fortolkning regulerer fællesskabsretten i det hele og selvstændigt (altså uafhængig af de nationale retssystemer) det tilfælde, hvor der fra to lande udbetales børnetilskud i forskellig størrelse, og fællesskabsretten giver arbejdstageren ret til at kræve forskellen mellem de to beløb af den institution, der skal udrede pensionen.
I denne sag fører begge fortolkninger til, at arbejdstageren har krav på et supplerende tilskud fra den belgiske institution. Dog må der gøres den indskrænkning, at retten til supplerende børnetilskud må udelukkes, såfremt der efter retten i den medlemsstat, som udbetaler det største børnetilskud, ikke er hjemmel til noget sådant. I belgisk ret findes denne hjemmel, i andre retssystemer kan det tænkes, at en sådan bestemmelse mangler, hvorfor arbejdstageren i sidstnævnte tilfælde kun vil have ret til et supplerende beløb, såfremt dette følger direkte af fællesskabsretten.
Efter Kommissionens fortolkning skulle der kunne tænkes tilfælde, i hvilke en arbejdstager netop på grund af artikel 79, stk. 3, ikke kunne bevare rettigheder, som han havde erhvervet i den stat, hvori han arbejder, og i hvilken han således ville blive dårligere stillet.
Jeg mener ikke, at et sådant resultat kan forenes med formålene med artikel 79, stk. 3, når henses til de ovennævnte almindelige principper. Artikel 79, stk. 3, har det formål at udelukke risikoen for, at to nationale lovgivninger i fuldt omfang finder samtidig anvendelse. For at nå dette mål skønner jeg det dog ikke for fornødent at ofre velerhvervede rettigheder, der kan forenes med forbudet mod dobbeltydelser. Tværtimod følger det af de almindelige principper, at kravet om at undgå dobbeltydelser må forenes med kravet om at sikre velerhvervede rettigheder.
I samme retning taler også det ligebehandlingsprincip, der gælder, når arbejdstagere skal opfylde samme betingelser for at få pension. Dette princip ville blive tilsidesat, såfremt det anerkendtes, at en arbejdstager på området for social sikring blev stillet ringere end andre arbejdstagere, der udfører det samme arbejde i den stat, det påhviler at udrede pensionen, alene af den grund, at en anden medlemsstats retsorden indeholder hjemmel for tilsvarende tilskud i kraft af nævnte erhvervsudøvelse, blot i ringere størrelse.
Hvis dette er hovedlinjerne i Fællesskabets forbud mod dobbeltydelser, så mener jeg ikke, det synspunkt kan forsvares, der reducerer artikel 79, stk. 3, til en lowalgsregel og ser bort fra kravet om, at arbejdstageren altid skal sikres den mest gunstige behandling og have sine velerhvervede rettigheder beskyttet.
Jeg foretrækker derfor at fortolke artikel 79, stk. 3, i overensstemmelse med de almindelige principper, dvs. at bestemmelsen efter denne fortolkning medfører, at den institution, der udbetaler faderen pensionen, kun må stille børnetilskuddene 100 % i bero, såfremt børnetilskuddene har samme størrelse eller er lavere end børnetilskuddene i det land, i hvilket moderen arbejder, og institutionen må kun stille udbetalingen delvis i bero, såfremt dens børnetilskud er større end børnetilskuddene i det land, hvor moderen arbejder.
6.
Sammenfattende skal jeg derfor foreslå følgende besvarelse af de spørgsmål, som er forelagt af Tribunal du Travail de Charleroi ved dom af 19. april 1978;
1.
Retten til børnetilskud til børn, som faderen der er pensionist efter en medlemsstats lovgivning, har forsørgerpligt overfor, stilles efter artikel 79, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 ikke i bero, såfremt moderen efter en anden medlemsstats lovgivning, på trods af at hun arbejder, ikke har erhvervet ret til de samme ydelser, enten fordi kun faderen anerkendes som familieforsørger, eller fordi betingelserne for at tillægge moderen ret til ydelserne ikke er opfyldt.
2.
Er børnetilskud, der udbetales i medfør af en pension efter artikel 77 i Rådets forordning nr. 1408/71, større end de tilskud, der udbetales i det land, hvor moderen arbejder, tilkommer der pensionisten et supplerende børnetilskud, svarende til forskellen mellem det højere tilskud, der udbetales efter lovgivningen i den stat, hvorfra pensionen udbetales, og det lavere tilskud, der ydes i den anden medlemsstat uden hensyn til, at det i artikel 79, stk. 3, i forordningen er foreskrevet, at udbetalingen skal stilles i bero.
(
1
) – Oversat fra italiensk.