62011TJ0319
RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
8. april 2014 (
*1
)
»Statsstøtte — den finansielle sektor — støtte med henblik på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi — artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF — afgørelse, der erklærer støtten forenelig med det fælles marked — betingelser for godkendelse af støtten — forbud mod at foretage opkøb — overensstemmelse med Kommissionens meddelelser om støtte til den finansielle sektor i forbindelse med finanskrisen — proportionalitet — ligebehandling — princippet om god forvaltningsskik — begrundelsespligt — ejendomsret«
I sag T-319/11,
ABN Amro Group NV, Amsterdam (Nederlandene), ved advokaterne W. Knibbeler og P. van den Berg,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn og S. Noë, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse 2011/823/EU af 5. april 2011 om Nederlandenes foranstaltninger C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 og N 19/10) til fordel for ABN Amro Group NV (oprettet efter fusionen mellem Fortis Bank Nederland og ABN Amro N) (EUT L 333, s. 1),
har
RETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, O. Czúcz (refererende dommer), og dommerne I. Labucka og D. Gratsias,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 4. juni 2013,
afsagt følgende
Dom
Baggrunden for tvisten
1
Den 5. april 2011 vedtog Europa-Kommissionen afgørelse 2011/823/EU om Nederlandenes foranstaltninger C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 og N 19/10) til fordel for ABN Amro Group NV (oprettet efter fusionen mellem Fortis Bank Nederland og ABN Amro N) (EUT L 333, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«).
2
I en tid med finanskrise, hvor interbanklån i september 2008 var stoppet, fastsatte Kommissionen i en række meddelelser retningslinjer for udformning og gennemførelse af statsstøtte til bankerne. I disse meddelelser anerkendte Kommissionen, at krisens alvor berettigede tildeling af støtte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, idet denne bestemmelse tillader statsstøtte, når den er nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi.
3
Den 25. oktober 2008 offentliggjordes Meddelelse fra Kommissionen – Statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise (EUT C 270, s. 8).
4
Da et voksende antal EU-medlemsstater i efteråret 2008 som følge af markedspresset så sig nødsaget til at gennemføre en »forebyggende« rekapitalisering af bankerne, så disse kunne opnå højere egenkapitalandele og sikre tildeling af kredit til realøkonomien, blev Meddelelse fra Kommissionen – Rekapitalisering af pengeinstitutter under den aktuelle finanskrise: Støttens begrænsning til det nødvendige minimum og sikkerhedsforanstaltninger mod uforholdsmæssige konkurrencefordrejninger (EUT 2009 C 10, s. 2, herefter »rekapitaliseringsmeddelelsen«) offentliggjort.
5
I den periode, der gik forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, vedtog Kommissionen dernæst Meddelelse fra Kommissionen om behandlingen af værdiforringede aktiver i Fællesskabets banksektor (EUT 2009 C 72, s. 1) og Meddelelse fra Kommissionen om genoprettelse af rentabiliteten i finanssektoren under den nuværende krise og vurdering af omstruktureringsforanstaltninger på grundlag af statsstøttereglerne (EUT 2009 C 195, s. 9, herefter »omstruktureringsmeddelelsen«). I sidstnævnte meddelelse redegøres der for de kriterier, som Kommissionen agter at anvende på omstruktureringsstøtte til bankerne på baggrund af krisen. I punkt 5 anføres det, at bankernes omstruktureringsplaner skal baseres på de tre søjler, der er nævnt i de øvrige meddelelser: at sikre levedygtighed på længere sigt uden statsstøtte, at sikre en passende byrdefordeling og endelig at sikre, at der træffes passende foranstaltninger, som mest muligt kan mindske konkurrencefordrejninger.
6
I denne dom betegnes de i præmis 3-5 ovenfor nævnte meddelelser samlet »meddelelserne«.
7
ABN Amro Group NV (herefter »sagsøgeren« eller »ABN Amro«) er en finansiel institution med hovedsæde i Amsterdam (Nederlandene), som tilbyder bankydelser til privatpersoner, virksomheder og institutioner i 28 lande. Sagsøgeren besidder 100% af aktieandelene i ABN Amro Bank NV, som er tilrettelagt omkring to kernekundegrupper: detailbankydelser samt formueforvaltning og handels- og forretningsbankydelser.
8
ABN Amros struktur er resultatet af en aftale fra 2007 mellem selskaberne Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland og Banco de Santander om overtagelse og opdeling i flere dele af det tidligere moderselskab ABN Amro Holding. I forbindelse med finanskrisen og usikkerheden omkring Fortis’ levedygtighed på længere sigt erhvervede den nederlandske stat i efteråret 2008 Fortis Bank Nederland (FBN), den nederlandske bankfilial af Fortis og nogle forretningsenheder af ABN Amro Holding (herunder ABN Amro N). Den nederlandske stat besluttede at fusionere FBN og ABN Amro N for at oprette en ny retlig enhed, nemlig ABN Amro i overensstemmelse med den plan, som Fortis havde udviklet i 2007. Inden denne fusion kunne gennemføres, skulle den nederlandske stat overdrage en del af Hollandsche Bank-Unie og IFN Finance BV i overensstemmelse med Kommissionens beslutning af 3. oktober 2007 om en fusions forenelighed med det fælles marked (sag COMP/M.4844 – Fortis/ABN Amro Assets) på grundlag af Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (EUT C 265, s. 2) (44. og 45. betragtning til den anfægtede afgørelse).
9
De i den foregående præmis nævnte overtagelser og de rekapitaliseringsforanstaltninger, som den nederlandske stat gennemførte til fordel for ABN Amro, ligger til grund for undersøgelsesproceduren C 11/2009. For så vidt som de forskellige faser, der har ført til den pågældende procedure, gennemførelsen af denne og modtagerne af støtten ikke er afgørende for løsningen af den foreliggende tvist, henvises til 1.-157. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori der redegøres detaljeret herfor. Ud over de foreløbige og midlertidige afgørelser, som Kommissionen har truffet vedrørende ovennævnte overtagelser og transaktioner, redegøres der for den første udgave af en omstruktureringsplan for ABN Amro, som den nederlandske stat forelagde Kommissionen den 4. december 2009 (herefter »omstruktureringsplanen af december 2009«), samt den ajourførte udgave heraf fremlagt den 8. november 2010 (herefter »omstruktureringsplanen af november 2010«).
10
I forbindelse med undersøgelsesproceduren fandt der forskellige udvekslinger og møder sted mellem den nederlandske stat, ABN Amro og Kommissionen i løbet af 2010 og 2011 vedrørende omfanget og varigheden af forbuddet mod overtagelser, hvilken adfærdsregulerende foranstaltning Kommissionen fandt nødvendig for, at støtten til ABN Amro kunne anses for at være forenelig med det indre marked.
11
Da Kommissionen ikke kunne opnå en aftale, navnlig om retningslinjerne for et sådant forbud, vedtog den den anfægtede afgørelse som en betinget afgørelse i henhold til artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [108 TEUF] (EUT L 83, s. 1). Den fastslår heri, at ABN Amro har modtaget statsstøtte i form af en rekapitaliseringsstøtte til en anslået værdi af mellem 4,2 og 5,45 mia. EUR (dvs. mellem 2,75 og 3,5% af dens risikovægtede aktiver) samt likviditetsstøtte på 71,7 mia. EUR (279. og 280. betragtning til den anfægtede afgørelse og dens artikel 1). Den mener, at omstruktureringsplanen af december 2009 og omstruktureringsplanen af november 2010 indeholder tilstrækkelige beviser for ABN Amros tilbagevenden til rentabilitet på lang sigt, giver en tilstrækkelig byrdefordeling og indeholder passende foranstaltninger til begrænsning af uforholdsmæssige konkurrencefordrejninger. Den erklærede på visse betingelser, at omstruktureringsplanen af december 2009 og omstruktureringsplanen af november 2010 stemmer overens med omstruktureringsmeddelelsen (331. betragtning til den anfægtede afgørelse).
12
De i den anfægtede afgørelses artikel 1 opstillede betingelser for, at støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked, er præciseret i den pågældende afgørelses artikel 3-9.
13
Det i den anfægtede afgørelses artikel 5 omhandlede forbud mod overtagelser, som er den eneste bestemmelse, hvis gyldighed der er tale om i forbindelse med dette søgsmål, har følgende ordlyd:
»1.   [ABN Amro] overtager ikke kontrollen med mere end 5% i en vilkårlig virksomhed.
2.   Uanset stk. 1 kan [ABN Amro] overtage en virksomhed, hvis den samlede bruttokøbspris (eksklusive overtagelse eller overførsel af gæld i forbindelse med sådanne overtagelser), som betales af [ABN Amro] for alle sådanne overtagelser i en periode på tre år efter datoen for [den anfægtede afgørelse], er mindre end [fortroligt] (
1
) mio. EUR.
Forbuddet i stk. 1 gælder ikke private equity-overtagelser i [ABN Amro], hvis de passer ind i forretningsplanen og det planlagte budget for »Private Equity«-divisionen som forelagt Kommissionen den 5. oktober 2010.
Forbuddet i stk. 1 gælder heller ikke [fortroligt] equity-andele, som [ABN Amros] »Energy, Commodities and Transportation«-division har påtaget sig til støtte for dens normale finansieringsvirksomhed, hvis de passer ind i [ABN Amros] forretningsplan og det planlagte budget for denne division som forelagt Kommissionen den 10. januar 2010.
[…]
3.   Det i stk. 1 omhandlede forbud er gældende i mindst tre år fra vedtagelsen af [den anfægtede afgørelse], eller indtil den nederlandske stats andel i [ABN Amro] falder til under 50%, alt efter hvilken begivenhed der indtræder sidst. Dette forbud ophører senest fem år efter datoen for [den anfægtede afgørelse].
I tilfælde af at forbuddet i stk. 1 gælder i mere end tre år efter datoen for [den anfægtede afgørelse], øges den samlede engroskøbspris i henhold til stk. 2, afsnit 1, med [fortroligt] mio. EUR pr. år.«
Retsforhandlinger og påstande
14
ABN Amro anlagde den foreliggende sag med stævning af 14. juni 2011.
15
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 64 i Rettens procesreglement har Retten stillet skriftlige spørgsmål til parterne, som de har besvaret inden for den fastsatte frist.
16
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten under retsmødet, der blev afholdt den 4. juni 2013.
17
Under retsmødet anmodede Retten ABN Amro om at præcisere sin anmodning om en fortrolig behandling af visse oplysninger indeholdt i procesdokumenterne, hvilket den gjorde inden for den fastsatte frist. Kommissionen blev anmodet om at fremsætte sine bemærkninger til denne anmodning, hvilket den ligeledes gjorde inden for den fastsatte frist.
18
Den mundtlige forhandling blev afsluttet den 16. juli 2013.
19
ABN Amro har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelses artikel 5 annulleres.
—
Kommissionen betaler sagens omkostninger.
20
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises delvist, og Kommissionen frifindes i øvrigt.
—
ABN Amro tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
21
Til støtte for søgsmålet gør ABN Amro to anbringender gældende: I forbindelse med det første anbringende sætter virksomheden spørgsmålstegn ved omfanget af det forbud mod overtagelser, den er blevet pålagt. I forbindelse med det andet anbringende bestrider den varigheden af dette forbud.
Det første anbringende om omfanget af forbuddet mod overtagelser
22
ABN Amro gør gældende, at den tildelte støtte ikke er konkurrencefordrejende, fordi den ikke var nødvendig som følge af en for stor risikotagning. Henset til denne omstændighed er omfanget af det forbud mod overtagelser, der er pålagt ABN Amro, for så vidt som det vedrører kontrol med mere end 5% i en vilkårlig virksomhed, og for så vidt som undtagelserne er formuleret detaljeret, for omfattende og i strid med, hvad der kræves navnlig i henhold til omstruktureringsmeddelelsen. Desuden er det pågældende forbud mere omfattende end de forbud, der er indeholdt i andre samtidige afgørelser om statsstøtte til finanssektoren. Kommissionen har endvidere ikke på fyldestgørende vis taget hensyn til alternative formuleringer af det pågældende forbud, som er begrundet i de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag, og som den nederlandske stat og ABN Amro gjorde gældende i forbindelse med undersøgelsesproceduren.
23
Disse klagepunkter er opdelt i fire led, der vedrører henholdsvis tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og fejlagtig anvendelse af meddelelserne, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik samt manglende begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF.
Det første led om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og fejlagtig anvendelse af meddelelserne
24
Dette led består af to klagepunkter vedrørende dels tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, dels fejlagtig anvendelse af meddelelserne. Det er hensigtsmæssigt at behandle det andet klagepunkt først.
– Det andet klagepunkt vedrørende fejlagtig anvendelse af meddelelserne
25
Indledningsvis er det nødvendigt at præcisere flere ting i forbindelse med analyserammmen for dette klagepunkt.
26
For det første er forbuddet mod overtagelser en del af de betingelser, som Kommissionen har opstillet i den anfægtede afgørelses artikel 3-9 for at kunne erklære den statsstøtte, som den nederlandske stat har ydet til ABN Amro, forenelig med det indre marked i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, der giver Kommissionen ret til at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure med en positiv beslutning, hvortil er knyttet betingelser, der gør det muligt for den at anerkende den pågældende støttes forenelighed med det indre marked. Den omtvistede betingelse er således omfattet af undersøgelsen af støtteforanstaltningens forenelighed i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF, som Kommissionen har gennemført.
27
Kommissionen har med rette bemærket, at den ved anvendelsen af artikel 107, stk. 3, TEUF har et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en EU-sammenhæng (Rettens dom af 6.4.2006, T-17/03, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke mod Kommissionen, Sml. II, s. 1139, præmis 41, og af 12.5.2011, forenede sager T-267/08 og T-279/08, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen, Sml. II, s. 1999, præmis 129 og 132).
28
Den kan dog med henblik på udøvelsen af dette skøn gøre brug af retningslinjer i form af retsakter såsom meddelelser, for så vidt som de ikke strider mod traktaten (jf. dom Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 130 og den deri nævnte retspraksis).
29
Som ABN Amro har anført, har Kommissionen med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sin skønsbeføjelse og kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (Domstolens dom af 11.9.2008, forenede sager C-75/05 P og C-80/05 P, Tyskland m.fl. mod Kronofrance, Sml. I, s. 6619, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis). På det meget specifikke statsstøtteområde er Kommissionen bundet af de rammebestemmelser eller meddelelser, som den vedtager, såfremt disse ikke afviger fra traktatens bestemmelser, og de er blevet accepteret af medlemsstaterne (jf. dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt ovenfor, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis). Det tilkommer således EU’s retsinstanser at efterprøve, om de retningslinjer, Kommissionen har pålagt sig selv, er blevet overholdt (jf. dommen i sagen Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 131 og den deri nævnte retspraksis).
30
For det andet sættes der i forbindelse med dette klagepunkt ikke spørgsmålstegn ved kontrollen med undersøgelsen af støttens forenelighed, idet spørgsmålet tværtimod er, om Kommissionen har overholdt de meddelelser, som den er bundet af i henhold til den i præmis 29 ovenfor nævnte retspraksis, da den gjorde beslutningen om forenelighed betinget af et forbud mod overtagelser som defineret i den anfægtede afgørelses artikel 5.
31
I meddelelserne, hvis lovlighed eller anvendelighed ABN Amro ikke bestrider, understreges Kommissionens skøn i forbindelse med de betingelser, der skal være opfyldt for, at en støtteforanstaltning, der retter op på en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi, kan erklæres forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, navnlig når der er tale om at udforme strukturforanstaltninger og adfærdsregulerende foranstaltninger. Eksistensen af et sådant skøn, der er et udtryk for den skønsmargen, Kommissionen har til at vurdere en støtteforanstaltnings forenelighed, skal tages i betragtning i forbindelse med analysen af klagepunkterne om tilsidesættelse af meddelelserne (jf. i denne retning og analogt hermed Rettens dom af 9.7.2008, sag T-301/01, Alitalia mod Kommissionen, Sml. II, s. 1753, præmis 527).
32
For det tredje kan lovligheden af forbuddet mod overtagelser ikke vurderes ved at udtage denne foranstaltning af den sammenhæng, den indgår i, idet der er tale om målene med de omstruktureringer af bankerne, der kræves i meddelelserne, og størrelsen af den støttemodtagende banks risikoprofil i forbindelse med analysen af støttens forenelighed. Da strukturforanstaltningerne og de adfærdsregulerende foranstaltninger supplerer den omstruktureringsplan, som medlemsstaten har foreslået Kommissionen for, at denne kan erklære støtten forenelig med det indre marked, er det endvidere alle de således pålagte foranstaltninger, som Kommissionen har evalueret i sin analyse af støttens forenelighed. ABN Amro bestrider i øvrigt ikke Kommissionens opfattelse af, at forbuddet mod overtagelser ikke kan vurderes isoleret.
33
For det fjerde er parterne enige om det tredobbelte mål med de omstruktureringsforanstaltninger, som pålægges de banker, der modtager statsstøtte i forbindelse med meddelelserne, herunder navnlig omstruktureringsmeddelelsen, der specifikt nævnes i den anfægtede afgørelse som begrundelse for indførelsen af det pågældende forbud mod overtagelser, dvs. den støttemodtagende organisations levedygtighed på længere sigt, begrænsning af støtten til det nødvendige minimum og begrænsning af konkurrencefordrejningerne.
34
Det er på grundlag af disse principper, at ABN Amros to argumenter vedrørende dels begrundelsen for forbuddet mod overtagelser, dels fraværet af bestemmelser i den anfægtede afgørelse, som tillader, at specifikke transaktioner forelægges til godkendelse, skal behandles.
35
For det første er forbuddet mod overtagelser ifølge ABN Amro for snævert i forhold til de principper, der er indeholdt i meddelelserne, for så vidt som det i det væsentlige finder anvendelse dels på virksomheder af enhver art og ikke blot på konkurrerende virksomheder eller finansielle institutioner, dels ved erhvervelse af en minoritetsandel på 5%.
36
Kommissionen begrunder forbuddet mod overtagelser i især 309.-313. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvoraf fremgår følgende:
»(309)
En omstruktureringsplan bør klart vise, at støtten fortsat er begrænset til det nødvendige minimum. Omkostninger i forbindelse med omstruktureringen bør ikke kun bæres af staten, men så vidt muligt også af dem, der investerede i banken. Banken og dens kapitalejere bør med andre ord så vidt muligt også bidrage til omstruktureringen med deres egne ressourcer. Omstruktureringsstøtten bør begrænses til at dække de omkostninger, som er nødvendige for at genoprette rentabiliteten. En virksomhed bør derfor ikke bevilges offentlige ressourcer, som kan anvendes til at finansiere markedsfordrejende aktiviteter, der ikke er knyttet til omstruktureringsprocessen, som f.eks. overtagelser […].
(310)
Omstruktureringsmeddelelsen minder om, at et forbud mod overtagelser er nødvendig for at begrænse støtten til det nødvendige minimum. I punkt 23 i omstruktureringsmeddelelsen nævnes det, at »der ikke bør stilles offentlige midler til rådighed for en virksomhed, som kunne anvendes til at finansiere markedsfordrejende aktiviteter, der ikke er knyttet til omstruktureringsprocessen. F.eks. må overtagelse af aktier i andre virksomheder eller nye investeringer ikke finansieres ved hjælp af statsstøtte, medmindre dette er afgørende nødvendigt for genoprettelse af virksomhedens rentabilitet«.
(311)
I omstruktureringsmeddelelsen knyttes der ligeledes et forbud mod overtagelser til konkurrencefordrejning. I meddelelsens punkt 39 og 40 forklares det, at »statsstøtte må ikke anvendes til skade for konkurrenter, som ikke nyder tilsvarende offentlig støtte«, og at »bankerne bør ikke bruge statsstøtte til at overtage konkurrerende virksomheder. Dette forbud bør gælde i mindst tre år og eventuelt indtil afslutningen af omstruktureringen, afhængigt af støttens størrelse, omfang og varighed«.
(312)
I overensstemmelse med punkt 40 i omstruktureringsmeddelelsen kan støtten kun erklæres forenelig på den betingelse, at [ABN Amro] anvender forbuddet mod overtagelser strengt i de tre år efter datoen for denne afgørelse. Forbuddet mod overtagelser bør udvides, hvis den nederlandske stat fortsætter med at eje 50% af [ABN Amro] efter tre år. Forbuddet mod overtagelser bør dog ikke række ud over fem år. Hvor en del af støtten allerede er tilbagebetalt, kan visse foranstaltninger […] ikke tilbagebetales af banken på grund af den form, den blev givet i (dvs. ikke i form af et hybridt gældsinstrument). Afslutningen af statsejerskabet træder i stedet for en vurdering af, hvornår den fordel, som støtten giver, slutter.
(313)
Kommissionen bemærker, at det allerede i omstruktureringsplanen af december 2009 (som blev afsluttet med finansielle beregninger for det værst tænkelige scenarie den 23. marts 2010) blev anført, at [ABN Amro] var blevet en rentabel enhed, som skulle realisere en rimelig egenkapitalforrentning og endda forventes at realisere et rimeligt overskud under forværrede økonomiske forhold. Den ajourførte omstruktureringsplan af november 2010 bekræftede denne analyse. Denne tilbagevenden til rentabilitet er ikke knyttet til overtagelser. Et forbud mod overtagelser går således ikke imod en tilbagevenden til rentabilitet.«
37
For det første bør kun overtagelser, der har indvirkning på konkurrencen, ifølge ABN Amro i det væsentlige være forbudt, idet der ikke bør være tale om et generelt forbud, som det, selskabet er blevet pålagt med den anfægtede afgørelses artikel 5. Selskabet nævner i denne forbindelse navnlig omstruktureringsmeddelelsens punkt 39 og 40 samt dens punkt 23, anden sætning. Dette følger ligeledes af meddelelse fra Kommissionen om behandlingen af værdiforringede aktiver i Fællesskabets banksektor, som omhandler indførelse af sikkerhedsforanstaltninger for at forhindre finansiering af de støttemodtagende bankers vækststrategi på bekostning af deres konkurrenter.
38
ABN Amro tilføjer, at 312. betragtning til den anfægtede afgørelse som følge af det generelle forbud, der er blevet pålagt virksomheden, indeholder en fejlagtig fortolkning af omstruktureringsmeddelelsens punkt 40, for så vidt som dette kun omhandler overtagelser af konkurrerende virksomheder.
39
Det må således konstateres, at ABN Amros argumenter hviler på en fejlagtig læsning af den anfægtede afgørelse og omstruktureringsmeddelelsen, hvori det pågældende forbud mod overtagelser er formuleret, som det fremgår af 309.-312. betragtning til den anfægtede afgørelse citeret i præmis 36 ovenfor.
40
Omstruktureringsmeddelelsens punkt 23 er det vigtigste grundlag for det forbud mod overtagelser, der er pålagt i den foreliggende sag, som det fremgår klart af 309. og 310. betragtning til den anfægtede afgørelse under punkt 6.3.2 med overskriften »Byrdefordeling/nødvendigt minimum«.
41
Omstruktureringsmeddelelsens punkt 23 indgår i afsnit 3 om omstruktureringer med overskriften »Støttemodtagerens eget bidrag (byrdefordeling)« og bestemmer under overskriften »Begrænsning af omstruktureringsomkostningerne« følgende:
»Omstruktureringsstøtte bør være begrænset til kun at dække de omkostninger, som er nødvendige for at genoprette rentabiliteten. Det betyder, at der ikke bør stilles offentlige midler til rådighed for en virksomhed, som kunne anvendes til at finansiere markedsfordrejende aktiviteter, der ikke er knyttet til omstruktureringsprocessen. F.eks. må overtagelse af aktier i andre virksomheder eller nye investeringer ikke finansieres ved hjælp af statsstøtte, medmindre dette er afgørende nødvendigt for genoprettelse af virksomhedens rentabilitet.«
42
I punkt 23 henvises der i fodnoten til retspraksis om EU’s rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (EFT 1994 C 368, s. 12), hvorefter omstruktureringsstøtten skal være strengt nødvendig for at genoprette støttemodtagerens rentabilitet, dvs. at den ikke alene skal modsvare målet bestående i at omstrukturere den pågældende virksomhed, men også skal stå i rimeligt forhold til dette mål, dvs. at ethvert støttebeløb, der overstiger det strengt nødvendige for at genoprette støttemodtagerens rentabilitet, principielt ikke kan være støtteberettiget i henhold til rammebestemmelserne (dommen i sagen Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 27, præmis 47).
43
Princippet om begrænsning af støttebeløbet til det nødvendige minimum hænger nøje sammen med princippet om, at støttemodtageren selv skal bidrage på passende vis til omstruktureringsomkostningerne. Det fremgår i denne forbindelse af omstruktureringsmeddelelsens punkt 22, at banken og dens kapitalindskydere i så udstrakt grad som muligt bør bidrage til omstruktureringen med deres egne midler. Det er nødvendigt for at »sikre, at reddede banker kommer til at bære en rimelig del af ansvaret for konsekvenserne af deres tidligere adfærd, og for at skabe passende incitamenter for deres fremtidige adfærd«.
44
Henset til disse principper baserede ABN Amro sig på en fejlagtig præmis, da virksomheden anførte, at forbuddet mod overtagelser i omstruktureringsmeddelelsen kun kan gælde konkurrerende virksomheder. I den pågældende meddelelses punkt 23, in fine, tages der ikke hensyn til, hvilken aktivitetssektor den pågældende virksomhed tilhører. Det fremgår endvidere af begyndelsen af det pågældende punkt, at overtagelser skal have til formål at sikre den støttede enheds rentabilitet, hvilket indebærer, at enhver overtagelse, der finansieres ved hjælp af statsstøtte, og som ikke er strengt nødvendig for at sikre genoprettelse af den støttemodtagende virksomheds rentabilitet, er i strid med princippet om begrænsning af støtten til det nødvendige minimum.
45
Som Kommissionen har anført, understreger omstruktureringsmeddelelsens punkt 23, anden sætning, hvori der henvises til forbuddet mod at finansiere aktiviteter, »som kunne anvendes til at finansiere markedsfordrejende aktiviteter«, at enhver overtagelse, der ikke er knyttet til omstruktureringsprocessen, i sig selv vil kunne medføre markedsfordrejninger. Konkurrencefordrejning eller truslen om en sådan fordrejning udgør således et afgørende element i statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning Domstolens dom af 2.9.2010, sag C-399/08 P, Kommissionen mod Deutsche Post, Sml. I, s. 7831, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). ABN Amro bestrider imidlertid ikke, at den har modtaget statsstøtte i den foreliggende sag.
46
Henset til disse betragtninger skal forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelses artikel 5 ikke udelukkende gælde aktieandele i virksomheder inden for finanssektoren eller i Nederlandene, men kan potentielt gælde enhver overtagelse, idet formålet er at sikre, at den støttemodtagende banks penge anvendes til tilbagebetaling af støtten, inden den foretager overtagelser.
47
I denne forbindelse er det ligeledes, som Kommissionen har bemærket, relevant at nævne den omstændighed, der fremgår af 304.-308. og 313. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter ABN Amro var en rentabel enhed, en omstændighed, der fremgik af omstruktureringsplanerne af december 2009 og november 2010, hvori den forventede egenkapitalforrentning i 2012 og 2013 blev anslået til omkring [fortroligt]%, som det fremgår af 83. betragtning til den anfægtede afgørelse. ABM Amro nævner desuden selv sin finansielle soliditet. Som nævnt i 313. betragtning til den anfægtede afgørelse, var tilbagevenden til rentabilitet i ABN Amros tilfælde ikke knyttet til overtagelser.
48
Forbuddet mod overtagelser vedrørende virksomheder inden for alle sektorer er således i overensstemmelse med principperne i meddelelserne og navnlig i omstruktureringsmeddelelsen.
49
Denne konklusion berøres ikke af den omstændighed, at omstruktureringsmeddelelsens punkt 39 og 40 under den pågældende meddelelses afsnit 4 med overskriften »Begrænsning af konkurrencefordrejninger og sikring af en konkurrencedygtig banksektor« nævnes i 311. og 312. betragtning til den anfægtede afgørelse for at understrege, at omstruktureringsmeddelelsen også indebærer pålæggelse af et forbud mod overtagelser for at forhindre, at statsstøtte anvendes på bekostning af konkurrenterne, og for at fastsætte varigheden af forbuddet. I 321. betragtning til den anfægtede afgørelse under punkt 6.3.3 med overskriften »Foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger« nævnes ligeledes kort den omstændighed, at det bør sikres, at statsstøtten ikke anvendes af ABN Amro til at vokse på bekostning af konkurrenterne, f.eks. ved at overtage andre finansielle institutioner.
50
Den omstændighed, at der findes dette sekundære mål, forhindrer ikke, at begrænsning af støtten til det nødvendige minimum klart er hovedbegrundelsen for det forbud mod overtagelser, der er pålagt i den foreliggende sag. Desuden kan omstruktureringsmeddelelsens punkt 39, hvorefter statsstøtte ikke må anvendes til skade for konkurrenter, som ikke nyder tilsvarende offentlig støtte, og den pågældende meddelelses punkt 40, der vedrører betingelsen om, at bankerne ikke bør bruge statsstøtte til at overtage konkurrerende virksomheder, under alle omstændigheder ikke betragtes rent abstrakt, men skal sammenholdes med princippet om begrænsning af støtten til det nødvendige minimum. Omstruktureringsmeddelelsens punkt 40 omfatter således en fodnote, i hvilken der mindes om, at omstruktureringsomkostningerne skal begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at genoprette rentabiliteten, og der henvises i denne forbindelse til meddelelsens punkt 23, der er behandlet ovenfor.
51
For det andet anfører ABN Amro, at den omstændighed, at forbuddet mod overtagelser vedrører andele på over 5% af kapitalen og ikke overtagelser, der giver kontrol i henhold til EU-reglerne om fusioner, ødelægger selskabets muligheder for at deltage i joint ventures, som ofte er nyttige inden for finanssektoren med henblik på udvikling af nye standarder, sikring af finansielle tjenesters funktion eller sikring af betalingstjenester.
52
ABN Amro sætter i denne forbindelse også spørgsmålstegn ved den omstændighed, at forbuddet ikke er begrænset til overtagelse af aktier, og at den anfægtede afgørelse ikke definerer, hvad der forstås ved en »kontrol på mere end 5%« i en vilkårlig virksomhed, således at forbuddet ligeledes kunne omfatte f.eks. kontraktmæssige rettigheder.
53
Disse argumenter godtgør heller ikke, at der skulle være sket en tilsidesættelse af omstruktureringsmeddelelsen.
54
Som Kommissionen har gjort gældende, henvises der i omstruktureringsmeddelelsens punkt 23 til forbuddet mod »overtagelse af aktier i andre virksomheder eller [mod at foretage] nye investeringer« i bred forstand og således ikke blot til kontrollerende interesser. En anden fortolkning ville i øvrigt ikke overholde målet med princippet om begrænsning af støtten til det nødvendige minimum, der er nævnt i præmis 44 ovenfor. De pågældende retningslinjer for overtagelser eller begrebet »virksomhed«, der anvendes i den anfægtede afgørelses artikel 5, skal således ikke præciseres yderligere, og en definition af begrebet »kontrol med mere end 5%« var heller ikke nødvendig.
55
For det tredje gør ingen af de øvrige argumenter fremsat af ABN Amro det muligt at påvise en tilsidesættelse af omstruktureringsmeddelelsen.
56
ABN Amros argument om, at virksomheden frit burde kunne foretage overtagelser, fordi dens omstrukturering er fuldført, og fordi de supplerende overtagelser, den påtænker, i lyset af dens gode finansielle soliditet, ikke ville blive finansieret af statsstøtte, således at omstruktureringsmeddelelsens punkt 23 ikke finder anvendelse på virksomheden, bør således afvises. Kommissionen har gjort gældende, at efterfølgende overskud, eftersom det er takket være statslige midler, at ABN Amro har kunnet gennemføre sin omstrukturering, bør anvendes til at tilbagebetale den nederlandske stat i overensstemmelse med den exitstrategi, som Kommissionen har fremlagt, navnlig i forbindelse med omstruktureringsplanen af december 2009, i forbindelse med hvilken den nederlandske stat accepterede, at ethvert kapitaloverskud resulterer i betaling af dividende.
57
Med hensyn til argumentet om, at overtagelser i ABN Amros tilfælde ikke kan forårsage forsinkelser i tilbagebetalingen af støtten, fordi den nederlandske stat ejer banken, og støtten i form af kapital ikke kan tilbagebetales, er Kommissionens analyse, hvorefter den anfægtede afgørelses artikel 5 skal sikre, at eventuelle kapitaloverskud ikke anvendes til at opnå en vækst ved opkøb, som er større end den, der er fastsat i omstruktureringsplanen, ikke åbenlyst fejlagtig, for så vidt som et sådant overskud f.eks. kan anvendes til at udbetale en ekstraordinær dividende til staten.
58
Med hensyn til ABN Amros argument om, at virksomhedens dividendepolitik, på grundlag af hvilken den er forpligtet til at betale den nederlandske stat 40% af det oplyste årlige overskud, forhindrer akkumulering af midler, der ville kunne anvendes til overtagelser, erkender ABN Amro selv, at en sådan politik svarer til den normale måde at betale aktionærerne på. Ud over den omstændighed, at der, som Kommissionen har gjort gældende uden på dette punkt at blive modsagt af ABN Amro, er tale om et ikke-bindende mål, står det klart, at den omstændighed, at en del af det årlige overskud udloddes til aktionærerne, ikke fjerner enhver risiko for, at banken råder over tilstrækkelige ressourcer til at foretage overtagelser.
59
Med hensyn til ABN Amros argument om, at Kommissionen, såfremt der var behov for sikkerhedsforanstaltninger ud over den fastsatte udbyttesats, burde have accepteret den kompensationsmekanisme, som ABN Amro havde foreslået, hvorefter der kun ville blive foretaget overtagelser ved hjælp af indtægterne fra frasalg, mener Kommissionen med rette, at en sådan mekanisme ikke ville være i overensstemmelse med princippet om begrænsning af støtten til det nødvendige minimum, der, som det fremgår af præmis 44-46 ovenfor, havde til formål at sikre, at den støttemodtagende banks midler anvendes til refundering af støtten, inden den kan foretage overtagelser, bortset fra de midler, der er nødvendige for at sikre bankens rentabilitet. Den omstændighed, at ABN Amro kan være i besiddelse af midler til at foretage overtagelser i årene efter statens rekapitalisering, er angiveligt et udtryk for, at støtten ikke har været begrænset til det, der var nødvendigt for at genoprette dens rentabilitet.
60
Med hensyn til argumentet om, at den omstændighed, at ABN Amro pålægges et forbud mod at tilpasse sin portefølje via begrænsede frasalg og overtagelser, medfører effektivitetstab, navnlig med hensyn til den spredte karakter af aktiver, som har været i bankens besiddelse længe, og som den skal tage hensyn til, bemærkes det, at den anfægtede afgørelse ikke forbyder frasalg og indeholder en de minimis-undtagelse samt en undtagelse for visse former for overtagelser (jf. ligeledes undersøgelsen af andet led nedenfor), men at dette ikke betyder, at indtægterne fra sådanne frasalg kan unddrages forpligtelsen til at begrænse støtten til det nødvendige minimum. Endvidere må det konstateres, at dette argument fremført af ABN Amro blot er en generel påstand, der ikke er underbygget af nogen konkrete beviselementer. Hvad angår desuden ABN Amros argument, der ligeledes blev fremsat under retsmødet, om, at Kommissionen ikke kunne forbyde virksomheden navnlig at foretage transaktioner i tilknytning til Fortis’ spredte aktiver uden for Nederlandene, som var nødvendige for at sikre, at dens aktiviteter inden for den private banksektor i Nederlandene havde et minimalt effektivitetsniveau, er det tilstrækkeligt at understrege, at effektiviteten af den støttemodtagende banks aktiviteter ikke i omstruktureringsmeddelelsen er opstillet som et kriterium for vedtagelse af foranstaltninger, det er dens rentabilitet derimod. Den omstændighed, at ABN Amro under den administrative procedure har kunnet opleve praktiske vanskeligheder med påvisning af specifikke transaktioner, fordi integrationsprocessen mellem FBN og ABN Amro N ikke var afsluttet, berører ikke denne betragtning.
61
Hvad angår ABN Amros argument i tilknytning til spørgsmålet, om forbuddet mod overtagelser er logisk, når der ikke indføres en begrænsning af den støttemodtagende banks organiske vækst f.eks. i form af en begrænsning af væksten i balancesummen, da en restriktion udelukkende af overtagelser er en vilkårlig foranstaltning mod vækst ved opkøb, anfører Kommissionen, at princippet om, at støtten skal begrænses til det nødvendige minimum, gør det muligt for den at indføre en begrænsning af en støttemodtagende banks organiske vækst, hvis det fremgår af omstruktureringsplanen, at den forventede vækst åbenlyst ikke står i forhold til det, der er nødvendigt for at sikre bankens langsigtede rentabilitet, hvilket ikke har været tilfældet i den foreliggende sag. I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at fremføre, at ABN Amro ikke modsiger Kommissionens påstand om, at den nederlandske stat under undersøgelsesproceduren garanterede, at ABN Amros organiske vækst ikke var unormal. Henset hertil kan det ikke betragtes som en åbenlys fejl fra Kommissionens side, at den har koncentreret sig om overtagelser.
62
Hvad angår til slut ABN Amros kritik af, at Kommissionens analyse svarer til, at den omstændighed, at en støttemodtager foretager overtagelser, pr. definition er et udtryk for, at støtten ikke er begrænset til det nødvendige minimum, og at den således ser bort fra den i omstruktureringsmeddelelsen krævede årsagsforbindelse mellem statsstøtte og den måde, hvorpå en overtagelse finansieres, kan ABN Amros argument ikke tages til følge. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, har en kilde til finansiering af en overtagelse, eftersom penge er en fungibel genstand, ikke nogen direkte og nødvendig forbindelse med et bestemt aktiv i en bank. Anvendelse af midler, der ikke er af statslig oprindelse, til overtagelser kan være et tegn på, at behovet for støtte har været overvurderet.
63
Det følger af det ovenstående, at ABN Amro ikke har påvist, at Kommissionen har tilsidesat omstruktureringsmeddelelsen ved at fastslå, at princippet om begrænsning af støtten til det nødvendige minimum gør det muligt for den at indføre et så omfattende forbud mod overtagelser. Det gælder i endnu højere grad, når der tages hensyn til det skøn, Kommissionen i henhold til den pågældende meddelelse har til at fastsætte de strukturforanstaltninger og adfærdsregulerende foranstaltninger, der pålægges en støttemodtager, og den omstændighed, at ABN Amro ikke er blevet pålagt nogen strukturforanstaltninger i den foreliggende sag, selv om der er tale om en meget omfattende finansiel støtte, og dette spørgsmål vil blive behandlet mere indgående i forbindelse med det første anbringendes øvrige led.
64
Hvad angår for det andet fraværet af en bestemmelse i den anfægtede afgørelse, der gør det muligt at fremlægge specifikke transaktioner til godkendelse, har Kommissionen ifølge ABN Amro tilsidesat omstruktureringsmeddelelsen, idet den har nægtet at medtage en bestemmelse i den anfægtede afgørelse, som gør det muligt at meddele den specifikke overtagelser til godkendelse, selv om der blev fremsat et sådant krav under undersøgelsesproceduren.
65
Det skal i denne forbindelse understreges, at den ekstraordinære tilladelse til overtagelser drøftes i omstruktureringsmeddelelsens punkt 41 under afsnit 4 med overskriften »Begrænsning af konkurrencefordrejninger og sikring af en konkurrencedygtig banksektor«, der følger efter punkt 40 om forbud mod overtagelse af konkurrerende virksomheder. Punkt 41 har følgende ordlyd:
»I ganske særlige tilfælde og efter anmeldelse vil overtagelser kunne godkendes af Kommissionen, hvis de er led i en konsolideringsproces, der er nødvendig for at genoprette den finansielle stabilitet eller sikre en effektiv konkurrence. Overtagelsesprocessen bør overholde princippet om lige muligheder for alle potentielle købere, og resultatet bør sikre en effektiv konkurrence på de relevante markeder.«
66
Som Kommissionen har bemærket, fremgår det af denne bestemmelse, at Kommissionens beføjelse til at tillade overtagelser, når der er truffet en beslutning om godkendelse af støtte omfattende et forbud mod overtagelser, ikke følger af en særlig bestemmelse herom i den anfægtede afgørelse, men af dens generelle beføjelser som administrativ myndighed, der i sin egenskab af ophavsmand til den anfægtede afgørelse har beføjelse til at ophæve eller ændre den. At denne mulighed ikke nævnes specifikt i den anfægtede afgørelse, kan således ikke betegnes som en tilsidesættelse af omstruktureringsmeddelelsen. Klagepunktet bør derfor forkastes.
67
Det følger af det ovenstående, at klagepunktet om tilsidesættelse af meddelelserne bør forkastes.
– Det første klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
68
Kommissionen gør gældende, at klagepunktet bør afvises, eftersom stævningen ikke indeholder nogen argumentation til støtte for den påståede tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
69
ABN Amro fremfører i denne forbindelse, at virksomheden, eftersom meddelelserne indeholder retningslinjer for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, vil påvise, at den pågældende bestemmelse er blevet tilsidesat, ved at godtgøre, at Kommissionen har afveget fra den. I modsætning til hvad Kommissionen gør gældende, opfylder dette klagepunkt kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), hvori kræves, at stævningen skal indeholde søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene.
70
Hvad angår realiteten kan dette klagepunkt dog ikke tages til følge. Da klagepunktet om tilsidesættelse af meddelelserne er blevet forkastet, og da ABN Amro ikke har fremført nogen andre argumenter end argumenterne om manglende overholdelse til støtte for klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, bør det forkastes af samme årsager.
71
Det følger heraf, at det første led bør forkastes i sin helhed.
Det andet led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
72
ABN Amro hævder, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved at undlade at undersøge, om den kunne være blevet pålagt en mindre bindende foranstaltning end et så vidtrækkende forbud mod overtagelser som det, der er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 5. ABN Amro understreger, at virksomheden under den administrative procedure har foreslået forskellige alternative formuleringer, som ville have gjort det muligt for den at håndtere sine vigtigste problemer, samtidig med at virksomheden fuldt ud tog hensyn til Kommissionens interesser. Hvad angår endvidere princippet om, at statsstøtte ikke skal anvendes til at foretage overtagelser, hævder ABN Amro, at virksomheden har givet garantier for, at dette ikke ville være tilfældet. ABN Amro hævder ligeledes, at de minimis-undtagelsen i den anfægtede afgørelse ikke imødekommer virksomhedens problemer. Endelig hævder ABN Amro, at Kommissionen selv erkender, at den situation, ABN Amro befinder sig i, er usædvanlig, og bekræfter, at behovet for statslige foranstaltninger ikke skyldes FBN’s og ABN Amro N’s aktiviteter. Da den tildelte støtte i den foreliggende sag skaber færre fordrejninger end den støtte, der er ydet til andre finansielle institutioner, og som er blevet godkendt, burde Kommissionen have været forpligtet til at finde mindre restriktive korrigerende adfærdsregulerende foranstaltninger til afhjælpning af de påviste fordrejninger.
73
Kommissionen bemærker, at fastlæggelsen af rækkevidden af forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Den anfører, at den har undersøgt alle de muligheder, som den nederlandske stat og ABN Amro havde forelagt for den, men at den som følge af sidstnævntes stejle holdning til rækkevidden af dette forbud havde pålagt den et krav, som gjorde det muligt at nå målene med omstruktureringsmeddelelsen, samtidig med at der var tale om det mindst restriktive krav, der var nødvendigt for at nå disse mål.
74
Proportionalitetsprincippet indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med den pågældende ordning lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. Domstolens dom af 22.1.2013, sag C-283/11, Sky Österreich, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
75
Som et almindeligt EU-retligt princip udgør proportionalitetsprincippet imidlertid et kriterium for lovligheden af enhver af EU-institutionernes retsakter, herunder beslutninger vedtaget af Kommissionen i dens egenskab af konkurrencemyndighed (Domstolens dom af 29.6.2010, sag C-441/07 P, Kommissionen mod Alrosa, Sml. I, s. 5949, præmis 36).
76
I meddelelserne henvises der ligeledes til Kommissionens forpligtelse til at overholde proportionalitetsprincippet. Navnlig omstruktureringsmeddelelsen indeholder i afsnit 4 med overskriften »Begrænsning af konkurrencefordrejninger og sikring af en konkurrencedygtig banksektor« et afsnit med overskriften »Anvendelse af effektive og nøje afpassede foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejningerne«, hvori det præciseres, at foranstaltninger, der træffes for at begrænse konkurrencefordrejninger, bør være »skræddersyede« til at fjerne de fordrejninger, der vil opstå på det marked, hvor den støttemodtagende bank vil operere, når den har fået genoprettet sin rentabilitet efter omstruktureringen, samtidig med at de bør være baseret på en fælles politik og fælles principper. Det fremgår ligeledes, at disse foranstaltningers art og form vil afhænge af to kriterier: for det første støttebeløbets størrelse og de vilkår og omstændigheder, hvorunder støtten er ydet, og for det andet forholdene på det marked eller de markeder, hvor den støttemodtagende bank vil operere.
77
Der opstår imidlertid et spørgsmål om rækkevidden af og de nøjagtige grænser for Kommissionens forpligtelser som følge af overholdelsen af dette princip, og om grænserne for den domstolsprøvelse, der skal udøves i tilfælde som dette.
78
I denne forbindelse skal der tages hensyn til den særlige sammenhæng, som den anfægtede afgørelse indgår i, navnlig forbuddet mod overtagelser, som der sættes spørgsmålstegn ved i den foreliggende sag. Som det fremgår af præmis 10 ovenfor, fandt der under undersøgelsesproceduren mange udvekslinger sted mellem den nederlandske stat, ABN Amro og Kommissionen, i forbindelse med hvilke den nederlandske stat med støtte fra ABN Amro foreslog alternative formuleringer vedrørende rækkevidden af forbuddet mod overtagelser og dets varighed. Kommissionen fandt ikke nogen af disse forslag tilfredsstillende, og den indførte det i den anfægtede afgørelses artikel 5 omhandlede forbud på grundlag af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 659/1999. Den nederlandske stat har således aldrig været indforstået med det pågældende forbud, så det kan ikke betragtes som en integrerende del af den omstruktureringsplan eller de tilsagn, som denne har fremsendt.
79
I en sag som den foreliggende kan det derfor gøres gældende, at Kommissionens forpligtelse til at undersøge den pågældende betingelses forholdsmæssige karakter svækkes af den rolle, som den berørte medlemsstat spiller, idet denne ikke har hverken foreslået eller accepteret dette tilsagn.
80
Som det blev understreget i forbindelse med dette anbringendes første led (præmis 32 ovenfor), er forbuddet mod overtagelser ikke en isoleret foranstaltning, men skal derimod vurderes på grundlag af de omstruktureringsplaner, som den nederlandske stat har fremsendt. Selv om det pågældende forbud ikke formelt udgør en del af den pågældende plan, er det alle disse foranstaltninger, der har gjort det muligt for Kommissionen at fastslå, at støtten var forenelig med det indre marked.
81
Det blev endvidere i forbindelse med undersøgelsen af dette anbringendes første led (præmis 31 ovenfor) ligeledes understreget, at Kommissionen, henset til arten af undersøgelsen af foreneligheden, rådede over et vidt skøn i forbindelse med vurderingen af, om navnlig en kombination af foranstaltninger gjorde det muligt for den at fastslå, at en støtte var forenelig med det indre marked, således at Rettens prøvelse i denne henseende nødvendigvis måtte være begrænset.
82
Under de omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag, er det dog ikke nødvendigt at afgøre, om Retten, henset til denne begrænsede prøvelse, kan undersøge spørgsmålet, om Kommissionen har verificeret de individuelle foranstaltningers proportionalitet, da Kommissionen under alle omstændigheder ikke i den foreliggende sag har tilsidesat proportionalitetsprincippet med forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelses artikel 5.
83
Der skal først redegøres for målene med forbuddet mod overtagelser. Som det fremgår af præmis 33 ovenfor, har de omstruktureringsforanstaltninger, der blev indført med omstruktureringsmeddelelsen, et tredobbelt mål, nemlig den støttemodtagende organisations levedygtighed på længere sigt, begrænsning af støtten til det nødvendige minimum og begrænsning af konkurrencefordrejningerne. Det fremgår af 309.-313. betragtning til den anfægtede afgørelse, der er gengivet i præmis 36 ovenfor, at Kommissionen har indført det pågældende forbud for at undgå konkurrencefordrejninger, men først og fremmest for at begrænse støtten til det nødvendige minimum i henhold til den pågældende meddelelse.
84
Det fremgår af undersøgelsen af det andet klagepunkt i dette anbringendes første led, beskrevet ovenfor, at forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelses artikel 5 helt klart kan opfylde dette mål. Da forbuddet er formuleret bredt og vedrører overtagelse af en andel på mere end 5% i en vilkårlig virksomhed (stk. 1), samtidig med at der fastsættes undtagelser for overtagelser til et de minimis-beløb og for visse særlige typer overtagelser (stk. 2), sikrer det, at ABN Amro, der har modtaget omfattende statsstøtte, til dels i form af statsstøtte, der ikke skal tilbagebetales, ikke anvender denne støtte til finansiering af aktiviteter, der kan medføre markedsfordrejninger, eller som ikke har tilknytning til omstruktureringsprocessen.
85
Med hensyn til ABN Amros argument om, at det pågældende forbud tilsidesætter proportionalitetsprincippet, fordi Kommissionen har afvist de forbud med en mere begrænset rækkevidde, som den nederlandske stat og ABN Amro selv havde foreslået, og som ville have nået de samme mål, på grund af den legitime betydning, som Kommissionen har tillagt princippet om, at støtten skal begrænses til det nødvendige minimum, kan denne påstand ikke tages til følge.
86
I forbindelse med første led blev det anført, at ABN Amros dividendepolitik ikke giver nogen garantier vedrørende anvendelsen af den overskydende kapital (præmis 58 ovenfor). Den mulighed, der består i at begrænse forbuddet til overtagelser af en andel på mere end 5% i andre virksomheder, eller løsningen med, at frasalg skal opveje overtagelser, opfylder heller ikke kriteriet om, at støtten skal begrænses til det nødvendige minimum, hvilket udelukker enhver overtagelse finansieret ved hjælp af statsstøtte, som ikke er strengt nødvendig for at sikre det støttemodtagende selskabs tilbagevenden til rentabilitet (jf. navnlig præmis 47, 54 og 59 ovenfor). Det er endvidere indlysende, at den kompensationsmekanisme, som ABN Amro har foreslået, og hvorefter Kommissionen i det væsentlige skulle acceptere nye overtagelser, når blot værdien heraf svarer til værdien af et frasalg foretaget af banken, er mere kompleks at gennemføre og lettere at omgå. Det er således ikke godtgjort, at der er tale om passende alternative løsninger i henhold til den i præmis 74 ovenfor nævnte retspraksis.
87
Hvad angår den alternative formulering af undtagelsen fra forbuddet mod overtagelser foreslået af den nederlandske stat og ABN Amro, og som vedrører udelukkelse af overtagelser »af forvaltnings-, service- eller informationsteknologivirksomheder med henblik på forbedring af effektiviteten af dens aktuelle aktiviteter«, skal det understreges, at den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 2, på ABN Amros anmodning ud over undtagelsen vedrørende de minimis-overtagelser indeholder en undtagelse vedrørende private equity, der er i overensstemmelse med virksomhedsplanen og budgettet for virksomhedens »private equity«-division, samt visse overtagelser foretaget af ABN Amros »Energy, Commodities and Transportation«-division til støtte for virksomhedens normale finansieringsaktivitet og i overensstemmelse med ABN Amros virksomhedsplan og det planlagte budget for denne division.
88
I løbet af den administrative procedure foreslog den nederlandske stat og ABN Amro ganske vist den i præmis 87 ovenfor nævnte undtagelse. Som svar på dette forslag oplyste Kommissionen, at den ville undersøge de supplerende undtagelser fra forbuddet mod overtagelser, hvis det blev påvist, at sådanne overtagelser var nødvendige for at sikre virksomhedens rentabilitet. ABN Amro svarede, at virksomheden ikke kunne nævne specifikke transaktioner, fordi det afhang af tilgængeligheden af attraktive mål, der var forenelige med dens portefølje inden for den private banksektor, og at den var ved at foretage en strategisk gennemgang af sin portefølje. Da det i forbindelse med dette anbringendes første led blev fastslået, at Kommissionen ikke har tilsidesat meddelelserne eller anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da den krævede, at der skulle være en forbindelse mellem muligheden for at foretage overtagelser og garantien for bankens rentabilitet, udgør denne opfattelse i Kommissionen ikke en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, da den foreslåede undtagelse åbenlyst ikke gjorde det muligt for Kommissionen at sikre, at støttebeløbet var begrænset til det nødvendige minimum.
89
Med hensyn til den omstændighed, at undtagelserne fra forbuddet fastsat i den anfægtede afgørelse ifølge ABN Amro ikke muliggør den nødvendige afbalancering af dens aktivportefølje og dermed forhindrer en tilfredsstillende funktion, mens flere formuleringer, som den havde foreslået, ville have muliggjort en sådan afbalancering, er den heller ikke et bevis for, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat, da den støttemodtagende virksomheds effektivitet ikke, som det understreges i præmis 60 ovenfor, er et kriterium, der fremgår af omstruktureringsmeddelelsen.
90
Med hensyn til spørgsmålet, om Kommissionen kunne have overvejet at indføre en restriktion af væksten i ABN Amros balancesum i stedet for forbuddet mod overtagelser, der blev indført med den anfægtede afgørelse, har ABN Amro som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten oplyst, at en sådan foranstaltning ikke var blevet foreslået som en alternativ løsning i løbet af undersøgelsesproceduren.
91
Hvad angår dernæst ABN Amros argument om, at Kommissionen ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til, at den statsstøtte, ABN Amro har modtaget, indebærer en mindre risiko for konkurrencen end støtten til andre banker, da det står fast, at behovet for støtte i virksomhedens tilfælde ikke skyldtes FBN’s og ABN Amro N’s tidligere aktiviteter, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt et sådant argument vedrører en forpligtelse, der påhviler Kommissionen i forbindelse med overholdelse af proportionalitetsprincippet, således at det gyldigt kan gøres gældende, når der sættes spørgsmålstegn ved egnetheden af forbuddet mod overtagelser, kan det ikke tages til følge.
92
Selv om Kommissionen navnlig i 320. betragtning til den anfægtede afgørelse erkender, at FBN og ABN Amro N ikke har behov for statsstøtte, fordi de har truffet fejlagtige ledelsesmæssige beslutninger, og at støtten til FBN og ABN Amro N derfor er betydeligt mindre fordrejende end den støtte, der er blevet godkendt til fordel for de finansielle institutioner, som har akkumuleret overdrevne risici, gør den med rette gældende, at den omstændighed, at støtten ikke skaber en moralsk risiko, ikke betyder, at den ikke fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen som allerede anført i præmis 45 ovenfor.
93
Det fremgår endvidere af meddelelserne, at der, selv om den støttemodtagende banks risikoprofil er en vigtig faktor i evalueringen af behovet for adfærdsregulerende foranstaltninger, også skal tages hensyn til andre faktorer som f.eks. tilstedeværelsen af strukturforanstaltninger, hvilket ABN Amro ikke bestrider.
94
Følgende fremgår klart af rekapitaliseringsmeddelelsens punkt 38, som ABN Amro selv nævner:
»Hvilke sikkerhedsforanstaltninger af adfærdsregulerende karakter der bør træffes, vil bero på en proportionalitetsvurdering, hvor der tages hensyn til alle relevante faktorer og navnlig til den modtagende banks risikoprofil.«
95
Det fremgår heraf, at der ved vurderingen af begrundelsen for adfærdsregulerende foranstaltninger ligeledes skal tages hensyn til andre faktorer end bankens risikoprofil, som f.eks. tilstedeværelsen af strukturforanstaltninger.
96
I bilaget til rekapitaliseringsmeddelelsen er der desuden opstillet en liste over indikatorer til brug ved vurderingen af en banks risikoprofil. Som Kommissionen har anført, er kriteriet om den krævede rekapitaliserings omfang, uanset om den er på over 2% af bankens risikovægtede aktiver eller ej, en vigtig indikator.
97
Hvad angår støtten til ABN Amro fremgår det imidlertid af 279. og 280. betragtning til den anfægtede afgørelse, at ABN Amro har modtaget en rekapitaliseringsstøtte, som ligger langt over tærsklen på 2% af virksomhedens risikovægtede aktiver samt en likviditetsstøtte på 71,7 mia. EUR.
98
Som Kommissionen også har understreget, fremgår det af 320. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den ikke mente, at der »primært« var behov for statsstøtte, fordi der var truffet fejlagtige ledelsesmæssige beslutninger. Den mente derfor, at støtten var betydeligt mindre fordrejende end den støtte, der blev godkendt til fordel for banker, som havde løbet for store risici. Det var grunden til, at den ikke fandt frasalg af aktiviteter ud over aktiviteterne i Hollandsche Bank-Unie og IFN Finance, der blev frasolgt i forbindelse med godkendelsen af fusionen mellem ABN Amro N og FBN (jf. præmis 8 ovenfor), nødvendigt.
99
For fuldstændighedens skyld kan det præciseres, at der i 316. betragtning til den anfægtede afgørelse redegøres for frasalget af selskaberne Prime Fund Solutions (PFS) og Intertrust i forbindelse med de frasalg, som ABN Amro foretog inden vedtagelsen af denne afgørelse. De nævnes ligeledes i 330. betragtning til den anfægtede afgørelse under punkt 6.3.3 om foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger. Kommissionen gør med rette gældende, at frasalget af PFS kan betragtes som en foranstaltning, som ABN Amro har truffet for at sikre sin rentabilitet. Det fremgår af 308. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori der henvises til den omstændighed, at denne enhed udgjorde en trussel mod dens rentabilitet som følge af dens store tab, der var »Madoff-relateret«, i 2008, hvilket ABN Amro ikke bestrider. Hvad angår Intertrust var der tale om et initiativ fra ABN Amros side, der, selv om Kommissionen skønnede, at det havde en positiv virkning på konkurrencen, var af ringe omfang (72. betragtning til den anfægtede afgørelse). Som svar på ABN Amros argument fremsat i stævningen, hvori påpeges betydningen af frasalget af Intertrust i lyset af omfanget af virksomhedens aktiviteter inden for global trust og corporate management, har Kommissionen endvidere tilføjet, at Intertrust havde problemer med sit omdømme, og at andre banker også havde skilt sig af med deres aktiviteter på dette område, hvilket ABN Amro ikke har bestridt. Det er således ikke klart godtgjort, at disse frasalg skal betragtes som korrigerende strukturforanstaltninger, som kan sætte spørgsmålstegn ved alvoren og endog nødvendigheden af det forbud mod overtagelser, som Kommissionen har vedtaget.
100
ABN Amros argument om, at virksomheden burde være blevet pålagt en mindre alvorlig adfærdsregulerende foranstaltning end forbuddet mod overtagelser, henset til omstændighederne i den foreliggende sag vedrørende dens risikoprofil og støttens påståede ikke forstyrrende karakter, eller endog om, at Kommissionen ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til disse særlige karakteristika, bør således forkastes.
101
Sagsøgeren har således ikke godtgjort, at Kommissionen ved fastsættelsen af rækkevidden af forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelses artikel 5 skulle have tilsidesat proportionalitetsprincippet. Første anbringendes andet led må således også forkastes.
Det tredje led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
102
ABN Amro hævder, at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved i den foreliggende sag at pålægge virksomheden et forbud mod overtagelser, der er langt strengere end i andre afgørelser.
103
ABN Amro gør dels gældende, at langt størstedelen af de relevante samtidige afgørelser blot forbyder overtagelser af finansielle institutioner eller konkurrerende virksomheder eller begrænser overtagelser, der ikke er i overensstemmelse med den pågældende banks virksomhedsmodel. Der er navnlig tale om følgende afgørelser truffet af Kommissionen: afgørelse K(2009) 3708 af 5. maj 2009 om statsstøtte N 244/09 til Commerzbank (herefter »Commerzbank-afgørelsen«), afgørelse K(2009) 9087 af 18. november 2009 om statsstøtte N 428/09 gennemført af Det Forenede Kongerige til fordel for Lloyds Banking Group (herefter »Lloyds-afgørelsen«), afgørelse K(2009) 8980 endelig af 18. november 2009 om statsstøtte K 18/09 (ex N 360/09) gennemført af Belgien til fordel for KBC (herefter »KBC-afgørelsen«), afgørelse K(2009) 2585 endelig af 31. marts 2009 om Nederlandenes statsstøtte C 10/09 (ex N 138/09) til fordel for ING (herefter »ING-afgørelsen«), afgørelse K(2009) 1012 om statsstøtte N 422/09 og N 621/09 gennemført af Det Forenede Kongerige til fordel for Royal Bank of Scotland (herefter »RBS-afgørelsen«), afgørelse K(2009) 5260 af 30. juni 2009 om statsstøtte C 17/09 (ex N 265/09) gennemført af Tyskland til fordel for LBBW (herefter »LBBW-afgørelsen«), afgørelse K(2008) 7388, af 19. november 2008 om statsstøtte C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 og NN 45/08) til fordel for Dexia (herefter »Dexia-afgørelsen«) og afgørelse K(2009) 8558 af 4. november 2009 om statsstøtte C 32/09 (ex NN 50/09) gennemført af Tyskland til fordel for Sparkasse Köln/Bonn (herefter »Sparkasse Köln/Bonn-afgørelsen«).
104
Desuden forbyder størstedelen af de relevante afgørelser, navnlig Lloyds-, ING-, RBS- og LBBW-afgørelserne, kun fuldstændig overtagelse af selskaber eller overtagelse af kontrollen med selskaber. Andre afgørelser, navnlig Kommissionens afgørelse K(2010) 5740 af 17. august 2010 om omstruktureringsstøtte N 372/09 gennemført af den nederlandske stat til fordel for Aegon (herefter »Aegon-afgørelsen«) og Sparkasse Köln/Bonn-afgørelsen forbyder kun andele, der ligger langt over 5%. Ingen af de relevante afgørelser forbyder overtagelse af kontrollen med mere end 5% i en vilkårlig virksomhed, selv om næsten alle de øvrige finansielle institutioner, der er tale om, har modtaget et langt større støttebeløb.
105
ABN Amro anfører desuden, at undtagelserne fra det pågældende forbud ikke ændrer konstateringen af, at ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat, for afgørelser indeholdende et forbud af mere begrænset omfang indeholder tilsvarende undtagelser, mens andre afgørelser indeholder supplerende undtagelser. ABN Amro har ligeledes anmodet om nogle af disse undtagelser, hvilket Kommissionen har afvist.
106
Desuden anfører ABN Amro, at det strenge forbud, der er blevet pålagt virksomheden, er endnu mere overraskende, fordi næsten alle de øvrige finansielle institutioner, der er blevet pålagt tilsvarende, men dog mindre strenge forbud, har modtaget langt større støtte i såvel absolutte som relative tal.
107
ABN Amro afviser desuden Kommissionens argumentation om, at ABN Amros situation ikke kan sammenlignes med den situation, der gør sig gældende for andre banker, som ligeledes blev tvunget til at gennemføre strukturforanstaltninger. Ifølge ABN Amro blev disse strukturforanstaltninger pålagt de andre banker af hensyn til deres levedygtighed på længere sigt. Virksomheden minder endvidere om, at den ligeledes har foretaget frasalg af visse aktiver.
108
Endelig bemærker ABN Amro, at muligheden for at fremsætte en begrundet anmodning for at opnå godkendelse af en bestemt transaktion findes i mange af de øvrige afgørelser, men at Kommissionen i den foreliggende sag har nægtet at medtage en sådan mulighed i den anfægtede afgørelse til trods for, at der udtrykkeligt blev fremsat ønske herom.
109
Kommissionen hævder, at dette led er åbenlyst ubegrundet, da hvert enkelt tilfælde af statsstøtte skal vurderes særskilt, og en støtte som den, der er tale om her, kan kun godkendes, hvis de tre væsentligste betingelser i omstruktureringsmeddelelsen er opfyldt, hvilket kræver en vurdering baseret på omstruktureringsplanen og på de pågældende tilsagn og betingelser, således at en enkelt foranstaltning ikke kan analyseres isoleret.
110
Ifølge det generelle ligebehandlingsprincip, der er et generelt princip i EU-retten, må ensartede situationer ikke behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 16.12.2008, sag C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., Sml. I, s. 9895, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
111
Desuden fremgår det af omstruktureringsmeddelelsens punkt 38, at Kommissionen ved vurderingen af, hvor omfattende de »strukturforanstaltninger«, der træffes for at begrænse konkurrencefordrejninger, må være, i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet tager hensyn til de foranstaltninger, der samtidig træffes i andre sager, som vedrører de samme markeder eller markedssegmenter. Strukturforanstaltninger har generelt større konsekvenser for konkurrencen inden for en sektor end andre former for foranstaltninger. Der er dog ingen grund til ikke også at udvide den i omstruktureringsmeddelelsens punkt 38 krævede analyse til også at omfatte Kommissionens indførelse af adfærdsregulerende foranstaltninger, der potentielt har store økonomiske virkninger, såsom forbud mod overtagelser. Henset navnlig til disse betragtninger i omstruktureringsmeddelelsen kan klagepunktet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet ikke uden videre forkastes som værende irrelevant.
112
Problemet ligger imidlertid i spørgsmålet om, hvorvidt afgørelser om godkendelse af statsstøtte inden for banksektoren på grundlag af en omstruktureringsplan, som er underlagt forskellige betingelser, i henhold til den i præmis 110 ovenfor nævnte retspraksis er sammenlignelige.
113
Som Kommissionen med rette understreger, kan støtte som den, der er tale om i den foreliggende sag, kun godkendes, hvis de væsentlige betingelser, der er opstillet i omstruktureringsmeddelelsen, er opfyldt, hvilket kræver en samlet analyse af Kommissionens afgørelser baseret på omstruktureringsplanen og på passende tilsagn og betingelser, således at det er særlig vanskeligt at sammenligne de individuelle foranstaltninger, der er pålagt med de forskellige afgørelser. Selv om det ikke kan udelukkes, at de specifikke omstruktureringsforanstaltninger og de i de forskellige afgørelser opstillede betingelser kan sammenlignes in abstracto, står det fast, at omstruktureringen af en virksomhed må fokusere på dens interne problemer, og at de erfaringer, andre virksomheder har gjort sig under andre økonomiske og politiske omstændigheder på andre tidspunkter, kan være ganske uden relevans (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Alitalia mod Kommissionen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 478 og den deri nævnte retspraksis).
114
Under alle omstændigheder og såfremt Retten kan foranlediges til at undersøge sammenligneligheden af sagsøgerens situation med de situationer, der gør sig gældende i de øvrige afgørelser truffet af Kommissionen, som ABN Amro har henvist til, er det ABN Amro, der skal løfte bevisbyrden med hensyn til deres eventuelle sammenlignelighed.
115
Hvad angår de afgørelser, som ABN Amro har gjort gældende, er der for det første tale om afgørelser, i hvilke forbuddet mod overtagelser kun vedrører virksomheder inden for den samme sektor, navnlig Commerzbank-, Lloyds-, KBC-, ING-, RBS-, LBBW-, Dexia- og Sparkasse Köln/Bonn-afgørelserne.
116
Det skal i denne forbindelse nævnes, at disse banker, selv om de tilhører samme sektor som ABN Amro, alle fremviser ganske særlige karakteristika og opererer i et meget specifikt miljø. Disse banker har fremlagt en omstruktureringsplan for Kommissionen, hvoraf det ikke fremgår, at de skulle have de samme karakteristika som ABN Amro, samt specifikke tilsagn, omstændigheder, der gør, at de pågældende situationer ikke er sammenlignelige.
117
Som Kommissionen endvidere bemærker, blev alle disse banker tvunget til at reducere balancesummen og for størstedelens vedkommende til at foretage frasalg af visse aktiviteter, hvilken omstændighed i væsentlig grad kan påvirke alvoren af de adfærdsregulerende foranstaltninger, der accepteres, hvilket ligeledes sætter spørgsmålstegn ved sammenligneligheden med den foreliggende sag.
118
Som ABN Amro har anført, er nogle af de strukturforanstaltninger, der er pålagt disse banker, ganske vist pålagt dem for at sikre bankens rentabilitet. Det fremgår dog, at frasalgene i det mindste i nogle tilfælde blev pålagt med henblik på kompensation eller begrænsning af konkurrencefordrejningerne. Som Kommissionen gør opmærksom på, er Commerzbank-, Lloyds-, KBC-, ING-, RBS-, LBBW-, Dexia-, Sparkasse Köln/Bonn- og Aegon-afgørelserne i denne forbindelse eksempler på afgørelser, med hvilke der til forskel fra ABN Amro-afgørelsen pålægges strukturforanstaltninger, navnlig for at begrænse risiciene for konkurrencefordrejninger.
119
Det skal desuden understreges, at rækkevidden af de forbud, der er accepteret for disse andre banker, ikke altid er så begrænset, som ABN Amro påstår. For nogle banker er forbuddet begrænset til overtagelse af andele i selskaber, der er aktive inden for samme sektor. I Lloyds- og RBS-afgørelserne, som ABN Amro har henvist til, kan de støttemodtagende banker dog ikke erhverve andele i finansielle institutioner og heller ikke foretage overtagelser, der går videre end deres forretningsmodel. I Aegon-afgørelsen vedrører forbuddet ligeledes »business entities« (erhvervsdrivende enheder), et begreb, der ligeledes omfatter selskaber uden for finanssektoren.
120
Som svar på ABN Amros argumentation henviser Kommissionen endvidere til sin afgørelse K(2010) 6202 af 15. september 2010 om statsstøtte C 26/09 (ex N 289/09) gennemført af Letland til fordel for AS Parex banka, samt sin afgørelse K(2011) 2262 af 31. marts 2011 om statsstøtte SA.32745 (2011/NN) gennemført af Østrig til fordel for Kommunalkredit Austria AG, der indeholder andre eksempler på, at overtagelser også omfatter virksomheder uden for finanssektoren.
121
Med hensyn til den omstændighed, at Lloyds-, KBC-, ING-, RBS- og LBBW-afgørelserne kun omhandler overtagelse af selskaber i deres helhed eller af en andel, der ligger langt over 5%, er det ganske vist korrekt, at forbuddene i disse afgørelser omfatter overtagelser som sådan af selskaber og ikke blot af en andel af deres kapital. Det samme gør sig gældende i Commerzbank-afgørelsen. I Aegon-afgørelsen henvises der endvidere til overtagelser af andele på 20% eller derover i andre erhvervsdrivende enheder. Det må dog fastslås, at forbuddet i afgørelse K(2010) 6202 og afgørelse K(2011) 2262 gælder alle overtagelser. Der findes således mindst to afgørelser, der sætter spørgsmålstegn ved ABN Amros argumentation om, at ingen anden bank er blevet pålagt et så strengt forbud.
122
Hvad angår for det andet de afgørelser, der indeholder supplerende undtagelser i forhold til dem, der er indrømmet ABN Amro, nævner Kommissionen især Aegon-afgørelsen. Denne afgørelse indeholder en undtagelse fra forbuddet mod overtagelser »af forvaltnings-, service- eller informationsteknologivirksomheder med henblik på forbedring af effektiviteten af dets aktuelle aktiviteter«, som ABN Amro havde anmodet om, men ikke blev indrømmet, idet Kommissionen understregede, at det var nødvendigt at påvise, at overtagelserne var nødvendige for at sikre virksomhedens rentabilitet. Hvad angår omfanget af undtagelsen i Aegon-sagen gør Kommissionen gældende, at Aegon havde oplevet en reduktion i balancesummen på ca. 6% og havde måttet frasælge visse aktiviteter. Adspurgt af Retten om, hvorvidt undtagelsen vedrørende overtagelser »af forvaltnings-, service- eller informationsteknologivirksomheder med henblik på forbedring af effektiviteten af dets aktuelle aktiviteter« var blevet indrømmet Aegon, fordi denne virksomhed havde fremlagt bevis for, at det var nødvendigt for dens rentabilitet, forklarede Kommissionen, at virksomhedens omstruktureringsplan omhandlede forbedringer af effektiviteten af de eksisterende aktiviteter, og at det var i denne forbindelse, at dens tjenestegrene havde planlagt den pågældende udelukkelse, som det fremgår af 119. betragtning til den pågældende afgørelse. Den præciserede ligeledes, at Aegon ikke har været omfattet af en generel de minimis-bestemmelse som den, der er omhandlet i den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 2. Disse omstændigheder er tilstrækkelige til at fastslå, at Aegon-sagen ikke er sammenlignelig med ABN Amro-sagen.
123
Hvad angår dernæst den manglende medtagelse i den anfægtede afgørelse af en udtrykkelig bestemmelse om muligheden for at indberette bestemte overtagelser til Kommissionen til godkendelse henvises der til analysen i præmis 64-67 ovenfor i forbindelse med undersøgelsen af dette anbringendes første led, hvoraf det fremgår, at dette klagepunkt under alle omstændigheder bør forkastes.
124
Det første anbringendes tredje led bør følgelig forkastes.
Det fjerde led om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik samt manglende begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF
125
ABN Amro hævder i det væsentlige, at Kommissionen har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik og forpligtelsen til at begrunde den anfægtede afgørelse fyldestgørende, fordi den blot har henvist til de principper, der er opstillet i omstruktureringsmeddelelsen i forbindelse med sin undersøgelse af behovet for et forbud mod overtagelser i den anfægtede afgørelse.
126
ABN Amro mener for det første, at en henvisning til omstruktureringsmeddelelsen, som kun vedrører forbud mod overtagelser, der indebærer en risiko for konkurrencefordrejning, ikke kan berettige det strenge forbud, den er blevet pålagt. Kommissionen burde for det andet have undersøgt og forklaret, hvorfor et så strengt forbud var nødvendigt, og hvorfor mindre strenge alternative løsninger ikke er blevet overvejet. For det tredje blev Kommissionen med vedtagelsen af meddelelserne og navnlig omstruktureringsmeddelelsen, der førte til udformningen af en ny politik, pålagt en øget begrundelsespligt i forbindelse med gennemførelsen af dem. For det fjerde har Kommissionen ikke taget hensyn til ABN Amros særlige situation. For det femte er begrundelsen for, at det var nødvendigt at indføre et forbud mod overtagelser, utilstrækkelig, og årsagerne til og behovet for denne foranstaltning fremgår ikke klart og entydigt. For det sjette burde Kommissionen have foretaget en markedsanalyse og en analyse af konkurrenceproblematikken for at kunne begrunde indførelsen af forbuddet mod overtagelser.
127
Kommissionen har gjort gældende, at princippet om god forvaltningsskik er blevet overholdt, og at den anfægtede afgørelse er fyldestgørende begrundet.
128
For det første skal det vedrørende den påståede tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik understreges, at de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling, navnlig omfatter god forvaltningsskik, der indebærer et krav om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag (jf. i denne retning Domstolens dom af 21.11.1991, sag C-269/90, Technische Universität München, Sml. I, s. 5469, præmis 14).
129
I den foreliggende sag fremgår det klart af de mange udvekslinger mellem Kommissionen, den nederlandske stat og ABN Amro vedrørende forbuddet mod overtagelser, som er rigt dokumenteret i sagsmaterialet, at Kommissionen omhyggeligt og upartisk har undersøgt alle relevante forhold i den foreliggende sag.
130
Mens Kommissionen på anmodning fra den nederlandske stat og ABN Amro accepterede visse undtagelser fra forbuddet mod overtagelser, var den ganske vist ubøjelig med hensyn til, at det pågældende forbud skulle omfatte alle former for virksomheder og overtagelse af andele i selskaber på mere end 5%. Det fremgår dog af undersøgelsen af det første led ovenfor, at denne holdning er baseret på dens analyse, hvorefter princippet om begrænsning af statsstøtten til det nødvendige minimum ikke gjorde det muligt for den at indtage en mere fleksibel holdning og navnlig at acceptere de undtagelser, som ABN Amro foreslog. Det skal tilføjes, at Kommissionen foreslog ABN Amro at præcisere, hvilke typer overtagelser, virksomheden fandt nødvendige for sin rentabilitet, hvilket den ikke var i stand til, som det fremgår af de dokumenter, der er tilført sagens akter.
131
For det andet skal det med hensyn til den påståede tilsidesættelse af begrundelsespligten understreges, at rækkevidden af den i artikel 296 TEUF omhandlede begrundelsespligt i henhold til fast retspraksis afhænger af den pågældende retsakts art og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Begrundelsen skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, på en måde, der gør det muligt dels for Unionens retsinstanser at udøve deres prøvelsesret, dels for de berørte parter at få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning med henblik på at forsvare deres rettigheder og på at kontrollere, om afgørelsen er korrekt. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. Domstolens dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, og Rettens dom af 30.11.2011, sag T-238/09, Sniace mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 37).
132
Navnlig er Kommissionen ikke forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de berørte parter har fremført for den. Den behøver kun at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på afgørelsens opbygning (Domstolens dom af 1.7.2008, forenede sager C-341/06 P og C-342/06 P, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., Sml. I, s. 4777, præmis 96, og Rettens dom af 3.3.2010, forenede sager T-102/07 og T-120/07, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 585, præmis 180).
133
Med hensyn til arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget i den foreliggende sag, blev det allerede i forbindelse med første til tredje led fastslået, at en adfærdsregulerende foranstaltning ikke kan undersøges isoleret, da det er alle de krav, der pålægges banken, samt omstruktureringsplanen, der gør det muligt for Kommissionen at fastslå, om støtten er i overensstemmelse med de betingelser, der er opstillet i meddelelserne, og med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og at den dermed er forenelig med det indre marked.
134
Uden at det er nødvendigt at undersøge, hvilke konkrete konsekvenser denne sammenhæng har for Kommissionens pligt til individuelt at begrunde indførelsen af foranstaltninger eller særlige betingelser, skal det gøres gældende, at Kommissionen på fyldestgørende vis har begrundet nødvendigheden af at forbyde overtagelser, navnlig i den anfægtede afgørelses punkt 309-314, som er gengivet i præmis 36 ovenfor.
135
Som ABN Amro gør gældende, er denne begrundelse ganske vist relativt kortfattet og består for en stor dels vedkommende i en gengivelse af principperne i omstruktureringsmeddelelsen. I modsætning til hvad ABN Amro gør gældende, fremgår Kommissionens ræsonnement klart og utvetydigt af denne begrundelse i overensstemmelse med den i præmis 131 ovenfor anførte retspraksis, navnlig fordi Kommissionen har gjort brug af et princip opstillet i den pågældende meddelelse.
136
Hvad angår de alternative foranstaltninger, som ABN Amro har foreslået, følger det, selv om de ikke behandles i den anfægtede afgørelse, af den fremsatte begrundelse, at en streng anvendelse af de fastsatte principper var nødvendig, hvilket således udelukkede mere fleksible alternative løsninger. Ud over den omstændighed, at det fremgår af den i præmis 132 ovenfor nævnte retspraksis, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke er forpligtet til at tage stilling til alle argumenterne, skal der desuden tages hensyn til udvekslingerne mellem Kommissionen, den nederlandske stat og ABN Amro, hvoraf det klart fremgår, hvorfor nogle af de foreslåede løsninger ikke var acceptable.
137
Der kan f.eks. henvises til svaret fra Kommissionens team med ansvar for sagen på ABN Amros forslag til foranstaltninger i udgaven af 6. september 2010. Der redegøres heri dels for, at en begrænsning af forbuddet mod overtagelse af en kontrollerende andel i andre virksomheder gjorde det muligt at gennemføre de ønskede overtagelser, men at det kun kunne acceptere overtagelser, der var nødvendige for at sikre virksomhedens rentabilitet, dels at udligningsordningen mellem indtægter fra frasalg af aktiver og overtagelser ikke er acceptabel, fordi de midler, som frasalget resulterer i, skulle bruges til at nedbringe støttebeløbet mest muligt. Det fremgår ligeledes af nogle e-mails tilført sagens akter, at Kommissionen har afvist ABN Amros forslag, som i det væsentlige gik ud på at begrænse forbuddet mod overtagelser til overtagelser af kontrollen med mere end 20% på visse betingelser, og for så vidt som de vedrører kreditinstitutioner uden for Nederlandene, og på at udelukke overtagelser af forvaltnings-, service- eller informationsteknologivirksomheder fra forbuddet med henblik på en forbedring af effektiviteten af de aktuelle aktiviteter, idet det gentog sin argumentation om, at det ikke kunne acceptere overtagelser, som beviseligt ikke var nødvendige for at sikre virksomhedens rentabilitet, og at det afventede beviser herfor, eller at det ikke havde modtaget sådanne beviser.
138
Idet der henvises analogt til retspraksis, hvorefter en bebyrdende retsakt er tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. Domstolens dom af 15.11.2012, sag C-417/11 P, Rådet mod Bamba, EU:C:2012:718, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis), kan det ikke i den foreliggende sag hævdes, at den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkeligt begrundet, fordi den ikke drøfter de alternative foranstaltninger, som ABN Amro foreslog i løbet af undersøgelsesproceduren, og som Kommissionen har afvist.
139
Hvad angår spørgsmålet, om Kommissionen var underlagt en skærpet begrundelsespligt, fordi meddelelserne førte til fastlæggelsen af en ny politik, synes ABN Amro at henvise til fast retspraksis, hvorefter det, såfremt en kommissionsafgørelse, der er på linje med fast beslutningspraksis, kan begrundes summarisk, navnlig ved henvisning til denne praksis, når afgørelsen går betydeligt længere end forudgående afgørelser, påhviler Kommissionen at fremføre sin argumentation udtrykkeligt (Domstolens dom af 26.11.1975, sag 73/74 Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1491, præmis 31, af 11.12.2008, sag C-295/07 P, Kommissionen mod Département du Loiret, Sml. I, s. 9363, præmis 44, og af 29.9.2011, sag C-521/09 P, Elf Aquitaine mod Kommissionen, Sml. I, s. 8947, præmis 155). Denne retspraksis finder dog ikke anvendelse i en sag som den foreliggende, hvor Kommissionen på ingen måde fraviger fast retspraksis, men oplyser, at den anvender principperne i meddelelserne strengt.
140
Da ABN Amro i øvrigt henviser til den omstændighed, at begrundelsen i omstruktureringsmeddelelsen ikke kan berettige det pålagte forbud, da den pågældende meddelelse kun vedrører overtagelser, der indebærer en risiko for konkurrencen, sættes der spørgsmålstegn ved gyldigheden af begrundelsen for så vidt angår realiteten, et spørgsmål, der blev behandlet i forbindelse med første led.
141
Desuden forklarer den omstændighed, at Kommissionen først og fremmest begrunder forbuddet mod overtagelser med, at der er tale om en foranstaltning baseret på princippet om begrænsning af støtten til det nødvendige minimum, fraværet af en detaljeret undersøgelse af omstruktureringens virkninger på bankmarkedet. Hvad angår i denne forbindelse sammenligningen af den anfægtede afgørelse med Lloyds-afgørelsen, som ABN Amro henviser til, idet virksomheden hævder, at denne afgørelse er begrundet langt mere detaljeret og i overensstemmelse med meddelelserne, er omfanget af begrundelsen i en anden afgørelse, rent bortset fra, at Kommissionens analyse ikke er væsentligt mere detaljeret i Lloyds-afgørelsen end i den anfægtede afgørelse, uden relevans, når Retten skal prøve, om den anfægtede afgørelse er fyldestgørende begrundet.
142
Det første anbringendes fjerde led bør således forkastes, og det gælder således det første anbringende som helhed.
Det andet anbringende om varigheden af forbuddet mod overtagelser
143
Dette anbringende vedrører den anfægtede afgørelses artikel 5, stk. 3 (præmis 13 ovenfor), hvorefter forbuddet mod overtagelser gælder i mindst tre år fra datoen for vedtagelse af den anfægtede afgørelse, eller indtil den nederlandske stats andel falder til under 50%, men ophører med at finde anvendelse senest fem år efter datoen for vedtagelse af den anfægtede afgørelse.
144
Dette anbringende består af fem led. Det første led vedrører tilsidesættelse af artikel 345 TEUF, idet varigheden af forbuddet mod overtagelser afhænger af statens andel. Det andet led vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og fejlagtig anvendelse af meddelelserne. Det tredje led vedrører tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. Det fjerde led vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, mens det femte led vedrører tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik samt manglende begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF.
Det første led om tilsidesættelse af artikel 345 TEUF, idet varigheden af forbuddet mod overtagelser afhænger af statens andel
145
ABN Amro hævder, at artikel 345 TEUF er blevet tilsidesat, idet den anfægtede afgørelses artikel 5 fastsætter en forbindelse mellem statens besiddelse af mindst 50% af dens aktier og gyldigheden af forbuddet mod overtagelser i højst to år efter den oprindelige periode på tre år. Den gør navnlig gældende, at artikel 345 TEUF forbyder Kommissionen at træffe afgørelse på grundlag af en sondring baseret på en virksomheds offentlige eller private ejerskab. Idet ABN Amro understreger, at statens ejerskab ikke i sig selv udgør en statsstøtte, påstår den, at det i henhold til artikel 345 TEUF er ulovligt at antage, at statens ejerskab i sig selv medfører en fordel, der svarer til statsstøtte.
146
Kommissionen bestrider dette synspunkt. Den mener, at artikel 345 TEUF bestemmer, at Kommissionen ikke må tage hensyn til, om en virksomhed er offentlig eller privat, men at den ikke forbyder enhver ulige behandling.
147
Ifølge artikel 345 TEUF berøres de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke af traktaterne.
148
Det fremgår af fast retspraksis, at artikel 345 TEUF ikke bevirker, at eksisterende ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper (Domstolens dom af 18.7.2007, sag C-503/04, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6153, præmis 37). Traktatens konkurrenceregler, som er grundlæggende bestemmelser, finder desuden anvendelse på offentlige og private virksomheder, uden at der foretages en sondring mellem disse, og det kan derfor ikke antages, at denne bestemmelse begrænser statsstøttebegrebet i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. Rettens dom af 6.3.2003, forenede sager T-228/99 og T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, Sml. II, s. 435, præmis 193 og 194 og den deri nævnte retspraksis).
149
Ifølge ABN Amro udgør det en tilsidesættelse af denne bestemmelse, når ophøret af forbuddet mod overtagelser gøres afhængigt af dens (delvise) privatisering, fordi Kommissionen på denne måde tillægger den omstændighed, at staten har aktiemajoriteten i ABN Amro, betydning. ABN Amro hævder ikke, at statsstøttereglerne skal anvendes anderledes, fordi den ejes af staten, men snarere, at denne omstændighed ikke kan lægges den til last.
150
Denne argumentation kan ikke tages til følge.
151
Som det fremgår af 312. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 36 ovenfor), mener Kommissionen ikke, at den omstændighed, at en virksomhed fortsat ejes af staten, udgør statsstøtte. Det fremgår såedes af den pågældende betragtning, at afslutningen af statsejerskabet træder i stedet for en vurdering af, hvornår den fordel, som støtten medfører, ophører. Det fremgår heraf, at Kommissionen mener, at den bør afbøde virkningerne af den støtte, som den nederlandske stat har ydet gennem nationaliseringen af FBN, og de efterfølgende rekapitaliseringsforanstaltninger, der ifølge Kommissionen fortsat mærkes, når staten ejer aktiemajoriteten i ABN Amro.
152
Forbuddet mod overtagelser ophører endvidere efter fem år, selv om den nederlandske stat eventuelt ikke har nedbragt sin andel til under 50% på dette tidspunkt.
153
Som Kommissionen med rette gør gældende, følger det imidlertid ikke af artikel 345 TEUF, at den ikke kan tillægge den omstændighed, at staten ejer aktiemajoriteten i en virksomhed, betydning, hvis den mener, at der er objektive grunde til at gøre dette. Det er dette ræsonnement, den har fulgt i den foreliggende sag. Gyldigheden heraf skal undersøges mere indgående i forbindelse med det andet anbringendes øvrige led.
154
Det følger af det ovenstående, at den anfægtede afgørelse ikke sidestiller statsejerskab og statsstøtte og påviser en objektiv grund til, at statens aktiemajoritet i banken anvendes som et referenceelement i denne forbindelse, så der ikke tales om forskelsbehandling af statsejerskab.
155
Det andet anbringendes første led må således forkastes.
Det andet led om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og fejlagtig anvendelse af meddelelserne
156
Dette led består af to klagepunkter vedrørende dels tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, dels fejlagtig anvendelse af meddelelserne. Det er hensigtsmæssigt at behandle det andet klagepunkt først.
– Det andet klagepunkt vedrørende fejlagtig anvendelse af meddelelserne
157
Ifølge ABN Amro var kun begrænsede adfærdsregulerende foranstaltninger berettigede i den foreliggende sag, da behovet for støtte ikke skyldtes, at der var løbet for mange store risici, og da bankens risikoprofil var meget lille. Da det af omstruktureringsmeddelelsens punkt 40 fremgår, at forbuddet mod overtagelser kan forlænges indtil afslutningen af omstruktureringen, er ethvert forbud på mere end tre års varighed i ABN Amros tilfælde uacceptabelt, da den altid har været rentabel og i den anfægtede afgørelse anerkendes som en rentabel enhed. Den vil desuden ikke befinde sig i omstruktureringsfasen ud over denne periode, da dens omstrukturering var afsluttet på tidspunktet for vedtagelse af den anfægtede afgørelse, og da omstruktureringsplanen fra 2009 kun fandt anvendelse frem til 2013. Kommissionens argument om, at det pågældende forbud skal anvendes, så længe statens aktiemajoritet kan have en beroligende virkning på kreditorer og indskydere, er endvidere ikke en begrundelse, der er i overensstemmelse med omstruktureringsmeddelelsen.
158
ABN Amro tilføjer, at det i omstruktureringsmeddelelsens punkt 40 bestemmes, at en adfærdsregulerende foranstaltning kan opretholdes afhængigt af støttens størrelse, omfang og varighed, men mens den har modtaget et beløb, der er betydeligt lavere end det beløb, der er ydet i andre relevante sager, har forbuddet mod overtagelser ikke været på fem år i nogen af disse andre sager.
159
ABN Amro understreger ligeledes, at det af omstruktureringsmeddelelsens punkt 14 fremgår, at traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er neutral med hensyn til offentlig eller privat ejendomsret, således at den omstændighed, at en banks kapitals fortsatte offentlige karakter tillægges retlige konsekvenser, udgør en tilsidesættelse af denne.
160
Endelig gør den gældende, at Kommissionens formalitetsindsigelse er ubegrundet.
161
Kommissionen fastslår, at den del af anbringendet, der vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som det er tilfældet i forbindelse med det første anbringende, ikke er underbygget af nogen argumenter og derfor bør afvises. ABN Amros argumenter er endvidere i det væsentlige ubegrundede, fordi varigheden af de adfærdsregulerende foranstaltninger ligeledes skal vurderes i lyset af princippet om, at støtten skal begrænses til det nødvendige minimum.
162
Indledningsvis skal det fremføres, at nogle af ABN Amros argumenter allerede er blevet behandlet og derfor bør forkastes. Det gælder således argumentet om, at dens risikoprofil burde føre til, at den blev pålagt lette adfærdsregulerende foranstaltninger med hensyn til såvel deres rækkevidde som deres varighed. Det blev allerede behandlet i præmis 91-100 ovenfor, hvoraf det fremgik, at ABN Amros analyse skulle nuanceres. Det er navnlig ikke blevet fastslået, at Kommissionen ikke har taget hensyn til de særlige forhold i den foreliggende sag, da ABN Amro har modtaget et meget højt støttebeløb, og den ikke er blevet pålagt nogen form for strukturforanstaltninger. Argumentet baseret på en sammenligning med de forbud mod overtagelser, der er pålagt i andre samtidige sager, vil blive behandlet i forbindelse med det tredje led.
163
Hvad angår ABN Amros argument om overholdelse af omstruktureringsmeddelelsens punkt 14, hvorefter traktaten er neutral med hensyn til ejendomsret, finder reglerne om statsstøtte anvendelse uanset bankens private eller offentlige karakter, idet der i denne bestemmelse blot mindes om det i artikel 345 TEUF fastsatte princip, således at argumentet bør forkastes med samme begrundelse som den, der lå til grund for afvisningen af andet anbringendes første led.
164
Hvad angår behandlingen af ABN Amros væsentligste klagepunkt, der rent konkret vedrører den manglende overholdelse af meddelelserne, skal det som anført i præmis 31 ovenfor understreges, at meddelelserne henviser til Kommissionens skøn med hensyn til de betingelser, der skal være opfyldt for, at en støtteforanstaltning, der retter op på en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi, kan erklæres forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, navnlig når der er tale om at udforme strukturforanstaltninger og adfærdsregulerende foranstaltninger. Der skal tages hensyn til denne beføjelse ved behandlingen af klagepunkterne om tilsidesættelse af meddelelserne, idet Kommissionen skal vurdere en støttes forenelighed på grundlag af en række foranstaltninger og betingelser i forhold til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hver enkelt sag.
165
Med hensyn til varigheden af forbuddet mod overtagelser henvises der i 311. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 36 ovenfor) til omstruktureringsmeddelelsens punkt 40.
166
Det fremgår af denne bestemmelse, at et forbud mod overtagelser, der pålægges for at begrænse konkurrencefordrejningerne, bør gælde i mindst tre år og eventuelt indtil til afslutningen af omstruktureringen, afhængigt af støttens størrelse, omfang og varighed.
167
I 312. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 36 ovenfor) tilføjer Kommissionen imidlertid, at forlængelsen af forbuddet ud over tre år begrundes med den omstændighed, at mens en del af støtten allerede er tilbagebetalt, kan visse foranstaltninger ikke tilbagebetales af ABN Amro på grund af den form, de blev givet i. Som anført i forbindelse med første led, har Kommissionen ligeledes præciseret, at afslutningen af statsejerskabet træder i stedet for en vurdering af, hvornår den fordel, som støtten medfører, ophører, men at forbuddet under ingen omstændigheder gælder i mere end fem år.
168
ABN Amro bestrider med sin argumentation i det væsentlige ikke, at et forbud mod overtagelser kan pålægges i en periode på tre år i henhold til ovennævnte bestemmelse, men den gør gældende, at det burde være forbuddets maksimale varighed, navnlig da omstruktureringen var afsluttet på dette tidspunkt.
169
Som Kommissionen i denne forbindelse bemærkede under retsmødet, skal det påpeges, at der ikke i omstruktureringsmeddelelsen fastsættes en konkret varighed af et forbud mod overtagelser, der pålægges med henblik på at sikre, at støtten begrænses til det nødvendige minimum. I omstruktureringsmeddelelsens punkt 23 henvises der imidlertid til omstruktureringen af støttemodtageren, og det kan heraf udledes, at en sådan foranstaltning kan betragtes som begrundet, så længe en sådan situation eksisterer. Bestemmelsen i omstruktureringsmeddelelsens punkt 23 er således analog med bestemmelsen i meddelelsens punkt 40 (præmis 166 ovenfor), hvori der henvises til 311. og 312. betragtning til den anfægtede afgørelse, og hvori det præciseres, at visse forbud mod overtagelser kan opretholdes »indtil afslutningen af omstruktureringen, afhængigt af støttens størrelse, omfang og varighed«. Det er således vigtigt at undersøge, om varigheden af det i den anfægtede afgørelses artikel 5 omhandlede forbud i den foreliggende sag opfylder bestemmelsen i omstruktureringsmeddelelsens punkt 23, sådan som den netop er blevet fortolket.
170
I denne henseende beskriver Kommissionen i 76.-92. betragtning til den anfægtede afgørelse indholdet af omstruktureringsplanen af december 2009 og den ajourførte udgave af denne plan af november 2010. ABN Amro har ret i, at de finansielle overslag i den pågældende omstruktureringsplan ikke går længere end til 2013.
171
Det fremgår imidlertid af 312. betragtning til den anfægtede afgørelse og dens artikel 5, at det i den foreliggende sag ikke er bankens omstrukturering som sådan, som den defineres i de forskellige versioner af omstruktureringsplanen, men nedbringelsen af den nederlandske stats aktiebeholdning til under 50%, der er bestemmende for, hvornår den anfægtede foranstaltning ophører.
172
Der er ikke i den anfægtede afgørelse fastsat nogen direkte forbindelse mellem ophøret af det pågældende forbud og støttens ophør. Som det fremgår af 312. betragtning til den anfægtede afgørelse, er en del af støtten af en sådan art, nemlig støtte til rekapitalisering, at den ikke kan tilbagebetales, hvilket ABN Amro ikke bestrider. Det er således ikke muligt i den foreliggende sag at etablere en direkte forbindelse mellem varigheden af forbuddet mod overtagelser og en eventuel dato for tilbagebetaling af støtten, der kan betragtes som den dato, hvor støtten ophører.
173
Det kan i denne forbindelse nævnes, at Kommissionen over for Retten ligeledes henviser til 139. betragtning til sin afgørelse K(2010) 726 endelig af 5. februar 2010, nævnt i 23. betragtning til den anfægtede afgørelse. Med denne afgørelse udvidede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure indledt med afgørelse af 8. april 2009 ved at udvide dens anvendelsesområde til at omfatte visse nye foranstaltninger. Det fremgår af denne betragtning, der følger efter 138. betragtning til denne afgørelse, hvori nævnes behovet for et forbud mod overtagelser for at begrænse konkurrencefordrejninger, at offentligheden og i særdeleshed indskyderne som følge af den nederlandske stats massive og gentagne intervention til fordel for FBN og ABN Amro N, kunne tro, at staten ville intervenere igen, hvis der skulle opstå problemer. Kommissionen tilføjer til denne betragtning, at forbrugerne kunne tro, at den nye enhed ABN Amro er en meget sikker bank, hvilket kunne lette koncernens opnåelse af indskud.
174
En analog begrundelse findes i fodnote 89 i den anfægtede afgørelse, der indgår i drøftelsen af, om der er tale om statsstøtte. Her henvises der til de markedsføringsredskaber, som FBN anvendte i 2009 over for udenlandske investorer, hvoraf det fremgår, at statsejerskabet er et gunstigt element, som indgyder tillid hos indskydere og kreditorer.
175
I modsætning til hvad ABN Amro gør gældende, var det således, henset til de særlige omstændigheder, der gjorde sig gældende i sagen, relevant, at Kommissionen fandt, at det tidspunkt, hvor den nederlandske stat ikke længere har aktiemajoriteten i ABN Amro, skulle betragtes som det anslåede tidspunkt, hvor den fordel, som støtten medfører, ophører, idet dette tidspunkt var berettiget i forbindelse med omstruktureringen. Henset til præmis 169 ovenfor var det således berettiget, at Kommissionen i den anfægtede afgørelses artikel 5 henviste til den nederlandske stats aktiemajoritet i ABN Amro. Det kan endvidere tilføjes, at det fremgår af den korrespondance, der er tilført sagsakterne, at ABN Amro selv gentagne gange i løbet af undersøgelsesperioden har anvendt tidspunktet for afslutningen af statens aktiemajoritet som det afgørende tidspunkt for, hvornår andre adfærdsregulerende foranstaltninger, som f.eks. forbuddet mod reklame eller dividendepolitikken, ophører.
176
Med hensyn til den omstændighed, at varigheden af forbuddet mod overtagelser er blevet fastsat til fem år i lyset af den betydning, som konsekvenserne af statens tilstedeværelse tilskrives, er det helt klart relevant at tage hensyn til den nederlandske stats exitstrategi i forbindelse med dens deltagelse i ABN Amros kapital. Kommissionen har beskrevet den i 87. og 88. betragtning til den anfægtede afgørelse. Det fremgår heraf, at den nederlandske stat i forskellige skrivelser har forklaret, at den planlagde en børsintroduktion (initial public offering) som exitstrategi i forbindelse med ABN Amro, idet en første tranche på [fortroligt] - [fortroligt]% kan stilles til rådighed for en børsintroduktion tidligst i [fortroligt], efterfulgt af en anden tranche på endnu [fortroligt] - [fortroligt]% i 2015. Det præciseres ligeledes, at den nederlandske stat har til hensigt at reducere sin andel i ABN Amro til højst [fortroligt]%, helst inden udgangen af [fortroligt], og at den forpligter sig fuldt ud til en fuldstændig exit af ABN Amros kapital afhængigt af omstændighederne på markedet og af, om ABN Amro er klar til en børsintroduktion. Den planlagte exitstrategi henviser således klart til en varighed på mindst fire år efter datoen for vedtagelse af den anfægtede afgørelse i april 2011.
177
Som Kommissionen endvidere med rette har gjort gældende, findes varigheden på fem år også i omstruktureringsmeddelelsen, der fungerer som referenceramme for afgrænsning af forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelse, som det f.eks. fremgår af punkt 6.3 med overskriften »Vurdering af støtten og af omstruktureringsplanen af december 2009 samt den ajourførte omstruktureringsplan af november 2010 i henhold til omstruktureringsmeddelelsen«. En periode på fem år findes således bl.a. i den pågældende meddelelses punkt 37 vedrørende den maksimale frist, som nogle banker kan indrømmes til at gennemføre visse strukturforanstaltninger med henblik på frasalg og indskrænkning af forretningsaktiviteterne.
178
Selv om ABN Amro på det kraftigste bestrider, at den har kunnet erklære sig indforstået med en maksimal varighed af forbuddet mod overtagelser på fem år, findes denne maksimale anvendelsesperiode endvidere i den anfægtede afgørelse. Afgørelsens artikel 6 vedrører således et forbud mod, at ABN Amro reklamerer med, at den er statsejet, eller henviser til eventuel modtaget statsstøtte i sin kommunikation med eksisterende eller potentielle kunder og/eller investorer. Varigheden fastsættes til en periode på »mindst tre år efter datoen for denne afgørelse eller indtil den dato, hvor Nederlandenes andel falder til under 50% af aktierne i ABN Amro Group, afhængigt af hvad der sker sidst«. Det tilføjes, at forbuddet ophører »senest fem år efter datoen for denne afgørelse«.
179
Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionen ikke har tilsidesat meddelelserne, bl.a. omstruktureringsmeddelelsen ved at fastsætte en maksimal varighed på fem år for det anfægtede forbud.
– Første klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
180
Af de samme årsager som dem, der blev fremført i præmis 68-70 ovenfor i forbindelse med det første anbringendes første led, kan dette klagepunkt antages til realitetsbehandling, men det er ugrundet.
181
Det følger af det ovenstående, at det andet anbringendes andet led må forkastes.
Det tredje led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
182
ABN Amro hævder, at Kommissionen ved at fastsætte varigheden af forbuddet, som den har gjort i den anfægtede afgørelses artikel 5, har tilsidesat ligebehandlingsprincippet. Den hævder navnlig, at varigheden af visse forbud mod overtagelser i andre af Kommissionens afgørelser er kortere, men at den for størstedelens vedkommende var tre år uden forlængelse. Den udsædvanligt lange varighed af det forbud, der er blevet pålagt ABN Amro, står endvidere angiveligt ikke i forhold til den betydeligt mere beskedne støtte, som ABN Amro har modtaget, sammenlignet med den støtte, som er blevet tildelt størstedelen af de øvrige banker, som har modtaget støtte. ABN Amro anfører endvidere, at restriktionen i Lloyds- og RBS-afgørelserne, som Kommissionen henviste til over for Retten, ud over at være mere begrænset også var knyttet til gennemførelsen af foranstaltninger, der var pålagt dem i forbindelse med deres omstrukturering.
183
Kommissionen bestrider ABN Amros argumenter og understreger navnlig, at virksomhedens situation ikke automatisk kan sammenlignes med andre bankers situation, da disse banker skal anvende strukturforanstaltninger eller betale et større vederlag eller begge dele.
184
Som anført i forbindelse med det første anbringende er det i denne henseende vanskeligt at finde reelt sammenlignelige situationer, når det drejer sig om beslutninger om godkendelse af statsstøtte til banker i forbindelse med finanskrisen, således at en sammenligning som den, ABN Amro foretager af varigheden af forbuddet mod overtagelser, er irrelevant, da Kommissionen skal foretage en samlet analyse af hvert enkelt tilfælde (jf. navnlig præmis 113 ovenfor).
185
Det understreges endvidere i præmis 114 ovenfor, at det, for så vidt som Retten kunne foretage en sammenlignende analyse af bestemmelserne i de forskellige afgørelser, under alle omstændigheder påhviler ABN Amro at føre bevis for, at de pågældende situationer er sammenlignelige, eller at der er tale om forskellige faktuelle situationer, på hvilke den samme løsning er blevet anvendt.
186
Med hensyn til andre samtidige afgørelser skal det, som Kommissionen har bemærket, fastslås, at Lloyds- og RBS-afgørelserne ligeledes indeholder et forbud mod overtagelser, hvis varighed er længere end »standardvarigheden« på tre år, som er fastsat i omstruktureringsmeddelelsens punkt 40, hvilket modsiger ABN Amros tese om, at de øvrige banker er blevet pålagt et forbud af højst tre års varighed.
187
I 108. betragtning til RBS-afgørelsen henvises der til udløbsdatoen efter tre år eller den dato, hvor den sidste af de operationelle aktiviteter er blevet overdraget, afhængigt af hvilken begivenhed der indtræder sidst. Lloyds-afgørelsen indeholder en tilsvarende formulering, men den nøjagtige beskrivelse af den alternative begivenhed i forhold til mindstevarigheden på tre år fremgår ikke af fortrolighedshensyn. Det fremgår dog af Kommissionens argumentation, at der ligeledes er tale om det tidspunkt, hvor visse strukturforanstaltninger er gennemført.
188
ABN Amro gør navnlig gældende, at den omstændighed, at varigheden i disse to afgørelser hænger sammen med gennemførelsen af strukturforanstaltninger, gør forskelsbehandlingen af den endnu mere slående, fordi den kun er underlagt adfærdsregulerende foranstaltninger.
189
Som Kommissionen forklarer, blev de to pågældende banker imidlertid tvunget til at foretage frasalg for at nedbringe støttens indvirkning på konkurrencen og ikke som foranstaltninger, der skulle genoprette deres rentabilitet. Argumenter som dem, ABN Amro har fremsat, om, at det følger heraf, at virksomheden burde behandles mere fordelagtigt, når det drejer sig om udformningen af den adfærdsregulerende foranstaltning, der pålægges den, kan ikke tages til følge. I modsætning til hvad ABN Amro hævder, er det endnu vigtigere at sikre effektiviteten af de adfærdsregulerende foranstaltninger, når der ikke pålægges strukturforanstaltninger.
190
Det er således ikke godtgjort, at en sammenligning med andre samtidige afgørelser om statsstøtte kan bevirke, at der sættes spørgsmålstegn ved lovligheden af den anfægtede afgørelses artikel 5, når der er tale om varigheden af det forbud, den indeholder.
191
Det andet anbringendes tredje led må således ligeledes forkastes.
Det fjerde led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
192
ABN Amro anfører, at varigheden af forbuddet mod overtagelser er uforholdsmæssig. Den hævder, at Kommissionen ikke har fremsat nogen overbevisende argumenter, der kan begrunde forlængelsen af forbuddet mod overtagelser ud over de tre år, og den har helt sikkert ikke godtgjort behovet for en sådan forlængelse.
193
ABN Amro anfører, at forbuddet, eftersom den nederlandske stat agter at overdrage sine andele i trancher, ikke gør udbuddet af disse andele mere tiltrækkende for investorerne, og de vil være mindre interesserede i at investere eller vil kun ønske at investere til en lavere pris. Ifølge ABN Amro er det i offentlighedens interesse, at den nederlandske stat opnår et højt udbytte, og at Kommissionen muliggør en hurtig privatisering. ABN Amro gør gældende, at den nederlandske stat og den selv derfor havde foreslået, at forbuddet mod overtagelser skulle gælde, så længe den nederlandske stat ejede over 80% af andelene, men at Kommissionen har ignoreret dette forslag.
194
ABN Amro ønsker endvidere oplyst, hvorfor et forbud af mindre end fem års varighed ikke ville kunne have nået målene med forbuddet.
195
ABN Amro tilføjer, at hvis Kommissionens argument om, at reduktionen af statens ejerskab til 50% ville have genoprettet kreditorernes og indskydernes tillid til niveauet fra før oktober 2008, skal tages til følge, må det også fastslås, at statsligt ejerskab svarer til statsstøtte, hvilket er i strid med artikel 345 TEUF. ABN Amro mener, at Kommissionens ræsonnement er helt forkert, fordi den tillid, der bunder i statens ejerskab, lige så godt kunne være der over denne tærskel, da den hænger sammen med dens status som bank med systemisk betydning og med sandsynligheden for, at den nederlandske stat som følge af denne status griber ind i en krisesituation.
196
ABN Amro anfører dernæst, at virksomheden ikke forstår, hvad Kommissionen lægger til grund for sin holdning om, at offentlighedens tillid bliver mindre, når staten har solgt 50% af sine aktieandele. Den omstændighed, at Kommissionen ikke er i stand til at fastsætte passende betingelser for afslutningen af forbuddet, kan ikke berettige, at den pålægges vilkårlige betingelser.
197
Kommissionen mener, at proportionalitetsprincippet er blevet overholdt.
198
Der skal for det første redegøres for kendetegnene ved proportionalitetsundersøgelsen af en foranstaltning i den særlige situation, der gør sig gældende i forbindelse med en afgørelse om en statsstøttes forenelighed med forbehold af betingelser, som den pågældende medlemsstat ikke har accepteret forudgående. Der henvises i denne forbindelse til præmis 74-82 ovenfor. Under alle omstændigheder er det igen ikke nødvendigt at tage endelig stilling til de begrænsninger af Rettens prøvelse, der er nævnt i disse præmisser, for ABN Amro kan ikke godtgøre, at forlængelsen af forbuddet ud over perioden på tre år i henhold til retningslinjerne i den anfægtede afgørelses artikel 5 er i strid med proportionalitetsprincippet.
199
Med hensyn til målet med det pågældende forbud skal det anføres, at det først og fremmest pålægges på grundlag af princippet om, at støtten skal begrænses til det nødvendige minimum, hvorefter midler, der angiveligt er tilgængelige til at foretage overtagelser, snarere skal betales til staten, f.eks. i form af ekstra dividende.
200
Det fremgår af undersøgelsen af det andet klagepunkt i dette anbringendes andet led, at det pågældende forbud mod overtagelser helt klart opfylder dette mål, idet det finder anvendelse i en periode på højst fem år, navnlig fordi afslutningen af denne periode falder sammen med støttens ophør, hvorefter støttemodtagerens bidrag til at begrænse støtten til det nødvendige minimum mister sin logik. Det samme gælder den subsidiære begrundelse om begrænsning af konkurrencefordrejningerne (jf. bl.a. præmis 173-175 ovenfor).
201
Hvad angår ABN Amros konkrete argumenter kan virksomhedens argument om nødvendigheden af at tage hensyn til bankens tab af værdi for potentielle investorer som følge af det pågældende forbud, som dermed ifølge ABN Amro forhindrer, at den nederlandske stat hurtigt kan udtræde af dens aktionærgruppe, ikke tages til følge på grund af målet om at begrænse støtten til det nødvendige minimum. At undlade at indføre et så bindende forbud mod overtagelser for at gøre det muligt for staten at opnå en bedre pris i forbindelse med et overtagelsestilbud er tydeligvis en mere indirekte og dermed også mindre effektiv foranstaltning til at nå det samme mål.
202
For det andet har ABN Amro ikke fremlagt nogen konkrete beviselementer til støtte for sit argument om, at varigheden af forbuddet mod overtagelser skulle have en negativ indvirkning på prisen på de aktieandele, der sælges til private investorer. Disse investorer vil ganske vist tage hensyn til de forpligtelser, der er pålagt banken, men det er ikke godtgjort, at de ikke vil være i stand til at forstå, at forbuddet forsvinder i tilfælde af en delvis privatisering. Dette argument er således ikke overbevisende.
203
For det tredje fremgår det af sagsakterne, at Kommissionens oprindelige forslag gik ud på at knytte ophøret af forbuddet mod overtagelser sammen med tidspunktet for den fuldstændige privatisering af ABN Amro. ABN Amro kan således ikke påstå, at Kommissionens ræsonnement ikke er sammenhængende, når den gør gældende, at tredjeparters tillid afhænger af en anden tærskel end fuldstændig privatisering, for det var i løbet af forhandlingerne om begrænsning af forbuddet, at denne holdning udviklede sig til en mindre bindende løsning for ABN Amro.
204
Den nederlandske stat og ABN Amro har endvidere under forhandlingerne accepteret eller endog foreslået tab af kontrol i henhold til EU-retten i forbindelse med fusioner som referencepunkt for afslutningen af de adfærdsregulerende foranstaltninger, som det bl.a. fremgår af forslagene til foranstaltninger fremsat den 30. juli og den 6. september 2010. Det var først senere under drøftelserne, at grænsen på 80% af aktiebeholdningen og forklaringen om nødvendigheden af, at den nederlandske stat kunne opnå en god pris i forbindelse med et overtagelsestilbud, blev nævnt. Henset til ovenstående analyse i forbindelse med dette anbringendes andet led er det imidlertid ikke godtgjort, at statens overdragelse af en andel på 20% af bankens aktier er et passende referencepunkt for fastsættelse af ophøret af de fordele, som støtten medfører.
205
For det fjerde støtter de dokumenter fra kreditvurderingsselskaberne, som Kommissionen har fremlagt i forbindelse med denne sagsbehandling, ud over de svar, der allerede blev givet i forbindelse med undersøgelsen af det andet anbringendes andet led, Kommissionens argumentation om, at kreditorernes og indskydernes tillid var en fordel som følge af statens ejerskab, der var et resultat af støtten. Det fremgår, at det ikke udelukkende er ABN Amros stilling som en bank med systemisk betydning eller som en bank, der er »for stor til at gå konkurs«, der vækker tillid, men også den omstændighed, at den nederlandske stat rent faktisk er i besiddelse af en del af aktiebeholdningen. Den passage i rapporten fra et kreditvurderingsbureau af 6. januar 2011, som Kommissionen citerede, belyser dette spørgsmål, idet det fremgår, at det pågældende bureau »betragter den nederlandske stats nuværende, men midlertidige ejerskab, og ejernes støtte som en væsentlig fordel, som bidrager til [ABN Amros] kreditvurdering«.
206
Hvad angår dernæst den omstændighed, at forbuddet mod overtagelser, såfremt den nederlandske stat ikke afgiver kontrollen inden denne dato, automatisk udløber efter fem år, skal det ud over den analogi, der blev nævnt i forbindelse med andet led, hvorefter punkt 37 i omstruktureringsmeddelelsen vedrørende stukturforanstaltninger ligeledes henviser til en maksimal varighed på fem år for gennemførelse af sådanne foranstaltninger, bemærkes, at varigheden af et forbud ud over den oprindelige varighed på tre år, som ABN Amro ikke bestrider, først og fremmest hænger sammen med det tidspunkt, hvor den nederlandske stat overdrager kontrollen. Der kunne imidlertid ikke sættes spørgsmålstegn ved lovligheden af en sådan fremgangsmåde i forbindelse med andet anbringendes andet led.
207
Det fremgår endvidere af den exitstrategi, som den nederlandske stat foreslog (jf. ligeledes drøftelsen af dette anbringendes andet led ovenfor), at den først påtænker salg af en anden tranche på [fortroligt] til [fortroligt]% af aktierne i 2015, dvs. syv år efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, afhængigt af markedsbetingelserne.
208
Under disse omstændigheder kan hypotesen om, at den maksimale varighed på fem år endog kan være en fordel for den nederlandske stat, dvs. at forbuddet ophører, inden den har kunnet sælge størstedelen af sine aktier, ikke udelukkes.
209
Det er således ikke godtgjort, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved at fastsætte varigheden af forbuddet mod overtagelser i den anfægtede afgørelses artikel 5. Det andet anbringendes fjerde led må følgelig forkastes.
Det femte led om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik samt manglende begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF
210
ABN Amro gør gældende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til alle de relevante faktiske elementer i tilknytning til varigheden af forbuddet mod overtagelser, navnlig hvad angår nødvendigheden af foranstaltningen, muligheden for at acceptere mindre bindende foranstaltninger og indsigelser fremsat under undersøgelsesproceduren, således at den har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelses artikel 5.
211
ABN Amro bemærker endvidere, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en manglende begrundelse. Den mener, at forklaringen om, at ophøret af statens ejerskab gør det muligt at vurdere, hvornår fordelen af støtten ophører, hverken er tydelig eller korrekt. Begrundelsen for den anfægtede afgørelse er ligeledes mangelfuld, idet Kommissionen ikke forklarer, hvorfor en tærskel på 50% af bankens aktier er et relevant kriterium (og ikke f.eks. en tærskel på 20%), eller hvorfor der krævedes et forbud af længere varighed end de forbud, der blev pålagt andre banker.
212
Kommissionen mener, at den ikke, henset til dens mange udvekslinger med den nederlandske stat og ABN Amro om forbuddet mod overtagelser under undersøgelsesperioden og udviklingen af dens holdning i løbet af denne periode, har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik. Begrundelsen for forbuddet mod overtagelser fremgår endvidere klart af den anfægtede afgørelse.
213
Der henvises i denne forbindelse til præmis 128 og 131-133 ovenfor i forbindelse med undersøgelsen af det første anbringendes fjerde led, hvori henvises til den relevante retspraksis.
214
Hvad angår for det første den påståede tilsidesættelse af forpligtelsen til god forvaltning skal det fastslås, at Kommissionen har undersøgt de relevante faktiske omstændigheder med den krævede omhu. Det fremgår af sagsakterne, at Kommissionens holdning har udviklet sig fra hensyntagen til en forbindelse mellem det pågældende forbuds ophør og den fuldstændige privatisering af ABN Amro til accept af en forbindelse mellem forbuddets ophør og det tidspunkt, hvor den nederlandske stat mister aktiemajoriteten i ABN Amro. Den afviste ganske vist den nederlandske stats og ABN Amros forslag om overdragelser af mindre andele, men det kan ikke af en uenighed om realiteten udledes, at princippet om god forvaltningsskik er blevet tilsidesat.
215
For det andet og uden at det er nødvendigt at afgøre spørgsmålet om den reelle rækkevidde af den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen, må det i forbindelse med en konkret foranstaltning, der indgår i en række af foranstaltninger, på grundlag af hvilke Kommissionen ligeledes under hensyntagen til den omstruktureringsplan, den havde fået forelagt, har kunnet konstatere, at en støtte til en bank var forenelig med det indre marked, fastslås, at Kommissionen har begrundet varigheden af forbuddet mod overtagelser fyldestgørende.
216
Den anfægtede afgørelse indeholder ganske vist kun få præciseringer med hensyn til varigheden af forbuddet mod overtagelser og indeholder især ingen præciseringer vedrørende de alternative løsninger, der blev nævnt under undersøgelsesproceduren, hverken i forhold til de vedtagne løsninger eller i forhold til andre afgørelser.
217
Den er dog ikke af denne grund behæftet med en manglende begrundelse.
218
I 311. betragtning til den anfægtede afgørelse henvises der til omstruktureringsmeddelelsens punkt 40 i forbindelse med minimumsvarigheden på tre år. I 312. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori der henvises til tærsklen på 50%, til den omstændighed, at støtten ikke kan tilbagebetales, og til den omstændighed, at den pågældende tærskel træder i stedet for en vurdering af, hvornår den fordel, som støtten medfører, ophører, redegøres der for forbindelsen mellem statens ejerskab og varigheden af forbuddet mod overtagelser.
219
Hvad angår den alternative frist på fem år, før forbuddet mod overtagelser ophører, er den underforstået i forhold til den tidsplan, som den nederlandske stat har foreslået for sin exitstrategi. Når der fastsættes en mindste varighed af forbuddet, indebærer det desuden, at der også bør fastsættes en maksimal varighed. Varigheden på fem år er således logisk, henset til omstændighederne i den foreliggende sag.
220
Med hensyn til argumentet om, at Kommissionen burde have forklaret, hvorfor varigheden af det forbud, der er pålagt ABN Amro, var længere end varigheden af de forbud, der var omhandlet i de øvrige afgørelser, bemærker Kommissionen med rette, at den udelukkende var forpligtet til at begrunde analysen af støttens forenelighed i forhold til retningslinjerne for sektoren indeholdt i meddelelserne og ikke i forhold til alle andre afgørelser.
221
Det følger af det foregående, at det andet anbringendes femte led må forkastes.
222
Under alle omstændigheder og navnlig uden at det er nødvendigt for Retten at udtale sig om det argument, som Kommissionen fremførte i retsmødet, hvorefter ABN Amros påstande, der udelukkende vedrørte annullation af den anfægtede afgørelses artikel 5, ikke kan tages til følge, da denne artikel ikke kan adskilles fra afgørelsens artikel 1, og da Retten ikke kan sætte sin analyse af støttens forenelighed i stedet for Kommissionens, bør Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
223
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da ABN Amro har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne til hastesagen, i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
ABN Amro Group NV betaler sagens omkostninger.
Czúcz
Labucka
Gratsias
Underskrifter
Indhold
Baggrunden for tvisten
Retsforhandlinger og påstande
Retlige bemærkninger
Det første anbringende om omfanget af forbuddet mod overtagelser
Det første led om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og fejlagtig anvendelse af meddelelserne
– Det andet klagepunkt vedrørende fejlagtig anvendelse af meddelelserne
– Det første klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
Det andet led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Det tredje led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
Det fjerde led om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik samt manglende begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF
Det andet anbringende om varigheden af forbuddet mod overtagelser
Det første led om tilsidesættelse af artikel 345 TEUF, idet varigheden af forbuddet mod overtagelser afhænger af statens andel
Det andet led om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og fejlagtig anvendelse af meddelelserne
– Det andet klagepunkt vedrørende fejlagtig anvendelse af meddelelserne
– Første klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
Det tredje led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
Det fjerde led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Det femte led om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik samt manglende begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF
Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.
(
1
) – Fortrolige oplysninger udeladt.