62004CJ0310_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-310/04
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG, eingereicht am 22. Juli 2004,
Königreich Spanien,
vertreten durch M. Muñoz Pérez als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Kläger,
gegen
Rat der Europäischen Union,
vertreten durch M. Balta und F. Florindo Gijón als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch M. Nolin und S. Pardo Quintillán als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Streithelferin,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans (Berichterstatter), des Richters R. Schintgen, der Richterin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter P. Kūris und G. Arestis,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. Januar 2006,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 16. März 2006
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit seiner Klageschrift beantragt das Königreich Spanien die Nichtigerklärung des durch Artikel 1 Nummer 20 der Verordnung (EG) Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 (ABl. L 161, S. 48, berichtigt in ABl. 2004, L 206, S. 20) eingefügten Kapitels 10a des Titels IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270, S. 1, berichtigt in ABl. 2004, L 94, S. 70) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung, in Bezug auf Kapitel 10a dieser Verordnung auch: neue Beihilferegelung für Baumwolle).
Rechtlicher Rahmen
2. Anlässlich des Beitritts der Hellenischen Republik zu den Europäischen Gemeinschaften im Jahr 1980 wurde mit dem Protokoll Nr. 4 über Baumwolle im Anhang der Akte über den Beitritt dieses Mitgliedstaats (ABl. 1979, L 291, S. 174, im Folgenden: Protokoll Nr. 4) eine Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt.
3. Diese Regelung wurde erstmals auf die Ernte von 1981 angewandt und später ausgeweitet, als das Königreich Spanien und die Portugiesische Republik 1986 den Europäischen Gemeinschaften beitraten.
4. Nach Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 bezweckt diese Regelung insbesondere die Förderung der Baumwollerzeugung in den Gebieten der Gemeinschaft, in denen diese Erzeugung für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, die Ermöglichung eines angemessenen Einkommens für die betreffenden Erzeuger und eine Marktstabilisierung durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur.
5. Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 bestimmt sowohl in seiner ursprünglichen Fassung als auch in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1050/2001 des Rates vom 22. Mai 2001 zur sechsten Anpassung der mit dem Protokoll Nr. 4 im Anhang zur Akte über den Beitritt Griechenlands eingeführten Beihilferegelung für Baumwolle (ABl. L 148, S. 1), dass diese Regelung „die Gewährung einer Erzeugerbeihilfe [umfasst]“.
6. Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 in der durch die Verordnung Nr. 1050/2001 geänderten Fassung sieht vor: „Auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit die Anpassung der durch das genannte Protokoll vorgesehenen Regelung und erlässt die Bestimmungen, die zu dessen Anwendung erforderlich sind.“
7. Auf der Grundlage dieses Absatzes 6 erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates vom 22. Mai 2001 über die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle (ABl. L 148, S. 3).
8. Aus den Artikeln 2, 11 und 12 dieser Verordnung ergibt sich, dass die
Erzeugerbeihilfe für nicht entkörnte Baumwolle der Differenz zwischen dem nach dieser Verordnung für solche Baumwolle festgesetzten Zielpreis und dem Weltmarktpreis entspricht und den Entkörnungsunternehmen für nicht entkörnte Baumwolle gezahlt wird, die sie zu einem Preis gekauft haben, der mindestens dem in der Verordnung festgesetzten Mindestpreis entspricht.
9. Im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik erließ der Rat die Verordnung Nr. 1782/2003, die gemeinsame Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und bestimmte Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe aufstellt.
10. Um die Stützungsregelungen für Baumwolle, Olivenöl, Rohtabak und Hopfen an die in den anderen Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik anzupassen, erließ der Rat die Verordnung Nr. 864/2004.
11. In der ersten, der zweiten, der fünften bis siebten, der zweiundzwanzigsten und der dreiundzwanzigsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 heißt es:
„(1) Die Entkoppelung der Direktbeihilfe für die Erzeuger und die Einführung der Betriebsprämienregelung sind entscheidende Faktoren bei der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik, um von der Preisstützung und der produktionsabhängigen Förderung auf eine Politik der Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen überzugehen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sind diese Faktoren für verschiedene landwirtschaftliche Erzeugnisse eingeführt worden.
(2) Um die zentralen Ziele der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik zu erreichen, sollte die Stützung für Baumwolle, Olivenöl, Rohtabak und Hopfen weitgehend entkoppelt und in die Betriebsprämienregelung einbezogen werden.
...
(5) Die vollständige Einbeziehung der derzeitigen Stützungsregelung für Baumwolle in die Betriebsprämienregelung würde eine erhebliche Gefahr von Produktionsstörungen in den Baumwolle erzeugenden Gebieten der Gemeinschaft mit sich bringen. Daher sollte ein Teil der Unterstützung durch eine kulturspezifische Zahlung je beihilfefähigen Hektar weiterhin an den Baumwollanbau gebunden sein. Die Höhe dieses Teils sollte so berechnet werden, dass wirtschaftliche Bedingungen gewährleistet werden, die in den für diese Kultur geeigneten Regionen eine Fortsetzung des Baumwollanbaus ermöglichen, so dass Baumwolle nicht durch andere Kulturen verdrängt wird. Um dieses Ziel zu erreichen, ist es gerechtfertigt, die gesamte verfügbare Hektarbeihilfe je Mitgliedstaat auf 35 % des nationalen Anteils der Beihilfe festzusetzen, die den Erzeugern indirekt zugute kam.
(6) Die restlichen 65 % des nationalen Anteils der Beihilfe, die den Erzeugern indirekt zugute kam, sollten für die Betriebsprämienregelung zur Verfügung stehen.
(7) Aus Gründen des Umweltschutzes sollte je Mitgliedstaat eine Grundfläche festgesetzt werden, um die Baumwollanbauflächen zu begrenzen. Außerdem sollten die beihilfefähigen Flächen auf die von den Mitgliedstaaten genehmigten Flächen beschränkt werden.
...
(22) Die Entkoppelung der Beihilfen für Baumwolle und Rohtabak könnte Umstrukturierungsmaßnahmen erfordern. Eine zusätzliche gemeinschaftliche Stützung für die Erzeugerregionen der Mitgliedstaaten, in denen in den Jahren 2000, 2001 und 2002 eine Gemeinschaftsbeihilfe für Baumwolle und Rohtabak gewährt wurde, sollte durch eine Übertragung von Mitteln von Rubrik 1(a) auf Rubrik 1(b) der Finanziellen Vorausschau bereitgestellt werden. Diese zusätzliche Stützung sollte gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) verwendet werden.
(23) Um eine gleichmäßige Verlängerung der Einkommensbeihilfe Baumwoll-, Olivenöl- und Tabakerzeugern zu gewährleisten, sollte die Möglichkeit, die Einbeziehung dieser Beihilferegelungen in die Betriebsprämienregelung zu verschieben, nicht gegeben sein.“
12. Mit der Verordnung Nr. 864/2004 wurde in Titel IV der Verordnung Nr. 1782/2003 ein Kapitel 10a – „Kulturspezifische Zahlung für Baumwolle“ – eingefügt, das die Artikel 110a bis 110f umfasst.
13. Die Artikel 110a bis 110c der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung
lauten:
„Artikel 110a
Anwendungsbereich
Den Betriebsinhabern, die Baumwolle des KN-Codes 5201 00 erzeugen, wird unter den in diesem Kapitel festgelegten Voraussetzungen eine Beihilfe gewährt.
Artikel 110b
Beihilfevoraussetzungen
(1) Die Beihilfe wird je Hektar beihilfefähige Baumwollanbaufläche gewährt. Beihilfefähig sind nur Flächen, die zu landwirtschaftlichen Flächen gehören, auf denen der Mitgliedstaat den Baumwollanbau genehmigt hat, die mit zugelassenen Sorten eingesät sind und auf denen zumindest bis zur Öffnung der Samenkapseln normale Wachstumsbedingungen aufrechterhalten werden.
Erreicht die Baumwolle das Stadium der Öffnung der Samenkapseln aufgrund außergewöhnlicher, vom Mitgliedstaat als solche anerkannter Witterungsbedingungen jedoch nicht, so bleiben ganzflächig mit Baumwolle eingesäte Flächen weiterhin beihilfefähig, sofern sie bis zu diesem Stadium nicht zu anderen Zwecken als zum Baumwollanbau genutzt wurden.
(2)
Die Mitgliedstaaten lassen die in Absatz 1 genannten Flächen und Sorten nach Maßgabe der Durchführungsbestimmungen und unter den Voraussetzungen [zu], die nach dem in Artikel 144 Absatz 2 genannten Verfahren festzulegen sind.
Artikel 110c
Beträge und Flächen
(1) Für folgende Länder wird eine nationale Grundfläche festgesetzt:
– Griechenland: 370 000 ha,
– Spanien: 70 000 ha,
– Portugal: 360 ha.
(2) Die Beihilfe je Hektar beihilfefähige Fläche wird wie folgt festgesetzt:
– Griechenland: 594 EUR für 300 000 Hektar und 342,85 EUR für die verbleibenden 70 000 Hektar,
– Spanien: 1 039 EUR,
– Portugal: 556 EUR.
...“
14. Die Artikel 110d und 110e der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung behandeln anerkannte Branchenverbände, denen Baumwolle erzeugende Betriebsinhaber und mindestens ein Entkörnungsbetrieb angehören und „deren Ziel insbesondere darin besteht, den Entkörnungsbetrieb mit nicht entkörnter Baumwolle von geeigneter Qualität zu versorgen“. Diese Branchenverbände können einen Teilbetrag von höchstens der Hälfte der Beihilfe, auf die ihre Betriebsinhaber-Mitglieder Anspruch haben, anhand einer von ihnen festgesetzten Skala, die insbesondere die Qualität der nicht entkörnten Baumwolle berücksichtigt, staffeln.
15. Mit der Verordnung Nr. 864/2004 wurde in die Verordnung Nr. 1782/2003 ferner ein Titel IVb – „Mittelumschichtungen“ – eingefügt, der u. a. einen Artikel 143d umfasst. Dieser ist mit „Mittelumschichtung für die Umstrukturierung in den Baumwollregionen“ überschrieben und lautet wie folgt:
„Ab dem Haushaltsjahr 2007 steht ein Betrag von 22 Mio. EUR je Kalenderjahr, der sich aus den durchschnittlichen Ausgaben für Baumwolle in den Jahren 2000, 2001 und 2002 ergibt, als zusätzliche Gemeinschaftshilfe für Maßnahmen in Baumwolle erzeugenden Gebieten im Rahmen der Programmplanung für die Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 aus dem EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert wird.“
16. Schließlich wurde mit der Verordnung Nr. 864/2004 in Artikel 153 der Verordnung Nr. 1782/2003 u. a. ein Absatz 4a eingefügt, mit dem die Verordnung Nr. 1051/2001 aufgehoben wird, wonach diese jedoch für das Wirtschaftsjahr 2005/06 weiterhin gültig bleibt. Nach Artikel 156 Absatz 2 Buchstabe g der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung findet die neue Beihilferegelung für Baumwolle ab dem 1. Januar 2006 auf ab diesem Zeitpunkt gesäte Baumwolle Anwendung.
Anträge der Parteien
17. Die spanische Regierung beantragt,
– Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung für nichtig zu erklären;
– dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
18. Der Rat beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen und dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
19. Die Kommission, die mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 21. September 2004 als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden ist, beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen.
Zu dem Antrag des Rates, die Rechtssache dem Gerichtshof vorzulegen, damit sie der Großen Kammer zugewiesen wird
20. Mit am 5. April 2006 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangenem Schreiben hat der Rat beantragt, die Rechtssache dem Gerichtshof vorzulegen, damit sie der Großen Kammer zugewiesen wird.
21. Dieser Antrag ist nach Artikel 16 Absatz 3 der Satzung des Gerichtshofes, wonach der Gerichtshof u. a. dann als Große Kammer tagt, wenn ein am Verfahren beteiligtes Gemeinschaftsorgan dies beantragt, und nach Artikel 44 § 4 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes gestellt worden, wonach der Spruchkörper, dem eine Rechtssache zugewiesen worden ist, diese in jedem Stadium des Verfahrens dem Gerichtshof vorlegen kann, damit sie einem größeren Spruchkörper zugewiesen wird.
22. Dazu ist festzustellen, dass der Gerichtshof nach Artikel 16 Absatz 3 seiner Satzung verpflichtet ist, als Große Kammer zu tagen, wenn ein entsprechender Antrag u. a. von einem am Verfahren beteiligten Gemeinschaftsorgan gestellt wird, während eine Vorlage nach Artikel 44 § 4 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes eine Maßnahme darstellt, über die der Spruchkörper, dem die Rechtssache zugewiesen worden ist, grundsätzlich von Amts wegen und frei entscheidet.
23. Ließe man es jedoch zu, dass ein Antrag nach Artikel 16 Absatz 3 in einem weit fortgeschrittenen Verfahrensstadium gestellt wird – im vorliegenden Fall nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung und damit im Stadium der Beratung –, so würde man eine erhebliche Verzögerung im Verfahrensablauf und damit Folgen riskieren, die offensichtlich im Widerspruch zum Gebot einer geordneten Rechtspflege stünden, das impliziert, dass der Gerichtshof in jeder bei ihm anhängig gemachten Rechtssache gewährleisten kann, dass eine Entscheidung nach einem Verfahren ergeht, das von Effizienz geprägt ist und eine angemessene Frist nicht überschreitet.
24. Im Übrigen ist der Gerichtshof hier der Auffassung, dass er über alle für seine Entscheidung erforderlichen Angaben verfügt.
25. Folglich ist der Antrag des Rates zurückzuweisen.
Zur Klage
26. Die spanische Regierung stützt ihre Klage auf vier Klagegründe: Verstoß gegen das Protokoll Nr. 4, Verletzung der Begründungspflicht, Ermessensmissbrauch und Verstoß gegen die allgemeinen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen das Protokoll Nr. 4
Vorbringen der Parteien
27. Mit ihrem ersten Klagegrund trägt die spanische Regierung vor, dass Artikel 110b in Titel IV Kapitel 10a der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung dadurch gegen Absatz 3 des Protokolls Nr. 4, eine Bestimmung des Gemeinschaftsprimärrechts, und insbesondere gegen das damit aufgestellte Erfordernis einer Erzeugerbeihilferegelung verstoße, dass er als einzige Voraussetzung für die kulturspezifische Zahlung für Baumwolle vorschreibe, dass die Fläche mindestens bis zum Zeitpunkt der Öffnung der Samenkapseln unterhalten werde.
28. Denn der Begriff „Erzeugerbeihilfe“ in Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 sei dahin zu verstehen, dass damit als Voraussetzung für die Gewährung einer Beihilfe für Baumwolle vorgegeben werde, dass diese geerntet worden sei.
29. Der in der dritten Begründungserwägung des genannten Protokolls enthaltene Hinweis auf die Bedeutung der Baumwolle als Grundstoff sei als Verweisung auf geerntete Baumwolle zu verstehen, da nur diese industriell verarbeitet werden könne.
30. Außerdem sei die mit Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4006/87 der Kommission vom 23. Dezember 1987 zur Änderung des Protokolls Nr. 4 über Baumwolle (ABl. L 377, S. 49) vorgenommene Präzisierung „Dieses Protokoll betrifft Baumwolle, weder gekrempelt noch gekämmt, der Nummer 5201 00 der Kombinierten Nomenklatur“, nur dann sinnvoll, wenn der Begriff „Baumwolle“ zur Verweisung auf geerntete Baumwolle verwendet werde, da Baumwolle im Stadium der Öffnung der Samenkapseln begriffsnotwendig weder gekrempelt noch gekämmt sei.
31. Schließlich könne eine natürliche Frucht wie Baumwolle nach einem allgemeinen, den Mitgliedstaaten gemeinsamen Rechtsgrundsatz, der insbesondere in den Zivilgesetzbüchern mehrerer Mitgliedstaaten niedergelegt sei, vor der Ernte nicht als Erzeugnis angesehen werden,
da eine Frucht vor diesem Vorgang keine gesonderte rechtliche Existenz habe und daher als Bestandteil der Pflanze selbst angesehen werde.
32. Die Verpflichtung zur Unterhaltung der Fläche zumindest bis zum Zeitpunkt der Öffnung der Samenkapseln, die die Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung als einzige Voraussetzung dafür aufstelle, in den Genuss der neuen Beihilferegelung für Baumwolle zu kommen, impliziere im Gegensatz zu den früheren Beihilferegelungen jedoch nicht mehr, dass die Baumwolle geerntet worden sei.
33. Der Wortlaut der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 wie auch der des Titels IV Kapitel 10a der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung bestätigten, dass die neue Beihilfe für Baumwolle eine Beihilfe für den Anbau und nicht für die Erzeugung von Baumwolle sei.
34. Studien zeigten im Übrigen, dass prognostiziert werden könne, dass es sich infolge des Inkrafttretens der neuen Beihilferegelung für Baumwolle für die Landwirte nicht mehr lohne, sicherzustellen, dass die Baumwolle eine Mindestqualität erreiche, und dass sie die Baumwolle deshalb nicht mehr ernteten.
35. Nach der Klassifizierung der Beihilfen für Zwecke des Übereinkommens über die Landwirtschaft, das in Anhang 1a des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation) enthalten sei, das durch Artikel 1 Absatz 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen
Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986–1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (ABl. L 336, S. 1) genehmigt worden sei (im Folgenden: WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft), falle die neue Beihilferegelung überdies nicht mehr in die „Amber Box“ (Gelbe Box – Erzeugerbeihilfen nach Artikel 6 dieses Übereinkommens), sondern nunmehr in die „Blue Box“ (Blaue Box – auf bestimmte Flächen und Erträge bezogene Direktzahlungen im Rahmen von Erzeugungsbeschränkungsprogrammen im Sinne von Artikel 6 Absatz 5 desselben Übereinkommens).
36. Dies bestätige, dass der Erzeugung von Baumwolle nach der neuen Regelung keine Bedeutung zugemessen werde.
37. Folglich könne diese Regelung nicht als Erzeugerbeihilferegelung im Sinne von Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 eingestuft werden.
38. Der Rat führt aus, dass die neue Beihilferegelung für Baumwolle völlig im Einklang mit dem Protokoll Nr. 4, insbesondere seinem Absatz 3, stehe, da es sich durchaus um eine Erzeugerbeihilferegelung handele, auch wenn die Zahlung der Beihilfe nunmehr daran anknüpfe, dass die Kultur bis zum Stadium der Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten werde.
Würdigung durch den Gerichtshof
39. Mit ihrem ersten Klagegrund macht die spanische Regierung geltend, dass die in der neuen Beihilferegelung für Baumwolle enthaltene neue Voraussetzung für die kulturspezifische Zahlung für Baumwolle, dass die Fläche zumindest bis zum Zeitpunkt der Öffnung der Samenkapseln unterhalten werde, nicht mit Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 vereinbar sei.
40. Es steht fest, dass mit dieser neuen Beihilfevoraussetzung nicht verlangt wird, dass die Baumwolle geerntet wird. Folglich wird mit diesem Klagegrund im Wesentlichen die Frage aufgeworfen, ob das in Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 aufgestellte Erfordernis, eine Erzeugerbeihilferegelung vorzusehen, dahin zu verstehen ist, dass damit impliziert wird, dass eine solche Regelung die Gewährung der Beihilfe zwingend davon abhängig machen muss, dass die Ernte vorgenommen worden ist.
41. Wie der Rat ausgeführt hat, bezieht sich der Begriff der Erzeugung in seiner üblichen Bedeutung auf einen Prozess, der mehrere Phasen umfasst.
42. Mangels einer Definition dieses Begriffes im Protokoll Nr. 4 deutet kein Umstand, der sich dem Text oder dem Kontext dieses Rechtsakts entnehmen ließe, darauf hin, dass der Begriff der Erzeugung einen anderen Gehalt hätte als den, der sich aus seiner üblichen Bedeutung ergibt.
43. Dass in der Begründung des Protokolls Nr. 4 die Bedeutung der Baumwolle als Grundstoff erwähnt wird, impliziert insoweit nicht, dass sich dieses Protokoll nur auf geerntete Baumwolle bezieht.
44. Wenn man diese Erwähnung in den Kontext der Begründung, deren Bestandteil sie ist, einordnet, so ist sie dahin zu verstehen, dass damit schlicht hervorgehoben wird, dass die Beihilferegelung für Baumwolle aufgrund der Bedeutung der Baumwolle als Grundstoff keine negativen Auswirkungen auf den Handel mit dritten Ländern haben darf.
45. Was sodann die mit Artikel 1 der Verordnung Nr. 4006/87 vorgenommene Präzisierung anbelangt, dass das Protokoll Nr. 4 Baumwolle, weder gekrempelt noch gekämmt, der Nummer 5201 00 der Kombinierten Nomenklatur betrifft, so ist festzustellen, dass damit Baumwolle im Zustand bei der Öffnung der Samenkapseln in keiner Weise ausgeschlossen wird. Denn in diesem Stadium ist die Baumwolle ebenso wie im Übrigen im späteren Stadium der Ernte begriffsnotwendig weder gekrempelt noch gekämmt.
46. Im Übrigen sind die Bedeutungen, die sich für die Begriffe der Erzeugung, des Erzeugnisses oder der Frucht nach den Ausführungen der spanischen Regierung aus Definitionen, die dem Zivilrecht mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsam sein sollen, oder sogar aus der Klassifizierung von Beihilfen zum Zweck des WTO-Übereinkommens über die Landwirtschaft ergeben könnten, insoweit unerheblich.
47. Folglich ist nicht auf die von der spanischen Regierung vertretene klar restriktive Definition des Begriffes der Erzeugung abzustellen, wonach sich dieser Begriff nur auf die letzte Phase der Erzeugung, die Ernte, bezieht.
48. Außerdem ist die übliche Bedeutung des Begriffes der Erzeugung, der den Erzeugungsprozess insgesamt umfasst, in Beziehung zu dem weiten Ermessen zu setzen, über das der Rat nach Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 für die Entscheidung über Anpassungen der mit diesem Protokoll geschaffenen Regelung und den Erlass der zu seiner Anwendung erforderlichen Bestimmungen verfügt.
49. Im Rahmen dieses weiten Ermessens kann der Rat die Gewährung einer Beihilfe für Baumwolle davon abhängig machen, dass der Baumwollanbau eine bestimmte Phase erreicht hat.
50. Die gewählte Maßnahme muss allerdings im Hinblick auf die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 festgelegten Ziele verhältnismäßig sein. Auf die Frage, ob diese Grenze im vorliegenden Fall beachtet worden ist, bezieht sich der zweite Teil des vierten Klagegrundes der spanischen Regierung.
51. Dem Gemeinschaftsgesetzgeber stand es somit grundsätzlich frei, als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe für Baumwolle eine bestimmte Phase des Anbaus festzulegen, hier die der Öffnung der Samenkapseln und nicht die spätere Phase der Ernte, die nach den früheren Beihilferegelungen abgeschlossen sein musste.
52. Dass die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 und der Titel des Kapitels 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung die neue Beihilferegelung für Baumwolle als kulturspezifische Zahlung bezeichnen, impliziert somit in keiner Weise, dass es sich bei dieser Beihilfe nicht um eine Erzeugerbeihilfe im Sinne von Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 handelt.
53. Daraus ist der Schluss zu ziehen, dass der Begriff der Erzeugerbeihilfe, so wie er in Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 verwendet wird, nicht der in der neuen Beihilferegelung für Baumwolle vorgesehenen Voraussetzung für die Gewährung der kulturspezifischen Beihilfe entgegensteht, dass die Fläche zumindest bis zum Zeitpunkt der Öffnung der Samenkapseln unterhalten wird.
54. Demnach ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen das Begründungserfordernis
Vorbringen der Parteien
55. Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die spanische Regierung geltend, dass beim Erlass der neuen Beihilferegelung für Baumwolle die Begründungspflicht nach Artikel 253 EG nicht beachtet worden sei, da die Verordnung Nr. 864/2004, mit der diese Regelung eingeführt worden sei, an keiner Stelle die Gründe nenne, die den Gemeinschaftsgesetzgeber dazu veranlasst hätten, die alte Regelung über indirekte Beihilfen, die den Erzeugern durch die Entkörnungsunternehmen für geerntete Baumwolle gezahlt worden seien, durch eine Regelung zu ersetzen, mit der direkte Beihilfen für die Erzeuger eingeführt würden, deren Gewährung nunmehr allein davon abhängig sei, dass die Baumwollkultur bis zur Phase der Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten werde.
56. Der Rat meint, dass die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Bereich der Begründung von allgemein geltenden Rechtsakten aufgestellten Grenzen beachtet worden seien. Insoweit genüge die Feststellung, dass in der Verordnung Nr. 864/2004 die allgemeinen Gründe angegeben würden, die den Gemeinschaftsgesetzgeber veranlasst hätten, im Rahmen seines weiten Ermessens die von der vorliegenden Klage erfassten Bestimmungen zu erlassen. Darüber hinaus habe der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht speziell zu erläutern brauchen, warum die Zahlung der gekoppelten Beihilfe nach der neuen Regelung nicht mehr an die Menge der geernteten Baumwolle oder deren Qualität, sondern an den Anbau von Baumwolle auf einer bestimmten Fläche gebunden sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
57. Nach ständiger Rechtsprechung muss die in Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung dem Wesen des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und die Gemeinschaftsgerichte ihre Kontrollaufgabe wahrnehmen können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. u. a. Urteil vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C‑26/00, Niederlande/Kommission, Slg. 2005, I‑6527, Randnr. 113 und die dort zitierte Rechtsprechung).
58. Handelt es sich wie im vorliegenden Fall um einen Rechtsakt, der allgemein gelten soll, so kann sich die Begründung darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu seinem Erlass geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihm erreicht werden sollen (vgl. u. a. Urteil vom 10. März 2005 in der Rechtssache C‑342/03, Spanien/Rat, Slg. 2005, I‑1975, Randnr. 55).
59. Überdies hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass es, wenn aus einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung das von dem Organ verfolgte Ziel in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, übertrieben wäre, eine besondere Begründung für die verschiedenen technischen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen (vgl. u. a. Urteil vom 19. November 1998 in der Rechtssache C‑284/94, Spanien/Rat, Slg. 1998, I‑7309, Randnr. 30).
60. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass in der Begründung der Verordnung Nr. 864/2004 die Gesamtlage, die den Gemeinschaftsgesetzgeber zum Erlass dieses Rechtsakts veranlasst hat, und die angestrebten allgemeinen Ziele transparent und klar zusammengefasst sind.
61. Aus den ersten beiden Begründungserwägungen dieser Verordnung geht nämlich hervor, dass mit den Änderungen, die dieser Rechtsakt mit sich bringt, das Ziel verfolgt wird, die Beihilferegelungen für bestimmte Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik, darunter den Sektor Baumwolle, an die Ziele der mit der Verordnung Nr. 1782/2003 für die anderen Sektoren dieser Politik eingeführten Reform anzupassen.
62. In der zweiten Begründungserwägung heißt es, dass diese Ziele für die entsprechenden Sektoren den Übergang von einer Politik der Preisstützung und der produktionsabhängigen Förderung auf eine Politik der Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen und damit eine weitgehende Entkopplung der Stützung und ihre Einbeziehung in die Betriebsprämienregelung bedeuten.
63. Ferner ist in der fünften und der sechsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 angegeben, warum die Stützung für Baumwolle nicht vollständig zu entkoppeln ist. Auch wird dort dargelegt, auf welchen Grundlagen der Betrag der Beihilfe, der gekoppelt zu bleiben hat, festzulegen ist, dass dieser Betrag 35 % der Summe der bestehenden indirekten Beihilfen entspricht und dass die verbleibenden 65 % dieser Summe für die Betriebsprämienregelung bestimmt sind.
64. Demnach geht aus diesen Begründungserwägungen insgesamt das Ziel, das das Organ mit dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004, soweit damit die neue Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt wird, verfolgt hat, in seinen wesentlichen Zügen hervor.
65. Daher war der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht darüber hinaus verpflichtet, die einzelnen technischen Entscheidungen wie die, die Gewährung der kulturspezifischen Beihilfe für Baumwolle davon abhängig zu machen, dass die Baumwollkultur bis zur Phase der Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten worden ist, besonders zu begründen .
66. Daraus folgt, dass auch der zweite Klagegrund zurückzuweisen ist.
Zum dritten Klagegrund: Ermessensmissbrauch
Vorbringen der Parteien
67. Die spanische Regierung trägt vor, dass die Verordnung Nr. 864/2004, soweit damit die neue Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt werde, ermessensmissbräuchlich sei, da sie auf der Grundlage von Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 erlassen worden sei, aber zu einem anderem als dem dort vorgesehenen Zweck und im Wesentlichen in der Absicht, das spezielle Verfahren zu umgehen, das der EG‑Vertrag zur Änderung der primärrechtlichen Bestimmungen dieses Protokolls vorsehe.
68. Der Rat entgegnet, dass die Einführung der neuen Beihilferegelung für Baumwolle durch die streitigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung durchaus unter den Begriff der „Anpassung“ nach Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 falle, so dass von einem Ermessensmissbrauch keine Rede sein könne.
Würdigung durch den Gerichtshof
69. Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, ist eine Maßnahme nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 10. März 2005, Spanien/Rat, Randnr. 64 und die dort zitierte Rechtsprechung).
70. Die spanische Regierung hat keine derartigen Indizien beigebracht.
71. Was die Zwecke anbelangt, die der Rat beim Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 verfolgt hat, soweit damit die neue Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt wurde, so findet sich in den Akten nichts, was die Aussage erlauben würde, dass der Rat ausschließlich oder zumindest hauptsächlich ein anderes Ziel als das in der ersten und der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung genannte verfolgt hat, nämlich die Anpassung der Stützungsregelung im Baumwollsektor, um sie an den Zielen der für andere Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik mit der Verordnung Nr. 1782/2004 bereits eingeführten Reform auszurichten.
72. Die spanische Regierung hat auch nicht nachgewiesen, dass der Rat mit dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 auf der Grundlage von Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 ausschließlich oder zumindest hauptsächlich das Ziel verfolgt hat, das für die Änderung von primärrechtlichen Bestimmungen vorgesehene Verfahren zu umgehen.
73. Dazu ist darauf zu verweisen, dass die von Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 gebildete Rechtsgrundlage dem Rat für die Entscheidung über erforderliche Anpassungen der durch dieses Protokoll vorgesehenen Beihilferegelung für Baumwolle einen weiten Ermessensspielraum einräumt.
74. Die spanische Regierung hat kein Indiz zum Nachweis dafür beigebracht, dass der Rat in Wirklichkeit ein anderes Ziel als das verfolgt hätte, derartige Anpassungen vorzunehmen, und somit das Verfahren nach Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 für den Erlass solcher Änderungen ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu dem Zweck angewandt hätte, das für die Änderung von primärrechtlichen Bestimmungen vorgesehene Verfahren zu umgehen.
75. Schließlich ist festzustellen, dass aus der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 hervorgeht, dass der Rat beim Erlass dieses Rechtsakts, soweit er die Beihilferegelung für Baumwolle ändert, beabsichtigte, die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 niedergelegten Ziele zu wahren, d. h. die Förderung der Baumwollerzeugung in den Gebieten der Gemeinschaft, in denen diese Erzeugung für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, die Ermöglichung eines angemessenen Einkommens für die betreffenden Erzeuger und eine Marktstabilisierung durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur.
76. Auf die Frage, ob dieses Ziel erreicht worden ist, bezieht sich der zweite Teil des vierten Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt wird. Sie ist daher im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes nicht zu prüfen.
77. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist auch der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen die allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes
78. Zunächst ist der zweite Teil des vorliegenden Klagegrundes zu prüfen, der sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes bezieht, und anschließend sein erster Teil, der den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
– Vorbringen der Parteien
79. Die spanische Regierung macht geltend, dass mit dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004, mit der die neue Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt worden sei, das berechtigte Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer des Baumwollsektors verletzt worden sei, die weiterhin mit einer Beihilferegelung hätten rechnen können, die jedenfalls die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 genannten Ziele, insbesondere die Aufrechterhaltung der Baumwollerzeugung in bestimmten Regionen der Gemeinschaft, und das Erfordernis beachte, dass es eine Erzeugerbeihilferegelung geben müsse, wie sie in Absatz 3 dieses Protokolls vorgesehen sei.
80. Der Rat trägt vor, dass die Wirtschaftsteilnehmer des Baumwollsektors durch den Erlass der genannten Verordnung nicht in ihrem berechtigten Vertrauen auf die Aufrechterhaltung einer mit dem Protokoll Nr. 4 vereinbaren Beihilferegelung verletzt worden seien, da die neue Beihilferegelung für Baumwolle in vollem Umfang mit den Zielen dieses Protokolls in Einklang stehe und den genannten Wirtschaftsteilnehmern nicht die von der spanischen Regierung behaupteten erheblichen Nachteile bringe, da ihre Einkünfte stabil blieben.
– Würdigung durch den Gerichtshof
81. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes steht die Möglichkeit, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, jedem Wirtschaftsteilnehmer offen, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Ist jedoch ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes zählt zwar zu den tragenden Grundsätzen der Gemeinschaft, doch sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, und zwar insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (Urteil vom 15. Juli 2004 in den Rechtssachen C‑37/02 und C‑38/02, Di Lenardo und Dilexport, Slg. 2004, I‑6911, Randnr. 70 und die dort zitierte Rechtsprechung).
82. Im vorliegenden Fall bringt die spanische Regierung kein Indiz dafür bei, dass die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer irgendeine von den Gemeinschaftsorganen geweckte berechtigte Erwartung dahin hätten hegen können, dass die für Beihilfen im Baumwollsektor vor ihrer Änderung durch die Verordnung Nr. 864/2004 geltende Regelung beibehalten werde.
83. Außerdem kann der Grundsatz des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall deshalb nicht geltend gemacht werden, weil ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage war, den Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 und die damit vorgenommene Reform der Stützungsregelung für Baumwolle vorherzusehen.
84. Wie nämlich die Generalanwältin in Nummer 70 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, erfolgte diese Reform im Rahmen einer umfassenderen grundlegenden Reform, die seit 1992 auf politischer Ebene diskutiert und im Übrigen speziell in Nummer 2 der Mitteilung KOM(2003) 698 endg. der Kommission vom 20. November 2003 in Aussicht genommen wurde, die einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1782/2003 enthielt, auf den im Amtsblatt hingewiesen wurde (ABl. 2004, C 96, S. 5). Überdies war die Beihilferegelung im Baumwollsektor in der Vergangenheit bereits Gegenstand mehrerer wichtiger Reformen gewesen.
85. Soweit schließlich die spanische Regierung geltend macht, dass gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen worden sei, weil die neue Beihilferegelung für Baumwolle nicht den Zielen des Protokolls Nr. 4 entspreche, so fällt diese Argumentation mit der zur Begründung des ersten Teils des vierten Klagegrundes vorgebrachten zusammen, so dass sie im Rahmen des vorliegenden Teils nicht zu prüfen ist.
86. Folglich ist der einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes betreffende zweite Teil des vierten Klagegrundes zurückzuweisen.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
– Vorbringen der Parteien
87. Die spanische Regierung trägt im Wesentlichen vor, dass die im Rahmen der neuen Beihilferegelung für Baumwolle erlassenen Maßnahmen, insbesondere die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf 35 % des Betrages der nach der vorangegangenen Beihilferegelung zur Verfügung stehenden Beihilfen und der Umstand, dass die Beihilfefähigkeit allein davon abhängig gemacht werde, dass die Kultur bis zur Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten werde, offensichtlich den in der fünften Begründungserwägung der fraglichen Verordnung vom Rat dargelegten Zielen zuwiderliefen, die die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 vorgegebenen Ziele widerspiegelten. Folglich sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.
88. Zwei von der spanischen Regierung vorgelegte Studien belegten nämlich, dass diese Maßnahmen die vorhersehbare Folge hätten, dass sich die Rentabilität der Baumwollerzeugung in den betroffenen spanischen Regionen nicht gewährleisten lasse.
89. Dies werde voraussichtlich dazu führen, dass ein beträchtlicher Teil der spanischen Rohbaumwollerzeugung aufgegeben oder gar durch andere Kulturen verdrängt werde und dass der Grad der Auslastung der Verarbeitungskapazität der Entkörnungsfabriken in den Erzeugungsregionen deutlich sinke, was die wirtschaftliche Lebensfähigkeit dieser Fabriken bedrohe und sogar zu ihrer endgültigen Schließung führen könne.
90. Die letztgenannte Entwicklung berge die Gefahr, einen zusätzlichen Rückgang der Baumwollerzeugung nach sich zu ziehen, da diese ohne die Existenz und die wirtschaftliche Lebensfähigkeit derartiger Fabriken in der Nähe der betroffenen Erzeugungsregionen nicht möglich sei, weil Baumwolle vor ihrer Verarbeitung fast keinen Marktwert habe und nicht über weite Strecken transportiert werden könne.
91. Der Rat und die Kommission machen geltend, die streitigen Maßnahmen seien zur Verwirklichung der damit verfolgten Ziele, wie sie in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 und der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 angegeben seien, nicht offensichtlich ungeeignet.
92. Die Einkünfte der Erzeuger unter der neuen Beihilferegelung für Baumwolle, d. h. die Summe von Betriebsprämie, kulturspezifischer Zahlung pro Hektar und Verkaufspreis der Ernte, blieben gegenüber der vorangegangenen Regelung im Wesentlichen unverändert, so dass die Rentabilität der Baumwollerzeugung von der Einführung dieser neuen Regelung nicht berührt werde.
93. Außerdem belege eine Untersuchung der voraussichtlichen Rentabilität des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung im Vergleich zu der anderer Kulturen, dass der Betrag der kulturspezifischen Zahlung pro Hektar so hoch festgesetzt worden sei, dass die Erzeuger mit Baumwolle eine Bruttogewinnspanne – ohne Betriebsprämie – erzielen könnten, die mit der bei anderen Kulturen, etwa Hartweizen oder Mais, vergleichbar sei.
94. Da der Baumwollanbau nach den Prognosen rentabel bleibe, sei es unwahrscheinlich, dass er durch andere Kulturen verdrängt werde.
– Würdigung durch den Gerichtshof
95. Einleitend ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu verweisen, wie er insbesondere im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik gilt.
96. Der Gemeinschaftsgesetzgeber verfügt im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik über ein weites Ermessen, das seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 34 EG bis 37 EG übertragen, entspricht. Folglich hat sich die Kontrolle durch den Gemeinschaftsrichter auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat (Urteil vom 12. Juli 2001 in der Rechtssache C‑189/01, Jippes u. a., Slg. 2001, I‑5689, Randnr. 80 und die dort zitierte Rechtsprechung).
97. Was die Kontrolle der Verhältnismäßigkeit anbelangt, so ist darauf zu verweisen, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (Urteil Jippes u. a., Randnr. 81 und die dort zitierte Rechtsprechung).
98. Was die gerichtliche Kontrolle der Beachtung dieses Grundsatzes betrifft, so kann aufgrund des weiten Ermessens, über das der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Zieles, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (Urteil Jippes u. a., Randnr. 82 und die dort zitierte Rechtsprechung).
99. Es geht somit nicht darum, ob die vom Gesetzgeber erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche Maßnahme war, sondern darum, ob sie offensichtlich ungeeignet war (vgl. in diesem Sinne Urteil Jippes u. a., Randnr. 83).
100. Was die mit der Verordnung Nr. 864/2004 eingeführte neue Beihilferegelung für Baumwolle betrifft, so geht aus der fünften Begründungserwägung dieser Verordnung hervor, dass der Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle so festgesetzt worden ist, dass wirtschaftliche Bedingungen gewährleistet werden sollen, die in den für diese Kultur geeigneten Regionen eine Fortsetzung der Tätigkeit in diesem Sektor der Landwirtschaft ermöglichen, so dass diese Kultur nicht durch andere verdrängt wird.
101. Dieses Ziel spiegelt, wobei es sie noch genauer fasst, die Ziele wider, die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 genannt werden, wonach die Erzeugerbeihilferegelung im Baumwollsektor insbesondere die Förderung der Baumwollerzeugung in den Gebieten der Gemeinschaft, in denen diese Erzeugung für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, die Ermöglichung eines angemessenen Einkommens für die betreffenden Erzeuger und eine Marktstabilisierung durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur bezweckt.
102. Wie sich aus der in den Randnummern 98 und 99 dieses Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt, wirft der von der spanischen Regierung geltend gemachte Klagegrund in diesem Teil die Frage auf, ob die streitigen Maßnahmen der neuen Beihilferegelung für Baumwolle offensichtlich nicht dazu geeignet sind, das genannte Ziel zu erreichen, das im Wesentlichen darin besteht, den Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle so hoch festzusetzen, dass er eine hinreichende Rentabilität und damit eine Fortsetzung der Baumwollerzeugung in den für diese Kultur geeigneten Regionen gewährleistet, so dass diese nicht durch andere Kulturen verdrängt wird.
103. Insoweit steht fest, dass dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 keine Studie der Kommission zur Beurteilung der voraussichtlichen sozioökonomischen Auswirkungen der vorgeschlagenen Reform im Baumwollsektor vorausging, obwohl derartige Studien im Rahmen der Reform der Beihilferegelungen in anderen Sektoren, etwa im Tabaksektor, durchgeführt worden waren.
104. Somit stellt sich die Frage, auf welcher Grundlage der Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle festgesetzt worden ist, und damit die Frage, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dieser Grundlage – ohne sein weites Ermessen zu überschreiten – zu dem Schluss kommen konnte, dass dieser Betrag bei einer Festsetzung auf 35 % des Gesamtbetrags der unter der vorangegangenen Beihilferegelung bestehenden Beihilfen ausreicht, um das verfolgte Ziel, die Rentabilität und damit die Fortsetzung des Baumwollanbaus zu sichern, zu erreichen.
105. Der Rat verweist dazu auf eine von der Kommission erstellte Übersicht mit einer Untersuchung der voraussichtlichen Rentabilität des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung im Vergleich zu der anderer Kulturen. Die entsprechenden Zahlen seien ihm vorgelegt worden, damit er sie beim Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 berücksichtigen könne.
106. Nach dieser St udie beläuft sich die Bruttogewinnspanne je Hektar ohne die Betriebsprämie bei Baumwolle auf 744 Euro, womit sie zwischen der für Hartweizen – 334 Euro – und der für Mais – 914 Euro – liegt. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ausgeführt, dass diese bezifferten Angaben belegten, dass der Baumwollanbau nach dem Zeitpunkt, ab dem die Reform anzuwenden sei, rentabel und möglich bleibe.
107. Die entsprechende Gewinnspanne wird nach einer Formel berechnet, wonach im Wesentlichen von den Einkünften je Hektar – die sich aus dem Verkaufspreis von Rohbaumwolle in Höhe von 750 Euro und der kulturspezifischen Zahlung in Höhe von 1 039 Euro zusammensetzen, zusammen also 1 789 Euro – die Erzeugungskosten abgezogen werden, d. h. die Summe der spezifischen Kosten und der Gemeinkosten, die nach Ansicht der Kommission mit 1 045 Euro je Hektar angesetzt werden müssen.
108. Der Rat macht allerdings geltend, dass zum Zweck dieser Untersuchung der zukünftigen Rentabilität des Baumwollanbaus auch die Einkünfte aus der Betriebsprämie zu berücksichtigen seien, die sich auf 65 % der in diesem Sektor bestehenden Beihilfen beliefen.
109. Da die Summe der gekoppelten und der entkoppelten Beihilfen unter der neuen Beihilferegelung für Baumwolle dem Gesamtbetrag der unter der früheren Beihilferegelung gewährten indirekten Beihilfen entspreche, bestehe kein Anlass, an der zukünftigen Rentabilität des Baumwollanbaus zu zweifeln. Die Reform der Stützung dieser Kultur beruhe nämlich auf ihrer Haushaltsneutralität.
110. Diese Sichtweise ist zurückzuweisen. Wie die spanische Regierung ausgeführt hat, ohne dass die Kommission dem widersprochen hätte, ist die Betriebsprämie bei einer vergleichenden Untersuchung der Rentabilität verschiedener Kulturen nicht zu berücksichtigen, da sie unabhängig von der gewählten Kultur und selbst dann gewährt wird, wenn der Landwirt sich dafür entscheiden sollte, nichts zu erzeugen.
111. Diese Zahlung hat demnach keinerlei Einfluss auf die Entscheidung des Landwirts, eine bestimmte Kultur statt einer anderen zu wählen. Die Haushaltsneutralität der Reform ist als solche ohne Bedeutung für die Beurteilung, ob es die Landwirte zukünftig nicht vorziehen werden, den Baumwollanbau aufzugeben oder ihn gegebenenfalls durch andere Kulturen zu ersetzen.
112. Unter Berufung auf zwei Studien hat die spanische Regierung im Übrigen bestimmte bezifferte Angaben bestritten, die bei der von der Kommission vorgelegten Berechnung der Rentabilität des Baumwollanbaus verwendet wurden, insbesondere die über die Erzeugungskosten.
113. Nach diesen Studien beliefen sich die entsprechenden Kosten in Wirklichkeit auf mindestens 1 861,81 Euro je Hektar. In diesem Betrag seien die Arbeitskosten eingeschlossen, während sie in dem entsprechenden Betrag, auf den sich die Kommission stütze, zu Unrecht nicht enthalten seien. Rechne man die Arbeitskosten zu dem von der Kommission vorgetragenen Betrag von 1 045 Euro je Hektar hinzu, so reduziere sich die Abweichung zwischen der von der Kommission und der von der spanischen Regierung jeweils für die Gesamtkosten der Erzeugung geltend gemachten Zahl auf 10 %.
114. Da der Baumwollanbau einen wesentlich größeren Arbeitskräfteeinsatz erfordere als andere Kulturen, sei es unerlässlich, dass die entsprechenden Kosten in einer Untersuchung der zukünftigen Rentabilität dieser Kultur berücksichtigt würden.
115. Wenn jedoch bei der Berechnung der Kommission die Arbeitskosten eingeschlossen würden und außerdem ein dem gegenwärtigen Marktniveau entsprechender Verkaufspreis herangezogen werde, so ergebe sich, dass die Erzeugungskosten die Einkünfte der Erzeuger unter der neuen Beihilferegelung überstiegen und dass damit die voraussichtliche Bruttogewinnspanne für Baumwolle gleich null oder sogar negativ sei, so dass die Landwirte Gefahr liefen, mit Verlust zu arbeiten, wenn sie weiterhin Baumwolle erzeugten.
116. In der mündlichen Verhandlung zu diesem Punkt befragt, hat die Kommission dargelegt, dass der Betrag von 1 045 Euro je Hektar, den sie als in die Erzeugungskosten eingehende Gemeinkosten zugrunde gelegt habe, bestimmte Arbeitskosten umfasse, darunter die der vorübergehend oder saisonal Beschäftigten und die derjenigen Personen, die bestimmte Arbeiten ausführten.
117. Bei einer vergleichenden Untersuchung der Rentabilität von Kulturen dürften jedoch nur die spezifischen Kosten berücksichtigt werden, d. h. die mit den betreffenden Kulturen verbundenen, und nicht die fixen Kosten, d. h. die mit dem Betrieb verbundenen. Dementsprechend hat die Kommission die Arbeitskosten mit Fixcharakter, wie etwa die Kosten der Arbeitskraft der Landwirte und ihrer Familien, nicht berücksichtigt.
118. Die Kommission ergänzt, dass die letztgenannten Kosten auf jeden Fall nicht in die Berechnung der Rentabilität hätten eingeschlossen werden können. Zum einen seien nämlich große – im Übrigen nicht zu erklärende – Abweichungen zwischen den bezifferten Angaben der verschiedenen Regionen zu diesen Kosten festgestellt worden, so dass diese Daten nicht verlässlich seien. Zum anderen sei es sehr schwierig, diese Kosten auf die verschiedenen Kulturen und anderen Tätigkeiten, die in dem jeweiligen landwirtschaftlichen Betrieb vorgenommen würden, aufzuteilen.
119. Angesichts dieser näheren Angaben stellt sich die Frage, ob die Gemeinschaftsorgane gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen haben, indem sie den Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf der Grundlage der in Randnummer 105 dieses Urteils genannten vergleichenden Untersuchung festgesetzt haben.
120. Muss der Gemeinschaftsgesetzgeber wie im vorliegenden Fall künftige Auswirkungen einer zu erlassenden Regelung beurteilen, die nicht mit Bestimmtheit vorausgesagt werden können, so kann seine Beurteilung zwar nur beanstandet werden, wenn sie sich im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügt hat, als offensichtlich fehlerhaft erweist (Urteil Jippes u. a., Randnr. 84 und die dort zitierte Rechtsprechung).
121. Auch bezieht sich das weite Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers, das eine begrenzte gerichtliche Kontrolle seiner Ausübung impliziert, nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu erlassenden Bestimmungen, sondern in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Grunddaten (vgl. insbesondere Urteil vom 25. Oktober 2001 in der Rechtssache C‑120/99, Italien/Rat, Slg. 2001, I‑7997, Randnr. 44).
122. Für eine solche gerichtliche Kontrolle ist es jedoch, auch wenn sie begrenzt ist, erforderlich, dass die Gemeinschaftsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt worden sind.
123. Daraus folgt, dass die Gemeinschaftsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen.
124. Wie in den Randnummern 116 bis 118 dieses Urteils ausgeführt worden ist, ergibt sich aus den von der Kommission in der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben, dass bestimmte Arbeitskosten bei ihrer vergleichenden Untersuchung der voraussichtlichen Rentabilität des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung, die als Grundlage für die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle diente, nicht eingeschlossen und somit nicht berücksichtigt wurden.
125. Die spanische Regierung macht indessen unter Berufung auf bezifferte Studien geltend, dass diese Kosten berechnet werden könnten, dass sie erheblich seien und dass ihre Berücksichtigung erhebliche Zweifel an der Rentabilität des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung aufkommen lasse.
126. Ohne dass es erforderlich wäre, sich dazu zu äußern, ob die von der einen oder der anderen Partei gemachten bezifferten Angaben zutreffen, ist festzustellen, dass sich die Erheblichkeit der betreffenden Arbeitskosten für die Berechnung der Kosten der Baumwollerzeugung und der voraussichtlichen Rentabilität des Baumwollanbaus als solche schwer bestreiten lassen dürfte. Der von der Kommission geltend gemachte Umstand, dass die Erhebung der entsprechenden Daten mit bestimmten technischen Problemen verbunden gewesen wäre, ändert nichts an ihrer Erheblichkeit.
127. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass der Rat und die Kommission keine genauen Argumente vorgetragen haben, mit denen das Vorbringen der spanischen Regierung entkräftet würde, dass die Kosten der Baumwollerzeugung bei einer Einbeziehung der genannten Kosten so hoch ausfielen, dass eine hinreichende Rentabilität dieser Kultur unter der neuen Beihilferegelung nicht gewährleistet sei, so dass die Gefahr bestehe, dass diese Kultur zumindest in erheblichem Umfang aufgegeben oder gegebenenfalls durch andere Kulturen verdrängt werde.
128. Überdies steht fest, dass die potenziellen Auswirkungen der Reform der Beihilferegelung für Baumwolle auf die wirtschaftliche Situation der Entkörnungsunternehmen nicht untersucht worden sind.
129. Das Gebot der Aufrechterhaltung der Rentabilität der Baumwollerzeugung, das sich aus Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 ergibt, zielt zwar, wie der Rat ausführt, als solches auf die Erzeuger von Baumwolle und nicht auf die Entkörnungsunternehmen ab.
130. Eine angemessene Untersuchung der Auswirkungen der genannten Reform auf die Rentabilität der Baumwollerzeugung erfordert aber eine Prüfung der Folgen, die diese Reform für die in den Erzeugungsgebieten gelegenen Entkörnungsunternehmen nach sich ziehen kann.
131. Wie nämlich die spanische Regierung hervorgehoben hat, ohne dass ihr insoweit widersprochen worden wäre, ist die Baumwollerzeugung wirtschaftlich unmöglich, wenn sich nicht in der Nähe der Erzeugungsregionen derartige Unternehmen befinden, die unter wirtschaftlich stabilen Bedingungen tätig sind, da Baumwolle vor ihrer Verarbeitung fast keinen Marktwert hat und nicht über weite Strecken transportiert werden kann.
132. Die Erzeugung von Baumwolle und ihre Verarbeitung durch die Entkörnungsunternehmen erweisen sich somit als untrennbar miteinander verbunden. Folglich stellen die potenziellen Auswirkungen der Reform der Beihilferegelung für Baumwolle auf die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Entkörnungsunternehmen Grunddaten dar, die zur Beurteilung der Rentabilität des Baumwollanbaus herangezogen werden müssen.
133. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass der Rat, der Urheber der Verordnung Nr. 864/2004, vor dem Gerichtshof nicht belegt hat, dass er beim Erlass der mit dieser Verordnung eingeführten neuen Beihilferegelung für Baumwolle tatsächlich sein Ermessen ausgeübt hat, was die Berücksichtigung aller erheblichen Faktoren und Umstände des Einzelfalls implizierte, darunter die Berücksichtigung der Gesamtheit der mit dem Baumwollanbau verbundenen Arbeitskosten und der Lebensfähigkeit der Entkörnungsunternehmen, ohne die die Rentabilität dieses Anbaus nicht beurteilt werden konnte.
134. Daraus folgt, dass der Gerichtshof auf der Grundlage der von den Gemeinschaftsorganen vorgelegten Daten nicht überprüfen kann, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber, ohne die Grenzen des ihm in diesem Bereich zustehenden weiten Ermessens zu überschreiten, zu dem Schluss hat kommen können, dass die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf 35 % des Gesamtbetrags der nach der früheren Beihilferegelung bestehenden Beihilfen ausreicht, um zu gewährleisten, dass das in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 niedergelegte Ziel, die Rentabilität und damit die Fortsetzung dieser Kultur sicherzustellen, das das in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 vorgegebene Ziel widerspiegelt,
erreicht wird.
135. Folglich ist festzustellen, dass gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden ist.
136. Daraus folgt, dass der vierte Klagegrund, soweit damit ein Verstoß gegen diesen Grundsatz geltend gemacht wird, stichhaltig ist und dass der Klage stattzugeben ist.
137. Nach alledem ist das Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung somit für nichtig zu erklären.
Zur Begrenzung der Wirkungen der Nichtigerklärung
138. Nach Artikel 231 Absatz 2 EG kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig erklärten Verordnung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
139. Im vorliegenden Fall ist daran zu erinnern, dass die neue Beihilferegelung für Baumwolle nach Artikel 156 Absatz 2 Buchstabe g der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung ab dem 1. Januar 2006 auf ab diesem Zeitpunkt gesäte Baumwolle Anwendung findet.
140. Folglich könnten die Landwirte der betroffenen Mitgliedstaaten bereits Vorbereitungen zur Anpassung an diese Regelung getroffen haben, um weiterhin von der damit vorgesehenen Unterstützung profitieren zu können, oder müssen solche Vorbereitungen jedenfalls binnen kurzem treffen. Außerdem haben die zuständigen Behörden der entsprechenden Mitgliedstaaten möglicherweise bereits die zur Durchführung dieser Regelung erforderlichen Maßnahmen getroffen oder müssen derartige Maßnahmen bald treffen.
141. Angesichts dieser Umstände und insbesondere zur Vermeidung jeglicher Rechtsunsicherheit hinsichtlich der anwendbaren Regelung für Beihilfen im Baumwollsektor nach der Nichtigerklärung des Kapitels 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung sind die Wirkungen dieser Nichtigerklärung auszusetzen, bis innerhalb angemessener Frist eine neue Verordnung erlassen wird.
Kosten
142. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag des Königreichs Spanien die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001, das durch Artikel 1 Nummer 20 der Verordnung (EG) Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 eingefügt wurde, wird für nichtig erklärt.
2. Die Wirkungen dieser Nichtigerklärung werden ausgesetzt, bis innerhalb angemessener Frist eine neue Verordnung erlassen wird.
3. Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt ihre eigenen Kosten.