62014CC0248_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Kakšni so pogoji in omejitve za pooblastila Komisije, da od podjetij z odločbo zahteva predložitev informacij v okviru preiskave, ki se nanaša na morebitne kršitve pravil EU o konkurenci?
2. To je v bistvu ključno vprašanje, postavljeno v pritožbi, ki jo je družba Schwenk Zement KG (v nadaljevanju: družba Schwenk Zement ali pritožnica) vložila zoper sodbo Splošnega sodišča, v kateri je zadnjenavedeno delno zavrnilo ničnostno tožbo zoper odločbo Komisije, sprejeto v skladu s členom 18(3) Uredbe (ES) št. 1/2003,(2) s katero se od navedene družbe zahteva, naj predloži številne informacije.
3. Zelo podobna vprašanja so postavljena tudi v treh drugih pritožbah, ki so jih druge družbe, dejavne na trgu cementa, vložile zoper tri sodbe Splošnega sodišča, v katerih je navedeno sodišče prav tako večinoma zavrnilo njihove ugovore zoper odločbe Komisije, enakovredne tej, ki jo izpodbija družba Schwenk Zement. Danes bom predstavil sklepne predloge tudi v navedenih treh postopkih.(3) Te sklepne predloge je tako treba brati skupaj s sklepnimi predlogi v zadevnih štirih postopkih.
I – Pravni okvir
4. V uvodni izjavi 23 preambule k Uredbi št. 1/2003 je navedeno:
„Komisija mora biti v vsej Skupnosti pooblaščena, da zahteva preskrbo takih informacij, ki so potrebne za odkrivanje vsakega sporazuma, sklepa ali usklajenega ravnanja, ki jih prepoveduje [člen 101 PDEU], ali vsake zlorabe prevladujočega položaja, ki jo prepoveduje [člen 102 PDEU]. Kadar podjetja upoštevajo odločbo Komisije, ne smejo biti prisiljena k priznanju storjene kršitve, v vsakem primeru pa morajo odgovoriti na konkretna vprašanja in zagotoviti dokumente, tudi ko je tako informacijo mogoče uporabiti proti njim ali proti drugemu podjetju kot dokazno gradivo za ugotavljanje kršitve.“
5. Člen 18, naslovljen „Zahteve po informacijah“, Uredbe št. 1/2003 v upoštevnem delu določa:
„1. Za izpolnjevanje nalog, ki jih nalaga ta uredba, Komisija lahko z enostavnim zahtevkom ali z odločbo zahteva od podjetij in podjetniških združenj, da ji predložijo vse potrebne informacije.
2. Kadar pošilja podjetjem ali podjetniškim združenjem enostavni zahtevek za informacije, Komisija navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, ter določi rok, v katerem mora informacije prejeti, in sankcije, ki jih predvideva člen 23 za predložitev netočnih ali zavajajočih informacij.
3. Kadar Komisija zahteva predložitev podatkov od podjetij in podjetniških združenj z odločbo, navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti. Prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23, in navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24. Poleg tega navede pravico […] do pritožbe zoper odločbo [pri Sodišču].
[…]“
II – Dejansko stanje
6. Komisija je v letih 2008 in 2009 – v skladu s členom 20 Uredbe št. 1/2003 – opravila številne preglede v prostorih več družb, ki delujejo v cementni industriji. Po teh pregledih je bilo v letih 2009 in 2010 poslanih več zahtevkov za informacije v skladu s členom 18(2) Uredbe št. 1/2003. Prostori družbe Schwenk Zement niso bili pregledani in družba ni prejela zahtevka za informacije.
7. Komisija je družbo Schwenk Zement z dopisom z dne 19. novembra 2010 obvestila, da namerava nanjo nasloviti odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe (ES) št. 1/2003, in ji poslala osnutek vprašalnika, ki ga je nameravala priložiti navedeni odločbi. Družba Schwenk Zement je Komisiji pripombe predložila 6. novembra 2010.
8. Komisija je istega dne družbi Schwenk Zement sporočila, da se je odločila zoper njo in sedem drugih družb začeti postopek na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 in člena 2 Uredbe št. 773/2004(4) zaradi domnevnih kršitev člena 101 PDEU, ki obsegajo oviranje uvoza iz držav zunaj EGP v EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen ter povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in trgih podobnih proizvodov.
9. Komisija je 30. marca 2011 sprejela Odločbo C(2011) 2367 final v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) (v nadaljevanju: sporna odločba).
10. Komisija je v sporni odločbi navedla, da lahko v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 za izpolnjevanje nalog, ki so ji naložene z navedeno uredbo, od podjetij in podjetniških združenj z enostavnim zahtevkom ali odločbo zahteva, naj ji predložijo vse potrebne informacije (točka 3 obrazložitve sporne odločbe). Potem ko je Komisija opozorila, da je bila družba Schwenk Zement obveščena o njenem namenu, da bo sprejela odločbo v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003, in da je družba predložila pripombe k osnutku vprašalnika (točki 4 in 5 obrazložitve sporne odločbe), je z odločbo od pritožnice zahtevala, naj odgovori na vprašalnik iz Priloge I. Ta priloga je obsegala 94 strani in je bila sestavljena iz 11 sklopov vprašanj. Navodila v zvezi z odgovori na zadevni vprašalnik so bila v Prilogi II, predloge, ki jih je treba uporabiti za odgovore, pa v Prilogi III.
11. Komisija je tudi opozorila na domnevne kršitve (točka 2 obrazložitve sporne odločbe) in jih opisala, kot sledi: „Domnevne kršitve zadevajo oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza iz držav zunaj EGP v EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen ter povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in trgih podobnih proizvodov.“ Komisija je glede na naravo in obseg zahtevanih informacij ter težo domnevnih kršitev pravil konkurence menila, da je bilo treba družbi Schwenk Zement za odgovor na prvih deset sklopov vprašanj odobriti dvanajsttedenski rok, za enajsti sklop pa dvotedenski rok (točka 8 obrazložitve sporne odločbe).
12. V izreku sporne odločbe je določeno:
„Člen 1
Družba Schwenk Zement KG skupaj s hčerinskimi družbami, ki imajo sedež v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje, predloži informacije iz Priloge I k tej odločbi v obliki, kot se zahteva v prilogah II in III k tej odločbi, pri čemer mora na vprašanja od 1 do 10 odgovoriti v dvanajstih tednih, na vprašanje 11 pa v dveh tednih od dneva uradnega obvestila o tej odločbi. Vse priloge so sestavni del te odločbe.
Člen 2
Naslovnica te odločbe je družba Schwenk Zement KG skupaj s hčerinskimi družbami, ki imajo sedež v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje.“
13. Družba Schwenk Zement je po prejemu sporne odločbe zaprosila za podaljšanje roka za odgovor na enajsti sklop vprašanj. Komisija je to prošnjo zavrnila.
14. Družba Schwenk Zement je odgovore na vprašalnik, ki ga je poslala Komisija, predložila 18. aprila, 5. maja in 27. junija 2011.
III – Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
15. Družba Schwenk Zement je s tožbo, vloženo 10. junija 2011, Splošnemu sodišču predlagala, naj sporno odločbo razglasi za nično.
16. Splošno sodišče je s sodbo z dne 14. marca 2014 v zadevi Schwenk Zement/Komisija (T-306/11) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba):(5) (i) Odločbo Komisije C(2011) 2367 final z dne 30. marca 2011 v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) razglasilo za nično v delu, ki zadeva enajsti sklop vprašanj vprašalnika, ki pomeni Prilogo I k zadevni odločbi; (ii) družbi Schwenk Zement odredilo, naj nosi dve tretjini svojih stroškov in plača dve tretjini stroškov, nastalih Evropski komisiji, Evropski komisiji pa je odredilo, naj nosi eno tretjino svojih stroškov in plača eno tretjino stroškov, nastalih družbi Schwenk Zement, ter (iii) tožbo v preostalem zavrnilo.
IV – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
17. Družba Schwenk Zement s pritožbo, ki je bila pri Sodišču vložena 22. maja 2014, slednjemu predlaga, naj:
– razveljavi sodbo v zadevi T‑306/11;
– celotno Odločbo Komisije C(2011) 2367 final v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) razglasi za nično;
– podredno zadevo vrne Splošnemu sodišču v ponovno odločanje;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
18. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– pritožbo zavrne;
– podredno, če bo razveljavilo sodbo v zadevi T‑306/11, zavrne tožbo;
– družbi Schwenk Zement naloži plačilo stroškov.
19. Družba Schwenk Zement in Komisija sta ustne navedbe podali na obravnavi 3. junija 2015.
V – Presoja pritožbenih razlogov
20. Družba Schwenk Zement navaja tri pritožbene razloge. Na splošno se navedeni pritožbeni razlogi navezujejo na vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno razlagalo pooblastila Komisije, da zahteva informacije v skladu z Uredbo št. 1/2003.
21. Ključne zakonodajne določbe in sodna praksa, povezane s pooblastili Komisije, da zahteva informacije, so obravnavane v mojih sklepnih predlogih v zadevi HeidelbergCement/Komisija,(6) ki so prav tako predstavljeni danes.
22. Glede na ta okvir bom zdaj preučil pritožbene razloge, ki jih je navedla pritožnica.
A – Sorazmernost pri izbiri pravnega instrumenta
1. Trditve strank
23. Pritožnica s prvima pritožbenima razlogoma, ki ju je mogoče preučiti skupaj, Splošnemu sodišču očita mnenje, da Komisija s sprejetjem odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 ni kršila načela sorazmernosti.
24. Pritožnica v prvem pritožbenem razlogu, ki se nanaša na točke od 45 do 55 izpodbijane sodbe, trdi, da Splošno sodišče ni upoštevalo hierarhije med obema vrstama instrumentov iz člena 18: Komisija lahko uporabi zavezujočo odločbo, le kadar ima tehtne razloge za to, da enostavni zahtevek za informacije ne bi dosegel svojega namena, ker naslovnik morda ni pripravljen sodelovati.
25. Pritožnica v drugem pritožbenem razlogu, ki se nanaša na točke od 51 do 55 izpodbijane sodbe, trdi, da je Splošno sodišče kršilo načelo sorazmernosti, ker je svoje ugotovitve utemeljilo na splošnih sklicevanjih na trge in podjetja, ki jih zadevajo zahtevki za informacije, namesto da bi presodila posebni položaj pritožnice. Zlasti trdi, da Splošno sodišče ni upoštevalo dejstva, da je pritožnica Komisiji že pred sprejetjem sporne odločbe zatrdila, da se je bila pripravljena po najboljših močeh potruditi in na vprašalnik odgovoriti čim izčrpneje in hitreje.
26. Komisija trdi, da bi bilo treba ta pritožbena razloga zavrniti.
2. Presoja
27. Pri prvem pritožbenem razlogu se postavlja vprašanje, ali obstaja hierarhija ali kronološko zaporedje med vrstama instrumentov iz člena 18 Uredbe št. 1/2003 in pod kakšnimi pogoji se lahko Komisija odloči za enega ali drugega od teh instrumentov.
28. Najprej se zdi koristno spomniti, da je bil v skladu z ureditvijo iz Uredbe (EGS) št. 17(7) glede zahtevkov za informacije izrecno določen dvostopenjski postopek: preden je lahko Komisija izdala zavezujočo odločbo, se je od nje zahtevalo, da pošlje enostaven zahtevek.(8)
29. Vendar Uredba št. 1/2003, ki je nadomestila Uredbo št. 17, ta dvostopenjski postopek odpravlja. Člen 18(1) nove uredbe namreč določa, da lahko Komisija „z enostavnim zahtevkom ali odločbo“ od podjetij in podjetniških združenj zahteva, da ji predložijo informacije, potrebne za njene preiskave.
30. Zato se zdi odločitev zakonodajalca EU, da spremeni besedilo upoštevne določbe, v zvezi s tem še posebej pomembna.(9) V novi določbi ni nikjer navedeno, da med instrumentoma obstaja kakšna hierarhija ali kronologija. Zlasti uporaba veznika „ali“ kaže, da je vsekakor Komisija tista, ki izbere instrument, za katerega meni, da je primernejši za uspešno izvedbo njene preiskave, odvisno od značilnosti zadeve.(10)
31. Te značilnosti ne vključujejo le pripravljenosti zadevnega podjetja na sodelovanje v preiskavi, temveč tudi – in še pomembneje – verjetnost, da bo podjetje dejansko sodelovalo, vse to pa v obdobju, ki ga je določila Komisija. Vloga zadevnega podjetja (npr. domnevnega udeleženca kartela, prijavitelja nepravilnosti, žrtve kartela ali zgolj tretje stranke) je lahko pomembna v okviru navedene presoje. Obstoj morebitnih razlogov za hitro ukrepanje lahko prav tako prispeva k odločitvi Komisije za en ali drug instrument, določen v členu 18 Uredbe št. 1/2003.
32. Zato se ne strinjam s pritožnico, da lahko Komisija sprejme zavezujočo odločbo, le kadar utemeljeno meni, da enostavni zahtevek za informacije ne bi dosegel svojega namena, ker naslovnik morda ni pripravljen sodelovati. Obstajajo lahko drugi razlogi, ki Komisijo spodbudijo k sprejetju takojšnje odločbe na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Komisija ima glede tega na voljo široko polje proste presoje.(11)
33. Ob tem pa je v določenih okoliščinah načeloma mogoče, da lahko Komisija z odločitvijo, da bo namesto enostavnega zahtevka uporabila zavezujočo odločbo (ki prinese tudi večje tveganje za kazni), krši načelo sorazmernosti.(12) Kot je poudarilo Splošno sodišče, navedeno načelo namreč zahteva, da ukrepi, ki jih sprejmejo institucije EU, ne prestopijo meja tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jih imajo, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več ponujenimi primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj obremenilen, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na sledene cilje.(13)
34. Vendar v obravnavani zadevi ne verjamem, da je imela Komisija možnost izbirati med dvema različnima instrumentoma (enostavnim zahtevkom in zavezujočo odločbo), ki sta bila enako primerna za dosego želenega cilja.
35. Prvič, pritožnica ni navedla elementov, s katerimi dvomi o sorazmernosti odločbe Komisije o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Zgolj dejstvo, da je pritožnica pred sprejetjem sporne odločbe Komisijo obvestila, da je bila pripravljena po najboljših močeh čim bolj izčrpno in hitro odgovoriti na vprašanja Komisije, ali dejstvo, da družba Schwenk Zement (drugače kakor druga preiskovana podjetja) ni prejela nobenega predhodnega zahtevka za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003, po mojem mnenju ne zadostuje za ugotovitev neobstoja sorazmernosti.
36. Drugič, kot je Komisija pojasnila na obravnavi, je imela poseben razlog, iz katerega se je odločila sočasno poslati praktično enako zahtevo za informacije na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 vsem podjetjem, ki so bila domnevno vpletena v zatrjevane kršitve. Večina informacij, zahtevanih v sporni odločbi, je zajemala podatke, ki jih je Komisija zahtevala od vseh zadevnih podjetij, da bi jih lahko primerjala.(14) Komisija bi lahko napravila smiselno primerjavo, le če bi bile zahtevane informacije predložene približno ob istem času ter bi bile točne in popolne. Napake ali zamude, čeprav le enega podjetja, pozvanega k sodelovanju, bi pomenile, da primerjava, ki jo je predvidela Komisija, ne bi bila izvedljiva oziroma v nobenem primeru ne bi bila zanesljiva.
37. V navedenih okoliščinah je bila Komisija upravičena do mnenja, da je bilo sprejetje zavezujoče odločbe na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 najboljši način za zagotovitev, da so prejete informacije čim bolj celovite in pravilne ter predložene v želenem obdobju.
38. Poleg tega ne menim, da je mogoče Splošnemu sodišču očitati, da je svoje ugotovitve glede te točke utemeljilo na splošnih sklicevanjih, brez presoje posebnega položaja pritožnice. Splošno sodišče je namreč v svoji analizi upoštevalo vrsto preiskave, ki jo je opravila Komisija, in število vpletenih podjetij(15) ter količino informacij, ki so se zahtevale od pritožnice.(16)
39. Iz vseh navedenih razlogov se mi ne zdi, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da Komisija s sprejetjem odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, namesto enostavnega zahtevka na podlagi člena 18(2) iste uredbe, ni kršila načela sorazmernosti.
40. Zato bi bilo treba prvi in drugi pritožbeni razlog pritožnice zavrniti.
B – Obrazložitev
1. Trditve strank
41. Družba Schwenk Zement se s tretjim pritožbenim razlogom, ki zadeva točke od 18 do 44 izpodbijane sodbe, na kršitev načela, da morajo akti EU vsebovati ustrezno obrazložitev, sklicuje z dveh vidikov. Po eni strani naj bi Splošno sodišče kršilo člen 18 Uredbe št. 1/2003 in člen 296 PDEU, ker je menilo, da je bila sporna odločba dovolj obrazložena. To je nato pripeljalo do kršitve načela sorazmernosti, ker zaradi neobstoja podrobnejšega opisa namena preiskave ni bilo mogoče preveriti, ali je bila zahteva za informacije sorazmerna ali ne. Po drugi strani pa naj tudi izpodbijana sodba ne bi bila ustrezno obrazložena: razlogi, iz katerih so bile trditve pritožnice glede te točke zavrnjene, so bili le na kratko pojasnjeni.
42. Komisija trdi, da bi bilo treba ta pritožbeni razlog zavrniti. Poudarja, da je bil postopek ob sprejetju sporne odločbe še vedno v zgodnji fazi. Zahteva za informacije ne more vsebovati takih podrobnosti, kot se zahtevajo za odločbe, sprejete ob koncu preiskave, kot je obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Komisija dalje trdi, da drugi del pritožbenega razloga ni dopusten, ker pritožnica ne pojasni dovolj jasno, kateri vidiki razlogovanja Splošnega sodišča niso dovolj podrobni.
2. Presoja
43. Najprej moram navesti, da se mi zdijo očitki Komisije zoper drugi del obravnavanega pritožbenega razloga utemeljeni. Pritožnica se v navedenem delu pritožbenega razloga sklicuje na neustrezno obrazložitev v izpodbijani sodbi. Vendar niti v pritožbi niti v ustnih stališčih ne opredeli dovolj natančno, katere vidike zadevne sodbe kritizira in kateri so specifični razlogi za to kritiko. Pritožnica zgolj trdi, da izpodbijana sodba preveč „na kratko“ obravnava njen tožbeni razlog, ki se nanaša na obrazložitev v sporni odločbi.
44. Taka trditev Sodišču očitno ne zadostuje, da bi lahko preizkusilo zakonitost izpodbijane sodbe. Skoraj ironično je, da se pritožnica pritožuje nad jedrnatostjo izpodbijane sodbe, medtem ko je njena pritožba glede tega vprašanja enako problematična.
45. Vsekakor menim, da so z izpodbijano sodbo v točkah od 18 do 44 ustrezno obrazloženi razlogi, na podlagi katerih je Splošno sodišče ocenilo, da je bila sporna odločba ustrezno obrazložena.
46. Nasprotno pa menim, da je prvi del tretjega pritožbenega razloga družbe Schwenk Zement, ki se nanaša na obrazložitev sporne odločbe, utemeljen.
47. Na začetku bi opozoril, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev aktov institucij Unije, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se zainteresirane osebe lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodišča EU opravijo nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na vse okoliščine posameznega primera. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta ustreza zahtevam člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.(17)
48. V zvezi z odločbami Komisije o pregledu na podlagi člena 20 Uredbe št. 1/2003 je Sodišče nedavno potrdilo, da Komisiji naslovnika odločbe o pregledu ni treba obvestiti o vseh informacijah, ki jih ima v zvezi z domnevnimi kršitvami, niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti. Čeprav mora Komisija res čim bolj natančno navesti, kaj se išče in na kaj se mora nanašati pregled, pa po drugi strani ni nujno, da se v odločbi o pregledu natančno razmeji upoštevni trg, niti da se navede natančna pravna opredelitev domnevnih kršitev ali obdobje, v katerem naj bi bile te kršitve storjene, če ta odločba o pregledu vsebuje bistvene elemente, ki so bili že navedeni. Pregledi se namreč običajno opravijo na začetku preiskave, zaradi česar Komisija v tej fazi še nima natančnih informacij o zadevnih vidikih. Namen pregleda je prav zbiranje dokazov v zvezi z domnevno kršitvijo, tako da Komisija lahko preveri utemeljenost svojih sumov in poda bolj specifično pravno oceno.(18)
49. Zdi se mi, da se ta načela – smiselno – uporabljajo za odločbe o zahtevah po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Očitno si obe vrsti ukrepov prizadevata za isti cilj in zajemata ugotavljanje dejstev. Čeprav besedilo določb ni enako, se zdi, da ju je treba zaradi njune relativne podobnosti tudi razlagati enotno.(19)
50. Glede na navedeno se postavlja ključno vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno preizkusilo zadostnost obrazložitve v sporni odločbi. Drugače povedano, postavlja se naslednje vprašanje: ali je ob upoštevanju faze postopka, v kateri je bila sporna odločba sprejeta, zadevna obrazložitev dovolj jasna, da naslovniku po eni strani omogoča uresničevanje pravice do obrambe in presojo dolžnosti sodelovanja s Komisijo, po drugi pa sodiščem Unije omogoča izvedbo sodnega nadzora?
51. Po mojem mnenju bi bilo treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
52. Splošno sodišče v točki 37 izpodbijane sodbe ugotavlja, da je bila v obrazložitvi v sporni odločbi uporabljena „zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si zato glede tega zasluži grajo“. Menim, da bi to težko izpodbijali: dejansko je obrazložitev premalo podrobna s treh pomembnih vidikov. Gre za, zlasti, opis domnevnih kršitev, njihov geografski obseg in proizvode, ki jih zadevajo kršitve.
53. V točki 2 obrazložitve sporne odločbe je glede domnevnih kršitev navedeno: „Domnevne kršitve zadevajo oviranje trgovinskih tokov […], vključno z oviranjem uvoza […], razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja.“ Ta opis morebitnih kršitev se ne zdi samo precej nedoločen („oviranje trgovinskih tokov“, „vključno z oviranjem uvoza“), temveč tudi vseobsegajoč („povezana protikonkurenčna ravnanja“). Sklicevanje na „razdeljevanje trgov“ in „usklajevanje cen“ – ker je tako splošno – bolj slabo prispeva k natančnejši določitvi narave ravnanja, ki ga sumi Komisija. Večina kartelov namreč vključuje elemente razdeljevanja trgov in usklajevanja cen. V praksi se zdi, da ta opis zajema veliko večino vrst sporazumov, prepovedanih s členom 101 PDEU.
54. Kar zadeva geografski obseg domnevnih kršitev, je v sporni odločbi navedeno oviranje trgovinskih tokov v EGP, vključno z oviranjem uvoza iz držav zunaj EGP v EGP. Drži, da v odločbi na podlagi člena 18 ni treba opredeliti geografskega elementa upoštevnega trga,(20) vendar bi se lahko pričakoval kak sklic vsaj na nekatere prizadete države. Zlasti ni jasno, ali je morebitni prizadeti trg celoten EGP ali samo njegovi deli, in če je tako, kateri.
55. Nazadnje, sporna odločba je še bolj nedoločna pri razlagi proizvodov, ki so predmet preiskave. V praksi je samo cement opredeljen kot upoštevni proizvod, saj se odločba – glede preostalega – sklicuje na „trge [cementu] podobnih proizvodov“. Ponavljam, da ta opis ni samo izjemno nedoločen (kako zelo „podobni“ cementu morajo biti proizvodi?), temveč morda zajema tudi vse vrste proizvodov, v zvezi s katerimi pritožnica (kot prodajalec ali kupec) izvaja dejavnosti.
56. Po mnenju Splošnega sodišča(21) je pomanjkanje podrobnosti v sporni odločbi deloma omiljen z dejstvom, da se odločba izrecno sklicuje na odločbo Komisije o začetku postopka, ki je vključevala dodatne informacije o geografskem obsegu domnevnih kršitev in vrsti zajetih proizvodov.
57. Ob tem bi se lahko podvomilo o tem, ali naj bo taka povezana razlaga obeh odločb dopustna.
58. Po mojem mnenju bi morali akti EU, s katerimi se nalagajo obveznosti, ki posegajo v zasebno sfero posameznikov ali podjetij in katerih neupoštevanje pomeni tveganje visokih finančnih kazni, načeloma vključevati samostojno obrazložitev.(22) Pomembno je namreč, da se zadevnim posameznikom ali podjetjem omogoči, da razloge za zadevni akt razumejo brez pretiranega truda za razlago,(23) tako da lahko učinkovito in pravočasno uresničujejo svoje pravice. To zlasti velja za akte, ki vključujejo izrecna sklicevanja na predhodne akte, ki vsebujejo drugačno obrazložitev. Vsaka pomembna razlika med dvema aktoma lahko povzroči negotovost za naslovnika.
59. Ne glede na zgoraj navedeno menim, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi izjemoma pravilno navedlo, da se lahko obrazložitev v sporni odločbi razlaga v povezavi z obrazložitvijo, vključeno v odločbo o začetku postopka. Obe odločbi sta bili sprejeti v okviru iste preiskave in se očitno nanašata na iste domnevne kršitve. Prav tako sta bili sprejeti v kratkem časovnem razdobju. Še pomembneje, zdi se, da ni pomembnejše razlike med obrazložitvama teh odločb. Zato menim, da je mogoče v obravnavani zadevi prvo odločbo obravnavati kot „okvir“ druge odločbe, ki ga naslovnik ni mogel prezreti.(24)
60. Vendar, čeprav je prva odločba res vsebovala pomembnejšo podrobnost glede geografskega obsega domnevnih kršitev (z navedbo morebitnih prizadetih držav članic), pa ni bila enako podrobna glede narave zadevnih kršitev in zajetih proizvodov. Zlasti navedena razlaga pojma „cement in podobni proizvodi“, vključena v opombo na strani 4 prve odločbe, zajema potencialno zelo širok in raznovrsten nabor proizvodov.
61. Na podlagi povedanega menim, da dejstvo, da je obrazložitev morda preveč splošna ali nekako nedoločna glede nekaterih vidikov, posledično ne pomeni, da je nična, če preostanek odločbe naslovniku in sodiščem EU omogoča, da dovolj natančno razumejo, katere informacije želi Komisija in zakaj.(25) Čeprav le posredno in implicitno, lahko predmet zastavljenih vprašanj dejansko dodatno pojasni obrazložitev, ki morda ni bila pripravljena dovolj natančno. Konec koncev zelo natančna in osredotočena vprašanja nujno razkrijejo obseg preiskave Komisije. Zdi se mi, da to zlasti velja za akte, sprejete v zgodnji fazi postopka, ko obseg preiskave še ni popolnoma in dokončno opredeljen ter ga bo morda treba v prihodnosti dejansko omejiti ali razširiti zaradi naknadno zbranih informacij.
62. V obravnavani zadevi pa dejansko velja obratno. Vprašanj, postavljenih družbi Schwenk Zement, je nenavadno veliko in zajemajo zelo različne vrste informacij. Po mojem mnenju je izjemno težko najti rdečo nit med številnimi vprašanji iz vprašalnika.(26) Poleg tega se zdi, da nekatera vprašanja niso popolnoma v skladu s tistim, kar je bilo navedeno v prejšnji odločbi o začetku postopka: na primer vprašanji 3 in 4 (ki zadevata posebej veliko količino informacij o desetletnem obdobju) nista omejeni na države članice, ki so bile v odločbi o začetku postopka navedene kot potencialno upoštevne.
63. Poleg tega, če naj bi bila rdeča nit navedenih vprašanj dobiti celovit pregled nad strukturo prihodkov in stroškov podjetja, da bi jo lahko Komisija analizirala z ekonometričnimi metodami (jo primerjala z drugimi podjetji, ki poslujejo v cementni industriji), se lahko hkrati postavlja vprašanje, ali je tako širok in vseobsegajoč zahtevek za informacije na podlagi člena 18 sploh primeren. Če Komisija nima konkretnih indicev, ki kažejo na sporno ravnanje, glede katerega bi lahko taka analiza zagotovila potrebno podporo, bi se zdela taka zahteva za informacije primernejša za preiskavo posamezne panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003.
64. V navedenih okoliščinah se strinjam s pritožnico, da je bil namen zahtevka Komisije za informacije premalo jasen in dvoumen. Posledično je bilo tej družbi pretežko razumeti domnevne kršitve, da bi lahko ocenila obseg svoje dolžnosti sodelovanja s Komisijo in po potrebi uveljavila pravico do obrambe, na primer z zavrnitvijo odgovora na vprašanja, ki po njenem mnenju niso bila zakonita. To velja še toliko bolj, ker so nekatera vprašanja zadevala informacije, ki se niso nanašale zgolj na dejstva in so vključevale vrednostno sodbo,(27) druga vprašanja pa so bila precej nedoločna.(28) Tako pritožnica glede teh vprašanj ni mogla zlahka izključiti tveganja, da bi podala odgovore, ki bi pomenili samoobtožbo.(29)
65. Tega pomanjkanja podrobnosti ni mogoče – kot trdi Komisija – upravičiti z dejstvom, da je bila sporna odločba sprejeta v zgodnji fazi preiskave. Izdana je bila namreč skoraj tri leta po začetku preiskave. V navedenem času so bili opravljeni številni pregledi in Komisija je že pred tem izdala zelo podrobne zahtevke za informacije, zadevna podjetja pa so nanje odgovorila. Čeprav se navedeni pregledi in zahtevki za informacije niso nanašali na družbo Schwenk Zement, je bila preiskava tedaj, ko je Komisija sprejela sporno odločbo, domnevno v razmeroma pozni fazi. Dejansko je Komisija nekaj mesecev pred sprejetjem sporne odločbe menila, da je tudi v zvezi z družbo Schwenk Zement zbrala dovolj elementov za začetek postopka na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 in člena 2 Uredbe št. 773/2004. Zadevni elementi bi morali Komisiji omogočiti podrobnejšo obrazložitev v sporni odločbi.
66. Strinjam se s Komisijo, da je zahtevana količina podrobnosti v obrazložitvi med drugim odvisna od informacij, ki jih ima ob sprejetju odločbe na podlagi člena 18.(30) Vendar po mojem mnenju to nujno pomeni, da obrazložitev, ki je morda sprejemljiva v zvezi z odločbo, sprejeto na začetku preiskave (tj. odločbo, s katero se od podjetja zahteva, naj se podredi pregledu v skladu s členom 20, ali čisto prvo odločbo o zahtevi po informacijah v skladu s členom 18(3)), morda ni enako sprejemljiva v zvezi z odločbo, sprejeto v precej poznejši fazi preiskave, ko ima Komisija obsežnejše informacije o domnevnih kršitvah.
67. V teh okoliščinah po mojem mnenju ni opravičila za to, da je družba Schwenk Zement kljub vsem informacijam, ki jih je v prvih letih preiskave Komisija že zbrala, in precejšnjim naporom, ki jih terja sporna odločba, še vedno „tavala v temi“ glede točnega obsega preiskave Komisije.
68. Poleg tega menim, da pritožnica pravilno zatrjuje, da je bil sodiščem EU znatno otežen sodni nadzor nad zakonitostjo sporne odločbe. Kot sem podrobneje pojasnil v sklepnih predlogih v zadevi HeidelbergCement,(31) Sodišče glede na malo informacij o domnevnih kršitvah, ki jih vsebuje sporna odločba (četudi se ta razlaga ob hkratnem upoštevanju odločbe o začetku postopka), težko preveri, ali so izpolnjene zahteve glede potrebnosti in sorazmernosti zahteve.(32) Glede prvonavedenega elementa naj bi Sodišče presodilo, ali je povezava med domnevno kršitvijo in zahtevanimi informacijami dovolj tesna, da je zahteva Komisije utemeljena. Glede zadnjenavedenega pa mora Sodišče ugotoviti, ali so napori, ki se terjajo od podjetja, utemeljeni v javnem interesu in ali niso pretirani.
69. Iz navedenih razlogov menim, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 296 PDEU in člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 v zvezi z zahtevano obrazložitvijo v odločbi o zahtevi po informacijah. Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče iz razlogov iz točk od 18 do 44 navedene sodbe menilo, da je sporna odločba vsebovala zadostno obrazložitev.
VI – Posledice presoje
70. Sodišče v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča razveljavi odločitev Splošnega sodišča, če je pritožba utemeljena. Če postopek to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi. Zadevo lahko tudi vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
71. Ugotovil sem, da bi bilo treba ugoditi tretjemu pritožbenemu razlogu pritožnice, in torej razveljaviti izpodbijano sodbo.
72. Glede na razpoložljiva dejstva in izmenjavo stališč pred Splošnim sodiščem in tem sodiščem menim, da lahko Sodišče dokončno odloči o tej zadevi.
73. Pritožnica je v tožbi pred Splošnim sodiščem navedla pet tožbenih razlogov v podporo svoji zahtevi za razglasitev ničnosti sporne odločbe.
74. Na podlagi zgoraj predstavljenih razlogov menim, da sporna odločba ni bila zakonita, ker ni vsebovala obrazložitve v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003 (glej točke od 41 do 69 teh sklepnih predlogov). Ta napačna uporaba prava zadostuje za razglasitev celotne odločbe za nično. Posledično menim, da ni potrebna preučitev, ali so bili drugi tožbeni razlogi, ki jih je pritožnica navedla na prvi stopnji, utemeljeni.
VII – Stroški
75. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži stranki, ki v postopku ne uspe.
76. Če se bo Sodišče strinjalo z mojo presojo pritožbe, bi bilo treba v skladu s členi 137, 138 in 184 Poslovnika Komisiji naložiti plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in tega pritožbenega postopka.
VIII – Predlog
77. Glede na vse zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj:
– razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 14. marca 2014 Schwenk Zement/Komisija (T‑306/11);
– Odločbo Komisije C(2011) 2367 final z dne 30. marca 2011 v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
(1) .
(2)  – Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (Besedilo velja za EGP) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).
(3)  – Zadeve HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P), Buzzi Unicem/Komisija (C ‑ 267/14 P) in Italmobiliare/Komisija (C ‑ 268/14 P).
(4)  – Uredba Komisije z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 in 82 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 81).
(5)  – EU:T:2014:123.
(6)  – C-247/14 P, točke od 22 do 28.
(7)  – Uredba Sveta z dne 6. februarja 1962: Prva Uredba o izvajanju členov 85 in 86 Pogodbe EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 8, zvezek 1, str. 3).
(8)  – Glej člen 11(5) Uredbe št. 17/62. Glej tudi sodbo National Panasonic/Komisija (136/79, EU:C:1980:169, točka 10).
(9)  – Glej točko 48 izpodbijane sodbe.
(10)  – Glej v tem smislu sodbi National Panasonic/Komisija (136/79, EU:C:1980:169, točki 11 in 12) in Roquette Frères (C ‑ 94/00, EU:C:2002:603, točka 77).
(11)  – Glej zgornjo točko 21 teh sklepnih predlogov.
(12)  – Kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točki 49 izpodbijane sodbe.
(13)  – Glej točko 47 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.
(14)  – Glej tudi točki 4 in 6 obrazložitve sporne odločbe.
(15)  – Točka 51 izpodbijane sodbe.
(16)  – Točka 53 izpodbijane sodbe.
(17)  – Glej sodbo Nexans in Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa).
(18)  – Prav tam (točke od 34 do 37 in navedena sodna praksa).
(19)  – Člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa, da mora Komisija v odločbi „nave[sti] pravno podlago in namen zahteve, podrobno nave[sti], katere informacije zahteva, ter določi[ti] rok, v katerem mora informacije prejeti“. Člen 20(4) iste uredbe določa, da mora odločba „podrobno navaja[ti] predmet in namen pregleda, določ[ati] datum začetka“.
(20)  – Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Nexans in Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, točke od 35 do 38).
(21)  – Točki 36 in 37 izpodbijane sodbe.
(22)  – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Légerja v zadevi BPB Industries in British Gypsum/Komisija (C-310/93 P, EU:C:1994:408, točka 22).
(23)  – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca C. O. Lenza v zadevi SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, točka 59).
(24)  – Glej sodno prakso iz točke 47 teh sklepnih predlogov.
(25)  – Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Nexans in Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, točka 52).
(26)  – Za več podrobnosti glej moje sklepne predloge v zadevi HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P (točka 46).
(27)  – Glej moje sklepne predloge v zadevi HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P (točka 161).
(28)  – Glej moje sklepne predloge v zadevi HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P (točke od 138 do 146).
(29)  – Glej moje sklepne predloge v zadevi HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P (točke od 149 do 168).
(30)  – Glej moje sklepne predloge v zadevi HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P (točka 50).
(31)  – Glej točke od 52 do 54.
(32)  – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi SEP/Komisija (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, točka 30).