62011TJ0661_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑661/11,
Talianska republika,
v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci G. Aiello a P. Grasso, avvocati dello Stato,
odvolateľka,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: P. Rossi a D. Nardi, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie vykonávacieho rozhodnutia Komisie 2011/689/ES zo 14. októbra 2011, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 270, s. 33), a to v rozsahu, v akom Talianskej republike ukladá paušálnu finančnú opravu vo výške 70 912 382 eur z dôvodu nezrovnalostí pri kontrolách týkajúcich sa mliečnych kvót zistených v talianskych regiónoch Abruzzo, Latium, Marche, Apúlia, Sardínia, Kalábria, Friuli‑Venezia Giulia a Valle d’Aosta v obdobiach 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007.
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: predsedníčka komory M. E. Martins Ribeiro, sudcovia S. Gervasoni a L. Madise (spravodajca),
tajomník: J. Palacio González, hlavný referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 1. apríla 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Všeobecný právny rámec
A – Relevantné ustanovenia nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskej únie
1. Článok 53 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002, o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74), v účinnosti v znení ustanovení článku 2 druhého odseku nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 z 13. decembra 2006, ktorým sa mení nariadenie č. 1605/2002 (Ú. v. ES L 390, s. 1), až do 1. mája 2007 stanovoval:
„1. Komisia plní rozpočet:
a) centralizovane;
b) prostredníctvom zdieľaného alebo decentralizovaného hospodárenia;
c) prostredníctvom spoločného hospodárenia s medzinárodnými organizáciami.
…
3. Keď Komisia plní rozpočet prostredníctvom zdieľaného hospodárenia, realizačné úlohy sú delegované na členské štáty v súlade s ustanoveniami prvej hlavy a druhej hlavy druhej časti.
…
5. V prípadoch zdieľaného alebo decentralizovaného hospodárenia Komisia pre zabezpečeniu využívania rozpočtových prostriedkov v súlade s platnými predpismi uplatňuje postupy zúčtovania alebo mechanizmy finančnej korekcie, ktoré jej umožňujú niesť konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu v súlade s článkom 274 Zmluvy o ES a s článkom 179 Zmluvy o Euratom.
6. V prípadoch spôsobov plnenia rozpočtu uvedených v odsekoch 3 a 4 členské štáty a tretie krajiny vykonávajú pravidelné kontroly, ktorými zabezpečujú, že akcie financované z rozpočtu spoločenstva sa realizujú správne.
Prijímajú vhodné opatrenia na predchádzanie nezrovnalostiam a podvodom a podľa potreby vznášajú žaloby s cieľom vymáhať nesprávne vyplatené finančné prostriedky.
…“
2. Článok 53 nariadenia č. 1605/2002, zmeneného a doplneného nariadením č. 1995/2006, platný v súlade s ustanoveniami článku 2 druhého odseku nariadenia č. 1995/2006, od 1. mája 2007 stanovoval:
„Komisia plní rozpočet v súlade s ustanoveniami uvedenými v článkoch 53a až 53d jedným z týchto spôsobov:
a) centralizovane;
b) prostredníctvom zdieľaného alebo decentralizovaného hospodárenia;
c) prostredníctvom spoločného hospodárenia s medzinárodnými organizáciami.“
3. Článok 53b nariadenia č. 1605/2002, ktorý bol doplnený nariadením č. 1995/2006, stanovuje:
„1. Ak Komisia plní rozpočet prostredníctvom zdieľaného hospodárenia, úlohy plnenia rozpočtu sa delegujú na členské štáty. Tento spôsob sa použije najmä pri akciách uvedených v hlave I a II časti dva.
2. Bez toho, aby boli dotknuté doplnkové ustanovenia zahrnuté v príslušných pravidlách pre dané odvetvie, a s cieľom zabezpečiť, aby sa v rámci zdieľaného hospodárenia používali finančné prostriedky v súlade s uplatniteľnými pravidlami a zásadami, členské štáty prijímajú všetky legislatívne, regulačné a administratívne alebo iné opatrenia nevyhnutné na ochranu finančných záujmov Spoločenstiev. Na tento účel najmä:
a) zabezpečia, že akcie financované z rozpočtu sa skutočne a správne plnia;
b) predchádzajú nezrovnalostiam a podvodom a riešia ich;
c) získavajú späť chybne vyplatené alebo nesprávne použité finančné prostriedky alebo finančné prostriedky stratené v dôsledku nezrovnalostí alebo chýb;
d) zabezpečujú prostredníctvom príslušných pravidiel pre dané odvetvie a v súlade s článkom 30 ods. 3 primerané ročné následné zverejnenie príjemcov finančných prostriedkov z rozpočtu.
Členské štáty na tento účel vykonávajú kontroly a v súlade s ustanoveniami uvedenými v článku 28a zavedú účinný a efektívny systém vnútornej kontroly. Začnú súdne konanie, ktoré považujú za nevyhnutné a náležité.
3. Členské štáty vypracujú ročný súhrn dostupných auditov a vyhlásení, ktorý sa zostavuje na príslušnej vnútroštátnej úrovni.
4. Aby sa zabezpečilo, že finančné prostriedky sa využívajú v súlade s uplatniteľnými predpismi, Komisia uplatňuje zúčtovacie postupy alebo mechanizmy finančnej korekcie, ktoré jej umožnia vziať na seba konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu.“
B – Všeobecná právna úprava týkajúca sa financovania spoločnej poľnohospodárskej politiky
4. Nariadenie Rady (EHS) č. 729/70 z 21. apríla 1970 o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 94, s. 13) stanovilo všeobecné pravidlá uplatňujúce sa na financovanie spoločnej poľnohospodárskej politiky (ďalej len „SPP“). Toto nariadenie bolo zrušené a nahradené nariadením Rady (ES) č. 1258/1999 zo 17. mája 1999 o financovaní SPP (Ú. v. ES L 160, s. 103; Mim. vyd. 03/025, s. 414), ktorým sa riadia výdavky uskutočnené členskými štátmi od 1. januára 2000 do 15. októbra 2006 v rámci financovania SPP.
5. Ako sa spresňuje najmä v odôvodnení 5 nariadenia č. 1258/1999, „zodpovednosť za kontrolovanie výdavkov záručnej sekcie [EPUZF] majú v prvom rade členské štáty…; … Komisia, ktorá je zodpovedná za zavádzanie rozpočtu spoločenstva, musí preverovať podmienky, za ktorých boli uskutočnené platby a kontroly“. Na základe odôvodnenia 11 tohto nariadenia „sa musia vykonať opatrenia na predchádzanie a zaoberanie sa akýmikoľvek nezrovnalosťami a na vymáhanie čiastok stratených v dôsledku takýchto nezrovnalostí alebo nedbalosti [a] musí [sa] určiť finančná zodpovednosť za takéto nezrovnalosti alebo nedbalosť“.
6. Podľa ustanovení článku 1 ods. 2 písm. b) a článku 2 ods. 2 nariadenia č. 1258/1999, ktoré jednotlivo zodpovedajú ustanoveniam článku 1 ods. 2 písm. b) a článku 3 ods. 1 nariadenia č. 729/70, záručná sekcia Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) financuje v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov intervencie zamerané na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov vykonávané podľa pravidiel práva Únie.
7. Článok 6 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1258/1999, ktorého ustanovenia zodpovedajú v podstate ustanoveniam článku 5 ods. 1 nariadenia č. 729/70, stanovuje:
„Členské štáty v pravidelných intervaloch posielajú komisii nasledujúce informácie týkajúce sa akreditovaných platobných agentúr, koordinačných orgánov a transakcií financovaných záručnou sekciou fondu:
…
b) výročné správy sprevádzané informáciami potrebnými na zúčtovanie a osvedčenie celistvosti, presnosti a pravdivosti zasielaného účtovníctva.“
8. Článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999, ktorého ustanovenia v podstate zodpovedajú ustanoveniam článku 5 ods. 2 písm. c) nariadenia č. 729/70, stanovuje:
„V prípade, že komisia zistí, že platba výdavkov nebola uskutočnená v súlade s predpismi spoločenstva, rozhodne o vyčlenení týchto výdavkov z financovania prostriedkami spoločenstva uvedeného v článkoch 2 a 3.
Pred prijatím rozhodnutia o odmietnutí financovania sa písomne oznámia výsledky kontrol Komisie a odpovede príslušného členského štátu a obe strany následne vyvinú úsilie dosiahnuť dohodu o krokoch, ktoré sa majú vykonať.
Ak sa dohoda nedosiahne, členský štát môže požiadať o začatie postupu, ktorého cieľom je sprostredkovanie jednotlivých stanovísk [o začatie konania na zmierenie stanovísk oboch strán – neoficiálny preklad ] v lehote do štyroch mesiacov. Výsledky tohto postupu sa začlenia do správy, ktorá sa odošle Komisii a Komisia ju pred prijatím rozhodnutia o odmietnutí financovania preskúma.
Komisia posúdi výšku čiastok, ktoré sa vyčlenia, prihliadajúc najmä na mieru nedodržania pravidiel spoločenstva. Komisia zohľadní podstatu a závažnosť porušenia pravidiel a finančnú ujmu, ktorú utrpelo spoločenstvo.
Odmietnutie financovania sa nesmie vzťahovať na:
a) výdavky uvedené v článku 2, ktorých platba bola uskutočnená skôr ako 24 mesiacov predtým, ako komisia písomne oznámila príslušnému členskému štátu výsledky týchto kontrol;
…“
9. Článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1258/1999 stanovuje:
„Členské štáty v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami stanovenými zákonmi, nariadeniami alebo administratívnymi opatreniami vykonajú opatrenia potrebné na:
a) uistenie sa o tom, že transakcie financované fondom sa skutočne správne uskutočnili a vykonali;
b) predchádzanie nezrovnalostiam a ich riešenie;
c) vymáhanie čiastok stratených v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti.
…“
10. Nariadenie Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní SPP (Ú. v. EÚ L 209, s. 1) zrušuje nariadenie č. 1258/1999 a uplatňuje sa od 1. januára 2007 (článok 49 nariadenia č. 1290/2005). Stanovuje však jednak, že sa nariadenie č. 1258/1999 naďalej uplatňuje do 15. októbra 2006 pre výdavky realizované členskými štátmi (článok 47 nariadenia č. 1290/2005), a jednak, že najmä jeho článok 31 týkajúci sa overenia súladu sa uplatňuje od 16. októbra 2006 pre výdavky vzniknuté od tohto dátumu (článok 49 nariadenia č. 1290/2005).
11. Ako sa to spresnilo v odôvodnení 2 nariadenia č. 1290/2005, „rozpočet Spoločenstva by mal financovať výdavky [SPP] prostredníctvom [EPZF] buď centralizovaným spôsobom, alebo v rámci správy delenej medzi členské štáty a Spoločenstvo, v súlade s článkom 53 nariadenia [č. 1605/2002]“.
12. Podľa ustanovení článku 2 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1290/2005 Európsky poľnohospodársky záručný fond (EPZF) vzniká v súlade s článkom 49 uvedeného nariadenia od 1. januára 2007.
13. Článok 8 ods. 1 písm. c) bod iii) nariadenia č. 1290/2005, ktorého ustanovenia sa v podstate zhodujú s ustanoveniami článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1258/1999, stanovuje:
„Okrem ustanovení odvetvových nariadení zasielajú členské štáty Komisii tieto informácie, vyhlásenia a dokumenty:
…
c) týkajúce sa činností patriacich pod operácie financované fondmi EPZF…:
…
iii) ročné účtovné závierky akreditovaných platobných agentúr, doplnené o vyhlásenie o vierohodnosti, podpísané osobou splnomocnenou za akreditovanú platobnú agentúru, doplnené o informácie potrebné na ich previerku, ako aj o certifikačnú správu vypracovanú certifikačným orgánom uvedeným v článku 7.“
14. Článok 31 nariadenia č. 1290/2005 nazvaný „Overenie súladu“ obsahuje v podstate rovnaké ustanovenia ako článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999.
15. Nariadenie Komisie (ES) č. 1663/95 zo 7. júla 1995 stanovujúce podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 729/70 týkajúceho sa postupu pri zúčtovaní výkazov záručnej sekcie EPUZF (Ú. v. ES L 158, s. 6; Mim. vyd. 03/018, s. 31), zmenené a doplnené najmä nariadením Komisie (ES) č. 2245/1999 z 22. októbra 1999 (Ú. v. ES L 273, s. 5; Mim. vyd. 03/026, s. 335), v článku 6 stanovuje:
„Podporné dokumenty týkajúce sa financovaných výdavkov a čiastky, ktoré majú byť vymáhané záručnou sekciou EPUZF sú uchovávané k dispozícii pre Komisiu najmenej tri roky nasledujúce po roku, v ktorom Komisia vyrovnala účty za príslušný finančný rok a v prípade, že rozhodnutie o zúčtovaní je predmetom pojednávania pred Súdnym dvorom Európskych spoločenstiev, až do jedného roku po skončení tohto pojednávania.“
16. Článok 8 nariadenia č. 1663/95, zmeneného a doplneného nariadením č. 2245/1999, ustanovuje:
„1. Ak, na základe vyšetrovania, Komisia dospeje k záveru že výdavok nebol realizovaný v súlade s pravidlami spoločenstva, tak oznámi dotknutému členskému štátu výsledky svojich kontrol a určí nápravné opatrenia, ktoré sa musia prijať s cieľom zabezpečiť v budúcnosti súlad.
Oznámenie sa vzťahuje na toto nariadenie. Členský štát musí odpovedať do dvoch mesiacov a Komisia môže následne svoje stanovisko zmeniť. V opodstatnených prípadoch môže Komisia lehotu určenú na zaslanie odpovede predĺžiť.
Po uplynutí lehoty určenej na odpoveď Komisia vyzve členský štát na bilaterálnu diskusiu a strany sa vynasnažia dospieť k dohode o opatreniach, ktoré sa musia prijať a zhodnotení závažnosti porušenia a o finančnej strate pre spoločenstvo. Na základe tejto diskusie a po uplynutí termínu pre diskusiu stanovenom Komisiou, po konzultáciách s členskými štátmi s cieľom získania ďalších údajov alebo – ak členský štát neprijme pozvanie na stretnutie pred uplynutím termínu stanoveným Komisiou – tak po uplynutí termínu Komisia formálne oznámi svoje závery členskému štátu, odvolávajúc sa pritom na rozhodnutie Komisie 94/442/ES. Bez toho, aby tým bol dotknutý štvrtý pododsek tohoto odseku, súčasťou takéhoto oznámenia bude vyhodnotenie všetkých výdavkov, ktoré Komisia zamýšľa vylúčiť na základe článku 5 ods. 2 písm. c) nariadenia… č. 729/70.
Členské štáty musia informovať Komisiu čo možno najskôr o nápravných opatreniach prijatých s cieľom zabezpečiť súlad s pravidlami spoločenstva a dátum ich nadobudnutia účinnosti. Komisia prijme – tam kde to pripadá do úvahy – jedno alebo viacero rozhodnutí podľa článku 5 ods. 2 písm. c) nariadenia… č. 729/70 s cieľom vylúčiť výdavky ovplyvnené nedodržaním pravidiel spoločenstva až do dátumu nadobudnutia účinnosti nápravných opatrení.
2. Rozhodnutia uvedené v článku 5 (2) (c) nariadenia… č. 729/70 sa vykonajú po preskúmaní každej správy vypracovanej zmierovacím orgánom podľa ustanovení stanovených v smernici č. 94/442/ES.
…“
17. Bod 11 jednotnej prílohy nariadenia č. 1663/95 nazvanej „Pokyny pre kritériá akreditácie platobnej agentúry“ stanovuje:
„Všetky uvedené odseky sa vzťahujú, mutatis mutandis, na ‚[pripísané príjmy]‘ (poplatky, prepadnuté záruky, uhradené platby a pod.), ktoré agentúra musí zinkasovať v mene garančnej sekcie EPUZF. Agentúra musí predovšetkým zaviesť systém pre uznávanie všetkých čiastok splatných pre EPUZF a pre zaznamenávanie všetkých takýchto dlhov na saldokonte pohľadávok ešte pred ich prijatím. …“
18. Nariadenie Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, s. 90), sa uplatňuje, čo sa týka prevažnej časti jeho ustanovení, od 16. októbra 2006 a jeho článok 11 ods. 1 až 3 v podstate upravuje rovnaké konanie, ako je upravené v článku 8 nariadenia č. 1663/95.
19. Podľa ustanovení článku 11 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 885/2006:
„Komisia po preskúmaní všetkých správ vypracovaných zmierovacím orgánom v súlade s kapitolou 3 tohto nariadenia prijme, ak to bude potrebné, jedno rozhodnutie alebo viacero rozhodnutí podľa článku 31 nariadenia… č. 1290/2005 s cieľom vylúčiť z financovania Spoločenstva výdavky, ktoré sa neuskutočnili v súlade s pravidlami Spoločenstva, pokiaľ členský štát účinne nevykoná nápravné opatrenia.“
20. Článok 11 ods. 5 nariadenia č. 885/2006 stanovuje:
„Tento článok sa uplatňuje mutatis mutandis
na pridelené [pripísané – neoficiálny preklad ] príjmy v zmysle článku 34 nariadenia… č. 1290/2005.“
C – Právna úprava týkajúca sa sektoru mlieka a mliečnych výrobkov
21. Sektor mlieka a mliečnych výrobkov je predmetom spoločnej organizácie trhov, ktorá spadá do SPP. V roku 1984 normotvorca Únie s cieľom kontrolovať nárast produkcie mlieka na trhu a opätovne dosiahnuť rovnováhu zaviedol najmä režim dodatočných poplatkov (ďalej len „dodatočný poplatok“ alebo „poplatok“). Nariadenie Rady (ES) č. 1788/2003 z 29. septembra 2003 stanovujúce poplatky v sektore mlieka a mliečnych výrobkov (Ú. v. EÚ L 270, s. 123; Mim. vyd. 03/040, s. 391), upravuje pre 11 za sebou nasledujúcich dvanásťmesačných období, ktoré sa začínajú 1. aprílom 2004, dodatočné poplatky pre výrobcov mlieka a iným mliečnych výrobkov. Podľa ustanovení článku 25 nariadenia č. 1788/2003 nariadenie (EHS) č. 3950/92 Rady z 28. decembra 1992, ktoré ustanovilo dodatočné poplatky pre sektor mlieka a mliečnych výrobkov [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 405, s. 1), v znení zmien a doplnení, sa zrušuje s účinnosťou od 1. apríla 2004.
22. Článok 3 ods. 1 nariadenia č. 1788/2003 stanovuje:
„Členský štát zodpovedá spoločenstvu za poplatok, ktorý vznikne z prekročení národných referenčných množstiev pevne stanovených v prílohe I, určených na národnej úrovni a zvlášť pre dodávky a priamy predaj, a pred 1. októbrom nasledujúcim za príslušným dvanásťmesačným obdobím ho zaplatí v rozsahu najmenej 99 % splatnej sumy do [EPUZF].“
23. Článok 4 nariadenia č. 1788/2003 stanovuje:
„Poplatok bude celý rozdelený v súlade s ustanoveniami článkov 10 a 12 medzi výrobcov, ktorí prispeli ku každému z prekročení národných referenčných množstiev uvedených v článku 1 ods. 2.
Bez vplyvu na článok 10 ods. 3 a článok 12 ods. 1 sa budú výrobcovia zodpovedať členským štátom za platbu svojich príspevkov splatného poplatku vypočítaného v súlade s ustanoveniami kapitoly 3 pre samotnú skutočnosť, že prekročili svoje povolené referenčné množstvá.“
24. Článok 22 nariadenia č. 1788/2003 stanovuje:
„Poplatok sa bude považovať ako zásah určený na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov a uplatní sa na financovanie výdavkov v sektore mlieka.“
25. Nariadenie Komisie (ES) č. 595/2004 z 30. marca 2004, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania č. 1788/2003 (Ú. v. EÚ L 94, s. 22. Mim. vyd. 03/043, s. 333), je účinné od 1. apríla 2004. Podľa ustanovení článku 28 uvedeného nariadenia sa za určitých podmienok ruší nariadenie Komisie (ES) č. 1392/2001 z 9. júla 2001, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 3950/92 (Ú. v. ES L 187, s. 19; Mim. vyd. 03/043, s. 104).
26. Kapitola IV oddiel I nariadenia č. 595/2004 stanovuje pravidlá týkajúce sa kontroly uskutočňovanej členskými štátmi a povinností nákupcov a výrobcov. V tomto ohľade článok 19 uvedeného nariadenia nazvaný „Plán kontroly“ stanovuje:
„1. Členské štáty vypracujú všeobecný plán kontroly na každé 12 mesačné obdobie na základe analýzy rizika. Tento plán kontroly bude obsahovať aspoň:
…
c) kontroly na mieste, ktoré sa majú vykonať ohľadne 12 mesačného obdobia;
…
2. Kontroly sa vykonajú z časti počas predmetného 12 mesačného obdobia a z časti po 12 mesačnom období na základe ročných vyhlásení.
3. Kontroly sa budú považovať za ukončené potom, čo je predložená inšpekčná správa o kontrolách.
Všetky inšpekčné správy sa dokončia nie neskôr ako 18 mesiacov po ukončení príslušného 12 mesačného obdobia.
…“
27. Článok 22 nariadenia č. 595/2004, nazvaný „Intenzita kontrol“, stanovuje:
„1. Kontroly uvedené v článku 21 odsek 1 pokryjú prinajmenšom:
a) 1 % výrobcov za 12 mesačné obdobie 2004/05, 2 % výrobcov za nasledujúce 12 mesačné obdobia,
b) 40 % množstva mlieka deklarovaného pred úpravou za príslušné obdobie,
c) reprezentatívnu vzorku prepravovaného mlieka medzi vybratými výrobcami a nákupcami.
Kontroly prepráv uvedené v bode c) sa vykonajú najmä pri vykladaní v mliekárňach.
2. Kontroly uvedené v článku 21 odsek 2 pokryjú aspoň 5 % výrobcov.
3. Každý výrobca [nákupca – neoficiálny preklad ] bude skontrolovaný aspoň raz za päť rokov.“
28. Článok 24 nariadenia č. 595/2004 upravuje povinnosť nákupcov a výrobcov uschovať určité dokumenty aspoň tri roky po ukončení roka, v ktorom vznikli.
D – Usmernenia Komisie
29. Usmernenia v oblasti paušálnych finančných opráv boli vymedzené v dokumente Komisie č. VI/5330/97 z 23. decembra 1997 s názvom „Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov zo záručnej sekcie EPUZF“ (ďalej len „dokument č. VI/5330/97“). Na základe pojmov „Usmernenia na účely uplatnenia paušálnych finančných opráv“ uvedených v nadpise prílohy II dokumentu č. VI/5330/97, pokiaľ informácie vyplývajúce z vyšetrovania neumožňujú ohodnotiť straty utrpené Spoločenstvom extrapoláciou týchto strát prostredníctvom štatistických nástrojov alebo odkazom na iné overiteľné údaje, Európska komisia môže uvažovať o paušálnej finančnej oprave. Pod týmto nadpisom sa ďalej uvádza:
„S cieľom určiť, či je potrebné uskutočniť finančnú opravu, a v takomto prípade, určiť tiež v akej výške, podstata spočíva vo všeobecnosti v ohodnotení stupňa rizika straty fondov Spoločenstva v dôsledku nedostatku kontroly. Mali by sa zohľadniť tieto osobitné skutočnosti:
1. Ide o nedostatok týkajúci sa účinnosti systému kontroly vo všeobecnosti, účinnosti konkrétneho prvku kontroly alebo výkonu jednej alebo viacerých kontrol na základe tohto systému?
2. Význam nedostatku v rámci všetkých administratívnych, fyzických a ostatných predpokladaných kontrol.
3. Náchylnosť opatrení na podvod s osobitným zreteľom na dotknutý ekonomický stimul.
Na základe týchto zásad je možné zaradiť kontroly do dvoch kategórií:
„[Kľúčové] kontroly sú fyzické a administratívne kontroly potrebné na overenie základných skutočností, predovšetkým existencie predmetu žiadosti, množstva a kvalitatívnych podmienok, vrátane dodržania lehôt, požiadaviek týkajúcich sa zberu úrody, retenčných období, atď. Sú vykonávané na mieste a vzájomným porovnaním nezávislých údajov, ako sú napríklad údaje katastrov nehnuteľností.
Dodatočné kontroly sú administratívne kontroly potrebné na správne spracovanie žiadostí, ako napríklad overenie dodržania lehôt na ich predloženie, identifikácia duplicitných žiadostí, analýzy rizika, uplatnenie sankcií a náležitý dohľad nad konaním.“
30. Stále pod nadpisom prílohy II dokumentu č. VI/5330/97 „Usmernenia na účely uplatnenia paušálnych finančných opráv“ sú upravené nasledujúce rôzne sadzby paušálnej finančnej opravy:
„Ak nie je vykonaná jedna alebo niekoľko [kľúčových] kontrol, alebo sú vykonávané tak nedostatočne alebo tak nepravidelne, že vôbec nie je možné posúdiť oprávnenosť žiadosti, alebo predchádzať nezrovnalostiam, je opodstatnená oprava vo výške 10 %, pretože možno dôvodne predpokladať, že vzniklo vysoké riziko značných strát pre EPUZF.
Ak boli vykonané všetky kľúčové kontroly, ale bez dodržania počtu, frekvencie alebo prísnosti stanovených nariadeniami, je namieste uplatniť úpravu vo výške 5 %, keďže sa možno racionálne domnievať, že tieto kontroly neposkytujú požadovanú záruku zákonnosti žiadostí a že riziko strát pre EPUZF bolo značné.
Ak členský štát správne vykonáva kľúčové kontroly, ale celkom opomenie vykonať jednu alebo niekoľko dodatočných kontrol, je s prihliadnutím na nižšie riziko straty pre EPUZF a menšiu závažnosť porušenia opodstatnená oprava vo výške 2 %.
…“
31. Nakoniec na základe dokumentu č. VI/5330/97 „ak existujú dôvody domnievať sa, že nedostatok sa obmedzuje na neuplatnenie systému kontroly prijatého členským štátom v kraji alebo regióne, oprava sa musí uplatniť na výdavky spravované uvedeným krajom alebo regiónom“.
32. Podmienky, za akých Komisia zamýšľa uplatniť zásadu obsiahnutú v dokumente č. VI/5330/97, podľa ktorej je nesplnenie povinnosti závažnejšie, keď členský štát nezlepší svoje kontroly, hoci Komisia mu už oznámila, aké nevyhnutné zlepšenia treba uskutočniť, sú spresnené v dokumente AGRI/60637/2006 nazvanom „Oznámenie Komisie o riešení prípadov pretrvávajúcich nedostatkov v systémoch kontroly v rámci schvaľovania účtovnej uzávierky záručnej sekcie [EPUZF]“ (ďalej len „dokument AGRI/60637/2006“). Z bodu 1 druhého pododseku dokumentu AGRI/60637/2006 vyplýva, že postupy, ktoré upravuje, sa zakladajú na zásade uvedenej v článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999, podľa ktorej Komisia zohľadní povahu a závažnosť porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Únii.
33. Bod 2 dokumentu AGRI/60637/2006 stanovuje:
„V prípade, že… sú absencia alebo nedostatočnosť systému kontroly alebo niektorej zložky tohto systému predmetom jedného alebo niekoľkých rozhodnutí o finančných opravách v rámci schvaľovania účtovnej uzávierky záručnej sekcie EPUZF,
a
po uplynutí obdobia, ktoré nasleduje po období, v ktorom sa už opravy uskutočnili, sa zistilo, že pretrvávajú rovnaké nedostatky,
Komisia sa domnieva… že je vcelku oprávnené uplatňovať zvýšenie sadzby paušálnej opravy použitej pri predchádzajúcej oprave, a to z dôvodu zvýšeného rizika finančnej straty pre EPUZF.“
34. Na základe bodu 3 dokumentu AGRI/60637/2006:
„Zvýšenie sa stanoví na základe rizika finančnej straty.
Nebude sa uplatňovať automaticky, ale náležite sa zohľadní závažnosť nedostatkov a prípadných faktorov obmedzenia rizika.
S cieľom zabezpečiť paušálnu povahu opráv, ktorá je stanovená v dokumente č. VI/5330/97, v prípade, že skutočnú úroveň nesprávnych výdavkov, a teda sumu finančných strát, ktoré utrpelo Spoločenstvo, nemožno určiť, sú nasledujúce percentá iba orientačné:
– v prípade predchádzajúcej opravy vo výške 2 %: sadzba vo výške minimálne 3 % na nové príslušné obdobie, pričom táto sadzba môže dosiahnuť až 5 %, ak je možné primerane dôjsť k záveru, že pretrvávajúce nedostatky sekundárnych kontrol spôsobujú zníženie účinnosti kľúčových kontrol,
– v prípade predchádzajúcej opravy vo výške 5 %: sadzba vo výške 10 % na nové príslušné obdobie,
…“
Okolnosti predchádzajúce sporu
35. Od 18. do 22. septembra 2006 a od 3. do 7. marca 2008 Komisia uskutočnila dve vyšetrovania v Taliansku týkajúce sa vecí LA/2006/08/IT a LA/2008/001/IT, a zúčtovacích období 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 v rôznych talianskych regiónoch.
36. Zo zápisnice z bilaterálneho stretnutia, ktoré sa uskutočnilo 15. januára 2009, vyplýva, že Komisia Talianskej republike najmä vytýkala, že nepristúpila ku kontrolám nákupcov v lehotách stanovených právnou úpravou Únie. V tomto ohľade pripomenula, že na to, aby sa kontroly považovali za ukončené, bolo potrebné dokončiť súvisiace inšpekčné správy.
37. Dňa 24. marca 2010 Komisia zaslala Talianskej republike formálne oznámenie podľa článku 11 ods. 2 tretieho pododseku a článku 16 ods. 1 nariadenia č. 885/2006, ktoré bolo označené ako DG AGRI ARES(2010)155172. V tomto formálnom oznámení Komisia trvala na svojom stanovisku o nesúlade vykonania režimu mliečnych kvót v Taliansku v súvislosti so zúčtovacími obdobiami 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 a navrhla finančnú opravu v celkovej výške 85 625 455 eur. Z uvedeného formálneho oznámenia vyplýva, že na účely výpočtu finančnej opravy z dôvodu uvedených nezrovnalostí Komisia postupovala v týchto troch etapách:
– počas prvej etapy z dôvodu nedostatku spoľahlivých údajov týkajúcich sa množstiev mlieka vyrobeného v regiónoch dotknutých uvedenými nezrovnalosťami opravila riziko podhodnotenej deklarácie uvedených množstiev tak, že na deklarované množstvá mlieka uplatnila prijaté paušálne sadzby finančnej opravy zvýšené podľa ustanovení dokument AGRI/60637/20 vzhľadom na prítomnosť prípadov opakovania v niektorých z uvedených regiónov. Týmto spôsobom určila výšku opravy oznámených množstiev, ktorá mala kompenzovať nedostatok spoľahlivých údajov týkajúcich sa množstiev mlieka vyprodukovaného v týchto regiónoch,
– počas druhej etapy pripočítala k celkovým množstvám mlieka deklarovaným v Taliansku sumy opráv vypočítané počas prvej etapy. Keďže takto získaná celková suma odzrkadľuje celoštátne množstvo mlieka, ktoré by skutočne mohlo byť vyprodukované, Komisia ďalej kontrolovala, či uvedená suma bola vyššia než národná kvóta pridelená Talianskej republike v každom zúčtovacom období,
– počas tretej etapy Komisia po zistení prekročenia národnej kvóty pridelenej na určité zúčtovacie obdobia uplatnila koeficient výpočtu dodatočných poplatkov stanovený platnou právnou úpravou na sumy opráv vypočítaných v rámci prvej etapy v regiónoch dotknutých zistenými nezrovnalosťami.
38. Dňa 8. septembra 2010 sa uskutočnilo rokovanie zmierovacieho orgánu, ktorý vydal svoju konečnú správu 11. októbra 2010 (ďalej len „konečná správa“). V záveroch tejto správy, ktoré sa týkali len časti opravy týkajúcej sa regiónu Latium, zmierovací orgán vyzval Komisiu, aby opätovne preskúmala svoj návrh finančnej opravy vzhľadom na pripomienky formulované v bodoch 6.3 a 6.4 tejto správy. V prvom z týchto bodov vytýkal Komisii, že neodôvodnila svoj výber stanovenia opravy na 5 %. V druhom z týchto bodov uviedol, že návrh opravy vo výške 10 % pre zúčtovacie obdobia 2004/2005 a 2005/2006 by mohol byť v nesúlade s usmerneniami uvedenými v dokumente AGRI/60637/2006 a že ak má byť zachovaný, je potrebné doplniť jeho odôvodnenie.
39. Listom z 21. decembra 2010 označeným ARES č. 979992 Komisia oznámila Talianskej republike svoje konečné stanovisko v nadväznosti na konečnú správu. Uvedené stanovisko bolo nahradené novým stanoviskom oznámeným listom z 24. mája 2011 označeným ARES č. 560020, v ktorom Komisia trvá na svojom stanovisku, ktoré vyjadrila v liste z 24. marca 2010, pričom ale znižuje celkovú sumu svojho pôvodného návrhu finančnej opravy. Toto zníženie vyplýva zo zrušenia opravy týkajúcej sa zúčtovacieho obdobia 2003/2004, keďže toto obdobie predchádzalo lehote 24 mesiacov stanovenej v článku 7 nariadenia č. 1258/1999 pre uplatnenie finančných opráv.
40. V súhrnnej správe Generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka z 24. júna 2011, týkajúcej sa výsledkov inšpekcií Komisie v kontexte konania o overení súladu podľa článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článku 31 nariadenia č. 1290/2005 (ďalej len „súhrnná správa“), Komisia v kapitole 5.1 tejto správy zhrnula dôvody finančnej opravy uplatnenej na Taliansku republiku v sektore mliečnych výrobkov.
41. Po prvé Komisia trvala na svojom stavisku v súvislosti so závermi, ku ktorým dospela po dvoch vyšetrovaniach uvedených v bode 35 vyššie, konkrétne že talianske orgány kontroly vykonali kontroly oneskorene, čo predstavuje nezrovnalosť, ktorá vedie k finančnému riziku pre záručnú sekciu EPUZF a pre EPZF. Po druhé spresnila, že v rozsahu, v akom dodatočné poplatky uplatňujúce sa v prejednávanej veci predstavujú pripísaný príjem, zistené nezrovnalosti týkajúce sa nedostatočnosti kontrol viedli k strate príjmov pre uvedené fondy. V dôsledku toho na účely výpočtu sumy finančnej opravy, ktorá sa má uplatniť vzhľadom na to, že Komisia v dôsledku nedostatku spoľahlivých údajov o množstvách vyprodukovaného mlieka nebola schopná objektívne určiť sumu finančných strát, ktoré utrpela záručná sekcia EPUZF alebo EPZF, uplatnila paušálne sadzby finančnej opravy na základe dokumentu č. VI/5330/97. Po tretie Komisia odôvodnila sumu s tanovených paušálnych sadzieb finančnej opravy skutočnosťou, že nezrovnalosti sa týkali kľúčových kontrol. Po štvrté, napriek tomu, že dodatočné poplatky sú pripísanými príjmami, Komisia určila úroveň rizika podľa schémy, ktorá v podstate preberá schému opísanú v liste z 24. marca 2010. Po piate Komisia na jednej strane pripomenula, že podľa usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 by sa finančná oprava mala uplatniť na regionálnej báze. Na druhej strane, keďže podľa ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006 finančná oprava z dôvodov nezrovnalosti rovnakých kontrol v súvislosti s regiónmi Apúlia a Abruzzo už bola vykonaná v zúčtovacom období 2002/2003, Komisia v predmetom konaní vzhľadom na pretrvávanie zistených nezrovnalostí zvýšila paušálnu sadzbu finančnej opravy uplatňovanú vo vzťahu k týmto regiónom. Po šieste Komisia uviedla dôvody, pre ktoré nevyhovela pripomienkam uvedeným zmierovacím orgánom v bodoch 6.3 a 6.4 konečnej správy.
42. Na základe uvedených dôvodov Komisia prijala vykonávacie rozhodnutie Komisie 2011/689/ES zo 14. októbra 2011, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 270, s. 33, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). V tomto rozhodnutí, čo sa týka Talianskej republiky, Komisia na základe účtovných rokov 2005, 2006 a 2007 uložila paušálnu finančnú opravu v celkovej výške 70 912 382 eur v dôsledku nezrovnalostí pri kontrolách týkajúcich sa mliečnych kvót súvisiacich s ich oneskoreným uskutočnením, ktoré boli zistené v regiónoch Abruzzo, Latium, Marche, Apúlia, Sardínia, Kalábria, Friuli‑Venezia Giulia a Valle d’Aosta.
Konanie a návrhy účastníkov konania
43. Talianska republika návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 21. decembra 2011 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
44. Po zmene zloženia komôr Všeobecného súdu bol sudca spravodajca pridelený do druhej komory, ktorej bola v dôsledku toho táto vec pridelená.
45. Talianska republika navrhuje, aby Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom vykonáva paušálne finančné opravy týkajúce sa režimu mliečnych kvót v súvislosti so zúčtovacími obdobiami 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 v celkovej výške 70 912 382 eur.
46. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal Taliansku republiku na náhradu trov konania.
47. Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (druhá komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu položil otázky účastníkom konania, pričom pri niektorých požiadal o písomné odpovede a pri iných o ústne odpovede na pojednávaní. Účastníci konania vyhoveli týmto opatreniam na zabezpečenie priebehu konania v stanovených lehotách.
48. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na písomné a ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 1. apríla 2014.
Právny stav
49. Na podporu tejto žaloby Talianska republika uvádza formálne štyri žalobné dôvody, ktoré sú založené po prvé jednak na porušení ustanovení článku 11 nariadenia č. 885/2006 a usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 a jednak na zneužití právomoci, ktoré vyplýva z uplatnenia finančnej opravy, po druhé na porušení ustanovení článku 21 a článku 22 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 595/2004, po tretie na jednej strane na porušení ustanovení článku 11 nariadenia č. 885/2006 a usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97, porušení zásady proporcionality a na druhej strane na zneužití právomoci, ktoré vyplýva z uplatnenia paušálnej finančnej opravy, a po štvrté na porušení jednak povinnosti odôvodnenia alebo na nedostatku odôvodnenia a jednak na porušení ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006.
A – O prípustnosti tvrdenia v prvom a treťom žalobnom dôvode založeného na existencii zneužitia právomoci
50. Treba poznamenať, že podľa článku 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku musí žaloba obsahovať zhrnutie dôvodov, na ktorých sa zakladá. Okrem toho podľa ustálenej judikatúry musí byť toto zhrnutie nezávisle od akejkoľvek terminologickej otázky dostatočne jasné a presné, aby si žalovaný mohol pripraviť svoju obranu a aby Všeobecný súd mohol rozhodnúť o žalobe prípadne bez toho, aby musel žiadať o ďalšie informácie. Na prípustnosť žaloby sa totiž vyžaduje, aby z jej samotného znenia aspoň stručne, ale koherentným a zrozumiteľným spôsobom, vyplývali podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých sa zakladá a to na účely zabezpečenia právnej istoty a riadneho výkonu spravodlivosti (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 27. septembra 2006, Roquette Frères/Komisia, T‑322/01, Zb. s. II‑3137, bod 208 a tam citovanú judikatúru). Z ustálenej judikatúry ďalej vyplýva, že akýkoľvek žalobný dôvod, ktorý nebol dostatočne vyjadrený v návrhu na začatie konania, treba pokladať za neprípustný. Podobné požiadavky sa uplatnia aj vtedy, ak sa na podporu žalobného dôvodu uvádza výhrada. Pokiaľ ide o prekážku konania z dôvodu verejného záujmu, túto neprípustnosť môže Všeobecný súd podľa potreby uplatniť aj bez návrhu (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa zo 14. decembra 2005, Honeywell/Komisia, T‑209/01, Zb. s. II‑5527, body 54 a 55 a tam citovanú judikatúru).
51. V prejednávanej veci Všeobecný súd ex offo konštatuje, že tvrdenie založené v rámci predloženého prvého a tretieho žalobného dôvodu na existencii zneužitia právomoci nie je zhrňujúcim spôsobom podložené v zmysle ustanovení článku 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku.
52. Navyše, hoci Talianska republika v odpovedi na otázku položenú na pojednávaní trvala na tvrdení o existencii zneužitia právomoci uvedenom v rámci prvého a tretieho žalobného dôvodu, uznala, že žaloba neobsahuje špecifickú argumentáciu na podporu tejto výhrady. Na jednej strane spresnila, že cieľom prvého a tretieho žalobného dôvodu v podstate bolo, aby Všeobecný súd konštatoval, že v napadnutom rozhodnutí došlo k porušeniu právneho pravidla, a že tvrdenie založené na existencii zneužitia právomoci sa uvádzalo na podporu hlavného cieľa každého z týchto žalobných dôvodov.
53. Vzhľadom na ustálenú judikatúru pripomenutú v bode 50 vyššie konštatovania uskutočneného Všeobecným súdom v bode 51 vyššie a odpovede Talianskej republiky na otázku, ktorá jej bola položená na pojednávaní, tak ako sú zhrnuté v bode 52 vyššie, je nutné zamietnuť tvrdenie v rámci prvého a tretieho dôvodu založené na existencii zneužitia právomoci ako neprípustné.
B – O veci samej
54. Ako bolo uvedené v bode 49 vyššie, Talianska republika uvádza štyri žalobné dôvody na podporu tejto žaloby. Vzhľadom na záver uvedený v bode 53 vyššie sa prvý a tretí žalobný dôvod budú skúmať výlučne v rozsahu, v akom sa zakladajú na porušení právnych pravidiel, respektíve všeobecných zásad práva Únie.
1. O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 11 nariadenia č. 885/2006 a usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 v dôsledku uplatnenia finančnej opravy
a) Tvrdenia účastníkov konania
55. Talianska republika v podstate tvrdí, že hoci boli niektoré z uskutočnených kontrol oneskorené, neboli nespoľahlivejšie a neúčinnejšie, takže záručná sekcia EPUZF alebo EPZF neboli vystavení nijakému riziku. Preto uplatnením finančnej opravy, navyše paušálnej, Komisia porušila ustanovenia článku 11 nariadenia č. 885/2006 a usmernenia obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97.
56. Presnejšie, po prvé napriek miernemu oneskoreniu časti kontrol uskutočnených vnútroštátnymi orgánmi, tieto kontroly umožnili s konečnou platnosťou a spoľahlivo stanoviť skutočne dovezené alebo priamo predané množstvá mlieka. Z prílohy II dokumentu č. VI/5330/97 totiž vyplýva, že paušálnu finančnú opravu možno použiť výlučne v prípade, že uplynutie času nenávratne znemožní rekonštitúciu objemu určitých činností a posteriori . To však neplatí pre prípad prejednávanej veci, keďže kontroly uskutočnené vnútroštátnymi orgánmi sa v súlade s článkom 11 nariadenia č. 1392/2001 týkali zhromaždených obchodných a iných dokumentov, ktoré odôvodňovali použitie mlieka a mliečneho ekvivalentu a ktoré mali byť na základe článku 14 tohto nariadenia uschované nákupcom aspoň tri roky po ukončení roka, v ktorom vznikli.
57. Po druhé Talianska republika pripomína, že Dvor audítorov Európskej únie vo svojej osobitnej správe č. 7/2010 neoblomne kritizoval skutočnosť, že Komisia prehnaným spôsobom využívala metódu paušálnych finančných opráv. Na základe dokumentu č. VI/5330/97 by sa však uvedená metóda mala využívať len reziduálne, keď nie je možné ohodnotiť vplyv jednej alebo viacerých zistených chýb, buď v jednom alebo viacerých konkrétnych prípadoch chybných operácií, alebo v nadväznosti na preskúmanie reprezentatívnej vzorky operácií.
58. Komisia spochybňuje tvrdenia uvedené Talianskou republikou na podporu jej prvého žalobného dôvodu.
b) Posúdenie Všeobecným súdom
59. Prvý žalobný dôvod obsahuje dve výhrady založené na skutočnosti, že uplatnením finančnej opravy, navyše paušálnej, Komisia porušila jednak ustanovenia článku 11 nariadenia č. 885/2006 a jednak usmernenia obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97.
60. Na úvod, vzhľadom na judikatúru pripomenutú v bode 50 vyššie, Všeobecný súd ex offo
konštatuje, že výhrada založená na porušení ustanovení článku 11 nariadenia č. 885/2006 nie je zhrňujúcim spôsobom podopretá v zmysle ustanovení článku 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku. V štádiu žaloby totiž Talianska republika neuvádza nijaké tvrdenie, ktoré by mohlo podoprieť uvedenú výhradu. Navyše táto výhrada nie je podopretá o nič viac ani v štádiu repliky. Preto sa táto výhrada musí zamietnuť ako neprípustná.
61. V každom prípade, po prvé, aj za predpokladu, že by sa výhrada založená na porušení ustanovení článku 11 nariadenia č. 885/2006 mohla preskúmať spoločne s výhradou založenou na porušení usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 a s prihliadnutím na tvrdenia vyjadrené na podporu prvého žalobného dôvodu, treba uviesť, že článok 11 nariadenia č. 885/2006 sa podľa ustanovenia článku 19 druhého odseku uvedeného nariadenia uplatňuje až od 16. októbra 2006.
62. V dôsledku toho treba v zásade preskúmať prvý žalobný dôvod len v rozsahu, v akom sa týka zúčtovacieho obdobia 2006/2007, nie však vo vzťahu k zúčtovacím obdobiam 2004/2005 a 2005/2006, ktoré tiež viedli k uplatneniu finančnej úpravy. V každom prípade, ako vplýva z tabuľky zhody pripojenej v prílohe V k nariadeniu č. 885/2006, ustanovenia článku 11 uvedeného nariadenia zodpovedajú ustanoveniam článku 8 nariadenia č. 1663/95. Navyše z písomných podaní Komisie vyplýva, že sama poukázala na túto zhodu. Preto je namieste uviesť, že na základe svojho prvého žalobného dôvodu sa Talianska republika v súvislosti so zúčtovacími obdobiami 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 odvoláva v podstate na porušenie jednak ustanovení článku 8 nariadenia č. 1663/95, ako aj článku 11 nariadenia č. 885/2006 a jednak usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97.
63. Po druhé z tvrdení vyjadrených Talianskou republikou na podporu prvého žalobného dôvodu v podstate vyplýva, že bez ohľadu na nespochybňované oneskorenie niektorých kontrol uskutočnených talianskymi orgánmi, vzhľadom najmä na deklarované množstvo mlieka, ktoré bolo kontrolované, tieto kontroly neboli menej spoľahlivé či efektívne, keďže umožnili s konečnou platnosťou stanoviť skutočne dovezené alebo priamo predané množstvá mlieka. Preto je namieste vykladať prvý žalobný dôvod tak, že sa v podstate zakladá na tom, že vzhľadom na to, že Komisia bola schopná zhodnotiť straty, ktoré utrpeli dotknuté európske fondy (ďalej len „fondy“), konkrétne záručná sekcia EPUZF v roku 2005 a 2006, a EPZF v roku 2007, v dôsledku čoho, keďže uvedené fondy neboli vystavené nijakému riziku, ktoré by odôvodňovalo uplatnenie finančnej opravy, Komisia nebola oprávnená uplatniť paušálnu finančnú opravu.
64. Predovšetkým a v prvom rade treba uviesť, že článok 19 ods. 3 nariadenia č. 595/2004 stanovuje, že vo vzťahu ku každému z 12 mesačných období, v priebehu ktorých členské štáty musia vykonať všeobecný plán kontroly na základe analýzy rizika, sa kontroly považujú za skončené po zverejnení správy o kontrole, ktorá musí byť ukončená najneskôr 18 mesiacov po skončení 12 mesačného obdobia. Tieto ustanovenia ukladajú povinnosť skončenia kontrol v požadovanej lehote bez toho, aby upravovali výnimky. Zo samotného textu týchto ustanovení preto vyplýva, že lehota na vykonanie kontrol je záväzná (pozri analogicky rozsudok Všeobecného súdu z 9. októbra 2012, Taliansko/Komisia, T‑426/08, bod 74).
65. V druhom rade z judikatúry vyplýva, že stanovenie konkrétnej lehoty na skončenie kontrol sa podieľa na cieli obmedzenia rizika nezaplatenia dlžných súm. Uvedená lehota totiž spresňuje spôsoby výkonu kontrol a podieľa sa na odradení tak nákupcov, ako aj výrobcov uskutočňujúcich priame predaje od deklarovania menších dodávok alebo priamych predajov mlieka s cieľom vyhnúť sa plateniu dodatočného poplatku. Navyše takáto lehota obmedzuje riziko, že by údaje nevyhnutné na vykonanie týchto kontrol neboli k dispozícii, a to bez ohľadu na povinnosť uloženú hospodárskym subjektom uschovať určité dokumenty počas obdobia troch rokov (článok 24 nariadenia č. 595/2004). Táto lehota bráni odkladu kontrol sine die, čo by mohlo viesť k nevykonaniu kontroly, a teda k riziku nevybratia dlžných poplatkov. Nakoniec predmetná lehota musí umožniť plánovanie budúcich kontrol na základe analýzy rizika, ako je to upravené v článku 19 ods. 1 a 2 nariadenia č. 595/2004. Z toho vyplýva, že záväzná povaha lehoty stanovenej v článku 19 ods. 3 nariadenia č. 595/2004 vyplýva tiež zo štruktúry tohto ustanovenia (pozri analogicky rozsudok Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 64 vyššie, bod 75).
66. Vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 64 a 65 vyššie je namieste po prvé konštatovať, že keďže určité kontroly uskutočnené talianskymi orgánmi boli oneskorené, čo v konečnom dôsledku Talianska republika nespochybňuje, Komisia sa jednak oprávnene domnievala, že spoľahlivosť údajov získaných pri tejto príležitosti bola dotknutá, a to spôsobom, že riziko podhodnotenej deklarácie množstiev vyprodukovaného mlieka vzrástlo, a jednak oprávnene dospela k záveru, že tieto nezrovnalosti vystavili fondy skutočnému finančnému riziku.
67. Po druhé, za týchto podmienok Komisia dôvodne uplatnila finančnú opravu. V tomto ohľade treba ďalej uviesť, že keďže Komisia nebola spôsobilá objektívne kvantifikovať množstvá vyprodukovaného mlieka a v dôsledku toho presne ohodnotiť straty utrpené fondmi, odôvodnene mohla podľa usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 použiť paušálnu finančnú opravu (rozsudok Súdneho dvora z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, C‑418/06 P, Zb. s. I‑3047, bod 136, a rozsudok Všeobecného súdu z 22. januára 2013, Grécko/Komisia, T‑46/09, bod 49).
68. Po tretie, čo sa týka záverov Dvora audítorov uvedených v osobitnej správe č. 7/2010, podľa ktorých Komisia prehnaným spôsobom využívala metódu paušálnych finančných opráv, je nutné konštatovať, že uvedené závery, o ktoré sa opiera Talianska republika na podloženie prvého žalobného dôvodu, sú formulované všeobecným spôsobom a v nijakom prípade neumožňujú preukázať, že by vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci uplatnenie paušálnej finančnej opravy Komisiou, ako bolo konštatované v bode 67 vyššie, porušovalo normy platného práva. V dôsledku toho sa uvedené závery musia odmietnuť ako neúčinné.
69. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je namieste zamietnuť prvý žalobný dôvod ako sčasti neprípustný a sčasti nedôvodný.
2. O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 21 a článku 22 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 595/2004
a) Tvrdenia účastníkov konania
70. Na podporu druhého žalobného dôvodu založeného na porušení článku 21 a článku 22 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 595/2004 uvádza Talianska republika tieto tri tvrdenia.
71. Po prvé Talianska republika tvrdí, že keďže sa kontroly uskutočnené talianskymi orgánmi týkali deklarovaných množstiev mlieka blížiacich sa k úrovni 40 % stanovenej v článku 22 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 595/2004, respektíve vyššej, uplatnený systém kontroly nepredstavoval pre fondy finančné riziko.
72. Po druhé Talianska republika tvrdí, že Komisia tým, že rozhodla, že v regiónoch, v ktorých je podiel oneskorených kontrol nižší než 30 %, sa úprava neuplatní, že v regiónoch, v ktorých je uvedený podiel medzi 30 a 50 %, sa uplatní oprava vo výške 2 % a že v regiónoch, v ktorých je tento podiel vyšší než 50 %, sa uplatní oprava vo výške 5 %, nerešpektovala usmernenia obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97. Komisia tak totiž nezohľadnila objektívne množstvo vyprodukovaného mlieka, ktoré bolo skutočne skontrolované, hoci podľa nariadenia č. 595/2004 išlo o základný prvok v prípade kontrol nákupcov. Tento prístup neumožňoval objektívne vyhodnotiť riziko, ktoré znášali fondy.
73. Po tretie sa Talianska republika domnieva, že Komisia tým, že uplatnila kritérium založené na percentuálnom počte kontrol uskutočnených oneskorene, priznala rovnakú dôležitosť v tom istom regióne kontrolám uskutočneným u nákupcov množstva mlieka predstavujúceho zanedbateľnú časť ako kontrolám uskutočneným u kupujúcich značne vyššieho množstva tohto produktu. Preto prístup Komisie viedol k uloženiu finančných opráv, ktoré sú neprimerané vo vzťahu k riziku, ktoré fondy objektívne znášajú a ktoré porušujú zásadu rovnosti zaobchádzania.
74. Komisia spochybňuje tvrdenia uvedené Talianskou republikou na podporu druhého žalobného dôvodu.
b) Posúdenie Všeobecným súdom
75. Čo sa týka prvého tvrdenia, treba pripomenúť, že ako bolo uvedené v rámci preskúmania prvého žalobného dôvodu, na jednej strane je nesporné, že niektoré kontroly boli uskutočnené vnútroštátnymi orgánmi oneskorene vzhľadom na záväzné lehoty stanovené platnou právnou úpravou, a na druhej strane táto nezrovnalosť, ktorá ovplyvňuje uvedené kontroly, vystavila fondy finančnému riziku a v dôsledku toho odôvodňovala, aby Komisia uplatnila finančnú opravu. Keďže sa teda napadnuté rozhodnutie zakladá na zistení oneskorenia kontrol uskutočnených vnútroštátnymi orgánmi, a v nijakom prípade sa nezakladá na intenzite uvedených kontrol, ako je definovaná v článku 22 nariadenia č. 595/2004, je namieste zamietnuť prvé tvrdenie ako nemajúce vplyv na dôsledky, ktoré je potrebné vyvodiť v súvislosti so zistením oneskorenosti uvedených kontrol.
76. Pokiaľ ide o druhé tvrdenie, je nutné pripomenúť, že nezrovnalosť v rámci uskutočnených kontrol, o ktorú sa opiera Komisia v napadnutom rozhodnutí, sa týka porušenia lehôt stanovených pre ich vykonanie. Na jednej strane, ako vyplýva z judikatúry pripomenutej v bodoch 65 a 67 vyššie, vzhľadom na svoju povahu, je priamym dôsledkom tejto nezrovnalosti znemožnenie presného stanovenia skutočne vyprodukovaného množstva mlieka, a preto aj prípadného prebytku produkcie odôvodňujúceho výber dodatočných poplatkov. Na druhej strane vzhľadom na usmernenia obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97, v prípade absencie dostatočne spoľahlivých údajov pre objektívne stanovenie dotknutého množstva vyprodukovaného mlieka Komisia mohla dôvodne uplatniť paušálnu finančnú opravu, teda opravu, ktorej cieľom je ohodnotiť stratu, ktorú by mohli utrpieť fondy z dôvodu zisteného nedostatku kontroly.
77. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Talianska republika neoprávnene vytýka Komisii, že tým, že uplatnila metódu paušálnej finančnej opravy, nezohľadnila skutočne kontrolované objektívne množstvo vyprodukovaného mlieka a porušila usmernenia obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97.
78. Pokiaľ ide o tretie tvrdenie, na úvod treba uviesť, že hoci na základe ustanovení článku 22 nariadenia č. 595/2004 intenzita kontrol uskutočnených členskými štátmi v súvislosti s dodávkami a priamymi predajmi, ako sú uvedené v článku 21 tohto nariadenia, je najmä stanovená na minimálnej úrovni 40 % množstva deklarovaného mlieka pred úpravou za dotknuté obdobie, súčasne sa v odseku 3 uvedeného článku spresňuje, že každý nákupca bude skontrolovaný aspoň raz za päť rokov.
79. Preto je jednak namieste konštatovať, že vzorka nákupcov kontrolovaných členskými štátmi sa vytvára na základe rotácie medzi uvedenými nákupcami bez ohľadu na deklarované množstvo mlieka, ktoré jednotlivo nakúpili. Na druhej strane je určite možné, že ak sa kontrola uskutoční u nákupcu malého množstva mlieka, bude na účely splnenia kritéria kontroly 40 % deklarovaného množstva mlieka nevyhnutné vybrať iného nákupcu, ktorý zas nakúpil veľké množstvo. V každom prípade takáto kompenzácia na aritmetické účely nemôže mať vplyv na dôsledky, ktoré prináleží Komisii vyvodiť, keď zistí nezrovnalosti v podmienkach vykonania kľúčových kontrol členskými štátmi. Inými slovami, bez ohľadu na deklarované množstvo mlieka, ktoré určitý nákupca nadobudol, pokiaľ Komisia konštatuje, že kontroly, ktorých predmetom bol uvedený nákupca, boli oneskorené, je povinná z tejto nezrovnalosti vyvodiť právne dôsledky.
80. Na úvod treba pripomenúť, že hoci je Komisia v rámci zúčtovania EPUZF poverená kontrolovať, či operácie financované záručnou sekciou boli uskutočnené členskými štátmi v súlade s platnými právnymi pravidlami Únie, pravdou tiež ostáva, že práve členské štáty majú najlepšiu možnosť zhromaždiť a overiť údaje potrebné na zúčtovanie výdavkov EPUZF, a preto im prináleží, aby predložili čo najpodrobnejší a úplný dôkaz o skutočnom stave číselných údajov Komisie, prípadne o nepresnostiach v jej výpočtoch (rozsudok Súdneho dvora z 10. novembra 1993, Holandsko/Komisia, C‑48/91, Zb. s. I‑5611, bod 17). Vzhľadom na nezrovnalosť zistenú Komisiou, konkrétne oneskorenosť kontrol vykonaných Talianskou republikou, však ani tento štát, ani Komisia neboli schopní objektívne stanoviť množstvo vyrobeného mlieka, najmä čo sa týka hospodárskych subjektov, ktoré boli predmetom vadných kontrol. Preto sa tretie tvrdenie založené na tom, že Komisia priznala rovnakú dôležitosť kontrolám uskutočneným u nákupcov množstva mlieka predstavujúceho zanedbateľnú časť v určitom regióne ako kontrolám uskutočneným u kupujúcich značne vyššie množstva tohto produktu, musí zamietnuť.
81. Za týchto podmienok na jednej strane, keďže vzhľadom na dôvody uvedené v bode 76 vyššie Komisia nebola spôsobilá objektívne stanoviť množstvo mlieka vyrobené v dotknutom regióne, mohla s cieľom ohodnotenia možných strát utrpených fondmi uplatniť paušálnu finančnú opravu, takže jej nemožno vytýkať, že nezohľadnila množstvá mlieka, ktoré boli predmetom vadných kontrol. Na druhej strane a v každom prípade absencia spoľahlivých údajov týkajúcich sa kontrolovaných množstiev vyprodukovaného mlieka ohrozuje možnosť posúdiť údajnú neprimeranosť paušálnej finančnej opravy vo vzťahu k množstvám mlieka dotknutým nezrovnalosťou zistenou Komisiou.
82. V dôsledku toho je potrebné zamietnuť druhý žalobný dôvod ako nedôvodný.
3. O treťom žalobnom dôvode založenom na neexistencii právneho základu pre uplatnenie paušálnej finančnej opravy a následnom porušení článku 11 nariadenia č. 885/2006 usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 a zásady proporcionality
a) Tvrdenia účastníkov konania
83. Vo svojej žalobe Talianska republika v podstate Komisii vytýka, že keďže nedisponuje právnym základom na uplatnenie paušálnej finančnej opravy pre prípad nezrovnalosti týkajúcej sa uplatnenia režimu pripísaných príjmov, konala svojvoľne a porušila jednak ustanovenia článku 11 nariadenia č. 885/2006 a usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97, a jednak zásadu proporcionality. Na podporu týchto troch výhrad, ktoré tvoria tretí žalobný dôvod, sa Talianska republika v podstate opiera o tieto dve tvrdenia.
84. V prvom rade Talianska republika tvrdí, že nijaké ustanovenie práva Únie nezakladá uplatnenie paušálnej finančnej opravy v prípade nezrovnalostí kontrol týkajúcich sa pripísaných príjmov. Akty práva Únie ako dokument č. VI/5330/97 odôvodňujú použitie takejto opravy len v prípade, keď sa absencia a nedostatočnosť kľúčových kontrol týka viazaných výdavkov, a nie pripísaných príjmov. Navyše na rozdiel od viazaných výdavkov nijaký akt práva Únie nespresňuje spôsoby a stupeň významu kontrol týkajúcich sa dotknutých príjmov.
85. V druhom rade Talianska republika v podstate tvrdí, že čo sa týka rizík straty pre fondy, ktoré vyplývajú z absencie výberu pripísaného príjmu, nie je možné určiť ako parameter úroveň mliečnej produkcie. Komisia totiž až po tom, ako určí výšku prípadného prekročenia, môže na účely ohodnotenia tejto straty uplatniť na poplatok, ktorý je teoreticky dlžný z dôvodu tohto prekročenia, paušálne sadzby finančnej opravy stanovené v dokumente č. VI/5330/97. V prejednávanej veci však „anomália [vyplýva] zo skutočnosti, že uvedené sadzby opravy [boli] uplatnené na sumu teoretického poplatku [ktorá bola získaná] uplatnením poplatku na celkové množstvo mlieka vyprodukované v priebehu dotknutých zúčtovacích období“. Talianska republika ďalej uvádza, že Komisia svojvoľne „… uplatnila sadzby finančnej opravy k odhadu možného prekročenia kvót a následného poplatku, pričom ho pripočítala k prekročeniu kvóty vnútroštátnej produkcie a rozdelila ho tak, aby ho mohla jednotlivo prideliť regiónom podliehajúcim kontrolám na účely účtovnej závierky“.
86. V replike Talianska republika s poukázaním na údajné nesprávne pochopenie pôsobnosti tretieho žalobného dôvodu zo strany Komisie tvrdí, že v rámci tohto žalobného dôvodu napáda najmä skutočnosť, že finančná oprava sa uplatnila s prihliadnutím na celú regionálnu produkciu mlieka v regiónoch, v ktorých boli zistené nezrovnalosti, namiesto toho, aby sa zohľadnili výlučne produkcie mlieka týkajúce sa nákupcov alebo výrobcov kontrolovaných oneskorene.
87. Komisia spochybňuje tvrdenia uvedené Talianskou republikou na podporu tretieho žalobného dôvodu.
b) Posúdenie Všeobecným súdom
88. Na úvod, po prvé, vzhľadom na judikatúru pripomenutú v bode 50 vyššie Všeobecný súd ex offo
konštatuje, že tretia výhrada založená na porušení zásady proporcionality nie je súhrnným spôsobom podopretá podľa ustanovení článku 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku. Ani v štádiu žaloby, ani v štádiu repliky totiž Talianska republika v súvislosti s tretím žalobným dôvodom neuvádza nijaké tvrdenie, ktoré by mohlo podložiť túto výhradu. Preto sa táto výhrada musí vyhlásiť za neprípustnú.
89. Po druhé treba pripomenúť, že z ustanovení článku 48 ods. 2 rokovacieho poriadku vyplýva, že uvádzanie nových dôvodov je prípustné počas konania len vtedy, ak sú tieto dôvody založené na nových právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania. Ak však ide o výhradu, ktorá priamo alebo nepriamo dopĺňa žalobný dôvod už uvedený v žalobe a je s ním úzko spojená, musí sa vyhlásiť za prípustnú (rozsudok Súdu prvého stupňa z 28. apríla 2010, Gütermann a Zwicky/Komisia, T‑456/05 a T‑457/05, Zb. s. II‑1443, body 198 a 199).
90. V prejednávanej veci, čo sa týka tvrdenia uvedeného Talianskou republikou v replike, ako sa uvádza v bode 86 vyššie, je nutné konštatovať, že toto tvrdenie v rozsahu, v akom sa pokúša presadiť, že výpočet finančných opráv sa mal zakladať výlučne na produkciách mlieka, ktoré súviseli s nákupcami a výrobcami kontrolovanými oneskorene, v nijakom prípade nebolo predložené v štádiu žaloby.
91. V žalobe totiž Talianska republika na jednej strane tvrdí, že v prípade pripísaných príjmov v nijakom prípade nemožno zohľadniť úroveň mliečnej produkcie. Na druhej strane vytýkala Komisii, že svojvoľne použila „sadzby finančnej opravy k odhadu možného prekročenia kvót a následného poplatku, pričom ho pripočítala k prekročeniu kvóty vnútroštátnej produkcie a rozdelila ho tak, aby ho mohla jednotlivo prideliť regiónom podliehajúcim kontrolám na účely účtovnej závierky“. Z týchto dvoch tvrdení však nijako nevyplýva, že Talianska republika už v tomto štádiu konania v podstate tvrdila, že výpočet finančnej opravy sa mal výlučne zakladať na mliečnych produkciách súvisiacich s nákupcami a výrobcami kontrolovanými oneskorene.
92. V dôsledku toho sa toto tvrdenie, ktoré nepredstavuje nepriame doplnenie žalobného dôvodu, ktorý podporuje, a ktoré sa nezakladá na právnych a skutkových okolnostiach zistených počas konania, musí vyhlásiť za neprípustné.
93. Na úvod, čo sa týka prvej a druhej výhrady, ktoré podporujú tretí žalobný dôvod, treba preskúmať každé z dvoch tvrdení uvedených v bodoch 84 a 85 vyššie.
O prvom tvrdení založenom v podstate na neexistencii právneho základu na uplatnenie paušálnej finančnej opravy v prípade nezrovnalostí kontrol týkajúcich sa pripísaných príjmov
94. Čo sa týka prvého tvrdenia založeného v podstate na tom, že uplatnenie paušálnej finančnej opravy v prípade nezrovnalostí kontrol pripísaných príjmov nemá právny základ, a preto je svojvoľné, treba uviesť, že hoci Talianska republika výslovne poukazuje len na ustanovenia článku 11 nariadenia č. 885/2006 (uplatňujúceho sa na zúčtovacie obdobie 2006/2007), toto prvé tvrdenie sa musí preskúmať vzhľadom na právnu úpravu uplatňujúcu sa na rôzne dotknuté zúčtovacie obdobia, a to najmä vzhľadom na ustanovenia nariadenia č. 1663/95 zrušeného nariadením č. 885/2006. V tomto ohľade treba najmä zdôrazniť, že ako vyplýva z tabuľky zhody uvedenej v prílohe V k nariadeniu č. 885/2006, ustanovenia článku 8 nariadenia č. 1663/95 sa zhodujú s ustanoveniami článku 11 nariadenia č. 885/2006.
– Zúčtovacie obdobia 2004/2005 a 2005/2006
95. Pokiaľ ide o zúčtovacie obdobia 2004/2005 a 2005/2006, uplatňuje sa nariadenie č. 1605/2002 v znení platnom do 1. mája 2007 a nariadenia č. 1258/1999, č. 1663/95, č. 1788/2003 a č. 595/2004. Je potrebné preskúmať, či Komisia mala právny základ na uplatnenie jednak finančných opráv v prípade nezrovnalostí týkajúcich sa uplatnenia režimu pripísaných príjmov, a jednak paušálnej finančnej opravy v prípade prítomnosti takýchto nezrovnalostí.
96. V prvom rade, čo sa týka právomoci priznanej Komisii pre uplatnenie finančných opráv v prípade nezrovnalostí týkajúcich sa uplatnenia režimu pripísaných príjmov, treba po prvé najskôr pripomenúť, že na základe ustanovení článku 274 ES Komisia plní rozpočet v súlade s ustanoveniami nariadení vydaných podľa článku 279 ES na vlastnú zodpovednosť a v medziach určených prostriedkov, a to podľa zásad riadneho finančného hospodárenia. Ďalej, ako vyplýva z odôvodnenia 16 nariadenia č. 1605/2002 prijatého na základe ustanovení článku 279 ES, metódy plnenia rozpočtu by mali zaručovať dodržiavanie postupov na ochranu finančných prostriedkov Spoločenstva bez ohľadu na to, ktorý subjekt je zodpovedný za celkové plnenie alebo za čiastkové plnenie, a musia potvrdiť, že konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu nesie v súlade s článkom 274 ES Komisia. Nakoniec, na základe ustanovení článku 53 ods. 1 nariadenia č. 1605/2002 citovaných v bode 1 vyššie a uplatňujúcich sa do 1. mája 2007 Komisia plní rozpočet tromi metódami vrátane zdieľaného hospodárenia. Na základe ustanovení článku 53 ods. 5 nariadenia č. 1605/2002 citovaných v rovnakom bode vyššie, v rámci metódy zdieľaného hospodárenia Komisia uplatňuje zúčtovacie postupy alebo mechanizmy finančnej opravy, ktoré jej umožnia vziať na seba konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu.
97. Po druhé, čo sa týka financovania SPP a najmä EPUZF, ktorý, ako bolo pripomenuté v odôvodnení 1 nariadenia č. 1258/1999, je súčasťou všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev, treba najskôr uviesť, že v súlade s ustanoveniami článku 1 ods. 2 písm. b) uvedeného nariadenia záručná sekcia EPUZF financuje intervencie zamerané na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov. Ďalej podľa článku 2 ods. 2 tohto nariadenia financovanie uvedených intervencií predpokladá, že budú vykonané podľa pravidiel Spoločenstva v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov. Nakoniec na základe ustanovení článku 8 ods. 1 písm. c) tohto nariadenia členské štáty prijmú opatrenia potrebné na vymáhanie súm stratených v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti, pričom podľa odseku 2 druhého pododseku tohto článku čiastky, ktoré sa vymôžu, sa vyplatia akreditovaným platobným agentúram, ktoré ich odčítajú od výdavkov financovaných fondom.
98. Po tretie, pokiaľ ide o konanie týkajúce sa zúčtovania fondov, na jednej strane podľa ustanovení článku 1 ods. 3 druhého odseku nariadenia č. 1663/95 sa rozhodnutie o akreditácii platobnej agentúry urobí na základe preskúmania správnych a účtovníckych podmienok vrátane podmienok, ktoré boli prijaté na ochranu záujmov Únie najmä v oblasti súm, ktoré sa majú vybrať. Na druhej strane na základe bodu 11 jednotnej prílohy uvedeného nariadenia s názvom „Pokyny pre kritériá akreditácie platobnej agentúry“ sa všetky ustanovenia tejto prílohy „sa vzťahujú, mutatis mutandis, na ‚[pripísané príjmy]‘ (poplatky, prepadnuté záruky, uhradené platby a pod.), ktoré agentúra musí zinkasovať v mene [záručnej] sekcie EPUZF…“.
99. Po štvrté, pokiaľ ide o dodatočné poplatky, najskôr podľa článku 3 nariadenia č. 1788/2003 členské štáty zodpovedajú Únii za poplatok, ktorý vznikne pri prekročení národných referenčných množstiev, a zaplatia ho do fondu. Ďalej na základe článku 11 uvedeného nariadenia nákupcovia budú zodpovední za výber príspevkov od výrobcov, ktoré sú povinní platiť vo forme poplatku, a zaplatia príslušnému orgánu členského štátu sumu týchto príspevkov. Okrem toho článok 22 tohto nariadenia stanovuje, že dodatočný poplatok sa považuje za intervenciu určenú na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov a uplatní sa na financovanie výdavkov v sektore mlieka. Nakoniec na základe článku 17 nariadenia č. 595/2004 členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa poplatok správne vyrubil a aby pripadol na výrobcov, ktorí prispeli k prekročeniu.
100. Preskúmanie právnej úpravy pripomenutej v bodoch 96 až 99 vyššie v súvislosti so zúčtovacími obdobiami 2004/2005 a 2005/2006 umožňuje vyvodiť tieto tri zistenia.
101. Po prvé vykonanie intervencií zameraných na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov, ktoré patria pod záručnú sekciu EPUZF, si vyžaduje, aby sa vykonali podľa platných pravidiel Spoločenstva v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov (článok 2 ods. 2 nariadenia č. 1258/1999). Na jednej strane je sektor mlieka a mliečnych výrobkov predmetom spoločnej organizácie trhov, ktorá spadá do SPP (pozri bod 21 vyššie), a na druhej strane sa dodatočný poplatok považuje za intervenciu a je určený na financovanie výdavkov v sektore mlieka (článok 22 nariadenia č. 1788/2003). V dôsledku toho zákonnosť metód výberu tohto poplatku predstavuje jednu z podmienok, ktoré sa musia rešpektovať v rámci vykonania intervencií záručnej sekcie EPUZF v sektore mlieka a mliečnych výrobkov.
102. Po druhé členským štátom pod kontrolou Komisie prináleží, aby zabezpečili, že dodatočné poplatky budú najmä správne vybrané príslušnými platobnými agentúrami (článok 17 nariadenia č. 595/2004), a to v mene záručnej sekcie EPUZF (bod 11 jednotnej prílohy nariadenia č. 1663/95).
103. Po tretie, podľa ustanovení článku 53 nariadenia č. 1605/2002 Komisia uplatňuje najmä mechanizmy finančnej opravy, ktoré jej umožnia vziať na seba konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu, a to na základe zásady, podľa ktorej rôzne metódy plnenia rozpočtu musia zaručiť dodržiavanie postupov na ochranu prostriedkov Spoločenstva. Práve preto má Komisia osobitnú právomoc rozhodnúť o vyčlenení týchto výdavkov z financovania prostriedkami Únie, ak zistí, že výdavky neboli vynaložené v súlade s predpismi Spoločenstva (článok 7 ods. 4 prvý pododsek nariadenia č. 1258/1999). To isté platí aj pre pripísané príjmy. Z povahy dodatočného poplatku totiž vyplýva, že predstavuje príjem pripísaný na účely financovania nákladov v sektore mlieka (článok 22 nariadenia č. 1788/2003). Ako však vyplýva z právnej úpravy pripomenutej v bodoch 96 až 99 vyššie, členské štáty sú povinné vyberať uvedený príjem v mene záručnej sekcie EPUZF pod kontrolou Komisie, čo jej umožňuje niesť konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu. V dôsledku toho je potrebné sa domnievať, že Komisia má právomoc vyvodiť finančné dôsledky z nezrovnalostí majúcich vplyv na výber dodatočného poplatku, ktorým sú poverené členské štáty.
104. Z troch zistení vyvodených v bodoch 101 až 103 vyššie vyplýva, že pokiaľ ide o zúčtovacie obdobia 2004/2005 a 2005/2006, Komisia na základe ustanovení Zmluvy pripomenutých v bode 96 vyššie a na základe článku 53 ods. 5 nariadenia č. 1605/2002 platného do 1. mája 2007 mala právny základ pre kontrolovanie metód výberu dodatočného poplatku a uplatnenie finančných opráv v prípade takých nezrovnalostí ako v prejednávanej veci.
105. V druhom rade, pokiaľ ide o právomoc priznanú Komisii na uplatnenie paušálnych finančných opráv, treba po prvé pripomenúť, že ako uvádza bod 2 druhý odsek prílohy I dokumentu č. VI/5330/97 s názvom „Finančné dôsledky prešetrovaní vedených mimo programu zúčtovania“ cieľom auditu systémov je získať primeranú záruku, že výdavky boli vynaložené a príjmy boli získané v súlade s právom Únie. Navyše, ako sa spresnilo v tom istom bode, pokiaľ ide o príjmy, treba sa uistiť, že nie sú cielene podhodnotené.
106. Po druhé Talianska republika nesprávne tvrdí, že na rozdiel od výdavkov nijaký akt práva Únie nespresňuje metódy a stupeň dôležitosti kontrol týkajúcich sa príjmov. Z prílohy II dokumentu č. VI/5330/97 s názvom „Finančné dôsledky nedostatkov v kontrolách vykonaných členskými štátmi na zúčtovanie účtov záručnej sekcie EPUZF“ citovanej v bodoch 29 a 30 vyššie totiž vyplýva, že Komisia v nej podrobne uviedla jednak hlavné skutočnosti, ktoré sa musia zohľadniť na účely ohodnotenia stupňa rizika strát pre fondy Únie, aby sa určilo, či je potrebné uplatniť finančnú úpravu, a jednak sadzbu paušálnej finančnej opravy uplatňujúcu sa v závislosti od závažnosti zistených nezrovnalostí, a to najmä rozlíšením dvoch kategórií kontrol, a síce kľúčových kontrol a sekundárnych kontrol. Je však nutné konštatovať, že ani skutočnosti, ktoré sa musia zohľadniť na účely odhadu rizika strát, ani definícia každej z dvoch kategórií kontrol prijatá v uvedenej prílohe, neumožňujú preukázať, že sa uplatňujú len v súvislosti s nezrovnalosťami týkajúcimi sa vynaložených viazaných výdavkov, nie však pripísaných príjmov. Takýmto spôsobom sa stanovuje, že kľúčové kontroly „sú fyzické a administratívne kontroly potrebné na overenie základných skutočností, predovšetkým… množstva a kvalitatívnych podmienok, vrátane dodržania lehôt“ a že „sú vykonávané na mieste a vzájomným porovnaním nezávislých údajov“.
107. V prejednávanej veci však stačí pripomenúť, že nezrovnalosti zistené Komisiou sa týkajú vykonania vnútroštátnymi orgánmi po uplynutí stanovených lehôt fyzických a administratívnych kontrol základných skutočností, konkrétne množstiev vyprodukovaného mlieka, s cieľom stanoviť, či je namieste uplatniť paušálny poplatok.
108. Z tohto dôvodu, keďže sa na jednej strane dotknuté nezrovnalosti týkajú vykonania kontrol na mieste po uplynutí stanovených lehôt, majú vplyv na kľúčové kontroly, ako sú definované v dokumente č. VI/5330/97. Na druhej strane vzhľadom na kategóriu dotknutých kontrol bola Komisia podľa usmernení obsiahnutých v uvedenom dokumente a pripomenutých v bode 30 vyššie oprávnená uplatniť sadzby paušálnej finančnej opravy vo výške 5 alebo 10 %. Preto Komisia správne odkázala na usmernenia obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97 na účely stanovenia paušálnej finančnej opravy vzhľadom na také nezrovnalosti ako v prejednávanej veci, ktoré sa týkajú výberu dodatočného poplatku, konkrétne pripísaného príjmu.
109. Vzhľadom na úvahy uvedené vyššie, pokiaľ ide o zúčtovacie obdobia 2004/2005 a 2005/2006, Talianska republika na základe prvej výhrady nesprávne tvrdí, že Komisia vzhľadom na nedostatok právneho základu nemohla uplatniť paušálnu finančnú opravu v prípade nezrovnalostí kontrol týkajúcich sa takých pripísaných príjmov ako v prejednávanej veci.
– Zúčtovacie obdobie 2006/2007
110. Pokiaľ ide o zúčtovacie obdobie 2006/2007 uplatňuje sa nariadenie č. 1605/2002 v znení platnom do 1. mája 2007, a potom v znení zmien a doplnení platnom od 1. mája 2007 a nariadenia č. 1290/2005, č. 885/2006, č. 1788/2003 a č. 595/2004. Znova je namieste preskúmať, či Komisia má právny základ na uplatnenie jednak finančných opráv v prípade nezrovnalostí týkajúcich sa uplatnenia režimu pripísaných príjmov, a jednak v prítomnosti takýchto nezrovnalostí paušálnej finančnej opravy.
111. V prvom rade, čo sa týka právomoci priznanej Komisii pre uplatnenie finančných opráv v prípade nezrovnalostí týkajúcich sa uplatnenia režimu pripísaných príjmov, treba po prvé odkázať na odôvodnenie uvedené v bode 96 vyššie, tak v súvislosti s ustanoveniami článku 274 ES, ako aj článku 53 nariadenia č. 1605/2002 v znení platnom do 1. mája 2007. Pokiaľ ide o ustanovenia článku 53 tohto nariadenia v znení zmien a doplnení platnom od 1. mája 2007, citované v bode 2 vyššie, znova stanovujú, že Komisia plní rozpočet v súlade s ustanoveniami uvedenými v článkoch 53a až 53d, jedným z troch spôsobov, medzi ktorými sa nachádza zdieľané hospodárenie. Podľa ustanovení článku 53d ods. 2 a 4 nariadenia č. 1605/2002, v znení zmien a doplnení, citovaných v bode 3 vyššie, ak Komisia plní rozpočet prostredníctvom zdieľaného hospodárenia, s cieľom zabezpečiť, aby sa používali finančné prostriedky v súlade s uplatniteľnými pravidlami, členské štáty prijímajú všetky opatrenia nevyhnutné na ochranu finančných záujmov Únie a z tohto dôvodu musia najmä získavať späť finančné prostriedky stratené v dôsledku nezrovnalostí alebo chýb. V odseku 4 tohto článku sa dopĺňa, že aby sa Komisia ubezpečila o použití finančných prostriedkov, uplatňuje zúčtovacie postupy alebo mechanizmy finančných opráv, ktoré jej umožnia vziať na seba konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu.
112. Po druhé, pokiaľ ide o financovanie SPP, a najmä EPZF, najskôr, ako vyplýva z odôvodnenia 2 nariadenia č.1290/2005, rozpočet Únie financuje výdavky SPP najmä prostredníctvom svojich fondov. Navyše, stále na základe ustanovení tohto odôvodnenia, toto financovanie výdavkov SPP sa uskutočňuje buď centralizovaným spôsobom, alebo v rámci zdieľaného hospodárenia medzi členskými štátmi a Spoločenstvom v súlade s článkom 53 nariadenia č. 1605/2002.
113. Ďalej na základe odôvodnenia 29 nariadenia č. 1290/2005:
„S cieľom umožniť opätovné použitie [fondu] EPZF… by mali byť stanovené pravidlá pridelenia čiastok vymožených členskými štátmi pri vykonaní overenia súladu a postupov po zistení nezrovnalostí a nedbanlivosti, ako aj dodatočných poplatkov v odvetví mlieka a mliečnych výrobkov.“
114. Napokon článok 34 ods. 1 písm. b) nariadenia 1290/2005 stanovuje:
„1. Za pridelené [pripísané – neoficiálny preklad ] príjmy v zmysle článku 18 nariadenia (ES, Euratom) č. 1605/2002 sa považujú:
…
b) čiastky, ktoré sú prijaté alebo vymožené uplatnením nariadenia… č. 1788/2003…“
115. Po tretie, čo sa týka zúčtovania EPZF, ako to uvádza Komisia, v súlade s ustanoveniami článku 11 ods. 5 nariadenia č. 885/2006, tento článok, ktorý stanovuje platné pravidlá týkajúce sa overenia súladu a Komisii vo svojom odseku 3 druhom pododseku priznáva právomoc prijať rozhodnutie na základe článku 31 nariadenia č. 1290/2005, sa uplatňuje mutatis mutandis na pripísané príjmy v zmysle článku 34 tohto nariadenia.
116. Navyše je potrebné uviesť, že v bode E nazvanom „Postupy v prípade dlhov“ prílohy I nariadenia č. 885/2006 nazvanej „Akreditačné kritériá [platobných agentúr]“ sa stanovuje:
„Všetky kritériá stanovené v bodoch A až D sa uplatňujú mutatis mutandis
na poplatky…, ktoré má agentúra inkasovať v prospech EPZF…“.
117. Po štvrté, pokiaľ ide o dodatočné poplatky, keďže ustanovenia nariadení č. 1788/2003 a č. 595/2004 sa uplatňujú na zúčtovacie obdobia 2006/2007, treba odkázať na odôvodnenie uvedené v bode 99 vyššie.
118. Vzhľadom na právnu úpravu uvedenú v bodoch 111 až 117 vyššie, ako aj analogicky na tri zistenia vyvodené v bodoch 101 až 103 vyššie v súvislosti so zúčtovacím obdobím 2006/2007, je nevyhnutné konštatovať, že Komisia má na základe ustanovení Zmluvy pripomenutých v bode 96 vyššie, článku 53b ods. 2 a 4 nariadenia č. 1605/2002 uplatňujúceho sa od 1. mája 2007, a na základe článku 34 nariadenia č. 1290/2005 právny základ pre kontrolu a uplatnenie finančnej opravy v prípade takých nezrovnalostí ako v prejednávanej veci, ktoré sa týkajú kontrol v súvislosti s vymáhaním dodatočného poplatku, konkrétne pripísaného príjmu.
119. V druhom rade, pokiaľ ide o právomoc priznanú Komisii na uplatnenie paušálnych finančných opráv, ako to vyplýva z odôvodnenia uvedeného v bodoch 105 až 108 vyššie, Komisia sa mohla odôvodnene inšpirovať usmerneniami obsiahnutými v dokumente č. VI/5330/97, ktoré sa uplatňujú na zúčtovacie obdobie 2006/2007 s cieľom stanoviť paušálnu finančnú opravu vzhľadom na také nezrovnalosti, ako sú dotknuté v prejednávanej veci, ktoré sa týkajú vymáhania dodatočného poplatku.
120. Vzhľadom na úvahy uvedené vyššie, pokiaľ ide o zúčtovacie obdobie 2006/2007, Talianska republika na základe prvej výhrady nesprávne tvrdí, že Komisia vzhľadom na nedostatok právneho základu nemohla uplatniť paušálnu finančnú opravu v prípade nezrovnalostí kontrol týkajúcich sa takých pripísaných príjmov ako v prejednávanej veci.
121. Ešte pred vyvodením konečného záveru o dôvodnosti prvého tvrdenia uvedeného na podporu tretieho žalobného dôvodu je potrebné zdôrazniť, že závery vyvodené v bodoch 109 a 120 vyššie potvrdzuje na základe odôvodnenia prostredníctvom analógie aj judikatúra Súdneho dvora.
122. V rozsudku Holandsko/Komisia, už citovanom v bode 80 vyššie, Súdny dvor rozhodol o uplatnení ustanovení nariadenia č. 729/70 na zúčtovanie EPUZF v súvislosti s príjmami, ktoré sa mali vybrať v členských štátoch, konkrétne v súvislosti s poplatkom za spoluzodpovednosť v sektore obilnín, ako je upravený v článku 4 ods. 4 nariadenia Rady (EHS) č. 2727/75 z 29. októbra 1975 o spoločnej organizácii trhu s obilninami (Ú. v. ES L 281, s. 1) zmeneného a doplneného nariadení Rady (EHS) č. 1579/86 z 23. mája 1986 (Ú. v. ES L 139, s. 29).
123. V tomto ohľade po prvé Súdny dvor v rozsudku Holandsko/Komisia, už citovanom v bode 80 vyššie (bod 22), pripomenul, že poplatok za spoluzodpovednosť v sektore obilnín je súčasťou intervencií určených na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov a bol určený na financovanie výdavkov sektora obilnín. Ďalej zdôraznil, že z ustanovení článku 1 ods. 2 písm. b) v spojení s ustanoveniami článku 3 ods. 1 nariadenia č. 729/70 vyplýva, že intervencie určené na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov patrili do jeho pôsobnosti.
124. Po druhé Súdny dvor v rozsudku Holandsko/Komisia, už citovanom v bode 80 vyššie (bod 23), uviedol, že ani z odôvodnení, ani z ustanovení nariadenia č. 729/70 nevyplýva rozlišovanie v zúčtovaní podľa toho, či ide o výdavky financované EPUZF alebo príjmy, ktoré má vybrať. Práve naopak sa totiž domnieval, že článok 5 ods. 1 posledný pododsek nariadenia č. 729/70 jasne ukazoval, že toto nariadenie sa uplatňuje na všetky operácie financované záručnou sekciou EPUZF, vrátane intervencií určených na stabilizáciu trhov, ktorých súčasťou je poplatok za spoluzodpovednosť.
125. V prejednávanej veci je potrebné najskôr stanoviť, že článok 22 nariadenia č. 1788/2003, ktorý upravuje dodatočné poplatky pre výrobcov mlieka a iných mliečnych výrobkov, obsahuje obdobné ustanovenia ako článok 4 ods. 4 nariadenia č. 2727/75. Uvedený článok totiž stanovuje, že poplatok sa považuje za intervenciu určenú na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov a uplatní sa na financovanie výdavkov v sektore mlieka.
126. Nakoniec, ako vyplýva z tabuľky zhody pripojenej k nariadeniam č. 1258/1999 a č. 1290/2005, ustanovenia jednak článku 1 ods. 2 písm. b) a článku 2 ods. 2 nariadenia č. 1258/1999 a jednak článku 3 nariadenia č. 1290/2005 sa aspoň v podstate zhodujú s ustanoveniami článku 1 ods. 2 písm. b) a článku 3 ods. 1 nariadenia č. 729/70.
127. Nakoniec, ako vyplýva tiež z bodov 7 a 13 vyššie, ustanovenia článku 6 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1258/1999 a článku 8 ods. 1 písm. c) bodu iii) nariadenia č. 1290/2005 sa aspoň v podstate zhodujú s ustanoveniami článku 5 ods. 1 posledného odseku nariadenia č. 729/70.
128. Vzhľadom na zistenia uvedené v bodoch 125 až 127 vyššie je namieste uviesť, že dôvody podobné tým, ktoré sú uvedené v rozsudku Holandsko/Komisia, už citovanom v bode 80 vyššie (body 22 a 23), je potrebné zohľadniť aj v prejednávanej veci. Preto treba konštatovať, že ustanovenia nariadenia č. 1258/1999 a nariadenia č. 1290/2005 týkajúce sa zúčtovania EPUZF alebo EPZF sa uplatňujú tak na viazané výdavky, ako aj na pripísané príjmy.
129. Vzhľadom na dôvody uvedené vyššie a najmä závery vyvodené v bodoch 109 a 120 vyššie, je namieste zamietnuť prvé tvrdenie ako nedôvodné.
O druhom tvrdení založenom na tom, že Komisia nevykonala odhad sumy prípadného prekročenia pred uplatnením sadzby paušálnej finančnej opravy na túto sumu
130. Pokiaľ ide o druhé tvrdenie, na základe ktorého Talianska republika vytýka Komisii, čo sa týka rizík straty pre fond, ktorá vyplýva z absencie výberu pripísaného príjmu, že najskôr neurčila výšku prípadného prekročenia, aby následne na účely ohodnotenia tejto straty uplatnila na poplatok, ktorý je teoreticky dlžný z dôvodu tohto prekročenia, paušálne sadzby finančnej opravy stanovené v dokumente č. VI/5330/97, treba uviesť toto.
131. Po prvé Talianska republika na účely spochybnenia zákonnosti napadnutého rozhodnutia nesprávne tvrdí, že na jednej strane „anomália vyplýva zo skutočnosti, že uvedené sadzby opravy [boli] uplatnené na sumu teoretického poplatku, ktorá bola získaná uplatnením poplatku na celkové množstvo mlieka vyprodukované v priebehu dotknutých zúčtovacích období“ a na druhej strane, že „Komisia svojvoľne… uplatnila sadzby finančnej opravy k odhadu možného prekročenia kvót a následného poplatku, pričom ho pripočítala k prekročeniu kvóty vnútroštátnej produkcie a rozdelila ho tak, aby ho mohla jednotlivo prideliť regiónom podliehajúcim kontrolám na účely účtovnej závierky“.
132. Ako totiž jasne vyplýva jednak z údajov uvedených v liste Komisie z 24. marca 2010, týkajúcom sa metód výpočtu finančnej opravy, ktorý sa uskutočňuje v troch etapách opísaných v bode 37 vyššie, a na druhej strane zo znenia súhrnnej správy, ako je opísané v bodoch 40 a 41 vyššie, Komisia na rozdiel od toho, čo tvrdí Talianska republika, neuplatnila sadzby paušálnej finančnej opravy ani na sumu teoretického poplatku, ani súčasne na účely stanovenia prípadného prekročenia a výpočtu následného poplatku. Keďže vzhľadom na zistené nezrovnalosti v kontrolách neboli k dispozícii spoľahlivé údaje, uvedené sadzby sa uplatnili výlučne na účely výpočtu teoretického množstva mlieka vyprodukovaného v každom regiónov dotknutých nezrovnalosťami zistenými v priebehu dotknutých zúčtovacích období.
133. Po druhé, ako pripomína Talianska republika, z usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 vyplýva, že „paušálne opravy sa môžu uplatniť na sumu výdavku, ktorá predstavuje riziko“. V dôsledku toho sadzby opravy stanovené uvedeným dokumentom sa uplatňujú na skutočnosť, ktorá priamo spôsobuje riziko strát znášané fondom.
134. Pokiaľ ide o výdavky, keďže skutočnosť, ktorá priamo spôsobuje riziko strát znášané fondom, spočíva v možnom nadhodnotení ich sumy, sadzba opravy stanovená dokumentom č. VI/5330/97 sa uplatnila na túto sumu.
135. Naopak, čo sa týka takého pripísaného príjmu, o aký ide v prejednávanej veci, ako vyplýva z judikatúry pripomenutej v bode 65 vyššie, skutočnosť, ktorá priamo spôsobuje riziko strát znášané fondom, spočíva v možnej podhodnotenej deklarácii nákupcami alebo výrobcami množstiev vyprodukovaného mlieka s cieľom neplatenia dodatočných poplatkov. V takom prípade ako v prejednávanej veci totiž vzhľadom na nedostatok spoľahlivých údajov týkajúcich sa množstva vyprodukovaného mlieka ani členský štát poverený výberom dodatočných poplatkov, ani Komisia poverená plnením rozpočtu nemôžu uvedené množstvo objektívne určiť. V dôsledku toho vzhľadom na nespôsobilosť skontrolovať, či pridelená národná kvóta bola prekročená, nie sú ani spôsobilí posúdiť, či sa dodatočný poplatok má vybrať, a ak áno, nie sú spôsobilí ho vypočítať. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že práve z dôvodu rizika podhodnotenej deklarácie množstiev vyprodukovaného mlieka je fond vystavený riziku straty príjmov.
136. V prejednávanej veci na jednej strane podľa usmernení obsiahnutých v dokumente č. VI/5330/97 v prípade, že Komisia nie je spôsobilá kvantifikovať ujmu, ktorú utrpel fond, môže uplatniť sadzbu paušálnej finančnej opravy, a na druhej strane, ako sa už uviedlo v rámci preskúmania prvého žalobného dôvodu (pozri bod 66 vyššie), nezrovnalosti zistené v prejednávanej veci nevyhnutne ovplyvnili spoľahlivosť a účinnosť kontrol s cieľom určiť práve množstvo vyprodukovaného mlieka a následne skontrolovať, či národná kvóta pridelená Talianskej republike bola prekročená. Takéto nezrovnalosti vystavili fond skutočnému riziku straty.
137. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy, keďže bolo na jednej strane pre Komisiu nemožné objektívne určiť množstvo vyprodukovaného mlieka a následne s istotou stanoviť prekročenie alebo neprekročenie národnej kvóty pridelenej Talianskej republike, výlučne uplatnenie paušálnej finančnej opravy umožňovalo ohodnotiť ujmu, ktorú mohol fond utrpieť. Na druhej strane Komisia na účely ohodnotenia tohto rizika a s cieľom neutralizovať riziko podhodnotenej deklarácie množstiev vyprodukovaného mlieka správne uplatnila sadzby paušálnej finančnej opravy na výšku množstiev deklarovaného mlieka.
138. Druhé tvrdenie preto musí byť zamietnuté ako nedôvodné.
139. Na záver preto treba tretí žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
4. O štvrtom žalobnom dôvode z aloženom jednak na porušení povinnosti odôvodnenia alebo na nedostatku odôvodnenia a jednak na porušení ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006
a) Tvrdenia účastníkov konania
140. Najskôr Talianska republika na základe najmä záverov zmierovacieho orgánu v konečnej správe týkajúcej sa regiónu Latium tvrdí, že odôvodnenie týkajúce sa sadzby uplatnenej opravy v prípade pretrvávania zistených nezrovnalostí je nedostatočné.
141. Navyše sa Talianska republika domnieva, že oprava uplatnená Komisiou nie je v súlade s ustanoveniami dokumentu AGRI/60637/2006. Pokiaľ totiž v oblasti mliečnych kvót nebola prijatá nijaká definícia pojmov kľúčové kontroly a sekundárne kontroly, Komisia nemohla rozhodnúť, že v prejednávanej veci sa zistené nezrovnalosti týkali kľúčových kontrol.
142. Nakoniec, keďže v zúčtovacom období 2003/2004 nedošlo k uplatneniu finančnej opravy, Komisia nemohla uplatniť pravidlo pretrvávania nezrovnalostí vo vzťahu k zúčtovacím obdobiam 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007. Preto sadzba paušálnej finančnej opravy uplatnená vzhľadom na zúčtovacie obdobie 2004/2005 v regióne Latium mala byť 3 %.
143. Komisia spochybňuje tvrdenia uvedené Talianskou republikou na podporu štvrtého žalobného dôvodu.
b) Posúdenie Všeobecným súdom
144. Svojou prvou výhradou Talianska republika s odkazom najmä na závery Dvora audítorov v jeho osobitnej správne č. 7/2010 Komisii vytýka, že dostatočne neodôvodnila napadnuté rozhodnutie v súvislosti s uplatnením zvýšenia na základe dokumentu AGRI/60637/2006 z dôvodu pretrvávania nezrovnalostí zistených v napadnutom rozhodnutí.
145. V tomto ohľade treba pripomenúť, že v odôvodnení vyžadovanom článkom 296 ES musia byť jasne a jednoznačne uvedené úvahy inštitúcie, ktorá prijala dotknutý akt, aby sa dotknuté osoby mohli oboznámiť s dôvodmi prijatia opatrenia a aby mohol súd Únie vykonať svoje preskúmanie (pozri rozsudky Súdneho dvora zo 14. júla 2005, Holandsko/Komisia, C‑26/00, Zb. s. I‑6527, bod 113, a Súdu prvého stupňa z 19. júna 2009, Qualcomm/Komisia, T‑48/04, Zb. s. II‑2029, bod 174 a tam citovanú judikatúru).
146. Navyše podľa ustálenej judikatúry, v osobitnom kontexte vypracovania rozhodnutí týkajúcich sa zúčtovania výdavkov sa rozhodnutie považuje za dostatočne odôvodnené v prípade, keď sa štát, ktorý je jeho adresátom, priamo zúčastnil na procese jeho vyhotovenia a poznal dôvody, na základe ktorých Komisia dospela k záveru, že sporné sumy nemôžu byť účtované na ťarchu EPUZF (rozsudky Súdneho dvora z 20. septembra 2001, Belgicko/Komisia, C‑263/98, Zb. s. I‑6063, bod 98, a z 9. septembra 2004, Grécko/Komisia, C‑332/01, Zb. s. I‑7699, bod 67; rozsudok Súdu prvého stupňa z 30. septembra 2009, Holandsko/Komisia, T‑55/07, neuverejnený v Zbierke, bod 125). Túto judikatúru je potrebné uplatniť analogicky na rozhodnutia o finančných opravách vzhľadom na kontroly týkajúce sa pripísaných príjmov.
147. V prejednávanej veci najskôr zo súhrnnej správy vyplýva, že Komisia v nej jasne a jednoznačne uviedla dôvody, pre ktoré sa domnievala, že vzhľadom na pretrvávanie nezrovnalostí zistených v súvislosti s kontrolami uskutočnenými počas dotknutých zúčtovacích období vo vzťahu k nezrovnalostiam zisteným v rozhodnutí 2008/582/ES z 8. júla 2008, ktorým sa z financovania Spoločenstva vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie EPUZF a EPZF (Ú. v. EÚ L 186, s. 39), týkajúce sa zúčtovacieho obdobia 2002/2003 v Taliansku, je potrebné na základe dokumentu AGRI/60637/2006 zvýšiť paušálnu finančnú oprava uplatnenú v napadnutom rozhodnutí na základe finančných rokov 2005, 2006 a 2007. Konkrétne v ňom Komisia pripomenula, že v nadväznosti na vyšetrovanie vedené v Taliansku v roku 2004 pod značkou LA/2004/01/IT už konštatovala nezrovnalosti, a síce nerešpektovanie lehôt v súvislosti s kontrolami uskutočnenými vnútroštátnymi orgánmi vo vzťahu k zúčtovaciemu obdobiu 2002/2003 v regiónoch Apúlia, Trento, Abruzzo a Latium. Keďže tieto nezrovnalosti boli opätovne zistené v určitých regiónoch v rámci vyšetrovaní pod značkou LA/2006/08/IT a LA/2008/001/IT, Komisia rozhodla, že čo sa ich týka, uplatní pravidlo pretrvávania nedostatkov.
148. Nakoniec je namieste uviesť, že v celom priebehu správneho konania týkajúceho sa tejto veci Komisia viackrát upriamila pozornosť Talianskej republiky na opakujúcu sa povahu zistených nezrovnalostí, najmä vzhľadom na závery vyvodené v nadväznosti na vyšetrovania so značkami LA/2004/01/IT a LA/2006/08/IT, a v dôsledku toho na možnosť zvýšenia uplatnenej paušálnej finančne opravy v súlade s ustanoveniami dokumentu AGRI/60637/2006. Vyplýva to najmä z listu Komisie č. 20272 Komisie z 20. augusta 2008, týkajúceho sa konania so značkou LA/2008/001/IT, zaslaného Talianskej republike v súlade s článkom 11 ods. 1 nariadenia č. 885/06. To platí aj pre bod 1.4 druhý a tretí odsek zápisnice z bilaterálneho stretnutia z 15. januára 2009. Rovnako aj v liste z 24. marca 2010 Komisia v súlade s článkom 11 ods. 2 uvedeného nariadenia formálne oznámila Talianskej republike finančné dôsledky, ktoré zamýšľala vyvodiť vzhľadom na zistené nezrovnalosti. V bode 1.2 predposlednom odseku tohto listu a v jeho bode 2.3 Komisia poukázala na opakujúcu sa povahu zistených nezrovnalostí a v dôsledku toho zvýšila uplatnenú paušálnu finančnú opravu v súlade s ustanoveniami dokumentu AGRI/60637/2006.
149. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy, keďže Talianska republika bola úzko zapojená do procesu prijímania napadnutého rozhodnutia, je namieste rozhodnúť, že vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 146 vyššie poznala dôvody, pre ktoré Komisia uplatnila zvýšenie na základe dokumentu AGRI/60637/2006. Preto sa prvá výhrada založená na neexistencii alebo nedostatku odôvodnenia musí zamietnuť ako nedôvodná.
150. V každom prípade z druhej a tretej výhrady, ktoré sa uvádzajú na podporu štvrtého žalobného dôvodu, vyplýva, že Talianska republika spochybňuje tiež dôvodnosť uvádzaného odôvodnenia.
151. Čo sa týka druhej výhrady, Talianska republika tvrdí, že vzhľadom na neexistenciu definície kľúčových kontrol v dokumente AGRI/60637/2006, Komisia nemohla na základe ustanovení tohto dokumentu zvýšiť finančnú opravu.
152. V tomto ohľade treba pripomenúť, že dokument č. VI/5330/97, ktorý sa, ako sa uvádza v bode 119 vyššie, uplatňuje tak na nezrovnalosti týkajúce sa viazaných výdavkov, ako aj pripísaných príjmov, stanovuje:
„Základné [kľúčové – neoficiálny preklad ] kontroly sú fyzické a administratívne kontroly potrebné na overenie základných skutočností, predovšetkým existencie predmetu žiadosti, množstva a kvalitatívnych podmienok, vrátane dodržania lehôt, požiadaviek týkajúcich sa zberu úrody, retenčných období, atď. Sú vykonávané na mieste a vzájomným porovnaním nezávislých údajov, ako sú napríklad údaje katastrov nehnuteľností.“
153. Predmetom dokumentu AGRI/60637/2006 je však výslovne stanoviť podmienky, za akých je v rámci zúčtovania záručnej sekcii EPUZF potrebné zvýšiť uplatnenú paušálnu finančnú opravu na základe dokumentu č. VI/5330/97 v prípade pretrvávania nedostatočnosti systémov kontroly. Preto je namieste rozhodnúť, že práve vzhľadom na definíciu pojmu kľúčových kontrol nachádzajúcu sa v uvedenom dokumente je potrebné uplatniť ustanovenia dokumentu AGRI/60637/2006. V dôsledku toho sa druhá výhrada uvedená na podporu štvrtého žalobného dôvodu musí zamietnuť ako nedôvodná.
154. Čo sa týka tretej výhrady, Talianska republika tvrdí, že keďže v zúčtovacom období 2003/2004 nedošlo k uplatneniu finančnej opravy, Komisia nemohla vo vzťahu k nasledujúcim zúčtovacím obdobiam uplatniť pravidlo pretrvávania nezrovnalostí a v nadväznosti na to zvýšiť finančnú opravu uplatnenú vo vzťahu k týmto zúčtovacím obdobiam.
155. V tomto ohľade je najskôr potrebné uviesť, že Talianska republika nespochybňuje, že nezrovnalosti zistené Komisiou jednak v rozhodnutí 2008/582 týkajúcom sa zúčtovacieho obdobia 2002/2003, a jednak v napadnutom rozhodnutí vo vzťahu k zúčtovacím obdobiam 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007, sú podobné, týkajú sa toho istého sektora (konkrétne sektora mlieka), sú pripísateľné členskému štátu, čo sa týka rovnakého regiónu, konkrétne regiónu Latium, a že sa považovali za rozhodujúce pre uplatnenie sadzby opravy, ktorá bola zvýšená.
156. Naopak ale tvrdí, že keďže zúčtovacie obdobie 2003/2004 neviedlo vzhľadom na pravidlo 24 mesiacov stanovené v článku 7 nariadenia č. 1258/1999 a prebraté aj do článku 31 ods. 4 nariadenia č. 1290/2005 k uplatneniu finančnej opravy, Komisia nemohla uplatniť pravidlo pretrvávania nedostatkov vo vzťahu k finančným opravám týkajúcim sa zúčtovacích období 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007.
157. Toto tvrdenie nemôže uspieť. Podľa znenia odseku 2 dokumentu AGRI/60637/2006 citovaného v bode 33 vyššie sa pravidlo pretrvávania nedostatkov uplatní v prípade, že sa nezrovnalosti zistené v priebehu určitého zúčtovacieho obdobia opätovne vyskytnú v priebehu „obdobia, ktoré nasleduje po období, v ktorom sa už opravy uskutočnili“. Z tohto znenia vyplýva, že použitie tak v talianskom jazyku (jazyk konania tejto veci), ako aj vo francúzskom jazyku neurčitého člena namiesto určitého člena pred znením „obdobie, ktoré nasleduje po období, v ktorom sa už opravy uskutočnili“ umožňuje vykladať toto znenie v tom zmysle, že pretrvávanie nezrovnalostí nemusí byť nevyhnutne zistené v priebehu roka bezprostredne nasledujúceho po roku, počas ktorého sa uplatnila prvá finančná oprava. Napokon prijatie takého reštriktívneho výkladu, ako navrhuje Talianska republika, by Komisiu nútilo uskutočňovať každoročné kontroly, aby prípadne mohla zvýšiť finančnú opravu na základe dokumentu AGRI/60637/2006.
158. Na záver je teda namieste zamietnuť štvrtý žalobný dôvod ako nedôvodný a v dôsledku toho zamietnuť žalobu ako celok.
O trovách
159. Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Talianska republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.