62000CJ0011_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑11/00
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana początkowo przez C.W.A. Timmermansa, H.P. Hartviga i U. Wölkera, a następnie przez J.L. Dewota, H.P. Hartviga i U. Wölkera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
wspierana przez
Królestwo Niderlandów, reprezentowane początkowo przez M.A. Fierstrę, a następnie przez J. van Bakela, działających w charakterze pełnomocników,
Parlament Europejski, reprezentowany przez J. Schoo i H. Duintjera Tebbensa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez J. Aussant oraz F. van Craeyenesta i F. Antona, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu
interwenienci,
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu, reprezentowanemu przez A. Sáinza de Vicuñę i C. Zilioli, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez A. Dashwooda, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
której przedmiotem jest unieważnienie decyzji 1999/726/WE Europejskiego Banku Centralnego z dnia 7 października 1999 r. w sprawie zapobiegania nadużyciom finansowym (EBC/1999/5) (Dz.U. L 291, str. 36),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P.Puissochet, M. Wathelet i R. Schintgen (prezesi izb), C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola (sprawozdawca), P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr i A. Rosas, sędziowie,
rzecznik generalny: F.G. Jacobs,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 czerwca 2002 r., podczas której Komisja była reprezentowana przez M. Petite’a, działającego w charakterze pełnomocnika, Królestwo Niderlandów przez N. Bela, działającego w charakterze pełnomocnika, Parlament przez J. Schoo i H. Djuintera Tebbensa, Rada przez J. Aussant oraz F. van Craeyenesta i F. Antona, a Europejski Bank Centralny przez A. Sáinza de Vicuñę, C. Zilioli, wspieranych przez A. Dashwooda,
wysłuchawszy opinii rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 października 2002 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Komisja Wspólnot Europejskich, w drodze skargi, która została złożona w sekretariacie Trybunału w dniu 14 stycznia 2000 r., na podstawie art. 230 WE domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Europejskiego Banku Centralnego 1999/726/WE z dnia 7 października 1999 r. w sprawie zapobiegania nadużyciom finansowym (EBC/1999/5) (Dz.U. L 291, str. 36, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
2. W drodze postanowień prezesa Trybunału z dnia 7 września 2000 r. Królestwo Niderlandów, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających wnioski Komisji.
Ramy prawne
Prawo pierwotne
3. Zgodnie z art. 2 WE:
„Zadaniem Wspólnoty jest, przez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz urzeczywistnianie wspólnych polityk lub działań określonych w artykułach 3 i 4, popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości mężczyzn i kobiet, stałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między państwami członkowskimi”.
4. Zgodnie z art. 4 WE:
„1. Dla osiągnięcia celów określonych w artykule 2 działania państw członkowskich i Wspólnoty obejmują, na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w niniejszym traktacie, przyjęcie polityki gospodarczej opartej na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją
2. Równolegle, na warunkach i zgodnie z harmonogramem i procedurami przewidzianymi w niniejszym traktacie, działania te obejmują nieodwołalne ustalenie kursów wymiany walut, prowadzące do ustanowienia jednej waluty, ecu, jak również określenie oraz prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i polityki wymiany walut, których głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, oraz, bez uszczerbku dla tego celu, wspieranie ogólnych polityk gospodarczych we Wspólnocie, zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją.
3. Te działania państw członkowskich i Wspólnoty zakładają poszanowanie następujących zasad przewodnich: stabilnych cen, zdrowych finansów publicznych i warunków pieniężnych oraz trwałej równowagi płatniczej”.
5. Artykuł 8 WE stanowi:
„Zgodnie z procedurami określonymi w niniejszym traktacie ustanawia się Europejski System Banków Centralnych, zwany dalej »ESBC«, oraz Europejski Bank Centralny, zwany dalej »EBC«, które działają w granicach uprawnień przyznanych im niniejszym traktatem oraz dołączonym do niego statutem ESBC i EBC, zwanym dalej »Statutem ESBC«”.
6. Artykuł 105 ust. 1–4 przewiduje:
„1. Głównym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla celu stabilności cen ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze we Wspólnocie, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Wspólnoty ustanowionych w artykule 2. ESBC działa w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją, sprzyjając efektywnej alokacji zasobów oraz zgodnie z zasadami określonymi w artykule 4.
2. Podstawowe zadania ESBC polegają na:
– definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Wspólnoty,
– przeprowadzaniu operacji walutowych zgodnie z artykułem 111,
– utrzymywaniu i zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich,
– popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych.
[…]
4. [Z] EBC […] konsult[uje się]:
– w sprawie każdego projektowanego aktu wspólnotowego w dziedzinach podlegających jego kompetencji,
[…]”.
7. Artykuł 108 WE stanowi:
„W wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone niniejszym traktatem i Statutem ESBC, ani EBC, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji czy organów wspólnotowych, rządów państw członkowskich ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje i organy wspólnotowe, jak również rządy państw członkowskich, zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.
8. Zgodnie z art. 280 ust. 1 i 4 WE:
„1. Wspólnota i państwa członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Wspólnoty za pomocą środków podejmowanych zgodnie z niniejszym artykułem, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w państwach członkowskich.
[…]
4. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, uchwala niezbędne środki w dziedzinach zapobiegania nadużyciom finansowym naruszającym interesy finansowe Wspólnoty i zwalczania tych nadużyć w celu zapewnienia skutecznej i równoważnej ochrony w państwach członkowskich. Środki te nie dotyczą ani stosowania krajowego prawa karnego, ani krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości”.
9. Artykuł 287 WE stanowi:
„Członkowie instytucji Wspólnoty, członkowie komitetów, jak również urzędnicy i inni pracownicy Wspólnoty są zobowiązani, również po zaprzestaniu pełnienia swoich funkcji, nie ujawniać informacji objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową, a zwłaszcza informacji dotyczących przedsiębiorstw i ich stosunków handlowych lub kosztów własnych”.
10. Statut ESBC stanowi protokół załączony do TWE. Artykuł 12 ust. 3 tego statutu stanowi:
„Rada Prezesów przyjmuje regulamin wewnętrzny, który określa wewnętrzną organizację EBC i jego organów decyzyjnych”.
11. Artykuł 27 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych, zatytułowany „Kontrola rachunków”, przewiduje:
„27.1.	Rachunki EBC i rachunki narodowych banków centralnych są kontrolowane przez niezależnych rewidentów z zewnątrz wyznaczonych na zalecenie Rady Prezesów i zatwierdzonych przez Radę. Rewidenci księgowi mają wszelkie pełnomocnictwa do badania wszystkich ksiąg i rachunków EBC i krajowych banków centralnych oraz do otrzymywania wszystkich informacji na temat ich operacji.
27.2.	Postanowienia artykułu 188c traktatu stosują się tylko do badania skuteczności zarządzania EBC”.
12. Artykuł 36 ust. 1 statutu ESBC stanowi:
„Rada Prezesów na wniosek zarządu ustanawia warunki zatrudnienia personelu EBC”.
Prawo wtórne
13. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (zwany dalej „OLAF‑em”) został utworzony mocą decyzji Komisji 1999/352/WE, EWWiS i Euratom z dnia 28 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L 136, str. 20), przyjętej na podstawie art. 162 TWE (obecnie art. 218 WE), art. 16 traktatu EWWiS i art. 131 traktatu EWEA.
14. Artykuł 2 decyzji 1999/352, określający funkcje OLAF‑u, przewiduje w ust. 1:
„1. [OLAF] wykonuje kompetencje Komisji w zakresie prowadzenia zewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym do celów wzmocnienia zwalczania nadużyć finansowych, korupcj[i] i innego rodzaju nielegaln[ej] działalnośc[i] mając[ej] negatywny wpływ na interesy finansowe Wspólnoty, jak również wszelki[ch] inny[ch] działa[ń] lub działalnośc[i] podmiotów gospodarczych prowadzonych z naruszeniem prawa wspólnotowego.
[OLAF] jest odpowiedzialny za prowadzenie wewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym mających na celu:
a) walkę z nadużyciami finansowymi, korupcją i innego rodzaju nielegalną działalnością mającą negatywny wpływ na interesy finansowe Wspólnoty;
b) badanie istotnych stanów faktycznych mających związek z wykonywaniem działalności zawodowej, które mogą stanowić naruszenie obowiązków przez urzędników i pracowników Wspólnot mogące prowadzić do postępowania dyscyplinarnego i – w uzasadnionych przypadkach – karnego, lub analogiczne naruszenie obowiązków przez członków instytucji i organów, kierowników tych organów lub pracowników instytucji i organów nie podlegających regulaminowi pracowniczemu urzędników Wspólnot Europejskich oraz warunkach zatrudnienia innych pracowników Wspólnot.
[OLAF] realizuje kompetencje Komisji określone w przepisach ustanowionych w ramach traktatów oraz z zastrzeżeniem warunków i ograniczeń tam ustanowionych.
Komisja albo inne instytucje lub organy mogą powierzyć [OLAF‑owi] prowadzenie dochodzeń w innych obszarach”.
15. Artykuł 3 decyzji 1999/352 stanowi:
„[OLAF] wykonuje uprawnienia w zakresie dochodzeń, określonych w art. 2 ust. 1, całkowicie niezależnie. Realizując te kompetencje, dyrektor [OLAF‑u] nie zwraca się do Komisji, jakiegokolwiek rządu lub jakiejkolwiek innej instytucji albo organu ani nie przyjmuje od nich instrukcji”.
16. Artykuł 4 decyzji 1999/352 przewiduje:
„Ustanawia się Komitet ds. Nadzoru, którego skład i uprawnienia zostaną określone przez organy ustawodawcze Wspólnoty. Komitet ds. Nadzoru będzie odpowiedzialny za regularne monitorowanie wykonywania funkcji dochodzeniowych przez [OLAF]”.
17. Zgodnie z art. 5 decyzji 1999/352:
„1. Na czele [OLAF‑u] stoi dyrektor, nominowany przez Komisję po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Radą na okres pięciu lat, którą to kadencję można raz powtórzyć […].
2. W stosunku do dyrektora Komisja realizuje uprawnienia nadane organowi właściwemu do jego powołania. Wszelkie środki na mocy art. 87, 88 i 90 Regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich zostaną podjęte po konsultacji z Komitetem ds. Nadzoru i uzasadnionej decyzji Komisji. Decyzja zostanie podana do informacji Parlamentowi Europejskiemu i Radzie”.
18. W myśl art. 6 decyzji 1999/352:
„1. Dyrektor [OLAF‑u] realizuje w stosunku do personelu [OLAF‑u] kompetencje nadane organowi nominującemu na mocy przepisów o statusie urzędnika Wspólnot Europejskich i warunkach zatrudnienia innych pracowników Wspólnot zezwalające na zawieranie umów o pracę. Dyrektor może przekazać te uprawnienia osobie lub osobom trzecim. Zgodnie z przepisami o statusie urzędnika Wspólnot Europejskich i warunkach zatrudnienia innych pracowników Wspólnot dyrektor określi warunki i szczegółowe regulacje dotyczące rekrutacji, w szczególności w zakresie okresu obowiązywania umów i ich odnawiania.
2. Po konsultacji z Komitetem ds. Nadzoru dyrektor przekazuje do Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu wstępny projekt budżetu, który ma zostać włączony do ogólnego budżetu rocznego w specjalnym dziale przeznaczonym dla [OLAF‑u].
3. Dyrektor działa jako urzędnik zatwierdzający wykonanie części A odpowiedniego działu budżetu dotyczącego [OLAF‑u] oraz odpowiednich działów części B dotyczących nadużyć finansowych. Dyrektor może przekazać swoje kompetencje osobie lub osobom trzecim.
4. Decyzje Komisji dotyczące jej wewnętrznej organizacji, wraz z niniejszą decyzją oraz szczegółowymi zasadami jej wykonania, stosuje się do [OLAF‑u] w takim zakresie, w jakim są one zgodne z przepisami dotyczącymi [OLAF‑u] przyjętymi przez prawodawcę wspólnotowego”.
19. Zgodnie z art. 7 decyzji 1999/352 ta ostatnia „obowiązuje od dnia wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF”.
20. Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. L 136, str. 1) zostało przyjęte na podstawie art. 280 WE.
21. Cztery pierwsze motywy rozporządzenia stanowią:
„(1) instytucje i państwa członkowskie przywiązują duże znaczenie do ochrony interesów finansowych Wspólnot i zwalczania nadużyć finansowych i wszelkiej innej nielegalnej działalności szkodliwej dla interesów finansowych Wspólnoty […];
(2) ochrona interesów finansowych Wspólnoty dotyczy nie tylko zarządzania środkami przyznanymi w budżecie, ale odnosi się również do środków mających lub mogących mieć wpływ na ich aktywa;
(3) aby osiągnąć te cele, należy w pełni wykorzystać wszystkie dostępne środki, w szczególności w kontekście obowiązków śledczych ciążących na Wspólnocie […];
(4) aby wzmocnić środki zwalczania nadużyć finansowych, w poszanowaniu zasady wewnętrznej autonomii organizacyjnej każdej instytucji Komisja powołała między swoimi jednostkami [OLAF], odpowiedzialny za prowadzenie dochodzeń administracyjnych w sprawie nadużyć finansowych, dając [OLAF‑owi] całkowitą niezależność w wykonywaniu jego zadań dochodzeniowych”.
22. W siódmym motywie rozporządzenia nr 1073/1999 wyjaśniono dalej, iż „biorąc pod uwagę potrzebę wzmocnienia walki z nadużyciami finansowymi, korupcją i wszelką inną nielegalną działalnością szkodzącą interesom finansowym Wspólnoty, Urząd musi mieć możliwość prowadzenia wewnętrznych dochodzeń we wszystkich instytucjach, organach, urzędach i agencjach ustanowionych traktatami WE i Euratom lub na ich podstawie”.
23. W dziesiątym motywie rozporządzenia stwierdzono, że dochodzenia prowadzone przez OLAF „muszą być prowadzone zgodnie z traktatem, w szczególności z protokołem w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich, z poszanowaniem regulaminu pracowniczym urzędników i warunkami zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (dalej określonego jako regulamin), jak również z pełnym poszanowaniem praw człowieka i podstawowych wolności, a w szczególności zasad bezstronności w sprawie osób zaangażowanych w wyrażanie swoich poglądów w kwestiach stanów faktycznych ich dotyczących i dla zasady, że wnioski dochodzenia są oparte wyłącznie na podstawie elementów posiadających wartość dowodową; w tym celu instytucje, organy, urzędy i agencje będą musiały określić warunki, tryb i zasady prowadzenia takich dochodzeń wewnętrznych; w konsekwencji regulamin będzie zmieniony w celu określenia prawa i obowiązki urzędników i innych pracowników w odniesieniu do dochodzeń wewnętrznych”. W powyższym motywie stwierdzono również, że „w tym celu instytucje, organy, urzędy i agencje będą musiały określić warunki, tryb i zasady prowadzenia takich dochodzeń wewnętrznych”.
24. W myśl ósmego motywu rozporządzenia nr 1073/1999 „dla zapewnienia niezależności [OLAF‑u] w wykonywaniu jego zadań powierzonych niniejszym rozporządzeniem dyrektor musi posiadać uprawnienia do wszczynania dochodzeń z własnej inicjatywy”.
25. Zgodnie z osiemnastym motywem rozporządzenia „dochodzenia administracyjne są prowadzone z upoważnienia dyrektora [OLAF‑u], przy zachowaniu pełnej niezależności od instytucji, organów, urzędów i agencji oraz od Komitetu [ds. Nadzoru]”.
26. W dwudziestym pierwszym motywie rozporządzenia nr 1073/1999 wyjaśniono dalej, że „niniejsze rozporządzenie w niczym nie zmniejsza uprawnień i obowiązków państw członkowskich do podejmowania środków dla zwalczania nadużyć finansowych przynoszących szkodę interesom finansowym Wspólnot; przyznanie niezależnemu [Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych] uprawnień do prowadzenia zewnętrznych dochodzeń administracyjnych jest całkowicie zgodne z zasadą subsydiarności, określoną w art. 5 traktatu; działalność [Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych] może przyczynić się do skuteczniejszego zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i wszelkiej innej nielegalnej działalności szkodzącej interesom finansowym Wspólnot i jest ona również zgodna z zasadą proporcjonalności”.
27. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1073/1999 przewiduje:
„1. W celu wzmocnienia walki z nadużyciami finansowymi, korupcją i wszelką inną nielegalną działalnością przynoszącą szkody interesom finansowym Wspólnoty Europejskiej [OLAF] wykonuje uprawnienia dochodzeniowe przyznane Komisji na mocy zasad wspólnotowych, rozporządzeń i obowiązujących w tej materii umów.
[…]
3. W ramach tych instytucji, organów, urzędów i agencji ustanowionych przez lub na podstawie traktatów (zwanymi dalej instytucjami, organami, urzędami i agencjami«) [OLAF] prowadzi dochodzenia administracyjne do celów:
– zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i każdej innej nielegalnej działalności przynoszącej szkody interesom finansowym Wspólnoty Europejskiej,
– badania istotnych faktów związanych z działalnością zawodową, mogących stanowić zaniedbanie obowiązków urzędników i innych pracowników Wspólnot, w wyniku czego może zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne i, w zależności od przypadku, karne bądź może stanowić równoważne uchybienie w stosunku obowiązków członków personelu instytucji, organów, urzędów i agencji nie podlegających regulaminowi pracowniczemu urzędników i warunkom zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (»regulamin«)”.
28. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1073/1999:
„W rozumieniu niniejszego rozporządzenia »dochodzenia administracyjne« (zwane dalej »dochodzeniami«) oznaczają wszelkie inspekcje, kontrole i środki podjęte przez wykonujących swoje obowiązki pracowników [OLAF‑u], zgodnie z art. 3 i art. 4, do osiągnięcia celów określonych w art. 1 i w miarę potrzeby, stwierdzenia nieprawidłowego charakteru kontrolowanej działalności. Dochodzenie takie nie ma wpływu na kompetencje państw członkowskich w zakresie postępowań karnych”.
29. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1073/1999, opatrzony nagłówkiem „Dochodzenia wewnętrzne”, stanowi:
„1. W obszarach określonych w art. 1 [OLAF] prowadzi dochodzenia administracyjne w instytucjach, organach, urzędach i agencjach […], zwane dalej [przez niniejsze rozporządzenie] »dochodzeniami wewnętrznymi«.
Takie dochodzenia wewnętrzne prowadzone są z poszanowaniem zasad traktatów w szczególności protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, jak również z należytym podejściem do regulaminu pracowniczego na warunkach i zgodnie z trybem określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w decyzjach przyjętych przez każdą instytucję, organ, urząd, agencję. Instytucje uzgadniają między sobą zasady, które mają być określone takimi decyzjami.
2. Pod warunkiem że przepisy przewidziane w ust. 1 są przestrzegane:
– [OLAF] posiada prawo do natychmiastowego i niezapowiedzianego dostępu do każdej informacji będącej w posiadaniu instytucji, organów, urzędów i agencji, jak również do ich pomieszczeń. [OLAF] ma prawo kontrolować księgowość instytucji, organów, urzędów i agencji. [OLAF] może sporządzać kopie i wyciągi z każdego dokumentu i zawartości każdego nośnika danych będącego w posiadaniu instytucji, organu, urzędu i agencji, i w razie potrzeby zabezpieczać te dokumenty lub dane przed niebezpieczeństwem zaginięcia,
– [OLAF] może zażądać udzielenia informacji ustnych przez członków instytucji i organów, osób kierujących urzędami i agencjami, jak również od personelu instytucji, organów, urzędów i agencji.
[…]
4. Instytucje, organy, urzędy i agencje informowane są w każdym przypadku o prowadzeniu przez pracowników [OLAF‑u] w ich pomieszczeniach dochodzenia oraz o badaniu przez nie dokumentów lub żądaniu dostarczenia informacji będących w posiadaniu tych instytucji, organów, urzędów lub agencji.
5. Jeżeli w wyniku dochodzeń okaże się, że członek, osoba kierująca, urzędnik lub inny pracownik może być osobiście zamieszany, o fakcie tym informowana jest jego instytucja, organ, urząd lub agencja.
W sprawach wymagających bezwzględnej tajności do celów dochodzeniowych lub wymagających zastosowania środków dochodzeniowych pozostających w ramach kompetencji krajowych władz sądowych podanie takiej informacji można opóźnić.
6. Nie naruszając zasad przewidzianych w traktatach, w szczególności Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich, jak również przepisów regulaminu pracowniczego, decyzja przyjęta przez każdą instytucję, organ, urząd i agencję, przewidziana w ust. 1 określa w szczególności zasady dotyczące:
a) obowiązku części członków, urzędników innych pracowników instytucji i organów, jak również osób kierujących, urzędników i pracowników urzędów i agencji do współpracy z pracownikami [OLAF‑u] i dostarczania im informacji;
b) procedur, których muszą przestrzegać pracownicy [OLAF‑u] w trakcie prowadzenia dochodzeń wewnętrznych, jak również zagwarantowania praw osób, których dotyczy dochodzenie wewnętrzne”.
30. Artykuł 5 drugi akapit rozporządzenia nr 1073/1999 przewiduje:
„Dochodzenia wewnętrzne wszczynane są na mocy decyzji dyrektora [OLAF‑u], który działa z własnej inicjatywy lub na wniosek instytucji, organu, urzędu lub agencji, w której ma zostać przeprowadzone dochodzenie”.
31. Artykuł 6 rozporządzenia, opatrzony nagłówkiem „Procedura dochodzeń”, stanowi:
„1. Dyrektor [OLAF‑u] kieruje prowadzeniem dochodzeń.
2. Pracownicy [OLAF‑u] przystępują do swoich zadań po przedstawieniu pisemnego upoważnienia, w którym określona jest ich tożsamość oraz ich uprawnienia.
3. W przypadku każdej interwencji pracownicy [OLAF‑u] muszą posiadać pisemne upoważnienie wystawione przez dyrektora i określające przedmiot dochodzenia.
4. Pracownicy [OLAF‑u] podczas inspekcji i kontroli na miejscu przyjmują sposób postępowania zgodny zasadami i praktyką, którym podlegają urzędnicy danego państwa członkowskiego, zgodnie z regulaminem pracowniczym i decyzjami, określonymi w art. 4 ust. 1 akapit drugi.
5. Dochodzenia prowadzone są nieprzerwanie przez okres, który musi być proporcjonalny do okoliczności i złożoności sprawy.
6. Państwa członkowskie zapewnią to, że ich właściwe władze, zgodnie z przepisami prawa krajowymi, dostarczą pracownikom [OLAF‑u] niezbędnego wsparcia w wypełnianiu ich zadania. Instytucje i organy zapewnią to, że ich członkowie i personel, udzielą niezbędnej pomocy pracownikom [OLAF‑u] w wypełnianiu ich zadania”.
32. W myśl art. 7 rozporządzenia nr 1073/1999, opatrzonego nagłówkiem „Obowiązek informowania [OLAF‑u]”:
„1. Instytucje, organy, urzędy i agencje przesyłają bezzwłocznie do [OLAF‑u] każdą informację dotyczącą możliwych przypadków nadużyć finansowych lub korupcji bądź każdej innej nielegalnej działalności.
2. Instytucje, organy, urzędy i agencje i tak dalece, jak pozwala na to prawo krajowe, państwa członkowskie przesyłają, na wniosek [OLAF‑u] lub z własnej inicjatywy każdy będący w ich posiadaniu dokument lub informację dotyczący prowadzonego dochodzenia wewnętrznego.
[…]
3. Instytucje, organy, urzędy i agencje i tak dalece, jak pozwala na to prawo krajowe, państwa członkowskie przesyłają ponadto do [OLAF‑u] każdy inny będący w ich posiadaniu i uznany za właściwy dokument i informację dotyczący zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i każdej innej nielegalnej działalności szkodliwej dla interesów finansowych Wspólnot”.
33. Artykuł 8 rozporządzenia, opatrzony nagłówkiem „Poufność i ochrona danych”, w ust. 2 i 4 stanowi:
„2. Informacje przedłożone lub uzyskane w ramach wewnętrznych dochodzeń, niezależnie od formy, objęte są tajemnicą zawodową i korzystają z ochrony wynikającej z przepisów mających zastosowanie do instytucji Wspólnot Europejskich.
Takie informacje nie mogą być przekazywane osobom innym niż te, których funkcje w instytucjach Wspólnot Europejskich lub państw członkowskich wymagają ich znajomości, ani być wykorzystywane do innych celów niż zapobieganie nadużyciom finansowym, korupcji i każdej innej nielegalnej działalności.
[…]
4. Dyrektor [OLAF‑u] i członkowie Komitetu Kontrolnego, określonego w art. 11, zapewnią stosowanie niniejszego art[ykułu] i art. 286 i 287 traktatu”.
34. Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia przewiduje:
„1. Na zakończenie dochodzenia prowadzonego przez [OLAF] opracowuje on, z upoważnienia dyrektora, raport określający ustalony stan faktyczny, możliwe straty finansowe oraz wyniki dochodzenia, włącznie z zaleceniami dyrektora [OLAF‑u] na temat działań, jakie należy podjąć.
2. Raporty takie sporządzane są z uwzględnieniem wymogów procedury ustanowionych w prawie krajowym danego państwa członkowskiego. Raporty sporządzone na takiej podstawie stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym państwa członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach jak administracyjne raporty sporządzone przez krajowych administracyjnych kontrolerów. Podlegają one takim samym zasadom oceny, jak te mające zastosowanie do administracyjnych raportów sporządzonych przez krajowych administracyjnych kontrolerów i mają taką samą wartość jak te raporty.
[…]
4. Raport sporządzony w następstwie dochodzenia wewnętrznego i wszystkie dotyczące go przydatne dokumenty przesyłane są danej instytucji, organowi, urzędowi lub agencji. Instytucje, organy, urzędy i agencje podejmują takie działania, w szczególności dyscyplinarce i prawne, które wymagane są wynikami dochodzenia i poinformują dyrektora [OLAF‑u], w nieprzekraczalnym terminie przewidzianym przez niego we wnioskach jego raportu”.
35. Artykuł 11 rozporządzenia nr 1073/1999 stanowi:
„1. Komitet Kontrolny umacnia niezależność [OLAF‑u] poprzez sprawowanie regularne monitorowanie prowadzonych działań dochodzeniowych.
[…]
2. Jest złożony z pięciu niezależnych osób z zewnątrz posiadających kwalifikacje wymagane w swoich krajach do sprawowania wyższych stanowisk odnoszących się do obszaru działalności [OLAF‑u]. Są one mianowane za wspólnym porozumieniem Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
[…]
5. Wypełniając swoje obowiązki [członkowie Komitetu Kontrolnego] ani nie zwracają się, ani nie przyjmują instrukcji od jakiegokolwiek rządu lub instytucji, organu, urzędu lub agencji.
[…]
7. Dyrektor corocznie przesyła Komitetowi Kontrolnemu program działalności [OLAF‑u] określony w art. 1 niniejszego rozporządzenia. Dyrektor dba o to, aby komitet był regularnie informowany o działalności [OLAF‑u], prowadzonych przez niego dochodzeniach, ich wynikach i działaniach podejmowanych w ich następstwie. Jeżeli dochodzenie trwa dłużej niż 9 miesięcy, dyrektor informuje Komitet Kontrolny o powodach, ze względu na które nie można jeszcze zakończyć dochodzenia i przewidywanym terminie jego zakończenia. Dyrektor informuje komitet o przypadkach, w których dana instytucja, organ, urząd lub agencja nie podjęły działań wynikających z jego zaleceń. Dyrektor informuje komitet o przypadkach wymagających przekazania informacji organom sądowym państwa członkowskiego.
8. Komitet Kontrolny przyjmuje co najmniej jeden raport z działalności w ciągu roku, który przesyła do instytucji. Komitet może przedstawiać Parlamentowi, Radzie i Komisji raporty dotyczące wyników dochodzeń [OLAF‑u] i działaniach w trakcie nich podejmowanych”.
36. Artykuł 12 rozporządzenia nr 1073/1999 dotyczy dyrektora OLAF‑u. Przepis ten nie tylko powtarza pewne uściślenia objęte decyzją 1999/352, lecz również w ust. 3 przewiduje, że:
„Dyrektor nie zwraca się ani nie przyjmuje instrukcji jakiegokolwiek rządu ani instytucji, organu, urzędu lub agencji, wypełniając obowiązki w odniesieniu do wszczynania i prowadzenia dochodzeń zewnętrznych i wewnętrznych oraz do sporządzanych z nich raportów. Jeżeli dyrektor oceni, że środek przyjęty przez Komisję narusza jego niezależność, jest uprawniony do wniesienia sprawy przeciw swojej instytucji [do] Trybunał[u] Sprawiedliwości.
Dyrektor regularnie przedstawia raporty Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komisji i Trybunałowi Obrachunkowemu w sprawie wyników dochodzeń przeprowadzonych przez [OLAF], z poszanowaniem ich poufności, zachowaniem wszelkich praw zainteresowanych osób i w zależności od przypadku, przestrzegając przepisów prawa krajowych mających zastosowanie w postępowaniu sądowym.
Wskazane wyżej instytucje zapewniają przestrzeganie poufności dochodzeń prowadzonych przez [OLAF] łącznie z wszelkimi prawami zainteresowanych osób i w przypadku istnienia postępowania sądowego, wszystkimi przepisami prawa krajowego mającymi zastosowanie w takim postępowaniu”.
37. Zgodnie z art. 14 tegoż rozporządzenia:
„W oczekiwaniu na zmianę regulaminu pracowniczego każdy urzędnik i inny pracownik Wspólnot Europejskich może złożyć u dyrektora [OLAF‑u] zażalenie na mocy niniejszego art[ykułu] na kierowane przeciw niemu zarzuty sformułowane przez [OLAF] w ramach dochodzenia wewnętrznego, zgodnie z procedurą określoną w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Artykuł 91 regulaminu pracowniczego stosuje się do decyzji podjętych w odniesieniu do takich zażaleń.
Powyższe postanowienia stosuje się analogicznie do personelu instytucji, organu, urzędu i agencji, których nie obejmuje regulamin pracowniczy”.
38. W dniu 25 maja 1999 r. Parlament, Rada i Komisja zawarły porozumienie międzyinstytucjonalne dotyczące dochodzeń wewnętrznych prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. L 136, str. 15, zwane dalej „porozumieniem międzyinstytucjonalnym”). Na mocy tego porozumienia wspomniane instytucje postanowiły „przyjąć wspólne reguły składające się ze środków wykonawczych wymaganych dla zapewnienia sprawnego przebiegu dochodzeń prowadzonych przez [OLAF] w obrębie ich instytucji”, jak również „opracować takie zasady i zacząć je niezwłocznie stosować przez przyjęcie wewnętrznych decyzji zgodnie z wzorem załączonym do niniejszego porozumienia i nie odchodzić od tego wzoru, z wyjątkiem wypadków, gdy ich własne szczególne wymagania sprawiają, że odejście takie jest techniczną koniecznością”.
39. W porozumieniu międzyinstytucjonalnym wyjaśniono dalej, iż „pozostałe instytucje oraz organy, urzędy i agencje ustanowione przez traktat o WE lub traktat Euratom lub na podstawie tych traktatów zostają niniejszym zaproszone do przystąpienia do niniejszego porozumienia przez przesłanie deklaracji skierowanej wspólnie do przewodniczących instytucji sygnatariuszy”.
Zaskarżona decyzja
40. Zaskarżona decyzja została przyjęta przez Radę Prezesów EBC na podstawie art. 12 ust. 3 statutu ESBC.
41. Osiem pierwszych motywów zaskarżonej decyzji zostało zredagowane w następujący sposób:
„(1) EBC wraz instytucjami Wspólnoty Europejskiej oraz państw członkowskich przywiązuje ogromna wagę do ochrony wspólnotowych interesów finansowych oraz działań mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych i innych bezprawnych czynów na szkodę wspólnotowych interesów finansowych;
(2) posiedzenie Rady Europejskiej w Kolonii w czerwcu 1999 r. uznało za szczególnie pożądane, aby EBC przyłączył się do działań instytucji Wspólnoty Europejskiej mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych w Unii Europejskiej;
(3) EBC przywiązuje ogromną wagę do ochrony własnych interesów finansowych i działań mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych i innych bezprawnych czynów na szkodę swoich interesów finansowych;
(4) aby urzeczywistnić te cele, powinny zostać podjęte wszystkie dostępne środki, w szczególności w kontekście zadań śledczych powierzonych EBC i instytucjom Wspólnoty Europejskiej, przy utrzymywaniu dotychczasowego rozdziału i równowagi obowiązków między EBC a instytucjami Wspólnoty Europejskiej;
(5) instytucje Wspólnoty Europejskiej oraz państwa członkowskie podjęły działania w celu zwalczania nadużyć finansowych i innych bezprawnych czynów na szkodę wspólnotowych interesów finansowych na podstawie art. 280 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zwanego dalej „traktatem”);
(6) niezależność EBC jest przewidziana w traktacie i statucie [ESBC]; zgodnie z traktatem i [tymże] statutem EBC posiada swój własny budżet i własne zasoby finansowe oddzielne od zasobów finansowych Wspólnoty Europejskiej;
(7) w celu wzmocnienia środków dostępnych w celu zwalczania nadużyć finansowych [decyzją 1999/352] EWWiS, Euroatom Komisja ustanowiła między podległymi jej służbami [OLAF], odpowiedzialny za prowadzenie postępowań administracyjnych mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych;
(8) zwalczanie nadużyć finansowych i innych bezprawnych czynów na szkodę interesów finansowych EBC jest podstawowym zadaniem Dyrekcji Audytu Wewnętrznego [zwanej dalej DAW]; Dyrekcja powyższa jest odpowiedzialna za prowadzenie postępowań administracyjnych mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych”.
42. W myśl motywu dziesiątego zaskarżonej decyzji, „aby wzmocnić i rozszerzyć niezależność działań [DAW] w zwalczaniu nadużyć finansowych oraz innych bezprawnych czynów na szkodę interesów finansowych EBC, dyrekcja powyższa będzie składać raporty Komitetowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, złożonemu z wysoko wykwalifikowanych niezależnych specjalistów w tych dziedzinach pochodzących z zewnątrz”.
43. Artykuł 2 zaskarżonej decyzji, opatrzony nagłówkiem „Odpowiedzialność za sprawozdania w sprawie nadużyć finansowych”, stanowi:
„[DAW], zgodnie z niniejszą decyzją i obowiązującymi procedurami EBC, jest odpowiedzialna za prowadzenie postępowań i składanie sprawozdań we wszystkich sprawach związanych z zapobieganiem i wykrywaniem nadużyć finansowych i innych bezprawnych czynów na szkodę interesów finansowych EBC oraz w sprawie zgodności z odpowiednimi normami wewnętrznymi i przepisami kodeksu postępowania EBC”.
44. Artykuł 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej decyzji przewiduje utworzenie Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (zwanego dalej „Komitetem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC”), który ma na celu umocnienie niezależności DAW w zakresie działań wymienionych w art. 2 decyzji, jak również systematyczną kontrolę i zapewnienie właściwego przebiegu wspomnianych działań.
45. Zgodnie z art. 1 ust. 3 do 5 zaskarżonej decyzji Komitet ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC jest złożony z trzech niezależnych osób pochodzących z zewnątrz, mianowanych na trzyletnią kadencję przez Radę Prezesów EBC, które, wykonując swe funkcje, nie mogą żądać ani przyjmować poleceń od organów decyzyjnych EBC ani od instytucji lub organów Wspólnot Europejskich, żadnego z rządów lub jakiegokolwiek innego organu lub instytucji.
46. W celu zapewnienia DAW skuteczności działania i wymaganego stopnia niezależności, art. 3 zaskarżonej decyzji przewiduje, że dyrektor DAW składa sprawozdania w sprawach nadużyć finansowych do Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC. Ponadto art. 1 ust. 7 wspomnianej decyzji przewiduje coroczne przesyłanie wspomnianemu komitetowi programu działań przez dyrektora DAW, jak również regularne informowanie komitetu przez tę agencję o jej działaniach, w szczególności o dochodzeniach, ich wynikach i działaniach podejmowanych w ich następstwie. Ten sam przepis przewiduje także informowanie Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC przez dyrektora DAW o przypadkach niezastosowania się do jego zaleceń przez organy EBC, jak również o przypadkach, w których konieczne jest przekazanie informacji władzom sądowniczym państwa członkowskiego.
47. W myśl art. 1 ust. 8 zaskarżonej decyzji Komitet ds. Nadużyć Finansowych EBC przedstawia Radzie Prezesów, zewnętrznym audytorom EBC oraz Trybunałowi Obrachunkowemu sprawozdania dotyczące wyników postępowań DAW i działań podjętych w ich następstwie, jak również, przynajmniej raz w roku, sprawozdanie ze swych działań. Zgodnie z art. 1 ust. 10 wspomnianej decyzji komitet ten może poinformować właściwe krajowe władze sądownicze, w przypadku gdy istotne dowody wskazują na fakt, że mogło dojść do naruszenia przepisów krajowego prawa karnego.
48. Artykuł 4 zaskarżonej decyzji przewiduje w szczególności spoczywający na DAW obowiązek informowania osób, których dotyczy postępowanie i umożliwienia im wyrażenia opinii przed wyciągnięciem w stosunku do nich imiennie jakichkolwiek konsekwencji. Artykuł 5 akapit pierwszy wspomnianej decyzji wyjaśnia dalej, iż działalność DAW „prowadzona na mocy niniejszej decyzji będzie wykonywana z zastrzeżeniem zarówno postanowień obu traktatów, w szczególności art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, jak również Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich, z uwzględnieniem warunków zatrudniania personelu [EBC] oraz warunków zatrudniania czasowego”.
49. Zgodnie z art. 5 akapit drugi zaskarżonej decyzji:
„Personel EBC ma obowiązek, a każda inna osoba może poinformować Komitet ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC lub [DAW] o wszystkich nadużyciach finansowych lub innych bezprawnych czynach na szkodę interesów finansowych EBC. Personel EBC nie może ponosić szkód z powodu niesłusznego lub dyskryminacyjnego traktowania w wyniku przyczynienia się do działań Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC lub [DAW] określonego w niniejszej decyzji”.
50. Artykuł 6 decyzji przewiduje, iż każdy członek personelu EBC może wnieść skargę do zarządu lub Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC dotyczącą działania albo zaniechania ze strony DAW, które miało niekorzystne dla niego niekorzystne skutki.
51. Artykuł 1 ust. 9 zaskarżonej decyzji stanowi:
„Komitet ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC jest odpowiedzialny za stosunki z Komitetem [ds. Nadzoru] [OLAF], określonym w art. 11 rozporządzenia […] nr 1973/1999. Stosunki te oparte są na zasadach ustanowionych w decyzji EBC”.
Skarga
52. W swej skardze Komisja żąda stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy rozporządzenia nr 1073/1999, a w szczególności jego art. 4.
53. Komisja twierdzi, po pierwsze, że z motywu ósmego oraz z art. 2 zaskarżonej decyzji wynika, iż w myśl tejże decyzji wyłącznie DAW jest właściwa w sprawach dochodzeń w ramach EBC związanych ze zwalczaniem nadużyć finansowych. Stoi to w sprzeczności zarówno z uprawnieniami w zakresie prowadzenia dochodzeń przysługującymi OLAF‑owi na mocy rozporządzenia nr 1073/1999, jak i z faktem, iż rozporządzenie to ma zastosowanie do EBC i odzwierciedla tezę, jakiej bronił EBC w trakcie prac związanych z redagowaniem wspomnianego rozporządzenia. Motywy zaskarżonej decyzji rozróżniają również w sposób wyraźny zasady ustanowione na mocy art. 280 WE i zasady dotyczące EBC, odwołując się do niezależności EBC, jak również do faktu, iż dysponuje on własnym budżetem i własnymi środkami finansowymi.
54. Niezależność i odmienność zasad ustanowionych przez zaskarżoną decyzję od zasad wynikających z rozporządzenia nr 1073/1999 wynika również z faktu, iż jedynym wspólnym elementem tych dwóch zbiorów zasad jest art. 1 ust. 9 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Komitet ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC jest odpowiedzialny za stosunki z Komitetem ds. Nadzoru OLAF, zgodnie z zasadami określonymi w decyzji EBC.
55. Po drugie, Komisja twierdzi, iż w świetle stanowiska EBC zaskarżona decyzja nie przewiduje żadnego środka wykonawczego dla art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1073/1999; przewiduje natomiast, że członkowie personelu EBC powinni informować o wszelkich nadużyciach nie OLAF, lecz DAW.
Środki obrony podnoszone przez EBC
56. EBC podnosi, po pierwsze, iż zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z rozporządzeniem nr 1073/1999. Dlatego też, biorąc pod uwagę, iż powyższa decyzja nie jest jakikolwiek sposób nielegalna w rozumieniu przepisu art. 230 WE, skargę należy oddalić, niezależnie od tego, czy rozporządzenie nr 1073/1999 stosuje się do EBC.
57. Po drugie, EBC broni interpretacji, zgodnie z którą powyższego rozporządzenia nie stosuje się do EBC. Gdyby Trybunał nie przyjął powyższej interpretacji, musiałby w zasadzie orzec o nieważności wspomnianego rozporządzenia, ze względu na naruszenie przepisów art. 105 ust. 4 WE, art. 108 WE i 280 WE, jak również zasady proporcjonalności, i w konsekwencji orzec w oparciu o art. 241 WE o niemożności stosowania rozporządzenia.
58. Należy w pierwszej kolejności zbadać kwestię stosowania rozporządzenia nr 1073/1999, a następnie, jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozporządzenie to znajduje zastosowanie, ustalić, czy wspomniana decyzja narusza jego przepisy.
W przedmiocie stosowania rozporządzenia nr 1073/1999
59. Dążąc do ustalenia, czy zgodnie ze stanowiskiem EBC powinno zapaść orzeczenie o niemożności stosowania rozporządzenia nr 1073/1999, konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy należy przyjąć interpretację wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którą stosuje się je do EBC, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej zbadać następnie, czy można stwierdzić niemożność jego stosowania w związku z jego ewentualną niezgodnością z prawem na podstawie art. 241 WE.
Zakres stosowania rozporządzenia nr 1073/1999
60. EBC utrzymuje, że należy przyjąć interpretację rozporządzenia nr 1073/1999, zgodnie z którą nie jest on objęty zakresem jego zastosowania. EBC twierdzi w szczególności, iż wyrażenie „organy, urzędy i agencje ustanowione przez lub na podstawie traktatów” użyte w art. 1 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia jest dość nieprecyzyjne i można uznać je, w szczególności w świetle wyboru art. 280 ust. 4 WE jako podstawy prawnej tego rozporządzenia, za niemające zastosowania do „organów”, których interesy finansowe są odmienne od interesów Wspólnoty Europejskiej i niepowiązane z jej budżetem.
61. Według EBC jedynie taka interpretacja pozwala na zachowanie zgodności z prawem wspomnianego rozporządzenia, w związku z czym należy, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uznać jej pierwszeństwo (wyrok z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie C‑135/93 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1651, pkt 37).
62. Nie można przyjąć powyższej argumentacji.
63. Jak słusznie podnoszą zarówno Komisja, jak i interwenienci, należy stwierdzić, iż nie można przyjąć interpretacji, zgodnie z którą wyrażenie „instytucje, organy, urzędy i agencje ustanowione przez lub na podstawie traktatów”, użyte w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1073/1999, nie obejmuje EBC.
64. Należy w tym kontekście zauważyć, iż niezależnie od jego szczególnego statusu we wspólnotowym porządku prawnym, EBC, jak wynika ze sformułowania art. 8 WE, został utworzony na podstawie traktatu WE.
65. Ani z preambuły, ani z przepisów rozporządzenia nr 1073/1999 nie wynika, ażeby prawodawca wspólnotowy zamierzał w jakikolwiek sposób rozróżniać instytucje, organy, urzędy i agencje ustanowione przez traktaty lub na podstawie traktatów, w szczególności poprzez wyłączenie z tej kategorii organów, urzędów i agencji o pozabudżetowych źródłach finansowania.
66. Motyw siódmy rozporządzenia nr 1073/1999 wskazuje natomiast wyraźnie na potrzebę rozszerzenia zakresu dochodzeń wewnętrznych prowadzonych przez OLAF na „wszystkie” wspomniane instytucje, organy, urzędy i agencje.
67. W świetle wyraźnego brzmienia rozporządzenia nr 1073/1999 nie ulega wątpliwości, że powinno być ono interpretowane jako mające zastosowanie do EBC, niezależnie od tego, czy okoliczność ta ma wpływ na ważność tego rozporządzenia.
Zarzut nieważności podniesiony przez EBC w odniesieniu do rozporządzenia nr 1073/1999
68. Ustaliwszy, iż rozporządzenie nr 1073/1999 stosuje się do EBC, należy stwierdzić, czy jak to podnosi EBC, należy w związku z tym orzec o niemożności stosowania tego rozporządzenia na podstawie art. 241 WE.
69. W tym zakresie EBC twierdzi, po pierwsze, że rozporządzenie nr 1073/1999 nie mogło było zostać przyjęte na podstawie art. 280 WE i jest wadliwe ze względu na przekroczenie kompetencji. Po drugie, twierdzi on, że wspomniane rozporządzenie zostało przyjęte z pogwałceniem podstawowych wymogów formalnych ze względu na to, że nie został w tym konkretnym przypadku spełniony wymóg uprzedniego konsultowania się z EBC przewidziany w art. 105 ust. 4 WE. Po trzecie, EBC podnosi, że stosowanie rozporządzenia nr 1073/1999 do EBC byłoby sprzeczne z traktatem WE, gdyż stanowiłoby zagrożenie dla niezależności EBC, która została proklamowana w art. 108 WE. Po czwarte, rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności, gdyż stosowanie go do EBC nie pozwalałoby na osiągnięcie celów przewidzianych w tym rozporządzeniu i wykraczałoby ponad to, co jest konieczne dla ich osiągnięcia.
70. Komisja i interwenienci kwestionują nielegalność rozporządzenia nr 1073/1999. Komisja twierdzi ponadto, że EBC nie może opierać się na przepisie art. 241 WE w celu powoływania się na niemożność stosowania wspomnianego rozporządzenia.
71. W tych okolicznościach należy przed dokonaniem analizy merytorycznej sprzeciwu w wypadku uznania zarzutu za dopuszczalny ustalić, czy EBC może w ramach niniejszej procedury powołać się na niemożność stosowania rozporządzenia nr 1073/1999.
Dopuszczalność zarzutu nielegalności
72. Komisja utrzymuje, że strona pozwana nie może powołać się na ewentualną bezprawność rozporządzenia nr 1073/1999 na podstawie art. 241 WE w ramach niniejszego postępowania, ponieważ EBC nie zaskarżył rozporządzenia w oparciu o art. 230 WE w przewidzianym przez ten przepis dwumiesięcznym terminie.
73. EBC twierdzi, że przesłanki przewidziane w art. 241 WE zostają w tym przypadku spełnione, gdyż rozporządzenie nr 1073/1999, przyjęte wspólnie przez Parlament i Radę, jest sprzeczne z podstawowym wymogiem proceduralnym, jest wynikiem przekroczenia kompetencji i jest niezgodne z traktatem WE, jak również z zasadą proporcjonalności. EBC dodaje, że powstrzymał się od wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia, kierując się przekonaniem, że nie stosuje się go do EBC, ze względu na wybór art. 280 WE jako podstawy prawnej wspomnianego rozporządzenia i fakt, że nie konsultowano się z EBC przed przyjęciem rozporządzenia.
74. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja przyjęta przez instytucje Wspólnoty, która nie została zaskarżona przez adresata w terminie przewidzianym w art. 230 akapit piąty WE, ma w stosunku do niego charakter definitywny (zob. wśród najnowszych wyroków wyrok z dnia 22 października 2002 r. w sprawie C‑241/01 National Farmers’ Union, Rec. str. I‑9079, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
75. Co więcej, Trybunał orzekł także, iż zasada ogólna wyrażona w art. 241 WE, mająca na celu zagwarantowanie, iż każda osoba ma albo będzie miała możliwość zaskarżenia aktu wspólnotowego stanowiącego podstawę decyzji wydanej przeciwko niej, nie stoi w sprzeczności z tym, aby rozporządzenie stało się definitywne wobec jednostki, w stosunku do której musi być ono traktowane jako decyzja indywidualna i która bez wątpienia mogłaby żądać jej unieważnienia na podstawie art. 230 WE, co uniemożliwia jej powołanie się na nielegalność tego rozporządzenia przed sądem krajowym. Trybunał stwierdził, że wniosek taki miał zastosowanie do rozporządzeń wprowadzających przepisy antydumpingowe, ze względu na ich dwoisty charakter, przejawiający się w tym, iż są one zarazem aktami normatywnymi i aktami, które mogą dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie niektórych przedsiębiorców (zob. wyrok z dnia 15 lutego 2001 r. w sprawie C‑239/99 Nachi Europe, Rec. str. I‑1197, pkt 37).
76. Przywołane zasady nie naruszają jednak w żaden sposób zasady przewidzianej w art. 241 WE, zgodnie z którą każda strona może w postępowaniu dotyczącym rozporządzenia, o którym mowa w tym przepisie, podnieść zarzuty przewidziane w art. 230 akapit drugi WE w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości na niemożność stosowania tego rozporządzenia.
77. Jednakże w tym konkretnym przypadku należy stwierdzić, że charakter normatywny rozporządzenia nr 1073/1999 nie został podany w wątpliwość przez żadną ze stron, a w szczególności że nie podniesiono, iż rozporządzenie to powinno być uznane za decyzję ani też iż w tej sytuacji EBC jest jej adresatem.
78. W tych okolicznościach EBC nie może zostać pozbawiony możliwości powołania się na nielegalność rozporządzenia nr 1073/1999 na podstawie art. 241 WE, w związku z czym należy oddalić stanowisko, zgodnie z którym zarzut nielegalności należy uznać za niedopuszczalny.
W przedmiocie zarzutu braku podstawy prawnej
79. Na poparcie zarzutu nielegalności EBC formułuje twierdzenie, iż należy orzec o niemożności stosowania rozporządzenia nr 1073/1999 w związku z faktem, że nie może ono zostać przyjęte na podstawie art. 280 WE.
80. Z jednej strony wyrażenie „interesy finansowe Wspólnoty” użyte w tym przepisie dotyczyłoby wyłącznie dochodów i wydatków z budżetu Wspólnoty Europejskiej. Wykluczałoby ono zatem możliwość przyjęcia środków na podstawie wspomnianego artykułu w celu zwalczania nadużyć finansowych w ramach EBC, ponieważ ten ostatni posiada własny budżet i własne środki pieniężne.
81. Z drugiej strony, na płaszczyźnie bardziej ogólnej, art. 280 WE nie dopuszczałby przyjęcia środków służących zwalczaniu nadużyć finansowych w ramach instytucji, organów, urzędów i agencji ustanowionych traktatami lub na ich podstawie.
W przedmiocie pojęcia „działań naruszających interesy finansowe Wspólnoty”
– Argumentacja EBC
82. EBC twierdzi, że art. 280 WE dopuszcza możliwość przyjęcia środków służących zwalczaniu nadużyć finansowych jedynie w celu ochrony budżetu Wspólnoty. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wspomniany przepis stanowi część tytułu II części piątej traktatu WE, zatytułowanego „Postanowienia finansowe”, w całości poświęconego różnym aspektom zawartości, przygotowania, przyjęcia i wykonania budżetu Wspólnoty, jak również finansowania wydatków z własnych środków finansowych Wspólnoty.
83. Wynika z tego, że przepisy wspólnotowe przyjęte na podstawie art. 280 WE w celu zwalczania nadużyć finansowych nie mają zastosowania do EBC, ponieważ ten ostatni dysponuje własnym budżetem, odrębnym od budżetu Wspólnoty Europejskiej i odzwierciedlającym niezależność finansową EBC.
84. Środki finansowe EBC pochodzą, jak wynika z art. 28–30 statutu ESBC, wyłącznie z wkładów krajowych banków centralnych (zwanych dalej „KBC”) i z dochodu uzyskanego w ramach działań dokonywanych przez EBC lub KBC i będącego przedmiotem podziału zgodnie z art. 30–33 tegoż statutu. EBC nie przyznano żadnych środków z budżetu Wspólnoty. Nie istnieje też żaden mechanizm pokrywania ewentualnych strat EBC ze wspomnianego budżetu, gdyż tego typu straty są, zgodnie z art. 33 ust. 2 statutu ESBC, pokrywane ze środków rezerwy ogólnej EBC albo – jeśli to konieczne – przez KBC.
85. EBC dodaje, że część piąta traktatu WE, w której znajduje się art. 280 WE, dotyczy, zgodnie z tytułem, „instytucji Wspólnoty” i nie zawiera rozdziału dotyczącego EBC. Finanse tego ostatniego objęte są rozdziałem VI statutu ESBC, zatytułowanym „Postanowienia finansowe ESBC”.
86. Niezależność finansowa EBC jest dodatkowo wzmocniona przez okoliczność, iż przyjęcie budżetu i rocznego zestawienia rachunkowego należy do wyłącznej kompetencji jego organów, jak wynika z art. 26 ust. 2 statutu ESBC oraz z art. 15 i art. 16 ust. 4 regulaminu wewnętrznego EBC, w wersji zmienionej z dnia 22 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L 125, str. 34).
87. Powiązania, jakie mogą istnieć między budżetem Wspólnoty i EBC są na tyle drugorzędne w zestawieniu z jego zadaniami, iż nie mogą uzasadniać poddania go środkom wynikającym z art. 280 ust. 4 WE. W szczególności podatek wspólnotowy od uposażenia kadr, który EBC wpłaca do budżetu Wspólnoty, stanowi mniej niż 3% budżetu EBC.
88. Co więcej, interpretacja przedstawiana przez EBC jest zgodna z dotychczasową praktyką legislacyjną, która uznawała istnienie związku między „interesami finansowymi Wspólnoty” z jednej strony i budżetem ogólnym Wspólnot Europejskich i budżetami przez nie zarządzanymi z drugiej. W tym zakresie EBC odnosi się w szczególności do definicji „nieprawidłowości” ujętej w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, str. 1) oraz pojęcia „nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnot Europejskich”, zdefiniowanego w art. 1 Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, przyjętej aktem Rady 95/C 316/03 z dnia 26 lipca 1005 r. (Dz.U. C 316, str. 49).
– Ocena Trybunału
89. Inaczej niż utrzymuje to EBC w ramach pierwszego zarzutu, wyrażenie „interesy finansowe Wspólnoty” użyte w art. 280 WE powinno być interpretowane w ten sposób, że obejmuje nie tylko wydatki i dochody w ramach budżetu Wspólnoty, lecz co do zasady również te, które należą do budżetów innych organów i instytucji ustanowionych w traktacie WE.
90. Wśród względów uzasadniających taki wniosek znajduje się przede wszystkim fakt, iż jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 117 swojej opinii, wspomniane wyrażenie jest właściwe art. 280 WE, co odróżnia je od terminologii stosowanej w innych przepisach tytułu II części piątej traktatu WE dotyczących niezmiennie „budżetu” Wspólnoty Europejskiej. Dotyczy to również okoliczności podniesionej przez rząd niderlandzki, iż wyrażenie „interesy finansowe Wspólnoty” wydaje się mieć szerszy zakres niż wyrażenie „dochody i […] wydatki Wspólnoty”, użyte w szczególności w art. 268 WE.
91. Co więcej, sam fakt, że organ czy instytucja zostały utworzone na podstawie traktatu wskazuje, iż mają on z założenia przyczyniać się do realizacji celów Wspólnoty Europejskiej i wpisują się w ramy wspólnotowe, jak również że środki, którymi organ ten dysponuje na podstawie wspomnianego traktatu, z zasady związane są z interesami Wspólnoty, bezpośrednio jej dotyczącymi.
92. Jeśli chodzi o sam EBC, to należy stwierdzić, że jak wynika z art. 8 WE i art. 107 ust. 2 WE, bank ten został utworzony i wyposażony w osobowość prawną na podstawie traktatu WE. Ponadto, jak wynika z treści art. 4 ust. 2 WE i art. 105 ust. 1 WE, głównym celem ESBC, którego rdzeń stanowi EBC, jest utrzymanie stabilności cen oraz, bez uszczerbku dla tego celu, wspieranie ogólnych polityk gospodarczych we Wspólnocie Europejskiej, zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. Głównym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla celu stabilności cen ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze we Wspólnocie, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Wspólnoty ustanowionych w art. 2, do których należą w szczególności ustanowienie unii gospodarczej i walutowej oraz popieranie stałego i nieinflacyjnego wzrostu. Wynika z tego, iż EBC wpisuje się na podstawie traktatu WE w ramy wspólnotowe.
93. Również inne przepisy prawa wspólnotowego stanowią uzasadnienie twierdzenia, iż zasoby EBC i korzystanie z nich stanowią oczywisty interes Wspólnoty.
94. Jednym ze wspomnianych przepisów jest art. 27 statutu ESBC, który w ust. 1 przewiduje, iż niezależni rewidenci z zewnątrz mający za zadanie badanie ksiąg i rachunków EBC muszą zostać zatwierdzeni przez Radę, natomiast w ust. 2 – iż właściwość Trybunału Obrachunkowego obejmuje badanie skuteczności zarządzania EBC. To samo dotyczy art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 4 wspomnianego statutu, zgodne z którymi w granicach i na warunkach ustanowionych przez Radę kapitał EBC może zostać podwyższony przez Radę Prezesów EBC, a dodatkowe aktywa rezerwowe mogą być wymagane przez EBC. Wreszcie art. 107 ust. 5 WE upoważnia Radę do zmiany wielu przepisów statutu ESBC, do których należą przepisy różnych artykułów rozdziału VI, zatytułowanego „Przepisy finansowe ESBC”.
95. Jak wynika z powyższych rozważań, wyrażenie „interesy finansowe Wspólnoty” użyte w art. 280 WE nie oznacza jedynie budżetu Wspólnoty Europejskiej sensu stricto, lecz obejmuje również zasoby i wydatki EBC [zob. analogicznie, w związku ze stosowaniem do Europejskiego Banku Inwestycyjnego art. 179 WE (obecnie art. 236 WE) wyrok z dnia 15 czerwca 1976 r. w sprawie 110/75 Mills przeciwko EBI, Rec. str. 955, pkt 14].
96. Na wniosek ten nie może mieć wpływu okoliczność, którą należy uznać za bezsporną, że praktyka normatywna, co więcej – praktyka wcześniejsza od wprowadzenia do traktatu art. 280 WE ust. 1–4, utrzymałaby inne znaczenie wyrażenia „interesy finansowe Wspólnoty”.
97. Wynika z tego, iż fakt, że rozporządzenie nr 1073/1999 dotyczy również EBC, który jako utworzony na podstawie traktatu WE dysponuje, zgodnie z jego postanowieniami własnymi zasobami, odrębnymi od budżetu Wspólnoty, nie może stanowić uzasadnienia dla niemożności stosowania wspomnianego rozporządzenia w oparciu o art. 241 WE.
W przedmiocie możliwości stosowania środków zapobiegających nadużyciom finansowym do instytucji, organów, urzędów i agencji ustanowionych przez lub na podstawie traktatów
98. Artykuł 280 ust. 4 WE przewiduje, że Wspólnota Europejska przyjmuje środki „zapewniające skuteczną ochronę w państwach członkowskich” i że środki te nie mogą dotyczyć „ani stosowania krajowego prawa karnego, ani krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości”. Zważywszy na treść tego przepisu EBC twierdzi, że uprawnienia prawodawcy wspólnotowego są ograniczone do przyjmowania środków mających na celu usprawnienie mechanizmów zwalczania nadużyć finansowych i nieprawidłowości, jakie mają miejsce w ramach instytucji organów i urzędów ustanowionych przez lub na podstawie traktatów.
99. Twierdzenia powyższego nie można zaakceptować.
100. Należy zauważyć, że wprowadzając w art. 280 WE uściślenia ujęte w ust. 1–4, autorzy traktatu amsterdamskiego mieli bez wątpienia zamiar wsparcia zwalczania nadużyć finansowych i nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Wspólnoty Europejskiej, w szczególności wyznaczając tej ostatniej zadanie własne polegające na „zwalczaniu” na wzór państw członkowskich tychże nadużyć i nielegalnych działań w drodze przyjęcia „środków”, które mają „skutek odstraszający” i zapewniają „skuteczną ochronę w państwach członkowskich”.
101. W związku z tym fakt, iż art. 280 ust. 1 WE stanowi, że wspomniane środki są podejmowane zgodnie z przepisem tegoż artykułu, nie oznacza w żadnym wypadku, że kolejne ustępy przepisu, a w szczególności ust. 4, określają zakres kompetencji Wspólnoty w tym przedmiocie.
102. Artykuł 280 ust. 4 WE należy bowiem rozumieć jako uzupełniający definicję kompetencji Wspólnoty i uściślający pewne warunki ich wykonywania. Przepis ten określa także wymogi proceduralne, które winny być spełnione przy przyjęciu środków wspólnotowych, a także przewiduje, że działanie Wspólnoty Europejskiej ma na celu zarówno zapobieganie nadużyciom finansowym, jak i ich zwalczanie. Przepis ten wskazuje jednocześnie, że istnieją pewne granice kompetencji Wspólnoty, to znaczy że przyjęte środki nie mogą dotyczyć ani stosowania krajowego prawa karnego, ani krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości.
103. W tym kontekście faktu, iż art. 280 ust. 4 WE odnosi się w szczególności do konieczności przyczynienia się do skutecznej i równoważnej ochrony w państwach członkowskich. nie można, jak słusznie wskazuje rzecznik generalny w pkt 108 swej opinii, interpretować jako świadectwa domniemanej woli autorów traktatu amsterdamskiego, by wprowadzić dodatkowe zasadnicze ograniczenie dla Wspólnoty Europejskiej, jakim byłby zakaz zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Wspólnoty w drodze przyjęcia środków normatywnych dotyczących instytucji, organów i urzędów ustanowionych traktatami lub na ich podstawie.
104. Takie ograniczenie kompetencji Wspólnoty nie tylko nie wynika z treści art. 280 WE, lecz jak słusznie podnoszą Komisja i interwenienci, nie odpowiadałoby w najmniejszym stopniu celom tego przepisu. Jest bezsporne bowiem, że dla zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej konieczne jest, aby odstraszanie i walka z nadużyciami finansowymi i innymi działaniami nielegalnymi miała miejsce na wszystkich poziomach, na których interesy te są zagrożone tymi zjawiskami. Ponadto nierzadko może mieć miejsce sytuacja, w której zwalczane w ten sposób zjawiska dotyczą jednocześnie osób znajdujących się na różnych poziomach.
105. Z powyższych rozważań wynika, że środek wniesiony przez EBC, oparty na rzekomym braku podstawy prawnej rozporządzenia nr 1073/1999, musi zostać oddalony, a wspomnianego rozporządzenia nie można uznać za niemające zastosowania w oparciu o przepis art. 241 WE.
W przedmiocie środka opartego na braku konsultacji z EBC
106. W ramach drugiego zarzutu EBC utrzymuje, że należy stwierdzić niemożność stosowania rozporządzenia nr 1073/1999 ze względu na brak wcześniejszych konsultacji z EBC, równoznaczny z naruszeniem art. 105 ust. 4 WE.
107. Zdaniem EBC wspomniane rozporządzenie wkracza w zastrzeżoną dlań sferę wewnętrznej organizacji, która wynika z zasady kompetencji domniemanych, z art. 12 ust. 3 statutu ESBC, który przewiduje, że Rada Prezesów EBC przyjmuje jego regulamin wewnętrzny, z art. 36 wspomnianego statutu, który przyznaje tejże Radzie prawo ustanawiania warunków zatrudnienia personelu EBC, i wreszcie z niezależności instytucjonalnej EBC, której świadectwem byłby fakt, iż bank ten został wyposażony we własne organy przez traktat WE. Ściślej mówiąc, rozporządzenie 1073/1999 narusza strukturę wewnętrzną lub strukturę personelu EBC.
108. EBC twierdzi, że możliwość kształtowania wewnętrznej organizacji stanowi „ważną dziedzinę jego kompetencji” w rozumieniu art. 105 ust. 4 WE, w związku z czym powinno się zasięgnąć jego opinii przed przyjęciem rozporządzenia nr 1073/1999, jak to przewiduje wspomniany przepis.
109. Komisja nie zgadza się z tym twierdzeniem, podnosząc w szczególności, iż przepis art. 105 ust. 4 WE dotyczy nie jakiegokolwiek aktu przyjętego przez prawodawcę wspólnotowego, który może mieć konsekwencje dla EBC, lecz aktów dotyczących zagadnień materialnych, wchodzących w zakres kompetencji EBC, w szczególności w dziedzinie polityki monetarnej. Podobnie Rada wywodzi niemożność stosowania w tym konkretnym przypadku art. 105 ust. 4 WE ze względu na to, że rozporządzenie nr 1073/1999 nie wkracza w żaden sposób w sferę zadań EBC, lecz jedynie w sferę zarządzania jego administracją.
110. Należy stwierdzić, że art. 105 ust. 4 WE znajduje się w rozdziale 2 tytułu VII części trzeciej traktatu WE, dotyczącym polityki monetarnej, i że przewidziany w tym przepisie obowiązek konsultowania się z EBC w sprawie projektowanych aktów wspólnotowych w dziedzinach podlegających jego kompetencji, jak wskazuje rzecznik generalny w pkt 140 swej opinii, ma co do istoty zapewniać, że autor takiego aktu nie przyjmie go bez zasięgnięcia opinii instytucji, która ze względu na szczególne zadania, jakie wykonuje w ramach Wspólnoty w danej dziedzinie i wysoki stopień znajomości tematu, może mieć szczególnie wartościowy wkład w planowany proces uchwalania aktu.
111. Odmiennie przedstawia się kwestia zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnoty, w której zakresie EBC nie przyznano szczególnych zadań. Należy natomiast stwierdzić, iż fakt, że rozporządzenie nr 1073/1999 może oddziaływać na wewnętrzną organizację EBC, nie pozwala na odmienne traktowanie tego ostatniego od innych instytucji, organów, urzędów i agencji ustanowionych traktatami.
112. Wynika z tego, że zarzut, jaki EBC wywodzi z faktu, że nie konsultowano się z nim przed przyjęciem rozporządzenia nr 1073/1999, powinien zostać oddalony i że nie można stwierdzić niemożności stosowania wspomnianego rozporządzenia na podstawie art. 241 WE.
W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu niezależności EBC
Argumentacja stron
113. W ramach trzeciego zarzutu EBC podnosi, że rozporządzenie nr 1073/1999 powinno zostać uznane za niemożliwe do zastosowania ze względu na fakt, iż przewidziany w nim system dochodzeń administracyjnych stoi w sprzeczności z gwarancją niezależności wyrażoną w art. 108 WE.
114. Zdaniem EBC wspomniana gwarancja obejmuje nie tylko wykonanie podstawowych zadań ESBC wymienionych w art. 105 ust. 2 WE, lecz, bardziej ogólnie, wykonywanie wszelkich zadań EBC wynikających z traktatu WE, czyli w szczególności zadań przyznanych mu przez art. 12 ust. 3 i art. 36 ust. 1 statutu ESBC w zakresie jego organizacji wewnętrznej i warunków zatrudnienia mających zastosowanie do jego personelu, zadań, które obejmują przyjęcie środków służących zwalczaniu nadużyć finansowych.
115. Wniosek ten narzuca się przede wszystkim w kontekście sprawozdania w sprawie konwergencji zredagowanego w roku 1998 przez Europejski Instytut Walutowy zgodnie z art. 109J traktatu WE (obecnie art. 121 WE), z którego wynika, że niezależność, jaką cieszą się KBC oraz EBC musi ze względu na jej charakter chronić je przed „wszelkimi oddziaływaniami zewnętrznymi”.
116. Należy również wziąć pod uwagę okoliczność, na którą powoływał się już EBC w uzasadnieniu swego zarzutu opartego na rzekomym braku podstawy prawnej rozporządzenia 1073/1999, że EBC korzysta z niezależności finansowej związanej z utrzymaniem i zarządzaniem własnym budżetem, odrębnym od budżetu Wspólnoty Europejskiej.
117. Istotny jest wreszcie fakt, iż członkowie organów decyzyjnych EBC korzystają z własnego statusu, który ma im zagwarantować niezależność. W tym zakresie EBC odnosi się do art. 112 ust. 2 lit. b) WE, który określa sposób nominacji członków zarządu EBC i który przewiduje czas trwania ich mandatu, nieodnawialny i trwający 8 lat. Powołuje się o n także na art. 14 ust. 2 statutu ESBC, przewidujący, że prezes KBC, którego zwolniono z urzędu, może wnieść skargę na taką decyzję do Trybunału.
118. Jeśli chodzi o zasady przewidziane w rozporządzeniu nr 1073/1999, to EBC podnosi, że przyznanie OLAF‑owi prawa przeprowadzania wewnętrznych dochodzeń w obrębie EBC, które mogą naruszać jego niezależność, jako że zarówno wykonywanie tych uprawnień, jak i sama groźba ich wykonywania mogą wiązać się z wywieraniem nacisku na członków Rady Prezesów albo członków zarządu EBC i stanowić zagrożenie dla ich niezależności w zakresie podejmowania decyzji.
119. Mimo że EBC przyznaje, iż prawdopodobieństwo pojawienia się w rzeczywistości takiego nacisku albo jego wpływ na proces podejmowania decyzji przez EBC są „bardzo znikome”, jednocześnie uważa, że konieczność zachowania pełnego zaufania do niestabilnych rynków finansowych wiąże się z unikaniem wszelkich sytuacji, które mogą stworzyć, nawet formalną czy pozorną, obawę, że kompetencje przyznane OLAF‑owi mogą dawać Komisji możliwość wywierania wpływu na EBC.
120. EBC zwraca w tym zakresie uwagę na fakt, że OLAF jest wewnętrznym wydziałem Komisji, który nadal jest z nią w pewien sposób powiązany, szczególnie w kwestiach budżetowych, a członkowie jego personelu, będący urzędnikami Wspólnot Europejskich, są zależni od Komisji ze względu na sprawę awansu zawodowego.
121. EBC zwraca również uwagę na wątpliwości dotyczące gwarancji związanych z wykonywaniem zadań OLAF‑u. Ściślej mówiąc, EBC ma wątpliwości, co do tego, czy art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1073/1999 może pozbawiać OLAF możliwości prowadzenia dochodzeń ze względu na brak wystarczających podstaw. EBC twierdzi, że spoczywający na OLAF‑ie obowiązek przestrzegania praw podstawowych nie wynika z części normatywnej wspomnianego rozporządzenia, lecz jedynie z jego preambuły.
122. Komisja ze swej strony twierdzi przede wszystkim, że EBC stanowi integralną część Wspólnoty Europejskiej. Zwraca w związku z tym uwagę na fakt, iż EBC korzysta na mocy art. 291 WE z przywilejów i immunitetów koniecznych do wykonywania jego zadań na warunkach określonych w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich oraz iż wynagrodzenie jego pracowników jest obciążone podatkiem wspólnotowym. Komisja podnosi również, że EBC poddany jest kontroli sądowej Trybunału Sprawiedliwości i, w zakresie skuteczności zarządzania, Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z art. 27 ust. 2 statutu ESBC. Wskazuje ona również, że EBC zobowiązany jest przedstawić sprawozdanie roczne dotyczące działalności ESBC i polityki pieniężnej, w szczególności Parlamentowi, w którym właściwe komisje mogą między innymi, jak przewiduje art. 113 ust. 1 WE, przesłuchać prezesa EBC i innych członków zarządu.
123. Zdaniem Komisji EBC, tak jak polityka pieniężna, w odniesieniu do której przysługują mu szczególne kompetencje, przyczynia się do realizacji ogólnych celów Wspólnoty Europejskiej, co znajduje potwierdzenie w art. 105 ust. 1 WE.
124. Komisja twierdzi także, iż różne przepisy traktatu WE wskazują na to, że EBC nie pozostaje poza sferą kompetencji prawodawcy wspólnotowego. Wspomina także, że art.107 ust. 5 WE przewiduje możliwość zmiany niektórych przepisów statutu ESBC przez Radę za zgodą Parlamentu. Komisja podkreśla w tym zakresie, że art. 36 ust. 1 statutu ESBC, zgodnie z którym Rada Prezesów EBC ustanawia warunki zatrudnienia personelu, jest właśnie jednym z przepisów, które mogą zostać w ten sposób zmienione przez Radę, co jest dowodem na to, że nawet w sprawach wewnętrznych nie zapewniono EBC pełnej niezależności od prawodawcy wspólnotowego.
125. Komisja powołuje się również na art. 107 ust. 6 WE, jak również art. 110 ust. 1 tiret pierwsze WE oraz art. 110 ust. 3 WE, z których wynika, iż różne przepisy statutu ESBC wymagają przyjęcia przez Radę środków uzupełniających. Komisja odwołuje się również do art. 105 ust. 6 WE, na podstawie którego Rada może powierzyć EBC pewne specyficzne zadania specyficzne zadania dotyczące polityk w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi.
126. Zdaniem Komisji z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że niezależność, z jakiej korzysta EBC, a której ochronę przewiduje art. 108 WE, ma charakter stricte instytucjonalny i ogranicza się do wykonywania jego szczególnych zadań wynikających z traktatu WE i ze statutu ESBC. Skutkiem istnienia tej niezależności nie jest wyłączenie EBC z zakresu obowiązywania przepisów traktatu.
127. Sytuacja EBC nie różni się w tym zakresie od sytuacji Europejskiego Banku Inwestycyjnego, w odniesieniu do którego Trybunał orzekł, że skutkiem jego niezależności funkcjonalnej i instytucjonalnej nie może być jego całkowite odłączenie od Wspólnot i nieobjęcie żadnymi normami prawa wspólnotowego (wyroki: z dnia 3 marca 1988 r. w sprawie 85/86 Komisja przeciwko EBI, Rec. str. 1281, z dnia 2 grudnia 1992 r. w sprawie C‑370/89 SGEEM i Etroy przeciwko EBI, Rec. str. I‑6211).
128. W tym konkretnym przypadku EBC nie wskazuje, w jaki sposób przepisy przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego w dziedzinie zwalczania nadużyć mogą uniemożliwić wykonywanie przez EBC powierzonych mu zadań. Niezależność EBC nie zostaje w szczególności w żaden sposób podważona w związku z tym, że w jego obrębie mogą być prowadzone dochodzenia administracyjne w sprawie nadużyć finansowych zmierzające do ustalenia faktów, na podstawie których późniejsze działania mają podjąć EBC albo władze krajowe.
129. Wreszcie rozporządzenie nr 1073/1999 daje wszelkie gwarancje wynikające z praw podstawowych, o czym świadczą szczególności art. 4 ust. 1 i 6, art. 6 ust. 3 i art. 14.
Ocena Trybunału
130. Orzekając w sprawie zarzutu podniesionego przez EBC, należy na samym początku podkreślić, że autorzy traktatu WE mieli wyraźny zamiar zagwarantowania EBC niezależności w wykonywaniu zadań powierzonych mu traktatem.
131. Najpełniejszym wyrazem takiej intencji jest art. 108 WE, w którym zawarto skierowany do EBC i jego organów decyzyjnych wyraźny zakaz zwracania się o instrukcje do instytucji czy organów wspólnotowych, rządów państw członkowskich ani jakiegokolwiek innego organu lub przyjmowania takich instrukcji przy wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone traktatem WE i statutem ESBC. Instytucje i organy wspólnotowe, jak również rządy państw członkowskich, zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC przy wykonywaniu jego zadań.
132. Należy również zauważyć, iż EBC posiada osobowość prawną, własne zasoby finansowe i budżet, jak również własne organy decyzyjne, i że korzysta z przywilejów i immunitetów koniecznych dla realizacji jego zadań, jak również że wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości na wniosek Rady Prezesów lub zarządu może zdymisjonować członka zarządu EBC na zasadach przewidzianych w art. 11 ust. 4 statutu ESBC.
133. Należy jednak zauważyć, że instytucje Wspólnoty, w szczególności Parlament, Komisja czy sam Trybunał, korzystają z niezależności i gwarancji porównywalnych pod wieloma względami do tych, które przyznano EBC. W tym kontekście można odwołać się choćby do art. 213 ust. 2 WE, zgodnie z którym członkowie Komisji powinni być w pełni niezależni w wykonywaniu swych funkcji w ogólnym interesie Wspólnoty. Wspomniany przepis, sformułowany podobnie do art. 108 WE, wskazuje, że członkowie Komisji w wykonywaniu swych obowiązków nie zwracają się o instrukcje do żadnego rządu lub jakiegokolwiek organu ani ich odeń nie przyjmują, jak również że każde państwo członkowskie zobowiązuje się nie dążyć do wywierania wpływu na członków Komisji przy wykonywaniu przez nich zadań.
134. Z drugiej strony, jak wynika z treści art. 108 WE, zewnętrzne wpływy, przed którymi przepis ten ma w założeniu chronić EBC i jego organy decyzyjne, mogą wchodzić w kolizje z wykonywaniem zadań, które powierzono EBC w przepisach traktatu i statutu ESBC. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 150 i 155 swej opinii, istotą przepisu art. 108 WE jest dążenie do ochrony EBC przed wszelkimi formami nacisku politycznego, by umożliwić mu skuteczną realizację celów związanych z powierzonymi mu zadaniami, dzięki niezależnemu wykonywaniu specyficznych uprawnień, które mu w związku z tym przysługują na podstawie traktatu WE i statutu ESBC.
135. Z drugiej jednak strony, jak słusznie zauważają Komisja i interwenienci, konsekwencją przyznania EBC takiej niezależności nie jest całkowite oderwanie Banku od Wspólnoty Europejskiej i nieobjęcie go żadnymi normami prawa wspólnotowego. Jak wynika przede wszystkim z art. 105 ust. 1 WE, EBC został powołany dla realizacji celów Wspólnoty Europejskiej. Przepis art. 108 WE uściśla natomiast, iż EBC działa w granicach uprawnień, które zostały mu powierzone traktatem WE i statutem ESBC. Ponadto, jak podniosła Komisja, EBC jest poddany różnym formom kontroli ze strony Wspólnoty, wykonywanej w szczególności przez Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy. Wreszcie oczywiste jest, iż celem autorów traktatu WE nie była ochrona EBC przed wszelkimi formami interwencji prawnej ze strony prawodawcy wspólnotowego, o czym świadczą w szczególności przepisy art. 105 ust. 6 WE, art. 107 ust. 5 i 6 WE, jak również art. 110 ust. 1 pierwsze tiret WE i art. 3 WE, na które powołuje się Komisja.
136. Jak wynika z powyższego, nieuprawnione jest pozbawienie prawodawcy wspólnotowego a priori możliwości przyjęcia środków normatywnych mających zastosowanie do EBC na podstawie kompetencji przysługujących mu na mocy traktacie WE i na warunkach w nim określonych.
137. Należy zauważyć, że jak podkreślili Komisja oraz rzecznik generalny w pkt 60 swej opinii, EBC nie wykazał w jaki sposób poddanie go środkom przyjętym przez prawodawcę wspólnotowego w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Wspólnoty Europejskiej przewidzianym w rozporządzeniu nr 1073/1999 miałoby ograniczać niezależność Banku w wykonywaniu specyficznych zadań przewidzianych w traktacie WE.
138. W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że ani okoliczność, iż OLAF został utworzony przez Komisję i włączony jest w jej struktury administracyjne i budżetowe na warunkach przewidzianych w decyzji 1999/352, ani fakt, iż będąc organem zewnętrznym w stosunku do EBC uprawniony został przez prawodawcę wspólnotowego do prowadzenia dochodzeń na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu nr 1073/1999, nie naruszają niezależności EBC.
139. Jak wynika przede wszystkim z motywów czwartego, dziesiątego, dwunastego i osiemnastego oraz z art. 4, art. 5 akapit drugi, art. 6, 11 i 12 rozporządzenia nr 1073/1999, zasady wprowadzone w życie przez wspomniane rozporządzenie odzwierciedlają silną wolę prawodawcy wspólnotowego, by poddać przyznanie kompetencji, jakie uzyskał OLAF, z jednej strony gwarancjom mającym zapewnić całkowitą niezależność tego ostatniego, w szczególności wobec Komisji, a z drugiej strony, pełnemu poszanowaniu norm prawa wspólnotowego, a wśród nich w szczególności Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich, praw człowieka i podstawowych wolności, jak również statutu urzędników Wspólnot Europejskich i zasad mających zastosowanie do ich pracowników.
140. Ponadto z przepisów rozporządzenia nr 1073/1999 wynika, że wykonywanie wspomnianych kompetencji poddane jest specyficznym normom i gwarancjom, podczas gdy ich przedmiot jest jasno określony. W ostatniej kwestii art. 2 rozporządzenia nr 1073/1999 przewiduje, że dochodzenia administracyjne OLAF‑u prowadzone są dla osiągnięcia celów określonych w art. 1 wspomnianego rozporządzenia i określenia w danym przypadku nieprawidłowości w działaniach będących przedmiotem kontroli. Środki, jakimi dysponuje OLAF do realizacji tych celów, zostały enumeratywnie wymienione w szczególności w art. 4, 7 i 9 wspomnianego rozporządzenia.
141. Jak słusznie podniosła Rada, zasady dotyczące prowadzenia dochodzeń przewidziane w rozporządzeniu nr 1073/1999 mają w szczególności na celu weryfikację podejrzeń w sprawie zaistnienia nadużyć, korupcji innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Wspólnoty Europejskiej, nie wykazując w najmniejszym stopniu podobieństwa do form kontroli, które jak na przykład kontrola finansowa, mogą mieć charakter systematyczny. Przeciwnie do tego, co twierdzi EBC, decyzja dyrektora OLAF‑u dotycząca wszczęcia dochodzenia, tak jak decyzje w sprawie wszczęcia dochodzenia pochodzące z jakichkolwiek innych instytucji, organów, urzędów i agencji ustanowionych traktatami lub na ich podstawie, nie mogłyby zostać wydane w braku wystarczająco poważnych podejrzeń. Ponadto, jak nadmienił sam EBC, z treści art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1073/1999 wynika, iż obowiązkowym elementem pisemnego upoważnienie, jakim muszą legitymować się inspektorzy OLAF‑u, jest określenie przedmiotu dochodzenia.
142. W kwestii ewentualnych nieprawidłowości w stosowaniu niniejszego rozporządzenia wystarczy wspomnieć, że nie pociągają one za sobą jego bezprawności.
143. Dalej, należy zauważyć, jak czynią to zarówno Komisja i rząd niderlandzki, jak i rzecznik generalny w pkt 167 swej opinii, iż dochodzenia administracyjne, które mogą być prowadzone przez OLAF, powinny również być, jak wynika z art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1073/1999, wykonywane w okolicznościach i w sposób przewidziany w decyzjach wydawanych przez każdą z instytucji, organów, urzędów i agencji, tak więc nie jest wykluczone, że ewentualne cechy specyficzne związane z wykonywaniem zadań przez EBC są w danym przypadku brane przez EBC pod uwagę przy okazji podejmowania takich decyzji i obowiązkiem EBC jest ustalenie, czy ograniczenia w tym zakresie są konieczne.
144. Co więcej, nawet gdyby niektóre podmioty gospodarcze zareagowały negatywnie na fakt przyznania organowi takiemu jak OLAF pewnych uprawnień kontrolnych, nie rozumiejąc dokładnie natury tych uprawnień czy też istnienia różnego rodzaju gwarancji, w szczególności takich, które mają na celu zapewnienie pełnej niezależności OLAF‑u, nieuprawnione jest twierdzenie, że okoliczność ta, wynikająca wszak wyłącznie z braku informacji czy też niezrozumienia realiów przez te podmioty, pozwala na przyjęcie, że rozporządzenie nr 1073/1999 podważa niezależność EBC.
145. Z powyższych rozważań wynika, że zarzut, jaki EBC opiera na rzekomym naruszeniu jego niezależności, należy oddalić i że nie można stwierdzić niemożności stosowania rozporządzenia nr 1073/1999 na mocy art. 241WE.
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
Argumentacja EBC
146. W ramach swego czwartego zarzutu EBC utrzymuje, iż należy stwierdzić niemożność stosowania rozporządzenia nr 1073/1999 ze względu na nieuwzględnienie w nim zasady proporcjonalności.
147. EBC podkreśla przede wszystkim, że bezużyteczne jest stosowanie do niego zasad dotyczących prowadzenia dochodzeń przewidzianych we wspomnianym rozporządzeniu z uwagi na istnienie różnych innych odpowiednich mechanizmów kontroli w celu zapobiegania nadużyciom i zwalczania ich w obrębie Banku.
148. W tej kwestii EBC odwołuje się do art. 27 statutu, który przewiduje, po pierwsze, kontrolę rachunków EBC przez niezależnych rewidentów z zewnątrz wyznaczonych na zalecenie Rady Prezesów EBC i zatwierdzonych przez Radę, a po drugie, badanie przez Trybunał Obrachunkowy skuteczności zarządzania EBC.
149. Ponadto Rada Prezesów EBC, działając w ramach autonomii decyzyjnej EBC w zakresie określania jego wewnętrznej struktury, stworzyła dwa inne poziomy kontroli, jakimi są DAW i Komitet ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC.
150. Z zaskarżonej decyzji i z okólnika 8/99 z dnia 12 października 1999 r. dotyczącego karty audytu EBC wynika, po pierwsze, że DAW, którą cechuje wysoki poziom fachowości, powierzono odpowiedzialność w zakresie prowadzenia dochodzeń i zgłaszania, bez ograniczeń, nadużyć, a po drugie, że jednostka ta jest bezpośrednio podporządkowana prezesowi EBC i korzysta z całkowitej niezależności funkcjonalnej.
151. Zgodnie z wyjaśnieniami EBC DAW ma między innymi obowiązek przestrzegania międzynarodowych standardów w zakresie audytu, w tym również Standardów w zakresie zawodowej praktyki kontroli wewnętrznej, wydanych przez Instytut Rewizorów Kontroli Wewnętrznej, jak również kodeksu standardów międzynarodowych w zakresie kontroli rachunkowości wydanego przez Międzynarodową Federację Księgowych, która ustala różnego rodzaju zasady postępowania mające zastosowanie do kontrolerów, którym zwraca się w szczególności uwagę na potrzebę świadomości możliwości zaistnienia nadużyć i przyczyniania się do zapobiegania ich zaistnieniu, jak również ich wykrywania.
152. EBC twierdzi także, że szereg decyzji i działań wymaga utrzymania najwyższego stopnia poufności. Jest tak w szczególności w odniesieniu do procedury podejmowania przez EBC decyzji w kwestii ustalania stóp procentowych dla działalności w sferze polityki pieniężnej, technicznych aspektów produkcji banknotów i interwencji mających wpływ na kursy wymiany walut.
153. EBC wywodzi z tego, że gdyby był on objęty rozporządzeniem nr 1073/1999, to byłby zmuszony do wyłączenia ze sfery działalności dochodzeniowej OLAF‑u wszelkich działań związanych z wykonywaniem zadań podstawowych wymienionych w art. 105 ust. 2 WE, które byłyby w takim przypadku kontrolowane przez wyłącznie przez DAW, a co za tym idzie, rola OLAF‑u byłaby marginalna i tym samym niedostosowana do celów rozporządzenia.
154. EBC utrzymuje następnie, iż jego cechą charakterystyczną jest daleko idąca decentralizacja działalności, co pociąga za sobą częste podejmowanie działań przez KBC. Ze względu na tę decentralizację objęcie przysługującymi OLAF‑owi uprawnieniami w zakresie prowadzenia dochodzeń tylko EBC i jednoczesne nieobjęcie nimi KBC pozbawiłoby te uprawnienia skuteczności w zwalczaniu nadużyć, jako że OLAF nie ma możliwości prowadzenia dochodzeń w obrębie KBC.
155. Z drugiej jednak strony, zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez EBC, koordynacja funkcji kontroli wewnętrznej EBC i KBC jest regulowana przez szereg środków przyjętych przez Radę Prezesów EBC, przewidujących przeprowadzanie wspólnych kontroli w poszczególnych tych instytucjach.
Ocena Trybunału
156. Tytułem wstępu należy przypomnieć, iż zasada proporcjonalności, będąca jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego, wymaga, by środki wprowadzane w życie przez przepis wspólnotowy nadawały się do realizacji przewidywanego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia [zob. w szczególności wyroki: z dnia 18 listopada 1987 r. w sprawie C‑137/85 Maizena, Rec. str. 4587, pkt 15; z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑491/01 British American Tobacco (Investment) i Imperial Tobacco, Rec. str. I‑11453, pkt 122].
157. W kwestii kontroli sądowej warunków wspomnianych w poprzednim punkcie należy podkreślić, że prawodawcy wspólnotowemu powinno się przyznać szeroki zakres swobodnej oceny w dziedzinie tego rodzaju, tym bardziej że oczywiście niewłaściwy charakter środka przyjętego w tej dziedzinie, w odniesieniu do celu, do którego osiągnięcia dąży właściwa instytucja, może mieć wpływ na legalność takiego środka [zob. podobnie ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investment) i Imperial Tobacco, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo].
158. Po pierwsze, EBC nie wykazał, że prawodawca wspólnotowy popełnił oczywisty błąd w ocenie. Prawodawca mógł uznać, że mimo istnienia specyficznych mechanizmów kontroli w poszczególnych instytucjach, organach lub urzędach ustanowionych traktatami lub na ich podstawie, w tym również tych, na które powołuje się EBC w odniesieniu do siebie, konieczne było dla wzmocnienia zapobiegania i walki z nadużyciami, korupcją i innymi działaniami nielegalnymi naruszającymi interesy finansowe Wspólnoty Europejskiej, utworzenie mechanizmu kontroli, który byłby zarazem scentralizowany w ramach jednego organu wyspecjalizowany i wykonywany w sposób niezależny i jednolity w odniesieniu do wspomnianych instytucji, organów i urzędów.
159. W tym kontekście należy z jednej strony zauważyć, iż funkcja dochodzeniowa OLAF różni się specyficznym charakterem i przedmiotem, o których mowa w pkt 141 niniejszego wyroku, od zadań z zakresu kontroli, jak te, które powierzono w szczególności Trybunałowi Obrachunkowemu, w zakresie badania skuteczności zarządzania EBC, oraz niezależnym rewidentom z zewnątrz, mającym za zadanie badanie ksiąg i rachunków Banku.
160. Z drugiej strony, jeśli chodzi o funkcje przyznane w drodze zaskarżonej decyzji DAW i Komitetowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC, prawodawca wspólnotowy mógł stwierdzić, że różnorodne mechanizmy kontroli, które zostały przyjęte na poziomie instytucji, organów i urzędów ustanowionych przez traktaty lub na ich podstawie, których istnienie i rodzaje zostawiono ocenie każdego z nich, nie stanowią w odniesieniu do celów, które mają zostać zrealizowane, rozwiązania, którego stopień skuteczności odpowiadałby temu, jaki zdaje się zapewniać system polegający na tym, że funkcje dochodzeniowe skupione są w jednym niezależnym i wyspecjalizowanym organie. W tej ostatniej kwestii należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1073/1999 miało na celu przede wszystkim powierzenie OLAF‑owi funkcji dochodzeniowej, która miała być realizowana zarówno w obrębie wspomnianych instytucji, organów i urzędów w drodze tzw. dochodzeń „wewnętrznych”, jak i poza nimi, poprzez dochodzenia określane jako „zewnętrzne”.
161. Po drugie, jeśli chodzi o okoliczność, iż ESBC funkcjonuje pod wieloma względami w sposób zdecentralizowany, nie wydaje się ona wpływać na skuteczność dochodzeń prowadzonych przez OLAF w obrębie EBC i na przekazywanie przez EBC informacji OLAF‑owi zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1073/1999, niezależnie od wyników ewentualnych kontroli KBC przeprowadzanych zgodnie z odpowiednimi procedurami. Tak czy inaczej, EBC nie wskazał, jak podnosi to rzecznik generalny w pkt 187 swej opinii, dokładnych powodów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieskuteczności wspomnianych dochodzeń i zgłoszeń.
162. Choć niezaprzeczalne jest, iż niektóre rodzaje sensytywnych informacji dotyczących działań EBC powinny być poufne ze względu na możliwość powstania zagrożenia dla realizacji zadań powierzonych EBC na mocy traktatu WE, należy w tym względzie przypomnieć, iż rozporządzenie nr 1073/1999 w sposób wyraźny przewidziało, jak wynika to z art. 4 ust. 1 akapit drugi, iż dochodzenia wewnętrzne prowadzone przez OLAF powinny odbywać się w warunkach i na zasadach przewidzianych we wspomnianym rozporządzeniu oraz w decyzjach wydawanych przez każdą z instytucji organów i urzędów. Jak wskazano pkt 143 niniejszego wyroku, nie można wykluczyć, że pewne cechy specyficzne związane z wykonywaniem zadań przez EBC zostaną uwzględnione przez EBC w momencie podejmowania decyzji przewidzianej w art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1073/1999, a obowiązkiem Banku jest ustalenie, czy ograniczenia w tym zakresie są konieczne.
163. Uwzględnienie takich cech specyficznych nie musi, jak twierdzi EBC, koniecznie pociągać za sobą pozbawienia skuteczności uprawnień OLAF‑u poprzez pobawienie go dostępu do większości dokumentów będących w posiadaniu EBC. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 186 swej opinii, należy również uwzględnić fakt, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 1073/1999 i art. 287 WE informacje uzyskane lub przekazane w trakcie wewnętrznych dochodzeń objęte są tajemnicą zawodową, w związku z czym ich ewentualne przekazywanie i wykorzystywanie może się odbywać tylko przy spełnieniu ściśle określonych warunków.
164. Jak wynika z powyższego, zarzut oparty na rzekomym naruszeniu zasady proporcjonalności poprzez stosowanie rozporządzenia nr 1073/1999 do EBC powinien zostać odrzucony, a rozporządzenie to nie może zostać uznane za niemające zastosowania na podstawie art. 241 WE.
165. Oddalając zatem cztery zarzuty podniesione przez EBC dla uzasadnienia głównego zarzutu nielegalności opartego na art. 241 WE, należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 1073/1999 ma zastosowanie do EBC. Właściwe jest więc zbadanie, czy zaskarżona decyzja powinna zostać unieważniona ze względu na fakt, iż jak twierdzi Komisja, a co kwestionuje EBC, narusza ona przepisy wspomnianego rozporządzenia.
W przedmiocie naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1073/1999
Argumentacja EBC
166. EBC podaje w wątpliwość słuszność argumentacji przedstawionej w skardze Komisji, która została przedstawiona w pkt 52–55 niniejszego wyroku. EBC twierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza w żaden sposób przepisów rozporządzenia nr 1073/1999, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona.
167. Zdaniem EBC uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń przyznane DAW istniały wcześniej niż zaskarżona decyzja, która miała w tym zakresie skutek wyłącznie deklaratoryjny, na co wskazywało w szczególności zastosowanie czasu teraźniejszego w motywie ósmym i w art. 2 decyzji, zgodnie z którymi DAW „jest” odpowiedzialna za prowadzenie postępowań administracyjnych mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych i innych bezprawnych czynów na szkodę interesów finansowych EBC. Jedynym nowym elementem zaskarżonej decyzji jest zwiększenie niezależności DAW dzięki utworzeniu Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC. EBC poprzestał na odpowiedzi na potrzebę zwalczania nadużyć finansowych w sposób najbardziej odpowiadający jego zadaniom.
168. Zważywszy, iż rozporządzenia nr 1073/1999 nie można interpretować w sposób, który uniemożliwiałby EBC wzmocnienie istniejących w obrębie Banku mechanizmów zwalczania nadużyć finansowych i na fakt, że kompetencja OLAF‑u w tym zakresie nie jest wyłączna, zaskarżona decyzja nie narusza wspomnianego rozporządzenia. Nie pozbawia ona OLAF‑u jego roli, gdyż oba systemy mogą istnieć jednocześnie.
169. Ponadto EBC utrzymuje, iż rozporządzenie nr 1073/1999 nie stwarza obowiązku przyjęcia przez niego decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 1 akapit drugi i w art. 4 ust. 6, co wynika z treści owego akapitu, który przewiduje jedynie, że instytucje, organy, urzędy i agencje „uzgadniają między sobą zasady, które mają być określone takimi decyzjami”. Wspomniane instytucje, organy, urzędy i agencje mają więc możliwość niepodjęcia takiej decyzji i pozostawienia tej kwestii traktatom, zasadom ogólnym prawa wspólnotowego, statutom regulującym ich organizację oraz samemu rozporządzeniu nr 1073/1999. EBC twierdzi, że nie przewidziano żadnego terminu na ewentualne przyjęcie takiej decyzji.
170. Co więcej, przyjmując zaskarżoną decyzję, EBC nie dążył do wprowadzenia w życie przepisów art. 4 ust. 1 akapit drugi i art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1073/1999.
171. Wreszcie pytania o to, czy przez niewprowadzenie w życie tych przepisów EBC mógł nie wywiązać się z wynikającego z traktatu WE obowiązku działania, nie można rozpatrywać w ramach skargi opartej na art. 230 WE, lecz wymaga ono wniesienia skargi na podstawie art. 232 WE.
Ocena Trybunału
172. Należy wskazać, jak słusznie czyni to Komisja, że zaskarżoną decyzję należy interpretować uwzględniając jej motywy.
173. Należy w tym aspekcie stwierdzić, że podstawy przedstawione w motywach w celu uzasadnienia środków zawartych w zaskarżonej decyzji zdradzają wolę wprowadzenia przez EBC zasad odrębnych i niezależnych od zasad przewidzianych w rozporządzeniu nr 1073/1999, czego głównym powodem ma być według EBC fakt, że nie stosuje się do niego wspomnianego rozporządzenia.
174. Z motywów pierwszego, trzeciego i ósmego zaskarżonej decyzji, czytanych łącznie, jasno wynika, że ma ona na celu powierzenie DAW wykonywania zadań zakresie prowadzenia dochodzeń, które w sposób wyraźny przeniesiono na EBC. Wynika z nich również, że decyzja ta została przyjęta w oparciu o stwierdzenie, że EBC posiada własny budżet i własne zasoby finansowe odpowiadające jego własnym interesom finansowym, niezależnym od interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej, i że należałoby w ramach zwalczania nadużyć finansowych zachować aktualny podział i równowagę odpowiedzialności pomiędzy instytucjami Wspólnoty i EBC, jak również uwzględnić niezależność tego ostatniej.
175. Powyższe rozważania, leżące w niniejszym postępowaniu u podstaw argumentacji EBC uzasadniającej niestosowalność rozporządzenia nr 1073/1999, w sposób jasny odzwierciedlają decyzję EBC, by uznać wspomniane rozporządzenie za niemające zastosowania do EBC, jak również odmowę przyjęcia decyzji przewidzianej w art. 4 ust. 1 akapit drugi i w art. 4 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia, a nie, jak sugeruje to EBC, zwykłą wolę wzmocnienia mechanizmów zwalczania nadużyć finansowych wprowadzonych w życie w ramach realizacji niezależności Banku przy decydowaniu o jego organizacji wewnętrznej.
176. Wniosek ten wyprowadzić można również badając część normatywną zaskarżonej decyzji.
177. W tym zakresie należy zauważyć, że jak wynika z porównania, z jednej strony, motywów i przepisów rozporządzenia nr 1073/1999, a z drugiej strony, motywów zaskarżonej decyzji, zasady przewidziane w tejże decyzji zostały, jak stwierdził to rzecznik generalny w pkt 87 swej opinii, w znacznym stopniu oparte na wspomnianym rozporządzeniu.
178. Fakt ten, jak również okoliczność, iż zaskarżona decyzja, nie poruszając kwestii kompetencji OLAF‑u i ewentualnej współpracy operacyjnej z OLAF‑em, ustanawia jednak w art. 1 ust. 9 zasadę, iż Komitet ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC jest odpowiedzialny za współpracę z Komitetem ds. Nadzoru OLAF jest wyrazem decyzji o niestosowaniu zasad przewidzianych w rozporządzeniu nr 1073/1999.
179. W świetle powyższych rozważań uściślenie zawarte w art. 2 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym DAW ma za zadanie prowadzenie dochodzeń i sporządzanie sprawozdań dotyczących wszelkich kwestii związanych z zapobieganiem nadużyciom i innym czynom bezprawnym i ich wykrywaniem, powinno być interpretowane, jak wyjaśnia rzecznik generalny w pkt 77 swej opinii, w ten sposób, że ma na celu przekazanie DAW monopolu w zakresie takich dochodzeń i sprawozdań.
180. W świetle tych samych rozważań art. 5 zaskarżonej decyzji odzwierciedla decyzję EBC o wyłączeniu członków jego personelu z obowiązku współpracy z urzędnikami OLAF‑u i udzielania im informacji zgodnie z art. 4 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 1073/1999. Nie zawierając najmniejszej wzmianki o tym obowiązku, wspomniany art. 5 przewiduje, że na personelu EBC będzie ciążył obowiązek informowania Komitetu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych EBC albo DAW o wszelkich nadużyciach finansowych albo czynach bezprawnych naruszających interesy finansowe EBC i przewiduje, że członkowie jego personelu nie mogą być w związku z tym traktowani gorzej lub dyskryminowani.
181. Jak wynika z powyższego, wydając zaskarżoną decyzję, opartą na błędnym założeniu, iż rozporządzenie nr 1073/1999 nie ma zastosowania do EBC, i stanowiącą tym samym wyraz woli Banku, by przyjąć wyłączną odpowiedzialność za zwalczanie nadużyć finansowych w swym obrębie, EBC nie wprowadził w życie zasad przewidzianych w tym rozporządzeniu i zamiast zastosować art. 4 ust. 1 akapit drugi i art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia, wprowadził własny, odrębny system.
182. Wykluczając możliwość stosowania rozporządzenia nr 1073/1999 i odmawiając dostosowania swych wewnętrznych procedur do wymogów w nim przewidzianych, EBC naruszył wspomniane rozporządzenie, w szczególności jego art. 4, i przekroczył granice swobody kształtowania własnej organizacji, jaka mu przysługuje w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych.
183. Nie ulega natomiast wątpliwości, wbrew twierdzeniom EBC, że art. 4 ust. 1 akapit drugi i art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1073/1999 nakładają na instytucje, organy i urzędy ustanowione traktatami lub na ich podstawie obowiązek przyjęcia decyzji, do której odnoszą się te przepisy. Wniosek ten nasuwa się, jak twierdzi rzecznik generalny w pkt 90, 91 i 94 opinii, zarówno w kontekście treści wspomnianych przepisów, jak i treści motywu dziesiątego rozporządzenia nr 1073/1999.
184. W kwestii braku w tych przepisach terminu na przyjęcie wspomnianej decyzji wystarczy stwierdzić, że pozostaje to bez wpływu na ustalenia dokonane w pkt 181 niniejszego wyroku.
185. Ponadto niniejszej skargi, której celem jest unieważnienie zaskarżonej decyzji na podstawie zarzutów opartych na rozporządzeniu nr 1073/1999 i uwzględnionych pkt 181 niniejszego wyroku, nie należy utożsamiać, wbrew temu, co twierdzi EBC, z odrębną skargą, która mogła zostać ewentualnie wniesiona przeciwko EBC na mocy art. 232 WE w celu stwierdzenia nieprzyjęcia przez EBC decyzji, która powinna zostać przyjęta na podstawie art. 4 ust. 1 akapit drugi i art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1073/1999.
186. Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że skarga Komisji powinna zostać uwzględniona i że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie kosztów
187. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie EBC kosztami postępowania, a EBC przegrał sprawę, należy obciążyć go kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu Królestwo Niderlandów, Parlament i Rada ponoszą własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Banku Centralnego 1999/726/WE z dnia 7 października 1999 r. dotyczącej zapobiegania nadużyciom finansowym (EBC/1999/5).
2) Europejski Bank Centralny zostaje obciążony kosztami postępowania.
3) Królestwo Niderlandów, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej ponoszą własne koszty.