61982C0222
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN 20 SEPTEMBER 1983 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Rechter Brian Grant in de Tunbridge Wells County Court heeft zich krachtens artikel 177, eerste en tweede alinea, EEG-Verdrag tot het Hof gewend met een aantal prejudiciële vragen omtrent de werkzaamheden van een orgaan naar Engels recht, de „Apple and Pear Development Council”.
I —
Dit verzoek om een prejudiciële beslissing is gedaan in het kader van een geding tussen dit orgaan en drie telers van appels en peren, K. & J. Lewis Ltd., Leighton Fruit Ltd. en R. M. O. Capper. Krachtens artikel 1, lid 1, van de Industrial Organisation and Development Act 1947 kan de bevoegde minister, indien hem dit wenselijk lijkt, voor een bedrijfstak een besluit „tot instelling van een ontwikkelingsraad” nemen, onder meer om „de efficiëntie of produktiviteit” van de bedrijfstak te vergroten. Door vóór de instelling van een dergelijk orgaan en vervolgens tenminste om de vijf jaar opiniepeilingen te houden, moet de minister zich ervan vergewissen dat het bestaan van dit orgaan gewenst wordt door een groot aantal in deze bedrijfstak werkzame personen.
Krachtens deze bepalingen heeft de Britse minister van Landbouw op verzoek van de telers van appels en peren in 1966 de „Apple and Pear Development Council Order” vastgesteld. Na de positief uitgevallen raadpleging over de opportuniteit van het voortbestaan van de Council, werd dit besluit in 1980 vervangen door een nieuw besluit met dezelfde naam. Dit bepaalt dat elke producent die in Engeland of Wales een areaal van twee of meer hectare land met 50 of meer appel- of perebomen bezit, verplicht is zich bij de Council te doen registreren en hem een jaarlijkse heffing te betalen, waarvan het maximumtarief door de minister wordt bepaald; het is vastgesteld op UKL 29 per hectare bij artikel 9, lid 1, van het besluit van 1980 (S.I. 1980, nr. 623) en vervolgens verhoogd tot UKL 40 per hectare bij het besluit tot wijziging daarvan (S.I. 1980, nr. 2001, artikel 2).
De Council heeft bij de Tunbridge Wells County Court van verweerders betaling gevorderd van deze verschuldigde en onbetaald gebleven heffing over het jaar eindigend op 30 maart 1981.
De onwillige producenten stellen dat een orgaan als de Council, alsmede zijn taken, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit en gelijke werking hebben als kwantitatieve beperkingen van de handel tussen de Lid-Staten. Zij zijn dan ook van mening dat de Council niet bevoegd was hun een heffing, bestemd voor de financiering van onwettige activiteiten, op te leggen. Mitsdien vorderen zij terugbetaling ervan met ingang van 1 februari 1973.
De Council bestrijdt deze stelling uiteraard: hij acht zijn bestaan en de uitoefening van zijn taken geheel in overeenstemming met het gemeenschapsrecht. Maar zelfs indien dit niet zo was meent zij dat verweerders zich niet tegen zijn vordering tot betaling van de heffing kunnen verzetten of terugbetaling van de daadwerkelijk betaalde heffingen kunnen verkrijgen.
Om dit geschil te kunnen beslechten, verzoekt de aangeroepen rechter het Hof bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over een reeks vragen die ik gemakshalve zal samenvatten als volgt:
1.
Zijn de volgende feiten en maatregelen in strijd met de artikelen 30 en 34 of 38-47 EEG-Verdrag, met de artikelen 42 en 60, Toetredingsakte of met de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit:
i)
het bestaan van een orgaan met de structuur en de taken van de Council,
ii)
de principiële verplichting voor de Engelse en Welse producenten van appels en peren om zich bij de Council te doen registreren en de strafbaarstelling van de niet-nakoming van deze verplichting,
iii)
de verplichting voor de geregistreerde producenten om verklaringen en inlichtingen te verstrekken over hun beroepsactiviteiten en de strafbaarstelling van de niet-nakoming van deze verplichting,
iv)
de verplichting de Council een jaarlijkse heffing te betalen,
v)
de vrijstelling van deze maatregelen, van producenten die minder dan twee hectare land of minder dan 50 fruitbomen bezitten?
2.
Ingeval het antwoord op de eerste vraag tenminste gedeeltelijk bevestigend is, wordt dit dan beïnvloed door het feit dat de meerderheid van de producenten zich voor het behoud van de Council heeft uitgesproken?
3.
Hebben de bepalingen van gemeenschapsrecht waarmee de in de eerste vraag omschreven maatregelen eventueel in strijd zijn, rechtstreekse werking in die zin, dat zij particulieren rechten verlenen die zij voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden?
Zo ja,
i)
hebben zij tot gevolg dat een producent wordt vrijgesteld van betaling van de heffing,
ii)
kunnen zij een vordering a) tot gehele of gedeeltelijke terugbetaling van de b) na of zelfs vóór de uitspraak van het arrest van het Hof betaalde bijdragen schragen,
iii)
mag de rechter van een Lid-Staat bij zijn beslissing om de terugbetaling van heffingen te gelasten, in aanmerking nemen dat de via de heffing bijeengebrachte gelden door de Council zijn gebruikt voor doeleinden die de producenten ten goede zijn gekomen of hadden kunnen komen?
4.
Gaat de eventuele onverenigbaarheid van een der in de eerste vraag omschreven maatregelen met artikel 30 of artikel 34 EEG-Verdrag terug tot 1 januari 1975, welke datum is vermeld in artikel 42 Toetredingsakte, of tot 1 februari 1973, zoals vermeld in artikel 60 van die akte?
Niet al deze vragen zijn even moeilijk. De eerste vraag verdient bijzondere aandacht. Bij de beantwoording ervan zullen immers twee van de drie thema's aan de orde komen, die als enige tot een werkelijk debat tussen de verschillende partijen hebben geleid.
Deze twee thema's zijn:
—
de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de publiciteit voor Britse appels en peren
a)
in het algemeen,
b)
voor bepaalde variëteiten;
—
de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van het optreden van de Council op het gebied van de kwaliteitsnormen.
Het derde hoofdonderwerp tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof betrof de kwalificatie als steunmaatregel in de zin van de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag van de door de Council aan de producenten opgelegde heffing. Daar deze vraag niet door de verwijzende rechter is gesteld, kan worden betwijfeld of het Hof daarop ambtshalve mag antwoorden.
II — Gezien het prealabele karakter ervan zal ik dit punt het eerst onderzoeken.
1.
Ter terechtzitting heeft de Council ernstig voorbehoud gemaakt omtrent de opportuniteit van dit onderzoek. Hij merkte op, dat deze vraag, die tijdens de procedure voor het Hof voor het eerst werd gesteld, geheel nieuw was en geen verband hield met de onderwerpen die de nationale rechter voor ogen had. Wordt hierop toch geantwoord, dan zou het evenwicht tussen de respectieve bevoegdheden van de nationale rechterlijke instanties en het Hof in prejudiciële zaken in gevaar komen. Hij meent dat de rechten van partijen in het hoofdgeding zouden kunnen worden aangetast: zij hadden over deze vragen opmerkingen of althans uitvoeriger opmerkingen bij de nationale rechter en bij het Hof kunnen indienen, indien die vragen waren opgeworpen vóór de indiening van schriftelijke opmerkingen door een instelling en een Lid-Staat die buiten de onderhavige procedure staan.
Deze opmerkingen, die beslist hout snijden, zouden mij nebben overtuigd, indien ook ik de kwalificatie van de litigieuze heffingen als steunmaatregelen beslissend zou hebben geacht voor de oplossing van het geschil.
Ik ben die mening echter niet toegedaan. Uit 's Hofs arresten van 29 november 1978 (zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347) en 26 juni 1979 (zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2161) blijkt immers dat, wanneer een geschil een onder een gemeenschappelijke marktordening vallende landbouwsector betreft, het probleem eerst uit dat gezichtspunt moet worden gezien. Uit artikel 38, lid 2, EEG-Verdrag volgt immers dat de algemene regels betreffende de instelling van de gemeenschappelijke markt moeten wijken voor de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgestelde specifieke bepalingen. Hiertoe behoren, om de reeds in het arrest-Pigs Marketing Board (r.o. 52-55) uiteengezette redenen, de verdragsbepalingen betreffende de afschaffing van tarief- en handelsbeperkingen voor het intracommunautaire handelsverkeer (onder meer de artikelen 13 en 16, 30 en 34). De voorschriften van het landbouwrecht moeten met name worden onderzocht vóór het hoofdstuk van het Verdrag betreffende de mededingingsregels, dat wil zeggen de artikelen 85-94. Uit artikel 31 van verordening nr. 1035/72 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit vloeit immer voort, dat het beroep van een Lid-Staat op de artikelen 92-94 inzake steunmaatregelen geen voorrang kan hebben boven de bepalingen van de verordening tot ordening van deze marktsector (arrest-Pigs and Bacon Commission, r.o. 9-11).
Daarom zal ik het vraagstuk van de verenigbaarheid van de aan de producenten opgelegde heffing met de artikelen 92-94 EEG-Verdrag slechts summier en subsidiair behandelen, voor het geval dat Uw Hof mijn analyse niet mocht delen.
2.
Deze vraag heeft tijdens de mondelinge behandeling, waarschijnlijk wegens het standpunt van de Commissie, een grote rol gespeeld. Zij acht de activiteiten van de Council immers in strijd met het gemeenschapsrecht.
Zij gaat uit van de onbetwistbare constatering dat diensten zoals de Council verleent een steunmaatregel in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag vormen, zelfs indien zij worden gefinancierd uit een aan de producenten opgelegde heffing. In zijn arrest van 22 maart 1977 (zaak 78/76, Steinike & Weinlig, Jurispr. 1977, blz. 595) heeft het Hof in verband met soortgelijke maatregelen als de onderhavige geoordeeld dat „een overheidsmaatregel ter begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkten niet zijn karakter van voordeel verliest doordat hij geheel of gedeeltelijk wordt gefinancierd uit van overheidswege verplicht gestelde bijdragen van de betrokken ondernemingen” (r.o. 22, zie ook r.o. 21). De door de Council aan de telers van appels en peren verleende diensten vormen dus wel degelijk een steunmaatregel in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag.
Voorts blijkt uit de stukken, dat het maximumbedrag van de heffing sinds de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap driemaal werd verhoogd, namelijk op 1 april 1975 en op 7 mei en 18 december 1980. Ik deel het standpunt van advocaatgeneraal Warner in zijn conclusie in de zaak-Pigs and Bacon Commission (Jurispr. 1979, blz. 2203-2204), dat de verhoging van een parafiscale heffing, welke dient om een steunmaatregel te financieren, een wijziging van een steunmaatregel in de z:n van artikel 93, lid 3, kan zijn. De Commissie nu wijst erop, dat zij, in strijd met artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag, van geen der drie wijzigingen in kennis is gesteld. Dit heeft volgens haar tot gevolg dat die steunmaatregel onwettig is sinds 1 april 1975, de datum van de eerste tariefwijziging.
Deze opvatting wordt fel bestreden door de regering van het Verenigd Koninkrijk, die van mening is, de Commissie — overeenkomstig de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen van de staten — voortdurend van de activiteiten van de Council, en met name van de wijzigingen van het heffingsbedrag, op de hoogte te hebben gehouden. Zij heeft daartoe kopieën overgelegd van uittreksels uit de lijst van in het Verenigd Koninkrijk verleende steunmaatregelen in de sector groenten en fruit, die zij bij de Commissie heeft gemeld. De overgelegde uittreksels bestrijken de jaren 1973, 1974, 1976, 1979, 1980 en 1981. Inderdaad wordt het bedrag van de steunmaatregel daarin telkens vermeld.. [Uit het dossier kan echter niet worden afgeleid of de laatste verhoging van de heffing (december 1980) de Commissie wel ter kennis is gebracht.] Maar de Commissie antwoordt terecht, dat die inlichtingen naar hun aard verschillen van de in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag vereiste kennisgeving: zij dateren immers
van na de inwerkingtreding van de steunmaatregel, terwijl artikel 93, lid 3, een voorafgaande kennisgeving verlangt.
Deze overweging lijkt mij echter geen oplossing te bieden. Volgens mij was de in artikel 93, lid 3, bedoelde procedure in casu namelijk niet van toepassing. Weliswaar ben ik met advocaatgeneraal Warner van mening dat „er... geen reden is om artikel 93, lid 3, anders dan strikt uit te leggen” (conclusie in de zaak-Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2204), maar ik stem ook in met advocaatgeneraal Trabucchi, waar hij stelt dat „ondergeschikte aanpassingen in aansluiting op bepalingen van de basisregeling” van de verplichting tot kennisgeving zijn vrijgesteld (conclusie in zaak 51/74, Van der Hulst, Jurispr. 1975, blz. 106). In casu geloof ik dat de wijziging van het steunbedrag, die — volgens het Verenigd Koninkrijk — slechts werd aangebracht met het oog op de inflatie, van ondergeschikt belang en zelfs te verwaarlozen is.
III — Ik kom thans tot de eerste vraag van de verwijzende rechter, betreffende de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de publiciteitscampagnes voor Engels en Wels fruit en van het optreden van de Council op het gebied van de kwaliteitsnormen.
Ik zal ook antwoorden op de specifieke vragen van de nationale rechter omtrent onder meer de structuur van de Council, de registratieplicht, de verplichting verklaringen en inlichtingen te verstrekken en die om een heffing te betalen.
A — De publiciteit voor fruit uit Engeland en Wales
Het lijkt mij nuttig onderscheid te maken tussen de campagnes voor dat fruit in het algemeen en de campagnes die gericht zijn op bepaalde bijzondere variëteiten.
De toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht zijn enerzijds die betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten en anderzijds die welke het vrije verkeer van goederen betreffen en, zoals gezegd, een integrerend deel van de gemeenschappelijke ordening vormen.
1.
In casu hebben de betrokken campagnes ontegenzeglijk ten doel, de Britse producenten in staat te stellen hun marktaandeel te heroveren (verslag 1981, punt 11, vooruitzichten, blz. 18). Uit bepaalde processtukken blijkt immers duidelijk dat dit de laatste jaren is teruggelopen ten gunste van producenten uit de andere Lid-Staten van de Gemeenschap (onder meer uit Frankrijk) en zelfs uit derde landen (Zuid-Afrika, Nieuw-Zeeland).
Op grond daarvan en van de zeer ruime definitie die in ‚s Hofs rechtspraak aan het begrip maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen wordt gegeven, zouden dergelijke campagnes strijdig met artikel 30 EEG-Verdrag kunnen worden geacht. De verwijzende rechter zou dan moeten onderzoeken of de reclamepraktijken van de Council de in ’s Hofs arresten gestelde voorwaarden vervullen.
Maar het lijkt mij moeilijk staande te houden, dat de betrokken activiteit van de Council neerkomt op „een nationale praktijk, door de... regering ingevoerd en met haar bijstand toegepast, waarvan de potentiële gevolgen voor de invoer uit andere Lid-Staten vergelijkbaar zijn met die van verbindende regeringsmaatregelen” (arrest van 24 november 1982, zaak 249/81, Commissie/Ierland, „Buy Irish”, Jurispr. 1982, blz. 4005, r.o. 27). Anders dan de Irish Goods Council heeft de Apple and Pear Development Council geen overheidssubsidies ontvangen ter dekking van de kosten van zijn reclamecampagnes, waarvan de doelstellingen en de algemene opzet niet door de Britse regering zijn bepaald (ibid. r.o. 15).
2.
Blijkens zijn jaarverslagen heeft de Council zich beziggehouden met de promotie van bepaalde variëteiten fruit. Ik doel hier op de reclamecampagnes voor de appels Cox en Bramley (jaarverslagen en -rekeningen over het boekjaar eindigend op 31 maart 1981, blz. 17).
Nagegaan moet worden of deze campagnes verenigbaar zijn met verordening nr. 1035/72 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit en met artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag.
a)
Genoemde verordening blijkt zelf, aan de hand van de communautaire criteria, te bepalen in hoeverre de verschillende in de Gemeenschap geproduceerde appelvariëteiten steun mogen genieten in het kader van het stelsel van de openbare interventies. Het feit dat in reclamecampagnes bepaalde variëteiten worden begunstigd, kan de goede werking van de mechanismen van de gemeenschappelijke ordening beïnvloeden, voor zover die campagnes zouden worden gevoerd met de vaste wil de andere variëteiten van de markt uit te sluiten. Een dergelijke uitsluiting zou het risico meebrengen dat de marktprijzen van de andere variëteiten, niet enkel op de markt van het Verenigd Koninkrijk, maar ook op alle andere markten van de Gemeenschap uit hun evenwicht raken. Zo zouden andere Lid-Staten ertoe kunnen worden gebracht, op kosten van de gemeenschapsbegroting appels van andere variëteiten, waarvan de afzet door deze maatregelen wordt bemoeilijkt, op te kopen.
In het kader van de bij artikel 177 EEG-Verdrag ingestelde rechterlijke samenwerking staat het aan de nationale rechter, die als enige rechtstreeks kennis heeft van de feiten van het geding en eventueel alle nuttige instructiemaatregelen kan bevelen, de precieze draagwijdte te bepalen van de reclamecampagnes van de Council voor de variëteiten Cox en Bramley. Indien het, zoals wordt gesteld, enkel gaat om specifieke, zeer beperkte campagnes, kan worden aangenomen dat zij geen met de gemeenschappelijke marktordening strijdige uitsluiting tot gevolg hebben.
b)
De reclamecampagnes voor de variëteiten Cox en Bramley zouden ook in strijd zijn met het in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag neergelegde discriminatieverbod tussen producenten, indien zij ten doel en tot gevolg zouden hebben dat de andere in het Verenigd Koninkrijk geproduceerde variëteiten van de markt worden uitgesloten. Ook hier zal de nationale rechter moeten nagaan of zulks het geval is.
B — Het optreden op het gebied van de kwaliteitsnormen
De Council doet de Britse telers „aanbevelingen”, zodat zij slechts fruit op de markt zullen brengen dat aan bepaalde kwaliteitsnormen voldoet.
Volgens de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit mag fruit dat aan andere kwaliteitsnormen voldoet (in feite fruit van mindere kwaliteit) in de handel worden gebracht.
Het is dus van belang na te gaan of de „aanbevelingen” een dwingend karakter hadden, want in dát geval zouden zij in strijd zijn met verordening nr. 1035/72, inzonderheid met titel I: Gemeenschappelijke normen (artikelen 2-12).
Helaas beschik ik slechts over één enkele aanwijzing. In een passage van het verslag over 1981 wordt gesteld: „De Council kan tot zijn genoegen verklaren dat op de groothandelsmarkten weliswaar fruit van een kleinere dan de aanbevolen maat werd aangetroffen, maar dat een producent zelden opnieuw dergelijk fruit op de markt heeft gebracht nadat hem die tekortkoming was gesignaleerd” (blz. 11); voort heet het: „De gevallen waarin door groothandelaars te klein fruit werd verkocht zijn eveneens onderzocht en de namen van groothandelaars die steeds terugkwamen, zijn doorgegeven aan de National Federation of Fruit and Potato Traders” (biz. 11 en lia).
Ook op dit punt zal enkel de nationale rechter de juiste draagwijdte van de aanbevelingen kunnen beoordelen: eenvoudige adviezen lijken mij niet in strijd te hoeven zijn met de bepalingen van verordening nr. 1035/72.
IV — Ik kom thans tot de thema's die de nationale rechter uitdrukkelijk ter sprake heeft gebracht in de verschillende onderdelen van deze vraag.
1.
Het lijdt geen twijfel dat de structuur van de Council, waarover de verwijzende rechter ook spreekt in het eerste onderdeel van zijn vraag, volstrekt niet onverenigbaar is met het gemeeschapsrecht.
Ik wijs erop, dat met de structuur (constitution) van de Council gedoeld wordt op de leden ervan (producenten, werknemers, zelfstandigen, specialisten in marketing en distributie) die door de minister worden aangewezen (artikel 4 van de Apple and Pear Development Council Orders 1966 en 1980).
Hetzelfde geldt voor de andere activiteiten die dit orgaan daadwerkelijk uitoefent, zoals marktstudies en — op zeer bescheiden schaal — het verrichten of bevorderen van wetenschappelijk onderzoek.
De Council schijnt de andere in bijlage 1 bij de besluiten van 1966 en 1980 opgesomde taken nooit te hebben vervuld.
2.
De registratieplicht (tweede onderdeel van de vraag van de verwijzende rechter) is volgens mij gewoon een middel om de inning van de in het vierde onderdeel van de vraag bedoelde heffing te verzekeren. Het lijkt immers noodzakelijk, de producenten te verplichten zich bij de Council te doen registreren met het oog op de efficiënte inning van de door hen verschuldigde heffing. Ik geloof niet dat de afzonderlijke strafbaarstelling van de niet-nakoming van deze verplichting volstaat om de verplichting te verzelfstandigen ten opzichte van de inning van de heffing.
3.
Dat de Council de producenten kan verplichten, verklaringen en inlichtingen te verstrekken over hun activiteiten en dat de niet-nakoming van deze verplichtingen strafbaar is gesteld, lijkt mij evenmin in strijd met een regel of beginsel van gemeenschapsrecht.
4.
Moeilijker te beoordelen is daarentegen de rechtmatigheid van de verplichte jaarlijkse heffing, die de producenten aan de Council moeten betalen om hen in staat te stellen de aan zijn activiteiten verbonden kosten te dekken.
Ik wijs erop, dat ik mij hier slechts uitspreek over de wettigheid van deze heffing op zichzelf, en niet voor zover zij het mogelijk maakt, eventueel met het gemeenschapsrecht onverenigbare activiteiten van de Council te financieren. Indien de verwijzende rechter mocht vaststellen dat de activiteiten op het gebied van de publiciteit of de kwaliteit onverenigbaar zijn, dan zal deze constatering uiteraard ook moeten gelden voor de heffing die dient om ze te financieren.
Ik voeg daar zonder aarzeling aan toe, dat de heffing, als maatregel van geldelijke aard, niet kan worden onderzocht uit een oogpunt van de artikelen 30 e.v. EEG-Verdrag (in die zin met name het arrest van 22 maart 1977, zaak 74/76, Iannelli, Jurispr. 1977, blz. 557, r.o. 9, en de conclusie van de heer Warner in zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2209-2210).
Uit 's Hofs rechtspraak volgt ook, dat deze heffing niet als een in de artikelen 13, respectievelijk 16 EEG-Verdrag verboden heffing van gelijke werking als een invoerrecht of uitvoerrecht kan worden aangemerkt, aangezien zij appels en peren niet treft wegens overschrijding van een intracommunautaire grens (arrest van 12 juli 1973, zaak 2/73, Geddo, Jurispr. 1973, blz. 865, r.o. 5 en 6; arresten van 17 mei 1983, zaak 132/82, Commissie/België, Jurispr. 1983, blz. 1649, r.o. 8; en 133/82, Commissie/Luxemburg, ibid. blz. 1669, r.o. 9).
Voorts moet worden onderzocht of de heffing verenigbaar is met de voorschriften van de gemeenschappelijke marktordening. In een arrest van 13 maart 1981 (gevoegde zaken 36 en 71/80, Irish Creamery, Jurispr. 1981, blz. 735) heeft het Hof geoordeeld dat een belasting op de waarde van bepaalde onder een gemeenschappelijke marktordening vallende landbouwprodukten, bedoeld om doòr de producenten te worden gedragen, in beginsel niet onverenigbaar is met de voorschriften van deze gemeenschappelijke ordening, tenzij zij leidt „tot een verstoring van de werking van de in het kader van de betrokken gemeenschappelijke marktordeningen voorziene mechanismen voor de vorming van de gemeenschappelijke prijzen en voor de regulering van de marktbevoorrading” (arrest-Irish Creamery, reeds aangehaald, r.o. 24). Het lijkt mij duidelijk dat de heffing in casu niet zulke gevolgen heeft. Ik voeg daar echter terstond aan toe, dat het — zoals gezegd — mogelijk blijft dat bepaalde activiteiten die zij helpt financieren, dergelijke gevolgen hebben.
5.
Tenslotte zou ik op het laatste onderdeel van door de Britse rechter gestelde vraag willen antwoorden, dat het mij logisch lijkt, de zeer kleine producenten van de in de vorige onderdelen omschreven verplichtingen vrij te stellen. Men mag ervan uitgaan, dat producenten met een areaal van minder dan twee hectare appel- en perebomen, of met minder dan 50 appel- of perebomen, hun prod'uktie niet of slechts op marginale wijze in de handel brengen.
V — De tweede vraag:
Het lijkt mij evident dat, indien de betrokken maatregelen onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, het feit dat zij uitgaan van een orgaan dat werd ingesteld op initiatief van een meerderheid van de, betrokken producenten, en op hun wens voortbestaat, ze niet wettig maakt. Het spreekt haast vanzelf, dat noch die instemming, noch a fortiori de raadpleging van andere belanghebbenden die maatregelen met het gemeenschapsrecht overeen kan brengen.
VI — De derde vraag van de nationale rechter valt, evenals de eerste, uiteen in verschillende onderdelen.
1.
Gevraagd wordt of de bepalingen van gemeenschapsrecht die de Council eventueel heeft geschonden, rechtstreekse werking hebben, in die zin dat zij particulieren rechten verlenen die zij voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden.
In mijn antwoord op de eerste vraag heb ik overwogen, dat bepaalde activiteiten van de Council in strijd zouden kunnen zijn met enerzijds de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit en anderzijds artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag.
De rechtstreekse werking van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der markten vloeit hieruit voort, dat zij zijn opgenomen in een verordening die krachtens artikel 189 EEG-Verdrag „rechtstreeks toepasselijk is in elke Lid-Staat” (arrest-Pigs Marketing Board, reeds genoemd, r.o. 67).
In het kader van de groenten- en fruitmarkt heeft artikel 40, lid 3, rechtstreekse werking doordat het bij verordening nr. 1035/72 ten uitvoer is gelegd (arrest-Geddo, reeds genoemd, r.o. 2-4).
2.
Het is eveneens onbetwistbaar dat, indien de heffing bestemd zou blijken voor de financiering van met die bepalingen onverenigbare activiteiten, de producenten deze omstandigheid zouden kunnen aanvoeren als absoluut verweer tegen elke vordering tot betaling van de heffing (arrest-Pigs and Bacon Commission, reeds genoemd, r.o. 24).
3.
Door de rechtstreekse werking van de eventueel geschonden bepalingen zijn de producenten in beginsel ook gerechtigd terugbetaling te vorderen van de jaarlijkse heffingen die zij hebben betaald. Deze vordering tot terugbetaling moet worden beperkt tot het deel van de heffing dat dient om activiteiten te financieren die met het gemeenschapsrecht in strijd zijn. Het staat aan de nationale rechter, op deze grondslag en op de in het nationale recht voorgeschreven wijze te bepalen hoe die terugbetaling moet geschieden (ibid., r.o. 25).
4.
Vervolgens vraagt de nationale rechter of de terugvordering ook de vóór de uitspraak van het prejudiciële arrest betaalde heffingen kan omvatten, dan wel beperkt is tot eventueel na de uitspraak van dit arrest verrichte betalingen.
a)
Deze vraag wordt in 's Hofs rechtspraak in beginsel als volgt beantwoord: „de uitlegging die het Hof van Justitie krachtens de hem bij artikel 177 verleende bevoegdheid geeft van een voorschrift van gemeenschapsrecht, verklaart en preciseert, wanneer daaraan behoefte bestaat, de betekenis en strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht” (arresten van 27 maart 1980, zaak 61/79, Denkavit italiana, Jurispr. 1980, blz. 1205, r.o. 16; en gevoegde zaken 66, 127 en 128/79, Salumi, ibid., biz. 1237, r.o. 9).
Het Hof kan echter bij wijze van uitzondering uit „dwingende overwegingen van rechtszekerheid met betrekking tot alle, openbare zowel als particuliere, belangen” de terugwerkende kracht van een dergelijk arrest beperken tot personen die „reeds een beroep in rechte of een daarmee gelijk te stellen klacht hebben ingediend” (arresten van 8 april 1976, zaak 43/75, Defrenne II, Jurispr. 1976, blz. 455, r.o. 69-75, inzonderheid r.o. 74 en 75; en 10 juli 1980, zaak 811/79, Ariete, Jurispr. 1980, blz. 2545, r.o. 6).
b)
De keuze tussen beginsel en uitzondering is zeker delicaat. Enerzijds meen ik dat de werking ex tunc van prejudiciële arresten strikt moet worden gehandhaafd. Anderzijds lijken in casu de voorwaarden aanwezig voor het maken van de uitzondering die voor het eerst in het arrest-Defrenne II en vervolgens in het arrest-Ariete (reeds genoemd, r.o. 7) werd toegepast.
De onderhavige zaak gelijkt op de zaak-Defrenne door de vergelijkbare houding die de Commissie lange tijd heeft aangenomen inzake het gestelde probleem. Men mag immers niet uit het oog verliezen, dat ook in andere Lid-Staten organen zoals de Apple and Pear Development Council bestaan, en dat de Commissie de geldigheid van hun activiteiten uit een oogpunt van gemeenschapsrecht nooit heeft betwist, noch hierom a fortiori tegen een Lid-Staat een actie wegens verdragschennis heeft ingesteld. Integendeel, uit het antwoord dat het inzake landbouw bevoegde Commissielid Dalsager op 17 augustus 1981 gaf aan de heer Scott Hopkins, lid van het Europees Parlement, blijkt dat hij de werkzaamheden van de Council, en met name de inning van de heffing, destijds verenigbaar met het gemeenschapsrecht achtte.
5.
Tenslotte vraagt de nationale rechter, of de rechter van een Lid-Staat bij zijn beslissing om terugbetaling van heffingen te gelasten, in aanmerking mag nemen dat de via die heffingen bijeengebrachte gelden zijn gebruikt voor doeleinden die de producenten ten goede zijn gekomen of hadden kunnen komen.
Ook op dit punt bestaat er bij Uw Hof vaste rechtspraak. U heeft immers geoordeeld: „Het gemeenschapsrecht verzet zich er niet tegen, dat de nationale rechterlijke instanties overeenkomstig hun nationaal recht rekening houden met het feit dat ten onrechte toegepaste heffingen door de belastingplichtige onderneming in haar prijzen kunnen zijn verdisconteerd en op haar afnemers zijn afgewenteld” (arrest-Ariete, reeds genoemd, dictum; eerder in dezelfde zin: arrest-Pigs and Bacon Commission, reeds genoemd, r.o. 25 en dictum punt 3). Voorts heeft Uw Hof zelfs gepreciseerd „dat de bescherming van de door de communautaire rechtsorde terzake gewaarborgde rechten (de rechten die de nationale rechter heeft te handhaven) niet vergt dat ten onrechte toegepaste heffingen worden terugbetaald in omstandigheden die zouden uitlopen op een ongegronde verrijking van de rechthebbenden” (arrest-Ariete, r.o. 13).
Deze oplossing lijkt mij analoog toepasselijk op de door de verwijzende rechter vermelde gevallen waarin een heffing is gebruikt voor doeleinden die de betaler ten goede zijn gekomen.
VII — De vierde vraag:
Deze vraag strekt ertoe, vast te stellen vanaf welke datum de onverenigbaarheid van een der in de eerste vraag omschreven maatregelen met artikel 30 of artikel 34 geldt.
Ik heb reeds gezegd, dat geen enkele activiteit van de Council onverenigbaar met artikel 34 EEG-Verdrag kan worden geacht. Maar ik heb erop gewezen dat acties van dit orgaan ten gunste van bepaalde variëteiten en op het gebied van de kwaliteitsnormen (volgens de klassieke formule sinds het arrest van 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837, r.o. 5) „de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, belemmeren.” De vraag is dus geenszins theoretisch.
De nationale rechter aarzelt tussen twee data: i januari 1975 en 1 februari 1973. De keuze voor 1 januari 1975 zou haar grond vinden in artikel 42, tweede alinea, Toetredingsakte; dit artikel maakt deel uit van titel I (Vrij verkeer van goederen) van het Vierde deel (Overgangsbepalingen) van de „Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen.” Het bepaalt dat maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve in- en uitvoerbeperkingen uiterlijk op die datum worden afgeschaft. Artikel 60, lid 1, is opgenomen in titel II (Landbouw) van het Vierde deel. Het bepaalt dat de regeling die in de Gemeenschap in haar oorspronkelijke samenstelling van toepassing is, onder meer inzake maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, in de nieuwe Lid-Staten van toepassing is met ingang van 1 februari 1973, behoudens uitzonderingen die hier niet ter zake doen.
Zonder enige twijfel is deze laatste bepaling, als „lex specialis” voor landbouwprodukten, van toepassing en moet 1 februari 1973 dus als datum worden aangehouden.
Mitsdien concludeer ik dat Uw Hof de door rechter Brian Grant in de Tunbridge Wells County Court gestelde vragen beantwoorde als volgt:
I.
i)
Een orgaan met de structuur en de taken van de Apple and Pear Development Council is niet in strijd met het gemeenschapsrecht;
De door een orgaan als de Council gevoerde publiciteitscampagnes voor bepaalde variëteiten fruit, zijn onverenigbaar:
—
met verordening nr. 1035/72 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit indien zij ertoe leiden dat andere variëteiten worden uitgesloten,
—
met artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag indien zij ten doel en tot gevolg hebben dat andere variëteiten van de markt worden uitgesloten;
De „aanbevelingen” van de Council op het gebied van de kwaliteitsnormen zijn onverenigbaar met verordening nr. 1035/72 indien zij van dwingende aard zijn.
ii)
De verplichting voor de producenten om zich bij de Council te doen registreren, is op zichzelf niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht.
iii)
De instelling van een orgaan dat de producenten van appels en peren kan verplichten verklaringen en inlichtingen te verstrekken, is verenigbaar met het gemeenschapsrecht.
iv)
Een heffing als de onderhavige is op zichzelf niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht. Zij wordt dat wel indien zij dient om activiteiten te financieren die zelf in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.
v)
Het is verenigbaar met het gemeenschapsrecht, producenten met een areaal van minder dan 50 appel- of perebomen, van deze maatregelen vrij te stellen.
II.
Indien de betrokken maatregelen onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, kan noch de instemming van een meerderheid van producenten, noch a fortiori de raadpleging van andere belanghebbenden deze onverenigbaarheid opheffen.
III.
Artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag en verordening nr. 1035/72 van de Raad hebben rechtstreekse werking, in die zin dat zij particulieren rechten verlenen die zij voor nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden:
—
de producenten kunnen de onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van activiteiten, gefinancierd uit de door de Council opgelegde heffing aanvoeren als absoluut verweer tegen elke vordering tot betaling van deze heffing;
—
omgekeerd kunnen de producenten de in strijd met het gemeenschapsrecht geïnde bedragen in hun geheel terugvorderen;
—
de wijze waarop deze terugbetaling plaatsvindt, wordt bepaald door het nationale recht. Met name kan de nationale rechterlijke instantie, overeenkomstig het nationale recht, rekening houden met het voordeel, dat de producenten uit de opbrengst van die heffing hebben behaald of zouden hebben kunnen behalen.
—
in casu kunnen, om dwingende redenen van rechtszekerheid, de onverschuldigd betaalde heffingen slechts worden teruggevorderd voor zover de betalingen zijn verricht na de uitspraak van het arrest, tenzij de betrokkene reeds voordien een beroep in rechte of een daarmee gelijk te stellen klacht heeft ingediend.
IV.
Indien een van de activiteiten van de Council langs de weg van verordening nr. 1035/72 onverenigbaar blijkt met artikel 30 EEG-Verdrag, moet deze onverenigbaarheid krachtens artikel 60, lid 1, Toetredingsakte worden geacht te zijn ingetreden op 1 februari 1973.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.