Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 26 mars 2026 (1)
Affaires C‑531/24 et C‑895/24
An Taisce – The National Trust for Ireland e.a.
[demande de décision préjudicielle formée par la High Court (Haute Cour, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 91/676/CEE – Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Programmes d’action portant sur les zones vulnérables – Autorisation d’une dérogation pour l’épandage d’une quantité d’azote provenant d’effluents d’élevage dépassant le niveau maximal prévu – Directive 2000/60/CE – Établissement d’un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau – Programme de mesures – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages – Évaluation appropriée des incidences sur les objectifs de conservation de sites Natura 2000 – Directive 2001/42/CE – Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement – Mesures de suivi – Biens matériels – Solutions de substitution »
Table des matières
I.
Introduction
II.
Cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
1.
La directive nitrates
2.
La dérogation accordée par la Commission
3.
La directive « habitats »
4.
La directive-cadre sur l’eau
5.
La directive ESIE
B.
Le droit irlandais
III.
Les faits et la demande de décision préjudicielle
IV.
Appréciation juridique
A.
L’appréciation au titre de la directive-cadre sur l’eau
1.
Le programme d’action prévu par la directive nitrates analysé au regard du régime de la directive-cadre sur l’eau
2.
L’évaluation, au regard de la directive-cadre sur l’eau, des programmes d’action prévus par la directive nitrates
3.
La dérogation accordée par la Commission
4.
Conclusion intermédiaire
B.
L’évaluation des incidences sur les sites Natura 2000
1.
Obligation de procéder à une évaluation des incidences
2.
Objet de l’évaluation appropriée
3.
Conclusion intermédiaire
C.
L’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement
1.
Les première à quatrième questions dans l’affaire C531/24
2.
La septième question dans l’affaire C531/24 – Mesures de suivi dans le rapport sur les incidences environnementales
a)
Présentation des mesures de suivi répondant aux exigences de l’article 10 de la directive ESIE
b)
Précision des informations relatives aux mesures de suivi
c)
Remède aux impacts négatifs imprévus sur l’environnement
3.
La huitième question dans l’affaire C531/24 et la première question dans l’affaire C895/24 – Biens matériels
4.
La seconde question dans l’affaire C895/24 – Évaluation des solutions de substitution dans le rapport sur les incidences environnementales
D.
La neuvième question dans l’affaire C531/24 – Incidence sur l’autorisation par la Commission d’épandre des quantités plus élevées de nitrates
E.
Maintien des effets
V.
Conclusion
I.      Introduction
1.        Quelles exigences découlent de l’interaction entre la directive nitrates (2) et la directive « Habitats » (3), la directive-cadre sur l’eau (4) et la directive ESIE (ESIE correspond à « évaluation stratégique des incidences sur l’environnement ») (5), lorsque, à la demande d’un État membre, la Commission autorise une règlementation dérogatoire permettant d’épandre sur des surfaces agricoles plus d’effluents d’élevage que ne le prévoit la directive nitrates ? Tel est l’objet des deux présentes demandes de décision préjudicielle introduites par la High Court (Haute Cour, Irlande).
2.        Ces demandes visent à clarifier les exigences qu’imposent la directive « habitats », la directive-cadre sur l’eau et la directive ESIE en ce qui concerne l’évaluation environnementale d’une telle dérogation, prévue par le programme d’action irlandais visant à réglementer les émissions de nitrates dans l’agriculture. La High Court (Haute Cour) demande en outre si la réponse aux questions relatives à l’évaluation environnementale remet en cause la validité de l’autorisation de la dérogation (6) par la Commission.
II.    Cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      La directive nitrates
3.        L’article 1er de la directive nitrates en définit les objectifs :
« La présente directive vise à :
–        réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,
–        prévenir toute nouvelle pollution de ce type. »
4.        L’article 2, sous j), de la directive nitrates définit ce qu’il convient d’entendre par pollution :
« “pollution” : le rejet de composés azotés de sources agricoles dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d’autres utilisations légitimes des eaux ».
5.        En vertu de l’article 3 de la directive nitrates, les États membres désignent comme zones vulnérables certaines zones de leur territoire qui sont soumises à une pollution excessive par l’azote, celles où existe le risque d’une telle pollution, ou celles qui pourraient y contribuer en alimentant ces zones.
6.        L’article 5 prévoit que les États membres établissent des programmes d’action portant sur les zones vulnérables ou pour l’ensemble de leur territoire :
« 1.            Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1er et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3 paragraphe 2 ou d’un an après chaque nouvelle désignation visée à l’article 3
paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées.
2.            Un programme d’action peut porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire d’un État membre ou, si cet État l’estime approprié, des programmes différents peuvent être établis pour diverses zones ou parties de zones vulnérables.
3.      Les programmes d’action tiennent compte :
a)      des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine agricole ou provenant d’autres sources ;
b)      des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question. »
4.            Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les mesures obligatoires suivantes :
a)      les mesures visées à l’annexe III ;
b)      les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article 4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
5.      En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l’article 1er. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur coût par rapport à d’autres mesures préventives envisageables. »
7.        Le contenu nécessaire des programmes d’action résulte des exigences de bonnes pratiques agricoles visées à l’article 4 de la directive nitrates ainsi que des exigences particulières énoncées à l’annexe III. Si ces mesures ne sont pas suffisantes pour prévenir la pollution par les nitrates, l’État membre doit, en vertu de l’article 5, paragraphe 5, prévoir des mesures de portée plus étendue.
8.        L’annexe III,
point 2, de la directive nitrates précise les mesures que les États membres doivent inclure dans leurs programmes d’action en ce qui concerne la quantité d’effluents d’élevage épandue :
« Ces mesures assurent que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement, y compris par les animaux eux-mêmes, ne dépasse pas une quantité donnée par hectare.
Cette quantité donnée par hectare correspond à la quantité d’effluents contenant 170 kilogrammes d’azote. Toutefois :
a)      [...]
b)      pendant le premier programme d’action quadriennal et à l’issue de ce programme, les États membres peuvent fixer des quantités différentes de celles indiquées ci-avant. Ces quantités doivent être déterminées de sorte à ne pas compromettre la réalisation des objectifs visés à l’article 1er et doivent se justifier par des critères objectifs, tels que :
–      des périodes de végétation longues,
–      des cultures à forte absorption d’azote,
–      des précipitations nettes élevées dans la zone vulnérable,
–      des sols présentant une capacité de dénitrification exceptionnellement élevée.
Si un État membre autorise une quantité différente en vertu du deuxième alinéa, point b), il en informe la Commission qui examine sa justification conformément à la procédure de réglementation visée à l’article 9, paragraphe 2. »
2.      La dérogation accordée par la Commission
9.        Aux considérants 17 et 23 de la décision d’exécution (UE) 2022/696, la Commission a expliqué la dérogation litigieuse comme suit :
« (17)      À la lumière des données visées aux considérants 11 à 13, il convient de renforcer les conditions prévues par la présente décision par rapport à celles prévues par la décision d’exécution (UE) 2018/209. Les conditions établies ainsi que les systèmes de surveillance et de contrôle devraient être suffisants pour garantir la cohérence de la présente dérogation avec les objectifs juridiquement contraignants de la directive-cadre sur l’eau [...]
[...]
(23)      La dérogation prévue par la présente décision est sans préjudice des obligations de l’Irlande d’appliquer la directive [“habitats”], y compris [l’arrêt du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882)], notamment en ce qui concerne l’interprétation de l’article 6, paragraphe 3, de ladite directive. »
10.      L’article 1er de la décision d’exécution (UE) 2022/696 autorise une fertilisation supérieure à 170 kg d’azote par hectare par an, dans les conditions visées aux articles 4 à 12.
11.      Conformément à l’article 4 de la décision d’exécution (UE) 2022/696, les exploitants qui souhaitent bénéficier de la dérogation présentent chaque année une demande d’autorisation. L’article 5 autorise l’épandage d’une quantité d’effluents d’élevage contenant jusqu’à 250 kg d’azote/ha par an et renvoie à d’autres conditions.
3.      La directive « habitats »
12.      L’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive « habitats » précise la protection dont bénéficient les zones Natura 2000 :
« 2.      Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3.      Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
4.      Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
[...] »
4.      La directive-cadre sur l’eau
13.      L’article 4, paragraphe 1, sous a), i) et ii), de la directive-cadre sur l’eau énonce l’interdiction de détérioration et l’obligation d’amélioration des eaux souterraines. La lettre c) fixe un régime spécial pour les zones protégées :
« 1.      En rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique :
a)      pour ce qui concerne les eaux de surface
i)      les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application des paragraphes 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 ;
ii)      les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application du point iii) en ce qui concerne les masses d’eau artificielles et fortement modifiées afin de parvenir à un bon état des eaux de surface au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, conformément aux dispositions de l’annexe V, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 ;
iii)      [...]
sans préjudice des accords internationaux pertinents visés à l’article 1er pour les parties concernées ;
[...]
c)      en ce qui concerne les zones protégées
les États membres assurent le respect de toutes les normes et de tous les objectifs au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, sauf disposition contraire dans la législation communautaire sur la base de laquelle les différentes zones protégées ont été établies. »
14.      L’article 5 de la directive-cadre sur l’eau régit le relevé de l’état des eaux :
« 1.      Chaque État membre veille à ce que, pour chaque district hydrographique ou pour la portion d’un district hydrographique international situé sur son territoire :
–      une analyse de ses caractéristiques,
–      une étude des incidences de l’activité humaine sur l’état des eaux de surface et des eaux souterraines, et
–      une analyse économique de l’utilisation de l’eau
soient entreprises conformément aux spécifications techniques énoncées aux annexes II et III et qu’elles soient achevées au plus tard quatre ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive.
2.      Les analyses et études visées au paragraphe 1 sont réexaminées et, si nécessaire, mises à jour au plus tard treize ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive et, par la suite, tous les six ans. »
15.      L’article 10 de la directive-cadre sur l’eau établit une approche combinée des rejets provenant de sources ponctuelles et diffuses. Celui‑ci inclut expressément la mise en place de contrôles d’émissions sur la base des meilleures techniques disponibles et des meilleures pratiques environnementales au titre de la directive nitrates. L’article 10, paragraphe 3, prévoit en outre la possibilité d’imposer des conditions plus strictes :
« Si un objectif ou une norme de qualité, établi en application de la présente directive, des directives énumérées à l’annexe IX ou de toute autre disposition législative communautaire, exige des conditions plus strictes [...], des contrôles d’émissions plus stricts sont fixés en conséquence. »
16.      L’article 11, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau règle quelles mesures les États membres doivent adopter pour atteindre les objectifs de la directive :
« 1.      Chaque État membre veille à ce que soit élaboré, pour chaque district hydrographique ou pour la partie du district hydrographique international située sur son territoire, un programme de mesures qui tienne compte des résultats des analyses prévues à l’article 5, afin de réaliser les objectifs fixés à l’article 4. [...]
2.      Chaque programme de mesures comprend les “mesures de base” indiquées au paragraphe 3 et, si nécessaire, des “mesures complémentaires”.
3.      Les “mesures de base” constituent les exigences minimales à respecter et comprennent : [...]
a)      les mesures requises pour l’application de la législation communautaire pour la protection de l’eau, y compris les mesures requises dans le cadre de la législation mentionnée à l’article 10 et dans la partie A de l’annexe VI ;
[...]
5.      Lorsque les données provenant des contrôles ou d’autres données indiquent que les objectifs visés à l’article 4 pour la masse d’eau ont peu de chances d’être atteints, les États membres veillent à ce que :
–        les causes de l’éventuelle absence de résultats soient recherchées,
–        les permis et autorisations pertinents soient examinés et, le cas échéant, revus,
–        les programmes de surveillance soient revus et ajustés, le cas échéant,
–        les mesures supplémentaires qui peuvent être nécessaires pour réaliser ces objectifs soient élaborées, y compris, le cas échéant, l’institution de normes de qualité environnementale plus strictes selon les procédures visées à l’annexe V.
Lorsque ces causes résultent de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n’auraient raisonnablement pas pu être prévues, en particulier les inondations d’une gravité exceptionnelle et les sécheresses prolongées, l’État membre peut déterminer que des mesures supplémentaires sont impossibles à prendre, sous réserve de l’article 4, paragraphe 6. »
17.      Conformément à l’annexe VI, partie A, point ix), de la directive‑cadre sur l’eau, la directive nitrates est l’une des réglementations constituant la base des mesures à inclure dans les programmes de mesures visés à l’article 11, paragraphe 3, sous a), de cette directive.
18.      L’annexe II,
point 1.4, de la directive-cadre sur l’eau précise l’identification des pressions :
« Les États membres collectent et mettent à jour des informations sur le type et l’ampleur des pressions anthropogéniques importantes auxquelles les masses d’eau de surface peuvent être soumises dans chaque district hydrographique, notamment :
[...]
estimation et identification des pollutions diffuses importantes, notamment par les substances énumérées à l’annexe VIII, dues à des installations et activités urbaines, industrielles, agricoles et autres, sur la base notamment des informations recueillies dans le cadre :
i)      des articles 3, 5 et 6 de la directive [nitrates], [...] »
19.      Les conséquences à tirer des informations ainsi identifiées font l’objet de l’annexe II,
point 1.5, de la directive-cadre sur l’eau :
« Les États membres évaluent la manière dont l’état des masses d’eau de surface réagit aux pressions indiquées ci-dessus.
Les États membres utilisent les informations collectées ci-dessus et toute autre information pertinente, y compris les données existantes de la surveillance environnementale, pour évaluer la probabilité que les masses d’eau de surface à l’intérieur du district hydrographique ne soient plus conformes aux objectifs de qualité environnementaux fixés pour les masses en vertu de l’article 4. Les États membres peuvent utiliser des techniques de modélisation comme outils d’évaluation.
Pour les masses identifiées comme risquant de ne pas répondre aux objectifs de qualité environnementaux, une caractérisation plus poussée est, le cas échéant, effectuée pour optimiser la conception à la fois des programmes de surveillance requis en vertu de l’article 8 et des programmes de mesures requis en vertu de l’article 11. »
5.      La directive ESIE
20.      Les objectifs de la directive ESIE sont notamment énoncés à son article 1er :
« La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale. »
21.      Les plans et programmes sont définis à l’article 2, sous a), de la directive ESIE :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a)      “plans et programmes” : les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications :
–        élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et
–        exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ».
22.      L’obligation d’effectuer une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement est énoncée à l’article 3 de la directive ESIE :
« 1.      Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2.      Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :
a)      qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive [EIE (7)] pourra être autorisée à l’avenir ;
ou
b)      pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la [directive “habitats” (8)].
[...] »
23.      L’article 5 de la directive ESIE définit le contenu de l’évaluation environnementale et prévoit la prise en considération de solutions de substitution :
« (1)      Lorsqu’une évaluation environnementale est requise en vertu de l’article 3, paragraphe 1, un rapport sur les incidences environnementales est élaboré, dans lequel les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan ou du programme, ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du plan ou du programme, sont identifiées, décrites et évaluées. Les informations requises à cet égard sont énumérées à l’annexe I.
2.      Le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément au paragraphe 1 contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existantes, du contenu et du degré de précision du plan ou du programme, du stade atteint dans le processus de décision et du fait qu’il peut être préférable d’évaluer certains aspects à d’autres stades de ce processus afin d’éviter une répétition de l’évaluation.
3.      [...] »
24.      L’article 9, paragraphe 1, de la directive ESIE régit le contenu de la décision relative au plan ou au programme :
« 1.      Lors de l’adoption d’un plan ou d’un programme, les États membres veillent à ce que les autorités visées à l’article 6, paragraphe 3, le public et tout État membre consulté en vertu de l’article 7 soient informés et que soient mis à leur disposition :
a)      le plan ou le programme tel qu’il a été adopté ;
b)      une déclaration résumant la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées dans le plan ou le programme et dont le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément à l’article 5, les avis exprimés en vertu de l’article 6 et les résultats des consultations effectuées au titre de l’article 7 ont été pris en considération comme le prévoit l’article 8, ainsi que les raisons du choix du plan ou du programme tel qu’adopté, compte tenu des autres solutions raisonnables qui avaient été envisagées, et
c)      les mesures arrêtées concernant le suivi conformément à l’article 10. »
25.      L’article 10, paragraphe 1, de la directive ESIE régit le suivi des incidences des plans et programmes sur l’environnement :
« Les États membres assurent le suivi des incidences notables sur l’environnement de la mise en œuvre des plans et programmes, afin d’identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et d’être en mesure d’engager les actions correctrices qu’ils jugent appropriées. »
26.      Les informations à fournir dans le rapport sur les incidences environnementales sont définies à l’annexe I de la directive ESIE :
« Les informations à fournir en vertu de l’article 5, paragraphe 1, sous réserve des paragraphes 2 et 3 dudit article sont les suivantes :
a)      [...]
c)      les caractéristiques environnementales des zones susceptibles d’être touchées de manière notable ;
d)      les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme, en particulier ceux qui concernent les zones revêtant une importance particulière pour l’environnement telles que celles désignées conformément aux directives [“habitats” ou “oiseaux”] ;
e)      les objectifs de la protection de l’environnement, établis au niveau international, communautaire ou à celui des États membres, qui sont pertinents pour le plan ou le programme et la manière dont ces objectifs et les considérations environnementales ont été pris en considération au cours de leur élaboration ;
f)      les effets notables probables sur l’environnement [...], y compris sur des thèmes comme la diversité biologique, la population, la santé humaine, la faune, la flore, les sols, les eaux, l’air, les facteurs climatiques, les biens matériels, le patrimoine culturel, y compris le patrimoine architectural et archéologique, les paysages et les interactions entre ces facteurs ;
g)      [...]
h)      une déclaration résumant les raisons pour lesquelles les autres solutions envisagées ont été sélectionnées, et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée, y compris toute difficulté rencontrée (les déficiences techniques ou le manque de savoir-faire) lors de la collecte des informations requises ;
i)      une description des mesures de suivi envisagées conformément à l’article 10 ;
j)      [...] »
B.      Le droit irlandais
27.      En vertu de l’article 4 du Planning and Development Act 2000 (loi de 2000 sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme) et de l’article 28 des European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 [règlement de 2011 adopté dans le cadre des Communautés européennes (oiseaux et habitats naturels)], les activités agricoles peuvent être interdites si elles sont susceptibles d’affecter des zones protégées en vertu des directives « habitats » ou « oiseaux ».
28.      L’épandage d’effluents d’élevage contenant plus de 170 kilogrammes d’azote par hectare et par an est principalement régi par l’article 35, paragraphe 1, du European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022 [règlement de 2022 adopté dans le cadre de l’Union européenne (bonnes pratiques agricoles pour la protection des eaux)] (S.I. no 113 de 2022), tel que modifié par le S.I. no 393 de 2022 (ci-après le « règlement de 2022 ») prévoit ce qui suit :
« L’épandage sur les terres d’une exploitation, au cours d’une année, d’effluents d’élevage en quantité supérieure à celle spécifiée à l’article 20, paragraphe 1, est réputé ne pas constituer une infraction à cette disposition lorsque l’ensemble des conditions suivantes sont réunies :
a)      l’occupant de l’exploitation a, pour l’année en question, présenté au ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires maritimes une demande d’autorisation de dérogation aux exigences de ladite disposition ;
b)      la demande sous a) est dûment complétée sous la forme et au plus tard à la date précisées par ce ministre pour la période considérée ;
c)      la demande visée sous a) est accompagnée d’un engagement écrit de l’occupant à respecter l’ensemble des conditions spécifiées à l’annexe 5, et
d)      l’ensemble des conditions énoncées à l’annexe 5 sont remplies par l’occupant en ce qui concerne l’exploitation. »
29.      L’annexe 5 du règlement de 2022 limite notamment la quantité d’azote à 250 kg.
30.      Lorsqu’une demande ne satisfait pas aux conditions, le ministre doit la rejeter en vertu de l’article 35, paragraphe 2, du règlement de 2022. Le paragraphe 3 prévoit qu’une exploitation agricole ne peut pas obtenir d’autorisation pour l’année suivante s’il est constaté qu’elle ne satisfait pas, lors de l’année en cours, aux conditions énoncées aux articles 6 à 9 de la décision de la Commission.
III. Les faits et la demande de décision préjudicielle
31.      La juridiction de renvoi expose les faits suivants dans ses demandes de décision préjudicielle.
32.      Conformément à l’article 5, paragraphe 2, de la directive nitrates, l’Irlande applique toujours un programme d’action nitrates à l’ensemble de son territoire.
33.      La juridiction de renvoi cite des décisions de la Commission dont la première remonte à 2007, lesquelles permettent à l’Irlande, dans le cadre de ses programmes d’action nitrates, d’autoriser, sous certaines conditions, l’épandage d’effluents d’élevage contenant jusqu’à 250 kg d’azote par hectare et par an (9). La procédure au principal a pour objet la dernière de ces décisions à la date du renvoi préjudiciel ainsi que le programme d’action nitrates correspondant pour les années 2022 à 2025.
34.      La juridiction de renvoi cite également des rapports de l’Environmental Protection Agency (agence de protection de l’environnement, ci-après l’« EPA »), selon lesquels près de la moitié des cours d’eau et des lacs d’Irlande ne sont plus dans un état satisfaisant en raison de concentrations trop élevées en phosphore et en azote (10).
35.      Le Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministre du Logement, des Collectivités locales et du Patrimoine) a soumis le programme d’action nitrates litigieux à une évaluation des incidences sur les sites Natura 2000. Il n’y a cependant pas eu d’évaluation complète des incidences sur l’environnement des activités agricoles émettrices de nitrates, qui devait être réalisée sur la base de la dérogation relative à l’épandage d’azote. Les évaluations se sont concentrées exclusivement sur les mesures de protection prévues. Or, il ressort clairement des sources [notamment des rapports de l’EPA et du « Natura Impact Statement » (déclaration d’incidences Natura, à savoir l’avis scientifique sur les incidences sur les sites Natura 2000 prévu par le droit irlandais) pour le plan de gestion au titre de la directive-cadre sur l’eau pour les eaux irlandaises pour les années 2022 à 2027] qu’une évaluation des incidences environnementales des activités agricoles sous-jacentes aurait probablement démontré que des sites européens, au sens de la directive « habitats », étaient également exposés à un impact négatif et significatif sur l’environnement.
36.      Aux termes dudit « Natura Impact Statement » correspondant au plan de gestion des eaux irlandaises, il est vital que toutes les dérogations qui sont applicables à différentes exploitations agricoles et qui résultent du programme d’action nitrates fassent l’objet d’une évaluation appropriée, comportant également une évaluation solide des effets négatifs combinés. Sur les plus de 130 000 exploitations agricoles que compte l’Irlande, quelque 6 500 agriculteurs demandent chaque année une dérogation. La grande majorité de ces demandeurs sont des producteurs laitiers. Les dérogations individuelles ne sont pas publiées, mais seulement des données agrégées concernant la localisation, par circonscription électorale locale. Dans la pratique, aucune de ces décisions n’a fait l’objet d’une évaluation appropriée ; aucun système pratique n’a non plus été mis en place à cet effet. La législation nationale transposant la directive « habitats » n’est, à cet égard, pas appliquée en pratique.
37.      En outre, si le ministre du Logement, des Collectivités locales et du Patrimoine a bien soumis le programme d’action nitrates à une évaluation stratégique environnementale, il n’a cependant pas examiné les solutions de substitution au même niveau de détail que le programme lui-même. Il n’existe pas non plus d’évaluation du programme d’action nitrates au regard de l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau, et il n’y a pas eu d’évaluation complète des incidences sur les activités agricoles sous-jacentes.
38.      En ce qui concerne l’évaluation stratégique environnementale, les détails complets de la surveillance n’ont pas été inclus dans le rapport sur les incidences environnementales. Le rapport sur les incidences environnementales ne comportait pas de description des mesures de suivi prévues à l’article 10 de la directive ESIE qui aurait été suffisamment détaillée pour démontrer le respect de l’article 10. Il ne contenait notamment aucune précision sur la manière dont ce suivi serait effectué, sur le moment auquel il aurait lieu, sur la façon dont il serait mis en œuvre et sur les remèdes qui seraient adoptés en cas de détermination d’éventuels impacts négatifs imprévus sur l’environnement.
39.      Les implications économiques pour les biens matériels ont été prises en compte dans le processus d’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement et ont été considérées comme l’emportant sur des options qui auraient pu, à l’inverse, être plus respectueuses de l’environnement. Cette évaluation a notamment pris en compte et inclus une évaluation de questions économiques plus larges telles que les biens matériels, les larges répercussions sociétales des activités agricoles, l’impact du plan ou du projet sur le secteur agricole et sur la production et les revenus des agriculteurs, la durabilité du secteur agricole irlandais, la chaîne d’approvisionnement alimentaire et l’emploi d’une partie importante de la population.
40.      Le 9 mars 2022, le ministre du Logement, des Collectivités locales et du Patrimoine a approuvé le cinquième programme d’action nitrates pour la période de 2022 à 2025, et il a signé le Good Agricultural Practice Regulations [règlement sur les bonnes pratiques agricoles] (S. I,
no 113). Le 29 avril 2022, la Commission a prolongé la dérogation antérieurement accordée à l’Irlande conformément à l’annexe III, point 2, de la directive nitrates. Le 28 juillet 2022, le ministre a ensuite complété le programme d’action par des mesures correspondantes (S. I, no 393).
41.      Le 31 mai 2022, An Taisce a introduit un recours devant la High Court (Haute Cour) afin d’obtenir un contrôle juridictionnel du programme d’action. Dans le cadre de cette procédure, la High Court (Haute Cour) a adressé deux demandes de décision préjudicielle à la Cour, que celle-ci a enregistrées en tant qu’affaires C‑531/24 et C‑895/24, et qu’elle a jointes le 11 novembre 2025.
42.      Les questions posées dans l’affaire C‑531/24 sont les suivantes :
« 1)      L’article 6, paragraphe 3, de la directive [“habitats”], l’article 4, paragraphe 1, de la [directive-cadre sur l’eau] et/ou l’article 3, paragraphe 1, de la directive [ESIE], lus à la lumière de l’article 3, paragraphe 3, TUE et/ou de l’article 11 et/ou de l’article 191, paragraphe 2, TFUE et/ou de l’article 37 de la charte des droits fondamentaux, ont-ils pour effet qu’un programme d’action visé à l’article 5 de la directive [nitrates], qui est évalué conformément ou par référence à ces directives, doit être évalué au regard des incidences sur l’environnement des activités agricoles émettrices de nitrates qui seront réalisées sur la base de dérogations accordées en vertu du plan, soit de manière générale, soit dans la mesure où ces incidences sont indirectement favorisées par l’absence de mesures de protection plus rigoureuses dans le plan, et non au regard des seules mesures de protection figurant effectivement dans le plan ?
2)      Si la première question appelle une réponse générale négative, les dispositions visées ont-elles cet effet lorsque les dispositions du droit interne de l’État membre concerné relatives à l’évaluation des dérogations individuelles accordées en vertu d’un programme d’action adopté conformément à l’article 5 de la directive [nitrates] ne sont pas appliquées en pratique dans ce contexte, de sorte qu’il n’y a pas, dans les faits, d’évaluation au titre de la directive [“habitats”] des dérogations individuelles accordées en vertu du plan en ce qui concerne l’incidence sur les sites européens des activités agricoles émettrices de nitrates qui seront réalisées sur la base de ces dérogations ?
3)      L’article 6, paragraphe 3, de la directive [“habitats”] et/ou l’article 3, paragraphe 1, et/ou l’article 5, paragraphe 1, et/ou l’article 11, paragraphe 2, de la directive [ESIE], lus à la lumière de l’article 3, paragraphe 3, TUE et/ou de l’article 11 et/ou de l’article 191, paragraphe 2, du traité TFUE et/ou de l’article 37 de la Charte, ont-ils pour effet que l’évaluation d’un plan ou d’un programme relevant de ces dispositions et susceptible d’avoir des incidences environnementales sur une masse d’eau doit contenir une évaluation au regard de l’article 4 de la [directive-cadre sur l’eau] [visant à déterminer si le plan ou programme], soit seul, soit conjointement avec d’autres mesures contraignantes adoptées par l’État membre, [est] suffisamment rigoureux pour garantir qu’il ne provoquera pas une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou ne compromettra pas l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique des eaux de surface à la date prévue par la [directive‑cadre sur l’eau], et, dans l’affirmative, ces dispositions ou l’une d’entre elles exigent-elles qu’une telle évaluation indique expressément et/ou sans ambiguïté si les objectifs environnementaux pertinents de la [directive-cadre sur l’eau] seront atteints à la suite de l’adoption du plan ou du programme, soit de manière générale, soit dans le cas spécifique de l’adoption envisagée d’une mesure de base telle que définie à l’article 11, paragraphe 3, de la [directive-cadre sur l’eau] et, en particulier, d’un programme d’action concernant les nitrates au titre de l’article 5 de la directive [nitrates] [visée à l’annexe VI, partie A, sous ix), de la [directive-cadre sur l’eau], à laquelle renvoie l’article 11, paragraphe 3, sous a), de cette directive] ?
4)      S’il convient de répondre à la troisième question que cette évaluation d’un plan ou d’un programme relevant de l’article 6, paragraphe 3, de la directive [“habitats”] et/ou de l’article 3, paragraphe 1, de la directive [ESIE] et susceptible d’avoir des incidences environnementales sur une masse d’eau doit contenir une évaluation au regard à l’article 4 de la [directive-cadre sur l’eau], et qu’il convient de répondre à la première ou à la deuxième question qu’une évaluation aux fins de la directive [ESIE] en ce qui concerne la conformité à la [directive‑cadre sur l’eau] doit contenir une évaluation des incidences sur l’environnement des activités agricoles émettrices de nitrates qui seront réalisées en vertu de dérogations accordées en vertu du plan et/ou, en particulier, de l’absence de dispositions plus rigoureuses dans un plan, l’article 4, paragraphe 1, de la [directive-cadre sur l’eau] (et notamment le principe de droit selon lequel les États membres sont tenus, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, de refuser d’autoriser un projet particulier lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique des eaux de surface à la date prévue par la [directive-cadre sur l’eau]), lu à la lumière de l’article 3, paragraphe 3, TUE et/ou de l’article 11 et/ou de l’article 191, paragraphe 2, TFUE et/ou de l’article 37 de la Charte, a-t-il pour effet que les États membres doivent également refuser d’adopter un plan si les protections particulières prévues par le plan, soit seules, soit conjointement avec d’autres mesures contraignantes adoptées par l’État membre, sont insuffisamment rigoureuses pour garantir que les activités agricoles émettrices de nitrates qui seront réalisées en vertu de dérogations accordées à la suite du plan ne provoqueront pas une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou ne compromettront pas la réalisation du bon état des eaux de surface ou du bon potentiel écologique et du bon état chimique des eaux de surface à la date fixée par la [directive-cadre sur l’eau], soit de manière générale, soit dans le cas spécifique de l’adoption envisagée d’une mesure de base telle que définie à l’article 11, paragraphe 3, de la [directive-cadre sur l’eau] et, en particulier, d’un programme d’action concernant les nitrates au titre de l’article 5 de la directive [nitrates] [visée à l’annexe VI, partie A, sous ix), de la [directive-cadre sur l’eau], à laquelle renvoie l’article 11, paragraphe 3, sous a), de cette directive] ?
5)      Si les troisième et/ou quatrième questions appellent une réponse générale négative, les dispositions visées ont-elles l’effet indiqué lorsque les dispositions du droit interne de l’État membre concerné relatives à l’évaluation des dérogations individuelles accordées à la suite d’un programme d’action au titre de l’article 5 de la directive [nitrates] ne sont pas appliquées en pratique dans ce contexte, de sorte qu’il n’y a pas, dans les faits, d’évaluation au titre de la directive [“habitats”] (par référence à l’article 4 de la [directive-cadre sur l’eau] ou autrement) des dérogations individuelles accordées en vertu du plan en ce qui concerne l’incidence sur les masses d’eau de l’État membre des activités agricoles émettrices de nitrates qui seront réalisées sur la base de ces dérogations ?
6)      L’article 4 de la [directive-cadre sur l’eau], lu à la lumière de l’article 3, paragraphe 3, TUE et/ou de l’article 11 et/ou de l’article 191, paragraphe 2, TFUE et/ou de l’article 37 de la Charte, a-t-il pour effet que l’autorité compétente d’un État membre ne saurait adopter un plan ou un programme, en particulier un programme d’action concernant les nitrates au titre de la directive [nitrates], susceptible d’avoir une incidence sur l’état d’une quelconque masse d’eau concernée dans cet État membre, que si elle est tenue de s’assurer, premièrement, que l’adoption du plan ou du programme n’est pas susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une quelconque masse d’eau de surface qui a été ou aurait dû être identifiée par cet État membre comme constituant un “type” de masse d’eau de surface, ni de compromettre l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique d’une telle masse d’eau de surface et, deuxièmement, que l’adoption du plan ou du programme est compatible avec les mesures mises en œuvre en application du programme prévu par la [directive-cadre sur l’eau], établi, conformément à l’article 11 de cette directive, pour le district hydrographique concerné ?
7)      L’article 5, paragraphe 1, et l’annexe I, sous i), de la directive [ESIE], lus à la lumière de l’article 3, paragraphe 3, TUE et/ou de l’article 11 et/ou de l’article 191, paragraphe 2, TFUE et/ou de l’article 37 de la Charte, ont-ils pour effet que le rapport sur les incidences environnementales lui-même doit contenir une description des mesures de suivi envisagées conformément à l’article 10 qui soit suffisamment détaillée pour démontrer comment le respect de cette disposition sera assuré, y compris des précisions sur les modalités de ce suivi, le moment où il sera effectué et/ou la manière dont il sera utilisé et dont il sera remédié à d’éventuels impacts négatifs imprévus sur l’environnement ?
8)      Le terme “biens matériels” figurant à l’annexe I, sous f), de la directive [ESIE] exclut-il la valeur de ces biens et/ou, en particulier dans le cas de l’évaluation d’un programme d’action au titre de l’article 5 de la directive [nitrates], ce terme exclut-il les larges répercussions sociétales des activités agricoles, l’impact du plan ou du projet sur le secteur agricole et sur la production et les revenus des agriculteurs, la durabilité du secteur agricole dans l’État membre concerné, la chaîne d’approvisionnement alimentaire et l’emploi d’une partie importante de la population, et, dans l’affirmative, la directive [ESIE] a-t-elle pour effet de rendre illégale la prise en compte de ces éléments lors de l’évaluation des effets du plan ?
9)      Si les réponses à une ou plusieurs des huit premières questions ont pour conséquence que l’adoption du PAN [Programme d’action nitrates] a entraîné une violation des directives [“habitats”], [cadre sur l’eau] et/ou [ESIE], la décision 2022/696 de la Commission est-elle invalide au regard notamment de l’article 3, paragraphe 3, TUE et/ou de l’article 11 et/ou de l’article 191, paragraphe 2, TFUE et/ou de l’article 37 de la Charte ? »
43.      Les deux questions supplémentaires dans l’affaire C‑895/24 sont libellées comme suit :
« 1)      L’article 5, paragraphe 1, et/ou l’article 9, paragraphe 1, sous b), ainsi que l’annexe I, sous f), de la directive [ESIE] ont-ils pour effet que, aux fins de l’évaluation prévue à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, les biens matériels ne sauraient être le facteur prévalant effectivement sur d’autres facteurs, y compris d’autres effets sur l’environnement, et/ou que c’est l’option qui affecte le moins l’environnement qu’il faut privilégier à l’issue de cette évaluation ?
2)      L’article 5, paragraphe 1, et/ou de l’article 9, paragraphe 1, sous b), ainsi que de l’annexe I, sous h), de la directive [ESIE] ont-ils pour effet que, aux fins de l’évaluation prévue à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, les différentes options doivent être identifiées, décrites et évaluées de façon comparable ? »
44.      An Taisce – The National Trust for Ireland, l’Irish Creamery Milk Suppliers Association (ICMSA), l’Irlande ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites dans les deux affaires ; Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta, en qualité de Trustee for the Irish Farmers’ Association (IFA), a en outre présenté des observations dans l’affaire C‑531/24, ainsi que l’Allemagne dans l’affaire C‑895/24.
45.      Le 11 décembre 2025, la Cour a tenu une audience dans les deux affaires, à laquelle ont participé An Taisce, l’IFA, l’ICMSA, l’Irlande et la Commission.
IV.    Appréciation juridique
46.      La directive nitrates vise à créer les instruments nécessaires afin que soit garantie la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (11). En vue d’atteindre ces objectifs, les États membres sont tenus, ainsi qu’il ressort de l’article 5, paragraphe 1, de la directive nitrates, d’élaborer et de mettre en œuvre des programmes d’action portant sur des zones vulnérables désignées (12). À l’instar de l’Irlande, ils peuvent aussi toutefois appliquer de tels programmes à l’ensemble de leur territoire, conformément à l’article 3, paragraphe 5.
47.      Aux termes de l’article 5, paragraphe 4, sous a) et b), de la directive nitrates, ces programmes d’action doivent contenir certaines mesures obligatoires visées aux annexes II et III de cette directive (13). La plupart de ces mesures ont en l’espèce été adoptées le 9 mars 2022. Elles ne font l’objet ni des demandes de décision préjudicielle ni, pour autant que l’on puisse en juger, du litige national qui est à l’origine de ces demandes. Aussi n’examinerons-nous pas davantage la mise en œuvre de ces exigences et les éventuelles évaluations environnementales qui sont nécessaires à cet égard.
48.      En vertu de l’annexe III,
point 2, de la directive nitrates, le programme d’action doit néanmoins notamment assurer que la quantité d’effluents d’élevage que les exploitants agricoles épandent annuellement contienne un maximum de 170 kg d’azote par hectare. En vertu de l’annexe III,
point 2, sous b), les États membres peuvent cependant autoriser des quantités plus élevées, à condition de ne pas ainsi compromettre les objectifs de la directive. C’est pourquoi, comme dans les programmes d’action précédents, l’Irlande autorise toutes les exploitations agricoles à produire jusqu’à 250 kg d’azote par hectare et par an, sous certaines conditions. Ne fait l’objet des présentes demandes de décision préjudicielle que cette seule réglementation, qui n’a été adoptée que le 28 juillet 2022.
49.      Conformément à l’annexe III,
point 2, sous b), de la directive nitrates, les États membres doivent justifier auprès de la Commission la compatibilité d’une telle dérogation avec les objectifs de la directive nitrates. La Commission examine cette justification et statue sur l’autorisation de la quantité plus élevée d’azote.
50.      La directive nitrates ne prévoit pas d’autre évaluation des incidences sur l’environnement de l’augmentation de l’épandage d’azote. Les deux demandes de décision préjudicielle visent toutefois à déterminer si et dans quelle mesure une telle évaluation est nécessaire au regard de la directive « habitats », de la directive-cadre sur l’eau et de la directive ESIE.
51.      En effet, la directive-cadre sur l’eau impose aux États membres d’évaluer les incidences produites par une augmentation de l’épandage d’azote sur les eaux (voir sous A). Bien qu’il faille également apprécier les incidences sur les eaux souterraines (14), nous bornerons notre analyse aux eaux de surface, car seules celles-ci sont visées par les questions de la High Court (Haute Cour).
52.      L’obligation d’évaluation prévue par la directive-cadre sur l’eau inclut également les incidences négatives sur les sites Natura 2000, mais les conditions d’évaluation découlent de la directive « habitats » (voir sous B). D’autres exigences relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement et à la participation du public découlent de la directive ESIE (voir sous C). Enfin, il convient d’examiner si les violations du droit de l’Union qui sont liées à l’autorisation d’épandre des quantités plus élevées d’azote et qui auront éventuellement été constatées en répondant aux autres questions remettent en cause la validité de la décision de la Commission relative à cette autorisation (voir sous D). En outre, quelques remarques s’imposent quant à la question de savoir si la juridiction de renvoi peut maintenir les effets du plan d’action dans l’hypothèse où elle constaterait que l’Irlande l’a, en tout ou, à tout le moins, en partie, adopté en violation des réglementations susvisées (voir sous E).
A.      L’appréciation au titre de la directive-cadre sur l’eau
53.      Bien que les six premières questions de l’affaire C‑531/24 mentionnent toutes la directive-cadre sur l’eau, les troisième, quatrième, cinquième et sixième questions visent avant tout à déterminer si l’Irlande pouvait adopter le programme d’action et, en particulier, autoriser, à la lumière de la directive-cadre sur l’eau, l’épandage de quantités plus élevées d’azote.
54.      Par sa quatrième question, la High Court (Haute Cour) souhaite savoir si l’article 4, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau s’oppose à l’adoption d’un programme d’action lorsque les mesures de protection prévues ne sont pas suffisantes pour garantir l’obtention d’un bon état des eaux de surface conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii).
55.      Cette question est toutefois hypothétique et, partant, irrecevable. Il existe certes des éléments indiquant qu’un examen des mesures de protection prévues aboutirait à la conclusion que le programme d’action violerait l’obligation d’amélioration prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), de la directive-cadre sur l’eau (15). Il ressort cependant de la demande de décision préjudicielle et, en particulier, des considérations de la High Court (Haute Cour) relatives à la troisième question qu’il n’y a eu aucune évaluation significative des incidences du programme d’action sur les objectifs de l’article 4, et, de façon tout à fait certaine, aucune appréciation explicite à cet égard (16). Il s’ensuit que la cinquième question est elle-même en partie hypothétique, dans la mesure où elle se rattache à la quatrième question.
56.      Sont en revanche recevables les troisième et sixième questions, qui visent à savoir si l’autorisation d’épandage de quantités plus élevées d’azote doit faire l’objet d’une évaluation tendant à vérifier la compatibilité de celle-ci avec les objectifs de l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau, ainsi que la cinquième question, dans la mesure où elle se rattache à la troisième question.
57.      Nous analyserons donc ci-après, dans un premier temps, le rôle que le programme d’action prévu par la directive nitrates joue dans la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, avant d’examiner les obligations d’évaluation qui en découlent quant à l’autorisation d’épandage de quantités plus élevées d’azote. Il conviendra enfin d’apprécier l’importance de l’approbation de cette autorisation par la Commission.
1.      Le programme d’action prévu par la directive nitrates analysé au regard du régime de la directive-cadre sur l’eau
58.      Conformément à son article 1er, paragraphe 1, sous a), la directive-cadre sur l’eau vise à établir un cadre réglementaire pour la protection, notamment, des eaux intérieures de surface. Ce cadre a pour finalité de prévenir toute dégradation supplémentaire, de préserver et d’améliorer l’état des écosystèmes aquatiques et des écosystèmes terrestres qui en dépendent directement (17).
59.      Par conséquent, l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive‑cadre sur l’eau contient deux objectifs distincts, bien qu’intrinsèquement liés. D’une part, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface (interdiction de détérioration). D’autre part, en application de cet article 4, paragraphe 1, sous a), ii), les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface afin de parvenir à un « bon état » au plus tard à la fin de l’année 2015 (obligation d’amélioration) (18). L’article 4, paragraphe 4, permet cependant aux États membres de reporter jusqu’à 2027 les délais fixés à l’article 4, paragraphe 1.
60.      Selon l’EPA irlandais, un bon état écologique des eaux de surface au sens de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau suppose que celles-ci présentent moins de 8 mg/l NO3 (19). La valeur limite à laquelle se rattache la directive nitrates est en revanche nettement supérieure, puisqu’elle est fixée à 50 mg/l NO3. Il s’agit là, en vertu de l’annexe I, partie A, point 1, lue en combinaison avec la directive 75/440/CEE (20), abrogée depuis, de la valeur limite pour les eaux destinées au captage d’eau potable, pour laquelle la même valeur limite s’applique en vertu de la directive relative à l’eau potable (21). Cette différence montre que certains habitats et espèces sont nettement plus sensibles aux nitrates que les êtres humains (22).
61.      Bien que la directive nitrates prévoie ainsi une valeur limite pour les nitrates nettement plus élevée que celle – possiblement – requise par la directive-cadre sur l’eau, les programmes d’action au titre de la directive nitrates n’en sont pas moins importants dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau. En effet, conformément à l’article 11, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau, chaque État membre doit établir un programme de mesures afin de réaliser les objectifs de l’article 4 de cette directive. Conformément à l’article 11, paragraphe 2 et paragraphe 3, sous a), ainsi qu’à l’article 10 et à l’annexe VI, partie A, point ix), de la directive-cadre sur l’eau, la mise en œuvre de la directive nitrates fait partie des « mesures de base » à inclure dans les programmes de mesures. Les programmes d’action font donc partie de ce programme de mesures.
2.      L’évaluation, au regard de la directive-cadre sur l’eau, des programmes d’action prévus par la directive nitrates
62.      Comme un programme d’action au titre de la directive nitrates fait partie du programme de mesures prévu par la directive-cadre sur l’eau, les mesures d’un programme d’action, et notamment l’épandage d’azote à des fins agricoles qui y est autorisé, doivent faire l’objet d’une évaluation visant à vérifier leur compatibilité avec les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau. En particulier, selon une jurisprudence constante, l’interdiction de détérioration qu’énonce l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive-cadre sur l’eau reste contraignante à chaque stade de la mise en œuvre de cette directive, et elle est applicable à « tout type » et à tout état de masse d’eau de surface (23), comme le souligne à juste titre la Commission. Il ne saurait en aller autrement de l’obligation d’amélioration.
63.      Ainsi que le relèvent à juste titre l’ICMSA et l’Irlande, il ne s’agit pas d’une évaluation isolée du programme d’action ou de l’autorisation de quantités plus élevées d’azote. Il convient au contraire de les examiner en tant qu’éléments du programme de mesures dans son ensemble. L’incidence que le programme d’action et, en particulier, l’autorisation exercent sur les objectifs de l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau n’en doit pas moins être pleinement prise en compte lors de cette évaluation. Aussi faut-il pouvoir discerner quelles sont les incidences découlant de l’autorisation de quantités accrues d’azote et la façon dont l’évaluation est parvenue à ce résultat.
64.      La nécessité d’inclure l’épandage agricole d’azote résulte d’ailleurs également des informations que doivent déterminer les États membres en vertu des articles 5 et 8 ainsi que des annexes II, V et VIII de la directive-cadre sur l’eau, et que, conformément à l’article 11, paragraphes 1 et 5, il leur faut prendre en considération lors de l’élaboration du programme de mesures.
65.      L’article 11, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau prévoit expressément que le programme de mesures est établi en tenant compte des résultats des analyses prévues à l’article 5. Aux termes de l’annexe II,
point 1.4, ces analyses incluent notamment les pollutions diffuses importantes dues à des installations et activités agricoles. L’annexe II,
point 1.4, de la directive nitrates renvoie à cet égard expressément aux informations à collecter en vertu de la directive nitrates, c’est-à-dire, principalement, aux informations relatives aux apports d’azote, ainsi qu’aux substances énumérées à l’annexe VIII de la directive-cadre sur l’eau, où le nitrate est encore (24) mentionné au point 11 en tant que substance contribuant à l’eutrophisation.
66.      Si des masses d’eau sont identifiées comme risquant de ne pas répondre aux objectifs de qualité environnementale, les États membres doivent, le cas échéant, conformément à l’annexe II, point 1.5, troisième alinéa, de la directive-cadre sur l’eau, optimiser la conception des programmes de mesures requis en vertu de l’article 11.
67.      L’article 11, paragraphe 5, de la directive-cadre sur l’eau impose en outre d’ajuster le programme de mesures lorsque les données provenant des contrôles indiquent que les objectifs visés à l’article 4 ont peu de chances d’être atteints. L’État membre doit alors notamment en rechercher les causes, examiner les permis et autorisations pertinents, ainsi que, le cas échéant, les revoir, et élaborer les mesures supplémentaires nécessaires. Les détails de ce contrôle sont définis à l’article 8 et à l’annexe V. L’annexe V,
point 1.3.3, prévoit notamment des modalités d’un contrôle visant à enquêter sur les causes pour lesquelles les objectifs environnementaux n’ont pas été atteints, afin d’élaborer, sur cette base, le programme de mesures visé à l’article 11.
68.      Il s’ensuit que, dans le cadre d’un programme d’action au titre de la directive nitrates, un État membre ne peut autoriser l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote qu’après avoir vérifié et constaté, notamment sur le fondement des articles 5 et 8 de la directive-cadre sur l’eau, que cette autorisation ne porte pas atteinte aux objectifs de l’article 4 de cette directive.
69.      Il est envisageable que l’évaluation à laquelle est soumise l’autorisation de quantités plus élevées d’azote soit minimisée grâce à la mise en place d’un système efficace garantissant les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau quant à l’usage que différentes exploitations agricoles font de cette autorisation. Ce système devrait en principe garantir que l’azote épandu par l’ensemble de ces exploitations ne soit pas de nature, compte tenu de l’ensemble des autres dépôts d’azote, à détériorer l’état des eaux de surface et à compromettre l’obtention d’un bon état de ces eaux. La cinquième question dans l’affaire C‑531/24 repose toutefois sur la constatation de l’absence d’un tel système. L’autorisation était donc subordonnée à une évaluation complète.
70.      À supposer qu’un État membre constate que l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote est incompatible avec l’interdiction de détérioration ou l’obligation d’amélioration prévues à l’article 4, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau, il n’en résulterait pas nécessairement que cet épandage ne serait pas licite. Il pourrait au contraire être autorisé en cas d’applicabilité de l’une des dérogations que prévoit également l’article 4 (25).
71.      Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument que l’Irlande tire du fait que les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau ne peuvent pas être atteints par le seul programme d’action. Il est manifestement vrai que d’autres parties du programme de mesures sont également nécessaires pour atteindre les objectifs de l’article 4. Il est également envisageable de réduire en priorité les apports provenant d’autres sources en cas de dépôts trop élevés de nitrates dans le cadre du programme de mesures. Il n’en demeure pas moins que, dans le cadre d’une appréciation globale du programme de mesures, un État membre doit veiller à ce que, sur la base de l’ensemble des mesures prévues, les niveaux de nitrates épandus n’excèdent pas ceux permettant de respecter les objectifs de l’article 4. Une telle garantie suppose elle-même notamment que les effets de l’autorisation d’une augmentation de l’épandage d’azote soient identifiés et pris en compte dans le cadre d’un programme d’action au titre de la directive nitrates.
3.      La dérogation accordée par la Commission
72.      La Commission a certes autorisé, par la décision d’exécution (UE) 2022/696, l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote et estimé, au considérant 17, que cette dérogation était compatible avec les objectifs de la directive-cadre sur l’eau, sous réserve du respect de certaines conditions. Cela ne modifie toutefois en rien l’obligation d’évaluation incombant à l’État membre et ne se traduit pas non plus nécessairement par la compatibilité des mesures autorisées avec la directive-cadre sur l’eau.
73.      La directive-cadre sur l’eau ne comporte aucun élément indiquant que la Commission pourrait autoriser une dérogation aux objectifs qu’elle fixe. Les possibilités de dérogation sont, au contraire, régies de manière exhaustive à l’article 4 et relèvent de la responsabilité des États membres. La Commission peut uniquement contrôler le respect de ces règles et, le cas échéant, engager une procédure d’infraction.
74.      La directive nitrates et, notamment, la possibilité qu’elle prévoit d’autoriser de plus grandes quantités d’azote ne peuvent pas non plus être comprises comme une dérogation aux objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau. Bien qu’une interprétation de la directive nitrates en tant que lex specialis par rapport à la directive-cadre sur l’eau soit envisageable sur un plan méthodologique, cette directive vise, conformément à son article 1er, sous c), à renforcer la protection de l’environnement aquatique ainsi qu’à l’améliorer. En outre, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, c’est toujours l’objectif le plus strict qui s’applique. C’est également ce que traduit la thèse de l’EPA irlandais selon laquelle un bon état des eaux de surface suppose que les épandages de nitrates soient soumis à une valeur limite nettement inférieure à celle prévue par la directive nitrates (26). Cet objectif ambitieux de la directive-cadre sur l’eau ne pourrait pas être atteint si des objectifs plus anciens et moins ambitieux continuaient à s’appliquer dans certains domaines de la politique de l’eau.
75.      C’est pourquoi la directive-cadre sur l’eau, en tant que lex posterior, contient des exigences plus strictes auxquelles doivent également satisfaire les mesures fondées sur la directive nitrates, qui est plus ancienne.
76.      Il n’est pas utile en l’espèce de s’interroger sur le point de savoir si les pouvoirs de contrôle dont dispose la Commission en vertu de l’annexe III, point 2, sous b), de la directive nitrates incluent les exigences plus strictes de la directive-cadre sur l’eau ou s’ils se bornent aux exigences de la directive nitrates. Ce contrôle se limite en effet à l’examen de la justification fournie par l’État membre. La Commission ne dispose toutefois sur place, dans l’État membre, ni de pouvoirs d’enquête ni d’instruments d’examen propres pour apprécier la conformité avec la directive-cadre sur l’eau. En tant que la Commission contrôle le respect des objectifs de la directive-cadre sur l’eau au cours de cette procédure, force est donc à l’État membre d’en faire état dans la justification et, partant, d’en avoir lui-même d’abord vérifié le respect.
77.      C’est pourquoi le considérant 17 de la décision d’exécution (UE) 2022/696 comporte uniquement une appréciation par la Commission de l’autorisation d’épandre une quantité plus élevée d’azote. La décision d’exécution ne saurait toutefois constater de façon contraignante que cette autorisation est compatible avec la directive-cadre sur l’eau.
4.      Conclusion intermédiaire
78.      Il y a donc lieu de retenir que, dans le cadre d’un programme d’action au titre de l’article 5 de la directive nitrates, un État membre ne peut autoriser l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote qu’après avoir évalué et constaté, notamment sur la base des articles 5 et 8 de la directive-cadre sur l’eau, qu’il n’en résulte pas d’atteinte aux objectifs de l’article 4 de cette directive. Il peut cependant renoncer à cette appréciation s’il est garanti que l’usage que font les différentes exploitations de cette possibilité fera l’objet d’une évaluation. S’il venait à ressortir d’une évaluation qu’un épandage plus élevé est incompatible avec l’interdiction de détérioration ou l’obligation d’amélioration prévue à l’article 4, paragraphe 1, les objectifs de l’article 4 ne seraient garantis qu’en cas d’applicabilité de l’une des exceptions qui y sont également prévues.
B.      L’évaluation des incidences sur les sites Natura 2000
79.      Les objectifs de l’article 4, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau ne se limitent toutefois pas à l’interdiction de détérioration et à l’obligation d’amélioration visées sous a). Comme le souligne la Commission, l’article 4, paragraphe 1, sous c), de la directive-cadre sur l’eau impose au contraire aux États membres d’assurer le respect de toutes les normes et de tous les objectifs dans le même délai, c’est‑à‑dire au plus tard en 2027 (27), y compris pour les zones protégées. Conformément à l’article 6 et à l’annexe IV,
point 1, sous v), cette obligation s’applique notamment aux sites Natura 2000, pour autant que le maintien ou l’amélioration de l’état des eaux constitue un facteur important de la protection des sites (28).
80.      Il s’agit là d’un autre objectif que doivent atteindre les programmes de mesures au titre de l’article 11 de la directive-cadre sur l’eau et, partant, les programmes d’action au titre de la directive nitrates (29). Aussi, avant d’établir un programme d’action, les États membres doivent-ils également évaluer les incidences de celui-ci sur les sites Natura 2000.
81.      Les critères de cette évaluation résultent de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Il convient donc tout d’abord d’examiner si, conformément à cette disposition, l’autorisation d’un épandage plus élevé d’azote dans un programme d’action au titre de la directive nitrates requiert une évaluation. Il y a ensuite lieu de préciser l’objet de cette évaluation. Les deux premières questions préjudicielles de l’affaire C‑531/24 concernent par conséquent l’évaluation appropriée de l’autorisation au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». La juridiction de renvoi souhaite savoir si l’évaluation peut se limiter aux mesures de protection prévues dans le programme d’action ou s’il faut au contraire qu’elle s’étende aux incidences que provoquent les activités émettrices de nitrates qui ont été autorisées en vertu de ce programme. Pour le cas où cette évaluation pourrait en principe se borner aux mesures de protection prévues, la juridiction de renvoi demande en outre si quelque aspect de cette conclusion se trouve modifié lorsque lesdites activités agricoles ne font en pratique pas non plus l’objet d’une évaluation appropriée au niveau des différentes exploitations.
82.      Comme les parties s’opposent sur le point de savoir si un programme d’action doit faire l’objet d’une évaluation des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », nous examinerons cette question (sous 1) avant de nous pencher sur l’objet de cette évaluation (sous 2).
1.      Obligation de procéder à une évaluation des incidences
83.      Aux termes de l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive « habitats », les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur un plan ou projet, compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve de la dérogation prévue à l’article 6, paragraphe 4, qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité d’un site Natura 2000. À cette fin, l’article 6, paragraphe 3, première phrase, prévoit que tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion d’un site protégé susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site.
84.      Autoriser un épandage plus élevé d’azote dans un programme d’action au titre de la directive nitrates n’est ni directement lié à la gestion des sites Natura 2000 ni nécessaire à cette fin.
85.      L’autorisation ne constitue toutefois pas un accord à un projet au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Elle ouvre simplement la possibilité d’épandre une quantité d’azote plus élevée à un plus grand nombre d’exploitations agricoles. C’est tout au plus l’usage que font certaines exploitations de cette possibilité qui pourrait être considéré comme un projet (30).
86.      L’autorisation dans le programme d’action pourrait toutefois constituer un plan au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».
87.      Comme la directive ne définit pas la notion de « plan », il est certes tentant de penser à des instruments spécifiques du droit national, mais, en l’absence de renvoi à celui-ci, il s’agit là encore d’une notion du droit de l’Union qui doit trouver une interprétation autonome (31).
88.      Les différentes versions linguistiques de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » permettent théoriquement d’attribuer à la notion de « plan » des significations plus ou moins différentes. Ainsi, en français, ce terme peut également désigner une surface plane, et, il s’entend souvent comme visant des représentations graphiques particulières.
89.      Compte tenu cependant de l’économie de la disposition, il convient d’entendre la notion de « plan » dans son sens plus abstrait, qui est de fixer certains objectifs ainsi que la façon dont ils seront atteints. Cette interprétation permet en principe d’évaluer les incidences d’un plan eu égard aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000, au sens de l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats », ou, pour une autorité, de marquer son accord sur celui-ci, au sens de l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, de cette directive.
90.      La notion de « plan » a certes une signification très large, mais c’est précisément la raison pour laquelle elle permet de réaliser l’objectif de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Cette disposition vise en effet à prévenir de manière efficace les atteintes à l’intégrité des sites Natura 2000 dues à des plans ou projets (32). Cet objectif ne serait pas atteint si la notion de « plan » (ou même celle de « projet ») était interprétée en ce sens qu’il n’y aurait pas lieu d’évaluer certaines atteintes relevant de la responsabilité humaine. Cet objectif se reflète également dans le fait que la plupart des versions linguistiques initiales de cette disposition visent « tout » (33) plan ou projet. En revanche, il n’est pas nécessaire d’opérer une distinction nette entre les notions de « plan » et de « projet », à tout le moins aux fins de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », puisque les deux notions emportent les mêmes conséquences juridiques.
91.      L’autorisation générale permettant aux exploitations agricoles d’épandre des quantités plus élevées d’azote constitue ainsi un plan au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », car elle comporte, comme objectif, la possibilité d’une telle pratique et, comme moyen de le réaliser, l’approbation correspondante.
92.      L’interprétation large de la notion de « plan » ne signifie cependant pas nécessairement qu’il faille soumettre à une évaluation appropriée des incidences toutes les mesures qui comportent des objectifs ainsi que la façon dont il convient de les réaliser. Les restrictions à l’obligation d’évaluation résultent au contraire de la nécessité d’une menace suffisamment caractérisée pesant sur le site ainsi que du fait que l’évaluation des incidences doit être appropriée.
93.      En premier lieu, l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » n’exige une évaluation appropriée que si la mesure est susceptible d’affecter un site Natura 2000 de manière significative, ce par quoi la Cour entend la probabilité ou le risque d’une telle affectation (34). Compte tenu, en particulier, du principe de précaution, une telle probabilité ou un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que ledit plan ou projet affecte les objectifs de conservation du site concerné de manière significative (35). Cette appréciation doit être notamment effectuée à la lumière des caractéristiques et des conditions environnementales spécifiques des sites concernés par le programme d’action (36). La Cour a ainsi exigé que certains plans d’occupation des sols soient soumis à une évaluation au regard du droit du Royaume-Uni, au motif qu’ils étaient susceptibles d’influencer considérablement l’autorisation de projets et, partant, les sites protégés concernés (37).
94.      Des dépôts d’azote excessifs dus aux épandages agricoles sont susceptibles d’affecter de manière significative des sites Natura 2000 (38). Les valeurs déterminantes à cet égard sont notamment les « charges critiques » (critical loads) applicables aux différents types d’habitats (39). La Commission cite, à titre d’exemple, les tourbières et zones humides ainsi que la moule perlière (Margaritifera margaritifera), qui, même en deçà de la valeur limite fixée par la directive nitrates (50 mg/l), sont déjà très sensibles aux nitrates. Dès lors que des exploitations agricoles peuvent, dans des sites Natura 2000 ou autour de ceux-ci, épandre une quantité plus élevée d’azote sur leurs terres, il existe une probabilité ou un risque que ces sites soient affectés de manière significative.
95.      En deuxième lieu, une évaluation des incidences ne peut être réalisée utilement que si le risque d’affectation de sites Natura 2000 est déjà suffisamment caractérisée. Les mesures qui, bien que posant un risque abstrait d’incidences négatives sur des zones protégées, ne permettent pas encore d’identifier des effets spécifiques sur des sites particuliers ne peuvent pas faire l’objet d’une évaluation appropriée de leurs incidences eu égard aux objectifs de conservation de sites Natura 2000. C’est pourquoi, dans une procédure contre l’Italie, la Cour a jugé que les plans doivent dépasser le simple stade d’une réflexion administrative préliminaire et comporter un degré de précision dans la planification exigeant une évaluation appropriée de leurs incidences (40).
96.      L’autorisation d’épandre des quantités plus élevées d’azote n’a pas nécessairement pour effet que certains sites Natura 2000 soient affectés par des dépôts d’azote excessifs. Le risque d’une telle atteinte ne peut être établi que lorsque sont connues les exploitations agricoles faisant usage de la possibilité offerte par l’autorisation.
97.      Il n’en résulte toutefois pas qu’une évaluation appropriée des incidences de l’autorisation ne serait pas possible. On pourrait au contraire supposer que toutes les exploitations agricoles font pleinement usage de la possibilité offerte par l’autorisation et, sur cette base, évaluer si des sites Natura 2000 sont négativement affectés.
98.      En troisième lieu, étant entendu que, si elle est certes possible, une telle évaluation n’en serait pas moins très coûteuse, la restriction voulant que l’évaluation soit « appropriée » présente un intérêt. Si cette qualification de l’évaluation ne figure certes pas dans toutes les versions linguistiques initiales de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » (41), elle est à tout le moins bien présente dans toutes celles du considérant 10 de celle-ci.
99.      Il ne serait ainsi pas approprié que certaines questions fassent l’objet d’évaluations multiples dans le cadre de procédures d’autorisation en plusieurs étapes, alors que le risque ou la probabilité d’une affectation significative reste inchangé d’une étape à l’autre (42). Il est toutefois également approprié de procéder à un examen aussi rapidement que possible, afin que les éventuelles nuisances puissent être pleinement prises en compte (43). Il convient en particulier d’éviter que, dès les premiers stades de la planification, soient prises des décisions qui, bien qu’entraînant des nuisances environnementales dans la mise en œuvre des projets, ne pourraient plus être ultérieurement modifiées (44).
100. En l’espèce, il ne semble, à première vue, pas approprié de supposer que toutes les exploitations agricoles font usage de la possibilité d’épandre des quantités plus élevées d’azote, et de procéder, sur cette base, à une évaluation appropriée des incidences. Une telle évaluation serait très coûteuse et ne serait pas non plus nécessaire au regard des expériences qui ont été faites jusqu’à présent en ce qui concerne l’usage de l’autorisation. Il ressort en effet de la demande de décision préjudicielle que « seuls » quelque 6 500 agriculteurs sur 130 000 exploitations agricoles font effectivement usage de la dérogation.
101. La simple possibilité d’épandre des quantités plus élevées n’est pas encore constitutive d’une décision qui ne pourrait plus être remise en cause lors d’une évaluation ultérieure des incidences. Il suffirait au contraire de soumettre les seules exploitations qui entendent épandre davantage d’azote à une évaluation préalable visant à déterminer s’il existe de ce fait une probabilité ou un risque que des sites Natura 2000 soient affectés de manière significative. Si cette probabilité ou ce risque ne pouvait être exclu, du fait notamment des particularités géographiques et des objectifs de conservation des sites Natura 2000 éventuellement concernés, il faudrait procéder à un examen complet, ce qui pourrait conduire les autorités compétentes à refuser l’usage de la dérogation.
102. En raison de l’effet cumulatif de l’épandage d’azote (45), il convient néanmoins d’évaluer conjointement les exploitations dont les rejets d’azote sont susceptibles d’entraîner des dépôts dans un site Natura 2000 déterminé. Il y aurait sinon lieu de craindre que les exploitations initialement évaluées épuisent la quantité acceptable d’azote et que celles qui le sont par la suite ne puissent plus bénéficier de cette possibilité. De même, en cas d’évaluations parallèles mais distinctes, une quantité excessive d’azote pourrait être autorisée.
103. Il se peut que, lors de la première autorisation de quantités plus élevées d’azote, l’Irlande ait pu considérer, sur la base de sa transposition de la directive « habitats », qu’une telle évaluation des exploitations individuelles aurait lieu. Les expériences acquises dans le cadre des programmes d’action antérieurs interdisent toutefois désormais de retenir une telle hypothèse. Il ressort en effet des indications figurant dans la demande de décision préjudicielle que l’épandage de plus grandes quantités d’azote par certaines exploitations agricoles n’a jamais fait l’objet d’une évaluation au titre de l’article 6, paragraphe 3. Le cinquième programme d’action irlandais ne contient pas non plus d’indication selon laquelle il y aurait eu lieu de tenir compte de cette disposition ou des dispositions irlandaises de transposition lors de l’épandage de quantités d’azote plus élevées. Aussi l’Irlande a-t-elle admis, lors de l’audience, qu’il n’y avait, à ce jour, aucune évaluation au niveau des exploitations, et elle a annoncé que les autorités compétentes travailleraient à garantir le respect de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » à l’avenir.
104. Aussi longtemps toutefois que les autorités irlandaises n’auront pas pris de mesures en ce sens, les exploitations agricoles continueront d’épandre des quantités plus élevées d’azote du fait de l’autorisation accordée dans le programme d’action. Et, en l’absence d’évaluation individuelle ou groupée, des doutes scientifiques raisonnables demeurent quant au fait que les incidences négatives sur des sites Natura 2000 dues aux dépôts d’azote sont exclues en cas d’apports plus élevés.
105. Il s’ensuit que la réglementation autorisant cet épandage ne saurait être adoptée sans une évaluation appropriée des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».
106. L’Irlande souligne certes à juste titre que nous avons déjà soutenu qu’il ne résulte pas de la directive nitrates qu’un programme d’action a nécessairement une influence sur l’autorisation de projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur des zones de conservation (46). Cette considération reposait toutefois manifestement encore sur l’hypothèse – qui, dans la présente affaire, est contredite par la demande de décision préjudicielle – selon laquelle les autorités nationales compétentes évaluent au cas par cas les mesures prévues par le programme d’action conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».
107. En outre, un programme d’action qui se borne à mettre en œuvre les exigences de la directive nitrates, par exemple en fixant, comme quantité maximale d’azote pouvant être épandue, celle prévue dans cette directive, se distingue d’une dérogation autorisant une quantité d’azote plus élevée. L’un est une limitation légale des incidences négatives sur l’environnement. L’autre autorise des mesures ayant des incidences négatives sur l’environnement plus importantes que celles légalement prévues.
108. Ce n’est que par souci d’exhaustivité que l’on notera que l’épandage d’azote dans le cadre de la quantité maximale prévue par la directive nitrates peut également, dans certains cas, nécessiter une évaluation des incidences. En effet, cette quantité maximale n’a pas été fixée au regard des limites de charge nettement plus faibles des types d’habitats et des espèces présents dans les zones de conservation (47). Si ces limites sont franchies, il existe un risque d’altération significative des sites Natura 2000.
2.      Objet de l’évaluation appropriée
109. Conformément à l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive « habitats », les autorités nationales compétentes ne peuvent marquer leur accord sur un plan, en l’occurrence le programme d’action, qu’après s’être assurées, compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences, qu’il ne portera atteinte à l’intégrité d’aucun site Natura 2000. Il ressort d’une jurisprudence constante qu’elles ne peuvent s’en assurer que si tout doute raisonnable d’un point de vue scientifique est écarté quant au fait qu’une telle atteinte ne se produira pas (48).
110. L’évaluation appropriée ne saurait donc comporter de lacunes et doit contenir des constatations ainsi que des conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable concernant les effets des plans ou des projets envisagés sur le site de conservation considéré (49). Elle doit identifier, compte tenu des meilleures connaissances scientifiques en la matière, tous les aspects du plan ou du projet pouvant, par eux-mêmes ou en conjugaison avec d’autres plans ou projets, affecter les objectifs de conservation des sites concernés (50).
111. La nécessité de procéder à l’évaluation des incidences du programme d’action repose sur l’existence de doutes scientifiques raisonnables quant au fait que l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote n’emportera aucune atteinte à des sites Natura 2000 en raison de dépôts d’azote (51).
112. Ainsi l’évaluation appropriée des incidences doit-elle viser à écarter ces doutes. Elle doit donc examiner si l’épandage d’une quantité plus élevée de nitrates portera atteinte aux objectifs de conservation des zones Natura 2000 du fait des dépôts de nitrates.
3.      Conclusion intermédiaire
113. Au regard de la directive « habitats », il convient ainsi de répondre aux deux premières questions dans l’affaire C‑531/24 en ce sens qu’un programme d’action au titre de l’article 5 de la directive nitrates, qui permet, sous certaines conditions, à toutes les exploitations agricoles d’un État membre d’épandre des quantités plus élevées de nitrates, doit, dans le cadre de l’établissement du programme de mesures au titre de l’article 11 de la directive-cadre sur l’eau et de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », faire l’objet d’une évaluation visant à écarter tout doute scientifique raisonnable quant au fait que les dépôts d’azote résultant de cet épandage ne porteront pas atteinte à l’intégrité de Natura 2000. Il est cependant permis d’y renoncer s’il est garanti que l’usage que font les différentes exploitations de cette possibilité fera l’objet d’une évaluation conformément à l’article 6, paragraphe 3.
C.      L’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement
114. Les première à quatrième questions ainsi que les septième et huitième questions de l’affaire C‑531/24 et les deux questions de l’affaire C‑895/24 portent sur l’application de la directive ESIE. Les quatre premières questions de l’affaire C‑531/24 dépassent le cadre des problématiques déjà évoquées et visent à savoir si l’autorisation portant sur l’épandage de quantités plus élevées d’azote dans le cadre du programme d’action devait faire l’objet d’une évaluation stratégique environnementale incluant notamment les incidences sur les sites Natura 2000 et sur les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau (voir sous 1). Par sa septième question dans l’affaire C‑531/24, la High Court (Haute Cour) souhaite déterminer le traitement à réserver aux mesures de suivi des incidences environnementales (voir sous 2). La huitième question de l’affaire C‑531/24 et la première question de l’affaire C‑895/24 concernent le traitement des biens matériels (voir sous 3). La seconde question dans l’affaire C‑895/24 porte sur l’examen des solutions de substitution (voir sous 4).
1.      Les première à quatrième questions dans l’affaire C‑531/24
115. Pour répondre aux première à quatrième questions dans l’affaire C‑531/24, il convient tout d’abord d’exposer les raisons pour lesquelles le fait d’autoriser l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote requiert une évaluation stratégique des incidences environnementales et de noter que cette évaluation doit également comporter l’examen des incidences sur les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau et sur les sites Natura 2000.
116. L’autorisation relève de la définition des plans et programmes figurant à l’article 2, sous a), de la directive ESIE, puisqu’elle a été adoptée par le gouvernement irlandais dans le cadre d’une procédure législative et qu’elle était exigée par la directive nitrates.
117. L’autorisation fait partie du programme d’action au titre de la directive nitrates, qui, dans son ensemble, requiert une évaluation stratégique environnementale conformément à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESIE, puisqu’il définit un cadre pour des projets au sens de la directive EIE (52). En ce qui concerne spécifiquement l’autorisation, une obligation d’évaluation découle en outre de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive « habitats », puisque, comme nous l’avons déjà exposé (53), l’autorisation devait, à tout le moins dans la présente affaire (54), être soumise à une évaluation appropriée des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », compte tenu de ses incidences potentielles sur des sites Natura 2000.
118. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive ESIE, le rapport sur les incidences environnementales d’une évaluation stratégique environnementale identifie, décrit et évalue notamment les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan ou du programme sur l’environnement. Celles-ci incluent, selon l’annexe I,
sous d), tous les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme. À cet égard, il convient de tenir particulièrement compte des problèmes qui concernent les zones revêtant une importance particulière pour l’environnement, telles que les sites Natura 2000 désignés en vertu de la directive « oiseaux » et de la directive « habitats ». Aux termes de la lettre e), il convient en outre d’indiquer les objectifs de la protection de l’environnement établis qui sont pertinents pour le plan ou le programme et la manière dont ces objectifs et les considérations environnementales ont été pris en considération au cours de leur élaboration. En vertu de la lettre f), les informations à fournir comportent également les effets notables probables sur l’environnement, y compris sur des thèmes tels que, notamment, la diversité biologique, la faune, la flore et les eaux.
119. C’est pourquoi les contenus déjà examinés de l’évaluation de la compatibilité avec les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau (55) et de l’évaluation appropriée des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » (56) devaient faire l’objet du rapport sur les incidences environnementales. En l’absence de ces évaluations, le rapport sur les incidences environnementales était incomplet.
120. Ce rapport sur les incidences environnementales devait servir de base aux consultations du public au titre de l’article 6 de la directive ESIE, et, conformément à l’article 8, le rapport et les avis devaient être pris en compte lors de l’adoption de la dérogation. Ces mesures auraient elles-mêmes été insuffisantes si le rapport sur les incidences environnementales était incomplet.
121. Il convient en résumé de constater que l’autorisation de l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote par les exploitations agricoles dans le cadre d’un programme d’action au titre de la directive nitrates requiert une évaluation environnementale conformément à la directive ESIE, dans laquelle les incidences de cette autorisation sur les objectifs de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau et sur les sites Natura 2000 sont identifiées, décrites et évaluées.
2.      La septième question dans l’affaire C‑531/24 – Mesures de suivi dans le rapport sur les incidences environnementales
122. L’article 10, paragraphe 1, de la directive ESIE prévoit que les États membres assurent le suivi des incidences notables sur l’environnement de la mise en œuvre des plans et programmes, afin d’identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et d’être en mesure d’engager les actions correctrices qu’ils jugent appropriées. Par sa septième question dans l’affaire C‑531/24, la High Court (Haute Cour) souhaite savoir si le rapport sur les incidences environnementales doit contenir une description des mesures de suivi envisagées qui soit suffisamment détaillée pour démontrer le respect de l’article 10 [voir sous a)], en particulier des précisions sur les modalités de ce suivi, le moment où il sera effectué et/ou la manière dont il sera utilisé [voir sous b)] et dont il sera remédié à d’éventuelles incidences négatives imprévues sur l’environnement [voir sous c)].
a)      Présentation des mesures de suivi répondant aux exigences de l’article 10 de la directive ESIE
123. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, deuxième phrase, de la directive ESIE, l’annexe I énumère les informations dont la présence dans le rapport sur les incidences environnementales est requise. Ces informations comprennent, selon l’annexe I,
sous i), une description des mesures de suivi envisagées conformément à l’article 10.
124. Comme l’annexe I, sous i), de la directive ESIE n’exige que l’indication des mesures de suivi envisagées, on pourrait supposer que le rapport sur les incidences environnementales ne doit pas contenir d’informations sur ce point si aucune mesure n’est (encore) envisagée.
125. L’Irlande souligne toutefois à juste titre que les informations visées à l’annexe I de la directive ESIE doivent être fournies conformément à l’article 5, paragraphes 2 et 3. Conformément à l’article 5, paragraphe 2, le rapport sur les incidences environnementales contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées. Il doit à cet égard prendre en considération les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existantes, du contenu et du degré de précision du plan ou du programme, du stade atteint dans le processus de décision et du fait qu’il peut être préférable d’évaluer certains aspects à d’autres stades de ce processus afin d’éviter une répétition de l’évaluation.
126. Aussi y a-t-il certes lieu de convenir avec l’Irlande que les États membres disposent d’une certaine latitude quant aux informations qu’ils fournissent au sujet des mesures de suivi dans le rapport sur les incidences environnementales.
127. L’article 5, paragraphe 2, de la directive ESIE indique toutefois concomitamment les limites de cette marge d’appréciation, dont le contrôle incombe aux juridictions nationales (57). En effet, si le rapport ne doit pas contenir plus d’informations que ce qui peut être raisonnablement exigé, il ne doit pas non plus en contenir moins.
128. On peut (et doit) cependant raisonnablement exiger que le rapport sur les incidences environnementales ne soit présenté qu’après que les autorités compétentes ont prévu les mesures nécessaires pour se conformer à l’article 10 de la directive ESIE. L’article 9, paragraphe 1, sous c), prévoit en effet que les mesures de suivi visées à l’article 10 sont arrêtées conformément à l’article 10 lors de l’adoption du plan ou du programme. Ainsi, l’annexe I,
sous i), repose sur l’hypothèse que de telles mesures sont envisagées et prévoit la fourniture de ces informations, bien qu’il ne s’agisse pas, stricto sensu, d’une identification, d’une description ou d’une évaluation des incidences sur l’environnement.
129. S’agissant du présent programme d’action et de l’autorisation d’épandage d’une quantité plus élevée d’azote, il s’ajoute que l’Irlande l’a adopté non pas pour la première, mais pour la cinquième fois. Des mesures de suivi appropriées auraient donc déjà dû en réalité exister. On ne discerne pas les raisons pour lesquelles la poursuite de ces mesures n’a pas pu figurer dans le rapport sur les incidences environnementales.
130. Il devrait en outre également exister des mesures de suivi au titre de l’article 8 et de l’annexe V de la directive-cadre sur l’eau, qui, conformément à l’article 10, paragraphe 2, de la directive ESIE, peuvent être utilisées pour suivre les incidences des mesures existantes. S’il en était allé ainsi, l’Irlande aurait dû renvoyer à ces mesures.
131. Ainsi, conformément à l’article 5 et à l’annexe I,
sous i), ainsi qu’à l’article 10 de la directive ESIE, le rapport sur les incidences environnementales doit exposer les mesures prises pour assurer le suivi des incidences notables de la mise en œuvre du programme d’action et, en particulier, de l’autorisation de l’épandage de quantités plus élevées d’azote.
b)      Précision des informations relatives aux mesures de suivi
132. La High Court (Haute Cour) souhaite également savoir dans quelle mesure cet exposé doit préciser les modalités du suivi.
133. L’exposé, dans le rapport sur les incidences environnementales, des mesures de suivi envisagées vise à que ces mesures puissent faire l’objet d’une discussion dans le cadre de la consultation du public prévue aux articles 6 et 7 de la directive ESIE. Dès lors, les informations contenues dans le rapport sur les incidences environnementales doivent être suffisamment détaillées pour permettre au public d’apprécier si les mesures envisagées sont suffisantes pour satisfaire aux exigences de l’article 10.
134. L’article 10 de la directive ESIE exige d’assurer le suivi de toutes les incidences notables sur l’environnement de la mise en œuvre des plans et programmes, c’est-à-dire de toutes les incidences qui ont déjà été identifiées, décrites et évaluées dans le cadre de l’évaluation environnementale.
135. Dans l’affaire au principal, il apparaît évident qu’un suivi s’impose notamment en ce qui concerne les incidences que l’épandage par les exploitants de quantités plus élevées d’azote a sur la teneur en nitrate des eaux de surface et sur les sites Natura 2000.
136. La nécessité d’assurer le suivi des sites Natura 2000 est par ailleurs indépendante de la question de savoir si, dans le cadre de l’autorisation générale de l’épandage dans le programme d’action, il peut être renoncé à une évaluation appropriée des incidences sur l’environnement, conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », au motif qu’il est garanti que l’épandage sera évalué au niveau des différentes exploitations (58). Qu’il soit plus approprié de procéder à cette évaluation au niveau de l’exploitation ne justifie en effet pas de renoncer à l’application de l’article 10 de la directive ESIE. Le suivi requis en vertu de cette disposition constitue au contraire un contrôle important du point de savoir si les évaluations effectuées au niveau de l’exploitation ont permis d’obtenir les résultats attendus.
137. Il faut donc que le rapport sur les incidences environnementales expose les mesures de suivi de façon suffisamment précise pour permettre d’apprécier le respect de l’article 10 de la directive ESIE, ce qui, lors de l’autorisation de l’épandage de quantités plus élevées d’azote par les exploitants, inclut les incidences sur la teneur en nitrate des eaux de surface et les zones Natura 2000.
c)      Remède aux impacts négatifs imprévus sur l’environnement
138. Enfin, la High Court (Haute Cour) demande si le rapport sur les incidences environnementales doit également préciser la manière dont il sera remédié aux éventuels impacts négatifs imprévus sur l’environnement qui ont été identifiées.
139. Convenons à cet égard avec la Commission que la directive ESIE ne contient aucune exigence à cet égard. L’article 10 vise uniquement à permettre aux États membres de prendre les actions correctrices qu’ils jugent appropriées.
140. Le point de savoir si les États membres doivent prendre des actions correctrices peut en revanche résulter d’autres réglementations. Ainsi que nous l’avons déjà exposé, les États membres doivent, en vertu de l’article 11, paragraphe 5, de la directive-cadre sur l’eau, ajuster le programme de mesures lorsque les données provenant des contrôles indiquent que les objectifs visés à l’article 4 ont peu de chances d’être atteints (59). En outre, l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » impose aux États membres d’éviter la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces dans les sites Natura 2000.
141. Les mesures à prendre en cas d’impacts négatifs imprévus sur l’environnement ne peuvent toutefois être déterminées qu’à la lumière de ces impacts. Différentes mesures sont souvent envisageables, si bien que les autorités compétentes des États membres disposent d’un pouvoir discrétionnaire.
142. C’est également possible lorsque des eaux de surface ou des sites Natura 2000 présentent des niveaux de nitrates plus élevés qu’attendu. La réduction par l’État membre des rejets de nitrates provenant d’autres sources que l’agriculture peut en effet aussi éventuellement déboucher sur une limitation des apports en nitrates.
143. Il n’est donc pas nécessaire, dans le cadre de l’évaluation environnementale, de déterminer la manière dont il sera remédié aux impacts négatifs imprévus sur l’environnement.
3.      La huitième question dans l’affaire C‑531/24 et la première question dans l’affaire C‑895/24 – Biens matériels
144. La huitième question de l’affaire C‑531/24 et la première question dans l’affaire C‑895/24 concernent la prise en compte des « biens matériels » dans le cadre de l’évaluation environnementale. Cette question s’explique par le fait que, dans l’évaluation environnementale, il a été tenu compte de l’importance économique de l’agriculture de façon à privilégier l’autorisation d’épandre des quantités d’azote plus élevées par rapport à des options plus respectueuses de l’environnement. An Taisce doute que cela soit compatible avec la directive ESIE.
145. Le point de départ de la thèse d’An Taisce est juste. L’article 5 et l’annexe I, sous f), de la directive ESIE prévoient certes que le rapport sur les incidences environnementales doit identifier, décrire et évaluer les incidences sur les biens matériels. Sont toutefois entendus, aux termes de l’introduction de l’annexe I,
sous f), les effets sur l’environnement qui affectent les biens matériels. Dans le contexte de la directive EIE, la Cour a en outre souligné qu’il y a lieu de ne prendre en compte que les incidences sur les biens matériels qui, par leur nature, sont également susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement. Les incidences sur la valeur de ces biens sont en revanche dénuées de pertinence aux fins de l’application de la directive EIE (60).
146. En ce qui concerne l’autorisation d’épandre des quantités plus élevées d’azote, on pourrait ainsi envisager que la pêche soit affectée, dès lors que cette pratique se traduit par l’eutrophisation des eaux. Il serait également concevable que d’éventuelles augmentations de rendement dues à la fertilisation soient prises en compte en tant qu’incidences sur l’environnement.
147. En revanche, le fait que des exploitations agricoles doivent épandre des effluents d’élevage azotés au motif qu’ils sont issus de l’élevage (61), si bien que des limitations plus strictes de l’épandage exigeraient une réduction du cheptel, ne constitue pas une incidence sur l’environnement découlant de l’autorisation, mais une conséquence économique d’une éventuelle limitation.
148. La seule conséquence qui en résulte
toutefois est que cette considération ne requiert pas, en vertu de l’article 5 et de l’annexe I,
sous f), de la directive ESIE, être identifiée, décrite et évaluée dans le rapport sur les incidences environnementales.
149. Ces dispositions n’interdisent cependant pas de tenir compte de considérations relatives à l’importance économique de l’agriculture dans le cadre de l’évaluation environnementale. Il est même au contraire nécessaire de prendre position à ce sujet dans le cadre du choix de solutions de substitution lorsque de telles considérations figurent parmi les raisons pour lesquelles certaines mesures ont été préférées à d’autres.
150. L’article 9, paragraphe 1, sous b), de la directive ESIE exige en effet que, lors de l’adoption d’un plan ou d’un programme, soient mis à la disposition du public et des autorités concernées une déclaration résumant notamment les raisons du choix du plan ou du programme tel qu’adopté, compte tenu des autres solutions raisonnables qui avaient été envisagées.
151. Ainsi, la notion de « bien matériels » figurant à l’annexe I,
sous f), de la directive ESIE n’englobe que ceux de ces biens qui sont affectés par les incidences d’un plan ou d’un programme sur l’environnement. Les incidences sociétales des activités agricoles, les effets du plan ou du projet sur le secteur économique agricole ainsi que sur la capacité de production et les revenus des agriculteurs, la durabilité du secteur agricole de l’État membre concerné, la chaîne d’approvisionnement alimentaire et l’emploi d’une partie importante de la population peuvent néanmoins être pris en compte dans l’évaluation environnementale pour justifier, conformément à l’article 9, paragraphe 1, sous b), de cette directive, le choix entre différentes solutions.
4.      La seconde question dans l’affaire C‑895/24 – Évaluation des solutions de substitution dans le rapport sur les incidences environnementales
152. La seconde question de l’affaire C‑895/24 vise à déterminer si l’article 5, paragraphe 1, et/ou l’article 9, paragraphe 1, sous b), ainsi que l’annexe I, sous h), de la directive ESIE ont pour effet que, aux fins de l’évaluation prévue à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, les différentes options doivent être identifiées, décrites et évaluées de façon comparable.
153. Pour répondre à cette question, nous nous appuierons largement sur les considérations que nous avons exposées dans nos conclusions dans l’affaire Friends of the Irish Environment (Projet Ireland 2040) (62), considérations sur lesquelles la Cour ne s’est pas penchée dans l’arrêt qu’elle a rendu dans cette affaire (63).
154. Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de la directive ESIE, sont identifiées, décrites et évaluées, dans le rapport sur les incidences environnementales, les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan ou du programme, ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du plan ou du programme.
155. Les solutions de substitution raisonnables doivent ainsi faire l’objet du rapport sur les incidences environnementales. Cette disposition pourrait toutefois être comprise en ce sens que les incidences notables probables sur l’environnement ne doivent être identifiées, décrites et évaluées qu’au regard de l’option privilégiée. Plaide également en ce sens le fait que les autres dispositions de la directive ESIE ont trait à l’évaluation environnementale du plan ou du programme concerné et non à l’évaluation des solutions de substitution raisonnables.
156. Toujours est-il qu’à tout le moins la version en langue néerlandaise de l’article 5, paragraphe 1, de la directive ESIE exige que les incidences notables des solutions de substitution sur l’environnement soient elles-mêmes identifiées, décrites et évaluées. En tout état de cause, l’évaluation des solutions de substitution, qui est prévue dans toutes les versions linguistiques, peut inclure l’évaluation de leurs incidences sur l’environnement, ce qui supposerait qu’elles soient identifiées et décrites.
157. Une telle prise en considération des incidences des solutions de substitution sur l’environnement est conforme à l’objectif de la directive ESIE. Aux termes de son considérant 4 et de son article 1er, celle-ci a pour objet de contribuer, au moyen de l’évaluation environnementale, à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes. Une évaluation des solutions de substitution qui ne tiendrait pas compte de leurs incidences sur l’environnement ne serait pas conforme à cet objectif.
158. La prise en compte de considérations environnementales revêt au contraire une importance particulière pour le choix d’une option parmi différentes solutions. La directive ESIE a en effet été adoptée parce qu’il a été souvent constaté, dans le cadre de l’autorisation de projets au titre de la directive EIE, que certaines options plus favorables à l’environnement étaient exclues du fait de l’existence d’exigences antérieures (64). L’évaluation environnementale doit ainsi garantir que les États membres n’adoptent de telles exigences que s’ils sont à tout le moins conscients de l’existence de solutions de substitution plus respectueuses de l’environnement.
159. Aussi les incidences sur l’environnement des solutions de substitution raisonnables doivent-elles également être identifiées, décrites et évaluées dans le rapport sur les incidences environnementales. À cette fin, l’article 5, paragraphe 1, de la directive ESIE cite les objectifs et le champ d’application géographique du plan ou du programme à titre de points de repère. En règle générale, les solutions de substitution qui ne permettent pas d’atteindre les objectifs du plan ou du programme ou qui sortent de son champ d’application géographique ne sont pas raisonnables et n’appellent pas d’évaluation plus approfondie.
160. Les autorités compétentes doivent toutefois veiller à ne pas indûment restreindre le cadre de l’évaluation en définissant les objectifs ou le champ d’application géographique du plan ou du programme de telle sorte que certaines solutions de substitution potentiellement raisonnables seraient exclues d’emblée.
161. La même idée sous-tend l’article 5, paragraphe 2, de la directive ESIE. Aux termes de cette disposition, il convient de tenir compte du stade atteint par le plan ou le programme dans le processus de décision et du fait qu’il peut être préférable d’évaluer certains aspects à d’autres stades de ce processus afin d’éviter une répétition de l’évaluation. Par exemple, dans le cadre d’un plan portant sur la création d’un grand axe routier, on peut se demander si la création d’une liaison ferroviaire doit faire l’objet d’une étude en tant que solution de substitution raisonnable. Cependant, une telle évaluation est superflue si la décision à l’origine du projet de construction découle d’un plan d’ensemble dans le cadre duquel ces deux solutions ont déjà fait l’objet d’une comparaison.
162. S’agissant des informations permettant d’identifier des solutions de substitution raisonnables, l’annexe I,
sous h), de la directive ESIE précise ainsi que les informations à fournir dans le rapport sur les incidences environnementales doivent simplement inclure une déclaration résumant les raisons pour lesquelles les autres solutions envisagées ont été sélectionnées. Cette déclaration doit permettre de comprendre pourquoi les solutions de substitution envisagées sont considérées comme raisonnables par rapport à d’autres solutions, c’est‑à‑dire comment ces solutions de substitution raisonnables ont été identifiées.
163. Cette notion de déclaration résumant les raisons ne fait toutefois pas référence à la description et à l’évaluation des solutions de substitution raisonnables. On ne saurait donc s’en prévaloir pour restreindre la portée de ces informations. L’article 5, paragraphe 2, de la directive ESIE énonce au contraire les informations qui, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existantes, du contenu et du degré de précision du plan ou du programme et des autres aspects cités au point 161 ci-dessus, peuvent être raisonnablement exigées.
164. L’un des plus importants critères pour le contenu du rapport sur les incidences environnementales n’est cependant pas expressément mentionné : l’exposé des incidences sur l’environnement doit notamment montrer que le plan ou le programme adopté est compatible avec les exigences substantielles pertinentes du droit de l’environnement (65). Les incidences sur l’environnement qui seraient contraires aux dispositions du droit de l’environnement seraient en effet en tout état de cause notables (66).
165. Contrairement à la crainte de l’Irlande, cela ne signifie pas qu’il faudrait veiller à ce que toutes les solutions de substitution soient compatibles avec l’ensemble des exigences environnementales qui sont envisageables. Le point de départ consiste au contraire à apprécier la compatibilité, avec ces exigences, de la solution de substitution finalement retenue.
166. Dans la présente affaire, il convient à cet égard de se demander en particulier si le fait d’autoriser des niveaux d’azote plus élevés est compatible avec la directive nitrates, la directive-cadre sur l’eau et la directive « habitats ». Or, si l’autorisation devait être fondée sur une dérogation au titre de l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau et/ou de l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats », il conviendrait d’appliquer les critères qui y sont prévus pour le choix entre différentes solutions de substitution. S’agissant de l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats », la Cour a déjà jugé qu’une atteinte à l’intégrité des sites Natura 2000 ne peut être autorisée que si, notamment, il n’existe pas de solutions alternatives présentant des inconvénients moindres pour l’intégrité du site concerné (67).
167. La directive ESIE, quant à elle, ne prévoit pas de critères substantiels en ce qui concerne le choix d’une solution (68). Partant, elle n’impose pas aux autorités compétentes de sélectionner l’option qui affecte le moins l’environnement. Comme on l’a indiqué ci-dessus (69), l’évaluation environnementale vise uniquement à ce que la décision concernant le choix de la solution soit prise en tenant compte des incidences notables potentielles sur l’environnement.
168. En sus des indications contenues à l’article 5, paragraphe 2, de la directive ESIE, deux autres aspects sont déterminants pour l’identification des informations qui peuvent être raisonnablement exigées, pour autant que le choix d’une option parmi différentes solutions ne dépende pas d’exigences substantielles imposées par d’autres actes. En premier lieu, ces informations doivent rendre possible une comparaison entre l’option privilégiée et les solutions de substitution au regard des arguments pertinents pour la prise de décision. En second lieu, lesdites informations doivent permettre la prise en compte des considérations environnementales pertinentes dans le cadre de cette comparaison.
169. Dès lors que le choix entre les solutions de substitution repose avant tout, par exemple, sur des considérations économiques, il convient à tout le moins que les avantages et désavantages économiques de toutes les solutions de substitution raisonnables soient identifiés et décrits de sorte à faire clairement apparaître la relation qu’entretiennent les différentes solutions de substitution les unes par rapport aux autres. Il faut cependant aussi qu’apparaissent clairement si les avantages économiques s’accompagnent d’effets négatifs sur l’environnement que permettraient d’éviter d’autres solutions de substitution. À défaut, il ne serait pas possible de tenir compte à suffisance de ces considérations environnementales lors du choix entre les solutions de substitution envisagées.
170. Ces exigences n’excluent pas que la solution de substitution privilégiée fasse l’objet d’une évaluation environnementale plus approfondie que les autres solutions envisagées, y compris en ce qui concerne les incidences économiques. Tel sera notamment le cas lorsque, même compte tenu des incidences sur l’environnement, l’option privilégiée l’emporte assez nettement, par ses avantages, sur les solutions de substitution envisagées. Dans un tel cas, le fait de disposer d’informations détaillées au sujet des solutions de substitution envisagées n’aurait aucune fonction spécifique, alors que les informations relatives aux incidences de l’option privilégiée sur l’environnement sont importantes pour la mise en œuvre future du plan ou du programme.
171. En revanche, si les avantages et les inconvénients des différentes options présentent un poids similaire, il devient plus difficile de justifier la décision concernant le choix de la solution. Dans un tel cas, il est possible qu’il faille inclure dans le rapport sur les incidences environnementales des informations plus détaillées en ce qui concerne les solutions de substitution raisonnables, même si cela requiert un travail considérable. Il en va tout particulièrement ainsi lorsque l’appréciation des solutions de substitution revêt concomitamment une nature substantielle, au motif, par exemple, qu’elle vise à l’application d’une disposition dérogatoire telle que l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats » ou l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau.
172. Il convient ainsi de répondre à la seconde question préjudicielle dans l’affaire C‑895/24 que, conformément à l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive ESIE, le rapport sur les incidences environnementales doit contenir les informations qui sont relatives aux solutions de substitution raisonnables envisagées par rapport au plan ou au programme adopté,
et qui sont nécessaires aux fins de :
–      vérifier que les exigences en matière d’évaluation des solutions de substitution imposées par d’autres actes ont été respectées, et
–      comprendre les raisons pour lesquelles le plan ou le programme a été adopté plutôt que les solutions de substitution envisagées, compte tenu de leurs incidences respectives sur l’environnement.
D.      La neuvième question dans l’affaire C‑531/24 – Incidence sur l’autorisation par la Commission d’épandre des quantités plus élevées de nitrates
173. Par sa neuvième question dans l’affaire C‑531/24, la High Court (Haute Cour) cherche à savoir si les éventuelles violations de la directive « habitats », de la directive-cadre sur l’eau et/ou de la directive ESIE qui auraient été constatées en répondant aux autres questions ont pour effet d’invalider la décision d’exécution (UE) 2022/696 de la Commission.
174. Les parties ont toutefois unanimement soutenu, lors de l’audience, que cette question était prématurée à ce stade. Si les violations du droit de l’Union évoquées dans la question constituent certes aujourd’hui une éventualité, elles n’ont toutefois pas encore été constatées. Il appartient au contraire encore à la juridiction de renvoi d’apprécier, à la lumière des réponses de la Cour aux autres questions préjudicielles et sur la base des autres considérations qu’exposeront les parties, si l’Irlande a effectivement violé lesdites directives.
175. L’Irlande a certes admis, lors de l’audience, que, en violation de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », aucune évaluation des incidences de l’épandage de quantités plus élevées d’azote par certaines exploitations agricoles n’avait encore été réalisée. Cet État membre n’en a pas moins fermement contesté que l’autorisation de ces quantités plus élevées devrait faire l’objet d’une évaluation en lien avec le programme d’action.
176. Aussi les constatations nécessaires pour répondre à la neuvième question dans l’affaire C‑531/24 ne sont-elles pas encore disponibles à ce jour.
177. Cette question est donc, à ce stade, hypothétique et, partant, irrecevable.
178. Ce n’est que par souci d’exhaustivité que l’on notera qu’An Taisce aurait pu faire valoir d’éventuels doutes quant à la légalité de la décision d’exécution (UE) 2022/696 en introduisant une demande de réexamen interne au titre de l’article 10 du règlement Aarhus (70).
E.      Maintien des effets
179. Dans l’hypothèse où la juridiction de renvoi parviendrait à la conclusion que l’Irlande a, en tout ou en partie, adopté le plan d’action en violation des dispositions examinées en l’espèce, certaines parties proposent d’en maintenir les effets.
180. Les lacunes des différentes évaluations environnementales pourraient en principe conduire à la suspension ou à l’annulation de la décision prise sur la base de celles-ci. En vertu du principe de coopération loyale, prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres sont en effet tenus d’effacer les conséquences illicites d’une violation du droit de l’Union (71). C’est ce que la Cour a expressément constaté en ce qui concerne l’absence totale d’évaluation stratégique environnementale requise (72), et ce qu’elle a présumé, à tout le moins implicitement, à propos d’irrégularités entachant une évaluation stratégique environnementale (73).
181. Il paraît également exclu d’éviter cette conséquence juridique en arguant du motif qu’il est établi que lesdites irrégularités n’ont pas pu modifier le résultat du processus décisionnel (74). Au vu des informations disponibles, il est en effet peu probable que l’épandage de quantités plus élevées d’azote puisse être valablement autorisée sans faire application de l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats » et, à tout le moins, de l’une des dérogations prévues à l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau. Or, les intérêts supérieurs nécessaires à cet effet ne sauraient être présumés pour toute exploitation agricole de l’Irlande pouvant se prévaloir de l’autorisation.
182. Comme la suspension ou l’abrogation d’une disposition nationale contraire au droit de l’Union peut cependant avoir des effets négatifs, la Cour a néanmoins admis des exceptions à la règle imposant d’annuler les mesures nationales adoptées en violation du droit de l’Union, ce que rappelle également la Commission. Après avoir tout d’abord posé quatre conditions à cet effet (75), la Cour les a – à bon droit – réduites à leurs éléments essentiels dans son arrêt A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) : Le maintien des effets doit, en premier lieu, être nécessaire pour garantir un intérêt impérieux, par exemple la poursuite de la mise en œuvre d’un acte du droit de l’Union visant à la protection de l’environnement (76) ou à la prévention d’une atteinte significative à l’approvisionnement énergétique de l’État membre (77). Aussi, en second lieu, ne doit-il notamment pas se prolonger au-delà de ce qui est nécessaire pour remédier aux irrégularités d’une évaluation environnementale (78).
183. Selon ces critères, il y aurait de bonnes raisons de maintenir les effets du plan d’action. Son abrogation créerait un vide juridique incompatible avec l’obligation de l’Irlande d’adopter les mesures de transposition de la directive nitrates (79). Toutes les restrictions à l’épandage de nitrates par les exploitations agricoles contenues dans le plan d’action seraient supprimées jusqu’à nouvel ordre, sans être remplacées. Les objectifs de la directive-cadre sur l’eau et de la directive « habitats » pourraient également s’en trouver négativement affectés.
184. Les considérations exposées dans les présentes conclusions
ne concernent toutefois pas le plan d’action dans son ensemble, mais uniquement l’autorisation d’épandage de quantités plus élevées d’azote. Cette autorisation peut être détachée du reste du plan d’action, comme en témoigne également le fait qu’elle n’a été adoptée que quelques mois après les autres réglementations. Si elle était annulée, les autres restrictions à l’épandage de nitrates continueraient de s’appliquer et le plafond de 170 kilogrammes d’azote par hectare et par an (80) serait rétabli.
185. Pour autant que l’on puisse en juger, ne feraient obstacle à ce résultat que les désavantages économiques pour les exploitations agricoles qui font usage de la dérogation afin d’épandre des quantités plus élevées d’azote. Ces exploitations devraient soit réduire leur cheptel, soit trouver d’autres emplois pour les effluents d’élevage qu’il leur serait impossible d’épandre sur les surfaces utilisées jusqu’alors. S’il paraît douteux que cet intérêt puisse se voir reconnaître un poids aussi important que celui attribué à l’intérêt déjà reconnu à l’approvisionnement en énergie d’un État membre (81), c’est en définitive à la juridiction nationale qu’il incomberait d’apprécier s’il peut suffire à justifier le maintien temporaire de l’autorisation.
V.      Conclusion
186. Ainsi proposons-nous d’apporter les réponses suivantes aux deux demandes de décision préjudicielle :
1)      Dans le cadre d’un programme d’action au titre de l’article 5 de la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, un État membre ne peut autoriser l’épandage d’une quantité plus élevée d’azote dans l’agriculture qu’après avoir évalué et constaté, notamment sur la base des articles 5 et 8 de la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, qu’il n’en résulte pas d’atteinte aux objectifs de l’article 4 de cette directive. Il peut cependant renoncer à cette appréciation s’il est garanti que l’usage que font les différentes exploitations de cette possibilité fera l’objet d’une évaluation. S’il venait à ressortir d’une évaluation que l’épandage de quantités plus élevées est incompatible avec l’interdiction de détérioration ou l’obligation d’amélioration prévue à l’article 4, paragraphe 1, les objectifs de l’article 4 ne seraient garantis qu’en cas d’applicabilité de l’une des exceptions qui y sont également prévues.
2)      Un programme d’action au titre de l’article 5 de la directive 91/676, qui, sous certaines conditions, autorise l’ensemble des exploitations agricoles d’un État membre à épandre des quantités plus élevées de nitrates, doit, dans le cadre de l’établissement du programme de mesures prévu à l’article 11 de la directive 2000/60, et conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, faire l’objet d’une évaluation visant à écarter tout doute scientifique raisonnable quant au fait que les dépôts d’azote résultant de cet épandage ne porteront pas atteinte à l’intégrité de sites Natura 2000. Il est cependant permis d’y renoncer s’il est garanti que l’usage que font les différentes exploitations de cette possibilité fera l’objet d’une évaluation conformément à l’article 6, paragraphe 3.
3)      L’autorisation de l’épandage de quantités plus élevées d’azote par les exploitations agricoles dans le cadre d’un programme d’action au titre de la directive 91/676 doit faire l’objet d’une évaluation environnementale conformément à la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, dans le cadre de laquelle les incidences de cette autorisation sur les objectifs de l’article 4 de la directive 2000/60 et sur les sites Natura 2000 sont identifiées, décrites et évaluées.
4)      Conformément à l’article 5 et à l’annexe I, sous i), ainsi qu’à l’article 10 de la directive 2001/42, le rapport sur les incidences environnementales doit exposer les mesures prises pour assurer le suivi des incidences notables de la mise en œuvre du programme d’action et, en particulier, de l’autorisation de l’épandage de quantités plus élevées d’azote. Le rapport sur les incidences environnementales doit exposer les mesures de suivi de façon suffisamment précise pour permettre d’apprécier le respect de l’article 10 de cette directive, ce qui, s’agissant de l’autorisation de l’épandage de quantités plus élevées d’azote par les exploitants, inclut les incidences sur la teneur en nitrate des eaux de surface et les zones Natura 2000. Dans le cadre de l’évaluation environnementale, il n’est pas nécessaire de déterminer la manière dont il sera remédié aux impacts négatifs imprévus sur l’environnement.
5)      La notion de « bien matériels » figurant à l’annexe I,
sous f), de la directive 2001/42 n’englobe que ceux de ces biens qui sont affectés par les incidences d’un plan ou d’un programme sur l’environnement. Les incidences sociétales des activités agricoles, les effets du plan ou du projet sur le secteur économique agricole ainsi que sur la capacité de production et les revenus des agriculteurs, la durabilité du secteur agricole de l’État membre concerné, la chaîne d’approvisionnement alimentaire et l’emploi d’une partie importante de la population peuvent néanmoins être pris en compte dans l’évaluation environnementale pour justifier, conformément à l’article 9, paragraphe 1, sous b), de cette directive, le choix entre différentes solutions.
6)      Conformément à l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 2001/42, le rapport sur les incidences environnementales doit contenir les informations qui sont relatives aux solutions de substitution raisonnables envisagées par rapport au plan ou au programme adopté, et qui sont nécessaires aux fins de :
–        vérifier que les exigences en matière d’évaluation des solutions de substitution imposées par d’autres actes ont été respectées, et
–        comprendre les raisons pour lesquelles le plan ou le programme a été adopté plutôt que les solutions de substitution envisagées, compte tenu de leurs incidences respectives sur l’environnement.
1      Langue originale : l’allemand.
2      Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1991, L 375, p. 1), telle que modifiée en dernier lieu par le règlement (CE)
no 1137/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008 (JO 2008, L 311, p. 1).
3      Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7) dans la version amendée par la directive 2013/17/UE du Conseil, du 13 mai 2013, portant adaptation de certaines directives dans le domaine de l’environnement, du fait de l’adhésion de la République de Croatie (JO 2013, L 158, p. 193).
4      Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/101/UE du Conseil, du 30 octobre 2014 (JO 2014, L 311, p. 32).
5      Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO 2001, L 197, p. 30).
6      Décision d’exécution (UE) 2022/696 de la Commission, du 29 avril 2022, accordant à l’Irlande une dérogation demandée en application de la directive 91/676/CEE (JO 2022, L 129, p. 37).
7      Directive du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).
8      Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7), dans la version amendée par la directive 2013/17/UE du Conseil, du 13 mai 2013 (JO 2013, L 158, p. 193).
9      Décision 2007/697/CE de la Commission, du 22 octobre 2007, accordant à l’Irlande une dérogation demandée en application de la directive 91/676/CEE (JO 2007, L 284, p. 27) ; décision 2011/127/UE de la Commission, du 24 février 2011, modifiant la décision 2007/697/CE accordant à l’Irlande une dérogation demandée en application de la directive 91/676/CEE (JO 2011, L 51, p. 19) ; décision d’exécution 2014/112/UE de la Commission, du 27 février 2014, accordant à l’Irlande une dérogation demandée en application de la directive 91/676/CEE (JO 2014, L 61, p. 7) ; décision d’exécution (UE) 2018/209 de la Commission, du 8 février 2018, accordant à l’Irlande une dérogation demandée en application de la directive 91/676/CEE (JO 2018, L 39, p. 5), et la décision d’exécution litigieuse.
La chronologie de ces décisions plaide en faveur de la thèse selon laquelle l’Irlande a demandé une dérogation à la suite de l’arrêt du 11 mars 2004, Commission/Irlande (C‑396/01, EU:C:2004:136), dans lequel la Cour avait constaté une mise en œuvre insuffisante de la directive nitrates.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020 (rapport de surveillance de la qualité de l’eau en ce qui concerne les concentrations d’azote et de phosphore dans les eaux irlandaises pour l’année 2020) et Water Quality 2020 Indicators Report (rapport sur les indicateurs de la qualité de l’eau pour l’année 2020).
11      Arrêts du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas (C‑322/00, EU:C:2003:532, point 41), et du 4 septembre 2014, Commission/France (C237/12, EU:C:2014:2152, point 25).
12      Voir arrêt du 4 septembre 2014, Commission/France (C237/12, EU:C:2014:2152, point 26).
13      Voir arrêt du 4 septembre 2014, Commission/France (C237/12, EU:C:2014:2152, point 28).
14      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Commission/Irlande (Directive-cadre dans le domaine de l’eau) (C‑204/24, EU:C:2025:912).
15      Voir, par exemple, points 46 et 47 de la demande de décision préjudicielle.
16      Points 67 et 96 de la demande de décision préjudicielle.
17      Arrêts du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C461/13, EU:C:2015:433, point 36) ; du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, point 67), et du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, point 36).
18      Arrêts du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, point 39), et du 28 mai 2020, Land NordrheinWestfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, point 68).
19      Water Quality in Ireland 2019‑2024 (2025), p. 22 et 33.
20      Directive du Conseil du 16 juin 1975 concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire dans les États membres (JO 1975, L 194, p. 26).
21      Aujourd’hui, article 4, paragraphe 1, et annexe I, partie B, de la directive (UE) 2020/2184 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO 2020, L 455, p. 1).
22      Voir également point 94 des présentes conclusions.
23      Arrêts du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, point 50), et du 25 avril 2024, Sweetman (C‑301/22, EU:C:2024:347, point 54).
24      Le Parlement et le Conseil sont récemment convenus de supprimer le point 11 de l’annexe VIII de la directive-cadre sur l’eau (document du Conseil 13706/25 du 8 octobre 2025, p. 121).
25      En ce sens, voir, en ce qui concerne l’autorisation de projets d’infrastructures, arrêts du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, point 50), et du 28 mai 2020, Land NordrheinWestfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, point 74).
26      Voir point 60 des présentes conclusions.
27      Voir point 59 des présentes conclusions.
28      Arrêt du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, point 132).
29      En ce sens, voir arrêt du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, point 134).
30      Voir arrêt du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a.(C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882, points 69 à 72).
31      Voir arrêts du 18 janvier 1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, point 11) ; du 11 juillet 2006, Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, point 40), et du 8 avril 2025, Parquet européen (Contrôle juridictionnel des actes de procédure) (C‑292/23, EU:C:2025:255, point 51).
32      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 58) ; du 17 avril 2018, Commission/Pologne (forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 118), et du 7 novembre 2018, arrêt du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882, point 100).
33      En langue espagnole : « cualquier » ; en langue danoise : « alle » ; en langue grecque :
« κάθε », ; en langue anglaise : « any » ; en langue italienne « qualsiasi » et en langue néerlandaise : « elk ». Seules les versions en langues allemande et portugaise ne comportent pas de tel pronom indéfini.
34      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 43) ; du 17 avril 2018, Commission/Pologne (forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 111), et du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 119).
35      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 44) ; du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 134), et du 9 septembre 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, point 51).
36      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 48) ; du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 134), et du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 112).
37      Arrêt du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni (C‑6/04, EU:C:2005:626, point 55).
38      Voir arrêt du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882, points 69 à 72), ainsi que nos conclusions dans ces affaires (C293/17 et C294/17, EU:C:2018:622, points 58 à 64).
39      Voir nos conclusions dans les affaires jointes Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:622, points 62 à 64, et jurisprudence citée).
40      Arrêt du 4 octobre 2007, Commission/Italie (accords de programmes et ouvrages dans la commune d’Altamura) (C‑179/06, EU:C:2007:578, point 41). Voir également arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 143).
41      En langue espagnole : « adecuada » ; en langue grecque : « δεόντως » ; en langue anglaise : « appropriate » ; en langue italienne : « opportuna », en langue néerlandaise : « passende », et en langue portugaise : « adequada ». Cette notion fait défaut dans les versions danoise et allemande de l’article 6, paragraphe 3.
42      Voir aussi article 4, paragraphe 3, article 5, paragraphe 2, et article 11, paragraphe 2, de la directive ESIE, ainsi qu’arrêts du 22 septembre 2011, Valčiukienė e.a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, point 62) ; du 10 septembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, point 58), et du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 152).
43      Voir article 6, paragraphe 2, de la directive ESIE, article 6, paragraphe 2, de la directive EIE, et article 2, paragraphe 2, de la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 156, p. 17), ainsi que nos conclusions les affaires jointes Comune di Corridonia e.a. (C‑196/16 et C‑197/16, EU:C:2017:249, point 26). Voir également arrêt du 29 juillet 2019, InterEnvironnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 143).
44      Voir, en ce qui concerne la directive EIE, arrêt du 9 mars 2023, An Bord Pleanála e.a. (Site de St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, points 57 et 58), ainsi que nos conclusions dans les affaires jointes Terre wallonne et InterEnvironnement Wallonie (C‑105/09 et C‑110/09, EU:C:2010:120, point 32), et dans les affaires CFE et Terre wallonne (C‑43/18 et C‑321/18, EU:C:2019:56, point 84).
45      Voir nos conclusions dans les affaires jointes Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:622, points 41 et suivants).
46      Voir nos conclusions dans les affaires jointes Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 et C‑110/09, EU:C:2010:120, point 92).
47      Voir point 94 des présentes conclusions.
48      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 59) ; du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 120), et du 15 juin 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, point 38).
49      Arrêts du 24 novembre 2011, Commission/Espagne (C‑404/09, EU:C:2011:768, point 100) ; du 17 avril 2018, Commission/Pologne (forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 139) ; du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882, point 98), et du 15 juin 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, point 39).
50      Arrêt du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 54) ; du 17 avril 2018, Commission/Pologne (forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 113), et et du 15 juin 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, point 38).
51      Voir point 94 des présentes conclusions.
52      Arrêt du 17 juin 2010, Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 et C‑110/09, EU:C:2010:355, point 54).
53      Voir points 86 à 105 des présentes conclusions.
54      Voir points 103 et 104 des présentes conclusions, au sujet du caractère approprié de l’évaluation au stade de l’autorisation.
55      Voir points 62 à 70 des présentes conclusions.
56      Voir points 109 à 112 des présentes conclusions.
57      Voir arrêts du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C‑435/97, EU:C:1999:418), points 71) et du 28 février 2008, Abraham e.a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, points 38 et 39).
58      Voir points 100 à 104 des présentes conclusions.
59      Voir point 67 des présentes conclusions.
60      Arrêt du 14 mars 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, points 25 et 30).
61      À titre d’illustration, voir arrêt du 3 octobre 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627).
62      C‑727/22, EU:C:2024:266, points 43 à 67.
63      Arrêt du 4 octobre 2024, Leth (C‑727/22, EU:C:2024:825).
64      Voir arrêt du 9 mars 2023, An Bord Pleanála e.a. (Site de St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, points 57 et 58 et jurisprudence citée), ainsi que nos conclusions antérieures dans les affaires jointes Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 et C‑110/09, EU:C:2010:120, point 32 et jurisprudence citée).
65      En ce cens, voir, s’agissant de la directive EIE, arrêts du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C535/18, EU:C:2020:391, point 81), et du 24 février 2022, Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121, point 52).
66      Voir nos conclusions dans l’affaire Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, points 54 et 55) ainsi que dans l’affaire Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868, point 45), et, en ce sens, arrêt du 9 mars 2023, Sdruzhenie « Za Zemyata – dostap do pravosadie » e.a. (C‑375/21, EU:C:2023:173, point 50).
67      Arrêt du 16 juillet 2020, WWF Italia Onlus e.a. (C‑411/19, EU:C:2020:580, point 43).
68      S’agissant de la directive ESIE, voir arrêt du 14 mars 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, point 46).
69      Voir point 157 des présentes conclusions.
70      Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1).
An Taisce a introduit une telle demande contre la décision d’exécution (UE) 2026/67 de la Commission, du 22 décembre 2025, modifiant la décision d’exécution (UE) 2022/696 accordant à l’Irlande une dérogation demandée en application de la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles [C(2025) 9263]
(IR/2026/359859).
71      Arrêts
du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, point 43), du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, point 83).
72      Arrêt du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, points 43 et 44).
73      Arrêt du 28 juillet 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, points 25 à 27, et 30 et suiv.).
74      Voir, en ce sens, à propos de l’évaluation des incidences sur l’environnement prévue par la directive EIE, arrêt du 7 novembre 2013, Gemeinde Altrip e.a. (C‑72/12, EU:C:2013:712, points 53 et 54).
75      Arrêts
du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, point 63), et du 28 juillet 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, point 43).
76      Arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (turbines éoliennes à Aalter et Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, point 90).
77      Arrêts du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 179), et du 25 juin 2020, A e.a. (turbines éoliennes à Aalter et Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, point 92).
78      Arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (turbines éoliennes à Aalter et Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, point 94).
79      Arrêt du 17 juin 2010, Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 et C‑110/09, EU:C:2010:355, point 56).
80      Article 20 du European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022 [règlement de 2022 adopté dans le cadre de l’Union européenne (bonnes pratiques agricoles pour la protection des eaux)].
81      Arrêts du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 179), et du 25 juin 2020, A e.a. (turbines éoliennes à Aalter et Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, point 92).