DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
9 septembre 2016 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑719/14,
Tri Ocean Energy, établie au Caire (Égypte), représentée par MM. B. Kennelly, barrister, P. Saini, QC, et N. Sheikh, solicitor,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. B. Driessen et A. Vitro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet un recours fondé sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2014/678/PESC du Conseil, du 26 septembre 2014, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2014, L 283, p. 59), et du règlement d’exécution (UE) n° 1013/2014 du Conseil, du 26 septembre 2014, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2014, L 283, p. 9), pour autant que ces actes concernent la requérante,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. M. van der Woude, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. I. Ulloa Rubio (rapporteur), juges,
greffier : Mme S. Spyropoulos, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 25 février 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne à l’encontre de la République arabe syrienne afin que celle-ci s’abstienne de recourir à la force contre sa population civile.
2        La requérante, Tri Ocean Energy, est une société égyptienne. Elle est active dans le domaine du transport de pétrole et de gaz au Moyen-Orient.
3        Le 9 mai 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 121, p. 11).
4        L’article 3, paragraphe 1, de cette décision prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie et des personnes qui leur sont liées, dont la liste figure en annexe à ladite décision.
5        L’article 4, paragraphe 1, de cette décision dispose que tous les fonds et ressources économiques qui appartiennent à des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie ainsi qu’aux personnes, physiques ou morales, et entités qui leur sont liées, de même que tous les fonds et ressources qu’elles possèdent, détiennent ou contrôlent, sont gelés. Les modalités de ce gel sont définies aux autres paragraphes du même article.
6        À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/273, le règlement (UE) n° 442/2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2011, L 121, p. 1). L’article 4, paragraphe 1, de ce règlement prévoit le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités et organismes énumérés à l’annexe II dudit règlement, ou possédés, détenus ou contrôlés par ceux-ci.
7        La décision 2011/273 a été remplacée par la décision 2011/782/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/273 (JO 2011, L 319, p. 56).
8        L’article 18, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 1, de la décision 2011/782 correspondent respectivement à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2011/273, avec l’ajout que les mesures restrictives y énoncées s’appliquent également aux personnes bénéficiant des politiques menées par le régime ou soutenant celui-ci.
9        Le règlement n° 442/2011 a été remplacé par le règlement (UE) n° 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement n° 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1). Ce règlement prévoit de nouvelles mesures restrictives s’appliquant notamment aux personnes bénéficiant des politiques menées par le régime ou soutenant celui-ci.
10      Le 29 novembre 2012, le Conseil a adopté la décision 2012/739/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/782 (JO 2012, L 330, p. 21).
11      La décision 2012/739 a été remplacée par la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14). Cette dernière a été prorogée jusqu’au 1er juin 2015 par la décision 2014/309/PESC du Conseil, du 28 mai 2014, modifiant la décision 2013/255 (JO 2014, L 160, p. 37). Elle a ensuite été prorogée jusqu’au 1er juin 2016 par la décision (PESC) 2015/837 du Conseil, du 28 mai 2015, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 132, p. 82).
12      Le 22 juillet 2014, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2014/488/PESC mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO 2014, L 217, p. 49), ainsi que le règlement d’exécution (UE) n° 793/2014 mettant en œuvre le règlement n° 36/2012 (JO 2014, L 217, p. 10). Ces actes mentionnent pour la première fois dans leurs annexes le nom de la filiale de la requérante, orthographié Tri Oceans Trading, avec le motif suivant :
« Soutient le régime syrien et en tire avantage en organisant des transports clandestins de pétrole destinés au régime syrien. »
13      Le 26 septembre 2014, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2014/678/PESC mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO 2014, L 283, p. 59), ainsi que le règlement d’exécution (UE) n° 1013/2014 mettant en œuvre le règlement n° 36/2012 (JO 2014, L 283, p. 9).
14      Dans ces actes, le Conseil a modifié le nom de la filiale de la requérante, orthographié désormais Tri Ocean Trading ou Tri-Ocean Energy, sans modifier la motivation retenue dans la décision d’exécution 2014/488 et le règlement d’exécution n° 793/2014. Ces actes ont été notifiés à la requérante par une lettre du 29 septembre 2014, que la requérante dit avoir reçue le 3 octobre 2014.
15      Le 3 octobre 2014, Tri Ocean Trading a introduit un recours en annulation contre les actes mentionnés au point 12 ci-dessus, enregistré au greffe du Tribunal sous la référence T‑709/14.
Procédure et conclusions des parties
16      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 octobre 2014, la requérante a demandé l’annulation de la décision d’exécution 2014/678 et du règlement d’exécution n° 1013/2014.
17      Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, le Tribunal a invité la requérante et le Conseil à répondre à certaines questions écrites et à fournir, le cas échéant, certains documents. Ces derniers ont déféré à ces demandes.
18      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors des audiences du 25 février 2016.
19      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision d’exécution 2014/678 et le règlement d’exécution n° 1013/2014 (ci-après les « actes attaqués »), pour autant que ces actes la concernent ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
20      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant manifestement non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
21      À l’appui de son recours, la requérante soulève en substance quatre moyens. Le premier moyen est tiré d’erreurs de fait et d’une erreur d’appréciation, le deuxième, d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, le troisième, d’un défaut de motivation et, le quatrième, d’une violation du droit de propriété et du droit à la réputation des requérants.
22      Dans le cadre de son premier moyen, tiré d’erreurs de fait et d’une erreur d’appréciation, la requérante conteste notamment son identification par le Conseil et les motifs de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses tels qu’ils figurent dans les annexes des actes attaqués.
23      À titre liminaire, ainsi que la Cour l’a rappelé lors du contrôle de mesures restrictives, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 58 et jurisprudence citée).
24      Selon la jurisprudence, l’effectivité du contrôle juridictionnel garantie par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige notamment que, au titre du contrôle de légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire le nom d’une entité déterminée sur les listes d’entités visées par des sanctions, le juge de l’Union s’assure que cette décision repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119).
25      À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen. C’est en effet à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs. Il n’est pas requis que ladite autorité produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans les actes dont il est demandé l’annulation. Il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’encontre de la personne concernée (arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, points 65 à 67).
26      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les arguments soulevés par la requérante à l’appui du premier moyen.
27      Au soutien du premier moyen, la requérante affirme notamment qu’elle constitue une entité distincte de sa filiale Tri-Ocean Trading et fait valoir que le Conseil ne l’a, dès lors, pas identifiée correctement.
28      Le Conseil conteste les arguments de la requérante. D’une part, il soutient que Tri-Ocean Trading est une filiale à 100 % de la requérante et affirme que, dans l’affaire l’opposant à Tri-Ocean Trading, dont la requête a été déposée au greffe du Tribunal le 3 octobre 2014 et enregistrée sous la référence T‑709/14, Tri-Ocean Trading a transmis des documents émanant de la requérante. Il ajoute que, selon la jurisprudence dégagée en matière de gel des fonds iraniens, il n’était pas tenu de démontrer la participation de la société mère dès lors que la filiale avait bénéficié du régime syrien ou l’avait soutenu. Ainsi, il estime que la requérante ne saurait s’exonérer du comportement de sa filiale et que le fait de ne pas inscrire le nom de la requérante sur les listes en cause était susceptible de permettre le contournement de la mesure de gel des fonds. D’autre part, il ajoute que la requérante et sa filiale utilisent indifféremment leurs noms respectifs tant dans les requêtes présentées devant le Tribunal que dans les offres de preuve y afférentes et que, dès lors, il ne peut lui être reproché de les considérer comme une seule entité.
29      En l’espèce, le Conseil a inscrit le nom « Tri Ocean Trading » suivi de la mention « ou Tri-Ocean Energy » dans les annexes des actes attaqués pour le motif suivant :
« Soutient le régime syrien et en tire avantage en organisant des transports clandestins de pétrole destinés au régime syrien. »
30      S’agissant de la question de savoir si c’est à bon droit que le Conseil a considéré que Tri-Ocean Trading et la requérante constituaient une seule et même entité, il y a lieu de rappeler que, même si les mesures restrictives ne constituent pas une sanction pénale, il n’en demeure pas moins qu’il appartient au Conseil, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 23 et 25 ci-dessus, d’établir à suffisance de droit l’identité des personnes et des entités à l’égard desquelles il adopte des mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 17 avril 2013, TCMFG/Conseil, T‑404/11, non publié, EU:T:2013:194, point 33).
31      Or, pris individuellement, les arguments avancés par le Conseil au point 28 ci-dessus sont insuffisants pour établir que la requérante et Tri-Ocean Trading constituent une seule et même entité. Premièrement, la seule détention à 100 % du capital social de Tri-Ocean Trading par la requérante ne permet pas d’établir qu’il s’agit d’une seule et même entité. Deuxièmement, les deux sociétés ont été constituées sur le fondement de deux lois nationales différentes, à savoir la loi des Îles Caïmans en ce qui concerne Tri-Ocean Trading et la loi égyptienne en ce qui concerne la requérante. De plus, aucun élément ne permet de considérer que le Conseil était susceptible de rencontrer des difficultés particulières pour obtenir les documents légaux relatifs aux deux sociétés. Troisièmement, l’argument selon lequel la requérante et Tri-Ocean Trading partagent la même direction manque en fait dès lors qu’il ressort des documents fournis par la requérante dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure ordonnées par le Tribunal que les organes de direction des deux sociétés sont composés de personnes différentes. Quatrièmement, le fait que les arguments développés et les documents fournis par Tri-Ocean Trading et la requérante sont identiques ne saurait être suffisant pour considérer que les deux sociétés constituent une seule et même entité. En effet, cette circonstance peut s’expliquer par le fait que la motivation retenue par le Conseil à leur égard est identique.
32      En outre, analysés dans leur ensemble, les éléments invoqués par le Conseil au point 28 ci-dessus ne constituent pas un faisceau d’indices permettant d’établir à suffisance de droit que la requérante et Tri-Ocean Trading constituent une seule et même entité. En effet, le constat que la requérante est la société mère de Tri-Ocean Trading et que les arguments développés par la requérante et sa filiale dans les recours contre les actes inscrivant leurs noms sur les listes litigieuses sont proches est insuffisant pour démontrer que la requérante et Tri-Ocean Trading constituent une même entité. De plus, il y a lieu de distinguer entre la question de l’identité des personnes ou des entités inscrites et celle relative au fait de savoir si ladite personne ou entité remplit les critères d’inscription. Or, les arguments présentés par le Conseil ne portent que sur les critères d’inscription. En outre, ainsi que cela a été démontré au point 31 ci-dessus, la requérante et Tri-Ocean Trading ont été constituées selon des lois nationales différentes et ne présentent aucun membre en commun dans leurs organes de direction.
33      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument du Conseil selon lequel la requérante exerce un contrôle sur Tri-Ocean Trading. En effet, force est de constater que la question de l’identification de la requérante par le Conseil dans la décision d’exécution 2014/678 et le règlement d’exécution n° 1013/2014 est distincte de la question de l’exercice d’un pouvoir de contrôle de la société mère sur sa filiale. À ce titre, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence rappelée au point 30 ci-dessus, en matière de mesures restrictives, l’identification à suffisance de droit des destinataires des actes par le Conseil constitue un préalable à leur inscription et à l’examen concret des faits litigieux. Avant d’examiner le bien-fondé de l’inscription du nom d’une personne ou d’une entité sur les listes litigieuses, il y a lieu de vérifier si les personnes et les entités inscrites ont été identifiées à suffisance de droit par le Conseil. Le fait que le cadre réglementaire en cause permette le gel des fonds des personnes ou entités liées à des personnes ou entités inscrites sur les listes litigieuses ne saurait dispenser le Conseil, à tout le moins, d’identifier individuellement lesdites personnes ou entités et de préciser le lien existant entre elles ainsi que les raisons spécifiques et concrètes qui justifient l’inscription de chacune. Or, la simple mention du nom de « Tri Ocean Trading » suivi de la mention « ou Tri-Ocean Energy » constitue une identification équivoque de la requérante dès lors que le Conseil n’a pas établi que cette dernière et Tri-Ocean Trading constituaient une seule entité, ainsi qu’il ressort des points 31 et 32 ci-dessus. L’examen de l’exactitude matérielle des faits reprochés à la requérante et du bien-fondé de l’inscription est subordonné à l’identification à suffisance de droit par le Conseil de la requérante. L’assimilation de la requérante à Tri-Ocean Trading, sans tenir compte du fait qu’il s’agit de deux entités distinctes, serait de nature à compromettre, d’une part, le respect des droits de la défense de la requérante dès lors que cette dernière ne serait pas nécessairement valablement informée de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses et, d’autre part, le respect de l’obligation de motivation incombant au Conseil. Au vu de ce qui précède, l’exercice d’un pouvoir de contrôle de la requérante sur Tri-Ocean Trading ne dispensait pas le Conseil d’identifier à suffisance de droit tant la requérante que sa filiale Tri-Ocean Trading et, le cas échéant, d’inscrire les noms de la requérante et de Tri-Ocean Trading sur les listes figurant dans les annexes de la décision d’exécution 2014/678 et du règlement d’exécution n° 1013/2014.
34      Dans ces conditions, il y a lieu d’accueillir l’argument soulevé par la requérante selon lequel le Conseil ne l’a pas identifiée à suffisance de droit au sens de la jurisprudence rappelée au point 30 ci-dessus et, partant, d’annuler les actes attaqués pour autant qu’ils concernent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres arguments au soutien de ce moyen.
Sur les dépens
35      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la requérante, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision d’exécution 2014/678/PESC du Conseil, du 26 septembre 2014, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, et le règlement d’exécution (UE) n° 1013/2014 du Conseil, du 26 septembre 2014, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, sont annulés pour autant qu’ils concernent Tri Ocean Energy.
2)      Le Conseil de l’Union européenne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Tri Ocean Energy.
Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 septembre 2016.
Signatures
* Langue de procédure : l’anglais.