62012CJ0417
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 15 oktober 2014 (
*1
)
”Överklagande — EUGFJ — Arealuttag — Kontroller genom fjärranalys — Växttäcke på uttagna arealer — Finansiella korrigeringar”
I mål C‑417/12 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 13 september 2012,
Konungariket Danmark, företrätt av V. Pasternak Jørgensen, i egenskap av ombud, biträdd av J. Pinborg och P. Biering, advokater,
klagande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av D. Colas och C. Candat, båda i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna, företrätt av M. de Ree och M. Bulterman, båda i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av J. Leppo, i egenskap av ombud,
Konungariket Sverige, företrätt av U. Persson, i egenskap av ombud,
intervenienter i överklagandet,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Jimeno Fernández, i egenskap av ombud, biträdd av T. Ryhl, advokat,
svarande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna A. Borg Barthet, E. Levits (referent), M. Berger och S. Rodin,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 december 2013,
och efter att den 30 april 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Konungariket Danmark har yrkat att domstolen ska upphäva den av Europeiska unionens tribunal meddelade domen Danmark/kommissionen (T‑212/09, EU:T:2012:335) (nedan kallad den överklagade domen). Genom domen ogillades Konungariket Danmarks talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2009/253/EG av den 19 mars 2009 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) (EUT L 75, s. 15) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del beslutet innebär att vissa utgifter som betalats av Konungariket Danmark för arealuttag ska undantas från gemenskapsfinansiering.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 1258/1999
2
I artikel 7.4 första stycket i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103), som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet, föreskrivs följande:
”Kommissionen skall besluta om vilka utgifter som inte skall omfattas av gemenskapsfinansiering enligt artiklarna 2 och 3 om den finner att utgifterna inte har verkställts i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna.”
Förordning (EG) nr 2316/1999
3
Artikel 19 i kommissionens förordning (EG) nr 2316/1999 av den 22 oktober 1999 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 1251/1999 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 280, s. 43), som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet, har följande lydelse:
”1.   Arealuttag i enlighet med detta kapitel måste omfatta ett sammanhängande område på minst 0,3 ha som är minst 20 m brett.
Medlemsstaterna får ta följande arealer i beaktande:
a)
Mindre områden, om dessa omfattar hela skiften med fasta gränser såsom murar, häckar eller vattendrag.
...
4.   Medlemsstaterna skall tillämpa lämpliga bestämmelser som är förenliga med den särskilda situationen för den uttagna arealen för att se till att arealen underhålls och att skyddet av miljön säkras. Bestämmelserna kan också gälla växttäcke. I så fall måste bestämmelserna förhindra att växttäcket används för produktion av utsäde eller till någon form av jordbruksändamål före den 31 augusti, eller leda till produktion av grödor avsedda för handel, före den 15 januari följande år.
...”
Förordning (EG) nr 2419/2001
4
I artikel 15 i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (EGT L 327, s. 11) föreskrivs följande:
”Administrativa kontroller och kontroller på plats skall genomföras så att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda.”
5
I artikel 22.1 i nämnda förordning föreskrivs följande angående fastställande av jordbruksskiftenas areal:
”Jordbruksskiftenas areal skall bestämmas på lämpligt sätt som anges av den behöriga myndigheten, och som säkerställer mätning med en noggrannhet som minst motsvarar den som krävs för officiella mätningar enligt nationella regler. Den behöriga myndigheten skall fastställa en toleransgräns med beaktande av den använda mätmetoden, noggrannheten i tillgängliga officiella handlingar, de lokala förhållandena såsom markens lutning, och skiftenas form, samt bestämmelserna i punkt 2.”
6
I artikel 23 i samma förordning finns regler om kontroll genom fjärranalys.
Förordning (EG) nr 1290/2005
7
Artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, s. 1) har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”. I punkterna 1–3 i artikeln föreskrivs följande:
”1.   Kommissionen skall enligt det förfarande som avses i artikel 41.3 fatta beslut om vilka belopp som skall undantas från gemenskapsfinansiering om den konstaterar att sådana utgifter som avses i artikel 3.1 och artikel 4 inte har betalats enligt gemenskapsreglerna.
2.   Kommissionen skall göra en bedömning av de belopp som skall undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på förenlighet är. Kommissionen skall beakta överträdelsens art och omfattning samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.
3.   Före varje beslut om finansieringsavslag skall resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter de båda parterna skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds för att förlika de respektive ståndpunkterna inom fyra månader, och resultaten av detta förfarande skall återges i en rapport, som skall överlämnas till och behandlas av kommissionen innan denna fattar ett eventuellt beslut om finansieringsavslag.”
Riktlinjerna
8
Kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 har rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallade riktlinjerna). I dessa riktlinjer beskrivs hur schablonmässiga korrigeringar ska tillämpas. Bland annat föreskrivs följande:
”Schablonmässiga korrigeringar bör övervägas om kommissionen finner att en lämplig kontroll som uttryckligen föreskrivs i en förordning eller som underförstått krävs för att följa en viss bestämmelse (t.ex. att begränsa stödet till en viss typ av produkt), inte genomförs.
Om kontroller utförs, men på ett bristfälligt sätt, måste omfattningen av bristen utvärderas. Nästan varje kontrollförfarande kan förbättras och det hör till kommissionens revisorers uppgifter att rekommendera förbättringar av dessa förfaranden och att rekommendera ytterligare kontroller som även om lagstiftarna inte har förutsett dem ger en ytterligare garanti på utgiftens regelmässighet under de särskilda förhållandena i den berörda medlemsstaten. Det faktum att det sätt på vilket ett kontrollförfarande fungerar, kan förbättras, är emellertid i sig inte en tillräcklig orsak till finansiella korrigeringar. Det måste finnas en allvarlig brist i iakttagelsen av uttryckliga gemenskapsregler och bristen måste utsätta [Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ)] för en verklig risk för förlust.”
9
I riktlinjerna anges de villkor som ska vara uppfyllda för tillämpning av en schablonmässig finansiell korrigering uppgående till 2, 5, 10 eller 25 procent av de deklarerade utgifterna.
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
10
Under oktober och december månad 2004 vidtog Europeiska kommissionen utredningar på plats angående villkoren för de danska myndigheternas tillämpning, under regleringsåren 2002–2004, av det integrerade systemet för administration och kontroll av jordbruksgrödor. Kommissionen underrättade därefter Konungariket Danmark om att de danska myndigheterna inte hade iakttagit bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 1251/1999 av den 17 maj 1999 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 160, s. 1) och i rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1, svensk specialutgåva, kapitel 3, volym 46, s 78).
11
I skrivelse av den 27 juni 2006 meddelade kommissionen Konungariket Danmark sina slutsatser i enlighet med artikel 8.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 158, s. 6), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2245/1999 av den 22 oktober 1999 (EGT L 273, s. 5). Efter skriftväxling underrättade kommissionen nämnda medlemsstat i skrivelse av den 21 februari 2008 om att finansiella korrigeringar på 5 och 10 procent skulle tillämpas på vissa utgifter som verkställts under regleringsåren 2002–2004. Korrigeringarna uppgår till 750 miljoner danska kronor (DKK).
12
Konungariket Danmark ansåg att det saknades grund för korrigeringen och vände sig till förlikningsorganet.
13
Förlikningsorganet fann i sin rapport av den 9 september 2008 att parternas ståndpunkter var oförenliga och anmodade kommissionen att åter överväga förslaget att tillämpa korrigeringarna på 5 respektive 10 procent på alla berörda utgifter.
14
Kommissionens generaldirektorat ”Jordbruk och landsbygdsutveckling” upprättade den 6 januari 2009 en sammanfattande rapport angående resultaten av kommissionens kontroller inom ramen för förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 31 i förordning nr 1290/2005 (nedan kallad den sammanfattande rapporten). Såsom angavs i denna rapport tillämpade kommissionen genom det omtvistade beslutet schablonmässiga finansiella korrigeringar som, beroende på omständigheterna, uppgick till 2, 5 eller 10 procent av de utgifter som betalats av Konungariket Danmark. Skälet till korrigeringarna var de konstaterade bristerna vid kontrollen av skiften genom fjärranalys och vid kontroller avseende iakttagandet av de föreskrivna kraven för uttagna arealer.
15
På de stöd som betalats ut under regleringsåren 2003 och 2004 tillämpade kommissionen en schablonmässig korrigering på 2 procent för den ekonomiska skada som uppkommit för EUGFJ. Som skäl angavs att Konungariket Danmark inte hade vidtagit några korrigerande åtgärder, inom ramen för kontrollerna genom fjärranalys, när skiftena hade mätts upp med hjälp av högupplösta bilder.
16
Kommissionen hade konstaterat ett flertal oegentligheter med avseende på de uttagna arealerna som kunde rättfärdiga att vissa utgifter undantogs från EUGFJ:s finansiering, och drog därav slutsatsen att det inte hade gjorts några grundläggande kontroller av arealerna eller att dessa kontroller hade varit så bristfälliga att de varit helt ineffektiva. Kommissionen tillämpade därför en finansiell korrigering på de stöd som utbetalats under regleringsåren 2002–2004. Korrigeringen fastställdes, beroende på omständigheterna, till 5 eller 10 procent i syfte att reparera den ekonomiska skada som uppkommit för EUGFJ.
Den överklagade domen
17
Vad gäller bestämmelserna om kontroll genom fjärranalys fann tribunalen i punkterna 48–50 i den överklagade domen att Konungariket Danmark borde ha använt en alternativ metod för att försäkra sig om att mätningarna av skiftena med hjälp av högupplösta bilder var korrekta, särskilt med hänsyn till att myndigheterna i nämnda medlemsstat i december 2002 hade underrättats om att kommissionen avrådde från en sådan mätmetod.
18
Tribunalen tillerkände vidare, i punkt 52 i den överklagade domen, kommissionen den möjlighet som föreskrivs i artikel 22.1 i förordning nr 2419/2001 att på lämpligt sätt försäkra sig om de kontrollerade skiftenas areal.
19
Vad gäller bestämmelserna om kontroll av de uttagna arealerna gjorde tribunalen i punkterna 69–85 i den överklagade domen först en tolkning av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999. Den slog därvid fast att tvärtemot vad kommissionen anfört är bibehållandet av ett växttäcke på en uttagen areal ett lämpligt sätt att underhålla den och att skydda miljön. Tribunalen angav emellertid, i punkt 106 i den överklagade domen, att när kommissionen, för att rättfärdiga att den hyser allvarliga och rimliga tvivel, grundar sig på flera inbördes självständiga bevis, är det tillräckligt att ett av dessa bevis kan bekräftas för att det ska kunna slås fast att kontrollmetoderna är bristfälliga. Således fortsatte den med prövningen av de övriga bevis som kommissionen hade lagt fram.
20
Tribunalen erinrade om den skyldighet att underhålla uttagna arealer som åligger medlemsstaterna och fann därefter, i punkterna 93 och 94 i den överklagade domen, att det framgår av ovannämnda artikel 19.4 att det växttäcke som bibehålls på skiftena måste underhållas för att skiftenas jordbruksförhållanden ska bevaras.
21
Tribunalen slog vidare fast, i punkt 101 i den överklagade domen, beträffande begreppet fasta gränser i artikel 19.1 andra stycket a i förordning nr 2316/1999, att arealstöd för de skiften som avses i bestämmelsen bara kan utgå om skiftena är fysiskt begränsade. Den godtog således inte Konungariket Danmarks tolkning att gränser enligt fastighetsregister uppfyller gränskraven i nämnda bestämmelse.
22
Vad gäller påståendet om att de omständigheter under vilka kommissionen konstaterade vissa oegentligheter med avseende på de uttagna arealerna var rättsstridiga fann tribunalen i punkt 122 i den överklagade domen att Konungariket Danmark inte hade rätt att låta osäkerheten komma stödmottagaren till godo när kontroller på plats, genomförda efter arealuttagets slut, visade att det på de berörda skiftena fanns höbalar eller byggavfall.
23
Tribunalen fann i punkt 123 i den överklagade domen dels att den delade kommissionens bedömning att det fanns rimliga och allvarliga tvivel angående huruvida Konungariket Danmark i tillräcklig mån hade kontrollerat de skiften med avseende på vilka vissa oegentligheter konstaterats, dels att medlemsstaten inte hade anfört några argument som kunde skingra dessa tvivel.
24
Vad gäller den påstådda överträdelsen av väsentliga formföreskrifter underkände tribunalen Konungariket Danmarks samtliga argument.
25
Vad gäller bestämmelserna om finansiella korrigeringar fann tribunalen i punkt 168 i den överklagade domen att kommissionen hade haft skälig grund för att fastslå att risken för förlust för EUGFJ var betydande och motiverade en schablonmässig korrigering på 5 eller 10 procent.
26
Tribunalen ogillade således Konungariket Danmarks talan om ogiltigförklaring.
Parternas yrkanden
27
Konungariket Danmark har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och bifalla dess yrkanden i första instans eller, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen.
28
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
29
Konungariket Danmark har anfört fyra grunder till stöd för överklagandet. De avser felaktig tolkning av artikel 15 i förordning nr 2419/2001, felaktig tolkning av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 samt felaktig tillämpning dels av bevisbördereglerna, dels av bestämmelserna om schablonmässiga korrigeringar.
30
Kommissionen anser att samtliga grunder som åberopats till stöd för överklagandet ska avvisas. Under alla omständigheter kan ingen av grunderna leda till bifall för överklagandet.
31
Domstolen ska inledningsvis pröva kommissionens allmänna invändning om rättegångshinder.
Den allmänna invändningen om rättegångshinder
32
Kommissionen har yttrat sig beträffande var och en av de grunder som Konungariket Danmark har anfört, men har i första hand gjort gällande att överklagandet ska avvisas i sin helhet, eftersom syftet med detsamma är att uppnå en förnyad bedömning av de faktiska omständigheterna i målet och att det väsentligen består i en upprepning av de argument som anfördes i första instans.
33
Domstolen erinrar härvid om att det följer av artikel 256.1 FEUF och av artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol att ett överklagande ska vara begränsat till rättsfrågor.
34
Det framgår vidare av fast rättspraxis att när en klagande har ifrågasatt tribunalens tolkning eller tillämpning av unionsrätten, kan de rättsfrågor som prövades av tribunalen på nytt tas upp till diskussion i målet om överklagande. Om klaganden inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan åberopats vid tribunalen, skulle nämligen överklagandeinstitutet förlora en del av sin betydelse (dom Frankrike/kommissionen, C‑601/11 P, EU:C:2013:465, punkt 71).
35
I förevarande mål om överklagande är det tillräckligt att konstatera, såsom framgår av punkt 29 ovan, och i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, att Konungariket Danmark inte har avsett att rent allmänt ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna genom att upprepa de grunder och de argument som den åberopade vid tribunalen. Tvärtom har klaganden påtalat rättsfrågor som kan vara föremål för överklagande.
36
Kommissionens allmänna invändning om rättegångshinder ska således ogillas.
37
I den mån kommissionen mer precist har gjort gällande att vissa grunder i överklagandet ska avvisas, kommer dessa invändningar att behandlas i samband med prövningen av de berörda grunderna.
Den första grunden
Parternas argument
38
Konungariket Danmarks första grund avser att tribunalen tolkade artikel 15 i förordning nr 2419/2001, jämförd med artikel 23 i samma förordning, felaktigt. De bilder som erhållits med hjälp av ett geografiskt positioneringssystem (GPS) kunde nämligen inte användas för att bedöma de mätningar som gjorts genom fjärranalys, eftersom dessa två metoder med nödvändighet ger olika resultat.
39
Dessutom anser Konungariket Danmark att tribunalen återgav de faktiska omständigheterna på ett felaktigt sätt och att den underlät att ta ställning till vissa detaljerade handlingar som styrker att de danska myndigheterna genomförde kompletterande korrigerande kontroller.
40
Republiken Frankrike har anfört att det ankom på tribunalen att kontrollera att mätningen genom fjärranalys säkerställer mätning med en noggrannhet som minst motsvarar den som krävs för officiella mätningar enligt nationella regler. Under alla omständigheter ska de nationella åtgärderna bedömas mot bakgrund av en viss toleransgräns.
41
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen i punkt 120 i den överklagade domen konstaterade svagheterna i det danska kontrollsystemet och att den anförda grunden enbart innebär ett ifrågasättande av denna bedömning av de faktiska omständigheterna.
Domstolens bedömning
42
Såsom tribunalen påpekade i punkterna 37–41 i den överklagade domen ankommer det enligt artiklarna 15 och 22.1 i förordning nr 2419/2001 på medlemsstaterna att vidta de åtgärder som de anser kunna säkerställa att kontrollerna är effektiva och därmed att de mätningar som görs genom fjärranalys är korrekta.
43
Även om det av dessa bestämmelser framgår att medlemsstaterna är fria att välja vilka metoder som ska användas för att mäta jordbruksskiftenas areal, ska metoderna inte desto mindre uppfylla ett visst krav på noggrannhet.
44
Mot denna bakgrund kan tribunalen inte förebrås för att ha slagit fast att kommissionen, vid utredningen beträffande de danska myndigheternas mätning av de skiften som kunde bli föremål för reglerna om arealuttag, hade rätt att använda en annan metod än de danska myndigheterna.
45
Skälet till detta är att kommissionen, vid sin kontroll av att medlemsstaterna uppfyller kravet på noggrannhet, inte kan vara begränsad till enbart den metod som medlemsstaten har använt, särskilt inte när den anser att en annan metod säkerställer större noggrannhet.
46
Vidare kan ett krav på kommissionen att i det sammanhanget använda samma mätmetod som den berörda medlemsstatens myndigheter medföra att det system för kontroll på två nivåer som infördes genom förordning nr 2419/2001 försvagas.
47
Det är följaktligen enbart om det står kommissionen fritt att välja den metod för kontroll av de nationella myndigheternas åtgärder som den finner lämpligast med avseende på noggrannhet som den kan göra en effektiv prövning av de nationella kontrollsystemens tillförlitlighet.
48
Vad gäller övriga invändningar erinrar domstolen om att tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna inte, med undantag för då tribunalen har missuppfattat bevisningen, utgör en rättsfråga som ska prövas av domstolen i ett mål om överklagande.
49
Genom att ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, såsom dessa framgår av punkterna 50 och 120 i den överklagade domen, har Konungariket Danmark yrkat att domstolen ska göra en förnyad bedömning av de faktiska omständigheterna utan att ange någon omständighet som gör det möjligt att fastställa att det är fråga om en dylik missuppfattning av bevisningen.
50
Den första grunden kan följaktligen enbart tas upp till sakprövning i vissa delar, och i dessa delar kan den inte leda till bifall för överklagandet.
Den andra grunden
Parternas argument
51
Med den andra grunden har Konungariket Danmark gjort gällande att tribunalen tolkade artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 felaktigt. Medlemsstaten har i detta avseende hävdat att det inte finns någon skyldighet att slå växttäcket på ett uttaget skifte, att underhållsskyldigheten enligt denna bestämmelse inte avser växttäcket och att tribunalen underlät att förklara hur den tolkade begreppet ”bevarande av jordbruksförhållandena” på uttagna arealer.
52
Konungariket Danmark har tillagt att de oegentligheter som kommissionen konstaterade i det omtvistade beslutet var så obetydliga att de inte kunde läggas till grund för de tillämpade finansiella korrigeringarna.
53
Enligt Konungariket Danmark prövade tribunalen inte heller vissa andra oegentligheter som kommissionen hade fastställt och som ligger till grund för det omtvistade beslutet. Denna brist i motiveringen i den överklagade domen hindrade klaganden från att göra en korrekt bedömning av det omtvistade beslutets rättsenlighet.
54
Tribunalen prövade inte heller de grunder och den bevisning som Konungariket Danmark hade lagt fram och som styrkte det danska kontrollsystemets tillförlitlighet.
55
Republiken Frankrike har gjort gällande för det första att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte ogiltigförklara det omtvistade beslutet trots att den konstaterade att nämnda beslut inbegrep en rättsstridighet och, för det andra, att underhållsskyldigheten inte rör växttäcket, utan själva de uttagna arealerna.
56
Republiken Finland har tillagt att tribunalens tolkning inte kan härledas ur lydelsen av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999.
57
Kommissionen har erinrat om att tribunalen konstaterade oegentligheter vad gäller villkoren för rätt till stöd för vissa skiften och att Konungariket Danmark inte bestred dessa oegentligheter. Om bristerna i det danska kontrollsystemet är en följd av att Konungariket Danmark gjorde en felaktig tolkning av unionsrätten, gjorde tribunalen sig inte skyldig till en felaktig rättstillämpning.
58
Vad gäller betydelsen av oegentligheterna har kommissionen gjort gällande att kontrollerna på plats visade att de konstaterade oegentligheterna varken var av mindre betydelse eller obetydliga.
Domstolens bedömning
59
Konungariket Danmark har genom sin första anmärkning gjort gällande att tribunalen tolkade artikel 19.4 första meningen i förordning nr 2316/1999 så att den innehåller en underförstådd skyldighet att slå växttäcket.
60
Domstolen konstaterar dock att denna anmärkning vilar på en felaktig tolkning av den överklagade domen.
61
Först erinrade tribunalen i punkt 88 i den överklagade domen om att medlemsstaterna förvisso har rätt att välja att ha ett växttäcke på uttagna arealer, men att de enligt lydelsen av artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999 är skyldiga att tillämpa lämpliga bestämmelser för att se till att arealerna underhålls och att, när de valt att ha ett växttäcke, underhålla detta.
62
Tribunalen tillade därefter med fog, i punkt 93 i nämnda dom, att syftet med ett lämpligt underhåll av det växttäcke som bibehålls på de uttagna arealerna var att bevara jordbruksförhållandena på dessa.
63
I punkt 92 i den överklagade domen påpekade tribunalen i detta avseende att Konungariket Danmark självt hade hävdat att det avgörande kriteriet var huruvida de uttagna arealerna utgjorde odlingsbar mark även under den tid marken låg i träda.
64
Tribunalen fann slutligen i punkt 94 i den överklagade domen att bibehållandet av ett växttäcke på de uttagna arealerna inte utgjorde ett undantag i förhållande till de lämpliga bestämmelser som medlemsstaterna ska tillämpa enligt artikel 19.4 i förordning nr 2316/1999.
65
I motsats till vad Konungariket Danmark har gjort gällande hänvisade tribunalen således inte till någon underförstådd skyldighet att slå växttäcket, utan erinrade enbart om nödvändigheten av att underhålla de uttagna arealerna, såsom denna angetts i artikel 19.4 första meningen i nämnda förordning.
66
Förekomsten av ett växttäcke såsom lämplig åtgärd för att säkerställa underhållet av en uttagen areal kan emellertid inte befria den berörda medlemsstaten från skyldigheten att kontrollera att växttäcket i sig underhålls. Möjligheten att uppfylla syftet med underhållet av den uttagna arealen skulle nämligen äventyras om växttäcket i sig inte var föremål för sådant underhåll.
67
Konungariket Danmark har genom sin andra anmärkning kritiserat tribunalen för att den inte ogiltigförklarade det omtvistade beslutet när den – trots den felaktiga rättstillämpning som kommissionen hade gjort sig skyldig till när den inte betecknade bibehållandet av växttäcket som en lämplig åtgärd – fann att de oegentligheter, utöver detta bibehållande, som kommissionen hade konstaterat var tillräckliga för att motivera de finansiella korrigeringar som föreskrivits i det omtvistade beslutet.
68
De oegentligheter som tribunalen ansåg styrkta var enligt Konungariket Danmark nämligen inte av sådan betydelse att de motiverade de tillämpade korrigeringarna.
69
För det första erinrar domstolen om att det framgår av domstolens praxis att kommissionen för att motivera en finansiell korrigering ska förete bevisning som styrker det allvarliga och rimliga tvivel som kommissionen uttryckt i fråga om effektiviteten hos de kontroller som de nationella myndigheterna har vidtagit (se, för ett liknande resonemang, dom Grekland/kommissionen, C‑300/02, EU:C:2005:103, punkt 34).
70
Eftersom kommissionen såvitt avser Konungariket Danmark lade fram annan sådan bevisning, utöver den som tribunalen underkände, gjorde sig tribunalen inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den fastställde det omtvistade beslutet i den mån denna ytterligare bevisning inte bestreds.
71
Tribunalen konstaterade i detta avseende i punkt 112 i den överklagade domen att Konungariket Danmark inte hade bestritt riktigheten i de faktiska omständigheter som kommissionen hade fastställt och som kännetecknar de oegentligheter som utgör denna andra bevisning. Medlemsstaten hade nämligen bara bestritt den period under vilken oegentligheterna konstaterats.
72
För det andra påpekar domstolen att Konungariket Danmark, genom att kritisera tribunalen för att ha tillmätt de oegentligheter som ansågs rättfärdiga kommissionens allvarliga och rimliga tvivel alltför stor betydelse, har yrkat att domstolen ska göra en förnyad bedömning av de faktiska omständigheter som redan har bedömts av tribunalen. Såsom domstolen har påpekat ovan i punkt 48 kan ett sådant yrkande emellertid inte prövas i sak i ett mål om överklagande.
73
Vad gäller den tredje anmärkningen, avseende att tribunalen inte prövade viss bevisning som Konungariket Danmark hade lagt fram, finner domstolen att tribunalen hade fog för att i punkt 125 i den överklagade domen avstå från att pröva denna medlemsstats argument angående kommissionens övriga bevis rörande oegentligheter, eftersom den hade slagit fast att kommissionen lagt fram bevis som styrkte de allvarliga och rimliga tvivel som kommissionen hyste beträffande effektiviteten hos det danska kontrollsystemet och att Konungariket Danmark inte hade skingrat dessa tvivel.
74
Dessutom framgår det av domstolens fasta praxis att tribunalens motiveringsskyldighet inte innebär att tribunalen är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i målet fört. Motiveringen kan således vara underförstådd, under förutsättning att den ger de berörda personerna kännedom om skälen till att den inte ansåg att det fanns fog för deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning av överklagandet (dom Edwin/harmoniseringsbyrån, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
75
Domstolen konstaterar följaktligen att den andra grunden enbart kan tas upp till sakprövning i vissa delar, och att den i dessa delar inte kan leda till bifall för överklagandet.
Den tredje grunden
Parternas argument
76
Konungariket Danmark har motsatt sig tribunalens tillämpning av principerna om bevisbördans placering inom området för finansiella korrigeringar vid avslutande av räkenskaperna för EUGFJ, dock utan att ifrågasätta principerna i sig. För det första anser Konungariket Danmark att de oegentligheter som kommissionen konstaterade vid utredningar på plats, vilka utfördes genom stickprovskontroller efter uttagsperiodens slut, saknar bevisvärde. För det andra gjorde sig tribunalen skyldig till felaktig rättstillämpning genom att kräva att nämnda medlemsstat skulle styrka att det inte hade förekommit oegentligheter med avseende på något av de skiften som berördes av uttagsåtgärder.
77
Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna och Konungariket Sverige har härvid gjort gällande att Konungariket Danmark inte var skyldigt att styrka att det inte hade förekommit några oegentligheter med avseende på någon av de uttagna arealerna. Den behövde bara styrka att de omständigheter som kommissionen hade fastställt inte gav en rättvisande bild av kvaliteten på de nationella kontrollerna.
78
Kommissionen har erinrat om att domstolen i sin praxis har slagit fast en bevislättnad till förmån för kommissionen. Den behöver därför till exempel inte styrka att det finns en allvarlig brist i iakttagelsen av unionsbestämmelserna.
Domstolens bedömning
79
Inledningsvis ska det påpekas att medlemsstaterna inom ramen för avslutandet av räkenskaperna för EUGFJ har en framträdande roll, på så sätt att de måste göra det möjligt att säkerställa att EUGFJ enbart finansierar de stöd som genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.
80
Det är nämligen medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ (dom Grekland/kommissionen, EU:C:2005:103, punkt 36).
81
Såsom tribunalen erinrade om i punkt 57 i den överklagade domen behöver kommissionen inte, för att styrka att bestämmelserna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Den behöver endast förete bevis för att det föreligger allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter (se dom Tyskland/kommissionen, C‑54/95, EU:C:1999:11, punkt 35, och dom Grekland/kommissionen, EU:C:2005:103, punkt 34).
82
Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kan dessa konstateranden följaktligen utgöra grund för allvarliga tvivel avseende huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (dom Italien/kommissionen, C‑253/97, EU:C:1999:527, punkt 7, och Grekland/kommissionen, EU:C:2005:103, punkt 35).
83
Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (dom Grekland/kommissionen, EU:C:2005:103, punkt 36).
84
Mot denna bakgrund påpekade tribunalen i punkt 107 i den överklagade domen att kommissionen, såsom framgår av den sammanfattande rapporten, hade konstaterat ett flertal oegentligheter med avseende på hur kontrollerna av uttagna arealer hade genomförts, vilka rättfärdigade kommissionens allvarliga och rimliga tvivel beträffande det danska kontrollsystemet.
85
Tribunalen gjorde sig inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den underkände Konungariket Danmarks argument med hänvisning till att medlemsstaten inte hade lagt fram bevisning avseende samtliga uttagna arealer, utan enbart avseende kommissionens punktvisa konstateranden vid den utredning som låg till grund för den sammanfattande rapporten, utifrån stickprovskontroller av de berörda skiftena.
86
För det första påpekar domstolen – med hänsyn till medlemsstaternas framträdande roll inom ramen för avslutandet av räkenskaperna för EUGFJ och till att det är praktiskt omöjligt för kommissionen att kontrollera samtliga uttagna arealer i varje medlemsstat – att det kontrollsystem som införts inom ramen för nämnda avslutande gör det möjligt för kommissionen att basera sin bedömning på ett bevis för det allvarliga och rimliga tvivel som den hyser beträffande tillförlitligheten i de nationella myndigheternas kontroller, på grundval av utredningar på plats genom stickprovskontroller.
87
Den omständigheten att vissa oegentligheter i förevarande mål – såsom att det fanns höbalar och byggavfall på de uttagna arealerna – konstaterades efter uttagsperiodens slut, kan vidare inte påverka oegentligheternas bevisvärde. Det kunde nämligen inte uteslutas att dessa oegentligheter var för handen under uttagsperioden. Under alla omständigheter kan ett ifrågasättande av den tidpunkt då vissa oegentligheter har dokumenterats inte tjäna som bevis för det danska kontrollsystemets tillförlitlighet.
88
Tribunalen hade således fog för att slå fast, och den kan härvid inte anses ha missuppfattat bevisningen, att nämnda oegentligheter kunde föranleda kommissionen att hysa rimliga och allvarliga tvivel beträffande tillförlitligheten i det system för kontroll av de uttagna arealerna som inrättats av de danska myndigheterna.
89
I detta sammanhang ankom det på Konungariket Danmark att lägga fram bevisning som just gjorde det möjligt att skingra sådana tvivel och som kunde styrka att det i själva verket inte förelåg några oegentligheter eller att de konstaterade oegentligheterna bara utgjorde enskilda företeelser som inte äventyrade tillförlitligheten i kontrollsystemet som helhet.
90
Tribunalen konstaterade emellertid för det första, i punkterna 119 och 120 i den överklagade domen, att Konungariket Danmark inte hade vidtagit korrigerande åtgärder i de fall då enbart högupplösta bilder hade använts, såsom till exempel noggrannare kontroller på plats före uttagsperiodens slut. I detta sammanhang påpekade tribunalen, i punkt 164 i den överklagade domen, att Konungariket Danmark självt hade medgett att de kontroller genom fjärranalys som den hade genomfört inte var tillräckligt noggranna.
91
För det andra fann tribunalen i punkterna 121 och 122 i den överklagade domen att den metod som de danska myndigheterna hade använt, nämligen att låta tvivlet komma stödmottagaren till godo genom att utgå ifrån att de oegentligheter som myndigheterna hade konstaterat vid kontrollerna på plats efter uttagsperiodens slut inte hade förelegat under uttagsperioden, inte var förenlig med de kontrollregler som gör det möjligt att säkerställa systemets tillförlitlighet.
92
Under dessa omständigheter gjorde tribunalen sig inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen hade rätt att göra gällande de rimliga och allvarliga tvivel som den hyste beträffande det danska kontrollsystemets tillförlitlighet med hänsyn till de bevis som kommissionen hade lagt fram och till att Konungariket Danmark inte hade lagt fram tillräckligt detaljerade och fullständiga bevis för att den hade fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter var riktiga.
93
Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden
Parternas argument
94
Med den fjärde grunden, avseende villkoren för att tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar, har Konungariket Danmark gjort gällande att det i unionsrätten inte uttryckligen föreskrivs någon skyldighet att slå uttagna arealer. Med hänsyn till hur obetydliga de anomalier som angetts i det omtvistade beslutet är, innebär de inte heller någon verklig risk för förlust för EUGFJ.
95
Konungariket Danmark har beträffande de schablonmässiga korrigeringarnas belopp tillagt att tribunalen återgav dess argumentation på ett felaktigt sätt och att den inte borde ha fastställt de korrigeringar som angetts i det omtvistade beslutet med hänvisning till oegentligheter som var obetydliga.
96
Republiken Frankrike och Konungariket Sverige har gjort gällande att tribunalen borde ha slagit fast att den schablonmässiga korrigering som tillämpades på oegentligheterna med avseende på skyldigheten att underhålla de uttagna arealerna var oberättigad. Tribunalen borde dessutom ha prövat de övriga oegentligheter som nämndes i det omtvistade beslutet. Republiken Finland anser under alla omständigheter att de tillämpade finansiella korrigeringarna var oproportionerliga i förhållande till de konstaterade oegentligheterna.
97
Kommissionen anser att tribunalen hade fog för att konstatera att Konungariket Danmark hade brustit i sin skyldighet att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen och att tillämpningen av de finansiella korrigeringarna därför var motiverad.
Domstolens bedömning
98
Domstolen delar tribunalens bedömning att kommissionen hade skäl att hysa allvarliga och rimliga tvivel beträffande det danska kontrollsystemets tillförlitlighet med hänsyn till dels de oegentligheter som den hade konstaterat, dels Konungariket Danmarks oförmåga att skingra dessa tvivel.
99
Såsom framgår av punkt 79 ovan ankommer det på medlemsstaterna att säkerställa att EUGFJ endast finansierar de stöd som genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. Mot denna bakgrund är medlemsstaterna ansvariga för de grundläggande kontrollerna på plats.
100
I förevarande mål har de oegentligheter som nämnts ovan i punkt 87 föranlett kommissionen att slå fast att villkoren för arealuttag inte alltid iakttogs och att de kontroller som de danska myndigheterna genomförde var bristfälliga.
101
Såsom framgår av punkt 82 ovan ankommer det vidare inte på kommissionen att kontrollera samtliga uttagna arealer.
102
Kommissionen har därför rätt att stödja sig på omständigheter som framkommit under utredningar som genomförts med hjälp av stickprovskontroller.
103
Konungariket Danmark kan emellertid inte, i syfte att ifrågasätta de schablonmässiga korrigeringar som fastställts i det omtvistade beslutet, åberopa omständigheter som framkommit på detta sätt som stöd för en slutsats om betydelsen av den förlust som EUGFJ åsamkats.
104
För det första hade kommissionen rätt att lägga de oegentligheter som den hade konstaterat, hur obetydliga de än var, till grund för de allvarliga och rimliga tvivel som den hyste beträffande det danska kontrollsystemets tillförlitlighet. Dessa oegentligheter kunde också, i enlighet med riktlinjerna, motivera de schablonmässiga korrigeringar som fastställdes i det omtvistade beslutet.
105
För det andra ska det erinras om, med beaktande av riktlinjerna, att en schablonmässig korrigering kan användas av kommissionen när det inte är möjligt att exakt beräkna den förlust som unionen har åsamkats (dom Belgien/kommissionen, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punkt 136).
106
Eftersom Konungariket Danmark inte har bevisat att de oegentligheter som kommissionen konstaterat enbart avsåg enskilda företeelser som inte innebar att tillförlitligheten av det danska kontrollsystemet som helhet kunde ifrågasättas, kan nämnda medlemsstat inte med framgång göra gällande att de tillämpade schablonmässiga korrigeringarna var oproportionerliga i förhållande till de konstaterade oegentligheterna.
107
Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser den fjärde grunden.
108
Av vad som ovan anförts framgår att överklagandet i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundat. Det ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
109
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler, som är tillämplig i mål om överklagande med stöd av artikel 184.1 i samma regler, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Danmark ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Danmark har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas. I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna, enligt vilken de medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader, ska Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Konungariket Danmark ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: danska.