61982C0139
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 10 MARZO 1983
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Nella presente causa pregiudiziale siete chiamati ad interpretare talune norme del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, sui regimi di sicurezza sociale applicabili ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che all'interno della Comunità (GU L 149 1971, p. 2) tenendo conto della legge italiana che accorda una pensione sociale ai cittadini ultrasessantacinquenni in disagiate condizioni economiche.
2.
Riassumo i fatti.
La signora Paola Piscitello, attrice nella causa principale, é cittadina italiana. Con domanda del 30 dicembre 1972 alla sede di Enna dell'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (di seguito: INPS) chiese ed ottenne, a decorrere dal 1o gennaio 1973, la pensione sociale per gli anziani in disagiate condizioni economiche ex articolo 26, legge 30 aprile 1969, n. 153. Con provvedimento del 26 giugno 1976, tuttavia, la sede di Enna revocò tale pensione a far tempo dal 1o agosto 1975, sostenendo che era venuto meno uno dei presupposti richiesti dalla legge, e cioè la residenza sul territorio nazionale. Dal 25 agosto 1975, infatti, la Piscitello si era trasferita a Liegi, in Belgio, ospite della figlia che ivi abitava. Esperito infruttuosamente il procedimento precontenzioso avanti al Comitato provinciale e poi a quello regionale dell'INPS, la Piscitello si rivolse al Pretore di Enna chiedendo che il provvedimento di revoca fosse annullato e la pensione ripristinata dal 1o agosto 1975. Nel ricorso, presentato il 2 febbraio 1978, essa sostenne che il cambiamento di residenza del titolare in un altro paese membro della Comunità non incide sulla fruzione della pensione.
Il Pretore di Enna respinse il ricorso, dichiarando il provvedimento dell'INPS conforme alla legislazione italiana ed alla normativa comunitaria. Contro tale sentenza, pronunciata il 10 giugno 1978, la Piscitello propose appello. Ma il Tribunale di Enna escluse che essa potesse giovarsi del regolamento 1408/71 in quanto non applicabile alle prestazioni meramente assistenziali. A questo punto, l'attrice nella causa principale propose ricorso per cassazione osservando, da un lato, che per la sua natura obbligatoria la pensione sociale rientra nella previsione del regolamento 1408/71 ed affermando, dall'altro, che il requisito della residenza sul territorio italiano è incompatibile con l'articolo 10 del medesimo regolamento.
Con ordinanza del 14 gennaio 1982, la Corte di Cassazione ha sospeso il procedimento e vi ha chiesto «se per effetto della “revoca delle clausole di residenza”, stabilita dall'articolo 10 del regolamento comunitario 14 giugno 1971, n. 1408, debba ritenersi abrogato il disposto di cui all'articolo 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153, in base al quale la concessione e la fruizione della pensione sociale sono condizionate alla residenza del cittadino italiano nel territorio nazionale, e se, di conseguenza, tale pensione possa, o non, subire sospensione o soppressione per il fatto che il beneficiario trasferisca la propria residenza nel territorio di un altro degli Stati membri: e ciò, avuto riguardo, da un canto, alla natura assistenziale (cfr. sentenza 15. 12. 1980, n. 157, della Corte Costituzionale) della pensione sociale e, dall'altro, alla sua connotazione di prestazione di vecchiaia nonché alla disposizione di cui all'articolo 4, primo comma, del regolamento comunitario 1408/71, secondo la quale il medesimo regolamento “si applica a tutte le legislazioni relative al settore di sicurezza sociale riguardanti ... le prestazioni di vecchiaia”».
Per rispondere al questio che vi pone la Corte di Cassazione, è necessario affrontare tre problemi. I primi due hanno carattere, per così dire, preliminare, e riguardano l'applicabilità del regolamento 1408/71 ratione materiae ad un beneficio del tipo di quello che in Italia si denomina pensione sociale, e ratione personae ad un individuo che si trovi nella situazione della signora Piscitello. Il terzo ha per oggetto l'esportabilità della pensione, sempre a stregua di tale regolamento, nel caso in cui il titolare si trasferisca in uno Stato membro diverso da quello dell'ente che la eroga.
3.
Ma anzitutto qualche parola sulla prestazione in esame. Essa fu istituita dell'articolo 26, legge 30 aprile 1969, n. 153. A tale norma apportò vari cambiamenti l'articolo 3, decreto-legge 2 marzo 1974 n. 30, convertito, con ulteriori modifiche, nella legge 16 aprile 1974, n. 114 e successive integrazioni.
Il diritto alla pensione è riconosciuto a tutti i cittadini italiani, residenti nel territorio nazionale, che non posseggano redditi propri, o redditi del coniuge non separato legalmente, assoggettabili all'imposta sul reddito delle persone fisiche per un ammontare annuo superiore ad un dato limite. Tale limite è elevato in misura pari agli aumenti derivanti dalla perequazione automatica del trattamento minimo di pensione (articolo 7, legge 3. 6. 1975, n. 160). Dai redditi del richiedente sono esclusi sia gli assegni familiari, sia il reddito della casa di abitazione. Non hanno invece titolo alla pensione coloro che percepiscono rendite o prestazioni economiche, previdenziali o assistenziali, erogate con carattere di continuità dallo Stato, da altri enti pubblici o da Stati esteri, comprese le pensioni di guerra (ma non l'assegno vitalizio annuo agli excombattenti della guerra 1915-1918 e precedenti) per un importo superiore al predetto limite annuo. Tuttavia, se i redditi percepiti sono inferiori all'importo annuo della pensione sociale, questa viene ridotta nella misura che corrisponde al loro ammontare.
L'indagine sulla situazione di bisogno, che l'INPS effettua nell'istruire la domanda, è puramente obiettiva. Il bisogno, infatti, è accertato senza tener conto dei fattori volontari o involontari, prevedibili o imprevedibili che possano averlo determinato e senza valutare elementi correttivi non indicati della legge, quali, ad esempio, la capacità economica dei soggetti più vicini tra quelli obbligati alla somministrazione degli alimenti ex articolo 433 cod. civ.
La pensione sociale viene erogata, con le stesse modalità delle altre prestazioni pensionistiche, dal «Fondo sociale» che è una gestione autonoma nell'ambito del-l'INPS, istituita con legge 21 luglio 1965, n. 903. Dal 1o gennaio 1976 il Fondo è completamente finanziato dello Stato.
Ancora: la pensione non è cedibile, sequestrabile o pignorabile. È attribuita a titolo personale e non è reversibile. Il suo ammontare viene determinato in misura fissa ed è inferiore a quello del trattamento minimo erogato dal regime generale. Secondo l'articolo 2 bis della legge 2 agosto 1972, n. 485, ai suoi titolari compete l'assistenza sanitaria. Va sottolineato infine che ad essa si applicano per le procedure amministrative e per la controversie in sede giurisdizionale le stesse norme da cui è disciplinato il contenzioso del regime pensionistico generale.
4.
Come ho detto, il nostro primo problema sta nello stabilire se la prestazione in parola rientri ratione materiae nel regolamento 1408/71.
La sfera di applicabilità materiale di questa normativa risulta dall'articolo 4. Secondo il suo disposto, il regolamento si applica a tutte le legislazioni in materia di sicurezza sociale, comprese ovviamente quelle che disciplinano le prestazioni di vecchiaia. Ne fanno parte regimi di sicurezza sociale generali e speciali, contributivi e non contributivi, mentre ne rimane esclusa l'assistenza sociale e medica.
Il regolamento, però, non definisce i concetti di previdenza e di assistenza.
Del resto, man mano che la sicurezza sociale si estende a gruppi di lavoratori autonomi, che le prestazioni vengono finanziate mediante il prelievo fiscale e che ai loro beneficiari sono riconosciuti diritti soggettivi perfetti, le vecchie categorie concettuali tendono ad offuscarsi. Chiamati a qualificare alcune prestazioni di tipo non contributivo, avete sottolineato questo fenomeno rilevando che «mentre può sembrare auspicabile, sul piano dell'attuazione del regolamento, lo stabilire una netta distinzione fra i regimi legislativi che riguardano la previdenza e, rispettivamente, l'assistenza sociale, non si può escludere l'eventualità che, in ragione del campo d'applicazione soggettivo, degli scopi perseguibili e delle modalità d'attuazione, talune legislazioni possano rientrare al tempo stesso nell'una e nell'altra categoria, sfuggendo così a qualsiasi classificazione generale» (cfr., ad esempio, sentenza 22. 6. 1972, causa 1/72, Fruii, Raccolta 1972, p. 457, punto 13 della motivazione e, in termini analoghi, sentenza 28. 5. 1974, causa 187/73, Callemeyn, Raccolta 1974, p. 561; sentenza 9. 10. 1974, causa 24/74, Biason, Raccolta 1974, p. 1006; sentenza 13. 11. 1974, causa 39/74, Costa, Raccolta 1974, p. 1260).
Queste osservazioni, peraltro, non vi hanno impedito di adottare un criterio discriminante univoco. Nella previdenza sociale, avete detto più volte, rientrano i regimi che, abbandonato il principio della valutazione individuale, caratteristico dell'assistenza, pongono i destinatari in una situazione giuridica ben definita e riconoscono loro un diritto tutelabile in via giurisdizionale (v. le medesime sentenze 1/72, punto 14 della motivazione e, in termini analoghi, 187/73 e 39/74; inoltre, la sentenza 17. 6. 1975, cause 7/75, Coniugi F., Raccolta 1975, p. 679).
Valendovi di questo criterio, avete respinto le tesi che, per distinguere tra previdenza e assistenza, fanno riferimento alle finalità della norma e alle sue qualificazioni sul piano interno. Siete cosi pervenuti a un concetto molto ampio di sicurezza sociale che comprende assieme l'appagamento dei bisogni primari dell'individuo e la garanzia di un determinato livello di vita.
5.
Il Governo della Repubblica italiana e l'INPS sostengono che la pensione sociale non rientra nella previsione del regolamento 1408/71. Ad escluderla dalla sua sfera d'applicazione, per il disposto dell'articolo 4, n. 4, sarebbe la natura assistenziale che le riconoscono concordemente la Corte Costituzionale (v. la sentenza 15. 12. 1980, n. 157, citata nel quesito della Cassazione) e numerosi giudici ordinari.
Su questo punto ricordo quanto sostenne l'avvocato generale Reischl nelle sue conclusioni in causa 24/74. Egli rilevò che, nel giudizio avanti alla nostra Corte, è vano ricorrere a definizioni date dalla giurisprudenza o dalla dottrina e ad argomenti desunti dal sistema legislativo di uno Stato membro. Si deve invece far riferimento, come voi stessi avete precisato, a criteri fondati sul diritto comunitario, quali gli elementi costitutivi di ciascuna prestazione previdenziale e, in particolare, le sue finalità e le condizioni a cui viene concessa (sentenza 6. 7. 1978, causa 9/78, Gillard, Raccolta 1978, p. 1661). Solo a loro stregua, infatti, è possibile delimitare uniformemente l'ambito in cui operano i regolamenti comunitari.
Ora, si è visto che l'ordinamento italiano riconosce ai beneficiari della pensione sociale un diritto legalmente tutelato. A questo dato, che mi sembra decisivo, può aggiungersene un altro, forse meno rilevante ma sempre in linea con le indicazioni della sentenza Gillard: il fatto che le vie di ricorso non presentino peculiarità rispetto a quelle previste per le altre pensioni e che ai beneficiari sia estesa l'assistenza malattia.
6.
Ma c'è di più. Oltre al criterio interpretativo desumibile dalla vostra giurisprudenza secondo cui — lo ribadisco — la prestazione ha natura previdenziale quando il beneficiario sia titolare di una situazione giuridica ben definita, soccorre un elemento testuale che non va sottovalutato.
A stregua dell'articolo 4, n. 2, il regolamento 1408/71 è esplicitamente applicabile ai «regimi di sicurezza sociale ... non contributivi». Escluse così che l'elemento qualificante della distinzione tra previdenza e assistenza sia la contribuzione, cade definitivamente la tesi difesa dall'INPS e dal Governo italiano per cui le prestazioni comprese nel regolamento sono solo quelle a base assicurativa. Infatti, come ci ha ricordato la Commissione nel corso della procedura orale, i regimi non contributivi si caratterizzano proprio per essere fondati sullo stato di bisogno della persona e per prescindere da requisiti relativi a determinati periodi di attività lavorativa, d'iscrizione o di assicurazione. Non per questo, naturalmente, perde rilevanza l'esclusione di cui all'articolo 4, n. 4. Basta riconoscere che essa si riferisce ai regimi in cui la concessione del beneficio resta affidata alla discrezionalità della pubblica amministrazione.
La pensione de qua rientra quindi nel campo d'applicazione del regolamento 1408/71. Né ha valore la circostanza che la dichiarazione italiana ex articolo 5 non ne faccia parola. Come la Corte ha più volte precisato, infatti, la mancata menzione di un beneficio da parte dello Stato membro che lo concede non lo rende meno soggetto alla disciplina comunitaria (v. sentenza 27. 1. 1981, causa 70/80, Vigier, Raccolta 1981, p. 229).
Concludo dunque su questo primo tema della lite nel senso che una prestazione pecuniaria, corrisposta in forza di un regime nazionale non contributivo a persone di una date età per garantire loro un reddito minimo vitale, ha natura previdenziale e, come afferma il giudice di rinvio, è analoga alla prestazione di vecchiaia cui si riferisce l'articolo 4, n. 1, lettera e), del regolamento 1408/71.
7.
Il secondo tema, non posto dal giudice di rinvio ma trattato dalle parti durante la procedura orale, riguarda l'applicabilità ratione personae della disciplina comunitaria a un individuo che si trovi nella situazione della signora Piscitello.
Ricordo che il regolamento 1408/71 vale per i «lavoratori che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri, e che sono cittadini di uno degli Stati membri, nonché [per] i loro familiari e [per] i loro superstiti» (v. articolo 2, n. 1). E pacifico che nel caso di specie la nozione di «lavoratore» non rileva, se non altro perché la Piscitello reclama dall'INPS un beneficio (appunto la pensione sociale) il cui conseguimento non è subordinato alla circostanza di prestare o di avere prestato lavoro. Deve invece essere presa in considerazione la figura del «familiare». Non si dimentichi, infatti, che l'attrice nella causa principale visse per vari anni con la figlia, residente e lavoratrice subordinata in Belgio.
Ora, secondo l'articolo 1, lettera f), del regolamento 1408/71, «il termine familiare designa qualsiasi persona definita o riconosciuta come familiare; oppure designata come componente il nucleo familiare dalla legislazione secondo la quale le prestazione sono erogate»; «tuttavia — continua il disposto — se tali legislazioni considerano familiare o componente il nucleo familiare soltanto una persona convivente col lavoratore stesso, tale condizione è considerata soddisfatta quando la persona in questione è prevalentemente a carico del lavoratore».
L'interpretazione di questa norma postula anzitutto che si accerti se la portata del termine «familiare» debba identificarsi tenendo conto della legge nazionale relativa al singolo beneficio o facendo riferimento all'intera legislazione previdenziale di un dato paese: Corretta, ritengo, è la seconda opzione; sia perché, nella specie, le norme sulla pensione sociale non definiscono quel termine; sia, ed è ciò che più conta, perché sarebbe assurdo far posto a tante nozioni di «familiare», e tutte rilevanti per la sfera d'efficacia della disciplina comunitaria, quante sono le prestazioni previste da un determinato ordinamento. Nel nostro caso, dunque, la definizione che c'interessa va cercata all'interno del sistema previdenziale italiano globalmente inteso.
In questa prospettiva, mi sembra doveroso privilegiare il concetto di «familiare» adottato per la concessione del beneficio che da esso dipende più specificamente di ogni altro. Alludo agli assegni per il carico di famiglia, che in Italia sono regolati dalla legge 16 aprile 1974, n. 114. Ora, secondo tale normativa, sono «familiari» anche i genitori in quanto vivano a carico della persona a cui spettano gli assegni. Essi non devono peraltro fruire di redditi superiori alla soglia determinata dall'importo della pensione minima. La madre, poi, deve avere superato i 55 anni di età o essere stata riconosciuta permanentemente invalida al lavoro.
Prima facie, gli atti di causa paiono indicare che la signora Piscitello soddisfa i detti requisiti. E, se così stanno le cose (ma stabilirlo comporta un'indagine che a noi non compete), l'articolo 2, n. 1, può considerarsi applicabile a un soggetto che si trovi nelle stesse condizioni.
8.
Affrontiamo ora il problema specifico a cui direttamente si riferisce il quesito pregiudiziale proposto dalla Corte di cassazione. Come sappiamo, si tratta di individuare il campo d'applicazione dell'articolo 10, n. 1, regolamento 1408/71, riguardante la revoca delle clausole di residenza e la connessa esportabilità dei trattamenti nazionali che hanno le caratteristiche della pensione sociale italiana. Ricordo che, ai sensi di tale disposto, «... le prestazioni in denaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti ... acquisite in base alla legislazione di uno o più Stati membri, non possono subire alcuna riduzione, né modifica, né sospensione, né soppressione, né confisca per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l'istituzione debitrice».
Ora, se è esatto quanto ho assento nei paragrafi 4, 5 e 6 sull'ambito materiale a cui si applica il regolamento 1408/71; se, in altri termini, la pensione sociale italiana costituisce una prestazione non contributiva analoga alla pensione di vecchiaia, le clausole di residenza dovrebbero nel suo caso considerarsi senz'altro cadute. C'è tuttavia una difficoltà. Sulla portata di una norma analoga (mi riferisco all'articolo 10 del regolamento 3/58, che praticamente coincide con quello del regolamento 1408/71; vi siete pronunciati nella sentenza 9 ottobre 1974, Biason, ritenendo trasferibile un assegno integrativo di una pensione d'invalidità. Ebbene, la pensione sociale non integra alcun'altra prestazione previdenziale; anzi, come si è detto più sopra, dal suo godimento sono esclusi i titolari dei benefici che la superino per ammontare. Se ne puó inferire che il nostro assunto è errato, nel senso che esportabili sono le sole prestazioni integrative?
Ne prendono invece la difesa i Governi italiano e britannico; e, se il primo non la argomenta, il secondo invoca per giustificarla lo scompiglio che l'esportabilità di prestazioni come la pensione italiana provocherebbe nei sistemi nazionali. Allo stato, infatti, manca un meccanismo comunitario che consenta l'accertamento dei redditi percepibili negli altri paesi membri e di ripartire i costi tra i servizi interessati.
Ma il discorso non mi persuade e non solo perché adducere inconveniens non est solvere argumentum. L'inconveniente, certo, sussiste e non è di poco rilievo. La mancata armonizzazione dei procedimenti intesi ad accertare i redditi e l'assenza di cooperazione tra le autorità amministrative degli Stati membri in questo settore producono conseguenze sgradevoli e spesso serie. C'è da dire, però, che esse possono venire mitigate da opportune misure nazionali. Un esempio se ne ha proprio sul terreno della pensione sociale italiana. Il richiedente, infatti, è obbligato a comunicare le variazioni suscettibili d'incidere sul suo diritto o sull'entità della prestazione e l'obbligo è assistito da sanzioni di carattere patrimoniale. Così, la legge 30 aprile 1969, n. 153, dispone, all'articolo 26, ottavo comma, che «chiunque compia dolosamente atti diretti a procurare a sé o ad altri la liquidazione della pensione non spettante è tenuto a versare una somma pari al doppio di quella indebitamente percepita, il cui provento è devoluto al Fondo sociale».
Dalla vostra sentenza, per la verità, una A parte ciò, tuttavia, contro l'interpretatesi di questo genere non è desumibile, zione riduttiva dei Governi britannico e italiano militano — e questo è un argomento decisivo — i principi generali dell'ordinamento comunitario in tema di libera circolazione delle persone. L'articolo 51, lettera b), del Trattato CEE stabilisce infatti che «Il Consiglio ... adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto ... [tra l'altro] ... b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nel territori degli Stati membri».
Ora, non è chi non veda che, ritenendo esportabili i soli benefici integrativi, si pregiudica il pagamento delle prestazioni previdenziali nell'intera area comunitaria, indipendentemente dalla residenza del titolare; peggio ancora, si pone un limite indiretto alla mobilità delle persone perché il lavoratore migrante potrebbe essere indotto a lasciare lo Stato membro in cui si è stabilito e ha trovato un impiego proprio dal desiderio o dalla necessità di garantire a un suo familiare il mantenimento di una prestazione previdenziale (cfr., per una fattispecie simile, quanto voi stessi avete osservato in sentenza 16. 12. 1976, causa 63/76. Inzirillo, Raccolta 1976, p. 2057, punto 15/17 della motivazione).
In definitiva, pur senza sottovalutare i motivi accampati dal Governo britannico, mi pare che la conclusione a cui siamo giunti in tema di efficacia delle clausole di residenza debba rimanere ferma. Benché non integri altre prestazioni, un trattamento nazionale simile alla pensione sociale italiana è trasferibile in tutti gli angoli del mercato comune.
9.
Per tutte le considerazioni sin qui svolte, suggerisco alla Corte di rispondere nel modo che segue al quesito formulato dalla Corte di cassazione italiana, con ordinanza 14 gennaio 1982, nell'ambito del procedimento fra la signora Paola Piscitello e l'Istituto nazionale della previdenza sociale :
a)
L'articolo 4, n. 1, lettera c), del regolamento del Consiglio del 14 giugno 1971, n. 1408, deve essere interpretato nel senso che la «pensione sociale», che la legislazione di uno Stato membro attribuisce agli anziani in disagiate condizioni economiche come diritto legalmente tutelato, va considerata, per quanto riguarda le persone a cui si applica la normativa comunitaria sulla sicurezza sociale, tra le «prestazioni di vecchiaia»;
b)
L'articolo 10, n. 1, primo comma, dello stesso regolamento deve essere interpretato nel senso che il titolare di una pensione del tipo di quella considerata sub a) continua a beneficiarne, qualora si trasferisca in altro Stato membro, anche se la legge interna dello Stato, cui appartiene l'ente erogante, la riservi ai soli residenti nel territorio nazionale.