Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 13. maj 2026 (1)
Sag C-61/25 P
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Spanien
» Appel – Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) – udgifter, der er udelukket fra Den Europæiske Unions finansiering – forordning (EU) nr. 1306/2013 – artikel 93, stk. 2 – krydsoverensstemmelse – bilag II – det lovgivningsbestemte forvaltningskrav nr. 3 – biodiversitet – levesteder for beskyttede vilde plantearter – artikel 6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43/EØF – undladt specificering af landbrugernes forpligtelser «
Indledning
1.        Dette forslag til afgørelse vedrører en appel iværksat af Europa-Kommissionen med påstand om ophævelse af dom af 20. november 2024, Spanien mod Kommissionen (T-508/22, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2024:855). Ved denne dom gav Retten Kongeriget Spanien medhold og annullerede for så vidt angår denne medlemsstat Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/908 af 8. juni 2022 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (2).
2.        I denne afgørelse udelukkede Kommissionen et finansieringsbeløb på 9 968 215,15
EUR på grund af de spanske myndigheders manglende kontrol mellem 2016 og 2017 med efterprøvelse af bevarelsen af naturlige levesteder for beskyttede vilde plantearter i Castilla y León (Spanien). Denne kontrol var ifølge Kommissionen påkrævet i henhold til reglerne om krydsoverensstemmelse i forordning (EU) nr. 1306/2013 (3), som knytter finansieringen af den fælles landbrugspolitik (4) sammen med landbrugernes overholdelse af grundlæggende standarder, navnlig på miljøområdet. Kommissionen foreholdt navnlig Kongeriget Spanien, at det ikke på stedet havde kontrolleret, at de landbrugere, der modtog EU-støtte, overholdt det lovgivningsbestemte forvaltningskrav nr. 3 (5), der er fastsat i overensstemmelse med bilag II til forordning nr. 1306/2013, og, ved henvisning til denne forordning, foranstaltningerne til gennemførelse af artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43/EØF (6).
3.        I den appellerede dom anførte Retten, at artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 fastsætter, at forpligtelsen til at foretage kontrol af krydsoverensstemmelse alene vedrører overholdelsen på nationalt plan af foranstaltningerne til gennemførelse af dette direktiv. Da der i Castilla y León ikke var blevet vedtaget nogen planer eller andre bevaringsforanstaltninger i henhold til artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43, var de krav, der påhvilede landbrugerne i henhold til det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3, imidlertid ikke tilstrækkeligt præcise til, at de spanske myndigheder kunne kontrollere overholdelsen heraf. Retten konkluderede derfor, at Kommissionen ikke med føje kunne anse den manglende kontrol for en mangel og derfor ikke kunne foretage en finansiel korrektion.
4.        Domstolen har anmodet mig om at undersøge det andet anbringende, som Kommissionen har gjort gældende i appellen, og som vedrører fortolkningen af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013. Der er tale om en central bestemmelse i den krydsoverensstemmelsesordning, der finder anvendelse inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, og som endnu ikke har været genstand for en afgørelse fra Domstolen. Det skal navnlig fastlægges, om artikel 93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, under hensyntagen til dens ordlyd, dens normative kontekst og dens formål, forhindrer Kommissionen i at udelukke udgifter, der er afholdt under EGFL- og ELFUL-fondene (7), fra EU-finansiering, når, som Retten har fastslået i den appellerede dom, manglen på kontrol med overholdelsen af det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 skyldes de nationale myndigheders undladelse af at specificere de forpligtelser, som landbrugerne skal opfylde.
Retsforskrifter
5.        Forordning nr. 1306/2013, som indeholder de vigtigste regler, der er omhandlet i denne sag, fastsatte reglerne for finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik, indtil forordningens ophævelse i januar 2023. Efter denne ophævelse blev den erstattet af forordning (EU) 2021/2116) (8). Forordning nr. 1306/2013 fastlagde rammerne for fondene, sikrede overvågning af udgifterne og indførte kontrolmekanismer for landbrugsstøtten. Gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 1306/2013 blev fastsat i gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 (9) og i gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 (10).
6.        54., 55., 59. og 60. betragtning til forordning nr. 1306/2013 havde følgende ordlyd:
»(54)      Med krydsoverensstemmelsesordningen indarbejdes der i den fælles landbrugspolitik grundlæggende standarder […] Krydsoverensstemmelsen forbindelse skal bidrage til udviklingen af bæredygtigt landbrug ved at gøre støttemodtagerne mere bevidste om nødvendigheden af at respektere disse grundlæggende standarder. Den sigter også mod at bidrage til at gøre den fælles landbrugspolitik mere forenelig med samfundets forventninger ved at skabe større sammenhæng mellem denne politik og politikker om miljø, folkesundhed, dyresundhed, plantesundhed og dyrevelfærd. Krydsoverensstemmelsesordningen udgør en integrerende del af den fælles landbrugspolitik og bør derfor bibeholdes. Men anvendelsesområdet herfor, som for øjeblikket består af en liste over lovbestemte forvaltningskrav og betingelser for, om arealer er i god landbrugs- og miljømæssig stand, bør strømlines, således at det sikres, at krydsoverensstemmelsesordningen er sammenhængende og gøres mere synlig. Med henblik herpå bør kravene og standarderne samles i en enkelt liste og grupperes efter område og emne. [...]
(55)      De lovbestemte forvaltningskrav skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne for at kunne bruges på bedriftsniveau og for at sikre den nødvendige ligebehandling blandt landbrugere.
[...]
(59)      Det bør være klart for støttemodtagerne, hvilke regler de skal overholde i forbindelse med reglerne om krydsoverensstemmelse. Med henblik herpå bør medlemsstaterne underrette om alle krav og normer, som udgør en del af disse regler, på en udtømmende, forståelig og forklarende måde og, hvor det er muligt, med elektroniske midler.
(60)      En effektiv gennemførelse af krydsoverensstemmelse kræver verifikation hos støttemodtagerne af, at forpligtelserne bliver overholdt. [...]«
7.        Afsnit V i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Kontrolsystemer og sanktioner« indeholdt et kapitel I med overskriften »Generelle regler«. Dette kapitel indeholdt forordningens artikel
58 med overskriften »Beskyttelse af Unionens finansielle interesser«, der bestemte:
»1.      Medlemsstaterne vedtager inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik alle love og administrative bestemmelser og træffer alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, navnlig med henblik på at:
a)      kontrollere lovligheden og den formelle rigtighed af de af fondene finansierede foranstaltninger
[...]
c)      forebygge, afsløre og korrigere uregelmæssigheder og svig
[...]
2.      Medlemsstaterne indfører effektive forvaltnings- og kontrolsystemer, der kan sikre, at lovgivningen om Unionens støtteordninger overholdes med henblik på at minimere risikoen for, at Unionen påføres økonomisk skade.
[...]«
8.        Afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Krydsoverensstemmelse« indeholdt et kapitel I med overskriften »Anvendelsesområde«, der omfattede denne forordnings artikel 91-95, og et kapitel II med overskriften »Kontrolsystem og administrative sanktioner i forbindelse med krydsoverensstemmelse«, der omfattede artikel 96-101.
9.        Artikel
91 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Generelt princip« havde følgende ordlyd:
»1.      Hvis en støttemodtager som omhandlet i artikel 92 ikke overholder reglerne om krydsoverensstemmelse som fastlagt i artikel 93, pålægges støttemodtageren en administrativ sanktion.
2.      Den i stk. 1 omhandlede administrative sanktion anvendes kun når den manglende overholdelse er resultatet af en handling eller udeladelse, som direkte kan tillægges den pågældende støttemodtager [...]
3.      I dette afsnit forstås ved:
[...]
b)      »krav« hvert enkelt lovbestemt forvaltningskrav i henhold til EU-retten som omhandlet i bilag II i en given retsakt, som indholdsmæssigt adskiller sig fra andre krav i samme retsakt.«
10.      Artikel
93 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Regler om krydsoverensstemmelse« bestemte i stk. 1 og 2:
»1.      Reglerne om krydsoverensstemmelse omfatter de lovgivningsbestemte forvaltningskrav i henhold til EU-retten og standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand af jord, der fastsættes på nationalt plan som anført i bilag II, vedrørende følgende områder:
a)      miljø, klimaforandring og god landbrugsmæssig stand af jord
b)      folke-, dyre- og plantesundhed
c)      dyrevelfærd.
2.      Retsakterne i bilag II vedrørende de lovgivningsbestemte forvaltningskrav anvendes i den gældende version, og, når det gælder direktiver, således som de er gennemført i medlemsstaterne.«
11.      Artikel
95 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Information til støttemodtagerne« havde følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sender i givet fald ved anvendelse af elektroniske midler de berørte støttemodtagere listen over de krav og standarder, der skal finde anvendelse på bedriftsplan, og klare og præcise oplysninger herom.«
12.      Artikel
96 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Kontrol af krydsoverensstemmelse« bestemte følgende:
»[...]
3.      Medlemsstaterne foretager kontrol på stedet for at efterprøve, om en støttemodtager overholder forpligtelserne i dette afsnit.
[...]«
Tvistens baggrund
13.      Tvistens baggrund er beskrevet i den appellerede doms præmis 2-35 og kan med henblik på dette forslag til afgørelse sammenfattes som følger.
14.      Efter en undersøgelse foretaget i den selvstyrende region Castilla y León (Spanien) vedrørende de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af krydsoverensstemmelsesordningen i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 konstaterede Kommissionen i forbindelse med tre hovedkontroller i 2016 og 2017 forskellige mangler ved bl.a. omfanget og kvaliteten af de spanske myndigheders kontrol på stedet. Ifølge Kommissionen kunne disse mangler medføre en risiko for fondene og følgelig føre til anvendelse af en fast finansiel korrektion af det samlede støttebeløb, der blev udbetalt til de støttemodtagere, som krydsoverensstemmelsesordningen fandt anvendelse på.
15.      Efter skriftveksling mellem de spanske myndigheder og Kommissionen vedrørende bl.a. beregningen af den risiko for fondene, der var forårsaget af de konstaterede mangler, og ligeledes efter forligsorganets rapport, der blev vedtaget i henhold til artikel
40 i gennemførelsesforordning nr. 908/2014, meddelte Kommissionen de spanske myndigheder sit endelige standpunkt. Heri fastholdt Kommissionen sine konstateringer vedrørende manglerne i forbindelse med den første og den anden hovedkontrol og den risiko, som disse mangler medførte for fondene.
16.      Disse konstateringer vedrørte for så vidt angår den anden ud af fire overtrædelser under den første hovedkontrol, som er den eneste, der er omfattet af denne sag, det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 angående manglende kontroller med bevarelsen af naturlige levesteder for vilde plantearter i ansøgningsårene 2016 og 2017. Kommissionen konstaterede navnlig, at de spanske myndigheder ikke havde foretaget kontrol af krydsoverensstemmelse som krævet i artikel
96, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013, og i artikel 24, stk. 1, og artikel 65, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 809/2014.
17.      Henset til alle de konstaterede mangler konkluderede Kommissionen i sit endelige standpunkt, at der skulle anvendes en fast finansiel korrektion på 5% af 10% af det samlede støttebeløb for ansøgningsårene 2016 og 2017 og på 2% af 10% af det samlede støttebeløb for ansøgningsåret 2018. I den omtvistede afgørelse udelukkede Kommissionen således et samlet bruttobeløb på 9 973 274,36
EUR fra EU-finansiering, hvilket, henset til de beløb, der allerede var blevet inddrevet efter tidligere undersøgelser, gav anledning til en finansiel nettokorrektion på 9 968 215,15
EUR.
Sagen for Retten og den appellerede dom
18.      Kongeriget Spanien nedlagde ved stævning af 19. august 2022 påstand for Retten om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrørte denne medlemsstat. Til støtte for søgsmålet fremsatte medlemsstaten to anbringender, hvori det påberåbte sig forskellige faktiske, retlige og skønsmæssige fejl, som Kommissionen angiveligt havde begået.
19.      Det første anbringende bestod navnlig af seks led, hvoraf de fire første vedrørte fraværet af en begrundet og rimelig tvivl for så vidt angår de forskellige mangler, der var konstateret med hensyn til den første og den anden hovedkontrol. Dette anbringendes femte led vedrørte det forhold, at princippet om god forvaltningsskik var blevet tilsidesat i forbindelse med afvisningen af at beregne det beløb, der skulle udelukkes fra EU-finansiering, på grundlag af en ekstrapolering foreslået af Kongeriget Spanien. Dette anbringendes sjette led og det andet anbringende vedrørte en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, som den faste finansielle korrektion, som Kommissionen havde pålagt, var behæftet med.
20.      Ved den appellerede dom gav Retten fuldt ud medhold i det første anbringendes andet led og delvist medhold i dette anbringendes fjerde led med den begrundelse, at Kommissionen uretmæssigt havde baseret den omtvistede faste finansielle korrektion på to mangler: dels den manglende kontrol af krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 i strid med artikel
96, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013, dels den manglende underskrift fra støttemodtagerne på kontrolrapporterne om krydsoverensstemmelse i strid med artikel
72, stk. 1, litra b), nr. ii), i gennemførelsesforordning nr. 809/2014. I øvrigt forkastede Retten det første anbringendes første og tredje led. Den tog ikke stilling til hverken det første anbringendes femte og sjette led eller det andet anbringende.
21.      Hvad angår det første anbringendes andet led, som er genstand for denne appel, anførte Retten indledningsvis, at reglerne om krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav i henhold til artikel 93, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 er fastsat i bilag II til denne forordning. Hvad mere specifikt angår det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 henviser dette bilag II til artikel 6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43, hvori det bestemmes, at medlemsstaterne for de særlige bevaringsområder for levesteder for beskyttede vilde plantearter iværksætter de nødvendige bevaringsforanstaltninger, herunder i givet fald hensigtsmæssige forvaltningsplaner, og træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af disse levesteder. Retten anførte ligeledes, at artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43 var blevet gennemført i Castilla y León ved dekret nr. 63/2007 (11), som indeholder en liste over de vilde plantearter, der er beskyttet i denne selvstyrende region i Spanien.
22.      Dernæst fastslog Retten, at kombinationen af på den ene side dekret nr. 63/2007, som anerkender tilstedeværelsen af beskyttede vilde plantearter i Castilla y León, og på den anden side den manglende kontrol af krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3, der specifikt har til formål at beskytte sådanne arter, udgjorde et bevis for, at der forelå en begrundet og rimelig tvivl, som kunne fastholdes i forbindelse med de gennemførte kontroller. Retten udledte heraf i overensstemmelse med fast retspraksis, der finder anvendelse på dette område, at Kongeriget Spanien skulle bevise, at Kommissionens konstateringer var urigtige.
23.      Endelig fremhævede Retten, at forpligtelsen til at foretage kontrol af krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 i henhold til artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 kun vedrører overholdelsen på nationalt plan af foranstaltningerne til gennemførelse af direktiv 92/43. Ifølge denne bestemmelse anvendes kun retsakterne i bilag II vedrørende de lovgivningsbestemte forvaltningskrav i den gældende version, og, når det gælder direktiver, således som de er gennemført i medlemsstaterne. I det foreliggende tilfælde var de krav, der påhvilede landbrugerne i henhold til det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3, imidlertid ikke fastlagt tilstrækkeligt præcist til, at overholdelsen af disse krav effektivt kunne kontrolleres af de spanske myndigheder, da disse myndigheder ikke på forhånd havde fastsat nogen bevaringsforanstaltning som omhandlet i artikel
6, stk. 2 og 3, i direktiv 92/43. Retten fandt, at det heraf fulgte, at Kongeriget Spanien med rette havde gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne betragte den manglende kontrol af krydsoverensstemmelsen for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 som en mangel.
24.      Ved den appellerede dom blev den omtvistede afgørelse annulleret i sin helhed, for så vidt som den vedrørte Kongeriget Spanien. Hvad angår omfanget af denne annullation anførte Retten i det væsentlige, at beregningen af det samlede beløb for den faste finansielle korrektion normalt ville have været anderledes, hvis de mangler, der var blevet anfægtet ved det første anbringendes andet og fjerde led, ikke var blevet inddraget, og at det derfor tilkom Kommissionen at drage konsekvenserne af denne annullation.
Parternes påstande under appellen
25.      Kommissionen har i appelskriftet nedlagt følgende påstande:
–        Punkt 1 i den appellerede doms konklusion ophæves, for så vidt som der hermed blev givet medhold i stævningens første anbringendes andet led.
–        Det første anbringendes andet led forkastes som ugrundet.
–        Sagen hjemvises til Retten, med henblik på at denne træffer afgørelse om det første anbringendes femte og sjette led samt det andet anbringende.
–        Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
26.      Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
–        Appellen forkastes.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Bedømmelse
27.      Kommissionen har til støtte for appellen fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører en fejlagtig anvendelse af reglerne om fordeling af bevisbyrden i forbindelse med sager om efterprøvende regnskabsafslutning og det andet en fejlagtig fortolkning af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i forbindelse med anvendelsen af det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 og kontrollen med landbrugernes overholdelse heraf.
28.      I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil jeg behandle det andet af disse anbringender, der bl.a. vedrører fortolkningen af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013.
Parternes argumenter
29.      Med det andet anbringende, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for appellen, har den gjort gældende, at Retten med urette konkluderede, at Kongeriget Spanien ved at påberåbe sig sin egen undladelse af i national ret at specificere de forpligtelser, der følger af artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43, kunne afkræfte beviset for, at der forelå en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til forpligtelsen til at foretage kontrol på stedet for at sikre overholdelsen af det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3. Mere konkret er Kommissionen af den opfattelse, at Rettens konklusion ikke kan støttes på artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013. Denne bestemmelse kan ikke fortolkes således, at den betyder, at en medlemsstat ikke skal foretage kontrol af krydsoverensstemmelse på stedet, når de krav, der skal efterprøves, ikke forinden er blevet fastlagt af de nationale myndigheder. Når en medlemsstat ikke overholder sin forpligtelse til at gennemføre de lovgivningsbestemte forvaltningskrav, og når der af denne grund ikke foretages nogen kontrol på stedet, tilsidesætter denne medlemsstat tværtimod sin forpligtelse til at råde over et kontrolsystem, der sikrer en effektiv kontrol med overholdelsen af de lovgivningsbestemte forvaltningskrav, således som det bl.a. kræves i henhold til artikel
96, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel
24, stk. 1, og artikel
65, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 809/2014. En anden fortolkning ville både kunne fratage den effektive virkning af forordning nr. 1306/2013 og gennemførelsesforordning nr. 809/2014 og være i strid med formålet med de krav, der er fastsat på området for krydsoverensstemmelse.
30.      Kongeriget Spanien har bestridt disse argumenter, idet det er af den opfattelse, at Rettens fortolkning af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 i den appellerede dom er korrekt. Kongeriget Spanien har navnlig gjort gældende, at det er medlemsstaterne, der definerer indholdet af det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 92/43. På tidspunktet for gennemførelsen af dette direktiv i Castilla y León vurderede de spanske myndigheder, at det ikke var nødvendigt at vedtage planer for genopretning eller bevaring af levesteder for beskyttede vilde plantearter eller andre bevaringsforanstaltninger i henhold til artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43, der pålægger landbrugerne forpligtelser i forbindelse med deres virksomhed. I denne sammenhæng var den manglende kontrol på stedet ifølge Kongeriget Spanien berettiget, eftersom det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 i henhold til artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 skal være genstand for en kontrol, der tager hensyn til den måde, hvorpå medlemsstaten har gennemført direktiv 92/43. I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, betyder dette ikke, at medlemsstaten ikke råder over et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem inden for rammerne af den krydsoverensstemmelsesordning, der er indført ved forordning nr. 1306/2013.
Retlige bemærkninger
31.      Indledningsvis anføres, at den foreliggende sag vedrører en afgørelse vedtaget af Kommissionen inden for rammerne af den procedure for efterprøvende regnskabsafslutning, der er fastsat i artikel
52 i forordning nr. 1306/2013. Denne procedure, der gennemføres mellem Kommissionen og hver af de medlemsstater, der har modtaget støtte fra den fælles landbrugspolitik, har til formål at efterprøve, om den pågældende medlemsstat, således som det kræves i henhold til artikel
58, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, råder over effektive forvaltnings- og kontrolsystemer, der kan sikre, at lovgivningen om Unionens støtteordninger overholdes,
og at risikoen for, at Unionen påføres økonomisk skade, minimeres. Proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning vedrører ligeledes spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende medlemsstat inden for rammerne af denne ordning har foretaget den nødvendige kontrol for at fastslå, at de regler, der er fastsat i forordning nr. 1306/2013, herunder reglerne om krydsoverensstemmelse, er blevet overholdt. Som Retten med rette fremhævede i den appellerede doms præmis 75, er Kommissionen, når denne kontrol ikke er foretaget eller har været mangelfuld, forpligtet til at foretage en finansiel korrektion for at forhindre, at fondene udbetaler beløb, som ikke tjener til finansiering af et mål, der er forfulgt i henhold til EU-retten (12).
32.      Det fremgår i øvrigt af fast retspraksis, at det for at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne om de fælles markedsordninger for landbruget, påhviler Kommissionen at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til den kontrol, der er gennemført af de nationale myndigheder, eller med hensyn til de tal, som de har meddelt, uden dog udtømmende at skulle godtgøre, at denne kontrol er utilstrækkelig, eller at disse tal er urigtige. Denne lempelse af Kommissionens bevisbyrde skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for den efterprøvende regnskabsafslutning for fondene, og at det følgelig påhviler medlemsstaten at føre det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller tal er rigtige, og i givet fald for, at Kommissionens synspunkter er forkerte (13).
33.      I den foreliggende sag har Retten på den ene side i den appellerede doms præmis 76 og 77 fastslået, at eftersom de spanske myndigheder i Castilla y León ikke havde foretaget kontrol af krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3, var Kommissionen i sit endelige standpunkt nået frem til at fastslå, at der forelå et bevis for alvorlig og rimelig tvivl som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i det foregående punkt, og at det derfor påhvilede Kongeriget Spanien at bevise, at Kommissionens konstateringer var urigtige. På den anden side fandt Retten imidlertid i den appellerede doms præmis 79, at Kongeriget Spaniens argumentation – der var støttet på, at der ikke forelå præcise specifikationer i henhold til artikel
6, stk. 1 og 2, i forordning nr. 92/43, der gjorde det muligt for landbrugerne at beskytte vilde plantearter i Castilla y León – havde gjort det muligt at tilbagevise Kommissionens konklusion om, at kontrollen af krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 var mangelfuld.
34.      Hvad for det første angår Rettens konklusion om Kommissionens fastlæggelse af en begrundet og rimelig tvivl skal det påpeges, at den krydsoverensstemmelsesordning, der er indført ved forordning nr. 1306/2013, faktisk kræver, at de landbrugere, der modtager støtte som nævnt i denne forordnings artikel
92, overholder visse regler, der har til formål at beskytte miljøet, folkesundheden og dyrevelfærden. Ifølge artikel
93, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 omfatter disse regler bl.a. de lovgivningsbestemte forvaltningskrav, som er opført på en enkelt liste og grupperet efter område og emne i bilag II til samme forordning (14).
35.      Hvad angår det specifikke mål om beskyttelse af biodiversiteten fremgår det af bilag II under overskriften »LMK 3«, at de regler, som landbrugerne skal overholde, bl.a. er dem, der er fastsat i direktiv 92/43, nærmere bestemt i direktivets artikel
6, stk. 1 og 2. Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 72, fastsætter denne bestemmelse dels, at medlemsstaterne for de særlige bevaringsområder for beskyttede vilde plantearter iværksætter de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, dels at medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af disse levesteder. I Castilla y León, der er den spanske selvstyrende region, som den foreliggende sag omhandler, var artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43 blevet gennemført ved dekret nr. 63/2007. Dette dekret indeholdt en liste over beskyttede vilde plantearter og bestemte, at der skulle vedtages planer for genopretning og bevaring af de nævnte arters levesteder (15).
36.      Det følger heraf, at Retten med rette kunne fastslå, at Kommissionen havde fremlagt bevis for alvorlig og rimelig tvivl i den forstand, der er anført i den retspraksis, der er nævnt i punkt 32 i dette forslag til afgørelse, idet der, selv om forekomsten af beskyttede vilde plantearter i Castilla y León var anerkendt i den nationale lovgivning, der gennemførte direktiv 92/43, ikke var foretaget nogen kontrol af betingelserne i det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3, som specifikt havde til formål at beskytte sådanne arter.
37.      Hvad for det andet angår Rettens konklusion om, at Kongeriget Spanien tilbageviste, at der forelå en sådan begrundet og rimelig tvivl, skal det fastslås, at denne vurdering var baseret på den fortolkning af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 78 og i den foreliggende sag anvendte i denne doms præmis 79. Retten fastslog i det væsentlige, at forpligtelsen til at foretage kontrol af krydsoverensstemmelse i henhold til ordlyden af denne bestemmelse kun vedrører overholdelsen på nationalt plan af gennemførelsesforanstaltningerne til direktiv 92/43, således at kravene i det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 ikke er tilstrækkeligt præcise til at kræve, at de nationale myndigheder kontrollerer overholdelsen heraf, i de tilfælde, hvor der ikke er vedtaget nogen plan eller nogen anden bevaringsforanstaltning.
38.      Med henblik på at afgøre, om Rettens fortolkning og anvendelsen heraf i den foreliggende sag er fejlagtig, således som Kommissionen har gjort gældende, skal det anføres, at Domstolen løbende har erindret om de grundlæggende principper, som en fortolkning af en EU-retlig bestemmelse skal være baseret på. Der skal med henblik på en sådan fortolkning ifølge fast praksis ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (16).
39.      Hvad angår ordlydsfortolkningen bestemmer artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, at retsakterne i bilag II vedrørende de lovgivningsbestemte forvaltningskrav anvendes i den gældende version, og, »når det gælder direktiver, således som de er gennemført i medlemsstaterne«. Det følger heraf, at når de lovgivningsbestemte forvaltningskrav er defineret i forhold til et direktiv, som det er tilfældet i den foreliggende sag, skal de kontroller af krydsoverensstemmelse, der foretages for at efterprøve overholdelsen af de nævnte lovgivningsbestemte forvaltningskrav, foretages i lyset af de regler, der gennemfører det pågældende direktiv, således som de er vedtaget af de nationale myndigheder. Artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 har således til formål at præcisere den retlige ramme, på grundlag af hvilken medlemsstaterne er forpligtet til at undersøge, om de landbrugere, der modtager støtte under den fælles landbrugspolitik, overholder de regler om krydsoverensstemmelse, der er fastsat i denne forordning. I modsætning til Rettens fortolkning heraf i den appellerede dom er der imidlertid intet i denne bestemmelses ordlyd, der gør det muligt at forstå bestemmelsen sådan, at en medlemsstat skulle være fritaget for sin forpligtelse til at foretage kontrol af krydsoverensstemmelse i tilfælde af manglende specificering af de lovgivningsbestemte forvaltningskrav. Der er her tale om en syllogisme, som efter min opfattelse ikke finder støtte i denne bestemmelses ordlyd.
40.      Det skal endvidere påpeges hvad angår de tilfælde, hvor de lovgivningsbestemte forvaltningskrav er defineret i forhold til et direktiv, at artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 i den franske sprogversion anvender udtrykket »mise en œuvre«
(»gennemført«), dvs. et verbum i perfektum participium, i forbindelse med henvisningen til den version, i henhold til hvilken de nationale myndigheder skal foretage deres kontrol af krydsoverensstemmelsen (17). Selve ordlyden af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 forudsætter således, at de nationale myndigheder forinden har vedtaget foranstaltninger i henhold til de lovgivningsbestemte forvaltningskrav i forhold til det pågældende direktiv. Det følger heraf, at ordlyden af denne bestemmelse ikke kan anvendes til at drage nogen retlige konsekvenser, når en konkretisering af de lovgivningsbestemte forvaltningskrav ikke er gennemført.
41.      Det følger heraf, at artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 ikke ud fra ordlyden kan fortolkes således, at en medlemsstat ikke er forpligtet til at foretage kontrol af krydsoverensstemmelse, når de forpligtelser, der følger af det direktiv, som bilag II til nævnte forordning henviser til, ikke er blevet specificeret af de nationale myndigheder.
42.      Desuden, selv hvis det antages, at ordlyden af artikel 93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 er tvetydig, er den foregående konstatering efter min opfattelse ligeledes understøttet af en kontekstuel og en teleologiske fortolkning af denne bestemmelse, hvilket Retten imidlertid ikke har undersøgt.
43.      Hvad angår den kontekstuelle fortolkning skal det påpeges, at artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 er indeholdt i denne forordnings afsnit VI med overskriften »Krydsoverensstemmelse«. Samme forordnings artikel
96, der henhører under samme afsnit, fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at foretage kontrol med henblik på at efterprøve, om modtagerne af finansiel støtte fra Unionen overholder de lovgivningsbestemte forvaltningskrav, bl.a. ved at foretage kontrol på stedet. Denne forpligtelse gentages i lignende vendinger i artikel
24, stk. 1, litra c), og artikel
65, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 809/2014, som præciserer, at de nationale myndigheders kontrol skal foretages på en sådan måde, at den sikrer en effektiv efterprøvning af, at de krav og standarder, der er relevante for krydsoverensstemmelse, er opfyldt. For så vidt som disse bestemmelser ikke fastsætter nogen undtagelse med hensyn til gennemførelsen af kontroller, kan artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, henset til sammenhængen, ikke fortolkes således, at den gør det muligt at udelade den primære forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne i henhold til krydsoverensstemmelsesordningen.
44.      Desuden må det i lighed med det af Kommissionen anførte lægges til grund, at dette naturligvis indebærer, at de krav, der følger af de lovgivningsbestemte forvaltningskrav, er blevet defineret tilstrækkeligt præcist over for landbrugerne til, at der kan foretages en effektiv kontrol med deres overholdelse heraf, og at landbrugerne er bevidste herom. Ud over den omstændighed, at denne forpligtelse, som anført i punkt 40 i dette forslag til afgørelse, kan udledes af selve ordlyden af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, fremgår dette aspekt endnu tydeligere af 55., 59. og 60. betragtning til denne forordning. Disse betragtninger præciserer nemlig krydsoverensstemmelsesordningen, der er indført ved forordning nr. 1306/2013, for så vidt som det heri anføres dels, at de lovgivningsbestemte forvaltningskrav skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne for at kunne bruges på bedriftsniveau, dels at det bør være klart for landbrugerne, hvilke regler de skal overholde i forbindelse med de lovgivningsbestemte forvaltningskrav. Disse erklæringer er bl.a. gentaget i artikel
95 i forordning nr. 1306/2013, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at sende landbrugerne listen over de krav og standarder, der skal finde anvendelse på bedriftsplan, og klare og præcise oplysninger herom.
45.      Det følger heraf, at Retten ikke ud fra et kontekstuelt synspunkt kunne fortolke artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 således, at en medlemsstat er fritaget for sin forpligtelse til at foretage kontrol af krydsoverensstemmelse på grund af manglende specificering af landbrugernes forpligtelser i et tilfælde, hvor de lovgivningsbestemte forvaltningskrav endnu ikke var defineret i forhold til et direktiv. Medlemsstaternes forpligtelse til at foretage denne form for kontrol forudsætter nemlig, at de nationale myndigheder på forhånd har defineret de krav, som landbrugerne skal opfylde, således at fraværet af en sådan præcisering og dermed af kontrol af krydsoverensstemmelse bør føre til, at Kommissionen konstaterer en mangel.
46.      Hvad endelig angår den teleologiske fortolkning er Rettens ræsonnement efter min opfattelse ligeledes i strid med formålet med forordning nr. 1306/2013 og navnlig med de regler om krydsoverensstemmelse, der er fastsat i denne forordning. I denne henseende er det tilstrækkeligt at erindre om, at disse regler har til formål at sikre en forbindelse mellem Unionens finansiering på grundlag af fondene og modtagerne af denne finansierings gennemførelse af de mål, der forfølges med andre EU-politikker, såsom miljøbeskyttelse. Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 46, finansierer fondene kun interventioner, der gennemføres i overensstemmelse med de EU-retlige bestemmelser. Det formål, der forfølges med forordning nr. 1306/2013 om indførelse af krydsoverensstemmelsesordningen, og formålet med de regler, der er fastsat heri, ville imidlertid blive bragt i fare, hvis denne forordnings artikel
93, stk. 2, blev fortolket således, at denne bestemmelse gjorde det muligt for medlemsstaterne at unddrage sig deres kontrolpligt ved at påberåbe sig deres egen undladelse af at give præciseringer med hensyn til de krav, som landbrugerne skal opfylde i henhold til de lovgivningsbestemte forvaltningskrav.
47.      Det følger af det ovenstående, at ingen af de grundlæggende principper, som Domstolen har fastslået vedrørende fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, gør det muligt at tiltræde Rettens fortolkning af artikel
93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, således som den fremgår af den appellerede doms præmis 78.
48.      De argumenter, som Kongeriget Spanien har fremført i sine skriftlige indlæg, kan ikke drage ovenstående konklusion i tvivl.
49.      For det første må argumentet
om, at anvendelsen af en finansiel korrektion ville være ensbetydende med, at landbrugerne straffes for fejl, der ikke kan tilregnes dem, i et tilfælde som det foreliggende, hvor specifikationerne vedrørende de lovgivningsbestemte forvaltningskrav ikke er blevet vedtaget af de nationale myndigheder, forkastes. I denne henseende er det tilstrækkeligt at anføre, at landbrugerne i henhold til artikel
91, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 kun kan pålægges sanktioner for manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne, som kan tilregnes dem, hvilket udelukker enhver overvæltning på landbrugerne af den finansielle korrektion, som Kommissionen har anvendt i den anfægtede afgørelse, og som kun de spanske myndigheder kan være ansvarlig for. Endvidere er proceduren for den efterprøvende regnskabsafslutning, som Kommissionen med rette har fremhævet, en procedure mellem denne institution og den pågældende medlemsstat, inden for rammerne af hvilken medlemsstaten er eneansvarlig i tilfælde af en mangel i form af manglende kontrol. Den skade, som medlemsstatens adfærd har forvoldt landbrugerne, kan endvidere give anledning til en erstatning for den tilsidesættelse af EU-retten, som den pågældende medlemsstat har begået.
50.      Selv hvis det antages, at Kommissionen først har henvist til artikel
95 i forordning nr. 1306/2013 for Domstolen i forbindelse med appellen, således som Kongeriget Spanien har gjort gældende, udgør en sådan henvisning for det andet ikke et nyt argument, der kan afvises. Kommissionen har nemlig henvist til denne bestemmelse, der er indeholdt i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 om reglerne om krydsoverensstemmelse, med henblik på at belyse den kontekstuelle fortolkning, som den mener, at denne forordnings artikel
93, stk. 2, skal undergives. Som det imidlertid er anført i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, var det nødvendigt med henblik på at afgøre, om Rettens fortolkning og anvendelse af bestemmelsen i den appellerede dom i den foreliggende sag var behæftet med fejl, at fastlægge betydningen af den i lyset af bl.a. dens normative sammenhæng. Det må derfor fastslås, at Kommissionens påberåbelse af artikel
95 i forordning nr. 1306/2013 var relevant og formelt korrekt i forbindelse med den analyse, der skulle foretages i den foreliggende sag.
51.      Hvad for det tredje angår Kongeriget Spaniens argument om, at de spanske myndigheder vurderede, at det ikke var nødvendigt at vedtage planer for genopretning eller bevaring af levesteder for beskyttede vilde plantearter eller andre bevaringsforanstaltninger i henhold til artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43, må det konstateres, at dette argument modsiges af selve indholdet af dekret nr. 63/2007, som beskrevet af Retten i den appellerede dom. Det fremgår nemlig af denne doms præmis 79, at dekret nr. 63/2007 ikke alene indeholdt en liste over de vilde plantearter, der var beskyttet i Castilla y León, men at det ligeledes foreskrev vedtagelse af planer for genopretning og bevaring af de nævnte arters levesteder. Dette viser, at der efter de spanske myndigheders opfattelse var behov for specifikke foranstaltninger for at gennemføre artikel
6, stk. 1 og 2, i direktiv 92/43 på tidspunktet for vedtagelsen af listen over vilde plantearter i Castilla y León.
52.      I lyset af det ovenstående må det fastslås, at Retten begik en retlig fejl i forbindelse med sin fortolkning af artikel 93, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 ved på grundlag af denne bestemmelse at konkludere i den appellerede doms præmis 82, at Kongeriget Spanien kunne tilbagevise den konklusion, som Kommissionen havde fremsat i sit endelige standpunkt, hvorefter den nævnte medlemsstats kontrol af krydsoverensstemmelse for det lovgivningsbestemte forvaltningskrav
nr. 3 var mangelfuld.
53.      Det andet appelanbringende bør efter min opfattelse tages til følge, hvilket nødvendigvis indebærer ophævelse af den appellerede dom. Da Domstolen i øvrigt råder over tilstrækkelige oplysninger for at tage endelig stilling til det første anbringendes andet led i søgsmålet i første instans, bør Domstolen i overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, træffe afgørelse om at forkaste dette led. For så vidt som Retten ikke i første instans traf afgørelse om realiteten vedrørende Kongeriget Spaniens første anbringendes femte og sjette led samt denne medlemsstats andet anbringende, bør sagen endelig hjemvises til Retten.
Forslag til afgørelse
54.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–      Den Europæiske Unions Rets dom af 20. november 2024, Spanien mod Kommissionen (T-508/22, EU:T:2024:855), ophæves.
–      Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om realiteten vedrørende det første anbringendes femte og sjette led samt det andet anbringende.
–      Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      EUT 2022, L 157, s. 15, herefter »den omtvistede afgørelse«.
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549).
4 –      Herefter »den fælles landbrugspolitik«.
5 –      Herefter »det lovbestemte forvaltningskrav nr. 3«.
6 –      Rådets direktiv af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7).
7 –      Herefter under ét »fondene«.
8 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) af 2.12.2021 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1306/2013 (EUT 2021, L 435, s. 187).
9 –      Kommissionens gennemførelsesforordning af 17.7.2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 227, s. 69) (herefter »gennemførelsesforordning nr. 809/2014)«.
10 –      Kommissionens gennemførelsesforordning af 6.8.2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT 2014, L 255, s. 59), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/56 af 12.1.2018 (EUT 2018, L 10, s. 9) (herefter »gennemførelsesforordning nr. 908/2014«).
11 –      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (dekret nr. 63/2007 om oprettelse af katalog over beskyttede planter i Castilla y León og beskyttelsesordningen kaldet »mikroreservat for planter«) af 14.6.2007 (BOCL nr. 119 af 20.6.2007, s. 13197) herefter »dekret nr. 63/2007«).
12 –      Jf. bl.a. dom af 11.1.2001, Grækenland mod Kommissionen (C-247/98, EU:C:2001:4, præmis 14), citeret i den appellerede dom.
13 –      Jf. dom af 6.11.2014, Nederlandene mod Kommissionen (C-610/13 P, EU:C:2014:2349, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
14 –      Jf. i denne henseende 55. betragtning til forordning nr. 1306/2013.
15 –      Jf. i denne henseende også den appellerede doms præmis 79.
16 –      Jf. bl.a. dom af 22.2.2024, Landkreis Jerichower Land (C-85/23, EU:C:2024:161, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
17 –      Jf. ligeledes versionerne af denne bestemmelse på bl.a. engelsk (»implemented«), tysk (»umgesetzt«), italiensk (»attuate«), portugisisk (»transpostas«), nederlandsk (»omgezet«), litauisk (»įgyvendintos«), slovakisk (»transponovanom«), dansk (»gennemført«) og estisk (»rakendatutena«).