61995CC0248_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In de onderhavige zaken verzoekt het Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen het Hof om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van de gemeenschapsverordeningen betreffende de structurele sanering van de binnenvaart.
De toepasselijke communautaire bepalingen
2 Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart(1), is een reactie op de structurele overcapaciteit bij de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland. Deze verordening, die is gebaseerd op artikel 75 van het Verdrag, voorziet in een op gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopactie voor binnenvaartschepen, waarvan de kosten evenwel door de sector zelf worden gedragen. Afgezien van een aantal uitzonderingen is zij van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een Lid-Staat of worden geëxploiteerd door een in een Lid-Staat gevestigde onderneming.
3 De betrokken Lid-Staten moeten een sloopfonds oprichten, dat door de bevoegde nationale autoriteiten wordt beheerd. Voor elk fonds moeten twee afzonderlijke rekeningen worden ingericht, een voor droge-ladingschepen en duwboten en een voor tankschepen.(2)
4 De eigenaars van onder de verordening vallende vaartuigen moeten een jaarlijkse bijdrage in het betrokken fonds storten.(3) De eigenaar die een vaartuig sloopt, ontvangt uit het fonds waaronder het vaartuig ressorteert, een sloopuitkering binnen de grenzen van de beschikbare financiële middelen.(4) De hoogte van de jaarlijkse bijdrage en van de sloopuitkeringen wordt door de Commissie bepaald.(5) De bijdragen en uitkeringen worden voor vrachtschepen berekend naar het laadvermogen, voor duwboten naar het voortstuwingsvermogen.(6) De Commissie moet ervoor zorgen, dat de tarieven van de bijdragen zodanig zijn, dat de fondsen over voldoende financiële middelen beschikken om effectief te kunnen bijdragen aan een vermindering van het structureel gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de binnenvaart, rekening houdend met de moeilijke economische situatie van de sector.(7) Alvorens te beslissen moet de Commissie de Lid-Staten en de op communautair niveau representatieve binnenvaartorganisatie raadplegen; bij haar besluiten moet zij ook rekening houden met de resultaten van de observatie van de vervoersmarkten in de Gemeenschap en met de te verwachten ontwikkeling daarvan, evenals met de noodzaak te voorkomen, dat de mededinging verstoord wordt in een mate die in strijd is met het algemeen belang.(8)
5 De verordening van de Raad voert ook een zogenoemde "oud-voor-nieuw-regeling" in. Deze moet voorkomen, dat het effect van de sloopactie teniet wordt gedaan door de ingebruikneming op de markt van nieuw gebouwde vaartuigen. Volgens deze regeling mogen op de binnenwateren geen nieuwe vaartuigen in gebruik worden genomen, tenzij de eigenaar van het nieuwe vaartuig een gelijkwaardig tonnage laat slopen zonder daarvoor een sloopuitkering te ontvangen, of, indien hij geen scheepsruimte laat slopen, aan het betrokken fonds een speciale bijdrage betaalt die gelijk is aan de vastgestelde sloopuitkering voor een tonnage gelijk aan die van het nieuwe vaartuig, of aan het verschil tussen de tonnage van het nieuwe vaartuig en de gesloopte tonnage.(9)
6 Ten slotte moet de Commissie volgens de verordening twee jaar na de inwerkingtreding ervan het effect van de in het kader van de uitvoering ervan genomen maatregelen evalueren en daarover verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad.(10)
7 Verordening (EEG) nr. 1102/89 van de Commissie van 27 april 1989(11), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3685/89 van de Commissie(12), stelt de jaarlijkse bijdragen, sloopuitkeringen en toekenningsvoorwaarden voor sloopuitkeringen vast, rekening houdend met de noodzaak de capaciteit van de vloten ten aanzien van droge-ladingschepen en duwboten met 10 % en ten aanzien van tankschepen met 15 % te verminderen.(13) In deze verordening wordt een budget van in totaal 130,5 miljoen ECU, waarvan 81,2 miljoen ECU voor droge-ladingschepen, 44,3 miljoen ECU voor tankschepen en 5 miljoen ECU voor duwboten, noodzakelijk geacht.(14) In artikel 3, lid 1, van de verordening, zoals gewijzigd, zijn de tarieven van de bijdragen als volgt vastgelegd:
"(...)
droge-ladingschepen
- motorvrachtschepen: 1,00 ECU/ton - vrachtduwbakken: 0,70 ECU/ton - sleepvrachtschepen: 0,36 ECU/ton
tankschepen
- motortankschepen: 3,00 ECU/ton - tankduwbakken: 1,50 ECU/ton - sleeptankschepen: 0,54 ECU/ton
duwboten
- 0,40 ECU/kW".
8 Krachtens artikel 3, lid 2, worden de jaarlijkse bijdragen verlaagd voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton en voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton.
9 Artikel 5, lid 1, van de verordening van de Commissie, zoals gewijzigd, bepaalt:
"Het bedrag van de sloopuitkering ligt voor de verschillende typen en categorieën schepen binnen een marge van 70 tot 100 % van de volgende waarden:
droge-ladingschepen
- motorvrachtschepen: 120 ECU/ton - vrachtduwbakken: 60 ECU/ton - sleepvrachtschepen: 43 ECU/ton
tankschepen
- motortankschepen: 216 ECU/ton - tankduwbakken: 108 ECU/ton - sleeptankschepen: 39 ECU/ton
duwboten
- 240 ECU/kW."
10 Krachtens artikel 5, lid 2, worden de maximumbedragen van de sloopuitkeringen verlaagd voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton en voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton.
11 De aanvrager van een sloopuitkering vermeldt in zijn aanvraag het percentage, binnen een marge van 70 tot 100 %, dat hij als uitkering wenst te ontvangen.(15) Geldig ingediende aanvragen voor sloopuitkeringen ten belope van 70 % worden binnen de grenzen van de budgettaire middelen zonder meer beschouwd als door het Fonds aanvaard.(16) De autoriteiten van het Fonds delen de aanvrager van een sloopuitkering ten belope van meer dan 70 % mee, of zijn aanvraag geaccepteerd dan wel geweigerd is.(17)
De feiten en de vragen van de nationale rechter
12 Verzoekers in de hoofdgedingen, SAM Schiffahrt GmbH (hierna: "SAM") en Stapf, zijn eigenaar van motorvrachtschepen waarmee zij goederen over de Rijn, de zijrivieren daarvan en de West-Duitse kanalen vervoeren. Zij komen op tegen de beschikkingen van de bevoegde Duitse autoriteit, de Wasser- und Schiffahrtsdirektion West, waarbij op de voet van de gemeenschapsverordeningen hun bijdragen aan het betrokken sloopfonds voor het boekjaar 1990 zijn vastgesteld. Na de afwijzing van hun beroepen door het Verwaltungsgericht stelden zij hoger beroep in bij het Oberverwaltungsgericht, dat het Hof in de twee zaken de volgende identieke vragen stelde:
"1) Was de vaststelling van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 en de verordeningen (EEG) nrs. 1102/89 van 27 april 1989 en 3685/89 van 8 december 1989 van de Commissie dienstig in de zin van artikel 75, lid 1, sub c, EEG-Verdrag?
2) Zo ja, kunnen die verordeningen ongeldig worden, wanneer zij na de vaststelling ervan niet meer dienstig zijn in de zin van artikel 75, lid 1, sub c, EEG-Verdrag?
3) Voor zover de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, waren die verordeningen op het voor de bijdrageheffing voor het jaar 1990 beslissende tijdstip nog dienstig?
4) Wordt door de in die verordeningen vastgelegde verplichting tot betaling van bijdragen voor het jaar 1990 inbreuk gemaakt op communautaire grondrechten of ander gemeenschapsrecht, inzonderheid het eigendomsrecht, het recht op vrije beroepsuitoefening, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel?"
Analyse van de opgeworpen rechtsvragen
13 Met zijn eerste drie vragen wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de verordeningen van de Raad en de Commissie vanaf hun vaststelling ongeldig waren dan wel in het jaar 1990 ongeldig werden, omdat zij voor het vervoer niet dienstig waren in de zin van artikel 75, lid 1, sub c, EEG-Verdrag (thans artikel 75, lid 1, sub d, EG-Verdrag). Met zijn laatste vraag wenst hij te vernemen, of de verordeningen ongeldig zijn omdat de verplichting tot betaling van bijdragen aan het sloopfonds in strijd is met het gemeenschapsrecht, inzonderheid met algemene beginselen.
14 Deze vragen geven treffend de problemen weer die de vele door SAM en Stapf voor de nationale rechter voorgedragen argumenten en stellingen ten betoge dat de verordeningen van de Gemeenschap ongeldig zijn, opwerpen. In de procedure voor het Hof hebben zij ieder afzonderlijk hun stellingen schriftelijk en mondeling beargumenteerd. Een nadere toelichting geven de verwijzingsbeschikkingen en de door Stapf bij het Oberverwaltungsgericht ingediende en bij zijn schriftelijke opmerkingen gevoegde memorie. Hun voornaamste stelling is, dat de gemeenschapsverordeningen hun doel volledig hebben gemist en helemaal niet dienstig waren in de zin van artikel 75, lid 1, sub c, van het Verdrag. Voorts maken de verordeningen inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling, zoals in het bijzonder neergelegd in artikel 7 EEG-Verdrag (thans artikel 6 EG-Verdrag) en in de artikelen 14 en 18 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
15 SAM en Stapf beklemtonen, dat de sloop van vaartuigen niet als een doel op zich kan worden beschouwd; het succes van het sloopprogramma kan alleen hieraan worden beoordeeld, of de doelstellingen, namelijk voor structurele sanering te zorgen, concurrentievervalsingen te voorkomen en het bevrachtingsniveau te verhogen, zijn bereikt. Onder verwijzing naar twee documenten van de Bundesminister für Verkehr(18) merkt SAM op, dat het aantal vaartuigen en de tonnage vanaf 1970 tot 1990 aanzienlijk zijn gedaald, doch dat de economische situatie van de binnenvaart desondanks is verslechterd. Stapf merkt op, dat het vrachtvolume en de prijzen aanmerkelijk lager zijn in 1995 dan in 1957. De verslechterde situatie heeft geleid tot het faillissement van vele marktdeelnemers wier situatie door de verplichting aan het sloopfonds bij te dragen, is verergerd.
16 Het sloopprogramma gaat, aldus SAM en Stapf, ervan uit, dat het slechts een kwestie is van verdeling van een vast vrachtvolume over minder vaartuigen. De binnenvaart concurreert evenwel met het vervoer over de weg en per spoor. Het programma heeft tot gevolg, concurrerende marktdeelnemers te dwingen tot financiering van de sloop van vaartuigen van niet-concurrerende marktdeelnemers die door de werking van de wetten van de markt hoe dan ook de markt hadden moeten verlaten. Concurrerende marktdeelnemers worden dus extra belast zonder enig voordeel te krijgen. De extra last en de daaruit voortvloeiende verminderde flexibiliteit op de markt maken het moeilijker de scherpere mededinging in de binnenvaart (met name van vaartuigen uit Nederland en de Oost-Europese landen) en van het spoorweg- en het wegvervoer te lijf te gaan. De gemeenschapsverordeningen benadelen de binnenvaart ten opzichte van laatstgenoemde sectoren. Zij zijn ook onbillijk voor de Duitse scheepseigenaars die, voordat de gemeenschapsregeling werd ingevoerd, reeds aan een nationaal fonds bijdroegen.
17 Tot staving van hun hoofdstellingen dragen SAM en Stapf een aantal nadere argumenten voor:
- Er is geen overcapaciteit in de sector; in 1990 ontstond juist schaarste wegens een lange periode van lage-waterstand, waardoor klanten aan ander vervoer, vooral het spoor, verloren gingen. Overcapaciteit kan evengoed worden bestreden door een verbod om 's nachts of tijdens het weekeinde te varen (SAM).
- Het programma werkt vooral in het voordeel van grote scheepvaartmaatschappijen die de sloopuitkeringen in de bouw van nieuwe vaartuigen herinvesteren, waardoor het doel van structurele hervorming wordt ondermijnd (SAM).
- Een vermindering van de scheepsruimte kan niet van invloed zijn op de tarieven, daar deze van overheidswege worden vastgesteld (SAM).
- De hoogte van de bijdragen hangt af van het laadvermogen en er wordt geen rekening gehouden met de bezettingsgraad van de capaciteit van de individuele vaartuigen; het juiste criterium is de hoeveelheid vervoerde vracht (SAM).
- Er is geen rationele grond om sleepboten van de regeling uit te sluiten (Stapf).
- De voorziene ontwikkeling van de relevante markt was achterhaald, daar uitgegaan werd van gegevens uit 1976 (SAM en Stapf).
- De procedure voor het aanvragen van sloopuitkeringen is niets anders dan een verplichte loterij. Een scheepseigenaar moet beslissen, of hij een aanvraag voor het minimum van 70 % zal indienen dan wel het risico nemen een hogere uitkering aan te vragen. Er had een procedure kunnen worden ingesteld waarbij een enkel percentage op alle geldige aanvragen binnen de beschikbare financiële middelen werd toegepast (SAM en Stapf).
18 SAM en Stapf stellen subsidiair, dat ook al zou de verordening van de Raad op het tijdstip van de vaststelling ervan dienstig zijn geweest in de zin van artikel 75, lid 1, sub c, van het Verdrag, de Raad niettemin de verplichting had haar in te trekken zodra duidelijk werd, dat zij haar doel niet kon bereiken. Zij wijzen erop, dat artikel 10, lid 4, van de verordening van de Raad zelf voorziet in een procedure voor de evaluatie van het effect van de genomen maatregelen.
19 De Franse en de Duitse regering, de Raad en de Commissie stellen zich allen op het standpunt, dat geen van de door SAM en Stapf opgeworpen punten grond opleveren voor twijfel aan de geldigheid van de gemeenschapsverordeningen. Dat is ook mijn mening.
20 Het Hof heeft al in twee zaken, Teirlinck en Wiljo(19), gelegenheid gehad verordening nr. 1101/89 uit te leggen. In een andere zaak, Driessen(20), werd het Hof verzocht de geldigheid van de bijzondere bijdrageregeling van artikel 8, lid 1, sub a, van de verordening van de Raad in samenhang met de overgangsregeling van artikel 8, lid 3, sub a, te toetsen. In die zaak betoogden verzoekers in de hoofdgedingen, die vóór de inwerkingtreding van de verordening een order voor de bouw van vaartuigen hadden geplaatst, dat voormelde bepalingen onvoldoende rekening hielden met hun situatie. Het in die zaak door het Hof gewezen arrest bevat evenwel weinig aanwijzingen ter beslechting van de onderhavige zaken, waarin SAM en Stapf eigenlijk het sloopprogramma als zodanig ter discussie stellen.
21 Hun argumenten komen mijns inziens hierop neer, dat de Raad zijn normatieve bevoegdheden krachtens artikel 75, lid 1, sub c, van het Verdrag heeft overschreden door maatregelen vast te stellen die,
a) niet noodzakelijk waren omdat er geen structureel gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod was (alleen SAM);
b) niet dienstig waren - of het niet meer zijn - om het structureel gebrek aan evenwicht op te heffen;
c) de binnenvaart ten opzichte van andere vervoersectoren discrimineerden, althans bepaalde scheepseigenaars of de Duitse scheepseigenaars;
d) een schending van de fundamentele rechten van de scheepseigenaars opleverden.
22 Ofschoon SAM en Stapf zich volgens de verwijzingsbeschikkingen baseren op de artikelen 76, 78, 80, 85 en 92 van het Verdrag, hebben zij geen argumenten voorgedragen die een nader onderzoek van deze bepalingen rechtvaardigen. Evenmin blijkt duidelijk, in hoeverre deze bepalingen zouden zijn geschonden.
23 Bij het onderzoek van SAM's en Stapfs argumenten moeten de grenzen voor ogen worden gehouden waaraan de bevoegdheid van het Hof bij de toetsing van normatieve maatregelen van de Raad is gebonden. Deze grenzen vloeien voort uit het fundamentele beginsel van de scheiding der machten binnen de Gemeenschappen. Waar het Verdrag de Raad ruime normatieve bevoegdheden verleent, kan het Hof zijn eigen beoordeling van een economische situatie of van de noodzaak of de geschiktheid van de maatregelen niet in de plaats van die van de Raad stellen. Door zijn eigen opvatting over het door de Gemeenschappen te voeren economisch beleid op te leggen, zou het zich de normatieve rol van de Raad toeëigenen.(21)
24 Vooral op landbouwgebied heeft het Hof gelegenheid gehad in te gaan op de grenzen van zijn bevoegdheid bij de toetsing van de uitoefening van normatieve bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen. Lange tijd staat daar al vast, dat "de bevoegde gemeenschapsinstellingen (...) bij hun beleidsvorming op dit gebied [beschikken] over een ruime beoordelingsbevoegdheid, niet alleen met betrekking tot de vaststelling van de feitelijke grondslag voor hun actie, maar ook bij de omschrijving van de in het kader van de verdragsbepalingen nagestreefde doelstellingen en de keuze van de geschikte actiemiddelen".(22) Bijgevolg mag de rechter bij zijn controle op de uitoefening van zulk een bevoegdheid "alleen nagaan, of daarbij geen kennelijke dwaling of misbruik is begaan en of het betrokken gezagsorgaan zich niet kennelijk heeft begeven buiten de grenzen, aan zijn appreciatieve bevoegdheid gesteld".(23) Een soortgelijk standpunt heeft het Hof ingenomen bij de toetsing van de besluiten van de Hoge Autoriteit in het kader van het EGKS-Verdrag.(24)
25 Uiteraard geldt hetzelfde voor in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid genomen maatregelen. Het Hof verklaarde, "dat het Verdrag de Raad met de invoering van dit beleid belast en hem daartoe een ruime normatieve bevoegdheid geeft om passende gemeenschappelijke regels vast te stellen".(25) Zoals uit de onderhavige zaken blijkt, impliceert de uitoefening van deze bevoegdheden door de Raad het maken van moeilijke beleidskeuzes op basis van ingewikkelde economische gegevens.
26 Tegen deze achtergrond kom ik dan nu tot SAM's en Stapfs argumenten.
De gestelde afwezigheid van overcapaciteit
27 Ik kan kort zijn wat SAM's betoog betreft, dat het sloopprogramma nutteloos was omdat de binnenvaart geen overcapaciteit kende. SAM zelf spreekt deze bewering in haar schriftelijke opmerkingen tegen door op een structurele overcapaciteit van 15 tot 20 % te wijzen. De Commissie stelt onweersproken, dat de betrokken Lid-Staten ten tijde van de vaststelling van de verordening van de Raad het bestaan van een aanmerkelijke structurele overcapaciteit in de sector eenstemmig erkenden, een standpunt dat door de Internationale Binnenvaartunie werd gedeeld. Onder verwijzing naar haar mededeling van 23 mei 1995(26) verklaarde de Commissie verder - eveneens onweersproken - dat er volgens de binnenvaart in mei 1995 nog steeds een overcapaciteit van ongeveer 15 % bestond. Het voortbestaan van overcapaciteit in de sector tussen 1988 en 1993 blijkt ook duidelijk uit een krachtens artikel 10, lid 4, van de verordening van de Raad door de Commissie opgesteld rapport van 16 november 1993.(27)
28 De stellingen van de Commissie stroken met de cijfers in de voormelde rapporten van 8 december 1994 van de Bundesminister für Verkehr(28), die bij SAM's schriftelijke opmerkingen zijn gevoegd. De Bundesminister raamt de overcapaciteit van de Duitse vloot op ongeveer 15 % en merkt op, dat hetzelfde geldt voor de andere Lid-Staten.
29 Aangaande het argument, dat deze eventuele overcapaciteit had kunnen worden verholpen door een verbod om 's nachts en in het weekeinde te varen, is de keuze van het meest geschikte beleid, zoals al gezegd, in beginsel een zaak van de Raad. In elk geval valt moeilijk in te zien, hoe een dergelijk verbod de rentabiliteit van de binnenvaartondernemingen had kunnen verhogen. Indien, zoals SAM en Stapf betogen, de binnenvaart in scherpe concurrentie met andere vormen van vervoer stond, hadden de ernstige exploitatiebeperkingen verbonden aan een dergelijk verbod zeker geleid tot een groter verlies van ladingstromen aan het spoorweg- en het wegvervoer dan de vastgestelde maatregelen.
De geschiktheid van de gemeenschapsverordeningen
30 Volgens Stapf en SAM was het sloopprogramma geen dienstig antwoord op de crisis in de sector. Hiertoe baseren zij zich hoofdzakelijk op de stelling, dat het programma mislukt is. Het slaagde er niet in een structurele sanering te verzekeren, concurrentievervalsing te voorkomen of de vrachtprijzen te verhogen. De sector verkeert nog steeds in een crisis.
31 Dit argument overtuigt mij niet. In de eerste plaats wordt in de considerans van de verordening van de Raad nergens gezegd, dat zij tot doel heeft de vrachtprijzen te verhogen. Hoofddoel van de verordening is veeleer vermindering van de overcapaciteit in de sector om vraag en aanbod in de binnenscheepvaart op elkaar af te stemmen. Het enkele feit dat een verordening van de Raad niet of slechts ten dele in haar opzet slaagt, betekent nog niet, dat de Raad zijn normatieve bevoegdheid bij de vaststelling ervan heeft overschreden. Dat ware alleen het geval, indien de Raad bij de beoordeling van de economische gegevens een kennelijke fout zou hebben gemaakt of een beleid zou hebben gekozen dat ter oplossing van het probleem kennelijk ongeschikt is. Daarvan blijkt hier niet. Het sloopprogramma is integendeel tot op zekere hoogte geslaagd. Hoofddoel van het programma was de scheepsruimte in de binnenvaart te verminderen om het hoofd te bieden aan de constant dalende vraag. De Commissie heeft onweersproken verklaard, dat als gevolg van het sloopprogramma de capaciteit tussen 1 januari 1990 en 1 juli 1994 met ongeveer 8 % is gedaald. Bovendien blijkt uit het rapport van de Commissie van 16 november 1993(29), dat de prijzen van het droge-ladingvervoer in de periode 1988 tot 1991 sterker stegen dan de kosten. De conclusie van de Commissie in haar rapport, dat de verbetering in deze periode het gevolg was van de combinatie van een verminderde capaciteit en van een stabiele vraag, lijkt plausibel.
32 In 1992 en 1993 stortten de vrachtprijzen plotseling in, wat volgens het rapport van de Commissie te wijten was aan een recessie in voor de binnenvaart belangrijke sectoren, zoals de bouw, de kolen- en staalindustrie en de chemische industrie. In haar schriftelijke opmerkingen wijst SAM ook op een daling van het vrachtvolume met 30 tot 60 %. Volgens voormelde rapporten van 8 december 1994 van de Bundesminister für Verkehr daalden eveneens de vrachtprijzen, gemiddeld met 30 en 40 % en tot 60 % voor bepaalde goederen zoals kolen. Volgens de rapporten is deze daling gedeeltelijk te verklaren door tijdelijke economische moeilijkheden, doch in hoofdzaak door de verscherpte concurrentie na de afschaffing van de vaste vrachttarieven in de context van de liberalisering van de interne markt.
33 De door het sloopprogramma bereikte bescheiden vermindering van de scheepsruimte was duidelijk ontoereikend om een zo ernstige daling van de vraag en een dergelijke instorting van de vrachtprijzen op te vangen; de financiële middelen van de verschillende fondsen waren ontoereikend om aan de aanvragen voor sloopuitkeringen te voldoen.(30) Toch moet worden aangenomen, dat de geboekte capaciteitsvermindering heeft bijgedragen tot het voorkomen van een nog ernstigere verslechtering van de situatie in de sector, en dat het in zoverre gedeeltelijk is geslaagd.
34 Ik ben niet overtuigd door het argument van verzoekers, dat de verplichting om bij te dragen aan het sloopprogramma de concurrentie met het spoor- en het wegvervoer bemoeilijkte, met het gevolg dat de vervoersvraag in de binnenvaart verminderde. Om de hierna gegeven redenen is de binnenvaart mijns inziens niet zonder meer verwisselbaar met andere vormen van vervoer, in het bijzonder het wegvervoer (dat volgens de rapporten van de Bundesminister für Verkehr 54,1 % van het totale Duitse goederenvervoer verzorgt). Bovendien kan niet goed staande worden gehouden, dat de van de scheepseigenaars geheven vrij bescheiden nationale bijdrage (in de betrokken periode 3 231 DM voor SAM en 4 179 DM voor Stapf) hun bedrijfskosten dermate heeft verhoogd, dat hun concurrentiepositie erdoor werd aangetast. Gezien de aan het Hof overgelegde documenten lijkt het veeleer zo te zijn, dat SAM en Stapf jammer genoeg in een marktsector opereren waarin de effecten van een ernstige recessie en een marktliberalisering door de bestaande overcapaciteit versterkt zijn.
35 In geen geval aanvaard ik, dat er voor de scheepseigenaars geen voordeel stond tegenover hun bijdragebetaling. Wellicht zouden minder rendabel werkende marktdeelnemers ook zonder het sloopprogramma uiteindelijk toch van de markt zijn verdwenen (ofschoon dit ook bij ondergekapitaliseerde rendabele bedrijven het geval kon zijn). Toch kan redelijkerwijs worden aangenomen, dat de door het programma gegeven aansporing om de sector te verlaten, de capaciteitsdaling heeft versneld. Bovendien kon een dergelijke vermindering ordelijk verlopen, doordat de scheepseigenaars de sector onder redelijke financiële voorwaarden konden verlaten. Het strookt met de doelstellingen van het Verdrag, zoals opgesomd in artikel 2 en nagestreefd in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, dat in uitzonderlijke omstandigheden rekening wordt gehouden met de mogelijkheid om van overheidswege in de markt in te grijpen om de brutale gevolgen af te zwakken die het vrije spel van de marktwetten anders op economisch en sociaal vlak zouden hebben.(31)
36 Op SAM's argumenten, dat een vermindering van de scheepsruimte geen invloed kan hebben op de vrachttarieven omdat deze tarieven van overheidswege worden vastgesteld, antwoordt de Commissie, dat het systeem van vaste vrachttarieven dat in Duitsland gold, niet op het internationaal vervoer van toepassing was. Ook al werden vaste tarieven toegepast, maakte een vermindering van de capaciteit van de vloot nochtans een betere exploitatie van de vaartuigen mogelijk.
37 SAM's en Stapfs argument, dat de procedure voor de toekenning van sloopuitkeringen een verplichte loterij is, lijkt mij irrelevant voor de hoofdgedingen, die de heffing van de jaarlijkse bijdrage aan het fonds betreffen. Indien de toekenningsprocedure onrechtmatig werd geacht, zou dit slechts een gedeeltelijke ongeldigheid kunnen meebrengen en geen invloed hebben op de verplichting tot bijdragebetaling. In ieder geval zijn de door de Commissie gegeven redenen ter rechtvaardiging van de bijdrageverplichting mijns inziens overtuigend. Met name deel ik haar standpunt, dat deze methode het best mogelijk gebruik van de beperkte beschikbare financiële middelen garandeert. Ook heeft die methode voor degenen die de sector graag willen verlaten het voordeel, binnen de grenzen van de beschikbare middelen te kunnen kiezen voor een gegarandeerde minimumuitkering.
38 De tweede vraag van de nationale rechter, betreffende de principiële kwestie, of een op het tijdstip van haar vaststelling geldige gemeenschapsverordening achteraf ongeldig kan worden, behoeft het Hof mijns inziens niet specifiek te beantwoorden. De onderhavige zaken lijken mij geen geschikte context voor een onderzoek van deze vraag, die meer aandacht verdient dan er in casu aan is besteed. Over het algemeen kan zoals het Hof heeft verklaard(32), de geldigheid van een maatregel alleen worden beoordeeld op basis van de situatie ten tijde van de vaststelling ervan. Toch kunnen er mijns inziens omstandigheden zijn waarin de gemeenschapswetgever een maatregel moet intrekken of wijzigen om rekening te houden met latere ontwikkelingen; dat kan bijvoorbeeld het geval zijn, wanneer een maatregel na zijn vaststelling discriminerende gevolgen ontwikkelt of volledig zijn doel heeft bereikt zodat er geen rechtvaardiging meer is voor de aan particulieren opgelegde last.
39 Die situatie doet zich hier echter kennelijk niet voor. De betrokken periode in de hoofdgedingen is het boekjaar 1990, het eerste jaar waarin de verordening van de Raad toepasselijk was.(33) Aangezien er een aanzienlijke overcapaciteit bleef bestaan zoals gezegd (zie punten 27 en 28), was de Raad gerechtigd de maatregelen tot vermindering van deze capaciteit te handhaven. Ook bij de recente vaststelling van verordeningen nrs. 2819/95(34) en 2254/96(35) is de Raad er kennelijk van uitgegaan, dat de actie van de Gemeenschap hoofdzakelijk in de vorm van een sloopprogramma op basis van solidariteit tussen de ondernemingen moest worden voortgezet en heeft hij deze actie alleen versterkt door te voorzien in aanvullende financiële middelen uit de nationale en de gemeenschapsfondsen.(36)
De gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling
40 Volgens SAM en Stapf maakt de verordening van de Raad in meerdere opzichten inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling. Allereerst discrimineert zij de Duitse scheepseigenaars, omdat deze al aan een nationaal fonds bijdroegen vóórdat de gemeenschapsregeling werd ingevoerd. Dit argument faalt. Het zou onmogelijk zijn gemeenschapsregels vast te stellen, indien daarbij rekening moest worden gehouden met het bestaan, de aard en de draagwijdte van eerdere nationale interventiemaatregelen. Bovendien veronderstelt het begrip gemeenschappelijk beleid, dat uiteenlopende nationale regelingen worden vervangen door gemeenschappelijke. Hoe dan ook bestonden blijkens de vierde overweging van de considerans van de verordening van de Raad in "bepaalde Lid-Staten" reeds nationale sloopacties.
41 In de tweede plaats betogen SAM en Stapf, dat de verordening van de Raad het vervoer over de binnenwateren ten opzichte van het spoorweg- en het wegvervoer discrimineert. Uit niets blijkt evenwel, dat de Raad zich ten onrechte op het standpunt stelde, dat de binnenvaartondernemingen in een objectief verschillende positie verkeerden dan de bedrijven in andere vervoersectoren en dat een specifieke actie in die sector noodzakelijk was. De binnenvaart is duidelijk niet volledig verwisselbaar met andere vormen van vervoer. Zij is bijzonder geschikt voor het goedkoop vervoeren van grote ladingen over lange afstanden. Daar zij op het net van binnenwaterwegen aangewezen is, mist zij anderzijds de flexibiliteit van het spoorweg- en vooral van het wegvervoer. De Raad kwam tot de slotsom, dat er al enige tijd een structurele overcapaciteit in de binnenvaart was en dat er in de komende jaren geen stijging van de vraag was te verwachten; anderzijds bleef het aandeel van de binnenvaart in de vervoersmarkt als geheel afnemen als gevolg van het voortschrijdend veranderingsproces in de basisindustrieën, haar voornaamste clientèle.(37) Zo gezien was het mijns inziens geheel gerechtvaardigd, dat de Raad specifieke maatregelen voor de binnenvaart nam om de overcapaciteit in de sector weg te werken.
42 In de derde plaats is er volgens Stapf geen reden om sleepboten van de sloopregeling uit te sluiten. De Commissie heeft evenwel in haar schriftelijke opmerkingen onweersproken uitgelegd, dat sleepboten reeds lange tijd geen echte vervoersfunctie in de binnenvaart meer vervullen en hoofdzakelijk als hulpschepen in de havens worden gebruikt. Zij dragen derhalve niet bij tot de overcapaciteit in de binnenvaart.
43 In de vierde plaats klaagt SAM erover, dat de hoogte van de bijdrage op basis van het laadvermogen wordt vastgesteld en geen rekening houdt met de bezettingsgraad van de individuele vaartuigen. Dit argument overtuigt mij niet. De bijdrage wordt niet forfaitair, doch op basis van het laadvermogen van elk vaartuig vastgesteld. Mijns inziens mocht de Raad stellig aannemen, dat een bijdrage bedoeld om een vermindering van de scheepsruimte te financieren moest worden berekend naar de tonnage die een bepaalde boot aan de totale capaciteit van de vloot toevoegt. Bovendien had, zoals de Commissie opmerkt, de berekening van de bijdrage op basis van de jaarlijkse bezettingsgraad van elk vaartuig grote beheers- en controlemoeilijkheden opgeleverd. Aangaande SAM's argument, dat het sloopprogramma vooral in het voordeel van de grote reders is, die de slooppremies in de bouw van nieuwe vaartuigen investeren, is het mijns inziens heel begrijpelijk dat de Commissie deze redenering moeilijk kan volgen. Door de eigenaar van een nieuw vaartuig te verplichten een bijzondere bijdrage aan het betrokken fonds te betalen ten belope van de sloopuitkering overeenkomend met de tonnage van het nieuwe vaartuig, voorkomt de verordening, dat het effect van de sloopactie teniet wordt gedaan door de ingebruikneming van nieuwe vaartuigen.(38)
44 Ten slotte betogen SAM en Stapf, dat het sloopprogramma hen benadeelt ten opzichte van hun concurrenten uit Nederland en de Oost-Europese landen. Het is moeilijk te begrijpen, hoe het sloopprogramma de Duitse scheepseigenaars kan benadelen ten opzichte van concurrenten uit andere Lid-Staten, aangezien laatstgenoemden eveneens bijdragen aan een sloopfonds moeten betalen. Voorts zie ik niet, welke relevantie SAM's betoog ter terechtzitting, dat de Nederlandse ondernemingen verschillende vormen van staatssteun krijgen, kan hebben voor de vraag van de geldigheid van het sloopprogramma.
45 De gemeenschapsondernemingen kunnen wel worden benadeeld ten opzichte van concurrenten uit derde landen die met niet in een Lid-Staat geregistreerde vaartuigen varen en dus niet aan het communautaire sloopprogramma onderworpen zijn. Het is zeker wenselijk, dat de Gemeenschap waar nodig met derde landen overeenkomsten tracht te sluiten om te voorkomen dat interventiemaatregelen als de onderhavige worden ondermijnd. In de laatste overweging van de considerans van de verordening van de Raad wordt overigens gezegd, dat het wenselijk zou zijn, dat Zwitserland soortgelijke maatregelen neemt, en dat dit land zich daartoe bereid heeft getoond. Uiteraard worden door de Gemeenschap eenzijdig genomen interventiemaatregelen echter niet ongeldig, omdat een dergelijke overeenkomst met de betrokken derde landen niet tot stand is gekomen. Uit de rapporten van 8 december 1994 van de Bundesminister blijkt hoe dan ook, dat de Duitse en de Nederlandse vloot samen 88 % van het totale verkeer op de Duitse binnenwateren in handen hebben. De Nederlandse ondernemingen zijn met een marktaandeel van 43 % (tegenover 45 % voor de Duitse ondernemingen) duidelijk de belangrijkste concurrenten van de Duitse ondernemingen.
De gestelde schending van fundamentele rechten
46 SAM en Stapf stellen, dat de gemeenschapsverordeningen hun fundamentele rechten schenden, inzonderheid het discriminatieverbod, het eigendomsrecht en het recht op vrije beroepsuitoefening.
47 Het is vaste rechtspraak, dat de eerbiediging van de fundamentele rechten tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht behoort en dat het Hof, wanneer het de eerbiediging van die rechten verzekert, rekening houdt met de constitutionele tradities van de Lid-Staten en met internationale verdragen, in het bijzonder het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: "EVRM"), dat in dit verband van bijzondere betekenis is. Artikel F, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie waarin is bepaald dat de Unie de grondrechten eerbiedigt zoals die worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lid-Staten voortvloeien, legt de rechtspraak van het Hof vast in het Verdrag.(39)
48
Om de reeds aangegeven redenen is er mijns inziens in casu geen schending van het discriminatieverbod. Aangaande het eigendomsrecht en het recht op vrije beroepsuitoefening heeft het Hof bovendien het volgende verklaard:
"Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun maatschappelijke functie worden beschouwd. Bijgevolg kunnen de uitoefening van het eigendomsrecht en de vrijheid van beroepsuitoefening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover die beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige, onduldbare ingreep waardoor de aldus gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast."(40)
49 Zoals de Commissie opmerkt, zijn de betrokken gemeenschapsbepalingen in het kader van het gemeenschappelijk vervoersbeleid vastgesteld ter bereiking van door de Gemeenschap nagestreefde doelstellingen van algemeen belang. De vrij bescheiden bijdrageplicht van de scheepseigenaars kan bezwaarlijk worden beschouwd als een onevenredige, onduldbare ingreep waardoor hun rechten in hun kern worden aangetast.
Conclusie
50 Mitsdien dienen de vragen van het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mijns inziens te worden beantwoord als volgt:
"Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad en van de verordeningen (EEG) nrs. 1102/89 en 3685/89 van de Commissie kunnen aantasten."
(1) - PB 1989, L 116, blz. 25. De verordening is inmiddels gewijzigd bij verordeningen (EEG) nr. 3572/90 (PB 1990, L 353, blz. 12), (EG) nr. 844/94 (PB 1994, L 98, blz. 1), (EG) nr. 3314/94 (PB 1994, L 350, blz. 8), (EG) nr. 2819/95 (PB 1995, L 292, blz. 7) en (EG) nr. 2254/96 (PB 1996, L 304, blz. 1) van de Raad, alsmede bij verordeningen (EG) nr. 2812/94 (PB 1994, L 298, blz. 22) en (EG) nr. 2310/96 (PB 1996, L 313, blz. 8) van de Commissie. Deze wijzigingen zijn niet van rechtstreeks belang voor de onderhavige zaken.
(2) - Artikel 3.
(3) - Artikel 4.
(4) - Artikel 5.
(5) - Artikel 6, lid 1.
(6) - Artikel 6, lid 3.
(7) - Artikel 6, lid 4.
(8) - Artikel 6, lid 7.
(9) - Artikel 8, lid 1.
(10) - Artikel 10, lid 4.
(11) - Verordening (EEG) nr. 1102/89 van de Commissie van 27 april 1989 ter vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad inzake de structurele sanering van de binnenvaart (PB 1989, L 116, blz. 30).
(12) - Verordening (EEG) nr. 3685/89 van de Commissie van 8 december 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1102/89 ter vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad inzake de structurele sanering van de binnenvaart (PB 1989, L 360, blz. 20). Verordening nr. 1102/89 is inmiddels gewijzigd bij verordeningen (EEG) nr. 317/91 (PB 1991, L 37, blz. 27), (EEG) nr. 3690/92 (PB 1992, L 374, blz. 22), (EG) nr. 3433/93 (PB 1993, L 314, blz. 10), (EG) nr. 3039/94 (PB 1994, L 322, blz. 11) en (EG) nr. 2326/96 (PB 1996, L 316, blz. 13). Deze wijzigingen zijn niet van rechtstreeks belang voor de onderhavige zaken.
(13) - Artikel 1, lid 1.
(14) - Artikel 1, lid 2.
(15) - Artikel 6, lid 2.
(16) - Artikel 6, lid 3.
(17) - Artikel 6, lid 4.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts sowie Statement des Bundesministers für Verkehr zum Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, beide van 8 december 1994.
(19) - Arresten van 1 juni 1995 (zaak C-414/93, Teirlinck, Jurispr. 1995, blz. I-1339) en 30 januari 1997 (zaak C-178/95, Wiljo, Jurispr. 1997, blz. I-585).
(20) - Arrest van 5 oktober 1993 (gevoegde zaken C-13/92, C-14/92, C-15/92 en C-16/92, Driessen e.a., Jurispr. 1993, blz. I-4751).
(21) - Zie A. G. Toth, The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, Band I, Oxford 1990, blz. 338 en volgende.
(22) - Arrest van 17 december 1981 (gevoegde zaken 197/80-200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Ludwigshafener Walzmühle, Jurispr. 1981, blz. 3211, r.o. 37).
Zie ook arresten van 25 mei 1978 (zaak 136/77, Racke, Jurispr. 1978, blz. 1245, r.o. 4), 12 juli 1979 (zaak 166/78, Italië/Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575, r.o. 14) en 29 oktober 1980 (zaak 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333, r.o. 25). Zie ook met betrekking tot in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek genomen maatregelen, conclusie advocaat-generaal Léger van 26 september 1996 (zaken C-150/94, Verenigd Koninkrijk/Raad, en C-284/94, Spanje/Raad, punten 89-93).
(23) - Arrest Roquette Frères (reeds aangehaald, r.o. 25).
(24) - Arrest van 21 maart 1955 (zaak 6/54, Nederland/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1954-1955, blz. 213).
(25) - Arrest van 28 november 1978 (zaak 97/78, Schumalla, Jurispr. 1978, blz. 2311, r.o. 4).
(26) - Mededeling van de Commissie over een gemeenschappelijk beleid inzake de ordening van de markt voor de binnenvaart en begeleidende maatregel, COM(95) 199 def., nrs. 14 en 20.
(27) - Verslag van de Commissie over het effect van de structurele saneringsmaatregelen in de binnenvaart, zoals deze bij verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 werden ingevoerd, COM(93) 553 def.
(28) - Zie voetnoot 18.
(29) - Aangehaald in voetnoot 27.
(30) - Zie de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 2819/95 (aangehaald in voetnoot 1).
(31) - Voor een soortgelijke vraag in verband met het EGKS-Verdrag, zie de conclusie van advocaat-generaal Capotorti bij het arrest van 18 maart 1980 (gevoegde zaken 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78 en 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 en 85/79, Valsabbia, Jurispr. 1980, blz. 907, punt 5).
(32) - Arrest van 7 februari 1979 (gevoegde zaken 15/76 en 16/76, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321, r.o. 7).
(33) - Artikel 10, lid 1.
(34) - Geciteerd in voetnoot 1.
(35) - Geciteerd in voetnoot 1.
(36) - In de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 2819/95.
(37) - Eerste en tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1101/89.
(38) - Artikel 8, lid 1.
(39) - Zie laatstelijk advies 2/94 van 28 maart 1996 (Jurispr. 1996, blz. I-1759, punten 32 en 33) en mijn conclusie bij het arrest van 30 juli 1996 (zaak C-84/95 Bosphorus, Jurispr. 1996, blz. I-3953, punten 51 en 52).
(40) - Arrest van 5 oktober 1994 (zaak C-280/93, Duitsland/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-4973, r.o. 78) en arrest Bosphorus (aangehaald in voetnoot 39, r.o. 21).