61999CC0266_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I Voorwerp van de procedure
1. In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten (hierna: richtlijn"), wat het nitraatgehalte van het oppervlaktewater in Bretagne betreft, niet of niet volledig om te zetten.
II De richtlijn
2. De in de onderhavige zaak relevante bepalingen van de richtlijn luiden als volgt:
Artikel 3
1. De lidstaten stellen voor alle punten waar monsters worden genomen of voor elk punt waar monsters worden genomen de waarden vast welke van toepassing zijn op het oppervlaktewater voor alle in bijlage II aangegeven parameters.
Voor wat betreft de parameters waarvoor geen enkele waarde is aangegeven in de tabel in bijlage II, kunnen de lidstaten de vaststelling van waarden ter uitvoering van de eerste alinea achterwege laten zolang de cijfers niet volgens de procedure van artikel 9 zijn bepaald.
2. De krachtens lid 1 vastgestelde waarden mogen niet minder streng zijn dan die vermeld in de kolommen I van bijlage II.
3. Waarden die in de kolommen G van bijlage II zijn vermeld, met al dan niet een overeenkomstige waarde in de kolommen I van dezelfde bijlage, zijn waarden die de lidstaten als richtwaarden zullen trachten te eerbiedigen onverminderd artikel 6.
Artikel 4
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te bewerkstelligen dat het oppervlaktewater in overeenstemming is met de ingevolge artikel 3 vastgestelde waarden. Daarbij past elke lidstaat deze richtlijn zonder onderscheid toe op nationale en grensoverschrijdende wateren.
2. In het kader van de doelstellingen van deze richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen om een gestadige verbetering van het leefmilieu te waarborgen. Te dien einde stellen zij een organisch actieplan met een tijdschema vast ter sanering van het oppervlaktewater, inzonderheid dat van categorie A3. Daarbij moeten de komende 10 jaar in het kader van de nationale programma's wezenlijke verbeteringen tot stand worden gebracht.
Bij de vaststelling van het in de eerste alinea bedoelde tijdschema zal enerzijds rekening worden gehouden met de noodzaak om de kwaliteit van het leefmilieu en met name van het water te verbeteren, anderzijds met de beperkingen van economische en technische aard die zich in de verschillende streken van de Gemeenschap voordoen of daarin kunnen optreden.
De Commissie zal de in de eerste alinea bedoelde actieplannen, met inbegrip van de tijdschema's, grondig bestuderen en zal in voorkomend geval hieromtrent passende voorstellen bij de Raad indienen.
3. Oppervlaktewater met minder gunstige fysische, chemische en microbiologische eigenschappen dan de met de wijze van behandeling A3 overeenkomende imperatieve grenswaarden, mag niet voor de productie van drinkwater worden gebruikt. Dergelijk water van slechtere kwaliteit mag evenwel bij uitzondering worden gebruikt indien een passende behandeling met inbegrip van menging wordt toegepast, waardoor alle kwaliteitskenmerken van het water kunnen worden gebracht op een niveau dat beantwoordt aan de kwaliteitsnormen voor drinkwater. De motieven voor een dergelijke uitzondering die berust op een plan voor het beheer van de watervoorraden binnen het betrokken gebied, dienen zo spoedig mogelijk aan de Commissie te worden medegedeeld voor wat de bestaande installaties betreft en van tevoren in geval van nieuwe installaties. De Commissie zal deze motieven grondig bestuderen en in voorkomend geval ter zake passende voorstellen bij de Raad indienen."
III De precontentieuze procedure
3. De richtlijn is op 25 juli 1975 in het Frans in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt. Volgens artikel 10 ervan moest de richtlijn binnen een termijn van twee jaar worden omgezet. Deze termijn liep dus voor de Franse Republiek af op 25 juli 1977. Wezenlijke verbeteringen" ter sanering van het oppervlaktewater moesten volgens artikel 4, lid 2, binnen tien jaar tot stand worden gebracht.
4. Naar aanleiding van verschillende klachten over het nitraatgehalte van het oppervlaktewater dat was bestemd voor productie van drinkwater in Bretagne, verzocht de Commissie Frankrijk op 1 april 1992 om nadere inlichtingen. Frankrijk antwoordde op 11 mei 1993. De aanmaningsbrief van de Commissie dateert van 30 november 1993. De opmerkingen van Frankrijk dienaangaande dateren van 1 februari 1994, 28 november 1994 en 1 maart 1995. Op 28 oktober 1997 zond de Commissie een met redenen omkleed advies. Daarin stelt de Commissie dat Frankrijk de krachtens artikel 4, leden 1, 2 en 3, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. De Commissie stelde een antwoordtermijn van twee maanden vanaf de kennisgeving. Frankrijk antwoordde bij brief van 2 januari 1998, waarin nadere inlichtingen binnen zes weken na het verstrijken van de termijn voor antwoord op het met redenen omkleed advies werden toegezegd. Op 18 juni 1998 verstrekte Frankrijk deze nadere inlichtingen. Op 15 juli 1999 stelde de Commissie bij het Hof beroep in tegen Frankrijk.
IV Argumenten van partijen
5. Volgens de Commissie heeft Frankrijk in Bretagne, wat de minimumvereisten voor de kwaliteit van oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater betreft, de drie leden van artikel 4 van de richtlijn geschonden. De Commissie baseert haar beroep op de volgende drie middelen:
1) Overschrijding van de grenswaarden voor nitraten (schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn).
2) Uitblijven van de vaststelling en indiening van een organisch actieplan met een tijdschema ter sanering van het oppervlaktewater (schending van artikel 4, lid 2, van de richtlijn).
3) Gebruik van oppervlaktewater van ontoereikende kwaliteit voor de productie van drinkwater zonder mededeling aan de Commissie van de desbetreffende plannen voor het beheer van de watervoorraden (schending van artikel 4, lid 3, van de richtlijn).
Derhalve concludeert de Commissie dat het het Hof behage:
vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens de richtlijn, inzonderheid artikel 4 ervan, op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet de nodige maatregelen te nemen om te bewerkstelligen dat de kwaliteit van het oppervlaktewater dat bestemd is voor productie van drinkwater, in overeenstemming is met de in artikel 3 vastgestelde waarden;
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
Frankrijk betwist niet de overschrijding van de grenswaarden van de richtlijn, doch betwist dat de situatie in de loop der jaren stelselmatig is verslechterd.
Sinds eind jaren tachtig heeft Frankrijk zich bovendien aanzienlijke inspanningen getroost met het oog op de verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater. Daartoe zijn verschillende programma's opgesteld, die overigens aan de Commissie zijn medegedeeld.
Frankrijk betwist niet dat oppervlaktewater is gebruikt met een hoger nitraatgehalte dan door de richtlijn toegestaan, doch is van mening dat zij de Commissie kennis heeft gegeven van de in dit opzicht benodigde beheersplannen.
Derhalve concludeert Frankrijk dat het het Hof behage:
de tweede grief van de Commissie volledig en de derde grief, voorzover hij betrekking heeft op het ontbreken van een plan voor het beheer van de watervoorraden, te verwerpen;
vast te stellen dat maatregelen zijn getroffen om passend en doeltreffend het probleem van de overschrijding van de grenswaarde van 50 mg/l nitraat in het water aan te pakken, dat soms op bepaalde punten van monsterneming van drinkwater en punten van verdeling is waargenomen.
V Beoordeling
6. Voor de goede orde bespreek ik de drie aan het beroep van de Commissie ten grondslag liggende middelen na elkaar:
A Artikel 4, lid 1, van de richtlijn (overschrijding van de grenswaarden)
7. Frankrijk betwist niet de bewering van de Commissie dat Frankrijk er niet in geslaagd is om voor al het oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater in Bretagne, te bewerkstelligen dat het maximumnitraatgehalte van 50 mg/l (artikel 4, lid 1, juncto artikel 3 van en bijlage II bij de richtlijn) niet wordt overschreden.
8. Op dit punt is de tekst van artikel 4, lid 1, eerste zin, van de richtlijn duidelijk en ondubbelzinnig, aangezien de lidstaten bij de afloop van de omzettingstermijn moesten bewerkstelligen dat voor al het oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater, het nitraatgehalte beneden de genoemde grenswaarden lag.
Deze verplichting is Frankrijk niet nagekomen.
B Artikel 4, lid 2, van de richtlijn (geen verbetering van het leefmilieu, ontbreken van een organisch actieplan)
9. Deze bepaling van de richtlijn behandelt twee punten:
10. In de eerste plaats moeten de lidstaten (in het algemeen) een gestadige verbetering" van het leefmilieu tot stand brengen inzake de kwaliteit van het oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater. Voor de verbeteringen die niet nader zijn gepreciseerd, geldt een termijn van tien jaar.
11. Bovendien moeten de lidstaten (in het bijzonder) een organisch actieplan met een tijdschema" ter sanering van het oppervlaktewater vaststellen en aan de Commissie meedelen, die deze plannen bestudeert. Voor deze verplichting geldt de algemene omzettingstermijn van de richtlijn van twee jaar.
1) Uitblijven van een gestadige verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater
12. Om uit te maken of artikel 4, lid 2, de lidstaten een resultaats- dan wel een inspanningsverplichting oplegt, moet de samenhang tussen enerzijds a) artikel 4, lid 1 (grenswaarden), en artikel 3, lid 3 (richtwaarden), van de richtlijn en anderzijds b) artikel 4, lid 2, van de richtlijn (verbetering van het leefmilieu) worden bekeken. Krachtens artikel 4, lid 1, moeten de lidstaten bewerkstelligen dat voor bepaalde schadelijke stoffen de grenswaarden niet worden overschreden. Krachtens artikel 3, lid 3, van de richtlijn moeten de lidstaten bovendien concrete, nog lagere waarden trachten te bereiken. Het gaat om de facultatieve richtwaarden die in de kolommen G van bijlage II zijn vermeld.
13. Volgens Frankrijk legt artikel 4, lid 2, anders dan artikel 4, lid 1, geen resultaatsverplichting op, doch schrijft het de lidstaten alleen voor aan verbetering te werken en daartoe passende middelen vrij te maken. Dienaangaande verwijst Frankrijk naar het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, waarin het Hof duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen verbindende en niet-verbindende waarden. Voorts stelt zij zich op het standpunt dat iedere verbetering van de uitgangssituatie in 1975 aan de vereisten van artikel 4, lid 2, voldoet.
14. Op dit punt ben ik het eens met Frankrijk dat de richtlijn niet aldus kan worden uitgelegd dat artikel 4, lid 2, een verbindendverklaring van de richtwaarden van artikel 3, lid 3, inhoudt. Dat volgt uit voormelde systematiek.
15. Mijns inziens streeft artikel 4, lid 2, van de richtlijn veeleer een doel na dat losstaat van artikel 4, lid 1, en artikel 3, lid 3. Doel van artikel 4, lid 2, is kennelijk te zorgen dat de lidstaten de waterkwaliteit niet slechts eenmalig op een bepaald minimumniveau brengen en dat niveau in het beste geval handhaven, doch streven naar gestadige verbetering, ook na het bereiken van de grenswaarden: krachtens artikel 4, lid 2, moeten de lidstaten een gestadige verbetering van het leefmilieu [...] waarborgen" en geldt daarvoor een langere termijn dan de omzettingstermijn van de richtlijn aangezien die verbeteringen de komende tien jaar [...] tot stand moeten worden gebracht".
16. In artikel 4, lid 2, gaat het dus kennelijk niet alleen om een streven naar, doch om het bereiken van daadwerkelijke reducties van het gehalte aan schadelijke stoffen, waaronder het nitraatgehalte. Weliswaar bevat dit artikel geen uitdrukkelijke kwalitatieve of kwantitatieve gegevens inzake de verbeteringen, doch gelet op de aanzienlijk langere termijn kan alleen worden geconcludeerd dat artikel 4, lid 2, ertoe strekt waarden te bereiken onder de grenswaarde die de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 1, binnen de omzettingstermijn van twee jaar moeten bereiken.
17. Evenmin kan de regeling zoals Frankrijk kennelijk meent aldus worden opgevat dat alleen verbeteringen ten opzichte van de individuele uitgangssituatie van 1975 dienen te worden aangebracht, zodat elke verbetering van de uitgangssituatie reeds als een nakoming van de verplichtingen krachtens artikel 4, lid 2, zou kunnen gelden. Het verschil in de toepasselijke termijnen van de leden 1 en 2 van artikel 4 heeft mijns inziens slechts zin wanneer de ingevolge artikel 4, lid 2, na te streven wezenlijke verbeteringen" niet reeds zijn bereikt in het kader van de bij de verwezenlijking van de doelstellingen van lid 1 gemaakte voortgang.
18. Ingevolge artikel 4, lid 2, van de richtlijn moeten dus in de komende tien jaar" inzake het nitraatgehalte waarden worden bereikt die in elk geval onder de grenswaarde van 50 mg/l liggen. Gelet op deze systematiek is dus ook lid 2 geschonden, wanneer de grenswaarden van lid 1 niet worden bereikt.
19. In de door de Commissie onderzochte gebieden van Bretagne, waar niet één keer aan de grenswaarde van 50 mg/l aan nitraatgehalte in het oppervlaktewater is voldaan, is Frankrijk dus ook artikel 4, lid 2, van de richtlijn niet nagekomen.
20. Anders dan Frankrijk stelt de Commissie zich op het standpunt dat de situatie in Bretagne voortdurend en steeds meer verslechtert. Frankrijk verzoekt het Hof vast te stellen dat het de nodige inspanningen heeft geleverd en dat er tegenover de uitgangssituatie van 1975 op verschillende plaatsen verbeteringen zijn opgetreden. Dienaangaande baseert Frankrijk zich op het arrest van het Hof in de zaak Commissie/Italië (C-365/97), dat wordt aangehaald in de zaak Commissie/Griekenland (C-387/97).
21. Het verzoek van Frankrijk vindt geen steun in de verklaring in de aangehaalde rechtspraak dat de lidstaten bij de verbetering van het leefmilieu in het kader van de omzetting van een richtlijn een beoordelingsvrijheid in de keuze van de middelen wordt gelaten. Artikel 4, lid 2, van de richtlijn verzet zich daar weliswaar niet tegen, doch bepaalt dat de lidstaten moeten waarborgen" dat de genoemde verbeteringen worden bereikt, waarin Frankrijk zoals gezegd wat het oppervlaktewater betreft dat is bestemd voor productie van drinkwater in Bretagne niet is geslaagd.
22. Voor het overige hoeft alleen te worden opgemerkt dat de procedure van artikel 226 EG de vaststelling betreft of een lidstaat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen al dan niet is nagekomen. In het kader van deze procedure is het dus niet de taak van het Hof vast te stellen in hoeverre ernaar is gestreefd deze verplichtingen na te komen.
23. Derhalve volstaat de vaststelling dat Frankrijk er niet in is geslaagd binnen de termijn van artikel 4, lid 2, van de richtlijn, in de komende tien jaar", over het gehele grondgebied van Bretagne wezenlijke verbeteringen tot stand te brengen in de zin van een reductie van het gehalte aan schadelijke stoffen onder de voor nitraat toegelaten grenswaarde van 50 mg/l in het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater.
2) Ontbreken van een organisch actieplan met een tijdschema
24. Volgens Frankrijk voldoen zowel bepaalde onderdelen van de meegedeelde stukken als alle aan de Commissie verstrekte informatie aan de vereisten van de richtlijn inzake een organisch actieplan met een tijdschema" in de zin van artikel 4, lid 2. Volgens de Commissie voldoet geen van de ingediende stukken aan de vereisten van artikel 4, lid 2. Evenmin kunnen, aldus de Commissie, alle ingediende stukken in hun geheel worden beschouwd als een organisch actieplan" in de zin van deze bepaling van de richtlijn; alle uit deze stukken blijkende maatregelen zijn zoals de overigens niet-conforme nitraatgehaltes aantonen bovendien kennelijk ondoeltreffend en niet aangepast aan de situatie". Aangezien Frankrijk de eerste dergelijke maatregelen pas eind jaren tachtig heeft genomen, is de richtlijn volgens de Commissie in elk geval kennelijk te laat omgezet.
25. Voorts, aldus Frankrijk, moet de Commissie krachtens artikel 4, lid 2, van de richtlijn de door de lidstaten ingediende stukken grondig bestuderen met het oog op de kwalificatie ervan als plannen" in de zin van dit artikel. Ingeval de Commissie bij bestudering kritiek op de maatregelen heeft, moet zij met de betrokken lidstaat overleggen en in voorkomend geval passende voorstellen bij de Raad indienen.
a) Het aspect organisch actieplan"
26. In casu heeft Frankrijk verscheidene voorbeelden gegeven waaruit haars inziens blijkt dat zij haar verplichting een organisch actieplan op te stellen naar behoren is nagekomen. Aan de hand van de stukken die bij het Hof zijn ingediend, valt evenwel slechts moeilijk na te gaan of en, zo ja, welk concept tot reductie van de schadelijke stoffen in het oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater, in Frankrijk en in het bijzonder in Bretagne is toegepast. Voorzover na te gaan, lijken in wezen vier programma's onder de voorschriften van artikel 4, lid 2, van de richtlijn te kunnen vallen: BEP I" en BEP II", PMPOA", alsook het resorptieprogramma in de zogenaamde ZES" en het SDAGE". Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het bestaan van niet-nakoming beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Voorzover na te gaan, zag deze situatie samengevat er als volgt uit:
27. Doel van het programma Bretagne Eau Pure" (BEP) I, de voorganger van BEP II (zie hierna), was in de eerste plaats de kwaliteit van het Bretonse kustwater te verbeteren. Sinds 1994 is het BEP wegens de verslechtering van het Bretonse oppervlaktewater bijgesteld en werd BEP II" het eerste programma dat in het bijzonder een verbetering van het oppervlaktewater bestemd voor productie van drinkwater tot hoofddoel heeft. BEP II vindt in Bretagne evenwel slechts beperkt toepassing, daar het slechts op de twintig meest problematische waterwinningsgebieden betrekking heeft. Het programma betreft inhoudelijk vooral voorlichtingscampagnes en onderzoek. Het moest worden uitgevoerd in subprogramma's, die zelf slechts werden opgesteld op basis van overeenkomsten tussen regionale instanties, het waterschap en het zogenaamde Syndicat mixte". In het voor de procedure relevante tijdvak zijn slechts twee dergelijke overeenkomsten gesloten (1996 en 1997).
28. Sinds ongeveer 1994 bestaat er een tussen de ministeries van Landbouw en Milieu en de landbouworganisaties overeengekomen nationaal programma tot beperking van de vervuiling door de landbouw (programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole; hierna: PMPOA"). Het strekt ertoe bouwtechnische maatstaven te bevorderen om de verspreiding van stikstof van organische oorsprong te verminderen, en andere bemestingspraktijken in de landbouw te stimuleren om het nitraatgehalte van het oppervlaktewater te verminderen. Het in beginsel nationaal geldende PMPOA betreft evenwel alleen landbouwbedrijven boven een bepaalde omvang, waardoor het slechts geldt voor maximaal een derde van de ondernemingen die samen twee derden van alle nitraat uit de landbouw produceren. Blijkens een in opdracht van de Franse regering opgesteld rapport over het PMPOA gaat de omzetting van het programma als geheel slechts traag vooruit.
29. Volgens wet nr. 92-3 van 3 januari 1992 wordt voor elk van de grote Franse waterbekkens door het bestuur van dat waterbekken na overleg met de regionale instanties een richtsnoer voor het waterbeheer (schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux; hierna: SDAGE") vastgesteld. Op deze basis moeten richtsnoeren voor het waterbeheer (schémas d'aménagement et de gestion des eaux; hierna: SAGE") voor de lokale bekkens (in Bretagne zijn er volgens het SDAGE 16 stroomgebieden") worden bepaald, met dien verstande dat de SAGE's moeten beantwoorden aan de doelstellingen en vereisten van het SDAGE en zij als kader moeten dienen voor de beslissingen van de regionale instanties. Frankrijk ontkent niet dat in de relevante periode nog geen enkele SAGE van kracht was.
30. Het landelijk geldende concept van de ZES (zones d'excédent structurel; hierna: ZES") heeft een stikstofresorptie in de sterkst getroffen kantons in Frankrijk tot doel. In de vastgestelde ZES moet het stikstofgehalte van de bodem worden gesaneerd om het nitraatgehalte van het oppervlaktewater te verbeteren. De resorptieprogramma's stellen een algemene strategie voor de betrokken kantons vast. Frankrijk erkent zelf dat de betrokken zones in Bretagne weliswaar zijn aangewezen, doch dat de toe te passen resorptieprogramma's in de relevante periode nog altijd in een voorbereidend" stadium verkeerden.
31. Tegen de door Frankrijk neergelegde stukken brengt de Commissie in wezen twee verschillende punten in:
in de eerste plaats gaat het niet om verschillende plannen of om een overkoepelend en nog minder om organische actieplannen in het kader van de doelstellingen van artikel 4, lid 2, van de richtlijn;
in de tweede plaats zijn de maatregelen ondoeltreffend en niet aangepast aan de situatie.
32. In de eerste plaats, aangaande de kwalificatie van de door Frankrijk neergelegde stukken als organische actieplannen met een tijdschema", heeft het Hof meermaals aangegeven aan welke vereisten organische actieplannen" moeten voldoen. In de zaak Commissie/Duitsland heeft het Hof vastgesteld dat ook verschillende gewestelijke saneringsplannen tezamen in beginsel een actieplan" in de zin van artikel 4, lid 2, van de richtlijn kunnen vormen, doch alle ingediende stukken moeten tezamen steeds als een overkoepelend plan" kunnen worden beschouwd. In hetzelfde arrest verklaarde het Hof ook dat een organisch actieplan in de zin van artikel 4, lid 2, gefaseerd [dient] te worden uitgevoerd, met inachtneming van bepaalde prioriteiten". In de zaak Commissie/België verklaarde het Hof voorts het volgende: De specificiteit van de betrokken programma's bestaat hierin, dat zij een totale en samenhangende benadering moeten inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die het hele nationale grondgebied omvat [...] Zij onderscheiden zich dus zowel van een algemeen saneringsprogramma als van een geheel van concrete maatregelen ter beperking van de waterverontreiniging." In de zaak Commissie/Spanje (C-298/97) merkte het Hof op dat met concrete deelacties of onvolledige regelingen niet wordt voldaan aan de op een lidstaat rustende verplichting een volledig programma ter verwezenlijking van bepaalde doelstellingen op te stellen [...]". In de zaak Commissie/Duitsland ging het Hof bij de beoordeling of er sprake was van een plan", uit van het doel van de plannen, dat in het geval van artikel 4, lid 2, van de richtlijn erin bestaat het de Commissie mogelijk te maken om de daling van het gehalte aan schadelijke stoffen in de door de richtlijn bedoelde wateren van elke lidstaat vast te stellen, de getroffen maatregelen op gemeenschapsniveau te vergelijken en de resultaten in een samenvattend rapport aan de Raad voor te leggen. In de zaak Commissie/Portugal beklemtoonde het Hof dat alle als plan" voorgelegde stukken hoe dan ook maatregelen met een tijdschema moeten bevatten.
33. BEP I spitste zich toe op de verbetering van de kwaliteit van de kustwateren. Deze vallen evenwel niet onder de richtlijn. Volgens artikel 1, lid 1, van de richtlijn is oppervlaktewater" namelijk zoet oppervlaktewater". Het in beginsel landelijke PMPOA betreft, doordat het is beperkt tot bedrijven boven een bepaalde omvang, slechts een relatief klein aandeel van de Bretonse landbouwbedrijven. De resorptieprogramma's voor de ZES en BEP II betreffen slechts bijzonder getroffen gebiedsdelen van Bretagne en niet alle oppervlaktewater met een zorgwekkend nitraatgehalte. Bovendien verkeerde het concept van de ZES volgens de Franse autoriteiten in de relevante periode in Bretagne nog in een voorbereidend stadium. Ook in het kader van BEP II werden voor Bretagne slechts twee overeenkomsten gesloten die als basis voor de nog te nemen maatregelen hadden kunnen dienen. De in het kader van het SDAGE van Bretagne voor verschillende stroomgebieden op te stellen SAGE's waren in de relevante periode evenmin van kracht.
34. Voorzover vast te stellen, hebben deze door Frankrijk ingediende maatregelen dus zelfs voor Bretagne een beperkt materieel of geografisch toepassingsgebied of vormen zij, gelet op de doelgroep gewoon een gerichte actie. Bovendien ontbreekt het aan een overkoepelend concept. Evenmin valt een tijdschema of de volgens de rechtspraak van het Hof noodzakelijke coherentie te bespeuren.
35. Voorzover na te gaan, heeft Frankrijk pas bij brief van 18 juni 1998 een naar punt van monsterneming en naar gebied ingedeeld overzicht van alle oppervlaktewateren van Bretagne bestemd voor productie van drinkwater ingediend, samen met de systematische opgave per geografisch probleemgebied van voormelde programma's. Ook hier ontbreken evenwel doelstellingen en tijdschema's. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld bij afloop van de termijn voor antwoord op het met redenen omkleed advies. Op de datum van voormelde brief was deze termijn voor Frankrijk verstreken.
36. Er moet dus worden vastgesteld dat Frankrijk zijn verplichting krachtens artikel 4, lid 2, van de richtlijn om een organisch actieplan met een tijdschema" in te dienen, niet is nagekomen.
37. In de tweede plaats, aldus de Commissie, missen de door Frankrijk ingediende programma's en maatregelenpakketten niet alleen alle systematiek, doch zijn zij ook ondoeltreffend en niet aangepast aan de situatie.
38. Dienaangaande merk ik op dat de doeltreffendheid en de geschiktheid van maatregelen om het oppervlaktewater van schadelijke stoffen te zuiveren slechts achteraf kunnen worden vastgesteld. De actieplannen in de zin van artikel 4, lid 2, van de richtlijn moeten binnen de omzettingstermijn van de richtlijn van twee jaar worden ingediend, doch de verbeteringen" (dus het bewijs van de doeltreffendheid) dienen eerst binnen tien jaar tot stand te worden gebracht. Dat Frankrijk geen verbeteringen in de zin van artikel 4, lid 2, heeft aangebracht, is reeds vastgesteld, zodat de vraag van de doeltreffendheid niet opnieuw, thans in het kader van de kwalificatie als organisch actieplan", als criterium kan dienen.
b) Verplichting van de Commissie de actieplannen grondig te bestuderen
39. Volgens Frankrijk heeft de Commissie verzuimd de door Frankrijk ingediende stukken inzake de nakoming van de verplichtingen van artikel 4, lid 2, van de richtlijn te bespreken en haar op eventuele gebreken attent te maken. Frankrijk baseert haar betoog inzake een dergelijke plicht van de Commissie op artikel 4, lid 2, vijfde zin, van de richtlijn, waarin wordt bepaald dat de Commissie de actieplannen, met inbegrip van de tijdschema's grondig [zal] bestuderen, en [...] hieromtrent passende voorstellen bij de Raad [zal] indienen".
40. Dit betoog kan niet worden gevolgd. De richtlijn bevat geen verplichting voor de Commissie die verder gaat dan de algemene verificatieplicht krachtens artikel 226 EG en die inhoudt dat de Commissie met de lidstaten in discussie moet treden over de kwaliteit van de ingediende stukken. Overigens is evenmin volledig duidelijk welke rechtsgevolgen de gestelde schending door de Commissie voor de onderhavige procedure zou hebben. Ter terechtzitting wees Frankrijk er zelf op dat dit de rechten en plichten van de Commissie krachtens artikel 226 EG onverlet laat.
C Artikel 4, lid 3 (productie van drinkwater, geen indiening van een beheersplan)
41. Zoals gezegd, is Frankrijk er niet in geslaagd in alle gebieden van Bretagne waar oppervlaktewater voor productie van drinkwater wordt gebruikt, te voorkomen dat het krachtens artikel 4, lid 1, juncto artikel 3 van en bijlage II bij de richtlijn toegestane maximumnitraatgehalte (50 mg/l) wordt overschreden. Voorts betwist Frankrijk niet in Bretagne, althans gedeeltelijk, oppervlaktewater te hebben gebruikt dat niet voldoet aan de criteria van de richtlijn.
42. Krachtens artikel 4, lid 3, eerste zin, van de richtlijn is dit in beginsel verboden, doch onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Bij uitzondering mag volgens de tweede zin dit oppervlaktewater voor de productie van drinkwater worden gebruikt indien voor elke betrokken zone die behandeling berust op een plan voor het beheer van de watervoorraden" en de beheersplannen zo spoedig mogelijk" en van tevoren in geval van nieuwe installaties" aan de Commissie worden medegedeeld. Het indienen van een beheersplan" is dus een van de voorwaarden om bij uitzondering oppervlaktewater met een te hoge concentratie van bepaalde stoffen te mogen gebruiken.
43. Partijen zijn het oneens of Frankrijk een of meerdere van deze beheersplannen" in de zin van artikel 4, lid 3, tweede zin, van de richtlijn heeft ingediend.
44. Volgens de Commissie is Frankrijk de uit artikel 4, lid 3, van de richtlijn voortvloeiende verplichting niet nagekomen, met name omdat de door Frankrijk ingediende stukken geen doelstellingen tot verbetering van de waterkwaliteit bevatten en kennelijk ondoeltreffend waren.
45. Wat de vraag betreft, of de door Frankrijk genomen maatregelen als beheersplannen" in de zin van de hier toepasselijke bepaling kunnen worden beschouwd, merk ik in de eerste plaats op dat beheersplannen" in de zin van artikel 4, lid 3, van de richtlijn mijns inziens een andere doelstelling hebben dan de organische plannen" van artikel 4, lid 2. De plannen voor het beheer" van de watervoorraden van artikel 4, lid 3, hebben mijns inziens andere doelstellingen op milieu- en gezondheidsgebied. Anders dan bij de plannen van artikel 4, lid 2, gaat het daarbij niet om het toezicht op oppervlaktewateren met een bedenkelijke concentratie aan schadelijke stoffen, doch om het totaaloverzicht van het gebruik van oppervlaktewateren zonder bedenkelijke concentratie aan schadelijke stoffen. Aangezien de in artikel 4, lid 3, uitdrukkelijk genoemde menging van oppervlaktewater zonder bedenkelijke concentratie aan schadelijke stoffen, met oppervlaktewater met schadelijke stoffen bij de productie van drinkwater in de praktijk de meest voorkomende vorm van behandeling is, moet de Commissie aan de hand van de plannen voor het beheer van de watervoorraden een totaaloverzicht worden geboden van het gebruik van bronnen zonder bedenkelijke concentratie aan schadelijke stoffen, zodat zij in voorkomend geval hieromtrent passende voorstellen bij de Raad kan indienen. Indien de beheersplannen volgens artikel 4, lid 3, gericht zijn op de supervisie over oppervlaktewateren zonder bedenkelijke concentratie aan schadelijke stoffen, kunnen deze plannen niet worden geacht te zijn gericht op de kwaliteitsverbetering van oppervlaktewateren met een bedenkelijke concentratie aan schadelijke stoffen. Het betoog van de Commissie kan dus niet worden gevolgd.
46. Wat de vraag van het bestaan en de indiening van de beheersplannen in de zin van artikel 4, lid 3, tweede zin, door Frankrijk betreft, moet dus worden vastgesteld dat, voorzover na te gaan, alleen de SAGE's een begin van ontwikkeling van dergelijke beheersplannen bevatten. Volgens de Franse autoriteiten zelf is evenwel niet op deze weg voortgegaan. Voorzover na te gaan gaf Frankrijk pas bij brief van 18 juni 1998 een beknopt overzicht van alle oppervlaktewateren met nitraten in Bretagne, waarin ook uitvoerige gegevens over de menging van deze wateren met oppervlaktewateren zonder schadelijke stoffen waren opgenomen.
47. Zoals opgemerkt, zijn deze stukken evenwel pas na verloop van de termijn voor antwoord op het met redenen omkleed advies meegedeeld.
48. Frankrijk heeft dus verzuimd een beheersplan ter motivering van de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede zin, in te dienen, zodat zij niet heeft voldaan aan de voorwaarden om oppervlaktewater met een te hoog nitraatgehalte voor de productie van drinkwater te gebruiken.
VI Conclusie
49. Mijns inziens is Frankrijk met betrekking tot het oppervlaktewater dat is bestemd voor de productie van drinkwater in Bretagne
de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op haar rustende verplichting niet nagekomen, doordat zij niet heeft bewerkstelligd dat het toegestane maximumnitraatgehalte in acht werd genomen,
de krachtens artikel 4, lid 2, van de richtlijn op haar rustende verplichting niet nagekomen, doordat zij geen wezenlijke verbeteringen van het leefmilieu tot stand heeft gebracht en geen organisch actieplan met een tijdschema heeft ingediend,
de krachtens artikel 4, lid 3, van de richtlijn op haar rustende verplichting niet nagekomen doordat zij het verbod om oppervlaktewater met een te hoog nitraatgehalte voor productie van drinkwater te gebruiken, heeft geschonden.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat de Franse Republiek door niet, respectievelijk niet binnen de voorgeschreven termijn, de maatregelen te nemen die nodig zijn krachtens artikel 4, leden 1, 2 en 3, van richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.