61975C0052
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 4 FEBRUARI 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De teelt van — en de handel in — groentezaad nemen in de economie van sommige Lid-Staten van de Europese Gemeenschap een niet te verwaarlozen plaats in. De kwaliteit is voor het rendement doorslaggevend, zodat er sinds lang zaadcontroles worden verricht die op bij selectie verkregen resultaten zijn gebaseerd. Het behoeft anderzijds wel nauwelijks betoog dat tuinbouwers en groentekwekers binnen de Europese markt slechts kunnen concurreren wanneer zij hun zaden op dezelfde voorwaarden kunnen betrekken. In het bestek van de gemeenschappelijke marktordening dienden dan ook verouderde beschermende maatregelen te worden afgeschaft.
De in hoofdstuk 2 van het gemeenschappelijk douanetarief genoemde groentezaden zijn in de in artikel 38 van het Verdrag bedoelde bijlage II vermeld. Er moest voor die zaden dus vóór het einde van de overgangsperiode, ofwel uiterlijk op 1 januari 1970, een gemeenschappelijke landbouwordening in het leven worden geroepen.
In het gemeenschappelijk landbouwbeleid stonden ten deze twee zaken centraal: het technisch aspect van de zaad-handel en de eigenlijke ordening der markten.
In de eerste plaats diende er, gezien de toenemende produktie van — en een vrij verkeer in — groentezaden, eenheid te worden geschapen in de regels betreffende de keuze der voor goedkeuring, controle en verhandeling in aanmerking komende rassen. Met het oog daarop moest er een communautaire rassenlijst komen, waartoe er eerst in de onderscheiden Lid-Staten volgens uniforme regelen een of meer nationale lijsten van erkende rassen dienden te worden opgesteld. In deze regeling wordt gewerkt met een aantal criteria die alle ten doel hebben de onderscheidbaarheid en bestendigheid, alsook voldoende homogeniteit, der toegelaten rassen te verzekeren.
In de tweede plaats moest er een gemeenschappelijke marktordening komen.
Wat deze twee aspecten van de zaadsector betreft heeft de Raad zich de nodige inspanningen getroost. Het behoeft echter, gezien de technische en vrij ingewikkelde aard der op te lossen problemen, geen verwondering te baren dat de eerste communautaire regelen pas het licht zagen toen de overgangsperiode reeds was verstreken. Ten aanzien van de gemeenschappelijke markt in zaaizaad (inclusief groentezaad) zij er slechts aan herinnerd dat 's Raads basisverordening (nr. 2358/71) op 26 oktober 1971 is afgekomen en op 1 juli 1972 in werking is getreden.
Deze regeling is thans niet rechtstreeks in geding, doch het verband tussen produktie van — en vrij verkeer in — zaden enerzijds en de regeling op het stuk der kwaliteitsnormen anderzijds mag niet uit het oog worden verloren; nog meer dan elders geldt hier dat er zonder gemeenschappelijke regelen voor de verhandeling niet van een „gemeenschappelijke markt” kan worden gesproken.
De Raad heeft die regelen op 29 september 1970 bij richtlijn nr. 70/458 vastgelegd. Dat de Raad zich van een richtlijn en niet van een verordening bediend heeft, is gemakkelijk vanuit de aard der op te lossen problemen te verklaren; zij betreffen minimumeisen, gelijkwaardigheid, harmonisatie van goedkeurings- en controlemethoden en kunnen alleen tot oplossing worden gebracht wanneer de Lid-Staten en de Commissie ten nauwste samenwerken.
Het belang van deze eerste etappe mag dus niet worden onderschat, ook al wordt in de richtlijn — overeenkomstig artikel 189 van het Verdrag — aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten om, wat het te bereiken resultaat betreft, zelf vorm en middelen te kiezen. Richtlijn nr. 70/458 is dus in waarheid de gemeenschappelijke grondslag waarvan ten aanzien van de handel in groentezaad moet worden uitgegaan; zij behelst de voorwaarden voor de totstandkoming en werking van de „gemeenschappelijke markt” in groentezaden.
Volgens artikel 3 moet iedere Lid-Staat een of meer lijsten van toegelaten rassen opstellen, terwijl er voorts een in het Publikatieblad der Europese Gemeenschappen te plaatsen „gemeenschappelijke rassenlijst voor groentegewassen” moet komen.
Volgens artikel 9 dienen de Lid-Staten op 30 juni 1975 hun onderzoek naar de eigenschappen welke tot opneming in de nationale rassenlijst kunnen leiden te hebben beëindigd en alle nodige maatregelen te nemen om de vóór 1 juli 1970 overeenkomstig andere beginselen dan die van de richdijn toegestane opneming van rassen uiterlijk op 30 juni 1980 te doen vervallen.
In artikel 40 wordt aan de Commissie opgedragen de nodige uitvoeringsmaatregelen te nemen, en wel volgens een procedure die overeenkomst vertoont met die der U uit de gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten welbekende beheerscomités. Maar de Commissie heeft in dit geval het advies in te winnen van het in 1960 door de Raad ingestelde „Permanente Comité voor teeltmateriaal voor land-, tuin- en bosbouw”, wat niet wegneemt dat de algemene regelen betreffende de raadpleging van de „Comités van beheer” ook in casu toepassing diende te vinden.
Ten slotte wordt in artikel 43 bepaald dat de Lid-Staten „uiterlijk op 1 juli 1972 … de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking [doen] treden om deze richtlijn ten uitvoer te leggen en de Commissie daarvan onverwijld in kennis [stellen]”. Terloops zij opgemerkt dat op precies dezelfde datum verordening nr. 2358/71 in werking zou treden — en ook is getreden —.
Nochtans heeft men hier zo min als op ander gebied de voorziene termijnen kunnen handhaven.
Allereerst heeft men — met het oog op de toetreding der nieuwe Lid-Staten — in artikel 3 van 's Raads richtlijn nr. 72/274 van 20 juli 19721 januari 1973 aangehouden als datum waarop de oorspronkelijke Lid-Staten de nodige bepalingen in werking moesten doen treden opdat de uit de betrokken staten afkomstige produkten dadelijk na die toetreding op hun grondgebied zouden kunnen worden verhandeld.
Een tweede reeks wijzigingen is aangebracht bij 's Raads richtlijn nr. 72/418 van 6 december 1972.
Terwijl de toelating van bepaalde groenterassen vanaf 1 juli 1972 slechts op grondslag van een officieel onderzoek mogelijk zou zijn, is die datum in artikel 6, lid 3, der richtlijn nader bepaald op 1 juli 1977; voorts werd de regeling soepeler in die zin dat pas nadien „volgens de procedure” van artikel 40 [kan] worden voorgeschreven dat rassen van bepaalde soorten groenten vanaf zekere data slechts op grond van officiële zaadonderzoeken worden toegelaten, hetgeen op institutionalisering van een permanente herzieningsclausule neerkomt.
Volgens artikel 6, lid 4, mag standaardzaad van rassen die, ofschoon niet officieel goedgekeurd, vóór 1 juli 1972 op het grondgebied van bepaalde Lid-Staten werden verhandeld, aldaar nog gedurende een (op 30 juni 1975 aflopende) overgangsperiode in de handel worden gebracht.
In artikel 7, lid 3, wordt de toelating van rassen tot de nationale lijst die in een Lid-Staat vóór 1 juli 1972 is verleend, tot en met 30 juni 1982 geldig verklaard.
Nadere wijzigingen bracht 's Raads richtlijn nr. 73/438 van 11 december 1973.
Volgens artikel 6, lid 3, van die nieuwe richtlijn kan gedurende een per 1 juli 1975 eindigende overgangsperiode worden toegestaan dat bepaalde mengsels standaardzaad van verschillende rassen, indien voor 1 juli 1973 geoogst, in kleine verpakkingen in de handel worden gebracht; afwijking van de eisen, in de basisverordening ten aanzien van de kiemkracht gesteld, is mogelijk indien dit zaaizaad van een bepaalde aanduiding is voorzien.
Ten slotte is in artikel 32, lid 2, van richtlijn nr. 70/458 voorzien dat de Lid-Staten, zolang de Raad zich niet heeft uitgesproken, tot 30 juni 1975 bevoegd zijn zelf vast te stellen of de waarborgen welke in derde landen ten aanzien van het zaad worden geboden dezelfde zijn als die welke zij zelf kennen of uit de basisrichtlijn voortvloeien; met name mochten zij op eigen verantwoordelijkheid vaststellen of de aldaar verrichte rassenonderzoeken en controles als gelijkwaardig aan die in bedoelde Lid-Staten zijn te beschouwen.
Harerzijds was de Commissie verplicht bij de Raad een voorstel in te dienen tot vaststelling van de maatstaven volgens welke moest worden bepaald of de officiële keuringen in die landen gelijkwaardig zijn aan die in de Gemeenschap.
Omdat de onderzoeken ter vaststelling — op communautair niveau — van bedoelde gelijkwaardigheid niet hadden kunnen worden afgesloten, heeft de Commissie de Raad op 31 oktober 1975 voorgesteld die datum nader 30 juni 1977 te bepalen (PB C 267 van 21. 11. 1975, blz. 14).
Wij zijn er zeker van dat U in deze wirwar van teksten niet de weg kwijt zult raken, ofschoon het niet meevalt uit te maken in hoeverre de opgetreden vertraging aan de gezagsorganen van de Gemeenschap', aan de Lid-Staten of zelfs aan derde landen mag worden verweten dan wel alleen maar aan de ingewikkelde aard dezer materie en aan de voortgeschreden technische kennis moet worden toegeschreven.
Vaststaat evenwel dat de Commissie, toen zij door de Italiaanse Regering op generlei wijze werd ingelicht met betrekking tot de nationale rechtsvoorschriften waarmede een begin van uitvoering moest worden gegeven aan de bepalingen der richtlijnen welke uiterlijk op 1 juli 1972 in werking dienden te treden en zelfs niet op de hoogte werd gebracht van de vaststelling — of uitvoering — van de wijzigingen welke de bestaande nationale wettelijke regeling met de richtlijnen van de Gemeenschap in overeenstemming moesten brengen, op 21 december 1973 aan de minister van Buitenlandse Zaken van de Italiaanse Republiek heeft doen weten dat zij „meende” dat Italië een der krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen.
Met een dergelijk „schot voor de boeg” wordt, zoals U weet, de procedure wegens „stilzitten”, voorzien in artikel 169, ingeleid.
De Commissie gaf de Italiaanse Regering een termijn van een maand om haar opmerkingen in te dienen. Op 12 maart 1974 heeft de permanente vertegenwoordiging van de Italiaanse Republiek de Commissie een antwoord van de Italiaanse Regering overhandigd, volgens hetwelk er in de nationale wet nr. 1096 van 25 november 1971, welker uitvoeringsverordening juist in de Gazzetta Ufficiale zou worden geplaatst, reeds bepalingen van algemene aard waren opgenomen om uitvoering te geven aan de communautaire voorschriften, met name wat betreft de verpakking der produkten, de minimumeisen waaraan de produkten moeten voldoen om in de handel te worden gebracht, voorschriften op plantenziektenkundig gebied enzovoort. Ook was bij decreet van de president van de Republiek van 26 april 1973 een lijst van groenterassen opgesteld. Ten slotte was een ontwerp waarbij de bijzondere communautaire bepalingen betreffende de groentezaden in de nationale wet zouden worden opgenomen, ter goedkeuring aan de Raad van Ministers voorgelegd.
Op 13 november 1974 deed de Commissie een met redenen omkleed advies uitgaan, waarin zij vaststelde dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen welke krachtens richtlijn nr. 70/458 op haar rustten niet was nagekomen — met uitnodiging zich binnen een termijn van 60 dagen naar dat advies te gedragen —
Bij op 10 juli 1975 ter griffie ingeschreven beroepschrift heeft de Commissie zich overeenkomstig artikel 169, tweede alinea, tot U gewend met verzoek voor recht te verklaren dat de Italiaanse staat haar verplichtingen niet was nagekomen.
In het beroepschrift van de Commissie vinden wij, iets nader uitgewerkt, de tekst van het met redenen omkleed advies terug: de Commissie betoogt dat, indien de bepalingen van algemene strekking van richtlijn nr. 70/458 al in de Italiaanse rechtsorde zouden zijn opgenomen, de Italiaanse Republiek nochtans niet de nodige maatregelen heeft genomen ten einde zich te gedragen naar de bepalingen betreffende:
—
de opstelling van een nationale lijst van groenterassen en de modaliteiten volgens welke de rassen tot die lijst kunnen worden toegelaten (artikel 3 van de richtlijn),
—
de classificatie der zaden (artikelen 2 en 20),
—
de criteria voor het in de handel brengen van standaardzaad (artikelen 24 tot en met 26),
en evenmin overeenkomstig de artikelen 3 en 15 van de richtlijn de beperkingen gesteld aan het in de handel brengen der zaden heeft afgeschaft (artikelen 16, lid 1, en 30).
Ofschoon ook de andere Lid-Staten slechts met vertraging uitvoering aan de richtlijn hebben gegeven, zijn zij er zich volgens de Commissie inmiddels allen naar gaan gedragen, terwijl Italië nu al meer dan drie jaar in gebreke is.
In haar verweerschrift heeft de regering van de Italiaanse Republiek gewezen op de verklaring van haar permanente vertegenwoordiger: de verordening tot uitvoering van wet nr. 1096 is bij decreet van de president van de Republiek nr. 1065 van 8 oktober 1973 goedgekeurd; een lijst van bepaalde groenterassen is bij presidentieel decreet van 26 april 1973 vastgesteld; mochten voorts de laatste nog te nemen maatregelen, nodig om de richtlijn in nationaal recht om te zetten, niet tijdig zijn genomen, dan is de ontstane vertraging, gezien de ingewikkeldheid der materie, zeer wel te verklaren; de wetgever van de Gemeenschap is bij de vaststelling der termijnen te optimistisch geweest en geen enkele Lid-Staat heeft zich er dan ook aan kunnen houden. In ieder geval zullen de regelen er komen krachtens het ontwerp van wet tot wijziging en aanvulling van wet nr. 1096, dat op 28 mei 1975 door de Raad van Ministers is goedgekeurd en is doorgezonden aan de Kamer van Afgevaardigden die er, naar gehoopt mag worden, spoedig haar zegel aan zal hechten.
Het aan Italië verweten verzuim zou dus van bescheiden omvang en zeer wel te verontschuldigen zijn.
In de conclusies van repliek en dupliek zijn nauwelijks nieuwe gezichtspunten naar voren gebracht. Maar op 21 november 1975 heeft de gemachtigde van de Italiaanse regering de President van het Hof verzocht de mondelinge behandeling enkele weken uit te stellen omdat de aanvaarding van het — intussen ontwerp nr. 3894 geworden — ontwerp van wet nr. 2349 „ophanden” was.
De in januari van dit jaar in Italië ontstane kabinetscrisis haalde een streep door de rekening van degenen die hadden gehoopt dat het tijdens de zitting van 3 december 1975 reeds door de Kamer van Afgevaardigden goedgekeurde ontwerp van wet nr. 3894 snel door de Senaat zou kunnen worden geratificeerd. Volgens een „constitutionele” praktijk die al jaren geleden ingang heeft gevonden, wordt de voortzetting van de parlementaire werkzaamheden ingeval van een regeringscrisis onderbroken.
Krachtens een jurisprudentie die zozeer vaststaat dat wij ons ertoe kunnen beperken te verwijzen naar de formulering van Uw arrest van 4 maart 1970, zaak 33/69 (Commissie t. Italië, Jurispr. blz. 93) en Uw arrest van 21 juni 1972, gewezen tussen dezelfde partijen, zaak 79-72, (Jurispr. blz. 670, 671 en 672) — waarin het ging om de verhandeling van bosbouwkundig teeltmateriaal en waarvan het onderhavige geding een nauwkeurige herhaling vormt — concluderen wij dat Uw Hof verklare voor recht dat de Italiaanse Republiek door niet de noodzakelijke handelingen te nemen ten einde zich tijdig te gedragen naar 's Raads richtlijn nr. 70/458 van 29 september 1970 betreffende het in de handel brengen van groentezaad, een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen. Wij concluderen voorts dat verweerster in de kosten worde veroordeeld.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.