61975C0007
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 10 GIUGNO 1975
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Le domande d'interpretazione poste in via pregiudiziale dal Tribunale del lavoro di Nivelles, aventi per oggetto il regolamento CEE n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori nella Comunità, e il regolamento n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano nell'interno della Comunità, sono connesse all' applicazione della legge belga del 27 giugno 1969, concernente l'attribuzione di assegni a favore di minorati. L'applicazione di questa legge aveva già offerto l'occasione di altre due procedure pregiudiziali: si tratta della causa n. 187-73, Callemeyn, Raccolta 1974, p. 560 e della causa n. 39-74, Costa c. Stato belga, Raccolta 1974, p. 1259. Risulta da tale giurisprudenza che una legislazione come quella ora ricordata rientra nell'ambito della sicurezza sociale, disciplinata dall' articolo 51 del trattato: e più in particolare che le prestazioni di cui all'articolo 4, n. 1, lettera b), del regolamento CEE del Consiglio n. 1408/71 includono quelle previste da tale legislazione nazionale sui sussidi a favore dei minorati fisici, nella misura in cui tale legislazione concerne i lavoratori ai sensi dell'articolo 1, lettera a), di tale regolamento.
Nonostante che la legislazione belga di cui si tratta riguardi tutta la popolazione dello Stato e non sia stata quindi concepita in relazione ai lavoratori come tali, la Corte, nella giurisprudenza ora ricordata, ha riconosciuto a questi ultimi il diritto di beneficiarne.
Nella presente causa si pone la questione se tale beneficio possa estendersi anche ai familiari del lavoratore residenti nel paese d'immigrazione e compresi nella nozione di membri della famiglia dello stesso lavoratore, quale è enunciata all' articolo 1, lettera f), del regolamento n. 1408/71.
2.
La situazione che ha dato origine alle domande pregiudiziali, che tendono tutte essenzialmente al chiarimento di questo problema, è assai semplice. I coniugi F., di nazionalità italiana, residenti dal 1947 in Belgio dove il signor F. è occupato come lavoratore subordinato, hanno avuto nel 1959 un figlio che è nato gravemente minorato. La domanda presentata dai genitori presso il Ministero belga della previdenza sociale a nome del loro figlio onde ottenere gli assegni ordinari per minorati, a norma della legge belga del 27 giugno 1969, è stata respinta perché il minore non aveva la nazionalità belga, e come straniero non rispondeva alle condizioni richieste per ottenere tale beneficio in base all'accordo provvisorio europeo dell'11 dicembre 1953, conformemente all'interpretazione datagli correntemente dall'amministrazione belga: e cioè mancava il requisito di aver risieduto almeno 15 anni in Belgio dopo il compimento del ventesimo anno d'età. La legge riconosce ai cittadini belgi residenti in Belgio, a partire dal quattordicesimo anno, aventi un'incapacità al lavoro permanente di almeno il 30 % e che non dispongono di risorse eccedenti certi limiti, il diritto a beneficiare degli assegni. Il minore in questione, nato come si è visto in Belgio e ivi residente, pare essere colpito da un'invalidità al 100 %.
In relazione a questa situazione il giudice belga, pur considerando la possibilità d'interpretare l'accordo suddetto nel senso di riferire la condizione di residenza al solo genitore, chiede a questa Corte se il diritto comunitario, e in particolare l'articolo 12 del regolamento CEE n. 1612/68, ovvero il regolamento CEE n. 1408/71, non possano fornire una più sicura soluzione atta a evitare inique discriminazioni.
La prima domanda posta dal giudice belga consiste nel sapere se i provvedimenti contemplati dall'articolo 12 del regolamento n. 1612/68 comprendono prestazioni del genere degli assegni di cui alla legge belga del 27 giugno 1969, in quanto ne siano destinatari i figli minorati dei lavoratori dipendenti; la risposta mi pare imporsi in maniera evidente nel senso negativo. Infatti, l'articolo 12 riguarda prestazioni volte a consentire ai figli dei lavoratori migranti di frequentare corsi d'insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale, a condizione di parità con i cittadini. Non possono rientrare nel campo d'applicazione di tale norma delle prestazioni che, in quanto previste anche a favore di minorati irrecuperabili, hanno una funzione di sostentamento nettamente distinta da quella specificamente prevista dall'articolo 12. Nel caso particolare di un minorato invalido al 100 %, non potrebbe d'altronde neanche porsi la questione di prestazioni del genere di quelle previste dalla norma suddetta, che sarebbero prive di significato.
3.
La questione, posta con la seconda domanda, concernente la qualificazione obiettiva di una legislazione nazionale del genere di quella che il giudice di rinvio deve applicare in relazione al regolamento n. 1408/71 del Consiglio, trova già una risposta nella giurisprudenza di questa Corte. Come si è già visto, infatti, risulta dai criteri affermati nelle sentenze pregiudiziali nelle cause n. 187-73 e 39-74 che una legislazione di questo tipo è compresa nella sfera d'applicazione di tale regolamento e che le prestazioni dalla stessa previste a favore dei minorati sono qualificabili come prestazioni d'invalidità di cui all'articolo 4, paragrafo 1, b), del citato regolamento.
Ma queste pronunce non risolvono il problema specifico che ora si pone al giudice belga, e che risulta dall'esame congiunto della seconda e della terza domanda: non risolvono cioè la questione dell'applicabilità ai figli del lavoratore migrante, sia prima sia dopo il compimento della maggiore età, di una legislazione del genere, che non si riferisce né alla qualità di lavoratore né a quella di suo familiare: e ciò in forza della disciplina comunitaria in campo sociale.
4.
In base alla già ricordata giurisprudenza della Corte, il lavoratore migrante che, a prescindere dalla nazionalità, si trovi nella situazione prevista dalla legge in questione per i cittadini belgi ne beneficia in condizione di parità con questi.
Il detto regolamento, a norma del suo articolo 2, si applica anche ai membri della famiglia del lavoratore e ai loro superstiti. A norma dell'articolo 3, paragrafo 1, le persone risiedenti nel territorio dello Stato e che rientrano nell'ambito d'applicazione del regolamento stesso sono ammesse al beneficio della legislazione nazionale alle stesse condizioni dei cittadini.
Nelle osservazioni presentate nella causa n. 39-74 (Costa c. Belgio), la Commissione aveva peraltro escluso che i familiari del lavoratore fossero, come tali, assicurati nell'ambito di un regime previdenziale generale del tipo di quello considerato nella specie dal giudice belga. Essa era giunta a tale conclusione traendo, fra l'altro, argomento dalla giurisprudenza della Corte relativa al «reddito garantito» (causa n. 1-72, Frilli c. Belgio, Raccolta 1972, p. 464).
Secondo la Commissione, il diritto comunitario in materia di sicurezza sociale si applicherebbe ai membri della famiglia del lavoratore migrante nella sola misura in cui la legislazione sociale nazionale conferisca dei diritti ai cittadini nella loro qualità di familiari di un lavoratore, nella misura quindi in cui i diritti in questione possano essere derivati dall'assicurazione del lavoratore. A riprova di ciò, essa ha ricordato le norme speciali che si sono dovute adottare per applicare ai membri della famiglia del lavoratore migrante i sistemi di protezione sociale vigenti nei nuovi Stati membri. Secondo la Commissione, le legislazioni di questi Stati, che attribuiscono non già ai membri della famiglia del lavoratore come tali, ma a tutti i cittadini residenti, un diritto personale alla gran parte delle prestazioni sociali, non avrebbero potuto altrimenti essere applicate ai familiari del lavoratore migrante anche per prestazioni elementari, quali sono ad esempio quelle relative all'assicurazione di malattia o alle pensioni delle vedove.
La circostanza che si siano adottate al riguardo delle apposite norme (v. regolamento n. 2864/72 del Consiglio, GU L 306/1) che modificano l'allegato V del regolamento n. 1408/71, è certamente conforme ad esigenze di chiarezza e di sicurezza giuridica; ma non mi pare che possa costituire un argomento di peso per suffragare l'interpretazione limitativa della portata del regolamento n. 1408/71. L'argomento «a contrario» che se ne potrebbe trarre, basato esclusivamente su una presunta volontà del legislatore, è, come lo sono in genere siffatti argomenti, tutt'altro che probante.
Per quanto riguarda il riferimento alla giurisprudenza della Corte nella causa n. 1-72, va notato che le considerazioni di ordine pratico che possono addursi per motivare la limitazione al solo lavoratore migrante del beneficio di una legislazione relativa al reddito minimo garantito non possono applicarsi a una legislazione che, come quella relativa all'integrazione del reddito dei minorati bisognosi, è destinata ad applicarsi non già potenzialmente a tutta la popolazione, bensì soltanto a una categoria assai speciale e fortunatamente ben limitata di persone.
Nella presente causa, peraltro, la Commissione ha cercato di giungere a una soluzione favorevole al minorato, figlio di lavoratore migrante, proponendo di sussumere gli assegni del genere di quelli a cui si riferisce il giudice belga nella categoria delle prestazioni familiari di cui all'articolo 1, lettera u), del regolamento n. 1408/71. E' stato peraltro precisato dalla convenuta nella causa principale che la legislazione belga prevede espressamente delle prestazioni familiari in aggiunta agli assegni ordinari a favore dei figli minorati di un lavoratore. Il versamento di queste ultime prestazioni è subordinato alla condizione che i figli minorati siano colpiti da un'incapacità al lavoro di almeno il 66 %, e inoltre esse sono versate di regola soltanto fino all'età di 14 anni, o tutt'al più fino all'età di 25 anni quando i beneficiari possano seguire dei corsi di qualificazione professionale. Pertanto l'esistenza di una prestazione specifica di carattere familiare a favore dei figli minorati, prevista nell'ambito di una legislazione rientrante nella categoria dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera h), porta ad escludere che possano essere qualificate in senso proprio nella stessa categoria anche altre prestazioni stabilite a favore dei minorati. E qui si tratta di una legislazione la quale attribuisce i suoi benefici in linea di principio soltanto a partire dal quattordicesimo anno di età, cioè dall'epoca in cui possono venire a cessare gli assegni familiari, e che non è diretta specificamente a compensare oneri di famiglia, ma è piuttosto stabilita a favore dei minorati direttamente considerati, i quali potranno continuare a beneficiarne senza limiti di tempo.
Anche se una prestazione del genere debba essere ascritta alla categoria delle prestazioni d'invalidità, resta peraltro il fatto che di essa il minorato che non sia cittadino dello Stato di residenza potrebbe beneficiare in forza della normativa comunitaria soltanto come riflesso del suo legame familiare con il lavoratore, nella misura in cui ciò sia necessario per evitare che il lavoratore migrante sia discriminato rispetto al cittadino che si trovi in una corrispondente situazione economica e familiare.
5.
La sfera d'applicazione soggettiva della normativa comunitaria di cui si tratta è basata sulle nozioni di «lavoratore» e di «familiari» di esso. La circostanza che una legislazione sociale non sia stata concepita espressamente per i lavoratori come tali, e che essa valga invece per la generalità dei cittadini che non abbiano un reddito sufficiente, non esclude necessariamente la possibilità che di essa si avvalgano anche i lavoratori e i loro familiari alle stesse condizioni dei cittadini.
Dal momento che il riferimento del regolamento n. 1408/71 alla nozione di lavoratore non ha impedito che si ammettesse il diritto di un lavoratore migrante a beneficiare di prestazioni sociali non concepite specificamente per i lavoratori, si dovrebbe anche escludere che il riferimento dello stesso regolamento alla nozione di «familiari» del lavoratore impedisca a questi di usufruire della stessa legislazione sociale — anche se questa prescinde dalla nozione di famiglia — in condizioni di parità con i cittadini dello Stato che li ospita, a norma dell'articolo 3, paragrafo 1, del citato regolamento. Tale conclusione pare d'altronde già adombrata nella sentenza nella causa n. 39-74 (Costa), in cui la Corte ha affermato che «una norma interna che attribuisca un diritto soggettivo alla riscossione di un assegno per minorati rientra, per quanto concerne le persone cui si riferisce il regolamento n. 3 (si noti bene, la Corte non parla qui soltanto dei lavoratori, ma usa un'espressione che comprende anche i loro familiari), nel campo della previdenza sociale, disciplinata dall'articolo 51 del trattato e dalle norme comunitarie adottate in esecuzione del medesimo».
Il fondamentale divieto di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità tra i lavoratori egli Stati membri, enunciato dall'articolo 48 del trattato CEE, e ripreso dall'articolo 3 del regolamento n. 1408/71 anche per quanto riguarda i loro familiari, ha trovato una particolare espressione anche nel regolamento n. 1612/68 del Consiglio, relativo alla libera circolazione dei lavoratori nella Comunità, il quale, nella sua motivazione, si riferisce espressamente all'esigenza di assicurare di diritto e di fatto la parità di trattamento del lavoratore migrante anche per quanto riguarda le condizioni di integrazione della famiglia nella società del paese ospitante. Questa esigenza, che si accompagna al diritto del lavoratore di farsi raggiungere dalla famiglia, assume particolare rilievo ove la si ponga in relazione al diritto riconosciuto ai familiari del lavoratore migrante di continuare a risiedere nello Stato in cui il loro congiunto ha prestato attività lavorativa anche dopo la cessazione di questa (regolamento della Commissione n. 1251/70, GU L 142/24).
A tali considerazioni, basate su particolari disposizioni della normativa comunitaria, si può anche aggiungere un'osservazione di carattere generale tratta direttamente dal trattato e a cui più volte la Corte si è riferita: per realizzare un'effettiva libertà di circolazione dei lavoratori nel territorio della Comunità, occorre che questi siano posti, quantomeno in materia economica e delle prestazioni sociali in particolare, su un piano di effettiva parità di trattamento con i cittadini. In tale prospettiva non può essere rilevante, per escludere l'estensione ai familiari di un lavoratore del beneficio di prestazioni del genere di quelle a cui si riferisce il giudice belga previste dalla legge interna a favore dei figli minorati, la circostanza che la legislazione in questione non sia stata concepita espressamente in relazione ai lavoratori come tali e ai loro familiari, ma sia applicabile generalmente a tutta la popolazione residente. L'uso del criterio della nazionalità per distinguere la situazione del lavoratore migrante da quella di un cittadino trovantesi in situazione corrispondente avrebbe qui un carattere manifestamente contrario ai princìpi e alle norme sopra richiamate.
Il diritto dei lavoratori migranti a dette prestazioni è stato ammesso dalla Corte in quanto esse sono state considerate come «un reddito complementare ai beneficiari di prestazioni previdenziali insufficienti, affetti da incapacità lavorativa permanente» (sentenza Callemeyn, Raccolta 1974, p. 561, n. 8; sentenza Costa, Raccolta 1974, p. 1260, n. 8; v. anche sentenza Frilli, Raccolta 1972, p. 466, n. 15).
L'esigenza di estendere il beneficio al lavoratore straniero e alla sua famiglia si rivela proprio perché la legge riguarda soltanto i cittadini, offrendo a tutti questi, e quindi sia direttamente ai minorati, sia anche ai lavoratori e alle loro famiglie, dei benefici che per la loro generalità non era necessario specificare in particolare come complemento della sicurezza sociale nel mondo del lavoro.
Nella misura dunque in cui in una legislazione nazionale di sicurezza sociale di applicazione generale, che come tale prescinda dalla considerazione di un rapporto di lavoro presente o passato, si possa ravvisare una funzione integrativa rispetto ad altre prestazioni previdenziali ritenute insufficienti, il lavoratore compreso nel campo d'applicazione del regolamento n. 1408/71 ne potrà beneficiare.
Ripetiamo che alla base di questa giurisprudenza vi è l'esigenza di realizzare per il lavoratore comunitario una piena parità di trattamento con i cittadini dello Stato d'immigrazione per tutto ciò che attiene ai benefici della legislazione di sicurezza sociale. Questa giurisprudenza ha in sostanza oltrepassato il criterio della necessità di un collegamento specifico della prestazione sociale con il rapporto di lavoro.
L'esigenza di uguaglianza di trattamento si fa sentire anche al di là di ciò che attiene strettamente a tale rapporto. Il lavoratore migrante non poteva essere considerato dal diritto comunitario — così come non lo è nei diritti interni semplicemente come un fornitore di lavoro, ma è riguardato nella sua complessità umana. In tale prospettiva, il legislatore comunitario non si è preoccupato soltanto di garantirgli il diritto all'uguaglianza di remunerazione e di prestazioni sociali attinenti al rapporto di lavoro, ma ha anche avuto cura di riconoscere l'esigenza che siano eliminati gli ostacoli che si oppongono alla mobilità dei lavoratori per quanto attiene, fra l'altro, alle «condizioni d'integrazione della famiglia nella società del paese ospitante» (regolamento del Consiglio n. 1612/68, 5o considerando).
In conformità con questa generale tendenza della legislazione e della giurisprudenza comunitaria, ritengo che, niente ostando a questo riguardo nei testi in vigore, si debba riconoscere al figlio minorato che sia a carico di un lavoratore migrante il diritto di ricevere quelle prestazioni previdenziali che la legislazione del paese ospitante riconosce a favore di tutti i cittadini residenti che siano affetti dalla stessa minorazione. Tutto questo con la precisazione che riteniamo sarà opportuno sviluppare più compiutamente in risposta alla terza domanda del giudice di rinvio.
6.
Potrebbero forse esservi delle remore ad accogliere un principio di estensione automatica ai familiari del lavoratore migrante di tutti i benefici previsti a favore dei cittadini da legislazioni previdenziali di carattere generale, come è ad esempio il caso di quella relativa al reddito minimo garantito considerata nella causa Frilli.
Le eventuali difficoltà e possibilità d'abuso potrebbero peraltro essere facilmente evitate mediante opportuni adattamenti da parte del legislatore nazionale, ad esempio prevedendo in maniera non discriminatoria una durata minima di residenza nello Stato per l'apertura del diritto.
Inoltre, pure in mancanza di tali adattamenti, non sarebbe forse impossibile limitare, quando apparisse necessario per evitare estensioni indebite, l'accesso a tali benefici mediante il riferimento a una nozione di familiare adeguata al tipo di legislazione e di prestazioni sociali considerate.
Comunque sia, nessuna difficoltà di tal genere esiste per l'applicazione di una legislazione qual è quella ora considerata dal giudice belga al caso che entra in rilievo nella causa principale.
Nella presente procedura neppure l'ente previdenziale convenuto ha invocato il pericolo di difficoltà pratiche in relazione all'eventuale ammissione dei figli dei lavoratori migranti comunitari al beneficio delle prestazioni di cui trattasi. Non pare certo insormontabile la difficoltà di carattere tecnico che potrebbe risultare dall'assenza, in legislazioni generali del tipo di quella qui considerata, di ogni riferimento al lavoratore e, quindi, alla nozione di «familiare» dello stesso.
Qualora nello Stato della cui legislazione si tratta non esistesse una nozione di «familiare» generalmente valida per l'applicazione della legislazione sociale, ci si potrebbe forse riferire per analogia alla cerchia delle persone che, secondo l'articolo 10 del regolamento n. 1612/68, hanno diritto di stabilirsi con il lavoratore migrante sul territorio di uno Stato membro di cui non sono cittadini e di permanervi, a norma del regolamento del Consiglio n. 1251/70, anche dopo la cessazione del rapporto d'impiego del lavoratore stesso.
Comunque, se potranno esservi dei problemi di definizione, essi non concerneranno mai i figli del lavoratore, la cui appartenenza alla famiglia non potrebbe esser messa in dubbio neppure nell'accezione più ristretta della nozione di «familiare».
Il giudice belga, mostrando di sentire vivamente l'iniquità della soluzione a cui condurrebbe il diritto interno sulla base dell'interpretazione normalmente data alle disposizioni che entrano in rilievo dall'accordo provvisorio europeo dell'11 dicembre 1953 concernente i regimi di sicurezza sociale, non si è rivolto alla Corte semplicemente per risolvere un suo dubbio circa l'interpretazione del diritto comunitario, ma ci chiede qualcosa di più: di aiutarlo ad eliminare in modo chiaro e definitivo una situazione che ripugnerebbe alla sua coscienza.
Anche se i testi in vigore non contengono precise disposizioni specificamente atte alla soluzione del problema, questa risulta chiaramente dai princìpi e dagli obiettivi del diritto sociale comunitario, dalla generale tendenza espressa nella normativa del Consiglio e della Commissione, e dalla giurisprudenza della Corte.
Se vogliamo che il diritto comunitario non sia soltanto una meccanica disciplina dell'economia, ma costituisca invece un ordinamento a misura della società che deve reggere, se vogliamo che sia un diritto rispondente all'idea di giustizia sociale e alle esigenze dell'integrazione europea al livello non solo dell'economia ma anche dei popoli, non possiamo deludere l'aspettativa, più che legittima, del giudice belga.
In mancanza di una precisa disposizione pro o contra quella soluzione del problema che sola appare conforme a istanze proprie del sistema comunitario in materia di libera circolazione dei lavoratori, oltre che a un principio superiore di giustizia, il regolamento n. 1408/71 dovrà essere interpretato conformemente a tali esigenze.
Il criterio dell'integrazione di prestazioni previdenziali che lo Stato ha ritenuto insufficienti, criterio a cui si era riferita la Corte nelle sentenze sopra citate per riconoscere al lavoratore il diritto a beneficiare di legislazioni di sicurezza sociale del genere di quella ora considerata dal giudice di rinvio, pare idonea a giustificare il riconoscimento dello stesso diritto anche a favore dei figli del lavoratore.
Con questa risposta che vi proponiamo di dare al giudice di rinvio, va riconosciuto che il diritto comunitario, sotto la particolare prospettiva delle esigenze della libera circolazione dei lavoratori, viene a completare, parzialmente allargandolo, il criterio fissato dalla legge belga, aggiungendo al criterio base del godimento della cittadinanza come titolo diretto per i beneficiari, quello dell'appartenenza alla famiglia di un cittadino d'altro paese membro che nel Belgio presti la sua attività di lavoro subordinato.
7.
In relazione alla terza domanda posta dal giudice belga, osserviamo anzitutto che, nella concezione del regolamento n. 1408/71, il figlio del lavoratore straniero ha diritto a ricevere l'assegno per minorati non per qualità propria, come invece è il caso dei minorati che hanno la cittadinanza del paese ospitante, ma solo come riflesso della tutela del lavoratore. L'estensione dell'applicazione di una legge sociale di carattere generale ai figli dei lavoratori si giustifica in quanto essa vale a sollevare il lavoratore da un onere da cui trovasi sollevato il suo omologo belga. Si suppone infatti che il figlio minorato, anche se solo parzialmente, costituirebbe altrimenti un aggravio per i genitori su cui incombe l'obbligo legale di assistenza, anche dopo il compimento della maggiore età.
In questa prospettiva, il diritto del figlio resta necessariamente accessorio alla posizione del padre nel paese di cui trattasi; con la conseguenza che, qualora questi facesse cessare il rapporto con il paese in questione (ad esempio spostando la sua residenza in altro Stato), rapporto che solo giustifica la pretesa del figlio, verrebbe a cessare il presupposto dell'obbligo imposto allo Stato, sul piano del diritto comunitario, di corrispondere l'assegno al minorato che non sia cittadino. Sarebbe a mio avviso eccessivo ammettere un diritto del minorato al mantenimento dell'assegno del tutto indipendente dalla posizione del padre rispetto allo Stato della cui legislazione si tratta. Ne potrebbero fra l'altro risultare situazioni difficilmente accettabili, come sarebbe il caso del lavoratore migrante che, dopo aver lavorato per un breve periodo nello Stato considerato, decidesse di andare a lavorare in altro Stato e di lasciare il figlio minorato nel primo Stato a carico del sitema previdenziale di questo.
In conclusione, proponiamo di rispondere al giudice belga affermando per diritto che i figli minorati dei lavoratori subordinati o assimilati, residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini e compresi nell'ambito d'applicazione del regolamento n. 1408/71 del Consiglio, hanno diritto a percepire gli speciali assegni per minorati previsti da una legge di questo Stato applicabile a tutti i cittadini residenti. Tale diritto permane fintanto che il lavoratore, genitore del beneficiario minorato, non faccia cessare il rapporto con lo Stato in relazione al quale quel diritto è sorto.