62002CC0066_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. februar 2002 har Den Italienske Republik i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2002/581/EF af 11. december 2001 om den statsstøtte, Italien har iværksat til fordel for banker (2) .
II – Faktiske forhold og national lovgivning
2. Indtil 1980’erne var den italienske banksektor delvist statsejet og generelt kendetegnet ved en stor offentlig indflydelse og ved specialisering og regionalisering. I begyndelsen af 1980’erne påbegyndte de italienske myndigheder en privatisering af bankerne, der bl.a. skulle fremme en gennemsnitlig vækst af bankernes størrelse og bringe specialiseringen til ophør. Den italienske regering traf med lov nr. 218 af 30. juli 1990, også kaldet »Amato-loven« (herefter »Amato-loven«), grundlæggende foranstaltninger med henblik på en gradvis privatisering af banksektoren.
3. De statsejede banker blev således efterhånden omdannet til aktieselskaber, hvilket de blev tvunget til i 1993. Deres aktier blev placeret på markedet eller overgivet til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje, de såkaldte »bankfonde«. Disse sidstnævnte transaktioner førte til følgende spaltning: de nyligt oprettede banker (herefter generelt »banker«) genoptog banktransaktionerne, mens bankfondene ejede og forvaltede aktierne i bankerne, som de i øvrigt kontrollerede. Visse skattebestemmelser i Amato-loven gav bankfondene mulighed for at overdrage visse anlægsaktiver og andre goder til bankerne, der ikke var nødvendige for gennemførelsen af selskabsformålet.
4. I slutningen af 1990’erne traf den italienske regering nye foranstaltninger til fremme af omstruktureringen og konsolideringen af banksektoren. Lov nr. 461/98 af 23. december 1998 (herefter »Ciampi-loven«) gav regeringen bemyndigelse til at fastsætte bl.a. skattebestemmelser for at lette bankernes tilbageføring til bankfondene af anlægsaktiver og andre goder, der ikke var nødvendige for gennemførelsen af selskabsformålet, og omstruktureringen af banksektoren gennem bankfusioner eller andre omstruktureringsforanstaltninger.
5. Ciampi-loven blev gennemført ved lovdekret nr. 153/99 af 17. maj 1999 (herefter »dekret nr. 153/99«), der indførte særlige skatteforanstaltninger for visse omstrukturerings- og tilbageføringstransaktioner.
6. Den anfægtede beslutnings betragtning 5, nr. 1 til 5, beskriver sammenfattende følgende skatteforanstaltninger (herefter »de omtvistede foranstaltninger«), der blev indført ved Ciampi-loven og dekret nr. 153/99 (herefter »den omtvistede støtteordning«):
1) en nedsættelse af indkomstskattesatsen (IRPEG) til 12,5% for de banker, som gennemfører en fusion eller en lignende omstruktureringsforanstaltning, inden for fem på hinanden følgende skatteår, under forudsætning af at fortjenesten henlægges i en særlig reservefond, hvor den bindes for tre år. Fortjenesten, der skal henlægges i den særlige reservefond kan ikke overstige 1,2 % af forskellen mellem den samlede balance i alle de banker, der har deltaget i fusionen, og balancen i den største af bankerne før fusionen (artikel 22, første afsnit, og artikel 23, første afsnit, i dekret nr. 153/99)
2) skatteneutralitet for transaktioner, hvorved anlægsaktiver og andre goder, der tidligere i henhold til lov nr. 218/90 af 30. juli 1990 er blevet overført til bankerne, føres tilbage til den institution, der overførte dem (artikel 16, tredje afsnit, i dekret nr. 153/99)
3) anvendelse af et fast afgiftsbeløb i stedet for de skatter, der ellers skulle betales i forbindelse med de i punkt 1 og 2 omhandlede transaktioner (artikel 24, første afsnit, og artikel 16, femte afsnit, i dekret nr. 153/99)
4) skatteneutralitet med hensyn til den kommuneskat, der skal betales af værdistigningen af fast ejendom i forbindelse med de i punkt 1 og 2 omhandlede transaktioner (artikel 24, første afsnit, og artikel 16, femte afsnit, i dekret nr. 153/99)
5) skattefritagelse for overførsel af kapitalandele i Banca d’Italia fra bankerne til bankfonde (artikel 27, andet afsnit, i dekret nr. 153/99).
7. De omtvistede foranstaltninger fandt anvendelse på transaktioner, der blev gennemført i årene 1998 til 2004.
III – Proceduren for Kommissionen og den anfægtede beslutning
8. Efter at have modtaget en parlamentarisk forespørgsel påbegyndte Kommissionen i marts 1999 en indledende undersøgelse af den omtvistede støtteordning. Under proceduren meddelte Kommissionen ved brev af 23. marts 2000 de italienske myndigheder, at Ciampi-loven og dekret nr. 153/99 kunne indeholde støtteelementer, og den anmodede myndighederne om ikke at iværksætte de omtvistede foranstaltninger. De italienske myndigheder meddelte ved brev af 12. april 2000 Kommissionen, at de havde indstillet anvendelsen af foranstaltningerne, således at skattefordelene kun kunne være blevet tildelt i årene 1998, 1999 og 2000.
9. Ved brev af 25. oktober 2000 underrettede Kommissionen den italienske regering om sin beslutning om at indlede statsstøtteproceduren.
10. Den 11. december 2001 vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning, hvori den fastslog, at de omtvistede foranstaltninger til fordel for banker – med undtagelse af den i punkt 5, nr. 5, omhandlede foranstaltning – udgjorde statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet (beslutningens artikel 1 og 2). Kommissionen pålagde i øvrigt den italienske regering at ophæve den ulovlige støtteordning (beslutningens artikel 3), at tilbagesøge den under den anfægtede støtteordning udbetalte støtte, at pålægge renter (beslutningens artikel 4) og inden to måneder efter meddelelsen af beslutningen at underrette Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der blev truffet for at efterkomme denne (beslutningens artikel 5).
IV – Søgsmålet
A – Indledende bemærkninger om anbringenderne
11. Den italienske regering har i stævningen påberåbt sig tilsidesættelse af begrundelsespligten, af artikel 87, stk. 1, EF, af artikel 253 EF og af artikel 87, stk. 3, litra b) og c), EF. Kommissionen har systematisk bestridt, at anbringenderne kan tages til følge.
12. Den italienske regering har til støtte for sagen for det første gjort det mere generelle anbringende gældende, at Kommissionen i den anfægtede beslutning ikke tog tilstrækkeligt hensyn til eller så bort fra de omtvistede foranstaltningers formål og kendetegn samt kontinuiteten i de bærende hensyn for Amato-loven og Ciampi-loven, idet Kommissionen således navnlig ud fra synspunktet om at fremme konkurrencen tilsidesatte sin begrundelsespligt.
13. Den italienske regering har med det andet anbringende, der består af flere led, anført, at de omtvistede foranstaltninger med urette blev kvalificeret som statsstøtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand.
14. Med det tredje anbringende har den italienske regering gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 87, stk. 3, EF og artikel 253 EF, idet den ved at støtte sig til en retligt fejlagtig og selvmodsigende begrundelse ikke fastslog, at de omtvistede foranstaltninger var »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse«, eller »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene« i disse bestemmelsers forstand, og at støtten dermed var forenelig med fællesmarkedet.
15. Den italienske regering har i øvrigt i replikken påberåbt sig en tilsidesættelse af kontradiktionsretten. Regeringen har i replikken kritiseret Kommissionen for først at have anfægtet den indirekte beskatning af privatiserede banker i beslutningen – og ikke allerede i den indledende procedure – således at hverken den italienske regering eller modtagerne af den påståede støtte fik lejlighed for at gøre deres kontradiktionsret gældende i denne henseende.
16. Det skal vedrørende dette klagepunkt fastslås, at i henhold til artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement må nye anbringender ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne (3) .
17. Da den italienske regering udelukkende har påberåbt sig tilsidesættelsen af kontradiktionsretten i replikken, og da dette anbringende ikke støttes på omstændigheder, der er kommet frem under retsforhandlingerne, følger det heraf, således som Kommissionen med rette har anført, at dette anbringende må afvises og dermed ikke kan antages til realitetsbehandling i det følgende.
B – Det generelle anbringende om utilstrækkelig hensyntagen til de omtvistede foranstaltningers formål og karakter (første anbringende)
1. Den italienske regerings hovedargumenter
18. Den italienske regering har påstået, at Kommissionen tog fejl af de omtvistede foranstaltningers vigtige rolle i forbindelse med reformen af den italienske banksektor, og at den misforstod forbindelsen mellem Amato-loven og Ciampi-loven. De omtvistede foranstaltninger er nemlig en nødvendig fase i gennemførelsen af privatiseringen og omstruktureringen af den pågældende sektor, der blev påbegyndt med Amato-loven, og er i overensstemmelse med formålene om integration og konkurrence. Skatteforanstaltningerne i Amato-loven havde ikke fuldt ud de ønskede virkninger, f.eks. på området for segmentering af markedet, der i vidt omfang blev opretholdt. Ciampi-loven og gennemførelsesdekret nr. 153/99, der indeholder de omtvistede foranstaltninger, var derfor nødvendige for at opfylde de af Amato-loven fastsatte formål. Kommissionen tog derfor fejl, da den var af den opfattelse, at privatiseringen blev gennemført i 1992. Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt, idet den ikke tog tilstrækkeligt hensyn til foranstaltningernes usædvanlige art som led i reformen af banksektoren. Kommissionen vurderede dermed ikke i tilstrækkelig grad spørgsmålet, om de omtvistede foranstaltninger faktisk påvirker konkurrencen i banksektoren, eller om de gavner konkurrencen, således som sagsøgeren har anført.
2. Bedømmelse
19. Det skal først bemærkes, at artikel 87, stk. 1, EF definerer de former for statsstøtte, der er omfattet af traktaten, som statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
20. Ifølge fast retspraksis skal følgende betingelser samtidig være opfyldt, for at en foranstaltning kan udgøre støtte: i) foranstaltningen skal give visse virksomheder eller visse produktioner en ensidig fordel, ii) fordelen skal ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, iii) foranstaltningen skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencen, og iv) foranstaltningen skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater (4) .
21. Arten af de formål, der forfølges med statslige foranstaltninger, og deres begrundelse er derimod ikke udslagsgivende for, om de udgør statsstøtte. Ifølge fast retspraksis sondrer artikel 87 EF ikke »under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger« (5) .
22. En foranstaltnings »karakter« giver heller ikke i sig selv mulighed for at udlede, om den opfylder betingelserne for at udgøre støtte. Domstolen har således f.eks. altid udtalt om sociale sikringsordninger, at den omstændighed, at »statslige interventioner har et socialt formål«, ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet statsstøtte i artikel 87 EF (6) .
23. Det er i øvrigt også vanskeligt utvetydigt og generelt at fastslå skattebestemmelsers nøjagtige formål. Således som det navnlig fremgår af den italienske regerings argumenter i stævningen, kan man derimod identificere forskellige formål alt efter det synspunkt, hvorunder bestemmelserne undersøges. De omtvistede foranstaltninger kan således meget vel have en mere eller mindre snæver forbindelse med privatiseringsprojektet, men den italienske regering har derudover anført, at foranstaltningerne skal fremme gennemførelsen af fusioner eller tilbageføringer, hvilket øger de pågældende bankers rentabilitet eller reserver og banksektorens konkurrenceevne. Regeringen har et andet sted anført, at de omtvistede foranstaltninger skal kompensere for det højere skattetryk, som banksektoren skal bære i forhold til andre økonomiske sektorer.
24. Den italienske regerings anbringender, hvorefter de omtvistede foranstaltninger er blevet vedtaget ud fra overvejelser om privatisering og fremme af konkurrencen eller i overensstemmelse med hensynet til europæisk integration kan under alle omstændigheder i henhold til den i punkt 21 og 22 ovenfor nævnte retspraksis ikke føre til, at foranstaltningerne ikke anses for støtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand i overensstemmelse med de kriterier, der er opregnet i punkt 20. Det tilkommer under alle omstændigheder Kommissionen at foretage en mere dybtgående afvejning af de politiske og økonomiske interesser, som de er opregnet af den italienske regering, og en tilsvarende undersøgelse af begrundelsen for en støtte i forbindelse med den skønsmargin, som Kommissionen har i forbindelse med godkendelse af støtte i henhold til artikel 87, stk. 3, EF (7) .
25. På den anden side kan man for så vidt ikke fratage argumenterne om formålet med og rækkevidden af en foranstaltning enhver relevans eller virkning som indikator, navnlig ved vurderingen i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, når de kan belyse, hvorledes en foranstaltning får sine virkninger, og de kan således spille en rolle ved efterprøvelsen af de forskellige »virkningsforbundne« kendetegn for støttebegrebet, der er opregnet i punkt 20 (8) .
26. Selv forstået på denne måde ændrer det argument, der er fremsat flere gange, og hvorefter de omtvistede foranstaltninger i sidste ende stimulerer konkurrencen eller gør bankerne konkurrencedygtige, imidlertid ikke på det forhold, at foranstaltningerne udgør støtte.
27. De gældende støtteregler er nemlig et instrument i den ordning, der er indført med artikel 3, stk. 1, litra g), EF, og som »sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes«. Der kan bl.a. ses en sådan fordrejning i det forhold, at en medlemsstat styrker visse virksomheders eller visse produktioners konkurrenceevne ved således at »stimulere« konkurrencen f.eks. i forhold til andre virksomheder eller produktioner af samme art på det indre marked. »Stimulationen« af konkurrencen eller en yderligere konkurrence er nemlig ikke i en modsætning til de »konkurrencefordrejninger«, som fællesskabsbestemmelserne om støtte henviser til. På linje hermed har det også været Domstolens faste praksis, at den omstændighed, at en medlemsstat ved hjælp af ensidige foranstaltninger forsøger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, ikke fratage[r] disse foranstaltninger deres karakter af støtte (9) .
28.
For så vidt dernæst angår den italienske regerings argumentation om kontinuiteten i formålene med Amato-loven og Ciampi-loven, støttes den i det væsentlige på den omstændighed, at den omtvistede støtteordning netop ikke skal anses for støtte, fordi Kommissionen allerede undersøgte ordningen på grundlag af Amato-loven og ikke anfægtede den.
29. Det skal i denne henseende understreges, at kvalificeringen af en foranstaltning som statsstøtte i artikel 87 EF’s forstand i overensstemmelse med de forhold, der efter denne bestemmelse skal lægges vægt på, afhænger af en række faktorer og kræver en præcis, konkret analyse af foranstaltningernes tekniske og retlige kendetegn og deres økonomiske sammenhæng (10) . Det er netop, således som den italienske regering med rette har anført i foranstaltningen, fordi støttereglerne skal indgå i den økonomiske virkelighed, at kontrollen med støtte i traktatens forstand ikke er et statisk begreb. Dette har Rådet udtrykt på følgende måde i – for blot at give et eksempel – i fjerde betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (11) :
»fuldførelsen og udbygningen af det indre marked er en gradvis proces, der afspejles i den stadige udvikling af statsstøttepolitikken; som følge af denne udvikling kan visse foranstaltninger, som ikke blev anset for statsstøtte, da de blev indført, senere være blevet til statsstøtte«.
30. Der er på baggrund af disse betragtninger ingen tvivl om, at den omstændighed, at Kommissionen ikke tidligere havde nogen indvendinger mod en ordning som den, der blev indført med Amato-loven – som Kommissionen også kun undersøgte for så vidt angår visse aspekter, hvilket ikke er bestridt af den italienske regering – ikke gør det muligt at konkludere, at en anden ordning, selv hvis den udviser »kontinuitet« i forhold til den førstnævnte ordning eller forfølger de samme formål, ikke kan anses for støtte. Der er således med andre ord bestemt intet, der hindrer Kommissionen i at anse en ordning for statsstøtte med den begrundelse, at den ikke anfægtede den tidligere ordning.
31. Den italienske regering endelig har påberåbt sig en tilsidesættelse af begrundelsespligten i artikel 253 EF, hvorfor der i denne henseende skal erindres om visse principper, der følger af fast retspraksis.
32. Det skal først bemærkes, at begrundelsespligten udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt (12) .
33. Hvad for det andet angår de krav, som begrundelsen skal overholde, er det præciseret i fast retspraksis, at begrundelsen skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af navnlig indholdet af den pågældende retsakt, karakteren af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der er berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (13) .
34. For så vidt angår klagepunktet om utilstrækkelig hensyntagen til foranstaltningernes undtagelseskarakter som en del af en reform af banksektoren skal det på grundlag af det ovenstående fastslås, at Kommissionen i den anfægtede beslutnings betragtning 16 sammenfattede Italiens bemærkninger om de omtvistede foranstaltningers tilblivelseshistorie og formål. Støttens formål, navnlig konsolideringen af banksektoren, blev endvidere nævnt i forbindelse med vurderingen af dens lovlighed i den anfægtede beslutnings betragtning 30 og 32.
35. Under hensyn til navnlig den rolle, som de omtvistede foranstaltningers formål spiller ved kvalificeringen som støtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand, således som jeg har beskrevet denne rolle ovenfor i punkt 21-25, kan der ikke fastslås nogen begrundelsesmangel for så vidt angår hensyntagen til deres art og formål.
36. Argumentet om kontinuiteten mellem de omtvistede foranstaltninger og Amato-loven blev behandlet i den anfægtede beslutnings betragtning 53.
37. Klagepunktet om en tilsidesættelse af begrundelsespligten i artikel 253 EF, som den italienske regering har fremsat i forbindelse med det første, generelle anbringende, skal således forkastes som ubegrundet.
38. På baggrund af ovenstående forhold har gennemgangen af det første anbringende således intet frembragt, der rejser tvivl om den anfægtede beslutnings lovlighed.
C – Klagepunktet om, at Kommissionen foretog en fejlagtig kvalificering af de omtvistede foranstaltninger som støtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand og herved tilsidesatte begrundelsespligten (andet anbringende)
39. Dette anbringende er sammensat af flere led, der ikke er helt tydeligt strukturerede, og hvormed den italienske regering – i sammenfattet form – har fremhævet følgende aspekter i forbindelse med den anfægtede beslutning:
– begrundelsesmangel, da de omtvistede foranstaltninger ikke blev undersøgt enkeltvis i relation til artikel 87, stk. 1, EF og artikel 87, stk. 3, EF, og da vurderingen var for generel
– fejlagtig forudsætning om samt ukorrekt vurdering af indrømmelsen af fordele og af selektiviteten for så vidt angår de skattemæssige foranstaltninger, der omhandles i betragtning 5, nr. 1
– manglende udgifter for statens budget eller anvendelse af statsmidler ved de omtvistede foranstaltninger, og foranstaltningerne er skattemæssigt neutrale for så vidt angår tilbageføringstransaktionerne
– manglende selektiv karakter af de omtvistede foranstaltninger
– manglende fordrejning af konkurrencen mellem de banker, der driver virksomhed i Italien, eller mellem nationale og udenlandske banker
– fejlagtig vurdering og begrundelsesmangel hvad angår virkningerne på samhandelen mellem medlemsstaterne.
1. Den anfægtede beslutnings fejlagtige karakter hvad angår spørgsmålet, om de omtvistede foranstaltninger giver en selektiv fordel ved hjælp af statsmidler
a) Den italienske regerings hovedargumenter
40. Den italienske regering har med det andet anbringendes andet led gjort gældende, at for så vidt angår foranstaltningen, der nævnes i betragtning 5, nr. 1, bygger den anfægtede beslutning på en fejlagtig forudsætning vedrørende indrømmelse af en fordel. Nedsættelsen af indkomstskattesatsen (IRPEG) til 12,5% vedrører fortjeneste, der hensættes i den særlige reservefond, og ikke generelt den samlede fortjeneste i banker, der deltager i en fusion eller en tilsvarende omstruktureringstransaktion. Denne skattemæssige fordel er underlagt fire betingelser, som Kommissionen ikke undersøgte. Det følger af disse betingelser, at deres formål ikke består i en fordel for aktionærerne, men i den kapitalisering af banken, der er skabt ved fusionen, hvilket således styrker banksektorens konkurrenceevne.
41. I modsætning til det af Kommissionen i den anfægtede beslutnings betragtning 33 fastslåede er der heller ikke tale om en selektiv foranstaltning. Den italienske regering har navnlig understreget, at Kommissionens konstatering af, at foranstaltningen skader de små banker i forhold til de store, er fejlagtig. Foranstaltningen er i øvrigt ikke begrænset til de italienske banker, men vedrører også filialer af banker fra andre medlemsstater i Italien.
42. Den italienske regering har i det andet anbringendes tredje led anført, at begrebet statsstøtte forudsætter, at virksomheden opnår en fordel, og at der er en direkte virkning på statens budget – ved anvendelse af statsmidler eller ved at give afkald på disse midler. Ud fra et overordnet og langsigtet synspunkt bebyrder de omtvistede foranstaltninger imidlertid ikke statens budget. Den italienske lovgiver har altid ønsket at anvende instrumenter, der er neutrale både hvad angår konkurrencen og skattelovgivningen generelt i banksektoren.
43. Den italienske regering har endvidere understreget, at foranstaltningerne vedrørende tilbageføringerne af anlægsaktiver og andre goder til bankfondene ikke skal anses for skattefritagelser, men blot for et instrument til skatteneutralitet. Tilbageføringerne genererer ingen merværdi eller lavere værdi, og selv hvis dette skulle være tilfældet på et tidspunkt efter den oprindelige forfaldsdag, skal bankfondene i princippet betale de skatter, der ikke er betalt af bankerne, således at man udelukkende kan tale om en tidsmæssigt begrænset suspension af skattegælden. Staten giver dermed ikke afkald på skatteindtægter. I øvrigt begunstiger foranstaltningerne også enheder, såsom holdingselskaber, der ikke kan anses for at være virksomheder i den forstand, hvori begrebet anvendes i bestemmelserne om statsstøtte.
44. Den italienske regering har med det andet anbringendes fjerde led anført, at de omtvistede foranstaltninger heller ikke opfylder betingelsen om selektivitet. Der er tværtimod tale om generelle foranstaltninger, der – uden forskelsbehandling – retter sig til alle de banker, der deltager i reformen.
45. Ved undersøgelsen af, om en skattelettelse er selektiv, skal det først afgøres, om der er tale om en undtagelse i forhold til det skattesystem, der generelt finder anvendelse, til fordel for visse af medlemsstatens virksomheder. Hvis dette er tilfældet, skal det dernæst efterprøves, om undtagelsen fra eller differentieringen inden for dette system kan berettiges ved det indenlandske skattesystems karakter eller indre struktur.
46. I den foreliggende sag skal de omtvistede foranstaltninger, selv om de udelukkende angår banksektoren, ikke anses for specifikke foranstaltninger, men generelle, eftersom de bygger på det grundlæggende princip i italiensk retsorden, hvorefter banker er underkastet en anden skatteordning end industrivirksomheder. Den italienske regering har anført, at banksektoren er underlagt særlige lovbestemte forpligtelser og kontroller. Sektoren er også særegen hvad angår dynamikken i konkurrencen. Der er objektive forskelle mellem de skattepligtige i banksektoren og i andre sektorer. Det er således objektivt berettiget at underkaste denne sektor en særegen beskatning, hvilket også fremgår af meddelelsen fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (14) . De omtvistede foranstaltninger skal dermed ikke anses for en »undtagelse« i forhold til det generelle system. Der er tale om usædvanlige foranstaltninger, der er tidsmæssigt begrænsede, hvorved de erhvervsdrivende opfordres til at foretage de nødvendige strukturelle tilpasninger. Herudover er forbedringen af konkurrencen i banksektoren også en direkte fordel for de andre økonomiske sektorer.
b) Bedømmelse
47. Begrebet statsstøtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand forudsætter først, at der sker en begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis er statsstøttebegrebet i denne bestemmelses forstand mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (15) .
48. Støtten beskrives således som en fordelagtig fravigelse fra en generel skatteordning eller fra en normal beskatning. Det nødvendige referencepunkt for en »fordel« er således fastslået (16) .
49. Det skal således først helt grundlæggende fastslås, om de omtvistede foranstaltninger skal bedømmes i forhold til den skatteordning, der ellers finder anvendelse på tilsvarende transaktioner, eller om – således som den italienske regering har gjort gældende – de udgør et selvstændigt generelt skattesystem eller et »specielt skattesystem«.
50. I den foreliggende sag taler den almindelige sammenhæng, hvori de omtvistede foranstaltninger befinder sig, efter min opfattelse for, at foranstaltningerne skal vurderes i lyset af det generelle skattesystem i stedet for at betragte dem som et nyt generelt system eller en »retlig normalitet«. Der er tale om en helhed af individuelle fravigelser i forhold til de hidtil gældende generelle skattebestemmelser, der skal lette visse transaktioner forbundet med bankfusioner (17) . Den foreliggende sag er i denne henseende ikke grundlæggende anderledes end f.eks. forholdene i Steenkolenmijnen-sagen (18) og Maribel-sagen (19), som vedrørte særlige skattebestemmelser i forhold til et generelt system – i disse sager den generelle sociale sikringsordning. I disse sager behandlede Domstolen også i hver sag disse særbestemmelser som fravigelser fra et generelt skattesystem og ikke som selvstændige bestemmelser. Domstolen fulgte i øvrigt heller ikke i dommen i sagen Adria-Wien Pipeline generaladvokat Mischos synspunkt, hvorefter den i den sag omtvistede refusionsordning var en ny general foranstaltning (20) .
51. For så vidt først angår overholdelsen af betingelsen om, at de omtvistede foranstaltninger skal indrømme en fordel, består denne fordel i, at de pågældende banker takket være de omtvistede foranstaltninger ikke skal eller kun i meget lille omfang skal afholde visse udgifter, der ifølge det generelle skattesystem normalt skal afholdes af dem, nemlig indkomstskat og den skyldige beskatning i forbindelse med tilbageføringstransaktioner. De pågældende virksomheder drager kort sagt fordel af en skattelettelse. Kommissionen kvalificerede tilsvarende i den anfægtede beslutning med rette de omtvistede foranstaltninger som »skattelettelser«, og Kommissionen fastslog navnlig i beslutningens betragtning 42, at fordelen blev indrømmet i form af afkald på bestemte skatteindtægter.
52. Hvad især angår fusionerne eller tilsvarende omstruktureringstransaktioner, nemlig de i den anfægtede beslutnings betragtning 5, nr. 1, omhandlede transaktioner, består fordelen i en indkomstskattenedsættelse på 12,5% under visse betingelser, der nærmere er beskrevet i den nævnte betragtning i den anfægtede beslutning.
53. Den italienske regering er efter min opfattelse ikke fremkommet med noget forhold, der kan rejse tvivl om, at disse foranstaltninger indrømmer en fordel.
54. Det skal først fastslås, at Kommissionen åbenbart gengav eller sammenfattede kendetegnene ved denne skatteforanstaltning i den anfægtede beslutnings betragtning 5, nr. 1, på den måde, de blev præsenteret af den italienske regering. Kommissionen fastslog især udtrykkeligt i den nævnte betragtning, at nedsættelsen navnlig finder anvendelse »under forudsætning af, at [fortjenesten] henlægges i en særlig reservefond«.
55. For det andet ændrer disse foranstaltningers »tekniske« kendetegn navnlig ikke på det forhold, at de pågældende banker indrømmes en nedsættelse af indkomstskatten.
56. For det tredje skal denne foranstaltning efter den italienske regerings angivelser udtrykkeligt udgøre et skatteincitament for fusionstransaktionerne.
57. Det skal for det fjerde understreges, at det følger af den anfægtede beslutnings betragtning 8, som den italienske regering ikke har anfægtet, at de italienske myndigheder selv anslog det maksimale teoretiske beløb for de skattefordele, som de af foranstaltningen begunstigede kunne opnå i den pågældende periode, til 2 767 mio. EUR.
58. Hvad dernæst konkret angår de omtvistede foranstaltninger bemærkes, at såfremt de indebærer »skatteneutralitet« for transaktioner, der gennemføres i forbindelse med bankernes omstrukturering, navnlig for transaktioner, hvor anlægsaktiver og andre goder føres tilbage til den institution, der overførte dem, består denne »skatteneutralitet« i, at den ifølge de forelagte oplysninger udelukker, at der opstår et tilsvar for skatter, som banker sædvanligvis skal betale i henhold til det generelle skattesystem ved gennemførelse af de pågældende transaktioner, navnlig beskatning af værdistigningen.
59. Efter min opfattelse indebærer dette uden tvivl en skattefordel. Det er i denne sag uden større betydning, således som den italienske regering har anført, at disse foranstaltninger ikke indebærer nogen skattelettelse for visse transaktioner, idet de i dette konkrete tilfælde ikke allerede er underkastet beskatning i henhold til andre bestemmelser, eller idet transaktionen i visse særlige tilfælde ikke giver anledning til nogen beskatning af værdistigningen, fordi der ikke er nogen værdistigning. Således som Kommissionen nærmere anførte i den anfægtede beslutnings betragtning 29, omhandler beslutningen de omtvistede foranstaltninger som sådan og ikke individuel støtte eller særlige anvendelsestilfælde. Det er i retspraksis præciseret, at Kommissionen kan indskrænke sig til at undersøge en støtteordnings generelle indhold med henblik på at vurdere, om den indeholder støtteelementer (21) . Spørgsmålet er derfor ikke, om der er en fordel i hvert enkelt tilfælde. Argumentet om, at de omtvistede foranstaltninger også i dette omfang begunstiger enheder, såsom holdingselskaber, der ikke kan anses for at være virksomheder i den forstand, hvori begrebet anvendes i bestemmelserne om statsstøtte, er af de samme årsager heller ikke relevant i den foreliggende sag. Det afgørende i denne sag er det forhold – således som jeg allerede har anført – at selv om gennemførelsen af de pågældende transaktioner sædvanligvis udløser et skattetilsvar, bliver dette principielt »neutraliseret« for bankerne.
60. Uafhængigt heraf skal jeg – ligesom Kommissionen – vedrørende den italienske regerings anbringende om, at de omtvistede foranstaltninger, i det omfang de vedrører de nævnte tilbageføringstransaktioner, kun indebærer en udsættelse eller en midlertidig suspension af skattegælden, understrege, at den blotte udskydelse af skattebetalingen også skal anses for en økonomisk fordel (22) .
61. Endelig har den italienske regering selv anført, at de foranstaltninger, der finder anvendelse på tilbageføringstransaktionerne, skal gøre det muligt at fjerne skattemæssige hindringer.
62. På baggrund af alle ovenstående forhold skal det konkluderes, at den italienske regering ikke har fremført noget forhold, der kan påvirke konklusionen om, at de omtvistede foranstaltninger, i det omfang de fastsætter en »skatteneutralitet« for visse transaktioner, indrømmer en fordel i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand.
63. Tildelingen af offentlige midler består i tilfælde af »negativ« støtte, såsom i denne sag, deri, at der gives afkald på de skatteindtægter, der ledsager fordelen (23) .
64. Den italienske regerings argument om, at de omtvistede foranstaltninger i sidste ende eller på sigt ikke belaster statens budget, skal forkastes. Formålet med artikel 87 EF er at hindre, at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes af fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner (24) . Det kendetegn, at statsmidler skal anvendes, tjener til at sondre mellem statslig
støtte og private indgreb, der ikke er omfattet af reglerne om statsstøtte (25) . Dette kendetegn skal dermed adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen heraf reelt i sidste ende er en udgift for statsbudgettet eller endog har en gunstig virkning herpå. Det er således uden betydning, om statens budget til syvende og sidst bærer en sådan udgift eller ikke (26) .
65. Endelig har den italienske regering navnlig bestridt, at de omtvistede foranstaltninger er selektive.
66. I henhold til ordlyden af artikel 87, stk. 1, EF udgør en økonomisk fordel, der indrømmes af en medlemsstat, kun statsstøtte, hvis den kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«.
67. Selektiviteten som kriterium tjener til at sondre mellem offentlige foranstaltninger, der kan udgøre støtte i henhold til artikel 87 EF, og generelle foranstaltninger, der er udtryk for en medlemsstats almindelige skatte- og afgiftspolitik, og som er forbeholdt medlemsstaterne.
68. Således skal de foranstaltninger, som alle erhvervsdrivende inden for en medlemsstats område drager fordel af, anses for generelle offentlige ikke-selektive foranstaltninger (27) .
69. Hvis man befinder sig under dette niveau af generalitet, kan det imidlertid være særdeles vanskeligt at sondre mellem generelle og selektive foranstaltninger. Under alle omstændigheder kan der være tale om (selektiv) støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, selv om foranstaltningerne vedrører en hel økonomisk sektor eller endog flere økonomiske sektorer (28) .
70. I den foreliggende sag må det i alle tilfælde ubestrideligt fastslås, at de omtvistede foranstaltninger kun finder anvendelse på banksektoren.
71. Jeg har allerede anført, at de omtvistede foranstaltninger, idet de indebærer fritagelser for økonomiske byrder for de begunstigede erhvervsdrivende i forhold til de byrder, de sædvanligvis skulle bære, efter min opfattelse skal bedømmes inden for rammerne af eller i forhold til den almindelige beskatningsordning, som fritagelserne relaterer sig til.
72. I henhold til et begreb, der første gang blev anvendt af generaladvokat Damon i det forslag til afgørelse, han fremsatte i de forenede sager Sloman Neptun, er en selektiv foranstaltning i henhold til artikel 87, stk. 1, EF således efter sin art kendetegnet ved sin »undtagelseskarakter« i forhold til opbygningen af det generelle system, som den er en del af (29) .
73. For at afgøre, om den differentiering, der foretages med en foranstaltning – hvorved en erhvervsdrivende inden for rammerne af det generelle system, som foranstaltningen er en del af, indrømmes en fordel – er selektiv eller ikke, skal det undersøges, om denne differentiering skyldes det generelle systems art eller opbygning, eller kort sagt om foranstaltningen følger af dette systems indre beskatningslogik.
74. Kommissionen henviste i den anfægtede beslutnings betragtning 32 til Domstolens udtalelser i Maribel-dommen, hvorefter »en foranstaltning, som delvis skal fritage virksomhederne inden for en særlig industrisektor for de pekuniære byrder, som følger af en normal anvendelse af det almindelige sociale forsorgssystem, uden at denne fritagelse berettiges ved dette systems karakter eller forvaltning, anses for støtte« (30) .
75. En differentiering kan dermed kun være ikke-selektiv, når den i forhold til den ordning, der finder anvendelse på den pågældende beskatning, hvorunder den foretages, er objektivt berettiget. Denne efterprøvelse ligger her tydeligvis tæt på den vurdering, hvorefter det skal afgøres, om der er tale om ligebehandling, hvilket Domstolen i sin praksis om selektivitet navnlig har udtrykt således, at det skal fastslås, om visse virksomheder eller visse produktioner kan blive begunstiget »i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation« (31) .
76. De omtvistede foranstaltninger medførte for banksektoren alene en række ændringer i den skatteordning, der sædvanligvis fandt anvendelse (nedsættelse af indkomstskatten, skatteneutralitet for værdistigninger etc.). Da en differentiering inden for en skatteordning ikke har »undtagelseskarakter« og dermed ikke kan anses for at være selektiv, når den så at sige følger af beskatningsordningens »indre beskatningslogik«, kan den med de omtvistede foranstaltninger indførte differentiering kun være ikke-selektiv, hvis den er i overensstemmelse med den generelle beskatningsordnings indre beskatningslogik, eller hvis, således som den italienske regering har udtrykt det, der er sket en tilpasning af det generelle system til bankvæsenets særlige forhold.
77. Jeg kan imidlertid tilslutte mig Kommissionens synspunkt om, at dette ikke er tilfældet i denne sag. De omtvistede foranstaltninger har med andre ord ikke indført en objektiv sondring mellem banksektoren og andre sektorer og virksomheder. De omtvistede foranstaltninger er punktvise foranstaltninger, der skal medføre en konsolidering af den italienske banksektor eller, således som den italienske regering har anført, en styrkelse af sektorens konkurrenceevne. Dette er grunden til, at jeg anser Kommissionens konstatering i den anfægtede beslutnings betragtning 32 for at være korrekt. Ifølge denne konstatering er der tale om et ydre forhold, der ikke har noget at gøre med opbygningen af den ordning, der sædvanligvis finder anvendelse på fusioner eller andre transaktioner, som de omtvistede foranstaltninger finder anvendelse på. Omstrukturering eller privatisering af banksektoren i en medlemsstat kan i sig selv være et lovligt formål, men dette betyder imidlertid ikke, at det forhold, at det udelukkende er banksektoren, der begunstiges, er berettiget efter arten af og det generelle formål med den nationale skatteordning, der sædvanligvis finder anvendelse. De omtvistede foranstaltningers formål, der er fremmede for ordningen, er således efter min opfattelse en indikation af, at der ikke er tale om en tilpasning af den generelle ordning.
78. Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer har i øvrigt understreget, at det udelukkende kan godtgøres, at en foranstaltning opfylder ordningens indre logik, hvis det udelukkes, at der ikke er nogen hensigt om at »forbedre vilkårene for en bestemt sektor i forhold til de udenlandske konkurrenter« (32) . Den italienske regering har imidlertid selv flere gange anført, at de omtvistede foranstaltninger også tilsigter at styrke konkurrenceevnen – ved hjælp af fusioner eller sikring af en bedre rentabilitet.
79. På baggrund af alle disse forhold er det min opfattelse, at de omtvistede foranstaltninger, i det omfang de under alle omstændigheder udelukkende finder anvendelse på de pågældende transaktioner inden for banksektoren, er sektormæssigt selektive, således som Kommissionen med rette fastslog i den anfægtede beslutnings betragtning 35.
80. Den omstændighed, at virksomheder i andre økonomiske sektorer – der, hvis de gennemførte de samme omstuktureringstransaktioner som dem, der i kraft af de omtvistede foranstaltninger er genstand for skattelettelser i banksektoren, måtte betale de herfor fastsatte skatter – ikke konkurrerer med bankerne, ændrer heller ikke på de pågældende foranstaltningers selektive karakter. Dette vil endog ofte være tilfældet med støtte til hele »produktioner«, hvilken støtte imidlertid udtrykkeligt er omfattet af artikel 87, stk. 1, EF.
81. Denne bestemmelse lægger først og fremmest vægt på påvirkningen af konkurrencen i Fællesskabet, dvs., at den f.eks. også omfatter konkurrencen med andre medlemsstaters banksektorer (33) . Domstolen anerkendte således også i Adria-Wien Pipeline-sagen, som Kommissionen har henvist til, at der var tale om en selektiv fordel, selv om anvendelsesområdet for den pågældende nationale støtte var yderst vidtrækkende, nemlig »virksomheder, der fremstiller materielle goder« (34) .
82. Kommissionen udtalte sig i den anfægtede beslutning også (for fuldstændighedens skyld) (35) om de omtvistede foranstaltningers selektive karakter inden for banksektoren, navnlig de i beslutningens betragtning 5, nr. 1, omhandlede foranstaltninger, dvs. om selektiviteten i sondringen mellem forskellige banker.
83. Da Kommissionens udtalelse om den sektormæssige selektivitet, således som jeg har anført, er korrekt, og da det er tilstrækkeligt for at kvalificere en foranstaltning som statsstøtte at fastslå, at den er selektiv i hvert fald i én henseende, er det ufornødent at undersøge, om de omtvistede foranstaltninger derudover også er selektive inden for sektoren (36) .
84. Det skal således konkluderes, at Kommissionen med rette kunne fastslå, at de omtvistede foranstaltninger opfylder betingelsen om, at der ved hjælp af statsmidler indrømmes en ensidig fordel.
2. Spørgsmålet om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater
a) Den italienske regerings hovedargumenter
85. Den italienske regering har med det andet anbringendes femte led gjort gældende, at konkurrencen ikke er fordrejet, hverken i forholdet mellem de banker, der driver virksomhed i Italien, eller mellem indenlandske og udenlandske banker.
86. Regeringen har anført, at alle banker, der opfylder visse objektive kriterier, kan opnå de pågældende skattelettelser. For visse transaktioners vedkommende er skattelettelserne blot betinget af, at transaktionerne gennemføres i Italien. Den foranstaltning, der er omhandlet i den anfægtede beslutnings betragtning 5, nr. 1, finder også anvendelse på udenlandske bankers filialer. Udenlandske bankers adgang til det italienske marked er således ikke blevet gjort vanskeligere.
87. Herudover skal det ved undersøgelsen af de omtvistede foranstaltningers påvirkning af konkurrencen tages i betragtning, at skattetrykket på banker, der driver virksomhed i Italien, er mærkbart højere end det europæiske gennemsnit. En sådan situation kan begrunde foranstaltninger, der skal nedbringe skattetrykket. Kommissionen undlod med urette at undersøge påvirkningen af konkurrencen på grundlag af det relevante marked.
88. Den italienske regering har i andet anbringendets sjette led påberåbt sig en fejlagtig vurdering og en begrundelsesmangel hvad angår virkningerne på samhandelen mellem medlemsstaterne. Regeringen har navnlig bestridt konklusionen i den anfægtede beslutning, hvorefter de omtvistede foranstaltninger fremmer italienske bankers ekspansion i udlandet og gør det sværere for udenlandske banker at komme ind på det italienske marked. Denne begrundelse er hverken tilstrækkelig eller relevant. Regeringen har endnu en gang anført, at de omtvistede foranstaltninger også finder anvendelse på udenlandske banker, og at de italienske banker er underlagt et højere skattetryk, således at de ikke »potentielt kan ekspandere mere aggressivt«.
b) Bedømmelse
89. Det skal først bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal det ikke fastslås, at de pågældende foranstaltninger reelt påvirker konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, men blot at de kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencevilkårene (37) .
90. Herudover kan det fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene (38) .
91. Hvad angår argumentet om, at der ikke foreligger konkurrencefordrejning, har jeg allerede anført, at fællesskabsbestemmelserne på støtteområdet er et instrument, der skal sikre, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes (39) . Det er som begrundelse for anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF dermed tilstrækkeligt, at de omtvistede foranstaltninger kan påvirke konkurrencen mellem konkurrenter, der driver virksomhed på fællesmarkedet (40) . Den omstændighed, at de omtvistede foranstaltninger anvendes i henhold til objektive kriterier, og at både de italienske banker og de udenlandske banker kan benytte sig af dem, er, således som Kommissionen har anført, ikke ensbetydende med, at de ikke kan have en sådan påvirkning. Det afgørende er, at visse banker, der driver virksomhed i Italien, takket være de omtvistede foranstaltninger bliver styrket størrelsesmæssigt – gennem fusioner – eller økonomisk eller rentabilitetsmæssigt, f.eks. i kraft af tilbageføringer. Selv hvis de udenlandske bankers filialer i princippet også kan drage fordel af de omtvistede foranstaltninger, for så vidt de opfylder betingelserne, ændrer det ikke på det forhold, at foranstaltningerne kan påvirke konkurrencen mellem de banker, der driver virksomhed i Italien, og de banker, der driver virksomhed i andre medlemsstater. Under hensyn til de senere års liberalisering af de finansielle markeder kan det derfor efter min mening ikke for alvor bestrides, at der i det mindste er en vis konkurrence i banksektoren inden for Fællesskabet.
92. For så vidt angår argumentet om, at skattetrykket for de banker, der driver virksomhed i Italien, er mærkbart højere end det europæiske gennemsnit, skal det fastslås, at ifølge retspraksis kan den omstændighed, at det ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søges at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, ikke fratage disse foranstaltninger deres karakter af støtte (41) . Dette »kompensationssynspunkt« i den italienske regerings argumentation skal således forkastes.
93. Den italienske regering har dermed ikke godtgjort, at Kommissionen med urette antog, at de omtvistede foranstaltninger kan fordreje konkurrencen.
94. Hvad dernæst angår den foretagne vurdering af og den givne begrundelse for muligheden for, at de omtvistede foranstaltninger påvirker samhandelen i Fællesskabet, indeholder Domstolens praksis ikke noget strengt kriterium, hverken på området for påvirkning af konkurrencen eller for påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne (42) .
95. Det følger af den retspraksis, som Kommissionen med rette henviste til i den anfægtede beslutnings betragtning 41, at når en økonomisk fordel, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af denne fordel (43) .
96. Ifølge den italienske regerings forklaringer havde de omtvistede foranstaltninger til formål at forbedre den italienske banksektors konkurrenceevne. De skulle forbedre de pågældende bankers rentabilitet og lette fusionerne.
97. Det er tilstrækkeligt at fastslå – under hensyn til udviklingen af liberaliseringen af de finansielle tjenester og af integreringen af de finansielle markeder, som Kommissionen påberåbte sig i den anfægtede beslutnings betragtning 41, og som den italienske regering heller ikke som sådan har anfægtet – at det i hvert fald ikke kan udelukkes, at de begunstigede virksomheder er i konkurrence med virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater (44) .
98. Det er således med rette, at Kommissionen gik ud fra, at samhandelen blev påvirket. Herudover redegjorde Kommissionen i den anfægtede beslutnings betragtning 41 detaljeret for, hvorfor den var af den opfattelse, at samhandelen inden for Fællesskabet blev påvirket.
99. Argumenterne om fejlagtig vurdering af påvirkningen af konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne er dermed også ubegrundede.
3. Begrundelsesmangelen som følge af den manglende særskilte vurdering af de omtvistede foranstaltninger i henhold til artikel 87, stk. 1, EF og artikel 87, stk. 3, EF og som følge af en for generel vurdering af de omtvistede foranstaltninger
a) Den italienske regerings hovedargumenter
100. Den italienske regering har først gjort gældende, at Kommissionen i den anfægtede beslutning ikke enkeltvis vurderede to særskilte spørgsmål, nemlig kvalificeringen af de omtvistede støtteforanstaltninger i henhold til artikel 87, stk. 1, EF og anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i artikel 87, stk. 3, EF. Herudover er begrundelsen for kvalificeringen af de omtvistede foranstaltninger som statsstøtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand for generel.
b) Bedømmelse
101. Det skal i denne henseende i lyset af principperne om begrundelsespligt, således som jeg har redegjort for i punkt 32 og 33, anføres, at spørgsmålet om kvalificering af de omtvistede støtteforanstaltninger i henhold til artikel 87, stk. 1, EF og om anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i artikel 87, stk. 3, EF var genstand for særskilte begrundelser i den anfægtede beslutning, dels i betragtning 32-43, dels i betragtning 45-48.
102. Jeg kan således ikke følge sagsøgerens argument om, at disse to spørgsmål ikke er blevet særskilt behandlet.
103. På baggrund af ovenstående betragtninger om de afgørende bestanddele af støttebegrebet, hvorefter jeg har tilsluttet mig Kommissionens tilsvarende konstateringer, er det almindelige klagepunkt om en for generel vurdering eller en manglende tilstrækkelig begrundelse for kvalificeringen af de omtvistede foranstaltninger som statsstøtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand ligeså lidt berettiget.
104. Det andet anbringendes første led er således også ubegrundet.
105. Under hensyn til alle ovenstående betragtninger skal det andet anbringende, hvorefter Kommissionen med urette foretog en fejlagtig kvalificering af de omtvistede foranstaltninger som statsstøtte i den i artikel 87, stk. 1, EF omhandlede forstand og herved tilsidesatte begrundelsespligten, forkastes som ubegrundet.
D – Tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, EF og begrundelsespligten for så vidt angår spørgsmålet om foreneligheden med fællesmarkedet (tredje anbringende)
1. Den italienske regerings hovedargumenter
106. Den italienske regering har kritiseret Kommissionen for ikke at have taget hensyn til artikel 87, stk. 3, EF og artikel 253 EF, idet den ved at støtte sig til en retligt fejlagtig og selvmodsigende begrundelse ikke fastslog, at de omtvistede foranstaltninger var forenelige med fællesmarkedet.
107. Regeringen har først vedrørende den anfægtede beslutnings betragtning 48 anført, at Kommissionen ikke kunne udlede af den manglende anmeldelse af de omtvistede foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3, EF, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige med fællesmarkedet, eller at Kommissionen af den grund kunne nøjes med en overfladisk vurdering af de pågældende omstændigheder. Kommissionen har også i andre tilfælde, der vedrørte ikke-anmeldte foranstaltninger, uden forudindtagethed ført drøftelser med den italienske regering og har i sidste ende anvendt undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra c), EF. I denne sag anvendte Kommissionen blot standardformuleringer på usammenhængende vis.
108. Den italienske regering har dernæst påstået, at de omtvistede foranstaltninger kunne være anset for forenelige med fællesmarkedet som »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse« i den i artikel 87, stk. 3, litra b), EF omhandlede forstand.
109. Regeringen har i denne henseende anført, at den italienske lovgiver ved at vedtage Ciampi-loven ville fremprovokere en mærkbar virkning på den italienske banksektor, nemlig den fuldstændige og definitive privatisering af de italienske banker. Dette projekt, der også svarer til det europæiske formål med gennemførelsen af euro-området og det indre marked, er et »projekt af fælleseuropæisk interesse«. Medlemsstaterne kan kun gennemføre et sådant projekt for de banker, der har hjemsted på deres område. Hele Fællesskabet har imidlertid fordel af privatiseringen, der styrker konkurrencen på et væsentligt finansielt marked som Italien. Kommissionens konstatering i den anfægtede beslutnings betragtning 45, hvorefter de omtvistede foranstaltninger »hovedsagelig begunstiger de erhvervsdrivende i en bestemt medlemsstat og ikke i Fællesskabet som helhed«, er ukorrekt. Herudover er det alene »projektet« og ikke støtten, der skal være »af fælleseuropæisk interesse«. Endvidere har den italienske regering under hensyn til formålene, der er udtømmende angivet, anfægtet udtalelsen om, at der ikke er tale om et »konkret og bestemt projekt« (jf. også den anfægtede beslutnings betragtning 45).
110. Den italienske regering har dernæst ved anvendelsen af de samme argumenter om de omtvistede foranstaltningers formål anført, at de burde kunne være forenelige med fællesmarkedet som »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene« i den i artikel 87, stk. 3, litra c), EF omhandlede forstand.
111. Regeringen har i øvrigt anført, at Kommissionen ikke kunne udelukke muligheden for, at de omtvistede foranstaltninger var forenelige med fællesmarkedet i denne artikels forstand, ved udelukkende at støtte sig til retningslinjerne, såsom dem for statsstøtte med regionalt sigte (45) . Navnlig skal det i en sag som den foreliggende, der vedrører »atypiske« foranstaltninger, efterprøves, om foranstaltningerne – uafhængigt af de af retningslinjerne omfattede kategorier – kan være omfattet af støttebegrebet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.
112. Endelig har den italienske regering især kritiseret Kommissionens konstatering i den anfægtede beslutnings betragtning 47, hvorefter de omtvistede foranstaltninger i forhold til tidligere foranstaltninger, navnlig de foranstaltninger der blev vedtaget i forbindelse med Amato-loven, hovedsageligt bevirker, at støttemodtagernes konkurrenceevne forbedres.
2. Bedømmelse
113. Det skal først bemærkes, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, EF råder over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng (46) .
114. Under hensyn til denne vidtgående skønsbeføjelse kan Domstolen ved kontrollen med udøvelsen af denne frihed ikke erstatte de kompetente myndigheders skøn med sit eget (47) .
115. Det tilkommer dermed heller ikke Domstolen at afgøre, om en statsstøtte skal anses for eller kunne være anset for forenelig med fællesmarkedet (48) .
116. Domstolens kontrol med udøvelsen af Kommissionens sk øn skal derimod begrænses til en efterprøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, samt af, om der ikke er begået en retlig fejl eller foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning (49) .
117. Det skal vedrørende den italienske regerings argument om den anfægtede beslutnings betragtning 48 fastslås, at Kommissionen ikke af det forhold, at de omtvistede foranstaltninger ikke blev anmeldt til Kommissionen, udledte, at de ikke er forenelige med fællesmarkedet.
118. Kommissionens vurdering bygger derimod på de betragtninger, der er redegjort for i den anfægtede beslutnings betragtning 45-48.
119. Kommissionen undersøgte i disse punkter navnlig undtagelsestilfældene i artikel 87, stk. 3, EF og forklarede, hvorfor den ikke fandt, at de skulle finde anvendelse på omstændighederne i denne sag.
120. I lyset af de principper, som jeg har redegjort for ovenfor i punkt 32 og 33 om begrundelsespligten, skal det dermed fastslås, at den anfægtede beslutning er tilstrækkeligt begrundet for så vidt angår spørgsmålet om foreneligheden med fællesmarkedet (50) . Den italienske regering har gjort gældende, at beslutningen er i strid med tidligere beslutninger, men det beviser ikke, at beslutningens begrundelse er selvmodstridende som sådan.
121. Den italienske regering har anført, at Kommissionen ikke undersøgte de omtvistede foranstaltninger uafhængigt af sine retningslinjer, og det skal i øvrigt i denne henseende anføres, at det af beslutningens betragtning 47 og 48 fremgår, at Kommissionen ikke kun undersøgte spørgsmålet om de omtvistede foranstaltningers forenelighed med fællesmarkedet i lyset af retningslinjerne, selv om den også kom til den konklusion, at omstændighederne i sagen ikke gav mulighed for at fastslå, at de omtvistede foranstaltninger var forenelige med fællesmarkedet.
122. Herudover indebærer spørgsmålet – således som jeg allerede har anført – om de omtvistede foranstaltninger er »vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse« eller »støtte til fremme af udviklingen i visse erhvervsgrene«, at Kommissionen foretager økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng. Heraf følger, at selv hvis det anerkendes, at de omtvistede foranstaltninger tjener den fuldstændige og definitive privatisering af de italienske banker, og at dette projekt harmonerer med gennemførelsen af det indre marked og euro-området – hvilket i sig selv allerede indebærer et skøn – kan det ikke på grundlag af dette ene forhold konkluderes, at Kommissionen med urette ikke anså de omtvistede foranstaltninger for omfattet af artikel 87, stk. 3, litra b) eller c), EF.
123. Under hensyn til de mange formål, der forfølges med de omtvistede foranstaltninger, og den måde, hvorpå de får deres virkninger, hvilke forhold allerede er blevet undersøgt, er det min opfattelse, at den italienske regering ikke har bevist, at Kommissionen foretog et åbenbart fejlskøn, da den i den anfægtede beslutnings betragtning 45 fastslog, at ordningen i de omtvistede foranstaltninger »hovedsageligt begunstiger de erhvervsdrivende i en bestemt medlemsstat og ikke i Fællesskabet som helhed og […] ikke […] fremme[r] et konkret og bestemt projekt«.
124. For så vidt endelig angår Kommissionens udtalelse i den anfægtede beslutnings betragtning 45 om, at de omtvistede foranstaltninger i forhold til tidligere foranstaltninger (vedtaget i forbindelse med Amato-loven) hovedsageligt bevirker, at konkurrenceevnen forbedres, påvirker det forhold, at de omtvistede foranstaltninger kan sammenlignes med tidligere foranstaltninger, på ingen måde spørgsmålet om deres forenelighed med fællesmarkedet (51) . Da de omtvistede foranstaltninger åbenbart har den virkning, at konkurrenceevnen styrkes, således som den italienske regering selv har anført, foretog Kommissionen ikke et åbenbart fejlskøn, da den fastslog, at de hovedsageligt bevirkede, at støttemodtagernes konkurrenceevne blev forbedret.
125. På baggrund af alle ovenstående forhold skal det tredje anbringende også forkastes som ubegrundet.
V – Sagens omkostninger
126. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
127. På baggrund af ovenstående forhold foreslår jeg Domstolen:
1) at frifinde Kommissionen
2) at pålægge Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.
(1) .
(2)
–	EFT L 184, s. 27 (herefter »den anfægtede beslutning«).
(3)
–	Jf. bl.a. dom af 7.5.1986, sag 191/84, Barcella m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1541, præmis 5, og af 6.4.2000, sag C-256/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2487, præmis 31.
(4)
–	Jf. bl.a. dom af 24.7.2003, sag C-280/00, Altmark Trans, Sml. I, s. 7747, præmis 75, og af 3.3.2005, sag C-172/03, Heiser, Sml. I, s. 1627, præmis 27.
(5)
–	Jf. bl.a. dom af 26.9.1996, sag C-241/94, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4551, præmis 21, af 29.4.1999, sag C-342/96, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2459, præmis 23, af 13.6.2002, sag C-382/99, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5163, præmis 61, og af 13.2.2003, sag C-409/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1487, præmis 46.
(6)
–	Jf. bl.a. dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 5, præmis 21, og i sagen Spanien mod Kommissionen, omtalt ovenfor i fodnote 5, præmis 23.
(7)
–	Jeg behandler anvendelsen af artikel 87, stk. 3, EF i denne sag i forbindelse med det tredje anbringende. Jf. i denne henseende navnlig mine betragtninger i punkt 113 ff.
(8)
–	Jf. herom Sutter, Das EG-Beihilfenverbot und sein Durchführungsverbot in Steuersachen, 2005, s. 44 ff.
(9)
–	Jf. i denne retning dom af 10.12.1969, forenede sager 6/69 og 11/69, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1969, s. 143, præmis 21, org.ref.: Rec. s. 523, og af 19.5.1999, sag C-6/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2981, præmis 21.
(10)
–	Jf. vedrørende spørgsmålet om indrømmelse af ensidige fordele, generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse fremsat den 8.5.2001 i Ferring-sagen, dom af 22.11.2001, sag C-53/00, Sml. I, s. 9067, præmis 39.
(11)
–	Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93, EFT L 83, s. 1.
(12)
–	Jf. navnlig dom af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 48.
(13)
–	Jf. bl.a. dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, af 30.3.2000, sag C-265/97 P, VBA mod Florimex, Sml. I, s. 2061, præmis 93, af 22.3.2001, sag C-17/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2481, præmis 25 og 36, og dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 48.
(14)
–	EFT C 384 af 10.12.1998, s. 3.
(15)
–	Jf. bl.a. dom af 23.2.1961, sag 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, på s. 220, org.ref.: Rec. s. 3, på s. 43, af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, præmis 13, af 29.6.1999, sag C-256/97, DM Transport, Sml. I, s. 3913, præmis 19, og af 12.12.2002, sag C-5/01, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 11991, præmis 32.
(16)
–	Jf. f.eks. Ross: »State aid and national courts: definition and other problems – a case of premature anticipation?« CMLR
2000, s. 407: »No advantage can be identified without a comparator first being found as a benchmark for treatment«. Efter min opfattelse er identifikationen af et referencepunkt ikke kun nødvendig for spørgsmålet om fordelens universelle eller selektive karakter, men også i forhold til indrømmelsen af en fordel, idet også spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt foranstaltning giver en virksomhed en fordel, ikke kun skal besvares ud fra virksomhedens synspunkt. Ifølge fast retspraksis er det uden betydning, om situationen for den, der formodes at være omfattet af en foranstaltning, er forbedret eller forværret i forhold til den tidl igere retstilstand, eller om situationen ikke har udviklet sig med tiden. Jf. bl.a. dom af 7.6.1988, sag 57/86, Grækenland mod Kommissionen, Sml. s. 2855, præmis 10.
(17)
–	Jf. f.eks. generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse af 12.11.1998, dom af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 11.
(18)
–	Dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, nævnt ovenfor i fodnote 15.
(19)
–	Dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 17.
(20)
–	Jf. generaladvokat Mischos forslag til afgørelse af 8.5.2001, vedrørende dom af 8.11.2001, sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline, Sml. I, s. 8365, punkt 40 ff. Jf. også dom af 29.4.2004, sag C-308/01, GIL Insurance, Sml. I, s. 4777, præmis 70 ff.
(21)
–	Jf. dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 18, og dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 48.
(22)
–	Jf. DM Transport-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 19.
(23)
–	Dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 26.
(24)
–	Dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, præmis 26, og Banco Exterior de Espana-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 12.
(25)
–	Spørgsmålet vedrører frem for alt muligheden for, at indgrebet kan tilregnes staten, således som det fremgår af f.eks. dom af 20.11.2003, sag C-126/01, GEMO, Sml. I, s. 3769, præmis 26.
(26)
–	Jf. Heidenhain, Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, 2003, s. 155, punkt 5.
(27)
–	Jf. bl.a. dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 23, præmis 26.
(28)
–	Jf. dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 32 og 33.
(29)
–	Forslag til afgørelse af 17.3.1992, dom af 17.3.1993, forenede sager C-72/91 og C-73/91, Sml. I, s. 887, punkt 50. Vedrørende en udtrykkelig henvisning til dette begreb, jf. dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 17, overskriften til præmis 32.
(30)
–	Dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 33, som henviser til dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 33.
(31)
–	Jf. GIL Insurance-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 68.
(32)
–	Jf. punkt 27 i forslag til afgørelse fremsat den 17.9.1998 i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9.
(33)
–	Jf. i denne henseende også mine betragtninger ovenfor i punkt 27.
(34)
–	Adria-Wien Pipeline-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 40. Jf. modsat konstateringen i punkt 78 i generaladvokat Mischos forslag til afgørelse i samme sag, hvorefter de pågældende sektorer ikke konkurrerer med hinanden.
(35)
–	Jf. punkt 35, hvori Kommissionen udtalte sig således om selektiviteten (min fremhævelse): »Uanset om støtten kan
ydes til alle bankvirksomheder uden forskel, vil foranstaltningerne under alle omstændigheder udgøre en sektorstøtte«.
(36)
–	Jf. dom af 6.11.1990, sag C-86/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3891, præmis 20.
(37)
–	Jf. dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 5, præmis 75.
(38)
–	Jf. bl.a. dom af 19.10.2000, forenede sager C-15/98 og C-105/99, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, Sml. I, s. 8855, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis.
(39)
–	Jf. punkt 27 ovenfor.
(40)
–	Jf. herom også Sutter, nævnt ovenfor i fodnote 8, s. 132.
(41)
–	Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 21, og i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 21.
(42)
–	Jf. punkt 33 i generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse af 23.3.1994 i sagen Spanien mod Kommissionen, dom af 14.9.1994, forenede sager C-278/92 – C-281/92, Sml. I, s. 4013. Jf. også Keppenne, Guide des aides d’État en droit communautaire, 1999, s. 120 og s. 132 ff.
(43)
–	Jf. bl.a. dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, præmis 11, og Ferring-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 21.
(44)
–	Jf. Heiser-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 35.
(45)
–	Retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, EFT C 74 af 10.3.1998, s. 9.
(46)
–	Dom af 24.2.1987, sag 310/85, Deufil mod Kommissionen, Sml. s. 901, præmis 18, af 8.3.1988, forenede sager 62/87 og 72/87, Exécutif régional wallon og SA Glaverbel mod Kommissionen, Sml. s. 1573, og af 29.4.2004, sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3679, præmis 83.
(47)
–	Jf. bl.a. dom af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 34.
(48)
–	Jf. bl.a. dom kendelse af 24.7.2003, sag C-297/01, Sicilcassa og Graci, Sml. I, s. 7849, præmis 47.
(49)
–	Jf. bl.a. dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 46, præmis 83.
(50)
–	Jf. bl.a. også dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 46, præmis 87.
(51)
–	Jf. i denne henseende mine betragtninger ovenfor i punkt 29 og 30.