61995CC0150_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Bakgrund
1 Genom förevarande talan invänder Republiken Portugal mot att kompensationsbetalningen för portugisiska solrosproducenter sänkts med 20 procent. Denna sänkning vidtogs genom kommissionens förordning (EG) nr 307/95 om fastställande av korrigerade slutliga referensbelopp för producenter av sojabönor samt raps-, rybs- och solrosfrö för regleringsåret 1994/95(1) (nedan kallad förordning nr 307/95). Såsom framgår av bilaga I till förordningen har kommissionen fastslagit att den maximala garantiareal som fastställts för solrosproducenter i Portugal har överskridits med 20 procent, varför de slutliga regionala referensbeloppen och därmed också kommissionens kompensationsbetalningar skall sänkas med 20 procent.
2 Den garantiareal som nämns i bilagan till förordningen, och som fastslagits för Portugal, har till en del sin grund i akten om villkoren för Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna och om anpassning av fördragen(2) (nedan kallad anslutningsakten). På grund av den särskilda betydelsen av solrosodling i Portugal infördes i anslutningsakten en särreglering för Portugal. I artikel 294 i anslutningsakten föreskrivs följande:
"Under regleringsåren 1986/87<
107>1994/95 skall särskilda garantitrösklar fastställas för rapsfrön, rybsfrön och solrosfrön som produceras i Portugal.
För regleringsåret 1986/87 skall dessa trösklar fastställas till
- 1 000 ton för rapsfrön och rybsfrön,
- 48 000 ton för solrosfrön.
För följande regleringsår skall dessa särskilda garantitrösklar fastställas på grundval av kriterier som är jämförbara med dem som tillämpas vid fastställandet av garantitrösklarna i den nuvarande gemenskapen.
När en särskild garantitröskel överskrids skall medansvarsavgifter tillämpas enligt förfaranden motsvarande dem som tillämpas i den nuvarande gemenskapen och med samma tak."
De trösklar som enligt artikel 294 har uppställts för Portugal höjdes för regleringsåren 1990/91 och 1991/92 till 90 000 ton.
3 Inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken omvandlades de maximala garantimängderna till maximala garantiarealer. Denna omvandling skedde genom rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor.(3) Enligt dess artikel 1 upprättas genom denna förordning ett system med kompensationsbetalning till producenter av jordbruksgrödor. Enligt artikel 2 kan producenterna ansöka om sådan kompensationsbetalning. Kompensationsbetalningen beviljas per hektar och differentieras regionalt.
4 Enligt artikel 2.5 görs för beviljandet av kompensationsbetalning skillnad mellan två olika sätt, ett generellt program som är tillgängligt för alla producenter och ett förenklat program som är tillgängligt för små producenter. Producenter som ansöker om kompensationsbetalning enligt det generella programmet är skyldiga att ta en del av sin areal ur produktion och skall få ersättning för detta åtagande.
5 Om det rör sig om en regional basareal och om summan av de individuella arealer för vilka stöd söks överstiger den regionala basarealen, skall enligt artikel 2.6 för samma regleringsår den stödberättigande arealen minskas i motsvarande grad för varje producent. För påföljande regleringsår skall producenter som omfattas av det allmänna programmet utan ersättning göra ett särskilt uttag av mark. Procentsatsen för särskilt uttag skall vara lika med den procentsats med vilken den regionala basarealen har överskridits. Denna åtgärd skiljer sig från det allmänna uttag av mark som andra producenter än små producenter skall göra för att erhålla kompensationsbetalning. Detta regleras i artikel 7. Enligt den artikeln skall varje producent som ansöker om kompensationsbetalning enligt det generella programmet göra ett markuttag. För regleringsåret 1993/94 fastställdes en uttagskvot om 15 procent, varvid den mark som tas ur bruk skall rotera.
6 Hur kompensationsbetalningen för oljeväxtfrö skall beräknas i enskilda fall regleras i artikel 5 i förordningen. Även här föreligger en särreglering för Spanien och Portugal. I artikel 5.2 föreskrivs följande:
"För Spanien och Portugal skall ett nationellt prognostiserat referensbelopp för producenter av solrosfrön fastställas som utgångspunkt för regionaliseringen inom dessa medlemsstater. Beloppet kommer för Portugal att fastställas till 272 ecu/ha. ...
Fram till utgången av regleringsåret 1994/95 skall kommissionen fastställa kompensationsbetalningen till icke-yrkesmässiga producenter av solrosfrön i Spanien och Portugal på ett sådant sätt att eventuella snedvridande effekter undviks som kan uppstå till följd av övergångsåtgärder för producenter av solrosfrön i dessa medlemsstater."
7 Den areal om 122 000 hektar som nämns i den omtvistade kommissionsförordningen och som enligt Portugal har överskridits omfattas vidare av en överenskommelse mellan Europeiska gemenskapen och Förenta staterna inom ramen för GATT, nämligen det så kallade Blair House-avtalet.
8 Detta avtal blev nödvändigt då en särskild grupp inom GATT hade kommit till slutsatsen att gemenskapens stödreglering i fråga om oljeväxtfrö föranledde en minskning av värdet av den tullkoncession som gemenskapen år 1962 beviljade Förenta staterna.(4) I punkt 4 i denna samförståndsförklaring föreskrivs följande:
"Gemenskapen skall införa en separat basareal (SBA) för producenter som åtnjuter förmåner enligt systemet för grödspecifik betalning till oljeväxter, vilken skall ta hänsyn till följande principer:
- Stegvist genomförande för att påverka de grödor som planterats för skörd år 1994 och därpå följande år.
- Fullt genomförande vad gäller Spanien och Portugal med början 1995/96 till följd av fördragen i anslutningsakten."
I punkt 5 regleras den separata basarealen enligt följande:
"- En basareal för oljeväxter i gemenskapen skall upprättas för vilken grödspecifik betalning till oljeväxter ges (uppgifterna för EG-12 anges i bilagan).
- För ett bestämt regleringsår skall den tillämpliga EG-12 basarealen för oljeväxter minskas för att återspegla den av rådet fastställda årliga andelen av jordbruksmark som skall undantas från odling. Emellertid skall minskningen aldrig underskrida 10 % av basarealen."
9 Enligt punkt 6 i samförståndsförklaringen underkastas kompensationsbetalningarna för oljeväxtfrö ett tilläggsförfarande:
"- För varje procent av den besådda areal, för vilken den grödspecifika betalningen till oljeväxter av särskilda grödor erhålls, som överstiger gemenskapens basareal för oljeväxter (efter minskning i enlighet med punkt 5) skall kompensationsbetalningarna till dessa oljeväxtproducenter minskas med 1 %.
- Alla dessa minskningar av kompensationsbetalningarna som tillämpas på besådda arealer utöver SBA skall genomföras under samma regleringsår.
- Dessutom skall den procentuella minskningen av den anpassade kompensationsbetalningen flyttas över till det följande regleringsåret.
- Under varje år då det inte behövs någon minskning av kompensationsbetalningen (dvs. den besådda arealen är lika med eller mindre än SBA (efter minskning i enlighet med punkt 5)) får kompensationsbetalningen det året återgå till nivån för basreferensbeloppet.
- De därpå följande anpassningarna av kompensationsbetalningen skall tillämpas på det ovan beskrivna sättet."
10 I bilagan till denna samförståndsförklaring fastställs för varje land och producent särskilda arealer. Här återfinns också de för Portugal fastställda arealerna avseende solrosfrö om 122 000 hektar. För att den vidare argumentationen skall förstås bättre skall jag här återge bilagan till samförståndsförklaringen i dess helhet:
BILAGA
EG-12 separat basarealsystem för oljefrön(1)
(Sojabönor, rybs- och rapsfrön samt solrosfrön)
Medlemsstat/Oljefrön
Referensår(2)
1994/95
1995/96 och följande år(3)
Hektar
SPANIEN
Solrosfrön
PORTUGAL
Solrosfrön
EG-12
Övrigt
Summa
1 411 000
122 000
3 966 000
-
-
-
-
5 128 000
(1) Talen skall minskas för att återspegla den areal som har tagits ur bruk varje år.
(2) Beteckningen 1994/95 avser gemenskapens regleringsår, dvs. oljeväxter (både höst- och vårsådd) för skörd under 1994.
(3) Om gemenskapen skulle utökas förutsätts det att denna överenskommelse ändras för att återspegla en ökad separat basareal genom en areal som inte överstiger den genomsnittliga produktionsarealen i den nytillkomna medlemsstaten under de senaste tre åren före anslutningen.
11 Blair House-avtalet genomfördes slutligen genom rådets förordning (EG) nr 232/94.(5) Med anledning av denna förordning infördes i artikel 5.1 i förordning nr 1765/92 följande bestämmelser:
"e) Från och med regleringsåret 1994/1995 skall de maximala garantiarealer (MGA) som omfattas av kompensationsbetalningen för vissa grödor av oljefröer fastställas. De skall vara lika stora som de arealer som fastställs i bilaga 4, minus procentsatsen för roterande uttag nämnda regleringsår, eller med 10 % om nämnda procentsats understiger 10 %. Om dessa maximala garantiarealer överskrids efter tillämpning av artikel 2.6 första strecksatsen, skall kommissionen sänka de slutliga regionala referensbeloppen för oljefröer i enlighet med stycke f och g.
f) Om den oljefröareal som fastställts som kompensationsberättigande under något år överstiger sådana maximala garantiarealer, skall kommissionen sänka de relevanta slutliga regionala referensbeloppen för det aktuella året med 1 % för varje procentenhet med vilken den maximala garantiarealen överskrids. Från och med regleringsåret 1994/1995 skall särskilda bestämmelser gälla om den maximala garantiarealen överskrids med mer än en tröskelprocentsats. Upp till denna tröskelprocentsats skall sänkningen av de slutliga regionala referensbeloppen vara enhetlig i samtliga medlemsstater. Om denna tröskelprocentsats överskrids, skall lämpliga ytterligare sänkningar tillämpas i de medlemsstater som har överskridit de nationella referensarealer som anges i bilaga 5, minskade med den procentsats som avses i stycke e. Kommissionen skall, i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 38 i förordning 136/66/EEG, fastställa storleken och fördelningen av de sänkningar som skall tillämpas och skall, bland annat, säkerställa att den viktade genomsnittliga sänkningen för gemenskapen som helhet är lika med den procentsats med vilken de maximala garantiarealerna har överskridits.
g) Den tröskelprocentsats som avses i stycke f skall vara 0 %. .."
12 Bilaga IV som omnämns i e har följande lydelse:
BILAGA IV
Arealer som skall beaktas vid beräkningen av de maximala garantiarealerna för oljefröer
Medlemsstat/oljefröareal i ha
1994/95
1995/96
och åren därefter
Spanien - Solrosfrö
Portugal - Solrosfrö
EG 12 - Övriga
Totalt
1 411 000
122 000
3 966 000
-
-
-
-
5 128 000
ven här är den maximala garantiarealen för solrosfrö i Portugal fastställd till 122 000 hektar.
13 Avslutningsvis fastställs i bilaga V de nationella referensarealerna, vilken exempelvis för Portugal är 122 000 hektar för solrosfrö.
14 Som framgår av bilaga I punkt II i den omtvistade förordningen nr 307/95 överskreds de maximala garantiarealerna efter tillämpning av artikel 2.6 i förordning nr 1765/92, i fråga om arealer för vilka kompensationsbetalning för vissa grödor av oljeväxter gjorts, med följande procentsatser:
- EG-12, utom solrosor i Spanien och Portugal; 9 procent,
- Spanien, solrosor: 4 procent,
- Portugal, solrosor: 20 procent.
Av detta skäl - vilket också framgår av bilagan till förordningen - sänker kommissionen de slutliga regionala referensbeloppen för portugisiska solrosproducenter med 20 procent.
15 Republiken Portugal har bestritt denna sänkning. Enligt dess mening är förordning nr 307/95 ogiltig, eftersom den avviker från rådets förordning nr 1765/92 i dess lydelse enligt förordning nr 232/94. Samtidigt har Portugal gjort gällande att för det fall kommissionens förordning endast innebär att bestämmelserna i rådets förordning genomförs, är rådets förordningar nr 1762/92 och 232/94 rättsstridiga enligt artikel 184 i EG-fördraget.
16 Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall
a) ogiltigförklara kommissionens förordning (EG) nr 307/95 av den 14 februari 1995 om fastställande av korrigerade slutliga regionala referensbelopp för producenter av sojabönor samt raps-, rybs- och solrosfrö för regleringsåret 1994/95,
b) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Kommissionen har yrkat att domstolen skall
a) ogilla talan,
b) förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden och anfört att invändningen om rättsstridighet skall ogillas.
B - Bedömning
I - Beräkning av överskridandet av den maximala garantiarealen
18 Enligt Republiken Portugal har kommissionen i sin förordning nr 307/95 inte beaktat Portugals särställning. Portugal har i detta sammanhang stött sig på beräkningen av det påstådda överskridandet av den maximala garantiarealen. Kommissionen har för beräkningen minskat den areal om 122 000 hektar som enligt artikel 5.1 e i förordning nr 1765/92 fastslagits för Portugal. Enligt denna bestämmelse skall de maximala garantiarealer som fastställts för oljeväxter minskas med den gällande procentsatsen för "roterande" uttag.(6) De krav på uttag som enligt artikel 7.1 andra stycket skall gälla från och med sådden för regleringsåret 1993/94 skall vara 15 procent. Det innebär att kommissionen till grund för sin beräkning har lagt en areal om 122 000 hektar minskad med 15 procent (det vill säga 122 000 hektar minus 15 procent). Därefter drog kommissionen slutsatsen att Portugal överskridit denna areal med 20 procent.
1. Minskning av den areal som tilldelats Portugal
19 Enligt Portugals mening består beräkningsfelet i att den för Portugal fastslagna arealen över huvud taget har minskats. Portugal har i detta avseende stött sig på särregleringen för Portugal i anslutningsakten. Denna hade, vilket Portugal hävdat utan att det bestritts, till syfte att de institutionella priserna skulle sänkas och därmed förhindra bidrag inom denna sektor i Portugal. Särregleringen bestod i att det för Portugal fastlades en egen tröskelprocentsats i fråga om solrosfrö. Denna skulle gälla till dess övergångsperioden, det vill säga regleringsåret 1994/95, hade löpt ut. Enligt Portugal skall denna särreglering bestå till dess övergångstiden har löpt ut. Denna särreglering beaktades vid övergången från maximala garantimängder till maximala garantiarealer inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom rådets förordning nr 1765/92, som antogs inom ramen för denna reform, fastställs ett särskilt referensbelopp för producenter av solrosfrö i Portugal.(7)
20 Som sökanden vidare har anfört beaktades Portugals särställning även i Blair House-avtalet. Portugal har därvid hänvisat till punkt 4 andra strecksatsen i samförståndsförklaringen om oljeväxtfrön,(8) där det anges att de separata basarealerna till följd av fördragen i anslutningsakten skall genomföras fullt ut först med början år 1995/96. Dessutom följer det av bilagan till samförståndsförklaringen att det även här föreskrivs en särbehandling för Portugal, eftersom det föreskrivs en särskild areal för solrosfrö. Denna omfattar 122 000 hektar för år 1994/95.(9) Enligt Portugals mening framgår det också av bilagan att denna areal inte kan ifrågasättas, det vill säga att den inte ligger till grund för uttaget av mark. Enligt punkt 5 andra strecksatsen skall den tillämpliga basarealen för oljeväxter för EG-12 minskas för att återspegla den andel jordbruksmark som skall undantas från odling. Såsom också framgår av bilagan rör detta den i den vänstra spalten omnämnda arealen för "EG-12, Övrigt", vilken är angiven till 3 966 000 hektar.(10) Då Portugal inte producerar några övriga oljeväxter och har tilldelats en egen areal som fastställts för portugisiska solrosfrön, vilka inte alls omfattas av EG-12-fallen, skall denna särskilda areal om 122 000 hektar inte heller beröras av något markuttag.
21 Detta beaktades enligt sökanden också vid genomförandet av avtalet genom förordning nr 232/94, då det i dess bilaga IV fastslagits ännu en areal för Portugal, som för år 1994/95 bestämdes till 122 000 hektar.(11) Då Portugal först från år 1995/96 inbegreps i den gemensamma arealen för EG (detta framgår av bilagorna till samförståndsförklaringen och till förordning nr 232/94),(12) omfattas Portugal först vid denna tidpunkt av skyldigheten att ta ut mark. Dessförinnan, det vill säga fram till dess att övergångstiden löpt ut, gällde för Portugal den särreglering som skall bestå. Detta motsvarar också punkt 4 andra strecksatsen i samförståndsförklaringen om oljeväxter, där ett fullt genomförande föreskrivs för Portugal först från år 1995/96.(13)
22 Portugal har därav dragit slutsatsen att arealen om 122 000 hektar inte skall vara föremål för markuttag. Kommissionen har därmed felaktigt minskat arealen med 15 procent, och det överskridande om 20 procent som följer därav överensstämmer inte heller med Blair House-avtalet, anslutningsakten och särskilt förordningarna nr 1765/92 och 232/94. Förordning nr 307/95 strider således mot de nämnda rådsförordningarna.
23 Kommissionen är - enligt min mening med rätta - av en annan åsikt. Den har anfört att även den för Portugal fastslagna arealen om 122 000 hektar skall vara föremål för markuttag. Detta framgår även av förordning nr 1765/92 i dess lydelse enligt förordning nr 232/94 samt av Blair House-avtalet.
24 Kommissionen har inte bestritt att det i anslutningsakten har införts en särreglering för Portugal men har hänvisat till artikel 294 tredje och fjärde stycket i anslutningsakten, enligt vilken de fastställda särskilda garantitrösklarna bestäms för de följande regleringsåren utifrån kriterier som är jämförbara med kriterierna för fastställandet av garantitrösklar i gemenskapen i övrigt.(14) På grund av denna reglering höjdes enligt kommissionen de för regleringsåret 1986/87 fastställda trösklarna om 48 000 ton till 90 000 ton för åren 1990/91 och 1991/92. Därtill genomfördes en omställning från maximala garantimängder till maximala garantiarealer. Genom artikel 294 fjärde stycket underkastas de särskilda garantitrösklarna även medansvarsavgifterna enligt de allmänna tillvägagångssätten för tillämpning i gemenskapen.(15)
25 Härav följer åtminstone att de garantitrösklar som fastställts i artikel 294 inte skall förbli oförändrade. De där föreskrivna mängderna och arealerna kan med andra ord ändras, även om den särreglering som uppställts för Portugal beaktas i fortsättningen.(16)
26 Det framgår enligt min mening inte av Blair House-avtalet att de där fastställda maximala arealerna för Portugal inte skall vara föremål för markuttag. Enligt punkt 5 andra strecksatsen i samförståndsförklaringen skall för ett bestämt regleringsår den tillämpliga basarealen för oljeväxter för EG-12 minskas för att återspegla den årliga andelen av jordbruksmark som skall undantas från odling.(17) Därmed avses emellertid inte, vilket Portugal anser, övriga arealer för EG-12 som fastställts för år 1994/95, nämligen 3 966 000 hektar. Det rör sig snarare om den maximala areal som i bilagan anges för EG-12, det vill säga beloppet i första spalten i bilagan,(18) där tre separata arealer anges. Även bilagans rubrik, som lyder "EG-12 separat basarealsystem för oljefrön", talar för detta. Dessa oljeväxtbasarealer skall enligt punkt 5 andra strecksatsen vara föremål för markuttag. De omfattar, vilket framgår av den efterföljande parentesen, sojabönor, rybs- och rapsfrön samt solrosfrön, alltså också portugisiska solrosfrön. Dessa separata oljeväxtbasarealer delades för år 1994/95 in i enskilda arealer. En av dessa arealer avser solrosfrön i Spanien, en annan solrosfrön i Portugal och en tredje övriga oljeväxter i EG-12. För år 1995/96 anges för gemenskapen som helhet endast en oljeväxtbasareal. Detta innebär emellertid inte att endast enstaka delarealer skall vara föremål för markuttag år 1994/95.
27 Detta återspeglar även andan i och syftet med Blair House-avtalet. Syftet med detta avtal var att sänka gemenskapens bidrag för oljeväxter. Då dessa betalningar är arealrelaterade, kunde man uppnå denna sänkning genom att fastställa eller eventuellt minska motsvarande arealer. Med andra ord fastställdes för EG som helhet den areal för vilken bidrag ännu skulle betalas. Denna areal utgör referensstorleken. Den anges för år 1995/96 på ett enhetligt sätt och för år 1994/95 i enskilda delarealer. Om det nu i punkt 5 andra strecksatsen föreskrivs att de oljeväxtbasarealer som gäller för EG-12 skall minskas, avser detta hela arealen från år 1995/96 men summan av de enskilda arealerna för år 1994/95, vilket innebär att varje enskild areal minskas. Endast på detta sätt kan det mål som anges i avtalet uppnås, nämligen fastställande och minskning av bidragsarealerna.
28 Bilagan till samförståndsförklaringen innehåller dessutom en annan omständighet som tyder på att den för Portugal avsedda arealen om 122 000 hektar omfattas av skyldigheten att undanta mark från odling. Det är fråga om fotnoten till förklaringen av rubriken i bilagan. I denna fotnot anges att de angivna arealerna skall minskas för att återspegla den areal som har tagits ur bruk varje år. Av detta framgår det enligt min mening entydigt att alla arealer som angivits i detta sammanhang, också de arealer som gäller för Portugal, skall minskas.
29 Detta strider inte heller emot regleringen i punkt 4 i samförståndsförklaringen, i vilken ett fullt genomförande vad gäller Portugal skall ske först från år 1995/96.(19) Portugal har anfört att det, för det fall även den portugisiska arealen omfattas redan år 1994/95, inte finns någon ytterligare omständighet som endast är tillämplig på Portugal från år 1995/96. Med andra ord tillämpas i detta fall regleringen i Blair House-avtalet fullt ut på Portugal redan från år 1994/95.
30 Jag delar inte denna åsikt. Däremot beaktades att en särreglering gällde för Portugal till utgången av år 1994/95 i form av separat fastställda arealer. Som jag redan anfört innehåller inte anslutningsakten några avvikande bestämmelser. Även i den var det fråga om att fastställa ett eget tröskelvärde för Portugal, vilket ändå enligt bestämda kriterier kunde höjas och eventuellt också sänkas. Något annat har heller inte skett här; det beaktas alltjämt att det för Portugal fastställts en särskild areal. Denna areal minskas enbart med en viss procentsats. Detta utgör därför ingen överträdelse av anslutningsakten. Med andra ord beaktas särregleringen för Portugal alltjämt och därmed även anslutningsakten. Först från år 1995/96 skulle regleringen tillämpas fullt ut i Portugal, vilket innebär att Portugal inbegrips i den areal som fastställts för EG som helhet.
31 Det följer inte heller av rådets förordning nr 1765/92 i dess lydelse enligt förordning nr 232/94 att de för Portugal fastställda arealerna inte skall omfattas av skyldigheten att undanta mark från odling. Det föreskrivs i tionde övervägandet till förordning nr 1765/92 att det för att hänsyn skall kunna tas till den särskilda situation som råder i Spanien och Portugal bör fastställas regler, inbegripet den varierande integrationstakt som förutsågs i anslutningsakten av år 1985. Det framgår också av artikel 5.1 e, som infogats genom förordning nr 232/94,(20) att skyldigheten att undanta mark från odling gäller även Portugal. Där föreskrivs nämligen att de maximala garantiarealerna skall vara lika stora som de arealer som fastställs i bilaga IV, minus procentsatsen för roterande uttag nämnda regleringsår. Av detta följer enligt min mening entydigt att de i bilaga IV för Portugal fastställda arealerna om 122 000 hektar skall minskas med procentsatsen för uttag av mark. Med andra ord säkerställs genom rådets förordning nr 232/94 att föreskrifterna i Blair House-avtalet genomförs på ett korrekt sätt, vilket skiljer sig från det sätt Portugal förespråkar.
32 Kommissionen har följaktligen vid bedömningen av om de maximala garantiarealerna överskridits tillämpat föreskrifterna i rådets förordning och Blair House-avtalet på ett korrekt sätt.
33 Detta har bestritts av Portugal, som har anfört att kommissionen i sin förordning har frångått bestämmelserna i Blair House-avtalet, då den i stället för den där föreskrivna uttagskvoten om 10 procent har tillämpat en uttagskvot om 15 procent. Detta argument kan inte godtas, eftersom det såväl av samförståndsförklaringen som av förordning nr 232/94 framgår att arealerna måste minskas med de av rådet årligen fastställda arealuttagskvoterna, om minst 10 procent.(21) Enligt artikel 7.1 i förordning nr 1765/92(22) uppgår kravet på uttag från och med sådden för regleringsåret 1993/94 till 15 procent. Kommissionen har tillämpat denna procentsats. Det är endast för det fall det krav på uttag som fastställts av rådet är lägre än 10 procent som den nämnda procentsatsen om 10 procent skall tillämpas. Det är därmed inte visat att förordning nr 307/95 strider mot rådets förordning nr 1765/92.
34 Följaktligen kan det, vad beträffar tillämpningen av uttagskvoten, inte fastställas att förordning nr 307/95 är rättsstridig.
2. Huruvida små producenters arealer skall innefattas i de arealer som brukas i Portugal
35 För det fall de arealer som tilldelats Portugal enligt domstolens mening trots allt omfattas av uttagskravet, har Portugal begått ännu ett fel vid beräkningen av överskridandet av garantiarealen. Enligt Portugals mening hade kommissionen inte befogenhet att inbegripa de arealer som brukas av portugisiska små producenter i de sammanlagda arealer som brukas i Portugal. Små producenter i Portugal brukade enligt sökandens obestridda påstående 21 397 hektar år 1994/95. Om denna siffra dras från den sammanlagda brukade areal som kommissionen beaktat, blir slutsatsen att de professionella producenter som är underkastade den allmänna regleringen odlade 103 875 hektar. Således överskred de nätt och jämnt den tillåtna arealen om 103 700 hektar (122 000 minus 15 procent). Om denna beräkning läggs till grund, skall referensbeloppen för Portugal inte sänkas.
36 Till stöd för sitt påstående har Portugal hänvisat till den skillnad som görs i förordning nr 1765/92 mellan små producenter, som omfattas av ett förenklat program, och alla övriga producenter, som omfattas av ett generellt program.(23) Enligt detta är endast de producenter som omfattas av det generella programmet underkastade skyldigheten att göra arealuttag.(24) De små producenterna, som inte är skyldiga att göra uttag av mark, erhåller i gengäld en lägre kompensationsbetalning. Enligt Portugals mening måste denna skillnad beaktas också vid tillämpningen av Blair House-avtalet. På denna grund kan de arealer som brukas av små producenter inte innefattas i beräkningen av överskridandet av de maximala garantiarealerna.
37 Jag delar inte denna åsikt. Skillnaden i förordning nr 1765/92 mellan små producenter och andra producenter avser i första hand skillnaden i sättet att beräkna kompensationsbeloppen. Kompensationsbeloppen för små producenter omfattas av ett förenklat program. Det generella programmet som gäller alla andra producenter inbegriper också skyldigheten att undanta mark från odling motsvarande en bestämd del av arealen, för vilket de erhåller en kompensationsbetalning.(25) Faktum kvarstår dock att båda kategorierna - såväl små producenter som övriga producenter - erhåller en kompensationsbetalning, om än av olika storlek. Detta är viktigt vid tillämpningen av bestämmelserna i Blair House-avtalet. Syftet med avtalet var att ändra gemenskapens bidragsregler för oljeväxter för att förhindra en minskning av värdet av den tullkoncession som gemenskapen beviljat Förenta staterna. Detta innebär att bidragen för oljeväxter skulle sänkas. I detta fall rörde det sig om arealrelaterade kompensationsbetalningar. Enligt punkt 4 i samförståndsförklaringen(26) införs en separat basareal för producenter som erhåller arealrelaterade kompensationsbetalningar. Denna areal skall enligt punkt 5 i samförståndsförklaringen(27) minskas med en eventuell sanktion för det fall punkt 6 inte beaktas.(28) Av detta följer att de fastställda basarealerna minskas för de producenter som erhåller kompensationsbetalning. Då dessa kompensationsbetalningar är arealrelaterade, sänks därigenom även själva kompensationsbetalningen. Därigenom görs ingen skillnad mellan de enskilda producenterna. Det har endast betydelse att de erhåller kompensationsbetalning. Det framgår för den skull inte varför små producenter, som enligt artiklarna 2.5 och 5.2 fjärde stycket i förordning nr 1765/92 även erhåller kompensationsbetalning, inte skulle innefattas i beräkningen av överskridandet av de maximala garantiarealerna. Om de arealer som brukas av dessa små producenter inte beaktades, skulle de arealer som fastställdes i Blair House-avtalet alltjämt lätt kunna överskridas, vilket skulle leda till att avtalets syfte inte skulle kunna uppnås.
38 Samma slutsats följer av förordning nr 1765/92, eftersom punkterna e och f(29) i artikel 5.1 i denna förordning på denna punkt återger bestämmelserna i Blair House-avtalet.
3. Minskning av små producenters arealer
39 Sökanden har i andra hand gjort gällande att kommissionen begått ännu ett fel vid beräkningen av överskridandet av de maximala garantiarealerna. Enligt sökandens mening borde de arealer som brukas av små producenter, som enligt förordning nr 1765/92 är undantagna från skyldigheten att undanta mark från odling, inte beaktas vid minskningen med 15 procent av de maximala garantiarealerna. Med andra ord måste de arealer som brukas av små producenter, innan arealen om 122 000 hektar minskas med 15 procent, först dras av från denna summa. Enligt vad Portugal har anfört brukades 21 397 hektar år 1994/95 av små producenter. Om detta dras från arealen om 122 000 hektar, erhålls en minskad areal om 100 603 hektar. Minskas den med 15 procent, erhålls en areal om 85 513 hektar. Enligt Portugals mening utgör denna areal tillsammans med den areal som brukas av små producenter den areal som kunde brukas under regleringsåret 1994/95 utan straffsanktion. Den utgör 106 910 hektar. Om denna siffra används för basarealen vid beräkningen, framgår att Portugal inte har överskridit denna areal med 20 procent, utan endast med 17 procent.
40 Sökanden har till stöd för sin beräkningsmetod uppgivit att små producenter enligt förordning nr 1765/92 uttryckligen är undantagna från skyldigheten att undanta mark från odling. Om nu kommissionen vid sin beräkning även innefattar de arealer som brukas av små producenter, utgör detta enligt Portugals mening en överträdelse av rådets förordning nr 1765/92.
41 Den skillnad som görs i förordningen mellan små producenter och andra producenter rör emellertid endast - som redan anförts - fastställandet av olika metoder för beräkning av kompensationsbeloppet. Ett ytterligare tecken på detta inryms i artikel 8.1 i förordning nr 1765/92, enligt vilken små producenter får ansöka om ersättning enligt det förenklade programmet.(30) Detta tolkades av domstolen så, att små producenter för beräkningen av kompensationsbelopp också kan välja det generella programmet.(31) Med andra ord är små producenter inte med tvingande verkan undantagna från skyldigheten att undanta mark från odling. Det har dock betydelse att såväl de små producenterna som de andra producenterna erhåller kompensationsbetalning. För de andra producenterna uppställs i förordningen därtill villkoret att de skall undanta en viss andel av sin areal från odling. För detta markuttag erhåller de också kompensationsbetalning.(32) De undantagna markandelarna skall omfattas av ett rotationssystem. Med andra ord erhåller små producenter lägre kompensationsbetalning än andra producenter, som emellertid ändå är förpliktade att enligt ett rotationssystem undanta andelar av sin mark från odling. De andra producenterna åläggs således inte någon ytterligare förpliktelse som de inte erhåller ersättning för.
42 Vad gäller den minskning av basarealen som skall företas enligt Blair House-avtalet rör det sig emellertid inte om ett markuttag inom ramen för de bestämmelser som just beskrivits. Endast minskningens procenttal motsvarar den i förordning nr 1765/92 fastställda uttagskvoten. Som redan flera gånger visats avser minskningen inom ramen för Blair House-avtalet en allmän sänkning av bidragen, vilken genomförs genom en minskning av basarealerna. Med andra ord skall de bidrag som utbetalas av gemenskapen sänkas totalt. Mot denna bakgrund framgår det emellertid inte varför enbart de andra producenternas arealer skulle minskas. Detta skulle även få till följd att enbart de stöd som beviljas de andra producenterna sänktes, medan små producenter skulle erhålla ett oförändrat högt bidragsbelopp. Detta är så mycket mindre troligt som, vilket visats ovan, små producenter inte på något sätt favoriseras inom ramen för förordning nr 1765/92.
43 För övrigt är små producenter enligt förordning nr 1765/92 inte i något fall undantagna från minskningar av deras arealer. Jag skulle här vilja nämna den redan åberopade möjligheten för små producenter att välja mellan det generella och det förenklade programmet. Dessutom föreskrivs i artikel 2.6(33) att för det fall summan av de individuella arealer för vilka stöd söks överstiger den regionala basarealen, skall den stödberättigande arealen per producent minskas i motsvarande grad. Med andra ord skall i detta fall även små producenters arealer minskas i motsvarande grad.
44 Det framgår således inte på vilket sätt kommissionens förordning nr 307/95 skulle strida mot rådets förordning nr 1765/92 i dess lydelse enligt förordning nr 232/94.
4. Invändningen om rättsstridighet som gjorts i samband med vad som anförts avseende beräkningen av överskridandet av den maximala garantiarealen
45 För det fall domstolen kommer till den slutsatsen att kommissionens förordning står i överensstämmelse med bestämmelserna i rådsförordningen, har Portugal enligt artikel 184 gjort en invändning om att rådets förordningar nr 1765/92 och 232/94 är rättsstridiga, eftersom de strider mot Blair House-avtalet och anslutningsakten. Den sistnämnda invändningen, nämligen den om en överträdelse av anslutningsakten, har Portugal emellertid först framställt i sin replik.
46 Enligt rådets mening är det fråga om att sökanden har anfört nya grunder, vilka enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler inte är tillåtna. Dessutom har rådet gjort gällande att en överträdelse av Blair House-avtalet inte kan åberopas, då avtalet inte har direkt effekt i gemenskapsrätten utan först måste införlivas med denna genom en förordning.
47 Enligt kommissionens mening är det här inte alls möjligt att invända mot förordningen, då den frist som föreskrivs i artikel 173 femte stycket i fördraget har löpt ut.
48 Vad beträffar invändningen om rättsstridighet är det här fråga om en särskild grund.(34) Vad gäller sökandens invändning om rättsstridighet i fråga om rådets förordningar i förevarande fall, kan det inte helt uteslutas att sökanden som grund för talan i den del den avser förordning nr 307/95 har åberopat att rådets förordningar är rättsstridiga. Om en sådan invändning tilläts, skulle det däremot i detta fall leda till att den klagofrist som anges i artikel 173 femte stycket i EG-fördraget kringgicks. Dessutom är det enligt rådets mening inte möjligt i detta fall att göra gällande att Blair House-avtalet överträtts, eftersom avtalet saknar direkt effekt. Detta har bestritts av sökanden. Enligt sökandens mening är det inte avgörande om avtalet har direkt effekt. Det är snarare fråga om att pröva huruvida en gemenskapsrättslig reglering strider mot avtalet eller inte.
49 På denna punkt är det av vad nu anförts möjligt att fastslå att någon överträdelse av Blair House-avtalet inte alls är aktuell. För övrigt framgår av de resonemang som sökanden har framfört till stöd för de grunder och argument som den åberopat i andra hand, att rådets förordningar genomgående står i överensstämmelse med Blair House-avtalet. Som kommissionen med rätta har anfört skall det också påpekas att det varken i Blair House-avtalet eller i rådets förordning nr 232/94 görs någon skillnad mellan små producenter och andra producenter. Det är tvärtom hela arealen om 122 000 hektar som omfattas av minskningen om 15 procent. Inte heller i detta hänseende förefaller Blair House-avtalet ha överträtts. Detsamma gäller anslutningsakten. Den grund under vilken sökanden har anfört att anslutningsakten har överträtts har sökanden åberopat först i repliken, vilket enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler endast kan ske under mycket bestämda omständigheter, nämligen om det föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. Här framgår dock inte något skäl för att sökanden först i sin replik skall kunna åberopa en överträdelse av anslutningsakten.
50 Jag drar därför slutsatsen att beräkningen av överträdelsen av den maximala garantiarealen inte utgör en överträdelse av vare sig Blair House-avtalet eller anslutningsakten.
II - Undantag för Portugal från möjligheten till kompensation för den maximala garantiarealen genom överföring av den icke brukade maximala garantiarealen
51 Förutom de beräkningsfel som sökanden åberopar stöder den sig även på ett förfarande som anges i artikel 5.1 f i förordning nr 1765/92.(35) Där anges i sista meningen om genomförande av sänkningar av referensbeloppen i de enskilda medlemsstaterna att kommissionen skall fastställa storleken och fördelningen av sänkningarna, varvid den viktade genomsnittliga sänkningen för gemenskapen som helhet skall motsvara den procentsats med vilken de maximala garantiarealerna överskridits. Hur denna viktning företas och vilket resonemang som ligger till grund för den framgår av tredje övervägandet till förordning nr 307/95. Där föreskrivs följande:
"Om medlemsstaternas procentuella överskridanden av mycket små nationella referensarealer är höga men överskridandena utgörs av ett litet antal hektar, bör sänkningen av stödet inte vara alltför stor inom den MGA som omfattar annan produktion än produktion av solrosfrö i Spanien och Portugal. En del av den mark som inte tilldelats inom denna MGA(36) kan tillfälligt överföras till dessa medlemsstaters nationella referensarealer för att på så sätt minska deras andel av det totala överskridandet av MGA."
52 Såsom framgår av citatet är Spanien och Portugal uteslutna ur detta kompensationssystem vad beträffar solrosfröproduktion. Det föreskrivs sålunda i punkt II.3 i bilaga I till förordning nr 307/95 att en del av den mark som inte tilldelats inom den MGA som omfattar produktion i EG-12 utom produktion av solrosfrö i Spanien och Portugal tillfälligt har överförts till Spaniens och Irlands nationella referensarealer för att minska deras andel av det totala överskridandet av MGA. Ytterligare en del har tillfälligt överförts till Förenade kungariket. På grund av detta har exempelvis 554 hektar överförts till Irland och 4 240 hektar till Förenade kungariket.
1. Diskriminering av portugisiska producenter
53 Enligt sökanden har Portugal felaktigt uteslutits ur detta kompensationssystem. Detta strider mot principen om icke-diskriminering. Om Portugal - enligt sökanden felaktigt - beträffande beräkningen av sänkningen av referensbeloppen inte behandlades annorlunda än de övriga medlemsstaterna, finns inget skäl för att utestänga Portugal från fördelarna med kompensationssystemet.
54 Portugal behandlades - vilket redan visats - under referensåret 1994/95 ännu inte som de övriga medlemsstaterna, eftersom landet då som tidigare tilldelades en separat maximal garantiareal. Emellertid framgår det inte vid första anblicken varför Portugal inte på grundval av den areal som landet tilldelats, vilken är mindre än exempelvis den som Förenade kungariket har tilldelats i form av nationell referensareal,(37) skulle åtnjuta fördelarna med kompensationssystemet; detta i än högre grad som det belopp som läggs till grund för beräkningen av överskridandet i stället är den för år 1994/95 fastställda separata arealen. Utgångspunkten är alltid den sammanlagda areal som är fastställd för gemenskapen i dess helhet, även då denna areal är uppdelad i flera mindre arealer. För frågan om kompensation mellan de enskilda arealerna beaktas varje separat areal särskilt.
55 Kommissionen har motiverat detta tillvägagångssätt med att det på grund av anslutningsakten alltjämt föreligger en särreglering för Spanien och Portugal, enligt vilken dessa länder också tilldelats en separat areal. För det som ligger mellan denna särreglering i fråga om särskilda arealer och den areal som tilldelas medlemsstaterna på annat sätt kan inte ske någon kompensation.
56 Därav framgår dock inte varför det inte skulle vara möjligt att tilldela Portugal en del av den areal som avsetts för de övriga medlemsstaterna men som inte fördelats. Detta skulle kunna anses vara en diskriminering av de portugisiska producenterna. En diskriminering förutsätter dock att producenter som befinner sig i samma situation behandlas olika. Kommissionen har här bestritt att de portugisiska producenterna befinner sig i samma situation som de övriga producenterna i gemenskapen, då portugiserna fortsättningsvis omfattas av en särreglering.
57 Till stöd för att de portugisiska producenterna befinner sig i en annan situation än de andra producenterna har kommissionen hänvisat till tiden för antagandet av förordning nr 1765/92. Vid denna tidpunkt gällde en reglering genom vilken det fastställts en maximal garantimängd, och om den överträddes sänktes kompensationsbetalningen med ett visst belopp.(38) Denna sänkning berörde i princip alla medlemsstater. Kommissionen har emellertid hävdat att Portugal på grund av sin särställning enligt anslutningsakten undantagits från dessa sänkningar. Av detta skäl har det i de övriga medlemsstaterna vidtagits avsevärda sänkningar, medan det för Portugal inte föreskrivits några sänkningar alls.
58 Sökanden har inte bestritt den omständigheten att kompensationsbeloppen för Portugal, i motsats till vad som föreskrivits för de övriga medlemsstaterna, inte har sänkts. Sökanden anser att detta beror på att alla de övriga medlemsstaterna överskred sina maximala mängder, medan Portugal för sin del respekterade de maximala mängder som landet tilldelats.
59 Som framgår av vad kommissionen anfört och av den ifrågavarande förordningen sänktes kompensationsbeloppet för alla medlemsstater så snart de för gemenskapen fastställda maximala mängderna hade överskridits. I normalfallet skulle beloppen för Portugal således också ha sänkts, även om landet självt respekterat den maximala mängd det tilldelats. Det speciella med regleringen för Portugal var att landet tilldelades en egen areal, för vilken landet självt var ansvarigt. Endast om Portugal överskred sin egen areal, blev således en sänkning av beloppet aktuell. Portugal har gjort gällande just detta, nämligen att beloppen inte sänktes då landet inte överskred den maximala mängd det hade tilldelats. Det är således just i detta som den särbehandling består som har sin grund i anslutningsakten och som byggde på att de maximala mängder som tilldelades Portugal skulle beaktas separat från de övriga maximala mängderna. Om en sådan skillnad mellan arealerna, som innebär att Portugal självt ansvarar för sin areal, en gång införts, måste den också konsekvent respekteras av kommissionen. Med andra ord kan denna skillnad inte upprätthållas endast då den är till fördel för Portugal. Portugal är i än högre grad ansvarigt för sin areal då den har överskridits.
60 Av det ovan anförda följer att Portugal inte befinner sig i samma situation som de andra producenterna i gemenskapen, varför den omständigheten att landet behandlas annorlunda inte kan anses utgöra diskriminering.
2. Överträdelse av förordning (EEG) nr 1765/92
61 Sökanden har vidare anfört att förordning nr 307/95 strider mot artikel 5.1 f i förordning nr 1765/92 i dess lydelse enligt förordning nr 232/94. Det framgår dock inte att så skulle vara fallet här, då den detaljerade regleringen av kompensation för enskilda nationella arealer utifrån de icke fördelade gemenskapsarealerna först införts genom förordning nr 307/95. I förordning nr 1765/92 talas endast allmänt om en viktad genomsnittlig sänkning.
3. Invändning om rättsstridighet i samband med påståendet att Portugal utestängts från möjligheten till kompensation vid överträdelse av den maximala garantiarealen
62 För det fall kommissionens förordning skall anses stå i överensstämmelse med rådets förordning nr 1765/92, har sökanden i sin replik gjort en invändning om rättsstridighet beträffande förordning nr 1765/92, eftersom den enligt sökanden strider mot såväl Blair House-avtalet som principen om likabehandling och därmed också leder till att förordning nr 307/95 är rättsstridig.
63 Här har rådets förordnings rättsstridighet åberopats som en särskild grund. Om invändningen om rättsstridighet tilläts här, skulle detta emellertid leda till ett kringgående av klagofristen i artikel 173 femte stycket i EG-fördraget. Bortsett från frågan om det här över huvud taget är möjligt att invända mot rådets förordning genom tillämpning av artikel 184, uppkommer också frågan huruvida en sådan invändning om rättsstridighet kan framställas först i repliken. Om man utgår ifrån att en sådan invändning inte är annat än en särskild grund, återstår frågan huruvida denna invändning enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler ändå kan framställas under rättegången. Enligt denna artikel kan nämligen nya grunder åberopas under rättegången endast under mycket bestämda förutsättningar. Här framgår dock inte att det förekommer några rättsliga eller faktiska omständigheter som invändningen kunde stödjas på och som framkommit först under förfarandet.
64 Därtill skall det fastslås att rådets förordningar varken strider mot diskrimineringsförbudet eller Blair House-avtalet. Det föreligger - som redan visats - ingen överträdelse av diskrimineringsförbudet. Genom Blair House-avtalet ges, genom att avtalet endast avser överskridandet av den sammanlagda arealen i EG, en möjlighet att fördela enskilda regionala arealer genom att kompensera dem sinsemellan. På grund av denna möjlighet kan det emellertid inte fastslås att genomförandet av kompensationen skall ske på ett bestämt sätt. Det har således inte heller visats att Blair House-avtalet har överträtts.
C -
Förslag till avgörande
65 Jag föreslår därför att domstolen skall
1) ogilla talan,
2) förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Förordning (EG) nr 307/95 av den 14 februari 1995 (EGT L 36, s. 2).
(2) - EGT L 302, 1985, s. 23.
(3) - EGT L 181, s. 12.
(4) - Rådets beslut 93/355/EEG av den 8 juni 1993 om ingåendet av en samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Förenta staterna inom ramen för GATT om vissa oljeväxtfrön (EGT L 147, s. 25), första övervägandet.
(5) - Rådets förordning (EG) nr 232/94 av den 24 januari 1994 om ändring av förordning (EEG) nr 1765/92 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 30, s. 7).
(6) - Artikel 5.1 e, se ovan punkt 11.
(7) - Artikel 5.2, se ovan punkt 6.
(8) - Se ovan punkt 8.
(9) - Se ovan punkt 10.
(10) - Se ovan punkt 10.
(11) - Se ovan punkt 12.
(12) - Se ovan punkterna 10 och 12.
(13) - Se ovan punkt 8.
(14) - Se ovan punkt 2.
(15) - Se ovan punkt 2.
(16) - Se ovan punkt 2 tredje och fjärde stycket.
(17) - Se ovan punkt 8.
(18) - Se ovan punkt 10.
(19) - Se ovan punkt 8.
(20) - Se ovan punkt 11.
(21) - Punkt 5 andra strecksatsen i samförståndsförklaringen om oljeväxtfrön samt artikel 5.1 e i förordning nr 1765/92 i dess lydelse enligt förordning nr 232/94.
(22) - EGT L 181, 1992, s. 12.
(23) - Artikel 2.5, se ovan punkt 4.
(24) - Artikel 2.5 andra meningen och artikel 7.1 (se ovan punkterna 4 och 33).
(25) - Artikel 2.5 andra meningen.
(26) - Se ovan punkt 8.
(27) - Se ovan punkt 8.
(28) - Se ovan punkt 9.
(29) - Se ovan punkt 11.
(30) - EGT L 181, 1992, s. 12, min kursivering.
(31) - Dom av den 14 juli 1994 i mål C-353/92, Grekland mot rådet (Rec. 1994, s. I-3411), punkt 9.
(32) - Artikel 2.5.
(33) - Se ovan punkt 5.
(34) - Förslag till avgörande av generaladvokaten Reischl av den 24 januari 1979 i mål 92/78, Simmenthal (Rec. 1979, s. 777).
(35) - Se ovan punkt 11.
(36) - Min kursivering.
(37) - Bilaga V till förordning nr 232/94.
(38) - Artikel 1.4 i rådets förordning (EEG) nr 1454/86 av den 13 maj 1986 om ändring av förordning nr 136/66/EEG om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT L 133, s. 8) och artikel 1.8 i rådets förordning (EEG) nr 1915/87 av den 2 juli 1987 om ändring av förordning nr 136/66/EEG om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT L 183, s. 7).