62019CJ0106_RES
Apvienotās lietas C‑106/19 un C‑232/19
Itālijas Republika
un Comune di Milano
pret
Eiropas Savienības Padomi un Eiropas Parlamentu
Tiesas (virspalāta) 2022. gada 14. jūlija spriedums
Atcelšanas prasība – Institucionālās tiesības – Regula (ES) 2018/1718 – Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) mītnesvietas noteikšana Amsterdamā (Nīderlande) – LESD 263. pants – Pieņemamība – Interese celt prasību – Locus standi – Tiešs un individuāls skārums – Lēmums, ko dalībvalstu valdību pārstāvji ir pieņēmuši ārpus Padomes sanāksmes ietvariem, lai noteiktu Eiropas Savienības aģentūras mītnesvietu – Saistošu seku neesamība Savienības tiesību sistēmā – Parlamenta prerogatīvas
Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – Interese celt prasību – Regula par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu – Prasība, ko cēlusi tāda reģionāla vai vietēja vietvara, kura ir kandidāte uz šīs mītnesvietas nodrošināšanu – Pieņemamība
(LESD 263. pants; Regula 2018/1718)
(skat. 55.–57. punktu)
Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – “Locus standi” – Tiesību akti, kas šīs personas skar tieši un individuāli – Regula par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu – Prasība, ko cēlusi tāda reģionāla vai vietēja vietvara, kura ir kandidāte uz šīs mītnesvietas nodrošināšanu – Pieņemamība
(LESD 263. panta ceturtā daļa; Regula 2018/1718)
(skat. 58.–60., 77. un 78. punktu)
Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – Tiesību akti, kas šīs personas skar tieši – Kumulatīvi kritēriji – Par Savienības aktu īstenošanu atbildīgo adresātu tiešs skārums un novērtējuma brīvības neesamība – Akts, kas tieši ietekmē prasītāja tiesisko stāvokli – Regula par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu – Prasība, ko cēlusi tāda reģionāla vai vietēja vietvara, kura ir kandidāte uz šīs mītnesvietas nodrošināšanu – “Locus standi” – Iekļaušana
(LESD 263. panta ceturtā daļa; Regula 2018/1718)
(skat. 61.–67. punktu)
Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – Tiesību akti, kas šīs personas skar tieši un individuāli – Individuāls skārums – Kritēriji – Regula par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu – Prasība, ko cēlusi tāda reģionāla vai vietēja vietvara, kura ir kandidāte uz šīs mītnesvietas nodrošināšanu – “Locus standi” – Iekļaušana
(LESD 263. panta ceturtā daļa; Regula 2018/1718)
(skat. 68.–72. punktu)
Eiropas Savienība – Iestāžu mītnesvieta – Noteikšana – LESD 341. pants – Piemērošanas joma – Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšana – Izslēgšana – Dalībvalstu valdību pārstāvju veikta Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) mītnesvietas noteikšana – Politiska rakstura lēmums, kam Savienības tiesībās nav saistošu tiesisku seku – Savienības likumdevēja kompetence
(LES 13. panta 1. punkts; LESD 114. pants, 168. panta 4. punkts, 340. panta otrā daļa un 341. pants; 6. protokols; dalībvalstu valdību pārstāvju 1992. gada 12. decembra lēmuma 2. pants; Regula 2018/1718)
(skat. 112.–115., 120., 122., 126.–136. un 139.–142. punktu)
Eiropas Savienība – Institucionālais līdzsvars – Ietekme – Kompetenču sadalījuma ievērošana – Dalībvalstu kompetences un Eiropas Parlamentam un Padomei piešķirtās likumdošanas pilnvaras – Parastā likumdošanas procedūra – Regula par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu – Lēmuma, ko dalībvalstu pārstāvji ir pieņēmuši ārpus Padomes sanāksmes par Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) mītnesvietu, īstenošana – Ietekmes uz Savienības likumdevēja kompetencēm neesamība
(LES 13. panta 2. punkts, 14. panta 1. punkts un 16. panta 1. punkts)
(skat. 145.–149. punktu)
Rezumējums
Tiesā tika celtas piecas prasības par tādu dažādu tiesību aktu atcelšanu, kurus pieņēmuši, pirmkārt, dalībvalstu valdību pārstāvji un, otrkārt, Padome un Eiropas Parlaments par divu Eiropas aģentūru mītnesvietas noteikšanu.
Divas prasības cēla attiecīgi Itālija un Comune di Milano (Milānas pašvaldība, Itālija), pirmkārt, pret Padomi, lai atceltu 2017. gada 20. novembra lēmumu (
1
), ko pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji (apvienotās lietas C‑59/18 un C‑182/18), un, otrkārt, pret Parlamentu un Padomi, lai atceltu Regulu (ES) 2018/1718 (
2
) (apvienotās lietas C‑106/19 un C‑232/19) par Amsterdamas pilsētas (Nīderlande) noteikšanu par Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) jauno mītnesvietu pēc Brexit. Vēl vienu prasību pret Padomi cēla Parlaments, lai panāktu, ka tiek atcelts 2019. gada 13. jūnija lēmums (
3
), kurš pieņemts, savstarpēji vienojoties dalībvalstu valdību pārstāvjiem, un kurā ir noteikta Eiropas Darba iestādes (ELA) mītnesvieta Bratislavā (Slovākija) (lieta C‑743/19).
Lietās par EMA mītnesvietu valstu vai valdību vadītāji pēc Brexit bija apstiprinājuši procedūru, lai pieņemtu lēmumu par minētās mītnesvietas pārcelšanu; līdz šim tā bija Londonā (Apvienotā Karaliste). Šīs procedūras iznākumā Nīderlandes piedāvājums guva pārsvaru pār Itālijas (Milāna) piedāvājumu. Tāpēc dalībvalstu valdību pārstāvji ar 2017. gada 20. novembra lēmumu, kas pieņemts ārpus Padomes sanāksmes ietvariem, par EMA jauno mītnesvietu noteica Amsterdamas pilsētu. Šī noteikšana tika apstiprināta ar apstrīdēto regulu parastās likumdošanas procedūras noslēgumā, kurā bija iesaistīts Parlaments. Itālija un Milānas pašvaldība tomēr apgalvoja, ka lēmums, ar kuru nosaka EMA jauno mītnesvietu, tā kā tas attiecas uz Savienības aģentūras, nevis Savienības iestādes mītnesvietas noteikšanu, ietilpst Savienības ekskluzīvajā kompetencē un ka tas patiesībā ir attiecināms uz Padomi. Tāpēc tās apstrīdēja šī lēmuma tiesiskumu kā apstrīdētās regulas pamatu un turklāt apgalvoja, ka Parlaments, pieņemot šo regulu, nav pilnībā izmantojis savas likumdošanas prerogatīvas.
Lietā, kas attiecas uz ELA mītnesvietu, dalībvalstu valdību pārstāvji, savstarpēji vienojoties, bija apstiprinājuši procedūru un kritērijus, kas ļauj noteikt šīs aģentūras mītnesvietu. Piemērojot šo procedūru, viņi ārpus Padomes sanāksmes ietvariem pieņēma lēmumu, ar kuru ELA mītnesvieta noteikta Bratislavā. Parlaments apgalvoja, ka šī lēmuma faktiskais autors patiesībā bija Padome un ka juridiski saistošs Savienības tiesību akts ir apstrīdams Tiesā atcelšanas prasības ietvaros.
Ar trim virspalātas pasludinātiem spriedumiem Tiesa attīsta savu judikatūru par atbilstošajām tiesību normām, kas piemērojamas Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas noteikšanai. Tā tostarp uzskata, ka lēmumi, ar kuriem nosaka EMA jauno mītnesvietu un ELA jauno mītnesvietu, ir politiska rakstura akti, kurus šajā statusā ir pieņēmušas vienīgi pašas dalībvalstis, nevis dalībvalstis kā Padomes locekles, tādējādi šie akti nav pakļauti LESD 263. pantā paredzētajai tiesiskuma kontrolei. Šos lēmumus nevar pielīdzināt tiem lēmumiem, kuri pieņemti saskaņā ar LESD 341. pantu (
4
), kas attiecas vienīgi uz Savienības iestāžu mītnesvietas noteikšanu (
5
). Tādēļ šī norma nevar būt šo lēmumu juridiskais pamats.
Tiesas vērtējums
–
Par reģionālās vai vietējās vietvaras celtās prasības par regulu, ar ko nosaka Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietu (apvienotās lietas C‑106/19 un C‑232/19), pieņemamību
Vispirms Tiesa atgādina, ka reģionālās vietvaras prasību nevar pielīdzināt dalībvalsts prasībai LESD 263. panta izpratnē un līdz ar to šādai vietvarai ir jāpamato gan interese celt prasību, gan locus standi. Konstatējusi, ka Milānas pašvaldība ir pierādījusi interesi celt prasību, jo apstrīdētās regulas iespējamās atcelšanas rezultātā tiktu atsākta likumdošanas procedūra, lai noteiktu EMA mītnesvietu, uz ko tā bija kandidāte, Tiesa nospriež, ka šī regula šo subjektu skar tieši un individuāli un tādējādi tai ir tiesības prasīt tās atcelšanu. Šajā ziņā Tiesa konstatē, pirmkārt, ka šis reglamentējošais akts nepiešķir nekādu rīcības brīvību tā adresātiem un, otrkārt, ka Milānas pašvaldība ir konkrēti piedalījusies EMA mītnesvietas atlases procedūrā, kura to ir individualizējusi tādā pašā veidā kā akta adresātu.
–
Par Tiesas kompetenci izskatīt dalībvalstu lēmumus jautājumā par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu (apvienotās lietas C‑59/18 un C‑182/18 un lieta C‑743/19)
Vispirms Tiesa atgādina, ka attiecībā uz atcelšanas prasību Savienības tiesas kompetencē ir vienīgi pārbaudīt Savienības iestāžu, struktūru, biroju vai aģentūru tiesību aktu tiesiskumu. Tādējādi uz dalībvalstu valdību pārstāvju pieņemtajiem aktiem, kad šie pārstāvji rīkojas šādā statusā un tādējādi kopīgi īsteno dalībvalstu kompetenci, neattiecas tiesiskuma kontrole, ko veic Savienības tiesa, izņemot gadījumus, kad attiecīgais akts, ņemot vērā tā saturu un apstākļus, kādos tas pieņemts, faktiski ir Padomes lēmums. Tāpēc tā precizē, ka lēmumi, ar kuriem ir noteikta EMA jaunā mītnesvieta un ELA jaunā mītnesvieta, var tikt izvērtēti, tikai ņemot vērā atbilstošās tiesību normas, kas piemērojamas Savienības struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvietas noteikšanai.
Šajā ziņā tā saistībā ar tekstuālo, kontekstuālo un teleoloģisko analīzi izvērtē, vai uz LESD 341. pantu var pamatoti atsaukties kā uz šo lēmumu pamatojumu (
6
).
Pirmkārt, Tiesa uzsver, ka LESD 341. panta formulējums formāli attiecas tikai uz “Savienības iestādēm”.
Otrkārt, attiecībā uz šīs tiesību normas kontekstu tā tostarp uzskata, ka nevar lietderīgi atsaukties uz plašu šī termina interpretāciju ārpuslīgumiskās atbildības jomā (
7
), lai pēc analoģijas definētu šīs tiesību normas piemērošanas jomu. Turklāt Tiesa norāda, ka iepriekšējā institucionālā prakse, uz kuru atsaucas Padome un saskaņā ar kuru Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas tika noteiktas, pamatojoties uz politisku izvēli, kuru izdarījuši vienīgi dalībvalstu valdību pārstāvji, nebūt nav vispārēja, tā nav institucionāla atzīšana un tā katrā ziņā nevar radīt iestādēm saistošu precedentu.
Treškārt, saistībā ar LESD 341. panta mērķi Tiesa vispirms precizē, ka tas ir saglabāt dalībvalstu lēmumpieņemšanas pilnvaras, nosakot vienīgi Savienības iestāžu mītnesvietu. Turpinājumā tā norāda, ka Savienības struktūru, biroju un aģentūru izveide izriet no atvasināta tiesību akta, kas pieņemts, pamatojoties uz materiālajām tiesību normām, ar kurām tiek īstenota Savienības politika, kurā darbojas struktūra, birojs vai aģentūra. Lēmums par to atrašanās vietas noteikšanu ir lēmuma par to izveidi neatņemama sastāvdaļa. Tātad Savienības likumdevējam principā ir ekskluzīva kompetence noteikt Savienības struktūras, biroja un aģentūras mītnesvietu, tāpat kā kompetence, lai noteiktu tās pilnvaras un organizāciju. Visbeidzot Tiesa uzsver – tas, ka lēmumam par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu var būt būtiska politiska dimensija, neliedz Savienības likumdevējam pieņemt šo lēmumu saskaņā ar nozīmīgās Līgumu materiāltiesiskajās normās paredzētajām procedūrām.
Ņemot vērā iepriekš minēto, Tiesa secina, ka LESD 341. pantu nevar interpretēt tādējādi, ka tajā ir reglamentēta tādu Savienības struktūru, biroju vai aģentūru kā EMA vai ELA mītnesvietas noteikšana, un ka saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru kompetence lemt par šo aģentūru juridiskās adreses noteikšanu ir nevis dalībvalstīm, bet Savienības likumdevējam.
Pēc tam Tiesa pārbauda savu kompetenci lemt par to lēmumu spēkā esamību, ar kuriem nosaka EMA jauno mītnesvietu un ELA jauno mītnesvietu saskaņā ar LESD 263. pantu. Šajā ziņā tā atgādina, ka atbilstošais kritērijs, lai izslēgtu Savienības tiesu kompetenci izskatīt prasību tiesā par aktiem, kurus pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji, ir tikai kritērijs par to autoru neatkarīgi no to saistošām tiesiskajām sekām. Ja LESD 263. pantā paredzētais apstrīdama tiesību akta jēdziens tiktu attiecināts arī uz aktiem, kurus ir pieņēmušas dalībvalstis, pat ja tās ir vienojušās, tiktu pieļauta Savienības tiesas tieša kontrole pār dalībvalstu tiesību aktiem un tādējādi tiktu apieti Līgumos īpaši paredzētie tiesību aizsardzības līdzekļi tajos dalībvalstīm noteikto pienākumu neizpildes gadījumā.
Visbeidzot Tiesa precizē, ka Savienības likumdevējam gan tiesiskās noteiktības, gan efektīvas tiesību aizsardzības tiesā iemeslu dēļ ir jāpieņem Savienības tiesību akts, ar kuru tiek apstiprināts dalībvalstu pieņemtais politiskais lēmums vai, gluži pretēji, ar kuru atkāpjas no tā. Tā kā minētais akts noteikti ir pirms jebkādiem konkrētiem īstenošanas pasākumiem saistībā ar attiecīgās aģentūras mītnesvietu, tikai šis Savienības likumdevēja akts var radīt saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesībās.
Tiesa secina, ka dalībvalstu valdību pārstāvju lēmumi, ar kuriem nosaka EMA un ELA jauno mītnesvietu (apvienotās lietas C‑59/18 un C‑182/18 un lieta C‑743/19), ir nevis Padomes tiesību akti, bet gan politiski akti, kuriem nav saistošu tiesisko seku un kurus kopīgi pieņēmušas dalībvalstis, tādējādi par šiem lēmumiem nevar celt atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu. Tāpēc tā noraida minētās prasības kā vērstas pret aktiem, kuru tiesiskuma kontrole neietilpst tās kompetencē.
–
Par tāda leģislatīvā akta spēkā esamību, kurā ir noteikta Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvieta (apvienotās lietas C‑106/19 un C‑232/19)
Par apstrīdēto regulu, ar kuru Padome un Parlaments parastajā likumdošanas procedūrā apstiprināja dalībvalstu valdību pārstāvju lēmumu, ar ko nosaka EMA jauno mītnesvietu, Tiesa atgādina, ka tās saturs jānosaka tikai šīm iestādēm atbilstoši LES (
8
) paredzētajiem pilnvaru un institucionālā līdzsvara piešķiršanas principiem. Šajā ziņā tā uzsver, ka šim lēmumam nevar tikt piešķirts saistošs spēks, kas varētu ierobežot Savienības likumdevēja rīcības brīvību. Tātad minētajam lēmumam ir politiskas sadarbības akta nozīme, kas nekādā gadījumā neskar Savienības iestādēm parastajā likumdošanas procedūrā piešķirtās pilnvaras. Tādējādi Parlamenta neiesaistīšanās procesā, kura rezultātā tika pieņemts minētais lēmums, nekādā ziņā nav ne šīs iestādes kā likumdevēja prerogatīvu pārkāpums, ne apiešana, un minētā lēmuma politiskā ietekme uz Parlamenta un Padomes likumdošanas pilnvarām nevar būt pamats, lai Tiesa atceltu apstrīdēto regulu. Tā kā 2017. gada 20. novembra lēmumam nav nekādu saistošu tiesisko seku Savienības tiesībās, Tiesa secina, ka šis lēmums nevar būt apstrīdētās regulas juridiskais pamats, tātad tās tiesiskumu nevar ietekmēt iespējamie minētā lēmuma pieņemšanā pieļautie pārkāpumi.
(
1
)	Ārpus Padomes sanāksmes pieņemts lēmums, ar kuru Amsterdamas pilsēta tiek atzīta par Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) jauno mītnesvietu (turpmāk tekstā – “lēmums, ar ko nosaka EMA jauno mītnesvietu”).
(
2
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2018/1718 (2018. gada 14. novembris), ar ko attiecībā uz Eiropas Zāļu aģentūras mītnesvietu groza Regulu (EK) Nr. 726/2004 (OV 2018, L 291, 3. lpp.; turpmāk tekstā – “apstrīdētā regula”).
(
3
)	Lēmums (ES) 2019/1199, ko ar kopēju vienošanos pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji (2019. gada 13. jūnijs), par Eiropas Darba iestādes atrašanās vietu (OV 2019, L 189, 68. lpp.; turpmāk tekstā – “lēmums, ar ko nosaka ELA mītnesvietu”).
(
4
)	LESD 341. pantā ir paredzēts, ka “Savienības iestāžu atrašanās vietu nosaka, dalībvalstu valdībām savstarpēji vienojoties”.
(
5
)	Kā minēts LES 13. panta 1. punktā.
(
6
)	Tiesa pēc būtības sniedz līdzīgu argumentāciju apvienotajās lietās C‑106/19 un C‑232/19.
(
7
)	LESD 340. panta otrā daļa.
(
8
)	LES 13. panta 2. punkts.