62021TJ0195_RES
Mål T‑195/21
Oleksandr Viktorovytj Klymenko
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (femte avdelningen) av den 21 december 2021
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar – Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser – Beslut att låta sökandens namn kvarstå i förteckningen – Rådets skyldighet att kontrollera att beslutet av en myndighet i tredjeland har fattats med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd”
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer inblandade i förskingring av offentliga medel och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ med anknytning till dessa – Prövningens omfattning
(Artikel 275 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 48; rådets beslut (Gusp) 2021/394; rådets förordning 2021/391)
(se punkterna 65–67)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Beslut om frysning av tillgångar – Beslut att vidta eller bibehålla restriktiva åtgärder vilket grundar sig på ett rättsligt förfarande som genomförts av myndigheterna i ett tredjeland avseende förskingring av offentliga medel eller maktmissbruk av innehavaren av ett offentligt ämbete – Tillåtet – Villkor – Nationellt beslut som antagits med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd – Kontrollskyldighet som åligger rådet – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Tredjeland som har anslutit sig till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna – Saknar betydelse – Syftet med de restriktiva åtgärderna är att stärka rättsstaten och de mänskliga rättigheterna
(Artikel 21.2 b FEU, beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2021/394, skäl 2 och bilagan; rådets förordningar nr 208/2014, bilaga I, och 2021/391)
(se punkterna 69–74)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida beslutet är välgrundat
(Artikel 296 FEUF)
(se punkt 77)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Beslut om frysning av tillgångar – Beslut att vidta eller bibehålla restriktiva åtgärder vilket grundar sig på ett rättsligt förfarande som genomförts av myndigheterna i ett tredjeland avseende förskingring av offentliga medel eller maktmissbruk av innehavaren av ett offentligt ämbete – Villkor – Nationellt beslut som antagits med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd – Skyldighet för den behöriga unionsmyndigheten att vid bestridande visa att de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna är väl underbyggda – Skyldighet för rådet att kontrollera att dessa rättigheter har iakttagits– Åsidosättande
(Beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2021/394, bilagan; rådets förordningar nr 208/2014, bilaga I, och 2021/391)
(se punkterna 79–87, 89–96 och 100)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande på grundval av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar som fattats av en myndighet i tredjeland – Tillåtet – Villkor – Nationellt beslut som antagits med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd – Kontrollskyldighet som åligger rådet – Bevis på att kontroll har skett – Bevisbörda
(Beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2021/394, bilagan; rådets förordningar nr 208/2014, bilaga I, och 2021/391)
(se punkterna 97 och 98)
Unionsrätt – Principer – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av en skälig handläggningstid – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Rättsligt förfarande i ett tredjeland som ligger till grund för beslutet att anta restriktiva åtgärder – Rådets kontrollskyldighet – Räckvidd
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 52.3)
(se punkterna 101–108)
Resumé
Efter det att demonstrationerna på Självständighetstorget i Kiev (Ukraina) slagits ned i februari 2014 antog Europeiska unionens råd den 5 mars 2014 beslut 2014/119/Gusp (
1
) och förordning nr 208/2014 (
2
). Dessa rättsakter syftar bland annat till frysning av tillgångar för personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av offentliga medel. Sökanden togs upp i förteckningen över personer och enheter som omfattas av dessa åtgärder den 14 april 2014, med motiveringen att han var föremål för förundersökning i Ukraina för brott i samband med förskingring av statliga medel och olaglig utförsel av medlen ur Ukraina. Rådet förlängde därefter vid flera tillfällen beslutet att uppta sökanden i förteckningen (
3
) med motiveringen att de ukrainska myndigheterna hade inlett brottmålsförfaranden mot sökanden avseende förskingring av offentliga medel eller tillgångar.
Efter antagandet av beslut 2021/394 (
4
) och förordning 2021/391, (
5
) genom vilka rådet förlängde beslutet att uppta sökandens namn i den omtvistade förteckningen och bibehöll samma skäl mot honom, väckte sökanden talan om ogiltigförklaring av dessa rättsakter.
Tribunalen ogiltigförklarar dessa båda rättsakter i den del de avser sökanden och erinrar om att det ankommer på rådet att, när det grundar restriktiva åtgärder på beslut av ett tredjeland, självt försäkra sig om att myndigheterna i det aktuella tredjelandet iakttar de grundläggande rättigheter som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), och då särskilt den rätt till försvar och till ett effektivt domstolsskydd som tillkommer den person som berörs av dessa åtgärder.
Tribunalens bedömning
Tribunalen erinrar inledningsvis om att unionsdomstolen ska pröva lagenligheten av samtliga unionsrättsakter med avseende på nämnda grundläggande rättigheter. Unionsdomstolen ska bland annat försäkra sig om att den angripna rättsakten grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag. Rådet kan visserligen grunda ett beslut om att vidta eller bibehålla restriktiva åtgärder på ett beslut om att inleda och genomföra en brottsutredning avseende förskingring av statliga medel som fattats av en myndighet i tredjeland men är därvid skyldigt att kontrollera att detta beslut har antagits med iakttagande av rätten till försvar och till ett effektivt domstolsskydd. Denna skyldighet framstår som ännu mer tvingande eftersom de beslut som rådet antar med hänsyn till situationen i Ukraina antas inom ramen för en politik som syftar till att stärka och stödja rättsstatsprincipen och respekten för de mänskliga rättigheterna i det landet.
Den omständigheten att detta tredjeland har anslutit sig till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen) medför visserligen att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) ska kontrollera efterlevnaden av de grundläggande rättigheter som garanteras genom Europakonventionen. Detta innebär emellertid inte att rådets kontroll blir överflödig.
Tribunalen finner i förevarande fall, för det första, att de beslut som den 1 mars 2017 och den 5 oktober 2018 fattades av förundersökningsdomaren vid Petchersk distriktsdomstol i Kiev och som redan bedömts i tribunalens domar Klymenko/rådet (T‑295/19) och Klymenko/rådet (T‑258/20) inte i sig kan styrka att de ukrainska myndigheternas beslut att genomföra de brottsutredningar, som låg till grund för att bibehålla de restriktiva åtgärderna, har fattats med iakttagande av rätten till försvar och till ett effektivt domstolsskydd. Dessa beslut fattades nämligen mer än två och ett halvt år respektive mer än fyra år innan de angripna rättsakterna antogs. Eftersom dessa beslut avser processuella frågor är de endast av underordnad karaktär i förhållande till de straffrättsliga förfaranden som legat till grund för besluten att föra upp och bibehålla sökandens namn i förteckningen. Rådets blotta hänvisning till de ukrainska myndigheternas upprepade uttalanden vad gäller respekten för sökandens grundläggande rättigheter liksom enbart det faktum att sökanden har rätt att vid ukrainsk domstol göra gällande att hans rättigheter kränkts räcker inte i det avseendet.
Tribunalen anser, för det andra, att rådet inte heller har visat hur de uppgifter som det förfogade över avseende bland annat försvarets arbete med att sätta sig in akterna i brottmålsförfarandena och de rättsliga beslut som meddelats i samband med dessa förfaranden gjorde det möjligt för rådet att anse att sökandens rätt till skydd av de aktuella rättigheterna hade iakttagits. Tribunalen konstaterar nämligen att rådet nöjde sig med riksåklagarens knapphändiga förklaringar trots att de ukrainska brottmålsförfarandena fortfarande befann sig på förundersökningsstadiet och trots att de aktuella målen, som avsåg gärningar som påstås ha begåtts mellan åren 2011 och 2014, ännu inte hade lagts fram inför en domstol för prövning i sak. I detta hänseende hänvisar tribunalen till Europakonventionen (
6
) och stadgan, (
7
) av vilka det framgår att rätten till ett effektivt domstolsskydd bland annat innefattar rätten att få sin sak prövad inom skälig tid. Tribunalen påpekar att Europadomstolen redan har konstaterat att en överträdelse av denna princip ska anses ha skett bland annat när förundersökningsskedet i ett brottmålsförfarande har kännetecknats av ett antal perioder av inaktivitet som kan tillskrivas de myndigheter som ansvarar för utredningen eller när förundersökningen inte alls har fortskridit. När en person sedan flera år tillbaka är föremål för restriktiva åtgärder som grundar sig på ett och samma brottmålsförfarande som genomförs i det berörda tredjelandet, är det skyldigt att före antagandet av de angripna rättsakterna förvissa sig om att den berörda personens rätt att få sin sak prövad inom en skälig tid iakttas. Med hänsyn till att frysningen av sökandens tillgångar är en säkerhetsåtgärd och mot bakgrund av domstolens praxis i det avseendet, (
8
) åligger det nämligen rådet att se till att en sådan åtgärd inte förlängs i onödan till nackdel för sökandens rättigheter och friheter enbart på grund av att straffrättsliga förfaranden, som fortfarande befinner sig på förundersökningsstadiet och som ligger till grund för åtgärden, har lämnats öppna på i princip obestämd tid. Följaktligen borde rådet åtminstone ha angett skälen till att det, efter en oberoende och gedigen bedömning av allt material som lämnats ut av riksåklagaren och sökanden, ansåg sig kunna finna att dessa rättigheter hade iakttagits vad gäller frågan huruvida sökandens fall hade prövats inom skälig tid.
Tribunalen finner sammanfattningsvis att det inte är styrkt att rådet hade förvissat sig om att de ukrainska myndigheterna hade iakttagit sökandens rätt till försvar och till ett effektivt domstolsskydd i de brottmålsförfaranden som rådet grundade sig på. Följaktligen ogiltigförklarar tribunalen beslut 2021/394 och förordning 2021/391 i den del de rör sökanden.
(
1
)	Rådets beslut 2014/119/Gusp av den 5 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, 2014, s. 26).
(
2
)	Rådets förordning (EU) nr 208/2014 av den 5 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, 2014, s. 1).
(
3
)	Se beslut av den 10 juni 2016, Klymenko/rådet (T-494/14, EU:T:2016:360), dom av den 8 november 2017, Klymenko/rådet (T-245/15, ej publicerad, EU:T:2017:792), dom av den 11 juli 2019, Klymenko/rådet (T-274/18, EU:T:2019:509), dom av den 26 september 2019, Klymenko/rådet (C‑11/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:786), dom av den 25 juni 2020, Klymenko/rådet (T-295/19, EU:T:2020:287), och dom av den 3 februari 2021, Klymenko/rådet (T-258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Rådets beslut (Gusp) 2021/394 av den 4 mars 2021 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 77, 2021, s. 29).
(
5
)	Rådets genomförandeförordning (EU) 2021/391 av den 4 mars 2021 om genomförande av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 77, 2021, s. 2).
(
6
)	Artikel 6.1 i Europakonventionen.
(
7
)	Artikel 47 i stadgan.
(
8
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C-530/17 P, EU:C:2018:1031).