JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
25 päivänä marraskuuta 2021(1)
Asia C‑161/20
Euroopan komissio
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Pysyvien edustajien komitean (Coreper) päätös – Päätös, jossa hyväksytään Kansainväliselle merenkulkujärjestölle (IMO) toimitettava ehdotus, joka koskee elinkaarta koskevien ohjeiden käyttöönottoa kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden polttoaineketjun alkupään kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi, jotta neuvoston puheenjohtaja toimittaisi sen IMO:hon jäsenvaltioiden ja komission puolesta – Euroopan unionin yksinomainen, jaettu tai täydentävä toimivalta – SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaiset komission toimielimen oikeudet
I       Johdanto
1.        Käsiteltävä asia koskee kahta erillistä kysymystä. Ensimmäinen liittyy Euroopan unionin ulkoista edustusta kansainvälisessä järjestössä, jonka jäsen unioni ei ole ja jonka toimintaan se ei osallistu tarkkailijana, koskeviin periaatteisiin ja yksityiskohtaisiin sääntöihin. Toinen liittyy unionin ulkoisen toimivallan, niin yksinomaisen kuin jaetunkin, luonteeseen keskusteltaessa tulevasta välineestä, joka koskee jossain määrin unionin oikeuden piiriin kuuluvaa alaa.
2.        Ensimmäisen kysymyksen keskiössä on se, sovelletaanko SEU 17 artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin siinä annetaan komissiolle oikeus edustaa Euroopan unionia ulkosuhteissa tilanteisiin, joissa unioni ei voi käyttää ulkoista toimivaltaansa muuten kuin jäsenvaltioiden kautta.
3.        Toisen kysymyksen ytimen muodostaa tiivistetysti se, vaikuttaako kansainvälisen järjestön tuleva väline, jonka luonnetta, sisältöä ja soveltamisalaa ei ole vielä määritetty, todennäköisesti unionin yhteisiin sääntöihin tai muuttaako se niiden ulottuvuutta SEUT 3 artiklan 2 kohdan lopussa tarkoitetulla tavalla.
4.        Vastaukset näihin kysymyksiin ratkaisevat, oliko päätös toimittaa Kansainvälisen merenkulkujärjestön (jäljempänä IMO) komitealle jäsenvaltioiden ja Euroopan komission (eikä Euroopan unionin) puolesta meriliikenteeseen ja ympäristönsuojeluun liittyviä asioita koskeva ehdotus laillinen.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Kansainvälinen oikeus
5.        IMO perustettiin valtioiden välistä neuvoa-antavaa merenkulkujärjestöä koskevalla yleissopimuksella,(2) jonka Yhdistyneiden kansakuntien merenkulkukonferenssi hyväksyi Genevessä 6.3.1948 ja joka tuli voimaan vuonna 1958 (jäljempänä IMO:n yleissopimus).
6.        IMO:n yleissopimuksen 1 artiklan a alakohdan mukaan yhtenä IMO:n tarkoituksena on ”edistää – – laivojen aiheuttaman merien pilaantumisen ehkäisyä ja valvontaa koskevien mahdollisimman korkeatasoisten normien yleistä hyväksymistä”.
7.        IMO:n yleissopimuksen 2 artiklassa määrätään, että tarkoitustensa saavuttamiseksi järjestön tulee muun muassa:
”a)      – – harkita ja esittää suosituksia – –;
b)      huolehtia yleissopimusten, sopimusten ja muiden kysymykseen tulevien asiakirjojen luonnosten laatimisesta, suositella niitä hallituksille ja valtioiden välisille järjestöille – –”.
8.        IMO:n yleissopimukseen ei sisälly lauseketta, joka mahdollistaisi alueellisen (taloudellisen) yhdentymisen järjestöjen pääsyn sen jäseniksi. Yleissopimuksen 4 artiklan mukaan vain valtiot voivat olla IMO:n jäseniä. Toisin kuin kaikki unionin jäsenvaltiot, jotka ovat IMO:n jäseniä, Euroopan unioni itse ei voi liittyä IMO:n yleissopimukseen, eikä siitä voi tulla IMO:n jäsentä.
9.        IMO:n yleissopimuksen 25 artiklan a alakohdassa määrätään kuitenkin seuraavaa:
”Neuvosto voi tehdä sopimuksia ja ryhtyä toimenpiteisiin, jotka koskevat järjestön suhdetta muihin järjestöihin – –. Tällaiset sopimukset ja toimenpiteet on alistettava yleiskokouksen hyväksyttäviksi.”
10.      IMO:n yleissopimuksen 61 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[IMO] voi toimivaltaansa kuuluvissa asioissa tehdä yhteistyötä muiden hallitustenvälisten järjestöjen kanssa, jotka eivät ole Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöjä mutta joiden intressit ja toiminnot liittyvät [IMO:n] tarkoituksiin.”
11.      Tässä yhteydessä Euroopan komissio teki 28.6.1974 silloisen ETY:n perustamissopimuksen 229 artiklan perusteella IMO:n kanssa yhteistyösopimuksen(3) (jäljempänä vuoden 1974 yhteistyösopimus). Siinä komissio sai oikeuden osallistua tarkkailijana IMO:n, myös sen komiteoiden, työhön. Komissiolla ei ole äänioikeutta IMO:ssa.
12.      IMO:n tärkeimmät elimet ovat yleiskokous, neuvosto, viisi komiteaa ja sihteeristö.(4) Yksi näistä komiteoista on meriympäristön suojelukomitea (jäljempänä MEPC). MEPC:ssä ovat edustettuina kaikki IMO:n jäsenet.(5) IMO:n yleissopimuksen 38 artiklan mukaan MEPC ”tarkastelee kaikkia [IMO:n] soveltamisalaan kuuluvia asioita, jotka koskevat laivojen aiheuttaman merien pilaantumisen ehkäisyä ja valvontaa – –”.
13.      MEPC:n työjärjestyksen 5 säännössä määrätään seuraavaa:
”– –
3      Pääsihteeri pyytää seuraavia olemaan edustettuina tarkkailijoina jokaisessa komitean istunnossa, jossa asialistalla on suoraan niitä koskevia asioita:
.1      muut kansainväliset järjestöt, joiden kanssa on tehty sopimus tai erityisjärjestely; ja
.2      valtiosta riippumattomat kansainväliset järjestöt, joiden kanssa [IMO] on solminut suhteet tällaisten järjestöjen kuulemista koskevien sääntöjen mukaisesti.
4      Puheenjohtajan pyynnöstä ja asianomaisen komitean suostumuksella tällaiset tarkkailijat voivat osallistua niitä suoraan koskevien asioiden käsittelyyn, mutta niillä ei ole äänioikeutta.”
14.      Yksi keskeisistä IMO:n yleissopimuksista on aluksista aiheutuvan meren pilaantumisen ehkäisemisestä tehty kansainvälinen yleissopimus, joka allekirjoitettiin Lontoossa 2.11.1973, sellaisena kuin se on täydennettynä 17.2.1978 tehdyllä pöytäkirjalla (jäljempänä Marpol 73/78 -yleissopimus), jossa vahvistetaan säännöt meriympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Kaikki unionin jäsenvaltiot ovat kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolia, toisin kuin Euroopan unioni itse. Marpol 73/78 -yleissopimuksen muuttamisesta tehdyllä vuoden 1997 pöytäkirjalla, joka allekirjoitettiin Lontoossa 26.9.1997 (jäljempänä vuoden 1997 pöytäkirja), kyseiseen yleissopimukseen lisättiin liite VI, jonka otsikko on ”Säännöt alusten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi”.
15.      Marpol 73/78 -yleissopimuksen nojalla, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1997 pöytäkirjalla (jäljempänä Marpol 73/78/97-yleissopimus), IMO toteutti useita toimia kansainvälisen merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. MEPC itse perusti alusten aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä käsittelevän, istuntojen välillä kokoontuvan työryhmän (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, jäljempänä ISWG‑GHG), joka raportoi MEPC:lle sen istuntojen aikana.
B       Unionin oikeus
16.      SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä määrätään seuraavaa:
”Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta [komissio] huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta.”
17.      SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Unionilla on – – yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, kun sopimuksen [tekeminen] – – on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa, tai siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.”
18.      Asetus (EU) 2015/757(6) (jäljempänä asetus 2015/757) tuli voimaan 1.7.2015.
19.      Asetuksen 2015/757 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluviin satamiin saapuvista, tällaisissa satamissa olevista tai tällaisista satamista lähtevistä aluksista peräisin olevien hiilidioksidipäästöjen ja muiden merkittävien tietojen täsmällistä tarkkailua, raportointia ja todentamista, jotta meriliikenteen hiilidioksidipäästöjä voidaan vähentää kustannustehokkaalla tavalla.”
20.      Mainitun asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Yhtiöiden on 8–12 artiklan mukaisesti tarkkailtava kunkin aluksensa asianomaisia muuttujia raportointikaudella ja raportoitava niistä. Niiden on suoritettava tarkkailu ja raportointi kaikissa jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvissa satamissa ja sellaisten matkojen osalta, jotka saapuvat jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvaan satamaan tai lähtevät tällaisesta satamasta.
2.      Tarkkailun ja raportoinnin on oltava aukotonta ja katettava polttoaineiden poltosta peräisin olevat hiilidioksidipäästöt aluksen ollessa merellä ja sen ollessa kiinnityspaikassa. Yhtiöiden on toteutettava asianmukaisia toimia tietoaukkojen välttämiseksi raportointikaudella.
3.      Tarkkailun ja raportoinnin on oltava johdonmukaista ja ajallisesti vertailukelpoista. Tätä varten yhtiöiden on käytettävä samaa tarkkailumenetelmää ja samoja tietoja, joihin todentaja kuitenkin voi arvionsa perusteella hyväksyä muutoksia ja poikkeuksia.”
21.      Asetuksen 2015/757 5 artiklan, jonka otsikko on ”Hiilidioksidipäästöjen ja muiden merkittävien tietojen tarkkailumenetelmät”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 4 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan soveltamiseksi yhtiöiden on määritettävä kunkin aluksensa osalta hiilidioksidipäästöt jollakin liitteessä I esitetyistä menetelmistä – –.”
22.      Asetuksen 2015/757 liitteessä I olevassa A osassa esitetään hiilidioksidipäästöjen laskemiseen seuraava kaava: ”Polttoainekulutus × päästökerroin”, ja siihen sisältyy taulukko seitsemän muun kuin vaihtoehtoisen polttoaineen päästökertoimien oletusarvoista. Taulukkoa seuraavassa säännöksessä todetaan, että biopolttoaineisiin, vaihtoehtoisiin muihin kuin fossiilisiin polttoaineisiin ja muihin polttoaineisiin, joita varten ei ole määritetty oletusarvoja, sovelletaan asianmukaisia päästökertoimia.
23.      Direktiivin 2014/94/EU(7) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä luodaan yhteinen toimenpidekehys vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin käyttöönotolle unionissa, jotta voidaan minimoida liikenteen öljyriippuvuus ja lieventää liikenteen ympäristövaikutuksia. Tässä direktiivissä vahvistetaan jäsenvaltioiden kansallisten toimenpidekehysten avulla täytäntöön pantavat vähimmäisvaatimukset vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin rakentamiselle, sähkökäyttöisten ajoneuvojen latauspisteet ja maakaasun (nesteytetty maakaasu ja paineistettu maakaasu) sekä vedyn tankkauspisteet mukaan lukien, ja yhteiset tekniset eritelmät tällaisille lataus- ja tankkauspisteille, sekä käyttäjille tiedottamista koskevat vaatimukset.”
24.      Direktiivin (EU) 2018/2001(8) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä luodaan yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle. Siinä asetetaan sitova unionin tavoite, joka koskee uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta unionissa vuonna 2030. Direktiivi sisältää myös säännöt uusiutuvista lähteistä tuotettavalle sähkölle myönnettävästä taloudellisesta tuesta, itse tuotetun tällaisen sähkön kulutuksesta, uusiutuvan energian käytöstä lämmitys- ja jäähdytysalalla ja liikennealalla, jäsenvaltioiden välisestä sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisestä alueellisesta yhteistyöstä, alkuperätakuista, hallinnollisista menettelyistä sekä tiedottamisesta ja koulutuksesta. Lisäksi siinä vahvistetaan kestävyyskriteerit ja kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä koskevat kriteerit biopolttoaineille, bionesteille ja biomassapolttoaineille.”
25.      Direktiivin 2018/2001 29 artikla sisältää yksityiskohtaiset säännökset biopolttoaineiden, bionesteiden ja biomassapolttoaineiden kestävyyskriteereistä ja kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä koskevista kriteereistä.
III  Riita-asian tausta
26.      MEPC hyväksyi 13.4.2018 alusten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevan IMO:n alustavan strategian (jäljempänä alustava strategia).(9) Alusten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen liittyviä seikkoja koskevina mahdollisina lyhyen aikavälin toimenpiteinä alustavassa strategiassa mainitaan erityyppisten polttoaineiden elinkaaren kasvihuonekaasu- ja hiili-intensiteettiä koskevien kestävien suuntaviivojen laatiminen, jotta voidaan laatia ohjelma vaihtoehtoisten vähähiilisten ja hiilettömien polttoaineiden tehokkaan käyttöönoton toteuttamiseksi.(10)
27.      Elinkaarella tarkoitetaan niiden kasvihuonekaasupäästöjen arviointia, joita aiheutuu energialähteeltä työntövoimaksi (Well-to-Wake, jäljempänä WtW); energialähteeltä tankkiin (Well-to-Tank, jäljempänä WtT, mistä käytetään myös nimitystä ”alkuvaiheen päästöt”) ja tankista työntövoimaksi (Tank-to-Propeller, jäljempänä TtP, tai Tank-to-Wake, mistä käytetään myös nimitystä ”loppuvaiheen päästöt”).(11)
28.      Vuonna 2019 MEPC hyväksyi 74. istunnossaan valtuutuksen ISWG‑GHG:n kuudetta kokousta varten (jäljempänä ISWG‑GHG 6). ISWG‑GHG 6:tta kehotettiin muun muassa pohtimaan edelleen konkreettisia ehdotuksia vaihtoehtoisten vähähiilisten ja hiilettömien polttoaineiden käyttöönoton kannustamiseksi, mukaan luettuna tarvittaessa erityyppisten polttoaineiden elinkaaren kasvihuonekaasu- ja hiili-intensiteettiä koskevien kestävien suuntaviivojen ja kannustinjärjestelmien laatiminen.
29.      Tältä osin marraskuussa 2019 pidetyssä kokouksessa käytyjen keskustelujen jälkeen ISWG‑GHG 6 kannatti erityisen työmenetelmän määrittämistä kaikkien merkityksellisten polttoaineiden elinkaaren kasvihuonekaasu- ja hiili-intensiteettiä koskevien kestävien suuntaviivojen laatimista varten. Se sopi, että kansainvälisen merenkulun osalta etusija olisi annettava TtP-päästökertoimien laatimiselle vaihtoehtoisille polttoaineille ja että tämän työn olisi käsitettävä terminologia- ja vastuukysymykset. Se kuitenkin huomautti, että oli tärkeää olla tietoinen alkuvaiheen päästöistä (WtT), koska ”ne ovat merkityksellisiä arvioitaessa vaihtoehtoisten polttoaineiden kestävyyttä”. Lopuksi se ”kehotti asiasta kiinnostuneita jäsenmaita ja kansainvälisiä järjestöjä tekemään yhteistyötä ja esittämään ehdotuksia kaikkien merkityksellisten polttoaineiden elinkaaren kasvihuonekaasu- ja hiili-intensiteettiä koskeviksi suuntaviivoiksi”.(12)
30.      Vastauksena viimeksi mainittuun kehotukseen komissio laati ISWG‑GHG:n seitsemänteen kokoukseen ehdotusluonnoksen (jäljempänä ehdotusluonnos), jonka otsikko oli ”Euroopan komission Euroopan unionin puolesta esittämä – –”. Ehdotusluonnoksessa esitettiin elinkaarisuuntaviivojen käyttöönottoa WtT-kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi. Siinä ehdotettiin, että suuntaviivoissa käytetään edelleen TtP-päästöjä ensisijaisena parametrinä mutta että niissä olisi määriteltävä menetelmät tämän parametrin mukauttamiseksi, jotta se kuvastaa WtT-päästöjä. Tässä menetelmässä voitaisiin tukeutua TtP-päästöjen nykyisiin oletusarvoihin sovellettujen mukauttamisarvojen käyttöön.
31.      Ehdotusluonnos esitettiin neuvostolle komission yksiköiden valmisteluasiakirjan SWD(2019) 456 (jäljempänä SWD-asiakirja) liitteessä.(13) SWD-asiakirjan mukaan sen liitteenä oleva ehdotus esitettiin unionin kannan vahvistamista silmällä pitäen. Sen ei kuitenkaan ollut tarkoitus olla SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen virallinen kanta.(14) Komission mukaan säädös, joka MEPC:tä kehotettaisiin viime kädessä hyväksymään, on säädös, jolla on oikeusvaikutuksia ja joka voi vaikuttaa ratkaisevasti asiaa koskevan unionin lainsäädännön sisältöön, nimittäin asetukseen 2015/757, direktiiviin 2018/2001 ja direktiiviin 2014/94.(15) Viimeksi mainitusta syystä ehdotusluonnos kuului Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Komissio myös väitti, että Euroopan unionin yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan kuuluvista asioista IMO:lle esitettävät ehdotukset tai asiakirjat ovat ulkoista edustusta koskevia toimia, joten SEU 17 artiklan 1 kohdan ja SEUT 221 artiklan mukaisesti komission tai unionin edustuston olisi tehtävä ne.(16)
32.      Neuvoston merenkulkutyöryhmä tutki ehdotusluonnoksen. Se hylkäsi mukautusarvojen käyttöä koskevan alkuperäisen ehdotuksen ja ehdotti niiden sijasta erityisten WtT-arvojen käyttämistä. Merenkulkutyöryhmän mukaan nämä WtT-arvot yhdessä TtP-päästöjä koskevien nykyisten oletusarvojen kanssa kuvastavat polttoaineiden tehokkuutta käytössä. Merenkulkutyöryhmä ei myöskään yhtynyt komission väitteisiin unionin toimivallan luonteesta ehdotuksen kattamalla alalla. Sen mukaan ehdotus kuului unionin yksinomaiseen toimivaltaan ainoastaan siltä osin kuin sen kohteesta säädetään SWD-asiakirjassa mainituissa säädöksissä. Sikäli kuin ehdotuksessa käsitellyt asiat eivät suureksi osaksi kuuluneet näiden säädösten alaan, merenkulkutyöryhmä katsoi, että jäsenvaltiot tekivät ehdotuksen jaetun toimivallan perusteella eikä sitä pitäisi tulkita unionin jaetun toimivallan käyttämiseksi. Jäsenvaltiot katsoivat näin ollen, että jäsenvaltioiden ja komission olisi tehtävä ehdotus.
33.      Komission ehdotusluonnosta muutettiin siten kuvastamaan edellä esitettyjä päätelmiä. Ensinnäkin mukautusarvojen käyttöön liittyvät osat korvattiin WtT-arvojen käyttöä koskevilla ehdotuksilla. Toiseksi ehdotuksen otsikko muutettiin seuraavaan muotoon: ”Itävallan, [muut unionin jäsenvaltiot aakkosjärjestyksessä] ja Euroopan komission esittämä – –” (mainitsematta Euroopan unionia). Pysyvien edustajien komiteaa (jäljempänä Coreper) kehotettiin hyväksymään ehdotusluonnoksen teksti, sellaisena kuin se oli muutettuna (jäljempänä riidanalainen ehdotus), jotta neuvoston puheenjohtajavaltio toimittaisi sen IMO:lle.(17)
34.      Coreper hyväksyi 5.2.2020 IMO:lle esitettävän riidanalaisen ehdotuksen, jotta neuvoston puheenjohtajavaltio voisi toimittaa sen IMO:lle (jäljempänä riidanalainen päätös). Kuten neuvoston käytäntönä IMO:hon liittyvissä asioissa oli, virallista päätöstä asiasta ei tehty.
35.      Coreperin 5.2.2020 pidetyn kokouksen pöytäkirjaan liitetyssä ilmoituksessa komissio ilmaisi vastustavansa riidanalaista päätöstä. Se väitti lähinnä, että Euroopan unionilla on yksinomainen toimivalta riidanalaisen ehdotuksen osalta ja että ainoastaan unioni voi siten tehdä ehdotuksen. Ehdotus oli komission mukaan ulkoista edustusta koskeva toimi, joten komission olisi esitettävä se unionin puolesta. Komission mukaan sitä vastaan, että se tekee ehdotuksia IMO:lle unionin puolesta, esitetyt menettelylliset perusteet eivät olleet vakuuttavia. Komission mukaan ei ollut näyttöä siitä, että IMO Yhdistyneiden kansakuntien erityisvirastona hylkäisi ehdotuksen.
36.      Kroatian tasavalta, joka toimi tosiseikkojen tapahtuma-aikaan neuvoston puheenjohtajana, toimitti 7.2.2020 ehdotuksen sähköpostitse ISWG‑GHG:lle. Sähköpostiviestin sanamuoto oli seuraava: ”Kroatia, joka toimii parhaillaan Euroopan unionin puheenjohtajana, toimittaa liitteenä olevan ehdotuksen tukijoiden (Alankomaat, muut Euroopan unionin jäsenvaltiot ja Euroopan komissio) puolesta – –”.
IV     Asianosaisten vaatimukset
37.      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–        kumoaa neuvoston päätöksen, joka sisältyy Coreperin 5.2.2020 toteuttamaan toimeen ja jossa hyväksytään Kansainväliselle merenkulkujärjestölle (IMO) toimitettava ehdotus, joka koskee elinkaarta koskevien ohjeiden käyttöönottoa kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden polttoaineketjun alkupään kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi, jotta neuvoston puheenjohtaja toimittaisi sen IMO:hon jäsenvaltioiden ja komission puolesta
–        pysyttää päätöksen vaikutukset
–        velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38.      Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–        hylkää kanteen kokonaisuudessaan
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
39.      Belgian kuningaskunta, Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
40.      Edellä mainitut osapuolet, Saksan liittotasavaltaa ja Ruotsin kuningaskuntaa lukuun ottamatta, osallistuivat 7.9.2021 pidettyyn istuntoon.
V       Asian tarkastelu
41.      Komissio vetoaa kanteensa tueksi kahteen perusteeseen. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan riidanalaisella päätöksellä loukataan SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaista unionin yksinomaista toimivaltaa riidanalaisen ehdotuksen kattamalla alalla, koska yhteiset säännöt, joita sovelletaan unionin sisäisiin tilanteisiin, kattavat komission mukaan kyseisen alan suurelta osin. Toisen kanneperusteen mukaan riidanalaisella päätöksellä loukataan komission SEU 17 artiklan 1 kohdassa vahvistettuja toimielimen oikeuksia, koska vain komissiolla on oikeus toimia Euroopan unionin puolesta ja huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta.
42.      Tarkastelen ensin kanteen tutkittavaksi ottamista ennen kuin siirryn käsittelemään asiakysymystä .
A       Tutkittavaksi ottaminen
43.      Neuvosto tai väliintulijoina olevat jäsenvaltiot eivät riitauta kanteen tutkittavaksi ottamista, lukuun ottamatta Helleenien tasavaltaa, joka väittää lähinnä, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa lausua siitä, onko unionilla osallistujan asema IMO:ssa.
44.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat kaikki unionin toimielimen, elimen tai laitoksen tekemät päätökset, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, päätöksen luonteesta tai muodosta riippumatta.(18)
45.      Unionin tuomioistuin on myös todennut, että Coreperin toteuttama toimi on voitava saattaa laillisuusvalvonnan kohteeksi silloin, kun toimella sellaisenaan on tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia ja toimi sen vuoksi ylittää tämän valmistelu- ja täytäntöönpanotehtävän rajat.(19)
46.      Riidanalaisessa päätöksessä vahvistetaan Euroopan unionin kanta meriliikenteen ja ympäristönsuojelun kaltaisessa unionin toimivaltaan kuuluvassa asiassa. IMO:lle esitettävä ehdotus merkitsee jäsenvaltioiden ja komission velvoitetta tukea tätä kantaa IMO:n komiteassa vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti. Siten riidanalaisen päätöksen tarkoituksena on siinä mielessä tuottaa oikeusvaikutuksia. Se on näin ollen SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Katson näin ollen, että riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi nostettu kanne voidaan ottaa tutkittavaksi ja että unionin tuomioistuin on SEUT 263 artiklan nojalla toimivaltainen valvomaan kyseisen päätöksen laillisuutta.
B       Asiakysymys
47.      Riitauttaessaan riidanalaisen päätöksen komissio tukeutuu kahteen kanneperusteeseen: ensimmäinen koskee unionin toimivallan luonnetta riidanalaisen ehdotuksen käsittämällä alalla ja toinen unionin ulkoisen edustuksen sääntöjä.
48.      On tärkeää huomata, että komissio riitauttaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä ensinnäkin nimetään unionin jäsenvaltiot ja komissio (eikä unionia) riidanalaisen ehdotuksen tekijöiksi (tukijoiksi) ja toiseksi siinä annetaan neuvoston puheenjohtajavaltiolle eli Kroatian tasavallalle tehtäväksi toimittaa riidanalainen ehdotus IMO:hon. Komissio ei sitä vastoin riitauta riidanalaisen ehdotuksen varsinaista sisältöä (lukuun ottamatta sen otsikon osaa, jossa mainitaan sen tukijat). Komissio pitää tätä sisältöä merkityksellisenä asian lopputuloksen kannalta sikäli, että riidanalaisen päätöksen kohde kuuluu Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
49.      Tältä osin neuvosto väittää, että IMO:n jäsenyyttä ja sen toimintaan osallistumista koskevien sääntöjen mukaisesti kyseiselle järjestölle ei voida lähettää ehdotusta ”Euroopan unionin puolesta” riippumatta siitä, kuuluuko se unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Samaan tapaan jotkin väliintulijoina olevista jäsenvaltioista kyseenalaistavat ensimmäisen kanneperusteen merkityksellisyyden: ne väittävät, että IMO:n sääntöihin perustuvat Euroopan unionin ulkoista edustusta koskevat järjestelyt edellyttivät riidanalaisen päätöksen tekemistä.
50.      Näitä väitteitä ei voida hylätä suoralta kädeltä. Euroopan unionin toimivallan, olipa kyse sitten yksinomaisesta tai jaetusta toimivallasta, luonteella ei voisi olla merkitystä asian lopputuloksen kannalta, jos oli perusteltua katsoa, ettei Euroopan unioni olisi joka tapauksessa voinut tehdä ehdotusta. Tutkin näin ollen ensin toisen kanneperusteen ja sen jälkeen ensimmäisen kanneperusteen.
1.     Toinen kanneperuste
51.      Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, että riidanalaisella päätöksellä loukataan sen SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisia toimielimen oikeuksia.
a)     Asianosaisten lausumat
52.      Komissio väittää, että sillä on SEU 17 artiklan 1 kohdan mukainen unionin ulkoista edustusta koskeva toimivalta riidanalaisen ehdotuksen osalta. Vuoden 1974 yhteistyösopimus, luettuna YK:n yleiskokouksen päätöslauselman 65/276(20) valossa, ei estänyt tällaisten ehdotusten esittämistä Euroopan unionin puolesta. Lisäksi(21) 27.11.2009 päivätyssä verbaalinootissa neuvosto ja komissio ilmoittivat IMO:lle, että 1.12.2009 alkaen Euroopan unioni käyttäisi kaikkia Euroopan yhteisön oikeuksia ja ottaisi vastatakseen sille kuuluvat velvoitteet, sen asema järjestössä mukaan luettuna. ISWG‑GHG 6 osoitti kehotuksensa viime kädessä kaikille ”asiasta kiinnostuneille jäsenmaille ja kansainvälisille järjestöille”, ja kun otetaan huomioon kyseessä oleva aihe, Euroopan unioni on ”asiasta kiinnostunut kansainvälinen järjestö”. Komissio ehdotti näin ollen, että riidanalainen ehdotus esitetään ”Euroopan komission Euroopan unionin puolesta” tekemänä. Riidanalaisessa päätöksessä kuitenkin määritettiin, että puheenjohtajavaltio tekisi ehdotuksen ”jäsenvaltioiden ja komission” puolesta eikä siihen sisältyisi mainintaa siitä, että jäsenvaltiot toimivat Euroopan unionin etujen mukaisesti. Siltä osin kuin riidanalainen ehdotus olisi ymmärrettävä siten, että se on tehty unionin puolesta, riidanalainen päätös esti komissiota huolehtimasta unionin ulkoisesta edustuksesta SEU 17 artiklan 1 kohdan vastaisesti.
53.      Komissio myös väittää, että sille perussopimuksissa annettu unionin edustuksen monopoli tarkoittaa, ettei vaihtuva neuvoston puheenjohtaja voi koskaan laillisesti edustaa unionia tai käyttää sen ulkoista toimivaltaa. Koska neuvoston päätökselle estää komissiota edustamasta Euroopan unionia riidanalaisen ehdotuksen yhteydessä ei ole oikeudellista perustaa, riidanalaisella päätöksellä rikotaan SEU 17 artiklan 1 kohtaa.
54.      Neuvosto väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tukemana väittää, etteivät IMO:n säännöt mahdollista Euroopan unionin toimintaa, koska Euroopan unioni ei ole IMO:n jäsen eikä tarkkailijana siinä. Yksin komissiolla on tarkkailijan asema IMO:ssa vuoden 1974 yhteistyöjärjestelyn perusteella. Päätöslauselma 65/276 sen enempää kuin 27.11.2009 päivätty verbaalinoottikaan ei voi muuttaa tätä mitenkään. Euroopan unioni ei voinut yksinomaan Lissabonin sopimuksen voimaantulon turvin käyttää yhteisölle kuuluvia oikeuksia tai ottaa vastatakseen sen velvoitteita IMO:ssa, koska Euroopan yhteisöllä itsellään ei ollut mitään oikeuksia tai velvoitteita IMO:ssa. Näin ollen, vaikka komissio tarkkailijan ominaisuudessa voi toimittaa MEPC:lle omasta puolestaan asiakirjoja, kuten raportteja ja tutkimuksia, se ei voi toimittaa IMO:lle asiakirjoja ”unionin puolesta”, koska unioni ei ole jäsenenä eikä tarkkailijana IMO:ssa. Tästä syystä IMO hylkäsi Alankomaiden Euroopan yhteisöjen puolesta vuonna 2015 IMO:lle tekemän ehdotuksen. Neuvoston näkemyksen mukaan kehotuksen sanamuodosta ei seuraa, että ehdotus olisi voitu toimittaa unionin puolesta, koska se ei ole järjestö, jolla on tarkkailijan asema IMO:ssa, eikä sillä ole siten oikeutta osallistua MEPC:n toimintaan.
55.      Neuvosto myös väittää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että jos unioni ei ole kansainvälisen järjestön jäsen, jäsenvaltioiden tehtävä on yhdessä toimien lähettää ehdotuksia kyseiselle järjestölle unionin etujen mukaisesti, myös unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla. Jäsenvaltiot toimivat omasta puolestaan. Lisäksi, koska komissiolla ei ole äänioikeutta IMO:ssa eikä myöskään MEPC:ssä, kun MEPC:n on hyväksyttävä toimi, ainoastaan jäsenvaltiot voivat toimia yhdessä unionin etujen mukaisesti unionin toimivaltaan kuuluvissa asioissa.
56.      Neuvosto, jota väliintulijoina olevat jäsenvaltiot tukevat, katsoo, etteivät perussopimukset estä jäsenvaltioita hoitamasta parhaaksi katsomallaan tavalla tiettyjä tehtäviä, jotka liittyvät niiden omaan ulkoiseen edustukseen. Jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää tapauskohtaisesti, miten ne haluavat järjestää ulkoisen edustuksensa. Vakiintuneen käytännön mukaan puheenjohtajana toimivaa jäsenvaltiota pyydetään hoitamaan tällaisia tehtäviä.
b)     Arviointi
1)     Alustavat huomautukset
57.      Vaikuttaa siltä, että vuonna 1648 tehdyn Westfalenin rauhansopimuksen jälkeen kehitettyjä perinteisiä, valtiokeskeisiä kansainvälistä järjestöä koskevia periaatteita sovelletaan edelleen. (22) Siitä johtuu esimerkiksi pidättyväinen lähestymistapa kansainvälisten järjestöjen jäsenyyteen toisissa kansainvälisissä järjestöissä. Eittämättä nykyisin on jo vakiintunut, että tällainen jäsenyys on lähtökohtaisesti mahdollinen. Kansainväliset järjestöt ovat kuitenkin harvoin toisten järjestöjen täysjäseniä.(23)
58.      Kansainvälisen järjestön työhön voidaan osallistua eri muodoissa. Merkittävä ero tehdään jäsenten osallistumisen ja muiden kuin jäsenten, tarkkailijat mukaan luettuina, osallistumisen välillä.(24)
59.      Kansainvälisen järjestön jäsenyyteen toisessa kansainvälisessä järjestössä sovelletaan viimeksi mainitun perustamissopimukseen sisältyviä sääntöjä(25) ja etenkin niin kutsuttua REIO- tai RIO-lauseketta.(26)
60.      Yleisesti katsotaan, että kansainvälisen järjestön on helpompi saada tarkkailijan asema kansainvälisessä järjestössä kuin päästä sen jäseneksi.(27) Tässä yhteydessä on korostettava, ettei ole olemassa yhtä ”tarkkailijan” asemaa sinänsä. Tämän käsitteen täsmällinen merkitys voi vaihdella järjestöittäin ja jopa tarkkailijasta toiseen saman järjestön sisällä.(28) Tarkkailijoiden oikeudet eivät lähtökohtaisesti ole täysimääräisiä oikeuksia. Tarkkailijat eivät yleensä voi äänestää tai levittää asiakirjoja virallisina asiakirjoina ilman erityislupaa; ehdotusten tekemiseen ne saattavat tarvita täysjäsenen tuen.(29) Niiden osallistuminen voi rajoittua ainoastaan virallisiin kokouksiin, ja niiden viralliset väliintulot voivat olla mahdollisia vain virallisten osallistujien väliintulojen päätteeksi.(30)
61.      Jos kansainvälisen järjestön perustamissopimukseen ei sisälly R(E)IO-lauseketta, Euroopan unioni ei voi toimia siinä suoraan jäsenenä. Ilman erityistä päätöstä tai sopimusta Euroopan unioni ei voi edes toimia tarkkailijana tällaisessa järjestössä. Tällaisissa tilanteissa sen toimivaltaa ei voida käyttää perussopimuksissa määrätyllä tavalla.
62.      Jäsenyyden muotoja ja toimintaan osallistumista koskevien kansainvälisen järjestön sääntöjen, jäsenyyden kelpoisuusehdot mukaan luettuina, tulkinta kuuluu lähtökohtaisesti kyseiselle kansainväliselle järjestölle. Unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita niitä kyseistä järjestöä sitovalla tavalla.(31)
63.      Ihannetapauksessa kansainvälisessä laissa olisi otettava huomioon Euroopan unionin luonne ylikansallisena järjestönä ja sen ulkoisen toimivallan käyttöä koskevat säännöt. Silloin, kun näin ei ole, Euroopan unionin on löydettävä tarkoituksenmukaisimmat keinot, joiden avulla se voi varmistaa, että sen perustamissopimuksissa määrättyä ulkoista toimivaltaa käytetään asianmukaisesti.
64.      Edellä esitetyt näkökohdat aiheuttavat eräänlaisen ristiriidan yhtäältä perussopimuksissa vahvistettua Euroopan unionin ulkoista toimivaltaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja toisaalta kansainvälisellä foorumilla mahdollista toimintaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen välillä. Unionin tuomioistuin on täysin tietoinen tästä ristiriidasta, kuten sen oikeuskäytännöstä ilmenee. Kyseisessä oikeuskäytännössä ensinnäkin katsotaan, että kun unioni päättää käyttää toimivaltaansa, toimivallan käyttämisen on tapahduttava kansainvälistä oikeutta noudattaen.(32) Toiseksi siinä tapauksessa, että kansainvälisellä foorumilla sovellettavien sääntöjen mukaan unioni ei voi toimia omissa nimissään, unionin ulkoista toimivaltaa voidaan käyttää unionin edun mukaisesti toimivien jäsenvaltioiden välityksellä.(33) Kolmanneksi kansainvälisellä foorumilla toimivien jäsenvaltioiden on toimittava unionin ulkoista edustusta koskevien perustamissopimusten sääntöjen, nimittäin vilpittömän yhteistyön, johdonmukaisuuden ja yhtenäisyyden, mukaisesti.(34)
65.      Kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti neuvoston SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti tekemissä päätöksissä Euroopan unionin kannasta kansainvälisissä järjestöissä, joiden jäsen se ei ole ja joiden jäsentä siitä ei voi tulla, säädetään, että jäsenvaltiot esittävät unionin kannan unionin etujen mukaisesti yhdessä.(35)
66.      Käsiteltävä asia koskee Euroopan unionin etujen mukaista toimintaa IMO:ssa. Kyseisen järjestön jäsenyys on varattu ainoastaan valtioille, eikä Euroopan unionista voi tulla sen jäsentä. IMO:n yleissopimuksessa määrätään mahdollisuudesta tehdä yhteistyötä tarkkailijoina toimivien muiden järjestöjen kanssa. IMO:n erityispiirteenä on se, että vuoden 1974 yhteistyöjärjestelyn mukaisesti komissiolla eikä unionilla on tarkkailijan asema kyseisessä järjestössä.
67.      Tässä yhteydessä käsiteltävässä asiassa esille tuleva pääasiallinen kysymys koskee sitä, olisiko unionin, komission vai jäsenvaltioiden toimittava IMO:ssa unionin etujen mukaisesti ja riippuuko vastaus tähän kysymykseen kyseistä alaa koskevan Euroopan unionin toimivallan luonteesta.
2)     Riidanalainen päätös: sisältö ja perustelut
68.      Riidanalaisessa päätöksessä todetaan lähinnä, että riidanalainen ehdotus esitetään IMO:lle jäsenvaltioiden ja komission ehdotuksena ja että neuvoston puheenjohtajavaltio toimittaa sen IMO:hon.
69.      Riidanalainen päätös tehtiin epävirallisesti toimielinten hyväksymän käytännön mukaisesti.(36) Tästä seuraa, että sen perustelut eivät ilmene suoraan päätöksestä sinänsä vaan ne voidaan ainoastaan päätellä sen hyväksymiseen liittyvistä olosuhteista, jotka käyvät ilmi valmisteluasiakirjoista ja Coreperin kokouksen pöytäkirjasta.(37)
70.      Tältä osin Coreperille osoitetusta neuvoston asiakirjasta ilmenee, että riidanalainen päätös tehtiin sen toteamuksen seurauksena, että ehdotus kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan ainoastaan siltä osin kuin sen kohde kuului SWD-asiakirjassa mainittujen säädösten soveltamisalaan. Muilta osin katsottiin, että jäsenvaltioiden olisi tehtävä ehdotus jaetun toimivallan nojalla. Coreperin kokouksen pöytäkirjaan liitetystä komission lausumasta voidaan myös päätellä, että jäsenvaltiot esittivät väitteen, jonka mukaan unionin puolesta IMO:lle tehtävät ehdotukset eivät ole mahdollisia asiaa koskevien IMO:n sääntöjen mukaan.
71.      Neuvoston puheenjohtajavaltiolle annetun valtuutuksen laajuudesta on huomattava, että riidanalaisessa päätöksessä valtuutus koski puhtaasti teknistä toimenpidettä, jossa riidanalainen ehdotus toimitetaan IMO:hon. Todellisuudessa se koostui asiaa käsittelevän sähköpostiviestin laatimisesta, riidanalaisen ehdotuksen liittämisestä kyseisen viestin liitteeksi ja, asianosaisten ilmaisua käyttääkseni, ”[Lähetä-]painikkeen napsauttamisesta”. Puheenjohtajavaltion ei etenkään ollut suinkaan tarkoitus esittää ja puolustaa ehdotusta MEPC:ssä tai ISWG‑GHG:ssä. Riidanalaisessa päätöksessä ei millään tavalla rajattu komission oikeutta tarkkailijana IMO:ssa ehdotuksen tunnetuksi tekemiseen ja puolustamiseen.
3)     Unionin IMO:lle tekemän ehdotuksen sallittavuus
72.      Alustava kysymys, joka on ratkaistava, koskee unionin asemaa IMO:ssa riidanalaisen ehdotuksen osalta. Yhtäältä asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että unioni ei ole IMO:n jäsen eikä sillä ole tarkkailijan asemaa kyseisessä järjestössä.(38) Toisaalta komissio väittää, että riidanalaisen ehdotuksen osalta unionilla oli oikeus toimia IMO:ssa omissa nimissään. Komissio pitää tältä osin merkityksellisinä kahta seikkaa: unionin asemaa Yhdistyneiden kansakuntien järjestelmässä Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen ja ISWG‑GHG 6:n kehotuksen sanamuotoa.
73.      IMO:n säädösten tulkinta ei eittämättä kuulu unionin oikeuden tulkinnan alaan. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin tehtävä tällaista tulkintaa valvoakseen riidanalaisen päätöksen laillisuutta.
74.      Komission kanssa vuonna 1974 allekirjoitetun yhteistyöjärjestelyn mukaisesti IMO on aina katsonut, että komissiolla (eikä Euroopan yhteisöllä tai myöhemmin unionilla) on tarkkailijan asema järjestössä.(39) Käytännön seuraus tästä oli se, että Alankomaiden kuningaskunnan Euroopan yhteisön puolesta IMO:lle sen pyynnön johdosta(40) vuonna 2005 esittämä ehdotus hylättiin. Asianosaisten lausumista ilmenee, että syynä tähän IMO:n päätökseen oli se, ettei Euroopan yhteisö ollut IMO:n jäsen eikä sillä ollut tarkkailijan asemaa järjestössä.
75.      Lissabonin sopimus, päätöslauselma 65/276 tai verbaalinootti eivät nähdäkseni ole voineet vaikuttaa asiaan mitenkään. Lissabonin sopimuksessa eittämättä määrättiin unionin oikeushenkilöllisyydestä ja sen asemasta Euroopan yhteisön seuraajana. Tämä ja unionin edustusta koskevat säännöt tunnustettiin päätöslauselmassa 65/276, ja niitä käsiteltiin myös verbaalinootissa. Asianosaiset ovat kuitenkin yksimielisiä siitä, että päätöslauselmaa 65/276 sinänsä ei voida soveltaa YK:n erityisvirastoihin, IMO mukaan luettuna. Lisäksi se, että Euroopan unioni korvasi Euroopan yhteisön, on merkityksetöntä, koska Euroopan yhteisöllä ei ollut tarkkailijan asemaa IMO:ssa, vaan se oli Euroopan komissiolla. Unionin puolesta annettavana yksipuolisena lausumana verbaalinootti ei olisi itsessään voinut muuttaa unionin asemaa IMO:ssa.
76.      Näin ollen on todettava, ettei unioni ole IMO:n jäsen eikä sillä ole tarkkailijan asemaa IMO:ssa. Ainoastaan komissiolla on tarkkailijan asema kyseisessä järjestössä.(41)
77.      Kun tarkastellaan ISWG‑GHG 6:n esittämää kehotusta, on niin, että niiden toimijoiden joukko, joita ISWG‑GHG 6 kehotti esittämään ehdotuksia elinkaaren kasvihuonekaasuja koskeviksi suuntaviivoiksi, ei suinkaan rajoittunut järjestön jäseniin, vaan siihen kuuluivat myös kansainväliset järjestöt. Komissio ilmeisestikin päättelee tästä, että se oli avoin kehotus, joka oli osoitettu kaikille ehdotuksen esittämisestä kiinnostuneille kansainvälisille järjestöille. Neuvosto ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot kiistävät tällaisen kehotuksen tulkinnan.
78.      Niiden mukaan ISWG‑GHG 6:n kehotus oli kiistatta osoitettu IMO:n työhön osallistuville kansainvälisille järjestöille. Kehotus sisältyi ISWG‑GHG:n sisäiseen asiakirjaan, mikä viittaa jo siihen, että sen adressaateilla oli jonkinlainen asema kyseisessä IMO:n työryhmässä. Lisäksi niitä, kenelle kehotus oli osoitettu, kehotettiin esittämään monimutkaisesta teknisestä kysymyksestä alustavia ehdotuksia, jotka toimisivat lähtökohtana keskusteluille. Ainoastaan IMO:n toimintaan osallistuvien kansainvälisten järjestöjen oli mahdollista tehdä tunnetuksi, selittää ja puolustaa ehdotuksiaan sekä keskustella niistä ISWG‑GHG:n työn/toiminnan yhteydessä. Neuvoston ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden mukaan onkin katsottava, että kyseinen kehotus oli esitetty ainoastaan niille toimijoille, jotka ovat IMO:n MEPC:n jäseniä tai joilla on tarkkailijan asema siinä ja että ainoastaan niiden oli mahdollista esittää ehdotuksiaan ilman hylkäysriskiä.
79.      Näin ollen ei ollut perusteita katsoa, että kehotuksen sanamuoto muodosti erityisen perustan, joka oikeutti unionin esittämään riidanalaisen ehdotuksen.
4)     SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen soveltamisala
80.      Komissio väittää, että riidanalaisella päätöksellä loukataan sen SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisia toimielimen oikeuksia siltä osin kuin kyseisessä artiklassa määrätään, että yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta komissio huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta.
81.      Näin ollen ratkaiseva kysymys on se, kuuluvatko edellä mainitun määräyksen soveltamisalaan ainoastaan tilanteet, joissa unioni toimii omissa nimissään, vai käsittääkö se myös tilanteet, joissa unioni, jos se ei voi käyttää ulkoista toimivaltaansa omissa nimissään, käyttää sitä jäsenvaltioiden välityksellä.
82.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee unionin toimivallan käyttämistä jäsenvaltioiden välityksellä,(42) ei vaikuta vanhentuneen Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen.(43) Jos SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudetta virkettä sovelletaan näihin tilanteisiin, komission olisi edustettava yhdessä unionin etujen mukaisesti toimivia jäsenvaltioita. Perussopimuksissa ei anneta komissiolle tällaista oikeutta.
83.      SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen ainoa looginen tulkinta on se, että kyseistä määräystä sovelletaan tilanteisiin, joissa unioni kansainvälisen oikeuden subjektina voi toimia omissa nimissään. Tämä tulkinta on linjassa sen kanssa, että edustuksen käsitteen ymmärretään yleisesti liittyvän siihen, kenellä voidaan katsoa olevan oikeus toimia kansainvälisen oikeuden subjektin nimissä(44) etenkin tarkoituksena ottaa omissa nimissään vastatakseen velvoitteita muihin subjekteihin nähden.(45)
84.      Näin ollen aina, kun jäsenvaltiot toimivat yhdessä unionin etujen mukaisesti, koska unioni itse on estynyt käyttämästä ulkoista toimivaltaansa kansainvälisen oikeuden sääntöjen vuoksi, ne eivät toimi unionin edustajina vaan omissa nimissään unionin edun ajajana.(46) Jäsenvaltioilla (eikä unionilla) on siten tehdyistä sopimuksista johtuvat oikeudet ja velvoitteet.(47) Katson näin ollen, että SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudetta virkettä, siltä osin kuin siinä annetaan komissiolle oikeus edustaa unionia ulkosuhteissa, ei voida soveltaa tilanteisiin, joissa unioni ei toimi omissa nimissään.(48)
85.      Aina kun jäsenvaltiot toimivat yhdessä unionin edun ajajana, koska unioni on estynyt toimimasta itse, ne voivat vapaasti päättää, toimivatko ne erikseen vai antavatko ne joitain niiden nimissä suoritettavia tehtäviä yhdelle niistä. Tällainen ”edustajan välityksellä toimiminen” on mahdollista kansainvälisen tapaoikeuden säännön mukaan.(49) Ei ole mitään syytä katsoa, ettei tätä sääntöä voitaisi soveltaa unionin jäsenvaltioiden välisiin suhteisiin, kun ne toimivat omissa nimissään mutta unionin edun mukaisesti. SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke ei nähdäkseni ole myöskään esteenä sille.
5)     Unionin etujen mukaisesti toimimisen ilmaiseminen
86.      Komissio väittää, että riidanalaisesta päätöksestä puuttuu virheellisesti tieto siitä, että jäsenvaltiot toimivat unionin etujen mukaisesti.
87.      Koska neuvoston virallista päätöstä, jossa tämä olisi voitu ilmaista, ei ole, tämä väite koskee ymmärtääkseni riidanalaisen ehdotuksen otsikkoa.
88.      Vilpittömän yhteistyön periaatteesta seuraa nähdäkseni, että aina kun jäsenvaltiot toimivat yhdessä unionin etujen ajajana, niiden olisi välitettävä tämä tieto ulkoisille kumppaneilleen. Jäsenvaltioiden toiminta perustuu niiden Euroopan unionin jäsenyydestä johtuviin velvoitteisiin eikä siten ole täysin autonomista. Tämä seikka ei ole merkityksetön ulkoisille kumppaneille. Vilpittömässä mielessä toimimista koskeva yleinen periaate edellyttää, että asia tuodaan näiden kumppanien tietoon.
89.      Se, missä muodossa olisi asianmukaista ilmaista jäsenvaltioiden toimivan unionin etujen mukaisesti, määräytyy kuitenkin olosuhteiden perusteella. Sen ei etenkään pitäisi tapahtua muodossa, joka voi aiheuttaa epävarmuutta toimijan henkilöllisyydestä. Yhtäältä olen siten samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei ollut mitään estettä sen viestittämiselle IMO:n MEPC:lle, että kyseinen toimi toteutettiin unionin etujen mukaisesti. Toisaalta tämä ei välttämättä tarkoita, että ehdotuksen otsikkoon olisi pitänyt sisältyä ilmaisu ”Euroopan unionin puolesta”, etenkin kun otetaan huomioon, että IMO on ymmärtänyt tällaisen maininnan aiemmin siten, että siinä nimetään toimija, joka toteuttaa toimia IMO:ssa, mikä johti unionin (silloisen Euroopan yhteisön) nimissä esitetyn ehdotuksen hylkäämiseen.
90.      Käsiteltävässä asiassa ei nähdäkseni ollut epäselvyyttä siitä, että tukijat toimivat unionin etujen mukaisesti. Tämä ilmenee siitä, että riidanalaisessa ehdotuksessa tukijoiksi nimetään unionin jäsenvaltiot, jotka toimivat yhdessä Euroopan komission kanssa. Jälkimmäisen maininta osoitti selvästi Euroopan unionin mukanaolon toimessa. Se käy myös selvästi ilmi sähköpostiviestin, jolla riidanalainen ehdotus toimitettiin, sanamuodosta. Viestin laatija totesi siinä, että viestin lähetti Euroopan unionin puheenjohtajana toimiva jäsenvaltio.(50) Se myös esitti ehdotuksen tukijoina Euroopan unionin jäsenvaltiot. Tässä yhteydessä oli selvää, että riidanalainen ehdotus oli unionin etujen mukaisesti toteutettu toimi.
6)     Loppuhuomautukset
91.      Koska edellä esitetty tarkastelu huomioon ottaen ei ole perusteita katsoa, että unioni kuului toimijoihin, joilla oli oikeus esittää riidanalainen ehdotus IMO:lle, totean, että SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudetta virkettä, jonka mukaan komissio edustaa unionia, ei voitu soveltaa.
92.      Unionin toimintamahdollisuudet riidanalaisen ehdotuksen suhteen rajoittuivat siten kansainvälisen oikeuden nojalla siihen, että jäsenvaltiot toimivat yhdessä unionin etujen mukaisesti. Kun otetaan huomioon (IMO:n MEPC:n työhön osallistuville) kansainvälisille järjestöille osoitettu erityinen kehotus, Euroopan komissiolla oli poikkeuksellisesti oikeus toimia jäsenvaltioiden rinnalla.
93.      Tässä yhteydessä se, että unionin jäsenvaltiot ja Euroopan komissio nimetään riidanalaisen ehdotuksen tukijoiksi, ei ole voinut johtaa SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen mukaisten, unionin edustusta koskevien komission toimielimen oikeuksien loukkaamiseen. Se, että komissio mainitaan riidanalaisen ehdotuksen tukijana, oli linjassa SWD-asiakirjaan ja ehdotusluonnokseen sisältyvän komission ehdotuksen kanssa siltä osin kuin se oli mahdollista IMO:n sääntöjen nojalla, sellaisina kuin IMO itse on niitä toistaiseksi tulkinnut. Tämä maininta ilmensi sitä, että toimi toteutettiin unionin etujen mukaisesti.
94.      Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 85 kohdassa esitetyistä syistä sillä, että neuvoston puheenjohtajalle annettiin tehtäväksi toimittaa riidanalainen ehdotus IMO:hon, ei myöskään rikottu SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudetta virkettä. Lisäksi tämä valtuutus jopa tuki sitä, että jäsenvaltiot toimivat Euroopan unionin jäseninä.
95.      Katson näin ollen, ettei riidanalaisella päätöksellä rikottu SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudetta virkettä, koska kyseistä määräystä ei sovellettu riidanalaiseen ehdotukseen.
c)     Toista kanneperustetta koskeva päätelmä
96.      Toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana, koska riidanalaisella päätöksellä ei rikota SEU 17 artiklan 1 kohtaa.
2.     Ensimmäinen kanneperuste
97.      Toista kanneperustetta koskevan tarkasteluni lopputulos tekee ensimmäisen kanneperusteen tarkastelun tarpeettomaksi. Unionin toimivallan luonteesta riippumatta on perusteita katsoa, että IMO:n säännöt mahdollistavat ainoastaan sellaiset ehdotukset, joita jäsenvaltiot (IMO:n jäseninä) ja komissio (tarkkailijana IMO:ssa(51)) tekevät unionin etujen mukaisesti. Riidanalaisen ehdotuksen käsittämää alaa koskevan unionin toimivallan luonteella ei siten ole vaikutusta riidanalaisen päätöksen laillisuuteen. Vaikka unionilla olisi yksinomainen toimivalta, riidanalaista ehdotusta ei olisi voitu tehdä Euroopan unionin ehdotuksena.
98.      Tutkin kuitenkin ensimmäisen kanneperusteen siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy näkemykseeni toisesta kanneperusteesta.
99.      Ensimmäinen kanneperuste koskee SEUT 3 artiklan 2 kohdan rikkomista ja unionin yksinomaisen toimivallan loukkaamista. Vaikka se ei käy sinänsä ilmi kannekirjelmästä, tämä kanneperuste koostuu pohjimmiltaan kahdesta osasta: ensimmäinen niistä koskee SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua viimeistä (kolmatta) tilannetta ja toinen kyseisessä artiklassa tarkoitettua toista tilannetta.
a)     Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa
1)     Asianosaisten lausumat
100. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa koskee SEUT 3 artiklan 2 kohdan viimeisen osan rikkomista. Komission mukaan IMO:n toteuttama tuleva toimi vaikuttaisi yhteisiin sääntöihin tai muuttaisi niiden ulottuvuutta, mikä tarkoittaa, että unionilla on yksinomainen toimivalta. Etenkin riidanalaisessa ehdotuksessa esitetty menetelmä meriliikenteen kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi kuuluu alaan, jonka unionin yhteiset säännöt suurelta osin kattavat. Komissio vetoaa tässä yhteydessä asetukseen 2015/757, direktiiviin 2014/94 ja direktiiviin 2018/2001. Se myös väittää, että riidanalainen ehdotus voi vaikuttaa näihin yhteisiin sääntöihin, kun otetaan huomioon niiden ennakoitavissa oleva kehitys.
101. Neuvosto väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tukemana väittää, ettei komissio ole näyttänyt toteen, että riidanalainen ehdotus voi vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Pelkästään sen seikan perusteella, että riidanalaisella ehdotuksella saattaa olla viime kädessä samankaltainen tavoite kuin edellä mainittuun unionin lainsäädäntöön sisältyvillä säännöillä, ei voida katsoa sen koskevan alaa, joka kuuluu suureksi osaksi näiden sääntöjen piiriin, tai että se voi vaikuttaa niihin SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Neuvoston mukaan komission SWD-asiakirjassa, jonka liitteenä riidanalainen ehdotusluonnos on, ei tarkastella unionin sääntöjen eikä kansainvälisen välineen määräysten ennakoitavissa olevaa tulevaa kehitystä, luonnetta ja sisältöä.
102. Belgian kuningaskunta väittää tältä osin, että riidanalaisella ehdotuksella pyritään yksinomaan määrittämään keskeiset toiminta-ajatukset ja periaatteet ennen suuntaviivoja koskevan luonnoksen laatimista. Asioiden nykytilassa ei siten ole olemassa edes mitään luonnosta suuntaviivoiksi puhumattakaan riskistä, että se voisi vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin.
103. Saksan liittotasavalta väittää, ettei SEUT 3 artiklan 2 kohtaa voida lähtökohtaisesti soveltaa ehdotusten esittämiseen ei-sitovien suuntaviivojen laatimiseksi. Tässä yhteydessä käsiteltävä asia ei koske toimenpiteitä, jotka ovat sitovia kansainvälisen oikeuden nojalla ja jotka voisivat oikeuttaa SEUT 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalan laajentamisen, koska MEPC/ISWG‑GHG ei toimi käsiteltävässä asiassa sääntöjen laatijana. Riidanalaisella ehdotuksella osallistutaan asiasta käytävään keskusteluun.
104. Asetuksesta 2015/757 komissio väittää, että siinä vahvistetaan säännöt, jotka koskevat aluksista peräisin olevien hiilidioksidipäästöjen (CO2) täsmällistä tarkkailua, raportointia ja todentamista, jotta meriliikenteen hiilidioksidipäästöjä voidaan vähentää kustannustehokkaalla tavalla. Se perustuu aluksen tosiasialliseen polttoaineenkulutukseen, joka kerrotaan kyseisen polttoaineen polttoa kuvaavalla päästökertoimella. Riidanalaisessa ehdotuksessa esitetyn, WtT-päästöjen laskentaa koskevan menetelmän kehittäminen kuuluisi asetuksen 2015/757 käsittämään alaan. Jos IMO hyväksyy ehdotuksen, se merkitsisi väistämättä kyseisen asetuksen liitteessä I olevassa A kohdassa lueteltujen päästökertoimien mukauttamista.
105. Neuvosto ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden enemmistö väittävät tältä osin lähinnä, ettei voida olettaa, että tulevissa suuntaviivoissa vahvistettaisiin uusi ja kattava menetelmä päästöjen tarkkailuun, raportointiin ja todentamiseen, koska näiden suuntaviivojen sisältö ja kohde ovat epävarmoja. Tältä osin riidanalaisessa ehdotuksessa ei esitetä uuden tarkkailua, raportointia ja todentamista koskevan menetelmän kehittämistä. Se ei etenkään edellytä tarkkailua, raportointia ja todentamista koskevien IMO:n tai unionin sääntöjen muuttamista. Riidanalaisessa ehdotuksessa pelkästään viitataan WtT-kasvihuonekaasupäästöjä koskevaan arvioon, jotta liikenteenharjoittajat voisivat määrittää vaihtoehtoisten polttoaineiden vaikutuksen ja jotta voitaisiin verrata tällaisten polttoaineiden WtW-tehokkuutta ja kannustaa mainittujen polttoaineiden käyttöönottoon. Ehdotuksen käsittämä ala on myös laajempi kuin asetuksessa 2015/757, jota sovelletaan ainoastaan alusten hiilidioksidipäästöihin ja jossa säädetään päästökertoimien oletusarvoista ainoastaan muille kuin vaihtoehtoisille polttoaineille. Tämä sääntelyjärjestelmä perustuu TtP-lähestymistapaan, eikä siinä oteta huomioon WtT-päästöjä. Jotta se kuvastaisi myös WtW-päästöjä, komissio oli ehdottanut, että kehitetään erityiset mukauttamisarvot, joita sovelletaan TtP-päästöjen nykyisiin päästökertoimien oletusarvoihin. Coreper omaksui kuitenkin toisenlaisen lähestymistavan, kun se ehdotti TtP-arvoihin lisättävien erityisten WtT-arvojen kehittämistä. Asetuksen 2015/757 muuttaminen ei siten olisi tarpeen.
106. Vastauksessaan komissio väittää, että WtT- ja TtP-päästöt liittyvät toisiinsa riidanalaisessa ehdotuksessa määritetyssä menetelmässä. Sillä ei ole juurikaan merkitystä, lasketaanko kokonaispäästöjen laskemiseksi WtT-päästöt erillään TtP-päästöistä vai lasketaan ne alusta alkaen yhteen. Toisin kuin neuvosto väittää, asetusta 2015/757 sovelletaan polttoaineen tyypistä riippumatta, vaikka siinä ei määritelläkään vaihtoehtoisille polttoaineille päästöjen oletusarvoja, joiden määrittely jää asetuksen täytäntöönpanovaiheeseen. Komissio myös väittää, että kasvihuonekaasuja koskevassa ehdotuksessa esitettyä menetelmää voidaan pitää nykyisin sovellettavan järjestelmän ennakoitavana laajentamisena hiilidioksidista muihin kasvihuonekaasupäästöihin.
107. Direktiivistä 2014/94 komissio väittää, että suunniteltu IMO:n väline voi vaikuttaa sen 2 artiklan 1 alakohtaan sisältyvään ”vaihtoehtoisten polttoaineiden” määritelmään. On todennäköistä, että kyseistä määritelmää olisi mukautettava mahdollisiin IMO:n sääntöihin johdonmukaisuussyistä ja että tämä vaikuttaisi todennäköisesti horisontaalisesti vaihtoehtoisten polttoaineiden käytön edistämiseen tarkoitettujen unionin yhteisten sääntöjen soveltamisalaan.
108. Neuvosto ja jotkin väliintulijoina olevat jäsenvaltiot väittävät, ettei ole perusteita katsoa, että direktiiviin 2014/94 sisältyvää vaihtoehtoisten polttoaineiden määritelmää olisi tarpeen mukauttaa IMO:n riidanalaisen ehdotuksen perusteella hyväksymiin suuntaviivoihin. Belgian kuningaskunta väittää, ettei direktiivi 2014/94 liity mitenkään ehdotuksen sisältöön. Ranskan tasavalta puolestaan väittää, ettei riidanalaiseen ehdotukseen sisälly vaihtoehtoisten polttoaineiden määritelmää. Ranskan tasavalta ja Saksan liittotasavalta väittävät lähinnä, ettei komissio ole selittänyt, miksi direktiivin 2014/94 2 artiklan 1 alakohdan mukaista vaihtoehtoisten polttoaineiden määritelmää olisi muutettava.
109. Komissio pitää vastauksessaan riittävänä, että kasvihuonekaasuja koskevassa ehdotuksessa kaavaillaan sääntöjä, jotka olisivat pitkälti päällekkäisiä unionin yhteisten sääntöjen kanssa.
110. Direktiivin 2018/2001 osalta komissio viittaa sen 29 artiklaan, jossa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt biopolttoaineiden, bionesteiden ja biomassapolttoaineiden kestävyyskriteerit ja kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä koskeville kriteereille. Komissio myöntää, että nämä määritelmät on alun perin tarkoitettu muihin tarkoituksiin, kuten uusiutuvaa energiaa koskevien jäsenvaltioiden velvoitteiden noudattamisen mittaamiseen. Se kuitenkin väittää, että tuleva IMO:n väline vaikuttaa todennäköisesti myös niihin.
111. Neuvosto väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tukemana katsoo, että vaikka direktiivillä 2018/2001 ja riidanalaisella ehdotuksella on viime kädessä samankaltainen tavoite, nimittäin uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen tuotannon ja käytön edistäminen erityisesti kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, kyseisen direktiivin 29 artiklassa säädetyt kriteerit on tarkoitettu muihin tarkoituksiin kuin niihin, joihin riidanalaisella ehdotuksella pyritään. Riidanalaisella ehdotuksella pyritään antamaan liikenteenharjoittajille mahdollisuus määrittää täsmällisesti eri vaihtoehtoisten polttoaineiden kokonaisvaikutukset kasvihuonekaasupäästöihin ja niiden tehokkuus sekä verrata niitä. Saksan liittotasavallan mukaan, koska suuntaviivoja koskevan luonnoksen ja direktiivin 2018/2001 normatiivisen sisällön välillä ei ole vastaavuussuhdetta, unionin oikeuden säännöt kattavat kiistatta suuren osan sääntelyalasta.
2)     Arviointi
i)     Johdanto
112. SEUT 3 artiklan 2 kohdan lopussa määrätään, että unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, kun sen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa kyseistä artiklaa sovelletaan paitsi kansainvälisen sopimuksen tekemiseen myös aikaisemmassa vaiheessa tällaisesta sopimuksesta neuvoteltaessa ja myöhäisemmässä vaiheessa tällaisen sopimuksen nojalla perustetun elimen ryhtyessä toteuttamaan sopimuksen täytäntöönpanotoimia.(52)
113. SEUT 3 artiklan 2 kohdan lopulla kodifioitiin unionin implisiittistä ulkoista toimivaltaa koskevan oikeuskäytännön, joka perustuu tuomioon komissio v. neuvosto,(53) punainen lanka, joka tunnetaan yleisesti ERTA-doktriinina.
114. ERTA-doktriini on kehittynyt ajan saatossa, eikä sen kehitysprosessi vaikuta vielä tulleen päätökseensä. Sen kutsuminen ”yhdeksi unionin oikeuden vaikeaselkoisimmista doktriineista, jopa kaikista terävimmille oikeusoppineille”(54) voi olla melkoista liioittelua, mutta se ehdottomasti ansaitsee tulla kuvatuksi ”monimutkaisena tuomareiden kehittämänä doktriinina, jota ei voida tiivistää yhteen tai kahteen virkkeeseen”.(55)
115. Ytimekäs tiivistelmä sen nykytilasta löytyy useista viime vuosina annetuista tuomioista ja ratkaisuehdotuksista. Unionin tuomioistuimen omin sanoin, koska unionilla on vain toimivalta, joka sille on annettu, toimivallan, joka on kaiken lisäksi yksinomainen, olemassaolon on perustuttava suunnitellun kansainvälisen sopimuksen ja voimassa olevan unionin oikeuden välisen suhteen kokonaisvaltaisesta ja konkreettisesta tarkastelusta tehtyihin päätelmiin. Tässä tarkastelussa on otettava huomioon sekä unionin sääntöjen että suunnitellun sopimuksen määräysten kattama ala, niiden ennustettavissa olevat kehitysnäkymät sekä näiden sääntöjen ja määräysten luonne ja sisältö sen varmistamiseksi, onko kyseessä oleva sopimus omiaan haittaamaan unionin sääntöjen yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista ja niillä perustetun järjestelmän moitteetonta toimintaa.(56)
116. Edellä esitetyssä tiivistelmässä tarkoitettujen eri osatekijöiden painoarvo ja keskinäinen suhde ovat kiistanalaisia. Ne lisättiin ERTA-doktriiniin vähitellen vuosien saatossa unionin tuomioistuimen myöhempien tuomioiden ja ratkaisuehdotusten myötä. Tällaisissa osatekijöissä on mahdollista yksilöidä kaksi ryhmää. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvissa osatekijöissä määritetään tarkastelun kohteet (unionin säännöt ja kansainvälinen sitoumus). Toiseen ryhmään kuuluvat osatekijät koskevat näiden kohteiden välistä suhdetta.
117. Asian ytimen muodostaa toisen ryhmän osatekijöiden suhde.(57) Jos kansainvälisellä sitoumuksella ei ole mitään vaikutusta unionin oikeuteen (kun otetaan huomioon sen ennustettavissa olevat kehitysnäkymät), se, että kyseiset kaksi sääntelyjärjestelmää koskevat samaa alaa, olisi merkityksetöntä SEUT 3 artiklan 2 kohdan kannalta.
118. Tämä seuraa paitsi SEUT 3 artiklan 2 kohdan sanamuodosta myös edellä mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Siinä todetaan, että tarkastelu on suoritettava kokonaisuudessaan sen määrittämiseksi, onko kansainvälinen sitoumus omiaan heikentämään unionin sääntöjen yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista ja sen järjestelmän asianmukaista toimintaa, joka näillä säännöillä luodaan, tai vaihtoehtoisesti, voivatko kyseessä olevat kansainväliset sitoumukset vaikuttaa unionin sääntöjen merkitykseen, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen, vaikkeivat ne välttämättä olisi ristiriidassa niiden kanssa.(58) Kansainvälisen sitoumuksen konkreettinen vaikutus unionin oikeuteen on siten tarpeen, jotta kyseinen edellytys täyttyy.
119. Konkreettista vaikutusta unionin sääntöihin koskeva edellytys olisi pidettävä mielessä, kun tutkitaan ensimmäiseen ryhmään kuuluvia osatekijöitä. Niiden osalta unionin tuomioistuin on etenkin katsonut, että riski siitä, että jäsenvaltioiden tekemillä kansainvälisillä sitoumuksilla vaikutetaan haitallisesti unionin yhteisiin sääntöihin tai muutetaan kyseisten sääntöjen ulottuvuutta, on olemassa silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat näiden sääntöjen soveltamisalaan.(59) Se on myös todennut, että tällaista riskiä koskevan toteamuksen edellytyksenä ei ole se, että kansainvälisten sitoumusten kattama ala ja unionin säännösten kattama ala ovat täysin yhdenmukaiset.(60) Tällaiset sitoumukset voivat etenkin vaikuttaa unionin yhteisten sääntöjen ulottuvuuteen tai muuttaa sitä myös silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat alaan, jonka tällaiset säännöt jo suurelta osin kattavat.(61) Kaikissa näissä tapauksissa sen toteaminen, että kahden sääntelyjärjestelmän ulottuvuudessa on päällekkäisyyttä, on kuitenkin vasta ensimmäinen askel. Jotta kyseinen edellytys täyttyy, kansainvälisellä sitoumuksella on oltava jonkinlainen vaikutus unionin sääntöjen merkitykseen, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen.
120. On myös huomattava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asianomaisen osapuolen on osoitettava, että unionin ulkoisen toimivallan, johon asianomainen osapuoli haluaa vedota, yksinomaisuus on sivuutettu.(62)
121. Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen tarkastelen ensin suunnitellun kansainvälisen sitoumuksen ulottuvuutta, luonnetta ja sisältöä, toiseksi vertaan sitä unionin oikeuden sääntöjen, joihin komissio on vedonnut, ulottuvuuteen ja kolmanneksi tutkin kansainvälisen sitoumuksen vaikutuksen kyseisiin unionin oikeuden sääntöihin.(63)
ii)  Kansainvälinen sitoumus: ulottuvuus, luonne ja sisältö
122. Jos tehdään sopimus tai edes neuvotellaan siitä, tulevan kansainvälisen sitoumuksen ulottuvuuden, luonteen ja sisällön määrittäminen on lähtökohtaisesti yksinkertaista. Käsiteltävä asia koskee kuitenkin tulevaa välinettä, jonka ulottuvuutta, luonnetta ja sisältöä on vaikea määritellä ja ennakoida. Tämä johtuu siitä, että tulevan toimen valmistelu on vasta alkuvaiheessa, jossa ajatuksista toimenpiteiksi, joilla käsitellään meripolttoaineiden kasvihuonekaasupäästöjä elinkaarinäkökulmasta, ei ole vielä päätetty ja jossa niitä vasta pyydetään ja niistä keskustellaan.
123. Ensimmäinen askel on siten määrittää tulevan kansainvälisen sitoumuksen ulottuvuus, luonne ja sisältö, jotka olisi otettava huomioon SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaisessa tarkastelussa. Olisiko ne määritettävä ISWG‑GHG 6:n kehotuksen sanamuodon vai riidanalaisen ehdotuksen perusteella?
124. Komissio ja neuvosto olivat istunnossa yhtä mieltä siitä, että huomioon olisi otettava riidanalaisen ehdotuksen sisältö eikä kehityksen ulottuvuutta. Yhdyn lähtökohtaisesti tähän näkemykseen. ISWG‑GHG 6:n kehotus on eittämättä myös merkityksellinen, koska siinä asetetaan tiettyjä (joskin löyhiä) rajoituksia tulevan välineen ulottuvuudelle, luonteelle ja sisällölle. Riidanalainen ehdotus on kuitenkin ainoa tiedonlähde sen suhteen, millaiseksi unioni kuvittelee kyseisen välineen. Tämä alustava käsitys mahdollistaa tulevan välineen muodon ennustamisen ja voi siten toimia paremmin tarkastelun kohteena kuin avoin ja epämääräinen kehotus esittää ehdotuksia. Voidaan myös katsoa, että on olemassa tietty todennäköisyys, että unionin esittämä ehdotus hyväksytään.(64)
125. Kun otetaan huomioon riidanalainen ehdotus, on siten todettava, että tuleva kansainvälinen sitoumus, jonka on otettava huomioon SEUT 3 artiklan 2 kohdan yhteydessä tehtävässä tarkastelussa, on tuleva väline eli suuntaviivat, joissa käsitellään meripolttoaineiden kasvihuonekaasupäästöjä elinkaarinäkökulmasta ottamalla käyttöön vaihtoehtoisille polttoaineille WtT-arvot. Nämä WtT-arvot kuvastaisivat polttoaineketjun alkupään kasvihuonekaasupäästöjä, kun taas tunnetut TtP-päästöarvot puolestaan kuvastaisivat polttoaineketjun loppupään kasvihuonekaasupäästöjä.
126. Riidanalaisen ehdotuksen ja IMO:n asiakirjojen,(65) ISWG‑GHG 6:n kehotus mukaan luettuna, sanamuoto huomioon ottaen tässä vaiheessa ei voida määrittää, ovatko tulevat suuntaviivat sitovia.(66) Riidanalaisessa ehdotuksessa ei etenkään ehdoteta muutoksia sitoviin IMO:n välineisiin.(67)
iii)  Niiden unionin sääntöjen ulottuvuus, joihin kansainvälinen sitoumus mahdollisesti vaikuttaa
127. Komissio tukeutuu unionin sääntöjen kolmeen lähteeseen, joihin kyseinen tuleva kansainvälinen väline voi sen mukaan vaikuttaa, nimittäin asetukseen 2015/757, direktiiviin 2014/94 ja direktiiviin 2018/2001.
128. Kun tarkastellaan kahta edellä mainittua direktiiviä, yhdyn täysin neuvoston ja joidenkin väliintulijoiden esittämään näkemykseen. Ei ole perusteita katsoa, että kyseisten direktiivien kattamat alat olisivat päällekkäisiä kansainvälisen välineen kattaman alan kanssa merkityksellisellä tavalla. Se, että eri toimilla on viime kädessä sama tavoite edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä ja torjua ilmastonmuutosta, ei itsessään riitä siihen, että niiden säännösten voitaisiin katsoa olevan päällekkäisiä merkityksellisellä tavalla SEUT 3 artiklan 2 kohdan kannalta. Sama lopullinen tavoite, kuten ympäristön suojelu tai tarkemmin ottaen ilmastonmuutoksen torjunta tai myös kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen, voidaan saavuttaa eri toimilla, joiden säännösten ei välttämättä tarvitse vaikuttaa toisiinsa. Eri toimissa käytettäviä samoja käsitteitä ei etenkään tarvitse määritellä samalla tavalla, koska toimen asiayhteys, rakenne ja ulottuvuus voivat määrittää käsitteiden määritelmät. On toki mahdollista, että voidaan käyttää joitain horisontaalisia määritelmiä, mutta tämä ei ole se kaikkein ilmeisin ratkaisu.
129. Tässä yhteydessä direktiivin 2014/94 2 artiklan 1 kohtaan sisältyvää vaihtoehtoisten polttoaineiden määritelmää ei välttämättä tarvitse muuttaa tulevan kansainvälisen välineen hyväksymisen seurauksena. Komission väitteet, joiden mukaan on todennäköistä, että kyseistä määritelmää olisi mukautettava mahdollisiin IMO:n sääntöihin johdonmukaisuussyistä ja että tämä vaikuttaisi todennäköisesti horisontaalisesti vaihtoehtoisten polttoaineiden käytön edistämiseen tarkoitettujen unionin yhteisten sääntöjen soveltamisalaan, ovat tässä vaiheessa täysin hypoteettisia. Pelkästään sen seikan perusteella, että molemmissa toimissa viitataan samaan käsitteeseen, ei voida väittää, että ne ovat päällekkäisiä, jos näillä kahdella toimella on eri tarkoitus. Direktiivissä 2014/94 käytetään vaihtoehtoisten polttoaineiden käsitettä niiden sen sääntöjen ulottuvuuden määrittämiseksi, jotka koskevat toimenpiteitä vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin käyttöönottamiseksi. Vaihtoehtoisiin polttoaineisiin sovellettavien WtT-arvojen ulottuvuuden rajoittaminen ei tarkoita, ettei vaihtoehtoisten polttoaineiden käsitteelle voitaisi antaa tähän tarkoitukseen erilaista määritelmää.
130. Direktiivin 2018/2001 osalta komissio itsekin myöntää, että sen 29 artiklaan sisältyvät määritelmät on tarkoitettu ensisijaisesti muihin tarkoituksiin, kuten uusiutuvaa energiaa koskevien jäsenvaltioiden velvoitteiden noudattamisen mittaamiseen. On mahdotonta esittää perusteita, joiden avulla voitaisiin ennustaa, että WtT-arvojen käyttöönotto meriliikenteessä käytettäville eri polttoaineille voisi vaikuttaa edellä mainittuihin määritelmiin.
131. Komissio ei nähdäkseni ole esittänyt vankkoja perusteita väitteidensä tueksi kummankaan edellä mainitun direktiivin tapauksessa.
132. Asetuksen 2015/757 tilanne on kuitenkin aivan toisenlainen. Tältä osin yhdyn komission näkemykseen siitä, että kyseisen asetuksen ja tulevan kansainvälisen välineen kattamat alat liittyvät läheisesti toisiinsa.
133. Asetuksen 2015/757 perustelut ovat selkeät. Sen johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, että asetuksella pyritään antamaan panos päästövähennysten saavuttamiseksi. Sama pätee myös tuleviin suuntaviivoihin, kun otetaan huomioon riidanalainen ehdotus.
134. Sekä asetus 2015/757 että kyseiset suuntaviivat koskevat samaa alaa – meriliikennettä – samaa toimintaa, nimittäin polttoaineiden hankintaa ja käyttöä.
135. Molempien tarkoituksena on antaa tietoa tiettyjen polttoaineiden käyttöön liittyvistä kasvihuonekaasupäästöistä.(68) Erona on se, että TtP-päästöt liittyvät suoraan polttoaineen polttoon aluksella – toisin sanoen meriliikennealan varsinaiseen liikennöintiin –, kun taas WtT-päästöt koskevat tätä liikennöintiä edeltävää toimintaa eivätkä ne ole peräisin meriliikennealan toiminnasta sinänsä. Näiden kahden välillä on kuitenkin epäsuora yhteys siinä mielessä, että juuri polttoaineiden kysyntä meriliikennealalla käynnistää polttoaineiden tuotannon ja aiheuttaa WtT-päästöjä.
136. Lisäksi asetuksen 2015/757 ulottuvuuden ja tulevan kansainvälisen välineen ulottuvuuden, sellaisena kuin se sisältyy riidanalaiseen ehdotukseen, välinen selkeä yhteys ilmenee viimeksi mainitun sanamuodosta. Ehdotettuja WtT-arvoja ei ole tarkoitus käyttää erikseen vaan yhdessä polttoaineketjun loppupäässä aiheutuvia päästöjä koskevien tunnettujen arvojen kanssa (sellaisina kuin niitä sovelletaan kyseisessä asetuksessa).
137. Näiden kahden välineen välillä on toki myös eroja.
138. Ensinnäkin asetus 2015/757 koskee ainoastaan hiilidioksidipäästöjä, kun taas WtT-arvojen on tarkoitus käsittää kaikenlaiset kasvihuonekaasupäästöt. Tältä osin on huomattava, että hiilidioksidi on kasvihuonekaasu, jonka osuus kaikista kasvihuonekaasupäästöistä on suurin.(69) Jos unioni aikoo tehdä kansainvälisen sopimuksen, jossa määrätään muiden kasvihuonekaasujen päästöjen laskennasta meriliikenteen päästöjen vähentämiseksi, ei voitaisi väittää, ettei kyseinen väline kuulu unionin oikeuden suureksi osaksi kattamaan alaan.(70)
139. Toiseksi, vaikka asetuksen 2015/757 liitteessä I määritellyt päästökertoimien oletusarvot onkin toistaiseksi vahvistettu ainoastaan fossiilisille polttoaineille, samassa liitteessä todetaan selvästi, ettei sen soveltamisala rajoitu niihin.(71)
140. Kolmanneksi se, että tulevien suuntaviivojen tavoitteena on kannustaa vaihtoehtoisten polttoaineiden käyttöönottoon, ei tarkoita, etteivät ne koskisi asetuksessa 2015/575 säädettyjä fossiilisia polttoaineita.(72) Vaikuttaa siltä, että vaihtoehtoisten polttoaineiden käytön hyödyt voidaan havaita vain, jos on mahdollista verrata samoja tietoja (WtT-päästöt) kaikkien polttoaineiden osalta.
141. Neljänneksi asetus 2015/757 perustuu eittämättä TtP-lähestymistapaan, mikä lähtökohtaisesti tarkoittaa, että se koskee kasvihuonekaasupäästöjä, joita aiheutuu polttoaineen poltosta aluksella (polttoaineketjun loppupäässä). Riidanalaisessa ehdotuksessa taas esitetään sellaisten WtT-arvojen hyväksymistä, jotka kuvastavat kasvihuonekaasupäästöjä raaka-aineiden hankinnan sekä polttoaineen tuotannon ja jakelun aikana (polttoaineketjun alkupäässä). Vaikka otetaan huomioon myös riidanalainen ehdotus, nämä WtT-arvot on tarkoitus yhdistää TtP-päästöarvoihin. Itse asiassa niiden on tarkoitus täydentää polttoaineketjun loppupäässä aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä koskevia käytettävissä olevia tietoja. Tämä on loogista, koska ehdotuksissa oli tarkoitus käsitellä polttoaineiden kasvihuonekaasupäästöjä elinkaarinäkökulmasta eikä ainoastaan polttoaineketjun alkupäässä. Tästä syystä WtT-arvoista ei nähdäkseni olisi paljonkaan hyötyä sellaisinaan. Niitä ei etenkään pidä käyttää pelkästään polttoaineketjun alkupäässä aiheutuvien tosiasiallisten päästöjen laskemiseen osana kokonaispäästöjen laskentaa.(73) Niiden on tarkoitus antaa tietoa tahoille, jotka ovat vastuussa polttoaineketjun loppupäässä aiheutuvista päästöistä. Ainoastaan yhdistettyinä TtP-päästöjä koskeviin arvoihin WtT-arvot antavat tietoa kasvihuonekaasupäästöistä, joita aiheutuu tietyn polttoaineen käytöstä elinkaarinäkökulmasta.
142. Edellä esitetyistä syistä kyseisten kahden toimen ulottuvuuden välisillä eroilla ei mielestäni ole merkitystä tämän tarkastelun kannalta. Katson päinvastoin, että tuleva kansainvälinen väline, riidanalaisessa ehdotuksessa kaavaillussa muodossa, koskee alaa, jota säännellään unionin oikeudessa, suurelta osin asetuksessa 2015/757.
iv)  Tulevan kansainvälisen välineen vaikutus unionin sääntöihin
143. Kun otetaan huomioon edellä esitetyt päätelmät, ratkaiseva kysymys on se, onko komissio osoittanut, että tulevalla kansainvälisellä välineellä on konkreettinen vaikutus unionin sääntöihin.
144. Ehdotan, että tähän kysymykseen vastataan kieltävästi.
145. Tältä osin ei ensinnäkään ole perusteita katsoa, että tuleva kansainvälinen väline olisi lähitulevaisuudessa sitova. On todettava, että tällä erää siitä suunnitellaan ei-sitovaa toimea, jonka tarkoituksena on ainoastaan kannustaa tiettyyn käyttäytymisen meriliikennealalla antamalla tietoa vaihtoehtoisten polttoaineiden kasvihuonekaasupäästöistä polttoaineketjun alkupäässä.(74)
146. WtT-arvojen käyttö tällaisia tietoja tarjoavana parametrinä liittyisi eittämättä läheisesti asetuksessa 2015/757 sovellettujen arvojen käyttöön. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että se, että IMO ottaa ne käyttöön polttoaineketjun alkupään kasvihuonekaasupäästöjen kuvaamiseksi, vaikuttaisi mainitulla asetuksella luotuun järjestelmään. Ei ole mitään erityistä syytä katsoa, että asetusta 2015/757 olisi tarpeen muuttaa. Asetusta 2015/757 voitaisiin edelleen soveltaa nykymuodossaan meriliikenteessä polttoaineketjun loppupäässä aiheutuvien tosiasiallisten kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailua ja raportointia varten, vaikka tulevat IMO:n suuntaviivat hyväksyttäisiinkin. Se, että kansainvälisen järjestön toteuttamassa ei-sitovassa toimessa saatetaan käyttää samoja kertoimia, joita sovelletaan kyseisessä asetuksessa tietojen antamiseksi kasvihuonekaasupäästöistä elinkaarinäkökulmasta, ei vaikuta unionin yhteisiin sääntöihin eikä muuta niiden ulottuvuutta SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
147. Tältä osin on huomattava, ettei riidanalaisesta ehdotuksesta tai IMO:n asiakirjoista ilmeisestikään ilmene, että tulevan välineen olisi tarkoitus korvata jo käytössä olevat tarkkailu- ja raportointijärjestelmät. Vaikuttaa siltä, että viimeksi mainittuja järjestelmiä ja suuntaviivoja pidetään kahtena erillisenä välineenä, jotka ovat jokseenkin riippumattomia toisistaan. Ainakaan elinkaarisuuntaviivoja käsittelevää IMO:n MEPC:n työtä ei esitetä IMO:n asiakirjoissa ensimmäisenä askeleena kohti muutosten tekemistä IMO:n tiedonkeruujärjestelmään, joka on IMO:n vastine asetuksessa 2015/757 säädetylle järjestelmälle.(75) Sen perusteella, ettei suuntaviivoilla ole tällaista vaikutusta IMO:n tiedonkeruujärjestelmään, voidaan olettaa, etteivät ne johtaisi myöskään asetuksen 2015/757 muuttamiseen.
148. Käsiteltävä asia eroaa asiasta Saksa v. neuvosto, jota se kuitenkin muistuttaa.(76) Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin totesi, että Kansainvälisen viinijärjestön (OIV) suosituksilla, jotka eivät ole sitovia, oli oikeusvaikutuksia SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska ne oli sisällytetty unionin oikeuteen tietyillä unionin oikeuden säännöksillä, joissa säädettiin nimenomaisesti tästä vaikutuksesta.(77) Vaikka mainittu asia ei koskenut SEUT 3 artiklan 2 kohtaa, unionin tuomioistuimen toteamus vaikuttaa tarkoittavan, että tällaisten suositusten muuttamisen voitaisiin katsoa vaikuttavan unionin sääntöihin kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla.
149. Tätä oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa käsiteltävään asiaan. Unionin oikeudessa ei ole säännöksiä tai määräyksiä, joissa viitattaisiin IMO:n suuntaviivoihin, joilla otetaan käyttöön WtT-arvot kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi polttoaineketjun alkupäässä tai muunlaisiin elinkaaren kasvihuonekaasu- tai hiili-intensiteettiä käsitteleviin suuntaviivoihin. Tällaisiin suuntaviivoihin ei viitata myöskään IMO:n määräyksissä.
150. Huomioon on kiistatta tarpeen ottaa myös kyseisten unionin sääntöjen kehitysnäkymät, jos ne ovat ennustettavissa tätä arviointia tehtäessä.(78)
151. Tältä osin tätä ratkaisuehdotusta laadittaessa ei ole perusteita katsoa, että tulevat IMO:n suuntaviivat muodostavat sitovan toimen ja että niiden hyväksyminen edellyttäisi IMO:n tiedonkeruujärjestelmän muuttamista. Ei myöskään ole syitä katsoa, että unioni antaisi lähitulevaisuudessa tulevia IMO:n suuntaviivoja vastaavan säädöksen.
152. Komissio ilmeisestikin väittää, että unioni mukauttaa lainsäädäntöään varmasti tuleviin IMO:n suuntaviivoihin. Se vetoaa tässä yhteydessä asetuksen 2015/757 tuleviin muutoksiin, jotka ovat seurausta IMO:n tiedonkeruujärjestelmän käyttöönotosta.(79) Kyseisen asetuksen 22 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin nimenomaisesti velvoitteesta tehdä tällaisia muutoksia.(80) Asetuksen 2015/757 yhdenmukaistaminen IMO:n tiedonkeruujärjestelmän kanssa on siten seurausta unionin oikeuden säännöksestä. Mainittuun asetukseen ei sisälly säännöstä, joka koskisi kyseisiä suuntaviivoja. Lisäksi, koska tulevilla suuntaviivoilla ei ilmeisestikään ole vaikutusta IMO:n tiedonkeruujärjestelmään,(81) ei ole perusteita katsoa, että velvollisuus muuttaa asetusta 2015/757 IMO:n tiedonkeruujärjestelmän mukaisesti tarkoittaa velvollisuutta muuttaa unionin lainsäädäntöä tulevien suuntaviivojen mukaisesti.
153. Ei suinkaan ole mahdotonta, että kansainvälisen järjestön hyväksymä väline toimii innoittajana unionin lainsäätäjälle. Pelkkä mahdollisuus saada innoitusta tällaisesta välineestä ei kuitenkaan mielestäni riitä osoittamaan, että lähitulevaisuudessa annetaan myös vastaavia itsenäisiä unionin sääntöjä.
154. Edellä esitetyn perusteella ei mielestäni ole syitä katsoa, että tuleva kansainvälinen väline, sellaisena kuin sitä tällä hetkellä kaavaillaan, voi heikentää unionin sääntöjen yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista ja niillä luotavan järjestelmän asianmukaista toimintaa. Ei voida myöskään katsoa, että tämä kansainvälinen voi vaikuttaa unionin sääntöjen merkitykseen, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen.
b)     Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa
1)     Asianosaisten lausumat
155. Komissio väittää, että kun otetaan huomioon meriliikenteen ja ilmastonmuutoksen torjunnan globaali luonne, unionin toiminta IMO:ssa on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa.
156. Neuvosto väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tukemana väittää, ettei komissio ole osoittanut, että tällainen toiminta on oikeudellisesta näkökulmasta tarpeen, jotta unioni voi käyttää toimivaltaansa sisäisesti.
157. Komissio ei ottanut vastauksessaan kantaa tähän väitteeseen.(82)
2)     Arviointi
158. SEUT 3 artiklan 2 kohdan toisessa osassa määrätään unionin yksinomaisesta toimivallasta tehdä kansainvälinen sopimus, kun se on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa.
159. SEUT 3 artiklan 2 kohdan toisessa osassa kodifioidaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka pohjautuu lausuntoon 1/76.(83) Unionin tuomioistuimen mukaan tämä unionin ulkoista yksinomaista toimivaltaa koskeva peruste tulee sovellettavaksi tilanteessa, jossa sisäistä toimivaltaa
voidaan tehokkaasti käyttää ainoastaan yhdessä ulkoisen toimivallan käytön kanssa,(84) jolloin kansainvälisen sopimuksen tekeminen on siis välttämätöntä sellaisten perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi, joita ei voida saavuttaa itsenäisiä sääntöjä antamalla.(85)
160. Katson, ettei komissio esittänyt kanteessaan näyttöä, jota tarvittaisiin unionin ulkoisen toimivallan yksinomaisen luonteen toteamiseksi. Pelkkä viittaus meriliikenteen ja ilmastonmuutoksen torjunnan globaaliin luonteeseen ei riitä. Unionin tuomioistuin on tulkinnut suppeasti edellytystä, jonka mukaan kansainvälisen sopimuksen tekemisen on oltava välttämätöntä perussopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi.(86) Unionin toimivaltaan kuuluvan kysymyksen globaali ulottuvuus itsessään ei tarkoita, ettei perustamissopimuksen tavoitteita voitaisi toteuttaa ilman kansainvälistä sopimusta.
161. Tämä pätee etenkin ei-sitovaan toimeen, jonka tarkoitus on antaa tietoa, joka todennäköisesti kannustaa tiettyyn toimintaan meriliikennealalla. Komissio ei ole osoittanut, että ilman tällaisen välineen antamista perustamissopinuksen tavoitteita ei voida saavuttaa itsenäisiä sääntöjä antamalla.
162. Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on siten nähdäkseni myös hylättävä.
c)     Toista kanneperustetta koskeva päätelmä
163. Molempia ensimmäisen kanneperusteen osia koskevien edellä esitettyjen näkökohtien perusteella katson, että tämä kanneperuste olisi myös hylättävä perusteettomana.
164. Tässä yhteydessä siinä tapauksessa, ettei unionin tuomioistuin yhdy toista kanneperustetta koskevaan tarkasteluuni mutta jakaa ensimmäisestä kanneperusteesta esittämäni näkemyksen, kanne olisi hylättävä. Vaikka unioni voikin käyttää yksin ulkoista toimivaltaa, jonka se jakaa alalla jäsenvaltioiden kanssa,(87) komission heikompi asema IMO:ssa unionin jäsenvaltioihin nähden puoltaa jäsenvaltioiden osallistumista unionin ulkoisen toimivallan käyttämiseen.(88)
VI     Oikeudenkäyntikulut
165. Komissio on nähdäkseni hävinnyt asian. Neuvosto on vaatinut, että komissio velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII  Ratkaisuehdotus
166. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
–        hylkää kanteen
–        velvoittaa Euroopan komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut
–        velvoittaa Belgian kuningaskunnan, Tšekin tasavallan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Ranskan tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Vuonna 1982 sen nimeksi muutettiin ”Kansainvälistä merenkulkujärjestöä koskeva yleissopimus”.
3      Valtioiden välisen neuvoa-antavan merenkulkujärjestön (IMCO) ja Euroopan yhteisöjen komission tekemä yhteistyöjärjestely.
4      IMO:n yleissopimuksen 11 artikla.
5      IMO:n yleissopimuksen 37 artikla.
6      Meriliikenteen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta, raportoinnista ja todentamisesta sekä direktiivin 2009/16/EY muuttamisesta 29.4.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2015, L 123, s. 55).
7      Vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin käyttöönotosta 22.10.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 307, s. 1).
8      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 328, s. 82).
9      Päätöslauselma MEPC.304(72).
10      Alustavan strategian 4.7.11 kohta.
11      IMO:n virallisella verkkosivustollaan (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx) esittämä selitys. Laajemmassa kontekstissa elinkaariarvioinnissa (life cycle assessment, LCA) tarkastellaan ympäristönäkökohtia ja mahdollisia ympäristövaikutuksia (esimerkiksi resurssien käyttöä ja päästöjen seurauksia ympäristölle) koko tuotteen elinkaaren ajan, joka ulottuu raaka-aineen hankinnasta tuotantoon, käyttöön, käytöstä poistoon, kierrätykseen ja hävittämiseen (ts. kehdosta hautaan) (ks. ISO 14040:2006 -standardin Ympäristöasioiden hallinta – Elinkaariarviointi – Periaatteet ja pääpiirteet, saatavilla osoitteessa https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en), johdanto. Elinkaariarviointi on aivan viime aikoina sisällytetty useisiin politiikkoihin/sääntelyihin, etenkin niihin, jotka liittyvät liikennepolttoaineiden kasvihuonekaasupäästöjen intensiteetin vähentämiseen. Vaikka elinkaariarvioinnin ala on laajentunut nopeasti, siihen liittyy edelleen monia menetelmiä ja toteuttamista koskevia haasteita (Rajagopal, D., Vanderghem, C. ja MacLean, H.L., ”Life Cycle Assessment for Economists”, Annual Review of Resource Economics, 2017, nide 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, s. 362 ja 363).
12      Report of the sixth meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of 15 November 2019 (ISWG‑GHG 6), MEPC 75/7/2, 49.1-3 kohta.
13      Komission yksiköiden valmisteluasiakirja: ”Union submission to the seventh meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” (SWD(2019) 456 final, 20.12.2019).
14      SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen unionin virallinen kanta oli tarkoitus vahvistaa myöhemmin (SWD(2019) 456 final, s. 2 ja 3 sekä alaviite 8).
15      SWD(2019) 456 final, s. 2 ja 3 sekä alaviite 8.
16      SWD(2019) 456 final, s. 2 ja alaviite 1.
17      Neuvoston asiakirja 5606/20.
18      Tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto (C‑28/12, EU:C:2015:282, 14 kohta) ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 59 kohta).
19      Tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 61 kohta).
20      Kuten komissio selittää, YK:n yleiskokouksen 3.5.2011 hyväksymän päätöslauselman 65/276 (jäljempänä päätöslauselma 65/276) liitteessä esitetään yksityiskohtaiset säännöt Euroopan unionin – jolla on tarkkailijan asema – edustajien osallistumiselle yleiskokouksen istuntoihin ja työhön sekä sen komiteoihin ja työryhmiin, yleiskokouksen suojeluksessa järjestettäviin kansainvälisiin kokouksiin ja konferensseihin sekä YK:n konferensseihin.
21      Tämä väite esitettiin ensimmäisen kerran vastauksessa.
22      Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2020, s. 1, 2, 11 ja 12.
23      Ks. laajemmin em. Droesse, G., s. 151 ja 152. Euroopan unioni, jonka jäsenyys muissa järjestöissä ei ole harvinaista, muodostaa säännön vahvistavan poikkeuksen.
24      Jotkut oikeusoppineet erottavat osallistujissa jäsenet (mukaan luettuina täysjäsenet, liitännäisjäsenet ja osittaisjäsenet) ja muut kuin jäsenet (tarkkailijat mukaan luettuina) huomauttaen kuitenkin, että liitännäisjäsenten asema on lähellä tarkkailijoiden asemaa. Ks. Schermers, H.G. ja Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. tarkistettu painos, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, s. 63 ja 150.
25      Ks. lähemmin Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2. painos, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, s. 94–99.
26      Regional Economic Integration Organisation (alueellinen taloudellisen yhdentymisen järjestö) tai Regional Integration Organisation (alueellisen yhdentymisen järjestö) (jäljempänä R(E)IO-lauseke).
27      Vaikka, kuten J. Klabbers asian ilmaisee, ”järjestön jäsenvaltiot eivät aina toivota tarkkailijoita lämpimästi tervetulleiksi” (em. Klabbers, J., s. 101).
28      Em. Klabbers, J., s. 100.
29      Em. Klabbers, J., s. 101.
30      Wessel, R.A. ja Odermatt, J., (toim.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, s. 16.
31      Ks. vastaavasti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 4 kohta). Tällainen toimivalta edellyttää erityistä oikeusperustaa kansainvälisessä sopimuksessa.
32      Ks. mm. tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 127 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33      Ks. vastaavasti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 5 kohta); tuomio 12.2.2009, komissio v. Kreikka (C‑45/07, EU:C:2009:81, 31 kohta); tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 52 kohta) ja lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 44 kohta).
34      Yleiskatsauksesta oikeuskäytäntöön ks. Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G. ja Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3. painos, Oxford University Press, Oxford, s. 24, 25, 139 ja 166. Ks. myös Van Elsuwege, P., ”The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations” teoksessa Varju, M., (toim.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, s. 283–297.
35      IMO:n osalta ks. esim. kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO) Euroopan unionin puolesta otettavasta kannasta, joka koskee tiettyjen säännöstöjen ja niihin liittyvien tiettyjen yleissopimusten ja pöytäkirjojen muutosten lopullista hyväksymistä, 13.5.2013 annetun neuvoston päätöksen 2013/268/EU (EUVL 2013, L 155, s. 3) 4 artiklan 1 kohta.
36      Komissio itse totesi SWD-asiakirjassa, että SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen virallinen päätös tehtäisiin myöhemmin. Kuten julkisasiamies Sharpston totesi ratkaisuehdotuksessaan neuvosto v. komissio (C‑660/13, EU:C:2015:787, 107 kohta), ”unionin sisäisestä toiminnasta poiketen välineet, joiden kautta unioni toimii ulkoisesti, eivät kuitenkaan rajoitu perussopimuksissa nimenomaisesti määrättyihin välineisiin, joiden muoto ja vaikutukset määritetään ja joiden osalta toteutettavat menettelyvaiheet vahvistetaan perussopimuksissa”. Esittäessään ehdotusluonnoksen neuvostolle komissio on perustellusti voinut olettaa, ettei SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukainen virallinen päätös ollut tarpeen kyseisen toimen osalta.
37      Tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 65 kohta).
38      Istunnossa komissio kiisti jotkin oikeudellisessa lausunnossa esitetyt näkemykset, joiden mukaan unionilla eikä komissiolla oli tarkkailijan asema IMO:ssa.
39      Kaikissa IMO:n asiakirjoissa, joihin asianosaiset ovat viitanneet, samoin kuin IMO:n verkkosivustolla mainitaan järjestön tarkkailijoiden joukossa Euroopan komissio (eikä Euroopan unionia) (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx ).
40      Komissio väittää, että vuonna 2005 esitettyä ehdotusta ei tehty vastauksena mihinkään IMO:n kehotukseen. Jäsenvaltiot kuitenkin yksilöivät 28.6.2004 päivätyn IMO:n asiakirjan, jossa tämä kehotus esitettiin, ja siteerasivat sitä. Oletan näin ollen, että ehdotus tehtiin vastauksena IMO:n kehotukseen.
41      Mikään ei estä unionia ja sen jäsenvaltioita ryhtymästä asianmukaisiin toimiin tämän tilanteen muuttamiseksi. Toimielimet ja jäsenvaltiot voisivat etenkin panna vireille vuoden 1974 yhteistyöjärjestelyn muuttamisen tai esittää ehdotuksen uuden järjestelyn tekemisestä IMO:n kanssa, jotta unionin asemaa kyseisessä järjestössä voitaisiin muuttaa.
42      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 33.
43      Ks. vastaavasti esim. lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 44 kohta).
44      Ks. laajemmin em. Schermers, H.G. ja Blokker, N.M., s. 190; em. Droesse, G., s. 84–86 ja em. Klabbers, J., s. 107 ja 108.
45      Kuten valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 7 artiklassa tarkoitetun valtioiden edustuksen tapauksessa.
46      Tätä käsitettä, jota yhteisöjen tuomioistuin käytti 5.5.1981 antamassaan tuomiossa komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (804/79, EU:C:1981:93, 30 kohta), sovelletaan kyseistä tilannetta käsittelevässä oikeuskirjallisuudessa, ks. esim. Cremona, M., ”Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union” teoksessa Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M. ja Spaventa, E. (toim.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011, s. 435–458.
47      Ainoastaan poikkeuksellisissa tilanteissa unionin tuomioistuin on katsonut jäsenvaltioiden tekemien sopimusten sitovan yhteisöä (ks. lähemmin em. Cremona, M., s. 447). Se kuitenkin katsoi, ettei Marpol 73/78 -yleissopimuksella ole tällaista vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners ym., C‑308/06, EU:C:2008:312, 50 kohta).
48      Oikeuskirjallisuudessa on myös esitetty, että tilanne, jossa jäsenvaltiot toimivat unionin sijasta kyseisessä tilanteessa, on SEU 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”perussopimuksissa määrätty” poikkeus. Ks. esim. Martenczuk, B., ”EUV Art. 17” teoksessa Grabitz, E., Hilf, M. ja Nettesheim, M., (toim.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, Munich, 2021, 45 kohta. Olipa asia miten tahansa, päätelmä, jonka mukaan SEU 17 artiklan 1 kohtaa ei voida soveltaa, säilyy samana.
49      Ks. laajemmin em. Droesse, G., s. 85 ja 86. Istunnossa komissio ei kyseenalaistanut mahdollisuutta delegoida tehtävä tällä tavalla jäsenvaltiolle, mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että IMO oli aiemmin hylännyt unionin puolesta tehdyn ehdotuksen.
50      Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen perussopimuksissa ei määrätä neuvoston puheenjohtajan toimivallasta unionin ulkoisen edustuksen alalla. Perussopimuksissa ei siten ole oikeusperustaa tällaiselle toiminnalle. Tämä ei tarkoita, että aina kun jäsenvaltiot toimivat omissa nimissään, ne eivät voisi nimetä yhtä niistä toimimaan kaikkien puolesta.
51      Siltä osin kuin säännöissä sallitaan tarkkailijan toiminta.
52      Tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 112 kohta).
53      Tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32).
54      Chamon, M., ”Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, nide 55(4), 2018, s. 1102.
55      Idem, s. 1140.
56      Ks. vastaavasti lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 74 kohta); tuomio 26.11.2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, 33 kohta) ja lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 108 kohta).
57      Ks. myös Rosas, A., ”EU External Relations: Exclusive Competence Revisited”, Fordham International Law Journal, nide 38(4), 2015, s. 1086.
58      Ks. vastaavasti tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 102 kohta); lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 85 kohta) ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 114 kohta).
59      Lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 71 kohta); tuomio 26.11.2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, 29 kohta) ja lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 105 kohta).
60      Lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 72 kohta); tuomio 26.11.2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, 30 kohta) ja lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 106 kohta).
61      Ks. vastaavasti lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 73 kohta); tuomio 26.11.2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, 31 kohta) ja lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 107 kohta).
62      Tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 75 kohta) ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 115 kohta).
63      Kuten julkisasiamies Sharpston ehdotti ratkaisuehdotuksessaan komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:224, 89 kohta).
64      Tuleva väline voisi olla hyvin eriluonteinen. Esimerkiksi Australia, Japani, Norja, Korean tasavalta ja ICS esittivät yhteisessä ehdotuksessaan eri polttoaineryhmiä osoittavien polttoaineiden elinkaarimerkintöjen käyttöönottoa kuvaamaan polttoaineketjun alkupään päästöjä (IMO ISWG:n asiakirja ISWG‑GHG 7/5/8).
65      Ks. alustava strategia, 4.7.11 kohta, ja MEPC:n 74. istunnossa hyväksytty toimeksianto ISWG‑GHG 6:lle, 7.48.4 kohta.
66      Joihinkin IMO:n komiteoissa laadittuihin suuntaviivoihin viitataan IMO:n yleissopimuksissa, ja ne ovat siten luonteeltaan sitovia. Ks. esim. Marpol 73/78/97 -yleissopimuksen liite I, 9 säännön 7 kohdan g alakohta tai liitteessä I olevan 13F säännön 5 kohta. On myös suuntaviivoja, jotka eivät liity samalla tavalla mihinkään sitovaan välineeseen.
67      IMO:n asiakirjoissa ei kaavailtu myöskään suoria ehdotuksia IMO:n asiakirjojen muuttamiseksi.
68      Kuten asetuksen 2015/757 johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, ”päästötietojen julkinen saatavuus auttaa osaltaan poistamaan markkinaesteitä, jotka estävät ottamasta käyttöön meriliikennealan kasvihuonekaasupäästöjä vähentäviä ja kustannuksia säästäviä toimia”.
69      Ja, siltä osin kuin kyse on meriliikenteestä, vuonna 2020 tehdystä IMO:n neljännestä kasvihuonekaasuja koskevasta tutkimuksesta ilmenee, että kaikkien alusten kasvihuonekaasupäästöjen määrä vuonna 2018 oli 1 076 miljoonaa tonnia, joista 1 056 miljoonaa tonnia oli hiilidioksidipäästöjä. Ks. Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020, IMO, London, 2021, s. 1, saatavilla osoitteessa https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.
70      Ks. myös asetuksen 2015/757 johdanto-osan 20 perustelukappale, jossa selitetään kyseisen asetuksen soveltamisalan rajaamista seuraavasti: ”Jotta alusten omistajille ja liikenteenharjoittajille koituvaa hallinnollista taakkaa voidaan vähentää edelleen, tarkkailua koskevien sääntöjen painopisteenä olisi oltava hiilidioksidi, koska se on suurin meriliikenteen päästämä kasvihuonekaasu.”
71      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
72      Riidanalaisessa ehdotuksessa jätetään tämä kysymys avoimeksi, mutta se viittaa siihen, ettei WtT-arvoja sovelleta fossiilisiin polttoaineisiin.
73      Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) menetelmissä, jotka on tarkoitettu maiden käyttöön ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen yhteydessä toimitettavia kasvihuonekaasuinventaarioraportteja varten, raportoidaan erikseen päästöt, joita aiheutuu polttoaineen käytöstä kansainvälistä liikennettä harjoittavilla aluksilla, ja polttoainetuotannon päästöt. Polttoaineiden tuotanto- ja jakeluvaiheen (polttoaineketjun alkupää) kasvihuonekaasupäästöt otetaan jo huomioon toista alaa koskevissa laskelmissa. Arvojen, jotka koskevat polttoaineiden kasvihuonekaasupäästöjen WtT-arvoja (kuten riidanalaisessa ehdotuksessa esitetään), ei siten ole tarkoitus antaa yleistä tietoa polttoaineketjun alkuvaiheen päästöistä vaan tietoa polttoaineketjun loppupään päästöistä merenkulkualan toimijoille, joilla on valvonta- ja raportointivelvoitteita polttoaineketjun loppupäässä. IPPC:n menetelmistä ks. IPCC:n vuonna 2006 kansallisten kasvihuonekaasumäärien laskemista varten antamat ohjeet: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/ ja IPCC:n vuonna 2006 kansallisten kasvihuonekaasumäärien laskemista varten antamiin ohjeisiin vuonna 2019 tehdyt päivitykset: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.
74      Olen täysin tietoinen siitä, että käsite ”kannustaminen” voi olla harhaanjohtava, koska se voi viitata eriluonteisiin toimenpiteisiin. Niissä voidaan antaa tietoa tarkoituksena lisätä tietoisuutta ja näin vaikuttaa yksilöiden tekemiin päätöksiin, mutta niissä voidaan myös asettaa rajoituksia tai lisävelvoitteita, jos tiettyjä vaatimuksia ei noudateta. Tulevasta kansainvälisestä sitoumuksesta, sellaisena kuin sitä kaavaillaan riidanalaisessa ehdotuksessa, ei voida todeta, että lähitulevaisuudessa on tarkoitus hyväksyä konkreettisia toimia, joilla ei pelkästään lisätä tietoisuutta. Komissio itse väittää kanteessaan, että välineen tarkoituksena on tarjota tietoa, joka kannustaisi kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden käyttöönottoon.
75      IMO:n tiedonkeruujärjestelmä otettiin käyttöön sen jälkeen, kun 28.10.2016 oli annettu päätöslauselma MEPC.278(70) (joka tuli voimaan 1.3.2018), jolla muutettiin Marpol 73/78/97 -yleissopimuksen liitettä VI lisäämällä siihen uusi 22A sääntö, jonka otsikko on ”Alusten polttoaineen kulutusta koskevien tietojen kerääminen ja raportointi”. IMO:n tiedonkeruujärjestelmän oikeusperustana on siten sitova kansainvälinen yleissopimus.
76      Tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
77      Tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258, 57–64 kohta).
78      Tuomio 26.11.2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, 61 kohta).
79      Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU) 2015/757 muuttamisesta alusten polttoöljynkulutusta koskevien tietojen maailmanlaajuisen tiedonkeruujärjestelmän huomioon ottamiseksi, COM(2019) 38 final.
80      Asetuksen 2015/757 22 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”jos kasvihuonekaasupäästöjen maailmanlaajuisesta tarkkailu-, raportointi- ja todentamisjärjestelmästä tai maailmanlaajuisista toimenpiteistä meriliikenteen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi päästään kansainvälisellä tasolla yhteisymmärrykseen, komissio tarkastelee tätä asetusta uudelleen ja ehdottaa siihen tarvittaessa muutoksia varmistaakseen yhdenmukaisuuden kyseisen kansainvälisen yhteisymmärryksen kanssa”.
81      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 147 kohta.
82      Ainoastaan suullisissa huomautuksissaan komissio viittasi vastauksessaan unionin tuomioistuimen kysymyksiin SEUT 191 artiklan 1 kohdan neljänteen luetelmakohtaan, SEU 21 artiklaan ja meriliikenteen globaaliin luonteeseen. Se väitti, että ollakseen täysin tehokasta minkä tahansa meriliikennealalla ilmastonmuutoksen torjumiseksi toteutettavan toimen on oltava globaali ja että unionin tavoitteet on mahdotonta saavuttaa täysimääräisesti ilman kansainvälisen tason toimia.
83      Lausunto 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimus), 26.4.1977 (EU:C:1977:63, 3 ja 4 kohta). Tätä oikeuskäytäntöä täydennettiin myöhemmissä ratkaisuehdotuksissa ja tuomioissa, etenkin lausunnossa 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384) ja 15.11.1994 annetuilla Open Skies -tuomioilla, esimerkiksi 5.11.2002 annetulla tuomiolla komissio v. Tanska (C‑467/98, EU:C:2002:625, 56 kohta).
84      Ks. vastaavasti lausunto 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimus), 26.4.1977 (EU:C:1977:63, 4 ja 7 kohta) ja lausunto 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384, 85 kohta).
85      Ks. etenkin tuomio 5.11.2002, komissio v. Tanska (C‑467/98, EU:C:2002:625, 57 kohta) ja lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 115 kohta).
86      Ks. vastaavasti tuomio 5.11.2002, komissio v. Tanska (C‑467/98, EU:C:2002:625, 57–62 kohta).
87      Ks. vastaavasti tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935, 68 kohta).
88      Ks. analogisesti tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 130–133 kohta).