62020CJ0278
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 28. júna 2022 (
*1
)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Zodpovednosť členských štátov za škodu spôsobenú jednotlivcom porušením práva Únie – Porušenie práva Únie pripísateľné vnútroštátnemu zákonodarcovi – Porušenie ústavy členského štátu pripísateľné vnútroštátnemu zákonodarcovi – Zásady ekvivalencie a efektivity“
Vo veci C‑278/20,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 24. júna 2020,
Európska komisia, v zastúpení: J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral a P. Van Nuffel, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Španielskemu kráľovstvu, v zastúpení: L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis a J. Rodríguez de la Rúa Puig, splnomocnení zástupcovia,
žalovanému,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr A. Arabadžiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (spravodajca) a J. Passer, sudcovia M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra a L. S. Rossi,
generálny advokát: M. Szpunar,
tajomník: L. Carrasco Marco, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 28. septembra 2021,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 9. decembra 2021,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že prijalo a zachovalo účinnosť článku 32 ods. 3 až 6 a článku 34 ods. 1 druhého pododseku Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (zákon č. 40/2015 o právnom režime verejného sektora) z 1. októbra 2015 (BOE č. 236 z 2. októbra 2015, s. 89411, ďalej len „zákon č. 40/2015“), ako aj článku 67 ods. 1 tretieho pododseku Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zákon č. 39/2015 o všeobecnom správnom konaní na orgánoch verejnej správy) z 1. októbra 2015 (BOE č. 236 z 2. októbra 2015, s. 89343, ďalej len „zákon č. 39/2015“), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásad efektivity a ekvivalencie.
I. Španielske právo
A. Ústava
2
Ústava Španielska (ďalej len „Ústava“) vo svojom článku 106 ods. 2 stanovuje, že „jednotlivci majú za podmienok stanovených zákonom právo na náhradu škody za akýkoľvek zásah do ich majetku a ich práv, pokiaľ je tento zásah dôsledkom fungovania služieb vo verejnom záujme, ibaže ide o prípad vyššej moci“.
B. Organický zákon č. 6/1985
3
Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organický zákon č. 6/1985 o súdnej moci) z 1. júla 1985 (BOE č. 157 z 2. júla 1985, s. 20632), v znení organického zákona č. 7/2015 z 21. júla 2015 (BOE č. 174 z 22. júla 2015, s. 61593) (ďalej len „organický zákon č. 6/1985“), stanovuje vo svojom článku 4a ods. 1, že „sudcovia a súdy uplatňujú právo Európskej únie… v súlade s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie“.
C. Zákon č. 29/1998
4
Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa (zákon č. 29/1998 o organizácii správneho súdnictva v sporových veciach) z 13. júla 1998 (BOE č. 167 zo 14. júla 1998, s. 23516), zmenený prostredníctvom Ley 20/2013 de garantía de la unidad mercado (zákon č. 20/2013 o záruke jednoty trhu) z 9. decembra 2013 (BOE č. 295 z 10. decembra 2013, s. 97953) (ďalej len „zákon č. 29/1998“) vo svojom článku 31 stanovuje:
„1.   Žalobca sa môže domáhať toho, aby sa vyhlásili za nezákonné, a prípadne zrušili akty a ustanovenia, ktoré je možné napadnúť na základe predchádzajúcej kapitoly [nazvanej ‚napadnuteľná správna činnosť‘].
2.   Žalobca sa tiež môže domáhať priznania individuálnej právnej situácie a prijatia primeraných opatrení na plnú nápravu tejto situácie, vrátane, v prípade potreby, náhrady škody.“
5
Článok 32 ods. 2 tohto zákona uvádza:
„Ak je predmetom žaloby hmotnoprávny úkon, ktorý predstavuje faktický postup, žalobca môže požiadať, aby bol tento úkon vyhlásený za nezákonný, aby sa nariadilo ukončenie tohto aktu a aby boli prípadne prijaté iné opatrenia stanovené v článku 31 ods. 2“
6
Článok 37 ods. 2 a 3 uvedeného zákona znie:
„2.   Ak je sudcovi alebo na súd podaných viacero žalôb s rovnakým predmetom, súd, ak tieto žaloby neboli spojené, je po vypočutí účastníkov konania v lehote piatich dní povinný prejednať jednu alebo viacero z nich prednostne a prerušiť konanie o ostatných žalobách, kým sa nerozhodne o prvých z nich.
3.   Po tom, ako sa rozsudok [vo veci prejednávanej prednostne] stal konečným, tajomník… ho oznámi sťažovateľom dotknutým prerušením, aby mohli v lehote piatich dní požiadať o rozšírenie jeho účinkov za podmienok stanovených v článku 111 alebo o pokračovanie v konaní, alebo vziať žalobu späť.“
7
Článok 71 ods. 1 písm. d) toho istého zákona stanovuje:
„V prípade, že sa rozhodnutím alebo rozsudkom správnej žalobe vyhovie:
…
d)
Ak sa vyhovie návrhu na náhradu škody, právo na náhradu škody sa vyhlási vo všetkých prípadoch, a tiež sa uvedie, kto je povinný škodu nahradiť. …“
8
Podľa článku 110 ods. 1 zákona č. 29/1998:
„V daňových veciach, vo veciach zamestnancov pracujúcich vo verejnej správe a vo veciach jednotného trhu môžu byť účinky právoplatného rozhodnutia, ktorým sa priznala individuálna právna situácia v prospech jednej alebo viacerých osôb, rozšírené na základe výkonu tohto rozhodnutia aj na iné osoby, pokiaľ sú splnené tieto podmienky:
a)
Dotknuté osoby sa nachádzajú v rovnakej právnej situácii ako osoby, ktorým je priaznivé rozhodnutie na prospech.
b)
Sudca alebo súd, ktorý vydal rozhodnutie, má z dôvodu územnej príslušnosti právomoc rozhodovať aj o ich návrhoch na priznanie tejto individuálnej situácie.
c)
Dotknuté osoby požiadajú o rozšírenie účinkov rozhodnutia v lehote jedného roka od posledného oznámenia tohto rozhodnutia osobám, ktoré boli účastníkmi konania. V prípade podania sťažnosti pre porušenie zákona alebo návrhu na obnovu konania plynie táto lehota od posledného oznámenia rozhodnutia, ktorým sa právoplatne rozhodne o danom opravnom prostriedku.“
9
Článok 111 tohto zákona spresňuje:
„Ak sa rozhodlo o prerušení konania o jednej alebo viacerých žalobách v súlade s ustanoveniami článku 37 ods. 2 a po vyhlásení rozsudku vydaného v spore prednostne s konečnou platnosťou, tajomník požiada žalobcov, ktorí sú dotknutí, aby v lehote piatich dní uviedli, či zamýšľajú rozšíriť účinky rozsudku alebo pokračovať v prerušenom konaní, alebo či sa žaloba vezme späť.
Ak sa navrhuje rozšírenie účinkov tohto rozsudku, sudca alebo súd ho schváli, pokiaľ nie je splnená okolnosť stanovená v článku 110 ods. 5 písm. b) alebo niektorý z dôvodov neprípustnosti žaloby stanovených v článku 69 tohto zákona.“
D. Všeobecný daňový zákon
10
Článok 221 Ley 58/2003 General Tributaria (všeobecný daňový zákon č. 58/2003) zo 17. decembra 2003 (BOE č. 302 z 18. decembra 2003, s. 44987), v znení uplatniteľnom na skutkový stav vo veci samej (ďalej len „všeobecný daňový zákon“), stanovuje:
„1.   Konanie o priznanie práva na vrátenie nesprávne uhradenej sumy sa začína ex offo alebo na návrh dotknutej osoby v týchto prípadoch:
a)
Ak došlo k duplicitnému zaplateniu daňových dlhov alebo pokút.
b)
Ak bola zaplatená suma vyššia než suma, ktorá mala byť zaplatená na základe správneho aktu alebo daňového priznania.
…“
E. Zákon č. 39/2015
11
Zákon č. 39/2015 vo svojom článku 67, nazvanom „Návrhy na začatie konaní o určenie zodpovednosti“, stanovuje:
„1.   Dotknuté osoby sa môžu domáhať začatia konania o určenie zodpovednosti iba v prípade, ak ich nárok na náhradu škody nie je premlčaný. Nárok na náhradu škody sa premlčuje jeden rok po tom, ako došlo ku vzniku skutočnosti alebo vydaniu aktu odôvodňujúcich náhradu škody, alebo po tom, ako sa prejavil ich škodlivý účinok. V prípade fyzickej alebo psychickej ujmy vzniknutej osobám začína lehota plynúť od uzdravenia alebo od stanovenia rozsahu následkov.
…
V prípadoch zodpovednosti, ktoré sa uvádzajú v článku 32 ods. 4 a 5 zákona [č. 40/2015], sa nárok na náhradu škody premlčuje jeden rok po uverejnení rozhodnutia, ktorým sa rozhodlo o protiústavnosti normy alebo ktorým sa vyhlásilo, že je norma v rozpore s právom Únie…, v Boletín Oficial del Estado alebo Úradnom vestníku Európskej únie, podľa konkrétneho prípadu.
…“
12
Článok 106 ods. 4 zákona č. 39/2015 stanovuje:
„V prípade, že orgány verejnej správy vyhlásia neplatnosť ustanovenia alebo aktu, môžu v tom istom rozhodnutí stanoviť náhradu škody, ktorá sa má priznať dotknutým osobám, ak sú splnené podmienky uvedené [v článku] 32 ods. 2 a [článku] 34 ods. 1 zákona [č. 40/2015]…“
F. Zákon č. 40/2015
13
Zákon č. 40/2015 obsahuje vo svojej úvodnej hlave kapitolu IV, nazvanú „O zodpovednosti orgánov verejnej správy“, v ktorej sú uvedené články 32 až 37 tohto zákona.
14
Článok 32 uvedeného zákona týkajúci sa zásad, ktorými sa spravuje zodpovednosť orgánov verejnej správy, stanovuje:
„1.   Jednotlivci majú právo na náhradu škody zo strany príslušných orgánov verejnej správy za akýkoľvek zásah do ich majetku alebo ich práv, pokiaľ je tento zásah dôsledkom obvyklého alebo neobvyklého fungovania služieb vo verejnom záujme, ibaže ide o prípad vyššej moci alebo škody, ktoré je jednotlivec podľa zákona legálne povinný znášať.
Zrušenie správnych aktov alebo ustanovení na základe rozhodnutia vydaného v správnom konaní alebo v konaní vo veciach správneho súdnictva nezakladá samo osebe právo na náhradu škody.
2.   V každom prípade musí byť namietaná škoda skutočná, ekonomicky vyčísliteľná a individualizovaná vo vzťahu k osobe alebo ku skupine osôb.
3.   Rovnako majú jednotlivci právo na náhradu škody zo strany orgánov verejnej správy za akýkoľvek zásah do ich majetku a ich práv, ktorý vyplýva z uplatnenia legislatívnych aktov nepredstavujúcich akty vyvlastnenia práv, ktoré nie sú legálne povinní znášať, a to pokiaľ to predmetné legislatívne akty stanovujú a za podmienok v nich upravených.
Zodpovednosť štátu ako zákonodarcu môže byť založená aj v nasledovných prípadoch, za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v predchádzajúcich odsekoch:
a)
Pokiaľ škody vyplývajú z uplatnenia normy s právnou silou zákona, vyhlásenej za protiústavnú, za predpokladu, že sú splnené požiadavky uvedené v odseku 4.
b)
Pokiaľ škody vyplývajú z uplatnenia normy, ktorá je v rozpore s právom [Únie]…, v súlade s ustanoveniami odseku 5.
4.   Ak ujma vyplýva z uplatnenia normy s právnou silou zákona, ktorá bola vyhlásená za protiústavnú, jednotlivcovi môže byť poskytnutá náhrada škody, ak bolo vo vzťahu k nemu na akomkoľvek súde vydané právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorým bola spôsobená škoda, a to za predpokladu, že jednotlivec namietal protiústavnosť, ktorá bola následne uznaná.
5.   Ak ujma vyplýva z uplatnenia normy, o ktorej sa vyhlásilo, že je v rozpore s právom [Únie]…, jednotlivcovi môže byť poskytnutá náhrada škody, ak bolo vo vzťahu k nemu na akomkoľvek súde vydané právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorým bola spôsobená škoda, a to za predpokladu, že jednotlivec namietal porušenie práva Únie…, ktoré bolo následne uznané. Navyše musia byť splnené všetky tieto podmienky:
a)
Predmetom právnej normy musí byť priznanie práv jednotlivcom.
b)
Porušenie musí byť dostatočne závažné.
c)
Musí existovať priama príčinná súvislosť medzi nedodržaním povinnosti, ktorú zodpovednému orgánu ukladá právo [Únie]…, a škodou spôsobenou jednotlivcom.
6.   Rozhodnutie, ktorým sa rozhodlo o protiústavnosti normy s právnou silou zákona alebo ktorým sa vyhlásilo, že je norma v rozpore s právom [Únie]…, nadobúda účinnosť od jeho uverejnenia v Boletín Oficial del Estado alebo Úradnom vestníku Európskej únie, podľa konkrétneho prípadu, ibaže sa v tomto rozhodnutí ustanovuje inak.
7.   Zodpovednosť štátu za výkon spravodlivosti upravuje [Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organický zákon č. 6/1985 o súdnej moci) z 1. júla 1985].
…“
15
Článok 34 zákona č. 40/2015 s názvom „Náhrada škody“ vo svojom odseku 1 druhom pododseku uvádza:
„V prípadoch zodpovednosti, ktoré sa uvádzajú v odsekoch 4 a 5 článku 32, môže byť predmetom náhrady škody tá škoda, ktorá vznikla v období piatich rokov pred dňom uverejnenia rozhodnutia, ktorým sa rozhodlo o protiústavnosti normy s právnou silou zákona alebo ktorým sa vyhlásilo, že je norma v rozpore s právom [Únie]…, ibaže sa v tomto rozhodnutí ustanovuje inak.“
II. Konanie pred podaním žaloby
16
Na základe sťažností podaných jednotlivcami začala Komisia 25. júla 2016 voči Španielskemu kráľovstvu postup EU Pilot, označujúc články 32 a 34 zákona č. 40/2015. Komisia poukázala na možné porušenie zásad ekvivalencie a efektivity, keďže tieto zásady obmedzujú autonómiu, ktorou disponujú členské štáty pri stanovení podmienok upravujúcich ich zodpovednosť za porušenia práva Únie, ktoré im možno pripísať. Keďže toto konanie bolo neúspešné, bolo skončené a Komisia začala konanie o porušení.
17
Listom z 15. júna 2017 táto inštitúcia vyzvala tento členský štát, aby predložil svoje pripomienky k obavám týkajúcim sa článkov 32 a 34 zákona č. 40/2015, ako aj článku 67 ods. 1 tretieho pododseku zákona č. 39/2015 vzhľadom na tieto dve zásady. Listom zo 4. augusta 2017 uvedený členský štát oznámil uvedenej inštitúcii dôvody, pre ktoré sa domnieval, že tieto ustanovenia boli v súlade s uvedenými zásadami.
18
Keďže Komisia nesúhlasila s týmito vysvetleniami, vydala 26. januára 2018 odôvodnené stanovisko, v ktorom zopakovala a rozvinula dôvody, pre ktoré sa domnievala, že článok 32 ods. 3 až 6 a článok 34 ods. 1 druhý pododsek zákona č. 40/2015, ako aj článok 67 ods. 1 tretí pododsek zákona č. 39/2005 sú v rozpore s tými istými zásadami.
19
Listom z 26. marca 2018, v nadväznosti na stretnutie zorganizované s útvarmi Komisie 14. marca 2018, odpovedalo Španielske kráľovstvo na odôvodnené stanovisko tak, že zotrvalo na svojom stanovisku. Listom z 20. novembra 2018 však tento členský štát Komisii oznámil, že svoje stanovisko prehodnotil a že urýchlene predloží legislatívny návrh s cieľom zosúladiť španielske právo s požiadavkami práva Únie. Tento návrh bol Komisii predložený 21. decembra 2018.
20
V nadväznosti na nové stretnutie, ktoré sa konalo 18. marca 2019, Komisia 15. mája 2019 zaslala Španielskemu kráľovstvu dokument, v ktorom uviedla dôvody umožňujúce podľa nej dospieť k záveru, že oznámený návrh by mohol ukončiť porušovanie zásady ekvivalencie, avšak bez toho, aby došlo k ukončeniu porušovania zásady efektivity.
21
Listom z 31. júla 2019 Španielske kráľovstvo uviedlo, že vláda tohto členského štátu nie je schopná pripraviť nové legislatívne návrhy, keďže je poverená výlučne vybavovaním bežných záležitostí (Gobierno en funciones).
22
Za týchto okolností sa Komisia rozhodla podať predmetnú žalobu.
III. O žalobe
A. O prípustnosti
23
Španielske kráľovstvo tvrdí, že táto žaloba je neprípustná v rozsahu, v akom ňou Komisia žiada o zmenu španielskeho režimu zodpovednosti štátu a týka sa iných prípadov, než je situácia zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, čo ide nad rámec predmetu žaloby, tak ako bol vymedzený v odôvodnenom stanovisku.
24
Treba pripomenúť, že predmet žaloby o nesplnenie povinnosti na základe článku 258 ZFEÚ je vymedzený odôvodneným stanoviskom Komisie, takže žaloba musí byť založená na tých istých odôvodneniach a žalobných dôvodoch ako toto odôvodnené stanovisko [rozsudok z 24. júna 2021, Komisia/Španielsko (Zhoršenie prírodnej zóny Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, bod 160 a citovaná judikatúra].
25
V prejednávanej veci je pravda, že Komisia vo svojej žalobe uviedla viacero všeobecných úvah týkajúcich sa režimu zodpovednosti štátu stanoveného španielskym právom. Z návrhov tejto žaloby, ako aj z argumentácie rozvinutej na ich podporu však jednoznačne vyplýva, že Komisia chce touto žalobou dosiahnuť len to, aby Súdny dvor určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že prijalo a ponechalo v platnosti článok 32 ods. 3 až 6 a článok 34 ods. 1 druhý pododsek zákona č. 40/2015, ako aj článok 67 ods. 1 tretí pododsek zákona č. 39/2015 (ďalej len „sporné ustanovenia“), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásad efektivity a ekvivalencie.
26
Z odôvodneného stanoviska pripojeného k žalobe navyše vyplýva, že Komisia v ňom uviedla rovnaké ustanovenia ako tie, ktoré sú predmetom tejto žaloby.
27
Okrem toho tak v odôvodnenom stanovisku, ako aj v žalobe sa na uvedené ustanovenia odkazuje len v rozsahu, v akom konkrétne upravujú zodpovednosť štátu ako zákonodarcu za porušenie práva Únie, ktoré mu možno pripísať. Okrem toho v tomto odôvodnenom stanovisku už Komisia uviedla rovnaké motívy a dôvody, ako boli uvedené v žalobe.
28
Za týchto podmienok nemožno konštatovať žiadne rozšírenie predmetu žaloby. Z toho vyplýva, že námietku neprípustnosti, ktorú v tejto súvislosti podalo Španielske kráľovstvo, treba zamietnuť a že prejednávanú žalobu treba vyhlásiť za prípustnú.
B. O veci samej
1.
Úvodné pripomienky
29
Na úvod treba pripomenúť, že zásada zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú jednotlivcom porušením práva Únie, ktoré je mu pripísateľné, je súčasťou systému Zmlúv, na ktorých je Únia založená (rozsudky z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 29 a citovaná judikatúra, ako aj z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 42 a citovaná judikatúra).
30
Táto zásada platí v prípade každého porušenia práva Únie členským štátom, bez ohľadu na verejný orgán členského štátu, ktorého konanie alebo nečinnosť zakladá toto porušenie, vrátane vnútroštátneho zákonodarcu, a bez ohľadu na to, aký verejný orgán má podľa práva dotknutého členského štátu v zásade povinnosť uvedenú škodu nahradiť (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, body 32 a 36, ako aj z 25. novembra 2010, Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, bod 46 a citovaná judikatúra).
31
Súdny dvor opakovane rozhodol, že pokiaľ ide o podmienky vzniku zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú jednotlivcom porušeniami práva Únie, ktoré sú tomuto štátu pripísateľné, poškodení jednotlivci majú právo na náhradu, keď sú splnené tri podmienky, t. j. že porušená právna norma Únie má za cieľ priznať jednotlivcom práva, porušenie tejto normy je dostatočne závažné a medzi týmto porušením a škodou spôsobenou jednotlivcom existuje priama príčinná súvislosť (rozsudky z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 30 a citovaná judikatúra, ako aj z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 44 a citovaná judikatúra).
32
Tieto tri podmienky sú potrebné a postačujúce na to, aby jednotlivcovi vzniklo právo na náhradu škody bez toho, aby sa tým vylúčilo, že zodpovednosť členského štátu môže vzniknúť aj za menej reštriktívnych podmienok na základe vnútroštátneho práva (rozsudky z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑48/93, EU:C:1996:79, bod 66, ako aj z 29. júla 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, bod 37 a citovaná judikatúra).
33
Pokiaľ sú splnené tri podmienky pripomenuté v bode 31 tohto rozsudku, štát musí, s výhradou nároku na náhradu škody, ktorý má základ priamo v práve Únie, napraviť následky spôsobenej škody podľa vnútroštátneho práva upravujúceho zodpovednosť za spôsobenú škodu, pričom podmienky náhrady škody stanovené vo vnútroštátnych právnych úpravách nemôžu byť menej výhodné ako podmienky týkajúce sa obdobných vnútroštátnych prostriedkov nápravy (zásada ekvivalencie) a nemôžu byť upravené tak, aby viedli k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu získania náhrady (zásada efektivity) (rozsudky z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 31 a citovaná judikatúra, ako aj zo 4. októbra 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, bod 123).
34
Žalobu Komisie treba preskúmať s prihliadnutím na judikatúru uvedenú v bodoch 29 až 33 tohto rozsudku.
35
Na podporu tohto žalobného dôvodu žalobkyňa uvádza dve výhrady, z ktorých prvá je založená na porušení zásady efektivity a druhá na porušení zásady ekvivalencie. Španielske kráľovstvo v prvom rade odpovedá, že túto žalobu treba hneď zamietnuť z dôvodu, že Komisia vykonala čiastočnú analýzu opravných prostriedkov dostupných v Španielsku, ktoré umožňujú náhradu škôd spôsobených štátom z dôvodu porušenia práva Únie, a to aj v rámci jeho legislatívnej činnosti, čo celú uvedenú žalobu zbavuje jej základu. Subsidiárne tvrdí, že ani jedna z týchto dvoch výhrad nie je dôvodná.
36
Pred preskúmaním každej z výhrad uvádzaných Komisiou je potrebné analyzovať hlavnú argumentáciu Španielskeho kráľovstva.
2.
O zameraní sa Komisie na niektoré ustanovenia vnútroštátneho právneho poriadku
a)
Argumentácia účastníkov konania
37
Španielske kráľovstvo tvrdí, že Komisia sa obmedzila na čiastočnú analýzu opravných prostriedkov stanovených v španielskom právnom poriadku, ktoré umožňujú napraviť porušenia práva Únie orgánmi verejnej moci. Analýza predložená na podporu tejto žaloby je preto nedostatočná na preukázanie vytýkaného nesplnenia povinnosti a vedie k protiprávnemu preneseniu dôkazného bremena.
38
Po prvé možnosť vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu je len „mechanizmom dotvorenia španielskeho právneho systému“ (cláusula de cierre del sistema), ktorý je zostatkový alebo konečný, a nemôže byť posudzovaný izolovane. Len pri zohľadnení celého systému náhrady škôd spôsobených verejnými orgánmi v Španielsku je možné určiť, či právna úprava týkajúca sa zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za škody spôsobené jednotlivcom z dôvodu porušenia práva Únie je v rozpore so zásadami efektivity a ekvivalencie, čo však Komisia neurobila.
39
Španielske právo tak v prvom rade stanovuje niekoľko postupov umožňujúcich požadovať náhradu za poškodzujúce konanie orgánov verejnej moci mimo prípadov zodpovednosti štátu, a to predovšetkým možnosť získať náhradu škody v rámci konania o správnej žalobe týkajúcej sa aktu, ktorý spôsobil škodu, ustanoveného v článku 31 ods. 2, článku 32 ods. 2 a v článku 71 ods. 1 písm. d) zákona č. 29/1998, v druhom rade v konaní o preskúmaní správnych aktov ex offo stanovenom v článku 106 ods. 4 zákona č. 39/2015, v rámci ktorého by správny orgán mohol poskytnúť náhradu škody, ako aj v treťom rade v konaní o priznanie práva na vrátenie nesprávne uhradenej sumy v daňovej oblasti stanovenom v článku 221 a nasl. všeobecného daňového zákona.
40
V rámci týchto konaní neexistuje žiadne obmedzenie odvolávania sa na právo Únie ani na možnosť vnútroštátneho súdu vydať rozhodnutie týkajúce sa dodržiavania tohto práva alebo priznať úplnú náhradu škody. Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti odkazuje na článok 4a organického zákona č. 6/1985, na rozsudok Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) zo 7. februára 2012 (žaloba 419/2010, rozsudok 1425/2012, ES:TS:2012:1425), ktorým bolo uznané právo žalobcu na vrátenie súm vyplatených na financovanie sociálneho šeku z dôvodu, že predmetná vyhláška uplatňovala ustanovenie kráľovského zákonného dekrétu, ktoré bolo vyhlásené za neuplatniteľné z dôvodu jeho rozporu s právom Únie, ako aj s judikatúrou Tribunal Constitucional (Ústavný súd, Španielsko).
41
Tento členský štát sa ďalej odvoláva na procesný postup umožňujúci rozšírenie účinkov rozsudku, ktorý je stanovený v článku 37 ods. 3 a v článkoch 110 a 111 zákona č. 29/1998. Ak sú splnené podmienky uvedené v týchto ustanoveniach, tento procesný postup umožňuje uznať zodpovednosť štátu vyplývajúcu z rozsudku Súdneho dvora konštatujúceho nezlučiteľnosť vnútroštátnej normy s právom Únie.
42
Napokon v súlade s článkom 106 Ústavy majú jednotlivci možnosť získať náhradu škody za konanie orgánov verejnej správy, ktoré im spôsobujú ujmu považovanú za protiprávnu, teda škodu, ktorú poškodený jednotlivec nemá zákonnú povinnosť znášať, pokiaľ existuje príčinná súvislosť medzi touto škodou a činnosťou správneho orgánu a žaloba je podaná v stanovenej premlčacej lehote. Toto konanie bolo vykonané článkom 32 zákona č. 40/2015.
43
Odsek 1 tohto článku upravuje náhradu škody utrpenej v prípade obvyklého alebo neobvyklého fungovania služieb vo verejnom záujme – pričom pojem „služba vo verejnom záujme“ sa chápe v širšom zmysle administratívnej činnosti, teda skutočností a úkonov správnych orgánov, vrátane čisto materiálnych činností alebo opomenutí – a umožňuje získať náhradu škody spôsobenej po prvé aktmi prijatými na základe zákonov alebo nariadení, ktoré sú v súlade s Ústavou alebo právom vo všeobecnosti, ak ide o individuálnu a obzvlášť intenzívnu ujmu, po druhé aktmi prijatými na základe nariadení vyhlásených za nezákonné, bez ohľadu na to, či nezákonnosť vyplýva z vnútroštátneho práva alebo práva Únie, ako aj po tretie správnymi aktmi, ktorých nezákonnosť bola vyhlásená v správnom konaní alebo v konaní vo veciach správneho súdnictva, bez ohľadu na to, či táto nezákonnosť vyplýva z vnútroštátneho práva alebo práva Únie.
44
Okrem toho odsek 4 uvedeného článku umožňuje získať náhradu škody spôsobenej aktmi prijatými na základe zákonov vyhlásených za nezlučiteľné s Ústavou, zatiaľ čo odsek 5 toho istého článku stanovuje právo na náhradu škody spôsobenej aktmi prijatými na základe zákonov vyhlásených Súdnym dvorom za nezlučiteľné s právom Únie.
45
Preto možnosť získať náhradu škody na základe zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, tak ako je upravená týmito odsekmi 4 a 5, predstavuje len osobitný a zostatkový opravný prostriedok poskytnutý jednotlivcom, ktorí už podali inú žalobu, ale získali nepriaznivé rozhodnutie, ktoré nevzalo do úvahy protiústavnosť alebo nezlučiteľnosť predmetnej normy s právom Únie.
46
Po druhé komparatívna analýza režimu zodpovednosti štátu v Španielsku a režimu mimozmluvnej zodpovednosti Únie preukazuje, že v žiadnom prípade nemožno dospieť k záveru, že zásada efektivity bola porušená z dôvodu, že bol zavedený osobitný dodatočný opravný prostriedok, aký je stanovený v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, keďže španielsky režim je pre občanov výhodnejší než režim zodpovednosti Únie. Predovšetkým žalobu o mimozmluvnú zodpovednosť Únie nemožno použiť na obchádzanie neprípustnosti žaloby o neplatnosť, ktorá sa týka tej istej protiprávnosti a smeruje k rovnakým finančným účelom. Naopak, článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 ponúka opravný prostriedok osobám, ktorých žaloby boli zamietnuté právoplatným rozsudkom ako doplnok k správnej žalobe, ktorá už umožňuje kumuláciu návrhu na zrušenie a návrhu na náhradu škody. Za týchto podmienok Španielske kráľovstvo tvrdí, že zásadu efektivity nemožno vykladať odlišne podľa toho, či sa aktu spôsobujúceho ujmu dopustil členský štát alebo inštitúcia Únie.
47
Po tretie v prípade neexistencie harmonizácie na úrovni Únie by široká miera voľnej úvahy, ktorou členské štáty disponujú, pokiaľ ide o zavedenie ich režimu mimozmluvnej zodpovednosti, uložila Komisii povinnosť, aby predtým, ako mohla určiť, či sú predmetné zásady v Španielsku porušené, zohľadnila celý španielsky režim náhrady škôd spôsobených štátom, ako aj judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa zodpovednosti členských štátov a Únie.
48
Po štvrté Komisia sa dopustila chyby vo svojej analýze, čím sa celá jej žaloba stala neopodstatnenou. Cieľom článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 je totiž umožniť náhradu škody v situáciách, ktoré sa stali právoplatnými, keďže už boli predmetom zamietavého rozsudku prostredníctvom bežných opravných prostriedkov, a to tak, že sa poskytne náhrada škody, ktorá by inak nebola možná. Hoci právo Únie vnútroštátnemu súdu umožňuje neuplatniť zákon z dôvodu jeho nezlučiteľnosti s právom Únie, nepriznáva mu právomoc zrušiť ustanovenie legislatívnej povahy s účinkom erga omnes, ak vnútroštátny právny poriadok takú právomoc nestanovuje, ani nevyžaduje odškodniť všetkých jednotlivcov, na ktorých sa uplatnila právna norma, ktorú vnútroštátny súd vyhlásil za nezlučiteľnú s právom Únie, a to bez ohľadu na to, aká by bola táto norma. Vyžaduje len, aby existoval prostriedok získania náhrady škody v prípade porušenia práva Únie, v súlade so zásadami efektivity a ekvivalencie. V španielskom práve však takéto prostriedky existujú.
49
Skutočnosť, že vnútroštátny súd, na ktorom jednotlivec podal žalobu, v rozsudku konštatoval, že právny predpis, ktorý má povahu zákona, je nezlučiteľný s právom Únie, však nemôže byť dostatočným dôvodom na to, aby iný jednotlivec mohol na základe tohto rozsudku podať žalobu o zodpovednosť štátu podľa článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015. Tento prístup by bol v rozpore so zásadou právnej istoty. Účinky vyhlásenia nezlučiteľnosti erga omnes vznikajú len na základe rozsudku Súdneho dvora alebo Tribunal Constitucional (Ústavný súd), alebo v určitých prípadoch zrušenia právnych ustanovení súdmi, ktorým bola priznaná táto právomoc. Komisia si zamieňa žaloby o náhradu škody so systémom zodpovednosti štátu.
50
Bolo by teda nesprávne tvrdiť, ako to urobila Komisia v konaní pred podaním žaloby, že občan môže len z dôvodu, že iný občan dosiahol rozsudok vyhlasujúci normu s právnou silou zákona za nezlučiteľnú s právom Únie, podať na základe tohto rozsudku žalobu o zodpovednosť štátu podľa článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015. Tento opravný prostriedok je dostupný len vtedy, ak rozsudok Súdneho dvora vyhlási takúto normu za nezlučiteľnú s právom Únie, a to práve z dôvodu účinkov erga omnes takéhoto rozsudku.
51
V každom prípade Komisia nemôže na základe zásady efektivity spochybniť samotný spôsob, akým je režim zodpovednosti štátu štruktúrovaný v španielskom právnom poriadku, ktorý nestanovuje priamu žalobu o zodpovednosť štátu, ktorú by bolo možné podať na súd. Jednotlivec, ktorý sa snaží získať náhradu škody spôsobenej orgánmi verejnej moci, by mal vždy začať tým, že sa obráti na správny orgán, aby uznal zodpovednosť orgánov verejnej moci a aby prípadne vyhovel tomuto návrhu na náhradu škody bez ohľadu na to, či táto zodpovednosť vyplýva z aktu správnych orgánov, súdov alebo zákonodarcu. V prípade výslovného alebo konkludentného zamietnutia uvedenej žiadosti sa jednotlivec musí obrátiť na správny súd, ktorý bude poverený posúdením zákonnosti rozhodnutia o odmietnutí tejto zodpovednosti. Vo všeobecnosti sa nezákonnosť vyhlási a náhrada škody sa dosiahne v rámci takéhoto konania.
52
Zodpovednosť štátu vyplývajúca z vyhlásenia o nezlučiteľnosti vydaného Súdnym dvorom, ktorá je stanovená v odseku 5 článku 32 zákona č. 40/2015, predstavuje ďalší, doplňujúci a nevýhradný opravný prostriedok, ktorý je dostupný pre tých, ktorých návrhy boli pôvodne zamietnuté. Existencia tohto opravného prostriedku v žiadnom prípade nebráni vnútroštátnym súdom neuplatniť zákony, ktoré sú v rozpore s právom Únie, a priznať náhradu škody v rámci príslušnej žaloby alebo podaním individualizovanej žaloby o zodpovednosť. Doplňujúci charakter tohto opravného prostriedku potvrdzuje odsek 3 tohto článku, ktorý uvedený opravný prostriedok uvádza príslovkou „tiež“.
53
Komisia tvrdí, že prípadná existencia iných opravných prostriedkov, ktoré sú v súlade so zásadami efektivity a ekvivalencie, nezaručuje, že režim uplatniteľný na zodpovednosť štátu ako zákonodarcu je v súlade s týmito zásadami. Hoci sporné ustanovenia treba analyzovať v ich kontexte, cieľom tejto analýzy je určiť, či tieto ustanovenia, a nie všetky opravné prostriedky existujúce vo vnútroštátnom právnom poriadku, môžu zaručiť, že existujú primerané a účinné nástroje na zabezpečenie dodržiavania práv priznaných právnym poriadkom Únie v prípade, že zákonodarca poruší právo Únie. Z dôvodu uvedených ustanovení by však všetky španielske súdy, bez ohľadu na inštanciu, na ktorej rozhodujú, boli povinné zamietnuť návrhy na vznik mimozmluvnej zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, ktoré nie sú podložené skorším rozsudkom Súdneho dvora, alebo podať na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania predtým, ako bude možné vyhovieť týmto návrhom, a to aj v prípade, že takúto povinnosť nemajú podľa článku 267 ZFEÚ.
54
Rôzne konania uvádzané Španielskym kráľovstvom majú odlišný predmet konania, ktorého cieľom je založiť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu z dôvodu porušenia práva Únie, ktoré je v prejednávanej veci ako jediné sporné. Nie sú teda relevantné na účely prejednávanej veci.
55
Pokiaľ ide konkrétne o zásadu efektivity, nepriamy spôsob získania náhrady prostredníctvom zodpovednosti správneho orgánu môže mať účinok len vtedy, ak Súdny dvor už konštatoval, že norma s právnou silou predmetného zákona je v rozpore s právom Únie. V tejto súvislosti Komisia tvrdí, že v španielskom právnom poriadku súdny orgán poverený žalobami proti správnym aktom nemá právomoc rozhodnúť o otázke, či sú právne ustanovenia v rozpore s právom Únie. V dôsledku toho, ak je správny akt, ktorý porušuje právo Únie, v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou, tento súd nemôže v súlade s článkom 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 dospieť k záveru o náhrade škody spôsobenej týmto porušením bez toho, aby položil prejudiciálnu otázku, čo by bolo v rozpore so zásadou efektivity.
56
Článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 nemožno považovať za zostatkové ustanovenie, pretože upravuje špecificky náhradu škôd spôsobených normou s právnou silou zákona, ktorá sa ukáže byť v rozpore s právom Únie. V každom prípade, ak sa členský štát rozhodne oddeliť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu, od všeobecného režimu zodpovednosti štátu tým, že ho podriadi osobitným ustanoveniam, tieto ustanovenia musia rešpektovať zásady efektivity a ekvivalencie.
57
Pokiaľ ide o podmienky upravujúce mimozmluvnú zodpovednosť Únie, tieto tiež nie sú v prejednávanej veci relevantné. Iba procesné požiadavky stanovené v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 sú kritizované na základe zásady efektivity, keďže hmotnoprávne podmienky uvedené v tomto ustanovení sú kritizované z hľadiska zásady ekvivalencie.
b)
Posúdenie Súdnym dvorom
58
Na úvod treba konštatovať, že aj za predpokladu, že by argumentácia Španielskeho kráľovstva uvedená v bodoch 37 až 52 tohto rozsudku bola dôvodná, mala by vplyv len na posúdenie výhrady založenej na porušení zásady efektivity. Výhrada, ktorú Komisia vyvodzuje z porušenia zásady ekvivalencie, sa totiž obmedzuje na porovnanie žaloby o zodpovednosť štátu ako zákonodarcu, ktorá je založená na porušení práva Únie, stanovenej v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, so žalobou o zodpovednosť štátu ako zákonodarcu, ktorá je založená na porušení Ústavy, upravenou v článku 32 ods. 4 tohto zákona. Na účely analýzy tejto druhej výhrady je teda v každom prípade irelevantné, že španielske právo okrem toho prípadne stanovuje iné právne prostriedky umožňujúce jednotlivcom získať náhradu škody, ktorá im bola spôsobená orgánmi verejnej moci v dôsledku porušenia práva Únie.
59
Pokiaľ ide po prvé o argumentáciu Španielskeho kráľovstva uvedenú v bodoch 38 až 45 tohto rozsudku, treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora týkajúcou sa zásady efektivity, každý prípad, v ktorom je nastolená otázka, či vnútroštátne procesné ustanovenie prakticky znemožňuje alebo nadmerne sťažuje výkon práv priznaných jednotlivcom právnym poriadkom Únie, sa musí skúmať s prihliadnutím na postavenie tohto ustanovenia v celom konaní, ako aj na priebeh a osobitosti tohto konania na rôznych vnútroštátnych súdoch, prípadne s prihliadnutím na základné zásady vnútroštátneho súdneho systému, akými sú zásada právnej istoty a zásada riadneho priebehu konania (rozsudky zo 6. októbra 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, body 36 a 37, ako aj citovaná judikatúra, a zo 6. októbra 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, bod 63, ako aj citovaná judikatúra).
60
Z toho však nevyplýva, že v každom prípade, v ktorom sa Komisia domnieva, že vnútroštátne procesné ustanovenie uplatniteľné na opravný prostriedok stanovený členským štátom porušuje zásadu efektivity, je táto inštitúcia povinná na účely preukázania dôvodnosti svojho stanoviska systematicky preskúmať všetky právne prostriedky existujúce v právnom systéme tohto členského štátu. Podľa znenia tejto judikatúry si totiž posúdenie dodržiavania zásady efektivity nevyžaduje analýzu všetkých právnych prostriedkov existujúcich v členskom štáte, ale kontextuálnu analýzu ustanovenia, o ktorom sa tvrdí, že porušuje túto zásadu, čo môže zahŕňať, ako to tiež uviedol generálny advokát v bode 40 svojich návrhov, analýzu iných procesných ustanovení, ktoré sú uplatniteľné v rámci tohto posledného uvedeného opravného prostriedku, ktorého účinnosť je spochybnená, alebo opravných prostriedkov, ktoré majú rovnaký účel ako tento opravný prostriedok.
61
V prejednávanej veci sa výhrada Komisie založená na porušení zásady efektivity týka len určitých procesných podmienok stanovených v ustanoveniach uvedených v bode 25 tohto rozsudku, uplatniteľných na žalobu o zodpovednosť štátu za porušenia práva Únie pripísateľné zákonodarcovi.
62
Z toho vyplýva, že argumentácia Španielskeho kráľovstva uvedená v bodoch 38 až 45 tohto rozsudku môže preukázať nedôvodnosť výhrady založenej na porušení zásady efektivity len vtedy, ak jedno alebo viaceré z konaní alebo právnych prostriedkov, na ktoré sa odvoláva tento členský štát, umožňujú jednotlivcom získať náhradu škody, ktorá im bola spôsobená zákonodarcom v dôsledku porušenia práva Únie.
63
V tejto súvislosti, pokiaľ ide v prvom rade o konania uvedené v bode 39 tohto rozsudku, treba konštatovať, že možnosť získať náhradu prípadnej škody v rámci správnej žaloby, ako je upravená v článku 31 ods. 2 a článku 71 ods. 1 písm. d) zákona č. 29/1998, sa svojou povahou odlišuje od režimu zodpovednosti štátu ako zákonodarcu.
64
Je pravda, že čo sa týka situácie, v ktorej na jednej strane škoda vyplýva z aktu alebo opomenutia zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, a na druhej strane existuje napadnuteľný správny akt, Španielske kráľovstvo vo svojich vyjadreniach a na pojednávaní odkázalo najmä na rozsudok Tribunal Supremo (Najvyšší súd) uvedený v bode 40 tohto rozsudku na podporu svojho stanoviska, podľa ktorého tento súd uznáva právomoc správnych súdov posúdiť súlad právnej normy so silou zákona, s právom Únie, vyhlásiť, že sa v konkrétnom prípade neuplatňuje z dôvodu takejto absencie súladu, a v dôsledku toho povoliť podanie správnej žaloby proti správnemu aktu, ktorým sa táto právna norma uplatňuje, ako aj prípadne povoliť v rámci takéhoto konania obnovenie právneho postavenia žalobcu, v tomto prípade vrátením neoprávnene vyplatených súm.
65
Nemožno teda vylúčiť, že opravný prostriedok v konaní vo veci správneho súdnictva stanovený v článku 31 ods. 2 zákona č. 29/1998 ponúka jednotlivcovi poškodenému aktom alebo opomenutím zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, možnosť v určitých prípadoch obnoviť svoje práva, ktoré mu priznáva právo Únie.
66
Treba však uviesť, že z informácií predložených Súdnemu dvoru nevyplýva, že by to tak bolo v prípade všetkých okolností, za ktorých by jednotlivec utrpel škodu v dôsledku aktu zákonodarcu, najmä ak ustanovenie práva Únie, ktorého porušenie sa uvádza, nemôže z dôvodu neexistencie jeho priameho účinku viesť k neuplatniteľnosti právnej normy s povahou napadnutého zákona (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júna 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 68) alebo ak škoda vyplýva z opomenutia zákonodarcu konať.
67
Hoci je v tejto súvislosti pravda, že Španielske kráľovstvo na pojednávaní tvrdilo, že španielske právo nerozlišuje podľa toho, či predmetné ustanovenie práva Únie má alebo nemá priamy účinok, a že Súdny dvor pripúšťa, že len na základe vnútroštátneho práva môže vnútroštátny súd neuplatniť akékoľvek ustanovenie vnútroštátneho práva odporujúce ustanoveniu práva Únie, ktoré nemá takýto účinok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 33), nič to nemení na tom, že v prípade neexistencie napadnuteľného správneho aktu nemôžu jednotlivci podať tento opravný prostriedok v tom zmysle, že nemôžu použiť uvedený prostriedok na získanie náhrady škody, ktorá síce má pôvod v konaní alebo opomenutí vnútroštátneho zákonodarcu, ale neprejavila sa v podobe správneho aktu, alebo ak žiadosť o uznanie nemôže viesť k prijatiu takéhoto správneho aktu na základe článku 31 ods. 2 zákona č. 29/1998.
68
Pokiaľ ide napokon o argumentáciu uvedenú v bode 51 tohto rozsudku, Španielske kráľovstvo na jednej strane uviedlo, že v rámci konania upraveného v článku 31 ods. 2 zákona č. 29/1998 bolo „takmer vždy“ možné formulovať návrhy na náhradu škody vyplývajúcej z porušenia práva Únie zákonodarcom, čím implicitne pripúšťa, že v každom prípade to tak nie je. Na druhej strane skutočnosť, že jednotlivec môže iniciovať prijatie správneho aktu tým, že podá žiadosť o náhradu škody na správnom orgáne, neumožňuje vyvodiť zodpovednosť zákonodarcu vo všetkých situáciách, na ktoré sa vzťahuje judikatúra citovaná v bodoch 30 a 31 tohto rozsudku, keďže samotné Španielske kráľovstvo vo svojich písomnostiach odkázalo na rozsudok Tribunal Supremo (Najvyšší súd) z 18. novembra 2020 (žaloba 404/2019, rozsudok 1534/2020, ES:TS:2020:3936), z ktorého vyplýva, že norma, ktorá porušila právo Únie, musí zakladať konkrétnu správnu činnosť, ktorá spôsobila škodu, o ktorej náhradu sa žiada.
69
Zo všetkých dôvodov uvedených v bodoch 64 až 68 tohto rozsudku existencia opravného prostriedku v konaní vo veci správneho súdnictva uvedeného v článku 31 ods. 2 zákona č. 29/1998 nestačí na zamietnutie prvej výhrady Komisie.
70
Rovnako ani opravný prostriedok stanovený v článku 32 ods. 2 zákona č. 29/1998, ktorý sa týka len prípadov faktického postupu správnych orgánov, ani postup vrátenia nesprávne uhradenej sumy upravený v článku 221 a nasl. všeobecného daňového zákona, ktorého cieľom je len umožniť jednotlivcovi vymáhať od dotknutého orgánu verejnej moci peňažné sumy, ktoré tento orgán podľa domnienky neoprávnene vybral, nemôžu v tomto ohľade postačovať, najmä z dôvodu ich pôsobnosti obmedzenej na veľmi špecifické oblasti, ktoré nepokrývajú všetky situácie, v ktorých môže vzniknúť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu založená na porušení práva Únie a viesť k náhrade škody.
71
Pokiaľ ide o postup preskúmania správnych aktov ex offo stanovený v článku 106 ods. 4 zákona č. 39/2015, toto konanie umožňuje správnemu orgánu, ktorý vyhlási akt alebo ustanovenie za neplatné, v tom istom rozhodnutí stanoviť náhradu škody, ktorá sa má priznať dotknutým osobám. Zo znenia tohto ustanovenia však vyplýva, že táto možnosť je ponúkaná, len pokiaľ ide o škody spôsobené orgánmi verejnej správy, a nič nenasvedčuje tomu, že by jednotlivcovi umožnila získať náhradu škody, ktorá mu bola spôsobená konaním alebo opomenutím zákonodarcu konať, ktoré je v rozpore s právom Únie.
72
Pokiaľ ide ďalej o procesný prostriedok umožňujúci rozšírenie účinkov rozsudku stanovený v článku 110 ods. 1 zákona č. 29/1998, ten umožňuje, aby sa účinky právoplatného rozsudku, ktorým sa priznala individualizovaná právna situácia v prospech určitej osoby, za podmienok stanovených týmto ustanovením, rozšírili aj na iné osoby, ktoré sa nachádzajú v rovnakej právnej situácii. Využitie tejto možnosti však predpokladá, že táto právna situácia bola vopred preukázaná. V dôsledku toho, aj keby sa pripustilo, že umožňuje rozšíriť uznanie zodpovednosti vnútroštátneho zákonodarcu za porušenie práva Únie, ktoré mu možno pripísať, na dotknuté osoby nachádzajúce sa v rovnakej právnej situácii ako osoby, ktoré mali prospech z rozsudku, ktorým bola voči nim priznaná táto zodpovednosť, uplatnenie tohto konania o rozšírení si vyžaduje, aby táto zodpovednosť bola predtým preukázaná v rámci predchádzajúcej žaloby. Nemôže teda napraviť nedostatky, ktoré uvádza Komisia v rámci svojej prvej výhrady.
73
To isté platí pre možnosť rozšírenia účinkov rozsudku podľa článku 37 ods. 3 a článku 111 zákona č. 29/1998, ktorý sa v podstate uplatňuje len na veci, v ktorých bolo konanie prerušené až do právoplatného rozhodnutia v spojenej veci, ktorá bola prejednaná prednostne.
74
Napokon, pokiaľ ide o opravný prostriedok umožňujúci vyvodiť zodpovednosť štátu, treba poznamenať, že ako uvádza Španielske kráľovstvo, článok 32 zákona č. 40/2015 stanovuje rôzne prípady, v ktorých môže vzniknúť táto zodpovednosť. Len odseky 3 až 6 tohto článku sa však špecificky týkajú zodpovednosti štátu ako zákonodarcu.
75
Odsek 1 uvedeného článku tak stanovuje možnosť, aby boli jednotlivci odškodnení príslušnými orgánmi verejnej správy za akýkoľvek zásah do ich majetku alebo ich práv, pokiaľ je tento zásah dôsledkom obvyklého alebo neobvyklého fungovania služieb vo verejnom záujme, ibaže ide o prípad vyššej moci alebo škody, ktoré je jednotlivec podľa zákona legálne povinný znášať, pričom toto ustanovenie spresňuje, že zrušenie správnych aktov alebo ustanovení na základe rozhodnutia vydaného v správnom konaní alebo v konaní vo veciach správneho súdnictva nezakladá samo osebe právo na náhradu škody.
76
Hoci teda tento opravný prostriedok možno považovať za riadny prostriedok nápravy na založenie zodpovednosti štátu, jeho dostupnosť predpokladá „fungovanie… služieb vo verejnom záujme“, čo je pojem, ktorý sa netýka zákonodarcu. Uvedený opravný prostriedok teda nepokrýva náhradu škody spôsobenej priamo konaním alebo opomenutím vnútroštátneho zákonodarcu z dôvodu porušenia práva Únie, pokiaľ túto škodu nemožno pripísať činnosti v oblasti služieb vo verejnom záujme.
77
Navyše, ako uviedol aj generálny advokát v bode 57 svojich návrhov, osobitné ustanovenia týkajúce sa vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu stanovené v článku 32 ods. 3 až 6 zákona č. 40/2015, by boli zbytočné, ak by opravný prostriedok stanovený v článku 32 ods. 1 tohto zákona už umožňoval založiť zodpovednosť štátu za škody spôsobené vnútroštátnym zákonodarcom.
78
Pokiaľ ide o odsek 3 prvý pododsek článku 32 uvedeného zákona, v súvislosti s ktorým Španielske kráľovstvo na pojednávaní zdôraznilo, že predstavuje všeobecný opravný prostriedok na založenie zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, a to aj za porušenia práva Únie, ktoré mu možno pripísať, treba uviesť, že ako uviedol tento členský štát, druhý pododsek tohto odseku 3 spresňuje, že zodpovednosť štátu ako zákonodarcu môže vzniknúť „aj“ v prípade, že sú splnené podmienky uvedené v odseku 4 alebo odseku 5 tohto článku. Z toho treba vyvodiť, že ako tvrdí tento členský štát, opravné prostriedky stanovené v týchto dvoch posledných uvedených odsekoch predstavujú dodatočné alebo doplňujúce opravné prostriedky, ktoré umožňujú vznik zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, najmä v prípade porušenia práva Únie, ktoré dopĺňajú všeobecný opravný prostriedok stanovený v prvom pododseku odseku 3 uvedeného článku.
79
Tento prvý pododsek však podriaďuje možnosť získať náhradu škody na základe tohto ustanovenia podmienke, že legislatívny akt, ktorý spôsobil škodu, to stanovuje a že sú splnené podmienky, ktoré tento akt spresňuje. Okrem toho, že táto možnosť sa od začiatku zdá nereálna, ak škoda vyplýva z nečinnosti zákonodarcu, samotná skutočnosť, že získanie náhrady škody podľa uvedeného pododseku je týmto spôsobom podmienené, postačuje na vylúčenie možnosti, aby sa žaloba stanovená v tom istom pododseku mohla považovať za opravný prostriedok, ktorý môže napraviť nedostatky vytýkané Komisiou, pokiaľ ide o účinnosť režimu zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenia práva Únie, ktoré mu možno pripísať.
80
Okolnosť, ktorú Španielske kráľovstvo uviedlo na pojednávaní, že prvý pododsek odseku 3 článku 32 zákona č. 40/2015 je predmetom pružného výkladu zo strany Tribunal Supremo (Najvyšší súd), ktorý ho flexibilne uplatňuje s cieľom zabezpečiť účinnú súdnu ochranu práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci, neumožňuje vyvrátiť konštatovanie uvedené v predchádzajúcom bode.
81
Treba totiž pripomenúť, že hoci sa pôsobnosť vnútroštátnych zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení má posudzovať s ohľadom na ich výklad vnútroštátnymi súdmi (rozsudky z 8. júna 1994, Komisia/Spojené kráľovstvo, C‑382/92, EU:C:1994:233, bod 36 a citovaná judikatúra, ako aj zo 16. septembra 2015, Komisia/Slovensko, C‑433/13, EU:C:2015:602, bod 81 a citovaná judikatúra), existencia judikatúry, aj keď pochádza od Najvyššieho súdu, nemôže vzhľadom na ťažiskovú povahu zásady zodpovednosti štátu za porušenia práva Únie, ktoré sú mu pripísateľné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2015, Ferreira da Silva e Brito a i., C‑160/14, EU:C:2015:565, bod 59), a vzhľadom na úvahy uvedené v bode 76 tohto rozsudku, postačovať na to, aby bolo s požadovanou jasnosťou a presnosťou zaručené, aby článok 32 ods. 3 prvý pododsek zákona č. 40/2015 ponúkal opravný prostriedok umožňujúci bez ďalšieho zamietnuť výhrady, ktoré Komisia formuluje v rámci svojej prvej výhrady.
82
V dôsledku toho, keďže žiadne z konaní alebo opravných prostriedkov, na ktoré sa odvoláva Španielske kráľovstvo v bodoch 38 až 45 tohto rozsudku, v skutočnosti neumožňuje jednotlivcom vyvodiť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu s cieľom získať náhradu škody, ktorá im bola spôsobená porušeniami práva Únie, ktoré možno pripísať tomuto štátu, Komisii nemožno vytýkať, že sa vo svojej analýze zamerala na odsek 5 článku 32 zákona č. 40/2015 v spojení s odsekmi 3, 4 a 6 tohto článku, ako aj na článok 34 ods. 1 druhý pododsek zákona č. 40/2015 a článok 67 ods. 1 tretí pododsek zákona č. 39/2015, keďže tieto ustanovenia sú jedinými vnútroštátnymi ustanoveniami, ktoré výslovne stanovujú možnosť založiť túto zodpovednosť.
83
Pokiaľ ide v druhom rade o nezohľadnenie režimu mimozmluvnej zodpovednosti Únie Komisiou, z judikatúry pripomenutej v bode 59 tohto rozsudku vyplýva, že posúdenie súladu procesného ustanovenia so zásadou efektivity predpokladá vykonanie tohto posúdenia nie vo vzťahu k ustanoveniam, ktoré by boli stanovené v iných právnych systémoch, ale vzhľadom na postavenie posudzovaného ustanovenia v celom konaní, jeho priebeh a jeho osobitosti pred jednotlivými vnútroštátnymi súdnymi inštanciami dotknutého členského štátu. Výhrady uvedené Španielskym kráľovstvom proti účinnosti režimu mimozmluvnej zodpovednosti Únie preto v žiadnom prípade nemôžu viesť k tomu, aby prvá výhrada Komisie bola bez ďalšieho zamietnutá.
84
V treťom rade miera voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty, pokiaľ ide o stanovenie ich režimu zodpovednosti za škody spôsobené jednotlivcom porušením práva Únie, ktoré im možno pripísať, ich nezbavuje pri výkone tejto voľnej úvahy povinností, ktoré im vyplývajú z práva Únie (pozri analogicky rozsudok z 18. mája 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 111, ako aj citovanú judikatúru). V dôsledku toho sú v rámci výkonu tejto činnosti najmä povinné dodržiavať zásadu efektivity.
85
Po štvrté, pokiaľ ide o argumentáciu uvedenú v bodoch 48 až 51 tohto rozsudku, treba konštatovať, že cieľom Komisie nie je spochybniť samotný spôsob, akým je režim zodpovednosti štátu štruktúrovaný v španielskom právnom poriadku. Predmetom tejto žaloby je totiž len určiť, či režim zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, tak ako ho upravujú sporné ustanovenia, umožňuje jednotlivcom dosiahnuť v súlade so zásadami efektivity a ekvivalencie náhradu škody, ktorá im bola spôsobená vnútroštátnym zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie.
86
Keďže na jednej strane žiadne z konaní alebo právnych prostriedkov, na ktoré sa odvoláva Španielske kráľovstvo a ktoré sú uvedené v bodoch 38 až 45 tohto rozsudku, neumožňuje hneď na úvod stanoviť, že ide o takýto prípad, a na druhej strane, keďže všeobecné ustanovenie, ktoré by podľa tvrdení tohto členského štátu na pojednávaní malo byť relevantné v tejto súvislosti, a to článok 32 ods. 3 prvý pododsek zákona č. 40/2015, neposkytuje, ako už bolo konštatované v bodoch 79 až 81 tohto rozsudku, účinnú možnosť založiť, vo všetkých situáciách, v ktorých porušenie práva Únie musí byť predmetom náhrady škody za uplatnenia judikatúry uvedenej v bodoch 30 a 31 tohto rozsudku, zodpovednosť štátu ako zákonodarcu, je potrebné, aby jediný opravný prostriedok stanovený na tento účel pre prípady porušenia práva Únie, a to opravný prostriedok stanovený v článku 32 ods. 5 tohto zákona, bol štruktúrovaný takým spôsobom, ktorý v praxi nebude znemožňovať alebo nadmerne sťažovať získanie náhrady škody.
87
Napokon na jednej strane, keďže zo všetkého, čo bolo uvedené vyššie, vyplýva, že Komisii nemožno vytýkať, že sa v tejto žalobe zamerala len na ustanovenia španielskeho práva týkajúce sa vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenie práva Únie, ktoré mu možno pripísať, nemožno konštatovať, že analýza Komisie viedla k nezákonnému preneseniu dôkazného bremena.
88
Na druhej strane vzhľadom na všetky tieto úvahy okolnosť, že režim zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, tak ako ho upravujú sporné ustanovenia, predstavuje „mechanizmus dotvorenia španielskeho právneho systému“, tiež nemá za následok, že žaloba Komisie v rozsahu, v akom smeruje k spochybneniu účinnosti samotného tohto režimu zodpovednosti, by sa mala bez ďalšieho zamietnuť ako nedôvodná.
89
Zo všetkého, čo už bolo uvedené vyššie, vyplýva, že je potrebné zamietnuť hlavnú argumentáciu Španielskeho kráľovstva a pokračovať v skúmaní tejto žaloby analýzou výhrad, ktorých sa dovoláva Komisia.
3.
O prvej výhrade založenej na porušení zásady efektivity
a)
O ustanoveniach článku 32 zákona č. 40/2015
90
Komisia tvrdí, že tri kumulatívne podmienky, ktorým článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 podriaďuje náhradu škody spôsobenej jednotlivcom zo strany španielskeho zákonodarcu z dôvodu porušenia práva Únie, posudzované samostatne alebo spoločne, v praxi znemožňujú alebo nadmerne sťažujú získanie náhrady škody.
1) O prvej časti týkajúcej sa podmienky existencie vyhlásenia Súdneho dvora o nezlučiteľnosti uplatnenej normy s právom Únie
i) Argumentácia účastníkov konania
91
Komisia na úvod poznamenáva, že skutočnosť, že náhrada škody spôsobenej štátom ako zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie je podmienená existenciou rozhodnutia Súdneho dvora, ktorým sa konštatuje nesúlad uplatňovanej normy, ktorá má povahu zákona, s právom Únie, vyplýva z článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, v rozsahu, v akom toto ustanovenie stanovuje, že škoda musí vyplývať „z uplatnenia normy, o ktorej sa vyhlásilo, že je v rozpore s právom Únie“, v spojení s odsekom 6 tohto článku a článkom 67 ods. 1 tretím pododsekom zákona č. 39/2015, ktoré odkazujú na uverejnenie rozhodnutia o vyhlásení porušenia práva Únie v Úradnom vestníku Európskej únie.
92
V tejto súvislosti Komisia po prvé tvrdí, že iba rozhodnutia Súdneho dvora vydané v rámci žalôb o nesplnenie povinnosti zahŕňajú vyhlásenie nezlučiteľnosti vnútroštátneho práva s právom Únie. Navyše aj za predpokladu, že by každé rozhodnutie Súdneho dvora bolo dostatočné na splnenie podmienky, o ktorú ide v rámci tejto prvej časti, z ustálenej judikatúry vyplýva, že na konštatovanie existencie dostatočne závažného porušenia práva Únie nie je nevyhnutné, aby Súdny dvor vydal rozhodnutie, a že je v rozpore so zásadou efektivity, aby náhrada škody spôsobenej porušením práva Únie, ktoré možno pripísať členskému štátu, bola podmienená predchádzajúcim rozhodnutím Súdneho dvora.
93
Po druhé súdy príslušné na rozhodovanie o žalobe o zodpovednosti štátu vrátane zodpovednosti z dôvodu činnosti zákonodarcu by mali mať právomoc samy rozhodovať na účely danej veci o všetkých podmienkach vzniku zodpovednosti štátu vrátane podmienky týkajúcej sa porušenia práva Únie bez toho, aby sa museli opierať o predchádzajúci rozsudok Súdneho dvora, a bez toho, aby museli nevyhnutne podať Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania alebo čakať na rozhodnutie Súdneho dvora v konaní o určenie nesplnenia povinnosti. To neznamená, že každý súd musí mať možnosť zrušiť vnútroštátnu normu s účinkom erga omnes.
94
Po tretie Komisia uvádza, že Španielske kráľovstvo pripúšťa, že tento opravný prostriedok možno uplatniť len vtedy, ak existuje predchádzajúce rozhodnutie Súdneho dvora, ale že to odôvodňuje skutočnosťou, že ak vnútroštátny súd zamietol žalobu podanú proti správnemu aktu, ktorý spôsobil škodu, rozhodnutie Súdneho dvora s účinkom erga omnes je nevyhnutné na to, aby sa v následnej žalobe o náhradu škody mohol prekonať účinok právnej sily rozhodnutej veci rozhodnutia vydaného týmto súdom a aby sa zabezpečila právna istota. Z rozsudku z 30. septembra 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513), však vyplýva, že rozsudok, ktorým sa zamieta žaloba proti správnemu aktu, má na každom súde právnu silu rozhodnutej veci len vo vzťahu k platnosti správneho aktu, a nie k existencii alebo neexistencii práva na náhradu škody.
95
Španielske kráľovstvo tvrdí, že španielske právo v žiadnom prípade nepodmieňuje náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie existenciou predchádzajúceho rozhodnutia Súdneho dvora. Žaloba v správnom konaní, žaloba o vrátenie daňového preplatku alebo žaloba o založenie zodpovednosti štátu za akty orgánov verejnej správy vôbec nerozlišujú ani neobsahujú špecifikáciu v tomto zmysle.
96
Každý španielsky súd by mohol vyhlásiť normu s právnou silou zákona za nezlučiteľnú s právom Únie a mohol by v prípade, že konštatuje protiprávnosť aktu, konania alebo opomenutia vnútroštátneho zákonodarcu z dôvodu nezlučiteľnosti s právom Únie, vylúčiť jej uplatnenie a prípadne priznať náhradu škody potrebnú v dôsledku zrušenia aktu, konania alebo konštatovania protiprávnosti tohto opomenutia bez toho, aby bolo potrebné predchádzajúce rozhodnutie Súdneho dvora, ktorým sa táto nezlučiteľnosť konštatuje. Skutočnosť, že osobitný prípad súvisiaci s existenciou rozhodnutia Súdneho dvora vyhlasujúceho nezlučiteľnosť normy s právnou silou zákona s právom Únie je stanovený v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, nezbavuje španielskych sudcov takejto právomoci. Okrem toho, ak sa jednotlivec domnieva, že všetka škoda, ktorú utrpel, nebola nahradená napriek tomu, že dosiahol zrušenie protiprávneho aktu, môže požiadať správny orgán o náhradu škody v súlade s článkom 4a organického zákona č. 6/1985 a so zákonom č. 29/1998.
97
V článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 navyše španielske právo stanovuje, že aj v prípadoch, v ktorých bol zamietnutý návrh na zrušenie správneho aktu, ktorý sa tak stane konečným, možno neskôr túto konečnú povahu napraviť žalobou o náhradu škody. Na to, aby sa tak prekonala právna sila rozhodnutej veci rozhodnutia španielskeho súdu o zamietnutí, je však potrebný rozsudok Súdneho dvora a nevyplýva z toho žiadne nesplnenie zásady efektivity.
98
Komisia nezohľadňuje fungovanie režimu zodpovednosti štátu v Španielsku, ako aj právomoc preskúmania, ktorú vykonáva správny súd. Cieľom článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 je svojimi osobitnými požiadavkami len zabrániť tomu, aby jednotlivec mohol opätovne začať konanie o náhradu škody len z dôvodu, že iný jednotlivec na inom vnútroštátnom súde dosiahol priaznivý rozsudok. Iba rozsudok s účinkom erga omnes by mohol mať takýto účinok „revízie“ ostatných rozsudkov s výnimkou ohrozenia právnej istoty a v španielskom právnom poriadku iba niektoré súdy majú právomoc zrušiť ustanovenie všeobecnej povahy s účinkom erga omnes.
99
Požadovať zavedenie samostatného opravného prostriedku na mimozmluvnú zodpovednosť za škody spôsobené vnútroštátnym zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie, bez ohľadu na individuálne uplatnenie normy s právnou silou dotknutého zákona a bez ohľadu na dodržanie akejkoľvek lehoty na podanie takejto žaloby, ide nad rámec požiadaviek zásady efektivity a zbavuje právomoc členských štátov upraviť mimozmluvnú zodpovednosť štátu jej obsahu.
100
Komisia sa tiež dopustila pochybenia, pokiaľ ide o druh rozhodnutia uvedeného v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015. Pojem incumplimiento by sa nemal chápať v zmysle „nesplnenie povinnosti“, ale v zmysle „deliktu“ alebo „porušenia“. Toto ustanovenie sa teda neobmedzuje na odkaz na rozsudok Súdneho dvora vydaný v rámci konania začatého podľa článku 258 ZFEÚ.
ii) Posúdenie Súdnym dvorom
101
Článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 stanovuje, že ak škoda vyplýva z uplatnenia normy vyhlásenej za odporujúcu právu Únie, jednotlivec môže byť odškodnený, ak na akomkoľvek súde dosiahol právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorý spôsobil škodu, pod podmienkou, že jednotlivec sa dovolával porušenia práva Únie, ktoré bolo následne uznané, s výhradou, že sú splnené podmienky stanovené v písmenách a) až c) tohto ustanovenia. Okrem toho je medzi účastníkmi konania nesporné, že pojem „norma“ použitý v uvedenom ustanovení treba chápať tak, že sa rovnako ako odsek 4 článku 32 tohto zákona vzťahuje na „normu s právnou silou zákona“.
102
Článok 34 ods. 1 zákona č. 40/2015 vo svojom druhom pododseku spresňuje, že v prípadoch zodpovednosti, na ktoré odkazuje článok 32 ods. 5 tohto zákona, možno nahradiť škody, ktoré vznikli v období piatich rokov pred dátumom uverejnenia rozhodnutia vyhlasujúceho normu za odporujúcu právu Únie, pokiaľ nie je v tomto rozhodnutí uvedené inak, zatiaľ čo článok 67 ods. 1 tretí pododsek zákona č. 39/2015 stanovuje, že v tých istých prípadoch zodpovednosti sa právo žiadať o náhradu škody premlčuje jeden rok po uverejnení tohto rozhodnutia v úradnom vestníku.
103
Z toho vyplýva, že Komisia správne tvrdí, že sporné ustanovenia stanovujú ako podmienku, aby jednotlivec mohol byť odškodnený za ujmu, ktorá mu bola spôsobená porušením práva Únie pripísateľným vnútroštátnemu zákonodarcovi, že toto porušenie bolo predtým konštatované Súdnym dvorom.
104
Súdny dvor však už rozhodol, že podmienenie náhrady škody, ktorú členský štát spôsobil jednotlivcovi porušením práva Únie, zo strany tohto členského štátu, požiadavkou, aby Súdny dvor najprv konštatoval nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva Únie, ktoré možno pripísať tomuto členskému štátu, je v rozpore so zásadou efektivity tohto práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, bod 95). Rovnako Súdny dvor už rozhodol, že náhrada škody spôsobená porušením práva Únie členským štátom nepodlieha požiadavke, podľa ktorej existencia takého porušenia musí vyplývať z rozsudku Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní (rozsudok z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 38, a citovaná judikatúra).
105
Okrem toho z judikatúry pripomenutej v bode 30 tohto rozsudku vyplýva, že tieto zásady sú platné bez ohľadu na orgán členského štátu, ktorého konanie alebo opomenutie je dôvodom porušenia práva Únie.
106
V dôsledku toho je na účely posúdenia dôvodnosti tejto časti irelevantné určiť, či, ako to tvrdí Komisia, sporné ustanovenia vyžadujú, aby bolo vyhlásené rozhodnutie Súdneho dvora konštatujúce nesplnenie jednej z povinností Španielskym kráľovstvom, ktoré mu vyplývajú z práva Únie, alebo či, ako to tvrdí tento členský štát, treba tieto ustanovenia chápať tak, že odkazujú na každé rozhodnutie Súdneho dvora, z ktorého možno vyvodiť záver o nezlučiteľnosti aktu s právom Únie alebo o opomenutí španielskeho zákonodarcu. Z judikatúry pripomenutej v bode 104 tohto rozsudku totiž vyplýva, že náhrada škody spôsobenej členským štátom, vrátane vnútroštátneho zákonodarcu, z dôvodu porušenia práva Únie nemôže byť v žiadnom prípade, pokiaľ nie je porušená zásada efektivity, podmienená predchádzajúcim vydaním rozhodnutia Súdneho dvora konštatujúceho nesplnenie povinnosti dotknutým členským štátom podľa práva Únie, alebo rozhodnutia, z ktorého vyplýva nezlučiteľnosť aktu alebo opomenutia, ktoré spôsobilo škodu, s právom Únie.
107
Na tento účel je však potrebné posúdiť, či, ako tvrdí Španielske kráľovstvo, iné opravné prostriedky umožňujú založiť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu bez toho, aby sa v rámci nich vyžadovala existencia takéhoto predchádzajúceho rozhodnutia Súdneho dvora.
108
V prvom rade v bodoch 63 až 82 tohto rozsudku však už bolo konštatované, že žiadne z konaní alebo opravných prostriedkov, na ktoré sa Španielske kráľovstvo odvoláva v bodoch 95 a 96, alebo v bodoch 38 až 45 tohto rozsudku, nezaručuje, že jednotlivec môže vo všetkých situáciách, v ktorých porušenie práva Únie musí byť predmetom náhrady škody podľa judikatúry uvedenej v bodoch 30 a 31 tohto rozsudku, získať primeranú náhradu škody, ktorá mu bola spôsobená porušením práva Únie, ktoré možno pripísať vnútroštátnemu zákonodarcovi.
109
V rozsahu, v akom argumentácia uvedená v bodoch 97 až 99 tohto rozsudku v podstate zodpovedá argumentácii, ktorá už bola zamietnutá v jeho bodoch 85, 86 a 88, musí byť z tých istých dôvodov tiež zamietnutá.
110
Napokon v rozsahu, v akom Španielske kráľovstvo touto argumentáciou v podstate tvrdí, že Komisia sa touto žalobou snaží uložiť povinnosť zaviesť opravný prostriedok umožňujúci každej osobe založiť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu bez ohľadu na akékoľvek individuálne posúdenie alebo dodržanie lehoty na podanie takejto žaloby, treba konštatovať, že vychádza z nesprávneho predpokladu, pokiaľ ide o rozsah tejto žaloby, a preto ju treba zamietnuť.
111
Hoci sa totiž Komisia touto žalobou snaží zabezpečiť, aby jednotlivec poškodený porušením práva Únie, ktoré možno pripísať španielskemu zákonodarcovi, mohol získať náhradu škody, a to aj v prípade neexistencie napadnuteľného správneho aktu, táto inštitúcia nijako nespochybňuje podmienku stanovenú v článku 32 ods. 2 zákona č. 40/2015, podľa ktorej škoda, ktorej náhrada sa požaduje, musí byť individualizovaná vo vzťahu k osobe alebo skupine osôb, a ktorá sa na základe odseku 3 druhého pododseku tohto článku uplatňuje aj na žaloby uvedené v článku 32 ods. 5 tohto zákona.
112
Komisia nespochybňuje ani to, že podanie žaloby o zodpovednosť štátu ako zákonodarcu podlieha premlčacej lehote, keďže stanovenie primeraných lehôt na podanie žalôb pod hrozbou zániku práva je v zásade zlučiteľné so zásadou efektivity, a to aj vtedy, ak by uplynutie týchto lehôt zo svojej podstaty viedlo k úplnému alebo čiastočnému zamietnutiu podanej žaloby (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2019, Flausch a i., C‑280/18, EU:C:2019:928, bod 54, ako aj citovanú judikatúru).
113
Vzhľadom na tieto skutočnosti treba prvej časti prvej výhrady vyhovieť.
2) O druhej časti týkajúcej sa podmienky, podľa ktorej poškodený jednotlivec musí pred akýmkoľvek súdom dosiahnuť právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorým bola spôsobená škoda
i) Argumentácia účastníkov konania
114
Komisia tvrdí, že hoci právo Únie nebráni uplatneniu vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá stanovuje, že jednotlivec nemôže získať náhradu škody, ktorej vzniku úmyselne alebo z nedbanlivosti opomenul zabrániť prostredníctvom použitia opravného prostriedku, platí to len pod podmienkou, že použitie tohto opravného prostriedku nie je zdrojom neprimeraných ťažkostí a môže sa od poškodenej osoby primerane požadovať. Vzhľadom na to, že táto požiadavka je uložená v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 absolútne a bezpodmienečne, je v rozpore so zásadou efektivity.
115
Ani skutočnosť, že žaloba o zodpovednosť štátu ako zákonodarcu je mechanizmom, ktorý dopĺňa všeobecný systém zodpovednosti štátu, ani skutočnosť, že je nevyhnutné chrániť právnu istotu, ani skutočnosť, že v Španielsku existujú iné procesné prostriedky na uplatnenie práv priznaných právnym poriadkom Únie, neumožňuje napraviť toto porušenie zásady efektivity.
116
Okrem toho sa správne orgány často obmedzujú na prijímanie právnych aktov uplatňujúcich zákonné ustanovenia bez toho, aby disponovali akoukoľvek mierou voľnej úvahy, a vnútroštátni zákonodarcovia sa nachádzajú v osobitnom postavení vo vzťahu k právu Únie, pretože musia dodržiavať celé primárne právo a sekundárne právo Únie. Preto priame porušenia práva Únie vnútroštátnymi zákonodarcami nie sú ani neobvyklé, ani ťažko predstaviteľné.
117
Okrem toho je z hľadiska zásady efektivity irelevantné, že požadovaný konečný rozsudok mohol byť vyhlásený akýmkoľvek súdom, pretože práve samotná požiadavka takéhoto rozsudku je nezlučiteľná s touto zásadou, keďže nie je stanovená žiadna výnimka pre prípady, v ktorých by uplatnenie požadovaného opravného prostriedku spôsobilo poškodeným stranám neprimerané ťažkosti alebo by sa od nich nemohlo rozumne požadovať.
118
Španielske kráľovstvo v prvom rade tvrdí, že podmienka, o ktorú ide v rámci tejto druhej časti, sa ukladá z dôvodu doplnkovej povahy režimu zodpovednosti štátu ako zákonodarcu a potreby zosúladiť zásadu náhrady škody spôsobenej zákonodarcom so zásadou právnej istoty. Škoda by ťažko mohla byť spôsobená aktom zákonodarcu v prípade neexistencie akéhokoľvek vykonávacieho správneho aktu a na určenie existencie nároku na náhradu škody by v každom prípade bolo potrebné posúdiť prípad od prípadu protiprávnosť utrpenej škody, keďže vyhlásenie nezlučiteľnosti ustanovenia s právom Únie nevedie automaticky ku vzniku práva na náhradu škody.
119
Ak sa výhrada zakladá na nezlučiteľnosti zákona s právom Únie, jednotlivec teda musí podložiť dôvody, pre ktoré mu tento zákon spôsobuje individualizovanú škodu, a preukázať, že dôvodom je „uplatnenie zákona“. V prípade absencie základu odôvodňujúceho existenciu „skutočnosti, ktorá zakladá nárok na náhradu škody“, nie je možné podať žalobu o náhradu škody súdnou cestou. Jednotlivci nemôžu tvrdiť, že zákony s rozsiahlymi časovými účinkami, ktoré sa ukážu ako nezlučiteľné s právom Únie, zakladajú právo na časovo neobmedzené odškodnenie.
120
Hoci sa vyžaduje právoplatné rozhodnutie o zamietnutí predchádzajúcej žaloby, nie je potrebné, aby boli vyčerpané súdne opravné prostriedky, keďže právoplatné rozhodnutie môže byť podľa článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 získané „na akomkoľvek súde“.
121
Napokon a v každom prípade Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vykladá podmienku, ktorej sa týka táto časť výhrady, spôsobom priaznivým pre jednotlivcov, čo zaručuje dodržiavanie zásady efektivity.
ii) Posúdenie Súdnym dvorom
122
Článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 stanovuje, že ak škoda vyplýva z uplatnenia normy s právnou silou zákona, ktorá bola vyhlásená za odporujúcu právu Únie, jednotlivec môže byť odškodnený len pod podmienkou, že dosiahol na akomkoľvek súde právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu spôsobujúcemu škodu.
123
Pokiaľ ide o zodpovednosť členského štátu za porušenie práva Únie, Súdny dvor už uznal, že vnútroštátny súd môže overiť, či poškodená osoba vyvinula primerané úsilie na to, aby sa vyhla škode alebo obmedzila jej výšku, a či najmä v primeranom čase využila všetky právne prostriedky, ktoré mala k dispozícii. Podľa zásady, ktorá je spoločná právnym systémom členských štátov, musí poškodená osoba pod hrozbou toho, že sama bude musieť znášať škodu, vyvinúť primerané úsilie, aby obmedzila rozsah škody. Naopak, bolo by v rozpore so zásadou efektivity uložiť poškodeným osobám povinnosť systematicky využívať všetky právne prostriedky, ktoré sú im k dispozícii, aj keby im to spôsobilo nadmerné ťažkosti alebo by to od nich nebolo možné rozumne vyžadovať (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. marca 2009, Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, body 60 až 62 a citovanú judikatúru, ako aj zo 4. októbra 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, body 140 až 142 a citovanú judikatúru).
124
V dôsledku toho, hoci právo Únie nebráni použitiu vnútroštátnej právnej úpravy, podľa ktorej jednotlivcovi nemôže byť nahradená škoda, ktorej vzniku úmyselne alebo z nedbanlivosti nepredišiel využitím opravného prostriedku, je to tak len pod podmienkou, že použitie tohto opravného prostriedku nespôsobuje neprimerané ťažkosti alebo že ho možno od poškodeného primerane požadovať (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. marca 2009, Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, bod 69).
125
V prejednávanej veci, ako uviedol aj generálny advokát v bode 82 svojich návrhov, práve to stanovuje článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015. Dotknutý jednotlivec sa totiž tým, že včas napadne správny akt, ktorým vznikla škoda, v zásade môže vyhnúť vzniku škody alebo aspoň obmedziť jej rozsah.
126
Okrem toho toto ustanovenie neukladá povinnosť, aby jednotlivec vyčerpal všetky opravné prostriedky, ktoré mal k dispozícii, ale len to, aby bolo dosiahnuté právoplatné rozhodnutie o žalobe podanej proti tomuto správnemu aktu, a to na akomkoľvek súde, čo môže uľahčiť splnenie tejto podmienky.
127
Treba však konštatovať, že ako uvádza Komisia, ak škoda vznikla v dôsledku konania alebo opomenutia zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, bez toho, aby existoval správny akt, ktorý by jednotlivec mohol napadnúť, uvedené ustanovenie znemožňuje získať náhradu škody, keďže poškodený jednotlivec nemôže v takomto prípade podať na súd takú žalobu, aká sa vyžaduje. V tejto súvislosti vzhľadom na judikatúru pripomenutú v bode 124 tohto rozsudku je vylúčené, aby poškodený jednotlivec nachádzajúci sa v takejto situácii bol povinný prostredníctvom aktívneho konania vyvolať prijatie správneho aktu, ktorý by následne mohol napadnúť, keďže takýto akt nemožno v žiadnom prípade považovať za akt, ktorý spôsobil údajnú škodu.
128
V dôsledku toho je článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 v rozpore so zásadou efektivity v rozsahu, v akom nestanovuje výnimku pre prípady, v ktorých by uplatnenie opravného prostriedku, ktorý tento článok ukladá, spôsobovalo neprimerané ťažkosti alebo by ho nebolo možné od poškodeného primerane požadovať, čo by bol prípad, keď škoda vznikla v dôsledku konania alebo opomenutia zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, bez toho, aby existoval napadnuteľný správny akt.
129
V tejto súvislosti tvrdenie, podľa ktorého škoda môže len ťažko takto okamžite byť spôsobená konaním alebo opomenutím vnútroštátneho zákonodarcu, nemá vplyv na toto posúdenie. Na jednej strane okolnosť, že v prípade neexistencie výnimiek opísaných v predchádzajúcom bode by sa zásada efektivity porušila len zriedkavo, nemôže odôvodniť porušenie tejto zásady. Na druhej strane vzhľadom na osobitné povinnosti, ktoré prislúchajú vnútroštátnym zákonodarcom v oblasti prebratia práva Únie do vnútroštátneho práva, nie je v skutočnosti neobvyklé, že ich činnosť je bezprostrednou príčinou škody spôsobenej jednotlivcom.
130
Rovnako skutočnosť, že podanie predchádzajúcej žaloby smerujúcej k zamedzeniu alebo obmedzeniu škody nemožno pri uplatnení zásady efektivity požadovať v prípadoch, v ktorých je toto uplatnenie zdrojom neprimeraných ťažkostí alebo ho nemožno od poškodeného rozumne požadovať, neznamená, že jednotlivec, ktorý chce založiť zodpovednosť štátu ako zákonodarcu, je oslobodený od povinnosti preukázať v rámci žaloby s takým predmetom, že sú splnené podmienky potrebné na vznik tejto zodpovednosti v jeho konkrétnom prípade. Tvrdenia Španielskeho kráľovstva uvedené v bodoch 118 a 119 tohto rozsudku treba preto zamietnuť.
131
Pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vykladá spornú podmienku spôsobom priaznivým pre jednotlivcov, toto tvrdenie treba zamietnuť z podobných dôvodov, ako sú dôvody uvedené v bode 81 tohto rozsudku.
132
V dôsledku toho treba vyhovieť druhej časti prvej výhrady v rozsahu, v akom článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 podmieňuje náhradu škody spôsobenej jednotlivcom španielskym zákonodarcom podmienke, že poškodený jednotlivec dosiahol na akomkoľvek súde právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorý spôsobil škodu, bez stanovenia výnimky pre prípady, v ktorých škoda vyplýva priamo z aktu alebo opomenutia zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, bez toho, aby existoval napadnuteľný správny akt.
3) O tretej časti týkajúcej sa podmienky, podľa ktorej sa poškodený jednotlivec musí dovolávať porušenia práva Únie v rámci žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorý spôsobil škodu
i) Argumentácia účastníkov konania
133
Komisia tvrdí, že podmienka, podľa ktorej sa poškodený jednotlivec musí dovolávať porušenia práva Únie v rámci žaloby proti správnemu aktu, ktorý spôsobil škodu, zdá sa, obmedzuje právo na náhradu škody na prípady, v ktorých má porušené ustanovenie práva Únie priamy účinok, zatiaľ čo zodpovednosť štátu môže vzniknúť aj v prípade porušenia ustanovenia práva Únie, ktoré nemá takýto účinok.
134
Keďže však podľa Komisie v prípade, že porušené ustanovenie práva Únie nemá priamy účinok, jednotlivci nemôžu dosiahnuť ochranu svojich práv pred vnútroštátnymi súdmi prostredníctvom neuplatnenia vnútroštátneho práva a uplatnenia práva Únie, je zbytočné, pokiaľ ide o tento druh ustanovení, vyžadovať, aby sa poškodená strana dovolávala porušenia práva Únie v rámci predchádzajúceho súdneho konania. Táto podmienka preto nadmerne sťažuje získanie náhrady škody spôsobenej vnútroštátnym zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie.
135
Toto konštatovanie nemožno spochybniť skutočnosťou, že jednotlivci sa môžu dovolávať akéhokoľvek ustanovenia práva Únie v rámci konania o zrušenie správneho aktu, pričom vnútroštátne súdy sú povinné vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho opatrenia a priamo chrániť práva priznané právnym poriadkom Únie len v prípade ustanovení práva Únie, ktoré majú priamy účinok.
136
Španielske kráľovstvo opakuje, že táto podmienka sa ukladá z dôvodu doplnkovej povahy režimu zodpovednosti štátu ako zákonodarcu a potreby zosúladiť zásadu náhrady škody spôsobenej zákonodarcom so zásadou právnej istoty. Povinnosť odvolávať sa v rámci predchádzajúcej žaloby na porušenie práva Únie teda nie je neprimeraná, keďže každý žalobca je povinný vykonať svoje práva s náležitou starostlivosťou a článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 umožňuje opätovne začať konanie o náhradu škody v situáciách, ktoré sa stali právoplatnými.
137
Okrem toho španielske právo nijako neobmedzuje právo na náhradu škody na prípady, v ktorých má porušené ustanovenie práva Únie priamy účinok. Keďže táto hypotéza nemá žiadnu oporu v sporných ustanoveniach a dôkazné bremeno znáša Komisia, túto časť treba zamietnuť. V každom prípade na jednej strane povinnosť jednotlivca podať predchádzajúcu žalobu s dovolávaním sa porušenia práva Únie neznamená, že v rámci tejto žaloby sa možno odvolávať len na ustanovenie s priamym účinkom, keďže tvrdenia založené na nezlučiteľnosti španielskeho práva s právom Únie možno uviesť nezávisle od priameho účinku právnej normy Únie, na ktorú sa odvoláva. Na druhej strane Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vykladá túto povinnosť spôsobom priaznivým pre jednotlivcov.
ii) Posúdenie Súdnym dvorom
138
Článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 stanovuje medzi podmienkami, ktorým podlieha možnosť jednotlivca získať náhradu škody vyplývajúcej z porušenia práva Únie pripísateľného vnútroštátnemu zákonodarcovi, podmienku, podľa ktorej sa tento jednotlivec musí v rámci opravného prostriedku podaného proti správnemu aktu, ktorý spôsobil škodu, odvolávať na porušenie práva Únie, ktoré bolo následne uznané.
139
Na úvod treba spresniť, že vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 125 až 128 tohto rozsudku je potrebné analyzovať túto časť len v rozsahu, v akom podanie takéhoto opravného prostriedku môže byť právoplatne uložené poškodeným jednotlivcom.
140
Touto časťou sa Komisia obmedzuje na spochybnenie súladu všeobecnej povinnosti uloženej poškodenému jednotlivcovi, ktorá mu môže byť uložená s cieľom vyhnúť sa škode alebo obmedziť jej rozsah, odvolávať sa v rámci žaloby predchádzajúcej žalobe o náhradu škody porušenia práva Únie, so zásadou efektivity, keďže takéto odvolávanie sa je nevyhnutne odsúdené na neúspech, ak dotknuté ustanovenie práva Únie nemá priamy účinok, pretože dovolávanie sa takého ustanovenia nemôže za absencie takého účinku viesť k vyhnutiu sa alebo obmedzeniu jeho škody.
141
V tejto súvislosti hoci, ako to uvádza Komisia, vnútroštátny súd nie je povinný len na základe práva Únie neuplatňovať ustanovenie svojho vnútroštátneho práva odporujúce ustanoveniu práva Únie, ak toto posledné uvedené ustanovenie nemá priamy účinok (rozsudok z 24. júna 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 68), táto úvaha však nemá vplyv na možnosť tohto súdu neuplatniť na základe vnútroštátneho práva akékoľvek ustanovenie vnútroštátneho práva odporujúce ustanoveniu práva Únie, ktoré nemá takýto účinok (rozsudok z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 33).
142
Okrem toho záväzná povaha ustanovení práva Únie, aj tých, ktoré nemajú priamy účinok, ukladá vnútroštátnym súdom povinnosť konformného výkladu vnútroštátneho práva s týmito ustanoveniami (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. novembra 1990, Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, body 6 a 8, ako aj z 21. januára 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 30). Táto povinnosť je obmedzená všeobecnými zásadami práva, najmä zásadou právnej istoty a zákazom retroaktivity, a nemôže slúžiť ako základ pre výklad vnútroštátneho práva contra legem (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. júla 2006, Adeneler a i., C‑212/04, EU:C:2006:443, bod 110, ako aj z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 28).
143
Vzhľadom na tieto skutočnosti treba zamietnuť argumentáciu Komisie v rozsahu, v akom tvrdí, že v žalobe proti správnemu aktu, ktorým vznikla škoda, sa možno účelne dovolávať len ustanovení práva Únie s priamym účinkom, keďže nie je vylúčené, že, ako uviedlo Španielske kráľovstvo na pojednávaní, právomoci vnútroštátneho súdu sa nelíšia v závislosti od toho, či sporné ustanovenie práva Únie má alebo nemá priamy účinok, a že vnútroštátny súd má podľa vnútroštátneho práva širšie právomoci, než aké mu priznáva právo Únie. Okrem toho na ustanovenie práva Únie, ktoré nemá priamy účinok, sa podľa okolností možno odvolávať aj s cieľom dosiahnuť výklad vnútroštátneho práva, ktorý by bol v súlade s právom Únie.
144
V každom prípade je však potrebné zdôrazniť, že požiadavka, aby sa poškodený jednotlivec od štádia predchádzajúceho žalobe proti správnemu aktu, ktorý viedol ku vzniku škody a ktorého cieľom bolo jej predísť alebo ju obmedziť, dovolával porušenia práva Únie, ktoré bolo následne uznané, pod hrozbou nemožnosti získať náhradu utrpenej škody, môže predstavovať nadmernú procesnú komplikáciu, ktorá je v rozpore so zásadou efektivity. V takom štádiu totiž môže byť mimoriadne ťažké, ba dokonca nemožné predvídať, aké porušenie práva Únie bude nakoniec uznané Súdnym dvorom.
145
Za týchto podmienok treba tretiu časť prvej výhrady zamietnuť.
b)
O ustanoveniach článku 67 ods. 1 tretieho pododseku zákona č. 39/2015 a článku 34 ods. 1 druhého pododseku zákona č. 40/2015
1) Argumentácia účastníkov konania
146
Komisia tvrdí, že zásadu efektivity porušujú tiež jednak článok 67 ods. 1 tretí pododsek zákona č. 39/2015, podľa ktorého sa právo domáhať sa náhrady škody premlčí rok po uverejnení rozhodnutia, ktorým sa norma s právnou silou zákona vyhlasuje za normu odporujúcu právu Únie, v úradnom vestníku, a jednak článok 34 ods. 1 druhý pododsek zákona č. 40/2015, ktorý obmedzuje škodu, ktorá môže byť nahradená, na škodu, ktorá vznikla v priebehu piatich rokov pred dátumom tohto uverejnenia, pokiaľ v tomto rozhodnutí nie je stanovené inak.
147
Po prvé nie je prijateľné začatie plynutia premlčacej lehoty na podanie žaloby odo dňa, ktorý závisí od rozhodnutia Súdneho dvora, ktoré nie je nevyhnutné na to, aby vnútroštátny súd mohol nielen konštatovať, že došlo ku vzniku zodpovednosti štátu, ale aj zaviazať dotknutý členský štát na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie. To by malo za následok, že predchádzajúce rozhodnutie Súdneho dvora by sa stalo konštitutívnym prvkom zodpovednosti štátu ako zákonodarcu, čo by navyše potvrdzovalo znenie článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, čo je v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora.
148
Po druhé obmedzenie škôd, ktoré možno nahradiť, na škodu, ktorá vznikla počas piatich rokov predchádzajúcich uverejneniu rozhodnutia, ktorým bolo dotknuté ustanovenie vyhlásené za nezlučiteľné s právom Únie, porušuje zásadu efektivity z dvoch dôvodov. Na jednej strane takúto lehotu nemožno stanoviť odo dňa, ktorý závisí od rozhodnutia Súdneho dvora, ktoré nemožno požadovať. Na druhej strane takéto obmedzenie je v rozpore so zásadou úplnej náhrady škody, ktorá je vlastná zásade efektivity, keďže judikatúra Súdneho dvora vyžaduje plnú náhradu škody, vrátane priznania úrokov z omeškania.
149
Hoci právo Únie v zásade nebráni tomu, aby sa na pohľadávky voči štátu uplatňovala päťročná premlčacia lehota s výhradou, že sa uplatňuje na podobné nároky podľa vnútroštátneho práva, v prejednávanej veci je zrejmé, že vzhľadom na to, že systém vytvorený článkom 32 ods. 5 a 6 zákona č. 40/2015 vyžaduje dlhší súdny postup, je viac ako pravdepodobné, že viac ako päť rokov uplynie predtým, ako Súdny dvor vydá svoje rozhodnutie. Z dôvodu dĺžky konania stanoveného v článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 by zohľadnenie odkazu uvedeného v článku 34 ods. 1 druhom pododseku tohto zákona mohlo zabrániť úplnej náhrade utrpenej škody.
150
Pokiaľ ide o spresnenie, podľa ktorého časové obmedzenie nahraditeľnej škody je päť rokov, „ibaže sa… ustanovuje inak“ v rozhodnutí, ktorým sa norma s právnou silou zákona vyhlasuje za odporujúcu právu Únie, toto spresnenie nie je uvedené v článku 34 ods. 1 druhom pododseku zákona č. 40/2015, ale v článku 32 ods. 6 tohto zákona. Netýka sa teda možnosti poskytnutej vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje o návrhu na náhradu škody, ale len obsahu rozhodnutia Súdneho dvora.
151
Pokiaľ ide v prvom rade o začiatok plynutia premlčacej lehoty na podanie predmetnej žaloby, Španielske kráľovstvo odpovedá, že vzhľadom na to, že požiadavka predchádzajúceho rozsudku Súdneho dvora nie je v rozpore so zásadou efektivity, kritika formulovaná Komisiou v tejto súvislosti musí byť zamietnutá. V každom prípade každý španielsky súd môže vyhlásiť, že norma s právnou silou zákona je v rozpore s právom Únie, bez toho, aby Súdny dvor vyhlásil rozhodnutie v tomto zmysle.
152
Okrem toho na jednej strane, keďže škoda v prejednávanej veci vyplýva zo všeobecne záväzného právneho predpisu, táto lehota môže začať plynúť až od uverejnenia rozsudku, ktorým sa konštatuje nezákonnosť tohto právneho predpisu, pretože len toto uverejnenie umožňuje konštatovať túto nezákonnosť, a v dôsledku toho aj škodu. Uverejnenie v úradnom vestníku figuruje medzi najúčinnejšími prostriedkami na oznámenie právnej udalosti.
153
Okrem toho skutočnosť, že lehota začína plynúť odo dňa uverejnenia rozsudku, neznamená, že žalobu nemožno podať pred týmto dátumom prostredníctvom riadnych opravných prostriedkov, ako aj prostredníctvom všeobecného systému zodpovednosti orgánov verejnej moci uvedeného v článku 106 Ústavy a upraveného článkom 32 ods. 1 zákona č. 40/2015.
154
Pokiaľ ide v druhom rade o časové obmedzenie nahraditeľných škôd, Španielske kráľovstvo tvrdí, že z bodov 68 a 69 rozsudku z 21. decembra 2016, Gutiérrez Naranjo a i. (C‑154/15, C‑307/15 a C‑308/15, EU:C:2016:980), vyplýva, že napriek vyhláseniu nezlučiteľnosti s právom Únie je nevyhnutné rešpektovať právoplatné právne situácie. V tejto súvislosti znova zdôrazňuje, že odsek 5 článku 32 zákona č. 40/2015 uvádza rovnako ako odsek 4 tohto článku dodatočný prípad, v ktorom sa obnoví lehota, ktorá bude ukončená na základe bežných opravných prostriedkov, čo umožňuje získať náhradu škody v prípadoch, v ktorých je v zásade vylúčená akákoľvek náhrada škody. Tento odsek 5 teda stanovuje právnu normu v prospech jednotlivcov, ktorá umožňuje podať žalobu o náhradu škody, ktorej výsledok môže byť v rozpore s rozhodnutím, ktoré už nadobudlo právnu silu rozhodnutej veci.
155
V každom prípade jednotlivec môže získať úplnú náhradu svojej škody tým, že podá vhodné žaloby pred ich premlčaním, pričom Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti odkazuje na článok 34 ods. 1 prvý pododsek zákona č. 40/2015, ktorý sa uplatňuje na všeobecný prípad zodpovednosti orgánov verejnej moci uvedený v článku 32 ods. 1 tohto zákona.
156
Okrem toho judikatúra nestanovuje, že náhrada škody prináleží za všetky škody súvisiace s úkonmi, ktoré sú už premlčané. Bolo by neprimerané požadovať absolútnu nápravu právnych predpisov účinných už desaťročia. Úplná náhrada nie je absolútnou zásadou a treba zohľadniť potenciálne dôsledky pre štátnu pokladnicu.
157
Napokon, keďže v článku 34 ods. 1 druhom pododseku zákona č. 40/2015 sa uvádza, že sa uplatňuje, „ibaže sa v [rozhodnutí vyhlasujúcom normu za odporujúcu právu Únie] ustanovuje inak“, súd rozhodujúci o žalobe o náhradu škody by mohol upraviť nápravu podľa okolností a rozhodnúť, že neuplatní časové obmedzenie náhrady škody, ako sa stanovuje v tomto ustanovení.
2) Posúdenie Súdnym dvorom
158
Pokiaľ ide v prvom rade o časť argumentácie Komisie týkajúcu sa článku 67 ods. 1 tretieho pododseku zákona č. 39/2015, treba pripomenúť, že toto ustanovenie uvádza, že v prípadoch zodpovednosti, na ktoré odkazuje článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, sa právo domáhať sa náhrady škody premlčí rok po uverejnení rozhodnutia vyhlasujúceho normu s právnou silou zákona, za odporujúcu právu Únie, v úradnom vestníku. Okrem toho Komisia kritizuje článok 67 ods. 1 tretí pododsek zákona č. 39/2015 len v rozsahu, v akom toto ustanovenie stanovuje dátum, od ktorého začína plynúť premlčacia lehota na podanie žaloby o zodpovednosť štátu ako zákonodarcu za porušenia práva Únie, ktoré mu možno pripísať.
159
Keďže, ako bolo konštatované v bode 106 tohto rozsudku, náhrada škody spôsobenej jednotlivcovi zo strany vnútroštátneho zákonodarcu z dôvodu porušenia práva Únie nemôže byť bez toho, aby bola porušená zásada efektivity, podriadená podmienke, že existuje rozhodnutie Súdneho dvora konštatujúce nesplnenie povinnosti dotknutého členského štátu podľa práva Únie, alebo z ktorého vyplýva nezlučiteľnosť konania alebo opomenutia, ktoré spôsobilo škodu, s právom Únie, takéto rozhodnutie v úradnom vestníku nemôže bez porušenia tej istej zásady predstavovať jediný možný začiatok plynutia premlčacej lehoty na podanie žaloby o určenie zodpovednosti tohto zákonodarcu za porušenia práva Únie, ktoré mu možno pripísať.
160
V tejto súvislosti treba odmietnuť tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého môže poškodený jednotlivec získať úplnú náhradu svojej škody na základe bežných opravných prostriedkov, ako aj prostredníctvom všeobecného režimu zodpovednosti orgánov verejnej moci uvedeného v článku 32 ods. 1 zákona č. 40/2015. Na jednej strane, ako vyplýva z bodov 63 až 82 tohto rozsudku, žiadne z iných konaní alebo opravných prostriedkov uvádzaných Španielskym kráľovstvom nezaručuje, že zodpovednosť štátu za porušenie práva Únie pripísateľné vnútroštátnemu zákonodarcovi môže vzniknúť za každých okolností, za ktorých jednotlivec utrpí škodu v dôsledku takéhoto porušenia zákonodarcu. Na druhej strane existencia takéhoto rozhodnutia predstavuje podľa samotného znenia sporných ustanovení podmienku, ktorá musí byť nevyhnutne splnená ešte predtým, než môže byť takáto žaloba podaná.
161
V dôsledku toho treba konštatovať, že časť argumentácie Komisie týkajúca sa začiatku plynutia premlčacej lehoty stanovenej v článku 67 ods. 1 treťom pododseku zákona č. 39/2015 je dôvodná, keďže toto ustanovenie sa vzťahuje len na prípady, v ktorých existuje rozhodnutie Súdneho dvora vyhlasujúce nezlučiteľnosť uplatňovanej normy, ktorá má právnu silu zákona, s právom Únie.
162
V druhom rade, pokiaľ ide o časové obmedzenie nahraditeľnej škody, treba pripomenúť, že článok 34 ods. 1 druhý pododsek zákona č. 40/2015 stanovuje, že v prípade zodpovednosti, na ktorú odkazuje odsek 5 článku 32 tohto zákona, možno nahradiť škodu, ktorá vznikla počas piatich rokov pred dátumom uverejnenia rozhodnutia, ktorým sa dotknutá norma s právnou silou zákona vyhlasuje za odporujúcu právu Únie, pokiaľ v tomto rozhodnutí nie je stanovené inak.
163
Treba teda konštatovať, že toto ustanovenie má v prípadoch zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenia práva Únie, ktoré sú mu pripísateľné, za následok obmedzenie škôd, ktoré môžu byť nahradené, na škody, ktoré vznikli v období piatich rokov pred dátumom uverejnenia rozhodnutia Súdneho dvora, ktorým sa konštatuje, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti podľa práva Únie, alebo z ktorého vyplýva, že konanie alebo opomenutie zákonodarcu, ktoré spôsobilo škodu, je nezlučiteľné s právom Únie, v úradnom vestníku.
164
V tejto súvislosti, hoci za neexistencie ustanovení práva Únie v tejto oblasti prislúcha vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby určil rozsah náhrady škody, ako aj pravidlá týkajúce sa ohodnotenia škody spôsobenej porušením práva Únie, vnútroštátne právne úpravy, ktoré stanovujú kritériá umožňujúce určiť tento rozsah, ako aj uvedené pravidlá, musia dodržiavať zásadu efektivity (pozri v tomto zmysle rozsudky z 25. novembra 2010, Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, bod 93 a citovanú judikatúru, ako aj z 28. júla 2016, Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, bod 39). Súdny dvor opakovane rozhodol, že náhrada škody spôsobenej jednotlivcom porušením práva Únie musí byť primeraná vzniknutej škode (pozri rozsudky z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, bod 82, ako aj z 29. júla 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, bod 46) v tom zmysle, že musí umožňovať nahradiť v celom rozsahu skutočne utrpenú škodu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. augusta 1993, Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, bod 26, a z 15. apríla 2021, Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, bod 49).
165
V prejednávanej veci stačí konštatovať, že tým, že článok 34 ods. 1 druhý pododsek zákona č. 40/2015 stanovuje, že škoda spôsobená jednotlivcom zo strany zákonodarcu z dôvodu porušenia práva Únie môže byť nahradená len vtedy, ak k nej došlo počas piatich rokov predchádzajúcich dňu uverejnenia rozhodnutia Súdneho dvora, ktorým sa konštatuje, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie, alebo ktorým sa konštatuje, že akt alebo opomenutie zákonodarcu, ktoré spôsobilo túto škodu, je nezlučiteľné s právom Únie, Španielske kráľovstvo v každom prípade bráni poškodeným jednotlivcom získať primeranú náhradu nimi utrpenej škody.
166
Okrem toho, že náhrada škody spôsobenej zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie nemôže byť v žiadnom prípade podmienená existenciou takéhoto rozhodnutia, táto podmienka vzhľadom na dĺžku konania, na konci ktorého je takéto rozhodnutie vyhlásené, teda konanie o nesplnení povinnosti v zmysle článku 258 ZFEÚ alebo konanie o prejudiciálnej otázke v zmysle článku 267 ZFEÚ, má za následok, že získanie takejto náhrady škody sa v praxi znemožní alebo nadmerne sťaží. Navyše dĺžka konania sa zvyšuje uplatnením článku 32 ods. 5 zákona č. 40/2015, na ktorý odkazuje článok 34 ods. 1 tohto zákona a ktorý vyžaduje právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorým bola spôsobená škoda.
167
Uvedená podmienka je teda tiež v rozpore so zásadou efektivity. V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo nemôže z rovnakých dôvodov, ako sú dôvody už uvedené v bodoch 85, 86 a 88, ako aj v bodoch 63 až 82 tohto rozsudku, vyvodzovať účinný argument ani zo skutočnosti, že článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 predstavuje dodatočný opravný prostriedok, ani z iných konaní alebo opravných prostriedkov, na ktoré sa odvoláva.
168
Rovnako odkaz v článku 34 ods. 1 druhom pododseku zákona č. 40/2015 na skutočnosť, že „inak“ môže byť „ustanovené v tomto rozhodnutí“, nie je pre tento členský štát nijako nápomocný, keďže z tohto ustanovenia jednoznačne vyplýva, že výraz „rozhodnutie“ odkazuje, pokiaľ ide o škodu vyplývajúcu z porušenia práva Únie pripísateľného zákonodarcovi, na „rozhodnutie… ktorým sa vyhlásilo, že je norma v rozpore s právom Únie“, teda rozhodnutie Súdneho dvora.
169
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že časť argumentácie Komisie týkajúca sa časového obmedzenia nahraditeľnej škody, ktoré je stanovené v článku 34 ods. 1 druhom pododseku zákona č. 40/2015, je opodstatnená.
170
V dôsledku toho treba čiastočne vyhovieť prvej výhrade založenej na porušení zásady efektivity.
4.
O druhej výhrade založenej na porušení zásady ekvivalencie
a)
Argumentácia účastníkov konania
171
Svojou druhou výhradou Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo si tým, že v článku 32 ods. 5 písm. a) a b) zákona č. 40/2015 ako podmienku vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenie práva Únie stanovilo, že cieľom porušenej právnej normy musí byť priznanie práv jednotlivcom a že toto porušenie musí byť dostatočne závažné, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásady ekvivalencie.
172
Podľa tejto inštitúcie z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásada ekvivalencie je relevantná nielen pri posúdení procesných podmienok upravujúcich žaloby o zodpovednosť štátu za škodu, ktorú spôsobil porušením práva Únie, ale aj podstatných podmienok, ktorými sa riadi podanie týchto žalôb. V dôsledku toho skutočnosť, že článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 preberá tri podmienky, ktoré sú v súlade s judikatúrou Súdneho dvora dostatočné na vznik zodpovednosti členského štátu za škodu, ktorú spôsobil jednotlivcom v rozpore s právom Únie, nie je relevantná, keďže vnútroštátne právo môže uložiť tieto tri podmienky bez toho, aby došlo k porušeniu zásady ekvivalencie, len ak sa uplatňujú aj na podobné žiadosti o náhradu škody vnútroštátnej povahy.
173
V prejednávanej veci však dve podmienky uvedené v bode 171 tohto rozsudku nie sú stanovené v odseku 4 článku 32 zákona č. 40/2015, pokiaľ ide o vznik zodpovednosti štátu ako zákonodarcu v prípade porušenia Ústavy, hoci z rozsudku z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39), vyplýva, že žaloby o zodpovednosť štátu podané z dôvodu porušenia práva Únie normou s právnou silou zákona a žaloby podané na základe porušenia Ústavy normou s právnou silou zákona, ktoré konštatoval Tribunal Constitucional (Ústavný súd), sú vzhľadom na ich predmet a podstatné prvky podobné na účely uplatnenia zásady ekvivalencie.
174
Španielske kráľovstvo tvrdí, že druhá výhrada uvádzaná Komisiou nie je dôvodná, keďže predmetné dve žaloby nemožno považovať za podobné. Prípady protiústavnosti zákona by sa mohli veľmi líšiť od prípadov nezlučiteľnosti právneho predpisu s právom Únie, keďže niektoré prípady protiústavnosti sa môžu týkať najmä porušenia práv jednotlivcov. Navyše existuje podstatný rozdiel medzi zodpovednosťou štátu vyplývajúcou z porušenia práva Únie a zodpovednosťou vyplývajúcou z vyhlásenia protiústavnosti zákona, keďže v druhom uvedenom prípade sa predpokladá zrušenie zákona ex tunc, takže správne akty prijaté na základe zákona, ktorý bol neskôr vyhlásený za protiústavný, sú tiež postihnuté vadou. To nie je prípad rozhodnutia Súdneho dvora konštatujúceho nesplnenie povinnosti alebo rozhodnutia vyhláseného v rámci prejudiciálneho konania.
175
Okrem toho aj za predpokladu, že by tieto dve žaloby boli podobné, článok 32 ods. 5 zákona č. 40/2015 len kodifikuje podmienky stanovené judikatúrou Súdneho dvora s cieľom zvýšiť právnu istotu. Tieto podmienky sú vlastné režimu zodpovednosti štátu v Španielsku, a to aj v prípadoch zodpovednosti vyplývajúcej z vyhlásenia protiústavnosti normy s právnou silou zákona. V každom prípade teda ide o iba formálny rozdiel.
b)
Posúdenie Súdnym dvorom
176
V súlade s tým, čo už bolo pripomenuté v bode 33 tohto rozsudku, s výhradou práva na náhradu škody, ktoré má svoj základ v práve Únie, pokiaľ sú splnené podmienky uvedené v bode 31 tohto rozsudku, prináleží členskému štátu, aby v rámci vnútroštátneho práva o zodpovednosti za škodu napravil dôsledky škody, ktorú spôsobil porušením práva Únie.
177
Ak totiž v danej oblasti neexistuje právna úprava Únie, prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby určil príslušné súdy a upravil procesné podmienky súdnych konaní zameraných na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, pričom zásada ekvivalencie ukladá, že podmienky stanovené vnútroštátnymi právnymi úpravami v oblasti náhrady škody nebudú menej výhodné ako podmienky vzťahujúce sa na obdobné žaloby vnútroštátnej povahy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. novembra 1991, Francovich a i., C‑6/90 a C‑9/90, EU:C:1991:428, body 41 až 43 a citovanú judikatúru, ako aj z 19. mája 2011, Iaia a i., C‑452/09, EU:C:2011:323, bod 16 a citovanú judikatúru).
178
Zásada ekvivalencie má teda za cieľ upraviť procesnú autonómiu, ktorou disponujú členské štáty pri vykonávaní práva Únie, a pokiaľ toto právo neuvádza ustanovenie v tejto oblasti. Z toho vyplýva, že v oblasti zodpovednosti štátu za porušenie práva Únie sa táto zásada uplatní len vtedy, ak je táto zodpovednosť založená na práve Únie, a teda ak sú splnené príslušné podmienky, ako sú pripomenuté v bode 31 tohto rozsudku (pozri analogicky rozsudok z 9. decembra 2010, Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie a i., C‑568/08, EU:C:2010:751, bod 92).
179
Ako totiž uviedol aj generálny advokát v bode 122 svojich návrhov, táto zásada nemôže zakladať povinnosť členských štátov umožniť vznik práva na náhradu škody za výhodnejších podmienok, než aké stanovuje judikatúra Súdneho dvora.
180
V prejednávanej veci sa Komisia prostredníctvom druhej výhrady nesnaží spochybniť podmienky, za ktorých sa v Španielsku uplatňuje zásada zodpovednosti štátu za porušenia práva Únie, ktoré sú mu pripísateľné, tak ako ju spresnil Súdny dvor, ale samotné podmienky vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenia práva Únie, ktoré sú mu pripísateľné, tak ako sú definované v španielskom práve, v prípade ktorých je nesporné, že verne odrážajú podmienky stanovené v judikatúre Súdneho dvora.
181
Ako však vyplýva z konštatovania uvedeného v bode 179 tohto rozsudku, aj za predpokladu, že podmienky vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenia práva Únie, ktoré sú mu pripísateľné, by boli menej priaznivé ako podmienky vzniku zodpovednosti štátu ako zákonodarcu za porušenie Ústavy, zásada ekvivalencie sa na takýto prípad neuplatní.
182
Súdny dvor už opakovane spresnil, že hoci členské štáty môžu ustanoviť, že ich zodpovednosť vzniká pri menej prísnych podmienkach, než sú podmienky stanovené Súdnym dvorom, táto zodpovednosť sa musí považovať za založenú nie na základe práva Únie, ale vnútroštátneho práva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, bod 66, ako aj z 8. júla 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, bod 62 a citovanú judikatúru).
183
Vo všeobecnosti zásadu ekvivalencie nemožno vykladať tak, že ukladá členskému štátu povinnosť rozšíriť svoj najvýhodnejší vnútorný režim na všetky žaloby, ktoré boli podané v niektorej oblasti práva (rozsudok z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 34 a citovaná judikatúra).
184
Treba ešte poznamenať, že ako uvádza Komisia, Súdny dvor pri viacerých príležitostiach spresnil, že tak formálne, ako aj obsahové podmienky stanovené vnútroštátnymi právnymi poriadkami v oblasti náhrady škôd spôsobených členskými štátmi z dôvodu porušenia práva Únie nemôžu byť menej výhodné než tie, ktoré sa týkajú obdobných nárokov vnútroštátnej povahy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. novembra 1991, Francovich a i., C‑6/90 a C‑9/90, EU:C:1991:428, bod 43; z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, body 98 a 99, ako aj citovanú judikatúru, a zo 17. apríla 2007, AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, bod 89, ako aj citovanú judikatúru). Ako vyplýva zo samotného znenia tejto judikatúry, nič to nemení na tom, že toto spresnenie sa vždy vzťahuje na podmienky stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi v oblasti náhrady škody, ak právo na náhradu škody vzniklo na základe práva Únie.
185
Z toho vyplýva, že druhá výhrada je založená na nesprávnom výklade judikatúry Súdneho dvora. V dôsledku toho musí byť zamietnutá ako nedôvodná.
186
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že Španielske kráľovstvo si tým, že prijalo a ponechalo v účinnosti sporné rozhodnutia, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásady efektivity, keďže tieto ustanovenia podmieňujú náhradu škody spôsobenej jednotlivcom španielskym zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie:
–
podmienkou, že existuje rozhodnutie Súdneho dvora, ktorým sa vyhlasuje nezlučiteľnosť uplatňovanej normy s právnou silou zákona, s právom Únie,
–
podmienkou, že poškodený jednotlivec dosiahol na akomkoľvek súde právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorým bola spôsobená škoda, bez toho, aby sa stanovila výnimka pre prípady, v ktorých škoda vyplýva priamo z aktu alebo opomenutia zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, bez toho, aby existoval napadnuteľný správny akt,
–
premlčacou lehotou jedného roka od uverejnenia rozhodnutia Súdneho dvora, ktorým sa vyhlasuje nezlučiteľnosť uplatňovanej normy s právnou silou zákona s právom Únie, v úradnom vestníku, bez toho, aby sa to vzťahovalo na prípady, v ktorých takéto rozhodnutie neexistuje, a
–
podmienkou, že nahradiť možno iba tie škody, ktoré vznikli v období piatich rokov pred dátumom tohto uverejnenia, pokiaľ v tomto rozhodnutí nie je stanovené inak.
IV. O trovách
187
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa článku 138 ods. 3 tohto rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.
188
Keďže Komisia a Španielske kráľovstvo navrhli uložiť druhému účastníkovi konania povinnosť nahradiť trovy konania a každý z nich mal úspech len v časti predmetu konania, je opodstatnené rozhodnúť, že každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.
Španielske kráľovstvo si tým, že prijalo a ponechalo v účinnosti článok 32 ods. 3 až 6 a článok 34 ods. 1 druhý pododsek Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (zákon č. 40/2015 o právnom režime verejného sektora) z 1. októbra 2015, ako aj článok 67 ods. 1 tretí pododsek Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zákon č. 39/2015 o všeobecnom správnom konaní na orgánoch verejnej správy) z 1. októbra 2015, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásady efektivity, keďže tieto ustanovenia podmieňujú náhradu škody spôsobenej jednotlivcom španielskym zákonodarcom z dôvodu porušenia práva Únie:
–
podmienkou, že existuje rozhodnutie Súdneho dvora, ktorým sa vyhlasuje nezlučiteľnosť uplatňovanej normy s právnou silou zákona, s právom Únie,
–
podmienkou, že poškodený jednotlivec dosiahol na akomkoľvek súde právoplatné rozhodnutie o zamietnutí žaloby podanej proti správnemu aktu, ktorým bola spôsobená škoda, bez toho, aby sa stanovila výnimka pre prípady, v ktorých škoda vyplýva priamo z aktu alebo opomenutia zákonodarcu, ktoré je v rozpore s právom Únie, bez toho, aby existoval napadnuteľný správny akt,
–
premlčacou lehotou jedného roka od uverejnenia rozhodnutia Súdneho dvora, ktorým sa vyhlasuje nezlučiteľnosť uplatňovanej normy s právnou silou zákona s právom Únie, v Úradnom vestníku Európskej únie, bez toho, aby sa to vzťahovalo na prípady, v ktorých takéto rozhodnutie neexistuje, a
–
podmienkou, že nahradiť možno iba tie škody, ktoré vznikli v období piatich rokov pred dátumom tohto uverejnenia, pokiaľ v tomto rozhodnutí nie je stanovené inak.
2.
Žaloba sa v zostávajúcej časti zamieta.
3.
Európska komisia a Španielske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.