61985C0278
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JOSÉ LUÍS DA CRUZ VILAÇA
présentées le 7 avril 1987 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La Commission accuse le royaume de Danemark d'avoir réalisé une transposition incomplète de la directive 79/831/CEE du Conseil, du 18 septembre 1979, portant sixième modification de la directive 67/548/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses (
1
).
2.
La Commission considère que le Danemark n'a pas intégralement mis en oeuvre la directive; à cette fin, il aurait dû introduire certaines modifications dans les dispositions nationales d'application, en particulier la loi n° 212, du 23 mai 1979, et l'arrêté ministériel n° 409, du 17 septembre 1980.
3. I —
Le gouvernement danois accuse la Commission de précipitation dans l'introduction du recours, les discussions et contacts précédents ayant révélé qu'il serait possible de résoudre le litige à l'amiable et qu'il existait même un projet de nouveau règlement éventuellement susceptible de satisfaire les exigences de la Commission, lequel a été retiré par le Danemark devant l'absence de réaction de celle-ci.
4.
Il y a évidemment lieu de regretter qu'un accord entre les parties quant au mode de transposition de la directive n'ait pas rendu la présente procédure inutile.
5.
Cependant, en application de l'article 169 du traité, la Commission a la faculté de décider d'introduire un recours si elle constate, dans l'avis motivé, l'absence de mise en œuvre dans un délai déterminé, et il ne nous appartient pas de nous substituer à elle pour juger de l'opportunité de cette action.
6. II —
Les deux premiers moyens de la Commission sont dirigés, respectivement, contre les paragraphes 2 et 3 de ľarticle 11 de la loi n° 212/79, dont le texte figure dans le rapport d'audience.
7.
Selon la Commission, en établissant qu'« une substance chimique est considérée comme nouvelle si elle n'a pas été commercialisée ni importée au Danemark avant le 1er octobre 1980», l'article 11, paragraphe 2, étend l'obligation de notification au-delà des dispositions de l'article 6 de la directive, dans la mesure où il se réfère à une date d'entrée en vigueur antérieure à celle qui y est mentionnée (18 septembre 1981).
8.
Le gouvernement danois ne conteste pas que la définition nationale de « substance nouvelle » puisse, dans certains cas, créer une obligation de notification plus large que celle de la directive. Toutefois, il nie qu'une telle obligation soit contraire à la directive dès lors que celle-ci — ainsi qu'il résulte de ses considérants et de l'article 1er, paragraphe 4 — n'a pas pour objet de réglementer les « anciennes substances » qui continuent, par conséquent, à être soumises à la réglementation nationale.
9.
En particulier, l'article 1er, paragraphe 4, énumère les domaines qui ne relèvent pas du champ d'application de la directive eu égard à l'harmonisation des dispositions de notification.
10.
Par ailleurs, la Commission reproche au gouvernement danois le fait que l'article 11, paragraphe 3, de la loi n° 212/79 étend aux substances commercialisées au Danemark avant le 1er octobre 1980 le régime prévu par l'article 6, paragraphe 4, de la directive, pour les « substances nouvelles », lorsque ces « substances anciennes » ont été utilisées, après cette date, à des fins sensiblement différentes ou en quantités sensiblement accrues.
11.
De l'avis de la Commission, cette disposition est contraire à l'article 1er, paragraphe 4, sous a), de la directive qui exempte les substances mises sur le marché avant le 18 septembre 1981 de l'obligation de notification. Cela étant, et du fait qu'aux termes de l'article 22 « les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver, pour des raisons de notification ..., la mise sur le marché de substances si celles-ci répondent à la présente directive », il est exclu que les « substances anciennes » fassent l'objet d'une notification — ou d'une nouvelle notification — en dehors des cas éventuellement prévus dans la directive elle-même.
12.
Là aussi, le gouvernement danois ne conteste pas qu'il existe une différence de formulation entre la directive et la législation danoises. Il allègue néanmoins que l'obligation litigieuse est nécessaire à la réalisation des objectifs de la directive, à savoir la protection de l'homme et de l'environnement, dès lors qu'une forte augmentation des quantités vendues ou une utilisation sensiblement différente est susceptible d'entraîner des risques identiques à ceux qui sont liés au lancement d'une substance nouvelle.
13.
Répliquant aux arguments du gouvernement danois concernant les deux griefs, la Commission considère que, en l'absence d'un véritable système d'autorisation des substances dangereuses, l'obligation introduite par la directive 79/831 de notifier les « substances nouvelles » (c'est-à-dire mises sur le marché après le 18 septembre 1981) constitue le meilleur compromis possible, sur le plan communautaire, entre les exigences de protection de l'homme et de l'environnement (l'objectif primordial de la directive) et celles de la libre circulation des marchandises (traduites, en particulier, dans les dispositions de l'article 22).
14.
Pour cette raison, seules les « substances nouvelles » sont soumises à l'obligation, imposée par l'article 6 aux fabricants et aux importateurs, de notification à l'autorité compétente de l'État membre concerné, lequel informe ensuite la Commission, à laquelle il incombe d'élaborer une liste de toutes les substances notifiées dans ces conditions (article 13, paragraphe 2). Quant aux « substances anciennes » (mises sur le marché avant le 18 septembre 1981), il est seulement prévu que la Commission élabore un inventaire sur la base, notamment, des informations fournies par les États membres (article 13, paragraphe 1).
15.
Le gouvernement danois répond sur ce point dans la duplique en étayant sa thèse initiale par des arguments qui sont repris dans le rapport d'audience.
16.
Nous reconnaissons que l'interprétation du gouvernement danois est plausible face aux dispositions peu claires de la directive. Nous pensons même que le Danemark aurait raison si l'objectif de la directive était uniquement la protection de l'homme et de l'environnement contre les risques issus du lancement sur le marché de substances dangereuses. Dans ces conditions, on pourrait dire que le Danemark a pleinement rempli le dessein du législateur communautaire, en renforçant même l'efficacité protectrice des dispositions prises par celui-ci.
17.
En introduisant des restrictions dans des domaines auxquels elle ne s'applique pas, on ne pourrait alors pas dire que la législation danoise violait la directive. Une éventuelle infraction au droit communautaire devrait résulter ainsi de la violation d'autres dispositions, en particulier de l'article 30 du traité.
18.
Il faudrait alors que celle-ci soit invoquée par la Commission, de manière à donner à l'État accusé les moyens indispensables à sa défense, spécialement en invoquant l'article 36 (protection de la santé et de la sécurité publiques).
19.
Toutefois, le cas est, à notre avis, différent.
20.
La simple lecture combinée des considérants des directives 79/831 et 67/548 nous permet de confirmer que celles-ci (ainsi que celles qui sont venues modifier la dernière) ont créé un système de réglementation des substances dangereuses organisé en fonction du double objectif de protection de la population et de l'environnement et de l'élimination des entraves aux échanges à l'intérieur du marché commun par le biais de l'harmonisation des législations nationales.
21.
En particulier, la directive de 1979 traduit un compromis entre ces objectifs sous l'angle de son application dans le temps, créant l'obligation de notifier les substances lancées sur le marché après le 18 septembre 1981 et dispensant les autres de cette notification. Pour ces dernières, il n'a été prévu que l'obligation d'établir un inventaire conformément à l'article 13.
22.
Dans l'arbitrage entre les différents objectifs, tel a été le point d'équilibre auquel est parvenu le législateur communautaire.
23.
Le respect de la directive implique alors le respect de la solution de compromis qu'elle renferme: accorder plus de poids à l'un ou à l'autre des objectifs peut rompre l'équilibre de la directive au profit de l'un ou de l'autre.
24.
C'est, selon nous, à la lumière de cette idée qu'il y a lieu d'interpréter les dispositions pertinentes de la directive 79/831.
25.
On retiendra, en premier lieu, les dispositions de l'article 1er, paragraphe 1:
«1)
La présente directive vise au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant:
a)
la notification des substances;
b)
...
lorsque celles-ci sont mises sur le marché dans les États membres. »
26.
Le paragraphe 4 du même article 1er tend ensuite — en utilisant, cependant, une formule peu heureuse — à éclaircir deux points:
a)
le fait que la date à prendre en considération aux fins de définir les substances « mises sur le marché », visées par le paragraphe 1, sous a), est le 18 septembre 1981;
b)
le fait que les substances mises sur le marché avant cette date ne sont pas soumises à l'obligation de notification.
27.
Cette dernière conclusion s'impose à nous à la lumière de deux détails de rédaction du paragraphe 4:
a)
les articles 5, 6 et 7 ne sont pas applicables à la notification des substances visées;
b)
il s'agit d'abord de celles qui ont été mises sur le marché avant le 18 septembre 1981 et, ensuite, de celles figurant dans l'inventaire mentionné à l'article 13, paragraphe 1.
28.
Quant aux unes et aux autres, la directive n'exclut pas seulement l'application des articles 6 et 7, qui définissent les modalités de notification, mais également celle de l'article 5, qui fait de l'obligation de notification une condition de commercialisation.
29.
Cela signifie que, même s'il lui était possible de s'exprimer mieux, le législateur ne souhaitait pas que les États membres soumettent ces substances à l'obligation de notification.
30.
L'adoption de dates différentes introduirait, d'ailleurs, dans le système une discrimination selon les pays en portant atteinte à l'objectif de création d'un marché commun pour ce type de produits.
31.
Il se peut, ainsi qu'il résulte de l'audience, que la différence de date soit à devoir au fait que la législation danoise a été publiée avant que la directive soit approuvée, le projet ayant pu subir des modifications dans la phase finale de discussion.
32.
Toutefois, cette circonstance ne fait pas disparaître l'éventuelle inexécution qui doit être appréciée par rapport au texte publié et en vigueur de la directive.
33.
Conformément à la jurisprudence constante de la Cour (
2
), les dispositions des directives ont un effet contraignant à l'égard des États membres et l'« exacte application » de celles-ci « est d'autant plus importante que les mesures d'exécution sont laissées à la discrétion des États membres ».
34.
L'ensemble de ces considérations nous conduisent logiquement à juger fondée la première partie du grief relatif au paragraphe 2 de l'article 11 de la loi n° 212/79.
35.
Déjà, quant au paragraphe 3 de l'article 11, il nous paraît difficile de considérer que cette disposition ne vise pas exactement les mêmes objectifs que le paragraphe 4 de l'article 6 de la directive, dès lors que les risques sont précisément les mêmes, qu'il s'agisse de substances « nouvelles » ou « anciennes » (peut-être encore plus sérieux lorsqu'il s'agit de substances jamais notifiées auparavant, c'est-à-dire, conformément à la loi danoise, les substances commercialisées avant le 1er octobre 1980).
36.
Une telle opinion pourrait trouver appui dans le texte, quoique peu explicite, il est vrai, du paragraphe 4 de l'article 1er de la directive, qui exclut l'application des articles 5, 6 et 7 seulement pour autant qu'ils se réfèrent à la notification.
37.
Or, le paragraphe 4 de l'article 6 ne parle pas, à ce sujet, de nouvelles notifications, mais seulement d'une obligation d'information.
38.
Du point de vue des objectifs de la directive, l'assimilation des « substances anciennes » aux « substances nouvelles » quant aux changements d'utilisation ou modifications des quantités prévus par la directive ou intervenus après le 18 septembre 1981 ne nous paraît pas critiquable.
39.
Nous n'en dirons cependant pas autant des actes intervenus avant le 18 septembre 1981, car cette date nous paraît être celle à prendre en considération pour distinguer — si l'on compare les considérants et l'article 1er, paragraphe 4 — entre les substances « anciennes » et les « nouvelles », et donc pour justifier que, relativement à certains aspects du régime de la directive, les premières soient « assimilées » aux dernières.
40.
En mentionnant la date du 1er octobre 1980 comme étant celle à partir de laquelle (« après cette date ») il y a lieu d'appliquer aux « substances anciennes » les dispositions en cause pour les « substances nouvelles », la disposition incriminée de la loi danoise n'est pas, sur ce point — et, nous semble-t-il, seulement sur ce point —, conforme à la directive 79/831.
41. III —
La Commission attaque, dans la requête, les dispositions de l'article 17 de la loi n° 212/79, du 23 mai 1979, et de l'article 9, paragraphe 3, de l'arrêté n° 409/80, du 17 septembre 1980.
42.
Dans la réplique, la Commission rectifie les termes de son grief initial, en soulignant que la critique adressée à l'article 17 de la loi est liée au grief dirigé contre l'article 9, paragraphe 3, de l'arrêté.
43.
Selon la Commission, le fait que cette dernière disposition impose aux importateurs d'informer l'autorité compétente de l'importation de substances déjà notifiées dans d'autres États membres prouve que l'article 17 de la loi n° 212/79 peut être interprété de manière incompatible avec la directive 79/831.
44.
L'accusation de la Commission ne brille pas, reconnaissons-le, par sa clarté, quelle que soit la version présentée.
45.
En fin de compte, elle paraît s'adresser aux deux dispositions combinées et non à l'une et à l'autre séparément.
46.
Cela étant, la seule signification intelligible du grief de la Commission paraît être que l'article 17 de la loi danoise peut, d'après ses termes, être interprété en ce sens qu'il permet au ministre compétent d'exiger la notification d'une substance qui a déjà fait l'objet d'une notification dans un autre État membre.
47.
Cela signifie que la disposition en question ne comporte pas seulement une autorisation liée à un résultat déterminé compatible avec la directive, mais attribue un pouvoir discrétionnaire dont l'usage à cette fin serait uniquement l'une des hypothèses possibles.
48.
Cela impliquerait:
a)
que cette disposition peut être interprétée comme admettant, en principe, qu'une notification faite dans un autre État membre n'est pas assimilée à une notification faite au Danemark, de sorte qu'elle nécessite une décision en ce sens de l'autorité nationale compétente;
b)
qu'il puisse être fait un mauvais usage du pouvoir qu'elle confère.
49.
La première de ces deux possibilités, qui jette un doute sur le caractère obligatoire de l'assimilation de notification telle que la conçoit la directive, met en cause la compatibilité avec cette dernière de la disposition de l'article 17, considérée isolément.
50.
Cependant, la Commission ne formule pas son accusation en ces termes, de sorte que nous nous limiterons à considérer la violation qui peut résulter des dispositions combinées des deux normes.
51.
Dans cette optique, on peut constater que l'usage, par l'autorité compétente, de l'autorisation conférée par l'article 17 de la loi s'est ajouté, dans l'article 9, paragraphe 3, de l'arrêté, à l'obligation qui a été imposée aux importateurs de fournir à l'Agence nationale de la protection de l'environnement une information préalable sur l'importation de substances déjà notifiées dans un autre État membre.
52.
Or, la directive a créé un système communautaire de notification et de contrôle des substances dangereuses, la notification auprès d'un État membre étant valable pour toute la Communauté (préambule, cinquième considérant).
53.
D'autre part, l'article 10 de la directive met en place un mécanisme de transmission des informations jugé suffisamment efficace; l'article 23 prévoit, à son tour, l'utilisation d'un mécanisme de sauvegarde qui est à la disposition de chaque État membre; et l'article 21 réglemente la procédure d'adoption des nouvelles mesures qui se sont révélées nécessaires, moyennant consultation du comité pour l'adaptation au progrès technique des directives, lequel a été institué par l'article 20.
54.
Néanmoins, il ne nous semble pas que l'on puisse affirmer que l'exigence de la loi danoise est en elle-même clairement incompatible avec la directive.
55.
Bien que celle-ci ne le prévoit pas, l'article 36 du traité pourrait justifier le fait que — face aux éventuelles insuffisances, lenteurs ou difficultés présentées par d'autres solutions — la législation nationale oblige l'importateur à informer l'autorité compétente afin de lui permettre un contrôle rapide et facile.
56.
La nécessité d'envoyer une simple lettre indiquant que la substance en question a été notifiée dans un autre État membre ne paraît pas devoir être nécessairement une exigence exorbitante ou disproportionnée, susceptible de constituer une restriction aux échanges interdite par l'article 30.
57.
La disposition attaquée n'indique cependant pas quelle est la sanction du non-respect du devoir d'informer. Or, étant donné qu'il peut résulter de ses termes que l'information préalable est une condition d'importation au Danemark des substances déjà notifiées dans un autre État membre, ce simple fait est à l'origine d'une ambiguïté critiquable qu'il appartient à la Cour de constater.
58.
Dans cette seule mesure, nous pensons que l'article 9, paragraphe 3, de l'arrêté n° 409 est susceptible d'être déclaré incompatible avec le droit communautaire.
59. IV —
Dans la requête, la Commission fait grief à l'article 18 de la loi n° 212/79 d'avoir attribué au ministre compétent un pouvoir discriminatoire qui lui permet d'accorder des exemptions non prévues dans la directive.
60.
Toutefois, il est manifeste que la teneur du grief et le texte de la disposition incriminée ne correspondent pas; en outre, cette dernière n'ayant pas fait l'objet de discussion durant la phase précontentieuse de la procédure, le gouvernement danois a présenté, dans son mémoire en défense, une exception d'irrecevabilité, tout en reconnaissant que le grief pouvait éventuellement porter sur l'article 18 de l'arrêté n° 409.
61.
Dans la réplique, la Commission admet avoir été équivoque et, modifiant son accusation, elle la dirige contre cette dernière disposition.
62.
Conformément à la jurisprudence constante de la Cour (
3
), l'objet du litige est fixé dans la requête [article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure] et les parties ne peuvent pas le modifier en cours d'instance sous peine de porter atteinte aux droits de la défense.
63.
Cependant, nous n'oublions pas que, dans la mise en demeure, la Commission a, correctement, dirigé l'accusation contre l'article 18 de l'arrêté n° 409.
64.
Il est certain que, déjà dans l'avis motivé, la Commission a rendu les choses moins claires en se référant, sans autres précisions, à la « législation danoise », à la « clause danoise d'exemption » et à l'« article 18 ».
65.
Le gouvernement danois était néanmoins en mesure de comprendre le grief à la lumière du texte de la mise en demeure et, pour cette raison, s'y est référé dans la réponse à l'avis motivé.
66.
Se montrant « prêt à accepter la critique que fait la Commission », le gouvernement danois a reconnu qu'il serait justifié d'exprimer avec plus de clarté que « les dispositions de l'article 18 ne peuvent être appliquées pour accorder des dérogations qui ne sont pas prévues par la directive ».
67.
Dans ces conditions, il est possible d'admettre que les droits de la défense de l'État défendeur n'ont pas été affectés par la modification, dans la réplique, de la teneur de l'accusation, au point d'engendrer son irrecevabilité.
68.
Toutefois, il est certain que, en attaquant dans la requête l'article 18 de la loi n° 212 dans les termes dans lesquels elle l'a Fait, la Commission a jeté une confusion regrettable dans le litige et a manifestement perturbé la défense de la partie défenderesse.
69.
Nous estimons que la Cour ne peut admettre cette manière de procéder sans la sanctionner, au moins dans la répartition des dépens.
70. V —
Enfin, la Commission attaque l'article 6, paragraphe 1, de l'arrêté n° 409, dans la mesure où il étend à l'importateur l'exemption de notification que l'article 8, paragraphe 1, quatrième tiret, accorde au fabricant pour les substances mises sur le marché en quantités inférieures à 1 tonne par an.
71.
Selon la Commission, la disposition danoise peut signifier que la quantité maximale fixée dans la directive soit dépassée par un fabricant se servant d'importateurs différents pour mettre sur le marché un total important de quantités individuelles inférieures à 1 tonne.
72.
Pour cette raison, contrairement à ce qui se passait antérieurement, la plupart des États membres (à l'exception du Danemark, de l'Italie et, dans une certaine mesure, de la République fédérale d'Allemagne) se conforment aujourd'hui à l'interprétation que la Commission a faite de la directive.
73.
Le gouvernement danois invoque une déclaration du Conseil et les procès-verbaux de deux réunions entre la Commission et les États membres pour fonder son allégation selon laquelle on a prétendu assimiler, à cet égard, l'importateur au producteur.
74.
Toutefois, il ne conteste pas qu'il existe une divergence entre les deux dispositions; dans la réponse à l'avis motivé, il a même admis que « l'interprétation que la Commission donne de la déclaration du Conseil relative au procès-verbal des réunions est plausible ».
75.
Sur ce point également, l'argumentation de la Commission n'est pas exempte d'ambiguïtés, car elle admet parfois que les fabricants peuvent déléguer aux importateurs la déclaration prévue à l'article 8, paragraphe 1, quatrième tiret, et, dans d'autres cas, elle ne l'admet pas.
76.
Quoi qu'il en soit, il ne nous semble pas que le gouvernement danois fournisse à l'appui de sa thèse des éléments suffisant à écarter la conclusion que l'on peut tirer de la combinaison des deux dispositions, à savoir que l'élargissement aux importateurs de l'exonération pour des petites quantités est incompatible avec la directive.
77. VI —
Sur la base de ce qui précède, nous vous proposons de déclarer que le royaume de Danemark n'a pas complètement transposé dans sa législation interne les dispositions de la directive du Conseil 79/831, du 18 septembre 1979, portant sixième modification de la directive 67/548, du 27 juin 1967.
78.
Cependant, comme, à notre avis, les griefs de la Commission ne sont que partiellement fondés — et étant donné les ambiguïtés et les imperfections de son argumentation qui ont introduit dans le litige et dans l'argumentation de la partie défenderesse des perturbations superflues —, nous vous proposons de faire usage de la possibilité que donne l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure de mettre à la charge de la Commission la moitié des dépens.
(
*1
)	Traduit du portugais.
(
1
)	JO L 259 du 15.10.1979, p. 10.
(
2
)	Voir, par exemple, arret rendu le 21 juin 1973 dans l'affaire 79/72, Commission/Italie, Rec. p. 667, 672.
(
3
)	Voir arrêt rendu le 25 septembre 1979 dans l'affaire 232/78, Commission/France, Rec. p. 2729 et suiv.; arret rendu le 9 décembre 1981 dans l'affaire 193/80, Commission/Italie, Rec. p. 3019 et suiv.; arrêt rendu le 8 février 1983 dans l'affaire 124/81, Commission/Royaume-Uni, Rec. p. 203 et suiv.