ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
21 mai 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – Libre circulation des marchandises – Contrôles officiels des denrées alimentaires – Règlement (UE) 2017/625 – Article 9, paragraphe 7 – Harmonisation exhaustive – Réglementation nationale prévoyant une obligation de signalement à l’arrivée de compléments alimentaires en provenance d’autres États membres – Condition de stricte nécessité pour l’organisation efficace de contrôles officiels au regard d’impératifs de protection de la santé humaine et des consommateurs »
Dans l’affaire C‑626/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque), par décision du 17 septembre 2024, parvenue à la Cour le 24 septembre 2024, dans la procédure
PRAGON s.r.o.
contre
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, Mme O. Spineanu‑Matei, MM. S. Rodin (rapporteur), N. Piçarra et N. Fenger, juges,
avocat général : M. A. Biondi,
greffier : M. I. Illéssy, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 septembre 2025,
considérant les observations présentées :
–        pour PRAGON s.r.o., par Me M. Kadlec, advokát,
–        pour le gouvernement tchèque, par Mme J. Očková, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par Mme M. Salyková et M. F. Thiran, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 18 décembre 2025,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 34 et 36 TFUE ainsi que de l’article 9, paragraphe 7, du règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2017, concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, modifiant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 999/2001, (CE) no 396/2005, (CE) no 1069/2009, (CE) no 1107/2009, (UE) no 1151/2012, (UE) no 652/2014, (UE) 2016/429 et (UE) 2016/2031, les règlements du Conseil (CE) no 1/2005 et (CE) no 1099/2009 ainsi que les directives du Conseil 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE et 2008/120/CE, et abrogeant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 854/2004 et (CE) no 882/2004, les directives du Conseil 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE et 97/78/CE ainsi que la décision 92/438/CEE du Conseil (règlement sur les contrôles officiels) (JO 2017, L 95, p. 1).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant PRAGON s.r.o. (ci-après « Pragon »), une société de droit tchèque, à la Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Autorité nationale de contrôle agroalimentaire, inspection de Prague, République tchèque) (ci-après « l’Autorité nationale de contrôle agroalimentaire ») au sujet d’une demande de protection présentée par cette société contre une prétendue ingérence illégale consistant en un contrôle effectué par cette autorité.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le droit primaire
3        L’article 26 TFUE énonce, à son paragraphe 1 :
« L’Union [européenne] adopte les mesures destinées à établir ou assurer le fonctionnement du marché intérieur, conformément aux dispositions pertinentes des traités. »
4        L’article 34 TFUE est libellé comme suit :
« Les restrictions quantitatives à l’importation ainsi que toutes mesures d’effet équivalent, sont interdites entre les États membres. »
5        Aux termes de l’article 36 TFUE :
« Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres. »
6        L’article 43 TFUE dispose, à son paragraphe 2 :
« Le Parlement européen et le Conseil [de l’Union européenne], statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social [européen], établissent l’organisation commune des marchés agricoles prévue à l’article 40, paragraphe 1, ainsi que les autres dispositions nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique commune de l’agriculture et de la pêche. »
7        L’article 114 TFUE prévoit, à son paragraphe 1 :
« Sauf si les traités en disposent autrement, les dispositions suivantes s’appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l’article 26. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social [européen], arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. »
8        Aux termes de l’article 168, paragraphe 4, sous b), TFUE :
« Par dérogation à l’article 2, paragraphe 5, et à l’article 6, point a), et conformément à l’article 4, paragraphe 2, point k), le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, et après consultation du Comité économique et social [européen] et du Comité [européen] des régions, contribuent à la réalisation des objectifs visés au présent article en adoptant, afin de faire face aux enjeux communs de sécurité :
[...]
b)      des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant directement pour objectif la protection de la santé publique ».
Le droit dérivé
–       Le règlement (CE) no 178/2002
9        L’article 2 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1), prévoit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par “denrée alimentaire” (ou “aliment”), toute substance ou produit, transformé, partiellement transformé ou non transformé, destiné à être ingéré ou raisonnablement susceptible d’être ingéré par l’être humain.
[...] »
–       La directive 2002/46/CE
10      Aux termes de l’article 10 de la directive 2002/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 juin 2002, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les compléments alimentaires (JO 2002, L 183, p. 51) :
« Pour faciliter un contrôle efficace des compléments alimentaires, les États membres peuvent exiger que le fabricant ou le responsable de la mise sur le marché sur leur territoire informe l’autorité compétente de cette commercialisation en lui transmettant un modèle de l’étiquetage utilisé pour ce produit. »
–       Le règlement 2017/625
11      Les considérants 1 à 3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 et 99 du règlement 2017/625 énoncent :
« (1)      Selon le traité [FUE], un niveau élevé de protection de la santé humaine, de la santé animale et de l’environnement doit être assuré dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union. La réalisation de cet objectif devrait être poursuivie, entre autres, par l’intermédiaire de mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire, ayant pour objectif ultime la protection de la santé humaine.
(2)      Le traité [FUE] prévoit aussi que l’Union doit contribuer à assurer un niveau élevé de protection des consommateurs par les mesures qu’elle adopte dans le cadre de la réalisation du marché intérieur.
(3)      La législation de l’Union prévoit un socle de règles harmonisées visant à garantir que les denrées alimentaires et les aliments pour animaux sont sûrs et sains et que les activités susceptibles d’avoir une incidence sur la sécurité de la chaîne agroalimentaire ou sur la protection des intérêts des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les informations concernant celles-ci sont exercées dans le respect de certaines exigences. L’Union a également établi des règles visant à assurer un niveau élevé de santé humaine, animale et des végétaux ainsi que de bien-être des animaux tout au long de la chaîne agroalimentaire et dans tous les domaines d’activité comptant parmi leurs principaux objectifs la lutte contre l’éventuelle propagation de maladies animales, dans certains cas transmissibles à l’homme, ou d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux, ainsi qu’à protéger l’environnement contre les risques éventuels liés aux organismes génétiquement modifiés (OGM) ou aux produits phytopharmaceutiques. La bonne application de ces règles, ci-après collectivement dénommées “législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire”, contribue au fonctionnement du marché intérieur.
[...]
(15)      La responsabilité de faire respecter la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire incombe aux États membres, dont les autorités compétentes contrôlent et vérifient, en organisant des contrôles officiels, que les exigences applicables de l’Union sont effectivement respectées et appliquées.
[...]
(19)      Il convient, pour rationaliser et simplifier le cadre législatif général tout en poursuivant l’objectif qui consiste à mieux légiférer, d’intégrer les règles s’appliquant aux contrôles officiels dans des domaines spécifiques dans un cadre législatif unique régissant les contrôles officiels. [...]
(20)      Le présent règlement devrait viser à établir un cadre de l’Union harmonisé pour l’organisation des contrôles officiels, et des activités officielles autres que les contrôles officiels, tout au long de la chaîne agroalimentaire, eu égard aux règles relatives aux contrôles officiels fixées dans le règlement (CE) no 882/2004 [du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux (JO 2004, L 165, p. 1),] et dans la législation sectorielle pertinente et à l’expérience acquise à la faveur de l’application desdites règles.
[...]
(37)      Sans préjudice des exigences en matière de traçabilité établies dans la législation sectorielle et dans la mesure strictement nécessaire à l’organisation des contrôles officiels, les autorités compétentes d’un État membre devraient pouvoir exiger, dans des circonstances exceptionnelles, d’être informées par les opérateurs de l’arrivée d’animaux et de biens en provenance d’un autre État membre.
(38)      Pour s’assurer de la bonne application de la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire, les autorités compétentes devraient être habilitées à effectuer des contrôles officiels à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution des animaux et des biens visés par cette législation. Afin de garantir que les contrôles officiels sont effectués de manière approfondie et efficace, les autorités compétentes devraient également être habilitées à effectuer des contrôles officiels à toutes les étapes de la production et de la distribution de biens, substances, matériels ou objets non régis par la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire dans la mesure où cela est nécessaire pour pouvoir enquêter pleinement sur de possibles infractions à cette législation et en déterminer les causes. Afin de pouvoir effectuer ces contrôles officiels de manière efficace, les autorités compétentes devraient établir et tenir à jour une liste ou un registre des opérateurs à contrôler.
[...]
(43)      Le présent règlement établit un cadre législatif unique pour l’organisation des contrôles officiels portant sur le respect de la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire dans tous les domaines régis par cette législation. [...]
[...]
(99)      Étant donné que l’objectif du présent règlement, consistant à garantir une approche harmonisée des contrôles officiels et des autres activités officielles effectués en vue d’assurer le respect de la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut en raison de ses effets, de sa complexité et de son caractère transfrontière et international l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 [TUE] [...] »
12      Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 2, sous a), du règlement 2017/625 :
« 1.      Le présent règlement établit des règles concernant :
a)      la réalisation des contrôles officiels et des autres activités officielles par les autorités compétentes des États membres ;
[...]
2.      Le présent règlement s’applique aux contrôles officiels effectués pour vérifier le respect des règles, qu’elles aient été établies au niveau de l’Union ou par les États membres, aux fins de l’application de la législation de l’Union, dans les domaines :
a)      des denrées alimentaires et de leur sécurité, leur intégrité et leur salubrité à tout stade de la production, de la transformation et de la distribution de ces denrées, y compris les règles visant à garantir des pratiques commerciales loyales et la protection et l’information des consommateurs, ainsi que la fabrication et l’utilisation des matériaux et articles destinés à entrer en contact avec les denrées alimentaires ».
13      L’article 3 de ce règlement dispose, à ses points 11, 12 et 29 :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
11)      “biens” : tout ce qui est soumis à une ou plusieurs des règles visées à l’article 1er, paragraphe 2, à l’exclusion des animaux ;
12)      “denrée alimentaire” : toute denrée alimentaire au sens de l’article 2 du règlement [no 178/2002] ;
[...]
29)      “opérateur” : toute personne physique ou morale soumise à une ou plusieurs obligations prévues par les règles visées à l’article 1er, paragraphe 2 ».
14      L’article 9 du règlement 2017/625 prévoit, à ses paragraphes 1, 2 et 4 à 7 :
« 1.      Les autorités compétentes effectuent des contrôles officiels de tous les opérateurs régulièrement, en fonction des risques et à une fréquence adéquate, [...]
[...]
2.      Les autorités compétentes effectuent les contrôles officiels régulièrement, à des fréquences appropriées déterminées en fonction des risques, pour détecter d’éventuelles violations délibérées des règles visées à l’article 1er, paragraphe 2, résultant de pratiques frauduleuses ou trompeuses, et en tenant compte des informations relatives à ces violations communiquées au moyen des mécanismes d’assistance administrative prévus aux articles 102 à 108 et de toute autre information indiquant l’éventualité de telles violations.
[...]
4.      Les contrôles officiels sont effectués sans préavis, sauf si le préavis est nécessaire et dûment justifié pour les contrôles officiels à effectuer. En ce qui concerne les contrôles officiels demandés par l’opérateur, l’autorité compétente peut décider s’ils auront lieu avec ou sans préavis. Les contrôles officiels effectués avec préavis n’excluent pas les contrôles officiels sans préavis.
5.      Les contrôles officiels sont, dans la mesure du possible, effectués de manière telle que les contraintes administratives et la perturbation des processus de production pour les opérateurs sont réduites au minimum nécessaire, sans toutefois nuire à la qualité desdits contrôles.
6.      Les autorités compétentes effectuent les contrôles officiels de la même manière, tout en tenant compte de la nécessité d’adapter les contrôles aux différentes situations, indépendamment du fait que les animaux ou les biens concernés :
a)      soient disponibles sur le marché de l’Union, étant originaires soit de l’État membre où les contrôles officiels sont effectués, soit d’un autre État membre ;
[...]
7.      Dans la mesure strictement nécessaire à l’organisation des contrôles officiels, les États membres de destination peuvent exiger que les opérateurs recevant des animaux ou des biens en provenance d’un autre État membre signalent l’arrivée de ces animaux ou biens. »
15      L’article 10 de ce règlement énonce, à son paragraphe 1, sous a) et c), ainsi qu’à son paragraphe 2 :
« 1.      Dans la mesure nécessaire pour s’assurer du respect des règles visées à l’article 1er, paragraphe 2, les autorités compétentes effectuent des contrôles officiels :
a)      des animaux et des biens à tous les stades de la production, de la transformation, de la distribution et de l’utilisation ;
[...]
c)      des opérateurs, en ce qui concerne les activités, y compris la détention des animaux, les équipements, les moyens de transport, les locaux et les autres lieux sous leur contrôle, ainsi que les alentours, et de la documentation correspondante.
2.      Sans préjudice des règles relatives aux listes ou registres existants établis sur la base des règles visées à l’article 1er, paragraphe 2, les autorités compétentes établissent et tiennent à jour une liste des opérateurs. Si une telle liste ou un tel registre existe déjà à d’autres fins, elle ou il peut également être utilisé aux fins du présent règlement. »
16      L’article 11, paragraphe 1, dudit règlement est libellé comme suit :
« Les autorités compétentes effectuent les contrôles officiels avec un niveau élevé de transparence et mettent à disposition du public, au moins une fois par an, y compris sur l’[I]nternet, les informations pertinentes concernant l’organisation et la réalisation des contrôles officiels.
Elles procèdent également à la publication régulière et en temps utile des informations suivantes :
a)      le type, le nombre et les résultats des contrôles officiels ;
b)      le type et le nombre de manquements détectés ;
c)      le type et le nombre de cas dans lesquels des mesures ont été prises par les autorités compétentes conformément à l’article 138 ; et
d)      le type et le nombre de cas dans lesquels les sanctions visées à l’article 139 ont été infligées. »
17      Les articles 102 à 108 du règlement 2017/625 définissent les règles relatives à l’assistance et à la coopération administratives entre les autorités compétentes des États membre dans le cadre des procédures régies par ce règlement.
18      L’article 111 dudit règlement prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que le [plan de contrôle national pluriannuel (PCNP)] prévu à l’article 109, paragraphe 1, soit mis à la disposition du public, à l’exception des parties du plan dont la divulgation pourrait porter atteinte à l’efficacité des contrôles officiels. »
Le droit tchèque
La loi sur les denrées alimentaires
19      L’article 3d, paragraphe 3, du zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (loi no 110/1997, sur les denrées alimentaires et les produits du tabac et modifiant et complétant certaines lois connexes) (ci-après la « loi sur les denrées alimentaires »), dispose :
« L’exploitant du secteur alimentaire qui, au lieu de destination, reçoit des denrées alimentaires définies par la réglementation d’application en provenance d’un autre État membre de l’Union ou d’un pays tiers, est tenu d’informer l’autorité de contrôle compétente en application de l’article 16, paragraphe 4 ou 5, de leur arrivée conformément à la réglementation d’application qui, sur la base de l’analyse des risques prévue à l’article 3 du règlement [no 178/2002], détermine le type de denrée alimentaire, la date, l’étendue et les modalités de la notification, dans la mesure strictement nécessaire à l’organisation des contrôles officiels. »
L’arrêté no 172/2015
20      Aux termes de l’article 1er de la vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (arrêté no 172/2015, relatif à l’obligation d’information du destinataire de denrées alimentaires au lieu de destination), dans sa version en vigueur à l’époque des faits au principal (ci-après l’« arrêté no 172/2015 ») :
« (1)      Le présent arrêté régit l’étendue des obligations d’information de l’exploitant du secteur alimentaire au lieu de destination [...], conformément à la législation de l’Union directement applicable.
(2)      Le présent arrêté vise :
[...]
e)      les compléments alimentaires,
[...]
(3)      Le présent arrêté ne s’applique que lorsque le lieu de destination est le lieu de première réception, y compris de tout premier traitement ou de toute première manipulation sur le territoire de la République tchèque d’une denrée alimentaire visée au paragraphe 2. »
21      L’article 2, paragraphe 1, de l’arrêté no 172/2015 prévoit :
« Le destinataire de denrées alimentaires en provenance d’un autre État membre de l’Union ou d’un pays tiers au lieu de destination, dans le cas d’une denrée alimentaire visée à l’article 1er, paragraphe 2, sous a) à e), et lorsque le lieu de destination est celui visé à l’article 1er, paragraphe 3, notifie, via le système d’information de l’Autorité nationale de contrôle agroalimentaire, au moins 24 heures avant l’arrivée des denrées alimentaires au lieu de destination
a)      le type de denrées alimentaires arrivant au lieu de destination ;
b)      la quantité des denrées alimentaires arrivant au lieu de destination ;
c)      l’État membre de l’Union ou le pays tiers, le nom et l’adresse de l’exploitant du secteur alimentaire qui livre les denrées alimentaires au lieu de destination ;
d)      le nom, l’adresse et le numéro d’identification du lieu de destination et du destinataire des denrées alimentaires au lieu de destination et
e)      la date d’arrivée des denrées alimentaires au lieu de destination. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
22      Le 7 juin 2021, l’Autorité nationale de contrôle agroalimentaire a, sur le fondement de l’arrêté nº 172/2015, qui met en œuvre la loi sur les denrées alimentaires, réalisé un contrôle officiel portant sur la sécurité des compléments alimentaires reçus par Pragon. Ce contrôle s’est déroulé conformément à un cadre réglementaire national prévoyant, en vertu de l’article 3d, paragraphe 3, de cette loi, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 2, de cet arrêté, que les exploitants du secteur alimentaire sont tenus d’informer les autorités de contrôle compétentes de l’arrivée, en provenance d’un autre État membre de l’Union ou d’un pays tiers, de certaines denrées alimentaires, dont les compléments alimentaires.
23      Pragon a contesté le contrôle effectué par l’Autorité nationale de contrôle agroalimentaire par un recours tendant à obtenir une protection contre les interventions illicites de celle-ci au regard du droit de l’Union et déposé devant le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque), qui a rejeté ce recours par un jugement du 6 octobre 2022.
24      Le 10 mai 2023, ayant été saisi par un pourvoi en cassation formé par Pragon, le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque) a annulé ce jugement au motif que le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague) avait conclu à tort qu’il n’était pas illégal d’effectuer un contrôle sur la base d’un arrêté contraire au droit de l’Union. Cette juridiction suprême a renvoyé l’affaire à la juridiction de première instance afin qu’elle examine si l’arrêté nº 172/2015 était compatible avec le droit de l’Union et s’il convenait de l’appliquer dans l’affaire dont elle était saisie.
25      Par un jugement du 12 octobre 2023, le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague) a rejeté le recours par lequel Pragon contestait la légalité du contrôle effectué en application de l’arrêté nº 172/2015. Selon cette juridiction, cet arrêté remplit les conditions requises par l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625, à savoir l’existence d’une notification préalable, par les opérateurs concernés, de l’arrivée de compléments alimentaires sur le territoire tchèque aux fins de l’organisation des contrôles officiels ainsi que la stricte nécessité de cette notification à cette fin. Le caractère proportionné de l’obligation de notification se traduirait par le fait que cette obligation s’applique non pas à l’ensemble des denrées alimentaires, mais seulement à certaines catégories d’entre elles, dont la liste varie en fonction de l’évaluation des risques qu’elles présentent à une date donnée, constituant dès lors une exigence ciblée et non pas généralisée. En outre, ladite obligation ne concernerait que les informations nécessaires à l’analyse des risques dont disposent les opérateurs visés par la même obligation. Par ailleurs, la notification de l’arrivée de denrées alimentaires devant être effectuée, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de l’arrêté no172/2015, au moyen d’un formulaire en ligne au moins 24 heures avant cette arrivée, une telle obligation serait moins contraignante que celle ressortant de la législation antérieure, qui prévoyait une obligation de notification préalable 48 heures avant ladite arrivée. Sans l’information dont la transmission est exigée par la réglementation tchèque en vigueur, il ne serait pas possible de respecter l’obligation d’effectuer des contrôles officiels réguliers sans préavis, exigés à l’article 9, paragraphes 2 et 4, du règlement 2017/625.
26      Par la suite, Pragon a formé, contre le jugement du 12 octobre 2023, un pourvoi devant le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême), qui est la juridiction de renvoi, devant lequel elle soutient, en substance, que l’obligation de notification prévue par la réglementation tchèque viole de manière manifeste la libre circulation des marchandises, dans la mesure où les marchandises ne peuvent pas être livrées en République tchèque le jour de la commande, ce qui serait constitutif d’une barrière non tarifaire prohibée par le droit de l’Union. En outre, Pragon soutient que les denrées alimentaires originaires de territoires situés en dehors de celui de la République tchèque font l’objet d’un traitement discriminatoire par rapport à celui réservé aux marchandises qui sont originaires du territoire de cet État membre, en ce que ces dernières ne sont pas soumises à une obligation de notification préalable et peuvent donc être immédiatement commercialisées.
27      Parmi les motifs qui la conduisent à poser une question préjudicielle, la juridiction de renvoi souligne que les denrées alimentaires relevant d’une catégorie énumérée dans l’arrêté no 172/2015 peuvent, lorsqu’elles sont originaires de la République tchèque, être commercialisées par le destinataire de ces denrées dans les meilleurs délais sans qu’il soit nécessaire de remplir une quelconque obligation d’information. En revanche, lorsqu’elles proviennent d’un autre État membre, les mêmes denrées alimentaires doivent, conformément à cet arrêté, faire l’objet d’une notification au moins 24 heures avant leur arrivée en République tchèque. Une telle obligation impliquerait une planification plus complexe pour les exploitants du secteur alimentaire, puisque toute commande de cette nature ne pourrait être livrée que 24 heures après que cette obligation a été remplie, ce qui entraînerait des coûts et des délais supplémentaires pour les exploitants concernés. Pour ces raisons, cette juridiction déclare être encline à considérer que l’obligation d’information prévue à l’article 3d, paragraphe 3, de la loi sur les denrées alimentaires, mise en œuvre par l’arrêté no 172/2015, est susceptible de dissuader les exploitants du secteur alimentaire d’introduire ou de mettre sur le marché de la République tchèque les denrées alimentaires originaires d’autres États membres et constitue donc une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l’article 34 TFUE.
28      Selon la juridiction de renvoi, il y a lieu d’établir si l’obligation de notification prévue par la réglementation tchèque est proportionnée, c’est-à-dire de déterminer s’il existe ou non une façon comparable de protéger la santé humaine, objectif que cette juridiction envisage comme étant susceptible de justifier cette obligation, qui serait moins attentatoire à la liberté de circulation des marchandises au sein de l’Union que celle prévue par cette réglementation. Considérant que l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625 permet d’imposer une obligation d’information à la charge du destinataire de denrées alimentaires en provenance d’un autre État membre, ladite juridiction se demande dans quelle mesure cette obligation pourrait être de nature systématique compte tenu du considérant 37 de ce règlement, dont il ressort que l’information sur l’arrivée de marchandises ne peut être exigée que dans des circonstances exceptionnelles. Elle se demande également si une obligation de notification ciblée sur les risques actuels présentés par les denrées alimentaires reçues ou imposée uniquement au moment de l’arrivée de telles denrées dans l’État membre de destination ou lors de livraisons spécifiques ne constituerait pas une mesure alternative suffisante. Cela étant, la même juridiction n’exclut pas qu’une exigence de notification préalable puisse être considérée comme étant proportionnée, dès lors qu’une telle notification augmente les chances d’intercepter une denrée alimentaire non conforme aux exigences prévues par le droit de l’Union.
29      En ce qui concerne les compléments alimentaires en particulier, la juridiction de renvoi considère qu’ils se différencient des denrées alimentaires fraîches ou d’origine animale par des exigences particulières de durée de conservation, de transport, d’entreposage, de forme et d’utilisation. Les compléments alimentaires n’étant pas périssables, il ne serait pas nécessaire d’effectuer un contrôle officiel dans un délai de 24 heures. Il ressortirait néanmoins de la réglementation tchèque que le maintien des compléments alimentaires sur la liste des denrées alimentaires, prévue par l’arrêté no 172/2015, est justifié par la présence éventuelle dans ces compléments d’anabolisants, de produits pharmaceutiques, d’hormones et d’autres substances interdites, par le fait que, de manière fréquente, l’indication des substances composant lesdits compléments sur les emballages ne correspond pas à la réalité ou dépasse la teneur autorisée ainsi que par une éventuelle teneur en substances dangereuses, tels que les métaux lourds ou les hydrocarbures aromatiques, et en vitamines ou minéraux qui peuvent produire des effets nuisibles particuliers en cas de consommation excessive avec la nourriture. Toutefois, la juridiction de renvoi exprime des réserves quant à la nécessité d’effectuer, même au regard de telles explications, des contrôles officiels des compléments alimentaires dans un délai aussi court, après leur arrivée sur le territoire tchèque, qui serait éventuellement nécessaire dans le cas des denrées périssables.
30      C’est dans ce contexte que le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 34 TFUE, compte tenu de l’article 36 TFUE et de l’article 9, paragraphe 7, du règlement [2017/625], s’oppose-t-il à une réglementation d’un État membre qui impose au destinataire de compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre une obligation générale de notifier au moins 24 heures à l’avance leur arrivée au lieu de destination et de fournir les données nécessaires à l’analyse des risques et à la planification des contrôles officiels ? »
Sur la question préjudicielle
31      Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si les articles 34 et 36 TFUE ainsi que l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui impose à tout opérateur destinataire de compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre une obligation de signaler à l’avance l’arrivée de ces compléments au lieu de leur destination et de fournir les données nécessaires à l’analyse des risques qu’ils peuvent présenter et à la planification des contrôles officiels.
32      À titre liminaire, il convient de relever que, selon l’article 1er, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 2, du règlement 2017/625, ce dernier établit des règles concernant, entre autres, la réalisation des contrôles officiels par les autorités compétentes des États membres destinés à vérifier le respect des règles, qu’elles aient été établies au niveau de l’Union ou par les États membres, dans le domaine des denrées alimentaires et de leur sécurité, de leur intégrité et de leur salubrité à tout stade de la production, de la transformation et de la distribution de ces denrées, y compris les règles visant à garantir des pratiques commerciales loyales et à protéger et à informer les consommateurs.
33      En outre, il ressort des considérants 15, 19, 20, 43 et 99 de ce règlement que les règles que celui-ci établit constituent un cadre législatif unique visant à garantir une approche harmonisée de l’organisation, par les États membres, des contrôles officiels portant sur le respect de la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire dans tous les domaines régis par cette législation.
34      Au sein de ce cadre législatif unique, l’article 9 dudit règlement énonce les règles générales applicables aux contrôles officiels. En particulier, le paragraphe 7 de cet article prévoit que les États membres peuvent exiger que les opérateurs recevant des animaux ou des biens en provenance d’un autre État membre signalent l’arrivée de ces animaux ou biens, sous réserve que cela soit strictement nécessaire à l’organisation des contrôles officiels.
35      Il y a lieu d’observer, à cet égard, que les compléments alimentaires relèvent de la notion de « biens » visée dans cette disposition. En effet, cette notion est définie, à l’article 3, point 11, du règlement 2017/625, comme couvrant tout ce qui est soumis à une ou à plusieurs des règles visées à l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement, à l’exclusion des animaux. Or, d’une part, ainsi qu’il ressort de l’article 3, point 12, dudit règlement, lu en combinaison avec l’article 2 du règlement no 178/2002, les compléments alimentaires relèvent de la notion de « denrées alimentaires » (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2011, Bablok e.a., C‑442/09, EU:C:2011:541, point 69) et, d’autre part, l’article 1er, paragraphe 2, sous a), du règlement 2017/625 renvoie explicitement aux règles dans le domaine des « denrées alimentaires et de leur sécurité ».
36      Il ressort d’une lecture d’ensemble de ces dispositions que les conditions dans lesquelles les États membres peuvent, le cas échéant, imposer une obligation de signaler l’arrivée, au lieu de leur destination, des compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre ont fait l’objet d’une harmonisation exhaustive par le règlement 2017/625.
37      Partant, conformément à une jurisprudence constante, il convient d’examiner une réglementation nationale imposant une telle obligation au regard des seules dispositions de ce règlement, en particulier de son article 9, paragraphe 7, et non pas des articles 34 et 36 TFUE (voir, par analogie, arrêt du 19 janvier 2023, CIHEF e.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, point 26 et jurisprudence citée).
38      À cet égard, il y a lieu de relever que, selon les termes de l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625, ce n’est que dans la mesure strictement nécessaire à l’organisation des contrôles officiels que les États membres de destination peuvent exiger que les opérateurs recevant des biens en provenance d’un autre État membre signalent l’arrivée de ces biens.
39      Pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il convient de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, point 12, ainsi que du 19 juin 2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, point 27 et jurisprudence citée).
40      Tout d’abord, il ressort des termes de l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625 que l’obligation de signalement de l’arrivée des biens en provenance d’un autre État membre, que les États membres ont la faculté de prévoir, doit non seulement poursuivre l’objectif d’assurer l’organisation des contrôles officiels, mais également être strictement nécessaire à cette fin.
41      La condition de « stricte nécessité » implique, en soi, qu’il ne doit pas y avoir de mesures moins contraignantes qu’une telle obligation de signalement pour assurer efficacement l’organisation des contrôles officiels.
42      S’agissant, ensuite, du contexte dans lequel s’insère cette disposition, il y a lieu de relever que celle‑ci, en tant qu’elle accorde aux États membres la faculté de traiter différemment les biens selon leur origine, introduit une dérogation à la règle générale prévue à l’article 9, paragraphe 6, de ce règlement selon laquelle les contrôles officiels, s’ils doivent être adaptés aux différentes situations, doivent néanmoins être effectués de la même manière, indépendamment du fait que les biens concernés soient originaires de l’État membre où les contrôles officiels sont effectués ou d’un autre État membre. Dès lors, les conditions de mise en œuvre de l’article 9, paragraphe 7, dudit règlement, relevées au point 40 du présent arrêt, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir, par analogie, arrêt du 18 janvier 2001, Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, point 25).
43      Cette solution est confortée par certains éléments du préambule du règlement 2017/625.
44      Il ressort ainsi du considérant 37 de ce règlement que c’est « dans des circonstances exceptionnelles » que les autorités compétentes d’un État membre devraient pouvoir exiger d’être informées par les opérateurs de l’arrivée d’animaux et de biens en provenance d’un autre État membre.
45      En outre, il découle du considérant 38 dudit règlement que des contrôles officiels doivent pouvoir être opérés à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution des animaux et des biens visés par la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire. En revanche, ce considérant n’indique aucunement que, lorsque ces animaux et ces biens proviennent d’un autre État membre, les contrôles s’y rapportant devraient avoir lieu systématiquement et nécessairement dès l’arrivée desdits animaux et desdits biens sur le territoire de l’État membre concerné.
46      À cet égard, l’article 10, paragraphe 1, du règlement 2017/625 exige que les autorités compétentes effectuent, dans la mesure nécessaire, des contrôles officiels des biens visés par ce règlement à tous les stades de leur production, de leur transformation, de leur distribution et de leur utilisation.
47      Enfin, s’agissant de l’objectif du règlement 2017/625, il y a lieu de relever que, d’une part, selon les considérants 1 à 3, 15 et 20 de celui-ci, en établissant un cadre de l’Union harmonisé pour l’organisation des contrôles officiels et des autres activités officielles, tout au long de la chaîne agroalimentaire, ce règlement vise à assurer, de manière effective, un niveau élevé de protection de la santé humaine, de la santé animale et de l’environnement ainsi que des intérêts des consommateurs. D’autre part, ledit règlement a été adopté sur le fondement non seulement de l’article 168, paragraphe 4, sous b), TFUE relatif, notamment, à la protection de la santé publique, mais aussi de l’article 43, paragraphe 2, et de l’article 114 TFUE, ce qui indique qu’il poursuit également l’objectif d’assurer la libre circulation des marchandises. Le considérant 3 du même règlement précise d’ailleurs que la bonne application de la législation de l’Union sur la chaîne agroalimentaire contribue au bon fonctionnement du marché intérieur.
48      Compte tenu de ce double objectif, l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625 doit être compris, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 36 de ses conclusions, comme prescrivant un équilibre spécifique entre, d’une part, la libre circulation des denrées alimentaires et, d’autre part, la protection de la santé humaine et animale ainsi que de l’environnement et des intérêts des consommateurs.
49      Il ressort de l’ensemble de ces éléments que l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625 doit être interprété comme permettant aux États membres d’imposer un signalement de l’arrivée d’animaux ou de biens en provenance d’un autre État membre uniquement dans des circonstances exceptionnelles dans lesquelles l’obligation de procéder à un tel signalement est strictement nécessaire, en l’absence de mesures moins contraignantes, pour garantir l’efficacité des contrôles officiels en vue d’assurer la protection, notamment, de la santé humaine et des consommateurs.
50      Il appartiendra à la juridiction de renvoi de déterminer si l’obligation de signalement en cause au principal est conforme à l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625. À cet effet, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut apporter des précisions visant à guider la juridiction nationale dans sa décision (arrêt du 12 mars 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, point 42 et jurisprudence citée).
51      À cet égard, il y a lieu d’observer que, ainsi que l’a fait valoir, en substance, le gouvernement tchèque, une telle obligation de signalement est susceptible de poursuivre l’objectif d’assurer l’organisation efficace des contrôles officiels de ces denrées, en permettant aux autorités compétentes de procéder, grâce aux informations résultant des signalements reçus, à une analyse complète des risques pour la santé humaine et les consommateurs rendant possible la détermination des denrées alimentaires qui doivent faire l’objet de tels contrôles dès le premier stade de la chaîne agroalimentaire en République tchèque ou avant leur distribution aux consommateurs finaux.
52      Un tel objectif correspond à celui relevé au point 49 du présent arrêt, pour l’accomplissement duquel, en vertu de l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625, une obligation de signalement de l’arrivée des biens en provenance d’un autre État membre peut être imposée aux opérateurs concernés, sous réserve de son caractère strictement nécessaire pour assurer la réalisation de cet objectif.
53      Pour autant, il convient de relever que l’obligation en cause au principal concerne l’arrivée sur le territoire de la République tchèque de tous les compléments alimentaires en provenance des autres États membres et qu’elle s’applique ainsi à tous les opérateurs destinataires de tels compléments.
54      À cet égard, force est de relever que, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, du règlement 2017/625, les contrôles officiels doivent être organisés de telle manière que tous les opérateurs y soient soumis régulièrement, en fonction des risques, et à une fréquence adéquate.
55      Toutefois, compte tenu des mécanismes de sauvegarde, d’échange et de collecte d’informations prévus par le règlement 2017/625, en particulier à l’article 9, paragraphe 2, à l’article 10, paragraphe 2, à l’article 11, paragraphe 1, et à l’article 111, paragraphe 1, de celui-ci, le signalement de l’arrivée de tous les compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre, incombant à tous les opérateurs destinataires de tels compléments, n’apparaît pas nécessaire à l’organisation de contrôles officiels répondant aux exigences de l’article 9, paragraphe 1, et de l’article 10, paragraphe 1, de ce règlement.
56      En effet, d’une part, les États membres disposent en principe, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, du règlement 2017/625, d’informations concernant, notamment, le type, le nombre et les résultats des contrôles officiels ainsi que le type et le nombre des manquements détectés et sanctionnés au cours d’une année dans les autres États membres, et, en vertu de l’article 111, paragraphe 1, de ce règlement, des PCNP des autres États membres. En outre, il ressort de l’article 9, paragraphe 2, dudit règlement, que les États membres disposent également d’informations relatives à d’éventuelles violations délibérées des règles visées à l’article 1er, paragraphe 2, de celui-ci, communiquées au moyen des mécanismes d’assistance administrative prévus aux articles 102 à 108 du même règlement.
57      Ces informations permettent à l’État membre concerné de définir l’obligation de signalement de l’arrivée des compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre, dont l’objectif est l’organisation des contrôles officiels de ces biens, en fonction des risques ressortant de ces informations ou de l’absence de celles-ci.
58      D’autre part, aux termes de l’article 10, paragraphe 2, du règlement 2017/625, les autorités compétentes établissent et tiennent à jour une liste des « opérateurs », au sens de l’article 3, point 29, de ce règlement, y compris ceux qui sont les destinataires de compléments alimentaires sur le territoire d’un État membre en provenance d’autres États membres.
59      Au moyen de cette liste, même les compléments alimentaires ne faisant pas l’objet d’une obligation de signalement à leur arrivée en provenance d’autres États membres, définie en fonction des risques ressortant des informations mentionnées au point 56 du présent arrêt ou de l’absence de celles-ci, sont susceptibles d’être soumis, dès le premier stade de la chaîne agroalimentaire dans l’État membre d’arrivée, à des contrôles officiels qui ciblent les opérateurs destinataires de ces compléments, si ces contrôles sont organisés à une fréquence adéquate et en fonction des risques, conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement 2017/625.
60      Par ailleurs, il importe de souligner que, en vue de permettre aux États membres de prévenir, par un contrôle efficace, les risques particuliers qu’est susceptible d’impliquer la mise sur le marché d’un complément alimentaire, l’article 10 de la directive 2002/46 leur offre la faculté d’exiger que le fabricant ou le responsable de la mise sur le marché sur leur territoire d’un tel complément informe l’autorité compétente de cette commercialisation en lui transmettant un modèle de l’étiquetage utilisé pour ce produit.
61      Dans ce contexte, le gouvernement tchèque affirme néanmoins qu’une réglementation aussi générale que celle en cause au principal est strictement nécessaire à l’organisation des contrôles officiels des compléments alimentaires dès lors que, premièrement, il a été constaté de manière répétée que les compléments alimentaires contiennent des anabolisants, des produits pharmaceutiques, des hormones et d’autres substances interdites, deuxièmement, de manière fréquente, les indications figurant sur leur emballage ne correspondent pas au contenu de ce dernier, par exemple, en ce qui concerne la teneur en vitamines et, troisièmement, sont souvent présentes dans ces compléments des formes non autorisées de substances minérales ou des substances contaminantes dangereuses, telles que des métaux lourds et des hydrocarbures aromatiques.
62      Toutefois, de telles considérations ne sont pas de nature à démontrer, au regard des éléments mentionnés aux points 55 à 60 du présent arrêt, l’existence de circonstances exceptionnelles dans lesquelles l’obligation de procéder systématiquement à un signalement de l’arrivée de compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre devrait être considérée comme étant strictement nécessaire pour garantir l’efficacité des contrôles officiels.
63      En particulier, il ne découle pas de ces considérations que l’arrivée sur le territoire tchèque de compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre impliquerait, avant que ces compléments alimentaires n’atteignent le consommateur final, des risques réels d’atteinte à la protection de la santé humaine ou des consommateurs qui ne pourraient pas être efficacement prévenus par des mesures moins contraignantes telles qu’une obligation individualisée de signalement à l’arrivée ou des contrôles officiels diligentés à divers stades de la chaîne agroalimentaire en s’appuyant sur les mécanismes visés aux points 55 à 60 du présent arrêt.
64      Il doit d’autant plus en aller ainsi que, comme l’a fait observer à juste titre la Commission européenne, le seul fait qu’un produit soit originaire d’un autre État membre ne signifie pas en soi que ce produit présente automatiquement un certain risque, dès lors que les produits en provenance des autres États membres ont été soumis, dans ces États membres, à l’application de règles harmonisées de l’Union qui visent à garantir la sécurité alimentaire.
65      Eu égard à ce qui précède, l’article 9, paragraphe 7, du règlement 2017/625 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une règlementation nationale qui impose à tout opérateur destinataire de compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre une obligation de signaler à l’avance l’arrivée de ces compléments au lieu de leur destination et de fournir les données nécessaires à l’analyse des risques qu’ils peuvent présenter et à la planification des contrôles officiels.
Sur les dépens
66      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :
L’article 9, paragraphe 7, du règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2017, concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, modifiant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 999/2001, (CE) no 396/2005, (CE) no 1069/2009, (CE) no 1107/2009, (UE) no 1151/2012, (UE) no 652/2014, (UE) 2016/429 et (UE) 2016/2031, les règlements du Conseil (CE) no 1/2005 et (CE) no 1099/2009 ainsi que les directives du Conseil 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE et 2008/120/CE, et abrogeant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 854/2004 et (CE) no 882/2004, les directives du Conseil 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE et 97/78/CE ainsi que la décision 92/438/CEE du Conseil (règlement sur les contrôles officiels),
doit être interprété en ce sens que :
il s’oppose à une réglementation nationale qui impose à tout opérateur destinataire de compléments alimentaires en provenance d’un autre État membre une obligation de signaler à l’avance l’arrivée de ces compléments au lieu de leur destination et de fournir les données nécessaires à l’analyse des risques qu’ils peuvent présenter et à la planification des contrôles officiels.
Signatures
*      Langue de procédure : le tchèque.