62018CC0418
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 29 juli 2019 (
1
)
Zaak C‑418/18 P
Puppinck e.a.
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Institutioneel recht – Europees burgerinitiatief (EBI) – Artikel 11, lid 4, VEU – Financiering door de Unie van activiteiten waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd – Onderzoeksbeleid – Volksgezondheid – Ontwikkelingssamenwerking – Europees burgerinitiatief waarvoor de vereiste steunbetuigingen zijn verzameld – Mededeling van de Commissie overeenkomstig artikel 10, lid 1, onder c), van verordening (EU) nr. 211/2011 – Verplichtingen van de Commissie bij een geslaagd Europees burgerinitiatief – Maatstaf van rechterlijke toetsing”
I. Inleiding
1.
Patrick Grégor Puppinck en zes anderen (hierna: „rekwiranten”) vormen samen het burgercomité van het Europees burgerinitiatief „Uno di noi” („One of Us”; hierna: „EBI”). Nadat het EBI bij de Europese Commissie was geregistreerd, werd het meer dan een miljoen keer ondertekend. Het EBI bereikte dus de vereiste drempel en werd ingediend bij de Commissie, die de leden van het burgercomité van het EBI heeft ontvangen. Vervolgens werd een hoorzitting in het Europees Parlement georganiseerd om het EBI te bespreken. Daarop heeft de Commissie een mededeling vastgesteld waarin zij heeft verduidelijkt dat zij geen actie zou ondernemen om de doelen van het EBI na te streven.
2.
Rekwiranten hebben het Gerecht verzocht om de mededeling nietig te verklaren. Daarin zijn zij niet geslaagd. Met deze hogere voorziening komen zij op tegen het arrest dat het Gerecht in eerste aanleg heeft gewezen. (
2
)
3.
Het EBI is een van de vernieuwingen die door het Verdrag van Lissabon zijn geïntroduceerd om de deelname van burgers aan het democratisch bestel van de Europese Unie te bevorderen. Verordening (EU) 211/2011 (
3
) stelt het wettelijk kader voor het EBI vast. Dit instrument was al meermaals het voorwerp van rechtszaken die bij de rechtelijke instanties van de Unie aanhangig zijn gemaakt tegen beslissingen van de Commissie tot afwijzing van de registratie van EBI’s. (
4
)
4.
De onderhavige zaak is anders omdat zij de eerste zaak bij het Hof is die de follow-up door de Commissie van een „geslaagd EBI” betreft (in die zin dat de vereiste drempel is behaald). „One of Us” is namelijk een van de slechts vier EBI’s die tot op heden het vereiste aantal handtekeningen hebben verzameld. (
5
) Dat leidt ertoe dat in deze zaak twee belangrijke principevragen aan bod komen: ten eerste, is de Commissie verplicht na een geslaagd EBI concrete wetgevingsvoorstellen in te dienen? Ten tweede, welke maatstaf van rechterlijke toetsing moet worden toegepast wanneer het standpunt van de Commissie bij een geslaagd EBI wordt getoetst?
II. Toepasselijke bepalingen van Unierecht
5.
Volgens overweging 1 van de EBI-verordening geeft het VEU „meer inhoud aan het burgerschap van de Unie en versterkt [het] de democratische werking van de Unie: het bepaalt immers onder meer dat iedere burger het recht heeft aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen door middel van het burgerinitiatief. Die procedure biedt burgers de mogelijkheid direct contact op te nemen met de Commissie met het verzoek een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen vergelijkbaar met het recht van het Europees Parlement in het kader van artikel 225 [VWEU] en van de Raad in het kader van artikel 241 VWEU.”
6.
Overweging 20 van de EBI-verordening luidt: „De Commissie dient een burgerinitiatief te behandelen en haar juridische en politieke conclusies over het initiatief afzonderlijk te formuleren. Ook dient zij binnen een periode van drie maanden aan te geven welke actie zij wil ondernemen. Om aan te tonen dat een burgerinitiatief wordt gesteund door ten minste één miljoen burgers van de Unie en dat de eventuele vervolgmaatregelen zorgvuldig zijn onderzocht, dient de Commissie op heldere, begrijpelijke en uitgebreide wijze de redenen toe te lichten voor de actie die zij al dan niet overweegt. Indien de Commissie een burgerinitiatief heeft ontvangen dat door het vereiste aantal ondertekenaars wordt gesteund en dat ook aan de andere voorwaarden van deze verordening voldoet, dienen de organisatoren het recht te hebben dat initiatief tijdens een openbare hoorzitting op het niveau van de Unie toe te lichten.”
7.
Volgens artikel 2, lid 1, van de EBI-verordening wordt onder „burgerinitiatief” verstaan: „een overeenkomstig deze verordening bij de Commissie ingediend initiatief waarin de Commissie wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, en dat door ten minste een miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund”.
8.
Artikel 10 van de EBI-verordening stelt de procedure voor de behandeling van een burgerinitiatief door de Commissie vast. Dit artikel bepaalt:
„1.   Wanneer de Commissie een burgerinitiatief ontvangt overeenkomstig artikel 9, doet zij het volgende:
[...]
c)
zij deelt binnen drie maanden in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief mee, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt.
2.   De organisatoren, het Europees Parlement en de Raad worden in kennis gesteld van de in lid 1, punt c), bedoelde mededeling, die eveneens wordt gepubliceerd.”
9.
Artikel 11 van de EBI-verordening bepaalt dat „[w]anneer aan de voorwaarden van artikel 10, lid 1, onder a) en b), wordt voldaan, [...] de organisatoren, binnen de in artikel 10, lid 1, onder c), vermelde termijn, in de gelegenheid [worden] gesteld het burgerinitiatief tijdens een openbare hoorzitting toe te lichten. De Commissie en het Europees Parlement zorgen ervoor dat deze hoorzitting in het Europees Parlement wordt georganiseerd, eventueel in samenwerking met andere instellingen en organen van de Unie die hieraan wensen deel te nemen, en zien erop toe dat de Commissie op passend niveau wordt vertegenwoordigd.”
III. Feiten
10.
Het EBI „One of Us” is op 11 mei 2012 bij de Commissie geregistreerd overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de EBI-verordening. (
6
) Het onderwerp van het EBI is in het door de Commissie online ter beschikking gestelde register als volgt geformuleerd: „Juridische bescherming van de waardigheid, van het recht op leven en de integriteit van elke mens vanaf de conceptie, binnen de bevoegdheden van de [EU] in dewelke deze bescherming van belang is.” De doelen van het EBI zijn als volgt omschreven: „[Het] menselijke embryo verdient respect van zijn waardigheid en integriteit. Dit werd bevestigd door de uitspraak van het [Hof van Justitie van de Europese Unie] in de Brüstle-zaak die [het] menselijke embryo definieert als het begin van de ontwikkeling van een mens. Om de samenhang te waarborgen van de bevoegdheden waar het leven van [het] menselijke embryo op het spel staat, zou de [Europese Unie] een verbod moeten uitvaardigen en een einde maken aan de financiering van activiteiten die de vernietiging van menselijke embryo’s veronderstellen, in het bijzonder met betrekking tot de domeinen van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid.”
11.
Volgens de organisatoren van het EBI vormen de artikelen 2 en 17 VEU alsook artikel 4, leden 3 en 4, VWEU en de artikelen 168, 180, 182, 209, 210 en 322 VWEU de relevante Verdragsbepalingen.
12.
Bij het EBI was een bijlage gevoegd met een wetgevingsvoorstel waarin met name om drie amendementen van bestaande rechtshandelingen van de Unie werd verzocht.
13.
Ten eerste werd voorgesteld een nieuw artikel op te nemen in verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen. (
7
) Volgens de voorgestelde bepaling „[zal er] geen budget worden gereserveerd voor de financiering van activiteiten die menselijke embryo’s vernietig[en], of waarbij hun vernietiging verondersteld kan worden.”
14.
Ten tweede werd voorgesteld een nieuwe letter te plaatsen in artikel 16, lid 3, van het voorstel van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van Horizon 2020 – Het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014‑2020). (
8
) In die letter zouden „onderzoeksactiviteiten die erop zijn gericht menselijke embryo’s te vernietigen, inclusief de activiteiten die gericht zijn op het verkrijgen van stamcellen, en onderzoek waarbij menselijke embryonale stamcellen in achtereenvolgende stappen gebruikt worden om ze te verkrijgen” van financiering worden uitgesloten.
15.
Ten derde werd voorgesteld een nieuw lid 5 toe te voegen aan artikel 2 van verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking. (
9
) Dat voorgestelde lid luidt: „Een bijdrage van de Unie, op grond van deze verordening, zal niet worden gebruikt om abortus te financieren, direct of indirect, via de financiering van organisaties die abortus aanmoedigen of bevorderen. Er wordt in deze verordening niet gerefereerd aan reproductieve en seksuele gezondheid, gezondheidszorg, rechten, diensten, leveringen, onderwijs en informatie op de Internationale Conferentie over Bevolking en Ontwikkelingssamenwerking, haar principes en het actieprogramma, de Agenda van Caïro en de Millenniumdoelstellingen met name MDG nr. 5 over gezondheid en moedersterfte welke kunnen worden geïnterpreteerd als rechtsgrondslag voor gebruik van EU-fondsen om direct of indirect abortus te financieren.”
16.
Op 28 februari 2014 hebben de organisatoren dit EBI overeenkomstig artikel 9 van de EBI-verordening bij de Commissie ingediend. Daarop werden zij op 9 april 2014 door de Commissie ontvangen in overeenstemming met artikel 10, lid 1, onder b), van de EBI-verordening. Op 10 april 2014 hebben de organisatoren het EBI op een hoorzitting in het Europees Parlement toegelicht overeenkomstig artikel 11 van de EBI-verordening.
17.
Op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening heeft de Commissie op 28 mei 2014 een mededeling vastgesteld over het betrokken EBI (
10
) (hierna: „mededeling”), waarin zij heeft aangekondigd dat zij geen enkel voorstel in de geest van de in het EBI vereiste maatregelen zou vaststellen.
18.
De inhoud van de mededeling is uiteengezet in de punten 13 tot en met 30 van het bestreden arrest.
IV. Bestreden arrest en procedure bij het Hof
19.
Bij verzoek van 25 juli 2014 hebben rekwiranten nietigverklaring van de mededeling of, subsidiair, nietigverklaring van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening gevorderd.
20.
Bij beschikking van 26 november 2015 (
11
) heeft het Gerecht een door het Europees Parlement en de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid aanvaard en het beroep om die reden verworpen voor zover het gericht was tegen artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening, aangezien het beroep na het verstrijken van de in artikel 263 VWEU vastgestelde termijn was ingesteld.
21.
Wat de mededeling betreft, werden in het verzoekschrift vijf middelen tot nietigverklaring aangehaald. Met het eerste middel zijn rekwiranten opgekomen tegen een vermeende schending van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening, omdat de Commissie in haar antwoord op het EBI geen voorstel voor een rechtshandeling heeft ingediend. Het tweede middel, dat rekwiranten subsidiair ten opzichte van het eerste middel hebben aangevoerd, is ontleend aan schending van artikel 11, lid 4, VEU. Met het derde middel hebben rekwiranten betoogd dat artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening was geschonden, omdat de Commissie haar juridische en politieke conclusies ten aanzien van het EBI niet afzonderlijk had geformuleerd in de mededeling. In het vierde middel werd gesteld dat de Commissie haar motiveringsplicht niet was nagekomen. Met het vijfde middel hebben rekwiranten betoogd dat de Commissie een aantal beoordelingsfouten had gemaakt.
22.
In het arrest One of Us e.a./Commissie (hierna: „bestreden arrest”) (
12
) heeft het Gerecht ten eerste verklaard dat het beroep niet-ontvankelijk moest worden verklaard voor zover het door de entiteit met de naam „European Citizens’ Initiative One of Us” was ingesteld, maar dat dit onverlet liet dat het beroep ontvankelijk was voor zover het was ingesteld door de zeven natuurlijke personen die het burgercomité van het EBI vormden. (
13
) Ten tweede was het Gerecht van oordeel dat de mededeling een voor beroep vatbare handeling vormt waartegen een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld. (
14
) Tot slot heeft het de vijf door rekwiranten aangedragen middelen tot nietigverklaring afgewezen, het beroep verworpen (
15
) en rekwiranten verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
23.
Met deze hogere voorziening verzoeken rekwiranten het Hof het arrest van het Gerecht te vernietigen, de mededeling nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten van eerste aanleg en hogere voorziening.
24.
Met het eerste middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de werkingssfeer en betekenis van artikel 11, lid 4, VEU en de EBI-verordening. Met het tweede middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht ten onrechte niet heeft vastgesteld dat de Commissie haar juridische en politieke conclusies in de mededeling niet afzonderlijk heeft geformuleerd, terwijl de EBI-verordening zulks vereist. Met het derde middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht heeft nagelaten de mededeling met de vereiste grondigheid te onderzoeken, aangezien het slechts een beperkte toetsing heeft uitgevoerd, namelijk op kennelijke beoordelingsfouten. Met het vierde middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat zelfs indien het Gerecht bij zijn toetsing de juiste juridische maatstaf zou hebben aangelegd, het heeft nagelaten om vast te stellen dat de door de Commissie in de mededeling aangevoerde redenen kennelijk onjuist waren. Tot slot betogen rekwiranten met het vijfde middel in hogere voorziening dat het Gerecht het doel van het Europees burgerinitiatief verkeerd heeft opgevat door vast te stellen dat het niet gericht was op de bescherming van de waardigheid van het embryo.
25.
De Commissie concludeert tot afwijzing van de onderhavige hogere voorziening en tot verwijzing van rekwiranten in de kosten.
26.
Ter terechtzitting van 25 maart 2019 hebben de partijen voor het Hof hun standpunten toegelicht.
V. Beoordeling
27.
In deze conclusie worden de vijf middelen in hogere voorziening behandeld in de volgorde waarin zij door rekwiranten zijn aangevoerd. In de eerste plaats zal ik de werkingssfeer en de betekenis van artikel 11, lid 4, VEU en van de betrokken bepalingen van de EBI-verordening uitleggen (A). In de tweede plaats zal ik mij buigen over de verplichting van de Commissie om juridische en politieke conclusies „afzonderlijk” te formuleren (B). In de derde plaats ga ik in op de maatstaf van rechterlijke toetsing die het Gerecht heeft toegepast (C). In de vierde plaats bespreek ik het bestaan van kennelijke beoordelingsfouten in de mededeling van de Commissie (D). Ik sluit af met een kort onderzoek van het middel in hogere voorziening betreffende de onjuiste kwalificatie van de doelstelling van het EBI (E).
A.
Eerste middel in hogere voorziening: uitlegging van artikel 11, lid 4, VEU en van de EBI-verordening
28.
Met het eerste middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 118 en 125 van het bestreden arrest het eerste en het tweede middel tot nietigverklaring over de werkingssfeer en de betekenis van artikel 11, lid 4, VEU en van de EBI-verordening af te wijzen. In het eerste en het tweede middel tot nietigverklaring hebben rekwiranten voor het Gerecht betoogd dat de mededeling een schending van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening inhoudt en, subsidiair, van artikel 11, lid 4, VEU, omdat de Commissie in antwoord op het EBI geen voorstel voor een rechtshandeling heeft ingediend. Volgens rekwiranten is de beslissing van de Commissie om geen maatregelen te nemen in strijd met artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening, behalve wanneer sprake is van een van drie uitzonderlijke situaties, hetgeen in casu niet het geval is. (
16
)
29.
Rekwiranten baseren hun eerste middel in hogere voorziening op verschillende argumenten. Ten eerste stellen zij dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 111 van het bestreden arrest te verklaren dat aan het „quasi-initiatiefmonopolie” dat door de Verdragen aan de Commissie is toegekend „niet [wordt] afgedaan door het recht [...] voor een minimumaantal burgers om de Commissie onder bepaalde voorwaarden te ‚verzoeken’ een passend voorstel in te dienen”. Rekwiranten betogen dat het bestreden arrest de unieke eigenschappen van het EBI niet naar waarde schat. Deze tekortkoming blijkt uit punt 113 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht het volgende heeft verklaard: „Dat de primaire Uniewetgever niet de intentie had om aan het EBI-mechanisme een bevoegdheid op het gebied van wetgevingsinitiatieven te verbinden, wordt bevestigd door overweging 1 van verordening nr. 211/2011, waarin het aan het EBI verleende recht in wezen wordt gelijkgesteld aan het recht dat bij artikel 225 VWEU aan het Parlement en bij artikel 241 VWEU aan de Raad is verleend. Een verzoek dat van het Parlement of de Raad uitgaat, dwingt de Commissie er niet toe een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen [...].”
30.
Ten tweede betekent artikel 17, lid 2, VEU, waarin is bepaald dat „wetgevingshandelingen van de Unie alleen op voorstel van de Commissie [kunnen] worden vastgesteld”, volgens rekwiranten niet dat de Commissie een onbeperkte beoordelingsbevoegdheid heeft met betrekking tot de vaststelling van een voorstel naar aanleiding van een geslaagd EBI. Rekwiranten stellen dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid om een wetgevingshandeling voor te stellen moet gebruiken ter bevordering van de doelstellingen van een geslaagd EBI. Naar analogie met het arrest Raad/Commissie (
17
) betogen rekwiranten dat indien de Commissie besluit om geen wetgevingsprocedure op te starten bij een geslaagd EBI, zij de gronden uiteen dient te zetten en deze „met overtuigende argumenten [dient] te onderbouwen” die niet in strijd zijn met de doelstelling van het EBI. Volgens rekwiranten kan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid alleen worden gecontroleerd door de invoering van een rechtvaardigingscriterium aan de hand van het algemene beleid en publieke doelstellingen. In het bestreden arrest zijn de algemene beleidsdoelstellingen van het EBI en het verband tussen titel III VEU en artikel 24 VWEU niet onderzocht en vastgesteld, zoals de EBI-verordening toestaat.
31.
Ten derde geven rekwiranten aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 124 van het bestreden arrest te verklaren dat het doel van het EBI-mechanisme erin gelegen is de Commissie te verzoeken een voorstel voor een handeling in te dienen. Volgens rekwiranten kan elke persoon de Commissie te allen tijde verzoeken om een voorgestelde maatregel te nemen zonder dat daar een miljoen geverifieerde handtekeningen voor hoeven te worden verzameld. Zij stellen dat een EBI dat door een miljoen burgers is ondertekend volgens een zware formele procedure en tegen een behoorlijke kostprijs een aparte status moet krijgen ten opzichte van een verzoek van een enkele persoon of van lobbyisten of indieners van een verzoekschrift. Rekwiranten betogen dat het EBI tot doel heeft het democratisch tekort van de Europese Unie aan te pakken. De kosten en moeilijkheden die gepaard gaan met de organisatie van een EBI wijzen erop dat het bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, omdat het EBI daarin geen hogere status dan dat van een louter verzoek toegewezen heeft gekregen. In het bijzonder betogen rekwiranten dat zij, na bijna twee miljoen handtekeningen te hebben verzameld, enkel een koele vergadering van twee uur met een commissaris en een hoorzitting in het Europees Parlement hebben gekregen waarin de interveniërende parlementsleden het grootste deel van de spreektijd hebben opgeëist en hun de les hebben gelezen in plaats van te luisteren. Volgens rekwiranten kan dit niet het doel van het EBI zijn geweest dat de Uniewetgever voor ogen had. Zij zijn van mening dat het bestreden arrest van het EBI een valse belofte heeft gemaakt.
32.
In de volgende punten licht ik toe waarom het eerste middel in hogere voorziening mijns inziens op een onjuiste uitlegging van artikel 11, lid 4, VEU en van de EBI-verordening is gestoeld. De stellingen van rekwiranten in dit verband worden noch door de formulering en de totstandkoming van de betrokken bepalingen (a), noch door een systemische en contextuele beschouwing van het EBI-mechanisme in het besluitvormingsproces tussen de instellingen (b), noch door de (naar behoren vastgestelde) doelen van het EBI (c) ondersteund. Het eerste middel in hogere voorziening is derhalve ongegrond.
a) Formulering en totstandkoming van artikel 11, lid 4, VEU en de EBI-verordening
33.
Rekwiranten verzetten zich ertegen dat het EBI-mechanisme in punt 124 van het bestreden arrest wordt gekwalificeerd als een „verzoek” aan de Commissie om een voorstel voor een handeling in te dienen. In dat punt heeft het Gerecht verklaard dat het doel van dit mechanisme erin is gelegen „de Commissie te verzoeken, in het kader van haar bevoegdheden een voorstel voor een handeling in te dienen”.
34.
Op een louter tekstueel niveau geeft die verklaring echter precies de formulering weer van de grondwettelijke definitie van het EBI in het primaire Unierecht. Krachtens artikel 11, lid 4, VEU kunnen ten minste één miljoen burgers van de Unie het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken een passend voorstel in te dienen.
35.
De formulering „initiatief [om] te verzoeken” van artikel 11, lid 4, VEU verwijst dus duidelijk niet naar een „verplichting tot indiening”. Dat is ook het geval in andere taalversies. Ook wanneer sommige versies een meer dwingende formulering gebruiken, zoals „verlangen” of „oproepen”, kunnen zij volgens de normale betekenis van de woorden nog steeds niet worden opgevat als een bevel voor de Commissie. (
18
)
36.
Natuurlijk is de context van een tekst van belang. Dat is zeker het geval wanneer de tekst onduidelijk of dubbelzinnig is, waarbij een „verzoek”, afhankelijk van de context, elke betekenis kan hebben, gaande van een louter facultatieve suggestie die ter informatie is voorgelegd aan de ontvanger van de mededeling tot een verhuld, maar in de praktijk onmiskenbaar, bevel. (
19
)
37.
Een dergelijke contextafhankelijke analyse is hier echter nauwelijks relevant. In de eerste plaats is een „verzoek” optioneel en is „kunnen” niet hetzelfde als „moeten”, tenzij de normale betekenis van de woorden op grond van de context en het doel terzijde zou mogen worden geschoven. Deze begrippen wijzen op een mogelijkheid of een kans, maar leggen geen verplichting tot handelen op. In de tweede plaats is er in casu geen betekenisverschil tussen de tekst enerzijds en de context en het doel anderzijds. De context en het doel van de betrokken bepalingen in zowel het primaire als het afgeleide recht bevestigen (en weerleggen dus niet) dat het EBI als een „initiatief [om] te verzoeken” niet kan worden uitgelegd als een bevel dat de Commissie een verplichting zou opleggen om aan dat verzoek gevolg te geven.
38.
De totstandkoming van artikel 11, lid 4, VEU bevestigt deze opvatting. De oorsprong van die bepaling gaat terug op artikel 46, lid 4, van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. (
20
) De ratio legis van die bepaling blijkt niet duidelijk uit de voorbereidende werkzaamheden omdat het EBI niet binnen het kader van de specifieke werkgroepen van de Conventie over de toekomst van Europa was besproken. Het werd pas later op een nogal ongewone manier aan de besprekingen toegevoegd. (
21
)
39.
Te oordelen naar het beschikbare gedocumenteerde bewijs lijkt het er echter op dat het amendement dat zou leiden tot artikel 46, lid 4, van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet, in tegenstelling tot andere amendementen die verband hielden met instrumenten van rechtstreekse democratie en die de Commissie duidelijke verplichtingen wilden opleggen (
22
), was opgevat als een mechanisme om de Commissie initiatieven voor te leggen, zonder haar echter een verplichting op te leggen er gevolg aan te geven (
23
).
40.
De verdere uitwerking van het EBI in de wetgeving, die op grond van artikel 24 VWEU vorm heeft gekregen in de EBI-verordening, sluit aan bij die benadering. In artikel 2, lid 1, van de EBI-verordening wordt „burgerinitiatief” gedefinieerd als „een [...] initiatief waarin de Commissie wordt verzocht om [...] een passend voorstel in te dienen [...]”. Daarbij aansluitend bepaalt artikel 10, lid 1, onder c), dat de Commissie bij een geslaagd EBI in een mededeling moet meedelen welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt. Dit wordt verder verduidelijkt door een zin in overweging 20 die is opgenomen na een amendement van het Parlement (
24
), waarin staat dat de Commissie „de redenen [dient] toe te lichten voor de actie die zij al dan niet overweegt”.
41.
Bovendien wordt in de voorbereidende werkzaamheden van de EBI-verordening expliciet gesteld dat zij op een model is gebaseerd dat geslaagde EBI’s geen bindend karakter geeft en het „quasi-initiatiefmonopolie” van de Commissie in stand houdt. (
25
) Het verslag van het Europees Parlement kan als een bijzonder relevante bevestiging van die stelling worden aangehaald. „Om teleurstelling en frustratie te voorkomen (die het directe gevolg zouden kunnen zijn van de grote verwachtingen met betrekking tot het Europees burgerinitiatief)”, hebben de rapporteurs onderstreept dat „niet elk succesvol initiatief zal resulteren in een wetgevingsvoorstel van de Commissie. Het alleenrecht van de Commissie ten aanzien van wetgevingsvoorstellen blijft overeind en het is uiteindelijk altijd de Commissie die besluit welke follow-up aan een burgerinitiatief wordt gegeven”. (
26
)
42.
Kortom, uit de formulering van de betrokken bepalingen in zowel het primaire als het afgeleide recht alsmede uit de totstandkoming van die bepalingen blijkt duidelijk dat het EBI niet zo was opgevat of opgesteld dat het de Commissie een verplichting oplegt om het ingediende voorstel vast te stellen. Hetzelfde blijkt uit de systemische en institutionele context waarin het EBI is verankerd, die ik nu zal bespreken.
b) Systemische en institutionele context van het EBI
43.
Dat een geslaagd EBI voor de Commissie niet bindend is, wordt bovendien aangetoond door twee soorten systemische argumenten: ten eerste de argumenten die zich beperken tot het EBI-stelsel zoals het in de EBI-verordening is vastgesteld; ten tweede de argumenten die verband houden met het ruimere stelsel van het primaire recht, waaruit blijkt hoe het EBI in de context van de interinstitutionele besluitvorming is geïntegreerd.
44.
Wat het stelsel van de EBI-verordening betreft, is het EBI door de Uniewetgever aldus opgevat dat een geslaagd EBI niet bindend is voor de Commissie. In de eerste plaats is de loutere opname in de EBI-verordening van artikel 10, lid 1, onder c), waarin is bepaald dat de Commissie een standpunt dient in te nemen, maar niet noodzakelijkerwijs gevolg dient te geven aan het voorstel (de voorstellen) uit het EBI, hier op zich al een duidelijke indicatie van. In de tweede plaats vormt het niet-bindende karakter van een geslaagd EBI ook de kern van de structurele relatie tussen die bepaling en artikel 4 van de EBI-verordening. Indien een geslaagd EBI een bindend karakter had, zou de wetgever immers wellicht niet zo expliciet zijn geweest over de registratievoorwaarden die momenteel in artikel 4, lid 2, van de EBI-verordening zijn opgenomen. Dat artikel legt de Commissie een verplichting op om een EBI te registreren, tenzij er „zichtbare” gronden zijn om dat niet te doen, wat neerkomt op een soort van „registratie in dubio pro”. (
27
)
45.
Wat de ruimere kwestie van de integratie van het EBI in het stelsel van het primaire Unierecht betreft, heeft het Gerecht in de punten 107 tot en met 113 van het bestreden arrest een systemische analyse uitgevoerd. Rekwiranten komen met name op tegen de vaststellingen in punt 111 van dat arrest, waarin staat dat door het EBI niet wordt afgedaan aan het „quasi-initiatiefmonopolie” van de Commissie. Volgens rekwiranten heeft een geslaagd EBI wel degelijk gevolgen voor het initiatiefrecht van de Commissie. De Commissie kan haar beoordelingsbevoegdheid enkel gebruiken om de doelstellingen van het EBI te bevorderen en slechts weigeren gevolg te geven aan de voorstellen van het EBI indien die weigering is onderbouwd met overtuigende argumenten die niet indruisen tegen de doelstelling van het EBI. Ter ondersteuning van deze benadering verwijzen rekwiranten mutatis mutandis naar het arrest Raad/Commissie. (
28
)
46.
Bij de behandeling van die argumenten, die ik uiteindelijk zal verwerpen, zal ik ten eerste het initiatiefrecht van de Commissie onderzoeken. Dat recht, dat krachtens artikel 17, lid 2, VEU en artikel 289 VWEU aan de Commissie is toegekend, is een uiting van het beginsel van het institutionele evenwicht. (
29
) Dat institutionele evenwicht is kenmerkend en bijzonder voor de Unie. Het „quasi-initiatiefmonopolie” van de Commissie, dat duidt op een wezenlijk verschil tussen het wetgevingsproces van de Unie en dat van de lidstaten, vindt zijn oorsprong in de bijzondere institutionele architectuur van de Unie als verzameling van staten en volken, en het is een essentieel onderdeel van de „communautaire methode”. (
30
) Dat „quasi-initiatiefmonopolie” valt historisch gezien te verklaren door de behoefte om het initiatiefrecht toe te kennen aan een onafhankelijke autoriteit die het algemeen belang van de Unie kan bepalen en zich niet verliest in de nationale belangen of politieke breuklijnen die parallel lopen met de nationale politieke debatten, het ongelijke aantal zetels van de verschillende lidstaten in het Europees Parlement, of de behoefte om te vertrouwen op de technische bekwaamheid van een gespecialiseerde supranationale (en plurinationale) administratie die beschikt over de passende middelen. (
31
)
47.
Zonder te willen ingaan op de vraag of dergelijke redenen (nog steeds) gerechtvaardigd zijn, is het naar mijn (juridische) mening belangrijk dat het op het niveau van het positieve recht duidelijk is dat de Commissie, op enkele uitzonderingssituaties na, het initiatiefrecht bezit. Het Parlement en de Raad treden gewoonlijk op als „medewetgever”, maar hebben bij aanvang van de wetgevingsprocedure enkel de bevoegdheid om de Commissie te verzoeken ter zake dienende voorstellen te doen op grond van respectievelijk artikel 225 VWEU en artikel 241 VWEU.
48.
Zoals uitgelegd in de rechtspraak, betekent het initiatiefrecht vanuit het oogpunt van de materiële werkingssfeer dat het aan de Commissie staat om te bepalen of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel indient en wat het voorwerp, het doel en de inhoud ervan, zijn in overeenstemming met haar plicht om op grond van artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie te bevorderen. (
32
) Volgens de rechtspraak kan de Commissie weliswaar krachtens het Unierecht verplicht zijn om in specifieke gevallen een voorstel in te dienen (
33
), maar, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt in haar schriftelijke opmerkingen, heeft die uitzondering enkel betrekking op gevallen waarin de Verdragen de instellingen verplichten hun bevoegdheden te gebruiken om wetgeving vast te stellen. (
34
) Er kan namelijk in beginsel niet worden uitgesloten dat een EBI betrekking heeft op een gebied waarvoor een verplichting geldt om een voorstel vast te stellen om het door de Verdragen verleende mandaat te vervullen. Indien dat scenario zou plaatsvinden, zou echter dat mandaat uiteindelijk de basis vormen voor de handelingsverplichting, en niet het feit dat het initiatief om een dergelijk voorstel vast te stellen voortvloeit uit een geslaagd EBI.
49.
Die wezenlijke kenmerken van het initiatiefrecht, die de keuze om een voorstel in te dienen en het doel en de inhoud ervan omvat, zijn kernelementen van het besluitvormingssysteem van de Unie. Zij vormen het fundament van de onafhankelijkheid van de Commissie en van haar mandaat om het algemeen belang van de Europese Unie te bevorderen.
50.
Indien het initiatiefrecht werd uitgelegd zoals rekwiranten dat voorstellen, zou dit in strijd zijn met het mandaat van de Commissie, zoals verankerd in artikel 17, lid 1, VEU, namelijk de bevordering van het algemeen belang van de Europese Unie en het nemen van passende initiatieven daartoe. Dit zou ook betekenen dat wordt afgeweken van de algemene verplichting van de Commissie om bij de uitoefening van haar initiatiefrecht volkomen onafhankelijk op te treden overeenkomstig artikel 17, lid 3, VEU. Beide bepalingen stellen de wijze vast waarop de Commissie haar initiatiefrecht moet uitoefenen. (
35
)
51.
Indien een EBI dat de steun van meer dan een miljoen burgers heeft gekregen, de Commissie zou verplichten een initiatief in te dienen, zou zij eigenlijk worden gedwongen om de instructies te volgen van een (mogelijk groot, maar in vergelijking met het totale aantal waarschijnlijk nog zeer beperkt) aantal Unieburgers. Dat zou niet enkel in strijd zijn met de bij artikel 17, lid 3, VEU verleende opdracht om haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk uit te oefenen, maar ook betekenen dat zij niet in staat zou zijn haar eigen beoordeling ter bevordering van het algemeen belang overeenkomstig artikel 17, lid 1, VEU volkomen onpartijdig uit te voeren. Het staat niet ter discussie dat bij die laatste verplichting ook rekening moet worden gehouden met objectieve elementen en complexe beoordelingen van technische aard, en met het belang en de ingediende opmerkingen van het publiek of van de belanghebbenden die in het kader van de uitoefening van hun democratische rechten hun mening kunnen uiten over beleidsopties die in het kader van haar toekomstige initiatieven worden overwogen. (
36
)
52.
Het initiatiefrecht dat aan de Commissie is toegekend, omvat de mogelijkheid tot voorafgaande raadpleging en tot het inwinnen van de nodige informatie (
37
), wat ertoe kan leiden dat belangen en informatie in acht worden genomen die opties ondersteunen die afwijken van de in een bepaald geslaagd EBI nagestreefde doelstellingen. De verscheidenheid aan actoren en overwegingen die anderszins van invloed op de besluitvorming in de Unie kunnen zijn in het kader van de vaststelling van voorstellen, mag niet worden beperkt tot het EBI als enig democratisch mechanisme dat de deelname van burgers toestaat, zoals blijkt uit artikel 11 VEU. Dat artikel is immers niet beperkt tot het EBI, maar omvat ook een mandaat voor de instellingen om burgers en representatieve organisaties de mogelijkheid te bieden hun mening kenbaar te maken (lid 1), een open, transparante en regelmatige dialoog met representatieve organisaties en met het maatschappelijk middenveld te voeren (lid 2) en op ruime schaal overleg met de betrokken partijen te plegen ter wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Europese Unie (lid 3).
53.
Hierbij moet worden benadrukt dat uit artikel 11, lid 4, VEU of uit de EBI-verordening niet kan worden afgeleid dat de Commissie verplicht is de doelstellingen van een geslaagd EBI te bevorderen. Rekening houdend met de bijzondere kenmerken van het institutionele systeem en het besluitvormingssysteem van de Europese Unie en het huidige grondwettelijke kader, zou dit de slagkracht van de Commissie beknotten om in het kader van haar wetgevingsprogramma haar initiatiefrecht coherent uit te oefenen. Indien de Commissie verplicht zou zijn gevolg te geven aan elk geslaagd EBI, kan immers niet worden uitgesloten dat enigszins absurde situaties voorkomen waarin de Commissie verplicht zou zijn om tegenstrijdige voorstellen te doen die voortvloeien uit EBI’s die tegengestelde, afwijkende of overlappende standpunten ondersteunen. (
38
)
54.
Bovendien kan men zich alleen maar afvragen hoe dat in de praktijk zou werken, ook al is het in beginsel technisch mogelijk. Ter terechtzitting hebben rekwiranten betoogd dat ondanks het (mogelijk politieke) verzet van de Commissie tegen een geslaagd EBI, zij daarover een voorstel moet opstellen en dat moet voorleggen met het oog op een parlementair debat. Zou de Commissie dan verplicht zijn voor elk geslaagd EBI een voorstel op te stellen, ook voor EBI’s met overlappende onderwerpen en afwijkende inhoud? Zou de Commissie niet enkel verplicht zijn om een voorstel in te dienen, maar ook om een specifieke benadering toe te passen en alle elementen van het EBI in het voorstel op te nemen? Zou de Commissie een soort „EBI-secretariaat” worden? Hoe en volgens welke criteria zou worden beoordeeld of een voorstel van de Commissie „voldoet” aan het door het EBI verleende mandaat, ermee rekening houdend dat het mandaat vaak nogal abstract zal zijn geformuleerd, als een beleid dat een aantal wetgevingsopties mogelijk maakt?
55.
Ten tweede hebben het Europees Parlement en de Raad op grond van respectievelijk artikel 225 VWEU en artikel 241 VWEU de bevoegdheid om de Commissie te verzoeken ter zake dienende voorstellen te doen en, indien de Commissie geen voorstellen doet, haar te verplichten de redenen daarvoor mee te delen. Het klopt dat de uitdrukking „kunnen zij het initiatief nemen [om] te verzoeken” in artikel 11, lid 4, VEU verschilt van het woord „verzoeken” in de artikelen 225 en 241 VWEU. Ondanks de verschillende bewoordingen en de ruimte voor interpretatie die daardoor ontstaat, is in de eerste overweging van de EBI-verordening echter aangegeven dat het de bedoeling van de wetgever was om het EBI op gelijke voet met de Raad en het Parlement te plaatsen door de burgers van de Unie een recht toe te kennen dat vergelijkbaar is met het recht van die instellingen.
56.
De uitlegging die rekwiranten aanreiken, zou dit evenwicht verstoren. Het zou erop neerkomen dat het initiatiefrecht dat gekoppeld is aan een EBI dat door meer dan een miljoen burgers wordt ondersteund, groter is dan dat van het rechtstreeks democratisch verkozen Europees Parlement en dat van de – zij het indirect – democratisch gelegitimeerde Raad. In de praktijk zou een (mondig) deel van de Europese burgers meer gewicht krijgen dan de twee instellingen van de Unie die direct en indirect zijn gelegitimeerd door (mogelijk) alle Europese burgers.
57.
Op dit punt is een woordje uitleg nodig over de vraag in welke mate het initiatiefrecht van het Parlement en de Raad enerzijds, en dat van het EBI anderzijds op elkaar gelijken. In de beschikking van de vicepresident van het Hof over een door het burgercomité van een EBI ingediend verzoek tot interventie in een zaak tussen een lidstaat en de Commissie is verklaard dat een voorgesteld EBI niet op dezelfde manier kon worden behandeld als voorstellen van de instellingen van de Unie om rechtshandelingen vast te stellen, die het voorwerp zijn van de algemene bepalingen over de instellingen in het zesde deel, titel I, hoofdstuk 1, VWEU en waarvan de vaststelling wordt geregeld aan de hand van de gewone wetgevingsprocedure zoals vastgelegd in titel I, hoofdstuk 2, VWEU. (
39
)
58.
Die verklaring moet in de juiste context worden gelezen en opgevat. Het ging over de uitlegging van artikel 40, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waarin staat dat natuurlijke of rechtspersonen zich niet kunnen voegen in rechtsgedingen tussen lidstaten en tussen instellingen van de Unie. Het gebrek aan gelijkheid tussen de procedurele rechten van een EBI en van de instellingen van de Unie bij voor de Unierechters ingestelde zaken van „grondwettelijke” aard is iets geheel anders dan de algemene systemische functie van hun respectief initiatiefrecht. Met andere woorden, het feit dat door de toepassing van specifieke bepalingen van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie voor verschillende soorten entiteiten verschillende regels gelden wat de rechtspositie en tussenkomst betreft, kan bezwaarlijk worden opgevat als een algemene, grondwettelijke verklaring dat hun initiatiefrecht als zodanig niet vergelijkbaar is.
59.
Ten laatste verwijzen rekwiranten ter ondersteuning van hun argumenten ook mutatis mutandis naar het arrest in de zaak Raad/Commissie. (
40
) Zij betogen dat wanneer er geen wetgevingsvoorstel wordt ingediend na een geslaagd EBI, dat enkel kan worden gerechtvaardigd door overtuigende argumenten die niet indruisen tegen de doelstelling van het EBI.
60.
In de zaak Raad/Commissie heeft het Hof verklaard dat de bevoegdheid van de Commissie om een voorstel in te trekken dat al is ingediend en formeel in het wetgevingsproces is opgenomen, „deze instelling [...] geen vetorecht in het wetgevingsproces [kan] verlenen. Een dergelijk vetorecht zou in strijd zijn met het beginsel van toedeling van bevoegdheden en het beginsel van institutioneel evenwicht”. Daarnaast heeft het Hof geoordeeld dat „[i]ndien de Commissie, na een voorstel te hebben ingediend in het kader van de gewone wetgevingsprocedure, besluit om dat voorstel in te trekken, [...] zij [...] aan het Parlement en de Raad de gronden voor deze intrekking [dient] uiteen te zetten en deze in geval van betwisting met overtuigende argumenten [dient] te onderbouwen”. (
41
)
61.
In de zaak Raad/Commissie betroffen de feiten dus een situatie waarin de Commissie een wetgevingsvoorstel wilde intrekken nadat zij zelf het besluitvormingsproces had opgestart. Ik zie niet in hoe een parallel kan worden getrokken tussen die zaak en onderhavige zaak, die over andere materie en andere actoren gaat. Het standpunt van de Commissie over een geslaagd EBI dat voorafgaat aan de vaststelling van een voorstel door de Commissie en de aanvang van het wetgevingsproces, betreft logischerwijs een andere situatie dan die waarin de Commissie zelf een voorstel heeft vastgesteld en de besluitvormingsprocedure in andere instellingen heeft opgestart.
62.
Deze overwegingen bevestigen mijns inziens dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 124 van het bestreden arrest te verklaren dat het doel van het EBI-mechanisme erin is gelegen de Commissie te verzoeken, in het kader van haar bevoegdheden een voorstel voor een handeling in te dienen, waarbij de Commissie een ruime marge wordt gelaten in de uitoefening van haar bevoegdheid tot het nemen van wetgevingsinitiatieven. Ook heeft het Gerecht in punt 111 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat aan het recht van de Commissie tot het nemen van wetgevingsinitiatieven niet is afgedaan door de invoering van het EBI.
c) Doel en bedoeling van het EBI
63.
Rekwiranten betogen ook dat de redenering van het Gerecht in het bestreden arrest ertoe zou leiden dat het EBI dode letter blijft en geen toegevoegde waarde heeft. In feite stellen rekwiranten dat indien hun uitlegging van artikel 11, lid 4, VEU en de EBI-verordening niet wordt gevolgd (met andere woorden, indien wordt bevestigd dat een geslaagd EBI de Commissie niet verplicht om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen, behalve in uitzonderlijke omstandigheden), de nuttige werking van het EBI-mechanisme teniet zou worden gedaan.
64.
Voor zover dit argument niet louter voortbouwt op het vorige argument van rekwiranten dat dan enkel abstracter is geformuleerd, kan ook dit argument niet overtuigen om een vrij eenvoudige reden: het door rekwiranten aangehaalde doel heeft nooit bestaan. Wat in het gedrang zou zijn gebracht, is het doel dat het EBI volgens rekwiranten hoorde na te streven, en niet het doel waarvoor het objectief gezien in het leven is geroepen. Botweg gesteld suggereren rekwiranten om het bestaande doel door een ander doel te vervangen, door te betogen dat de nuttige werking van een konijn zou afnemen als het niet zou worden opgevat als een duif. Maar tenzij er echt gevorderde magie aan te pas komt en het publiek er daadwerkelijk van wordt overtuigd dat het een duif moet zien wanneer het naar een konijn kijkt, blijft een konijn een konijn.
65.
De bedoeling die de wetgever (destijds) had bij de invoering van het EBI is hierboven al beschreven. (
42
) Zelfs indien wordt aangenomen dat relatief recente teksten van grondwettelijk en afgeleid recht de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever kunnen vervangen door de (andere en nieuwe) huidige bedoeling, zie ik nog niet in waarom het doel van het EBI vandaag anders zou moeten zijn.
66.
Om het doel van het EBI te kunnen beoordelen, zijn de ruimere doelstellingen van het EBI, zoals deze blijken uit het huidige stelsel van primair recht, van belang.
67.
Het EBI werd in het Verdrag van Lissabon opgenomen naar aanleiding van de debatten over de Conventie over de toekomst van Europa en is een onderdeel van de ruimere poging om het democratisch beginsel, een fundamentele waarde overeenkomstig artikel 2 VEU, in het hart van het institutionele systeem van de Unie te verankeren. Titel II VEU, die voorafgaat aan titel III VEU over de specifieke bepalingen betreffende de instellingen van de Unie, bevat de „bepalingen inzake de democratische beginselen”, waaronder artikel 11, lid 4, VEU, dat de hoeksteen van het EBI vormt.
68.
In dit algemene kader maakt artikel 11, lid 4, VEU deel uit van het bredere democratische bestel van de Europese Unie, waarvan het één belangrijke component vormt. Volgens artikel 10, lid 1, VEU is de werking van de Unie gegrond op het beginsel van de representatieve democratie, waarbij de burgers op het niveau van de Unie rechtstreeks worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement, zoals vastgesteld in artikel 10, lid 2, VEU.
69.
Die visie over representatieve democratie is vervolgens in het primaire recht aangevuld en uitgebreid door de invoering van mogelijkheden voor participatieve en deliberatieve democratie in artikel 10, lid 3, VEU en artikel 11 waarin het EBI verankerd is. Zoals reeds in de rechtspraak is vermeld, vormt het EBI met name een instrument voor participatieve democratie dat verband houdt met het recht om aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen, dat wordt erkend in artikel 10, lid 3, VEU. (
43
)
70.
Op het niveau van het afgeleide recht heeft de EBI-verordening volgens de overwegingen 1 en 2 ervan in dezelfde geest tot doel om de burgerparticipatie aan te moedigen en de Europese Unie toegankelijker te maken. (
44
)
71.
De doelstelling van het EBI om participatie van burgers aan het democratische proces aan te moedigen en de dialoog tussen burgers en de instellingen van de Unie te bevorderen, houdt echter niet in dat wordt afgeweken van de reeds bestaande elementen die het institutionele evenwicht van het wetgevingsproces vormen, noch dat het wetgevingsmonopolie van de Commissie wordt opgegeven. De bevordering of aanmoediging van de participatie binnen de bestaande democratische structuren is niet hetzelfde als de omzeiling of vervanging van die structuren.
72.
Derhalve lijkt het erop dat het echte doel van het EBI-mechanisme anders is dan wat door rekwiranten wordt gesuggereerd. Slechts nadat het juiste grondwettelijke en institutionele kader is vastgesteld, kan de „toegevoegde waarde” en/of de „nuttige werking” van het EBI naar behoren worden beoordeeld.
73.
Indien het EBI-mechanisme in het juiste licht wordt beoordeeld, blijkt dat het best veel invloed heeft. Teneinde aan het mandaat van artikel 24 VWEU te voldoen, voorziet de EBI-verordening in het recht van meer dan een miljoen burgers om de Commissie te verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling vast te stellen aan de hand van een reeks bepalingen die, voornamelijk voor de Commissie, concrete en gedetailleerde verplichtingen bevatten die verder gaan dan de bestaande kanalen voor interactie tussen de burgers en de instellingen van de Unie. De toegevoegde waarde van het EBI is derhalve op ten minste vier afzonderlijke niveaus aanwezig: i) bevordering van het openbaar debat; ii) verhoogde zichtbaarheid van bepaalde onderwerpen of bezorgdheden; iii) bevoorrechte toegang tot instellingen van de Unie, waardoor die bezorgdheden naar behoren kunnen worden aangekaart, en iv) het recht op een met redenen omkleed antwoord van de instellingen, waardoor publieke en politieke controle wordt vergemakkelijkt.
74.
In de eerste plaats vormt het EBI een permanente en officiële weg die burgers kunnen volgen om zich te organiseren rond een bepaalde kwestie. Het biedt hun een platform dat hen in staat stelt een initiatief op te starten en openbaar te maken, en er bij andere burgers in de verschillende lidstaten steun voor te zoeken. Op die manier is het een instrument om kwesties van gemeenschappelijk belang tussen burgers van verschillende lidstaten te verzamelen en om de publieke ruimte van de Unie te versterken. In de tweede plaats waarborgt de EBI-verordening ook de transparantie en zichtbaarheid van een geslaagd EBI door in artikel 10, lid 1, onder a), de onverwijlde publicatie in het register voor te schrijven. In de derde plaats biedt het EBI toegang tot de instelling die verantwoordelijk is voor het opstarten van het wetgevingsproces, namelijk de Commissie. Artikel 10, lid 1, onder b), van de EBI-verordening bepaalt dat wanneer de Commissie een burgerinitiatief ontvangt overeenkomstig artikel 9 van die verordening, zij de organisatoren „op een passend niveau” ontvangt om hen de gelegenheid te bieden de in het burgerinitiatief aan de orde gestelde kwestie in detail uiteen te zetten. Op grond van artikel 11 van de EBI-verordening worden de organisatoren van een EBI in de gelegenheid gesteld het burgerinitiatief tijdens een openbare hoorzitting bij het Europees Parlement toe te lichten. In de vierde plaats legt artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening de Commissie de verplichting op om in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief mee te delen, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt. Krachtens artikel 10, lid 2, van de EBI-verordening moeten de organisatoren, het Europees Parlement en de Raad in kennis worden gesteld van die mededeling, die eveneens moet worden gepubliceerd.
75.
Rekwiranten betogen echter dat het EBI moet leiden tot een (rechtstreeks) debat in het kader van de wetgevingsprocedure en met name in de instelling met democratische legitimiteit – het Parlement.
76.
Ik heb al in zekere mate besproken waarom het EBI grondwettelijk en institutioneel gezien niet is opgezet als een middel om het bestaande wetgevingsproces te omzeilen, maar als een instrument om dat proces te versterken. (
45
) Vanuit dit oogpunt vormt het EBI een institutioneel mechanisme om de politieke inbreng van de burgers te kanaliseren naar de instellingen, die bevoegd zijn en blijven voor het wetgevingsproces, met inbegrip van het opstarten daarvan.
77.
Het argument van rekwiranten over (het gebrek aan) directe toegang tot en directe interactie met de instelling met democratische legitimiteit, namelijk het Parlement, is enigszins merkwaardig. Ik wijs er nogmaals op dat de manier waarop het EBI wettelijk is opgezet, de leden van het burgercomité van een geslaagd EBI directe toegang tot het Parlement geeft. Op grond van artikel 11 van de EBI-verordening worden zij in de gelegenheid gesteld hun initiatief bij het Parlement toe te lichten. Dit specifieke element van de procedure is door een amendement van het Parlement zelf ingevoerd tijdens de onderhandelingen over de EBI-verordening. (
46
) De bespreking van een EBI in het Parlement stelt een groep burgers in staat om de betrokken kwesties bij die instelling aan te kaarten, waardoor het mogelijk is dat hun initiatief door het Parlement of sommige leden wordt opgepikt. Het Parlement kan de doelstellingen van een EBI steunen en bevorderen door de uitoefening van zijn eigen recht om te verzoeken om een initiatief, mits de parlementaire meerderheden worden gevonden. (
47
)
78.
Bijgevolg ligt de toegevoegde waarde van het EBI niet noodzakelijk in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het biedt. Het geeft de burgers een mogelijkheid om te participeren door hun initiatief aan de Commissie voor te leggen en het tijdens een hoorzitting bij het Europees Parlement toe te lichten, waarbij een democratisch debat op gang wordt gebracht zonder dat de aanvang van een wetgevingsprocedure hoeft te worden afgewacht. (
48
) Het succes van een EBI wordt derhalve niet enkel afgewogen aan de vraag of er een formeel voorstel uit is voortgevloeid, maar ook aan het democratisch debat dat op gang wordt gebracht. (
49
)
79.
Ten slotte kan hier, ter vergelijking, aan worden toegevoegd dat het ontbreken van bindende gevolgen van een EBI voor de aangezochte instellingen niet uitzonderlijk is. Het sluit goed aan bij het model van „agendabepalende initiatieven”, dat zich onderscheidt van stelsels voor „directe burgerinitiatieven”, waarbij het voorstel via een referendum rechtstreeks aan de kiezers wordt voorgelegd. (
50
) Zoals hierboven beschreven (
51
), behoorde het institutionele ontwerp van het EBI altijd al tot de eerste categorie, niet de tweede. Zoals nationale agendabepalende initiatieven toegang kunnen verschaffen tot nationale parlementen in hun hoedanigheid van nationale instellingen met initiatiefrecht, is het EBI in het specifieke systeem van de Europese Unie namelijk op dezelfde manier gericht tot de instelling die het initiatiefrecht heeft, zoals hierboven is opgemerkt.
80.
Uit het bovenstaande blijkt dat het EBI veel meer is dan een loutere lippendienst aan de participatieve democratie. Het is een institutioneel instrument waarmee beleidskwesties naar voren kunnen worden gebracht die voor een groep burgers van belang zijn. Het draagt ertoe bij dat die kwesties worden geconcretiseerd als zaken van Europees belang die in verschillende lidstaten leven. Het zet punten van zorg van burgers op de kaart die misschien nog niet op de agenda van de instellingen staan of zelfs maar op de agenda van de politieke fracties die in het Europees Parlement zijn vertegenwoordigd. Het geeft rechtstreekse toegang tot de instelling die in het bijzondere institutionele sui‑generisstelsel van de Unie het recht op het wetgevingsinitiatief uitoefent. Bovendien legt het die instelling – de Commissie – de verplichting op om de voorstellen van een geslaagd EBI ernstig te overwegen en te beoordelen, en dit in het openbaar en onder publieke controle. Het zorgt ervoor dat de inhoud van het EBI publiekelijk in overweging wordt genomen en besproken in het democratisch verkozen Europees Parlement. Om al deze redenen heeft het EBI-systeem een onmiskenbare toegevoegde waarde als een specifiek agendabepalend mechanisme, ondanks het feit dat het, zoals het momenteel in het primaire en het afgeleide recht is opgevat, de Commissie niet verplicht een voorstel in te dienen.
81.
De opmerkingen van rekwiranten tonen niet aan dat de uitlegging die het Gerecht in het bestreden arrest heeft gegeven van artikel 11, lid 4, VEU en de EBI-verordening, in strijd is met de (correct gedefinieerde) doelstelling of de nuttige werking van het EBI-mechanisme.
82.
De argumenten die rekwiranten aanvoeren, wijzen veeleer op een ander probleem: nadat zij met succes van het EBI-mechanisme gebruik hebben gemaakt en als gevolg daarvan in gesprek zijn gegaan met de betrokken instellingen, gaan zij in feite niet akkoord met de inhoudelijke uitkomst van hun participatie. Zij zijn niet alleen ontevreden over de politieke keuze van de Commissie om geen voorstel in te dienen, maar ook over het debat tijdens de hoorzitting bij het Parlement die voor hen is georganiseerd. Het gesprek met de Commissie (een vergadering met een lid van de Commissie) is door rekwiranten beschreven (
52
) als „koel” en de leden van het Parlement zouden er meer interesse in hebben gehad om hun de les te lezen dan naar hen te luisteren. Op dit punt kan in het midden worden gelaten wat zulke uitspraken zeggen over het respect voor de kern van de democratie, namelijk voor het feit dat er onenigheid kan rijzen over een bepaald beleidsresultaat terwijl het deliberatieve proces en de instellingen worden geëerbiedigd.
83.
De voorgaande overwegingen leiden hoe dan ook tot de slotsom dat het EBI bij een juiste uitlegging van artikel 11, lid 4, VEU en de EBI-verordening helemaal geen „dode letter” blijft. Deze instrumenten zeggen gewoon iets anders dan rekwiranten zouden willen.
84.
Tot slot nog een laatste opmerking. In het kader van de analyse van het eerste door rekwiranten aangevoerde middel in hogere voorziening heb ik op basis van de tekst en de (historische en huidige) context alsook de doelstelling van de EBI-verordening bepaald welke plaats dient toe te komen aan het EBI, zoals dit momenteel in het wetgevingsproces van de Europese Unie is opgezet. Hoewel ik in deze conclusie bepaalde vernieuwende kenmerken van het EBI in een positief daglicht stel, wil ik zeker niet suggereren dat het EBI een perfect mechanisme is dat een mirakeloplossing biedt voor de vermeende of werkelijke tekortkomingen van de Europese Unie op het gebied van democratische legitimiteit, waaronder de verkleining van de zogenaamde afstand tussen de burgers en de instellingen van de Unie. Een aantal aspecten van het huidige institutionele ontwerp van het EBI is immers het voorwerp geweest van (min of meer constructieve) academische kritiek. (
53
) Het wetgevingskader ervan was onlangs ook het voorwerp van een institutioneel debat (
54
) en een amendement (
55
). Die debatten leiden dan logischerwijs weer naar de discussie over mogelijke veranderingen in de rol van de Commissie en van haar initiatiefrecht bij een verzoek van andere instellingen.
85.
In het kader van de debatten over de mogelijke toekomstige institutionele organisatie en structuur kunnen dus andere, misschien nog betere, opties worden overwogen die dezelfde of zelfs andere doelen nastreven. Deze zaak betreft echter het EBI-mechanisme met het institutionele ontwerp zoals het is vastgesteld in het VEU en verder is uitgewerkt in de EBI-verordening. Om af te sluiten met de reeds gebruikte metafoor: het staat aan de wetgever om desgewenst te beslissen dat het konijn geen konijn meer mag zijn, maar een duif moet worden, of zelfs een kat of een walvis.
86.
Op basis van al deze overwegingen ben ik van mening dat het eerste middel in hogere voorziening in zijn geheel ongegrond moet worden verklaard.
B.
Tweede middel in hogere voorziening: onderscheid tussen juridische en politieke redenen
87.
Met het tweede middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht weliswaar toegeeft dat de Commissie in haar mededeling geen onderscheid heeft gemaakt tussen de „juridische” en „politieke” redenen zoals in overweging 20 van de EBI-verordening is vereist, maar dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 128 en 132 van het bestreden arrest te verklaren dat overweging 20 irrelevant is. Rekwiranten voeren aan dat overwegingen een rol spelen in de uitlegging van materiële bepalingen van het Unierecht. Overweging 20 geeft een uitlegging van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening en is niet in tegenspraak met die bepaling. Het onderscheid tussen juridische en politieke conclusies is bovendien van belang om het Hof in staat te stellen die twee categorieën te toetsen.
88.
De Commissie stelt dat het bestreden arrest geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, en betoogt subsidiair dat zij in haar mededeling wel degelijk haar juridische en politieke conclusies afzonderlijk heeft geformuleerd.
89.
In punt 128 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de preambule van een Uniehandeling geen bindende kracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om deze bepalingen uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen. (
56
)
90.
Op basis van die rechtspraak was het Gerecht in de punten 129 en 130 van zijn arrest van oordeel dat aangezien de in overweging 20 van de EBI-verordening vermelde verplichting om de juridische en politieke conclusies afzonderlijk te formuleren niet is overgenomen in het corpus van artikel 10, lid 1, onder c), de Commissie niet aan een dergelijke verplichting is onderworpen bij de redactie van de in die bepaling bedoelde mededeling. Daarnaast heeft het Gerecht in punt 131 van het bestreden arrest verklaard dat zelfs gesteld dat de Commissie er rechtens toe verplicht zou zijn om de juridische en politieke conclusies afzonderlijk te formuleren, die verplichting hoe dan ook van louter formele aard is, zodat de schending ervan niet tot de nietigverklaring van de mededeling kan leiden.
91.
Mijns inziens geeft de redenering van het Gerecht over de toepassing van de rechtspraak over de rol van overwegingen bij de uitlegging van rechtshandelingen van de Unie in de onderhavige zaak weliswaar blijk van een onjuiste rechtsopvatting, maar heeft die fout geen gevolgen voor het dictum van het arrest, dat zonder problemen standhoudt door de aanvullende rechtsgronden die in de redenering van het Gerecht zijn uiteengezet.
92.
Het klopt dat volgens de vaste rechtspraak die in het bestreden arrest wordt aangehaald overwegingen niet mogen afwijken van de eigenlijke bepaling die zij horen uit te leggen, en niet mogen dienen als basis voor een uitlegging die in strijd is met de bewoordingen, doordat er bijvoorbeeld nieuwe vereisten worden toegevoegd die niet in het dispositief van de rechtshandeling zijn vastgesteld. Overwegingen zijn dus op zich van nature geen wettelijke uitvoeringsbepalingen.
93.
Buiten die twee duidelijke categorieën (het ontbreken van een „spiegelbeeldbepaling” en het bestaan van een duidelijke tegenstrijdigheid) zijn overwegingen in het algemeen echter een belangrijk interpretatief element dat samen met de specifieke bepalingen waarmee de overwegingen overeenkomen de wil van de wetgever dwingend tot uitdrukking brengt. Zo worden zij vaak gebruikt voor een teleologische uitlegging om een wettelijke bepaling in de wettekst te verduidelijken of nauwkeuriger uit te leggen. (
57
) Indien overwegingen op die manier worden gebruikt, kan de grens tussen interpreteren en geen nieuwe verplichtingen op basis van een overweging toevoegen echter onvermijdelijk gevaarlijk vervagen. (
58
)
94.
In casu is het enige essentiële verschil tussen de bewoordingen van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening en overweging 20 dat het woord „afzonderlijk” wel voorkomt in overweging 20, maar niet in de tekst van het betrokken artikel. Voor het overige is de tekst nagenoeg identiek (de Commissie moet binnen drie maanden haar juridische en politieke conclusies meedelen).
95.
Er is dus een nuancering in de formulering, maar vanuit het oogpunt van de logische werkingssfeer van de betrokken regels kan dat nauwelijks een tegenstelling tussen de overweging en het artikel worden genoemd. Bij gebreke van enige tegenstelling en in het licht van de net beschreven praktijk van het Hof, is het niet ondenkbaar om het woord „afzonderlijk” in de bewoordingen van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening te lezen.
96.
Mijns inziens hoort dat om de volgende redenen niet te gebeuren.
97.
Het begrip „afzonderlijk” kan op twee manieren worden opgevat, namelijk aldus dat zowel de juridische als de politieke overwegingen aanwezig moeten zijn en/of dat zij niet alleen beide aanwezig moeten zijn, maar ook fysiek gescheiden moeten zijn in de tekst van de mededeling. (
59
)
98.
Overweging 20 was door een amendement van het Europees Parlement ingevoerd tijdens de onderhandelingen over de EBI-verordening, samen met de verwijzing in artikel 10 naar „juridische en politieke” conclusies. De motivering bij dat amendement wijst enkel op het feit dat „[d]e reactie van de Commissie [...] juridisch en politiek [moet] worden gerechtvaardigd”. (
60
)
99.
Overweging 20 kan, rekening houdend met de context en het doel ervan, zeker zo worden opgevat dat zij de verplichting van de Commissie benadrukt om haar conclusies van juridische en politieke aard duidelijk te verwoorden zodat de burgers kunnen begrijpen dat het om afzonderlijke overwegingen gaat. De in artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening opgenomen verplichting om de juridische en politieke conclusies uitdrukkelijk te vermelden, heeft dus betrekking op de kwaliteit en de inhoud van de redenering waarmee de Commissie een geslaagd EBI beantwoordt. Dit stemt overeen met de in overweging 20 vermelde noodzaak dat de Commissie „op heldere, begrijpelijke en uitgebreide wijze de redenen [dient] toe te lichten voor de actie die zij al dan niet overweegt”. Een dergelijk uitgebreide verplichting om de redenen te vermelden is, naast een wezenlijk vormvoorschrift, ook een garantie en een bewijs dat een geslaagd EBI op een doordachte, ernstige en gedetailleerde wijze is onderzocht.
100.
Zo gesteld betekent artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening, uitgelegd in samenhang met overweging 20, gewoonweg dat zowel juridische als politieke overwegingen in de redenering van de Commissie aanwezig moeten zijn en dat het onderscheid voor de lezer duidelijk moet zijn. Ik heb echter moeite met een formalistische interpretatie die veronderstelt dat de Commissie naast dat vereiste ook verplicht is haar mededeling in verschillende delen op te splitsen die de opschriften „juridische overwegingen” en „politieke overwegingen” moeten dragen, en dat die mededeling automatisch nietig zou worden verklaard indien die verplichting niet werd nageleefd.
101.
Daar is nog één aanvullende, pragmatische reden voor: de fysieke opdeling van de juridische en politieke conclusies is in deze fase van de EBI-procedure nogal kunstmatig en kan moeilijk te realiseren zijn.
102.
Ten eerste vindt de juridische beoordeling van een voorgesteld EBI voornamelijk plaats bij de registratie als bedoeld in artikel 4, lid 2, wanneer de Commissie controleert of het burgerinitiatief in overeenstemming is met de in artikel 2 VEU vastgelegde waarden en of zij zelf bevoegd is om het betrokken voorstel in te dienen. Aangezien dat onderzoek enkel kan leiden tot een weigering van de registratie in bepaalde duidelijke omstandigheden, blijft er ruimte voor een juridische analyse in de fase waarin de in artikel 10, lid 1, onder c), bedoelde mededeling wordt verstrekt. In die juridische analyse kan bovendien de verenigbaarheid met andere rechtshandelingen van de Unie worden gecontroleerd. In die fase is het echter logisch dat de beoordeling in de mededeling van de Commissie zich voornamelijk toespitst op het politieke aspect, aangezien de beslissing over de follow-up van een geslaagd EBI in wezen politiek van aard is. De juridische conclusies in die fase zijn derhalve waarschijnlijk beperkt tot een beschrijving van het geldende recht, dat het noodzakelijke referentiekader biedt om de politieke conclusies te ontwikkelen.
103.
Ten tweede zou het, ook indien dat niet geval was en de juridische conclusies konden worden geacht ruimer van aard te zijn, moeilijk kunnen zijn om categoriek vast te stellen welke argumenten juridisch en welke politiek van aard zijn in de laatste fase van het EBI, waarin de Commissie de gegrondheid van het EBI vrij grondig moet onderzoeken. Tenzij het begrip „juridische overwegingen” wordt beperkt tot het louter aanhalen van het toepasselijke recht en de internationale verplichtingen (waarvan de uitlegging hoe dan ook reeds kan worden geacht een zekere politieke beoordeling te omvatten), zal een aanzienlijk aantal argumenten dat in deze fase van de inhoudelijke beoordeling wordt aangevoerd waarschijnlijk onder de twee categorieën vallen.
104.
In het licht van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de mededeling voldoet aan de vereisten van artikel 10, lid 1, onder c), uitgelegd in samenhang met overweging 20. De conclusies in de mededeling zijn zo geformuleerd dat kan worden uitgemaakt of de overwegingen van juridische dan wel politieke aard zijn. Zoals de Commissie opmerkt, wordt in deel 2 van de mededeling, met als opschrift „Stand van zaken”, de stand van het recht beschreven. In deel 3, met als opschrift „Beoordeling van verzoeken in verband met het Europees burgerinitiatief”, wordt de politieke beoordeling van het EBI toegelicht. Bovendien hebben rekwiranten nergens gesteld dat zij niet hebben kunnen vaststellen of de overwegingen in de mededeling van de Commissie van politieke dan wel juridische aard waren.
105.
In de punten 128 tot en met 131 van het bestreden arrest legt het Gerecht overweging 20 aldus uit dat die een formeel vereiste oplegt, waardoor er een kennelijke tegenstelling tussen overweging 20 en artikel 10, lid 1, onder c), zou zijn. Om de redenen die in de punten 92 tot en met 96 van deze conclusie zijn beschreven, geeft die redenering mijns inziens blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
106.
Het is echter ook duidelijk dat het dictum van het bestreden arrest overeind blijft, omdat het naar behoren is gebaseerd op de rechtsgronden die in de punten 97 tot en met 105 van deze conclusie zijn toegelicht.
107.
Aangezien het dictum van het bestreden arrest gegrond blijft, is het tweede middel in hogere voorziening niet ter zake dienend.
C.
Derde middel in hogere voorziening: rechterlijke toetsing
108.
In het derde middel in hogere voorziening voeren rekwiranten aan dat het Gerecht in punt 170 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verklaren dat het besluit van de Commissie om geen voorstel voor een rechtshandeling voor te leggen op basis van het EBI, beperkt moet worden getoetst door het Gerecht, en dat slechts kennelijke beoordelingsfouten de wettigheid van dat besluit kunnen aantasten.
109.
Rekwiranten betogen dat het niet mogelijk is om te weten of de mededeling kennelijke beoordelingsfouten bevat, omdat er geen criterium wordt gegeven om kennelijke fouten van niet-kennelijke fouten te onderscheiden. Zij zijn van oordeel dat het Gerecht de lat te laag heeft gelegd en zichzelf het recht heeft toegekend om vrijelijk te bepalen of de toets is doorstaan of niet. Daarnaast betogen zij dat het paradoxaal is te stellen dat de redenen in de mededeling moeten kunnen worden getoetst, wanneer de toetsingsmaatstaf zo laag en intransparant is. Zij betogen ook dat de onderhavige zaak verschilt van de zaak Rica Foods (
61
), die door het Gerecht wordt aangehaald als een relevant precedent voor de toepassing van de toetsing om „kennelijke dwalingen” na te gaan. Die zaak betrof de rechten van niet-Unieburgers ten aanzien van onduidelijke financiële belangen, in tegenstelling tot deze zaak, die gaat over de rechten van Unieburgers met betrekking tot een duidelijk gedefinieerd democratisch recht. Rekwiranten vatten het standpunt van het Gerecht samen als volgt: „Omdat de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot suiker van de Antillen heeft, wil zij ook een ruime beoordelingsbevoegdheid om een EBI af te wijzen waar zij toevallig geen sympathie voor heeft.”
110.
Volgens de Commissie moet het derde middel in hogere voorziening ongegrond worden verklaard. Enkel een beperkte rechterlijke toetsing is verenigbaar met haar initiatiefrecht. Voorts betoogt zij onder verwijzing naar het arrest Schönberger/Parlement (
62
) dat het niet consequent zou zijn indien een mededeling die op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening is vastgesteld aan een volledige rechterlijke toetsing zou worden onderworpen, terwijl besluiten van het Parlement over de gevolgen die een verzoekschrift dient te hebben volledig aan rechterlijke toetsing onttrokken zouden zijn.
111.
Dit middel in hogere voorziening stelt de cruciale vraag aan de orde welke mate van controle de Unierechters horen toe te passen op een mededeling die een besluit van de Commissie over de follow-up van een geslaagd EBI bevat. Dit discussiepunt houdt noodzakelijkerwijs verband met de kwesties die in het eerste middel in hogere voorziening aan bod zijn gekomen en waarvan het onderzoek heeft bevestigd dat de Commissie niet verplicht is een in een geslaagd EBI opgenomen voorstel voor een rechtshandeling in te dienen.
112.
Punt 170 van het bestreden arrest, dat in dit middel wordt bekritiseerd, maakt deel uit van de punten waarin het Gerecht het vijfde middel tot nietigverklaring onderzoekt dat rekwiranten in eerste aanleg hebben aangevoerd. Na te hebben opgemerkt dat de Commissie in het kader van de uitoefening van haar bevoegdheid tot het nemen van wetgevingsinitiatieven over een ruime beoordelingsbevoegdheid moet beschikken voor haar beslissing om naar aanleiding van een EBI wel of geen maatregelen te nemen (
63
), beschrijft het Gerecht in punt 170 van het bestreden arrest de omvang en het niveau van het rechterlijke toezicht waaraan de mededeling onderworpen is. Volgens dat punt moet de mededeling „beperkt [...] worden getoetst door het Gerecht, om niet alleen na te gaan of zij toereikend is gemotiveerd, maar ook en met name om na te gaan of daarin geen kennelijke beoordelingsfouten zijn gemaakt die de wettigheid van dat besluit aantasten”. Bij de vaststelling van deze verklaring heeft het Gerecht naar analogie verwezen naar het arrest Rica Foods (
64
) van het Hof als relevante rechtspraak.
113.
Mijns inziens hebben de argumenten van rekwiranten geen onjuiste rechtsopvatting aangetoond in het net aangehaalde punt van het bestreden arrest.
114.
Vooraleer ik de in het bestreden arrest toegepaste maatstaf van de rechterlijke toetsing analyseer, moet eerst worden herinnerd aan de omvang van de rechterlijke toetsing die uit dat arrest voortvloeit.
115.
In het door rekwiranten betwiste punt heeft het Gerecht duidelijk verklaard dat de mededeling is onderworpen aan rechterlijke toetsing. Men kan stellen dat die bevestiging de positie van het EBI aanzienlijk versterkt: ze biedt een juridische waarborg dat de Commissie een geslaagd EBI afdoende in overweging zal nemen. Daar kan nog aan worden toegevoegd dat die bevinding verre van vanzelfsprekend was, zoals blijkt uit de eerdere academische discussie over deze kwestie. (
65
)
116.
Bovendien is in het bestreden arrest vastgesteld dat zowel de toereikendheid van de motivering in de mededeling als de beoordeling die de basis van de materiële inhoud ervan vormt, kan worden getoetst.
117.
Zoals de Commissie in haar opmerkingen aangeeft, druist dat standpunt in tegen de rechtspraak van het Hof over de rechterlijke toetsing van het standpunt van het Parlement over de gevolgen die een verzoekschrift dient te hebben. Het Hof heeft daar immers geoordeeld dat dat standpunt niet aan rechterlijk toezicht is onderworpen, aangezien het Parlement over een ruime – politieke – beoordelingsvrijheid beschikt. (
66
) In het bestreden arrest daarentegen wordt weliswaar de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie op dit gebied erkend, maar wordt niet vastgesteld dat de beoordeling in de mededeling een politieke beslissing is die niet aan rechterlijk toezicht is onderworpen. (
67
)
118.
Dat is volgens mij ook terecht. Die grondige aanpak is een goede afspiegeling van het systeem en de doelstellingen van het EBI. Het essentiële belang van het EBI-mechanisme als uiting van het democratische beginsel, de strikte vereisten waaraan voldaan moet zijn om een EBI te doen slagen en de procedurele waarborgen die in de EBI-verordening zijn vastgesteld, rechtvaardigen dat Unierechters, zelfs bij een aanzienlijke beoordelingsbevoegdheid van politieke aard, een toetsing verrichten om niet alleen na te gaan of de mededeling toereikend is gemotiveerd, maar ook om de gegrondheid na te gaan van de redenen waarop de beslissing van de Commissie is gebaseerd. (
68
)
119.
De mogelijkheid tot toetsing van mededelingen die op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening zijn vastgesteld, is immers intrinsiek gekoppeld aan de verplichtingen die door de EBI-verordening aan de Commissie zijn opgelegd in deze laatste fase van het EBI-proces. De Commissie moet haar standpunt duidelijk, gedetailleerd en volledig motiveren. Die motivering moet zowel juridische als politieke overwegingen omvatten. De verplichtingen die in artikel 10 van de EBI-verordening worden opgelegd, zijn echter niet slechts van procedurele aard, maar omvatten ook de verplichting om de voorstellen van een geslaagd EBI grondig in overweging te nemen.
120.
Wat de maatstaf van toetsing betreft, worden in het bestreden arrest twee verschillende benaderingen gevolgd. Ten eerste is bepaald dat de Unierechters moeten nagaan of de mededeling toereikend is gemotiveerd. De toetsing van dit element, dat, zoals hierboven opgemerkt, een essentiële institutionele verplichting is die uit een geslaagd EBI voortvloeit (
69
), is niet beperkt tot de toetsing van „kennelijke beoordelingsfouten”. Het is bijgevolg een volledige toetsing. Ten tweede verklaart het Gerecht dat de toetsing ook nagaat of daarin geen kennelijke
beoordelingsfouten zijn gemaakt die de wettigheid van dat besluit aantasten.
121.
In dit verband betwisten rekwiranten het niveau van de toetsing dat op dat tweede element, namelijk de materiële beoordeling in de mededeling van de Commissie, wordt toegepast. Rekwiranten richten hun kritiek met name op de rechtspraak waarnaar in het bestreden arrest wordt verwezen ter onderbouwing van de gehanteerde maatstaf van rechterlijke toetsing. Zij wijzen op de verschillen tussen de betrokken situatie en die in het arrest Rica Foods om de door het Gerecht in het bestreden arrest gehanteerde maatstaf van rechterlijke toetsing te bekritiseren.
122.
De kritiek van rekwiranten op dit gebied is mijns inziens niet correct.
123.
Benadrukt zij dat de toetsingsmaatstaf die beperkt is tot het onderzoek of er sprake is van kennelijke beoordelingsfouten enkel geldt voor situaties waarin de instellingen van de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten, met name wanneer zij maatregelen vaststellen „op gebieden waarin zij met name politieke keuzes moeten maken”. (
70
) Zo is het vaste rechtspraak van het Hof dat de mate van toetsing afhankelijk is van de beoordelingsbevoegdheid die de instellingen hebben. (
71
)
124.
In deze context, namelijk bij het onderzoek naar de passende toetsingsmaatstaf, heeft het Gerecht het arrest Rica Foods als relevante rechtspraak aangehaald. In die context is die verwijzing volkomen terecht, aangezien zij – anders dan rekwiranten beweren – weinig verband houdt met het onderwerp van die zaak (invoer), maar beoogt een indicatie te verschaffen van de passende toetsingsmaatstaf in het algemeen. Hieraan kan zelfs terloops worden toegevoegd dat de verwijzing naar die bepaalde zaak goed gekozen was, omdat die zaak aanleiding heeft gegeven tot een onderzoek van de specifieke kwestie van de maatstaf voor de toetsing van de politieke beoordelingsvrijheid die het toenmalige Gerecht van eerste aanleg had vastgesteld, zoals blijkt uit de conclusie van advocaat-generaal Léger in die zaak. (
72
)
125.
In het algemeen geldt dus dat wanneer de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie erg ruim is, zoals al is opgemerkt in verband met het eerste middel in hogere voorziening, de overeenkomstige rechterlijke toetsing beperkt is. Die beoordelingsbevoegdheid is bovenal van politieke aard, maar kan ook complexe beoordelingen door de Commissie omvatten wanneer zij besluit haar initiatiefrecht (niet) te gebruiken.
126.
Rekening houdend met het feit dat het in de mededeling vervatte besluit van de Commissie om het in het EBI gevraagde voorstel niet vast te stellen, in wezen voornamelijk is gebaseerd op een beoordeling van politieke aard (
73
), en ervan uitgaande dat een dergelijk inherent politiek besluit aan enige vorm van rechterlijke toetsing moet worden onderworpen, zie ik in elk geval niet in hoe die beoordeling aan een strikte rechterlijke toetsing kan worden onderworpen zonder dat de grenzen worden overschreden die zijn opgelegd door het beginsel van institutioneel evenwicht, met name tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht van de Unie.
127.
Een beperkte toetsing is noodzakelijk vanwege de politieke speelruimte waarover de Commissie in het kader van haar initiatiefrecht beschikt, die intrinsiek inhoudt dat uiteenlopende belangen met elkaar moeten worden verzoend en dat beleidsopties moeten worden geselecteerd. Die speelruimte vloeit ook voort uit de politieke aard van de kernbeoordeling in de mededeling van de Commissie over de wijze waarop en de vraag of er in het kader van haar initiatiefrecht een vervolg moet worden gegeven aan geslaagde EBI’s. De Unierechters kunnen niet in de plaats treden van de politieke beoordeling van de Commissie, die de basis moet vormen voor haar besluit om op grond van haar initiatiefrecht het besluitvormingsproces op te starten.
128.
Bijgevolg moet het derde middel in hogere voorziening mijns inziens ongegrond worden verklaard.
D.
Vierde middel in hogere voorziening: kennelijke beoordelingsfouten
129.
Met het vierde middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht, zelfs indien het bij zijn toetsing de juiste juridische maatstaf zou hebben aangelegd, heeft nagelaten om vast te stellen dat de door de Commissie in de mededeling aangevoerde redenen kennelijk onjuist waren.
130.
Rekwiranten komen op tegen vijf punten van de mededeling van de Commissie die volgens hen door dergelijke kennelijke beoordelingsfouten zijn aangetast.
131.
Ten eerste betogen rekwiranten met een beroep op het arrest Brüstle (
74
) dat het duidelijk niet consequent is om de octrooieerbaarheid van uitvindingen waarvoor menselijke embryo’s moeten worden vernietigd te verbieden en tegelijk datzelfde onderzoek te financieren.
132.
De conclusies die rekwiranten trekken uit het arrest Brüstle van het Hof gaan veel verder dan de feitelijke strekking van die zaak.
133.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, ging dat arrest uitsluitend over de octrooieerbaarheid. Het doel van richtlijn 98/44/EG (
75
), dat in die zaak moest worden uitgelegd, bestaat er immers niet in „het gebruik van menselijke embryo’s in het kader van wetenschappelijk onderzoek te regelen. Haar doel is beperkt tot de octrooieerbaarheid van biotechnologische uitvindingen.” (
76
) De uitsluiting van octrooieerbaarheid staat los van het verbod op wetenschappelijk onderzoek of de financiering daarvan op een bepaald gebied. (
77
) Een specifieke uitsluiting van octrooieerbaarheid op een bepaald gebied betekent namelijk dat het onmogelijk is een exclusief recht op commerciële exploitatie vast te stellen, wat een heel andere kwestie is dan die welke door het wetenschappelijk onderzoek in zijn verschillende toepassingsvormen aan de orde worden gesteld.
134.
Het Gerecht heeft dus geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting gegeven door in punt 173 van het bestreden arrest te verklaren dat de conclusie van de Commissie aan het einde van punt 2.1 van de mededeling, volgens welke in het arrest Brüstle niet was ingegaan op de vraag of dergelijk onderzoek mocht worden uitgevoerd of mocht worden gefinancierd, niet getuigde van een kennelijke beoordelingsfout.
135.
Ten tweede betogen rekwiranten dat het voor zich spreekt dat het onmogelijk is om een evenwicht te vinden tussen het recht op leven van een embryo en de belangen van onderzoek op menselijke embryonale stamcellen („MES”). Het concept van de menselijke waardigheid maakt een dergelijk evenwicht onmogelijk. Volgens hen heeft de Commissie dan ook een kennelijke beoordelingsfout gemaakt door te verklaren dat het niet nodig was om „duidelijkheid te verschaffen over de juridische status van het menselijke embryo”.
136.
Ik ben het met de Commissie eens dat dit argument niet ter zake dienend is. Het is niet gericht tegen een punt van de redenering van het Gerecht waarin het de door rekwiranten in hun vijfde middel tot nietigverklaring aangevoerde beoordelingsfouten heeft geanalyseerd, maar tegen een verklaring van het Gerecht over het vierde middel tot nietigverklaring in verband met de gestelde niet-nakoming van de motiveringsplicht. In punt 156 van het bestreden arrest heeft het Gerecht immers de toereikendheid van de motivering onderzocht.
137.
Ten derde hebben rekwiranten een reeks argumenten aangevoerd die in wezen de redenering van het Gerecht met betrekking tot onderzoek op MES betwisten. Rekwiranten betogen dat de verklaring in de mededeling dat het „driesluizenstelsel” een ethisch verantwoord criterium biedt voor de beoordeling van een onderzoeksproject, blijk geeft van een kennelijke beoordelingsfout. De stelling van de Commissie dat een dergelijk stelsel, dat de financiering toestaat van onderzoeksprojecten die in 27 van de 28 lidstaten verboden zijn, op een hoge norm berust, is niet enkel kennelijk onjuist, maar ook ronduit absurd. In dit verband betogen rekwiranten dat de benadering van het Gerecht ten aanzien van uiteenlopende ethische overwegingen neerkomt op een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het niet de rol van het Gerecht is om bij een geslaagd EBI tegenstrijdige sociaal-ethische gezichtspunten op hun verdiensten te beoordelen, omdat dat niet aan de rechterlijke macht staat maar in een politiek proces vorm moet krijgen. Rekwiranten betogen bovendien dat het standpunt van het Gerecht zelf onethisch is. Het heeft een louter subjectivistische benadering gevolgd die bedoeld is om de standpunten van de Commissie onweerlegbaar te maken. Tot slot voeren rekwiranten aan dat de door het Gerecht uitgevoerde toetsing onvolledig is, omdat het niet alle door hen gestelde beoordelingsfouten heeft onderzocht. In dit verband klagen rekwiranten erover dat de zaak Brüstle weliswaar wordt besproken in het bestreden arrest, maar dat er niet verder wordt ingegaan op het betoog van de Commissie over het driesluizenstelsel.
138.
De hierboven door rekwiranten aangevoerde argumenten zijn ongegrond. Ze lijken te zijn gebaseerd op een onjuist begrip van het arrest van het Gerecht.
139.
In punt 176 van het bestreden arrest, waartegen het betoog van rekwiranten voornamelijk is gericht, heeft het Gerecht eerst de wezenlijke kenmerken van de verschillende ethische benaderingen van het EBI en de Commissie beschreven door erop te wijzen dat het „[d]e ethische benadering in het litigieuze EBI is dat een menselijk embryo een mens is die menselijke waardigheid en het recht op leven moet genieten, terwijl in de ethische benadering van de Commissie, zoals die uit de [...] mededeling naar voren komt, rekening wordt gehouden met het recht op leven en de menselijke waardigheid van menselijke embryo’s, maar tegelijk ook met de noden van het onderzoek op MES, dat kan dienen voor de behandeling van aandoeningen die nu nog onbehandelbaar of levensbedreigend zijn [...]”. Het Gerecht heeft vervolgens geconcludeerd dat „[d]erhalve [niet] blijkt [...] dat de Commissie met de door haar gevolgde ethische benadering een kennelijke beoordelingsfout op dit punt heeft begaan en ook verzoekers’ argumenten, die op een andere ethische benadering zijn gebaseerd, [...] niet [aantonen] dat van een dergelijke fout sprake is”.
140.
Daaruit blijkt duidelijk dat het Gerecht geen standpunt heeft bekrachtigd of geen ethisch standpunt heeft ingenomen dat als een „juridisering” van politieke keuzes zou kunnen worden bekritiseerd. Anders dan rekwiranten betogen, houdt het arrest van het Gerecht net de politieke beoordelingsbevoegdheid in stand, die volgens de huidige institutionele besluitvormingsstructuur aan de Commissie toebehoort, ook wanneer een EBI geslaagd is. Bij de toetsing of de mededeling een kennelijke beoordelingsfout bevat, heeft het Gerecht enkel gewezen op het feit dat rekwiranten een ander ethisch standpunt hebben dan de Commissie.
141.
Op die redenering is niets aan te merken. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, maakt die benadering, overeenkomstig de toepasselijke maatstaf van rechterlijke toetsing, duidelijk dat de Commissie over een politieke beoordelingsvrijheid beschikt bij haar beoordeling van de toereikendheid en geschiktheid van het huidige wetgevingskader, wat een van de elementen is die ten grondslag liggen aan haar besluit om haar initiatiefrecht niet te gebruiken in de door het betrokken EBI voorgestelde zin.
142.
Bijgevolg gaat het Gerecht in zijn redenering in de punten 176 en 177 van het bestreden arrest voldoende diep in op de door rekwiranten aangevoerde argumenten. Mijns inziens zijn er geen redenen om nog verder in te gaan op die argumenten, aangezien zij ofwel de waarden bekritiseren waardoor de Commissie zich in het kader van de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid heeft laten leiden, ofwel het Gerecht verwijten dat het geen ethische standpunten heeft ingenomen en niet bepaalde waarden heeft bekrachtigd, terwijl daar geen reden toe was.
143.
Ten vierde betogen rekwiranten dat de – ongefundeerde – stelling dat de uitvoering van met belastinggeld van Unieburgers gefinancierde abortussen leidt tot een vermindering van het aantal abortussen, kennelijk ongerijmd is.
144.
Dat argument is niet ter zake dienend, aangezien het niet afdoet aan de essentie van de redenering van het Gerecht ten aanzien van de kritiek van rekwiranten op de overwegingen van de Commissie over ontwikkelingssamenwerking. (
78
) Dit argument lijkt hoe dan ook te zijn gebaseerd op een nogal twijfelachtige interpretatie van de mededeling, aangezien die stelling daar niet in voorkomt. (
79
)
145.
Ten vijfde betogen rekwiranten dat het Gerecht hun argumenten fout heeft weergegeven in zijn arrest door in punt 164 van het bestreden arrest te verklaren dat „[v]erzoekers [...] ook [stellen] dat de OMD’s en het actieprogramma van de ICDP geen juridisch bindende verbintenissen zijn maar beleidsdoelstellingen”. Zij wilden in werkelijkheid aanvoeren dat de Commissie verkeerdelijk had beweerd dat die documenten juridisch bindende verbintenissen waren, wat een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie was.
146.
Zelfs als dit argument in die zin wordt opgevat dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te oordelen dat de verklaring van de Commissie dat de OMD’s en het actieprogramma van de ICDP geen juridisch bindende verbintenissen zijn, berust op een kennelijke beoordelingsfout, kan dit argument niet slagen aangezien de mededeling van de Commissie geen stelling in die trant bevat. Uit dat argument blijkt dus niet dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de in punt 164 van het bestreden arrest besproken argumenten van rekwiranten geen kennelijke beoordelingsfouten aantonen.
147.
Gelet op al deze overwegingen ben ik van mening dat het vierde middel in hogere voorziening moet worden verworpen omdat het deels niet ter zake dienend en deels ongegrond is.
E.
Vijfde middel in hogere voorziening: onjuiste kwalificatie van het EBI
148.
Met het vijfde middel in hogere voorziening betogen rekwiranten dat het Gerecht in punt 156 van het bestreden arrest, waarin het heeft geoordeeld dat niet hoeft te worden ingegaan op het argument dat een menselijk embryo een mens is, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
149.
Rekwiranten voeren aan dat het doel en de grondgedachte van het EBI duidelijk blijken uit het onderwerp ervan, dat als volgt leest: „Juridische bescherming van de waardigheid, van het recht op leven en de integriteit van elke mens vanaf de conceptie [...].” Volgens rekwiranten is het Gerecht tot bovengenoemde conclusie gekomen door het doel van het EBI verkeerdelijk te beschouwen als de vaststelling van de drie aan de Uniewetgever voorgelegde voorstellen, in plaats van de bescherming van het embryo als mens.
150.
Volgens de Commissie behoort de uitlegging van een door een privaatrechtelijke partij verstrekt document tot de beoordeling van de feiten en levert zij geen rechtsvraag op die in hogere voorziening vatbaar is voor toetsing door het Hof, behoudens in het geval van een onjuiste opvatting van de bewijzen. (
80
)
151.
Ik ben er niet van overtuigd dat het passend is om de definitie van het onderwerp van een (geslaagd) EBI te kwalificeren als een feitelijk element dat vergelijkbaar is met een document van een privaatrechtelijke partij. Vanzelfsprekend is de vraag wat waar is neergeschreven van feitelijke aard, maar de onmiddellijke juridische kwalificatie van die feiten met het oog op de mogelijke registratie op grond van artikel 4, lid 2, van de EBI-verordening en andere latere fasen van een EBI, is duidelijk niet louter feitelijk. Bovendien kan bezwaarlijk worden gesuggereerd dat een EBI vergelijkbaar is met een overeenkomst waarover twee privaatrechtelijke partijen hebben onderhandeld en waarvan de Unierechters vervolgens kennis hebben genomen in het kader van bijvoorbeeld het mededingingsrecht. Bij een EBI worden (in feite een hele reeks) handelingen van privaatrechtelijke partijen voortdurend uitgewisseld met en geëvalueerd door de instellingen van de Unie.
152.
Maar hoe intrigerend een discussie over de grens tussen feiten en recht in het algemeen ook zou kunnen zijn, ik denk dat die in casu geheel overbodig is. In het bestreden arrest is het doel van het EBI immers geenszins onjuist gekwalificeerd.
153.
Het argument van rekwiranten komt erop neer dat de Commissie het EBI niet had mogen opvatten als een instrument dat enkel vereist waar specifiek om is gevraagd (de drie wetgevingsvoorstellen in de bijlage), maar het onderwerp van het EBI ook had moeten opvatten als een specifiek verzoek om een expliciet juridisch standpunt in te nemen over de menselijke aard van embryo’s.
154.
Ik ben het daar niet mee eens.
155.
Krachtens artikel 4, lid 1, van de EBI-verordening moeten de organisatoren de in bijlage II genoemde informatie verstrekken wanneer zij de registratie van een EBI aanvragen. Volgens die bijlage moet de volgende informatie worden verstrekt: 1) de titel, in maximaal 100 karakters; 2) het onderwerp, in maximaal 200 karakters, en 3) een beschrijving van de doelstellingen, in maximaal 500 karakters. Indien gewenst, kunnen de organisatoren ook een ontwerp van rechtshandeling indienen, zonder dat dit verplicht is.
156.
In het litigieuze EBI zijn de specifieke doelstellingen in de zin van punt 3 duidelijk omschreven als een voorstel om „een verbod [uit te vaardigen] en een einde [te] maken aan de financiering van activiteiten die de vernietiging van menselijke embryo’s veronderstellen, in het bijzonder met betrekking tot de domeinen van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid”. (
81
) Bij deze doelstellingen was een specifiek ontwerp van rechtshandeling gevoegd.
157.
In dit verband heeft het Hof met betrekking tot de registratie van een voorgesteld EBI op grond van artikel 4 van de EBI-verordening reeds gewezen op het belang van een nauwkeurig en onpartijdig onderzoek door de Commissie van alle elementen die de organisatoren van een EBI verstrekken wanneer zij nadere informatie over het onderwerp, de doelstellingen en de context van het voorstel als bijlage bij hun voorstel voegen. (
82
) Al die elementen moeten ook in aanmerking worden genomen in de in artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening bedoelde mededeling van de Commissie.
158.
In beide fasen blijven de doelstellingen van een EBI logischerwijs dezelfde. In casu heeft de Commissie de doelstellingen afgeleid uit de specifieke voorstellen in het EBI en heeft zij geoordeeld dat zij konden worden geregistreerd aangezien zij aan de voorwaarden van artikel 4 van de EBI-verordening voldeden. Mijns inziens is het argument dat de Commissie gelijktijdig (of daarnaast) de doelstellingen van het EBI ook had moeten afleiden uit het bovengenoemde onderwerp, erg vreemd, aangezien het in dat geval best mogelijk was geweest dat de doelstelling niet aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening had voldaan.
159.
Kortom, de Commissie wordt eigenlijk verweten dat zij naast de specifieke, duidelijk omschreven doelstellingen van het EBI, niet nog een andere doelstelling heeft afgeleid uit de titel van het EBI. Mocht zij dat wel hebben gedaan, dan zou dat het EBI feitelijk hebben geschaad, omdat die doelstelling (of eventueel het gehele EBI) dan van registratie had moeten worden uitgesloten. Persoonlijk moet ik toegeven dat ik er moeite mee heb om vast te stellen dat de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening bevoegd is om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Europese Unie waarin wordt verduidelijkt of het menselijk embryo een mens is.
160.
In die omstandigheden kan niet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 156 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verklaren dat de doelstelling van het litigieuze EBI niet de definitie of verduidelijking van de juridische status van het menselijke embryo was, maar het voorleggen van de drie bovengenoemde voorstellen aan de Uniewetgever door de Commissie.
161.
Derhalve ben ik van mening dat het vijfde middel in hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard.
VI. Proceskosten
162.
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.
163.
De Commissie heeft verzocht om rekwiranten in de kosten te verwijzen. Mijns inziens dienen de argumenten van rekwiranten te worden afgewezen. Zij moeten derhalve worden verwezen in de kosten van deze hogere voorziening.
VII. Conclusie
164.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
–
de hogere voorziening af te wijzen,
–
rekwiranten te verwijzen in hun eigen kosten alsmede in die van de Commissie.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
3
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (PB 2011, L 65, blz. 1; hierna: „EBI-verordening”).
(
4
)	Zie arresten van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie (C‑589/15 P, EU:C:2017:663) en 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), alsook de arresten van het Gerecht van 19 april 2016, Costantini e.a./Commissie (T‑44/14, EU:T:2016:223); 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commissie (T‑646/13, EU:T:2017:59); 5 april 2017, HB e.a./Commissie (T‑361/14, niet gepubliceerd, EU:T:2017:252), en 10 mei 2017, Efler e.a./Commissie (T‑754/14, EU:T:2017:323).
(
5
)	De drie andere geslaagde EBI’s tot nog toe zijn „Right2Water”, „Stop vivisection” en „Ban glyphosate”. Zie http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.
(
6
)	ECI (2012) 000005.
(
7
)	PB 2002, L 248, blz. 1.
(
8
)	COM(2011) 809 definitief.
(
9
)	PB 2006, L 378, blz. 41.
(
10
)	COM(2014) 355 final.
(
11
)	Beschikking van 26 november 2015, One of Us/Parlement e.a. (T‑561/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:917).
(
12
)	Arrest van 23 april 2018 (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
13
)	Punten 53‑65 van het bestreden arrest.
(
14
)	Punten 66‑101 van het bestreden arrest.
(
15
)	Punten 102 e.v. van het besteden arrest.
(
16
)	Deze drie situaties zijn beschreven in punt 103 van het bestreden arrest: „in de eerste plaats wanneer de in het kader van het EBI gevraagde maatregelen niet langer noodzakelijk zijn, [...]; in de tweede plaats wanneer de vaststelling van de in het kader van het EBI gevraagde maatregelen na de registratie daarvan onmogelijk is geworden, en in de derde plaats wanneer het burgerinitiatief geen voorstel voor specifieke maatregelen bevat, maar daarin slechts wordt gesignaleerd dat er een probleem is dat moet worden opgelost, waarbij het aan de Commissie wordt overgelaten om in voorkomend geval te bepalen welke maatregelen kunnen worden genomen”.
(
17
)	Arrest van 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, punten 75 en 76).
(
18
)	Zie bijvoorbeeld in het Duits: „können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern”; in het Spaans: „podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea”; in het Italiaans: „possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea”; in het Nederlands: „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken”; in het Portugees: „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia”; en in het Tsjechisch: „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi”.
(
19
)	Zie voor een voorbeeld mijn conclusie in de zaak België/Commissie (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punten 114 en 115, en 140 en 141).
(
20
)	PB 2003, C 169, blz. 1. Die bepaling luidt als volgt: „Op initiatief van ten minste één miljoen burgers, afkomstig uit een aanzienlijk aantal lidstaten, kan de Europese Commissie worden verzocht een passend voorstel in te dienen inzake een aangelegenheid waarvan de burgers menen dat een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Grondwet. De voorschriften inzake de specifieke procedures en voorwaarden voor een dergelijk initiatief van de burgers worden bij Europese wet vastgesteld.”
(
21
)	Zie bijvoorbeeld Morelli, M., La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè editore, Milaan, 2011, blz. 55 e.v.
(
22
)	Zie voor hiermee verband houdende amendementen die gebruikmaken van elementen van het burgerinitiatief, het Europees referendum en het recht om een verzoekschrift in te dienen, Lamassoure, A., „Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis)”, dat de Commissie verplicht een voorstel in te dienen, en Einem, C. en Berger, M., „Suggestion for amendment of Article: 34a”, over de verplichting een referendum te organiseren. De amendementen kunnen worden geraadpleegd op: http://european-convention.europa.eu/NL/amendemTrait/amendemTrait65d4.html?lang=NL.
(
23
)	Zie Meyer, J., „Suggestion for amendment of Article: I-46, part I, title VI (CONV 724/03)”. Volgens de motivering van dat amendement „zal het het bestaande recht om een verzoekschrift in te dienen uitbreiden tot een recht voor de burgers om wetgevingsvoorstellen bij de Europese Commissie in te dienen. De Commissie beslist daarop of zij een rechtshandeling opstelt of niet”.
(
24
)	Amendement 19 verslag I over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over het burgerinitiatief [COM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Commissie constitutionele zaken A7‑0350/2010.
(
25
)	Zie over het debat van het Europees Parlement Szeligowska, D., en Mincheva, E., „The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis”, Perspectives on European Politics and Society, deel 13, 2012, nr. 3, blz. 270‑284, op blz. 274.
(
26
)	Toelichting, verslag I over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over het burgerinitiatief [COM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Commissie constitutionele zaken A7‑0350/2010.
(
27
)	De ruime benadering van de ontvankelijkheid in de registratiefase is bevestigd in de rechtspraak van het Hof, dat tot nu toe enkel het criterium van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening heeft uitgelegd. Het Hof heeft in dat verband verklaard dat de Commissie, wanneer zij een voorgesteld EBI ontvangt, „[de in artikel 4, lid 2, onder b), neergelegde] voorwaarde voor de registratie in dier voege moet uitleggen en toepassen dat een eenvoudige toegang tot het EBI wordt verzekerd, en zij de registratie van dit voorstel niet mag weigeren tenzij het zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt”. Zie in die zin arresten van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punten 49 en 50), en 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punt 64).
(
28
)	Arrest van 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, punten 75 en 76).
(
29
)	Zie in die zin arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 146).
(
30
)	Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Raad/Commissie (C‑409/13, EU:C:2014:2470, punten 44 en 45).
(
31
)	Over dit debat, zie Ponzano, P., „Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique”, Revue des affaires européennes, 2009‑2010/1, blz. 27‑35; Ponzano, P., Hermanin, C., en Corona, D., The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, blz. 7, of von Buttlar, C., Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlijn, 2003, blz. 17.
(
32
)	Arresten van 14 april 2015, Raad/Commissie (C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 70), en 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 146).
(
33
)	Arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 70).
(
34
)	Zoals het geval was bij het gemeenschappelijk vervoersbeleid in de artikelen 74 en 75 van het EEG-Verdrag. Zie arrest van 22 mei 1985, Parlement/Raad (13/83, EU:C:1985:220, met name punten 64‑68).
(
35
)	In dit verband heeft het Hof er in zijn rechtspraak consistent op gewezen dat „de regels betreffende de besluitvorming van de instellingen van de Unie zijn neergelegd in de Verdragen en de lidstaten of de instellingen zelf daarvan niet naar goedvinden mogen afwijken”. Zie bijvoorbeeld arrest van 10 september 2015, Parlement/Raad (C‑363/14, EU:C:2015:579, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
36
)	Zie in dat verband over het belang van toegang tot documenten, arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 108).
(
37
)	Zie in die zin arrest van 23 maart 2004, Frankrijk/Commissie (C‑233/02, EU:C:2004:173, punt 51).
(
38
)	Het klopt dat in een democratie de gelijktijdige verwerking en bespreking van initiatieven met afwijkende of zelfs tegengestelde inhoud zeker mogelijk is. Hier kan eenvoudig een parallel naar het nationale niveau worden getrokken, waar verschillende voorstellen gelijktijdig kunnen worden ingediend en besproken in een parlement. Die vergelijking is echter niet helemaal relevant, omdat dergelijke situaties op nationaal niveau onlosmakelijk verbonden zijn aan het initiatiefrecht van individuele parlementsleden, parlementaire groepen of politieke facties in het parlement, die het dan onderling kunnen uitvechten of een eerder ingediend regeringsvoorstel kunnen betwisten. Een betere vergelijking zou zijn een situatie waarin een en dezelfde regering tegelijk tegenstrijdige voorstellen naar het nationale parlement stuurt, wat nauwelijks doeltreffend (of zelfs democratisch) bestuur kan worden genoemd, ongeacht het niveau.
(
39
)	Beschikking van 5 september 2018 in de zaak Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Roemenië en Commissie [C‑717/17 P(I), niet gepubliceerd, EU:C:2018:691, punt 31].
(
40
)	Arrest van 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217).
(
41
)	Arrest van 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, punten 75 en 76).
(
42
)	Punten 38‑41 van deze conclusie.
(
43
)	Arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punt 24).
(
44
)	Arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punt 49), en 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punt 53).
(
45
)	Punten 39‑42 van deze conclusie.
(
46
)	Amendement 52, verslag I over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over het burgerinitiatief [COM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Commissie constitutionele zaken A7‑0350/2010.
(
47
)	Hier kan aan worden toegevoegd dat in punt 16 van het kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie (PB 2010, L 304, blz. 47) een belangrijk verband wordt gelegd tussen het gevolg dat wordt gegeven aan een verzoek van het Parlement overeenkomstig artikel 225 VWEU en het EBI. De Commissie verplicht zich ertoe, binnen drie maanden na de aanneming van een resolutie dienaangaande, een verslag uit te brengen over het concrete gevolg, en indien zij geen voorstel indient, verstrekt zij „een gedetailleerde beschrijving” van de redenen hiervoor. De Commissie „verplicht zich [met name] ook tot een nauwe en vroegtijdige samenwerking met het Parlement inzake verzoeken om wetgevingsinitiatieven die voortvloeien uit burgerinitiatieven”. Zie over de interactie met het Europees Parlement: Karatzia, A., „The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law-making”, Common Market Law Review, deel 54, 2017, blz. 177, op blz. 187‑190.
(
48
)	Zie in die zin arrest van 10 mei 2017, Efler e.a./Commissie (T‑754/14, EU:T:2017:323, punt 45).
(
49
)	Zoals opgemerkt in het besluit inzake het onderzoek op eigen initiatief OI/9/2013/TN betreffende de Europese Commissie van de Europese Ombudsman van 4 maart 2015, punt 20.
(
50
)	Zie voor een vergelijkend overzicht van andere initiatiefstelsels, Cuesta López, V., „A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative”, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, blz. 257‑269, op blz. 263; Petropoulos, E., „Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?”, Saar Blueprints, 11/2016; Qvortrup, M., „The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries”, in Dougan, M., Nic Shuibhne, N., en Spaventa, E., Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart, Oxford, 2012, blz. 291‑304.
(
51
)	Zie de punten 39 en 71 hierboven.
(
52
)	Zie punt 31 van deze conclusie.
(
53
)	Bijvoorbeeld Organ, J., „Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals”, European Constitutional Law Review, deel 10/nr. 3, 2014, blz. 422‑443; Guilloud-Colliat, L., „La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec”, Revue du droit de l'Union européenne, deel 4, 2008, blz. 175‑200; en Bouza Garcia, L., en Del Río Villar, S., „The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society”, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012, blz. 312‑324.
(
54
)	Zie de verslagen van de Commissie over de toepassing van verordening (EU) nr. 211/2011 over het burgerinitiatief (COM(2015) 145 final en COM(2018) 157 final) en het document „Implementation of the European Citizens' Initiative: the experience of the first 3 years. European Implementation Assessment”, Parlementaire Onderzoeksdienst, blz. 27 e.v. en de daarin vermelde resoluties van het Europees Parlement.
(
55
)	Verordening (EU) 2019/788 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 betreffende het Europees burgerinitiatief (PB 2019, L 130, blz. 55). De nieuwe verordening wijzigt niets aan het feit dat een geslaagd EBI niet bindend is voor de Commissie. In dit specifieke opzicht voert de verordening echter wijzigingen in op het vlak van het politieke toezicht van het Parlement op de follow-up door de Commissie (artikel 16) en de verplichting van het Parlement om na de openbare hoorzitting de politieke steun voor het initiatief te beoordelen (artikel 14, lid 3).
(
56
)	Daarbij wordt verwezen naar arresten van 19 november 1998, Nilsson e.a. (C‑162/97, EU:C:1998:554, punt 54); 25 november 1998, Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, punt 30), en 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, punt 32).
(
57
)	Zie ter illustratie arrest van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, EU:C:2005:449, punten 91 en 92); 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EU:C:2011:866, punten 42 en 43), of 25 juli 2018, Confédération paysanne e.a. (C‑528/16, EU:C:2018:583, punten 44‑46 en 51).
(
58
)	Het schoolvoorbeeld in deze categorie is de situatie waarin de werkingssfeer van een niet-gedefinieerd of niet-bepaald wettelijk begrip in de artikelen van een rechtshandeling restrictief dan wel ruim wordt uitgelegd aan de hand van een overweging. Zo kan een verplichting worden opgelegd aan een partij of een recht worden toegekend aan een andere, formeel uiteraard op grond van een artikel van een rechtshandeling, maar in werkelijkheid op basis van een overweging die de werkingssfeer van het betrokken wettelijke begrip aanzienlijk kan wijzigen.
(
59
)	Zonder een retroactieve uitlegging te willen verrichten, merk ik op dat het woord „afzonderlijk” is verdwenen uit overweging 28 van verordening nr. 2019/788, die overeenstemt met overweging 20 van de EBI-verordening.
(
60
)	Zie de motivering bij amendement 19, verslag I over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over het burgerinitiatief [COM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Commissie constitutionele zaken A7‑0350/2010. Naar analogie vermeldt amendement 52 dat „[d]e Commissie [...] juridische en politieke conclusies naar aanleiding van het initiatief [moet] trekken. De mededeling moet beide soorten conclusies bevatten.”
(
61
)	Arrest van 14 juli 2005, Rica Foods/Commissie (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).
(
62
)	Arrest van 9 december 2014 (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).
(
63
)	Punt 169 van het bestreden arrest.
(
64
)	Arrest van 14 juli 2005, Rica Foods/Commissie (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, punten 53‑55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
65
)	Zie betreffende het debat over de gegrondheid van de follow-upmededeling na een geslaagd EBI bijvoorbeeld Dougan, M., „What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, 48, 2011, blz. 1807‑1848, op blz. 1839; Vogiatzis, N., „Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process”, European Law Journal, 23, 2017, blz. 250‑271, op blz. 257.
(
66
)	Arrest van 9 december 2014, Schönberger/Parlement (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, punt 24).
(
67
)	Derhalve wordt de beslissing niet aan rechterlijke toetsing onttrokken op grond van het bestaan van een „politieke kwestie”, wat ook in zekere zin mogelijk was geweest. Indien wordt erkend dat de Commissie een politieke beoordelingsbevoegdheid heeft bij de beslissing om al dan niet gevolg te geven aan een geslaagd EBI, wat kan er dan worden getoetst? Voorkeur, overtuigingen en politieke meningen kunnen nauwelijks aan (rationele) rechterlijke toetsing worden onderworpen. Zie in het algemeen over dit debat Butler, G., „In search of the Political Question Doctrine in EU law”, Legal Issues of Economic Integration, deel 45, nr. 4, 2018, blz. 329‑354.
(
68
)	Waarmee op een ander niveau de discussie over de „toegevoegde waarde”(zie punten 73 en 74 van deze conclusie) wordt weerspiegeld.
(
69
)	Zie punt 100 van deze conclusie.
(
70
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
71
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 18 maart 2014, Commissie/Parlement en Raad (C‑427/12, EU:C:2014:170, punt 40); 11 december 2018, Weiss e.a. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punt 24), of 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punten 57 en 120).
(
72
)	Conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Rica Foods/Commissie (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, punten 45‑50).
(
73
)	Zie punt 103 van deze conclusie.
(
74
)	Arrest van 18 oktober 2011 (C‑34/10, EU:C:2011:669).
(
75
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 1998 betreffende de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen (PB 1998, L 213, blz. 13).
(
76
)	Arresten van 18 oktober 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, punt 40), en 18 december 2014, International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, punt 22).
(
77
)	Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, punt 44), waarin hij benadrukt dat „[d]e octrooieerbaarheid en het onderzoek [...] niet onlosmakelijk met elkaar [lijken] te zijn verbonden”.
(
78
)	Punten 179 en 180 van het bestreden arrest.
(
79
)	In punt 3.3 van de mededeling staat enkel het volgende: „In de partnerlanden in het kader van de ontwikkelingssamenwerking waar de EU de gezondheidszorgsector ondersteunt, verleent zij steun voor de gezondheidszorgstelsels, hetzij steun voor geïntegreerde dienstverlening die diensten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheidszorg en gezondheidszorg voor moeders, pasgeborenen en kinderen in het hele zorgcontinuüm omvat, hetzij begrotingssteun om de landen te helpen hun diensten op het gebied van de nationale gezondheidszorg te verbeteren. Die steun draagt per definitie direct of indirect bij tot het hele spectrum van gezondheidszorgdiensten die door de partnerlanden worden geboden, die al dan niet abortusgerelateerde diensten om het leven van de moeder te redden, kunnen omvatten. Deze omvangrijke EU-steun draagt aanzienlijk bij tot vermindering van het aantal gevallen van abortus omdat door die steun de toegang tot veilige en kwalitatief hoogwaardige diensten wordt verbeterd, met inbegrip van gedegen gezinsplanning, een breed scala aan anticonceptiemethoden, noodanticonceptiemiddelen en uitgebreide seksuele voorlichting.”
(
80
)	Ter ondersteuning van die stelling verwijst zij naar het arrest van 13 juli 2006, Commissie/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, punten 49‑53).
(
81
)	Zie punt 11 van deze conclusie.
(
82
)	Zie arresten van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punten 35 en 45), en 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punt 51).