Sag C-504/09 P
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
»Appel – miljø – direktiv 2003/87/EF – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – Republikken Polens nationale plan for tildeling af drivhusgasemissionskvoter for perioden 2008-2012 – artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 – Kommissionens og medlemsstaternes respektive beføjelser – ligebehandling«
Sammendrag af dom
1.        Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – national plan for tildeling af emissionskvoter (NAP) – kompetencefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne – medlemsstaternes kompetence
(Art. 226 EF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10 og art. 11, stk. 2, og bilag III)
2.        Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – national plan for tildeling af emissionskvoter (NAP) – kompetencefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne – medlemsstaternes kompetence
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10 og art. 11, stk. 2, og bilag III)
3.        Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – formål – reduktion af drivhusgasemissioner – Kommissionens kontrolbeføjelse
(Art. 5 EF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, anden, femte og syvende betragtning, art. 1, 9 og 11 og bilag III)
1.        I direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 fastlægges det klart og udtrykkeligt i artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, hvordan kompetencen er fordelt mellem Kommissionen og medlemsstaterne i relation til udarbejdelsen, kontrollen og gennemførelsen af de nationale tildelingsplaner med henblik på iværksættelse af nævnte ordning. For så vidt angår de betydelige grænser for kontrolbeføjelsen og beføjelsen til at afvise disse planer har Kommissionen kun kompetence til at efterprøve, om de foranstaltninger, der er truffet af medlemsstaten, opfylder kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i direktivets artikel 10.
Selv om det er korrekt, at der kan være stor forskel med hensyn til typen af de forpligtelser, som direktiverne pålægger medlemsstaterne, og dermed de mål, de skal nå, og selv om det ligeledes er ubestridt, at bestemmelserne i direktiver, der kun vedrører relationerne mellem en medlemsstat og Kommissionen, eventuelt ikke behøver gennemførelsesforanstaltninger, kan det ikke nægtes, at artikel 9 og 11 i direktiv 2003/87 regulerer Kommissionens og medlemsstaternes respektive roller i forbindelse med proceduren for vedtagelse af nationale tildelingsplaner, dvs. kompetencefordelingen mellem disse. Disse bestemmelser gør det muligt at afgøre spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne har et råderum ved udarbejdelsen af deres plan og i givet fald rækkevidden heraf.
På samme måde kan det ikke nægtes, at dette direktiv ikke foreskriver en specifik metode til udarbejdelse af en national tildelingsplan og til fastlæggelse af den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal tildeles. Det bestemmes derimod udtrykkeligt i bilag III, punkt I, til direktivet, at medlemsstaterne skal fastsætte den samlede mængde kvoter, der skal tildeles, under iagttagelse af bl.a. den nationale energipolitik og det nationale klimaændringsprogram.
Således har medlemsstaterne derfor et vist råderum ved gennemførelsen af direktiv 2003/87 og dermed ved valget af, hvilke midler de anser for de bedst egnede med hensyn til at nå det i direktivet fastsatte mål i det nationale energimarkeds specifikke sammenhæng.
Med hensyn til den omstændighed, at de nationale tildelingsplaner i overensstemmelse med dette direktivs artikel 9 vurderes af Kommissionen ved en forudgående kontrol, bemærkes, at en sådan kontrolbeføjelse ganske vist i flere henseender afviger fra den efterfølgende kontrol, der er omhandlet i artikel 226 EF. Denne omstændighed indebærer dog ikke, at den forudgående kontrol skal gå videre end en legalitetskontrol.
(jf. præmis 47 og 49-52)
2.        Nødvendigheden af at overholde princippet om ligebehandling kan ikke ændre kompetencefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne, således som den er fastlagt i en EU-retlig bestemmelse, som artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, der udelukkende tillægger Kommissionen en beføjelse til at foretage en legalitetskontrol af de nationale tildelingsplaner, der giver den adgang til at afvise en plan, der ikke er i overensstemmelse med kriterierne i bilag III til nævnte direktiv eller med direktivets artikel 10.
Selv om denne kontrolbeføjelse nødvendigvis vedrører de data, der er angivet i den pågældende nationale tildelingsplan, er de eventuelle forskelle mellem de data og de vurderingsmetoder, som medlemsstaterne har valgt, et udtryk for deres råderum, som Kommissionen må respektere i forbindelse med sin forenelighedskontrol.
I denne sammenhæng kan Kommissionen i fyldestgørende udstrækning sikre, at medlemsstaterne behandles lige, ved at bedømme den plan, de hver især forelægger, med den samme grad af omhu. Det står ligeledes Kommissionen frit for at vælge et fælles punkt til brug for sammenligning af de planer, som hver stat udarbejder. I dette øjemed kan Kommissionen udarbejde sin egen metode til bedømmelse af de nationale tildelingsplaner, som bygger på data, Kommissionen anser for mere rigtige, og anvende denne metode som et sammenligningsredskab, når den vurderer, om de data, der er angivet i de nationale tildelingsplaner, er forenelige med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87.
(jf. præmis 63, 64, 66 og 67)
3.        Det erklærede hovedmål med direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 er væsentligt at reducere drivhusgasemissioner for at være i stand til at overholde Unionens og medlemsstaternes forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen. Dette mål skal nås ved opfyldelsen af en række delmål og ved hjælp af visse instrumenter. Det vigtigste instrument i denne henseende udgøres af fællesskabsordningen for handel med drivhusgasemissioner, således som dette fremgår af artikel 1 i direktiv 2003/87 og anden betragtning hertil. Det er fastsat i nævnte artikel 1, at denne ordning fremmer reduktionen af disse emissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. De øvrige delmål, som denne ordning skal opfylde, er bl.a., som anført i femte og syvende betragtning til nævnte direktiv, at sikre den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen samt at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene.
Selv om det i denne forbindelse antages, at Kommissionens fremgangsmåde, der består i at fastsætte en specifik kvotemængde, hvoraf enhver overskridelse anses for uforenelig med de i direktiv 2003/87 fastsatte kriterier, er egnet til at forbedre funktionen af Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og således gør det muligt på en mere effektiv måde at nå det formål, der består i væsentligt at reducere drivhusgasemissioner, kan denne omstændighed i den foreliggende sag ikke ændre kompetencefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne som omhandlet i nævnte direktivs artikel 9 og 11.
På et område med delt kompetence såsom miljøbeskyttelsesområdet påhviler det nemlig EU-lovgiver at fastsætte de foranstaltninger, som den finder er nødvendige for at opnå de tilstræbte formål, med respekt af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet som omhandlet i artikel 5 EF.
EU-lovgivers vilje til udelukkende at tildele Kommissionen en beføjelse til at føre kontrol med, at de nationale tildelingsplaner er forenelige med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87, og ikke en erstatnings- eller harmoniseringsbeføjelse, der omfatter kompetence til at fastsætte den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal tildeles, fremgår såvel af artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 som af forarbejderne til direktivet. At antage, at Kommissionen kan fastsætte en sådan samlet mængde, overskrider således grænserne for en formålsfortolkning af direktivet og er ensbetydende med at tildele denne institution beføjelser uden nogen form for hjemmel.
Kommissionen overskrider imidlertid ikke sine beføjelser, hvis den i afgørelsen om afvisning af en plan uden bindende at fastsætte den maksimale mængde kvoter, der ville kunne tildeles den omhandlede medlemsstat, tilkendegiver, at den ikke vil afvise ændringerne til denne plan, såfremt de er i overensstemmelse med de forslag og anbefalinger, som den er fremkommet med i denne afgørelse om afvisning. En sådan fremgangsmåde lever op til princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen og imødekommer ligeledes procesbesparende hensyn.
(jf. præmis 77-80 og 84)