62002CC0066_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Innehållsförteckning
I –	Inledning
II –	Bakgrund och nationell lagstiftning
III –	Förfarande inför kommissionen och klandrat beslut
IV –	Talan
A –	Inledande anmärkningar till grunderna för talan
B –	Den allmänna grund som avser otillräcklig hänsyn till syftet med och den särskilda karaktären hos de tvistiga åtgärderna (den första grunden)
1.	Den italienska regeringens huvudargument
2.	Bedömning
C –	Den anmärkning som avser att kommissionen med orätt och genom överträdelse av motiveringsskyldigheten har bedömt de tvistiga åtgärderna som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG (den andra grunden)
1.	Det klandrade beslutets felaktighet beträffande frågan huruvida det ges en selektiv förmån av statliga medel genom de tvistiga åtgärderna
a)	Den italienska regeringens huvudargument
b)	Bedömning
2.	Frågan om snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstater
a)	Den italienska regeringens huvudargument
b)	Bedömning
3.	Frågan om bristfällig motivering med hänsyn till att det inte har gjorts en särskild prövning av de tvistiga åtgärderna med avseende på artikel 87.1 EG och artikel 87.3 EG och med hänsyn till att det har gjorts en alltför generell prövning av de tvistiga åtgärderna
a)	Den italienska regeringens huvudargument
b)	Bedömning
D –	Åsidosättande av artikel 87.3 EG och av motiveringsskyldigheten med avseende på frågan om förenlighet med den gemensamma marknaden (den tredje grunden)
1.	Den italienska regeringens huvudargument
2.	Bedömning
V –	Rättegångskostnader
VI –	Förslag till avgörande
I – Inledning
1. Republiken Italien har i enlighet med artikel 230 första stycket EG genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 28 februari 2002, yrkat att kommissionens beslut 2002/581/EG av den 11 december 2001 om den stödordning som Italien genomfört till förmån för banker(2) skall ogiltigförklaras.
II – Bakgrund och nationell lagstiftning
2. Fram till 1980-talet var den italienska banksektorn delvis i statlig ägo och generellt under starkt statligt inflytande samt präglad av specialisering och regionalisering. Från början av 80-talet inledde de italienska myndigheterna en privatiseringsprocess rörande bankerna, vilken dessutom skulle öka de italienska bankernas genomsnittliga storlek och avskaffa bankernas specialisering. Genom lag nr 218/90 av den 30 juli 1990 (nedan kallad Amatolagen) vidtog den italienska regeringen grundläggande åtgärder för en gradvis privatisering av banksektorn.
3. De banker som var i statlig ägo kunde därigenom omvandlas till aktiebolag, vilket blev obligatoriskt år 1993. Aktierna i dessa banker placerades på marknaden eller överfördes till vinstinriktade institutioner som definierades som ”bankstiftelser”. Inom ramen för den senare processen gjordes följande uppdelning: De nybildade bankerna (nedan allmänt kallade bankerna) övertog bankrörelsen, under det att bankstiftelserna innehade och förvaltade andelarna i bankerna och således kontrollerade bankerna. På grund av särskilda skattebestämmelser som införts genom Amatolagen kunde bankstiftelserna till bankerna överföra vissa anläggningstillgångar och andra förmögenhetsvärden, vilka inte var nödvändiga för bankens bolagsändamål.
4. I slutet av 1990-talet vidtog den italienska regeringen ytterligare åtgärder för att främja omstruktureringen och konsolideringen av banksektorn. Genom lag nr 461/98 av den 23 december 1998 (nedan kallad Ciampilagen) gavs regeringen bland annat behörighet att godkänna fiskala bestämmelser för att underlätta överförandet till bankstiftelserna av bankernas anläggningstillgångar och andra förmögenhetsvärden, som inte var absolut nödvändiga för deras bolagsändamål, och omstruktureringen av banksektorn genom sammanslagningar mellan banker eller liknande omstruktureringsåtgärder.
5. Ciampilagen genomfördes genom lagdekret nr 153/99 av den 17 maj 1999 (nedan kallat dekret nr 153/99), som föreskriver särskilda skattebestämmelser för vissa transaktioner beträffande omstrukturering och överföring.
6. I punkt 5.1–5 i det klandrade beslutet beskrivs de genom Ciampilagen och dekret nr 153/99 införda skattemässiga åtgärderna (nedan kallade de tvistiga åtgärderna) sammanfattningsvis på följande sätt:
1) En minskning av inkomstskattesatsen (IRPEG) med 12,5 procent, under fem taxeringsår i följd, för banker som genomför en sammanslagning eller en liknande omstrukturering, under förutsättning att behållningen avsätts till en särskild reserv där medlen är bundna under en period på tre år. Den behållning som kan avsättas till den särskilda reserven får inte överstiga 1,2 procent av skillnaden mellan de deltagande bankernas debet- och kreditsumma och motsvarande summa för den största banken som har deltagit i denna transaktion (artikel 22.1 och artikel 23.1 i dekret nr 153/99).
2) Skatteneutralitet vid överföringar till ägaren av omsättningstillgångar, vilka tidigare överförts till bankföretag på grundval av lag nr 218 av den 30 juli 1990 (artikel 16.3 i dekret nr 153/99).
3) Tillämpningen av en fast skatt i stället för de skatter som skall betalas i samband med de transaktioner som avses i punkterna 5.1 och 5.2 (artikel 24.1 och artikel 16.5 i dekret nr 153/99).
4) Skatteneutralitet med avseende på kommunal fastighetsskatt vid de transaktioner som avses i punkterna 5.1 och 5.2 (artikel 24.1 och artikel 16.5 i dekret nr 153/99).
5) Befrielse från skatt för överföringar av aktier i Banca d’Italia från banker till bankstiftelser (artikel 27.2 i dekret nr 153/99).
7. De tvistiga åtgärderna gäller för transaktioner under åren 1998 till och med 2004.
III – Förfarande inför kommissionen och klandrat beslut
8. På grund av en parlamentsfråga i ärendet inledde kommissionen i mars 1999 preliminära undersökningar beträffande Ciampilagen och dekret nr 153/99. I samband med det rättsliga förfarandet informerade kommissionen genom skrivelse av den 23 mars 2000 de italienska myndigheterna att Ciampilagen och dekret nr 153/99 kunde innehålla inslag av stöd och uppmanade dem att tills vidare inte tillämpa de tvistiga åtgärderna. Genom skrivelse av den 12 april 2000 meddelade de italienska myndigheterna att de hade upphört med tillämpningen av åtgärderna, så att skattelättnaderna skulle gälla endast under åren 1998, 1999 och 2000.
9. Genom skrivelse av den 25 oktober 2000 underrättade kommissionen den italienska regeringen om sitt beslut att inleda ett rättsligt förfarande avseende stöd.
10. Den 11 december 2001 utfärdade kommissionen det klandrade beslutet, vari den fastställde att de tvistiga åtgärderna till förmån för bankerna – förutom den i punkt 5.5 nämnda åtgärden – utgjorde statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden (artiklarna 1 och 2 i beslutet). Dessutom ålade kommissionen den italienska regeringen att upphäva de olagliga bestämmelserna (artikel 3 i beslutet), att jämte ränta återkräva de stöd som olagligen beviljats (artikel 4 i beslutet) och att inom två månader från delgivningen av beslutet underrätta kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att följa beslutet (artikel 5 i beslutet).
IV – Talan
A – Inledande anmärkningar till grunderna för talan
11. Den italienska regeringen har i sin talan gjort gällande åsidosättande av motiveringsskyldigheten, artikel 87.1 EG, artikel 253 EG liksom artikel 87.3 b och c. Kommissionen har bestritt att talan kan bifallas på någon av dessa grunder.
12. Till stöd för sin talan har den italienska regeringen till en början med en allmän grund gjort gällande att kommissionen i det klandrade beslutet inte tillräckligt tagit hänsyn till eller missförstått ändamålen med och den särskilda karaktären hos de tvistiga åtgärderna liksom kontinuiteten mellan Amatolagens och Ciampilagens ratio legis
och därmed åsidosatt motiveringsskyldigheten i synnerhet ur den synvinkel som avser främjandet av konkurrensen.
13. Med en andra grund, som består av flera delar, har den italienska regeringen gjort gällande att de tvistiga åtgärderna med orätt har bedömts som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
14. Med en tredje grund har den italienska regeringen gjort gällande att kommissionen har brutit mot artikel 87.3 EG och artikel 253 EG, genom att den på grund av en rättsligt felaktig och motstridig motivering har underlåtit att förklara de tvistiga åtgärderna som ”stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse” eller ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter” i den mening som avses i dessa bestämmelser och följaktligen förenliga med den gemensamma marknaden.
15. Därutöver har den italienska regeringen i sin replik påtalat en kränkning av dess rätt till försvar. Däri anmärker den på att kommissionen först i det klandrade beslutet – och inte redan i början av förfarandet – har ifrågasatt den indirekta beskattningen av de privatiserade bankerna, och följaktligen har varken den italienska regeringen eller mottagarna av de påstådda stöden kunnat utöva sin rätt till försvar beträffande detta.
16. Beträffande denna anmärkning skall konstateras att nya grunder enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler principiellt inte längre får åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet.(3)
17. Då den italienska regeringen faktiskt har påtalat kränkningen av dess rätt till försvar första gången i sin replik och detta inte grundas på omständigheter som framkommit först under förfarandet, följer därav att denna anmärkning, såsom kommissionen med rätta har förklarat, skall avvisas och att den i det följande därför inte skall prövas i sak.
B – Den allmänna grund som avser otillräcklig hänsyn till syftet med och den särskilda karaktären hos de tvistiga åtgärderna (den första grunden)
1. Den italienska regeringens huvudargument
18. Den italienska regeringen har gjort gällande att kommissionen inte har förstått de tvistiga åtgärdernas viktiga roll inom ramen för reformen av den italienska banksektorn och har missförstått det nära sambandet mellan Amatolagen och Ciampilagen. De tvistiga åtgärderna utgjorde nämligen en nödvändig etapp för att fullborda den genom Amatolagen påbörjade privatiseringen och rekonstruktionen av den nämnda sektorn och stämde överens med integrations- och konkurrenssyftena. De skatteåtgärder som Amatolagen innefattar har inte till fullo fått de förväntade konsekvenserna, till exempel beträffande marknadssegmenteringen, som till största delen alltjämt består. Ciampilagen och det genomförda dekret nr 153/99, som innefattar de tvistiga åtgärderna, har följaktligen varit nödvändiga för att förverkliga Amatolagens syften. Kommissionen misstar sig följaktligen också i sin bedömning att privatiseringen avslutades år 1992. Genom att kommissionen inte i tillräcklig grad har värderat åtgärdernas särskilda karaktär som del av reformen av banksektorn, har den åsidosatt motiveringsskyldigheten. Således saknas det en tillräcklig utvärdering av frågan om de tvistiga åtgärderna verkligen skadar konkurrensen inom banksektorn eller, som sökanden har hävdat, är till fördel för den.
2. Bedömning
19. I artikel 87.1 EG definieras statliga stöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
20. Enligt fast rättspraxis skall följande kumulativa villkor vara uppfyllda för att en åtgärd skall anses utgöra ett stöd på sätt som avses i denna artikel: i) åtgärden skall gynna vissa företag eller viss produktion, ii) det skall röra sig om en förmån som ges direkt eller indirekt med statliga medel, iii) åtgärden skall snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och iv) åtgärden skall kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.(4)
21. Syftets art och grunderna för en statlig åtgärd är däremot som sådana inte utslagsgivande för att den skall betecknas som stöd. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att det i artikel 87 EG ”inte görs någon åtskillnad mellan statliga åtgärder med hänsyn till deras orsaker eller syften, utan de definieras i stället med utgångspunkt från vilka verkningar de har”.(5)
22. Inte ens av ”karaktären” av en åtgärd som sådan kan man sluta sig till om denna åtgärd uppfyller förutsättningarna för ett stöd eller inte. Sålunda har domstolen exempelvis med hänsyn till bestämmelserna inom området för socialförsäkring klargjort i fast rättspraxis att ”de statliga ingripandenas sociala karaktär” inte räcker för att de skall undgå att betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.(6)
23. Skattebestämmelsers exakta syfte kan för övrigt knappast fastslås entydigt och generellt. Som även den italienska regeringens framställningar utvisar i ansökan, kan man däremot urskilja olika mål och syften allt efter den synpunkt från vilken man betraktar en sådan bestämmelse. Således kan de tvistiga åtgärderna stå i ett mer eller mindre snävt samband med privatiseringsprojektet. Därutöver har den italienska regeringen emellertid också utförligt förklarat att dessa åtgärder skall utgöra en uppmuntran till sammanslagningar respektive överföringar och att de drabbade bankernas räntabilitet respektive kapitalisering och konkurrensförmågan inom banksektorn därigenom kommer att höjas. På annan plats har den uttalat att de tvistiga åtgärderna skulle utjämna det större skattetryck som banksektorn är underkastad i jämförelse med andra näringsverksamheter.
24. Den italienska regeringens argument, enligt vilket de tvistiga åtgärderna har följt på överväganden som privatisering och stimulans av konkurrensen eller i samklang med intresset för den europeiska enigheten, är i vart fall enligt den av mig i punkterna 21 och 22 anförda rättspraxisen som sådant inte ägnat att undanta de tvistiga åtgärderna för en kvalificering som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG enligt de ovan i punkt 20 uppräknade kriterierna. Det ankommer under alla omständigheter på kommissionen att göra en noggrann avvägning med hänsyn till politiska och ekonomiska intressen, som dem den italienska regeringen har räknat upp, och en motsvarande bedömning av huruvida ett stöd kan rättfärdigas inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har för att godkänna stödet enligt artikel 87.3 EG.(7)
25. Å andra sidan kan man inte frånkänna påståenden om en åtgärds mål och syfte all relevans eller funktion som indicium, bland annat när åtgärden bedöms enligt artikel 87.1 EG, eftersom de kan ge upplysning om verkningssättet beträffande en åtgärd och alltså i föreliggande fall kan ha betydelse vid prövningen av de olika ”verkningsrelaterade” kännetecken för stödbegreppet som uppräknats i punkt 20 ovan.(8)
26. Men även om man uppfattar situationen på så sätt, ändrar inte det ofta framförda argumentet, enligt vilket de tvistiga åtgärderna genom omstruktureringen och stärkandet av bankerna till sist kommer att ge stimulans åt konkurrensen respektive kommer att göra bankerna konkurrenskraftiga, det faktum att dessa åtgärder utgör stöd.
27. De bestämmelser som gäller i fråga om stöd utgör nämligen ett instrument inom ramen för det i artikel 3.1 g EG föreskrivna systemet ”som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids”. En sådan snedvridning uppstår bland annat just genom att en medlemsstat stärker konkurrensen för företag eller näringslivsgrenar, varigenom konkurrensen ”stimuleras” i förhållande till andra företag eller näringsverksamheter av samma slag inom den inre marknaden. ”Stimulans” för konkurrens eller ”större” konkurrens utgör inte något motsatsförhållande till ”snedvridning av konkurrensen”, vilket gemenskapens bestämmelser om stöd syftar på. På den grunden har domstolen i fast rättspraxis också beslutat att en medlemsstats strävan att anpassa konkurrensvillkoren för en bestämd industrisektor till de villkor som gäller i andra medlemsstater inte kan frånta dessa åtgärder karaktären av stöd.(9)
28. Vad sedan beträffar den italienska regeringens argumentation angående kontinuiteten i Amatolagens och Ciampilagens målsättningar, ligger för denna uppenbarligen den uppfattningen till grund att den tvistiga bestämmelsen därför inte skall kvalificeras som stöd, eftersom kommissionen inte redan tidigare har klandrat åtgärderna på grundval av Amatolagen.
29. Till detta vill jag peka på att införandet av en statlig åtgärd som stöd i den mening som avses i artikel 87 EG motsvarande kriterierna enligt denna bestämmelse beror på en lång rad faktorer och en noggrann analys från fall till fall av de tekniska och rättsliga kännetecknen för respektive statlig åtgärd och för dess ekonomiska sammanhang.(10) Just eftersom rätten till stöd måste anpassas till de ekonomiska realiteterna, som den italienska regeringen riktigt har anfört, är kontrollen av stöd i fördragets mening inte ett statiskt koncept. Detta har rådet gett uttryck för, till exempel i skäl 4 i rådets förordning (EG) nr 659/1999, på följande sätt: (11)
”För att säkerställa rättssäkerhet är det lämpligt att fastställa på vilka villkor stöd skall betraktas som befintligt stöd. Fullbordandet och fördjupandet av den inre marknaden är en process som sker gradvis och återspeglas i den ständiga utvecklingen av politiken för statligt stöd. Till följd av denna utveckling kan vissa åtgärder som inte utgjorde statligt stöd när de trädde i kraft ha blivit stöd.”
30. Mot bakgrund av dessa överväganden framgår tydligt att det ur den omständigheten att kommissionen vid en tidigare tidpunkt inte har framfört några invändningar mot sådana bestämmelser som har införts genom Amatolagen – som kommissionen, vilket den italienska regeringen inte har bestritt, för övrigt endast har prövat beträffande några aspekter – inte kan slutas att en annan ordning, även om denna står i en ”kontinuitet” till de förstnämnda bestämmelserna eller tjänar samma syfte, inte skall anses som ett statligt stöd. Med andra ord är kommissionen på intet sätt ”prekluderad” att kvalificera en ordning som statligt stöd, med den motiveringen att den inte har gjort några invändningar mot de tidigare bestämmelserna.
31. Eftersom den italienska regeringen har gjort gällande ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG, skall beträffande detta närmast erinras om några principer, som de framgår av fast rättspraxis.
32. För det första skall det uppmärksammas att det när det gäller motiveringsskyldigheten rör sig om en väsentlig formföreskrift, som skall särskiljas från frågan om motiveringen är riktig, vilket hänför sig till bedömningen av huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende.(12)
33. Vad för det andra beträffar kraven för motiveringen, skall enligt fast rättspraxis motiveringen vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kraven på motivering skall bedömas särskilt efter innehållet i rättsakten och det intresse som de till vilka rättsakten är riktad eller andra personer som berörs av den kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga förhållanden anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området.(13)
34. Vad beträffar den grund som avser att det inte har tagits tillräcklig hänsyn till åtgärdernas särskilda karaktär som del av en reform av banksektorn skall det konstateras att kommissionen i punkt 16 i det klandrade beslutet har sammanfattat Italiens kommentarer beträffande förhistorien och syftet med de tvistiga åtgärderna. Till målsättningen för stödet, i synnerhet konsolideringen av banksektorn, hänvisas det vidare inom ramen för bedömningen av stödets laglighet i punkterna 30 och 32 i det klandrade beslutet.
35. Med hänsyn särskilt till målsättningens roll vad gäller de tvistiga åtgärderna för deras kvalificering som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, såsom jag har beskrivit denna roll i punkterna 21–25 ovan, kan därför inte konstateras någon brist på motivering beträffande hänsynen till de tvistiga åtgärdernas karaktär och målsättning.
36. Vad beträffar framställningen angående kontinuiteten mellan de tvistiga åtgärderna och Amatolagen, behandlas detta argument i punkt 53 i det klandrade beslutet.
37. Den anmärkning som avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG, som den italienska regeringen har åberopat inom ramen för den första allmänna grunden, kan följaktligen inte vinna framgång.
38. Prövningen av den första grunden har till slut inte resulterat i något som kan påverka det klandrade beslutets lagenlighet.
C – Den anmärkning som avser att kommissionen med orätt och genom överträdelse av motiveringsskyldigheten har bedömt de tvistiga åtgärderna som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG (den andra grunden)
39. Denna grund består av ett flertal inte helt tydligt strukturerade delar, med vilka den italienska regeringen sammanfattningsvis har gjort gällande nedannämnda synpunkter i samband med det klandrade beslutet, nämligen
– bristfällig motivering med hänsyn till att det inte har gjorts en särskild prövning av de tvistiga åtgärderna med avseende på artikel 87.1 EG och artikel 87.3 EG och med hänsyn till att det har gjorts en alltför generell prövning av de tvistiga åtgärderna,
– felaktiga förutsättningar och oriktig bedömning vad gäller beviljande av förmåner och urval med avseende på den i punkt 5.1 i det klandrade beslutet nämnda skatteåtgärden,
– avsaknad av belastning på den statliga budgeten eller användningen av statliga medel genom de tvistiga åtgärderna och åtgärdernas skatteneutralitet beträffande överföringen,
– avsaknad av selektiv karaktär hos de tvistiga åtgärderna,
– avsaknad av snedvridning av konkurrensen mellan de banker som är verksamma i Italien eller mellan inhemska och utländska banker,
– oriktig bedömning och bristfällig motivering med avseende på följderna för handeln mellan medlemsstater.
1. Det klandrade beslutets felaktighet beträffande frågan huruvida det ges en selektiv förmån av statliga medel genom de tvistiga åtgärderna
a) Den italienska regeringens huvudargument
40. Med den andra grundens andra del har den italienska regeringen gjort gällande att det klandrade beslutet vad beträffar den i punkt 5.1 i det klandrade beslutet nämnda åtgärden med avseende på beviljandet av en förmån grundas på felaktiga förutsättningar. Minskningen av inkomstskattesatsen (IRPEG) med 12,5 procent belöper sig endast på de vinster som avsätts till den särskilda reserven och inte allmänt på de totala vinsterna för de banker som genomför en sammanslagning eller en liknande omstrukturering. Denna skatteförmån är knuten till fyra förutsättningar, som inte har beaktats av kommissionen. Av dessa förutsättningar framgår att syftet med dessa skatteåtgärder inte ligger i ett gynnande av aktieägarna utan i kapitaliseringen av den bank som genomfört sammanslagningen. Därigenom förstärks konkurrensförmågan inom banksektorn.
41. Det rör sig inte heller om en selektiv åtgärd, till skillnad från vad kommissionen konstaterar i punkt 33 i det klandrade beslutet. Den italienska regeringen gör gällande särskilt det felaktiga i konstaterandet att denna åtgärd leder till att mindre banker missgynnas jämfört med större. Denna åtgärd inskränker sig dessutom inte endast till italienska banker utan även till andra medlemsländers bankfilialer i Italien.
42. Med den andra grundens tredje del har den italienska regeringen gjort gällande att begreppet statligt stöd förutsätter en fördel för företaget samt ett direkt inflytande på den statliga budgeten – genom bruk av statliga medel eller genom avstående från desamma. Den statliga budgeten belastas – generellt räknat och på längre sikt – emellertid inte genom de tvistiga åtgärderna. Den italienska regeringen har alltid varit angelägen att använda instrument som är neutrala med avseende på såväl konkurrensen som samtliga skattemedel inom banksektorn.
43. Den italienska regeringen har dessutom betonat att åtgärder rörande överföring till bankstiftelser av anläggningstillgångar och andra förmögenhetsvärden, vilka inte är nödvändiga för bankernas bolagsändamål, är att anse inte som skattebefrielse utan endast som ett medel för skatteneutralitet. Dessa överföringar skapar inte något mervärde eller något mindre värde, och om så skulle ske vid en senare tidpunkt än det ursprungliga förfallodatumet skulle bankstiftelserna i princip ändå betala de skatter som bankerna inte erlagt. Man kan därför endast tala om en tidsbegränsad befrielse från skatteskulden. Det föreligger därför inte något avstående av skatteintäkter. Dessutom kommer dessa åtgärder till nytta även för enheter som holdingbolag, som inte är kvalificerade som företag i den mening som avses i bestämmelserna om stöd.
44. Med den andra grundens fjärde del har den italienska regeringen allmänt gjort gällande att de tvistiga åtgärderna inte heller uppfyller förutsättningen för selektivitet. Det handlar snarare om allmänna åtgärder, som utan någon som helst diskriminering riktar sig till alla banker som deltar i reformen.
45. Vid prövningen av selektiviteten i skattelättnaden måste först bestämmas, om det sista utgör ett undantag från det allmänt tillämpliga skattesystemet till förmån för vissa företag i ett medlemsland. Är så fallet, måste i anslutning härtill konstateras, om undantaget eller den systeminterna differentieringen kan rättfärdigas av skattesystemets natur eller inre uppbyggnad.
46. I föreliggande fall är de tvistiga åtgärderna, fastän de endast syftar på banksektorn, inte att anse som särskilda utan som allmänna åtgärder, eftersom de beror på den grundprincip om den olikartade beskattningen av banker i jämförelse med industriföretag som finns i det italienska rättssystemet. Den italienska regeringen har anfört att banksektorn är underkastad speciella lagstadgade villkor och kontroller. Banksektorn företer också särdrag beträffande dynamiken i konkurrensen. Det finns objektiva skillnader mellan de skattskyldiga inom banksektorn och andra sektorer. En särskild beskattning av denna sektor är därför objektivt befogad, vilket även framgår av kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag.(14) De tvistiga åtgärderna är därför inte att anse som ”undantag” från det allmänna systemet. Det handlar om särskilda och tidsbegränsade åtgärder, med vilka man avser att stimulera till nödvändiga strukturella anpassningar. Dessutom är en förbättring av konkurrensen inom banksektorn en direkt fördel även för andra näringsverksamheter.
b) Bedömning
47. Stödbegreppet enligt artikel 87.1 EG förutsätter för det första ett gynnande av vissa företag eller viss produktion. Till detta skall erinras om att enligt fast rättspraxis är begreppet statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse vidare än begreppet subvention, eftersom det omfattar inte endast positiva förmåner, såsom just subventioner, utan även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som vanligtvis belastar ett företags budget.(15)
48. Stödet beskrivs här således som gynnande avvikelse från ett allmänt skattesystem eller en normal beskattning. Därmed åstadkommer man den för ett ”gynnande” nödvändiga referenspunkten.(16)
49. Därmed skall först helt principiellt konstateras, om de tvistiga åtgärderna skall bedömas i relation till det skattesystem som annars gäller för motsvarande transaktioner eller om de, som den italienska regeringen har anfört, utgör ett självständigt allmänt skattesystem eller ett ”särskilt skattesystem”.
50. I föreliggande fall talar den sammantagna kontext i vilken de tvistiga åtgärderna befinner sig enligt min åsikt långt mer för att bedöma dessa efter det allmänna skattesystemets måttstock än att betrakta dem som ett nytt allmänt system eller som ett ”traditionellt rättsligt system”. Det handlar om en rad individuella avvikelser från allmänna skattebestämmelser som gällt tidigare, vilka skall underlätta vissa transaktioner i samband med sammanslagningar av banker.(17) Föreliggande fall ligger beträffande detta inte på ett avgörande sätt annorlunda till än till exempel de i målen Steenkolenmijnen(18) eller Maribel(19), i vilka det handlade om fiskala särbestämmelser i förhållande till ett allmänt system – i dessa fall till det allmänna socialförsäkringssystemet. Domstolen har där prövat dessa särbestämmelser som undantag till det rådande allmänna skattesystemet, inte som självständiga åtgärder. Vidare har domstolen sålunda inte heller i domen i målet Adria-Wien Pipeline följt generaladvokaten Mischos uppfattning, enligt vilken den ersättningsbestämmelse som där var i fråga utgjorde en ny allmän åtgärd.(20)
51. Vad nu närmast beträffar frågan om fullgörandet av förutsättningarna för att bevilja en förmån genom de tvistiga åtgärderna, skall man lägga märke till att de ifrågavarande bankerna på grund av de tvistiga åtgärderna inte eller i en ringare utsträckning måste bära vissa bördor, som de vanligtvis har enligt det allmänna skattesystemet – det vill säga inkomstskatt och skatt på grund av genomförandet av överföringarna. Det rör sig med andra ord om en skattenedsättning för de ifrågavarande bolagen. I denna bemärkelse har kommissionen med rätta betecknat de tvistiga åtgärderna i det klandrade beslutet som ”skattelättnader” och även i punkt 42 i detta beslut bland annat konstaterat att förmånerna beviljas genom att det avstås från vissa skatteintäkter.
52. Vad sammanslagningar eller liknande omstruktureringar beträffar – således transaktioner som punkt 5.1 i det klandrade beslutet syftar på – består beviljandet av en förmån i en sänkning av inkomstskatten med 12,5 procent på vissa villkor, som särskilt anges på nämnda ställe i det klandrade beslutet.
53. Den italienska regeringen har enligt min åsikt inte framfört något som motsäger det förhållandet att det genom denna åtgärd beviljas en förmån.
54. För det första skall konstateras att kommissionen tydligt har återgett eller sammanfattat kännetecknen för denna skatteåtgärd i punkt 5.1 i det klandrade beslutet på det sätt som de har redovisats av den italienska regeringen. Där konstateras uttryckligen att minskningen bland annat gäller ”under förutsättning att behållningen avsätts till en särskild reserv ...”.
55. För det andra ändrar de ”tekniska” kännetecknen för denna skatteåtgärd i synnerhet inte i något avseende det förhållandet att de ifrågavarande bankerna i vart fall beviljas en sänkning av inkomstskatten.
56. För det tredje skall denna åtgärd enligt den italienska regeringens uppgifter uttryckligen utgöra en skattestimulans för sammanslagning.
57. För det fjärde skall påpekas att det av punkt 8 i det klandrade beslutet, som den italienska regeringen inte har bestritt, framgår att de italienska myndigheterna själva har värderat det teoretiska maximibeloppet på de skattelättnader, som möjligen har kommit mottagarna av denna åtgärd till godo inom den fastslagna tidsramen, till 2 767 miljoner euro.
58. Vad sedan konkret beträffar de tvistiga åtgärderna, i den mån som dessa åtgärder föreskriver ”skatteneutralitet” för transaktioner inom ramen för bankernas omstrukturering – däribland framför allt för överföringar till ägaren av anläggningstillgångar och andra förmögenhetstillgångar, som inte är nödvändiga för bolagsändamål – verkar denna ”skatteneutralitet” enligt lämnade uppgifter så att det inte uppkommer sådana skatter som för bankerna vanligtvis uppkommer enligt det allmänna skattesystemet vid genomförandet av de ifrågavarande transaktionerna, i synnerhet skatter på värdetillväxten.
59. Detta innebär enligt min åsikt entydigt en skatteförmån. I föreliggande fall är det av mindre betydelse att, som den italienska regeringen har framfört, dessa åtgärder inte innebär någon skattelättnad för vissa verksamheter – eftersom det för dessa verksamheter redan på grund av andra bestämmelser i det konkreta fallet inte utgår några skatter eller eftersom det i vissa enstaka fall inte utgår någon skatt på värdetillväxt genom transaktionen, om det genom denna inte har uppkommit någon värdetillväxt. Föremål för det klandrade beslutet är, som kommissionen har konstaterat i punkt 29 i detsamma, de tvistiga åtgärderna som sådana och inte individuella stöd eller särskilda fall av tillämpning. Enligt rättspraxis får kommissionen nämligen begränsa sig till att granska en stödordning enligt dess allmänna kännetecken för att konstatera om den enligt dessa kännetecken innehåller stödmoment.(21) Frågan gäller inte om det föreligger en fördel i varje enskilt fall. Även det framförda argumentet att de tvistiga åtgärderna i så måtto kan komma även enheter som holdingbolag till godo, vilka inte är kvalificerade som företag i den mening som avses i bestämmelserna om stöd, är här ovidkommande av samma skäl. Avgörande i föreliggande fall är att det genom denna åtgärd, som jag redan har anfört, medan det på grund av genomförandet av motsvarande transaktioner vanligtvis hade uppkommit en skatt, denna principiellt ”neutraliseras” för bankerna.
60. Oavsett detta vill jag jämte kommissionen, med anledning av den italienska regeringens argument, enligt vilken de tvistiga åtgärderna, såvitt de gäller de nämnda överföringarna, endast utgör ett uppskjutande av eller en tidsbegränsad befrielse från skatteskulder, peka på att redan ett uppskov av skatt skall anses utgöra en ekonomisk fördel.(22)
61. Slutligen har den italienska regeringen själv förklarat att skattehinder skulle kunna undanröjas genom de åtgärder som tillämpades på överföringarna.
62. Mot bakgrund av det föregående har den italienska regeringen inte anfört något som utgör hinder mot konstaterandet att det genom de tvistiga åtgärderna, såvitt de föreskriver ”skatteneutralitet” för vissa transaktioner, beviljas en förmån i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
63. Vad därefter beträffar beviljandet av statliga medel, består detta i fall av ”negativa” stöd som det förevarande i det med förmånen förbundna avståendet från skatteintäkter.(23)
64. Den italienska regeringens argument, enligt vilket de tvistiga åtgärderna inte belastar den statliga budgeten resultatmässigt eller i längden, skall avvisas som ogrundad. Artikel 87 EG skall förhindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas av förmåner som beviljats av statliga myndigheter, som i olika former snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.(24) Kriteriet för bruket av statliga medel tjänar som avgränsning av statliga
stöd från privata ingripanden, vilka inte omfattas av bestämmelserna om statligt stöd.(25) Detta kriterium skall således skiljas från frågan om detta bruk när allt kommer omkring faktiskt kommer till uttryck i en påfrestning på budgeten eller som till och med har fördelaktiga konsekvenser för statsbudgeten. Således är det inte relevant, om det för den ifrågavarande staten som resultat leder till en påfrestning för budgeten eller inte.(26)
65. Den italienska regeringen har slutligen särskilt bestritt de tvistiga åtgärdernas selektivitet.
66. Enligt ordalydelsen i artikel 87.1 EG har en ekonomisk förmån som har beviljats av en medlemsstat endast stödkaraktär, om den är ägnad att uteslutande gynna ”vissa företag eller viss produktion”.
67. Genom selektiviteten skiljs det mellan statliga åtgärder som kan utgöra stöd i den mening som avses i artikel 87 EG och allmänna åtgärder, som är uttryck för en medlemsstats allmänna skatte- och avgiftspolitik och är förbehållna medlemsstaterna.
68. Som allmänna och inte selektiva statliga åtgärder skall principiellt anses åtgärder, som kommer alla ekonomiska aktörer inom ett medlemslands territorium till godo.(27)
69. Under denna nivå av generalitet kan det emellertid visa sig mycket svårt att skilja mellan allmänna och selektiva åtgärder. I vart fall kan det enligt rättspraxis till och med röra sig om ett (selektivt) stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, när det gäller en hel eller flera ekonomiska sektorer.(28)
70. I föreliggande fall skall det i vart fall obestridligt fastslås att de tvistiga åtgärderna endast gäller för banksektorn.
71. Jag har redan framfört att de tvistiga åtgärderna, såvitt de innebär att aktörer gynnas genom befrielse från finansiella pålagor som vanligtvis belastar aktörerna, skall beaktas inom ramen för eller i förhållande till den ordning som gäller för den beskattning som dessa undantag syftar på.
72. Således kännetecknas, enligt ett begrepp som först användes av generaladvokaten Darmon i dennes förslag till avgörande i de förenade målen Sloman Neptun, en selektiv åtgärd i den mening som avses i artikel 87.1 EG av den ”karaktär av undantag” som åtgärden har till sin natur i förhållande till systematiken i det allmänna system till vilket den hör.(29)
73. Om en genom en åtgärd företagen differentiering – genom vilken en förmån beviljas en aktör som gynnas inom det allmänna system till vilket denna åtgärd hör – är selektiv eller inte, beror följaktligen på, om denna differentiering följer av det allmänna systemets natur eller systematik – det vill säga av detta systems inre beskattningslogik.
74. Kommissionen har i punkt 32 i det klandrade beslutet åberopat domstolens uttalade konstaterande i domen i målet Maribel, enligt vilket det skall ”anses utgöra stöd när en åtgärd syftar till att delvis befria företagen i en särskild industrisektor från de ekonomiska bördor som följer av normal [tillämpning] av det allmänna socialförsäkringssystemet, utan att denna befrielse rättfärdigas av systemets karaktär eller struktur”.(30)
75. En differentiering kan således sedan bara vara selektiv, om den med hänsyn till den ordning som skall tillämpas på pålagorna i fråga, inom vilken den företas, är sakligt befogad. Att en sådan prövning ligger nära den bedömning som syftar till att fastställa huruvida det har skett en likabehandling är för övrigt uppenbart i detta fall. Detta har kommit till uttryck i domstolens rättspraxis beträffande selektivitet, i vilken den konstaterar att vissa företag eller viss produktion kan gynnas ”i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till målsättningen med rättsordningen”.(31)
76. De tvistiga åtgärderna har, för banksektorn, medfört en rad ändringar i det skattesystem som vanligtvis tillämpas (sänkning av inkomstskatten, skatteneutralitet med hänsyn till värdehöjning och så vidare). Eftersom differentieringen inom ett skattesystem inte har någon ”karaktär av undantag” och därigenom inte skall betraktas som selektiv, när denna differentiering följer av skattesystemets ”inre beskattningslogik”, hade det varit möjligt att anse att den differentiering som införts genom de tvistiga åtgärderna inte var selektiv endast om den stod i överensstämmelse med det allmänna skattesystemets interna beskattningslogik, eller, som den italienska regeringen har uttryckt det, om det allmänna skattesystemet hade anpassats till bankverksamhetens särskilda förhållanden.
77. Jag delar emellertid kommissionens uppfattning att så inte är fallet här. Med de tvistiga åtgärderna har det med andra ord inte åstadkommits en objektiv differentiering mellan banksektorn och andra sektorer och företag. De tvistiga åtgärderna är punktvisa åtgärder, varigenom man avser att uppnå en konsolidering av den italienska banksektorn eller, som den italienska regeringen har anfört, ett stärkande av konkurrensförmågan. Jag anser därför att kommissionens konstaterande i punkt 32 i det klandrade beslutet är riktigt i den betydelsen att det därvid rör sig om ett yttre förhållande, som inte uppvisar något samband med systematiken i det skattesy stem som vanligtvis gäller med hänsyn till sammanslutningar eller andra transaktioner, som de tvistiga åtgärderna syftar på. Syftet med omstrukturering eller privatisering av banksektorn i en medlemsstat kan taget var för sig absolut vara legitimt. Likväl innebär detta inte att den omständigheten att endast banksektorn gynnas motiveras av naturen hos och de allmänna syftena med det nationella skattesystem som vanligtvis tillämpas. De systemfrämmande syftena med de tvistiga åtgärderna pekar enligt min åsikt således på att det inte rör sig om en anpassning av det allmänna systemet.
78. Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer har dessutom pekat på att man kan lyckas styrka att en åtgärd är till gagn för systemets inre logik, endast såvitt varje avsikt ”att förbättra villkoren i en sektor gentemot de utländska konkurrenterna”(32) är utesluten. Den italienska regeringen har emellertid ett flertal gånger anfört att det genom de tvistiga åtgärderna också rör sig om att stärka konkurrenskraften – genom sammanslagningar eller att säkerställa en högre räntabilitet.
79. Efter allt detta anser jag att de tvistiga åtgärderna, eftersom de i vart fall endast gäller för ifrågavarande transaktioner inom banksektorn, i alla fall är sektoriellt selektiva, som kommissionen också riktigt har konstaterat i punkt 35 i det klandrade beslutet.
80. Mot denna selektivitet talar för övrigt inte heller att företag inom andra näringslivssektorer – vilka skulle ha varit skyldiga att betala de ifrågavarande pålagorna, om de hade företagit samma omstruktureringar som dem som är i fråga och som omfattas av skattelättnader inom banksektorn på grund av de tvistiga åtgärderna – inte konkurrerar med bankerna. Detta kommer till och med ofta att vara fallet, när det rör sig om stöd för en sammantagen ”produktion”, ett fall som emellertid uttryckligen nämns i artikel 87.1 EG.
81. Inflytandet på konkurrensen inom gemenskapen står i förgrunden för denna bestämmelse, det vill säga det rör sig här även om exempelvis konkurrensen med andra länders banksektorer.(33) Således har domstolen även i det av kommissionen citerade målet Adria-Wien Pipeline godtagit en selektiv fördel, fastän tillämpningsområdet för de nationella stöden i mycket stor omfattning hänförde sig till ”företag som producerar materiella varor”(34) .
82. Kommissionen har i det klandrade beslutet, med hänsyn till selektiviteten i differentieringen mellan olika banker, även gjort ytterligare konstateranden (i hypotetiska fall)(35) beträffande de tvistiga åtgärderna inom banksektorn, särskilt den åtgärd som omnämns i punkt 5.1 i det klandrade beslutet.
83. Eftersom kommissionens konstaterande, som det framställts, stämmer beträffande den sektoriella selektiviteten och det för kvalificeringen för en åtgärd som stöd är tillräckligt att slå fast att den i vart fall i ett hänseende är selektiv, är det överflödigt att pröva huruvida de tvistiga åtgärderna därutöver också är selektiva inom sektorn.(36)
84. Således skall det konstateras att kommissionen med rätta kunde nå fram till den bedömningen att de tvistiga åtgärderna uppfyller förutsättningarna för ett ensidigt beviljande av förmåner ur statliga medel.
2. Frågan om snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstater
a) Den italienska regeringens huvudargument
85. Med den andra grundens femte del har den italienska regeringen gjort gällande att konkurrensen inte snedvrids i förhållandet vare sig mellan de banker som verkar i Italien eller mellan inhemska och utländska banker.
86. Nämnda regering har anfört att skattelättnaderna i fråga kan tas i anspråk av alla banker som uppfyller vissa objektiva kriterier. För skattelättnaderna ställs beträffande vissa händelser endast det villkoret att dessa händelser äger rum i Italien. Vad beträffar den i punkt 5.1 i det klandrade beslutet nämnda åtgärden, gäller den även utländska bankfilialer. Utländska bankers tillgång till den nationella marknaden försvåras därför inte.
87. Dessutom måste det vid prövningen av verkningarna beaktas att skattebördan för de banker som är verksamma i Italien är påtagligt högre i jämförelse med det europeiska genomsnittet. En sådan situation kan försvara åtgärder för att minska skattebördan. Kommissionen har med orätt underlåtit att pröva snedvridningen av konkurrensen på grundval av den relevanta marknaden.
88. Med den andra grundens sjätte del har den italienska regeringen gjort gällande en felaktig bedömning och brister i motiveringen med avseende på påverkan på handeln mellan medlemsstater. Den har särskilt vänt sig mot konstaterandet i det klandrade beslutet, varigenom de tvistiga åtgärderna underlättar de italienska bankernas expansion i utlandet och försvårar tillträdet för utländska banker. Denna motivering är varken tillräcklig eller relevant. Den italienska regeringen har ånyo anfört att de tvistiga åtgärderna även är tillämpliga på utländska banker och att italienska banker omfattas av ett högre skattetryck, och därför kommer dessa inte att expandera på ett ”potentiellt aggressivare” sätt.
b) Bedömning
89. Närmast skall beaktas att det enligt fast rättspraxis inte behöver visas att åtgärderna i fråga faktiskt påverkar konkurrensen och handeln inom gemenskapen, utan endast att de kan påverka handeln mellan medlemsstater och snedvrida konkurrensen.(37)
90. Dessutom kan det framgå av de omständigheter under vilka stödet har beviljats i sig att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna och att det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.(38)
91. Vad nu beträffar argumentet att det inte föreligger någon snedvridning av konkurrensen, har jag redan anfört att gemenskapsbestämmelserna om stöd utgör ett instrument som syftar till att hindra att konkurrensen på den gemensamma marknaden snedvrids.(39) För att kunna tillämpa artikel 87.1 EG räcker det därför om de tvistiga åtgärderna är ägnade att påverka konkurrensen mellan de konkurrenter som är verksamma på den gemensamma marknaden.(40) Att de tvistiga åtgärderna är tillämpliga enligt objektiva kriterier och att uppskov beviljas för såväl inhemska som utländska banker är, som kommissionen anfört, inte ägnat att visa att de inte kan medföra en sådan påverkan. Det är avgörande att vissa banker som är verksamma i Italien genom de tvistiga åtgärderna stärks med hänsyn till deras storlek – genom sammanslagningar – eller med hänsyn till deras ekonomiska styrka och räntabilitet – möjligen genom överföringar. Även om utländska bankfilialer, för såvitt de uppfyller förutsättningarna för de tvistiga åtgärderna, principiellt kan dra nytta av dessa åtgärder, ändrar detta inte det förhållandet att åtgärderna kan ha inflytande på konkurrensen mellan de banker som är verksamma i Italien jämfört med banker som är verksamma i övriga medlemsstater. Med beaktande av de liberaliseringar av finansmarknaderna som skett under de senaste åren kan man enligt min åsikt således inte på allvar bestrida att åtminstone en viss konkurrens inom gemenskapen finns inom banksektorn.
92. Till det argument, varigenom skattebördan för de banker som är verksamma i Italien är märkbart högre än det europeiska genomsnittet, skall konstateras att enligt rättspraxis försöket att anpassa konkurrensvillkoren i en viss näringsverksamhet till villkoren i andra medlemsstater genom ensidiga åtgärder inte kan frånta dessa åtgärder karaktären av stöd.(41) Denna ”kompensationsliknande” antydan i den italienska regeringens argumentation skall således avvisas.
93. Följaktligen har den italienska regeringen inte visat att kommissionen felaktigt har bedömt att de tvistiga åtgärderna kunde snedvrida konkurrensen.
94. Vad härefter beträffar bedömningen och motiveringen med avseende på de tvistiga åtgärdernas eventuella inverkan på handeln inom gemenskapen, finns det enligt domstolens rättspraxis inte något strikt kriterium vare sig i fråga om inverkan på konkurrensen som i fråga om påverkan på handeln mellan medlemsstater.(42)
95. Av rättspraxis vilken kommissionen slående har hänvisat till i punkt 41 i det klandrade beslutet framgår att om ”ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd”.(43)
96. Enligt den italienska regeringens påståenden var syftet med de tvistiga åtgärderna att stärka de italienska bankernas konkurrenskraft. Åtgärderna var avsedda att höja de ifrågavarande bankernas räntabilitet och underlätta sammanslagningar.
97. Vidare är det tillräckligt att konstatera att – med hänsyn till utvecklingen av liberaliseringen av de finansiella tjänsterna och av integrationen av finansmarknaden, till vilka kommissionen har hänvisat i punkt 41 i det klandrade beslutet och som den italienska regeringen inte heller har bestritt som sådana – det i vart fall inte är uteslutet att de gynnade företagen konkurrerar i andra medlemsstater.(44)
98. Således kunde kommissionen också med rätta utgå från att det förelåg en inverkan på handeln. Kommissionen har dessutom i punkt 41 i det klandrade beslutet utförligt motiverat, varför den anser att det förelåg en inverkan på handeln inom gemenskapen.
99. Följaktligen är även vad som anförts beträffande den felaktiga bedömningen av påverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna ogrundat.
3. Frågan om bristfällig motivering med hänsyn till att det inte har gjorts en särskild prövning av de tvistiga åtgärderna med avseende på artikel 87.1 EG och artikel 87.3 EG och med hänsyn till att det har gjorts en alltför generell prövning av de tvistiga åtgärderna
a) Den italienska regeringens huvudargument
100. Den italienska regeringen har först gjort gällande att kommissionen i det klandrade beslutet inte prövar två skilda frågor var för sig, nämligen den om kvalificeringen av de tvistiga åtgärderna som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG och den om tillämpligheten av undantagsbestämmelserna i artikel 87.3 EG. Motiveringen till kvalificeringen av de tvistiga åtgärderna som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG är dessutom alltför generell.
b) Bedömning
101. Därtill skall det mot bakgrund av principerna beträffande motiveringsskyldigheten, såsom jag har anfört i punkterna 32 och 33, konstateras att frågorna om kvalificeringen av de tvistiga åtgärderna som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG och om tillämpligheten av undantagsbestämmelserna i artikel 87.3 EG bedömdes var för sig i det klandrade beslutet, nämligen å ena sidan i punkterna 32–43 och å andra sidan i punkterna 45–48.
102. Sökandens argument att dessa båda frågor inte har behandlats var för sig kan därför inte vinna gehör.
103. Mot bakgrund av ovanstående redogörelser för kriterierna för stödbegreppet, i vilka jag gått in på ifrågavarande konstateranden från kommissionen, saknas också stöd för den allmänna anmärkning som avser en alltför generell bedömning eller bristen på en tillräcklig motivering till kvalificeringen av de tvistiga åtgärderna som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
104. Den andra grundens första del kan således inte heller vinna framgång.
105. Av det ovan anförda framgår att talan inte kan bifallas på den andra grunden, enligt vilken kommissionen felaktigt och med åsidosättande av motiveringsskyldigheten har kvalificerat de tvistiga åtgärderna som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
D – Åsidosättande av artikel 87.3 EG och av motiveringsskyldigheten med avseende på frågan om förenlighet med den gemensamma marknaden (den tredje grunden)
1. Den italienska regeringens huvudargument
106. Den italienska regeringen har klandrat kommissionen för att ha brutit mot artikel 87.3 EG och artikel 253 EG genom att den på grund av en rättsligt oriktig och inkonsekvent motivering har underlåtit att förklara de tvistiga åtgärderna som förenliga med den gemensamma marknaden.
107. Därtill har den beträffande punkt 48 i det klandrade beslutet till att börja med anfört att kommissionen, med anledning av att de tvistiga åtgärderna inte anmälts enligt artikel 87.3 EG, inte kunde dra slutsatsen att dessa åtgärder enligt artikel 87.3 EG inte kunde anses som förenliga med den gemensamma marknaden eller den därför fick företa en endast ytlig värdering av de relevanta omständigheterna. Även i andra fall, i vilka det har rört sig om inte anmälda åtgärder, har kommissionen utan att föregripa saken diskuterat med den italienska regeringen och slutligen tillämpat undantagen enligt artikel 87.3 c EG. Kommissionen har emellertid i föreliggande fall uteslutande begagnat sig av standardformulär som inte är relevanta i sammanhanget.
108. Den italienska regeringen har dessutom gjort gällande att de tvistiga åtgärderna som ”stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse” i den mening som avses i artikel 87.3 b EG hade kunnat förklaras som förenliga med den gemensamma marknaden.
109. Nämnda regering har därtill anfört att den italienska lagstiftaren genom Ciampilagen ville uppnå en betydande effekt på den italienska bankmarknaden, nämligen den fullständiga och definitiva privatiseringen av de italienska bankerna. Ett sådant projekt, vilket dessutom korresponderar med det europeiska projektet rörande förverkligandet av euroområdet och den inre marknaden, utgör ett ”projekt av gemensamt europeiskt intresse”. Ett sådant projekt kan förverkligas av medlemsstaterna endast beträffande banker som för tillfället är verksamma där. Emellertid drar gemenskapen i dess helhet nytta av denna privatisering, som kommer att stärka konkurrensen på en så viktig finansmarknad som Italiens. Kommissionens konstaterande i punkt 45 i det klandrade beslutet, enligt vilket de tvistiga åtgärderna ”främst kommer att gynna en medlemsstats ekonomiska aktörer och inte gemenskapen i dess helhet”, är otillräckligt. Vidare skall endast ”projektet” och inte stödet vara ”av gemensamt europeiskt intresse” och följaktligen utgöra en fördel för gemenskapen i dess helh et. Dessutom har den italienska regeringen, med hänsyn till det syfte som den utförligt har omnämnt, bestritt påståendet att det inte rör sig om ett ”konkret, särskilt och väl definierat projekt” (likaså punkt 45 i det klandrade beslutet).
110. Med samma argument beträffande målsättningen för de tvistiga åtgärderna har den italienska regeringen dessutom gjort gällande att de tvistiga åtgärderna hade kunnat förklaras som förenliga med den gemensamma marknaden även som ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter” i den mening som avses i artikel 87.3 c EG.
111. Den italienska regeringen har dessutom anfört att kommissionen inte kunde utesluta möjligheten till en förenlighet av de tvistiga åtgärderna med den gemensamma marknaden enligt denna artikel endast med ledning av riktlinjer som dem för statligt stöd för regionala ändamål.(45) Särskilt i ett fall som det föreliggande, i vilket det rör sig om ”icke typiska” åtgärder, måste också prövas, om dessa åtgärder oberoende av de kategorier som omfattas av riktlinjerna faller under stödbegreppet enligt artikel 87.3 c EG.
112. Den italienska regeringen har slutligen framför allt kritiserat kommissionens konstaterande i punkt 47 i det klandrade beslutet, enligt vilket de tvistiga åtgärderna i jämförelse med tidigare åtgärder, särskilt de inom ramen för Amatolagen, främst skulle förbättra stödmottagarnas konkurrenskraft.
2. Bedömning
113. Det skall först erinras om att kommissionen vid tillämpningen av artikel 87.3 EG har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vars utövande inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar som skall ske med hänsyn till gemenskapen som helhet.(46)
114. På grund av denna långtgående befogenhet får domstolen, vid kontrollen av om denna befogenhet utövas på ett rättsenligt sätt, inte ersätta den behöriga myndighetens bedömning med sin egen.(47)
115. Därför är det inte heller domstolens uppgift att konstatera om ett statligt stöd skall förklaras eller hade kunnat förklaras som förenligt med den gemensamma marknaden.(48)
116. Domstolsprövningen av hur kommissionen har utövat sina befogenheter för skönsmässig bedömning skall tvärtom begränsa sig till kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts liksom att de faktiska omständigheter som lagts till grund för beslutet är materiellt riktiga, att det inte har förekommit felaktig rättstillämpning, att bedömningen av de faktiska omständigheterna inte är uppenbart oriktig samt att det inte förekommit maktmissbruk.(49)
117. Vad den italienska regeringen framfört beträffande punkt 48 i det klandrade beslutet beträffar, skall det konstateras att kommissionen inte av det faktum att de tvistiga åtgärderna inte anmälts till kommissionen har slutit sig till att dessa åtgärder inte är förenliga med den gemensamma marknaden.
118. Tvärtom stöder sig denna bedömning från kommissionens sida på de överväganden som klargjorts i punkterna 45–48 i det klandrade beslutet.
119. Kommissionen har i dessa punkter bland annat också diskuterat de undantagsfall som föreskrivs i artikel 87.3 EG och bedömt varför den inte anser dessa tillämpliga med hänsyn till omständigheterna i föreliggande fall.
120. Mot bakgrund av de av mig i punkterna 32 och 33 nämnda principerna beträffande motiveringsskyldigheten skall det därför konstateras att det klandrade beslutet vad avser frågan om förenligheten med den gemensamma marknaden inrymmer en tillräcklig motivering.(50) I den del den italienska regeringen har gjort gällande att det klandrade beslutet strider mot tidigare beslut, styrker detta inte att motiveringen i det klandrade beslutet som sådan skulle vara motsägelsefull.
121. Till vad den italienska regeringen anfört beträffande en felaktig prövning av de tvistiga åtgärderna oberoende av kommissionens riktlinjer skall dessutom konstateras att det framgår av punkterna 47 och 48 att kommissionen har bedömt frågan om förenligheten av de tvistiga åtgärderna med den gemensamma marknaden inte endast med hänsyn till riktlinjerna, även om den också till slut kom till slutsatsen att de föreliggande omständigheterna inte gjorde det möjligt att anse att de tvistiga åtgärderna var förenliga med den gemensamma marknaden.
122. För övrigt förutsätter, som jag redan utförligt har anfört, en bedömning enligt vilken de tvistiga åtgärderna utgör ”viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse” eller ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter”, att kommissionen företar en värdering av komplicerade ekonomiska och sociala förhållanden, vilka skall sättas i relation till gemenskapen i dess helhet. Även om det antas att de tvistiga åtgärderna är till gagn för den fullständiga och definitiva privatiseringen av de italienska bankerna och står i samklang med förverkligandet av den inre marknaden och euroområdet – som i sig redan omfattas av befogenheterna att göra en skönsmässig bedömning – kan man inte bara av detta skäl sluta sig till att kommissionen hade fel när den inte ansåg att de tvistiga åtgärderna omfattades av artikel 87.3 b eller c EG.
123. Med hänsyn till att de tvistiga åtgärderna har många syften och till deras verkningssätt, omständigheter som jag redan har undersökt, är jag av den uppfattningen att den italienska regeringen inte har styrkt att kommissionen genom konstaterandet i punkt 45 i det klandrade beslutet, enligt vilket dessa åtgärder ”främst kommer att gynna en medlemsstats ekonomiska aktörer och eftersom det inte kommer att främja ett konkret, särskilt och väl definierat projekt”, skulle ha gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
124. Vad slutligen beträffar konstaterandet i punkt 45 i det klandrade beslutet, enligt vilket de tvistiga åtgärderna i jämförelse med de tidigare åtgärderna (inom ramen för Amatolagen) främst medför förbättring av konkurrenskraften, är jämförelsen beträffande de tvistiga åtgärderna med tidigare åtgärder rörande frågan om förenligheten med den gemensamma marknaden ändå inte av någon betydelse.(51) Med hänsyn till att det är uppenbart att de tvistiga åtgärderna har en konkurrensstärkande verkan, såsom den italienska regeringen dessutom själv har anfört, grundas inte kommissionens konstaterande, enligt vilket åtgärderna främst skall förbättra stödmottagarnas konkurrenskraft, på en uppenbart oriktig bedömning.
125. Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte heller bifallas på den tredje grunden.
V – Rättegångskostnader
126. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
VI – Förslag till avgörande
127. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen skall besluta enligt följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)  –	EGT L 184, s. 27 (nedan kallat det klandrade beslutet).
(3)  –	Se bland annat dom av den 6 april 2000 i mål C-256/98, kommissionen mot Republiken Frankrike (REG 2000, s. I-2487), punkt 31, och av den 7 maj 1986 i mål 191/84, Jean‑Pierre Barcella mot kommissionen (REG 1986, s. 1541), punkt 5.
(4)  –	Se bland annat dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00, Altmark Trans GmbH mot Nahverkehrsgesellschaft GmbH (REG 2003, s. I-7747), punkt 75, och av den 3 mars 2005 i mål C-172/03, Wolfgang Heiser mot Finanzamt Innsbruck (REG 2005, s. I-0000), punkt 27.
(5)  –	Se bland annat dom av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Republiken Frankrike mot kommissionen (REG 1996, s. I-4551), punkt 21, av den 29 april 1999 i mål C-342/96, Konungariket Spanien mot kommissionen (REG 1999, s. I-2459), punkt 23, av den 13 juni 2002 i mål C-382/99, Konungariket Nederländerna mot kommissionen (REG 2002, s. I-5163), punkt 61, och av den 13 februari 2003 i mål C-409/00, Konungariket Spanien mot kommissionen (REG 2003, s. I-1487), punkt 46.
(6)  –	Se bland annat domen i målet Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 5), punkt 21, och domen i målet Spanien mot kommissionen (ovan fotnot 5), punkt 23.
(7)  –	Tillämpningen av artikel 87.3 EG behandlas i föreliggande fall inom ramen för den tredje grunden. Se därtill i synnerhet mina redogörelser nedan under punkt 113 och följande punkter.
(8)  –	Se därtill Sutter, Das EG-Beihilfenverbot und sein Durchführungsverbot in Steuersachen. 2005, sidan 44 och följande sidor.
(9)  –	Jämför i detta avseende domstolens dom av den 10 december 1969 i de förenade målen 6/69 och 11/69, kommissionen mot Republiken Frankrike (REG 1969, s. 523; svensk specialutgåva, volym 1, s. 427), punkt 21, och av den 19 maj 1999 i mål C-6/97, Republiken Italien mot kommissionen (REG 1999, s. I-2981), punkt 21.
(10)  –	Jämför därtill beträffande frågan om det ensidiga beviljandet av fördelar generaladvokaten Tizzanos redogörelser i förslag till avgörande av den 8 maj 2001 i mål C-53/00, Ferring SA mot Agence centrale des organismes de sécurité sociale, med dom av den 22 november 2001 (REG 2001, s. I-9067), punkt 39.
(11)  –	Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, 1999, s. 1).
(12)  –	Se bland annat domstolens dom av den 7 mars 2002 i mål C-310/99, Republiken Italien mot kommissionen (REG 2002, s. I-2289), punkt 48.
(13)  –	Se bland annat domstolens dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Syraval) och Brink’s France SARL (REG 1998, s. I-1719), punkt 63, av den 30 mars 2000 i mål C-265/97 P, Coöperatieve Vereniging De Verenigde Bloemenveilingen Aalsmeer BA (VBA) m.fl. mot kommissionen (REG 2000, s. I-2061), punkt 93, av den 22 mars 2001 i mål C-17/99, Republiken Frankrike mot kommissionen (REG 2001, s. I-2481), punkterna 35 och 36, samt i mål C-310/99 (ovan fotnot 12), punkt 48.
(14)  –	EGT C 384, 10.12.1998, s. 3.
(15)  –	Se bland annat domstolens dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Europeiska kol- och stålgemenskapens höga myndighet (REG 1961, s. 3; svensk specialutgåva, volym 1, s. 69), punkt 43, av den 15 mars 1994 i mål C‑387/92, Banco de Crédito Industrial SA, devenue Banco Exterior de Espana SA mot Ayuntamiento de Valencia (REG 1994, s. I-877), punkt 13, av den 29 juni 1999 i mål C-256/97, Déménagements-Manutention Transport SA (DMT) (REG 1999, s. I-3913), punkt 19, och av den 12 december 2002 i mål C-5/01, Konungariket Belgien mot kommissionen (REG 2002, s. I‑11991), punkt 32.
(16)  –	Se exempelvis Ross, ”State aid and national courts: definition and other problems – a case of premature anticipation?”, CMLR 2000, s. 407: ”No advantage can be identified without a comparator first being found as a benchmark for treatment.” Identifieringen av en referenspunkt är enligt min åsikt inte bara nödvändig med hänsyn till ensidigheten eller selektiviteten hos en förmån, eftersom även frågan om ett företag beviljas en förmån genom en viss åtgärd, skall besvaras inte endast ur företagets synvinkel. Således kommer det enligt fast rättspraxis inte heller an på om situationen för den genom åtgärden förmente förmånstagaren förbättrats eller försämrats eller om den tvärtom har förblivit oförändrad i jämförelse med tidigare rättsläge. Se bland annat domstolens dom av den 7 juni 1988 i mål 57/86, Republiken Grekland mot kommissionen (REG 1988, s. 2855), punkt 10.
(17)  –	Se exempelvis generaladvokaten La Pergola i förslag till avgörande av den 12 november 1998 i mål C-75/97, Konungariket Belgien mot kommissionen, med dom av den 17 juni 1999 (REG 1999, s. I-3671), punkt 11.
(18)  –	Domstolens dom i mål 30/59 (ovan fotnot 15).
(19)  –	Domstolens dom i mål C-75/97 (ovan fotnot 17).
(20)  –	Jämför generaladvokaten Mischo i förslag till avgörande av den 8 maj 2001 i mål C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH mot Finanzlandesdirektion für Kärnten, med dom av den 8 november 2001 (REG 2001, s. I-8365), punkt 40 och följande punkter. Se även domstolens dom av den 29 april 2004 i mål C-308/01, GIL Insurance Ltd m.fl. mot Commissioners of Customs & Excise (REG 2004, s. I‑4777), punkt 70 och följande punkter.
(21)  –	Se bland annat domstolens dom av den 14 oktober 1987 i mål 248/84, Förbundsrepubliken Tyskland mot kommissionen (REG 1987, s. 4013), punkt 18, och i mål C-75/97 (ovan fotnot 17), punkt 48.
(22)  –	Se domstolens dom i mål C-256/97 (ovan fotnot 15), punkt 19.
(23)  –	Se bland annat domstolens dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Republiken Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I-6857), punkt 26.
(24)  –	Domstolens dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Republiken Italien mot kommissionen (REG 1974, s. 709; svensk specialutgåva, volym 2, s. 321), punkt 26, och i mål C-387/92 (ovan fotnot 15), punkt 12.
(25)  –	Att det primärt handlar om att åtgärden kan tillskrivas staten framgår exempelvis av domstolens dom av den 20 november 2003 i mål C-126/01, Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie mot GEMO SA (REG 2003, s. I-13769), punkt 26.
(26)  –	Se Heidenhain, Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, 2003, s. 155, punkt 5.
(27)  –	Se bland annat domstolens dom i mål C-156/98 (ovan fotnot 23), punkt 26.
(28)  –	Se domstolens dom i mål C-75/97 (ovan fotnot 17), särskilt punkterna 32 och 33.
(29)  –	Förslag till avgörande av generaladvokaten Darmon av den 17 mars 1992 i de förenade målen C‑72/91 och C-73/91, Sloman Neptun Schiffahrts AG mot Seebetriebsrat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffahrts AG, med dom av den 17 mars 1993 (REG 1993, s. I-887; svensk specialutgåva, område 14, s. 47), punkt 50. Se för en uttrycklig hänvisning till detta begrepp domstolens dom i mål C-75/97 (ovan fotnot 17), överskriften före punkt 32.
(30)  –	Domstolens dom i mål C-75/97 (ovan fotnot 17), punkt 33, med hänvisning till domstolens dom i mål 173/73 (ovan fotnot 24), punkt 33.
(31)  –	Se bland annat domstolens dom i mål C-308/01 (ovan fotnot 20), punkt 68.
(32)  –	Förslag till avgörande av generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer av den 17 september 1998 i mål C-6/97 (ovan fotnot 9), punkt 27.
(33)  –	Se därtill även mina redogörelser ovan, punkt 27.
(34)  –	Domstolens dom i mål C-143/99 (ovan fotnot 20). Jämför däremot konstaterandet i punkt 78 i generaladvokaten Mischos förslag till avgörande i detta mål, enligt vilket det inte består någon konkurrens mellan de ifrågavarande sektorerna.
(35)
–	Se punkt 35, i vilken selektiviteten fastställs (betonat av mig) på följande sätt: ”Stödet skulle vara ett sektoriellt stöd även om
det tillämpades utan åtskillnad på alla bankföretag.”
(36)  –	Se domstolens dom av den 6 november 1990 i mål C-86/89, Republiken Italien mot kommissionen (REG 1990, s. I-3891), punkt 20.
(37)  –	Se domstolens dom i mål C-409/00 (ovan fotnot 5), punkt 75.
(38)  –	Se bland annat domstolens dom av den 19 oktober 2000 i de förenade målen C-15/98 och C‑105/99, Republiken Italien och Sardegna Lines – ervizi Marittimi della Sardegna Spa mot kommissionen (REG 2000, s. I-8855), punkt 66, och där angiven rättspraxis.
(39)  –	Se ovan punkt 27.
(40)  –	Se därtill även Sutter (ovan fotnot 8), s. 132.
(41)  –	Se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i de förenade målen 6/69 och 11/69 (ovan fotnot 9), punkt 21, och i mål C-6/97 (ovan fotnot 9), punkt 21.
(42)  –	Jämför generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande av den 23 mars 1994 i de förenade målen C-278/92, C-279/92 och C-280/92, Konungariket Spanien mot kommissionen, med dom av den 14 september 1994 (REG 1994, s. I-4103), punkt 33. Jämför även Keppenne, Guide des aides d’Etat en droit communautaire,
sidan 120 samt sidan 132 och följande sidor.
(43)  –	Se särskilt domstolens domar av den 17 september 1980 i mål 730/79, Philip Morris Holland BV mot kommissionen (REG 1980, s. 2671; svensk specialutgåva, volym 5, s. 303), punkt 11, och i mål C-53/00 (ovan fotnot 10), punkt 21.
(44)  –	Se domstolens dom i mål C-172/03 (ovan fotnot 4), punkt 35.
(45)  –	Se Riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål (EGT C 74, s. 9), citerade av kommissionen i det klandrade beslutet i fotnot 17.
(46)  –	Se bland annat domstolens dom av den 24 februari 1987 i mål 310/85, Deufil GmbH & Co. KG mot kommissionen (REG 1987, s. 901), punkt 18, av den 8 mars 1988 i mål 62/87 och 72/87, Exécutif regional wallon och SA Glaverbel mot kommissionen (REG 1988, s. 1573), och av den 29 april 2004 i mål C-372/97, Republiken Italien mot kommissionen (REG 2004, s. I-3679), punkt 83.
(47)  –	Se bland annat domstolens dom av den 14 januari 1997 i mål C-169/95, Konungariket Spanien mot kommissionen (REG 1997, s. I-135), punkt 34.
(48)  –	Se även domstolens beslut av den 24 juli 2003 i mål C-297/01, Sicilcassa SpA mot IRA Construzioni SpA m.fl. och Francesco Gaetano Graci m.fl. mot IRA Construzioni SpA m.fl. (REG 2003, s. I-7849), punkt 47.
(49)  –	Se bland annat domstolens dom i mål C-372/97 (ovan fotnot 46), punkt 83.
(50)  –	Se även bland annat domstolens dom i mål C-372/97 (ovan fotnot 46), punkt 87.
(51)  –	Jämför därtill även mina redogörelser ovan, punkterna 29 och 30.