62014CC0286
NIILO JÄÄSKINEN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2015. október 1‑je (
1
)
C‑286/14. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
Európai Bizottság
„Megsemmisítés iránti kereset — EUMSZ 290. cikk — Az alap‑jogiaktus »kiegészítésének« és »módosításának« fogalma — 1316/2013/EU rendelet — A 21. cikk (3) bekezdése — 275/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet — A közlekedési ágazat finanszírozási prioritásainak meghatározása — Új rész beillesztése az alaprendelet mellékletébe — A Bizottság részére adott felhatalmazás terjedelme”
I – Bevezetés
1.
A „törvény” fogalma alkotmányjogi szempontból jelölhet alaki vagy anyagi értelemben vett törvényt. Tartalmától függetlenül alaki törvény a jogalkotó által a jogalkotási eljárásban elfogadott jogi aktus. Az anyagi törvények ezzel szemben a pozitív jog általános és absztrakt jogszabályai, függetlenül attól, hogy az azokat tartalmazó jogi aktus milyen helyet foglal el a normahierarchiában. Az uniós jogban az EUMSZ 290. cikk lehetővé teszi, hogy az Európai Unió végrehajtó szerve, az Európai Bizottság bizonyos feltételek mellett módosítson olyan jogalkotási aktusokat, amelyek az uniós jogban az alaki értelemben vett törvénynek felelnek meg. Az EUMSZ 290. cikk értelmében ugyanis felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják. (
2
)
2.
A jelen ügyben az intézmények között fennálló véleménykülönbség lényegében azt a kérdést érinti, hogy a jogalkotó által elfogadott, felhatalmazó jogi aktus szövegéből kifejezetten ki kell‑e derülnie a felhatalmazásnak, amellyel a Bizottság mint a végrehajtás képviselője részére felhatalmazást adnak jogalkotási aktusok módosítására. Az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa mint uniós jogalkotók nyilvánvalóan ilyen korlátozó értelmezést kívánnak tulajdonítani a felhatalmazásnak.
3.
A Bizottság a 275/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletet (a továbbiakban: vitatott rendelet) (
3
) az 1316/2013 rendelet (a továbbiakban: alaprendelet) (
4
) 21. cikkének (3) bekezdése, a felhatalmazó rendelkezés alapján fogadta el. Az EUMSZ 290. cikk rendszerében az alaprendelet tehát az alap‑jogiaktus, a vitatott rendelet pedig a felhatalmazáson alapuló jogi aktus. A felhatalmazó rendelkezésben a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek „részletesen meghatározzák a finanszírozási prioritásokat”. A Parlament által benyújtott megsemmisítés iránti kereset azon alapul, hogy a Bizottság úgy határozta meg részletesen a finanszírozási prioritásokat, hogy az alaprendelet I. mellékletébe beillesztett egy új VI. részt ahelyett, hogy azonos tartalmú külön rendeletet fogadott volna el az alaprendelet kiegészítéseként.
4.
A Parlament álláspontja szerint az alap‑jogiaktus módosítására adott felhatalmazás – amelybe egy új rész annak mellékletébe való beillesztése is beletartozik – azt feltételezi, hogy a Bizottság egyértelműen és kifejezetten erre kap felhatalmazást a felhatalmazó rendelkezésben. Ha azonban a Bizottság csak az alap‑jogiaktus kiegészítésére jogosult, azaz minden esetben akkor, ha nem kifejezetten az alap‑jogiaktus módosítására vonatkozik a felhatalmazás, akkor a Bizottság nem módosíthatja az alap‑jogiaktust, hanem a felhatalmazás gyakorlásához sokkal inkább az alap‑jogiaktus kiegészítéseként külön normatív jogi aktus elfogadása szükséges.
5.
A Parlament és a Bizottság közötti véleménykülönbség itt nem annyira az EUMSZ 290. cikkben alkalmazott „kiegészítés” és „módosítás” kifejezések értelmezésére vonatkozik, hanem a probléma sokkal inkább abban áll, hogy az alaprendelet felhatalmazó rendelkezése e kifejezések egyikét sem használja. A jelen ügyben tehát mindenekelőtt azt kell megvizsgálni, hogy hogyan kell helyesen értelmezni az alaprendeletben szereplő felhatalmazó rendelkezést, amelyben a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy „részletesen meghatározz[a] a finanszírozási prioritásokat”.
6.
Fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy a Parlament nem támadta meg a vitatott rendelet tartalmát. A Parlament tehát úgy véli, hogy a Bizottságnak azonos tartalmú, felhatalmazáson alapuló jogi aktust kellett volna elfogadnia külön aktus útján, az alap‑jogiaktus módosítása nélkül. A Parlament véleménye szerint ebben az esetben nem merült volna fel a felhatalmazással kapcsolatos probléma.
7.
A jelen indítványban bemutatott indokok alapján úgy vélem, hogy a vitatott rendelet elfogadásával a Bizottság nem lépte túl felhatalmazását. Ha a jogalkotó a felhatalmazó rendelkezésben az EUMSZ 290. cikk szerinti „kiegészíteni” vagy „módosítani” kifejezéstől eltérő megfogalmazást használ, akkor ezzel a Bizottság mérlegelésére bízza a felhatalmazás alapján meghozandó felhatalmazáson alapuló jogi aktus jogi jellegét. Ebben az esetben a Bizottság választhat, hogy milyen módon fogadja el a felhatalmazáson alapuló jogi aktust, azaz hogy kiegészíti vagy módosítja‑e az alap‑jogiaktust.
II – A vonatkozó jogszabályok
A – Az alaprendelet
8.
Az alaprendelet (59) preambulumbekezdése értelmében:
„A közlekedés és az energetika vonatkozásában az 1315/2013/EU rendeletben és a 347/2013/EU rendeletben megállapított ágazatspecifikus iránymutatások alapján lista készült azokról a projektekről, illetve kiemelt jelentőségű folyosókról és területekről, amelyekre e rendeletnek vonatkoznia kell, és e listákat az e rendelet mellékletében fel kell tüntetni. A közlekedést illetően a szakpolitikai prioritások, a technológiai lehetőségek és a forgalom lehetséges változásainak figyelembevétele érdekében a Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 290. cikkének megfelelően jogi aktusokat fogadjon el a melléklet I. részének módosításai és a 7. cikk (2) bekezdése értelmében támogatható intézkedésekre vonatkozó, a munkaprogramokban érvényesítendő finanszírozási prioritások részletes meghatározása tekintetében.”
9.
A hivatkozott rendelet „Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok” című 21. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„A közlekedési ágazatban, valamint a 3. cikkben meghatározott általános célkitűzések, illetve a 4. cikk (2) bekezdésében említett ágazatspecifikus célkitűzések tekintetében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 26. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek a 7. cikk (2) bekezdése értelmében támogatható intézkedések tekintetében a CEF érvényességi idejére részletesen meghatározzák a 17. cikkben említett munkaprogramokban tükrözendő finanszírozási prioritásokat. A Bizottság 2014. december 22‑ig elfogad egy felhatalmazáson alapuló jogi aktust.”
10.
Az alaprendelet „A felhatalmazás gyakorlása” című 26. cikke előírja, hogy:
„(1)   A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására vonatkozóan a Bizottság részére adott felhatalmazás gyakorlásának feltételeit e cikk határozza meg.
(2)   A Bizottság a 2014. január [1‑je] és 2020. december 31. közötti időszakra felhatalmazást kap a 21. cikkben említett felhatalmazás gyakorlására.
(3)   Az Európai Parlament vagy a Tanács bármikor visszavonhatja a 21. cikkben említett felhatalmazást. A visszavonásról szóló határozat megszünteti az abban meghatározott felhatalmazást. A határozat az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő kihirdetését követő napon vagy a benne megjelölt későbbi időpontban lép hatályba. A határozat nem érinti a már hatályban lévő, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok érvényességét.
(4)   A Bizottság a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadását követően haladéktalanul és egyidejűleg értesíti arról az Európai Parlamentet és a Tanácsot.
(5)   A 21. cikk szerint elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor lép hatályba, ha sem az Európai Parlament, sem a Tanács nem emel ellene kifogást az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a jogi aktusról történő értesítését követő két hónapon belül, vagy ha még a fenti időtartam lejárta előtt mind az Európai Parlament, mind a Tanács arról értesíti a Bizottságot, hogy nem fog kifogást emelni. Az Európai Parlament vagy a Tanács kezdeményezésére ezen időtartam két hónappal meghosszabbodik.”
B – A vitatott rendelet
11.
A Bizottság az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdése alapján fogadta el a vitatott rendeletet. A vitatott rendelet (1) preambulumbekezdése a következőképpen került megfogalmazásra:
„Az 1316/2013/EU rendelet 21. cikke (3) bekezdésének megfelelően a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy az említett rendelet hatálybalépését követő egy éven belül olyan, a közlekedésfinanszírozás prioritásait részletező felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyeket az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz időtartama alatt a 7. cikk (2) bekezdése alapján támogatható munkaprogramokban figyelembe kell venni. Ezért lényeges, hogy a közlekedésfinanszírozás prioritásait részletező felhatalmazáson alapuló jogi aktust a munkaprogram elfogadását megelőzően elfogadják.”
12.
A vitatott rendelet 1. cikke értelmében „[a]z e rendelethez tartozó melléklet az 1316/2013/EU rendelet I. mellékletének VI. részeként egészíti ki a szöveget”.
13.
Az alaprendelet I. mellékletének ezen új VI. részében többéves és éves munkaprogramokban határozzák meg a közlekedési ágazat finanszírozási prioritásait. Ennek során figyelembe veszik az alaprendelet 4. cikkének (2) bekezdésében meghatározott célokat, amelyeket a közlekedési ágazat tekintetében három csoportba osztottak fel, (
5
) valamint az alaprendelet 7. cikkének (2) bekezdésében felsorolt támogatható intézkedéseket. A VI. részben a Bizottság felsorolja valamennyi cél (
6
) finanszírozási prioritásait anélkül, hogy részletesen felsorolná az esetlegesen azokhoz biztosítandó pénzügyi támogatásokat.
14.
A vitatott rendelet elfogadásának napján, azaz 2014. január 7‑én a Bizottság közzétette „A közlekedési törzshálózat kiépítése: Törzshálózati folyosók és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz” című közleményt (
7
), amelyben a Bizottság többek között megbecsli a finanszírozások prioritásonkénti nagyságát. (
8
)
III – Az ügy háttere
15.
A Bizottság és a Parlament a vitatott rendelet elfogadása előtt és azt követően is megbeszéléseket folytatott különösen arról, hogy a vitatott rendelet nem tartalmaz kötelező adatokat az egyes prioritásokra eső finanszírozások vonatkozásában, amelyeket csupán a 2014. január 7‑én közzétett bizottsági közleményben neveznek meg. A Parlament álláspontja szerint a felhatalmazáson alapuló rendeletben kötelező erővel kellett volna szabályozni a finanszírozásokat. A vitatott rendelet ezért nem nyújtott jelentős többletértéket az alaprendelethez, mivel a vitatott rendeletben csak újrarendezik az alaprendelet 4. cikkének (2) bekezdésében és I. mellékletében meghatározott finanszírozási prioritásokat. A megbeszélések érintették a Parlament meghallgatását is a vitatott rendelet előkészítési szakaszában.
16.
2014 februárjában a Parlament és a Bizottság megállapodott abban, hogy a Bizottság nyilatkozatot tesz közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában, amelyben biztosítja, hogy a 2014. január 7‑én közzétett közleményben előírt indikatív összegeknek megfelelően megvalósítja az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközt. A Bizottság kijelentette továbbá, hogy helyesbíteni fogja a vitatott rendelet indokolását a Parlament meghallgatása vonatkozásában. A Parlament felszólította a Bizottságot arra, hogy ezzel összefüggésben azt is helyesbítse a vitatott rendeletben, hogy abban szerepeljen az, hogy a Bizottság kiegészítette és nem módosította az alaprendeletet. (
9
)
17.
Mivel sem a Parlament, sem a Tanács nem emelt kifogást e jogi aktus ellen az alaprendelet 26. cikkének (5) bekezdése értelmében a vitatott rendeletről szóló értesítést követő két hónapon belül, a vitatott rendeletet 2014. március 19‑én kihirdették az Európai Unió Hivatalos Lapjában, és e rendelet az ezt követő napon hatályba lépett. A Bizottság továbbá 2014. március 19‑én közzétett egy nyilatkozatot (
10
), amelyben kijelentette, hogy „szándékában áll az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz közlekedési programjának a COM(2013) 940 bizottsági közleményben szereplő finanszírozási prioritásokhoz rendelt indikatív összegekkel összhangban és a költségvetés végrehajtásához szükséges rugalmasság sérelme nélkül történő megvalósítása”.
18.
A továbbiakban a Bizottság 2014. május 14‑én közzétette a vitatott rendelet helyesbítését. (
11
) Ezzel a helyesbítéssel a következőképpen módosították a vitatott rendelet indokolásának „A jogi aktus elfogadása előtt folytatott konzultációk” című 2. pontját:
„[A] következő szövegrész: »A Bizottság konzultált a tagállami hatóságok szakértőivel és az Európai Parlament képviselőivel a 2013. szeptember 26‑i, november 7‑i és december 9‑i ad hoc üléseken.«
helyesen: »A Bizottság az Európai Parlament szakértőinek jelenlétében konzultált a tagállamok illetékes hatóságainak szakértőivel a 2013. szeptember 26‑i, november 7‑i és december 9‑i ad hoc üléseken.«”
19.
A vitatott rendeletet ezen túlmenően nem helyesbítették.
IV – A Bíróság előtti eljárás
20.
A Parlament megsemmisítés iránti keresete 2014. június 11‑én érkezett a Bíróság Hivatalához. A Bizottság a 2014. augusztus 21‑én beérkezett ellenkérelmében válaszolt a keresetre. A Parlament 2014. október 1‑jén választ, a Bizottság pedig 2014. november 11‑én viszonválaszt nyújtott be.
21.
A Bíróság Hivatalához 2014. szeptember 25‑én beérkezett beadvánnyal a Tanács engedélyt kért arra, hogy beavatkozóként támogathassa a Parlament kérelmeit. 2014. október 22‑én helyt adtak ennek a kérelemnek.
22.
A Tanács által támogatott Parlament azt kéri keresetében, hogy semmisítsék meg a vitatott rendeletet, és a Bizottságot kötelezzék az eljárás költségeinek megfizetésére. Keresetét egyetlen jogalapra alapozza, amelyben azzal érvel, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a felhatalmazásnak az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében szereplő feltételeit, hanem túllépte az alaprendelettel ráruházott hatáskört azáltal, hogy kiegészítés helyett módosította a hivatkozott rendeletet.
23.
A Bizottság kéri a kereset elutasítását mint elfogadhatatlant, másodlagosan mint megalapozatlant. Először is a kereset elfogadhatatlan, mivel a Parlament által hivatkozott egyetlen jogalap kizárólag azon alapul, hogy a Bizottság úgy határozta meg részletesen a finanszírozási prioritásokat, hogy az alaprendelet I. mellékletébe illesztett egy VI. részt ahelyett, hogy külön jogi aktust fogadott volna el az alaprendelet kiegészítéseként. A Parlament azonban nem hivatkozik arra, hogy a vitatott rendelet tartalmi szempontból jogellenes lenne, azaz a kereset kizárólag a vitatott rendelet állítólagos formai hibájára hivatkozik. Másodszor, amennyiben a Bíróság mégis elfogadhatónak tekinti a keresetet, a Bizottság másodlagosan azt kéri, hogy a keresetet utasítsák el mint megalapozatlant. Az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdése nem fejti ki részletesebben azt, hogy a Bizottságnak hogyan kell részletesen meghatároznia a finanszírozási prioritásokat, ezért ezzel a rendelkezéssel nem ellentétes az, hogy az új résznek az alaprendelet I. mellékletébe való beillesztésével kerül sor a prioritások meghatározására. Az ilyen beillesztés tartalmilag nem változtatja meg az alaprendelet rendelkezéseit. A Parlament által előadottakkal ellentétben a jelen ügyben nem bír jelentőséggel az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésében szereplő „kiegészítés” és „módosítás” kifejezések értelmezése.
24.
A Parlament, a Bizottság és a Tanács részt vett a 2015. július 9‑i tárgyaláson.
V – Értékelés
A – A kereset elfogadhatósága
25.
A fenti 23. pontban hivatkozott jogalappal a Bizottság úgy érvel, hogy a keresetet azért kell mint elfogadhatatlant elutasítani, mert az kizárólag formai hibára hivatkozik. Felhívja a figyelmet arra, hogy a Bíróság az EUMSZ 263. cikk értelmében az olyan keresetet tekintetében rendelkezik hatáskörrel, amelyeket lényeges eljárási szabályok megsértése miatt nyújtottak be. Az állítólagos hiba azonban nem lehet lényeges, hiszen a Bizottságnak a Parlament véleménye szerinti is külön, tartalmi szempontból azonos jogi aktust kellett volna elfogadnia, vagy helyesbítéssel kijavíthatta volna a vitatott rendeletet.
26.
A Parlament álláspontja szerint a Bizottságnak a kereset elfogadhatatlanként történő elutasítására irányuló kérelme az EUMSZ 263. cikk szerinti eljárási szabályokra és az aktusok alakjára vonatkozó félreértésén alapul. Az EUMSZ 263. cikk szerinti eljárási szabályok azt az eljárást jelentik, amelynek valamely jogi aktus elfogadása előtt vagy elfogadása során kell megfelelni. (
12
) A Parlament egyáltalán nem állította, hogy a vitatott rendelet elfogadásakor megsértették ez utóbbi eljárási szabályokat. A Bizottság sokkal inkább túllépte hatáskörét, mivel olyan jogi aktust fogadott el, amelynek elfogadására a felhatalmazás nem jogosította fel. (
13
)
27.
Rámutatok arra, hogy franciául itt a „forme” és a „formes” kifejezések összekeveréséről van szó. Míg az elsővel valamely jogi aktus alakját jellemezhetjük, addig az utóbbi alatt az EUMSZ 263. cikkben éppen azokat az eljárási szabályokat értjük, amelynek valamely jogi aktus elfogadása előtt vagy elfogadása során kell megfelelni. Az ilyen összekeverés veszélye nem áll fenn például az EUMSZ 263. cikk finn vagy angol nyelvi változatában. (
14
) A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében is például a valamely sérelmet okozó aktus elfogadására vonatkozó eljárási szabályok megsértése – a Bizottság például nem az uniós jogalkotó által előírt határidőn belül fogadott el valamely határozatot – a lényeges eljárási szabályok megsértésének minősül. (
15
)
28.
Mivel tehát a Bizottság által hivatkozott EUMSZ 263. cikk olyan eljárási szabályokra vonatkozik, amelyek Bizottság általi megsértését egyáltalán nem állítják, egyetértek a Parlamenttel abban, hogy a kereset éppen a Bizottság esetleges hatáskörtúllépésére vonatkozik, nem pedig eljárási szabályok megsértésére. A kereset ezért elfogadható.
B – Az ügy jogi behatárolása
29.
Mivel az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdése vagy általánosan a 21. cikke nem nevezi meg kifejezetten a felhatalmazás jogalapját, először azt kell megvizsgálni, hogy éppen az EUMSZ 290. cikk‑e a vitatott rendelet elfogadásának alapja. Az alaprendelet kérdéses 21. cikkének (3) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy részletesen meghatározza a finanszírozási prioritásokat, annak kifejezett pontosítása nélkül, hogy min alapul ez a felhatalmazás.
30.
A Bizottság írásbeli beadványaiban azzal érvelt, hogy a jelen ügyben nem az EUMSZ 290. cikk, hanem kizárólag az alaprendelet 21. cikke (3) bekezdésének értelmezéséről van szó. A jelen ügyben nem játszik szerepet az EUMSZ 290. cikk értelmezése és az e rendelkezésben használt „kiegészítés” és „módosítás” kifejezések közötti különbség, mivel az uniós jogalkotó éppen amellett döntött, hogy e kifejezések egyikét sem alkalmazza az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében. A felhatalmazó rendeletben szereplő „részletesen meghatározzák” kifejezést ezért az alaprendelet rendszere alapján kell értelmezni anélkül, hogy előre meghatározott fogalmakra támaszkodnánk.
31.
A tárgyaláson mindazonáltal a Bizottság megerősítette, hogy az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében éppen az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazásról van szó, még ha az abban használt „kiegészítés” és „módosítás” kifejezések értelmezése nem játszik is szerepet a hivatkozott 21. cikk (3) bekezdésének értelmezése során. Az intézmények tehát egyetértenek abban, hogy a jelen ügyben az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazásról van szó.
32.
E tisztázást követően ez önmagában kétségtelen, de az egyértelműség kedvéért megállapítom, hogy a Bizottság részére az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében adott felhatalmazás esetében éppen az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazásról van szó, és nem például az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási jogkörről. Emlékeztetek arra, hogy végrehajtási aktus nem módosíthatja vagy egészítheti ki a jogalkotási aktust, még nem alapvető rendelkezései tekintetében sem. (
16
) Az alaprendelet (59) preambulumbekezdésének szövege (
17
) és 21. cikkének címe („Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok”) is azt mutatják, hogy a jogalkotó egyértelműen az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazást kívánt adni a Bizottság részére.
C – A Bizottság EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazásáról
1. A felhatalmazó rendelkezések értelmezéséhez fűzött előzetes észrevételek
33.
A Bizottság úgy véli, hogy az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdését kizárólag e rendelet rendszere alapján kell értelmezni. Mivel azonban az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazásról van szó, véleményem szerint három különböző módon értelmezhető az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében alkalmazott „részletesen meghatározzák” kifejezés.
34.
Először, e rendelkezés értelmezhető úgy, hogy a Bizottság abban felhatalmazást kap arra, hogy az EUMSZ 290. cikk értelmében vagy kiegészítse, vagy módosítsa az alaprendeletet, de nem jogosult mindkettőre. (
18
) A második értelmezési lehetőség az, hogy a jogalkotó azáltal, hogy a felhatalmazó rendelkezésben a „kiegészít” vagy a „módosít” kifejezéstől eltérő kifejezést használt, a Bizottság mérlegelésére bízta, hogy kiegészíti vagy módosítja‑e az alap‑jogiaktust, vagy egy, illetve több olyan jogi aktust fogad‑e el, amelyekkel kiegészíti és módosítja is az alaprendeletet. A harmadik lehetőség az, hogy a „részletesen meghatározzák” valami mást jelent, mint az EUMSZ 290. cikk szerinti „kiegészítés” vagy „módosítás”, jóllehet a felhatalmazás az EUMSZ 290. cikken alapul. Ez a harmadik lehetőség azt is jelentené, hogy az alap‑jogiaktust kiegészítő és/vagy módosító jogi aktusok mellett létezik a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok harmadik fajtája is.
35.
Annak tisztázása érdekében, hogy e három lehetőség közül melyik jelenti az alaprendelet 21. cikke (3) bekezdésének helyes értelmezését, a Bizottság által előadottakkal ellentétben meg kell vizsgálni az EUMSZ 290. cikket. A kérdéses felhatalmazó rendelkezés ugyanis nem lehet ellentétes az annak alapjául szolgáló elsődleges jogi rendelkezéssel, hanem azt úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezés célkitűzései megvalósíthatók legyenek. (
19
)
36.
Még ha a jelen ügyben az érintett intézmények között fennálló véleménykülönbség önmagában nem az EUMSZ 290. cikkben használt „kiegészítés” és „módosítás” kifejezések értelmezésére vonatkozik is, e két fogalom elhatárolása mégis központi szerepet játszik. Ezért a következőkben megvizsgálom a „kiegészítés” és „módosítás” EUMSZ 290. cikk szerinti fogalmát. Bár a Bíróság még nem foglalt egyértelműen állást e két, az EUMSZ 290. cikk szerinti fogalom közötti különbségről, végül röviden foglalkozom a jelen ügyre hatással lévő fennálló ítélkezési gyakorlattal.
2. Az EUMSZ 290. cikk szerinti „kiegészítés” és „módosítás” fogalmáról
37.
A Lisszaboni Szerződéssel jelentősen módosult az a rendszer, amely lehetővé teszi a jogalkotó számára a hatáskörök Bizottságra ruházását. Az új rendszer felváltotta az úgynevezett bizottsági eljárást, és a Bizottságra ruházandó hatásköröket egyértelműen felosztotta a jogalkotási hatáskörhöz hasonló felhatalmazásra, valamint a végrehajtási jogkörre.
38.
Már az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés átvette ezt a modellt. (
20
) A felhatalmazásra és végrehajtási jogkörökre való felosztást annak megoldásaként választották, hogy az uniós jogban addig nem volt lehetőség arra, hogy egyértelműen elválasszák egymástól a jogalkotáshoz tartozó és a végrehajtáshoz tartozó kérdéseket. (
21
) Az Alkotmányszerződés előkészítő munkálatai során a végrehajtási jogi aktusok tekintetében végzett legfontosabb megkülönböztetés ezért azon jogi aktusok megkülönböztetésére irányult, amelyben tovább pontosítanak valamely jogalkotási aktust, tehát a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokra, valamint a pusztán végrehajtási aktusokra. (
22
) Nem foglalkoztak a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok új csoportján belüli, az alap‑jogiaktust kiegészítő és módosító jogi aktusok megkülönböztetésével, eltekintve annak megállapításától, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokban azon technikai vagy részletkérdéseket szabályozzák, amelyek segítségével pontosítanak valamely jogalkotási aktust, vagy később módosítják a jogalkotási aktus meghatározott részeit. (
23
)
39.
Alkotmányjogi szempontból a Lisszaboni Szerződéssel választott felhatalmazási modellből két fontos alapmegállapítás következik a jelen üggyel összefüggésben. Először is a jogalkotási hatáskörök átruházása meghatározott anyagi feltételek mellett lehetséges, amelyeket az EUMSZ 290. cikk általánosan már alkotmányos szinten korlátok közé szorít, és amelyeket a jogalkotónak még pontosabban körül kell határolnia valamennyi, általa elfogadott felhatalmazó rendelkezésben. (
24
) Másodszor, az EUMSZ 290. cikk lehetőséget teremt arra, hogy a Bizottságot felhatalmazzák az alap‑jogiaktus módosítására. Más szavakkal kifejezve, a felhatalmazás gyakorlója módosíthat egy alaki értelemben vett „törvényt”, és nem pusztán külön jogi aktusban hozhat olyan rendelkezéseket, amelyek tartalmilag (anyagi szempontból) törvénynek felelnek meg. (
25
)
40.
Az EUMSZ 290. cikk végrehajtásáról szóló közleményében a Bizottság először is kifejti, hogy „úgy ítéli meg, hogy az új Szerződés létrehozói a »módosítani« kifejezés használatával arra az eshetőségre kívántak utalni, hogy a Bizottság felhatalmazást kap egy alap‑jogiaktus alaki módosítására. Ez az alaki módosítás érintheti a jogszabály egy vagy több cikkének szövegét, vagy a jogi értelemben annak részét képező egyik melléklet szövegét. Nem lényeges, hogy a melléklet kizárólag technikai jellegű intézkedéseket tartalmaz, mivel a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok szabályozását kell alkalmazni, amennyiben a Bizottság általános hatályú intézkedéseket tartalmazó melléklet módosítására kap felhatalmazást” (
26
).
41.
Másodszor a Bizottság véleménye szerint „annak megállapításához, hogy egy adott intézkedés »kiegészíti« az alap‑jogiaktust, a jogalkotónak meg kell vizsgálnia, hogy a jövőbeni intézkedés olyan új, nem alapvető normákat tartalmaz‑e, amelyek megváltoztatják a jogalkotási aktus keretét, miközben mérlegelési jogkört biztosítanak a Bizottság számára. Amennyiben igen, akkor úgy tekinthető, hogy az intézkedés »kiegészíti« az alap‑jogiaktust” (
27
).
42.
A Bizottság közleményét kiegészítik a Bizottság szolgálatai részére címzett 2011. június 24‑i iránymutatások. (
28
) Ezen iránymutatások értelmében a „módosítani” azt jelenti, hogy az alap‑jogiaktus szövegét formálisan módosítják, amennyiben nem alapvető rendelkezéseket törölnek, más helyre illesztenek vagy hozzáfűznek. A felhatalmazáson alapuló jogi aktus, amely „kiegészíti” az alap‑jogiaktust, azonban olyan külön aktus, amellyel nem módosítják formálisan az alap‑jogiaktust. (
29
)
3. A Bíróság jelen ügyre hatással lévő ítélkezési gyakorlatáról
43.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőző időből származó ítélkezési gyakorlat jelenlegi EUMSZ 290. cikk értelmezésére való alkalmazásával összefüggésben megjegyzendő, hogy a EUMSZ 290. cikk végrehajtásáról szóló bizottsági közleményben az szerepel, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok 290. cikk (1) bekezdése szerinti fogalma rendkívül hasonlít az 1999/468/EK határozat (
30
) értelmében a 2006/512/EK határozattal (
31
) bevezetetett ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás hatálya alá tartozó jogi aktusok meghatározásához. Az érintett jogi aktusok mindkét esetben általános hatályúak, és a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseinek módosítására, illetve kiegészítésére irányulnak. A hasonlóságok ellenére azonban nem kell feltétlenül azonos módon végrehajtani a jogi aktusokat. Az új intézményi keretek között a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok alkalmazási köre nem szükségképpen lesz pontos megfelelője az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárásénak. Tehát el kell kerülni a korábbi minták automatikus másolását. (
32
)
44.
Ahogyan azt a fenti 36. pontban megállapítottam, a Bíróság még nem foglalt egyértelműen állást a „kiegészítés” és „módosítás” EUMSZ 290. cikk szerinti fogalmai közötti különbségről. Mengozzi főtanácsnok azonban a Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványában (
33
) megállapította, hogy a Lisszaboni Szerződés megalkotói által az Unióban a szabályozási felhatalmazás mechanizmusának átalakítása során módszeresen követett rendszerezési szándékra tekintettel ésszerű úgy vélni, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus két funkcionálisan eltérő kategóriájának azonosítására irányuló akaratnak felel meg az olyan intézkedések közötti különbségtétel, amelyek „kiegészítik”, és amelyek „módosítják” az alapul szolgáló aktust. (
34
)
45.
Mengozzi főtanácsnok álláspontja szerint az első kategória azokat az intézkedéseket foglalja magában, amelyek a jogalkotási aktus szövegének formális módosítására irányulnak, a második kategória pedig azokat az intézkedéseket tartalmazza, amelyek oly módon egészítik ki annak szabályozási tartalmát, hogy nem avatkoznak bele a szövegbe. Ennek fényében a választott technika alapján a nem alapvető új elemeknek az alapul szolgáló aktusba történő beillesztése az EUMSZ 290. cikk szerinti „módosításnak” minősül, amennyiben ezeket az elemeket ezen aktus szövegébe illesztik (a cikkek között vagy valamely mellékletben), azonban „kiegészítésnek”, ha azok nem kerülnek be fizikailag az alapul szolgáló aktusba, hanem azokat továbbra is külön normatív jogi aktusban szabályozzák. (
35
) Ez az értelmezés megfelel a fent hivatkozott, az EUMSZ 290. cikk végrehajtásáról szóló bizottsági közlemény és a Bizottság szolgálatai részére címzett 2011. évi iránymutatások szerinti értelmezésnek. (
36
)
46.
A Bíróság a hivatkozott Bizottság kontra Parlament és Tanács ítéletben (
37
) megállapította, hogy egy lábjegyzet alap‑jogiaktus mellékletébe történő beillesztése, azaz a felhatalmazáson alapuló jogi aktus közvetlen e jogi aktus szövegébe való beillesztése az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében a jogalkotási aktus normatív tartalmának módosítását jelenti. Az érintett ügyben az alap‑jogiaktus felhatalmazó rendelkezéséből kiderült, hogy a jogalkotó célja az volt, hogy az e rendelkezés alapján hozott jogi aktust közvetlenül az alaprendeletnek a szövegébe illesszék be. (
38
)
47.
A fenti indokok alapján afelé hajlok, hogy csatlakozzak az alap‑jogiaktus EUMSZ 290. cikk szerinti kiegészítése és módosítása közötti különbség Mengozzi főtanácsnok szerinti értelmezéséhez. Azt gondolom tehát, hogy e kifejezések a felhatalmazáson alapuló jogi aktus két funkcionálisan eltérő kategóriáját különböztetik meg egymástól. Ilyen meghatározással mindazonáltal e kettősség ugyanakkor a csak a felhatalmazáson alapuló jogi aktus jellegét érintő jogalkotás‑technikai szintre helyeződik át.
4. Az EUMSZ 290. cikk szerinti felosztás kimerítő jellege
48.
Rámutatok arra, hogy a jogalkotó az alaprendeletben tudatosan alkalmazta a „részletesen meghatározzák” kifejezést az EUMSZ 290. cikkben alkalmazott „kiegészítés” vagy „módosítás” kifejezések helyett. A Bizottság azzal érvelt, hogy az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdését, ha a jogalkotó abban e két, az EUMSZ 290. cikk szerinti kifejezés egyikét használta volna, e kifejezések szerint kellene értelmezni. Mivel azonban a jogalkotó e két kifejezés egyikét sem alkalmazta, kizárólag az alaprendelet összefüggésében kell értelmezni a „részletesen meghatározzák” kifejezést.
49.
A Bizottság érveit először érthetnénk úgy, hogy úgy véli, hogy az alap‑jogiaktust kiegészítő és módosító felhatalmazáson alapuló jogi aktusok mellett egy harmadik kategóriája is létezik a felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak. (
39
) A tárgyaláson a Bizottság mindazonáltal tagadta ilyen harmadik kategória létezését. Álláspontja szerint tehát a felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak csak két kategóriája létezik, mégpedig azok, amelyek kiegészítik, és azok, amelyek módosítják az alap‑jogiaktust. A Bizottság hatásköreinek megállapítása során az a döntő, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktussal nem avatkoznak bele az alap‑jogiaktus alapvető rendelkezéseibe.
50.
Az EUMSZ 290. cikk fenti 45–47. pontban bemutatott értelmezése alapján valamely normatív jogi aktus e rendelkezés szerinti „módosítása” általánosságban magában foglalja az aktus szövegének vagy mellékletének minden olyan formai megváltoztatását, amely az aktus szövege bármely elemének törlését, kiegészítését vagy felváltását jelenti. (
40
) Ezzel összefüggésben a fenti megállapítások értelmében utalni kell továbbá arra, hogy az EUMSZ 290. cikkben a „kiegészítés” kifejezésnek technikai jellege van. Tehát bár például az általános szóhasználat értelmében az alap‑jogiaktus kiegészítését is jelenthetné az, ha az alap‑jogiaktusba új lábjegyzetet vagy mellékletébe új részt illesztenek be, az EUMSZ 290. cikk értelmében ebben az esetben az alap‑jogiaktus módosításáról van szó. (
41
) Ezért az EUMSZ 290. cikk értelmében az alaprendelet módosításának kell tekinteni azt, amikor e rendelet I. mellékletébe egy teljesen új részt illesztenek be az alaprendelet vagy melléklete szövegének tulajdonképpeni módosítása nélkül.
51.
Mivel az EUMSZ 290. cikk szerinti „kiegészítés” és „módosítás” a felhatalmazáson alapuló jogi aktus két funkcionálisan eltérő kategóriáját jelenti, (
42
) álláspontom szerint a Bizottság valamennyi, az EUMSZ 290. cikk alapján elfogadott felhatalmazáson alapuló jogi aktusának főszabály szerint e két kategória valamelyikébe kell tartoznia. Így mindenekelőtt a felhatalmazáson alapuló jogi aktus jogi jellegéről van szó, amelyet a jogalkotó mérlegelési jogkörének gyakorlása során meghatározhat. (
43
)
52.
Az EUMSZ 290. cikkben szereplő, az alap‑jogiaktus módosítása és kiegészítése közötti formális megkülönböztetés lehetővé teszi, hogy a későbbiekben megkülönböztessék egymástól az alap‑jogiaktust kiegészítő és az azt módosító felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat attól függően, hogy milyen tartalommal rendelkezik a Bizottság által elfogadott jogi aktus. Az EUMSZ 290. cikkben tett megkülönböztetés nem ír azonban elő olyan jogi kritériumokat, amelyek alapján a jogalkotónak választani kell e két formális alternatíva között. Az EUMSZ 290. cikk alapján azt sem lehet megállapítani, hogy a Bizottságnak ki kell‑e egészítenie vagy módosítania kell‑e az alap‑jogiaktust, ha e tekintetben nem egyértelmű az alap‑jogiaktusban szereplő felhatalmazó rendelkezés szövege.
53.
Ezért a következőkben azt kell meggondolni, hogy mit jelent az, ha a jogalkotó úgy határoz, hogy a Bizottság felhatalmazása során az EUMSZ 290. cikk szerinti „kiegészítéstől” vagy „módosítástól” eltérő kifejezést használ. Elsőként tehát az a kérdés merül fel, hogy a jogalkotó akkor, amikor például az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében szereplőhöz hasonlóan olyan kifejezést használ, amely nem felel meg az EUMSZ 290. cikkben szereplő egyik kifejezésnek sem, a Bizottság mérlegelésére bízza‑e, hogy az EUMSZ 290. cikk értelmében kiegészítse vagy módosítsa az alap‑jogiaktust. (
44
) Másodszor, a felhatalmazó rendelkezés értelmezésével szorosan összefügg az a kérdés, hogy az alap‑jogiaktus módosítására vonatkozó felhatalmazásnak, amint azt a Parlament állítja, mindig kifejezettnek kell‑e lennie. Az első változat értelmében véleményem szerint a Bizottság az alap‑jogiaktust kiegészítheti, módosíthatja, vagy mindkettőt megteheti. Ha azonban a módosításra vonatkozó felhatalmazásnak kifejezettnek kell lennie, akkor ez utóbbi esetben nincs lehetőség az alap‑jogiaktus módosítására.
D – Az olyan felhatalmazó rendelkezés értelmezése, amelyben az EUMSZ 290. cikk szerinti egyik kifejezés sem szerepel, és az alaprendelet 21. cikke (3) bekezdésének értelmezése
54.
A Parlament álláspontja szerint az alap‑jogiaktusok módosítására vonatkozó felhatalmazásnak kifejezettnek kell lennie, mivel a módosítással közvetlenül beavatkoznak a jogalkotó által elfogadott szövegbe. Ha a jogalkotó a Bizottság felhatalmazása során a „kiegészítéstől” vagy a „módosítástól” eltérő kifejezést használt, akkor ezért az alap‑jogiaktus kiegészítésére vonatkozó felhatalmazásról kell szónak lennie. A tárgyaláson azonban a Parlament kifejtette, hogy a gyakorlatban néhány esetben a „módosítástól” eltérő kifejezés is jelenthet az EUMSZ 290. cikk szerinti módosításra vonatkozó felhatalmazást. (
45
)
55.
Ettől függetlenül a Parlament azzal érvel, hogy a Bizottság az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdése szerinti felhatalmazó rendelkezés értelmében nem jogosult annak módosítására. (
46
) Mivel a Bizottságot az alaprendelet több másik rendelkezése, például a 21. cikk (1), (2) és (6) bekezdése kifejezetten és formálisan felhatalmazza az alaprendelet módosítására, egyértelmű, hogy a hivatkozott rendelet 21. cikkének (3) bekezdése nem ad ilyen módosításra vonatkozó felhatalmazást. (
47
)
56.
A Bizottság ezzel szemben arra hivatkozik, hogy az alap‑jogiaktust kiegészítő és azt módosító jogi aktusok között nem létezik hierarchia, e jogi aktusok sokkal inkább egyenrangúak. A valamely jogi aktus alapvető rendelkezéseinek módosítására vonatkozó jogalkotási aktusok és a valamely jogi aktus nem alapvető rendelkezéseinek EUMSZ 290. cikk szerinti kiegészítésére vagy módosítására irányuló, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok között azonban hierarchikus viszony áll fenn. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok minden esetben az alap‑jogiaktus nem alapvető területeit érintik, és ezek a területek megmaradnak nem alapvetőnek függetlenül attól, hogy az alap‑jogiaktus módosításának vagy valamely külön jogi aktusnak a tárgyát képezik‑e. Az EUMSZ 290. cikk nem értelmezhető úgy, hogy a felhatalmazásnak kifejezetten tartalmaznia kell, hogy a Bizottság kiegészíteni vagy módosítani jogosult‑e az alaprendeletet. (
48
)
57.
A Parlament ellenben úgy véli, hogy az EUMSZ 290. cikk szerinti „felhatalmazás tartalma” éppen arra vonatkozik, hogy a Bizottság milyen fajta jogi aktust fogadhat el a felhatalmazás alapján, és nem annyira a felhatalmazáson alapuló jogi aktus tartalmára. A jogalkotó feladata megállapítani a felhatalmazás tartalmát, és ez a döntés nem bízható a Bizottság mérlegelésére. (
49
)
58.
A Parlamentnek álláspontom szerint teljes mértékben igaza van abban, hogy a jogalkotó feladata a felhatalmazás tartalmának megállapítása, amelyhez hozzátartozik a felhatalmazáson alapuló jogi aktus mint az alap‑jogiaktust kiegészítő vagy azt módosító jogi aktus jogi jellegének meghatározása. A jelen ügyben azonban nyilvánvaló, hogy a jogalkotó nem határozta meg a felhatalmazáson alapuló jogi aktus jogi jellegét, illetve hogy legalábbis nem választott egyértelműen. Az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében ugyanis arra sem hatalmazzák fel kifejezetten a Bizottságot, hogy kiegészítse az alaprendeletet.
59.
A Parlament álláspontjától függetlenül véleményem szerint nem lehet abból kiindulni, hogy az a körülmény, hogy az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdése nem hatalmazza fel kifejezetten a Bizottságot e rendelet módosítására, automatikusan azt jelentené, hogy a Bizottságot az említett rendelkezés csak a rendelet kiegészítésére hatalmazza fel. Egyetértek ugyanis a Bizottsággal abban, hogy az EUMSZ 290. cikk nem tartalmaz utalást arra nézve, hogy a módosítás jobban beavatkozik az alap‑jogiaktusba, mint a kiegészítés, még ha a módosítás esetében olyan változtatásokról van is szó, amelyeket közvetlenül a szövegben eszközölnek. (
50
) Emlékeztetek arra, hogy a lényeges kritérium abban áll, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktussal nem avatkoznak be az alap‑jogiaktus alapvető rendelkezéseibe. Ez az alkotmányos szintű korlátozás ugyanúgy vonatkozik az alap‑jogiaktus módosítására és kiegészítésére is.
60.
Az alap‑jogiaktust kiegészítő külön jogi aktus az elfogadását követően akkor is az alaprendelet jogi keretének része, ha formálisan nem válik az alap‑jogiaktus szerves részévé. Olyan esetekben, amikor teljesen új jogi normát fogadnak el a felhatalmazás alapján, az alap‑jogiaktus kiegészítése és módosítása közötti különbség kizárólag abban a módban rejlik, ahogyan megalkotják a felhatalmazáson alapuló jogi aktust, és a valóságban kizárólag abban jelenik meg, hogy hogyan alakítják ki az alap‑jogiaktus esetleges jogilag nem kötelező erejű egységes szerkezetbe foglalt változatát. Ezen új jogi norma jogilag kötelező erejű szövege mindkét esetben az Európai Unió Hivatalos Lapjának L sorozatában kihirdetett, felhatalmazáson alapuló jogi aktusból derül ki, amely ex hypothesi nem helyezi hatályon kívül vagy váltja fel az alap‑jogiaktus egyetlen rendelkezését sem. (
51
)
61.
Mivel tehát az alap‑jogiaktust kiegészítő és módosító, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok joghatása tekintetében nincs különbség, álláspontom szerint indokolatlan megkövetelni azt, hogy az alap‑jogiaktus módosítására vonatkozó felhatalmazást kifejezetten kell megadni, míg a kiegészítésére vonatkozó felhatalmazásnak nem kell feltétlenül kifejezettnek lennie. Ennek sem alkotmányjogi, sem más indoka nincs, például a demokrácia elvével, az intézmények közötti egyensúllyal, az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztással vagy az alapjogi rendszerrel összefüggésben. Mivel tehát csak formális a különbség a kiegészítés és a módosítás között az új normák esetében, a jelen ügyben például anyagi szempontból akkor is ugyanaz lenne a végeredmény, ha a Bizottság külön felhatalmazáson alapuló rendeletben határozta volna meg a finanszírozási prioritásokat. (
52
)
62.
Emellett figyelembe kell venni azt is, hogy az uniós jogalkotó, ha úgy kívánja, a felhatalmazó rendelkezésekben használhatja az EUMSZ 290. cikkben alkalmazott kifejezéseket, és ezzel olyan jogi aktusok elfogadásához kötheti a Bizottság felhatalmazását, amelyek megfelelnek ezeknek az előre meghatározott fogalmaknak. Ha tehát a jogalkotó fontosnak tekinti, hogy a Bizottságot ne hatalmazza fel valamely jogalkotási aktus módosítására, akkor ezt kifejezetten szabályozhatja azzal, hogy a felhatalmazó rendelkezésben használja a „kiegészíteni” kifejezést. (
53
)
63.
A felek nagy jelentőséget tulajdonítottak a jogalkotás átláthatóságának. Különösen a Parlament mutatott aggodalmat a tekintetben, hogy gyengülhet ez az átláthatóság akkor, ha a Bíróság úgy határoz, hogy nem kell kifejezettnek lennie az alap‑jogiaktus módosítására vonatkozó felhatalmazásnak. Álláspontom szerint azonban ugyanez mondható el általánosságban a nem egyértelmű felhatalmazó rendelkezésekről.
64.
A következőkben azt kell tisztázni, hogy minden felhatalmazó rendelkezést mindig úgy kell‑e értelmezni, hogy azok vagy kiegészítést, vagy módosítást jelentenek, vagy a Bizottság választhat, hogy az alap‑jogiaktust kiegészítő és/vagy módosító jogi aktusokat fogad‑e el akkor, ha a jogalkotó ezt nem határozta meg egyértelműen.
65.
Ahogyan azt a fenti 61. pontban kifejtettem, a Parlament álláspontjától eltérően úgy vélem, hogy nem kell kifejezettnek lennie a módosításra vonatkozó felhatalmazásnak. Ezért véleményem szerint az sem feltételezhető, hogy a jogalkotó által alkalmazott valamennyi kifejezést úgy kell értelmezni, hogy azok alatt a mindenkori másik lehetőség kizárása mellett vagy a „módosítás”, vagy a „kiegészítés” értendő. (
54
) A jogalkotási gyakorlatot e tekintetben jellemző egységesség hiányára (
55
) tekintettel az ellentétes értelmezés ugyanis jelentősen megnövelné az azzal kapcsolatos bizonytalanságot, hogy ténylegesen mire is hatalmazták fel a Bizottságot. Főszabály szerint ugyanis a „kiegészítéstől” vagy „módosítástól” eltérő fogalmakból nem lehet közvetlenül kideríteni azt, hogy kiegészítésre vagy módosításra gondoltak, a jelentés az összefüggésektől függ.
66.
Az ilyen értelmezés növelné annak kockázatát, hogy a Bíróságnak a jövőben számos olyan, jogi szempontból egyszerű esetről kellene határoznia, amelyekben valamely nem egyértelmű felhatalmazó rendelkezés értelmezéséről van szó. Elviselhetetlen gondolat, hogy a jogalkotó bármikor megtámadhat egy felhatalmazáson alapuló jogi aktust azzal az indokkal, hogy hibásan egészítették ki vagy módosították az alap‑jogiaktust, ha az állítólagos hiba a jogalkotó által alkalmazott, eleve nem egyértelmű kifejezés értelmezésén alapul. (
56
)
67.
Azt is valószínűtlennek tartom, hogy egyáltalán sok olyan eset létezik, amelyben az uniós jog szokásos értelmezési módszereinek segítségével bizonyossággal indokolható az, hogy valamely meghatározott, a jogalkotó által a felhatalmazó rendelkezésben alkalmazott ige – mint például a „megállapít”, „meghatároz”, „rögzít” – egyértelműen „kiegészítést” vagy „módosítást” jelent, nem jelenti azonban mindkettőt. Ezzel a Bizottságot mesterségesen arra kényszerítenék, hogy olyan kérdésre keressen jogi szempontból „helyes” választ, amelynek esetében alapvetően a célszerű jogalkotási módszerről van szó.
68.
Ezért úgy vélem, hogy úgy kell értelmezni az EUMSZ 290. cikket, hogy a jogalkotó az e rendelkezésben szereplőktől eltérő kifejezés választásával a Bizottság mérlegelésére bízhatja azt, hogy kiegészíti vagy módosítja‑e az alap‑jogiaktust, mindaddig, amíg egyebekben megállapítja az EUMSZ 290. cikk értelmében a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát, és a felhatalmazás nem érinti az alap‑jogiaktus alapvető rendelkezéseit. Ezek a feltételek azonban korlátozzák a Bizottság mérlegelési mozgásterét.
69.
A jelen ügyben kérdéses alap‑jogiaktus nem pontosítja, hogy kiegészítést vagy módosítást jelent‑e a 21. cikk (3) bekezdésében szereplő „részletesen meghatározzák” kifejezés. A jelen indítvány 61. pontjában szereplő értelmezés értelmében azonban az e két intézkedés közötti különbség csak formális, és alkotmányjogi szempontból nincs jelentősége. A Parlament ezen túlmenően egyáltalán nem is állította, hogy a vitatott rendelet tartalmi hiányossága elegendő lenne ahhoz, hogy például mulasztás megállapítása iránti kereset keretében semmissé nyilvánítsák azt. (
57
) Azt sem állítják, hogy a Bizottság túllépte hatáskörét azzal, hogy más módon megsértette a felhatalmazás feltételeit, vagy beavatkozott az alap‑jogiaktus alapvető területeibe.
70.
Mindezek alapján ezért úgy vélem, hogy a Bizottság a vitatott rendelet elfogadásakor nem lépte túl a felhatalmazás terjedelme tekintetében a hatáskörét. A jogalkotó az alaprendelet 21. cikkének (3) bekezdésében felhatalmazta a Bizottságot arra, hogy „részletesen meghatározz[a] a finanszírozási prioritásokat”, annak pontosítása nélkül, hogy erre a meghatározásra az alap‑jogiaktus EUMSZ 290. cikk szerinti kiegészítésével vagy módosításával kerüljön‑e sor. A Bizottság tehát érvényesen határozhatta meg részletesen a finanszírozási prioritásokat oly módon, hogy új részt illesztett az alaprendelet I. mellékletébe. Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy utasítsa el a Parlament keresetét, valamint hogy a Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése értelmében kötelezze a Parlamentet a Bizottság költségeinek viselésére, a Tanácsot pedig az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében saját költségeinek viselésére.
E – A vitatott rendelet joghatásainak fenntartására irányuló kérelem
71.
Amennyiben a Bíróság javaslatom ellenére arra a következtetésre jut, hogy hatáskörtúllépés miatt semmissé kell nyilvánítani a vitatott rendeletet, úgy a következőkben röviden foglalkozom a Bizottságnak az EUMSZ 264. cikk (2) bekezdésére alapozott, a vitatott rendelet joghatásainak fenntartására irányuló kérelmével. A Parlament és a Tanács nem kifogásolta ezt a kérelmet, hanem sokkal inkább amellett foglalt állást, hogy a vitatott rendelet joghatásai fennmaradjanak addig, amíg azt felváltja az alkalmazandó jogszabályokkal összhangban álló jogi aktus.
72.
Ha figyelembe vesszük, hogy a Parlament keresete inkább a vitatott rendelet formáját érinti, nem pedig annak tartalmát, amiben az intézmények végeredményben egyetértettek, akkor álláspontom szerint a Bizottság kérelme megalapozott. A vitatott rendelet joghatásainak fenntartása nélküli semmissé nyilvánítása káros hatásokkal járna az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz megvalósítása tekintetében, mivel a vitatott rendelet szükséges feltétele a munkaprogram fennállásának. A jogbiztonság tehát megköveteli, hogy az EUMSZ 264. cikk értelmében fennmaradjanak a vitatott rendelet joghatásai, amennyiben a Bíróság javaslatom ellenére semmissé nyilvánítja a vitatott rendeletet.
VI – Végkövetkeztetések
73.
A fenti megfontolások fényében azt javasom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
—
A Bíróság az Európai Parlament keresetét elutasítja.
—
Az Európai Parlament maga viseli saját költségeit, és köteles viselni az Európai Bizottság költségeit.
—
Az Európai Unió Tanácsa maga viseli saját költségeit.
(
1
)	Eredeti nyelv: finn.
(
2
)	Emellett az EUMSZ 291. cikk értelmében felhatalmazást lehet adni a Bizottságnak az uniós jogi aktusok végrehajtására, amely egyébként főszabály szerint a tagállamok hatáskörébe tartozna. A főszabály szerint a tagállamokat megillető végrehajtási jogkörről és a végrehajtási aktusokról lásd: Cruz Villalón főtanácsnok Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑427/12, EU:C:2013:871, 57. és 58. pont).
(
3
)	Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról szóló 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet I. mellékletének módosításáról szóló, 2014. január 7‑i 275/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL L 80., 1. o).
(
4
)	Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, a 913/2010/EU rendelet módosításáról és a 680/2007/EK és 67/2010/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11‑i 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 348., 129. o.; helyesbítés: HL 2015. L 21., 22. o.).
(
5
)	Ezek először a hiányok eltüntetése, a szűk keresztmetszetek megszüntetése, a vasúti átjárhatóság fejlesztése és különösen a határokon átnyúló szakaszok fejlesztése, másodszor a fenntartható és hatékony közlekedési rendszerek hosszú távon való biztosítása, ezzel felkészülve a várható forgalomáramlásra, és lehetővé téve valamennyi közlekedési mód esetében a dekarbonizációt az innovatív, alacsony szén‑dioxid‑kibocsátású és energiahatékony közlekedési technológiákra való átállás révén, mindeközben a biztonságot is optimalizálva, és harmadszor a közlekedési módok integrálásának és összekapcsolásának optimalizálása, valamint a közlekedési szolgáltatások átjárhatóságának javítása, ugyanakkor biztosítva a közlekedési infrastruktúrák akadálymentességét (az alaprendelet 4. cikkének (2) bekezdése).
(
6
)	Például az első cél esetében a következők a prioritások: i. a törzshálózati folyosók előre meghatározott projektjei (vasúti, belvízi, közúti közlekedés, tengeri és belvízi kikötők), ii. a törzshálózat egyéb szakaszainak előre meghatározott projektjei (vasúti, belvízi, közúti közlekedés, tengeri és belvízi kikötők), iii. vasúti átjárhatóság és iv. az ERTMS kiépítése.
(
7
)	COM(2013) 940 final.
(
8
)	Ezen 2014. január 7‑én közzétett közlemény 1. pontjában az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz költségvetését 26,250 milliárd euróra becslik, amelyből 11,305 milliárd eurót a Kohéziós Alapra jogosult tagállamok számára különítettek el. A közleményben a Bizottság úgy becsli, hogy a prioritások eszközeinek legnagyobb részét az első célhoz kell hozzárendelni (a célok tartalmáról lásd: a jelen indítvány 5. lábjegyzete). A közlemény 3.1.1. pontjának a) alpontjában a Bizottság úgy becsli például, hogy a jelentősebb, hiányzó, határokon átnyúló projektek összesen mintegy 5 milliárd eurót, míg a Rail Baltic projekt 3,6 milliárd eurót emészthetnek fel 2014 és 2020 között. Emellett a Bizottság a 3.1.1. pont b)–e) alpontjában felsorol olyan további határokon átnyúló szakaszokat, szűk keresztmetszeteket és multimodális integrációt biztosító projekteket a törzshálózati folyosókon, amelyekhez összesen 3,5–4,5 milliárd euróra lehet szükség. A kohéziós eszközök 11,3 milliárd eurós legnagyobb részét is a határokon átnyúló szakaszokat, szűk keresztmetszeteket érintő projektekre fordítják a törzshálózati folyosókon. Az egyéb prioritásokhoz rendelt támogatások becslését a közlemény 3.1.2. pontja tartalmazza.
(
9
)	A Parlament és a Bizottság között mindazonáltal vita van a tekintetben, hogy a megbeszélések melyik szakaszában merült fel a vitatott rendelet mint az alaprendeletet módosító vagy kiegészítő aktus jellegére vonatkozó kérdés.
(
10
)	HL C 80., 6. o.
(
11
)	C(2014) 3055 final.
(
12
)	Az EUMSZ 263. cikk szerinti eljárási szabályok példájaként a Parlament megnevezi többek között az uniós intézmények vagy szervek meghallgatását, a szavazásra vonatkozó eljárási szabályokat és az érdekeltek érdekeit, mint például a meghallgatáshoz és az indokoláshoz való jogot védelemben részesítő eljárási szabályokat.
(
13
)	Ennek példájaként a Parlament az EUMSZ 53. cikk (1) bekezdésére hivatkozik, amelyben a Parlamentet és a Tanácsot felhatalmazzák meghatározott területen irányelvek elfogadására. Ha azonban a Parlament és a Tanács rendeleteket fogad el, azaz a felhatalmazástól eltérő fajtájú jogi aktust alkalmaz, akkor nem eljárási szabályok megsértéséről van szó, hanem az EUMSZ 53. cikk szerinti felhatalmazás túllépéséről.
(
14
)	Az EUMSZ 263. cikk angol nyelvi változata a következőket tartalmazza: „infringement of an essential procedural requirement”.
(
15
)	Spanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, 34. pont); Németország kontra Bizottság ítélet (C‑549/12 P és C‑54/13 P, EU:C:2015:412, 92. pont).
(
16
)	Lásd: Parlament kontra Bizottság ítélet (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 45. pont); Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑88/14, EU:C:2015:499, 31. pont).
(
17
)	Lásd: a jelen indítvány 8. pontja.
(
18
)	Erre az értelmezési eredményre jutunk a Parlament által javasolt módon is, nevezetesen azzal, hogy úgy értelmezzük az EUMSZ 290. cikket, hogy a módosításra vonatkozó felhatalmazásnak kifejezettnek kell lennie, tehát a „módosítástól” eltérő más kifejezés főszabály szerint mindig kiegészítést jelent (a Parlament álláspontjáról részletesen lásd: a jelen indítvány 54. és 55. pontja). Ha azonban a módosításra vonatkozó felhatalmazásnak nem kell kifejezettnek lennie, akkor az értelmezés ezen eredménye akkor jön szóba, ha a felhatalmazó rendelkezést az EUMSZ 290. cikk értelmében az alap‑jogiaktussal összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy mindig vagy kiegészítést, vagy módosítást jelent (lásd: a jelen indítvány lenti 65–67. pontja).
(
19
)	Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy uniós jogszabály szövegét, amennyire lehet, úgy kell értelmezni, hogy összhangban legyen a Szerződés rendelkezéseivel (többek között lásd: Torrekens‑ítélet, 28/68, EU:C:1969:17, 10. pont; Klensch és társai ítélet, 201/85 és 202/85, EU:C:1986:439, 21. pont; Rauh‑ítélet, C‑314/89, EU:C:1991:143, 17. pont; Borgmann‑ítélet, C‑1/02, EU:C:2004:202, 30. pont; Bertelsmann és Sony Corporation of America kontra Impala ítélet, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 174. pont).
(
20
)	HL 2004. C 310., 1. o.; a továbbiakban: Alkotmányszerződés. Az Alkotmányszerződés I‑36. cikke értelmében „felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan felhatalmazáson alapuló európai rendeletek elfogadására, amelyek az európai törvények vagy kerettörvények egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják”. Az Alkotmányszerződés I‑36. cikke egyebekben a lényeges részek tekintetében megegyezik az EUMSZ 290. cikk szövegével.
(
21
)	Az Európai Konvent egyszerűsítéssel foglalkozó IX. munkacsoportjának zárójelentése (CONV 424/02, 8. o.).
(
22
)	Lásd többek között: az Európai Konvent egyszerűsítéssel foglalkozó IX. munkacsoportjának 2002. október 24‑i üléséről készült összefoglaló (CONV 372/02, 3. o.).
(
23
)	Az Európai Konvent egyszerűsítéssel foglalkozó IX. munkacsoportjának zárójelentése (CONV 424/02, 9. és 10. o.). Az intézmények között az EUMSZ 290. cikk végrehajtásáról folytatott legfontosabb megbeszélések során is nyilvánvalóan mindenekelőtt a jogalkotó azon lehetőségeiről volt szó, hogy ellenőrizze a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok meghozatalát, a nemzeti szakértők meghallgatásáról és a felhatalmazás időtartamáról (lásd például az ellenőrzésekkel kapcsolatos tanácskozásokról: Brandsma, G. J. és Blom‑Hansen, J.: „Negotiating the Post‑Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision‑Making”, Journal of Common Market Studies 2012., 50. kötet, 6. sz., 939–957. o., 943–948. o.).
(
24
)	Kizárólag a jogalkotó alkalmazhatja a 290. cikkben megállapított, egyidejűleg teljesítendő kritériumokat, mivel a jogi aktusnak nemcsak általános hatályúnak kell lennie, hanem ki kell egészítenie, illetve módosítania kell az érintett jogszabály egyes nem alapvető rendelkezéseit is. E két feltétel egyikének hiányában az EUMSZ 290. cikk végrehajtásáról szóló bizottsági közlemény értelmében a 290. cikk nem alkalmazható (a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az Európai Unió működéséről szóló szerződés 290. cikkének végrehajtásáról [COM(2009) 673 végleges, 2.3. pont]).
(
25
)	A lex posterior és a lex specialis elvének értelmében az alap‑jogiaktust módosító, felhatalmazáson alapuló jogi aktus ezért az alap‑jogiaktus érintett rendelkezéseinek helyébe lép, jóllehet a Bizottság által elfogadott jogi aktusról van szó.
(
26
)	COM(2009) 673 végleges, 2.3. pont (kiemelés tőlem).
(
27
)	Ellenkező esetben az alap‑jogiaktus meglévő szabályainak érvényesítésére irányuló intézkedések nem tekinthetők kiegészítő intézkedéseknek (COM(2009) 673 végleges, 2.3. pont, kiemelés tőlem). Felhívom azonban a figyelmet arra, hogy ennek körében mindenekelőtt az alap‑jogiaktust kiegészítő felhatalmazó jogi aktusok és a végrehajtási aktusok közötti megkülönböztetésről van szó, amely, ahogyan azt már korábban megállapítottam, nehéz (lásd: az Egyesült Királyság kontra Tanács és Parlament ügyre vonatkozó indítványom, C‑270/12, EU:C:2013:562, 78. pont).
(
28
)	„Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission” (a továbbiakban: a Bizottság szolgálatai részére címzett 2011. évi iránymutatások), SEC(2011) 855.
(
29
)	A Bizottság szolgálatai részére címzett 2011. évi iránymutatások, 34. pont.
(
30
)	A Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i tanácsi határozat (HL L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.).
(
31
)	A Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 1999/468/EK határozat módosításáról szóló, 2006. július 17‑i tanácsi határozat (HL L 200., 11. o.).
(
32
)	COM(2009) 673 végleges, 2.1. pont. Lásd továbbá: Mengozzi főtanácsnok Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑88/14, EU:C:2015:304). A hivatkozott indítvány 42. pontja értelmében az EK 202. cikk alapján létrehozott komitológiai rendszerben az alapul szolgáló aktus „módosításának” fogalma egyértelműen magában foglalta a szabályozás kiegészítését („új elemek beillesztése”), amely az egyedüli, „végrehajtási hatáskör” kategóriájába tartozott. Az 1999/468 határozat 2. cikkének második bekezdése alapján az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást – amelyet a 2006/512 határozat vezetett be – akkor kellett alkalmazni, ha a Bizottságra olyan általános hatályú intézkedések elfogadására vonatkozó hatáskört ruháztak, amelyek az alap‑jogiaktusok egyes nem alapvető fontosságú rendelkezéseinek módosítására szolgálnak, többek között egyes ilyen elemek törlésével vagy az aktus új, nem alapvető fontosságú elemek beillesztésével történő kiegészítésével.
(
33
)	C‑88/14, EU:C:2015:304.
(
34
)	Mengozzi főtanácsnok Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑88/14, EU:C:2015:304, 43. pont).
(
35
)	Uo.
(
36
)	Lásd: a jelen indítvány 40. és 42. pontja.
(
37
)	C‑88/14, EU:C:2015:499.
(
38
)	Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑88/14, EU:C:2015:499, 43. és 44. pont).
(
39
)	Lásd: a jelen indítvány 34. pontjában bemutatott harmadik értelmezési lehetőség.
(
40
)	Mengozzi főtanácsnok Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑88/14, EU:C:2015:304, 41. pont).
(
41
)	Ezt a terminológiai nehézséget jól példázza a Bizottság tárgyaláson előadott nyilatkozata, amely szerint „az alap‑jogiaktust kiegészítéssel módosította”.
(
42
)	Lásd: a jelen indítvány 47. pontja.
(
43
)	A jogalkotó EUMSZ 290. cikk és EUMSZ 291. cikk közötti választásra irányuló mérlegelési jogköre tekintetében lásd: Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑427/12, EU:C:2014:170, 40. pont); Mengozzi főtanácsnok Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑88/14, EU:C:2015:304, 36. és 37. pont).
(
44
)	Második lehetőségként figyelembe kell venni azt, hogy a Bizottságnak mindig értelmeznie kell a felhatalmazó rendelkezést annak kiderítéséhez, hogy mire kapott felhatalmazást.
(
45
)	A Parlament példaként egy olyan szabályozásra hivatkozott, amelyben bizonyos változás figyelembevétele érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy „kiigazítson” valamely meghatározott, pontosan megjelölt cikket vagy valamely melléklet részét. Ilyen felhatalmazást tartalmaz például a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 347., 608. o.) 6. cikkének (3) bekezdése.
(
46
)	Érdekes megállapítani, hogy a Parlament a vitatott rendelet elfogadásának szakaszában úgy vélte, hogy helyesbítéssel orvosolni lehet e rendelet hiányosságait. Ennek értelmében tehát úgy lehetett volna helyesbíteni az alaprendeletet módosító, felhatalmazáson alapuló rendeletet, hogy abból az alaprendeletet kiegészítő, felhatalmazáson alapuló rendelet váljon. Ehhez másfelől módosítani kellett volna a teljes vitatott rendeletet, amennyiben a kérdéses VI. részt nem lehetett volna közvetlenül az alaprendelet I. mellékletébe illeszteni, hanem külön önálló rendeletként kellett volna elfogadni azt. Kérdésesnek tartom, hogy egyáltalán elvégezhető‑e ilyen módosítás helyesbítés útján.
(
47
)	Másrészt kérdezhetjük azt is, hogy mit jelent az alaprendelet 21. cikkének (4) bekezdésében a „Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 25. cikknek [helyesen: 26. cikknek] megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el annak céljából, hogy a 14. cikk (2) bekezdésében meghatározott felső összeghatárt legfeljebb 20%‑ra emelje” (kiemelés tőlem). A Parlament értelmezését követve ebben az összefüggésben főszabály szerint az „emelni” is az alap‑jogiaktus „kiegészítését” jelenti, mivel az a Parlament által hivatkozottak és kifejezett felhatalmazás hiányában nem jelenthet „módosítást”. Így tehát az emelést külön jogi aktussal kell megvalósítani. Ilyen egyedi esetben biztosan szó lehet az érintett cikk módosítására vonatkozó felhatalmazásról is, ahogyan ezt a Parlament a tárgyaláson előadta. Mivel azonban a jelen ügyben nem az alaprendelet 21. cikke (4) bekezdésének értelmezéséről van szó, nem kell tovább foglalkozni ezzel a bekezdéssel.
(
48
)	Rámutatok arra, hogy az EUMSZ 290. cikk értelmében az érintett jogalkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Ezen túlmenően a felhatalmazáshoz meghatározhatják a felhatalmazás visszavonásának és a felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépésének feltételeit.
(
49
)	A Parlament előadja továbbá, hogy a vitatott rendelet veszélyezteti az alaprendelettel célzott rendszer rugalmasságát, mivel a Bizottság nem módosíthatja később a finanszírozási prioritásokat akkor, ha az alaprendelet mellékletében határozzák meg azokat. Úgy vélem, hogy ez az érvelés bizonytalan feltételezésen alapul, és ezért nem szükséges részletesebben foglalkozni vele. Álláspontom szerint alaptalan azt feltételezni, hogy a Bizottság később nem módosíthatja az általa elfogadott, az alap‑jogiaktust módosító, felhatalmazáson alapuló jogi aktust akkor, ha még nem járt le a felhatalmazás időtartama. Másrészt alaptalan feltételezni azt is, hogy a Bizottság módosíthat egy külön, azaz az alap‑jogiaktust módosító, felhatalmazáson alapuló jogi aktust akkor, ha már lejárt a felhatalmazás időtartama.
(
50
)	Például a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok e két kategóriáját egyenrangúként kezelték az Európai Alkotmány előkészítő munkálatai során (lásd: az Európai Konvent egyszerűsítéssel foglalkozó IX. munkacsoportjának zárójelentése [CONV 424/02, 9. és 10. o.]).
(
51
)	Az uniós jogi aktusok egységes szerkezetbe foglalt változatai azt a célt szolgálják, hogy egyszerűsítsék a jogszabályokhoz való hozzáférést, és az uniós intézmények nem vállalnak felelősséget azok tartalmáért. A joghatást kiváltó szövegeket az Európai Unió Hivatalos Lapjának L sorozatában teszik közzé.
(
52
)	Lásd továbbá: a Bíróság hasonló végkövetkeztetése a Bizottság kontra Parlament és Tanács ítéletben (C‑88/14, EU:C:2015:499, 42. pont).
(
53
)	Ezzel nem ellentétes a jogi aktus szövegében található egyéb, szemléletesebb kifejezések alkalmazása. A jelen ügyben például megfogalmazhatták volna a következőképpen a felhatalmazást: „A Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy olyan jogi aktusokat fogadjon el, amelyekben az alaprendeletet kiegészítik a finanszírozási prioritások meghatározásával”.
(
54
)	Emlékeztetek arra, hogy a Parlament álláspontja szerint ezek a kifejezések a fenti 45. lábjegyzetben említett különös esetektől eltekintve „kiegészítést” jelentenek.
(
55
)	Egyedül az Európai Tengerügyi és Halászati Alapról, valamint a 2328/2003/EK, a 861/2006/EK, az 1198/2006/EK és a 791/2007/EK tanácsi rendelet, valamint az 1255/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. május 15‑i 508/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 149., 1. o.) a „meghatározni” (FI: yksilöidä, FR: déterminer), a „meghatározása” (FI: määritellä, FR: préciser), „meghatározása” (FI: vahvistaa, ill. määrittää, FR: établir, ill. définir) kifejezést használja a Bizottság felhatalmazásának jellemzésére (lásd: 32. cikk, (4) bekezdés, 40. cikk, (4) bekezdés, 72. cikk, (4) bekezdés, 102. cikk, (1) bekezdés, 105. cikk, (4) bekezdés, és 107. cikk, (1) bekezdés). Ez az egyetlen rendeletben használt kifejezések sokszínűségét mutatja.
(
56
)	E kockázat mértékének érzékeléséhez ezen túlmenően figyelembe kell venni az uniós jog sok területén létező felhatalmazáson alapuló jogi aktusok jelentős számát. Egyetlen alap‑jogiaktus felhatalmazáson alapuló jogi aktusok tucatjaira való hivatkozást tartalmazhat. E tekintetben lásd: Berrod, F. és Mestre, C.: „L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution”, RTD Eur, 2015. január‑március, 89. o.
(
57
)	Ahogyan az a tárgyaláson megerősítést nyert, a Parlament által kezdettől fogva hivatkozott, azzal kapcsolatos elégedetlenség, hogy a vitatott rendelet az alaprendelethez képest nem nyújt többletértéket, és hogy a vitatott rendelet a finanszírozást nem szabályozza jogi kötelező erővel (lásd: a jelen indítvány 15. pontja), mégsem jelenti azt, hogy megsemmisítés iránti jogalapra hivatkoznak.