62003TJ0217_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nei procedimenti riuniti T‑217/03 e T‑245/03,
Fédération nationale de la coopération bétail et viande (FNCBV),
con sede in Parigi (Francia), rappresentata dagli avv.ti R. Collin, M. Ponsard e N. Decker,
ricorrente nella causa T‑217/03,
Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA),
con sede in Parigi,
Fédération nationale bovine (FNB),
con sede in Parigi,
Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL),
con sede in Parigi,
Jeunes agriculteurs (JA),
con sede in Parigi,
rappresentate dagli avv.ti B. Neouze e V. Ledoux,
ricorrenti nella causa T‑245/03,
sostenute da
Repubblica francese,
rappresentata inizialmente dai sigg. G. de Bergues, F. Million e R. Abraham, successivamente dal sig. G. de Bergues, dalle sig.re E. Belliard e S. Ramet, in qualità di agenti,
interveniente,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dai sigg. P. Oliver, A. Bouquet e dalla sig.ra O. Beynet, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto, in via principale, domande di annullamento della decisione della Commissione 2 aprile 2003, 2003/600/CE, relativa ad una procedura di applicazione dell’articolo 81 [CE] (Caso COMP/C.38.279/F3 – Carni bovine francesi) (GU L 209, pag. 12), e, in subordine, una domanda di soppressione o riduzione delle ammende inflitte con la medesima decisione,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione),
composto dai sigg. R. García-Valdecasas, presidente, J. D. Cooke e dalla sig.ra I. Labucka, giudici,
cancelliere: sig. E. Coulon
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 17 maggio 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Ambito normativo
1. L’art. 1 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 26, relativo all’applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli (GU 1962, 30, pag. 993), prevede che gli artt. [81] CE-[86] CE, nonché le disposizioni adottate per la loro esecuzione, si applicano a tutti gli accordi, decisioni e pratiche, di cui all’art. [81], n. 1, CE e all’art. [82] CE, riguardanti la produzione o il commercio dei prodotti elencati all’allegato [I] del Trattato CE, compresi in particolare gli animali vivi e le carni e le frattaglie commestibili, fatte salve le disposizioni dell’art. 2.
2. L’art. 2, n. 1, del menzionato regolamento stabilisce quanto segue:
«L’articolo [81], paragrafo 1, [CE] non si applica agli accordi, decisioni e pratiche di cui all’articolo precedente che costituiscono parte integrante di un’organizzazione nazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell’articolo [33 CE]. Non si applica in particolare agli accordi, decisioni e pratiche di imprenditori agricoli, di associazioni di imprenditori agricoli o di associazioni di dette associazioni appartenenti ad un unico Stato membro, nella misura in cui, senza che ne derivi l’obbligo di praticare un prezzo determinato, riguardino la produzione o la vendita di prodotti agricoli o l’utilizzazione di impianti comuni per il deposito, la manipolazione o la trasformazione di prodotti agricoli, a meno che la Commissione non accerti che in tal modo la concorrenza sia esclusa o che siano compromessi gli obiettivi dell’articolo [33 CE]».
Fatti all’origine della controversia
3. La ricorrente nella causa T‑217/03, la Fédération nationale de la coopération bétail et viande (FNCBV), riunisce 300 raggruppamenti di cooperative di produttori nei settori dell’allevamento bovino, suino e ovino e una trentina di gruppi o di imprese operanti nel settore della macellazione e della trasformazione di carni.
4. Le ricorrenti nella causa T‑245/03, cioè la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), la Fédération nationale bovine (FNB), la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL) e i Jeunes agriculteurs (JA), sono sindacati di diritto francese. La FNSEA è il principale sindacato agricolo francese. A livello territoriale, essa è costituita da sindacati locali, raggruppati
sotto forma di federazioni o di unioni dipartimentali dei sindacati degli imprenditori agricoli (FDSEA o UDSEA). Federazioni regionali coordinano, in ogni regione, l’azione delle FDSEA/UDSEA. La FNSEA raggruppa peraltro 33 associazioni specializzate, che rappresentano gli interessi di ciascuna produzione, comprese la FNB e la FNPL. Infine, i JA rappresentano gli agricoltori di età inferiore a 35 anni. L’adesione al centro dei giovani agricoltori locale presuppone l’iscrizione al sindacato locale della FDSEA/UDSEA.
I – Seconda crisi cosiddetta «della mucca pazza»
5. A partire dall’ottobre 2000 sono stati scoperti in vari Stati membri nuovi casi di encefalopatia spongiforme bovina, detta «malattia della mucca pazza». Parallelamente, l’afta epizootica ha colpito i greggi ovini nel Regno Unito. Questa situazione ha determinato una perdita di fiducia da parte dei consumatori, che ha avuto un impatto sul consumo di carne in generale in Europa e in particolare ha trascinato la filiera bovina in una nuova crisi. Infatti, il consumo di carne bovina si è fortemente ridotto, segnatamente in Francia, e anche i volumi importati in Francia o esportati da tale paese hanno fatto registrare una sostanziale riduzione. Del pari, i prezzi alla produzione dei bovini adulti hanno subito un notevole calo in Francia, mentre i prezzi al consumo sono rimasti relativamente stabili.
6. Per fronteggiare tale crisi, le istituzioni comunitarie hanno adottato una serie di misure. È stato quindi ampliato il campo di applicazione dei meccanismi di intervento, destinati a ritirare dal mercato determinate quantità di bovini, al fine di stabilizzare l’offerta rispetto alla domanda, e sono stati predisposti un regime di acquisto di animali vivi, nonché un meccanismo di acquisto, nell’ambito di una procedura di gara, di carcasse o mezzene (cosiddetto «regime di acquisto speciale»). Inoltre, la Commissione ha autorizzato vari Stati membri, tra i quali la Francia, a concedere sovvenzioni alla filiera bovina.
7. Tuttavia, tali misure sono state ritenute insufficienti dagli agricoltori francesi. Nei mesi di settembre e ottobre 2001 i rapporti fra allevatori e macellatori in Francia erano particolarmente tesi. Infatti, gruppi di allevatori hanno illegalmente fermato alcuni mezzi pesanti per verificare l’origine della carne trasportata e hanno attuato il blocco di alcuni macelli. A volte tali azioni hanno condotto alla distruzione di materiali e di carni. Per togliere il blocco i manifestanti esigevano che i macellatori assumessero determinati impegni, in particolare la sospensione delle importazioni e l’applicazione di una cosiddetta tabella di prezzi «sindacale».
II – Conclusione degli accordi controversi e procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione
8. Nell’ottobre 2001, si sono tenute varie riunioni tra le federazioni che rappresentano gli allevatori di bovini (le ricorrenti nella causa T‑245/03) e le federazioni che rappresentano i macellatori [ossia la Fédération nationale de l’industrie et des commerces en gros des viandes (FNICGV) e la ricorrente nella causa T‑217/03]. In seguito a una riunione del 24 ottobre 2001, indetta su richiesta del Ministro francese dell’Agricoltura, è stato concluso un accordo («Accordo tra le federazioni degli allevatori e dei macellatori sulla tabella di prezzi minimi – vacche di riforma all’entrata del macello») tra queste sei federazioni, ossia la FNSEA, la FNB, la FNPL, i JA, la FNCBV e la FNICGV.
9. Tale accordo era composto da due parti. La prima era un «impegno provvisorio di sospensione delle importazioni», che non distingueva a seconda dei tipi di carne bovina. La seconda consisteva in un «impegno ad applicare la tabella dei prezzi di acquisto delle vacche di riforma all’entrata del macello» (ossia le vacche destinate sia alla riproduzione che alla produzione di latte), le cui modalità erano definite dall’accordo. Esso conteneva infatti un elenco di prezzi al chilo per le carcasse di determinate categorie di vacche e la modalità di calcolo del prezzo da applicare ad altre categorie, sulla base in particolare del prezzo di acquisto speciale fissato dalle autorità comunitarie. L’accordo doveva entrare in vigore il 29 ottobre 2001 ed essere applicato fino alla fine del mese di novembre 2001.
10. Il 30 ottobre 2001, la Commissione ha inviato una lettera alle autorità francesi per chiedere informazioni sull’accordo del 24 ottobre 2001.
11. Il 31 ottobre 2001, le ricorrenti nella causa T‑245/03 e la FNICGV si sono riunite a Rungis (Francia), su iniziativa di quest’ultima. Tali federazioni hanno raggiunto il seguente compromesso (in prosieguo: il «protocollo di Rungis »):
«Riunione “Carne di importazione”
31 ottobre 2001 − Rungis
Le imprese francesi specializzate nel settore import-export si sono riunite con le federazioni dei produttori (FNSEA, FNB, FNPL e [JA]) firmatarie dell’accordo nazionale interprofessionale del 24 ottobre 2001.
(...)
Esse riaffermano l’assoluta necessità di un riequilibrio tra l’offerta e la domanda (...).
Nella situazione di crisi senza precedenti cui sono confrontati i produttori, i rappresentanti degli allevatori chiedono con forza agli importatori/esportatori di prendere coscienza della gravità della crisi.
In risposta gli importatori/esportatori si impegnano a dare prova di solidarietà».
12. Il 9 novembre 2001, le autorità francesi hanno risposto alla richiesta di informazioni della Commissione del 30 ottobre 2001.
13. Il 9 novembre 2001, la Commissione, da parte sua, ha inviato alle ricorrenti nella causa T‑245/03, nonché alla FNICGV, una richiesta di informazioni, a norma dell’art. 11 del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli artt. [81] e [82] del Trattato (GU 1962, 13, pag. 204). Poiché, all’epoca, la Commissione non era al corrente del fatto che la ricorrente nella causa T‑217/03 era anche firmataria dell’accordo del 24 ottobre 2001, quest’ultima non è stata destinataria di tale richiesta. Le cinque federazioni in questione hanno risposto il 15 e il 23 novembre 2001.
14. Il 19 novembre 2001, il presidente della FNICGV ha informato il presidente della FNSEA di essere costretto ad anticipare a quel giorno la data finale di applicazione dell’accordo, inizialmente prevista per il 30 novembre 2001.
15. Il 26 novembre 2001, la Commissione ha inviato una lettera di monito alle sei federazioni firmatarie dell’accordo del 24 ottobre 2001, in cui rilevava che i fatti di cui era a conoscenza rivelavano l’esistenza di un’infrazione alle regole comunitarie di concorrenza e le invitava a presentare le loro osservazioni e proposte entro e non oltre il 30 novembre 2001. In tale lettera, la Commissione precisava che «[i]n mancanza di spiegazioni soddisfacenti entro tale termine, [essa] prevede[va] di avviare un procedimento inteso a far dichiarare tali infrazioni e ad intimare la cessazione delle stesse nel caso in cui l’accordo [fosse] stato prorogato, che poteva comportare, se del caso, l’inflizione di ammende». Le federazioni hanno risposto alla Commissione precisando che l’accordo avrebbe avuto termine il 30 novembre 2001 e non sarebbe stato prorogato.
16. Il 17 dicembre 2001, la Commissione ha proceduto ad accertamenti nei locali della FNSEA e della FNB, a Parigi, conformemente all’art. 14, n. 3, del regolamento n. 17, e nei locali della FNICGV nella stessa città, ai sensi dell’art. 14, n. 2, del medesimo regolamento.
17. Il 24 giugno 2002, la Commissione ha adottato una comunicazione degli addebiti indirizzata alle sei federazioni. Queste ultime hanno presentato le loro osservazioni fra il 23 settembre e il 4 ottobre 2002. L’audizione delle federazioni ha avuto luogo il 31 ottobre 2002.
18. Il 10 gennaio 2003, la Commissione ha inviato alle ricorrenti una richiesta di informazioni ai sensi dell’art. 11 del regolamento n. 17. Essa chiedeva loro di fornirle, per gli anni 2001 e 2002, l’importo totale e la ripartizione in funzione dell’origine degli introiti delle singole federazioni e il loro bilancio, nonché, per l’ultimo esercizio fiscale disponibile, il fatturato (globale e relativo alla produzione o alla macellazione di bovini) dei loro membri diretti e/o indiretti. Le ricorrenti hanno risposto con lettere 22, 24, 27 e 30 gennaio 2003.
III – Decisione impugnata
19. Il 2 aprile 2003, la Commissione ha adottato la decisione 2003/600/CE, relativa ad una procedura di applicazione dell’articolo 81 [CE] (Caso COMP/C.38.279/F3 – Carni bovine francesi) (GU L 209, pag. 12; in prosieguo: la «decisione impugnata»), i cui destinatari sono le ricorrenti e la FNICGV.
20. Secondo tale decisione, le suddette federazioni hanno violato l’art. 81, n. 1, CE, per avere concluso, il 24 ottobre 2001, un accordo scritto allo scopo di fissare un prezzo minimo di acquisto di alcune categorie di bovini e di sospendere le importazioni di carni bovine in Francia, e per avere concluso, tra la fine di novembre e l’inizio di dicembre 2001, un accordo verbale finalizzato al perseguimento dello stesso obiettivo, applicabile dalla scadenza dell’accordo scritto.
21. Ai ‘considerando’ 135-149 della decisione impugnata, la Commissione ha escluso l’applicazione nella fattispecie dell’esenzione prevista dal regolamento n. 26 in favore di alcune attività legate alla produzione e alla commercializzazione di prodotti agricoli, ritenendo che l’accordo non fosse necessario per conseguire gli obiettivi della politica agricola comune, previsti all’art. 33 CE. Inoltre, l’accordo controverso non rientrerebbe nel novero degli strumenti previsti dal regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 160, pag. 21), o dalle disposizioni adottate in attuazione dello stesso. Infine, le misure adottate non sarebbero proporzionate agli obiettivi assertivamente perseguiti.
22. Secondo la decisione impugnata, l’infrazione è iniziata il 24 ottobre 2001 ed è durata almeno fino all’11 gennaio 2002, data di scadenza dell’ultimo accordo locale concluso in applicazione dell’impegno nazionale di cui la Commissione avrebbe avuto conoscenza.
23. Vista la natura e l’estensione geografica del mercato rilevante, l’infrazione è stata giudicata molto grave. Per stabilire il grado di responsabilità di ciascuna federazione, la Commissione ha tenuto conto del rapporto fra l’ammontare delle quote annue riscosse dalla principale federazione agricola, ossia la FNSEA, e quello di ognuna delle altre federazioni. Peraltro, poiché l’infrazione è stata di breve durata, la Commissione non ha aumentato l’importo di base per tale motivo.
24. La Commissione ha poi applicato alle ricorrenti varie circostanze aggravanti:
– ha aumentato del 30% l’importo delle ammende inflitte alla FNSEA, ai JA e alla FNB, in quanto i loro membri avrebbero fatto ricorso alla violenza per costringere le federazioni di macellatori ad adottare l’accordo del 24 ottobre 2001;
– ha applicato a tutte le ricorrenti la circostanza aggravante della proroga in segreto dell’accordo dopo la sua lettera di monito del 26 novembre 2001 e ha applicato loro una maggiorazione del 20%;
– ha tenuto conto del ruolo preponderante svolto dalla FNB nella preparazione e nella realizzazione dell’infrazione, aumentando del 30% l’ammenda inflitta a tale federazione.
25. D’altro canto, la Commissione ha tenuto conto di varie circostanze attenuanti:
– visto il ruolo passivo o emulativo svolto dalla FNPL, ha ridotto del 30% l’importo dell’ammenda inflittale;
– per quanto riguarda la ricorrente nella causa T‑217/03, la Commissione ha tenuto conto, in primo luogo, del pressante intervento del Ministro francese dell’Agricoltura a favore della conclusione dell’accordo (riduzione del 30%) e, in secondo luogo, delle operazioni illecite di blocco degli stabilimenti dei loro membri da parte degli agricoltori (ulteriore riduzione del 30%).
26. Inoltre, conformemente al punto 5, lett. b), degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA (GU 1998, C 9, pag. 3; in prosieguo: gli «orientamenti»), la Commissione ha tenuto conto delle circostanze specifiche del caso in esame, e in particolare del contesto economico segnato dalla crisi del settore e ha ridotto del 60% l’importo delle ammende risultanti dall’applicazione degli aumenti e delle riduzioni sopra indicati.
27. Il dispositivo della decisione impugnata contiene in particolare le seguenti disposizioni:
«Articolo 1
La [FNSEA], la [FNB], la [FNPL], i [JA], la [FNICGV] e la [FNCBV] hanno commesso un’infrazione all’articolo 81, paragrafo 1, [CE] concludendo il 24 ottobre 2001 un accordo che aveva per oggetto di sospendere le importazioni di carni bovine in Francia e di fissare un prezzo minimo per talune categorie di animali e concordando oralmente a fine novembre e inizio dicembre 2001 un accordo avente un oggetto analogo.
L’infrazione ha avuto inizio il 24 ottobre 2001 e ha prodotto i suoi effetti almeno fino all’11 gennaio 2002.
Articolo 2
Le federazioni di cui all’articolo 1 pongono immediatamente fine all’infrazione menzionata in detto articolo, qualora non abbiano già provveduto in tal senso, e si astengono in futuro da qualsiasi intesa che possa avere un oggetto o un effetto identico o simile.
Articolo 3
Sono inflitte le seguenti ammende:
– FNSEA: 12 milioni di EUR,
– FNB: 1,44 milioni di EUR,
– JA: 600 000 EUR,
– FNPL: 1,44 milioni di EUR,
– FNICGV: 720 000 EUR,
– FNCBV: 480 000 EUR».
Procedimento e conclusioni delle parti
28. Con atti introduttivi pervenuti nella cancelleria del Tribunale il 19 e 20 giugno 2003, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
29. Con atto introduttivo presentato il 7 luglio 2003, anche la FNICGV ha proposto un ricorso avente per oggetto, in via principale, una domanda di annullamento dell’ammenda inflittale con la decisione impugnata e, in subordine, una domanda di riduzione dell’importo di tale ammenda (causa T‑252/03). Con ordinanza 9 novembre 2004, il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso della FNICGV.
30. Con atti separati, pervenuti nella cancelleria del Tribunale il 2 e l’11 luglio 2003, le ricorrenti hanno proposto domande di provvedimenti urgenti dirette in particolare ad ottenere un’esenzione totale o parziale dall’obbligo di costituire una garanzia bancaria, imposta come condizione per la non immediata riscossione dell’importo delle ammende inflitte dalla decisione impugnata.
31. Il 7 ottobre 2003, la Repubblica francese ha proposto, in ciascuna causa, una domanda di intervento a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti. Con ordinanze 6 novembre 2003, il presidente della Quinta Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento. Il 23 dicembre 2003, la Repubblica francese ha presentato memorie di intervento.
32. Con ordinanze del presidente del Tribunale 21 gennaio 2004 è stata disposta, tra l’altro, la sospensione dell’obbligo delle ricorrenti – con l’eccezione della FNPL, che non aveva formulato domanda in tal senso – di costituire in favore della Commissione garanzie bancarie per evitare la riscossione immediata delle ammende, per un periodo determinato e a certe condizioni.
33. Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il 21 febbraio, l’8 e il 9 marzo 2006, il Tribunale ha posto vari quesiti alle parti e ha chiesto loro di produrre alcuni documenti. Le parti hanno risposto e prodotto i documenti entro i termini impartiti.
34. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale.
35. Con ordinanza 3 aprile 2006, il presidente della Prima Sezione del Tribunale, dopo avere sentito le parti, ha disposto la riunione dei procedimenti T‑217/03 e T‑245/03.
36. Le parti hanno esposto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza pubblica del 17 maggio 2006.
37. Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– in via principale, annullare la decisione impugnata;
– in subordine, sopprimere le ammende loro inflitte con la decisione impugnata o, in ulteriore subordine, diminuirne gli importi;
– condannare la Commissione alle spese.
38. La Repubblica francese, interveniente a sostegno delle ricorrenti, chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
39. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare le ricorrenti alle spese.
40. Con lettere 19 e 22 maggio 2006, le ricorrenti hanno trasmesso al Tribunale documenti facenti parte del fascicolo amministrativo della Commissione che in precedenza non erano stati comunicati integralmente al Tribunale. Con ordinanza 7 luglio 2006, il Tribunale ha deciso di riaprire la fase orale, ai sensi dell’art. 62 del regolamento di procedura.
41. Sentite le parti, il Tribunale ha adottato una misura di organizzazione del procedimento, conformemente all’art. 64 del regolamento di procedura, consistente nell’includere nel fascicolo i documenti presentati dalle ricorrenti il 19 e 22 maggio 2006. Con lettera 2 agosto 2006, la Commissione ha presentato osservazioni sui detti documenti.
42. La fase orale si è chiusa il 2 settembre 2006.
Nel merito
43. In via principale, le ricorrenti chiedono l’annullamento della decisione impugnata. In subordine, esse chiedono l’annullamento o la riduzione delle ammende loro inflitte dalla detta decisione.
I – Sulle domande dirette all’annullamento della decisione impugnata
44. Le ricorrenti deducono cinque motivi a sostegno delle loro domande dirette all’annullamento della decisione impugnata. Il primo motivo riguarda errori manifesti di valutazione ed errori di diritto nella valutazione delle condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE. Il secondo motivo verte su errori manifesti di valutazione ed errori di diritto nella determinazione della portata e della durata dell’infrazione. Il terzo motivo concerne la mancata applicazione all’accordo controverso della deroga prevista dal regolamento n. 26. Il quarto motivo riguarda la violazione dei diritti della difesa. Infine, il quinto motivo verte sull’inosservanza dell’obbligo di motivazione.
A – Sul primo motivo, vertente su errori manifesti di valutazione ed errori di diritto nella valutazione delle condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE
45. Le ricorrenti non negano di avere concluso l’accordo del 24 ottobre 2001, ma contestano che tale accordo costituisca un’infrazione all’art. 81, n. 1, CE. Infatti, le ricorrenti nella causa T‑245/03 contestano il fatto che la Commissione le abbia qualificate come associazioni di imprese ai sensi della menzionata disposizione, e fanno valere che la Commissione, nella decisione impugnata, ha limitato l’esercizio della loro libertà sindacale. Inoltre, la ricorrente nella causa T‑217/03 fa valere che l’accordo in questione non ha avuto effetti significativi sul commercio intracomunitario. Infine, nei due procedimenti, le ricorrenti sostengono che l’accordo controverso non comportava una restrizione della concorrenza.
1. Sulla qualifica delle ricorrenti come associazioni di imprese
a) Argomenti delle parti
46. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 sostengono, in primo luogo, che la Commissione, ritenendo che esse costituissero associazioni di imprese, ha commesso un errore manifesto di valutazione e ha violato l’art. 81, n. 1, CE. Le ricorrenti affermano che, anche se si prendono in considerazione i due gradi inferiori delle loro organizzazioni gerarchizzate piramidali (ossia le federazioni dipartimentali e i sindacati locali), i loro membri non sono imprese, bensì federazioni o sindacati agricoli. Del pari, neanche i membri dei sindacati locali potrebbero essere assimilati ad imprese, dato che il criterio di adesione a questi ultimi non è quello dell’impresa agricola, in quanto tale adesione non sarebbe legata né alla qualità di titolare d’azienda, nel caso dell’impresa individuale (in quanto può aderire anche il coniuge dell’imprenditore individuale), né a quella di rappresentante della persona giuridica, in caso di gestione sotto forma di società (in cui ognuno dei soci decide individualmente se aderire o meno al sindacato locale). Esse ritengono, in secondo luogo, che la Commissione non abbia sufficientemente motivato, nella decisione impugnata, la loro qualifica come associazioni di imprese. In particolare, essa non avrebbe risposto alle osservazioni presentate al riguardo dalla FNSEA durante il procedimento amministrativo.
47. La Commissione osserva, in primo luogo, che per stabilire se le ricorrenti siano associazioni di imprese occorre accertare chi siano in definitiva i loro membri. Orbene, nella fattispecie, si tratterebbe di aziende agricole, che sarebbero indubbiamente imprese ai sensi dell’art. 81 CE. La Commissione sostiene, in secondo luogo, che la decisione impugnata espone dettagliatamente i motivi per cui essa ha concluso che le ricorrenti costituivano associazioni di imprese ai sensi di tale disposizione.
b) Giudizio del Tribunale
48. Si deve rilevare anzitutto che la ricorrente nella causa T‑217/03 non nega che l’accordo del 24 ottobre 2004 costituisca, per quanto la riguarda, un accordo tra associazioni di imprese ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE. Per contro, le ricorrenti nella causa T‑245/03 affermano di non poter essere qualificate associazioni di imprese ai sensi di tale disposizione. Esse sostengono, in sostanza, che né i loro membri diretti né quelli indiretti sono imprese.
49. L’art. 81, n. 1, CE si applica alle associazioni qualora la loro attività o quella delle imprese che vi aderiscono tenda a produrre gli effetti che tale disposizione mira a reprimere (sentenza della Corte 29 ottobre 1980, cause riunite da 209/78 a 215/78 e 218/78, Van Landewyck e a./Commissione, Racc. pag. 3125, punto 88). Tenuto conto dello scopo di tale disposizione, la nozione di associazione di imprese dev’essere interpretata nel senso che può anche includere associazioni costituite a loro volta da associazioni di imprese (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 26 gennaio 2005, causa T‑193/02, Piau/Commissione, Racc. pag. II‑209, punto 69; v. anche, per analogia, sentenza del Tribunale 11 marzo 1999, causa T‑136/94, Eurofer/Commissione, Racc. pag. II‑263, punto 9).
50. Nella fattispecie, le ricorrenti hanno concluso gli accordi controversi nell’interesse e nel nome non dei loro membri diretti, che sono effettivamente federazioni o sindacati agricoli, bensì degli imprenditori agricoli che aderiscono a questi ultimi. Infatti, l’accordo del 24 ottobre 2001, intitolato «Accordo delle federazioni degli allevatori e dei macellatori», è stato concluso in particolare dalle «federazioni che rappresentano gli allevatori», «al fine di aprire prospettive di nuovi rapporti nella filiera per una remunerazione equa e legittima di tutti i suoi operatori, allevatori e imprese». Del pari, il protocollo di Rungis fa espressamente riferimento alle «[f]ederazioni di produttori». Si deve quindi concludere che la Commissione poteva legittimamente prendere in considerazione i membri indiretti o di base delle ricorrenti nella causa T‑245/03, ossia gli imprenditori agricoli, per stabilire se esse costituissero associazioni di imprese ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE.
51. Occorre pertanto esaminare se la Commissione abbia correttamente ritenuto che gli imprenditori agricoli, membri di base o indiretti di tali ricorrenti, potessero essere considerati imprese ai fini dell’applicazione dell’art. 81 CE.
52. Secondo costante giurisprudenza, nel contesto del diritto della concorrenza, la nozione di impresa comprende qualsiasi entità che svolge un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento (sentenza della Corte 11 dicembre 1997, causa C‑55/96, Job Centre, Racc. pag. I‑7119, punto 21). Costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenza del Tribunale 30 marzo 2000, causa T‑513/93, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Commissione, Racc. pag. II‑1807, punto 36).
53. Orbene, l’attività degli imprenditori agricoli, agricoltori o allevatori, ha sicuramente carattere economico. Essi infatti esercitano un’attività di produzione di beni che offrono in vendita dietro remunerazione. Gli imprenditori agricoli costituiscono pertanto imprese ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE.
54. Di conseguenza, i sindacati che li riuniscono e li rappresentano, nonché le federazioni che raggruppano tali sindacati, possono essere qualificati come associazioni di imprese ai fini dell’applicazione di tale articolo.
55. Questa conclusione non può essere inficiata dal fatto che i sindacati locali possano raggruppare anche i coniugi di imprenditori agricoli. In primo luogo, è probabile che i coniugi degli agricoltori o allevatori che sono anch’essi membri di un sindacato locale agricolo partecipino alla gestione dell’azienda familiare. In secondo luogo, e in ogni caso, la sola circostanza che un’associazione di imprese possa raggruppare anche persone o entità non qualificabili come imprese non basta a privare di tale carattere l’associazione ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE. Del pari, va respinto l’argomento delle ricorrenti secondo cui, nel caso di un’azienda operante sotto forma di società, non è quest’ultima che aderisce al sindacato mediante i propri rappresentanti, bensì ognuno dei suoi soci. Infatti, come si è detto (v. supra, punto 52), ciò che conta ai fini della qualifica di impresa non è lo status giuridico o la forma dell’azienda in questione, bensì l’attività di quest’ultima e di coloro che vi partecipano.
56. Infine, va respinta anche la censura relativa alla presunta violazione dell’obbligo di motivazione consistente, in sostanza, nel fatto che la Commissione non avrebbe risposto, nella decisione impugnata, alle osservazioni presentate dalla FNSEA durante il procedimento amministrativo riguardo alla sua qualifica come associazione di imprese.
57. Si deve ricordare che, benché a norma dell’art. 253 CE la Commissione sia obbligata a motivare le proprie decisioni indicando gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione legale del provvedimento e le considerazioni che l’hanno indotta ad adottare la decisione, non è prescritto che essa discuta tutti i punti di fatto e di diritto che sono stati sollevati nel corso del procedimento amministrativo (sentenza del Tribunale 20 aprile 1999, cause riunite da T‑305/94 a T‑307/94, da T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 e T‑335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, Racc. pag. II‑931, punto 388).
58. Nella specie, la decisione impugnata espone sommariamente la tesi della FNSEA secondo cui essa non è né un’impresa né un’associazione di imprese, bensì un sindacato professionale, nonché gli argomenti svolti al riguardo dalla FNPL e dai JA (v. ‘considerando’ 97, secondo trattino, 98 e 99, secondo trattino, della decisione impugnata). Tali argomenti vengono puntualmente disattesi nella decisione impugnata. Vi si spiega infatti che le ricorrenti rappresentano gli agricoltori, che esercitano un’attività di produzione di beni offerti in vendita, e che il regolamento n. 26 non avrebbe alcun senso se questi ultimi non fossero anche imprese (‘considerando’ 105 della decisione impugnata), che il fatto che le ricorrenti abbiano forma di sindacati professionali ai sensi del codice del lavoro francese non toglie nulla alla loro qualità di associazioni di imprese (‘considerando’ 110 e 111 della decisione impugnata), che la loro attività sindacale non conferisce loro il diritto di ignorare le regole di concorrenza e che organizzazioni analoghe sono state sanzionate dal Consiglio francese della concorrenza (v. ’considerando’ 112-114 della decisione impugnata). Infine, la decisione impugnata ricorda anche la prassi decisionale della Commissione e la giurisprudenza pertinenti (‘considerando’ 104 e 116 della decisione impugnata).
59. Tenuto conto di quanto precede, si deve concludere che la Commissione ha sufficientemente motivato, nella decisione impugnata, la qualifica delle ricorrenti come associazioni di imprese.
60. Di conseguenza, questa censura va integralmente respinta.
2. Sulla mancanza di effetti significativi sul commercio intracomunitario
a) Argomenti delle parti
61. La ricorrente nella causa T‑217/03 sostiene che la Commissione non ha provato che l’accordo controverso avesse effetti significativi sul commercio intracomunitario. Essa fa valere che la parte dell’accordo relativa alla sospensione delle importazioni è stata subito rimessa in discussione dal protocollo di Rungis e che, in ogni caso, essa praticamente non importava bovini e quindi non era minimamente interessata da tale aspetto. Infatti, la menzionata ricorrente raggrupperebbe cooperative di allevatori che disporrebbero direttamente di macelli, e raccoglierebbero e commercializzerebbero quasi esclusivamente la produzione bovina dei loro aderenti. Inoltre, la Commissione non poteva limitarsi a dedurre tale incidenza sul commercio da un’analisi degli effetti potenziali dell’accordo, ma avrebbe dovuto esaminarne gli effetti reali. Orbene, da un’analisi dell’evoluzione del mercato nel periodo considerato non emergerebbe che l’accordo abbia avuto effetti sul flusso delle importazioni. Per quanto riguarda i prezzi minimi di acquisto, la ricorrente osserva che l’accordo è rimasto in vigore per circa un mese e sostiene che tale breve durata l’ha privato di qualsiasi effetto sulle importazioni in Francia.
62. La Commissione afferma che un accordo inteso a limitare le importazioni è idoneo per natura ad incidere sul commercio intracomunitario. Essa fa inoltre valere che anche l’accordo sui prezzi era idoneo ad incidere sul commercio intracomunitario.
b) Giudizio del Tribunale
63. L’art. 81, n. 1, CE si applica solo agli accordi idonei a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri. Un accordo tra imprese, per poter pregiudicare il commercio intracomunitario, deve consentire di prevedere con sufficiente grado di probabilità, in base ad un insieme di elementi oggettivi di diritto o di fatto, che esso sia atto ad incidere direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, sui flussi commerciali fra Stati membri, in modo da poter nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico interstatale (sentenza della Corte 29 aprile 2004, causa C‑359/01 P, British Sugar/Commissione, Racc. pag. I‑4933, punto 27, e sentenza del Tribunale 22 ottobre 1997, cause riunite T‑213/95 e T‑18/96, SCK e FNK/Commissione, Racc. pag. II‑1739, punto 175).
64. Nella specie, l’accordo del 24 ottobre 2001 conteneva un impegno a sospendere provvisoriamente le importazioni di carne bovina in Francia. Come rileva la decisione impugnata, la Francia è uno dei principali importatori di carne bovina nella Comunità. La maggior parte di tali importazioni (circa il 95%) proviene inoltre da altri Stati membri (‘considerando’ 11 della decisione impugnata). Ne consegue che l’accordo controverso era necessariamente idoneo a pregiudicare il commercio intracomunitario.
65. Questa conclusione non potrebbe essere inficiata dall’argomento della ricorrente secondo cui la parte «Importazioni» dell’accordo del 24 ottobre 2001 sarebbe stata superata appena qualche giorno dopo, con la conclusione del protocollo di Rungis del 31 ottobre 2001. Infatti, qualsiasi accordo che soddisfi le condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE ricade nell’ambito di applicazione di tale articolo. In ogni caso, come si vedrà in seguito (v. infra, punto 136), il protocollo di Rungis, intitolato «Riunione “Carne di importazione”» riguardava espressamente le importazioni e non ha comportato il completo superamento delle misure di sospensione decise dalle ricorrenti.
66. Va del pari respinta la tesi della ricorrente secondo cui essa non era interessata dalla parte «Importazioni» dell’accordo, dato che i suoi membri praticamente non importerebbero bovini. Secondo i dati forniti dalla ricorrente, l’attività di importazione dei suoi membri rappresenta una percentuale delle importazioni totali di carne bovina in Francia che, se pure limitata, non è del tutto trascurabile (1,5 % circa nel 2001, ossia 3 865 tonnellate). D’altro canto, in udienza la Commissione ha affermato, senza essere contraddetta dalla ricorrente, che in passato i membri di quest’ultima hanno importato quantitativi di carne bovina più rilevanti (15 000 tonnellate nell’anno precedente l’inizio della crisi). Occorre inoltre rilevare che, se pure le cooperative membri della ricorrente raccolgono e commercializzano la produzione bovina dei loro aderenti, ciò non toglie che esse possano anche commercializzare, fino al limite del 20% del loro fatturato annuo, la produzione di allevatori che non sono membri. Infine, in ogni caso, poiché l’infrazione cui ha partecipato la ricorrente era idonea a pregiudicare il commercio intracomunitario, la Commissione non era tenuta a dimostrare che la partecipazione della ricorrente, specificamente, avesse pregiudicato gli scambi fra Stati membri (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 10 marzo 1992, causa T‑14/89, Montedipe/Commissione, Racc. pag. II‑1155, punto 254).
67. Si deve inoltre rilevare che la parte dell’accordo controverso diretta a fissare una tabella di prezzi minimi era idonea di per sé a pregiudicare gli scambi intracomunitari. Infatti, le pratiche restrittive della concorrenza, che abbracciano l’intero territorio di uno Stato membro, hanno, per natura, l’effetto di consolidare le compartimentazioni nazionali, e di conseguenza ostacolano la compenetrazione economica voluta dal Trattato (sentenza SCK e FNK/Commissione, citata, punto 179). A tale proposito, occorre valutare l’incidenza dell’accordo nel mercato in questione e il contesto economico in cui l’accordo si colloca. Orbene, nella fattispecie, si deve constatare che il bestiame bovino francese rappresenta oltre il 25% del bestiame totale della Comunità (‘considerando’ 10 della decisione impugnata). Infine, la Corte ha dichiarato che, qualora si tratti di un mercato permeabile alle importazioni, le imprese aderenti ad un’intesa nazionale in materia di prezzi possono conservare la loro quota di mercato solo se si tutelano contro la concorrenza straniera (sentenza British Sugar/Commissione, citata, punto 28).
68. Infine, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, la Commissione non era tenuta a dimostrare che l’accordo controverso aveva avuto un effetto sensibile sugli scambi fra Stati membri. Infatti, come si è rilevato al precedente punto 63, ciò che importa, ai fini dell’art. 81, n. 1, CE, è solo che gli accordi e le pratiche concordate restrittivi della concorrenza possano pregiudicare il commercio fra Stati membri (v. anche sentenza Montedipe/Commissione, citata, punto 253).
69. Di conseguenza, questa censura dev’essere respinta.
3. Sulla mancanza di restrizione della concorrenza
a) Argomenti delle parti
70. Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che l’accordo controverso non limitava la concorrenza e pertanto non ricadeva nel campo di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE.
71. Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha commesso un errore nel ritenere che l’accordo in questione avesse uno scopo anticoncorrenziale. Esse fanno valere che la Commissione non poteva imputare loro la parte «Importazioni» del suddetto accordo e avrebbe dovuto ragionare esclusivamente sull’eventuale restrizione della concorrenza sui prezzi. Orbene, i prezzi della tabella controversa sarebbero stati fissati sulla base dei prezzi d’intervento stabiliti dalla stessa Commissione nell’ambito dell’organizzazione comune del mercato (OCM) nel settore della carne bovina, che costituirebbero il riferimento del mercato e sarebbero molto bassi. Inoltre, l’accordo avrebbe avuto effetti pratici molto limitati, se non inesistenti, per un periodo molto breve e senza ripercussioni sui prezzi al consumo.
72. Le ricorrenti fanno anche valere che l’accordo del 24 ottobre 2001 riguardava unicamente un prezzo minimo consigliato, il cui rispetto non poteva neppure essere imposto ai loro membri. Orbene, trattandosi di un accordo verticale, la fissazione di prezzi consigliati non costituirebbe, per natura, una restrizione della concorrenza. Infatti, l’art. 4, lett. a), del regolamento (CE) della Commissione 22 dicembre 1999, n. 2790, relativo all’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3, del Trattato CE a categorie di accordi verticali e pratiche concordate (GU L 336, pag. 21), vieterebbe solo la fissazione del prezzo di rivendita a un acquirente mentre, nella fattispecie, i macellatori sarebbero rimasti liberi di stabilire i prezzi richiesti alla grande distribuzione o ai grossisti. Infine, le ricorrenti sottolineano le particolarità del settore agricolo, che non consentirebbe di conseguire stabilmente un equilibrio spontaneo tra l’offerta e la domanda e richiederebbe una regolamentazione per vie diverse da quelle del mercato, per cui non sarebbe soggetto alla piena applicazione delle regole di concorrenza. A sostegno del loro argomento, le ricorrenti nella causa T‑245/03 accludono in allegato un parere giuridico del 2 giugno 2003.
73. D’altro canto, le ricorrenti osservano che, quando la Commissione esamina una restrizione della concorrenza, essa deve tenere conto del contesto giuridico ed economico globale in cui è stato concluso l’accordo controverso e ricordano che non ogni accordo tra imprese che restringa la libertà d’azione delle parti o di una di esse ricade necessariamente sotto il divieto sancito all’art. 81, n. 1, CE (sentenza della Corte 19 febbraio 2002, causa C‑309/99, Wouters e a., Racc. pag. I‑1577, punto 97). Un accordo avente un oggetto o effetti restrittivi della concorrenza sfuggirebbe a tale divieto qualora consentisse di salvaguardare obiettivi di natura diversa, sempreché tali effetti restrittivi fossero necessari ai fini di tale salvaguardia e non eliminassero qualsiasi concorrenza su una parte sostanziale del mercato comune. La Commissione avrebbe quindi dovuto procedere a un’analisi approfondita e concreta della natura e dell’oggetto dell’accordo in questione, nonché dei suoi effetti, cosa che non avrebbe fatto.
74. Le ricorrenti fanno inoltre valere che la Commissione ha sottostimato la situazione di estrema crisi in cui si trovavano gli allevatori francesi di bovini adulti all’epoca dei fatti. Esse ricordano che i prezzi dei bovini interessati dall’accordo controverso erano scesi nel 2001, in media, al livello più basso dal 1980 e che i prezzi pagati al produttore, detratte le spese commerciali, erano scesi al di sotto del prezzo di costo, anche tenendo conto degli aiuti percepiti. Il consumo europeo di bovini sarebbe diminuito di quasi il 10% nel 2001, riduzione che avrebbe colpito direttamente gli allevatori francesi, che rischiavano di scomparire dal mercato.
75. Le ricorrenti affermano inoltre che le misure comunitarie adottate successivamente si sono rivelate insufficienti per fronteggiare la crisi. In particolare, il regime di acquisto speciale interverrebbe solo nella fase dell’uscita dal macello, mentre il reddito dei produttori sarebbe interessato solo dalla fase dell’ingresso nel macello. Pertanto, la ripercussione sui produttori delle misure adottate dalla Comunità in materia di prezzi passerebbe necessariamente attraverso un accordo interprofessionale tra produttori e macellatori.
76. A tale proposito, le ricorrenti nella causa T‑245/03 sostengono che la Commissione avrebbe dovuto considerare l’accordo del 24 ottobre 2001 come un atto di regolamentazione e rilevano che in Francia esiste una tradizione di gestione concordata tra lo Stato e le federazioni sindacali nel settore agricolo. Le ricorrenti avrebbero risposto alla richiesta esplicita e pubblica del governo francese, il cui obiettivo consisteva nell’evitare ai produttori di carne bovina un disastro economico che avrebbe potuto comportare la disgregazione della filiera bovina e che provocava già gravi problemi di ordine pubblico. Esse rilevano che il Ministro francese dell’Agricoltura è stato l’ispiratore dell’accordo e che egli, con una dichiarazione resa al Parlamento francese, ha espresso il proprio sostegno all’elaborazione del suddetto accordo.
77. La Commissione osserva che, poiché le parti dell’accordo avevano convenuto di compartimentare i mercati nazionali e di fissare prezzi minimi, si deve concludere che lo scopo dell’accordo consisteva nel limitare la concorrenza. Essa sostiene che, in ogni caso, ha effettivamente tenuto conto, nella decisione impugnata, del contesto economico e giuridico dell’accordo. La Commissione aggiunge che sono state attuate varie misure a livello comunitario per porre fine alla crisi. Infine, essa sostiene che l’incitamento del Ministro francese dell’Agricoltura dell’epoca a concludere l’accordo non rientra in alcun potere di regolamentazione.
78. La Commissione chiede peraltro che il parere giuridico presentato in allegato dalle ricorrenti nella causa T‑245/03 venga dichiarato irricevibile. Infatti, gli allegati alle memorie avrebbero una funzione puramente probatoria e strumentale (sentenza del Tribunale 20 marzo 2002, causa T‑31/99, ABB Asea Brown Boveri/Commissione, Racc. pag. II‑1881) e le questioni di diritto comunitario devono essere esaminate dai rappresentanti legali negli stessi atti procedimentali.
b) Giudizio del Tribunale
79. [Ricevibilità del parere giuridico] In via preliminare occorre respingere la domanda della Commissione diretta ad escludere in quanto irricevibile il parere giuridico presentato dalle ricorrenti nella causa T‑245/03. Si deve rilevare che tutti i documenti presentati con il ricorso sono necessariamente inclusi nel fascicolo. Questione diversa è se la ricorrente possa valersi di alcuni di tali documenti o se il Tribunale possa prenderli in considerazione. Orbene, va osservato che il contenuto del ricorso può essere chiarito e completato, su punti specifici, mediante rinvio ad estratti della documentazione allegata, a condizione che gli elementi essenziali dell’argomentazione figurino nel ricorso (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 21 settembre 2005, causa T‑87/05, EDP/Commissione, Racc. pag. II‑3745, punto 155, e 14 dicembre 2005, causa T‑209/01, Honeywell/Commissione, Racc. pag. II‑5527, punto 57). Nella fattispecie, il Tribunale ritiene che le ricorrenti abbiano sviluppato sufficientemente, nelle loro memorie, la tesi secondo cui l’accordo controverso dovrebbe essere considerato un atto di regolamentazione nazionale. L’allegato in questione, pertanto, è inteso solo a rafforzare e a completare questa tesi. Di conseguenza, la ricorrente poteva valersene.
80. Per quanto riguarda la censura dedotta dalle ricorrenti, queste ultime sostengono, in sostanza, che l’accordo controverso non aveva lo scopo né l’effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza nel mercato unico, ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE.
81. Occorre ricordare anzitutto che l’accordo concluso dalle ricorrenti il 24 ottobre 2001 prevedeva, in primo luogo, l’impegno a sospendere provvisoriamente le importazioni in Francia di carne bovina e, in secondo luogo, l’impegno ad applicare una tabella di prezzi minimi di acquisto all’entrata nel macello delle vacche di riforma. Contrariamente a quanto affermano le ricorrenti, e per i motivi esposti ai precedenti punti 65 e 66, l’esame del carattere restrittivo dell’accordo controverso deve tenere conto non solo delle misure relative ai prezzi, ma anche di quelle che prevedono la sospensione delle importazioni.
82. Pertanto, in primo luogo, si deve constatare che l’impegno a sospendere le importazioni previsto dall’accordo controverso era diretto segnatamente a impedire l’ingresso in Francia di carne bovina a prezzi inferiori a quelli della tabella stabilita dalle ricorrenti, per garantire lo smaltimento della produzione degli allevatori francesi e l’efficacia della suddetta tabella. Va pertanto rilevato che l’accordo controverso aveva lo scopo di compartimentare il mercato nazionale francese e quindi di restringere il gioco della concorrenza nel mercato unico.
83. Per quanto riguarda, in secondo luogo, la fissazione di una tabella di prezzi, va ricordato che l’art. 81, n. 1, lett. a), CE prevede espressamente che costituiscono restrizioni della concorrenza le misure che consistono nel fissare direttamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita. Secondo una giurisprudenza ben consolidata, la fissazione dei prezzi costituisce infatti una palese restrizione della concorrenza (sentenze del Tribunale 6 aprile 1995, causa T‑148/89, Tréfilunion/Commissione, Racc. pag. II‑1063, punto 109, e 15 settembre 1998, cause riunite T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 e T‑388/94, European Night Services e a./Commissione, Racc. pag. II‑3141, punto 136).
84. Nella specie, le ricorrenti si sono accordate su una tabella di prezzi d’acquisto all’ingresso nel macello per alcune categorie di bovini, che prevedeva un elenco di prezzi al chilo di carcassa per alcune categorie di vacche e la modalità di calcolo del prezzo da applicare ad altre categorie, in funzione segnatamente del prezzo fissato dalle autorità comunitarie nell’ambito del regime d’acquisto speciale. Contrariamente a quanto affermano le ricorrenti, dal contenuto stesso dell’accordo controverso emerge che non si trattava di prezzi consigliati o indicativi, bensì di prezzi minimi, di cui le federazioni firmatarie si impegnavano a garantire il rispetto. Infatti, il menzionato accordo prevedeva che «le quote [dovessero] essere quanto meno in linea con tale tabella». Del pari, in una comunicazione dell’8 novembre 2001 delle ricorrenti nella causa T‑245/03 ai loro aderenti, che faceva il punto sull’applicazione dell’accordo del 24 ottobre 2001, si fa riferimento all’applicazione della «tabella di prezzi minimi» .
85. Orbene, per sua stessa natura, un accordo come quello del caso di specie, stipulato tra federazioni che rappresentano le aziende agricole e federazioni che rappresentano i macellatori, e che fissa prezzi minimi per alcune categorie di vacche, avente lo scopo di rendere tali prezzi obbligatori per tutti gli operatori economici che svolgono la loro attività sui mercati in questione, mira a restringere il libero gioco della concorrenza su tali mercati (v., in tal senso, sentenza della Corte 30 gennaio 1985, causa 123/83, BNIC, Racc. pag. 391, punto 22), in particolare limitando artificialmente il margine di contrattazione degli allevatori e dei macellatori e falsando la formazione dei prezzi sui mercati in questione.
86. Questa conclusione non può essere inficiata dall’argomento delle ricorrenti secondo cui i mercati agricoli sono mercati regolamentati in cui le regole di concorrenza non si applicano pienamente e in cui, molto spesso, la formazione dei prezzi non corrisponde al libero gioco dell’offerta e della domanda. È vero che il settore agricolo presenta una certa specificità ed è oggetto di una regolamentazione molto precisa e spesso assai interventista. Tuttavia, va rilevato che, come si vedrà nel contesto del terzo motivo, le regole comunitarie di concorrenza si applicano ai mercati dei prodotti agricoli, anche se sono previste alcune deroghe per tenere conto della situazione particolare di tali mercati.
87. Le ricorrenti non possono neanche far valere l’argomento secondo cui i prezzi della tabella controversa non avevano carattere restrittivo in quanto erano stati fissati mediante riferimento ai prezzi del regime d’acquisto speciale stabiliti dalla stessa Commissione. Dall’esame delle tabelle comparative prodotte dalle parti su richiesta del Tribunale emerge che, se per le vacche di qualità media o inferiore i prezzi dell’accordo sono stati fissati in base ai prezzi applicati nell’ambito del regime d’acquisto speciale, per le vacche di qualità superiore (che rappresentavano il 30% delle macellazioni nel 2001), invece, i prezzi fissati dall’accordo erano notevolmente più elevati rispetto ai menzionati prezzi di intervento. In ogni caso, il semplice fatto di fissare i prezzi minimi mediante riferimento al prezzo di intervento pubblico non sarebbe sufficiente ad eliminare il carattere restrittivo dell’accordo controverso. Infatti, tale riferimento al prezzo d’intervento pubblico non fa sì che la tabella perda il suo carattere anticoncorrenziale, consistente nel fissare direttamente e artificialmente un prezzo di mercato prestabilito, e sia equiparabile ai vari meccanismi di sostegno e di intervento pubblico delle OCM agricole intesi a riequilibrare mercati caratterizzati da un’offerta eccedentaria, mediante il ritiro di una parte della produzione.
88. Le ricorrenti affermano peraltro che, ai sensi dell’art. 4, lett. a), del regolamento n. 2790/1999, in un accordo verticale è vietata solo la restrizione della facoltà dell’acquirente di determinare il proprio prezzo di rivendita e fanno valere che la tabella di prezzi stabilita dall’accordo controverso non limitava la capacità dei macellatori di determinare i loro prezzi alla clientela. Tale richiamo al regolamento n. 2790/1999, tuttavia, non è pertinente nella fattispecie. Infatti, l’art. 3 del menzionato regolamento esclude dall’ambito di applicazione dell’esenzione per categoria stabilita a favore degli accordi verticali i casi in cui la quota di mercato detenuta dal fornitore superi il 30% del mercato rilevante. Orbene, la Commissione ha osservato, senza essere contraddetta dalle ricorrenti, che la produzione dei membri delle federazioni di allevatori ricorrenti superava ampiamente tale soglia del 30% del mercato francese della carne bovina.
89. Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui esse non potevano imporre ai loro membri il rispetto dei prezzi minimi stabiliti, va rilevato che, affinché un accordo fra associazioni rientri nel campo di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, non occorre che le associazioni in causa possano costringere i loro aderenti ad eseguire gli obblighi loro imposti dall’accordo (v., in tal senso, sentenza della Corte 15 maggio 1975, causa 71/74, Frubo/Commissione, Racc. pag. 563, punti 29-31). D’altro canto, si deve osservare che il riferimento alla sentenza Wouters e a., citata, non è pertinente nel caso di specie, dato che le circostanze di fatto e i problemi giuridici sollevati dalla controversia che ha dato origine alla menzionata sentenza, vertente sulla normativa con cui un’associazione professionale aveva disciplinato l’esercizio e l’organizzazione della professione forense, non sono equiparabili a quelli del presente procedimento.
90. Le ricorrenti non possono neanche far valere, per giustificare l’accordo controverso, la crisi in cui versava il settore bovino all’epoca dei fatti, che avrebbe colpito in particolare gli allevatori francesi di bovini adulti. Infatti, tale circostanza di per sé non è sufficiente per concludere che non sussistevano le condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE (v., in tal senso, sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, citata, punto 740). In ogni caso, si deve osservare che la Commissione non ha ignorato, nella sua valutazione, la crisi che attraversava il settore, come emerge in particolare dai ‘considerando’ 10-15 e 130 della decisione impugnata. Inoltre, la Commissione ne ha tenuto conto al fine di stabilire l’importo delle ammende, riducendolo del 60% (v. ‘considerando’ 182-185 della decisione impugnata).
91. Va quindi respinta la tesi delle ricorrenti secondo cui l’accordo controverso costituiva un atto di regolamentazione nazionale, che corrispondeva alla prassi, tradizionale in Francia, di gestione concordata tra l’amministrazione e le federazioni agricole e che era giustificata dall’inefficacia delle misure adottate dalle autorità pubbliche. A tale proposito si deve ricordare, in primo luogo, che l’ambito giuridico all’interno del quale ha luogo la conclusione degli accordi menzionati all’art. 81 CE e la definizione giuridica di tale ambito data dai vari ordinamenti giuridici nazionali sono irrilevanti ai fini dell’applicazione delle regole comunitarie di concorrenza (sentenza BNIC, citata, punto 17). Va rilevato, in secondo luogo, che in udienza i rappresentanti della Repubblica francese hanno escluso che l’accordo controverso possa rientrare nell’ambito della cogestione tra l’amministrazione e le federazioni agricole e hanno precisato che tale cogestione si traduce nella rappresentanza di queste ultime in seno agli organi consultivi nazionali e comunitari. Infine, si deve constatare, in terzo luogo, che la pretesa insufficienza delle misure pubbliche adottate per fronteggiare i problemi di un determinato settore non basta a giustificare il fatto che gli operatori privati interessati si impegnino ad attuare pratiche contrarie alle regole di concorrenza o pretendano di arrogarsi prerogative che spettano ai poteri pubblici, nazionali o comunitari, per sostituire la loro azione con la propria.
92. Del pari, per quanto riguarda il ruolo svolto dal Ministro francese dell’Agricoltura nella conclusione dell’accordo del 24 ottobre 2001, è sufficiente rilevare che, secondo costante giurisprudenza, il fatto che il comportamento delle imprese sia stato noto, autorizzato o perfino incoraggiato dalle autorità nazionali è comunque irrilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 81 CE (sentenze del Tribunale 29 giugno 1993, causa T‑7/92, Asia Motor France e a./Commissione, Racc. pag. II‑669, punto 71, e Tréfilunion/Commissione, citata, punto 118).
93. Infine, va respinto l’argomento delle ricorrenti secondo cui la Commissione non avrebbe dimostrato che l’accordo controverso aveva avuto effetti sulle importazioni o sui prezzi di mercato. Infatti, secondo costante giurisprudenza, ai fini dell’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE è superfluo prendere in considerazione gli effetti concreti di un accordo, ove risulti che esso ha per oggetto di restringere, impedire o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune. Pertanto, non è necessaria la dimostrazione di effetti anticoncorrenziali concreti qualora sia stato accertato l’oggetto anticoncorrenziale dei comportamenti rimproverati (sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, citata, punto 741; sentenza del Tribunale 6 luglio 2000, causa T‑62/98, Volkswagen/Commissione, Racc. pag. II‑2707, punto 178). Orbene, come si è appena rilevato, la Commissione ha provato che l’accordo controverso aveva lo scopo di restringere il libero gioco della concorrenza sul mercato in questione (v. supra, punti 82-85). Pertanto, la Commissione non era tenuta a indagare sugli effetti concreti di tali misure sul gioco della concorrenza all’interno del mercato comune, segnatamente in Francia.
94. Tenuto conto di tutto quanto precede, occorre respingere questa censura.
4. Sulla qualifica dell’azione sindacale
a) Argomenti delle parti
95. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 fanno valere che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione nel limitare nei loro confronti il diritto all’esercizio della libertà sindacale, sancito dall’art. 12, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (GU C 364, pag. 1). La Commissione avrebbe ignorato in particolare le funzioni gestionali proprie dei sindacati agricoli francesi. Del pari, la Commissione sarebbe stata gravemente imprecisa nel pretendere dalle federazioni sanzionate di astenersi in futuro da qualsiasi accordo, pratica concordata o decisione che potesse avere uno scopo o un effetto analogo all’infrazione loro contestata, mentre un sindacato professionale sarebbe invece chiamato a organizzare tra i suoi membri azioni concordate per la difesa dei loro interessi collettivi.
96. La Commissione sostiene che il fatto che le ricorrenti siano sindacati non le esonera dall’applicazione delle regole di concorrenza, che sono norme di ordine pubblico.
b) Giudizio del Tribunale
97. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, lett. g) e j), CE, l’azione della Comunità comporta un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno e una politica nel settore sociale. L’art. 137, n. 1, lett. f), CE dispone che la Comunità sostiene e completa l’azione degli Stati membri nel settore della rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro e l’art. 139, n. 1, CE prevede che il dialogo fra le parti sociali a livello comunitario può condurre a relazioni contrattuali. L’art. 81, n. 1, CE vieta gli accordi che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune. Tale articolo costituisce una disposizione fondamentale indispensabile per l’adempimento dei compiti affidati alla Comunità e, in particolare, per il funzionamento del mercato interno (sentenza della Corte 1° giugno 1999, causa C‑126/97, Eco Swiss, Racc. pag. I‑3055, punto 36).
98. La Corte ha dichiarato che se pure taluni effetti restrittivi della concorrenza sono inerenti agli accordi collettivi stipulati tra organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori, gli obiettivi di politica sociale perseguiti da tali accordi sarebbero gravemente compromessi se le parti sociali fossero soggette all’art. 81, n. 1, CE nella ricerca comune di misure volte a migliorare le condizioni di occupazione e di lavoro. Da un’interpretazione utile e coerente dell’insieme delle disposizioni del Trattato risulta quindi che gli accordi conclusi nell’ambito di trattative collettive tra parti sociali al fine di conseguire tali obiettivi debbono essere considerati, per la loro natura ed il loro oggetto, non rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE (sentenza della Corte 21 settembre 1999, causa C‑67/96, Albany, Racc. pag. I‑5751, punti 59 e 60). Per contro, la Corte ha dichiarato che tale disposizione era applicabile ad accordi interprofessionali conclusi da organizzazioni rappresentative dei produttori, cooperative, operai e industrie in seno a un organismo di diritto pubblico (sentenze della Corte BNIC, citata, punti 3 e 16-20, e 3 dicembre 1987, causa 136/86, BNIC, Racc. pag. 4789, punti 3 e 13).
99. Nella fattispecie, il Tribunale ritiene che la natura e l’oggetto dell’accordo controverso non giustifichino la sua esclusione dall’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE.
100. In primo luogo, si deve osservare che il detto accordo non costituisce un accordo collettivo e non è stato concluso da organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori. Infatti, gli allevatori non hanno alcun rapporto di lavoro con i macellatori, in quanto non svolgono attività lavorative per conto e sotto la direzione di questi ultimi, né sono integrati in essi (v., in tal senso, sentenza della Corte 16 settembre 1999, causa C‑22/98, Becu e a., Racc. pag. I‑5665, punto 26). Per contro, come si è rilevato, gli allevatori possono essere considerati imprese, ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE (v. supra, punto 53). L’accordo controverso costituisce quindi un accordo interprofessionale concluso tra due anelli della catena di produzione del settore della carne bovina. In secondo luogo, l’accordo non prevede misure volte a migliorare le condizioni di occupazione e di lavoro, bensì la sospensione delle importazioni di carne bovina e la fissazione di prezzi minimi per alcune categorie di vacche. Orbene, tali misure hanno lo scopo, nella fattispecie, di restringere il gioco della concorrenza nel mercato unico (v. supra, punti 82 e 85).
101. Ne consegue che, se è vero che le ricorrenti nella causa T‑245/03, in quanto federazioni di sindacati agricoli, possono certamente agire a tutela degli interessi dei loro membri, esse tuttavia, nel caso di specie, non possono valersi della libertà sindacale per giustificare azioni concrete contrarie all’art. 81, n. 1, CE.
102. Va del pari respinta la tesi delle ricorrenti secondo cui la Commissione, imponendo loro, all’art. 2 della decisione impugnata, di astenersi in futuro da qualsiasi intesa che possa avere un oggetto o un effetto identico o analogo a quello dell’infrazione constatata, ha arrecato pregiudizio al loro compito, in quanto sindacati professionali, di intraprendere azioni concordate a difesa dei loro interessi collettivi. Obbligando le ricorrenti ad astenersi dal ripetere i comportamenti contestati o dall’adottare misure analoghe, la Commissione si è limitata ad enunciare le conseguenze che derivano, per quanto riguarda il loro futuro comportamento, dall’accertamento dell’illegittimità di cui all’art. 1 della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 13 dicembre 2001, cause riunite T‑45/98 e T‑47/98, Krupp Thyssen Stainless e Acciai speciali Terni/Commissione, Racc. pag. II‑3757, punto 311). Questa ingiunzione è del resto sufficientemente precisa e si fonda su elementi che hanno condotto la Commissione ad accertare l’illegittimità dei comportamenti sanzionati, ed è quindi chiaro che tale ingiunzione non riguarda in generale l’attività sindacale delle ricorrenti.
103. Tenuto conto di quanto precede, occorre respingere tale censura.
104. Di conseguenza, questo motivo va disatteso.
B – Sul secondo motivo, relativo ad errori manifesti di valutazione e ad errori di diritto nella valutazione della portata e della durata dell’infrazione
105. Le ricorrenti contestano la portata e la durata dell’infrazione considerate dalla Commissione. In primo luogo, esse sostengono che la parte «Importazioni» dell’accordo 24 ottobre 2001 si è conclusa con la firma del protocollo di Rungis del 31 ottobre 2001. In secondo luogo, esse negano che l’accordo scritto del 24 ottobre 2001 sia stato prorogato mediante un accordo verbale avente lo stesso oggetto.
1. Questioni preliminari
a) Sulla presa in considerazione degli accordi locali
Argomenti delle parti
106. Le ricorrenti sostengono che la Commissione non poteva basarsi su accordi conclusi a livello locale tra sindacati di allevatori e singoli macellatori per stabilire la durata dell’infrazione addebitata alle federazioni nazionali. Esse ricordano che l’onere della prova della durata di un accordo grava sulla Commissione e che quest’ultima, qualora abbia scelto di basarsi su prove documentali dirette per accertare l’infrazione e la partecipazione ad essa, non può presumere la continuità dell’adesione di una parte all’accordo oltre la sua ultima partecipazione accertata ad una misura di attuazione (sentenza del Tribunale 15 marzo 2000, cause riunite T‑25/95, T‑26/95, da T‑30/95 a T‑32/95, da T‑34/95 a T‑39/95, da T‑42/95 a T‑46/95, T‑48/95, da T‑50/95 a T‑65/95, da T‑68/95 a T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 e T‑104/95, Cimenteries CBR e a./Commissione, Racc. pag. II‑491, punti 4281-4283).
107. Le ricorrenti osservano di non essere firmatarie degli accordi locali in questione, dato che essi sono stati conclusi da entità giuridiche diverse, cioè dalle federazioni agricole dipartimentali, dai JA dipartimentali o dai sindacati locali. Tali accordi locali, specialmente quelli conclusi a partire dal 30 novembre 2001, sarebbero stati esclusivamente il risultato dell’azione di questi ultimi e dipenderebbero dalla loro capacità di ottenere l’applicazione di prezzi minimi ai loro acquirenti. Le ricorrenti evocano al riguardo note manoscritte del direttore della FNB redatte in occasione della riunione del 29 novembre 2001 («negoziare le vostre tabelle localmente»). Il fatto che la tabella dei prezzi di riferimento sia stata comunicata dalla FNB alle federazioni dipartimentali che la chiedevano non potrebbe inficiare tale conclusione, in quanto tale comunicazione sarebbe stata effettuata non nell’ambito dell’applicazione dell’accordo nazionale, bensì in quello dei negoziati locali condotti da tali federazioni. Infatti, il sig. E. C., uno dei direttori della FNB, avrebbe comunicato la suddetta tabella, l’11 dicembre 2001, a una federazione dipartimentale, ricordandole espressamente che tale tabella non era stata prorogata con un accordo. Le ricorrenti contestano infine la tesi della Commissione secondo cui il testo degli accordi locali sarebbe stato ripreso in modo quasi letterale dall’accordo nazionale.
108. Le ricorrenti osservano inoltre che i firmatari di tali accordi locali non hanno partecipato al procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione. Orbene, le ricorrenti non potrebbero rispondere in loro vece e per loro conto. Pertanto, sarebbe incompatibile con i diritti della difesa e con l’art. 6, n. 1, della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) che tali documenti non siano stati esclusi dalla discussione.
109. La Commissione replica che poteva tenere validamente conto dei vari accordi locali conclusi dopo la firma dell’accordo del 24 ottobre 2001 al fine di valutare la durata dell’infrazione. Tali accordi locali sarebbero stati i principali strumenti di attuazione dell’accordo controverso, soprattutto dopo la scadenza dell’accordo scritto. Inoltre, tutti i documenti relativi a tali accordi sarebbero stati rinvenuti presso le ricorrenti, il che proverebbe la stretta sorveglianza esercitata dalle federazioni nazionali sull’attuazione a livello locale del loro accordo nazionale.
Giudizio del Tribunale
110. Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che la Commissione non poteva tenere conto, al fine di stabilire la durata dell’infrazione, di accordi che non sono stati conclusi da loro stesse, bensì da federazioni dipartimentali o da sindacati locali di allevatori, da una parte, e imprese di macellazione, dall’altra.
111. Tuttavia, è pacifico che le federazioni o i sindacati locali di allevatori in questione erano membri, diretti o indiretti, delle ricorrenti n ella causa T‑245/03.
112. Orbene, si deve rilevare che, a seguito della firma dell’accordo del 24 ottobre 2001, le federazioni nazionali degli allevatori hanno chiesto ai loro membri di attuarlo a livello locale. Infatti, in una lettera inviata il 25 ottobre 2001 dalle ricorrenti nella causa T‑245/03 ai loro aderenti, in cui si annunciava la firma dell’accordo del giorno precedente, si afferma: «Ognuno di noi deve oramai provvedere ad applicare questo accordo in maniera rigorosa su tutto il territorio (...) Vi invitiamo inoltre a raccogliere, il più rapidamente possibile, la firma delle aziende che non hanno ancora aderito all’accordo. L’impegno delle aziende riguarda anche la priorità attribuita all’approvvigionamento nazionale». Del pari, una lettera inviata ai loro membri dalle ricorrenti nella causa T‑245/03, recante la data del 13 dicembre 2001, contiene il seguente passaggio: «(…) chiediamo all’intera rete FNSEA di mobilitarsi (...) per verificare presso ciascun macellatore i prezzi applicati, affinché siano rispettati i nostri prezzi minimi obiettivo alla produzione. A questo scopo, vi preghiamo di voler organizzare azioni presso ogni macello situato nel vostro dipartimento». Infine, da una lettera inviata l’8 novembre 2001 dalle ricorrenti nella causa T‑245/03 alle federazioni loro membri emerge che queste ultime erano tenute a comunicare alle federazioni nazionali tutte le informazioni relative alle azioni intraprese, per preparare la fase successiva della strategia sindacale; tali informazioni includevano in particolare «l’elenco preciso e dettagliato delle imprese che non [avevano] ancora sottoscritto la tabella o che l’[avevano] sottoscritta ma non la applica[va]no».
113. Risulta quindi che le ricorrenti nella causa T‑245/03 hanno incoraggiato i loro membri ad intraprendere azioni concrete presso le imprese di macellazione operanti nel loro rispettivo territorio e a partecipare quindi all’attuazione dell’accordo controverso. L’azione delle federazioni dipartimentali e dei sindacati locali, pertanto, rientrava in una strategia condivisa con le federazioni nazionali, diretta a garantire l’efficacia, in tutto il territorio francese, delle misure stabilite a livello nazionale. Uno degli strumenti di tale strategia era appunto la conclusione di accordi tra i sindacati locali di allevatori e le imprese di macellazione.
114. Infatti, un fax inviato il 9 novembre 2001 dalla Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles (FRSEA) della Bassa Normandia alla FNSEA, in risposta a un questionario inviato da quest’ultima l’8 novembre 2001, riporta :«Operazioni e strategie per l’applicazione della tabella: (...) Firma formale di un contratto di impegno regionale: Rispetto delle condizioni e dei prezzi della tabella tra FRSEA [Bassa Normandia] e i macellatori. Si sono tutti impegnati per iscritto e ci hanno restituito il documento». Del pari, in un fax inviato il 19 novembre 2001 dal FDSEA del Finistère alla FNB, si legge: «Per quanto riguarda le operazioni intraprese per la tabella (...) di prezzi [minimi], sono stati presi accordi orali con i macellatori. L’accordo scritto non ci è ancora stato restituito e non abbiamo ricevuto lamentale da parte di allevatori per il mancato rispetto della tabella». Infine, un fax inviato il 13 novembre 2001 dalla FDSEA dell’Isère alla FNSEA e alla FNB comporta in allegato un modello di accordo locale; tale allegato si intitola «Applicazione dell’accordo nazionale sulla tabella di prezzi minimi» e contiene clausole relative al rispetto della tabella di prezzi e di sospensione provvisoria delle importazioni «fino a nuova contrattazione nazionale».
115. D’altro canto, il fatto che tali accordi locali siano stati firmati da imprese di macellazione e non dalle loro organizzazioni rappresentative a livello nazionale (tra cui la FNICGV e la ricorrente nella causa T‑217/03) non giustifica neanche il fatto che, nella fattispecie, si escluda la possibilità di prendere in considerazione tali accordi. A tale proposito, il Tribunale ritiene che l’esistenza di un accordo nazionale concluso tra i rappresentanti degli allevatori e quelli dei macellatori sia stato un fattore decisivo per vincere la resistenza delle imprese di macellazione ad accettare gli accordi locali loro sottoposti dai rappresentanti degli allevatori.
116. Infine, risulta dal fascicolo che, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, gli accordi locali in questione riprendevano spesso, in sostanza, il contenuto dell’accordo nazionale. Di fatto, i menzionati accordi locali erano spesso solo la trasposizione letterale dell’accordo nazionale (v., ad esempio, l’accordo firmato il 31 ottobre 2001 tra, in particolare, la FDSEA della Loira e imprese di macellazione dello stesso dipartimento).
117. Tenuto conto di quanto precede, il Tribunale ritiene che non si possa considerare che tali accordi locali sono stati il frutto di una contrattazione autonoma, non ricollegabile all’applicazione dell’accordo nazionale. Infatti, gli accordi conclusi a livello locale hanno costituito il prolungamento e l’attuazione dell’accordo controverso.
118. Pertanto, il Tribunale ritiene che la Commissione fosse legittimata a prendere in considerazione tali accordi locali per valutare la portata e la durata dell’infrazione addebitata alle ricorrenti.
119. D’altro canto, si deve respingere l’argomento delle ricorrenti secondo cui la presa in considerazione degli accordi locali violerebbe i loro diritti della difesa. Occorre infatti rilevare che i documenti relativi agli accordi locali sui quali si è basata la Commissione nella decisione impugnata, e che sono stati rinvenuti nel corso degli accertamenti nei locali delle ricorrenti, facevano parte del fascicolo amministrativo. Pertanto, le ricorrenti hanno avuto la possibilità, durante il procedimento dinanzi alla Commissione, di formulare osservazioni in merito a tali documenti.
b) Sull’organizzazione, la selezione, la citazione e l’interpretazione dei documenti del fascicolo
Argomenti delle parti
120. Le ricorrenti sostengono che la Commissione, nella decisione impugnata, ha snaturato le note manoscritte rinvenute nell’ufficio del direttore della FNB, sulle quali si è ampiamente basata per provare la portata e la durata dell’accordo controverso. Infatti, essa avrebbe comunicato alle ricorrenti solo gli estratti da lei selezionati, non avrebbe classificato tali estratti in ordine cronologico e non li avrebbe neanche raccolti, per cui essi sarebbero mescolati agli altri documenti del fascicolo. Tali note comparirebbero inoltre su pagine soprascritte in modo disordinato e sarebbero spesso indecifrabili.
121. Le ricorrenti contestano peraltro l’esattezza o l’interpretazione di tutta una serie di citazioni che compaiono nella decisione impugnata e affermano che esse sono incomplete, isolate dal contesto o erronee, che in realtà contraddicono la tesi della Commissione, che non sono datate e che i partecipanti alle riunioni cui fanno riferimento non sono identificabili. Infine, esse sostengono che la Commissione, interpretando i documenti del fascicolo, ha rovesciato l’onere della prova, in quanto ha presunto la colpa delle ricorrenti e ha tenuto conto solo dei documenti a carico e non di quelli a discarico.
122. La Commissione osserva di non poter citare per esteso, nel testo di una decisione, tutti i documenti su cui si basa, e che il fatto di effettuare una selezione è criticabile solo nella misura in cui ciò conduca a uno snaturamento dei documenti. Essa respinge anche le altre censure dedotte dalle ricorrenti.
Giudizio del Tribunale
123. Le ricorrenti non negano di avere avuto accesso a tutti i documenti facenti parte del fascicolo amministrativo della Commissione (con la sola eccezione di due lettere scambiate tra quest’ultima e la rappresentanza permanente della Repubblica francese presso l’Unione europea). In particolare, la Commissione ha osservato, senza essere contraddetta dalle ricorrenti, che queste ultime hanno avuto accesso a una copia completa dei blocchi di note manoscritte in questione del direttore della FNB. Ne consegue che le ricorrenti hanno avuto la possibilità di identificare e dedurre tutti gli elementi a discarico che figurano nel fascicolo. Inoltre, le ricorrenti non affermano che la Commissione abbia escluso dal fascicolo amministrativo o non vi abbia incluso documenti a discarico da loro identificati o forniti.
124. Si deve peraltro osservare, al pari delle ricorrenti, che la Commissione, nella decisione impugnata, ha spesso basato le sue conclusioni su estratti di varie note manoscritte rinvenute e copiate durante gli accertamenti effettuati nei locali delle ricorrenti. Tali note, per lo più, non sono né firmate né datate e il loro contenuto non è sempre ben leggibile. Tuttavia, si deve rilevare che la mancanza della data o della firma di un documento o il fatto che esso sia mal scritto non priva tale documento di qualsiasi valenza probatoria, purché possano essere stabiliti con sufficiente certezza la probabile data e il contenuto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 10 marzo 1992, causa T‑11/89, Shell/Commissione, Racc. pag. II‑757, punto 86).
125. Nella specie, la Commissione, nella decisione impugnata, ha indicato quando un documento non era datato e, in base al contenuto o al contesto, gli è stata attribuita una data approssimativa. Del pari, quando erano menzionate solo le iniziali dei partecipanti alle riunioni, la Commissione ha generalmente dedotto, in funzione del contesto, chi fossero le persone indicate. Infine, per quanto riguarda le critiche delle ricorrenti relative all’organizzazione e alla classificazione di tali note manoscritte, la Commissione ha spiegato che i documenti del fascicolo sono stati classificati in ordine cronologico a seconda della data di emissione o, nel caso dei documenti emersi dagli accertamenti, che sono stati numerati seguendo l’ordine di registrazione, di quella in cui sono stati rinvenuti.
126. Per quanto riguarda le censure delle ricorrenti relative, in particolare, all’impiego e all’interpretazione, nella decisione impugnata, di taluni mezzi di prova, esse saranno esaminate in seguito, nella misura in cui siano idonee a rimettere in discussione le conclusioni della Commissione relativamente alla portata e alla durata dell’infrazione.
2. Per quanto riguarda l’attribuzione alle ricorrenti di un accordo relativo alle importazioni
a) Argomenti delle parti
127. Le ricorrenti fanno valere che la firma del protocollo di Rungis del 31 ottobre 2001 ha fatto sì che la parte dell’accordo nazionale relativa alla sospensione delle importazioni – che era entrata in vigore il 29 ottobre 2001 – terminasse già due giorni dopo, il 31 ottobre 2001. La parte «Importazioni» dell’accordo non avrebbe quindi avuto nemmeno il tempo di esistere e pertanto non potrebbe essere loro contestata.
128. Le ricorrenti sostengono che la Commissione, ritenendo che il menzionato protocollo di Rungis comportasse un accordo diretto a limitare il volume delle importazioni, ha snaturato i fatti del caso di specie e ha commesso un errore manifesto di valutazione. L’impegno degli importatori ed esportatori, che figura in tale protocollo, a dare prova di «solidarietà» non riguarderebbe le importazioni e sarebbe solo la riaffermazione da parte della FNICGV, su richiesta delle federazioni degli allevatori, della prosecuzione dell’approvvigionamento alle condizioni previste dalla tabella di prezzi. La ricorrente nella causa T‑217/03 osserva inoltre che, poiché non era firmataria del protocollo di Rungis, essa non era interessata, in ogni caso, da tale impegno di «solidarietà». Infine, le dichiarazioni rese dal presidente della FNICGV nel giorno della firma del protocollo confermerebbero che la parte «Importazioni» era stata accantonata.
129. Le ricorrenti sostengono altresì che la Commissione, affermando che esiste necessariamente un nesso tra la tabella di prezzi e la sospensione delle importazioni, fa confusione tra ciò che avrebbero voluto i produttori e quella che sarebbe stata la realtà dei fatti dopo il protocollo di Rungis. Le ricorrenti ricordano inoltre la posizione fin dall’inizio molto critica dei macellatori-importatori e dei grossisiti-importatori aderenti alla FNICGV nei confronti della parte «Importazioni» dell’accordo del 24 ottobre 2001 e affermano che la sua accettazione da parte della suddetta federazione è stata solo un gesto simbolico e non poteva essere mantenuta.
130. Inoltre, le ricorrenti contestano alla Commissione di non avere preso in considerazione documenti da cui emergerebbe che l’accordo sulle importazioni non esisteva più. Esse si riferiscono, in primo luogo, a una lettera dell’8 novembre 2001 inviata dalle federazioni nazionali degli allevatori ai loro membri, da cui emergerebbe che l’applicazione dell’accordo del 24 ottobre 2001 riguardava esclusivamente l’applicazione della tabella di prezzi minimi, poiché non conteneva alcuna allusione a una qualsiasi restrizione delle importazioni. Le ricorrenti menzionano, in secondo luogo, una nota manoscritta del 14 novembre 2001, che riporta: «accordo limitato: finora continuità delle importa[zioni]; nessuna [misura] di ritorsione».
131. Le ricorrenti osservano inoltre che la Commissione ha identificato solo un accordo locale, concluso dopo la firma del protocollo di Rungis e che comportava una clausola di sospensione delle importazioni, ossia quello stipulato nel dipartimento dell’Isère. I documenti provenienti dalla FRSEA della Bassa Normandia del 9 novembre 2001 e dalla FDSEA del Finistère del 19 novembre 2001 sarebbero solo resoconti che non dimostrerebbero che gli accordi locali in questione implicavano un impegno a sospendere le importazioni. Gli altri accordi locali citati dalla Commissione non sarebbero successivi al protocollo di Rungis. Per esempio, l’accordo concluso nella Loira risalirebbe al 31 ottobre 2001.
132. Infine, le ricorrenti fanno valere che l’analisi delle curve dei volumi degli scambi conferma che la sospensione delle importazioni non si è prolungata oltre il 31 ottobre 2001. Esse osservano che le presunte diminuzioni dei volumi di carne bovina importata nei mesi di novembre e dicembre 2001 si spiegano con la costante variazione dei volumi mensili delle importazioni e che non si può stabilire alcun nesso di causalità tra tale riduzione puntuale e l’esistenza di un presunto accordo.
133. La Commissione sostiene che la parte «Importazioni» dell’accordo del 24 ottobre 2001 non è stata abrogata dopo il 31 ottobre 2001 dal protocollo di Rungis. Essa fa valere che tale protocollo era inteso ad attenuare l’impegno troppo restrittivo di sospendere tutte le importazioni ma, facendo riferimento alla «solidarietà», induceva a limitare le importazioni a prezzi migliori. A suo parere, le ricorrenti non spiegano come un accordo sui prezzi minimi potesse avere successo se, simultaneamente, continuavano ad avere luogo importazioni più vantaggiose. Infine, vari accordi locali conclusi il giorno del protocollo di Rungis o dopo di esso, in applicazione dell’accordo nazionale, avrebbero sempre incluso un impegno a sospendere le importazioni.
b) Giudizio del Tribunale
134. In via preliminare, occorre respingere la tesi delle ricorrenti secondo cui, poiché la parte «Importazioni» sarebbe stata soppressa a seguito del protocollo di Rungis, tale parte non avrebbe potuto essere loro addebitata. Infatti, la circostanza che un’infrazione abbia avuto una durata molto breve non può rimettere in discussione l’esistenza di una violazione dell’art. 81, n. 1, CE.
135. D’altro canto, il Tribunale considera che un accordo relativo alla fissazione di prezzi minimi necessitava, per essere efficace, di misure di controllo o di limitazione delle importazioni. Nella specie, poiché la carne bovina proveniente da altri Stati membri, in particolare dalla Germania e dai Paesi Bassi, era meno cara di quella prodotta in Francia, e tenuto conto dell’esistenza di un’offerta eccedentaria, l’efficacia di una tabella di prezzi dipendeva necessariamente dall’approvvigionamento presso allevatori francesi da parte delle imprese di macellazione stabilite in Francia. Se non fosse stato così, non solo tale tabella di prezzi non sarebbe stata idonea a porre rimedio alla crisi in cui versavano gli allevatori francesi, ma avrebbe potuto solo aggravarla, dato che i macellatori si sarebbero rivolti ai prodotti provenienti da altri Stati membri, se non da paesi terzi.
136. In ogni caso, il Tribunale considera che, contrariamente a quanto affermano le ricorrenti, il protocollo di Rungis del 31 ottobre 2001 non ha completamente eliminato le misure di sospensione delle importazioni contenute nell’accordo del 24 ottobre 2001, anche se, come la Commissione ha ammesso nella decisione impugnata, le ha limitate.
137. Infatti, va anzitutto respinta la tesi delle ricorrenti secondo cui tale protocollo non riguardava le importazioni, bensì la tabella di prezzi. Infatti, il protocollo di Rungis è intitolato «Riunione “Carne di importazione”». Il detto protocollo riporta che «[l]e imprese francesi specializzate nel settore import-export si sono riunite con le federazioni dei produttori (…) firmatarie dell’accordo nazionale interprofessionale del 24 ottobre 2001». I riferimenti contenuti nel protocollo riguardano gli importatori/esportatori, mentre il testo non contiene alcun riferimento alla tabella di prezzi. Ne consegue che il protocollo di Rungis riguardava la parte «Importazioni» dell’accordo controverso. Il messaggio inviato il 31 ottobre 2001 dal presidente della FNICGV agli aderenti di quest’ultima conferma tale conclusione (v. infra, punto 140).
138. Orbene, si deve constatare che il protocollo di Rungis, dopo alcune considerazioni di carattere introduttivo, contiene segnatamente il seguente estratto:
«Nella situazione di crisi senza precedenti cui sono confrontati i produttori, i rappresentanti degli allevatori chiedono con forza agli importatori/esportatori di prendere coscienza della gravità della crisi.
In risposta, gli importatori/esportatori si impegnano a dare prova di solidarietà».
139. Date le circostanze, e in particolare l’esigenza di controllare le importazioni per garantire l’efficacia della tabella di prezzi, che restava pienamente in vigore, il Tribunale ritiene che tale impegno di «solidarietà» accettato dagli importatori/esportatori vada interpretato, come ha fatto la Commissione nella decisione impugnata, come un impegno, da parte di questi ultimi, a limitare le importazioni di carne bovina, favorendo la produzione degli allevatori francesi.
140. Tale conclusione non può essere inficiata dal messaggio inviato il 31 ottobre 2001 dal presidente della FNICGV ai suoi aderenti, citata, in cui si legge: «Abbiamo trovato un compromesso (…) in grado di consentire agli importatori di mantenere la loro attività e garantire al meglio la libera circolazione dei prodotti lavorati e commercializzati dalle nostre imprese». Infatti, di fronte ai chiari termini dell’accordo del 24 ottobre 2001 (ossia l’«[i]mpegno a sospendere provvisoriamente le importazioni»), che peraltro il presidente della FNICGV ricorda nella sua comunicazione, tale passaggio rimane ambiguo. Infatti, il presidente della FNICGV menziona un «compromesso» e si riferisce non alla piena realizzazione della libera circolazione dei menzionati prodotti, bensì alla sua realizzazione «al meglio».
141. Tenuto conto di quanto precede, il Tribunale ritiene che il protocollo di Rungis non abbia completamente eliminato la parte «Importazioni» dell’accordo controverso.
142. Tale conclusione non è contraddetta dai due documenti invocati dalle ricorrenti per dimostrare che la parte «Imp ortazioni» non era più in vigore nel novembre 2001.
143. Infatti, per quanto riguarda la lettera inviata l’8 novembre 2001 dalle ricorrenti nella causa T‑245/03 ai loro membri, essa aveva lo scopo, «[d]ue settimane dopo la firma e a una settimana dall’entrata in vigore della tabella di prezzi minimi, [di] fare il punto sull’applicazione e il rispetto di tale accordo nei dipartimenti». Come rilevano le ricorrenti, la detta nota fa riferimento solo alle misure relative all’applicazione della tabella di prezzi. Tuttavia, il semplice fatto che tale lettera non menzioni la parte «Importazioni» non sarebbe sufficiente, in sé, a dimostrare che quest’ultima era stata accantonata.
144. Per quanto riguarda le note manoscritte del 14 novembre 2001, redatte da un capo servizio della FNSEA, vi si legge effettivamente «accordo limitato: finora continuità delle importa[zioni]; nessuna [misura] di ritorsione». Tuttavia, si deve osservare che, come rileva la Commissione, dal loro contesto emerge che la parte rilevante di tali note fa riferimento alla definizione della strategia delle ricorrenti nella causa T‑245/03, al fine di preparare la loro risposta alla richiesta di informazioni della Commissione del 9 novembre 2001 (v. supra, punto 13). Si tratta quindi di documenti da cui emerge solo la posizione che le ricorrenti volevano far conoscere alla Commissione. Infatti, il testo di tali note manoscritte contiene vari riferimenti a «Bruxelles», a «BXL» o alla «Dg concorrenza». Vi si legge infatti: «DG Concorrenza → Un testo FNSEA per la fine della mattinata» e, più avanti, «Risposta concordata, se non comune». Alcuni di tali passaggi manoscritti confermano che l’estratto invocato dalle ricorrenti faceva parte delle osservazioni da includere nella risposta da inviare alla Commissione. Si devono citare, ad esempio, i seguenti passaggi, posti vicino al suddetto estratto del documento in questione: «Linee di difesa» o «difesa dei produttori». Di conseguenza, si deve concludere che gli estratti invocati dalle ricorrenti mancano dell’obiettività e dell’affidabilità necessarie per riconoscerne la valenza probatoria.
145. Del resto, si deve anche rilevare che nello stesso giorno della firma del protocollo di Rungis o successivamente ad esso sono stati conclusi vari accordi locali contenenti clausole di sospensione delle importazioni. Ad esempio, una nota della FDSEA della Loira del 31 ottobre 2001 menziona la conclusione, in quella data, di un accordo tra la FDSEA, la sezione dipartimentale dei JA e «la filiera carne dipartimentale». Nella nota in questione si legge che «tutte le imprese convocate (...) hanno firmato l’accordo e si sono impegnate ad applicarlo». Orbene, l’accordo che figura in allegato riproduce quasi letteralmente l’accordo del 24 ottobre 2001 e include un «[i]mpegno a sospendere temporaneamente le importazioni». Del pari, risulta dagli atti che, nel dipartimento dell’Isère, sono stati conclusi, nel novembre 2001, almeno tre accordi locali con i macellatori, in applicazione dell’accordo nazionale, che comprendevano l’obbligo di sospendere provvisoriamente le importazioni «fino a nuova contrattazione nazionale»: ciò è avvenuto, per esempio, prima del 13 novembre 2001, con l’impresa Provi, il 13 novembre con il gruppo Bigard e il 15 novembre con le imprese Carrel e Isère Viandes et salaisons.
146. Vanno inoltre respinte le critiche delle ricorrenti all’impiego, nella decisione impugnata, dei documenti della FRSEA della Bassa Normandia del 9 novembre 2001 e della FDSEA del Finistère del 19 novembre 2001, fondate sul fatto che tali documenti sarebbero solo resoconti inidonei a dimostrare che gli accordi locali comportavano l’impegno a sospendere le importazioni. Si deve infatti rilevare, in primo luogo, che il documento del 19 novembre 2001 non è stato citato dalla Commissione per dimostrare l’esistenza della parte «Importazioni», bensì come esempio dell’applicazione locale della tabella di prezzi (v. ’considerando’ 86 della decisione impugnata e punto 114, supra). In secondo luogo, per quanto riguarda il documento del 9 novembre 2001, è sufficiente constatare che la Commissione non se ne è servita per dimostrare l’esistenza di controlli locali sull’origine delle carni (v. ’considerando’ 80 della decisione impugnata). Il documento in questione contiene effettivamente il seguente estratto: «l’Orne e il Calvados controllano i camion di carne d’import[azione]: nulla da segnalare».
147. Vanno del pari respinti gli argomenti delle ricorrenti basati sull’analisi statistica dei volumi delle importazioni di carne bovina in Francia. Si deve infatti rilevare che, se pure la Commissione ha constatato, nella decisione impugnata, che dalle statistiche emergeva una notevole flessione delle importazioni nel novembre 2001 rispetto all’ottobre 2001, e nel dicembre 2001 rispetto al novembre 2001, e che i livelli di importazione si erano nettamente ripresi nel gennaio 2002 (‘considerando’ 78 della decisione impugnata), resta il fatto che essa ha concluso che tale diminuzione delle importazioni non poteva essere attribuita con certezza all’accordo (‘considerando’ 167 della decisione impugnata). Poiché la Commissione non si è basata su tali dati statistici per provare la durata della parte «Importazioni», gli argomenti con cui le ricorrenti contestano l’interpretazione di tali dati non sono pertinenti. Il Tribunale ritiene, in ogni caso, che le statistiche presentate dalle ricorrenti non consentano di concludere che l’accordo sulle importazioni non esistesse più dopo il 31 ottobre 2001.
148. D’altro canto, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente nella causa T‑217/03 secondo cui essa non era interessata dall’impegno di solidarietà sancito dal protocollo di Rungis, in quanto non ne era firmataria, è sufficiente constatare che tale protocollo non conteneva un nuovo accordo e si limitava ad attenuare la clausola originale di sospensione delle importazioni contenuta nell’accordo del 24 ottobre 2001, di cui la ricorrente nella causa T‑217/03 era firmataria. Si deve inoltre rilevare che, su domanda del Tribunale, la ricorrente nella causa T‑217/03 ha ammesso di non avere informato i propri membri della presunta soppressione delle restrizioni alle importazioni di carne bovina né all’atto della firma del protocollo di Rungis né in seguito. Essa si è giustificata facendo valere che i suoi membri non erano interessati dalle misure relative alle importazioni. Tuttavia, si deve ricordare che almeno alcuni dei suoi membri importavano bovini in Francia, ancorché in quantitativi relativamente modesti rispetto alle importazioni totali (v. supra, punto 66).
149. Tenuto conto di tutto ciò che precede, si deve concludere che la Commissione non ha commesso un errore nel considerare che, nonostante il protocollo di Rungis, la parte «Importazioni» dell’accordo del 24 ottobre 2001 non è stata completamente accantonata a partire dal 31 ottobre 2001.
3. Per quanto riguarda l’attribuzione alle ricorrenti di un accordo verbale segreto successivo alla fine del mese di novembre 2001
a) Argomenti delle parti
150. Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha errato nel concludere che l’accordo del 24 ottobre 2001 era stato prorogato oralmente e in segreto dalle parti oltre il 30 novembre 2001.
151. Esse ricordano che la proroga dell’accordo può emergere solo da elementi che dimostrino l’espressione del consenso di tutte le parti. Pertanto, la Commissione dovrebbe dimostrare, nel caso di specie, la concordanza della volontà delle federazioni di produttori e delle federazioni di macellatori di prorogare l’accordo. Orbene, i rappresentanti dei macellatori, ossia la FNICGV e la ricorrente nella causa T‑217/03, avrebbero avuto tutti i motivi per non prorogarlo oltre la fine di novembre 2001, dopo che la Commissione aveva fatto loro sapere che, a suo parere, tale accordo violava l’art. 81 CE. Infatti, la FNICGV avrebbe informato i suoi aderenti, il 30 novembre 2001, della mancata proroga dell’accordo.
152. Le ricorrenti osservano inoltre che il fatto che il rinnovo dell’accordo sia stato prospettato o discusso non basta a dimostrare che esso sia stato effettivamente prorogato. Esse fanno anche valere che la Commissione non poteva basarsi esclusivamente su elementi emersi da dichiarazioni unilaterali delle sole federazioni degli allevatori, che contenevano unicamente rivendicazioni sindacali. Poiché l’onere della prova incombeva alla Commissione, essa, secondo le ricorrenti, avrebbe dovuto produrre documenti provenienti dai macellatori che confermassero la loro adesione al mantenimento della tabella sul piano nazionale successivamente al 30 novembre 2001.
153. Le ricorrenti contestano le conclusioni che la Commissione trae dalle note manoscritte del direttore della FNB relative alle riunioni del 29 novembre e 5 dicembre 2001. A loro avviso, da tali documenti emerge che, durante le suddette riunioni, i rappresentanti degli allevatori hanno fatto sapere che a partire dal mese di dicembre 2001 avrebbero tentato, mediante l’azione sindacale, di ottenere in concreto dai macellatori l’applicazione dei prezzi previsti dalla tabella. Le ricorrenti contestano anche la tesi della Commissione secondo cui tale presunta proroga segreta dell’accordo riguarderebbe anche le importazioni e rilevano che nessuno degli elementi menzionati dalla Commissione relativamente alle due riunioni del 29 novembre e del 5 dicembre 2001 conterrebbe alcun riferimento alle importazioni.
154. Inoltre, le ricorrenti affermano che la Commissione tenta di dimostrare l’esistenza dell’accordo verbale con la segretezza dello stesso. Orbene, se è vero che il termine «segreto» era utilizzato nelle note del rappresentante della FNB, tale menzione sarebbe tuttavia contraddetta nella pratica dalla pubblicità fatta dalle federazioni degli allevatori alle proprie rivendicazioni sindacali. Le ricorrenti osservano che un accordo segreto non presentava alcun interesse in tale contesto, dato che i presidenti delle federazioni firmatarie non avrebbero potuto comunicarlo a tutti i loro aderenti.
155. Per quanto riguarda i presunti accordi locali successivi al 30 novembre 2001, la Commissione ne avrebbe identificato uno solo, cioè quello concluso il 18 dicembre 2001 tra la FDSEA, i JA del dipartimento della Sarthe e il gruppo Socopa. La Commissione avrebbe basato su quest’unico accordo la conclusione secondo cui l’infrazione si sarebbe protratta oltre il 30 novembre 2001. Le ricorrenti affermano inoltre che la Commissione non disponeva del testo di tale accordo e che i documenti che vi fanno riferimento menzionano solo un accordo sulla tabella di prezzi e differiscono quindi dall’accordo nazionale del 24 ottobre 2001. D’altro canto, i presunti «accordi rinnovati» identificati dalla Commissione non conterrebbero alcuna indicazione della data, dei firmatari o della regione interessata.
156. Inoltre, la ricorrente nella causa T‑217/03 sostiene che, poiché la Commissione non ha prodotto alcun documento scritto dei macellatori o che implichi la loro partecipazione, essa avrebbe dovuto dimostrare che l’accordo controverso era stato applicato dopo il 30 novembre 2001 basandosi su rilevazioni dei prezzi sul mercato da cui emergesse che la tabella era stata mantenuta. Orbene, se la Commissione avesse tentato di dimostrare l’esistenza dell’accordo del 24 ottobre 2001 mediante rilevazioni dei prezzi a livello nazionale relative alle prime tre settimane di applicazione dell’accordo, essa non avrebbe comunicato alcun dato quantificato concernente la presunta proroga dell’accordo in questione.
157. Infine, le ricorrenti affermano che la Commissione, con lettera 26 novembre 2001, le aveva informate che solo la proroga dell’accordo scritto del 24 ottobre 2001 poteva dare luogo a sanzioni. Esse concludono che, sanzionandole senza avere dimostrato l’esistenza dell’accordo verbale che avrebbe assertivamente prorogato il suddetto accordo scritto, la Commissione non solo avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione e un errore di diritto, ma sarebbe anche venuta meno agli impegni assunti nei loro confronti, il che costituirebbe una violazione del principio del legittimo affidamento.
158. La Commissione fa valere che un accordo ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE non è soggetto ad alcun requisito di forma e che un accordo non scritto può benissimo costituire un’intesa vietata. Essa osserva che, nella terza e quarta settimana del mese di novembre 2001, le ricorrenti ipotizzavano ancora una proroga scritta dell’accordo e afferma che, dopo l’accantonamento della possibilità di una proroga scritta, le parti si sono accordate su una proroga segreta dell’accordo nel corso di due riunioni, il 29 novembre e il 5 dicembre 2001. La Commissione rileva inoltre che da vari documenti emerge la proroga dell’accordo oltre il 30 novembre 2001 e sostiene che, pertanto, non era necessario fornire anche la prova che esso aveva prodotto effetti. La Commissione contesta infine l’interpretazione data dalle ricorrenti alla sua lettera 26 novembre 2001 e afferma che, in ogni caso, poiché l’accordo era stato rinnovato, tale questione sarebbe irrilevante.
b) Giudizio del Tribunale
159. Si deve ricordare che l’accordo del 24 ottobre 2001 prevedeva come data di scadenza la fine di novembre 2001. Tuttavia, risulta dalla decisione impugnata che il 19 novembre 2001, ovvero qualche giorno dopo il ricevimento della richiesta di informazioni della Commissione, il presidente della FNICGV ha informato il presidente della FNSEA che si vedeva «costretto a anticipare ad oggi la data finale di applicazione dell’accordo» (‘considerando’ 54 della decisione impugnata). Tuttavia, dagli atti non emerge che le altri parti firmatarie abbiano effettivamente anticipato la data di scadenza dell’accordo. D’altro canto, le ricorrenti non contestano che l’accordo del 24 ottobre 2001 sia scaduto il 30 novembre 2001, bensì il fatto che tale accordo sia stato rinnovato, oralmente e in segreto, oltre tale data. Occorre quindi limitare l’esame del Tribunale a quest’ultima questione.
160. Al riguardo, si deve osservare che, come ha confermato la Commissione in udienza, la decisione impugnata qualifica l’infrazione in esame come accordo concluso tra, da una parte, federazioni rappresentative degli allevatori, e, dall’altra, federazioni rappresentative dei macellatori. Di conseguenza, come sostengono le ricorrenti, per provare l’esistenza del presunto accordo verbale che avrebbe prorogato o rinnovato l’accordo del 24 ottobre 2001, la Commissione doveva dimostrare l’adesione a quest’ultimo sia dei rappresentanti degli allevatori che di quelli dei macellatori.
161. Per contro, si deve respingere l’argomento delle ricorrenti secondo cui la Commissione non poteva basarsi unicamente su mezzi di prova provenienti dai rappresentanti degli allevatori, ma avrebbe dovuto produrre anche documenti prevenienti dai macellatori. Infatti, la Commissione non era tenuta a produrre prove provenienti direttamente dai rappresentanti dei macellatori se altri documenti del fascicolo dimostravano sufficientemente la partecipazione di questi ultimi all’accordo (v., in tal senso, sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, citata, punto 512).
162. Orbene, si deve osservare che, per provare la proroga dell’accordo del 24 ottobre 2001 oltre la fine di novembre 2001, la Commissione si è basata, nella decisione impugnata, su una serie di elementi: in primo luogo, documenti da cui emerge che era previsto il rinnovo dell’accordo, anche a una data successiva alla sua presunta denuncia da parte della FNICGV, il 19 novembre 2001 (‘considerando’ 46-53 della decisione impugnata); in secondo luogo, documenti che menzionano un accordo tra tutte le parti, corredato di un impegno a non svelarlo, raggiunto in occasione di due riunioni tenutesi il 29 novembre e il 5 dicembre 2001 (‘considerando’ 57-70 della decisione impugnata); in terzo luogo, elementi da cui emerge l’attuazione dell’accordo dopo la fine di novembre 2001 (‘considerando’ 78-95 della decisione impugnata).
163. Occorre quindi esaminare tali mezzi di prova utilizzati dalla Commissione alla luce delle censure dedotte al riguardo dalle ricorrenti.
Sulla preparazione della proroga dell’accordo
164. Nella decisione impugnata, la Commissione osserva che, nella seconda metà del mese di novembre 2001, le parti prevedevano di prorogare per iscritto l’accordo controverso (‘considerando’ 48-53 della decisione impugnata). La Commissione si è basata in particolare su note manoscritte del direttore della FNB e su una lettera del 28 novembre 2001 inviata da un rappresentante della FRSEA della Bretagna alla FNB.
165. In primo luogo, si deve rilevare che le suddette note manoscritte fanno riferimento a una riunione di lavoro svoltasi, secondo la Commissione, tra il 22 e il 27 novembre 2001 e alla quale avrebbe partecipato il presidente della FNICGV, sig. L. S. Da tali note emerge che è stato discusso il futuro dell’«Accordo di filiera» dopo la fine di novembre 2001, sia per quanto riguarda la parte «Prezzi» che per quanto riguarda la parte «Importazioni». Durante tali discussioni, la FNICGV si sarebbe rifiutata di «proseguire con [l’]accordo scritto». Le note fanno anche riferimento al fatto di «tornare alla legalità». Sarebbe tuttavia stata considerata la possibilità di «far evolvere l’accordo».
166. In secondo luogo, si deve osservare che nella menzionata lettera del 28 novembre 2001, si legge : «Applicazione della tabella nelle prossime settimane: tutti i macellatori incontrati si sono dichiarati disposti a mantenere la tabella se tutti gli operatori si impegnano contemporaneamente». Tuttavia, da tale passaggio emerge solo la disponibilità di alcuni macellatori a mantenere le misure sui prezzi, qualora fosse stato concluso un accordo in tal senso.
167. Si deve quindi concludere che, se pure la Commissione poteva legittimamente utilizzare tali documenti per dimostrare che le ricorrenti avevano previsto e discusso la proroga dell’accordo scritto del 24 ottobre 2001, i menzionati documenti non provano di per sé che tale proroga abbia effettivamente avuto luogo.
Sulla proroga dell’accordo durante le riunioni del 29 novembre e del 5 dicembre 2001
168. La Commissione sostiene che, dopo l’accantonamento dell’idea della proroga scritta, le parti si sono accordate su una proroga segreta dell’accordo durante le riunioni svoltesi il 29 novembre e il 5 dicembre 2001.
– Riunione del 29 novembre 2001
169. Per quanto riguarda la riunione del 29 novembre 2001, la Commissione, nella decisione impugnata (‘considerando’ 57-60), esamina anzitutto le note manoscritte del direttore della FNB. Tali note fanno espressamente riferimento alla «riunione giovedì 29 novembre». Come si evince dal titolo, la prima parte di tali note è dedicata alla preparazione della risposta delle ricorrenti alla richiesta di informazioni della Commissione del 9 novembre 2001. In tale parte si legge: « Le import[azioni] sono continuate[.] L’accordo sui prezzi non è pienamente rispettato[.] L’accordo, le difficoltà → negoziare le vostre tabelle a livello regionale», e soprattutto «OK, si ammette mancato rinnovo dell’accordo». Del pari, in un riquadro in alto a destra si legge: «Info esterno? + fine accordo? … + accordo sul prezzo». Tenuto conto del loro contesto, il Tribunale ritiene che tali passaggi riguardino solo la definizione della posizione che le ricorrenti intendevano difendere dinanzi alla Commissione. Di conseguenza, contrariamente a quanto fanno valere le ricorrenti, tali estratti non provano che si fosse deciso di porre fine all’applicazione delle misure controverse.
170. Infatti, si può leggere più oltre: «Non può essere prorogato così com’è, tenuto conto del carattere biasimevole[.] Continui la pressione per applicare i prezzi di intervento (in realtà significa applicare la tabella) [.] Senza comunicare a destra e a manca». Emerge da tale passaggio che le federazioni degli allevatori intendevano continuare a pretendere l’applicazione dei prezzi minimi, ma questa volta formalmente, come rivendicazione sindacale. Si legge infatti« Parlare di prezzo indicativo Tabelle regionali?». Analogamente, le note contengono il seguente estratto: «fare lettera per FNICGV − FNCBV [.] FNB[:] si prende atto COM[,] nessun accordo futuro ma si continua con i nostri obiettivi sindacali». Infine, si legge anche: « COMM. Stampa[.] Tabella = anti-Cee dunque si smette ma agiamo per prescrizione prezzi [,] noi allevatori[,] obiettivi sindacali».
171. Inoltre, tali note manoscritte con tengono passaggi da cui si evince, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, che tale strategia diretta a continuare a far rispettare i prezzi minimi ha ricevuto l’assenso dei rappresentanti dei macellatori. Esse contengono infatti vari riferimenti a «LS», che la Commissione, senza essere contraddetta dalle ricorrenti, identifica come riferimento al presidente della FNICGV. Infatti:
– «Accordo firmato: non sarà possibile portarlo avanti (LS)[.] LS = OK al rispetto di un prezzo fissato per il ritiro». Appena sotto tali annotazioni compare un elenco di prezzi per alcune categorie di carne bovina con a margine l’indicazione «OK accordo»;
– «“Prezzo indicativo’, “prezzo d’obiettivo”, “prezzo obiettivo”[,] “prezzo remunerativo”‘, “prezzo d’obiettivo allevatore”, “obiettivo allevatore” LS = non scriverò nulla / tel».
172. Del pari, tali estratti si riferiscono a più riprese alle iniziali «FT», che sembrano indicare il presidente della ricorrente nella causa T‑217/03.
173. Infine, si deve constatare che, nell’ultima pagina di tale documento («Sintesi»), si legge: «Buon bilancio, unanime[.] “accordo” per rispetto dei “prezzi obiettivo allevatore” (orale/tel.)».
174. Tenuto conto di tutto ciò che precede, il Tribunale ritiene che, contrariamente a quanto affermano le ricorrenti, le note manoscritte relative alla riunione del 29 novembre 2001 possano essere interpretate nel senso che i rappresentanti dei macellatori hanno espresso il loro consenso alla proroga dell’applicazione delle misure controverse. Va quindi respinta la tesi secondo cui da tali documenti emergerebbe unicamente la volontà delle federazioni degli allevatori di continuare ad applicare tali misure solo nell’ambito della loro azione sindacale, in mancanza e al di fuori di un accordo con i macellatori. Questa tesi, infatti, è contraddetta dal contenuto delle medesime note.
175. D’altro canto, come rileva la decisione impugnata (v. ’considerando’ 63), vari altri documenti confermano che le ricorrenti si sono accordate verbalmente, durante tale riunione del 29 novembre 2001, sulla proroga dell’accordo controverso.
176. In primo luogo, in un’intervista del 4 dicembre 2001 concessa dal vicepresidente della FNB, sig. G. H., alla Vendée agricole, disponibile sul sito Internet della FNSEA, questi ha dichiarato: «La scorsa settimana abbiamo insistito sull’importanza che riveste questa tabella per arrestare la spirale ribassista dei prezzi. Le imprese ne riconoscono l’impatto ma allo stesso tempo vogliono conformarsi alle raccomandazioni di Bruxelles. Ormai non parleremo più di accordo interprofessionale su una tabella ma di obiettivo in termini di prezzi base. Rivendichiamo ancora il concetto di tabella sindacale!». Il vicepresidente della FNB aggiungeva: «Non esiste nulla di scritto su questo “nuovo” accordo. Solo parole. Ma di portata estremamente importante. Anche i rappresentanti delle imprese a livello nazionale hanno comunicato verbalmente il contenuto delle nostre discussioni». Infine, con riferimento a vari macelli vandeani, si legge: «Li contattiamo per sapere se hanno ricevuto dalle loro strutture nazionali consegne [sui prezzi discussi la settimana precedente] identiche alle nostre».
177. In secondo luogo, la decisione impugnata fa riferimento, al ‘considerando’ 64, a un comunicato della federazione vandeana del 5 dicembre 2001. Tale comunicato riporta: «[L]’accordo verbale approvato alla fine della scorsa settimana dalla filiera bovina tarda a trovare un’applicazione concreta sul campo (…) L’intera filiera doveva comunicare su questa “intesa” all’inizio della settimana». Dopo avere ricordato le discussioni fra i manifestanti e un macellatore, il documento precisa: «[I] responsabili del macello hanno avuto un incontro con [il presidente della FNICGV]. Questi ha confermato le discussioni della scorsa settimana».
– Riunione del 5 dicembre 2001
178. Per quanto riguarda la riunione del 5 dicembre 2001, svoltasi in occasione della giornata nazionale della carne bovina, occorre esaminare anzitutto, come fa la decisione impugnata al ‘considerando’ 66, un messaggio di posta elettronica del 6 dicembre 2001 inviato da un rappresentante della FRSEA bretone ai presidenti delle FDSEA della sua regione. Tale messaggio, che fa riferimento alla «riunione di ieri», riporta quanto segue:
«Su[ll’]aspetto dei prezzi minimi, i presidenti nazionali della FNICGV e della FNCBV si sono detti consapevoli della necessità di mantenere prezzi di mercato e di fare applicare questa tabella dai loro aderenti. Ciononostante non avremo alcun accordo scritto su questo punto e il mantenimento dei prezzi dipenderà dalla nostra capacità di esercitare una sufficiente pressione nella filiera. Vi propongo inoltre di contattare (…), sin da questo fine settimana, i macellatori del vostro dipartimento per verificare il loro impegno a mantenere i prezzi ai livelli preesistenti e attualizzati e per avvertirli dell’azione sindacale che potremo mettere in atto sin dalla prossima settimana qualora non dovessero onorare tale impegno».
179. La decisione impugnata prende poi in considerazione, al ‘considerando’ 67, una nota informativa della FNPL, inviata tramite fax il 10 dicembre 2001 e facente anch’essa riferimento alla giornata nazionale della carne bovina, che avrebbe «confermato il proseguimento della tabella». In tale nota si segnala che «i rappresentanti dei macellatori ([FT e LS]) mettono in atto la proroga non scritta della tabella».
180. Infine, la decisione impugnata fa riferimento, ai ‘considerando’ 68 e 69, ad altri passaggi delle note manoscritte del direttore della FNB, intitolate «Giornata carne bovina – 5 dicembre 2001». Tali note contengono i seguenti estratti: «non diciamo più “contro le import[azioni]”, andiamo in RHD [ristorazione fuori domicilio]», «[u]n errore: avere scritto della sospensione delle import[zioni] ma le abbiamo prese da Bruxelles e da altri del COPA. Senza scriverlo, continuiamo con “prezzi d’obiettivo” o prezzi al di sotto dei quali non vogliamo che i prezzi [scendano]». Del pari, subito dopo osservazioni attribuite ai presidenti della ricorrente nella causa T‑217/03 e della FNICGV, si legge: «non possiamo più scrivere ma continuare». Il presidente della FNICGV avrebbe inoltre indicato: «manterremo [il nostro impegno] su PAS [prezzo d’acquisto speciale]» e «messaggio trasmesso alle nostre imprese (...) In maniera informale, la tabella proseguirà». Infine, il presidente della ricorrente nella causa T‑217/03 avrebbe indicato al riguardo: «Sì OK. Ma è necessaria applicazione da parte di tutti». Per quanto riguarda quest’ultima citazione, contrariamente a quanto afferma la ricorrente nella causa T‑217/03, il riferimento a un’«applicazione da parte di tutti» non renderebbe impossibile l’applicazione della tabella né priverebbe di valenza probatoria la dichiarazione in questione.
Sull’attuazione dell’accordo dopo la fine del mese di novembre 2001
181. Inoltre, la decisione impugnata contiene riferimenti a varie azioni condotte a livello locale che confermano la proroga dell’attuazione dell’accordo oltre il 30 novembre 2001 (‘considerando’ 92-94 della decisione impugnata).
182. In particolare, una nota della FDSEA della Vandea del 18 dicembre 2001 rileva che un macellatore (il gruppo Socopa), dopo un blocco degli impianti, ha accettato di applicare la tabella di prezzi minimi per i bovini femmine fino all’11 gennaio 2002.
183. Del pari, il fascicolo contiene due copie di un documento intitolato «Accordo del 25 ottobre 2001 (prorogato)», in cui figura il passo seguente: «Firmato e considerato applicabile da FNSEA, FNB, FNICGV e FNCBV/SICA». Come rilevano le ricorrenti, tali documenti non sono datati. La Commissione li ha tuttavia identificati, al ‘considerando’ 94 della decisione impugnata, rispettivamente come un fax della «FDSEA 79» del 13 dicembre 2001 e un documento inviato lo stesso giorno dalla FDSEA del Deux-Sèvres a un macellatore.
184. Infine, un fax inviato da un rappresentante della FDSEA del Maine-et-Loire al direttore della FNB l’11 dicembre 2001 e intitolato «Controlli nei macelli del Maine-et-Loire » indica: «nessuna anomalia rilevata – tabella applicata – nessuna importazione».
Conclusioni
185. Tenuto conto di tutto ciò che precede, si deve concludere che la Commissione ha provato sufficientemente, nella decisione impugnata, che le ricorrenti hanno continuato ad applicare l’accordo controverso, prorogato verbalmente e in segreto, oltre la fine del mese di novembre 2001, nonostante le lettere della Commissione del 26 novembre 2001 che segnalavano loro che tale accordo rappresentava una violazione delle regole comunitarie di concorrenza.
186. Tale conclusione non può essere inficiata dagli argomenti delle ricorrenti secondo cui la proroga segreta dell’accordo avrebbe privato quest’ultimo di qualsiasi effetto. Si deve constatare che il fascicolo contiene effettivamente vari riferimenti alla volontà delle ricorrenti a non svelare pubblicamente l’esistenza di un impegno tra i rappresentanti degli allevatori e quelli dei macellatori dopo la scadenza dell’accordo scritto. Il Tribunale ritiene tuttavia che tale segretezza non privasse l’accordo di qualsiasi effetto, soprattutto perché le federazioni degli allevatori continuavano a chiedere pubblicamente i prezzi della tabella, anche se questa volta sotto la forma apparente di una rivendicazione sindacale, e a comunicarli ai loro membri. Del pari, il fascicolo consente di concludere che i rappresentanti dei macellatori ne hanno anche informato verbalmente alcune imprese di macellazione (v. supra, punto 177).
187. Inoltre, il Tribunale considera che il proseguimento dell’accordo non possa essere smentito unicamente sulla base di una nota della FNICGV del 30 novembre 2001, in cui si legge che «[l]a tabella di prezzi minimi di acquisto delle vacche di riforma concordata il 24 ottobre 2001 non [era] e non sar[ebbe stata] prorogata» e che «questa [era] la conclusione della riunione tenutasi [il giorno precedente] a Parigi in presenza dei firmatari dell’accordo». Infatti, il Tribunale ritiene che tale dichiarazione facesse parte della strategia di comunicazione pubblica della FNICGV, in particolare dopo che tale federazione era stata avvertita dalla Commissione che avrebbe potuto essere sanzionata a causa dell’accordo controverso. In ogni caso, come si è rilevato sopra, da documenti successivi a tale data emerge che il presidente della FNICGV aveva partecipato al rinnovo dell’accordo.
188. Infine, dato che la Commissione ha provato, sulla base di indizi documentali, la proroga dell’accordo, essa non era tenuta, contrariamente a quanto fanno valere le ricorrenti, a dimostrare tale proroga in base all’esame degli effetti dell’accordo sui prezzi applicati nel periodo considerato.
189. Pertanto, si deve ritenere che, nella decisione impugnata, la Commissione abbia giustamente preso in considerazione, come durata dell’infrazione, il periodo compreso tra il 24 ottobre 2001 e l’11 gennaio 2002.
190. Di conseguenza, tale motivo va integralmente respinto.
C – Sul terzo motivo, relativo alla mancata applicazione dell’eccezione prevista dal regolamento n. 26
1. Argomenti delle parti
191. Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato il regolamento n. 26 e ha commesso errori manifesti di valutazione e di diritto rifiutando di concedere all’accordo controverso la deroga all’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE prevista dall’art. 2 del menzionato regolamento in favore di alcune attività connesse alla produzione e alla commercializzazione di prodotti agricoli. Esse affermano che l’accordo controverso era necessario per il conseguimento degli obiettivi della politica agricola comune.
192. Le ricorrenti fanno infatti valere che, come ha ammesso la decisione impugnata, l’accordo controverso aveva lo scopo di garantire un tenore minimo di vita agli allevatori di bovini. Esse rilevano inoltre che si era realizzato anche l’obiettivo della stabilizzazione dei mercati, dato che l’accordo ha messo in atto un meccanismo di prezzo che contribuiva a contenere la perturbazione esistente e ha consentito agli allevatori di commercializzare la loro produzione a prezzi remunerativi e quindi di fronteggiare la crisi senza scomparire dal mercato. L’accordo non metteva a rischio neanche gli obiettivi di aumento della produttività e di garanzia degli approvvigionamenti e di prezzi ragionevoli per i consumatori, rispetto ai quali era neutro.
193. Le ricorrenti considerano che, nel caso di specie, la Commissione era tenuta a tentare di conciliare questi diversi obiettivi (sentenze della Corte 24 ottobre 1973, causa 5/73, Balkan-Import-Export, Racc. pag. 1091, punto 24, e 17 dicembre 1981, cause riunite da 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Ludwigshafener Walzmühle e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3211, punto 41). Considerata in particolare la crisi eccezionale del settore bovino, essa avrebbe dovuto attribuire priorità agli obiettivi consistenti nella stabilizzazione dei mercati e nella garanzia di un tenore di vita equo per la popolazione agricola. Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto considerare che la ponderazione di tutti gli obiettivi enunciati dall’art. 33, n. 1, CE consentiva di concludere che era applicabile la deroga prevista dal regolamento n. 26.
194. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 criticano peraltro la tesi della Commissione, esposta ai ‘considerando’ 146 e 147 della decisione impugnata, secondo cui il fatto che le misure adottate non fossero previste dal regolamento n. 1254/1999 sarebbe sufficiente ad escludere l’applicazione della deroga di cui all’art. 2 del regolamento n. 26. La ricorrente nella causa T‑217/03 afferma che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione e un errore di diritto nel considerare che l’accordo non faceva parte degli obiettivi previsti dall’OCM. Essa sostiene in particolare che l’accordo era conforme agi obiettivi enunciati ai ‘considerando’ 2 e 31 del regolamento n. 1254/1999 e all’art. 38, n. 1, del medesimo regolamento.
195. Infine, le ricorrenti fanno valere che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione e un errore di diritto in quanto ha ritenuto che l’accordo controverso fosse sproporzionato. Inoltre, la Commissione non avrebbe motivato tale conclusione né spiegato quali misure diverse da quelle previste dall’accordo controverso avrebbero consentito di limitare il crollo dei prezzi.
196. La Commissione fa valere che la deroga prevista dall’art. 2 del regolamento n. 26 va interpretata e applicata restrittivamente. Nella specie, l’accordo controverso potrebbe risultare pertinente, al limite, per conseguire uno solo dei cinque obiettivi fissati dall’art. 33 CE (cioè quello consistente nell’assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola) e sarebbe chiaramente estraneo agli altri quattro. Esso travalicherebbe inoltre l’ambito dell’OCM nel settore della carne bovina e risulterebbe comunque sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti. In definitiva, l’accordo non potrebbe beneficiare della deroga in questione.
2. Giudizio del Tribunale
197. Occorre rilevare, in via preliminare, che il mantenimento di una effettiva concorrenza sui mercati dei prodotti agricoli fa parte degli obiettivi della politica agricola comune. Infatti, se è vero che l’art. 36 CE attribuisce al Consiglio il compito di determinare la misura in cui le regole comunitarie di concorrenza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli, per tenere conto della situazione particolare dei mercati di tali prodotti, non è men vero che questa disposizione stabilisce il principio dell’applicabilità delle regole comunitarie di concorrenza nel settore agricolo (sentenza della Corte 9 settembre 2003, causa C‑137/00, Milk Marque e National Farmers’ Union, Racc. pag. I‑7975, punti 57 e 58).
198. Conformemente all’art. 1 del regolamento n. 26, l’art. [81], n. 1, CE si applica a tutti gli accordi, decisioni e pratiche di cui alla stessa disposizione riguardanti la produzione o il commercio dei prodotti agricoli elencati all’allegato [I] del Trattato CE, compresi in particolare gli animali vivi e le carni e le frattaglie commestibili, fatte salve le disposizioni dell’art. 2 del medesimo regolamento. Quest’ultima disposizione prevede segnatamente che l’art. [81], n. 1, CE, non si applica agli accordi, decisioni e pratiche che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi della politica agricola comune, enunciati all’art. [33] CE.
199. Trattandosi di una deroga al disposto di carattere generale dell’art. 81, n. 1, CE, l’art. 2 del regolamento n. 26 va interpretato restrittivamente (sentenza della Corte 12 dicembre 1995, causa C‑399/93, Oude Luttikhuis e a., Racc. pag. I‑4515, punto 23; sentenza del Tribunale 14 maggio 1997, cause riunite T‑70/92 e T‑71/92, Florimex e VGB/Commissione, Racc. pag. II‑693, punto 152). D’altro canto, secondo costante giurisprudenza, l’art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, che prevede l’eccezione invocata, si applica solo se l’accordo di cui trattasi favorisca la realizzazione di tutti gli obiettivi dell’art. 33 (sentenza Oude Luttikhuis e a., citata, punto 25; sentenza Florimex e VGB/Commissione, citata, punto 153; v. anche, in tal senso, sentenza Frubo/Commissione, citata, punti 25‑27). Il Tribunale ha tuttavia dichiarato che, in caso di conflitto tra questi due obiettivi a volte divergenti, la Commissione può tentare di conciliarli (sentenza Florimex e VGB/Commissione, citata, punto 153). Infine, come risulta dal testo stesso dell’art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, l’accordo in questione dev’essere «necessario» alla realizzazione dei menzionati obiettivi (sentenza Oude Luttikhuis e a., citata, punto 25; v. anche, in tal senso, sentenza Florimex e VGB/Commissione, citata, punti 171 e 185).
200. Ai sensi dell’art. 33, n. 1, CE, le finalità della politica agricola comune sono:
«a) incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera,
b) assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura,
c) stabilizzare i mercati,
d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,
e) assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori».
201. Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che l’accordo controverso era necessario per la realizzazione di due di tali obiettivi, ossia quelli consistenti nell’assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola e nello stabilizzare i mercati, ed era neutro rispetto agli altri tre obiettivi, cui pertanto non arrecava pregiudizio.
202. Come rilevano le ricorrenti, lo scopo principale dell’accordo controverso era aiutare gli allevatori di bovini in Francia, nel contesto della situazione di crisi del settore all’epoca dei fatti. Pertanto, si può ritenere che esso avesse lo scopo di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, ai sensi dell’art. 33, n. 1, lett. b), CE.
203. Il Tribunale ritiene invece che l’accordo del 24 ottobre 2001 non mirasse alla stabilizzazione dei mercati, prevista dall’art. 33, n. 1, lett. c),  CE, né che esso potesse essere considerato necessario a tale scopo. Come rileva la decisione impugnata, la crisi che ha colpito il settore delle carni bovine tra il 2000 e il 2001 dipendeva da un forte squilibrio tra domanda e offerta, causato soprattutto dal forte calo del consumo dovuto alla crisi di fiducia derivante dalla scoperta di nuovi casi di morbo della mucca pazza e di afta epizootica (v. ’considerando’ 12, 13 e 142 della decisione impugnata). Pertanto, la stabilizzazione dei mercati in questione richiedeva, anzitutto, misure dirette a ridurre il volume dell’offerta, ampiamente eccedentaria, e a promuovere il consumo di carne bovina, in forte calo.
204. Orbene, l’accordo controverso non prevedeva misure in tal senso. Per giunta, i prezzi minimi ivi fissati non solo non erano idonei a concorrere alla stabilizzazione dei mercati, ma potevano anche contrastare tale obiettivo, in quanto potevano comportare un aumento dei prezzi atto a ridurre ulteriormente il consumo e quindi ad aumentare il divario tra l’offerta e la domanda. La creazione di una tabella di prezzi rappresentava inoltre una fissazione artificiale dei prezzi, contraria sia alla loro formazione naturale sul mercato che ai meccanismi di sostegno e di intervento pubblico. Peraltro poteva trattarsi solo di una misura puramente congiunturale, inidonea di per sé a produrre effetti a medio o a lungo termine sui mercati in questione. D’altro canto, la limitazione delle importazioni in Francia di carne bovina rischiava necessariamente di causare una distorsione negli scambi intracomunitari di carne bovina e quindi di arrecare pregiudizio alla stabilità dei mercati rilevanti in vari Stati membri.
205. Del pari, un accordo che limiti le importazioni di prodotti più convenienti e fissi prezzi minimi non può essere considerato neutro rispetto all’obiettivo di assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori, previsto dall’art. 33, n. 1, lett. e), CE. Infatti, come rileva la Commissione al ‘considerando’ 144 della decisione impugnata, senza essere contraddetta dalle ricorrenti, per quanto riguarda in particolare il settore della ristorazione fuori casa, che utilizza ampiamente carni importate, la sospensione delle importazioni poteva verosimilmente avere l’effetto di far lievitare i prezzi. Inoltre, i prezzi della tabella, anche se erano stati fissati con riferimento alla fase dell’ingresso al macello, erano anche idonei ad avere ripercussioni sui consumatori.
206. Alla luce di quanto precede, si deve concludere che l’accordo controverso può essere considerato necessario solo rispetto all’obiettivo consistente nell’assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola. Per contro, tale accordo rischiava di arrecare pregiudizio almeno alla fissazione di prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. Infine, esso non mirava – e, a fortiori, non era necessario – a stabilizzare i mercati, garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e incrementare la produttività agricola. Pertanto, tenuto conto della giurisprudenza citata al precedente punto 199, il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia commesso un errore nel considerare che la ponderazione di tali diversi obiettivi non consentiva di concludere che nella fattispecie fosse applicabile la deroga prevista dall’art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26.
207. Vanno inoltre respinte le censure dirette contro la constatazione di cui ai ‘considerando’ 146 e 147 della decisione impugnata, secondo cui l’accordo controverso non figura tra i mezzi previsti dalla regolamentazione dell’OCM nel settore della carne bovina, tra cui in particolare il regolamento n. 1254/1999. Contrariamente a quanto affermano le ricorrenti nella causa T‑245/03, la Commissione non ha concluso che tale circostanza era sufficiente di per sé ad escludere l’applicazione della deroga basata sul regolamento n. 26, ma si è limitata a tenere conto di tale elemento, peraltro correttamente, a sostegno della sua conclusione secondo cui l’accordo in questione non era necessario alla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune (v., in tal senso, sentenza Florimex e VGB/Commissione, citata, punti 148-151). Va respinta anche la tesi della ricorrente nella causa T‑217/03 secondo cui l’accordo rientrava negli obiettivi del menzionato regolamento. In particolare, le disposizioni elencate dalla ricorrente (ossia i ‘considerando’ 2 e 31 e l’art. 38, n. 1, del regolamento) si limitano a prevedere la possibilità per le istituzioni comunitarie di adottare misure in caso di perturbazione del mercato (v., al riguardo, l’art. 43 del regolamento) e non giustificano affatto un accordo privato per limitare le importazioni e fissare prezzi minimi.
208. Infine, per quanto riguarda gli argomenti relativi alla proporzionalità delle misure controverse, va respinta la censura basata sull’inosservanza dell’obbligo di motivazione. La Commissione ha motivato sufficientemente, al ‘considerando’ 148 della decisione impugnata, la sua conclusione secondo cui la fissazione dei prezzi e la sospensione delle importazioni costituivano gravi restrizioni della concorrenza e non potevano essere ritenute proporzionate agli scopi perseguiti dall’accordo. Contrariamente a quanto fanno valere le ricorrenti, la Commissione non era tenuta a indicare le misure che le ricorrenti avrebbero potuto adottare affinché il loro accordo fosse conforme all’art. 2 del regolamento n. 26. Non può essere accolta la censura secondo cui la Commissione ha commesso un errore nel prendere in considerazione, ai fini dell’esame relativo all’applicabilità della deroga prevista dalla disposizione citata, il carattere sproporzionato delle misure contemplate dall’accordo. Risulta infatti dalla giurisprudenza che, ai fini dell’applicazione della deroga, possono essere considerate necessarie alla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune solo misure proporzionate (v., in tal senso, sentenza Florimex e VGB/Commissione, citata, punto 177). Orbene, nella fattispecie, tenuto conto anche della specificità dei mercati agricoli e della crisi del settore bovino all’epoca dei fatti, la limitazione delle importazioni e la fissazione dei prezzi, data la loro natura di gravi infrazioni al diritto della concorrenza, non possono essere ritenute proporzionate agli obiettivi perseguiti.
209. Da tutto quanto precede consegue che questo motivo dev’essere respinto.
D – Sul quarto motivo, basato sulla violazione dei diritti della difesa
1. Argomenti delle parti
210. Le ricorrenti sostengono che la comunicazione degli addebiti, che costituisce un’applicazione del principio fondamentale del rispetto dei diritti della difesa, dev’essere redatta in termini che, per quanto sommari, siano sufficientemente chiari per consentire agli interessati di prendere atto dei comportamenti loro contestati per provvedere utilmente alla propria difesa prima che la Commissione adotti una decisione definitiva (sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑352/94, Mo och Domsjö/Commissione, Racc. pag. II‑1989, punto 63).
211. Nella specie, in primo luogo, le ricorrenti contestano alla Commissione di non avere indicato nella comunicazione degli addebiti che, per stabilire l’importo dell’ammenda delle federazioni diverse dalla FNSEA, avrebbe tenuto conto delle quote annue versate dai loro membri. In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione non aveva assolutamente indicato nella comunicazione degli addebiti che avrebbe calcolato l’importo delle ammende in base al volume d’affari dei membri che sono loro collegati direttamente o indirettamente. Pertanto, la Commissione non avrebbe fatto loro conoscere elementi di fatto e di diritto su cui si fonda la decisione impugnata, tra cui in particolare i principali elementi per il calcolo dell’ammenda, e le ricorrenti non avrebbero quindi potuto esprimere le proprie osservazioni al riguardo.
212. Le ricorrenti osservano che la Corte ha dichiarato che una comunicazione degli addebiti che si limiti a identificare come autore di un’infrazione un organismo collettivo non consente alle società che costituiscono tale organismo di essere sufficientemente informate del fatto di essere passibili di ammende individuali nel caso in cui l’infrazione dovesse essere accertata e non basta per mettere in guardia le società interessate sul fatto che l’ammontare delle ammende inflitte sarà fissato in relazione ad una valutazione della partecipazione di ciascuna società al comportamento configurante la pretesa infrazione (sentenza della Corte 16 marzo 2000, cause riunite C‑395/96 P e C‑396/96 P, Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, Racc. pag. I‑1365, punti 144-146).
213. Infine, le ricorrenti fanno valere che l’invio, da parte della Commissione, il 10 gennaio 2003, di una lettera con cui essa chiedeva loro informazioni finanziarie non era sufficiente a garantire il rispetto dei diritti della difesa. Poiché questa lettera era successiva alla presentazione delle proprie osservazioni da parte delle ricorrenti e alla data della loro audizione, esse non avrebbero più potuto difendersi sugli aspetti in questione. Inoltre, tale domanda non rivelerebbe assolutamente le intenzioni della Commissione.
214. La Commissione osserva che, secondo la giurisprudenza, essa è solo tenuta a indicare, nella comunicazione degli addebiti, che intende infliggere ammende alle imprese interessate e ad enunciare i principali elementi di fatto e di diritto che possono implicare l’irrogazione di un’ammenda (sentenza della Corte 7 giugno 1983, cause riunite da 100/80 a 103/80, Musique diffusion française e a./Commissione, Racc. pag. 1825, punto 21).
215. Secondo la Commissione, le ricorrenti non potevano ignorare che sarebbe stato preso in considerazione l’importo delle quote dei loro membri e hanno avuto tutta la possibilità di presentare le loro osservazioni sulla base della comunicazione degli addebiti. Esse avrebbero quindi avuto la possibilità di esprimersi sulla questione dei fatturati dei loro membri, dato che, il 10 gennaio 2003, la Commissione ha inviato loro una richiesta di informazioni al riguardo (v., in tal senso, sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, citata, punto 23).
216. La Commissione, infine, contesta la rilevanza della sentenza Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, citata, invocata dalle ricorrenti. Nella specie, dalla comunicazione degli addebiti emergerebbe molto chiaramente che la Commissione intendeva infliggere ammende alle ricorrenti, destinatarie della stessa comunicazione e quindi non alle federazioni intermediarie o alle singole aziende. Alla luce della giurisprudenza che prende in considerazione i membri delle associazioni, le ricorrenti avrebbero potuto rendersi perfettamente conto del rischio e difendersi su questo punto nel corso del procedimento amministrativo.
2. Giudizio del Tribunale
217. Il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento con cui possono essere inflitte sanzioni, specie ammende, costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario, che va osservato anche se si tratta di un procedimento di natura amministrativa (sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑308/94, Cascades/Commissione, Racc. pag. II‑925, punto 39). Conformemente a tale principio, la comunicazione degli addebiti costituisce una garanzia procedurale essenziale. Essa deve enunciare, in modo chiaro, tutti gli elementi essenziali sui quali si fonda la Commissione in tale stadio del procedimento (sentenza Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, citata, punto 142).
218. Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione, quando nella comunicazione degli addebiti dichiara espressamente che vaglierà se sia il caso di infliggere ammende alle parti interessate e indica le principali considerazioni di fatto e di diritto che possono implicare l’irrogazione di un’ammenda, quali la gravità e la durata della presunta infrazione e il fatto di averla commessa intenzionalmente o per negligenza, adempie agli obblighi che le incombono di rispettare il diritto delle imprese al contraddittorio. Così operando fornisce a queste ultime gli elementi necessari per difendersi non solo contro la constatazione dell’infrazione, ma anche contro l’inflizione di un’ammenda (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, citata, punto 21; sentenza ABB Asea Brown Boveri/Commissione, citata, punto 78).
219. Le ricorrenti sostengono che la Commissione avrebbe dovuto indicare nella comunicazione degli addebiti che avrebbe tenuto conto dell’importo delle loro quote annue per stabilire l’importo delle ammende delle federazioni diverse dalla FNSEA, e che avrebbe calcolato le ammende in base al fatturato dei membri delle ricorrenti.
220. A tale proposito va rilevato, in primo luogo, che la Commissione, nella decisione impugnata, si è basata sulle quote percepite dalle ricorrenti per calcolare l’importo di base delle ammende (‘considerando’ 169 e 170 della decisione impugnata) .
Infatti, dopo avere stabilito che, tenuto conto della gravità dell’infrazione, l’importo di base dell’ammenda inflitta alla principale federazione agricola (la FNSEA) era di 20 milioni di euro, la Commissione ha utilizzato il rapporto tra l’importo delle quote annue percepite da ognuna delle altre federazioni e quello della FNSEA come criterio oggettivo dell’importanza relativa delle varie federazioni agricole e quindi del loro rispettivo grado di responsabilità nell’infrazione. Pertanto, tali importi sono stati fissati a un quinto (FNPL), a un decimo (FNB e FNCBV) e a un ventesimo (JA) dell’importo stabilito per la FNSEA.
221. Si deve rilevare, in secondo luogo, che la Commissione, come ha ammesso dinanzi al Tribunale, ha tenuto conto del volume d’affari dei membri base delle ricorrenti per verificare il rispetto, da parte delle ammende inflitte, del massimale del 10% fissato dall’art. 15, n. 1, del regolamento n. 17.
222. Orbene, la Corte ha dichiarato che dare indicazioni nella comunicazione degli addebiti circa l’entità delle ammende previste, prima che le imprese siano state poste in grado di esporre le loro difese circa gli addebiti mossi contro di loro, equivarrebbe ad anticipare in modo inopportuno la decisione della Commissione (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, citata, punto 21; sentenza ABB Asea Brown Boveri/Commissione, citata, punto 66). A fortiori, anche evocare, nella comunicazione degli addebiti, la questione del rispetto del massimale del 10% per l’ammenda eventualmente inflitta dalla decisione finale equivarrebbe ad anticipare in modo inopportuno tale decisione.
223. D’altro canto, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, la sentenza Compagnie maritime belge transports e a./Commissione, citata, non è pertinente nella fattispecie, Infatti, ai punti 143-146 di tale sentenza, la Corte ha dichiarato che la Commissione era tenuta a indicare inequivocabilmente, nella comunicazione degli addebiti, le persone cui avrebbero potuto essere inflitte ammende e ha stabilito che una comunicazione degli addebiti che si limiti a identificare come autore di un’infrazione un organismo collettivo non consente alle società che costituiscono tale organismo di essere sufficientemente informate del fatto di essere passibili di ammende individuali e non basta per metterle in guardia sul fatto che l’ammontare delle ammende inflitte sarà fissato in base a una valutazione della partecipazione di ciascuna società al comportamento configurante la pretesa infrazione. Orbene, nelle presenti cause, la Commissione non ha inflitto sanzioni ai membri, diretti o indiretti, delle ricorrenti, bensì a queste ultime, in funzione del loro rispettivo grado di responsabilità nell’infrazione (‘considerando’ 169 e artt. 1 e 3 della decisione impugnata), come aveva annunciato nella comunicazione degli addebiti (v. considerando’ 108). Il fatto di prendere in considerazione il volume d’affari dei membri di un’associazione di imprese che ha commesso un’infrazione non significa infatti assolutamente che sia stata loro inflitta un’ammenda (sentenza del Tribunale 23 febbraio 1994, cause riunite T‑39/92 e T‑40/92, CB e Europay/Commissione, Racc. pag. II‑49, punto 139).
224. Tenuto conto di quanto precede, si deve concludere che la Commissione non ha violato i diritti della difesa delle ricorrenti per non avere indicato, nella comunicazione degli addebiti, che prevedeva di prendere in considerazione l’importo delle quote annue percepite da queste ultime e il volume d’affari dei loro membri ai fini, rispettivamente, del calcolo dell’importo di base delle ammende e della verifica del massimale del 10% fissato dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
225. Di conseguenza, questo motivo dev’essere respinto.
E – Sul quinto motivo, concernente la violazione dell’obbligo di motivazione
1. Argomenti delle parti
226. Le ricorrenti ricordano che la motivazione di una decisione lesiva degli interessi del destinatario dev’essere tale da permettere al giudice comunitario di esercitare il controllo di legittimità e da fornire all’interessato le indicazioni necessarie per stabilire se la decisione sia o no giustificata, per poter così difendere i suoi diritti (sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑310/94, Gruber + Weber/Commissione, Racc. pag. II‑1043, punto 40).
227. Esse sostengono che la decisione impugnata non contiene alcun riferimento all’importo dei fatturati di cui la Commissione avrebbe tenuto conto per stabilire le ammende, né alla verifica del rispetto del massimale del 10% fissato dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. Infatti, la Commissione non avrebbe indicato di avere deciso di calcolare il suddetto massimale in base al cumulo dei fatturati dei membri delle ricorrenti, né avrebbe precisato quali erano i membri in questione. Orbene, nella fattispecie si sarebbe imposta una motivazione estremamente precisa, in quanto la Commissione sarebbe stata investita per la prima volta di un caso concernente sindacati agricoli e avrebbe inteso derogare alle condizioni restrittive cui è subordinata la presa in considerazione del volume d’affari dei membri di un’associazione. La richiesta di informazioni della Commissione del 10 gennaio 2003 non potrebbe in alcun modo compensare tale difetto di motivazione. Infine, questa inosservanza dell’obbligo di motivazione comporterebbe, secondo la ricorrente nella causa T‑217/03, l’annullamento della decisione impugnata, e non solo della parte relativa alle ammende.
228. La Repubblica francese rileva che la decisione impugnata non è conforme all’obbligo di motivazione che discende dall’art. 253 CE. Le spiegazioni che la Commissione avrebbe tentato di fornire per la prima volta nel controricorso non potrebbero porre rimedio a tale situazione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 26 febbraio 2002, causa T‑323/99, INMA e Itainvest/Commissione, Racc. pag. II‑545, punto 76).
229. La Commissione sostiene anzitutto che questo motivo non può giustificare l’annullamento dell’intera decisione impugnata, ma solo quella dell’art. 3, in quanto il preteso difetto di motivazione riguarda il livello delle ammende e non ha alcuna incidenza né sulla realtà dei fatti, né sulla loro qualificazione giuridica. In ogni caso, essa avrebbe pienamente rispettato, nella fattispecie, l’obbligo di motivazione.
230. La Commissione rileva che tale obbligo è adempiuto quando essa indica gli elementi di valutazione di cui ha tenuto conto per mi surare la gravità e la durata dell’infrazione ai fini del calcolo dell’ammenda (sentenze della Corte 16 novembre 2000, causa C‑282/98 P, Enso Española/Commissione, Racc. pag. I‑9817, punti 40 e 41, e causa C‑297/98 P, SCA Holding/Commissione, Racc. pag. I‑10101, punti 56-65; sentenza del Tribunale 9 luglio 2003, causa T‑220/00, Cheil Jedang/Commissione, Racc. pag. II‑2473, punto 218). Pertanto, essa non sarebbe tenuta a indicare nella sua decisione il fatturato preso in considerazione né la percentuale di quest’ultimo rappresentata dall’ammenda e la questione se sia stato superato o meno il massimale del 10% non farebbe parte della motivazione. Infatti, il massimale del 10% sarebbe il limite massimo legale dell’ammenda che può essere inflitta e non rientrerebbe tra le giustificazioni della misura adottata.
231. La Commissione sostiene inoltre che l’obbligo di motivazione va valutato nel contesto specifico e ricorda di aver chiaramente indicato di essersi basata sulle disposizioni degli orientamenti, il cui punto 5, lett. c), le consente di infliggere a un’associazione un’ammenda equivalente al totale delle ammende individuali che avrebbero potuto essere inflitte a ciascuno dei suoi membri. Le ricorrenti non avrebbero potuto ignorare i principi che avrebbero presieduto al calcolo dell’ammenda, in particolare il fatto che la Commissione avrebbe tenuto conto del volume d’affari dei loro membri per verificare che non fosse superato il massimale del 10%. Emergerebbe infatti dalla decisione impugnata nel suo complesso che l’infrazione è stata commessa dalle ricorrenti non per loro stesse, bensì in favore dei loro membri.
232. La Commissione osserva inoltre che, in data 10 gennaio 2003, essa ha chiesto a ognuna delle ricorrenti i fatturati dei rispettivi membri. La ricorrente nella causa T‑217/03 le avrebbe fatto pervenire tale informazione con lettera 27 gennaio 2003. I dati forniti da questa federazione mostrerebbero che il massimale del 10% era lungi dall’essere raggiunto. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 le avrebbero invece comunicato di non essere in grado di fornire questa informazione. Di fronte a tale rifiuto, la Commissione avrebbe potuto adottare una decisione in base all’art. 11, n. 5, del regolamento n. 17, eventualmente corredata di multe o ammende e ordinare la produzione dei dati in questione, ma si sarebbe limitata a ritenere, sulla base delle informazioni disponibili, che non sussistesse alcun rischio di superamento del massimale pari al 10% del fatturato dei membri delle ricorrenti.
2. Giudizio del Tribunale
233. Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione, da cui promana l’atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità di motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi dedotti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone che questo riguardi direttamente e individualmente possono avere alle relative spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione (sentenza Cheil Jedang/Commissione, citata, punto 216; sentenza del Tribunale 25 ottobre 2005, causa T‑38/02, Groupe Danone/Commissione, Racc. pag. II‑4407, punto 96).
234. Nella specie, le ricorrenti contestano alla Commissione il fatto di non avere indicato espressamente, nella decisione impugnata, che le ammende inflitte non superavano il massimale del 10% del loro fatturato, previsto dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, e di non avere esposto i motivi per cui, ai fini della verifica del rispetto di tale massimale, essa poteva tenere conto del fatturato dei loro membri.
235. Si deve constatare che, effettivamente, nessun ‘considerando’ della decisione impugnata è dedicato all’esame del rispetto del massimale del 10% del fatturato cui sono soggette le ammende. La Commissione non ha neanche indicato che nella fattispecie, ai fini della verifica del rispetto del massimale, occorreva prendere in considerazione il volume d’affari dei membri di base delle ricorrenti né, a fortiori, ha giustificato tale possibilità.
236. La Commissione ritiene tuttavia che il rispetto del massimale del 10% del volume d’affari sia solo il limite massimo legale dell’ammenda e non formi parte della motivazione della decisione.
237. Orbene, si deve rilevare che il limite del 10% del volume d’affari di cui all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 riguarda il volume d’affari dell’impresa o dell’associazione che ha commesso l’infrazione, la quale, in quanto destinataria della decisione, può effettivamente verificare il rispetto del suddetto limite. Pertanto non è richiesta alcuna motivazione specifica relativamente all’applicazione del massimale. Tuttavia, quando la Commissione si discosta dalla sua prassi abituale e tiene conto, ai fini dell’irrogazione dell’ammenda, di un volume d’affari diverso da quello del destinatario della decisione che sanziona l’infrazione, come il volume d’affari dei membri dell’associazione sanzionata, essa deve necessariamente motivare in maniera specifica la sua decisione in proposito per consentire al destinatario della decisione di verificare che sia stato rispettato il limite del 10% nel calcolo dell’ammenda.
238. Infatti, quando la Commissione infligge un’ammenda a una determinata impresa responsabile di un’infrazione, essa non è necessariamente tenuta, in mancanza di circostanze particolari, a motivare espressamente il rispetto del massimale del 10% del volume d’affari dell’impresa in questione. Quest’ultima deve conoscere sia l’esistenza del suddetto limite legale che l’importo effettivo del suo volume d’affari e può quindi valutare, anche in mancanza di qualsiasi giustificazione nella decisione che commina la sanzione, se il massimale del 10% sia stato superato o meno dall’ammenda che le è stata inflitta.
239. Per contro, quando la Commissione sanziona un’associazione di imprese e verifica il rispetto del limite legale del 10% del volume d’affari sulla base della somma del fatturato realizzato da tutti i membri di un’associazione o da una parte di essi, essa deve indicarlo espressamente nella decisione e deve esporre i motivi che giustificano la presa in considerazione del volume d’affari dei membri. In mancanza di tale motivazione, gli interessati non potrebbero conoscere gli elementi che giustificano la decisione e non potrebbero procedere correttamente alla verifica del rispetto, nel caso di specie, del limite legale.
240. Questa conclusione non è inficiata dalla giurisprudenza invocata dalla Commissione e citata al precedente punto 230, secondo cui, per quanto riguarda la portata dell’obbligo di motivazione del calcolo dell’importo di un’ammenda comminata per violazione delle regole comunitarie di concorrenza, è sufficiente che la Commissione indichi, nella sua decisione, gli elementi di valutazione di cui si è servita nell’applicare gli orientamenti e che le hanno consentito di misurare la gravità e la durata dell’infrazione. Infatti, tale giurisprudenza riguarda unicamente la questione del calcolo dell’importo dell’ammenda e non quella della verifica del mancato superamento, con la sanzione comminata, del massimale del 10% del volume d’affari dell’impresa o dell’associazione sanzionata.
241. Pertanto, si deve concludere che, nella fattispecie, la Commissione avrebbe dovuto indicare, nella decisione impugnata, che si era basata sul volume d’affari dei membri di base delle ricorrenti – precisando, se del caso, se si trattava di tutti i loro membri oppure di determinate categorie di questi ultimi – in modo che fosse possibile verificare che le ammende inflitte rispettassero il massimale del 10%. Del pari, la Commissione avrebbe dovuto indicare le circostanze che le consentivano di tenere conto, a tale scopo, della somma dei fatturati dei membri delle ricorrenti.
242. La Commissione, peraltro, non può far valere di avere indicato, al ‘considerando’ 164 della decisione impugnata, che si sarebbe basata sugli orientamenti. Tale riferimento generico è contenuto nella sezione relativa alla determinazione dell’importo delle ammende ed è inteso unicamente a ricordare i criteri su cui si basa la valutazione della gravità dell’infrazione. Si deve inoltre osservare che la Commissione non fa mai riferimento, nella decisione impugnata, al punto 5, lett. c), degli orientamenti, che prevede la possibilità di tenere conto del volume d’affari dei membri di un’associazione.
243. La Commissione non può neanche far valere le lettere inviate alle ricorrenti il 10 gennaio 2003 per chiedere loro di comunicarle i fatturati dei loro membri. Infatti, anche supponendo che, alla luce di tali richieste, le ricorrenti avessero potuto capire che la decisione impugnata aveva tenuto conto del fatturato dei loro membri ai fini del calcolo del massimale del 10%, resta comunque il fatto che tali richieste non potevano supplire alla carenza di motivazione della decisione impugnata al riguardo, e in particolare alla totale mancanza di indicazione dei motivi per cui i dati in questione potevano essere utilizzati per verificare che non fosse superato il massimale.
244. Infine, per quanto riguarda il fatto che le ricorrenti nella causa T‑245/03 non avevano fornito alla Commissione i dati relativi ai fatturati dei loro membri, neanche tale circostanza dispensa la Commissione dall’obbligo di enunciare, nel testo della decisione impugnata, i motivi per cui riteneva appropriato tenere conto del volume d’affari realizzato dai suddetti membri e quelli per cui nella fattispecie riteneva che il massimale del 10% non fosse stato superato.
245. Tenuto conto di tutto ciò che precede, si deve concludere che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione che le incombe in forza dell’art. 253 CE.
II – Sulle conclusioni dirette ad ottenere l’annullamento o la riduzione dell’ammenda
246. Le ricorrenti deducono sei motivi a sostegno delle loro conclusioni dirette ad ottenere l’annullamento o la riduzione delle ammende loro inflitte dalla decisione impugnata. Il primo motivo riguarda l’illegittimità degli orientamenti. Il secondo motivo si basa sulla violazione del principio di proporzionalità, su un errore manifesto di valutazione e su un errore di diritto nella determinazione della gravità dell’infrazione. Il terzo motivo verte su errori di valutazione e di diritto nonché sulla violazione del principio di proporzionalità nella presa in considerazione delle circostanze aggravanti e attenuanti. Il quarto motivo riguarda la violazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 nel calcolo dell’importo dell’ammenda. Il quinto motivo si basa sulla violazione del principio che vieta il cumulo delle sanzioni. Il sesto motivo riguarda la violazione del principio di proporzionalità e un errore manifesto di valutazione nella presa in considerazione delle circostanze previste dal punto 5, lett. b), degli orientamenti.
A – Sul primo motivo, concernente l’illegittimità degli orientamenti
1. Argomenti delle parti
247. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 sostengono, in primo luogo, che gli orientamenti violano il principio di proporzionalità. Esse rilevano che la valutazione degli effetti degli accordi o delle pratiche sul funzionamento del mercato è un elemento essenziale per stabilire il livello di gravità di un’infrazione. Tuttavia, per qualificare molto grave un’infrazione, la Commissione non prenderebbe affatto in considerazione gli effetti, ma solo la natura e la portata del mercato geografico rilevante. Inoltre, se, ai sensi del punto 1 A degli orientamenti, l’infrazione fosse qualificata molto grave, essa sarebbe soggetta a un’ammenda pari ad almeno 20 milioni di euro, il che sarebbe discrezionale e arbitrario. Tale importo minimo vieterebbe inoltre alla Commissione di tenere conto dell’importanza, delle dimensioni e della natura dell’entità interessata o dei vantaggi che essa ha tratto dall’infrazione.
248. Le ricorrenti sostengono, in secondo luogo, che gli orientamenti violano l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. Esse rilevano che il punto 1 A degli orientamenti consente alla Commissione di fissare l’importo di base di un’ammenda in una somma superiore a 1 milione di euro o al 10% del volume d’affari realizzato dall’impresa in questione. Orbene, secondo le ricorrenti, l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, stabilendo che la Commissione deve tenere conto dei criteri della gravità e della durata dell’infrazione nella fase della determinazione dell’importo di base dell’ammenda, non permette che tale importo di base – al pari peraltro dell’importo definitivo dell’ammenda – possa superare i menzionati massimali. Le ricorrenti fanno valere, in secondo luogo, che il punto 1 B degli orientamenti tiene conto del criterio della durata dell’infrazione solo ai fini della maggiorazione dell’ammenda, il che indurrebbe la Commissione a considerare allo stesso modo un’infrazione durata qualche giorno e una che sarebbe durata quasi un anno.
249. La Commissione rileva, in primo luogo, che gli unici criteri espressamente menzionati dall’art. 15 del regolamento n. 17 sono la gravità e la durata dell’infrazione, mentre tale articolo non prevede altre precisioni o limiti al suo potere discrezionale nella determinazione dell’importo delle ammende a parte il rispetto del massimale relativo al volume d’affari di ogni impresa. D’altro canto, considerato che le infrazioni molto gravi sarebbero pratiche il cui stesso scopo sarebbe manifestamente contrario ai principi del mercato interno e al fine di garantire l’effetto dissuasivo delle ammende, non risulterebbe affatto sproporzionato prendere come punto di partenza un importo di 20 milioni di euro. In ogni caso, contrariamente a quanto affermano le ricorrenti, sarebbe possibile scendere al di sotto di 20 milioni di euro nell’ambito delle varie categorie di infrazioni molto gravi. La Commissione sostiene, in secondo luogo, che il limite massimo dell’ammenda va fissato in relazione all’importo definitivo della stessa, prima dell’applicazione dei benefici della non imposizione o della riduzione delle ammende, e che il fatto che la breve durata non sia un fattore di riduzione dell’ammenda, ma semplicemente un fattore neutro, non determina una violazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
2. Giudizio del Tribunale
250. In via preliminare va rilevato che, benché gli orientamenti non costituiscano il fondamento normativo della decisione impugnata, in quanto quest’ultima è basata sul regolamento n. 17, essi stabiliscono, in modo generale e astratto, la metodologia che la Commissione si è imposta per la determinazione dell’importo delle ammende. Pertanto, nel caso di specie sussiste un nesso giuridico diretto tra la singola decisione impugnata e l’atto generale costituito dagli orientamenti. Poiché le ricorrenti non erano in grado di chiedere l’annullamento degli orientamenti, questi ultimi possono essere oggetto di un’eccezione di illegittimità (sentenza del Tribunale 20 marzo 2002, causa T‑23/99, LR AF 1998/Commissione, Racc. pag. II‑1705, punti 274 e 276, e 29 novembre 2005, causa T‑64/02, Heubach/Commissione, Racc. pag. II‑5137, punto 35).
251. Le ricorrenti sostengono, in primo luogo, che gli orientamenti violano il principio di proporzionalità, in quanto non tengono conto, nella definizione della categoria delle infrazioni molto gravi, degli effetti degli accordi o delle pratiche in questione.
252. A tale proposito, si deve ricordare che il punto 1 A degli orientamenti stabilisce che costituiscono in particolare infrazioni molto gravi le «restrizioni orizzontali, quali cartelli di prezzi e di ripartizione dei mercati, o (…) altre pratiche che pregiudicano il buon funzionamento del mercato interno, ad esempio quelle miranti a compartimentare i mercati nazionali». Orbene, è giurisprudenza costante che le intese sui prezzi o sulla compartimentazione dei mercati costituiscono per natura infrazioni molto gravi (sentenze del Tribunale 11 dicembre 2003, causa T‑65/99, Strintzis Lines Shipping/Commissione, Racc. pag. II‑5433, punto 168, causa T‑66/99, Minoan Lines/Commissione, Racc. pag. II‑5515, punto 280, e 27 luglio 2005, cause riunite da T‑49/02 a T‑51/02, Brasserie nationale/Commissione, Racc. pag. II‑3033, punti 173 e 174). Il Tribunale ritiene quindi che la Commissione, enunciando, negli orientamenti, che questi tipi di infrazione devono essere considerati molto gravi, non ha violato il principio di proporzionalità. In ogni caso, il punto 1 A, primo comma, degli orientamenti prevede che per valutare la gravità dell’infrazione occorre prenderne in considerazione l’impatto concreto sul mercato, quando sia misurabile. Ne consegue che la Commissione è tenuta, in determinate circostanze, a tenere conto degli effetti dell’infrazione considerata al fine di qualificarla o meno molto grave.
253. Per quanto riguarda poi la pretesa discrezionalità e arbitrarietà dell’importo di 20 milioni di euro previsto per tali infrazioni molto gravi, si deve anzitutto ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la Commissione dispone, nell’ambito del regolamento n. 17, di un potere discrezionale nel determinare l’importo delle ammende al fine di orientare il comportamento delle imprese verso il rispetto delle regole di concorrenza (sentenza Cheil Jedang/Commissione, citata, punto 76). Va inoltre rilevato che gli importi di base previsti dagli orientamenti sono soltanto «applicabili» e la Commissione rimane quindi assolutamente libera di fissare un importo di base situato al di sotto di 20 milioni di euro. Gli importi forfettari previsti dagli orientamenti sono soltanto indicativi e non può dunque conseguirne di per sé una violazione del principio di proporzionalità (sentenza Heubach/Commissione, citata, punti 40 e 44).
254. Le ricorrenti sostengono, in secondo luogo, che il metodo stabilito dal punto 1 A degli orientamenti per il calcolo delle ammende è contrario all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, in quanto prevede la possibilità di fissare un importo di base dell’ammenda superiore a 1 milione di euro o al 10% del volume d’affari realizzato dall’impresa interessata.
255. Tuttavia, questa tesi non può essere accolta. L’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, nel disporre che la Commissione può infliggere ammende per un importo che può essere aumentato fino al 10% del volume d’affari realizzato durante l’esercizio sociale precedente da ciascuna delle imprese che hanno partecipato all’infrazione, richiede, infatti, unicamente che l’ammenda definitivamente inflitta ad un’impresa venga ridotta nel caso in cui il suo importo superi il 10% del volume d’affari dell’impresa interessata, indipendentemente dalle operazioni di calcolo intermedie dirette a tenere conto della gravità e della durata dell’infrazione. Di conseguenza, l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 non vieta alla Commissione di fare riferimento, nel suo calcolo, ad un importo intermedio che superi il 10% del volume d’affari dell’impresa interessata, sempreché l’importo dell’ammenda finale inflitta all’impresa stessa non superi tale limite massimo (sentenza LR AF 1998/Commissione, citata, punti 287 e 288). Tale considerazione vale anche per l’importo massimo di 1 milione di euro.
256. Le ricorrenti fanno inoltre valere che il punto 1 B degli orientamenti infrange l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, in quanto tiene conto del criterio della durata dell’infrazione solo per aumentare l’importo dell’ammenda.
257. Si deve ricordare che l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 dispone che, per determinare l’ammontare dell’ammenda, occorre tener conto oltre che della gravità dell’infrazione, anche della sua durata. Il punto 1 B degli orientamenti prevede al riguardo che la durata dell’infrazione può comportare l’irrogazione di un’eventuale maggiorazione rispetto all’importo stabilito in base alla gravità. Pertanto, gli orientamenti distinguono le infrazioni di breve durata (in generale per periodi inferiori a un anno), per le quali non viene inflitta alcuna maggiorazione, le infrazioni di media durata (in generale per periodi da uno a cinque anni), per le quali la maggiorazione può arrivare fino al 50% dell’ammenda applicabile in funzione della gravità dell’infrazione, e, infine, le infrazioni di lunga durata (in generale per periodi superiori a cinque anni), per le quali è prevista una maggiorazione per ciascun anno pari al 10% dell’ammenda applicabile in funzione della gravità dell’infrazione. Gli orientamenti, pertanto, non tengono conto dell’estrema brevità di un’infrazione al fine di ridurre l’importo dell’ammenda inizialmente stabilita.
258. Orbene, la circostanza della breve durata dell’infrazione non incide minimamente sulla sua gravità, risultante dalla sua stessa natura. Correttamente, quindi, la Commissione ha ritenuto, a termini del punto 1 B, primo comma, primo trattino, degli orientamenti, che la durata molto breve dell’infrazione, vale a dire durata inferiore ad un anno, potesse costituire unicamente un elemento atto ad escludere l’imputazione di apporti aggiuntivi all’importo stabilito in considerazione della gravità dell’infrazione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 19 marzo 2003, causa T‑213/00, CMA CGM e a./Commissione, Racc. pag. II‑913, punto 283).
259. Si deve peraltro rilevare che, secondo una giurisprudenza ben consolidata, gli orientamenti non trascendono il contesto giuridico delle sanzioni come definito dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. Infatti, secondo la metodologia generale enunciata negli orientamenti, il calcolo delle ammende viene effettuato in funzione dei due criteri citati all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, vale a dire la gravità dell’infrazione e la sua durata, nel rispetto del limite massimo in relazione al volume d’affari di ciascuna impresa, stabilito con la medesima disposizione (sentenza LR AF 1998/Commissione, citata, punti 231 e 232; sentenza del Tribunale 29 aprile 2004, cause riunite T‑236/01, T‑239/01, da T‑244/01 a T‑246/01, T‑251/01 e T‑252/01, Tokai Carbon e a./Commissione Racc. pag. II‑1181, punti 189 e 190; sentenza Heubach/Commissione, citata, punto 37).
260. Tenuto conto di quanto precede, questo motivo va disatteso.
B – Sul secondo motivo, concernente la violazione del principio di proporzionalità, un errore manifesto di valutazione e un errore di diritto nella determinazione della gravità dell’infrazione
1. Argomenti delle parti
261. Le ricorrenti sostengono che la Commissione non avrebbe dovuto qualificare l’infrazione «molto grave», bensì «grave». Esse ribadiscono che la Commissione non poteva imputare loro la parte «Importazioni» dell’accordo e contestano la durata della parte «Prezzi» dello stesso. Inoltre, esse contestano alla Commissione di non avere tenuto conto del debole impatto delle misure controverse sul funzionamento del mercato. I fatti addebitati non avrebbero infatti causato alcun danno al settore della carne bovina, dato che l’accordo non avrebbe avuto alcun impatto sui prezzi né sulle importazioni. Infatti, i macellatori non avrebbero mai affermato di avere subito un danno a causa dell’accordo sulla tabella dei prezzi, la quale, peraltro, non avrebbe avuto alcun impatto sui prezzi al consumo. La Commissione tuttavia non si sarebbe interrogata né sull’importanza del settore economico in questione né sull’impatto reale dell’accordo. Orbene, secondo le ricorrenti, essa non poteva limitarsi ad invocare l’impossibilità di quantificare con sufficiente precisione gli effetti reali imputabili all’accordo. Le ricorrenti fanno quindi valere che la Commissione non ha tenuto conto dell’intero contesto giuridico ed economico del caso di specie e segnatamente della crisi del settore e dell’inefficacia delle misure comunitarie adottate per fronteggiarla. Infine, esse fanno valere che l’infrazione sanzionava un accordo verticale e non un accordo orizzontale.
262. La Commissione sostiene che, vista la natura dell’infrazione e l’estensione geografica del mercato rilevante, l’infrazione era indubbiamente molto grave.
2. Giudizio del Tribunale
263. Occorre ricordare, anzitutto, che si è già dichiarato che la Commissione non aveva commesso errori per quanto riguarda la determinazione della durata e della portata dell’accordo controverso. Vanno quindi respinte le critiche relative alla qualifica della gravità del suddetto accordo basate su un’errata valutazione della durata e della portata dell’infrazione.
264. Si deve inoltre rilevare che le infrazioni in questione, ossia la sospensione o la limitazione delle importazioni di carne bovina e la fissazione di una tabella di prezzi minimi, sono particolarmente gravi. Come rileva giustamente la Commissione al punto 1 A, terzo trattino, degli orientamenti, le pratiche miranti a compartimentare i mercati nazionali, in linea di principio, costituiscono infrazioni molto gravi. Del pari, le misure dirette a fissare i prezzi integravano, nella fattispecie, un’infrazione molto grave. Infatti, questa parte dell’accordo controverso aveva lo scopo di fissare prezzi minimi per alcune categorie di vacche, con l’obiettivo di renderli obbligatori per tutti gli operatori economici del mercato rilevante (v. supra, punto 85). Tale conclusione non può essere inficiata dall’argomento delle ricorrenti secondo cui l’accordo controverso costituiva un accordo verticale. Infatti, si deve ricordare che il suddetto accordo era stato concluso da federazioni che rappresentano una quota molto consistente sia degli allevatori che dei macellatori francesi, due degli anelli della catena di produzione nel settore della carne bovina (v. supra, punto 88). D’altro canto, le infrazioni sanzionate incidevano sul principale mercato bovino europeo e inoltre superavano, per effetto della limitazione delle importazioni, il semplice contesto nazionale. È altresì pacifico che le federazioni firmatarie dell’accordo del 24 ottobre 2001 erano le principali associazioni nel settore dell’allevamento e della macellazione di bovini in Francia.
265. Quanto alla presa in considerazione degli effetti dell’accordo, il Tribunale ritiene che, nella fattispecie, la Commissione abbia operato una valutazione corretta del punto 1 A degli orientamenti, che menziona la presa in considerazione dell’impatto concreto dell’infrazione sul mercato, ai fini della valutazione della gravità di quest’ultima, solo ove tale impatto sia misurabile. In proposito, si deve rilevare che la Commissione ha esaminato, nella decisione impugnata, l’evoluzione in Francia delle importazioni di carne bovina e dei prezzi medi relativi a diverse categorie di carne bovina dopo l’accordo controverso, concludendo tuttavia che non poteva quantificare gli effetti reali dell’accordo sugli scambi intracomunitari e sui prezzi (‘considerando’ 78, 81 e 167 della decisione impugnata). Infine, per quanto riguarda gli argomenti relativi al contesto economico del caso di specie, si deve rilevare che la Commissione ha tenuto conto di tale contesto nella decisione impugnata, segnatamente in applicazione del punto 5, lett. b), degli orientamenti (v. infra, punti 350-361). Tale questione, in ogni caso, sarà esaminata più approfonditamente in prosieguo.
266. Tenuto conto di quanto precede, il Tribunale ritiene che, nella specie, la qualifica dell’infrazione come «molto grave » fosse giustificata.
267. Di conseguenza, questo motivo va disatteso.
C – Sul terzo motivo, basato su errori di valutazione e di diritto e sulla violazione del principio di proporzionalità nella presa in considerazione delle circostanze aggravanti e attenuanti
268. Le ricorrenti contestano l’aumento dell’importo delle ammende effettuato sulla base di alcune circostanze aggravanti applicate dalla Commissione, ossia quella relativa alla proroga in segreto dell’accordo e quella relativa al ricorso alla violenza. D’altro canto, la ricorrente nella causa T‑217/03 chiede che si tenga conto di varie circostanze attenuanti. Le ricorrenti ritengono che la Commissione, nella valutazione di tali circostanze aggravanti e attenuanti, abbia commesso errori di valutazione e di diritto e abbia violato il principio di proporzionalità.
1. Per quanto riguarda la circostanza aggravante relativa alla proroga in segreto dell’accordo
a) Argomenti delle parti
269. Le ricorrenti negano di avere prorogato segretamente l’accordo del 24 ottobre 2001 e contestano quindi la maggiorazione del 20% dell’importo delle ammende inflitte su questa base.
270. La Commissione afferma che l’accordo è stato prorogato, segretamente e verbalmente, oltre la scadenza dell’accordo scritto del 24 ottobre 2001.
b) Giudizio del Tribunale
271. Si deve osservare che, il 26 novembre 2001, la Commissione ha inviato una lettera di monito alle ricorrenti, informandole che i fatti di cui era a conoscenza, tra i quali la conclusione dell’accordo del 24 ottobre 2001, rivelavano l’esistenza di un’infrazione alle regole comunitarie di concorrenza, cui esse dovevano porre fine. Le ricorrenti hanno risposto alla Commissione che il menzionato accordo sarebbe cessato il 30 novembre 2001 e non sarebbe stato prorogato (v. supra, punto 15). Orbene, il Tribunale ha dichiarato che, contrariamente a quanto fanno valere le ricorrenti, queste ultime hanno prorogato il loro accordo oltre il 30 novembre 2001, segretamente, nonostante il monito della Commissione e venendo meno alle assicurazioni che le avevano fornito (v. supra, punto 185). Il Tribunale ritiene pertanto che la Commissione potesse contestare alle ricorrenti, come circostanza aggravante, tale proroga dell’infrazione (v., in tal senso, sentenza LR AF 1998/Commissione, citata, punto 324) e aumentare quindi del 20% l’importo delle ammende.
272. Pertanto, questa censura va disattesa.
2. Per quanto riguarda la circostanza aggravante relativa al ricorso alla violenza
a) Argomenti delle parti
273. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 contestano l’aumento del 30% delle ammende inflitte alla FNSEA, alla FNB e ai JA per il preteso ricorso alla violenza da parte dei loro membri per ottenere che i macellatori firmassero l’accordo del 24 ottobre 2001 e per verificarne successivamente l’applicazione.
274. Esse rilevano che, prima del 24 ottobre 2001, le azioni locali erano dirette principalmente a ottenere dal governo francese l’attuazione di un certo numero di provvedimenti e a far capire all’opinione pubblica che soltanto gli allevatori stavano subendo le conseguenze della crisi. In un clima di esasperazione, una di tali azioni avrebbe dato origine, il 15 ottobre 2001, ad atti di violenza estremamente gravi. Tuttavia, la FNSEA non avrebbe chiesto il blocco dei macelli né, a fortiori, avrebbe incoraggiato atti di violenza.
275. Tali azioni si sarebbero persino aggravate notevolmente, in particolare nella giornata del 23 ottobre 2001, nella Francia occidentale. In questa atmosfera di estrema tensione, il Ministro francese dell’Agricoltura avrebbe preso l’iniziativa di riunire d’urgenza le ricorrenti e le federazioni di macellatori. Le ricorrenti concludono che le federazioni nazionali degli allevatori non hanno fatto ricorso alla violenza per ottenere la firma dell’accordo del 24 ottobre 2001 da parte dei macellatori, ma che proprio grazie alla firma di tale accordo sono cessate le violenze sul campo. Dopo la firma dell’accordo del 24 ottobre 2001, la situazione sarebbe stata diversa a seconda delle regioni, dato che i rappresentanti dei molti sindacati locali o dipartimentali non hanno tenuto lo stesso comportamento. In ogni caso, le azioni che avrebbero potuto essere compiute in alcuni dipartimenti lo sarebbero state nel quadro dell’azione sindacale svolta da tali sindacati locali o dipartimentali e pertanto non potrebbero essere addebitate alle ricorrenti.
276. Le ricorrenti fanno valere infine che la Commissione è tenuta a rispettare il principio della personalità delle pene (sentenza della Corte 16 novembre 2000, causa C‑279/98 P, Cascades/Commissione, Racc. pag. I‑9693, punti 78 e 79), e che, pertanto, essa avrebbe potuto considerare la violenza delle azioni come circostanza aggravante solo se avesse prodotto la prova concreta che ognuna delle tre federazioni interessate aveva effettivamente incitato i suoi membri a ricorrere a tali atti.
277. La Commissione osserva che le ricorrenti non contestano né l’esistenza di atti di violenza né che questi ultimi siano stati compiuti da loro membri indiretti. Tali azioni potrebbero essere imputate alle ricorrenti, le quali avrebbero raccomandato la mobilitazione sindacale e sarebbero state spesso informate del risultato delle operazioni organizzate e perpetrate al fine di garantire l’applicazione dell’accordo nazionale, talvolta su incitazione dalle ricorrenti. Pertanto, la Commissione avrebbe correttamente ritenuto che tali azioni costituissero una circostanza aggravante a carico delle ricorrenti.
b) Giudizio del Tribunale
278. La decisione impugnata constata, al ‘considerando’ 173, che gli agricoltori membri delle ricorrenti nella causa T‑245/03 hanno fatto ricorso alla violenza per costringere le federazioni di macellatori ad adottare l’accordo del 24 ottobre 2001 e si sono servite di mezzi di coercizione fisica per predisporre strumenti di verifica dell’applicazione dell’accordo, quali operazioni illecite di controllo dell’origine delle carni.
279. Infatti, risulta dal fascicolo che gruppi di allevatori hanno compiuto varie azioni in Francia, in particolare presso imprese di macellazione, al fine di imporre il rispetto di prezzi minimi all’acquisto di bovini e ostacolare le importazioni di carne bovina. Emerge inoltre dal fascicolo che, nell’ambito di alcune categorie di azioni, hanno avuto luogo atti di violenza, quali il blocco di macelli, la distruzione di carni, la devastazione di aziende e controlli illeciti.
280. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 ammettono che tali azioni hanno avuto luogo. Tuttavia, esse contestano che possano essere loro imputate, in quanto non sarebbero state compiute da loro membri diretti, bensì da membri dei sindacati locali o dipartimentali. Esse affermano inoltre di non avere mai incitato a tali azioni violente.
281. A tale proposito, occorre osservare anzitutto che le ricorrenti nella causa T‑245/03, tra cui in particolare la FNSEA, la FNB e i JA, hanno partecipato in modo decisivo alla definizione e all’organizzazione dell’azione sindacale diretta ad imporre il rispetto di prezzi minimi per alcune categorie di vacche e la sospensione delle importazioni in Francia di carne bovina. Tale azione è stata attuata in particolare da molti sindacati e da varie federazioni agricole, membri diretti o indiretti delle ricorrenti, nonché da gruppi di allevatori, che, incontestabilmente, erano spesso membri di tali sindacati agricoli.
282. Infatti, il resoconto di una riunione di coordinamento svoltasi il 16 ottobre 2001 tra rappresentanti della FNSEA, della FNB, dei JA e della FNPL rileva che la FNB aveva proposto «d’imporre una tabella del prezzo pagato al produttore per le diverse categorie di vacche di riforma». Esso indica inoltre che la strategia sindacale proposta per riuscire ad imporre tale tabella richiedeva, in particolare, il «controllo dell’origine delle carni, segnatamente nella [ristorazione fuori casa]» e la «mobilitazione di tutti i produttori su questo obiettivo, vale a dire rifiutarsi di vendere al di sotto del prezzo e/o denunciare coloro che acquistavano a prezzi inferiori». Il menzionato resoconto fa riferimento, infine, all’esigenza di «mobilitare la rete su questa nuova strategia». Del pari, una nota informativa trasmessa dalla FNB alle sezioni bovini del 19 ottobre 2001 invita a «proseguire e intensificare la mobilitazione delle sezioni bovini sugli orientamenti definiti dal Bureau FNB, per ottenere una tabella di prezzi minimi delle vacche di riforma». Nella nota in questione si indica inoltre che «[s]i [imponeva] una forte mobilitazione sindacale su questo obiettivo», e che quest’ultima doveva «avere lo scopo di ottenere l’adesione delle imprese a questo principio» e precisa che «[era] indispensabile un’azione unitaria e coordinata di tutti i produttori».
283. A seguito della firma dell’accordo del 24 ottobre 2001, una nota comune trasmessa dalle ricorrenti nella causa T‑245/03 ai loro aderenti in data 25 ottobre 2001 riporta: «Ognuno di noi deve oramai provvedere ad applicare questo accordo in maniera rigorosa sull’intero territorio». Inoltre, in un’altra nota comune del 13 dicembre, si chiede «all’intera rete FNSEA di mobilitarsi (...) per verificare presso ciascun macellatore i prezzi applicati» e, a tal fine, «di voler organizzare azioni presso ogni macello situato nel [loro] dipartimento».
284. Si deve concludere in base a quanto precede che l’azione sul campo dei sindacati locali rientrava in una strategia organizzata dalle ricorrenti. Vari documenti del fascicolo dimostrano, peraltro, che alcuni degli atti di violenza in questione si sono verificati nel contesto di tali azioni.
285. Infatti, un articolo di giornale del 17 ottobre 2001 riferisce della devastazione di un macello a Fougères, durante la quale gli allevatori si erano accaniti sui frigoriferi con spranghe di ferro e avevano bruciato carcasse di bovini. L’articolo rileva che «[g]li allevatori infuriati [avevano] risposto a una parola d’ordine nazionale diffusa dalla FDSEA e dai [JA]». Nell’articolo in questione si legge inoltre:
«Il presidente della FDSEA della Mayenne denuncia le importazioni di carne straniera. Dietro di lui, carcasse e pile di cartoni alimentano un enorme braciere. “Abbiamo trovato ciò che cercavamo. La carne immagazzinata qui è stata macellata in Olanda, in Austria, in Germania o in Italia”».
286. Del pari, un articolo di giornale del 25 ottobre 2001 riferisce di blocchi di stabilimenti per la trasformazione di carne bovina, di macelli e di centrali d’acquisto messi in atto da sindacati agricoli francesi nei giorni precedenti. L’articolo, dopo avere rilevato che i dirigenti di tali sindacati avevano affermato che, nonostante la fine dei blocchi, «le loro truppe sarebbero rimaste mobilitate» e che «si prevedevano “visite” ai siti per verificare che le imprese rispettassero l’embargo», riporta le seguenti dichiarazioni del presidente della FNSEA, rilasciate a margine di una conferenza stampa: «Li incontreremo. Se non capiranno, esistono mezzi persuasivi». L’articolo riporta inoltre che «[g]li allevatori francesi [avevano] chiesto (...) ai francesi di boicottare la carne bovina straniera, minacciando inoltre di rappresaglia le imprese che ne [avessero acquistata] dopo il 29 ottobre».
287. Infine, in un’intervista del 4 dicembre 2001, il vicepresidente della FNB ha affermato che la tabella di prezzi richiedeva, per essere applicata, la «mobilitazione degli allevatori sul campo», e ha dichiarato che, se i prezzi proposti dai macellatori non fossero stati conformi a quelli concordati, gli allevatori avrebbero bloccato i macelli in questione.
288. Va inoltre respinta la tesi delle ricorrenti secondo cui le federazioni nazionali di allevatori non avrebbero fatto ricorso agli atti di violenza per ottenere dai macellatori la firma dell’accordo del 24 ottobre 2001, ma tale firma avrebbe determinato semmai la cessazione della violenza sul campo. Infatti, in primo luogo, il suddetto accordo indica espressamente che le federazioni rappresentative dei macellatori l’hanno concluso «[i]n cambio dello sblocco dei macelli». In secondo luogo, poiché tali azioni erano state spesso condotte nel quadro dell’azione sindacale lanciata dalle ricorrenti nella causa T‑245/03, queste ultime non possono giustificare la conclusione di tale accordo con la necessità dello stesso al fine di ristabilire l’ordine pubblico violato con la suddetta azione.
289. Pertanto, il Tribunale ritiene che la Commissione potesse imputare alla FNSEA, alla FNB e ai JA una circostanza aggravante basata sul ricorso alla violenza e quindi aumentare del 30% l’importo delle ammende loro inflitte.
290. Ne consegue che questa censura va disattesa.
3. Per quanto riguarda la mancata presa in considerazione di circostanze attenuanti
a) Argomenti delle parti
291. La ricorrente nella causa T‑217/03 sostiene che la Commissione non ha tenuto conto di tutte le circostanze attenuanti previste dagli orientamenti. Essa si riferisce in particolare alla mancanza di effetti dell’accordo sul mercato e alla cessazione dell’infrazione sin dai primi interventi della Commissione. Essa invoca altresì il carattere esclusivamente passivo del suo ruolo nella commissione dell’illecito, nonostante le dichiarazioni dei suoi rappresentanti. Tali elementi dovrebbero indurre la Commissione ad esentarla da qualsiasi ammenda.
292. La Commissione replica che gli argomenti della ricorrente sono infondati in fatto e in diritto.
b) Giudizio del Tribunale
293. In primo luogo, si deve constatare che l’argomento secondo cui la ricorrente ha cessato l’infrazione sin dai primi interventi della Commissione è carente in punto di fatto. Si è infatti dichiarato che, contrariamente a quanto fanno valere le ricorrenti, queste ultime hanno prorogato il loro accordo oltre il 30 novembre 2001, nonostante il monito della Commissione del 26 novembre 2001 e venendo meno alle assicurazioni fornitele (v. supra, punto 271) .
294. In secondo luogo, si deve rilevare che le dichiarazioni del presidente della ricorrente nella causa T‑217/03 contraddicono la tesi di quest’ultima secondo cui essa avrebbe avuto un ruolo esclusivamente passivo nell’infrazione. Infatti, in una lettera inviata il 9 novembre 2001 al presidente della FNSEA, il presidente della ricorrente nella causa T‑217/03 afferma quanto segue «La [ricorrente nella causa T‑217/03] ha attivamente preso parte ai negoziati del 24 ottobre che sono sfociati nell’accordo su una tabella di prezzi minimi per le vacche. Sebbene la discussione sia stata difficile (...) essa ha potuto avanzare molto rapidamente sul principio di una tabella di prezzi minimi, e ritengo, con la mia federazione, di avervi contribuito in maniera determinante». In ogni caso, la Commissione ha ridotto del 60% l’importo dell’ammenda della ricorrente, tenendo conto di due circostanze attenuanti relative al pressante intervento del Ministro francese dell’Agricoltura in favore della conclusione dell’accordo e alle operazioni illecite di blocco degli stabilimenti dei membri della ricorrente. Orbene, in una certa misura, tali circostanze attenuanti si giustificano con il fatto che la ricorrente non ha svolto un ruolo predominante o molto attivo nell’infrazione, e la sua partecipazione ad essa si spiega, almeno in parte, con le circostanze particolari del caso di specie.
295. Infine, in terzo luogo, non si può contestare alla Commissione di non avere applicato nella fattispecie una circostanza attenuante basata sulla pretesa mancanza di effetti dell’accordo controverso sui mercati. Infatti, il Tribunale ritiene, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, che dagli atti non emerga che l’accordo controverso non ha avuto effetti sui mercati in questione. In particolare, il fatto che la Commissione non abbia potuto quantificare gli effetti reali dell’accordo sui prezzi e sugli scambi intracomunitari (‘considerando’ 167 della decisione impugnata) non significa che esso non abbia avuto alcun effetto. In ogni caso, si deve rilevare che gli effetti che derivano da un’infrazione vanno presi in considerazione, se del caso, nell’ambito della valutazione dell’impatto di quest’ultima sul mercato al fine di stabilirne la gravità, e non nell’ambito della valutazione del comportamento individuale di ogni impresa al fine di valutare le circostanze aggravanti o attenuanti (sentenza Cheil Jedang/Commissione, citata, punto 189).
296. Ne consegue che, nella fattispecie, la Commissione poteva correttamente considerare che non occorreva applicare alcuna circostanza attenuante alla ricorrente nella causa T‑217/03.
297. Pertanto, questa censura va disattesa.
298. Di conseguenza, questo motivo dev’essere integralmente respinto.
D – Sul quarto motivo, basato sulla violazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 nel calcolo dell’importo delle ammende
1. Argomenti delle parti
299. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 sostengono anzitutto che dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 discende che la Commissione non può imporre a un’associazione di imprese che non producono fatturato un’ammenda di importo superiore a 1 milione di euro. Tale disposizione, infatti, dovrebbe essere interpretata restrittivamente, dato il carattere quasi repressivo delle sanzioni ivi previste.
300. La ricorrente nella causa T‑217/03, da parte sua, fa valere che il massimale del 10% del volume d’affari si applica alle ammende di qualsiasi importo, anche se inferiore a 1 milione di euro. Autorizzare un’ammenda che vada al di là di tale tetto massimo sarebbe contrario ai principio di uguaglianza e di proporzionalità e penalizzerebbe sistematicamente le piccole imprese.
301. Le ricorrenti sostengono che le ammende irrogate dalla decisione impugnata superano il massimale del 10% del loro volume d’affari. Infatti, dato che gli introiti della ricorrente nella causa T‑217/03 nel 2002 ammontavano a EUR 1 726 864, l’ammenda di EUR 480 000 rappresenterebbe più del 25% del suo volume d’affari. Per quanto riguarda le ricorrenti nella causa T‑245/03, le ammende inflitte rappresenterebbero, rispettivamente, il 200% delle quote annue della FNSEA, il 240% di quelle della FNB, l’80% per quanto riguarda la FNPL e, infine, il 200% per quanto riguarda i JA.
302. Le ricorrenti sostengono, al riguardo, che il calcolo per verificare se il massimale in questione fosse rispettato non poteva essere effettuato prendendo in considerazione il volume d’affari dei loro rispettivi membri, diretti o indiretti.
303. Infatti, risulterebbe dalla giurisprudenza che si può prendere in considerazione il volume d’affari dei membri di associazioni di imprese ai fini del calcolo del massimale del 10% solo qualora l’associazione possa, in forza delle sue regole interne, impegnare i suoi membri (sentenza della Corte 16 novembre 2000, causa C‑298/98 P, Finnboard/Commissione, Racc. pag. I‑10157, punto 66; sentenze del Tribunale CB e Europay/Commissione, citata, punto 136; 21 febbraio 1995, causa T‑29/92, SPO e a./Commissione, Racc. pag. II‑289, punto 385; SCK e FNK/Commissione, citata, punto 252, e 14 maggio 1998, causa T‑338/94, Finnboard/Commissione, Racc. pag. II‑1617, punto 270). Il volume d’affari dei membri va preso in considerazione solo se l’intesa controversa rientrava nell’oggetto stesso dello statuto dell’associazione di cui trattasi o se tale statuto consentiva loro di impegnare i membri (v., in tal senso, ordinanza del presidente del Tribunale 4 giugno 1996, causa T‑18/96 R, SCK e FNK/Commissione, Racc. pag. II‑407, punti 33 e 34).
304. Orbene, le ricorrenti fanno valere che non potevano impegnare i rispettivi membri. Infatti, la ricorrente nella causa T‑217/03 afferma di avere semplicemente il potere di difendere moralmente e professionalmente i suoi membri e di rappresentarli dinanzi ai poteri pubblici o alle organizzazioni professionali e di non essere un’associazione incaricata di tutelare gli interessi commerciali dei suoi membri o di concludere accordi per loro conto. Del pari, le ricorrenti nella causa T‑245/03 affermano che nessuna disposizione di legge né alcuna clausola del loro rispettivo statuto le autorizza ad assumere impegni in nome dei loro membri. A fortiori, esse non potrebbero impegnare i «membri dei membri iscritti a loro membri», vale a dire gli allevatori persone fisiche, aderenti a sindacati locali.
305. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 sostengono infine che, quand’anche avessero avuto il potere, in forza delle loro regole interne, di impegnare i loro membri, la Commissione non poteva, in ogni caso, applicare il metodo del cumulo dei fatturati di questi ultimi per calcolare nel caso di specie l’importo delle ammende. Infatti, le ricorrenti non sarebbero federazioni autonome, ma avrebbero membri comuni. Pertanto, si sarebbe dovuto prendere in considerazione, per ogni federazione, solo la somma del volume d’affari degli allevatori che sarebbero membri unicamente di tale federazione.
306. La Commissione fa valere anzitutto che l’argomento secondo cui essa non può infliggere a un’associazione di imprese che non realizzi un volume d’affari un’ammenda di importo superiore a 1 milione di euro si fonda su un’interpretazione errata dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
307. Essa sostiene peraltro di essere tenuta, ai sensi di tale disposizione, ad esaminare il rispetto della soglia del 10% del volume d’affari solo quando commini un’ammenda superiore a 1 milione di euro (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, citata, punto 119). Orbene, nel caso della ricorrente nella causa T‑217/03, cui è stata inflitta un’ammenda di EUR 480 000, la Commissione non avrebbe quindi potuto ignorare la suddetta soglia massima.
308. La Commissione osserva che il punto 5, lett. c), degli orientamenti prevede che quando le infrazioni siano commesse da associazioni di imprese e risulta impossibile infliggere ammende individuali alle imprese aderenti, l’associazione deve vedersi infliggere un’ammenda globale equivalente alla totalità delle ammende individuali che avrebbero potuto essere inflitte a ciascuno dei suoi membri. Infatti, limitarsi al bilancio di una federazione non renderebbe minimamente conto del peso reale delle parti di un accordo.
309. La Commissione contesta l’interpretazione fatta valere dalle ricorrenti della giurisprudenza citata al precedente punto 303. Essa osserva che, secondo tale giurisprudenza, il massimale del 10% può essere calcolato sulla base del volume d’affari dei membri di un’associazione di imprese «quanto meno qualora, in forza delle sue regole interne, l’associazione possa impegnare i suoi membri». La Commissione sostiene che l’espressione «quanto meno qualora» non è sinonimo di «a condizione che», ma semmai di «almeno» o «in ogni caso». Tale giurisprudenza non escluderebbe che altre circostanze specifiche possano giustificare la presa in considerazione del volume d’affari dei membri di un’associazione. Essa rileva quindi che, nella fattispecie, l’accordo è stato concluso dalle federazioni nazionali a vantaggio dei loro membri. Le ricorrenti non svolgerebbero un’attività economica e, pertanto, un accordo puramente commerciale presenterebbe un interesse economico solo per i loro membri. Gli interessi delle federazioni e quelli dei loro membri si confonderebbero totalmente e le ricorrenti non avrebbero alcun interesse proprio a concludere l’accordo.
310. La Commissione fa valere, in ogni caso, che nella specie le ricorrenti potevano impegnare i loro membri, ai sensi della giurisprudenza citata. Essa osserva che lo statuto di un’associazione non deve necessariamente menzionare tale capacità, che può risultare dalla combinazione di diverse disposizioni. Del pari, il presupposto della capacità di impegnare i membri non comporterebbe il potere di vincolarli giuridicamente. In ogni caso, dall’esame dello statuto delle ricorrenti emergerebbe che esse possono vincolare i rispettivi membri.
311. Orbene, secondo la Commissione, se si prende come base di calcolo il volume d’affari dei membri di base delle ricorrenti, le ammende inflitte nel caso di specie non hanno superato il massimale del 10%. In primo luogo, per quanto riguarda la ricorrente nella causa T‑217/03, secondo le stime che compaiono nella sua lettera 27 gennaio 2003, l’importo dell’ammenda apparirebbe del tutto marginale rispetto al volume d’affari dei suoi membri. In secondo luogo, per quanto riguarda le ricorrenti nella causa T‑245/03, la Commissione osserva che, tenendo conto del numero di affiliati alla FNSEA dichiarato da quest’ultima, la ripartizione del totale delle ammende tra il numero di aziende agricole aderenti ammonterebbe a EUR 48,68 per membro. Di conseguenza, un volume d’affari medio di EUR 500 per membro sarebbe sufficiente per evitare di raggiungere il massimale. Del pari, poiché il settore della carne bovina nel 2002 aveva generato un volume d’affari pari a circa EUR 4,4 miliardi e la FNSEA dichiara di rappresentare il 70% degli agricoltori francesi, il volume d’affari dei suoi membri dovrebbe ammontare a circa EUR 3 miliardi. Orbene, l’importo totale delle ammende raggiungerebbe il massimale del 10% del volume d’affari degli allevatori di bovini della FNSEA solo se questi ultimi producessero un volume d’affari inferiore a EUR 160 milioni, ossia rappresentassero il 3,5% del settore bovino. Infine, anche tenendo conto dell’affiliazione degli allevatori a più associazioni, il calcolo non cambierebbe. Infatti, ripartendo l’ammenda della FNSEA tra i suoi 270 000 membri non affiliati ai JA, il volume d’affari risultante ammonterebbe a EUR 44,44 per azienda.
2. Giudizio del Tribunale
312. L’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 prevede che la Commissione può infliggere alle imprese ed alle associazioni di imprese ammende che variano da un minimo di EUR 1 000 ad un massimo di un milione, con facoltà di aumentare quest’ultimo importo fino al 10% del volume d’affari realizzato durante l’esercizio sociale precedente da ciascuna delle imprese che hanno partecipato all’infrazione.
313. Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti nella causa T‑245/03, tale disposizione non vieta alla Commissione di infliggere ammende superiori a 1 milione di euro ad associazioni che assertivamente non realizzano un fatturato. Secondo costante giurisprudenza, l’uso del termine generico «infrazione» nell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, in quanto comprende indistintamente gli accordi, le pratiche concordate e le decisioni di associazioni di imprese, indica che i limiti massimi contemplati da questa disposizione si applicano allo stesso modo agli accordi e pratiche concordate nonché alle decisioni di associazioni di imprese (v. sentenza 14 maggio 1998, Finnboard/Commissione, citata, punto 270 e giurisprudenza ivi richiamata). Come si preciserà in seguito, quando un’associazione di imprese non svolge un’attività economica propria o quando il suo fatturato non rivela l’influenza che tale associazione può esercitare sul mercato, la Commissione può, a determinate condizioni, prendere in considerazione il volume d’affari dei membri dell’associazione di cui trattasi per calcolare l’importo massimo dell’ammenda che può infliggerle.
314. Quanto alla questione se il limite del 10% del volume d’affari riguardi solo le ammende di importo superiore a 1 milione di euro, si deve rilevare, come ha fatto la Corte nella sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, citata, che, ai sensi dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, il solo riferimento espresso al volume d’affari dell’impresa riguarda il limite massimo dell’ammenda superiore a 1 milione di euro (punto 119 della sentenza). Tuttavia, si deve rilevare che gli orientamenti stabiliscono, al punto 5, lett. a), che il risultato finale del calcolo dell’ammenda, realizzato secondo lo schema previsto ai punti 1-3, non può «in alcun caso» superare il 10% del volume d’affari mondiale delle imprese, come previsto dall’art. 15, n. 2 del regolamento n. 17. Orbene, poiché la Commissione era tenuta a conformarsi agli orientamenti, si deve concludere che nella fattispecie il massimale del 10% del volume d’affari doveva essere rispettato anche per quanto riguarda la fissazione di ammende di importo inferiore a 1 milione di euro, come quelle inflitte alla ricorrente nella causa T‑217/03 e ai JA (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, cause riunite T‑71/03, T‑74/03, T‑87/03 T‑91/03, Tokai Carbon e a./Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 388).
315. Orbene è pacifico tra le parti che, nella fattispecie, le ammende inflitte alle ricorrenti superano il 10% del loro rispettivo volume d’affari, se si intende per quest’ultimo l’importo complessivo dei loro introiti, comprese in particolare le quote versate dai loro membri e le sovvenzioni loro concesse. Si pone tuttavia la questione se, come sostiene la Commissione, il rispetto del menzionato massimale potesse tuttavia essere valutato, nella specie, prendendo come base di calcolo il volume d’affari dei membri delle ricorrenti.
316. Si deve ricordare che gli orientamenti prevedono, al punto 5, lett. c), che quando le infrazioni siano commesse da associazioni di imprese, destinatarie delle decisioni dovrebbero essere, per quanto possibile, le imprese aderenti a tali associazioni e le ammende dovrebbero essere inflitte alle singole imprese. Tuttavia, qualora ciò risulti impossibile (ad esempio se le imprese aderenti sono parecchie migliaia), l’associazione deve vedersi infliggere un’ammenda globale equivalente alla totalità delle ammende individuali che avrebbero potuto essere inflitte a ciascuno dei membri di tale associazione.
317. Infatti, secondo costante giurisprudenza, il tetto massimo del 10% del volume d’affari va calcolato in rapporto al volume d’affari realizzato da ciascuna impresa che partecipi ai suddetti accordi e pratiche concordate o da tutte le imprese aderenti alle dette associazioni di imprese, quanto meno qualora, in forza delle sue regole interne, l’associazione possa impegnare i suoi membri. La possibilità di tenere conto, a tal fine, del volume d’affari di tutti i membri di un’associazione si giustifica per il fatto che, nel fissare l’importo dell’ammenda, si può tener conto, tra l’altro, dell’influenza che l’impresa ha potuto esercitare sul mercato, segnatamente in considerazione delle sue dimensioni e della sua potenza economica, sulle quali il volume d’affari fornisce alcune indicazioni, nonché dell’effetto dissuasivo che tali ammende devono esercitare. Orbene, l’influenza che un’associazione d’imprese ha potuto esercitare sul mercato non dipende dal volume d’affari suo proprio, il quale non rivela la sua dimensione né la sua potenza economica, bensì dal volume d’affari dei suoi membri, il quale costituisce un’indicazione della sua dimensione e della sua potenza economica (sentenze CB e Europay/Commissione, citata, punti 136 e 137; SPO e a./Commissione, citata, punto 385, e 14 maggio 1998, Finnboard/Commissione, citata, punto 270).
318. Tale giurisprudenza non esclude tuttavia che, in casi particolari, tale presa in considerazione del volume d’affari dei membri di un’associazione possa essere possibile anche se quest’ultima non dispone formalmente del potere di impegnare i suoi membri, data la mancanza di regole interne che le conferiscano tale potere. La facoltà della Commissione di infliggere ammende di importo adeguato alle infrazioni di cui trattasi potrebbe altrimenti risultare compromessa, in quanto le associazioni che abbiano un volume d’affari molto ridotto ma che raggruppino, pur senza poterle impegnare formalmente, un numero elevato di imprese che, congiuntamente, realizzino un volume d’affari importante potrebbero essere sanzionate solo con ammende molto modeste, anche se le infrazioni da loro commesse potessero esercitare un’influenza notevole sui mercati in questione. Tale circostanza contrasterebbe inoltre con l’esigenza di garantire l’effetto dissuasivo delle sanzioni contro le violazioni delle regole comunitarie di concorrenza.
319. Pertanto, il Tribunale ritiene che altre circostanze specifiche, oltre all’esistenza di regole interne che consentano all’associazione di impegnare i suoi membri, possano giustificare la presa in considerazione della somma dei fatturati dei membri dell’associazione in questione. Si tratta, in particolare, dei casi in cui l’infrazione commessa da un’associazione riguardi le attività dei suoi membri e in cui le pratiche anticoncorrenziali in questione vengano attuate dall’associazione direttamente a vantaggio di questi ultimi e in collaborazione con essi, dato che l’associazione non ha interessi obiettivi che presentino un carattere autonomo rispetto a quelli dei suoi membri. Benché, in alcuni di questi casi, la Commissione possa eventualmente, oltre a sanzionare l’associazione di cui trattasi, infliggere ammende individuali a ognuna delle imprese aderenti, ciò può rivelarsi particolarmente difficile, se non impossibile, quando il numero di tali imprese è molto elevato.
320. Nella fattispecie, in primo luogo, si deve ricordare che le federazioni ricorrenti hanno principalmente lo scopo di difendere e rappresentare gli interessi dei loro membri di base, ossia delle aziende agricole, dei gruppi cooperativi e delle imprese di macellazione. Così, per quanto riguarda le ricorrenti nella causa T‑245/03, la FNSEA ha lo scopo di rappresentare e difendere gli interessi della professione agricola e, a tal fine, organizza, coordina e armonizza tutti gli interessi professionali degli imprenditori agricoli aderenti ai sindacati di base (art. 8 del suo statuto); la FNB ha per oggetto l’organizzazione, la rappresentanza e la difesa degli interessi comuni di tutti i produttori di animali della specie bovina (art. 7 del suo statuto); la FNPL ha per missione il coordinamento, l’organizzazione, la rappresentanza e la difesa degli interessi di tutti i produttori di latte e di prodotti lattieri (art. 6 del suo statuto); infine, i JA hanno in particolare lo scopo di rappresentare i giovani agricoltori e di difenderne gli interessi (art. 6 del suo statuto). Per quanto riguarda la ricorrente nella causa T‑217/03, ai sensi dell’art. 2, n. 1, del suo statuto, essa ha lo scopo di garantire la difesa morale e professionale dei suoi aderenti, compresi i gruppi di produttori di bestiame e le loro filiali addette alla macellazione del bestiame.
321. In secondo luogo, l’accordo controverso non riguardava l’attività delle stesse ricorrenti, bensì quella dei loro membri di base. Infatti, le ricorrenti non vendono, né acquistano, né importano carne bovina. Esse pertanto non sono direttamente interessate né dall’impegno di sospendere le importazioni né dalla fissazione di una tabella di prezzi minimi. Le misure stabilite nell’accordo controverso interessavano solo i membri di base delle ricorrenti, che erano anche i soggetti che dovevano metterle in atto.
322. In terzo luogo, si deve osservare che l’accordo controverso è stato concluso direttamente a vantaggio dei membri di base delle ricorrenti. Infatti, per quanto riguarda, in primo luogo, le federazioni di imprenditori agricoli, l’accordo aveva lo scopo di consentire ai loro membri, che sono allevatori di bovini, di smaltire la loro produzione e di ottenere prezzi remunerativi, per fronteggiare la crisi del settore all’epoca dei fatti. Per quanto riguarda, in secondo luogo, le federazioni di macellatori, si deve rilevare che se le misure adottate, ossia la fissazione di prezzi minimi e la sospensione o la limitazione delle importazioni, potevano sembrare potenzialmente contrarie agli interessi delle imprese di macellazione, in quanto potevano comportare un aumento dei loro costi di gestione, resta il fatto che la conclusione dell’accordo controverso aveva lo scopo, nel contesto delle tensioni del caso di specie, di consentire a tali imprese di riprendere la loro attività e di ridurre, in certa misura, le minacce che gravavano su di essa. Infatti, il suddetto accordo dichiara espressamente che le federazioni rappresentative dei macellatori hanno concluso l’accordo «[i]n cambio dello sblocco dei macelli».
323. In quarto luogo occorre rilevare che, come è stato indicato, l’accordo controverso è stato attuato in particolare mediante la conclusione di accordi locali tra federazioni dipartimentali e sindacati locali agricoli – ossia membri delle ricorrenti nella causa T‑245/03 – e imprese di macellazione (v. supra, punti 112-115). Inoltre, la verifica del rispetto e dell’applicazione dell’accordo è stata spesso assicurata con azioni concrete di gruppi di allevatori .
324. Pertanto, il Tribunale ritiene che, nella fattispecie, fosse giustificato prendere in considerazione il volume d’affari dei membri di base delle ricorrenti per calcolare il massimale del 10% previsto dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. In particolare, solo i fatturati di questi ultimi costituivano un’indicazione adeguata, nel caso di specie, della potenza economica delle ricorrenti e quindi dell’influenza che esse potevano esercitare sui mercati in questione.
325. Tale possibilità di prendere in considerazione i fatturati dei membri di base delle ricorrenti va tuttavia limitata, nella specie, ai loro membri che erano attivi sui mercati interessati dalle infrazioni sanzionate dalla decisione impugnata, ossia gli allevatori di bovini e le imprese di macellazione e di trasformazione della carne. Si deve infatti constatare che, ad eccezione della FNB e, in misura minore, della FNPL, solo una piccola parte dei membri diretti o indiretti delle ricorrenti aveva interessi nel settore dell’allevamento di bovini, nel caso delle ricorrenti nella causa T‑245/03, o della macellazione di bovini, per quanto riguarda la ricorrente nella causa T‑217/03. Infatti, l’accordo non riguardava l’attività dei membri delle ricorrenti che non erano attivi sui mercati dei bovini, non è stato concluso a loro vantaggio ed essi, verosimilmente, non hanno partecipato all’attuazione delle misure controverse. Di conseguenza, i loro fatturati non possono essere utilizzati, nella fattispecie, ai fini del calcolo del massimale del 10%.
326. È alla luce delle considerazioni precedenti che occorre esaminare se l’importo delle ammende inflitte alle ricorrenti nella decisione impugnata abbiano superato il massimale del 10% del volume d’affari stabilito dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
327. Orbene, per quanto riguarda la ricorrente nella causa T‑217/03, risulta dalle stime fornite dalla stessa nella lettera inviata il 27 gennaio 2003 alla Commissione
che l’ammenda che le è stata inflitta rappresentava tra lo 0,05 e lo 0,2% del volume d’affari del 2002 delle imprese cooperative di macellazione e di trasformazione aderenti, a seconda che si prendano o meno in considerazione le imprese che sono contemporaneamente membri della ricorrente e del Syndicat national de l’industrie des viandes (SNIV), il sindacato specializzato che raggruppa le grandi imprese industriali del settore.
328. Per quanto riguarda le ricorrenti nella causa T‑245/03, il Tribunale non dispone di dati precisi relativi al volume d’affari degli allevatori di bovini loro membri. Infatti, le ricorrenti, su richiesta prima della Commissione, durante il procedimento amministrativo, e successivamente del Tribunale, nel presente procedimento, hanno fatto valere di non poter produrre dati relativi al volume d’affari, neanche approssimativi, dei loro aderenti allevatori. Le ricorrenti non hanno neanche potuto indicare al Tribunale il numero di allevatori di bovini che costituiscono i membri di base, rispettivamente, della FNSEA e dei JA, e hanno fatto valere che la FNB e la FNPL non hanno membri di base propriamente detti.
329. Le ricorrenti nella causa T‑245/03 hanno tuttavia indicato che, nel 2002, il volume d’affari in Francia relativo alla produzione del settore dei bovini adulti era pari a EUR 4,552 miliardi e che quello relativo alla macellazione di bovini adulti ammontava a EUR 3,430 miliardi. Se si prende in considerazione la cifra più bassa, si deve concludere che le ammende inflitte alle ricorrenti non supererebbero il massimale del 10% del volume d’affari dei loro membri allevatori di bovini se questi ultimi rappresentassero almeno il 3,5% per la FNSEA, lo 0,42% per la FNB, lo 0,18% per i JA e lo 0,42% per la FNPL del suddetto volume d’affari globale. Orbene, nessuna delle ricorrenti contesta che i suoi aderenti rappresentino una parte significativa del volume d’affari relativo alla macellazione di bovini adulti in Francia. A tale proposito, il Tribunale ricorda che, in risposta a un quesito posto dal giudice dei provvedimenti urgenti, le ricorrenti nella causa T‑245/03 hanno ammesso che i membri della FNSEA potevano rappresentare circa il 50% dei 240 000 imprenditori agricoli che possiedono più di cinque bovini adulti in Francia (ordinanza del presidente del Tribunale 21 gennaio 2004, causa T‑245/03 R, FNSEA e a./Commissione, Racc. pag. II‑271, punto 89).
330. Il Tribunale considera quindi sufficientemente dimostrato che le ammende inflitte alle ricorrenti nella causa T‑245/03 non superano il massimale del 10% del volume d’affari dei loro membri rispettivi.
331. Tale conclusione non può essere inficiata dalla tesi delle ricorrenti secondo cui, poiché i loro membri sono comuni, la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione, per ciascuna federazione, solo il volume d’affari totale degli allevatori che aderiscono unicamente alla federazione considerata. Effettivamente, come rilevano le ricorrenti, tutti gli allevatori membri diretti o indiretti della FNB, della FNPL o dei JA sono al contempo membri indiretti della FNSEA. Tuttavia, ai fini della verifica del rispetto del massimale, nella specie è sufficiente che la somma delle ammende inflitte alle quattro ricorrenti nella causa T‑245/03 sia inferiore al 10% del volume d’affari degli allevatori membri di base della FNSEA, la federazione che raggruppa le altre tre federazioni ricorrenti. Orbene, affinché tale massimale non risulti superato nel caso di specie, sarebbe sufficiente che il volume d’affari degli allevatori membri di base della FNSEA rappresentasse almeno il 4,52% del volume d’affari relativo alla macellazione di bovini adulti in Francia. Per i motivi sopra esposti, il Tribunale ritiene che ciò si verifichi nella fattispecie.
332. Infine, le ricorrenti nella causa T‑245/03 non possono neanche far valere che la FNB e la FNPL non avrebbero membri di base in senso stretto, in quanto nessun agricoltore aderirebbe ad esse, né direttamente né indirettamente. Si deve infatti constatare che tali federazioni ricevono contributi dalle federazioni dipartimentali (in funzione, rispettivamente, del numero totale di capi di bestiame del dipartimento e dei litri di latte prodotti nel dipartimento). Tali federazioni dipartimentali raggruppano sindacati locali, cui aderiscono gli allevatori. Pertanto, gli allevatori di bovini possono essere considerati, ai fini del calcolo del massimale del 10% del volume d’affari, come membri di base della FNB e della FNPL, allo stesso modo in cui sono considerati membri di base della FNSEA.
333. Tenuto conto di tutto ciò che precede, il Tribunale conclude che le ammende inflitte alle ricorrenti nella decisione impugnata non superano il massimale del 10% del volume d’affari dei loro rispettivi membri.
334. Di conseguenza, occorre respingere questo motivo.
E – Sul quinto motivo, basato sulla violazione del principio che vieta il cumulo delle sanzioni
1. Argomenti delle parti
335. Le ricorrenti osservano che il principio che vieta il cumulo delle sanzioni o principio del ne bis in idem osta a che una persona possa essere punita più volte per uno stesso fatto. Tale principio, sancito dall’art. 4 del protocollo n. 7 della CEDU, sarebbe costantemente applicato nel diritto comunitario della concorrenza (sentenza della Corte 14 dicembre 1972, causa 7/72, Boehringer Mannheim/Commissione, Racc. pag. 1281, punto 3) e costituirebbe un principio fondamentale del diritto comunitario (sentenza della Corte 15 ottobre 2002, cause riunite C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, Racc. pag. I‑8375, punto 59).
336. Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata ha sanzionato più volte gli stessi soggetti per la stessa infrazione, in quanto la FNB, i JA e la FNPL sono membri della FNSEA. Le persone fisiche allevatori di bovini che aderirebbero localmente ai sindacati locali potrebbero essere collegate indirettamente alla FNSEA e alla FNB, nonché alla FNPL (qualora possiedano vacche da latte) e infine ai JA (qualora abbiano meno di 35 anni). Del pari, anche alcuni membri della ricorrente nella causa T‑217/03 sarebbero membri della FNSEA. Pertanto, tali persone subirebbero indirettamente più ammende, mentre la Commissione potrebbe contestare loro, indirettamente, solo un unico e medesimo fatto. Le ricorrenti contestano l’argomento della Commissione secondo cui il principio del ne bis in idem non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie in quanto esiste un unico procedimento. Nella specie, i procedimenti paralleli avviati dalla Commissione contro le ricorrenti avrebbero causato una duplicazione delle sanzioni nei loro confronti. Inoltre, non si potrebbe limitare l’applicazione di tale principio ai casi di imprese perseguite per la stessa infrazione da più autorità per la concorrenza.
337. Peraltro, le ricorrenti nella causa T‑245/03 constatano che la Commissione, per fissare l’importo di base delle ammende, si è basata sul rapporto esistente tra l’importo delle quote annue versate alla FNSEA e quelle versate ad ognuna delle altre federazioni in questione. Orbene, le percentuali applicate sarebbero inesatte, in quanto la FNB e la FNPL riverserebbero alla FNSEA una parte delle quote annue incassate (ossia, nel 2001, circa il 10%, corrispondente a EUR 60 979, per la FNB, e il 15 %, pari a EUR 181 670, per la FNPL). Le percentuali applicate andrebbero quindi debitamente ridotte.
338. La Repubblica francese rileva che non è contestabile che, nel caso di specie, persone fisiche siano membri di diverse federazioni, se non altro per effetto dell’affiliazione di alcune federazioni alla FNSEA, e quindi che tali persone sono state colpite due volte da ammende per un’unica e medesima violazione del diritto della concorrenza. Ciò equivarrebbe ad infliggere loro un’ammenda eccessiva e violerebbe il principio di proporzionalità.
339. La Commissione osserva che, secondo la giurisprudenza comunitaria, il principio ne bis in idem si applica ai casi in cui un’impresa sanzionata (o suscettibile di esserlo) a livello comunitario per violazione delle regole di concorrenza sia stata punita (o sia suscettibile di esserlo), in un altro procedimento, in un paese terzo o in uno Stato membro (v., in tal senso, sentenza della Corte 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm e a., Racc. pag. 1, e Boehringer Mannheim/Commissione, citata). Secondo la Commissione, la sola identità dei fatti non basta a giustificare l’applicazione di tale principio, in quanto occorre anche l’identità delle parti. Nella fattispecie, ognuna delle federazioni sarebbe stata chiamata in causa per la sua partecipazione all’infrazione, e ognuna di esse, per la sua influenza sul mercato, sarebbe stata necessaria affinché l’accordo risultasse efficace. Il fatto che alcune persone siano membri di più federazioni non toglierebbe alcunché alla circostanza che ognuna delle ricorrenti ha preso parte all’accordo. Infine, la proporzionalità delle ammende inflitte a più federazioni aventi membri comuni sarebbe garantita dal massimale del 10% del volume d’affari, ma non potrebbe determinare l’immunità dei membri in questione.
2. Giudizio del Tribunale
340. Risulta dalla giurisprudenza che il principio ne bis in idem costituisce un principio generale del diritto comunitario di cui il giudice garantisce il rispetto. Nell’ambito del diritto comunitario della concorrenza, il detto principio vieta che un’impresa venga condannata o perseguita di nuovo dalla Commissione per un comportamento anticoncorrenziale per il quale sia stata sanzionata o dichiarata non responsabile in forza di una precedente decisione della Commissione non più suscettibile di impugnazione (sentenze del Tribunale 9 luglio 2003, causa T‑224/00, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, Racc. pag. II‑2597, punti 85 e 86, e 29 aprile 2004, Tokai Carbon e a./Commissione, citata, punti 130 e 131). L’applicazione di tale principio è soggetta ad una triplice condizione di identità dei fatti, di unità del contravventore e di unità dell’interesse giuridico tutelato. Tale principio vieta quindi di sanzionare lo stesso soggetto più di una volta per un medesimo comportamento illecito, al fine di tutelare lo stesso bene giuridico (sentenza della Corte 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione, Racc. pag. I‑123, punto 338).
341. Nella fattispecie, la Commissione ha sanzionato le federazioni ricorrenti per la partecipazione e il grado di responsabilità proprio di ciascuna di esse nell’infrazione (v. ‘considerando’ 169 e artt. 1 e 3 della decisione impugnata). Infatti, tutte le ricorrenti hanno partecipato, anche se con un’intensità e un’implicazione diversa, alle infrazioni sanzionate dalla decisione impugnata. In particolare, tutte le federazioni ricorrenti hanno firmato l’accordo del 24 ottobre 2001. Pertanto, la Commissione poteva legittimamente sanzionare ciascuna delle federazioni che hanno preso parte all’accordo controverso basandosi sul ruolo individuale svolto da ognuna di esse nella firma e nell’applicazione dello stesso e sulle circostanze attenuanti e aggravanti proprie di ognuna di esse.
342. Questa conclusione non può essere inficiata, contrariamente a quanto affermano le ricorrenti nella causa T‑245/03, dalla circostanza che la FNB, la FNPL e i JA sono membri della FNSEA. Infatti, tali federazioni hanno personalità giuridica autonoma, bilanci separati e obiettivi che non sempre coincidono. Infatti, esse esercitano le rispettive azioni sindacali in difesa di interessi loro propri e specifici (v. infra, punto 320). Il fatto che, nella specie, tali federazioni abbiano ampiamente coordinato la loro azione, nonché quella dei rispettivi membri, al fine di perseguire obiettivi comuni non potrebbe esentare ciascuna di esse dalla rispettiva responsabilità nell’infrazione.
343. Peraltro, contrariamente a quanto sembrano sostenere le ricorrenti, la decisione impugnata non commina sanzioni ai loro membri di base, diretti o indiretti. Il fatto di prendere in considerazione il volume d’affari dei membri di un’associazione di imprese nella determinazione del tetto massimo del 10% non significa infatti assolutamente che sia stata loro inflitta un’ammenda e nemmeno, di per sé, che l’associazione di cui trattasi abbia l’obbligo di accollare ai suoi membri l’onere di quest’ultima (sentenza CB e Europay/Commissione, citata, punto 139). Poiché i singoli imprenditori agricoli membri indiretti delle federazioni ricorrenti nella causa T‑245/03 non sono stati sanzionati nella decisione impugnata, non si può ritenere che il fatto che i membri di base della FNB, della FNPL e dei JA siano anche membri della FNSEA impedisse alla Commissione di sanzionare individualmente ciascuna di tali federazioni. A fortiori, è irrilevante che alcuni membri della ricorrente nella causa T‑217/03 aderiscano anche alla FNSEA.
344. Ne consegue che, nella specie, mancava l’identità dei contravventori, in quanto la decisione impugnata non sanziona più volte le medesime entità o le stesse persone per i medesimi fatti. Pertanto, si deve concludere che non vi è stata violazione del principio ne bis in idem. Del pari, dal momento che i membri, diretti o indiretti, delle ricorrenti non sono stati colpiti due volte da ammende per un’unica e medesima infrazione, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica francese, nella fattispecie non è stato violato neanche il principio di proporzionalità.
345. D’altro canto si devono respingere gli argomenti delle ricorrenti nella causa T‑245/03 secondo cui la Commissione, nella fissazione dell’importo di base delle ammende, ha calcolato erroneamente il rapporto esistente tra l’importo dei contributi annui percepiti dalla FNSEA e quello delle quote versate alla FNB e alla FNPL. In particolare, contrariamente a quanto fanno valere le ricorrenti, la Commissione non era tenuta ad adeguare le cifre relative alla FNB e alla FNPL sottraendo da tali importi i contributi versati da queste ultime alla FNSEA. Infatti, poiché l’importo delle quote è stato preso in considerazione come indicatore obiettivo dell’importanza relativa di ciascuna federazione, la Commissione poteva considerare che le cifre pertinenti fossero quelle delle rispettive quote globali, che rispecchiano il grado di rappresentatività di ciascuna ricorrente.
346. Di conseguenza, occorre respingere questo motivo.
F – Sul sesto motivo, basato su un errore manifesto di valutazione nella presa in considerazione delle circostanze di cui al punto 5, lett. b), degli orientamenti
1. Argomenti delle parti
347. La ricorrente nella causa T‑217/03 fa valere che la riduzione del 60% applicata dalla Commissione ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti per tenere conto del contesto particolare della crisi del settore bovino, doveva essere applicata all’importo di base dell’ammenda, e non alla somma risultante dall’applicazione ad esso degli aumenti e delle riduzioni corrispondenti, rispettivamente, alle circostanze aggravanti e attenuanti. Non esisterebbe alcuna giustificazione per derogare al principio di determinazione delle ammende sancito al punto 2 degli orientamenti, consistente nel calcolare un importo di base e successivamente ridurlo o aumentarlo di una determinata percentuale. In subordine, la ricorrente fa valere che la Commissione avrebbe dovuto valutare come circostanza attenuante la presa in considerazione del contesto economico, come avrebbe fatto in altri casi.
348. Le ricorrenti nella causa T‑245/03, da parte loro, sostengono che la Commissione, applicando il punto 5, lett. b), degli orientamenti, non ha tratto le dovute conseguenze dalle seguenti circostanze, indicate nella decisione impugnata (v. ‘considerando’ 181 e 184): in primo luogo, la mancanza di fini di lucro delle ricorrenti; in secondo luogo, le particolarità del prodotto agricolo in questione; in terzo luogo, il fatto che la Commissione sanzionava per la prima volta un’intesa conclusa esclusivamente tra federazioni, avente per oggetto un prodotto agricolo di base e che coinvolgeva due anelli della catena di produzione; in quarto luogo, la specificità del contesto di crisi eccezionale. Le ricorrenti osserv ano al riguardo che le autorità per la concorrenza del Regno Unito, in una decisione del 3 febbraio 2003, non hanno inflitto ammende a un’associazione di produttori di carne bovina dell’Irlanda del Nord che aveva concluso un accordo sui prezzi, visto il contesto in cui tale accordo era intervenuto, segnato anche dalla crisi della mucca pazza e dall’epidemia di afta epizootica. Le ricorrenti osservano che, nella fattispecie, tali elementi non hanno indotto la Commissione a procedere a un appropriato adeguamento delle ammende e gli importi finali sono rimasti esorbitanti.
349. La Commissione sostiene che la tesi della ricorrente nella causa T‑217/03 sul metodo di calcolo della riduzione relativa alle circostanze previste al punto 5, lett. b), degli orientamenti ignora sia la lettera che lo spirito di questi ultimi. La censura secondo cui il contesto economico avrebbe dovuto essere preso in considerazione come circostanza attenuante costituirebbe un motivo nuovo e quindi irricevibile. Quanto agli argomenti delle ricorrenti nella causa T‑245/03, la Commissione osserva che la riduzione dell’ammenda del 60% concessa nella fattispecie non trova riscontro nella sua prassi precedente.
2. Giudizio del Tribunale
350. Il punto punto 5, lett. b), degli orientamenti dispone:
«Dopo aver effettuato i calcoli di cui sopra, occorrerà prendere in considerazione, secondo le circostanze, taluni elementi obiettivi quali il contesto economico specifico, il vantaggio economico o finanziario realizzato dagli autori dell’infrazione (…), le caratteristiche delle imprese in questione nonché la loro capacità contributiva reale in un contesto sociale particolare, adeguando di conseguenza gli importi delle ammende».
351. Nella specie, la Commissione ha tenuto conto del contesto economico, segnato in particolare dalla grave crisi del settore bovino, e ha applicato una riduzione del 60% all’importo risultante da un aumento o da una riduzione dell’importo di base delle ammende in funzione delle circostanze aggravanti o attenuanti prese in considerazione.
352. Si deve respingere, in primo luogo, la tesi della ricorrente nella causa T‑217/03, secondo cui tale riduzione del 60% avrebbe dovuto essere applicata all’importo di base dell’ammenda e non all’importo già aumentato e ridotto in funzione delle circostanze aggravanti e attenuanti applicate. Infatti, gli orientamenti trattano le circostanze aggravanti o attenuanti, rispettivamente, ai punti 2 e 3, i quali prevedono la «[m]aggiorazione dell’importo di base» e la «[r]iduzione dell’importo di base». Per contro, il punto 5, lett. b), dispone che altre circostanze vengono prese in considerazione «[d]opo aver effettuato i calcoli di cui sopra» e prevede che esse servono per «adegua[re] di conseguenza gli importi delle ammende». Si deve quindi concludere che il metodo di calcolo utilizzato dalla Commissione ha rispettato le disposizioni degli orientamenti.
353. Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento in subordine della ricorrente nella causa T‑217/03, secondo cui il contesto economico avrebbe dovuto essere preso in considerazione come circostanza attenuante, si deve constatare che esso, essendo stato invocato solo in fase di replica, costituisce un motivo nuovo e va quindi respinto, conformemente all’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura. In ogni caso, si deve rilevare che il punto 5, lett. b), degli orientamenti si riferisce esplicitamente alla presa in considerazione del contesto economico specifico di un caso, mentre invece tale criterio non è espressamente menzionato al punto 3 degli orientamenti, che riguarda le circostanze attenuanti. Pertanto, si deve concludere che la Commissione non ha commesso un errore prendendo in considerazione il contesto economico del caso di specie ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti e non in quanto circostanza attenuante, come vorrebbe la ricorrente.
354. Per quanto riguarda, in terzo luogo, il riferimento alla decisione 3 febbraio 2003 delle autorità per la concorrenza del Regno Unito, è sufficiente ricordare che la Commissione non può essere vincolata, nella valutazione delle circostanze del caso di specie, da decisioni adottate dalle autorità nazionali in altri casi più o meno simili.
355. Infine, occorre, in quarto luogo, rispondere agli argomenti delle ricorrenti secondo cui la Commissione non ha tratto tutte le debite conseguenze dalle circostanze del caso di specie, mentre avrebbe dovuto, ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti, ridurre ulteriormente le ammende.
356. Si deve osservare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha segnatamente tenuto conto, ai fini dell’applicazione della disposizione citata, del fatto che la decisione impugnata sanzionava per la prima volta un’intesa conclusa esclusivamente tra federazioni sindacali, avente per oggetto un prodotto agricolo di base e che coinvolgeva due anelli della catena di produzione, nonché del contesto economico specifico del caso, che andava oltre il semplice crollo dei prezzi o l’esistenza di una malattia ben nota. Tale contesto economico era caratterizzato dai seguenti elementi: in primo luogo, il calo del consumo di carne bovina, a causa in particolare della crisi della mucca pazza, che aveva colpito un settore già in difficoltà; in secondo luogo, l’adozione, da parte delle autorità comunitarie e nazionali, di misure d’intervento dirette a ristabilire l’equilibrio del mercato della carne bovina; in terzo luogo, la situazione di perdita di fiducia dei consumatori dovuta ai timori relativi al morbo della mucca pazza; in quarto luogo, la situazione degli agricoltori che, nonostante misure comunitarie di adeguamento applicate dalla Francia, dovevano affrontare prezzi delle vacche all’entrata al macello nuovamente in calo, mentre i prezzi al consumo rimanevano stabili (‘considerando’ 181-185 della decisione impugnata).
357. Tenuto conto di tutte queste circostanze, la Commissione ha deciso di concedere alle ricorrenti una riduzione del 60% dell’importo delle ammende, ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti.
358. Orbene, si deve ricordare che, se la Commissione dispone di un potere discrezionale al fine di fissare l’importo delle ammende, il Tribunale, ai sensi dell’art. 17 del regolamento n. 17, ha competenza giurisdizionale anche di merito, conformemente all’art. 229 CE, sui ricorsi presentati avverso le decisioni con le quali la Commissione commina un’ammenda, e può sopprimere, ridurre o maggiorare l’ammenda inflitta.
359. Nella specie, il Tribunale considera che le diverse circostanze individuate e prese in considerazione dalla Commissione nella decisione impugnata, ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti, rivestono carattere del tutto eccezionale. Tale carattere eccezionale deriva sia dalle caratteristiche particolari delle ricorrenti e delle loro missioni e settori di attività specifici, che, più in particolare, dalle circostanze proprie del contesto economico specifico del caso di specie.
360. Orbene, il Tribunale ritiene che la riduzione del 60% delle ammende decisa dalla Commissione ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti, benché rilevante, non tenga sufficientemente conto di tale complesso eccezionale di circostanze.
361. Pertanto, per tenere conto pienamente e correttamente del complesso di circostanze individuate dalla Commissione nella decisione impugnata e considerando che è la prima volta che la Commissione sanziona questo tipo di comportamenti anticoncorrenziali, il Tribunale, nell’esercizio della sua competenza anche di merito, ritiene che sia appropriato fissare nel 70% la percentuale di riduzione delle ammende da concedere alle ricorrenti ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti.
III – Sul metodo di calcolo e sull’importo finale dell’ammenda
362. Il Tribunale ha concluso, ai precedenti punti 241 e 245, che la Commissione ha violato, nella decisione impugnata, l’obbligo di motivazione che le incombeva, in quanto non ha indicato di avere utilizzato il volume d’affari dei membri di base delle ricorrenti per verificare che non fosse superato il massimale del 10% previsto all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, e non ha indicato quali circostanze le consentissero di tenere conto della somma di tali fatturati. Si deve tuttavia rilevare che il tribunale ha dichiarato, ai precedenti punti 324 e 325, che la Commissione poteva tenere conto, nella fattispecie, del volume d’affari dei membri di base delle ricorrenti al fine di calcolare il suddetto massimale, purché si trattasse di membri attivi sui mercati interessati dalle infrazioni sanzionate nella decisione impugnata.
363. In tali condizioni il Tribunale ritiene che il menzionato difetto di motivazione non debba comportare né l’annullamento della decisione impugnata, in quanto quest’ultimo potrebbe solo dare luogo alla pronuncia di una nuova decisione, identica, nel merito, alla decisione annullata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 3 dicembre 2003, causa T‑16/02, Audi/UAMI (TDI), Racc. pag. II‑5167, punto 97), né una modifica dell’importo delle ammende.
364. Per contro, come risulta dal precedente punto 361, si deve ridurre l’importo delle ammende inflitte alle ricorrenti con applicazione di una percentuale del 70% ai sensi del punto 5, lett. b), degli orientamenti, anziché della percentuale del 60% applicata dalla Commissione. Pertanto, gli importi di tali ammende sono fissati in:
– EUR 360 000 per la ricorrente nella causa T‑217/03,
– EUR 9 000 000 per la FNSEA,
– EUR 1 080 000 per la FNB,
– EUR 450 000 per i JA,
– EUR 1 080 000 per la FNPL.
Sulle spese
365. Ai sensi dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Nella specie, si deve dichiarare che le ricorrenti sopporteranno le proprie spese relative al procedimento principale e tre quarti delle spese sostenute dalla Commissione nel presente procedimento. La Commissione sopporterà un quarto delle proprie spese relative al procedimento principale e tutte le spese relative al procedimento sommario.
366. Ai sensi dell’art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, le spese sostenute dalla Repubblica francese, parte interveniente, rimarranno a suo carico.
Dispositivo
Per questi motivi
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce
1) L’importo dell’ammenda inflitta alla Fédération nationale de la coopération bétail et viande, ricorrente nella causa T‑217/03, è fissato in EUR 360 000.
2) L’importo delle ammende inflitte alle ricorrenti nella causa T‑245/03 è fissato in EUR 9 000 000 per la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles, in EUR 1 080 000 per la Fédération nationale bovine, in EUR 1 080 000 per la Fédération nationale des producteurs de lait e in EUR 450 000 per i Jeunes agriculteurs.
3) Il ricorso è respinto per il resto.
4) Le ricorrenti sopporteranno le proprie spese relative al procedimento principale e tre quarti di quelle della Commissione relative a tale procedimento.
5) La Commissione sopporterà un quarto delle proprie spese relative al procedimento principale e tutte le spese relative al procedimento sommario.
6) La Repubblica francese sopporterà le proprie spese.