62007TJ0074
SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (četrti senat)
z dne 28. januarja 2009 (
*1
)
„ESRR — Zmanjšanje finančne pomoči — Spremembe finančnega načrta brez odobritve Komisije — Najvišje stopnje financiranja, določene za posebne ukrepe — Pojem bistvena sprememba — Člen 24 Uredbe (EGS) št. 4253/88 — Obveznost obrazložitve — Ničnostna tožba“
V zadevi T-74/07,
Zvezna republika Nemčija, ki jo zastopajo M. Lumma in C. Blaschke, zastopnika, skupaj s C. von Donatom, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata G. Wilms in L. Flynn, zastopnika,
tožena stranka,
katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije C(2006) 7271 z dne 27. decembra 2006 o zmanjšanju finančne pomoči iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) za operativni program v okviru pobude Skupnosti Interreg II za območje Posarja, Lorene in Zahodne Pfalške,
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (četrti senat),
v sestavi O. Czúcz (poročevalec), predsednik, I. Labucka in S. Frimodt Nielsen, sodnika,
sodna tajnica: C. Kristensen, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. junija 2008
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1
Od leta 1989 do leta 1999 so bila pravila v zvezi z izvajanjem ekonomske in socialne kohezije iz člena 158 ES opredeljena v Uredbi Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov, njihovi uspešnosti ter usklajevanju njihovih dejavnosti med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 185, str. 9). Ta uredba je bila glavni instrument za urejanje strukturnih skladov in zlasti Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR). Uredba št. 2052/88 je bila med drugim spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2081/93 z dne (UL L 193, str. 5).
2
Člen 1 Uredbe št. 2052/88 določa prednostne cilje, ki jih namerava dejavnost Evropske skupnosti doseči s strukturnimi skladi.
3
Člen 4 Uredbe št. 2052/88 se nanaša na dopolnjevanje, partnerstvo in tehnično pomoč. V odstavku 1 določa:
„1.   Dejavnost Skupnosti dopolnjuje ali prispeva k ustreznim nacionalnim dejavnostim. Vzpostavi se ob tesnem sodelovanju med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi oblastmi in organi […], ki jih država članica določi na nacionalni, regionalni, lokalni ali drugi ravni, pri čemer si vse stranke prizadevajo doseči skupen cilj. To sodelovanje se v nadaljevanju imenuje ‚partnerstvo‘. Partnerstvo zajema pripravo, financiranje, predhodno vrednotenje, spremljanje in naknadno vrednotenje dejavnosti.
Partnerstvo se oblikuje ob polnem upoštevanju institucionalnih, pravnih in finančnih pristojnosti vsakega od partnerjev.“
4
Člen 5 Uredbe št. 2052/88, z naslovom „Oblike pomoči“, v odstavku 2(a) določa, da je mogoče „v primeru strukturnih skladov […] finančno pomoč zagotoviti [zlasti v obliki] sofinanciranja operativnih programov“. Člen 5(5) iste uredbe opredeljuje izraz „operativni program“ kot „skladno celoto večletnih ukrepov, pri izvajanju katerih se lahko uporabi [zlasti] enega ali več strukturnih skladov“.
5
Člen 13 Uredbe št. 2052/88 z naslovom „Sprememba stopnje pomoči“ v odstavku 3 določa:
„Prispevek Skupnosti, odobren iz […] skladov, je omejen na:
—
največ 75% skupnih stroškov in ob praviloma najmanj 50% javnih izdatkov za ukrepe na območjih, ki so upravičena do pomoči iz naslova Cilja 1;
—
največ 50% skupnih stroškov in ob praviloma najmanj 25% javnih izdatkov za ukrepe na drugih območjih.
[…]“
6
Svet je 19. decembra 1988 sprejel Uredbo (EGS) št. 4253/88 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 374, str. 1). Uredba št. 4253/88 je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2082/93 z dne (UL L 193, str. 20).
7
Člen 17 Uredbe št. 4253/88 z naslovom „Finančni prispevek skladov“ določa:
„[…]
2.   Prispevek skladov za posamezno dejavnost (operativni program, shema pomoči, globalna nepovratna sredstva, načrt, tehnična pomoč ali študija) se izračuna bodisi glede na skupne stroške, ki so upravičeni do povračila, bodisi glede na skupne javne ali druge enakovredne izdatke, ki so upravičeni do povračila (nacionalne, regionalne ali lokalne in izdatke Skupnosti).
[…]
4.   Prispevek skladov za posamezne ukrepe znotraj operativnih programov se lahko razlikuje glede na sporazume, sklenjene v okviru partnerstva.“
8
Člen 24 Uredbe št. 4253/88 z naslovom „Zmanjšanje, odložitev in ukinitev pomoči“ določa:
„1.   Če izvedba dejavnosti ali ukrepa ne upravičujeta dela ali celote finančne pomoči, ki je bila zanju dodeljena, Komisija ustrezno preuči primer v okviru partnerstva, tako da od države članice oziroma organov, ki jih ta določi za izvedbo dejavnosti, zahteva, da predložijo pripombe v določenem roku.
2.   Po tem pregledu Komisija lahko zmanjša ali odloži pomoč za zadevno dejavnost, če pregled potrdi obstoj nepravilnosti ali bistvene spremembe, ki vpliva na samo naravo ali pogoje za izvedbo dejavnosti ali ukrepa in za katero ni bila zahtevana odobritev Komisije.
3.   Vsak neupravičeno prejeti znesek, ki ga je treba povrniti, se vrne Komisiji […]“
9
Nazadnje člen 25(5) Uredbe št. 4253/88 v zvezi z nadzorom izvajanja pomoči iz skladov določa:
„Odbor za nadzor prilagodi […], ob upoštevanju razpoložljivih sredstev in pravil za financiranje iz proračuna, predvideni finančni načrt, vključno z morebitnimi transferji med viri financiranja Skupnosti in spremembami deleža pomoči, ki iz tega izhajajo […]
S temi spremembami se nemudoma seznani Komisijo in zadevno državo članico. Veljajo od potrditve s strani Komisije in zadevne državne članice dalje; o potrditvi je treba odločiti v dvajsetih delovnih dneh od prejema obvestila, katerega datum potrdi Komisija s potrditvijo prejema.
O drugih spremembah odloči Komisija v sodelovanju z zadevno državo članico, po pridobitvi mnenja odbora za nadzor.“
Dejansko stanje
10
Komisija je z Odločbo C (95) 2271 z dne 28. septembra 1995 odobrila finančno pomoč Skupnosti za operativni program v okviru pobude Skupnosti Interreg II za območje Posarja, Lorene in Zahodne Pfalške. Člen 2 odločbe o dodelitvi določa, da se „podrobna pravila za odobritev finančne pomoči – vključno s prispevkom skladov v različne podprograme in ukrepe, ki so del programov […], določijo v finančnem načrtu programa“, ki je priložen k navedeni odločbi. Medtem ko se bistveni del odločbe o dodelitvi sklicuje na tretjo raven programa (v nadaljevanju: ukrepi ali skupina ukrepov) z izrazom „ukrep“, se finančni načrt, ki je priložen, sklicuje na to raven z izrazom „skupina ukrepov“. V finančnem načrtu je poleg tega v naslovu stolpcev, v katerih so navedeni prispevki Skupnosti oziroma nacionalni prispevki, navedeno, da vsak od teh prispevkov pomeni 50% skupnih stroškov vsake prednostne naloge in vsakega ukrepa ali skupine ukrepov.
11
Odločba o dodelitvi je bila spremenjena z dvema odločbama Komisije z dne 7. aprila 1998 in . Z različico te odločbe, ki izhaja iz njene zadnje spremembe, so bili določeni skupni stroški v višini 66.898.400 EUR, od katerih 23.726.800 EUR v breme ESRR in 42.171.600 EUR v breme nacionalnih organov. V finančnem načrtu, ki je priložen k vsaki od teh odločb o spremembi, je bilo v opombi pod črto navedeno, da je zagotovljeno, da skladi Skupnosti ne presegajo 50% vseh javnih izdatkov.
12
V skladu s podrobnimi pravili izvajanja programa, ki so določena z odločbo o dodelitvi pomoči, je za navedeno izvajanje zadolžen odbor za nadzor, ki ga je treba določiti v okviru partnerstva. Odbor za nadzor mora še zlasti nadzorovati upoštevanje ureditve, vključno s tisto, ki je povezana z določitvijo dejavnosti in projektov ter s pripravo in oceno morebitnih predlogov sprememb pomoči. O vseh bistvenih vprašanjih v zvezi z izvajanjem programa je treba odločiti soglasno. Komisija je bila v odboru za nadzor zastopana s pravico do glasovanja.
13
Komisija je z dopisom z dne 12. maja 1999 predlagala, naj se ji v odobritev predložijo spremembe programa pred v delu, v katerem vključujejo povečanje skupnega zneska ali transferjev med skladi. Ta predlog je bil obravnavan na sestanku odbora za nadzor z dne . Na tem sestanku je predstavnik Komisije dodal, da bi bilo treba dokončno odločiti o skupnem znesku pomoči iz ESRR za operativni program.
14
Ker so se 31. decembra 1999 končali iz strukturnih skladov financirani programi za programsko obdobje 1994–1999, je Komisija sprejela smernice za finančno poročilo o operativnih ukrepih strukturnih skladov (1994–1999) (v nadaljevanju: smernice) in jih sporočila državam članicam. Smernice v nemški različici med drugim določajo:
„6. Finančni načrti
6.1.
Finančnega načrta ni mogoče spreminjati po končnem datumu za prevzem obveznosti.
6.2.
Finančno poročilo o zaprtju programov mora biti izdelano na podlagi veljavne različice finančnega načrta (na splošno finančni načrt prikazuje tri ravni, in sicer program, podprogram in ukrep). Obračuni, ki jih predložijo države članice, morajo imeti enako raven podrobnosti kot finančni načrti, priloženi k odločbam o odobritvi operativnih ukrepov, in morajo zato na splošno prikazati dejanske izdatke na ravni ukrepov.
Dvajsetodstotna prekoračitev prispevkov iz vsakega sklada na ukrep je sprejemljiva, če se skupni znesek podprograma, kot izhaja iz veljavnega finančnega načrta, ne povečuje.
[…]
7. Dokončna potrditev
7.1.
Države članice so dolžne zagotoviti prenos celotne pomoči Skupnosti, ki jo prejmejo, končnim upravičencem. Ker so bile v zvezi s tem v preteklosti pri končnem obračunu ugotovljene nekatere težave, je pomoč Skupnosti, ki se izračuna v skladu s podrobnimi pravili iz točke 6.2, navzdol omejena na naslednja dva zneska:
a)
znesek, ki izhaja iz uporabe stopnje sofinanciranja Skupnosti za prijavljene stroške, ki izhajajo iz veljavnega finančnega načrta za ukrep;
b)
znesek pomoči Skupnosti, ki se dejansko dolguje končnim upravičencem (plačan in še neplačan v okviru ukrepa) […]“
15
Generalni direktorat Komisije „Regionalna politika in kohezija“ je v pisnem postopku na podlagi sestanka Odbora za nadzor z dne 10. novembra 1999 z dopisom z dne navedel, da nima ugovorov zoper predlagane spremembe glede predlaganih projektov, ki so bili odobreni na podlagi zadevnega programa, in predlagal, naj se ga več ne obvešča o poznejših spremembah projektov, razen če bi šlo za bistveno spremembo, ki bi vplivala na naravo ali pogoje izvajanja dejavnosti ali ukrepa (namen projektov, stroški, upravičenci, itd.), v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88, in/ali vpliv na proračun Skupnosti.
16
Sklepni dokumenti so bili posredovani Komisiji z dopisom z dne 20. marca 2003 z zahtevkom za plačilo ostanka. V zahtevku za plačilo so nemški organi menili, da je treba skupni prispevek Skupnosti izračunati tako, da se seštejejo prispevki Skupnosti za vsak izveden projekt, te pa je treba izračunati tako, da se za skupne stroške projekta uporabi prispevno stopnjo, ki jo je določil odbor za nadzor in ki je znašala skoraj 50% za večino projektov, razen za tiste zelo drage, za katere je bila določena manjša prispevna stopnja. Vendar glede na to, da so bili za del projektov skupni dovoljeni stroški nižji od predvidenih, zneski, navedeni v zahtevku za plačilo, niso sovpadali z zneski, navedenimi v finančnem načrtu, ki je bil priložen k zadnji odločbi o spremembi. Tako je bil zahtevani znesek prispevkov iz ESRR za operativni program manjši od zneska, navedenega v navedenem finančnem načrtu za vse prednostne naloge in za vse ukrepe ali skupine ukrepov, razen za ukrepe ali skupine ukrepov 3.2, za katere je zahtevani znesek prispevkov iz ESRR nekoliko večji od zneska v finančnem načrtu.
17
Komisija je z Odločbo C(2006) 7271 z dne 27. decembra 2006 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zmanjšala pomoč iz ESRR, odobreno za operativni program, ki se je izvajal v okviru pobude Skupnosti Interreg II za območje Posarja, Lorene in Zahodne Pfalške, za 933.691,04 EUR. V tej odločbi je Komisija zmanjšanje zadevnih pomoči Skupnosti obrazložila kot sledi.
18
Komisija navaja, da je treba programe, ki so subvencionirani iz skladov Skupnosti, izvajati v skladu z odločbami o dodelitvi pomoči in finančnimi tabelami, ki jih je sama odobrila, in da ni mogoča nobena sprememba po 31. decembru 1999, ki je končni datum za prevzem obveznosti, medtem ko je programsko obdobje že poteklo. Navaja, da medtem ko je bil v odločbi o dodelitvi prispevek iz ESRR določen na 50% javnih izdatkov za vsak program, so bile v odločbi o spremembi z dne predvidene različne stopnje financiranja za vsak ukrep ali skupino ukrepov. Komisija je zapisala, da dejanski skupni izdatki in zneski prispevkov iz ESRR, ki ustrezajo vsakemu ukrepu ali skupini ukrepov, ne sovpadajo z zneski v veljavnem finančnem načrtu. Vendar pojasnjuje, da glede na to, da se je v smernicah odrekla temu, da bi nekatera odstopanja od povečanja ali zmanjšanja glede na finančni načrt obravnavala kot bistvene spremembe, v skladu s točko 6.2 navedenih smernic sprejema odstopanja od povečanja ob upoštevanju določene fleksibilnosti v okviru notranjega izravnavanja v isti prednostni nalogi. Nasprotno pa, kadar gre le za odstopanja od zmanjšanja, uporablja točko 7 smernic in navzdol omejuje prispevek Skupnosti na dva zneska: tistega, ki izhaja iz uporabe stopnje financiranja vsakega ukrepa ali skupine ukrepov za dejanske stroške, ali tistega, ki se upravičencem dejansko dolguje. Komisija tako v zvezi z ukrepi ali skupino ukrepov 1.2, 2.2, 3.1, 4.1 in 4.2 zavrača plačilo zneska, ki ga zahtevajo nemški organi in ustreza znesku, ki se dolguje upravičencem, ker bi njeno plačilo povzročilo prekoračitev stopenj financiranja, ki so predvidene za te ukrepe ali skupine ukrepov v veljavnem finančnem načrtu, in torej spremembo slednjega.
Postopek in predlogi strank
19
Zvezna republika Nemčija je 12. marca 2007 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
20
Zvezna republika Nemčija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
—
izpodbijano odločbo razglasi za nično;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
21
Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov.
Pravo
22
Zvezna republika Nemčija v bistvu zatrjuje tri tožbene razloge, in sicer kršitev člena 24 Uredbe št. 4253/88, neobrazloženost in nespoštovanje „partnerstva“ iz člena 4 Uredbe št. 2052/88.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 24 Uredbe št. 4253/88
Trditve strank
23
Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da je Komisija kršila člen 24 Uredbe št. 4253/88, s tem ko je zmanjšala zadevno finančno pomoč, ne da bi bili izpolnjeni pogoji iz te določbe. Po eni strani namreč meni, da odstopanj med skupnimi stroški, predvidenimi v finančnem načrtu, in končnimi skupnimi stroški, ter spremembe, ki izhajajo iz tega v razmerju med prispevkom iz ESRR in skupnimi stroški, ni mogoče šteti za „bistvene spremembe“ v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88 in da je Komisija vsekakor dala svojo predhodno odobritev ter da po drugi strani slednja ni uporabila svoje diskrecijske pravice, ki ji jo podeljuje ta določba v zvezi z odločitvijo, ali je pomoč Skupnosti upravičena.
24
Na prvem mestu Zvezna republika Nemčija v zvezi z značajem bistvene spremembe zatrjuje, prvič, da so finančni načrti le indikativni in so po svoji naravi le začasni, zato ni mogoče šteti, da je vsaka sprememba bistvena sprememba. Izpodbija tudi trditev Komisije v uvodni izjavi 12 izpodbijane odločbe, da lahko „predložitev zahtevka za plačilo ostanka šteje za nedopustno, če eden ali več ukrepov pomenijo odstopanja glede končnega finančnega načrta“. V zvezi s tem zatrjuje, da ker so zneski pomoči iz ESRR v finančnem načrtu najvišje vrednosti, zmanjšanja nekega zneska ni mogoče šteti za odstopanje.
25
Drugič, Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da ne glede na opredelitev izraza „bistvena sprememba“ ni bilo takšnih sprememb pri izvajanju zadevnega programa, ker se je ta izvajal v skladu z zadnjo različico odločbe o dodelitvi in odločbami odbora za nadzor. V zvezi s tem zatrjuje, da veljavni finančni načrt po eni strani predvideva le najvišji znesek prispevka iz ESRR in po drugi strani najvišjo prispevno stopnjo ESRR, ki je enaka 50% skupnih stroškov in se uporablja na vseh ravneh programa, zlasti na ravni posameznih projektov ter opozarja, da so bile te omejitve spoštovane.
26
Zvezna republika Nemčija izpodbija trditev Komisije v uvodnih izjavah 2 in 13 izpodbijane odločbe, da so odločbe o spremembi odločbe o dodelitvi spremenile finančni načrt tako, da je predvideval najvišje stopnje financiranja, ki se uporabijo za raven ukrepov ali skupine ukrepov in so manjše od 50%. Meni, da navedene odločbe niso predvidevale le povečanje ali zmanjšanje najvišjega zneska pomoči za vsak ukrep ali skupino ukrepov, ampak da naj predvidena prispevna stopnja, ki znaša največ 50% skupnih stroškov, ostane nespremenjena, kakor to izhaja iz opomb v finančnih načrtih, ki so priloženi k navedenim odločbam, v skladu s katerimi je bilo zagotovljeno, da skladi Skupnosti ne smejo presegati 50% vseh javnih izdatkov (glej točko 11 zgoraj). Zatrjuje, da je kljub dejstvu, da navedeni načrti predvidevajo povečanje nacionalnih izdatkov, to povečanje vodilo le do računovodskega padca prispevnega deleža iz skladov ESRR in ne k določitvi določenih stopenj za vsak ukrep ali skupino ukrepov.
27
Zvezna republika Nemčija zato zatrjuje, da stopnje, ki jih je navedla Komisija v uvodnih izjavah 1 in 13 izpodbijane odločbe, niso bile določene z odločbami o spremembi in izhajajo le iz dejstva, da je odbor za nadzor za nekatere projekte določil pomoč iz ESRR pod določeno mejo 50%, tako da so skupne vrednosti, ki so navedene v finančnem načrtu odločb o spremembi za različne ukrepe ali skupine ukrepov, nujno nižje od te določene meje.
28
Tretjič, Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da se Komisija ne more sklicevati, kot je to storila v uvodnih izjavah 17 in 21 izpodbijane odločbe, na točko 7a smernic, da bi odločila, da pomenijo odstopanja med predvidenimi stroški in dejanskimi stroški bistveno spremembo v smislu člena 24(2) Uredbe št. 4253/88, ker se smernice ne sklicujejo na to določbo in zato ne morejo pomeniti pravne podlage za znižanje pomoči iz ESRR. V zvezi s tem dodaja, da so bile navedene smernice sprejete šele septembra 1999 in zato ni bilo mogoče več v celoti preoblikovati programa, ki je veljal od 4. novembra 1994. Poleg tega je Komisija sama v uvodni izjavi 24 izpodbijane odločbe poudarila interni značaj smernic.
29
Vsekakor pa meni, da zmanjšanje v obravnavanem primeru ni upravičeno, tudi če se sprejme uporaba točke 7a smernic. V zvezi s tem opozarja, da je izbira manjšega zneska, priporočenega v točki 7a ali 7b, v skladu s točko 7.1 nujna, da se zagotovi, „da bo pomoč Skupnosti v celoti nakazana končnim upravičencem“. Iz tega sklepa, da pomeni znesek iz točke 7a le referenčno vrednost glede na znesek, ki se dejansko nakaže končnemu upravičencu, in meni, da ta točka ne vsebuje nobene primerne ureditve v zvezi z zmanjšanjem pomoči. Vendar zatrjuje, da v spornem programu referenčna vrednost ustreza pomoči iz ESRR, ki je bila odobrena pod pogojem, da stopnja financiranja ne preseže 50% skupnih stroškov. V teh okoliščinah poudarja, da Komisija v obravnavanem primeru upošteva tri različne zneske, od katerih vsakič upošteva najmanjšega.
30
Četrtič, Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da Komisija sama med izvajanjem programa ni upoštevala, da so bila odstopanja od stroškov na ravni projektov bistvena, ker je v svojem dopisu z dne 12. maja 1999 (glej točko 13 zgoraj) navedla, da so spremembe, ki ji jih je treba predložiti, le tiste, ki vključujejo povečanje skupnega zneska prispevkov iz skladov ali transferjev med njimi. Komisija je poleg tega v dopisu z dne (glej točko 15 zgoraj) zatrdila, da običajne spremembe pri projektih ne pomenijo „bistvene spremembe“ v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88.
31
Na drugem mestu Zvezna republika Nemčija v zvezi z domnevnim strinjanjem Komisije zatrjuje, da kljub predpostavki, da so zadevne spremembe bistvene spremembe, za katere je potrebna odobritev Komisije, bi jih bilo treba šteti, kot da jih je ta odobrila, saj izhajajo iz sporazuma odbora za nadzor, v katerem je predstavnik Komisije, ki deluje v okviru njenih pristojnosti. V zvezi s tem poudarja, da člen 17(4) Uredbe št. 4253/88, ki dovoljuje sklenitev sporazumov glede posameznih projektov, odboru za nadzor ne prepoveduje določiti pomoč iz ESRR v sodelovanju s Komisijo.
32
Na tretjem in zadnjem mestu Zvezna republika Nemčija v zvezi z neizvajanjem diskrecijske pravice Komisije poudarja, da tudi če bi bilo treba razlike med finančnim načrtom in zahtevkom za plačilo šteti za bistvene spremembe, ki jih ni odobrila Komisija, bi dejstvo, da od nje ni zahtevala odobritve, pomenilo le kršitev postopkovnih pravil in v skladu z načelom sorazmernosti ne bi bilo take narave, da bi upravičilo zmanjšanje finančne pomoči iz ESRR in zavrnitev nakazila preostanka. Meni, da bi tudi Komisija morala upoštevati vpliv svoje odločbe na subvencionirane projekte, ki so se odvijali, kot je bilo predvideno. Dodaja, da Komisija ni pojasnila, zakaj pomoč iz ESRR, ki jo je odobril odbor za nadzor in je bila navedena v zahtevku za plačilo, ni bila več upravičena, bodisi na ravni ukrepov ali skupine ukrepov ali na ravni projektov.
33
Komisija vse te trditve izpodbija.
Presoja Sodišča prve stopnje
34
Ob upoštevanju trditev Zvezne republike Nemčije je treba zaporedoma preučiti, ali nesovpadanje zneskov, ki so predvideni v finančnem načrtu in v zahtevku za plačilo, pomeni bistveno spremembo v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88, ali je dala Komisija svojo predhodno odobritev k tej spremembi v obravnavani zadevi, in končno, ali je opustila izvajanje diskrecijske pravice, ki ji jo daje ta določba za odločanje, ali je pomoč Skupnosti upravičena.
35
Na prvem mestu Zvezna republika Nemčija v zvezi z obstojem bistvenih sprememb v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88 v bistvu zatrjuje, da odstopanja med stroški, predvidenimi v finančnem načrtu, in dejanskimi stroški ne pomenijo bistvenih sprememb, prvič, ker naj bi bil finančni načrt, priložen k odločbi o dodelitvi, le indikativen, drugič, ker naj ta odstopanja ne bi kršila pogojev, ki jih predvidevata zadnja različica odločbe o dodelitvi in odbor za nadzor, tretjič, ker točka 7a smernic ne omogoča opredelitev spornih odstopanj kot bistvenih sprememb in, nazadnje, ker je Komisija priznala, da odstopanja na ravni projektov ne pomenijo bistvenih sprememb.
36
Prvič, v zvezi z domnevno indikativnim in začasnim značajem finančnega načrta, priloženega k odločbi o dodelitvi, je treba ponovno napotiti na točke od 60 do 64 sodbe Sodišča prve stopnje z dne 9. septembra 2008 v združenih zadevah Nemčija proti Komisiji (T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 in T-332/07, ZOdl., str. II-2181), v katerih so bile zavrnjene v bistvu podobne trditve, kot jih navaja Zvezna republika Nemčija v obravnavani zadevi (glej v tem smislu v zvezi z možnostjo sodišča Skupnosti, da obrazloži odločitev z napotitvijo na predhodno odločitev glede bistveno podobnih vprašanj sodbo Sodišča z dne v zadevi Crailsheimer Volksbank, C-229/04, ZOdl., str. I-9273, točke od 47 do 49, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Sison proti Svetu, T-47/03, neobjavljena v ZOdl., točka 102). V tej sodbi je Sodišče prve stopnje menilo, da iz uporabljene zakonodaje, kot jo razlaga sodna praksa, izhaja, da je treba vsako finančno pomoč iz strukturnih skladov izvajati v skladu z odločbo, ki jo je odobrila, in zlasti v skladu s finančno tabelo, ki je priložena k tej odločbi, in da zato spremembe finančnega načrta, ki ga je odobrila Komisija, ki so opravljene brez njene privolitve, načeloma povzročijo zmanjšanje dodeljene pomoči za zadevni program.
37
V zvezi s tem je treba zavrniti trditev Zvezne republike Nemčije, da lahko odbor za nadzor spremeni finančni načrt, ne da bi te spremembe predložil Komisiji, kadar te ne zahtevajo dodelitve dodatnih sredstev za program. Treba je namreč ugotoviti, da iz člena 25(5) Uredbe št. 4253/88 jasno izhaja, da se vsako spremembo finančnega načrta bodisi posreduje v potrditev Komisiji in zadevni državi članici, potem ko jo sprejme odbor za nadzor, bodisi jo neposredno sprejme sama Komisija, v sodelovanju z državo članico, in potem ko je odbor za nadzor podal mnenje. Iz tega sledi, da ni mogoča nobena sprememba finančnega načrta brez predhodne ali naknadne odobritve Komisije.
38
Drugič, v zvezi s trditvijo Zvezne republike Nemčije, da razlike med zneski iz finančnega načrta in končnimi zneski ne kršijo pogojev, predvidenih v zadnji različici odločbe o dodelitvi, ker zlasti uporabljena prispevna stopnja ne presega določene stopnje 50% celotnih stroškov, je treba ugotoviti, da je s to trditvijo Zvezna republika Nemčija poskušala izpodbijati trditev iz izpodbijane odločbe, da je odločba o dodelitvi v zadnji različici predvidevala posebne prispevne stopnje za vsak ukrep ali skupino ukrepov, ki so bile po večini nižje od 50%.
39
Glede tega je treba poudariti, da prispevne stopnje, na katere se sklicuje Komisija v izpodbijani odločbi, izvirajo iz razmerja med zneski pomoči iz ESRR in celotnimi stroški, ki so s finančnim načrtom predvideni za vsak ukrep ali skupino ukrepov. Ugotoviti je treba, da se Komisija z izračunom prispevne stopnje iz ESRR od zneskov, ki so predvideni s finančnim načrtom, omejuje na uporabo določbe člena 17(2) Uredbe št. 4253/88, na podlagi katere je prispevna stopnja iz ESRR določena v odstotkih in se izračuna bodisi glede na celotne stroške bodisi glede na celotne uporabljene javne izdatke, kot so v finančnem načrtu (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 27. junija 2007 v zadevi Nuova Gela Sviluppo proti Komisiji, T-65/04, neobjavljena v ZOdl., točka 82).
40
Čeprav člen 17(2) Uredbe št. 4253/88 izhaja iz načela enotne prispevne stopnje za vse dejavnosti (operativni program, sistem pomoči, itd.), pa člen 17(4) navedene uredbe izrecno dovoljuje določitev prispevne stopnje za posamezne ali posebne ukrepe, pri čemer morajo „posamični ukrepi“ v smislu te določbe nujno ustrezati programski ravni iz finančnega načrta. Iz sodne prakse namreč izhaja, da pomeni prispevna stopnja Skupnosti podrobno pravilo izvajanja pomoči, določeno v trenutku njene dodelitve, za njeno naknadno spremembo pa je treba uporabljati postopke iz člena 25(5) Uredbe št. 4253/88 (zgoraj v točki 39 navedena sodba Nuova Gela Sviluppo proti Komisiji, točka 92). Ta razlaga je poleg tega edina, ki je združljiva s členom 25(5) Uredbe št. 4253/88, ki določa, da prilagoditve finančnih načrtov, priloženih k odločbam o dodelitvi, povzročijo spremembo prispevne stopnje, in tako omogoča jasno razumeti, da so takšne stopnje pomoči dejansko določene v vsakem finančnem načrtu in da njihova sprememba samodejno izhaja iz drugih sprememb, uvedenih v načrtu. Poleg tega je treba ugotoviti, da je mogoče le na ta način, v primeru kot je ta v obravnavani zadevi, ko so končni stroški manjši od tisti predvidenih v finančnem načrtu, razdeliti takšno zmanjšanje stroškov med Skupnostjo in državami članicami v istem sorazmerju, kot bi bili razdeljeni stroški, če bi bili ti v višini tistega, kar je bilo predvideno v finančnem načrtu, kot je bil določen v okviru partnerstva.
41
Iz tega sledi, da Zvezna republika Nemčija ne more zatrjevati, da sprememba nacionalnih pomoči in pomoči Skupnosti za različne ukrepe ali skupine ukrepov, ki so bili določeni v odločbah o spremembi, ni vodila k spremembi prispevne stopnje iz ESRR za te ukrepe ali skupine ukrepov, ki so povzročile tudi različne stopnje in so bile v večini primerov manjše od 50% za vsakega od njih. Če bi pritrdili njeni trditvi, da naj bi bila določena le najvišja in enotna stopnja 50%, bi to privedlo do ugotovitve, da je mogoče dokončno prispevno stopnjo iz ESRR določiti šele v trenutku zaključka programa, to pa je v nasprotju s tem, kar določa ureditev, kot jo razlaga sodna praksa (glej točko 39 zgoraj).
42
V teh okoliščinah dejstvo, da v obrazložitvi odločb o spremembi ni bilo izrecno navedeno, da novo razmerje med predvidenimi celotnimi stroški in prispevkom Skupnosti vključuje, da se posebne stopnje za vsak ukrep ali skupino ukrepov nadomestijo z enotno stopnjo 50%, ni upoštevno, ker ta nadomestitev izhaja neposredno iz zakonodaje. Poleg tega je treba ugotoviti, kot je to opozorila Komisija, da je bil v obrazložitvi zadevnih odločb naveden člen 25(5) Uredbe št. 4253/88.
43
Nazadnje je treba opozoriti, da določitev posebne prispevne stopnje za vsak ukrep ali skupino ukrepov ne pomeni, da so odločbe o spremembi povzročile zmanjšanje pomoči iz ESRR, ker bi bila, kot je poudarila Komisija, ta v celoti plačana, če bi bili končni stroški programa v višini tistega, kar je bilo predvideno v finančnem načrtu, ki izhaja iz teh odločb.
44
Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s trditvami Zvezne republike Nemčije, ki izhajajo iz tega, da je bilo v obravnavani zadevi po eni strani v finančnih načrtih, priloženih k odločbam o spremembah, navedeno, da je bilo zagotovljeno, da skladi Skupnosti ne smejo presegati 50% celotnih javnih izdatkov, in po drugi strani, da se je operativni program izvajal v skladu z odločbami odbora za nadzor.
45
V zvezi s trditvijo glede opombe v finančnih načrtih, priloženih k odločbam o spremembi, v skladu s katero je bilo zagotovljeno, da skladi Skupnosti ne smejo presegati 50% vseh javnih izdatkov, je treba poudariti, kot to opozarja Komisija, da ta navedba ne nasprotuje temu, da odločba o dodelitvi, kot je bila spremenjena z navedenimi odločbami, določa prispevne stopnje, ki so nižje od 50% za nekatere ukrepe ali skupine ukrepov, ker je treba to določeno stopnjo 50% upoštevati na ravni posameznih projektov. Tako ne bi bilo mogoče financirati projekta z veliko večjo stopnjo od 50% in določiti veliko manjše stopnje za druge projekte, ki spadajo v isti ukrep ali skupino ukrepov, čeprav je bila upoštevana skupna stopnja, ki je določena za ukrep ali skupino ukrepov.
46
V zvezi s trditvijo, da se je operativni program izvajal v skladu z odločbami odbora za nadzor, je dovolj ugotoviti, da iz izpodbijane odločbe in priloženih tabel jasno izhaja, da se zadevni operativni program ni izvajal v skladu s temi odločbami, ker del sredstev, dodeljenih temu programu, nazadnje ni bil porabljen. Kot namreč poudarja Komisija, ravno dejstvo, da program ni bil v celoti izveden, kot je bilo predvideno, izvira iz tega spora, stranke pa se ne strinjajo glede načina, po katerem je treba izračunati prispevek Skupnosti, ker so celotni stroški programa manjši od predvidenih. Dejstvo, da so bili projekti pravilno izvedeni, je vsekakor pomembno, vendar ni dovolj, da bi šteli, da je bil načrt pravilno izveden, saj je v ta namen neizogibno spoštovanje vseh pogojev, določenih z odločbo o dodelitvi, vključno s prispevnimi stopnjami.
47
Tretjič, glede trditve, da točka 7a smernic ne omogoča opredelitve spornih odstopanj kot bistvenih sprememb, je treba najprej ugotoviti, kot izhaja iz drugega odstavka in uvodne izjave 28 izpodbijane odločbe, da Komisija svoje odločbe o zmanjšanju ni utemeljila na smernicah, ampak na členu 24 Uredbe št. 4253/88. V smernicah je Komisija le opozorila države članice na svojo razlago uporabljenih določb in jih obvestila, da je v skladu z diskrecijsko pravico, ki jo ima na podlagi člena 24 Uredbe št. 4253/88, odločila, kot je navedla v uvodni izjavi 15 svoje odločbe, da bo sprejela odstopanja, ki izpolnjujejo določene pogoje. S tem ko se je Komisija s sporočilom državam članicam zavezala, da bo uporabila svojo diskrecijsko pravico za uporabo člena 24 Uredbe št. 4253/88 v skladu z merili, določenimi v smernicah, je izpodbijano odločbo res obrazložila s sklicevanjem na te smernice, vendar to ne pomeni, da so smernice pravna podlaga izpodbijane odločbe. Dalje dejstvo, da so bile smernice sprejete šele septembra 1999, ne pomeni, v nasprotju s tem, kar zatrjuje Zvezna republika Nemčija, da je njihovo sprejetje zahtevalo preoblikovanje veljavnih programov. V skladu s tem, kar je bilo odločeno v točkah od 36 do 46 zgoraj, izhajata obvezni značaj finančnega načrta in obstoj prispevne stopnje, določene z ukrepom ali skupino ukrepov, iz zakonodajnih določb, ki se uporabijo tako, da točka 7 smernic, katere vsebina, ki nikakor ne nasprotuje tem določbam, ne zahteva nobene spremembe teh programov.
48
V vsakem primeru je treba ugotoviti, da Komisija v obravnavanem primeru ni nepravilno uporabila točke 7 smernic, ker kot izhaja iz točk od 39 do 46 zgoraj, „stopnje sofinanciranja Skupnosti, ki izhaja iz veljavnega finančnega načrta“, na katero se sklicuje točka 7a smernic, ni mogoče razumeti tako, da se sklicuje na stopnje financiranja, izračunane glede na razmerje med prispevkom Skupnosti in celotnimi stroški, predvidenimi v finančnem načrtu za vsak ukrep ali skupino ukrepov, in jih je Komisija navedla v uvodni izjavi 1 izpodbijane odločbe in ne tako, da se sklicuje na najvišjo in enotno stopnjo 50%.
49
Nazadnje je treba glede trditve, da je Komisija priznala, da odstopanja na ravni projektov ne pomenijo bistvenih sprememb, ugotoviti, da dejstvo, da je Komisija v dopisu z dne 12. maja 1999 (glej točko 13 zgoraj) predlagala, naj se ji spremembe, ki pomenijo povečanje skupnega zneska ali transferjev med skladi, posredujejo v odobritev pred določenim datumom, ne pomeni, da je štela, da lahko nacionalni organi ostale spremembe svobodno uveljavljajo, kljub obveznosti odbora za nadzor iz člena 25(5) Uredbe št. 4253/88, da o vsaki spremembi obvesti Komisijo in počaka na njeno potrditev. Tako tudi iz dopisa z dne (glej točko 15 zgoraj) izhaja, da spremembe projektov nikoli ne spadajo na področje uporabe člena 24 Uredbe št. 4253/88. Nasprotno je Komisija v tem dopisu jasno navedla, da je o spremembah v zvezi s projekti ni treba obveščati le, kadar ne gre za bistveno spremembo in če nima učinkov za proračun Skupnosti. Kot poudarja Komisija, spadajo odstopanja na ravni projektov na področje uporabe člena 24(2) Uredbe št. 4253/88 le, če povzročajo odstopanja glede na zneske iz finančnih načrtov.
50
Na drugem mestu, v zvezi z dejstvom, da je Komisija domnevno odobrila zadevne spremembe, je treba zavrniti trditev Zvezne republike Nemčije, da navzočnost predstavnika Komisije v odboru za nadzor operativnega programa in njegova aktivna udeležba pri izvajanju navedenega programa pomenita odobritev Komisije glede izvedenih sprememb. Iz člena 25(5) Uredbe št. 4253/88 namreč jasno izhaja, da čeprav je odbor za nadzor načeloma pristojen za sprejetje finančnega načrta, to ne vključuje povečanje celotnih stroškov programa, zato je treba vse spremembe, ki jih izvede, nemudoma sporočiti Komisiji in zadevni državi članici in niso veljavne, dokler ju ti ne potrdita. Ugotoviti je treba, da je te določbe mogoče razlagati le tako, da predstavnik Komisije v odboru za nadzor ni „Komisija“ v smislu navedene določbe, ker sicer glede na to, da je član odbora za nadzor, obveznost obvestitve o spremembi po sprejetju odločbe odbora za nadzor in obveznost pridobitve potrdila Komisije ne bi imeli nobenega smisla.
51
Poleg tega je neizpodbitno, da je ti dve odločbi o spremembi odločbe o dodelitvi, sprejeti na podlagi člena 25(5), tretji pododstavek, Uredbe št. 4253/88, ker nista bili v pristojnosti odbora za nadzor, sprejela Komisija kot kolegijski organ in ne prek predstavnika v okviru odbora za nadzor. Vendar sklicevanje na „Komisijo“ iz člena 25(5) Uredbe št. 4253/88 ni mogoče razlagati tako, da se nanaša alternativno na kolegijski organ ali na njegovega predstavnika v okviru odbora za nadzor v skladu z obravnavanim odstavkom te določbe.
52
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je mogoče potrditi, da je Komisija odobrila spremembo, o kateri je odločil odbor za nadzor, samo če ji je bila ta v ta namen uradno sporočena (glej v tem smislu zgoraj v točki 39 navedeno sodbo Nuova Gela Sviluppo proti Komisiji, točki 64 in 66; glej po analogiji sodbo Sodišča prve stopnje z dne 22. novembra 2006 v zadevi Italija proti Komisiji, T-282/04, neobjavljena v ZOdl., točki 72 in 78). Ker v obravnavani zadevi Zvezna republika Nemčija Komisiji ni sporočila zadevnih sprememb, ta država članica ne more zatrjevati, da so bile te odobrene.
53
Na tretjem in zadnjem mestu je treba v zvezi s trditvijo Zvezne republike Nemčije, da Komisija ni izvajala diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi člena 24 Uredbe št. 4253/88, in bolj podrobno v zvezi z njeno trditvijo, da dejstvo, da ni zahtevala odobritve sprememb, ki jih je ugotovila Komisija, pomeni le kršitev postopkovnih pravil in ne upravičuje, da bi ta zmanjšala finančno pomoč in ogrozila financiranje projektov, ki so bili pravilno izvedeni, opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso kršitev nacionalnih določb ali določb Skupnosti, ki urejajo pomoč iz skladov Skupnosti, vključno s tistimi, ki imajo finančni značaj, upravičuje zmanjšanje ali ukinitev dodeljene pomoči (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 15. septembra 2005 v zadevi Irska proti Komisiji, C-199/03, ZOdl., str. I-8027, točke od 29 do 34, in z dne v zadevi Comunità montana della Valnerina proti Komisiji, C-240/03 P, ZOdl., str. I-731, točki 76 in 97). Opozoriti je treba tudi, da je Sodišče prve stopnje v zgoraj v točki 52 navedeni sodbi Italija proti Komisiji (točki 72 in 78) v zvezi z načrti za razvoj podeželja, ki so financirani iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), odločilo, da je Italijanska republika, s tem ko ni upoštevala določbe, katere vsebina je zelo podobna tej iz člena 25(5) Uredbe št. 4253/88, povzročila zmanjšanje pomoči, dodeljene operativnemu programu.
54
Opozoriti je treba, da če bi, kot je predlagala Zvezna republika Nemčija, potrdili, da Komisija ne bi smela zmanjšati pomoči, ker je Nemčija storila le eno kršitev postopkovnih pravil in ker bi to vplivalo na projekte, ki so bili pravilno izvedeni, bi to povzročilo, da bi Zvezna republika Nemčija ostala nekaznovana za kršitev obveznosti izvajanja operativnega programa v skladu s finančnim načrtom, ki ga je odobrila Komisija. Taka rešitev bi povzročila, da bi postala ta obveznost brezpredmetna, ker bi bilo za nacionalne organe dovolj, da za pridobitev celotnega dodeljenega prispevka dokažejo dobro izvajanje nekaterih projektov, ne glede na spoštovanje finančnih določb, o katerih so se sporazumeli s Komisijo.
55
Vsekakor je treba ugotoviti, da izpodbijana odločba ne more ogrožati financiranja izvedenih projektov. Ker so namreč stroški zadevnega operativnega programa manjši od predvidenih, lahko nacionalni organi uporabijo del nacionalnih skladov in prihrankov za dopolnitev financiranja projektov, ki so bili pravilno izvedeni.
56
V zvezi s tem okoliščina, ki jo je navedla Zvezna republika Nemčija na obravnavi v odgovor na vprašanje Sodišča prve stopnje, da v obravnavanem primeru v zvezi s programom, izdelanim v okviru pobude Skupnosti Interreg II, nacionalni prispevek izhaja iz proračuna treh različnih nacionalnih organov, ni upoštevna. Dejstvo, da mora v okviru razmerij med različnimi nacionalnimi organi neizvedene projekte financirati nacionalni organ, izvedene projekte pa nek drug organ, ne preprečuje ugotovitve, da je mogoče del nacionalnih sredstev, ki so privarčevani zaradi neizvedbe nekaterih projektov, uporabiti za dopolnitev financiranja izvedenih projektov.
57
Čeprav imajo namreč zadevni projekti resnični čezmejni interes, kot bi moralo veljati za vse projekte, ki se financirajo v okviru operativnega programa iz pobude Skupnosti Interreg II, lahko nacionalni organ, katerega projekti niso bili izvedeni ali so se izkazali za manj izdatne, nameni del nacionalnih prispevkov za projekte, ki so bili izvedeni v skladu s predpisi. Vsekakor je treba opozoriti, da vsi pristojni nacionalni organi na območjih, ki jih zadeva navedeni program, vlagajo zahtevke za subvencije za operativni program skupaj in da odločbe o dodelitvi razlikujejo le med prispevki Skupnosti in nacionalnimi prispevki, ne da bi razlikovali med posameznimi prispevki nacionalnih organov.
58
Na podlagi navedenega je treba prvi tožbeni razlog Zvezne republike Nemčije zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: neobrazloženost
Trditve strank
59
Zvezna republika Nemčija v zvezi s sklicevanjem Komisije na točko 6.2 smernic v uvodni izjavi 16 izpodbijane odločbe zatrjuje, da Komisija ne pojasnjuje, zakaj odstopanje od „povečanja“ glede na stroške, ki so predvideni v finančnem načrtu, izhaja iz smernic, medtem ko odstopanje od „zmanjšanja“ pomeni bistveno spremembo v smislu člena 24(2) Uredbe št. 4253/88. Meni, da če bi Komisija uporabila 20-odstotno fleksibilnost, ki je predvidena v smernicah v obravnavani zadevi, ne bi prišlo do nobenega znižanja. V zvezi s tem dodaja, da je posebej nerazumljivo, zakaj Komisija ni uporabila te fleksibilnosti, ker bi bila po navedbah Komisije lahko plačana celotna pomoč iz ESRR, tudi brez sklicevanja na to pravilo, če bi bila primerno zahtevana (uvodna izjava 20 izpodbijane odločbe). Zatrjuje, da ne razume, zakaj Komisija, ki je v izpodbijani odločbi potrdila bistven pomen stopenj financiranja, ki so predvidene za posamezen ukrep ali skupino ukrepov, ne sprejme uporabe smernic, da bi dovolila namesto 20-odstotne prekoračitve pomoči, ki jo predvideva načrt, enako prekoračitev stopnje financiranja, in to čeprav je zahtevani znesek manjši od pomoči, predvidene z načrtom.
60
Zvezna republika Nemčija v zvezi s tabelo, priloženo k izpodbijani odločbi, zatrjuje, da je nerazumljiva, in meni, da je nerazumljiva morda zato, ker niti pojasnila niti naslovi stolpcev niso zapisani v nemščini, jeziku postopka. S tem trdi, da je kršitev člena 3 Uredbe Sveta št. 1 z dne 15. aprila 1958 o določitvi jezikov, ki se uporabljajo v Evropski gospodarski skupnosti (UL 17, str. 385), vzrok za drugo napako obrazložitve. Izpodbija trditev Komisije, da so matematične formule v teh tabelah jasne.
61
Komisija izpodbija, da bi bila izpodbijana odločba neobrazložena.
Presoja Sodišča prve stopnje
62
Zvezna republika Nemčija je v zvezi z uvodno izjavo 16 izpodbijane odločbe na prvem mestu trdila, da Komisija ni pojasnila, zakaj je odstopanje „povečanja“ glede stroškov, predvidenih v finančnem načrtu, mogoče sprejeti, medtem ko pomeni odstopanje od „zmanjšanja“ bistveno spremembo v smislu člena 24 Uredbe št. 4253/88. Vendar je treba pripomniti, da Komisija v uvodnih izjavah od 12 do 15 izpodbijane odločbe navaja, da pomeni vsako odstopanje, povečanje ali zmanjšanje, bistveno spremembo. Dalje, v uvodni izjavi 16 navedene odločbe navaja, da je mogoče odstopanja od povečanja vsekakor sprejeti pod pogojem, da je njihova višina omejena (na 20% zneska zadevnega ukrepa) in da jih je mogoče nadomestiti znotraj podprograma/prednostne naloge z odstopanjem od enakovrednega zmanjšanja tako, da se „znesek podprograma […] ne poveča“. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni štela, da so odstopanja od „povečanja“ vedno sprejemljiva, medtem ko odstopanja od „zmanjšanja“ to niso, in da zato izpodbijana odločba v zvezi s tem ne more vsebovati obrazložitve.
63
Zvezna republika Nemčija na drugem mestu zatrjuje, da Komisija ni pojasnila, zakaj v obravnavani zadevi ni uporabila 20-odstotnega pragu fleksibilnosti, predvidenega v točki 6 smernic. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz točke 6.2 smernic in iz uvodne izjave 19 izpodbijane odločbe izhaja, da je bila uporabljena 20-odstotna fleksibilnost, v nasprotju s tem, kar zatrjuje Zvezna republika Nemčija, vendar jo je bilo mogoče uporabiti le v okviru prednostne naloge 3, ker je le v okviru te naloge naveden ukrep ali skupina ukrepov, pri katerih je bil presežen znesek, predviden s finančnim načrtom. Iz te obrazložitve jasno izhaja, da točke 6.2 smernic ni mogoče uporabiti za druge naloge, ker eden od pogojev za njeno uporabo, in sicer prekoračitev zneska, predvidenega za vsaj en ukrep ali skupino ukrepov, ni bil izpolnjen.
64
Zvezna republika Nemčija na tretjem mestu zatrjuje, da ne razume, zakaj Komisija ni uporabila smernic tako, da bi bilo mogoče sprejeti 20-odstotno prekoračitev prispevne stopnje, ki je določena za ukrep ali skupino ukrepov, če ne bi pomenila prekoračitve pomoči, predvidene za prednostno nalogo, na enak način, kot je na podlagi točke 6.2 navedenih smernic dovoljena prekoračitev zneska pomoči, predvidene za ukrep ali skupino ukrepov, če ne pomeni prekoračitve zneska pomoči, predvidene za prednostno nalogo. V zvezi s tem je treba opozoriti, da Zvezna republika Nemčija na nek način predlaga analogno uporabo smernic. Vendar je Komisija v uvodni izjavi 24 izpodbijane odločbe navedla, da bi se morale smernice, kot navodila njenim službam, izvajati v skladu z načelom enakega obravnavanja, tako da jih ne bi bilo mogoče uporabiti za programe Zvezne republike Nemčije drugače, kot se uporabljajo za programe drugih držav članic. Iz tega izhaja, da je izpodbijana odločba v zvezi s tem dovolj obrazložena.
65
Zvezna republika Nemčija dalje v zvezi s tabelo, priloženo k izpodbijani odločbi, meni, da je nerazumljiva, ker niti pojasnila niti naslovi stolpcev niso zapisani v nemščini, in izpodbija trditev Komisije, da je mogoče v njej vsebovane matematične formule zlahka razumeti. Vendar je dovolj ugotoviti, kot poudarja Komisija, da iz sklicevanj Zvezne republike Nemčije v tožbi na vsebino tabel izhaja, da jih je ta pravilno razumela. Poleg tega je treba opozoriti, da obrazložitev v besedilu izpodbijane odločbe omogoča razumevanje izračuna, ki je bil opravljen za vsak ukrep ali skupino ukrepov, in razlogov, zaradi katerih je bil znesek, ki ga je zahtevala Zvezna republika Nemčija, odobren ali ne.
66
V teh okoliščinah je treba zavrniti drugi tožbeni razlog Zvezne republike Nemčije.
Tretji tožbeni razlog: nespoštovanje „partnerstva“
Trditve strank
67
Zvezna republika Nemčija zatrjuje, da je Komisija, čeprav je bil sporni program izdelan skupno in so bili zneski financiranja projektov določeni ob upoštevanju programa, s tem ko je odstopila od pogojev, določenih v programu, enostransko spremenila pomoč iz ESRR in ni upoštevala „partnerstva“.
68
Poudarja, da je metoda za izračun, ki jo je uporabila Komisija, pomenila, da ni več zagotovljenega skupnega financiranja za nobenega od teh projektov, saj pristojne službe in odgovorni za projekt ne morejo določiti zneska pomoči iz ESRR pred iztekom roka za prijavo stroškov 31. decembra 2001 in vložitvijo zahtevka za plačilo.
69
Zvezna republika Nemčija poleg tega zatrjuje, da Komisija tudi ne spoštuje „partnerstva“, ker je njeno ravnanje v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo, saj naj njen predstavnik v odboru za nadzor svojim partnerjem ne bi pojasnil pomena zneskov iz finančnih tabel pred iztekom roka za prevzem obveznosti niti tega, da je financiranje projektov, o katerem se odloči v odboru za nadzor, ogroženo. V repliki zatrjuje, da poskuša Komisija zmanjšati svojo vlogo v okviru odbora za nadzor. Vendar poudarja, da je ta udeležba zaznamovala izvajanje programa in zatrjuje, da je sodelovanje Komisije pri določitvi prispevkov iz ESRR za projekte v skladu z notranjo ureditvijo odbora za nadzor potekalo ob upoštevanju predvidenega pravnega okvira. Zato meni, da je metoda izračuna Komisije nezdružljiva z odločbami odbora za nadzor in se je ne sme uporabiti, vsaj ne v primeru, ko je slednja prej sodelovala pri nasprotnih odločitvah odbora za nadzor.
70
Dodaja, da je „partnerstvo“ v primeru bistvenega razhajanja pogledov na izvajanje programa zahtevalo, da Komisija dovoli popravek zahtevka za plačilo.
71
Komisija te trditve izpodbija.
Presoja Sodišča prve stopnje
72
Najprej je treba opozoriti, da je v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 2052/88 (glej točko 3 zgoraj) pojem „partnerstvo“ uporabljen, da bi se poudarilo, da se „[dejavnost Skupnosti] [v]zpostavi […] ob tesnem sodelovanju med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi oblastmi in organi […], ki jih [določi] država članica“. Partnerstvo se nanaša zlasti na pripravo, financiranje, nadzor in presojo dejavnosti in ga je treba izvajati ob polnem spoštovanju institucionalnih, pravnih oziroma finančnih pristojnosti vsakega partnerja.
73
Dalje, v zvezi s trditvijo, da Komisija ni spoštovala „partnerstva“, s tem ko je enostransko spremenila pogoje za pomoč iz ESRR, je treba ugotoviti, da iz preizkusa prvega tožbenega razloga izhaja, da Komisija, v nasprotju s tem, kar zatrjuje Zvezna republika Nemčija, ni odstopala od pogojev, predvidenih z zadnjo različico odločbe o dodelitvi in zato ni enostransko spremenila pomoči iz ESRR. Poleg tega glede na to, da so stopnje financiranja določene z odločbo o dodelitvi pomoči, tudi ni mogoče trditi, da metoda, ki jo je Komisija uporabila za izračun v skladu z veljavnimi določbami in odločbo o dodelitvi, pomeni, da ni mogoče vnaprej določiti zneska pomoči Skupnosti.
74
V zvezi s trditvijo, da je bilo ravnanje Komisije zaradi odnosa njenega predstavnika v odboru za nadzor v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo, je dovolj opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso za nastanek legitimnih pričakovanj potrebno, da je natančna zagotovila, skladna z veljavnimi predpisi, izdala oseba, ki je bila za to pristojna (glej v tem smislu sodbi Sodišča prve stopnje z dne 6. julija 1999 v zadevi Forvass proti Komisiji, T-203/97, RecFP, str. I-A-129 in II-705, točka 70, in z dne v zadevi Branco proti Komisiji, T-347/03, ZOdl., str. II-2555, točka 102). Vendar v obravnavanem primeru – poleg dejstva, da tega, da predstavnik Komisije v odboru za nadzor, s tem ko ni dal opozoril v zvezi z obstojem stopenj financiranja na ravni ukrepov ali skupin ukrepov, ni mogoče šteti za dajanje natančnih zagotovil, še toliko bolj, ker iz spisa izhaja, da je ta potrdil, da se bo vzdržal pri glasovanju o projektih, da ne bi vplival na odločitev v zvezi z notranjim finančnim nadzorom Komisije – njegova „zagotovila“ v noben primeru ne bi bila skladna z veljavnim pravom, kot izhaja iz zgornje preučitve.
75
Nazadnje je treba v zvezi s trditvijo Zvezne republike Nemčije, da bi ji morala Komisija dovoliti popravek zahtevka za plačilo, ugotoviti, da je Zvezna republika Nemčija – daleč od tega, da bi sprejela razlago Komisije in jo prosila, naj ji dovoli vložitev novega zahtevka – s tem ko je zahtevala plačilo višjega zneska za ukrepe in skupino ukrepov, za katere je prvotni zahtevek predvideval manjši znesek od tistega, ki izhaja iz uporabe stopnje financiranja, predvidene v finančnem načrtu, vložila to tožbo, da bi izpodbijala to razlago. V teh okoliščinah Komisija, tudi če bi to bilo dovoljeno z veljavno ureditvijo, na lastno pobudo ni mogla dovoliti popravka zahtevka.
76
V teh okoliščinah je treba zavrniti obravnavani tožbeni razlog in posledično tožbo v celoti.
Stroški
77
V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Zvezna republika Nemčija ni uspela, ji je v skladu s predlogi Komisije treba naložiti plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (četrti senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.
Czúcz
Labucka
Frimodt Nielsen
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. januarja 2009.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.