62006CJ0390
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
15. aprill 2008 (
*1
)
„Riigiabi — Kindlaksmääratud ajavahemikuks heakskiidetud riigiabi — Uueks ajavahemikuks muudetud abikavast teatamine — Kahe järjestikuse abikava üleminekumeetmed — Komisjoni otsus sellele vastuväiteid mitte esitada — Komisjoni käsutuses olnud teave — Komisjoni otsuse kehtivus — Võrdne kohtlemine — Põhjendamine”
Kohtuasjas C-390/06,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Tribunale ordinario di Roma (Itaalia) 14. juuni 2006. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. septembril 2006, menetluses
Nuova Agricast Srl
versus
Ministero delle Attività Produttive,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis ja U. Lõhmus, kohtunikud A. Borg Barthet, M. Ilešič (ettekandja), J. Malenovský, J. Klučka, E. Levits ja C. Toader,
kohtujurist: J. Mazák,
kohtusekretär: abikohtusekretär H. von Holstein,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. septembri 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
—
Nuova Agricast Srl, esindaja: avvocato M. A. Calabrese,
—
Itaalia valitsus, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato V. Russo,
—
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: E. Righini ja V. Di Bucci,
olles 27. novembri 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab selle komisjoni 12. juuli 2000. aasta otsuse kehtivust, mille kohaselt ei esitata kuni 31. detsembrini 2006 vastuväiteid Itaalia vähem soodsatesse piirkondadesse investeeringute tegemiseks ettenähtud abikava kohta (riigiabi nr N 715/99 — Itaalia; edaspidi „vaidlustatud otsus”) ja mille kokkuvõttev teatis avaldati Euroopa Ühenduste Teatajas (EÜT C 278, lk 26).
2
Eelotsusetaotlus esitati hagi raames, mille Itaalias Apuulia piirkonnas asuv ettevõtja Nuova Agricast Srl (edaspidi „Nuova Agricast”) esitas Ministero delle Attività Produttive (tootmistegevuse ministeerium) vastu ja milles nõutakse, et hüvitataks riigiabi saamata jäämise tõttu tekkinud kahju, mida see ettevõtja on kandnud Itaalia ametiasutuste õigusvastase käitumise tõttu vaidlustatud otsuse vastuvõtmisele eelnenud läbirääkimiste käigus Euroopa Ühenduste Komisjoniga.
Õiguslik raamistik
Määrus (EÜ) nr 659/1999
3
Vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli [88] kohaldamiseks (EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), põhjendusele 2 kodifitseerib ja tugevdab see määrus riigiabi uurimisega seotud komisjoni praktikat kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga.
4
Selle määruse artikli 1 punkti c kohaselt on „uus abi”„kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused”.
5
Määruse nr 659/1999 artikkel 2 sätestab:
„1.   Kui vastavalt asutamislepingu artiklile [89] või muudele asjakohastele sätetele koostatud määrustes ei ole sätestatud teisiti, teatab kõnealune liikmesriik kõikidest uue abi andmise plaanidest komisjonile piisavalt aegsasti. Komisjon teatab viivitamata kõnealusele liikmesriigile teatise kättesaamisest.
2.   Teatises annab kõnealune liikmesriik kogu vajaliku teabe, et komisjon saaks teha otsuse vastavalt artiklitele 4 ja 7 (edaspidi „lõplik teatis”).”
6
Määruse nr 659/1999 artikli 4 lõigetes 2–4 on ette nähtud:
„2.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et meede, millest teatati, ei kujuta endast abi, siis võtab ta selle kohta vastu otsuse.
3.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta ei ole ilmnenud mingeid kahtlusi, kuivõrd see jääb asutamislepingu artikli [87] lõike 1 reguleerimisalasse, otsustab ta, et nimetatud meede sobib ühisturuga kokku (edaspidi „vastuväidete esitamata jätmise otsus”). Otsuses tuleb täpsustada, millist asutamislepingu erandit on kohaldatud.
4.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta ilmnes kahtlusi, otsustab ta algatada asutamislepingu artikli [88] lõikes 2 ettenähtud menetluse (edaspidi „ametliku uurimismenetluse algatamise otsus”).”
7
Määruse nr 659/1999 artikli 5 lõige 1 täpsustab, et „[k]ui komisjon leiab, et kõnealuse liikmesriigi vastavalt artiklile 2 esitatud teave teatatud meetme kohta ei ole täielik, palub ta esitada kogu vajaliku lisateabe.”
Kuni 31. detsembrini 1999 heakskiidetud abikavad investeeringute tegemiseks Itaalia vähem soodsatesse piirkondadesse
8
22. oktoobri 1986. aasta dekreetseadusega nr 415, mis puudutab Mezzogiornole antavat erakorralist abi käsitlevaid ühtseid eeskirju sisaldava 1. märtsi 1986. aasta seaduse nr 64 taasrahastamist (Rifinanziamento della legge 1o marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno; Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, edaspidi „GURI”, nr 249, 22.10.1992, lk 3), mis pärast 19. detsembri 1992. aasta seadusega nr 488 (GURI nr 299, 21.12.1992, lk 3, parandus: GURI nr 301, 23.12.1992, lk 40) sisseviidud muudatusi muudeti seaduseks, mida omakorda on muudetud 3. aprilli 1993. aasta dekreetseadusega nr 96 (GURI nr 79, 5.4.1993, lk 5, edaspidi „seadus nr 488/1992”), on Itaalia seadusandja kehtestanud finantsmeetmed, mille eesmärk on julgustada ettevõtjaid arendama teatavat tootmistegevust riigi vähem soodsates piirkondades.
9
1. märtsil 1995 ja 21. mail 1997 tegi komisjon kaks otsust mitte esitada vastuväiteid seadusel nr 488/1992 ja selle erinevatel rakendussätetel põhinevatele järjestikustele abikavadele esiteks kuni 31. detsembrini 1996, seejärel kuni 31. detsembrini 1999 (riigiabid nr N 40/95 ja N 27/A/97). Nende otsuste kohta avaldati kokkuvõtlikud teated Euroopa Ühenduste Teatajas 18. juulil 19951. märtsi 1995. aasta otsuse suhtes (EÜT 1995, C 184, lk 4) ja 8. augustil 199721. mai 1997. aasta otsuse suhtes (EÜT 1997, C 242, lk 4, edaspidi „1997. aasta otsus”).
10
1997. aasta otsusega heakskiidetud abikava (edaspidi „1997.–1999. aasta abikava”) rakendamise kord kehtestati esiteks Comitato interministeriale per la programmazione economica (ministeeriumidevaheline majandusplaneerimise komitee) 27. aprilli 1995. aasta otsusega (GURI nr 142, 20.6.1995, lk 17), mis kehtestas suunised toetuste andmiseks seaduse nr 488/1992 artikli 1 lõike 2 tähenduses (direttive per la concessione di agevolazioni ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella legge 19 dicembre 1992, n. 488, in tema di disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno), muudetud nimetatud komitee 18. detsembri 1996. aasta otsusega (GURI nr 70, 25.3.1997, lk 35), teiseks Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato (tööstus-, kaubandus- ja käsitööministeerium, edaspidi „MICA”) 20. oktoobri 1995. aasta dekreediga nr 527 (GURI nr 292, 15.12.1995, lk 3), millega võetakse vastu määrus riigi vähem soodsates piirkondades arendatava tootmistegevuse jaoks ettenähtud toetuse andmise ja väljamaksmise korra ja menetluse kohta (regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese), muudetud nimetatud ministeeriumi 31. juuli 1997. aasta dekreediga nr 319 (GURI nr 221, 22. 9.1997, lk 31), ning kolmandaks MICA 20. novembri 1997. aasta ringkirjaga nr 234363 (GURI nr 291 regulaarne lisa, 15.12.1997).
11
See kord näeb muu hulgas ette, et:
—
iga aasta jaoks ettenähtud rahalised vahendid jagati kahte võrdsesse ossa ja eraldati kahe taotluste esitamise kutse kaudu; samas võis olenevalt vahendite olemasolust rahalisi vahendeid puudutaval aastal rahaliste vahendite jaotuskorda dekreediga muuta, võimaldades eelkõige eraldada kõnealuseid rahalisi vahendeid üheainsa taotluste esitamise kutse kaudu;
—
taotluste esitamise kutse raames esitatud taotlusi vaatasid läbi pädevad krediidiasutused, kes andsid normatiivsete kriteeriumide alusel nimetusega indicatori (edaspidi „indikaatorid”) taotlustele teatud arvu punkte;
—
pankadelt saadud informatsiooni alusel koostas MICA taotluste piirkondlikud pingeread, kus taotlused olid vastavalt saadud punktidele järjestatud alanevas järjekorras, ja võttis vastu dekreedi abi eraldamise kohta taotlejatele alates esimesest taotlejast kuni vastava kutsega seotud rahaliste vahendite ammendumiseni;
—
abikõlblikeks kuludeks olid kulud, mis olid tekkinud pärast taotluses viidatud kutsele eelneva kutse tähtpäeva, välja arvatud inseneri- ja muudeks õpinguteks või ettevõtja maa omandamiseks ja arendamiseks tehtud kulutused, mis olid abikõlblikud taotluse esitamise kuupäevale eelnenud 12. kuust alates;
—
ettevõtjad, kelle taotlused kanti piirkondlikku pingeritta, kuid kes toetust ei saanud, kuna kutsele vastavad ressursid olid väiksemad kui taotletud abi kogusumma, võisid kas ühe korra esitada sama projekti uuesti sellele kutsele, mille raames nende taotlus algselt oli esitatud, vahetult järgneva sobiva kutse alusel (taotluse „automaatse ülekandmise” moodus) ilma indikaatorite poolt arvesse võetavaid elemente muutmata, või loobuda automaatsest ülekandmisest ja esitada sama projekti uuesti sellele kutsele, mille raames nende taotlus algselt oli esitatud, järgneva esimese sobiva kutse alusel, muutes taotluse konkurentsivõime suurendamiseks kõiki või osasid indikaatorite poolt arvestatavaid elemente, ilma et projekti olulisi elemente oleks siiski muudetud (taotluse „ülevaatamise” moodus); mõlemal juhul kehtisid kulude abikõlblikkuse suhtes esialgsete taotluste jaoks ette nähtud tingimused.
Regionaalabi suunised
12
Komisjon avaldas 1998. aastal regionaalabi suunised (EÜT 1998, C 74, lk 9; edaspidi „suunised”), mille punkti 4.2 kolmanda lõigu kohaselt „tuleb abikavas sätestada, et abitaotlus esitatakse enne projekti algust”.
13
Suuniste punkti 6.1 esimene lõik sätestab, et „[k]omisjon hindab piirkondliku abi ja ühisturu kokkusobivust käesoleva juhendi alusel niipea, kui juhend jõustub, välja arvatud punktides 6.2 ja 6.3 sätestatud üleminekusätted.”
Vaidlustatud otsus ja 1. jaanuarist 2000 kuni 31. detsembrini 2006 heakskiidetud abikava investeeringute tegemiseks Itaalia vähem soodsatesse piirkondadesse
14
18. novembril 1999 esitasid Itaalia ametiasutused EÜ artikli 88 lõike 3 alusel komisjonile teate, mille komisjon registreeris numbri N 715/99 all, abikava kohta, mida oli ette nähtud rakendada alates 1. jaanuarist 2000 ja mis põhines seadusel nr 488/1992.
15
Pärast mitmeid kirju ning Itaalia valitsuse ja komisjoni esindajate kohtumist muutsid Itaalia ametiasutused kõnealust abikava.
16
Vaidlustatud otsusega, mis võeti vastu 12. juulil 2000 ja millest Itaalia Vabariigile teatati 2. augusti 2000. aasta kirjaga SG(2000) D/105754, otsustas komisjon sellele abikavale vastuväiteid mitte esitada kuni 31. detsembrini 2006 (edaspidi „2000.–2006. aasta abikava”).
17
Vaidlustatud otsuses on säte, mille spetsiifiline eesmärk on kiita heaks abikavas sisalduvad meetmed, mis tagavad ülemineku 1997.–1999. aasta abikavalt (edaspidi „üleminekusäte”). See säte on sõnastatud järgmiselt:
„Taotlusi, mis esitati [1997.–1999. aasta abikava] raames avaldatud viimase kutse alusel ja mis tunnistati abi saamiseks sobivateks, kuid millele selle kutse jaoks eraldatud rahaliste vahendite vähesuse tõttu abi ei antud, peetakse erandkorras abikõlblikeks vaid käesoleva kava esmakordsel rakendamisel, see tähendab selle kava alusel korraldatud esimese kutse raames ja tingimusel, et abitaotlused on igal juhul esitatud enne investeerimisprojekti elluviimise alustamist.”
18
Pärast seda otsust võttis MICA vastu 14. juuli 2000. aasta dekreedi (GURI nr 166, 18.7.2000, lk 9), mis täpsustas seaduses nr 488/1992 viidatud riigi vähem soodsates piirkondades arendatava tootmistegevuse jaoks ette nähtud toetuste maksimaalseid lubatud summasid Basilicata, Calabria, Campania, Apuulia, Sardiinia ja Sitsiilia piirkondade jaoks (misure massime consentite relative alle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 per le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia), ja 14. juuli 2000. aasta ringkirja nr 9003 (GURI nr 175 regulaarne lisa, 28.7.2000), et täpsustada 2000.–2006. aasta abikava rakendamise korda.
19
Selle dekreedi ainsa artikli lõike 2 esimene lõik sätestab, et toetusmeetmeid võib eraldada „selliste kulude […] katmiseks, mida peeti abikõlblikuks viimase sobiva kutsega seotud kavade raames, mida oli analüüsitud ja mis olid heaks kiidetud, kuid mis rahaliste vahendite ebapiisavuse tõttu ei olnud toetust saanud”.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
20
1997.–1999. aasta abikava raames avaldas MICA 1. detsembril 1997 kolmanda taotluste esitamise kutse tööstussektoris, mis vastas 1998. aasta esimesele poolaastale (edaspidi „kolmas kutse”).
21
Huvitatud ettevõtjatel oli abitaotluste esitamiseks aega 16. märtsini 1998. Nad võisid taotleda alates eelneva kutse (teine kutse) alusel esitatud taotluste esitamise tähtaja lõppemisele järgnenud päevast, st alates 1. jaanuarist 1997 tehtavate kulude rahastamist.
22
9. veebruaril 1998 esitas Nuova Agricast abitaotluse kolmanda kutse alusel. See taotlus, mis loeti abikõlblikuks, lisati MICA 14. augusti 1998. aasta dekreediga Apuulia piirkonna taotluste pingeritta. Oma järjekoha tõttu nimetatud pingereas Nuova Agricast taotletud abi sellegipoolest ei saanud, kuna rahalisi vahendeid ei piisanud.
23
Vahepeal avaldati neljas taotluse esitamise kutse tööstussektoris, mis vastas 1998. aasta teisele poolaastale (edaspidi „neljas kutse”).
24
16. septembril 1998 loobus Nuova Agricast oma taotluse automaatsest ülekandmisest neljanda kutse pingeritta, et saada võimalus esitada ülevaadatud taotlus uuesti, sellele kutsele järgneva esimese sobiva kutse alusel.
25
Itaalia ametivõimud ei avaldanud aga ühtegi sobivat kutset enne 31. detsembrit 1999, mis on 1997.–1999. aasta abikava lõppemise kuupäev.
26
14. juulil 2000, s.o pärast 2000.–2006. aasta abikava jõustumist, avaldasid Itaalia ametivõimud kaheksanda taotluste esitamise kutse tööstussektoris (edaspidi „kaheksas kutse”).
27
2000.–2006. aasta abikava raames kehtinud tingimusi arvestades leiti, et Nuova Agricasti ülevaadatud taotlus, mille puhul ei olnud võimalik tugineda vaidlustatud otsuses olevale üleminekusättele, on vastuvõetamatu ning seda ei lisatud pärast kaheksandat kutset koostatud pingeritta.
28
Nuova Agricast esitas seejärel koos teiste samas olukorras olevate Itaalia ettevõtjatega hagi Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtule, nõudes vaidlustatud otsuse tühistamist. 15. juuni 2005. aasta määrusega kohtuasjas T-98/04: Nuova Agricast jt vs. komisjon lükkas Esimese Astme Kohus hagi vastuvõetamatuse tõttu tagasi, põhjusel et see oli esitatud pärast EÜ artikli 230 viiendas lõigus ette nähtud kahekuulise tähtaja möödumist.
29
21. septembril 2005 esitas Nuova Agricast Esimese Astme Kohtule teise hagi, mis registreeriti numbri T-362/05 all, vaidlustatud otsuse vastuvõtmise järel väidetavalt komisjoni poolt tekitatud kahju hüvitamise nõudes. Praegu menetlus selles asjas kestab.
30
Lisaks esitas Nuova Agricast kaebuse Tribunale ordinario di Romale (Rooma üldkohus), nõudes, et Ministero delle Attività Produttivet, kes võttis üle MICA ülesanded, kohustataks hüvitama kahju, mida Nuova Agricast oli väidetavalt kandnud taotletud abi saamata jäämise tõttu.
31
Selles menetluses väitis Nuova Agricast eelkõige, et komisjoniga peetud läbirääkimistel abikava uuendamiseks pärast 31. detsembrit 1999 ei olnud Itaalia riik nõuetekohaselt hoolitsenud selliste ettevõtjate õiguste kestmajäämise eest, kes nagu temagi olid loobunud automaatsest kandmisest pingeritta, mis vastas neljandale kutsele — mis osutus viimaseks kutseks tööstussektoris enne 1997.–1999. aasta abikava lõppemist —, selleks et esitada ülevaadatud taotlus sellele kutsele järgneva sobiva kutse alusel. Õigupoolest eksitas Itaalia Vabariik komisjoni, jättes ta teavitamata asjaolust, et ka need ettevõtjad on saanud õigusi, kahjustades sellega nimetatud ettevõtjate õiguspärast ootust, et neil on võimalus esitada ülevaadatud taotlus.
32
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Nuova Agricastil oli „õiguslik huvi” nõuda, et tema ülevaadatud taotlus kantaks pingeritta, mis koostatakse sellele kutsele, mille osas ta loobus oma esialgse taotluse automaatsest ülekandmisest, järgneva esimese sobiva kutse kohta.
33
Vaidlustatud otsus rikub kindlasti Nuova Agricasti õiguspärast ootust, kuna see otsus muutis 2000.–2006. aasta abikava võrreldes 1997.–1999. aasta abikavaga, nähes ette, et abikõlblikud on üksnes kulutused, mida toetuse saanud projektide eluviimisel on kantud pärast abitaotluse esitamist (abi vajalikkuse põhimõte), nõustudes üleminekuetapina ja erandkorras üksnes ühe erandiga sellest põhimõttest nende taotluste suhtes, mida ei olnud rahuldatud 1997.–1999. aasta abikava alusel avaldatud viimase kutse raames.
34
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Nuova Agricasti esitatud hüvitise nõude lahendamiseks tuleb kindlaks teha, kas Itaalia Vabariigile ette heidetud vigade ja väidetava kahju vahel on põhjuslik seos.
35
Kuna vaidlustatud otsus, mille puhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu väitel tegemist kahju põhjustanud sündmusega (eventum damni), asetub Itaalia Vabariigile etteheidetava sisulise käitumise, mis seisneb komisjoni täpselt teavitamata jätmises, ja Nuova Agricastile väidetavalt tekitatud kahju vahele, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et selle käitumise ja selle kahju vahelise põhjusliku seose kindlakstegemiseks tuleb välja selgitada, kas seda kahju oleks saanud vältida, kui Itaalia Vabariik oleks käitunud teisiti, ja selleks tuleb välja selgitada, kas komisjon oleks võtnud vastu teistsuguse üleminekusätte, kui teda oleks „täpselt ja täielikult teavitatud seaduse nr 488/1992 alusel toetuse saamisest huvitatud ettevõtjate õiguslikust olukorrast”.
36
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu väitel oleks kindlalt tõendatud, et teistsugune tulemus oleks olnud Nuova Agricastile soodne, kui tuvastataks, et vaidlustatud otsuses olev üleminekusäte oli kehtetu, kuna see rikkus ühenduse õiguskorra norme ja põhimõtteid.
37
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõstatab esiteks küsimuse, kas üleminekusätet, mis ei laiene Nuova Agricastiga sarnases olukorras olevatele ettevõtjatele, ei tuleks tunnistada kehtetuks võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise tõttu.
38
Nimetatud kohus leiab, et hetkel, mil lõppes 1997.–1999. aasta abikavale antud heakskiit, oli kolme liiki ettevõtjaid:
—
ettevõtjad nagu Nuova Agricast, kelle taotlus oli kolmanda kutse alusel kantud ühte piirkondlikku pingeritta, kes ei saanud selle kutse alusel taotletud abi rahaliste vahendite ebapiisavuse tõttu ja kes olid neljanda kutse avaldamisel loobunud oma taotluse automaatse ülekandmise õigusest, et esitada ülevaadatud taotlus sellele kutsele järgneva esimese sobiva kutse alusel (edaspidi „esimese kategooria ettevõtjad”);
—
ettevõtjad, kelle taotlus oli kantud neljanda kutse pingeritta, kuid kes ei olnud taotletud abi saanud rahaliste vahendite ebapiisavuse tõttu (edaspidi „teise kategooria ettevõtjad”);
—
ettevõtjad, kes ei olnud veel abitaotlust esitanud, kuigi nende investeerimisprojekt oli juba käivitatud (edaspidi „kolmanda kategooria ettevõtjad”).
39
Samas leiab kõnealune kohus esiteks, et esimese kategooria ja teise kategooria ettevõtjad, kelle osas ühtviisi välistati üleminekusättega antud soodustuse kasutamine, ei olnud samas olukorras, ja seega ei tulnudki neid ühtemoodi kohelda. Teiseks leiab ta, et esimese kategooria ettevõtjad ja teise kategooria ettevõtjad olid sarnases õiguslikus olukorras, esimesed oleksid pidanud saama kasutada üleminekusättega antud soodustust samamoodi nagu teised.
40
Teiseks tõstatab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse, kas üleminekusätet ei tuleks tunnistada kehtetuks seetõttu, et rikutud on ühenduse institutsioonide õigusaktide põhjendamise kohustust, mis on kehtestatud EÜ artiklis 253.
41
Neil asjaoludel otsustas Tribunale ordinario di Roma menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [vaidlusalune] otsus on kehtiv üleminekusätte osas, mis näeb kõnealuse kava esmakordsel kohaldamisel ette erakorralise erandi „abi vajalikkuse” põhimõttest vaid taotluste suhtes, „mis esitati varasema, komisjoni poolt 31. detsembrini 1999 heaks kiidetud kava raames avaldatud viimase kutse alusel ja mis tunnistati abikõlblikeks, kuid millele selle kutse jaoks eraldatud rahaliste vahendite vähesuse tõttu abi ei antud” […], mille tagajärjel, rikkudes võrdse kohtlemise põhimõtet ja EÜ artiklist 253 tulenevat põhjendamiskohustust, jäeti õigustamatult kõrvale eelmiste kutsete alusel esitatud taotlused, mida ei rahuldatud rahaliste vahendite ebapiisavuse tõttu ning mis ootasid automaatset ülekandmist vahetult järgneva kutse peale esitatud taotluste hulka või ülevaadatud kujul esitamist esimese uue kava alusel avaldatud „sobiva” kutse peale[?]”
Eelotsuse küsimus
Sissejuhatavad märkused
42
Esiteks tuleb märkida, et esitatud küsimusega on eelotsusetaotluse esitanud kohus pidanud vajalikuks paluda Euroopa Kohtul kontrollida vaidlustatud otsuse kehtivust üksnes seoses võrdse kohtlemise põhimõtte ja põhjendamiskohustusega.
43
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt põhineb EÜ artiklis 234 sätestatud menetlus liikmesriigi kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel eristamisel, nii et üksnes liikmesriigi kohus, kellele kaebus on esitatud ja kes peab lõpuks selle kohta otsuse tegema, saab asja eripärast lähtuvalt hinnata nii seda, kas otsuse tegemiseks on vaja saada Euroopa Kohtult eelotsust, kui ka Euroopa Kohtule esitatud küsimuste asjakohasust (vt 15. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-415/93: Bosman, EKL 1995, lk I-4921, punkt 59; 11. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas C-208/05: ITC, EKL 2007, lk I-181, punkt 48, ning 26. juuni 2007. aasta kohtuasjas C-305/05: Ordre des barreaux francophones et germanophone jt, EKL 2007, lk I-5305, punkt 18).
44
Kuigi Nuova Agricast on põhikohtuasjas välja toonud ka teisi vaidlustatud otsuse kehtetuse põhjuseid, ei tule neil asjaoludel selle otsuse kehtivuse kontrolli laiendada nendele teistele kehtetuse põhjustele, mida eelotsusetaotluses ei ole märgitud (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Ordre des barreaux francophones et germanophone jt, punktid 17–19).
Vastuvõetavus
45
Komisjon väidab, et sellise seose olemasolu, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus väidab olevat Itaalia riigi võimaliku vastutuse ja vaidlustatud otsuse vahel, ei ole tõendatud, mistõttu ei ole eelotsuse küsimus põhikohtuasjaga seotud.
46
Esiteks on võimalik, et Itaalia riik rikkus 2000.–2006. aasta abikavast teatamisel võrdse kohtlemise põhimõtet, ilma et vaidlustatud otsuses, milles komisjon tegi otsuse abikavast teatanud liikmesriigi väljapakutud abikava kohta, oleks võimalik tuvastada ühtegi viga. Lisaks ei ole seost Itaalia riigi vastutuse ja vaidlustatud otsuse võimaliku kehtetuse vahel, mis tuleneb puhtalt vormilisest puudusest, nagu põhjendamiskohustuse rikkumine.
47
Nagu on märgitud käesoleva otsuse punktis 35, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus selles osas, et vaidlusaluse otsuse puhul on tegemist kahju põhjustanud sündmusega, mis asub Nuova Agricasti poolt Itaalia riigile etteheidetava sisulise käitumise ja kahju vahel, mida Nuova Agricast väidab endale tekitatud olevat. Kui vaidlustatud otsus tunnistataks kehtetuks võrdse kohtlemise või põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu, võiks see järeldus seetõttu mõjutada eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangut Nuova Agricasti esitatud hüvitise nõude lahendamisel.
48
Seetõttu on eelotsuse küsimus tervikuna vastuvõetav.
Vaidlustatud otsuse kehtivus võrdse kohtlemise põhimõtte seisukohalt
49
Esiteks märgib komisjon, et vaidlusalune otsus ei saa rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna selles sisalduv üleminekusäte on Itaalia ametivõimude vaba valiku tulemus.
50
Selles osas tuleneb asutamislepingu üldisest ülesehitusest, et EÜ artiklis 88 sätestatud menetlus ei või kunagi viia tulemuseni, mis on vastuolus asutamislepingu konkreetsete sätetega (vt eelkõige 3. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas C-204/97: Portugal vs. komisjon, EKL 2001, lk I-3175, punkt 41, ja 12. detsembri 2002 aasta otsus kohtuasjas C-456/00: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 2002, lk I-11949, punkt 30). Seetõttu ei saa komisjon ühisturuga kokkusobivaks kuulutada sellist riigiabi, mille mingi osa rikub asutamislepingu teisi sätteid (vt 19. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C-113/00: Hispaania vs. komisjon, EKL 2002, lk I-7601, punkt 78 ja viidatud kohtupraktika).
51
Samuti ei saa komisjon ühisturuga kokkusobivaks kuulutada sellist riigiabi, mille mingi osa rikub ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, näiteks võrdse kohtlemise põhimõtet.
52
Seetõttu tuleb käesoleva otsuse punktis 49 kokkuvõetud komisjoni argument kõrvale jätta.
53
Teiseks väidab komisjon, et Itaalia ametivõimud ei teavitanud teda esimese kategooria ettevõtjate erijuhtumist, nii et talle ei saa ette heita nende ettevõtjate eriomase olukorra arvestamata jätmist ega seetõttu viidata sellele alusele tuginedes vaidlustatud otsuse puudustele.
54
Selles osas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et riigiabi küsimuses tehtud otsuse õiguspärasust tuleb hinnata seda informatsiooni arvesse võttes, mis oli komisjoni käsutuses otsuse tegemise hetkel (vt eelkõige 10. juuli 1986. aasta otsus kohtuasjas 234/84: Belgia vs. komisjon, EKL 1986, lk 2263, punkt 16; 24. septembri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-74/00 P ja C-75/00 P: Falck ja Acciaierie di Bolzano vs. komisjon, EKL 2002, lk I-7869, punkt 168, ja 14. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-276/02: Hispaania vs. komisjon, EKL 2004, lk I-8091, punkt 31).
55
Kuigi seda kohtupraktikat ei ole kuni praeguse ajani kohaldatud juhule, kus hagi on esitatud EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetluse tulemusel komisjoni otsuse peale, on see kohtupraktika iseäranis asjakohane, kui vaatluse all on see, kas vaidlusaluse otsusega sarnane otsus mitte esitada vastuväiteid abi või abikava kohta on kehtiv.
56
Konkreetsemalt viimati nimetatud liiki otsuseid käsitledes tundub nimetatud kohtupraktika olevat põhjendatud asutamislepinguga kehtestatud riigiabi kontrollimise menetluse ülesehituse seisukohalt.
57
Riigiabi kontrollimise menetluses tuleb eristada ühelt poolt abi esialgse uurimise staadiumi, mis on kehtestatud EÜ artikli 88 lõikega 3 ja mida reguleerivad määruse nr 659/1999 artiklid 4 ja 5, mille eesmärk on üksnes võimaldada komisjonil kõnealuse abi ühisturuga osalise või täieliku kokkusobivuse kohta esmane arvamus kujundada, ning teiselt poolt EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud uurimise staadiumi, mida reguleerivad nimetatud direktiivi artiklid 6 ja 7 ja mis on mõeldud selleks, et komisjon saaks asja kõikide andmete kohta täielikku teavet koguda (vt 19. mai 1993. aasta otsus kohtuasjas C-198/91: Cook vs. komisjon, EKL 1993, lk I-2487, punkt 22; 15. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas C-225/91: Matra vs. komisjon, EKL 1993, lk I-3203, punkt 16; 2. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas C-367/95 P: komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, EKL 1998, lk I-1719, punkt 38, ning 29. novembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-176/06 P: Stadtwerke Schwäbisch Hall jt vs. komisjon, punkt 20).
58
Komisjon võib teha abi osas soodsa otsuse EÜ artikli 88 lõikes 3 ette nähtud esialgse staadiumi raames, kui ta esmase uurimise lõpuks on jõudnud veendumusele, et vastav projekt on asutamislepinguga kooskõlas.
59
Üksnes juhul, kui esmane uurimine viib komisjoni vastupidise veendumuseni või kui see ei võimalda tal ületada kõiki kõnealuse meetme ühisturuga kokkusobivuse hindamisel tekkinud raskusi, on komisjoni ülesanne koguda kõik vajalikud arvamused ja algatada selleks EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetlus (vt selle kohta eriti 20. märtsi 1984. aasta otsus kohtuasjas 84/82: Saksamaa vs. komisjon, EKL 1984, lk 1451, punkt 13; eespool viidatud kohtuotsus Cook vs. komisjon, punkt 29; eespool viidatud kohtuotsus Matra vs. komisjon, punkt 33, eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, punkt 39, ning eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 33).
60
Kui sellise otsuse kehtivust, mille kohaselt abile või abikavale vastuväiteid ei esitata, tuleks samas hinnata asjaolude alusel, mis ei saanud esialgse uurimisstaadiumi lõpus komisjoni käsutuses olla, peaks ta süstemaatiliselt algatama EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud uurimismenetlusi ja kohustama asjassepuutuvaid isikuid esitama omapoolseid selgitusi, vältimaks seda, et asjaolud, mida komisjoni käsutuses ei olnud, võiksid kaasa tuua asjaomase abi või abikava heakskiitmise otsuse tühistamise. Nii nagu on rõhutatud kohtujuristi ettepaneku punktis 71, kahjustaks see sellist kaheks selgepiiriliseks staadiumiks (millest teine staadium ei ole alati nõutav) jagunevat riigiabi kontrollimise korda, nagu soovisid asutamislepingu autorid, ja mida ühenduse seadusandja on kinnitanud määruses nr 659/1999.
61
Sellega seoses viitab põhikohtuasjas vaadeldava vaidlustatud otsuse osa pealkirjaga „Õiguslik alus” seaduse nr 488/1992 rakendussätetele, mis täpsustavad käesoleva otsuse punktides 10 ja 11 kokku võetud 1997.–1999. aasta abikava kohaldamise korda, sealhulgas valikut esialgse taotluse automaatse ülekandmise ja ülevaadatud taotluse esitamise vahel, mida võimaldatakse ettevõtjale, kellele ei antud abi vastava kutse jaoks eraldatud vahendite ebapiisavuse tõttu.
62
Isegi kui Itaalia ametivõimud ei teavitanud omal algatusel komisjoni teenistusi konkreetselt ja täielikult seaduse nr 488/1992 alusel toetuse saamisest huvitatud ettevõtjate õiguslikust olukorrast, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, pidi komisjon järelikult olema teadlik nii esimese kui teise kategooria ettevõtjate olemasolust.
63
Eelnevat järeldust arvestades tuleb asuda seisukohale, et Nuova Agricasti taotlus kohustada komisjoni esitama vaidlustatud otsuse vastuvõtmisele eelnenud läbirääkimiste käigus Itaalia ametivõimudega vahetatud kirju, eesmärgiga teha kindlaks, kas nimetatud ametivõimud olid või ei olnud komisjonile teatanud esimese kategooria ettevõtjate olemasolust, on alusetu.
64
Neil asjaoludel tuleb kolmandaks hinnata, kas komisjon rikkus võrdse kohtlemise põhimõtet, jättes esitamata vastuväited abikavale, mille kohaselt üleminekusättele said tugineda üksnes teise kategooria ettevõtjad.
65
Selles osas tuleb rõhutada, et üleminekusättele said tugineda üksnes sellised teise kategooria ettevõtjad, kes ei olnud alustanud oma projekti elluviimist enne abitaotluse esitamist neljanda kutse raames.
66
Võrdse kohtlemise põhimõttest kinnipidamine nõuab, et sarnaseid olukordi ei koheldaks erinevalt ja et erinevaid olukordi ei koheldaks sarnaselt, välja arvatud juhul, kui niisugune kohtlemine on objektiivselt põhjendatud (vt eelkõige 26. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-248/04: Koninklijke Coöperatie Cosun, EKL 2006, lk I-10211, punkt 72 ja viidatud kohtupraktika).
67
Siiski tuleb märkida, et põhikohtuasjas ei olnud esimese ja teise kategooria ettevõtjad sarnases olukorras, pidades eriti silmas suuniste punkti 4.2 kolmandas lõigus väljendatud riigiabi vajalikkuse nõuet.
68
Nagu tuleneb 17. septembri 1980. aasta otsusest kohtuasjas 730/79: Philip Morris Holland vs. komisjon (EKL 1980, lk 2671, punkt 17), ei saa abi, mis parandab seda saanud ettevõtja olukorda, kuid mis ei ole vajalik EÜ artikli 87 lõikes 3 ettenähtud eesmärkide saavutamiseks, pidada ühisturuga kokkusobivaks (vt selle kohta ka 24. veebruari 1987. aasta otsus kohtuasjas 310/85: Deufil vs. komisjon, EKL 1987, lk 901, punkt 18, ja 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C-400/92: Saksamaa vs. komisjon, EKL 1994, lk I-4701, punktid 12, 20 ja 21).
69
Järeldus, et abi ei ole vajalik, võib tuleneda eelkõige asjaolust, et huvitatud ettevõtja on enne pädevatele ametivõimudele abitaotluse esitamist abiprojekti juba käivitanud või isegi teostanud, mis välistab selle, et kõnealusel abil võiks olla ergutav roll.
70
1997.–1999. aasta abikava raames oli teise kategooria ettevõtjatel absoluutne õigus sellele, et nende taotlus kantaks ilma mingite muudatusteta automaatselt sellele kutsele, mille alusel taotlus oli esmalt esitatud, vahetult järgnevale sobivale kutsele vastavasse pingeritta, ilma et nad oleks pidanud selleks mingeid samme astuma.
71
Esimese kategooria ettevõtjad pidid seevastu esitama taotluse sellele kutsele, mille osas nad olid loobunud oma algse taotluse automaatsest ülekandmisest, vahetult järgneva sobiva kutse alusel. Lisaks on tegemist ülevaadatud taotlusega.
72
Selge on see, nagu märgib ka Nuova Agricast, et nii esialgse kui ka ülevaadatud taotluse eesmärk oli saavutada sama projekti rahastamine ja taotluse ülevaatamine ei tohtinud puudutada vastava projekti olulisi elemente, vaid üksnes elemente, mida võtsid arvesse indikaatorid, mille eesmärk oli määrata taotluse järjekoht sellele kutsele vastavas pingereas, mille alusel taotlus esitatud oli.
73
Sellegipoolest kajastasid ka indikaatorid ise taotluse seisukohalt tähtsaid elemente. Need olid eelkõige seotud asjaomase ettevõtja poolt projekti investeeritavate omavahendite osaga koguinvesteeringus, projektiga loodavate töökohtade arvu suhtega koguinvesteeringusse, samuti taotletud toetussumma ning maksta võidava maksimaalse toetuse suhtega.
74
Niisamuti piisab üksnes asjaolust, et indikaatorite poolt arvesse võetavate elementide muutmine suurendab toetuse tegeliku andmise võimalust, tõendamaks, et taotluse ülevaatamine viis tegelikult esialgsest taotlusest erineva taotluse esitamiseni.
75
Lisaks, kuna taotluse ülevaatamise eesmärk oli indikaatorite poolt arvesse võetavaid elemente muutes parandada ülevaadatud taotluse järjekohta, et taotlus asuks soodsal kohal vastava kutsega seotud toetuse jagamisel alaneva järjekorra alusel, oleks üleminekusättega antava soodustuse esimese kategooria ettevõtjatele laiendamise tagajärg olnud see, et nende ettevõtjate projektidel oleks olnud paremad võimalused taotletud abi saada kui esimest korda konkureerivatel ettevõtjatel, kelle puhul ei olnud abi vajalikkust vaja kautsjoniga tagada.
76
Samas ei teki selline tagajärg teise kategooria ettevõtjate neljanda kutse alusel juba esitatud taotluste automaatse ülekandmise korral kaheksanda kutse pingeritta, kuna nende taotluste mis tahes muutmise võimaluse puudumisel jäid indikaatorid muutumatuks.
77
Neid kaalutlusi arvestades tuleb järeldada, et esimese ja teise kategooria ettevõtjad ei olnud sarnases olukorras.
78
Seega ei ole komisjon 2000.–2006. aasta abikava heaks kiites rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet.
Vaidlustatud otsuse kehtivus põhjendamiskohustuse seisukohast
79
Nagu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, peab EÜ artikliga 253 nõutav põhjendus vastama asjaomase akti olemusele, sellest peab selgelt ja üheselt selguma akti andnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel mõista võetud meetme põhjuseid ja pädeval kohtul teostada kontrolli. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata arvestades juhtumi asjaolusid, eelkõige akti sisu, põhjenduste olemust ja huvi, mis võib olla akti adressaatidel või teistel otseselt ja isiklikult aktiga seotud isikutel selgituste saamiseks. Ei ole nõutud, et põhjendus täpsustaks kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna otsuse põhjenduse vastavust artikli 253 nõuetele tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni silmas pidades (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, punkt 63; 23. vebruari 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-346/03 ja C-529/03: Atzeni jt, EKL 2006, lk I-1875, punkt 73, ning 1. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas C-266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-1233, punkt 80).
80
Nagu rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, ei ilmne vaidlustatud otsusest ühtegi kriteeriumi, mille alusel eristada nende erinevate kategooriate ettevõtjaid, kes esitasid abitaotluse 1997.–1999. aasta abikava raames ja kellel on õiguslik huvi, et nende taotlus kantaks järgmisele kutsele vastavasse pingeritta.
81
Sellegipoolest piirdub põhjendamiskohustus põhimõtteliselt põhjustega, miks antud ettevõtjate kategooria saab antud meedet kasutada, kuid ei tähenda seda, et tuleks põhjendada, miks välistatakse kõik teised ettevõtjad, kes ei ole sarnases olukorras. Kuna on võimalik, et see kategooria, kes meedet kasutada ei saa, on piiramatu, ei saa ühenduste institutsioonidelt nõuda, et nad esitaksid neist igaühe kohta konkreetsed põhjendused.
82
Seevastu juhul, kui õigusaktiga soodustuse saanud isik ja teised, välistatud ettevõtjad on sarnases olukorras, peab akti autoriks olev ühenduse institutsioon konkreetselt põhjendama, kuidas on erinev kohtlemine objektiivselt põhjendatud.
83
Üleminekusätte osas tuleneb arutluskäik, mille alusel komisjon kiitis üleminekukorra heaks teise kategooria ettevõtjate kasuks, piisava õigusliku põhjendatusega nii vaidlustatud otsuse kontekstist kui ka asjaomast valdkonda reguleerivate õigusnormide kogumist.
84
Õigupoolest viitab üleminekusäte kaudselt võimalusele, mis ettevõtjatel 1997.–1999. aasta abikava raames oli ja mille kohaselt kantaks nende abitaotlus automaatselt sellele kutsele, mille alusel taotlus esialgselt esitati, vahetult järgnevale sobivale kutsele vastavasse pingeritta. Lisaks sellele, et seda võimalust ette nägev liikmesriigi regulatsioon on sõnaselgelt kirjas vaidlustatud otsuse osas pealkirjaga „Õiguslik alus”, oli see niisiis teada kõikidele huvitatud isikutele.
85
Seega on vaidlusaluse otsuse kontekstis üleminekusätte sõnastus piisav, et aru saada, et Itaalia riik soovis anda 1997.–1999. aasta abikava raames avaldatud viimase kutse põhjal konkureerinud ettevõtjatele üleminekuaja selle abikava ja 2000.–2006. aasta abikava vahel ning et komisjon pidas seda meedet ühisturuga kokkusobivaks.
86
Seevastu ei olnud esimese ja teise kategooria ettevõtjad sarnases olukorras, nagu on välja toodud käesoleva otsuse punktides 67–77. Kuigi komisjon ei märkinud põhjusi, miks üleminekusätet ei laiendatud esimese kategooria ettevõtjatele, ei rikkunud ta niisiis oma põhjendamiskohustust.
87
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb vastata, et esitatud küsimuse uurimisel ei ilmnenud ühtegi asjaolu, mis võiks mõjutada vaidlustatud otsuse kehtivust.
Kohtukulud
88
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Esitatud küsimuse uurimisel ei ilmnenud ühtegi asjaolu, mis võiks mõjutada selle komisjoni 12. juuli 2000. aasta otsuse kehtivust, mille kohaselt ei esitata kuni 31. detsembrini 2006 vastuväiteid Itaalia vähem soodsatesse piirkondadesse investeeringute tegemiseks ettenähtud abikava kohta (riigiabi nr N 715/99 — Itaalia).
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.