61998CJ0017_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-17/98,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från ordföranden vid Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (Nederländerna), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Emesa Sugar (Free Zone) NV
och
Aruba,
angående giltigheten av rådets beslut 97/803/EG av den 24 november 1997 om revidering efter halva giltighetstiden av beslut 91/482/EEG om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 329, s. 50),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.C. Moitinho de Almeida och D.A.O. Edward samt domarna P.J.G. Kapteyn, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm och M. Wathelet (referent),
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Emesa Sugar (Free Zone) NV, genom advokaten G. van der Wal, Bryssel,
- Arubas regering, genom advokaterna P.V.F. Bos och M.M. Slotboom, Rotterdam,
- Spaniens regering, genom M. López-Monís Gallego, abogado del Estado, i egenskap av ombud,
- Frankrikes regering, genom K. Rispal-Bellanger, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och C. Chavance, secrétaire des affaires étrangères, samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
- Italiens regering, genom professor U. Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
- Förenade kungarikets regering, genom S. Ridley, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten K. Parker, QC,
- Europeiska unionens råd, genom J. Huber och G. Houttuin, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren T. van Rijn, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 16 mars 1999 av: Emesa Sugar (Free Zone) NV, Arubas regering, Frankrikes, Italiens och Spaniens regeringar samt rådet och kommissionen,
och efter att den 1 juni 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Ordföranden vid Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage har genom beslut av den 19 december 1997, som inkom till domstolen den 23 januari 1998, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt 12 frågor om giltigheten av rådets beslut 97/803/EG av den 24 november 1997 om revidering efter halva giltighetstiden av beslut 91/482/EEG om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 329, s. 50).
2 Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Emesa Sugar (Free Zone) NV och Arubas myndigheter angående villkoren för att till gemenskapen importera socker som Emesa Sugar behandlar och förpackar på denna ö.
Tillämpliga bestämmelser
3 Gemenskapens verksamhet skall enligt artikel 3r i EG-fördraget (nu artikel 3.1 s EG i ändrad lydelse) innefatta associering av utomeuropeiska länder och territorier (nedan kallade ULT) "i syfte att öka handeln och att gemensamt främja den ekonomiska och sociala utvecklingen".
4 Aruba är ett ULT.
5 Det föreskrivs, i fjärde delen i EG-fördraget, om ULT:s associering med gemenskapen.
6 I artikel 131 andra och tredje styckena i EG-fördraget (nu artikel 182 andra och tredje styckena EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"Syftet med associeringen skall vara att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och territorier samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen som helhet.
I överensstämmelse med principerna i ingressen till detta fördrag skall associeringen av dessa länder och territorier i första hand främja invånarnas intressen och välstånd för att på så sätt föra dem mot den ekonomiska, sociala och kulturella utveckling som de eftersträvar."
7 För detta ändamål fastslås i artikel 132 i EG-fördraget (nu artikel 183 EG) ett antal mål, såsom att medlemsstaterna "i handeln med dessa länder och territorier [skall] tillämpa samma regler som de enligt detta fördrag tillämpar inbördes".
8 I artikel 133.1 i EG-fördraget (nu artikel 184.1 EG i ändrad lydelse) föreskrivs att tullar fullständigt skall avvecklas vid import till medlemsstaterna av varor med ursprung i ULT, vilket skall ske i takt med att tullarna gradvis avvecklas mellan medlemsstaterna enligt bestämmelserna i detta fördrag.
9 I artikel 136 i EG-fördraget (nu artikel 187 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"För en första period av fem år efter det att detta fördrag har trätt i kraft skall de närmare riktlinjerna för och förfarandet vid dessa länders och territoriers associering med gemenskapen fastställas i en genomförandekonvention som fogats till detta fördrag.
Före utgången av genomförandekonventionens giltighetstid skall rådet med utgångspunkt i de resultat som uppnåtts och på grundval av principerna i fördraget enhälligt besluta om de bestämmelser som skall gälla för en ny period."
10 På grundval av artikel 136 andra stycket i fördraget fattade rådet den 25 februari 1964 beslut 64/349/EEG om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 93, 1964, s. 1472). Beslutet syftade till att från och med den 1 juni 1964 - den dag som det interna avtalet om finansiering och administration av stöd från gemenskapen, undertecknat i Yaoundé den 20 juli 1963, trädde i kraft - ersätta den genomförandekonvention om associering av ULT med gemenskapen som hade fogats till fördraget och som hade ingåtts för en tid om fem år.
11 Rådet har därefter antagit ett flertal beslut om associering av ULT med Europeiska ekonomiska gemenskapen. Den 25 juli 1991 antog rådet beslut 91/482/EEG (EGT L 263, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 18, s. 3, nedan kallat ULT-beslutet), som enligt artikel 240.1 i detsamma skall gälla under en period av tio år från den 1 mars 1990. I artikel 240.3 a och 240.3 b föreskrivs emellertid att rådet före utgången av de första fem åren, enhälligt på förslag från kommissionen, utöver det ekonomiska biståndet från gemenskapen, skall fastställa eventuellt nödvändiga ändringar som en följd av ULT:s associering med gemenskapen för de sista fem åren. Det var därför som rådet antog beslut 97/803.
12 I artikel 101.1 i ULT-beslutet, i dess ursprungliga lydelse, föreskrevs följande:
"Varor med ursprung i ULT skall importeras till gemenskapen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan."
13 I artikel 102 i samma beslut föreskrevs följande:
"På import av produkter med ursprung i [ULT] skall gemenskapen inte tillämpa några kvantitativa restriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan."
14 I artikel 108.1 första strecksatsen i ULT-beslutet hänvisas till bilaga 2 till beslutet (nedan kallad bilaga 2) för definitionen av begreppet ursprungsvaror och de metoder för administrativt samarbete som är relaterade till detta. Enligt artikel 1 i denna bilaga skall en vara anses ha sitt ursprung i ULT, gemenskapen eller staterna i Afrika, Västindien och Stilla havet (nedan kallade AVS-staterna) om den antingen har helt producerats eller i tillräcklig grad behandlats eller bearbetats där.
15 Artikel 3.3 i bilaga 2 innehåller en uppräkning av de verksamheter som skall anses som otillräcklig bearbetning eller behandling för att en produkt från ULT skall tilldelas status som ursprungsvara. I artikel 6.2 i nämnda bilaga föreskrivs följande:
"När varor som helt framställs inom gemenskapen eller AVS-staterna bearbetas eller behandlas i ett ULT skall de anses som helt framställda i ULT" (regeln om kumulation av ursprung mellan AVS och ULT).
16 Enligt artikel 12 i bilaga 2 meddelas dessutom bevis rörande varors ursprungsstatus genom varucertifikat EUR. 1 (punkt 1), vilket skall utfärdas av det exporterande ULT:s tullmyndigheter (punkt 6), som prövar om varorna kan anses som ursprungsvaror genom att verkställa varje slags kontroll som de anser befogad (punkt 7).
17 Kommissionen framhöll i sjätte och sjunde övervägandena i ingressen till dess förslag till beslut om revidering efter halva giltighetstiden av beslut 91/482, som överlämnades till rådet den 16 februari 1996 (KOM(95) 739 slutlig, EGT C 139, s. 1), att fritt tillträde för alla produkter med ursprung i ULT, och behållandet av regeln om kumulation av ursprung mellan AVS och ULT hade lett till konstaterandet att det fanns risk för en intressekonflikt mellan syftena med två olika typer av gemenskapspolitik, det vill säga utvecklingen av ULT respektive den gemensamma jordbrukspolitiken.
18 I sjunde övervägandet i ingressen till beslut 97/803, som detta förslag ledde till, anför rådet att det bör vidtas "åtgärder som skapar en ram som gynnar regelbundna handelsflöden och som även är förenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken ... för att förhindra nya störningar".
19 För detta ändamål infördes, genom beslut 97/803, bland annat artikel 108b, som medger kumulation av ursprung mellan AVS och ULT för socker upp till en viss angiven kvantitet. I artikel 108b.1 och 108b.2 föreskrivs följande:
"1. ... skall den kumulation av ursprung mellan AVS och ULT som avses i artikel 6 i bilaga II tillåtas för en årlig kvantitet på 3 000 ton socker.
2. För tillämpningen av de regler om kumulation mellan AVS och ULT som avses i punkt 1 skall det anses tillräckligt för att produkterna skall räknas som produkter med ursprung i ULT att det rör sig om bitsocker eller färgat socker" (utan att malning av socker ('milling') också anges).
Tvisten vid den nationella domstolen
20 Emesa driver en sockerfabrik på ön Aruba och exporterar socker till gemenskapen sedan april 1997.
21 Eftersom det inte produceras socker på Aruba, köps detta av rörsockerraffinaderier på Trinidad och Tobago, som är en av AVS-staterna. Det köpta sockret transporteras till Aruba där det bearbetas och behandlas, varefter det föreligger en slutprodukt. Denna hantering består i att rena, mala (så kallad "milling" för att sockret skall få önskad grovlek med hänsyn till kundens specifikationer) och förpacka sockret. Enligt sökanden i målet vid den nationella domstolen har dess fabrik en årlig kapacitet som uppgår till minst 34 000 ton socker.
22 Efter det att beslut 97/803 hade antagits ingav Emesa en ansökan om interimistiska åtgärder vid Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage. Emesa yrkade därvid att det skulle meddelas förbud
- för nederländska staten att ta ut importtullar på det socker med ursprung i ULT som bolaget hade för avsikt att importera,
- för Hoofdproductschap voor akkerbouwproducten (central sammanslutning som omhänderhar frågor om jordbruksprodukter, nedan kallad HPA) att vägra utfärda importlicenser till bolaget,
- för myndigheterna på Aruba att neka bolaget certifikaten EUR. 1 för det socker som det framställer på Aruba, i den mån dessa certifikat inte skulle ha nekats enligt ULT-beslutet i dess ursprungliga lydelse.
23 Sökanden i målet vid den nationella domstolen gjorde i huvudsak gällande att revideringen av ULT-beslutet - vilken enligt bolaget skulle anses som en kvantitativ restriktion, eftersom den faktiskt uteslöt import av socker från ULT - stred mot gemenskapsrätten genom att det återinfördes strukturella restriktioner, som inte tillämpades enligt ULT-beslutet, utan att det förelåg viktiga gemenskapsintressen som kunde motivera sådana ändringar efter en så kort tillämpningsperiod och trots att ULT-beslutets verkningar var lätta att förutse.
24 Ordföranden vid Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage förklarade att ansökan inte kunde tas upp till sakprövning i den del den riktades mot nederländska staten och HPA, med motiveringen att Emesa kunde motsätta sig att ULT-beslutet, i dess ändrade lydelse, genomfördes genom att använda sig av ett administrativt rättsmedel vid College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Han beviljade däremot ansökan i den del den riktades mot Aruba. Den nationella domstolen har i sin preliminära bedömning uttryckt tvivel i frågan huruvida beslut 97/803 är lagenligt, särskilt med hänsyn till syftena med reglerna om ULT:s associering - såsom dessa framgår av artiklarna 131-133 i fördraget - nämligen att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i ULT samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan ULT och gemenskapen som helhet. Den nationella domstolen har även uttryckt tvivel i frågan huruvida beslut 97/803 är förenligt med proportionalitetsprincipen.
25 Den nationella domstolen har påpekat att Emesa riskerar att drabbas av allvarlig och irreparabel skada, eftersom bolaget - om de omtvistade bestämmelserna bibehålls - skulle tvingas att stänga sin fabrik, vid vilken verksamheten just har inletts. Den nationella domstolen anser att gemenskapsintresset inte utgör hinder för att, inför allvarliga tvivel om huruvida ändringen av ULT-beslutet är lagenlig, meddela ett beslut om interimistiska åtgärder enligt vilket Emesa tillåts att fortsätta att importera sina varor till gemenskapen, i synnerhet som denna import ännu är mycket begränsad.
26 Ordföranden vid Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage har mot denna bakgrund beslutat att förklara målet vilande och att i en begäran om förhandsavgörande ställa följande frågor till domstolen:
"1. Är revideringen efter halva giltighetstiden av beslutet om associering per den 1 december 1997 genom rådets beslut 97/803/EG av den 24 november 1997 (EGT L 329, s. 50) proportionerlig, i synnerhet då artikel 108b.1 införs däri, då 'milling' såsom behandlingsmetod med relevans för bestämning av ursprung utesluts?
2. Är det lagenligt att ovannämnda rådsbeslut, i synnerhet artikel 108b.1 samt dess innebörd att 'milling' såsom behandlingsmetod med relevans för bestämning av ursprung utesluts, har en (avsevärt) mer restriktiv verkan än vad som skulle vara möjligt med användning av skyddsåtgärder i enlighet med artikel 109 i beslutet om associering?
3. Är det förenligt med EG-fördraget, i synnerhet fjärde delen, att ett rådsbeslut såsom det som avses i artikel 136 andra stycket i EG-fördraget - i detta fall ovannämnda beslut (97/803/EG) - omfattar kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan?
4. Är det av betydelse för svaret på den tredje frågan
a) om dessa restriktioner respektive åtgärder sker i form av tullkvoter eller begränsningar i ursprungsbestämmelserna eller en kombination av båda, eller
b) om de ifrågavarande bestämmelserna omfattar skyddsåtgärder?
5. Följer det av EG-fördraget, i synnerhet fjärde delen, att de resultat som har uppnåtts inom ramen för artikel 136 andra stycket - genom åtgärder som är fördelaktiga för ULT - inte senare kan omprövas eller omintetgöras till nackdel för ULT?
6. Om detta inte längre är möjligt, är ifrågavarande rådsbeslut då ogiltiga respektive kan enskilda åberopa detta i ett förfarande vid den nationella domstolen?
7. I vilken utsträckning skall ULT-beslutet av år 1991 (91/482/EEG, EGT L 263, 1991, svensk specialutgåva, område 11, volym 18, s. 3, rättelse i EGT L 15, 1993, s. 33) anses gälla utan omprövning under den period om tio år som anges i artikel 240.1 i beslutet, då rådet inte har ändrat beslutet före utgången av de första fem åren (den första perioden) som avses i inledningen till artikel 240.3 i detta beslut?
8. Strider rådets beslut om revidering (97/803/EG) mot artikel 133.1 i EG-fördraget?
9. Är ovannämnda rådsbeslut om revidering giltigt, med hänsyn till de förväntningar som har uppkommit till följd av den informationsbroschyr DE 76 från oktober 1993 som kommissionen har distribuerat, med anledning av att det däri på sidan 16, med avseende på sjätte ULT-beslutet, anges att beslutets giltighetstid för närvarande är tio år (tidigare fem år)?
10. Är ovannämnda artikel 108b, som infördes den 1 december 1997, så otillämpbar att den skall anses vara ogiltig?
11. Har den nationella domstolen (i ett interimistiskt förfarande) behörighet, under sådana omständigheter som de som var för handen i de förenade målen Zuckerfabrik Süderdithmarschen m.fl. (C-143/88 och C-92/89) och i senare mål, att på förhand besluta om en interimistisk åtgärd - om det finns en överhängande risk för att en verkställande myndighet som inte är en gemenskapsmyndighet, men som har inrättats i enlighet med gemenskapsrätten, kommer att överträda denna rätt - i syfte att förhindra en sådan överträdelse?
12. Under förutsättning att den elfte frågan skall besvaras jakande och att de omständigheter som anges under denna fråga inte skall bedömas av den nationella domstolen utan av EG-domstolen, är de omständigheter som avses i förevarande beslut under punkterna 3.9-3.11 [att 'milling' utesluts och att kvantitativa restriktioner införs, att Emesa kan drabbas av allvarlig och irreparabel skada samt hänsyn till gemenskapsintresset] av sådan beskaffenhet att de rättfärdigar en sådan åtgärd som anges under fråga 11?"
De tio första frågorna
27 Den nationella domstolen har ställt sina tio första frågor för att få klarhet i huruvida ULT-beslutet, i dess lydelse enligt beslut 97/803 (nedan kallat det ändrade ULT-beslutet), är giltigt, i synnerhet dess artikel 108b, eftersom den i fråga om socker endast tillåter kumulation av ursprung mellan AVS och ULT för en årlig kvantitet av 3 000 ton och eftersom den i andra punkten inte nämner "milling" som en sådan verksamhet som anses som tillräcklig bearbetning eller behandling för att produkterna skall tillerkännas detta ursprung.
28 För att kunna besvara dessa frågor skall inledningsvis erinras om att associeringen av ULT skall genomföras genom en dynamisk och stegvis process, vilket kan göra det nödvändigt att anta ett antal bestämmelser för att uppnå samtliga mål som räknas upp i artikel 132 i fördraget, samtidigt som hänsyn tas till de resultat som har uppnåtts tack vare rådets tidigare beslut (se dom av den 22 april 1997 i mål C-310/95, Road Air, REG 1997, s. I-2229, punkt 40, och dom av den 11 februari 1999 i mål C-390/95 P, Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, REG 1999, s. I-769, punkt 36).
29 Även om ULT utgör associerade länder och territorier som har särskilda band med gemenskapen, utgör de ändå inte en del av denna, och de befinner sig, i förhållande till gemenskapen, i samma situation som tredje land (se yttrandena 1/78 av den 4 oktober 1979, REG 1979, s. 2871, punkt 62, svensk specialutgåva, volym 4, s. 527, och 1/94 av den 15 november 1994, REG 1994, s. I-5267, punkt 17; svensk specialutgåva, volym 16). I synnerhet existerar inte den fria rörligheten för varor mellan ULT och gemenskapen på detta stadium utan begränsningar enligt artikel 132 i fördraget (domen i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 36).
30 Det skall vidare erinras om att rådet enligt artikel 136 andra stycket i fördraget kan fatta beslut inom ramen för associeringen "med utgångspunkt i de resultat som uppnåtts och på grundval av principerna" i fördraget. Härav följer att rådet, när det antar sådana beslut, inte bara skall ta hänsyn till de principer som anges i fjärde delen i fördraget, och framför allt till de resultat som har uppnåtts, utan även till andra principer i gemenskapsrätten, inbegripet de principer som är att hänföra till den gemensamma jordbrukspolitiken (domen i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkterna 36 och 37).
Huruvida det var möjligt att ändra ULT-beslutet efter utgången av de första fem åren av beslutets giltighetstid (den sjunde och den nionde frågan)
31 Den nationella domstolen har ställt sin sjunde fråga för att få klarhet i huruvida det, efter utgången av den första femårsperioden enligt artikel 240.1 i ULT-beslutet, enligt denna bestämmelse fortfarande var tillåtet för rådet att ändra beslutet. Genom sin nionde fråga önskar den nationella domstolen få veta om beslut 97/803 är giltigt med hänsyn till de berättigade förväntningar som skulle ha uppkommit hos de ekonomiska aktörerna till följd av att kommissionen i oktober 1993 distribuerade informationsbroschyren DE 76, med rubriken "The European Community and the Overseas Countries and Territories" (Europeiska gemenskapen och de utomeuropeiska länderna och territorierna), i vilken det angavs att ULT-beslutet skulle gälla under tio år.
32 Den tidsfrist som föreskrivs i artikel 240.3 i ULT-beslutet är, enligt Emesa och Aruba, en preskriptionstid, vilket innebär att rådet av tidsmässiga skäl (ratione temporis) inte hade någon behörighet att ändra nämnda beslut två och ett halvt år efter tidsfristens utgång.
33 Denna argumentation kan inte godtas. Även om det i artikel 240.3 föreskrivs att rådet före utgången av de första fem åren skall fastställa eventuellt nödvändiga ändringar av föreskrifter om ULT:s associering med gemenskapen, innebär artikeln inte, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande, att rådet fråntas sin behörighet, som härrör direkt från fördraget, att ändra de rättsakter som det har antagit med stöd av artikel 136 i fördraget för att uppnå samtliga mål som räknas upp i artikel 132 i fördraget.
34 Såsom domstolen har anfört upprepade gånger förhåller det sig dessutom på så sätt att även om principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av gemenskapens grundläggande principer, kan de ekonomiska aktörerna ändå inte med fog förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när de kan ändras av gemenskapsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, där målsättningen förutsätter en ständig anpassning i takt med att de ekonomiska förhållandena förändras (se bland annat dom av den 17 september 1998 i mål C-372/96, Pontillo, REG 1998, s. I-5091, punkterna 22 och 23).
35 Detta gäller i ännu högre grad när de ekonomiska aktörernas påstådda förväntningar har uppkommit till följd av en populariserad broschyr som inte har någon rättslig verkan, såsom kommissionens informationsbroschyr DE 76. Kommissionen hade vid utgivningen av nämnda broschyr i oktober 1993 för övrigt fullkomligt rätt att ange att ULT-beslutet hade antagits för en tioårsperiod, utan att i en sådan handling behöva redogöra för de ändringar som eventuellt kunde bli aktuella.
36 Dessutom framgår det av handlingarna i målet att Emesa när det investerade i Aruba förfogade över tillräckliga upplysningar för att som en normalt aktsam aktör kunna förutse att de liberala reglerna om kumulation av ursprung kunde bli föremål för en ändring i restriktiv riktning. Det kan i detta avseende bland annat påpekas att kommissionens förslag till revidering efter halva giltighetstiden av ULT-beslutet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 10 maj 1996, det vill säga nästan ett år innan Emesa inledde sin produktion på Aruba.
Huruvida uppnådda resultat enligt artikel 136 i fördraget skall bestå (den femte och den sjätte frågan)
37 Den nationella domstolen har ställt sin femte fråga för att få klarhet i huruvida det, med avseende på bland annat artikel 136 andra stycket i fördraget, finns en "låsningsprincip" enligt vilken de förmåner som ULT har fått vid associeringens genomförande, som sker stegvis, inte längre kan sättas i fråga. Genom sin sjätte fråga önskar den nationella domstolen få veta vilka följderna blir för de enskilda när en sådan princip åsidosätts.
38 Domstolen erinrar härvid om att den dynamiska och stegvisa process som ULT:s associering med gemenskapen utgör visserligen kräver att hänsyn tas till de resultat som har uppnåtts tack vare rådets tidigare beslut, men att rådet, såsom framgår av punkt 30 i denna dom, när det beslutar om bestämmelser enligt artikel 136 andra stycket i fördraget, också samtidigt skall ta hänsyn till de principer som anges i fjärde delen i fördraget och andra principer i gemenskapsrätten, inbegripet de principer som är att hänföra till den gemensamma jordbrukspolitiken.
39 När rådet gör en avvägning mellan de olika mål som fastslås i fördraget, samtidigt som det tar hänsyn till de totala resultaten av sina tidigare beslut, förfogar det över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, som motsvarar dess politiska skyldigheter enligt artiklarna 40 i EG-fördraget (nu artikel 34 EG i ändrad lydelse), 41 och 42 i EG-fördraget (nu artiklarna 35 EG och 36 EG), 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse) och 136 i fördraget, och kan i förekommande fall tvingas att minska vissa förmåner som det tidigare har beviljat ULT.
40 Det är i detta fall ostridigt att minskningen av den årliga kvantitet socker som kan komma i fråga för kumulation av ursprung mellan AVS och ULT till 3 000 ton utgör en restriktion i förhållande till ULT-beslutet. Om det framkommit att tillämpningen av regeln om kumulation av ursprung på marknaden för socker kunde leda till allvarliga störningar i en gemensam marknadsorganisations funktion, en fråga som kommer att undersökas i punkterna 51-57 i denna dom, hade rådet emellertid rätt att, efter att ha gjort en avvägning mellan målen med ULT:s associering och målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, och med iakttagande av de gemenskapsrättsliga principer som utgör ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning, vidta varje åtgärd som kunde leda till att nämnda störningar upphörde eller mildrades, inklusive åtgärden att avskaffa eller begränsa de förmåner som ULT tidigare hade beviljats.
41 Detta gäller i ännu högre grad, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 57 i sitt förslag till avgörande, när de förmåner som det rör sig om är av extraordinär natur i förhållande till reglerna om gemenskapsmarknadens funktion. Regeln som gör det möjligt att, efter vissa arbetsprocesser, tillerkänna vissa produkter från AVS-staterna ett ursprung i ULT utgör ett sådant fall.
42 Det skall tilläggas att revideringen av ULT-beslutet inte enbart har inneburit restriktioner eller begränsningar i förhållande till de regler som gällde tidigare, eftersom - såsom kommissionen har hävdat vilket inte har bestritts - ULT har tilldelats olika förmåner i fråga om etablering inom gemenskapen (artiklarna 232 och 233a i det ändrade ULT-beslutet), ömsesidigt erkännande av yrkesbehörighet (artikel 233b) och tillträde till gemenskapsprogram (artikel 233c). Gemenskapens finansiella stöd till ULT har dessutom höjts med 21 procent (artikel 154a).
Huruvida det är fråga om kvantitativa importrestriktioner i strid med artikel 133.1 och artikel 136 andra stycket i fördraget (den tredje, den fjärde och den åttonde frågan)
43 Den nationella domstolen har ställt sin tredje, sin fjärde och sin åttonde fråga för att få klarhet i huruvida det har uppkommit en kvantitativ restriktion till följd av artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet och huruvida den är giltig med hänsyn till artikel 133.1 och artikel 136 andra stycket i fördraget.
44 Rådet har uttryckt tvivel i frågan huruvida genomförandet av artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet verkligen har gett upphov till en kvantitativ restriktion. Denna artikel innebär visserligen att kvantiteten av vissa produkter som tillåts för kumulation och som således får importeras tullfritt begränsas. Rådet har emellertid gjort gällande att produkterna, efter det att denna kvantitet har uppnåtts, ändå kan importeras mot betalning av de tullar som kan utkrävas.
45 Domstolen konstaterar, utan att det är nödvändigt att avgöra vare sig frågan huruvida den tullkvot som fastställs i artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet kan anses som en kvantitativ restriktion eller frågan huruvida reglerna om kumulation av ursprung mellan AVS och ULT innebär att de aktuella varorna får ett ULT-ursprung vid tillämpningen av den importordning som avses i artikel 133.1 i fördraget, att det endast är mot betalning av tullar som produkterna i fråga får importeras i större omfattning än vad som följer av tullkvoten.
46 I artikel 133.1 i fördraget föreskrivs emellertid att tullar fullständigt skall avvecklas vid import till gemenskapen av varor med ursprung i ULT, vilket skall ske "i takt med att tullarna gradvis avvecklas mellan medlemsstaterna enligt bestämmelserna i detta fördrag".
47 Domstolen konstaterar härvid, i likhet med kommissionen, att avskaffandet av tullar inom gemenskapen, såvitt avser handeln med socker, skedde först efter det att det hade inrättats en gemensam organisation av marknaden för denna produkt, vilket innebar att det infördes en gemensam yttre tull samtidigt som det fastställdes ett minimipris som skulle gälla i alla medlemsstater, bland annat för att undanröja konkurrenssnedvridningar. Åtgärder som syftar till att förhindra konkurrenssnedvridningar eller störningar på gemenskapsmarknaden, vilka kan utgöras av en tullkvot, kan dessutom inte anses strida mot artikel 133.1 i fördraget endast på grund av att de är beslutade, när det inte finns någon gemensam jordbrukspolitik mellan ULT och gemenskapen.
48 Vad beträffar frågan huruvida den tullkvot som fastställs i artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet kan anses förenlig med artikel 136 andra stycket i fördraget är det tillräckligt att konstatera att det i denna bestämmelse uttryckligen föreskrivs att rådet skall agera "med utgångspunkt i de resultat som uppnåtts och på grundval av principerna i fördraget". Bland dessa principer förekommer de principer som är att hänföra till den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom domstolen har fastslagit i punkt 37 i domen i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen.
49 Rådet kan följaktligen inte förebrås för att, vid genomförandet av artikel 136 andra stycket i fördraget, ha tagit hänsyn till den gemensamma jordbrukspolitikens krav.
50 Av det ovan anförda följer att giltigheten av artikel 108b i ULT-beslutet inte kan sättas i fråga, i förhållande till artikel 133.1 och artikel 136 andra stycket i fördraget, med motiveringen att det däri fastställs en kvot för den sockerimport som kommer i åtnjutande av reglerna om kumulation av ursprung mellan AVS och ULT.
Huruvida åtgärderna enligt beslut 97/803 är proportionerliga (den första och den andra frågan)
51 Den nationella domstolen har ställt sin första och sin andra fråga för att få klarhet i huruvida åtgärderna att införa tullkvoten och, enligt vad som påstås, att utesluta "milling" från de verksamheter som skall anses som tillräcklig bearbetning eller behandling för att kumulation av ursprung mellan AVS och ULT skall tillåtas, enligt artikel 108b.1 och 108b.2 i det ändrade ULT-beslutet, är förenliga med proportionalitetsprincipen och de gränser som anges i artikel 109 i ULT-beslutet för att skyddsåtgärder skall få vidtas.
52 Enligt Emesa och Aruba är det överskottet av gemenskapsproduktionen i sig och den totala importvolymen inom gemenskapen som riskerar att ge upphov till störningar på gemenskapens marknad för socker och att påverka iakttagandet av gemenskapens åtaganden inom ramen för Världshandelsorganisationen (nedan kallad WTO) och inte den obetydliga sockerimporten från ULT till gemenskapen, då den totala importen från ULT understiger 4 procent av den sockerimport som medför förmånsbehandling (som i synnerhet kommer från AVS-staterna). Emesa och Aruba anser att det, vid fall av allvarliga störningar, under alla omständigheter hade varit lämpligare att vidta skyddsåtgärder enligt artikel 109 i ULT-beslutet och inom de gränser som däri anges.
53 Domstolen erinrar om att det inom ett område där gemenskapsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, såsom i detta fall, enbart är när en åtgärd framstår som uppenbart olämplig i förhållande till det eftersträvade målet som åtgärdens lagenlighet kan påverkas. Begränsning av domstolens prövning gäller i synnerhet om rådet måste göra en avvägning mellan skiljaktiga intressen och således måste välja en lösning inom ramen för de politiska val som ingår i dess ansvarsområden (se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973, punkterna 90 och 91, svensk specialutgåva, volym 16, av den 17 oktober 1995 i mål C-44/94, Fishermen's Organisations m.fl., REG 1995, s. I-3115, punkt 37, och dom av den 19 november 1998 i mål C-150/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1998, s. I-7235, punkt 87).
54 För det första kan det i detta sammanhang inte anses att införandet av den tullkvot som fastställs i artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet gick uppenbart längre än vad som var nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas av rådet.
55 I detta hänseende framgår av sjunde övervägandet i ingressen till beslut 97/803 att rådet införde artikel 108b dels därför att det hade tvingats konstatera att "fritt tillträde för alla produkter med ursprung i ULT och behållandet av kumulation mellan produkter med ursprung i AVS-stater och produkter med ursprung i ULT" medförde en "risk för konflikt" mellan syftena med gemenskapspolitiken avseende utvecklingen av ULT och den gemensamma jordbrukspolitiken, dels för att ta hänsyn till att "[a]llvarliga störningar på gemenskapsmarknaden för vissa produkter, som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden, ... vid flera tillfällen [ledde] till vidtagandet av skyddsåtgärder".
56 Av handlingarna i målet framgår emellertid för det första att det när beslut 97/803 antogs fanns ett överskott av sockerbetsproduktion inom gemenskapen i förhållande till den kvantitet som där konsumerades. Förutom detta överskott tillkom det rörsocker som importerades från AVS-staterna för att tillgodose den särskilda efterfrågan på denna vara och för att uppfylla gemenskapens skyldighet enligt de avtal som hade slutits inom ramen för WTO att importera en viss angiven kvantitet socker från tredje land. För det andra var gemenskapen dessutom skyldig att subventionera sockerexporten, vilket skedde i form av exportbidrag och inom de gränser som föreskrevs enligt de avtal som hade slutits inom ramen för WTO. Under dessa omständigheter hade rådet fog för att anse att varje ytterligare kvantitet socker, även en i förhållande till gemenskapsproduktionen obetydlig sådan, för vilken tillträde medgavs på gemenskapsmarknaden, skulle ha tvingat gemenskapens institutioner att höja exportbidragen, inom de gränser som anges ovan, eller att minska kvoterna för de europeiska producenterna, vilket skulle ha lett till störningar i den gemensamma organisationen av marknaden för socker, där balansen var osäker, och strida mot den gemensamma jordbrukspolitikens mål.
57 Det framgår dessutom av såväl beslutet om hänskjutande som de siffror som rådet och kommissionen har lämnat uppgift om att den årliga kvoten på 3 000 ton inte understiger den traditionella sockerimporten från ULT, eftersom ULT inte själva producerar socker. Det var också endast i obetydlig omfattning som den industri som påverkades av beslut 97/803 kunde bidra till ULT:s utveckling, eftersom en vara från AVS-staterna endast tillförs ett lågt mervärde i ULT. Det kunde inte heller uteslutas att en obegränsad tillämpning av regeln om kumulation av ursprung skulle medföra en risk för att produkter från AVS-stater på ett konstlat sätt destinerades om via ULT, för att tillträde till gemenskapsmarknaden skulle tillkomma större sockerkvantiteter än de kvantiteter för vilka dessa stater garanterades ett tullfritt tillträde till denna marknad enligt avtal.
58 Kumulationen av ursprung mellan AVS och ULT för sockerimport, enligt artikel 108b.1 i det ändrade ULT-beslutet, kan följaktligen inte anses strida mot proportionalitetsprincipen.
59 Vad för det andra avser den påstådda uteslutningen av "milling" från sådan verksamhet som avser bearbetningar eller behandlingar som ger rätt till kumulation av ursprung, konstaterar domstolen, i likhet med rådet och kommissionen, att det i artikel 108b.2 endast anges två exempel på arbetsprocesser som kan anses tillräckliga för att produkterna skall tillerkännas ursprung i ULT och att artikeln för detta ändamål inte innehåller någon uttömmande uppräkning.
60 Emesa kan mot denna bakgrund inte med fog påstå att artikel 108b.2 innebär att "milling" har uteslutits från de arbetsprocesser som är relevanta vid bedömningen av om kumulation av ursprung skall tillåtas.
61 Vad för det tredje avser villkoren för att få vidta skyddsåtgärder enligt artikel 109 i ULT-beslutet finner domstolen att sådana villkor inte är relevanta vid bedömningen av om beslut 97/803 är lagenligt, eftersom den åtgärd som föreskrivs i artikel 108b.1 i det ändrade ULT-beslutet inte utgör en skyddsåtgärd som, undantagsvis och tillfälligt, syftar till att möta uppkomsten av särskilda svårigheter som inte kan undanröjas genom den handelsordning som normalt gäller, utan medför en ändring av den normala ordningen i sig, enligt samma kriterier som de med stöd av vilka ULT-beslutet antogs.
62 När rådet antog artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet var det följaktligen inte skyldigt att iaktta de särskilda krav som gäller vid vidtagande av skyddsåtgärder enligt artikel 109 i ULT-beslutet.
Huruvida artikel 108b inte går att tillämpa (den tionde frågan)
63 Den nationella domstolen har ställt sin tionde fråga för att få klarhet i huruvida den omständigheten att artikel 108b inte går att tillämpa påverkar dess giltighet.
64 Enligt Aruba är artikelns otillämpbarhet en följd av att myndigheterna i ULT själva inte har någon möjlighet att fastställa när kvoten på 3 000 ton socker har uppnåtts, vilket innebär att de inte är i stånd att utfärda eller vägra utfärda ursprungsintyg i varje enskilt fall.
65 Domstolen konstaterar i detta hänseende att artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet endast innebär att det för tillämpningen av regeln om kumulation av ursprung fastställs en tullkvot på 3 000 ton; däremot fastställs inga bestämmelser om hur artikeln skall genomföras. Sådana bestämmelser har, såsom rådet och kommissionen har påpekat, antagits genom kommissionens förordning (EG) nr 2553/97 av den 17 december 1997 om bestämmelser för utfärdande av importlicenser för vissa produkter med KN-numren 1701, 1702, 1703 och 1704 som omfattas av kumulation av ursprung mellan AVS-länderna och ULT (EGT L 349, s. 26).
66 Eftersom kommissionen har antagit bestämmelser för genomförandet av artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet finner domstolen att den inte kan godta den grund som avser att denna bestämmelse inte går att tillämpa.
67 Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av de tio första frågorna inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 97/803.
Den elfte och den tolfte frågan
68 Den nationella domstolen har ställt sin elfte fråga för att få klarhet i huruvida det är förenligt med gemenskapsrätten att en nationell domstol, vid vilken det har ingivits ansökan om interimistiska åtgärder, fattar beslut om sådana åtgärder gentemot en myndighet som inte är en gemenskapsmyndighet, om det finns en överhängande risk för att gemenskapsrätten kommer att överträdas, i syfte att förhindra en sådan överträdelse.
69 Denna fråga skall besvaras jakande i den mån de förutsättningar är uppfyllda som domstolen har fastslagit i sin dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C-143/88 och C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen och Zuckerfabrik Soest (REG 1991, s. I-415; svensk specialutgåva, volym 11), punkt 33. Således får en nationell domstol endast förordna om interimistiska åtgärder under följande förutsättningar:
- Den nationella domstolen skall hysa allvarliga tvivel om giltigheten av de gemenskapsbestämmelser som genomförs av den myndighet gentemot vilken de interimistiska åtgärderna har begärts, och om frågan om giltigheten av de bestämmelser som har bestritts inför den ännu inte har anhängiggjorts vid EG-domstolen skall den själv hänskjuta frågan dit.
- Ärendet skall vara brådskande och sökanden skall hotas av allvarlig och irreparabel skada.
- Den nationella domstolen skall ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.
70 Den omständigheten att en domstol i en medlemsstat förordnar om sådana åtgärder gentemot en myndighet i ett ULT, i enlighet med bestämmelserna i dess nationella rättsordning, är inte av sådant slag att den ändrar de förutsättningar under vilka enskilda skall garanteras ett interimistiskt skydd vid de nationella domstolarna, när bestridandet grundas på gemenskapsrätten.
71 Den nationella domstolen har ställt sin tolfte fråga för att få klarhet i huruvida det, mot bakgrund av omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, är lämpligt att den beslutar om interimistiska åtgärder gentemot en myndighet som inte är en gemenskapsmyndighet och som har till uppgift att genomföra gemenskapsrätten.
72 Domstolen finner att det, med hänsyn till svaren på de tio första frågorna, av vilka det inte har framkommit något skäl för att artikel 108b i det ändrade ULT-beslutet skulle vara ogiltig, saknas anledning att besvara den tolfte frågan, eftersom det är uppenbart att svaret saknar relevans för att avgöra målet vid den nationella domstolen.
73 Av det ovan anförda följer att den elfte frågan skall besvaras så, att om det finns en överhängande risk för att gemenskapsrätten kommer att överträdas, får en nationell domstol förordna om interimistiska åtgärder gentemot en myndighet som inte är en gemenskapsmyndighet endast under följande förutsättningar:
- Den nationella domstolen skall hysa allvarliga tvivel om giltigheten av de gemenskapsbestämmelser som genomförs av denna myndighet, och om frågan om giltigheten av de bestämmelser som har bestritts inför den nationella domstolen ännu inte har anhängiggjorts vid EG-domstolen skall den själv hänskjuta frågan dit.
- Ärendet skall vara brådskande och sökanden skall hotas av allvarlig och irreparabel skada.
- Den nationella domstolen skall ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.
Den omständigheten att en domstol i en medlemsstat förordnar om sådana åtgärder gentemot en myndighet i ett utomeuropeiskt land eller territorium, i enlighet med bestämmelserna i dess nationella rättsordning, är inte av sådant slag att den ändrar de förutsättningar under vilka enskilda skall garanteras ett interimistiskt skydd vid de nationella domstolarna, när bestridandet grundas på gemenskapsrätten.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
74 De kostnader som har förorsakats den brittiska, den franska, den italienska och den spanska regeringen samt rådet och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 19 december 1997 har ställts av Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage - följande dom:
1) Det har vid prövningen av de frågor som har ställts inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av rådets beslut 97/803/EG av den 24 november 1997 om revidering efter halva giltighetstiden av beslut 91/482/EEG om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen.
2) Om det finns en överhängande risk för att gemenskapsrätten kommer att överträdas, får en nationell domstol förordna om interimistiska åtgärder gentemot en myndighet som inte är en gemenskapsmyndighet endast under följande förutsättningar:
- Den nationella domstolen skall hysa allvarliga tvivel om giltigheten av de gemenskapsbestämmelser som genomförs av denna myndighet, och om frågan om giltigheten av de bestämmelser som har bestritts inför den nationella domstolen ännu inte har anhängiggjorts vid EG-domstolen skall den själv hänskjuta frågan dit.
- Ärendet skall vara brådskande och sökanden skall hotas av allvarlig och irreparabel skada.
- Den nationella domstolen skall ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.
Den omständigheten att en domstol i en medlemsstat förordnar om sådana åtgärder gentemot en myndighet i ett utomeuropeiskt land eller territorium, i enlighet med bestämmelserna i dess nationella rättsordning, är inte av sådant slag att den ändrar de förutsättningar under vilka enskilda skall garanteras ett interimistiskt skydd vid de nationella domstolarna, när bestridandet grundas på gemenskapsrätten.