62020CC0022
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 25 maart 2021 (
1
)
Zaak C‑22/20
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk Zweden
(Waterzuiveringsinstallaties)
„Niet-nakoming – Richtlijn 91/271/EEG – Behandeling van stedelijk afvalwater – Secundaire behandeling van afvalwater – Verdergaande behandeling van lozingen in kwetsbare gebieden – Loyale samenwerking – Verstrekking van informatie”
Inleiding
1.
Met de richtlijn stedelijk afvalwater (
2
) legt de Unie de lidstaten de verplichting op om voor agglomeraties van een zekere grootte waterzuiveringsinstallaties met een bepaalde zuiveringscapaciteit te bouwen en te exploiteren. In de onderhavige procedure verwijt de Europese Commissie het Koninkrijk Zweden die verplichting in een aantal agglomeraties niet te zijn nagekomen.
2.
In deze context moet om te beginnen worden onderzocht of de uitzondering waarin de richtlijn voorziet voor hoge bergstreken, op grond van soortgelijke weersomstandigheden ook moet gelden voor locaties in het hoge noorden. Voorts twisten partijen over de vraag welke meetgegevens moeten worden toegepast om de capaciteit van een waterzuiveringsinstallatie te bepalen. En ten slotte bekritiseert de Commissie het feit dat het Koninkrijk Zweden bepaalde meetgegevens niet heeft voorgelegd die noodzakelijk zijn om een verweermiddel – namelijk de verwijzing naar de zogenoemde natuurlijke stikstofvermindering – te kunnen beoordelen.
I. Toepasselijke bepalingen
3.
Volgens artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater dient afvalwater aan een zogenoemde secundaire behandeling te worden onderworpen:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing als volgt aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces wordt onderworpen:
–
lozingen van agglomeraties met meer dan 15000 i.e. [(inwonerequivalenten)] uiterlijk op 31 december 2000;
–
lozingen van agglomeraties met 10000 tot 15000 i.e. uiterlijk op 31 december 2005;
–
lozingen van agglomeraties met 2000 tot 10000 i.e. in zoet water en estuaria uiterlijk op 31 december 2005.
[…]
2.   Lozingen van stedelijk afvalwater in wateren die gelegen zijn in hoge bergstreken (meer dan 1500 m boven zeeniveau) waar een doeltreffende biologische behandeling wegens de lage temperaturen moeilijk uitvoerbaar is, kunnen aan een minder vergaande behandeling worden onderworpen dan in lid 1 wordt voorgeschreven, mits uit grondig onderzoek is gebleken dat dergelijke lozingen geen nadelige invloed op het milieu hebben.
3.   Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties als bedoeld in de leden 1 en 2 dienen te voldoen aan de toepasselijke eisen van afdeling B van bijlage I […]
[…]”
4.
Artikel 5 van de richtlijn stedelijk afvalwater bevat specifieke voorschriften voor lozingen in bijzonder kwetsbare gebieden:
„1.   De lidstaten wijzen voor de toepassing van lid 2 volgens de in bijlage II genoemde criteria uiterlijk op 31 december 1993 kwetsbare gebieden aan.
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing in kwetsbare gebieden uiterlijk op 31 december 1998 voor alle lozingen van agglomeraties met meer dan 10000 i.e. aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan de in artikel 4 bedoelde behandeling.
[…]
3.   Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties als bedoeld in lid 2 dienen te voldoen aan de toepasselijke eisen van afdeling B van bijlage I. […]
[…]”
5.
Artikel 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater heeft betrekking op de plaatselijke weersomstandigheden:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de ter naleving van de eisen van de artikelen 4 tot en met 7 gebouwde stedelijke waterzuiveringsinstallaties zodanig worden ontworpen, gebouwd, geëxploiteerd en onderhouden dat zij onder alle normale plaatselijke weersomstandigheden op bevredigende wijze kunnen blijven functioneren. Bij het ontwerpen van de installaties dient met seizoenschommelingen in de belasting rekening te worden gehouden.”
6.
Volgens artikel 15, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn stedelijk afvalwater controleren de bevoegde autoriteiten of instanties de lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties op naleving van de eisen van bijlage I, afdeling B, overeenkomstig de controleprocedures van bijlage I, afdeling D.
7.
Bijlage I, afdeling B („Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in ontvangende wateren”), bij de richtlijn stedelijk afvalwater bepaalt in punt 2 het volgende:
„Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die overeenkomstig de artikelen 4 en 5 moeten worden behandeld, moeten voldoen aan de eisen van tabel 1.”
8.
Tabel 1 van bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater is getiteld „Eisen voor lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van de richtlijn” en ziet er als volgt uit:
„Parameters
Concentratie
Minimum-percentage van vermindering
[…]
Biochemisch zuurstofverbruik (BZV5 bij 20 °C) zonder nitrificatie
25 mg/l O2
70‑90
40 overeenkomstig artikel 4, lid 2
[…]
Chemisch zuurstofverbruik (CZV)
125 mg/l O2
75
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]”
9.
Volgens punt 3 van bijlage I, afdeling B, bij de richtlijn stedelijk afvalwater moeten „[l]ozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden […] bovendien voldoen aan de eisen van tabel 2” van bijlage I.
10.
Tabel 2 van bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater betreft in het bijzonder de vermindering van stikstof:
„Eisen voor lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring, zoals vermeld in bijlage II, deel A, onder a). Afhankelijk van de lokale situatie kan worden gekozen voor toepassing van één of beide parameters. De concentratie of het verminderingspercentage moet worden toegepast.
Parameters
Concentratie
Minimaal percentage voor vermindering
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Stikstof totaal
15 mg/l (10 000 tot 100 000 i.e.)
70‑80
[…]
10 mg/l (meer dan 100 000 i.e.)
[…]”
11.
Bijlage I, afdeling D, bij de richtlijn stedelijk afvalwater bevat de referentiemethoden voor de controle en beoordeling van de resultaten. Volgens punt 3 daarvan wordt het minimumaantal monsters per jaar vastgesteld naargelang van de grootte van de zuiveringsinstallatie en worden de monsters gedurende het jaar met geregelde tussenpozen genomen. Bij waterzuiveringsinstallaties met een capaciteit van 2000 tot 9999 i.e. worden in het eerste jaar minimaal twaalf monsters genomen. In de daaropvolgende jaren zijn vier monsters vereist indien de monsters in het eerste jaar aan de richtlijn voldoen. Indien één van de vier monsters de grenswaarde overschrijdt, moeten in het daaropvolgende jaar twaalf monsters worden genomen. Voor zuiveringsinstallaties met een capaciteit van 10000 tot 49000 i.e. zijn minimaal twaalf monsters vereist.
12.
Bijlage I, afdeling D, punt 4, bij de richtlijn stedelijk afvalwater regelt de verhouding tussen de verschillende meetresultaten en de parameterwaarden:
„Het gezuiverde afvalwater wordt geacht te voldoen aan de eisen betreffende de relevante parameters indien voor iedere relevante parameter afzonderlijk uit monsters van het water blijkt dat het als volgt voldoet aan de relevante parameterwaarde:
a)
voor de in tabel 1 […] vermelde parameters is in tabel 3 een maximaal toegestaan aantal monsters aangegeven dat niet voldoet aan de in concentratie en/of verminderingspercentage uitgedrukte eisen van tabel 1 […];
b)
voor de parameters van tabel 1 uitgedrukt in concentratie mogen de monsters die niet aan de eisen voldoen onder normale bedrijfsomstandigheden niet meer dan 100 % afwijken van de parameterwaarden. […];
c)
voor de in tabel 2 aangegeven parameters moet het jaargemiddelde van de monsters voor elke parameter voldoen aan de relevante parameterwaarden.”
13.
Tabel 3 van bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater regelt het aantal monsters dat gedurende een jaar moet worden genomen en het maximaal toegestane aantal monsters dat niet voldoet overeenkomstig artikel 4.
Aantal gedurende een jaar genomen monsters
Maximaal toegestaan aantal monsters dat niet voldoet
4‑7
1
8‑16
2
17‑28
3
29‑40
4
41‑53
5
54‑67
6
[…]
[…]
II. Precontentieuze procedure en conclusies van partijen
14.
In 2010, 2014 en 2017 heeft de Commissie het Koninkrijk Zweden verzocht om opmerkingen in te dienen over de toepassing van de richtlijn stedelijk afvalwater. Vervolgens richtte zij op 8 november 2018 een met redenen omkleed advies aan het Koninkrijk Zweden, waarin zij de lidstaat verzocht om binnen twee maanden, dat wil zeggen uiterlijk op 8 januari 2019, aan de bezwaren tegemoet te komen.
15.
Aangezien de Commissie de door het Koninkrijk Zweden ingediende antwoorden niet bevredigend achtte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, waarbij zij het Hof verzoekt:
–
vast te stellen dat het Koninkrijk Zweden de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen door de Commissie niet de inlichtingen te verstrekken die zij nodig heeft om de gegrondheid te beoordelen van de stelling dat de agglomeraties Habo en Töreboda voldoen aan de eisen van de richtlijn stedelijk afvalwater;
–
vast te stellen dat het Koninkrijk Zweden de krachtens artikel 4 junctis de artikelen 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen door er niet voor te zorgen dat het afvalwater van de agglomeraties Lycksele, Malå, Mockfjärd, Pajala, Robertsfors en Tänndalen overeenkomstig de in die richtlijn vastgestelde eisen vóór lozing in ontvangende wateren aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces wordt onderworpen;
–
vast te stellen dat het Koninkrijk Zweden de krachtens artikel 5 junctis de artikelen 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen door er niet voor te zorgen dat het afvalwater van de agglomeraties Borås, Skoghall, Habo en Töreboda overeenkomstig de in die richtlijn vastgestelde eisen vóór lozing in ontvangende wateren aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan de in artikel 4 van die richtlijn bedoelde behandeling, en
–
het Koninkrijk Zweden te verwijzen in de kosten.
16.
Het Koninkrijk Zweden erkent dat de afvalwaterzuiveringsinstallaties van de agglomeraties Lycksele, Pajala en Malå niet voldoen aan de eisen van artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater en verzoekt het Hof:
–
het beroep voor het overige af te wijzen, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
17.
Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
III. Juridische beoordeling
18.
De onderhavige niet-nakomingsprocedure heeft betrekking op de naleving van twee verplichtingen van de richtlijn stedelijk afvalwater, namelijk de secundaire behandeling overeenkomstig artikel 4 (zie hoofdstuk A) en de verdergaande behandeling overeenkomstig artikel 5 (zie hoofdstuk B), in in totaal tien Zweedse agglomeraties. Bovendien stelt de Commissie dat het Koninkrijk Zweden niet loyaal met haar heeft samengewerkt door bepaalde informatie niet te verstrekken (zie hoofdstuk C).
A.
Artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater – secundaire behandeling van afvalwater
19.
De Commissie stelt dat het Koninkrijk Zweden met betrekking tot zes agglomeraties, namelijk Lycksele, Malå, Pajala, Mockfjärd, Robertsfors en Tänndalen, inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 4, 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater.
20.
Volgens artikel 4, lid 1, tweede streepje, zorgen de lidstaten ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt, in agglomeraties met 10000 tot 15000 i.e. vóór lozing in ontvangende wateren wordt onderworpen aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces. In de onderhavige zaak gaat het om de naleving van die verplichting met betrekking tot de agglomeratie Lycksele. Dezelfde verplichting geldt volgens artikel 4, lid 1, derde streepje, van de richtlijn stedelijk afvalwater voor agglomeraties met 2000 tot 10000 i.e. die in zoet water en estuaria lozen. In casu zijn dit de agglomeraties Malå, Mockfjärd, Pajala, Robertsfors en Tänndalen.
21.
Artikel 4, lid 3, van de richtlijn stedelijk afvalwater verwijst ter precisering van de criteria voor de zuivering van afvalwater naar bijlage I, afdeling B, waarvan punt 2 dan weer verwijst naar tabel 1 van bijlage I. Uit die tabel volgt dat het „biochemisch zuurstofverbruik” van lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die moeten voldoen aan de bepalingen van de artikelen 4 en 5 van de richtlijn stedelijk afvalwater, bij maximaal 25 mg/l zuurstof mag liggen of ten opzichte van de vracht van het influent van die installaties met ten minste 70 % moet worden verminderd. Tevens mag het „chemisch zuurstofverbruik” van die lozingen 125 mg/l zuurstof niet overschrijden of moet dit ten opzichte van de vracht van het influent met 75 % worden verminderd. (
3
)
22.
De Commissie vermeldt de agglomeratie Töreboda in haar grief betreffende de artikelen 4, 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater weliswaar niet, maar stelt in verband met haar grief betreffende de artikelen 5, 10 en 15 dat ook in die agglomeratie het biochemisch zuurstofverbruik buitensporig hoog is. De relevante eisen van tabel 1 van bijlage I gelden volgens bijlage I, afdeling B, punt 2, ook overeenkomstig artikel 5. Op grond van de thematische samenhang behandel ik die grief in het onderhavige hoofdstuk A.
23.
Volgens artikel 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater zorgen de lidstaten ervoor dat de ter naleving van de eisen van artikel 4 van die richtlijn gebouwde waterzuiveringsinstallaties zodanig worden ontworpen, gebouwd, geëxploiteerd en onderhouden dat zij onder alle normale plaatselijke weersomstandigheden op bevredigende wijze kunnen blijven functioneren.
24.
Artikel 15, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn stedelijk afvalwater en bijlage I, afdeling D, bij die richtlijn regelen ten slotte de controleprocedures. Volgens bijlage I, afdeling D, punt 3, dienen bij agglomeraties met 10000 tot 49999 i.e., in casu dus de agglomeraties Lycksele en Töreboda, twaalf monsters te worden genomen. Bij agglomeraties met 2000 tot 9999 i.e., dat wil zeggen de overige vijf agglomeraties, moeten in het eerste jaar waarin de waterzuiveringsinstallatie in werking is, minimaal twaalf monsters worden genomen. In de volgende jaren volstaan vier monsters, tenzij een van de monster die in het voorafgaande jaar zijn genomen, niet aan de eisen voldeed. In dat laatste geval zijn twaalf monsters vereist. In alle gevallen dienen de monsters met geregelde tussenpozen te worden genomen. Bovendien bepaalt tabel 3 van bijlage I in afhankelijkheid van het aantal monsters hoeveel ervan van de grenswaarde mogen afwijken.
1. Agglomeraties Lycksele, Malå en Pajala – onbetwiste overtredingen
25.
Partijen zijn het erover eens dat het chemisch zuurstofverbruik van het water in het affluent van de waterzuiveringsinstallaties van de agglomeraties Lycksele, Malå en Pajala hoger is dan volgens artikel 4, lid 3, en bijlage I, afdeling B, van de richtlijn stedelijk afvalwater is toegestaan. Dit geldt met betrekking tot de agglomeratie Lycksele ook voor het biochemisch zuurstofverbruik.
26.
Die overtredingen met betrekking tot de zuiveringscapaciteit in de zin van artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater gaan automatisch gepaard met een schending van artikel 10, aangezien de betrokken zuiveringsinstallaties klaarblijkelijk niet zodanig zijn ontworpen, gebouwd, geëxploiteerd en onderhouden dat zij onder alle normale plaatselijke weersomstandigheden op bevredigende wijze kunnen blijven functioneren en dus niet voldoen aan de eisen van artikel 4.
27.
Het beroep van de Commissie is derhalve in zoverre gegrond.
28.
De Commissie heeft daarentegen niet aangetoond dat de bemonstering van het afvalwater in de betrokken agglomeraties onverenigbaar was met artikel 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater. In dat opzicht is het beroep derhalve ongegrond.
2. Agglomeraties Malå en Pajala – biochemisch zuurstofverbruik
29.
Vast staat ook dat het biochemisch zuurstofverbruik van het water in het affluent van de waterzuiveringsinstallaties van de agglomeraties Malå en Pajala hoger is dan volgens artikel 4, lid 3, en bijlage I, afdeling B, van de richtlijn stedelijk afvalwater is toegestaan, met andere woorden dat de zuiveringscapaciteit van de betrokken waterzuiveringsinstallaties in dat opzicht te gering is.
a) Vergelijkbaarheid met locaties in hoge bergstreken
30.
Het Koninkrijk Zweden verwijst in dit verband ter rechtvaardiging echter naar artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater. Volgens die bepaling kunnen lozingen van stedelijk afvalwater in ontvangende wateren die gelegen zijn in hoge bergstreken (meer dan 1500 m boven zeeniveau) waar een doeltreffende biologische behandeling wegens de lage temperaturen moeilijk uitvoerbaar is, aan een minder vergaande behandeling worden onderworpen dan in lid 1 wordt voorgeschreven, mits uit grondig onderzoek is gebleken dat dergelijke lozingen geen nadelige invloed op het milieu hebben.
31.
De agglomeraties Malå en Pajala liggen weliswaar niet in een hoge bergstreek, maar het Koninkrijk Zweden voert onweersproken aan dat de weersomstandigheden in die noordelijke regio van het land een doeltreffende biologische behandeling in wezen even moeilijk maken als in hoge bergstreken van andere gebieden van de Unie. In de visie van het Koninkrijk Zweden is artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater derhalve ook van toepassing op de genoemde agglomeraties.
32.
Anders dan het Koninkrijk Zweden meent, biedt de uitlegging van artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater echter geen basis voor een dergelijke conclusie, aangezien die bepaling in alle taalversies duidelijk is beperkt tot nauw omschreven hoge bergstreken die meer dan 1500 m boven zeeniveau liggen. De Zweedse benadering impliceert derhalve in wezen dat de geografische voorwaarde van artikel 4, lid 2, volledig buiten beschouwing wordt gelaten. Overal waar op grond van lage temperaturen een doeltreffende biologische behandeling van afvalwater moeilijk is, zou een minder doeltreffende behandeling moeten worden toegestaan indien uit grondig onderzoek is gebleken dat de betrokken lozingen geen nadelige invloed op het milieu hebben. Het Koninkrijk Zweden eist dus een uitlegging contra legem en werpt zodoende met betrekking tot de voorwaarde van ligging in een hoge bergstreek impliciet een exceptie van gedeeltelijke nietigheid van artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater op. (
4
)
33.
Hoewel dit verweer wordt gesteund door hogere rechtsregels (zie deel b), kunnen de lidstaten dergelijke argumenten niet gebruiken om de geldigheid van afgeleide wetgeving aan te vechten in een inbreukprocedure (zie deel c).
b) Hogere rechtsregels
34.
De beperking van artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater tot hoge bergstreken zou haaks kunnen staan op hogere rechtsregels. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste zin, VEU eerbiedigt de Unie immers de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen. Bovendien volgt uit artikel 191, lid 3, tweede streepje, VWEU dat de Unie bij het bepalen van haar milieubeleid rekening houdt met de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio’s van de Unie.
35.
Alhoewel het Hof nog niet heeft verduidelijkt hoe de gelijkheid van de lidstaten moet worden uitgelegd, kan ervan worden uitgegaan dat de rechtspraak inzake het beginsel van gelijke behandeling ook van toepassing is op de lidstaten. Hieruit volgt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij dat objectief gerechtvaardigd is. (
5
)
36.
Een beperking van de uitzondering van artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater tot de uitdrukkelijk vermelde locaties in hoge bergstreken zou een met die beginselen onverenigbare ongelijke behandeling van de lidstaten tot gevolg kunnen hebben. Locaties in bepaalde lidstaten zouden worden vrijgesteld van voorschriften waaraan andere locaties wel moeten voldoen, alhoewel de in aanmerking te nemen weersomstandigheden in beide gevallen tot gevolg hebben dat moeilijk aan die voorschriften kan worden voldaan en voor de toepassing van de afwijking alleen de voorwaarde geldt dat daardoor het milieu niet wordt geschaad.
37.
Hier kan in het midden worden gelaten in hoeverre particulieren, ondernemingen of ngo’s die onder het recht van de Unie vallen, zich in dergelijke gevallen op de gelijkheid van de lidstaten of op het beginsel van gelijke behandeling kunnen beroepen.
c) Bezwaren van de lidstaten
38.
Hoe dan ook kan een lidstaat na het verstrijken van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring niet de wettigheid betwisten van een handeling van de Uniewetgever die voor hem definitief is geworden. Uit vaste rechtspraak volgt dat deze lidstaat zich dus niet met succes kan beroepen op de onwettigheid van een richtlijn als verweer in een procedure wegens niet-nakoming van die richtlijn. (
6
) Om dezelfde redenen kan de Commissie overigens geen inbreukprocedure wegens schending van het primaire recht inleiden wanneer de nationale maatregelen niet in overeenstemming zijn met het bestreden afgeleide recht. (
7
) Evenmin kunnen andere partijen zich incidenteel beroepen op de onwettigheid van een Unierechtelijke handeling wanneer vaststaat dat zij bevoegd zouden zijn geweest om de onwettigheid ervan door middel van een rechtstreeks beroep te laten vaststellen. (
8
)
39.
Het Hof baseert deze rechtspraak op het rechtsbeschermingssysteem van de Verdragen en met name op de functie van de beroepstermijn, die voor rechtszekerheid dient te zorgen. Dat de mogelijke voorzieningen in rechte van de lidstaten en de Commissie dienaangaande worden beperkt, wordt echter ook gerechtvaardigd door het feit dat zij een beslissende rol spelen bij de totstandkoming van het recht van de Unie en krachtens artikel 263, tweede alinea, VWEU een bevoorrechte positie innemen wat de toetsing ervan betreft.
40.
Het ligt derhalve in de verantwoordelijkheid van de lidstaten om reeds tijdens de wetgevingsprocedure aantastingen van de gelijkheid van de lidstaten te voorkomen of deze onmiddellijk daarna aan te vechten voor het Hof van Justitie. Doen zij dit niet, dan verzet het rechtsbeschermingssysteem van de Unie zich ertegen dat het Hof in een later stadium in het kader van een inbreukprocedure de Unierechtelijke verplichtingen van de lidstaten in hun voordeel corrigeert door middel van een uitlegging die verder gaat dan de bewoordingen van de betrokken bepaling.
41.
Nu was het Koninkrijk Zweden niet betrokken bij de wetgevingsprocedure tot vaststelling van de richtlijn stedelijk afvalwater, aangezien het pas later tot de Unie is toegetreden. Deze lidstaat heeft bij zijn toetreding echter uitdrukkelijk ingestemd met de richtlijn stedelijk afvalwater, met inbegrip van artikel 4, lid 2, ervan, en geen stappen ondernomen om de regeling aan te passen aan de weersomstandigheden van zijn in het hoge noorden gelegen regio’s. (
9
) Dat dergelijke aanpassingen mogelijk waren, blijkt bijvoorbeeld uit de territoriale uitzonderingen op de bescherming van de bever (Castor fiber) en de wolf (Canis lupus) in het kader van de habitatrichtlijn. (
10
)
42.
Ofschoon een dergelijke aanpassing dus ontbreekt, kan het Koninkrijk Zweden als lid van de Raad van de Europese Unie bovendien alsnog het initiatief nemen om hierin verandering te brengen. Naast informele contacten met de Commissie (
11
) kan Het Koninkrijk Zweden in het bijzonder invloed uitoefenen op de Raad zodat deze de Commissie overeenkomstig artikel 241 VWEU verzoekt om studies te verwezenlijken en ter zake dienende voorstellen te doen.
43.
Een dergelijk kader biedt duidelijk betere mogelijkheden om de milieugevolgen van een uitbreiding van de uitzondering van artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater tot het hoge noorden in kaart te brengen dan een gerechtelijke procedure. Tevens zou op die manier precies kunnen worden vastgelegd om welke regio’s het gaat. De Zweedse lezing van de bepaling leidt namelijk tot grote problemen bij de afbakening van de door de bepaling bestreken gebieden: welke locaties in het noorden zijn vergelijkbaar met bergstreken op 1500 m boven zeeniveau?
44.
De blokkerende werking van de beroepstermijn is derhalve omwille van de rechtszekerheid niet alleen noodzakelijk, maar ook doeltreffend. Bijgevolg moet het beroep van het Koninkrijk Zweden op artikel 4, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater worden verworpen.
d) Voorlopige conclusie
45.
In het licht van het voorgaande stel ik vast dat het Koninkrijk Zweden ook met betrekking tot het biochemisch zuurstofverbruik van het water in het affluent van de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeraties Malå en Pajala de krachtens de artikelen 4 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen.
3. Agglomeratie Mockfjärd – onregelmatige bemonstering
46.
Met betrekking tot de agglomeratie Mockfjärd voldoen de resultaten van de bemonstering aan artikel 4 van en bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater. Het is juist dat tussen 11 januari en 27 december 2018 drie van de 19 monsters een te hoog biochemisch zuurstofverbruik en één van de 17 monsters een te hoog chemisch zuurstofverbruik vertoonden (
12
), maar volgens tabel 3 van bijlage I is het bij 17 tot 28 genomen monsters toegestaan dat per jaar maximaal drie ervan niet aan de vereisten voldoen.
47.
Tussen 16 mei en 18 oktober 2018 zijn echter geheel geen monsters genomen. De Commissie is dan ook van mening dat de artikelen 4, 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater zijn geschonden.
48.
Die leemte bij de bemonstering is onverenigbaar met artikel 15 van en bijlage I, afdeling D, punt 3, bij de richtlijn stedelijk afvalwater, uit hoofde waarvan de monsters met geregelde tussenpozen moeten worden genomen. Van geregelde tussenpozen kan echter geen sprake zijn wanneer alle monsters gedurende een periode van zeven maanden worden genomen, maar gedurende vijf maanden geheel geen bemonstering plaatsvindt. Dit geldt ook wanneer men de verplichting tot periodieke bemonstering beperkt tot het minimumaantal van vier verplichte monsters, die in het geval van de agglomeratie Mockfjärd in 2018 vereist waren.
49.
In de visie van de Commissie volgt hieruit automatisch dat de zuiveringsnormen van de artikelen 4 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater zijn geschonden, aangezien geen over het hele jaar gespreide periodieke bemonstering heeft plaatsgevonden en zij daardoor niet over de vereiste informatie beschikt om de naleving van die normen te kunnen controleren.
50.
Dat standpunt weet mij echter niet te overtuigen. Ik heb eerder reeds uiteengezet dat bemonstering geen voorwaarde is voor de naleving van de artikelen 4 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater. Wel kan op basis hiervan het bewijs worden geleverd dat die bepalingen al dan niet zijn geëerbiedigd. (
13
) Dit verklaart ook waarom het Hof in een bepaalde procedure één enkel monster toereikend achtte om te erkennen dat de betrokken waterzuiveringsinstallatie over voldoende capaciteit beschikte. (
14
)
51.
Het bemonsteringsprogramma overeenkomstig artikel 15 van en bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater biedt echter belangrijke indicaties voor de beoordeling van de vraag of een bepaalde waterzuiveringsinstallatie voldoet aan de eisen van de artikelen 4 en 10 van die richtlijn. Indien de voor een installatie genomen monsters bijvoorbeeld periodiek op grond van externe omstandigheden, zoals het weer of de aanwezigheid van veel toeristen, in bepaalde jaargetijden de vastgelegde maxima overschrijden, dan zou daaruit kunnen worden afgeleid dat de zuiveringscapaciteit niet voldoet aan de eisen inzake secundaire behandeling van de artikelen 4 en 10 van de richtlijn.
52.
Het feit dat afzonderlijke monsters gedurende andere perioden wel aan de eisen voldoen, zou niet volstaan om dat bewijs te weerleggen. Voor de naleving van artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater volstaat het namelijk niet dat een installatie op een bepaald tijdstip of gedurende bepaalde perioden een toereikende zuivering waarborgt. De installatie dient veeleer, onder voorbehoud van bepaalde, uiterst zeldzame uitzonderingssituaties, altijd een toereikende zuivering van het afvalwater te waarborgen. Precies om die reden eist artikel 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater dat de waterzuiveringsinstallaties opgewassen moeten zijn tegen seizoenschommelingen in de belasting en normale plaatselijke weersomstandigheden.
53.
In zoverre heeft het Hof geoordeeld dat artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater wordt geschonden wanneer de betrokken waterzuiveringsinstallaties en rioolstelsels te vaak onbehandeld afvalwater van regenwateroverstorten in ontvangende wateren lozen. (
15
) Met betrekking tot die vraag is het irrelevant of er monsters beschikbaar zijn waaruit blijkt dat de zuiveringscapaciteit op andere tijdstippen wel toereikend is.
54.
Vanuit dit oogpunt vormt de leemte in de bemonstering een aanwijzing dat de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Mockfjärd tussen mei en oktober 2018 niet voldeed aan de eisen van de artikelen 4 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater. Een andere aanwijzing voor niet-naleving van die eisen is dat de leemte in de bemonstering volgens het Koninkrijk Zweden te wijten is aan verbouwingswerkzaamheden aan de waterzuiveringsinstallatie. Het zou dan ook niet verbazen dat de zuiveringscapaciteit van de installatie om die reden kleiner was.
55.
De Commissie verzoekt echter niet om vaststelling dat de capaciteit van de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Mockfjärd tussen mei en oktober 2018 niet aan de eisen voldeed. Een dergelijke grief zou weliswaar denkbaar (
16
), maar in casu niet-ontvankelijk zijn, aangezien de uitnodiging tot het indienen van opmerkingen en het met redenen omkleed advies geen betrekking hadden op die periode.
56.
Evenmin beoogt de Commissie met haar beroep een enigszins constante en algemene praktijk of een algemene en bestendige niet-nakoming aan te tonen. (
17
) Hoewel het beroep in die zin zou kunnen worden uitgelegd, lijken de argumenten van de Commissie er niet op gericht te zijn een inbreuk over een langere periode vast te stellen. Dat blijkt inzonderheid uit het feit dat in het beroep enkel de gegevens van 2018 worden geanalyseerd en daarin niet wordt ingegaan op gegevens van vroegere of latere perioden.
57.
Het beroep van de Commissie is veeleer gericht op de vaststelling dat de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Mockfjärd in wezen niet voldoet aan de eisen die worden opgelegd door de artikelen 4 en 10 van en bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater. De schending van artikel 15 heeft in dit verband geen zelfstandig belang maar strekt alleen tot staving van de inbreuk.
58.
Het bestaan van een niet-nakoming moet echter worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. (
18
) Bovendien kan volgens artikel 258, tweede alinea, VWEU bij het Hof enkel een beroep wegens niet-nakoming worden ingesteld indien de betrokken lidstaat het met redenen omkleed advies niet binnen de hem door de Commissie gestelde termijn heeft opgevolgd. (
19
)
59.
In het onderhavige geval is dus de situatie op 8 januari 2019 beslissend.
60.
Met het oog op de beoordeling van de capaciteit van de waterzuiveringsinstallatie op dat tijdstip vormen conclusies omtrent de capaciteit gedurende de leemte in de bemonstering slechts één aanwijzing, die wordt ontkracht door andere aanwijzingen.
61.
Op 8 januari 2019 waren namelijk elf monsters inzake het biochemisch zuurstofverbruik beschikbaar die waren genomen sinds het einde van de leemte in de bemonstering, dat wil zeggen in een periode van bijna drie maanden. Al die monsters voldeden aan de eisen van de artikelen 4 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater.
62.
Met betrekking tot het chemisch zuurstofverbruik zijn er acht monsters beschikbaar die na de leemte in de bemonstering zijn genomen, waarvan er één een (duidelijk) te hoog zuurstofverbruik vertoont. De waarden voor het chemisch zuurstofverbruik waren echter voorafgaand aan de leemte in de bemonstering steeds in overeenstemming met de richtlijn. Voor een totaal van 17 monsters zouden volgens tabel 3 van bijlage I zelfs drie afwijkingen toelaatbaar zijn geweest.
63.
Aangezien er geen verdere aanwijzingen zijn voor een ontoereikende zuiveringscapaciteit, volstaan deze bevindingen om de twijfels weg te nemen over de zuiveringscapaciteit van de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Mockfjörd aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Veeleer moet worden aangenomen dat de installatie op dat moment – mogelijk ook als gevolg van de verbouwingswerkzaamheden (
20
) – voldeed aan de eisen van de artikelen 4 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater.
64.
Dit betekent dat het beroep met betrekking tot de agglomeratie Mockfjärd moet worden verworpen.
4. Agglomeratie Robertsfors – biochemisch zuurstofverbruik
65.
De situatie in de agglomeratie Robertsfors geeft een soortgelijk beeld te zien als die in de agglomeratie Mockfjärd. In 2018 bleek uit elf van de 24 monsters een te hoog biochemisch zuurstofverbruik, maar alle zes sinds 23 oktober 2018 genomen monsters tonen een reductie aan van ten minste 70 % en voldoen dus aan de eisen. (
21
) De Commissie wijst er echter ook op dat de situatie in 2018 duidelijk is verslechterd ten opzichte van twee jaar eerder. In 2016 vertoonden slechts zes van de 24 monsters een te hoog biochemisch zuurstofverbruik. (
22
)
66.
Wanneer alle uiteengezette omstandigheden in aanmerking worden genomen, volstaat deze aanwijzing inzake een verslechtering van de capaciteit van de installatie echter niet om te concluderen dat er op het relevante tijdstip sprake was van een inbreuk. Het Koninkrijk Zweden heeft immers in het antwoord op het met redenen omkleed advies reeds verklaard dat er zich in 2018 in de betrokken waterzuiveringsinstallatie operationele problemen hadden voorgedaan en dat er maatregelen waren genomen om deze te verhelpen. (
23
) De waarden van de laatste zes monsters wijzen er dus op dat de installatie dankzij die maatregelen op 8 januari 2019 over voldoende zuiveringscapaciteit beschikte.
67.
Bijgevolg moet het beroep ook worden verworpen wat de agglomeratie Robertsfors betreft.
5. Agglomeratie Tänndalen – biochemisch zuurstofverbruik
68.
Voor de agglomeratie Tänndalen bleek uit zes van 35 monsters in 2018 een te hoog biochemisch zuurstofverbruik, terwijl slechts vier overschrijdingen zouden zijn toegestaan.
69.
Alle onbevredigende resultaten zijn afkomstig uit de periode van eind februari tot medio april. De 21 daaropvolgende monsters tot eind december laten daarentegen een zeer gering zuurstofverbruik zien. (
24
) Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat de capaciteit van de installatie is verbeterd.
70.
Verontrustend is echter dat de monsters voor 2016 een soortgelijk patroon vertonen. Ook in dat jaar bleek uit vier monsters een buitensporig verbruik van januari tot april en uit de monsters voor de rest van het jaar een zeer laag verbruik. Dit wordt bevestigd door een door de Commissie aangehaalde brief van het betrokken gemeentebestuur van 20 december 2018 waaruit blijkt dat de in 2018 genomen verbeteringsmaatregelen niet volstonden om tijdens het seizoen met de hoogste belasting (högbelastningssäsong) te voldoen aan de eisen van de richtlijn stedelijk afvalwater. (
25
)
71.
Het Koninkrijk Zweden heeft echter samen met zijn verweerschrift bijkomende monstergegevens tot mei 2019 voorgelegd die niet meer op een buitensporig biochemisch zuurstofverbruik wijzen.
72.
De Commissie voert aan dat deze gegevens (vrijwel uitsluitend) afkomstig zijn uit de periode na het verstrijken van de termijn van het met redenen omkleed advies op 8 januari 2019 en dat zij derhalve geen rol spelen bij de beoordeling van de grief. Daarbij gaat de Commissie echter voorbij aan het feit dat ook uit gegevens die na de relevante datum zijn verzameld, conclusies kunnen worden getrokken omtrent de capaciteit van de waterzuiveringsinstallatie op dat tijdstip. (
26
) Indien de grenswaarden tijdens de belangrijkste verontreinigingsperiode in de eerste maanden van het jaar opnieuw zouden zijn overschreden, had daaruit immers moeten worden afgeleid dat de installatie nog steeds niet naar behoren functioneerde. Daar dergelijke overschrijdingen evenwel niet hebben plaatsgevonden, mag worden aangenomen dat de installatie op het relevante tijdstip in tegenstelling tot de jaren ervoor – vermoedelijk vanwege de ondertussen uitgevoerde moderniseringsmaatregelen – aan de eisen voldeed.
73.
Bijgevolg moet het beroep ook met betrekking tot de agglomeratie Tänndalen worden verworpen.
6. Agglomeratie Töreboda – biochemisch zuurstofverbruik
74.
Ten slotte twisten partijen over de vraag of de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Töreboda het biochemisch zuurstofverbruik van het geloosde afvalwater voldoende vermindert.
75.
Het Koninkrijk Zweden heeft in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies vijftig monsters overgelegd voor de periode van 8 november 2017 tot 6 november 2018. (
27
) Hoewel het Koninkrijk Zweden in dupliek aanvullende gegevens heeft ingediend voor november en december 2018 (
28
), wordt die vertraging in strijd met artikel 128, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof op geen enkele wijze gemotiveerd. Dit laatste bewijs kan derhalve niet in aanmerking worden genomen. (
29
)
76.
Partijen verschillen van mening over de vraag of negen afwijkingen gedurende de eerste helft van het jaar het bewijs opleveren dat de waterzuiveringsinstallatie het biochemisch zuurstofverbruik onvoldoende vermindert. Dit is echter in wezen niet relevant.
77.
Blijkens het antwoord op het met redenen omkleed advies zijn in de eerste helft van 2018 namelijk werkzaamheden uitgevoerd met betrekking tot de biologische zuiveringsfase van de waterzuiveringsinstallatie. (
30
) Aangezien die fase de kern vormt van de secundaire behandeling (
31
), verklaart die verbouwing waarom het biochemisch zuurstofverbruik in de tweede helft van het jaar veel lager ligt dan in de eerste zes maanden en waarom de resultaten van de latere monsters duidelijk beter zijn dan hetgeen de richtlijn vereist.
78.
Derhalve kan op grond van de voor de tweede helft van het jaar tijdig ingediende gegevens worden geconcludeerd dat de installatie op het relevante tijdstip, dat wil zeggen op 8 januari 2019, voldeed aan de eisen van de artikelen 4 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater. Bijgevolg dient het beroep te worden verworpen voor zover het de agglomeratie Töreboda betreft.
79.
Voor het geval dat het Hof niettemin wenst in te gaan op de gegevens voor de eerste helft van 2018, wil ik eraan herinneren dat volgens artikel 4 van de richtlijn stedelijk afvalwater en tabel 1 van bijlage I bij die richtlijn het biochemisch zuurstofverbruik niet meer dan 25 mg/l zuurstof mag bedragen of met ten minste 70 % moet worden verlaagd ten opzichte van de vracht van het influent van de waterzuiveringsinstallatie. Volgens het opschrift van de tabel moet ofwel de concentratiewaarde ofwel het verminderingspercentage worden toegepast.
80.
De Commissie benadrukt weliswaar dat 18 van de monsters een zuurstofverbruik vertoonden van meer dan 25 mg/l, maar bij negen van deze monsters was het zuurstofverbruik ten opzichte van de vracht van het influent met ten minste 70 % verminderd. Zij voldeden derhalve aan de eisen van tabel 1 van bijlage I van de richtlijn stedelijk afvalwater.
81.
Het verminderingspercentage is evenwel niet vastgesteld voor de overige negen monsters. Zij voldoen dus niet aan tabel 1 van bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater. Volgens tabel 3 zijn bij 41 tot 53 monsters per jaar echter maximaal vijf afwijkingen toegestaan.
82.
Het Koninkrijk Zweden is desalniettemin van mening dat enkel de 23 monsters waarvoor het verminderingspercentage van het zuurstofverbruik is vastgesteld, in aanmerking moeten worden genomen. Van die monsters vertoont er slechts één een afwijking, terwijl bij dit aantal monsters zelfs drie afwijkingen zouden zijn toegestaan.
83.
Aangezien volgens het opschrift van tabel 2 van bijlage I bij de richtlijn stedelijk afvalwater de concentratie of het verminderingspercentage moet worden toegepast, zou uit die argumentatie kunnen volgen dat het Koninkrijk Zweden de voorkeur geeft aan de tweede beoordelingsnorm. Indien de monsters echter worden beschouwd als bewijs voor de naleving van artikel 4, dan kunnen negen gedocumenteerde afwijkingen van de voorschriften niet worden genegeerd. Zij vormen derhalve gegevens die erop wijzen dat er tijdens de eerste helft van 2018 sprake was van een inbreuk.
84.
De Commissie uit overigens terecht kritiek op het feit dat deze gegevens niet met voldoende regelmaat zijn verzameld, aangezien de in de onderhavige procedure geldig ingediende gegevens (
32
) met name geen betrekking hebben op de maanden november en december 2018.
85.
Die overwegingen doen echter niets af aan de beoordeling van de capaciteit van de waterzuiveringsinstallatie op 8 januari 2019, die – zoals in de punten 77 en 78 van deze conclusie reeds is uiteengezet – op grond van de tijdig voorgelegde meetgegevens voor de tweede helft van 2018 als adequaat kan worden beschouwd en waarbij de slechtere resultaten voor de eerste helft van het jaar kunnen worden toegeschreven aan de verbouwingswerkzaamheden.
86.
Derhalve kan in de onderhavige procedure met betrekking tot de agglomeratie Töreboda niet worden vastgesteld dat de afvalwaterzuiveringsinstallatie op het relevante tijdstip, te weten 8 januari 2019, het biochemisch zuurstofverbruik onvoldoende verminderde.
7. Voorlopige conclusie
87.
Bijgevolg is het Koninkrijk Zweden de krachtens artikel 4 juncto artikel 10 van de afvalwaterrichtlijn op deze lidstaat rustende verplichtingen niet nagekomen, doordat het er niet voor heeft gezorgd dat het afvalwater van de agglomeraties Lycksele, Malå en Pajala aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardige behandeling werd onderworpen vóór de lozing ervan in ontvangende wateren.
88.
Voor het overige moet dit middel worden afgewezen.
B.
Artikel 5 van de richtlijn stedelijk afvalwater – stikstofvermindering
89.
Met betrekking tot vier agglomeraties, namelijk Borås, Skoghall, Habo en Töreboda, stelt de Commissie schending van de in de artikelen 5, 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater vastgestelde verplichting tot verdergaande behandeling.
90.
Volgens artikel 5, lid 2, van de richtlijn stedelijk afvalwater dienen de bevoegde instanties ervoor te zorgen dat uiterlijk op 31 december 1998 stedelijk afvalwater uit de opvangsystemen van agglomeraties met meer dan 10000 i.e., vóór de lozing ervan in kwetsbare gebieden, aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan de in artikel 4 bedoelde behandeling.
91.
De regels voor de verdergaande behandeling van lozingen in dergelijke kwetsbare gebieden vloeien voort uit een keten van verwijzingen: artikel 5, lid 3, van de richtlijn stedelijk afvalwater verwijst naar bijlage I, afdeling B, waarvan punt 3 dan weer verwijst naar de specificaties in tabel 2 van die bijlage.
92.
Het Koninkrijk Zweden heeft de kustwateren tussen de Noorse grens en de agglomeratie Norrtälje aangewezen als kwetsbaar of gevoelig voor eutrofiëring ten gevolge van lozingen van stikstof. De betrokken agglomeraties lozen hun afvalwater indirect in deze wateren. Zij moeten daarom bij de behandeling van het afvalwater zorgen voor een stikstofvermindering.
93.
Volgens bijlage I, afdeling D, punt 4, onder c), en tabel 2, bij de richtlijn stedelijk afvalwater is voor stikstof ofwel een vermindering vereist die het mogelijk maakt een jaargemiddelde te bereiken van 15 mg/l voor agglomeraties met 10000 tot 100000 i.e. respectievelijk 10 mg/l voor grotere agglomeraties, dan wel een procentuele vermindering van 70 tot 80 %.
94.
Bovendien zijn de lidstaten uit hoofde van artikel 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater – ook met het oog op de naleving van artikel 5 – verplicht de waterzuiveringsinstallaties zodanig te ontwerpen, bouwen, exploiteren en onderhouden dat zij onder alle normale plaatselijke weersomstandigheden op bevredigende wijze kunnen blijven functioneren.
1. Agglomeratie Borås
95.
Het afvalwater van de agglomeratie Borås werd aanvankelijk behandeld door de waterzuiveringsinstallatie van Gässlösa, die echter per 28 mei 2018 werd vervangen door de waterzuiveringsinstallatie van Sobacken. Deze laatste heeft een capaciteit van meer dan 100000 i.e. en moet derhalve een waarde van minder dan 10 mg/l stikstof dan wel een vermindering van minimaal 70 à 80 % bereiken.
96.
Ten gevolge van de omschakeling was het Koninkrijk Zweden niet in staat om in het antwoord op het met redenen omkleed advies een jaargemiddelde voor die installatie mee te delen. In plaats daarvan heeft het Koninkrijk Zweden voor beide waterzuiveringsinstallaties een jaargemiddelde van 18 mg/l stikstof meegedeeld, een waarde die dus hoger ligt dan toegestaan. (
33
)
97.
Via zijn verweerschrift heeft het Koninkrijk Zweden echter aanvullende gegevens overgelegd die afkomstig waren van monsters die werden genomen vóór 5 september 2019 en waaruit blijkt dat de jaarlijkse gemiddelde waarde voor de installatie van Sobacken bij 9 mg/l ligt en de stikstofvracht met gemiddeld 70 % is verminderd. (
34
)
98.
Op basis van die gegevens kan in combinatie met de gegevens van de agglomeratie Tänndalen (
35
) worden geconcludeerd dat de waterzuiveringsinstallatie Sobacken op het relevante tijdstip, dat wil zeggen op 8 januari 2019, voldeed aan de eisen van de artikelen 5 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater.
99.
Voor die conclusie pleit overigens ook de overweging dat het enige tijd kan duren voordat een nieuwe waterzuiveringsinstallatie optimaal wordt geëxploiteerd. Dit strookt met de vaststelling dat de waarden blijkens de overgelegde gegevens aanvankelijk duidelijk te hoog waren, om vervolgens sterk te verbeteren en betrekkelijk stabiel te blijven.
100.
Hieruit volgt dat het beroep moet worden verworpen wat de agglomeratie Borås betreft.
2. Agglomeratie Skoghall
101.
De agglomeratie Skoghall beschikt over twee waterzuiveringsinstallaties, namelijk Sättersviken met 5457 i.e. en Hammarö met 15000 i.e. Partijen zijn het erover eens dat beide installaties moeten voldoen aan de grenswaarde voor installaties van agglomeraties met 10000 tot 100000 i.e., dat wil zeggen een maximumwaarde van 15 mg/l stikstof of een stikstofvermindering van 70 tot 80 %. Die benadering is juist, aangezien de voorschriften voor grote agglomeraties anders zouden kunnen worden omzeild door de behandeling van afvalwater over verschillende kleine zuiveringsinstallaties te verdelen.
102.
In zijn antwoord op het met redenen omkleed advies heeft het Koninkrijk Zweden voor de installatie Sättersviken echter een jaargemiddelde van 17 mg/l vermeld voor de periode van 9 november 2017 tot en met 6 november 2018. (
36
) Volgens de Commissie is er dan ook sprake van een inbreuk op de artikelen 5 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater.
103.
In zijn verweerschrift stelt het Koninkrijk Zweden dat er zich bij de exploitatie van die waterzuiveringsinstallatie problemen hebben voorgedaan, die inmiddels zijn verholpen. Voorts heeft het Koninkrijk Zweden aanvullende monstergegevens overgelegd waaruit voor de periode van 6 april 2018 tot en met 15 mei 2019 een jaargemiddelde van 12 mg/l stikstof en een gemiddelde stikstofvermindering van 73 % blijkt. (
37
)
104.
Gelet op die toelichting, in samenhang bezien met de nieuwe gegevens, kan in het licht van de bevindingen betreffende de gegevens van de agglomeratie Tänndalen (
38
) worden geconcludeerd dat de waterzuiveringsinstallatie Sättersviken van de agglomeratie Skoghall op het relevante tijdstip, namelijk 8 januari 2019, voldeed aan de eisen van de artikelen 5 en 10 van de richtlijn stedelijk afvalwater.
105.
Bijgevolg moet het beroep op dit punt worden verworpen.
3. Agglomeratie Habo
106.
De waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Habo heeft een capaciteit van 17000 i.e. De installatie beschikt niet over speciale apparatuur om de stikstof in het afvalwater te verminderen en verwijdert derhalve slechts ongeveer 30 %, hetgeen resulteert in een gemiddelde jaarlijkse waarde van 40 mg/l. Het Koninkrijk Zweden stelt echter dat de hoeveelheid stikstof die in rivieren en meren wordt geloosd door natuurlijke processen met 87 % wordt verminderd. Die vermindering zou volgen uit een wetenschappelijk erkend model. Samen met de vermindering door de waterzuiveringsinstallatie wordt op die manier 91 % van de oorspronkelijke stikstofvracht van het afvalwater verwijderd voordat het water de kwetsbare kustwateren bereikt. (
39
)
107.
De betrokken installatie moet dankzij haar capaciteit de grenswaarde van 15 mg/l stikstof of een stikstofvermindering van 70 tot 80 % bereiken. Bij de beoordeling van de vermindering heeft het Hof reeds erkend dat een natuurlijke vermindering in aanmerking wordt genomen. (
40
) De Commissie verlangt evenwel dat de doeltreffendheid van die vermindering wordt aangetoond aan de hand van recente meetgegevens. Die eis is begrijpelijk, aangezien de Commissie het model alleen op basis van recente meetgegevens kan verifiëren.
108.
Het verweer van het Koninkrijk Zweden is niet geheel vrij van tegenstrijdigheden. Het argumenteert enerzijds dat het niet haalbaar is om de stikstofinput en ‑output van alle met stikstof verontreinigde wateren in Zweden continu te meten. (
41
) Anderzijds beroept het zich niettemin op nieuwe metingen om het model te onderbouwen en te ijken. (
42
) De betrokken gegevens zijn volgens het Koninkrijk Zweden vrij toegankelijk op het internet. (
43
)
109.
In haar repliek voert de Commissie met betrekking tot die argumentatie aan dat het Koninkrijk Zweden de verlangde gegevens niet heeft overgelegd. Die kritiek kan niet zonder meer van de hand worden gewezen, aangezien het verweerschrift volgens artikel 124, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering het bewijs en de bewijsaanbiedingen moet bevatten. Normaliter moeten dus samen met de memorie gegevens ter ondersteuning van het juridische betoog, dat wil zeggen bewijzen, aan het Hof worden overgelegd.
110.
De Commissie heeft echter noch in de gerechtelijke procedure noch in het met redenen omkleed advies precies aangegeven welke meetgegevens zij nodig heeft om het model van natuurlijke stikstofvermindering te kunnen verifiëren. Daarom was het Koninkrijk Zweden niet in staat om specifiek die gegevens te verstrekken. De verwijzing naar de op het internet beschikbare gegevens moet dus veeleer worden beschouwd als een bewijsaanbieding op basis waarvan de Commissie haar kritiek op het gebruik van het model nader had kunnen onderbouwen.
111.
De Commissie had daartoe de op het internet beschikbare gegevens inhoudelijk moeten onderzoeken. Indien dit veel tijd in beslag had genomen, had zij om een verlenging van de termijn of, zo nodig, om een schorsing van de procedure moeten verzoeken.
112.
Niets daarvan is gebeurd.
113.
Het bezwaar van de Commissie dat het Koninkrijk Zweden niet de nodige meetgegevens heeft overgelegd ter verificatie, moet derhalve worden verworpen. Bijgevolg is het beroep ook ongegrond met betrekking tot de agglomeratie Habo.
4. Agglomeratie Töreboda
114.
De waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Töreboda moet gezien haar capaciteit van 35500 i.e. eveneens de grenswaarde van 15 mg/l stikstof dan wel een stikstofvermindering van 70 tot 80 % bereiken.
115.
Blijkens het antwoord op het met redenen omkleed advies beschikt de installatie niet over speciale apparatuur om de stikstof in het afvalwater te verminderen en werd deze bijgevolg slechts ten belope van ongeveer 43 % verwijderd. Het Koninkrijk Zweden stelt echter dat er een natuurlijke vermindering plaatsvindt van nog eens 50 %, zodat de stikstofvracht van het afvalwater met in totaal zowat 71 % wordt verminderd voordat het water de kwetsbare kustgebieden bereikt. (
44
) Volgens mijn eerdere overwegingen betreffende de agglomeratie Habo kunnen die waarden volstaan als bewijs dat een adequate stikstofvermindering plaatsvindt.
116.
Met het verweerschrift legt het Koninkrijk Zweden bovendien de resultaten voor van monsters betreffende de stikstofvermindering die zijn genomen tussen 4 januari en 30 december 2019. Hieruit blijkt dat de installatie ook zonder rekening te houden met een natuurlijke vermindering in 2019 een gemiddelde waarde van 14 mg/l en een gemiddelde vermindering van 73 % heeft bereikt, hetgeen vermoedelijk te danken is aan verbouwingswerkzaamheden in de eerste helft van 2018. (
45
) Uit deze waarden blijkt des te meer dat de waterzuiveringsinstallatie van de agglomeratie Töreboda op het relevante tijdstip de stikstofvracht van het afvalwater voldoende verminderde.
117.
Het verwijt dat het Koninkrijk Zweden inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 5, 10 en 15 van de richtlijn stedelijk afvalwater wat de agglomeratie Töreboda betreft, is dus ongegrond.
5. Voorlopige conclusie
118.
Gezien het voorgaande moet het tweede middel in zijn geheel worden afgewezen.
C.
Artikel 4, lid 3, VEU – loyale samenwerking
119.
Ten slotte betoogt de Commissie dat het Koninkrijk Zweden zijn verplichting tot loyale samenwerking krachtens artikel 4, lid 3, VEU heeft geschonden doordat het tijdens de precontentieuze procedure niet alle noodzakelijke gegevens met betrekking tot de agglomeraties Habo en Töreboda heeft verstrekt. Het heeft de Commissie met name niet de informatie verschaft die zij nodig had om de gegrondheid van de argumenten van die lidstaat betreffende het niveau van de natuurlijke stikstofvermindering en de daaruit volgende naleving van de voorschriften van de richtlijn inzake stikstofvermindering te beoordelen.
120.
Stellig staat het in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU aan de Commissie om de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Het is dus de Commissie die het Hof de nodige informatie moet verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een niet-nakoming, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden. Dit neemt niet weg dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 3, VEU verplicht zijn de taak van de Commissie te vergemakkelijken. Hiertoe behoort volgens artikel 17, lid 1, VEU onder meer het toezicht op de toepassing van het Verdrag en op de toepassing van de bepalingen welke de instellingen krachtens het Verdrag vaststellen. Met name moet rekening worden gehouden met het feit dat de Commissie, die op dit gebied niet over eigen onderzoeksbevoegdheden beschikt, bij het onderzoek naar de correcte toepassing in de praktijk van nationale bepalingen die de daadwerkelijke implementatie van een richtlijn dienen te verzekeren, grotendeels is aangewezen op de informatie die door eventuele klagers en door de betrokken lidstaat wordt verstrekt. Hieruit volgt met name dat, wanneer de Commissie voldoende bewijs van bepaalde feiten op het grondgebied van de verwerende lidstaat heeft aangevoerd, laatstgenoemde de aldus overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd moet bestrijden. (
46
)
121.
In het met redenen omkleed advies heeft de Commissie aangevoerd dat het Koninkrijk Zweden die verplichting niet was nagekomen, aangezien het geen recente meetresultaten had verstrekt over de tussen het lozen van het water van de waterzuiveringsinstallaties en de kwetsbare kustwateren te verrichten stikstofvermindering. (
47
) Zoals reeds gezegd (
48
) is dit verwijt begrijpelijk, aangezien een modelberekening enkel kan worden geverifieerd aan de hand van reële metingen.
122.
Het Koninkrijk Zweden heeft hierop met name gereageerd met een verklaring van het Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (Zweeds Meteorologisch en Hydrologisch Instituut; hierna: „SMHI”). (
49
) Het SMHI wijst er in dit verband uitdrukkelijk op dat er wel recentere meetgegevens voor de stikstofvracht van de wateren werden gehanteerd maar dat die gegevens niet beschikbaar waren op de website van het SMHI omdat zij afkomstig waren uit de gegevensbank van een andere instelling. (
50
)
123.
Door aldus onvolledige informatie te verstrekken heeft het Koninkrijk Zweden het beginsel van loyale samenwerking geschonden en de onderhavige procedure belemmerd. Hoewel de Commissie zich over het tekort aan gegevens had beklaagd, heeft het SMHI noch de gevraagde gegevens overgelegd, noch de bron van de meest recente gegevens vermeld of verwezen naar hun vindplaats op het internet. Dit verzuim is des te ernstiger daar het, zoals uit het verweerschrift blijkt, zonder enig probleem mogelijk zou zijn geweest om die informatie te verstrekken. Tegelijkertijd zou het een goede wetenschappelijke praktijk zijn geweest om de algemeen toegankelijke vindplaats van de gebruikte gegevens te vermelden. Op die basis had de Commissie het onderhavige beroep veel beter kunnen voorbereiden en had zij de grieven betreffende de agglomeraties Habo en Töreboda wellicht zelfs laten vallen.
124.
Het is juist dat de Commissie, aangezien die gegevens zo belangrijk waren, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking ook opnieuw, althans informeel, om de betrokken meetwaarden had kunnen vragen. Zij kon echter niet weten dat deze zo gemakkelijk toegankelijk waren. Dat de Commissie in dit verband geen nieuw verzoek heeft ingediend, belet dan ook niet dat het Koninkrijk Zweden het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden.
125.
Bijgevolg is het Koninkrijk Zweden de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op deze lidstaat rustende verplichtingen niet nagekomen doordat het de Commissie tijdens de precontentieuze fase van de inbreukprocedure niet de informatie heeft verstrekt die zij nodig had om te kunnen beoordelen of de waterzuiveringsinstallaties van de agglomeraties Habo en Töreboda voldeden aan de eisen van de richtlijn stedelijk afvalwater.
IV. Kosten
126.
Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien beide – zoals in casu – gedeeltelijk in het gelijk en gedeeltelijk in het ongelijk worden gesteld.
V. Conclusie
127.
Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Het Koninkrijk Zweden is de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 4 juncto artikel 10 van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, doordat het er niet voor heeft gezorgd dat het afvalwater van de agglomeraties Lycksele, Malå en Pajala aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardige behandeling werd onderworpen vóór de lozing ervan in ontvangende wateren.
2)
Het Koninkrijk Zweden is de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 4, lid 3, VEU, doordat het de Europese Commissie tijdens de precontentieuze fase van de inbreukprocedure niet de informatie heeft verstrekt die zij nodig had om te kunnen beoordelen of de waterzuiveringsinstallaties van de agglomeraties Habo en Töreboda voldeden aan de eisen van richtlijn 91/271.
3)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4)
De Commissie en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	In casu van toepassing is richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB 1991, L 135, blz. 40), in de versie die voortvloeit uit richtlijn 2013/64/EU van de Raad van 17 december 2013 (PB 2013, L 353, blz. 8) (hierna: „richtlijn stedelijk afvalwater”).
(
3
)	Zie werkdocument van de diensten van de Commissie „Evaluation of the Council Directive 91/271/EEC of 21 May 1991, concerning urban waste-water treatment” (evaluatie van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater), SWD(2019) 700 final, blz. 3, passages betreffende het biochemical oxygen demand en het chemical oxygen demand.
(
4
)	Zie arresten van 1 oktober 2020, Entoma (C‑526/19, EU:C:2020:769, punt 43), en 17 december 2020, De Masi en Varoufakis/ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, punten 35 en 36). Zie eveneens, wat de betekenis van de gebruikte bewoordingen betreft, arresten van 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor (C-136/04, EU:C:2005:716, punt 32), en 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 76).
(
5
)	Arresten van 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a. (117/76 en 16/77, EU:C:1977:160, punt 7); 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, punt 56); 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 31), en 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 93).
(
6
)	Arresten van 27 oktober 1992, Commissie/Duitsland (C‑74/91, EU:C:1992:409, punt 10); 6 juli 2006, Commissie/Portugal (C‑53/05, EU:C:2006:448, punt 30), en 29 juli 2010, Commissie/Oostenrijk (C‑189/09, niet gepubliceerd, EU:C:2010:455, punt 15).
(
7
)	Arrest van 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland (C‑475/01, EU:C:2004:585, punten 17 e.v.).
(
8
)	Arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, punt 17), en 25 juli 2018, Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:582, punt 17).
(
9
)	Ook in verband met de toepassing van de richtlijn stedelijk afvalwater op de staten van de Europese Economische Ruimte (EER), met name Noorwegen en IJsland, werd het kennelijk niet noodzakelijk geacht de uitzondering van artikel 4, lid 2, van die richtlijn uit te breiden tot agglomeraties in het hoge noorden. Zie artikel 74 van en bijlage XX, punt 13, bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PB 1994, L 1, blz. 496).
(
10
)	Bijlage I, afdeling VIII.E., nr. 4, onder d), punt 1, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 175).
(
11
)	Zie werkdocument van de diensten van de Commissie „Evaluation of the Council Directive 91/271/EEC of 21 May 1991, concerning urban waste-water treatment”, SWD(2019) 700, blz. 167.
(
12
)	Bijlage 8 bij het beroep, blz. 1133.
(
13
)	Mijn conclusie in de zaak Commissie/Portugal (C‑557/14, EU:C:2016:119, punten 29‑31). Zie ook arrest van 14 september 2017, Commissie/Griekenland (C‑320/15, EU:C:2017:678, punt 34), en de conclusie van advocaat-generaal Bobek in die zaak (EU:C:2017:246, punt 57).
(
14
)	Arrest van 28 januari 2016, Commissie/Portugal (C‑398/14, EU:C:2016:61, punt 39).
(
15
)	Arresten van 18 oktober 2012, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑301/10, EU:C:2012:633, punten 85, 86 en 93), en 4 mei 2017, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑502/15, niet gepubliceerd, EU:C:2017:334, punten 44‑46).
(
16
)	Zie, op het gebied van de luchtkwaliteit, arrest van 10 mei 2011, Commissie/Zweden (C‑479/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:287).
(
17
)	Zie in dat verband mijn conclusie in de zaak Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2016:862, punten 39 e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
18
)	Arresten van 16 december 1997, Commissie/Italië (C‑316/96, EU:C:1997:614, punt 14); 6 december 2007, Commissie/Duitsland (C‑456/05, EU:C:2007:755), en 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen) (C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 48).
(
19
)	Arresten van 31 maart 1992, Commissie/Italië (C‑362/90, EU:C:1992:158, punt 9); 27 oktober 2005, Commissie/Italië (C‑525/03, EU:C:2005:648, punt 13), en 18 mei 2006, Commissie/Spanje (C‑221/04, EU:C:2006:329, punten 22 en 23).
(
20
)	Zie schrijven van Dala Vatten och Avfall AB van 21 december 2018, bijlage 10 bij het beroep, blz. 1175, en punt 54 van de onderhavige conclusie.
(
21
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1131.
(
22
)	Bijlage 7 bij het beroep, blz. 937.
(
23
)	Zie bijlage 10 bij het beroep, blz. 1085, 1086 en 1173.
(
24
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1115.
(
25
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1167 en 1168.
(
26
)	Zie arrest van 10 maart 2016, Commissie/Spanje (C‑38/15, niet gepubliceerd, EU:C:2016:156, punt 45).
(
27
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1150.
(
28
)	Bijlage 4 bij de dupliek.
(
29
)	Arrest van 10 november 2016, Commissie/Griekenland (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 86), en, in die zin, arrest van 14 april 2005, Gaki-Kakouri/Hof van Justitie (C‑243/04 P, niet gepubliceerd, EU:C:2005:238, punt 33).
(
30
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 991.
(
31
)	Aangaande de definitie van het begrip „secundaire behandeling”, zie het in voetnoot 3 aangehaalde werkdocument van de diensten van de Commissie (blz. 6).
(
32
)	Aangaande de te laat ingediende gegevens die die leemte zouden aanvullen, zie punt 75 van deze conclusie.
(
33
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1153.
(
34
)	Bijlage B.15.
(
35
)	Zie punt 72 van deze conclusie.
(
36
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1145.
(
37
)	Bijlage B.16.
(
38
)	Zie punt 72 van deze conclusie.
(
39
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1139 en 1140.
(
40
)	Arrest van 6 oktober 2009, Commissie/Zweden (C‑438/07, EU:C:2009:613, punten 101 en 104).
(
41
)	Punt 21 van het verweerschrift.
(
42
)	Punt 29 van het verweerschrift.
(
43
)	Het Koninkrijk Zweden verwijst naar de website miljodata.slu.se/mvm/.
(
44
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1149 en 1150.
(
45
)	Zie punt 77 van deze conclusie.
(
46
)	Arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punten 41‑44), en 18 oktober 2012, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑301/10, EU:C:2012:633, punten 70‑72).
(
47
)	Zie aangaande de agglomeratie Habo punt 95 en aangaande de agglomeratie Töreboda punt 122 van deze conclusie (bijlage 9 bij het beroep, blz. 1149, 1152 en 1153).
(
48
)	Zie punt 107 van deze conclusie.
(
49
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1349 e.v.
(
50
)	Bijlage 10 bij het beroep, blz. 1350.