61998CJ0378_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-378/98,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Rozet, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino da Bélgica, representado por A. Snoecx, na qualidade de agente, assistida por G. van Gerven e K. Coppenholle, advogados,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não ter adoptado nos prazos fixados as medidas necessárias para recuperar das empresas beneficiárias os auxílios previstos no âmbito da operação Maribel bis/ter, que foram declarados ilegais e incompatíveis com o mercado comum pela Decisão 97/239/CE da Comissão, de 4 de Dezembro de 1996, relativa aos auxílios concedidos pela Bélgica no âmbito da operação Maribel bis/ter (JO 1997, L 95, p. 25), que lhe foi notificada em 20 de Dezembro de 1996, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189.°, quarto parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.°, quarto parágrafo, CE) e dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: C. Gulmann, presidente de secção, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken e N. Colneric (relator), juízes,
advogado-geral: A. Tizzano,
secretário: D. Louterman-Hubeau, chefe de divisão,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 30 de Novembro de 2000, ao longo da qual a Comissão foi representada por G. Rozet e o Reino da Bélgica por G. van Gerven bem como por B. van Hees, advogado,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 23 de Janeiro de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Outubro de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, em aplicação do artigo 93.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE), uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao não ter adoptado nos prazos fixados as medidas necessárias para recuperar das empresas beneficiárias os auxílios previstos no âmbito da operação Maribel bis/ter, que foram declarados ilegais e incompatíveis com o mercado comum pela Decisão 97/239/CE da Comissão, de 4 de Dezembro de 1996, relativa aos auxílios concedidos pela Bélgica no âmbito da operação Maribel bis/ter (JO 1997, L 95, p. 25), que lhe foi notificada em 20 de Dezembro de 1996, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189.°, quarto parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.°, quarto parágrafo, CE) e dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.
Quadro legal e factual
Antecedentes e Decisão 97/239
2 Na Bélgica, a operação dita «Maribel», instituída pela Lei de 29 de Junho de 1981, que estabelece os princípios gerais da segurança social dos trabalhadores assalariados (Moniteur belge de 2 de Julho de 1981, p. 8575), concedeu uma redução das cotizações para a segurança social às entidades patronais que contratassem trabalhadores manuais. Tendo em conta o seu carácter geral e automático, considerou-se que esta medida não constituía um auxílio abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 1, CE).
3 O Decreto real de 14 de Junho de 1993 (Moniteur belge de 7 de Julho de 1993, p. 16069) modificou este regime a partir de 1 de Julho de 1993, ao instituir a operação dita «Maribel bis». Determinava que a redução das cotizações para a segurança social fosse aumentada no caso das entidades patronais que exercessem a sua actividade principalmente num dos sectores mais expostos à concorrência internacional.
4 Através do Decreto real de 22 de Fevereiro de 1994 (Moniteur belge de 18 de Março de 1994, p. 6724), que instituiu a operação dita «Maribel ter», a redução das cotizações para a segurança social foi novamente aumentada, a partir de 1 de Janeiro de 1994. O seu âmbito de aplicação foi igualmente alargado, por um lado, a partir de 1 de Janeiro de 1994, aos transportes internacionais e, por outro, a partir de 1 de Abril seguinte, aos transportes aéreos e marítimos bem como às actividades ligadas aos transportes.
5 Uma vez que as medidas que constituem as operações Maribel bis e Maribel ter (a seguir «operação Maribel bis/ter») não foram previamente notificadas pelo Governo belga à Comissão, esta deu início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Tratado. No termo deste procedimento, adoptou, em 4 de Dezembro de 1996, a Decisão 97/239, por ela notificada ao Reino da Bélgica em 20 de Dezembro seguinte.
6 No artigo 1.° da Decisão 97/239, a Comissão declarou incompatível com o mercado comum a redução mais importante das cotizações para a segurança social relativas aos trabalhadores manuais, concedida no quadro da operação Maribel bis/ter às entidades patronais que exercem as suas actividades principalmente num dos sectores mais expostos à concorrência internacional.
7 Nos termos do artigo 2.°, primeira frase, da Decisão 97/239, «[a] Bélgica deve tomar as medidas apropriadas para pôr termo imediatamente à concessão das reduções majoradas das contribuições para a segurança social [...] e deve recuperar junto das empresas beneficiárias os auxílios pagos ilegalmente».
8 O artigo 3.° da Decisão 97/239 determina que «[a] Bélgica informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas que tomar para lhe dar cumprimento».
9 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Fevereiro de 1997, o Reino da Bélgica pediu ao Tribunal de Justiça a anulação da Decisão 97/239. Por acórdão de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão (C-75/97, Colect., p. I-3671), o Tribunal de Justiça julgou este recurso improcedente.
Iniciativas tomadas pelo Reino da Bélgica na sequência da Decisão 97/239 e negociações levadas a cabo antes da propositura da presente acção
10 O Governo belga informou a Comissão de que, para executar a obrigação de pôr termo à concessão das reduções mais importantes das cotizações para a segurança social, imposta pela primeira parte do artigo 2.°, primeira frase, da Decisão 97/239, era sua intenção substituir a operação Maribel bis/ter por um novo regime dito «Maribel quater», a partir de 1 de Julho de 1997. A Comissão respondeu ao Governo belga que considerava a operação Maribel quater, no seu conjunto, uma medida geral e que não levantaria, relativamente a essa operação, qualquer objecção com base no artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.
11 Pelo contrário, o Reino da Bélgica não cumpriu, antes da propositura da presente acção, a obrigação, imposta pela segunda parte do artigo 2.°, primeira frase, da Decisão 97/239, de recuperar os auxílios concedidos ao abrigo da operação Maribel bis/ter.
12 A fim de superar as dificuldades invocadas pelo Governo belga para justificar o facto de não ter recuperado estes auxílios, decorreram negociações entre este e a Comissão; tais negociações parecem ter tido início numa reunião realizada em 13 de Janeiro de 1997 entre representantes do Governo belga e funcionários da Comissão.
13 Entre as dificuldades invocadas, o Governo belga alegou o desaparecimento ou a falência de determinadas empresas, a fusão entre as reduções de cotizações da operação Maribel bis e as da operação Maribel ter, a tomada em consideração das diferentes formas de financiamento a que as empresas teriam tido direito se não tivessem beneficiado destas reduções, as dificuldades de cálculo ligadas a uma eventual dedução das novas reduções de cotizações previstas ao abrigo da operação Maribel quater sobre os montantes a restituir, o número importante de empresas beneficiárias relativamente às quais as reduções deviam ter sido calculadas, trimestralmente, em função do número de trabalhadores empregados e, essencialmente, o custo elevado e a carga de trabalho intolerável que tal operação de recuperação representaria para a administração competente.
14 O Governo belga sustentou que era necessário recorrer a um cálculo de base fixa do montante dos auxílios a recuperar.
15 Solicitou igualmente a aplicação da regra de minimis, afirmando que, em aplicação desta regra, as empresas com um número de assalariados inferior a 50 estavam excluídas da obrigação de restituir os auxílios controvertidos.
16 Por seu lado, a Comissão não afastou a priori a aplicação da regra de minimis nem uma eventual compensação entre os montantes a restituir e o montante das novas reduções previstas ao abrigo da operação Maribel quater.
17 Todavia, a Comissão pediu várias vezes ao Governo belga que precisasse a sua proposta relativa ao cálculo de base fixa e que concretizasse a recuperação dos auxílios em causa segundo o método previsto. A Comissão, preocupada pela natureza extremamente vaga do cálculo de base fixa, excluiu qualquer método de cálculo que não tivesse em conta reduções de cotizações de que as empresas tivessem realmente beneficiado.
18 Uma vez que não obteve, após meses de negociações, propostas concretas relativas à recuperação dos auxílios, a Comissão pediu ao Governo belga, por carta de 4 de Maio de 1998, que fizesse «chegar à Comissão, no prazo de 15 dias úteis a contar da data da presente carta, uma proposta concreta, pormenorizada e operacional de recuperação».
19 Não tendo ficado satisfeita com a resposta do Governo belga, a Comissão decidiu propor a presente acção.
Prosseguimento das negociações depois da propositura da presente acção
20 Resulta das respostas dadas pelas partes a uma questão do Tribunal de Justiça que, depois de terem sido interrompidas na sequência da propositura da presente acção, as negociações foram retomadas em Janeiro de 1999. O Governo belga examinou então com a Comissão diferentes versões de um «projecto de protocolo», proposto por este governo a fim de resolver o problema da recuperação dos auxílios que resultaram da operação Maribel bis/ter.
21 O método de recuperação proposto neste documento foi, no essencial, aceite pela Comissão, que se limitou a pedir esclarecimentos ao Governo belga.
22 Consequentemente, a recuperação dos auxílios resultantes da operação Maribel bis/ter foi igualmente regulamentada através de uma Lei de 24 de Dezembro de 1999, que fixa disposições sociais e disposições diversas (Moniteur belge de 31 de Dezembro de 1999, 3.a edição, p. 50467).
23 Algumas modalidades desta regulamentação foram, no entanto, contestadas pela Comissão, que apontou ao Governo belga a necessidade de introduzir alterações. Um desacordo parecia subsistir nomeadamente sobre um aspecto da aplicação da regra de minimis bem como sobre a natureza alegadamente ambígua da lei, na medida em que esta parece permitir às empresas interessadas uma dupla dedução fiscal sobre os montantes a restituir.
Quanto ao mérito
Data relevante para declarar o incumprimento
24 O meio processual previsto no artigo 93.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado não é mais do que uma variante da acção por incumprimento, adaptada especialmente aos problemas específicos que os auxílios estatais apresentam para a concorrência no mercado comum (v. acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, dito «Boussac Saint Frères», C-301/87, Colect., p. I-307, n.° 23).
25 No quadro dos procedimentos instaurados em aplicação do artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como esta se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e as mudanças ocorridas a seguir não podem ser tomadas em conta pelo Tribunal (v., por exemplo, acórdão de 23 de Maio de 2000, Comissão/Itália, C-58/99, Colect., p. I-3811, n.° 17.)
26 O facto de o artigo 93.°, n.° 2, segundo parágrafo, não prever uma fase administrativa prévia, contrariamente ao artigo 169.° do Tratado, e de, consequentemente, a Comissão não emitir parecer fundamentado que imponha aos Estados-Membros um prazo para cumprir a decisão, implica que o prazo de referência apenas pode ser, para efeitos da aplicação da primeira disposição referida, o prazo fixado na decisão cujo incumprimento é impugnado ou, eventualmente, aquele que a Comissão fixou posteriormente.
27 Quanto ao prazo fixado no caso dos autos, o artigo 3.° da Decisão 97/239 impõe o prazo de dois meses, a contar da data da respectiva notificação, para que o Governo belga informe a Comissão das medidas tomadas para cumprir a decisão, incluindo as medidas tomadas tendo em vista a recuperação dos auxílios concedidos. Após longas negociações entre as partes, relativas às dificuldades encontradas pelo Governo belga, a Comissão fixou, por carta de 4 de Maio de 1998, novo prazo que expirava decorridos quinze dias sobre a data da referida carta.
28 Atendendo às dificuldades realmente encontradas e à luz da jurisprudência relativa à obrigação de cooperação leal imposta quer aos Estados-Membros quer às instituições comunitárias (v. acórdão de 22 de Março de 2001, Comissão/França, C-261/99, Colect., p. I-0000, n.° 24), não se pode contestar que o prazo fixado no artigo 3.° da Decisão 97/239 foi substituído pelo prazo que resulta da carta de 4 de Maio de 1998. Consequentemente, deve considerar-se este último o prazo relevante e reconhecer que as medidas tomadas pelo Governo belga depois da data em que o referido prazo expirou não podem ser tidas em conta.
Impossibilidade alegada de recuperar os montantes concedidos
29 Não se contesta que as autoridades belgas não recuperaram no prazo fixado, conforme definido no n.° 28 do presente acórdão, os auxílios ilegalmente concedidos no quadro da operação Maribel bis/ter.
30 Ora, resulta de jurisprudência constante que o único fundamento de defesa susceptível de ser invocado por um Estado-Membro numa acção por incumprimento, intentada pela Comissão com base no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, é a impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão (v. acórdãos de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-348/93, Colect., p. I-673, n.° 16; de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, C-280/95, Colect., p. I-259, n.° 13, e Comissão/França, já referido, n.° 23).
31 O facto de um Estado-Membro apenas poder opor a essa acção a existência de uma impossibilidade de execução absoluta não impede que o Estado que, ao executar uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, depare com dificuldades imprevistas e imprevisíveis ou tome consciência de consequências não previstas pela Comissão submeta estes problemas à apreciação desta última, propondo modificações adequadas à decisão em causa. Neste caso, a Comissão e o Estado-Membro devem, por força da regra que impõe aos Estados-Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal, que inspira, nomeadamente, o artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE), colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, respeitando plenamente as disposições do Tratado e, nomeadamente, as relativas aos auxílios (v. acórdãos de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha, 94/87, Colect., p. 175, n.° 9; de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, já referido, n.° 17; de 27 de Junho de 2000, Comissão/Portugal, C-404/97, Colect., p. I-4897, n.° 40, e Comissão/França, já referido, n.° 24).
32 A condição de uma impossibilidade de execução absoluta não está preenchida quando o governo demandado se limita a comunicar à Comissão as dificuldades jurídicas, políticas ou práticas que suscitava a execução da decisão, sem efectuar qualquer espécie de diligência junto das empresas em causa para recuperar o auxílio e sem propor à Comissão formas alternativas de execução da decisão que teriam permitido superar as dificuldades (v. acórdãos Comissão/Alemanha, já referido, n.° 10; de 10 de Junho de 1993, Comissão/Grécia, C-183/91, Colect., p. I-3131, n.° 20, e de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, já referido, n.° 14).
Argumentos das partes
33 A Comissão censura ao Reino da Bélgica o facto de este não ter tomado quaisquer medidas para recuperar os auxílios concedidos no quadro do regime Maribel bis/ter, apesar da recuperação não lhe ser absolutamente impossível. A este propósito, acusa-o de não ter tomado qualquer iniciativa para tentar recuperar os referidos auxílios junto das empresas beneficiárias.
34 Lamenta igualmente que o Governo belga não tenha proposto modalidades alternativas de execução da Decisão 97/239 a fim de superar as dificuldades encontradas para recuperar os auxílios em causa. Censura-o, nomeadamente, pelo facto de não ter precisado, não obstante os seus reiterados pedidos, as propostas tendo em vista um regime de compensação e um cálculo de base fixa.
35 O Governo belga alega, em resposta, que actuou diligentemente a fim de recuperar os auxílios em causa, mas que deparou com dificuldades insuperáveis para calcular exactamente - trimestralmente - as reduções das cotizações de que tinham beneficiado as empresas em questão.
36 Acrescenta que, na falta de uma solução de carácter geral para este problema, não podia dar cumprimento à Decisão 97/239 relativamente a apenas algumas das empresas em causa sem violar o princípio da igualdade de tratamento.
37 O Governo belga expõe em pormenor as dificuldades resultantes, em seu entender, de duas particularidades do sistema de segurança social belga:
- Em primeiro lugar, a empresa que se torne devedora da restituição dos auxílios recebidos no quadro da operação Maribel bis/ter encontrar-se-ia numa situação que só poderia manter-se por um período de 30 dias, caso contrário a empresa não poderia continuar a beneficiar de outras reduções de encargos sociais sujeitos a requisitos diferentes. É evidente que tal restituição é impossível de realizar no prazo de 30 dias.
- Em segundo lugar, uma vez que as operações Maribel constituíam um montante de base fixa indivisível e que, antes de 1994, o sistema informático não distinguia entre os benefícios decorrentes da operação Maribel inicial e os resultantes da operação Maribel bis/ter, está, de qualquer forma, excluído que se efectuem cálculos em relação ao período anterior àquele ano.
38 O Governo belga alega que apenas um cálculo de base fixa do montante a recuperar teria permitido superar as dificuldades encontradas, mas que esta solução foi afastada pela Comissão.
39 O Governo belga critica, neste contexto, a Comissão por esta não ter cooperado de maneira construtiva na procura de uma solução aceitável para o problema da recuperação dos auxílios em causa. Sublinha que a obrigação de cooperação leal vincula quer as instituições quer os Estados-Membros.
Apreciação do Tribunal de Justiça
40 Recorde-se que o Tribunal de Justiça declarou, no n.° 90 do acórdão Bélgica/Comissão, já referido, que nada provava, apesar da incontestável existência de dificuldades, que era absolutamente impossível proceder à recuperação dos auxílios em causa e que essa impossibilidade absoluta já existia no momento em que a Comissão adoptou a Decisão 97/239.
41 No caso dos autos, as autoridades belgas limitaram-se, na prática, como o advogado-geral afirmou no n.° 25 das conclusões, a denunciar a existência das dificuldades de natureza técnica e administrativa apresentadas por essa recuperação, que resultavam essencialmente do número importante de empresas em causa bem como da necessidade de determinar o montante dos auxílios - trimestralmente - com base no número de trabalhadores efectivamente empregados nestas empresas.
42 Quanto a estas dificuldades, o Tribunal de Justiça afastou, num processo similar, o argumento segundo o qual uma impossibilidade absoluta pode resultar do elevado número de empresas em causa (acórdão de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, já referido). O Tribunal de Justiça salientou em especial, no n.° 23 deste acórdão, que, mesmo supondo que a recuperação de um crédito fiscal levanta dificuldades de natureza administrativa, esta circunstância não é de molde a permitir considerar que a recuperação é tecnicamente impossível de realizar.
43 Até à data relevante para declarar o incumprimento, o Governo belga não fez qualquer diligência junto das empresas em causa para recuperar os auxílios controvertidos. Ora, aparentemente, não era absolutamente impossível começar por recuperar estes auxílios junto de algumas empresas, seleccionadas no respeito do princípio da igualdade de tratamento, preservando, ao mesmo tempo, as empresas em causa das desvantagens resultantes das especificidades do sistema de segurança social belga.
44 Deve reconhecer-se igualmente que o Reino da Bélgica não colaborou suficientemente com a Comissão para encontrar uma solução para o problema da recuperação dos auxílios controvertidos.
45 É verdade que o Governo belga propôs um modelo de compensação que assentava essencialmente num cálculo de base fixa dos montantes que cada empresa devia pagar.
46 Todavia, há que reconhecer a procedência da observação da Comissão, segundo a qual a proposta de um cálculo de base fixa dos auxílios a recuperar era formulada em termos vagos.
47 Assim, apesar dos reiterados pedidos da Comissão, o Governo belga não lhe forneceu indicações que permitissem esclarecer a natureza e o conteúdo exacto deste tipo de cálculo; não definiu, designadamente, os elementos que deveriam considerar-se de natureza «fixa».
48 Além disso, a dada altura das negociações, o próprio Governo belga manifestou sérias dúvidas a propósito da natureza praticável do seu modelo de compensação e informou a Comissão das suas reservas.
49 Consequentemente, na falta de indicações mais precisas, a única atitude que a Comissão podia tomar era declarar inaceitável um eventual cálculo de base fixa que não tivesse tido em conta o montante das reduções de cotizações de que as empresas tinham efectivamente beneficiado.
50 Quanto à crítica de falta de cooperação, dirigida pelo Governo belga à Comissão, há que reconhecer que é o Estado-Membro destinatário da decisão que lhe ordena que recupere os auxílios ilegalmente pagos quem primeiro é obrigado a apresentar propostas em caso de dificuldades.
51 Dada a inexistência de disposições comunitárias relativas ao processo de cobrança dos montantes indevidamente pagos, a recuperação dos auxílios irregularmente pagos deve efectuar-se, em princípio, segundo as modalidades previstas pelo direito nacional (v. acórdão de 20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Colect., p. I-1591, n.° 24). O Estado-Membro está, portanto, melhor colocado para definir as modalidades adequadas para levar a cabo essa recuperação.
52 Nestas condições, não se pode censurar à Comissão qualquer falta de cooperação. Além disso, a Comissão aceitou imediatamente a aplicação da regra de minimis e prontificou-se, por várias vezes ao longo das negociações, a aceitar uma proposta concreta assente num cálculo de base fixa. Esforçou-se activamente por cooperar, aceitando as raras propostas que lhe foram feitas e que podiam ser admitidas.
53 Resulta do conjunto das considerações precedentes que, ao não ter adoptado no prazo fixado as medidas necessárias para recuperar junto das empresas beneficiárias os auxílios previstos no quadro da operação Maribel bis/ter, que foram declarados ilegais e incompatíveis com o mercado comum pela Decisão 97/239, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189.°, quarto parágrafo, do Tratado e dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
54 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo-o a Comissão requerido e tendo o Reino da Bélgica sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não ter adoptado no prazo fixado as medidas necessárias para recuperar junto das empresas beneficiárias os auxílios previstos no quadro das operações Maribel bis e Maribel ter, que foram declarados ilegais e incompatíveis com o mercado comum pela Decisão 97/239/CE da Comissão, de 4 de Dezembro de 1996, relativa aos auxílios concedidos pela Bélgica no âmbito da operação Maribel bis/ter, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189.°, quarto parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.°, quarto parágrafo, CE) e dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.
2) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.