62018TJ0745_RES
(Asunto T‑745/18)
Covestro Deutschland AG
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera) de 6 de octubre de 2021
«Ayudas de Estado — Régimen de ayudas ejecutado por Alemania en favor de determinados grandes consumidores de electricidad — Exención de las tarifas de acceso a la red durante el período 2012‑2013 — Decisión por la que se declara incompatible con el mercado interior e ilegal el régimen de ayudas y se ordena recuperar las ayudas abonadas — Recurso de anulación — Plazo para recurrir — Admisibilidad — Concepto de ayuda — Fondos estatales — Igualdad de trato — Confianza legítima»
Recurso de anulación — Plazos — Inicio del cómputo — Fecha de publicación — Fecha en que se tiene conocimiento del acto — Carácter subsidiario — Actos que, conforme a una práctica constante de la institución, son publicados en el Diario Oficial
(Artículo 263 TFUE, párr. 6)
(véanse los apartados 36 a 44)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Medida adoptada por el Estado miembro en su condición de poder público
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 50 a 54 y 61 a 63)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Exención de las tarifas de acceso a la red otorgada a los grandes consumidores de energía — Compensación de las pérdidas de ingresos de los gestores de red mediante la introducción de una tasa recaudada de los consumidores finales o de los proveedores de electricidad — Inclusión — Requisitos — Tasa asimilable a una exacción parafiscal — Existencia de un control estatal sobre el mecanismo íntegro de percepción de la tasa y de asignación de los fondos generados
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 85 a 97 y 109 a 148)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Límites — Carga de la prueba que incumbe al Estado miembro
[Art. 107 TFUE, aps. 1 y 3, letra b)]
(véanse los apartados 152 a 166)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Criterios
[Art. 107 TFUE, aps. 1 y 3, letra c)]
(véanse los apartados 169 a 191)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Violación del principio de no discriminación — Inexistencia
(véanse los apartados 194 a 210)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda otorgada infringiendo las normas de procedimiento del artículo 108 TFUE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Inexistencia a no ser que concurran circunstancias excepcionales
(véanse los apartados 213 a 219)
Resumen
A partir de 2011, la República Federal de Alemania concedió a determinados grandes consumidores de energía una exención total de las tarifas de acceso a la red (en lo sucesivo, «exención controvertida»). Los costes derivados de esta exención recaían sobre los gestores de redes de transporte.
Con el fin de compensar la pérdida de ingresos provocada por la exención controvertida, la Bundesnetzagentur (BNetzA; Agencia Federal de Redes, Alemania) estableció, mediante decisión de 14 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión BNetzA de 2011»), un mecanismo de financiación que entró en vigor en 2012. Según este mecanismo, los gestores de redes de distribución percibían, de los consumidores finales o de los proveedores de electricidad, una tasa (en lo sucesivo, «tasa controvertida»), cuyo importe se transfería a los gestores de redes de transporte.
El importe de la tasa se determinaba cada año sobre la base de un método establecido por la BNetzA. El importe correspondiente al año 2012, primer año de aplicación del sistema, fue fijado directamente por la BNetzA a tanto alzado. Además, al no aplicarse este mecanismo a los costes de la exención controvertida para el año 2011, cada gestor de redes de transporte y de distribución, según el nivel de red al que estuvieran conectados los beneficiarios, tuvo que soportar las pérdidas relativas a dicha exención para ese año.
Como la exención controvertida fue posteriormente declarada nula y sin efecto por resoluciones judiciales alemanas, fue derogada a partir del 1 de enero de 2014.
Mediante Decisión de 28 de mayo de 2018 (
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) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión, ante la que se presentaron varias denuncias, declaró que, del 1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013, la República Federal de Alemania había concedido ilegalmente ayudas de Estado que revistieron la forma de la exención controvertida, permitiendo así a los grandes consumidores de energía evitar las tarifas de acceso a la red.
Covestro Deutschland AG (en lo sucesivo, «demandante») interpuso un recurso de anulación contra la Decisión impugnada. El Tribunal General, si bien declara la admisibilidad de dicho recurso, lo desestima confirmando, en particular, el carácter estatal de los recursos generados por la tasa controvertida y, por tanto, la existencia de una ayuda otorgada mediante fondos estatales.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General desestima la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión según la cual el recurso de anulación se presentó fuera de plazo en la medida en que la demandante había tenido conocimiento de la Decisión impugnada mucho antes de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
A este respecto, el Tribunal General precisa que del propio tenor literal del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, se desprende que el criterio de la fecha en que se tuvo conocimiento del acto, como inicio del plazo de interposición del recurso, tiene carácter subsidiario respecto a los de publicación o notificación del acto. Aunque la publicación de la Decisión impugnada no es un requisito para que surta efecto, en la medida en que las decisiones de la Comisión de concluir un procedimiento de examen de ayudas con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, se publican en el Diario Oficial, la demandante podía legítimamente confiar en que la Decisión impugnada sería objeto de publicación y podía tomar la fecha en que la Decisión impugnada se publicó como punto de partida del plazo para recurrir.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la calificación de la tasa controvertida como ayuda otorgada mediante fondos estatales, el Tribunal General señala que, para apreciar el carácter estatal de tal medida de apoyo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (
2
) se basa en dos elementos principales: por un lado, la existencia de una carga obligatoria que recae sobre los consumidores o clientes finales, normalmente calificada de «exacción» y, más concretamente, de «exacción parafiscal», y, por otro lado, el control estatal sobre la gestión del sistema, en particular a través del control estatal sobre los fondos o sobre los gestores (terceros) de dichos fondos.
A este respecto, el Tribunal General precisa que se trata, en esencia, de dos elementos que forman parte de una alternativa. En efecto, los asuntos en los que se ha reconocido la existencia de fondos estatales se caracterizan por el hecho de que, de una u otra forma, el Estado ejercía un control sobre los fondos en cuestión.
A la vista de estas precisiones, el Tribunal General comprueba, en primer lugar, si la tasa controvertida era efectivamente una carga obligatoria y, por tanto, asimilable a una exacción parafiscal, y, a continuación, si el Estado disponía de un control sobre los fondos recaudados o sobre los organismos encargados de gestionarlos.
En el marco de este examen, el Tribunal General observa que la tasa controvertida es imputable al Estado, apreciación que es independiente de la cuestión de si la Decisión BNetzA de 2011 puede considerarse una decisión ultra vires según el Derecho alemán y de la cuestión de la anulación de dicha Decisión por los órganos jurisdiccionales alemanes, ya que dicha Decisión fue efectivamente aplicada durante el período pertinente.
Por lo que respecta al carácter obligatorio de la tasa controvertida, el Tribunal General señala que esta tasa, introducida por una autoridad administrativa mediante una medida reglamentaria, tenía carácter jurídicamente vinculante para los deudores últimos, que eran los usuarios de la red, es decir, los propios proveedores y los consumidores finales directamente conectados a la red, y no los demás consumidores finales. En efecto, la Decisión BNetzA de 2011 obligaba a los gestores de redes de distribución a repercutir sobre dichos consumidores los costes adicionales vinculados a la tasa controvertida, de modo que esta tasa constituye una exacción parafiscal e implica, por tanto, la utilización de fondos estatales.
En cuanto al control estatal de la gestión del mecanismo de la tasa, el Tribunal General observa, además, que, por un lado, existe una analogía entre la tasa controvertida y los costes adicionales generados por la exención controvertida y que, por otro, los gestores de red actuaban como meros intermediarios en la ejecución de un mecanismo regulado en su totalidad por disposiciones estatales. Por consiguiente, existía un control estatal sobre el mecanismo íntegro de recaudación y asignación de la tasa controvertida. En efecto, los gestores de redes de distribución se vieron obligados a recaudar de los usuarios de la red, incluidos los consumidores finales, la tasa, calculada por la BNetzA (para el año 2012) o según el método establecido por esta (para el año 2013). Además, los ingresos estaban destinados exclusivamente a los objetivos del régimen conforme a las disposiciones legales y reglamentarias que establecían que estos se abonaran a los gestores de redes de transporte como compensación por los costes adicionales generados por la exención controvertida.
A la luz de las consideraciones anteriores, el Tribunal General concluye que la tasa controvertida constituye una exacción parafiscal o un gravamen obligatorio, cuyo importe ha sido fijado por una autoridad pública (para el año 2012) o según un método impuesto por dicha autoridad (para el año 2013), que persigue objetivos de interés público, impuesta a los gestores de redes según criterios objetivos y recaudados por estos con arreglo a las normas establecidas por las autoridades nacionales, de modo que constituye una medida concedida mediante fondos estatales.
(
1
)	Decisión (UE) 2019/56, sobre la ayuda estatal SA.34045 (2013/C) (ex 2012/NN) de Alemania para consumidores de carga de banda, según el artículo 19 del StromNEV [2011] (DO 2019, L 14, p. 1).
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2
)	En particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), y de 15 de mayo de 2019, Achema y otros (C‑706/17, EU:C:2019:407).