62017CJ0059
EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
7. august 2018 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Põllumajandus – Veiniturg – Määrus (EÜ) nr 555/2008 – Viinamarjaistanduste ümberkorraldamise ja muutmise toetus – Etteteatamata kohapealne kontroll – Kontrolli teostavate ametiisikute volitused – Ametiisikute võimalus siseneda põllumajandusettevõtte maa-alale, saamata selleks ettevõtja nõusolekut
Kohtuasjas C‑59/17,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 30. jaanuari 2017. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 3. veebruaril 2017, menetluses
Château du Grand Bois SCI
versus
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja president T. von Danwitz, kohtunikud C. Vajda (ettekandja), E. Juhász, K. Jürimäe ja C. Lycourgos,
kohtujurist: M. Bobek,
kohtusekretär: ametnik V. Giacobbo-Peyronnel,
arvestades kirjalikku menetlust ja 7. novembri 2017. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Prantsuse valitsus, esindajad: D. Colas, S. Horrenberger ja E. de Moustier,
–
Kreeka valitsus, esindajad: G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou ja E. Chroni,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: D. Triantafyllou ja H. Krämer,
olles 22. veebruari 2018. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb komisjoni 27. juuni 2008. aasta määruse (EÜ) nr 555/2008, milles sätestatakse veinituru ühist korraldust käsitleva nõukogu määruse (EÜ) nr 479/2008 üksikasjalikud rakenduseeskirjad veinisektoris seoses toetusprogrammide, kolmandate riikidega kauplemise, tootmisvõimsuse ja kontrollidega (ELT 2008, L 170, lk 1), tõlgendamist.
2
Taotlus on esitatud Château du Grand Bois SCI ja Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer’i (FranceAgriMer) (riiklik põllumajandustoodete ja meresaaduste amet) vahelises kohtuvaidluses selle üle, et amet lükkas tagasi Château du Grand Bois taotluse viinamarjaistanduse ümberkorraldamise ja muutmise toetuse saamiseks.
Liidu õigus
Määrus (EÜ) nr 479/2008
3
Nõukogu 29. aprilli 2008. aasta määrus (EÜ) nr 479/2008, mis käsitleb veinituru ühist korraldust ja millega muudetakse määrusi (EÜ) nr 1493/1999, (EÜ) nr 1782/2003, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 3/2008 ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EMÜ) nr 2392/86 ja (EÜ) nr 1493/1999 (ELT 2008, L 148, lk 1), on tunnistatud kehtetuks nõukogu 25. mai 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 491/2009, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus) (ELT 2009, L 154, lk 1). Põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal oli määrus nr 479/2008 siiski veel kohaldatav. Viimati nimetatud määruse II jaotise 1. peatüki „Toetusprogrammid“ artiklis 3 oli ette nähtud:
„Käesolevas peatükis on sätestatud eeskirjad, mis reguleerivad ühenduse vahendite eraldamist liikmesriikidele ning kõnealuste vahendite kasutamist liikmesriikide poolt riiklike toetusprogrammide (edaspidi „toetusprogrammid“) raames veinisektorit toetavate erimeetmete rahastamiseks.“
4
Määruse artikli 4 lõike 2 kohaselt:
„Liikmesriigid vastutavad toetusprogrammide eest ning tagavad, et need on sisult järjekindlad ning et neid koostatakse ja rakendatakse objektiivselt, võttes arvesse asjaomaste tootjate majanduslikku olukorda ja vajadust vältida tootjate põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist.
Liikmesriigid vastutavad vajalike kontrollimeetmete kehtestamise ja rakendamise ning toetusprogrammidega seotud kohustuste täitmata jätmisega kaasnevate karistuste kehtestamise ja kohaldamise eest.“
Määrus (EÜ) nr 555/2008
5
Määruse nr 555/2008 põhjendustes 72 ja 73 on märgitud:
„(72)
Liikmesriigid peavad tagama veinisektori kontrollimise eest vastutavate asutuste töö tõhususe. […]
(73)
Eeskirjade ühetaolise kohaldamise hõlbustamiseks kogu ühenduses peavad liikmesriigid võtma vajalikud meetmed, et tagada pädevate asutuste töötajatele piisavad uurimisvolitused eeskirjade järgimise tagamiseks.“
6
Komisjoni 15. aprilli 2016. aasta delegeeritud määruse (EL) 2016/1149, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1308/2013 veinisektori riiklike toetusprogrammide osas ja muudetakse komisjoni määrust (EÜ) nr 555/2008 (ELT 2016, L 190, lk 1), artikli 57 punktiga 9 on määrusest nr 555/2008 välja jäetud artiklid 75–82. Komisjoni 11. detsembri 2017. aasta delegeeritud määruse (EL) 2018/273, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1308/2013 viinapuude istutuseks antavate lubade süsteemi, istandusregistri, saatedokumentide ja sertifitseerimise, sissetulevate ja väljaminevate kaupade registri, kohustuslike deklaratsioonide, teavituste ja teabe avaldamise osas, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 asjakohase kontrolli ja karistuste osas ning millega muudetakse komisjoni määrusi (EÜ) nr 555/2008, (EÜ) nr 606/2009 ja (EÜ) nr 607/2009 ning tunnistatakse kehtetuks komisjoni määrus (EÜ) nr 436/2009 ja komisjoni delegeeritud määrus (EL) 2015/560 (ELT 2018, L 58, lk 1), artikli 52 punktiga 1 on määrusest nr 555/2008 omakorda välja jäetud nimelt artiklid 83–95a. Põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal olid need välja jäetud artiklid siiski veel jõus.
7
Määruse nr 555/2008 artiklis 76 oli sätestatud:
„Ilma et see piiraks käesoleva määruse konkreetsete sätete või muude ühenduse õigusaktide kohaldamist, näevad liikmesriigid ette vajalikud kontrollid ja muud abinõud määral, mis tagab määruse [nr 479/2008] ja käesoleva määruse nõuetekohase kohaldamise. Need peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, et tagada ühenduste finantshuvide piisav kaitse.
Eelkõige tagavad liikmesriigid, et:
a)
kõik ühenduse või liikmesriikide õigusaktidega kehtestatud abikõlblikkuse kriteeriumid on kontrollitavad;
[…]
d)
kontrollid ja muud abinõud peavad olema kooskõlas asjaomase toetusmeetme laadiga. Liikmesriigid määravad kindlaks kontrollimise meetodid ja vahendid ning tootjad, keda kontrollitakse;
[…]“
8
Selle määruse artikli 77 lõike 1 kohaselt koosnes kontrollimine halduskontrollist ja vajaduse korral kohapealsest kontrollist.
9
Määruse artikkel 78 oli järgmine:
„1.   Kohapealsed kontrollid tehakse ette teatamata. Kontrollimisest võib siiski vajaliku miinimumaja jooksul ette teatada tingimusel, et see ei kahjusta kontrolli eesmärki. Kõige lühem etteteatamise aeg on 48 tundi, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel või meetmed, mille puhul on süstemaatilised kohapealsed kontrollid ette nähtud.
[…]
3.   Kui toetusesaaja või tema esindaja takistab kohapealse kontrolli tegemist, lükatakse asjaomane abitaotlus või asjaomased abitaotlused tagasi.“
10
Sama määruse artikli 81 lõiked 3 ja 4 nägid ette:
„3.   Alasid, mille eest saadakse väljajuurimistasu, kontrollitakse korrapäraselt enne ja pärast väljajuurimist. Kontrollitakse neid maatükke, mille kohta on esitatud abitaotlus.
[…]
4.   Seda, kas väljajuurimine on tegelikult toimunud, kontrollitakse klassikalise kohapealse kontrolli käigus. Kui väljajuurimine hõlmab kogu viinapuude kasvuala või kui kaugseire eraldusvõime on 1 m2 või sellest kõrgem, võib kontrolli teostada kaugseire abil.“
11
Määruse nr 555/2008 artikkel 83 „Kontrolli teostavate ametiisikute volitused“ oli sõnastatud järgmiselt:
„Iga liikmesriik võtab vajalikud meetmed, et hõlbustada oma pädevate asutuste ametiisikute tööd. Liikmesriik tagab eelkõige, et sellised ametiisikud vajaduse korral koos muude vastavaks eesmärgiks volitatud asutuste ametiisikutega:
a)
pääsevad ligi viinamarjaistandustele, veinitootmis‑ ja ladustamisseadmetele, veinisektori toodete töötlemisseadmetele ja kõnealuste toodete veoks kasutatavatele transpordivahenditele;
[…]“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
12
Eelotsusetaotlusest nähtub, et Château du Grand Bois esitas 29. juulil 2009 taotluse viinamarjaistanduste ümberkorraldamise ja muutmise toetuse saamiseks aastatel 2008–2009.
13
FranceAgriMer lükkas 18. detsembri 2009. aasta otsusega taotluse tagasi põhjusel, et tema ametiisik oli 27. augustil ja 15. septembril 2009 läbi viidud kohapealse kontrolli tulemusena tuvastanud, et teatavatel maatükkidel ei olnud viinapuude väljajuurimine toimunud kooskõlas kehtivate õigusaktidega.
14
Tribunal administratif de Nantes (Nantes’i halduskohus, Prantsusmaa) rahuldas 7. mai 2013. aasta kohtuotsusega kaebuse, mille Château du Grand Bois oli selle otsuse peale esitanud. Cour administrative d’appel de Nantes (Nantes’i haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa) tühistas selle kohtuotsuse FranceAgriMer’i apellatsioonkaebuse alusel.
15
Château du Grand Bois väidab eelotsusetaotluse esitanud kohtus, Conseil d’État’s (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), et asjaolu, et FranceAgriMer’i ametiisik sisenes tema omandis olevale kinnisasjale ilma tema loata, mõjutab FranceAgriMer’i 18. detsembri 2009. aasta otsuse õiguspärasust.
16
Nendel asjaoludel otsustas Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [määruse nr 555/2008] artiklitega 76, 78 ja 81 on kohapealset kontrolli teostavatel ametiisikutel lubatud siseneda põllumajandusettevõtte maa-alale, olemata saanud selleks ettevõtja nõusolekut?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav: kas vahet tuleb teha selle põhjal, kas maa-ala on piiratud või mitte?
3.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav: kas [määruse nr 555/2008] artiklid 76, 78 ja 81 on kooskõlas kodu puutumatuse põhimõttega, mis on tagatud [Roomas 4. novembril 1950. aastal allkirjastatud] Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
17
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas määruse nr 555/2008 artikleid 76, 78 ja 81 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad kohapealset kontrolli teostavatel ametiisikutel siseneda põllumajandusettevõtte maa-alale, olemata saanud selleks ettevõtja nõusolekut.
18
Sätted, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on esimeses küsimuses viidanud, kuuluvad määruse nr 555/2008 V jaotise „Veinisektori kontrollimine“ I peatükki „Kontrolli põhimõtted“, kus on kehtestatud määruse nr 479/2008 üksikasjalikud rakenduseeskirjad. Selle peatüki sätetega on täpsustatud teatavaid põhimõtteid ja üksikasju, mis kehtivad liikmesriikide kohustuse suhtes teostada kontrolli viimati nimetatud määruse nõuetekohase kohaldamise tagamiseks.
19
Nii on liikmesriigid määruse nr 479/2008 artikli 4 lõike 2 rakendamiseks määruse nr 555/2008 artikli 76 alusel, kui see on vajalik nende määruste nõuetekohase kohaldamise tagamiseks, kohustatud teostama kontrolli ja võtma meetmeid, mis on tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, et tagada Euroopa Liidu finantshuvide piisav kaitse.
20
Määruse nr 555/2008 artikli 77 lõike 1 kohaselt koosneb teostatav kontroll halduskontrollist ja vajaduse korral kohapealsest kontrollist. Vastavalt selle määruse artikli 78 lõikele 1 peab kohapealseid kontrolle tegema ette teatamata, kuid vajaliku miinimumaja jooksul võib neist siiski ette teatada tingimusel, et see ei kahjusta kontrolli eesmärki.
21
Alasid, mille eest saadakse väljajuurimistasu, kontrollitakse nimetatud määruse artikli 81 lõigete 3 ja 4 kohaselt korrapäraselt enne ja pärast väljajuurimist ning see kontroll tehakse klassikalise kohapealse kontrollina, kuid teatud tingimustel on võimalik kontroll läbi viia mõnes muus, neis sätetes täpselt määratletud vormis.
22
Määruse nr 555/2008 artiklite 76, 78 ja 81 ega ühegi muu selle määruse sätte sõnastusest ei nähtu aga, et määrus – lisaks liikmesriikidele pandud kohustusele seada sisse kohapealse kontrolli süsteem – annaks selle läbiviimiseks volitatud ametiisikutele loa siseneda põllumajandusettevõtte maa-alale, olemata saanud selleks ettevõtja nõusolekut.
23
Eelkõige ei saa asjaolust, et määruse nr 555/2008 artikli 78 lõike 1 alusel peab kohapealseid kontrolle tegema ette teatamata, järeldada, et määrus näeb ette sellise loa. Nagu tõi esile kohtujurist oma ettepaneku punktides 40–42, ei ole mõisted „ette teatamata“ ja „ilma loata“ sünonüümid. Nimelt tähendab asjaolu, et kontrolli võib läbi viia ette teatamata, kõige enam, et see võib juhtuda igal ajal, ilma et kontrolli teostav ametiisik oleks oma külastusest ette teatanud.
24
Seevastu ei saa asjaolu, et kontrolli tehakse „ette teatamata“, kuidagi tähendada, et ametiisik, olles saabunud eelneva etteteatamiseta, võiks nõuda õigust siseneda kontrollitavatesse kohtadesse, olemata saanud selleks ettevõtja nõusolekut. Siit järeldub, et määrusega nr 555/2008 liikmesriikidele pandud kohustus seada sisse ette teatamata kontrolli süsteem ei too iseenesest kaasa kontrolli teostava ametiisiku õigust siseneda kontrollitavatesse kohtadesse ilma ettevõtja nõusolekuta.
25
Seda tõlgendust kinnitab määruse üldine ülesehitus. Selles osas nähtub põhjendustest 72 ja 73, et liikmesriigid peavad tagama veinisektori kontrollimise eest vastutavate asutuste töö tõhususe, võttes vajalikud meetmed, et tagada pädevate asutuste töötajatele piisavad uurimisvolitused liidu veinisektori eeskirjade järgimise tagamiseks. Ühtlasi on kohtujurist oma ettepaneku punktis 43 esile toonud, et määruse artikli 83, mis käsitleb kontrolli teostavate ametiisikute volitusi, punktis a on täpsustatud, et iga liikmesriik peab tagama, et sellised ametiisikud pääsevad viinamarjaistandustesse ja muudesse kohtadesse ning seadmete juurde, kuhu neil on vaja pääseda oma ülesannete täitmiseks, nõudmata siiski, et see võiks toimuda ilma ettevõtja nõusolekuta.
26
Sellest järeldub, et määrus nr 555/2008 jätab liikmesriikide ülesandeks reguleerida oma riigisisese õigusega kontrolli teostavatele ametiisikutele antavaid volitusi ja suurt osa teostatava kontrolli läbiviimise üksikasju, kaasa arvatud need, mis puudutavad pääsu kontrollitavatesse kohtadesse.
27
Seega tuleb asuda seisukohale, et määruse nr 555/2008 sätetega ei ole antud luba siseneda ettevõtja maa-alale ilma tema nõusolekuta.
28
Prantsuse valitsus ja Euroopa Komisjon on siiski sisuliselt arvamusel, et kui veinisektori ettevõtja taotleb liidu vahendeid määrustes nr 479/2008 ja nr 555/2008 sätestatud toetusprogrammide alusel, siis annab ta kontrolli teostamiseks vaikimisi üldise ja eelneva loa, kuna kontroll on nende määrustega kehtestatud abiskeemi lahutamatu osa.
29
Sellise arutluskäiguga ei saa nõustuda.
30
Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on füüsiliste ja juriidiliste isikute kaitse avaliku võimu meelevaldsete või ebaproportsionaalsete sekkumiste vastu erasfääri nimelt liidu õiguse üldpõhimõte, sekkumisel peab olema õiguslik alus ja see peab olema põhjendatud seaduses sätestatud põhjustel (vt selle kohta 21. septembri 1989. aasta kohtuotsus Hoechst vs. komisjon, 46/87 ja 227/88, EU:C:1989:337, punkt 19; 22. oktoobri 2002. aasta kohtuotsus Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 27, ja 16. mai 2017. aasta kohtuotsus Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 51).
31
Ent selline vaikimisi antud üldine ja eelnev nõusolek, nagu kirjeldavad Prantsuse valitsus ja komisjon, ei vasta neile nõuetele. Kuigi liidu õigus võib ette näha, et ettevõtja võib anda kontrolli teostavatele ametiisikutele üldise ja eelneva loa pääseda ettevõtte maa-alale, peab selline luba olema vähemalt seaduses sõnaselgelt sätestatud. Määruste nr 479/2008 ja nr 555/2008 sätetes ei ole sellist luba ette nähtud.
32
Igal juhul tuleb asuda seisukohale, et taotluse tagasilükkamine, mis on ette nähtud määruse nr 555/2008 artikli 78 lõikes 3, on kaalukas õiguslik tagajärg juhul, kui ettevõtja või tema esindaja takistab kohapealse kontrolli tegemist, ning on iseenesest tõhus ja piisav meede saavutamaks määruse artiklis 76 sätestatud eesmärki tagada liidu finantshuvide piisav kaitse (vt analoogia alusel 16. juuni 2011. aasta kohtuotsus Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, punktid 26 ja 27). Selle eesmärgi saavutamiseks ei ole kontrolli teostavatele ametiisikutele seega vaja anda üldist ja eelnevat luba pääseda kontrollitavatesse kohtadesse.
33
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et määruse nr 555/2008 artikleid 76, 78 ja 81 tuleb tõlgendada nii, et need ei luba kohapealset kontrolli teostavatel ametiisikutel siseneda põllumajandusettevõtte maa-alale, olemata saanud selleks ettevõtja nõusolekut.
Teine ja kolmas küsimus
34
Arvestades esimesele küsimusele antud vastust, ei ole teisele ja kolmandale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
35
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
Komisjoni 27. juuni 2008. aasta määruse (EÜ) nr 555/2008, milles sätestatakse veinituru ühist korraldust käsitleva nõukogu määruse (EÜ) nr 479/2008 üksikasjalikud rakenduseeskirjad veinisektoris seoses toetusprogrammide, kolmandate riikidega kauplemise, tootmisvõimsuse ja kontrollidega, artikleid 76, 78 ja 81 tuleb tõlgendada nii, et need ei luba kohapealset kontrolli teostavatel ametiisikutel siseneda põllumajandusettevõtte maa-alale, olemata saanud selleks ettevõtja nõusolekut.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.