62019CJ0562_RES
Mål C‑562/19 P
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Polen
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 16 mars 2021
”Överklagande – Artikel 107.1 FEUF – Statligt stöd – Polsk skatt för detaljhandelssektorn – Artikel 108.2 FEUF – Beslut att inleda det formella granskningsförfarandet”
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Myndigheternas beviljande av en förmånlig skattemässig behandling för vissa företag – Omfattas – Fördelar som följer av en allmän åtgärd som är tillämplig utan åtskillnad på samtliga näringsidkare – Omfattas inte
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 27–30)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Undantag från det allmänna skattesystemet – Grundläggande faktorer i referenssystemet eller det normala skattesystemet – Den aktuella skattens grundläggande särdrag – Progressiv beskattningsstruktur – Omfattas – Gränser – Uppenbart diskriminerande faktor
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 31, 32, 37–39, 40 och 42)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Införande av en progressiv beskattning på grundval av omsättningen – Val som omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning – Bedömningskriterier – Neutral och relevant indikator på de skattskyldiga personernas betalningsförmåga – Uppenbart diskriminerande kriterier föreligger inte – Selektivitet föreligger inte
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 40–45)
Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF avseende en statlig åtgärd som åtföljs av ett föreläggande om att avbryta åtgärden – Domstolsprövning – Gränser – Uppenbart oriktig bedömning
(Artikel 108.2 och 108.3 FEUF)
(se punkterna 50, 52 och 55)
Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF avseende en statlig åtgärd som åtföljs av ett föreläggande om att avbryta åtgärden – Preliminär kvalificering som nytt stöd – Uppenbart oriktig bedömning – Följder – Ogiltigförklaring av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet – Ogiltigförklaring av föreläggandet om att avbryta den statliga åtgärden
(Artikel 108.2 FEUF; rådets förordning nr 2015/1589, artiklarna 1 f och 13.1)
(se punkterna 51, 53 och 56)
Resumé
Den polska skatten för detaljhandelssektorn och den ungerska reklamskatten strider inte mot unionsrätten på området för statligt stöd
Domstolen ogillar därför kommissionens överklaganden och fastställer tribunalens domar
Polen införde, genom en lag som trädde i kraft den 1 september 2016, en skatt för detaljhandelssektorn. Denna skatt beräknades på varje detaljists månatliga omsättning från försäljning av varor till konsumenter, i den mån den översteg 17 miljoner polska zloty (PLN) (ungefär fyra miljoner euro). Beskattningen var indelad i två intervall: en skattesats på 0,8 procent gällde för omsättningen mellan 17 och 170 miljoner PLN, och en skattesats på 1,4 procent gällde för den del av omsättningen som översteg detta belopp.
Europeiska kommissionen inledde det formella granskningsförfarandet avseende denna åtgärd genom beslut av den 19 september 2016. (
1
) Vid utgången av detta förfarande fann kommissionen, i beslut av den 30 juni 2017, (
2
) att denna progressiva skatt utgjorde ett statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden och ålade Polen att upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd i form av denna skatt, med verkan från dagen då beslutet antogs.
Tribunalen, vid vilken Polen väckt talan, ogiltigförklarade genom dom av den 16 maj 2019 (
3
) dels beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, dels det negativa beslut som kommissionen fattat med anledning av den skatteåtgärd som införts av Polen. Tribunalen fann att kommissionen felaktigt ansett att införandet av en progressiv skatt på omsättningen från detaljhandelsförsäljning av varor medförde en selektiv fördel för företag med låg omsättning från denna verksamhet och att kommissionen, när det gällde beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, mot bakgrund av vad som var känt i målet vid den tidpunkt då beslutet fattades, inte preliminärt kunde kvalificera den aktuella skatteåtgärden som nytt stöd utan att grunda sig på att det förelåg rimligt tvivel på denna punkt.
Ungern hade, å sin sida, genom en lag som trädde i kraft den 15 augusti 2014 infört en progressiv skatt på omsättningen från publicering av reklam i Ungern. Denna skatt, som beräknades på nettoomsättningen hos de företag som sprider reklam (pressorgan, audiovisuella medier eller affischeringsföretag) i Ungern, togs ursprungligen ut enligt en skatteskala med sex progressiva skattesatser beroende på omsättningen, vilket senare reducerades till endast två skattesatser. Skatten förenades dessutom med en möjlighet för de skattskyldiga vilkas vinst före skatt för beskattningsåret 2013 var noll eller negativ att från sitt beskattningsunderlag dra av 50 procent av de förluster som överförts från tidigare räkenskapsår.
Kommissionen inledde det formella granskningsförfarandet avseende denna åtgärd genom beslut av den 12 mars 2015. (
4
) Vid utgången av detta förfarande ansåg kommissionen, genom beslut av den 4 november 2016, (
5
) att den skatteåtgärd Ungern infört dels med hänsyn till dess progressiva struktur, dels med hänsyn till möjligheten att göra avdrag för överförda förluster utgjorde ett statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden och förordnade att det stöd som beviljats skulle återkrävas omedelbart och effektivt från stödmottagarna.
Ungern väckte talan vid tribunalen, som genom dom av den 27 juni 2019 (
6
) ogiltigförklarade detta sistnämnda beslut. Tribunalen fann att kommissionen felaktigt ansett att den aktuella skatteåtgärden och möjligheten att göra partiellt avdrag för överförda förluster utgjorde selektiva fördelar.
Genom två domar av den 16 mars 2021 ogillar domstolen (stora avdelningen) kommissionens överklaganden av de överklagade domarna. Till stöd för sina överklaganden gjorde kommissionen särskilt gällande att tribunalen hade åsidosatt artikel 107.1 FEUF, i och med att den slagit fast att respektive omsättningsskatts progressiva karaktär inte gav upphov till någon selektiv fördel.
Genom att i dessa domar underkänna kommissionens invändningar bekräftar domstolen, inom området för statligt stöd, den princip som fastställts inom området för de grundläggande friheterna på den inre marknaden, att medlemsstaterna, på nuvarande stadium av unionens harmonisering på skatteområdet, fritt får införa de skattesystem som de finner lämpligast, vilket innebär att tillämpningen av en progressiv beskattning baserad på omsättningen omfattas av varje medlemsstats utrymme för skönsmässig bedömning, (
7
) under förutsättning att den aktuella åtgärdens grundläggande särdrag inte i någon del är uppenbart diskriminerande.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att det, vid bedömningen av huruvida villkoret att den aktuella åtgärden ska medföra en selektiv fördel är uppfyllt – vilket måste vara uppfyllt för att en åtgärd med allmän räckvidd ska kunna kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF – ska fastställas huruvida den aktuella åtgärden är ägnad att gynna ”vissa företag eller viss produktion” i förhållande till andra företag eller annan produktion som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, och som således är föremål för en särbehandling som i allt väsentligt kan anses vara diskriminerande. När det är fråga om en nationell skatteåtgärd åligger det särskilt kommissionen att först slå fast vilket referenssystem, det vill säga ”normalt” skattesystem, som är tillämpligt i den berörda medlemsstaten, för att därefter visa att den aktuella skatteåtgärden avviker från detta referenssystem i den mån den medför att ekonomiska aktörer behandlas olika, trots att de mot bakgrund av målet med detta referenssystem i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i jämförbara situationer, utan att detta är motiverat med hänsyn till arten av eller systematiken i det system som åtgärden ingår i.
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som domstolen prövar, först, huruvida tribunalen hade fog för att slå fast att kommissionen inte hade visat att de aktuella skatteåtgärdernas progressiva karaktär innebar en selektiv fördel för ”vissa företag eller viss produktion”. Domstolen delar i detta hänseende tribunalens bedömning att respektive aktuella skatteåtgärds progressiva skatteskala ingick i det referenssystem som skulle ligga till grund för bedömningen av huruvida det förelåg en selektiv fördel.
Med beaktande av medlemsstaternas självbestämmande i skattefrågor på de områden av skatterätten som inte harmoniserats inom unionen, får medlemsstaterna fritt införa det skattesystem som de finner lämpligast, och, i förekommande fall, införa en progressiv beskattning. I synnerhet utgör unionsrätten på området för statligt stöd i princip inte hinder för att medlemsstaterna väljer progressiva skattesatser för att beakta de skattskyldigas skatteförmåga, och den ålägger inte heller medlemsstaterna att endast tillämpa progressiva skattesatser när beskattningen sker på grundval av vinsten och inte på grundval av omsättningen.
Under dessa omständigheter utgör skattens grundläggande särdrag, däribland de progressiva skattesatserna, i princip det referenssystem eller ”normala” skattesystem som ska beaktas vid bedömningen av selektivitetskriteriet. Det ankommer på kommissionen att, i förekommande fall, visa att en nationell skatteåtgärds särdrag utformats på ett uppenbart diskriminerande sätt, så att de ska uteslutas från referenssystemet, vilket bland annat ett val av kriterier för beskattning som är inkonsekvent i förhållande till det syfte som eftersträvas med åtgärden skulle kunna påvisa. Domstolen konstaterar emellertid, i förevarande fall, att kommissionen inte hade visat att särdragen för de åtgärder som införts av den polska respektive den ungerska lagstiftaren hade utformats på ett uppenbart diskriminerande sätt i syfte att kringgå de krav som följer av unionsrätten på området för statligt stöd. Under dessa omständigheter hade tribunalen fog för att, i de överklagade domarna, slå fast att kommissionen felaktigt hade grundat sig på ett ofullständigt och fiktivt referenssystem när den ansett att respektive aktuella skatteåtgärds progressiva skatteskala inte ingick i det referenssystem som skulle ligga till grund för bedömningen av åtgärdernas selektiva karaktär.
I det mål (C‑562/19 P) som rör den skatt för detaljhandelssektorn som infördes i Polen, prövar domstolen därefter de skäl som tribunalen grundade sig på för att ogiltigförklara även beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet avseende den skatteåtgärd som införts av denna medlemsstat. Tribunalen fann i huvudsak att kommissionen hade grundat sin preliminära kvalificering av den aktuella skatteåtgärden som nytt stöd på en uppenbart felaktig bedömning, vilken följaktligen inte kunde ge tillräckligt stöd för att det förelåg rimliga tvivel vad gällde kvalificeringen av den aktuella skatteåtgärden som nytt stöd. Domstolen erinrar i detta hänseende om att unionsdomstolen, vid sin prövning av huruvida ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet är lagenligt, endast i begränsad omfattning ska pröva kommissionens bedömning vad gäller kvalificeringen av en åtgärd som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Domstolen konstaterar emellertid att tribunalen, i sin dom, faktiskt begränsade sig till att pröva huruvida kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning i samband med den preliminära kvalificeringen av åtgärden som statligt stöd i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och påpekar, i detta hänseende, att tribunalen, under alla omständigheter inte ogiltigförklarade detta beslut efter en ren upprepning av skälen till att den tidigare hade ogiltigförklarat det negativa beslut som kommissionen fattat med anledning av den skatteåtgärd som införts av Polen. Domstolen underkänner följaktligen de grunder som åberopas mot tribunalens dom som avser att tribunalen ogiltigförklarade beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och det därtill hörande föreläggandet att avbryta åtgärden.
I det mål (C‑596/19 P) som rör den reklamskatt som införts i Ungern, slår domstolen fast att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att möjligheten att göra partiellt avdrag för överförda förluster inte medförde någon selektiv fördel. Domstolen anser att införandet av en övergångsbestämmelse som tog hänsyn till vinsten inte var motsägande i förhållande till det omfördelningspolitiska syfte som den ungerska lagstiftaren eftersträvade genom reklamskatten. Domstolen framhåller i detta hänseende att kriteriet att företaget inte skulle ha gått med vinst under det räkenskapsår som föregick det år då reklamskattelagen trädde i kraft i detta fall var ett objektivt kriterium, eftersom de företag som kunde använda sig av möjligheten att göra partiellt avdrag för överförda förluster, med detta betraktningssätt, hade en lägre skatteförmåga än övriga företag.
Domstolen ogillar, av dessa skäl, kommissionens överklaganden av de överklagade domarna i deras helhet.
(
1
)	Beslut av den 19 september 2016 angående statligt stöd SA.44351 (2016/C) (f.d. 2016/NN) – Polsk skatt för detaljhandelssektorn – Uppmaning enligt artikel 108.2 [FEUF] att inkomma med synpunkter (EUT C 406, 2016, s. 76) (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet eller beslutet att inleda förfarandet rörande Polen).
(
2
)	Beslut (EU) 2018/160 av den 30 juni 2017 om det statliga stöd SA.44351 (2016/C) (f.d. 2016/NN) som Polen har beviljat för skatt för detaljhandelssektorn (EUT L 29, 2018, s. 38) (nedan kallat det negativa beslutet rörande Polen).
(
3
)	Dom av den 16 maj 2019, Polen/kommissionen (T-836/16 och T-624/17, EU:T:2019:338).
(
4
)	Beslut av den 12 mars 2015 angående statligt stöd SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungern – Reklamskatt – Uppmaning enligt artikel 108.2 [FEUF] att inkomma med synpunkter (EUT C 136, 2015, s. 7).
(
5
)	Kommissionens beslut (EU) 2017/329 av den 4 november 2016 om åtgärden SA.39235 (2015/C) (f.d. 2015/NN) som vidtagits av Ungern avseende beskattning av reklamomsättning (EUT L 49, 2017, s. 36) (nedan kallat det negativa beslutet rörande Ungern eller, tillsammans med det negativa beslutet rörande Polen, de omtvistade besluten).
(
6
)	Dom av den 27 juni 2019, Ungern/kommissionen (T-20/17, EU:T:2019:448) (nedan, tillsammans med ovannämnda dom Polen/kommissionen, kallade de överklagade domarna).
(
7
)	Se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139, punkt 49), dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C 323/18, EU:C:2020:140, punkt 69) och, inom området för statligt stöd, dom av den 26 april 2018, ANGED (C 233/16, EU:C:2018:280, punkt 50).