61997CJ0127_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-127/97,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado C, pelo Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Alemanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Willi Burstein
e
Freistaat Bayern,
"uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (JO L 262, p. 201; EE 13 F5 p. 208), alterada pela Directiva 91/173/CEE do Conselho, de 21 de Março de 1991 (JO L 85, p. 34), e do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: H. Ragnemalm, presidente de secção, R. Schintgen, G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn (relator) e G. Hirsch, juízes,
advogado-geral: A. Saggio,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de W. Burstein, por B. Weber, advogado em Amberg,
- em representação do Freistaat Bayern, por E. Boettcher, Generallandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, Munique,
- em representação do Governo dinamarquês, por P. Biering, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo neerlandês, por A. Bos, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo austríaco, por F. Cede, Botschafter no Ministério Federal dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo finlandês, por T. Pynnä, consultora jurídica no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo sueco, por E. Brattgård, departementsråd no Departamento do Comércio Externo do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por R. Wainwright, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por B. Wägenbaur, advogado no foro de Bruxelas,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de W. Burstein, representado por B. Weber, do Freistaat Bayern, representado por R. Beer, Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, Munique, do Governo francês, representado por R. Loosli-Surrans, encarregada de missão na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo neerlandês, representado por M. Fierstra, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo austríaco, representado por A. Bernhard, advogada estagiária no Ministério Federal dos Negócios Estrangeiros, na qualidade agente, do Governo sueco, representado por E. Brattgård, e da Comissão, representada por R. Wainwright e B. Wägenbaur, na audiência de 12 de Março de 1998,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 7 de Maio de 1998,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 13 de Março de 1997, dirigido ao Tribunal de Justiça no dia 28 de Março seguinte, o Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg colocou, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE, quatro questões a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (JO L 262, p. 201, EE 13 F5 p. 208), alterada pela Directiva 91/173/CEE do Conselho, de 21 de Março de 1991 (JO L 85, p. 34), e do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado CE.
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um recurso interposto por W. Burstein contra o Gewerbeaufsichtsamt Regensburg (Inspecção do Trabalho de Ratisbona) com vista a obter a anulação de uma decisão dessa autoridade relativa à eliminação de detritos perigosos.
Enquadramento jurídico
3 O artigo 1.º, n.os 1 e 3, da Directiva 76/769 dispõe:
«1. Sem prejuízo da aplicação de outras disposições comunitárias nesta matéria, a presente directiva diz respeito às limitações relacionadas com a colocação no mercado e a utilização, nos Estados-Membros da Comunidade, das substâncias e preparações perigosas enumerados no anexo.
...
3. Para efeitos do disposto na presente directiva, entende-se por:
a) Substâncias: os elementos químicos e os seus compostos tal como se apresentam no estado natural ou como são produzidos pela indústria;
b) Preparações: as misturas ou soluções compostas por duas ou várias substâncias.»
4 O artigo 2.º da Directiva 76/769 prevê em seguida:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas úteis para que as substâncias e preparações perigosas indicadas no anexo possam ser colocadas no mercado ou utilizadas nas condições aí referidas. Estas limitações não são aplicáveis à colocação no mercado ou à utilização para fins de investigação, de desenvolvimento e de análise.»
5 Na sua versão inicial, o anexo da Directiva 76/769 não mencionava o pentaclorofenol (a seguir «PCP»).
6 Em 17 de Dezembro de 1989, a República Federal da Alemanha pôs em vigor o Pentachlorphenolverbotsverordnung (regulamento relativo à proibição do pentaclorofenol, BGBl. 1989, p. 2235, a seguir «regulamento PCP»). De acordo com o seu § 1, o referido regulamento é aplicável ao PCP, ao pentaclorofenolato de sódio, aos restantes sais e compostos de PCP, às preparações contendo mais de 0,01% dessas substâncias bem como aos produtos que, em consequência de um tratamento com essas preparações, contenham as referidas substâncias em concentração superior a 5 mg/kg (ppm). Por força do § 2, n.º 1, do regulamento PCP, é proibido fabricar, colocar no mercado ou utilizar as substâncias mencionadas no § 1, n.º 1, desse regulamento a título profissional, no âmbito de outras actividades comerciais ou da utilização de pessoal.
7 Em 21 de Março de 1991, o Conselho, com base no artigo 100.º-A do Tratado, adoptou a Directiva 91/173, que alterou a Directiva 76/769, ao introduzir regulamentação relativa ao PCP.
8 O artigo 1.º da Directiva 91/173 dispõe:
«Ao anexo I da Directiva 76/769/CEE é aditado o seguinte ponto:
`23. Pentaclorofenol (CAS n.º 87-86-5) e seus sais e ésteres.
Não são admitidos em concentração igual ou superior a 0,1% em massa nas substâncias e preparações colocadas no mercado.
Por derrogação, esta disposição não é aplicável às substâncias e preparações destinadas a ser utilizadas em instalações industriais que não permitam a emissão e/ou a rejeição de pentaclorofenol (PCP) em quantidade superior à prescrita pela legislação existente:
a) Para o tratamento de madeiras;
Todavia, as madeiras tratadas não poderão ser utilizadas:
- no interior de edifícios, para fins decorativos ou não, seja qual for a sua finalidade (habitação, trabalho, lazer),
- na confecção de contentores destinados a culturas e no seu retratamento eventual, bem como na confecção de embalagens que possam entrar em contacto com outros materiais que possam contaminar produtos brutos, intermédios e/ou acabados, destinados à alimentação humana e/ou animal, e seu retratamento eventual;
b) Para a impregnação de fibras e de têxteis pesados...
c) Como agente de síntese e/ou de transformação em processos industriais;
d) Por derrogação especial...
Em qualquer dos casos:
a) O pentaclorofenol utilizado como tal ou como constituinte de preparações elaboradas no âmbito das derrogações supra deverá ter um teor total de hexaclorodibenzoparadioxina (H6CDD) inferior a quatro partes por milhão (ppm);
...
Além disso, a presente disposição não é aplicável aos resíduos abrangidos pelas Directivas 75/442/CEE e 78/319/CEE.'»
9 O artigo 2.º, n.º 2, da Directiva 91/173 prevê que os Estados-Membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva antes de 1 de Julho de 1992.
10 Os quarto e quinto considerandos da Directiva 91/173 estão enunciados como segue:
«Considerando que a Comissão definirá uma estratégia comunitária coordenada em matéria de colocação no mercado e de utilização dos produtos químicos usados como agente de protecção da madeira; que esta estratégia se baseará nas informações que os Estados-Membros lhe fornecerem e, nomeadamente, na avaliação dos riscos para o homem e o ambiente, tomando em consideração os diferentes problemas colocados pela preservação da madeira nos Estados-Membros;
Considerando que a presente directiva não afecta a actual situação do direito comunitário no que respeita à eventual adopção pelos Estados-Membros de restrições mais severas à utilização das substâncias e preparações em causa no local de trabalho.»
11 O artigo 100.º-A, n.º 4 do Tratado dispõe:
«Se, após adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, um Estado-Membro considerar necessário aplicar disposições nacionais justificadas por exigências importantes referidas no artigo 36.º ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do meio ambiente, notificá-las-á à Comissão.
A Comissão confirmará as disposições em causa, depois de ter verificado que não constituem um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada no comércio entre Estados-Membros.
...»
12 Em 2 de Agosto de 1991, a República Federal da Alemanha, em aplicação desta disposição, notificou à Comissão a sua decisão de continuar a aplicar o regulamento PCP em lugar da Directiva 91/173.
13 Por decisão de 2 de Dezembro de 1992, a Comissão, em conformidade com o artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado, confirmou as disposições do regulamento PCP (comunicação da Comissão, JO C 334, p. 8).
14 No acórdão de 17 de Maio de 1994, França/Comissão (C-41/93, Colect., p. I-1829), o Tribunal de Justiça anulou essa decisão da Comissão por incumprimento da obrigação de fundamentação imposta pelo artigo 190.º do Tratado CE.
15 Por carta de 18 de Maio de 1994 dirigida à Comissão, a República Federal da Alemanha confirmou a sua intenção de continuar a aplicar o regulamento PCP.
16 Na Decisão 94/783/CE, de 14 de Setembro de 1994, relativa à proibição do pentaclorofenol (PCP) notificada pela Alemanha (JO L 316, p. 43), a Comissão confirmou novamente as disposições do regulamento PCP.
Quanto aos factos
17 Por decisão de 17 de Dezembro de 1992, o Gewerbeaufsichtsamt Regensburg ordenou a W. Burstein que eliminasse como detritos perigosos 120 000 caixotes de munições armazenados na sua propriedade com vista a revenda, provenientes das existências do exército americano e do exército nacional popular, com fundamento em que se tratava de produtos tratados com PCP em medida superior ao valor-limite de 5 mg/kg, fixado pelo regulamento PCP.
18 W. Burstein interpôs recurso contra esta decisão perante o Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg, invocando, nomeadamente, que era incompatível com a Directiva 91/173.
19 Tendo dúvidas acerca da interpretação a dar a esta directiva, o Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg suspendeu a instância para colocar ao Tribunal de Justiça as questões seguintes:
«1) A Directiva 91/173/CEE do Conselho, de 21 de Março de 1991, deve ser interpretada no sentido de que os Estados-Membros só são obrigados a proibir o pentaclorofenol e os seus ésteres e sais em concentração igual ou superior a 0,1% em massa nas substâncias e preparações colocadas no mercado e que, pelo contrário, podem fixar valores-limite autónomos para produtos tratados com pentaclorofenol?
2) No caso de resposta negativa à primeira questão:
A directiva referida na questão anterior admite a aplicação de legislação nacional mais restritiva que vigorava anteriormente à sua publicação, até que a Comissão tome uma decisão nos termos do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado CE?
3) No caso de resposta afirmativa à segunda questão:
Essa disposição nacional pode ser aplicada a partir do momento em que seja confirmada pela Comissão, mesmo que a decisão de confirmação venha a ser impugnada perante o Tribunal de Justiça e subsequentemente anulada?
A conclusão será diferente se a referida decisão da Comissão vier a ser anulada apenas por razões de forma e vier a ser novamente tomada? Esta segunda decisão da Comissão tem efeitos retroactivos?
4) No caso de resposta negativa à terceira questão:
A directiva referida na primeira questão pode ser aplicada nos Estados-Membros como directamente vinculativa até decisão definitiva quanto à aplicabilidade do direito interno?»
Quanto à primeira questão
20 Com a primeira questão, o tribunal de reenvio pretende saber, em concreto, se o valor-limite fixado no ponto 23, primeira frase, do anexo I da Directiva 76/769, introduzido pelo artigo 1.º da Directiva 91/173, só é aplicável ao PCP, seus sais e ésteres bem como às preparações feitas com estas substâncias, ou se esse valor se aplica igualmente aos produtos tratados com essas substâncias ou essas preparações.
21 O demandante no processo principal invoca que as Directivas 76/769 e 91/173 não fazem distinção entre, por um lado, os conceitos de «substâncias» e de «preparações» e, por outro lado, o de produtos tratados com estas. Desde logo, as definições de substâncias e de preparações mencionadas no artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 76/769 são formuladas de um modo tão lato que englobam igualmente os produtos tratados com as substâncias e as preparações em causa. Seguidamente, o ponto 23, segundo parágrafo, alínea a), contém uma proibição de utilização das madeiras tratadas com PCP. Finalmente, várias outras directivas que alteram a Directiva 76/769 dizem respeito tanto às próprias substâncias ou preparações perigosas como aos produtos tratados com essas substâncias ou preparações.
22 Há que referir que, nos termos do seu artigo 1.º, n.º 1, a Directiva 76/769 diz respeito às limitações relacionadas com a colocação no mercado e a utilização, nos Estados-Membros, das substâncias e preparações perigosas enumeradas no seu anexo.
23 Nos termos do artigo 1.º, n.º 3, alíneas a) e b), da Directiva 76/769, entende-se por «substâncias» «os elementos químicos e os seus compostos tal como se apresentam no estado natural ou como são produzidos pela indústria» e por «preparações» «as misturas ou soluções compostas por duas ou várias substâncias».
24 Daí resulta que, na falta de disposições em contrário, as limitações impostas pela Directiva 76/769 à colocação no mercado e à utilização, nos Estados-Membros, das substâncias e preparações perigosas enumeradas no seu anexo não se aplicam aos produtos tratados com tais substâncias ou preparações.
25 Esta interpretação é corroborada pelo ponto 23, primeira frase, do anexo I da Directiva 76/769, alterada pela Directiva 91/173, nos termos do qual o PCP (CAS n.º 87-86-5), seus sais e ésteres não são admitidos em concentração igual ou superior a 0,1% em massa nas substâncias e preparações colocadas no mercado.
26 A esta interpretação, o demandante no processo principal só contrapôs que o ponto 23, segundo parágrafo, alínea a), do anexo I da Directiva 76/769, na sua versão alterada, contém uma limitação à utilização das madeiras tratadas com PCP.
27 Com efeito, resulta da própria letra do ponto 23 que a proibição de utilizar madeiras tratadas com PCP nos casos previstos pelo segundo parágrafo, alínea a), primeiro e segundo travessões, constitui uma excepção à derrogação prevista no ponto 23, segundo parágrafo, para as substâncias e preparações destinadas a ser utilizadas nas instalações industriais. É no âmbito dessa derrogação que se proíbe que madeiras tratadas com PCP numa concentração superior à permitida sejam utilizadas para certos fins considerados particularmente perigosos.
28 Por outro lado, segundo o quarto considerando da Directiva 91/173, a Comissão definirá uma estratégia comunitária coordenada em matéria de colocação no mercado e de utilização dos produtos químicos usados como agente de protecção da madeira. Tal como o advogado-geral referiu no n.º 13 das suas conclusões, daí ressalta que o legislador comunitário só actuou relativamente a determinadas modalidades específicas de utilização das madeiras, remetendo as medidas gerais para uma regulamentação futura.
29 Acresce que o ponto 23, segundo parágrafo, alínea a), do anexo I da Directiva 76/769, alterada, não tem como efeito estender o âmbito da proibição prevista no ponto 23, primeira frase, aos produtos tratados com as substâncias ou preparações aí enumeradas.
30 Quanto às directivas modificativas invocadas por W. Burstein, basta constatar que, tal como a Comissão referiu, só se aplicam aos produtos tratados com as substâncias ou preparações perigosas enumeradas no anexo I da Directiva 76/769 por força de disposições expressas.
31 Resulta do atrás exposto que o artigo 1.º, n.º 1, da Directiva 76/769, alterada pela Directiva 91/173, não se aplica aos produtos tratados com PCP, seus sais e ésteres ou com uma preparação realizada a partir desta substância, ficando os Estados-Membros, em princípio, livres de fixar valores-limite autónomos para tais produtos.
32 Há, assim, que responder à primeira questão colocada que o valor-limite fixado no ponto 23, primeira frase, do anexo I da Directiva 76/769, alterada pela Directiva 91/173, é aplicável ao PCP, aos seus sais e ésteres bem como às preparações realizadas com estas substâncias, mas não aos produtos tratados com estas substâncias ou preparações.
Quanto às segunda, terceira e quarta questões
33 Perante a resposta dada à primeira questão, não há lugar a resposta às segunda, terceira e quarta questões.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 As despesas efectuadas pelos Governos dinamarquês, francês, neerlandês, austríaco, finlandês, sueco e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg, por despacho de 13 de Março de 1997, declara:
O valor-limite fixado no ponto 23, primeira frase, do anexo I da Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas, alterada pela Directiva 91/173/CEE do Conselho, de 21 de Março de 1991, é aplicável ao PCP, aos seus sais e ésteres bem como às preparações realizadas com estas substâncias, mas não aos produtos tratados com estas substâncias ou preparações.