62014CJ0363_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑363/14,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, vložene 28. julija 2014,
Evropski parlament, ki ga zastopajo F. Drexler, A. Caiola in M. Penčeva, agenti, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo E. Sitbon, K. Pleśniak in K. Michoel, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Češke republike, ki jo zastopajo M. Smolek, J. Vláčil in J. Škeřík, agenti,
Madžarske, ki jo zastopajo M. Z. Fehér, G. Szima in M. Bóra, agenti,
intervenientki,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi L. Bay Larsen (poročevalec), predsednik senata, K. Jürimäe, sodnica, J. Malenovský in M. Safjan, sodnika, in A. Prechal, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Wahl,
sodni tajnik: V. Tourrès, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. junija 2015,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Evropski parlament s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Sveta z dne 6. maja 2014 o spremembi Sklepa 2009/935/PNZ glede seznama tretjih držav in organizacij, s katerimi Europol sklene sporazume (2014/269/EU) (UL L 38, str. 104, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Pravni okvir
Sklep 2009/371/PNZ
2. Člen 3, prvi odstavek, Sklepa Sveta z dne 6. aprila 2009 o ustanovitvi Evropskega policijskega urada (Europol) (2009/371/PNZ) (UL L 121, str. 37, v nadaljevanju: Sklep o Europolu) določa:
„Cilj Europola je podpirati in krepiti dejavnosti pristojnih organov držav članic ter njihovo medsebojno sodelovanje pri preprečevanju in zatiranju organiziranega kriminala, terorizma in drugih hujših oblik kriminala, ki prizadenejo dve ali več držav članic.“
3. Člen 5 tega sklepa določa:
„1. Glavne naloge Europola so:
(a) zbirati, hraniti, obdelovati, analizirati in izmenjevati informacije ter kriminalistične obveščevalne podatke;
(b) prek nacionalne enote iz člena 8 pristojne organe držav članic nemudoma obveščati o informacijah, ki se nanašajo na njih, in o vseh ugotovljenih povezavah med kaznivimi dejanji;
(c) pomagati pri preiskavah v državah članicah, zlasti s posredovanjem vseh ustreznih informacij nacionalnim enotam;
(d) pozvati pristojne organe zadevnih držav članic k začetku, vodenju ali usklajevanju preiskav ter v posebnih primerih predlagati vzpostavitev skupne preiskovalne enote;
(e) zagotavljati kriminalistične obveščevalne podatke in analitično podporo državam članicam v zvezi z večjimi mednarodnimi dogodki;
(f) pripraviti ocene ogroženosti, strateške analize in poročila o splošnem stanju, povezana s ciljem Europola, vključno z ocenami ogroženosti s strani organiziranega kriminala.
2. Naloge iz odstavka 1 vključujejo nudenje podpore državam članicam pri njihovih nalogah zbiranja in analiziranja informacij z interneta, da se prispeva k prepoznavanju kriminalnih dejavnosti, ki jih omogoča uporaba interneta ali ki se izvajajo z uporabo interneta.
3. Dodatne naloge Europola so:
(a) razvijati strokovno znanje pristojnih organov v državah članicah o preiskovalnih postopkih in jim svetovati pri preiskavah;
(b) zagotavljati strateške kriminalistične obveščevalne podatke za pomoč in podporo uspešni in učinkoviti uporabi sredstev, ki so za operativne dejavnosti na voljo na nacionalni ravni in na ravni Unije, ter podpirati takšne dejavnosti.
4. Poleg tega lahko Europol v okviru cilja iz člena 3 ob upoštevanju razpoložljivosti kadrov in proračunskih sredstev ter v okviru omejitev, ki jih določi upravni odbor, državam članicam s podporo, svetovanjem in raziskavami pomaga na naslednjih področjih:
(a) usposabljanje članov njihovih pristojnih organov, po potrebi v sodelovanju z Evropsko policijsko akademijo;
(b) organizacija in oprema teh organov s tem, da se olajša zagotavljanje tehnične podpore med državami članicami;
(c) metode za preprečevanje kriminala;
(d) tehnične in forenzične metode in analize ter preiskovalni postopki.
5. Europol deluje tudi kot osrednji urad za boj proti ponarejanju eura v skladu s Sklepom Sveta 2005/511/PNZ z dne 12. julija 2005 o zaščiti eura pred ponarejanjem z imenovanjem Europola za osrednji urad za boj proti ponarejanju eura […]. Europol lahko spodbuja tudi usklajevanje ukrepov pristojnih organov držav članic v boju proti ponarejanju eura oziroma v okviru skupnih preiskovalnih enot, po potrebi v povezavi z evropskimi organi ali organi tretjih držav. Europol lahko, če je zaprošen, finančno podpira preiskave ponarejanja eura.“
4. Člen 23 navedenega sklepa določa:
„1. Če je to potrebno za opravljanje njegovih nalog, lahko Europol vzpostavi in vzdržuje sodelovanje tudi s:
(a) tretjimi državami;
[…]
2. Europol sklene sporazume s subjekti iz odstavka 1, ki so bili uvrščeni na seznam iz člena 26(1)(a). Ti sporazumi se lahko nanašajo na izmenjavo operativnih, strateških ali tehničnih informacij, vključno z osebnimi podatki in tajnimi informacijami […].Taki sporazumi so lahko sklenjeni šele potem, ko jih odobri Svet, ki se prej posvetuje z upravnim odborom in prek upravnega odbora pridobi mnenje skupnega nadzornega organa, kolikor se sporazum nanaša na izmenjavo osebnih podatkov.
[…]
4. Preden začnejo veljati sporazumi iz odstavka 2, lahko Europol […] subjektom iz odstavka 1 tega člena neposredno posreduje informacije, razen osebnih podatkov in tajnih informacij, če je to potrebno za zakonito opravljanje prejemnikovih nalog.
[…]
6. Europol lahko […] posreduje subjektom iz odstavka 1 tega člena:
[…]
(b) osebne podatke, če je Europol sklenil sporazum iz odstavka 2 z zadevnim subjektom, ki dovoljuje posredovanje takšnih podatkov na podlagi ocene, da ta subjekt zagotavlja ustrezno raven varstva podatkov.
[…]“
5. Člen 26(1) tega sklepa določa:
„Svet s kvalificirano večino po posvetovanju z Evropskim parlamentom:
(a) določi seznam tretjih držav in organizacij iz člena 23(1), s katerimi Europol sklene sporazume. Seznam pripravi in, ko je to potrebno, pregleda upravni odbor; […]
[…]“
Sklep 2009/934/PNZ
6. Člen 5 Sklepa Sveta 2009/934/PNZ z dne 30. novembra 2009 o sprejetju izvedbenih pravil, ki urejajo odnose Europola s partnerji, vključno z izmenjavo osebnih podatkov in tajnih informacij (UL L 325, str. 6) določa:
„1. V skladu s členom 23(1) Sklepa o Europolu, lahko Europol vzpostavi in vzdržuje sodelovanje s tretjimi strankami, če je to potrebno za opravljanje njegovih nalog.
2. V skladu s členom 23(2) Sklepa o Europolu, Europol sklene sporazume s tretjimi strankami, ki so bile uvrščene na seznam tretjih držav in organizacij iz člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu. Takšni sporazumi se lahko nanašajo na izmenjavo operativnih, strateških ali tehničnih informacij, vključno z osebnimi podatki in tajnimi informacijami. […]
3. Europol lahko uvede postopek za sklenitev sporazuma s tretjo stranko takoj, ko je tretja stranka uvrščena na seznam iz odstavka 2.
4. Če namerava Europol skleniti operativni sporazum s tretjo stranko, mora presoditi, ali ta tretja stranka zagotavlja ustrezno raven varstva podatkov. Presoja se pošlje upravnemu odboru, ki prej pridobi mnenje skupnega nadzornega organa. […]“
7. Člen 6 tega sklepa določa:
„1. Upravni odbor odloči na podlagi presoje iz člena 5(4) in ob upoštevanju mnenja skupnega nadzornega organa, ali direktor začne pogajanja s tretjo stranko o sklenitvi operativnega sporazuma. Po prejemu pozitivne odločitve upravnega odbora se začne direktor pogajati s tretjo stranko o sklenitvi takega sporazuma.
[…]
3. Po končanih pogajanjih o sporazumu direktor predloži upravnemu odboru osnutek sporazuma. Kadar gre za sklenitev operativnega sporazuma, upravni odbor pridobi mnenje skupnega nadzornega organa. Upravni odbor potrdi osnutek sporazuma in ga nato predloži Svetu v odobritev.
V primeru potrditve operativnega sporazuma se ta osnutek sporazuma in mnenje skupnega nadzornega organa predložita Svetu.
4. V skladu s členom 23(2) Sklepa o Europolu so takšni sporazumi lahko sklenjeni šele potem, ko jih odobri Svet, ki se pred tem posvetuje z upravnim odborom, in prek upravnega odbora pridobi mnenje skupnega nadzornega organa, če se sporazum nanaša na izmenjavo osebnih podatkov.“
Sklep 2009/935/PNZ
8. Člen 1 Sklepa Sveta 2009/935/PNZ z dne 30. novembra 2009 o določitvi seznama tretjih držav in organizacij, s katerimi Europol sklene sporazume (UL L 325, str. 12) določa:
„Europol v skladu s členom 23(2) Sklepa o Europolu sklene sporazume s tretjimi državami in organizacijami, uvrščenimi na seznam iz Priloge k temu sklepu. Europol lahko sproži postopek za sklenitev sporazuma, brž ko je tretja država ali organizacija uvrščena na seznam. Razen če upravni odbor ne odloči drugače, se Europol zavzema za sklenitev sporazuma o sodelovanju z navedenimi tretjimi državami in organizacijami, ki omogoča izmenjavo osebnih podatkov.“
9. Člen 2 Sklepa 2009/935 določa:
„1. Član upravnega odbora ali Europol lahko predlaga, da se na seznam doda nova tretja država ali organizacija. Pri tem oriše operativno potrebo po sklenitvi sporazuma o sodelovanju z zadevno tretjo državo ali organizacijo.
2. Upravni odbor se odloči, ali Svetu predlaga, da se na seznam doda nova zadevna tretja država ali organizacija.
3. Svet se o tem, ali bo na seznam dodana nova tretja država ali organizacija, odloči tako, da spremeni Prilogu [Prilogo] k temu sklepu.“
10. Priloga k navedenemu sklepu vsebuje seznam tretjih držav in organizacij, s katerimi Europol sklene sporazume.
Izpodbijani sklep
11. V točkah 4 in 7 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na Sklep o Europolu, in sicer med drugim na njegov člen 26(1)(a), ter na Sklep 2009/934, in sicer med drugim na njegova člena 5 in 6, je navedeno:
„4. Upravni odbor Europola je na seji 3. in 4. oktobra 2012 sklenil Svetu priporočiti, naj na seznam doda določene tretje države, in opredelil, zakaj je to z operativnega vidika potrebno, da se s temi tretjimi državami sklenejo sporazumi o sodelovanju.
[…]
7. Svet je 19. decembra 2012 sklenil, da se bo posvetoval z Evropskim parlamentom, slednji pa je po posvetovanju dal mnenje […]“
12. Člen 1 tega sklepa določa:
„V točki 1 Priloge k Sklepu [2009/935] se vstavijo naslednji vnosi:
– Brazilija
– Gruzija
– Mehika
– Združeni arabski emirati.“
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
13. Parlament Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen in
– Svetu naloži plačilo stroškov.
14. Svet Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno, ali podredno, zavrne kot neutemeljeno;
– Parlamentu naloži plačilo stroškov in
– podredno, če se izpodbijani sklep razglasi za ničen, ohrani njegove učinke do njegove nadomestitve z novim aktom.
15. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 15. decembra 2014 odobril intervencijo Češke republike in Madžarske v podporo predlogom Sveta.
Tožba
16. Parlament v svojih pisnih vlogah v utemeljitev tožbe navaja tri tožbene razloge, ki se nanašajo, prvi, na bistvene kršitve postopka, ki so posledica neobstoja pobude države članice ali Komisije in nepravilnosti uporabljenega postopka neobveznega posvetovanja s Parlamentom, drugi, na izbiro razveljavljene in nezakonite pravne podlage ter tretji, na izbiro pravne podlage za izvedbene ukrepe pri sprejetju sklepa, ki spada na zakonodajno področje.
17. Ker pravna podlaga akta določa postopek njegovega sprejetja (sodbi Parlament/Svet, C‑130/10, EU:C:2012:472, točka 80, in Parlament/Svet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, točka 57), je treba najprej obravnavati drugi in tretji tožbeni razlog, ki se nanašata na izbiro razveljavljene in nezakonite pravne podlage in na izbiro pravne podlage za izvedbene ukrepe pri sprejetju sklepa, ki spada na zakonodajno področje.
Drugi in tretji tožbeni razlog: izbira razveljavljene ali nezakonite pravne podlage ter izbira pravne podlage za izvedbene ukrepe pri sprejetju sklepa, ki spada na zakonodajno področje
Prvi del drugega tožbenega razloga: izbira razveljavljene pravne podlage
– Trditve strank
18. Parlament trdi, da niti člena 26(1)(a) sklepa o Europolu niti členov 5 in 6 Sklepa 2009/934 ni mogoče šteti za pravo pravno podlago.
19. Te določbe naj bi se namreč zgolj implicitno sklicevale na člen 34(2)(c) EU, ki bi bil lahko edina možna pravna podlaga za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, v okviru prejšnjega „tretjega stebra“.
20. Parlament meni, da je posledično pravna podlaga, ki jo je uporabil Svet, člen 34(2)(c) EU. Ker pa je bil ta člen z Lizbonsko pogodbo razveljavljen, naj ne bi več mogel biti pravna podlaga za sprejetje novih aktov.
21. Svet pojasnjuje, da je izpodbijani sklep sprejel na podlagi člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu. Člena 5 in 6 Sklepa 2009/934 naj bi bila navedena kot dodatna pravna podlaga. Tudi Madžarska meni, da je člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu zadostna pravna podlaga in da se torej za sprejetje izpodbijanega sklepa ni treba sklicevati na primarno pravo.
– Presoja Sodišča
22. Za presojo utemeljenosti prvega dela drugega tožbenega razloga je treba določiti pravno podlago, v skladu s katero je bil sprejet izpodbijani sklep.
23. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se ta sklep ne sklicuje na člen 34 EU in da njegove uvodne izjave napotujejo izrecno na člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu in na člena 5 in 6 Sklepa 2009/934.
24. Glede na besedilo izpodbijanega sklepa, v katerem bi morala biti načeloma za izpolnitev obveznosti obrazložitve navedena pravna podlaga, na kateri temelji (glej v tem smislu sodbe Komisija/Svet, C‑370/07, EU:C:2009:590, točki 39 in 55; Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 29, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 19), zato ni mogoče ugotoviti, da ta sklep temelji na členu 34 EU.
25. Poleg tega je treba navesti, da iz nobenega drugega elementa v izpodbijanem sklepu ni razvidno, da je Svet ta člen 34 nameraval uporabiti za pravno podlago tega sklepa.
26. Zlasti dejstvo, tudi če bi bilo dokazano, da je bil člen 34(2)(c) EU edina mogoča pravna podlaga za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, v zvezi s tem ni upoštevno, ker izrecna odločitev Sveta, da v izpodbijanem sklepu ne navede te določbe, ampak člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu ter člena 5 in 6 Sklepa 2009/934, jasno kaže, da izpodbijani sklep temelji na zadnjenavedenih določbah (glej po analogiji sodbo Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 21).
27. V zvezi s tem je treba poudariti, da se sicer člena 5 in 6 Sklepa 2009/934 ne nanašata na spremembo seznama iz člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu (v nadaljevanju: seznam) in zato ne moreta pomeniti veljavne pravne podlage za izpodbijani sklep, vendar je njuna navedba v tem sklepu popolnoma formalna napaka, saj ni imela vpliva na vsebino izpodbijanega sklepa ali na postopek za njegovo sprejetje (glej v tem smislu sodbo Združeno kraljestvo/Svet, C‑81/13, EU:C:2014:2449, točke od 65 do 67).
28. Iz navedenega sledi, da razveljavitev člena 34 EU z Lizbonsko pogodbo izpodbijanemu sklepu ne odvzema pravne podlage.
29. Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Drugi del drugega tožbenega razloga in tretji tožbeni razlog: izbira nezakonite pravne podlage in izbira pravne podlage za izvedbene ukrepe pri sprejetju sklepa, ki spada na zakonodajno področje
– Trditve strank
30. Parlament meni, da če bi bilo treba šteti, da je člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu pravna podlaga izpodbijanega sklepa, bi ta določba pomenila nezakonito izvedeno pravno podlago, ki ne more biti veljavni temelj tega sklepa.
31. Iz sodne prakse Sodišča naj bi namreč izhajalo, da oblikovanje izvedene pravne podlage, ki poenostavlja način sprejetja akta, ni v skladu s Pogodbami. Tako naj bi bilo v primeru člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu, ker ta določba v nasprotju s tem, kar naj bi določal člen 34(2)(c) EU, sprejetja izvedbenih ukrepov iz navedenega sklepa ne pogojuje s predhodno pobudo države članice ali Komisije.
32. Poleg tega naj bi člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe postal neveljaven in naj bi pomenil nezakonito odstopanje od postopka, uvedenega s to pogodbo, za sprejetje novih aktov. Tako odstopanje naj ne bi bilo dovoljeno v skladu s členom 9 Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi (v nadaljevanju: Protokol o prehodni ureditvi), ki naj bi določal le, da se akti prejšnjega „tretjega stebra“ z začetkom veljavnosti navedene pogodbe ne razveljavijo samodejno.
33. Parlament trdi tudi, da je seznam bistveni element zadevnega področja in mora biti zato del zakonodajnega akta. Šteti ga je treba vsaj za normativni element, ki mora biti predmet delegiranega akta v smislu člena 290 PDEU, ne pa izvedbenega akta v smislu člena 291 PDEU.
34. Parlament se v zvezi s tem opira na tri ugotovitve. Prvič, Sklep o Europolu ne določa pogojev, ki jih mora država članica izpolnjevati, da se v piše na seznam. Drugič, tak vpis ima pomembne posledice med drugim za temeljne pravice državljanov. Tretjič, vpis zahteva politično odločitev, ki je v pristojnosti zakonodajalca Unije.
35. Parlament iz tega sklepa, da je bila izbira postopka in pravne podlage napačna, ker je bil izpodbijani sklep sprejet kot izvedben ukrep.
36. Svet meni, da je treba trditve Parlamenta, ki se nanašajo na izvedenost pravne podlage člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu in na to, da je sprememba seznama bistveni element zadevnega področja, obravnavati kot ugovor nezakonitosti te določbe.
37. Svet primarno izpodbija dopustnost tega ugovora nezakonitosti. V zvezi s tem trdi, da so v skladu s členom 10(1) Protokola o prehodni ureditvi pristojnosti Sodišča glede Sklepa o Europolu do 1. decembra 2014 ostale take, kot so bile pred uveljavitvijo Lizbonske pogodbe. Takrat veljavni člen 35(6) EU pa naj ne bi določal možnosti, da Parlament vloži ničnostno tožbo zoper akt, ki je bil sprejet v okviru nekdanjega „tretjega stebra“, kakršen je izpodbijani sklep. Zaradi nepristojnosti Sodišča na tem področju naj bi bilo treba ugovor nezakonitosti, ki ga je podal Parlament, razglasiti za nedopusten.
38. Svet ob podpori Madžarske podredno navaja, da je bil člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu ob njegovem sprejetju v skladu s Pogodbo EU. Ta določba naj bi bila omejena na določitev uporabe postopka iz člena 34(2)(c) EU, pri čemer ta člen sprejetja ukrepa, kot je izpodbijani ukrep, ne pogojuje s pobudo države članice ali Komisije.
39. Svet in Češka republika menita tudi, da se sprememba seznama nikakor ne nanaša na bistveni element področja, ki ga ureja Sklep o Europolu.
40. Glede učinkov uveljavitve Lizbonske pogodbe Svet, Češka republika in Madžarska trdijo, da bi bila z razlago člena 9 Protokola o prehodni ureditvi, ki jo predlaga Parlament, onemogočena vsakršna možnost sprejetja izvedbenih ukrepov, določenih v aktih nekdanjega „tretjega stebra“, ki je ravno položaj, ki so ga izdajatelji Pogodb želeli preprečiti.
– Presoja Sodišča
41. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta cilj in vsebina akta (sodba Komisija/Parlament in Svet, C‑43/12, EU:C:2014:298, točka 29 in navedena sodna praksa).
42. V zvezi s tem je treba navesti, da med strankami ni bilo sporno razmerje med členom 26(1)(a) Sklepa o Europolu in ciljem ali vsebino izpodbijanega sklepa. Vendar Parlament izpodbija zakonitost te določbe, ker naj bi ta poenostavljala način sprejetja ukrepa, kot je izpodbijani sklep, v primerjavi s postopkom, ki ga v ta namen določajo Pogodbe.
43. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da ker so pravila o izražanju volje institucij Unije določena v pogodbah in niso na voljo niti državam članicam niti institucijam, lahko le iz pogodb v posameznih primerih izhaja pooblastilo instituciji, da spremeni postopek odločanja, ki je določen s pogodbami. Zato, če bi instituciji priznali možnost ustvarjanja izvedenih pravnih podlag, na podlagi katerih je mogoče sprejeti zakonodajne akte ali izvedbene ukrepe, v smislu otežitve ali poenostavljanja načina sprejetja akta, bi s tem instituciji dodelili zakonodajno pooblastilo, ki presega pooblastilo iz pogodb (glej v tem smislu sodbe Parlament/Svet, C‑133/06, EU:C:2008:257, točke od 54 do 56, Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točki 42 in 43, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točki 32 in 33).
44. V tem okviru je treba na prvem mestu obravnavati trditev Parlamenta, da sta bila pravna podlaga in postopek za sprejetje izpodbijanega sklepa napačna, ker se je ta nanašal na bistveni element zadevnega področja, ki ga je bilo mogoče urediti zgolj z zakonodajnim aktom.
45. Ker postopek iz člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu za spremembo seznama namreč ne ustreza postopku za sprejetje zakonodajnih aktov na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, določenem v primarnem pravu, je treba to trditev obravnavati kot izpodbijanje zakonitosti člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu, ker ta določba omogoča sprejetje akta, ki se nanaša na bistveni element zadevnega področja, po postopku, prožnejšem od tistega, ki je za tak namen določen v primarnem pravu.
46. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora bistvene določbe na področju, kot je to iz postopka v glavni stvari, sprejeti zakonodajalec Unije, pri čemer morajo biti te določbe sprejete v temeljni ureditvi. Iz tega sledi, da določbe, ki se nanašajo na bistvene elemente temeljne ureditve, katere sprejetje zahteva politično odločitev, ki je v pristojnosti zakonodajalca Unije, ne morejo biti predmet prenosa pristojnosti in ne morejo biti določene v izvedbenih aktih (glej v tem smislu sodbo Parlament/Svet, C‑355/10, EU:C:2012:516, točke od 64 do 66).
47. Identifikacija elementov nekega področja, ki jih je treba opredeliti kot bistvene, mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, pri čemer je treba upoštevati značilnosti in posebnosti zadevnega področja (glej v tem smislu sodbo Parlament/Svet, C‑355/10, EU:C:2012:516, točki 67 in 68).
48. V obravnavanem primeru je iz člena 3 Sklepa o Europolu razvidno, da je cilj Europola podpirati in krepiti dejavnosti pristojnih organov držav članic ter njihovo medsebojno sodelovanje pri preprečevanju in zatiranju organiziranega kriminala, terorizma in drugih hujših oblik kriminala, ki prizadenejo dve ali več držav članic.
49. V tem okviru je vzpostavitev odnosov Europola s tretjimi državami dopolnilno glede na dejavnosti Europola, pri čemer sta vzpostavitev in vzdrževanje sodelovanja na podlagi člena 23(1) Sklepa o Europolu mogoča le, če je to potrebno za opravljanje njegovih nalog.
50. Poleg tega je zakonodajalec Unije določil načelo vzpostavitve in vzdrževanja takih odnosov, opredelil cilj, ki ga morajo ti odnosi uresničevati, in določil okvir, v katerem morajo navedeni odnosi potekati.
51. Zato ni mogoče šteti, da sklep o spremembi seznama, tudi če zajema nekaj tehnične in politične diskrecijske pravice, zahteva politično odločitev, ki je v pristojnosti zakonodajalca Unije.
52. Trditev Parlamenta, da ima sprememba seznama lahko pomembne posledice za temeljne državljanske pravice, ne more ovreči te ugotovitve.
53. Vsekakor je treba poudariti, da lahko posredovanje osebnih podatkov, ki se lahko odobri v sporazumih, sklenjenih na podlagi člena 23 Sklepa o Europolu, pomeni poseg v temeljne pravice zadevnih oseb in da so lahko nekateri od teh posegov tako obsežni, da je potrebno posredovanje zakonodajalca Unije (glej v tem smislu sodbo Parlament/Svet, C‑355/10, EU:C:2012:516, točka 77).
54. Vendar je očitno, da je načelo posredovanja osebnih podatkov nekaterim tretjim državam in okvir, v katerem je treba tako posredovanje izvesti, določil zakonodajalec Unije, pri čemer člen 26(6)(b) Sklepa o Europolu in člen 5(4) Sklepa 2009/934 med drugim določata, da je treba presoditi, ali zadevna tretja država zagotavlja ustrezno raven varstva podatkov.
55. Vpis tretje države na seznam vsekakor ne omogoča nobenega posredovanja osebnih podatkov tej državi. Iz člena 23(2), (4) in (6) Sklepa o Europolu namreč izhaja, da je tako posredovanje mogoče zgolj po tem, ko Europol in ta država skleneta sporazum, ki posredovanje takih podatkov izrecno dovoljuje. V zvezi s tem je treba poudariti, da je iz člena 23(2) tega sklepa ob upoštevanju členov 5 in 6 Sklepa 2009/934 ter člena 1 Sklepa 2009/935 razvidno, da pogajanje in sklenitev takega sporazuma po tem, ko je zadevna tretja država vpisana na seznam, vključuje zaporedne sklepe upravnega odbora Europola in Sveta, pri čemer prvonavedeni ohrani možnost, da direktorju Europola ne odobri začetka pogajanj z zadevno tretjo državo, da ta pogajanja usmeri v sklenitev sporazuma, ki ne omogoča izmenjave osebnih podatkov, ali da nazadnje ne odobri osnutka sporazuma, kot se je na pogajanjih dogovoril direktor, drugonavedeni pa ohrani možnost, da ne odobri osnutka, ki ga predloži Europol.
56. Glede trditve Parlamenta, da Sklep o Europolu ne določa pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za vpis tretje države na seznam, je treba poudariti, da so pogoji za tak vpis dovolj natančno določeni v členu 23(1) tega sklepa.
57. Iz navedenega je razvidno, da sprememba seznama ni bistveni element področja, ki ga ureja Sklep o Europolu, in da lahko torej zakonodajalec Unije določi, da jo je mogoče opraviti z izvedbenim aktom.
58. Na drugem mestu je torej treba obravnavati trditev Parlamenta, da je člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu nezakonit, ker omogoča sprejetje izvedbenih ukrepov za ta sklep brez predhodne pobude države članice ali Komisije.
59. V zvezi s tem je treba glede na to, da se zakonitost akta Unije presoja glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so obstajale na dan sprejetja tega akta, v tem okviru zakonitost člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu presojati ob upoštevanju določb, ki na dan sprejetja tega sklepa urejajo izvršitev splošnih aktov na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, in sicer členov 34 (2)(c) EU in 39(1) EU (glej po analogiji sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 45, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 35).
60. Iz teh določb izhaja, da Svet po posvetovanju s Parlamentom s kvalificirano večino sprejme ukrepe, ki so potrebni za izvajanje sklepov, ki so bili sprejeti v okviru naslova o policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah.
61. Vendar se stranke ne strinjajo glede razlage pravil, določenih v členu 34(2)(c) EU v delu, ki se nanaša na vprašanje, ali se za sprejetje teh izvedbenih ukrepov zahteva predhodna pobuda države članice ali Komisije.
62. V zvezi s tem je treba poudariti, da ta določba razlikuje med sklepi, ki jih lahko Svet sprejme soglasno, in ukrepi, potrebnimi za izvedbo teh sklepov na ravni Unije, ki jih Svet sprejme s kvalificirano večino.
63. V tem okviru je treba razumeti, da se navedba „na pobudo katere koli države članice ali Komisije“ glede na skladnjo stavkov, ki sestavljajo navedeno določbo, nanaša zgolj na ukrepe, ki jih lahko Svet sprejme soglasno.
64. Iz navedene določbe izhaja, da jo je treba razlagati tako, da za sprejetje izvedbenega ukrepa, kot je izpodbijani sklep, pobuda države članice ali Komisije ni potrebna.
65. To razlago podpira sobesedilo člena 34(2)(c) EU, ki ga je treba upoštevati pri razlagi te določbe (glej v tem smislu sodbo M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, točka 34 in navedena sodna praksa).
66. Glede določb, ki se po začetku veljave Lizbonske pogodbe uporabljajo posebej za policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, namreč člena 76 PDEU in 291 PDEU pobudo države članice ali Komisije zahtevata zgolj za sprejetje zakonodajnih aktov, ne pa izvedbenih ukrepov.
67. Zavrniti je torej treba trditev Parlamenta, v skladu s katero naj bi bilo glede na to, da člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu določa, da se izvedbeni ukrepi za ta sklep sprejmejo brez predhodne pobude države članice ali Komisije, treba šteti, da navedeni sklep določa način sprejetja takih ukrepov, ki je enostavnejši od postopka, ki ga za to določata Pogodbi EU.
68. Glede trditev Parlamenta, ki se nanašajo na neskladnost člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu s postopkovnimi pravili, ki se uporabljajo po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, je treba vsekakor opozoriti, da Protokol o prehodni ureditvi vsebuje določbe, ki se posebej nanašajo na pravni red, ki se po začetku veljavnosti te pogodbe uporablja za akte, sprejete na podlagi Pogodbe EU pred tem datumom (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 51, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 41).
69. Tako člen 9 tega protokola določa, da se pravni učinki teh aktov ohranijo, dokler se ti akti ne razveljavijo, razglasijo za nične ali spremenijo zaradi izvajanja Pogodb.
70. Sodišče je presodilo, da je treba ta člen razlagati tako, da določba akta, zakonito sprejetega na podlagi Pogodbe EU pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, ki določa način sprejetja izvedbenih ukrepov za ta akt, ohrani pravne učinke, dokler ni razveljavljena, razglašena za nično ali spremenjena in omogoča sprejetje izvedbenih ukrepov na podlagi postopka, ki ga opredeljuje (sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 57, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 47).
71. Ker se člen 290 PDEU v teh okoliščinah ne uporabi, člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu ne more biti neskladen s tem členom PDEU.
72. Sodišče tudi na podlagi trditev Parlamenta, da naj bi člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu določal podrobna pravila za sprejetje ukrepa, ki so strožja ali enostavnejša glede na postopek, ki ga v ta namen določa PDEU, ne more ugotoviti, da je ta določba nezakonita izvedena pravna podlaga, katere uporabo bi bilo treba zavrniti z ugovorom (glej po analogiji sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 58, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 48).
73. Zato je treba v teh okoliščinah drugi del drugega tožbenega razloga in tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljena, ne da bi bilo treba odločiti o njuni dopustnosti (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 59, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 49 in navedena sodna praksa), in ta tožbena razloga torej v celoti zavrniti.
Prvi tožbeni razlog: bistvena kršitev postopka
Trditve strank
74. Parlament trdi, da bi moral biti izpodbijani sklep, če se v obravnavanem primeru še naprej uporablja ureditev, kot je veljala pred Lizbonsko pogodbo, sprejet na pobudo države članice ali Komisije po posvetovanju s Parlamentom na podlagi uporabe člena 34(2)(c) EU v povezavi s členom 39(1) EU.
75. Izpodbijani sklep pa naj na eni strani ne bi bil sprejet na pobudo države članice ali Komisije. Na drugi strani pa naj posvetovanje Sveta s Parlamentom ne bi izpolnjevalo zahtev iz člena 39(1) EU in člena 26(1)(a) Sklepa o Europolu, ker je Svet menil, da je to posvetovanje zgolj neobvezno.
76. Svet v nasprotju s tem meni, da niti Sklep o Europolu, niti člen 34(2)(c) EU, niti člen 291(2) PDEU, niti člen 76 PDEU ne zahtevajo, da se akt, kot je izpodbijani sklep, sprejme na pobudo države članice ali Komisije.
77. Svet trdi tudi, da se mu ni bilo več treba posvetovati s Parlamentom, ker je bil člen 39 EU z Lizbonsko pogodbo razveljavljen. Meni, da naj bi poleg tega določitev take obveznosti vodila do tega, da bi se postopku iz člena 291 PDEU dodal element, ki v njem ni predviden, in bi tako postavila pod vprašaj institucionalno ravnovesje, uvedeno z Lizbonsko pogodbo.
78. Madžarska trdi, da je Svet izpolnil obveznost posvetovanja, določeno v členu 26(1) Sklepa o Europolu, z instrumentom neobveznega posvetovanja, ki ga je uporabila.
Presoja Sodišča
79. Prvič, glede tega, da je bil izpodbijani sklep sprejet brez predhodne pobude države članice ali Komisije, je treba ugotoviti, da člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu take pobude ne določa. Nasprotno, iz te določbe v povezavi s členom 2(2) Sklepa 2009/935 je razvidno, da vpis nove države na seznam predlaga upravni odbor Europola.
80. Poleg tega je iz ugotovitev, navedenih v točkah od 62 do 66 te sodbe, razvidno, da tudi člen 34(2)(c) EU ni določal, da se izvedbeni ukrepi na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah sprejmejo na pobudo države članice ali Komisije.
81. V teh okoliščinah neobstoj pobude države članice ali Komisije pred sprejetjem izpodbijanega sklepa ne more pomeniti bistvene kršitve postopka.
82. Drugič, glede pogojev posvetovanja s parlamentom je treba opozoriti, da redno posvetovanje s Parlamentom v primerih, določenih z veljavnimi pravili prava Unije, pomeni bistveno postopkovno zahtevo, katere nespoštovanje povzroči ničnost zadevnega akta (sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 63, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 53 in navedena sodna praksa).
83. Ker iz odgovora na drugi in tretji tožbeni razlog izhaja, da bi lahko Svet izpodbijani sklep utemeljeno oprl na člen 26(1)(a) Sklepa o Europolu, je treba ugotoviti, ali se je bilo treba pred sprejetjem akta na podlagi te določbe posvetovati s Parlamentom.
84. Iz besedila navedene določbe izhaja, da se je moral Svet pred spremembo seznama posvetovati s Parlamentom.
85. Drugače kot trdi Svet, razveljavitev člena 39(1) EU z Lizbonsko pogodbo ne more postaviti pod vprašaj te obveznosti posvetovanja s Parlamentom, saj je ta izrecno določena v členu 26(1)(a) Sklepa o Europolu.
86. Tudi dejstvo, da člen 291 PDEU ne določa obveznosti posvetovanja s Parlamentom, ni upoštevno, saj obveznost posvetovanja s Parlamentom pomeni enega od pravnih učinkov Sklepa o Europolu, ki se je ohranil po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe v skladu s členom 9 Protokola o prehodni ureditvi (glej po analogiji sodbi Parlament/Svet, C‑317/13 in C‑679/13, EU:C:2015:223, točka 68, in Parlament/Svet, C‑540/13, EU:C:2015:224, točka 58).
87. V obravnavanem primeru ni sporno, da je Svet izpodbijani sklep sprejel po posvetovanju s Parlamentom.
88. Vendar Parlament trdi, da to, da se je Svet posvetoval, pri čemer je menil, da mu tega ni bilo treba storiti, pomeni bistveno kršitev postopka.
89. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ni bilo niti zatrjevano, še manj pa dokazano, da je napaka Sveta v okviru, v katerem bi moralo biti opravljeno posvetovanje s Parlamentom, dejansko pomenila omejitev vloge Parlamenta v postopku sprejetja izpodbijanega sklepa ali vplivala na vsebino tega sklepa.
90. Natančneje, poudariti je treba, da je lahko Parlament svoje stališče sporočil Svetu pred sprejetjem navedenega sklepa. Poleg tega je iz mnenja, ki ga je Parlament izdal med tem postopkom, in iz pojasnil, ki jih je navedel na obravnavi, razvidno, da je ob sprejetju tega mnenja menil, da se je Svet z njim posvetoval na podlagi obveznosti posvetovanja, določene v členu 26(1)(a) Sklepa o Europolu.
91. V teh okoliščinah ni dokazano, da je napaka, ki jo je storil Svet, onemogočila učinkovito sodelovanje Parlamenta pri zadevnem postopku ali vplivala na pogoje izvajanja nalog Parlamenta (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet, C‑392/95, EU:C:1997:289, točka 14, in Parlament/Svet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, točka 81).
92. Presoja Sodišča v sodbi Parlament/Svet (C‑316/91, EU:C:1994:76) te ugotovitve ne postavlja pod vprašaj.
93. Sodišče je v navedeni sodbi sicer ugotovilo, da napačna izbira pravne podlage, ki ne določa posvetovanja s Parlamentom, lahko pomeni poseg v pristojnost Parlamenta, ki zajema pravico, da se posvetuje z njim, če to določa primarno pravo, čeprav je bilo opravljeno neobvezno posvetovanje (sodba Parlament/Svet, C‑316/91, EU:C:1994:76, točka 14).
94. Vendar je Sodišče v navedeni sodbi to ugotovilo zgolj v okviru presoje dopustnosti tožbe, ki jo je Parlament vložil zoper akt Sveta, pri čemer se ni izreklo o vprašanju, ali napaka glede obveznosti posvetovanja s Parlamentom, ki jo je Svet storil pri razlagi pravne podlage, ki se uporabi, pomeni bistveno kršitev postopka, ne glede na njen konkretni vpliv na dejansko sodelovanje Parlamenta v zadevnem postopku ali na pogoje opravljanja nalog Parlamenta.
95. Rešitev, ki jo je Sodišče uporabilo v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, je poleg tega deloma temeljila na okoliščini, da zaradi napake v zvezi z zatrjevano pravno podlago ni bila uporabljena določba, na podlagi katere lahko Parlament zahteva uporabo postopka posvetovanja (sodba Parlament/Svet, C‑316/91, EU:C:1994:7, točka 18), kar ni bilo tako v obravnavani zadevi.
96. Poleg tega je treba poudariti, da je Sodišče presodilo tudi, da napačna nadomestitev pravne podlage, ki določa posvetovanje s Parlamentom, s pravno podlago, ki takega posvetovanja ne določa, pomeni zgolj formalno napako (sodba Komisija/Svet, 165/87, EU:C:1988:458, točka 20). Okoliščina, da je Svet napačno razumel pravni okvir, v katerem se je posvetoval s Parlamentom, torej ne more vplivati na vsebino sklepa, sprejetega po koncu zadevnega postopka.
97. Iz navedenega je razvidno, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti v celoti.
98. Ker nobenega tožbenega razloga Parlamenta ni mogoče sprejeti, je treba tožbo zavrniti.
Stroški
99. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Svet predlagal, naj se plačilo stroškov naloži Parlamentu, in ker ta s predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.
100. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Češka republika in Madžarska nosita svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Evropskemu parlamentu se naloži plačilo stroškov.
3. Češka republika in Madžarska nosita svoje stroške.