Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANDREI BIONDIEGO
przedstawiona w dniu 26 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
przeciwko
Ryanair DAC,
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Pomoc państwa – Niemiecki rynek transportu lotniczego – Pomoc przyznana przez Republikę Federalną Niemiec
na rzecz przewoźnika lotniczego w kontekście pandemii COVID-19 – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa – Dokapitalizowanie spółki Condor Flugdienst GmbH – Decyzja Komisji Europejskiej o niewnoszeniu zastrzeżeń – Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Punkt 67 wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Podział obciążenia
I.      Wprowadzenie
1.        Pomoc na ratowanie i restrukturyzację stanowi jedną z form pomocy państwa o najbardziej zakłócającym charakterze w świetle prawa Unii. Jak uznano w pkt 6 wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji(2), opuszczenie rynku przez mniej wydajne przedsiębiorstwa jest normalną i pożądaną cechą funkcjonującej gospodarki rynkowej, umożliwiającą rozwój wydajniejszym i bardziej zaawansowanym technologicznie konkurentom. Zakłócając ten proces, pomoc na ratowanie i restrukturyzację może opóźnić niezbędne dostosowania rynku i znacznie spowolnić wzrost gospodarczy w określonych sektorach, wywierając negatywny wpływ na gospodarkę w szerszym ujęciu oraz powodując szkodliwe skutki dla rynku wewnętrznego. Ze względu na takie potencjalnie poważne zakłócenia konkurencji pomoc na ratowanie i restrukturyzację jest uzasadniona jedynie w ściśle określonych okolicznościach.
2.        W wytycznych, w których określono warunki, na jakich pomoc na ratowanie i restrukturyzację można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, wyraźnie rozróżnia się pomoc na ratowanie, która zapewnia tymczasowe
wsparcie, od pomocy na restrukturyzację, która ma na celu przywrócenie długoterminowej rentowności przedsiębiorstwa(3), aby umożliwić mu samodzielnie konkurowanie na rynku bez dalszego wsparcia państwa(4).
3.        Jeżeli chodzi o pomoc na restrukturyzację, w sekcji 3.5.2 wytycznych określono szczególne wymogi w celu zapewnienia, aby kwota i intensywność pomocy były ograniczone do ścisłego minimum niezbędnego, by umożliwić podjęcie restrukturyzacji. W tym celu należy zapewnić znaczący „wkład własny” w koszty restrukturyzacji(5) oraz odpowiedni „podział obciążenia”.
4.        Podział obciążenia jest stosunkowo nowym wymogiem dotyczącym pomocy państwa. Po raz pierwszy pojawił się w wytycznych w sprawie pomocy państwa dla sektora bankowego z 2009 r.(6), zanim wysunął się na pierwszy plan w komunikacie bankowym z 2013 r.(7) Został on następnie włączony do zmienionych wytycznych z 2014 r., które zostały przyjęte w ramach szerszego programu unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa. Zgodnie z sekcją 3.5.2.2 tych ostatnich wytycznych wymaga się w pierwszej kolejności, aby udziałowcy i w stosownych przypadkach wierzyciele nieuprzywilejowani w pełni pokrywali poniesione straty przed dokapitalizowaniem środkami publicznymi(8). Podział obciążenia gwarantuje, że pomoc nie jest wykorzystywana do ochrony inwestorów przed konsekwencjami wcześniejszych decyzji biznesowych, ponieważ takie działanie mogłoby stwarzać pokusę nadużycia i naruszać dyscyplinę rynkową(9). Rzeczywiście głównym problemem leżącym u podstaw wytycznych jest ryzyko pokusy nadużycia, gdy przedsiębiorstwa mogą oczekiwać, że w razie trudniej sytuacji zostaną uratowane i polegają na nadmiernie ryzykownych i niezrównoważonych strategiach biznesowych(10).
5.        Odpowiedni podział obciążenia zgodnie z wytycznymi wymaga nie tylko pełnego pokrycia poniesionych strat przed jakąkolwiek interwencją państwa. Punkt 67 wytycznych zawiera również wymóg, w myśl którego „wszelka pomoc państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta, powinna być udzielana na warunkach, które zapewniają państwu słuszny udział w przyszłym wzroście wartości beneficjenta, uwzględniając wysokość państwowego dokapitalizowania w stosunku do pozostałego kapitału spółki po zaksięgowaniu strat”. Spór leżący u podstaw przedmiotowego odwołania dotyczy zastosowania tego szczególnego wymogu.
II.    Okoliczności powstania sporu, sporna decyzja, zaskarżony wyrok i żądania stron
6.        W latach 2019–2021 wnosząca odwołanie, spółka Condor Flugdienst GmbH (zwana dalej „Condorem”), skorzystała z kilku środków pomocy państwa, które można podzielić na dwie grupy, a mianowicie, z jednej strony, ze środków pomocy mających na celu rozwiązanie jej trudności finansowych spowodowanych niewypłacalnością jej byłej spółki dominującej Thomas Cook Group plc (zwanej dalej „Thomas Cook”), a z drugiej strony, ze środków pomocy mających na celu naprawienie szkód, jakie poniosła w wyniku nałożenia ograniczeń w podróżowaniu związanych z pandemią COVID-19, od dnia 17 marca do dnia 31 grudnia 2020 r. (zwanych dalej „pomocą związaną z COVID-19 w 2020 r.”) i od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja 2021 r. (zwanych dalej „pomocą związaną z COVID-19 z 2021 r.”)(11).
7.        Decyzją z dnia 26 kwietnia 2020 r. Komisja Europejska zatwierdziła pomoc związana z COVID-19 z 2020 r. w formie dwóch pożyczek na łączną kwotę 550 mln EUR (zwanych dalej „pożyczkami związanymi z COVID-19 z 2020 r.”), którym towarzyszyła gwarancja państwowa na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE(12).
8.        Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021, Ryanair/Komisja (Condor; COVID-19)(13), Sąd stwierdził nieważność tej decyzji ze względu na brak uzasadnienia.
9.        W dniu 26 lipca 2021 r. w pierwszej kolejności Komisja ponownie zatwierdziła pomoc związaną z COVID-19 z 2020 r. Jednakże w celu dostosowania się do wyżej wymienionego wyroku Komisja w decyzji, po pierwsze, wyłączyła z obliczeń szkody poniesionej przez Condora koszty, które poniósł w związku z przedłużeniem postępowania upadłościowego. Po drugie, na podstawie danych ex post dostarczonych przez władze niemieckie Komisja stwierdziła, że Condor otrzymał nadmierną rekompensatę w wysokości 91.745 mln EUR, powiększoną o odsetki(14).
10.      Po drugie, Komisja uznała pomoc związaną z COVID-19 z 2021 r., która miała postać częściowego umorzenia długów wynikających z pożyczek udzielonych w związku z COVID-19 w 2020 r. w wysokości 60 mln EUR, za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE(15).
11.      Wreszcie Komisja, na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych, zatwierdziła składający się
z dwóch części środek pomocy przyznany w celu wsparcia restrukturyzacji i kontynuacji działalności Condora (zwany dalej „rozpatrywanym środkiem”). Pierwsza część dotyczyła zmiany warunków pożyczek związanych z COVID-19 z 2020 r. oraz częściowego umorzenia długów w wysokości 90 mln EUR wynikających z tych pożyczek. Druga część dotyczyła umorzenia długu w wysokości 20,2 mln EUR, odpowiadającego odsetkom, które Condor miał spłacić w następstwie zmienionej decyzji związanej z COVID-19 z 2020 r.(16) (zwanej dalej „sporną decyzją”). Obie te części wchodziły w skład pakietu finansowego wynegocjowanego przez Republikę Federalną Niemiec, nowego prywatnego udziałowca Condora, Attestor Limited (zwanego dalej „Attestorem”), oraz niemiecki publiczny bank rozwoju, Kreditanstalt für Wiederaufbau (zwany dalej „KfW”), w celu wsparcia restrukturyzacji i kontynuowania działalności Condora (zwanego dalej „umową sprzedaży”).
12.      Ryanair DAC (zwany dalej „Ryanairem”) wniósł skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, podnosząc miedzy innymi, że jego prawa proceduralne jako zainteresowanej strony zostały naruszone ze względu na to, że Komisja nie wszczęła postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE pomimo poważnych trudności w ocenie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym(17). W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił większość zarzutów podniesionych przez Ryanaira, z wyjątkiem dwóch zarzutów szczegółowych zawartych w zarzucie szóstym, dotyczących braku wykazania przez Komisję proporcjonalności pomocy. Sąd uznał, że Ryanair wykazał w sposób wymagany prawem, iż Komisja powinna była powziąć wątpliwości uzasadniające wszczęcie postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, po pierwsze, co do tego, czy rozpatrywany środek spełniał wymóg odpowiedniego podziału obciążenia określony w pkt 67 wytycznych, a po drugie, czy zakres środków mających na celu ograniczenie zakłóceń konkurencji był zgodny z wymogami określonymi w szczególności w sekcji 3.6.2.2 tych wytycznych.
13.      W związku z tym Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji bez zbadania dwóch pozostałych zarzutów, dotyczących naruszenia zasad niedyskryminacji, swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, a także naruszenia obowiązku uzasadnienia(18).
14.      W następstwie wyroku Sądu Condor wniósł odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 18 lipca 2024 r.
Condor, Ryanair, Republika Federalna Niemiec i Komisja
zostały wysłuchane podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 20 listopada 2025 r.
15.      W swoim odwołaniu Condor wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi Ryanaira w całości oraz obciążenie Ryanaira kosztami postępowania w pierwszej instancji i kosztami postępowania odwoławczego.
16.      Zarówno Komisja, jak i Republika Federalna Niemiec wnoszą do Trybunału o uwzględnienie odwołania, uchylenie zaskarżonego wyroku i obciążenie Ryanaira kosztami postępowania.
17.      Ryanair wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Condora całością kosztów poniesionych przez Ryanaira w ramach niniejszego postępowania.
III. W przedmiocie odwołania
18.      Na poparcie swojego odwołania Condor podnosi trzy zarzuty. W zarzucie pierwszym kwestionuje dokonaną przez Sąd wykładnię zakresu pkt 67 wytycznych. W zarzucie drugim podnosi, że sporna decyzja jest w każdym razie zgodna ze wspomnianym pkt 67 i że Sąd zasadniczo nie dokonał oceny treści tej decyzji. W zarzucie trzecim Condor podnosi, że podnoszona wada badania przeprowadzonego przez Komisję nie miała wpływu na rozstrzygnięcie spornej decyzji.
19.      Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia skupi się wyłącznie na zarzucie drugim odwołania.
A.      W przedmiocie zarzutu drugiego odwołania
20.      W zarzucie drugim odwołania Condor, popierany przez Komisję i Republikę Federalną Niemiec, kwestionuje pkt 207, 232 i 233 zaskarżonego wyroku.
21.      W punktach tych Sąd stwierdził, że Komisja nie zbadała, czy rozpatrywany środek spełnia wymogi określone w pkt 67 wytycznych. Sąd wyjaśnił, że nic w spornej decyzji nie pozwala uznać, że Komisja zajęła się kwestią, czy rozpatrywany środek został przyznany na warunkach, które zapewniłyby Republice Federalnej Niemiec słuszny udział w przyszłym wzroście wartości Condora(19). W pkt 232 tego wyroku Sąd oddalił argument Condora, zgodnie z którym przyszłą spłatę pozostałej części długów wynikających z pożyczek związanych z COVID-19 z 2020 r. można by uznać za gwarantującą państwu „słuszny udział w przyszłym wzroście wartości” Condora w rozumieniu pkt 67 wytycznych.
Po pierwsze, zdaniem Sądu argument ten uzupełniał uzasadnienie spornej decyzji.
Po drugie, Sąd orzekł, że przyjęcie argumentu Condora groziłoby pozbawieniem skuteczności wymogu przewidzianego w pkt 67 wytycznych. Wyjaśnił on, że z samej swojej istoty częściowe umorzenie długów oznacza zwrot tej ich części, która nie została umorzona. Argument Condora sprowadzał się zatem de facto do wyłączenia częściowego umorzenia długów z zakresu stosowania pkt 67 wytycznych.
22.      Condor twierdzi, że Sąd popełnił błąd, uznając, iż Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do tego, czy rozpatrywany środek spełnia wymóg określony w pkt 67 wytycznych. Zdaniem Condora sporna decyzja zawiera wystarczające elementy, aby uznać, że wymóg ten został spełniony, nawet jeśli nie zawiera ona wyraźnego odniesienia do pkt 67.
23.      W tym względzie chciałbym na wstępie zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach kontroli legalności, o której mowa w art. 263 TFUE, sądy Unii nie mogą w żadnym wypadku zastąpić własnym uzasadnieniem uzasadnienia autora zaskarżonego aktu(20). Skoro Sąd stwierdził, że Komisja nie zbadała, czy rozpatrywany środek był zgodny z pkt 67 wytycznych, to jego zadaniem nie było dokonanie takiej oceny poprzez ustalenie, czy na podstawie informacji zawartych w spornej decyzji rozpatrywany środek został przyznany na warunkach, które zagwarantowałyby Republice Federalnej Niemiec słuszny udział w przyszłym wzroście wartości Condora.
24.      To prawda, jak twierdzi Condor, że Trybunał Sprawiedliwości orzekł w wyroku z dnia 28 września 2023 r., Ryanair/Komisja(21), iż Sąd jest właściwy do przypomnienia treści zaskarżonej przed nim decyzji oraz do wyciągnięcia wniosków z zawartych w niej informacji. Nie upoważnia to jednak Sądu ani nie zobowiązuje go do dokonania z własnej inicjatywy oceny, której Komisja nie dokonała, w szczególności gdy taka ocena wiąże się z korzystaniem ze swobody uznania. Zgodnie z orzecznictwem stwierdzenie niewystarczającego lub niekompletnego badania stanowi przesłankę wskazującą na istnienie poważnych trudności w ocenie spornego środka, co samo w sobie podważa zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, takiej jak sporna decyzja(22).
25.      Chociaż Condor ma zatem prawo zakwestionować wniosek Sądu, że sporna decyzja nie zawierała oceny zgodności z pkt 67 wytycznych, to jednak nie może on krytykować Sądu za to, że nie ocenił, czy w świetle elementów zawartych w spornej decyzji rozpatrywany środek był zgodny z tym punktem.
26.      Po wyjaśnieniu tej kwestii przejdę do zbadania dwóch odrębnych twierdzeń podniesionych przez Condora. Następnie przeanalizuję konkretne argumenty przedstawione przez Komisję i Republikę Federalną Niemiec na poparcie zarzutu drugiego odwołania.
1.      W przedmiocie zarzutu szczegółowego pierwszego zarzutu drugiego odwołania
27.      W ramach zarzutu szczegółowego pierwszego zarzutu drugiego odwołania Condor twierdzi, że odrzucając argument, zgodnie z którym przyszłą spłatę pozostałej części długów wynikających z pożyczek związanych z COVID-19 z 2020 r. można by uznać za gwarantującą państwu „słuszny udział w przyszłym wzroście wartości” Condora w rozumieniu pkt 67 wytycznych, Sąd w sposób oczywisty przeinaczył zarówno argumentację Condora, jak i argumentację Komisji. Sąd błędnie uznał, że uzasadnienie spornej decyzji zostało „uzupełnione w toku postępowania” przez Condora(23). Zarówno Komisja, jak i Condor podnieśli w rzeczywistości w swoich odpowiednich pismach procesowych, że z motywu 126 tej decyzji jasno wynika, iż oferta Attestora oferowała najlepsze warunki spłaty pożyczek publicznych oraz że pakiet finansowy zaproponowany przez Attestora odzwierciedlał również potencjalne przyszłe zyski, jakie Condor mógłby osiągnąć(24).
28.      We wspomnianym wyżej
motywie 126 tej decyzji, po krótkim przedstawieniu różnych elementów rozpatrywanego środka, Komisja stwierdziła, że warunki umowy sprzedaży oraz restrukturyzacja pożyczek związanych z COVID-19 z 2020 r. stanowiły pakiet mający na celu maksymalizację korzyści dla Attestora, a także optymalizację spłaty pożyczki, i były od siebie wzajemnie zależne. Chociaż całkowita kwota odsetek należnych od restrukturyzowanej pożyczki była niższa niż w przypadku pierwotnej pożyczki, „stanowiła ona część wynegocjowanego pakietu mającego na celu maksymalizację zwrotu zarówno dla Attestora, jak i dla rządu niemieckiego, i w związku z tym można ją uznać za odpowiednie wynagrodzenie za pomoc”.
29.      Nie rozumiem, w jaki sposób motyw ten można uznać za odnoszący się do kwestii, czy element rozpatrywanego środka, który Sąd uznał za wchodzący w zakres pkt 67 wytycznych, a mianowicie częściowe umorzenie długów, spełniał wymóg określony w tym punkcie. Ocena, o której mowa w motywie 126, dotyczy warunków, na jakich spłacana byłaby ta część długów, która nie została umorzona. Odnosi się ona raczej do wymogu określonego w pkt 54 wytycznych, zgodnie z którym pomoc dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji musi zostać odpowiednio wynagrodzona. Nic w tym motywie nie wskazuje na to, by Komisja zbadała, czy częściowe umorzenie długów przewidziane w ramach rozpatrywanego środka oferowało Republice Federalnej Niemiec słuszny udział w przyszłym wzroście wartości beneficjenta.
30.      Sąd nie przeinaczył argumentu Condora opartego na motywie 126 spornej decyzji. Po prostu odrzucił on ten argument po stwierdzeniu, że żadne z postanowień spornej decyzji, w tym zatem motyw 126, nie sugerowało, iż Komisja oceniła, czy rozpatrywany środek – który uznano za poprawiający sytuację kapitałową Condora – zapewniał państwu słuszny udział w przyszłym wzroście wartości Condora, zgodnie z wymogiem pkt 67 wytycznych. Zarzut szczegółowy pierwszy zarzutu drugiego odwołania powinien zatem, moim zdaniem, zostać oddalony.
2.      W przedmiocie drugiego zarzutu szczegółowego drugiego zarzutu drugiego odwołania
31.      W swoim zarzucie szczegółowym drugim zarzutu drugiego odwołania Condor twierdzi, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż zapewnienia najlepszych warunków spłaty pożyczek publicznych dzięki pakietowi oferowanemu przez Attestora nie można uznać za zapewnienie państwu słusznego udziału w przyszłym wzroście w rozumieniu pkt 67 wytycznych. Pakiet ten obejmował częściowe umorzenie, a także klauzulę earn-out dla niektórych części zrestrukturyzowanych pożyczek, zgodnie z którą w przypadku osiągnięcia przez spółkę dobrych wyników spłacana byłaby większa część kwoty pożyczki. Argument Sądu, że „z samej swej natury częściowe umorzenie długów oznacza […] zwrot tej ich części, która nie została umorzona”(25), nie stanowił odpowiedzi na argumenty podniesione przez Condora i Komisję w oparciu o motyw 126 zaskarżonej decyzji.
32.      Jak już wskazałem w pkt 29 niniejszej opinii, motyw 126 spornej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii zgodności umorzenia długów z pkt 67 wytycznych. Samo stwierdzenie, że pakiet finansowy uzgodniony z Attestorem stanowił odpowiednie wynagrodzenie za pomoc, nie może skłonić Sądu do uznania, że Komisja należycie oceniła ten wymóg i słusznie uznała, bez konieczności przeprowadzania bardziej szczegółowej analizy, iż zapewnił on Republice Federalnej Niemiec słuszny udział w przyszłym wzroście wartości Condora w zamian za częściowe umorzenie długów będące elementem
rozpatrywanego środka.
33.      Co się tyczy klauzuli earn-out we wspomnianym pakiecie, bezsporne jest, że klauzula ta stanowi warunek zwrotu pozostałej części restrukturyzacji pożyczki, a zatem nie ma ona znaczenia dla ustalenia, czy uzgodnione przez Republikę Federalną Niemiec częściowe umorzenie długów było zgodne z pkt 67 wytycznych. Odmienny wniosek sprowadzałby się, jak wskazał Sąd w pkt 232 zaskarżonego wyroku, de facto do wyłączenia częściowego umorzenia długów z zakresu stosowania pkt 67 wytycznych.
34.      W związku z tym Sąd nie naruszył prawa ani nie pominął odpowiedzi na argumenty Condora i Komisji oparte na motywie 126 spornej decyzji. Przyjęcie tego argumentu wiązałoby się z uzupełnieniem luk w uzasadnieniu spornej decyzji lub w dokonanej przez Komisję ocenie przestrzegania wymogów przewidzianych w wytycznych. Oba te działania są zakazane w ramach kontroli legalności decyzji Komisji na podstawie art. 263 TFUE.
35.      W związku z tym uważam, że drugi zarzut szczegółowy drugi zarzutu drugiego odwołania powinien zostać oddalony.
3.      Argumenty przedstawione przez Komisję i Republikę Federalną Niemiec na poparcie zarzutu drugiego odwołania
36.      Na poparcie zarzutu drugiego odwołania Condora Komisja podnosi, że ocena wykazująca zgodność pomocy z pkt 67 wytycznych znajduje się w motywach 135 i 136 spornej decyzji, w których stwierdziła, że ze względu na całkowitą utratę praw obecnego udziałowca(26) i prawie całkowitą utratę roszczeń wierzycieli Condora(27) rozpatrywany środek obejmował odpowiedni podział obciążenia(28). Zdaniem Komisji Sąd pominął zarówno tę ocenę, jak i jej główne argumenty podniesione w tym względzie w odpowiedzi na skargę i w duplice, co skutkowało błędną wykładnią spornej decyzji(29) i brakiem uzasadnienia.
37.      Komisja twierdzi również, że Sąd dokonał błędnej wykładni pkt 67 wytycznych. Podnosi ona, że pkt 66 i 67 wytycznych mają na celu zmniejszenie ryzyka pokusy nadużycia wobec obecnych inwestorów poprzez uniemożliwienie, aby pomoc na restrukturyzację chroniła ich przed konsekwencjami ich decyzji o zainwestowaniu w beneficjenta. „Obecnymi inwestorami” są obecni udziałowcy oraz, w pewnym stopniu, wierzyciele nieuprzywilejowani. Attestor, którego wejście do Condora stało się możliwe po zatwierdzeniu rozpatrywanego środka, nie powinien być traktowany jako udziałowiec w rozumieniu pkt 67 wytycznych. Podział obciążenia przewidziany w pkt 67 jest proporcjonalny do „pozostałego kapitału spółki po zaksięgowaniu strat”. W związku z tym, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, ma miejsce całkowita utrata praw obecnego udziałowca i prawie całkowita utrata roszczeń wierzycieli, każdy udział państwa w przyszłych postępach restrukturyzacyjnych jest słuszny, w tym udział wynoszący 0 %. Republika Federalna Niemiec podnosi podobny argument w swojej odpowiedzi na odwołanie.
38.      Twierdzenia te zostały uwzględnione przez Condora w swojej odpowiedzi oraz podczas rozprawy.
39.      Komisja i Republika Federalna Niemiec podnoszą również, że Sąd pominął swobodę uznania przysługującą Komisji w zakresie dokonania złożonych ocen ekonomicznych lub społecznych. W szczególności Republika Federalna Niemiec zarzuca Sądowi, że rozszerzył granice kontroli sądowej decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń na podstawie art. 4 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589(30). Republika Federalna Niemiec dodaje, że w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do zgodności rozpatrywanej pomocy z pkt 67 wytycznych, nie ma znaczenia, czy lub w jakim zakresie sporna decyzja odnosi się wyraźnie do pkt 67 wytycznych. Jest to co najwyżej istotne dla kwestii, czy sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona. Sąd pomylił te aspekty, naruszając w ten sposób prawo. Komisja ze swej strony podnosi, że Sąd nie uwzględnił przysługującej jej swobody uznania w zakresie wykładni wytycznych.
40.      Na rozprawie przed Trybunałem Ryanair podniósł zarzut niedopuszczalności, podnosząc, że argument Komisji dotyczący motywów 135 i 136 powinien był zostać podniesiony w ramach odwołania wzajemnego, ponieważ jest to zarzut, który nie został podniesiony przez Condora w odwołaniu.
41.      Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 172 i 174 regulaminu postępowania przed Trybunałem strony w danej sprawie przed Sądem mające interes prawny w uwzględnieniu lub oddaleniu odwołania mogą złożyć odpowiedź na odwołanie, której żądania mają na celu uwzględnienie lub oddalenie, w całości lub w części, tego odwołania. Strony te mogą również, na podstawie art. 176
oraz art. 178 § 1 i
i § 3 zdanie drugie regulaminu postępowania, wnieść odwołanie wzajemne, które należy złożyć w odrębnym od odpowiedzi na odwołanie piśmie i które ma na celu uchylenie, w całości lub w części, orzeczenia Sądu na podstawie zarzutów i argumentów odrębnych od tych podniesionych w odpowiedzi na odwołanie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału z przepisów tych wynika, że odpowiedź na odwołanie, o której mowa w art. 172 tego regulaminu, nie może mieć na celu uchylenia orzeczenia Sądu na podstawie argumentów odrębnych i niezależnych od tych, które zostały przywołane w odwołaniu, gdyż takie argumenty mogą zostać podniesione tylko w ramach odwołania wzajemnego(31).
42.      W niniejszej sprawie podniesiony przez Komisję zarzut oparty na tym, że Sąd nie uwzględnił oceny zawartej w motywie 135 spornej decyzji, nie odnosi się do żadnego zarzutu podniesionego przez Condora na poparcie jego odwołania. Chociaż formalnie został on podniesiony na poparcie zarzutu drugiego odwołania, stanowi on całkowicie nowe zakwestionowanie rozumowania Sądu. Zdaniem Komisji ocena przestrzegania pkt 67 wytycznych została przedstawiona w motywie 135 tej decyzji, w którym Komisja stwierdziła, że nie istnieje pozostały kapitał własny, który umożliwiłby Republice Federalnej Niemiec skorzystanie z słusznego udziału w przyszłym wzroście wartości Condora. Condor podniósł natomiast w odwołaniu, że kwestie dotyczące pkt 67 zostały poruszone przez Komisję w motywie 126 spornej decyzji i że pakiet finansowy uzgodniony z Attestorem przyznawał Republice Federalnej Niemiec taki udział.
43.      Zarzut Komisji opiera się również na wykładni pkt 67 wytycznych, która różni się
od wykładni przedstawionej przez Condora i jest z nią sprzeczna. Podczas gdy Condor w swoim zarzucie pierwszym odwołania wyraźnie odrzucił założenie, zgodnie z którym ryzyko pokusy nadużycia stanowi uzasadnienie pkt 67 wytycznych, i twierdzi, że Sąd niezgodnie z prawem przeniósł to rozumowanie, które w rzeczywistości odnosi się do pkt 65 i 66, na pkt 67, Komisja utrzymuje, że zmniejszenie tego ryzyka jest właśnie głównym celem tego ostatniego punktu. Ponadto Komisja podnosi, że pkt 67 wytycznych nie dotyczy nowych inwestorów, podczas gdy w swoim odwołaniu Condor stwierdził, że pakiet finansowy zaproponowany przez Attestora stanowił odpowiednie wynagrodzenie za pomoc i przyznawał państwu słuszny udział w przyszłych zyskach, jakie Condor mógłby osiągnąć, uznając w sposób dorozumiany, że wyżej wymieniony pkt 67 może mieć wpływ na nowych inwestorów.
44.      Wreszcie, co najistotniejsze, kwestionując wniosek Sądu, zgodnie z którym sporna decyzja nie zawierała oceny przestrzegania pkt 67 wytycznych, Condor w odwołaniu, a Komisja w odpowiedzi na odwołanie wskazują na różne naruszenia prawa. Podczas gdy Komisja powołuje się na błędną wykładnię wyżej wymienionego
pkt 67 oraz motywu 135 spornej decyzji, Condor twierdzi, że jego argument dotyczący znaczenia motywu 126 został przeinaczony, a rozumowanie przyjęte przez Sąd, na podstawie którego odrzucił ten argument oparty na motywie 126 decyzji było błędne, niewłaściwe lub w inny sposób niewystarczające.
45.      Jestem zatem zdania, że w odpowiedzi na odwołanie Komisja podniosła odrębny i samodzielny zarzut, który należy uznać za niedopuszczalny. Ten sam wniosek odnosi się do analogicznego zarzutu podniesionego przez Republikę Federalną Niemiec oraz do zarzutów Komisji i Republiki Federalnej Niemiec, o których mowa w pkt 39 niniejszej opinii. W tym względzie pragnę zauważyć, że Condor podniósł, iż Sąd nie uwzględnił zakresu uznania Komisji w ramach zarzutu pierwszego odwołania, w odniesieniu do kwestii, czy pkt 67 wytycznych ma zastosowanie do umorzenia długów, oraz w ramach zarzutu trzeciego odwołania, w odniesieniu do adekwatności środka
do ograniczenia zakłóceń konkurencji, ale nie w kontekście zarzutu drugiego odwołania.
46.      Natomiast twierdzenie Komisji, zgodnie z którym Sąd pominął jej główny argument, podniesiony w odpowiedzi na skargę i w duplice w pierwszej instancji, dotyczący motywów 135 i 136 spornej decyzji, jest dopuszczalne.
47.      Trybunał wyjaśnił bowiem, że
sprawowana w ramach odwołania kontrola ma między innymi na celu sprawdzenie, czy Sąd odpowiedział w wystarczający pod względem prawnym sposób na całokształt argumentów wysuniętych przez stronę skarżącą, oraz że zarzut dotyczący braku rozpatrzenia przez Sąd argumentów podniesionych w pierwszej instancji sprowadza się w istocie do podniesienia naruszenia obowiązku uzasadnienia(32). Brak uzasadnienia lub niewystarczające uzasadnienie stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, którą Trybunał może, a nawet powinien uwzględnić z urzędu(33).
48.      Jednakże moim zdaniem zarzut ten jest bezzasadny.
49.      Na poparcie tego twierdzenia Komisja odsyła do pkt 122 i 123 odpowiedzi na skargę oraz do pkt 94 i 95 dupliki w pierwszej instancji.
50.      W tych dwóch punktach odpowiedzi na skargę, stanowiących odpowiedź na zarzut szósty Ryanaira, Komisja podniosła argument, zgodnie z którym wymóg podziału obciążenia został spełniony. Dokładniej rzecz ujmując, podnosi ona po pierwsze, że udziały w Condorze zostały przekazane do funduszu powierniczego, przy czym poprzedni właściciel Condora utracił całą wartość swojego udziału i nie odniósł żadnych korzyści z ewentualnej pomyślnej restrukturyzacji beneficjenta. Po drugie, stwierdza, że wierzyciele beneficjenta również umorzyli prawie wszystkie swoje wierzytelności w ramach postępowania upadłościowego. Motyw 135 spornej decyzji, który został wymieniony tylko raz w odpowiedzi Komisji, został wymieniony w przypisie 164
do tej odpowiedzi na poparcie tego argumentu. Ani odesłanie do motywu 135 spornej decyzji, ani argument podniesiony przez Komisję w pkt 122 i 123 odpowiedzi na skargę nie odnoszą się konkretnie do pkt 67 wytycznych.
51.      W
pkt 94 i 95 dupliki Komisja stwierdziła, że Ryanair nie przedstawił dowodów na poparcie swojego twierdzenia, iż cena sprzedaży Condora nie odzwierciedlałaby potencjalnych przyszłych zysków, jakie beneficjent mógłby wygenerować, i przypomniała, że „celem podziału obciążenia jest zapewnienie, aby obecni udziałowcy (i wierzyciele nieuprzywilejowani) nie korzystali niesłusznie ze wsparcia kapitałowego ze strony państwa, lecz w pełni pokryli straty w miarę możliwości”(34).
52.      Pragnę przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Sąd nie jest zobowiązany do przedstawienia wywodu, w którym wyczerpująco rozpatrzyłby każdy z argumentów wysuniętych przez strony postępowania z osobna. Tym samym przedstawione przez Sąd uzasadnienie może być dorozumiane, jeżeli tylko pozwala zainteresowanym zapoznać się z powodami nieuwzględnienia ich argumentów przez Sąd i zapewnia Trybunałowi wystarczający materiał do sprawowania kontroli(35).
53.      W niniejszej sprawie samo odniesienie do motywu 135 spornej decyzji zawarte w przedstawionych przez Komisję w pierwszej instancji uwagach na piśmie nie może być w sposób uzasadniony uznane za „główny argument”. W tych okolicznościach Sąd nie był zobowiązany wykroczyć poza zwykłe stwierdzenie, że sporna decyzja nie zawierała oceny przestrzegania pkt 67 wytycznych.
54.      Należy również zauważyć, że wykładnia pkt 67 wytycznych, za którą opowiada się Komisja w odpowiedzi na odwołanie w niniejszej sprawie – zgodnie z którą punkt ten nie ma zastosowania do nowych inwestorów i dopuszcza udział państwa w wysokości 0 %, jeżeli po uwzględnieniu strat nie pozostał kapitał spółki – nie pojawia się w zaskarżonej decyzji ani w pisemnych stanowiskach Komisji przed Sądem. Wydaje się, że została ona rozwinięta dopiero w toku niniejszego postępowania. Zamiast kwestionować ustalenia Sądu lub brak uzasadnienia z jego strony, argumentacja Komisji wydaje się w rzeczywistości zmierzać do uzupełnienia uzasadnienia spornej decyzji, co nie jest dopuszczalne na etapie skargi o stwierdzenie nieważności przed Sądem, a tym bardziej na etapie odwołania przed Trybunałem.
55.      W tych okolicznościach nie można zarzucać Sądowi, że nie przedstawił konkretnych uzasadnień w odniesieniu do kwestii, które nie zostały przed nim jasno sformułowane ani merytorycznie rozwinięte. Nie można mu również zarzucić, że skupił się na argumencie, zgodnie z którym pkt 67 wytycznych nie ma zastosowania do umorzenia długów, który to argument został przedstawiony przez Komisję w trakcie postępowania w pierwszej instancji(36).
56.      Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzuty podniesione przez Komisję i Republikę Federalną Niemiec na poparcie zarzutu drugiego odwołania należy moim zdaniem w części odrzucić jako niedopuszczalne, a w części oddalić jako bezzasadne.
57.      Poniższe rozważania dotyczące zasadności zarzutów, które moim zdaniem należy uznać za niedopuszczalne, zostały zatem przedstawione na wypadek, gdyby Trybunał nie przyjął mojej propozycji.
58.      Na wstępie chciałbym ustosunkować się do dwóch zarzutów podniesionych przez Republikę Federalną Niemiec i Komisję, o których mowa w pkt 39 niniejszej opinii.
59.      Republika Federalna Niemiec krytykuje twierdzenie Sądu zawarte w pkt 35 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym kontrola sądowa istnienia „wątpliwości”(37) co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wchodzi on w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, z natury wykracza poza badanie oczywistego błędu w ocenie. Republika Federalna Niemiec podnosi, że takie podejście prowadzi do bardziej szczegółowego badania decyzji Komisji o niewszczynaniu formalnej procedury dochodzenia na podstawie art. 4 rozporządzenia 2015/1589 niż badanie decyzji Komisji wydanej po przeprowadzeniu takiego postępowania.
60.      Pragnę przypomnieć, że ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE należy do wyłącznej kompetencji Komisji(38), która dysponuje, w tym również podczas badania wstępnego danego środka, szeroką swobodą uznania, korzystanie z której wiąże się z przeprowadzaniem złożonych ocen ekonomicznych i społecznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału kontrola tych ocen jest zatem ograniczona(39).
61.      Należy jednak przypomnieć, że kwestia, czy na etapie badania wstępnego istnieją poważne trudności uzasadniające decyzję o wszczęciu formalnej procedura dochodzenia, różni się od merytorycznej oceny zgodności środka. Jak słusznie zauważył Sąd w pkt 35 zaskarżonego wyroku, pojęcie „wątpliwości” zawarte w art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589, które przekłada się na istnienie poważnych trudności napotkanych przez Komisję przy badaniu charakteru pomocowego rozpatrywanego środka lub jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, ma charakter obiektywny(40). Sądy Unii powinny być w stanie ustalić w sposób obiektywny, poprzez porównanie uzasadnienia decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń z informacjami, którymi Komisja dysponowała w chwili jej wydania, czy instytucja ta była w stanie rozstrzygnąć wszystkie istotne kwestie bez wszczynania formalnej procedury dochodzenia. O ile merytoryczne oceny ekonomiczne lub społeczne na poparcie wniosku, że wszczęcie formalnej procedury dochodzenia nie jest wymagane, podlegają ograniczonej kontroli sądowej, o tyle kwestia, czy wniosek ten spełnia kryterium prawne „braku istnienia poważnych trudności”, nie podlega takiej kontroli. Należy zatem, moim zdaniem, oddalić zarzut podniesiony przez Republikę Federalną Niemiec.
62.      Jeśli chodzi o zarzut Republiki Federalnej Niemiec, że Sąd błędnie pomylił brak wystarczającego uzasadnienia w spornej decyzji z istnieniem poważnych trudności, to, jak już wspomniałem, zgodnie z orzecznictwem stwierdzenie niewystarczającego lub niekompletnego charakteru badania podważa legalność decyzji o niewniesieniu zastrzeżeń, ponieważ stanowi to wskazówkę na istnienie poważnych trudności w ocenie rozpatrywanego środka(41). W związku z tym zarzut ten również należy oddalić.
63.      Jeśli chodzi o Komisję, to twierdzi ona, że wytyczne mają inny charakter niż wiążące akty prawa Unii(42) i że błędne jest interpretowanie ich przy użyciu tych samych metod wykładni. W przypadku gdy w ramach stosowania wytycznych Komisja stwierdzi, że brzmienie tych wytycznych może być różnie interpretowane, powinna zachować swobodę uznania w zakresie przyjęcia takiej wykładni, która najlepiej odzwierciedla jej politykę w dziedzinie pomocy państwa. W konsekwencji kontrola sądowa sprawowana przez sąd Unii powinna ograniczać się do sprawdzenia, czy wykładnia Komisji jest obarczona oczywistym błędem. Gdy zostanie stwierdzone, że wykładnia takich wytycznych przez Komisję jest co najmniej przekonująca, nie można uznać, że Komisja przekroczyła swoją swobodę uznania.
64.      Nie zgadzam się z tym rozumowaniem. Wykładnia instrumentu prawnego, niezależnie od jego charakteru, jest zadaniem innym niż kontrola, czy został on zastosowany w sposób spójny i zgodny z prawem. Proces wykładni polega na ustaleniu znaczenia przedmiotu wykładni, w tym również w przypadkach, gdy jest to wyraz swobody uznania przysługującej autorowi.
65.      Jeżeli przyjąć, że sądy Unii są uprawnione do dokonywania wykładni wytycznych Komisji dotyczących stosowania art. 107 ust. 3 TFUE, co moim zdaniem jest słuszne, to zadanie to powinno być wykonywane zgodnie z wcześniej określonymi kryteriami o charakterze obiektywnym, nawet w przypadku odtwarzania intencji ich autora. Kryteria te znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie.
66.      Trybunał konsekwentnie orzekał, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, których stanowi on część(43). Orzecznictwo to było powoływane – i moim zdaniem słusznie – w celu dokonania wykładni zarówno decyzji(44), jak i wytycznych Komisji, a mianowicie w dziedzinie pomocy państwa, w tym również przez sam Trybunał Sprawiedliwości(45). Podobnie inne ugruntowane zasady dotyczące wykładni przepisów prawa Unii należy uznać za mające zastosowanie również do wytycznych Komisji. Obejmuje to zasadę, zgodnie z którą jeżeli dany przepis może być przedmiotem kilku wykładni, pierwszeństwo należy dać tej, która pozwoli na zapewnienie jego skuteczności (effet utile)(46).
67.      Wbrew twierdzeniom Komisji niejasność zwiększa, a nie zmniejsza potrzebę wykładni sądowej, nawet w odniesieniu do takich instrumentów jak wytyczne. Do sądów Unii należy rozwiązanie problemu braku jasności lub niespójności w treści poprzez zastosowanie wykładni systemowej, a przede wszystkim celowościowej. Ta ostatnia wymaga uwzględnienia nie tylko celu i ogólnej struktury takich instrumentów, ale również założeń określonych w art. 107 ust. 3 TFUE
oraz, w szerszym ujęciu, w przepisach dotyczących pomocy państwa, aby zapewnić spójność z tymi założeniami i zagwarantować ich skuteczność. Stwierdzenie, że Komisja dysponuje pełną swobodą uznania, by w każdym przypadku, gdy brzmienie zbioru wytycznych może być przedmiotem kilku wykładni, przyjąć swoją własną wykładnię, jeśli jest ona przekonująca, zmniejszyłoby moim zdaniem skuteczność kontroli sądowej oraz podważyłoby pewność prawną, potencjalnie umożliwiając Komisji wykorzystanie braku precyzji do obejścia własnych, narzuconych sobie zasad.
68.      Przejdę teraz do zbadania zasadności zarzutów przedstawionych przez Komisję i Republikę Federalną Niemiec, wyszczególnionych w pkt 36 i 37 niniejszej opinii. Twierdzenia te opierają się na wykładni pkt 67 wytycznych, zgodnie z którą wymóg przewidziany w tym punkcie dotyczy wyłącznie obecnych udziałowców lub wierzycieli nieuprzywilejowanych, a nie nowych inwestorów lub samego beneficjenta.
69.      Punkt 67 wytycznych
ma zastosowanie do „wszelk[iej] pomoc[y] państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta” i wymaga, aby w takich sytuacjach zapewniono państwu „słuszny udział w przyszłym wzroście wartości beneficjenta”, który należy ustalić „uwzględniając wysokość państwowego dokapitalizowania w stosunku do pozostałego kapitału spółki po zaksięgowaniu strat” (wyróżnienie moje). Można argumentować, że pkt 67 wytycznych ma zastosowanie po zastosowaniu wymogów dotyczących podziału obciążenia określonych w pkt 66 wytycznych oraz w przypadku, gdy pozostaje dodatni kapitał, w odniesieniu do którego można dokonać takiego porównania. Punkt 67 stanowiłby zatem dodatkowy etap, uzależniony od tego, czy po spełnieniu warunków określonych w pkt 66 istnieje jeszcze pozostały kapitał. Odniesienie do „pozostałego kapitału” jest jednak dalekie od jednoznaczności, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że wymóg „słusznego udziału w przyszłym wzroście” dotyczy innego momentu w czasie niż pokrycie strat i ma zastosowanie dopiero po przywróceniu rentowności beneficjenta. Samo w sobie odniesienie to nie pozwala stwierdzić, że pkt 67 wytycznych dotyczy wyłącznie obecnych udziałowców i wierzycieli nieuprzywilejowanych, a nie inwestorów uczestniczących w planie restrukturyzacji wraz z państwem.
70.      Co się tyczy analizy kontekstowej należy zauważyć, że pkt 67 znajduje się w podsekcji 3.5.2.2 wytycznych, dotyczącej podziału obciążenia, i następuje po pkt 65 i 66, które zostały wyraźnie sformułowane jako mające zastosowanie do obecnych inwestorów. W punktach tych wyraźnie wskazano, że to obecni udziałowcy i wierzyciele nieuprzywilejowani ponoszą główną odpowiedzialność za pokrycie wszystkich strat przed przyznaniem pomocy państwa. Jednakże pkt 67 dodaje również wymóg autonomiczny i kumulatywny do wymogów zawartych w pkt 66, jak jasno wynika z jego sformułowania wprowadzającego, „odpowiedni podział obciążenia oznacza również” (wyróżnienie moje)(47). Ponadto pkt 65–67 stanowią część sekcji 3.5 wytycznych zatytułowanej „Proporcjonalność pomocy/pomoc ograniczona do minimum”. W pkt 61 tej sekcji wyjaśniono, że kwota i intensywność pomocy na restrukturyzację muszą być ograniczone do ścisłego minimum niezbędnego, by umożliwić podjęcie restrukturyzacji, oraz że należy zapewnić dostateczny poziom wkładu własnego w koszty restrukturyzacji i podziału obciążenia. Wynika z tego, że z kontekstu, w jakim pojawia się pkt 67, nie można wywnioskować, iż odnosi się on w sposób oczywisty wyłącznie do obecnych udziałowców i wierzycieli nieuprzywilejowanych, tak jak ma to miejsce w przypadku pkt 65 i 66.
71.      Jeśli chodzi o cele, których realizację ma zapewnić wymóg zawarty w pkt 67 wytycznych, z pkt 65 tych wytycznych jasno wynika, że podział obciążenia zgodnie z podsekcją 3.5.2.2 ma na celu ograniczenie pokusy nadużycia poprzez zapewnienie, że dotychczasowi inwestorzy nie unikną konsekwencji podejmowanego w przeszłości ryzyka kosztem środków publicznych. Wydaje mi się jednak jasne – co ponadto zostało wyraźnie stwierdzone w pkt 11 wytycznych(48) – że pkt 67 nie ogranicza się wyłącznie (ani nawet głównie) do kwestii związanych z pokusą nadużycia. Po pierwsze, fakt, że kwestia podziału obciążenia została umieszczona w części wytycznych poświęconej proporcjonalności, obok wkładu własnego, wskazuje, że ma ona charakter uzupełniający i służy nadrzędnemu celowi, jakim jest zapewnienie, by pomoc państwa ograniczała się do niezbędnego minimum, co pozwala zmniejszyć obciążenie ponoszone przez podatników(49). Po drugie, logika leżąca u podstaw pkt 67 różni się nieznacznie od logiki pkt 66. Zamiast nakładać obowiązki na określone kategorie prywatnych udziałowców lub wierzycieli beneficjenta, pkt 67 reguluje warunki, na jakich musi być przyznana pomoc państwa zwiększająca kapitał własny. W tym sensie wydaje się, że chodzi raczej o ustanowienie wymogu dotyczącego wkładu własnego niż wymogu podziału obciążenia, a rozwiązanie to ma przede wszystkim stanowić zachętę do ograniczenia wysokości wnioskowanej pomocy na restrukturyzację(50). W związku z tym moim zdaniem nie można całkowicie wykluczyć, że pkt 67 wytycznych, podobnie jak pkt 62 dotyczący wkładu własnego i w odróżnieniu od pkt 66, ma również zastosowanie do nowych inwestorów uczestniczących w restrukturyzacji i czerpiących korzyści z przyszłego wzrostu wartości beneficjenta, który jest generowany, przynajmniej częściowo, dzięki pomocy państwa. Jak podkreśla Republika Federalna Niemiec, objęcie
udziałów w kapitale
Condora przez Attestora nie byłoby możliwe bez pomocy przyznanej w ramach rozpatrywanego środka. W związku z tym uzasadnione jest oczekiwanie, że przyszłe zyski Condora będą sprawiedliwie dzielone z podatnikami.
72.      Niemniej jednak Komisja i Condor argumentowały, że rozszerzenie pkt 67 wytycznych na nowych inwestorów mogłoby zniechęcić inwestorów prywatnych do udziału w restrukturyzacjach korzystających z pomocy państwa. W konsekwencji do zastąpienia tych utraconych inwestycji potrzebna byłaby większa, a nie mniejsza pomoc, co nie byłoby zgodne z zasadą proporcjonalności. Aby uniknąć takiego ryzyka, to na Komisję
nałożono obowiązek znalezienia równowagi, przy stosowaniu pkt 67 w okolicznościach takich jak te w niniejszej sprawie, pomiędzy koniecznością zapewnienia państwu słusznego udziału w przyszłym wzroście wartości beneficjenta a koniecznością uniknięcia nieproporcjonalnego wpływu na nowych inwestorów.
73.      Ponieważ motyw 135 spornej decyzji nie zawiera takiej analizy, skłaniam się ku wnioskowi, że gdyby Trybunał uznał, iż zarzuty podniesione w tym względzie przez Komisję i Republikę Federalną Niemiec są dopuszczalne, należałoby je oddalić co do istoty.
B.      Wniosek w przedmiocie zarzutu drugiego odwołania
74.      Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi odwołania należy, moim zdaniem, oddalić.
IV.    Wniosek
75.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut drugi odwołania.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dz.U. 2014 C 249, s. 1; zwanych dalej „wytycznymi”.
3      Punkt 26 i 27 wytycznych.
4      Zobacz pkt 52 wytycznych.
5      Zobacz pkt 62–64 wytycznych. Taki wkład jest wymagany z zasobów własnych beneficjenta pomocy, jego udziałowców, wierzycieli, grupy kapitałowej, do której należy, lub od nowych inwestorów, oraz musi być rzeczywisty, faktyczny, wolny od pomocy i odpowiedni, tj. musi w normalnych okolicznościach wynosić co najmniej 50 % kosztów restrukturyzacji.
6      Komunikat Komisji w sprawie przywrócenia rentowności i oceny środków restrukturyzacyjnych stosowanych w sektorze finansowym w dobie kryzysu zgodnie z regułami pomocy państwa (Dz.U. 2009, C 195, s. 9).
7      Komunikat Komisji w sprawie stosowania od dnia 1 sierpnia 2013 r. reguł pomocy państwa w odniesieniu do środków wsparcia na rzecz banków w kontekście kryzysu finansowego (Dz.U. C 216, s. 1, zwany dalej „komunikatem bankowym”).
8      Zgodnie z pkt 66 wytycznych, „[o]dpowiedni podział obciążenia zwykle oznacza, że obecni udziałowcy i w stosownych przypadkach wierzyciele nieuprzywilejowani muszą w pełni pokryć poniesione straty. Wierzyciele nieuprzywilejowani powinni uczestniczyć w pokryciu strat albo w drodze przekształcenia w kapitał własny, albo odpisu aktualizującego wartość głównych instrumentów. W związku z tym interwencja państwa powinna mieć miejsce dopiero po zaksięgowaniu strat oraz przyporządkowaniu ich obecnym udziałowcom i właścicielom długów podporządkowanych. […]”.
9      Zobacz pkt 65 wytycznych.
10      Zobacz w szczególności pkt 9 i 11 wytycznych.
11      Zobacz wyrok z dnia 8 maja 2024 r.
Ryanair/Komisja (Condor; pomoc na restrukturyzację) (T‑28/22, EU:T:2024:301, pkt 3–9) (zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”).
12      Decyzja Komisji C(2020) 2795
final z dnia 26 kwietnia 2020 r. dotycząca pomocy państwa SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Niemcy – Odszkodowanie za szkody wyrządzone Condorowi przez pandemię COVID-19.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Decyzja C(2021) 5731
final z dnia 26 lipca 2021 r. dotycząca pomocy państwa SA.63617 (2021/N) - Niemcy – COVID-19 – Odszkodowanie za szkody wyrządzone Condorowi II.
15      Decyzja C(2021) 5731
final z dnia 26 lipca 2021 r. w sprawie pomocy państwa SA.63617 (2021/N) - Niemcy – COVID-19 – Odszkodowanie za szkody wyrządzone Condorowi II.
16      Decyzja Komisji C(2021) 5729
final z dnia 26 lipca 2021 r. dotycząca pomocy państwa SA.63203 (2021/N) – Niemcy – Pomoc na restrukturyzację na rzecz Condora.
17      Condor i Republika Federalna Niemiec przystąpili do postępowania przed Sądem w charakterze interwenientów, popierając żądania Komisji.
18      W następstwie zaskarżonego wyroku Komisja poinformowała Republikę Federalną Niemiec o swojej decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia w dniu 29 lipca 2024 r. w celu przyjęcia nowej decyzji w sprawie pomocy na restrukturyzację Condora, zob. decyzja C(2024) 5322
final z dnia 29 lipca 2024 r. w sprawie pomocy państwa SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – Niemcy – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa
Condor (Dz.U. C, C/2024/5533). W kwietniu 2025 r. przyjęto decyzję o ponownym zatwierdzeniu; zob. decyzja C(2025) 2294
final z dnia 28 kwietnia 2025 r. w sprawie pomocy państwa SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) wdrożonej przez Niemcy na rzecz [Condora] (Dz.U. L, 2025/2178) (zwana dalej „nową decyzją”). Nową decyzję również zaskarżono przed Sądem.
19      Zobacz pkt 207 i 232 zaskarżonego wyroku. W pkt 212 tego wyroku Sąd stwierdził, że rozpatrywany środek, który przybierał m.in. formę częściowego umorzenia długów, należy uznać za „pomoc państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta” w rozumieniu pkt 67 wytycznych. Condor kwestionuje to ustalenie w zarzucie pierwszym odwołania.
20      Zobacz m.in. wyroki: z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja (C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793); z dnia 28 września 2023 r., Ryanair/Komisja (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C‑321/21 P, EU:C:2023:713, pkt 104 i nast.
22      Zobacz m.in. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P,
zwany dalej wyrokiem „Tempus”, EU:C:2021:663, pkt 41).
23      Zobacz pkt 232 zaskarżonego wyroku.
24      W odpowiedzi na skargę Komisja podniosła w odniesieniu do motywu 126, że wymóg podziału obciążenia został spełniony, ponieważ Attestor nabył Condora w drodze procedury przetargowej, w której jego oferta została przyjęta jako jedna z trzech dostępnych ofert, ponieważ zapewniała najlepsze warunki spłaty pożyczek publicznych. Na poparcie uwag Komisji przedstawionych przed Sądem Condor podniósł w uwagach interwenienta, że bez oferty złożonej przez Attestora, której cena odzwierciedlała potencjalne przyszłe zyski, szanse na spłatę wcześniejszych pożyczek udzielonych przez Republikę Federalną Niemiec byłyby znacznie mniejsze – o ile w ogóle by istniały. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wszystkie straty i potencjalne straty, spłatę poprzednich pożyczek można uznać za rozsądny udział Republiki Federalnej Niemiec w przyszłych zyskach Condora. Zdaniem Condora rozważania te zostały odzwierciedlone w motywie 126 spornej decyzji. Chociaż argument ten stanowił centralny element uwag interwenienta przedstawionych przez Condora, w odpowiedzi Komisji na skargę odwołano się do motywu 126 spornej decyzji tylko raz, w przypisie nr 165 do tej odpowiedzi.
25      Zobacz pkt 232 zaskarżonego wyroku.
26      Motywy 19 i nast. oraz 135 spornej decyzji.
27      Motywy 33, 132 i nast. spornej decyzji.
28      Zgodnie z motywem 135 „jeżeli chodzi o podział obciążenia restrukturyzacji między byłych udziałowców i wierzycieli nieuprzywilejowanych, widać wyraźnie, że TCG, były kontrolujący udziałowiec Condora, został rozwiązany i znajduje się w trakcie likwidacji, podczas gdy udziały Condora zostały przeniesione do funduszu powierniczego (motywy 12 i 19). TCG traci całą wartość posiadanych udziałów i w żaden sposób nie skorzysta na pomyślnej restrukturyzacji Condora. Podobnie wierzyciele Condora umarzają prawie wszystkie swoje wierzytelności w ramach postępowania upadłościowego i przyczyniają się w ten sposób do realizacji planu restrukturyzacji. Wkład w postaci umorzenia wierzytelności przewyższa kwotę pomocy na restrukturyzację zarówno pod względem częściowego umorzenia, jak i kontynuacji restrukturyzowanych kredytów KfW udostępnionych Condorowi. Byli udziałowcy i wierzyciele Condora faktycznie przyczyniają się do restrukturyzacji, zmniejszając w ten sposób zapotrzebowanie na pomoc państwa i ograniczając ryzyko nadużyć”. W związku z tym w motywie 136 Komisja stwierdziła, że pomoc ta obejmowała odpowiedni podział obciążenia.
29      Błędna wykładnia zaskarżonego aktu stanowi naruszenie prawa i powołanie się na nią jest dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym, zob. wyroki: z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in. (C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo) oraz z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 112).
30      Rozporządzenie z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108
[TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
31      Zobacz wyroki: z dnia 14 września 2023 r., Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, pkt 50, 51 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 1 sierpnia 2025 r., Francja i Komisja/CWS Powder Coatings i in (C‑71/23 P i C‑82/23 P, EU:C:2025:601, pkt 57).
32      Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 września 2023 r., Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
33      Zobacz wyrok z dnia 9 marca 2023 r., Les Mousquetaires i ITM Entreprises/Komisja (C‑682/20 P, EU:C:2023:170, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
34      Komisja odniosła się wyraźnie jedynie do pkt 65 i 66 wytycznych. Dodała, odwołując się do pkt 122 i 123 swojej odpowiedzi na skargę, że Ryanair nie „twierdził (a tym bardziej nie wykazał), iż obecni udziałowcy lub wierzyciele nieuprzywilejowani Condora odnieśliby nienależne korzyści”.
35      Zobacz wyrok z dnia 14 września 2023 r., Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
36      Argument ten, który nie został zawarty w przedstawionych przez Komisję w pierwszej instancji uwagach na piśmie, został przedstawiony, zgodnie z odpowiedzią na odwołanie złożoną przez Republikę Federalną Niemiec, podczas rozprawy przed Sądem, która odbyła się w dniu 22 września 2023 r.
37      Pojęcie „wątpliwości” zawarte jest w art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589 i wskazuje na istnienie poważnych trudności napotkanych przez Komisję przy badaniu rozpatrywanego środka.
38      Zobacz m.in. wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 37).
39      Ta kontrola ogranicza się do zweryfikowania, czy były przestrzegane przepisy proceduralne oraz przepisy dotyczące obowiązku uzasadnienia, a także do sprawdzenia prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie naruszono prawa, czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych lub czy nie doszło do nadużycia władzy. Zobacz wyrok z dnia 4 października 2024 r., E. Breuninger/Komisja (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, pkt 30).
40      Zobacz m.in. wyrok z dnia 2 kwietnia 2009 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, pkt 63).
41      Zobacz m.in. wyrok Tempus, pkt 41.
42      Powszechnie wiadomo, że korzystając ze swojej swobody uznania na mocy art. 107 ust. 3 TFUE, Komisja może przyjmować instrumenty „miękkiego prawa” w celu wyjaśnienia, przy koniecznym poszanowaniu przepisów prawnych wyższego rzędu (niezależnie od tego, czy chodzi o prawo pierwotne, czy wtórne Unii), kryteriów, które zamierza stosować przy ocenie zgodności środków krajowych z rynkiem wewnętrznym w świetle zasad dotyczących pomocy państwa. Wytyczne stanowią narzucone sobie przez Komisję ograniczenie jej swobody uznania. Nie może ona co do zasady odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcje za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in., C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 39, 40, 43). O ile wytyczne nie mogą ustanawiać autonomicznych obowiązków ciążących na państwach członkowskich, o tyle ich postanowienia mogą stać się wiążące na mocy decyzji Komisji stosującej je (zob. podobnie wyrok z dnia 12 października 2023 r., Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:765, pkt 30–38, oraz opinia rzecznika generalnego A. Rantosa w sprawie Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:241, pkt 28–32).
43      Zobacz m.in. wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck (292/82, EU:C:1983:335, pkt 12); z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja (C‑127/16, EU:C:2018:165, pkt 29); oraz z dnia 12 października 2023 r., Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, pkt 46).
44      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, pkt 29 i nast.) z dnia 17 grudnia 2015 r., SNCF/Komisja (T‑242/12, EU:T:2015:1003, pkt 88 i nast.).
45      Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 października 2023 r., Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, pkt 46 i nast.).
46      Zobacz m.in. wyroki: z dnia 22 września 1988 r., Land de Sarre i in. (187/87, EU:C:1988:439, pkt 19); z dnia 10 września 2014 r., Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 15 czerwca 2000 r., Komisja/Niemcy (C‑348/97, EU:C:2000:317, pkt 53).
47      Jak słusznie zauważył Sąd w pkt 223 zaskarżonego wyroku.
48      Zgodnie z pkt 11 wytycznych, „[w]prowadzono też pojęcie »podziału obciążenia«, między innymi w celu lepszego uwzględnienia kwestii pokusy nadużycia”.
49      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 55–58).
50      Zobacz podobnie: U. Soltész i F. Maier-Rigaud, Rescue and restructuring aid, w: EU State Aid Control: Law and Economics, P. Werner i V. Verouden (red.), 2025, s. 553 i 554.