62013CC0333_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prezenta cerere de decizie preliminară ridică, în esență, problema dacă un stat membru poate exclude de la beneficiul prestațiilor de subzistență de tip necontributiv, în sensul Regulamentului (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială(2), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 988/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009(3) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 883/2004”), resortisanți ai altor state membre care se află în situație de nevoie, pentru a evita ca respectivele prestații să reprezinte pentru acesta o sarcină excesivă, și aceasta chiar dacă ar fi acordate propriilor resortisanți care se află în aceeași situație.
2. Întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere vor determina încă o dată Curtea să analizeze raportul dintre Regulamentul nr. 883/2004 și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE(4) și noțiunile, pe de o parte, „prestații speciale în numerar de tip necontributiv” prevăzute de Regulamentul nr. 883/2004 și, pe de altă parte, „prestații de asistență socială” în sensul Directivei 2004/38.
3. În consecință, deși întrebările preliminare nu privesc în mod expres calificarea prestațiilor în discuție în cauza principală în raport cu aceste două norme, considerăm că Curtea nu va putea omite acest aspect în cazul în care intenționează să dea un răspuns util instanței de trimitere.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
1. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
4. Potrivit articolului 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), intitulat „Demnitatea umană”, „[d]emnitatea umană este inviolabilă. Aceasta trebuie respectată și protejată”.
5. Articolul 20 din cartă, „Egalitatea în fața legii”, prevede că „[t]oate persoanele sunt egale în fața legii”.
2. Regulamentul nr. 883/2004
6. Considerentele (16) și (37) ale Regulamentului nr. 883/2004 au următorul cuprins:
„(16)	În interiorul Comunității, nu există în principiu nicio justificare pentru ca drepturile de securitate socială să depindă de locul de reședință al persoanei în cauză. Cu toate acestea, în anumite cazuri, în special în ceea ce privește prestațiile speciale ce au legătură cu mediul economic și social al persoanei în cauză, locul de reședință poate fi luat în considerare.
[…]”
(37) În conformitate cu jurisprudența constantă a Curții de Justiție, dispozițiile care derogă de la principiul exportabilității prestațiilor de securitate socială trebuie să fie interpretate limitativ. Acest lucru înseamnă că dispozițiile respective se pot aplica doar în cazul prestațiilor care îndeplinesc condițiile precizate. Prin urmare, capitolul 9 de la titlul III din prezentul regulament se aplică doar în cazul prestațiilor enumerate în anexa X la prezentul regulament, care sunt totodată speciale și de tip necontributiv.”
7. Reglementând domeniul de aplicare personal al Regulamentului nr. 883/2004, articolul 2 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede:
„Prezentul regulament se aplică resortisanților unuia dintre statele membre, apatrizilor și refugiaților care sunt rezidenți într‑un stat membru și care se află sau s‑au aflat sub incidența legislației unuia sau mai multor state membre, precum și membrilor de familie și urmașilor acestora.”
8. În ceea ce privește domeniul de aplicare material al Regulamentului nr. 883/2004, acesta este descris la articolul 3:
„(1) Prezentul regulament se aplică tuturor legislațiilor referitoare la ramurile de securitate socială privind:
[…]
(h) ajutoarele de șomaj;
[…]
(2) Cu excepția cazului în care anexa XI prevede altfel, prezentul regulament se aplică regimurilor de securitate socială generale și speciale, de tip contributiv sau necontributiv, precum și regimurilor referitoare la obligațiile unui angajator sau armator.
(3) Prezentul regulament se aplică și în cazul prestațiilor speciale în numerar, de tip necontributiv, prevăzute la articolul 70.
[…]
(5) Prezentul regulament nu se aplică:
(a) asistenței sociale sau medicale sau
(b) prestațiilor acordate în legătură cu care un stat membru își asumă răspunderea pentru prejudiciile cauzate persoanelor și oferă compensații, cum ar fi pentru victimele de război și ale acțiunilor militare sau pentru consecințele acestora;”
9. Potrivit articolului 4 din acest regulament, intitulat „Egalitatea de tratament”:
„Cu excepția cazului în care prezentul regulament prevede altfel, persoanele cărora li se aplică prezentul regulament beneficiază de aceleași prestații și sunt supuse acelorași obligații, în temeiul legislației unui stat membru, ca și resortisanții acelui stat membru.”
10. Capitolul 9 din titlul III din Regulamentul nr. 883/2004 este consacrat „[p]restații[lor] speciale în numerar de tip necontributiv”. Acesta este constituit numai din articolul 70, care este intitulat „Dispoziții generale”, și prevede:
„(1) Prezentul articol se aplică prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv, furnizate în conformitate cu legislația care, dat fiind domeniul său de aplicare personal, obiectivele și condițiile de eligibilitate, are totodată caracteristicile legislației de securitate socială prevăzute la articolul 3 alineatul (1) și ale asistenței sociale.
(2) În sensul prezentului capitol, «prestații speciale în numerar de tip necontributiv» înseamnă prestații:
(a) care sunt destinate să furnizeze:
(i) o acoperire suplimentară, de substituție sau ancilară împotriva riscurilor acoperite de ramurile de securitate socială prevăzute la articolul 3 alineatul (1), care garantează persoanelor în cauză un venit minim de subzistență, avându‑se în vedere situația economică și socială din statul membru în cauză
sau
(ii) exclusiv protecție specială pentru persoane cu handicap, în strânsă legătură cu mediul social al acestor persoane din statul membru în cauză
și
(b) în cazul în care finanțarea provine exclusiv din contribuții fiscale obligatorii destinate acoperirii cheltuielilor publice generale și condițiile pentru atribuirea și calcularea prestațiilor nu depind de vreo contribuție din partea beneficiarului acestora. Cu toate acestea, prestațiile furnizate ca supliment al unei prestații de tip contributiv nu se consideră prestații de tip contributiv exclusiv din acest motiv
și
(c) sunt enumerate în anexa X.
(3)
Articolul 7 și celelalte capitole din prezentul titlu nu se aplică prestațiilor prevăzute la alineatul (2) din prezentul articol.
(4) Prestațiile prevăzute la alineatul (2) se acordă exclusiv în statul membru în care persoana în cauză este rezidentă, în conformitate cu legislația acestuia. Aceste prestații se acordă de către și pe spezele instituției de la locul de reședință.”
11. Anexa X la Regulamentul nr. 883/2004, care reglementează „[p]restații[le] speciale în numerar de tip necontributiv”, conține la rubrica „Germania” următoarea precizare:
„[…]
(b) Prestații pentru asigurarea costurilor de subzistență, în temeiul dispozițiilor de bază, pentru persoanele care caută un loc de muncă, cu excepția cazului în care, referitor la aceste prestații, condițiile de eligibilitate pentru un supliment temporar ca urmare a primirii unor prestații de șomaj [articolul 24 alineatul (1) din cartea II din Codul social] sunt îndeplinite.”
3. Directiva 2004/38
12. Considerentele (10), (16) și (21) ale Directivei 2004/38 au următorul cuprins:
„(10)	În același timp, persoanele care își exercită dreptul de ședere nu trebuie să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă în timpul unei perioade inițiale de ședere. Prin urmare, dreptul de ședere pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora ar trebui să facă obiectul anumitor condiții, dacă perioadele de ședere depășesc trei luni.
[…]
(16) Atât timp cât beneficiarii dreptului de ședere nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, aceștia nu ar trebui să fie expulzați. Prin urmare, o măsură de expulzare nu poate constitui consecința automată a recurgerii la asistența socială. Statul membru gazdă ar trebui să verifice dacă, într‑un asemenea caz, nu este vorba despre dificultăți temporare și să ia în considerare perioada de ședere, circumstanțele personale și cuantumul ajutoarelor acordate pentru a determina dacă beneficiarul constituie o sarcină excesivă pentru sistemul său de asistență socială și de a proceda, dacă este cazul, la expulzarea sa. Măsura de expulzare nu ar trebui în nici un caz să se adopte împotriva lucrătorilor care desfășoară activități salariate, a celor care desfășoară activități independente sau a persoanelor care caută de lucru, astfel cum sunt acestea definite de Curtea de Justiție, decât din motive ce țin de ordinea publică sau de siguranța publică.
[…]
(21) Cu toate acestea, ar trebui ca statul membru gazdă să fie liber să decidă dacă înțelege să acorde asistență socială, în cursul primelor trei luni de ședere sau pe o perioadă mai lungă în cazul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă persoanelor altele decât cele care desfășoară activități salariate sau activități independente, persoanelor care își păstrează acest statut și membrilor familiilor acestora sau dacă va acorda acestor persoane burse pe durata studiilor, inclusiv a formării profesionale, înainte ca acestea să primească dreptul de ședere permanentă.”
13. Articolul 6 alineatul (1), intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni”, prevede:
„Cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pe o perioadă de cel mult trei luni fără nicio altă condiție sau formalitate în afara cerinței de a deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil.”
14. Articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE prevede:
„Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:
(a) sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau
(b) dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii, și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă […]
[…]”
15. Articolul 8 din Directiva 2004/38, intitulat „Formalitățile administrative referitoare la cetățenii Uniunii”, prevede la alineatul (4):
„Statele membre nu pot stabili valoarea resurselor, pe care să le considere «resurse suficiente», însă trebuie să ia în considerare situația personală a persoanei în cauză. În toate cazurile, această valoare nu poate fi mai mare decât pragul sub care resortisanții din statul membru gazdă pot beneficia de asistență socială sau, dacă acest criteriu nu este aplicabil, mai mare decât pensia minimă de asigurări sociale plătită de către statul membru gazdă.”
16. Articolul 14 din Directiva 2004/38 se referă la „Păstrarea dreptului de ședere”. Potrivit acestei dispoziții:
„(1) Cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora au dreptul de ședere prevăzut la articolul 6 atât timp cât nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă.
[…]
(3) Recurgerea de către un cetățean al Uniunii sau de către un membru al familiei sale la sistemul de asistență socială al statului membru gazdă nu conduce în mod automat la luarea unei măsuri de expulzare.
(4) Prin derogar e de la dispozițiile alineatelor (1) și (2) și fără a aduce atingere dispozițiilor capitolului VI, o măsură de expulzare nu poate fi în niciun caz adoptată împotriva unor cetățeni ai Uniunii sau membrilor de familie ai acestora în cazurile în care:
(a) cetățenii în cauză ai Uniunii sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau independente ori
(b) cetățenii în cauză ai Uniunii au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în căutarea unui loc de muncă. În acest caz, cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora nu pot fi expulzați atât timp cât cetățenii Uniunii pot dovedi că sunt în continuare în căutarea unui loc de muncă și că au șanse reale de a fi angajați.”
17. În sfârșit, articolul 24, intitulat „Egalitatea de tratament”, prevede:
„(1) Sub rezerva dispozițiilor speciale prevăzute expres de tratat și de dreptul derivat, orice cetățean al Uniunii care, în temeiul prezentei directive, își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă se bucură de egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului. Beneficiul acestui drept se extinde asupra membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care au dreptul de ședere sau dreptul de ședere permanentă.
(2) Prin derogare de la dispozițiile alineatului (1), statul membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b) și nici nu este obligat ca, înainte de dobândirea dreptului de ședere permanentă, să acorde ajutoare pentru studii, inclusiv pentru formare profesională, constând în burse de studiu sau împrumuturi, unor persoane altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora.”
B – Dreptul german
1. Codul securității sociale
18. Articolul 19a alineatul (1), care face parte din cartea I din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, denumit în continuare „SGB I”), descrie după cum urmează cele două tipuri de prestații ale asigurării de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă:
„(1)	Pot fi solicitate în temeiul dreptului la asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă:
1. prestații prin care se urmărește inserția pe piața muncii;
2. prestații prin care se urmărește asigurarea subzistenței.
[…]”
19. În cartea a II‑a din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, denumit în continuare „SGB II”), articolul 1, intitulat „Funcția și obiectivul asigurării de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă”, prevede la alineatele (1) și (3):
„(1)	Asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă urmărește să permită beneficiarilor acesteia să ducă o viață conformă cu demnitatea umană.
[…]
(3)	Asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă cuprinde prestații
1.	prin care se urmărește să se pună capăt sau să se reducă situația de nevoie, în special prin inserția pe piața muncii și
2.	prin care se urmărește să se asigure subzistența.”
20. Articolul 7 din SGB II, intitulat „Beneficiarii” prevede:
„(1) Prestațiile în temeiul prezentei cărți sunt destinate persoanelor care
1. au împlinit vârsta de 15 ani și nu au împlinit încă limita de vârstă prevăzută la articolul 7a,
2.	sunt apte de muncă,
3.	sunt lipsite de resurse și
4.	au reședința obișnuită în Republica Federală Germania (beneficiari apți de muncă). Sunt excluși:
1.	străinii care nu desfășoară activități salariate sau independente în Republica Federală Germania și care nu își exercită dreptul la liberă circulație în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii [Freizügigkeitsgesetz/EU, denumită în continuare «FreizügG/EU»] și membrii familiilor acestora, în cursul primelor trei luni de ședere;
2. străinii al căror drept de ședere este justificat numai de căutarea unui loc de muncă și membrii familiilor acestora;
[…]
A doua teză a punctului 1 nu se aplică străinilor care au reședința în Republica Federală Germania conform unui permis de ședere eliberat în temeiul capitolului 2 secțiunea 5 din Legea privind dreptul de ședere. Dispozițiile în materie de drept de ședere rămân neschimbate.
[…]”
21. Articolul 8 din SGB II, consacrat noțiunii „Capacitate de muncă”, prevede:
„(1) Este aptă de muncă orice persoană care nu se află în incapacitate, o perioadă determinată, din cauza unei boli sau a unui handicap, de a desfășura o activitate profesională cel puțin trei ore pe zi în condițiile obișnuite de pe piața muncii.
[…]”
22. Articolul 9 din SGB II prevede:
„(1)	Este lipsită de resurse orice persoană care nu își poate asigura subzistența sau nu o poate asigura suficient pe baza venitului sau a patrimoniului care trebuie luat în considerare și nu primește asistența necesară din partea altor persoane, în special a membrilor familiei sale sau a beneficiarilor altor prestații sociale. […]
[…]”
23. Articolul 20 din SGB II prevede dispoziții suplimentare cu privire la nevoile de bază de subzistență, articolul 21 din SGB II, cu privire la nevoile suplimentare și articolul 22 din SGB II, cu privire la nevoile de cazare și de încălzire. În sfârșit, articolele 28-30 din SGB II se referă la prestații de formare și de participare.
24. În cartea a XII‑a din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, denumit în continuare „SGB XII”), articolul 1, care privește ajutorul social, prevede:
„Rolul ajutorului social este de a permite beneficiarilor săi să ducă o viață conformă cu demnitatea umană. […]”
25. Articolul 21 din SGB XII prevede:
„Nu se plătesc prestații de subzistență persoanelor care sunt beneficiare ale prestațiilor în temeiul cărții II în sensul că acestea sunt apte să lucreze sau ca urmare a legăturii lor de familie. […]”
26. Articolul 23 din SGB XII, intitulat „Ajutorul social pentru străini”, are următorul cuprins:
„(1) Ajutorul pentru subzistență, ajutorul pentru persoanele bolnave, ajutorul pentru femei gravide și ajutorul pentru maternitate, precum și ajutorul pentru accesul la îngrijiri medicale în temeiul prezentei cărți trebuie să fie asigurate străinilor care locuiesc efectiv pe teritoriul național. Nu se aduce atingere dispozițiilor celui de al patrulea capitol. În rest, ajutorul social poate fi acordat atunci când acest lucru este justificat în raport cu circumstanțele individuale. Restricțiile prevăzute de prima teză nu se aplică străinilor care sunt în posesia unui permis de ședere eliberat pentru o perioadă nelimitată [«Niederlassungserlaubnis»] sau a unui permis de ședere eliberat pentru o perioadă limitată [«befristeter Aufenthaltstitel»] și care intenționează să locuiască permanent pe teritoriul federal. Nu se aduce atingere dispozițiilor în temeiul cărora prestațiile de asistență socială, altele decât cele prevăzute de prima teză, trebuie sau ar trebui să fie plătite.
[…]
(3) Străinii care au intrat pe teritoriul național pentru a obține ajutor social sau al căror drept de ședere decurge doar din obiectivul căutării unui loc de muncă nu au dreptul la ajutor social, la fel ca și membrii familiilor acestora. În cazul în care aceștia au intrat pe teritoriul național pentru tratament sau vindecare, ajutorul acordat persoanelor bolnave poate fi plătit numai pentru îmbunătățirea unei stări critice periculoase pentru viață sau pentru a proceda la tratarea unei boli grave sau contagioase care se dovedește în același timp indispensabil și urgent.
(4) Străinii care beneficiază de ajutor social trebuie să fie informați cu privire la programele de repatriere și de reinstalare care le sunt aplicabile; în cazurile corespunzătoare, trebuie să se procedeze astfel încât străinii în cauză să beneficieze de aceste programe.
[…]”
2. FreizügG/EU
27. Domeniul de aplicare al FreizügG/EU este reglementat la articolul 1 din această lege:
„Prezenta lege reglementează intrarea și șederea resortisanților celorlalte state membre ale Uniunii Europene (cetățeni ai Uniunii) și a membrilor familiei lor.”
28. Articolul 2 din FreizügG/EU prevede, în ceea ce privește dreptul de intrare și de ședere:
„(1)	Cetățenii Uniunii care beneficiază de libertatea de circulație și membrii familiilor acestora au dreptul de intrare și de ședere pe teritoriul federal în conformitate cu dispozițiile prezentei legi.
(2)	Beneficiază de libertatea de circulație în temeiul dreptului comunitar:
1.	cetățenii Uniunii care intenționează să locuiască în calitate de lucrători, în vederea căutării unui loc de muncă sau pentru a urma o formare profesională.
[…]
5.	cetățenii Uniunii care nu desfășoară o activitate profesională, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 4;
6.	membrii familiei, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolele 3 și 4;
[…]”
29. Articolul 4 din FreizügG/EU prevede în privința persoanelor care beneficiază de libertatea de circulație, dar nu desfășoară o activitate profesională:
„Cetățenii Uniunii care nu desfășoară activități profesionale și membrii familiilor acestora, care însoțesc cetățeanul Uniunii ori se alătură acestuia, beneficiază de dreptul prevăzut la articolul 2 alineatul (1), în cazul în care dețin asigurări medicale suficiente și dispun de mijloace de subzistență suficiente. În cazul în care un cetățean al Uniunii își are reședința pe teritoriul federal având statutul de student, beneficiază de acest drept doar soțul sau partenerul său și copiii, a căror subzistență este asigurată.”
II – Situația de fapt din litigiul principal
30. Doamna Dano, născută în anul 1989, și fiul acesteia Florin, născut la 2 iulie 2009 la Saarbrücken (Germania), sunt amândoi cetățeni români. Potrivit constatărilor instanței de trimitere, doamna Dano ar fi intrat în Germania pentru ultima dată la 10 noiembrie 2010.
31. La 19 iulie 2011, orașul Leipzig a eliberat doamnei Dano un permis de ședere pentru o perioadă nelimitată destinat resortisanților Uniunii, stabilind ca dată de intrare pe teritoriul german data de 27 iunie 2011. La 28 ianuarie 2013, acesta a mai eliberat doamnei Dano un duplicat al acestui permis.
32. Doamna Dano și fiul său locuiesc încă de la sosirea la Leipzig în apartamentul unei surori a doamnei Dano, care asigură întreținerea acestora.
33. Doamna Dano primește pentru fiul său Florin alocație de stat pentru copii („Kindergeld”), plătită de Casa de Alocații Familiale din Leipzig în numele Agenției Federale pentru Ocuparea Forței de Muncă, în cuantum de 184 de euro pe lună. Serviciul de Asistență Socială pentru Tineri și Copii din Leipzig plătește în plus un avans din pensia alimentară în cuantum de 133 de euro pe lună pentru acest copil.
34. Doamna Dano a urmat trei ani de școală în România și nu posedă nicio diplomă de absolvire. Înţelege oral limba germană şi se poate exprima simplu în această limbă. În schimb, nu știe să scrie în această limbă și este capabilă să înţeleagă numai limitat texte scrise în limba germană. Nu are nicio calificare profesională și până în prezent nu a exercitat o activitate profesională nici în Germania, nici în România(5) .
35. Doamna Dano și fiul său au introdus o primă cerere privind acordarea de prestații în temeiul SGB II. Jobcenter Leipzig a respins această cerere prin decizia din 28 septembrie 2011, în temeiul articolului 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II. Reclamanții din litigiul principal nu au contestat această decizie, care a devenit definitivă.
36. La 25 ianuarie 2012, reclamanții menționați au formulat o nouă cerere. În urma respingerii acestei a doua cereri de către Jobcenter Leipzig, reclamanții au formulat opoziție împotriva acestei decizii din 23 februarie 2012. Acțiunea acestora se întemeia pe articolele 18 TFUE și 45 TFUE și pe Hotărârea Vatsouras și Koupatantze(6) . Această opoziție a fost respinsă totuși prin decizia din 1 iunie 2012.
37. Împotriva acestei din urmă decizii, reclamanții din litigiul principal au introdus la 1 iulie 2012 o acțiune la Sozialgericht Leipzig (Tribunalul pentru Contencios Social din Leipzig). În acest cadru, reclamanții solicită din nou acordarea de prestații de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă, și anume prestația de subzistență, alocația socială și participarea la cheltuielile de cazare și de încălzire (denumite în continuare „prestații de bază”), în temeiul SGB II, pentru perioada care a început la 25 ianuarie 2012.
III – Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții
38. Sozialgericht Leipzig consideră că, în temeiul articolului 7 alineatul (1) a doua teză punctul 2 din SGB II și al articolului 23 alineatul (3) din SGB XII, reclamanții din litigiul principal nu au dreptul la prestațiile de bază. Totuși, această instanță ridică problema dacă dispozițiile de drept al Uniunii, în special articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004, principiul general al nediscriminării rezultat din articolul 18 TFUE și dreptul general de ședere rezultat din articolul 20 TFUE nu se opun dispozițiilor dreptului german menționate mai sus.
39. În consecință, prin decizia din 3 iunie 2013 primită la Curte la 19 iunie 2013, Sozialgericht Leipzig a suspendat judecarea cauzei și a adresat Curții, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarele întrebări preliminare:
„1) Domeniul de aplicare personal al articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 este deschis pentru persoanele care revendică nu o prestaţie de securitate socială sau o prestație familială în sensul articolului 3 alineatul (1) din regulament, ci o prestaţie specială de tip necontributiv în sensul articolului 3 alineatul (3) şi al articolului 70 din regulament?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare: prin articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 se interzice statelor membre ca, în scopul evitării unei sarcini excesive a prestaţiilor sociale de tip necontributiv de asigurare a mijloacelor de subzistenţă în sensul articolului 70 din [acest] regulament, să excludă, în totalitate sau în parte, resortisanți defavorizaţi ai Uniunii de la primirea unor astfel de prestaţii care se acordă resortisanţilor proprii aflaţi în aceeaşi situaţie?
3) În cazul unui răspuns negativ la prima sau la a doua întrebare: în conformitate cu (a) articolul 18 TFUE şi/sau (b) articolul 20 alineatul (2) […] litera (a) TFUE coroborat cu articolul 20 alineatul (2) [al doilea paragraf] TFUE şi cu articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, se interzice statelor membre ca, în scopul evitării unei sarcini excesive a prestaţiilor sociale de tip necontributiv de asigurare a mijloacelor de subzistenţă în sensul articolului 70 din [r]egulamentul [menționat], să excludă, în totalitate sau în parte, resortisanți defavorizaţi ai Uniunii de la primirea unor astfel de prestaţii care se acordă resortisanţilor proprii aflaţi în aceeaşi situaţie?
4) În cazul în care, ca urmare a răspunsurilor [formulate] la întrebările precedente, excluderea în parte a prestaţiilor de asigurare a mijloacelor de subzistenţă este conformă cu dreptul Uniunii: este permis ca acordarea prestaţiilor de tip necontributiv de asigurare a mijloacelor de subzistenţă pentru cetăţenii Uniunii să fie limitată, în afara situaţiilor de urgenţă acute, la punerea la dispoziţie a mijloacelor necesare pentru reîntoarcerea în ţara de origine sau articolele 1, 20 şi 51 din Carta drepturilor fundamentale impun prestaţii mai mari, care permit o şedere permanentă?”
40. Guvernele german și austriac (exclusiv în privința celei de a doua întrebări), Irlanda și guvernul Regatului Unit, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.
41. În plus, și‑au exprimat cu toții punctul de vedere în ședința care a avut loc la 18 martie 2014. Reprezentanții reclamanților din litigiul principal, precum și cei ai guvernului danez și ai guvernului francez, care nu depuseseră observații scrise, și‑au putut prezenta de asemenea argumentele în cadrul acestei ședințe.
IV – Analiză
A – Natura prestațiilor de bază în raport cu Regulamentul nr. 883/2004 și cu Directiva 2004/38
42. Astfel cum am arătat în introducere, întrebările preliminare nu privesc în mod expres calificarea prestațiilor de bază în discuție în litigiul principal în raport cu Regulamentul nr. 883/2004 și cu Directiva 2004/38. Cu toate acestea, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la validitatea sistemului german în special în raport cu principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 4 din acest regulament și cu criteriul privind resursele suficiente prevăzut la articolul 24 alineatul (2) din directiva menționată. Or, întrucât domeniile de aplicare ale acestor două norme depind de natura măsurilor în discuție, considerăm că Curtea nu va putea omite acest aspect în cazul în care intenționează să ofere un răspuns util instanței de trimitere.
43. Urmează, așadar, să abordăm, într‑o primă etapă, stabilirea naturii prestațiilor de bază pe care le solicită reclamanții din litigiul principal și ale căror motive de refuz au condus la formularea cererii de decizie preliminară.
1. Prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv în raport cu Regulamentul nr. 883/2004
a) Noțiunea teoretică
44. Noțiunea de prestații speciale în numerar de tip necontributiv a fost introdusă în dreptul Uniunii prin Regulamentul (CEE) nr. 1247/92 al Consiliului din 30 aprilie 1992 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității(7), și aceasta pentru a ține seama de jurisprudența Curții potrivit căreia anumite prestații prevăzute de legislațiile naționale pot face atât obiectul securității sociale, cât și al asistenței sociale(8) .
45. Noțiunea, rezultat al jurisprudenței Curții, nu este, așadar, nouă, iar definiția sa este constantă în prezent. O prestație specială în numerar de tip necontributiv se definește și prin scopul său. Aceasta trebuie, în primul rând, să înlocuiască sau să completeze o prestație de securitate socială, fiind în același timp diferită de aceasta din urmă, în al doilea rând, să aibă caracterul unui ajutor social justificat prin rațiuni economice și sociale și, în al treilea rând, să fie stabilită printr‑o reglementare care fixează criterii obiective(9) . În plus, în al patrulea rând, aceasta trebuie să fie de tip necontributiv, în sensul că prestația în cauză nu trebuie să fie asigurată, în mod direct sau indirect, din contribuții sociale, ci trebuie să fie asigurată din resurse publice(10) și, în al cincilea rând, conform articolului 70 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004, să fie menționată în anexa X la acesta.
46. Această definiție trebuie să apropie principiul stabilit de Curtea de Justiție în temeiul Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, în versiunea modificată și actualizată prin Regulamentul (CE) nr. 118/97 al Consiliului din 2 decembrie 1996 (JO 1997, L 28, p. 1), potrivit căruia „dispozițiile derogatorii de la caracterul exportabil al prestațiilor de securitate socială, prevăzute la articolul 10a din Regulamentul nr. 1408/71, trebuie interpretate în sens strict. [Ceea ce înseamnă, în consecință, că a]ceastă dispoziție se referă numai la prestațiile care îndeplinesc condițiile stabilite la articolul 4 alineatul (2a) din același regulament, și anume prestațiile care prezintă în același timp un caracter special și de tip necontributiv și care sunt menționate în anexa IIa la regulamentul menționat”(11) .
47. Dispozițiile corespunzătoare ale Regulamentului nr. 883/2004, și anume articolul 3 alineatul (3) și articolul 70 din acest regulament, precum și anexa X la acesta, nu sunt de natură să modifice această apreciere(12) .
48. În concluzie, așa cum a sintetizat perfect avocatul general Wahl la nota de subsol 8 din Concluziile prezentate în cauza Brey, „o astfel de prestație [specială în numerar de tip necontributiv] trebuie să aibă un caracter auxiliar
în raport cu unul dintre riscurile menționate la articolul 3 alineatul (1) [din Regulamentul nr. 883/2004]. Aceasta trebuie să îi asigure beneficiarului un venit de bază, al cărui cuantum este stabilit prin raportare la situația economică și socială din statul membru în cauză. De asemenea, prestația trebuie finanțată mai curând prin intermediul veniturilor fiscale generale decât prin contribuțiile beneficiarilor. În sfârșit, aceasta trebuie să fie prevăzută în anexa X la regulament […]”(13) .
b) Prestațiile de bază prevăzute de SGB II
49. Prestațiile de bază prevăzute de SGB II cuprind prestații de asigurare a mijloacelor de subzistență pentru doamna Dano, precum și alocații sociale și o participare la cheltuielile de cazare și de încălzire pentru fiul său.
50. Toate părțile sunt de acord să le califice drept prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004.
51. Astfel, dacă reluăm cele cinci condiții enumerate la punctul 45 din prezentele concluzii, acestea sunt menționate în anexa X la Regulamentul nr. 883/2004 (a cincea condiție). Tipul necontributiv al acestora este stabilit (a patra condiție)(14) și reiese din articolul 7 (stabilirea beneficiarului), din articolul 8 (definirea aptitudinii de a desfășura o activitate), din articolul 9 (definirea lipsei de resurse) și din articolul 1 alineatele (1) și (3) (funcția și obiectivele asigurării de bază) din SGB II că acestea pot fi considerate că prezintă caracterul unui ajutor social justificat prin rațiuni economice și sociale (a doua condiție) și că sunt stabilite printr‑o reglementare care fixează criterii obiective în sensul jurisprudenței Curții citate anterior (a treia condiție)(15) .
52. Prima condiție, și anume caracterul auxiliar al acestor prestații în legătură cu unul dintre riscurile enumerate limitativ la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004, pare, dimpotrivă, mai puțin evident de stabilit.
53. Potrivit Comisiei, prestațiile de bază s‑ar raporta la ajutoarele de șomaj în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul nr. 883/2004. Potrivit Comisiei, ar fi astfel vorba despre prestații menite să înlocuiască un salariu pe care nu îl primește o persoană aflată în șomaj, fiind în același timp aptă să lucreze, pentru a‑și asigura întreținerea.
54. Guvernul german consideră, dimpotrivă, că asigurarea de bază prevăzută în SGB II nu ar putea fi clasificată în una dintre ramurile de securitate socială menționate la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004. Potrivit acestui guvern, regimul asigurării de bază nu ar fi legat de riscul de șomaj, ci ar acorda prestații unor persoane care, fiind apte de muncă, se află într‑o situație de nevoie. Acest lucru nu îl împiedică totuși să le clasifice în prestații speciale în numerar de tip necontributiv(16) .
55. Reținem explicațiile guvernului german că sistemul instituit prin SGB II este rezultatul regrupării a două sisteme anterioare (asistența pentru șomaj, pe de o parte, și ajutorul social, pe de altă parte) și că este destinat persoanelor apte să lucreze și membrilor familiilor acestora.
56. Subliniem de asemenea că guvernul german precizează că un alt sistem de asistență socială continuă să existe în paralel cu SGB II, și anume ajutorul social în sens strict, definit în SGB XII.
57. Din aceste considerații reiese că caracterul mixt al regimului instituit prin SGB II (rezultat din fuziunea a două regimuri anterioare, unul dintre acestea fiind consacrat exclusiv asistenței pentru șomaj), menținerea unui regim de ajutor social distinct de SGB II și înscrierea asigurării de bază în anexa X la Regulamentul nr. 883/2004 ne determină să vedem de asemenea în acest regim o prestație specială în numerar de tip necontributiv.
2. Prestația de asistență socială în raport cu Directiva 2004/38
a) Noțiunea teoretică: independența în raport cu Regulamentul nr. 883/2004
58. Faptul că o prestație nu este, în raport cu Regulamentul nr. 883/2004, o prestație de asistență socială nu înseamnă că aceasta nu poate intra în sfera sistemului de asistență socială în sensul Directivei 2004/38.
59. Posibilitatea ca o prestație specială în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004 să intre și în sfera noțiunii „asistență socială” în sensul Directivei 2004/38 constituia de altfel esența cauzei Brey(17) .
60. Avocatul general Wahl, examinând obiectivele urmărite de cele două instrumente (dintre care primul este legat, în esență, de securitatea socială, iar al doilea, în mod global, de libertățile de circulație, de nediscriminare și de cetățenia Uniunii), a ajuns la concluzia că noțiunea „asistență socială” putea să nu fie aceeași în cele două texte(18) .
61. Curtea a urmat această abordare, apreciind că „noțiunea «sistem de asistență socială» care figurează la articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 nu poate fi redusă […] la prestațiile de asistență socială care, în temeiul articolului 3 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004, nu intră în domeniul de aplicare al acestui regulament”(19) .
62. Dimpotrivă, în opinia acesteia, noțiunea „sistem de asistență socială” în sensul articolului 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 nu trebuie determinată pe baza unor criterii formale, ci pe baza obiectivului urmărit de această dispoziție(20) . Prin urmare, aceasta trebuie interpretată „în sensul că se referă la toate regimurile de ajutoare instituite de autorități publice, la nivel național, regional sau local, la care recurge o persoană care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale și care, pentru acest motiv, riscă să devină, în cursul șederii sale, o sarcină pentru finanțele publice ale statului membru gazdă de natură să aibă consecințe asupra nivelului global al ajutorului care poate fi acordat de acest stat”(21) .
63. Rezultă totuși din Hotărârea Vatsouras și Koupatantze(22) că prestațiile de natură financiară care sunt menite să faciliteze accesul pe piața muncii, indiferent de calificarea acestora în legislația națională, nu pot fi, în schimb, considerate „prestații de asistență socială” în sensul articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38.
64. Această precizare ne pare importantă în măsura în care avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer exprimase, în concluziile sale, o opinie exact opusă potrivit căreia „[ar putea] exista prestații de «asistență socială» de tipul celor prevăzute la articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 care favorizează integrarea pe piața muncii”(23) .
b) Prestațiile de bază prevăzute de SGB II
65. La punctul 43 din Hotărârea Vatsouras și Koupatantze(24), Curtea a emis ipoteza că condiția prevăzută la articolul 7 alineatul (1) din SGB II potrivit căreia o persoană trebuia să fie în măsură să exercite o activitate profesională pentru a beneficia de prestațiile de bază prevăzute de SGB II ar putea constitui un indiciu în sensul că prestațiile în cauză sunt menite să faciliteze accesul la încadrarea în muncă.
66. Dacă aceasta ar fi situația, prestațiile de bază prevăzute de SGB II nu ar putea fi, având în vedere precizarea amintită la punctul 63 din prezentele concluzii, considerate prestații de asistență socială în sensul Directivei 2004/38.
67. Nu suntem totuși siguri că doar criteriul aptitudinii de a exercita o activitate profesională trebuie considerat în sensul că determină calificarea prestațiilor în raport cu această directivă.
68. Astfel, potrivit criteriul metodologic reținut de Curte în Hotărârea Brey, noțiunea „sistem de asistență socială” în sensul articolului 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38 trebuie determinată pe baza obiectivului urmărit de această dispoziție, iar nu pe baza unor criterii formale (25) .
69. În această privință, deși articolul 19a din SGB I prevede că atât prestațiile prin care se urmărește asigurarea mijloacelor de subzistență, cât și prestațiile prin care se urmărește inserția pe piața muncii pot fi revendicate în temeiul dreptului la asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă, articolul 1 alineatul (1) din SGB II, intitulat „Funcția și obiectivul asigurării de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă”, prevede că „asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă urmărește să permită beneficiarilor acesteia să ducă o viață conformă cu demnitatea umană”.
70. Articolul 1 alineatul (3) din SGB II amintește de asemenea că asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă cuprinde prestații prin care se urmărește să se pună capăt sau să se reducă situația de nevoie, în special prin intermediul inserției pe piața muncii, și să se asigure mijloacele de subzistență.
71. În plus, potrivit articolului 19 din SGB II, prestațiile în cauză ar acoperi „nevoile de bază, nevoile suplimentare și nevoile de cazare și de încălzire”. Prestațiile de sprijin pentru inserția profesională la care se referă asigurarea de bază pentru persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă ar fi, dimpotrivă, descrise în esență în cadrul cărții III din Codul securității sociale (Sozialgesetzbuch Drittes Buch). Or, potrivit instanței de trimitere, aceste dispoziții nu fac obiectul prezentului litigiu, dat fiind că cererile reclamanților din litigiul principal nu privesc prestațiile de sprijin pentru inserția profesională.
72. Prestațiile de bază în discuție în litigiul principal par să corespundă, așadar, definiției „sistemului de asistență socială”, în sensul Directivei 2004/38, reținută de Curte în Hotărârea Brey, cu alte cuvinte regimurile de ajutoare instituite de autorități publice, la care recurge o persoană care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale și care, pentru acest motiv, riscă să devină, în cursul șederii sale, o sarcină pentru finanțele publice ale statului membru gazdă de natură să aibă consecințe asupra nivelului global al ajutorului care poate fi acordat de acest stat(26) .
3. Concluzie intermediară în ceea ce privește natura prestațiilor de bază
73. La încheierea acestei analize introductive, concluzionăm că prestațiile de bază constituie, pe de o parte, prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004 și, pe de altă parte, prestații de asistență socială în sensul Directivei 2004/38.
74. Dacă, dimpotrivă, Curtea ar interpreta prestațiile de bază ca prestații de „asistență socială” în sensul Regulamentului nr. 883/2004, respingând astfel calificarea drept prestații speciale în numerar de tip necontributiv, atunci ar fi inutil să se răspundă la prima întrebare preliminară. Astfel, această întrebare vizează numai aplicabilitatea articolului 4 din acest regulament în cazul prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv. În plus, inutilitatea răspunsului s‑ar impune cu atât mai mult cu cât articolul 3 alineatul (5) din regulamentul menționat exclude în mod expres din domeniul său de aplicare prestațiile de asistență socială.
B – Cu privire la prima întrebare preliminară
75. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004 se aplică prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv în sensul articolului 3 alineatul (3) și al articolului 70 din acest regulament.
76. Articolul 3 din regulamentul menționat definește domeniul de aplicare material al acestuia. El prevede în mod expres, la alineatul (3), că „se aplică și în cazul prestațiilor speciale în numerar, de tip necontributiv, prevăzute la articolul 70”.
77. Acest articol 70 cuprinde patru alineate. Alineatul (1) definește domeniul de aplicare al articolului menționat, oferind o definiție a prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv. Alineatul (2) precizează definiția, enumerând elementele constitutive necesare. Alineatul (4) stabilește principiul potrivit căruia aceste prestații se acordă în statul de reședință al persoanei interesate și în conformitate cu legislația acestuia. În sfârșit, alineatul (3) prevede că „[a]rticolul 7 și celelalte capitole din prezentul titlu nu se aplică prestațiilor prevăzute la alineatul (2) din prezentul articol”.
78. Prin urmare, rezultă în mod incontestabil din articolul 3 alineatul (3) și din articolul 70 alineatul (3) din Regulamentul nr. 883/2004 că articolul 4 din același regulament se aplică prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv.
79. Astfel, articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 883/2004 prevede, în mod expres și fără nicio excepție, că acest regulament se aplică și în cazul prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv prevăzute la articolul 70. Or, deși acest articol stabilește inaplicabilitatea în cazul acelorași prestații, ca excepție, a anumitor dispoziții ale regulamentului, articolul 4 nu figurează printre acestea.
80. Această interpretare corespunde, în plus, intenției legiuitorului așa cum este exprimată în al șaptelea considerent al Regulamentului nr. 1247/92, care, astfel cum am explicat anterior, a modificat Regulamentul nr. 1408/71 pentru a introduce în acesta dispozițiile referitoare la prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv.
81. Potrivit acestui considerent, prestațiile care fac în același timp obiectul securității sociale și al asistenței sociale, cu alte cuvinte prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv, „ar trebui acordate […] doar în conformitate cu legislația țării pe teritoriul căreia persoana în cauză sau membrii familiei acesteia locuiesc […] și în lipsa oricărei discriminări pe motiv de cetățenie ”(27) .
82. În consecință, ar fi contrar nu numai sensului literal al Regulamentului nr. 883/2004, ci și intenției legiuitorului să se excludă de la principiul egalității de tratament consacrat la articolul 4 din regulamentul menționat prestațiile speciale în numerar de tip necontributiv.
83. Întrucât, pentru a relua dispozițiile articolului 4 din regulamentul menționat, niciun element din acesta nu permite să se afirme că „prevede altfel”, considerăm că, în principiu, „persoanele cărora li se aplică prezentul regulament beneficiază de aceleași prestații [speciale în numerar de tip necontributiv] și sunt supuse acelorași obligații, în temeiul legislației unui stat membru, ca și resortisanții acelui stat membru”.
84. Propunem, așadar, Curții să răspundă la prima întrebare adresată de instanța de trimitere că domeniul de aplicare personal al articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 cuprinde persoanele care solicită o prestație specială în numerar de tip necontributiv în sensul articolului 3 alineatul (3) și al articolului 70 din Regulamentul nr. 883/2004.
85. Totuși, precizăm de la bun început că această concluzie nu implică în mod necesar că discriminarea invocată în litigiul principal este contrară principiului egalității, astfel cum este prevăzut la articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004.
86. Această considerație este esența celei de a doua și a celei de a treia întrebări adresate de instanța de trimitere. Le vom examina, așadar, împreună.
C – Cu privire la a doua și la a treia întrebare preliminară
1. Obiectul celei de a doua și al celei de a treia întrebări și normele aplicabile
87. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări naționale potrivit căreia resortisanții unui alt stat membru, care nu desfășoară o activitate economică, sunt excluși, în totalitate sau în parte, de la acordarea anumitor prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004, în condițiile în care aceste prestații ar trebui garantate resortisanților statului membru în cauză care se află în aceeași situație.
88. Pe lângă principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 4 din Regulamentul nr. 883/2004, instanța de trimitere invocă de asemenea articolul 18 TFUE, articolul 20 alineatul (2) litera (a) și al doilea paragraf TFUE, precum și articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38.
89. Articolul 18 TFUE interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate „[î]n domeniul de aplicare a tratatelor și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevăd”. În ceea ce privește articolul 20 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, acesta prevede în mod expres că drepturile conferite de acest articol cetățenilor Uniunii se exercită „în condițiile și limitele definite prin tratate și prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora”. Adăugăm că articolul 21 alineatul (1) TFUE condiționează dreptul cetățenilor Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre de respectarea „limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora”.
90. Or, Regulamentul nr. 883/2004 și Directiva 2004/38 constituie astfel de condiții sau limitări, adoptate în executarea tratatelor sau pentru asigurarea aplicării acestora(28) .
91. În consecință, acestea ne par a fi singurele instrumente utile pentru a răspunde la a doua și la a treia întrebare, cu excepția faptului că, în opinia noastră, articolul 24 alineatul (2) din directiva menționată nu este pertinent în speța înaintată instanței de trimitere.
92. Astfel, pare să reiasă din dosar că reclamanta din litigiul principal nu a intrat în Germania în căutarea unui loc de muncă și că aceasta nu depune eforturi să găsească un loc de muncă în această țară. Or, articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 permite statelor membre să nu acorde dreptul la o prestație de asistență socială unor persoane, „altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora”, și aceasta în timpul primelor trei luni de ședere sau în timpul perioadei de căutare a unui loc de muncă care se prelungește dincolo de acest prim interval(29) . Întrucât doamna Dano este în Germania de peste trei luni, întrucât nu se află în căutarea unui loc de muncă și nu a intrat în țara în cauză pentru a găsi un loc de muncă, ea nu intră în domeniul de aplicare personal al acestei dispoziții. În schimb, situația sa este prevăzută la articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38, referitor la cerința unor resurse suficiente astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă.
2. Sfera celei de a doua și a celei de a treia întrebări preliminare în raport cu jurisprudența Curții
a) Posibilitatea de a restrânge sfera principiului egalității de tratament
93. Eventuala existență a unei inegalități de tratament între cetățenii Uniunii care și‑au exercitat libertatea de circulație și de ședere și resortisanții statului membru gazdă este o consecință inevitabilă a Directivei 2004/38.
94. Astfel cum a arătat deja avocatul general Wahl la punctul 38 din Concluziile prezentate în cauza Brey, „[î]n timp ce obiectivul principal al Directivei 2004/38 este simplificarea și întărirea dreptului la liberă circulație și a dreptului de ședere pentru toți cetățenii Uniunii, obiectivul special al articolului 7 alineatul (1) litera (b) [din această directivă] este de a asigura că persoanele care își exercită dreptul de ședere nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă în perioada inițială de ședere. Aceasta arată că dispoziția menționată urmărește să împiedice cetățenii Uniunii care sunt inactivi din punct de vedere economic să recurgă la sistemul de asigurări sociale al statului membru gazdă pentru a‑și finanța existența ”(30) .
95. Curtea este de acord cu analiza avocatului general Wahl. Aceasta consideră astfel, la punctul 57 din hotărârea sa(31), că, „deși Regulamentul nr. 883/2004 urmărește să garanteze cetățenilor Uniunii care și‑au exercitat dreptul la liberă circulație a lucrătorilor menținerea dreptului la anumite prestații de securitate socială acordate de statul lor membru de origine, Directiva 2004/38 permite, la rândul său, statului membru gazdă să impună cetățenilor Uniunii, atunci când nu au sau nu mai au calitatea de lucrător, restricții legitime în ceea ce privește acordarea de prestații sociale pentru ca aceștia să nu devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al acestui stat membru”.
96. În acest cadru, rezultă în mod necesar din raportul pe care l‑a stabilit legiuitorul Uniunii la articolul 7 din Directiva 2004/38 între cerința unor resurse suficiente ca o condiție de ședere, pe de o parte, și preocuparea de a nu genera o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statelor membre, pe de altă parte, o inegalitate de tratament potențială în acordarea prestațiilor de asistență socială între resortisanții statului membru gazdă și ceilalți cetățeni ai Uniunii.
97. Problema care stă la baza prezentei cauze ne pare, așadar, a fi cea a legalității, în raport cu Directiva 2004/38 și cu principiul proporționalității, a unei excluderi generale de la primirea asistenței sociale a resortisanților altor state membre care au intrat pe teritoriul statului membru gazdă, pentru, ca să reluăm dispozițiile articolului 23 alineatul (3) din SGB XII, „a obține ajutor social sau al căror drept de ședere decurge doar din obiectivul căutării unui loc de muncă”.
b) O încercare de sinteză a jurisprudenței existente a Curții
98. Confruntat cu o problemă similară în cauza Brey – legislația națională în discuție în această cauză condiționa dreptul la o prestație de asistență socială de o ședere legală pe teritoriul acestui stat membru –, avocatul general Wahl s‑a dovedit a fi categoric, afirmând că, „[p]otrivit Directivei 2004/38, ar părea justificat ca un stat membru să protejeze sistemul său de asistență socială în raport cu cetățenii inactivi ai Uniunii care nu au obținut încă dreptul de ședere permanentă. Cu toate acestea, […] normele care condiționează dreptul de ședere de nerecurgerea la sistemul de asistență socială al statului membru gazdă și care nu impun realizarea unei analize individuale a capacității economice a unui cetățean al Uniunii nu sunt compatibile cu articolul 8 alineatul (4) și cu articolul 14 alineatul (3) din Directiva 2004/38”(32) .
99. Se impune constatarea că Curtea urmează această interpretare a Directivei 2004/38 atunci când decide, la punctul 77 din Hotărârea Brey(33), că o „excludere automată de către statul membru gazdă a resortisanților altor state membre inactivi din punct de vedere economic de la acordarea unei anumite prestații sociale […] nu permite autorităților competente ale statului membru gazdă, atunci când resursele persoanei în cauză sunt sub valoarea de referință pentru acordarea acestei prestații, să efectueze o apreciere globală, în conformitate cu cerințele care decurg în special din dispozițiile articolului 7 alineatul (1) litera (b) și ale articolului 8 alineatul (4) din această directivă, precum și din principiul proporționalității, a sarcinii pe care ar reprezenta‑o în mod concret acordarea acestei prestații pentru întregul sistem de asistență socială în funcție de circumstanțele individuale care caracterizează situația persoanei în cauză”.
100. Concluzia la care conduce Hotărârea Brey se înscrie în continuitatea jurisprudenței anterioare a Curții referitoare la problema prestațiilor de asistență socială.
101. În Hotărârea Grzelczyk(34), Curtea a hotărât, printre altele, că articolele 6 CE și 8 CE (devenite articolele 18 TFUE și 20 TFUE) se opuneau ca o prestație socială a unui regim necontributiv să fie subordonată, în ceea ce privește resortisanții statelor membre, altele decât statul membru gazdă pe teritoriul căruia locuiesc legal resortisanții respectivi, condiției ca acestea din urmă să intre în domeniul de aplicare al regulamentului referitor la libera circulație a lucrătorilor, chiar dacă nicio condiție de această natură nu se aplică resortisanților statului membru gazdă.
102. Realizarea cea mai extremă a acestei jurisprudențe se află fără îndoială în Hotărârea Trojani(35), în care Curtea, după ce a afirmat că un cetățean al Uniunii care nu beneficiază în statul membru gazdă de un drept de ședere în temeiul articolelor 45 TFUE, 49 TFUE sau 56 TFUE poate, doar în calitatea sa de cetățean al Uniunii, să beneficieze în acest stat de un drept de ședere prin aplicarea directă a articolului 20 alineatul (1) TFUE, a adăugat „[că] odată cu verificarea că o persoană care se află într‑o situație similară celei a reclamantului din litigiul principal dispune de un permis de ședere, această persoană se poate prevala de articolul [18 TFUE] pentru a i se acorda beneficiul unei prestații de asistență socială”.
c) Confruntarea jurisprudenței cu speța de față, cu ratio legis
și cu textul Directivei 2004/38
103. Confruntarea jurisprudenței Curții cu speța de față, precum și cu ratio legis și cu textul Directivei 2004/38 se impune(36) .
104. Directiva 2004/38 subordonează în mod expres dreptul de ședere pe o perioadă mai mare de trei luni pentru un cetățean al Uniunii care nu este lucrător (salariat sau independent) dublei condiții de a dispune de suficiente resurse pentru el și pentru membrii familiei sale, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii, precum și de asigurări medicale complete în statul membru gazdă(37) .
105. Cu excepția punerii în discuție a validității directivei menționate în raport cu articolele 18 TFUE, 20 TFUE și 21 TFUE, ne pare, așadar, legitim ca un stat membru să poată refuza acordarea unor prestații de asistență socială cetățenilor care își exercită libertatea de circulație doar în scopul obținerii beneficiului ajutorului social din alt stat membru, chiar dacă aceștia nu dispun de resurse suficiente pentru a pretinde acordarea unui drept de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni.
106. A li se refuza acest drept ar conduce la consecința că un resortisant al unui stat membru care nu are la sosirea sa pe teritoriul unui alt stat membru resursele suficiente pentru a‑și asigura nevoile ar dispune de acestea, automat și de facto, prin acordarea unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv al cărei scop este de a asigura mijloacele de subzistență a beneficiarului, permițând acestuia să ducă o viață conformă cu demnitatea umană.
107. Aplicarea cumulată a celor două norme de drept derivat, respectiv Regulamentul nr. 883/2004 și Directiva 2004/38, ar conduce, în cazul în care ar fi interpretate în sensul că împiedică excluderea generală a resortisanților statelor membre, altele decât statul membru gazdă, de la acordarea unei prestații de asistență socială de acest tip, la anihilarea voinței exprimate de legiuitor în directiva menționată.
108. Astfel, potrivit considerentului (10) al Directivei 2004/38, persoanele care își exercită dreptul de ședere nu trebuie să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă, ceea ce înseamnă că, „[p]rin urmare, dreptul de ședere pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora ar trebui să facă obiectul anumitor condiții, dacă perioadele de ședere depășesc trei luni”. Considerentul (21) adaugă că statul membru gazdă „ar trebui [în consecință] să fie liber să decidă dacă înțelege să acorde asistență socială, în cursul primelor trei luni de ședere sau pe o perioadă mai lungă în cazul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, persoanelor altele decât cele care desfășoară activități salariate sau activități independente, persoanelor care își păstrează acest statut și membrilor familiilor acestora […]”.
109. Adăugăm că, dacă articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2004/38 autorizează dreptul de ședere al cetățenilor Uniunii și al membrilor familiilor acestora în timpul primelor trei luni(38), „atât timp cât nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă”, articolul 7 alineatul (1) litera (b) impune la rândul său cetățeanului Uniunii, care și‑a exercitat libertatea de circulație și care intenționează să rămână pe teritoriul statului gazdă pentru o perioadă mai mare de trei luni, să dispună de suficiente resurse, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, fără a prevedea ca aceasta să fie „excesivă”.
110. Considerentul (16) al Directivei 2004/38, care explică ideea subiacentă condiției unor resurse suficiente necesare pentru menținerea dreptului de ședere, asociază de altfel expresia „sarcină excesivă” tuturor „beneficiarilor dreptului de ședere”. Aceștia din urmă sunt, așadar, avuți în vedere colectiv.
111. În această privință, suntem de acord cu opinia avocatului general Wahl atunci când constată că „[o] simplă cerere de asistență socială nu poate constitui în sine
o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al unui stat membru și nu poate determina pierderea dreptului de ședere”(39) . Astfel, este dificil de conceput ca ajutorul acordat unui singur solicitant să poată fi insuportabil pentru un stat membru, oricât ar fi de mic. Prin urmare, este în mod necesar consecința globală eventuală a tuturor cererilor individuale de care legiuitorul a ținut seama, permițând statelor membre să impună fiecărui solicitant de permis de ședere să dovedească că dispune de resurse suficiente și de asigurări medicale complete pentru o perioadă de ședere mai mare de trei luni pe teritoriul unui alt stat membru decât cel al cărui resortisant este.
112. În consecință, întâmpinăm anumite dificultăți în concilierea acestor considerații cu ideea, dezvoltată la același punct din Concluziile prezentate în cauza Brey, potrivit căreia „normele care condiționează dreptul de ședere de nerecurgerea la sistemul de asistență socială al statului membru gazdă și care nu impun realizarea unei analize individuale a capacității economice a unui cetățean al Uniunii nu sunt conforme cu […] Directiva 2004/38”.
113. Astfel, acest raționament ne pare susceptibil să conducă la un impas. Directiva 2004/38 subordonează dreptul de ședere dublei condiții obiective de a dispune de resurse suficiente și de asigurări medicale complete. Există două posibilități: fie cetățeanul Uniunii dispune de resurse suficiente și acesta poate avea reședința în acest caz pe teritoriul statului membru ales de el și nu va avea nevoie, prin însuși faptul că dispune de resurse suficiente, să recurgă la prestații de asistență socială al căror obiect este de a asigura un minim vital, fie nu dispune de resurse suficiente și, în acest caz, îndeplinește teoretic condițiile pentru a obține beneficiul acestui tip de prestații de asistență socială, dar nu poate avea reședința în alt stat membru decât cel al cărui resortisant este, în raport cu articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38. A împiedica statele membre să excludă acest tip de situații de la acordarea asistenței sociale are ca urmare faptul că condiția unor resurse suficiente este îndeplinită în mod artificial în privința cetățeanului Uniunii care se deplasează doar în scopul de a obține ajutorul social din partea unui stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este.
114. O interpretare a Regulamentului nr. 883/2004 și a Directivei 2004/38 în conformitate cu jurisprudența Curții(40) ne pare de asemenea susceptibilă să conducă la o situație paradoxală în raport cu articolul 24 alineatul (2) din această directivă.
115. Dacă articolul 24 alineatul (1) din directiva menționată proclamă principiul egalității de tratament, alineatul (2) derogă de la acesta, autorizând în mod expres statul membru gazdă să refuze dreptul la o prestație de asistență socială persoanelor care se află în căutarea unui loc de muncă.
116. În consecință, în cazul în care Curtea ar trebui să considere o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal contrară dreptului Uniunii, am ajunge într‑o situație în care resortisantul unui stat membru care și‑a exercitat dreptul la liberă circulație în calitate de cetățean al Uniunii, fără intenția de a se integra pe piața muncii din statul membru gazdă, s‑ar afla într‑o situație mai favorabilă decât resortisantul unui stat membru care și‑a părăsit țara de origine în căutarea unui loc de muncă în alt stat membru. Astfel, acestuia din urmă i s‑ar putea refuza acordarea unei prestații de asistență socială pe baza unei reglementări adoptate conform articolului 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38, în timp ce primului i s‑ar putea refuza doar pe baza unei examinări detaliate a situației sale personale(41) .
117. Vom încheia aceste reflecții referitoare la coerența sistemului instituit prin Directiva 2004/38, evocând ideea potrivit căreia acordarea unei prestații de asistență socială revine în mod necesar sistemului de asistență socială. Astfel, această consecință decurge chiar din definiția sistemului de asistență socială reținută de Curte, aceasta fiind înțeleasă ca „toate regimurile de ajutoare instituite de autorități publice, la nivel național, regional sau local, la care recurge o persoană care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale și care, pentru acest motiv, riscă să devină, în cursul șederii sale, o sarcină pentru finanțele publice ale statului membru gazdă de natură să aibă consecințe asupra nivelului global al ajutorului care poate fi acordat de acest stat”(42) .
118. Având în vedere aceste considerații, reglementarea unui stat membru precum cea în discuție în litigiul principal, care exclude de la beneficiul unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul Regulamentului nr. 883/2004 (care constituie, pe de altă parte, o prestație de asistență socială în sensul Directivei 2004/38) persoanele care se deplasează pe teritoriul statului membru respectiv doar în scopul de a beneficia de această măsură sau de a căuta un loc de muncă, nu ne pare contrară articolului 4 din Regulamentul nr. 883/2004 și nici sistemului instituit prin Directiva 2004/38.
119. Aceasta permite, dimpotrivă, astfel cum prevede articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38, ca un cetățean al Uniunii să nu devină „o sarcină pentru sistemul de asistență socială”, în măsura în care acesta nu dispune de resurse suficiente pentru a‑și asigura, prin mijloacele proprii, nevoile.
3. Este posibil să se distingă cauza Brey de cauza principală?
120. În prezenta cauză, discuțiile s‑au centrat pe consecințele Hotărârii Brey. Având în vedere reflecțiile de mai sus, nu ar trebui să se distingă cele două cauze?
121. În cauza Brey, legea austriacă subordona acordarea prestației de asistență socială legalității șederii, care impune dincolo de primele trei luni, astfel cum am amintit deja, fie ca persoana respectivă să fie un lucrător salariat sau independent în statul membru gazdă, fie să dispună de resurse suficiente astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii sale, precum și de asigurări medicale complete în statul membru gazdă(43) .
122. Într‑o asemenea ipoteză, cerința examinării individuale se impunea în raport cu economia generală a Directivei 2004/38. Ar fi astfel contrar acesteia să se autorizeze o excludere automată de la acordarea unei prestații sociale printr‑o trimitere generală și abstractă la legalitatea șederii, în condițiile în care, pentru a aprecia această legalitate, articolul 8 din directiva menționată interzice în mod expres statelor membre să stabilească valoarea resurselor pe care le consideră suficiente și le impune să ia în considerare situația personală
a persoanei în cauză și în care articolul 14 alineatul (3) din aceasta prevede că recurgerea de către un cetățean al Uniunii la sistemul de asistență socială nu conduce în mod automat
la luarea unei măsuri de expulzare.
123. Invers, articolul 7 alineatul (1) punctul 2 a doua teză din SGB II și articolul 23 alineatul (3) din SGB XII nu fac trimitere la legalitatea șederii solicitantului, dar refuză acordarea unor prestații de asistență socială persoanelor al căror drept de ședere ar decurge doar din obiectivul căutării unui loc de muncă sau al obținerii ajutorului social.
124. Acordarea prestației de asistență socială este, cu o asemenea reglementare, independentă de legalitatea șederii solicitantului în raport cu Directiva 2004/38. Pentru a relua dispozițiile Hotărârii Grzelczyk(44), aceasta nu depinde, stricto sensu, de îndeplinirea condiției de a intra în „domeniul de aplicare” al Directivei 2004/38.
125. Această distincție ne pare totuși, dacă nu artificială, cel puțin irelevantă. Astfel, deși, după cum a confirmat reprezentantul guvernului german în cadrul ședinței, reglementarea germană nu leagă în mod formal legalitatea șederii și beneficiul prestațiilor de asigurare a mijloacelor de subzistență, este totuși probabil ca șederea reclamanților din litigiul principal să devină precară în cazul excluderii de la acordarea prestațiilor de asigurare a mijloacelor de subzistență.
4. Cerința legitimă a unei legături reale cu statul membru gazdă
126. Ne pare totuși necesar să fie efectuată o ultimă analiză în raport cu principiul proporționalității. Trebuie să se ridice astfel problema relației care unește criteriul general utilizat de legislația germană și existența unei legături „reale” între persoanele vizate de domeniul de aplicare al acestuia și statul membru gazdă.
127. Constatăm că, în materie de cheltuieli de întreținere ale persoanelor aflate la studii de exemplu, Curtea a admis în mai multe rânduri că, deși statele membre trebuiau să demonstreze, în cadrul organizării și al punerii în aplicare a sistemului lor de asistență socială, o anumită solidaritate financiară cu resortisanții altor state membre, acestea aveau totuși libertatea de a veghea ca acordarea de astfel de ajutoare persoanelor aflate la studii originare din alte state membre să nu devină o sarcină excesivă care ar putea avea consecințe asupra nivelului global al ajutorului care poate fi acordat de acest stat. Din această perspectivă, Curtea a considerat că în mod justificat un stat membru nu acordă acest tip de ajutoare decât persoanelor aflate la studii care au demonstrat un anumit grad de integrare
în societatea acestui stat(45) .
128. Curtea a adoptat o atitudine similară față de alocațiile de șomaj acordate tinerilor aflați în căutarea primului loc de muncă sau alocația pentru căutarea unui loc de muncă. În aceste ipoteze, Curtea a considerat de asemenea că este legitim ca legiuitorul național să urmărească să stabilească existența unei legături reale
între persoana care solicită alocații și piața geografică a muncii din acest stat(46) .
129. Din această jurisprudență rezultă că dreptul la prestații de asistență socială al cetățenilor Uniunii inactivi din punct de vedere economic necesită în general o anumită cerință de integrare în statul membru gazdă.
130. Acest e preocupări legitime se reflectă în considerentele (10) și (21) ale Directivei 2004/38, amintite anterior, potrivit cărora, pe de o parte, „persoanele care își exercită dreptul de ședere nu trebuie să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă în timpul unei perioade inițiale de ședere” și, pe de altă parte, ar trebui ca statul membru gazdă „să fie liber să decidă dacă înțelege să acorde asistență socială în cursul primelor trei luni de ședere sau pe o perioadă mai lungă în cazul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă persoanelor altele decât cele care desfășoară activități salariate sau activități independente, persoanelor care își păstrează acest statut și membrilor familiilor acestora”.
131. În speță, refuzând prestațiile de bază unor persoane care vin în Germania doar în scopul de a beneficia de sistemul de asistență socială din acest stat membru și care nu urmăresc nicidecum să se integreze pe piața muncii, reglementarea națională ne pare că se înscrie în voința legiuitorului Uniunii. Aceasta permite ca persoanele care își exercită libertatea de circulația fără intenția de a se integra să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială. În plus, este conformă cu marja de apreciere acordată statelor membre în materie. Cu alte cuvinte, aceasta permite să se evite abuzurile și o anumită formă de „turism social”(47) .
132. Subliniem de asemenea că Curtea, este adevărat că într‑un domeniu diferit, a statuat astfel: „ca regulă generală, nu se poate impune ca pentru o măsură […] să se efectueze o examinare individuală a fiecărui caz în parte […], întrucât gestiunea regimului în discuție trebuie să rămână viabilă din punct de vedere tehnic și economic”(48) . Aceasta a admis de asemenea ca un risc de atingere gravă adusă echilibrului financiar al unui sistem de securitate socială să poată constitui un motiv imperativ de interes general de natură să justifice anumite obstacole în calea libertăților fundamentale(49) . Această idee se află de asemenea la baza posibilității acordate statelor membre de a se asigura că acordarea asistenței pentru acoperirea costurilor de întreținere a studenților proveniți din alte state membre nu va deveni o povară nerezonabilă care ar putea avea consecințe asupra nivelului global al asistenței care ar putea fi acordată de către stat(50) .
133. Deși instanța de trimitere nu ne oferă informații precise cu privire la existența unui astfel de risc, aceasta invocă totuși limitele sistemelor de asigurare de bază finanțate din contribuțiile fiscale în raport cu sumele în discuție, care ar putea constitui o încurajare a imigrării pentru cetățenii Uniunii al căror venit mediu este cu mult mai mic.
134. În plus, este probabil ca, în împrejurări precum cele din cauza principală, recurgerea la sistemul de asistență socială să nu fie temporară, ci să se prelungească pe perioadă nedeterminată, având în vedere lipsa totală a căutării unui loc de muncă.
135. În concluzie, criteriul ales de legislația în discuție în litigiul principal – și anume deplasarea pe teritoriul german doar în scopul căutării unui loc de muncă sau pentru a beneficia de ajutor social – este de natură să demonstreze lipsa unei legături reale cu teritoriul statului gazdă și a integrării în societatea acestuia. El permite să se asigure viabilitatea economică a sistemului și să nu se pună în pericol echilibrul financiar al acestuia. Prin urmare, legislația urmărește un obiectiv legitim în sensul jurisprudenței citate anterior.
136. Condiția aleasă ne pare, în plus, proporțională cu obiectivul urmărit în mod legitim de dreptul național.
137. Pentru a refuza acordarea prestațiilor de bază, va fi necesar ca autoritățile statului membru să examineze, într‑o anumită măsură, situația personală a solicitantului pentru a stabili dacă acesta intră în sfera excepției prevăzute la articolul 7 alineatul (1) punctul 2 al celei de a doua teze din SGB II sau la articolul 23 alineatul (3) din SGB XII.
138. Domeniul de aplicare limitat al acestei excepții înlătură și riscul luării unei măsuri de expulzare automate doar pe baza unei cereri privind o prestație de asistență socială, măsură interzisă de articolul 14 alineatul (3) din Directiva 2004/38.
139. În consecință, având în vedere cele de mai sus, considerăm că este necesar să se răspundă la cea de a doua și la cea de a treia întrebare preliminară că Regulamentul nr. 883/2004 și Directiva 2004/38 nu se opun alegerii legiuitorului național de a exclude de la acordarea unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv resortisanții celorlalte state membre pe baza unui criteriu general, precum motivul sosirii pe teritoriul statului membru gazdă, susceptibil să demonstreze lipsa unei legături reale cu acest stat, și aceasta pentru a nu deveni o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al acestuia.
140. Mai precizăm, în orice caz, că această constatare nu afectează posibilitatea statelor membre de a acorda, dacă doresc, prestații precum cele prevăzute de asigurarea de bază în discuție în litigiul principal, în condiții mai favorabile.
D – Cu privire la a patra întrebare preliminară
141. Prin intermediul celei de a patra și ultimei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolele 1, 20 și 51 din cartă impun statelor membre să acorde cetățenilor Uniunii prestații în numerar de tip necontributiv de natură să permită o ședere permanentă.
142. Articolul 1 din cartă prevede inviolabilitatea demnității umane, iar articolul 20 egalitatea în fața legii.
143. Trebuie amintit că, în cadrul unei trimiteri preliminare în temeiul articolului 267 TFUE, Curtea poate doar să interpreteze dreptul Uniunii cu respectarea limitelor competențelor atribuite Uniunii Europene(51) .
144. Or, potrivit articolului 51 alineatul (1) din cartă, dispozițiile acesteia se adresează „statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii”. În plus, în temeiul articolului 6 alineatul (1) TUE, care atribuie o valoare obligatorie cartei, aceasta nu creează nicio competență nouă pentru Uniune și nu modifică competențele acesteia din urmă(52) .
145. În speță, astfel cum a confirmat Curtea în Hotărârea Brey, articolul 70 din Regulamentul nr. 883/2004, care definește noțiunea de prestație specială în numerar de tip necontributiv, „nu are ca obiect stabilirea condițiilor de fond ale existenței dreptului [la astfel de prestații]. În principiu, [dimpotrivă,] legislația fiecărui stat membru este cea care trebuie să stabilească aceste condiții”(53) . Articolul 70 alineatul (4) din Regulamentul nr. 883/2004 prevede doar „o normă de conflict”(54) .
146. În cazul în care statele membre sunt competente să stabilească condițiile de acordare a prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv, considerăm că acestea sunt competente și pentru a defini întinderea acoperirii sociale asigurate de acest tip de prestații.
147. În consecință, atunci când statele stabilesc condițiile și întinderea prestațiilor speciale în numerar de tip necontributiv, acestea nu pun în aplicare dreptul Uniunii.
148. Rezultă că competența Curții pentru a răspunde la a patra întrebare nu este stabilită.
149. În plus, principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 20 din cartă este enunțat de asemenea la articolele 20 TFUE și 21 TFUE. Astfel cum am arătat la punctul 90 din prezentele concluzii, Regulamentul nr. 883/2004 și Directiva 2004/38 precizează sensul și sfera principiului egalității consacrat de aceste dispoziții.
150. În temeiul articolului 52 alineatul (2) din cartă, drepturile recunoscute prin aceasta care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea.
151. Întrucât a doua și a treia întrebare preliminară se referă la normele de drept derivat care definesc condițiile și limitele drepturilor protejate de articolele 20 TFUE și 21 TFUE, analiza acestora ne pare suficientă pentru a da un răspuns util instanței de trimitere(55) .
V – Concluzie
152. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate cu titlu preliminar de Sozialgericht Leipzig după cum urmează:
„1) Domeniul de aplicare personal al articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 988/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009, cuprinde persoanele care solicită o prestație specială în numerar de tip necontributiv în sensul articolului 3 alineatul (3) și al articolului 70 din regulament.
2) Regulamentul nr. 883/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 988/2009, și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE nu se opun alegerii legiuitorului național de a exclude de la acordarea unei prestații speciale în numerar de tip necontributiv resortisanții celorlalte state membre pe baza unui criteriu general, precum motivul sosirii pe teritoriul statului membru gazdă, susceptibil să demonstreze lipsa unei legături reale cu acest stat și aceasta pentru a nu deveni o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al acestuia.
3) Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă să răspundă la cea de a patra întrebare preliminară.”
(1) .
(2)
–	JO L 166, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 82.
(3)
–	JO L 284, p. 43.
(4)
–	JO L 158, p. 77, rectificare în JO L 229, p. 35, și JO 2005, L 197, p. 34, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56_.
(5)
–	Instanța de trimitere mai precizează că doamna Dano a fost condamnată la o pedeapsă cu închisoare de până la doi ani cu suspendare pentru infracțiuni săvârșite la adresa bunurilor și proprietății. Considerăm totuși că aceste precizări de fapt nu au nicio influență asupra răspunsurilor care trebuie date la întrebările preliminare adresate.
(6)
–	C‑22/08 și C‑23/08, EU:C:2009:344.
(7)
–	JO L 136, p. 1.
(8)
–	A se vedea în acest sens al treilea considerent al Regulamentului nr. 1247/92.
(9)
–	A se vedea, printre numeroase exemple, Hotărârea Skalka (C‑160/02, EU:C:2004:269, punctul 25 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea Comisia/Parlamentul European și Consiliul (C‑299/05, EU:C:2007:608, punctul 55 și jurisprudența citată).
(10)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea Skalka (EU:C:2004:269, punctul 28) și, pentru un exemplu de aplicare, Hotărârea Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, punctul 33).
(11)
–	Hotărârile Jauch (EU:C:2001:139, punctul 21) și Skalka (EU:C:2004:269, punctul 19).
(12)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punctul 36).
(13)
–	C‑140/12, EU:C:2013:337, nota de subsol 8. Sublinierea noastră.
(14)
–	Potrivit observațiilor scrise ale guvernului german, aceste prestații sunt acordate independent de exercitarea unei activități anterioare sau de plata de contribuții.
(15)
–	A se vedea punctul 44 de mai sus.
(16)
–	În mod oarecum paradoxal, guvernul german concluzionează că, în cazul în care prestațiile pentru asigurarea de bază pot fi acordate unor persoane fără un loc de muncă și pot prezenta astfel, a priori, caracteristicile legislației în domeniul securității sociale prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004, ar fi vorba în realitate despre prestații speciale în numerar de tip necontributiv în sensul articolului 3 alineatul (3) din acest regulament.
(17)
–	Hotărârea Brey (EU:C:2013:565).
(18)
–	Concluziile avocatului general Wahl prezentate în cauza Brey (EU:C:2013:337, punctul 56).
(19)
–	Hotărârea Brey (EU:C:2013:565, punctul 58).
(20)
–	Ibidem
(punctul 60 și jurisprudența citată).
(21)
–	Ibidem
(punctul 61 și jurisprudența citată).
(22)
–	EU:C:2009:344, punctul 45.
(23)
–	Concluziile prezentate în cauza Vatsouras și Koupatantze (C‑22/08 și C‑23/08, EU:C:2009:150, punctul 57).
(24)
–	EU:C:2009:344.
(25)
–	EU:C:2013:565, punctul 60.
(26)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea Brey (EU:C:2013:565, punctul 61).
(27)
–	Sublinierea noastră.
(28)
–	A se vedea în acest sens, în privința articolului 21 TFUE și a articolului 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38, Hotărârea Brey (EU:C:2013:565, punctele 46 și 47).
(29)
–	Articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 face trimitere la articolul 14 alineatul (4) litera (b) din această directivă, potrivit căruia cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora nu pot fi expulzați (sub rezerva limitărilor privind dreptul de ședere pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică dezvoltate în capitolul VI din directiva menționată) atunci când au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în căutarea unui loc de muncă atât timp cât cetățenii Uniunii pot dovedi că sunt în continuare în căutarea unui loc de muncă și că au șanse reale de a fi angajați.
(30)
–	EU:C:2013:337. Sublinierea noastră.
(31)
–	Hotărârea Brey (EU:C:2013:565).
(32)
–	EU:C:2013:337, punctul 81.
(33)
–	EU:C:2013:565.
(34)
–	C‑184/99, EU:C:2001:458, punctul 46.
(35)
–	C‑456/02, EU:C:2004:488, punctul 46. Deși hotărârea a fost pronunțată ulterior adoptării Directivei 2004/38, situația de fapt în discuție în această cauză și cererea de decizie preliminară sunt cu mult anterioare acesteia.
(36)
–	Doctrina a ridicat de asemenea această problemă. În privința jurisprudenței Curții referitoare la articolele 18 TFUE și 21 TFUE și la Directiva 2004/38, O. Golynker a scris printre altele că „[t]he peculiar consequence of this line of reasoning is that once the construct of lawful residence becomes disjointed from the requirement to meet the conditions to which the right of residence is subject, the conditional nature of the right to residence under Art. [21 TFEU] becomes neutralised by the right to equal treatment under Art. [18 TFEU]. As a result, the coherence of the concept of the right to free movement and residence in Community law is called into question. The Court’s generous interpretation of the right to equal treatment for Union citizens lawfully resident in the territory of another Member State seems to be in conflict with the conditional nature of the right to free movement and residence under Art.[21 TFEU]” (Golynker, O., „Jobseekers’ rights in the European Union: challenges of changing the paradigm of social solidarity”, European Law Review, 2005, 30 (1), p. 111-122, în special p. 120).
(37)
–	Articolul 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2004/38.
(38)
–	Articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2004/38 face trimitere astfel la articolul 6 din aceasta, care reglementează dreptul de ședere până la trei luni.
(39)
–	EU:C:2013:337, punctul 81, sublinierea avocatului general Wahl.
(40)
–	Anterioară în esență adoptării Directivei 2004/38.
(41)
–	În privința relației dintre articolul 24 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și jurisprudența Curții (în special Hotărârea Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172), O. Golynker scrie: „[t]he above provision is not in tune with the ruling in Collins
and shows that the generous interpretation by the Court of Justice of the consequences of Union citizenship for social solidarity in general and the rights of jobseekers in particular does not accord with what the Member States assumed when they signed the Maastricht Treaty ” (O. Golynker, op. cit ., p. 119; sublinierea noastră).
(42)
–	Hotărârea Brey (EU:C:2013:565, punctul 61). Sublinierea noastră.
(43)
–	Articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
(44)
–	EU:C:2001:458, punctul 46.
(45)
–	A se vedea în acest sens Hotărârile Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169, punctele 56 și 57), precum și Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630, punctele 48 și 49).
(46)
–	A se vedea în acest sens Hotărârile Collins (EU:C:2004:172, punctul 67), precum și Vatsouras și Koupatantze (EU:C:2009:344, punctul 38).
(47)
–	„In essence, this requirement of genuine integration is used by Union institutions to manage tension between the right of migrant citizens to transnational solidarity and the power of Member States to shape their social security system and prevent «abuses of host law» in the form of benefit tourism” (A. Sayde, „One Law, two Competitions: An Enquiry into the Contradictions of Free Movement Law”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2010-2011, vol. 13, p. 365 și urm., în special p. 395).
(48)
–	Hotărârea Dansk Jurist- og Økonomforbund (C‑546/11, EU:C:2013:603, punctul 70). Era vorba în această situație despre un regim de disponibilizare din care funcționarii care au împlinit vârsta care să le permită să beneficieze de o pensie pentru limită de vârstă erau excluși doar din cauza acestei împrejurări.
(49)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea Kohll (C‑158/96, EU:C:1998:171, punctul 41).
(50)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea Bidar (EU:C:2005:169, punctul 59), precum și Hotărârea Förster (EU:C:2008:630, punctul 48).
(51)
–	A se vedea în acest sens și printre exemple foarte numeroase Ordonanța Vino (C‑161/11, EU:C:2011:420, punctele 25 și 37).
(52)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 17 și 23).
(53)
–	Hotărârea Brey (EU:C:2013:565, punctul 41).
(54)
–	Ibidem
(punctul 39).
(55)
– A se vedea în acest sens, în privința incidenței asupra răspunsului care urmează să fie dat la o cerere de decizie preliminară a consacrării liberei circulații a lucrătorilor prin articolul 15 alineatul (2) din cartă și articolul 45 TFUE, Hotărârea Gardella (C‑233/12, EU:C:2013:449, punctele 39 și 41).