61989CC0385_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans la présente affaire, la République hellénique a conclu à l' annulation partielle de la décision de la Commission relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole, section "garantie" (1) (ci-après "FEOGA").
2. A la suite des arrêts rendus par la Cour dans d' autres affaires, qui statuaient sur plusieurs moyens également invoqués en l' espèce (2), la République hellénique a limité ses conclusions à l' annulation de la décision de la Commission pour autant que celle-ci a procédé, dans sa décision, aux corrections financières suivantes:
- 213 801 319 DR concernant des restitutions à l' exportation de 6 400 tonnes de semoule de blé dur;
- 258 108 000 DR concernant le prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales de la campagne 1986/1987;
- 1 391 025 367 DR concernant des dépenses de stockage du tabac.
3. Les faits de l' affaire ainsi que les observations juridiques des parties sont consignés dans le rapport d' audience. Nous ne nous référerons ci-après aux observations des parties que dans la mesure nécessaire pour fonder nos conclusions relatives à la demande de la République hellénique.
Sur les dépenses au titre des restitutions à l' exportation de 6 400 tonnes de semoule de blé dur (3)
4. Lors de l' apurement des comptes 1986, la Commission a refusé de reconnaître à la charge du FEOGA les dépenses déclarées par la République hellénique au titre des restitutions à l' exportation de 40 000 tonnes de semoule. Pour des raisons techniques, la correction opérée sur les comptes de l' exercice 1986 n' a concerné que 33 600 tonnes. La correction relative aux 6 400 tonnes restantes n' a été opérée que lors de l' apurement des comptes 1987. C' est cette dernière correction qui fait l' objet de la présente instance.
5. La Commission a motivé son refus par la circonstance que le gouvernement grec aurait, en violation de l' organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, conclu un "contrat de programme" avec la KYDEP (l' Office central de gestion des produits nationaux) concernant l' exportation de 40 000 tonnes de semoule. Le gouvernement grec a reconnu l' existence de ce contrat de programme, mais contesté que le contrat ait jamais été exécuté; des exportations n' auraient jamais eu lieu sur la base du contrat.
6. Dans son arrêt du 19 mars 1991, précité (C-32/89) (4), la Cour a statué sur la question de savoir si la Commission était en droit, lors de l' apurement des comptes 1986, de refuser le financement communautaire en excipant du contrat de programme. La Cour a déclaré:
"... il y a lieu de constater que la Commission n' a pas commis d' erreur en concluant à l' existence d' un quatrième contrat de programme portant sur la semoule de blé dur" (point 12).
"Eu égard à ce qui précède, il doit être admis que, pendant la période visée par le présent recours, les autorités helléniques ont contrôlé les opérations effectuées par la KYDEP et ont couvert ses déficits.
Dès lors, la Commission a pu légitimement refuser la prise en charge par le FEOGA des montants mis en cause, au motif que les autorités helléniques ont adopté des mesures qui ont perturbé la politique communautaire dans le secteur des céréales ..." (points 17-18).
7. Le gouvernement grec n' a apporté en l' espèce aucune information ou argument susceptible de modifier les prémisses du résultat auquel la Cour était parvenue. Nous proposons donc à la Cour de rejeter ce chef de demande (5).
Sur la perception du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales pour la période 1986/1987 (6)
8. Lors de l' apurement des comptes 1987, la Commission a procédé à une correction financière en retenant à charge de la République hellénique un montant de 258 108 000 DR (7), correspondant au prélèvement de coresponsabilité que, selon la Commission, la République hellénique s' est abstenue de percevoir sur 411 000 tonnes de blé de la campagne 1986/1987.
9. A l' appui de ses conclusions tendant à l' annulation de la décision de la Commission sur ce point, la République hellénique a fait valoir que le calcul du prélèvement de coresponsabilité que la République hellénique aurait dû percevoir, tel qu' il a été opéré par la Commission, est fondé sur des données statistiques erronées.
Décrivons brièvement les éléments de fait et de droit qui sous-tendent ces conclusions.
10. Le prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales a été introduit par le règlement (CEE) n
1579/86 du Conseil, du 23 mai 1986, modifiant le règlement (CEE) n 2727/75 portant organisation commune des marchés agricoles dans le secteur des céréales (8). Le prélèvement est dû sur les céréales produites dans la Communauté et faisant l' objet soit d' une première transformation, soit d' un achat à l' intervention, soit d' une exportation sous forme de grain (9). Le prélèvement de coresponsabilité vise à sensibiliser les producteurs aux réalités du marché et tend à prévenir, par ce biais, une surproduction. Le prélèvement de coresponsabilité constitue un revenu pour le FEOGA. Il est perçu par les organismes nationaux désignés par les États membres et versé ensuite au FEOGA.
11. La Commission a, au cours de l' instance, expliqué que, s' agissant de contrôler si les États membres ont correctement perçu le prélèvement de coresponsabilité, on ne saurait simplement se baser sur les comptes établis par les États membres, retraçant les montants perçus. La Commission doit nécessairement élaborer une méthode de calcul permettant de contrôler si les États membres perçoivent le prélèvement de coresponsabilité et suivant une application correcte des règles communautaires. Il ne s' agit pas là d' une tâche aisée, entre autre au motif, mentionné ci-avant, que la perception du prélèvement n' a eu lieu que dans certaines hypothèses d' utilisation des céréales produites. Un calcul aux fins du contrôle ne présuppose donc pas simplement une connaissance de la production globale de céréales, mais, surtout, des quantités utilisées à différentes fins (quantités assujetties au prélèvement/quantités exonérées du prélèvement).
12. La Commission a élaboré une méthode de calcul, dont elle a exposé les modalités dans son rapport de synthèse (10).
Il résulte dudit rapport que la méthode de calcul se fonde au départ, entre autres, sur les données statistiques communiquées, sous la responsabilité des États membres, et publiées par l' Office statistique des Communautés européennes (Eurostat). De façon très schématique, on peut dire que la base de calcul est le chiffre de la consommation intérieure globale, dont on déduit les chiffres correspondant aux quantités de céréales utilisées à des opérations exonérées du prélèvement, par exemple des ventes entre producteurs, et auquel on ajoute les chiffres afférents aux céréales livrées à l' intervention ou exportées.
13. La République hellénique a été informée du résultat des calculs de la Commission concernant le prélèvement de coresponsabilité par lettre du 10 février 1989 (11). Ces calculs ont été effectués sur la base des données communiquées à Eurostat par le gouvernement grec et publiées par Eurostat le 12 juillet 1988. Par télex du 17 avril 1989, les autorités grecques ont informé la Commission d' une série de nouvelles données statistiques, qui impliquaient une modification du calcul du prélèvement de coresponsabilité, tel qu' il avait été effectué par la Commission. Les autorités grecques énuméraient dans leur télex l' ensemble des nouveaux chiffres et se livraient, sur cette base, à un calcul du prélèvement de coresponsabilité. En outre, les autorités grecques ont fait état de ce que les nouveaux chiffres seraient communiqués à Eurostat (12). En dépit de cela, la Commission a choisi, dans sa décision du 15 novembre 1989, de prendre pour base les données statistiques initialement communiquées à Eurostat par les autorités grecques. Le 6 décembre 1989, Eurostat a publié les données statistiques modifiées, communiquées par le gouvernement grec.
14. La République hellénique fait valoir que la Commission a indûment pris en compte une consommation intérieure globale de 5 141 000 tonnes, quantité qui avait initialement été communiquée à Eurostat par le gouvernement grec. De l' avis du gouvernement grec, la Commission aurait dû prendre comme base de sa décision le montant notifié en dernier lieu, à savoir 4 489 000 tonnes.
15. Le problème de fond qui se pose en l' espèce est, à notre sens, celui - relativement simple - de savoir si la Commission était en droit, dans les circonstances concrètes de l' espèce, de maintenir le chiffre initialement communiqué, lors du calcul du prélèvement de coresponsabilité, ou si elle aurait dû prendre comme quantité de référence le chiffre communiqué en dernier lieu.
16. Pour justifier le maintien du chiffre initialement communiqué, la Commission a mis l' accent sur le fait qu' une modification du calcul sur la base du chiffre communiqué en dernier lieu, concernant la production intérieure totale, aurait pour résultat surprenant qu' on aurait trop perçu, en Grèce, au titre du prélèvement. Cet argument est, en apparence, correct. En effet, d' après le calcul sur lequel se fonde la décision de la Commission, la quantité globale pour laquelle le prélèvement n' a pas été perçu est "seulement" de 411 000 tonnes, alors que si on prend comme base les chiffres indiqués par la République hellénique dans sa requête, il y aurait lieu de procéder à une correction de 652 000 tonnes de céréales (13). Cette modification, considérée isolément, aboutirait au résultat qu' on aurait perçu un prélèvement sur 241 000 tonnes de céréales de trop. La Commission a expliqué que, d' un point de vue pratique, cela n' a pas de sens de parler d' un trop perçu du prélèvement de coresponsabilité et estime donc que le résultat, tel qu' il a été esquissé, accrédite la thèse que le chiffre communiqué en dernier lieu, concernant la consommation intérieure globale, est erroné.
17. Cet argument toutefois ne saurait, selon nous, être retenu. En effet, il ne prend pas en considération le fait que, déjà dans les chiffres corrigés que la République hellénique avait communiqués à la Commission dans son télex du 17 avril 1989, précité, puis dans sa réponse aux questions posées par la Cour au cours de la présente instance, la République hellénique n' avait pas simplement modifié les chiffres de la consommation intérieure globale, mais également un certain nombre de chiffres entrant dans les calculs de la Commission et qu' elle était parvenue, ce faisant, au résultat suivant lequel le prélèvement de coresponsabilité avait été perçu en Grèce de façon parfaitement exacte quant à son montant. L' argument de la Commission semble donc puiser son origine dans un libellé peu rigoureux des pièces de procédure de la République hellénique, dans lesquelles la République hellénique ne conteste pas les autres chiffres de la Commission.
18. Parmi les objections soulevées à l' encontre de la République hellénique, la Commission a fait valoir qu' elle n' était pas tenue de prendre en compte le nouveau chiffre de la consommation intérieure globale, ne serait-ce que parce qu' Eurostat n' avait publié ce chiffre qu' un mois après que la Commission eût pris sa décision.
19. Il y a lieu, selon nous, de rejeter cette objection. Il résulte du téléfax du 17 avril 1989, précité, et du rapport de synthèse de la Commission que cette dernière avait pris connaissance des nouveaux chiffres antérieurement à sa prise de décision et qu' elle avait été informée de ce que ces chiffres seraient adressés à Eurostat. La Commission a elle-même indiqué qu' Eurostat publie les chiffres qu' il reçoit sous la responsabilité propre des États membres, c' est-à-dire sans procéder à un contrôle de ces chiffres, raison pour laquelle il n' est pas possible, à notre sens, d' attacher de l' importance au fait que la publication proprement dite n' a lieu qu' ultérieurement.
Inversement, on ne saurait non plus attacher une importance décisive, en tant que preuve de l' exactitude des chiffres, à la publication ultérieure, comme semble le faire valoir la République hellénique.
20. Au reste, il résulte expressément du rapport de synthèse de la Commission ainsi que des pièces de procédure déposées par elle que la véritable raison pour ne pas tenir compte du nouveau chiffre était qu' on ne croyait pas à l' exactitude de ce chiffre. Même si, lors de ses vérifications, la Commission a choisi de prendre comme point de départ des renseignements fournis, sous leur responsabilité propre, par les États membres, nous ne voyons pas de raison d' exiger de la Commission qu' elle prenne en compte de façon non critique de telles informations, notamment dans le cas où des circonstances concrètes incitent à douter de leur exactitude.
La question déterminante en l' espèce est donc, selon nous, de savoir si la Commission était en droit de mettre en doute les nouveaux chiffres avancés par la République hellénique.
21. A l' appui de la thèse selon laquelle la Commission aurait dû prendre en compte le chiffre afférent à la consommation intérieure globale communiqué en dernier lieu, le gouvernement grec fait valoir en particulier
que les données communiquées à Eurostat en 1988 étaient provisoires et fondées sur une évaluation (14), ce que le gouvernement grec avait expressément souligné, et
que les données modifiées qui ont été notifiées à la Commission et à Eurostat en 1989 avaient été élaborées sur la base d' un contrôle approfondi et rendaient dès lors très précisément compte de la consommation intérieure globale.
22. La Commission fait valoir que le chiffre communiqué à Eurostat par le gouvernement grec en 1988 - un an après la fin de la campagne - doit être considéré comme définitif et indique, à l' appui de cette thèse,
qu' il est difficile de supposer que le chiffre initial correspondant à la consommation intérieure brute puisse avoir subi une modification aussi importante (13 %), deux ans après la fin de la campagne correspondante;
que de semblables modifications n' avaient jamais été effectuées de la part des autorités grecques, par exemple pour les années 1984/1985 et 1985/1986;
que le chiffre communiqué à Eurostat en 1988 est presque identique à celui communiqué par les autorités helléniques à la direction des céréales de la Commission dans le cadre du bilan provisionnel;
que les autorités grecques n' ont apporté les modifications dont s' agit qu' une fois que la Commission leur avait communiqué, par lettre du 10 février 1989, les modalités de calcul proposées du prélèvement de coresponsabilité, et
que les autorités grecques n' ont fourni aucun élément concret de preuve que les données statistiques communiquées en premier lieu comportaient des erreurs.
23. Disons d' emblée que les points de vue exposés par la Commission nous paraissent corrects. Il n' est, à notre sens, pas déraisonnable de soutenir que les calculs élaborés en dernier lieu par le gouvernement grec portent la marque de ce que les chiffres, envisagés à la lumière des contrôles opérés par la Commission, auraient été arrangés pour "faire coïncider les comptes".
24. Nous attachons à cet égard une importance particulière au fait que, en dépit des invitations réitérées par la Cour à cet égard, le gouvernement grec n' a apporté aucune explication concrète susceptible de justifier une modification aussi substantielle des chiffres de la consommation intérieure deux ans après la fin de la campagne, par rapport aux chiffres arrêtés un an après la fin de la campagne (15). En outre, la Cour ne dispose pas d' informations plus détaillées sur les résultats du contrôle approfondi qu' aux dires de la République hellénique les autorités grecques sont censées avoir effectué.
25. On doit en tout cas pouvoir exiger des autorités nationales que, au cas où elles modifient a posteriori des données chiffrées revêtant une importance décisive aux fins du calcul du prélèvement de coresponsabilité, elles fournissent suffisamment d' informations concrètes susceptibles d' expliquer les raisons pour lesquelles les données initialement communiquées étaient erronées. Le gouvernement grec n' a pas, selon nous, satisfait à cette exigence et nous suggérons donc à la Cour de rejeter ce chef de demande présenté par la République hellénique.
Dépenses relatives au stockage de tabac brut (16)
26. La Commission a refusé de reconnaître à charge du FEOGA un montant de 1 391 025 367 DR, correspondant aux dépenses de stockage de 6 736 096 tonnes de tabac, dont 6 295 290 tonnes de tabac de type Burley et 440 806 tonnes de tabac de type oriental. La République hellénique a précisé, dans le cadre de sa réponse aux questions de la Cour, qu' elle n' admet aucune forme de correction financière sur ce point, de sorte qu' on doit supposer qu' elle exige la couverture des dépenses exposées lors du stockage de tabac tant de type Burley que de type oriental.
27. Pour justifier le refus de faire financer par le FEOGA les dépenses concernant le stockage du tabac brut, la Commission a avancé que le tabac brut ne correspondait pas aux caractéristiques qualitatives minimales exigées en cas de vente à l' intervention.
28. L' article 5 du règlement (CEE) n
1467/70 du Conseil, du 20 juillet 1970, fixant certaines règles générales régissant l' intervention dans le secteur du tabac brut (17), dispose que seuls les tabacs correspondant aux caractéristiques qualitatives minimales, à définir sur la base du classement par variétés et par qualités, sont achetés par les organismes d' intervention. L' article 6 du règlement (CEE) n
1727/70 de la Commission, du 25 août 1970, relatif aux modalités d' intervention dans le secteur du tabac brut (18), prévoit, dans le prolongement logique de la disposition précitée, que le tabac répond aux caractéristiques qualitatives minimales susvisées s' il ne présente pas une ou plusieurs des caractéristiques prévues à l' annexe III du règlement. Il peut s' agir, par exemple, de feuilles fortement abîmées, de feuilles présentant des défauts de séchage ou ayant une teneur hygrométrique excessive.
29. L' article 8 du règlement (CEE) n
729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (19), institue une obligation générale, dans le chef des États membres, de prendre les mesures nécessaires, entre autres, pour s' assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA. L' article 9 du règlement dispose que les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d' entreprendre.
30. Pour apprécier la qualité du tabac brut, la Commission s' est fondée sur les résultats d' une vérification effectuée en décembre 1987. Cette opération avait été entamée à la suite de renseignements communiqués aux services du FEOGA, qui étaient de nature à jeter un doute sur la qualité du tabac stocké dans les entrepôts d' intervention grecs. La Commission a indiqué qu' on avait assisté à une augmentation importante des quantités de tabac stockées en intervention et que les prix obtenus au cours des ventes par adjudication pour le tabac ainsi stocké étaient anormalement bas.
31. La vérification a été effectuée par les services de la Commission avec l' aide d' un expert allemand. Elle a consisté d' une part en l' examen physique de balles de tabac choisies au hasard et, d' autre part, dans le prélèvement d' un certain nombre d' échantillons qui ont été envoyés, à des fins d' analyse, au laboratoire français SEITA à Bergerac.
La vérification a montré qu' une faible partie du tabac contrôlé de type oriental ne satisfaisait pas aux conditions minimales, tandis qu' en moyenne 47 % du tabac Burley contrôlé n' était pas conforme auxdites conditions minimales. Partant, la Commission a décidé d' exclure du financement communautaire toute la production de tabac Burley, alors que, pour ce qui est du tabac de type oriental, les corrections financières ont été limitées aux lots soumis au contrôle.
32. La République hellénique a émis une série d' objections à l' encontre de la légalité de la décision de la Commission, à savoir, que le contrôle par échantillonnage ne satisfaisait pas aux exigences qui s' imposent au regard de ce type de vérification, que la Commission n' est pas habilitée à procéder elle-même à un contrôle par échantillonnage et que, en tout état de cause, la Commission n' était pas en droit de tirer, à partir des résultats de l' enquête, des conséquences aussi étendues.
33. L' objection concernant le contrôle par échantillonnage lui-même vise à la fois le mode de prélèvement des échantillons et le nombre des prélèvements effectués, que la République hellénique juge insuffisant, dans la mesure où les contrôles n' ont porté sur un échantillonnage représentatif de 0,013 % à 0,033 % des lots considérés.
34. Il n' est pas tout à fait simple de prendre position sur cette objection. On ne trouve pas en droit communautaire de règles indiquant la façon dont l' opération de contrôle doit être effectuée.
35. Nous pensons qu' il est possible de déduire de la jurisprudence de la Cour que, à défaut de règles concrètes, la Commission a la faculté d' appliquer les méthodes de contrôle qu' elle juge les plus appropriées, mais qu' il importe en revanche - et c' est là une exigence générale - que les méthodes choisies soient fiables (20).
36. Selon la jurisprudence de la Cour (21), il appartient, dans des affaires telles qu' en l' espèce, à l' État membre requérant d' apporter la preuve que les conditions d' obtention du financement communautaire sont remplies. Il y a lieu dès lors d' examiner si la République hellénique a pu établir que le contrôle par échantillonnage auquel la Commission a procédé n' a pas été effectué de façon suffisamment fiable.
37. La République hellénique fait valoir que la Commission n' a pas suivi la pratique internationale en la matière et énumère un certain nombre de circonstances concrètes, lors du contrôle par échantillonnage, qui, selon elle, établissent un tel non-respect. La République hellénique n' a toutefois pas fourni de preuve documentaire ni même indiqué les sources sur lesquelles elle fonde ses affirmations relatives à la pratique internationale en la matière.
38. La Commission a indiqué qu' il est difficile de décrire exactement une méthode de contrôle constamment appliquée au niveau international, mais estime au reste que le contrôle par échantillonnage a été effectué conformément aux données scientifiques et aux méthodes utilisées au niveau international. La Commission a décrit la méthode utilisée dans son rapport de synthèse et elle a apporté en cours d' instance un certain nombre d' informations complémentaires à cet égard. C' est ainsi que la Commission a, entre autres, produit des extraits du rapport élaboré par l' expert qui a procédé au contrôle par échantillonnage, assisté par les fonctionnaires de la Commission.
39. Dans l' hypothèse où une pratique internationale bien établie existerait en la matière, on serait enclin de prendre comme point de départ une telle pratique, s' agissant d' apprécier le caractère convenable et raisonnable d' une méthode pour les contrôles par échantillonnage. Or, aucune des parties n' a été en mesure de déterminer le contenu d' une telle pratique au niveau international.
40. A défaut de modèle unique par rapport auquel on pourrait apprécier le contrôle par échantillonnage effectué par la Commission, il y a lieu de vérifier si la République hellénique a, par ailleurs, rendu vraisemblable l' allégation selon laquelle les vérifications n' ont pas été effectuées de manière fiable, par exemple en rendant vraisemblable, de façon concrète, que les résultats du contrôle par échantillonnage étaient erronés.
41. Tel n' a pas été le cas. La République hellénique n' a pas, par exemple, produit les résultats du contrôle nécessairement effectué, sous l' empire des règles communautaires, par les organismes d' intervention lors de la présentation du tabac à l' intervention (22), et n' a pas non plus fourni d' autres éléments qui pourraient donner à penser que le tabac satisfaisait de facto aux caractéristiques qualitatives minimales.
42. Dans sa réponse aux questions posées par la Cour, la Commission a indiqué qu' on aurait éventuellement pu contrôler un plus grand nombre d' échantillons de tabac Burley, avant d' appliquer les résultats à l' ensemble des quantités contrôlées. La Commission maintient cependant qu' on ne peut pas remettre en question l' exactitude des résultats.
43. Sur ce point, on peut faire deux remarques. Premièrement, la Commission a expliqué au cours de la procédure orale que le contrôle par échantillonnage avait dû être opéré dans une certaine hâte, étant donné qu' on disait que l' organisme d' intervention grec procédait déjà à l' enlèvement du tabac. Deuxièmement - et cela constitue à notre sens un élément central de l' affaire - la Commission a informé la Cour de ce que le tabac brut avait été vendu à 3 % du prix du marché, information qui ne semble pas avoir été contredite par la République hellénique. Ce dernier fait dénote - toutes choses étant égales par ailleurs - que le tabac grec était de mauvaise qualité.
44. Nous estimons donc que la République hellénique n' a pas produit d' éléments de nature à susciter un doute suffisant quant à la fiabilité du contrôle par échantillonnage opéré par la Commission.
45. Comme mentionné ci-avant, la République hellénique a en outre contesté la procédure suivie lors des vérifications opérées par la Commission. Elle fait valoir, premièrement, que les échantillons auraient dû être prélevés par des experts de la République hellénique et, par après, mis à disposition de la Commission et, deuxièmement, qu' un représentant des autorités grecques avait essayé d' intervenir dans le mode de prélèvement des échantillons, mais en avait été empêché par l' expert de la Commission, de sorte que le contrôle a été opéré sans la participation de la République hellénique.
46. Ces deux moyens n' ont été soulevés que tardivement dans l' instance, à savoir, respectivement, dans le cadre de la réponse aux questions de la Cour et au cours de l' audience. Cette circonstance suffit, selon nous, pour écarter l' un et l' autre moyens, mais nous ferons néanmoins à leur propos quelques remarques.
47. La République hellénique se prévaut à cet égard de l' arrêt de la Cour du 9 octobre 1990, France/Commission (23), dont elle déduit que le contrôle par échantillonnage opéré dans le cadre du règlement n
729/70 doit être effectué par les autorités des États membres. Comme on le sait, cette affaire avait trait à la validité d' instructions internes de service concernant certaines modalités administratives et techniques à appliquer par les "agents mandatés par la Commission en matière de prise d' échantillons et d' analyse des produits prélevés dans le cadre de la gestion et du contrôle du Fonds européen d' orientation et de garantie agricole". Pour justifier son annulation des instructions, la Cour s' est fondée, entre autres, sur le fait que le système de contrôle instauré par le règlement n 729/70 présuppose que les prises d' échantillons, pour autant que celles-ci s' avèrent nécessaires, doivent être effectuées par l' État membre considéré et que la Commission ne pouvait dès lors, au moyen des instructions de service, s' arroger le pouvoir de prélever, indépendamment des États membres, des échantillons.
48. Il n' y a pas lieu de s' interroger sur l' incidence d' un tel arrêt - à notre sens, quelque peu surprenant sur ce point - au regard de la présente affaire. La raison en est qu' on peut tenir pour établi que le contrôle par échantillonnage a été effectué sans que les autorités grecques compétentes aient élevé de protestation à son encontre et que le contrôle a été effectué en étroite collaboration avec ces autorités.
La Commission a indiqué que le contrôle, opéré dans des installations appartenant à l' Office national du tabac (EOK), qui est l' organisme compétent en la matière, a été effectué après entente avec les fonctionnaires de l' Office du tabac, que ceux-ci étaient présents lors de toutes les inspections de la Commission et qu' ils n' ont à aucun moment soulevé la moindre objection, mais, au contraire, signé le procès-verbal rédigé dans le cadre du contrôle par échantillonnage. Cela est corroboré par des informations contenues dans le rapport de synthèse de la Commission, dans une lettre du 22 février 1989, adressée par la Commission à la représentation permanente de Grèce, versée au dossier et qui retrace les résultats de la vérification, ainsi que dans un extrait, qui a été produit, du rapport rédigé par l' expert ayant procédé au contrôle par échantillonnage. Ce dernier rapport souligne l' attitude particulièrement coopérative et serviable des fonctionnaires de l' EOK. Les informations en sens contraire du gouvernement grec, relativement à cette question, n' ont été fournies qu' au stade de la procédure orale et ne s' appuient au reste sur aucune preuve.
49. Sur la base des considérations qui précèdent, nous croyons pouvoir conclure en ce sens que la Commission était en droit de fonder sa décision relative à l' apurement des comptes sur les résultats du contrôle par échantillonnage.
50. Il s' agit, par conséquent, de savoir quelles conséquences financières la Commission peut tirer de ces résultats. Deux problèmes se posent à cet égard.
51. Premièrement, la République hellénique a exposé que les lots parmi lesquels des échantillons ont été prélevés n' étaient pas représentatifs. L' argumentation de la République hellénique à cet égard montre qu' elle fait en réalité valoir que la Commission n' était pas en droit, en ce qui concerne le tabac Burley, d' étendre à l' ensemble de la production grecque les résultats de l' échantillonnage, celui-ci n' ayant été effectué que dans trois villes seulement.
52. Deuxièmement, l' affaire soulève indirectement la question de savoir si la Commission était en droit de procéder à des corrections financières non seulement pour les 47 % (en moyenne) de tabac de type Burley qui ne correspondaient pas aux caractéristiques minimales de qualité requises, mais également pour la quantité globale de tabac Burley achetée à l' intervention.
53. Ces deux problèmes peuvent se ramener à la question de savoir dans quelle mesure la Commission peut étendre les effets juridiques attachés à la constatation qu' une certaine quantité de produit ne satisfait pas aux conditions d' octroi du financement communautaire.
54. Pour autant que nous puissions en juger, la Cour a, dans sa jurisprudence, admis que la Commission peut opposer un refus de financement pour un certain nombre de lots non contrôlés, au motif que certains autres lots ne satisfaisaient pas aux conditions de qualité requises. Selon cette jurisprudence, il semble être admis qu' en pareil cas la Commission a la faculté de considérer comme établi que les conditions qui subordonnent l' octroi du financement ne sont remplies pour aucun des lots considérés, à moins que l' État membre intéressé n' apporte la preuve que les lots non contrôlés satisfaisaient de facto aux conditions en question (24).
55. Considération prise de cette jurisprudence, on peut sans difficulté rejeter la thèse selon laquelle la décision de la Commission est illégale au motif que les échantillons prélevés ne sont pas représentatifs. La Commission a fait observer - sans que cela ait été contesté par le gouvernement grec - que les échantillons ont été prélevés dans les trois centres les plus importants de la production de tabac en Grèce, et le gouvernement grec n' a produit aucun élément démontrant que des contrôles opérés par voie d' échantillonnage sur du tabac stocké en dehors de ces centres se seraient traduits par des résultats différents.
56. Plus difficile est la question de savoir si la Commission était en droit de refuser complètement l' aide communautaire sur la base de vérifications ayant montré qu' en moyenne 47 % du tabac stocké n' était pas conforme aux conditions qualitatives. La décision de la Commission traduit sur ce point l' idée que les résultats de l' échantillonnage emportent la preuve que les États membres n' ont pas respecté leur obligation de contrôler que les dépenses financées par le FEOGA ont été exposées conformément aux règles régissant l' octroi du financement communautaire. La "sanction" de ce non-respect réside dans un refus de financement, qui est, en quelque sorte, indépendant des conséquences de ce défaut de contrôle. Dans l' hypothèse où un refus peut être opposé sur la base de ce raisonnement, il ne sera pas nécessaire de distinguer entre lots contrôlés et lots non contrôlés.
Il est possible, selon nous, de trouver dans la jurisprudence de la Cour une confirmation de la licéité d' une telle démarche.
57. On peut citer à cet égard l' arrêt de la Cour du 12 juin 1990, précité (C-8/88) (25), qui avait trait à la légalité de la décision de la Commission de refuser un financement communautaire pour des montants que la République fédérale d' Allemagne avait versés, en tant que primes, au bénéfice des producteurs de viande ovine et au maintien du troupeau de vaches allaitantes. La Commission avait motivé sa décision de refus en arguant, d' une part, de l' inexistence d' une organisation acceptable de contrôle et, d' autre part, de l' absence de preuves qu' un contrôle satisfaisant a eu lieu. La Cour a déclaré, entre autres, ce qui suit:
"La Commission, à l' appui de ses conclusions relatives à l' inexistence d' une véritable organisation d' ensemble des contrôles dans les Laender considérés, cite un certain nombre de cas individuels, dans lesquels elle constate que les primes en question ont été accordées de manière injustifiée. De l' avis de la partie requérante, ces cas individuels, à les supposer établis, ne sauraient justifier le refus global de paiement, au titre du FEOGA, décidé par la Commission, mais, tout au plus, la non-reconnaissance des dépenses correspondant aux cas individuels en question.
Cette approche ne saurait être accueillie. En effet, ces cas individuels d' octroi injustifié des primes ne constituent qu' un élément supplémentaire pour justifier le reproche de la Commission selon lequel, dans les deux Laender précités, un ensemble efficace de surveillance et de contrôle du respect des conditions à l' octroi des primes faisait, en réalité, défaut" (points 41 et 42).
Dans ses conclusions dans cette affaire, l' avocat général M. Van Gerven s' est exprimé à cet égard comme suit:
"... La Commission peut et doit refuser le financement communautaire non seulement lorsque, dans une région, toute indication de l' existence d' un minimum de contrôle sur la destination des sommes octroyées au nom de la Communauté fait défaut ... mais également lorsque plusieurs exigences importantes en matière de contrôle ne sont pas remplies dans une région, ce qui peut ressortir d' une proportion considérable de dossiers inexacts. Il appartient à l' État membre de susciter un doute sur la validité du raisonnement de la Commission - qui s' appuie inévitablement sur des suppositions et des extrapolations - en faisant valoir qu' il n' est pas étayé par les faits concrets à la situation concernée en matière de contrôle" (point 30).
58. On peut également citer deux arrêts dans lesquels la Cour a statué sur la légalité d' une décision de la Commission de refuser un financement communautaire dans le cadre d' un régime d' aides au lait écrémé transformé. La Cour a déclaré, dans son arrêt du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission (26), que
"... dans les cas où la réglementation communautaire n' autorise le paiement d' une aide qu' à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n' est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA, même s' il était établi qu' aucune irrégularité matérielle n' a été commise" (point 25).
59. Dans son arrêt du 8 janvier 1992, précité (C-197/90) (27), la Cour a repris le considérant précité et ajouté cela:
"Or, étant donné qu' il résulte de ce qui précède que les contrôles effectués par les autorités italiennes ne constituent pas des contrôles approfondis au sens de l' article 10, paragraphe 2, sous d), du règlement n
1725/79, précité, la Commission aurait pu exclure de l' imputation au FEOGA l' intégralité des sommes en question. Par conséquent, le gouvernement italien ne saurait faire grief à la Commission de s' être bornée à effectuer un abattement forfaitaire de 10 %" (point 39).
60. Les États membres ont sans nul doute une obligation de veiller au respect des conditions de qualité lors de l' admission du tabac à l' intervention. On se référera à cet égard, entre autres, au règlement n
729/70, qui institue dans le chef des États membres une obligation générale de s' assurer que les mesures financées par le FEOGA soient exécutées conformément aux règles communautaires. Nous ne voyons aucune raison pour que la jurisprudence de la Cour que nous venons de citer ne s' applique pas également aux mesures de contrôle qui doivent être mises en oeuvre lors de l' admission à l' intervention.
61. Le contrôle par échantillonnage auquel la Commission a procédé a, à notre avis, rendu suffisamment vraisemblable que le contrôle effectué lors de l' admission à l' intervention a été défectueux et que la Commission a pu dès lors à bon droit décider de refuser le financement communautaire dans le cadre du stockage à l' intervention du tabac brut.
62. Dans un souci d' exhaustivité, nous devons mentionner, pour finir, que la République hellénique a fait valoir que la décision de la Commission est illégale au motif qu' elle se fonde sur une application erronée de l' article 4 du règlement (CEE) n
1883/78 du Conseil, du 2 août 1978, relatif aux règles générales sur le financement des interventions par le FEOGA, section "garantie" (28). Pour ce qui est de ce moyen, nous nous bornerons à constater que la République hellénique n' a pas été en mesure de produire quoi que ce soit qui nous donne à penser que la Commission n' a pas procédé de manière correcte au calcul concret des corrections financières. Nous renvoyons à cet égard à une note interne du 17 juillet 1990, produite par la Commission, dans laquelle cette dernière explique les principes de calcul utilisés.
63. Pour toutes ces raisons, nous n' estimons pas qu' on puisse donner gain de cause à la République hellénique pour ce qui est de sa demande d' annulation présentée à l' encontre de cette partie de la décision de la Commission.
Conclusion
Eu égard à l' ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de rejeter le recours et de condamner la République hellénique aux dépens de l' instance.
(*) Langue originale: le danois.
(1) Décision 89/627/CEE, du 15 novembre 1989 (JO L 359, p. 23).
(2) Arrêts du 10 juillet 1990, Grèce/Commission (C-259/87, Rec. p. I-2845; C-334/87, Rec. p. I-2849, et C-335/87, Rec. p. I-2875); du 12 juillet 1990, Commission/Grèce (C-35/88, Rec. p. I-3125), et du 19 mars 1991, Grèce/Commission (C-32/89, Rec. p. I-1321).
(3) Voir point 4.1.4.1 du rapport de synthèse élaboré par la Commission, relatif aux résultats des contrôles pour l' apurement des comptes FEOGA, au titre de l' exercice 1987 (ci-après "rapport de synthèse"), joint en annexe III au mémoire en défense.
(4) Voir note 2.
(5) Ce contrat de programme fait également l' objet d' une affaire pendante devant la Cour, à savoir l' affaire C-61/90 (recours en manquement intenté par la Commission contre la République hellénique, en application de l' article 169 du traité CEE), dans laquelle nous avons présenté nos conclusions le 12 février 1992.
(6) Voir point 4.2.2.2.3, sous 1), dans le rapport de synthèse versé en annexe X au mémoire en défense, ainsi que les points 4.2.2.2.3, sous 1), et 4.2.2.2.5 dans l' addendum 2 rév. 1 au rapport de synthèse, joint en annexe I à la réponse de la Commission aux questions posées par la Cour.
(7) Dans sa requête, la République hellénique a fait valoir que la Commission a réclamé 409 456 000 DR de trop, bien qu' il ne résulte d' aucune pièce versée au dossier que la Commission ait, à un moment quelconque, procédé à une correction à hauteur d' un tel montant. Ce moyen a, semble-t-il, été abandonné dans le cadre de la réponse de la République hellénique aux questions de la Cour, dans laquelle il est précisé que, en prenant comme référence les calculs de la Commission, la correction doit être de 256 464 000 DR, correspondant au prélèvement de coresponsabilité pour 411 000 tonnes, et non de 409 456 000 DR. Le fait que la République hellénique estime que la correction financière afférente à 411 000 tonnes de céréales s' élève à 256 464 000 DR et non à 258 108 000 DR, qui correspond au montant de la correction faite par la Commission, est dû au fait que la République hellénique calcule la valeur de change de 5,38 écus par tonne à 624 DR la tonne, alors que la Commission calcule celle-ci à 628 DR la tonne; la République hellénique n' a cependant pas attaqué le taux de change utilisé par la Commission.
(8) JO L 139, p. 29.
(9) Par le règlement (CEE) n
2040/86 de la Commission, du 30 juin 1986 (JO L 173, p. 65), modifié par le règlement (CEE) n
2572/86 de la Commission, du 12 août 1986 (JO L 229, p. 25), des modalités d' application ont été fixées en ce qui concerne le prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales.
Par le règlement (CEE) n
1584/86 du Conseil, du 23 mai 1986 (JO L 139, p. 41), le prélèvement de coresponsabilité a été fixé à 5,38 écus par tonne pour la campagne 1986/1987.
(10) Voir points 4.2.2.2.1 et 4.2.2.2.2 dans le rapport de synthèse et annexe X au mémoire en défense.
(11) Cette lettre est jointe en annexe XIV au mémoire en défense.
(12) Le télex est joint en annexe XII au mémoire en défense.
(13) Cette quantité résulte de ce que la République hellénique soutient, dans sa requête, que la Commission réclame 409 456 000 DR de trop au titre du prélèvement de coresponsabilité. On doit supposer que ce chiffre est le résultat du calcul suivant:
5 141 000 tonnes - 4 489 000 tonnes = 652 000 tonnes x 628 DR la tonne = 409 456 000 DR.
(14) Le gouvernement grec soutient qu' il a expressément indiqué qu' il s' agissait d' un chiffre provisoire, "puisqu' il acquiert un caractère définitif après confirmation de certaines données", mais ne produit aucune forme de documentation à cet égard. Dans sa réponse aux questions de la Cour, la République hellénique a indiqué qu' il s' agissait d' une évaluation concernant la récolte à venir, ce qui n' a guère de sens, étant donné que les chiffres ont dû être établis un an après la fin de la campagne en cause. Au cours de l' audience, la République hellénique a fait savoir qu' il s' agissait d' une formulation malheureuse.
(15) La République hellénique a indiqué, dans sa réponse à l' une des questions de la Cour, que l' évaluation sous-jacente au premier chiffre communiqué avait été particulièrement difficile à faire en raison de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl. Cette catastrophe a entraîné l' interdiction, par la Commission, de la commercialisation des céréales contaminées par la radioactivité, raison pour laquelle les quantités en rapport ont été stockées pendant plus de deux ans chez les producteurs et les grossistes. La République hellénique n' a pas expliqué de façon convaincante le lien qui existerait précisément entre l' importance de ces stocks et la diminution de la consommation intérieure globale.
(16) Voir point 4.9.1 du rapport de synthèse, joint en annexe X au mémoire en défense.
(17) JO L 164, p. 32.
(18) JO L 191, p. 5.
(19) JO L 94, p. 13.
(20) Dans son arrêt du 10 octobre 1991, Petruzzi (C-161/90 et C-162/90, Rec. p. I-0000), qui avait trait au contrôle des caractéristiques organoleptiques de l' huile d' olive, la Cour a déclaré ce qui suit:
"... l' effectivité même des contrôles a posteriori du classement initial de l' huile implique la faculté pour la Commission d' appliquer tout système d' analyse permettant d' élucider en toute certitude si le classement de l' huile, lors de sa présentation à l' intervention, a respecté les critères d' appellation visés dans la réglementation communautaire applicable.
... le droit communautaire habilite la Commission, aux fins de vérifier, selon les conditions rigoureuses de fiabilité, la régularité des opérations d' intervention, à procéder à un contrôle qui ne consiste pas en une simple répétition des analyses effectuées lors de la présentation de l' huile à l' intervention" (passages soulignés par nous-même, points 17 et 18).
(21) Voir, entre autres, les arrêts du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission, points 29 et 30 (49/83, Rec. p. 2931); du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission, point 14 (347/85, Rec. p. 1749); du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, points 27 et 28 (C-8/88, Rec. p. I-2321), et du 8 janvier 1992, Italie/Commission, point 15 (C-197/90, Rec. p. I-0000).
(22) La République hellénique s' est contentée à cet égard d' indiquer, en réponse aux questions posées par la Cour, que "les autorités helléniques ne sauraient admettre qu' il puisse exister des divergences, allant au delà des appréciations de la Grèce, d' un pourcentage supérieur à 1,3 %".
(23) C-366/88, Rec. p. I-3571.
(24) L' arrêt de la Cour du 21 février 1989, Grèce/Commission (214/86, Rec. p. 367, publication sommaire), avait trait, entre autres, à la validité d' une décision par laquelle la Commission, après une analyse des échantillons prélevés par la République hellénique, avait admis que seuls 10 % des lots de blé dur ayant fait l' objet de prélèvements d' échantillons avaient été valablement admis à l' intervention communautaire. En ce qui concerne les autres lots de blé dur, le financement communautaire a été entièrement refusé. Pour ces derniers lots, la Cour a simplement indiqué que lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses, au motif qu' elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un Etat membre, il appartient à cet État de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission. Ainsi que le souligne l' avocat général M. Van Gerven dans ses conclusions dans l' affaire C-8/88 - voir note 21 - la Cour semble, dans cet arrêt, avoir admis un principe d' extrapolation.
(25) Voir note 21.
(26) 327/85, Rec. p. 1065.
(27) Voir note 21.
(28) JO L 216, p. 1.
L' article 4 du règlement n
1883/78 dispose comme suit:
"1. Lorsqu' une mesure d' intervention visée à l' article 3 entraîne l' achat et le stockage de produits, le montant financé est déterminé par les comptes annuels qui sont établis par les services ou organismes payeurs et sur lesquels sont portés respectivement au débit et au crédit les différents éléments de dépenses et recettes ..."