Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 12 febbraio 2026 (1)
Causa C-658/24
Penny Market Kft.
contro
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[Domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Győri törvényszék (Corte di Győr, Ungheria)]
[Domanda di pronuncia pregiudiziale – Normative nazionali che impongono ad alcuni distributori di prodotti alimentari di diminuire i prezzi di determinati prodotti alimentari per un periodo di tempo prestabilito e di mantenere determinati quantitativi di scorte – Ammenda – Regolamento (UE) n. 1308/2013 – Direttiva 2006/123/CE – Articolo 14 – Libertà di stabilimento – Discriminazione »
1.        Le crisi, in particolare quelle di natura paneuropea, non solo sono un fenomeno ricorrente in questo particolare momento storico, ma, quando sono di natura economica, pongono anche all'Unione europea e ai suoi Stati membri la sfida di proteggere la popolazione da ripercussioni finanziarie eccessive. Alcuni Stati membri, in particolare, si adoperano per compensare, a favore delle proprie popolazioni, quelle che percepiscono come perturbazioni del mercato. Tuttavia, accade spesso che siano proprio le misure così introdotte a generare (nuove) perturbazioni, poiché, in un mercato interno caratterizzato dalla libera circolazione di merci, servizi e mezzi di produzione, qualcuno, sia esso un soggetto pubblico o privato, finirà inevitabilmente per sostenerne l’onere.
2.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Győri törvényszék (Corte di Győr, Ungheria) descrive bene tale fenomeno. Al fine di contrastare l'inflazione e garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di determinati prodotti alimentari che essa ritiene assolutamente necessari affinché i consumatori possano disporne agevolmente a prezzi accessibili, l'Ungheria ha imposto ai rivenditori al dettaglio l'obbligo di applicare sconti su tali prodotti e di conservarne scorte in quantitativi sufficienti. La misura si applica unicamente ai rivenditori al dettaglio con un fatturato superiore a una determinata soglia, con la conseguenza che, sebbene essa si applichi apparentemente senza distinzione ai rivenditori al dettaglio ungheresi e a quelli stabiliti in altri Stati membri dell'Unione, in realtà essa incide quasi esclusivamente su questi ultimi.
3.        La Corte ha già stabilito, nella sentenza SPAR Magyarország (2), che il regolamento (UE) n. 1308/2013 (3), uno strumento giuridico adottato nell'ambito della politica agricola comune dell'Unione europea, ostava ad una normativa simile a quella di cui trattasi nella presente causa. Nelle presenti conclusioni, proporrò alla Corte di pronunciarsi in modo conforme a tale giurisprudenza e di dichiarare che la direttiva 2006/123/CE osta anche al provvedimento ungherese controverso (4).
I.      Contesto normativo
A.      Diritto dell'Unione europea
1.      Regolamento n. 1308/2013
4.        Ai sensi dell’articolo 83, paragrafo 5, del regolamento n. 1308/2013, «gli Stati membri possono adottare o mantenere disposizioni nazionali supplementari per i prodotti che beneficiano di una norma di commercializzazione dell’Unione a condizione che tali disposizioni siano coerenti con il diritto dell’Unione, nella fattispecie il principio della libera circolazione delle merci, e fatta salva la [direttiva 98/34/CE]» (5).
2.      Direttiva 2006/123
5.        L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, così recita: «La presente direttiva stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi».
6.        L’articolo 3 di tale direttiva, intitolato «Relazione con le altre disposizioni del diritto [dell’Unione]», è così formulato:
«1.      Se disposizioni della presente direttiva confliggono con disposizioni di altri atti [dell’Unione] che disciplinano aspetti specifici dell’accesso ad un’attività di servizi o del suo esercizio in settori specifici o per professioni specifiche, le disposizioni di questi altri atti [dell’Unione] prevalgono e si applicano a tali settori o professioni specifiche.
(...)».
7.        L’articolo 14 della direttiva 2006/123, intitolato «Requisiti vietati», recita quanto segue:
«Gli Stati membri non subordinano l’accesso ad un’attività di servizi o il suo esercizio sul loro territorio al rispetto dei requisiti seguenti:
1)      requisiti discriminatori fondati direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale (...)
(...)».
B.      Diritto ungherese
8.        Il 24 maggio 2022 il governo ungherese ha dichiarato lo stato di emergenza alla luce della situazione di guerra in Ucraina. Nel contesto di tale regime giuridico speciale, il governo ha adottato lo háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (decreto governativo n. 162/2023 del 5 maggio, sulle misure necessarie per ridurre l'inflazione dei prezzi dei prodotti alimentari in un contesto di guerra; in prosieguo: il «decreto governativo»), entrato in vigore il 6 maggio 2023, al fine di far fronte alla questione dell'elevato tasso di inflazione causato dalla guerra.
9.        L’articolo 1, paragrafo 2, punto 2, del decreto governativo dispone quanto segue:
«[Ai fini del presente decreto] si intende per “commerciante” un commerciante che esercita, a titolo principale, un’attività indicata come “4711 – Commercio al dettaglio in esercizi non specializzati con prevalenza di prodotti alimentari, bevande o tabacco” nella classifica statistica delle attività, il cui fatturato netto ai sensi della a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (legge n. XLV del 2020, relativa all’imposta sul commercio al dettaglio) abbia superato i 1 000 milioni di fiorini [ungheresi] (HUF) nel 2021».
10.      L’articolo 2, paragrafi da 1 a 2a, di detto decreto così dispone:
«(1)      Per i prodotti delle categorie elencate all’allegato 1 (in prosieguo: le “categorie di prodotti oggetto di promozione obbligatoria”) e per i gruppi di prodotti elencati all’allegato 2, i commercianti sono tenuti, nel periodo tra il 1º giugno 2023 e il 30 giugno 2024, ad adottare una diminuzione dei prezzi – in tutti gli esercizi commerciali (o, nel caso della vendita per corrispondenza, su ciascuna piattaforma su cui tale attività è esercitata).
(2)      Nel caso delle categorie di prodotti elencate all’allegato 1, durante il periodo di diminuzione dei prezzi di cui al paragrafo 1, i commercianti applicano – durante il periodo promozionale e, a partire dalla fine della promozione, in modo ricorrente – ad almeno un prodotto – a loro scelta nel corso di ciascun periodo promozionale – di ciascuna delle categorie di prodotti oggetto di promozione obbligatoria (in prosieguo: il “prodotto scontato”), un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti alla riduzione di prezzo adottata per un determinato prodotto (in prosieguo: il “prezzo promozionale”).
(2a)      Tra il 1º agosto 2023 e il 30 giugno 2024 i commercianti, oltre ad applicare prezzi promozionali ai sensi del paragrafo 2, applicano, ad altri prodotti di due dei gruppi di prodotti (a loro scelta) elencati all’allegato 2 – durante il periodo di promozione e, a partire dalla fine della promozione, in modo ricorrente – un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo di acquisto».
11.      L’articolo 3, paragrafo 1, di detto decreto così dispone:
«I commercianti sono tenuti
a)      a commercializzare i prodotti scontati e
b)       a mettere in vendita quotidianamente tali prodotti - almeno - nel quantitativo medio giornaliero venduto nel 2022, in modo da soddisfare in ogni momento le esigenze dei clienti».
12.      L’articolo 3/A, paragrafo 1, di detto decreto dispone inoltre:
«I commercianti sono tenuti
a)      a commercializzare i prodotti elencati nell’allegato 2 che commercializzavano alla data del 1º giugno 2023;
b)      a mettere in vendita quotidianamente tali prodotti, almeno, nel quantitativo medio giornaliero venduto nel 2022;
c)      a garantire scorte – se necessario fino al doppio del quantitativo di cui alla lettera b)
– e che le stesse siano offerte ai clienti in quantità sufficiente a soddisfare in ogni momento le esigenze di questi ultimi, evitando la penuria».
13.      L’articolo 5, paragrafo 2, del decreto governativo è formulato come segue:
«Se, nel corso dei suoi controlli, l’autorità scopre che gli obblighi previsti dal presente decreto non sono stati adempiuti (...)
(...)
d)      in caso di mancato rispetto degli obblighi previsti dagli articoli 3 e 3/A, in ciascuna categoria o gruppo di prodotti [essa]
da)      infligge un’ammenda di HUF 500 000 se la penuria non supera il 10 % in ciascuna categoria o gruppo di prodotti;
db)      infligge un’ammenda di HUF 1 milione se la penuria supera il 10 %, ma non va oltre il 50% in ciascuna categoria o gruppo di prodotti;
dc)      infligge un’ammenda di HUF 2 milioni se la penuria supera il 50% in ciascuna categoria o gruppo di prodotti o, altresì, se i commercianti non hanno adempiuto all’obbligo di soddisfare in ogni momento le esigenze dei clienti, o
e)      può ordinare che i commercianti cessino temporaneamente l’attività nell’esercizio commerciale (...) interessato dalla violazione per un periodo non inferiore ad un giorno né superiore a sei mesi».
14.      L’allegato 1 al
decreto governativo elenca venti categorie di prodotti oggetto di promozione obbligatoria, tra cui le seguenti: carni di pollame; carni suine e bovine e altre varietà di carni; prodotti a base di carne; latte; prodotti lattiero-caseari; pane; prodotti da forno; paste alimentari secche; farina, zucchero; ortaggi freschi; frutta fresca; succhi di frutta e di verdura; piatti pronti, spezie, condimenti; caffè, tè; acque minerali e bevande analcoliche.
15.      L’allegato 2 al
decreto governativo contiene un elenco di otto gruppi di prodotti a prezzo ridotto, che corrispondono, in sostanza, ai prodotti soggetti a prezzi fissati autoritativamente di cui si tratta nella causa SPAR Magyarország (C‑557/23).
II.    Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
16.      Il 20 febbraio 2024, nell'ambito del regime di promozione obbligatoria, l'autorità nazionale resistente ha effettuato un controllo in loco presso un negozio situato a Tatabánya (Ungheria) e gestito dalla Penny Market
Kft., ricorrente nel procedimento principale.
17.      Con decisione del 27 marzo 2024, l'autorità nazionale ha inflitto alla Penny Market un’ammenda di HUF 4 milioni (circa EUR 10 380) in materia di tutela dei consumatori perché, nel corso del controllo in loco, ha accertato che due prodotti scontati, pur essendo disponibili nelle scorte, (mele e una bevanda analcolica gassata in una confezione da 0,33 litri), non erano presenti sugli scaffali nell’area di vendita e che, il giorno del controllo, non era stata effettuata alcuna vendita di tali prodotti, con la conseguenza che la Penny Market non aveva garantito la vendita dei prodotti in questione per un giorno della campagna promozionale della durata di una settimana e, in particolare, non aveva messo in vendita il quantitativo medio giornaliero smerciato nel 2022, al fine di garantire ai clienti un servizio continuativo. Di conseguenza, la ricorrente aveva violato l'articolo 3, paragrafo 1, del decreto governativo.
18.      Quanto alle mele, la ricorrente deduce ritardi da parte dei fornitori e sostiene che, il giorno del controllo, è stato effettivamente venduto il quantitativo medio giornaliero di tale prodotto smerciato nel 2022. La ricorrente ritiene che la resistente avrebbe dovuto esaminare le vendite della giornata intera, invece di elaborare le proprie conclusioni in riferimento ad un momento specifico. Essa sottolinea che, nella categoria delle acque minerali e delle bevande analcoliche, era disponibile per i consumatori un prodotto sostitutivo.
19.      Il giudice del rinvio nutre dubbi quanto alla compatibilità del decreto governativo sia con le disposizioni relative al mercato interno sia con la normativa relativa alla politica agricola comune.
20.      Date tali circostanze, con decisione del 23 settembre 2024, pervenuta alla cancelleria della Corte di giustizia il 9 ottobre 2024, il Győri törvényszék (Corte di Győr) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«1.      Se gli articoli 49 e 56 TFUE nonché l’articolo 16, paragrafo 1, della [direttiva 2006/123], debbano essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che, invocando una situazione di emergenza, impone esclusivamente ai rivenditori al dettaglio del settore alimentare con un fatturato annuo superiore a HUF 1 000 milioni [approssimativamente EUR 2 595 196] di applicare ad alcune categorie di prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti e che, in caso di inadempimento di tale obbligo, prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda.
2.      Se il [regolamento n. 1308/2013] debba essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale che, invocando una situazione di emergenza, impone esclusivamente ai rivenditori al dettaglio del settore alimentare con un fatturato annuo superiore a HUF 1 000 milioni di applicare ad alcune categorie di prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti e che, in caso di inadempimento di tale obbligo, prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda».
21.      Hanno presentato osservazioni scritte la Penny Market, i governi ungherese, tedesco e austriaco e la Commissione europea. Tutte le parti, tranne il governo austriaco, hanno partecipato all’udienza, che si è tenuta il 13 novembre 2025.
III. Valutazione
A.      Osservazioni preliminari
22.      I fatti della presente causa richiamano immediatamente quelli della sentenza nella causa SPAR Magyarország. In tale causa, la Corte ha sostenuto che il regolamento n. 1308/2013 deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una misura nazionale che, a causa di una situazione di emergenza, impone a un commerciante di mettere in vendita prodotti agricoli rientranti nell’ambito di applicazione di tale regolamento ad un prezzo regolamentato e in un quantitativo giornaliero medio registrato nelle scorte del commerciante nel corso di un anno di riferimento e prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda in caso di violazione degli obblighi previsti da tale misura nazionale (6).
23.      Occorre osservare che le questioni sollevate dal giudice del rinvio nella sentenza SPAR  Magyarország riguardavano esclusivamente le disposizioni del regolamento n. 1308/2013, uno strumento della politica agricola comune dell'Unione europea. Non è stato fatto alcun riferimento al diritto primario o derivato nell'ambito delle libertà fondamentali del mercato interno. Di conseguenza, la Corte, nella sua risposta, ha analizzato esclusivamente tale regolamento (7).
24.      Il presente caso è diverso. Qui il giudice del rinvio fa riferimento a una serie di disposizioni relative al mercato interno, oltre al regolamento n. 1308/2013. Di conseguenza, nell’esaminare le questioni sollevate dal giudice del rinvio, esaminerò entrambe le serie di disposizioni.
25.      Con le due questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, di accertare se gli articoli 49 e 56 TFUE, l’articolo 16 della direttiva 49/56/CE, o le disposizioni del regolamento n. 1308/2013 ostino a una normativa nazionale che, invocando una situazione di urgenza, impone ai rivenditori al dettaglio di prodotti alimentari con un fatturato annuo superiore a una determinata soglia di applicare ad alcune categorie di prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti e che, in caso di inadempimento di tale obbligo, prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda.
26.      La misura nazionale in questione può essere sintetizzata come segue: ai sensi del decreto governativo, i dettaglianti di prodotti alimentari erano tenuti ad applicare a taluni prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo di vendita al dettaglio che era inferiore di almeno il 15 % al prezzo lordo di vendita più basso applicato nei trenta giorni precedenti. Il decreto governativo si applica solo ai rivenditori al dettaglio il cui fatturato annuo superava, nel 2021, HUF 1 000 milioni. Tale decreto governativo prevede che, all'interno di una specifica «categoria di prodotti», la diminuzione di prezzo deve essere applicata ad almeno un prodotto. Le categorie di prodotti interessate comprendono: carni di pollame; carni suine e bovine e altre varietà di carni; prodotti a base di carne; latte; prodotti lattiero-caseari; pane; prodotti da forno; paste alimentari secche; farina, zucchero; ortaggi freschi; frutta fresca; succhi di frutta e di verdura; piatti pronti, spezie, condimenti; caffè, tè; acque minerali e bevande analcoliche.
B.      Regolamento n. 1308/2013
27.      La sentenza nella causa SPAR  Magyarország conteneva un’analisi dettagliata del regolamento n. 1308/2013, i cui elementi essenziali sono brevemente richiamati qui di seguito.
28.      L’Ungheria aveva adottato una misura, in base a una situazione di emergenza, che, da un lato, imponeva ai commercianti di mettere in vendita determinati prodotti agricoli rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento n.  1308/2013 ad un prezzo fissato autoritativamente e in un quantitativo giornaliero medio registrato nelle loro scorte nel corso di un anno di riferimento e, dall’altro, prevedeva l’imposizione obbligatoria di un’ammenda in caso di violazione degli obblighi previsti da tale misura nazionale.
29.      In particolare, la Corte ha statuito quanto segue. In primo luogo, in presenza di un regolamento che istituisce un’organizzazione comune del mercato (in prosieguo: l’«OCM») in un determinato settore, gli Stati membri sono nondimeno tenuti ad astenersi dall’adottare qualsiasi misura che possa costituirne una deroga o una violazione. Sono parimenti incompatibili con un’OCM le disposizioni che ostano al suo buon funzionamento, anche ove la materia presa in considerazione non sia stata disciplinata tassativamente dall’organizzazione del mercato comune (8). In secondo luogo, in mancanza di un meccanismo di fissazione dei prezzi, la libera determinazione dei prezzi di vendita attraverso il libero gioco della concorrenza è una componente del regolamento n. 1308/2013
e costituisce l’espressione del principio di libera circolazione delle merci in condizioni di concorrenza effettiva (9). In terzo luogo, l’instaurazione di un’OCM non impedisce agli Stati membri di applicare norme nazionali che perseguano uno scopo d’interesse generale diverso da quelli perseguiti da tale OCM, nemmeno se tali norme possono avere un’incidenza sul funzionamento del mercato interno nel settore interessato, purché siano idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedano quanto necessario per il raggiungimento di quest’ultimo (10).
30.      A mio avviso, ciò equivale, in definitiva, allo stesso tipo di esame di una misura nazionale effettuato alla luce delle libertà fondamentali previste dai Trattati: lo Stato membro deve perseguire uno scopo di interesse generale, dimostrare che la misura nazionale
è idonea e che i mezzi utilizzati per conseguirla sono proporzionati.
31.      Nel caso di specie, gli obblighi di diminuzione dei prezzi e di fornitura dei quantitativi previsti dal decreto governativo non sono contemplati dall'OCM. Essi contraddicono altresì il principio della libera concorrenza, che costituisce uno degli obiettivi essenziali del regolamento n. 1308/2013. L'obbligo di commercializzare determinati prodotti ad un prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso e in un quantitativo determinato impedisce ai commercianti di fissare liberamente i loro prezzi di vendita o le quantità che intendono vendere. In aggiunta, come correttamente sottolineato dal governo tedesco, il decreto governativo impedisce alle imprese di operare secondo logiche orientate al mercato, di rispondere in modo dinamico all'offerta e alla domanda e di reagire con flessibilità all'evoluzione del mercato. Inoltre, vengono ignorati numerosi fattori inerenti alla libera concorrenza, quali le fluttuazioni stagionali, le diverse strutture dei costi, le differenze qualitative o, in generale, la concorrenza sui prezzi tra i diversi attori della catena di approvvigionamento.
32.      Il governo ungherese cita la lotta contro l'inflazione e la garanzia della sicurezza dell'approvvigionamento quali motivi a giustificazione della normativa.
33.      Entrambi tali motivi attengono, di fatto, all’interesse generale. Sebbene non siano motivi di natura puramente economica (11), ritengo che la lotta all'inflazione si avvicini pericolosamente a un motivo del genere, il che impone la massima cautela nell'esame del decreto governativo.
1.      Obbligo di diminuzione dei prezzi
34.      Per quanto riguarda l’idoneità del decreto governativo a conseguire gli obiettivi dichiarati, occorre rilevare, con riferimento all’obiettivo della lotta all’inflazione, che una tale misura potrebbe produrre l’effetto opposto. Come sostenuto in modo convincente dalla Penny Market, l'obbligo imposto ai rivenditori al dettaglio di offrire in vendita determinati prodotti a determinati prezzi, talvolta inferiori ai prezzi di acquisto, e quindi in perdita, e di mantenerli in scorta in quantità non basate sulla domanda effettiva, significa che i rivenditori al dettaglio sono talvolta costretti ad aumentare i prezzi di altri prodotti al fine di compensare le perdite e i costi aggiuntivi sostenuti. Un simile aumento dei prezzi dei prodotti non soggetti a prezzi fissati autoritativamente potrebbe quindi annullare qualsiasi vantaggio di prezzo per i prodotti regolamentati e, a sua volta, contribuire a un'inflazione più elevata. Inoltre, le campagne di sconto obbligatorie per le categorie di prodotti elencate nell'allegato I al decreto governativo non appaiono come un mezzo idoneo a conseguire riduzioni di prezzo, in quanto i rivenditori al dettaglio sono di fatto incentivati ad aumentare inizialmente i propri prezzi, per ridurre al minimo le perdite qualora siano successivamente tenuti a concedere gli sconti prescritti. In aggiunta, l'aumento della domanda di prodotti soggetti a prezzi fissati autoritativamente è verosimilmente destinato a far aumentare i prezzi di acquisto in generale, il che comporterebbe un incremento delle perdite per i rivenditori al dettaglio interessati e un possibile aumento dei prezzi dei prodotti in questione presso i rivenditori al dettaglio non soggetti al decreto governativo, contribuendo così ulteriormente all’aumento dell’inflazione.
35.      La lotta all'inflazione non viene inoltre affrontata in modo coerente. Infatti, come sottolineato dal governo tedesco, affrontare la questione unicamente a livello dei rivenditori al dettaglio del settore alimentare non è né coerente, né sistematico, in quanto trascura le altre fasi della catena di approvvigionamento. Se l'obiettivo è contrastare l’inflazione in modo coerente attraverso diminuzioni obbligatorie dei prezzi, occorre prendere in considerazione l'intera catena di approvvigionamento.
36.      Infine, a ulteriore dimostrazione che gli obiettivi in questione non sono perseguiti in modo coerente, osservo che la normativa riguarda la grande distribuzione e non tiene adeguatamente conto della popolazione residente in zone più rurali, che in genere deve percorrere lunghe distanze per raggiungere un centro in cui è presente un rivenditore su larga scala.
2.      Obbligo di conservare un determinato quantitativo di scorte
37.      Neppure l'obbligo di offrire in vendita in ogni momento determinati quantitativi di prodotti specifici è idoneo a realizzare gli obiettivi di lotta all'inflazione o di garanzia della sicurezza dell'approvvigionamento. Imponendo ai rivenditori al dettaglio di prodotti alimentari di mettere in vendita in ogni momento il quantitativo medio giornaliero venduto nel 2022 dei prodotti colpiti dalla diminuzione di prezzo, le fluttuazioni stagionali della disponibilità e della domanda dei diversi prodotti non sono prese in considerazione. Imporre una quantità determinata, che spesso può risultare difficile da mantenere in una determinata stagione, non solo è artificioso, ma comporta anche costi significativamente più elevati per i rivenditori al dettaglio, che devono orientarsi verso altri prodotti, vanificando in tal modo l'obiettivo di contrastare l'inflazione. Poiché il normale meccanismo dell'offerta e della domanda viene in tal modo completamente neutralizzato, il probabile risultato sarà un aumento artificiale dei prezzi di altri prodotti.
3.      Conclusione preliminare
38.      Come dimostrato da quanto precede, il decreto governativo
a mio avviso non è idoneo a conseguire l'obiettivo di contrastare l'inflazione e di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di determinati prodotti. Pertanto
è contrario al
regolamento n. 1308/2013.
C.      Direttiva 2006/123
1.      Le disposizioni pertinenti della direttiva 2006/123
39.      Inizierò spiegando brevemente quali disposizioni della direttiva 2006/123 sono applicabili al caso di specie e perché.
40.      In primo luogo, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, dispone che essa si applichi ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro. Conformemente all’articolo 4, punto 1, della stessa, ai fini della direttiva si intende per «”servizio” qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo 57 TFUE, fornita normalmente dietro retribuzione». Come già dichiarato dalla Corte, l’attività di vendita al dettaglio di prodotti costituisce un «servizio» ai fini dell’applicazione di tale direttiva (12).
41.      In secondo luogo, poiché la presente causa non riguarda alcuna delle attività o dei settori esclusi dal suo oggetto (13) o dal suo ambito di applicazione (14), il servizio in questione rientra nell'ambito di applicazione della direttiva 2006/123.
42.      In terzo luogo, alle disposizioni della direttiva 2006/123 non ostano altre disposizioni del diritto dell'Unione. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva, se le disposizioni di quest’ultima confliggono con una disposizione di un altro atto dell’Unione che disciplina aspetti specifici dell’accesso ad un’attività di servizi o del suo esercizio in settori specifici o per professioni specifiche, la disposizione di quest’altro atto dell’Unione prevale e si applica a tali settori o professioni specifiche. La medesima disposizione cita poi, a titolo di esempio (15), quattro atti di diritto dell'Unione, tra i quali non figura il regolamento n. 1308/2013. A mio avviso, per una buona ragione, dato che tale regolamento semplicemente non disciplina aspetti specifici dell’accesso ad un’attività di servizi o del suo esercizio in settori specifici o per professioni specifiche.
43.      In altri termini, il regolamento n. 1308/2013 presenta un contenuto normativo e di regolamentazione diverso rispetto alla direttiva 2006/123. Nessuno dei due atti giuridici costituisce pertanto una lex specialis rispetto all'altro.
44.      In quarto luogo, nella presente causa sono in discussione le disposizioni relative alla libertà di stabilimento e non quelle sui servizi.
45.      Come è noto, la direttiva 2006/123 disciplina sia la libertà di stabilimento dei prestatori (di servizi) (16) sia la libera circolazione dei servizi (17). Sebbene entrambi i capi siano ispirati agli stessi principi, vi sono alcune differenze piccole ma cruciali nella loro struttura e nel modo in cui il legislatore dell'Unione ha scelto di disciplinare la libertà di stabilimento dei prestatori di servizi e la libera circolazione dei servizi. Così, ad esempio, per quanto riguarda la libertà di stabilimento per i prestatori di servizi, l’esistenza di un cosiddetto elemento transfrontaliero non è necessaria (18).
46.      La linea di demarcazione tra lo stabilimento e i servizi è costituita dal criterio della stabilità. L’articolo 4, punto 5, della direttiva 2006/123 definisce «stabilimento» «l’esercizio effettivo di un’attività economica di cui all’[articolo 43 TFUE]». I distributori che rientrano nell'ambito di applicazione del decreto governativo sono generalmente già stabiliti in Ungheria e offrono generalmente i loro servizi e prodotti ad acquirenti ungheresi. È certamente questo il caso della Penny Market, rispetto alla quale il giudice del rinvio ha rilevato che essa è stata costituita dal gruppo tedesco REWE ed è presente in Ungheria dal 1996. Pertanto, come correttamente sottolineato dalla Commissione, l'attività di vendita al dettaglio oggetto della presente causa costituisce un'attività economica esercitata in modo stabile e continuativo in Ungheria. Le disposizioni in questione rientrano quindi nella libertà di stabilimento sancita nel Capo III della direttiva 2006/123 e non nella libera circolazione dei servizi prevista nel Capo IV di tale direttiva (19).
47.      Di conseguenza, non esaminerò l'articolo 16 della direttiva 2006/123 (20), contenuto nel Capo relativo ai servizi, concentrandomi piuttosto sull'articolo 14 di detta direttiva, relativo alla libertà di stabilimento per i prestatori di servizi.
2.      Articolo 14 della direttiva 2006/123
48.      L’articolo 14 della direttiva 2006/123 contiene un divieto assoluto di requisiti discriminatori.
49.      Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, di tale direttiva, gli Stati membri non possono subordinare l’accesso ad un’attività di servizi o il suo esercizio sul loro territorio al rispetto dei requisiti discriminatori fondati direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale (21).
50.      È fondamentale osservare che, una volta accertata tale discriminazione, non vi è alcuna possibilità per uno Stato membro di giustificare la misura discriminatoria. L'articolo 14 della direttiva 2006/123 stabilisce una «lista nera» dei requisiti vietati in ogni circostanza. (22) A tal riguardo, i divieti ivi enunciati vanno ben oltre i Trattati, in forza dei quali una restrizione alla libertà di stabilimento può, in teoria, essere giustificata se uno Stato membro fornisce la prova che essa è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, ed è proporzionata e conforme ai diritti fondamentali e ai principi generali dell'Unione.
51.      In tale contesto, per quanto riguarda la presente causa, ne consegue che l’accertamento della natura discriminatoria del decreto governativo ha conseguenze concrete, poiché la questione, essendo contraria all'articolo 14 della direttiva 2006/123, si esaurirebbe in tale sede.
52.      Pur essendo consapevole del fatto che spetta al giudice del rinvio, in ultima analisi, stabilire se nel caso di specie sussista un requisito vietato ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, ritengo che, sulla base delle informazioni a disposizione della Corte, essa sia in grado di guidare il giudice del rinvio nella presente fase. Nel fare ciò, propongo alla Corte di considerare quanto segue.
53.      In questa fase, è utile ricordare quanto lo stesso giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale. Quest’ultimo ritiene che il decreto governativo
comporti una discriminazione indiretta (23) per i seguenti motivi: a) le società di commercianti che vendevano al dettaglio prodotti alimentari con un fatturato inferiore a HUF 1 000 milioni, che quindi non erano incise dall'articolo 1, paragrafo 2, punto 2, del decreto governativo, erano tutte di proprietà ungherese, mentre tutte le attività commerciali incise da tale disposizione non erano di proprietà ungherese; b) nell'applicazione concreta del decreto governativo, le autorità competenti controllano e sanzionano esclusivamente i negozi di commercianti le cui attività non sono di proprietà ungherese; i negozi di commercianti le cui attività sono di proprietà ungherese non sono sottoposti a tali controlli, oppure i controlli sono sostanzialmente inefficaci o si concludono senza che sia inflitta un’ammenda.
54.      Non sono dell’idea di mettere in discussione tale valutazione del giudice del rinvio. Al contrario, la valutazione di fatto effettuata appare del tutto logica e ragionevole, il che mi induce a ritenere che il decreto governativo operi una discriminazione indiretta nei confronti delle società di proprietà straniera.
55.      Infine, per completezza, ritengo che la giurisprudenza della Corte (24) in ambito tributario non possa avere alcuna incidenza sulla presente causa. Il settore tributario è caratterizzato da particolare sensibilità e dalla sovranità fiscale generale degli Stati membri. L'intera logica dietro l'imposizione si fonda su una presunzione di legittimità nel senso che, grazie alla suddetta sovranità fiscale generale, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di tassare qualsiasi attività. Essi sono altresì liberi, in linea di principio, di istituire il sistema fiscale che ritengono più idoneo, cosicché l'applicazione di una tassazione progressiva rientra nel potere discrezionale di ciascuno Stato membro (25), ragion per cui aliquote d'imposta anche le aliquote fortemente progressive dell’imposta non introducono, per loro stessa natura, alcuna discriminazione fondata sul luogo in cui si trova la sede delle società (26). Di conseguenza, potrebbe senz’altro accadere che, in una situazione del genere, un'imposta progressiva gravi maggiormente sulle imprese appartenenti a persone fisiche o giuridiche di altri Stati membri che quelle residenti o stabilite nello Stato membro interessato. Tuttavia, a normative come quella oggetto della presente causa si applica una logica diversa. Nel caso di specie, la presunzione è opposta, nel senso che spetta agli Stati membri astenersi dall'introdurre ostacoli suscettibili di impedire il funzionamento del mercato interno.
56.      La Corte adotta quindi un approccio diverso nelle cause che riguardano imposte nel quadro delle libertà del mercato interno, in particolare della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei capitali (27), limitandosi a controllare le misure di natura discriminatoria. Di conseguenza, una volta che la Corte accerta che una misura non è discriminatoria, tale misura non rientra nell'ambito di applicazione della relativa libertà prevista dal Trattato. A causa di questo particolare insieme di circostanze, invito la Corte a non applicare elementi della propria giurisprudenza in ambito tributario a normali casi che riguardano il mercato interno come quello in esame.
3.      Conclusione preliminare
57.      In conclusione, l'articolo 14 della direttiva 2006/123 osta al decreto governativo.
4.      Articolo 15 della direttiva 2006/123
58.      Considerato quanto precede, l'analisi che segue non è più necessaria. Qualora la Corte decidesse di non seguire il mio ragionamento relativo all'articolo 14 della direttiva 2006/123 e di procedere a una valutazione del decreto governativo alla luce dell'articolo 15 di tale direttiva, rinvio allora all'analisi sopra riportata relativa al regolamento n. 1308/2013. L'articolo 15 della direttiva 2006/123 osterebbe al decreto governativo esattamente per le stesse ragioni del regolamento n. 1308/2013.
IV.    Conclusione
59.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dal Győri törvényszék (Corte di Győr, Ungheria):
Le disposizioni del regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio e l’articolo 14 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno
devono essere interpretati nel senso che ostano a una misura nazionale che, invocando una situazione di emergenza, impone esclusivamente ai rivenditori al dettaglio di prodotti alimentari con un fatturato annuo superiore a una determinata soglia di applicare ad alcune categorie di prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo al dettaglio inferiore, di almeno il 15%, al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti e che, in caso di inadempimento di tale obbligo, prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Sentenza del 12 settembre 2024 (C‑557/23, SPAR Magyarország, EU:C:2024:737).
3      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 671), come modificato dal regolamento (UE) 2021/2117 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021 (GU 2021, L 435, pag. 262.
4      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36).
5      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1998 L 204, pag. 37).
6      V. punto 48 e dispositivo della sentenza nella causa SPAR Magyarország.
7      La Corte ha optato per tale approccio, anche se, in tale causa, la SPAR  Magyarország Kft.
sosteneva che gli articoli 34 e 49 TFUE, nonché gli articoli 16, 17, 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») ostavano alla misura nazionale. Inoltre, sia il governo tedesco che quello austriaco hanno analizzato le libertà fondamentali nelle proprie difese, giungendo alla conclusione che gli articoli 34, 36 e 49 TFUE,
e anche gli articoli 16, 17 e 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali, nonché le disposizioni del regolamento n. 1308/2013 ostavano al provvedimento nazionale in questione.
8      V. sentenze dell’11 marzo 2021, Commissione/Ungheria (margini di profitto) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punto 35), e SPAR Magyarország (punto 36).
9      V. sentenze dell’11 marzo 2021, Commissione/Ungheria (margini di profitto) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punto 36), e SPAR Magyarország (punto 37).
10      V. sentenze dell’11 marzo 2021, Commissione/Ungheria (margini di profitto)
(C‑400/19, EU:C:2021:194, punto 37), e SPAR Magyarország (punto 38).
11      Nel qual caso vi osterebbe il diritto dell’Union europea.
12      V. sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 97).
13       V. articolo 1, paragrafi da 2 a 7, della direttiva 2006/123.
14       V. articolo 2, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2006/123. Sulla difficoltà di tracciare una linea netta tra l’oggetto e il campo di applicazione di tale direttiva, si vedano le mie conclusioni nella causa Amazon  UE  (tariffa  minima  per  il  servizio  di  consegna  di libri) (C‑366/24, EU:C:2025:531, punto 49 e segg.).
15      Come si può dedurre dall’espressione «tra cui».
16       V. Capo III della direttiva 2006/123.
17       V. Capo IV della direttiva 2006/123.
18       V. sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 110).
19      A tal riguardo, occorre rilevare che tutte le parti del procedimento, ad eccezione del governo tedesco nelle sue osservazioni scritte (sebbene nel suo intervento orale all'udienza non abbia insistito su questo punto), considerano la presente causa come rientrante nell'ambito di applicazione delle norme sulla libertà di stabilimento.
20      Il giudice del rinvio fa specifico riferimento all'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 nella sua prima questione.
21      Tale disposizione elenca quindi due esempi («in particolare») a titolo illustrativo: a) il requisito della cittadinanza per il prestatore, il suo personale, i detentori di capitale sociale o i membri degli organi di direzione e vigilanza e b) il requisito della residenza sul loro territorio per il prestatore, il suo personale, i detentori di capitale sociale o i membri degli organi di direzione e vigilanza.
22      V. sentenza del 16 giugno 2015, Rina Services e a. (C-593/13, EU:C:2015:399, punti da 35 a 40).
23      Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/123.
24      V., ad esempio, sentenze del 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) e Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Per una valutazione critica di tali sentenze, v., inoltre, Kreuschitz, V., «Progressive Taxes in Special Sectors: Awaiting Judgment Day?»; European State Aid Law Quarterly, Vol. 23(4), 2024, pagg. da 400 a 420 e Schroeder, W., «Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, pagg. da 939 a 944.
25      V. sentenza del 3 marzo 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
26      V., in sostanza, sentenza del 3 marzo 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punto 74).
27      V. anche mie conclusioni nella causa The Gibraltar Betting and Gaming Association
(C‑591/15, EU:C:2017:32, paragrafo 82 e segg.).