61992CC0041_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, The Liberal Democrats, partido político británico (en lo sucesivo, "demandante"), desea que este Tribunal declare una omisión del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, "Parlamento"). El Parlamento, al no someter al Consejo una propuesta encaminada a hacer posible que la elección de los miembros del Parlamento se efectúe de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros, ha incumplido, supuestamente, las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo primero del apartado 3 del artículo 138 del Tratado de Roma (1) y del apartado 1 del artículo 7 del Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo, anexa a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 20 de septiembre de 1976 (2) (en lo sucesivo, "Acta").
2. Mediante carta del demandante con fecha 4 de octubre de 1991, a la cual no se dio curso alguno, se instó al Parlamento a que pusiera fin a dicha omisión.
3. A tenor del párrafo primero del apartado 3 del artículo 138 del Tratado CEE,
"el Parlamento Europeo elaborará proyectos encaminados a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros".
4. El apartado 1 del artículo 7 del Acta dispone que
"la Asamblea elaborará, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 21 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y en el apartado 3 del artículo 138 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, un proyecto de procedimiento electoral uniforme".
5. En opinión del demandante, la omisión que se reprocha a la Institución demandada, al obstaculizar la adopción de un procedimiento electoral uniforme, le priva de representación en el Parlamento.
6. El Parlamento propone que se declare la inadmisibilidad del recurso por los tres motivos siguientes:
° no existe omisión, en la medida en que el Parlamento cumplió la obligación que le impone el párrafo primero del apartado 3 del artículo 138;
° las propuestas que el Parlamento está obligado a realizar no producen ningún efecto jurídico frente al demandante; por tanto, la posible omisión por parte de dicha Institución a la hora de dar cumplimiento a dicha obligación no puede sancionarse con arreglo al artículo 175 del Tratado;
° por último, el demandante no dispone de capacidad para ser parte demandante: en efecto, no acredita un interés directo y personal para interponer dicho recurso.
7. Aunque el Parlamento no ha alegado otro motivo de inadmisibilidad basado en la falta de legitimación pasiva en la materia, corresponde a este Tribunal, como hizo en la sentencia de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento, (3) en relación con la legitimación del Parlamento para ser demandado en un recurso de anulación, comprobar de oficio si existe dicha legitimación en materia de omisión.
8. Es necesario apreciar la importancia de dicha cuestión. En las relaciones entre las Instituciones de la Comunidad, el recurso por omisión es un instrumento particularmente eficaz.
9. En poder del Parlamento, ha sido calificado de "recurso rey" (4) debido a su carácter de "medio de presión" en el desarrollo del procedimiento legislativo, caracterizado por la preponderancia del Consejo.
10. En consecuencia, ¿puede el Parlamento, sin control, abstenerse de emitir un dictamen o una propuesta en un proceso de decisión en el que se requieren?
11. Dicho de otro modo, la legitimación activa del Parlamento en materia de omisión lo convierte ya en autor del control de legalidad, (5) aun cuando el legislador comunitario sea principalmente el Consejo. De forma simétrica, reconocer desde ese momento la legitimación pasiva del Parlamento en la misma materia equivale, sin que pueda soslayarlo, a someter su inacción al control del Juez.
12. El Tratado de la Unión Europea, que generaliza los procedimientos de cooperación y de dictamen conforme del Parlamento Europeo y establece un nuevo procedimiento de decisión conjunta, multiplica, por ello mismo, las posibilidades de bloqueo. Ello pone de relieve el interés del reconocimiento de la legitimación pasiva del Parlamento en materia de omisión.
13. El laconismo de los textos, que coincide con las limitadas facultades del Parlamento en los Tratados originarios, ha conducido a este Tribunal, en especial, durante el último decenio, a reforzar el "estatuto contencioso del Parlamento Europeo". (6) Este Tribunal viene admitiendo desde 1964 que los actos del Parlamento pueden ser objeto de remisión prejudicial. (7) En el marco del párrafo segundo del artículo 21 del Estatuto, también puede pedirse al Parlamento que presente información al Tribunal de Justicia. Tras haber reconocido su derecho de intervención, (8) este Tribunal consagró su potestad para interponer recursos por omisión, (9) así como el sometimiento de sus actos al recurso de anulación del artículo 173. (10) Por último, este Tribunal ha admitido, dentro de determinados límites, su legitimación para solicitar la anulación de los actos de las Instituciones. (11)
14. El Tribunal de Justicia tiene ahora ocasión de perfeccionar dicha construcción, reconociendo, bajo determinadas condiciones, la legitimación pasiva del Parlamento en materia de omisión.
15. A tenor del artículo 175 del Tratado:
"En caso de que, en violación del presente Tratado, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación. (12)
[...]
Toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal de Justicia, en las condiciones señaladas en los párrafos precedentes, por no haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendación o de un dictamen." (13)
16. Mediante la sentencia "Política común de transportes", (14) en la que este Tribunal reconoció, en materia de omisión, la legitimación activa del Parlamento, destacó que el Parlamento era una parte de las "Instituciones de la Comunidad", (15) precisando a este respecto:
"[...] el párrafo primero del artículo 175 legitima expresamente [...] para interponer recursos por omisión contra el Consejo y la Comisión, a 'las demás instituciones de la Comunidad', entre otros. De esta manera, esta disposición prevé una misma legitimación activa para todas las instituciones de la Comunidad. No puede restringirse el ejercicio de esta facultad para una sola de ellas sin que se atente contra su posición en el sistema institucional garantizado por el Tratado y, en concreto, por el apartado 1 del artículo 4". (16)
17. Este razonamiento puede trasladarse perfectamente al párrafo tercero del artículo 175. En efecto, ¿cómo podría, en efecto, la expresión "instituciones de la Comunidad" tener dos significados distintos dentro de un mismo artículo?
18. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el estatuto contencioso del Parlamento se fundamenta en buena medida en el principio del equilibrio institucional: cada Institución comunitaria debe poder ejercer plenamente las competencias que le atribuyen los Tratados, sin dejar de respetar las de las demás. Para garantizar el mantenimiento del equilibrio de poderes entre las Instituciones, el Tribunal de Justicia efectúa el control jurisdiccional del respeto de las prerrogativas de cada una de ellas. (17)
19. En la sentencia Los Verdes, este Tribunal declaró que:
"Una interpretación del artículo 173 del Tratado que excluyese los actos del Parlamento Europeo de aquéllos que pueden ser impugnados conduciría a un resultado contrario tanto al espíritu del Tratado, tal como queda expresado en el artículo 164, como a su sistema. En efecto, si se niega la posibilidad de que queden sometidos al control del Tribunal de Justicia, los actos que el Parlamento Europeo adopta en el ámbito del Tratado CEE podrían invadir las competencias de los Estados miembros o de otras instituciones o sobrepasar los límites fijados a la competencia del propio Parlamento. Por consiguiente, conviene considerar que el recurso de anulación puede dirigirse contra los actos del Parlamento Europeo que produzcan efectos jurídicos frente a terceros." (18)
20. Este Tribunal afirmaba que la legitimación pasiva del Parlamento en materia de recurso de anulación.
21. En relación con la misma vía jurisdiccional, y para consagrar dentro de determinados límites su legitimación activa, en su sentencia "Tchernobyl" (19) este Tribunal recordó que:
"El respeto del equilibrio institucional implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de los demás. Exige también que cualquier incumplimiento de esta regla, caso de que se produzca, pueda ser sancionado.
Este Tribunal, que, en virtud de los Tratados, ha de velar por el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación, debe igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio institucional, y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto de las prerrogativas del Parlamento cuando, a tal efecto, este último interponga ante este Tribunal el correspondiente recurso, a través de una vía procesal adaptada al objetivo por aquél perseguido." (20)
22. Este Tribunal, precisando dicho cometido de su incumbencia, observó en términos más generales, anticipando la respuesta a la cuestión que se plantea en el caso presente:
"No obstante, incumbe a este Tribunal garantizar la plena aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio institucional y efectuarlo de manera tal que, al igual que las restantes instituciones, no puedan menoscabarse las prerrogativas del Parlamento sin que éste, de manera cierta y eficaz, pueda disponer de una de las vías procesales previstas en los Tratados." (21)
23. De ello deduzco que el Derecho comunitario no garantizaría una protección jurisdiccional coherente mediante un "sistema completo de medios de impugnación" (22) y que las restantes Instituciones °al igual que los Estados miembros° verían menoscabadas sus prerrogativas si no pudieran interponer un recurso por omisión contra el Parlamento. En efecto, ¿de que serviría que el Tribunal de Justicia haya admitido el recursos de anulación contra los actos del Parlamento si éste, mediante su abstención, pudiera soslayar todo control?
24. En consecuencia, propongo a este Tribunal que reconozca la legitimación pasiva del Parlamento en materia de omisión.
25. Sin embargo, no puede admitirse el recurso por omisión contra toda abstención del Parlamento.
26. En la sentencia Los Verdes, este Tribunal estableció el principio según el cual
"El sistema del Tratado consiste [...] en abrir un recurso directo contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones que produzcan efectos jurídicos." (23)
27. En materia de anulación, puede interponerse un recurso contra todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su forma o naturaleza, que estén destinadas a producir efectos jurídicos. (24) Este Tribunal lo recordó también en la sentencia "Comitología". (25)
28. Por otra parte, este Tribunal declaró que
"el sistema de los medios de impugnación lleva implícita una estrecha conexión entre el recurso previsto en el artículo 173, que permite llegar a la anulación de los actos ilegales del Consejo o de la Comisión, y el basado en el artículo 175, que puede conducir a una declaración en el sentido de que la omisión, por parte del Consejo o de la Comisión, de adoptar determinados actos es contraria al Tratado". (26)
29. De ello se desprende que, en el presente caso, el criterio de los efectos jurídicos es decisivo. A efectos del artículo 175, constituye una "abstención de pronunciarse" toda omisión, por parte de una Institución de la Comunidad, de la adopción de un acto, cualquiera que sea su naturaleza, que produzca efectos jurídicos.
30. El examen de las competencias y facultades del Parlamento, que pone de manifiesto la necesidad de reconocer la legitimación pasiva de dicha Institución en materia de omisión, debe permitir también delimitar su ámbito de aplicación práctica.
31. El recurso por omisión tiene por objeto, mediante la declaración de dicha omisión y la obligación de poner fin a la misma, (27) que se adopte una decisión que hubiera debido ser adoptada y, en contra de lo dispuesto en el Tratado, todavía no lo ha sido. Ahora bien, en principio, en el ámbito normativo, el Parlamento no tiene ni el poder de iniciativa, reservado a la Comisión, ni el poder directo de decisión, que ejercen el Consejo y la Comisión.
32. Asimismo, con frecuencia, cuando la omisión del Parlamento podría bloquear el funcionamiento de las Instituciones, el Tratado remedia el riesgo de dicha paralización, al prever que en caso de inacción prolongada, podrá hacerse caso omiso de dicho silencio. Así sucede en el marco del procedimiento de cooperación del párrafo segundo de la letra b) del apartado 2 del artículo 149 y, en materia presupuestaria, de los apartados 4 y 6 del artículo 203. (28) En dichos supuestos, el recurso previsto en el artículo 175 pierde toda razón de ser. El Tratado ha establecido de antemano las consecuencias de una omisión del Parlamento. (29)
33. Por otra parte, no es posible interponer un recurso por omisión cuando el Parlamento se abstiene de adoptar un acto en un ámbito en el que dispone de una facultad discrecional. En ese caso, su abstención no constituye una omisión, puesto que no se comete "en violación [...] del Tratado". (30) Así sucede, por ejemplo, en el caso de las mociones de censura.
34. No obstante, el refuerzo del papel del Parlamento en la elaboración de las decisiones comunitarias, como se desprende, en particular, del Acta Unica Europea, que establece procedimientos de codecisión en determinados ámbitos, (31) incrementaría el riesgo de paralización de algunos procedimientos, derivado de la inacción de dicha Institución.
35. Ya antes del Acta Unica, en materia legislativa, cuando los Tratados prevén la consulta al Parlamento (apartado 2 del artículo 43, artículo 100, etc.), una solicitud de dictamen dirigida al Parlamento por el Consejo que no va seguida de respuesta no cumple el requisito de consulta: en efecto, este Tribunal exige que el Parlamento exprese su opinión. (32) En consecuencia, la inexistencia del dictamen no permite al Consejo adoptar un Reglamento y bloquea el procedimiento legislativo. Asimismo, cabe citar la falta de votación de la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto (artículo 206 ter del Tratado) o la falta de decisión del Presidente del Parlamento por la que declare que el presupuesto queda definitivamente aprobado (apartado 7 del artículo 203 ter).
36. Por consiguiente, es necesario prever que pueda dirigirse un recurso por omisión contra el Parlamento con objeto de poner fin a dicha situación.
37. En caso de que el recurso por omisión pueda dirigirse contra una Institución que omite "pronunciarse" y que, por tanto, omite adoptar un acto que produce efectos jurídicos, también debe poder dirigirse contra la Institución que, anteriormente, se abstiene de adoptar un acto cuya conclusión condiciona la actuación de la primera. En efecto, dicha abstención produce, por sí misma, efectos jurídicos.
38. Me permito citar, seguidamente, la jurisprudencia de este Tribunal relativa al procedimiento presupuestario. En la sentencia Consejo/Parlamento, (33) este Tribunal declaró que:
"Si no fuera posible someter los actos de la autoridad presupuestaria al control del Tribunal de Justicia, las instituciones que ejercen esta autoridad podrían inmiscuirse en las competencias de los Estados miembros o de las demás instituciones, o rebasar los límites fijados a sus competencias." (34)
39. Comentando este considerando, el Abogado General Sr. Mischo ha observado:
"[...] de igual modo que el Tribunal de Justicia debe poder controlar si una institución invade las competencias de las otras instituciones o de los Estados miembros mediante la adopción de determinados actos, asimismo debería tener esa posibilidad en el caso de que la inacción de una institución pueda conducir al mismo resultado, y obstaculizar el ejercicio de sus competencias por las otras instituciones o por los Estados miembros". (35)
40. Este Tribunal admitió, en un obiter dictum de la sentencia "Comitología", que la falta de presentación de un proyecto de presupuesto por el Consejo puede ser objeto de un recurso por omisión interpuesto por el Parlamento. (36) En efecto, a falta de dicho proyecto, el Parlamento no está en condiciones de ejercer las competencias que le confieren los apartados 4 a 8 del artículo 203 del Tratado.
41. Ciertamente, cuando se abstiene de actuar en situaciones en las que los Tratados le atribuyen el mandato o la obligación de actuar, el Parlamento no invade el ámbito de las competencias de las restantes Instituciones. Sin embargo, puede impedir que las ejerzan.
42. Por consiguiente, procede considerar que, en principio, puede presentarse ante el Tribunal de Justicia un recurso por omisión dirigido contra el Parlamento, desde el momento en que el acto cuya adopción se solicita produzca efectos jurídicos.
43. El Parlamento ha formulado, como se recordará, tres motivos de inadmisibilidad.
44. El primero, que versa sobre si ha elaborado o no "proyectos encaminados a la elección por sufragio universal directo de acuerdo con un procedimiento uniforme" a efectos del párrafo primero del apartado 3 del artículo 138, es, en mi opinión, una cuestión de fondo, y no de admisibilidad, que se refiere a la existencia misma de la omisión.
45. Por otra parte, se instó a las partes a que limitaran sus observaciones en la vista a los siguientes puntos:
1) ¿Produce efectos jurídicos la propuesta adoptada por el Parlamento con base en la citada disposición?
2) ¿En qué medida el demandante está individual y directamente afectado?
46. Examinaré sucesivamente estos dos puntos.
47. Los "proyectos" del párrafo primero del apartado 3 del artículo 138, ¿tienen el carácter de actos que producen efectos jurídicos?
48. El procedimiento en tres fases previsto en dicha disposición es peculiar en más de un aspecto. Ya ha sido utilizado para conducir a la Decisión del Consejo, antes citada, de 20 de septiembre de 1976, y al Acta anexa a la misma, de la misma fecha, "relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo".
49. El artículo 138 obliga al Parlamento a elaborar "proyectos" encaminados a su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros. (37)
50. Destinatario de dichos proyectos, el Consejo establecerá por unanimidad las disposiciones pertinentes y recomendará (38) a los Estados miembros su adopción, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
51. Se trata, como ha señalado la doctrina, de un procedimiento especial que implica a la vez ejecución y revisión del Tratado. A este respecto es de destacar que el Acta, al que establece en su artículo 1 la elección de los parlamentarios europeos por sufragio universal directo (sin mencionar "de acuerdo con el procedimiento establecido por cada Estado miembro") y, en su artículo 2, un nuevo reparto del número de representantes en la Asamblea entre los Estados miembros, produjo el efecto de dejar sin aplicación los apartados 1 y 2 del artículo 138 y, sobre todo, que dicha inaplicabilidad se declara en el artículo 14 de la propia Acta.
52. En consecuencia, el Acta integra el Tratado. Es una norma de Derecho primario.
53. Caso excepcional en el Tratado, es el Parlamento el que dispone del poder de iniciativa, lo que, como señala el Señor Vergès, es lógico puesto que la Asamblea está "directamente afectada por la transformación de su sistema de selección". (39)
54. Consagrada únicamente a la "elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo", el Acta deja inacabada la obra que el apartado 3 del artículo 138 encomienda tanto al Parlamento como al Consejo.
55. El Acta, utilizando así la "técnica de la aplicación progresiva", (40) no deja por ello de prescribir en su artículo 7, antes citado, (41) aunque sin establecer ningún plazo, la finalización de dicha misión mediante la elaboración de un "proyecto de procedimiento electoral uniforme".
56. La realización de dicho "proyecto" (42) (obsérvese que en el artículo 7 del Acta se utiliza el singular y no, como en el artículo 138, el plural) y, a la vista de este último, la adopción de las "disposiciones" por el Consejo harán producir todos sus efectos al párrafo primero y, seguidamente, al párrafo segundo del apartado 3 del artículo 138, los cuales deberían, en consecuencia, quedar afectados por la misma inaplicabilidad que en el artículo 14 del Acta se declara para los apartados 1 y 2 del mismo artículo.
57. Las propuestas del Parlamento no vinculan al Consejo. Llama la atención que, en un ámbito como la adopción de un sistema electoral único, que afecta a las normas constitucionales de los Estados miembros y que, en consecuencia, es competencia exclusiva de éstos, el procedimiento del apartado 3 del artículo 138 permita conciliar el objetivo de armonización de las legislaciones con el respeto de las competencias de los Estados miembros.
58. Como señala asimismo el Señor Vergès, las "disposiciones" adoptadas por el Consejo son, en consecuencia, actos sui generis que no pueden asimilarse ni a decisiones del párrafo cuarto del artículo 189 (no producen efectos jurídicos hasta su adopción por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales), ni a convenios de revisión del Tratado celebrados con base en el artículo 236 (una decisión unilateral del Consejo sustituye aquí a un texto procedente de una Conferencia intergubernamental). (43)
59. Por consiguiente, las disposiciones del apartado 3 del artículo 138 no pueden considerarse desprovistas de efectos jurídicos, mediante asimilación a un dictamen o a una recomendación a efectos del párrafo tercero del artículo 175, o del párrafo quinto del artículo 189 del Tratado. Desde el momento en que las disposiciones han sido ratificadas, todos los órganos nacionales, incluso el legislador, están obligados a respetar las disposiciones adoptadas.
60. Sin embargo, para apreciar si los "proyectos" del párrafo primero del apartado 3 del artículo 138 producen efectos jurídicos que permitan su invocación por el autor de un recurso por omisión, procede recordar que, en una materia semejante, los requisitos establecidos en el artículo 175 °y en la jurisprudencia de este Tribunal° difieren en función de que el recurso lo interponga, por una parte, un Estado miembro o una Institución de la Comunidad, o por otra parte, un particular.
61. Paso a examinar el primer caso.
62. La exigencia relativa a la existencia de efectos jurídicos se impone por dos razones fundamentales:
° Por una parte, la finalidad del sistema contencioso comunitario; como acredita la sentencia de este Tribunal "AETR", (44) los actos desprovistos de carácter decisorio están excluidos del ámbito del control de la legalidad comunitaria. (45)
° Por otra parte, la coherencia de las vías jurisdiccionales; (46) lo demuestra el ejemplo siguiente: la negativa expresa a adoptar una recomendación no es impugnable con base en el artículo 173. (47) Como destacan M. y D. Waelbroek "si se admitiese el recurso por omisión de las Instituciones o de los Estados miembros contra los actos no obligatorios, en consecuencia, a la Institución demandada le bastaría para soslayar cualquier recurso, negarse expresamente a adoptar una recomendación o un dictamen". (48)
63. Cuando una Institución omita adoptar un acto preparatorio necesario para la adopción por otra Institución de un acto definitivo que produzca efectos jurídicos, su abstención, dado que obstaculiza la adopción del acto definitivo, produce, por sí misma, efectos jurídicos. Como he dicho, esto es lo que justifica el recurso por omisión.
64. Así, en el marco del artículo 152 del Tratado, cuando la Comisión omite someter una propuesta al Consejo en respuesta a una solicitud de éste, el Consejo se ve, a falta de este preliminar indispensable, en la imposibilidad de pronunciarse. Puede interponer contra la Comisión un recurso por omisión por no haber adoptado la propuesta en los plazos fijados, (49) aunque la misma no produzca per se efectos jurídicos.
65. Como destaca el Señor Joliet, no respecto del Parlamento sino de la Comisión, cuando la adopción de un acto requiera la participación de dos Instituciones, "el recurso que pudiera interponerse contra la inacción del Consejo no serviría de nada si no podía dirigirse también contra la falta de iniciativa de la Comisión." (50)
66. Los "proyectos" elaborados por el Parlamento en el marco del párrafo primero del apartado 3 del artículo 138 producen efectos jurídicos concretos frente al Consejo, puesto que, a falta de éstos, este último no puede ejercer las competencias que le reconoce el párrafo segundo. Como han observado los Señores Vandersanden y Barav, (51) "los actos preparatorios se integran en el acto final contra el cual puede interponerse un recurso de anulación, mientras que el mero hecho de la inacción que interrumpe el procedimiento produce efectos jurídicos".
67. Está claro que los "proyectos" del Parlamento producen el efecto de permitir al Consejo pronunciarse o, más aún, de obligarle a ello. Dado que su contenido material no le vincula, el Consejo podrá alejarse de la propuesta contenida en los mismos. Por el contrario, la abstención del Parlamento produce efectos jurídicos frente al Consejo, puesto que le sitúa en la imposibilidad de cumplir la misión que le ha sido encomendada.
68. En consecuencia, si el Consejo no pudiera interponer un recurso por omisión en tal supuesto, se vulnerarían sus prerrogativas.
69. Sin embargo, ¿produce efectos jurídicos frente al demandante la falta de adopción de proyectos por el Parlamento? Dicho requisito de admisibilidad del recurso por omisión, ¿es diferente cuando el recurso se basa en el párrafo tercero del artículo 175?
70. Esta última disposición ya se distingue de la contenida en el párrafo primero del mismo artículo en que contra la abstención de adoptar un acto, como una recomendación o un dictamen, una persona física o jurídica no puede interponer un recurso por omisión.
71. ¿Debe declararse la inadmisibilidad del recurso en el asunto presente únicamente debido a que el Parlamento, en todo caso, no hubiera podido adoptar respecto al demandante un acto distinto de una recomendación o un dictamen a efectos del párrafo tercero del artículo 175 del Tratado, como declaró este Tribunal en la sentencia de 14 de enero de 1993, Italsolar, (52) en relación con un recurso por omisión dirigido contra la Comisión?
72. Creo haber demostrado que la falta de adopción de un acto por parte del Parlamento en materia de "proyectos" produce efectos jurídicos y que, en consecuencia, dichos actos no pueden considerarse recomendaciones o dictámenes a efectos de la disposición antes citada. Asimismo, el acto adoptado por el Consejo, aunque sea calificado de "disposiciones" cuya adopción será "recomendada", puede producir efectos jurídicos, en la medida en que la aplicación por todos los Estados miembros de un sistema electoral uniforme está supeditada, en primer lugar, a la existencia del mismo. En efecto, me parece que el respeto del pacto comunitario excluye cualquier otro procedimiento uniformador.
73. Sin embargo, ¿la adopción del "proyecto" por parte del Parlamento puede, por ello, producir efectos jurídicos frente a los particulares?
74. En la sentencia de 10 de junio de 1982, Lord Bethell, (53) este Tribunal declaró que:
"[...] para que pueda declararse la admisibilidad de su recurso, el demandante debe ser capaz de demostrar bien que es destinatario de un acto de la Comisión que tiene efectos jurídicos determinados con respecto a él mismo, y como tal anulable, o bien que la Comisión, debidamente requerida de conformidad con el párrafo segundo del artículo 175, no adoptó con respecto al demandante un acto al que legalmente tiene derecho en virtud de las normas del Derecho comunitario". (54)
75. Por tanto, un particular no puede quejarse de que la Institución de que se trata haya omitido dirigirle un acto desprovisto de carácter obligatorio. (55) Es necesario que el acto produzca efectos jurídicos con respecto a dicho particular.
76. Sin embargo, dicho requisito no se aplica estrictamente.
77. Así, en la sentencia Asia Motor, (56) el Tribunal de Primera Instancia, ante el cual se interpuso un recurso por omisión impulsado por las empresas (autoras de una denuncia con arreglo al artículo 3 del Reglamento 17) (57) contra la Comisión, que se había abstenido de adoptar una comunicación provisional con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63/CEE, (58) declaró la admisibilidad de dicho recurso basándose en que la "letra del artículo 6" no constituye una decisión definitiva sobre la denuncia.
78. La adopción de dicha comunicación permite a la empresa presentar sus eventuales observaciones. Por tanto, se trata de un acto preparatorio desprovisto de efectos jurídicos con respecto a la misma y, en consecuencia, contra el cual no puede interponer un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado. (59) Por el contrario, su no adopción priva a la empresa de la posibilidad de alegar sus observaciones y, en consecuencia, produce, por lo que respecta a dicha empresa, efectos jurídicos que pueden justificar un recurso por omisión.
79. Por otra parte, ¿no se encuentra ya el germen de dicha solución en las sentencias del Tribunal de Justicia Deutscher Komponistenverband (60) y Gema? (61)
80. Por consiguiente, en mi opinión, no cabe dudar que los particulares, en determinados casos, tienen la posibilidad de interponer un recurso por omisión debido a la no adopción de un acto, aunque no puedan impugnar dicho acto en base al artículo 173 del Tratado, en particular cuando se trata de un acto preparatorio.
81. Así pues, la mera circunstancia de que en contra de los "proyectos" contemplados en el párrafo primero del apartado 3 del artículo 138, si se hubiesen adoptado por el Parlamento, un particular no podría interponer un recurso de anulación, dado que no produce efectos jurídicos con respecto al mismo, no basta para ocasionar la inadmisibilidad de un recurso por omisión por la no adopción de dichos actos. Aquí se encuentra de nuevo la idea de que si el acto adoptado no da lugar a efectos jurídicos, la no adopción del mismo puede producir dichos efectos.
82. Comprobar si la falta de adopción del acto produce un efecto jurídico frente al demandante equivale a comprobar que sus derechos subjetivos resultan perjudicados por dicha abstención. Ahora bien, sólo el acto adoptado por el Consejo o, más concretamente, las consiguientes medidas nacionales, pueden afectar a su situación jurídica. Y no aprecio una relación de causalidad directa entre la falta de representación de los Liberal Democrats en el Parlamento y la omisión que se reprocha a éste. En el presente caso, la concatenación causal me parece excesivamente hipotética y aleatoria: para demostrar que la abstención del Parlamento produce un efecto jurídico con respecto al demandante, éste debería estar en condiciones de acreditar que el sistema proporcional, como sistema electoral uniforme, sería, con toda seguridad y sucesivamente, propuesto por el Parlamento, recomendado por el Consejo y adoptado por los Estados miembros.
83. En consecuencia, el primer motivo de inadmisibilidad, basado en la falta de efecto jurídico frente al demandante, bastaría para justificar la desestimación del recurso. No obstante, no me parece superfluo examinar el segundo motivo.
84. La cuestión que aquí se plantea es la siguiente: ¿cómo interpretar los términos "haberle dirigido" contenidos en el párrafo tercero del artículo 175 del Tratado? ¿Puede el demandante sostener, como persona física o jurídica, que es el destinatario del acto de que se trata?
85. Es evidente que, actuando en el marco del artículo 138, el Parlamento no tiene por qué dirigir sus propuestas, cualesquiera que sean, al demandante.
86. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no considera que el autor del recurso deba ser necesariamente el destinatario de la decisión cuya falta de adopción reprocha aquél a una Institución de la Comunidad.
87. Así, en la sentencia de 16 de febrero de 1993, ENU/Comisión, (62) la sociedad portuguesa ENU, productora de concentrado de uranio, enfrentada a enormes dificultades para dar salida a su producto, reprochaba a la Comisión, en particular, el no haber ordenado a la Agencia de abastecimiento (63) aplicar, con urgencia, una plan especial destinado a permitir la inmediata solución del problema de la comercialización del uranio por la ENU. La Comisión alegó que, de haberse adoptado, el acto hubiera debido dirigirse a la Agencia y no a dicha sociedad.
88. Este Tribunal observó que
"dicha decisión, aún cuando se hubiese dirigido a la Agencia, hubiera afectado directa e individualmente a la demandante, que, en consecuencia, hubiera podido, impugnarla ante el Tribunal de Justicia con base en el párrafo segundo del artículo 146 del Tratado (CEEA).
De ello se desprende que la demandante debe poder dirigirse al Tribunal de Justicia, con arreglo al párrafo tercero del artículo 148, para impugnar la omisión de adoptar la decisión solicitada. A falta de dicha posibilidad, el derecho consagrado en el párrafo segundo del artículo 53 quedaría desprovisto de protección jurisdiccional". (64)
89. Así pues, este Tribunal interpreta ampliamente el concepto "por no haberle dirigido un acto", con el objetivo de garantizar una protección jurídica al que, sin ser el destinatario formal del acto controvertido, en realidad, está afectado por éste de una manera análoga a la de un destinatario. De hecho, el criterio aplicable para acreditar el interés de un demandante no privilegiado para ejercitar la acción por omisión es idéntico al que aplica este Tribunal en materia de anulación: de la misma forma que debe estar afectado directa e individualmente por el acto cuya anulación solicita, el demandante debe estar afectado directa e individualmente por la omisión. (65)
90. A mi parecer, dicha interpretación amplia viene impuesta por la necesaria coherencia de las vías jurisdiccionales. Un particular que está directa e individualmente afectado por un acto, sin ser el destinatario del mismo, puede impugnarlo con arreglo al párrafo segundo del artículo 173. Asimismo, debe poder interponer un recurso si la Institución se limita a no responder.
91. Los apartados 5 y 6 de la sentencia Holtz y Willemsen (66) son especialmente esclarecedores a este respecto:
"[...] a tenor del párrafo tercero del artículo 175, toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal de Justicia, en las condiciones señaladas en los párrafos primero y segundo del mismo artículo, por 'no haberle dirigido' el Consejo o la Comisión, en violación del Tratado, 'un acto distinto de una recomendación o un dictamen' .
[...] aparentemente la acción ejercitada por la demandante tiene por objetivo obtener una disposición de carácter general y normativo, con el mismo alcance jurídico que el Reglamento nº 1336/72, y no un acto que le afecte directa e individualmente". (67)
92. En dicho asunto, una empresa reprochaba al Consejo el haberse abstenido de adoptar una decisión de concesión de una ayuda adicional para las semillas de colza y de nabina transformadas en las fábricas de aceite situadas en el Land de Renania del Norte-Westfalia, y a la Comisión el no haber presentado al Consejo una propuesta en este sentido.
93. Para desestimar el recurso, este Tribunal destacó que la propuesta exigida de la Comisión formaba "parte integrante del procedimiento de elaboración del Reglamento" y, en consecuencia, no "podía pertenecer a la categoría de los actos que pueden, a tenor del párrafo tercero del artículo 175, dirigirse a la parte demandante". (68)
94. Dicha solución me parece perfectamente aplicable al presente asunto.
95. Por último, un particular que no sea destinatario de una decisión no puede considerarse individualmente afectado, salvo si dicha decisión le afecta debido a determinadas calidades que le sean particulares, o a una situación de hecho que le caracterice con relación a cualquier otra persona y que, por tanto, le individualice de una forma análoga al destinatario. (69)
96. Ahora bien, el interés del demandante no se centra tanto en la adopción de un procedimiento uniforme como tal, sino en la del sistema de representación proporcional. Como he declarado, el Consejo tiene libertad para recomendar o no dicho sistema. Por otra parte, el sistema que finalmente se adopte afectará a todos los partidos políticos de la Comunidad y no al demandante considerado individualmente.
97. En resumen, suponiendo que haya quedado demostrada, la falta de adopción de un "proyecto" por parte del Parlamento, únicamente produce efectos jurídicos frente al Consejo, que se ve impedido para adoptar las "disposiciones" del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 138 del Tratado, y a los Estados miembros, que ven retrasarse la presentación de la recomendación encaminada a la adopción de un sistema uniforme.
98. Cualquiera que sea su importancia política, no produce, sin embargo, ningún efecto jurídico frente a una persona física o jurídica, la cual, además, no puede pretender, con ningún título, ser considerada el destinatario.
99. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso por omisión interpuesto por el partido The Liberal Democrats, que, en consecuencia, debe cargar con las costas del presente procedimiento.
(*) Lengua original: francés.
(1) ° Véase asimismo el apartado 3 del artículo 21 del Tratado CECA y el apartado 3 del artículo 108 del Tratado CEEA.
(2) ° DO L 278, p. 1.
(3) ° Sentencia de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), apartado 19.
(4) ° Lenaerts: Le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés européennes, Universidad de Estrasburgo, 1987, p. 19.
(5) ° Véase Isaac: L' insertion du Parlement européen dans le système juridictionnel des Communautés européennes, AFDI, 1986, p. 795.
(6) ° Véase mi aportación a los Mélanges Boulouis, p. 75. Véanse, asimismo, los puntos 3 y siguientes de mis conclusiones en el asunto Parlamento/Consejo, sentencia de 27 de septiembre de 1988 (302/87, Rec. pp. 5615 y ss., especialmente p. 5627).
(7) ° Sentencia de 12 de mayo de 1964, Wagner (101/63, Rec. p. 383).
(8) ° Sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), y Maizena/Consejo (139/79, Rec. p. 3393).
(9) ° Sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, política común de transportes (13/83, Rec. p. 1513).
(10) ° Sentencia Los Verdes, antes citada.
(11) ° Sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, Tchernobyl (C-70/88, Rec. p. I-2041).
(12) ° Párrafo primero; el subrayado es mío. Es interesante destacar que el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 reconoce expresamente la legitimación pasiva del Parlamento en materia de recurso por omisión: En caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación (apartado 54 de la letra E del artículo G del Título II).
(13) ° Párrafo tercero; el subrayado es mío.
(14) ° Antes citada, nota 9 supra.
(15) ° Dicha fórmula se define en el apartado 1 del artículo 4 del Tratado y engloba expresamente al Parlamento. Asimismo, se menciona a éste en primer lugar en la quinta parte del Tratado, relativa a las Instituciones de la Comunidad.
(16) ° Apartado 17. Señalo que la formulación es idéntica a la de las sentencias de 29 de octubre de 1980, 138/79 y 139/79, antes citadas, apartado 19.
(17) ° Véanse los apartados 21 y 22 de la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, Tchernobyl, antes citada.
(18) ° Apartado 25; el subrayado es mío.
(19) ° Sentencia antes citada, nota 11 supra.
(20) ° Apartados 22 y 23; el subrayado es mío.
(21) ° Apartado 25; el subrayado es mío.
(22) ° Véase el punto 6 de las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto Tchernobyl (Rec. 1990, p. I-2056).
(23) ° Apartado 24; el subrayado es mío.
(24) ° Véase la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, AETR (23/70, Rec. p. 263), apartado 42.
(25) ° Sentencia de 27 de septiembre de 1988 (302/87, Rec. p. 5615), apartado 20. Véase también sobre este extremo las conclusiones de 13 de enero de 1993 del Abogado General Sr. Van Gerven en la sentencia de 23 de marzo de 1993, Weber/Parlamento, (C-314/91, Rec. pp. I-1903 y ss., especialmente p. I-1100) punto 4.
(26) ° Sentencia de 22 de mayo de 1985, política común de transportes, antes citada, apartado 36.
(27) ° Artículo 176 del Tratado.
(28) ° Véase también el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 189 B del Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992.
(29) ° Véase Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes, 1981, p. 152.
(30) ° Ello explica la reiterada jurisprudencia de este Tribunal en la que declara la inadmisibilidad de los recursos por omisión interpuestos contra la Comisión por no haber interpuesto ésta un recurso de incumplimiento, materia en la que dispone de una facultad discrecional. Véanse, a este respecto, las sentencias de 1 de marzo de 1966, Luetticke (48/65, Rec. p. 28), y de 14 de febrero de 1989, Star Fruit (247/87, Rec. p. 291), apartados 11 y 12, y los autos de 30 de marzo de 1990, Emrich (C-371/89, Rec. p. I-1555), y de 23 de mayo de 1990, Asia Motor (C-72/90, Rec. p. I-2181). Véase asimismo el apartado 48 de la sentencia de 22 de mayo de 1985, 13/83, antes citada: En virtud del artículo 175, corresponde al Tribunal de Justicia, en su caso, declarar la violación del Tratado consistente en el hecho de que el Consejo o la Comisión se abstengan de pronunciarse en una situación en la que dicha Institución estaba obligada a pronunciarse (el subrayado es mío).
(31) ° Véanse mis conclusiones en el asunto Comitología, antes citado, puntos 30 a 32.
(32) ° Sentencia de 29 de octubre de 1980, 138/79, antes citada, apartados 34 a 36.
(33) ° Sentencia de 3 de julio de 1986, 34/86, Rec. p. 2155.
(34) ° Apartado 12.
(35) ° Punto 36 de las conclusiones en la sentencia de 12 de julio de 1988, Parlamento/Consejo (377/87, Rec. pp. 4017 y ss., especialmente p. 4026).
(36) ° Apartado 16.
(37) ° El párrafo primero del apartado 3 del artículo 138 dispone: El Parlamento Europeo elaborará proyectos [...] (el subrayado es mío).
(38) ° Una formula idéntica sobre este extremo se utiliza en el párrafo tercero del artículo 201 del Tratado.
(39) ° En Megret y otros: Le droit de la Communauté européenne, volumen 9, artículo 138, apartado 9.
(40) ° Ibidem, apartado 24.
(41) ° Véase punto 4 supra.
(42) ° El 10 de marzo de 1993 se votó en el Parlamento una resolución por la que se solicita al Consejo que adopte un procedimiento electoral uniforme basado en el principio de la representación proporcional. Hasta el momento, dicha resolución no ha sido ni oficialmente comunicada al Tribunal de Justicia ni publicada. Dicho extremo podría constituir un elemento nuevo en relación con el fondo del asunto (la eventual existencia de la omisión). No puede tener incidencia sobre la admisibilidad.
(43) ° Op. cit. punto 17.
(44) ° Sentencia antes citada, apartados 38 a 42.
(45) ° Véase Barav, A.: Considérations sur la spécifité du recours en carence, RTDE 1975, p. 59: No veo por qué razón actos que no son impugnables por ninguna otra vía jurisdiccional podrían serlo mediante el recurso por omisión.
(46) ° Véase Waelbroek, M. y D.: Encyclopédie Dalloz, Carence, nº 26 y nº 27.
(47) ° Véase la sentencia de 17 de noviembre de 1970, Chevalley/Comisión (15/70, Rec. p. 975).
(48) ° Ibidem.
(49) ° Véase en este sentido, Louis, J.V.: Les règlements de la Communauté économique européenne, 1969, p. 7.
(50) ° Joliet, op. cit., p. 154.
(51) ° Contentieux communautaire, 1977, p. 230.
(52) ° C-257/90, Rec. p. I-9, apartados 28 a 31.
(53) ° 264/81, Rec. p. 2277, apartado 13.
(54) ° Sentencia antes citada, apartado 13.
(55) ° Véanse, asimismo, las sentencias de 15 de julio de 1970, Borroméo (6/70, Rec. p. 815), apartados 6 y 7, y de 18 de noviembre de 1970, Chevalley (15/70, Rec. p. 975), apartados 10 y 11.
(56) ° Sentencia de 18 de septiembre de 1992, T-28/90, Rec. p. II-2285, apartado 29.
(57) ° Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CEE, DO de 21.2.1962, p. 204; EE 08/01, p. 22.
(58) ° Cuando la Comisión, recibida una solicitud en aplicación del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 17, considere que los elementos por ella reunidos no justifican dar a esa solicitud curso favorable, indicará las razones a los solicitantes, y les concederá un plazo para presentar por escrito sus eventuales observaciones. Reglamento de la Comisión de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17 del Consejo (DO 1963, 127, p. 2268; EE 08/01, p. 62).
(59) ° Sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM (60/81, Rec. p. 2639), apartado 21. Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión, (T-64/89, Rec. p. II-367), apartado 49.
(60) ° Sentencia de 13 de julio de 1971 (8/71, Rec. p. 705). Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en dicha sentencia (Rec. p. 715): [...] nada parece impedir que se admita que el acto puede consistir en determinadas diligencias de orden procesal, como la audiencia de las personas que han solicitado ser oídas durante un procedimiento sobre prácticas colusorias, dado que dicha audiencia tiene la consecuencia de colocar a los interesados en una determinada posición jurídica en el procedimiento, y dado que produce efectos jurídicos (consistentes, por ejemplo, en el hecho de que los interesados ya no podrán alegar durante un procedimiento judicial ulterior los elementos que pudieron invocar en el momento de la audiencia y que, tal vez, hubieran influido en la decisión de la Comisión).
(61) ° Sentencia de 18 de octubre de 1979, 125/78, antes citada, apartados 19 a 21.
(62) ° C-107/91, Rec. p. I-599.
(63) ° Prevista en el artículo 52 del Tratado CEEA.
(64) ° Apartados 17 y 18; el subrayado es mío.
(65) ° Véanse las sentencias Chevalley, antes citada, apartado 6, y Lord Bethell, antes citada, apartado 16.
(66) ° Sentencia de 15 de enero de 1974 (134/73, Rec. p. 1).
(67) ° El subrayado es mío.
(68) ° Apartado 5.
(69) ° Sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann (25/62, Rec. pp. 199 y ss., especialmente p. 223), y de 22 de octubre de 1986, Metro/Comisión (75/84, Rec. p. 3021), apartado 20.