Sprawa C‑673/20
EP
przeciwko
Préfet du Gers i Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal judiciaire d’Auch)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 9 czerwca 2022 r.
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim – Artykuł 9 TUE – Artykuły 20 i 22 TFUE – Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania – Artykuł 50 TUE – Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej – Skutki wystąpienia państwa członkowskiego z Unii – Wykreślenie z rejestrów wyborców w państwie członkowskim miejsca zamieszkania – Artykuły 39 i 40 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Ważność decyzji (UE) 2020/135
1.        Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Obywatelstwo państwa członkowskiego – Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej i z Euratomu – Konsekwencje – Utrata statusu obywatela Unii – Obywatele Zjednoczonego Królestwa, którzy korzystali z prawa pobytu w państwie członkowskim przed zakończeniem okresu przejściowego – Utrata prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania – Obywatele całkowicie pozbawieni prawa do głosowania w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z prawem tego państwa – Brak wpływu
[art. 9, art. 50 ust. 1, 3 TUE; art. 18 akapit pierwszy, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 2 lit. b), art. 21 akapit pierwszy, art. 22 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 39, 40; Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, art. 2 lit. e), art. 3 ust. 1, art. 10 lit. a), b), art. 13–39, 126, art. 127 ust. 1 lit. b), art. 185 akapit czwarty]
(zob. pkt 46–52, 55–61, 66–75, 80, 81, 83; pkt 1sentencji)
2.        Państwa członkowskie – Wystąpienie z Unii Europejskiej – Decyzja państwa członkowskiego o wszczęciu procedury wystąpienia – Charakter jednostronny – Postępowanie – Skutki
(art. 50 ust. 1, 2, 3 TUE)
(zob. pkt 53, 54)
3.        Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Akty wydane przez instytucje – Wniosek o zbadanie zgodności z traktatami umowy międzynarodowej zawartej przez Unię – Dopuszczalność
[art. 19 ust. 3 lit. b) TUE; art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE]
(zob. pkt 84, 85)
4.        Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Obywatelstwo państwa członkowskiego – Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej i z Euratomu – Decyzja 2020/135 – Ważność – Obywatele Zjednoczonego Królestwa, którzy korzystali z prawa pobytu w państwie członkowskim przed zakończeniem okresu przejściowego – Brak prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak – Obywatele całkowicie pozbawieni prawa do głosowania w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z prawem tego państwa – Brak wpływu
[art. 9, art. 50 ust. 1, 3 TUE; art. 18, art. 20 ust. 2 lit. b) art. 21, 22 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 40; decyzja Rady 2020/135]
(zob. pkt 91–102; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
EP, obywatelka Zjednoczonego Królestwa mająca miejsce zamieszkania we Francji od 1984 r., została wykreślona z francuskich rejestrów wyborców po wejściu w życie w dniu 1 lutego 2020 r. Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (zwanej dalej „umową o wystąpieniu”)(1).
EP zaskarżyła tę decyzję o wykreśleniu do tribunal judiciaire d’Auch (sądu powszechnego w Auch Francja) na tej podstawie, że nie mogła już głosować ani we Francji, ze względu na utratę statusu obywatela Unii po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii, ani w Zjednoczonym Królestwie, ze względu na fakt, że nie przysługiwało jej już prawo głosowania i kandydowania w tym państwie(2). Zdaniem EP utrata ta narusza zasady pewności prawa i proporcjonalności, a także stanowi dyskryminację między obywatelami Unii i naruszenie jej swobody przemieszczania się.
Sąd odsyłający uważa, że zastosowanie postanowień umowy o wystąpieniu do EP w sposób nieproporcjonalny narusza jej podstawowe prawo do głosowania. W związku z tym sąd ten powziął wątpliwość w kwestii, czy art. 50 TUE(3) i umowa o wystąpieniu powinny być interpretowane jako uchylające obywatelstwo Unii obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy, pozostając jednocześnie podległymi prawu tego państwa, zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego od ponad 15 lat i zostali tym samym całkowicie pozbawieni prawa do głosowania. Jeśli tak, to ów sąd zastanawia się, w jakim zakresie odpowiednie postanowienia umowy o wystąpieniu(4) i traktatu FUE(5) należy uznać za umożliwiające tym obywatelom zachowanie praw wynikających z obywatelstwa Unii, które przysługiwały im przed wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii. Sąd odsyłający zastanawia się również nad kwestią ważności umowy o wystąpieniu, a w związku z tym – kwestią ważności decyzji Rady 2020/135 w sprawie zawarcia tej umowy(6).
W swoim wyroku Trybunał stwierdził, po pierwsze, że odpowiednie postanowienia traktatu UE(7) i traktatu FUE(8) w związku z umową o wystąpieniu należy interpretować w ten sposób, że od chwili wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii obywatele tego państwa, którzy korzystali z prawa pobytu w państwie członkowskim przed zakończeniem okresu przejściowego przewidzianego w tej umowie, nie mają już statusu obywateli Unii. W szczególności nie przysługuje im już prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania, także wtedy, gdy zgodnie z prawem państwa, którego są obywatelami, są również pozbawieni prawa głosowania w wyborach przeprowadzanych przez to państwo. Po drugie, Trybunał nie wskazał żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność decyzji 2020/135.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał przypomniał, że obywatelstwo Unii wymaga, zgodnie z art. 9 TUE i art. 20 ust. 1 TFUE, posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego oraz że istnieje nierozerwalny i wyłączny związek między posiadaniem obywatelstwa państwa członkowskiego a uzyskaniem, ale także zachowaniem, statusu obywatela Unii.
Z obywatelstwem Unii wiąże się szereg praw(9), zwłaszcza podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. W szczególności, w odniesieniu do obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, prawa te obejmują prawo do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, które to prawo jest również uznane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej(10). Żadne z tych postanowień nie przewiduje natomiast takiego prawa dla obywateli państw trzecich. W konsekwencji okoliczność, że dana osoba, w sytuacji gdy państwo, którego jest obywatelem, było państwem członkowskim, korzystała z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa członkowskiego, nie może pozwolić jej zachować statusu obywatela Unii i wszystkich związanych z nim praw na mocy traktatu FUE, jeśli w następstwie wystąpienia jej państwa pochodzenia z Unii nie posiada ona już obywatelstwa państwa członkowskiego.
W drugiej kolejności Trybunał przypomniał, że na mocy swojej suwerennej decyzji podjętej na podstawie art. 50 ust. 1 TUE o opuszczeniu Unii Zjednoczone Królestwo nie jest już członkiem Unii od 1 lutego 2020 r., w związku z czym jego obywatele posiadają obecnie obywatelstwo państwa trzeciego, a nie obywatelstwo państwa członkowskiego. Utrata zaś obywatelstwa państwa członkowskiego pociąga za sobą, dla każdej osoby, która nie posiada również obywatelstwa innego państwa członkowskiego, automatyczną utratę statusu obywatela Unii. W konsekwencji osobie tej nie przysługuje już prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim jej miejsca zamieszkania.
W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że ponieważ utrata statusu obywatela Unii przez obywatela Zjednoczonego Królestwa stanowi automatyczną konsekwencję suwerennej decyzji Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii, ani właściwe organy państw członkowskich, ani ich sądy nie mogą być zobowiązane do przeprowadzenia indywidualnego badania skutków utraty statusu obywatela Unii w odniesieniu do danych osób w świetle zasady proporcjonalności.
W trzeciej kolejności Trybunał zauważył, że umowa o wystąpieniu nie zawiera żadnego postanowienia, które utrzymuje, po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii, na rzecz obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy korzystali z prawa pobytu w państwie członkowskim przed zakończeniem okresu przejściowego, prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania.
Chociaż umowa ta przewiduje zasadę dalszego stosowania prawa Unii do Zjednoczonego Królestwa w okresie przejściowym, to art. 127 ust. 1 lit. b) tej umowy wyraźnie jednak wyłącza, w drodze odstępstwa od tej zasady, stosowanie w tym okresie do Zjednoczonego Królestwa i jego terytorium postanowień traktatu FUE i karty dotyczących prawa obywateli Unii do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania. Prawdą jest, że wyłączenie to odnosi się dosłownie do Zjednoczonego Królestwa i „terytorium tego państwa”, bez wyraźnego odniesienia do obywateli Zjednoczonego Królestwa. Mając jednak na uwadze art. 127 ust. 6 umowy o wystąpieniu, wyłączenie to należy rozumieć jako mające zastosowanie również do obywateli Zjednoczonego Królestwa, którzy korzystali z prawa pobytu w państwie członkowskim zgodnie z prawem Unii przed zakończeniem okresu przejściowego. Od dnia 1 lutego 2020 r. państwa członkowskie nie były już zatem zobowiązane do zrównania obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkujących na ich terytorium z obywatelami państwa członkowskiego, jeśli chodzi o przyznanie prawa do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych.
Przeciwna wykładnia art. 127 ust. 1 lit. b) umowy o wystąpieniu, polegająca na ograniczeniu jego zastosowania wyłącznie do terytorium Zjednoczonego Królestwa, a zatem wyłącznie do obywateli Unii, którzy zamieszkiwali w tym państwie w okresie przejściowym, doprowadziłaby ponadto do asymetrii między prawami przyznanymi na mocy tej umowy obywatelom Zjednoczonego Królestwa i obywatelom Unii. Taka asymetria byłaby bowiem sprzeczna z celem rzeczonej umowy, którym jest zapewnienie, na zasadzie wzajemności, ochrony obywatelom Unii i obywatelom Zjednoczonego Królestwa, którzy korzystali z przysługujących im praw do swobodnego przemieszczania się przed zakończeniem okresu przejściowego.
Co się tyczy okresu, który rozpoczął się z końcem okresu przejściowego, Trybunał wyjaśnił, że prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania obywateli Zjednoczonego Królestwa nie wchodzi w zakres zastosowania części drugiej umowy o wystąpieniu, w której przewidziano postanowienia mające na celu ochronę, po dniu 1 stycznia 2021 r., na zasadzie wzajemności i równości, obywateli Unii i obywateli Zjednoczonego Królestwa(11), którzy korzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się przed zakończeniem okresu przejściowego.
Wreszcie, art. 18 akapit pierwszy i art. 21 akapit pierwszy TFUE(12), które na mocy umowy o wystąpieniu są stosowane w okresie przejściowym i po upływie tego okresu, nie można interpretować w ten sposób, że wymagają one od państw członkowskich, aby po dniu 1 lutego 2020 r. nadal przyznawały obywatelom Zjednoczonego Królestwa zamieszkującym na ich terytorium prawo do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przeprowadzanych na tym terytorium, które przyznają obywatelom Unii.
W czwartej i ostatniej kolejności, w odniesieniu do ważności decyzji 2020/135, Trybunał orzekł, że decyzja ta nie jest sprzeczna z prawem Unii(13). W szczególności nic nie pozwala stwierdzić, że Unia, jako umawiająca się strona umowy o wystąpieniu, wykroczyła poza granice przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w ramach prowadzenia stosunków zewnętrznych, nie wymagając, by przewidziano, że obywatelom Zjednoczonego Królestwa, którzy korzystali z przysługującego im prawa pobytu w państwie członkowskim przed zakończeniem okresu przejściowego, przysługuje prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.
1      Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 2020, L 29, s. 7).
2      Na mocy zasady prawa Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą obywatel tego państwa, który zamieszkuje za granicą od ponad 15 lat, nie ma już prawa do udziału w wyborach w Zjednoczonym Królestwie.
3      Artykuł 50 TUE określa prawo i warunki wystąpienia państwa członkowskiego z Unii Europejskiej.
4      Artykuły 2, 3, 10, 12 i 127 umowy o wystąpieniu.
5      Artykuły 18, 20 i 21 TFUE.
6      Decyzja Rady (UE) 2020/135 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zawarcia Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 2020, L 29, s. 1).
7      Artykuł 9 TUE dotyczący obywatelstwa Unii i art. 50 TUE określający prawo i warunki wystąpienia państwa członkowskiego z Unii Europejskiej.
8      Artykuł 20 TFUE dotyczący obywatelstwa Unii, art. 21 TFUE dotyczący swobody przemieszczania się i osiedlania się obywateli Unii, oraz art. 22 TFUE dotyczący prawa głosowania i kandydowania w wyborach obywateli Unii.
9      Zgodnie z art. 20 ust. 2 i art. 21 i 22 TFUE.
10      Artykuł 40 karty.
11      Artykuł 10 lit. a) i b) umowy o wystąpieniu.
12      Artykuł 18 TFUE dotyczy zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a art. 21 TFUE dotyczy swobody przemieszczania się i osiedlania się obywateli Unii.
13      W tym wypadku z art. 9 TUE, art. 18, 20, 21 i 22 TFUE oraz z art. 40 karty.