62023CJ0679_RES
Processo C‑679/23 P
WSeWTeWYeWZeYAeYB
contra
Agência Europeia da Guarda de FronteiraseCosteira
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 18 de dezembro de 2025
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política comum em matéria de asilo e de imigração — Regulamento (UE) 2016/1624 — Gestão europeia integrada das fronteiras externas da União Europeia — Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira — Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) — Obrigações da Frontex em matéria de proteção dos direitos fundamentais — Operação de regresso conjunta coordenada pela Frontex — Responsabilidade extracontratual da Frontex — Nexo de causalidade entre a violação dessas obrigações e o prejuízo sofrido»
Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Gestão europeia integrada das fronteiras externas da União Europeia — Regulamento 2016/1624 — Obrigações impostas à Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) no âmbito da coordenação das operações de regresso conjuntas — Alcance — Verificação da existência de decisões de regresso individuais exequíveis relativas às pessoas incluídas numa operação de regresso
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 51.o, n.o 1; Regulamento 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.°, pontos 12 e 14, 3.°, 16.°, n.os 2 e 3, 22.°, n.os 1 e 3, alínea b), 27.°, n.os 1 e 2, 28.°, n.o 1, 34.°, n.os 1 e 2; Diretiva 2008/115 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 6.°, n.o 1 e 12.°, n.o 1]
(cf. n.os 95‑103)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Prejuízo sofrido em consequência do incumprimento pela Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) das obrigações impostas a título do Regulamento 2016/1624 — Nexo de causalidade entre a violação dessas obrigações e o prejuízo sofrido — Critérios de apreciação
(Regulamento 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(v. n.os 110‑112, 149‑153)
Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Gestão europeia integrada das fronteiras externas da União — Regulamento 2016/1624 — Obrigações impostas à Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) no âmbito da coordenação das operações de regresso conjuntas — Obrigações em matéria de proteção dos direitos fundamentais — Alcance
(Regulamento 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 16.°, 20.°, n.o 1, 21.°, n.o 2, 28.° n.o 1 e 29.°, n.o 4; Diretiva 2008/115 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o, n.o 6)
(cf. n.os 130‑133)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Prejuízo sofrido em consequência do incumprimento pela Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) das obrigações impostas a título do Regulamento 2016/1624 — Quebra do nexo de causalidade direto resultante da própria escolha do recorrente — Apreciação in concreto — Critérios
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 148‑161)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Prejuízo constituído pelas despesas relativas ao procedimento pré‑contencioso perante o provedor da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) — Despesas resultantes da livre escolha do recorrente — Nexo de causalidade entre o prejuízo e o comportamento do pessoal da Frontex — Critérios de apreciação — Características do procedimento em causa
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o, segundo parágrafo; Regulamento 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 50 e artigo 72.o)
(cf. n.os 168‑173)
Resumo
Com o seu acórdão, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, deu provimento parcial ao recurso interposto por WS e o. (a seguir «recorrentes») do Acórdão do Tribunal Geral no processo WS e o./Frontex (
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), que julgou improcedente a sua ação destinada à reparação de danos alegadamente sofridos em consequência do incumprimento pela Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) das obrigações que lhe incumbem por força, nomeadamente, do Regulamento 2016/1624 (
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). Nessa ocasião, apresenta esclarecimentos sobre as obrigações impostas à Frontex por esse regulamento, no âmbito da coordenação de operações conjuntas de regresso, e sobre as consequências, para a responsabilidade extracontratual dessa agência, do incumprimento das referidas obrigações, e das eventuais violações consecutivas de direitos fundamentais durante tais operações de regresso.
Os recorrentes constituem uma família de seis nacionais sírios, de etnia curda, chegados à ilha de Milos (Grécia) em 9 de outubro de 2016 entre um grupo de refugiados. Em 20 de outubro, após uma operação de regresso conjunta conduzida pela República Helénica e coordenada pela Frontex, foram transferidos para um centro de acolhimento temporário na Turquia. Em novembro de 2016, foram‑lhe emitidos, pelas autoridades turcas, documentos de proteção temporária e uma autorização de viagem provisória. Depois de se terem instalado em Saruj (Turquia), os recorrentes mudaram‑se para o Iraque para se estabelecerem em Erbil, por receio de serem reenviados para a Síria pelas autoridades turcas.
Em 2017, os recorrentes apresentaram uma primeira queixa ao provedor de direitos fundamentais da Frontex, alegando que tinham sido levados da Grécia para a Turquia devido à operação de regresso conduzida pela Frontex e, depois, em 2018, uma segunda queixa relativa ao tratamento da primeira. Essas queixas, declaradas admissíveis, foram transmitidas às autoridades da polícia gregas. Em 2019, o provedor informou os recorrentes do arquivamento, por essas autoridades, do inquérito interno relativo à primeira queixa, transmitiu‑lhes o seu relatório final sobre as queixas e procedeu ao seu arquivamento.
Em 20 de setembro de 2021, os recorrentes interpuseram no Tribunal Geral uma ação de indemnização destinada à reparação dos prejuízos materiais e morais que consideravam ter sofrido devido aos alegados comportamentos ilegais da Frontex antes, durante a após a operação conjunta de regresso.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou, antes de mais, que certos documentos apresentados pelos recorrentes eram inadmissíveis, devido à sua apresentação tardia injustificada. Quanto ao mérito, após ter salientado que os requisitos da responsabilidade extracontratual da União (
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) são cumulativos, decidiu analisar em primeiro lugar o requisito relativo à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento censurado à Frontex e os prejuízos alegados. Assim, declarou que as despesas incorridas pelos recorrentes para irem para a Grécia não podiam decorrer diretamente do comportamento censurado à Frontex, uma vez que eram anteriores à operação de regresso controvertido. Em seguida, considerou que a função da Frontex no que respeita à operação de regresso controvertida consistia apenas em prestar assistência técnica e operacional aos Estados‑Membros, e não em apreciar o mérito das decisões de regresso das pessoas incluídas nessa operação, resultando essas decisões e as relativas à concessão de proteção internacional de uma apreciação para a qual só os Estados‑Membros têm competência. Por fim, após ter analisado os argumentos relativos aos prejuízos materiais e moral que alegadamente sofreram quando da operação de regresso controvertida e posteriormente à mesma, o Tribunal Geral declarou que os recorrentes não tinham feito prova de um nexo de causalidade suficientemente direto entre os factos censurados à Frontex e os prejuízos alegados e, por conseguinte, julgou improcedente a ação de indemnização na sua totalidade.
Em apoio do recurso interposto deste acórdão, os recorrentes alegam nomeadamente que o Tribunal Geral considerou erradamente, por um lado, que a Frontex não tinha a obrigação de verificar a existência de uma decisão de regresso escrita e, por outro, que não existia nexo de causalidade entre os comportamentos censurados à Frontex e os prejuízos alegados, e que esse nexo tinha sido quebrado pelas suas próprias «escolhas».
Apreciação do Tribunal de Justiça
Antes de mais, quanto às obrigações específicas impostas à Frontex pelo Regulamento 2016/1624, o Tribunal de Justiça observa que esta agência assume, por força deste regulamento, um conjunto de obrigações destinadas a garantir o respeito pelos direitos fundamentais no âmbito das operações de regresso que coordena. Estas obrigações decorrem, por um lado, da obrigação geral da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, de que a Frontex faz parte, de garantir a proteção dos direitos fundamentais no exercício das funções dessa Guarda por força desse regulamento e, por outro, da obrigação da Frontex de fiscalizar de maneira eficaz o respeito pelos direitos fundamentais em todas as suas atividades.
Assim, segundo o Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a Frontex não assumia nenhuma obrigação quanto à verificação da existência de decisões de regresso individuais e exequíveis adotadas relativamente às pessoas visadas por uma operação de regresso conjunta coordenada pela mesma, porque a sua função consistia apenas em prestar apoio técnico e operacional aos Estados‑Membros, sem poder apreciar o mérito das decisões de regresso. O Tribunal de Justiça precisa, a este respeito, que a verificação da existência de tais decisões é alheia a qualquer análise do seu mérito e não interfere, portanto, com a competência exclusiva de que os Estados‑Membros dispõem na matéria ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115. Assim, a Frontex é obrigada a verificar a existência de decisões de regresso individuais exequíveis que, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, são emitidas por escrito, para todas as pessoas que um Estado‑Membro pretende incluir nessas operações, a fim de garantir o respeito pelas exigências decorrentes do Regulamento 2016/1624 e pelos direitos fundamentais das pessoas em causa, nomeadamente o princípio da não repulsão.
Nestas condições, e à luz do princípio da cooperação leal (
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), também está viciada por um erro de direito a apreciação do Tribunal Geral segundo a qual qualquer relação de causalidade entre o comportamento censurado à Frontex e os prejuízos alegados pelos recorrentes deve ser afastada, por essa agência não assumir nenhuma obrigação quanto à verificação da existência de uma decisão de regresso relativa às pessoas visadas por uma operação de regresso conjunta coordenada pela mesma.
Todavia, contrariamente aos que os recorrentes alegam, o facto de a Frontex estar sujeita a uma obrigação de verificação a este respeito não significa que existe necessariamente um nexo de causalidade entre uma eventual violação desta obrigação e a totalidade ou parte dos prejuízos alegados pelos recorrentes. É certo que a existência desse nexo de causalidade deve ser examinada tendo em conta essa obrigação de verificação e outras obrigações impostas à Frontex para garantir o respeito pelas exigências do Regulamento 2016/1624 e pelos direitos fundamentais das pessoas em causa. Esta análise deve, no entanto, ser realizada tendo em conta todos os factos pertinentes (
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), e as apreciações jurídicas exigidas.
Em seguida, quanto à responsabilidade devido a eventuais violações de direitos fundamentais cometidas quando de um voo de regresso, o Tribunal de Justiça declara que o Tribunal Geral errou ao considerar que tais violações eram da exclusiva responsabilidade do Estado‑Membro de acolhimento, e nunca da Frontex. Com efeito, tendo em conta as obrigações que incumbem à Frontex por força do Regulamento 2016/1624, não se pode a priori excluir que uma violação dessas obrigações pelos seus serviços ou agentes, no âmbito de uma determinada operação, possa ter concorrido para a ocorrência de violações de direitos fundamentais quando de um voo de regresso em prejuízo das pessoas afastadas. É irrelevante, a este respeito, que, em conformidade com a Diretiva 2008/115 (
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), e como recordado no Regulamento 2016/1624 (
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), o controlo dos regressos forçados incumba aos Estados‑Membros. Com efeito, por força deste último regulamento, a assistência prestada pela Frontex ou a coordenação ou a organização por si asseguradas para operações de regresso conjuntas devem sê‑lo em conformidade com essa diretiva, e a Frontex assume obrigações de controlo complementares às dos Estados‑Membros.
Acresce, na medida em que os agentes da Frontex participam ou podem participar em tais operações, na qualidade de agentes de coordenação ou de peritos destacados no âmbito dessas operações, que também não se pode excluir a priori que ações ou omissões culposas desses agentes possam ter uma relação causal com a ocorrência de tais violações.
Por fim, apoiando‑se na sua jurisprudência relativa ao caráter direto do nexo de causalidade entre o comportamento censurado e o prejuízo alegado, que é necessário para a responsabilidade extracontratual da União, o Tribunal de Justiça salienta que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito, por um lado, ao considerar que o facto de o comportamento censurado ter constituído um requisito necessário à ocorrência do prejuízo, que não se teria verificado na ausência desse comportamento, não basta para demonstrar um nexo de causalidade e, por outro, ao analisar, no caso em apreço, a possibilidade de o nexo de causalidade entre o comportamento censurado à Frontex e os prejuízos em causa ter sido quebrado por certos atos dos recorrentes.
Todavia, o Tribunal de Justiça precisa que tal análise deve necessariamente ser efetuada in concreto, tomando em consideração todas as circunstâncias pertinentes que caracterizam a situação da pessoa lesada. Quanto, nomeadamente a membros de uma família que fugiu do seu país de origem para pedir proteção internacional, confrontados com circunstâncias excecionais e riscos imprevistos, há que ter em conta que os requerentes de asilo podem ser particularmente vulneráveis devido ao seu percurso migratório e às experiências traumáticas que podem ter vivido, podendo essa vulnerabilidade afetar o seu discernimento. Nessa situação excecional, o nexo causal entre o comportamento censurado e o prejuízo alegado pode subsistir, mesmo que tenha sido tomada uma decisão pela parte lesada, entre esse comportamento e esse prejuízo. Esta decisão pode ser considerada razoável tendo em conta todas as circunstâncias que caracterizaram a situação.
Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que as escolhas dos recorrentes, relativas à sua instalação temporária na Turquia, à sua fuga para o Iraque e à sua instalação neste último país, tinham quebrado qualquer nexo de causalidade suficientemente direto entre o comportamento censurado à Frontex e os prejuízos alegados, sem ter procedido a uma apreciação in concreto do caráter razoável dessas escolhas à luz de todas as circunstâncias que caracterizaram o contexto concreto em que essas escolhas foram feitas.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça conclui pela anulação parcial do acórdão recorrido (
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) e, não estando em condições de decidir quanto ao mérito uma vez que o Tribunal Geral não se pronunciou sobre a maior parte dos fundamentos dos recorrentes, remete para este último o processo.
(
1
)	Acórdão de 6 de setembro de 2023, WS e o./Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492, a seguir «acórdão recorrido»).
(
2
)	Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.o 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho e a Decisão 2005/267/CE do Conselho (JO L 2016, L 251, p. 1).
(
3
)	Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a responsabilidade extracontratual da União a título do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, nomeadamente a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o dano sofrido pelas pessoas lesadas. Quando um destes requisitos não está preenchido, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade, sem necessidade de apreciar os outros requisitos da responsabilidade extracontratual da União, e o juiz da União não é obrigado a examinar os referidos requisitos segundo uma ordem determinada.
(
4
)	Enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE e recordado no artigo 9.o do Regulamento 2016/1624.
(
5
)	Cuja constatação incumbe ao Tribunal Geral.
(
6
)	Em conformidade, no caso em apreço, com o artigo 8.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115.
(
7
)	No seu artigo 29.o, n.o 4.
(
8
)	O acórdão recorrido é anulado exceto na parte em que, por um lado, afasta por inadmissíveis certos documentos apresentados pelos recorrentes e, por outro, declara a inexistência de nexo de causalidade entre o comportamento censurado à Frontex e os prejuízos alegados pelos recorrentes no que respeita às despesas incorridas para se deslocarem para a Grécia.