ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
20 novembre 2003(1)
"Système des écopoints pour les camions de marchandises en transit à travers l'Autriche - Refus de la Commission de réduire le nombre des écopoints pour l'année 2001 - Légalité"
Dans l'affaire C-356/01,
République d'Autriche, représentée par M. H. Dossi, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme s C. Schmidt et M. Wolfcarius, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse, soutenue par
République fédérale d'Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing, en qualité d'agent, assisté de Me J. Sedemund, Rechtsanwalt,
partie intervenante,
ayant pour objet l'annulation, d'une part, de la décision de la Commission, du 25 juillet 2001, portant refus de présenter un projet de règlement réduisant le nombre des écopoints pour l'année 2001, et, d'autre part, à titre subsidiaire, de la décision de la Commission, de la même date, portant distribution de l'ensemble des écopoints restants pour l'année 2001,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. V. Skouris, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), J.-P. Puissochet et R. Schintgen, et Mme F. Macken, juges,
avocat général: M. J. Mischo,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 10 juillet 2003, au cours de laquelle la république d'Autriche a été représentée par M. H. Dossi, la Commission par Mme C. Schmidt et la République fédérale d'Allemagne par M. W.-D. Plessing, assisté de Me T. Lübbig, Rechtsanwalt,
vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 20 septembre 2001, la république d'Autriche a demandé l'annulation, d'une part, de la décision de la Commission, du 25 juillet 2001, portant refus de présenter un projet de règlement réduisant le nombre des écopoints pour l'année 2001, et, d'autre part, à titre subsidiaire, de la décision de la Commission, de la même date, portant distribution de l'ensemble des écopoints restants pour l'année 2001 (ci-après les "décisions litigieuses").
Le cadre juridique
2
Le protocole n° 9, sur le transport par route et par rail et le transport combiné en Autriche, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci-après le "protocole") instaure un régime spécial pour le trafic de marchandises routier de transit à travers l'Autriche.
3
L'article 1er, sous c), du protocole définit le "trafic de transit à travers l'Autriche" comme étant "le trafic qui traverse le territoire autrichien à destination et en provenance de l'étranger".
4
L'article 1er, sous e), du protocole définit le "trafic de marchandises routier de transit à travers l'Autriche" comme étant "le trafic de transit à travers l'Autriche par camions, que ces véhicules circulent à vide ou en charge".
5
Aux termes de l'article 1er, sous g), du protocole, on entend par "trajets bilatéraux" "les transports internationaux sur des trajets effectués par un véhicule, dont le point de départ ou d'arrivée est situé en Autriche et le point d'arrivée ou de départ est situé, respectivement, dans un autre État membre, et où des trajets à vide sont effectués en combinaison avec ces trajets".
6
L'article 11, paragraphe 2, du protocole prévoit:
"a)
Les émissions totales de NOx des camions qui traversent l'Autriche en transit sont réduites de 60 % durant la période allant du 1er janvier 1992 au 31 décembre 2003, conformément au tableau figurant à l'annexe 4.
b)
La réduction des émissions totales de NOx imputables aux camions est gérée à l'aide d'un système d'écopoints. Dans ce système, chaque camion a besoin, pour traverser l'Autriche, d'un certain nombre de points représentant son niveau d'émission de NOx (valeur autorisée dans le cadre de la conformité de la production (COP) ou découlant de la réception par type). La méthode de calcul et de gestion de ces points est décrite à l'annexe 5.
c)
Si le nombre de trajets devait, au cours d'une année, dépasser de plus de 8 % le chiffre obtenu pour l'année 1991, la Commission, agissant conformément à la procédure fixée à l'article 16, adopte les mesures appropriées conformément au point 3 de l'annexe 5.
[...]"
7
Le chiffre des trajets en transit à travers l'Autriche pour 1991 étant de 1 490 900, le seuil auquel l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole fait référence équivaut à 1 610 172 trajets en transit.
8
L'article 11, paragraphe 6, premier alinéa, du protocole dispose:
"La Commission, agissant conformément à la procédure fixée à l'article 16, arrête les modalités concernant les procédures relatives au système d'écopoints, à la distribution des écopoints et aux questions techniques liées à l'application du présent article; ces modalités entrent en vigueur à la date d'adhésion de l'Autriche."
9
En vertu de l'article 16 du protocole, la Commission est assistée d'un comité composé de représentants des États membres (ci-après le "comité des écopoints") et cet article précise les modalités d'intervention de ce comité.
10
En application de l'article 11, paragraphe 6, du protocole, la Commission a adopté le règlement (CE) n° 3298/94, du 21 décembre 1994, arrêtant les modalités des procédures relatives au système de droits de transit (écopoints) pour les camions de marchandises en transit à travers l'Autriche, établi à l'article 11 du protocole n° 9 de l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède (JO L 341, p. 20). Ce règlement a été modifié par les règlements (CE) nos 1524/96 de la Commission, du 30 juillet 1996 (JO L 190, p. 13), 609/2000 de la Commission, du 21 mars 2000 (JO L 73, p. 9), et 2012/2000 du Conseil, du 21 septembre 2000 (JO L 241, p. 18), lequel a été partiellement annulé par l'arrêt de la Cour du 11 septembre 2003, Autriche/Conseil (C-445/00, non encore publié au Recueil). Dans les développements qui suivent, l'expression le "règlement n° 3298/94" désigne ce règlement ainsi modifié.
11
Le contrôle de la mise en oeuvre du système d'écopoints reposait initialement sur l'utilisation de formulaires papier (écocartes).
12
Par le règlement n° 1524/96, la Commission a institué un système de contrôle électronique qui repose sur un dispositif électronique, dénommé "écoplaquette", installé sur le véhicule et permettant le décompte automatique des écopoints.
13
À la date d'adoption des décisions litigieuses, environ 95 % des écopoints étaient utilisés sous forme électronique.
14
L'article 1er, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 3298/94 prévoit:
"Sur le territoire de l'Autriche, les conducteurs de camions de marchandises doivent avoir à bord et présenter sur demande aux agents de contrôle:
[...]
b)
un dispositif électronique installé sur le véhicule permettant le décompte automatique d'écopoints (ci-après dénommé 'écoplaquette')."
15
Selon l'article 1er, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 3298/94:
"Les écoplaquettes sont fabriquées, programmées et installées conformément aux spécifications techniques générales énoncées à l'annexe F. Les autorités compétentes de chaque État membre sont habilitées à autoriser, programmer et installer les écoplaquettes."
16
L'annexe F du règlement n° 3298/94 prévoit notamment ce qui suit:
"Déclaration de transit
L'écoplaquette doit permettre l'introduction des informations nécessaires en cas de passage ne donnant pas lieu à l'acquittement d'écopoints.
Aux fins de contrôle, cette déclaration doit être parfaitement visible sur l'écoplaquette; alternativement, il doit être possible de régler l'écoplaquette sur une position de départ définie. En tout cas, il faut, pour l'évaluation au sein du système, que seul le statut au moment de l'entrée puisse être pris en considération."
17
Selon l'article 2, paragraphes 2 et 5, second alinéa, du règlement n° 3298/94:
"2. Dans le cas où le véhicule est pourvu d'une écoplaquette, sur confirmation du fait qu'il effectue un passage en transit exigeant des écopoints, un nombre d'écopoints correspondant aux valeurs d'émission de NOx enregistrées dans l'écoplaquette du véhicule est déduit du total des écopoints alloués à l'État membre dans lequel le véhicule est immatriculé. Cette opération est effectuée par l'infrastructure fournie et gérée par les autorités autrichiennes.
Dans le cas des véhicules porteurs d'écoplaquettes effectuant des trajets bilatéraux, les écoplaquettes doivent être réglées de façon à montrer qu'un trajet autre qu'un trajet en transit est effectué avant que le véhicule ne pénètre dans le territoire autrichien.
[...]
5. [...]
Lorsque le véhicule est pourvu d'une écoplaquette, les autorités autrichiennes mettent les informations nécessaires à la disposition d'une autorité désignée dans l'État membre où le véhicule est immatriculé dans les quarante-huit heures après qu'un passage en transit a été effectué. Ces informations doivent également être mises à la disposition de la Commission."
18
Aux termes de l'article 3, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3298/94:
"2. Les trajets continus impliquant un passage de la frontière autrichienne par train, soit par transport ferroviaire classique, soit par transport combiné, et un passage de frontière par la route, avant ou après le passage par train, ne relèvent pas du trafic de transit au sens de l'article 1er point e) du protocole n° 9, mais des trajets bilatéraux au sens de l'article 1er point g) dudit protocole.
3. Sans préjudice de l'article 3 paragraphe 2, les trajets continus effectués en transit à travers l'Autriche et qui utilisent les terminaux ferroviaires suivants sont considérés comme des trajets bilatéraux:
'Fürnitz/Villach Süd, Sillian, Innsbruck/Hall, Brennersee, Graz'."
19
Enfin, l'article 14 du règlement n° 3298/94 dispose:
"Un trajet n'est pas assujetti au paiement d'écopoints si le véhicule livre ou prend un chargement complet en Autriche et s'il y a à bord des documents propres à démontrer que tel est le cas, quel que soit l'itinéraire emprunté par le véhicule pour entrer en Autriche ou sortir de ce pays."
Les faits du litige
20
Par lettre du 19 mars 2001, la république d'Autriche a communiqué à la Commission des statistiques provisoires concernant le total des trajets déclarés comme trajets en transit pour l'année 2000, en indiquant que ce nombre dépassait de plus de 8 % la valeur de référence de l'année 1991, à savoir 1 490 900 trajets.
21
Par lettre du 3 avril 2001, la république d'Autriche a transmis à la Commission ses statistiques définitives pour l'année 2000, lesquelles confirmaient ledit dépassement. En effet, elles faisaient apparaître, pour cette année, un total de 1 696 794 "trajets en transit déclarés", soit un dépassement de la valeur de référence de l'année 1991 de 13,81 %.
22
La Commission a préparé une proposition de règlement tendant à réduire le nombre d'écopoints pour l'année 2001. Toutefois, lors de réunions du comité des écopoints qui se sont tenues les 19, 24 et 25 avril 2001, ainsi qu'à des dates ultérieures, d'autres États membres ont émis des réserves concernant le nombre de trajets indiqué par la république d'Autriche, en soutenant qu'il ne s'agissait pas de trajets effectivement réalisés.
23
En particulier, trois catégories de trajets ont été mises en doute: 9 210 trajets d'accès au transport combiné ("rollende Landstrasse"), 92 816 trajets pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie et 54 386 trajets avec entrée et sortie par le même poste frontière. Après déduction de ces trajets, les statistiques mises en avant par les autorités autrichiennes ne faisaient plus état que de 1 540 382 trajets en transit effectifs, chiffre qui est inférieur au seuil fixé par l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole, à savoir 1 610 172 trajets. Par conséquent, la Commission a retiré sa proposition de règlement.
24
Par lettre du 17 juillet 2001, la république d'Autriche a, en application de l'article 232, deuxième alinéa, CE, invité la Commission à agir en présentant au comité des écopoints une proposition de règlement portant réduction du nombre d'écopoints pour l'année 2001.
25
Le 25 juillet 2001, la Commission a décidé qu'elle ne proposerait pas une réduction du nombre des écopoints pour l'année 2001 et qu'elle distribuerait l'ensemble des écopoints restants pour l'année 2001. Le commissaire en charge des transports, Mme Loyola de Palacio, a informé le gouvernement autrichien des décisions litigieuses par lettre du 26 juillet 2001.
26
C'est dans ces conditions que la république d'Autriche a introduit le présent recours.
Les conclusions des parties
27
La république d'Autriche conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
-
annuler la décision de la Commission, du 25 juillet 2001, portant refus de présenter un projet de règlement réduisant le nombre des écopoints pour l'année 2001;
-
à titre subsidiaire, annuler la décision de la Commission, du 25 juillet 2001, portant distribution de l'ensemble des écopoints restants pour l'année 2001;
-
condamner la Commission aux dépens.
28
La Commission, soutenue par la République fédérale d'Allemagne qui a été admise à intervenir par ordonnance du président de la Cour du 5 mars 2002, conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
-
rejeter le recours;
-
condamner la république d'Autriche aux dépens.
Sur le recours
Arguments des parties
29
Le gouvernement autrichien admet que 9 210 trajets d'accès au transport combiné ne devraient pas être comptés dans le total de 1 696 794 trajets en transit déclarés qui ont été relevés pour l'année 2000. Toutefois il fait valoir que, après déduction de ces trajets, ledit total s'élève à 1 687 584, chiffre qui représente 113 % de la valeur de référence de l'année 1991 et dépasse toujours le seuil fixé à l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole.
30
Ce gouvernement conteste que les trajets déclarés comme trajets en transit pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie et ceux déclarés comme trajets en transit avec entrée et sortie par le même poste frontière doivent être déduits du total des trajets relevé pour l'année 2000.
31
À cet effet, il fait valoir que le protocole ne contient pas de définition juridique de la notion de "trajet" en transit telle qu'elle figure à son article 11, paragraphe 2, sous c). Il est donc clair, selon ce gouvernement, que le nombre de trajets pertinents doit être calculé sur la base des trajets déclarés comme étant des trajets en transit par les conducteurs des camions lors de leur entrée en Autriche. Ce principe dit "de la déclaration" serait prévu par le droit communautaire à l'article 2, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 3298/94. En effet, aux termes de cette disposition, "[d]ans le cas des véhicules porteurs d'écoplaquettes effectuant des trajets bilatéraux, les écoplaquettes doivent être réglées de façon à montrer qu'un trajet autre qu'un trajet en transit est effectué avant que le véhicule ne pénètre dans le territoire autrichien".
32
Un tel libellé signifierait que le conducteur d'un camion est tenu, avant l'entrée sur le territoire autrichien, de déclarer, en cliquant sur l'écoplaquette, s'il effectue un trajet dispensé des écopoints ou un trajet en transit assujetti au système des écopoints.
33
L'article 2, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 3298/94 permettrait de se fonder sur la prémisse selon laquelle tous les intéressés agissent en conformité avec les dispositions de ce règlement. En conséquence, lorsqu'un trajet est déclaré comme un trajet en transit, la république d'Autriche serait en droit de considérer que cette déclaration satisfait aux exigences dudit règlement. On ne saurait légitimement imputer à cet État membre le comportement contraire au droit communautaire d'autres participants au système des écopoints.
34
Le gouvernement autrichien conteste l'interprétation selon laquelle il serait tenu, dans les cas litigieux, d'apporter la preuve que c'est bien un trajet en transit qui a été effectué et non pas un trajet dispensé des écopoints ayant été faussement déclaré comme un trajet en transit. En effet, une telle interprétation irait à l'encontre du principe de la déclaration.
35
Quant aux trajets déclarés comme des trajets en transit pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie, la déclaration du conducteur effectuée lors de l'entrée sur le territoire autrichien serait le seul critère pertinent permettant d'établir si un trajet en transit a eu lieu ou non. Compte tenu du principe de la déclaration, la république d'Autriche aurait été obligée d'inclure dans les statistiques des écopoints, au titre des trajets en transit, les 92 816 trajets déclarés comme des trajets en transit pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie.
36
La république d'Autriche ne serait pas non plus tenue d'apporter la preuve que chacun des trajets avec entrée et sortie par le même poste frontière, qui ont été déclarés comme des trajets en transit, présente effectivement ce caractère. Par conséquent, compte tenu du principe de la déclaration, cet État membre aurait été obligé d'inclure dans les statistiques des écopoints, au titre des transits, les 54 386 trajets déclarés comme des trajets en transit avec entrée et sortie par le même poste frontière.
37
La Commission fait valoir que seuls les trajets en transit effectivement réalisés doivent être comptabilisés et servir à déterminer le dépassement du seuil prévu à l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole. L'article 1er, sous c), de celui-ci définit le "trafic de transit à travers l'Autriche" comme étant "le trafic qui traverse le territoire autrichien à destination et en provenance de l'étranger". Ce trafic étant composé de plusieurs trajets individuels, la même définition s'appliquerait aux trajets en transit. Selon cette définition, il serait clair que la qualification de "trajet en transit" dépend tant du point de départ que du point d'arrivée du camion concerné.
38
Or, la république d'Autriche resterait en défaut de produire des statistiques ou des moyens de preuve portant sur l'entrée et la sortie des camions assujettis aux écopoints. Dans ces conditions, la Commission ne pourrait pas supposer que le seuil prévu à l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole est dépassé et elle ne serait donc pas tenue de procéder à une réduction des écopoints pour l'année 2001.
39
Le gouvernement allemand appuie les arguments de la Commission en ajoutant une exposition circonstanciée des défaillances du système de surveillance électronique des écopoints mis en place par les autorités autrichiennes.
Appréciation de la Cour
40
À titre liminaire, il convient de constater que l'exclusion des 9 210 trajets d'accès au transport combiné du total des trajets en transit relevés par les autorités autrichiennes pour l'année 2000 ne fait plus l'objet du litige, la république d'Autriche ayant admis que ces trajets ne devaient pas être comptés en tant que trajets en transit.
41
Il en résulte que le présent litige porte exclusivement sur la question de savoir si les 92 816 trajets pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie et les 54 386 trajets avec entrée et sortie par le même poste frontière doivent être comptés parmi les trajets en transit aux fins d'établir, dans le cadre de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole, si la valeur de référence de l'année 1991 a été dépassée de plus de 8 % au cours de l'année 2000.
42
À cet égard, l'article 1er, sous c), du protocole définit le "trafic de transit à travers l'Autriche" comme étant "le trafic qui traverse le territoire autrichien à destination et en provenance de l'étranger". Il en ressort clairement que la qualification de "trafic de transit" dépend tant du point de départ que du point d'arrivée des camions, ces deux points devant être situés à l'extérieur du territoire autrichien.
43
Le "trafic de transit" ainsi défini étant composé de trajets individuels, les mêmes considérations s'appliquent nécessairement aux trajets individuels visés à l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole.
44
Pour relever du système des écopoints institué par le protocole, les trajets en question doivent donc traverser l'Autriche en ayant pour points de départ et d'arrivée un endroit situé en dehors du territoire autrichien, ce qui implique que soit apportée la preuve non seulement de l'entrée du camion sur ce territoire, mais également celle de la sortie de celui-ci.
45
Il ressort de l'article 2, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 3298/94 que, si un certain nombre d'écopoints est déduit dans le cas d'un véhicule pourvu d'une écoplaquette, il est procédé à une telle déduction "sur confirmation du fait qu'il effectue un passage en transit exigeant des écopoints". Il est clair que cette confirmation incombe aux autorités autrichiennes, puisque la dernière phrase dudit alinéa dispose que "[c]ette opération est effectuée par l'infrastructure fournie et gérée par les autres autorités autrichiennes".
46
Cette interprétation est corroborée par l'article 2, paragraphe 5, du même règlement qui impose aux autorités autrichiennes de mettre les informations nécessaires à la disposition tant des autorités de l'État membre d'origine du véhicule concerné que de la Commission.
47
Il en ressort qu'il incombe aux autorités autrichiennes de mettre en place un système qui permette le contrôle non seulement de l'entrée, mais également de la sortie du territoire autrichien des camions effectuant des trajets en transit sur ce territoire.
48
Cette interprétation n'est pas infirmée par l'article 2, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 3298/94, invoqué par le gouvernement autrichien.
49
Cette disposition ne fait que préciser, sur le plan technique, la manière dont le conducteur d'un camion est censé régler l'écoplaquette du véhicule lors de son entrée sur le territoire autrichien. Ainsi, le conducteur est tenu de s'assurer que l'écoplaquette est en position "transit" s'il entame un trajet en transit au sens de la réglementation communautaire et qu'elle est en position "trajet bilatéral" dans les autres cas.
50
Si des indications erronées étaient fournies par le conducteur, en raison du positionnement inapproprié de l'écoplaquette de son camion, il appartiendrait aux autorités autrichiennes, chargées par la réglementation communautaire de gérer le système, de rectifier de telles erreurs.
51
Il en résulte que le principe de la déclaration allégué par le gouvernement autrichien, selon lequel un trajet pourrait être compté comme un trajet en transit aux fins de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole sur la seule base du réglage de l'écoplaquette lors de l'entrée du camion sur le territoire autrichien, ne trouve aucun fondement dans les dispositions communautaires pertinentes.
52
En l'espèce, les trajets avec entrée et sortie par le même poste frontière n'impliquent pas, à première vue, la traversée du territoire autrichien, laquelle est nécessaire pour qu'ils soient considérés comme des trajets relevant du système des écopoints aux fins de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole. Il convient de constater que le gouvernement autrichien n'a présenté aucun élément de preuve de nature à infirmer une telle appréciation.
53
Quant aux trajets avec déclaration d'entrée, mais pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie, ils apparaissent, à première vue, comme des trajets dont le point d'arrivée est situé en Autriche, lesquels sont exclus du système des écopoints aux fins de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole. Or, force est de constater, de nouveau, que le gouvernement autrichien n'a présenté aucun élément de preuve en sens contraire.
54
Il résulte de ce qui précède que le gouvernement autrichien n'a fourni aucun élément de preuve permettant d'établir que les deux catégories de trajets en cause, à savoir les trajets pour lesquels il n'existe pas de données relatives à la sortie et les trajets avec entrée et sortie par le même poste frontière, constituent effectivement des trajets en transit aux fins de l'article 11, paragraphe 2, sous c), du protocole. Dès lors, le recours de la république d'Autriche est dépourvu de fondement et doit être rejeté.
Sur les dépens
55
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la république d'Autriche et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément à l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement, la République fédérale d'Allemagne supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La république d'Autriche est condamnée aux dépens.
3)
La République fédérale d'Allemagne supporte ses propres dépens.
Skouris
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Macken
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 20 novembre 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: l'allemand.