62010CJ0042_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-42/10, C-45/10 og C-57/10,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (Belgien) ved afgørelser af 14. januar 2010, indgået til Domstolen henholdsvis den 25. og 28. januar 2010, i sagerne:
Vlaamse Dierenartsenvereniging VZW (sagerne C-42/10, C-45/10 og C-57/10)
Marc Janssens (sagerne C-42/10 og C-45/10)
mod
Belgische Staat,
procesdeltager:
Luk Vangheluwe
(sag C-42/10),
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne D. Šváby (refererende dommer), G. Arestis, J. Malenovský og T. von Danwitz,
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. februar 2011,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Vlaamse Dierenartsenvereniging VZW ved advocaat R. Gielen
– den belgiske regering ved J.-C. Halleux, som befuldmægtiget, bistået af avocat J.-F. De Bock
– Europa-Kommissionen ved A. Marcoulli og B. Burggraaf, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 998/2003 af 26. maj 2003 om dyresundhedsmæssige betingelser for ikke-kommerciel transport af selskabsdyr og om ændring af Rådets direktiv 92/65/EØF (EUT L 146, s. 1), af Kommissionens beslutning 2003/803/EF af 26. november 2003 om et standardpas til transport inden for Fællesskabet af hunde, katte og fritter (EUT L 312, s. 1), og af artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT L 217, s. 18, herefter »direktiv 98/34«).
2. Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tre sager mellem på den ene side dels Vlaamse Dierenartsenvereniging VZW (herefter »Vlaamse Dierenartsenvereniging«) og M. Janssens (sagerne C-42/10 og C-45/10), dels Vlaamse Dierenartsenvereniging (sag C-57/10), og på den anden side Belgische Staat, om annullation af henholdsvis den kongelige anordning af 21. september 2004 om ændring af den kongelige anordning af 10. februar 1967 om veterinærpolitimæssige bestemmelser vedrørende hundegalskab ( Moniteur belge af 24.9.2004, s. 69208, herefter »anordningen af 21. september 2004«) (sag C‑42/10), den kongelige anordning af 28. maj 2004 om identifikation og registrering af hunde ( Moniteur belge af 7.6.2004, s. 43185, herefter »anordningen af 28. maj 2004«) (sag C-45/10), såvel som kongelige anordning af 5. maj 2004 om modellen og de nærmere regler for udstedelse af pas til katte og fritter, der transporteres inden for Fællesskabet ( Moniteur belge af 24.5.2004, s. 40130, herefter »anordningen af 5. maj 2004«) (sag C-57/10).
3. Ved kendelse af 2. marts 2010 har Domstolens præsident besluttet at forene sagerne C-42/10, C-45/10 og C-57/10 med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen på grund af deres konneksitet i henhold til artikel 43 i Domstolens procesreglement.
Retsforskrifter
EU-retlige forskrifter
Forordning nr. 998/2003
4. Artikel 3 i forordning nr. 998/2003 bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
b) »pas«: ethvert dokument, der gør det muligt tydeligt at identificere selskabsdyret og at kontrollere dets status i forhold til denne forordning, og som skal udarbejdes i overensstemmelse med artikel 17, andet afsnit
[...]«
5. Forordningens artikel 4, stk. 2, har denne ordlyd:
»Uanset hvilken dyreidentifikationsanordning der anvendes, skal den også omfatte angivelse af oplysninger, som gør det muligt at finde frem til navn og adresse på dyrets ejer.«
6. Forordningens artikel 5 har følgende ordlyd:
»1. De arter af selskabsdyr, der er opført i bilag I, del A og B, skal, medmindre andet er fastsat i artikel 6, i forbindelse med transporten være:
a) identificeret i overensstemmelse med artikel 4, og
b) ledsaget af et pas udfærdiget af en dyrlæge bemyndiget af den kompetente myndighed, hvori det attesteres, at der er foretaget vaccination, i givet fald en revaccination, mod rabies, som er gyldig, i overensstemmelse med anbefalingerne fra det laboratorium, der har fremstillet vaccinen, af det pågældende dyr med en inaktiveret vaccine med mindst en antigen enhed pr. dosis (WHO-standard).
2. Medlemsstaterne kan tillade transport af et dyr, der er opført i bilag I, del A og B, og som er under tre måneder gammelt og uvaccineret, for så vidt dyret ledsages af et pas og siden sin fødsel har befundet sig på det sted, hvor det er født, uden kontakt med vilde dyr, der kan have været udsat for smitte, eller ledsages af sin moder, som det stadig er afhængig af.«
7. Artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 998/2003 fastsætter:
»Modellerne til de pas, der skal følge med dyr af de arter, der er opført i bilag I, del A og B, og som transporteres, fastsættes efter proceduren i artikel 24, stk. 2.«
8. Bilag I, del A og B, til forordningen omhandler hunde, katte og fritter.
Beslutning 2003/803
9. Beslutning 2003/803 fastsætter i artikel 1 en model til de pas, der skal ledsage selskabsdyr af arterne hund, kat og fritte ved transport mellem medlemsstaterne.
10. Under henvisning til beslutningens artikel 2 bestemmes det i beslutningens bilag I, at standardpassets omslag og første til tredje side skal fremstå i følgende format:
>image>1
>image>2
>image>3
>image>4
11. Artikel 3 i beslutning 2003/803 bestemmer, at standardpasset skal være i overensstemmelse med de supplerende krav i bilag II.
12. Bilag II, punkt A, nr. 1), bestemmer i den henseende:
»Standardpassets format skal være ensartet.«
13. Bilag II, punkt B, nr. 2), litra c), har følgende ordlyd:
»Standardpassets nummer (ISO-koden for den udstedende medlemsstat efterfulgt af et entydigt nummer) skal være trykt på standardpassets omslag.«
14. Bilag II, punkt C, nr. 4), bestemmer, at størrelsen og formen af »kasserne« i standardpasset, jf. bilag I, kun er vejledende.
Direktiv 98/34
15. Artikel 1 i direktiv 98/34 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »produkt«: alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter, herunder også fiskeriprodukter
2) »tjeneste«: enhver tjeneste i informationssamfundet, dvs. enhver tjeneste, der normalt ydes mod betaling, og som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager.
[...]
3) »teknisk specifikation«: en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering.
[...]
4) »andet krav«: et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det.
[...]
11) »teknisk forskrift«: en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring, levering eller anvendelse af en tjeneste, eller etablering af en operatør af tjenester i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig, jf. dog artikel 10.
[...]«
16. Artikel 8 i direktiv 98/34 bestemmer:
»1. Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
Medlemsstaterne skal i givet fald samtidig fremsende teksten til de love og administrative bestemmelser, der hovedsagelig og direkte ligger til grund, hvis det er nødvendigt at kende den pågældende tekst for at kunne vurdere rækkevidden af udkastet til teknisk forskrift, undtagen hvis den er blevet tilsendt i forbindelse med en tidligere meddelelse.
Medlemsstaterne fremsender en ny meddelelse efter ovennævnte regler, hvis de i udkastet til teknisk forskrift foretager væsentlige ændringer, der fører til en ændring af anvendelsesområdet, en afkortning af den oprindeligt fastsatte anvendelsesfrist, en tilføjelse af specifikationer eller krav eller en stramning af disse.
[…]
Kommissionen gør straks de andre medlemsstater bekendt med udkastet til teknisk forskrift og alle de dokumenter, den har fået tilsendt. Den kan også forelægge udkastet for det i artikel 5 omhandlede udvalg til udtalelse og eventuelt for det udvalg, der er kompetent på området.
[…]
3. Medlemsstaterne sender straks Kommissionen den endelige tekst til en teknisk forskrift.
[…]«
Nationale bestemmelser
17. Artikel 3, stk. 2, i anordningen af 5. maj 2004 bestemmer:
»Ethvert pas skal have et entydigt nummer. Dette nummer indeholder 13 cifre, nemlig ISO koden for Belgien, BE, efterfulgt af udstederens registreringsnummer på to cifre samt et følgenummer på 9 cifre.«
18. Artikel 2, stk. 2, andet afsnit, i anordningen af 28. maj 2004 bestemmer:
»Beviset for identifikation og indregistrering af hunde, der er identificerede og indregistrerede før denne anordnings ikrafttræden, føres ved det pas, som er fastsat i modelform i bilag II til denne anordning, forsynet med den i artikel 19 omhandlede endelige identifikations- og registreringsattest. Modellen for den endelige identifikations- og registreringsattest er fastsat i bilag III til denne anordning.«
19. Formatet for standardpasset på 32 sider for selskabsdyr fastsættes ved en henvisning i artikel 2 til anordningens bilag II. Standardpassets side 2 og 3 har følgende format:
>image>5
>image>6
20. Artikel 20 i anordningen af 28. maj 2004 har følgende ordlyd:
»Den endelige identifikations- og registreringsattest består af to selvklæbende mærkater, som påklæbes side 2 og 3 i passet.«
21. Anordningens artikel 21 bestemmer:
»Efter modtagelse af den gule kopi af den midlertidige identifikationsattest, skal centralregisteret indregistrere hundens og dens ejers data og tilsende ejeren en endelig identifikations- og registreringsattest, samt en formular med titlen »Ejerskifte/Ændring af data/Død« som fastsat i modelform i denne anordnings bilag IV. Straks efter modtagelsen skal ejeren klæbe den endelige identifikations- og registreringsattest ind i passet.«
22. Anordningens artikel 22 bestemmer:
»I tilfælde af overdragelse af en hund, skal den oprindelige ejer udfylde formularen »Ejerskifte/Ændring af data/Død« og sende den til centralregisteret inden for otte dage. Passet overgives straks til den nye ejer. Centralregisteret sender bevis for ændringen til den nye ejer, samt en formular »Ejerskifte/Ændring af data/Død«. Straks efter modtagelsen skal den nye ejer klæbe den nye endelige identifikations- og registreringsattest ind i passet.«
23. Anordningens artikel 23 bestemmer:
»I de i artikel 6 og 7 omhandlede tilfælde sender den person, der søger dyret identificeret, så snart som muligt og i alle tilfælde inden for otte dage, formularen »Ejerskifte/Ændring af data/Død« samt en meddelelse om det nye identifikationskendetegn til centralregisteret. Centralregisteret tilsender ejeren en ny endelig identifikations- og registreringsattest som bevis for indregistrering under dette nye identifikationskendetegn, samt en formular »Ejerskifte/Ændring af data/Død«.«
24. Artikel 1 i anordningen af 21. september 2004 ændrer artikel 14 i kongelig anordning af 10. februar 1967 om veterinærpolitimæssige bestemmelser vedrørende hundegalskab ( Moniteur belge af 25.2.1967, s. 1966, herefter »anordningen af 10. februar 1967«), som herefter har følgende ordlyd:
»§ 1.	En autoriseret dyrlæge, som har foretaget en vaccination, skal udfærdige en attest i overensstemmelse med den model, som er vedlagt denne anordning som bilag.
§ 2. For hunde, katte og fritter, der har en læselig tatovering, eller bærer en microchip, eller som identificeres på tidspunktet for vaccinationen, skal en autoriseret dyrlæge udfærdige et pas, som, alt efter omstændighederne, er udleveret af en juridisk person, der er autoriseret i henhold til [anordningen af 5. maj 2004], eller af det centrale register til identifikation af hunde, der er oprettet til gennemførelse af artikel 27 i [anordningen af 28. maj 2004]. Når identifikation og vaccination er gennemført, indfører den autoriserede dyrlæge vaccinationen i det førnævnte pas.
Er der for hunden, katten eller fritten imidlertid allerede udstedt et pas som omhandlet i stk. 1, indfører den autoriserede dyrlæge vaccinationen i passet med de herfor nødvendige oplysninger efter at have kontrolleret dyrets identitet.
§ 3. Ejerne og indehaverne af dyr, som skal vaccineres, har pligt til at fremvise vaccinationsattesten eller det ovennævnte pas på enhver anmodning fra de i artikel 27 nævnte myndigheder.«
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-42/10
25. Ved søgsmålet i hovedsagen i sag C-42/10, der er indgivet den 5. november 2004 af Vlaamse Dierenartsenvereniging og Marc Janssens, søges anordningen af 21. september 2004 annulleret, i det omfang den i artikel 14 i anordningen af 10. februar 1967, som den ændrer, kræver, at vaccinationer mod hundegalskab skal anføres i et pas for selskabsdyr, der opfylder de krav, som er fastsat ved anordningen af 5. maj 2004 eller ved anordningen af 28. maj 2004.
26. Sagsøgerne i hovedsagen gør i denne henseende gældende, at anordningen af 21. september 2004 tilsidesætter principperne om fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser og personer, samt princippet om fri konkurrence, idet den giver Belgische Vereniging voor Identificatie en Registratie van Honden (herefter »BVIRH«) et monopol og ligeledes tilsidesætter forordning nr. 998/2003 og beslutning 2003/803.
27. Vedrørende dette sidste anbringende har disse sagsøgere anført, at anordningen af 21. september 2004 hindrer optegnelse af vaccinationer på et udenlandsk pas for selskabsdyr eller på det pas for selskabsdyr, som Vlaamse Dierenartsenvereniging udsteder. De gør ligeledes gældende, at der ikke burde være henvist til anordningerne af 5. og 28. maj 2004, idet disse indeholder yderligere krav i forhold til dem, som er foreskrevet ved passet for selskabsdyr som fastsat ved forordning nr. 998/2003. Disse anordninger forbinder bl.a. passet med et krav om indregistrering og sporing. Det i forordningen omhandlede pas har imidlertid en rent sundhedsmæssig funktion. Derudover har en sådan tilføjelse aldrig været en del af EU-lovgivers hensigter, da identifikation af dyret kun er nødvendigt til det formål at forbinde det med sundhedsattesten. I øvrigt er det ikke tilladt, som foreskrevet ved anordningen af 28. maj 2004, for tredjemand at påklistre mærkater på et sundhedsmæssigt dokument. Hvad angår anordningen af 5. maj 2004 indfører denne et krav, der ikke er foreskrevet på EU-plan, idet den foreskriver, at de i Belgien udstedte pas skal indeholde et entydigt nummer med 13 cifre.
28. Sagsøgte i hovedsagen har heroverfor gjort gældende, at det i forordning nr. 998/2003 omhandlede pas først og fremmest er et identifikationsdokument, og at det er fuldstændig rationelt, at sagsøgte har truffet foranstaltninger til at sikre en sammenhængende og ensartet politik, der gør et enkelt dokument, der i Belgien tjener som identifikations- og registreringsdokument, og som ved transport inden for Fællesskabet tjener som sundheds- og identifikationsdokument, obligatorisk. Hvad angår den påståede monopolstatus for BVIRH gør sagsøgte gældende, at denne forening ikke er den eneste forening, der anerkendes af staten.
29. Det er under disse omstændigheder, at Raad van State har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i […] forordning [nr. 998/2003] og artiklerne i og bilagene til […] beslutning [2003/803] til hinder for, at en national ordning for pas til katte og fritter […] henviser til den model og de supplerende krav, der omhandles i […] beslutning [2003/803], men […] også kræver, at hvert pas skal være forsynet med et entydigt nummer bestående af 13 cifre, nemlig »BE«, ISO-koden for Belgien, efterfulgt af udstederens registreringsnummer bestående af to cifre og et følgenummer på ni cifre?
2. Er artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i […] forordning [nr. 998/2003] og artiklerne i og bilagene til […] beslutning [2003/803] til hinder for, at en national ordning også anvender modellen for det europæiske pas til selskabsdyr som bevis for identifikation og registrering af hunde, og herved tillader, at tredjemand kan påføre ændringer i identifikationen af dyret og dets ejer ved hjælp af identifikationsklæbemærker, der påsættes i afsnittene I-III i et af en autoriseret dyrlæge attesteret europæisk pas for selskabsdyr, hvorved tidligere identifikationsdata overklæbes?«
Sag C-45/10
30. Ved søgsmålet i hovedsagen i sag C-45/10, der er indgivet den 30. juli 2004 af Vlaamse Dierenartsenvereniging og Marc Janssens, søges anordningen af 28. maj 2004 annulleret.
31. Sagsøgerne i hovedsagen anfører i den henseende for det første, at denne anordning skaber en monopolstilling til fordel for BVIRH for så vidt angår udstedelsen af hundepas, hvilket forhindrer dyrlægerne i at få trykt deres pas for selskabsdyr i en anden medlemsstat end Belgien. Anordningen vil ligeledes kunne være en kilde til svig, og den skaber en forskelsbehandling ved at sammenkoble identifikationen af hunde i det i hovedsagen omhandlede pas med en registrerings- og sporingspligt, selv om denne pligt ikke findes for katte og fritter, og det selv om EU-retten behandler disse dyrearter ens. Derudover pålægger EU-retten ved sin direkte virkning Vlaamse Dierenartsenvereiniging at tage alle nødvendige forholdsregler, for at dens medlemmer kan overholde denne lovgivning, og dette har ligeledes til følge, at anordningen af 28. maj 2004 ikke kan finde anvendelse. Sagsøgerne gør endvidere gældende, at anvendelsen af selvklæbende mærkater er i strid med formålet med beslutning 2003/803, som er at gøre det muligt for de kompetente myndigheder at gennemføre en forenklet kontrol. Endelig anføres det, at den pågældende medlemsstat ikke kan påberåbe sig subsidiaritetsprincippet.
32. Sagsøgerne i hovedsagen gør i øvrigt gældende, at bestemmelserne i anordningen af 28. maj 2004, der anvender det i beslutning 2003/803 foreskrevne standardpas for selskabsdyr som bevis for identifikation og registrering af hunde, som foreskriver påklistring af selvklæbende mærkater på passet for identifikation af ejeren og dyret, og som afviger fra dette standardpas for så vidt angår den foreskrevne plads til anførsel af en ny ejers data, udgør tekniske forskrifter som omhandlet i direktiv 98/34, som i henhold til direktivets artikel 8 skulle have været meddelt Kommissionen før deres vedtagelse. I denne henseende anfører sagsøgerne, at hundene med tilhørende pas skal anses for varer.
33. Ved dom af 9. januar 2006 (nr. 153 336), som afslog en anmodning om udsættelse af anvendelsen af den anfægtede anordning, fandt den forelæggende ret, at den blotte omstændighed, at et bestemt spørgsmål var reguleret af EU-retlige regler med direkte bindende virkning, ikke er til hinder for, at den nationale kompetente myndighed for det omhandlede område fastsætter sine egne, supplerende bestemmelser med henblik på at sikre almenvellet på nationalt niveau, for så vidt angår aspekter, der ikke er omfattet af den EU-retlige regulering, eller hvor denne regulering ikke er til hinder for en supplerende national regulering. Sagsøgte i hovedsagen kunne således ifølge denne ret fastsætte en intern-retlig regulering i det omfang, den ikke hindrer den EU-retlige regulering i at afføde dens fulde virkning. Da hverken forordning nr. 998/2003 eller beslutning 2003/803 indeholder bestemmelser om produktion og fordeling af hundepas til dyrlæger, overskrider anordningen af 28. maj 2004 ikke de rammer, som beslutningen har udstukket. Denne ret fandt ligeledes for så vidt angår påklistringen af selvklæbende mærkater, at hverken forordning nr. 998/2003 eller beslutning 2003/803 forbød påklistring af individuelle data ved selvklæbende mærkater, da denne praksis ikke medførte afvigelser fra det ved beslutning 2003/803 foreskrevne standardpas.
34. Idet sagsøgerne i hovedsagen har fastholdt deres anbringender om uforeneligheden af anordningen af 28. maj 2004 med EU-retten, har Raad van State besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i […] forordning [nr. 998/2003] og artiklerne i og bilagene til […] beslutning [2003/803] til hinder for, at en national ordning også anvender modellen for det europæiske pas til selskabsdyr som bevis for identifikation og registrering af hunde, og herved tillader, at tredjemand kan påføre ændringer i identifikationen af dyret og dets ejer ved hjælp af identifikationsklæbemærker, der påsættes i afsnittene I-III i et af en autoriseret dyrlæge attesteret europæisk pas for selskabsdyr, hvorved tidligere identifikationsdata overklæbes?
2) Udgør nationale bestemmelser, der også anvender modellen for det europæiske pas for selskabsdyr som omhandlet i […] beslutning [2003/803] som bevis for identifikation og registrering af hunde, og herved bestemmer, at tredjemand kan indføre ændringer i identifikationen af ejeren og dyret ved påsætning af identifikationsklæbemærker i afsnittene I-III i sådanne pas, tekniske forskrifter som omhandlet i artikel 1 i […] direktiv [98/34], som ifølge direktivets artikel 8 skal anmeldes til Kommissionen, inden de vedtages?«
Sag C-57/10
35. Ved søgsmålet i hovedsagen i sag C-57/10, der er indgivet den 7. juni 2004 af Vlaamse Dierenartsenvereniging, påstås anordningen af 5. maj 2004 annulleret.
36. Sagsøgeren i hovedsagen har i denne henseende anført, at anordningen tilsidesætter artikel 3, litra g), EF, artikel 30 EF, artikel 81 EF og 82 EF, principperne om fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, personer og kapital, forordning nr. 998/2003, beslutning 2003/803 og direktiv 98/34.
37. Anordningen af 5. maj 2004 tilsidesætter dels den direkte virkning, som Unionens forordninger og afgørelser tillægges ved artikel 249 EF, idet den fastlægger metoden til bestemmelse af det entydige nummer for passet for selskabsdyr på en måde, der er mere detaljeret end foreskrevet ved EU-retten, og udgør dels en teknisk forskrift, som i strid med direktiv 98/34 ikke er blevet meddelt Kommissionen.
38. Sagsøgte i hovedsagen har gjort gældende, at de nationale myndigheder ved bestemmelsen af dette entydige nummer råder over en skønsmargen, som bemyndiger dem til at vedtage supplerende beslutninger med det formål at udarbejde en korrekt identifikationsprocedure. Sagsøgte er ligeledes af den opfattelse, at anordningen af 5. maj 2004 ikke henhører under anvendelsesområdet for direktiv 98/34.
39. Ved dom af 9. januar 2006 (nr. 136 163), som afslog en anmodning om udsættelse af anvendelsen af den nævnte anordning, fandt den forelæggende ret, at den blotte omstændighed, at et bestemt spørgsmål var reguleret af EU-retlige regler med direkte bindende virkning, ikke er til hinder for, at den nationale kompetente myndighed for det omhandlede område fastsætter sine egne, supplerende bestemmelser med henblik på at sikre almenvellet på nationalt niveau, for så vidt angår aspekter, der ikke er omfattet af den EU-retlige regulering, eller hvor denne regulering ikke er til hinder for en supplerende national regulering. Sagsøgte i hovedsagen kunne således ifølge denne ret fastsætte en intern-retlig regulering i det omfang, den ikke hindrer den EU-retlige regulering i at afføde dens fulde virkning. Da hverken forordning nr. 998/2003 eller beslutning 2003/803 indeholder bestemmelser om produktion og fordeling til dyrlæger af pas til hunde, katte og fritter, overskrider den anfægtede anordning ikke de rammer, som beslutningen har udstukket.
40. Idet sagsøgeren i hovedsagen har fastholdt sine anbringender om uforeneligheden af anordningen af 5. maj 2004 med EU-retten, har Raad van State besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i […] forordning [nr. 998/2003] og artiklerne i og bilagene til […] beslutning [2003/803] til hinder for, at en national ordning for pas til katte og fritter på den ene side henviser til den model og de supplerende krav, der omhandles i […] beslutning [2003/803], men […] også kræver, at hvert pas skal være forsynet med et entydigt nummer bestående af 13 cifre, nemlig »BE«, ISO-koden for Belgien, efterfulgt af udstederens registreringsnummer bestående af to cifre og et følgenummer på ni cifre?
2) Udgør nationale bestemmelser for pas til katte og fritter, der på den ene side henviser til den model og de supplerende krav, der omhandles i […] beslutning [2003/803], men på den anden side også kræver, at hvert pas skal være forsynet med et entydigt nummer bestående af 13 cifre, nemlig »BE«, ISO-koden for Belgien, efterfulgt af udstederens registreringsnummer bestående af to cifre og et følgenummer på ni cifre tal, tekniske forskrifter som forudsat i artikel 1 i […] direktiv [98/34], som ifølge direktivets artikel 8 skal anmeldes til Kommissionen, inden de vedtages?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
41. Vlaamse Dierenartsenvereniging, som er sagsøger i de tre hovedsager, har i sine bemærkninger formuleret to supplerende spørgsmål, som den ønsker, at Domstolen ligeledes skal udtale sig om grundet deres betydning.
42. Det bemærkes i denne henseende, at det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 267 TEUF udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (jf. i denne retning dom af 15.10.2009, sag C-138/08, Hochtief og Linde-Kca-Dresden, Sml. I, s. 9889, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
43. Retten til at bestemme, hvilke spørgsmål der skal forelægges Domstolen, tilkommer således alene den nationale ret, og parterne kan ikke ændre deres indhold (Hochtief og Linde-Kca-Dresden-dommen, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
44. En ændring af de præjudicielle spørgsmåls indhold eller et svar på de supplerende spørgsmål, der er nævnt af sagsøgeren i hovedsagen i dennes indlæg, ville desuden være i strid med Domstolens opgaver i henhold til artikel 267 TEUF såvel som med Domstolens forpligtelser til at give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, når henses til, at det i henhold til denne bestemmelse kun er forelæggelsesafgørelserne, der meddeles de pågældende parter (jf. i denne retning Hochtief og Linde-Kca-Dresden-dommen, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
45. Det følger heraf, at Domstolen ikke kan foretage en analyse af de supplerende spørgsmål, som Vlaamse Dierenartsenvereniging har rejst.
Om de første spørgsmål i sag C-42/10 og sag C-57/10
46. Med de første spørgsmål i sag C-42/10 og sag C-57/10 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 998/2003 og artiklerne i og bilagene til beslutning 2003/803 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en nummerering for pas for selskabsdyr, som består af et entydigt nummer bestående af de to bogstaver i IS O-koden for Belgien (»BE«), efterfulgt af udstederens registreringsnummer bestående af to cifre og et følgenummer på ni cifre.
47. Det bemærkes i denne henseende, at en forordnings karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem betyder, at dens bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger eller for EU-lovgiver at vedtage yderligere bestemmelser (dom af 28.10.2010, sag C-367/09, SGS Belgium m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
48. Visse forordningsbestemmelser kan dog, selv når der er vedtaget en supplerende gennemførelsesbeslutning, kræve vedtagelse af nationale gennemførelsesforanstaltninger (jf. analogt dom af 11.1.2001, sag C-403/98, Monte Arcosu, Sml. I, s. 103, præmis 26).
49. Dette er klart tilfældet for så vidt angår artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 998/2003, sammenholdt med bilag II, punkt B, nr. 2), litra c), i beslutning 2003/803.
50. Bortset fra forpligtelsen til at anføre den udstedende medlemsstats ISO-nummer i begyndelsen af den række af cifre, der udgør det entydige nummer, som passet for selskabsdyr skal påføres, indeholder disse bestemmelser i forordning nr. 998/2003 og beslutning 2003/803 ingen som helst konkrete metoder til fastlæggelsen af dette nummer. De pålægger derfor medlemsstaterne at fastlægge måden, hvorpå dette nummer bestemmes.
51. Det bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning opfylder de krav om nummereringen af pas, som foreskrives i artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 998/2003, sammenholdt med bilag II, punkt B, nr. 2), litra c), i beslutning 2003/803. Den nationale lovgivning foreskriver således, dels at ethvert pas skal forsynes med et entydigt nummer, dels at de to første cifre af dette nummer skal henvise til ISO-koden for Kongeriget Belgien (»BE«). Den omhandlede nationale lovgivning sikrer ved gennemførelsen af de nævnte EU-retlige bestemmelser og ved i øvrigt at præcisere måden, hvorpå de andre cifre i pasnummeret fastsættes, bestemmelsernes fulde virkning.
52. Det følger af det ovenfor anførte, at det første spørgsmål i sagerne C-42/10 og C-57/10 skal besvares med, at artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 998/2003 og artiklerne i og bilagene til beslutning 2003/803 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national ordning, som fastsætter en nummerering for pas for selskabsdyr, som består af et entydigt nummer bestående af de to bogstaver i ISO-koden for den omhandlede medlemsstat, efterfulgt af udstederens registreringsnummer bestående af to cifre og et følgenummer på ni cifre, idet denne sikrer identifikationsnummerets entydige karakter.
Om det andet spørgsmål i sag C-42/10 og det første spørgsmål i sag C-45/10
53. Med det andet spørgsmål i sag C-42/10 og det første spørgsmål i sag C-45/10 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 998/2003 og artiklerne i og bilagene til beslutning 2003/803 skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, ifølge hvilken passet for selskabsdyr for det første ikke kun anvendes som rejsedokument i henhold til EU-retten, men ligeledes som bevis for indregistrering af hunde på nationalt plan, og hvor for det andet den måde, hvorpå de oplysninger vedrørende identifikation af ejeren og dyret, der er anført på passet, fremtræder, afviger fra den ved beslutning 2003/803 foreskrevne, og ændring af sidstnævnte foretages ved påklistring af en selvklæbende mærkat med de nye oplysninger oven på de gamle.
54. Hvad for det første angår anvendelsen af passet for selskabsdyr som bevis for identificering og indregistrering af hunde på nationalt plan må det fremhæves, at tvisten omhandler anvendelsen af dette pas til formål, som er sideløbende og forskellige fra dem, der leder EU-retten, nemlig harmoniseringen af de dyresundhedsmæssige betingelser for ikke-kommerciel transport af selskabsdyr inden for Fællesskabet.
55. Det skal i denne henseende bemærkes, at hverken ordlyden af eller ånden i forordning nr. 998/2003 og beslutning 2003/803 tillader den konklusion, at passet for selskabsdyr udelukkende skal have den ene funktion at opfylde de i EU-retten foreskrevne formål, og at anvendelsen af dette pas på nationalt plan til andre formål derfor er forbudt. Det fremgår derimod af tredje og fjerde betragtning til beslutning 2003/803 og af standardpasset i denne beslutnings bilag, at det omfatter sider, som muliggør indføring af oplysninger, som ikke har tilknytning til de EU-retlige regler. Det foreskriver således anførelse af attester for vaccinationer, som ikke er foreskrevet i henhold til forordning nr. 998/2003, såvel som afsnit vedrørende »klinisk undersøgelse« og »legalisering«, så passene for selskabsdyr også kan anvendes til transport af dyr uden for Unionen.
56. Anvendelsen af dette pas til andre formål end de ved EU-retten foreskrevne er derfor ikke principielt forbudt.
57. Det er imidlertid vigtigt, at denne anvendelse ikke drager hverken den effektive anvendelse af eller de ved forordning nr. 998/2003 og beslutning 2003/803 forfulgte mål i tvivl. Det er imidlertid hverken blevet påvist eller blot hævdet af parterne i hovedsagen eller af de personer, der er omhandlet i artikel 23 i statutten for Domstolen, som har afgivet indlæg, at anvendelsen af dette pas til identifikation og registrering af hunde på nationalt plan skulle have en sådan virkning.
58. Hvad for det andet angår anførelse af oplysninger vedrørende identifikation af ejeren og dyret, hvis ændring foretages ved påklistring af en selvklæbende mærkat med nye oplysninger oven på de gamle, må det fastslås, at en lovgivning som den i hovedsagen omtvistede har til virkning at oprette et pas for selskabsdyr, som fremtræder anderledes end det standardpas, som er foreskrevet ved beslutning 2003/803.
59. Således foreskriver bilag I til beslutning 2003/803, at den første side i standardpasset skal indeholde tre felter, hvor identitet og adresse for tre på hinanden følgende ejere kan anføres, mens den i hovedsagen omtvistede lovgivning foreskriver, at den første side i passet for selskabsdyr kun indeholder et felt, hvorpå de selvklæbende mærkater successivt skal påklistres, når dyrets ejers adresse eller identitet ændres.
60. Det må i den henseende bemærkes, at Kommissionens afgørelser i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF er bindende i alle enkeltheder for enhver medlemsstat, som de rettes til.
61. Det fremgår ydermere af selve formålet med beslutning 2003/803, af standardpasset, som fremgår af beslutningens bilag I, og af beslutningens bilag II, punkt A, nr. 1), som anfører, at »[s]tandardpassets format skal være ensartet«, at beslutningens formål er at fastsætte et dokument, der er ensartet, uanset hvilken medlemsstat der udsteder dette, hvis format og indhold pålægges medlemsstaterne, med forbehold for mindre tilpasninger som foreskrevet udtømmende i beslutningens bilag II, punkt C, nr. 4).
62. En lovgivning som den i hovedsagen omtvistede, der fastsætter et format for den første side i passet for selskabsdyr, hvor der kun forekommer et felt til anførsel af dyrets første ejers identitet og adresse, og hvor senere ændringer foretages ved påklistring af selvklæbende mærkater, tilsidesætter kravet om et ensartet format som fastsat ved standardpasset, der bl.a. kræver, at den første side af passet for selskabsdyr indeholder felter, hvori identitet og adresse for tre på hinanden følgende ejere af dyret kan anføres.
63. I øvrigt forhindrer påklistringen af selvklæbende mærkater oven på hinanden, således som Kommissionen har anført under retsmødet, en identifikation af dyrets successive ejere, selv om en sådan identifikation er afgørende inden for det sundhedsmæssige område, og forordning nr. 998/2003 og beslutning 2003/803 netop fastsætter bestemmelser inden for dette område.
64. Anvendelse af selvklæbende mærkater som de i den i hovedsagen omtvistede lovgivning foreskrevne, som medfører en ændring af det format, som standardpasset har fastsat, har ligeledes til virkning at hindre overdragelse af selskabsdyr uden for oprindelsesmedlemsstaten, idet der under disse omstændigheder kræves udstedelse af et nyt pas i bestemmelsesmedlemsstaten.
65. På baggrund af det foregående skal det andet spørgsmål i sag C-42/10 og det første spørgsmål i sag 45/10 besvares med, at artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 998/2003 og artiklerne i og bilagene til beslutning 2003/803 skal fortolkes således, at de:
– ikke er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, ifølge hvilken passet for selskabsdyr ikke kun anvendes som rejsedokument i henhold til EU-retten, men ligeledes som bevis for identifikation og indregistrering af hunde på nationalt plan, og
– er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som bestemmer, at der kun er ét felt i passet for selskabsdyr til anførsel af dyrets ejers identitet og adresse, og hvor senere ændringer foretages ved påklistring af selvklæbende mærkater.
Om det andet spørgsmål i sag C-45/10 og sag C-57/10
66. Med det andet spørgsmål i sag C-45/10 og sag C-57/10 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om nationale bestemmelser som de i den belgiske lovgivning fastsatte om pas for selskabsdyr og dels anvendelsen af disse som bevis for identifikation og indregistrering af hunde, såvel som anvendelsen af selvklæbende mærkater til ændring af identifikationen af ejeren og dyret, dels reglerne om fastsættelse af et entydigt nummer for katte og fritter, skal anses for tekniske forskrifter som omhandlet i direktiv 98/34.
67. Det bemærkes i denne henseende, som det fremgår af retsgrundlaget for direktiv 98/34, nemlig EF-traktatens artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF), såvel som af anden og fjerde betragtning til direktivet, at EU-retten, som foreskriver en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter og regler vedrørende informationssamfundets tjenester, bidrager til et effektivt indre marked ved bl.a. at sikre varernes frie bevægelighed.
68. I øvrigt har Domstolen haft lejlighed til at præcisere, at kun produkter, hvis værdi kan måles i penge, og som i sig selv kan være genstand for omsætning, henhører under anvendelsesområdet for den frie bevægelighed for varer (jf. i denne retning bl.a. dom af 10.12.1968, sag 7/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 541; org.ref.: Rec. s. 617, på s. 626, og af 26.10.2006, sag C-65/05, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 10341, præmis 23-25).
69. Det er ubestridt, at passene for selskabsdyr, idet de er forsynet med et entydigt nummer og identificerer et bestemt dyr, ikke som sådan vil kunne gøres til genstand for forretningsmæssige transaktioner.
70. Det er således udelukket, at disse pas kan kvalificeres som »varer« som omhandlet i Domstolens praksis, og at direktiv 98/34 finder anvendelse på dem. Som følge deraf kan specifikationer som de ved den i hovedsagen omtvistede belgiske lovgivning foreskrevne ikke anses for tekniske specifikationer, der i henhold til direktivets artikel 8 forudgående skal meddeles til Kommissionen, og som de nationale retter i mangel deraf skal undlade at anvende (jf. i denne retning dom af 8.11.2007, sag C-20/05, Schwibbert, Sml. I, s. 9447, præmis 33 og 44 og den deri nævnte retspraksis).
71. Det følger af ovenstående betragtninger, at det andet forelagte spørgsmål i sag C-45/10 og sag C-57/10 skal besvares med, at nationale bestemmelser som dem, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede lovgivning om pas for selskabsdyr og dels anvendelsen af disse som bevis for identifikation og indregistrering af hunde, såvel som anvendelsen af selvklæbende mærkater til ændring af identifikationen af ejeren og dyret, dels reglerne om fastsættelse af et entydigt nummer for katte og fritter, ikke skal anses for tekniske forskrifter som omhandlet i artikel 1 i direktiv 98/34, der i henhold til direktivets artikel 8 forud skal meddeles Kommissionen.
Sagsomkostningerne
72. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1) Artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 998/2003 af 26. maj 2003 om dyresundhedsmæssige betingelser for ikke-kommerciel transport af selskabsdyr og om ændring af Rådets direktiv 92/65/EØF og artiklerne i og bilagene til Kommissionens beslutning 2003/803/EF af 26. november 2003 om et standardpas til transport inden for Fællesskabet af hunde, katte og fritter skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national ordning, som fastsætter en nummerering for pas for selskabsdyr, som består af et entydigt nummer bestående af de to bogstaver i ISO-koden for den omhandlede medlemsstat, efterfulgt af udstederens registreringsnummer bestående af to cifre og et følgenummer på ni cifre, idet denne sikrer den entydige karakter af identifikationsnummeret.
2) Artikel 3, litra b), artikel 4, stk. 2, artikel 5 og artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 998/2003 og artiklerne i og bilagene til beslutning 2003/803 skal fortolkes således, at de:
– ikke er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, ifølge hvilken passet for selskabsdyr ikke kun anvendes som rejsedokument i henhold til EU-retten, men ligeledes som bevis for identifikation og indregistrering af hunde på nationalt plan, og
– er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som bestemmer, at der kun er ét felt i passet for selskabsdyr til anførsel af dyrets ejers identitet og adresse, og hvor senere ændringer foretages ved påklistring af selvklæbende mærkater.
3) Nationale bestemmelser som dem, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede lovgivning om pas for selskabsdyr og dels anvendelsen af disse som bevis for identifikation og indregistrering af hunde, såvel som anvendelsen af selvklæbende mærkater til ændring af identifikationen af ejeren og dyret, dels reglerne om fastsættelse af et entydigt nummer for katte og fritter, skal ikke anses for tekniske forskrifter som omhandlet i artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998, der i henhold til direktivets artikel 8 forud skal meddeles Europa-Kommissionen.