61999CC0118_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 El presente recurso de anulación se refiere a la legalidad de una reducción a tanto alzado llevada a cabo en el marco de la Decisión de la Comisión sobre la liquidación de cuentas relativas a los gastos financiados en el ejercicio 1995 por la Sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA»).
II. Antecedentes de hecho y pretensiones de las partes
2 Mediante la Decisión 1999/187/CE de la Comisión, de 3 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, la Comisión denegó la asunción de un importe de 567.733.352 FRF que el Gobierno francés había declarado, entre otros, como gastos correspondientes a la cosecha de 1994. Esta Decisión estuvo precedida de los siguientes contactos entre las autoridades.
3 Mediante escrito de 18 de mayo de 1994 la Comisión censuró la decisión del Gobierno francés de no exigir la presentación de pruebas acreditativas de las superficies por las que se habían solicitado los pagos compensatorios al conceder estos pagos de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos. (1) La Comisión entendía que con ello se había infringido el artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias. (2)
4 Tras varias reuniones y un intercambio de correspondencia entre la Comisión y la República Francesa, la Comisión, mediante escrito de 9 de julio de 1997, señaló que ya en 1993 había censurado la tramitación de las solicitudes incompletas y que, en 1994, no se había podido subsanar esta situación doblando el número de los controles, aunque esta medida contribuyó a mantener a bajo nivel el riesgo de pérdidas para el FEOGA. Puesto que las irregularidades comprobadas sólo se referían a determinados elementos del sistema de control y, por consiguiente, cabía considerar que el riesgo de pérdidas para el FEOGA era reducido, la Comisión tenía la intención de excluir de la financiación comunitaria una cantidad a tanto alzado del 2 % al liquidar los gastos declarados por la República Francesa. No obstante, la Comisión señalaba que la reducción también podía ser superior en el caso de que se hubieran vulnerado elementos del sistema de control más importantes y, por consiguiente, el riesgo de pérdidas para el FEOGA fuera mayor. En favor de esta suposición cabía mencionar las deficiencias de los controles realizados sobre el terreno. En opinión de la Comisión, el personal no estaba suficientemente formado y sólo se realizó un control mediante teledetección en un reducido número de casos.
5 Mediante escrito de 11 de mayo de 1998 la Comisión comunicó oficialmente a la República Francesa su conclusión, con arreglo a la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA. (3) La Comisión aceptaba que el número de controles sobre el terreno hubiera aumentado al 10 % en lugar del 5 % previsto en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 3887/92, para compensar la carencia de documentos que acreditaran las superficies. Sin embargo, censuraba las deficiencias de los controles realizados sobre el terreno. Añadía que el personal no tenía la formación adecuada y, por consiguiente, no se habían realizado mediciones exactas de la superficies, no se habían restado de las superficies las correspondientes a caminos y lindes y las actas de los controles eran inexactas e incompletas. Tampoco se habían llevado a cabo medidas de teledetección. Debido a la insuficiencia de los controles y a la dificultad de extrapolar las irregularidades comprobadas en los años sucesivos, consideró necesario realizar un cálculo a tanto alzado conforme al documento VI/216/93. En definitiva la Comisión anunció que en la liquidación de cuentas se excluiría la cantidad de 567.733.352 FRF (cantidad que corresponde a una reducción a tanto alzado del 2 %).
6 A raíz de este escrito la República Francesa sometió al órgano de conciliación la medida que tenía previsto adoptar la Comisión. En su informe final, de 23 de noviembre de 1998, el órgano de conciliación llegó a la conclusión de que el cambio de fundamentación que había llevado a cabo la Comisión dificultaba el análisis de los hechos. Entre 1994 y 1997, añadía, sólo se habían censurado de manera subsidiaria las deficiencias de los controles sobre el terreno, aunque la Comisión había basado sus críticas en los controles realizados en 1994. A pesar del carácter sistemático de las deficiencias, resultaba problemático extrapolarlas a todo el territorio francés, ya que las deficiencias variaban de una explotación a otra y sólo se habían realizado controles en un reducido número de explotaciones. Controles más profundos realizados con posterioridad no confirmaron las deficiencias comprobadas. El presente asunto muestra los límites de cálculo de las reducciones a tanto alzado. En este cálculo siempre existe el riesgo de sobrevalorar o de infravalorar el perjuicio causado por las irregularidades comprobadas.
7 La Decisión impugnada se comunicó al Gobierno francés el 12 de febrero de 1999. Contra ella interpuso recurso la República Francesa mediante escrito de 5 de abril de 1999, recibido en el Tribunal de Justicia el 12 de abril de 1999.
8 El Gobierno francés alega la violación del principio de proporcionalidad. Afirma que el cálculo de la reducción a tanto alzado no guarda proporción con la gravedad de las irregularidades constatadas. La mayor parte de las solicitudes iba acompañada de la prueba de la superficie y, en los casos en los que a raíz de los controles practicados se comprobó la falta de documento acreditativo, se exigió sistemáticamente su presentación.
9 La reducción también es desproporcionada en la medida en que la inexistencia de prueba de la superficie no impidió que se alcanzara el objetivo perseguido por el Reglamento nº 3887/92, consistente en establecer un sistema eficaz de control. Además, esta irregularidad tampoco retrasó la introducción del sistema integrado de gestión y control. Por último, tampoco afectó a la eficacia de los controles realizados en 1994.
10 Pero, en definitiva, no es preciso dirimir este extremo, ya que la Decisión adoptada por la Comisión sólo se basa en la imputación de deficiencias en los controles realizados sobre el terreno. A este respecto, el Gobierno francés señala, en primer lugar, que 1994 era tan sólo el segundo año en que se aplicaban los Reglamentos nº 1765/92 del Consejo y nº 3887/92 de la Comisión. En esa fase inicial se comprobó que los controles realizados en otros Estados miembros también presentaban deficiencias. La Comisión debe tenerlo en cuenta al determinar las cantidades a tanto alzado conforme a las afirmaciones contenidas en la página 12 del documento VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Orientaciones relativas al cálculo de las consecuencias financieras en la preparación de la decisión de liquidación de cuentas del FEOGA».
11 Además, el Gobierno francés reprocha a la Comisión que ésta sólo base la imputación de la deficiencia de controles sobre el terreno en un número reducido de controles propios. En 1994 sólo se inspeccionaron ocho explotaciones, situadas en dos departamentos, de un total de 11.656 explotaciones que obtuvieron ayudas. Estas cifras representan sólo el 2,28 % de las solicitudes de ayuda presentadas en la República Francesa con arreglo al Reglamento nº 1765/92, el 1,79 % de las superficies subvencionadas y el 3,91 % de las ayudas abonadas. Por consiguiente, las comprobaciones no pueden extrapolarse a todo el territorio francés.
12 En el presente asunto, el cálculo a tanto alzado da lugar a una reducción desproporcionadamente elevada. Supone que había debido declararse irregular a tenor de las disposiciones comunitarias más de un 12 % de las superficies controladas. En los años siguientes las irregularidades constatadas nunca afectaron a más de un 1 % de las superficies controladas. En 1995 este porcentaje era del 0,54 %, en 1996, del 0,93 % y en 1997, del 0,61 %.
13 En opinión del Gobierno francés, el perjuicio concreto causado por las infracciones cometidas en 1994 puede calcularse extrapolando las infracciones comprobadas en los años 1995, 1996 y 1997. Calculándolo así, llega a una reducción de 44,3 millones de FRF. También por ese motivo considera contrario a Derecho el cálculo a tanto alzado efectuado por la Comisión.
14 Mediante auto de 18 de noviembre de 1999 se admitió la intervención de la República de Finlandia en apoyo de las pretensiones de la República Francesa. Aparte de la violación del principio de proporcionalidad, el Gobierno finlandés alega falta de motivación, violación del principio de protección de la confianza legítima e incumplimiento del deber de eficiencia. Considera que cabe hablar de falta de motivación desde dos puntos de vista. Por una parte, porque de la Decisión impugnada no se puede deducir por qué se procede a la reducción y, por otra parte, porque no se aprecia la razón por la que la Comisión realizó un cálculo a tanto alzado y no evaluó el perjuicio realmente sufrido. Se violó el principio de protección de la confianza legítima en la medida en que a lo largo del procedimiento la Comisión justificó la reducción invocando diversos motivos. En un primer momento, alegó el carácter incompleto de las solicitudes tramitadas; después, alegó las deficiencias de los controles. Por último, el Gobierno finlandés indica que el empleo de un cálculo a tanto alzado sólo debe realizarse en casos excepcionales, por imperativo del deber de eficacia, puesto que, a la larga, puede dificultar la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión y, consiguientemente, menoscabar la eficacia en la aplicación de la normativa.
15 La República Francesa solicita que se anule la Decisión 1999/187 en la medida en que establece una reducción a tanto alzado del 2 % de los gastos que debían correr a cargo de la Comunidad.
16 La República de Finlandia apoya esta pretensión.
17 La Comisión solicita que:
1) Se desestime el recurso.
2) Se condene en costas a la República Francesa.
18 La Comisión considera que la Decisión impugnada es proporcionada. Señala, en primer lugar, que la identificación de las parcelas beneficiadas por los pagos compensatorios es uno de los objetivos primordiales del sistema integrado de gestión y control. Similar importancia se atribuye a la realización eficaz de controles sobre el terreno.
19 La Comisión recuerda que procede llevar a cabo una reducción a tanto alzado siempre que, como sucede en el presente asunto, no puedan evaluarse los perjuicios causados por la irregularidad comprobada. Debido a las deficiencias de los controles de 1994, no podía evaluarse el perjuicio efectivamente causado al presupuesto comunitario. Por tanto, era preciso aplicar una reducción a tanto alzado. Al fijar esta corrección en el 2 % de los gastos declarados, aplicó el menor coeficiente permitido.
20 La Comisión rechaza que proceda efectuar una extrapolación basada en las irregularidades constatadas posteriormente, en los años comprendidos entre 1995 y 1997. Este proceder viola, en su opinión, el principio de anualidad de las liquidaciones, conforme al cual cada ejercicio financiero debe liquidarse de forma independiente de los ejercicios precedentes y siguientes. Además, las irregularidades comprobadas en un año no pueden extrapolarse sin más a otros años.
21 La Comisión considera que la Decisión no adolece de falta de motivación. Señala que es jurisprudencia reiterada que, en el marco de las liquidaciones de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esa decisión y conocía por tanto las razones de la Comisión.
22 Tampoco considera que se haya violado el principio de protección de la confianza legítima. El escrito de 11 de mayo de 1998, único pertinente a los fines de este procedimiento, formula el cargo de calidad insuficiente de los controles realizados sobre el terreno, en el que se basa la Decisión impugnada. En la reunión de 24 de octubre de 1997 ya se había comunicado expresamente este cargo al Gobierno francés.
23 La Comisión añade que el informe del órgano de conciliación (véase el punto 6 supra) no la vincula, conforme establece el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/442 de la Comisión. (4)
III. Normativa aplicable
24 Conforme al artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, (5) la Comisión liquida las cuentas de los organismos pagadores para el año correspondiente. Conforme al artículo 5, apartado 2, letra c), de este Reglamento en la versión que le dio el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995, (6) la Comisión decide los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria especialmente en función del alcance de la disconformidad comprobada. Para ello tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción así como el perjuicio económico ocasionado a la Comunidad. Con arreglo al artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1287/95, la negativa de financiación contemplada en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 no puede afectar a los gastos declarados con cargo a un ejercicio anterior al 16 de octubre de 1992, pero sin ir en menoscabo de las decisiones de liquidación relativas a un ejercicio anterior a la entrada en vigor del presente Reglamento, esto es, anterior al 16 de octubre de 1995 (véase el artículo 2, apartado 1). Por consiguiente, el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 puede aplicarse a la liquidación de 1994, controvertida en el presente asunto.
25 Conforme al artículo 1, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70, la Sección Garantía del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. Con arreglo al artículo 13 del Reglamento nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, (7) estas intervenciones incluyen los pagos compensatorios concedidos conforme al artículo 2 de este Reglamento. El artículo 10, apartado 3, de dicho Reglamento exige que la solicitud vaya acompañada de las referencias que hagan posible identificar las superficies para las que se solicita el pago compensatorio.
26 Este régimen de ayudas se aplica conforme a lo dispuesto en el Reglamento nº 3887/92 de la Comisión. El artículo 4, apartado 1, de este Reglamento exige que las solicitudes de ayuda «superficies» incluyan toda la información necesaria y, en particular, los datos que permitan identificar todas las parcelas agrícolas de la explotación, su superficie, localización y utilización. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento exige que los controles administrativos y sobre el terreno se efectúen de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas. Conforme al apartado 2 de este artículo, se realizarán comprobaciones cruzadas sobre las parcelas declaradas con objeto de evitar la concesión de dobles ayudas injustificadamente para el mismo año civil. Con arreglo al apartado 3 del mismo artículo, los controles sobre el terreno se efectuarán, como mínimo, sobre una muestra que comprenda, por lo menos, el 5 % de las peticiones de ayuda «superficies».
IV. Definición de postura
27 Basándose en los hechos relatados cabe afirmar, en primer lugar, que las partes están de acuerdo en que los controles sobre el terreno realizados por las autoridades francesas en 1994 fueron insuficientes y, por tanto, se incumplió el artículo 6 del Reglamento nº 3887/92. El Gobierno francés señala que, en julio de 1994, la Comisión únicamente inspeccionó ocho explotaciones en dos departamentos. Sin embargo, no niega que dichas inspecciones revelaron deficiencias de los controles realizados sobre el terreno por las autoridades francesas. El Gobierno francés censura el bajo número de inspecciones realizadas por la Comisión tan sólo en la medida en que considera que ésta calculó la reducción impugnada basándose en una extrapolación de los resultados de las citadas inspecciones. Únicamente impugna la cuantía de la reducción, pero no su justificación de principio.
28 El Gobierno francés tampoco ha afirmado que los controles sobre el terreno realizados en otros departamentos no adolecieran de las deficiencias indicadas por la Comisión. Conforme a los hechos constatados por la Comisión y que la República Francesa no niega, las personas a quienes se había encomendado la realización de los controles sobre el terreno habían recibido una formación insuficiente para desempeñar esa tarea. El Gobierno francés no ha alegado que esta deficiencia estructural no haya existido en otras zonas. Por consiguiente, si bien los controles realizados por la Comisión sólo se realizaron en un reducido número de explotaciones, pueden considerarse representativos de los controles realizados por los organismos franceses.
29 Las partes tampoco discuten sobre la competencia de la Comisión para sancionar este incumplimiento, conforme al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, con una reducción de los gastos declarados por la República Francesa. La controversia se refiere únicamente a la cuantía de esta reducción, que la República Francesa considera desproporcionadamente elevada.
30 Conforme al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, la Comisión decide los gastos que deben excluirse de la financiación comunitaria especialmente en función del alcance de la irregularidad comprobada. Para ello debe tener en cuenta, por una parte, la naturaleza y la gravedad de la infracción y, por otra parte, el perjuicio económico ocasionado a la Comunidad.
31 En el presente asunto, la infracción del Derecho comunitario radica en la deficiente calidad de los controles realizados sobre el terreno por las autoridades francesas. Las partes discuten sobre la gravedad de esta infracción.
32 Los pagos compensatorios efectuados conforme al Reglamento nº 1765/92 constituyen una subvención. Este tipo de gastos de la Comunidad deben ser controlados regularmente con objeto de evitar o descubrir los abusos. En uno de sus primeros escritos en el presente asunto, el fechado el 18 de mayo de 1994, la Comisión indicó expresamente al Gobierno francés la importancia de los controles administrativos, que requieren la presentación de la prueba de las superficies declaradas, así como de los controles sobre el terreno. Por tanto, la infracción comprobada constituye un aspecto esencial de la concesión de los pagos compensatorios.
33 Además, en el presente asunto reviste importancia el hecho de que, en el marco de la preparación de la Decisión impugnada, la Comisión comprobara que la República Francesa había infringido el artículo 10, apartado 3, del Reglamento nº 1765/92. En efecto, la República Francesa renunció a exigir que se presentaran las pruebas de las superficies. Ahora bien, estas pruebas de las superficies destinatarias de la subvención son importantes para identificar los terrenos y evitar la concesión de dobles ayudas. Las partes llegaron al acuerdo de compensar estas deficiencias, que ya se habían comprobado en 1993, intensificando los controles sobre el terreno. Aunque la Decisión impugnada ya no se basa en estas irregularidades, no debe perderse de vista este dato. Efectivamente, si ya los propios documentos de solicitud de ayuda no permiten identificar las superficies subvencionadas y, de esta forma, dificultan los controles administrativos, los controles sobre el terreno adquieren una importancia aún mayor en la lucha contra los abusos en la obtención de subvenciones. Basándose en estos elementos es forzoso llegar a la conclusión de que las deficiencias en los controles sobre el terreno constituyen una infracción grave de las disposiciones comunitarias.
34 Queda por tanto analizar el segundo elemento que debe tener en cuenta la Comisión al calcular la reducción: el perjuicio financiero ocasionado a la Comunidad. El Gobierno francés considera que la evaluación del daño debía y podía realizarse mediante la extrapolación de las infracciones constatadas en los ejercicios 1995, 1996 y 1997. La Comisión confirma el criterio conforme al cual, en principio, debe intentarse evaluar el perjuicio concreto causado al FEOGA y sólo en el supuesto de que no sea posible, puede procederse al calculo a tanto alzado. Sin embargo, niega que en el presente asunto fuera posible evaluar el daño concreto y basa su afirmación en las deficiencias de los controles sobre el terreno. Por tanto, procede analizar en primer lugar si, en el presente asunto, era posible evaluar el daño causado al FEOGA por las irregularidades comprobadas extrapolando las infracciones constatadas en los ejercicios 1995, 1996 y 1997.
35 Las infracciones comprobadas en los ejercicios 1995, 1996 y 1997 pueden proporcionar un indicio de la magnitud de las irregularidades comprobadas en la República Francesa. Sin embargo, no está claro que este indicio pueda servir de base para calcular la reducción en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA.
36 Conforme a la jurisprudencia relativa a la facultad de la Comisión de proceder a reducciones de los gastos que deben restituirse y al reparto de la carga de la prueba en materia de la evaluación del perjuicio financiero efectivamente ocasionado a la Comunidad, hay que considerar, no obstante, que este indicio es insuficiente. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que, conforme a los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70, la Comisión únicamente puede imputar al FEOGA las cantidades que se hayan abonado de conformidad con las disposiciones aplicables. «En el supuesto de que la normativa comunitaria supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas formalidades de prueba o de control, ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito resultará conforme con el Derecho comunitario, y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá ser financiado por el FEOGA». (8) Basándose en este criterio el Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión de que, en tal supuesto, la Comisión «no tiene otra opción que denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes». (9)
37 En la sentencia Reino Unido/Comisión (10) el Tribunal de Justicia declaró, además, que, cuando la Comisión no rechaza la totalidad de los gastos en relación con la infracción, puede esforzarse en precisar el impacto financiero de la acción ilegal por medio de cálculos basados en una estimación de la situación que se hubiera producido en el mercado en cuestión de no haber tenido lugar la infracción. En tal caso, la carga de probar que estos cálculos no son exactos incumbe al Estado que pide la anulación de la negativa de financiación. Esta jurisprudencia ha sido confirmada posteriormente, también tras la adopción de las «orientaciones relativas al cálculo de las consecuencias financieras en la preparación de la decisión de liquidación de cuentas del FEOGA», que figuran en el documento VI/216/93, de 3 de junio de 1993, y en el documento VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997 (en lo sucesivo, «directrices»). (11)
38 De esta jurisprudencia se deduce, en primer lugar, que, en el presente asunto, la Comisión habría estado facultada incluso para rechazar la totalidad de los gastos correspondientes a los pagos compensatorios. La carga de la prueba de la legalidad de los gastos incumbe a la República Francesa. Respecto a la cuantía de los gastos ocasionados por las deficiencias en los controles, la República Francesa ha presentado los datos correspondientes a 1994 determinados en los controles realizados. Pero, puesto que estos controles eran deficientes, dichos datos no pueden servir de base fiable para calcular el perjuicio financiero ocasionado a la Comunidad.
39 Tomar como referencia los años subsiguientes tampoco proporciona una base de cálculo fiable, puesto que sólo puede mostrar una magnitud aproximada de las infracciones comprobadas, pero no puede proporcionar datos relativos a 1994. Las irregularidades menores comprobadas en años posteriores no permiten una extrapolación a 1994, que, sin embargo, sería necesaria para evaluar los daños concretos. Es perfectamente posible que en los años posteriores dejaran de producirse irregularidades, o se produjeran en una medida mucho menor, porque la República Francesa tomara conciencia del carácter deficiente de los controles a raíz del intercambio de correspondencia con la Comisión. La República Francesa reconoce que la introducción del sistema integrado de gestión y control tropezó al principio con algunas dificultades. Pues bien, esta afirmación hace pensar que el número de irregularidades pudo ser mucho mayor en 1994 que en los años sucesivos de 1995, 1996 y 1997. Por consiguiente, el método de cálculo propuesto por el Gobierno francés tampoco es más seguro que el método de cálculo a tanto alzado empleado por la Comisión, que también consiste en una estimación de los daños ocasionados basada en el riesgo de perjuicio financiero para la Comunidad que suponen las irregularidades constatadas. Además, el método empleado por la Comisión se atiene a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, puesto que la Comisión se basa en la gravedad de la infracción comprobada. El método propuesto por la República Francesa no tiene en cuenta ese aspecto y, en definitiva, descansa sólo en el número de infracciones comprobadas. Por ello hay que considerar que la República Francesa no ha aportado la prueba de que el riesgo de perjuicio financiero ocasionado al FEOGA pudiera evaluarse de forma concreta.
40 Por tanto, si la Comisión estaba facultada para proceder a una reducción a tanto alzado, debe examinarse a continuación si la cantidad, fijada en un 2 % de los gastos declarados, equivalente a 567,7 millones de FRF, es proporcionada.
41 Basándose en la jurisprudencia citada anteriormente, conforme a la cual la Comisión habría podido rechazar la totalidad de los gastos respecto a los cuales se hubieran detectado deficiencias en los controles, no se la puede acusar, en principio, de actuar de manera desproporcionada si, en lugar de rechazar todos los gastos, sólo rechaza el 2 % de esta cantidad. En este caso emplea un medio mucho menos radical del que legalmente podría emplear.
42 Conforme a la jurisprudencia, sólo se alcanza el límite si el Estado miembro demuestra que estas directrices resultan arbitrarias y contrarias a la equidad. (12) Por consiguiente, hay que averiguar si la República Francesa ha aportado la prueba de que la insuficiencia en los controles de los gastos no dio lugar a un aumento de los gastos del FEOGA, o lo hizo en menor medida de lo que supone la Comisión, o bien la prueba de que las directrices resultan arbitrarias y contrarias a la equidad.
43 Como ya se ha señalado, la República Francesa no ha aportado la prueba de que los gastos aumentaran de hecho en menor medida de lo que supuso la Comisión. Es jurisprudencia reiterada que incumbe al Estado miembro probar la realidad de los gastos cuyo pago reclama. Esto se debe a que los Estados miembros anticipan los pagos y los contabilizan, motivo por el cual disponen de todos los datos para oponerse a los cálculos elaborados por la Comisión. (13) Este reparto de la carga de la prueba parece adecuado y el Gobierno francés tampoco lo pone en duda.
44 El Gobierno finlandés es el único que alega falta de motivación por entender que la Comisión debe exponer por qué no realizó una evaluación concreta de los daños, sino un cálculo a tanto alzado.
45 Este motivo debe rechazarse, en primer lugar porque, en el escrito de 11 de mayo de 1998, la Comisión exponía el motivo por el cual, en su opinión, no era posible realizar un cálculo como el que proponía el Gobierno francés y, por tanto, había procedido a un cálculo a tanto alzado. El alcance del deber de motivación impuesto en el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) depende de la naturaleza del acto de que se trata y del contexto en que haya sido adoptado. (14) Es jurisprudencia reiterada que «[...] en el contexto concreto de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA». (15) El escrito de la Comisión de 11 de mayo de 1998 cumple estos requisitos.
46 Basándose en esta jurisprudencia también debe desestimarse la alegación de falta general de motivación de la Decisión impugnada que formula el Gobierno finlandés. El intercambio de correspondencia entre la Comisión y la República Francesa de los años 1994 a 1998 muestra que la República Francesa estuvo estrechamente asociada al proceso de elaboración de la Decisión impugnada. Particularmente en el escrito de 11 de mayo de 1998 la Comisión justifica la reducción invocando el carácter insuficiente de los controles. La República Francesa conocía esta motivación y las partes ni siquiera discrepan sobre el hecho de que la Comisión abandonó la motivación original, basada en la tramitación de solicitudes incompletas. Puesto que el presente asunto tampoco ha revelado elementos que permitan modificar la jurisprudencia mencionada, debe afirmarse que la Decisión impugnada está suficientemente motivada. La jurisprudencia no exige que los terceros conozcan todos los pasos previos a la adopción de la decisión.
47 En definitiva, el criterio del Gobierno finlandés conforme al cual la Comisión debería haber motivado la aplicación de una reducción a tanto alzado también debe rechazarse, porque daría lugar a una inversión de la carga de la prueba. Pero, puesto que los Estados miembros disponen de todas las cifras necesarias y la Comisión, al elaborar la liquidación de cuentas del FEOGA, depende de los datos que le comuniquen los Estados miembros, no sería apropiado trasladar a la Comisión la carga de la prueba.
48 Por lo que se refiere a las directrices, la República Francesa, remitiéndose al informe del órgano de conciliación, alega que el presente asunto muestra los límites del cálculo de la reducción a tanto alzado. Sin embargo, el Gobierno francés no explica en qué medida este asunto demuestra la deficiencia fundamental de las directrices. Por tanto, la crítica del Gobierno francés no pasa de referirse a un único caso y no prueba que las directrices sean, en principio, arbitrarias o contrarias a la equidad. Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia también debe desestimarse este motivo.
49 Se procede a un cálculo de las reducciones a tanto alzado en los supuestos en los que resulta imposible averiguar el perjuicio que efectivamente ha sufrido el presupuesto comunitario. Después de que la Comisión hubiera realizado en un primer momento reducciones porcentuales en casos concretos, pasó en 1993, según critica el interventor, que considera dicho proceder incompatible con el principio de igualdad de trato, a realizar tres tipos de reducciones a tanto alzado, en concreto, del 2 %, del 5 % y del 10 %. (16) A petición del Parlamento Europeo se añadió el tipo del 25 %. El hecho de que, en el presente asunto, la República Francesa considere desproporcionada la aplicación del porcentaje más bajo del 2 %, y alegue que este asunto muestra los límites del sistema de reducciones a tanto alzado, expresa que la República Francesa está convencida de la necesidad de modificar los porcentajes de reducciones contenidos en las directrices VI/216/93 y VI/5330/97. Sin embargo, esta modificación debe alcanzarse por medios políticos y no en el marco del control de legalidad de una decisión de la Comisión.
50 Además debe señalarse que el Tribunal de Justicia, en jurisprudencia reiterada, ha declarado conforme con el Derecho comunitario el cálculo a tanto alzado de las reducciones. (17) El presente asunto no contiene ningún elemento que permita apartarse de esta jurisprudencia. Por tanto, hay que concluir que la reducción del 2 % de los gastos declarados es conforme a Derecho.
51 Por último, debemos analizar los motivos alegados por el Gobierno finlandés relativos a la protección de la confianza legítima y al deber de eficiencia. La Decisión impugnada no viola el principio de protección de la confianza legítima. Es cierto que, en un primer momento, la Comisión amenazó con proceder a una reducción por tramitación de solicitudes incompletas. Sin embargo, ya en el escrito de 9 de julio de 1997 señalaba la escasa calidad de los controles sobre el terreno como posible motivación para proceder a una reducción mayor que la anunciada. Después de que la República Francesa se declarase dispuesta a aumentar el número de los controles sobre el terreno, la Comisión prescindió de la motivación basada en el carácter incompleto de las solicitudes y, a partir de ese momento, se basó sólo en las deficiencias de los controles. La Decisión impugnada se basa exclusivamente en este motivo, como prueba el escrito de 11 de mayo de 1998, que constituye la comunicación oficial en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión 94/442 de la Comisión. Por lo tanto, debe rechazarse el motivo basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima, ya que la Comisión había señalado al Gobierno francés los distintos cargos verbalmente y por escrito y, por consiguiente, no existía confianza digna de protección que pudiera haberse vulnerado.
52 Las objeciones que el Gobierno finlandés basa en el deber de eficiencia son igualmente infundadas. El Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que es compatible con el Derecho comunitario rechazar la totalidad de los gastos. Si es así, una reducción del 2 % al 10 % de esa cantidad, como prevén las directrices, no puede ser contraria al principio de eficiencia en la cooperación entre las autoridades nacionales y la Comisión, aunque la reducción se calcule a tanto alzado. Esta medida no deja de ser menos radical que negar la financiación de la totalidad de los gastos, medida asimismo admitida en el Derecho comunitario. Por lo tanto es, en principio, una medida proporcionada.
53 Por todo ello, sólo debe analizarse subsidiariamente la segunda de las objeciones formuladas por la Comisión, esto es, que el cálculo de la reducción basado en las infracciones comprobadas en los años siguientes violaría el principio de anualidad del presupuesto. Conforme al artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, el FEOGA es una parte del presupuesto de las Comunidades. Por tanto, se le aplican las reglas generales sobre el presupuesto, entre las que se encuentra el principio de anualidad.
54 El principio de anualidad del presupuesto se encuentra recogido en los artículos 199 y 202 del Tratado CE (actualmente artículos 268 CE y 271 CE). Según este principio, el presupuesto debe aprobarse cada año. (18) Ateniéndose a este principio, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 establece que los Estados miembros deben transmitir a la Comisión las cuentas anuales acompañadas de los documentos justificativos necesarios para su verificación. Tener en cuenta las infracciones comprobadas en los años 1995, 1996 y 1997 al evaluar el perjuicio económico ocasionado a la Comunidad a consecuencia de las irregularidades constatadas no parece contrario al principio de anualidad. Efectivamente, no se trata de imputar al año 1994 las deficiencias comprobadas en estos años sucesivos y sus consecuencias para el FEOGA, sino que lo que el Gobierno francés propugna es utilizar esos resultados como magnitud para calcular también en 1994 la reducción por las irregularidades comprobadas en 1994. Este cálculo se refiere a los gastos realizados y a las irregularidades comprobadas en 1994 y, por tanto, no es contrario al principio de anualidad del presupuesto.
55 No obstante, procede concluir que la Decisión 1999/187 de la Comisión es proporcionada en la medida en que prevé una reducción del 2 % de los gastos, es decir, la cantidad de 567.733.352 FRF, que la República Francesa declaró en concepto de ayudas en el marco de aplicación del Reglamento nº 1765/92.
V. Costas
56 Con arreglo al artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiera solicitado. Puesto que procede desestimar el recurso de la República Francesa y la Comisión así lo ha solicitado, procede condenar a la República Francesa al pago de las costas.
VI. Conclusión
57 Por todas las consideraciones precedentes, propongo resolver en estos términos:
1) Se desestima el recurso por infundado.
2) La República Francesa cargará con las costas.
(1) - DO L 181, p. 12.
(2) - DO L 391, p. 36.
(3) - DO L 182, p. 45.
(4) - El artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/442 establece lo siguiente:
«En lo que respecta a la prosecución del procedimiento de liquidación de cuentas:
a)
la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas y no afectará al derecho de recurso del Estado miembro de que se trate contra esa decisión en virtud del artículo 173 del Tratado;
[...]»
(5) - DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220.
(6) - DO L 125, p. 1.
(7) - Citado en la nota 1.
(8) - Sentencias de 8 de enero de 1992, Italia/Comisión (C-197/90, Rec. p. I-1), apartados 38 y s.; de 25 de mayo de 1993, FAC (C-197/91, Rec. p. I-2639), apartado 16, y de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión (C-50/94, Rec. p. I-3331), apartado 26.
(9) - Sentencia Grecia/Comisión (citada en la nota 8), apartado 26.
(10) - Sentencia de 24 de marzo de 1988 (347/85, Rec. p. 1749), apartados 15 y s. Véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon, de 3 de octubre de 1991, en el asunto Italia/Comisión (citado en la nota 8), punto 42.
(11) - Véase la sentencia Grecia/Comisión (citada en la nota 8), apartados 7 y s.
(12) - Sentencia Grecia/Comisión (citada en la nota 8), apartado 28.
(13) - Sentencia de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión (C-54/95, Rec. p. I-35), apartado 35.
(14) - Sentencia de 22 de abril de 1999, Países Bajos/Comisión (C-28/94, Rec. p. I-1973), apartado 81.
(15) - Sentencia de 18 de mayo de 2000, Bélgica/Comisión (C-242/97, Rec. p. I-3421), apartado 95.
(16) - Véase el documento IV/216/93 de la Comisión, de 3 de junio de 1993, Anexo 2, p. 1.
(17) - Véase la sentencia Grecia/Comisión (citada en la nota 8), apartado 28.
(18) - Sentencia de 31 de marzo de 1992, Consejo/Parlamento (C-284/90, Rec. p. I-2277), apartado 26; véanse también las consideraciones del Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones de 17 de octubre de 1991 presentadas en este asunto (Rec. p. I-2298), punto 23.