62022TJ0776_RES
Zadeva T‑776/22
TP
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 18. decembra 2024
„Javna naročila – Finančna uredba – Izključitev za obdobje dveh let iz postopkov javnega naročanja in dodeljevanja nepovratnih sredstev, ki se financirajo iz splošnega proračuna Unije in iz ERS – Zelo pomanjkljivo izpolnjevanje glavnih nalog pri izvrševanju prejšnje pogodbe – Člen 136(1)(e) Finančne uredbe – Neobstoj samodejne povezave med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca – Obveznost konkretne in posamične ocene ravnanja osebe, zoper katero teče postopek – Predhodno naročilo, oddano skupini gospodarskih subjektov – Solidarna pogodbena odgovornost“
Javna naročila Evropske unije – Postopek javnega razpisa – Sklep o izključitvi subjekta iz postopkov javnega razpisa in dodeljevanja nepovratnih sredstev – Zelo pomanjkljivo izpolnjevanje glavnih nalog pri izvrševanju prejšnje pogodbe – Neobstoj samodejne povezave med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca – Obveznost konkretne in posamične ocene ravnanja osebe, zoper katero teče postopek – Solidarna odgovornost – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2018/1046, uvodne izjave 77, 101 in 105 ter člena 2 in 136(1), od (b) do (h), in (2); Uredba Sveta št. 1605/2002, uvodna izjava 25; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 57(4)(g))
(Glej točke 32, od 34 do 60, od 62 do 71, 82 in 83.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjenem senatu, se je prvič izreklo o vprašanju, ali člen 136(1)(e) Uredbe 2018/1046 (
1
) odredbodajalcu, odgovornemu za sprejem sankcij, nalaga, da pred sprejetjem odločitve o izključitvi iz sodelovanja v postopkih dodeljevanja konkretno in posamično oceni ravnanje osebe, zoper katero teče postopek.
Evropska komisija je začela postopek oddaje javnega naročila gradenj za posodobitev objekta, ki je bilo oddano konzorciju, ki sta ga sestavljala družba TP, tožeča stranka, in njen partner. Pogodba o izvedbi javnega naročila je bila sklenjena 5. oktobra 2009, dela pa so se začela novembra 2009 in končala dve leti pozneje.
Leta 2012 so bile na objektu ugotovljene nepravilnosti, ki jih je partner v imenu konzorcija popravil. Vendar je Komisija ocenila, da ta popravila niso zadovoljiva. Potem ko sta stranki poslali uradno obvestilo o preklicu pogodbe, sta spor predložili odboru za reševanje sporov.
Komisija je nato začela arbitražni postopek v skladu z arbitražnimi pravili Mednarodne trgovinske zbornice (ICC), ki je v ta namen ustanovila arbitražno sodišče. To je leta 2022 tožeči stranki in njenemu partnerju naložilo, naj Evropski uniji plačata znesek, ki ustreza stroškom, potrebnim za popravilo objekta.
Komisija se je februarja 2021 obrnila tudi na medinstitucionalno komisijo, pristojno za ocenjevanje zahtevkov in izdajo priporočil glede potrebe po sprejetju odločitev o izključitvah in naložitvah denarnih kazni v primerih, ki ji jih predložijo Komisija ali druge institucije in organi Unije.
Komisija je 1. oktobra 2022 po priporočilu institucionalne komisije sprejela sklep, s katerim je bila družba TP izključena, prvič, iz sodelovanja v postopkih dodeljevanja, ki jih ureja Uredba 2018/1046 ali se financirajo iz 11. Evropskega razvojnega sklada (ERS), in drugič, iz izbora za izvrševanje sredstev Evropske unije (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Družba TP je zato zoper izpodbijani sklep vložila ničnostno tožbo.
Presoja Splošnega sodišča
Najprej, Splošno sodišče je člen 136(1)(e) Uredbe 2018/1046, ki se nanaša na izključitev iz udeležbe v postopku dodeljevanja zaradi zelo pomanjkljivega izpolnjevanja glavnih nalog, razlagalo v skladu z jezikovno, sistematično, zgodovinsko in teleološko razlago ter ugotovilo, da ni samodejne povezave med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca.
V zvezi s tem je Splošno sodišče, na prvem mestu, navedlo, da se ta določba v skladu z jezikovno razlago sklicuje na pomanjkljivo izpolnjevanje nalog pri izvrševanju pravne obveznosti, tako da se uporablja v primeru pomanjkljive izpolnitve pogodbenih obveznosti. Vendar ne določa, da vsaka pomanjkljiva izpolnitev pogodbene obveznosti samodejno povzroči sprejetje ukrepa izključitve, saj se nanaša na „zelo pomanjkljivo izpolnjevanje“„glavnih nalog“, tako da gre za dodatna pogoja, ki sta s to finančno uredbo posebej naložena za sprejetje ukrepa izključitve. Poleg tega so uporabljeni izrazi dovolj nedoločni, da odgovornemu odredbodajalcu pri pravni opredelitvi dejstev puščajo diskrecijsko pravico, kar potrjuje, da mora ta pred sprejetjem ukrepa izključitve podati samostojno pravno opredelitev dejstev.
Na drugem mestu, v okviru sistematične razlage je Splošno sodišče presodilo, da ker člen 136(2) Uredbe 2018/1046 ne določa, da bi obstoj pravnomočne sodbe ali pravnomočne odločbe, ki jo je sprejel organ, ki ni odredbodajalec, vplival na oceno odredbodajalca v primeru iz člena 136(1)(e) te uredbe, je kakršna koli samodejna povezava med ugotovitvijo sodišča, da je oseba, zoper katero teče postopek, pomanjkljivo izpolnila pogodbene obveznosti, in tem, da je odgovorni odredbodajalec sprejel ukrep izključitve, izključena. Nasprotno, posebej glede na to določbo mora odgovorni odredbodajalec podati samostojno pravno opredelitev ravnanja osebe, zoper katero teče postopek.
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v okviru zgodovinske in teleološke razlage presodilo, da je v primeru iz člena 136(1)(e) Uredbe 2018/1046 neobstoj samodejne povezave potrjen z uvodno izjavo 76 iste uredbe, v kateri je navedeno, da možnost sprejetja ukrepov izključitve ali naložitve denarnih kazni ni odvisna od možnosti uporabe pogodbenih kazni, kot so pavšalne odškodnine. Poleg tega se z avtonomnim sistemom sankcij, ki ga določa Finančna uredba, že od njegove uvedbe uresničujejo posebni cilji v splošnem interesu, ki se razlikujejo od pravilne izvršitve pogodbe ali varstva in povračila škode pogodbenim strankam, ki naj bi jih zagotavljal sistem pogodbene odgovornosti. Razlika med cilji, ki jim sledi sistem sankcij, vzpostavljen s Finančno uredbo, in cilji sistema pogodbene odgovornosti potrjuje neobstoj samodejne povezave.
Dalje, ker člen 136(1)(e) Uredbe 2018/1046 ne predvideva samodejnega sprejetja ukrepa izključitve, je Splošno sodišče preverilo, ali je treba to določbo razlagati tako, da odgovornemu odredbodajalcu nalaga obveznost posamične preučitve ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, kadar ta odredbodajalec namerava uporabiti to določbo.
V zvezi s tem je Splošno sodišče navedlo, da v skladu z jezikovno razlago te določbe iz njenega besedila izhaja, da odgovorni odredbodajalec izključi „osebo“ ali „subjekt“, ki je pomanjkljivo izpolnjeval svoje pogodbene obveznosti. To načeloma predpostavlja, da je subjekt, ki pomanjkljivo izpolni obveznosti, isti kot naslovnik sankcije in da je torej naslovnik sankcije individualno pomanjkljivo izpolnil svoje pogodbenih obveznosti.
Kar zadeva sistematično razlago člena 136(1)(e) Uredbe 2018/1046, je Splošno sodišče pojasnilo, da lahko taka razlaga temelji na analizi določb iz drugih besedil, kot je tisto, iz katerega izhaja določba, ki se razlaga, zlasti če so ji zadevne določbe podobne ali če imajo besedila, v katerih so vsebovane, enake cilje kot ta določba. V zvezi s tem je v Direktivi 2014/24 (
2
) določba, podobna členu 136(1)(e), in sicer člen 57(4)(g). V tej določbi je namreč predvidena možnost izključitve vseh gospodarskih subjektov iz sodelovanja v postopku javnega naročanja zaradi precejšnjih ali stalnih pomanjkljivosti gospodarskega subjekta. Poleg tega je zakonodajalec Unije želel vzpostaviti skladnost med Finančno uredbo in Direktivo 2014/24, kot je razvidno iz več uvodnih izjav te uredbe. Splošno sodišče je tako ob analogni uporabi sodne prakse Sodišča v zvezi z Direktivo 2014/24 (
3
) presodilo, da mora odgovorni odredbodajalec pri izvajanju člena 136(1)(e) Uredbe 2018/1046 konkretno in posamično oceniti ravnanje osebe, zoper katero teče postopek.
Nazadnje, Splošno sodišče je v zvezi z naravo preizkusa, ki ga je Komisija opravila v izpodbijanem sklepu, ugotovilo, da se je Komisija pri uporabi člena 136(1)(e) Uredbe 2018/1046 oprla na solidarno odgovornost tožeče stranke kot članice konzorcija, ne da bi upoštevala njeno individualno ravnanje.
Ker mora torej odgovorni odredbodajalec, preden sprejme ukrep izključitve v zvezi z osebo ali subjektom, konkretno in posamično ter glede na vse upoštevne elemente oceniti ravnanje te osebe ali tega subjekta in ker se je Komisija v obravnavanem primeru omejila le na solidarno odgovornost tožeče stranke kot članice konzorcija, ne da bi upoštevala njeno individualno ravnanje, je Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen.
(
1
)	Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1, v nadaljevanju: Finančna uredba).
(
2
)	Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
(
3
)	Glej sodbo z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi (C‑682/21, EU:C:2023:48, točke od 46 do 49).