62007CC0251
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 22 maja 2008 r. (
1
)
Sprawa C-251/07
Gävle Kraftvärme AB
przeciwko
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
„Środowisko naturalne — Dyrektywa 2000/76/WE — Spalanie odpadów — Kwalifikacja jednostki wytwarzającej w jednym procesie ciepło i energię elektryczną — Pojęcia „spalarnia” i „współspalarnia””
I — Wprowadzenie
1.
Niniejsza sprawa dotyczy wykładni dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (
2
) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie spalania odpadów”). Bardziej szczegółowo należy wyjaśnić, czy instalacja wytwarzająca w jednym procesie ciepło i energię elektryczną (zwana dalej „elektrociepłownią” (
3
)) winna być oceniana jako całość, czy też każdy piec należy rozpatrywać odrębnie, oraz w jaki sposób należy rozróżniać spalarnie od współspalarni.
II — Ramy prawne
2.
Artykuł 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów określa cele tej dyrektywy:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zapobieżenie lub ograniczenie w możliwie największym praktycznym stopniu ujemnych skutków dla środowiska, w szczególności zanieczyszczania wskutek emisji do powietrza, gleby, wód powierzchniowych i gruntowych oraz wynikających stąd zagrożeń dla zdrowia ludzkiego spowodowanych przez spalanie i współspalanie odpadów.
Niniejszy cel powinien być spełniany w drodze rygorystycznych warunków eksploatacji i wymagań technicznych, przez ustalenie dopuszczalnych wartości emisji dla spalarni oraz współspalarni we Wspólnocie, a także przez spełnienie wymagań dyrektywy 75/442/EWG”.
3.
Spalarnie i współspalarnie zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 4 i 5 tej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1–3. […]
4.
»spalarnia«oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną oraz wyposażenie przeznaczone do termicznego przetwarzania odpadów, z odzyskiem ciepła wytworzonego w wyniku spalania lub bez takiego odzysku. Obejmuje to spalanie przez utlenianie, jak również inne procesy obróbki termicznej takie jak piroliza, gazyfikacja, proces plazmowy w stopniu, w jakim substancje powstające z przeróbki są następnie spalane.
Definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą spalarnię, w tym wszystkie linie spalania odpadów, przyjmowanie odpadów, składowanie odpadów, miejscowe urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów będących paliwem i powietrza, kocioł, urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub oczyszczania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania;
5.
»współspalarnia«oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą instalację, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych:
—
która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe lub dodatkowe; lub
—
w której odpady są poddawane termicznej obróbce mającej na celu ich usunięcie.
Jeśli współspalanie odbywa się w taki sposób, że głównym celem instalacji nie jest wytwarzanie energii lub produkcja produktów materialnych, a raczej termiczna obróbka odpadów, instalacja uważana jest za spalarnię w rozumieniu pkt 4.
Definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą instalację, w tym wszystkie linie do współspalania odpadów, składowanie i przechowywanie odpadów, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów, paliwa i powietrza, kocioł, urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub składowania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania;
[…]”.
4.
Artykuł 6 ust. 1 i 2 określa odrębne warunki eksploatacji dla spalarni i współspalarni:
„1.   Spalarnie są eksploatowane tak, by zawartość węgla organicznego ogółem (CWO) w żużlu i popiołach dennych była niższa od 3% lub ich strata w czasie zapłonu były niższa od 5% suchej masy materiału. Gdzie konieczne, stosuje się odpowiednie techniki wstępnej obróbki odpadów.
Spalarnie są projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w taki sposób, aby można było podnieść w kontrolowany i jednorodny sposób temperaturę gazu powstającego w trakcie procesu po ostatnim podaniu powietrza spalania, nawet w najbardziej niesprzyjających warunkach, do temperatury 850°C, mierzonej przez dwie sekundy blisko ściany wewnętrznej lub w innym, zaaprobowanym przez właściwe władze reprezentatywnym miejscu komory spalania. Jeśli są spalane odpady niebezpieczne o zawartości chlorowcowanych substancji organicznych wyrażonej jako chlor powyżej 1%, należy podnieść temperaturę do 1100°C przez co najmniej dwie sekundy.
Każda linia spalarni jest wyposażona w co najmniej jeden palnik pomocniczy. Palnik ten powinien włączać się automatycznie, jeśli temperatura gazów spalinowych po ostatnim podaniu powietrza spalania spadnie poniżej 850°C lub 1100°C, w zależności od danego przypadku. Palnik używa się także w czasie rozruchu i wyłączania instalacji w celu zapewnienia utrzymania temperatury 850°C lub 1100°C, w zależności od przypadku, przez cały czas wykonywania tych operacji i tak długo, jak niespalone odpady znajdują się w komorze spalania.
W trakcie rozruchu i wyłączania, kiedy temperatura spalin spada poniżej 850°C lub 1100°C, w zależności od przypadku, nie wolno podawać do palnika pomocniczego paliw, które mogą spowodować wyższe emisje niż powstające w wyniku spalania oleju napędowego zgodnego z definicją w art. 1 ust. 1 dyrektywy Rady 75/716/EWG, gazu płynnego lub gazu ziemnego.
2.   Współspalarnie są projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w taki sposób, aby można było podnieść w kontrolowany i jednorodny sposób temperaturę gazu powstającego w trakcie procesu po ostatnim podaniu powietrza spalania, nawet w najbardziej niesprzyjających warunkach, do temperatury 850°C przez dwie sekundy. Jeśli są spalane odpady niebezpieczne o zawartości chlorowcowanych substancji organicznych wyrażonej jako chlor powyżej 1%, należy podnieść temperaturę do 1100°C”.
5.
Należy wreszcie wskazać na motyw trzynasty, który dotyczy stosunku tej dyrektywy do dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (
4
):
„Zgodność z dopuszczalnymi wartościami emisji ustanowionymi w niniejszej dyrektywie powinna być uznana jako niezbędny, ale niewystarczający warunek dla zgodności z wymaganiami dyrektywy 96/61/WE. Taka zgodność może obejmować bardziej rygorystyczne dopuszczalne wartości emisji dla zanieczyszczeń przewidzianych w niniejszej dyrektywie, dopuszczalne wartości emisji dla innych substancji i innych instalacji oraz inne właściwe warunki”.
III — Stan faktyczny i pytania prejudycjalne
6.
Gävle Kraftvärme AB jest spółką należącą do koncernu energetycznego Gävle, w której z kolei 100% udziałów posiada spółka akcyjna należąca do gminy Gävle. Do jej zadań należy między innymi wytwarzanie ciepła dla okręgowej sieci ciepłowniczej miasta Gävle.
7.
Gävle Kraftvärme eksploatuje elektrociepłownię Johannes. Stanowi ona należącą do spółki podstawową jednostkę okręgowej sieci ciepłowniczej służącą jednocześnie do produkcji ciepła i energii elektrycznej. Składa się ona z pieca na paliwa stałe, pieca 1, który po zakończeniu prowadzonej rozbudowy osiągnie całkowitą moc znamionową 85 MW. Ciepło jest wytwarzane w wyniku spalania głównie biopaliwa, w tym drewna otrzymanego w procesie recyklingu, jednak prowadzone są próby polegające na objęciu tym procesem także niektórych paliw odpadowych.
8.
Gävle Kraftvärme planuje obecnie rozbudowę elektrociepłowni, która ma polegać na powiększeniu elektrociepłowni o jeden lub dwa piece, tak aby ich łączna maksymalna moc znamionowa wynosiła 85 MW. Spółka zamierza najpierw zbudować nowy piec odpadowy o maksymalnej mocy 50 MW, piec 2, który ma służyć do spalania odpadów bytowych i gospodarczych. Następnie w razie potrzeby zostanie zbudowany nowy piec biopaliwowy o mocy produkcyjnej do 85 MW, piec 3, spełniający przyszłe potrzeby. Nie jest jednak wykluczone, że Gävle Kraftvärme nie zdecyduje się na zainstalowanie nowego pieca odpadowego. W takim przypadku może ona zainstalować nowy, większy piec biopaliwowy o maksymalnej mocy 85 MW, który sprosta całości przyszłych potrzeb.
9.
Gävle Kraftvärme zwróciła się więc z wnioskiem o wydanie zezwolenia na działanie elektrociepłowni o łącznej mocy znamionowej spalania wynoszącej maksymalnie 170 MW. Wniosek dotyczył także zezwolenia na kontynuowanie prac nad piecem na paliwa stałe (piec 1) o łącznej mocy znamionowej 85 MW oraz zainstalowania i uruchomienia nowego pieca odpadowego (piec 2) o łącznej mocy znamionowej 50 MW i nowego pieca biopaliwowego (piec 3) o łącznej mocy znamionowej 85 MW. Łączna moc znamionowa obu nowych pieców nie powinna jednak przekraczać 85 MW. Wniosek dotyczył także zezwolenia na przeprowadzenie dodatkowych zmian i zainstalowanie urządzeń niezbędnych do zwiększonej eksploatacji.
10.
Omawiany wniosek przewidywał spalanie w piecu 1 i piecu 2 maksymalnie 150 tys. ton paliwa stałego z odpadów. Z tej ilości odpadów maksymalnie 10 tys. ton stanowić miały odpady niebezpieczne w postaci fornirowanego drewna lub drewna powlekanego warstwą ochronną.
11.
Organ wydający zezwolenie uważał, że głównym celem jednostki było wytwarzanie energii, i wydał zatem — zgodnie z wnioskiem Gävle Kraftvärme — zezwolenie na działanie współspalarni. Od tej decyzji odwołał się regionalny organ administracji publicznej (Länsstyrelsen i Gävleborgs), który twierdził, że piec 2 należało zakwalifikować jako spalarnię, a nie współspalarnię. Odwołanie to zostało następnie uwzględnione.
12.
Przed sądem krajowym zawisła jest obecnie skarga Gävle Kraftvärme. Kwestionuje ona odrębną kwalifikację poszczególnych pieców i uważa, że elektrociepłownia Johannes winna być oceniana jako całość.
13.
Sąd krajowy, Högsta domstol, zwraca się zatem z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie poniższych pytań:
1.
Czy zgodnie z dyrektywą w sprawie spalania odpadów, w przypadku gdy elektrociepłownia składa się z kilku jednostek (pieców), każda z tych jednostek powinna być rozpatrywana oddzielnie, czy też taką elektrociepłownię należy oceniać jako całość?
2.
Czy przy dokonywaniu wykładni dyrektywy instalację zbudowaną w celu spalania odpadów, ale mającą za główny cel wytwarzanie energii należy kwalifikować jako spalarnię, czy współspalarnię odpadów?
14.
W procedurze pisemnej uczestniczyły Republika Austrii, Królestwo Szwecji oraz Komisja Wspólnot Europejskich. W rozprawie, która odbyła się w dniu 17 kwietnia 2008 r., wzięła udział jedynie Komisja.
IV — Ocena prawna
A — W przedmiocie pytania pierwszego — pojęcie jednostki
15.
Högsta domstol zwraca się w pierwszej kolejności z pytaniem, czy w przypadku elektrociepłowni składającej się z kilku jednostek (pieców) każda z tych jednostek powinna być rozpatrywana oddzielnie, czy też taką elektrociepłownię należy oceniać jako całość.
16.
Dyrektywa w sprawie spalania odpadów dokonuje rozróżnienia między spalarnią a współspalarnią odpadów. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 tej dyrektywy w niemieckiej wersji językowej spalarnia obejmuje każdą „technische Einheit” (jednostkę techniczną) lub „Anlage” (instalację). Inne wersje językowe unikają dwukrotnego użycia pojęcia „instalacji”. I tak wersja francuska definiuje „installation” (spalarnię) jako „équipement” (wyposażenie) lub „unité technique” (jednostkę techniczną), w języku angielskim „plant” jest określana jako „technical unit” lub „equipment”. Szwedzka wersja językowa podąża za wyżej wskazanymi wersjami językowymi i definiuje „förbränningsanläggning” jako „teknisk enhet” lub „utrustning”.
17.
W konsekwencji spalarnię stanowią jednostki techniczne lub wyposażenie.
18.
W przypadku zawartej w art. 3 pkt 5 dyrektywy w sprawie spalania odpadów definicji współspalarni wersje językowe są ze sobą zgodne: zawsze jest ona określana jako instalacja. Nie może to jednak oznaczać, że w stosunku do spalarni i współspalarni winny obowiązywać odmienne pojęcia „instalacji”. Definicja współspalarni stanowi domyślnie raczej rozbudowę definicji spalarni.
19.
To jednolite pojęcie instalacji wynika w szczególności z prawie identycznego brzmienia doprecyzowania tych dwóch rodzajów instalacji zawartego w art. 3 pkt 4 akapit drugi i pkt 5 akapit trzeci dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Zgodnie z tymi przepisami definicja ta obejmuje miejsce lokalizacji i całą spalarnię, w tym wszystkie linie spalania odpadów, przyjmowanie odpadów, składowanie odpadów, miejscowe urządzenia do obróbki wstępnej, systemy dostarczania odpadów będących paliwem i powietrza, kocioł [piec], urządzania do oczyszczania gazów spalinowych, znajdujące się na miejscu urządzenia do obróbki lub oczyszczania pozostałości i ścieków, komin, urządzenia i systemy kontrolowania operacji spalania, rejestracji i monitorowania warunków spalania.
20.
To doprecyzowanie pojęcia instalacji nie odnosi się do większej liczby pieców, tylko do jednego pieca. Przemawia to za tym, by pojęcie instalacji obejmowało co do zasady jeden (
5
) piec.
21.
Taka interpretacja odpowiada warunkom eksploatacji spalarni ustanowionym w art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów, ponieważ mogą one znajdować zastosowanie wyłącznie do pojedynczego pieca. Artykuł 6 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy wymaga takiego poziomu spalania, by zawartość węgla organicznego ogółem (CWO) w żużlu i popiołach dennych była niższa od 3% lub ich strata w czasie zapłonu były niższa od 5% suchej masy materiału. Analiza obejmująca kilka pieców nie umożliwiłaby wyciągnięcia wniosków dotyczących poziomu spalania.
22.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 akapity trzeci i czwarty dyrektywy w sprawie spalania odpadów spalarnie muszą również posiadać przynajmniej jeden palnik pomocniczy (
6
), przy czym każdy piec powinien dysponować własnym palnikiem pomocniczym.
23.
A zatem co do zasady przedmiotem weryfikacji, czy mamy do czynienia ze spalarnią lub współspalarnią, będzie każdy piec — rozpatrywany odrębnie wraz z wyposażeniem.
24.
Uwagi przedstawione przez rządy austriacki i szwedzki poruszają jednak kwestię tego, w jakim zakresie kilka pieców można uznać wspólnie za pojedynczą spalarnię. Za taką możliwością przemawia definicja obiektu energetycznego spalania zawarta w art. 2 pkt 7 akapit trzeci dyrektywy 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (
7
), która stanowi, że w przypadku gdy dwa lub więcej oddzielnych nowych obiektów jest instalowanych w taki sposób, że uwzględniając czynniki techniczne i ekonomiczne, ich gazy odlotowe mogłyby być, w ocenie właściwych władz, odprowadzane przez wspólny komin, to połączenie uformowane przez takie obiekty uważa się za pojedynczą jednostkę.
25.
Uregulowanie to dotyczy jednak, jak to słusznie podkreśla Komisja, innej dyrektywy, zmierzającej ku osiągnięciu odmiennych celów. Jej zastosowanie w stosunku do spalarni i współspalarni jest zatem możliwe wyłącznie po przeprowadzeniu starannej analizy.
26.
A zatem co do zasady rozpatrywanie kilku współspalarni jako jednej całości w celu zastosowania wymogów wielkości emisji wydaje się możliwe, ponieważ zgodnie z załącznikiem II.2 im większa współspalarnia, tym bardziej rygorystyczne wielkości. Jednak kwestia ta nie musi zostać rozpatrzona w niniejszym przypadku.
27.
W każdym razie poprzez połączenie części instalacji nie może dojść do naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska. Sprzeciwiałoby się to bowiem określonemu w art. 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów celowi zapobiegania ujemnym skutkom dla środowiska oraz wynikającym stąd zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego. A zatem, tytułem przykładu, składająca się z kilku pieców współspalarnia musi dysponować palnikiem pomocniczym dla każdego z tych pieców.
28.
Niedozwolone obejście przepisów ochronnych miałoby miejsce w szczególności wtedy, gdyby spalarnie i współspalarnie zostały połączone w ten sposób, że wynikająca z takiego połączenia instalacja podlegałaby jako całość częściowo mniej rygorystycznym (
8
) wymogom obowiązującym w stosunku do współspalarni. Dlatego też wszyscy uczestnicy procedury pisemnej odrzucili możliwość łącznej oceny spalarni i współspalarni.
29.
A zatem w przypadku stosowania dyrektywy w sprawie spalania odpadów w stosunku do elektrociepłowni składającej się z kilku jednostek (pieców) co do zasady każdą z tych jednostek, czyli każdy piec wraz z wyposażeniem, należy oceniać jako odrębną instalację. W celu zastosowania pojedynczych przepisów dyrektywy w sprawie spalania odpadów istnieje jednak możliwość rozpatrywania jako całość kilku połączonych ze sobą instalacji, pod warunkiem że nie ma miejsca obejście przepisów dotyczących zapobiegania ujemnym skutkom dla środowiska oraz wynikającym stąd zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego.
B — W przedmiocie pytania drugiego — kwalifikacja poszczególnych instalacji
30.
Zadając drugie pytanie, Högsta domstol zmierza do ustalenia, czy przy dokonywaniu wykładni dyrektywy instalację zbudowaną w celu spalania odpadów, ale mającą za główny cel wytwarzanie energii, należy kwalifikować jako spalarnię, czy jako współspalarnię.
31.
Rozróżnienie między tymi dwoma rodzajami instalacji ma fundamentalne znaczenie dla dyrektywy w sprawie spalania odpadów, ponieważ dla obu tych rodzajów instalacji ustanawia ona odmienne warunki eksploatacji. W związku z tym wykluczone jest, by ta sama instalacja mogła być zarazem spalarnią, jak i współspalarnią.
32.
Niemiecka, jak również szwedzka wersja językowa definicji spalarni zawartej w art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów są sformułowane w sposób stosunkowo ogólny: zgodnie z tą definicją instalacja może zostać uznana za spalarnię, gdy jest przystosowana (niemiecka wersja językowa (
9
)), tudzież jest przeznaczona (szwedzka wersja językowa (
10
)) do termicznego przetwarzania odpadów. Na pierwszy rzut oka na podstawie tych definicji instalacja zbudowana w celu spalania odpadów stanowi spalarnię. Dlatego też rząd szwedzki proponuje, by dokonać rozróżnienia między spalarnią a współspalarnią na podstawie tej definicji. Jego zdaniem współspalarniami w rozumieniu dyrektywy byłyby instalacje, które nie są spalarniami.
33.
Wydaje się to jednak kreować sprzeczność. Taka definicja spalarni nie pozwalałaby bowiem na rozgraniczenie poszczególnych instalacji, ale siłą rzeczy uwzględniałaby współspalarnie (
11
). Wprawdzie zgodnie z art. 3 pkt 5 dyrektywy w sprawie spalania odpadów współspalarnie są określane według ich głównego celu, czyli wytwarzania energii lub produktów materialnych, jednak muszą być one również przystosowane, tudzież przeznaczone do termicznej obróbki odpadów i, co za tym idzie, ich spalania. W przeciwnym wypadku stanowiłyby one szczególnego rodzaju obiekty energetycznego spalania, a nie współspalarnie.
34.
Konieczne rozróżnienie między tymi dwoma rodzajami instalacji wynika raczej — zgodnie z wystąpieniem Komisji — z art. 3 pkt 5 akapit drugi dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Zgodnie z tym przepisem instalacja uważana jest za spalarnię, jeśli współspalanie odbywa się w taki sposób, że głównym celem instalacji nie jest wytwarzanie energii lub produkcja produktów materialnych, a raczej termiczna obróbka odpadów.
35.
W ten sposób te dwa rodzaje instalacji należy rozróżniać w zależności od ich głównego celu. Jeżeli jest nim termiczna obróbka odpadów, to mamy do czynienia ze spalarnią, jeżeli natomiast celem instalacji jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych, to stanowi ona współspalarnię.
36.
Odwołanie się do głównego celu jest ponadto bardziej niż w niemieckiej lub szwedzkiej wersji językowej zauważalne we francuskiej wersji językowej definicji spalarni zawartej w art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów. Według tej wersji instalacja musi być wyraźnie przeznaczona do termicznej obróbki odpadów („destiné spécifiquement”).
37.
Ponieważ różniące się między sobą wersje językowe muszą być przedmiotem jednolitej wykładni dokonanej na podstawie ogólnej systematyki i celów uregulowania (
12
), art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów należy interpretować, z uwzględnieniem wersji francuskiej, w ten sposób, by nie zachodziła sprzeczność z art. 3 pkt 5 akapit drugi tej dyrektywy.
38.
Jak wskazuje rząd austriacki, odniesienie do głównego celu odpowiada ponadto orzecznictwu w przedmiocie rozgraniczenia między unieszkodliwianiem odpadów a ich odzyskiwaniem. Zgodnie z tym orzecznictwem istotna cecha czynności odzyskiwania odpadów na podstawie art. 3 ust. 1 lit. b) dyrektywy ramowej w sprawie odpadów (
13
) oraz zgodnie z jej motywem czwartym leży w tym, że jej głównym celem jest to, że odpady mogą spełnić użyteczne zadanie, zastępując inne materiały, które musiałyby zostać wykorzystane w celu spełnienia tego zadania, co pozwala zachować zasoby naturalne (
14
). W szczególności spalanie odpadów stanowi czynność odzyskiwania, jeżeli jego głównym celem jest wykorzystanie odpadów w słusznym celu, a mianowicie do wytwarzania energii i przez to zastąpienie pierwotnych źródeł energii, które w przeciwnym wypadku musiałby zostać wykorzystane (
15
).
39.
Chociaż nie prowadzi to do innych wniosków, rząd szwedzki słusznie zarzuca temu rozwiązaniu — na co również zwraca uwagę Komisja — że ogranicza ono zastosowanie w stosunku do spalarni bardziej rygorystycznych przepisów z zakresu ochrony środowiska. Różnice te wynikają głównie z zastosowania przepisu art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie spalania odpadów wyłącznie do spalarni. Przepis ten określa zawartość węgla organicznego ogółem w żużlu i popiołach dennych lub ich stratę w czasie zapłonu oraz wymaga wyposażenia spalarni w palnik pomocniczy (
16
). Niemniej przynajmniej w odniesieniu do palnika pomocniczego dopuszczalne są wyjątki na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy w sprawie spalania odpadów, jeżeli mimo to ustanowione tą dyrektywą wartości są przestrzegane.
40.
Różnice te zostały świadomie przewidziane przez prawodawcę wspólnotowego. Wydaje się ponadto, że wyszedł on z założenia, że to właśnie przewidziane w dyrektywie w sprawie spalania odpadów warunki eksploatacji współspalarni znacznie wpłyną na poprawę ochrony środowiska. Podobnie z uzasadnienia projektu dyrektywy w sprawie spalania odpadów wynika, że zdaniem Komisji współspalarnie nie były objęte wcześniej obowiązującymi dyrektywami (
17
).
41.
Przyjmując dyrektywę w sprawie odpadów, prawodawca przynajmniej zbliżył wymogi eksploatacji współspalarni do tych obowiązujących dla spalarni. Mają one na celu, by w stosunku do części paliwa pochodzącej z odpadów obowiązywały te same wymogi jak w przypadku samego spalania odpadów. Jednak również w odniesieniu do pozostałych paliw zostały ustanowione wartości graniczne, które wydają się bardziej rygorystyczne niż wymogi wynikające z dyrektywy 2001/80. W przypadku współspalania mieszanych odpadów komunalnych niepoddanych przetworzeniu lub ponad 40% odpadów niebezpiecznych obowiązują, na podstawie art. 7 ust. 4 i ust. 2 akapit drugi dyrektywy w sprawie spalania odpadów, wielkości emisji określone dla spalarni.
42.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że wymogi ustanowione w dyrektywie w sprawie spalania odpadów nie zostały określone wyczerpująco, gdyż zgodnie z motywem trzynastym tej dyrektywy na podstawie dyrektywy 96/61 można przewidzieć bardziej rygorystyczne wymogi. Poza tym, zwłaszcza gdy ta ostatnia dyrektywa nie znajduje zastosowania, państwa członkowskie mogą na mocy art. 176 WE ustanowić bardziej rygorystyczne przepisy (
18
).
43.
Odpowiedź na pytanie, czy faktycznie prawie wszystkie instalacje, w których spalane są odpady, będą kwalifikowane jako współspalarnie, czego obawia się rząd szwedzki, wymagałaby praktycznej weryfikacji. Zależy to przede wszystkim od tego, w jaki sposób zostanie określony główny cel instalacji. Taki cel musi wynikać z obiektywnych okoliczności (
19
), zwłaszcza z uwagi na to, że subiektywne określenie celu przez prowadzącego działalność nie może zostać poddane kontroli.
44.
Jak wskazuje rząd szwedzki, kwalifikacja jako współspalarni nie może zależeć wyłącznie od tego, czy wytwarzana w procesie spalania odpadów energia jest wykorzystywana, czy nie. Przeciwnie, dyrektywa w sprawie spalania odpadów przewiduje w dwóch miejscach, a mianowicie w art. 4 ust. 2 lit. b) i art. 6 ust. 6, że w zakresie, w jakim jest to praktycznie możliwe, również spalarnie muszą wykorzystywać wytworzone ciepło.
45.
Jeżeli instalacja jest z technicznego punktu widzenia przystosowana wyłącznie do spalania odpadów, to okoliczność ta stanowi co najmniej wskazówkę, że głównym celem spalania nie jest wytwarzanie energii. Obowiązuje to tym bardziej w przypadku, gdy podmioty eksploatujące instalację przewidują czasowe zaprzestanie wytwarzania energii w przypadku braku właściwych odpadów. Natomiast z odmienną sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy instalacja zasadniczo lub przez określony czas, również w całkowitym zakresie, działa przy wykorzystaniu innych paliw (
20
).
46.
Znaczenie ma też z pewnością gospodarcze spojrzenie na proces spalania odpadów. Jeżeli odpady muszą być kupowane i zastępują droższe paliwa, to przemawia to za tym, że głównym celem jest wytwarzanie energii. Istotnym kryterium w przypadku okręgowej sieci ciepłowniczej są również nakłady inwestycyjne poniesione na stworzenie infrastruktury sieci ciepłowniczej w porównaniu z kosztami wybudowania obiektu energetycznego spalania.
47.
Jeżeli natomiast za spalanie pobierane są opłaty, które przewyższają dochody z wytwarzania energii, to należy raczej przyjąć, że to spalanie odpadów stanowi główny cel instalacji. Ma to miejsce tym bardziej w przypadku, gdy instalacja stanowi część infrastruktury służącej utylizacji odpadów.
48.
Zgodnie z tym, co wbrew obawom rządu szwedzkiego podkreśla Komisja, w świetle przedstawionych powyżej poglądów drugorzędne znaczenie ma okoliczność, czy głównym celem przedsiębiorstwa eksploatującego instalację jest zarząd odpadami, czy też wytwarzanie energii. Ponieważ ocena dotyczy jednostkowo każdej instalacji odrębnie, główny cel całego przedsiębiorstwa nie może być rozstrzygający.
49.
W odpowiedzi na zadane na rozprawie pytanie Komisja równie trafnie wskazała jednak, że główny cel instalacji nie jest ustalany raz na zawsze i że brane pod uwagę względy mogą się zmieniać. A zatem nie można wykluczyć, że nowy właściciel w ten sposób zmieni zakres działania instalacji, że główny cel będzie musiał zostać poddany ponownej ocenie.
50.
Podsumowując, należy stwierdzić, że kwalifikacja instalacji, w której spalane są odpady, zależy od tego, czy jej głównym celem jest termiczna obróbka odpadów, czy też wytwarzanie energii lub produktów materialnych. Ów główny cel musi wynikać z obiektywnych okoliczności.
V — Wnioski
51.
W konsekwencji pragnę zaproponować Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne odpowiedział w następujący sposób:
1.
W przypadku stosowania dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów w stosunku do elektrociepłowni składającej się z kilku jednostek (pieców) co do zasady każdą z tych jednostek, czyli każdy piec wraz z wyposażeniem, należy oceniać jako odrębną instalację. W celu zastosowania pojedynczych przepisów tej dyrektywy istnieje jednak możliwość rozpatrywania kilku połączonych ze sobą instalacji jako pojedynczej instalacji, pod warunkiem że nie ma miejsca obejście przepisów dotyczących zapobiegania ujemnym skutkom dla środowiska oraz wynikającym stąd zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego.
2.
Kwalifikacja instalacji, w której spalane są odpady, jako spalarni w rozumieniu art. 3 pkt 4 dyrektywy 2000/76/WE lub jako współspalarni w rozumieniu art. 3 pkt 5 tej dyrektywy zależy od tego, czy jej głównym celem jest termiczna obróbka odpadów, czy też wytwarzanie energii lub produktów materialnych. Ów główny cel musi wynikać z obiektywnych okoliczności.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dz.U. L 332, s. 91.
(
3
)	Porównaj definicję zawartą w art. 3 dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającą dyrektywę 92/42/EWG (Dz.U. L 52, s 50).
(
4
)	Dz.U. L 257, s. 26.
(
5
)	Zagadnienie, jak należy traktować instalacje niemające własnego pieca, stanowi przedmiot wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C-317/07 Lahti Energia (zob. komunikat w Dz.U. 2007, C 211, s. 26), który zostanie wkrótce rozpatrzony przez Trybunał.
(
6
)	W odniesieniu do palników pomocniczych jako najlepszego dostępnego rozwiązania technicznego dla spalarni zobacz: Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, sierpień 2006, s. 269 i nast. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). Komisja opracowała ten dokument we współpracy z ekspertami z państw członkowskich na podstawie dyrektywy 96/61.
(
7
)	Dz.U. L 309, s. 1.
(
8
)	Na ten temat bardziej szczegółowo pkt 39.
(
9
)	Wydaje się zatem, że w przeciwieństwie do innych wersji językowych wersja niemiecka została zainspirowana brzmieniem art. 2 pkt 2 dyrektywy Rady 94/67/WE z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 365, s. 34).
(
10
)	„Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme”.
(
11
)	Zobacz opinię rzecznika generalnego F. G. Jacobsa (wyrok Trybunału z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie C-228/00 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-1439, pkt 80), który wyszedł z założenia, że wcześniej obowiązujące dyrektywy w sprawie spalania odpadów, które zawierały podobną definicję spalarni do tej zawartej w niemieckiej wersji językowej obecnej dyrektywy w sprawie spalania odpadów, znajdowały zastosowanie również do instalacji służących do odzyskiwania odpadów. Tamta sprawa dotyczyła dyrektyw Rady 89/369/EWG z dnia 8 czerwca 1989 r. w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu powietrza przez nowe spalarnie odpadów komunalnych (Dz.U. L 163, s. 32), 89/429/EWG z dnia 21 czerwca 1989 r. w sprawie zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza przez istniejące spalarnie odpadów komunalnych (Dz.U. L 203, s. 50) i przywołanej w przypisie 9 dyrektywy 94/67.
(
12
)	Wyroki Trybunału: z dnia 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69 Stauder, Rec. s. 419 pkt 3; z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C-72/95 Kraaijeveld i in., Rec. s. I-5403, pkt 28; z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-300/05 ZVK, Zb.Orz. s. I-11169, pkt 16; z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie C-56/06 Euro Tex, Zb.Orz. s. I-4859, pkt 27.
(
13
)	Orzecznictwo to odnosi się do dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, s. 39) w brzmieniu nadanym dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, s. 32) i decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r. (Dz.U. L 135, s. 32). Dyrektywa ta została uchylona dyrektywą 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 114, s. 9) i bez zmian w zakresie treści zastąpiona skonsolidowaną wersją.
(
14
)	Wyroki Trybunału: z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie C-6/00 ASA, Rec. s. I-1961, pkt 69, z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C-444/00 Mayer Parry Recycling, Rec. s. I-6163, pkt 63; z dnia 7 października 2004 r. w sprawie C-103/02 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-9127, pkt 62.
(
15
)	Wyroki Trybunału: z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawach C-228/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-1439, pkt 46 i C-458/00 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. s. I-1553, pkt 37; z dnia 3 kwietnia 2003 r. w sprawie C-116/01 SITA, Rec. s. I-2969, pkt 53.
(
16
)	Na ten temat zobacz powyżej pkt 4 oraz 21 i nast.
(
17
)	COM(1998) 558 wersja ostateczna, s. 7 i 13. Zobacz jednak też odmienną opinię przedstawioną w opinii rzecznika generalnego F. G. Jacobsa w ww. w przypisie 11 sprawie C-228/00, który zakładał możliwość stosowania tych dyrektyw przynajmniej w przypadku odzyskiwania odpadów. Trybunał nie wypowiedział się w tej kwestii.
(
18
)	Zobacz wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C-6/03 Deponiezweckverband Eiterköpfe, Zb.Orz. s. I-2753.
(
19
)	Zobacz w przedmiocie stwierdzenia celów naruszających prawo wyroki: z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75; z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie C-251/06 Ing. Auer, Zb.Orz. s. I-9689, pkt 46; w przedmiocie stwierdzenia wewnątrzwspólnotowej dostawy w zakresie VAT wyrok z dnia 27 września 2007 r. w sprawie C-409/04 Teleos i in., Zb.Orz. s. I-7797, pkt 39 i nast.; w przedmiocie wyboru podstawy prawnej działania wspólnotowego wyroki: z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie, Rec. s. 1493, pkt 11; z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C-300/89 Komisja przeciwko Radzie, zwanej „Dwutlenek tytanu”, Rec. s. I-2867, pkt 10; z dnia 23 października 2007 r. w sprawie C-440/05 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-9097, pkt 61; jak również w przedmiocie celu przetwarzania danych moją opinię z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie C-73/07 Satakunnan Markkinapörssi i Satamedia, Zb.Orz. s. I-7075, pkt 85.
(
20
)	Wypowiedzi dotyczące współspalarni w Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, czerwiec 2006, s. 489 i nast. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf), opierają się na założeniu, że odpady stanowią jedynie niewielką część wykorzystywanych paliw. Komisja opracowała ten dokument wraz z ekspertami z państw członkowskich na podstawie dyrektywy 96/61.