62021CJ0402_RES
Zaak C‑402/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid e.a.
tegen
S_enStaatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State)
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 9 februari 2023
„Prejudiciële verwijzing – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Besluit nr. 1/80 – Artikelen 6 en 7 – Turkse onderdanen die reeds tot de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst behoren en een daarmee samenhangend verblijfsrecht hebben – Besluiten van de nationale autoriteiten waarbij het verblijfsrecht van Turkse onderdanen die al meer dan twintig jaar legaal in de betrokken lidstaat verblijven, wordt ingetrokken op grond dat zij een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving – Artikel 13 – ‚Standstill’-clausule – Artikel 14 – Rechtvaardiging – Redenen van openbare orde”
Internationale overeenkomsten – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verkeer van personen – Werknemers – Standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad – Werkingssfeer – Turkse staatsburgers die de in artikel 6 of artikel 7 van dit besluit neergelegde rechten genieten – Daaronder begrepen
(Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije, art 6, 7 en 13)
(zie punten 53‑56, 58‑60, dictum 1)
Internationale overeenkomsten – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verkeer van personen – Werknemers – Beperkingen die gerechtvaardigd zijn om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid – Draagwijdte – Nationale regeling op grond waarvan het verblijfsrecht kan worden ingetrokken van Turkse staatsburgers die een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een belang van de samenleving – Rechtvaardiging – Voorwaarden – Evenredigheid – Voorafgaande en individuele beoordeling van de actuele situatie van deze staatsburgers
(Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije, art. 6, 7, 13 en 14, lid 1; richtlijn 2003/109 van de Raad, art. 12)
(zie punten 66, 68‑73, 75, 77, dictum 2)
Samenvatting
In Nederland kan de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd van een vreemdeling onder andere worden ingetrokken wanneer hij is veroordeeld voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van drie jaar of meer staat en de totale duur van de opgelegde gevangenisstraf een bepaalde drempel bereikt. Tot in 2012 mocht een verblijfsvergunning echter niet worden ingetrokken als de betreffende staatsburger ten minste twintig jaar rechtmatig in dat land verbleef. Na een wetswijziging in juli 2012, die was ingegeven door gewijzigde maatschappelijke opvattingen in Nederland over de bescherming van de openbare orde, is dit gewijzigd. (
1
)
Krachtens deze nieuwe wetgeving zijn de verblijfsvergunningen voor onbepaalde tijd van S, E en C, drie Turkse staatsburgers die al meer dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verbleven, bij besluiten van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) ingetrokken. Reden hiervoor was dat zij tijdens hun verblijf meermaals strafrechtelijk waren veroordeeld, het om ernstige strafbare feiten ging, de totale duur van de opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen de vereiste drempel had bereikt en hun gedragingen een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormden.
De beroepen die S, E en C tegen deze besluiten hebben ingesteld bij de rechtbank Den Haag (Nederland), hebben tot verschillende uitkomsten geleid ten aanzien van de vraag of artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad (
2
), dat sinds 1 december 1980 van kracht is, in casu van toepassing is. Dat artikel bevat een standstillbepaling die lidstaten verbiedt nieuwe beperkingen in te voeren met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van Turkse werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun grondgebied legaal zijn. Volgens artikel 14 van besluit nr. 1/80 kan de toepassing van de bepalingen van dit besluit met betrekking tot werkgelegenheid of het vrije verkeer van werknemers echter worden onderworpen aan beperkingen die gerechtvaardigd zijn om, onder andere, redenen van openbare orde.
De Raad van State, waarbij in het kader van deze zaken hoger beroep is ingesteld, heeft besloten het Hof vragen te stellen over de draagwijdte van en de verhouding tussen de artikelen 13 en 14 van besluit nr. 1/80.
Het Hof heeft in zijn arrest bevestigd dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing is op Turkse staatsburgers die krachtens dit besluit al rechten bezitten op het gebied van arbeid en het vrije verkeer. Het verduidelijkt daarnaast onder welke voorwaarden een nieuwe beperking van deze rechten, ten aanzien waarvan Turkse staatsburgers zich kunnen beroepen op dat artikel 13, gerechtvaardigd kan zijn om redenen van openbare orde in de zin van artikel 14 van besluit nr. 1/80.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats beoordeelt het Hof de draagwijdte van de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 vermelde standstillbepaling. Het herinnert eraan dat deze standstillbepaling volgens zijn rechtspraak rechtstreekse werking heeft en in het licht van het doel van besluit nr. 1/80 om het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen, ruim moet worden uitgelegd. Zowel een nieuwe beperking die de voorwaarden voor toegang tot de eerste beroepsarbeid van een Turkse werknemer of zijn gezinsleden strenger maakt, als een beperking van de toegang tot arbeid in loondienst die door de rechten op het gebied van werk uit hoofde van artikel 6 of artikel 7 van besluit nr. 1/80 (
3
) wordt gewaarborgd, wanneer die werknemer of zijn gezinsleden die rechten eenmaal genieten, is namelijk in strijd met het doel van dat besluit.
Voorts volgt uit de rechtspraak dat maatregelen van een lidstaat die beogen criteria ter beoordeling van de legale aanwezigheid van Turkse onderdanen te bepalen door met name de verblijfsvoorwaarden voor deze onderdanen op het betrokken grondgebied vast te stellen of te wijzigen, nieuwe beperkingen in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 kunnen vormen.
Een nationale wettelijke regeling op basis waarvan de verblijfsrechten die de betrokkenen krachtens de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 bezitten, kunnen worden ingetrokken, beperkt bijgevolg hun recht op vrij verkeer ten opzichte van het recht op vrij verkeer dat zij bij de inwerkingtreding van dat besluit genoten en vormt derhalve een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van dat besluit. De betrokken Turkse staatsburgers kunnen zich dus op deze bepaling beroepen.
In de tweede plaats buigt het Hof zich over de verhouding tussen artikel 13 en artikel 14 van besluit nr. 1/80. Het Hof benadrukt dat de in artikel 14 genoemde, op de openbare orde gebaseerde uitzondering op het verbod om „nieuwe beperkingen” vast te stellen een afwijking is van het vrije verkeer van werknemers en derhalve strikt moet worden opgevat. Voorts moeten de nationale maatregelen die onder deze redenen vallen geschikt zijn om de verwezenlijking van het doel van bescherming van de openbare orde te waarborgen, en mogen ze niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te verwezenlijken.
Wat Turkse staatsburgers betreft die al meer dan tien jaar in de lidstaat van ontvangst verblijven, zoals S, E en C, verwijst het Hof voor de toepassing van artikel 14 van besluit nr. 1/80 naar artikel 12 van richtlijn 2003/109 (
4
) inzake de bescherming van langdurig ingezeten onderdanen. Voordat maatregelen die zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid worden genomen met betrekking tot dergelijke staatsburgers, moeten de nationale autoriteiten per geval beoordelen of de individuele gedraging van de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Bij deze beoordeling moeten zowel het evenredigheidsbeginsel als de grondrechten van de betrokkene in acht worden genomen.
Gelet op een en ander is het Hof van oordeel dat de betrokken wettelijke maatregel binnen de in artikel 14 van besluit nr. 1/80 vermelde beoordelingsmarge van de Nederlandse autoriteiten valt. De gewijzigde maatschappelijke opvattingen waarnaar wordt verwezen en de op de openbare orde gebaseerde rechtvaardiging volstaan evenwel op zich niet om deze maatregel te rechtvaardigen. Het staat nog steeds aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met de bij het besluit nr. 1/80 verleende rechten, te beoordelen of de nationale maatregel geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, of deze maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken en of hij voorziet in een voorafgaande en individuele beoordeling van de huidige situatie van de betrokken Turkse werknemer.
(
1
)	Besluit van 26 maart 2012, houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (Stb. 2012, 158).
(
2
)	Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije.
(
3
)	De artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 bevatten rechten op het gebied van arbeid van Turkse werknemers en respectievelijk hun gezinsleden die toestemming hebben gekregen om zich bij hen te voegen.
(
4
)	Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44).