62022CC0169
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
9 päivänä maaliskuuta 2023 (
1
)
Asia C‑169/22
Fractal Insolvenţă SPRL, Groenland Poultry SRL:n konkurssipesänhoitajana,
vastaan
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Dâmboviţa
(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Bucureşti (Bukarestin ylioikeus, Romania))
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen maatalouspolitiikka – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) – Maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteet – Eläinten hyvinvointia edistävät tuet – Asetus (EY) N:o 1974/2006 – 44 artiklan 2 kohdan a alakohta – 47 artiklan 1 kohta – Maatilan siirto uudelle tuensaajalle – Tilanne, jossa tämä tuensaaja luopuu myöhemmin maataloustuotannostaan – Ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet – Velvollisuus palauttaa tuki osittain tai kokonaan – Suhteellisuusperiaate
I Johdanto
1.
Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 1974/2006 (
2
) 44 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan a alakohdan ja 47 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Fractal Insolvenţă SPRL, Groenland Poultry SRL:n (jäljempänä Groenland Poultry) konkurssipesänhoitajana, ja Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Dâmboviţa (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto – Dâmbovițan aluekeskus, Romania; jäljempänä APIA) ja joka koskee APIA:n päätöksiä, joilla Groenland Poultry velvoitettiin, koska se oli myöhemmin luopunut maataloustuotannostaan, palauttamaan viisivuotisen sitoumuskauden aikana maksetut eläinten hyvinvointia edistävät tuet kokonaisuudessaan.
3.
Unionin tuomioistuiman pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään toisen ja kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen tarkasteluun. Ne koskevat lähinnä sitä, onko – ja jos on, miltä osin – asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että maatilan jatkajan, joka on jatkanut myös maaseuturahastosta myönnettyä eläinten hyvinvointia edistävää tukea vastaan tehtyä monivuotista sitoumusta, on siinä tapauksessa, että se luopuu lopullisesti toiminnastaan ennen sitoumuskauden päättymistä, palautettava kyseisen kauden aikana myönnetty tuki kokonaisuudessaan, aikaisemmille tuensaajille myönnetyt tuet mukaan luettuina.
4.
Vaikka unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tulkita tiettyjä asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (
3
) säännöksiä, se ottaa nyt ensimmäistä kertaa kantaa asetuksen N:o 1974/2006 (
4
) 44 artiklan tulkintaan.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1. Asetus N:o 1698/2005
5.
Asetus N:o 1698/2005 (
5
) on kumottu 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1305/2013. (
6
)
6.
Asetuksen N:o 1698/2005 36 artiklan a kohdan v alakohdassa säädettiin, että ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseen myönnettävä tuki koskee toimenpiteitä, joiden tavoitteena on maatalousmaan kestävä käyttö muun muassa myöntämällä tukia eläinten hyvinvointia edistäviin toimiin.
7.
Kyseisen asetuksen 40 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Edellä 36 artiklan a alakohdan v alakohdassa tarkoitettuja eläinten hyvinvointia edistäviä tukia myönnetään viljelijöille, jotka tekevät vapaaehtoisesti eläinten hyvinvointia koskevia sitoumuksia.
2.   Eläinten hyvinvointia edistävät tuet kattavat ainoastaan sitoumukset, jotka ylittävät – – pakolliset vaatimukset sekä muut kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut asiaa koskevat pakolliset vaatimukset, jotka on määritetty ohjelmassa.
Kyseiset sitoumukset on tehtävä yleensä viiden ja seitsemän vuoden väliseksi ajaksi. – –
3.   Tukia myönnetään vuosittain, ja niiden on katettava tehdystä sitoumuksesta aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset. Tarvittaessa ne voivat kattaa myös transaktiokustannuksen.
Tuki ei voi ylittää liitteessä I vahvistettua enimmäismäärää.”
8.
Kyseisen asetuksen 74 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava voimaan kaikki lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset – – varmistaakseen, että [unionin] taloudelliset edut suojataan tehokkaasti.”
2. Asetus N:o 1974/2006
9.
Asetus N:o 1974/2006 kumottiin Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 täydentämisestä ja siirtymäsäännöksistä 11.3.2014 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EY) N:o 807/2014. (
7
) Asetusta N:o 1974/2006 sovellettiin kuitenkin edelleen toimiin, joita toteutettiin Euroopan komission asetuksen (EY) N:o 1698/2005 nojalla ennen 1.1.2014 hyväksymissä ohjelmissa.
10.
Asetuksen N:o 1974/2006 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt asetuksen [N:o 1698/2005] soveltamiseksi seuraavilta osin: maaseudun kehittämistukia koskevat periaatteet ja yleiset säännöt, maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevat erityiset ja yhteiset säännökset sekä tukikelpoisuus ja hallintomenettelyt, lukuun ottamatta valvontasäännöksiä.”
11.
Kyseisen asetuksen 44 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jos tuensaaja siirtää koko maatilansa tai osan siitä toiselle henkilölle tuen myöntämisen edellytyksenä olevan sitoumuksensa aikana, tämä toinen henkilö voi jatkaa sitoumusta sen jäljellä olevan voimassaoloajan. Jos sitoumusta ei jatketa tällä tavalla, tuensaajan on maksettava takaisin myönnetty tuki.
2.   Jäsenvaltiot voivat olla vaatimatta 1 kohdassa tarkoitettua takaisinmaksua, kun:
a)
tuensaaja, joka on jo täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan, luopuu lopullisesti maataloustuotannosta, eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta;
b)
siirto, joka koskee osaa tuensaajan maatilasta, tapahtuu sitoumuksen jatkoajalla 27 artiklan 12 kohdan toisen alakohdan mukaisesti ja siirto koskee enintään 50:tä prosenttia sitoumuksen ennen jatkoaikaa kattamasta alasta;
c)
tuensaajan tila siirretään kokonaan tai osittain järjestölle, jonka päätavoitteena on ympäristönsuojeluun tähtäävä luonnonhoito, edellyttäen että siirrolla pyritään muuttamaan maankäyttö pysyvästi luonnonsuojelukäyttöön ja että tähän liittyy huomattavaa etua ympäristölle.
3.   Tilaa koskevissa vähäisissä muutoksissa jäsenvaltiot voivat toteuttaa erityistoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että 1 kohdan soveltaminen ei johda tehdyn sitoumuksen kannalta epäasianmukaisiin tuloksiin.
Tilan sitoumuksen kohteena olevan pinta-alan enintään 10 prosentin vähennystä pidetään vähäisenä muutoksena ensimmäisen alakohdan soveltamiseksi.”
12.
Kyseisen asetuksen 45 artiklan 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jos tuensaaja ei voi jatkaa tekemiensä sitoumusten noudattamista tilan tilusjärjestelyjen taikka toimivaltaisten viranomaisten hyväksymien julkisten uusjakotoimenpiteiden tai uusjakotoimenpiteiden vuoksi, jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta sitoumukset voidaan mukauttaa maatilan uuteen tilanteeseen. Jos tällainen mukautus osoittautuu mahdottomaksi, sitoumus päättyy eikä takaisinmaksua edellytetä sitoumuksen tosiasiallisen keston osalta.”
13.
Kyseisen asetuksen 47 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat hyväksyä erityisesti seuraavat ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet ja luopua vaatimasta tuensaajan saaman tuen takaisinmaksua kokonaan tai osittain:
a)
tuensaajan kuolema;
b)
tuensaajan pitkäaikainen kyvyttömyys harjoittaa ammattiaan;
c)
maatilan merkittävän osan pakkolunastus, jos kyseinen pakkolunastus ei ollut ennakoitavissa sitoumuksen tekopäivänä;
d)
tilan maihin merkittävällä tavalla vaikuttava vakava luonnonmullistus;
e)
kotieläintuotantoon tarkoitettujen tilan rakennusten tuhoutuminen onnettomuudessa;
f)
eläinkulkutauti, joka vaikuttaa tuottajan koko karjaan tai osaan siitä.
2.   Tuensaajan tai hänen oikeudenhaltijansa on kirjallisesti ilmoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle ylivoimaisesta esteestä tai poikkeuksellisista olosuhteista ja esitettävä viranomaista tyydyttävät asiaa koskevat todisteet kymmenen työpäivän kuluessa päivämäärästä, jona tuensaajan tai hänen oikeudenhaltijansa on mahdollista se tehdä.”
B
Romanian oikeus
14.
Euroopan unionin rahastoihin ja/tai niihin liittyviin kansallisiin julkisiin rahastoihin sisältyvien varojen saamisessa ja käyttämisessä ilmenevien sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemisestä, toteamisesta ja niistä rankaisemisesta annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 66/2011 (
8
) (ordonanță de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora) 17 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kaikissa sääntöjenvastaisuuksien toteamiseksi ja niihin perustuvien talousarviosaatavien määrittämiseksi toteutettavissa toimenpiteissä on noudatettava suhteellisuusperiaatetta ja otettava huomioon todetun sääntöjenvastaisuuden luonne ja vakavuus sekä sen laajuus ja sen taloudelliset vaikutukset.”
15.
Maatalouteen vuosina 2015–2020 sovellettavien maksujärjestelmien hyväksymisestä ja maatalousyhtymiä ja muita yhtiömuotoja koskevan lain nro 36/1991 2 §:n muuttamisesta annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 (
9
) (ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură) 30 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen, hallinnoinnin ja seurannan osalta ylivoimaisina esteinä tai poikkeuksellisina olosuhteina pidetään erityisesti seuraavia:
– –
f)
koko maatilan tai sen suuren osan pakkolunastus, jos kyseinen pakkolunastus ei ollut ennakoitavissa hakemuksen tekopäivänä.”
16.
Kyseisen määräyksen 31 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Ylivoimaisista esteistä ja poikkeuksellisista olosuhteista on ilmoitettava kirjallisesti APIA:lle esittämällä todisteet edellä 30 §:n 1 momentissa tarkoitettujen tilanteiden ilmenemisestä 15 työpäivän kuluessa päivämäärästä, jona tuensaajan tai hänen oikeudenhaltijansa on mahdollista se tehdä.
2.   Jos tuensaaja tai hänen oikeudenhaltijansa ylittää edellä 1 momentissa säädetyn määräajan, ilmoitusta ei oteta huomioon.”
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
17.
Avicola Crevedia SA ‑yhtiö, joka pitää siipikarjan teurastamoa, teki APIA:lle 18.1.2013 esittämässään tukihakemuksessa vapaaehtoisesti eläinten hyvinvointia koskevan sitoumuksen viiden vuoden ajaksi asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan perusteella.
18.
Viisivuotisen sitoumuskauden aikana tila siirrettiin kokonaisuudessaan ensin Abator Avicola Crevedia SRL:lle (jäljempänä Abator Avicola Crevedia), joka jatkoi tätä sitoumusta 15.11.2013, ja sen jälkeen Groenland Poultrylle, joka myös jatkoi tätä sitoumusta ja teki siitä ilmoituksen APIA:n rekisteriin 2.4.2015.
19.
Tässä yhteydessä Groenland Poultry teki 30.3.2015 seuraavat kaksi sopimusta:
–
Abator Avicola Crevedia ‑yhtiön kanssa maatilan siirrosta ja sitoumusten jatkamisesta tehty sopimus, jolla tämä luopui oikeudesta APIA:lta 13.11.2014 hakemaansa tukeen ja jolla Groenland Poultry, jolle oikeus hakea kyseisen tuen maksamista oli siirretty, sitoutui noudattamaan luopujan tukihakemuksessaan tekemiä sitoumuksia sekä esittämään todisteet siitä, että tukikelpoisuusedellytykset täyttyivät, ja
–
Agroli Group SRL:n (jäljempänä Agroli Group) kanssa maatilan toimitiloista ja tuotantovälineistä tehty vuokrasopimus; Agroli Group oli kyseisten hyödykkeiden omistaja, mutta ei niiden haltija eikä harjoittanut niillä toimintaa, ja sen osalta oli aloitettu maksukyvyttömyysmenettely 6.3.2014; kyseiseen sopimukseen sisältyi vuokranantajan hyväksi lykkäävä ehto, jonka mukaan Agroli Groupin velkojatoimikunnan tuli hyväksyä tämä sopimus maksukyvyttömyysmenettelyssä.
20.
APIA maksoi 4.12.2015 tekemällään maksupäätöksellä Groenland Poultrylle 1506915,86 Romanian leuta (RON) (337100 euroa) (
10
) Abator Avicola Crevedian 13.11.2014 esittämän tukihakemuksen perusteella. Groenland Poultryn 13.11.2015 tekemien ja 15.6.2016 muuttamien maksuhakemusten perusteella APIA maksoi sille myös 850673,62 RON (190635 euroa) (
11
)5.10.2016 tekemällään päätöksellä ja vielä 375941,35 RON (82529 euroa) (
12
)29.3.2017 tehdyllä ennakkomaksupäätöksellä.
21.
Koska Groenland Poultry ei tehnyt maksuhakemusta sitoumuskauden viidennelle vuodelle (eli vuodelle 2017), APIA lähetti sille ilmoituksen hakemuksen saapumatta jäämisestä. Fractal Insolvenţă Groenland Poultryn pesänhoitajana ilmoitti 18.4.2017, että yhtiö oli konkurssimenettelyssä.
22.
APIA laati 21.4.2017 neljä pöytäkirjaa, joissa todettiin sääntöjenvastaisuuksia ja määritettiin täytäntöönpanoasetuksen (EY) N:o 809/2014 (
13
) 8 artiklaan perustuvat talousarviosaatavat (nro 3067–3070) sekä määrättiin, että sitoumuskauden ensimmäisinä neljänä vuonna maksetut tuet eli 6940168,72 RON (1527531 euroa), 4562717,78 RON (1004254 euroa), 1506915,86 RON (331672 euroa) ja 850673,62 RON (187233 euroa) (
14
) oli perittävä Groenland Poultrylta takaisin, koska tällä yhtiöllä, joka oli konkurssimenettelyssä, ei ollut enää toimintaa eikä se voinut osoittaa noudattaneensa viisivuotista sitoumusta. (
15
) Groenland Poultryn vastattavaksi tullut kokonaismäärä oli 14236417,32 RON (3133435 euroa), johon sisältyivät 11502886,5 RON (2531785 euroa), joita ei ollut maksettu Groenland Poultrylle itselleen vaan sitä edeltäneille tuottajille, sillä tästä vastattavakseen tulleesta määrästä Groenland Poultrylle oli tosiasiallisesti maksettu ainoastaan 2733530,83 RON (601650 euroa) (eli edellä tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohdassa mainittujen määrien summa). (
16
)
23.
Koska APIA oli 19.6.2017 tekemillään päätöksillä nro 214–217 hylännyt Groenland Poultryn kyseisistä pöytäkirjoista tekemät oikaisuvaatimukset, tämä yhtiö nosti Tribunalul Bucureştissa (Bukarestin alioikeus, Romania) kanteen, jossa vaadittiin näiden hylkäämispäätösten kumoamista ja väitettiin erityisesti seuraavaa:
–
Groenland Poultry ei ollut velvollinen palauttamaan maksettuja tukia, koska sen oli ollut mahdotonta noudattaa sitoumuksia vuonna 2017 asetuksen N:o 1974/2006 47 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun pakkolunastuksen tai siihen rinnastettavan tilanteen vuoksi eli sen vuoksi, että Groenland Poultryn vuokranantaja oli 26.7.2016 ilmoittanut, ettei vuokrasopimuksen lykkäävää ehtoa voitu täyttää, koska Agroli Groupia vastaan oli aloitettu konkurssimenettely 9.5.2016, ja vaatinut sitä tyhjentämään tilat 15 päivän kuluessa, (
17
) mistä Groenland Poultry oli ilmoittanut APIA:lle ja siten noudattanut mainitun asetuksen 47 artiklan 2 kohdassa asetettua ilmoitusvelvollisuutta
–
käsiteltävään asiaan oli sovellettava kyseisen asetuksen 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat olla vaatimatta takaisinmaksua, kun tuensaaja, joka on jo täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan, luopuu lopullisesti maataloustuotannosta, eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta, sillä Agroli Groupin velkojatoimikunta oli hyväksynyt sen, että Vitali SRL:n (jäljempänä Vitali) kanssa tehtiin uusi vuokrasopimus, mutta viimeksi mainittu yhtiö, jonka kanssa Groenland Poultry aikoi tehdä sopimuksen toimintansa siirrosta, ei ollut onnistunut saamaan siihen tarvittavia eläinlääkinnällisiä lupia maatalouden tuki- ja toimenpideviraston Dâmbovițan aluekeskukselta (Romania) ja
–
suhteellisuusperiaatetta oli loukattu, kun otettiin huomioon tapa, jolla hallintoviranomaiset olivat soveltaneet asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa siltä osin kuin Groenland Poultry oli velvoitettu palauttamaan 14236417,32 RON (3133435 euroa) sitoumuskauden neljältä ensimmäiseltä vuodelta, vaikka sitoumusta oli noudatettu neljänä vuonna viidestä ja vaikka maksettavaksi määrättyyn summaan sisältyivät myös sitoumuskauden ensimmäisenä ja toisena vuonna myönnetyt 11155878,064 RON (2455409 euroa), joita ei ollut maksettu Groenland Poultrylle vaan sitä edeltäneille tuottajille, vaikka tästä Groenland Poultryn maksettavaksi tulleesta määrästä sille itselleen oli tosiasiallisesti maksettu ainoastaan 2357589 RON (518905 euroa) (
18
) sitoumuskauden kolmantena ja neljäntenä vuonna ja vaikka sitoumuksen noudattamatta jättämistä ei voitu lukea sen syyksi, koska se, ettei vuokrasopimusta vuokranantajan eli Agroli Groupin kanssa jatkettu, ei riippunut Groenland Poultryn tahdosta, ja vaikka Groenland Poultryn syyksi ei voitu lukea myöskään sitä, että maatilan siirtoa koskeva sopimus Vitalin kanssa jäi tekemättä, koska tämä ei ollut saanut vaadittavia eläinlääkinnällisiä lupia toimitiloille, joissa toimintaa harjoitettiin.
24.
Tribunalul Bucureşti hylkäsi kanteen perusteettomana 26.10.2018 antamallaan tuomiolla, jossa se totesi erityisesti, että
–
sitoumuksia ei ollut noudatettu vähintään viiden vuoden ajan ja että asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 8 artiklan perusteella luopujan oikeudet ja velvollisuudet ja implisiittisesti myös vastuu tukikelpoisuusehtojen noudattamatta jättämisen seurauksista oli siirtynyt Groenland Poultrylle sen jälkeen, kun tila oli siirtynyt sille
–
asetuksen N:o 1974/2006 47 artiklan 1 kohdan c alakohtaa ei voitu soveltaa, koska olosuhteet, joihin Groenland Poultry vetosi, eivät merkinneet pakkolunastusta, joka vastaa kansallisessa oikeudessa sitä, että valtio ottaa hyödykkeet haltuunsa yleiseen etuun liittyvillä perusteilla, eivät olleet rinnastettavissa tällaiseen pakkolunastukseen eivätkä olleet ennakoitavissa sitoumuksen tekopäivänä eli päivänä, jona vuokrasopimus Agroli Groupin kanssa tehtiin ja jona Groenland Poultry sai tiedon siitä, että tämä oli asetettu maksukyvyttömyysmenettelyyn 6.3.2014 ja että sopimukseen sovellettiin lykkäävää ehtoa, jossa edellytettiin, että maksukyvyttömyysmenettelyssä velkojatoimikunnan tuli hyväksyä vuokrasopimus ja vuokranantajan saneerausohjelma, jossa määrättiin irtaimiston ja kiinteistön vuokrauksesta, joten Groenland Poultry oli tässä ottanut riskin. Lisäksi kyseisen tuomioistuimen mukaan Vitalia koskevat seikat olivat tapahtuneet yhtiön tekemää sitoumusta myöhemmin eikä niitä voitu näin ollen ottaa huomioon. Näistä olosuhteista ei ollut ilmoitettu asetuksen N:o 1974/2006 47 artiklan 2 kohdassa asetetussa määräajassa eli kymmenen työpäivän kuluessa päivämäärästä, jona Groenland Poultryn oli mahdollista se tehdä, eli päivämäärästä 26.7.2016, jolloin viimeksi mainitulle oli ilmoitettu vuokrasopimuksen päättämisestä
–
suhteellisuusperiaatetta ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa oli noudatettu, sillä asetuksen N:o 809/2014 8 artiklan mukaan sitoumusten noudattamatta jättämisen vaikutukset heijastuvat luovutuksen saajaan koko sitoumuskauden voimassaoloajalta, mukaan lukien ajalta, jona tila oli luopujan hallussa, joten Groenland Poultrylta ei voida jättää perimättä takaisin tukia, jotka oli maksettu ennen päivämäärää, jona se otti jatkaakseen sitoumusta. Lisäksi kyseinen tuomioistuin totesi, että sitoumuksen jatkamisen mahdottomuutta koskevan edellytyksen täyttymistä ei ollut näytetty toteen ja että APIA oli pysynyt jäsenvaltioille asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa annetun harkintavallan rajoissa.
25.
Groenland Poultry valitti kyseisestä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Curtea de Apel Bucureştiin, joka ratkaisee asian viimeisenä oikeusasteena ja joka katsoo, että käsiteltävässä asiassa on kolme tulkintaongelmaa.
26.
Ensinnäkin on selvitettävä, sisältyykö asetuksen N:o 1974/2006 47 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun ylivoimaisten esteiden tai poikkeuksellisten olosuhteiden käsitteeseen tilanne, jossa tuensaaja menettää oikeutensa käyttää vuokraamiaan hyödykkeitä, koska vuokrasopimus päättyy näiden hyödykkeiden omistajan maksukyvyttömyyden seurauksena, kun otetaan huomioon, että käsiteltävässä tapauksessa APIA ei katsonut, että kyse olisi ollut tilan siirron ja Groenland Poultrylle maksettavien tukien esteestä. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tulkintavaikeudet johtuvat siitä, että vaikka kyseisen säännöksen sanamuodon mukaisesta tulkinnasta ilmenee, että siihen sisältyvä ylivoimaisten esteiden ja poikkeuksellisten olosuhteiden luettelo ei ole tyhjentävä, niin yhtäältä tätä käsitettä ei määritellä kyseisessä asetuksessa ja toisaalta siitä syystä, että kyseisessä asetuksessa ei ole viittausta kansalliseen oikeuteen, tätä käsitettä ei voida myöskään määritellä tukeutumalla kansalliseen oikeuteen, sillä muuten unionin oikeuden yhtenäisyys vaarantuisi.
27.
Toiseksi kyseinen tuomioistuin pohtii, miten kyseisen asetuksen 44 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava suhteellisuusperiaatteen kannalta käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa erityisolosuhteissa, joissa APIA on velvoittanut Groenland Poultryn palauttamaan yhteensä 14236417,32 RON (n. 3133435 euroa), vaikka yhtäältä Groenland Poultrylle on tosiasiallisesti maksettu tukea ainoastaan 2733530,83 RON (
19
) (601650 euroa), koska erotus maksettiin Groenland Poultrya edeltäneille tuensaajille sitoumuskauden kahtena ensimmäisenä vuonna, ja vaikka toisaalta tätä viisivuotista sitoumusta noudatettiin neljän vuoden ajan ja Groenland Poultry luopui toiminnastaan viimeisenä vuonna tahdostaan riippumattomista syistä.
28.
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vaikuttaa siltä, että kyseisen saman asetuksen 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainittu edellytys ”eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta” vaatii sitä, että tuensaajat, jotka väittävät olevansa tällaisessa tilanteessa, esittävät tästä todisteet, eivätkä siis abstrakteja todisteita siitä, ettei sitoumuksen jatkamisesta kiinnostuneita seuraajia ole, sillä tällaisia todisteita voi olla mahdotonta esittää. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että Groenland Poultry on esittänyt todisteita, jotka osoittavat, että Vitali oli kiinnostunut jatkamaan sitoumusta, mutta ei saanut tähän vaadittavia terveys- ja eläinlääkinnällisiä lupia, vaikka Agroli Groupin velkojatoimikunta oli antanut hyväksyntänsä toimitilojen vuokraamiseen.
29.
Tässä tilanteessa Curtea de Apel Bucureşti päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [asetuksen N:o 1974/2006] 47 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ’ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet’ käsittävät myös tilanteen, jossa tuensaaja menettää oikeuden käyttää vuokraamiansa hyödykkeitä sen vuoksi, että vuokrasopimus on päättynyt vuokrattujen hyödykkeiden omistajan (vuokranantajan) maksukyvyttömyyden vuoksi?
2)
Onko [asetuksen N:o 1974/2006] 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava suhteellisuusperiaatteen valossa siten, että siinä tapauksessa, että tuensaajan tila siirretään rahoituksen myöntämisen edellytyksenä annetun sitoumuksen täyttämisen aikana kokonaan tai osittain toiselle henkilölle ja tämä toinen tuensaaja, joka kylläkin on täyttänyt huomattavan osan sitoumuksesta, luopuu maataloustuotannostaan eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta, toisen tuensaajan on palautettava saamansa tuki (tuki, joka koskee ajanjaksoa, jolloin se on itse ollut tuensaajana) vai onko sen palautettava myös ensimmäisen tuensaajan saama tuki?
3)
Mitkä ovat ne edellytykset, joiden täyttyessä kansallinen tuomioistuin voisi [asetuksen N:o 1974/2006] 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkitessaan todeta, ettei ’ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta’?”
30.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Groenland Poultry, APIA, Romanian ja Kreikan hallitukset sekä komissio.
IV Asian tarkastelu
A
Alustavat huomautukset
31.
Aluksi on täsmennettävä, että asetus N:o 1698/2005 oli perusasetus, jossa vahvistettiin yleiset säännöt maaseuturahastosta ohjelmakaudella 2007–2013, jolle pääasian tosiseikat ajoittuvat, rahoitetulle maaseudun kehittämiseen myönnettävälle unionin tuelle. (
20
) Kyseistä asetusta täydennettiin asetuksessa N:o 1974/2006 vahvistetuilla yksityiskohtaisilla soveltamissäännöillä, ja toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys sekä tässä ratkaisuehdotuksessa esittämäni analyysi koskevat nimenomaan viimeksi mainitun asetuksen 44 artiklan 2 kohtaa.
32.
Asetuksen N:o 1698/2005 36 artiklan a kohdan v alakohdassa mainittiin yhtenä ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseen tähtäävänä tukitoimenpiteenä (
21
) toimenpiteet, joiden tavoitteena oli maatalousmaan kestävä käyttö, ja näistä erityisesti tuet eläinten hyvinvointia edistäviin toimiin. Asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan mukaan kyseisiä tukia myönnettiin viljelijöille, jotka tekivät vapaaehtoisesti eläinten hyvinvointia koskevia sitoumuksia (1 kohta). Ne oli tehtävä yleensä viiden ja seitsemän vuoden väliseksi ajaksi (2 kohta). Tukia myönnettiin vuosittain, ja niiden oli katettava tehdystä sitoumuksesta aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset (3 kohta).
33.
Käsiteltävässä tapauksessa Groenland Poultry on vuonna 2013 myönnetyn tuen kolmas saaja, ja tämä tuki myönnettiin asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan perusteella viideksi vuodeksi tehtyä sitoumusta vastaan, ja sitä maksettiin vuosittain. Groenland Poultry tuli tilan jatkajaksi toimitilojen vuokralaisena ja jatkoi sitoumusta vuonna 2015, mutta joutui luopumaan toiminnastaan vuonna 2016, koska se ei voinut enää toimia kyseisissä toimitiloissa, sillä vuokranantaja oli päättänyt vuokrasopimuksen. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jolle on valitettu tuomiosta, jolla pysytettiin APIA:n päätökset velvoittaa Groenland Poultry palauttamaan kokonaisuudessaan sitoumusta vastaan maksetut tuet, noin 3133400 euroa, pohtii erityisesti sitä, ovatko nämä päätökset suhteellisuusperiaatteen mukaisia, kun otetaan huomioon, että Groenland Poultrylle itselleen on maksettu vain noin 585000 euroa tukea ja kun mainittua sitoumusta on noudatettu neljänä vuonna viidestä.
B
Toinen ennakkoratkaisukysymys
34.
Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, edellytetäänkö asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan a alakohdassa suhteellisuusperiaate huomioon ottaen sitä, että viimeinen taho, joka on saanut ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseksi eläinten hyvinvointia edistävää tukea ja joka joutuu luopumaan lopullisesti maataloustuotannostaan ennen monivuotisen sitoumuskauden päättymistä, vaikka se on jo täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta, velvoitetaan palauttamaan kyseinen tuki kokonaisuudessaan, edellisille tuensaajille maksetut tuet mukaan luettuina, vai onko tuki palautettava vain osittain eli viimeiselle tuensaajalle tosiasiallisesti maksetun määrän osalta.
1. Tutkittavaksi ottaminen
35.
APIA ja Romanian hallitus katsovat, että niin toinen kuin kolmaskin ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta, koska ne koskevat asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohtaa, joka ei ole hyödyllinen pääasian ratkaisun kannalta. Tarkemmin sanottuna nämä osapuolet väittävät, että koska kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltiot ”voivat” (
22
) olla vaatimatta saman artiklan 1 kohdassa tarkoitettua takaisinmaksua ja koska Romanian lainsäätäjä päätti olla sisällyttämättä tätä mahdollisuutta kansalliseen oikeuteen, kyseisen säännöksen soveltamisella ei voi olla vaikutusta pääasian ratkaisuun, ja tuensaaja on siten velvollinen palauttamaan tuen kyseisen asetuksen 44 artiklan 1 kohdan nojalla.
36.
Tältä osin on muistutettava, että yhtäältä kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi lähtökohtaisesti ratkaistava ne. Kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vastaamisesta kieltäytyminen on mahdollista vain, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkinnalla ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. (
23
) Toisaalta tässä samassa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tätä silmällä pitäen tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. Unionin tuomioistuin saattaa myös joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeussääntöjä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole ennakkoratkaisukysymyksessään viitannut. (
24
)
37.
Vaikka käsiteltävässä asiassa esitetyssä toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä, sellaisena kuin se on nyt muotoiltu, viitataan nimenomaisesti vain asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohtaan eli jäsenvaltioille valinnaiseen säännökseen, jota ei ole sisällytetty Romianian oikeuteen, totean ensinnäkin, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksessään myös suhteellisuusperiaatteeseen, joka on unionin oikeuden yleinen periaate; (
25
) toiseksi, että ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ilmenee implisiittisesti, että kyseinen tuomioistuin pohtii myös kyseisen säännöksen suhdetta saman artiklan 1 kohtaan; kolmanneksi, että Tribunalul Bucureşti ei jättänyt soveltamatta 44 artiklan 2 kohtaa siksi, ettei siitä ollut annettu täytäntöönpanosäännöksiä, vaan siksi, että se katsoi, että aineelliset edellytykset eivät täyttyneet. (
26
)
38.
Edellä esitetyn perusteella ja edellä tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella ehdotan, että toinen ennakkoratkaisukysymys otetaan tutkittavaksi ja muotoillaan uudelleen siten, että siinä pyydetään tulkitsemaan lähinnä asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohtaa luettuna yhdessä sen 2 kohdan a alakohdan kanssa.
2. Asiakysymys
39.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseisten säännösten tulkinta suhteellisuusperiaatteen valossa on tarpeen, kun otetaan huomioon seuraavat kaksi seikkaa:
–
yhtäältä se, että APIA velvoitti Groenland Poultryn palauttamaan maksetun tuen kokonaisuudessaan, mukaan lukien sitoumuskauden ensimmäisenä ja toisena vuonna saadut tuet, joita ei ollut maksettu Groenland Poultrylle itselleen vaan sitä edeltäneille tuottajille (eli Avicola Crevendialle ja Abator Avicola Crevedialle), vaikka Groenland Poultry oli tosiasiallisesti saanut tukea ainoastaan sitoumuskauden kolmantena ja neljäntenä vuonna, ja tämä tuki oli alle 20 prosenttia palautettavaksi määrätyn tuen kokonaismäärästä, (
27
) ja
–
toisaalta se, että sitoumusta noudatettiin neljänä vuonna sitoumuskauden viidestä vuodesta, ja se, että toiminnasta luopuminen eli toiminnan lakkaaminen sitoumuskauden viidentenä vuotena oli – todennäköisesti – johtunut Groenland Poultryn tahdosta riippumattomasta syystä eli toimitilojen vuokrasopimuksen päättämisestä, jota ei voitu lukea sen syyksi.
40.
Näin ollen on selvitettävä, onko asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan säännöksiä suhteellisuusperiaatteen mukaan tulkittava siten, että APIA:n olisi pitänyt vaatia, kuten Groenland Poultry väittää, sitä palauttamaan ainoastaan osa sitoumusta vastaan saaduista tuista ja yksinomaan ne tuet, jotka tälle yhtiölle oli maksettu.
41.
Tältä osin on ensinnäkin muistutettava asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdan sanamuodosta, että siinä säädetään, että ”jos tuensaaja siirtää koko maatilansa – – toiselle henkilölle tuen myöntämisen edellytyksenä olevan sitoumuksensa aikana, tämä toinen henkilö voi jatkaa sitoumusta sen jäljellä olevan voimassaoloajan. Jos sitoumusta ei jatketa tällä tavalla, tuensaajan on maksettava takaisin myönnetty tuki.” (
28
)
42.
Kyseisessä säännöksessä siis vahvistetaan pääsääntö, jonka mukaan henkilö, joka tulee tuensaajan tilan jatkajaksi ja päättää myös jatkaa tämän alun perin tekemää sitoumusta, vastaa tuensaajan sijasta kaikista tälle kuuluvista sitoumuksista ja velvoitteista niiden jäljellä olevan voimassaoloajan. Toisin kuin Groenland Poultry väittää, mielestäni kyseisessä säännöksessä määritetään siten selvästi ja täsmällisesti tilan siirrosta seuraavat, tuen palauttamisvelvollisuuteen liittyvät oikeusvaikutukset, kun siinä vahvistetaan periaate, jonka mukaan luovutuksen saaja, joka jatkaa vapaaehtoisesti myös monivuotista sitoumusta, on ”tuensaajana” (
29
) velvollinen palauttamaan tuen siinä tapauksessa, että tila siirretään edelleen toiselle henkilölle sitoumuskauden aikana, paitsi jos viimeksi mainittu päättää jatkaa sitoumusta sen jäljellä olevan voimassaoloajan.
43.
Kuten komissio korostaa, asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdan logiikan mukaan luopujalla on tilan siirron yhteydessä mahdollisuus siirtää myös monivuotiset sitoumuksensa. Jos luopuja päättää olla tekemättä näin tai jos ilmenee, ettei ole (kyseisen asetuksen 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla (
30
)) ”tarkoituksenmukaista”, että luovutuksen saaja jatkaa sitoumusta, luopuja on velvollinen palauttamaan tuen kokonaisuudessaan ja vapautuu näin velvoitteistaan. Luopuja vapautuu velvoitteistaan myös, jos luovutuksen saaja päättää jatkaa monivuotisia sitoumuksia, jolloin luovutuksen saajasta tulee tuensaaja siihen saakka, kunnes sitoumukset on täytetty, ja kaikki sitoumuksista johtuvat edut ja vastuut kuuluvat sille. (
31
)
44.
Toiseksi asiayhteydestä, johon
asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohta kuuluu, on todettava, että vaikka kyseisessä säännöksessä vahvistetaan periaate, jonka mukaan maatilan siirron yhteydessä sitoumuksen jatkajaa pidetään tuensaajana ja se on siten velvollinen palauttamaan maksetun tuen, kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään poikkeuksista tähän pääsääntöön tarjoamalla jäsenvaltioille mahdollisuus olla vaatimatta takaisinmaksua. Tarkemmin sanottuna 2 kohdan a alakohdalla, joka on käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen tapaus, tehdään poikkeus tuen palauttamisvelvollisuuteen, kun ”tuensaaja, joka on jo täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan, luopuu lopullisesti maataloustuotannosta, eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta”. Koska kyseessä on poikkeus 1 kohdassa tuensaajalle asetettuun yleiseen palauttamisvelvollisuuteen, 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja tapauksia on tulkittava suppeasti. (
32
)
45.
Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin selvää, että tätä kyseisen artiklan 44 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta ei ole sisällytetty Romanian oikeuteen, joten silloin, kun sitoumusta ei jatketa monivuotisen sitoumuksen voimassaoloaikana tapahtuneen tilan siirron yhteydessä, tuensaaja on tämän saman asetuksen 44 artiklan 1 kohdan nojalla aina velvollinen palauttamaan tuen kokonaisuudessaan, ja tehokkaan vaikutuksen periaatteen nojalla Romanian viranomaiset ovat vastaavasti velvollisia perimään tuen takaisin, koska sen takaisinperimättä jättämiselle ei ole mitään oikeudellista perustaa. Kun siis otetaan huomioon pääasian tosiseikat, sellaisina kuin ne on kuvattu ennakkoratkaisupyynnössä, katson, että Groenland Poultry ei voi vedota tähän poikkeukseen välttyäkseen palauttamasta tukia kokonaisuudessaan, mukaan lukien aiemmille tuensaajille maksetut tuet.
46.
Kolmanneksi asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdan tarkoituksesta on todettava, että edellä esitetyllä kyseisen säännöksen sanamuodon mukaisella tulkinnalla voidaan myös saavuttaa tarkoitus, jota varten tuki alun perin saatiin, eli eläinten hyvinvoinnin edistäminen. Ensinnäkin, kuten komissio väittää, tämän tarkoituksen edistämiseksi on olennaista, että monivuotinen sitoumus täytetään kokonaisuudessaan, koska tuen tarkoitus voidaan saavuttaa vasta pidemmällä aikavälillä. (
33
) Näin ollen on tärkeää, että jos sitoumus siirretään toiselle tuensaajalle, myös kaikkien vastuiden ja velkojen on siirryttävä tuensaajalle, joka jatkaa sitoumusta. Sitoumusta on noudatettava koko sitoumuskauden ajan, muuten se ei täytä tarkoitustaan ja menettää sen eläimille hyödyllisen vaikutuksensa.
47.
Tältä osin on otettava huomioon myös se, että sitoumus liittyy karjankasvatukseen ja eläinten hyvinvoinnin edistämiseen. Luovutuksen saaja, joka jatkaa sitoumusta ja jolle siihen liittyvät varat ja vastuut siirretään, ottaa samalla vastatakseen kaikista edellisten vuosien sitoumuksista. Koska luopuja on jo investoinut sille eläinten hyvinvoinnin edistämiseen ja eläinten osalta maksetut tuet maatilaansa ja siten parantanut sen tilaa ja koska maatila siirretään luovutuksen saajalle, tämä hyötyy tuensaajana välillisesti näistä aikaisemmista investoinneista ja saa loput tuet. Jos kuitenkaan tämä toinen tuensaaja ei kykene noudattamaan sitoumusta sen päättymiseen asti, sen on myös vastattava kaikista sitoumuksesta aiheutuvista haitoista, joten se on velvollinen palauttamaan sitoumusta vastaan saadut eläinten hyvinvointia edistävät tuet, ensimmäiselle tuensaajalle maksettu osuus mukaan luettuna. Velvoittamalla palauttamaan tuki kokonaisuudessaan siinä tapauksessa, että sitoumuksesta luovutaan, kannustetaan siten tuensaajaa tekemään kaikkensa sitoumuksen noudattamiseksi.
48.
Unionin taloudellisten etujen tehokas suojaaminen, (
34
) josta jäsenvaltioiden on huolehdittava, edellyttää sen varmistamista, että unionin varat voidaan periä tehokkaasti takaisin, jos ne on maksettu unionin oikeuden vastaisesti. Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdassa vahvistettua sääntöä olisi kuitenkin helppo kiertää, jos ensimmäinen tuensaaja siirtäisi sitoumuksensa toiselle tuensaajalle ja jos tämä sitten välittömästi luopuisi monivuotisesta sitoumuksesta ennen sen voimassaolon päättymistä, jolloin kummallekaan ei tulisi taloudellisia seurauksia. Tästä syystä myös asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (
35
) säännöksissä asetetaan velvollisuus periä sitoumusta vastaan maksettu tuki kokonaisuudessaan takaisin, sillä sen 58 artiklan 1 kohdan e alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi ja erityisesti aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin.
49.
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa mahdollisilla oikeusvarmuuden periaatteen tai suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen perustuvilla argumenteilla.
50.
Siltä osin kuin on kyse yhtäältä oikeusvarmuuden periatteesta, vaikuttaa siltä, että asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdan säännökset ovat täysin tämän periaatteen mukaisia, koska niistä ilmenee selvästi, että henkilön, joka sitoumuksen purkamishetkellä on kyseisessä asetuksessa tarkoitettu tuensaaja, on palautettava tuki kokonaisuudessaan riippumatta siitä, onko hän sitoumuksesta luopuja vai luovutuksen saaja. Jatkaessaan sitoumusta luovutuksen saaja on toisin sanoen tietoinen siitä, että kun se on saanut tuensaajan aseman, se joutuu kokonaisuudessaan palauttamaan saadut tuet, jos sitoumusta ei enää noudateta. Tällaisessa tilanteessa uusi tuensaaja voi täysin tietoisena sitoumuksen jatkamiseen liittyvistä taloudellista riskeistä ja haasteista ja tämän sitoumuksen siirtosopimusta neuvoteltaessa ”monetisoituaan” joko kieltäytyä jatkamasta sitoumusta, tehdä kaiken voitavansa sitoumuksen noudattamiseksi tai yrittää siirtää tilan ja sitoumuksen uudelle luovutuksen saajalle, jos se katsoo, ettei se todennäköisesti kykene itse jatkamaan tätä sitoumusta.
51.
Toisaalta suhteellisuusperiaatteesta on todettava, että toisen tuensaajan velvollisuus palauttaa eläinten hyvinvoinnin edistämiseksi saadut tuet kokonaisuudessaan on oikeasuhteinen, koska edellä esitetyistä syistä asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohta ja kyseisen artiklan taustalla oleva logiikka ovat riittävän selviä ja ehdottomia, jotta luovutuksen saaja voi sopimuksen tekohetkellä ymmärtää, että jos se päättää jatkaa sitoumuksia eikä noudata monivuotista sitoumusta sen jälkeen, kun se on ottanut jatkaakseen tilaa, se voi joutua palauttamaan tuen kokonaisuudessaan, luopujan aikaisemmin saamat tuet mukaan luettuina. Säännön oikeasuhteisuus perustuu siihen, että 44 artiklan 1 kohdan mukaan maatilan luovutuksen saaja voi vapaasti olla jatkamatta monivuotisia sitoumuksia[, mikä ilmenee kyseisen säännöksen sanamuodosta ”tämä toinen henkilö voi jatkaa sitoumusta sen jäljellä olevan voimassaoloajan” (kursivointi tässä)]. Lisäksi on joka tapauksessa todettava, ettei 44 artikla ole esteenä sille, että osapuolet sopivat siirtosopimuksessa toistensa vastuista siltä varalta, että viimeinen tuensaaja luopuu eläinten hyvinvointia koskevasta sitoumuksesta, jolloin luovutuksen saaja voi nostaa luopujaa vastaan kanteen kansallisen oikeuden nojalla kansallisissa tuomioistuimissa. Jotta varmistetaan asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdan tehokas vaikutus, tällaisia sopimusehtoja voitaisiin kuitenkin soveltaa vain takautumisoikeuden nojalla sen jälkeen, kun tuki on kokonaisuudessaan palautettu. Koska tuen palauttamisvelvollisuus johtuu asiaa koskevista unionin oikeuden säännöksistä, joissa jäsenvaltioille ei jätetä harkintavaltaa missään muualla kuin kuin 44 artiklan 2 ja 3 kohdassa, katson, ettei suhteellisuusperiaatteen noudattamista voida pitää kyseenalaisena.
52.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jossa tuensaaja tuen myöntämisen edellytyksenä olevan sitoumuksensa aikana siirtää koko maatilansa tai osan siitä toiselle henkilölle, joka jatkaa vapaaehtoisesti sitoumusta mutta luopuu myöhemmin lopullisesti maataloustuotannostaan, tämän toisen tuensaajan on lähtökohtaisesti palautettava koko sitoumusta vastaan saatu tuki, aikaisempien tuensaajien saamat tuet mukaan luettuina, vaikka se on jo täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan, paitsi jos kyseinen jäsenvaltio on päättänyt olla vaatimatta tätä takaisinmaksua erityisesti kyseisen asetuksen 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen nojalla.
C
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
53.
Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, mitkä ovat ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon arvioitaessa asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainittua kolmatta edellytystä siitä, että ”[ei] ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta”.
1. Tutkittavaksi ottaminen
54.
Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 35–38 kohdassa jo mainituista syistä ehdotan, että käsiteltävässä asiassa esitetty kolmas ennakkoratkaisukysymys otetaan tutkittavaksi.
2. Asiakysymys
55.
Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 41–43 kohdassa muistutettiin, asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan pääsääntö, jota sovelletaan tilanteessa, jossa tuensaaja luopuu maataloustuotannostaan, ja jonka mukaan on niin, että ”jos sitoumusta ei jatketa tällä tavalla, tuensaajan on maksettava takaisin myönnetty tuki”, ja sen 2 kohdan a alakohdassa yksi tähän pääsääntöön säädetyistä poikkeuksista, jota sovelletaan siinä erityistilanteessa, jossa tuensaaja ”luopuu lopullisesti maataloustuotannosta” muista syistä kuin kyseisen asetuksen 47 artiklassa tarkoitettujen) ylivoimaisten esteiden tai poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi (ja näitä syitä tarkastellaan ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä).
56.
Tätä poikkeusta on sovellettava, jos seuraavat kaksi edellytystä täyttyvät: yhtäältä toiminnasta luopuva tuensaaja on jo täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan ja toisaalta ei ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta tämän jälkimmäisen kyseisen asetuksen 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetyn edellytyksen tulkintaa.
57.
Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vaikuttaa siltä, että kyseisessä säännöksessä edellytetään, että tuensaajat, jotka väittävät olevansa tällaisessa tilanteessa, esittävät tästä todisteet, eikä siis abstrakteja todisteita siitä, ettei sitoumuksen jatkamisesta kiinnostuneita seuraajia ole, sillä tällaisia todisteita voi olla mahdotonta esittää. Tältä osin kyseinen tuomioistuin täsmentää, että Groenland Poultry on esittänyt todisteita, jotka osoittavat, että Vitali oli kiinnostunut jatkamaan sitoumusta, mutta se ei saanut tähän vaadittavia terveys- ja eläinlääkinnällisiä lupia, vaikka Agroli Groupin velkojatoimikunta oli antanut hyväksyntänsä toimitilojen vuokraamiseen.
58.
Tästä on ensinnäkin huomautettava, että asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohdan sanamuodon mukaan ”seuraaja jatkaa sitoumusta” (korostus tässä), eli siinä viitataan kehen tahansa seuraajaan eikä vain yhteen tiettyyn seuraajaan. Jos unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut korostaa sitä, että tilan jatkajan on mahdotonta jatkaa sitoumusta, se olisi yksinkertaisesti käyttänyt sanamuotoa ”eikä ole tarkoituksenmukaista, että kyseinen seuraaja jatkaa sitoumusta”. Jotta siis tähän poikkeukseen voitaisiin vedota, ei mielestäni riitä, että se, että sitoumuksen jatkaminen osoittautuu seuraajalle mahdottomaksi, johtuu jostakin tähän yksittäiseen seuraajaan liittyvästä erityisestä ongelmasta; objektiivisten syiden on pitänyt estää tuensaajaa ”pelastamasta” sitoumusta eli sitoumusta ei ole ollut objektiivisesti mahdollista siirtää.
59.
Mielestäni tätä tulkintaa voi tukea myös edellä tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohdassa esitetty kontekstuaalinen arviointi, jonka mukaan asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistettu sääntö on poikkeus kyseisen 44 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun sääntöön ja sitä on siten tulkittava suppeasti.
60.
Käsiteltävässä tapauksessa on myös huomautettava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, ovatko objektiiviset syyt voineet estää Groenland Poultryn sitoumuksen siirtämisen Vitalille, kyseisen tuomioistuimen toimittamien tietojen perusteella on selvää, että sitoumuksen jatkaminen olisi ollut ”tarkoituksenmukaista”, koska seuraaja aikoi jatkaa sitä, mutta joutui luopumaan aikeestaan vain siksi, että sen oli mahdotonta saada tähän tarvittavaa hallinnollista lupaa, mikä on tälle yhdelle ainoalle seuraajalle ominainen erityisolosuhde.
61.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että asetuksen N:o 1974/2006 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, jossa käytetään ilmausta ”eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta”, on tulkittava siten, että siinä viitataan tilanteeseen, jossa se, että seuraaja jatkaa sitoumusta, ei ole tarkoituksenmukaista objektiivisista syistä, joiden vuoksi sitoumuksen jatkaminen ei ole mahdollista ja jotka eivät liity tälle yhdelle ainoalle potentiaaliselle seuraajalle ominaisiin tai erityisiin olosuhteisiin.
V Ratkaisuehdotus
62.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Curtea de Apel Bucureştin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 15.12.2006 annetun komission asetuksen N:o 1974/2006, sellaisena kuin se on muutettuna 14.7.2011 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 679/2011, 44 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan a alakohtaa
on tulkittava siten, että
tilanteessa, jossa tuensaaja tuen myöntämisen edellytyksenä olevan sitoumuksensa aikana siirtää koko maatilansa tai osan siitä toiselle henkilölle, joka jatkaa vapaaehtoisesti sitoumusta mutta luopuu myöhemmin lopullisesti maataloustuotannostaan, tämän toisen tuensaajan on lähtökohtaisesti palautettava koko sitoumusta vastaan saatu tuki, aikaisempien tuensaajien saamat tuet mukaan luettuina, vaikka se on täyttänyt huomattavan osan sitoumuksestaan, ellei kyseinen jäsenvaltio ole päättänyt olla vaatimatta tätä takaisinmaksua erityisesti kyseisen asetuksen 44 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen nojalla.
2)
Asetuksen N:o 1974/2006, sellaisena kuin se on muutettuna täytäntöönpanoasetuksella N:o 679/2011, 44 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, jossa käytetään ilmausta ”eikä ole tarkoituksenmukaista, että seuraaja jatkaa sitoumusta”,
on tulkittava siten, että
siinä viitataan tilanteeseen, jossa se, että seuraaja jatkaa sitoumusta, ei ole tarkoituksenmukaista objektiivisista syistä, joiden vuoksi sitoumusta ei ole mahdollista jatkaa ja jotka eivät liity tälle yhdelle ainoalle potentiaaliselle seuraajalle ominaisiin erityisolosuhteisiin.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	15.12.2006 annettu komission asetus (EUVL 2006, L 368, s. 15), sellaisena kuin se on muutettuna 14.7.2011 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 679/2011 (EUVL 2011, L 185, s. 57) (jäljempänä asetus N:o 1974/2006).
(
3
)	Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annettu neuvoston asetus (EUVL 2005, L 277, s. 1). Ks. tuomio 12.9.2013, Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546) ja tuomio 7.7.2016, Občina Gorje (C‑111/15, EU:C:2016:532).
(
4
)	Ks. kuitenkin tuomio 16.2.2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie (C 343/21, EU:C:2023:111) ja julkisasiamies Medinan kyseisessä asiassa esittämä ratkaisuehdotus (EU:C:2022:696); asia koskee asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 3 kohdan tulkintaa.
(
5
)	Sellaisena kuin se on muutettuna 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 74/2009 (EUVL 2009, L 30, s. 100) (jäljempänä asetus N:o 1698/2005).
(
6
)	Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta annettu asetus (EUVL 2013, L 347, s. 487).
(
7
)	EUVL 2014, L 227, s. 1.
(
8
)	Monitorul Oficial al României, osa I, nro 461, 30.6.2011, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian oikeusriitaan.
(
9
)	Monitorul Oficial al României, osa I, nro 191, 23.3.2015, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian oikeusriitaan.
(
10
)	Euroopan keskuspankin päivämäärän 4.12.2015 viitekurssin perusteella (1 RON – 0,2237 euroa).
(
11
)	Euroopan keskuspankin päivämäärän 5.10.2016 viitekurssin perusteella (1 RON – 0,2241 euroa).
(
12
)	Euroopan keskuspankin päivämäärän 29.3.2017 viitekurssin perusteella (1 RON – 0,2195 euroa).
(
13
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta 17.7.2014 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EUVL 2014, L 227, s. 69).
(
14
)	Euroopan keskuspankin päivämäärän 21.4.2017 viitekurssin perusteella (1 RON – 0,2201 euroa).
(
15
)	Näistä määristä 95 prosenttia rahoitettiin EU:n maaseuturahastosta ja 5 prosenttia kansallisesta talousarviosta.
(
16
)	Euroopan keskuspankin päivämäärän 21.4.2017 mukaisen viitekurssin perusteella (1 RON – 0,2201 euroa).
(
17
)	Paitsi jos se olisi tehnyt uuden vuokrasopimuksen enintään kolmeksi kuukaudeksi, mutta tämä aika olisi joka tapauksessa ollut riittämätön vuoden 2017 sitoumuksen noudattamiseksi.
(
18
)	Muuntamiset tehty Euroopan keskuspankin päivämäärän 21.4.2017 mukaisen viitekurssin perusteella (1 RON – 0,2201 euroa).
(
19
)	Huomautan, että ennakkoratkaisupyynnön 14 kohdassa ilmoitetaan, että valittaja ei ole tosiasiallisesti saanut siltä perittävää 2658185,04 RON:n summaa. Kun tässä samassa kohdassa mainitut kolme summaa eli 1506915,86 RON, 850673,62 RON ja 375941,35 RON lasketaan yhteen, kokonaissummaksi saadaan kuitenkin 2733530,83 RON.
(
20
)	Vaikka asetus N:o 1698/2005 on kumottu ja korvattu asetuksella N:o 1305/2013, sitä sovelletaan edelleen toimiin, joita toteutetaan sen nojalla ennen 1.1.2014 hyväksytyissä ohjelmissa (ks. asetuksen N:o 1305/2013 88 artikla).
(
21
)	Ks. asetuksen N:o 1698/2005 2 jakso.
(
22
)	Kursivointi tässä.
(
23
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.9.2022, VD ja SR (C‑339/20 ja C‑397/20, EU:C:2022:703, 56 ja 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
24
)	Ks. tuomio 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
25
)	Ks. tuomio 18.12.2007, Cementbouw Handel & Industrie v. komissio (C‑202/06 P, EU:C:2007:814, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
26
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 24 kohta.
(
27
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
(
28
)	Kursivointi tässä.
(
29
)	Asetuksen 1698/2005 2 artiklan h alakohdan mukaan ”tuensaajalla” tarkoitetaan ”julkista tai yksityistä toimijaa, elintä tai yritystä, joka vastaa toimien täytäntöönpanosta tai tuen vastaanottamisesta”.
(
30
)	Ks. kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä esitetty analyysi.
(
31
)	Täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 8 artiklan 4 kohdan a alakohdasta ilmenee, että kun tilan jatkaja ilmoittaa tilan siirrosta toimivaltaiselle viranomaiselle ja hakee suoran tuen ja/tai maaseudun kehittämistuen maksamista 3 kohdan a alakohdan mukaisesti, ”kaikki suoran tuen hakemukseen, maaseudun kehittämistukea koskevaan hakemukseen tai maksupyyntöön perustuvat luopujan ja toimivaltaisen viranomaisen oikeudellisesta suhteesta johtuvat luopujan oikeudet ja velvollisuudet on siirrettävä tilan jatkajalle”, ja sen b alakohdasta ilmenee, että ”kaikki luopujan ennen tilan siirtoa tekemät suoran tuen ja/tai maaseudun kehittämistuen myöntämiseksi tarvittavat toimet ja kaikki hänen tekemänsä ilmoitukset on luettava asiaankuuluvia unionin sääntöjä sovellettaessa tilan jatkajaa koskeviksi”.
(
32
)	Ks. analogisesti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
33
)	Huomautan nimittäin, että asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 2 kohdan toisessa kohdassa täsmennetään, että ”tietynlaisia sitoumuksia varten on tarvittaessa ja perustelluissa tapauksissa määriteltävä pidempi kestoaika 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen” (kursivointi tässä).
(
34
)	Ks. vastaavasti asetuksen N:o 1698/2005 74 artiklan 1 kohta.
(
35
)	Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 549).