61976C0011
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 5 DECEMBER 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Mijn conclusie van heden betreft vier beroepschriften, ingediend door onderscheidenlijk de Nederlandse regering (zaak 11/76), de Franse regering (gevoegde zaken 15 en 16/76) en de regering van de Bondsrepubliek Duitsland (zaak 18/76). Zij wensen de beschikkingen te zien .nietigverklaard waarbij de Commissie, in het kader van de goedkeuring van de rekeningen 1971 en 1972 van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, heeft geweigerd bepaalde posten, door de drie Staten in rekening gebracht wegens met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid samenhangende activiteiten, ten laste van het Fonds te brengen.
De Commissie stelde zich in hoofdzaak op het standpunt dat bedoelde kosten, in het licht van de communautaire regeling bezien, als onregelmatig en volkomen ongerechtvaardigd zouden moeten worden beschouwd. De opvatting van de drie regeringen berust in de meeste gevallen op een van die der Commissie afwijkende uitlegging der toepasselijke voorschriften, volgens welke bedoelde kosten wel door de beugel zouden kunnen, zodat het EOGFL er voor zou moeten opkomen. In andere gevallen erkennen zij evenwel dat de kosten welke zij zich wensen te zien vergoed, geen objectieve grondslag in het gemeenschapsrecht vinden: er zou een onjuiste uitlegging van bedoelde voorschriften aan ten grondslag liggen, dan wel zij werden gemaakt op grond van onjuiste beoordelingen van de feitelijke situatie. Nochtans menen zij dat de Gemeenschap ervoor moet opkomen, en tot staving van dat standpunt brengen zij een aantal overwegingen te berde betreffende de criteria volgens welke kosten, door de nationale organen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor hun rekening gemaakt, ook ten laste van de Gemeenschap moeten worden gebracht. Een bespreking dier overwegingen, die van algemene aard zijn, zou ik willen laten voorafgaan aan een onderzoek naar de afzonderlijke, door de Commissie van de hand gewezen uitgaafposten.
2.
De bestreden beschikkingen berusten op artikel 5, lid 2, b, van 's Raads verordening 729/70/EEG van 21 april 1970 en op artikel 8, a, van verordening 1723/72/EEG van de Commissie van 26 juli 1972. Eerstgenoemde verordening betreft de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de andere de goedkeuring van de rekeningen betreffende de hierbedoelde afdeling van het EOGFL.
Volgens eerstgenoemde bepaling keurt „de Commissie, na raadpleging van het in artikel 11 bedoelde Comité van het Fonds, … vóór het einde van het volgende jaar, aan de hand van de in artikel 1, sub b, genoemde documenten, de rekeningen van de [sc. nationale] diensten en organen goed”.
Volgens het andere hiervoor bedoelde voorschrift behelst het besluit tot goedkeuring „de bepaling van het bedrag van de gedane uitgaven in iedere Lid-Staat in de loop van het betrokken jaar, welke worden erkend als komende ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie”.
Duidelijkheidshalve zij vermeld dat de kosten betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot en met het jaar 1970 door de Lid-Staten werden voorgeschoten en vervolgens door de Gemeenschap gerestitueerd. Sedert januari 1971 is de Gemeenschap evenwel, krachtens voormelde verordening 729/70, de restituties bij uitvoer naar derde landen en de interventies ter regulering van de landbouwmarkten rechtstreeks gaan financieren. De Commissie stelt de Staten de nodige kredieten ter beschikking, opdat de bevoegde nationale organen deze twee soorten betalingen kunnen verrichten. Jaarlijks doet de Commissie de nationale organen de voorschotten toekomen. Vervolgens dienen de Lid-Staten bij de Commissie hun jaarrekeningen — met bijlagen — in, betreffende financiële transacties als voormeld door de onderscheiden diensten en lichamen verricht.
De goedkeuring der rekeningen is dus meer dan een eenvoudige boekhoudkundige verrichting. Willen de betalingen der Staten op de voorschotten van de Gemeenschap in mindering kunnen worden gebracht, dan dienen zij definitief te zijn erkend als komende ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie. Een specifieke administratieve procedure ter oplossing van problemen die bij het ten laste van het EOGFL brengen van de betalingen der nationale organen zouden kunnen rijzen, is niet voorzien. Of de voorwaarden vervuld zijn waaronder zulke kosten ten laste van het EOGFL mogen worden gebracht, dient derhalve in het kader van de goedkeuringsprocedure te worden nagegaan.
Het is zonneklaar dat het hierbedoelde, door de Lid-Staten voor rekening van de Gemeenschap gevoerde betalingsbeleid, tot onregelmatigheden aanleiding kan geven. Daarom gaat het in artikel 8 van voormelde verordening 729/70, dat in lid 1 de Lid-Staten onder meer verplicht tot het treffen van de nodige maatregelen om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. De Staten moeten de Commissie van de daartoe getroffen maatregelen, en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures, in kennis stellen. „Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap” volgens lid 2 weer „de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn”.
3.
Om de uitlegging van deze bepaling gaat het in de eerste algemene preliminaire vraag, die zowel in de zaak van de Nederlandse als in die van de Duitse regering speelt. Die vraag is of artikel 8 in hoofdzaak onregelmatigheden en nalatigheden van particulieren betreft en op onregelmatigheden en nalatigheden van Lid-Staten slechts betrekking heeft voor zover het gaat om de gedragslijn, door hun administraties of lichamen ten opzichte van zulke particuliere gedragingen gevolgd, dan wel of het artikel betrekking heeft op het opvoeren van om het even welke uitgaven die een gevolg zijn geweest van onregelmatigheden of nalatigheden, door particulieren dan wel nationale overheden begaan.
De eerste oplossing bepleitend, legt de Commissie de nadruk op de artikelen 2 en 3 der verordening, waarin onderscheidenlijk de communautaire financiering van de restituties bij uitvoer naar derde landen en van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten is voorzien, met dien verstande evenwel dat het moet gaan om restituties toegekend en om interventies ondernomen „volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten”. Dat betekent volgens de Commissie dat het EOGFL nationale maatregelen die niet volgens het gemeenschapsrecht hebben plaatsgevonden, niet voor haar rekening mag nemen. In de regel zouden dus, afgezien van onregelmatigheden of nalatigheden van particulieren (bijvoorbeeld ingeval van fraude), betalingen door nationale organen onder objectief irreguliere omstandigheden verricht, niet ten laste van het EOGFL mogen worden gebracht. Alleen wanneer daarvan geen sprake is, zou de Gemeenschap mogen worden aangesproken en de Staat zou onverminderd geroepen zijn na te gaan of zijn met het beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid belaste organen zelf onregelmatigheden of nalatigheden hebben begaan (bijvoorbeeld door onvoldoende toezicht, door nalatigheid bij het terugvorderen van onverschuldigd betaalde bedragen, enz.).
Heel anders is het standpunt van de Nederlandse en Duitse regeringen. Zij menen dat artikel 8, lid 2, heel in het algemeen de toerekenbaarheid van irreguliere betalingen betreft, ook buiten gevallen om waarin particulieren een onregelmatigheid hebben begaan. Wij zagen dat de Lid-Staten, volgens de letter van het voorschrift, alleen hebben op te komen voor financiële gevolgen van „onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen” van iedere hunner „te wijten zijn”; kent men derhalve aan het voorschrift een zodanige draagwijdte toe dat alle gevallen van onregelmatigheid, door staatsorganen begaan, er door worden bestreken, dan legt een geheel ander criterium voor de verdeling van de last van onregelmatige betalingen tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten aan dan het criterium dat de Gemeenschap aan de artikelen 2 en 3 der verordening ontleent.
Tot staving van hun betoog dragen verzoeksters argumenten aan, ontleend aan de eigen aard van het interventiesysteem. Zij betogen dat het stelsel van „directe financiering” medebrengt dat interventies in den regel voor rekening en risico van de Gemeenschap geschieden. Voorts lijdt het geen twijfel, dat het interventiesysteem moet worden bezien in het raam van het — exclusief communautaire — landbouwbeleid. Als de Staten derhalve bij de toepassing van de communautaire interventiemaatregelen voor rekening van de Gemeenschap optreden, dan brengt de logica van het systeem volgens verzoeksters mede, dat hun aansprakelijkheid voor irreguliere betalingen beperkt moet blijven tot gevallen waarin hun ter zake van bepaalde onregelmatigheden of nalatigheden een verwijt kan worden gemaakt.
Gezegd moet worden dat dit punt onvoldoende tot klaarheid kan worden gebracht, zolang niet nader wordt bepaald wat onder „onregelmatigheden of nalatigheden die aan de Staat te wijten zijn” is te verstaan.
De Nederlandse regering was zich hiervan bewust en heeft op dit punt enige opheldering verschaft. Zij acht de onregelmatigheid van een betaling, die een gevolg is geweest van het feit dat nationale ambtenaren het gemeenschapsrecht onvoldoende kenden, niet te verontschuldigen. Ook moet de Staat haars inziens opkomen voor een verkeerde uitlegging van het gemeenschapsrecht waartoe een objectief en ter zake kundig waarnemer, gezien de concrete omstandigheden, redelijkerwijze niet had kunnen komen. De grondgedachte van de Nederlandse regering schijnt te zijn, dat de Lid-Staten voor de financiële consequenties van onregelmatigheden, bij de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid begaan, alleen hebben op te komen wanneer er bij hun organen van ernstige nalatigheid sprake is.
Harerzijds betoogt de Commissie dat zij niet bevoegd is zich rechtstreeks tot de nationale interventiebureaus te wenden met instructies betreffende de wijze waarop het landbouwrecht moet worden toegepast; ook beschikt zij niet over een controlebevoegdheid welke haar in staat stelt de nationale organen een irreguliere uitvoering der voorschriften te beletten. De nationale gezagsorganen der Staten zijn bij de uitvoering van de communautaire landbouwvoorschriften volledig autonoom; volgens de Commissie ligt het in de lijn van die autonomie wanneer men de Staten voor onregelmatigheden, door hun organen ten deze begaan, in even ruime mate aansprakelijk stelt.
4.
Het gaat er mijns inziens bij dit hele probleem maar om of het algemeen beginsel dat de Gemeenschap doet opkomen voor betalingen als in voormelde verordening 729/70 bedoeld, moet worden gehaald uit de artikelen 2 en 3 dan wel uit artikel 8, lid 2, der verordening. In het eerste geval luidt het algemeen beginsel dat de Gemeenschap alleen voor reguliere uitgaven heeft op te komen; in dat geval kunnen onder de uitzonderingsbepaling van artikel 8, lid 2, niet ook irreguliere uitgaven van Staten waaraan geen particuliere misdragingen te pas kwamen, worden gebracht, immers toekenning van een zo ruime draagwijdte aan de uitzonderingsbepaling zou in feite op ontkenning van het beginsel neerkomen. In het tweede geval zou het algemeen beginsel evenwel luiden dat de Gemeenschap heeft op te komen voor alle uitgaven, door de Lid-Staten in rekening gebracht ter zake van het beleid, door hen gevoerd met betrekking tot de exportrestituties en de interventies ter regularisering der landbouwmarkten, daaronder begrepen betalingen die zich formeel of materieel niet met het gemeenschapsrecht verdragen, uitgezonderd alleen onregelmatigheden of nalatigheden welke als aan de overheidsdiensten of organen der Lid-Staten „te wijten” zijn te beschouwen. Uiteraard zou dan nog moeten worden uitgemaakt welke condities aan die exceptionele „verwijtbaarheid” moeten worden gesteld.
Uit het redeverband van verordening 729/70 blijkt mijns inziens ten duidelijkste, dat het algemeen beginsel aan de artikelen 2 en 3 moet worden afgelezen, en dat de uitzondering is gelegen in de mogelijkheid de Gemeenschap te doen opkomen voor betalingen, die te wijten zijn aan onregelmatigheden of nalatigheden ter zake waarvan aan de overheidsdiensten of organen der Lid-Staten geen verwijt kan worden gemaakt. Een stelsel van rechtstreekse communautaire financiering van maatregelen van een landbouwbeleid impliceert logischerwijze dat de Gemeenschap die maatregelen financiert volgens condities welke zij zelf in eigen regels vastlegt. In de artikelen 2, lid 1, en 3, lid 1, van voormelde verordening wordt die logica ook in acht genomen. Zijn de met bedoelde gestie belaste nationale overheidsorganen nalatig met de naleving der communautaire voorschriften of begaan zij onregelmatigheden (men geve er zich rekenschap van dat de tweede term ruimer is dan de eerste, immers van een in subjectieve zin culpoos feit behoeft geen sprake te zijn), dan moeten de Staten daarvoor opkomen; anders zou groen licht worden gegeven voor een communautaire financiering die, in strijd met genoemde artikelen 2 en 3, niet aan de eerbiediging der communautaire voorschriften zou zijn gekoppeld.
Andere argumenten ten gunste van dit standpunt zijn te vinden in de tekst van artikel 8. Ik moge eraan herinneren dat de draagwijdte van dit artikel in het door de Commissie bij de Raad ingediende ontwerp duidelijk beperkt bleef tot gevallen, waarin de onregelmatigheid door derden was veroorzaakt. Ofschoon men later voor een andere formulering heeft gekozen, is niet gebleken dat de Raad in het oorspronkelijk voorstel een zo fundamentele wijziging heeft willen aanbrengen als besloten zou liggen in een omkering van het grondbeginsel dat op het stuk der hierbedoelde toerekenbaarheid in voormelde artikelen 2 en 3 is neergelegd.
Ik zou thans willen stilstaan bij inhoud en bewoordingen van artikel 8, lid 1. Het begint met te bepalen dat de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, en verplicht ze onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen c.q. de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen; de Commissie moet in kennis worden gesteld van de daartoe getroffen maatregelen, en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures. Ik acht het veelzeggend dat men de regelmatigheid doet slaan op de door het Fonds gefinancierde maatregelen, dat wil zeggen op de gefinancierde particuliere activiteiten, en niet op de betalingen der Staten; hetzelfde verband moet voor de onregelmatigheden worden aangehouden. Inhoudelijk bezien, heeft het voorschrift mijns inziens ten duidelijkste betrekking op onregelmatigheden of nalatigheden, gelegen in gedragingen van andere rechtssubjecten dan de Staten: de Staten zijn geroepen ze te voorkomen en te vervolgen, de verloren gegane bedragen terug te vorderen, dat wil zeggen op te treden jegens de derden die zulke onregelmatigheden of nalatigheden (hebben) begaan.
Wat betreft de verplichting tot terugvordering van de bedragen die door onregelmatigheden of nalatigheden zijn verloren gegaan, wijs ik erop dat telkens wanneer de overheid op grond van een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht of van een nalatige (lakse) toepassing ervan aan derden hogere bedragen heeft uitgekeerd dan zij had mogen doen, dan wel tot betaling op formeel irreguliere condities is overgegaan, op grond van het algemeen beginsel dat eerbiediging van de goede trouw verlangt, van degene die in het genot der gelden is gekomen, bezwaarlijk terugbetaling kan worden verlangd. Anders is het wanneer de betaling als gevolg van fraude dan wel onregelmatigheid van de begunstigde particulier is geschied.
Daarmede zijn wij toegekomen aan artikel 8, lid 2.
De Nederlandse en Duitse regering lezen deze bepaling alsof er stond: „Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden door de particulieren of door de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten begaan, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn”. Maar wat heeft het voor zin de onregelmatigheden of nalatigheden der nationale overheden te stellen tegenover de onregelmatigheden of nalatigheden die aan de nationale overheden te wijten zijn? De nalatigheid van de overheid kan geen andere zijn dan de nalatigheid die aan de overheid kan worden verweten; hetzelfde geldt voor de onregelmatigheid. De bepaling heeft alleen zin, wanneer de onregelmatigheden of nalatigheden die aan de nationale overheid te wijten zijn, gesteld worden tegenover de onregelmatigheden of nalatigheden die aan anderen, i.e. particulieren, de bij de door het Fonds gefinancierde transacties betrokken particulieren, te wijten zijn.
Voorts zij eraan herinnerd dat de Raad overeenkomstig artikel 8, lid 3, in zijn verordening 283/72 van 7 februari 1972 de algemene voorschriften voor de toepassing van het artikel heeft vastgesteld. In die normatieve handeling zijn ook gegevens te vinden die tot uitlegging van artikel 8, lid 2, kunnen bijdragen. Ik wijs vooral op de redengeving der verordening, waaruit blijkt dat de Raad aan bedrog én onregelmatigheden heeft gedacht (derde overweging van de considerans), dat wil zeggen aan de handelingen van particulieren, in hun onderscheiden graden van ernst en intentionaliteit.
Ook loont het de moeite stil te staan bij artikel 3, dat de Lid-Staten voorschrijft de Commissie iedere drie maanden een lijst te doen toekomen van de onregelmatigheden ten aanzien waarvan een administratief of gerechtelijk proces-verbaal is opgemaakt, waarbij de Staten onder meer nadere gegevens hebben te verstrekken over de bij de onregelmatigheid toegepaste praktijken en de ontdekking der onregelmatigheid. Ook in dit voorschrift wordt er kennelijk van uitgegaan dat de onregelmatige praktijken door niet tot de overheid behorende personen zijn begaan. In artikel 4 wordt tenslotte melding gemaakt van onregelmatigheden „waaruit het gebruik van een nieuwe frauduleuze praktijk blijkt”: het gaat hier ten duidelijkste om de als dolus aan te merken onregelmatigheid, waaraan de communautaire wetgever reeds de grootst mogelijke aandacht heeft geschonken.
Tijdens de gedachtenwisseling over het ontwerp-verordening 283/72 is men aan de vraag naar de betekenis van de term „onregelmatigheid” niet geheel voorbij gegaan: de Duitse delegatie verklaarde dat haars inziens iedere van nalatigheid getuigende maatregel van de overheid van een Lid-Staat als onregelmatigheid in de zin van de verordening zou moeten worden aangemerkt. Interessant is evenwel het door de Commissie gereleveerde feit dat deze verklaring een eenzijdige is gebleven en in het proces-verbaal der Commissie zelfs niet werd vermeld. Zij levert derhalve geen nieuw argument ten gunste van de stelling van verzoeksters op; en hetzelfde kan worden gezegd in verband met de gemeenschappelijke verklaring van Commissie en Raad dd. 7 februari 1972, waarin onregelmatigheid in de zin der verordening werd gedefinieerd als „iedere al dan niet opzettelijke inbreuk op een rechtsvoorschrift”.
5.
In het licht van deze overwegingen moet artikel 8, lid 2, van 's Raads verordening 729/70 mijns inziens in die zin worden uitgelegd dat als het gaat om bedragen die particulieren onrechtmatig of via „nalatigheid” ten onrechte van een nationale overheid hebben losgekregen, het verlies door de Gemeenschap moet worden gedragen, behalve wanneer de nationale overheid zelf, door de wijze waarop ze zich heeft gedragen op het tijdstip van betaling (bijvoorbeeld: onvoldoende controle naar de juistheid der declaraties, betaling zonder voorbehoud ingeval van twijfel, foutieve berekening) of op een later tijdstip (bijvoorbeeld verzuim restitutie te verlangen of uitbetaalde bedragen niet tijdig terugvorderen) voor het verlies aansprakelijk is.
Het gaat in bedoelde bepaling derhalve vooral om onregelmatigheden of nalatigheden die aan particulieren te wijten zijn, terwijl de overeenkomstige gedragingen van de overheid slechts ter sprake komen voor zover zij met handelingen van particulieren gepaard gaan. Derhalve blijven van het toepassingsgebied van artikel 8 uitgesloten onregelmatigheden die rechtstreeks door de administratie zijn begaan, onafhankelijk van handelingen van particulieren. Voor deze laatste feiten blijft de aan genoemde artikelen 2 en 3 af te lezen regel gelden, dat alleen betalingen die door de Lid-Staten regelmatig, ter uitvoering van het communautaire landbouwrecht, zijn verricht, ten laste van de Gemeenschap komen. Op die algemene regel vormt artikel 8, lid 2, kennelijk een uitzondering, waaraan evenwel de in de laatste zin gemaakte beperking is gesteld, beperking bedoeld om het fundamenteel criterium dat onregelmatige betalingen voor rekening van de Staten komen, weer van kracht te doen worden.
Anders dan de Nederlandse regering, acht ik deze uitlegging niet onlogisch. Wanneer de Staten voor rekening van de Gemeenschap handelen, dan is het billijk dat de Gemeenschap voor verliezen als gevolg van het optreden der geadministreerden opkomt wanneer de Staten al het mogelijke hebben gedaan om zich te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en regelmatig worden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Anders is het gesteld wanneer staatsorganen, zonder dat derden te dier zake enigerlei schuld treft, onregelmatige betalingen verrichten. Zou men het uitzonderingsvoorschrift van artikel 8, lid 2, ook voor zulke gevallen doen gelden, dan zou de communautaire financiering wel eens een grote uitbreiding te wachten kunnen staan en de Gemeenschap in de merkwaardige positie worden gebracht dat zij met het gemeenschapsrecht strijdige financiële maatregelen der Staten die zich naar gevolgen of naar intentie niet met het non-discriminatiebeginsel verdragen, zou hebben te financieren. Zoals bekend, brengt dat beginsel mede dat het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten aan de rechtsgenoten dezelfde voordelen moet toekennen en dezelfde lasten heeft op te leggen. Dit is nodig ter vermijding van vervalsing der mededingingsvoorwaarden. Zou de Gemeenschap ook heben op te komen voor de irreguliere uitgaven, door de Staten gemaakt bij hun gestie betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid — uitgezonderd alleen uitgaven die aan grove nalatigheid zijn toe te schrijven —, dan zouden de Staten die zich bij de verlenig van communautaire steun het meest te buiten gaan, ook het meest van de EOGFL-financiering profiteren. Hetgeen tegen elementaire beginselen van distributieve gerechtigheid zou indruisen.
Voorts zou de afzwakking van het aan onregelmatigheden verbonden financieel risico, die hieruit voor de Staten zou voortvloeien, hun aandacht doen verslappen en tot nog meer irreguliere uitgaven leiden; en dit risico zou te zwaarder wegen, waar de Gemeenschap tegen nationale overheidsorganen niet rechtstreeks — met bevelen of instructies —-mag optreden.
6.
In alle gevallen van onregelmatige betalingen, bedoeld in de litigieuze beschikkingen, gaat het om handelingen van de betrokken nationale administratie zelf, niet gepaard gaande met een aan de betrokken particulieren te wijten irreguliere gedraging.
Dit leidt, gezien hetgeen wij tot nu toe opmerkten, tot de conclusie dat in al deze gevallen niet artikel 8, lid 2, van verordening 729/70 van de Raad van toepassing is, doch de algemene regel volgens welke de door het EOGFL gefinancierde interventiemaatregelen maatregelen zijn die zich met het gemeenschapsrecht verdragen.
Maar gezien het beginsel dat het opgewekt vertrouwen bescherming verdient, erkent de Commissie dat niet iedere door nationale overheden begane onregelmatigheid (niet vallende onder artikel 8, lid 2) zonder meer mede brengt dat de kosten niet op de EOGFL-balans mogen voorkomen. Met name wanneer de onjuiste uitlegging der door de nationale overheid toegepaste communautaire voorschriften aan een orgaan van de Gemeenschap te wijten is, zal de Gemeenschap — via goedkeuring der betrokken posten — ook voor de daaraan verbonden financiële lasten hebben op te komen.
Het komt mij voor dat deze mogelijkheid van een nadere beperking van de aansprakelijkheidssfeer der Lid-Staten in de lijn van het systeem ligt, en wel zulks niet alleen op grond van het beginsel dat bescherming van gewettigd vertrouwen verlangt, doch ook volgens algemene aansprakelijkheidscriteria. Er kan van een aan de Gemeenschap te wijten dwaling sprake zijn hetzij in het bestek van communautaire activiteiten van uitvoerende aard (men denke aan een positiekeuze der Commissie inzake te wijze van toepassing van bepaalde niet zeer duidelijke voorschriften, welke positiekeuze naderhand op een onjuiste uitlegging dier voorschriften blijkt te berusten; ofwel aan het verzuim om aan een door een Lid-Staat gedaan verzoek om ophelderingen te voldoen) dan wel op het eigenlijk terrein van werkzaamheid van de communautaire wetgever (bijvoorbeeld een rechtsvoorschrift is zo dubbelzinnig of duister geformuleerd, dat ook een ervaren lezer in dwaling wordt gebracht).
Wanneer men de gestrengheid van het algemeen beginsel van de aansprakelijkheid der Lid-Staten voor onregelmatigheden, door hun organen bij de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwrecht begaan, op zulke redelijke gronden afzwakt, heeft het EOGFL ook op te komen voor irreguliere uitgaven welke volgens de door ons voorgestane uitlegging buiten het toepassingsgebied van artikel 8, lid 2, van verordening 729 vallen. Het neemt niet weg dat het vorenomschreven algemeen beginsel, afgeleid uit de artikelen 2 en 3 der verordening, van kracht blijft.
7.
Een andere preliminaire vraag, die door verzoeksters in de zaken 11/76 en 18/76 (dat wil zeggen de Nederlandse en Duitse regeringen) werd opgeworpen, betreft de procedure welke de Commissie heeft gevolgd bij de vaststelling van bepaalde beweerdelijk begane onregelmatigheden.
De beide regeringen betogen dat de procedure tot goedkeuring der rekeningen van de procedure tot toerekening (het „ten laste brengen”) der uitgaven dient te worden onderscheiden. De goedkeuring is naar haar aard helemaal zaak van — en behoort te worden afgesloten met een besluit van — de Commissie; voor het „ten laste brengen” der uitgaven zou, ook al wordt het nergens met zoveel woorden gezegd, een ingewikkelder procedure nodig zijn, waarbij de betrokken Lid-Staten en de Raad dienen te worden betrokken.
Verzoeksters wijzen er op, dat de goedkeuringsprocedure is geregeld in artikel 5, lid 2, b, van verordening 729/70, terwijl de andere procedure huns inziens op artikel 8, lid 2 berust. Met de goedkeuring wordt definitief besloten de door de Lid-Staten gemaakte uitgaven op de passiefzijde van de begroting der Gemeenschap te boeken; zulk een besluit veronderstelt dat de vragen betreffende de toerekening der kosten tot oplossing zijn gebracht. Zonder een voorafgaande procedure betreffende de toerekening, zou een zonder voorbehoud genomen besluit tot goedkeuring der uitgaven formeel onrechtsgeldig en voor vernietiging vatbaar zijn.
Maar de toerekeningsprocedure is nimmer vastgelegd. De Duitse regering meent dan ook, dat de Commissie zich ten minste had moeten gedragen naar de verklaring welke zij bij de vaststelling van verordening 283/72 samen met de Raad heeft afgelegd en waarin aan de Raad (nog steeds volgens de Duitse regering) ter oplossing van individuele omstreden gevallen een beslissende rol zou zijn toegekend. Daarentegen achtte de Nederlandse regering het uitgesloten dat bedoelde verklaring impliceert dat de Raad in specifieke gevallen een beslissing zou hebben te nemen; haars inziens ligt er alleen maar in besloten dat de Commissie — in het kader van artikel 8, lid 3, van verordening 729/70 — aan de Raad voorstellen heeft te doen tot een verordening waarin bepaalde materiële criteria worden vastgelegd — en een geëigende procedure vastgesteld — ter oplossing van vragen, de toerekenbaarheid betreffende van kosten aan de interventies op landbouwgebied verbonden.
In feite houdt bedoelde gemeenschappelijke verklaring van Raad en Commissie in, dat de Commissie, wanneer zij meent dat de financiële consequenties van de onregelmatigheden of nalatigheden bedoeld in artikel 8, lid 2, van verordening 729/70 niet door de Gemeenschap behoren te worden gedragen, met de betrokken Lid-Staat contact moet opnemen en vervolgens in het EOGFL-comité tot een gedachtenwisseling dient over te gaan. Bovendien leert de ervaring dat de Commissie de Raad dan heeft mede te delen op welke wijze de niet geregelde gevallen haars inziens het beste tot oplossing kunnen worden gebracht, en haar verslag eventueel gepaard zal doen gaan van voorstellen nopens oplossingen met behulp waarvan de Raad geschillen als hierbedoeld uit de weg zou kunnen ruimen.
De betekenis van bedoelde tekst is niet erg duidelijk. Met name is niet te begrijpen of met „niet geregelde” gevallen gedoeld wordt op nog hangende specifieke kwesties, dan wel op soorten geschillen, voor welker oplossing het geldende gemeenschapsrecht onvoldoende criteria aan de hand doet. In deze laatste richting wijst ook het feit dat er van „de opgedane ervaring” wordt gesproken. Is deze laatste opvatting de juiste, dan zouden de voorstellen tot oplossing van normatieve aard moeten zijn — zoals ook de Nederlandse regering meent —.
Wat hiervan zij, bedoelde intentieverklaring vermag geen wijziging te brengen in de bevoegdheden der instellingen zoals die, met zoveel woorden of implicite, in de geldende bepalingen besloten liggen.
Het lijdt geen twijfel dat aan de Commissie de exclusieve bevoegdheid is toegekend de begrotingen van het EOGFL goed te keuren, en dat er voor een administratieve beslissing inzake de toerekening der door de Staten gedane betalingen, geen speciale procedures zijn voorzien en ook geen bevoegdheden aan andere organen zijn ingeruimd. Gezien het zeer nauwe verband tussen toerekening en goedkeuring is het dan, functioneel gezien, zonder meer nodig aan de Commissie ook de bevoegdheid toe te kennen om langs administratieve weg te beslissen over de toerekenbaarheid — aan het EOGFL — van de kosten die op de goed te keuren rekeningen zijn opgevoerd. En het spreekt vanzelf dat het de Commissie, bij gebreke van desbetreffende procedurevoorschriften, vrijstaat ook op de toerekening de voor de goedkeuring voorziene regelen toe te passen.
Blijkens het „werkdocument” van de Commissie VI/129/75 van 16 oktober 1975 heeft zij bij de vaststelling van de toerekenbaarheid der uitgaven de onderscheiden betrokken Staat willen betrekken, welke participatie vooral op bilateraal niveau zou moeten geschieden, in de vorm van herhaalde contacten tussen de diensten der Commissie en die van de Staat, ter verzekering van een zo ruim mogelijke wederzijdse voorlichting over feitelijke en rechtsvragen.
Na de onderscheiden gevallen te hebben getoetst aan de bij zulke contacten verkregen resultaten, hoort de Commissie informeel het EOGFL-comité, welks mening derhalve mede in aanmerking wordt genomen als omtrent de toerekening der uitgaven en de goedkeuring der rekeningen moet worden beslist. Ook nadien hebben de betrokken Staten de mogelijkheid om langs administratieve weg wijziging te verkrijgen, met name door de levering van aanvullend bewijs voor uitgaven welke de Commissie nader wenste te onderzoeken.
Volgens deze procedure is het de Staten in geval van geschil met de Commissie derhalve mogelijk hun standpunt, hetzij ten overstaan van de Commissie zelf, hetzij in het Comité van het Fonds, toe te lichten voordat omtrent de toerekening der kosten wordt beslist. Het is natuurlijk een procedure welke voor verbetering vatbaar is, maar ik geloof niet dat men de Commissie, naar de huidige stand van het recht, verplicht kan achten controversiële vragen naar de Raad te verwijzen, zoals de Duitse regering op grond van de hiervoor aangehaalde dubbelzinnige intentieverklaring schijnt aan te nemen; zonder een duidelijke voorziening te dien aanzien kan de Commissie niet worden gedwongen de uitoefening van een van haar beslissende bevoegdheden uit handen te geven. Anderzijds acht ik het ook niet onbedenkelijk wanneer vragen, die aan de hand van objectieve juridische criteria tot oplossing moeten worden gebracht — opdat aan alle rechtssubjecten in de Gemeenschap een gelijke behandeling wordt gewaarborgd — het voorwerp van politieke beslissingen zouden worden.
Volgens de Nederlandse regering is de Commissie, ook bij gebreke van desbetreffende voorschriften, gehouden de procedure van artikel 26 van 's Raads verordening 17/64 — waarin de voorwaarden voor EOGFL-hulp zijn neergelegd —, zoals die in artikel 13 van verordening 729/70 letterlijk is overgenomen, te volgen. Volgens dit voorschrift moeten door de Commissie genomen maatregelen die niet in overeenstemming zijn met het door het Comité van het Fonds uitgebrachte advies, ter kennis van de Raad worden gebracht, die dan binnen een maand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit kan nemen. Maar naar de bedoeling van beide genoemde artikelen geldt deze procedure alleen voor gevallen waarin er met zoveel woorden aan wordt gerefereerd. In alle andere gevallen beschikt de Commissie volgens de artikelen 27 van verordening 17/64 en 14 van genoemde verordening 729/70 ruimschoots over de bevoegdheid het Comité van het Fonds informeel om advies te vragen. Hetgeen de Commissie in de beide hier bedoelde gevallen nu juist heeft gedaan.
Om deze redenen acht ik de tegen de bestreden beschikkingen ingebrachte formele bezwaren — de omstreden gevallen zijn niet aan de Raad ter beslissing voorgelegd; de procedure van artikel 26 van verordening 17/64 en artikel 13 van verordening 729/70 is niet gevolgd — niet steekhoudend.
Bijgevolg zal ook het destijds door de Nederlandse regering aan het Hof gedane verzoek om schorsing van de procedure totdat de Commissie bij de Raad een ontwerp-verordening als bedoeld in artikel 8, lid 3, van verordening 729/70 zal hebben ingediend, moeten worden verworpen. Trouwens, al mocht men de Commissie daartoe wel verplicht achten, dan nog zou zij niet gehouden zijn de met de bestreden beslissingen afgesloten administratieve procedure te heropenen. Ik voeg eraan toe dat er geen enkele garantie bestaat dat de Raad binnen een redelijke termijn tot vaststelling van een desbetreffende regeling zou overgaan.
Behalve tegen de rechtszekerheid, zou het dan ook tegen elementaire eisen van functionele aard indruisen, indien men de goedkeuring der EOGFL-rekeningen voor onbeperkte tijd zou aanhouden.
Hiermee zijn de algemene vragen afgehandeld. Ik zal thans de verzoeken betreffende de onderscheiden posten waaraan de Commissie haar goedkeuring heeft onthouden, een voor een bespreken.
Verkoop van boter voor export tegen gereduceerde prijs (beroepen van de Nederlandse en Duitse regering: geval 9)
8.
Wat de goedkope exportboter betreft, worden de Nederlandse en Duitse regering enerzijds, de Commissie anderzijds, verdeeld gehouden over de weigering der Commissie de financiële last aan leveringen na een bepaalde datum verbonden, ten laste van het EOGFL te brengen.
Bij verordening 1308/68/EEG van de Commissie werd de interventiebureaus de verkoop van botervoorraden in openbare opslag tegen gereduceerde prijs toegestaan, mits de uitvoer binnen 30 dagen na verkoop plaats vond (art. 3). De naleving van deze voorwaarde werd verzekerd door een waarborgsom, die bij te late export werd verbeurd (art. 4). Deze regeling is per 21 september 1970, behalve voor op die dag reeds verkochte doch nog niet geëxporteerde boter, ingetrokken bij verordening 1893/70. Met een beroep op genoemde verordening 1308/68 heeft de Commissie betoogd dat 21 oktober 1970 de uiterste datum was waarop de verkochte boter kon worden geëxporteerd, en dus a fortiori de uiterste datum waarop die boter door het interventiebureau aan de koper kon worden afgeleverd.
Het is evenwel een feit dat de interventiebureaus in de Bondsrepubliek Duitsland en in Nederland ook na 21 oktober 1970 op basis van verordening 1308/68 boter zijn blijven leveren. In de onderhavige gevallen was er voor bepaalde partijen vóór 22 september 1971 gecontracteerd, doch had de levering door de interventiebureaus eerst later plaats gevonden. De export zou binnen 30 dagen na levering hebben plaats gevonden.
Verzoeksters menen dat de in artikel 3 bedoelde termijn ingaat wanneer de waar de opslagruimte van het interventiebureau verlaat, en niet op de dag waarop het verkoopcontract wordt gesloten. De exporttransacties vonden plaats krachtens contracten met welker uitvoering veel tijd gemoeid zou zijn, en bij de aflevering diende men zich aan het ritme dier transacties aan te passen. Anderzijds bestaat er, zolang de waar zich in de opslagruimte van het interventiebureau bevindt, geen gevaar dat de boter door de koper op een andere wijze wordt gebruikt. Alleen zulk een uitlegging van artikel 3 van verordening 1308/68 maakt volgens de Duitse regering een afbouw van de boteroverschotten mogelijk.
De Commissie merkt op dat de bepaling van verkopen, niet van afleveringen spreekt, en betoogt dat het juridische en het gewone spraakgebruik aan beide termen een heel verschillende betekenis toekent. In het algemeen wordt onder verkoop verstaan de overeenkomst waarbij de eigendom van een zaak tegen betaling van een bepaalde som wordt overgedragen. In verordening 1308/68 is nergens te lezen dat de uitdrukking in een andere zin zou zijn gebezigd. Integendeel, de tekst schijnt te bevestigen dat in de verordening de gewone woordbetekenis wordt aangehouden.
Ik ben het met de Commissie eens, mijns inziens kunnen voor haar standpunt verscheidene argumenten worden aangevoerd. Bezien wij allereerst artikel 1 der verordening, volgens hetwelk de boter minstens vier maanden opgeslagen moet zijn geweest, aan welke voorwaarde op het tijdstip van verkoop moet zijn voldaan. Gezien de kopersbelangen kan hier alleen maar zijn gedacht aan het tijdstip waarop het contract wordt afgesloten — opdat de kopers zich eerst kunnen vergewissen dat de voorwaarde vervuld is — en niet aan het tijdstip waarop de waar bij het interventiebureau wordt uitgeslagen.
In dezelfde richting wijst artikel 2, volgens hetwelk de interventiebureaus „verkopen … tegen een prijs die gelijk is aan de voor het … interventiebureau geldende aankoopprijs …, verminderd met 5,5 rekeneenheden per 100 kg”. Bij „verkopen” is hier kennelijk gedacht aan het tijdstip waarop de overeenkomst wordt aangegaan, immers dan wordt de prijs vastgesteld, niet eerst bij aflevering.
Wij zagen reeds dat het interventiebureau volgens artikel 4 de boter slechts mag verkopen op voorwaarde dat de belanghebbende een waarborg stelt „uiterlijk bij het afsluiten van de koopovereenkomst”. De waarborgstelling dient dus vóór of uiterlijk bij het aangaan van het contract te geschieden. Ook hier wordt de term „verkoop” in eigenlijke zin gebezigd.
Weliswaar heeft men in regelingen voor andere landbouwsectoren (bijvoorbeeld in verordening 2059/69 van de Commissie betreffende de verkoop van mageremelkpoeder uit openbare opslag bestemd voor uitvoer) duidelijk tussen de afsluiting van het verkoopcontract en het afnemen van de waar door de verkoper onderscheiden en de aan uitvoer gestelde termijn bij levering doen ingaan (art. 3). Ik ben het evenwel niet met de Nederlandse regering eens dat zulks de veronderstelling wettigt dat naar de bedoeling van de wetgever hetzelfde zou hebben te gelden wanneer hij de termijn op de dag van verkoop doet ingaan.
Een lacune in de regeling van verordening 1308/68 mag niet aanwezig worden geacht op de enkele grond dat in bedoelde verordening 1893/70 (art. 2, lid 3) voor afname van de waar een bij het aangaan der verkoopovereenkomst ingaande maximum termijn is voorzien. De Nederlandse regering leidt er uit af dat in verordening 1308/68, nu daarin geen overeenkomstige bepaling te vinden is, geen verbod van verkopen met latere aflevering mag worden gelezen, hetgeen noodzakelijkerwijze impliceert dat de termijn voor uitvoer volgens die verordening op een later tijdstip dan dat waarop het contract wordt afgesloten, ingaat. Terecht heeft de Commissie erop gewezen, dat verordening 1893/70, anders dan verordening 1308/68, niet tot export voor een bepaalde datum verplicht. Dit verklaart waarom voor afname van de waar bij het interventiebureau een bij afsluiting van het contract ingaande termijn moest worden vastgesteld.
9.
Blijkens het vorenstaande kan er, waar de wetgever zich niet duidelijk in tegengestelde zin heeft uitgesproken, niet aan worden gedacht in artikel 3 van verordening 1308/68 aan het woord verkopen een andere betekenis toe te kennen dan er in andere bepalingen van dezelfde verordening, overeenkomstig het normale spraakgebruik, aan wordt gehecht.
Deze stelling vindt bevestiging in het doel der hierbedoelde communautaire regeling. De prijsverlagingen kwamen er om de afbouw van boter die gedurende zekere tijd (minstens 4 maanden) opgeslagen geweest was, te bevorderen. Daarentegen zou een uitlegging als door de beide regeringen bepleit, praktisch gesproken ook voor verse boter (althans voor boter die nog geen 4 maanden opgeslagen was) de weg voor verkopen tegen gereduceerde prijs vrijmaken, men behoefde slechts te stipuleren dat die boter in opslag zou blijven tot zij de in verordening 1308/68 vereiste „ouderdom” had bereikt. Door zulk een handelwijze zou de functie van de regeling volgens welke er tegen gereduceerde prijs mocht worden verkocht, geweld worden aangedaan, immers niet alleen zou ook verse boter onder de regeling komen te vallen, doch ook zou men op die manier, ter vervulling van de voorwaarde der verordening, de boter bij de interventiebureaus moeten laten liggen, waarmede de afbouw der voorraad langs kunstmatige weg zou worden vertraagd in plaats van bespoedigd.
Voorts hadden de Lid-Staten, nog steeds volgens de uitlegging der verzoekende regeringen, in de praktijk zelf de duur — en daarmee de essentie — van het communautaire optreden kunnen bepalen. Hun bureaus zouden dan namelijk verkoopcontracten hebben kunnen afsluiten welke het de kopers mogelijk maakte hun exporten over langere tijd dan naar schatting voor het communautair optreden noodzakelijk was, in te dekken. De boter zou inmiddels op kosten van de Gemeenschap bij de interventiebureaus opgeslagen blijven. Waarmee de Gemeenschap zou worden belet dat optreden op het door haar meest geschikt geachte moment te beëindigen.
Ook zij gereleveerd dat de Commissie haar standpunt reeds had toegelicht, toen de Duitse delegatie op de honderdvijfennegentigste bijeenkomst van het Beheerscomité voor melk, gehouden op 13 augustus 1970, het probleem aan de orde stelde. De Commissie heeft toen van een gelijkstelling van „verkoop” en materiële overdracht van de waar niet willen weten. Zij heeft haar opvatting ook neergelegd in een brief van 14 december 1970. De Nederlandse en Duitse gezagsorganen waren dus op de hoogte en hadden op zijn minst twijfel dienen te koesteren over de juistheid hunner uitlegging.
Tenslotte wijs ik er op dat het probleem geenszins anders komt te liggen als gevolg van het feit dat de Commissie tegen de Bondsrepubliek en tegen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden niet een procedure heeft willen inleiden als bedoeld in artikel 169. Dat de Commissie daarvan afzag, mag niet worden toegeschreven aan een gewijzigde opvatting inzake de uitlegging der toepasselijke rechtsvoorschriften, doch alleen aan het feit dat het gewraakte optreden inmiddels was gestaakt. Bij een bespreking van de beroepen van de Franse regering kom ik evenwel nog op dit punt terug.
Restituties bij export van lacto-albumine (beroep van de Nederlandse regering)
10.
Het omtrent dit produkt gerezen geschil vindt zijn oorsprong in het feit dat de Nederlandse interventiebureaus in de jaren 1971 en 1972 bij uitvoer restituties hebben toegekend, terwijl de Commissie, de desbetreffende betalingen niet gerechtvaardigd achtende, het EOGFL er niet mee wenste te belasten. De Nederlandse regering erkent dat bedoelde restituties destijds niet verschuldigd waren; en, gezien 's Hofs arrest van 13 december 1973 gewezen in de zaak 150/73 (Hollandse Melksuikerfabriek, Jurispr. 1973, blz. 1633), zou men kunnen zeggen dat er voor haar ook niet anders opzat dan dit te erkennen. Het gedrag van de Nederlandse interventiebureaus was aan een onjuiste interpretatie van bedoelde verordening toe te schrijven. Die dwaling was haars inziens evenwel verontschuldigbaar, omdat bedoelde uitlegging op grond van de feiten plausibel was te achten. Met een beroep op artikel 8, lid 2, van 's Raads verordening 729/70 blijft de regering zich dan ook op het standpunt stellen dat de Gemeenschap voor de door haar gedragen financiële last heeft op te komen.
In herinnering zij gebracht dat de mogelijkheid voor de uitvoer van verschillende melkprodukten, waaronder lacto-albumine, exportrestituties toe te kennen, is gecreëerd in 's Raads verordening 804/68 van 27 juni 1968, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten. In zijn verordening 204/69 van 28 januari 1969 heeft de Raad de algemene regel voor de toekenning — en de criteria ter bepaling van het bedrag — dier restituties vastgelegd. Die criteria zijn voor lacto-albumine en ovo-albumine dezelfde. In zijn voormeld arrest heeft het Hof evenwel uitgemaakt, dat zodanige identiteit niet medebrengt dat een voor de uitvoer van ovo-albumine toegekende restitutie ook voor lacto-albumine zou moeten gelden, zolang de Commissie niet, in een verordening vastgesteld krachtens artikel 17 van 's Raads verordening 804/68, speciale bepalingen dienaangaande zou hebben vastgesteld.
In genoemde verordening 204/69 worden beide produkten alleen voor de toepassing der criteria ter berekening der restituties gelijk gesteld. Het ging om het hoe niet om het of, merkte de advocaat-generaal Trabucchi in zijn conclusie in bedoelde zaak terecht op (Jurispr. 1973, blz. 1643). „Vóór de concrete toepassing van de criteria moet er echter een duidelijke wilsverklaring van de Commissie zijn om restitutie toe te kennen bij de uitvoer van elk produkt afzonderlijk waarvoor die maatstaven in abstracto gelden”.
De advocaat-generaal achtte de bedoeling der regeling duidelijk en ondubbelzinnig. Hij achtte het, met andere woorden, uitgesloten dat men redelijkerwijze tot een andere uitlegging van bedoelde voorschriften zou kunnen komen en wees er op dat zowel de wettelijke opzet van het mechanisme der exportrestituties als de verhouding tussen de basisverordeningen en de uitvoeringsverordeningen der Commissie erop wezen, dat aan het besluit voor een dier produkten een restitutie toe te kennen, niet implicite eenzelfde bedoeling voor een ander produkt mocht worden afgelezen.
In het licht van deze overwegingen komt mij het standpunt van verzoekster dat men, toen de hierbedoelde restituties zijn betaald, redelijkerwijze tot een andere uitlegging had kunnen komen dan naderhand door het Hof werd gesanctioneerd, onhoudbaar voor.
Naar ik in het algemeen gedeelte van deze conclusie reeds opmerkte, ben ik anderzijds, nu het er om gaat in hoeverre het algemeen beginsel van de aansprakelijkheid der Staten voor door hen verrichte irreguliere betalingen uitzonderingen gedoogt, van mening dat de Gemeenschap voor zulke betalingen niet reeds heeft op te komen wanneer de onjuiste uitlegging der toepasselijke voorschriften plausibel voorkomt; zulk een uitlegging moet iemand die op dit terrein thuis is, ook vermogen te overtuigen. In dit verband zij erop gewezen dat de vertegenwoordigers van de Commissie tijdens de vergadering van het Beheerscomité voor eieren en pluimvee, gehouden op 21 september 1971, met zoveel woorden de mogelijkheid van een restitutie bij export van lacto-albumine hebben uitgesloten. Gezien deze stellingname van bevoegde ambtenaren, behorende tot dezelfde instelling die de omstreden verordening 204/69 had vastgesteld, mocht verzoekster niet iedere twijfel aangaande de juistheid van haar uitlegging van verordening 204/69 uitgesloten achten; dit geldt temeer waar dezelfde Nederlandse afgevaardigden verklaarden de betaling van een restitutie voor lacto-albumine, gezien de daaraan verbonden economische consequenties, niet aanbevelingswaardig te achten.
Gezien dit een en ander acht ik het niet juist de Gemeenschap te doen opkomen voor de financiële last van restituties, toegekend voor een ander produkt dan waarover het in de communautaire regeling ging.
Het lijdt geen twijfel dat de Nederlandse overheid te goeder trouw heeft gehandeld. Dat neemt niet weg dat er aan haar zijde van nalatigheid mag worden gesproken, voor zover zij niet, in afwachting van klaarheid ten deze, haar betalingen heeft opgeschort dan wel er het nodige voorbehoud aan verbonden, ter voorkoming dat betrokkenen ze als onherroepelijk zouden gaan beschouwen.
De regering hanteert het argument dat de afdoening van reeds ingediende restitutieaanvragen niet te lang mocht worden opgeschort, en wijst erop dat zij normaliter binnen dertig dagen na indiening van een aanvraag tot betaling overging. Tegen betaling onder voorbehoud had zij bepaalde bezwaren; zodanige betaling zou de ondernemer ook een scherpe berekening van zijn verkoopprijs onmogelijk maken. Een Nederlandse ondernemer had, volgens de regering, tegen een betaling onder voorbehoud kunnen opkomen en de rechterlijke macht zou hem hoogstwaarschijnlijk in het gelijk stellen.
Ik volsta met de opmerking dat de procedures waartoe een betaling onder voorbehoud had kunnen leiden, de rechterlijke macht waarschijnlijk aanleiding zouden hebben gegeven de zaak naar het Hof te verwijzen, waarmee — evenals in de prejudiciële zaak 150/73 het geval was — het punt van geschil definitief tot oplossing had kunnen worden gebracht.
Ook het argument dat de verzoekende regering meent te kunnen ontlenen aan het feit dat zij, wat de toepassing van verordening 204/69 betreft, nimmer de inlichtingen heeft ontvangen welke haar blijkens het communiqué, uitgegeven na afloop van de vergadering van het Beheerscomité van 21 september 1971, door de ambtenaren der Commissie zouden zijn beloofd, komt mij niet ter zake dienende voor.
De Commissie stelt dat het nimmer in haar bedoeling heeft gelegen een schriftelijke stellingname af te geven over de specifieke kwestie welke door de Nederlandse delegatie aan de orde is gesteld; zij heeft alleen maar een communiqué met algemene inlichtingen over verordening 204/69 aangekondigd, dat naderhand ook is verspreid. Mogelijk was het communiqué van het Beheerscomité op dit punt niet geheel duidelijk. In ieder geval had verzoekster zich, wanneer er op dit punt twijfel mocht zijn blijven bestaan, tot de Commissie kunnen wenden met een verzoek om schriftelijke mededeling van haar standpunt ten deze.
Ik concludeer dat het thans besproken verzoek, ook al mocht artikel 8, lid 2, van genoemde verordening 729/70 in casu van toepassing zijn, ongegrond dient te worden verklaard. Het Nederlandse interventiebureau is, ook al is het te goeder trouw van een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht uitgegaan, niet alleen niet door een handeling of gedraging van de Commissie in dwaling gebracht; het heeft voorts, nadat het beleid der Commissie haar te denken had moeten geven, niet de nodige diligentie en voorzichtigheid bij de toepassing van het gemeenschapsrecht aan de dag gelegd.
Steun voor magere-melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (beroep van de Duitse regering: gevallen 4 en 5) (beroep van de Franse regering: zaak 15/76)
11.
Met betrekking tot de steunverlening voor magere-melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden, zijn er in casu drie geschillen gerezen: twee tussen de Commissie en de Duitse regering, hierna te noemen de gevallen 4 en 5, en een tussen de Commissie en de Franse regering, zaak 15/76. Ik zou eerst bij het ten deze toepasselijk gemeenschapsrecht willen stilstaan.
De algemene voorschriften voor de toekenning van bedoelde steun zijn vastgesteld bij verordening 986/68/EEG van 15 juli 1968. Die verordening bepaalt onder meer — in artikel 3, lid 1, tweede alinea — dat een Lid-Staat ook gemachtigd is de steun uit te betalen, wanneer het op zijn grondgebied geproduceerd magere-melkpoeder voor denaturering in een andere Lid-Staat (of verwerking tot mengvoeder) bestemd is. Dit is een alleen voor de zuivelseizoenen 1968/1969 en 1969/1970 bedoelde uitzondering op het beginsel dat de hulp betaald wordt door de Lid-Staat waar zich de onderneming bevindt die de melk heeft gedenatureerd of voor de vervaardiging van voeder heeft gebruikt. Verordening 1106/68 van de Commissie van 27 juli 1968 bepaalt op haar beurt — in artikel 7, lid 4 — dat wanneer in een Lid-Staat vervaardigd magere-melkpoeder bestemd is om vóór de denaturering naar het grondgebied van een andere Lid-Staat te worden gebracht, het bevoegde bureau van de Staat van uitvoer tot uitbetaling van de steun mag overgaan, wanneer deze een certificaat heeft ontvangen waaruit blijkt dat het uitgevoerde produkt aan de douane- of administratieve controle van de invoerende Lid-Staat is onderworpen. Volgens lid 2 van het artikel, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening 332/70 van de Commissie van 23 februari 1970, kan „het bewijs van de onder-controle-stelling door de Lid-Staat van ontvangst … slechts worden geleverd door overlegging van het in artikel 1 van verordening … 2315/69 bedoelde controle-exemplaar”.
Op grond van het aangehaalde artikel 7, lid 4, heeft de Commissie voor de steunuitkering door de Lid-Staat van verzending aangehouden de dag waarop de waar op het grondgebied van de Lid-Staat van bestemming onder controle is geplaatst. Dit gezichtspunt is door de Commissie naar voren gebracht in een document van het directoraat-generaal landbouw dd. 4 oktober 1971, waarvan op 7 oktober 1971 mededeling is gedaan aan het Beheerscomité voor melk. De Commissie heeft er daarin evenwel op gewezen dat de uitvoerende Lid-Staten, gezien de tijdelijke begrenzing gesteld in artikel 3, lid 1, tweede alinea, van genoemde verordening 986/68, voor op hun grondgebied geproduceerde en in een andere Lid-Staat gedenatureerde magere-melkpoeder, slechts tot uitkering van de steun mochten overgaan indien de melk vóór 1 juli 1971 in het land van invoer aan voormelde douane- of administratieve controle was onderworpen. Zo niet, dan moest de steun door de invoerende Lid-Staat worden uitbetaald.
12.
Wij zijn thans aan geval nummer 4 toegekomen. De Bondsrepubliek Duitsland had een hoeveelheid magere-melkpoeder — voor denaturering en om tot veevoeder te worden verwerkt — naar Italië uitgevoerd. In de desbetreffende bescheiden was hetzij een onleesbare datum hetzij een na 30 juni 1971 gelegen datum vermeld als dag waarop de melk in Italië aan controle was onderworpen. Althans in de laatste gevallen moest het, gezien voormelde regeling, uitgesloten worden geacht dat het land van uitvoer tot steunuitkering zou overgaan. Maar in een telex van 12 oktober 1971 heeft de Commissie zich bij de beantwoording van een verzoek van de Bundesernährungsminister, zij het met verwijzing naar het standpunt dat zij in voormeld document van 4 oktober had ingenomen, toch flexibeler betoond; zij stelde dat er, in gevallen waarin het tijdstip van controle niet nauwkeurig kon worden vastgesteld en de steunuitkering door de Italiaanse bureaus definitief was geweigerd, tegen betaling door de regering van de Bondsrepubliek geen bezwaar bestond, mits ieder risico dat twee maal tot betaling zou worden overgegaan, was uitgesloten. Vervolgens werd de steun door de Duitse regering uitgekeerd.
Daarmede bleef de levering van het bewijs dat bedoelde steun niet reeds in Italië was uitgekeerd, een open vraag. De Duitse regering kwam aandragen met een brief van 14 maart 1972, waarmee het Italiaanse bureau (AIMA) een verzoek van de Duitse overheid beantwoordde; in die brief stelde AIMA dat zij niet in alle gevallen door de Duitse overheid bedoeld tot onderzoek had kunnen overgaan, maar het was haars inziens „juridisch onmogelijk” dat bedoelde partijen melk — waarvoor in Duitsland communautaire steun was uitgekeerd, — ook in Italië voor steun in aanmerking zouden zijn gekomen.
Zonder de juistheid hiervan te betwisten, heeft de Commissie gesteld dat aldus toch niet boven water kwam of er in feite een of twee maal steun was uitgekeerd. Wie dit wil nagaan, kan er volgens de Commissie niet mee volstaan te stellen dat dubbele steunverlening juridisch niet mogelijk is, te minder nu de brief van het AIMA geen individualisatie van de verschillende omstreden posten mogelijk maakt. Daarom heeft de Commissie, toen het om de goedkeuring der rekeningen ging, het EOGFL niet willen belasten met hetgeen er in zoverre aan steun was uitbetaald.
Verzoekster betoogt harerzijds dat het op de weg der Commissie ligt te bewijzen dat er in de omstreden gevallen tweemaal steun werd uitgekeerd. Zonder zulk een bewijslevering zou zij niet mogen weigeren die steunverlening ten laste van de Commissie te brengen.
Ik merk in de eerste plaats op dat een Staat van uitvoer, die ten aanzien van de bewijslevering de in het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden niet heeft nageleefd, niet mag komen aandragen met door hemzelf geschapen irreguliere situaties, om de Commissie met het bewijs van het tegendeel te belasten. Het is waar dat de Duitse overheid in oorsprong niet aansprakelijk is voor de onvoldoende gegevens, door de Italiaanse gezagsorganen verstrekt; zij heeft zich evenwel met die verantwoordelijkheid belast door met die onvolledige gegevens genoegen te nemen en toch maar tot uitkering over te gaan. Het bewijs had in casu volgens de duidelijke bepalingen van verordening 1106/78 moeten worden geleverd door douanecertificaten, blijkens welke de melk in de Staat van ontvangst onder controle was geplaatst; waar zij niet in het bezit waren van zulke certificaten, zijn de Duitse gezagsorganen ten onrechte zelf tot uitkering overgegaan, zonder er ook maar een voorbehoud aan te verbinden.
De door de Commissie bij wege van uitzondering (in de reeds besproken telex) aan de bevoegde Staat ingeruimde bevoegdheid te volstaan met de levering van het bewijs dat er niet ook door de Italiaanse gezagsorganen tot steunuitkering was overgegaan, was als een van het geldend recht afwijkende faciliteit te beschouwen. Maar bij de beoordeling van zo'n afwijking dienen restrictieve criteria te worden aangelegd. Aan de Commissie kon dan ook niet het recht worden ontzegd om — ter uitsluiting van alle risico van dubbele steunuitkering — een sluitende bewijslevering te verlangen.
Wanneer men bedenkt dat voor in Italië ingevoerde produkten, die na 30 juni 1971 (of op een onzekere, doch mogelijkerwijs ook latere datum) onder controle zijn geplaatst, de bevoegdheid tot steunuitkering in de regel aan de Italiaanse instanties toekwam, dan rijst er bij gebreke van bewijs dat de onder-controleplaatsing voor 1 juli heeft plaats gehad, redelijkerwijs twijfel of de steun niet tweemaal werd uitgekeerd. Ofschoon de goede trouw van de Duitse en Italiaanse administratie niet in twijfel behoeft te worden getrokken, rechtvaardigt het objectieve risico van dubbele betaling — gecreëerd door niet-inachtneming van het gemeenschapsrecht en van de minder rigoureuze voorwaarden, bij wijze van uitzondering door de Commissie gesteld ten volle verweersters weigering het EOGFL met de betalingen van de Duitse overheid te belasten.
Verzoekster verweert zich voorts door te stellen dat de Commissie tevoren niet voor ieder geval afzonderlijk een bewijslevering had verlangd. Evenwel gewaagde zij in haar brief van 12 oktober 1971 van de gevallen waarin het tijdstip van controle niet boven water kwam, en waarin de bevoegde gezagsorganen de steunuitkering definitief hadden geweigerd. Het was duidelijk zo gelegen dat de betrokkene diende te bewijzen dat zich een geval als hierbedoeld had voorgedaan.
Bovendien kan, zoals door verweerster werd betoogd, uit AIMA's brief van 14 maart 1972 worden afgeleid dat de Duitse overheden eind 1971 en begin 1972 hadden geprobeerd van geval tot geval boven water te halen dat de ingevoerde melk onder controle van het Italiaanse interventiebureau was geplaatst. Zulks wettigt het vermoeden dat bedoelde gezagsorganen zich reeds toen hebben gerealiseerd dat er sluitende bewijzen moesten komen. Zij konden zeer wel begrijpen dat een algemene verklaring, het rechtsprobleem en niet de gang van zaken betreffende, zoals die door het AIMA werd geleverd, onvoldoende grondslag vormde om de steunuitkering ten laste van het EOGFL te brengen.
Een en ander voert mij tot de slotsom dat het verzoek in zoverre moet worden afgewezen. Tot die slotsom zou ik ook komen, indien in casu artikel 8, lid 2 van verordening 729/70 toepasselijk zou zijn te achten.
13.
Even geleden, in onze bespreking van geval 4, zagen we dat een Lid-Staat die magere-melkpoeder uitvoert, slechts tot steunverlening kan overgaan wanneer is bewezen dat de waar (ter vaststelling der bestemming) door de Staat van bestemming onder controle is geplaatst. In de praktijk moet de Staat van verzending van de Staat van bestemming het formulier T1/T2 n. 5 hebben ontvangen. In feite heeft de Bondsregering evenwel over zes partijen melk, die tussen 20 februari 1970 en 12 juni 1971 uit Duitsland naar Italië werden geëxporteerd, in totaal groot 140 ton, de steun betaald zonder bedoeld formulier te hebben ontvangen. De Commissie wilde het EOGFL dan ook niet met bedoeld bedrag belasten, hetgeen aanleiding gaf tot het geschil dat wij hiervoor als geval 5 omschreven.
De ontbrekende documenten zouden, na door de Italiaanse autoriteiten aan de Duitse douanekantoren te zijn verzonden, bij de post verloren zijn geraakt. Verzoekster betoogt dat evenwel uit andere documenten zou blijken dat bedoelde partijen in Italië vóór 1 juli 1971 onder controle waren geplaatst, ook al kon de juiste controledatum niet worden achterhaald. De Duitse overheid had de steun betaald nadat de betrokken firma's haar de verklaring van inklaring door de Italiaanse autoriteiten en de verklaringen van hun vertegenwoordigers hadden doen toekomen. Verzoekster achtte daarom in casu het gevaar van dubbele betaling uitgesloten; zij brengt in dit verband dezelfde overwegingen te berde welke zij in verband met geval nummer 4 heeft aangevoerd, en brengt met name weer de bekende brief van het AIMA dd. 14 maart 1972 ter sprake.
De Commissie merkt evenwel op dat een verwijzing naar die brief in ieder geval misplaatst is, en wel omdat in casu niet slechts dubbele betaling moest worden voorkomen, doch allereerst diende te worden vastgesteld of de betrokken waren wel voor steun in aanmerking kwamen.
Verzoekster betoogt dat waar de onderhavige regeling bedoeld is om de verwerking van magere-melkpoeder — tot veevoeder — te vergemakkelijken, het voor de steunverlening niet op de ondercontrole-plaatsing, doch op de verwerking der melk aankomt. Die verwerking is in casu geschied, zodat het enkele feit dat een copie van het controledocument ontbreekt, niet tot afwijzing der steunverlening mocht leiden.
De Commissie heeft daarop geantwoord dat bij gebreke van de documenten waarmee volgens de aangehaalde communautaire regeling de onder-controle-plaatsing moet worden bewezen, niet alleen de controledatum, maar ook de controle zelf niet als bewezen mag worden beschouwd. Het formalisme van de communautaire regeling, die maar één bepaald bewijsmiddel toelaat, vindt zijn rechtvaardiging in de ten deze nodige zekerheid en in het streven naar vereenvoudiging van de douaneformaliteiten. Deze communautaire bewijsregeling is op het wederkerig vertrouwen der Lid-Staten gebaseerd, en van zodanig vertrouwen kan slechts sprake zijn wanneer men de communautaire regeling alom uniform en zonder uitzonderingen blijft toepassen.
De Commissie wijst ook op de noodzaak ervoor te zorgen dat het steunsysteem — dat de verkoop van de overschotten aan magere-melkpoeder wil bevorderen door ze voor veevoeder te bestemmen — slechts toepassing vindt wanneer de zekerheid bestaat dat het produkt niet in het normale marktcircuit kan terugkeren — om voor menselijke voeding te worden gebruikt —.
Dit fundamenteel vereiste rechtvaardigt mijns inziens dat er aan de bewijslevering strenge eisen worden gesteld. In zijn arrest van 22 oktober 1970, gewezen in de zaak 12/70, Craeynest (Jurispr. 1970, blz. 905) heeft het Hof de noodzaak van formalistische gestrengheid erkend en uitgemaakt dat de importeur zonder een certificaat DD4 in geen geval de intracommunautaire heffingsregeling — en, bijgevolg, het verlaagd tarief voor intracommunautair handelsverkeer — als voor hem geldend kan inroepen. Volgens dat arrest is de overlegging van bedoeld certificaat ook noodzakelijk wanneer de communautaire herkomst van de waar anders dan door een certificaat kan worden aangetoond.
Het is waar dat de voorgeschreven documenten in casu zijn zoek geraakt, doch het is niet mogelijk vast te stellen aan wie dat zoekraken is te wijten, en of het door slordigheid of per toeval is geschied. Verzoekster gaat zover te stellen dat de moeilijkheid het nodige bewijs te leveren, aan nalatigheid van de Commissie moet worden toegeschreven. Zij wijst erop dat het controlestempel van de Staat van bestemming, als bedoeld in verordening 2315/69 van de Commissie, op één enkel document wordt geplaatst, met welk document het bewijs moet worden geleverd dat aanspraak op steunverlening geeft. Verzoekster meent dat het voorschrijven van een enkel exemplaar van het bewijsdocument in strijd is met een elementaire regel van voorzichtigheid, en ook indruist tegen het in het internationaal handelsverkeer ingeburgerd gebruik te zorgen voor meerdere, ieder afzonderlijk geloof verdienende exemplaren van eenzelfde document, waarmede het risico dat de te verzenden oorspronkelijke stukken verloren raken, wordt vermeden. De regeling van de Commissie zou lacuneus zijn omdat zij niet voorziet in de mogelijkheid dat het controledocument — dat naar het douanekantoor van oorsprong moet worden teruggestuurd — verloren raakt; de Duitse overheid zou dus gerechtigd zijn die lacune op te vullen door van andere bewijsmiddelen gebruik te maken. In casu kon aan die middelen de zekerheid worden ontleend dat de verwerking van de magere-melkpoeder in overeenstemming met het gemeenschapsrecht heeft plaatsgehad, en dat ieder gevaar dat de waren wederom in het handelscircuit zullen terechtkomen, is uitgesloten.
Er aan herinnerend dat de in verordening 1106/68 verlangde documentatie van formele aard is en geen afwijking gedoogt, heeft verweerster ontkend dat, gezien de doelstellingen van de communautaire regeling, voor de bewijslevering kan worden volstaan met de documentatie waarop de Duitse administratie is afgegaan. Volgens de Commissie blijkt uit de bijgevoegde documenten en de verklaringen van inklaring dat de waar in Italië is aangekomen, doch niet dat zij onder controle werd geplaatst. De verklaringen van de vertegenwoordigers der firma's die van de steunverlening profiteerden — en die er dus rechtstreeks belang bij hadden de reguliere aard hunner affaire te bewijzen — zij niet bepaald geschikt om te bewijzen dat de waren onder controle zijn geplaatst.
Het komt mij voor dat de voorschriften van Raad en Commissie alleszins helder en ondubbelzinnig zijn, zodat een onjuiste interpretatie niet te verontschuldigen valt; zodanige onjuiste interpretatie wordt door verzoekster ook niet ingeroepen. Ook de lacunes welke de betrokken regeling volgens verzoekster zou vertonen, zijn mijns inziens niet van dien aard dat de bestaande regelen opzij mogen worden gezet. Het zou kennelijk tegen de behoefte aan een uniforme regeling, ja tegen het beginsel der rechtszekerheid indruisen, indien men zou toelaten dat iedere Lid-Staat op eigen houtje eventuele onvolkomenheden van de communautaire regeling verhelpt.
De wenselijkheid initiatieven der afzonderlijke Staten te vermijden doet zich te sterker gevoelen wanneer het gaat om economische voordelen, ten laste van de communautaire middelen aan bepaalde categorieën ondernemers toegekend. Het ontbreekt de Lid-Staten stellig niet aan mogelijkheden het daarheen te leiden dat een onvolkomen of „lacuneuze” regeling volgens de normale procedure wordt verholpen. Maar zolang het daartoe niet is gekomen, staat het geen enkele Lid-Staat vrij zich aan het geldend recht te onttrekken alleen omdat zij dat ontoereikend acht. Dit heeft ook — en vooral — te gelden wanneer het gaat om vormvoorschriften welker eerbiediging niet alleen de taken van de administratie vergemakkelijkt, doch ook bijdraagt tot de zekerheid dat er bij de toekenning van financiële voordelen volgens uniforme criteria te werk wordt gegaan.
Ik acht het verzoek van de Duitse regering dan ook ongegrond.
14.
De vraag welke de Franse regering in een harer beroepschriften (en wel in de zaak 15/76) opwerpt, vertoont geheel andere aspecten dan voor de beide tot nu toe besproken zaken kenmerkend waren te achten.
Het strijdpunt vond zijn oorzaak in een meningsverschil tussen de Franse gezagsorganen en de Commissie over de bepaling van het tijdstip dat ter vaststelling van het toepasselijk steunpercentage moet worden aangehouden (het gaat wederom om de steunverlening voor magere-melkpoeder, in de ene Lid-Staat geproduceerd en bestemd om na export naar een andere Lid-Staat te worden gedenatureerd). Uit de communautaire regeling blijkt niet of er ten deze moet worden gewerkt met het percentage geldende op de dag waarop de uitgevoerde melk onder controle wordt geplaatst, dan wel met het percentage geldende op de dag waarop de aan export verbonden douaneformaliteiten zijn vervuld. De Franse overheid had voor de tweede oplossing geopteerd; zij achtte die het meest met de belangen van de Gemeenschap in overeenstemming, omdat het steunpercentage de neiging heeft gaandeweg te stijgen. Toen de diensten der Commissie van de gedragslijn der Franse overheid in kennis werden gesteld, opperden zij het bezwaar dat aldus het risico van dubbele betaling werd geschapen — en wel voor op uiterlijk 30 juni 1971 uit Frankrijk geëxporteerde en op of na 1 juli van datzelfde jaar in Italië onder controle geplaatste melk —. Bij systematisch onderzoek naar de copieën der controlebescheiden bleek hun dat de datum waarop de melk in Italië onder controle was geplaatst, in een aantal gevallen door de Franse douane niet op bedoelde copieën was vermeld. De Commissie is toen overgegaan tot bestudering van de oorspronkelijke stukken (omstreeks 6000 in getal) die zij op 8 na heeft weten te achterhalen. Bij dat onderzoek bleek in 90 gevallen van onregelmatigheden: afgezien van de 8 gevallen waarin, als gezegd, het oorspronkelijk stuk ontbrak, was het origineel in 18 gevallen niet volledig door de exporteur ingevuld; in 55 gevallen ontbrak het officiële stempel van de Italiaanse douane en in 9 gevallen ontbrak de vermelding van de dag waarop de melk in Italië onder controle was geplaatst. De Commissie heeft de transacties waarop bedoelde documenten betrekking hadden, dan ook niet ten laste van het EOGFL willen brengen.
Verzoekster betoogt dat men, ook wanneer het gaat om schending van een wezenlijk vormvoorschrift (i.e. een schending welke het risico van onverschuldigde betaling doet ontstaan), in het algemeen het ontbreken van de voorgeschreven bewijslevering niet dient te verwarren met het positief bewijs van de onregelmatige aard der uitgaven. In die gedachtengang had de Commissie, op grond van het enkele feit dat de bewijslevering in formele zin als onregelmatig was te beschouwen, de desbetreffende financiële last niet zonder meer op de Staat mogen afwentelen, doch de Staat tenminste de gelegenheid dienen te geven met bewijzen te komen aandragen welke de materiële regelmatigheid der uitgaven buiten twijfel konden stellen.
Verweerster merkt allereerst op dat het onderscheid tussen wezenlijke en niet-wezenlijke vormvoorschriften bedoeld is voor de administratieve procedure — waarin moet worden uitgemaakt welke vormfouten tot vernietiging van een handeling kunnen leiden —; er kan niet zonder meer ook mee worden gewerkt als het om de bewijslevering gaat.
Zij betoogt voorts dat de documenten betreffende het goederenverkeer tussen de Staten — opgesteld volgens voor de gehele Gemeenschap geldende modellen —, dienen ter vereenvoudiging van de formaliteiten bij grensoverschrijding én de ter verzekering van een juiste toepassing van het gemeenschapsrecht nodige controles. Waar de overlegging van die documenten voor andere vormen van douanecontrole in de plaats is getreden, dienen de desbetreffende communautaire voorschriften zo strikt mogelijk te worden geëerbiedigd, hetgeen medebrengt dat er in geval van onregelmatige documenten met een zekere gestrengheid dient te worden opgetreden.
Wat met name het onderhavige geval betreft: het gaat er om of iedere afwijking van het wettelijk model van een document dat de wetgever van de Gemeenschap aanvaardde als enig bewijsmiddel van feiten waarvan een uitkering door de administratie afhankelijk is gesteld, tot weigering der uitkering dient te leiden, dan wel of binnen zekere grenzen, zonder consequenties voor betrokkene, afwijkingen van de vormvoorschriften kunnen worden aanvaard.
De overeenstemming van het document met het wettelijk model dient kennelijk ter verzekering dat aan alle materiële voorwaarden voor de steunverlening is voldaan, alsook om controle door de communautaire overheid mogelijk te maken. Het zal er daarom mijns inziens voor moeten worden gehouden dat iedere discrepantie tussen het document en het wettelijk model welke aan de bewijskracht afbreuk kan doen of de controle kan bemoeilijken, het document ondeugdelijk maakt.
Voorts dient men zich af te vragen of het nationale interventiebureau, wanneer er op het tijdstip van steunuitkering nog van een formele onregelmatigheid mag worden gesproken, achteraf tot regularisatie kan overgaan. De Commissie sluit dit ten enenmale uit: het document dat moet dienen ter rechtvaardiging van de betaling van overheidsgeld, dient tot en met het tijdstip van betaling als zodanig te kunnen worden gebruikt. Wanneer het rechtens niet aan de betaling ten grondslag kon worden gelegd, is de betaling ten onrechte geschied en kan van correctie achteraf geen sprake zijn.
De vraag of dit rigoureuze standpunt gegrond is, behoeft mijns inziens niet te worden besproken, nu er in casu — toen de Commissie tot goedkeuring der uitgaven had over te gaan — geen correctie achteraf had plaats gehad. Als de Commissie bepaalde uitgaven — voor goedkeuring — in onderzoek heeft, kan niet meer worden gecorrigeerd. Gezien het zeer grote aantal door het EOGFL gefinancierde transacties, zou de goedkeuring der rekeningen anders wel eens sine die kunnen worden opgeschoven, terwijl de gestie van de diensten der Commissie er moeilijker en gecompliceerder door zou worden, immers zij zou zich hebben te kwijten van moeilijke op het terrein der instructie gelegen opgaven, welke het bestek van hun normale controlerende taken verre zouden te buiten gaan.
In de acht gevallen waarin de stukken ontbraken (blijkbaar als gevolg van het feit dat een Frans douanekantoor ze voorbarig heeft vernietigd) heeft de Commissie haar weigering niet gebaseerd op het feit dat op het tijdstip van steunverlening niet aan de formele voorwaarden was voldaan, doch op het feit dat de documenten niet beschikbaar waren. Al had er in deze gevallen anders wellicht op grond van alleszins deugdelijke documenten tot steunuitkering kunnen worden overgegaan, als gevolg van het feit dat de nationale overheid het enig volgens de communautaire regeling toegelaten bewijsmiddel heeft vernietigd kon de regelmatigheid dier documenten niet meer boven water komen.
15.
Mijns inziens mag met vorenstaande overwegingen worden volstaan ten betoge dat het beroep dient te worden verworpen; het bestaan van formele onregelmatigheden is niet betwist, terwijl het ook om meer dan bijkomstige aspecten gaat.
Voor het geval dat het Hof evenwel dieper wenst in te gaan op de onregelmatigheden welke blijkens de wel beschikbare stukken zijn begaan, dienen de drie voornoemde categorieën van gevallen separaat te worden besproken. Ik wil thans pogen dat in kort bestek te doen.
a)
Wij zagen op 55 documenten het stempel van de Italiaanse douane ontbreekt. Ons is evenwel gebleken dat er het volgende op te lezen staat: „De partij is onder controle geplaatst op … voor de aan ommezijde bestemde bestemming. Ter verzekering dier bestemming is een passende waarborgsom gestort”. Volgt de handtekening van de ambtenaar. Verzoekster betoogt dat uit de vermelding van de waarborgsom de reguliere aard der transactie voldoende blijkt; ondanks het ontbreken van het officiële stempel zou er dus geen sprake zijn van gevaar voor dubbele of irreguliere betaling.
Volgens de Commissie kan van de hierbedoelde formaliteit, vastgelegd in artikel 7 van verordening 1106/68, zoals gewijzigd bij verordening 332/70, niet worden afgeweken en is haar nakoming een wezenlijke voorwaarde, waaraan met het oog op de steunuitkering moet zijn voldaan. Verweerster voert ten gunste van dit formalisme soortgelijke overwegingen aan als waarvan zij zich in het hiervoor besproken geval 4, de Bondsrepubliek Duitsland betreffende, heeft bediend.
Het komt mij voor dat een vermelding als voormeld, vermoedelijk afkomstig van de Italiaanse douane, niet voor het eigen stempel van die douane in de plaats mag worden gesteld. Het voorgeschreven stempel is te vinden in het model-controledocument, dat als bijlage bij verordening 2315/69/EEG is gevoegd; het is kennelijk bedoeld om de authenticiteit van de handtekening van de bevoegde ambtenaar te verzekeren — en aldus vervalsing onmogelijk, althans erg moeilijk te maken —. Het gaat hier dus niet slechts om een bijkomende formaliteit, doch om een wezenlijk bewijsmiddel, de authenticiteit der documenten betreffende. Zonder officieel douanestempel kunnen zulke documenten, ook al komt er de zo juist besproken vermelding op voor, niet dienen als bewijsmiddel dat de produkten onder controle gesteld zijn.
b)
De op 18 documenten ontbrekende vermelding — vakje 104 — dat het produkt voor denaturering in Italië bestemd was, acht verzoekster niet onontbeerlijk omdat de Italiaanse douane elders in hetzelfde document heeft aangegeven de waren onder controle te hebben geplaatst; die laatste vermelding zou op zichzelf reeds de garantie inhouden dat de melk voor denaturering bestemd was.
De Commissie brengt hiertegen in dat de aantekening volgens welke de waar door de Italiaanse douane onder controle geplaatst is zonder de vermelding bedoeld in vakje 104, niets zegt. Het stempel houdt, als gezegd, in dat de partij „onder controle gesteld [is] … voor de aan ommezijde vermelde bestemming”. Maar van die bestemming blijkt niets wanneer op de rugzijde van het document, in vakje 104, alleen de naam van de „bestemmeling” wordt opgegeven. Voorts zijn 16 van de 18 hierbedoelde documenten afschriften, waarop een verklaring van de Franse douane voorkomt volgens welke de waren de aan ommezijde vermelde bestemming hebben gehad en overeenkomstig de aldaar gestelde voorwaarden zijn gebruikt. Maar nogmaals: aan de ommezijde der afschriften kunnen noch een bepaalde bestemming noch specifieke gebruiksvoorwaarden worden afgelezen, immers vakje 104 is niet ingevuld.
Het moet er derhalve voor worden gehouden dat bedoelde verzuimen aan de documenten de bewijskracht hebben ontnomen.
c)
Negen documenten werden ongeldig geacht omdat daaruit niet van onder-controle-plaatsing door de Italiaanse douane bleek; verzoekster betoogt dat daarvan wel melding werd gemaakt, zij het niet in het juiste vakje; er zou derhalve een vergissing zijn begaan, doch niet een vergissing van dien aard dat de vermelding niet langer als bewijskrachtig zou zijn te beschouwen.
Volgens de Commissie ontbreekt de vermelding van de onder-controle-plaatsing in bedoelde negen documenten geheel; op de rugzijde zouden slechts een handtekening en het officiële stempel van de Italiaanse douane te vinden zijn, alsook een datum en een paraaf.
Onderzoek van de bij het dossier gevoegde fotocopieën leert dat verweerster gelijk heeft.
Verzoekster moet dus geheel in het ongelijk worden gesteld.
Steunverlening bij aankoop van boter door consumenten die sociale bijstand ontvangen (beroep van de Duitse regering: geval 8)
16.
Volgens 's Raads verordening 414/70 kan de Commissie besluiten dat de Lid-Staten — tot 31 december 1970 — steun mogen verlenen ter vergemakkelijking van de aankoop van boter door bepaalde categorieën consumenten. Bij verordening 2550/70 heeft de Raad bedoelde mogelijkheid beperkt tot personen die sociale bijstand ontvangen, doch haar anderzijds tot 31 december 1971 verlengd. Op grondslag van eerstgenoemde verordening heeft de Commissie bij beschikking 70/228 van 24 maart 1970 de Lid-Staten tot bedoelde steunverlening gemachtigd. Volgens artikel 3 der beschikking konden de verbruikers de boter verkrijgen tegen overlegging van een geïndividualiseerde bon. Om economische redenen bepaalde de Bondsrepubliek dat de distributie der bonnen zou geschieden door de organen van sociale bijstand en de gemeenten, aan wie die bonnen aan het begin van de beide jaren gedurende welke die regeling heeft gegolden, verstrekt werden. Zij waren gedurende het gehele jaar van uitgifte geldig. De Commissie had tegen het systeem geen bezwaar gemaakt.
Bij beschikking 71/176 van 30 maart 1971 kwam de Commissie op haar eerdere beschikking terug, omdat de steunverlening, gezien de gewijzigde situatie op de botermarkt, niet langer gerechtvaardigd voorkwam. Opgemerkt zij dat de verzoekende regering, die tegen de intrekking gekant was, er de voorkeur aan gegeven heeft niet deel te nemen aan de vergadering van het Beheerscomité voor melk, waar de maatregel werd besproken. Vervolgens heeft de Bondsregering, ondanks voormelde beschikking, gemeend te moeten goedvinden dat de bonboekjes welke in de eerste maanden van het jaar aan de betrokkenen waren uitgereikt, tot 31 december 1971 werden gebruikt. Bij de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen heeft de Commissie er niet van willen weten dat de aan die wederrechtelijk verlengde hulpverlening verbonden kosten ten laste van de Gemeenschap werden gebracht. Hetgeen tot het onderhavig geschil heeft geleid.
Het eerste argument van verzoekster is dat de op de bonnen vermelde geldigheidsduur van een kalenderjaar verband hield met de in 's Raads genoemde verordening 2550/70 genoemde termijn (31 december 1970). Opgemerkt zij evenwel dat die termijn uitsluitend betrekking had op de uitoefening der aan de Commissie toegekende discretionaire bevoegdheid de Lid-Staten tot steunverlening te machtigen. In de beschikking waarbij de Commissie de Lid-Staten die machtiging metterdaad verleende, was in het geheel geen termijn gesteld. De Commissie bleef dus vrij om redenen met de ontwikkeling op de botermarkt samenhangende, te allen tijde op haar beslissing terug te komen. In deze legislatieve context kon de termijn van 31 december, op de Duitse bonnen vermeld, ofschoon samenvallende met de uiterste datum waarop de Commissie van haar bevoegdheid gebruik kon maken, niet de zekerheid bieden dat de mogelijkheid om met communautaire steun boter tegen gereduceerde prijs te kopen, tot die datum zou worden gehandhaafd.
Volgens artikel 1 van de tweede beschikking der Commissie, gedagtekend 30 maart 1971, kwam de beschikking van 24 maart 1970, betreffende de afzet van boter, per 1 mei 1971 te vervallen. Daaruit bleek ten duidelijkste dat de Lid-Staten vanaf 1 mei 1971 niet langer gemachtigd waren de leveranciers van boter bestemd voor personen in het genot van sociale bijstand, te steunen. Maar de situatie door de Duitse regering bedoeld, was gekenmerkt door het feit dat er op 30 april 1971 aan een groot aantal personen bonnen waren uitgereikt, waarop 31 december als geldigheidsduur was vermeld. Verzoekster wijst erop dat degenen die in het bezit van zulke bonnen waren gesteld, naar nationaal recht het recht hadden verworven er tot aan het eind van het jaar gebruik van te maken. Waarbij ook rekening dient te worden gehouden met de bijzondere positie van degenen die — als voor sociale bijstand in aanmerking komend — in het genot der bonnen waren gesteld.
Ik ben van mening dat men het doel der hierbedoelde maatregel voor ogen dient te houden; het ging er om de afzet van boter — ter beperking van de overschotten op de gemeenschappelijke markt — te bevorderen. Dat in 's Raads voormelde verordening 414/70 deze bij uitstek economische bedoeling heeft voorgezeten, blijkt ondubbelzinnig uit de considerans. Daarin wordt vooral verwezen naar artikel 12, lid 1, van verordening 804/68, waarin de mogelijkheid werd voorzien om — ter vergemakkelijking van de afzet van botervet — wanneer er overschotten van dat produkt mochten ontstaan, andere dan de in artikel 6 der verordening bedoelde maatregelen te treffen. Vervolgens wordt overwogen dat er tengevolge van interventies belangrijke voorraden boter waren aangelegd, die niet door verkoop tegen normale marktcondities kunnen worden weggewerkt — zodat er nieuwe maatregelen nodig waren —.
Hieruit blijkt wel dat de afzet van boter tegen gereduceerde prijs — welke de begroting van de Gemeenschap ernstig belastte — een exceptioneel karakter droeg en derhalve binnen enge grenzen moest worden gehouden. Het was dan ook logisch dat er, nog voor afloop van de maximumtermijn in 's Raads verordening gesteld, een einde aan kwam zodra de ontwikkeling op de botermarkt dat mogelijk maakte. Erkend dient te worden dat de sociale functie der hierbedoelde maatregelen slechts een bijkomend gevolg was van een mechanisme dat allereerst op de afbouw der overschotten was gericht. Bedoelde sociale functie kan geen argument ten gunste van een langere toepasselijkheid dier maatregel opleveren.
Stellig was iedere Lid-Staat bij de uitvoering van de beschikking der Commissie vrij de boter te verkopen op de wijze welke in het bestek van haar systeem het meest praktisch en economisch was te achten. Maar geen enkele Staat kon aan betrokkenen op kosten van de Gemeenschap meer rechten toekennen dan in de beschikking der Commissie, getoetst aan de doelstelling van de steunregeling welke zij in praktijk bracht, besloten lagen. Bedoelde beschikking hield niet alleen geen garantie in dat de steuncampagne het gehele jaar 1971 zou duren, zij wettigde ook allerminst het vertrouwen dat zulks het geval zou zijn.
De Commissie behoefde de Lid-Staten, die met de functie der steunverlening bekend mochten worden geacht, er uiteraard niet aan te herinneren dat de machtiging, gezien de marktontwikkeling, te allen tijde kon aflopen. Mocht een Lid-Staat hebben geopteerd voor een afzetsysteem dat betrokkenen — binnen de nationale rechtsorde — rechten deed toekomen welke zij het hele jaar door konden doen gelden, dan gaat dat die Staat en niet de Gemeenschap aan. In een stelsel van — kosteloos gedistribueerde — bonnen had de Lid-Staat zeer wel een in algemene bewoordingen gesteld voorbehoud, de geldigheidsduur der bonnen betreffende, kunnen maken. Dat de nationale overheid ten deze niet de nodige voorzichtigheid heeft betracht, wil geenszins zeggen dat de Gemeenschap heeft op te komen voor de lasten, verbonden aan een stelsel dat niet langer de doelstellingen van de Gemeenschap dient.
Dat de Duitse vertegenwoordigers tegen de beschikking waarbij de steunverlening werd ingetrokken opkwamen, bewijst wel dat de Bondsregering zeer wel begreep waarom het ging; anders ware ook niet te verklaren waarom zij erop aandrong de inwerkingtreding der beschikking een maand uit te stellen. Toen zij de verkoop van boter tegen gereduceerde prijs ook na de termijn door de Commissie gesteld mogelijk maakte en financierde, wist de verzoekende regering derhalve zeer wel dat zij met die beschikking in strijd kwam.
Kortom, er is geen enkele reden waarom de Gemeenschap zou mogen worden belast met de financiële last, aan een eigenmachtige voortzetting van de steuncampagne verbonden.
Mijns inziens dient het verzoek dan ook ongegrond te worden verklaard.
Wederaankoop van tegen gereduceerde prijs verkochte boter, bestemd ter verwerking tot boterconcentraat (beroepschrift van de Duitse regering: geval 10)
17.
De boteroverschotten in de Gemeenschap en de beperkte exportmogelijkheden gaven de Commissie aanleiding om bij beschikking van 17 december 1968, vastgesteld krachtens artikel 6, lid 3, van 's Raads verordening 804/68, de Bondsrepubliek Duitsland te machtigen tot verkoop tegen gereduceerde prijs van de boter die bij de interventiebureaus lag opgeslagen. Ter voorkoming dat aan de tegen gereduceerde prijs verkochte voorraden een andere bestemming zou worden gegeven, had men natuurlijk behoefte aan een controlesysteem, en de Bondsrepubliek Duitsland verklaarde zich — blijkens een overweging uit de considerans der beschikking — in staat er de hand aan te houden. In de loop van het jaar 1971 stelden de Duitse autoriteiten er de Commissie evenwel van in kennis dat zij als gevolg van de ontwikkeling van de situatie op de botermarkt, niet langer voor alle stadia van verhandeling konden verzekeren dat aan de boter geen illegale bestemming zou worden gegeven.
In dezelfde periode bevonden zich bepaalde partijen in 1970 door de Duitse interventiebureaus tegen gereduceerde prijs verkochte boter nog in de handen van de eerste afnemers, die bereid bleken de contracten te annuleren en de waar terug te zenden, mits hun de koopprijs, vermeerderd met een kostenbedrag, zou worden gerestitueerd. Dit gaf de Commissie aanleiding tot een beschikking gedagtekend 19 augustus 1971, waarbij de Bondsrepubliek Duitsland werd gemachtigd met bedoelde kopers tot annulering over te gaan van de koopcontracten welke het Duitse interventiebureau vóór 1 januari 1971 had afgesloten. Die machtiging was bedoeld om te voorkomen dat er bij doorverkoop met de partijen boter die nog in het bezit van de eerste afnemers waren, ten nadele van een goede werking van het communautaire stelsel zou worden geknoeid of gemanipuleerd.
In de beschikking werden aan de te betalen schadeloosstellingen grenzen gesteld. Zo werd in artikel 1, lid 2, b, naar rato van hoeveelheid en opslagduur het maximumbedrag der schadeloosstelling vastgelegd.
Zo verwierf het Duitse bureau opnieuw de beschikbare partijen. Maar de Duitse instanties kenden in hun contracten vergoedingen toe die de prijs waartegen het interventiebureau de boter had verkocht, te boven gingen. Ook werden er bedragen betaald voor renteverliezen, door de kopers wegens opslag der waren geleden.
De Commissie vond in deze situatie aanleiding het EOGFL alleen te belasten met de kosten die, getoetst aan de maatstaven van 's Raads verordening 2306/70 van 10 november 1970 (betreffende de financiering van de uitgaven voor interventie op de interne markt in de sector melk en zuivelprodukten), door de beugel konden.
Volgens artikel 4, lid 1, f, van die verordening moet de rekening voor de boterinterventies op de interne markt worden gedebiteerd „voor het bedrag van de kosten van het verblijf in het pakhuis, met uitzondering van de financieringskosten, … berekend op grond van een forfaitair bedrag per ton/duur, dat bepaald wordt overeenkomstig artikel 18, lid 1”. Onder h wordt vervolgens geregeld hoe de verwerkingskosten, voor het interventiebureau verbonden aan bijzondere maatregelen voor de verkoop van boter uit openbare voorraden welke in de loop van een verkoopseizoen niet op normale marktcondities konden worden afgezet, ten laste van bedoelde rekening worden gebracht.
In bedoelde beschikking van de Commissie dd. 19 augustus 1971 zijn de opslagkosten van de kopers van boter tegen gereduceerde prijs op een lijn gesteld met kosten welke de interventiebureaus hadden moeten maken, indien de verkochte boter bij die bureaus opgeslagen was gebleven. De in bedoelde beschikking voorziene bedragen komen volgens de Commissie vrijwel overeen met de forfaitaire bedragen genoemd in genoemd artikel 4, lid 1, f, van verordening 2306/70.
Het forfaitair bedrag van de kosten verbonden aan de verwerking van boter tot boterconcentraat is voor de hierbedoelde periode door de Commissie bij beschikking van 30 november 1973, genomen volgens de beheerscomité-procedure van verordening 2306/70 (art. 4, lid 1, h), voor de gehele Gemeenschap vastgesteld. Bijzondere omstandigheden voorbehouden, mocht derhalve voor de wederaankoop slechts dat bedrag worden betaald; nadere bedragen, verbonden aan de verwerking — door de kopers — van boterconcentraat tot gesmolten boter, konden dus niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.
De Commissie acht dan ook haar weigering in te gaan op het verzoek van de Bondsrepubliek Duitsland het EOGFL — voor bedoelde transacties — te doen opkomen voor financiële lasten boven de forfaitaire bedragen voor opslag en verwerking die in voormeld artikel 4, lid 1, letters f en h, van verordening 2306/70 waren vastgesteld, geheel met het gemeenschapsrecht in overeenstemming.
Verzoekster beroept er zich ten exceptieve op dat de kosten, ofschoon hoger dan in de beschikking van 19 augustus 1971 was voorzien, in het belang der Gemeenschap zijn gemaakt en noodzakelijk waren om het gestelde doel te verwezenlijken. Dat is evenwel niet voldoende om de Gemeenschap er voor te doen opkomen; het zou zich niet verdragen met de limitatieve aard van de in genoemd artikel 4 voorkomende lijst van te debiteren posten.
Om aan de algemene regel te ontkomen, stelt verzoekster het zo voor dat haar interventiebureau in een situatie was geraakt die, ook zonder lastgeving, om een onverwijld optreden harerzijds vroeg. Haars inziens was redelijkerwijze niet te verwachten dat degenen die zich boter hadden zien toegewezen en de gelegenheid kregen tot een speculatieve transactie, in het wederom op de markt brengen van tegen lage prijs ingekochte boter bestaande, met vergoeding van de koopprijs, slechts verhoogd met de kosten van opslag, genoegen zouden nemen. Volgens de Duitse regering was de prijs waarvoor volgens de beschikking der Commissie van 19 augustus 1971 tot wederinkoop kon worden overgegaan, economisch gezien niet reëel; zij is daarom van mening met haar eenzijdig optreden een bijdrage tot bescherming van de belangen der Gemeenschap te hebben geleverd.
Het komt mij voor dat het op de weg van de Commissie, en niet van de afzonderlijke Lid-Staten, ligt het belang van de Gemeenschap bij een wederinkoopcampagne waartoe zijzelf machtiging verleend heeft en die zij ook financiert, af te wegen; op grond van zulk een discretionaire beoordeling kan het slechts de Gemeenschap zijn die de voorwaarden heeft vast te stellen waaronder zulk een operatie zijn beslag moet krijgen.
Anderzijds dient niet te worden vergeten dat de Bondsrepubliek, toen zij tot de verkoop van boter tegen gereduceerde prijs gemachtigd werd, verklaard had een regelmatige gang van zaken te kunnen waarborgen en zich ook bepaaldelijk had gebonden voor zulk een regelmatig verloop te zorgen. Zij had dus alle maatregelen ter voorkoming van eventuele speculatieve transacties van particulieren dienen te nemen, zonder de Gemeenschap voor nadere financiële lasten te doen opkomen. Met andere woorden, de Duitse overheid heeft zich bij het geven van bedoelde garantie in staat geacht overeenkomstig de algemene regelen welke wij aan het begin van deze conclusie bespraken, de verantwoordelijkheid te dragen voor eventuele onregelmatigheden, voortvloeiend uit gebreken van het door haar gebezigde controlesysteem.
Weliswaar heeft de Gemeenschap zich desondanks herhaaldelijk bereid verklaard de wederaankoop mede te bekostigen, maar aan die bereidverklaring heeft zij duidelijke grenzen gesteld. Als de Duitse regering dus heeft gemeend extra kosten te moeten maken om de operatie tot een goed einde te brengen, dan biedt de principiële aansprakelijkheid welke zij aanvaard had, op zichzelf voldoende grondslag voor de weigering van verweerster de Gemeenschap voor zulke zonder machtiging gemaakte extra kosten te doen opkomen.
Ook geloof ik niet dat artikel 8, lid 2, van verordening 729/70 in casu een rol kan spelen (zelfs niet indien men die bepaling in de door verzoekster voorgestane zin mocht willen uitleggen), voor zover men zich bij de kosten niet aan de machtiging heeft gehouden.
Wat betreft de „noodzakelijke zaakwaarneming”: het gaat niet aan het burgerlijkrecht zonder meer ook voor de verhouding tussen Gemeenschap en Lid-Staten geschreven te achten. In ieder geval brengt bedoeld rechtsinstituut niet mede dat de Staten zich voor de Gemeenschap in de plaats mogen stellen — en wel ten laste van de communautaire begroting — op een terrein waar de Gemeenschap duidelijk de grenzen had aangegeven binnen welke zij bereid was op te komen voor de geldelijke last van een operatie waartoe de Duitse Staat desgevraagd machtiging had verkregen. Waar er geen sprake is van een stilzitten der Gemeenschap, kan hier in ieder geval niet met het instituut ter zaakwaarneming worden gewerkt. Het optreden van de Duitse gezagsorganen dient veeleer als een handelen extra legem te worden aangemerkt, ingegeven door de wens ervoor te zorgen dat er op ruimere schaal dan volgens de voorwaarden der Commissie mogelijk was, tot wederaankoop zou kunnen worden overgegaan.
Tenslotte zij opgemerkt dat evenmin het bestaan is aangetoond van redenen van onverwijlde spoed welke de autoriteiten in de Bondsrepubliek zouden hebben belet bij de Commissie de eventuele noodzaak van een ruimere deelneming harerzijds aan de financiering der operatie te bepleiten.
Verzoeksters beroep kan in zoverre niet gegrond worden gedacht.
Kosten van vermaling van hardgeworden suiker (beroep van de Duitse regering: geval 12)
18.
Een partij bij de Duitse interventiebureaus opgeslagen suiker was door vocht in de bewaarplaats aaneengeklonterd en moest voor verkoop worden fijngemalen. De Commissie heeft de desbetreffende kosten niet ten laste van het EOGFL willen brengen, omdat zij niet vallen onder artikel 4, lid 1, van 's Raads verordening 2334/69 van 25 november 1969 betreffende de financiering van de interventie-uitgaven op de interne markt in de sector suiker. Volgens dat artikel 4, lid 1, f, draagt de Gemeenschap weliswaar de kosten van opslag, waarvan het bedrag forfaitair wordt berekend, maar geen andere aan de bewaring verbonden kosten.
Verzoekster merkt op dat de suiker, alvorens te kunnen worden verkocht, moest worden vermalen op grond van artikel 6 van verordening 822/70 van de Commissie, volgens hetwelk „de permanente inschrijving … betrekking [heeft] op hoeveelheden witte suiker welke niet verhard is”. Zonder vermaling zou de kans op schadevergoedingsacties aanwezig zijn geweest, zoals die door de kopers hadden kumen worden ingesteld zodra de suiker niet aan de kwaliteitseisen van bedoelde bepaling voldeed.
Ofschoon de kosten van vermaling van suiker niet te vinden zijn op de lijst van uitgaven welke volgens artikel 4 van 's Raads genoemde verordening 2334/69 ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht, meent verzoekster dat zij dienen te worden afgetrokken van het totaal bedrag der ontvangsten waarmede de rekening van het EOGFL volgens hetzelfde artikel 4, lid 2, moet worden gecrediteerd. Dit laatste bedrag betreft namelijk de opbrengst van de verkopen door de nationale interventiebureaus, waaronder niet de bruto toewijzingsprijs is te verstaan, doch de nettoprijs, dat wil zeggen de prijs waarvan de met het oog op de afzet noodzakelijkerwijs te maken kosten zijn afgetrokken. Daartoe zouden de kosten van vermaling behoren, omdat de waar anders niet verkoopbaar zou zijn geweest.
Naar bij de bespreking van geval 10 reeds werd opgemerkt, is de opsomming van artikel 4, wat betreft de kosten waarmede de rekening van het EOGFL dient te worden gedebiteerd (1) dan wel gecrediteerd (2), ongetwijfeld als limitatief te beschouwen.
Het gemeenschapsrecht voorziet nergens een reductie op de brutobedragen bij opbrengst verkregen, en houdt ook niet in dat de hierbedoelde kosten op de rekening van het interventiebureau dienen te worden geboekt. De kosten van vermaling zullen derhalve in het forfaitaire bedrag van de opslagkosten begrepen moeten worden geacht.
Met name op dit punt zij eraan herinnerd dat volgens artikel 9 van verordening 822/70 van de Commissie „wanneer blijkt dat een toegewezen hoeveelheid suiker niet of gedeeltelijk niet overeenstemt met de kwaliteit welke in het bericht van inschrijving was vermeld, … het Duitse interventiebureau op verzoek … door de betrokken koper bij afname voor het tekort in te dienen” de betrokken toegewezen hoeveelheid aan [past]. Voorts kan na overeenstemming tussen de beide partijen de hoeveelheid suiker welke niet overeenstemt met de vermelde kwaliteit vervangen worden door een gelijke hoeveelheid, welke die kwaliteit wel heeft en die afkomstig is van andere beschikbare partijen die via een openbare inschrijving worden verkocht en nog niet zijn toegewezen, wanneer deze partijen in dezelfde streek zijn opgeslagen. Na overname kan de betrokken koper in verband met bovenbedoeld kwaliteitsverschil geen contractuele of niet-contractuele rechten doen gelden". Uit de redengeving der verordening blijkt dat men met de aangehaalde bepaling juist gevallen op het oog had waarin van „verharding” sprake was. In zodanig geval was het volgens de considerans „gepast … te bepalen dat het Duitse interventiebureau… de toegewezen hoeveelheid aanpast of, indien de koper zulks verlangt, de mogelijkheid te voorzien voor dit interventiebureau om de betrokken hoeveelheid te vervangen”. De moeilijkheid was derhalve onderkend en de nodige middelen waren voorzien.
Verzoekster brengt hiertegen in dat bedoelde middelen in casu niet konden worden aangewend, omdat de kopers, gezien hun opslagverplichtingen, op terugname van de hele partij hadden aangedrongen, terwijl er geen andere suiker van de toegewezen kwaliteit beschikbaar was.
Natuurlijk waren de Duitse interventiebureaus vrij om, ter voldoening aan bijzondere eisen van hun kopers, tot vermaling van de suiker over te gaan. Zij kunnen er evenwel het EOGFL niet voor doen opkomen; ik herhaal dat mijns inziens het limitatief karakter van de uitgaafposten welke krachtens voormeld artikel 4 van 's Raads verordening 2334/69 aan het Fonds in rekening kunnen worden gebracht, daaraan in de weg staat. Ook wijs ik erop dat de kopers op grond van voormelde regeling van verordening 822/70, wanneer de hun toegewezen suiker niet aan de gestelde kwaliteitseisen voldeed („verhard was”) en het bureau van toewijzing geen kans zag de waar door niet verharde suiker te vervangen (zoals in casu het geval schijnt), het recht hadden om, uiteraard voor zover beschikbaar, een aanvullende hoeveelheid suiker aan te kopen, ter compensatie van de mindere waarde van de ontvangen suiker. Waar in de communautaire voorschriften betreffende de toewijzingsvoorwaarden nergens iets anders te lezen valt, waren de kopers geenszins gerechtigd van het bureau van toewijzing te verlangen dat het zelf tot vermaling van de hardgeworden suiker zou overgaan.
Als dat zo is, lijkt het mij onnodig in te gaan op de tussen partijen omstreden vraag naar de oorzaken van het hard worden der suiker en de vraag of er, wat de opslagcondities betreft, aan de zijde van het interventiebureau van nalatigheid mocht worden gesproken. Deze kwestie zou van belang kunnen zijn indien het ging om de toepassing van artikel 8, lid 2, van 's Raads verordening 729/70, volgens welke, naar wij zagen, kosten wegens de toepassing van het communautaire landbouwrecht gemaakt, alleen in geval van onregelmatigheid of nalatigheid van de staatsorganen ten laste van de Lid-Staten mogen worden gebracht. Die bepaling kan in geen geval betrekking hebben op in het gemeenschapsrecht niet voorziene uitgaafposten, die op grond van 's Raads aangehaalde verordeningen 729/70 en 2334/69 uiteraard niet ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht.
Ook het daartoe strekkend verzoek zal dus ongegrond moeten worden verklaard.
Steun voor het distilleren van wijn (beroep van de Franse regering: zaak 16/76)
19.
Om de afbouw van de wijnoverschotten te vergemakkelijken, heeft de Raad in zijn verordening 766/72 van 17 april 1972, ter uitvoering van artikel 7 van basisverordening 816/70, bepaald dat er steun aan de distilleerderijen kon worden toegekend, op voorwaarde dat zij hun wijn bij de producenten hadden aangekocht tegen een prijs niet gelegen beneden die welke bij de verordening was vastgesteld, en ook in feite tot distilleren overgingen. Wilden zij voor zulke steun in aanmerking komen, dan moest de distillatie tussen 24 april en 27 mei 1972 geschieden; de laatste datum is naderhand bij verordening 1098/72 tot 31 juli 1972 verschoven.
Toen de Franse autoriteiten de minimumprijs voor de aankoop van voor distillatie bestemde tafelwijn, zoals zij voor de Gemeenschap op 6,10 F per graad en per hectoliter was vastgesteld, onvoldoende achtten om de wijnbouwers tot verkoop van hun produktie aan de distilleerderijen te bewegen, bepaalden zij dat de distillateurs voor aanvullende steun in aanmerking kwamen, mits zij de producenten een minimumprijs van 7,10 F per graad/hectoliter garandeerden. Deze maatregel, die aanvankelijk tot twee miljoen hectoliter beperkt zou blijven, is later tot 2,8 miljoen hectoliter uitgebreid. De Commissie besloot aanvankelijk de procedure tot vaststelling van een inbreuk volgens artikel 169 van het EEG-Verdrag in te leiden (brief van 27 juli 1972 van de Franse regering), maar heeft daarvan naderhand afgezien (brief van 4 mei 1973) omdat de inbreuk opleverende maatregelen naderhand waren ingetrokken. In de brief werd er echter op gewezen dat zulks niet wegnam dat de rekeningen van het EOGFL definitief waren afgesloten. De Franse regering klopte bij het EOGFL aan om vergoeding van de steun, aan de distilleerderijen verleend naar rato van 6,10 F per hectoliter, zoals die door de Raad was vastgesteld (uiteraard belastte zij zich met de door haarzelf besloten aanvullende betaling) maar de Commissie weigerde het Fonds ervoor te doen opkomen, omdat de aanvullende betalingen het door de communautaire wetgever geschapen interventiesysteem volkomen hadden vervalst.
Allereerst zij ingegaan op het argument van de regering volgens hetwelk de Commissie, na de procedure ex artikel 169 te hebben laten varen, het geschil niet elders, ter gelegenheid van de goedkeuring der rekeningen, mocht doen herleven.
Ik wijs er te dien aanzien op dat het inleiden van een procedure ex artikel 169 nergens tot een voorwaarde is gemaakt, waaraan moet zijn voldaan, wil de Commissie kunnen weigeren kosten, in een Lid-Staat in strijd met de voorschriften gemaakt, voor rekening van het EOGFL te brengen. Mocht de Commissie, alvorens tot goedkeuring der kosten in het kader van het EOGFL over te gaan, bedoelde procedure hebben ingeleid, dan houdt het afzien van voortzetting dier procedure stellig niet in dat er ongeoorloofde maatregelen mogen worden genomen of dat de Commissie tot financiering van zulke maatregelen verplicht wordt. Met het laten varen van de procedure ex artikel 169 heeft de Commissie alleen de mogelijkheid uit handen gegeven het Hof de aan een Lid-Staat geweten inbreuk formeel te doen vaststellen. Het houdt geenszins in dat de Commissie er van afziet om, wanneer de EOGFL-rekeningen moeten worden vastgesteld, de naleving van de communautaire voorschriften volgens welke de Gemeenschap door de Lid-Staten gemaakte kosten voor haar rekening neemt, af te dwingen. Als de Commissie de regeling betreffende de EOGFL-kosten toepast, zijn er verplichtingen waar zij niet onderuit kan.
Daarentegen is het afzien van een procedure ex artikel 169 een handeling die tot de discretionaire bevoegdheden der Commissie behoort. Zulk een handeling is van geen enkele invloed op de comptabele positie van de betrokken Staat, waarvoor de voorschriften van 's Raads verordening 729/70, met name de artikelen 3 en 5, lid 2, ten volle van kracht blijven.
Wat het materieel aspect van het beroepschrift betreft, zij er allereerst aan herinnerd dat men met de communautaire vaststelling van een minimumprijs voor de aankoop van voor distillatie bestemde wijn in hoofdzaak het economisch evenwicht, zowel tussen producenten en consumenten, in de lijn van artikel 39 van het Verdrag, op het oog had als die tussen de producenten in de verschillende Lid-Staten, voor wie dezelfde mededingingscondities hebben te gelden, en voorts die tussen de wijnmarkt en de alcoholmarkt. Dit blijkt wel uit artikel 7, lid 2, a en b van verordening 816/70 en de vijfde overweging van de considerans van verordening 766/72. Volgens de Commissie hebben de Franse autoriteiten met hun maatregelen deze complexe evenwichtsfactoren buiten beschouwing gelaten en met name de concurrentievoorwaarden ten voordele van de Franse wijnbouw vervalst. Bovendien wijst verweerster erop dat de absorptie van een excessieve partij wijn door de distilleerderijen er, met de schaarse oogst van 1972, toe heeft bijgedragen dat de prijzen in het verkoopseizoen 1972/1973 al te zeer zijn gestegen.
Als enige rechtvaardiging van haar handelwijze heeft verzoekster erop gewezen dat er, een maand nadat het communautaire steunstelsel in werking was getreden, nog slechts 504000 hectoliter wijn naar de distilleerderijen was gegaan; dit zou er haars inziens op wijzen dat de door de Raad vastgestelde minimumprijs te laag was om het gestelde doel te bereiken. Verzoekster heeft er in verband hiermede op gewezen dat de Commissie, toen zij de Raad voorstelde de hierbedoelde steunregeling in te voeren, aan de distillatie van drie miljoen hectoliter wijn, voor de helft in Frankrijk en voor de helft in Italië, heeft gedacht. Het resultaat van de aanvullende steunverlening door de Franse overheid is geweest dat alleen de Franse wijnboeren ten naaste bij drie miljoen hectoliter wijn naar de distilleerderijen hebben gebracht. In Italië zijn er in dezelfde periode niet meer dan 500000 hectoliter — ofwel een derde van de hoeveelheid waarop de communautaire instanties hadden gerekend — gedistilleerd.
Bij de beantwoording van de vraag of het beroep gegrond is, behoeft geen oordeel te worden gegeven over de economische wenselijkheid van de eenzijdige aanvullende hulpverlening door de Franse Staat. Veeleer zou moeten worden nagegaan of die hulpverlening, zoals zij in Frankrijk heeft plaats gehad, als ongeoorloofd is te beschouwen.
Er behoeft in dit verband mijns inziens slechts op te worden gewezen, dat in 's Hofs Jurisprudentie telkens weer is uitgemaakt dat de Lid-Staten bij de toepassing van het gemeenschapsrecht „niet eenzijdig aanvullende maatregelen mogen nemen welke de draagwijdte van het gemeenschapsrecht kunnen beïnvloeden en met name gevaar inhouden voor de eerbiediging van het beginsel ener gelijke behandeling van de geadministreerden alom in de Gemeenschap” (vgl. arresten van 18 februari 1970, gewezen in de zaak 40/69, Bollmann, Jurispr. 1970, blz. 70; 11 februari 1971, gewezen in de zaak 39/70, Fleischkontor, Jurispr. 1971, blz. 49; 1 februari 1972, gewezen in de zaak49/71, Hagen, en 59/71, Wünsche, Jurispr. 1972, blz. 24 en 54; 6 juni 1972, gewezen in de zaak 94/71, Schlüter, Jurispr. 1972, blz. 308; 30 november 1972, gewezen in de zaak 32/72, Wasaknäcke, Jurispr. 1972, blz. 1181).
A fortiori dienen zulke eenzijdige nationale maatregelen ongeoorloofd te worden geacht wanneer zij niet alleen een uniforme behandeling van de geadministreerden in gevaar brengen, doch de draagwijdte van de communautaire interventieregeling wezenlijk wijzigen.
Ten verhore heeft verzoekster subsidiair, als billijkheidsoplossing, gesuggereerd dat de Gemeenschap ten minste voor de hoeveelheid wijn met welker distillatie in Frankrijk zij had gerekend (dat wil zeggen anderhalf miljoen hectoliter) de steunverlening voor haar rekening zou nemen.
De Commissie heeft evenwel terecht geantwoord dat niet kan worden vastgesteld of het gestelde doel in Frankrijk zonder aanvullende nationale steunverlening zou zijn bereikt. Wanneer het waar is, zoals verzoekster heeft gesteld, dat de communautaire minimumprijs de gestelde doelen onbereikbaar maakte, dan volgt daaruit dat de Franse maatregelen via vervalsing van de goede werking van de door de Raad vastgestelde regeling, zelfs een benaderende schatting onmogelijk heeft gemaakt van de hoeveelheid wijn die voor communautaire interventie in aanmerking zou zijn gekomen, als ook in Frankrijk de door de Raad vastgestelde prijs zou hebben gegolden.
In werkelijkheid is er in Frankrijk van de distillatiesteun als gevolg van de eenzijdige wijziging, door de nationale autoriteiten in de communautaire minimumprijs aangebracht, niets terecht gekomen. Bovendien heeft zij op de gemeenschappelijke markt de voorwaarden voor de mededinging tussen de wijnproducenten der betrokken Lid-Staten vervalst, evenals de beoogde omslag van de economische voordelen over de wijnbouwers in de ene en de andere Staat. Mijns inziens moet de hierbedoelde actie dan ook in haar geheel als ongeoorloofd worden beschouwd. Het gaat er niet alleen om dat het EOGFL niet behoort op te komen voor meer kosten dan er zonder de eenzijdige Franse maatregelen waarschijnlijk hadden behoeven te worden gemaakt; het gaat er vooral om dat de Gemeenschap niet haar zegel moet hechten aan een beleid dat het evenwicht van het systeem en de beginselen voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt ondergraaft.
20.
Een bespreking van de afzonderlijke gevallen welke de onderscheiden regeringen aangingen, leidde ons derhalve tot dezelfde uitkomsten als die van de algemene problematiek.
Ik concludeer dat het Hof de vier beroepen in al hun onderdelen zal verwerpen en verzoeksters in de kosten zal veroordelen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.