62000TJ0366(01)_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo T‑366/00,
Scott SA, com sede em Saint‑Cloud (França), representada por Sir Jeremy Lever, QC, G. Peretz, J. Gardner, barristers, R. Griffith e M. Papadakis, solicitors,
recorrente,
apoiada por
República Francesa, representada por G. de Bergues, S. Seam e F. Million, na qualidade de agentes,
interveniente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por G. Rozet e J. Flett, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação parcial da Decisão 2002/14/CE da Comissão, de 12 de Julho de 2000, relativa ao auxílio estatal concedido pela França à Scott Paper SA/Kimberly‑Clark (JO 2002, L 12, p. 1),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Primeira Secção),
composto por: J. D. Cooke, presidente, R. Garcia‑Valdecasas e I. Labucka, juízes,
secretário: C. Kristensen, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 25 de Outubro de 2006,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do litígio
1. Em 1969, a sociedade de direito americano Scott Paper Co. adquiriu a sociedade de direito francês Bouton Brochard e criou uma nova sociedade, a Bouton Brochard Scott SA, que retomou as actividades da Bouton Brochard. Em Novembro de 1987 foi dada à Bouton Brochard Scott a nova denominação Scott SA. Esta tinha como actividade, no período pertinente para o presente processo, a produção de papel higiénico e para uso doméstico.
2. Em 31 de Agosto de 1987, a cidade de Orleães (França), o département du Loiret (França) e a recorrente celebraram um acordo no que respeita à venda a esta última de um terreno de 48 hectares na zona industrial da La Saussaye e à taxa de saneamento que devia ser calculada segundo uma taxa preferencial (a seguir «acordo Scott»). Esse acordo previa que o département du Loiret e a cidade de Orleães contribuiriam com um montante máximo de 80 milhões de francos franceses (FRF) (12,2 milhões de euros) para os trabalhos de urbanização do local a favor da recorrente.
3. A realização dos estudos e dos trabalhos necessários à urbanização do terreno em causa foi confiada à société d'économie mixte pour l'équipement du Loiret (a seguir «Sempel»). Resulta de uma convenção de 12 de Setembro de 1987, celebrada entre o département du Loiret, a cidade de Orleães e a Sempel (a seguir «convenção Sempel»), que essa cidade cedeu à Sempel 68 hectares pelo preço simbólico de 1 franco. Além disso, do artigo 4.° do acordo Scott, bem como do artigo 12.° da convenção Sempel, resulta que a Sempel deveria vender à Scott os 48 hectares e uma fábrica‑entreposto por 31 milhões de FRF (4,7 milhões de euros), ou seja, a um preço de 65 FRF/m².
4. Em Novembro de 1996, o Tribunal de Contas francês publicou um relatório público intitulado «Les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises». Com esse relatório, pretendia chamar a atenção para um determinado número de auxílios eventuais concedidos pelas colectividades territoriais francesas a determinadas empresas, em especial para a transferência do terreno em causa da zona industrial de La Saussaye para a recorrente.
5. Na sequência da publicação desse relatório, a Comissão recebeu uma queixa, por carta datada de 23 de Dezembro de 1996, sobre as condições preferenciais em que a cidade de Orleães e o département du Loiret venderam o terreno em causa à recorrente e a taxa de saneamento aplicável a esta última.
6. Por ofício de 17 de Janeiro de 1997, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades francesas. Seguiu‑se uma troca de correspondência entre as autoridades francesas e a Comissão, entre Janeiro de 1997 e Abril de 1998, no quadro da qual as autoridades francesas forneceram parte das informações e esclarecimentos solicitados, designadamente por ofícios de 17 de Março, 17 de Abril e de 29 de Maio de 1997. Em 8 de Agosto de 1997, a Comissão solicitou novos esclarecimentos às autoridades francesas. A Comissão recebeu informações complementares destas em 3 de Novembro de 1997 e do queixoso em 8 de Dezembro de 1997, 29 de Janeiro de 1998 e 1 de Abril de 1998.
7. Por ofício de 10 de Julho de 1998, a Comissão informou as autoridades francesas da sua decisão de 20 de Maio de 1998 de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE e convidou‑as a apresentar as suas observações bem como a responder a determinadas questões (a seguir «decisão de abertura do procedimento»). Nessa carta, a Comissão também pediu às autoridades francesas que informassem a recorrente da abertura do procedimento bem como do facto de que poderia de ter que reembolsar os auxílios ilegalmente recebidos. As partes interessadas foram informadas do início do procedimento e foram convidadas a apresentar as suas eventuais observações sobre as medidas em causa, através da publicação do referido ofício no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 30 de Setembro de 1998 (JO C 301, p. 4).
8. A recorrente foi informada da decisão de abertura do procedimento por telefonema das autoridades francesas de 30 de Setembro de 1998. Por carta de 23 de Novembro de 1998, a recorrente apresentou observações sobre essa decisão.
9. Por ofício de 25 de Novembro de 1998, as autoridades francesas apresentaram igualmente observações sobre a decisão de abertura do procedimento.
10. Após ter tomado conhecimento das observações das autoridades francesas e dos terceiros, a Comissão solicitou de novo informações complementares às autoridades francesas. Como estas só responderam parcialmente, a Comissão intimou‑as, em 8 de Julho de 1999, ao abrigo do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1), a fornecer‑lhe as informações necessárias. Em 15 de Outubro de 1999, as autoridades francesas satisfizeram parcialmente este pedido.
11. Numa reunião ocorrida em 7 de Dezembro de 1999 entre uma delegação francesa, onde se incluíam representantes da Scott, e a Comissão, esta instituição autorizou a referida delegação, a título excepcional e no interesse do processo, a fornecer informações complementares até ao final do mês de Dezembro de 1999.
12. Por carta de 24 de Dezembro de 1999, a recorrente apresentou observações complementares na sequência da reunião de 7 de Dezembro de 1999. Em 12 de Janeiro de 2000, a Comissão informou a recorrente de que se recusava a aceitar a referida carta porquanto tinha sido apresentada fora do prazo estabelecido na decisão de abertura do procedimento, ou seja, 30 de Outubro de 1998.
13. As autoridades francesas enviaram informações complementares à Comissão em 10 de Janeiro e 21 de Fevereiro de 2000.
14. As acções da recorrente foram adquiridas pela Kimberly‑Clark Corp. (a seguir «KC») em Janeiro de 1996. Esta anunciou o encerramento da fábrica em Janeiro de 1998. Os activos da fábrica, ou seja, o terreno e a fábrica de papel, foram adquiridos pela Procter & Gamble (a seguir «P & G») em Junho de 1998.
Decisão controvertida
15. Em 12 de Julho de 2000, a Comissão adoptou a Decisão 2002/14/CE, relativa ao auxílio estatal concedido pela França à Scott Paper SA/KC (JO 2002, L 12, p. 1, a seguir «decisão controvertida»). Na sequência da interposição do presente recurso (v. n.° 23, infra ), a Comissão, em 2 de Março de 2001, notificou um corrigendum
da decisão controvertida à República Francesa. Assim, foram alterados o artigo 1.° e os considerandos 172, 217 e 239, alínea b), a), da referida decisão.
16. A decisão controvertida, na versão modificada, prevê:
«Artigo 1.°
O auxílio estatal sob a forma de preço preferencial de um terreno e de uma tarifa preferencial da taxa de saneamento que a França executou a favor da Scott, num montante de 39,58 milhões de francos franceses (6,03 milhões de euros) ou, em valor actualizado, de 80,77 milhões de francos franceses (12,3 milhões de euros), no que diz respeito ao preço preferencial do terreno […], é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.°
1. A França adoptará todas as medidas necessárias para recuperar junto do beneficiário o auxílio referido no artigo 1.° e já ilegalmente colocado à sua disposição.
2. A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos de direito nacional, desde que estes permitam uma execução imediata e efectiva da presente decisão. O auxílio a recuperar inclui juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente subvenção líquido no âmbito dos auxílios com finalidade regional.»
17. Para efeitos do cálculo do valor do auxílio, a Comissão considerou que o terreno não urbanizado de 68 hectares tinha sido adquirido pelas autoridades francesas entre 1975 e 1987 por um preço de 10, 9 milhões de FRF (1,7 milhões de euros) (considerandos 15 e 170 da decisão controvertida).
18. A esse montante, a Comissão adicionou o custo total suportado pela Sempel, segundo o balanço de liquidação «Z.1 La Saussaye & La Planche», datado de 26 de Julho de 1993 (a seguir «balanço de liquidação da Sempel»), com as operações de urbanização do terreno, ou seja, 140,4 milhões de FRF (21,4 milhões de euros), para obter um montante de 151,3 milhões de FRF (23,1 milhões de euros) (considerandos 168 a 170 da decisão controvertida).
19. Em seguida, a Comissão deduziu 51,3 milhões de FRF (7,9 milhões de euros) que correspondem ao custo financeiro dos empréstimos contraídos pela Sempel, ao reembolso do IVA sobre as operações de urbanização do terreno, bem como ao custo de um colector público de saneamento, que as autoridades francesas demonstraram não se destinar apenas à Scott mas sim a toda a colectividade (considerando 171 da decisão controvertida).
20. Segundo a Comissão, o custo da operação de venda do terreno em causa foi, por conseguinte, de 100 milhões de FRF (15,2 milhões de euros). A Comissão considerou que o custo da operação que diz directamente respeito à Scott é de 48/68 do montante de 100 milhões de FRF (15,2 milhões de euros), ou seja, 70,588 milhões de FRF (10,76 milhões de euros), pois esta apenas adquiriu 48 dos 68 hectares do terreno em causa.
21. Por último, deste montante a Comissão deduziu a quantia de 31 milhões de FRF (4,7 milhões de euros) que a Sempel tinha recebido da Scott para chegar a um prejuízo líquido das autoridades francesas de cerca de 39,58 milhões de FRF (6,03 milhões de euros), ou, em valor actualizado, 80,77 milhões de FRF (12,3 milhões de euros).
22. O cálculo do valor do auxílio pode ser resumido da seguinte forma:
>lt>1
Tramitação processual e pedidos das partes
23. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Novembro de 2000, o recorrente interpôs o presente recurso.
24. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 4 de Dezembro de 2000, registada sob a referência T‑369/00, o Département du Loiret interpôs um recurso que tem igualmente por objecto um pedido de anulação parcial da decisão controvertida.
25. Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 5 de Abril de 2001, a República Francesa pediu para intervir no presente processo em apoio da recorrente.
26. Por despacho do presidente da Quinta Secção alargada, de 10 de Maio de 2001, a República Francesa foi autorizada a intervir no presente processo em apoio dos pedidos da recorrente.
27. A pedido da Scott, o Tribunal de Primeira Instância decidiu pronunciar‑se, num primeiro momento, sobre a questão da prescrição que aquela tinha suscitado ao abrigo do artigo 15.° do Regulamento n.° 659/1999, antes de dar início à discussão sobre o mérito da causa.
28. Por acórdãos de 10 de Abril de 2003, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento aos recursos interpostos pela Scott e pelo département du Loiret, na medida em que se baseavam na violação, pela Comissão, do artigo 15.° do Regulamento n.° 659/1999, tendo reservado para final a decisão quanto às despesas nesses processos (acórdãos de 10 de Abril de 2003, Scott/Comissão, T‑366/00, Colect., p. II‑1763, e Département du Loiret/Comissão, T‑369/00, Colect., p. II‑1789). Ficou decidido que os processos prosseguiriam quanto ao demais.
29. Enquanto aguarda a prolação do acórdão do Tribunal de Justiça no recurso que a Scott interpôs do acórdão Scott/Comissão, n.° 28 supra, o Tribunal de Primeira Instância decidiu proceder à suspensão da instância no presente processo e no processo T‑369/00.
30. Por acórdão de 6 de Outubro de 2005, Scott/Comissão (C‑276/03 P, Colect., p. I‑8437), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso que a Scott interpôs do acórdão de 10 de Abril de 2003, Scott/Comissão, n.° 28 supra .
31. Por ofício de 10 de Novembro de 2005, o Tribunal de Primeira Instância convidou as partes a apresentarem as suas observações sobre a continuação do processo, à luz do acórdão de 6 de Outubro de 2005, Scott/Comissão, n.° 30 supra . Na sua resposta de 24 de Novembro de 2005, a recorrente confirmou que os únicos fundamentos e argumentos por decidir eram os relativos ao auxílio de Estado sob a forma do preço alegadamente preferencial do terreno em causa comprado pela recorrente na zona industrial de la Saussaye, bem como ao facto de a Comissão, na intimação de recuperação, ter aplicado juros compostos.
32. Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância decidiu iniciar a fase oral do processo e, no quadro das medidas de organização do processo, convidou as partes a responder por escrito a uma série de questões. Esse pedido foi satisfeito.
33. As partes foram ouvidas em alegações e nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 25 de Outubro de 2006.
34. Neste contexto, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular o artigo 2.° da decisão controvertida, na parte em que diz respeito ao auxílio concedido sob a forma do preço preferencial de um terreno a que se refere o seu artigo 1.°;
– condenar a Comissão nas despesas.
35. A República Francesa, interveniente em apoio da recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a decisão controvertida;
– condenar a Comissão nas despesas.
36. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas;
– a título subsidiário, condenar as partes a suportarem as suas próprias despesas.
Questão de direito
37. Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca quatro fundamentos. O primeiro é relativo a uma violação dos direitos processuais, o segundo a uma violação do princípio da igualdade de tratamento, o terceiro a uma violação do princípio da protecção da confiança legítima e o quarto à incorrecta apreciação do auxílio.
38. Importa, em primeiro lugar, apreciar a admissibilidade dos anexos da petição e, em seguida, examinar directamente o quarto fundamento.
Quanto à admissibilidade dos anexos da petição
Argumentos das partes
39. A Comissão critica o facto de a recorrente se basear em documentos que não fazem parte do processo administrativo que aí correu os seus termos. Segundo a Comissão, são inadmissíveis os seguintes anexos da petição: anexo 6 (artigo do jornal Les Échos
de 31 de Março‑1 de Abril de 2000), anexo 13 (carta do advogado da Scott, de 24 de Dezembro de 1999, enviada à Comissão) e anexo 19 (carta do advogado da Scott, de 24 de Março de 2000, enviada a um membro do gabinete do comissário Monti).
40. Além disso, a Comissão sublinha que o anexo 23 da petição (primeira proposta que a cidade de Orleães fez à recorrente) foi transmitido, parcialmente, à Comissão como anexo ao ofício das autoridades francesas de 7 de Janeiro de 2000. Todavia, tinham sido omitidas diversas páginas. O anexo 23 da petição inclui as páginas em falta. Visto que era a primeira vez que essas páginas eram transmitidas à Comissão, eram inadmissíveis. A Comissão acrescenta que o Tribunal pode, nas circunstâncias do presente caso, ter em devida atenção determinados elementos expostos nesse documento.
41. A recorrente afirma, no que respeita ao artigo do jornal Les Échos
(v. n.° 39, supra ), que esse anexo é admissível pois o artigo não tinha sido publicado antes do termo do período em que podia apresentar elementos materiais.
42. Quanto às cartas de 24 de Dezembro de 1999 e de 24 de Março de 2000 (v. n.° 39, supra ), deviam ter sido incluídas no processo administrativo que correu os seus termos na Comissão, mas foram indevidamente recusadas por esta.
43. Relativamente ao anexo 23 da petição (v. n.° 40, supra ), a recorrente alega que ignorava que o Governo francês só tinha fornecido à Comissão uma cópia incompleta desse documento. Ora, a Comissão não devia poder excluir elementos se se revelar que os elementos materiais fornecidos à Comissão pelo Estado‑Membro estão incorrectos ou são incompletos.
Apreciação do Tribunal
44. Importa sublinhar, a título liminar, que os documentos que a Comissão considera inadmissíveis foram validamente juntos à petição e, portanto, fazem parte dos autos do processo que no Tribunal corre os seus termos. Consequentemente, a sua admissibilidade não está aqui em causa. Com efeito, a Comissão alega, no essencial, que os documentos em causa não devem ser tomados em consideração pelo Tribunal na sua apreciação da legalidade da decisão controvertida pois não faziam parte do processo administrativo que correu os seus termos na Comissão.
45. Há que recordar que a legalidade de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a tomou (acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão, 234/84, Colect., p. 2263, n.° 16, e de 11 de Setembro de 2003, Bélgica/Comissão, C‑197/99 P, Colect., p. I‑8461, n.° 86). Como a Comissão correctamente sublinhou, este elemento conduz a que a recorrente não possa invocar argumentos factuais que não eram conhecidos da Comissão e que não lhe tinham sido comunicados quando desse processo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Outubro de 1999, Kneissl Dachstein/Comissão, T‑110/97, Colect., p. II‑2881, n.° 102).
46. Todavia, desta jurisprudência não se infere que as provas apresentadas, num recurso de anulação, pelo beneficiário de um auxílio não podem ser tomadas em conta para efeitos da apreciação da legalidade da decisão controvertida se tiverem sido validamente submetidas à Comissão durante o procedimento administrativo que precedeu a adopção da referida decisão e se esta instituição as excluiu por motivos injustificados.
47. Assim, importa examinar cada um dos anexos em causa.
48. No que respeita ao artigo publicado no jornal Les Échos
(v. n.° 39, supra ), é certo que não foi transmitido à Comissão durante o procedimento administrativo. Por conseguinte, não pode ser tido em conta para efeitos da apreciação da legalidade da decisão controvertida.
49. Quanto à primeira proposta que a cidade de Orleães fez à recorrente (v. n.° 40, supra ), não é contestado que a República Francesa transmitiu determinadas páginas desse documento à Comissão durante o procedimento administrativo como anexo ao seu ofício de 7 de Janeiro de 2000, embora omitindo outras e não informando desse facto a Comissão. Esta omissão não era perceptível numa simples leitura das páginas fornecidas. Consequentemente, a Comissão não podia ser criticada por não ter solicitado à República Francesa que lhe fornecesse as páginas em falta e a legalidade da decisão controvertida não pode ser apreciada à luz do conteúdo dessas páginas.
50. Relativamente à carta de 24 de Março de 2000 que o advogado da Scott enviou à Comissão (v. n.° 39, supra ), e como a Scott admitiu na resposta às questões que o Tribunal de Primeira Instância lhe colocou por escrito, tem a ver com a questão da prescrição. Como o Tribunal já se debruçou sobre esta questão (v. n. os  27 e 28, supra ), a objecção suscitada a respeito dessa carta é irrelevante para efeitos do presente acórdão.
51. Em seguida, há que examinar a carta de 24 de Dezembro de 1999 que o advogado da Scott enviou à Comissão (v. n.° 39, supra ). A Comissão recusou‑se a tomar essa carta em consideração porquanto provinha de um terceiro e tinha sido apresentada fora do prazo previsto na decisão de abertura do processo (v. n.° 12, supra ).
52. Cabe recordar, a este respeito, que o procedimento de controlo dos auxílios de Estado é, dada a sua economia geral, um procedimento instaurado relativamente ao Estado‑Membro responsável pela concessão do auxílio, no que diz respeito às suas obrigações comunitárias (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colect., p. I‑7869, n.° 81).
53. No quadro deste procedimento, portanto, os interessados para além do Estado‑Membro responsável pela concessão do auxílio não podem, eles próprios, exigir a participação num debate contraditório com a Comissão, como o que é aberto a favor do referido Estado. Têm, pois, essencialmente um papel de fontes de informação para a Comissão (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Julho de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, T‑198/01, Colect., p. II‑2717, n.° 192 e jurisprudência aí indicada).
54. A este propósito, nenhuma disposição do procedimento de controlo dos auxílios de Estado reserva, entre os interessados, um papel especial ao beneficiário do auxílio. De resto, cabe recordar que o procedimento de controlo dos auxílios de Estado não é um procedimento instaurado «contra» o beneficiário dos auxílios que implique que este possa valer‑se de um direito tão amplo como o direito de defesa enquanto tal (acórdão Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, n.° 52, n.° 83). Todavia, embora o beneficiário do auxílio não possua o estatuto de parte no processo, a jurisprudência reconheceu‑lhe determinados direitos processuais que visam permitir‑lhe fornecer informações à Comissão e apresentar os seus argumentos (acórdão de 6 de Outubro de 2005, Scott/Commission, n.° 30 supra, n.° 34).
55. No presente caso, é certo que a Scott foi convidada a apresentar as suas observações quando do procedimento formal de exame, em conformidade com o disposto no artigo 88.°, n.° 2, CE e no artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, e que utilizou essa possibilidade ao apresentar, em 23 de Novembro de 1998, observações circunstanciadas à Comissão (v. n.° 8, supra ).
56. Todavia, da jurisprudência evocada nos n. os  52 a 54 supra
não resulta que a Comissão tem o direito de não ter em consideração quaisquer outras observações que os beneficiários de um auxílio possam apresentar após o termo do prazo previsto na decisão de abertura do procedimento formal de exame. Em contrapartida, resulta da jurisprudência que a Comissão é obrigada a proceder a um exame diligente e imparcial do processo no quadro do artigo 88.° CE (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, a seguir «acórdão Sytraval», n.° 62, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Comissão, T‑228/99 e T‑233/99, Colect., p. II‑435, n. os  167 e 168). Conclui‑se, assim, que a Comissão pode ser obrigada, em determinadas circunstâncias, a tomar em consideração as observações do beneficiário de um auxílio após o termo do prazo previsto na decisão de abertura.
57. Em especial, nenhuma disposição do Regulamento n.° 659/1999, nomeadamente o artigo 6.°, obsta a que a Comissão aceite essas observações. Com efeito, este artigo permite que a Comissão, em casos devidamente justificados, dilate o prazo de apresentação das observações pelos interessados.
58. Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a qualificação de auxílio exige que todas as condições estabelecidas no artigo 87.°, n.° 1, CE estejam preenchidas (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, designado «Tubemeuse», C‑142/87, Colect., p. I‑959, n.° 25, e de 24 de Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Colect., p. I‑7747, n.° 74). A Comissão é assim obrigada a verificar a existência de uma vantagem real que supostamente favoreceu o beneficiário. Ora, no caso em apreço, a realidade dessa vantagem foi vivamente contestada durante o procedimento de investigação. Assim, a determinação do valor do terreno em causa foi muito discutida entre as autoridades francesas, a Scott e a Comissão. Nestas condições, a Comissão não pode refugiar‑se numa leitura formalista das suas obrigações em matéria de auxílios de Estado para recusar ao beneficiário do auxílio a possibilidade de apresentar as suas observações sobre um aspecto controverso da investigação, recusando informações fornecidas dentro de um prazo que ela própria fixou (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Fevereiro de 2006, Le Levant 001 e o./Comissão, T‑34/02, Colect., p. II‑267, n.° 96).
59. Com efeito, embora o procedimento de controlo dos auxílios de Estado seja um procedimento instaurado contra o Estado‑Membro responsável e apesar de este estar obrigado a cooperar plenamente com a Comissão e a fornecer‑lhe todas as informações solicitadas, a Comissão não pode deixar de ter em consideração a possibilidade de uma eventual intimação de recuperação poder ter consequências financeiras importantes para o beneficiário do auxílio. Além disso, a Comissão não pode presumir, ao pedir a produção de provas e ao apreciá‑las, que existe um interesse que é comum ao Estado‑Membro e ao beneficiário, especialmente no que respeita ao cálculo do valor do auxílio. Atento o facto de que o auxílio é reembolsado ao Estado‑Membro em causa e não à Comunidade, a Comissão não pode partir do princípio de que o Estado‑Membro pretendeu minimizar o montante recuperado para que o beneficiário seja tratado equitativamente.
60. No presente caso, a Comissão teve que examinar um alegado auxílio de Estado quase dez anos após a sua concessão, em 1987. Além disso, a Scott, beneficiária do auxílio, foi adquirida pela KC em 1996 e, em seguida, vendeu o terreno em causa à P & G, em 1998 (v. n.° 14, supra ). Trata‑se, portanto, de um processo em que as informações sobre o valor do auxílio não eram fáceis de obter.
61. A Comissão, na reunião que em 7 de Dezembro de 1999 teve com a delegação francesa, de que faziam parte os representantes da Scott, continuava a pretender esclarecer os factos do presente caso. Tomou assim a decisão «no interesse do procedimento» (considerando 11 da decisão controvertida) de autorizar a apresentação de informações complementares antes do final do mês de Dezembro de 1999. As partes têm opiniões diferentes sobre a questão de saber se a Comissão só autorizou as autoridades francesas a fornecer informações complementares ou se essa autorização abrangia toda a delegação e, portanto, os representantes da Scott. Ora, a Comissão não demonstrou ter explicitamente limitado, na reunião em questão, a sua proposta apenas às autoridades francesas. De qualquer forma, foi no seguimento dessa proposta que a Scott enviou à Comissão a sua carta de 24 de Dezembro de 1999.
62. O Tribunal considera que a decisão da Comissão de não aceitar esta carta era desproporcionada e contraditória. Em primeiro lugar, atento o facto de que a Comissão estava disposta a aceitar informações complementares na sequência da reunião em causa e até 31 de Dezembro de 1999, não havia qualquer razão, nestas circunstâncias, para estabelecer uma distinção em função da fonte da referida informação, rejeitando a carta apenas por emanar do beneficiário do auxílio e não das autoridades francesas. Importa sublinhar, a este respeito, que, na audiência, a Comissão confirmou que se a carta de 24 de Dezembro de 1999 tivesse sido escrita em papel timbrado do Governo francês tê‑la‑ia aceite e tê‑la‑ia tomado em consideração ao adoptar a decisão controvertida. A Comissão não podia, por um lado, permitir ao beneficiário de um auxílio participar na reunião em que autoriza o fornecimento de informações complementares e, por outro, impedi‑lo mais tarde de fornecer essas informações. Em segundo lugar, a reacção da Comissão era contraditória na medida em que aceitou, em 7 de Janeiro e 21 de Fevereiro de 2000, informações bastante parecidas das autoridades francesas (v. n.° 13, supra ), ou seja, algum tempo depois do termo do prazo de 31 de Dezembro de 1999 fixado na reunião de 7 de Dezembro de 1999.
63. Nestas circunstâncias, as razões da não aceitação da carta da recorrente de 24 de Dezembro de 1999 não são válidas. Assim, esta carta pode ser invocada pela recorrente para contestar a legalidade da decisão controvertida, pois o seu teor foi apresentado à Comissão dentro de um prazo que esta tinha fixado antes do termo do procedimento administrativo e seis meses antes da adopção da decisão controvertida.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à incorrecta apreciação do auxílio
Argumentos das partes
64. Em primeiro lugar, a recorrente afirma que a Comissão cometeu um erro na apreciação do valor do terreno em causa. Em especial, a perspectiva adoptada pela Comissão estava errada na medida em que esta se baseou no custo do terreno não urbanizado e da urbanização pelo Estado‑Membro, partindo do pressuposto de que os custos em questão, dos quais foi deduzido o montante de 31 milhões de FRF pago à Sempel, representava o valor da alegada subvenção.
65. Quanto ao valor do terreno não urbanizado, a recorrente considera que as despesas em que a cidade de Orleães incorreu anteriormente aos 12 anos que precederam a data em que o terreno foi cedido não constitui uma indicação fiável sobre o valor do terreno não urbanizado em 1987. A recorrente, remetendo para a sua carta de 24 de Dezembro de 1999 e para o ofício da República Francesa de 21 de Fevereiro de 2000, sustenta que a Comissão se devia ter baseado na inspecção tributária segundo a qual o terreno não urbanizado só valia, efectivamente, 5,55 FRF/m² em 1987 ou 1988.
66. Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual podia não ter em consideração a inspecção tributária, por ter tido lugar seis anos após a cessão em causa, a recorrente sublinha que a referida inspecção se refere ao valor do terreno não urbanizado num momento relevante para efeitos do processo em matérias de auxílio de Estado e que se funda numa avaliação então realizada. A recorrente acrescenta que a avaliação do terreno utilizada para efeitos da inspecção tributária era adequada no quadro do exame do alegado auxílio de Estado pois, manifestamente, era do interesse das autoridades fiscais fixar o valor do terreno o mais elevado possível para reduzir os custos de amortização da fábrica que a recorrente podia invocar no quadro do cálculo dos seus futuros impostos sobre o rendimento.
67. A recorrente especifica que o erro manifesto de apreciação alegado não é constituído pelo erro cometido pela Comissão quando esta não teve em consideração a avaliação de 1998 utilizada durante a inspecção tributária de 1993. O erro alegado decorreria sobretudo do facto de a Comissão se ter baseado em dados que eram manifestamente pouco convincentes, embora a recorrente lhe tivesse fornecido informações alternativas válidas, que a Comissão não examinou.
68. Segundo a recorrente, como a cidade de Orleães possuía o terreno em causa desde 1975 (considerando 15 da decisão controvertida), não se trata de um caso em que, por força de um contrato celebrado entre um organismo do Estado e uma empresa que devia receber um auxílio de Estado, o organismo estadual estivesse de acordo em adquirir o terreno para o ceder à empresa a um preço inferior ao seu preço de compra. Nesses casos, a avaliação dos auxílios de Estado é efectuada com base no custo de aquisição do terreno pelo organismo estadual. Em contrapartida, no caso em apreço, a Comissão deveria ter determinado o valor do terreno quando este foi cedido à Scott.
69. No que respeita aos custos da urbanização do terreno, a Comissão equiparou erradamente os custos suportados pela Sempel com a urbanização do terreno ao valor do auxílio. Ora, do acórdão Scott resulta que as colectividades locais tinham acordado que a Sempel efectuaria trabalhos no local no montante máximo de 70 milhões de FRF. Tendo em conta este limite, a suposição da Comissão segundo a qual 48/68 de cada franco dispendido pela Sempel criavam um benefício em favor da recorrente é manifestamente errada e injusta.
70. Além disso, os custos suportados pela Sempel podiam corresponder à realização de trabalhos que não tinham sido solicitados pela Scott nem sido efectuados no interesse desta. Também podiam representar trabalhos em infra‑estrutura correspondentes aos normalmente fornecidos por conta do orçamento de Estado e não constituir, portanto, um auxílio (v. considerandos 168 e 169 da decisão controvertida).
71. A recorrente acrescenta que o terreno em causa lhe foi cedido por 31 milhões de FRF (ou seja, 64 FRF/m²). Segundo a recorrente, trata‑se do preço de mercado. Observa, a este respeito, que, em 1998, a P & G adquiriu o terreno de 48 hectares em causa e a fábrica ao preço real do mercado, ou seja, por 27,653 milhões de FRF. O preço pago pela P & G fornece uma melhor indicação sobre o valor do terreno em causa em 1987 do que os elementos que a Comissão preferiu considerar.
72. Em segundo lugar, a recorrente alega que a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação no cálculo do montante do auxílio.
73. Designadamente, verificou‑se um erro de cálculo na decisão controvertida, que a Comissão corrigiu após a apresentação da petição (v. n.° 15, supra ).
74. Além disso, a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação ao fixar, para efeitos do cálculo do valor actual do auxílio relativo ao terreno em causa, a taxa de juro em 5,7%. Como a Comissão estava a avaliar o custo desse auxílio para o Estado, podia ter optado pela taxa de juro que, em França, os organismos do sector público como a Sempel têm de suportar, ou seja, uma taxa inferior ao montante que o sector privado paga pelos seus empréstimos.
75. Em primeiro lugar, a Comissão sublinha que a recorrente não contesta o facto de que respeitou as regras gerais relativas às injunções para fornecimento de informações (v. artigo 13.° do Regulamento n.° 659/1999 e acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Abril de 1994, Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão, C‑324/90 e C‑342/90, Colect., p. I‑1173, n.° 26). A Comissão acrescenta que não era obrigada a comunicar a injunção directamente à recorrente dado que o procedimento dos auxílios de Estado tem lugar apenas entre a Comissão e o Estado‑Membro. A recorrente teve a oportunidade de apresentar as suas observações na sequência da decisão de abertura do procedimento e, de qualquer modo, teve a possibilidade de fornecer as informações que faltavam na sequência do comunicado de imprensa relativo à injunção para fornecimento de informações. Além disso, como em seguida se demonstrará, a Comissão insiste no facto de que a falta dessas informações não é, no presente caso, um problema importante.
76. A Comissão sublinha que pretendeu determinar o valor do terreno não urbanizado e das obras cedidas à recorrente. A Comissão baseou‑se nos custos suportados pelo Estado‑Membro porque verificara que essa perspectiva constituía, no caso em apreço, um indicador fiável do valor provável do terreno em causa cedido à recorrente.
77. Relativamente ao terreno não urbanizado, a Comissão pretendeu determinar o seu valor em 31 de Agosto de 1987, data da celebração do acordo. Embora não tenha aplicado a sua Comunicação 97/C 209/03 no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos (JO 1997, C 209, p. 3) de forma retroactiva na decisão controvertida, a Comissão aplicou a sua perspectiva «sistemática e lógica» do artigo 87.°, n.° 1, CE, como exposta na referida comunicação. A Comissão sublinha, a este propósito, que o terreno em causa não foi vendido no quadro de um processo de concurso incondicional e que, quando da venda à recorrente, não se procedeu a qualquer avaliação independente do terreno em causa. Nestas circunstâncias, a Comissão sustenta que o custo inicial do terreno para os poderes públicos representa um «indicador importante» do valor do terreno não urbanizado.
78. Foi por três vezes que as autoridades francesas indicaram à Comissão, durante o procedimento, que o custo médio do terreno não urbanizado, adquirido entre 1975 e 1987, era de 15 FRF/m² (nota n.° 8 da decisão controvertida). Embora essas autoridades tenham especificado, no seu ofício de 3 de Novembro de 1997, que 30 hectares tinham sido adquiridos em 1 de Julho de 1975, 32,5 hectares em 13 de Dezembro de 1984 e 5,5 hectares em 18 de Setembro de 1987, tinham optado por não fornecer o preço de cada uma destas aquisições. A Comissão observa, a este respeito, que nem as escrituras de venda nem qualquer outro documento comprovativo das sucessivas aquisições dos terrenos não urbanizados efectuadas pela cidade de Orleães, lhes foram apresentados durante o procedimento administrativo. A Comissão não foi informada do método utilizado no cálculo do preço médio de 15 FRF/m². Além disso, não se conhecia com exactidão os terrenos que, no conjunto dos 68 hectares adquiridos pela cidade de Orleães, acabaram por ser transferidos para a recorrente para formar a parcela de 48 hectares. Nestas circunstâncias, a Comissão podia concluir que o preço de 15 FRF/m² indicado corresponde a um período que vai até 1987 e, consequentemente, pode ser considerado um indicador suficientemente recente e, portanto, fiável do valor mínimo do terreno no momento do acordo Scott.
79. Além disso, de acordo com o n.° 2.2 da acta da reunião do Conselho Municipal da cidade Orleães de 27 de Maio de 1994, o valor inicial do terreno não urbanizado era de 10,9 milhões de FRF, ou seja, ao preço «muito moderado» de 23 FRF/m². Dado que essa acta foi elaborada antes do presente processo pela própria autoridade que tinha concedido o auxílio em causa, a Comissão considera que constituí uma base razoável e fiável para se determinar o valor do terreno não urbanizado. A Comissão acrescenta que da proposta preparada pela cidade de Orleães para a recorrente resulta que o «valor do terreno [não urbanizado] em Março de 1987 [era de] 20 milhões de francos» (ou seja, 50 hectares a 40 FRF/m²).
80. Contrariamente ao que sustenta a recorrente, as autoridades francesas não invocaram, no ofício de 21 de Fevereiro de 2000, uma avaliação do terreno não urbanizado de 5,55 FRF/m² baseada numa alegada inspecção tributária. Segundo a Comissão, trata‑se apenas de uma informação destinada a facilitar a compreensão de um quadro, não baseada em qualquer prova documental, referente ao ano de 1993, cerca de seis anos após o acordo Scott e que contraria outras declarações feitas pelas autoridades francesas durante o procedimento bem como a declaração feita pelo Conselho Municipal da cidade de Orleães nas suas deliberações de 1994. Daqui se conclui que a Comissão não cometeu qualquer erro ao optar por não inferir da passagem para a qual a recorrente remete que está provado que o valor do terreno não urbanizado era de 5,55 FRF/m².
81. Foi na réplica que pela primeira vez a recorrente alegou que a carta de 24 de Dezembro de 1999 contém uma estimativa do terreno não urbanizado realizada em 1988 (v. n.° 65, supra ). Segundo a Comissão, os novos argumentos factuais contidos na réplica são inadmissíveis, do mesmo modo que a própria carta de 24 de Dezembro de 1999. A este respeito, a Comissão observa que mesmo essa carta não permite detectar qualquer referência a uma estimativa realizada em 1988.
82. Para além de a referida carta ser inadmissível, a Comissão sustenta que, em sede de mérito, também não pode ser acolhida. Em primeiro lugar, a recorrente não apresentou qualquer documento para corroborar a afirmação segundo a qual essa estimativa tinha sido feita em 1988 com base no valor do terreno não urbanizado em 1987 e também não tinha fornecido qualquer especificação relativamente à lei ou à regulamentação por força da qual essa estimativa teria sido feita. Em segundo lugar, a Comissão considera que a administração fiscal local pode atribuir valores simbólicos e fundamentalmente fictícios aos terrenos ao fim de determinar se estão sujeitos ao imposto local, tendo esses valores pouca ou nenhuma relação com o valor comercial real dos terrenos. Em terceiro lugar, e contrariamente ao que sustenta a recorrente, não havia qualquer razão para concluir que a administração fiscal tinha atribuído ao terreno um valor tão elevado quanto possível para limitar ao máximo o valor da urbanização, reduzir os custos de amortização da recorrente e, assim, agravar o imposto que esta última devia pagar. Em quarto lugar, a Comissão considera que as estimativas da administração fiscal não excluem, necessariamente, os elementos de auxílio de Estado.
83. Por outro lado, a Comissão contesta a afirmação da recorrente segundo a qual a cidade de Orleães possuía o terreno não urbanizado desde 1975. Como foi referido no n.° 78 supra, as autoridades francesas indicaram que 30 hectares tinham sido adquiridos em 1 de Julho de 1975, 32,5 hectares em 13 de Dezembro de 1984 (pouco mais de dois anos antes da proposta feita à Scott) e 5,4 hectares em 18 de Setembro de1987, ou seja, após a celebração do acordo Scott e da convenção Sempel. Assim, segundo o raciocínio da própria recorrente (v. n.° 68, supra ), trata‑se de uma situação em que a Comissão procedeu correctamente ao tomar em consideração o preço que o Estado tinha pago para adquirir o terreno não urbanizado. A Comissão acrescenta que a República Francesa não lhe comunicou nem qual tinha sido a parte do terreno que acabou por ser transferida para a recorrente, nem o método de cálculo do preço médio.
84. Quanto às obras, a Comissão tinha intimado as autoridades francesas, através de decisão, a fornecerem‑lhe explicações circunstanciadas bem como documentos que revelassem pormenorizadamente os trabalhos efectuados pela Sempel e o seu custo real. Estas informações não foram fornecidas à Comissão durante o procedimento administrativo.
85. Além disso, a recorrente não forneceu qualquer explicação sobre o que considerava ser o verdadeiro valor das obras que lhe foram cedidas. Como se explicou no n.° 77 supra, na falta de um processo de concurso apropriado ou de uma avaliação por um perito independente anterior às negociações que precederam a venda, o custo suportado pelo Estado‑Membro representa uma bom indicador do valor das obras cedidas à recorrente, ou seja, 89,1 milhões de FRF. A este propósito, a Comissão especifica que utilizou o balanço de liquidação da Sempel, ou seja, a prova documental mais fiável (neste caso, certificada) de que dispunha, procedendo à dedução dos custos financeiros da Sempel, do IVA e dos custos de infra‑estruturas públicas de acordo com as autoridades francesas (considerandos 89 e 171 da decisão controvertida). Com base nesse balanço, a Comissão determinou o valor total das obras. Contrariamente ao que sustenta a recorrente, o valor da urbanização cedida a esta dependiam dos trabalhos efectivamente realizados pela Sempel e não dos termos do acordo Scott.
86. A Comissão observa que, de acordo com a acta da sessão do Conselho Municipal da cidade de Orleães de 27 de Maio de 1994, o custo total da operação para a cidade de Orleães e o département du Loiret, no qual se incluíam o terreno e as obras, foi ou de 84,482 274 milhões de FRF ou de 92,531 048 milhões de FRF (n.° 2.2).
87. A Comissão considera que o preço de aquisição pago em 1998 pela P & G (v. n.° 71, supra ) não era melhor indicador do valor das obras realizadas em 1987 do que os outros elementos de prova que tinha na sua posse e descritos na decisão controvertida. A Comissão chama a atenção para o facto de que, ao longo do procedimento, a recorrente se queixou de uma certa injustiça pois a KC tinha pago um preço elevado quando adquiriu a Scott mas, quando esta vendeu os seus activos, o preço de compra não incluía qualquer montante que reflectisse o elemento de auxílio em causa. Este argumento equivale a admitir que o preço de venda à P & G reflectia uma avaliação dos activos profundamente influenciada, de imediato, pela própria existência do auxílio em causa. A Comissão considera que a recorrente quer «sol na eira e chuva no nabal»: ou a P & G «pagou» à Scott pelo auxílio, caso em que não seria injusto recuperá‑lo da Scott, ou o preço pago pela P & G – o preço a que a Scott podia vender e estava disposta a vender – ficou de imediato profundamente afectado pela concessão do auxílio, caso em que nunca poderia servir de base para o cálculo do verdadeiro valor do terreno e dos arranjos em 1987.
88. Além disso, a Comissão recorda que intimou as autoridades francesas a fornecerem‑lhe informações mais circunstanciadas (considerandos 97 e 168 da decisão controvertida).
89. Em segundo lugar, a Comissão admite a existência de um erro de cálculo na decisão controvertida (v. n.° 73, supra ) e observa que, em consequência, adoptou as medidas necessárias para o corrigir (v. n.° 15, supra ).
90. O argumento da recorrente segundo o qual houve falta de coerência na perspectiva da Comissão e que esta deveria ter utilizado a taxa de juro aplicada à Sempel (v. n.° 74, supra ) deve ser rejeitado. A Comissão utilizou correctamente a taxa de 5,6% prevista na sua comunicação relativa ao método de fixação das taxas de referência e de actualização para o cálculo do montante a reembolsar devido a uma ordem de recuperação relativa a um auxílio de Estado ilegal.
Apreciação do Tribunal
91. Como o conceito de auxílio de Estado tem carácter jurídico e deve ser interpretado com base em elementos objectivos, o juiz comunitário deve, em princípio e tendo em conta tanto os elementos concretos do litígio submetido à sua apreciação como o carácter técnico ou complexo das apreciações feitas pela Comissão, exercer uma fiscalização exaustiva no que diz respeito à questão de saber se uma medida cai ou não no âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE (acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 Maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão, C‑83/98 P, Colect., p. I‑3271, n.° 25, e do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Outubro de 2002, Linde/Comissão, T‑98/00, Colect., p. II‑3961, n.° 40).
92. Constituem vantagens, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, as intervenções que, sob diversas formas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, por essa razão, são semelhantes a subsídios (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, 30/59, Colect. 1954‑1961, p. 551, 559 in fine, e de 8 de Maio de 2003, Itália e SIM 2 Multimedia/Comissão, C‑328/99 e C‑399/00, Colect., p. I‑4035, n.° 35), como, designadamente, o fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Novembro de 2003, GEMO, C‑126/01, Colect., p. I‑13769, n.° 29; v., igualmente, acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n. os  28 e 29).
93. Aplicado ao caso da venda de um terreno a uma empresa por uma entidade pública, este princípio implica que se deve examinar se, nomeadamente, o preço de venda não poderia ter sido obtido pelo adquirente em condições normais de mercado (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 da Março de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão, T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99, Colect., p. II‑1275, n.° 73). Ao determinar o preço de mercado, a Comissão deve ter em consideração o carácter aleatório que pode ter a determinação, por natureza retrospectiva, de tais preços de mercado (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Setembro de 2004, Valmont/Comissão, T‑274/01, Colect., p. II‑3145, n.° 45).
94. Importa também sublinhar que, segundo jurisprudência assente, o objectivo prosseguido pela Comissão quando exige a recuperação de um auxílio ilegal é fazer perder ao seu beneficiário a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes e repor a situação anterior à concessão do auxílio (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça Tubemeuse, n.° 58 supra, n.° 66, e de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C‑348/93, Colect., p. I‑673, n.° 27). Assim, a recuperação dos auxílios ilegais não pode ser considerada uma sanção não prevista pelo direito comunitário, mesmo que concretizada muito tempo após a concessão dos auxílios em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, C‑75/97, Colect., p. I‑3671, n.° 65, e do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Setembro de 2000, CETM/Comissão, T‑55/99, Colect., p. II‑3207, n.° 164). Por outras palavras, as decisões da Comissão em matéria de auxílios de Estado que ordenam a sua recuperação são medidas de restabelecimento da situação anterior e não têm carácter penal.
95. Todavia, se a Comissão decidir ordenar a recuperação de um montante determinado, deve, em conformidade com a sua obrigação proceder a um exame diligente e imparcial dos autos no âmbito do artigo 88.° CE (acórdãos Sytraval, n.° 56 supra, n.° 62, e Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commission, n.° 56 supra, n.° 167), determinar, de uma forma tão precisa quanto as circunstâncias do processo o permitem, o valor do auxílio de que a empresa beneficiou. Por um lado, a Comissão, ao restabelecer a situação anterior ao pagamento do auxílio, é obrigada a assegurar‑se de que a vantagem real do auxílio é eliminada e, assim, a ordenar a recuperação da totalidade do auxílio. Não pode, para ser clemente com o beneficiário, ordenar a recuperação de uma soma inferior ao valor do auxílio por este r ecebido. Por outro lado, a Comissão não pode, para marcar a sua desaprovação no que respeita à gravidade da ilegalidade, ordenar a recuperação de um montante superior ao valor do auxílio recebido pelo beneficiário.
96. Importa acrescentar, a este respeito, que a Comissão não pode ser acusada de ter efectuado uma avaliação aproximativa. Com efeito, tratando‑se de um auxílio não identificado, pode acontecer que, nas circunstâncias do processo, em especial quando tenha decorrido um longo lapso de tempo desde a venda do terreno, a Comissão tenha dificuldades para determinar o valor exacto do auxílio. Estas circunstâncias podem ser tomadas em consideração a fim de se apreciar a legalidade da decisão da Comissão e, em especial, a questão de se saber se a Comissão conduziu a fase de exame a que se refere o artigo 88.°, n.° 2, CE de forma diligente. Todavia, não é menos verdade, que a questão fundamental relativa à avaliação do auxílio é uma questão de facto relativamente à qual o juiz comunitário deve exercer uma fiscalização plena. O simples facto de a Comissão poder ser levada a efectuar uma avaliação aproximativa devido às circunstâncias do processo não lhe confere, no entanto, uma margem de apreciação no que respeita à determinação do montante cuja recuperação ela ordena.
97. No caso em apreço, a recorrente insiste no facto de que o preço que pagou pelo terreno em causa, ou seja, 31 milhões de FRF, representava o valor do mercado em 1987, data da conclusão da convenção Sempel.
98. Ora, na decisão controvertida, a Comissão chegou à conclusão que as autoridades francesas tinham vendido o terreno em causa à Scott por um preço preferencial e fixou o valor do terreno em 70,588 milhões de FRF. A Comissão calculou este último montante não através de uma estimativa do preço da eventual venda do terreno em causa no mercado em 1987, mas baseando‑se nos custos suportados pelas autoridades públicas em causa (v. n. os  17 a 20, supra ).
99. A Comissão sustenta que podia, ou devia mesmo, basear‑se nos custos suportados pelas autoridades francesas. Por um lado, esta perspectiva oferece uma indicação fiável do valor provável do terreno e dos arranjos cedidos à recorrente. Por outro, a Comissão sublinha na decisão controvertida (v., designadamente, considerandos 97 a 99) que a República Francesa não cooperou durante o procedimento administrativo, comportou‑se de forma dilatória e, em especial, não forneceu todas as informações necessárias para efeitos da determinação do valor do auxílio de Estado, e isto apesar de, ao abrigo do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999, ter sido intimada para o fazer (v. n.° 10, supra ).
100. Nestas circunstâncias, e à luz da jurisprudência indicada nos n. os  91 a 95 supra, cabe ao Tribunal verificar se a Comissão procedeu ao exame dos autos apreciando, com toda a atenção necessária, os elementos de facto em causa e, em especial, determinar se o valor atribuído ao terreno em causa pela Comissão na decisão controvertida quando da avaliação do montante do benefício ilegal corresponde, com suficiente precisão, ao preço do mercado em 1987.
101. Cabe recordar, a título liminar, que é certo que a Comissão cometeu um erro material no que diz respeito ao cálculo do montante do auxílio na primeira versão da decisão controvertida e que o corrigiu após a interposição do presente recurso. Nessa primeira versão da decisão, a Comissão tomou como ponto de partida o custo da operação de venda do conjunto dos 68 hectares, ao qual deduziu os 31 milhões de FRF pagos pela recorrente. Em seguida, multiplicou a soma obtida por 48/68 com o objectivo de reflectir o facto de a Scott ter apenas adquirido 48 hectares. Segundo esse cálculo, existia um auxílio de um valor de 48,7 milhões de FRF (7,42 milhões de euros), ou seja, em valor actualizado, de 100 milhões de FRF (15,2 milhões de euros) no que respeita ao preço preferencial do terreno em causa.
102. Ora, a Comissão efectuou um cálculo errado ao atribuir à Scott apenas 48/68 dos 31 milhões de FRF e não a integralidade do montante. Admitiu este erro e, na versão corrigida da decisão controvertida, concluiu que o auxílio era de 39,58 milhões de FRF, ou seja, em valor actualizado, de 80,77 milhões de FRF.
103. Como este erro foi corrigido pela Comissão após a interposição do presente recurso, não pode justificar, por si só, a anulação da decisão controvertida. Todavia, dá azo a uma dupla observação. Antes de mais, podemos questionar‑nos sobre as razões que levaram a Comissão, durante o inquérito, a cometer um erro dessa gravidade. Em seguida, e principalmente, o cometimento de um erro como este reforça a necessidade de o Tribunal controlar meticulosamente todos os outros aspectos do cálculo do auxílio.
104. Assim, importa examinar a perspectiva adoptada pela Comissão na decisão controvertida para determinar o valor do terreno em causa.
– Quanto aos erros de método e de cálculo na decisão controvertida
105. Importa recordar, antes de mais, que, no âmbito da apreciação do valor de um auxílio sob a forma de venda de um terreno a um preço alegadamente preferencial, aplica‑se o princípio do investidor privado que actua numa economia de mercado. Assim, o valor do auxílio é igual à diferença entre o que o beneficiário efectivamente pagou e o que deveria ter pago então em condições normais de mercado para adquirir um terreno de valor equivalente a um vendedor do sector privado.
106. Ora, no caso em apreço, a Comissão admite que, para avaliar o montante do auxílio, se baseou nos custos suportados pelas autoridades francesas (v. n.° 76, supra ). Com efeito, a Comissão não se baseia, na decisão controvertida, em nenhuma estimativa directa e independente do valor de mercado, em 1987 do terreno em causa. Pelo contrário, baseia‑se no preço que as autoridades em causa tiveram de pagar pela compra do terreno em causa. Embora os custos de aquisição e de urbanização possam fornecer uma indicação secundária ou indirecta do valor do terreno em causa, estes elementos não constituem a melhor prova desse valor. A aplicação do princípio do investidor privado implica, com efeito, a estimativa do preço de venda que teria sido obtido pelo terreno em causa se este tivesse sido vendido em Agosto de 1987 nas condições normais de mercado. Este preço não é necessariamente determinado pelos custos suportados pelo vendedor, pois pode ser influenciado por uma multiplicidade de factores, designadamente o equilíbrio entre a oferta e a procura na época em que se realizou a venda. Por outras palavras, os custos que as autoridades francesas tiveram de suportar, durante doze anos, com a compra do terreno não urbanizado (v. n.° 17, supra ) e a sua urbanização não representam necessariamente o seu valor de mercado em Agosto de 1987.
107. A Comissão justifica ter‑se socorrido de uma avaliação baseada nos custos suportados pelas autoridades francesas alegando que, contrariamente à sua perspectiva «sistemática e lógica» do artigo 87.°, n.° 1, CE, que mais tarde expôs na sua Comunicação 97/C 209/03 no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos, as autoridades francesas não venderam o terreno em causa no quadro de um processo de concurso incondicional e não recorreram a uma avaliação independente do terreno em causa quando da sua venda à recorrente (v. n. os  77 e 85, supra ). Nestas circunstâncias, considera que podia, correctamente, basear‑se nos custos suportados pelas autoridades em questão para determinar o valor do terreno em causa.
108. Ora, o facto de as autoridades francesas não terem, em 1987, determinado o valor do bem através de concurso ou com base numa avaliação independente do terreno em causa antes de o vender à Scott não libera a Comissão da sua obrigação, durante o inquérito no âmbito do artigo 88.°, n.° 2, CE, de determinar o valor do bem com base no método mais fiável. Com efeito, contrariamente ao que a Comissão sustenta, esta instituição não adoptou a perspectiva sistemática e lógica enunciada na comunicação de 1997, antes tendo recorrido directamente aos custos históricos de aquisição e de urbanização do terreno em causa suportados pelas autoridades francesas, sem ter ponderado a oportunidade de encomendar uma avaliação independente (v. n. os  137 e 138, infra ).
109. Por outro lado, mesmo admitindo que a Comissão se podia basear apenas nos custos suportados pelas autoridades em questão para determinar o valor do terreno em causa, o Tribunal considera que a sua perspectiva da avaliação do terreno não urbanizado está incorrecta na medida em que, por um lado, cometeu um segundo erro de cálculo a esse respeito e que, por outro, se baseou em dados imprecisos quanto aos custos em questão.
110. Em primeiro lugar, na decisão controvertida, a Comissão observa que os 68 hectares em causa, «na época, […] eram terrenos agrícolas e tinham já sido adquiridos entre 1978 e 1987 pela cidade [de Orleães] ao preço de 16 FRF/m² (2,4 euros/m²), ou seja, por 10,9 milhões de FRF (1,7 milhões de euros)» (considerando 15). Baseia‑se, a este respeito, no n.° 2.2 da acta das deliberações do Conselho Municipal da cidade de Orleães de 27 de Maio de 1994. Todavia, resulta da acta em questão que a quantia de 10,9 milhões de FRF correspondia ao custo do terreno não urbanizado de 48 hectares cedido à Scott e não ao terreno de 68 hectares. Assim, contrariamente ao cálculo da Comissão, o custo do terreno não urbanizado era de 23 FRF/m², ou seja, quase 50% superior aos 16 FRF/m². Assim, a Comissão cometeu um erro de cálculo.
111. Conclui‑se que a Comissão não devia, ao calcular o montante do benefício recebido pela Scott, repartir a quantia de 10,9 milhões de francos entre o sítio de 48 hectares e o sítio de 20 hectares (considerando 170 da decisão controvertida), mas afectá‑lo na sua integralidade aos 48 hectares. O facto de esse erro jogar em favor da Scott não o torna desculpável. A Comissão era obrigada a determinar, na medida do possível, o verdadeiro valor do auxílio em causa e ordenar a sua recuperação (v. a jurisprudência evocada no n.° 95, supra ).
112. Conclui‑se que a Comissão também se enganou quando considerou que a sua avaliação do terreno não urbanizado em 16 FRF/m² era corroborada pelo preço médio de compra dos 68 hectares de 15 FRF/m² indicado pelas autoridades francesas quando do procedimento administrativo (considerando 15 da decisão controvertida e nota n.° 8).
113. Se a Comissão não tivesse incorrectamente concluído que o custo dos 48 hectares era de 16 FRF/m², seria possível supor que se teria apercebido da grande diferença existente entre os valores de 15 FRF/m² e de 23 FRF/m² e, em consequência, ter‑se‑ia interrogado sobre a fiabilidade das informações relativas ao custo do terreno não urbanizado.
114. Em segundo lugar, relativamente à utilização de dados imprecisos relativamente ao custo do terreno não urbanizado, a Comissão baseou‑se, pelo menos em parte, no preço médio de 15 FRF/m² pago pelas autoridades francesas por 68 hectares de terreno não urbanizado adquiridos em 1 de Julho de 1975 (30 hectares), em 13 de Dezembro de 1984 (32,5 hectares) e em 18 de Setembro de 1987 (5,5 hectares). Com efeito, a Comissão indicou por diversas vezes, na audiência, que tinha optado pelo preço médio de 15 FRF/m² como valor do terreno não urbanizado.
115. Todavia, a Comissão não verificou o preço de compra de cada uma das parcelas em causa. Em contrapartida, utilizou um preço médio composto pelos custos de compra em 1975, 1984 e 1987, o que não conduz necessariamente ao valor de mercado, em 1987, do terreno não urbanizado. Em especial, e contrariamente ao que a Comissão sustenta (v. n.° 78, supra ), os custos das parcelas de 30 e de 32,5 hectares, adquiridas, respectivamente, em 1975 e 1984, não representam necessariamente o valor, em 1987, do terreno não urbanizado de acordo com o princípio do investidor privado. A este respeito, importa sublinhar que da Comunicação 97/C 209/03 da Comissão no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos, resulta que «[o] custo inicial resultante para as entidades públicas da aquisição de um terreno constitui um indicador do valor de mercado, a menos que tenha decorrido um período de tempo significativo entre o momento da aquisição e da venda do terreno ou do imóvel» [n.° II 2, alínea d)]. Mesmo utilizando a perspectiva da Comissão como foi exposta nesta comunicação, a Comissão não tinha o direito de
recorrer aos custos de compra da parcela adquirida em 1975.
116. Em contrapartida, o preço de aquisição dos 5,5 hectares adquiridos quando da venda controvertida em 1987 podia ter fornecido indicações sobre o preço de então por metro quadrado do terreno não urbanizado em causa, sem prejuízo, evidentemente, da verificação das circunstâncias, bem como das condições correspondentes à compra em questão. Ora, em vez de tentar obter essa informação (v., a este respeito, n. os  151 a 153, infra ), a Comissão baseou‑se em informações secundárias.
117. Além disso, os autos não revelam que parte dos 68 hectares foi vendida à Scott e, em especial, qual é a relação entre as três parcelas adquiridas em 1975, 1984 e 1987 e os 48 hectares comprados pela Scott em 1987.
118. A Comissão sublinha, nos diversos articulados que apresentou (v. n.° 79, supra ), em especial nas suas respostas às questões do Tribunal, que o valor de 10,9 milhões de FRF mencionado na acta das deliberações do Conselho Municipal da cidade de Orleães de 27 de Maio de 1994 se refere ao valor inicial «muito moderado» do terreno não urbanizado de 48 hectares e não ao seu preço. Desprezando a circunstância de a Comissão ter erradamente considerado, na decisão controvertida, que o montante de 10,9 milhões de FRF era relativo aos 68 hectares (v. n.° 110, supra ), importa sublinhar que o n.° 2.2 da referida acta constitui, de facto, um resumo muito sucinto e não circunstanciado do «custo da operação», designadamente do montante de 10,9 milhões de FRF pela compra do terreno não urbanizado, que era o «valor inicial do terreno». A própria Comissão indicou na decisão controvertida que se tratava do «preço de compra» ou do «custo» do terreno não urbanizado para as autoridades francesas (considerandos 20, 157, 161 e 170).
119. Com efeito, a Comissão não dispunha de qualquer indicação no que respeita às circunstâncias em que as três parcelas, que perfazem um total de 68 hectares, tinham sido adquiridas pela cidade de Orleães. Os termos contratuais dessas aquisições também são desconhecidos. Em especial, a Comissão não sabia se cada uma das parcelas tinha sido adquirida por negociação ou na sequência de uma decisão de expropriação por utilidade pública. Se esta última hipótese for a verdadeira, é possível que o montante de 10,9 milhões de FRF inclua uma indemnização de expropriação aos antigos proprietários desses terrenos, que abrange uma compensação pela cessação das actividades agrícolas nos terrenos em causa, ou outros custos de aquisição para o Estado, que excedem o verdadeiro valor de mercado do terreno não urbanizado.
120. Além disso, importa observar que dos autos resulta que a Comissão não atendeu a certos factos pertinentes no que respeita à avaliação dos arranjos no terreno em causa. Em especial, segundo o acordo Scott (v. n. os  2 e 3, supra ), ficara previsto que a Scott pagaria o preço de 31 milhões de euros pelo terreno em causa, que incluía a construção de uma fábrica de 30 000 m². Ora, segundo a acta das deliberações do Conselho Municipal da cidade de Orleães de 27 de Maio de 1994, «foi construída uma fábrica de 54 000 m² (e não de 30 000 m², como inicialmente previsto)». Esta divergência não vem indicada na decisão controvertida e, aparentemente, a Comissão não a considerou quando procedeu ao exame do processo. Se o tivesse feito, poder‑se‑ia admitir que teria posto em causa a fiabilidade da sua avaliação do terreno em causa por metro quadrado.
121. Além disso, do artigo 4.° do acordo Scott resulta que a recorrente se comprometeu a adquirir o terreno em causa por 31 milhões de FRF e que a Sempel efectuaria trabalhos no local por um «montante máxim[o] de 80 [milhões de FRF]». Todavia, segundo o balanço de liquidação da Sempel que as autoridades francesas enviaram à Comissão em 6 de Outubro de 1999, o custo total suportado pela Sempel com as operações de urbanização do terreno foi de 140,4 milhões de FRF. O facto de os trabalhos de urbanização terem custado 140,4 milhões de FRF em vez do «montante máxim[o] de 80 [milhões de FRF]» previsto no acordo Scott – ou seja, uma derrapagem de 75,5% – deveria ter induzido a Comissão a compreender que os custos suportados pela Sempel não representavam necessariamente um elemento que reflectia o valor de mercado do terreno em causa. A este respeito, e é um facto que a Scott acusa a Comissão, o balanço de liquidação da Sempel não figura na decisão de abertura do procedimento. A Comissão deveria, pelo menos, ter interrogado a Scott sobre a divergência entre o valor de 140,4 milhões de FRF e o montante de 80 milhões de FRF previsto no acordo Scott.
122. O processo nada diz sobre a questão de se saber se a derrapagem dos custos assim suportada pela Sempel resulta da construção de uma fábrica quase duas vezes a inicialmente prevista, ou se resulta da derrapagem dos custos resultantes da ineficácia da Sempel, ou ainda de desperdícios que não representam um aumento do valor do terreno. Interrogadas a este respeito pelo Tribunal na audiência, as partes não foram capazes de precisar se o aumento da dimensão da fábrica resultava da vontade de conceder um auxílio de Estado ainda maior à Scott ou de um qualquer erro na construção da fábrica.
123. Do que precede resulta que a determinação, pela Comissão, do valor de mercado, em 1987, do terreno em causa padece de erros.
– Quanto às informações ignoradas pela Comissão
124. Importa sublinhar que, no termo do procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, ou seja, no início de 2000, a Comissão estava ou devia estar informada acerca de diversas outras indicações do valor de mercado do terreno em causa, inclusive da existência de outras avaliações. Todavia, e apesar de só dispor de informações imprecisas sobre os custos de aquisição do terreno não urbanizado, a Comissão não se interrogou sobre a eventual pertinência das indicações em questão.
125. Antes de mais, na carta de 24 de Dezembro de 1999 que a Comissão deveria ter tomado em consideração (v. n. os  51 a 63, supra ), a Scott referiu uma avaliação do terreno não urbanizado de 5,5 FRF/m² a que a administração fiscal francesa procedeu por ocasião da venda do terreno, em 1987, à Sempel pela cidade Orleães. Também as autoridades francesas fizeram referência a essa avaliação no ofício de 21 de Fevereiro de 2000 (v. n.° 13, supra ). Em 1993, a administração aceitou essa avaliação quando a Scott foi objecto de uma inspecção tributária. É efectivamente verdade, como a Comissão indicou (v. n.° 82, supra ), não ser certo que o valor considerado no âmbito de uma inspecção tributária seja demonstrativo do valor de mercado de um terreno. Todavia, trata‑se, à primeira vista, de uma avaliação do terreno não urbanizado então realizada por uma autoridade independente e a respeito da qual a Comissão, no mínimo, se deveria ter interrogado. Ora, a decisão controvertida não faz qualquer referência ao valor de 5,5 FRF/m².
126. A Scott também invocou, na mesma carta, uma peritagem ao terreno em causa efectuada pelo gabinete de peritos Galtier que, em 1996, numa altura em que a Comissão ainda não tinha aberto o inquérito relativo aos alegados auxílios concedidos à Scott, avaliou o terreno em causa em 4,6 milhões de FRF, que a Scott tinha adquirido à Sempel, em 1987, por 31 milhões de FRF. Importa recordar que, na decisão controvertida, a Comissão considerou que esse terreno, como estava urbanizado, valia 70,588 milhões de FRF (v. n.° 20, supra ). A Scott propôs, na sua carta de 24 de Dezembro de 1999, fornecer uma cópia do relatório Galtier à Comissão.
127. Além disso, a Scott refere uma avaliação efectuada aos activos da Scott e da KC pelo commissaire aux apports (função que em Portugal cabe aos Revisores Oficiais de Contas), designado pelo presidente do Tribunal de commerce de Nanterre, a quem tinha sido solicitado, em conformidade com a lei, que atribuísse um valor de mercado apenas aos activos vendidos à P & G (v. n.° 14, supra ). O commissaire aux apports atribuiu aos activos em causa um valor ainda menor do que o gabinete Galtier. A Scott juntou dois quadros à sua carta de 24 de Dezembro de 1999, que resumem as avaliações de alguns dos activos em causa.
128. Importa acrescentar que, no ofício de 21 de Fevereiro de 2000, as autoridades francesas também invocaram as referidas avaliações e juntaram os mesmos quadros que a Scott já tinha junto à sua carta de 24 de Dezembro de 1999. Ora, a Comissão não pediu às autoridades francesas que lhe fornecessem as referidas avaliações, nem interrogou essas mesmas autoridades sobre as circunstâncias que tinham originado a sua elaboração.
129. A Comissão indica diversas razões que a levaram a considerar que essas avaliações não eram pertinentes para o presente caso.
130. Nos seus articulados, bem como na resposta às questões colocadas pelo Tribunal, alegou que a Scott, no presente recurso, não tinha aduzido argumentos relativos à inexistência dos relatórios em causa e que, consequentemente, o Tribunal não pode, a esse título, anular a decisão controvertida. Do mesmo modo, sustenta que a recorrente só invocou a avaliação a que a administração fiscal francesa procedeu na réplica e que o seu argumento, a este respeito era portanto inadmissível (v. n.° 81, supra ).
131. Ora, a Scott alegou um erro no que toca à apreciação, pela Comissão, do valor do terreno em causa e sublinhou a falta de atenção com que a Comissão examinou o processo (v. n. os  64 a 71, supra ). Como a determinação do valor do terreno em causa foi posta em questão, cabe ao Tribunal controlar inteiramente essa questão (v. n.° 91, supra ). Além disso, a recorrente podia apresentar esclarecimentos a este respeito na réplica, mesmo invocando a avaliação que a administração fiscal francesa tinha feito do terreno não urbanizado.
132. Segundo a Comissão, a existência dessas avaliações foi suscitada demasiado tarde no processo. Nem sequer tinha recebido as provas documentais necessárias. Esta argumentação não pode ser acolhida. Como a Comissão permitiu que a delegação francesa apresentasse observações após a reunião de 7 de Dezembro de 1999, era obrigada a examiná‑las integralmente. A Comissão, em conformidade com a sua obrigação de exame diligente e imparcial dos autos no quadro do artigo 88.° CE, deveria ter examinado as informações em causa e solicitado a apresentação dessas avaliações que a Scott se tinha proposto apresentar.
133. A Comissão afirma que as avaliações em causa não foram úteis. Por um lado, a urbanização fora «feita por medida» para a Scott e as avaliações em causa não constituíam uma base fiável para o cálculo do valor do auxílio concedido à Scott. Por outro lado, as referidas avaliações foram realizadas alguns anos depois da venda em causa e, portanto, não eram susceptíveis de revelar, de forma fiável, o valor do terreno em causa.
134. Embora as avaliações em causa não tenham sido efectuadas no momento da venda controvertida, podiam ser úteis na medida em que eram as únicas avaliações, aparentemente independentes, destinadas a determinar o valor de mercado do terreno em causa utilizando métodos de avaliação geralmente aceites. A Comissão não contesta que essas avaliações tenham sido efectuadas por peritos independentes e não põe em causa os métodos utilizados pelo gabinete Galtier e pelo commissaire aux apports. Nestas circunstâncias, a Comissão deveria, pelo menos, ter examinado o conteúdo das referidas estimativas a fim de determinar o seu valor probatório.
135. Importa recordar, a este respeito, que a fase do exame a que se refere o artigo 88.°, n.° 2, CE se destina a permitir à Comissão ter uma informação completa sobre todos os dados do caso (v. acórdão Sytraval, n.° 56 supra, n.° 38 e a jurisprudência aí indicada). Assim, a Comissão, antes de adoptar a sua decisão, tem o dever de obter todos os pareceres necessários para ficar inteiramente esclarecida sobre o conjunto dos dados do processo (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n.° 13, e Sytraval, n.° 56 supra, n.° 39). Ora, no presente caso a Comissão não examinou pareceres que poderiam ter natureza probatória para efeitos da determinação do valor do terreno em causa.
136. Importa acrescentar que o facto de as outras avaliações do terreno em causa terem sido levadas ao conhecimento da Comissão antes da adopção da decisão controvertida não demonstra que o montante de 31 milhões de FRF pago pela Scott era o valor de mercado nem que a avaliação da Comissão estava correcta. Essas outras avaliações são pertinentes na medida em que, quando adoptou a decisão controvertida, a Comissão sabia que existia toda uma série de avaliações do terreno em causa que contrariavam a avaliação que efectuara. Dado que a Comissão não adoptou as medidas necessárias para eliminar a incerteza quanto a essa avaliação, o Tribunal considera que não conduziu o seu inquérito, ao abrigo do artigo 88.°, n.° 2, CE, em conformidade com a sua obrigação de exame diligente e imparcial.
137. Sem prejuízo de que a Comissão deveria ter pedido que fossem apresentadas as avaliações em causa, também podia ter utilizado outros meios para, no caso em apreço, obter informações necessárias. Importa sublinhar, a este respeito, que a Comissão pode, sem de resto a tal ser obrigada, socorrer‑se de peritos externos (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Fevereiro de 1997, FFSA e o./Comissão, T‑106/95, Colect., p. II‑229, n.° 102, e de 25 de Junho de 1998, British Airways e o. e British Midland Airways/Comissão, T‑371/94 e T‑394/94, Colect., p. II‑2405, n.° 72). Assim, a Comissão podia ter ordenado uma peritagem para apurar o valor dos terrenos, em Agosto de 1987, na localidade em causa. Essa peritagem poderia ter sido particularmente útil, no presente caso, face ao o carácter aleatório que pode ter a determinação, por natureza retrospectiva, do preço de mercado de terrenos pela Comissão (v. n.° 93, supra ).
138. Embora a avaliação por um perito tivesse necessariamente que ocorrer mais de dez anos após a venda controvertida, um perito imobiliário local, que conhecesse o mercado em 1987, em especial as vendas de terrenos equivalentes em condições normais de mercado, poderia ter esclarecido a Comissão acerca da existência, ou não, de uma correspondência entre essas indicações e o valor estimado pela Comissão.
139. Importa igualmente recordar que a Scott e a República Francesa, através, respectivamente, da carta de 24 de Dezembro de 1999 e do ofício de 21 de Fevereiro de 2000, informaram a Comissão de que o terreno em causa tinha sido vendido pela Scott/KC à P & G em 1998 por 27,6 milhões de FRF (4,2 milhões de euros) com o objectivo de defenderem a sua posição de que o terreno em causa valia 31 milhões de FRF em 1987. A Comissão não contesta que a venda à P & G tenha ocorrido em condições normais de mercado. Essa venda, alguns anos após a venda controvertida, podia ser um indicador do valor do terreno em causa.
140. Ora, a Comissão nem sequer considerou que deveria verificar a exactidão desse valor (considerando 163 da decisão controvertida). A Comissão explicou que, face aos prejuízos ligados à exploração do local e à sua decisão de fechar a fábrica em Janeiro de 1998, a KC estava pronta a aceitar um preço de venda inferior. Em especial, a KC já tinha investido no local em questão pelo que os seus custos deviam, segundo a Comissão, ser considerados a fundo perdido. A KC encontrava‑se, portanto, em 1998, numa situação muito diferente da das autarquias em 1987, que já sabiam que o seu investimento se faria ao preço de um prejuízo de cerca de 60 milhões de FRF (9,2 milhões de euros) e os preços não eram, portanto, comparáveis (considerandos 164 a 166 da decisão controvertida).
141. Importa recordar que, segunda a Comissão, o terreno em causa valia 70,588 milhões de FRF em 1987. Mesmo admitindo que a KC estivesse pronta a aceitar um preço baixo por esse terreno, importa sublinhar que a KC, segundo a análise da Comissão, vendeu o terreno com um prejuízo de 42,9 milhões de FRF, ou seja, um prejuízo correspondente a 60% do valor do terreno em causa. Nestas circunstâncias, a Comissão deveria ter examinado com mais seriedade o preço de venda de 27,6 milhões de FRF em 1998, que estava, de qualquer modo, relativamente perto do valor do terreno em causa segundo a Scott. Com efeito, o facto de a KC ter recebido menos pela venda do terreno em causa em 1998 do que a Scott tinha pago em 1987, apesar do aumento geral dos preços do imobiliário, torna mais credível o preço pago em 1987 pela Scott como preço de mercado.
142. Conclui‑se que a Comissão não teve em consideração as informações que lhe poderiam ter sido úteis na determinação do valor de mercado, em Agosto de 1987, do terreno em causa.
– Quanto à injunção para fornecer informações
143. A Comissão sustenta que, mesmo que o valor que atribuiu à vantagem que resultava do preço preferencial do terreno em causa fosse inexacto, estava no direito, ou mesmo na obrigação, de o utilizar devido à não cooperação e à falta de informações mais precisas por parte das autoridades francesas. Nestas circunstâncias, a Comissão considera que podia adoptar a decisão com base nas informações disponíveis (considerandos 97 a 99 da decisão controvertida).
144. Resulta da jurisprudência que a Comissão pode adoptar uma decisão com base nas informações disponíveis quando se veja confrontada com um Estado‑Membro que não cumpre o seu dever de colaboração e que não lhe fornece as informações que esta lhe solicitou para poder apreciar a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum (acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C‑301/87, Colect., p. I‑307, a seguir «acórdão Boussac», n.° 22, e Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão, n.° 75 supra, n.° 26). Todavia, antes de adoptar essa decisão, a Comissão deve respeitar determinadas exigências de natureza processual. Em especial, deve intimar o Estado‑Membro a fornecer, num determinado prazo, todos os documentos, informações e dados necessários à adopção de uma decisão que esteja em conformidade com as exigências do artigo 88.° CE. Só se o Estado‑Membro não fornecer as informações requeridas, apesar de ter sido intimado a fazê‑lo pela Comissão, esta pode pôr termo ao processo e adoptar uma decisão que declara a compatibilidade ou a incompatibilidade do auxílio com o mercado comum, baseando‑se nos elementos de que dispõe (v. acórdão Boussac, já referido, n. os  19 e 22). Estas exigências figuram nos artigos 5.°, n.° 2, 10.°, n.° 3, e 13, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999. Por conseguinte, do artigo 10.°, n.° 3, desse regulamento resulta em especial que a decisão que ordena ao Estado‑Membro em causa que forneça informações deve especificar a «quais as informações requeridas».
145. Importa também recordar que, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, «[a] decisão de dar início a um procedimento formal de investigação resumirá os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, incluirá uma apreciação preliminar da Comissão quanto à natureza de auxílio da medida proposta e indicará os elementos que suscitam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum». Através desta decisão e da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, o Estado‑Membro e as restantes partes interessadas são informados dos factos em que a Comissão pretende basear a sua decisão. Daqui resulta que, se considerarem que determinados factos constantes da decisão de dar início ao procedimento formal de exame são inexactos ou erróneos, devem dar conhecimento disso à Comissão durante o procedimento administrativo, sob pena de não mais os poderem contestar no âmbito do processo contencioso (v., neste sentido, no que respeita ao Estado‑Membro, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C‑278/92 a C‑280/92, Colect., p. I‑4103, n.° 31).
146. Ora, em conformidade com os princípios jurisprudenciais e regulamentares referidos nos n. os  144 e 145, supra, na falta de informações em contrário por parte dos interessados, a Comissão está habilitada a basear-se nos factos, ainda que errados, de que dispõe no momento da adopção da decisão final, na medida em que os elementos de facto em causa tenham sido objecto de uma injunção da Comissão ao Estado‑Membro para lhe fornecer as informações necessárias. Se, pelo contrário, não ordenou ao Estado‑Membro que lhe transmitisse as informações sobre os factos em que pretende basear‑se, não pode, posteriormente, justificar eventuais erros de facto, alegando que, no momento da adopção da decisão que põe fim ao procedimento formal de investigação, apenas podia basear‑se nos elementos de informação de que então dispunha (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Outubro de 2005, Freistaat Thüringen/Comissão, T‑318/00, Colect., p. II‑4179, n.° 88).
147. Assim, quando a Comissão baseia uma decisão nas informações disponíveis relativas a certos elementos de facto, sem ter, em relação a este aspecto, respeitado as exigências procedimentais referidas na jurisprudência e reiteradas no Regulamento n.° 659/1999, o Tribunal pode exercer a sua fiscalização relativamente à questão de saber se a tomada em consideração desses elementos de facto foi susceptível de originar um erro de apreciação que vicia a legalidade da decisão impugnada (acórdão Freistaat Thüringen/Comissão, n.° 146 supra, n.° 89).
148. Além disso, o direito de a Comissão adoptar a sua decisão com base nas informações disponíveis pressupõe, contudo, que as informações de que dispõe sejam fiáveis.
149. Com efeito, a não cooperação de um Estado‑Membro não implica que o comportamento da Comissão escape à fiscalização do juiz comunitário. A Comissão deve utilizar todos os seus poderes para, na medida do possível, obter as informações em causa e proceder com diligência. Como uma injunção de recuperação, como a em causa no presente processo, tem efeitos sobre terceiros, a Comissão deve utilizar todos os poderes de que dispõe para evitar que a não cooperação do Estado‑Membro em causa tenha consequências negativas e injustificadas sobre esses terceiros (v. n.° 59, supra ).
150. No caso em apreço, a Comissão, nos termos da jurisprudência e por força do artigo 13.° do Regulamento n.° 659/1999, não podia adoptar uma decisão com base nas informações disponíveis, pois as partes tinham‑lhe transmitido informações contrárias que recusou ter em conta (v. n. os  125 a 128, supra ).
151. Além disso, importa referir que a Comissão não utilizou o seu poder de dirigir injunções a fim de obter determinadas informações pertinentes relativas ao valor do auxílio no presente caso. Em especial, nunca intimou as autoridades francesas, através de injunção para prestação de informações decretada ao abrigo do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999, a fornecerem‑lhe informações precisas relativamente às aquisições do terreno não urbanizado pela cidade de Orleães (v. n. os  114 a 119, supra ).
152. Por ofício de 2 de Maio de 1999, a Comissão pediu, de forma precisa, às autoridades francesas que lhe «fornecessem os diferentes contratos de venda celebrados (com, especialmente, a menção dos preços de cessão) entre a cidade de Orleães e as seis empresas que adquiriram terrenos nos 20 hectares restantes [a Scott só comprou 48 dos 68 hectares]». Na sua injunção para prestação de informações de 8 de Julho de 1999, a Comissão adoptou esta última fórmula no artigo 1.°, aliena d). Em contrapartida, a Comissão nunca intimou as autoridades francesas para lhe fornecerem os contratos de venda relativos às aquisições do terreno não urbanizado pela cidade de Orleães ou especificarem que parte dos 68 hectares tinha sido transferida para a Scott. Além disso, a Comissão não solicitou esclarecimentos no que respeita ao preço de compra das três parcelas que formam um conjunto de 68 hectares, adquiridas em 1975, 1984 e 1987, ou seja, a «informação essencial» de acordo com a contestação da própria Comissão.
153. Com efeito, a Comissão especificou por diversas vezes na audiência que o preço de aquisição da terceira parcela em 1987, na mesma época que a venda em causa, podia dar uma indicação muito útil sobre o valor do terreno, ao mesmo tempo que sublinhava que a República Francesa e a recorrente eram responsáveis por a Comissão não dispor de mais informações a esse respeito (v. n. os  78 e 83, supra ). Todavia, a Comissão podia ter intimado a República Francesa a fornecer‑lhe informações precisas a esse respeito e não podia basear‑se no custo do terreno não urbanizado sem antes ter intimado o Estado‑Membro a fornecer‑lhe essas informações.
154. A Comissão intimou a República Francesa a fornecer‑lhe todos «os documento, informações e dados úteis que [lhe] permitam […] examinar a compatibilidade com o artigo 88.°[CE] de medidas a favor da empresa Scott». Todavia, um pedido formulado de uma forma tão genérica não é suficientemente preciso na acepção do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999.
155. Conclui‑se que, nos termos do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, a Comissão não podia adoptar uma decisão com base nas informações disponíveis.
– Conclusão
156. Por último, cabe sublinhar, de um modo geral, que, no termo do processo previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, a Comissão estava, ou devia estar, ao corrente de diversas indicações divergentes quanto ao valor de mercado do terreno em causa. No que respeita ao terreno não urbanizado, tinha sido informada pelas autoridades francesas do preço médio de compra de 15 FRF/m². Considerou que esse montante confirmava o seu cálculo errado, com base na acta das deliberações do Conselho Municipal da cidade de Orleães de 27 de Maio de 1994, de um preço de compra de 16 FRF/m² (v. n.° 112, supra ). Ao basear‑se nessa acta, deveria ter calculado um valor de 23 FRF/m² (v. n. os  110 a 112, supra ). A Comissão também foi informada de uma avaliação do terreno não urbanizado, elaborada pela administração fiscal francesa, que lhe atribuiu um valor de 5,5 FRF/m² (v. n.° 125, supra ). Importa sublinhar, a título subsidiário, que, no quadro do presente recurso, a Comissão convida o Tribunal a tomar em consideração o facto de que da proposta inicial que a cidade de Orleães fez à recorrente resulta que o terreno não urbanizado valia, efectivamente, 40 FRF/m² (v. n.° 79, supra ).
157. Relativamente ao terreno urbanizado, é certo que a Sempel o vendeu à Scott pelo preço de 31 milhões de FRF. O gabinete Galtier, em 1986, estimou que o terreno em causa valia 40,6 milhões de FRF e o commissaire aux apports atribuiu‑lhe um valor ainda menor (v. n. os  126 e 127, supra ). Em seguida, o local foi vendido pela KC à P & G em 1998 por 27,6 milhões de FRF (v. n.° 139, supra ). Todavia, como supra
se indicou, a Comissão não examinou essas avaliações e limitou‑se a tomar como base os custos suportados pelo Estado‑Membro, considerando, na decisão controvertida, que o terreno em causa valia 70,588 milhões de FRF.
158. Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que existia uma grande incerteza quanto ao valor do terreno em causa e que a Comissão não conduziu a fase de exame, a que se refere o artigo 88.°, n.° 2, CE, de uma forma diligente e, em especial, não procedeu a um exame suficientemente profundo do valor do terreno em causa. Além disso, importa sublinhar que, dado o tempo que decorreu entre a data da venda em causa e a decisão controvertida e, em especial, a imposição dos juros sobre o montante a recuperar, as consequências dos erros da Comissão são particularmente graves para o beneficiário do auxílio.
159. Por conseguinte, há que acolher o quarto fundamento e anular o artigo 2.° da decisão controvertida na parte em que diz respeito ao auxílio concedido sob a forma de preço preferencial do terreno em causa, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos e argumentos apresentados pela recorrente, designadamente a admissibilidade do argumento aduzido no que respeita à utilização de uma taxa de juro composta para efeitos do cálculo do valor actualizado do auxílio (v. n.° 31, supra ).
Quanto às despesas
160. No seu acórdão de 10 de Abril de 2003, Scott/Comissão, n.° 28 supra, o Tribunal reservou para final a decisão quanto às despesas.
161. No acórdão de 6 de Outubro de 2005, Scott/Comissão, n.° 30 supra, o Tribunal de Justiça decidiu que cada uma das partes suportaria as despesas que efectuou no processo que aí correu os seus termos.
162. Compete, assim, ao Tribunal decidir, no presente acórdão, sobre a totalidade das despesas relativas aos processos no Tribunal de Primeira Instância.
163. Por força do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a recorrida sido vencida, há que condená‑la a suportar, para além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pela recorrente, em conformidade com o pedido desta.
164. A República Francesa suportará as suas próprias despesas, em conformidade com o artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Primeira Secção)
decide:
1) O artigo 2.° da Decisão 2002/14/CE da Comissão, de 12 de Julho de 2000, relativa ao auxílio estatal concedido pela França à Scott Paper SA/Kimberly‑Clark, é anulado na parte em que diz respeito ao auxílio concedido sob a forma de preço preferencial de um terreno a que se refere o seu artigo 1.°
2) A Comissão suportará as suas próprias despesas bem como as efectuadas pela recorrente nos processos no Tribunal de Primeira Instância.
3) A República Francesa suportará as suas próprias despesas relativas aos processos no Tribunal de Primeira Instância.