62014TO0826(01)_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑826/14 R,
Regno di Spagna,
rappresentato da M. Sampol Pucurull, in qualità di agente,
ricorrente,
contro
Commissione europea,
rappresentata da B. Stromsky, C. Urraca Caviedes e P. Nĕmečková, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di sospensione dell’esecuzione della decisione C(2014) 7280 final della Commissione, del 15 ottobre 2014, vertente sull’aiuto di Stato SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN), attuato dalla Spagna e relativo all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere,
IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
ha emesso la seguente
Motivazione della sentenza
Ordinanza
Fatti
1. Nel 2007 la Commissione delle Comunità europee avviava un procedimento formale, ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE e del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), al fine di esaminare il regime fiscale spagnolo nella parte in cui consentiva alle imprese soggette ad imposizione in Spagna che avessero acquisito una partecipazione azionaria in una società stabilita all’estero di dedurre, sotto forma di ammortamento, dalla base imponibile dell’imposta sulle società a loro carico, l’avviamento risultante dall’acquisizione medesima, registrata nella loro contabilità come attività immateriale distinta. Secondo la Commissione, tale misura fiscale era diretta a favorire l’esportazione di capitali dalla Spagna, in modo da rafforzare la posizione delle imprese spagnole all’estero e a migliorarne così la competitività.
2. La Commissione chiudeva tale procedimento formale d’indagine, con riguardo alle acquisizioni di partecipazioni azionarie realizzate all’interno dell’Unione europea, con la decisione 2011/5/CE, del 28 ottobre 2009, relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione (GU 2011, L 7, pag. 48; in prosieguo: la «prima decisione»), nella quale dichiarava incompatibile con il mercato comune la misura de qua ordinando il recupero, da parte delle autorità spagnole, degli aiuti concessi.
3. Per quanto riguarda le acquisizioni di partecipazioni in società stabilite al di fuori dell’Unione, il procedimento formale d’indagine, che era stato mantenuto aperto, veniva chiuso con la decisione 2011/282/UE della Commissione, del 12 gennaio 2011, relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere n. C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione (GU L 135, pag. 1; in prosieguo: la «seconda decisione»). Nella seconda decisione la Commissione, in termini analoghi a quelli della prima, dichiarava incompatibile con il mercato interno la misura de qua nella parte in cui si applicava ad acquisizioni di partecipazioni azionarie al di fuori dell’Unione disponendo il recupero, da parte delle autorità spagnole, degli aiuti concessi.
4. Il 17 luglio 2013 la Commissione avviava un nuovo procedimento formale d’indagine fondato sull’articolo 108, paragrafo 2, TFUE avente ad oggetto una nuova interpretazione amministrativa, adottata dal Regno di Spagna, che avrebbe esteso alle acquisizioni indirette di partecipazioni azionarie l’ambito di applicazione del regime fiscale spagnolo iniziale sopra menzionato (GU C 258, pag. 8; in prosieguo: la «nuova misura fiscale»). Tale procedimento – nell’ambito del quale la Commissione ha imposto alle autorità spagnole, in forza dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, di sospendere tutti gli aiuti illegittimi derivanti dall’applicazione della nuova misura fiscale – si è concluso con l’adozione della decisione C(2014) 7280 final della Commissione, del 15 ottobre 2014, riguardante l’aiuto di Stato SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN), attuato dalla Spagna e relativo all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
5. Nella decisione impugnata la Commissione concludeva che la nuova misura fiscale, comprendente le acquisizioni indirette di partecipazioni azionarie in società non residenti per mezzo dell’acquisizione di partecipazioni in società holding non residenti, costituiva, anch’essa, un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno concesso, per di più, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Di conseguenza, l’Istituzione ordinava alle autorità spagnole di procedere al recupero delll’aiuto accordato.
6. Con due sentenze del 7 novembre 2014, Autogrill España/Commissione (T‑219/10, Racc., EU:T:2014:939), e Banco Santander e Santusa/Commissione (T‑399/11, Racc., EU:T:2014:938), il Tribunale annullava la prima e la seconda decisone (v. punti 2 e 3 supra) in base al rilievo, identico per le due sentenze, che il regime fiscale spagnolo de quo non rispondeva a tutte le condizioni cumulative stabilite dall’articolo 87, paragrafo 1, CE, in quanto non era idoneo a favorire «talune imprese o talune produzioni». Infatti, detto regime fiscale era accessibile a qualsiasi impresa spagnola che avesse acquisito una partecipazione azionaria almeno del 5% in una società estera e avesse detenuto tale partecipazione ininterrottamente per almeno un anno. Esso non riguardava, quindi, alcuna categoria particolare di imprese o di produzioni, ma era applicabile ad una categoria di operazioni economiche. In particolare, tale regime era indipendente dalla natura delle attività dell’impresa acquirente e non escludeva dal suo beneficio, né de iure né de facto, alcuna categoria di imprese.
Procedimento e conclusioni delle parti
7. Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 dicembre 2014, il Regno di Spagna ha chiesto l’annullamento della decisione impugnata. A sostegno del ricorso, registrato con il numero di ruolo T‑826/14, esso invoca, in particolare, il nesso indissolubile esistente tra la decisione impugnata, da un lato, e la prima e la seconda decisione annullate dalle summenzionate sentenze del Tribunale, dall’altro lato, e conclude che, al pari del regime fiscale spagnolo iniziale oggetto della prima e della seconda decisione, la nuova misura fiscale oggetto della decisione impugnata non possiede natura selettiva.
8. Con separato atto, depositato in pari data presso la cancelleria del Tribunale, il Regno di Spagna ha introdotto la presente domanda di provvedimenti provvisori, in cui chiede, sostanzialmente, che il presidente del Tribunale voglia:
– sospendere l’esecuzione della decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
9. Con ordinanza dell’8 gennaio 2015 il presidente del Tribunale, in forza dell’articolo 105, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, ha sospeso l’esecuzione della decisione impugnata fino all’adozione dell’ordinanza che pone fine al presente procedimento sommario.
10. Nelle proprie osservazioni sulla domanda di provvedimenti provvisori, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 14 gennaio 2015, la Commissione conclude, sostanzialmente, che il presidente del Tribunale voglia:
– respingere la domanda di provvedimenti provvisori;
– condannare il Regno di Spagna alle spese.
11. Il Regno di Spagna ha risposto alle osservazioni della Commissione con atto del 21 gennaio 2015, in merito al quale la Commissione ha definitivamente preso posizione con atto del 29 gennaio 2015.
In diritto
12. Dal combinato disposto degli articoli 278 TFUE e 279 TFUE, da una parte, e dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, dall’altra, risulta che il giudice del procedimento sommario, qualora reputi che le circostanze lo richiedano, può ordinare la sospensione dell’esecuzione di un atto impugnato dinanzi al Tribunale o disporre i provvedimenti provvisori necessari. L’articolo 278 TFUE sancisce, tuttavia, il principio del carattere non sospensivo dei ricorsi, poiché gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione beneficiano di una presunzione di legittimità. Pertanto, è solamente in via eccezionale che il giudice del procedimento sommario può ordinare la sospensione dell’esecuzione di un atto impugnato dinanzi al Tribunale o prescrivere provvedimenti provvisori (v. ordinanza del 17 gennaio 2013, Slovenia/Commissione, T‑507/12 R, EU:T:2013:25, punto 6 e giurisprudenza ivi citata).
13. Inoltre, l’articolo 104, paragrafo 2, del regolamento di procedura dispone che le domande di provvedimenti provvisori debbono precisare l’oggetto della causa, i motivi di urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento provvisorio richiesto. Pertanto, la sospensione dell’esecuzione e gli altri provvedimenti provvisori possono essere accordati dal giudice del procedimento sommario se è comprovato che la loro concessione è giustificata prima facie da argomenti di fatto e di diritto (fumus boni iuris) e che gli stessi sono urgenti in quanto occorre, per evitare un danno grave ed irreparabile agli interessi del richiedente, che siano adottati e producano i loro effetti già prima della decisione nel procedimento principale. Questi presupposti sono cumulativi, di modo che le domande di provvedimenti provvisori devono essere respinte qualora manchi uno dei suddetti presupposti [ordinanza del 14 ottobre 1996, SCK e FNK/Commissione, C‑268/96 P(R), Racc., EU:C:1996:381, punto 30].
14. Nell’ambito di tale valutazione d’insieme, il giudice del procedimento sommario dispone di un ampio potere discrezionale ed è libero di stabilire, considerate le particolarità del caso di specie, il modo in cui ne vanno accertati i differenti presupposti nonché l’ordine in cui condurre tale esame, dato che nessuna disposizione di diritto gli impone uno schema di analisi predeterminato per valutare la necessità di statuire in via provvisoria [ordinanze del 19 luglio 1995, Commissione/Atlantic Container Line e a., C‑149/95 P(R), Racc., EU:C:1995:257, punto 23, e del 3 aprile 2007, Vischim/Commissione, C‑459/06 P(R), EU:C:2007:209, punto 25]. Il giudice del procedimento sommario procede altresì, se del caso, al bilanciamento degli interessi in gioco (ordinanza del 23 febbraio 2001, Austria/Consiglio, C‑445/00 R, Racc., EU:C:2001:123, punto 73).
15. Alla luce degli elementi risultanti dagli atti, il giudice del procedimento sommario ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire sulla domanda di provvedimenti provvisori in esame, senza che sia necessario sentire preliminarmente le osservazioni orali delle parti.
Sul fumus boni iuris
16. Va ricordato che nella giurisprudenza sono state utilizzate numerose formule per definire la condizione relativa al fumus boni iuris a seconda delle circostanze del caso di specie (v., in tal senso, ordinanza Commissione/Atlantic Container Line e a., punto 14 supra, EU:C:1995:257, punto 26).
17. Tale condizione è soddisfatta quando almeno uno dei motivi dedotti dalla parte richiedente i provvedimenti provvisori a sostegno del ricorso di merito appare, prima facie, non privo di serio fondamento. Ciò vale, in particolare, quando il contraddittorio fra le parti mostra l’esistenza di controversie giuridiche rilevanti la cui soluzione non è evidente [v., in tal senso, ordinanza del 10 settembre 2013, Commissione/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), Racc., EU:C:2013:558, punto 67 e giurisprudenza ivi citata]. Infatti, poiché la finalità del procedimento sommario consiste nel garantire la piena efficacia della futura decisione definitiva, al fine di evitare una lacuna nella tutela giuridica fornita dal giudice dell’Unione, il giudice del procedimento sommario deve limitarsi a valutare «prima facie» la fondatezza dei motivi dedotti nell’ambito della controversia sul merito al fine di stabilire se esista una probabilità di successo del ricorso sufficientemente elevata [ordinanze del 19 dicembre 2013, Commissione/Germania, C‑426/13 P(R), Racc., EU:C:2013:848, punto 41, e dell’8 aprile 2014, Commissione/ANKO, C‑78/14 P‑R, Racc., EU:C:2014:239, punto 15].
18. Nel caso di specie, è sufficiente rilevare che esiste un nesso stretto tra la decisione impugnata, da un lato, e, dall’altro, la prima e la seconda decisione menzionate supra, ai punti 2 e 3, Infatti, a titolo di esempio, ai punti 44, 99, 116, 141, 179 e 201 della decisione impugnata la Commissione sostiene che la nuova misura fiscale ha esteso l’ambito di applicazione di un regime che essa aveva già qualificato, nella prima e nella seconda decisione, come aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno. Essa aggiunge che la misura de qua non può essere giustificata in forza della sua finalità, ossia il rafforzamento dell’internazionalizzazione delle imprese spagnole, a causa del fatto che la stessa finalità era già stata perseguita dal regime fiscale iniziale che essa ha comunque dichiarato illegittimo e incompatibile. Ai punti 92 e 151 della decisione impugnata la Commissione ricorda, più in particolare, la natura selettiva del regime fiscale iniziale, oggetto della prima e della seconda decisione, e rinvia al ragionamento esposto al riguardo in tali decisioni, affermando che è irrilevante, ai fini di una valutazione della selettività dell’aiuto, pretendere di distinguere tra acquisizione diretta e acquisizione indiretta.
19. Del resto, nelle proprie osservazioni depositate il 14 gennaio 2015, la Commissione stessa ha ammesso che la decisione impugnata era strettamente legata alla prima e alla seconda decisione annullate dal Tribunale.
20. Si deve ritenere, prima facie, che la decisione impugnata si basa sulla premessa secondo cui la nuova misura fiscale possiede natura selettiva per le stesse ragioni accolte dalla Commissione nella prima e nella seconda decisione al fine di qualificare il regime fiscale spagnolo iniziale come aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno. Orbene, nelle sentenze Autogrill España/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:939, punto 83), e Banco Santander e Santusa/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:938, punto 87), il Tribunale ha annullato le suddette decisioni in quanto la Commissione non aveva dimostrato la selettività del detto regime, e ciò a seguito di un esame minuzioso, tanto in fatto quanto in diritto, dei quattro motivi dedotti dalla Commissione in senso contrario.
21. In questa fase del procedimento in esame, tutto indica, pertanto, che il Tribunale, nella sentenza conclusiva del procedimento nella causa T‑826/14, pronuncerà l’annullamento della decisione impugnata per le stesse ragioni che lo hanno portato ad annullare la prima e la seconda decisione. Ne consegue che la probabilità di successo del ricorso su cui è fondata la presente domanda di provvedimenti provvisori dev’essere considerata molto elevata, e di conseguenza il fumus boni iuris appare, prima facie, particolarmente serio (v., in tal senso, ordinanza del 3 dicembre 2014, Grecia/Commissione, C‑431/14 P‑R, Racc., EU:C:2014:2418, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
22. Sembra peraltro che i motivi e gli argomenti invocati dal Regno di Spagna nel merito sollevino dubbi molto gravi quanto alla legittimità della decisione impugnata che, nell’ambito del presente procedimento sommario, non hanno potuto essere eliminati dalle osservazioni della controparte, la quale, nelle sue osservazioni del 14 gennaio 2015, è rimasta silente riguardo alla condizione relativa al fumus boni iuris, limitandosi ad annunciare che avrebbe impugnato le sentenze Autogrill España/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:939), e Banco Santander e Santusa/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:938). Data l’interdipendenza tra le condizioni necessarie per concedere un provvedimento provvisorio [ordinanza del 4 dicembre 2014, Vanbreda Risk & Benefits/Commissione, T‑199/14 R, Racc. (Per estratto), EU:T:2014:1024, punto 194], il carattere più o meno grave del fumus boni iuris non è privo di influenza ai fini della valutazione dell’urgenza. Pertanto, l’urgenza che una parte richiedente può invocare deve, a maggior ragione, essere presa in considerazione dal giudice del procedimento sommario, in quanto quest’ultimo ha qualificato il fumus boni iuris particolarmente serio (v., in tal senso, ordinanza del 12 giugno 2014, Commissione/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, Racc., EU:C:2014:1749, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
23. Ciò non toglie che, in conformità delle disposizioni dell’articolo 104, paragrafo 2, del regolamento di procedura, i requisiti attinenti al fumus boni iuris e all’urgenza sono distinti e cumulativi, cosicché il Regno di Spagna continua ad essere tenuto a dimostrare l’imminenza di un danno grav e e irreparabile (v., in tal senso, ordinanza Commissione/Rusal Armenal, punto 22 supra, EU:C:2014:1749, punto 41 e giurisprudenza ivi citata). Di conseguenza, ad eccezione del contenzioso specifico all’aggiudicazione di appalti pubblici (ordinanza Vanbreda Risk & Benefits/Commissione, punto 22 supra, EU:T:2014:1024, punto 162), un fumus boni iuris, per quanto forte, non può compensare la mancanza di urgenza (v. ordinanza del 26 novembre 2010, Gas Natural Fenosa SDG/Commissione, T‑484/10 R, EU:T:2010:486, punto 93 e giurisprudenza ivi citata).
Sull’urgenza
24. Secondo giurisprudenza costante, il carattere urgente di una domanda di provvedimenti provvisori deve essere valutato in relazione alla necessità di statuire provvisoriamente, al fine di evitare che la parte che richiede il provvedimento provvisorio subisca un danno grave e irreparabile. Spetta a quest’ultima provare in modo serio di non potere attendere l’esito della causa principale senza dover subire personalmente un danno di tale natura (v. ordinanza del 19 settembre 2012, Grecia/Commissione, T‑52/12 R, Racc., EU:T:2012:447, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
25. Poiché la presente domanda di provvedimenti provvisori proviene dal Regno di Spagna, si deve ricordare che gli Stati membri sono responsabili degli interessi considerati come generali a livello nazionale. Di conseguenza, essi possono assicurarne la difesa nell’ambito di un procedimento sommario e possono presentare una domanda di provvedimenti provvisori facendo valere, in particolare, che la misura contestata rischia di compromettere seriamente l’adempimento delle loro pubbliche funzioni e l’ordine pubblico (v., in tal senso, ordinanza Grecia/Commissione, punto 24 supra, EU:T:2012:447, punto 37 e giurisprudenza ivi citata). Gli Stati membri possono, inoltre, far valere danni che colpiscano un intero settore della loro economia, soprattutto quando il provvedimento contestato sia atto a causare ripercussioni negative sul livello dell’occupazione e sul costo della vita. Per contro, non è sufficiente che essi facciano valere il pregiudizio che subirebbe un numero limitato di imprese allorché queste ultime, singolarmente considerate, non rappresentino un intero settore dell’economia nazionale (v., in tal senso, ordinanza del 29 agosto 2013, Francia/Commissione, T‑366/13 R, EU:T:2013:396, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
26. Si deve pertanto esaminare se il Regno di Spagna sia riuscito a dimostrare che un’esecuzione immediata della decisione impugnata rischierebbe di causargli un danno grave e irreparabile in quanto, in particolare, comprometterebbe seriamente l’adempimento delle sue pubbliche funzioni e l’ordine pubblico spagnolo ovvero il funzionamento di un intero settore dell’economia nazionale.
27. Al riguardo, il Regno di Spagna sostiene che qualunque recupero dei presunti aiuti obbligherebbe l’amministrazione finanziaria spagnola a mobilitare molto personale rivolgendosi ai funzionari più qualificati i quali, invece di concentrarsi sui loro compiti abituali, in particolare sulla lotta alla frode fiscale, dovrebbero «consumare» oltre 3 300 ore del loro tempo di lavoro per un’azione manifestamente contraria al diritto degli aiuti di Stato. Il danno causato da un tale obbligo di recupero sarebbe tanto più grave in quanto il numero di agenti dell’amministrazione spagnola è stato ridotto in seguito alle misure di austerità adottate alla fine del 2013.
28. Il Regno di Spagna invoca altresì il proprio interesse a poter fornire agli operatori economici un ambiente giuridico e fiscale sgombro da incertezze. Orbene, a causa della sua natura esecutiva, la decisione impugnata imporrebbe a tutte le autorità pubbliche, sia fiscali che giurisdizionali, di agire nella direzione da essa stabilita, pur basandosi, in sostanza, su un aspetto che è stato dichiarato nullo dalle sentenze Autogrill España/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:939), e Banco Santander e Santusa/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:938). L’incertezza giuridica causata dalla decisione impugnata colpirebbe altresì talune pratiche relative a somme considerevoli che attendono di essere versate al Tesoro pubblico e riguarderebbe un centinaio di imprese quali beneficiarie potenziali dei presunti aiuti. Se venisse imposto il recupero di alcune somme legate alle detrazioni controverse, l’amministrazione spagnola sarebbe tenuta a rimborsarle, in caso di annullamento della decisione impugnata, dopo alcuni anni, unitamente agli interessi corrispondenti. Il danno che ne deriverebbe per il Regno di Spagna in termini di differenza tra gli interessi applicabili (di recupero, a favore dei beneficiari colpiti, del ritardo in caso di rimborso successivo da parte dell’amministrazione finanziaria) sarebbe evidente.
29. Infine, il Regno di Spagna fa valere un ulteriore pregiudizio legato alla possibilità per la Commissione di continuare ad esigere l’attuazione della decisione impugnata invocando la presunzione di validità di cui beneficiano gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione. Pertanto, allo scadere del termine di quattro mesi fissato nella decisione impugnata, la Commissione potrebbe promuovere contro il Regno di Spagna un ricorso per inadempimento e, eventualmente, adire la Corte o esigere il pagamento di un’ammenda. Del pari, la mancata esecuzione della decisione impugnata potrebbe essere oggetto delle statistiche pubblicate annualmente dalla direzione generale (DG) della concorrenza della Commissione nel suo rapporto sugli aiuti di Stato, cosa che potrebbe «dare un’immagine distorta della realtà sottostante alla presente causa».
30. Per contro, secondo la Commissione, il Regno di Spagna non è riuscito a dimostrare la sussistenza dell’urgenza.
31. A questo proposito, è giocoforza constatare, anzitutto, che il Regno di Spagna non può validamente invocare un danno che subirebbe un intero settore dell’economia nazionale. Infatti, la domanda di provvedimenti provvisori indica solo 94 imprese che sarebbero interessate dalla decisione impugnata quali potenziali beneficiarie della nuova misura fiscale oggetto di tale decisione. Orbene, il Regno di Spagna non sostiene, né tantomeno dimostra, che queste 94 imprese siano rappresentative di un determinato settore dell’economia spagnola e che il loro coinvolgimento possa avere ripercussioni negative sul livello dell’occupazione e sul costo della vita in un settore dell’economia o una regione spagnola specifica. Inoltre, non sarebbe questo il caso, poiché dalle sentenze Autogrill España/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:939), e Banco Santander e Santusa/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:938), emerge che il regime fiscale spagnolo, di cui la nuova misura fiscale fa parte, è accessibile a tutte le imprese spagnole e non riguarda dunque alcuna categoria particolare di imprese o di produzioni (v. punti 6 e 18 supra).
32. Resta da esaminare se il Regno di Spagna abbia dimostrato in misura sufficiente che un’esecuzione immediata della decisione impugnata rischierebbe di pregiudicare seriamente l’adempimento delle sue pubbliche funzioni e l’ordine pubblico spagnolo.
33. A questo proposito, occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante, l’urgenza sussiste solo se il danno grave e irreparabile temuto dalla parte che chiede i provvedimenti provvisori è imminente al punto che la sua realizzazione sia prevedibile con un grado di probabilità sufficiente. Tale parte è tenuta, in ogni caso, a provare i fatti idonei a fondare la prospettiva di tale danno, restando inteso che un danno di natura puramente ipotetica, in quanto basato sulla sopravvenienza di eventi futuri e incerti, non può giustificare la concessione dei provvedimenti provvisori (v., in tal senso, ordinanze Grecia/Commissione, punto 24 supra, EU:T:2012:447, punto 36, e dell’11 marzo 2013, Elan/Commissione, T‑27/13 R, EU:T:2013:122, punto 13).
34. Orbene, nel caso di specie, in primo luogo, la Commissione ha prodotto, in allegato alle proprie osservazioni, una lettera del 9 gennaio 2015 che il direttore generale della sua DG «Concorrenza» aveva inviato al Regno di Spagna e nella quale dichiarava di concordare con le autorità spagnole nell’affermare che la decisione impugnata era strettamente legata alla prima e alla seconda decisione, che erano state annullate dal Tribunale. Tale lettera così proseguiva:
«Di conseguenza, tenuto conto di questo stretto legame, vi informiamo che non perseguiremo attivamente, nei confronti della Spagna, il recupero degli aiuti oggetto della decisione [impugnata] fintanto che la Corte di giustizia non si sia pronunciata sui [ricorsi] che la Commissione ha deciso di proporre contro le menzionate sentenze del Tribunale».
35. In secondo luogo, nelle osservazioni depositate nel corso del presente procedimento, la Commissione ha interpretato tale lettera del 9 gennaio 2015 quale proroga de facto del termine di esecuzione dell’obbligo di recupero imposto dalla decisione impugnata, fintanto che la Corte non si fosse pronunciata sui ricorsi proposti contro le due sentenze di annullamento. Secondo la Commissione, «le autorità spagnole possono dunque sospendere il recupero senza che ne derivi una violazione del diritto dell’Unione da parte del Regno di Spagna».
36. In terzo luogo, in data 19 gennaio 2015, la Commissione ha effettivamente proposto dinanzi alla Corte i ricorsi diretti contro le sentenze Autogrill España/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:939), e Banco Santander e Santusa/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:938).
37. È giocoforza concludere, sulla base dei tre suesposti rilievi, che il danno che potrebbe derivare al Regno di Spagna da un recupero dei presunti aiuti di Stato – ossia, in particolare, l’inutile mobilitazione di molti dipendenti dell’amministrazione finanziaria, le perdite finanziarie in termini di differenza tra i tassi d’interesse applicabili in caso di annullamento della decisione impugnata e di successivo rimborso delle somme recuperate, nonché la minaccia di una procedura per inadempimento promossa dalla Commissione, seguita dall’imposizione di un’ammenda – non può, in questa fase, essere considerato come sufficientemente imminente da giustificare la concessione della sospensione dell’esecuzione richiesta. Infatti, la Commissione ha esplicitamente dichiarato di esonerare le autorità spagnole dal loro obbligo di recupero, fintanto che la Corte non si sia pronunciata sui ricorsi proposti contro le summenzionate sentenze, e che tale sospensione delle misure di recupero non violava il diritto dell’Unione. Orbene, il giudice del procedimento sommario deve prendere atto e tener conto, nel valutare l’urgenza, di questo atteggiamento benevolo della Commissione nei confronti del Regno di Spagna, che esclude l’urgenza.
38. Nessuno degli argomenti contrari dedotti dal Regno di Spagna in senso può essere accolto.
39. Il Regno di Spagna sostiene, anzitutto, che la lettera del 9 gennaio 2015, redatta da un servizio della Commissione e non dal collegio dei membri della Commissione, non ha valore né di una decisione ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE, né di un atto adottabile sulla base del regolamento n. 659/1999. Tale lettera costituirebbe una semplice presa di posizione, priva di natura vincolante, che non completa e non modifica la decisione impugnata, di cui viene chiesta la sospensione. Secondo il Regno di Spagna, ciò significa che la decisione impugnata continua a produrre i propri effetti e, in forza dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999, dev’essere applicata da tutte le autorità pubbliche. Pertanto, fintanto che una sospensione effettiva della decisione impugnata non sia stata pronunciata dal Tribunale, tutte le autorità amministrative e giudiziarie spagnole dovrebbero assicurare il rispetto degli obblighi imposti da tale decisione, in particolare quello di recuperare gli aiuti accordati.
40. A questo proposito, si deve rilevare che la valutazione della questione se, per il giudice del procedimento sommario, sia urgente adottare i provvedimenti provvisori dipende dalla situazione di fatto in cui versa la parte richiedente tali provvedimenti. In altri termini, l’asserita urgenza è dimostrata solo se tale parte è effettivamente esposta al rischio imminente e reale di subire un danno grave e irreparabile, mentre un rischio puramente teorico e ipotetico non è a tal fine sufficiente. Pertanto, la semplice esistenza di un obbligo giuridico non può, in linea di principio, creare una situazione di urgenza per gli amministrati che imponga la concessione di un provvedimento provvisorio, fintantoché nessuna misura di esecuzione vincolante sia stata adottata per far rispettare il suddetto obbligo.
41. A titolo di esempio, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito di una procedura d’urgenza avente ad oggetto una decisione della Commissione che disponga il recupero di un aiuto di Stato, spetta al beneficiario del suddetto aiuto dimostrare, dinanzi al giudice del procedimento sommario dell’Unione, che i mezzi di ricorso interni offertigli dal diritto nazionale applicabile per opporsi al recupero immediato dell’aiuto sul piano nazionale non gli consentono, invocando in particolare la propria situazione finanziaria, di evitare di subire un danno grave e irreparabile. In mancanza di simile dimostrazione, ossia se il suddetto beneficiario possa effettivamente ottenere tutela da parte del giudice nazionale, il giudice del procedimento sommario dell’Unione deve dichiarare l’assenza di urgenza nel procedimento dinanzi ad esso pendente (v., in tal senso, ordinanza Elan/Commissione, punto 33 supra, EU:T:2013:122, punto 23 e giurisprudenza ivi citata), e ciò malgrado il fatto che la decisione della Commissione continui a produrre i propri effetti giuridici e indipendentemente dalla questione se la tutela accordata sul piano nazionale sia conforme al diritto dell’Unione. Inoltre, fintantoché le autorità nazionali, tenute a recuperare un aiuto di Stato in forza di una decisione della Commissione, si astengano di fatto dal disporne imperativamente il rimborso, il rischio per il beneficiario di doverlo rimborsare non è sufficientemente imminente da giustificare la sospensione di tale decisione (v., in tal senso, ordinanza Francia/Commissione, punto 25 supra, EU:T:2013:396, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
42. Di conseguenza, occorre, in particolare, escludere la pertinenza, per il contenzioso d’urgenza, della tesi sostenuta dal Regno di Spagna secondo la quale si dovrebbe distinguere tra il valore giuridico vincolante della decisione impugnata, adottata dal collegio dei membri della Commissione, e le semplici posizioni espresse da un servizio della Commissione, come quelle contenute nella lettera del 9 gennaio 2015 dal direttore generale della DG «Concorrenza» e nelle osservazioni depositate dagli agenti del servizio giuridico della Commissione nel corso del presente procedimento d’urgenza.
43. Infatti, da un lato è riconosciuto che la Commissione ha facoltà di rinunciare, in qualunque fase di un procedimento giurisdizionale vertente su una decisione adottata dal collegio dei membri della Commissione, all’esecuzione di tale decisione (v., in tal senso, ordinanza Francia/Commissione, punto 25 supra, EU:T:2013:396, punto 40), restando inteso che tale rinuncia può essere espressa dagli agenti del servizio giuridico della Commissione abilitati a rappresentare quest’ultima nella controversia de qua. Orbene, il Regno di Spagna non ha affermato che gli agenti della Commissione avrebbero superato i limiti del loro mandato quando hanno indicato, nel presente procedimento, che la lettera del 9 gennaio 2015 costituiva una proroga de facto del termine di esecuzione dell’obbligo di recupero imposto dalla decisione impugnata fino alla decisione della Corte sui ricorsi summenzionati e che le autorità spagnole potevano quindi sospendere tale recupero senza violare il diritto dell’Unione (v. punto 35 supra).
44. Dall’altro lato, di fatto è il servizio competente della Commissione, e non il collegio dei membri della Commissione che agisce d’ufficio, a proporre di adottare, all’occorrenza, i provvedimenti necessari per avviare una procedura volta ad obbligare le autorità nazionali ad eseguire una decisione, a metterle in mora o a sanzionarne la carenza. Di conseguenza, il Regno di Spagna non ha, al momento, nulla da temere da parte della Commissione, poiché il servizio competente di quest’ultima, ossia la DG «Concorrenza», ha fornito l’assicurazione che la sospensione delle misure di recupero non lo indurrebbe a promuovere una procedura per inadempimento di Stato, che possa essere seguita dall’imposizione di un’ammenda. Tenuto conto della promessa fatta dal suddetto servizio, appare altresì molto improbabile che quest’ultimo si appresti a «dare un’immagine distorta della realtà sottostante alla presente causa» nel suo rapporto sugli aiuti di Stato (v. punto 29 supra), posto che tale pubblicazione sia atta a causare un danno grave e irreparabile al Regno di Spagna.
45. Pertanto, il Regno di Spagna non ha dimostrato la sussistenza della condizione relativa all’urgenza in considerazione delle perniciose conseguenze che il recupero dei presunti aiuti produrrebbe sul funzionamento dell’amministrazione nazionale, in particolare finanziaria.
46. In ogni caso, nell’ipotesi in cui la Commissione dovesse recedere dal proprio atteggiamento benevolo nei confronti delle autorità spagnole e imponesse loro, ad un certo punto, di procedere senza indugio al recupero prescritto dalla decisione impugnata, il Regno di Spagna potrebbe far valere questo fatto nuovo per presentare, in forza dell’articolo 109 del regolamento di procedura, nuova domanda di provvedimenti provvisori.
47. Il Regno di Spagna sostiene, tuttavia, che in ogni caso i giudici spagnoli debbono garantire ai privati che verranno tratte tutte le conseguenze derivanti dalla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, per quel che riguarda il rimborso degli aiuti accordati in violazione di tale disposizione. Tali giudici dovrebbero pertanto adottare tutte le misure necessarie per far rispettare la decisione impugnata, fintanto che non sia sospesa dal Tribunale, nella parte in cui essa dispone il recupero degli aiuti illegittimi e incompatibili. Quanto alla lettera del 9 gennaio 2015 (v. punto 34 supra) e alle dichiarazioni rese nel presente procedimento (v. punto 35 supra), si tratterebbe di semplici posizioni espresse dalla Commissione, le quali non possono essere considerate vincolanti per il giudice nazionale (v., in tal senso, sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset, C‑69/13, Racc., EU:C:2014:71, punto 28).
48. Tale argomento non può tuttavia essere accolto. Infatti, è sufficiente ricordare che il Regno di Spagna deve dimostrare, nel caso di specie, che un’esecuzione immediata della decisione impugnata rischierebbe di compromettere gravemente l’adempimento delle sue pubbliche funzioni e l’ordine pubblico spagnolo (v. punto 25 supra). Orbene, esso non afferma, né tantomeno dimostra, che i giudici spagnoli siano già oberati, o che rischino di esserlo, da ricorsi volti a far rispettare l’obbligo di recupero imposto dalla decisione impugnata, al punto che il funzionamento del sistema giudiziario spagnolo ne potrebbe essere gravemente compromesso. Né esso fa valere la proposizione dinanzi ai giudici spagnoli di ricorsi volti al recupero che, a causa della loro natura e portata, potrebbero produrre ripercussioni profonde e sconvolgenti sull’ordine pubblico.
49. In ogni caso, il Regno di Spagna stesso si limita a indicare 94 imprese che potrebbero essere interessate dalla decisione impugnata in quanto soggette a un ordine diretto al recupero degli aiuti illegittimamente accordati (v. punto 31 supra). Il trattamento di un simile numero di ricorsi non appare affatto suscettibile di pregiudicare il buon funzionamento del sistema giudiziario spagnolo. Inoltre, nell’ambito di tali controversie, il giudice nazionale, senza essere giuridicamente vincolato dalle menzionate posizioni espresse dalla Commissione, dovrebbe considerarle, tenuto conto del principio di leale cooperazione, come elemento di valutazione, nella misura in cui gli elementi contenuti in tali prese di posizione mirano a facilitare la realizzazione del compito delle autorità nazionali nell’ambito dell’esecuzione della decisione di recupero (v., in tal senso, sentenza Mediaset, punto 47 supra, EU:C:2014:71, punto 31).
50. Il Regno di Spagna invoca, infine, il suo interesse a poter fornire agli operatori economici un ambiente giuridico e fiscale scevro da incertezze. Esso ritiene che, tenuto conto dell’incertezza giuridica creata dalla Commissione, il mantenimento degli effetti della decisione impugnata non lasci spazio per un orientamento chiaro né per l’amministrazione finanziaria, né per i giudici nazionali, né per le imprese, essendo queste ultime obbligate a procedere, esse stesse, per via di autoliquidazione, al calcolo annuale dell’importo dell’imposta sulle società che esse sono tenute a versare.
51. A questo proposito, è giocoforza constatare che l’incertezza giuridica lamentata dal Regno di Spagna non è stata creata dalla decisione impugnata e non può pertanto essere eliminata da una sospensione dell’esecuzione di tale decisione. Infatti, già con l’apertura, nel 2013, del procedimento di esame formale relativo alla nuova misura fiscale la Commissione ha sollevato dubbi sulla legittimità di tale misura e sulla sua compatibilità con il mercato interno, imponendo alle autorità spagnole di sospendere qualsiasi aiuto illegittimo derivante dall’applicazione della suddetta misura (v. punto 4 supra). Orbene, tale incertezza persisterà almeno fino a quando la Corte si sia pronunciata sui ricorsi che la Commissione ha proposto contro le sentenze Autogrill España/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:939), e Banco Santander e Santusa/Commissione, punto 6 supra (EU:T:2014:938) (v. punto 36 supra). Peraltro, non sembra che tale incertezza ponga ostacoli insormontabili per le imprese, i giudici nazionali e l’amministrazione finanziaria. Infatti, le imprese dovrebbero essere in grado di applicare provvisoriamente, nell’ambito della loro autoliquidazione, la nuova misura fiscale sotto riserva esplicita della futura decisione della Corte, mentre l’amministrazione finanziaria e i giudici nazionali potrebbero adottare decisioni provvisorie sotto la stessa riserva o sospendere i procedimenti pendenti dinanzi ad essi in attesa della decisione della Corte.
52. Alla luce delle suesposte considerazioni, il giudice del procedimento sommario non può che rilevare che il Regno di Spagna non è riuscito a dimostrare che, in mancanza della concessione di una sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata, subirebbe in maniera imminente un danno grave e irreparabile. La condizione relativa all’urgenza non è, pertanto, soddisfatta.
53. Di conseguenza, la domanda di provvedimenti provvisori dev’essere respinta per mancanza di urgenza, senza che sia necessario procedere al raffronto fra gli interessi in gioco [v., in tal senso, ordinanza del 14 dicembre 1999, DSR‑Senator Lines/Commissione, C‑364/99 P(R), Racc., EU:C:1999:609, punto 61].
54. Pertanto, l’ordinanza dell’8 gennaio 2015 (v. punto 9 supra) dev’essere revocata.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
così provvede:
1) La domanda di provvedimenti provvisori è respinta.
2) L’ordinanza dell’8 gennaio 2015 pronunciata nella causa T‑826/14 R è revocata.
3) Le spese sono riservate.
Lussemburgo, 27 febbraio 2015