Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
RIMVYDAS NORKUS
föredraget den 12 februari 2026(1)
Mål C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Brottmål
mot
R,
N,
K
(begäran om förhandsavgörande från Landgericht Saarbrücken (Regionala domstolen i Saarbrücken, Tyskland))
” Begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina – Förordning (EU) nr 833/2014 – Artikel 2f.1 – Förbud mot att sprida innehåll från vissa juridiska personer, enheter eller organ – Fysiska personers spridning av detta innehåll på en webbplats som endast genererar intäkter i form av frivilliga donationer ”
I.      Inledning
1.        Förevarande begäran om förhandsavgörande från Landgericht Saarbrücken (Regionala domstolen i Saarbrücken, Tyskland) enligt artikel 267 FEUF avser tolkningen av artikel 2f.1 i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina,(2) i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/350 av den 1 mars 2022 (nedan kallad förordning nr 833/2014).(3) Enligt denna bestämmelse är det förbjudet för operatörer att sända eller möjliggöra, underlätta eller på annat sätt bidra till sändning av innehåll som utförs av de juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilaga XV, bland annat genom kabel, satellit, bredbands-tv, internetleverantörer eller internetbaserade videodelningsplattformar och -applikationer.
2.        Begäran har framställts i ett brottmål mot flera personer som misstänks för att ha bildat en kriminell organisation och för att via en allmänt tillgänglig blogg ha spridit olika innehåll, däribland videor från en mediekanal som omfattas av nämnda förbud. Även om åtkomsten till webbplatsen var gratis bad operatörerna om bidrag. Sammanlagt inbringade dessa över 60 000 euro. I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen få klarhet i räckvidden för begreppet operatör i nämnda bestämmelse och, närmare bestämt, huruvida detta begrepp även omfattar fysiska personer som driver en webbplats utan att erhålla andra intäkter än frivilliga donationer.
3.        Uppgiften är såldes att fastställa räckvidden för begreppet operatör i den mening som avses i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014, i ett sammanhang som präglas av behovet av att effektivisera unionens åtgärder för att motverka desinformation(4) och propaganda från statliga källor. Det ankommer på domstolen att klargöra huruvida detta begrepp kan tillämpas på fysiska personer som driver en webbplats utan att bedriva ekonomisk verksamhet, men som sprider förbjudet innehåll, och på så sätt fastställa gränserna för onlineaktörernas ansvar vid genomförandet av europeiska sanktioner. Målet är att säkerställa en konsekvent och operativ tillämpning av restriktiva åtgärder på det digitala området, och samtidigt iaktta rättsstatsprincipen och rättssäkerhetsprincipen, för att undvika en alltför snäv eller oförutsägbar tolkning som skulle äventyra åtgärdernas effektivitet.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
1.      Förordning 833/2014
4.        Artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 har följande lydelse:
”Det ska vara förbjudet för operatörer att sända eller möjliggöra, underlätta eller på annat sätt bidra till sändning av innehåll som utförs av de juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilaga XV, inbegripet genom överföring eller distribution på något sätt såsom kabel, satellit, bredbands-tv, internetleverantörer, internetbaserade videodelningsplattformar eller -applikationer, oavsett om de är nya eller förinstallerade.”
5.        I artikel 8.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner, inbegripet straffrättsliga påföljder när så är lämpligt, för överträdelse av bestämmelserna i denna förordning och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. …”
6.        I artikel 12 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå förbud i denna förordning
…”
7.        I bilaga XV till samma förordning, med rubriken ”Förteckning över juridiska personer, enheter eller organ som avses i artikel 2f”, återfinns bland annat namnet ”RT – Russia Today Germany”.
2.      Förordning 2022/350
8.        I skälen 4–10 i förordning 2022/350 anges följande:
”(4)      I sina slutsatser av den 24 februari 2022 fördömde Europeiska rådet i starkast möjliga ordalag Ryska federationens oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina. … Europeiska rådet uppmanade Ryssland och de ryskstödda väpnade grupperingarna att upphöra med sin desinformationskampanj.
(5)      I sina slutsatser av den 10 maj 2021 underströk rådet behovet av att ytterligare stärka unionens och medlemsstaternas resiliens och deras förmåga att motverka hybridhot, inbegripet desinformation, säkerställa en samordnad och integrerad användning av befintliga och möjliga nya verktyg för att motverka hybridhot på EU-nivå och medlemsstatsnivå, och möjliga motåtgärder när det gäller hybridhot, bland annat för att motverka utländsk inblandning och påverkansoperationer, vilket kan innefatta att förebyggande åtgärder vidtas och att fientliga statliga och icke-statliga aktörer påförs kostnader.
(6)      Ryska federationen har ägnat sig åt en systematisk och internationell kampanj av mediemanipulation och förvrängning av fakta för att stärka sin strategi för destabilisering av sina grannländer och av unionen och dess medlemsstater. Propagandan har i synnerhet upprepat och konsekvent riktats mot europeiska politiska partier, särskilt vid val, samt riktats mot det civila samhället, asylsökande, ryska etniska minoriteter, könsminoriteter och funktionen hos demokratiska institutioner i unionen och dess medlemsstater.
(7)      Ryska federationen har i syfte att rättfärdiga och stödja sin aggression mot Ukraina ägnat sig åt fortlöpande och samordnad propaganda riktad mot det civila samhället i unionen och grannländerna, och därmed allvarligt förvrängt och manipulerat fakta.
(8)      Dessa propagandaåtgärder har kanaliserats genom ett antal medier som står under ständig direkt eller indirekt kontroll av Ryska federationens ledning. Sådana åtgärder utgör ett betydande och direkt hot mot unionens allmänna ordning och säkerhet.
(9)      Dessa medier är viktiga och avgörande för att föra fram och stödja aggressionen mot Ukraina och för destabiliseringen av dess grannländer.
(10)      Mot bakgrund av situationen, och som svar på Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina, är det nödvändigt att, i enlighet med de grundläggande fri- och rättigheter som erkänns i stadgan om de grundläggande rättigheterna, särskilt med rätten till yttrandefrihet och informationsfrihet som erkänns i artikel 11 däri, införa ytterligare restriktiva åtgärder för att skyndsamt avbryta sändningsverksamheten för sådana mediekanaler i unionen, eller som riktar sig mot unionen. Dessa åtgärder bör bibehållas till dess att aggressionen mot Ukraina har upphört, och till dess att Ryska federationen, och dess associerade mediekanaler, upphör att genomföra propagandaåtgärder mot unionens och dess medlemsstater.”
B.      Tysk rätt
9.        Enligt 18 § första stycket punkt 1 b i Außenwirtschaftsgesetz (lagen om utrikeshandel) av den 6 juni 2013,(5) i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, döms den som bryter mot ett förbud mot sändning, överföring, distribution eller annat tjänstetillhandahållande enligt en direkt tillämplig rättsakt från Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionen som offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas eller Europeiska unionens officiella tidning, vilken syftar till att genomföra en ekonomisk sanktion som beslutats av rådet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken till fängelse i lägst sex månader och högst fem år.
10.      Enligt 18 § sjunde stycket punkt 2 första typfallet i denna lag döms den som handlar yrkesmässigt i de fall som avses i punkt 1 till fängelse i minst ett år.
III. Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
11.      Bakgrunden till det nationella målet är en brottsutredning mot tre fysiska personer, R, N och K, vilka under år 2023 vid fyra tillfällen spred videoklipp från RT Deutschland via bloggen ”Live-Ticker”, som är allmänt tillgänglig på webbplatsen www.traugott-ickeroth.com (nedan kallad webbplatsen traugott-ickeroth). Eftersom denna kanals publiceringar omfattas av sändningsförbudet i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014, utgör den omständigheten att publiceringarna gjorts tillgängliga för allmänheten en straffbar gärning enligt tillämplig nationell lagstiftning.
12.      R, som bland annat ger ut böcker under pseudonymen ”Traugott Ickeroth” som han säljer via onlinehandelsplattformen Amazon, medgav under förundersökningen att han var ansvarig för den redaktionella utformningen av webbplatsen ”www.traugott-ickeroth.com”.
13.      De inlägg som publicerades på webbplatsen var tillgängliga kostnadsfritt. Användarna av webbplatsen uppmanades emellertid att stödja driften av webbplatsen ekonomiskt genom att lämna bidrag. Under perioden 1 april 2022–3 augusti 2023 gjordes stort antal inbetalningar till R:s och N:s konton från personer som hade hörsammat uppmaningen, mestadels i form av ensiffriga till låga tresiffriga belopp. Det totala beloppet uppgick till 60 038,65 euro.
14.      Den hänskjutande domstolen har angett att det endast är EU-domstolen som är behörig att tolka artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 och att EU-domstolen ännu inte har uttalat sig i denna fråga. Den hänskjutande domstolen har tillagt att tolkningen av begreppet operatör, i den mening som avses i denna bestämmelse, inte är så uppenbar att varje rimligt tvivel kan uteslutas.
15.      Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till ett kommissionsdokument med rubriken ”Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation N
o 833/2014 and Council Regulation N
o 269/2014” (konsoliderade frågor och svar om genomförandet av rådets förordningar nr 833/2014 och nr 269/2014)
(nedan kallat kommissionens riktlinjer ), enligt vilket begreppet operatör ska förstås som varje fysisk eller juridisk person eller enhet vars handelsverksamhet eller yrkesmässiga verksamhet, syftar till att sända innehåll eller möjliggöra, underlätta eller på annat sätt bidra till dess sändning.
16.      Den hänskjutande domstolen anser att även privat insamling av bidrag, som civilrättsligt är gåvor, utgör en yrkesmässig verksamhet i denna mening om den, som i detta fall, sker i sådan omfattning att inte obetydliga belopp samlas in som gör det möjligt för mottagarna att – åtminstone delvis – finansiera sin försörjning med hjälp av dessa. En sådan tolkning stöds av den omständigheten att uppmaningen att lämna bidrag syftade till att generera ekonomiska resurser för den fortsatta driften av webbplatsen traugott-ickeroth, och följaktligen till att skapa en sådan långsiktig inkomstkälla som är kännetecknande för en yrkesverksamhet.
17.      Den nämnda domstolen har emellertid påpekat dels att åtkomsten till denna webbplats i princip var kostnadsfri, det vill säga inte förenat med ett villkor om en ekonomisk motprestation från användarna, dels att utnyttjandet av webbplatsen inte finansierades med medel som var oberoende av frivilliga donationer från användarna, såsom reklamintäkter, som annars är vanligt på detta område. R:s verksamhet skulle således även kunna betecknas som en rent privat verksamhet.
18.      Det är mot denna bakgrund som Landgericht Saarbrücken (Regionala domstolen i Saarbrücken) beslutade att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande fråga:
”Ska artikel 2f.1 i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 tolkas så, att begreppet operatör i denna mening även avser fysiska personer som endast genererar intäkter från en webbplats som de driver i form av frivilliga donationer från tredje part (bidrag eller gåvor)?”
IV.    Förfarandet vid domstolen
19.      Begäran om förhandsavgörande av den 20 december 2024 inkom till domstolens kansli den 31 januari 2025.
20.      De tilltalade i det nationella målet, Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Åklagarmyndigheten i Saarbrücken, Tyskland), den franska, den estniska och den lettiska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
21.      Domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i rättegångsreglerna beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling.
V.      Rättslig bedömning
A.      Inledande anmärkningar
22.      Europeiska unionen, som bygger på de värden som anges i artikel 2 FEU – särskilt frihet, demokrati och mångfald – fäster en avgörande vikt vid respekten för yttrande- och informationsfriheten. I unionsrätten kommer detta till uttryck genom att skyddet för dessa friheter i artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) erkänns som en grundläggande del av unionens rättsordning. Öppna och demokratiska samhällen är emellertid fortfarande sårbara för spridning av desinformation, särskilt när denna avsiktligt används för att manipulera den allmänna opinionen och påverka den demokratiska processen.(6)
23.      Ryska federationens anfallskrig mot Ukraina i strid med internationell rätt har inneburit utmaningar för EU som saknar motstycke.(7) För att öka kostnaderna för Ryska federationens agerande, som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, och för att främja en fredlig lösning på krisen,(8) har unionen antagit en rad restriktiva åtgärder mot vissa fysiska och juridiska personer.(9) Unionen har också infört instrument för att stärka sin motståndskraft mot hybridhot, inbegripet Ryska federationens desinformations- och informationsmanipuleringskampanjer.
24.      Dessa instrument omfattar bland annat de åtgärder som föreskrivs i förordning 833/2014 som tillfälligt upphäver sändningstillståndet för vissa medier som agerar på Ryska federationens vägnar och som genom desinformationskampanjer ägnar sig åt strategier för att destabilisera unionen och dess medlemsstater, däribland RT Deutschland.(10) Dessa åtgärder, som bland annat begränsar rätten till yttrandefrihet och informationsfrihet, motiveras av det allvarliga och direkta hot mot den allmänna ordningen och säkerheten i unionen som sådan propagandaverksamhet utgör.(11) Sådana begränsningar är tillåtna enligt artikel 52.1 i stadgan.(12)
25.      Förevarande mål ingår i det vidare sammanhang som unionens kamp mot desinformationskampanjer kopplade till konflikten mellan Ryssland och Ukraina utgör, eftersom domstolen har ombetts att uttala sig om huruvida artikel 2f.1 i förordning 833/2014 ska tolkas så, att begreppet operatör i den mening som avses i den bestämmelsen även avser fysiska personer som endast genererar intäkter från en webbplats som de driver i form av frivilliga donationer från tredje part (bidrag eller gåvor).
26.      Som jag redan påpekade i min inledning(13) är de restriktiva åtgärdernas effektivitet och de grundläggande rättsstatliga principerna föremål för prövning, eftersom det med hänsyn till principen nullum crimen, nulla poena sine lege certa är nödvändigt att exakt avgränsa de gärningar som kan medföra en straffrättslig påföljd. Enligt denna princip, som stadfästs i artikel 49.1 i stadgan, ska lagstiftaren tillräckligt tydligt definiera de gärningar som utgör en lagöverträdelse och de påföljder dessa leder till, för att säkerställa att fastställandet av de straffbara gärningarna ankommer på den lagstiftande myndigheten, utan att för den skull utesluta domstolens tolkning, förutsatt att denna tolkning förblir förutsebar och är strikt avgränsad i lagtexten.(14)
27.      Som domstolen har erinrat om utgör legalitetsprincipen, enligt vilken den straffrättsliga bestämmelsen ska vara klar och förutsebar, hinder för att vidta lagföringsåtgärder med anledning av en gärning vars straffbarhet inte tillräckligt klart och otvetydigt framgår av lagen.(15) Denna princip syftar även till att säkerställa förutsebarheten och rättssäkerheten för medborgarna, genom att göra det möjligt för dem att vid den tidpunkt då de agerar få kännedom om vilka straffrättsliga konsekvenser som deras gärningar kan få. Detta är av särskild betydelse i ett sådant sammanhang som det förevarande, i vilket artikel 8 i förordning nr 833/2014 ålägger medlemsstaterna att fastställa bestämmelser om vilka påföljder, inbegripet, i förekommande fall, vilka straffrättsliga påföljder, som ska tillämpas vid överträdelser av bestämmelserna i denna förordning. Syftet med förevarande förslag till avgörande är att förtydliga räckvidden för artikel 2f.1 i den nämnda förordningen.
28.      Jag kommer att behandla denna fråga efter att ha behandlat de reservationer som Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Åklagarmyndigheten i Saarbrücken) har framfört beträffande möjligheten att ta upp begäran om förhandsavgörande till sakprövning.
B.      Upptagande till sakprövning
29.      Även om Åklagarmyndigheten i Saarbrücken inte formellt har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning har den ifrågasatt huruvida den är nödvändig. Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Åklagarmyndigheten i Saarbrücken) har gjort gällande att beslutet att inleda den dömande fasen vid den behöriga avdelningen vid den hänskjutande domstolen fortfarande kan överklagas på nationell nivå, vilket innebär att beslutet inte är slutligt. Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Åklagarmyndigheten i Saarbrücken) anser vidare att det inte är nödvändigt att hänskjuta en tolkningsfråga till EU-domstolen avseende tolkningen av begreppet operatör, i den mening som avses i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014, eftersom det av de klassiska metoderna för tolkning av unionsrätten går att utläsa begreppets innebörd, vilken för övrigt framstår som uppenbar.
30.      Jag erinrar för det första om att det, mot bakgrund av funktionsfördelningen mellan EU-domstolen och den nationella domstolen, inom ramen för ett mål om förhandsavgörande inte ankommer på EU-domstolen att kontrollera huruvida beslutet om hänskjutande har fattats i enlighet med nationella regler om domstolsorganisation och domstolsförfaranden. EU-domstolen är således bunden av det beslut om hänskjutande som fattas av en medlemsstats domstol, så länge som detta beslut inte har återkallats genom ett eventuellt överklagande inom ramen för nationell rätt.(16)
31.      Det finns emellertid inget i de handlingar som ingetts till EU-domstolen som tyder på att beslutet om hänskjutande i förevarande fall skulle ha återkallats.
32.      För det andra, även om Åklagarmyndigheten i Saarbrücken avsåg att göra gällande att en begäran om förhandsavgörande endast kan framställas efter det att alla nationella rättsmedel har uttömts, kan en sådan uppfattning inte godtas. Möjligheten att väcka talan mot nationella avgöranden i enlighet med nationell rätt får nämligen inte inskränka den nationella domstolens behörighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen när den anser att det mål som den har att pröva ger upphov till frågor avseende tolkningen av unionsrätten som kräver ett avgörande från EU-domstolen.(17) Med hänsyn till hur det system för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF fungerar, ska den nationella domstolen tvärtom ges möjlighet att när som helst under förfarandet, vid en tidpunkt som den anser vara lämplig, framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen avseende varje fråga som den anser behöver besvaras för att avgöra det mål som anhängiggjorts vid den.(18)
33.      Det ska i detta sammanhang understrykas att det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om den ska använda sig av denna möjlighet, oberoende av parternas bedömning av huruvida ett sådant tillvägagångssätt är lämpligt. Härav följer att det inte på något sätt är förbjudet för en nationell domstol att ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen, vars svar, enligt en av parterna i det nationella målet, inte lämnar något utrymme för rimligt tvivel. Även om inga tolkningssvårigheter anse föreligga kan en sådan fråga inte avvisas.(19)
34.      För det tredje erinrar jag om att EU-domstolen enligt fast rättspraxis i princip är skyldig att besvara en tolkningsfråga från en nationell domstol avseende tolkningen av unionsrätten. En sådan fråga kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten eller giltigheten av en unionsbestämmelse inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(20)
35.      Så är emellertid inte fallet i förevarande mål, eftersom den hänskjutande domstolen i tillräcklig utsträckning har redogjort för tolkningsfrågans relevans för bedömningen av de tilltalades straffrättsliga ansvar.
36.      Som framgår av begäran om förhandsavgörande är den hänskjutande domstolen osäker på huruvida de tilltalade kan betraktas som ”operatörer” i den mening som avses i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014. Med hänsyn till att kommissionens riktlinjer utgår från förekomsten av en ”handels- eller yrkesverksamhet” är det enligt den hänskjutande domstolen inte uppenbart att denna fråga ska besvaras jakande. Å ena sidan är användningen av webbplatsen i princip gratis. Å andra sidan finansieras dess verksamhet genom frivilliga donationer. Även om den hänskjutande domstolen anser att de tilltalades gärningar omfattas av det materiella tillämpningsområdet för denna bestämmelse, har den vänt sig till EU-domstolen för att få ett definitivt klargörande på denna punkt.
37.      Jag anser därför att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
C.      Prövning i sak
1.      Tolkningen av begreppet operatör i den mening som avses i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014
38.      Med sin enda tolkningsfråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i omfattningen av begreppet operatör i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014. Jag konstaterar till att börja med att detta begrepp varken definieras i denna förordning eller genom en hänvisning till eventuella definitioner i medlemsstaternas rättsordningar. Hittills har detta begrepp inte heller tolkats i EU-domstolens praxis.
39.      Enligt fast rättspraxis följer det av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen. Denna tolkning ska göras med beaktande av inte bara bestämmelsens lydelse, utan också det sammanhang som bestämmelsen förekommer i och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i.(21) För tolkningen av begreppet operatör kommer jag i förevarande förslag till avgörande därför att stödja mig på de tolkningsmetoder som erkänns i domstolens praxis.
a)      Bokstavstolkning
40.      Vad gäller en ren bokstavstolkning av texten erinrar jag om att fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten ska ske i enlighet med deras normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som uttrycken ingår i.(22)
41.      Med uttrycket operatör, i dess normala betydelse, avses varje fysisk eller juridisk person som driver, förvaltar eller säkerställer driften av en viss tjänst eller en viss verksamhet, inbegripet viss funktionell kontroll eller aktiv medverkan i genomförandet av densamma. När begreppet tillämpas på området för kommunikation och spridning av innehåll avser det alla aktörer som direkt eller indirekt deltar i tillgängliggörandet eller överföringen av sådant innehåll till allmänheten. Som flera berörda parter har påpekat i sina skriftliga yttranden rör detta begrepp framför allt ett tekniskt och funktionellt område. De källor som konsulterats för denna analys leder till en funktionell snarare än strikt juridisk förståelse av detta begrepp, som omfattar varje aktör som genom sin tekniska – såsom utnyttjande av utrustning – eller organisatoriska verksamhet gör det praktiskt möjligt att sprida innehåll, oberoende av dess status, struktur eller syfte.(23)
42.      Mot bakgrund av denna tolkning förefaller begreppet inte vara kopplat till den ekonomiska verksamheten, och än mindre till strävan efter vinst, utan snarare till utövandet av en funktion bestående i kontroll, styrning eller ledning av spridningsprocessen. Denna tolkning stöds enligt min mening av att av uttrycket operatör i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 används i samband med en spridningsverksamhet, utan att användningen klassificeras som ”ekonomisk”.(24) Detta terminologiska val tyder på att unionslagstiftaren inte har velat begränsa detta begrepp till operatörer som eftersträvar ett ekonomiskt syfte, utan att det även ska omfatta fysiska personer eller enheter som deltar i den faktiska spridningen av innehåll, oberoende av om deras verksamhet är av kommersiell natur eller inte.
43.      Jag påpekar dessutom att sändningsförbudet uttryckligen omfattar internetbaserade videodelningsplattformar och -applikationer, det vill säga moderna spridningssätt som ofta används av enskilda i samband med verksamhet som inte nödvändigtvis sker mot ersättning, inbegripet verksamhet som bedrivs av skapare av innehåll online, såsom skapare av videoklipp eller influerare. Denna utvidgning bekräftar enligt min mening unionslagstiftarens vilja att anlägga ett på samma gång funktionellt och teknikneutralt synsätt på begreppet operatör.
44.      En bokstavstolkning av artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 leder således till slutsatsen att begreppet operatör ska förstås så, att det även omfattar en fysisk person som sprider det innehåll som avses i denna bestämmelse inom ramen för en oavlönad verksamhet, såsom en person som driver en webbplats som finansieras genom frivilliga donationer.
45.      Denna bedömning påverkas inte av den omständigheten att kommissionens riktlinjer, till vilka den hänskjutande domstolen hänvisar i sin begäran om förhandsavgörande,(25) tycks indikera motsatsen. I riktlinjerna preciseras nämligen att ”förbudet är tillämpligt på varje fysisk eller juridisk person eller på varje organ som bedriver näringsverksamhet eller yrkesverksamhet” (min kursivering), vilket skulle kunna tyda på att riktlinjerna inför ett krav som inte föreskrivs i ovannämnda bestämmelse och som syftar till att otillbörligen begränsa den personkrets på vilken bestämmelsen ska tillämpas.
46.      Dessa riktlinjer härrör emellertid inte från rådet, som har antagit förordning nr 833/2014 och är ensamt behörigt att anta restriktiva åtgärder med stöd av den rättsliga grund som föreskrivs i artikel 215.2 FEUF.(26) Som framgår av riktlinjernas innehåll utgör dessa vidare endast ett ”arbetsdokument” som kommissionen har utarbetat och som syftar till att ge vägledning till nationella myndigheter, aktörer i unionen och medborgare när det gäller genomförandet och tolkningen av denna förordning.
47.      I riktlinjerna har kommissionen uttryckligen erkänt att endast EU-domstolen är behörig att tolka unionsrätten.(27) Det ska slutligen påpekas, såsom kommissionen har gjort i sitt skriftliga yttrande, att det i nämnda riktlinjer även understryks att det i förordningen fastställs ett omfattande och fullständigt förbud, i så mening att förordningen förbjuder spridning (lato sensu), men även förbjuder operatörerna att tillåta, underlätta eller på annat sätt bidra till spridningen.(28)
48.      Kommissionens riktlinjer kan således varken ändra den normativa räckvidden för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i förordning nr 833/2014 eller vara avgörande för den tolkning som är aktuell i förevarande mål.
b)      Kontextuell tolkning
49.      Den tolkning av begreppet operatör som gjorts i förevarande fall stöds även av en kontextuell tolkning. Genom artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 förbjuds aktörerna att bete sig på vissa sätt, nämligen att sprida det berörda innehållet eller att möjliggöra, underlätta eller på annat sätt bidra till spridningen av innehållet, bland annat genom överföring eller distribution med hjälp av olika specifikt angivna kommunikationsmedel. Ordalydelsen i denna bestämmelse avser således en verksamhet av teknisk eller organisatorisk natur.
50.      Enligt denna artikel krävs däremot varken att denna verksamhet har ett vinstsyfte eller att operatören ska sprida det berörda innehållet inom ramen för en yrkesverksamhet som består i kommunikation till allmänheten. Härav följer att begreppet operatör även kan omfatta fysiska personer som sprider information inom ramen för en fritidsaktivitet eller som av idealistiska skäl eller på grund av sin övertygelse vill bidra till att skapa opinion.
51.      Jag påpekar att det materiella tillämpningsområdet för denna bestämmelse är särskilt vidsträckt, eftersom bestämmelsen – såsom redan har angetts – innehåller ett förbud mot en rad olika sätt att sprida det berörda innehållet, oavsett om denna spridning ombesörjs direkt av operatören eller sker via tredje part. Graden av precision i formuleringen, liksom användningen av flera verb som beskriver det förbjudna beteendet, vittnar om unionslagstiftarens avsikt att förhindra att nämnda innehåll sprids eller görs tillgängligt inom unionen. Denna bestämmelse ska således förstås som ett allmänt förbud som är avsett att förhindra varje form av spridning, oavsett om den sker med tekniska medel eller via tredje part.
52.      Bestämmelsens effektivitet skulle följaktligen äventyras om det godtogs att dess tillämpningsområde kunde inskränkas genom ytterligare villkor som inte uttryckligen föreskrivs i förordning nr 833/2014, såsom kravet på att innehållet ska spridas i vinstsyfte eller inom ramen för en yrkesverksamhet. Förekomsten av en ekonomisk eller yrkesmässig dimension framgår nämligen inte av någon del av nämnda bestämmelse, eftersom det förbud som föreskrivs i bestämmelsen uteslutande avser själva spridningsfunktionen, oberoende av den berörda personens rättsliga eller ekonomiska ställning. Begreppet operatör ska således tolkas funktionellt och teknikneutralt, i enlighet med bestämmelsens syfte. Med andra ord beror kvalificeringen uteslutande på den berörda personen roll i spridningsprocessen. Denna tolkning ska tillämpas enhetligt, oavsett vilka tekniska medel eller vilken finansieringsmodell som används.
53.      Jag påpekar dessutom att artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 skiljer sig från andra bestämmelser i förordningen, i vilka det, inom ramen för de restriktiva åtgärder som införs genom bestämmelserna, uttryckligen hänvisas till verksamhet av ekonomisk art, eller till och med direkt till ekonomiska aktörer. Så är bland annat fallet i artikel 3r.4 i denna förordning,(29) i vilken det hänvisas till registreringslandet för berörda ekonomiska aktörer i samband med antagandet av nationella bestämmelser om tillbörlig aktsamhet avseende tillämpningen av förbudet mot omlastning av flytande naturgas som har sitt ursprung i eller som exporteras från Ryssland.(30) Denna skillnad i formulering visar att unionslagstiftaren, när denne har velat begränsa en restriktiv åtgärd till ett visst ekonomiskt område, uttryckligen har angett detta. Det är däremot uppenbart att så inte är fallet med artikel 2f.1 i nämnda förordning, vars allmänna räckvidd ger uttryck för en vilja att anlägga ett funktionellt och teknikneutralt synsätt på begreppet operatör, oberoende av ekonomiska eller yrkesmässiga överväganden.
54.      Denna tolkning är förenlig med unionsrättens systematik och inre sammanhang. I andra unionsrättsakter har lagstiftaren nämligen valt ett funktionellt, snarare än ett ekonomiskt eller institutionellt, synsätt för att fastställa tillämpningsområdet för liknande begrepp. Så är bland annat fallet när det gäller direktiv 2010/13/EU om audiovisuella medietjänster.(31) I artikel 1.1 d i detta direktiv definieras ”leverantör av medietjänster” som ”den fysiska eller juridiska person som har det redaktionella ansvaret för valet av audiovisuellt innehåll för den audiovisuella medietjänsten och som avgör hur det ska struktureras”. Denna definition gör ingen åtskillnad beroende på den rättsliga ställningen eller det ekonomiska syftet med den berörda personens verksamhet, utan grundar sig uteslutande på utövandet av en effektiv kontroll över urvalet och spridningen av innehållet.
55.      Denna jämförelse med direktiv 2010/13 motiveras ur systematisk synvinkel av att dessa två instrument har samma funktionella syfte, eftersom de syftar till att reglera de aktörer som utövar kontroll över spridningen av innehåll till allmänheten. I direktiv 2010/13 fastställs det redaktionella ansvaret för ”leverantörer av medietjänster”, medan artikel 2f i förordning nr 833/2014 identifierar de ”operatörer” vars sändningsverksamhet kan begränsas om den tjänar propagandamål som utgör ett hot mot säkerheten och den allmänna ordningen i unionen. I båda fallen är det inte verksamhetens ekonomiska karaktär utan den faktiska kontrollen över spridningsprocessen som är det avgörande kriteriet.(32)
56.      Även med beaktande av det normativa sammanhang i vilket förordning nr 833/2014 antogs framstår det som uppenbart att det vid bedömningen av huruvida en person kan kvalificeras som ”operatör” inte ska tas hänsyn till huruvida denne utövar en ekonomisk eller yrkesmässig verksamhet. Som den estniska regeringen riktigt påpekade i sitt skriftliga yttrande har denna förordning inte till syfte att reglera den inre marknaden, det vill säga förhållandet mellan ekonomiska aktörer och konsumenter, vilket eventuellt skulle kunna motivera att yrkesutövare åläggs ett förbud mot att sprida innehåll från vissa propagandakanaler. Förordning nr 833/2014 utgör tvärtom – som jag redan påpekade i mina inledande anmärkningar – en av flera restriktiva åtgärder som grundar sig på artikel 215 FEUF, och som av hänsyn till allmän ordning och säkerhet har som mål att sändningsverksamhet i medier som permanent, direkt eller indirekt, kontrolleras av Ryska federationens ledning omedelbart ska upphöra.(33)
c)      Teleologisk tolkning
57.      Detta leder till en tolkning mot bakgrund av de mål som unionslagstiftaren eftersträvar. Det ska i detta sammanhang erinras om att artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 infördes genom förordning 2022/350, som antogs den 1 mars 2022 som en omedelbar reaktion på Ryska federationens oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina en vecka tidigare. För att införa det förbud som föreskrivs i denna bestämmelse grundade sig rådet på Europeiska rådets uppmaning till Ryssland den 24 februari 2022 om att upphöra med sin desinformationskampanj och på sina egna slutsatser av den 10 maj 2021, enligt vilka det är nödvändigt att stärka unionens och medlemsstaternas resiliens och deras förmåga att motverka hybridhot, inbegripet desinformation, och stärka möjliga motåtgärder när det gäller hybridhot, bland annat för att motverka utländsk inblandning och påverkansoperationer.
58.      Det allmänna förbudet i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 är ett uttryck för unionslagstiftarens vilja att sätta stopp för Rysslands desinformationskampanjer genom att förbjuda sändning av visst innehåll från unionens territorium. För ett effektivt skydd av allmän ordning och säkerhet går det emellertid inte att begränsa sig till medier som står under statlig kontroll, utan hänsyn måste även tas till så kallade alternativa medier, vars operatörer – medvetet eller omedvetet – fungerar som kanaler för denna desinformationskampanj. Att bortse från denna aspekt skulle innebära att spridningen av förbjudet innehåll gradvis flyttas till dessa alternativa kanaler och på sikt undgår alla former av statlig kontroll eller tillsyn.(34)
59.      Jag påpekar dessutom att den omständigheten att artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 avser både internetleverantörer och internetbaserade videodelningsplattformar och -applikationer vittnar om unionslagstiftarens vilja att beakta den ökande betydelse som digitala medier i dag har för spridning av information och nyheter. Användningen av dessa medier innebär emellertid en risk för att användarna påverkas av de åsikter som framförs, utan möjlighet att kritiskt granska sanningshalten i den information som de mottar. Vissa kategorier av personer, såsom ungdomar(35) och äldre, förfaller vara särskilt utsatta för manipulering. Förekomsten av en sådan risk, vars omfattning måste bedömas i sin helhet, gör det således nödvändigt att anse att sådana webbplatser som den i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.
60.      Även om en person inte behöver bedriva ekonomisk verksamhet eller generera intäkter för att kunna kvalificeras som ”operatör”, finns det anledning att göra vissa påpekanden i samband med en uppmaning att lämna bidrag som gör det möjligt att samla in sådana belopp. Den omständigheten att vissa webbplatser finansieras genom bidrag snarare än genom registrerad näringsverksamhet motiverar en ökad vaksamhet när det gäller deras eventuella användning för propagandaändamål, särskilt när det rör sig om statliga desinformationskampanjer. Denna finansieringsmetod kännetecknas nämligen av att det saknas en tydligt definierad rättslig eller institutionell ram, eftersom metoden varken åtföljs av skyldigheter avseende finansiell insyn eller kontrollmekanismer som är jämförbara med dem som professionella medieoperatörer omfattas av. Denna brist på insyn gör det svårare att identifiera de finansiella flödena och därmed de aktörer som kan påverka den redaktionella inriktningen eller det innehåll som sprids. Detta skapar en miljö som gynnar inblandning från externa intressen, inbegripet tredjeländer, vilka direkt eller indirekt kan blanda sig i produktionen eller spridningen av innehåll.
61.      Dessutom stärker presentationen av dessa plattformar som ”oberoende” eller ”alternativa” deras trovärdighet för en viss publik, som ofta är missnöjd med traditionella medier eller offentliga institutioner. Denna skenbara äkthet gör deras budskap mer övertygande, vilket gör det ännu svårare att ifrågasätta dem när de förmedlar ett delvis manipulerat eller vilseledande narrativ.(36) Ur det perspektivet kan kravet på oberoende, i stället för att utgöra en garanti för neutralitet, paradoxalt nog bli ett effektivt verktyg för desinformationsstrategier.
62.      I detta sammanhang kan finansieringens icke-kommersiella karaktär inte endast betraktas som en neutral omständighet, utan som en avgörande faktor vid bedömningen av risken för manipulerad information.(37) Den är ett tecken på strukturell sårbarhet som, i kombination med bristande tillsyn och strävan efter ”alternativ” legitimitet, främjar spridningen av innehåll som är anpassat till utländska propagandamål. Detta gör det framför allt möjligt att kringgå de restriktiva åtgärder som införts för medier som står under statlig kontroll genom att använda kanaler som beskrivs som oberoende, men som i funktionellt hänseende är integrerade i desinformationsstrategin.
63.      Införandet, genom tolkning, av ett krav på att ha ett ekonomiskt syfte eller till och med ett vinstsyfte skulle riskera att avsevärt minska räckvidden för artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014. Ett sådant krav, som inte följer av de formuleringar och den funktionella logik som unionslagstiftaren har valt, skulle leda till att en mängd onlinemedier som, även om de saknar ekonomiskt syfte, aktivt deltar i spridningen av det avsedda innehållet inte skulle omfattas av åtgärdens tillämpningsområde. Ett sådant krav riskerar dessutom att leda till att det aktuella förbudet kringgås, eftersom vissa aktörer kan fortsätta att sprida desinformation genom att hävda att de saknar ett ekonomiskt syfte. En sådan tolkning skulle således äventyra bestämmelsens effektivitet och förebyggande syfte, nämligen att förhindra spridning av propagandainnehåll inom unionen, oavsett programföretagens ekonomiska ställning eller finansieringsmetod.
64.      Ett kriterium som grundar sig på ett ekonomiskt syfte saknar under alla omständigheter klarhet och förutsebarhet och är därför svårt att förena med kraven på rättssäkerhet. I praktiken skulle det vara särskilt komplicerat att fastställa det ekonomiska tröskelvärde från och med vilket en sändningsverksamhet skulle kunna kvalificeras som ”ekonomisk”. Onlinemedier har många olika finansieringsformer, vilka ofta är av hybridform, eftersom vissa plattformar uteslutande bygger på privata bidrag, medan andra kombinerar reklamintäkter, abonnemang, tillfälliga partnerskap eller gräsrotsfinansieringskampanjer.(38) Under dessa omständigheter blir åtskillnaden mellan en ”ekonomisk” och en ”icke-ekonomisk” verksamhet med nödvändighet godtycklig och föremål för tolkning.
65.      En sådan osäkerhet skulle äventyra en enhetlig tillämpning av bestämmelsen och öppna upp för frekventa bestridanden, eftersom varje operatör skulle kunna åberopa att dess resurser är slumpmässiga, marginella eller oregelbundna för att undgå att omfattas av förbudet. Införandet av ett kvantitativt eller proportionellt tröskelvärde – exempelvis baserat på det totala bidragsbeloppet eller på förhållandet mellan intäkter och driftskostnader – skulle inte heller säkerställa rättssäkerheten, eftersom operatörernas ekonomiska situation varierar beroende på deras storlek, struktur och målgrupp.
66.      Införandet av ett sådant kriterium skulle dessutom skapa en uppenbar risk för kringgående. De berörda operatörerna skulle kunna anpassa sin finansieringsmodell för att hålla sig under tröskelvärdet eller använda indirekta finansieringsmekanismer, bland annat genom att använda tredje parter eller utländska plattformar. En sådan utveckling skulle göra åtgärden innehållslös och försämra dess effektivitet som förebyggande åtgärd, genom att spridningen av det avsedda innehållet skulle kunna fortsätta under förevändning av en uppenbar avsaknad av ekonomiskt syfte. Antagandet av ett så osäkert och lättmanipulerat kriterium skulle således strida mot det mål om konsekvens, insyn och effektivitet som eftersträvas med förordning nr 833/2014.
67.      Jag anser att operatörer av webbplatser som sprider förbjudet innehåll omfattas av tillämpningsområdet för artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014, även om deras verksamhet uteslutande eller huvudsakligen finansieras genom frivilliga donationer. Sådan finansiering kan nämligen spela en avgörande roll för att upprätthålla dessa webbplatsers existens och funktion och därmed undergräva effektiviteten i de restriktiva åtgärder som vidtagits mot ryska propagandamedier.
68.      Det är också viktigt att förebygga risken för att medborgare i god tro, genom riktade desinformationskampanjer, uppmuntras att lämna sådana bidrag och således utan vetskap gör sig skyldiga till en överträdelse av unionens sanktionssystem och därmed eventuellt begår ett brott enligt nationell rätt. Slutligen skulle den avsiktliga instrumentaliseringen av uppmaningar till privata bidrag i samband med ett propagandanarrativ som bygger på intagandet av en offerroll inte bara leda till att de restriktiva åtgärder som unionen vidtagit i praktiken neutraliseras, utan även till att desinformationen från ryska statliga medier ökar i omfattning och får större trovärdighet, genom att stödet från medborgarna utnyttjas som ett verktyg för informationspolitiskt inflytande.
69.      Även om strävan efter att uppnå ett ekonomiskt syfte enligt min mening inte utgör ett villkor för tillämpning av artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014, anser jag att storleken på de bidrag som en operatör erhåller ändå kan beaktas vid den konkreta bedömningen av dennes verksamhet. När dessa bidrag uppgår till ett betydande belopp – såsom är fallet i förevarande mål, där mer än 60 000 euro samlades in under ett år – tyder detta nämligen på en strukturerad organisation och en regelbunden spridningsverksamhet som går utöver att vara enbart ett individuellt uttryck eller ett uttryck för välvilja.
70.      En sådan finansieringsnivå kan också tyda på ett ekonomiskt beroende av allmänheten eller vissa bidragsgivare, vilket kan påverka det innehåll som sprids eller öka mediets känslighet för yttre påtryckningar. Utan att ifrågasätta det funktionella kriteriets neutralitet kan denna omständighet således anses utgöra ett relevant kontextuellt indicium vid bedömningen av omfattningen av den verksamhet som bedrivs och, i förekommande fall, risken för att information manipuleras eller för att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot medier som står under statlig kontroll kringgås.
71.      Ovannämnda omständigheter kan visa sig vara särskilt relevanta vid bedömningen av huruvida artikel 12 i förordning nr 833/2014 eventuellt ska tillämpas, enligt vilken all verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå restriktiva åtgärder som unionen har antagit är förbjuden. Avsaknaden av finansiell transparens, beroendet av gräsrotsfinansieringskällor eller kravet på redaktionellt oberoende kan i detta sammanhang utgöra relevanta indicier vid bedömningen av huruvida det aktuella agerandet objektivt sett kan neutralisera effekterna av de åtgärder som föreskrivs i artikel 2f i nämnda förordning och huruvida det subjektivt sett innebär ett kringgående av de sanktioner som införts mot de medier som agerar för Ryska federationens räkning.
72.      Det förefaller däremot svårt att hålla fast vid en sådan tolkning som den som R har föreslagit, enligt vilken begreppet operatör, i den mening som avses i artikel 2f i förordning nr 833/2014, ska vara avhängigt av verksamhetens varaktighet, omfattning eller intensitet. Förordningens text innehåller nämligen inte någon hänvisning till sådana kriterier, vilket utesluter varje åtskillnad mellan fysiska och juridiska personer som bedriver regelbunden verksamhet och personer som sporadiskt deltar i spridningen. Tolkningen av detta begrepp ska tvärtom enbart grundas på ett funktionellt kriterium, kopplat till den faktiska rollen i processen för spridning eller tillgängliggörande av det berörda innehållet.
73.      Det mål som unionslagstiftaren eftersträvar motiverar ett sådant tillvägagångssätt. Artikel 2f i förordning nr 833/2014 syftar till att förhindra och förbjuda all slags spridning av det innehåll som avses, oavsett omfattningen av operatörens verksamhet eller hur frekvent denna bedrivs. I dagens digitala samhälle kan en isolerad eller liten sändning nå ut till en bred publik och ha samma effekt som regelbunden verksamhet. Att som villkor för att tillämpa åtgärden kräva att verksamheten ska ha en viss intensitet medför att förbudet förlorar sin effektivitet och att det skapas områden med straffrihet som kan utnyttjas för att kringgå lagstiftningen.
74.      Slutligen skulle införandet av ett sådant kvantitativt kriterium strida mot rättssäkerhetsprincipen genom att det skapar osäkerhet om åtgärdens tillämpningsområde och äventyrar dess enhetliga tillämpning inom unionen. Ett sådant tillvägagångssätt riskerar dessutom att uppmuntra ageranden för att dölja eller på ett konstlat sätt fragmentera spridningsverksamheten, vilket är oförenligt med förordningens förebyggande syfte och effektivitet. Jag anser därför att varje fysisk eller juridisk person som, även sporadiskt, deltar i spridningen, överföringen eller tillgängliggörandet av det avsedda innehållet bör betraktas som en ”operatör”, oavsett vilka tekniska medel som används och hur omfattande personens medverkan är. Det saknar betydelse för denna kvalificering huruvida en sådan person erhåller någon form av intäkter för sin medverkan.
75.      En teleologisk tolkning av artikel 2f i förordning nr 833/2014 förefaller således även tala för en vid tolkning av det förbud som föreskrivs däri.
D.      Ytterligare överväganden avseende den normativa räckvidden för förbudet i artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014
76.      Prövningen ovan, som grundas på ordalydelsen,(39) sammanhanget(40) och målen(41) i artikel 2f i förordning nr 833/2014, leder till slutsatsen att begreppet operatör på telekommunikationsområdet ska ges en vid tolkning. Begreppet avser varje fysisk eller juridisk person som ansvarar för den tekniska och operativa driften av kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller som utövar faktisk kontroll över deras funktion eller tillhandahållande.
77.      Kvalificeringen som ”operatör” i den mening som avses i denna bestämmelse kan inte heller vara beroende av vare sig eftersträvandet av ett ekonomiskt syfte, utövandet av en yrkesverksamhet eller verksamhetens varaktighet. Detta omfattar även fysiska personer som driver en webbplats eller sprider innehåll online, oavsett om intäkterna är begränsade till frivilliga donationer från tredje part i form av bidrag eller gåvor.
78.      Den vida tolkning av artikel 2f i förordning nr 833/2014 som gjorts i förevarande bedömning innebär visserligen med nödvändighet ett ingrepp i utövandet av den yttrande- och informationsfrihet som garanteras i artikel 11 i stadgan.(42) Det sändningsförbud som följer av nämnda bestämmelse i förordningen begränsar nämligen i viss mån de berörda operatörernas möjlighet att informera allmänheten och allmänhetens möjlighet att ta emot information. De tilltalades invändningar mot omfattningen av ett sådant förbud är således relevanta.
79.      Jag erinrar emellertid om att enligt artikel 52.1 i stadgan kan ett sådant ingrepp tillåtas om det uppfyller villkoren i denna bestämmelse, det vill säga om det är föreskrivet i lag, är förenligt med det väsentliga innehållet i den aktuella rättigheten och svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen, samt iakttar proportionalitetsprincipen. I förevarande fall är ingreppet en direkt följd av förordning nr 833/2014, som antogs med stöd av artikel 215 FEUF för att genomföra beslut 2014/512/Gusp.(43) Det är således ”föreskrivet i lag” i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan och ingår i ett tydligt, tillgängligt och förutsägbart regelverk.(44)
80.      Det eftersträvade målet är i sig legitimt och av allmänintresse, eftersom det handlar om att skydda den allmänna ordningen och säkerheten i unionen mot desinformationskampanjer, vilka har som mål att destabilisera EU-institutionerna och medlemsstaterna genom manipulering av information.(45) Slutligen är den aktuella åtgärden förenlig med proportionalitetsprincipen,(46) eftersom den endast tillfälligt förbjuder spridning av innehåll som specifikt identifierats som propaganda och desinformation, utan att det fria flödet av annan information eller andra åsikter begränsas.(47) Förbudet inkräktar således inte på det väsentliga innehållet i den rättighet som garanteras i artikel 11 i stadgan, utan syftar endast till att förhindra allvarliga och direkta hot mot säkerheten och den allmänna ordningen i unionen.(48)
81.      Följaktligen delar jag den franska regeringens uppfattning att den vida tolkning som gjorts i förevarande fall omfattas av unionsrätten. Denna tolkning är nämligen förenlig med de krav som följer av såväl förordning nr 833/2014 som de allmänna unionsrättsliga principerna, särskilt legalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Denna tolkning säkerställer dessutom en lämplig balans mellan å ena sidan behovet av att skydda den allmänna ordningen och säkerheten i unionen mot desinformationskampanjer som genomförs för Ryska federationens räkning och å andra sidan skyddet av yttrande- och informationsfriheten i artikel 11 i stadgan.
VI.    Förslag till avgörande
82.      Mot bakgrund av det ovan anförda förslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Landgericht Saarbrücken (Regionala domstolen i Saarbrücken, Tyskland) på följande sätt:
Artikel 2f.1 i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 2022/350 av den 1 mars 2022,
ska tolkas så,
att begreppet operatör, i den mening som avses i denna bestämmelse, även omfattar fysiska personer som driver en webbplats. Det saknar betydelse för denna kvalificering huruvida sådana personer erhåller någon form av intäkter från driften av webbplatsen.
1      Rättegångsspråk: franska.
2      EUT L 229, 2014, s. 1.
3      EUT L 65, 2022, s. 1.
4      Begreppet desinformation är en översättning av det ryska ordet ”дезинформация” (dezinformatsiya), som skapades av den ryska underrättelsetjänsten i början av 1920-talet. Josef Stalin anses ha myntat begreppet, som han medvetet gav en fransk klang för att ge det ett västligt ursprung och därigenom stärka sin trovärdighet. Han utformade en strategisk propagandataktik som KGB och andra sovjetiska organ använde för att sprida falsk eller vilseledande information i syfte att manipulera den allmänna opinionen. Till skillnad från rena lögner blandar desinformation ofta sanna och falska påståenden för att skapa förvirring, undergräva förtroendet och destabilisera motståndarna (Barela, S. och Duberry, J., ”Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century”, Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, s. 41).
5      BGBl. 2013 I, s. 1482.
6      Såsom tribunalen påpekade i domen av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 56), och i domen av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkt 53), kan propaganda och desinformationskampanjer hota grundvalarna för ett demokratiskt samhälle och utgör en del av den moderna krigsarsenalen.
7      Se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 86 och följande punkter).
8      Se skäl 2 i förordning nr 833/2014. Se även dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 123).
9      Se mitt förslag till avgörande i målet Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, punkt 26 och följande punkter).
10      Förordning 2022/350 antogs med stöd av artikel 215 FEUF och i enlighet med rådets beslut (Gusp) 2022/351 av den 1 mars 2022 om ändring av beslut 2014/512/Gusp av den 31 juli 2014
om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EGT L 65, 2002, s. 5), som antogs med stöd av artikel 29 FEU.
11      Se skälen 8, 10 och 11 i förordning 2022/350.
12      Se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 161 och följande punkter), och dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkt 140).
13      Se punkt 3 i förevarande förslag till avgörande.
14      Wabnitz, H.-B., Janovsky, T., och Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, München 2025, kapitel 2, punkt 288.
15      Se dom av den 12 december 1996, X (C‑74/95 och C‑129/95, EU:C:1996:491, punkt 25), och dom av den 26 juni 2025, Makeleio och Zougla (C‑555/23 och C‑556/23, EU:C:2025:484, punkt 89).
16      Dom av den 7 november 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, punkt 22), och dom av den 10 juli 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, punkt 39).
17      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, punkt 93).
18      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, Adusbef m.fl. (C‑686/18, EU:C:2020:567, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
19      Se dom av den 24 februari 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, punkt 42), och dom av den 22 december 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (En arbetstagares förvärv av glasögon) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, punkt 26).
20      Se dom av den 14 oktober 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, punkt 23), och dom av den 14 maj 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, punkt 82).
21      Se dom av den 30 april 2014, Kásler och Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, punkt 37), och dom av den 13 mars 2025, APS Beta Bulgaria et Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, punkt 49).
22      Se dom av den 22 april 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, punkt 22), och dom av den 16 februari 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” (C‑343/21, EU:C:2023:111, punkt 35).
23      I ordboken Larousse definieras det franska uttrycket operateur som ett ”företag som driver ett telekommunikationsnät”. På samma sätt beskrivs det tyska uttrycket Betreiber i ordboken Duden som ett ”företag som driver tekniska anläggningar, bedriver ekonomiska verksamhet eller annan liknande verksamhet”. I Diccionario panhispánico del español jurídico preciseras att det spanska uttrycket operador avser ”en fysisk eller juridisk person som driver allmänna telenät eller tillhandahåller allmänt tillgängliga teletjänster”. Enligt Cambridge Dictionary avses med det engelska uttrycket operator däremot en ”person vars arbete består i att använda och styra en maskin eller ett fordon”. I ordboken Treccani definieras slutligen det italienska uttrycket operatóre som en ”person som utför vissa handlingar eller transaktioner, oftast regelbundet. Vid klassificeringen av yrken rör det sig i allmänhet om den person som ansvarar för driften och kontrollen av vissa typer av maskiner, apparater eller anläggningar, såsom radiooperatör, tv-operatör eller telefonnätsoperatör”.
24      Jag påpekar att i den litauiska språkversionen av artikel 2f.1 i förordning nr 833/2014 används uttrycket ūkio subjektas, som hänvisar till den enhet eller person som bedriver ekonomisk verksamhet. Denna hänvisning stöds emellertid inte av andra språkversioner. I den polska versionen av förordningen anges över huvud taget inte vem förbudet i denna bestämmelse riktar sig till, och används inget objekt: ”Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV …” (”Det är förbjudet att sprida eller tillåta, underlätta eller på annat sätt bidra till spridning av innehåll från de juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilaga XV”), vilket innebär att det rör sig om ett allmänt förbud som är oberoende av mottagaren.
25      Se punkt 15 i förevarande förslag till avgörande.
26      Se dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkterna 61 och 62).
27      En omständighet som även generaladvokaten Medina påpekade i sitt förslag till avgörande i målet Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, punkt 69).
28      Se svaret på den sjätte frågan i avsnitt ”G. Sector-specific questions – 1. Media”, på sidan 311 i riktlinjerna.
29      Bestämmelsen infördes genom
rådets förordning (EU) 2024/1745 av den 24 juni 2024 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L, 2024/1745).
30      Det ska betonas att detta argument grundas på en bokstavlig tolkning som – även om den framstår som logisk i vissa språkversioner – inte bekräftas i samtliga språkversioner i unionsrätten.
31      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster) (EUT L 95, 2010, s. 1).
32      Enligt skäl 21 i direktiv 2010/13 avser direktivet visserligen ekonomisk verksamhet i den mening som avses i artiklarna 56 och 57 FEUF. Definitionen av ”leverantör av medietjänster” grundar sig emellertid på ett funktionellt kriterium – redaktionellt ansvar och effektiv kontroll av spridningen – som analogt är relevant för tolkningen av begreppet operatör i artikel 2f i förordning nr 833/2014.
33      I Ferreau, F., ”Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts”, Verfassungsblog (10 mars 2022), understryks att tillhandahållande av audiovisuella medietjänster kan utgöra ekonomisk verksamhet. Författaren påpekar emellertid med rätta att de aktuella åtgärderna – till skillnad från de nyligen antagna ekonomiska och finansiella sanktionerna – inte syftar till att straffa Ryssland. Deras verkliga syfte är tvärtom ”riktat inåt”. Syftet är att förhindra att EU destabiliseras genom spridning av desinformation.
34      I Spahn, S., ”Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine”, Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden 2023, s. 40, förklaras att ryska propagandamedier, trots de sanktioner som införts mot dem, fortfarande är tillgängliga på internet. RT Deutschland har skapat flera webbplatser under nya domännamn, där tv-programmet även kan ses live via ett virtuellt privat nätverk (VPN). Dessutom finns RT-videor tillgängliga på flera onlineplattformar.
35      I Garner, I., ”Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents”, The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, kapitel 6, London 2024, s. 99, förklaras hur de ryska myndigheterna försöker militarisera samhället genom att förbereda ungdomar för krig, bland annat genom de socialiseringsmekanismer som beskrivs i analysen av patriotiska ”tiktokare”.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto-Eckrodt, T., och Frischlich, L., ”Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis”, New Media & Society, vol. 23, nr 11, 2021, s. 2945.
37      I Wright, K., Scott, M., och Bunce, M., ”Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors”, Journalism Studies, vol. 20, nr 5, 2019, s. 690, undersöks stiftelsers finansiering av icke-vinstdrivande medier och belyses flera etiska risker, däribland beroendet av givarna och risken för att mediernas redaktionella prioriteringar sammanfaller med stiftelsernas agendor.
38      I Vara-Miguel, A., Sánchez-Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C. och Negredo, S., ”Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain”, Sustainability, nr 20, 2021, s. 2, förklaras de olika finansieringsformerna för onlinemedier.
39      Se punkt 40 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
40      Se punkt 49 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
41      Se punkt 57 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
42      Se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 143), och dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkt 111).
43      Rådets beslut 2014/512/Gusp av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina
(EUT L 229,
2014, s. 13).
44      Se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 152), och dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkt 112).
45      Se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 162), och dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkterna 52 och 53).
46      Se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 213), och dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkterna 135 och 140).
47      Se, för ett liknande resonemang, Baade, B., ”The EU’s ’Ban’ of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War”, Verfassungsblog (8 mars 2022), i vilken det understryks att det enligt förordning 2022/350 inte är förbjudet att driva webbplatser, förutsatt att de inte sprider det förbjudna innehållet och inte möjliggör, underlättar eller på annat sätt bidrar till spridningen av det.
48      Se dom av den 27 juli 2022, RT Frankrike/rådet (T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 159), och dom av den 26 mars 2025, A2B Connect m.fl./rådet (T‑307/22, EU:T:2025:331, punkt 121).