62021CC0174
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 17 november 2022 (
1
)
Zaak C‑174/21
Europese Commissie
tegen
Republiek Bulgarije
„Niet-nakoming – Maatregelen die voortvloeien uit het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267) – Richtlijn 2008/50/EG – Luchtkwaliteit – Grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid – Fijnstof (PM10) – Overschrijding – Ontvankelijkheid van het beroep – Verzoek om opmerkingen in te dienen – Bewijs van schending – Luchtkwaliteitsplannen – Eisen – Dwangsom – Forfaitaire som”
I. Inleiding
1.
De richtlijn luchtkwaliteit (
2
) stelt grenswaarden vast voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen in de buitenlucht en verplicht de lidstaten om in geval van overschrijding luchtkwaliteitsplannen vast te stellen om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden.
2.
In zijn arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), heeft het Hof vastgesteld dat de grenswaarden voor fijnstof (PM10, dat wil zeggen deeltjes tot 10 μm groot) in alle gebieden en agglomeraties van Bulgarije stelselmatig en voortdurend werden overschreden en dat de bevoegde autoriteiten ook geen toereikende luchtkwaliteitsplannen hadden opgesteld om een einde te maken aan deze overschrijding.
3.
In de onderhavige procedure vordert de Commissie dat voor recht wordt verklaard dat Bulgarije het arrest niet heeft uitgevoerd. Zij verzoekt om de vaststelling van een forfaitaire som en een dwangsom per dag tot de volledige uitvoering.
4.
Deze zaak doet nieuwe vragen rijzen over de ontvankelijkheid van een dergelijk beroep, aangezien de Commissie in haar verzoek om opmerkingen in te dienen geen kritiek heeft geuit op overschrijdingen van de grenswaarden sinds voornoemd arrest. Bovendien moet worden verduidelijkt in hoeverre de Commissie over de kwaliteit van de Bulgaarse luchtkwaliteitsplannen kan klagen los van het verwijt dat er sinds het arrest grenswaarden zijn overschreden, en aan de hand van welke maatstaven een dergelijke grief in een procedure op grond van artikel 260 VWEU moet worden beoordeeld.
II. Toepasselijke bepalingen
5.
Artikel 13, lid 1, van de richtlijn luchtkwaliteit verplicht de lidstaten ertoe om verschillende grenswaarden voor de luchtkwaliteit na te leven:
„De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.
[…]”
6.
Volgens bijlage XI bij de richtlijn luchtkwaliteit mag de 24-uurgrenswaarde van 50 μg/m3 PM10 voor de bescherming van de menselijke gezondheid niet meer dan 35 keer per jaar worden overschreden. De jaargrenswaarde is vastgesteld op 40 μg/m3 PM10. Deze grenswaarden voor de luchtkwaliteit zijn in Bulgarije sinds de toetreding van deze lidstaat tot de Unie op 1 januari 2007 van toepassing op grond van richtlijn 1999/30 (
3
). (
4
)
7.
Artikel 23, lid 1, van de richtlijn luchtkwaliteit bepaalt dat wanneer de grenswaarden voor de luchtkwaliteit in bepaalde zones of agglomeraties worden overschreden, luchtkwaliteitsplannen moeten worden vastgesteld om de betreffende waarden te bereiken:
„Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken.
In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. […]
De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens […].
[…]”
8.
Volgens artikel 27, lid 2, van de richtlijn luchtkwaliteit moeten de lidstaten de Commissie uiterlijk negen maanden na het einde van elk jaar informatie bezorgen met het oog op de beoordeling van de naleving van de grenswaarden.
III. Arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267)
9.
In het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), heeft het Hof geoordeeld dat de Republiek Bulgarije
–
gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van zowel de dag‑ als de jaargrenswaarden voor PM10-concentraties in de volgende zones en agglomeraties: BG0001 agglomeratie Sofia, BG0002 agglomeratie Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije,
–
gelet op de algemene en van 2007 tot en met 2014 voortdurende overschrijding van de daggrenswaarde voor PM10-concentraties in de zone BG0003 agglomeratie Varna en de overschrijding van de jaargrenswaarde voor PM10-concentraties in 2007 en 2008 alsook van 2010 tot en met 2014 in de zone BG0003 agglomeratie Varna,
de krachtens artikel 13, lid 1, van de richtlijn luchtkwaliteit juncto bijlage XI bij deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en
–
gelet op het feit dat de overschrijding van de dag‑ en jaargrenswaarden voor PM10-concentraties in alle bovengenoemde zones en agglomeraties is blijven voortduren, de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen – en met name de verplichting om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden – niet is nagekomen wat de periode van 11 juni 2010 tot en met 2014 betreft.
IV. Procedure en conclusies
10.
Na het arrest van 5 april 2017 heeft de Republiek Bulgarije op verzoek van de Commissie herhaaldelijk informatie verstrekt over de uitvoering van het arrest.
11.
De Republiek Bulgarije is de Commissie blijven inlichten over de meetwaarden voor blootstelling aan PM10. Volgens de door de Commissie ter terechtzitting verstrekte informatie heeft die lidstaat met name in september 2018 de waarden voor 2017 meegedeeld, die evenwel nog moesten worden gecorrigeerd. Deze correcties zijn volgens de Commissie op 6 november 2018 toegezonden.
12.
Niettemin heeft de Commissie de Republiek Bulgarije op 9 november 2018 officieel verzocht om opmerkingen in te dienen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU en heeft zij 9 januari 2019 vastgesteld als uiterste datum voor de indiening van het antwoord. Op verzoek van de Republiek Bulgarije heeft de Commissie deze termijn verlengd tot 9 februari 2019.
13.
In haar aanmaningsbrief heeft de Commissie geconstateerd dat de overschrijding van de grenswaarden in 2015 en 2016 was blijven voortbestaan.
14.
De Commissie heeft daarnaast het feit gehekeld dat de Republiek Bulgarije geen nieuwe luchtkwaliteitsplannen had ingediend om de luchtkwaliteit te verbeteren. Er zijn weliswaar maatregelen op nationaal niveau aangekondigd, maar die zijn volgens de Commissie bijna allemaal nog niet uitgevoerd. Noch de voortgang van de uitvoering, noch het tijdschema voor de verdere uitvoering is meegedeeld. Tevens is er een gebrek aan informatie over de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en zijn de maatregelen zelf vaak onduidelijk. Ten slotte is in verband met verschillende maatregelen opgemerkt dat er (financiële) middelen (voor de uitvoering) nodig zijn.
15.
In haar antwoord – dat de Commissie op 18 januari 2019 heeft ontvangen – heeft de Republiek Bulgarije verklaard dat de grenswaarden ook in 2017 werden overschreden, maar dat de situatie verbeterde omdat het overschrijdingsniveau afnam.
16.
Wat de luchtkwaliteitsplannen betreft, heeft de Republiek Bulgarije in herinnering gebracht dat het in 2017 en 2018 programma’s heeft ingediend voor in totaal 19 steden. Verdere nationale maatregelen worden volgens haar voorbereid.
17.
De Europese Commissie heeft niettemin op 21 maart 2021 het onderhavige beroep ingesteld en heeft verzocht,
–
voor recht te verklaren dat de Republiek Bulgarije met betrekking tot de zones en agglomeraties BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Noord-Bulgarije, BG0005 Zuidwest-Bulgarije en BG0006 Zuidoost-Bulgarije in de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen is tekortgeschoten doordat zij niet alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest van het Hof van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitaire som die 3156 EUR per dag bedraagt, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), tot de datum van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, of, indien het arrest eerder wordt uitgevoerd, tot 31 december van het laatste jaar waarin het niet is uitgevoerd, maar die in geen geval minder dan het forfaitaire minimumbedrag van 653000 EUR bedraagt;
–
de Republiek Bulgarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 5677,20 EUR per dag voor elke luchtkwaliteitszone, te rekenen vanaf de datum van uitspraak van het arrest van het Hof in de onderhavige zaak tot het jaar van volledige uitvoering van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
de Republiek Bulgarije te verwijzen in de kosten van de procedure.
18.
De Republiek Bulgarije verzoekt het beroep te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de kosten.
19.
De Republiek Polen steunt de verzoeken van Bulgarije.
20.
Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hebben – met uitzondering van de Republiek Polen – ter terechtzitting van 21 september 2022 pleidooi gehouden.
V. Juridische beoordeling
21.
Indien het Hof in een arrest vaststelt dat een lidstaat een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting niet is nagekomen, moet deze staat krachtens artikel 260, lid 1, VWEU de maatregelen nemen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest. Hoewel deze bepaling niet preciseert binnen welke termijn een arrest moet worden uitgevoerd, vereist het belang van onverwijlde en eenvormige toepassing van het Unierecht dat onverwijld een aanvang wordt gemaakt met de uitvoering van het betreffende arrest, die zo snel mogelijk moet worden voltooid. (
5
)
22.
Indien de Commissie van mening is dat de betrokken lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen, kan zij de zaak overeenkomstig artikel 260, lid 2, VWEU voorleggen aan het Hof, nadat zij die staat de mogelijkheid heeft geboden om zijn opmerkingen in te dienen. Daarbij vermeldt zij het bedrag van de door de betrokken lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht.
23.
In de onderhavige procedure vordert de Commissie dat wordt vastgesteld dat de Republiek Bulgarije het arrest van 5 april 2017 niet volledig heeft uitgevoerd, alsmede dat een forfaitaire som en een dwangsom worden opgelegd totdat het arrest volledig is uitgevoerd. Haar vordering ziet echter niet op de agglomeratie BG0003 Varna, waarop bovengenoemd arrest betrekking had, omdat de Republiek Bulgarije heeft meegedeeld dat de litigieuze grenswaarden voor PM10 daar worden nageleefd.
24.
Hieronder zal ik eerst de ontvankelijkheid van dit beroep onderzoeken, vervolgens de gegrondheid ervan en ten slotte de vraag of – en, zo ja, tot welk bedrag – een forfaitaire som en/of een dwangsom moet of moeten worden opgelegd.
A.
Ontvankelijkheid van het beroep
25.
De Republiek Bulgarije acht het beroep niet-ontvankelijk wegens een gebrekkige precontentieuze procedure.
26.
Krachtens artikel 260, lid 2, VWEU moet de Commissie de betrokken lidstaat de mogelijkheid bieden om zijn opmerkingen in te dienen, voordat zij zich tot het Hof wendt wegens niet-uitvoering van een arrest. Volgens de Republiek Bulgarije is deze procedurele stap gebrekkig, omdat de Commissie de ontoereikende uitvoering van het arrest van 5 april 2017 – dat wil zeggen een schending van artikel 260 VWEU – hekelt, maar in haar verzoek om opmerkingen in te dienen slechts heeft verwezen naar de overschrijding van grenswaarden in 2015 en 2016.
27.
Met dit argument beroept de Republiek Bulgarije zich op het feit dat de Commissie de lidstaat pas na een schending van het Unierecht kan verzoeken om opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 258 VWEU. Dit betekent dat de verplichting waarvan de niet-nakoming wordt bekritiseerd door de Commissie, reeds moet zijn ontstaan. (
6
)
28.
Anders dan de Republiek Bulgarije meent, is dat in casu wel degelijk het geval.
29.
Het staat immers vast dat de Republiek Bulgarije reeds verplicht was om het arrest van 5 april 2017 uit te voeren toen het op 9 november 2018 werd verzocht opmerkingen in te dienen. De Commissie kon zich dus in de aanmaningsbrief beroepen op de niet-nakoming van deze verplichting.
30.
Het betoog van de Republiek Bulgarije brengt echter een andere tekortkoming aan het licht. In de aanmaningsbrief van 9 november 2018 stelt de Commissie immers niet dat die lidstaat sinds het arrest van 5 april 2017 geen einde heeft gemaakt aan de in dat arrest gewraakte overschrijding van de grenswaarden (zie onder 1). In de aanmaningsbrief wordt de Republiek Bulgarije daarentegen wel degelijk het verwijt gemaakt dat zij de luchtkwaliteitsplannen sinds het arrest onvoldoende heeft verbeterd (zie onder 2).
1. Grenswaarden
31.
Met het eerste middel hekelt de Commissie het feit dat sinds het arrest van 5 april 2017 de grenswaarden voor fijnstof (PM10) als bedoeld in artikel 13 van en bijlage XI bij de richtlijn luchtkwaliteit in Bulgarije nog steeds worden overschreden, ofschoon in het arrest van 5 april 2017 een systematische en voortdurende overschrijding van die grenswaarden was vastgesteld.
32.
De Commissie heeft in de aanmaningsbrief van 9 november 2018 echter niet uitdrukkelijk gesteld dat de grenswaarden sinds het arrest van 5 april 2017 werden overschreden. Veeleer heeft zij zich ertoe beperkt de overschrijdingen in 2015 en 2016 te bespreken.
33.
Deze overschrijdingen hebben betrekking op een periode die nog niet onder het arrest van 5 april 2017 valt. Hoewel zij bewijzen dat de niet-naleving van de grenswaarden en dus de schending van het Unierecht voortduurde, betekent de overschrijding van de grenswaarden in 2015 en 2016 niet zonder meer dat de Republiek Bulgarije het arrest van 5 april 2017 niet heeft uitgevoerd. De in artikel 260, lid 1, VWEU neergelegde verplichting tot uitvoering ontstaat namelijk pas met het arrest en ziet op de periode daarna.
34.
Ook de aard van de litigieuze schending, de systematische en voortdurende overschrijding van de grenswaarden, doet niet af aan het feit dat de Commissie na het arrest van 5 april 2017 een overschrijding van de grenswaarden moest inroepen. Uit de overschrijding in 2015 en 2016 blijkt weliswaar dat deze schending voortduurde na de periode tot 2014, waarop het arrest betrekking had, maar die overschrijding als zodanig impliceerde nog niet dat de verplichting om het arrest uit te voeren niet werd nagekomen.
35.
In een procedure op grond van artikel 258 VWEU zou vorenbedoeld verzuim een ernstige procedurefout opleveren, omdat in deze procedure in de aanmaningsbrief voor het eerst de draagwijdte van de schending van het Unierecht waarover de Commissie en de betrokken lidstaat een geschil hebben, dat wil zeggen het voorwerp van het geschil, wordt aangegeven. (
7
) Indien de Commissie de schending niet uitdrukkelijk in de aanmaningsbrief vermeldt, kan de brief deze functie niet vervullen.
36.
Het klopt dat de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU verschilt van de procedure van artikel 258, aangezien het eerste arrest van het Hof het voorwerp van het geschil afbakent. (
8
) Deze afbakening is naar haar aard onmiskenbaar nauwkeuriger dan de afbakening in de aanmaningsbrief op grond van artikel 258, omdat het arrest gebaseerd is op de nadere toelichtingen die uit de precontentieuze en de gerechtelijke procedure voortvloeien. Daarom is het minder belangrijk dat het voorwerp van het geschil in de aanmaningsbrief op grond van artikel 260, lid 2, wordt gespecificeerd.
37.
Daartegenover staat dat de mogelijke rechtsgevolgen van een procedure op grond van artikel 260, lid 2, VWEU aanzienlijk zwaarder zijn dan de rechtsgevolgen van een procedure op grond van artikel 258, aangezien het Hof krachtens artikel 260 een forfaitaire som en een dwangsom kan opleggen. De rechtszekerheid en de rechten van verdediging van de betrokken lidstaat vereisen bijgevolg dat de Commissie het voorwerp van het geschil bijzonder zorgvuldig omschrijft.
38.
Het is juist dat de Republiek Bulgarije heeft erkend dat de Commissie de ontoereikende naleving van de grenswaarden sinds het arrest van 5 april 2017 bekritiseert. Dit blijkt met name uit het feit dat die lidstaat in zijn antwoord aandacht besteedt aan de waarden die zijn gemeten in 2017 en dus ook verwijst naar de tijd na het litigieuze arrest. De Republiek Bulgarije werd dus niet belet zich te verdedigen.
39.
Een tekortkoming in de aanmaningsbrief van de Commissie kan echter niet achteraf door de betrokken lidstaat worden verholpen. Dit zou erop neerkomen dat niet de Commissie maar die lidstaat het voorwerp van het geschil afbakent.
40.
Derhalve had alleen de Commissie haar verzuim kunnen herstellen door een aanvullende aanmaningsbrief te verzenden. Dit zou relatief probleemloos zijn geweest, aangezien de Republiek Bulgarije inmiddels de nodige informatie over het jaar 2017 had verstrekt en er meer dan twee jaar zijn verstreken tussen dit antwoord en de instelling van het beroep. In die periode had de Commissie slechts een aanvullende aanmaningsbrief moeten verzenden om het voorwerp van het geschil te preciseren.
41.
Ter terechtzitting heeft de Commissie aangevoerd dat de Republiek Bulgarije de voor 2017 gemeten waarden te laat had overgezonden. Deze waren namelijk pas volledig na de op 6 november 2018 ontvangen correcties.
42.
Het feit dat de Republiek Bulgarije deze correcties niet reeds had aangebracht vóór de uiterste datum voor de indiening van de meetwaarden eind september 2018, dient mogelijkerwijs te worden beschouwd als schending van artikel 27, lid 2, van de richtlijn luchtkwaliteit. Ten tijde van het verzoek om opmerkingen in te dienen beschikte de Commissie echter wel reeds over de cijfers voor 2017, zodat zij deze tot voorwerp van dit verzoek had kunnen maken. Desondanks heeft zij in het verzoek niet gewezen op tekortkomingen van de Republiek Bulgarije in verband met de toezending van de waarden voor 2017.
43.
De Commissie heeft overigens ook niet op een andere wijze getracht aan te tonen dat de grenswaarden sinds het arrest van 5 april 2017 zijn overschreden. Zo had zij uit de overschrijding van de grenswaarden in 2015 en 2016, in combinatie met het ontbreken van toereikende luchtkwaliteitsplannen, wat zij in haar tweede middel aanvoert, kunnen concluderen dat de grenswaarden waarschijnlijk ook in 2017 zouden worden overschreden. Het lijkt evenmin uitgesloten dat de Commissie de publicatie van luchtkwaliteitsgegevens door de lidstaten op grond van artikel 26 van de richtlijn luchtkwaliteit zelf controleert en daaruit conclusies trekt over de naleving van de grenswaarden zonder de officiële toezending van de cijfers af te wachten.
44.
Ondanks de duidelijke bedoelingen van de Commissie ontbrak dus in de aanmaningsbrief met betrekking tot de overschrijding van de grenswaarden een doorslaggevend element voor een precontentieuze procedure op grond van artikel 260, lid 2, VWEU, te weten de verklaring dat de grenswaarden volgens de Commissie daadwerkelijk werden overschreden sinds het arrest van 5 april 2017.
45.
Dit middel is bijgevolg niet-ontvankelijk wegens een gebrekkige precontentieuze procedure.
2. Luchtkwaliteitsplannen
46.
Met haar tweede middel verwijt de Commissie de Republiek Bulgarije dat deze ook na het arrest van 5 april 2017 de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit op haar rustende verplichting niet is nagekomen. Die lidstaat heeft volgens de Commissie niet gezorgd voor de vaststelling van luchtkwaliteitsplannen die passende maatregelen bevatten waarmee de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden.
47.
De Republiek Bulgarije is daarentegen van mening dat het feit dat de Commissie in het verzoek om opmerkingen in te dienen geen kritiek heeft geuit op de overschrijding van de grenswaarden sinds het arrest van 5 april 2017, ook dit middel niet-ontvankelijk maakt.
48.
Anders dan het geval was in verband met de overschrijding van de grenswaarden, heeft de Commissie in de tweede alinea van punt 3 van de aanmaningsbrief van 9 november 2018 echter uitdrukkelijk kritiek geuit op het feit dat de Republiek Bulgarije op dat tijdstip geen toereikende nieuwe plannen als bedoeld in artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit heeft ingediend waaruit een aanzienlijke verbetering van het beleid ter vermindering en beheersing van de luchtverontreiniging door PM10 zou blijken. (
9
) De Commissie heeft de volgende alinea ingeleid met de stelling dat de Republiek Bulgarije tot dan toe – dat wil zeggen in de periode tussen het arrest van 5 april 2017 en het verzoek om opmerkingen in te dienen – zeer weinig nieuwe maatregelen heeft voorgesteld en nog bijna geen van deze maatregelen heeft uitgevoerd. De Commissie heeft in zoverre met name verwezen naar het feit dat het nationale luchtkwaliteitsprogramma nog niet was vastgesteld en dat nog geen wijzigingen waren aangebracht in de wet inzake schone lucht. (
10
) Zij baseerde zich op mededelingen van de Republiek Bulgarije die dateerden van 5 juni 2017, 8 maart 2018 en 27 juli 2018.
49.
De Commissie heeft in het verzoek om opmerkingen in te dienen dat dateert van 9 november 2018, dus ondubbelzinnig kritiek geleverd op het feit dat de gestelde niet-nakoming van de verplichting om luchtkwaliteitsplannen vast te stellen betrekking heeft op de periode sinds het arrest van 5 april 2017.
50.
Het is juist dat de Commissie zich, om die kritiek hard te maken, in de aanmaningsbrief onder meer baseert op bewijsmateriaal dat slechts in zeer beperkte mate bruikbaar is, te weten de overschrijding van de grenswaarden in 2015 en 2016.
51.
Indien de grenswaarden sinds het arrest van 5 april 2017 niet meer waren overschreden, zou namelijk ook de verplichting om luchtkwaliteitsplannen vast te stellen zijn vervallen. Volgens artikel 23 van de richtlijn luchtkwaliteit ontstaat de verplichting om luchtkwaliteitsplannen vast te stellen immers enkel als de grenswaarden worden overschreden.
52.
De overschrijdingen in 2015 en 2016 zijn echter in het beste geval zeer zwakke aanwijzingen dat er na het arrest van 5 april 2017 geen toereikende luchtkwaliteitsplannen zijn toegepast. Zij volstaan op zichzelf beschouwd niet om te bewijzen dat er nog steeds een verplichting bestaat om luchtkwaliteitsplannen vast te stellen op grond van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit en dat deze verplichting niet wordt nagekomen.
53.
Of de Commissie zich baseert op deugdelijke bewijsmiddelen voor de gestelde schending, is echter – in tegenstelling tot de toereikende aanduiding van de gelaakte schending, waarvan in casu sprake is – een vraag die niet de ontvankelijkheid maar de gegrondheid van een beroep betreft.
54.
Met name is er geen reden om te verlangen dat een verzoek om opmerkingen in te dienen als bedoeld in artikel 260, lid 2, VWEU reeds een volledige en uitputtende opsomming van de nodige bewijzen bevat. Veeleer is het vaste rechtspraak inzake de eerste niet-nakomingsprocedure als bedoeld in artikel 258 VWEU dat aan de nauwkeurigheid van de aanmaningsbrief, die noodzakelijkerwijs slechts kan bestaan in een eerste beknopte samenvatting van de verwijten, geen even strenge eisen kunnen worden gesteld als aan de tweede stap van de precontentieuze procedure, het met redenen omkleed advies. (
11
)
55.
Dit geldt a fortiori voor de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU. Voor deze procedure hebben de lidstaten het vereiste van een met redenen omkleed advies bij het Verdrag van Lissabon afgeschaft om die procedure te vereenvoudigen. (
12
) Het zou met het nastreven van een dergelijke vereenvoudiging evenwel onverenigbaar zijn dat zwaardere eisen worden gesteld aan het bewijs van een schending in de aanmaningsbrief.
56.
Daarbij komt dat de overlegging van nieuwe bewijsmiddelen ter illustratie van de grieven van de Commissie in de precontentieuze procedure, het voorwerp van het geschil niet wijzigt. (
13
) Integendeel, het Hof heeft in procedures op grond van artikel 258 VWEU geoordeeld dat het voorwerp van een beroep wegens vermeende voortdurende niet-nakoming zich mede kan uitstrekken tot feiten die zich hebben voorgedaan nadat het met redenen omkleed advies is uitgebracht, mits deze feiten van dezelfde aard zijn als de in dat advies vermelde feiten en dezelfde gedraging opleveren. (
14
)
57.
Dit moet mutatis mutandis gelden bij de toepassing van artikel 260, lid 2, VWEU, al was het maar omdat de Commissie in deze procedure doorgaans niet alleen de schending op een specifiek tijdstip, namelijk bij het verstrijken van de in de aanmaningsbrief gestelde termijn, moet bewijzen. Veeleer vereist de oplegging van een dwangsom dat de Commissie ook aantoont dat de schending voortduurt totdat het Hof zijn arrest wijst. (
15
) De bewijzen daarvoor kunnen evenwel nog niet bestaan op het tijdstip van het verzoek om opmerkingen in te dienen.
58.
Derhalve kunnen de Commissie en de betrokken lidstaat volgens artikel 128 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof nieuw bewijs, in casu bijvoorbeeld het bewijs van de overschrijding van de grenswaarden in de jaren 2017 tot en met 2020, in elk geval overleggen in het verzoekschrift en het verweerschrift, alsmede – indien de vertraging wordt gemotiveerd – in de repliek en de dupliek en, bij wijze van uitzondering, ook na de sluiting van de schriftelijke behandeling. (
16
) De Commissie moet er alleen voor waken dat het door haar na de aanmaningsbrief overgelegde bewijs het voorwerp van het geschil verruimt.
59.
Het voorwerp van het tweede middel blijkt echter reeds voldoende duidelijk uit de aanmaningsbrief: de Commissie verwijt de Republiek Bulgarije dat deze sinds het arrest van 5 april 2017 is tekortgeschoten in de bij artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit opgelegde verplichting om te zorgen voor de vaststelling van luchtkwaliteitsplannen die passende maatregelen bevatten waarmee de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. Het voorwerp van het geschil wordt niet uitgebreid door nieuwe bewijzen die het bestaan van die verplichting aantonen of twijfels doen rijzen over de kwaliteit van die plannen.
60.
Overigens heeft de Commissie reeds in de aanmaningsbrief naast de overschrijdingen in 2015 en 2016 andere bewijzen aangevoerd, met name de door de Republiek Bulgarije verstrekte informatie waaruit bleek dat de meeste van de meegedeelde maatregelen nog niet waren vastgesteld, alsmede de – volgens de Commissie ontoereikende – reikwijdte van de reeds vastgestelde maatregelen.
61.
Indien dit betoog juist is, zou het in combinatie met de waarneembare trend in 2015 en 2016 kunnen bewijzen dat de Republiek Bulgarije nog steeds luchtkwaliteitsplannen moest vaststellen en dat de Bulgaarse luchtkwaliteitsplannen niet voldeden aan de vereisten van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit. Dat het niet vaststaat of de grenswaarden nog steeds worden overschreden, behoort daarentegen niet voldoende te zijn om dat betoog te weerleggen. Anders zou het praktisch onmogelijk zijn om dergelijke verplichtingen af te dwingen, omdat noch de Commissie op het tijdstip van een verzoek om opmerkingen in te dienen, noch het Hof bij het wijzen van zijn arrest (
17
) over dagelijks bijgewerkte meetwaarden beschikt. Veeleer moeten zij zich steeds baseren op waarden uit het verleden. Overigens zouden de lidstaten de handhaving van hun verplichtingen krachtens artikel 23 alleen al kunnen ondermijnen door geen luchtkwaliteitsmonsters meer te nemen of de toezending van meetwaarden te vertragen indien deze waarden een conditio sine qua non zouden zijn voor de vaststelling dat de verplichting bestaat.
62.
De Commissie heeft de gestelde schending dan ook voldoende toegelicht in de aanmaningsbrief van 9 november 2018.
3. Voorlopige conclusie
63.
Derhalve is het beroep ontvankelijk voor zover de Commissie aanvoert dat de Republiek Bulgarije is tekortgeschoten in de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit op haar rustende verplichting om te zorgen voor de vaststelling van luchtkwaliteitsplannen die maatregelen bevatten waarmee de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. Het middel betreffende de overschrijding van de grenswaarden is daarentegen niet-ontvankelijk.
B.
Uitvoering van het arrest van 5 april 2017
64.
Volgens de uiteenzetting over de ontvankelijkheid is het voorwerp van het onderhavige geschil beperkt tot de vraag of de Republiek Bulgarije sinds het arrest van 5 april 2017 haar verplichtingen krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit is nagekomen.
65.
Wanneer in bepaalde zones of agglomeraties het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht een grenswaarde overschrijdt, moeten de lidstaten er op grond van die bepaling voor zorgen dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld die passende maatregelen bevatten waarmee de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden.
66.
De referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van niet-nakoming in de zin van artikel 260, lid 2, VWEU is het einde van de termijn die is gesteld in het verzoek om opmerkingen in te dienen dat overeenkomstig die bepaling is verzonden. (
18
) In het onderhavige geval eindigde deze termijn op 9 februari 2019 (zie onder 1).
67.
Bovendien is voor de toetsing van de oplegging van een forfaitaire som en/of een dwangsom op grond van artikel 260, lid 2, VWEU de situatie ten tijde van de beslissing van het Hof in de betreffende procedure doorslaggevend. Met name een dwangsom is slechts gerechtvaardigd voor zover de niet-nakoming die voortvloeit uit de niet-uitvoering van het eerdere arrest van het Hof, nog steeds voortduurt (zie onder 2). (
19
)
1. Uitvoering van het arrest van 5 april 2017 bij het verstrijken van de termijn
68.
Op 9 februari 2019 had de Republiek Bulgarije nog niet voldaan aan haar in het arrest van 5 april 2017 vastgestelde verplichting om overeenkomstig artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit te zorgen voor de vaststelling van luchtkwaliteitsplannen die maatregelen bevatten waarmee de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden houden.
a) Voortbestaan van de verplichting krachtens artikel 23 van de richtlijn luchtkwaliteit
69.
Aangezien de Commissie in de aanmaningsbrief geen melding had gemaakt van overschrijdingen sinds het arrest van 5 april 2017, zou kunnen worden betwijfeld of de verplichting krachtens artikel 23 van de richtlijn luchtkwaliteit op 9 februari 2019 nog bestond. Los van de indirecte aanwijzingen voor deze verplichting in de aanmaningsbrief (
20
), staat het inmiddels echter buiten kijf dat de grenswaarden tot 2020 ononderbroken zijn overschreden in alle zones en agglomeraties waarop de onderhavige procedure betrekking heeft. (
21
) Daarom moest Bulgarije er op 9 februari 2019 voor zorgen dat luchtkwaliteitsplannen werden vastgesteld die voldeden aan de vereisten van artikel 23 van de richtlijn luchtkwaliteit.
70.
Dat de Commissie zich in de aanmaningsbrief van 9 november 2018 enkel op de metingen van de jaren 2015 en 2016 heeft gebaseerd, staat er niet aan in de weg dat metingen van de jaren 2017 tot en met 2020 in aanmerking worden genomen om aan te tonen dat de Republiek Bulgarije verplicht is om luchtkwaliteitsplannen vast te stellen. Het gebruik van deze latere metingen dient niet om formeel een overschrijding van de grenswaarden van artikel 13 van de richtlijn luchtkwaliteit vast te stellen, maar bewijst slechts de gestelde verplichting krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, met betrekking tot de luchtkwaliteitsplannen. (
22
)
71.
De arresten die op grond van artikel 258 VWEU zijn gewezen inzake de schending van de richtlijn luchtkwaliteit, bevestigen dat deze wijze van bewijsvoering mogelijk is. Ook in de precontentieuze procedure op grond van artikel 258 VWEU beschikt de Commissie bij de vaststelling van de betreffende termijn in het met redenen omkleed advies immers nog niet over meetwaarden die zouden kunnen aantonen dat de grenswaarden bij het verstrijken van die termijn nog steeds worden overschreden. (
23
) Volgens artikel 27, lid 2, van de richtlijn luchtkwaliteit moeten de lidstaten die meetwaarden namelijk pas negen maanden na afloop van het betreffende jaar aan de Commissie meedelen. Niettemin heeft het Hof de overschrijding tot de relevante datum (
24
) en de niet-nakoming van de verplichting om adequate luchtkwaliteitsplannen vast te stellen (
25
) geconstateerd op basis van later verstrekte cijfers.
b) Niet-nakoming van de verplichting krachtens artikel 23 van de richtlijn luchtkwaliteit
72.
Zoals de Commissie terecht beklemtoond, is de overschrijding van de grenswaarden tot en met 2020 tevens een sterke aanwijzing dat de op 9 februari 2019 beschikbare luchtkwaliteitsplannen niet volstonden om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden. (
26
)
73.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen luchtkwaliteitsplannen evenwel alleen worden vastgesteld op basis van een belangenevenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico op verontreiniging en de verschillende in het geding zijnde openbare en particuliere belangen. Derhalve dient op basis van een beoordeling van geval tot geval te worden nagegaan of de door de betrokken lidstaat opgestelde plannen in overeenstemming zijn met artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit. (
27
)
74.
De lidstaten beschikken bij de vaststelling van de te treffen maatregelen weliswaar over enige beoordelingsruimte, maar deze maatregelen moeten hoe dan ook van dien aard zijn dat de periode van overschrijding van de grenswaarden daarmee zo kort mogelijk kan worden gehouden. (
28
) In geen geval mag deze periode voor onbepaalde tijd worden verlengd. (
29
)
75.
In zijn arrest van 5 april 2017 had het Hof reeds vastgesteld dat de Republiek Bulgarije tot en met 2014 was tekortgeschoten in deze verplichting voor PM10-concentraties. (
30
) Dit betekent echter niet dat die lidstaat sinds het arrest niet langer een plan kan indienen om de krachtens artikel 23 van de richtlijn luchtkwaliteit op hem rustende verplichtingen na te komen. Veeleer is het inherent aan de procedure van artikel 260 VWEU dat de betrokken lidstaat maatregelen kan (en moet) nemen die weliswaar regelmatig te laat komen om de schending te voorkomen, maar er tenminste een einde aan maken. De te late omzetting van een richtlijn kan het termijnverzuim dus niet herstellen, maar wel de reden voor een niet-nakomingsprocedure wegnemen.
76.
Op 9 februari 2019 had de Republiek Bulgarije echter nog niet de nodige maatregelen genomen om een einde te maken aan de in het arrest van 5 april 2017 vastgestelde schending van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit.
77.
Op dat tijdstip waren immers in elk geval nog niet alle noodzakelijke maatregelen op nationaal niveau genomen die deel uitmaken van de Bulgaarse strategie om het arrest van 5 april 2017 uit te voeren. Dat geldt met name voor nationale programma’s ter verbetering van de luchtkwaliteit en ter vervanging van bepaalde verwarmingssystemen, alsmede voor regelingen inzake het ontwerp van kachels voor vaste brandstoffen en de kwaliteit van de brandstoffen. Aangezien de Republiek Bulgarije deze maatregelen in haar antwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie essentieel achtte voor de uitvoering van het arrest van 5 april 2017, moet worden aangenomen dat de luchtkwaliteitsplannen zonder die maatregelen onvolledig waren.
78.
Het is bijgevolg niet nodig om voormelde maatregelen of de lokale luchtkwaliteitsplannen inhoudelijk te toetsen, noch om te bespreken hoe lang het naar verwachting duurt voordat de grenswaarden worden bereikt.
c) Voorlopige conclusie
79.
Gelet op het bovenstaande moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije op 9 februari 2019 het arrest van 5 april 2017 nog niet volledig had uitgevoerd wat betreft de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit op haar rustende verplichting.
2. Huidige situatie
80.
Om te oordelen over de oplegging van een dwangsom moet de huidige situatie worden onderzocht. Deze kan weliswaar niet definitief worden beoordeeld – aangezien nog niet alle meetwaarden voor het lopende jaar beschikbaar zijn – maar de inmiddels vastgestelde luchtkwaliteitsplannen en de meest recente meetwaarden bevatten belangrijke aanwijzingen. Het klopt dat de meeste van deze plannen en meetwaarden nog niet het voorwerp waren van het verzoek om opmerkingen in te dienen dat dateert van 9 november 2018. Dat met die plannen en meetwaarden rekening wordt gehouden, verandert echter niets aan het voorwerp van het geschil. (
31
) Veeleer gaat het om nieuwe bewijzen waaruit blijkt in hoeverre dit voorwerp van het geschil inmiddels niet meer aan de orde is. (
32
)
a) Overschrijding van de grenswaarden
81.
Vlak vóór de terechtzitting heeft de Republiek Bulgarije op verzoek van het Hof de meest recente cijfers voor 2021 verstrekt. Aangezien deze cijfers echter nog voorlopig zijn, kunnen zij in de onderhavige procedure niet van doorslaggevend belang zijn. (
33
) Onder voorbehoud van hun definitieve vaststelling kunnen zij evenwel niet worden genegeerd bij de beoordeling of de schending nog steeds bestaat.
82.
Wat de meetwaarden betreft, werd de jaargrenswaarde reeds in 2020 alleen nog in de agglomeratie BG0002 – Plovdiv overschreden, en wel op een bemonsteringspunt in de stad Plovdiv zelf. Niettemin werd die grenswaarde volgens de voorlopige cijfers voor 2021 ook daar uiteindelijk nageleefd.
83.
Daarentegen werden de daggrenswaarden in 2020 nog steeds te vaak overschreden in alle litigieuze gebieden en agglomeraties, meer bepaald in Sofia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Orjahovitsa, Pernik, Smoljan, Chaskovo, Pazardzjik en Boergas. Volgens de cijfers voor 2021, die nog definitief moeten worden vastgesteld, waren er op de meeste van deze plaatsen nog steeds te veel overschrijdingen.
84.
De daggrenswaarden in Pernik alsook in de overige gemeenten van het gebied BG0006 – Zuidoost-Bulgarije, Chaskovo, Pazardzjik en Boergas (voor de tweede keer sinds 2019), werden volgens die cijfers in 2021 echter op minder dan 35 dagen overschreden. Daarmee lijkt de Republiek Bulgarije voor het eerst te hebben aangevoerd dat een deel van de vastgestelde overschrijdingen te wijten is aan emissiebijdragen van natuurlijke bronnen en dus overeenkomstig artikel 20, lid 2, van de richtlijn luchtkwaliteit niet wordt meegeteld als overschrijding van de grenswaarden.
85.
Weliswaar valt het niet uit te sluiten dat de verbetering in die gebieden slechts tijdelijk is, maar in geval van bevestiging van de cijfers voor 2021 kan – althans met de op heden beschikbare informatie – niet meer worden vastgesteld dat daar nog steeds luchtkwaliteitsplannen moeten worden opgesteld.
b) Gegevens over het effect van de maatregelen als bedoeld in deel A van bijlage XV bij de richtlijn luchtkwaliteit
86.
Voor zover de daggrenswaarden ook in 2021 te vaak werden overschreden, rijst de vraag of de inmiddels vastgestelde luchtkwaliteitsplannen niettemin voldoen aan de vereisten van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit.
87.
Voor de beantwoording van deze vraag is met name vereist dat de plannen de in deel A van bijlage XV bij de richtlijn luchtkwaliteit vermelde gegevens bevatten. De gegevens in kwestie betreffen onder meer de bron van de verontreiniging (punten 5 en 6) en een analyse van de mogelijke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit (punt 6) alsook de vastgestelde en uitgevoerde maatregelen (punten 7‑9), daaronder begrepen een tijdschema en een raming van de te bereiken verbetering van de luchtkwaliteit (punt 8).
88.
Met name wanneer een raming van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en van de tijd die nodig is om die doelstellingen te realiseren als bedoeld in deel A, punt 8, onder c), van bijlage XV bij de richtlijn luchtkwaliteit ontbreekt, is het nauwelijks mogelijk om te beoordelen of dankzij het plan de periode zo kort mogelijk wordt gehouden. Zonder kennis van de maatregelen die nodig zijn om de grenswaarden na te leven, kan immers ook niet worden beoordeeld of een snellere uitvoering in redelijkheid kan worden verlangd. Het Hof heeft eveneens reeds geoordeeld dat deze gegevens van essentieel belang zijn. (
34
)
89.
Het ontbreken van die gegevens maakt dus noodzakelijkerwijs deel uit van de door het Hof in het arrest van 5 april 2017 vastgestelde schending van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit. (
35
)
90.
Derhalve heeft de Commissie zowel in de aanmaningsbrief (
36
) als in de gerechtelijke procedure kritiek geuit op het feit dat voormelde gegevens niet beschikbaar zijn.
91.
Zij heeft echter geen aandacht besteed aan de lokale luchtkwaliteitsplannen.
92.
In een niet-nakomingsprocedure staat het evenwel aan de Commissie om de verweten niet-nakoming aan te tonen en om het Hof de informatie te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming. Daarbij kan zij zich niet baseren op het een of ander vermoeden. (
37
) Dit geldt ook voor procedures op grond van artikel 260 VWEU. (
38
) Alleen al daarom onderstelt het verwijt dat de luchtkwaliteitsplannen van een lidstaat onvolledig zijn, dat de Commissie alle plannen van de betrokken lidstaat onderzoekt, dus niet alleen de maatregelen op nationaal niveau maar ook de daarop gebaseerde lokale plannen.
93.
Bovendien kunnen de plannen van de verschillende gemeenten op het internet worden geraadpleegd, zoals de Bulgaarse regering in antwoord op een verzoek van het Hof heeft meegedeeld. In dit verband blijken zij op het eerste gezicht zonder meer de gegevens te bevatten die worden genoemd in deel A van bijlage XV bij de richtlijn luchtkwaliteit. Overigens lijkt het niet uitgesloten dat bepaalde diensten van de Commissie hiervan op de hoogte zijn of er misschien zelfs toe hebben bijgedragen dat de plannen aan deze vereisten voldoen, aangezien voor het opstellen van de plannen kennelijk middelen van de Unie ter beschikking zijn gesteld.
94.
Derhalve heeft de Commissie het verwijt dat de luchtkwaliteitsplannen van de Republiek Bulgarije niet de krachtens deel A van bijlage XV bij de richtlijn luchtkwaliteit vereiste gegevens bevatten, onvoldoende gestaafd.
c) Geschiktheid van de Bulgaarse maatregelen om voor naleving van de grenswaarden te zorgen
95.
Het feit dat er geen aandacht is besteed aan de lokale luchtkwaliteitsplannen, ondermijnt tevens de kritiek van de Commissie op de geschiktheid van de Bulgaarse maatregelen om voor naleving van de grenswaarden te zorgen. Ook deze kritiek is namelijk in wezen enkel gericht op de maatregelen op nationaal niveau.
96.
De mate waarin met deze nationale maatregelen uitvoering wordt gegeven aan het arrest van 5 april 2017, kan echter alleen worden beoordeeld indien die maatregelen samen met de lokale plannen worden onderzocht. De lokale plannen bouwen immers voort op de nationale maatregelen en geven er in de praktijk uitvoering aan. Bovenal kan enkel op basis van de lokale plannen worden ingeschat of de lokaal geplande maatregelen samen met de nationale maatregelen volstaan om de grenswaarden na te leven en zo ja, tegen wanneer deze grenswaarden zullen worden nageleefd. Alleen aan de hand van deze informatie kan überhaupt op zinvolle wijze worden besproken of er aanvullende maatregelen op nationaal niveau nodig zijn.
97.
Aangezien de Commissie deze lokale ramingen niet behandelt, mist haar kritiek op de geschiktheid van de nationale maatregelen de nodige grondslag.
98.
Ook in dit opzicht moet haar betoog dus van de hand worden gewezen.
d) Periode van overschrijding
99.
Aangezien de Commissie geen kritiek uit op de prognoses in de lokale plannen, moet worden aangenomen dat de huidige plannen – zoals deze in hun geheel door de Republiek Bulgarije worden gepresenteerd – het mogelijk maken om te voorspellen dat de grenswaarden vóór het jaar 2024 in heel Bulgarije zullen worden nageleefd.
100.
Bijgevolg hoeft alleen nog te worden verduidelijkt of, indien de grenswaarden vóór 2024 worden nageleefd, de periode van overschrijding zo kort mogelijk blijft. Aangezien dit moet worden beoordeeld in de context van de uitvoering van het arrest van 5 april 2017, blijft het decennium van overschrijding vóór dit arrest in zoverre buiten beschouwing.
101.
Niettemin worden ook vanaf 5 april 2017 de grenswaarden volgens de doelstellingen van de Bulgaarse maatregelen nog bijna zeven jaar lang overschreden.
102.
Deze periode is weliswaar lang, maar dat is – gezien de ruimte waarover de lidstaten beschikken wanneer zij de tegenstrijdige belangen afwegen (
39
) – niet voldoende om een schending te bewijzen. Dit blijkt met name uit artikel 22, lid 2, van de richtlijn luchtkwaliteit. Op grond van deze bepaling kon het uiterste tijdstip waarop de grenswaarden voor PM10 moesten worden nageleefd, onder bepaalde voorwaarden worden uitgesteld van 1 januari 2005 tot 11 juni 2011. Dit was een even lange periode van bijkomende overschrijding van de grenswaarden die de Uniewetgever heeft aanvaard.
103.
Bovendien werd de mogelijkheid van bovengenoemd uitstel van het uiterste tijdstip voor de naleving aan alle lidstaten geboden, ongeacht hun respectieve uitgangspositie en economische draagkracht. Het ligt echter voor de hand dat de naleving van de PM10-grenswaarden in Bulgarije een bijzondere grote uitdaging vormt wegens de bestaande verwarmingspraktijken. Daarenboven brengt het aanpakken van deze uitdagingen aanzienlijke kosten met zich mee, die deze lidstaat wegens zijn economische situatie zwaarder belasten dan andere lidstaten.
104.
Een periode van bijna zeven jaar totdat de grenswaarden voor PM10 worden nageleefd, is dan ook niet kennelijk te lang, althans in het geval van Bulgarije.
105.
Dit sluit niet uit dat de grenswaarden in bepaalde gevallen – of misschien zelfs op nationaal niveau – sneller kunnen worden nageleefd. Daarvoor pleit met name de kritiek van de Commissie dat bepaalde nationale maatregelen – bijvoorbeeld de normen voor vaste brandstoffen of de handhaving van deze normen – pas relatief laat zijn ingevoerd. De Republiek Bulgarije heeft deze kritiek niet bestreden.
106.
Ofschoon een snellere invoering van deze maatregelen de luchtkwaliteit hoogstwaarschijnlijk zou hebben verbeterd, heeft de Commissie echter niet bewezen dat dit op zichzelf reeds zou hebben volstaan om de grenswaarden eerder na te leven. De vaststelling dat de periode van overschrijding van de grenswaarden niet „zo kort mogelijk” blijft, vereist veeleer een concrete toetsing in verband met de respectieve lokale luchtkwaliteitsplannen. In de regel zou ook de afweging van de tegenstrijdige belangen moeten worden getoetst, hetgeen eveneens enkel mogelijk is op basis van de lokale luchtkwaliteitsplannen. Alleen uit deze plannen kan immers blijken waarom bepaalde maatregelen niet eerder op de betreffende plaats zijn uitgevoerd. Aangezien de Commissie die plannen niet bespreekt, kan het Hof dus niet vaststellen dat de periode van overschrijding in bepaalde gevallen of zelfs in het algemeen te lang zal zijn.
e) Voorlopige conclusie
107.
Gelet op het bovenstaande is het betoog van de Commissie onvoldoende om vast te stellen dat de Republiek Bulgarije tot op heden het arrest van 5 april 2017 niet heeft uitgevoerd wat betreft haar uit artikel 23, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit voortvloeiende verplichtingen.
C.
Dwangsom en forfaitaire som
108.
Op basis van de bevindingen tot nog toe is er geen reden om een dwangsom op te leggen. (
40
) Ook een forfaitaire som wegens ontoereikende uitvoering van het arrest op 9 februari 2019 lijkt mij niet zinvol, omdat de Republiek Bulgarije de schaarse middelen beter kan investeren in de verbetering van de luchtkwaliteit.
VI. Kosten
109.
Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien beide partijen – zoals in casu – deels in het gelijk en deels in het ongelijk worden gesteld.
VII. Conclusie
110.
Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Op 9 februari 2019 had de Republiek Bulgarije het arrest van 5 april 2017 nog niet volledig uitgevoerd wat betreft de verplichting die op haar rust krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.
2)
Voor het overige wordt het beroep verworpen.
3)
De Europese Commissie en de Republiek Bulgarije dragen ieder hun eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1).
(
3
)	Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (PB 1999, L 163, blz. 41).
(
4
)	Arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 75).
(
5
)	Arrest van 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark in Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punt 123).
(
6
)	Beschikking van 13 september 2000, Commissie/Nederland (C‑341/97, EU:C:2000:434, punt 18); arresten van 15 februari 2001, Commissie/Frankrijk (C‑230/99, EU:C:2001:100, punt 32); 27 oktober 2005, Commissie/Luxemburg (C‑23/05, EU:C:2005:660, punt 7), en 5 december 2019, Commissie/Spanje (Afvalbeheerplannen) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, punten 17 en 18).
(
7
)	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 64).
(
8
)	Arresten van 2 december 2014, Commissie/Italië (C‑196/13, EU:C:2014:2407, punt 32), en 4 juli 2018, Commissie/Slowakije (C‑626/16, EU:C:2018:525, punt 35).
(
9
)	Blz. 6 van de verzoeken om opmerkingen in te dienen: „До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.”
(
10
)	Blz. 6 van de verzoeken om opmerkingen in te dienen: „Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).”
(
11
)	Arresten van 28 maart 1985, Commissie/Italië (274/83, EU:C:1985:148, punt 21); 8 april 2008, Commissie/Italië (C‑337/05, EU:C:2008:203, punt 23), en 26 april 2018, Commissie/Bulgarije (C‑97/17, EU:C:2018:285, punt 19).
(
12
)	Zie dienaangaande mijn conclusie in de zaak Commissie/Slowakije (C‑626/16, EU:C:2018:4, punten 39‑46).
(
13
)	Zie in die zin arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 38).
(
14
)	Arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 43); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 66); 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:437, punt 55), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punt 61).
(
15
)	Zie arresten van 9 december 2008, Commissie/Frankrijk (C‑121/07, EU:C:2008:695, punt 27); 7 juli 2009, Commissie/Griekenland (C‑369/07, EU:C:2009:428, punt 59); 17 november 2011, Commissie/Italië (C‑496/09, EU:C:2011:740, punt 42); 11 december 2012, Commissie/Spanje (C‑610/10, EU:C:2012:781, punt 96), en 28 november 2013, Commissie/Luxemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punt 43).
(
16
)	Zie arresten van 10 november 2016, Commissie/Griekenland (C‑504/14, EU:C:2016:847, punten 20‑26), en 14 november 2018, Commissie/Griekenland (C‑93/17, EU:C:2018:903, punt 37).
(
17
)	Zie arrest van 17 oktober 2013, Commissie/België (C‑533/11, EU:C:2013:659, punten 65 en 74).
(
18
)	Arresten van 11 december 2012, Commissie/Spanje (C‑610/10, EU:C:2012:781, punt 67), en 22 februari 2018, Commissie/Griekenland (C‑328/16, EU:C:2018:98, punt 49).
(
19
)	Zie arresten van 9 december 2008, Commissie/Frankrijk (C‑121/07, EU:C:2008:695, punt 27); 7 juli 2009, Commissie/Griekenland (C‑369/07, EU:C:2009:428, punt 59); 17 november 2011, Commissie/Italië (C‑496/09, EU:C:2011:740, punt 42); 11 december 2012, Commissie/Spanje (C‑610/10, EU:C:2012:781, punt 96), en 28 november 2013, Commissie/Luxemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punt 43).
(
20
)	Zie hierboven, punten 60 en 61.
(
21
)	Tabellen 1 en 2 van het beroepschrift van de Commissie alsook bijlagen B.3 en B.4 bij het verweerschrift van de Republiek Bulgarije.
(
22
)	Zie aangaande de bewijsvoering de punten 56‑58 hierboven.
(
23
)	Arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 26); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 21), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punt 24).
(
24
)	Met name arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:437, punten 47‑58), alsmede arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 71); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 72), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punt 65).
(
25
)	Met name arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:437, punt 144), alsmede arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 115); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 138), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punt 134).
(
26
)	Vgl. arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 115); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 145), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punten 136 en 137).
(
27
)	Arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punten 106‑108); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punten 134, 135 en 137), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punten 130, 131 en 133).
(
28
)	Arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 109); 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 136), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punt 132).
(
29
)	Arrest van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 154).
(
30
)	Arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 117).
(
31
)	Zie punten 56‑58 hierboven.
(
32
)	Zie in die zin arrest van 4 maart 2021, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Grenswaarden – stikstofdioxide) (C‑664/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:171, punten 81‑84).
(
33
)	Arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:437, punt 59).
(
34
)	Arresten van 4 maart 2021, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Grenswaarden – stikstofdioxide) (C‑664/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:171, punt 146); 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:437, punt 147), en 12 mei 2022, Commissie/Bulgarije (Grenswaarden – SO2) (C‑730/19, niet gepubliceerd, EU:C:2022:382, punt 139). Zie ook mijn conclusie in de zaak Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2016:862, punt 113). Zie eveneens arrest van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden voor PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 141).
(
35
)	Arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 103).
(
36
)	Inleiding van punt 3 en met name punt 3.2.
(
37
)	Arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, EU:C:1982:192, punt 6); 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 41), en 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 112).
(
38
)	Arrest van 17 september 2015, Commissie/Italië (C‑367/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:611).
(
39
)	Zie punt 73 hierboven.
(
40
)	Vgl. arrest van 17 oktober 2013, Commissie/België (C‑533/11, EU:C:2013:659, punt 64).