61998CC0016_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Το ζήτημα για το οποίο πρόκειται στην παρούσα υπόθεση αφορά τη βάση υπολογισμού της αξίας μιας συμβάσεως δημοσίων έργων προκειμένου να καθοριστεί αν έχουν εφαρμογή οι κοινοτικές διατάξεις που αφορούν τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων. Ειδικότερα, όταν πρόκειται να εκτελεστούν συμβάσεις δημοσίων έργων στα δίκτυα παροχής ηλεκτρισμού και φωτισμού των οδών σε ορισμένες τοποθεσίες εντός της ίδιας γενικώς διοικητικής περιφέρειας, πρέπει όλες ή μερικές από τις συμβάσεις αυτές να λαμβάνονται υπόψη σωρευτικώς για τους σκοπούς της οδηγίας 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου (στο εξής: οδηγία) όταν, μολονότι έχουν συναφθεί με ξεχωριστούς τοπικούς οργανισμούς, τελούν υπό την επίβλεψη και τον συντονισμό ενός και μόνον οργανισμού που έχει συσταθεί από τις αρχές αυτές προκειμένου να υπάρχει τεχνική και διοικητική στήριξη, οσάκις το περιεχόμενο των συμβάσεων είναι ως επί το πλείστον πανομοιότυπο για κάθε κατηγορία δικτύου και όμοιο μεταξύ των διαφόρων αυτών κατηγοριών, όταν το έργο πρέπει να πραγματοποιηθεί στο ίδιο χρονικό διάστημα και οι προκηρύξεις έχουν δημοσιευθεί συγχρόνως;
Οι σχετικές διατάξεις της οδηγίας
2. Η Επιτροπή προβάλλει ότι δεν τηρήθηκαν οι προϋποθέσεις που ορίζουν τα άρθρα 4, παράγραφος 2, 14, παράγραφοι 1, 10 και 13, και τα άρθρα 21, 24 και 25 της οδηγίας. Σχετικοί επίσης είναι και μερικοί από τους ορισμούς των άρθρων 1 και 2.
3. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι ως «δημόσιες αρχές» νοούνται «το κράτος, οι αρχές τοπικής αυτοδιοικήσεως, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις μίας ή περισσότερων αρχών ή οργανισμών δημοσίου δικαίου». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, η οδηγία εφαρμόζεται «στους αναθέτοντες φορείς οι οποίοι: α) είναι δημόσιες αρχές (...) και ασκούν δραστηριότητα που αναφέρεται στην παράγραφο 2· (...)». Η δραστηριότητα αυτή περιλαμβάνει τη διάθεση ή εκμετάλλευση σταθερών δικτύων σχεδιασμένων για να παρέχουν στο κοινό υπηρεσίες στον τομέα της παραγωγής, της μεταφοράς ή της διανομής ηλεκτρισμού ή την τροφοδότηση των δικτύων αυτών με ηλεκτρισμό.
4. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ορίζει τα εξής: «Οι αναθέτοντες φορείς μεριμνούν ώστε να μην γίνονται διακρίσεις μεταξύ προμηθευτών, εργοληπτών, ή παρεχόντων υπηρεσίες.»
5. Το άρθρο 14 προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις των οποίων η εκτιμώμενη αξία, χωρίς τον ΦΑ, ισούται με ή υπερβαίνει τα:
(...)
γ) 5 000 000 ECU, όσον αφορά τις συμβάσεις δημοσίων έργων.
(...)
10. Ο υπολογισμός της αξίας μιας σύμβασης έργου για την εφαρμογή της παραγράφου 1 πρέπει να βασίζεται στη συνολική αξία του έργου. Νοείται ως έργο το αποτέλεσμα συνόλου κτιριακών έργων ή έργων πολιτικού μηχανικού το οποίο προορίζεται να επιτελέσει αφεαυτού μία οικονομική και τεχνική λειτουργία.
Όταν, ιδίως, μια προμήθεια, ένα έργο ή μια υπηρεσία κατατμηθεί σε πολλά τμήματα, η αξία του κάθε τμήματος πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για την εκτίμηση της αξίας που αναφέρεται στην παράγραφο 1. Όταν η σωρευτική αξία των τμημάτων ισούται με ή υπερβαίνει την αξία που αναφέρεται στην παράγραφο 1, οι διατάξεις αυτής της παραγράφου ισχύουν για όλα τα τμήματα. άντως, στην περίπτωση συμβάσεων έργων, οι αναθέτοντες φορείς μπορούν να παρεκκλίνουν από την εφαρμογή της παραγράφου 1 για τμήματα των οποίων η εκτιμώμενη αξία, χωρίς τον ΦΑ, είναι κατώτερη του 1 000 000 ECU, εφόσον το συνολικό ύψος αυτών των τμημάτων δεν υπερβαίνει το 20 % της αξίας του συνόλου των τμημάτων.
(...)
13. Οι αναθέτοντες φορείς δεν μπορούν να καταστρατηγούν την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας κατανέμοντας τις συμβάσεις ή χρησιμοποιώντας ειδικές μεθόδους υπολογισμού της αξίας των συμβάσεων.»
6. Τα άρθρα 21, 24 και 25 της οδηγίας περιλαμβάνονται στον τίτλο IV, «Διαδικασίες σύναψης συμβάσεων». To άρθρο 21, παράγραφος 1, ορίζει ότι οι διαγωνισμοί προκηρύσσονται μέσω προκηρύξεως συντασσόμενης σύμφωνα με τα παραρτήματα της οδηγίας, η οποία πρέπει να δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕΕΚ), σύμφωνα με το άρθρο 21, παράγραφος 5. Το σχετικό με την παρούσα υπόθεση παράρτημα είναι το παράρτημα XII, το οποίο απαριθμεί λεπτομερώς τα στοιχεία που πρέπει να παρέχονται. Κατά το άρθρο 24, παράγραφος 1, οι αναθέτοντες φορείς που έχουν συνάψει σύμβαση ανακοινώνουν στην Επιτροπή, εντός προθεσμίας δύο μηνών από τη σύναψη της συμβάσεως τα αποτελέσματα της διαδικασίας συνάψεως της συμβάσεως, μέσω και πάλι προκηρύξεως που καταρτίζεται σύμφωνα με ένα από τα παραρτήματα αυτά (εν προκειμένω το παράρτημα XV) και η οποία πρέπει να δημοσιευθεί στην ΕΕΕΚ σύμφωνα με το άρθρο 24, παράγραφος 2. Κατά το άρθρο 25, παράγραφος 1, οι αναθέτοντες φορείς πρέπει να είναι σε θέση να αποδείξουν την ημερομηνία αποστολής προς δημοσίευση των ανωτέρω δύο ειδών προκηρύξεων. Το άρθρο 25, παράγραφος 5, απαγορεύει τη δημοσίευση με οποιονδήποτε άλλον τρόπο πριν οι προκηρύξεις αποσταλούν στην Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Τα περιστατικά
7. Στο γαλλικό département français του Vendée, διάφοροι τοπικοί οργανισμοί έχουν συστήσει syndicats intercommunaux (κοινούς οργανισμούς σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοικήσεως) προς τον σκοπό διαχειρίσεως των δικτύων τους παροχής ηλεκτρισμού . Το 1950, όλοι αυτοί οι οργανισμοί και δύο αυτοτελώς ενεργούντες δήμοι (στο εξής, όλοι από κοινού: τοπικοί οργανισμοί) συνέστησαν ένα syndicat départemental, το οποίο είναι γνωστό σήμερα ως το Syndicat départemental d'électrification de la Vendée ή με το ακρωνύμιο «SYDEV» . Οι τοπικοί οργανισμοί δεν έπαψαν ως εκ του γεγονότος αυτού να υπάρχουν, πλην όμως το SYDEV ανέλαβε την ευθύνη για ορισμένα από τα καθήκοντά τους. Από τα έγγραφα που προσκόμισε η Γαλλική Κυβέρνηση προκύπτει ότι οι αρμοδιότητες του SYDEV διέπονταν κατά τον χρόνο των υπό κρίση περιστατικών (1994-1995) από μία arrêté préfectoral (νομαρχιακή απόφαση) της 3ης Οκτωβρίου 1960, ενώ οι σχετικές διατάξεις τροποποιήθηκαν μεταγενεστέρως (το 1997).
8. Κατά το άρθρο 1 της arrêté préfectoral του 1960, το SYDEV έχει ιδίως ως σκοπό:
«1. να ασκεί από κοινού τα δικαιώματα που απορρέουν για τις αρχές τοπικής αυτοδιοικήσεως από τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις που αφορούν την παραγωγή, τη μεταφορά, τη διανομή και τη χρησιμοποίηση της ηλεκτρικής ενέργειας, ιδίως δε από τις διατάξεις του νόμου της 8ης Απριλίου 1946 για την εθνικοποίηση του ηλεκτρισμού και του φυσικού αερίου καθώς και από όλες τις εξουσίες που έχουν παρασχεθεί στους οργανισμούς και αρχές τοπικής αυτοδιοικήσεως που είναι μέλη του όσον αφορά την υπηρεσία δημοσίας διανομής ηλεκτρισμού·
2. να οργανώνει από κοινού τις υπηρεσίες των οποίων έχουν την ευθύνη για την εξασφάλιση της καλής λειτουργίας και της καλύτερης εκμεταλλεύσεως της διανομής τους ηλεκτρισμού·
3. γενικώς, να ενδιαφέρεται και να συμμετέχει, ενδεχομένως, σε κάθε δραστηριότητα που αφορά τον ηλεκτρισμό και τη χρησιμοποποίησή του στο πλαίσιο των ισχυόντων νόμων και κανονιστικών αποφάσεων.»
9. Το άρθρο 2 περιέχει ενδεικτική απαρίθμηση των δραστηριοτήτων στις οποίες πρέπει να προβαίνει το SYDEV για την πραγματοποίηση των σκοπών αυτών. Οι δραστηριότητες αυτές περιλαμβάνουν τα εξής: εκπροσώπηση των αρχών που είναι μέλη του· οργάνωση των υπηρεσιών διοικητικού, νομικού και τεχνικού σχεδιασμού και έρευνας· γενική καταγραφή των αναγκών του département και την υποστήριξη των γενικών και περιοδικών προγραμμάτων των εργασιών που αφορούν τη σχετική με τον ηλεκτρισμό υποδομή των communes· εναρμόνιση των τιμολογίων ηλεκτρικού ρεύματος· σύναψη συμφωνιών με παραχωρησιούχους που ασκούν δραστηριότητες στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας· τέλος, εκτέλεση μέτρων τεχνικής και χρηματοδοτικής φύσεως.
10. Σε αντίθεση προς την arrêté préfectoral του 1960, το καταστατικό του SYDEV του 1997 προβλέπει ότι το SYDEV πρέπει να ενεργεί συγχρόνως ως «maître d'oeuvre» (ανάδοχος) και ως «maître d'ouvrage» (κύριος του έργου) εξ ονόματος των μελών του.
11. Στις 21 Δεκεμβρίου 1994, το SYDEV απέστειλε προς δημοσίευση στο Bulletin officiel des annonces des marchés publics (επίσημο γαλλικό δελτίο ανακοινώσεων συμβάσεων δημοσίων έργων και συμβάσεων υπηρεσιών, στο εξής: BOAMP) προκηρύξεις για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, 37 από τις οποίες αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως . Οι επίδικες συμβάσεις αφορούσαν την επέκταση και συντήρηση έργων που έπρεπε να πραγματοποιηθούν σε χρονικό διάστημα τριών ετών αναφορικά με υφιστάμενα δίκτυα παροχής ηλεκτρισμού και/ή φωτισμού των οδών υπό την ευθύνη των μελών του SYDEV. Όλες οι προκηρύξεις για τις συνάψεις συμβάσεων δημοσίων έργων δημοσιεύθηκαν στο BOAMP στις 12 Ιανουαρίου 1995.
12. Οι προκηρύξεις που αφορά η παρούσα υπόθεση εμπλέκουν 20 από τα 23 μέλη του SYDEV και, σε όλες εκτός από τρεις περιπτώσεις, πρόκειται για προκηρύξεις που αφορούν έργα τόσο ηλεκτροδοτήσεως όσο και φωτισμού των οδών για κάθε ένα από τα μέλη του. Από αριθμητικής απόψεως, οι προκηρύξεις αυτές καλύπτουν επομένως περίπου το 80 % του συνόλου των δικτύων διανομής ηλεκτρισμού και φωτισμού των οδών στο département.
13. Σε όλες τις προκηρύξεις που δημοσιεύθηκαν στο BOAMP για τις επίδικες 37 συμβάσεις αναφερόταν ως «συμβαλλόμενος οργανισμός» το SYDEV, οι δε προσφορές έπρεπε να αποσταλούν στη διεύθυνση έργων του SYDEV, στη διεύθυνσή του, ενώ σε κάθε περίπτωση έπρεπε να προστεθεί η ονομασία του οικείου τοπικού οργανισμού. Σε όλες τις περιπτώσεις, η περιγραφή των προς εκτέλεση έργων στα δίκτυα διανομής ηλεκτρισμού ήταν πανομοιότυπη: «εργασίες ηλεκτροδοτήσεως καθώς και τα συνακόλουθα παρεπόμενα έργα όπως, π.χ., έργα πολιτικού μηχανικού σε τηλεφωνικό δίκτυο, έργα πολιτικού μηχανικού στο δίκτυο καλωδιακής τηλεοράσεως, οι μεγαφωνικές εγκαταστάσεις». Σε όλες τις περιπτώσεις, τα έργα στο δίκτυο φωτισμού περιγράφονταν ως εξής: «Έργα φωτισμού των οδών και συνακόλουθα παρεπόμενα έργα όπως, π.χ., οι μεγαφωνικές εγκαταστάσεις».
14. Στις περισσότερες από τις προκηρύξεις που δημοσιεύθηκαν στο BOAMP, η εκτιμώμενη αξία κάθε επιμέρους συμβάσεως για τρία έτη ήταν κατώτερη του ορίου των 5 000 000 ECU [που αντιστοιχούσαν, κατά τον χρόνο των υπό κρίση περιστατικών, σε 33 966 450 γαλλικά φράγκα (FRF)] για την εφαρμογή της οδηγίας σε συμβάσεις δημοσίων έργων. Η συνολική τους αξία, πάντως, ήταν 609 000 000 FRF (483 000 000 FRF για τις συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως και 126 000 000 FRF για τις συμβάσεις φωτισμού). Όσον αφορά μία από τις συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως και δεκατρείς από τις συμβάσεις φωτισμού, η εκτιμώμενη αξία ήταν κατώτερη του ορίου του 1 000 000 ECU (που αντιστοιχούσε, κατά τον χρόνο των υπό κρίση περιστατικών, σε 6 793 308 FRF) για την παρέκκλιση που προβλέπεται στο δεύτερο μέρος της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας, με την επιφύλαξη ότι η εκτιμώμενη συνολική τους αξία είναι επίσης κατώτερη του 20 % της αξίας του συνόλου.
15. Εντούτοις, η εκτιμώμενη αξία για πέντε από τις συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως υπερέβαινε το όριο των 5 000 000 ECU, ενώ προκηρύξεις αφορώσες τις συμβάσεις αυτές και μια άλλη ελαφρώς κάτω του ορίου (30 000 000 FRF) εστάλησαν από το SYDEV για δημοσίευση στην ΕΕΕΚ. Μολονότι οι αιτήσεις δημοσιεύσεως εστάλησαν με έγγραφο που έφερε την ονομασία SYDEV, οι προκηρύξεις έφεραν, πρώτον, την ονομασία του οικείου τοπικού οργανισμού, κατόπιν δε μια ένδειξη ότι το SYDEV θα είχε την εποπτεία των έργων. εραιτέρω, οι προσφορές έπρεπε να αποσταλούν στο SYDEV, στη διεύθυνσή του, όπου έπρεπε να αναφέρεται η ονομασία του εκάστοτε τοπικού οργανισμού. Οι έξι προκηρύξεις δημοσιεύθηκαν στην ΕΕΕΚ στις 6 Ιανουαρίου 1995, μολονότι τα παρασχεθέντα στοιχεία (πανομοιότυπα με αυτά που είχαν δημοσιευθεί στο BOAMP) ήταν ανεπαρκή για να συμπληρωθούν όλες οι ενδείξεις που περιέχονται στο παράρτημα XII της οδηγίας. Σε κάθε δημοσίευση, ο αναθέτων φορέας εμφαινόταν με την ονομασία SYDEV, μνεία που σε όλες τις περιπτώσεις, πλην μιας, συνοδευόταν από την ονομασία του οικείου τοπικού οργανισμού.
16. Η διαδικασία συνάψεως των συμβάσεων περιελάμβανε τρία στάδια. ρώτον, καταρτίστηκε ένας κατάλογος προσφερόντων βάσει, όπως προκύπτει από τα πρακτικά των διαδικασιών συνάψεως των συμβάσεων που προσκόμισε η Γαλλική Κυβέρνηση, του αν οι προσφέροντες είχαν προσκομίσει όλα τα απαιτούμενα πιστοποιητικά όσον αφορά την τήρηση των διοικητικών προϋποθέσεων και την ικανότητα εκτελέσεως των εν λόγω έργων. Δεύτερον, ένας από αυτούς τους υποψηφίους επιλέχθηκε προφανώς βάσει του κριτηρίου της καλύτερης προσφοράς. Οι προσφορές υποβάλλονταν με τη μορφή ποσοστιαίας διαφοράς, λαμβανόμενης από τον προτεινόμενο πίνακα τιμών, όπου γίνονταν δεκτή η προσφορά που αντιστοιχούσε στη χαμηλότερη τιμή σε όλες τις περιπτώσεις ως προς τις οποίες είχαν προσκομιστεί έγγραφα. Τέλος, στον προκρινόμενο υποψήφιο έπρεπε να δοθεί η εντολή να πραγματοποιήσει συγκεκριμένες εργασίες σε χρονικό διάστημα τριών ετών.
17. Οι προκηρύξεις που αφορούν τη σύναψη των 37 συμβάσεων οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως, συμπεριλαμβανομένων των έξι που δημοσιεύθηκαν στην ΕΕΕΚ, δημοσιεύθηκαν στο BOAMP στις 29 Σεπτεμβρίου 1995, όπου ως «οργανισμός που συνήψε τη σύμβαση» αναφερόταν σε κάθε περίπτωση το SYDEV. Ουδέποτε εστάλη για δημοσίευση στην ΕΕΕΚ προκήρυξη αφορώσα τη σύναψη οποιασδήποτε από αυτές τις συμβάσεις. Σε όλες τις περιπτώσεις, οι προκηρύξεις δείχνουν ότι η σύμβαση συνήφθη με επιχείρηση που είχε διεύθυνση στη συγκεκριμένη περιοχή. Εντούτοις μερικοί από τους προσφέροντες που προκρίθηκαν ήταν στην πραγματικότητα μεγάλες επιχειρήσεις με υποκαταστήματα σε όλη τη Γαλλία. Τέσσερις από αυτές με την ίδια επωνυμία ήταν επίσης προσφέροντες που προκρίθηκαν για παρόμοιες συμβάσεις στη Dordogne, οι οποίες μνημονεύονται από την Επιτροπή στο έγγραφο της προσφυγής της. Σε 10 από τις 17 περιπτώσεις, κατά τις οποίες τόσο τα έργα ηλεκτροδοτήσεως όσο και φωτισμού που έπρεπε να πραγματοποιηθούν για τον ίδιο τοπικό οργανισμό, και οι δύο συμβάσεις συνήφθησαν με τον ίδιο προσφέροντα· σε τρεις περιπτώσεις, σε μια από τις συμβάσεις συνεβλήθη και έτερος προσφέρων, οι απομένουσες δε τέσσερις χωριστές συμβάσεις συνάφθηκαν με διαφορετικούς προσφέροντες. Συνολικώς, προκρίθηκαν 10 προσφέροντες για τις 37 συμβάσεις με «ποσοστό επιτυχίας» που αρχίζει από μία σύμβαση συναφθείσα από κοινού και φθάνει μέχρι 8 συμβάσεις συναφθείσες αυτοτελώς και δύο συμβάσεις συναφθείσες από κοινού, καθώς και από 6 000 000 FRF έως 114 000 000 FRF πλέον ενός επιμέρους ποσού 48 000 000 FRF.
18. Η Γαλλική Κυβέρνηση προσκόμισε πρακτικά της διαδικασίας συνάψεως των συμβάσεων ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού για τρεις από τους τοπικούς οργανισμούς επ' ονόματι των οποίων δημοσιεύθηκε στην ΕΕΕΚ προκήρυξη συνάψεως συμβάσεως δημοσίων έργων (για τη σύμβαση ηλεκτροδοτήσεως). Στα πρακτικά δεν αναφέρεται αν «μη τοπικές» επιχειρήσεις υπέβαλαν προσφορές (δεν αναφέρονται διευθύνσεις), πλην όμως είναι φανερό ότι: i) όλα τα πρακτικά προσκομίζονται με την ίδια μορφή και με την ονομασία SYDEV ως επικεφαλίδα, ii) στους γενικούς όρους των προκηρύξεων αναφέρεται ότι «τα έργα θα πραγματοποιηθούν στην περιοχή του Syndicat, ο δε ακριβής προσδιορισμός των προς εκτέλεση έργων [des ouvrages à construire] θα ανακοινωθεί εγκαίρως από το SYDEV στον εργολήπτη που θα επιλεγεί», iii) τα μέλη των επιτροπών που άνοιξαν τους φακέλους και τους εξέτασαν ήταν διαφορετικά όσον αφορά κάθε τοπικό οργανισμό (ένας αντιπρόσωπος του SYDEV ήταν παρών σε ορισμένες περιπτώσεις, αλλά όχι σε όλες) και οι προσφορές ανοίχθηκαν σε διαφορετικές ημερομηνίες ή σε διαφορετικές ώρες, iv) οι κατάλογοι των προσφερόντων είναι παρόμοιοι, αν και όχι πανομοιότυποι, ως προς τους τρεις τοπικούς οργανισμούς και τις δύο κατηγορίες συμβάσεων για κάθε μία από αυτές και ν) οι προσφορές από κάθε έναν από τους προσφέροντες για το ίδιο είδος έργων σε διαφορετικές τοποθεσίες δεν ήταν πάντοτε πανομοιότυπες.
Διαδικασία
19. Στις 17 Ιανουαρίου 1996, η Επιτροπή, στην οποία είχε επισημανθεί ότι οι ανωτέρω διαδικασίες συνιστούσαν ενδεχομένως παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, απέστειλε στη Γαλλική Δημοκρατία έγγραφο οχλήσεως με το οποίο υποστήριζε ότι επί μέρους τμήματα του έργου θεωρούνταν ότι αποτελούσαν το αντικείμενο χωριστών συμβάσεων, ότι τα δύο τρίτα αυτών των συμβάσεων δεν είχαν γνωστοποιηθεί με δημοσίευση στην ΕΕΕΚ και ότι δεν εφαρμόστηκε η δέουσα διαδικασία. Στις 7 Απριλίου 1997, η Επιτροπή, κατόπιν της μη παραδοχής των αιτιάσεών της από τη Γαλλική Κυβέρνηση, εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 226 ΕΚ), προβάλλοντας ότι: i) είχαν παρασχεθεί ανακριβή στοιχεία ως προς την έκταση των έργων τα οποία, ως εκ τούτου, δημιουργούν δυσμενή διάκριση σε βάρος προσφερόντων από άλλα κράτη μέλη, ii) ένα ενιαίο πρόγραμμα έργων διασπάστηκε με γεωγραφικής και τεχνικής φύσεως προσχήματα προκειμένου να αποφευχθεί η δημοσίευση ορισμένων τμημάτων των έργων στην ΕΕΕΚ, iii) δεν εφαρμόστηκαν ορθώς οι έννοιες του τοπικού οργανισμού, της ενώσεως τοπικών οργανισμών και των τμημάτων των έργων και των συμβάσεων και iv) η εφαρμοσθείσα διαδικασία δεν προβλεπόταν από τις διατάξεις της οδηγίας.
20. Στις 22 Ιανουαρίου 1998, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι, «κατά τη διαδικασία συνάψεως συμβάσεων που προκηρύχθηκε από το Syndicat départemental d'électrification de la Vendée τον Δεκέμβριο του 1994 για τη σύναψη συμβάσεων έργων ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού των οδών, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 2, 14, παράγραφοι 1, 10 και 13, καθώς και από τα άρθρα 21, 24 και 25, της οδηγίας 93/38/ΕΟΚ». Η Επιτροπή και η Γαλλική Δημοκρατία ανέπτυξαν προφορικώς τα επιχειρήματά τους κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Νοεμβρίου 1999.
Ανάλυση
Δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας
21. Οι επίδικες συμβάσεις δημοσιεύθηκαν και συνάφθηκαν στις αρχές του 1995. Από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-311/96, Επιτροπή κατά Γαλλίας προκύπτει σαφώς ότι η οδηγία δεν είχε τότε μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο της Γαλλίας, αλλά δεν αμφισβητείται ότι οι αρμόδιες αρχές έπρεπε να είχαν συμμορφωθεί με την οδηγία ή ότι η Επιτροπή έχει την εξουσία να ασκήσει προσφυγή σε συγκεκριμένη περίπτωση ελλείψεως συμμορφώσεως προς οδηγία η οποία δεν έχει ακόμη μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο .
Οι προβαλλόμενες παραβάσεις
22. Η Επιτροπή προβάλλει δύο βασικές αιτιάσεις. ρώτον και κυρίως, ισχυρίζεται ότι το SYDEV κατάτμησε σε μια σειρά από μικρότερες συμβάσεις, με προσχήματα τόσο τεχνικού όσο και γεωγραφικού χαρακτήρα, κάτι που, για τους σκοπούς της οδηγίας, αποτελούσε ενιαίο έργο, αποφεύγοντας έτσι ως επί το πλείστον την υποχρέωση δημοσιεύσεως στην ΕΕΕΚ, παραπλανώντας πιθανούς προσφέροντες ως προς την πραγματική έκταση των έργων και καθιστώντας αισθητώς λιγότερο ελκυστική για άλλες πλην των τοπικών επιχειρήσεων την υποβολή προσφορών σε βάρος ιδίως προσφερόντων από άλλα κράτη μέλη. Δεύτερον, υποστηρίζει ότι οι προκηρύξεις για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων που εστάλησαν για δημοσίευση στην ΕΕΕΚ ήταν ατελείς και ότι ουδέποτε εστάλησαν προκηρύξεις περί της συνάψεως συμβάσεων.
Έλλειψη παροχής ορισμένων διευκρινίσεων και αποστολής προκηρύξεων για τη σύναψη συμβάσεων
23. Η Γαλλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί κατ' ουσίαν τη δεύτερη αιτίαση, η οποία αφορά τη μη τήρηση των άρθρων 21 (ως προς την έλλειψη στοιχείων τα οποία θα έπρεπε να είχαν παρασχεθεί με τις προκηρύξεις που εστάλησαν για δημοσίευση στην ΕΕΕΚ), 24 και 25 της οδηγίας . αραδέχεται ότι τα αποσταλέντα στοιχεία ήταν ελλιπή και ότι δεν εστάλη καμία προκήρυξη για τη σύναψη των συμβάσεων. Επομένως, είναι αναμφισβήτητο ότι η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να παράσχει πλήρη στοιχεία σύμφωνα με το παράρτημα XII, όσον αφορά τις 6 προκηρύξεις διαγωνισμών που δημοσιεύθηκαν στην ΕΕΕΚ, και παραλείποντας να ανακοινώσει λεπτομέρειες της συνάψεως αυτών των συμβάσεων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 21, παράγραφος 1, και 24, παράγραφοι 1 και 2 της οδηγίας.
24. Εντούτοις, ενόψει της παραδοχής ότι δεν εστάλησαν άλλες προκηρύξεις εκτός από αυτές που αφορούν τους έξι διαγωνισμούς οι οποίες και δημοσιεύθηκαν, δεν νομίζω ότι είναι αναγκαίο ή σκόπιμο να διαπιστώσει το Δικαστήριο την κατά το άρθρο 25, παράγραφος 1, της οδηγίας έλλειψη αποδείξεως της ημερομηνίας αποστολής. Επίσης, δεν υφίσταται παράβαση του άρθρου 25, παράγραφος 5, ως προς τις προκηρύξεις που εστάλησαν, δεδομένου ότι από τα προσκομισθέντα στο Δικαστήριο έγγραφα αποδεικνύεται ότι οι προκηρύξεις εστάλησαν την ίδια ημέρα στην ΕΕΕΚ και στο BOAMP.
Το περιεχόμενο της αιτιάσεως που αφορά τη χωριστή κατάρτιση των συμβάσεων
25. Το κύριο ζήτημα είναι αν οι συμβάσεις έπρεπε να σωρευθούν για τους σκοπούς του άρθρου 14, παράγραφος 10, και/ή αν ο διαχωρισμός τους συνιστά αθέμιτη κατάτμηση, αντίθετη προς το άρθρο 14, παράγραφος 13, η οποία έχει ειδικότερα ως αποτέλεσμα σε όλες τις περιπτώσεις την έλλειψη δημοσιεύσεως προκηρύξεων στην ΕΕΕΚ, ενώ οι προκηρύξεις αυτές έπρεπε να δημοσιευθούν κατά το άρθρο 21.
26. Κατά την άποψη της Γαλλικής Κυβερνήσεως, ορθώς όλες οι συμβάσεις θεωρήθηκαν ως χωριστές συμβάσεις και χωριστά έργα.
27. Η Επιτροπή θεωρεί ότι για τους σκοπούς της οδηγίας οι συμβάσεις αυτές θα έπρεπε να θεωρηθούν ως τμήματα μιας και της αυτής συμβάσεως έργων, και όχι χωριστά, είτε επί γεωγραφικής βάσεως (χωριστές συμβάσεις για κάθε τοπικό οργανισμό) είτε επί τεχνικής βάσεως (χωριστές συμβάσεις για ηλεκτροδότηση και φωτισμό).
28. Η αιτίαση της Επιτροπής μπορεί να νοηθεί υπό τρεις εκδοχές, ότι δηλαδή τα έργα ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού έπρεπε να θεωρηθούν ότι αποτελούν ένα σύνολο για κάθε τοπικό οργανισμό, όχι όμως για το département, ότι όλα τα έργα ηλεκτροδοτήσεως και όλα τα έργα φωτισμού έπρεπε να θεωρηθούν ότι αποτελούν δύο χωριστά σύνολα για ολόκληρο το département ή ότι και οι δύο κατηγορίες έργων έπρεπε να θεωρηθούν ότι αποτελούν ένα ενιαίο σύνολο για όλο το département. Η απομένουσα δυνατότητα είναι, φυσικά, αυτή που υποστηρίζει η Γαλλική Κυβέρνηση.
29. Από τις 37 προκηρύξεις, που αφορά η παρούσα υπόθεση, πέντε ήταν, κατ' εκτίμηση, αξίας άνω των 5 000 000 ECU, οι οποίες, καθώς και μία ακόμη (με αντικείμενο όλες συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως), δημοσιεύθηκαν πράγματι στην ΕΕΕΚ, 14 δε (με αντικείμενο όλες, πλην μιας, συμβάσεις φωτισμού) αφορούσαν ποσά κάτω του 1 000 000 ECU.
30. Αν είχε γίνει σώρευση των συμβάσεων ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού χωριστά για κάθε τοπικό οργανισμό (αν ο διαχωρισμός δικαιολογούνταν από γεωγραφική, όχι όμως και από τεχνική, άποψη), η αξία θα μπορούσε να υπερβεί το όριο των 5 000 000 ECU σε μία μόνον περίπτωση στην οποία μία προκήρυξη δημοσιεύθηκε πράγματι στην ΕΕΕΚ ως προς τη σύμβαση ηλεκτροδοτήσεως (30 000 000 FRF) ενώ η σύμβαση φωτισμού ήταν αξίας μικρότερης του 1 000 000 ECU και του 20 % του συνόλου ως προς τον τοπικό οργανισμό. Επομένως, αν προέκυπτε ότι δικαιολογημένως υφίσταντο χωριστές συμβάσεις για κάθε έναν τοπικό οργανισμό, αλλά ο διαχωρισμός μεταξύ ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού δεν δικαιολογούνταν, η παράβαση θα περιοριζόταν στην έλλειψη δημοσιεύσεως προκηρύξεων διαγωνισμού για έργα φωτισμού στους πέντε απομένοντες τοπικούς οργανισμούς για τις οποίες είχαν δημοσιευθεί προκηρύξεις συμβάσεων ηλεκτροδοτήσεως και για τις οποίες οι συμβάσεις φωτισμού ήταν μεγαλύτερης του 1 000 000 ECU αξίας.
31. Αν, αντιθέτως, πραγματοποιούνταν σώρευση όλων των συμβάσεων που αφορούν το département σε κάθε κατηγορία (αν ο διαχωρισμός δικαιολογούνταν από τεχνικούς αλλά όχι γεωγραφικούς λόγους), και οι δύο κατηγορίες θα υπερέβαιναν σαφώς το όριο των 5 000 000 ECU. Μία μόνο σύμβαση ηλεκτροδοτήσεως (ύψους 6 000 000 FRF) θα εξαιρούνταν τότε από την υποχρέωση δημοσιεύσεως, δεδομένου ότι θα ήταν κατώτερης αξίας από το όριο του 1 000 000 ECU και του 20 % του συνόλου των έργων ηλεκτροδοτήσεως. Οι συμβάσεις φωτισμού η αξία των οποίων είναι κατώτερη του ορίου αντιστοιχούν συνολικώς σε περισσότερο από το 20 % του συνόλου των έργων φωτισμού, πλην όμως έξι το πολύ από αυτές θα μπορούσαν να εξαιρεθούν πριν επιτευχθεί το ποσοστό αυτό (περίπου 25 000 000 FRF). Επομένως, αν ο χωρισμός δικαιολογούνταν από τεχνικούς, αλλά όχι και γεωγραφικούς λόγους, η παράβαση θα αφορούσε δώδεκα συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως και δώδεκα συμβάσεις φωτισμού.
32. Τελικώς, αν πραγματοποιούνταν σώρευση όλων των συμβάσεων των δύο κατηγοριών ως προς το département (αν ο χωρισμός δεν δικαιολογούνταν ούτε από τεχνικούς ούτε από γεωγραφικούς λόγους), τότε και οι δεκατέσσερις συμβάσεις που είναι κάτω του ορίου του 1 000 000 ECU θα εξαιρούνταν από την υποχρέωση δημοσιεύσεως, διότι θα αντιστοιχούσαν σε λιγότερο από το 20 % της συνολικής αξίας. Επομένως, η παράβαση θα αφορούσε δώδεκα συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως, μόνον όμως πέντε συμβάσεις φωτισμού.
33. Επομένως, είναι αναγκαίο να εξεταστούν και τα δύο είδη διαχωρισμού, διότι τα αποτελέσματα από τις τρεις δυνατές προσεγγίσεις ως προς τη σώρευση θα ήταν διαφορετικά.
Άρθρο 14, παράγραφος 10, και άρθρο 14, παράγραφος 13: σώρευση και κατάτμηση
34. Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 14, παράγραφος 1, ορίζει ότι η οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις των οποίων η εκτιμώμενη αξία είναι τουλάχιστον 5 000 000 ECU. Κατά το άρθρο 14, παράγραφος 10, όταν το έργο κατανέμεται σε περισσότερα τμήματα, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η συνολική αξία όλων των τμημάτων για τους σκοπούς του άρθρου 14, παράγραφος 1. Το άρθρο 14, παράγραφος 13, ορίζει ότι οι αναθέτοντες φορείς δεν μπορούν να καταστρατηγούν την εφαρμογή της οδηγίας κατανέμοντας τις συμβάσεις.
35. Θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι οι διατάξεις αυτές του άρθρου 14, παράγραφος 10 και του άρθρου 14, παράγραφος 13, αποτελούν έκφραση του ίδιου κανόνα με διαφορετική διατύπωση. Εντούτοις, νομίζω ότι θα πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ τους.
36. Το άρθρο 14, παράγραφος 10, εκθέτει αμιγώς αντικειμενικά κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να κριθεί αν η οδηγία έχει εφαρμογή. Δίνεται ορισμός του όρου «έργο», η δε συνολική αξία αυτού του έργου, που μπορεί να προκύπτει, αν είναι αναγκαίο, μέσω σωρεύσεως της αξίας κάθε ενός από τα τμήματα στα οποία μπορεί ενδεχομένως να κατανεμηθεί το έργο, είναι ακριβώς αυτή που είναι καθοριστική για την υποχρέωση τηρήσεως των διατάξεων της οδηγίας.
37. Το άρθρο 14, παράγραφος 13, εξάλλου, εισάγει ένα υποκειμενικό στοιχείο. Κάνει λόγο για «καταστρατήγηση» της οδηγίας με ειδικές μορφές συμπεριφοράς, δηλαδή μέσω κατατμήσεως συμβάσεων ή χρησιμοποιήσεως ειδικών μεθόδων υπολογισμού της αξίας. Η διατύπωση αυτή συνεπάγεται την ύπαρξη ορισμένης προθέσεως με την ακολουθούμενη συμπεριφορά. Η καταστρατήγηση, όπως και στις αντίστοιχες έννοιες που χρησιμοποιούνται στις άλλες γλωσσικές αποδόσεις, συνεπάγεται εσκεμμένη συμπεριφορά και όχι μια τυχαία αποφυγή. Τόσο η κατάτμηση συμβάσεων όσο και η χρησιμοποίηση ειδικών μεθόδων υπολογισμού απαιτεί κάποια πρόθεση εκ μέρους αυτού που προβαίνει στην κατάτμηση ή στον υπολογισμό.
38. Εντούτοις, είναι επίσης αληθές ότι το άρθρο 14, παράγραφος 13, της οδηγίας 93/38 φαίνεται να αντιφάσκει προς την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ, που εκδόθηκε την ίδια ημέρα, το οποίο ορίζει: «Κανένα έργο και καμία σύμβαση δεν δύναται να κατατμηθεί προς αποφυγή της εφαρμογής της παρούσας οδηγίας» (η υπογράμμιση δική μου). αραταύτα, νομίζω ότι η διαφορά αυτή δεν είναι σημαντική. Το περιεχόμενο είναι το ίδιο και δεν υπάρχει καμία ένδειξη οποιασδήποτε βουλήσεως του νομοθέτη να εξαλείψει το στοιχείο της προθέσεως από την απαγόρευση. Αν αυτό συνέβαινε, θα είχε ασφαλώς επιλεγεί μια περισσότερο ουδέτερη διατύπωση. Μπορεί, εν προκειμένω, να σημειωθεί ότι ο «οδηγός ως προς τους εφαρμοστέους κανόνες στις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων» της Επιτροπής, που προσκομίστηκε κατόπιν αιτήσεως του Δικαστηρίου, ορίζει ως προς την απαγόρευση που προβλέπει η οδηγία 93/37, ότι «η απαγόρευση αφορά κάθε μορφή κατατμήσεως που δεν δικαιολογείται από αντικειμενικούς λόγους και με την οποία, επομένως, επιδιώκεται αποκλειστικώς η καταστρατήγηση των κανόνων της οδηγίας».
39. Επομένως, καταλήγω στην άποψη ότι δεν μπορεί να διαπιστωθεί παράβαση του άρθρου 14, παράγραφος 13, ελλείψει προθέσεως.
40. Επιπλέον, το άρθρο 14, παράγραφος 13, απαγορεύει τον «διαχωρισμό» συμβάσεων. Η έννοια αυτή, εκτός του ότι υπογραμμίζει το στοιχείο της προθέσεως προϋποθέτει την ύπαρξη συμβάσεως η οποία, κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων, καταρτίστηκε ως ενιαίο σύνολο, πλην όμως έχει ανωμάλως διαχωριστεί σε χωριστές συμβάσεις.
41. Απέδειξε η Επιτροπή ότι οι επίμαχες συμβάσεις θα είχαν κανονικά καταρτισθεί ως ενιαίο σύνολο από τις οικείες αρχές, πλην όμως εσκεμμένως χωρίστηκαν προς καταστρατήγηση της εφαρμογής της οδηγίας;
42. Νομίζω ότι η Επιτροπή δεν το απέδειξε.
43. Αντιθέτως, καμία απόδειξη δεν προσκομίστηκε ως προς το ότι η πρακτική του SYDEV ή των διαφόρων τοπικών οργανισμών ήταν κατά τι διαφορετική σε σχέση με τις επίδικες στην παρούσα υπόθεση συμβάσεις από την πρακτική που θα μπορούσε διαφορετικά να έχει ακολουθηθεί. Τα έγγραφα που προσκόμισε η Γαλλική Κυβέρνηση βρίσκονται σε αντιστοιχία προς τον ισχυρισμό της ότι η διαδικασία που ακολουθήθηκε ήταν η κανονική στη Vendée, καμία δε απόδειξη περί του αντιθέτου δεν προσκομίστηκε από την Επιτροπή. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Γαλλική Κυβέρνηση τόνισε ότι, αν υπήρχε οποιαδήποτε πρόθεση καταστρατηγήσεως της οδηγίας, θα είχε καταβληθεί προσπάθεια να γίνει αυτό πιο διακριτικά.
44. Η αναφορά της Επιτροπής σε δύο πρακτικές που ακολουθήθηκαν σε δύο άλλα départements δεν έχουν καμία ιδιαίτερη σημασία εν προκειμένω ενόψει του ότι δεν υφίσταται απόδειξη για οποιαδήποτε γενική πρακτική που εφαρμόζεται συστηματικά σε όλη τη Γαλλία . Ούτε έχει σημασία αν, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, η λογική επιβάλλει την από κοινού αντιμετώπιση των ζητημάτων της παροχής ηλεκτρισμού και των έργων φωτισμού των οδών ένα θέμα που θα εξετάσω πληρέστερα στο πλαίσιο του άρθρου 14, παράγραφος 10 εκτός αν αποδεικνύεται ότι εσκεμμένως τα ζητήματα αυτά διαχωρίστηκαν σε αντίθεση προς μια τέτοια προσέγγιση. ράγματι δε, μια τέτοια λογική αποτελεί συχνά παραπλανητικό γνώμονα.
45. Για να ευδοκιμήσει ένας ισχυρισμός περί παραβάσεως του άρθρου 14, παράγραφος 13, πρέπει κατ' ανάγκη να αποδειχθεί πρόθεση καταστρατηγήσεως των διατάξεων της οδηγίας, βάσει ενδεχομένως αποκλίσεως από αυτό που θα αποτελούσε διαφορετικά την πρακτική. Ουδεμία εν προκειμένω απόδειξη προσκομίστηκε από την Επιτροπή ούτε, κατά τη γνώμη μου, μπορεί η απόδειξη αυτή να συναχθεί από το σύνολο των περιστάσεων τις οποίες θα αναλύσω λεπτομερέστερα κατωτέρω. Επομένως, θεωρώ ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να δεχθεί, στην παρούσα υπόθεση, ότι η Γαλλική Κυβέρνηση παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 14, παράγραφος 13, της οδηγίας.
46. Εντούτοις, τίποτε από τα ανωτέρω εκτιθέμενα δεν αναιρεί τη δυνατότητα εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας για αντικειμενικούς λόγους σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 10, αυτής και το ενδεχόμενο παραβάσεως εκ μέρους της Γαλλικής Δημοκρατίας των υποχρεώσεων που υπέχει από την οδηγία. Κατά συνέπεια, η εξέταση της διατάξεως αυτής θα έχει καθοριστική σημασία στο πλαίσιο της αναλύσεώς μου.
Η ταυτότητα του αναθέτοντος φορέα
47. άντως, είναι αναγκαίο να εξεταστεί προηγουμένως ένα ζήτημα που υπήρξε αντικείμενο μακράς αντιπαραθέσεως μεταξύ των διαδίκων. Έχει σημασία το αν υπήρχε, για τους σκοπούς του κοινοτικού δικαίου, ένας μόνον αναθέτων φορέας (το SYDEV) ή διάφοροι χωριστοί αναθέτοντες φορείς (τα μέλη του SYDEV, οι τοπικοί οργανισμοί);
48. Η άποψη της Γαλλικής Κυβερνήσεως συνίσταται, κατ' ουσίαν, στο ότι είναι αδύνατον να διαχωριστεί το ζήτημα του ενιαίου του εν λόγω έργου από το ζήτημα του ενιαίου του αναθέτοντος φορέα. Δεν μπορεί να υπάρχει ενιαίο έργο όπου υπάρχουν χωριστοί αναθέτοντες φορείς. Επομένως, προέβαλε, μετ' επιτάσεως, ότι κάθε τοπικός οργανισμός αποτελούσε χωριστό κύριο του έργου (ένα maître d'ouvrage κατά το γαλλικό δίκαιο), ενώ το SYDEV ήταν κατά νόμο ανίκανο κατά τον χρόνο των υπό κρίση περιστατικών να ενεργήσει με άλλη ιδιότητα εκτός από αυτήν του επιφορτισμένου με την τεχνική επίβλεψη, του διαχειριστή και συντονιστή των διάφορων έργων (ως maître d'oeuvre).
49. Η Επιτροπή, αφού φάνηκε να αντικρούει το επιχείρημα αυτό, υποστηρίζοντας ότι ο πραγματικός αναθέτων φορέας ήταν σε όλες τις περιπτώσεις το SYDEV, εξέθεσε, απαντώντας σε μια ερώτηση κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ότι η ταυτότητα του αναθέτοντος φορέα δεν αποτελούσε, κατά την άποψή της, ουσιώδες στοιχείο για την εφαρμογή του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας, δεδομένου ότι η εν προκειμένω υποχρέωση σωρεύσεως μπορεί επίσης να εφαρμόζεται στις συμβάσεις που συνάπτονται από διάφορους αναθέτοντες φορείς, υπό την προϋπόθεση ότι πρόκειται για ενιαίο «έργο» κατά την έννοια αυτής της διατάξεως.
50. Συμφωνώ με την τελευταία αυτή άποψη.
51. Ο ορισμός του «έργου» κατά το άρθρο 14, παράγραφος 10, ουδόλως αναφέρεται στην ταυτότητα του αναθέτοντος φορέα, πράγμα που είναι απολύτως λογικό. Ο σκοπός της οδηγίας, όπως προκύπτει σαφώς από το προοίμιό της, τις διατάξεις της και το νομοθετικό πλαίσιο που αποτελείται από τα άλλα κοινοτικά κείμενα που αφορούν τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, συνίσταται στο άνοιγμα της αγοράς για τον επί κοινοτικού επιπέδου ανταγωνισμό στους τομείς τους οποίους αφορά. Τα κύρια μέσα που χρησιμοποιεί για τον σκοπό αυτό είναι η υποχρέωση της χρησιμοποιήσεως ομοιόμορφων διαδικασιών, της επί κοινοτικού επιπέδου δημοσιεύσεως προκηρύξεων διαγωνισμών και της απαγορεύσεως κάθε δυσμενούς διακρίσεως μεταξύ των προσφερόντων. Εντούτοις, κανένας σκοπός δεν θα εξυπηρετούνταν και θα προέκυπτε υπερβολικός και μη αναγκαίος φόρτος εργασίας των διοικητικών υπηρεσιών αν οι υποχρεώσεις αυτές ίσχυαν για όλες τις συμβάσεις, ανεξάρτητα από την αξία τους ή από την πιθανότητα να ενδιαφέρουν ενδεχομένως προσφέροντες από άλλα κράτη μέλη. Τα όρια (των 5 000 000 ECU και 1 000 000 ECU για συμβάσεις έργων) σκοπούν σαφώς στην αντιμετώπιση αυτού του προβλήματος. ροκειμένου, παρά ταύτα, να διασφαλιστεί πράγματι η τήρηση αυτών των ορίων, υφίστανται διατάξεις για την απαγόρευση της εκ προθέσεως καταστρατηγήσεως (άρθρο 14, παράγραφος 13) και την αποφυγή του ενδεχομένου της μη εφαρμογής τους στην περίπτωση κατατμήσεως ενός ενιαίου καθολικού προγράμματος έργων για άλλους ενδεχομένως, εξάλλου, νόμιμους λόγους (κατά το άρθρο 14, παράγραφος 10).
52. Επομένως, ο σκοπός είναι να διασφαλιστεί ότι επιχειρήσεις από άλλα κράτη μέλη έχουν την ευκαιρία να υποβάλουν προσφορές για συμβάσεις ή δέσμες συμβάσεων οι οποίες, για αντικειμενικούς λόγους που αναφέρονται στην εκτιμώμενη αξία, μπορεί να τους ενδιαφέρουν. Το αν τέτοιου είδους συμβάσεις πρέπει να συνάπτονται με έναν μόνον αναθέτοντα φορέα ή με διαφόρους δεν αποτελεί εν προκειμένω αποφασιστικό παράγοντα. Μπορεί κάλλιστα να υφίστανται εύλογοι λόγοι, διοικητικής ή άλλης φύσεως, για συμβάσεις που αφορούν τμήματα ενός ενιαίου προγράμματος έργου που μπορούν να συναφθούν χωριστά από διάφορους φορείς, αλλά αυτό δεν θα μειώσει σοβαρά το ενδιαφέρον που μπορεί να παρουσιάζει το όλο έργο για μια επιχείρηση άλλου κράτους μέλους που έχει τα κατάλληλα προσόντα. Είναι νοητά, για παράδειγμα, έργα που πρέπει να πραγματοποιηθούν σε μια οδό που διασχίζει περιοχές διαφόρων τοπικών οργανισμών, κάθε ένας από τους οποίους έχει τη διοικητική ευθύνη για ένα τμήμα του αυτοκινητοδρόμου. Ο σκοπός της οδηγίας δεν θα επιτυγχανόταν αν η εφαρμογή της θα έπρεπε να αποκλειστεί για τον λόγο ότι η εκτιμώμενη αξία κάθε τμήματος είναι μόνον 3 000 000 ECU.
53. Είναι αληθές ότι ο ορισμός της συμβάσεως έργων κατά το άρθρο 1, παράγραφος 4, της οδηγίας διευκρινίζει ότι πρόκειται για σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ «ενός από τους αναθέτοντες φορείς που αναφέρονται στο άρθρο 2» (η υπογράμμιση δική μου), πράγμα που μπορεί να σημαίνει ότι για τους σκοπούς του άρθρου 14 κάθε σύμβαση έργων πρέπει να συνάπτεται με χωριστό φορέα. Εντούτοις, το άρθρο 2 αναφέρεται σε «αναθέτοντες φορείς» στον πληθυντικό, κατατάσσοντάς τους σε δύο βασικές κατηγορίες, σε αυτούς που είναι δημόσιες αρχές ή δημόσιες επιχειρήσεις και σε αυτούς που δεν είναι. Επομένως, φαίνεται πιθανότερο ότι με τον ορισμό του άρθρου 1, παράγραφος 4, νοείται η αναφορά σε αναθέτοντες φορείς μιας από τις κατηγορίες που αφορά το άρθρο 2. Επιπλέον, όπως τόνισε η Επιτροπή, ο ορισμός των «δημοσίων αρχών» περιλαμβάνει «ενώσεις που αποτελούνται από μία ή περισσότερες από τις αρχές αυτές», πράγμα που σημαίνει ότι ένας αναθέτων φορέας δεν χρειάζεται να είναι μία μόνο δημόσια αρχή και δεν χρειάζεται να είναι ο οργανισμός που όντως συνάπτει τη σύμβαση. Είναι επίσης σαφές ότι το κριτήριο της «συνολικής αξίας του έργου» κατά το άρθρο 14, παράγραφος 10, δεν συνίσταται στην αξία μίας μόνο συμβάσεως, διότι διαφορετικά η διάταξη δεν θα είχε νόημα. Βάσει αυτών των σκέψεων, νομίζω ότι δεν πρέπει να αποδοθεί υπερβολική σημασία, για τους σκοπούς του άρθρου 14, στη χρησιμοποίηση του ενικού αριθμού στο άρθρο 1, παράγραφος 4.
54. Επομένως, καταλήγω στην άποψη, όσον αφορά την ενδεχόμενη παράβαση του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας στην παρούσα υπόθεση, ότι δεν είναι αναγκαίο να κριθεί αν υφίσταντο διάφοροι χωριστοί αναθέτοντες φορείς ή ένας μόνον αναθέτων φορέας όπως το SYDEV.
Άρθρο 14, παράγραφος 10: ένα μόνο «έργο» ή περισσότερα;
55. Το βασικό σημείο που πρέπει να κριθεί είναι αν οι συμβάσεις που συνήφθησαν χωριστά για τα έργα ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού των οδών με καθέναν τοπικό οργανισμό αποτελούν ένα μόνον «έργο» ή ορισμένο αριθμό σημαντικότερων «έργων» σωρευτικώς είτε επί γεωγραφικής είτε επί τεχνικής βάσεως για τους σκοπούς της οδηγίας και, επομένως, δεν έπρεπε να καταρτισθούν από κοινού.
56. Στο άρθρο 14, παράγραφος 10, ορίζεται ως έργο «το αποτέλεσμα συνόλου κτιριακών έργων ή έργων πολιτικού μηχανικού το οποίο προορίζεται να επιτελέσει αφεαυτού μια οικονομική και τεχνική λειτουργία». Δεν πρόκειται για ιδιαίτερα ακριβή ορισμό, ούτε ο οδηγός που προσκόμισε η Επιτροπή βοηθεί ιδιαίτερα. Σύμφωνα με τη διατύπωση ενός σχολιαστή, «ο προσδιορισμός ενός μόνον έργου θα πρέπει να είναι όπως ο ορισμός του ελέφαντα της παροιμίας: οι αναθέτουσες αρχές θα το αναγνωρίσουν όταν το δουν» . Εντούτοις, στην παρούσα υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται να παράσχει ορισμένες ενδείξεις για το πώς αναγνωρίζεται ένας ελέφαντας.
57. Μια δυνατότητα είναι να ληφθεί ως αφετηρία ο σκοπός των κανόνων που θέτει η οδηγία. Όπως εξέθεσα, ο σκοπός αυτός συνίσταται κατ' ουσίαν στο να διασφαλιστεί ότι επιχειρήσεις από όλη την Κοινότητα απολαύουν της δυνατότητας να ανταγωνίζονται μεταξύ τους για τη σύναψη συμβάσεων των οποίων η αξία υπερβαίνει ορισμένο όριο, το οποίο θεωρείται οικονομικώς επωφελές για να ενεργήσουν κατ' αυτόν τον τρόπο. Δεδομένου ότι σε πολλές περιπτώσεις συμβάσεις τόσο για έργα ηλεκτροδοτήσεως όσο και φωτισμού των οδών συνήφθησαν με τον ίδιο προσφέροντα σε διάφορες τοποθεσίες πράγμα από το οποίο μπορεί να συναχθεί ότι, θεωρητικά, ένας και μόνον εργολήπτης θα μπορούσε να εκτελέσει το σύνολο των έργων και των δύο κατηγοριών σε όλο το département και δεδομένου ότι με τους επτά από τους δέκα προκριθέντες προσφέροντες συνήφθησαν συμβάσεις που συνολικά υπερβαίνουν κατά πολύ τα 5 000 000 ECU, φαίνεται λογικό ότι θα έπρεπε να είχε δοθεί και σε προσφέροντες από άλλα κράτη μέλη η δυνατότητα να ανταγωνισθούν. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υποστήριξε ότι η ανάγκη να θεωρείται ότι ορισμένος αριθμός συμβάσεων αποτελεί ένα και μόνον «έργο» και να δημοσιεύονται στην ΕΕΕΚ προκύπτει όταν οι συμβάσεις παρουσιάζουν τέτοιο σύνδεσμο μεταξύ τους ώστε μια επιχείρηση της Κοινότητας να τις θεωρεί ενδεχομένως ως μία ενιαία οικονομική πράξη και να επιθυμεί να υποβάλει προσφορά για το σύνολο του έργου, όπως, κατ' αυτήν, συνέβαινε εν προκειμένω.
58. Εντούτοις, δεν νομίζω ότι αυτό αποτελεί την ορθή προσέγγιση. Το άρθρο 14, παράγραφος 10, αναφέρεται στην οικονομική και τεχνική λειτουργία που καλούνται να επιτελέσουν αυτές καθαυτές οι δραστηριότητες που αποτελούν το αντικείμενο της συμβάσεως και όχι στο συμφέρον για πλήρη πληροφόρηση που θα μπορούσε να έχει ένας ενδεχομένως προσφέρων, μολονότι ένας από τους κύριους σκοπούς της οδηγίας συνίσταται στην προστασία και την περαιτέρω διασφάλιση αυτού του συμφέροντος. Καίτοι οι διατάξεις της οδηγίας θα πρέπει να ερμηνεύονται υπό το φως των σκοπών της, το εν προκειμένω κριτήριο είναι εξειδικευμένο. Αυτό στο οποίο πρέπει να αποδίδουμε σημασία είναι η οικονομική και τεχνική λειτουργία του έργου και όχι το πρίσμα υπό το οποίο μπορεί να το αντιλαμβάνονται ενδεχομένως οι προσφέροντες.
59. Θεωρώ ότι το κριτήριο που διατυπώνεται στο άρθρο 14, παράγραφος 10, σημαίνει ότι τα όρια μεταξύ έργων που πρέπει να σωρεύονται για τους σκοπούς της οδηγίας και έργων που μπορούν ευλόγως να θεωρούνται χωριστά βρίσκονται ανάμεσα σε δέσμες συμβάσεων οι οποίες, όσον αφορά τους δεδηλωμένους σκοπούς τους, επιτελούν από κοινού μια οικονομικής και τεχνικής φύσεως λειτουργία και αυτών που δεν επιτελούν τη λειτουργία αυτή.
60. Η άποψη της Επιτροπής είναι, κατ' ουσίαν, ότι τα έργα που έπρεπε να πραγματοποιηθούν εν προκειμένω αποτελούσαν ένα πολυετές πρόγραμμα ηλεκτροδοτήσεως που κάλυπτε το σύνολο της Vendée και επομένως είχε αυτοτελή οικονομική και τεχνική λειτουργία. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι περιγραφές των έργων είναι πανομοιότυπες στο πλαίσιο κάθε κατηγορίας και παρόμοιες μεταξύ της μιας κατηγορίας και της άλλης, ενώ το σύνολο των έργων έπρεπε να εκτελεστεί εντός του ίδιου χρονικού διαστήματος και εντός της ίδιας γεωγραφικής και διοικητικής περιφέρειας. Η έννοια του «έργου» δεν μπορεί να περιορίζεται, σε μια περίπτωση όπως η παρούσα, σε μία εξειδικευμένη μορφή δομής ή κατασκευής.
61. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι χωριστές εργασίες βελτιώσεως και επεκτάσεως σε ορισμένα ανεξάρτητα μεταξύ τους δίκτυα δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι αποτελούν ένα και μόνον «έργο» που σκοπεί στην εκτέλεση μιας και μόνον οικονομικής και τεχνικής λειτουργίας. Θεωρεί ότι, δεδομένου ότι δεν υπάρχει μια εξειδικευμένη μορφή δομής ή κατασκευής, εναπόκειται στον αναθέτοντα φορέα να καθορίσει τις ανάγκες του και, επομένως, να προσδιορίσει την ταυτότητα του «έργου». Εν προκειμένω, κάθε τοπικός οργανισμός καθόρισε τις δικές του ανάγκες σε σχέση με τα δικά του δίκτυα, ανεξάρτητα από κάθε υποθετικό καθολικό «έργο».
62. Κανένας από τους διαδίκους δεν προσκόμισε στο Δικαστήριο πλήρη από κάθε άποψη περιγραφή των δικτύων για τα οποία πρόκειται. Εντούτοις, από όσα εξέθεσε η Γαλλική Κυβέρνηση, και τα οποία δεν αντέκρουσε η Επιτροπή, προκύπτει ότι οι τοπικοί οργανισμοί έχουν την ευθύνη αυτοτελών δικτύων παροχής ηλεκτρισμού χαμηλής τάσεως που παράγεται από υποσταθμούς μετασχηματισμού και εξυπηρετεί καταναλωτές εντός της περιφέρειάς τους, ότι τα δίκτυα αυτά μπορούν να αλληλοσυνδέονται και ότι τα δίκτυα φωτισμού των οδών, που ελέγχονται από κάθε τοπικό οργανισμό, τροφοδοτούνται από αυτά τα δίκτυα παροχής ηλεκτρισμού.
Ηλεκτροδότηση και φωτισμός των οδών: τεχνικές εκτιμήσεις
63. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η περιγραφή και των δύο κατηγοριών έργων (ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού των οδών) περιλαμβάνει έργα στις μεγαφωνικές εγκαταστάσεις και ότι και οι δύο κατηγορίες έργων είχαν περιληφθεί στην ίδια προκήρυξη δημοσίων έργων που δημοσιεύθηκε από αντίστοιχους προς το SYDEV οργανισμούς σε δύο άλλα γαλλικά départements (Calvados και Dordogne) το 1995. Η Γαλλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι οι εργασίες στο δίκτυο παροχής ηλεκτρισμού είναι κυρίως εργασίες κάτω από την επιφάνεια του εδάφους, ενώ οι εργασίες φωτισμού των οδών είναι κυρίως εργασίες πάνω από την επιφάνεια του εδάφους, και ότι και οι δύο κατηγορίες έργων εμπίπτουν σε διαφορετικά κεφάλαια («έργα πολιτικού μηχανικού» και «εγκατάσταση» αντιστοίχως) της γενικής ονοματολογίας των οικονομικών δραστηριοτήτων στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες (NACE), όπως εκτίθεται στο παράρτημα XI της οδηγίας. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, αναφέρθηκε στο ότι τα έργα φωτισμού των οδών μπορεί να μην εμπίπτουν καν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, δεδομένου ότι τα δίκτυα αυτά δεν συνεπάγονται την παραγωγή, παροχή, μεταφορά ή διανομή του ηλεκτρισμού, αλλά μάλλον την κατανάλωσή του προς όφελος του κοινού.
64. Από τις παρατηρήσεις αυτές θεωρώ ότι μόνον η τελευταία έχει σημασία. Υπογραμμίζει έστω κι αν δεν είναι ανάγκη να θεωρηθεί ότι ο φωτισμός των οδών βρίσκεται πλήρως εκτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας τη διαφορά που μπορεί ευλόγως να συναχθεί, από την άποψη της επιδιωκόμενης οικονομικής και τεχνικής λειτουργίας, μεταξύ των δύο κατηγοριών δικτύων. Ένα δίκτυο παροχής ηλεκτρισμού σκοπεί, από τεχνική άποψη, στη μεταφορά ηλεκτρισμού από τον προμηθευτή προς τον τελικό ατομικό καταναλωτή ο οποίος, από οικονομική άποψη, πρέπει να καταβάλει στον προμηθευτή το τίμημα γι' αυτό που καταναλίσκει. Ένα δίκτυο φωτισμού των οδών παρέχει φωτισμό σε δημόσιους χώρους. Αποτελεί αυτό τούτο τον τελικό καταναλωτή του ηλεκτρισμού που του διανέμεται από το δίκτυο παροχής ηλεκτρισμού. Η αρχή που είναι επιφορτισμένη με την παροχή αυτής της υπηρεσίας πρέπει η ίδια να αναλαμβάνει το κόστος, καλύπτοντάς το, ενδεχομένως, από τον εξυπηρετούμενο πληθυσμό μέσω, π.χ., τοπικής φορολογήσεως και όχι βάσει του οφέλους που προκύπτει για κάθε έναν ατομικώς.
65. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, είναι σαφές ότι ένα δίκτυο παροχής ηλεκτρισμού και ένα δίκτυο φωτισμού οδών έχουν ως προορισμό την επιτέλεση διαφορετικών από οικονομικής και τεχνικής απόψεως λειτουργιών. Κατόπιν αυτού, δεν νομίζω ότι τα έργα για τη διατήρηση, βελτίωση και/ή επέκταση δικτύων αυτών των δύο κατηγοριών, είτε στην ίδια περιοχή είτε όχι, μπορούν να θεωρηθούν ότι αποτελούν ένα και μόνον «έργο» για τους σκοπούς του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας.
66. Το συμπέρασμα αυτό δεν αποδυναμώνεται από τα λοιπά στοιχεία που προέβαλε η Επιτροπή. Το γεγονός ότι μεγαφωνικές εγκαταστάσεις μνημονεύονται και στα δύο είδη προκηρύξεων, ως «συνακολούθως παρεπομένων έργων», δεν συνεπάγεται μια ενιαία από οικονομικής ή τεχνικής απόψεως λειτουργία. Διάφορα μέρη μιας μεγαφωνικής εγκαταστάσεως μπορούν να τροφοδοτούνται από αγωγούς παροχής ηλεκτρισμού και από στύλους φωτισμού των οδών, οπότε έργα σε οποιοδήποτε δίκτυο μπορούν να συνεπάγονται έργα σ' αυτή την εγκατάσταση, χωρίς να επηρεάζονται οι από οικονομικής ή τεχνικής απόψεως λειτουργίες των ίδιων των δικτύων. Ούτε το γεγονός ότι ορισμένοι άλλοι αναθέτοντες φορείς μπορεί να έχουν προβεί στην επιλογή προτάσεως για τη σύναψη μιας και μόνο συμβάσεως για έργα και στις δύο κατηγορίες είναι καθοριστικό για το αν, κατ' αρχήν, τέτοιες δραστηριότητες πολιτικού μηχανικού, θεωρούμενες συνολικώς, αποβλέπουν στην επιτέλεση μιας και της αυτής από οικονομικής και τεχνικής απόψεως λειτουργίας.
67. Επομένως, δεν είναι αναγκαίο, στην παρούσα υπόθεση, να κριθεί το ζήτημα αν ο φωτισμός των οδών εμπίπτει ή όχι στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, ζήτημα το οποίο εν πάση περιπτώσει δεν συζητήθηκε επαρκώς ενώπιον του Δικαστηρίου. Εντούτοις, αν αυτό δεν συμβαίνει, σαφώς δεν μπορεί να τίθεται ζήτημα σωρεύσεως τέτοιων έργων με έργα ηλεκτροδοτήσεως για τους σκοπούς της οδηγίας.
68. Καταλήγω ότι δεν ήταν αναγκαίο να σωρευθούν οι αξίες των συμβάσεων ηλεκτροδοτήσεως και φωτισμού για τους σκοπούς της οδηγίας, είτε στο επίπεδο γενικώς του département είτε στο επίπεδο κάθε ενός τοπικού οργανισμού. Εντούτοις, παραμένει το ζήτημα αν οι συμβάσεις θα έπρεπε να σωρευθούν στο επίπεδο γενικώς του département ως προς κάθε κατηγορία θεωρούμενη χωριστά.
Ηλεκτροδότηση: τεχνικές και γεωγραφικές παρατηρήσεις
69. Όπως φαίνεται, κάθε τοπικός οργανισμός έχει την ευθύνη του δικτύου παροχής ηλεκτρισμού στην περιοχή της, μολονότι τα δίκτυα συνδέονται μεταξύ τους και ο ηλεκτρισμός παρέχεται από την εθνική εταιρία EDF. Η Επιτροπή υπογραμμίζει την άμεση γεωγραφική εγγύτητα των δικτύων, το ταυτόχρονο των προγραμμάτων έργων, τον πανομοιότυπο χαρακτήρα των περιγραφών των έργων και τον γενικό συντονισμό από το SYDEV. Η Γαλλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει προπάντων ότι κάθε τοπικός οργανισμός συνήψε χωριστή σύμβαση για το δικό του δίκτυο.
70. Έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η τελευταία αυτή παρατήρηση είναι άσχετη με το ζήτημα του αν υπήρχε ένα μόνον «έργο» για τους σκοπούς της οδηγίας. ράγματι, η παρούσα κατάσταση προσομοιάζει με το παράδειγμα που παρέθεσα για τον δημόσιο αυτοκινητόδρομο που διασχίζει περιφέρειες διαφόρων τοπικών οργανισμών. Μολονότι, για διοικητικούς λόγους, οι διάφοροι τοπικοί οργανισμοί έχουν την ευθύνη για τα δίκτυα παροχής ρεύματος χαμηλής τάσεως εντός των περιοχών τους, αυτά τα συνδεόμενα μεταξύ τους δίκτυα, θεωρούμενα συνολικώς, αποβλέπουν στην επιτέλεση μιας ενιαίας από οικονομικής και τεχνικής απόψεως λειτουργίας: τη μεταφορά και πώληση στους καταναλωτές ηλεκτρισμού που παράγεται και παρέχεται από την EDF.
71. Είναι αληθές ότι, όπως τόνισε η Γαλλική Κυβέρνηση, η συλλογιστική αυτή θα εφαρμοζόταν στο σύνολο του εθνικού συστήματος παροχής ηλεκτρισμού. Εντούτοις, συμφωνώ με την Επιτροπή ότι το «έργο» στην παρούσα υπόθεση σαφώς οριοθετείται από τις, όπως θα μπορούσαν να αποκληθούν, τρεις ενότητες τόπου, χρόνου και δράσεως. Όλες οι επίδικες συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως αφορούσαν έργα που έπρεπε να πραγματοποιηθούν εντός του ίδιου département για το ίδιο χρονικό διάστημα, με την ίδια γενική περιγραφή και υπό τον ίδιο τεχνικό έλεγχο. Δεν υπάρχει κανένα στοιχείο για το ότι υφίστατο έργο της ίδιας φύσεως που έπρεπε να πραγματοποιηθεί κατά τον ίδιο χρόνο σε μια ευρύτερη περιοχή, που καλύπτει όμορα départements ή περιφέρειες, ή ακόμη και όλο το εθνικό δίκτυο. Ειδικότερα, είναι απίθανο ότι ένα τέτοιο έργο θα μπορούσε να τεθεί υπό την επίβλεψη του SYDEV. Αν, παρά ταύτα, αυτό συνέβαινε, θα μπορούσε τότε να υποστηριχθεί ότι όλο αυτό το έργο συνιστά ένα και μόνον «έργο» για τους σκοπούς της οδηγίας, οπότε, στην περίπτωση αυτή, έχω τη γνώμη ότι η συνέπεια δεν θα ήταν η εις άτοπον απαγωγή που η Γαλλική Κυβέρνηση προσπαθεί να θεμελιώσει, αλλά μάλλον ότι όλες οι προκηρύξεις δημοσίων έργων θα έπρεπε να έχουν δημοσιευθεί στην ΕΕΕΚ.
72. Το γεγονός ότι οι συμβάσεις αφορούν μια σειρά από χωριστές εργασίες που έπρεπε να πραγματοποιηθούν σε διαφορετικά χρονικά και τοπικά σημεία (εντός του ίδιου χρονικού διαστήματος και της ίδιας γεωγραφικής ζώνης) δεν σημαίνει ότι δεν θα έπρεπε να θεωρηθούν ως ένα και μόνον «έργο». Αν ακολουθούνταν αυτή η συλλογιστική, κάθε εργασία θα αποτελούσε χωριστό «έργο», πράγμα που ούτε η ίδια η Γαλλική Κυβέρνηση δεν υποστήριξε. Αντιθέτως, μια σειρά από εργασίες που πρέπει να πραγματοποιηθούν εντός συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος σε ένα σύνολο δικτύων, που επιτελούν από κοινού μια οικονομικής και τεχνικής φύσεως λειτουργία, πρέπει καθεαυτή να θεωρείται ότι αποβλέπει στη με κοινή συμμετοχή επιτέλεση μιας λειτουργίας οικονομικής και τεχνικής φύσεως. Στην αλληλουχία αυτή, πρέπει να υπομνηστεί ότι η arrêté préfectoral του 1960 αναφέρεται στη «γενική καταγραφή των αναγκών του département» διατύπωση που τείνει να επιβεβαιώσει το συμπέρασμα αυτό.
73. Έτσι, καταλήγω στην άποψη ότι όλες οι επίμαχες συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως αποτελούσαν ένα και μόνον «έργο» κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας. Η αξία των συμβάσεων αυτών θα έπρεπε να έχει σωρευθεί προκειμένου να καθοριστεί αν οι προκηρύξεις διαγωνισμού έπρεπε να έχουν δημοσιευθεί στην ΕΕΕΚ. ράγματι, έξι τέτοιες προκηρύξεις δημοσιεύθηκαν, μία δε άλλη σύμβαση είχε κατ' εκτίμηση αξία κατώτερη του 1 000 000 ECU και του 20 % του συνόλου, πράγμα που επέτρεπε παρέκκλιση ως προς αυτήν σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 14, παράγραφος 10. άντως, η έλλειψη δημοσιεύσεως προκηρύξεως των δώδεκα συμβάσεων που απέμεναν, η κατ' εκτίμηση αξία των οποίων υπερέβαινε αυτό το όριο και ανερχόταν συνολικά σε ποσό κατά τι μεγαλύτερο των 26 000 000 ECU, συνιστούσε παράβαση της οδηγίας.
74. Η παράβαση αυτή έχει ως συνέπεια όχι μόνον τη μη τήρηση του άρθρου 14, παράγραφοι 1 και 10, της οδηγίας, όσον αφορά τον υπολογισμό της αξίας του έργου, αλλά και του άρθρου 21, παράγραφοι 1 και 5, διότι δεν συντάχθηκαν οι προκηρύξεις και δεν εστάλησαν για δημοσίευση στην ΕΕΕΚ, καθώς και του άρθρου 25, παράγραφος 5, διότι οι προκηρύξεις δημοσιεύθηκαν στο BOAMP.
Φωτισμός των οδών: εκτιμήσεις τεχνικής και γεωγραφικής φύσεως
75. Το βρίσκω δυσκολότερο να εφαρμοστεί η ίδια συλλογιστική στα έργα που πρέπει να εκτελεστούν στο δίκτυο φωτισμού των οδών. Βεβαίως, είναι αληθές ότι η οικονομικής και τεχνικής φύσεως λειτουργία κάθε μεμονωμένου δικτύου είναι η ίδια όπως και όλων των άλλων, πλην όμως δεν θεωρώ ότι για τον λόγο αυτό επιτελούν την ίδια λειτουργία.
76. Μολονότι δεν μας εκτέθηκε συγκεκριμένα πώς είναι οργανωμένος ο φωτισμός των οδών στη Vendée, δεν νομίζω ότι είναι παράλογο να θεωρηθεί ότι τα δίκτυα είναι ανεξάρτητα αλλήλων, όπως εκθέτει η Γαλλική Κυβέρνηση. Εφόσον ο φωτισμός των οδών αποτελεί δραστηριότητα η οποία καταναλίσκει ηλεκτρισμό, για τον οποίο κάθε τοπικός οργανισμός που έχει τη σχετική ευθύνη οφείλει να καταβάλει το τίμημα, κάθε διασύνδεση φαίνεται να στερείται οποιασδήποτε χρησιμότητας, σε αντίθεση προς την κατάσταση που υφίσταται όσον αφορά το δίκτυο ηλεκτρισμού, το οποίο είναι ένα σύστημα τροφοδοτήσεως με έναν μόνον προμηθευτή. Κάθε δίκτυο μπορεί να τροφοδοτείται από ένα χωριστό σημείο του συστήματος παροχής ηλεκτρισμού, καθιστώντας δυνατό τον προσδιορισμό της καταναλώσεως κάθε τοπικού οργανισμού. Επιπλέον, ο φωτισμός περιορίζεται γενικά σε οικοδομημένες ζώνες. Όπου τέτοιες ζώνες χωρίζονται από μη οικοδομημένα εδάφη, όπως μπορεί κάλλιστα να συμβαίνει σε ένα κατ' εξοχήν αγροτικό département όπως η Vendée, τα διάφορα δίκτυα είναι απίθανο να βρίσκονται σε άμεση εγγύτητα μεταξύ τους. Επιπλέον, διαφορετικοί τοπικοί οργανισμοί μπορεί να υιοθετούν τελείως διαφορετικές προσεγγίσεις ως προς τον φωτισμό των οδών: ορισμένοι μπορεί να επιδιώκουν να παρέχουν μια όσο το δυνατόν πιο ανεξάρτητη δαπανών υπηρεσία, ενώ άλλοι μπορεί να επιθυμούν να εξοικονομούν το χρήμα των υποκειμένων στην καταβολή δημοτικών τελών παρέχοντας το αυστηρώς αναγκαίον.
77. Είναι αληθές ότι οι ανωτέρω εκτιμήσεις στηρίζονται σε μεγάλο βαθμό σε υποθέσεις ενόψει των ειδικών περιστάσεων της παρούσας υποθέσεως. άντως, η Γαλλική Κυβέρνηση υπογράμμισε την αμοιβαία ανεξαρτησία των επιμέρους δικτύων, η δε Επιτροπή δεν παρέσχε απόδειξη περί του αντιθέτου. Ειδικότερα, δεν υπάρχει καμία απόδειξη για οποιονδήποτε ενοποιητικό οικονομικό παράγοντα όπως αυτός που θα μπορούσε να προκύψει, για παράδειγμα, από ένα ενιαίο σύστημα τοπικής φορολογήσεως σε όλο το département για τη χρηματοδότηση του κόστους του φωτισμού.
78. Επομένως, θεωρώ ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι υφίσταται η ίδια λειτουργία οικονομικής και τεχνικής φύσεως κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας και ότι δεν ήταν αναγκαίο να σωρευθούν οι αξίες όλων των συμβάσεων που αφορούν τον φωτισμό των οδών προκειμένου να καθοριστεί αν η οδηγία είχε εφαρμογή, ακόμη και αν υποτεθεί ότι ο φωτισμός των οδών εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
Άρθρο 4, παράγραφος 2: δυσμενής διάκριση μεταξύ των εργοληπτών
79. Το επιχείρημα που προβάλλει εδώ η Επιτροπή συνίσταται κατ' ουσίαν στο ότι οι γαλλικές αρχές κακώς δημοσίευσαν μόνον ένα μέρος των προκηρύξεων δημοσίων έργων στην ΕΕΕΚ και, κατ' αυτόν τον τρόπο, έθεσαν προσφέροντες από άλλα κράτη μέλη σε δυσμενή θέση, διότι τέτοιοι προσφέροντες, αγνοώντας τη συνολική αξία των έργων και κατά πόσον τα έργα αυτά θα μπορούσαν να τους ενδιαφέρουν, είτε αποφάσισαν να μην υποβάλουν προσφορά είτε έλαβαν υπόψη τα αναλογικώς υψηλότερα σταθερά έξοδα και, επομένως, υπέβαλαν λιγότερο ελκυστικές προσφορές από επιχειρήσεις που έχουν καλύτερη γνώση για τη φύση των έργων από τα στοιχεία που δημοσιεύθηκαν στο BOAMP. Η Γαλλική Κυβέρνηση, μολονότι στηρίζεται κυρίως στην άρνησή της για την ύπαρξη οποιασδήποτε τεχνητής κατατμήσεως, ισχυρίζεται ότι δεν υπάρχει δυσμενής διάκριση μεταξύ προσφερόντων, οι οποίοι κλήθηκαν όλοι να υποβάλουν προσφορές με ποσοστιαίες αποκλίσεις από την κατ' εκτίμηση αξία των διαφόρων κατηγοριών έργων προς τον σκοπό πραγματοποιήσεως ορισμένων εργασιών που θα καθορίζονταν στο μέλλον.
80. Εφόσον το άρθρο 4, παράγραφος 2, απαγορεύει διακρίσεις ειδικά μεταξύ «προμηθευτών, εργοληπτών ή παρεχόντων υπηρεσίες», μπορεί να τεθεί το ερώτημα αν η διάταξη αυτή εφαρμόζεται επίσης κατ' επέκταση σε διακρίσεις μεταξύ προσφερόντων ή, πολλώ μάλλον, εν δυνάμει προσφερόντων (δεδομένου ότι δεν έχουμε καμία πληροφορία για το αν επιχειρήσεις από άλλα κράτη μέλη υπέβαλαν πράγματι προσφορές στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως).
81. Νομίζω ότι έχει εφαρμογή κατ' επέκταση και στην περίπτωση αυτή. Κατ' αρχάς, οι όροι «προμηθευτής» «εργολήπτης» και «παρέχων υπηρεσίες» δεν ορίζονται στην οδηγία, ενώ ο όρος «προσφέρων» ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 6, ως «ο προμηθευτής, ο εργολήπτης ή ο παρέχων υπηρεσίες που υποβάλλει προσφορά». Ο όρος «εργολήπτης» δεν χρησιμοποιείται επομένως στην οδηγία με την έννοια αυτού που έχει συνάψει μια σύμβαση, αλλά με την ευρύτερη έννοια αυτού ο οποίος σκοπεί στη σύναψη συμβάσεως.
82. ράγματι, το άρθρο 4, παράγραφος 1 και αξίζει να σημειωθεί ότι το άρθρο 4 είναι η πρώτη ουσιαστική διάταξη της οδηγίας που ορίζει μέχρι ορισμένου σημείου το περιεχόμενο του κειμένου που ακολουθεί απαιτεί από τους αναθέτοντες φορείς να τηρούν την οδηγία «για τη σύναψη συμβάσεων (...) ή την οργάνωση διαγωνισμών μελετών». Η παράλληλη αναφορά των όρων «σύναψη» και «οργάνωση» αποτελεί ένδειξη για το ότι ο όρος «σύναψη» πρέπει να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει τη συνολική διαδικασία και όχι μόνον τα τελευταία της στάδια, θεωρώ δε ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρέπει να έχει το ίδιο περιεχόμενο.
83. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως ήταν συμφυής με την αρχική κοινοτική οδηγία για τις συμβάσεις δημοσίων έργων και έχει ενσωματωθεί στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 90/531/ΕΟΚ, το οποίο είναι ο άμεσος και σχεδόν με πανομοιότυπη διατύπωση πρόδρομος του άρθρου 4, παράγραφος 2, της παρούσας οδηγίας. Μολονότι το Δικαστήριο περιέγραψε την αρχή αυτή ως την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ προσφερόντων, θεωρώ ότι, από την ίδια της τη φύση, πρέπει να έχει επίσης εφαρμογή σε αυτούς που μπορεί να αποθαρρύνονται από το να υποβάλουν προσφορές λόγω του ότι έχουν τεθεί σε μειονεκτική θέση.
84. Κατόπιν αυτών, και ενόψει του συμπεράσματος στο οποίο κατέληξα όσον αφορά την έλλειψη σωρεύσεως των συμβάσεων ηλεκτροδοτήσεως, θεωρώ ότι η Επιτροπή απέδειξε την ύπαρξη παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας. Ανεξάρτητα από το αν στην παρούσα υπόθεση προσφέροντες από άλλα κράτη μέλη θα μπορούσαν πράγματι να είχαν προσελκυσθεί δεδομένου ότι είναι προδήλως προτιμότερη μια τοπική εγκατάσταση και ενόψει του κινδύνου ότι θα συνήπταν συμβάσεις μόνο για ένα μέρος των συνολικών έργων, πράγμα που ενδεχομένως θα ανέτρεπε τους υπολογισμούς τους ως προς σταθερό κόστος εμποδίστηκαν να λάβουν απόφαση επί ενδεδειγμένης βάσεως, συνεπεία του ότι δεν δημοσιεύθηκαν πλήρη στοιχεία για όλο το «έργο» στην ΕΕΕΚ, όπως θα έπρεπε να είχε γίνει. Εντούτοις, προσφέροντες που διαβάζουν το BOAMP και οι οποίοι θα είναι ως επί το πλείστον Γάλλοι, είχαν πληρέστερα στοιχεία στη διάθεσή τους.
85. αρά ταύτα, ενόψει των έξι προκηρύξεων διαγωνισμού που πράγματι δημοσιεύθηκαν στην ΕΕΕΚ, τα στοιχεία που δημοσιεύθηκαν στην ΕΕΕΚ ήταν τα ίδια με αυτά που δημοσιεύθηκαν στο BOAMP, οπότε η έλλειψη δημοσιεύσεως όλων των στοιχείων, όπως απαιτείται από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας, σε συνδυασμό με το παράρτημα XII αυτής, δεν είχε ως συνέπεια δυσμενή διάκριση.
Δικαστικά έξοδα
86. Εφόσον, κατά την άποψή μου, η Επιτροπή απέδειξε παραβάσεις της οδηγίας όσον αφορά την έλλειψη δημοσιεύσεως όλων των απαιτούμενων διευκρινίσεων για τις συμβάσεις ηλεκτροδοτήσεως στην ΕΕΕΚ, πλην όμως δεν κατόρθωσε να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως του άρθρου 14, παράγραφος 13, ή οποιαδήποτε παράβαση όσον αφορά τις επίδικες συμβάσεις φωτισμού, θεωρώ ότι, σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, κάθε διάδικος πρέπει να φέρει τα δικά του έξοδα.
87. Ενόψει των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να αναγνωρίσει ότι, παραλείποντας, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνάψεως συμβάσεως δημοσίων έργων την οποία κίνησε το Syndicat départemental d'électrification de la Vendée τον Δεκέμβριο του 1994 για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων ηλεκτροδοτήσεως:
να δημοσιεύσει προκήρυξη διαγωνισμού στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για δώδεκα συμβάσεις κάθε μία από τις οποίες είχε κατ' εκτίμηση αξία υπερβαίνουσα το 1 000 000 ECU και αποτελούσε μέρος ενός και μόνον έργου κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 10, της οδηγίας 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, το άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 10, το άρθρο 21, παράγραφοι 1 και 5, και το άρθρο 25, παράγραφος 5, της οδηγίας αυτής·
να παράσχει πλήρεις διευκρινίσεις σύμφωνα με το παράρτημα XII της οδηγίας 93/38 για έξι προκηρύξεις διαγωνισμών που δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής·
να παράσχει διευκρινίσεις για τη σύναψη όλων των συμβάσεων, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 24, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 93/38·
2) να απορρίψει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα.