62023TJ0590_RES
Asunto T‑590/23
Emilio De Capitani
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena) de 29 de octubre de 2025
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos de trabajo procedentes de la Secretaría General del Consejo relativos a dos propuestas legislativas en curso cuando se solicitó acceso — Denegación parcial de acceso — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Recurso de anulación — Falta de publicación en el registro del Consejo de los documentos a los que se había concedido acceso a raíz de una solicitud — Inexistencia de acto impugnable — Inadmisibilidad»
Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Silencio o inacción de una institución — Decisión confirmatoria de la denegación de acceso a los documentos — Asimilación a una decisión denegatoria presunta de publicar en el registro los documentos a los que se concedió acceso — Exclusión
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 1, 8, ap. 3, y 12]
(véanse los apartados 46 a 55)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Concepto — Alcance — Documentos legislativos — Inclusión
[Art. 15 TFUE, ap. 3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 42; Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]
(véanse los apartados 70 a 74)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Requisitos — Perjuicio concreto, efectivo y grave para dicho proceso — Concepto de perjuicio grave — Influencia importante en el proceso de toma de decisiones — Criterios de apreciación
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]
(véanse los apartados 93 a 98 y 109 a 114)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Requisitos — Perjuicio concreto, efectivo y grave para dicho proceso — Justificación genérica y abstracta de tal perjuicio — Improcedencia
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]
(véanse los apartados 106, 115, 119 y 120)
Resumen
El Tribunal General, que conoce de un recurso de anulación, el cual estima parcialmente, se pronuncia sobre la articulación entre, por una parte, el derecho de acceso a los documentos previa solicitud (
1
) y, por otra parte, las obligaciones de las instituciones de permitir el acceso directo del público a los documentos, en la medida de lo posible, en particular, los documentos legislativos.
El demandante, el Sr. Emilio De Capitani, presentó una solicitud de acceso a treinta y tres documentos de trabajo del Consejo de la Unión Europea intercambiados en el marco de varios procedimientos legislativos que formaban parte del Pacto sobre Migración y Asilo (en lo sucesivo, «documentos WK»). En respuesta a esta solicitud, el Consejo le concedió un acceso íntegro a veintisiete documentos WK y un acceso parcial a tres documentos WK. En cambio, le denegó todo acceso a tres documentos WK alegando que su divulgación perjudicaría gravemente a su proceso de toma de decisiones. (
2
)
A raíz de una solicitud confirmatoria del demandante relativa al acceso a dos de los documentos a los que se le había denegado el acceso (en lo sucesivo, «documentos controvertidos»), el Consejo adoptó la Decisión impugnada, (
3
) mediante la que confirmó su negativa a darles acceso.
En consecuencia, el demandante interpuso ante el Tribunal General un recurso por el que solicitaba, en esencia, la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que, por una parte, le deniega el acceso a los documentos controvertidos y, por otra parte, deniega presuntamente la publicación en el registro de los documentos legislativos a los que se le había concedido acceso.
Apreciación del Tribunal General
En su apreciación de la segunda pretensión, el Tribunal General examina si la Decisión impugnada contiene una negativa presunta del Consejo a publicar en el registro los documentos comunicados al demandante en respuesta a su solicitud de acceso que pueda constituir un acto impugnable.
El Tribunal General comienza observando que la Decisión impugnada no menciona la publicación en el registro de los documentos comunicados al demandante y recuerda que, en principio, el silencio de una institución no puede asimilarse a una decisión presunta, salvo que existan disposiciones expresas que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar tal decisión presunta por parte de una institución y que definan el contenido de dicha decisión.
A continuación, el Tribunal General observa que, en el ámbito del acceso a los documentos, el silencio de una institución solo se toma en consideración de manera expresa en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, que hace únicamente referencia a las solicitudes confirmatorias presentadas por personas que disfrutan del derecho de acceso a los documentos, garantizado por el artículo 2, apartado 1, del referido Reglamento.
De este modo, el Tribunal General se pronuncia sobre si el derecho de acceso a los documentos con arreglo al artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento incluye la publicación de los documentos en el registro de la institución de que se trate sobre la base del artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001. A este respecto, señala que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el citado Reglamento no asocia directamente el derecho a acceder a los documentos que establece su artículo 2, apartado 1, con la obligación impuesta a las instituciones de establecer un registro público, prevista en el artículo 11 de dicho Reglamento, de modo que no es posible imponer la obligación de registro de los documentos a través de una solicitud de acceso a documentos. (
4
) Según el Tribunal General, estas consideraciones son extrapolables a las obligaciones establecidas en el artículo 12 del Reglamento n.o 1049/2001, que describe la práctica administrativa que las instituciones interesadas deben adoptar en relación con el acceso del público a los documentos y que no guarda relación alguna con el propio derecho de acceso. Por otro lado, el Tribunal General subraya que este artículo no impone una obligación incondicional a las instituciones afectadas, ya que, por una parte, estas últimas permitirán el acceso directo del público a los documentos, «en la medida de lo posible», y, por otra parte, que se debería facilitar el acceso directo a los documentos legislativos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 del Reglamento antes citado.
Por último, el Tribunal General deduce de ello que no es posible imponer a una institución la publicación de un documento en su registro a través de una solicitud de acceso a documentos y que el derecho de acceso a los documentos en virtud del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001 no incluye la publicación de documentos en el registro de la institución de que se trate. Por tanto, no cabe asimilar el silencio del Consejo en la Decisión impugnada en cuanto a la publicación en el registro de los documentos WK a los que se había concedido acceso al demandante a una decisión denegatoria presunta de llevar a cabo tal publicación, adoptada con arreglo al artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General declara la inadmisibilidad de esta pretensión al no existir un acto impugnable.
(
1
)	Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).
(
2
)	Con arreglo al artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001.
(
3
)	Decisión SGS 23/002579 del Consejo de la Unión Europea, de 14 de julio de 2023 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
(
4
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, apartado 44).