62014CC0255_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la proporcionalidad de una multa administrativa prevista en el Derecho húngaro para sancionar el incumplimiento de la obligación de declarar establecida en el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1889/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativo a los controles de la entrada o salida de dinero efectivo de la Comunidad. (2)
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
2. En su artículo 17, titulado «Derecho a la propiedad», la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») consagra y protege, en su apartado 1, el derecho a la propiedad en los siguientes términos:
«Toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general».
2. Reglamento nº 1889/2005
3. Según el artículo 1, apartado 1, titulado «Objetivo»:
«El presente Reglamento completa lo dispuesto en la Directiva 91/308/CEE en lo que se refiere a las transacciones efectuadas a través de entidades de crédito e instituciones financieras, así como de determinadas profesiones, al establecer normas armonizadas para el control, por las autoridades competentes, de la entrada o salida de dinero efectivo de [la Unión Europea].»
4. Su artículo 3, titulado «Obligación de declarar», establece lo siguiente:
«1. Toda persona física que entre en la [Unión] o salga de ella y sea portadora de una suma de dinero efectivo igual o superior a 10 000 EUR deberá declarar dicha suma a las autoridades competentes del Estado miembro a través del cual entre o salga de la [Unión] de conformidad con el presente Reglamento. La obligación de declarar no se habrá cumplido cuando la información facilitada sea incorrecta o incompleta.
2. La declaración contemplada en el apartado 1 deberá contener datos relativos a:
[...]
e) la procedencia y el uso previsto del dinero efectivo;
[...]»
5. El artículo 4, titulado «Facultades de las autoridades competentes», establece en su apartado 2:
«En caso de incumplimiento de la obligación de declarar a que se refiere el artículo 3, podrá retenerse el dinero efectivo por decisión administrativa en las condiciones fijadas en la legislación nacional.»
6. Según el artículo 6, con el epígrafe «Intercambio de información»:
«1. Cuando haya indicios de que una suma de dinero efectivo guarda relación con una actividad ilegal relacionada con el movimiento de dinero efectivo, según lo dispuesto en la Directiva 91/308/CEE, la información obtenida a partir de la declaración establecida en el artículo 3 o de los controles citados en el artículo 4 podrá transmitirse a las autoridades competentes de otros Estados miembros.
El Reglamento (CE) nº 515/97 se aplicará mutatis mutandis.
2. Cuando haya indicios de que una suma de dinero efectivo guarda relación con el producto de un fraude o con cualquier otra actividad ilegal que afecte adversamente a los intereses financieros de la Comunidad, dicha información se transmitirá también a la Comisión.»
7. El artículo 7, que lleva por rúbrica «Intercambio de información con terceros países», establece:
«En el marco de la asistencia administrativa mutua, los Estados miembros o la Comisión podrán comunicar a un tercer país la información obtenida en virtud del presente Reglamento, supeditada al consentimiento de las autoridades competentes que la hayan obtenido, con arreglo a los artículos 3 o 4 y respetando las disposiciones nacionales y comunitarias pertinentes aplicables a la transferencia de datos de carácter personal a terceros países. Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de dicho intercambio cuando ello ofrezca un interés particular para la aplicación del presente Reglamento.»
8. El artículo 9, titulado «Sanciones», establece lo siguiente en su apartado 1:
«Los Estados miembros fijarán las sanciones que deberán aplicarse en caso de incumplimiento de la obligación de declarar establecida en el artículo 3. Dichas sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.»
B. Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
9. El artículo 1 del Protocolo adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 bajo el título «Protección de la propiedad», dispone:
«Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del Derecho internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas.»
C. Derecho húngaro
10. El artículo 2 de la Ley nº XLVIII de 2007 establece:
«(1) La obligación de declarar que establece el artículo 3 del Reglamento [nº 1889/2005] deberá cumplirse por escrito.
(2) Deberán indicarse el nombre y la dirección completos del propietario del dinero efectivo con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento [nº 1889/2005], el nombre y la dirección completos del destinatario del dinero efectivo conforme al artículo 3, apartado 2, letra c), [de dicho] Reglamento, así como el modo de transporte empleado y, en el caso de un automóvil, el número de matrícula, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, letra g), del [mencionado] Reglamento.
[…]»
11. El apartado 1 del artículo 5/A de la Ley nº XLVIII de 2007 establece:
«La persona física que entre en el territorio [de la Unión] o que salga de él y que cumpla de manera incorrecta o incompleta la obligación de declarar que establece el artículo 3, apartado 1, del Reglamento [nº 1889/2005], en relación con el dinero efectivo que tenga en su poder según se define en el artículo 2, número 2, de dicho Reglamento, o que no cumpla en absoluto dicha obligación, deberá pagar in situ, conforme al artículo 9 del Reglamento [nº 1889/2005], una multa, cuyo importe se determinará en forintos, equivalente:
a) al 10 % de la cantidad que se halle en su poder, en caso de que la suma de dinero efectivo sea de 10 000 euros o más, siempre que ésta no supere los 20 000 euros;
b) al 40 % de la cantidad que se halle en su poder, en caso de que la suma de dinero efectivo supere los 20 000 euros y no supere los 50 000 euros;
c) al 60 % de la cantidad que se halle en su poder, en caso de que la suma de dinero efectivo supere los 50 000 euros.»
III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
12. El 9 de agosto de 2012, el Sr. Chmielewski entró en territorio húngaro, procedente de Serbia, sin declarar la suma de dinero efectivo que transportaba, a saber, un importe total de 147 492 euros, integrado por 249 150 levas búlgaras (BGN) (en torno a 127 400 euros), 30 000 liras turcas (TRY) (en torno a 6 500 euros) y 29.394 leus rumanos (RON) (en torno a 13 600 euros) en efectivo.
13. Según la Comisión, durante el control, el Sr. Chmielewski declaró ante los agentes de aduanas que poseía esa importante suma de dinero porque tenía previsto adquirir una vivienda en Bulgaria, pero que regresaba a Polonia sin haberlo conseguido.
14. En la vista, la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Dirección general de inspección aduanera y tributaria de Del‑alföld), precisó que se retuvo un 60 % de la cantidad que portaba el Sr. Chmielewski (el equivalente a 24 532 000 HUF) en concepto de la multa establecida en el artículo 5/A, apartado 1, letra c), de la Ley nº XLVIII de 2007 en caso de incumplimiento de la obligación de declarar.
15. Mediante resolución de 4 de octubre de 2013, la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Dirección general de inspección aduanera y tributaria de Del‑alföld) desestimó la solicitud del Sr. Chmielewski de que se le exonerara de la multa tomando en consideración las circunstancias personales que alegaba, y confirmó la multa administrativa de 24 532 000 HUF que le habían impuesto los agentes de aduanas, puesto que, al no declarar dicha suma en el momento de entrar en el territorio de la Unión, no había cumplido la obligación impuesta por el Reglamento nº 1889/2005 y por la Ley nº XLVIII de 2007.
16. El Sr. Chmielewski interpuso un recurso contra dicha resolución ante el Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo contencioso‑administrativo y de lo laboral de Kecskemét), en el que alegaba en particular que las disposiciones de la Ley nº XLVIII de 2007 vulneraban el Derecho de la Unión.
17. En estas circunstancias, el Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) La cuantía de la multa de carácter administrativo impuesta en virtud del artículo 5/A de la Ley nº XLVIII […], de ejecución del Reglamento [nº 1889/2005], ¿satisface la exigencia que contiene el artículo 9, apartado 1, del referido Reglamento, según la cual las sanciones que se establezcan en Derecho nacional deberán ser eficaces, disuasorias y, al mismo tiempo, proporcionadas a la infracción jurídica cometida y al objetivo que se persigue?
2) ¿Contraviene el artículo 5/A de la Ley [nº XLVIII], como consecuencia de la cuantía de las multas que establece, la prohibición de restricciones encubiertas de la libre circulación de capitales que se recoge en el Tratado de la Unión Europea y en el artículo 65, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18. La presente petición de decisión prejudicial fue presentada ante el Tribunal de Justicia el 27 de mayo de 2014. Los Gobiernos húngaro, belga, español e italiano, así como la Comisión Europea, formularon observaciones escritas.
19. El 18 de marzo de 2015 se celebró una vista en la que la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, que no había presentado observaciones escritas, así como los Gobiernos húngaro, belga y español, y la Comisión, formularon observaciones orales.
V. Análisis
A. Observaciones preliminares
20. Aunque el Derecho de la Unión no prohíbe, en virtud de la libre circulación de capitales garantizada por los artículos 63 TFUE y siguientes, las transferencias internacionales de dinero efectivo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que esta libre circulación de capitales no se opone a que la exportación de monedas, billetes de banco o cheques al portador se supedite a una declaración previa. (3) Esta norma se encuentra también en la normativa de la Unión que regula la misma materia, como el Reglamento nº 1889/2005 y, más concretamente, su artículo 3.
21. Por consiguiente, la cuestión relativa a la sanción prevista por el Derecho húngaro puede analizarse tanto a la luz del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005, como en función del artículo 65 TFUE, apartado 3, que prohíbe las restricciones encubiertas de la libre circulación de capitales.
22. Examinaré conjuntamente las dos cuestiones prejudiciales, como propone la Comisión en sus observaciones escritas.
B. Alegaciones de las partes
23. Las partes del procedimiento ante el Tribunal de Justicia consideran de forma unánime que las sanciones previstas en el artículo 5/A, apartado 1, de la Ley nº XLVIII de 2007 son eficaces y disuasorias en el sentido del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005. Sin embargo, en contra de lo que sostienen los Gobiernos húngaro, belga, español e italiano, que estiman que dichas sanciones son también proporcionadas, la Comisión opina que las sanciones previstas en las l etras b) y c) de dicha disposición, esto es, un 40 % para una suma no declarada de entre 20 000 euros y 50 000 euros, y un 60 % para una suma no declarada superior a 50 000 euros, no respetan el principio de proporcionalidad.
24. Según la Comisión, la desproporción estriba en que el artículo 5/A, apartado 1, de la Ley nº XLVIII de 2007, no concede ni a la Administración ni al órgano jurisdiccional nacional margen de apreciación alguno que permita tener en cuenta las circunstancias particulares de cada caso a la hora de fijar el importe de la multa y, a la vez, prevé importes tan elevados que parece presumir una intención maliciosa en el autor de la infracción administrativa de que se trate.
25. Por otro lado, los Gobiernos húngaro, belga, español e italiano estiman que el sistema sancionador introducido por el artículo 5/A, apartado 1, de la Ley nº XLVIII de 2007, es proporcional habida cuenta de su carácter eficaz y disuasorio, y de la progresividad de las sanciones en función de la cuantía de los importes no declarados.
C. Apreciación
1. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la proporcionalidad de las sanciones
26. La cuestión de la proporcionalidad de las sanciones en caso de incumplimiento del Derecho de la Unión ha sido objeto de múltiples sentencias del Tribunal de Justicia.
27. Así, según reiterada jurisprudencia, «en caso de no existir una armonización de la legislación [de la Unión] en el ámbito de las sanciones aplicables en caso de inobservancia de los requisitos fijados por un régimen establecido mediante dicha legislación, los Estados miembros son competentes para establecer las sanciones que les parezcan adecuadas. Sin embargo, están obligados a ejercer esta competencia respetando el Derecho [de la Unión] y sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad». (4)
28. «En efecto, como ha declarado el Tribunal de Justicia en varias oportunidades, las medidas administrativas o sancionadoras no deben sobrepasar lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos perseguidos, y las modalidades de control no deben implicar sanciones tan desproporcionadas con la gravedad de la infracción que constituyan un obstáculo a las libertades reconocidas por el Tratado [FUE]». (5)
29. Sin embargo, el Tribunal de Justicia rara vez se ha pronunciado en concreto sobre la proporcionalidad de las sanciones nacionales controvertidas en un asunto determinado. Es cierto que sí lo hizo en el asunto que dio lugar a la sentencia Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), pero en dicho asunto la irregularidad sancionada no tenía carácter abusivo ni revestía siquiera gravedad, pese a lo cual la cuantía de la multa era muy elevada, por lo que el propio Tribunal de Justicia estimó que la multa controvertida era desproporcionada. (6)
30. En general, el Tribunal de Justicia confía al órgano jurisdiccional remitente el control de la proporcionalidad, ofreciéndole criterios útiles para llevar a cabo correctamente este control. (7)
31. En el asunto que dio lugar a la sentencia Louloudakis (C‑262/99), el Tribunal de Justicia afirmó, en su apartado 69, que «si bien determinados imperativos de sanción y prevención pueden justificar que una legislación nacional imponga sanciones de cierto rigor, no puede excluirse que [dichas sanciones] puedan resultar desproporcionadas y constituir de este modo un obstáculo para dicha libertad [en el caso de autos, la libre circulación de personas y mercancías], en la medida en que incluyan multas impuestas a tanto alzado exclusivamente en función del criterio de la cilindrada del vehículo, sin tomar en consideración la antigüedad de éste, y el pago de derechos por un importe que puede llegar hasta el décuplo de los impuestos de que se trata. En efecto, una sanción basada exclusivamente en el criterio de la cilindrada pudiera ser desproporcionada con relación a la gravedad de la infracción, en particular cuando vaya unida a otra sanción elevada, impuesta como consecuencia de la misma infracción. Lo mismo podría decirse de una sanción que pueda alcanzar un múltiplo de los impuestos de que se trata, por ejemplo el décuplo de éstos».
32. Lógicamente, el Tribunal de Justicia resuelve por sí mismo las cuestiones relativas a las sanciones previstas por el propio Derecho de la Unión, sin remitirlas al órgano jurisdiccional nacional.
33. Por ejemplo, en el asunto que dio lugar a la sentencia Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), (8) el Tribunal de Justicia declaró que «la decisión sobre la proporcionalidad de un acto de la Unión no puede depender de consideraciones retrospectivas sobre su grado de eficacia. Cuando el legislador de la Unión se ve obligado a valorar los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar y dichos efectos no pueden preverse con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si resulta manifiestamente errónea a la vista de los datos de que disponía al adoptar dicha normativa». (9)
34. En virtud de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia determinó que «la multa por exceso de emisiones establecida en la Directiva 2003/87 no puede considerarse contraria al principio de proporcionalidad porque no se haya previsto la posibilidad de que el juez nacional module su importe». (10) Es preciso recalcar que, en la sentencia Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), el Tribunal de Justicia estimó que las sanciones fijadas a tanto alzado sin tomar en consideración una serie de criterios podía «resultar desproporcionada» (véanse los apartados 69 a 71).
35. A la luz de estas observaciones, parece que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la proporcionalidad de las sanciones por la que se confía a los órganos jurisdiccionales nacionales el cometido de llevar a cabo este control se basa, en esencia, en las circunstancias particulares del caso concreto, tomando en consideración el tipo de infracción y su gravedad, la mayor o menor capacidad de las autoridades para prever el grado de eficacia del sistema represivo, el método de cálculo de la sanción y los criterios a los que está sometido dicho cálculo.
2. Proporcionalidad de las sanciones desde el punto de vista del derecho a la propiedad
36. Como señala la Comisión en sus observaciones escritas, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha examinado las multas administrativas que sancionan el incumplimiento de la obligación de declarar dinero efectivo en la frontera a la luz del artículo 1 del Protocolo nº 1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
37. En mi opinión, conviene asimismo examinar el presente asunto desde el punto de vista del derecho a la propiedad consagrado por el artículo 17 de la Carta, máxime teniendo en cuenta que el Reglamento nº 1889/2005 indica, en su considerando 15, que «respeta los derechos fundamentales y observa los principios […] recogidos en la [Carta]», la cual, según su artículo 51, apartado 1, es aplicable a los Estados miembros cuando éstos apliquen el Derecho de la Unión.
38. Dado que el artículo 17 de la Carta corresponde al artículo 1 del Protocolo nº 1 del citado Convenio, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en esta materia podría resultar útil en el caso de autos teniendo en mente que la Carta permite que el Derecho de la Unión conceda «una protección más extensa». (11)
39. Son tres los asuntos examinados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se refieren a hechos prácticamente idénticos a los del caso de autos: Ismayilov c. Rusia, (12) Grifhorst c. Francia (13) y Moon c. Francia. (14)
a) Asunto Ismayilov c. Rusia
40. El 17 de noviembre de 2002, el Sr. Ismayilov, de nacionalidad azerbaiyana, llegó a Moscú llevando consigo 21 348 USD, importe correspondiente al precio de venta de una vivienda situada en Baku (Azerbaiyán) que había heredado de su madre. Sin embargo, aunque con arreglo a la legislación rusa se debe declarar todo importe superior a 10 000 USD, ante los agentes de aduanas declaró que sólo llevaba 48 USD. En el control llevado a cabo a continuación se halló en su equipaje la cantidad restante. Por tanto, fue acusado de contrabando y la cantidad controvertida fue retenida como medio de prueba. El Sr. Ismayilov fue condenado a una pena de libertad vigilada y los órganos jurisdiccionales rusos remitieron la cantidad controvertida a las autoridades aduaneras, que la decomisaron.
41. Según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, «para que sea considerada proporcionada, la injerencia [en el derecho a la propiedad] debería corresponderse con la gravedad del incumplimiento comprobado, a saber, el incumplimiento de la obligación de declarar, y no con la gravedad de un eventual incumplimiento aún no constatado en ese momento, como un delito de blanqueo de capitales o un fraude fiscal». (15)
42. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos añadió que el decomiso no tenía por objeto compensar un daño pecuniario sufrido por el Estado «puesto que [este último] no había sufrido ninguna pérdida derivada de la falta de declaración por parte del demandante de la suma [controvertida], sino que tenía una finalidad disuasoria y punitiva». (16)
43. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos concluyó que «no se ha demostrado de manera convincente y ni siquiera el Gobierno [ruso] ha alegado que esta sanción por sí sola [esto es, la pena privativa de libertad] no baste para alcanzar el objetivo disuasorio y punitivo perseguido y prevenir el incumplimiento de la obligación de declarar. En tales circunstancias, la imposición de una medida de decomiso como sanción adicional era [...] desproporcionada, en el sentido de que imponía al demandante una “carga individual excesiva”». (17)
b) Asunto Grifhorst c. Francia
44. El asunto Grifhorst c. Francia se asemeja al caso de autos en el sentido de que las disposiciones del Derecho francés controvertidas en dicho asunto (en particular, los artículos 464 y 465 del code de douanes [Código aduanero francés]), son las disposiciones que transponen en Francia los artículos 3 y 9 del Reglamento nº 1889/2005.
45. El 29 de enero de 1996, en la frontera entre Andorra y Francia, el Sr. Grifhorst fue sometido a un control llevado a cabo por la aduana francesa. Al igual que en el asunto objeto del litigio principal, el Sr. Grifhorst respondió negativamente a los agentes de aduanas cuando le preguntaron en inglés y en español si tenía sumas de dinero que declarar. Tanto el vehículo como el Sr. Grifhorst fueron objeto de registro y los agentes de aduanas hallaron 500 000 florines neerlandeses (NLG) en sus bolsillos, es decir, 233 056 euros. Durante el interrogatorio, el Sr. Grifhorst declaró que residía en Andorra y que había retirado la suma de la entidad Crédit d’Andorre para comprar un inmueble en Ámsterdam.
46. A diferencia de lo que sucede en el presente asunto, los agentes de aduanas retuvieron la totalidad de la suma que llevaba el Sr. Grifhorst.
47. A continuación, contrariamente a lo que hicieron las autoridades húngaras en el presente asunto, las autoridades francesas consultaron acerca de las actividades del Sr. Grifhorst a las autoridades neerlandesas, que indicaron que lo conocían, en concreto por hechos, acaecidos en 1983, de chantaje y extorsión, detención ilegal y tenencia de un arma de fuego. Asimismo, las autoridades neerlandesas precisaron que la única actividad conocida del Sr. Grifhorst estaba relacionada con el sector inmobiliario, que una investigación internacional sobre sus actividades, llevada a cabo por el Reino de España, la República Francesa y el Reino de los Países Bajos no obtuvo resultados y que era sospechoso de blanqueo de capitales en nombre de otras personas, pero que no podían aportar ningún elemento concreto complementario.
48. El Sr. Grifhorst fue emplazado a comparecer ante el tribunal correctionnel de Perpiñán (Francia), el cual, mediante sentencia de 8 de octubre de 1998, lo declaró culpable del delito de incumplimiento de la obligación de declarar cantidades, títulos o valores establecida por el artículo 464 del code de douanes (Código aduanero) y le impuso como pena el decomiso de la totalidad de la suma y el pago de una multa equivalente a la mitad del importe no declarado (225 000 NLG, es decir, 116 828 euros), en virtud del artículo 465 del code de douanes.
49. Dicha sentencia fue confirmada por la cour d’appel de Montpellier (Francia), que desestimó su petición de plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia. La Cour de cassation (Francia) también desestimó su recurso de casación. Tras dicha desestimación, el Sr. Grifhorst interpuso un recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por vulneración de su derecho a la propiedad garantizado por el artículo 1 del Protocolo nº 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
50. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos señaló que «el único comportamiento delictivo que [se podía] imputar [al Sr. Grifhorst] consistía en el hecho de no haber declarado en el momento de cruzar la frontera entre Francia y Andorra el dinero efectivo que transportaba[,] al no haber alegado además el Gobierno que las cantidades transportadas procedían de actividades ilícitas o estaban destinadas a tales actividades». (18)
51. Adhiriéndose al enfoque planteado por la Comisión en el dictamen motivado que remitió a Francia en relación con la compatibilidad del artículo 465 del code de douanes con el Derecho de la Unión, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos estimó igualmente que «la sanción debía corresponderse con la gravedad del incumplimiento constatado, es decir, el incumplimiento de la obligación de declarar, y no con la gravedad de un eventual incumplimiento aún no constatado en ese momento, como un delito de blanqueo de capitales o un fraude fiscal». (19)
52. Por lo tanto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tomó nota de la modificación en 2004 de la redacción de dicho artículo 465 a raíz del dictamen motivado de la Comisión. Sobre la base del nuevo texto, el decomiso dejó de aplicarse automáticamente y únicamente se podía ordenar, a más tardar al final de un período máximo de seis meses durante el cual el importe no declarado quedaba consignado, si había indicios o razones plausibles para pensar que la persona afectada había cometido otras infracciones previstas en el code de douanes. La multa se fijó en el 25 % del importe objeto de la infracción. (20)
53. En estas circunstancias, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró que «un […] sistema [como el introducido por la modificación de 2004] permitía preservar un equilibrio equitativo entre las exigencias del interés común y la protección de los derechos humanos fundamentales», (21) mientras que la acumulación del «decomiso y la multa[] resultaba desproporcionada[] en relación con la infracción cometida». (22)
c) Asunto Moon c. Francia
54. En el asunto Moon c. Francia se planteó la misma problemática que en el asunto Grifhorst c. Francia, con una única diferencia importante que consistía en la multa impuesta, que se fijó en el 25 % del importe no declarado.
55. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos confirmó su sentencia Grifhorst c. Francia declarando que la acumulación del decomiso y la multa ascendía al 125 % de la suma no declarada y que, por tanto, era desproporcionada. (23)
3. Sistema sancionatorio introducido por los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005
56. Como sugiere la Comisión, el objetivo del Reglamento nº 1889/2005 es completar el mecanismo del Derecho de la Unión para la prevención del blanqueo de capitales, garantizando determinado nivel de control de los movimientos de dinero efectivo a través de las fronteras de la Unión, y recabar información sobre tales movimientos. (24)
57. El sistema de control instaurado por el Reglamento nº 1889/2005 prevé pues la obligación de declarar toda suma igual o superior a 10 000 euros. (25) Según dicho sistema, el incumplimiento de esta obligación deberá llevar aparejado sanciones «eficaces, proporcionadas y disuasorias» que habrán de fijar los Estados miembros en su Derecho interno, (26) que podrán incluir la retención del dinero efectivo no declarado, por decisión administrativa, en las condiciones fijadas en la legislación nacional. (27)
58. Por consiguiente, se desprende claramente de la estructura de dicho sistema que, como indica la Comisión, las multas fijadas por los Estados miembros sólo sancionan el incumplimiento comprobado, es decir, el incumplimiento de la obligación de declarar, y no un eventual incumplimiento no constatado, como el blanqueo de capitales o el fraude fiscal.
59. Como establece el artículo 3, apartado 2, letra e), del Reglamento nº 1889/2005, (28) incumbe a las autoridades nacionales comprobar en cada caso, como hicieron las autoridades francesas en el asunto Grifhorst c. Francia, la procedencia y el uso previsto del dinero efectivo no declarado, tarea que se ve facilitada por las disposiciones relativas al intercambio de información previstas en los artículos 6 y 7 del citado Reglamento.
60. Durante la vista, la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága alegó que para los agentes de aduanas resulta complicado recabar en la frontera pruebas de las infracciones penales relacionadas con el dinero efectivo no declarado, como el blanqueo de capitales o el fraude fiscal. Sin embargo, precisamente para facilitar esta tarea, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1889/2005 prevé que el dinero efectivo puede retenerse temporalmente por decisión administrativa.
61. Si se acredita la legalidad de la procedencia y del uso previsto del dinero efectivo no declarado, como ocurrió en los asuntos Ismayilov c. Rusia (29) y Moon c. Francia, (30) o no puede cuestionarse, como sucedió en el asunto Grifhorst c. Francia, (31) sólo se puede imponer la sanción prevista por el Derecho nacional en virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005, esto es, en el caso de autos, una multa.
62. En cambio, es posible imponer la sanción de decomiso si se demuestra la ilegalidad de la procedencia o del uso previsto del dinero efectivo de que se trata, con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional, y acumularla con la sanción prevista por el Derecho nacional en virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005.
63. Es necesario precisar que como la multa no se refiere a la procedencia o el uso del dinero efectivo no declarado, no puede variar en función de la legalidad o ilegalidad de la procedencia o el uso de la suma de que se trata.
64. En resumen, como ya declaró el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para que la multa impuesta en caso de incumplimiento de la obligación de declarar sea proporcionada, debe «corresponderse con la gravedad del incumplimiento constatado, es decir, el incumplimiento de la obligación de declarar». (32)
4. Compatibilidad de la Ley nº XLVIII de 2007 con el Reglamento nº 1889/2005
a) Cuestiones generales
65. Antes de nada, procede señalar que, como expuso la Comisión en la vista, las sanciones fijadas por los Estados miembros en virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005 son muy diferentes tanto en lo que respecta al cálculo de la multa (un porcentaje de la suma no declarada o un importe que han de fijar las autoridades competentes dentro de unos límites previstos por la ley), como en lo que atañe a los importes máximos previstos por dichos sistemas de sanciones (una multa máxima de 1 200 euros en Estonia, frente a una multa máxima de 1 millón de euros en Alemania).
66. En este contexto, un sistema de sanciones como el establecido por el legislador húngaro, que prevé la progresividad de la multa en función de la cuantía de la suma no declarada, no me parece que sea en sí mismo extraordinario.
b) Parámetros distintos de la multa propiamente dicha
67. No obstante, estimo que algunos parámetros de este sistema son contrarios al Reglamento nº 1889/2005.
68. En primer lugar, como confirmó en la vista la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, dado que la legislación húngara no hace uso de la posibilidad ofrecida por el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1889/2005, de retener en virtud de una decisión administrativa el dinero efectivo no declarado, el dinero efectivo que se halló en poder del Sr. Chmielewski en el momento de cruzar la frontera entre Serbia y Hungría no fue retenido temporalmente por las autoridades húngaras. (33)
69. Además, si bien parece que el Sr. Chmielewski declaró a los agentes de aduanas húngaros que portaba la suma de que se trata porque tenía previsto comprar una vivienda en Bulgaria, pero regresaba a Polonia sin haberlo conseguido, no se desprende de los autos que las autoridades húngaras intentaran comprobar la procedencia del dinero efectivo controvertido. Para ello, pudieron solicitar la asistencia de las autoridades polacas pero no lo hicieron. Así pues, no aplicaron el artículo 3, apartado 2, letra e), del Reglamento nº 1889/2005.
70. Pues bien, habida cuenta de que el objetivo fundamental del Reglamento nº 1889/2005 consiste en lograr, especialmente a través de la cooperación entre los Estados miembros facilitada por su artículo 6, una mayor eficacia en la lucha contra el blanqueo de capitales y el fraude fiscal, es absolutamente necesario que los Estados miembros investiguen la procedencia y el destino de los fondos de que se trata sin detenerse en la mera comprobación y sanción del incumplimiento de la obligación de declarar, lo que implica que dichos fondos puedan ser retenidos temporalmente durante la mencionada investigación.
71. En lugar de prever los requisitos necesarios para que el dinero efectivo no declarado pueda ser retenido por decisión administrativa con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1889/2005, el sistema para la ejecución de dicho Reglamento establecido por la Ley nº XLVIII de 2007 se basa, en mi opinión, simplemente en que la potencial ilegalidad de la procedencia y del uso previsto del dinero efectivo no declarado se toma en consideración únicamente a través de la progresividad de la multa.
72. Pues bien, un sistema de estas características que, mediante una multa vinculada al importe de las sumas de que se trata, por una parte, combina una presunción de la ilegalidad de su procedencia o destino con, por otra parte, el incumplimiento de la obligación de declarar, me parece contrario a los artículos 3, apartados 2, y 4, apartado 2, del Reglamento nº 1889/2005.
73. En efecto, al no formular preguntas sobre la procedencia y el uso previsto del dinero efectivo no declarado y no permitir que dicho dinero sea retenido temporalmente por decisión administrativa con el fin de que las autoridades húngaras puedan determinar si procede ordenar el decomiso, (34) la Ley nº XLVIII de 2007 no respeta las normas previstas por el Reglamento y compromete su eficacia.
74. Es en este contexto, en el que el órgano jurisdiccional remitente ya no puede retener temporalmente el dinero efectivo no declarado con el fin de poder ordenar su decomiso en caso de quedar acreditada la ilegalidad de su procedencia o uso previsto, en el que conviene examinar la proporcionalidad de la multa impuesta teniendo en cuenta los problemas de compatibilidad mencionados de la Ley nº XLVIII de 2007 con el Reglamento nº 1889/2005.
c) Relación automática entre la multa y la suma de dinero efectivo no declarado
75. El sistema de sanciones introducido por el artículo 5/A de la Ley nº XLVIII de 2007 no deja ningún margen de discrecionalidad a las autoridades competentes para apartarse del importe preestablecido de la multa. Además, dicho importe aumenta automáticamente en función de la cuantía de la suma no declarada (a saber, el 10 % si la suma se sitúa entre 10 000 y 20 000 euros, el 40 % para las sumas comprendidas entre 20 000 y 50 000 euros, y el 60 % para toda suma superior a 50 000 euros).
76. El único factor de cuantificación de la multa es, por tanto, la cuantía de la suma no declarada.
77. La Comisión critica a dicho sistema por no permitir a las autoridades competentes tomar en consideración las circunstancias de cada caso concreto, como por ejemplo la intencionalidad o la reincidencia en el incumplimiento de la obligación de declarar, lo cual, según la Comisión, podría dar lugar a una reducción o incluso una anulación de la multa si el autor de la infracción pudiera posteriormente demostrar la legalidad de la procedencia y del destino de la suma no declarada. En tal caso, la Comisión considera que, pese al incumplimiento de la obligación de declarar, no se causaría perjuicio al interés general.
78. Aunque acabo de recordar que el Reglamento nº 1889/2005 impone la obligación de investigar la procedencia y el uso previsto de la suma controvertida con ocasión del control previsto en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005, no me convence esta crítica.
79. En efecto, aun cuando el Reglamento nº 1889/2005 no se opone al sistema propuesto por la Comisión, que permitiría a las autoridades aduaneras o judiciales nacionales tomar en consideración las circunstancias particulares del caso concreto, estimo que tal sistema no podría propiciar en todo caso que no se sancionara la infracción de la obligación de declarar prevista en el texto del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005, que dispone expresamente que los Estados miembros «fijarán las sanciones que deberán aplicarse en caso de incumplimiento de la obligación de declarar establecida en el artículo 3».
80. Además, no creo que los sistemas que, como el previsto por la Ley nº XLVIII de 2007, no permiten tomar en consideración las circunstancias particulares de cada caso, por este solo hecho, sean contrarios al Reglamento nº 1889/2005. En efecto, ¿por qué conferir un margen de apreciación a las autoridades competentes para una infracción administrativa consistente en omitir una declaración, cuando, por voluntad del legislador de la Unión, ha de ser fácil de constatar e independiente de otros delitos, como el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo, el fraude fiscal, la receptación, el robo, la explotación del tráfico de drogas o el contrabando, con independencia también de cualquier elemento intencional?
81. En mi opinión, los Estados miembros tienen derecho a establecer un sistema de sanciones sencillo, eficaz y disuasorio que trate a todos los interesados por igual, reservando un análisis diferenciado para la represión de infracciones distintas de la omisión de la declaración.
d) Proporcionalidad de la multa impuesta en el caso de autos
82. Si bien una multa de importe progresivo en función de la suma de dinero efectivo no declarado es, ciertamente, adecuada para alcanzar su objetivo de fomentar el cumplimiento y sancionar el incumplimiento de la obligación de declarar, me inclino por estimar desproporcionado el porcentaje más elevado de la escala progresiva establecida por la legislación húngara. Sin afirmar, como al parecer sostiene el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (35) que debería aplicarse el mismo porcentaje (en el presente caso, el 25 %) al margen de la cuantía del importe no declarado, considero que una multa del 60 % de la totalidad de la suma, siempre que supere los 50 000 euros, inspirada quizá en la supuesta existencia de otras infracciones o en la intención de cometerlas, se aproxima a una medida de carácter confiscatorio para sancionar el mero incumplimiento de la obligación de declarar y no logra alcanzar un equilibrio equitativo entre las exigencias del interés general y la obligación de proteger el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta.
83. Para terminar, formularé dos observaciones. Sin hacer de ello un elemento determinante, en la exposición presentada en la vista por la Comisión señalo que entre los Estados miembros que, como Hungría, han establecido la multa en función de un porcentaje de la suma no declarada, ninguno de ellos ha fijado un porcentaje tan elevado, ya que prevén porcentajes comprendidos entre el 5 % y el 50 %, quedando reservada esta última cifra a supuestos excepcionales.
84. Por último, procede recordar que el decomiso de la totalidad de los fondos controvertidos sería perfectamente proporcionado en caso de no acreditarse la legalidad de la procedencia y el destino de las sumas en cuestión, sin perjuicio de otras sanciones por otras infracciones eventualmente comprobadas.
VI. Conclusión
85. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Hungría) de la siguiente manera:
«El artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1889/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativo a los controles de la entrada o salida de dinero efectivo de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una sanción como la prevista por el artículo 5/A, apartado 1, letra c), de la Ley nº XLVIII de 2007, en la medida en que establece, sin prever la posibilidad de retener la suma no declarada durante el tiempo necesario para investigar su procedencia y uso previsto, un tipo sancionador del 60 % de dicha suma, cuando ésta sea superior a 50 000 euros».
(1) .
(2)  –	DO L 309, p. 9.
(3)  – Véanse las sentencias Bordessa y otros (C‑358/93 y C‑416/93, EU:C:1995:54), apartado 31, y Sanz de Lera y otros (C‑163/94, C‑165/94 y C‑250/94, EU:C:1995:451), apartado 39.
(4)  – Sentencia Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), apartado 67. Véanse asimismo, en este sentido, las sentencias Amsterdam Bulb (50/76, EU:C:1977:13), apartados 33 y 35; Comisión/Grecia (C‑210/91, EU:C:1992:525), apartado 19; Siesse (C‑36/94, EU:C:1995:351), apartado 21; de Andrade (C‑213/99, EU:C:2000:678, apartado 20); Ntionik y Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410), apartado 54, y Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), apartado 53.
(5)  – Sentencia Comisión/Grecia (C‑210/91), apartado 20. Véanse asimismo, en este sentido, las sentencias Casati (203/80, EU:C:1981:261), apartado 27; Luisi y Carbone (286/82 y 26/83, EU:C:1984:35), apartados 34 y 35; Comisión/Grecia (68/88, EU:C:1989:339), apartado 24; Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), apartado 67; Ntionik y Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410), apartado 53, y Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), apartado 53.
(6)  – Véase la sentencia Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), apartados 55 a 58. Véase, en especial, el apartado 56, en el que el Tribunal de Justicia indicó que «el régimen sancionador húngaro resulta desproporcionado, particularmente en un caso como el que se encuentra en el origen del litigio principal, en el que únicamente uno de los quince discos controlados presentaba una falta de consignación, a saber, que no constaba en él la lectura del cuentakilómetros a la llegada» y que «la falta de consignación de que se trata en el litigio principal no implica ningún abuso en la medida en que la mención omitida en la hoja de registro constaba, en cambio, en la hoja de ruta». Véase, asimismo, el apartado 58, en el que el Tribunal de Justicia, tras recordar que «la medida represiva no [debía ser] desproporcionada», indica que la cuantía de la multa «equivale casi a la media de los ingresos netos mensuales de un trabajador por cuenta ajena en Hungría».
(7)  – Véanse, en particular, las sentencias Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), apartado 70 y Ntionik y Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410), apartado 54.
(8)  – Dicho asunto tenía por objeto examinar la legalidad de la multa a tanto alzado de 100 euros prevista en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275 p. 32) por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono emitido por la instalación para la que el titular no haya entregado derechos de emisión.
(9)  – Véase el apartado 37.
(10)  – Ibídem, apartado 38.
(11)  – Véase el artículo 52, apartado 3, de la Carta.
(12)  – Véase TEDH, sentencia Ismayilov c. Rusia de 6 de noviembre de 2008 (sentencia no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, accesible en la página de Internet del TEDH http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-89412).
(13)  – Véase TEDH, sentencia Grifhorst c. Francia de 26 de febrero de 2009 (sentencia no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, accesible en la página de Internet del TEDH http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-91448).
(14)  – Véase TEDH, sentencia Moon c. Francia de 9 de julio de 2009 (sentencia no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, accesible en la página de Internet del TEDH http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-93422).
(15)  – Véase TEDH, sentencia Ismayilov c. Rusia de 6 de noviembre de 2008, § 38 (la traducción es mía): «in order to be considered proportionate, the interference should correspond to the gravity of the infringement, namely the failure to comply with the declaration requirement, rather than to the gravity of any presumed infringement which had not however been actually established, such as an offence of money laundering or tax evasion».
(16)  – Ibídem (la traducción es mía): «the confiscation measure was not intended as pecuniary compensation for damage —as the State had not suffered any loss as a result of the applicant’s failure to declare the money— but was deterrent and punitive in its purpose».
(17)  – Ibídem (la traducción es mía): «It has not been convincingly shown or indeed argued by the Government that that sanction alone was not sufficient to achieve the desired deterrent and punitive effect and prevent violations of the declaration requirement. In these circumstances, the imposition of a confiscation measure as an additional sanction was, in the Court’s assessment, disproportionate, in that it imposed an “individual and excessive burden” on the applicant».
(18)  – Véase TEDH, sentencia Grifhorst c. Francia de 26 de febrero de 2009, § 98.
(19)  – Ibidem, § 102.
(20)  – Ibidem, § 103.
(21)  – Idem .
(22)  – Ibidem, § 105.
(23)  – Véase TEDH, sentencia Moon c. Francia de 9 de julio de 2009, §§ 48 a 52.
(24)  – Véase, en especial, el artículo 1 y los considerandos 2 y 3 del Reglamento nº 1889/2005.
(25)  – Véase el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1889/2005.
(26)  – Ibidem, artículo 9, apartado 1.
(27)  – Ibidem, artículo 4, apartado 2. Procede especificar que dicha retención es temporal, sin que su duración pueda superar el tiempo estrictamente necesario para comprobar si procede decomisar la suma no declarada.
(28)  – Deseo señalar al Tribunal de Justicia y al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 2, apartado 2, de la Ley nº XLVIII de 2007, al excluir la indicación de la procedencia y el uso del dinero efectivo de los datos que debe contener la declaración, contraviene las disposiciones expresas del artículo 3, apartado 2, letra e), del Reglamento nº 1889/2005 y, por consiguiente, debe quedar descartado.
(29)  – Véase el punto 40 de las presentes conclusiones. La suma que llevaba consigo el Sr. Ismayilov en el momento de cruzar la frontera rusa constituía el precio de venta de una vivienda, situada en Baku (Azerbaiyán), que había heredado de su madre.
(30)  – Véase TEDH, sentencia Moon c. Francia de 9 de julio de 2009, §§ 9 y 12. Durante el control llevado a cabo en la frontera entre Francia y Suiza, el Sr. Moon precisó que el importe que portaba [28 240 libras esterlinas] procedía de un préstamo que le había concedido una sociedad establecida en Ginebra y que estaba destinado a la adquisición de una vivienda en Francia o, si no la encontraba en ese país, a la compra de un automóvil deportivo en Inglaterra. El tribunal correctionnel de Thonon‑les‑Bains (Francia), ante el que fue citado a declarar el Sr. Moon, consideró que éste había acreditado que tanto sus ingresos como su patrimonio personal le permitían llevar consigo tal suma.
(31)  – Véanse los puntos 47 y 50 de las presentes conclusiones. Aunque, según las autoridades neerlandesas, el Sr. Grifhorst era sospechoso de actividades ilegales en el pasado, precisaron que la única actividad conocida del Sr. Grifhorst estaba relacionada con el sector inmobiliario y que una investigación internacional llevada a cabo no dio como fruto pruebas concretas.
(32)
– Véase TEDH, sentencia Ismayilov c. Rusia de 6 de noviembre de 2008, § 38, sentencia Grifhorst c. Francia de 26 de febrero de 2009, §§ 98 y 102, y sentencia Moon c. Francia de 9 de julio de 2009, § 49.
(33)  – Este extremo puede resultar sorprendente, puesto que es raro que el Sr. Chmielewki tuviera la intención de utilizar en buena parte los leus rumanos y las liras turcas para adquirir una vivienda en Bulgaria y que, según parece, no explicara por qué motivo se arriesgaba a emprender un viaje tan largo en tren (desde Polonia a Bulgaria y regreso) llevando consigo una suma tan elevada, en lugar de hacer una transferencia bancaria.
(34)  – Véase el punto 68 de las presentes conclusiones.
(35)  – Véase TEDH, sentencia Grifhorst c. Francia de 26 de febrero de 2009, § 103. Véase asimismo, en este sentido, TEDH, sentencia Moon c. Francia de 9 de julio de 2009, §§ 48 a 52.