62001CJ0434_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-434/01,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved R. Wainwright, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
ved G. Amodeo og K. Manji, som befuldmægtigede, bistået af D. Anderson, QC, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7), idet det ikke har sikret sig, at direktivets artikel 12 og 16 overholdes på dets område,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne C. Gulmann (refererende dommer), F. Macken, N. Colneric og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: A. Tizzano
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af retsmøderapporten,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
3. juli 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. november 2001 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7, herefter »direktivet«), idet det ikke har sikret sig, at direktivets artikel 12 og 16 overholdes på dets område.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2. Det fremgår af direktivets artikel 2, stk. 1, at dette har til formål at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.
3. Direktivets artikel 12, stk. 1, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a) alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
b) forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
c) forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen
d) beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.«
4. Salamanderarten Triturus cristatus findes blandt de arter, der er nævnt i bilag IV, litra a), til direktivet.
5. Direktivets artikel 16, stk. 1, litra a) og c), bestemmer:
»1. Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og artikel 15, litra a) og b):
a) for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne
[...]
c) af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
[...]«
Nationale bestemmelser
6. Direktivets artikel 12 og 16 er i det væsentlige blevet gennemført i Det Forenede Kongerige ved Conservation (Natural Habitats) Regulations fra 1994.
7. I henhold til regulation 39(1) er det forbudt forsætligt at fange, dræbe eller forstyrre vilde dyr, der tilhører en art, der er beskyttet på fællesskabsplan, at indsamle eller forsætligt ødelægge deres æg, eller at beskadige eller ødelægge deres yngle- eller rasteområder.
8. I henhold til regulation 44 kan den kompetente myndighed give dispensation i særlige tilfælde, der angår dyrearter, som er beskyttet på fællesskabsplan. I henhold til regulation 44(2), er særlige tilfælde bl.a.:
»[...]
c)
bevarelse af vilde dyr eller planter eller deres indførelse i bestemte områder
[...]
e)
beskyttelse af den offentlige sundhed eller sikkerhed eller andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
[...]«
9. Denne bestemmelse suppleres ved regulation 44(3), hvorefter det kræves, at den kompetente myndighed kun giver dispensation fra forskrifterne, når den har konstateret, at der ikke foreligger nogen anden brugbar løsning, og dispensationen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde.
10. De myndigheder, der har kompetence til at meddele dispensation, er i henhold til regulation 4 og 44(4) de organisationer, der beskæftiger sig med naturbeskyttelse, nemlig Nature Council for England, Countryside Council for Wales og Scottish Natural Heritage i de tilfælde, der er angivet i regulation 44(2)(a)-(d), hvorimod det er landbrugsministeren, der har denne kompetence i de tilfælde, der er angivet i regulation 44(2)(e)-(g).
Tvistens baggrund
11. Da Kommissionen var blevet informeret om, at bestanden af salamanderarten Triturus cristatus var udsat for forstyrrelser i Broughton Park, Pontblyddyn og Connah’s Quay i Flintshire i Wales fremsendte den den 28. april 1999 efter at have indhentet yderligere oplysninger fra de britiske myndigheder en åbningsskrivelse til Det Forenede Kongerige, hvori den hævdede, at de nationale myndigheder gav dispensation fra den strenge beskyttelsesordning for beskyttede arter i strid med direktivets artikel 12 og 16. Kommissionen anførte i denne skrivelse, at forstyrrelserne i bestanden af salamanderarten Triturus cristatus, der befandt sig på en grund, som det kompetente beskyttelsesorgan havde givet tilladelse til at byggemodne nu eller i fremtiden, bestod i en flytning af den nævnte bestand.
12. De britiske myndigheder svarede ved skrivelse af 12. august 1999.
13. Da Kommissionen havde anmodet Det Forenede Kongerige om en nærmere redegørelse for visse spørgsmål, meddelte medlemsstatens regering i skrivelse af 3. april 2000, at byggemyndighederne efter national ret er forpligtet til at tage hensyn til direktivet, når de udøver deres beføjelser. Når der indgives en ansøgning om byggetilladelse, og byggemyndigheden er bekendt med, at der findes en beskyttet art på det sted, som det påtænkes at byggemodne, skal den tage denne omstændighed i betragtning, når ansøgningen behandles. Regeringen anførte ligeledes, at når en bygherre indgiver en ansøgning om en byggetilladelse med henblik på byggemodning, der indebærer en risiko for påvirkning af en beskyttet art, er der to løsninger. Enten giver byggemyndigheden afslag på ansøgningen, eller også gives der tilladelse på særlige betingelser, således at beskyttelsen af den pågældende art sikres. I tilfælde nummer to skal bygherren tage hensyn til de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 16 og eventuelt søge om en dispensation i henhold til regulation 44.
14. Ved skrivelse af 2. februar 2001 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt de argumenter, den havde fremført i åbningsskrivelsen og erklærede, at Det Forenede Kongerige havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet det ikke sikrede sig, at direktivets artikel 12 og 16 blev overholdt på dets område. Det Forenede Kongerige blev opfordret til at træffe de fornødne foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder efter dens meddelelse.
15. Det Forenede Kongerige besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 15. maj 2001.
16. Da Kommissionen fandt, at den ikke på grundlag heraf var i stand til at fastslå, at Det Forenede Kongerige havde bragt det omhandlede traktatbrud til ophør, besluttede den at anlægge denne sag.
Søgsmålet
17. Kommissionen, der i sin replik har begrænset sagens genstand, har kritiseret Det Forenede Kongerige for ikke at have indført en ordning, hvorved det sikres, at de kompetente myndigheder i tilfælde af, at der meddeles tilladelse til at byggemodne områder, hvor der lever beskyttede arter, såsom salamanderarten Triturus cristatus, overholder de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c), for at opnå en dispensation.
Parternes argumenter
18. Efter Kommissionens opfattelse er de kriterier, som de lokale byggemyndigheder anvender ved meddelelse af byggetilladelser ikke så strenge som dem, der er fastsat i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c). De pågældende myndigheder skal kun overholde en generel forpligtelse til at tage hensyn til tilstedeværelsen af beskyttede arter, idet denne tilstedeværelse beskrives som »en omstændighed, der skal tages i betragtning« ved byggeplanlægningen på nationalt plan. De er navnlig ikke retligt forpligtet til at overveje andre brugbare løsninger end det forelagte projekt eller til at kontrollere, at projektet opfylder et af de formål, der er angivet i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c).
19. Kommissionen har anført, at byggetilladelsen i praksis ofte meddeles, før der indgives dispensationsansøgning. Når byggemyndigheden har besluttet sig for at meddele byggetilladelsen, er den kompetente naturbeskyttelsesorganisation eller landbrugsministeren ikke i stand til i henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, første afsnit, at fastslå, at der ikke forefindes brugbare alternativer til den påtænkte byggemodning, eller at denne virkelig er begrundet af hensyn til væsentlige samfundsinteresser, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c). Disse centrale myndigheder er ved afgørelsen af, om de to omhandlede betingelser er opfyldt, afhængige af de oplysninger, som afgives af de berørte lokale byggemyndigheder, der har behandlet udviklingsprojekterne i byggemodningsfasen.
20. Det Forenede Kongeriges regering har anført, at der ingen af de kompetente centrale myndigheder kan give dispensation, hvis myndigheden ikke er overbevist om, at denne er nødvendig af de grunde, der er anført i direktivets artikel 16, stk. 1, litra a)-e), og at de to betingelser i direktivets artikel 16, stk. 1, første afsnit, er opfyldt. Den kompetente myndighed skal herved selv foretage en uafhængig bedømmelse af de relevante oplysninger og en afvejning af de relevante hensyn, også selv om de lokale byggemyndigheder allerede har imødekommet en ansøgning om byggetilladelse. Regeringen har tilføjet, at selv om det i princippet er korrekt, at de faktuelle oplysninger, som byggemyndighederne ligger inde med, udgør hovedkilden til de faktiske oplysninger, som de centrale myndigheder råder over, forholder det sig ikke desto mindre således, at når disse myndigheder vurderer, at de oplysninger, de har fået forelagt, er ufuldstændige, har de kompetence til at suspendere byggetilladelsen, indtil de er overbevist om, at de råder over de nødvendige oplysninger til at træffe afgørelse.
Domstolens bemærkninger
21. Det fremgår af fast retspraksis, at det under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Kommissionen skal for Domstolen fremlægge de oplysninger, som er nødvendige for, at denne kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke herved påberåbe sig nogen formodning (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6, og af 26.6.2003, sag C-404/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6695, præmis 26).
22. I denne sag påhviler det derfor Kommissionen at føre bevis for, at Det Forenede Kongeriges praksis ikke overholder direktivets strenge beskyttelsesordning for dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), til direktivet, som fastsat i direktivets artikel 12, stk. 1, idet dispensationerne fra denne ordning ikke gives under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c).
23. Til støtte for sin argumentation har Kommissionen henvist til en skrivelse af 25. oktober 2000, som Department of Environment, Transport and the Regions har sendt til en klager. I denne skrivelse påstås det, at den kompetente myndighed, når den skal give dispensation fra den strenge beskyttelsesordning, tager hensyn til, at de lokale myndigheder har besluttet at godkende byggemodningen. I det efterfølgende afsnit i skrivelsen anføres det imidlertid, at den endelige administrative afgørelse om dispensationen træffes af den kompetente myndighed, der overvåger, at betingelserne i regulation 44 overholdes.
24. Det er imidlertid ikke bestridt, at direktivets artikel 16 er blevet korrekt gennemført ved regulation 44.
25. I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at det ikke fremgår af skrivelsen af 25. oktober 2000, at de centrale myndigheder giver dispensation fra den strenge beskyttelsesordning, der er fastsat i direktivets artikel 12, stk. 1, uden at kontrollere, om betingelserne i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c), er opfyldt, hvilket i øvrigt heller ikke fremgår af nogen af de andre sagsakter.
26. Den blotte omstændighed, at to myndigheder bedømmer de samme faktiske forhold tidsmæssigt forskudt fra hinanden, indebærer ikke i sig selv, at den bedømmelse, der foretages af denne anden myndighed, automatisk falder ud på samme måde som den, den første myndighed har foretaget, navnlig ikke i et tilfælde som det foreliggende, hvor de centrale myndigheder – i modsætning til de lokale myndigheder, der kun skal tage hensyn til direktivets principper – er forpligtet til at anvende de strenge betingelser i regulation 44.
27. Da Kommissionen således ikke har ført bevis for, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til det pågældende direktiv, må Det Forenede Kongerige frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
28. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Det Forenede Kongerige og Nordirland har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.