61998CC0175_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Giudice per le Indagini Preliminari (domare för inledande undersökning) vid Pretura circondariale di Udine (Italien) har genom beslut av den 20 april 1998 frågat domstolen om tolkningen av vissa bestämmelser i rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991,(1) genom vilket direktiv 75/442/EEG om avfall(2) ändrats (nedan kallat direktiv 91/156 eller avfallsdirektivet) och i rådets direktiv 91/689 av den 12 december 1991 om farligt avfall(3) (nedan kallat direktiv 91/689 eller direktivet om farligt avfall). I sak är det fråga om att fastställa innebörden av begreppet "tillfällig lagring" och att avgöra vilka regler som skall tillämpas på tillfällig lagring.
Tillämpliga regler
Relevant gemenskapslagstiftning rörande ofarligt avfall
2 Direktiv 91/156, som grundar sig på artikel 130 S i EG-fördraget (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse), syftar till att uppnå en hög miljöskyddsnivå.(4) För att uppnå detta bör medlemsstaterna verka för "att avfallet bortskaffas eller återvinns på ett ansvarsfullt sätt ... för att begränsa avfallsmängderna",(5) dess återvinning och återanvändning,(6) att minska avfallstransporterna(7) och att "företag som tar hand om och återvinner avfall omfattas av tillståndsplikt och inspekteras".(8)
3 I artikel 1 i direktiv 91/156 definieras vissa begrepp. Därvid anges att med "avfall" avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 1 a).
4 Med tillämpning av artikel 1 a i direktiv 91/156 antog kommissionen i beslut 94/3/EG av den 20 december 1993(9) en harmoniserad och inte uttömmande förteckning över avfall tillhörande de kategorier som uppräknas i bilaga 1, vanligen kallad den europeiska avfallsförteckningen.
5 I artikel 1 b i direktiv 91/156 anges att med "producent" avses var och en som bedriver verksamhet som ger upphov till avfall (ursprunglig producent) och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning.
6 I artikel 1 c i nämnda direktiv anges att med "innehavare" avses avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som innehar avfallet.
7 Enligt artikel 1 d innebär "hantering" av avfall insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag.
8 Enligt artikel 1 g innebär "insamling" uppsamling, sortering eller blandning av avfall för vidare transport.
9 Med "bortskaffande" och "tervinning" av avfall avses de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilagorna 2 A respektive 2 B (artikel 1 e och 1 f).
10 Genom kommissionens beslut den 24 maj 1996(10) anpassades bilagorna 2 A och 2 B till direktiv 75/442.
11 Genom direktiv 91/156 tillerkänns medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställandet av såväl innehållet i som reglerna om de medel som behövs för att uppnå målen med direktivet.
12 I dess artikel 4 stadgas således följande: "Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt:
- utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
- utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
- utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall."
13 På samma vis stadgas i artikel 6 att medlemsstaterna skall inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för genomförandet av detta direktiv.
14 Genom direktiv 91/156 åläggs medlemsstaterna emellertid att iaktta vissa krav och särskilt att upprätta planer för avfallshanteringen (artikel 7), att kräva att tillstånd erhålles för vissa förfaranden (artiklarna 9 och 10), att utföra vissa inspektioner samt att se till att anteckningar förs (artiklarna 13 och 14).
15 För genomförandet av artiklarna 4 och 7 föreskrivs i artikel 9 att varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A måste erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6.
16 Av beslut 96/350 framgår att bland åtgärderna för slutligt omhändertagande enligt bilaga 2 A återfinns under punkten D 15 "Lagring före omhändertagande med användning av något av de förfaranden som är numrerade D 1-D 14 (utom tillfällig lagring, före insamling, på den plats där det produceras)".
17 I artikel 10 i direktiv 91/156 föreskrivs att för genomförandet av artikel 4 skall tillståndsplikt gälla för varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 B.
18 Enligt punkt R 13 i beslut 96/350 skall dessa återvinningsåtgärder omfatta "Lagring av avfall som skall underkastas något av de förfaranden som är numrerade R 1-R 12 (utom tillfällig lagring före insamling, på den plats där det produceras)".
19 Genom kommissionens beslut 96/350 av den 24 maj 1996 om anpassning till bestämmelserna i artikel 17 i direktiv 91/156 har begreppet "lagring av material", som tidigare återfanns under punkten R 13, bytts ut mot "lagring av avfall".(11) Genom denna ändring har gemenskapslagstiftaren velat förtydliga att med begreppet "material", som är inexakt och som inte förekommer i avfallsdirektivet eller i direktivet om farligt avfall, avses "avfall", ett begrepp som definierats på ett exakt sätt i artikel 1 a i direktiv 91/156 och genom olika domar från domstolen.(12) Av en analys av direktiven 91/156 och 91/689 framgår nämligen inte bara att begreppet "material" inte definierats i dessa, utan även att begreppet inte förekommer någon annanstans än under punkten R 13 i bilaga 2 B till direktiv 91/156. Genom denna ändring har gemenskapslagstiftaren överbryggat dessa svårigheter avseende definitionen och rättat till fel och oklarheter i den tidigare lagtexten.
20 Enligt direktiv 91/156 kan viss verksamhet bedrivas utan tillståndsplikt.
21 Enligt artikel 11 i direktiv 91/156 kan således, utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om farligt avfall (direktiv 91/869), undantag tillämpas i fråga om tillståndsplikten i artikel 9 för inrättningar eller företag som själva bortskaffar sitt avfall på den plats där detta uppkommer (artikel 11 a) och för inrättningar och företag som återvinner avfall (artikel 11 b).
22 Enligt artikel 13 i direktiv 91/156 behöver på samma sätt inrättningar och företag som utför de verksamheter som avses i artiklarna 9-12 inte tillstånd för att utöva sin verksamhet, utan dessa skall regelbundet inspekteras av de behöriga myndigheterna.
23 Dessa inspektioner innebär enligt artikel 14 särskilt att de behöriga myndigheter som avses i artikel 6 skall begära in de anteckningar som förts om kvantitet, art, ursprung och, i förekommande fall, destination, insamlingsfrekvens, transportmetod och behandlingsmetod, från alla inrättningar och företag som avses i artiklarna 9 och 10 i fråga om avfall enligt bilaga 1 och förfaranden enligt bilagorna 2 A och 2 B.
Relevant gemenskapslagstiftning om farligt avfall
24 Direktiv 91/689, som trädde i kraft den 27 juni 1995,(13) har till syfte att få till stånd en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kontrollerad hantering av farligt avfall (artikel 1.1).
25 I artikel 1.2 och 1.3 föreskrivs att om inte annat följer av detta direktiv skall direktiv 91/156 gälla för farligt avfall, bland annat vad gäller definitionen av termen "avfall" och andra termer som används i direktiv 91/689.
26 I artikel 1.4 första strecksatsen i direktiv 91/689 definieras farligt avfall.(14)
27 I artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 91/689 föreskrivs att artiklarna 13 och 14 i direktiv 91/156, rörande inspektioner och förandet av anteckningar, skall gälla producenter av farligt avfall. I artikel 4.2 i direktiv 91/689 föreskrivs vidare att skyldigheterna enligt artikel 14 i direktiv 91/156 omfattar företag som transporterar farligt avfall.
28 I förhållande till de allmänna bestämmelserna om avfall föreskrivs i artikel 5 i direktiv 91/689 särskilt att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att avfall som insamlas, transporteras eller tillfälligt lagras är korrekt emballerat och märkt i enlighet med gällande internationella normer och gemenskapsnormer (artikel 5.1). Vad gäller farligt avfall skall inspektionerna avseende insamling och transport, som utförs i enlighet med artikel 13 i direktiv 91/156, särskilt avse detta avfalls ursprung och destination (artikel 5.2).
29 I direktiv 91/689 anges att de behöriga myndigheterna enligt artikel 7 i direktiv 91/156 antingen separat eller inom ramen för sina allmänna planer för avfallshantering skall utarbeta och offentliggöra planer för hanteringen av farligt avfall (artikel 6.1 i direktiv 91/689). Kommissionen åläggs vidare att jämföra dessa planer, särskilt metoderna för bortskaffande och återvinning, och på begäran av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna göra denna information tillgänglig för dessa myndigheter (artikel 6.2 i direktiv 91/689).
Relevant nationell lagstiftning
30 Den italienske lagstiftaren har den 5 februari 1997, genom LD nr 22/97 om genomförande av direktiven,(15) som ändrats genom lagdekret nr 389 av den 8 november 1997,(16) införlivat direktiven 91/156, 91/689 och parlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994(17) om förpackningar och förpackningsavfall med nationell rätt.
31 I artikel 6 l i LD nr 22/97, i ändrad lydelse, anges att med lagring ("stoccaggio") avses "de åtgärder för slutligt omhändertagande som består i de förfaranden för lagring före omhändertagandet som avses i bilaga B, punkt D 15, samt de återvinningsåtgärder som består i lagring av sådana material som avses i bilaga C, punkt R 13".
32 I punkterna D 15 i bilaga B och R 13 i bilaga C återges bilagorna 2 A respektive 2 B i direktiv 91/156 i oavkortad form, i de lydelser som gällde före ändringen genom beslut 96/350.(18)
33 I artikel 6 m i LD nr 22/97, i ändrad lydelse, definieras "tillfällig lagring" på följande sätt:
"ansamling av avfall, före insamling, på den plats där det produceras under följande förutsättningar:
1. Det avfall som lagras får inte innehålla polyklordibensodioxiner, polyklordibensofuraner, polyklordibensofenoler i kvantiteter som överstiger 2,5 ppm, och inte heller polyklorerade bifenyler eller polyklorerade terfenyler i kvantiteter som överstiger 25 ppm.
2. Farligt avfall skall insamlas och regelbundet underkastas återvinningsåtgärder eller åtgärder för slutligt omhändertagande åtminstone varannan månad oavsett kvantiteten lagrat avfall eller, alternativt, när volymen lagrat farligt avfall uppgår till 10 kubikmeter. Tillfällig lagring får ske under högst ett år om volymen lagrat avfall inte överstiger 10 kubikmeter under året eller, oberoende av kvantiteten, om den tillfälliga lagringen sker i inrättningar som är belägna på de små öarna ('isole minori').
3. Icke-farligt avfall skall insamlas och regelbundet underkastas återvinningsåtgärder eller åtgärder för slutligt omhändertagande åtminstone var tredje månad oavsett kvantiteten lagrat avfall eller, alternativt, när volymen lagrat icke-farligt avfall uppgår till 20 kubikmeter. Tillfällig lagring får ske under högst ett år om volymen lagrat avfall inte överstiger 20 kubikmeter under året eller, oberoende av kvantiteten, om den tillfälliga lagringen sker i inrättningar som är belägna på de små öarna ('isole minori').
4. Den tillfälliga lagringen skall ske uppdelat på avfall av samma slag och med iakttagande av de tekniska normer som är förknippade därmed samt, beträffande farligt avfall, med iakttagande av de regler som gäller för lagring av de farliga ämnen och substanser som sådant avfall innehåller.
5. De normer som gäller för förpackning och märkning av farligt avfall skall iakttas."
34 I artikel 28 i LD nr 22/97, i ändrad lydelse, som återfinns i kapitel 6 om tillstånd och registrering, föreskrivs särskilt att "tillstånd till genomförandet av åtgärder för slutligt omhändertagande och återvinning ges av den för området behöriga regionen inom 90 dagar från det att sökanden har gett in sin begäran".
35 Den tillståndsprocedur som anges i artikel 28 är emellertid inte tillämplig på "tillfällig lagring". Det framgår nämligen av artikel 28.5 i lagdekret nr 22/97 att:
"bestämmelserna i denna artikel tillämpas inte på sådan tillfällig lagring som sker med iakttagande av de villkor som anges i artikel 6.1 m, med undantag för skyldigheten att föra sådana anteckningar om mottagande och överlåtelse av avfall som åligger de aktörer som avses i artikel 12 samt för förbudet mot sammanblandning av avfall."
36 Underlåtenhet att iaktta bestämmelserna i artikel 28 är förenad med straffansvar enligt artikel 51 i LD nr 22/97.
Bakgrund och förfarande
37 Paolo Lirussi och Francesca Bizzaro är innehavare av en mekanisk verkstad respektive en tvättinrättning i regionen Udine (Italien). Båda erhöll tillstånd från Assessore Regionale all'Ambiente (medlem av regionalstyrelsen med ansvar för miljöfrågor) att tillfälligt lagra giftigt och farligt avfall från deras företags respektive verksamheter, vilket i det förstnämnda fallet bestod av blybatterier och i det andra fallet av slam från destillation av en kemtvättsmaskin.
38 Paolo Lirussi erhöll tillståndet för en tid av fem år från och med den 1 april 1992 och för en maximal avfallsmängd om 0,1 ton. På grund av att verksamheten skulle arrenderas ut meddelade han att lagringen skulle upphöra inom kort och tillståndet återkallades den 1 april 1997. Vid kontroller i hans verkstad den 8 april och den 21 maj 1997 framkom att 160 kilo förbrukade batterier hade lagrats på platsen för verksamheten efter den tidpunkt då tillståndet löpte ut.
39 Det tillstånd som Francesca Bizzaro erhöll den 9 augusti 1994 gav henne rätt att lagra 50 kilo avfall. Vid motsvarande kontroller i hennes tvättinrättning framkom för det första att den tillfälliga lagringen hade påbörjats den 6 juni 1994, det vill säga omkring två månader innan hon beviljades tillståndet, och för det andra att Francesca Bizzaro hade lagrat en mängd avfall som översteg den i tillståndet angivna gränsen.
40 I de brottmål som följde hävdade åklagarmyndigheten att dessa otillåtna lagringar i båda fallen kunde anses utgöra "tillfällig lagring" i den mening som avses i italiensk lagstiftning, på grund av att de inte översteg de tidsfrister och den högsta tillåtna mängd som föreskrivs för denna typ av lagring. Åklagarmyndigheten ansåg att sådana lagringar enligt italiensk lag varken var tillståndspliktiga eller utgjorde straffbara gärningar. Då myndigheten emellertid var tveksam om den italienska lagstiftningen var förenlig med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och ville klargöra om begreppet "tillfällig lagring" i gemenskapsrätten respektive i den nationella rätten sammanfaller, begärde den att Giudice per le Indagini Preliminari skulle anhängiggöra domstolen i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG). Den sistnämnda myndigheten ställer således följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Vilken (om någon) är skillnaden mellan tillfällig lagring och lagring av avfall före omhändertagande (eller lagring av material) som sker inom produktionsenheten och vilka kriterier gör det möjligt att konkret fastställa vilken typ av lagring av avfall som är för handen?
2) Är tillfällig lagring utesluten från begreppet 'hantering' som avses i artikel 1 d i direktiv 91/156/EEG, och undgår den att underkastas samtliga skyldigheter som är förknippade därmed, särskilt skyldigheten att anmäla sådan verksamhet till de myndigheter som ansvarar för kontrollerna?
3) Skall tillfällig lagring underkastas kontrollåtgärder och, om svaret är jakande, vilket slag av åtgärder? Omfattas tillfällig lagring av de principer som avses i artikel 4 första och andra styckena i direktiv 91/156/EEG och, om så är fallet, enligt vilka villkor?"
41 I mål C-175/98 har den fjärde frågan följande lydelse:
"4) Skall den tilltalades gärning, det vill säga lagring av 160 kg blybatterier som pågått i mer än en månad utan att anmäla detta till de myndigheter som ansvarar för kontrollerna, anses utgöra tillfällig lagring i direktivets mening?"
42 I mål C-177/98 har den fjärde frågan följande lydelse:
"4) Skall den tilltalades gärning, det vill säga lagring av 87,50 kg slam innehållande halogenerade lösningsmedel som pågått i mer än två månader, anses utgöra tillfällig lagring i direktivets mening?"
Svar på tolkningsfrågorna
43 Den hänskjutande domstolen ber genom sin första tolkningsfråga och en del av den andra frågan domstolen att definiera begreppet "tillfällig lagring". Domstolen tillfrågas särskilt om vilka kriterier som gör det möjligt att skilja begreppet "lagring före omhändertagande" från begreppet "tillfällig lagring". Domstolen har även ombetts att avgöra om det omtvistade begreppet omfattas av begreppet "hantering" enligt artikel 1 d i direktiv 91/156. Genom sina andra och tredje frågor vill hänskjutande domstol veta vilka regler som skall tillämpas på tillfällig lagring. Genom de fjärde frågorna som ställts i målen C-175/98 och C-177/98 vill den hänskjutande domstolen slutligen veta om bestämmelserna i de direktiv vilkas tolkning begärs är tillämpliga i de fall som är anhängiggjorda vid den.
Den första frågan och en del av den andra frågan
44 Samtliga intervenienter i målet anser att det, även om innebörden av begreppet "tillfällig lagring" inte framgår tillräckligt klart, precist och ovillkorligt av direktiv 91/156, finns uppgifter som kan användas för definitionen av begreppet.
45 Ett visst antal upplysningar kan faktiskt erhållas genom en analys av bilagorna 2 A och 2 B (punkterna D 15 och R 13), i dess lydelse enligt beslut 96/350, den relevanta rättsakten i målet. Jag erinrar om att i bilagorna 2 A och 2 B uppräknas särskilda bortskaffnings- och återvinningsförfaranden för avfall och stadgas bland annat följande:
"OBS: I denna bilaga förtecknas sådana bortskaffningsförfaranden (bilaga 2 A) eller återvinningsförfaranden (bilaga 2 B) som förekommer i praktiken.
...
D 15 Lagring före omhändertaganden med användning av något av de förfaranden som är numrerade D 1-D 14 (utom tillfällig lagring före insamling som sker på den plats där det produceras (bilaga 2 A))
R 13 Lagring av avfall som skall underkastas något av de förfaranden som är numrerade R 1-R 13 (utom tillfällig lagring före insamling som sker på den plats där det produceras (bilaga 2 B))."
46 Genom att det stadgas att bortskaffning och återvinning av avfall innefattar lagring före omhändertagande, men inte tillfällig lagring, följer det faktiskt av bilagorna 2 A, punkt D 15, och 2 B, punkt R 13, att tillfällig lagring skiljer sig från lagring före omhändertagande och att lagring före omhändertagande är ett återvinnings- eller bortskaffningsförfarande, i motsats till tillfällig lagring, som formellt uteslutits från tillämpningsområdet för dessa förfaranden.
47 Av bilagorna 2 A och 2 B framgår dessutom att tillfällig lagring sker före insamlingen som, enligt artikel 1 d i direktiv 91/156, är den första fasen av avfallshanteringen.
48 Av dessa upplysningar måste man sluta sig till att tillfällig lagring föregår hanteringsförfaranden och särskilt insamlingsförfarandet och förfaranden som sker före de återvinnings- eller bortskaffningsförfaranden som numrerats D 1-D 15 och R 1-R 12.
49 Slutligen stadgas det uttryckligen i bilagorna 2 A, rubrik D 15, och 2 B, rubrik R 13, att tillfällig lagring sker "före insamling, som sker på den plats där avfallet uppkommit",(19) vilket är en upplysning som gör det möjligt att placera begreppet i tid och rymd.
50 Genom att välja adjektivet "tillfällig" har gemenskapslagstiftaren velat precisera att tillfällig lagring måste anses som ett förfarande för lagring av avfall under en bestämd tid. Genom att välja adverbet "före" har dessutom förfarandets slutpunkt fastställts. "Insamlingen" av avfall, det vill säga uppsamlingen, sorteringen och blandningen av avfall för vidare transport i avsikt att bortskaffa eller återvinna det (artikel 1 g), utgör således slutpunkten för en tillfällig lagring.
51 Kombinationen av tidsmässiga och rymdmässiga - på platsen där avfallet uppkommit - faktorer, gör det möjligt att fastställa inte bara när tillfällig lagring inleds och avslutas, men även att fastställa arten av sådant avfall och att identifiera de som har tillstånd för tillfällig lagring.
52 I bilagorna 2 A, punkt D 15, och 2 B, punkt R 13, anges att tillfällig lagring sker på den plats där avfallet producerats eller på en plats där avfall produceras. Begreppet "produceras" definieras inte i direktiv 91/156. Det kan inte förstås annat än genom att det jämförs med begreppet "producent", som i artikel 1 b definieras som "var och en som ger upphov till avfall ('ursprunglig producent') och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning".(20) Härigenom kan man således sluta sig till att en tillfällig lagring av avfall är knuten till den verksamhet som en producent, i den mening som avses i artikel 1 b i direktiv 91/156, bedriver.
53 Av vad som ovan anförts följer dels att det avfall som omfattas av tillfällig lagring är sådant som uppkommer på grund av en producents ursprungliga verksamhet eller sådant som följer av förbehandling, blandning eller andra förfaranden som ändrar avfallets art eller sammansättning, dels att tillfällig lagring är ett förfarande som sker efter det att avfallet producerats, att det inleds just efter det att avfallet producerats och att det, såsom framgår ovan, avslutas då avfallet insamlas. Slutligen är innehavaren av rätten att tillfälligt lagra avfall antingen den ursprungliga producenten eller den som utför bortskaffning eller återvinning.
54 Denna analys bekräftas av just det förhållandet att tillfällig lagring måste ske före en hantering.(21) Endast avfall som direkt eller omedelbart uppkommer vid produktionen - således "obearbetat" i den mening att det först och främst inväntar sortering, uppsamling eller blandning - kan uppfylla detta villkor.
55 Sammanfattningsvis skall tillfällig lagring definieras som ett förfarande som sker före en hantering av avfall i den mening som avses i artikel 1 d i direktiv 91/156 och som skiljer sig från ett sådant förfarande och som
- föregår lagring före omhändertagande och insamling,
- omedelbart följer efter den fas då avfallet produceras, och
- sker på den plats där avfallet producerats. Tillfällig lagring kan dessutom endast ske avseende avfall som uppkommit genom en producents ursprungliga verksamhet eller genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden som ändrar avfallets art eller sammansättning. Det kan endast utföras av ursprungliga producenter av avfall eller av dem som ägnar sig åt bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden.
Den andra och den tredje frågan
56 Genom dessa frågor, som lämpligen bör prövas i ett sammanhang, vill hänskjutande domstol veta vilka regler som skall tillämpas på tillfällig lagring. Mer exakt vill den veta om de åtalade i målet vid den nationella domstolen är skyldiga att iaktta särskilda förpliktelser och principer innan de ägnar sig åt tillfällig lagring av avfall som uppkommit i deras verksamhet. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida det åligger de behöriga nationella myndigheterna att dels inspektera och övervaka denna typ av lagring och dels övervaka att de principer som följer av artikel 4 i direktiv 91/156 iakttas.
57 Det följer av en analys av direktiven 91/156 och 91/689 att det system som är tillämpligt på avfall skiljer sig beroende på den verksamhet som de personer som innehar avfallet ägnar sig åt och detta avfalls art.
a) De skyldigheter som följer av direktiven 91/156 och 91/689
58 I direktiv 91/156 uppräknas de olika skyldigheter som föreligger beroende av om de personer som innehar avfallet är producenter av avfall,(22) företag eller inrättningar som bortskaffar eller återvinner sådant avfall som särskilt uppräknats i bilagorna 2 A och 2 B till direktiv 91/156(23) eller företag och inrättningar vilka yrkesmässigt insamlar eller transporterar avfall eller som för annans räkning (exempelvis handlare och mäklare) ombesörjer bortskaffande och återvinning av avfall.(24)
59 Mot bakgrund av de faktiska omständigheter som hänskjutande domstol angett tycks det som om de åtalade i målet vid den nationella domstolen är producenter av avfall som varken återvinner eller bortskaffar, på platsen där avfallet producerats, det avfall som följer av den verksamhet de bedriver. Vad gäller sådana personer anges emellertid inte någon särskild skyldighet i direktiv 91/156. Enligt artikel 14 första stycket andra strecksatsen får emellertid medlemsstaterna, om de så önskar, föreskriva att producenter skall föra sådana anteckningar som avses i artikel 14 första stycket första strecksatsen, och anmoda dem att lämna dessa uppgifter till de behöriga myndigheterna som avses i artikel 6 i direktiv 91/156.
60 Det ankommer i vart fall på hänskjutande domstol att pröva omständigheterna i målet, att fastställa vilken typ av verksamhet som de åtalade i målet vid den nationella domstolen utövat och att kontrollera om de skyldigheter som följer av gemenskapsbestämmelserna har iakttagits. Om det framkommer att dessa personer faktiskt är producenter av ofarligt avfall, som varken återvinner eller bortskaffar det avfall som följer av den verksamhet de bedriver på den plats där avfallet producerats, skall den hänskjutande domstolens fråga besvaras så, att det endast är fakultativt och genom ett beslut av medlemsstaten som dessa producenter kan åläggas en skyldighet att föra de anteckningar som avses i artikel 14 i direktiv 91/156 och att lämna dessa till de myndigheter som har befogenhet härtill.
61 Gemenskapslagstiftaren kräver emellertid att andra och strängare regler skall iakttas när avfallet är farligt.
62 Med "farligt avfall", i den mening som avses i direktiv 91/689, avses de avfall som finns på den förteckning som upprättats i enlighet med artikel 18 i avfallsdirektivet och på grundval av bilagorna 1 och 2 i direktivet om farligt avfall. Bilagorna 1. A och 1. B utgör bilaga 1. Bilaga 1. B avser "Avfall som innehåller någon av de beståndsdelar som finns upptagna i bilaga 2 och företer någon av de egenskaper som finns upptagna i bilaga 3 och består av följande: 19) Animaliska eller vegetabiliska tvålar ... 37) Batterier och andra elektriska celler...". I bilaga 2 återfinns "Beståndsdelar som gör att i bilaga 1. B upptaget avfall kvalificeras som farligt avfall om det har egenskaper beskrivna i bilaga 3". I denna förteckning återfinns, bland annat, under rubrik C18: Bly, blyföreningar, C29: klorater, C40: Halogenerade lösningsmedel, och slutligen C41: Organiska lösningsmedel, utom halogenerade.
I samma bestämmelse föreskrivs att farligt avfall måste ha en eller flera av de egenskaper som beskrivs i bilaga 3 (till exempel irriterande, hälsoskadliga, giftigt, cancerframkallande, frätande, smittfarligt, fosterskadande, mutagent ...). I denna förteckning, som inte är uttömmande, beaktas avfallets ursprung och sammansättning och, i förekommande fall, gränsvärden för koncentration. Förteckningen ses över regelbundet och revideras vid behov enligt samma förfarande.
Enligt artikel 1.4 andra strecksatsen i direktiv 91/689 skall även allt annat avfall som enligt en medlemsstat företer någon av de egenskaper som anges i bilaga 3 anses vara farligt avfall. Sådana fall skall anmälas till kommissionen och ses över i enlighet med det förfarande som fastställts i artikel 18 i avfallsdirektivet för att anpassa den nämnda förteckningen.
63 Mot bakgrund av de faktiska omständigheter som hänskjutande domstol angett tycks det som om de åtalade i målen vid den nationella domstolen producerar farligt avfall. Hänskjutande domstol anger nämligen att det avfall som producerats av Paolo Lirussi och Francesca Bizzaro utgör just giftigt och farligt avfall från blybatterier och slam från destillation vid kemtvätt.(25) I vart fall ankommer det likaledes på hänskjutande domstol att fastställa om det producerade avfallet är farligt, med beaktande av de kriterier som anges i de gemenskapsbestämmelser som särskilt utformats för detta ändamål.
64 För det fall hänskjutande domstol skulle finna att de åtalade i målen vid den nationella domstolen är producenter av farligt avfall, som inte själva bortskaffar eller återvinner det avfall som följer av deras verksamheter, måste den kontrollera att de skyldigheter som följer av direktivet om farligt avfall iakttas.
65 För det första skall producenter av farligt avfall, i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 91/689, åläggas de skyldigheter som följer av artiklarna 13 och 14 i direktiv 91/156, nämligen skyldigheten att regelbundet låta sig inspekteras och övervakas samt skyldigheten att föra anteckningar innehållande adekvata upplysningar och att lämna de upplysningar som finns i anteckningarna till behöriga myndigheter.
66 För det andra måste medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att avfall, vid insamling, transport och tillfällig lagring, är korrekt emballerat och märkt i enlighet med gällande internationella normer och gemenskapsnormer (artikel 5 i direktiv 91/689).
b) De principer som följer av direktiv 91/156
67 Hänskjutande domstol vill slutligen ha klarhet i huruvida de åtalade i målet vid den nationella domstolen, inom ramen för den verksamhet de ägnar sig åt och särskilt vid tillfällig lagring av det avfall de producerar, är skyldiga att följa de principer som avses i artikel 4 i direktiv 91/156.
68 I artikel 4 första stycket i direktiv 91/156 återges den princip om förebyggande åtgärder som finns i artikel 130 r.2 första stycket andra meningen i EG-fördraget (nu artikel 174.2 första stycket andra meningen EG i ändrad lydelse). Genom denna princip rekommenderas att gemenskapen och medlemsstaterna hindrar uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan, genom att vidta åtgärder för att undanröja kända risker.(26) Den nationelle lagstiftarens eller gemenskapslagstiftarens åtgärder består således i att följa och styra den tekniska utvecklingen i syfte att uppfylla de önskemål om miljöskydd och förbättring av livskvaliteten som finns. Sådana förbyggande åtgärder innefattar oftast åtgärder som syftar till att skapa instrument för riskbedömning,(27) för övervakning av ekologiska miljöer, för utarbetande och förverkligande av tekniska normer, för kontroll av och sanktioner mot förorenande verksamheter och åtgärder för information och utbildning.
69 Jag erinrar om att medlemsstaterna enligt artikel 4 första stycket i direktiv 91/156 är skyldiga att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas på ett säkert och miljövänligt sätt, det vill säga på sådant sätt att föroreningar undviks.
70 Medlemsstaterna rekommenderas särskilt att säkerställa, i samband med uppfyllandet av de olika skyldigheterna vid behandling av avfall i syfte att bortskaffa eller återvinna det, att någon skada inte åsamkas vatten, luft, jord, människor, djur, växter, landskap och områden. Det är således inte tillräckligt att föreskriva att avfall som är giftigt och skadligt för vatten och luft skall placeras i behållare som förhindrar kontakt med jorden för att skyldigheterna skall vara uppfyllda. Det måste också säkerställas, på samma sätt, att utsläpp som är giftiga och skadliga för ozonlagret undviks. Kraven i direktivet skulle inte heller vara uppfyllda om det var tillåtet att förvara ofarligt avfall i stora mängder och på ett oestetiskt sätt (till exempel, avfall placerat på ett stort sopflak, vars skrikiga färg drar till sig uppmärksamhet, före dess sortering och uppsamling, eller avfall placerat i hög i närheten av ett område med särskilt intresse - såsom en katedral eller ett slott ...).
71 Gemenskapslagstiftaren har sett till att med skada avses inte bara sådan skada som åsamkas människors hälsa, utan även sådan som åsamkas landskap, områden av särskilt intresse, samt olägenheter som orsakas av buller eller lukt.
72 Det är således fråga om att genomföra förebyggande åtgärder som gör det möjligt att undvika förorening i en större bemärkelse, det vill säga att vidta åtgärder som gör det möjligt att förhindra skador inte bara på människors hälsa, utan även på människors livssfär.
73 Det tycks vara självklart att farligt avfall, även om det lagras tillfälligt, kan orsaka betydande, eller till och med irreparabla, skador på miljön. Så skulle vara fallet om en bilverkstad som är "producent" av avfall bestående av blybatterier, som är belägen i närheten av en flod eller en lekpark för barn, inte har några anordningar av förebyggande art eller inte har vidtagit någon åtgärd för att förhindra att bly läcker ut i jorden eller i vattnet. Slutsatsen måste således dras, att principen om förebyggande åtgärder även omfattar tillfällig lagring.
74 I artiklarna 4 andra stycket och 8 i direktiv 91/156 föreskrivs dessutom att medlemsstaterna måste vidta de åtgärder som krävs för att följa principen om förebyggande åtgärder. Det rör sig därvid om att förbjuda att avfall överges, dumpas och okontrollerat bortskaffas (att vidta åtgärder som gör det möjligt att undvika att okontrollerade soptippar skapas) respektive att säkerställa att varje innehavare av avfall - särskilt producenter(28) - överlåter det till en privat eller offentlig insamlare av avfall eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilagorna 2 A och 2 B, eller som själv återvinner eller bortskaffar avfallet enligt bestämmelserna i direktivet och särskilt enligt artikel 4. Medlen för att uppnå detta mål har inte definierats. Det åvilar således medlemsstaterna att besluta om dessa.
75 Inspektioner och övervakning av de platser där avfall produceras och av olika förfaranden för förbehandling och hantering av det avfall som producerats på dessa platser är de medel som oftast används och som är effektivast. Att dessa förfaranden sker på ett riktigt sätt förutsätter att det särskilt säkerställs att den tillfälliga lagringen inte varar längre än nödvändigt och att det tillfälligt lagrade avfallet inte åsamkar någon skada på miljön. Dessa medel, inspektioner och övervakning, har dessutom den fördelen att proportionalitetsprincipen, som är tillämplig på såväl den gemensamma politiken inom miljöområdet som medlemsstaternas miljöpolitik, iakttas.(29)
76 Med andra ord anser jag att artikel 4 i direktiv 91/156 innebär att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta principen om förebyggande åtgärder, genom att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfallet återvinns eller bortskaffas. Jag anser således att denna skyldighet som sådan är ovillkorlig och tillräckligt preciserad. I bestämmelsen föreskrivs emellertid inte vilket innehåll dessa åtgärder skall ha. Följaktligen ankommer det på medlemsstaterna att besluta om detta.(30) Jag anser att detta resonemang inte strider mot domstolens dom av den 23 februari 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava m.fl.(31) Enligt min mening begränsar sig denna dom till att besvara frågan huruvida artikel 4 uppställer tillräckligt klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter avseende innehållet i de åtgärder som medlemsstaterna måste vidta för att säkerställa att principen om förebyggande åtgärder iakttas. Jag anser, liksom domstolen, emellertid att denna fråga måste besvaras nekande.
77 Av vad som ovan anförts följer att principen om förebyggande åtgärder enligt artikel 4 i direktiv 91/156 även omfattar begreppet tillfällig lagring och att medlemsstaterna, som har bäst kännedom om vilka platser som bör skyddas, är skyldiga att, på valfritt sätt, vidta de åtgärder som krävs för att denna princip skall iakttas.
78 Av dessa överväganden sammantagna följer att det system som är tillämpligt på avfall inte beror på hur avfallet lagras, utan dels på vilken verksamhet som de personer som deltar i dess hantering ägnar sig åt, dels på vilken art avfallet i fråga är av. Det ankommer på hänskjutande domstol att kvalificera den verksamhet som de åtalade i målet vid den nationella domstolen bedrivit och arten av det avfall som deras verksamheter ger upphov till. Om det framkommer att dessa personer är producenter av farligt avfall ankommer det på den hänskjutande domstolen att i enlighet med artiklarna 4 och 5 i direktiv 91/689 säkerställa dels att producenterna bedriver sin verksamhet i enlighet med de skyldigheter som föreligger enligt artiklarna 13 och 14 i direktiv 91/156, det vill säga att de underkastar sig regelbundna inspektioner och övervakning, för anteckningar avseende föreskrivna upplysningar och lämnar dessa upplysningar till de behöriga myndigheter som avses i artikel 6, dels att det farliga avfallet vid insamling, transport och tillfällig lagring är korrekt emballerat och märkt i överensstämmelse med gällande internationella normer och gemenskapsnormer. I vart fall skall all hantering som omnämns i direktiv 91/156 (tillfällig lagring, lagring före omhändertagande, hantering i den mening som avses i artikel 1 d i direktiv 91/156) ske med iakttagande av principen om förebyggande åtgärder enligt artikel 4 i direktiv 91/156 och av de syften som anges i nämnda bestämmelse liksom i artikel 8 i direktiv 91/156. Det ankommer på medlemsstaterna att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga för att genomföra denna princip, som följer av artikel 4 första stycket i direktiv 91/156, och för att uppnå de syften som anges i artikel 4 andra stycket och artikel 8 i direktivet.
De fjärde frågorna i målen C-175/98 och C-177/98
79 Hänskjutande domstol vill veta om de omständigheter som lagts de åtalade i målen vid den nationella domstolen till last utgör tillfällig lagring i den mening som avses i avfallsdirektivet. Genom dessa frågor begärs i sak att domstolen skall avgöra om de gemenskapsbestämmelser, vars tolkning efterfrågas, är tillämpliga i de fall som hänskjutande domstol ursprungligen haft att pröva.
80 I överensstämmelse med fast rättspraxis har domstolen funnit att artikel 177 i fördraget, vilken bygger på en klar åtskillnad mellan de nationell domstolarnas(32) och EG-domstolens funktioner, innebär att det inte är möjligt för domstolen att vare sig göra en bedömning av sakomständigheterna i målet, att granska skälen för en begäran om förhandsavgörande eller att på nationella åtgärder eller situationer tillämpa de gemenskapsregler som den tolkat, eftersom dessa frågor hör till den nationella domstolens exklusiva behörighet.(33)
81 Följaktligen föreslår jag att domstolen inte skall ta upp dessa frågor till sakprövning.
Förslag till avgörande
82 Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall besvara Pretura circondariale di Udines (Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari) frågor på följande sätt:
1) Tillfällig lagring skall definieras som ett förfarande som sker före och som är annorlunda än avfallshantering, i den mening som avses i artikel 1 d i rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring av direktiv 75/442/EEG om avfall och som
- föregår lagring före omhändertagande och insamling,
- omedelbart följer efter den fas då avfallet produceras,
- sker på den plats där avfallet produceras,
- endast omfattar det avfall som härrör från en producents ursprungliga verksamhet eller som följer av förbehandling, blandning eller andra förfaranden som leder till att avfallets art eller sammansättning förändras, och
- inte kan utföras av andra än ursprungliga producenter av avfall eller av dem som ägnar sig åt bortskaffning eller återvinning av avfall.
2) Det system som är tillämpligt på avfall, i den mening som avses i direktiv 91/156, beror inte på hur det lagras, utan dels på vilken verksamhet som de personer som innehar avfallet ägnar sig åt, dels på vilken art avfallet i fråga är av. Det ankommer på den behöriga nationella domstolen att kvalificera den verksamhet som de personer som berörs av förfarandet i den nationella domstolen bedriver och arten av det avfall som deras verksamhet ger upphov till. Om det framkommer att dessa personer är att anse som producenter av farligt avfall, ankommer det på hänskjutande domstol att i enlighet med artiklarna 4 och 5 i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall säkerställa att
- de verksamheter som dessa producenter ägnar sig åt i enlighet med artiklarna 13 och 14 i direktiv 91/156 underkastas
- skyldigheten till regelbundna inspektioner och övervakning av de behöriga myndigheterna i den mening som avses i artikel 6 i nämnda direktiv,
- skyldigheten att föra anteckningar och att lämna de upplysningar som dessa skall innehålla till de behöriga myndigheterna enligt artikel 6 i nämnda direktiv,
- det farliga avfallet, vid insamling, transport och tillfällig lagring, är korrekt emballerat och märkt i enlighet med gällande internationella normer och gemenskapsnormer.
I vart fall skall all hantering som omnämns i direktiv 91/156 (tillfällig lagring, lagring före omhändertagande och hantering i den mening som avses i direktiv 91/156) ske med iakttagande av principen om förebyggande åtgärder enligt artikel 4 första stycket i nämnda direktiv och av de syften som anges i artikel 4 andra stycket och artikel 8 i samma direktiv. Det ankommer på medlemsstaterna att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga för att genomföra denna princip och för att uppnå dess syften.
(1) - EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66.
(2) - Rådets direktiv av den 15 juli 1975 (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238).
(3) - EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199.
(4) - Första och fjärde övervägandena.
(5) - Fjärde övervägandet.
(6) - Sjätte övervägandet.
(7) - Åttonde övervägandet.
(8) - Tionde övervägandet.
(9) - Beslut om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i direktiv 75/442 (EGT L 5, 1994, s. 15; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 89).
(10) - EGT L 135, s. 32.
(11) - Min kursivering.
(12) - Dom av den 25 juni 1997 i de förenade målen C-304/94, C-330-94, C-342/94 och C-224/95, Tombesi m.fl. (REG 1997, s. I-3561), och av den 18 december 1997 i mål C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I-7411).
(13) - Se rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 om ändring av direktiv 91/689 (EGT L 168, s. 28; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 200).
(14) - Se punkt 62 i detta förslag till avgörande.
(15) - EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266.
(16) - GURI, allmänt tillägg nr 37 av den 15 februari 1997, nedan kallat LD nr 22/97.
(17) - GURI nr 261 av den 8 november 1997, se den samordnade texten i GURI, allmänt tillägg nr 38 av den 28 november 1997.
(18) - Se punkt 19 ovan i detta förslag till avgörande.
(19) - Min kursivering.
(20) - Ibidem.
(21) - Se punkterna 45-47 ovan i detta förslag till avgörande.
(22) - Artiklarna 11.1, 11.2, 13 och 14 andra stycket i direktiv 91/156.
(23) - Artiklarna 9.1, 10, 14 första stycket första och andra strecksatsen och 13 i direktiv 91/156.
(24) - Artiklarna 12 och 13 i direktiv 91/156.
(25) - Se även lydelsen av de fjärde frågorna från hänskjutande domstol, i vilka det hänvisas till "halogerande lösningsmedel" liksom till "blybatterier", avfall som är farligt i den mening som avses i artikel 1 i direktiv 91/689.
(26) - Se särskilt den definition som görs av denna princip i det första åtgärdsprogrammet (förklaring den 22 november 1973 av Europeiska gemenskapernas råd och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om ett åtgärdsprogram för Europeiska gemenskapen för miljön, EGT C 112, s. 1).
(27) - Se till exempel rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), och särskilt domstolens dom av den 18 juni 1998 i mål C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (REG 1998, s. I-3923), punkt 27, och
av den 29 april 1999 i mål C-293/97, Standley m.fl. (REG 1999, s. I-2603), punkt 35.
(28) - Artikel 1 c i direktiv 91/156.
(29) - Se särskilt domstolens domar av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech (REG 1998, s. I-4301), punkt 57, i mål C-341/95, Bettati (REG 1998, s. I-4355), punkt 55, och i mål C-389/96, Aher-Waggon (REG 1998, s. I-4473), punkt 20.
(30) - Analogivis, se domstolens resonemang i domen av den 25 februari 1999 i mål C-131/97, Carbonari m.fl. (REG 1999, s. I-1103), punkterna 44-47.
(31) - Mål C-236/92 (REG 1994, s. I-483).
(32) - Sedan domen av den 6 april 1962 i mål 13/61, De Geus (REG 1962, s. 89; svensk specialutgåva, volym 1, s. 121).
(33) - Se likaledes domstolens dom av den 19 december 1968 i mål 13/68, Salgoil (REG 1968, s. 661; svensk specialutgåva, volym 1, s. 367), av den 23 januari 1975 i mål 51/74, Van der Hulst (REG 1975, s. 79; svensk specialutgåva, volym 2, s. 429), punkt 12, av den 15 december 1976 i mål 35/76, Simmenthal (REG 1976, s. 1871; svensk specialutgåva, volym 3, s. 233), punkterna 7 och 8, av den 5 oktober 1977 i mål 5/77, Tedeschi (REG 1977, s. 1555), punkt 17, av den 28 mars 1979 i mål 222/78, ICAP (REG 1979, s. 1163), punkt 10, av den 15 november 1979 i mål 36/79, Denkavit (REG 1979, s. 3439), punkt 12, och för ett mer sentida exempel, se domstolens dom av den 16 juli 1998 i mål C-235/95, Dumon och Froment (REG 1998, s. I-4531), punkt 25.