62011CC0568_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I – Introduction
1. L’un des objectifs poursuivis par l’Union européenne, à savoir garantir l’emploi et le niveau de vie de ses producteurs de betteraves et de cannes à sucre (2), est à l’origine de la présente demande de décision préjudicielle. C’est en définitive dans ce but que Agroferm A/S (ci-après «Agroferm») a bénéficié d’aides de l’Union qui lui ont été versées au titre de la fabrication de sulfate de lysine à partir de sucre. Les autorités danoises compétentes ont toutefois eu des doutes, par la suite, sur le point de savoir si le produit fabriqué satisfaisait effectivement aux conditions d’octroi des aides de l’Union. Elles ont finalement refusé de poursuivre les versements et ont réclamé le remboursement des aides déjà accordées.
2. C’est dans ce contexte qu’il y a lieu de préciser tout d’abord en l’espèce si le sulfate de lysine fabriqué donnait droit à une aide de l’Union sous la forme d’une restitution à la production. Toutefois, la présente procédure fournit avant tout l’occasion de clarifier la jurisprudence qui a été élaborée au cours des décennies écoulées en matière de protection de la confiance légitime en cas d’octroi d’aides de l’Union.
II – Le cadre juridique
3. Des restitutions à la production au titre de la transformation du sucre ont été accordées jusqu’en 2006 conformément au règlement (CE) n° 1265/2001 (3) . Ce règlement comporte des dispositions relatives aux conditions du droit à la restitution à la production ainsi que des dispositions relatives à la procédure administrative qui y est liée.
A – Le droit à la restitution à la production
4. Aux termes de l’article 14, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 1265/2001, l’octroi d’un titre de restitution «fonde le droit au paiement de la restitution à la production indiquée dans le titre […] après la transformation du produit de base dans les conditions prévues au titre de restitution».
5. L’article 1 er, paragraphe 1, du règlement n° 1265/2001 inclut notamment dans la définition des «produits de base» le sucre qui est utilisé «pour la fabrication des produits de l’industrie chimique énumérés à l’annexe I du présent règlement». L’annexe I de celui-ci comporte un tableau faisant référence à des codes de la nomenclature combinée. Ce tableau mentionne notamment les produits suivants:
«Chapitre 29	Produits chimiques organiques à l’exclusion des produits des sous-positions 2905 43 00 et 2905 44
[…]
ex Chapitre 38 Produits divers des industries chimiques à l’exclusion des sous- positions 3809 10, 3809 91 00, 3809 92 00, 3809 93 00 et ex 3824 60»
6. La nomenclature combinée est définie par l’annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (4) . Conformément à l’article 12, paragraphe 1, du règlement n° 2658/87, cette annexe I applicable à la période comprise entre l’année 2004 et l’année 2006, pertinente pour le présent litige, résultait des règlements (CE) n° 1789/2003 (5), (CE) n° 1810/2004 (6) et (CE) n° 1719/2005 (7) . Les trois versions de ladite annexe I sont identiques en ce qui concerne les dispositions pertinentes en l’espèce.
7. Le chapitre 29 de la nomenclature combinée comporte la sous-position 2922 41 00, «lysine et ses esters; sels de ces produits». La note 1 du chapitre 29 de la nomenclature combinée précise en outre ce qui suit:
«1. Sauf dispositions contraires, les positions du présent chapitre comprennent seulement:
a) des composés organiques de constitution chimique définie présentés isolément, que ces composés contiennent ou non des impuretés;
[…]
e) les autres solutions des produits des points a), b) ou c) ci-dessus, pour autant que ces solutions constituent un mode de conditionnement usuel et indispensable, exclusivement motivé par des raisons de sécurité ou par les nécessités du transport, et que le solvant ne rende pas le produit apte à des emplois particuliers plutôt qu’à son emploi général;
f) les produits des points a), b), c), d) ou e) ci-dessus, additionnés d’un stabilisant […] indispensable à leur conservation ou à leur transport;
g) les produits des points a), b), c), d), e) ou f) ci-dessus, additionnés d’une substance antipoussiéreuse, d’un colorant ou d’un odoriférant, afin d’en faciliter l’identification ou pour des raisons de sécurité, pour autant que ces additions ne rendent pas le produit apte à des emplois particuliers plutôt qu’à son emploi général;
[…]»
8. Le chapitre 38 de la nomenclature combinée, qui concerne des «produits divers des industries chimiques», inclut la position 3824 qui vise les «produits chimiques et préparations des industries chimiques ou des industries connexes […], non dénommés ni compris ailleurs».
9. Enfin, le chapitre 23 de la nomenclature combinée comprend la position 2309, intitulée «préparations des types utilisés pour l’alimentation des animaux».
B – La procédure d’octroi de la restitution à la production
10. En ce qui concerne la procédure administrative, l’article 2 du règlement n° 1265/2001 dispose:
«1. La restitution à la production est accordée par l’État membre sur le territoire duquel a lieu la transformation des produits de base.
2. L’État membre ne peut accorder la restitution que si un contrôle douanier ou un contrôle administratif présentant des garanties équivalentes assure que les produits de base sont utilisés d’une manière conforme à la destination spécifiée dans la demande visée à l’article 3.»
11. L’article 3 du règlement n° 1265/2001 comporte les dispositions suivantes:
«1. La restitution à la production n’est accordée qu’aux transformateurs qui garantissent que le contrôle prévu à l’article 2, paragraphe 2, peut être effectué à tout moment et qui ont présenté une demande spécifiant le produit chimique pour la fabrication duquel le produit de base sera utilisé.
2. L’admission au bénéfice de la restitution peut être subordonnée par l’État membre en question à un agrément préalable des transformateurs visés au paragraphe 1.»
La juridiction de renvoi a exposé qu’un agrément préalable de l’administration douanière danoise était nécessaire en droit danois, qui est le droit applicable en l’espèce.
12. Le titre de restitution qui fonde, aux termes de l’article 14, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1265/2001, le droit au paiement d’une restitution à la production indique, conformément à l’article 12, paragraphe 3, sous d), dudit règlement, «la destination envisagée du produit de base».
13. La demande de restitution à la production précise, conformément à l’article 10, paragraphe 1, second alinéa, sous c), du règlement n° 1265/2001, «la position tarifaire et la désignation du produit chimique pour la fabrication duquel le produit de base doit être utilisé».
14. Aux termes de l’article 13, sous b), du règlement n° 1265/2001, qui régit tant la demande que le titre de restitution lui-même, «la mention concernant la destination du produit de base peut, sur demande et avec l’accord des autorités compétentes de l’État membre en cause, porter uniquement sur le chapitre de la nomenclature combinée dont relèvent le ou les produits chimiques à fabriquer».
15. Conformément aux articles 1 er, paragraphes 1 et 2, sous b), et 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1258/1999 (8), les restitutions à la production accordées par les États membres ont été financées par le budget général des Communautés européennes (9) pendant la période pertinente en l’espèce. L’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de ce même règlement met notamment les obligations suivantes à la charge des États membres:
«Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
[…]
b) prévenir et poursuivre les irrégularités;
c) récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.»
16. Est constitutive d’une irrégularité, aux termes de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 (10), «toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés […] par une dépense indue».
III – La procédure au principal et la procédure devant la Cour
17. Entre le mois d’août 2004 et le mois de juin 2006, Agroferm a produit au Danemark du sulfate de lysine qu’elle fabriquait à partir de sucre par un procédé de fermentation et qu’elle commercialisait en tant qu’additif destiné à l’alimentation animale. Du mois d’août 2004 au mois de mars 2006, Agroferm a perçu, au titre du sucre utilisé, des restitutions à la production d’un montant total de 70,6 millions de DKK, ce qui correspond actuellement à environ 9,5 millions d’euros.
18. Le 19 mai 2004, Agroferm avait introduit, auprès de l’administration douanière danoise, une demande d’«agrément préalable» à l’octroi des restitutions à la production. Agroferm exposait dans cette demande qu’elle envisageait de fabriquer de la lysine, laquelle relevait, selon elle, de la position 2922 41 00 de la nomenclature combinée. Le 16 juin 2004, l’administration douanière danoise lui a octroyé une autorisation valable jusqu’à la fin du mois de mai 2007. Par la suite, la direction danoise de l’industrie alimentaire a délivré des certificats de restitution d’une durée de validité, à chaque fois, de cinq mois à compter de leur délivrance.
19. Au mois d’octobre 2005 et au mois de mars 2006, l’administration douanière danoise a prélevé des échantillons du produit fabriqué par Agroferm. L’analyse des échantillons a révélé qu’il était seulement composé à 66 % de sulfate de lysine et qu’il contenait pour le reste des coproduits de fermentation, principalement sous la forme d’un culot cellulaire. Le 9 mai 2006, la direction danoise de l’industrie alimentaire a refusé de continuer à verser les restitutions à la production au motif qu’il y avait une incertitude en ce qui concerne le classement du produit fabriqué.
20. Cette même direction a finalement réclamé à Agroferm, le 22 novembre 2006, le remboursement de restitutions à la production d’un montant de 86,6 millions de DKK majoré des intérêts. Dans le cadre de la procédure au principal, Agroferm oppose à cela qu’elle a perçu les versements à bon droit et, en tout état de cause, de bonne foi. Elle demande par ailleurs le versement d’autres restitutions à la production qui lui avaient déjà été octroyées, jusqu’à l’arrêt de la production au mois de juin 2006.
21. Dans ce contexte, le Vestre Landsret (Danemark), saisi du litige, a invité la Cour à statuer à titre préjudiciel, conformément à l’article 267 TFUE, sur les questions suivantes:
«1) Un produit qui est fabriqué à partir du sucre par fermentation à l’aide de Corynebacterium glutamicum et qui est constitué d’environ 65 % de sulfate de lysine ainsi que d’impuretés résultant du procédé de fabrication (matières de départ non converties, réactifs utilisés dans le procédé de fabrication et sous-produits) relève-t-il de la position 2309, de la position 2922 ou de la position 3824 de la nomenclature combinée, dans la version de l’annexe I du règlement n° 1719/2005?
Faut-il tenir compte à cet égard du point de savoir si les impuretés ont été laissées délibérément dans le produit en vue de le rendre spécialement ou davantage apte à un emploi dans la fabrication d’aliments pour animaux ou du point de savoir si les impuretés ont été laissées parce qu’il n’est pas nécessaire ou opportun de les éliminer? En vertu de quelles lignes directrices cette question doit-elle, le cas échéant, être tranchée?
Faut-il tenir compte, aux fins de la réponse à la question, du fait qu’il est possible de fabriquer d ’autres produits contenant de la lysine, et notamment de la lysine «pure» (≥ 98 %) et des produits à base de lysine HCl, qui ont une teneur en lysine plus élevée que le produit à base de sulfate de lysine décrit ci-dessus et faut-il tenir compte à cet égard du fait que la teneur en sulfate de lysine et en impuretés du produit à base de sulfate de lysine décrit ci-dessus correspond à celle des produits à base de sulfate de lysine d’autres fabricants? En vertu de quelles lignes directrices cette question doit-elle, le cas échéant, être tranchée?
2) Si, conformément au principe de légalité, il y a lieu de considérer que la production ne relevait pas du régime des restitutions, serait-il contraire au droit de l’Union que les autorités nationales s’abstiennent, dans une affaire telle que la présente et eu égard aux principes nationaux de sécurité juridique et au principe de la protection de la confiance légitime, de réclamer le remboursement du montant des restitutions que le producteur a perçues de bonne foi?
3) Si, conformément au principe de légalité, il y a lieu de considérer que la production ne relevait pas du régime des restitutions, serait-il contraire au droit de l’Union que les autorités nationales honorent, dans une affaire telle que la présente et eu égard aux principes nationaux de sécurité juridique et au principe de la protection de la confiance légitime, des engagements limités dans le temps (certificats de restitution) que le producteur a reçus de bonne foi?»
22. Agroferm, le gouvernement danois et la Commission européenne ont pris part à la procédure écrite devant la Cour ainsi qu’à l’audience du 22 novembre 2012.
IV – Analyse juridique
23. La demande de décision préjudicielle porte tant sur les conditions juridiques d’octroi de restitutions à la production que sur les droits qui peuvent résulter des actes des autorités nationales dans le cadre de la procédure relative à la restitution à la production sous l’angle de la protection de la confiance légitime.
24. La première question de la juridiction de renvoi vise ainsi à déterminer si le produit fabriqué par Agroferm ouvrait droit à une restitution à la production conformément au droit de l’Union (voir titre A). Les deuxième et troisième questions sont posées pour le cas où les autorités danoises n’auraient pas dû accorder de restitutions à la production à Agroferm. Ces questions visent à déterminer les droits qu’un demandeur peut néanmoins opposer aux autorités nationales au titre du principe de protection de la confiance légitime (voir titre B et titre C).
A – Sur la première question préjudicielle: le classement dans la nomenclature combinée
25. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le produit fabriqué par Agroferm relevait de la position 2309, de la position 2922 ou de la position 3824 de la nomenclature combinée, dans la version résultant de l’annexe I du règlement n° 1719/2005. Étant donné que ce règlement n’est entré en vigueur, conformément à son article 2, que le 1 er
janvier 2006 et que le litige au principal porte sur les restitutions à la production afférentes aux années 2004 à 2006, il y a lieu de comprendre la question de la juridiction de renvoi en ce sens que c’est l’interprétation de la nomenclature combinée dans la version applicable au cours de ces années qui est demandée (11) .
26. Il résulte des dispositions combinées des articles 2, paragraphe 1, et 14, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), d’une part, et de l’article 1 er, paragraphe 1, ainsi que de l’annexe I du règlement n° 1265/2001, d’autre part, que le droit à une restitution à la production dépend de la position de la nomenclature combinée de laquelle relevait le produit fabriqué par Agroferm. Un tel droit aurait existé si le produit avait dû être classé sous les positions 2922 ou 3824, mais pas s’il relevait de la position 2309 de la nomenclature combinée.
1. La position 2922
27. De l’avis d’Agroferm, le produit qu’elle fabriquait relevait du code NC 2922 41 00, qui est une sous-position de la position 2922 de la nomenclature combinée. Cette sous-position comprend notamment les sels de lysine. La juridiction de renvoi indique que le sulfate de lysine fabriqué constituait l’un de ces sels de lysine. Toutefois, le produit fabriqué par Agroferm était seulement composé à 65 % de sulfate de lysine et était essentiellement constitué pour le reste par le culot cellulaire qui résultait du procédé de fabrication.
28. Pour déterminer si le produit relevait néanmoins de la sous-position 2922 41 00 de la nomenclature combinée, il faut faire appel aux principes développés par la Cour en matière de classement tarifaire. Certes, la présente affaire, qui concerne une restitution à la production, ne porte pas sur le tarif douanier. Le règlement n° 1265/2001 fait toutefois expressément référence à la nomenclature combinée élaborée dans le cadre du droit douanier (12) . En vertu de ces principes d’interprétation, le critère décisif pour la classification tarifaire des marchandises doit, dans l’intérêt de la sécurité juridique et de la facilité des contrôles, être recherché, d’une manière générale, dans leurs caractéristiques et propriétés objectives, telles que définies par le libellé de la position et des notes de chapitre de la nomenclature combinée (13) .
29. Aux termes de la note 1, sous a), du chapitre 29 de la nomenclature combinée, seuls «des composés organiques de constitution chimique définie présentés isolément, que ces composés contiennent ou non des impuretés», relèvent de ce chapitre et, par conséquent, de la sous-position 2922 41 00. Deux conditions objectives contradictoires doivent donc être respectées. D’une part, les composés dudit chapitre doivent être «de constitution chimique définie» et «présentés isolément» et, d’autre part, ils peuvent également contenir des «impuretés».
30. De l’avis du gouvernement danois et de la Commission, les conditions de cette note n’étaient pas remplies, parce que le culot cellulaire subsistant à la fin du processus de fabrication n’était pas éliminé et que le produit ne présentait par conséquent pas le degré de pureté requis.
31. En tolérant les impuretés, ladite note indique clairement que les conditions tenant à la présentation isolée et à la constitution chimique définie n’impliquent pas que le degré de pureté du composé doive être de 100 %. La raison en est qu’une telle condition ne pourrait généralement pas être remplie d’un point de vue technique. Toutefois, étant donné que le composé doit en principe être «présenté isolément», on ne saurait parler de simples impuretés lorsque le produit comprend d’autres substances alors qu’un degré de pureté plus élevé serait techniquement possible. Or, il ressort des éléments fournis par la juridiction de renvoi que tel est précisément le cas, si bien que le culot cellulaire contenu dans le produit d’Agroferm ne peut être assimilé à de simples impuretés. Seules les caractéristiques objectives d’un produit étant déterminantes, il importe peu à cet égard qu’un degré de pureté plus élevé n’ait pas d’intérêt commercial selon la juridiction de renvoi.
32. En outre, la comparaison avec d’autres notes du chapitre 29 de la nomenclature combinée montre que les composants d’un produit ne peuvent pas être considérés comme des impuretés lorsqu’ils sont délibérément conservés dans le composé dans un but précis. En effet, les points e) à g) de la note 1 du chapitre 29 de la nomenclature combinée régissent le point de savoir à quelles fins et dans quelles conditions la solution dans d’autres substances que l’eau ou l’ajout d’autres substances ne sont pas nocifs. De telles exigences seraient dépourvues de pertinence si l’ajout de ces substances pouvait tout simplement être considéré comme relevant des impuretés au sens du point a). Or, ce n’est pas seulement l’ajout ultérieur qui ne peut pas être assimilé à une simple réduction du degré de pureté, il en est de même de la conservation de substances dans le produit dans un but déterminé. Dans le cas contraire, les prescriptions des points e) à g) de la note 1 dudit chapitre 29 pourraient être tournées par l’aménagement du procédé de fabrication.
33. La juridiction de renvoi expose que le culot cellulaire conservé dans le produit d’Agroferm répond à des finalités précises. En premier lieu, il vise à empêcher le sulfate de lysine d’absorber de l’humidité et, en deuxième lieu, le culot cellulaire a pour fonction de renforcer l’aptitude du composé à être employé en tant qu’additif dans l’alimentation animale. De ce fait également, le culot cellulaire ne saurait être considéré comme de simples impuretés au sens de la note 1, sous a), du chapitre 29 de la nomenclature combinée.
34. Au vu de ces constatations, il n’est pas nécessaire d’examiner les notes explicatives élaborées par l’Organisation mondiale des douanes en ce qui concerne le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, qui ont été citées à titre supplétif par la Commission. Si, en vertu d’une jurisprudence constante, celles-ci contribuent de façon importante à l’interprétation de la nomenclature combinée, elles n’ont pas force obligatoire de droit (14) . Elles sont donc secondaires par rapport aux éléments tirés de l’interprétation de la nomenclature combinée, qui a force obligatoire de droit, et en particulier de la note 1 du chapitre 29 de la nomenclature combinée.
35. Par voie de conséquence, le produit fabriqué par Agroferm ne relevait pas de la sous-position 2922 41 00 de la nomenclature combinée, étant donné qu’il ne remplissait pas les conditions de la note 1, sous a), dudit chapitre 29.
2. La position 2309
36. De l’avis du gouvernement danois et de la Commission, le produit fabriqué par Agroferm devait en revanche être classé sous la position 2309 de la nomenclature combinée. Cette position vise les «préparations des types utilisés pour l’alimentation des animaux».
37. La destination du produit peut constituer un critère objectif de classification pour autant qu’elle soit inhérente audit produit, l’inhérence devant s’apprécier en fonction des caractéristiques et des propriétés objectives de celui-ci (15) . Certes, le produit litigieux en l’espèce a uniquement été commercialisé en tant qu’ additif
pour l’alimentation animale, ce à quoi ses propriétés objectives le prédestinaient selon la juridiction de renvoi. Agroferm considère par conséquent qu’un classement sous ladite position 2309 n’entre pas en ligne de compte.
38. Toutefois, la position 2309 de la nomenclature combinée ne précise pas que les préparations sont limitées aux produits susceptibles d’être utilisés à titre autonome pour l’alimentation des animaux. Il convient par conséquent de classer le produit fabriqué par Agroferm sous la position 2309 de la nomenclature combinée.
3. La position 3824
39. Étant donné que la position 3824 de la nomenclature combinée ne concerne que les produits qui ne sont ni «dénommés ni compris ailleurs» et que, comme nous l’avons vu, le produit fabriqué par Agroferm devait être classé sous la position 2309 de la nomenclature combinée, il ne relevait pas de ladite position 3824.
4. Conclusion intermédiaire
40. En conséquence, il y a lieu de répondre à la première question préjudicielle en ce sens qu’un produit, tel que le produit litigieux au principal, qui est constitué de 65 % de sulfate de lysine, ainsi que d’impuretés résultant du procédé de fabrication et qui est utilisé en tant qu’additif pour l’alimentation animale doit être classé sous la position 2309 de la nomenclature combinée figurant à l’annexe I du règlement n° 2658/87, dans sa rédaction résultant des règlements n os
1789/2003, 1810/2004 et 1719/2005.
B – Sur la deuxième question préjudicielle: le remboursement des restitutions à la production versées
41. La juridiction de renvoi pose sa deuxième question pour le cas où Agroferm n’aurait pas eu droit à une restitution à la production au titre du produit fabriqué. Comme nous l’avons vu, le produit ne saurait être classé sous une position ouvrant droit à une restitution à la production conformément au règlement n° 1265/2001. Il y a par conséquent lieu de répondre à la deuxième question.
42. Par cette question, la juridiction de renvoi souhaite savoir s’il est contraire au droit de l’Union que les autorités nationales s’abstiennent, eu égard aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime qui doivent être respectés en vertu du droit national, de réclamer le remboursement du montant des restitutions dans une affaire telle que la présente.
1. L’application du principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union
43. La question préjudicielle est manifestement posée dans le contexte d’une jurisprudence réitérée dans le domaine de la politique agricole commune, selon laquelle il n’est pas contraire
au droit de l’Union que le droit national, en matière de répétition de prestations financières indûment versées par l’administration publique, prenne en considération les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, étant donné que ces derniers font partie de l’ordre juridique de l’Union (16) .
44. Cette jurisprudence peut donner l’impression que les États membres sont libres d’appliquer ou non le principe de protection de la confiance légitime en matière de répétition de prestations financières régies par le droit de l’Union. Le droit de l’Union autoriserait alors certes à protéger la confiance légitime dans ces cas en vertu du droit national. Toutefois, ce point de vue impliquerait, comme semble également le considérer la Commission, qu’une telle protection de la confiance légitime ne s’imposerait pas en droit de l’Union.
45. Cependant, ce point de vue ne saurait être retenu.
46. En effet, les États membres sont impérativement
tenus, dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union, de respecter le principe de protection de la confiance légitime tel qu’il est uniformément défini en droit de l’Union
pour tous les États membres [voir titre a)]. Partant, le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union doit tout au moins être respecté en matière de récupération de prestations financières régies par le droit de l’Union lorsque – comme en l’espèce – la récupération est également effectuée sur le fondement du droit de l’Union [voir titre b)].
a) La protection de la confiance légitime dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union par les autorités nationales
47. C’est en particulier en matière de taxe sur la valeur ajoutée qu’il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union doit être respecté par les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre des réglementations de l’Union (17) . En outre, la Cour a déclaré à de nombreuses reprises dans le cadre de la politique agricole commune que le principe de protection de la confiance légitime consacré en droit de l’Union s’imposait à toute autorité nationale chargée d’appliquer le droit de l’Union (18) .
48. Si les États membres avaient en revanche la possibilité d’appliquer chacun un principe national différent de protection de la confiance légitime lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, cela se traduirait en définitive par des divergences dans l’application du droit de l’Union dans les différents États. Tandis que certains États membres seraient restrictifs dans leur protection de la confiance légitime, d’autres États membres pourraient être plus larges au bénéfice des entreprises implantées sur leur territoire et, le cas échéant, au détriment du budget général des Communautés. Il y a lieu d’écarter une telle interprétation, notamment parce qu’un tel traitement différencié risquerait de se traduire par de graves distorsions de concurrence entre les États membres.
49. De plus, l’application du principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union ne saurait dépendre du point de savoir si le droit de l’Union est mis en œuvre, dans le cas considéré, par des autorités de l’Union ou par des autorités des États membres. Certes, selon la jurisprudence, le principe de protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l’encontre d’une réglementation de l’Union que dans la mesure où l’Union elle-même a créé au préalable une situation susceptible d’engendrer une confiance légitime (19) . Une telle confiance légitime peut cependant découler aussi bien des actes du législateur de l’Union que de ceux des autorités de l’Union (20) .
50. Par ailleurs, il n’y a pas de contradiction entre le caractère contraignant pour les États membres du principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union et la jurisprudence constante en vertu de laquelle une pratique d’un État membre non conforme à la réglementation de l’Union ne peut donner naissance à une confiance légitime dans le chef du particulier bénéficiaire de la situation ainsi créée (21) . En effet, cette thèse est liée au fait que, en règle générale, un comportement illicite ne saurait engendrer une confiance digne de protection. Le principe de protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l’encontre d’une disposition précise d’un texte de droit de l’Union et le comportement d’une autorité nationale chargée d’appliquer le droit de l’Union, qui est en contradiction avec ce dernier, ne saurait fonder, dans le chef d’un opérateur économique, une confiance légitime à bénéficier d’un traitement contraire au droit de l’Union (22) . Cela concerne toutefois la portée matérielle de la protection de la confiance légitime par le droit de l’Union et ne met notamment pas en cause le fait qu’elle s’applique en principe aux actes d’exécution des autorités nationales (23) .
b) La mise en œuvre du droit de l’Union en matière de récupération de prestations financières régies par le droit de l’Union
51. En l’espèce, les autorités danoises étaient donc impérativement tenues d’appliquer le principe de protection de la confiance légitime consacré en droit de l’Union dans la mesure où elles mettaient en œuvre le droit de l’Union en réclamant le remboursement des restitutions à la production.
52. Un doute pourrait exister sur ce point eu égard à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les litiges relatifs à la récupération des fonds indûment versés en vertu du droit de l’Union doivent, en l’absence de dispositions du droit de l’Union, être tranchés par les juridictions nationales en application de leur droit national (24) .
53. En l’espèce, il existe toutefois, sous la forme de l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), du règlement n° 1258/1999, une disposition du droit de l’Union qui ordonne la récupération, par les autorités des États membres, des sommes perdues à la suite d’irrégularités (25) . Dans le cas d’espèce, nous nous trouvons en présence d’une irrégularité au sens de l’article 1 er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95, étant donné qu’Agroferm n’aurait pas dû toucher de restitution à la production. En droit de l’Union, le Royaume de Danemark était par conséquent tenu d’en réclamer le remboursement.
54. De surcroît, la Cour a constaté en définitive dans l’arrêt Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., précité, que l’obligation de répétition imposée aux États membres par le droit de l’Union constituait également le fondement juridique de la récupération. Dans cette affaire, il était demandé à la Cour si l’obligation de «récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus», mise à la charge des États membres par l’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88 (26), constituait également le fondement juridique autonome de la récupération auprès du bénéficiaire de la subvention indue. La Cour a répondu que cette disposition créait une obligation pour les États membres, sans qu’une habilitation prévue par le droit national soit nécessaire (27) . Il en découle que l’obligation de récupération des États membres qui est régie par cette disposition constitue également le fondement autonome, en droit de l’Union, de la récupération par les autorités nationales auprès du bénéficiaire des paiements.
55. En conséquence, si la récupération est effectuée sur le fondement du droit de l’Union, il est logique que seul le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union doive être appliqué par les autorités nationales. C’est précisément ce que la Cour a constaté ensuite dans son arrêt Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (28) .
56. Il n’est dès lors pas nécessaire de trancher en l’espèce le point de savoir si le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union est applicable du seul fait que l’octroi de la restitution à la production est régi par le droit de l’Union, à savoir par le règlement n° 1265/2001. Les autorités danoises doivent en tout état de cause respecter le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union dans le cadre de la présente récupération, parce qu’elles mettent en œuvre, en appliquant l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), du règlement n° 1258/1999, le droit de l’Union.
2. La teneur du principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union
57. Pour donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, la Cour devrait également prendre position en l’espèce sur la teneur du principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union. En d’autres termes, il se pose en l’occurrence la question de savoir si un transformateur se trouvant dans la situation d’Agroferm peut refuser de rembourser les restitutions à la production qui lui avaient été accordées en invoquant le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union.
58. La protection de la confiance légitime suppose tout d’abord que l’entreprise ait été de bonne foi, c’est-à-dire qu’elle se soit fiée à la régularité de l’aide (29) . Cette bonne foi peut ne pas être reconnue lorsque l’entreprise n’a pas procédé à des inspections qu’elle aurait dû effectuer (30) . La bonne foi ne saurait donc résulter de la négligence. À cet égard, il existe des doutes dans le cas d’Agroferm, ne serait-ce que parce qu’elle aurait dû se poser la question de savoir si un produit qui est seulement composé à 65 % de sulfate de lysine peut constituer un composé «présenté isolément» et «de constitution chimique définie» au sens de la note 1, sous a), du chapitre 29 de la nomenclature combinée et parce qu’elle avait la possibilité de demander un renseignement tarifaire contraignant au titre de l’article 12 du code des douanes (31) .
59. Outre la bonne foi qui est nécessaire pour que la confiance puisse être protégée, il faut également, selon la jurisprudence, que les actes des autorités administratives aient créé, dans l’esprit d’un opérateur économique prudent et avisé, une confiance raisonnable et légitime (32) . Cela vise, d’une part, la question de savoir si la bonne foi reposait sur un comportement des autorités administratives et, d’autre part, si la confiance engendrée par le comportement des autorités était justifiée. Comme nous l’avons vu (33), cela est en particulier exclu lorsque les autorités ont agi à l’encontre d’une disposition précise d’un texte de droit de l’Union. L’action des autorités doit donc toujours être appréciée dans le contexte du texte de droit de l’Union sur lequel elle s’appuie.
60. En ce qui concerne l’existence d’une confiance raisonnable et légitime dans le chef d’Agroferm, il y a lieu de constater tout d’abord que l’«agrément préalable» accordé le 16 juin 2004 et valable jusqu’à fin mai 2007 n’était pas susceptible d’engendrer une confiance légitime. En effet, comme le gouvernement danois l’a relevé à juste titre, cet agrément porte, conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 1265/2001, sur la personne du transformateur et non sur le produit fabriqué.
61. Conformément au règlement n° 1265/2001, il convient de distinguer cet agrément du titre de restitution qui, aux termes de l’article 14, paragraphe 1, de ce règlement, fonde seul le droit au paiement d’une restitution à la production. Il résulte des articles 18 et 20 du règlement n° 1265/2001 qu’une avance ou que la restitution à la production elle-même ne sauraient être versées en l’absence de titre de restitution.
62. La demande de titre de restitution devant être présentée conformément à l’article 10 du règlement n° 1265/2001 doit indiquer, en vertu du paragraphe 1, second alinéa, sous c), de cette disposition, la position tarifaire du produit pour la fabrication duquel le produit de base doit être utilisé. Dans sa demande, le demandeur doit donc classer lui-même dans la nomenclature combinée le produit qu’il fabrique et ne pas fournir simplement une description du produit. De même, conformément à l’article 12, paragraphe 3, sous d), du règlement n° 1265/2001, le titre de restitution vise uniquement une position déterminée ou un chapitre déterminé de la nomenclature combinée, comme le démontrent les dispositions dérogatoires de l’article 13, sous b), dudit règlement.
63. Il résulte de ce qui précède qu’un transformateur ne peut se prévaloir d’une confiance légitime dans l’octroi d’une restitution à la production que si le produit qu’il fabrique relève de la position ou du chapitre de la nomenclature combinée indiqués dans le titre de restitution. Même si les autorités danoises ne s’étaient pas conformées à ces prescriptions en ce qui concerne le titre de restitution – ce que la décision de renvoi ne laisse pas entendre –, Agroferm ne pouvait s’y fier, étant donné que l’action des autorités danoises aurait été clairement contraire au droit de l’Union.
3. Conclusion intermédiaire
64. Il y a par conséquent lieu de répondre à la deuxième question en ce sens que les autorités nationales doivent appliquer, lors de la récupération de restitutions à la production illicites au regard du règlement n° 1265/2001, le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union. Toutefois, la confiance d’un transformateur n’est protégée qu’à la condition qu’il fabrique effectivement le produit désigné par sa position tarifaire dans le titre de restitution.
C – Sur la troisième question préjudicielle: le versement des restitutions à la production promises
65. Enfin, par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le droit de l’Union interdit de verser, eu égard aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime devant être pris en considération au plan national, des restitutions à la production déjà promises.
66. Contrairement à la deuxième question préjudicielle, cette question ne vise pas la prise en considération du principe de la protection de la confiance légitime dans le cadre de la récupération d’une restitution à la production déjà versée. Il s’agit au contraire de savoir si un engagement des autorités nationales doit être honoré même si ces autorités ont constaté que l’octroi d’une restitution à la production était illégal.
67. Il y a lieu de rappeler tout d’abord à cet égard que les États membres sont également tenus, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 1258/1999, de prévenir les irrégularités. Ils doivent donc non seulement réclamer le remboursement des restitutions à la production versées illégalement, conformément au point c), mais également s’abstenir de procéder à des versements illégaux.
68. Certes, le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union, qu’il convient à nouveau d’appliquer, n’exclut pas d’accorder, lorsqu’un titre de restitution a engendré une confiance légitime, des restitutions à la production déjà promises, mais pas encore versées.
69. Toutefois, comme nous l’avons déjà constaté, une telle confiance n’est protégée en l’espèce que dans la mesure où le transformateur produit effectivement le produit désigné par sa position tarifaire dans le titre de restitution. Pour cette raison, la réponse à la troisième question est la même que la réponse à la deuxième question.
V – Conclusion
70. Nous proposons par conséquent à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Vestre Landsret:
1) Un produit, tel que le produit litigieux au principal, qui est constitué de 65 % de sulfate de lysine, ainsi que d’impuretés résultant du procédé de fabrication et qui est utilisé en tant qu’additif pour l’alimentation animale doit être classé sous la position 2309 de la nomenclature combinée figurant à l’annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun, tel que modifié par le règlement (CE) n° 254/2000 du Conseil, du 31 janvier 2000, dans sa rédaction résultant des règlements (CE) n° 1789/2003 de la Commission, du 11 septembre 2003, (CE) n° 1810/2004 de la Commission, du 7 septembre 2004, et (CE) n° 1719/2005 de la Commission, du 27 octobre 2005, modifiant l’annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun.
2) Les autorités nationales doivent appliquer, lors de la récupération et du versement de restitutions à la production qui ont été autorisées illégalement au regard du règlement (CE) n° 1265/2001 de la Commission, du 27 juin 2001, établissant les modalités d’application du règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil en ce qui concerne l’octroi de la restitution à la production pour certains produits du secteur du sucre utilisés dans l’industrie chimique, le principe de protection de la confiance légitime consacré par le droit de l’Union. La confiance qu’un transformateur place dans un titre de restitution au sens de l’article 12 du règlement n° 1265/2001 n’est protégée que dans la mesure où le produit qu’il fabrique relève de la position tarifaire qui est indiquée dans le titre.
(1) .
(2)  –	Voir considérant 2 du règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil, du 19 juin 2001, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 178, p. 1).
(3)  –	Règlement de la Commission du 27 juin 2001 établissant les modalités d’application du règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil en ce qui concerne l’octroi de la restitution à la production pour certains produits du secteur du sucre utilisés dans l’industrie chimique (JO L 178, p. 63).
(4)  –	JO L 256, p. 1, tel que modifié par le règlement (CE) n° 254/2000 du Conseil, du 31 janvier 2000 (JO L 28, p. 16, ci-après le «règlement n° 2658/87» ).
(5)  –	Règlement de la Commission du 11 septembre 2003 modifiant l’annexe I du règlement n° 2658/87 (JO L 281, p. 1).
(6)  –	Règlement de la Commission du 7 septembre 2004 modifiant l’annexe I du règlement n° 2658/87 (JO L 327, p. 1).
(7)  –	Règlement de la Commission du 27 octobre 2005 modifiant l’annexe I du règlement n° 2658/87 (JO L 286, p. 1).
(8)  –	Règlement du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103).
(9)  –	Voir considérant 36 du règlement n° 1260/2001 (susmentionné à la note 2).
(10)  –	Règlement du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1).
(11)
– Voir point 6 ci-dessus.
(12)
– Voir, aussi, arrêts du 6 novembre 1997, LTM (C‑201/96, Rec. p. I‑6147, points 13 à 16), et du 12 mars 1998, Laboratoires Sarget (C‑270/96, Rec. p. I‑1121, points 11 à 15).
(13)
– Voir, notamment, arrêts du 25 mai 1989, Weber (40/88, Rec. p. 1395, point 13); du 18 juillet 2007, Olicom (C‑142/06, Rec. p. I‑6675, point 16), et du 6 septembre 2012, Lowlands Design Holding (C‑524/11, non encore publié au Recueil, point 23).
(14)
– Voir arrêts du 17 mars 2005, Ikegami (C‑467/03, Rec. p. I‑2389, point 17); du 11 janvier 2007, B.A.S. Trucks (C‑400/05, Rec. p. I‑311, point 28), et du 18 mai 2011, Delphi Deutschland (C‑423/10, non encore publié au Recueil, point 24); voir cependant, notamment, arrêt du 28 juillet 2011, Pacific World et FDD International (C‑215/10, non encore publié au Recueil, point 29), aux termes duquel les notes explicatives «fournissent des éléments valables».
(15)
– Arrêts du 1 er
juin 1995, Thyssen Haniel Logistic (C‑459/93, Rec. p. I‑1381, point 13); Olicom (précité à la note 13, point 18), ainsi que du 22 novembre 2012, Digitalnet e.a. (C‑320/11, C‑330/11, C‑382/11 et C‑383/11, non encore publié au Recueil, point 43).
(16)
– Voir arrêts du 5 mars 1980, Ferwerda (265/78, Rec. p. 617, dispositif); du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (205/82 à 215/82, Rec. p. 2633, point 30); du 12 mai 1998, Steff-Houlberg Export e.a. (C‑366/95, Rec. p. I‑2661, point 16); du 9 octobre 2001, Flemmer e.a. (C‑80/99 à C‑82/99, Rec. p. I‑7211, point 60), ainsi que du 19 septembre 2002, Huber (C‑336/00, Rec. p. I‑7699, point 56); voir, également, arrêt du 21 juin 2007, ROM-projecten (C‑158/06, Rec. p. I‑5103, point 24), relatif à des fonds structurels.
(17)
– Voir, notamment, arrêts du 3 décembre 1998, Belgocodex (C‑381/97, Rec. p. I‑8153, point 26); du 11 juillet 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Rec. p. I‑6325, point 44), et du 12 mai 2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C‑107/10, non encore publié au Recueil, point 29).
(18)
– Voir arrêts du 26 avril 1988, Krücken (316/86, Rec. p. 2213, point 22), ainsi que du 1 er  avril 1993, Lageder e.a. (C‑31/91 à C‑44/91, Rec. p. I‑1761, point 33).
(19)
– Voir arrêts du 15 février 1996, Duff e.a. (C‑63/93, Rec. p. I‑569, point 20); du 6 mars 2003, Niemann (C‑14/01, Rec. p. I‑2279, point 56), ainsi que du 14 juin 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (C‑606/10, non encore publié au Recueil, point 78).
(20)
– Voir en particulier, à cet égard, arrêts Duff e.a. (précité à la note 19, points 20 et 14) ainsi que Niemann (précité à la note 19, points 56 et 57).
(21)
– Arrêts du 15 décembre 1982, Maizena (5/82, Rec. p. 4601, point 22); Lageder e.a. (précité à la note 18, point 34), ainsi que Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (précité à la note 19, point 81).
(22)
– Arrêts Krücken (précité à la note 18, point 24); Lageder e.a. (précité à la note 18, point 35); du 16 mars 2006, Emsland-Stärke (C‑94/05, Rec. p. I‑2619, point 31), ainsi que du 7 avril 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, Rec. p. I‑2775, point 47 et jurisprudence citée).
(23)
– Voir également, à cet égard, arrêts Krücken (précité à la note 18, points 22 à 24) ainsi que Lageder e.a. (précité à la note 18, points 33 à 35).
(24)
– Voir, en particulier, arrêts Deutsche Milchkontor e.a. (précité à la note 16, point 19), ainsi que du 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C‑383/06 à C‑385/06, Rec. p. I‑1561, point 48).
(25)
– Cette obligation spéciale de récupération découlant de l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), du règlement n° 1258/1999 l’emporte sur l’obligation générale qui résulte de l’article 4 du règlement n° 2988/95; voir, pour ce qui est de l’article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement (CEE) nº 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1), arrêts Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (précité à la note 24, point 39), ainsi que du 21 décembre 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, non encore publié au Recueil, point 33).
(26)
– Cité à la note 25..
(27)  –	Voir arrêt Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (précité à la note 24, points 31 et 40).
(28)  –	Précité à la note 24, point 53.
(29)
– Voir arrêt Huber (précité à la note 16, point 58 et jurisprudence citée).
(30)
– Voir, en ce sens, arrêts Steff-Houlberg Export e.a. (précité à la note 16, point 21), ainsi que du 16 juillet 1998, Oelmühle et Schmidt Söhne (C‑298/96, Rec. p. I‑4767, point 29).
(31)  –	Règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) nº 82/97 du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996 (JO 1997, L 17, p. 1).
(32)
– Voir arrêt du 14 septembre 2006, Elmeka (C‑181/04 à C‑183/04, Rec. p. I‑8167, point 32 et jurisprudence citée).
(33)
– Voir point 50 ci-dessus.