61972C0057
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 20 FEBRUARI 1973 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
I — Inleiding
Bij het onderzoek naar de prejudiciële vragen van het Hessische Verwaltungsgerichtshof zult U zich hebben te verdiepen in de communautaire regeling inzake de denaturering van voor veevoeder bestemde suiker.
Reeds bij de behandeling van de gevoegde zaken 38 en 39-71 (arrest van 26 januari 1972, Jurisprudentie blz. 1) had met name verzoekster in dit geding Uw aandacht voor enkele aspecten dezer regeling gevraagd.
In deze zaak gaat het principieel om de toekenning der denatureringspremies. Het lijkt ons dus zinvol dit stelsel in grote trekken te schetsen.
Voor de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt, gegrondvest op 's Raads verordening nr. 1009/67, is het van overwegende betekenis dat de situatie op de wereldmarkt in de voorafgegane jaren door aanzienlijke overschotten was gekenmerkt, terwijl de suikerproduktie in de Gemeenschap zelf de behoeften meermalen had overschreden.
Teneinde tot een bevredigend evenwicht tussen vraag en aanbod te komen, heeft de wetgever van de Gemeenschap ernaar gestreefd voorlopig tot einde 1975 de produktie te beperken door vaststelling van de basishoeveelheden suiker die in de verschillende Lid-Staten konden worden geproduceerd en de nationale autoriteiten te machtigen een basisquotum per suikerfabriek vast te stellen.
De basishoeveelheden zijn zodanig vastgesteld dat de behoeften van de Gemeenschap in ieder geval ruimschoots zijn gedekt. Voorts zijn de door de Lid-Staten aangewezen interventiebureaus verplicht tegen de communautaire interventieprijs alle aangeboden suiker te kopen; de gezagsorganen van de Gemeenschap hebben zich, om de overschotten die daarbij kunnen ontstaan weg te werken, in hoofdzaak van twee middelen bediend:
—
enerzijds steun bij export naar derde landen door toekenning van restituties;
—
anderzijds een stelsel dat de denaturering van suiker, en met name de verwerking van voor menselijke consumptie geschikte witte of ruwe suiker tot veevoeder, moest bevorderen; dit stelsel omvatte een aantal uitvoeringsmaatregelen; daarvan interesseert ons in casu artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1009/67, volgens hetwelk de interventiebureaus voor suiker die ongeschikt is gemaakt voor menselijke consumptie denatureringspremies kunnen verlenen.
Overeenkomstig artikel 9, lid 7, heeft de Raad bij verordening nr. 768/68 de algemene voorschriften inzake de toekenning der denatureringspremies vastgesteld. De Commissie kreeg tot taak enerzijds de uitvoeringsvoorschriften en anderzijds — volgens de procedure voor het Comité van Beheer, bedoeld in artikel 40 der basisverordening — het premiebedrag vast te stellen.
Voor de vaststelling van de premie heeft de Raad objectieve criteria aangelegd, waarbij met name is gelet op het meest rationeel gebruik van de suiker — gezien de marktsituatie en de te verwachten veevoederprijzen waarmede de voor denaturering bestemde suiker moet concurreren —.
De toekenning der premies is afhankelijk gesteld van door de nationale instanties op schriftelijk verzoek van de veredelingsindustrie af te geven denatureringsbewijzen, waaraan zowel de door een waarborgsom gegarandeerde verplichting is verbonden de daarin vermelde hoeveelheden suiker te denatureren — in voege als in die bewijzen omschreven —, als het recht van de houder op ontvangst van het premiebedrag. Het denatureringsbewijs geldt tot en met de elfde maand na die van afgifte.
Na per 1 juli 1968 door de Commissie bij verordening nr. 840/68 op eensluidend advies van het Comité van Beheer op 14,03 rekeneenheden per 100 kg te zijn gesteld, werd de denatureringspremie voor suiker bij de volgens dezelfde procedure vastgestelde verordening nr. 354/69 tot nul rekeneenheden verlaagd. Deze verordening, geplaatst in het Publikatieblad van 27 februari 1969, is volgens haar artikel 2 diezelfde dag in werking getreden.
Met het oog op zijn beslissing inzake het hoger beroep van de firma Westzucker heeft het Hessische Verwaltungsgerichtshof U om een uitspraak inzake de geldigheid dezer verordening verzocht.
De firma Westzucker had tussen november 1968 en midden februari 1969 in Frankrijk 14075 ton suiker voor denaturering aangekocht, doch pas op 28 februari 1969 bij de Einfuhr-und Vorratsstelle für Zucker de nodige denatureringsbewijzen aangevraagd. De Einfuhr-und Vorratsstelle beschikte op grond van verordening nr. 354/69 afwijzend op dit verzoek. Nadat het Verwaltungsgericht te Frankfurt het beroep van de firma Westzucker in eerste instantie ongegrond had verklaard, kwam de onderneming in hoger beroep bij het Hessische Verwaltungsgerichtshof, dat bij beschikking van 21 juli 1972 het geding schorste en Uw Hof volgens artikel 177 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap om een prejudiciële beslissing heeft verzocht inzake de navolgende vragen:
1.
Is artikel 1, lid 1, van verordening nr. 354/69 van de Commissie, houdende wijziging van de denatureringspremie van suiker, geldig?
2.
Is artikel 2 dier verordening geldig?
3.
Is artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 833/68 van de Commissie, houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen betreffende de denaturering van suiker voor voederdoeleinden, geldig?
II — De bevoegdheid van de Commissie tot schorsing van de toepassing der regeling inzake de denaturering van suiker
In de eerste plaats wordt U gevraagd uit te spreken of de Commissie bevoegd is de toekenning van denatureringspremies voor suiker op te schorten. Vaststelling van de premie op nul rekeneenheden komt neer op tijdelijke beëindiging van de toepassing van de regeling totdat de premie te eniger tijd wederom op een bedrag groter dan nihil zal worden vastgesteld.
Volgens verzoekster in het hoofdgeding heeft de Commissie daartoe niet het recht; ingevolge artikel 155 van het Verdrag had de Raad haar zodanige bevoegdheid alleen uitdrukkelijk kunnen toekennen.
Verzoekster vergelijkt 's Raads verordening nr. 768/68 houdende vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning der denatureringspremies en verordening nr. 766/68 inzake de voorwaarden voor toekenning van restituties bij uitvoer van suiker.
Volgens de duidelijke bepaling van artikel 2, lid 2, dezer laatste verordening kan de periodieke vaststelling van het restitutiebedrag „volgens de procedure van artikel 40 van verordening nr. 1009/67/EEG worden geschorst” — en wel door de Commissie op advies van het Comité van Beheer — „wanneer is geconstateerd dat er in de Gemeenschap geen op basis van de wereldmarktprijzen uit te voeren suikeroverschotten zijn. In dat geval wordt … geen restitutie toegekend.”
Een dergelijke bepaling ontbreekt voor de denatureringspremies.
De firma Westzucker leidt daaruit af dat de Commissie niet bevoegd is de toekenning der premies op te schorten.
Dit betoog ontmoet evenwel verschillende bedenkingen:
1.
Zoals namens de Commissie is opgemerkt, behelst de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt — evenals de ordeningen der markten voor andere landbouwprodukten — twee soorten marktordenende en — stabiliserende maatregelen:
—
Dwingende maatregelen die gedurende de gehele campagne moeten worden nageleefd en door de interventiebureaus uitgevoerd. Zo de verplichting tot aankoop van alle aangeboden suiker (artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1009/67) en de toepassing ener door de Commissie krachtens artikel 14 dier verordening bij invoer vast te stellen heffing.
—
Maatregelen van facultatieve aard, die slechts behoeven te worden genomen wanneer de marktsituatie zulks vereist; zo kan het verschil tussen de suikerprijzen op de wereldmarkt en in de Gemeenschap, voor zover nodig, worden overbrugd door een restitutie bij uitvoer, mits er voor uitvoer vatbare overschotten bestaan; zo ook kunnen de interventiebureaus denatureringspremies verlenen; van een verplichting is slechts sprake wanneer dit middel, gezien de marktsituatie, ter resorptie van bepaalde overschotten moet worden aangewend.
2.
Restitutie bij uitvoer en denaturering van suiker spelen in de gemeenschappelijke marktordening veelal eenzelfde rol; het zijn beide middelen om wanneer in de Gemeenschap een situatie van structureel bepaalde overschotten aanwezig wordt geacht, de afzet van suiker te verzekeren en de overschotten weg te werken.
In één opzicht verschillen deze beide marktstabiliserende instrumenten echter: bij export gaat het er ook om het extern handelsverkeer in stand te houden; denaturering dient om suiker te gebruiken voor een doel — veevoeder — waarvoor dit produkt normaliter niet bestemd is en, gezien de prijs, zonder subsidie ook niet kan worden gebruikt; voorts concurreert de gedenatureerde suiker met voedergranen.
De produktie van witte suiker is in beginsel niet en die van ruwe suiker kan bestemd worden voor denaturering; suiker die voor voeding van dieren wordt gebruikt dient dan met name ter vervanging van mais. Omdat bij het voederen van vee vanouds van mais wordt uitgegaan, kan gedenatureerde suiker als concurrerend produkt in den regel niet: duurder zijn dan mais. Doch in het algemeen is deze suiker aanvankelijk voor normaal gebruik bestemd en wordt zij pas naderhand gedenatureerd.
Toch kan bij te veel witte suiker denaturering „een afzetmogelijkheid … bieden: voor de suikeroverschotten van de Gemeenschap” (verordening nr. 2049/69)_. maar men dient dan te „vermijden dat deze premie wordt uitgekeerd voor suiker die niet voor voederdoeleinden wordt gebruikt”, terwijl er „moet worden uitgegaan van objectieve criteria, rekening houdend met het gebruik dat, naar gelang van de situatie op de suikermarkt . . ., het meest rationeel is” (considerans van verordening nr. 768/68).
Met andere woorden, voor de denaturering van witte suiker moeten zeer striktevoorwaarden gelden.
Denaturering mag slechts als „ultima ratio” worden te baat genomen, dat wil zeggen als een conjunctureel middel om overschotten die niet op andere wijze kunnen worden gebruikt, weg te werken. In een evenwichtige marktsituatie heeft het geen zin en bij schaarste aan suiker voor menselijke consumptie is het, economisch gezien, ongerrijmd.
Of van dit middel gebruik zal worden gemaakt, hangt van de marktsituatie af. Het is geen permanente, obligatoire of, om zo te zeggen, institutionele maatregel.
Wij kunnen het dus niet eens zijn met verzoekster in het hoofdgeding, die meent dat de Raad zou hebben bedoeld dat men bij het kiezen van een middel om de overschotten weg te werken eerst aan denaturering en pas daarna aan export naar derde landen zou moeten denken.
Ik zie niet in dat er tussen restitutie en denaturering een bepaalde volgorde in acht zou moeten worden genomen. Het staat aan de Commissie het gebruik van beide middelen op de conjuncturele gegevens en op de marktsituatie af te stemmen, met dien verstande dat de behoefte aan suiker voor menselijke consumptie in ieder geval de voorrang moet krijgen.
3.
En ten slotte: verordening nr. 768/68, waarin de Raad de algemene voorschriften inzake de toekenning van de denatureringspremie heeft vastgelegd, stelt allereerst stringente voorwaarden waaraan voor menselijke consumptie ongeschikt gemaakte suiker moet voldoen om voor een denatureringspremie in aanmerking te komen en geeft vervolgens een opsomming van de criteria ter vaststelling van deze premie; met name voor witte suiker dient daarbij te worden onderscheiden tussen criteria die alleen voor de vaststelling van het premiebedrag gelden en criteria voor de beslissing omtrent toekenning der premie of schorsing van de toepassing der premieregeling.
Blijkens artikel 2 dezer verordening, geldende voor witte suiker, wordt de premie vastgesteld rekening houdend met:
a)
de interventieprijs voor witte suiker in het gebied van de Gemeenschap met het grootste overschot,
b)
forfaitaire bedragen voor de technische kosten van de denaturering en de vervoerkosten.
Aan de hand van deze factoren moet worden uitgemaakt of de premie op een hoger of lager bedrag moet worden gesteld.
Daarentegen betreffen de criteria van de alinea's c) en e):
—
enerzijds de op een bepaald tijdstip te verwachten concurrentie tussen gedenatureerde suiker en andere veevoeders;
—
anderzijds het totaal van de in de Gemeenschap voor denaturering beschikbare overschotten.
Artikel 3 geeft voor ruwe suiker dergelijke criteria.
Met deze criteria, en vooral met het laatstgenoemde, heeft de Raad de Commissie bij haar beoordeling in zo vergaande mate vrijgelaten dat zij, onzes inziens, de premie ook op nul rekeneenheden mag stellen wanneer denaturering, gezien de marktsituatie, geen zin heeft of zelfs ongerijmd zou zijn.
Dit is het geval bij een overproduktie aan normale veevoeders, aangeboden tegen zodanige prijzen dat gedenatureerde suiker er niet mee kan concurreren.
Het geldt a fortiori bij een zodanige daling van de suikerproduktie dat zelfs aan de vraag voor menselijke consumptie niet meer kan worden voldaan.
Verordening nr. 768/68, artikel 2, laatste alinea, is dus redelijkerwijze in die zin te verstaan dat denatureringspremies slechts kunnen worden toegekend wanneer er op de gemeenschappelijke markt voor denaturering beschikbare suikeroverschotten zijn.
Wie dus met verzoekster in het hoofdgeding wil volhouden dat alle criteria van artikel 2 tegelijkertijd tot toepassing moeten komen, vergeet dat deze onderscheiden factoren naar aard en onderwerp verschillen.
Hieraan zij toegevoegd dat verordening nr. 768/68, vergeleken met de basisverordening voor de suikermarkt, verordening nr. 1009/67, afgeleid recht bevat, zodat het er logischerwijze niet voor mag worden gehouden dat de — volgens artikel 9, lid 2, der basisverordening facultatieve — toekenning van denatureringspremies op grond van de uitvoeringsverordening een obligatoir karakter zou zijn gaan dragen.
Dat in deze laatste verordening, anders dan in verordening nr. 768/68 voor de exportrestituties geschiedde, de mogelijkheid de toekenning der denatureringspremies te schorsen nergens uitdrukkelijk is vermeld, doet dus onzes inziens niet af aan de bevoegdheden der Commissie. Het gebleken verschil in redactie tussen beide voorschriften is alleen te verklaren wanneer men bedenkt dat er met betrekking tot de denatureringspremie van een verplichting tot periodieke (tweewekelijkse) vaststelling, zoals bij de exportrestituties, geen sprake is. Het wil geenszins zeggen dat de denatureringspremie onder alle omstandigheden moet worden toegekend.
III — Is de Commissie, toen zij in verordening nr. 354/69 de denatureringspremies voor suiker op nul rekeneenheden vaststelde, niet van de juiste feiten uitgegaan? Heeft zij de marktsituatie onjuist beoordeeld?
Neemt men aan dat de Commissie bevoegd was de denatureringspremies voor suiker op nul rekeneenheden te bepalen, dan dienen wij thans na te gaan of zij rechtmatig heeft gehandeld en met name of zij zich naar de criteria van artikel 2 van 's Raads verordening nr. 768/68 heeft gedragen.
Ter motivering van haar beslissing brengt de Commissie in herinnering dat zij bij haar eerdere vaststelling der denatureringspremies — op 28 juni 1968 (verordening nr. 840/68) — overeenkomstig 's Raads criteria met de toen in de Gemeenschap voor denaturering beschikbare overschotten rekening had gehouden, vervolgens heeft zij erop gewezen dat de situatie in de suikersector „thans wordt gekenmerkt door een beter evenwicht tussen vraag en aanbod; dat voor de beschikbaar zijnde overschotten hetzij uitvoercertificaten, hetzij fixatiedocumenten voor de denaturering zijn afgegeven; dat het dientengevolge noodzakelijk is rekening te houden met deze situatie door de denatureringspremies tot nul te herleiden”.
Volgens verzoekster in het hoofdgeding is de redengeving der Commissie feitelijk onjuist; in werkelijkheid zou de marktsituatie op 26 februari 1969 een andere zijn geweest; in de op 18 februari — of wel enkele dagen tevoren — opgemaakte voorlopige raming van de suikerbevoorrading, waarvan de Commissie in haar beslissing is uitgegaan, zou met verkeerd cijfermateriaal zijn gewerkt. Om van het Comité van Beheer gedaan te krijgen dat de toekenning der denatureringspremies mocht worden geschorst, had de Commissie dat Comité inlichtingen verstrekt die niet strookten met de werkelijkheid en vervolgens aan die inlichtingen een tendentieuze uitlegging gegeven.
Volgens de firma Westzucker kon bij de afkondiging van de litigieuze verordening, gezien de suikerbevoorrading van de Gemeenschap, geenszins worden gezegd dat de toestand was gesaneerd en dat de overschotten zonder toekenning van nieuwe denatureringspremies konden worden weggewerkt.
Met verwijzing naar de balansen van de diensten der Commissie — nièt alleen van februari 1969, doch ook van 30 januari 1969 en 18 maart 1969 — betoogt zij dat de Commissie ten behoeve van haar beleid de voorlopige cijfers betreffende de reservevoorraden ten nadele van die betreffende de denaturering heeft opgeschroefd.
Tot goed begrip van deze stelling diene dat tijdens ieder verkoopseizoen, in casu het seizoen van 1 juli 1968 tot 30 juni 1969, de uitgangssituatie van de markt en de latere marktontwikkeling worden vastgelegd in maandelijkse balansen; op grond van de voorraden die bij de aanvang van het seizoen zijn vastgesteld worden daarin enerzijds de te verwachten produktie in de Gemeenschap en anderzijds het geraamd intern verbruik opgevoerd, alsmede prognoses voor de export naar derde landen en de denaturering van suiker, en wel in dier voege dat de voorraad aan het eind van het seizoen nomaliter 4/13e moet bedragen van de gegarandeerde hoeveelheid die voor het desbetreffende seizoen door de Raad is vastgesteld, dat wil zeggen een reserve voor drie maanden. Deze voorraad is met name bestemd om de tijd tot de volgende campagne te overbruggen. In 1968 had de Raad in zijn verordening nr. 432/68 de gegarandeerde basishoeveelheid op 6594000 ton vastgesteld. De eindvoorraad per 30 juni 1969 moest dus volgens de firma Westzucker 2029000 ton belopen.
De totale beschikbare suikerhoeveelheid (voorraad per 1 juli 1968 plus produktie van de Gemeenschap plus invoer uit derde landen) beliep voor en na ten naaste bij 9150000 ton en het geraamd verbruik van suiker voor menselijke consumptie gedurende het gehele seizoen ongeveer 5935000 ton; het verschil, ongeveer 3215000 ton, is de reserve per 30 juni 1969 plus de overschotten die hetzij naar landen buiten de Gemeenschap kunnen worden uitgevoerd hetzij kunnen worden gedenatureerd.
Wordt op de balans van 30 januari 1969 de uitvoer op 754000 ton en de totale hoeveelheid te denatureren suiker op 416000 ton begroot, op de balans van 18 maart, opgemaakt drie weken nadat de Commissie had besloten de toekenning der denatureringspremies te schorsen, blijkt de geschatte hoeveelheid te denatureren suiker tot 314000 ton te zijn gedaald — een daling van 100000 ton —, doch de reserve, per eind januari berekend op 2051000 ton, tot 2172000 ton te zijn gestegen.
Der overeenkomstige cijfers op de balans van 18 februari 1969 waren 426000 respectievelijk 2029000 ton.
De firma Westzucker leidt hieruit af dat de Commissie eigenmachtig een deel van de aanvankelijk geschatte hoeveelheid voor denaturering bestemde suiker onder de post „eindvoorraad” heeft geboekt.
Door aldus de eindvoorraad te vergroten heeft zij gehandeld in strijd met 's Raads verordening nr. 432/68, volgens welke de voor het lopende verkoopseizoen vastgestelde gegarandeerde basishoeveelheid tot 4/13e beperkt moest blijven.
Inderdaad blijkt een en ander uit de balansen. Rechtens leidt dit echter onzes inziens niet tot de consequenties welke verzoekster in het hoofdgeding eraan meent te mogen verbinden.
Immers, de stukken waarvan de Commissie bij haar beoordeling van de markt, kortom bij haar conjunctuurbeleid, mag uitgaan, geven
—
in de eerste plaats cijfers die reeds vastliggen (de voorraden op de eerste dag van het verkoopseizoen) en de door de Raad vastgestelde basishoeveelheden;
—
in de tweede plaats ramingen die als vrij betrouwbaar zijn te beschouwen, omdat zij op tamelijk stabiele, zich in de loop van het seizoen niet al te zeer wijzigende, gegevens berusten: de schattingen betreffende produktie en verbruik;
—
ten slotte ramingen die als veel minder betrouwbaar zijn te beschouwen, omdat zij enerzijds met de conjunctuur samenhangen en anderzijds afhankelijk zijn van het doorgang vinden van transacties — exporten en denaturering — waarover uiteindelijk de ondernemers hebben te beslissen.
Als de Commissie niet van de juiste cijfers was uitgegaan, dan zou haar beslissing ongetwijfeld materieel onjuist en mitsdien onwettig zijn geweest. Tot zodanig verwijt bestaat echter onzes inziens geen aanleiding wanneer de Commissie alleen maar heeft gewerkt met schattingen welke ten tijde van haar beslissing redelijk waren en pas nadien onjuist zijn gebleken.
En zo is het gegaan. In de balansen van 30 januari en 18 februari 1969 waren de hoeveelheden te denatureren suiker op 416000 en 426000 ton geschat, doch op 26 februari heeft de Commissie — in haar besluit tot schorsing van de toekenning van de denatureringspremies — geconstateerd dat er reeds voor in totaal 407000 ton, dat wil zeggen voor vrijwel de gehele geraamde hoeveelheid, denatureringspremiebewijzen waren afgegeven.
Volgens de Commissie mocht destijds op grond van de voorraden worden aangenomen dat de verschillende geraamde behoeften tot aan het einde van het seizoen, denaturering inbegrepen, juist zouden zijn gedekt — een reserve van omstreeks 2000000 ton moest in ieder geval worden aangehouden —.
Anderzijds staat als onweersproken vast dat de werkelijke prijzen op de markt van de Gemeenschap toen — zonder het peil van de richtprijs te bereiken — op het niveau van de interventieprijs waren gekomen; zij vertoonden een stijgende tendens en uit een aantal bij de aankoop van suiker voor menselijke consumptie aan de dag getreden moeilijkheden bleek dat de markt niet langer excedentair was, zodat men het gebruik van nog meer suiker voor veevoeder niet behoefde aan te moedigen. De Commissie is er dus van uitgegaan dat aan verdere toekenning van denatureringspremies het risico verbonden was dat bepaalde hoeveelheden voor menselijke consumptie bestemde suiker op een minder rationele — en voor de Gemeenschap duurdere — wijze zouden worden gebruikt.
Wij geloven niet dat de Commissie, aldus handelend, van onjuist feitenmateriaal is uitgegaan; zij heeft aan een juiste vaststelling — dat er reeds voor 407000 ton aan denatureringsbewijzen was afgegeven — de conclusie verbonden dat, gezien de marktsituatie, de toekenning der denatureringspremies althans voorlopig diende te worden opgeschort.
Onzes inziens kan men de Commissie bezwaarlijk verwijten dat zij er niet reeds destijds rekening mede heeft gehouden dat niet alle hoeveelheden waarvoor deze bewijzen waren afgegeven ook zijn gedenatureerd. Pas op de balans van enkele weken later moest de raming inzake de werkelijk te denatureren suiker, op grond van de inmiddels ontvangen inlichtingen, tot 314000 ton worden verlaagd. Aan het eind van het seizoen heeft men niettemin vastgesteld dat er 352000 ton suiker waren genatureerd.
Gezien de geldigheidsduur van deze denatureringsbewijzen — meer dan elf maanden — kon de Commissie in februari nog niet met juistheid schatten hoeveel er werkelijk zou worden gedenatureerd; zij heeft haar beslissing dus gebaseerd op het enige gegeven waarvan zij zeker was — de hoeveelheid suiker vermeld in de tevoren afgegeven denatureringsbewijzen —.
Wij dienen thans stil te staan bij een ander argument van verzoekster in het hoofdgeding: door de denatureringspremies op nul rekeneenheden te stellen zonder tegelijkertijd de verlening van restituties bij uitvoer van suiker op te schorten, zou de Commissie de rangorde tussen beide resorptiemiddelen niet in acht hebben genomen; volgens verzoekster dient denaturering voor te gaan.
Wij zagen reeds dat een rangorde als hierbedoeld in de basisverordening nergens is vastgelegd; zij berust ook niet op 's Raads verordeningen nrs. 766/68 en 768/68 betreffende de voorwaarden voor de verlening van restituties bij uitvoer enerzijds en van denatureringspremies anderzijds.
Wanneer de communautaire produktie-overschotten langs elk van beide wegen kunnen worden opgeruimd, heeft de Commissie daartussen — met inachtneming van de marktsituatie — te kiezen. Wij hebben hier het terrein der rechtmatigheid verlaten en dat van de — alleen door de Commissie te beoordelen — doelmatigheid betreden.
Er waren trouwens voor de Commissie twee goede redenen om aan schorsing van de toekenning der denatureringspremies de voorkeur te geven boven het verlenen van restituties bij export:
—
de omstandigheid dat de restituties bestemd zijn om uitvoer naar derde landen mogelijk te maken en aldus het traditioneel handelsverkeer in stand te houden;
—
de uitkomst van vergelijking van de kosten die aan elk van beide maatregelen zijn verbonden.
Het gebruik van suikeroverschotten als veevoeder is voor de Commissie veel duurder dan export. Zoals wij weten, was de restitutievoet in februari 1969 12,7 rekeneenheden per 100 kg; enkele weken later was zij verlaagd tot 10,9 rekeneenheden, terwijl de denatureringspremie tot aan verordening nr. 354/69 14,03 rekeneenheden bedroeg.
Voorts zouden volgens een economisch-technisch rapport, dat het instituut voor landbouweconomie van de universiteit te Stuttgart-Hohenheim in 1968 op verzoek van de Commissie heeft uitgebracht, de restitutiekosten bij uitvoer naar de wereldmarkt van een overschot van één miljoen ton suiker 600 a 650 miljoen DM hebben bedragen, terwijl de verwerking van ditzelfde overschot tot veevoeder 730 a 790 miljoen DM zou hebben gekost. In dit laatste bedrag moet niet slechts de destijds geldende hoge denatureringspremie worden verdisconteerd, doch ook de derving van inkomsten door een geringer bedrag aan communautaire heffingen op voedergraan. Het gebruik van suiker als veevoeder leidt tot beperking van het graantekort van de Gemeenschap en dus ook van de invoer — grondslag der heffingen —.
IV — Détournement de pouvoir
Thans moet nog worden onderzocht of het optreden der Commissie niet was ingegeven door drijfveren die met het doel van de haar verleende bevoegdheid geen verband hielden, met andere woorden of zij geen détournement de pouvoir heeft begaan.
Verzoekster in het hoofdgeding verwijt haar dat zij zich in tweeërlei opzicht door onjuiste overwegingen heeft laten leiden:
—
zij heeft Italië de aankoop van bepaalde hoeveelheden witte suiker uit de Gemeenschap willen vergemakkelijken;
—
zij heeft willen toestaan dat er meer suiker uit de Franse Antillen werd uitgevoerd dan was geraamd.
Het is waar dat de Italiaanse Republiek tijdens het verkoopseizoen 1968/69 aanzienlijke hoeveelheden suiker in de andere Lid-Staten heeft opgekocht ter voldoening aan de behoeften van het binnenlands verbruik en aan haar verplichting om voor 1 juli 1969 de witte suiker die haar basisquota te boven ging, uit te voeren.
Wat het tweede punt betreft: de Commissie erkent dat de uitvoer van Antilliaanse suiker in het hierbedoelde tijdvak is gestegen, doch dit is volgens haar te verklaren door de bijzonder gunstige omstandigheden.
Wij menen dat een en ander de beslissing der Commissie maar weinig heeft beïnvloed; zij heeft zich, zoals haar plicht was, laten leiden door de situatie op de communautaire markt als geheel en gemeend dat het niet verder aanmoedigen van denaturering de voorkeur verdiende boven afremming van de export.
En al mogen voormelde overwegingen in de richting der genomen beslissing wijzen, ik zou ze niet als vreemd aan de doelstellingen van deze gemeenschappelijke marktordening willen beschouwen. Men bedenke dat zij in de eerste plaats bedoeld is om de levensstandaard van de betrokken landbouwers in stand te houden en te verbeteren en niet als garantie voor de ondernemingen die suiker laten denatureren.
Verordening nr. 1009/67 geeft een overgangsregeling tussen de verkoopseizoenen 1968/1969 en 1974/1975. Met deze regeling, gekenmerkt door de invoering van voorzieningen ter contingentering en verdeling van de produktie, heeft men een beperking van de produktie in de Gemeenschap en regionale specialisatie willen bevorderen en tegelijkertijd een minimum-produktieniveau willen verzekeren, zelfs in de gebieden die zich het minst voor de suikerproduktie lenen — zoals Italië —.
Nu in artikel 22 van verordening nr. 1009/67 voor de definitieve regeling nog enige speelruimte wordt gelaten, met dien verstande dat zij geen enkele discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap zal mogen inhouden, komt het mij voor dat er tijdens de overgangsperiode bepaalde wezenlijke afwijkingen van dit beginsel worden gedoogd en toegestaan.
Evenals thans de situatie in de British Commonwealth, was ook de situatie op de Antillen een gegeven waarmede bij het opstellen der verordeningen rekening moest worden gehouden. De suikerriet-produktie is van bijzonder belang voor de economie van de Franse departementen Guadeloupe en Martinique en bovendien is uitdrukkelijk vastgelegd dat de bemoeiingen van het Europese Oriëntatie — en Garantiefonds voor de Landbouw zich ook tot deze — als integrerend deel van de Gemeenschap beschouwde — departementen uitstrekken. Er kunnen dan ook volgens artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1009/67 in geval van moeilijkheden bij de afzet van in de Franse overzeese departementen voortgebrachte suiker, bepaalde maatregelen worden vastgesteld.
En ofschoon men met deze verordeningen een betere aanpassing van de produktie en een begin van regionale specialisatie tussen de Lid-Staten mogelijk wilde maken, heeft men anderzijds ook willen vermijden dat niet meer rendabele industrieën in bepaalde Staten zo maar zouden moeten verdwijnen. Daarom is in artikel 34 van verordening nr. 1009/67 bepaald, dat de Italiaanse Republiek tot en met 1974/1975 aan haar suikerbietenproducenten en aan haar suikerbieten-verwerkende industrie een „aanpassingssteun” kan toekennen.
Het kan dus alleen maar de vraag zijn of de Commissie de belangen van de denaturering niet ten onrechte heeft opgeofferd aan de uitvoer van Antilliaanse suiker en aan de bijzondere situatie in Italië. Dit zou alleen het geval zijn wanneer de litigieuze verordening hierop bepaaldelijk en uitsluitend gericht was. Dit is echter geenszins het geval. Aan de verordening lag een redelijke beoordeling van de economische situatie — met gebruikmaking van ramingen — ten grondslag. Wanneer de verordening er mede toe heeft geleid dat aan de produktie van de Antillen en de Italiaanse suikersector soelaas kon worden geboden, dan doet zulks aan haar geldigheid niet af.
V — De onmiddellijke inwerkingtreding van verordening nr. 354/69
Wij kunnen thans overgaan tot bespreking van de tweede vraag van het Hessische Verwaltungsgerichtshof, betreffende de geldigheid van artikel 2 der litigieuze verordening waarbij haar inwerkingtreding op 27 februari 1969, dat wil zeggen op de dag van plaatsing in het Publika-tieblad van de Europese Gemeenschappen, is bepaald.
Verzoekster in het hoofdgeding meent dat de Commissie deze bepaling ten onrechte niet met redenen heeft omkleed, hetgeen volgens haar tot ongeldigheid van de verordening zelf moet leiden.
Dit gaat niet op.
Volgens artikel 191 van het Verdrag van Rome treden verordeningen op de daarin bepaalde datum in werking. Het Verdrag verleent de instelling waarvan de verordening uitgaat de bevoegdheid zelf de dag van inwerkingtreding te bepalen en alleen wanneer dit niet gebeurt treedt de verordening ingevolge artikel 191 in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking.
In Uw arrest van 13 december 1967 (zaak 17-67, Neumann, Jurisprudentie 1967, blz. 557) hebt U aanvaard dat een instelling niet met zoveel woorden verklaart waarom zij de inwerkingtreding van een verordening op de dag van publikatie heeft bepaald. U hebt echter overwogen dat „de grote vrijheid welke aldus aan de auteurs van een verordening wordt ingeruimd niet geacht kan worden aan iedere rechtscontrole te zijn onttrokken, met name niet voor zoveel aan de inwerkingtreding der verordening terugwerkende kracht zou blijken toe te komen” en daaraan toegevoegd dat een instelling „zonder te kort te schieten in de om redenen van rechtszekerheid redelijkerwijze te verlangen zorgvuldigheid, verordeningen niet terstond in werking mag doen treden wanneer daartoe geen bijzondere redenen kunnen worden aangevoerd”.
Met andere woorden, Uw Hof heeft zich, al ontbreekt en formele motiveringsplicht, de bevoegdheid voorbehouden om op grond van voormelde bepalingen na te gaan of er „ernstige gronden” zijn „om aan te nemen dat . . . ieder tijdsverloop tussen bekendmaking en inwerkingtreding [der verordening] aan de belangen der Gemeenschap afbreuk had kunnen doen”.
Gezien dit criterium menen wij, dat ieder uitstel van de inwerkingtreding van verordening nr. 354/69 — ook een uitstel tot enkele dagen na publikatie — de verordening van ieder effect had kunnen beroven.
Immers, wat zou er zijn gebeurd?
De belanghebbende ondernemingen zouden onmiddellijk na publikatie der verordening de daarin gestelde termijn, hoe kort ook, hebben gebruikt om ten spoedigste denatureringsbewijzen aan te vragen teneinde van de oude, gunstige, koers te kunnen profiteren, temeer omdat zij niet wisten wanneer de Commissie aanleiding zou vinden de schorsing van de denatureringssteun te beëindigen en evenmin welk premiebedrag er dan zou worden vastgesteld, waardoor het zeer verleidelijk zou zijn geworden zich voor alle veiligheid en bij wege van „reserve” denatureringspremiebewijzen te verschaffen.
Naar alle waarschijnlijkheid zou een grote toevloed van aanvragen — die de interventiebureaus op grond van de oude regeling slechts konden inwilligen — de beslissing der Commissie krachteloos hebben gemaakt.
Er zouden dan stellig aanzienlijke suikerhoeveelheden anders dan voor menselijke consumptie zijn bestemd, ofschoon de marktsituatie volgens de Commissie zodanig uitzonderlijk gebruik niet rechtvaardigde. Verordening nr. 354/69 moest dus, gezien haar doelstelling, wel onmiddellijk in werking treden.
Had men echter de belangen der denatureringsbedrijven niet kunnen sparen door in aanmerking te nemen dat zij zich jegens de veevoederfabrikanten reeds hadden verbonden op financiële voorwaarden welke door de destijds geldende denatureringspremie waren bepaald?
Dat is de vraag van verzoekster in het hoofdgeding, volgens wie niets de Commissie zou hebben belet de afgifte van denatureringsbewijzen op grondslag van de vroegere regeling toe te staan, mits zou zijn bewezen dat de aanvragen betrekking hadden op vóór 27 februari 1969 afgesloten contracten.
Het gaat er dus om of de verordening terugwerkte en mitsdien onwettig was.
Onzes inziens is dit niet het geval geweest. Deze verordening liet de rechten die houders der denatureringsbewijzen voor haar inwerkingtreding hadden, onverlet. Zij maakte slechts de afgifte van nieuwe bewijzen onmogelijk. De Commissie was geenszins gehouden overgangsmaatregelen te nemen ten behoeve van fabrikanten die er bij het aangaan van bepaalde verbintenissen op hadden gespeculeerd dat de denatureringspremieregeling het eeuwige leven zou hebben; en zij had geen boodschap aan handelscontracten, door die fabrikanten aangegaan onder vigeur van een vroegere regeling, die met name was gekenmerkt door het feit dat zij ieder ogenblik kon worden gewijzigd.
Ook wanneer de Commissie niet de toekenning der denatureringspremies zou hebben geschorst en alleen het bedrag der premies zou hebben verlaagd, had van het onrechtmatig verkorten van verkregen rechten niet kunnen worden gesproken.
Hieraan zij toegevoegd dat de lange geldigheidsduur dezer bewijzen de suikerfabrieken, denatureringsbedrijven en veevoederfabrikanten voor het afsluiten van transacties voldoende zekerheid bood en voldoende houvast gaf, wanneer hun contracten maar na afgifte van de bewijzen die aanspraak op de premie gaven, waren afgesloten.
VI — De geldigheid van verordening nr. 833/68 van de Commissie
De derde en laatste vraag van de Duitse rechter betreft verordening nr. 833/68, waarin de Commissie een aantal uitvoeringsbepalingen heeft vastgesteld betreffende de denaturering van suiker voor veevoederdoeleinden, en met name artikel 2 dier verordening, behelzende de vormvoorwaarden waaraan de bij de nationale interventiebureaus ingediende aanvragen van denatureringspremies moeten voldoen.
Na een aantal gegevens die in deze aanvragen moeten worden vermeld, te weten
—
naam en adres van de aanvrager,
—
aard en hoeveelheid van de te denatureren suiker,
—
de Lid-Staat waar de denaturering zal plaatsvinden,
lezen wij:
„De Lid-Staten kunnen aanvullende opgaven verlangen.”
Over de geldigheid dezer bepaling vraagt de Duitse rechter van Uw Hof een uitspraak.
U hebt reeds een groot aantal malen vastgesteld, dat zulk een machtigingsvoorschrift in de verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten gebruikelijk is.
Het hangt ten nauwste samen met de voorwaarden waaronder de bevoegde instanties de Lid-Staten, nu de Commissie zelf niet over de nodige bestuurlijke onderbouw beschikt, voor de concrete toepassing der verordeningen van de Gemeenschap hebben te zorgen.
Deze situatie brengt mede dat de Lid-Staten moeten worden gemachtigd om, in overeenstemming met het nationale recht en volgens hun eigen administratieve procedures, tot aanvullende maatregelen over te gaan.
Wie met verzoekster in het hoofdgeding de Commissie het recht wil ontzeggen aan de Lid-Staten zulke uitvoerende bevoegdheden toe te kennen, vergeet dat het niet anders kan. Door de Commissie in artikel 9, lid 8, van verordening nr. 1009/67 te machtigen de voorwaarden voor de toekenning van de denatureringspremies vast te stellen, heeft de Raad geenszins willen beletten dat de Lid-Staten zelf tot maatregelen van zuiver uitvoerende aard kunnen besluiten, zij het dat hun bevoegdheid dan — zoals Uw Hof nog onlangs overwoog in het arrest van 30 november 1972 (zaak 32-72, Wasaknacke) — beperkt blijft tot aanvullende maatregelen die geen afwijking inhouden van communautaire regelen die voor de werking der voorzieningen tot ordening van een landbouwmarkt wezenlijk zijn.
In casu heeft de Commissie gemeend aan de Lid-Staten het recht te moeten toekennen om in het kader van de procedure tot afgifte der denatureringsbewijzen maatregelen van strikt formele aard te nemen.
Zij heeft haar bevoegdheden geenszins overschreden en de geldigheid der hierbedoelde bepaling staat onzes inziens buiten 1 wijfel.
Dit ware slechts anders wanneer de Commissie het recht op de denatureringspremie van de nakoming van door de nationale gezagsorganen te stellen nadere eisen afhankelijk had willen stellen; daarvan is in casu echter geen sprake.
In zijn besluit van 8 augustus 1968 heeft de Duitse minister van „Ernährung, Landwirtschaft und Forsten”, gebruikmakend van de bevoegdheid welke de communautaire regeling hem verleent, verlangd dat de denatureringsbewijzen zouden worden gesteld op een standaardformulier, waarop, behalve de gegevens genoemd in verordening nr. 833/68, ook de onderneming waar de denaturering plaatsvindt en die welke de suiker heeft geleverd moeten worden vermeld.
Zelfs wanneer de Duitse administratie de ontvankelijkheid van de aanvraag en derhalve het recht op de denatureringspremie van deze nadere gegevens afhankelijk mocht hebben gesteld, zou dit er alleen maar toe leiden dat het nationale besluit — dat dan met rechtstreeks toepasselijk gemeenschapsrecht strijdig ware — door de nationale rechter onrechtmatig kan worden verklaard. Aan de geldigheid van verordening nr. 833/68 zou zulks niet afdoen.
De gemachtigde van de Commissie heeft bevestigd, dat het Duitse interventiebureau — terecht — alle aanvragen die aan de verordening van de Gemeenschap voldoen ontvankelijk acht, terwijl de nadere gegevens bedoeld in het besluit van 8 augustus 1968 na indiening der aanvraag alsnog kunnen worden versterkt.
Wij concluderen dat Uw Hof zal verklaren voor recht dat bij onderzoek naar de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden welke tot ongeldigheid van artikel 1, lid 1, en artikel 2 van verordening nr. 354/69 van de Commissie, of van artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening 833/68 van de Commissie kunnen leiden.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.