62022CJ0447
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
5. září 2024 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Články 107 a 108 SFEU – Opatření poskytnutá Republikou Slovinsko síti městských lékáren před přistoupením k Evropské unii – Předběžná fáze přezkumu – Nezahájení formálního vyšetřovacího řízení – Pojem ‚vážné obtíže‘ – Rozsah povinností Evropské komise vést šetření – Důkazní břemeno spočívající na účastníkovi, který se dovolává existence ‚vážných obtíží‘ – Rozsah“
Ve věci C‑447/22 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek podaný na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie dne 6. července 2022,
Republika Slovinsko, zástupci: B. Jovin Hrastnik, J. Morela a N. Pintar Gosenca, jako zmocněnkyně,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastnicemi řízení jsou:
Petra Flašker, s bydlištěm v Grosuplje (Slovinsko), zástupci: K. Zdolšek, odvetnica,
žalobkyně v prvním stupni,
Evropská komise, zástupci: M. Farley a C. Georgieva, jako zmocněnci,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev, předseda senátu, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (zpravodaj), A. Kumin a I. Ziemele, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: M. Longar, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 31. ledna 2024,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 18. dubna 2024,
vydává tento
Rozsudek
1
Kasačním opravným prostředkem se Republika Slovinsko domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 27. dubna 2022, Flašker v. Komise (T‑392/20, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2022:245), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Komise C(2020) 1724 final ze dne 24. března 2020, kterým se ukončuje přezkum opatření týkajících se veřejné lékárny Lekarna Ljubljana z hlediska pravidel o státních podporách, která jsou obsažena v článcích 107 a 108 SFEU [věc SA.43546 (2016/FC) – Slovinsko] (dále jen „sporné rozhodnutí“) v rozsahu, v němž se toto rozhodnutí týká aktiv ve správě této veřejné lékárny.
Právní rámec
Unijní právo
Smlouva o přistoupení a akt o přistoupení
2
Smlouva mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Českou republikou, Estonskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou, Maďarskou republikou, Republikou Malta, Polskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii (Úř. věst. 2003, L 236, s. 17) byla Republikou Slovinsko podepsána dne 16. dubna 2003 a vstoupila v platnost dne 1. května 2004 (dále jen „smlouva o přistoupení“).
3
Podle čl. 1 odst. 2 smlouvy o přistoupení jsou podmínky přijetí a úpravy smluv, na nichž je Evropská unie založena, stanoveny v Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, dále jen „akt o přistoupení“), aktu připojeném ke smlouvě o přistoupení, jehož ustanovení tvoří její nedílnou součást.
4
Článek 22 aktu o přistoupení stanoví, že opatření uvedená v seznamu v jeho příloze IV se uplatňují za podmínek stanovených v této příloze.
5
Bod 3 přílohy IV aktu o přistoupení, nadepsaný „Hospodářská soutěž“, v odstavci 1 uvádí:
„Následující režimy podpor a individuální podpory, které nabyly účinku v novém členském státě přede dnem přistoupení a jsou stále platné i po tomto dni, se považují po přistoupení za existující podpory ve smyslu čl. [108 odst. 1 SFEU]:
a)
podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994;
b)
podpůrná opatření uvedená v dodatku k této příloze;
c)
podpůrná opatření, která byla ke dni přistoupení posouzena orgánem pro dohled nad státní podporou nového členského státu, která byla shledána slučitelnými s acquis a v jejichž případě [Evropská k]omise nevznesla námitku na základě vážných pochybností o slučitelnosti opatření se společným trhem postupem uvedeným v odstavci 2.
Všechna opatření nadále použitelná po dni přistoupení, která představují státní podporu a nesplňují výše uvedené podmínky, se pro účely čl. [108 odst. 3 SFEU] po přistoupení považují za nové podpory.“
Nařízení (EU) 2015/1589
6
Článek 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), nadepsaný „Definice“, zní:
„Pro účely tohoto nařízení se použijí tyto definice:
a)
‚podporou‘ se rozumí jakékoliv opatření splňující všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 [SFEU];
b)
‚existující podporou‘ se rozumí:
i)
aniž jsou dotčeny […] bod 3 a dodatek k příloze IV [aktu o přistoupení], všechny podpory existující v jednotlivých členských státech před vstupem [Smlouvy o FEU] v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem [Smlouvy o FEU] v platnost a zůstávají v příslušných členských státech použitelné i po něm,
[…]
c)
‚novou podporou‘ se rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory;
[…]“
7
Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Předběžné posouzení oznámení a rozhodnutí Komise“, v odstavcích 2 až 5 stanoví:
„2.   Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že oznámené opatření není podporou, zaznamená tento nález ve formě rozhodnutí.
3.   Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 [SFEU], rozhodne, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle [Smlouvy o FEU] byla použita.
4.   Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. 108 odst. 2 [SFEU] (dále jen ‚rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení‘).
5.   Rozhodnutí podle odstavců 2, 3 a 4 tohoto článku jsou učiněna ve lhůtě dvou měsíců. […]“
Nařízení (ES) č. 794/2004
8
Článek 4 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení 2015/1589 (Úř. věst. 2004, L 140, s. 1; Zvl. vyd. 08/04, s. 3) ve znění nařízení Komise (EU) 2015/2282 ze dne 27. listopadu 2015 (Úř. věst. 2015, L 325, s. 1) (dále jen „nařízení č. 794/2004), nadepsaný „Zjednodušený oznamovací postup pro určité změny stávající podpory“, v odst. 1 první větě stanoví, že pro účely čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 „se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření [s vnitřním] trhem“.
Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
9
Skutečnosti předcházející sporu jsou popsány v bodech 2 až 13 napadeného rozsudku takto:
„2
V roce 1979 byla v Lublani (Slovinsko), v tehdejší Socialistické federativní republice Jugoslávie, založena entita nazvaná Lekarna Ljubljana [p.o.], pověřená distribucí farmaceutických výrobků v lékárnách. Podle toho, co uvedly slovinské orgány [Komisi] měla tato entita aktiva, která jí umožňovala plnit její úkoly. Podle [Petry Flašker, žalobkyně v prvním stupni], která je v současné době lékárnicí v soukromé lékárně, byla tato entita ‚organizací vzájemné spolupráce‘, která nevykonávala tržní hospodářskou činnost a nebyla způsobilá vlastnit majetek.
3
Po vzniku nezávislé [Republiky Slovinsko] byl v roce 1991 přijat zákon o zařízeních [(Zakon o zavodih)], který se týká zejména veřejnoprávních zařízení pověřených službami obecného hospodářského zájmu. Článek 48 tohoto zákona uvádí:
‚Zařízení získává prostředky na plnění svých úkolů z dotací od svého zřizovatele, z prodeje výrobků a služeb a z dalších zdrojů stanovených tímto zákonem.‘
4
V následujícím roce byl také přijat [zákon o lékárnách (Zakon o lekarniški dejavnosti). Tento zákon] upravuje koexistenci veřejných lékáren a soukromých lékáren, jakož i odpovědnost obcí za poskytování lékárenských služeb na jejich území. Soukromým lékárnám se vydává povolení k provozování činnosti ve formě koncese udělené dotyčnou obcí na základě výzvy k podávání nabídek. Veřejná lékárenská zařízení jsou zřizována obcemi, které se podílejí na jejich vedení, a řídí se zřizovací listinou. Podle Komise je nyní ve Slovinsku přibližně 25 veřejných lékárenských zařízení, která provozují téměř 200 lékáren, a 100 soukromých lékáren.
5
Na základě zákonů uvedených v bodech 3 a 4 výše zřídila obec Lublaň v roce 1997 vyhláškou veřejné lékárenské zařízení Javni Zavod Lekarna Ljubljana (dále jen ‚Lekarna Ljubljana‘), přičemž upřesnila, že toto zařízení je právním nástupcem Lekarna Ljubljana [p.o.] a vstupuje do [jejích] práv a povinností.
6
Lekarna Ljubljana provozuje v současnosti asi padesát lékáren ve Slovinsku, zejména v Lublani, ale také v patnácti dalších obcích. V Grosuplje, kde [žalobkyně v prvním stupni] provozuje svoji soukromou lékárnu, jsou usazeny dvě lékárny Lekarna Ljubljana.
7
Stížností oficiálně podanou Komisi dne 27. dubna 2016, po předchozích kontaktech s jejími útvary, poukázala [žalobkyně v prvním stupni] na existenci státních podpor ve smyslu článku 107 SFEU […] ve prospěch zařízení Lekarna Ljubljana. Mezi opatřeními zjištěnými v průběhu šetření na základě této stížnosti je uvedeno ‚poskytnutí aktiv do správy‘ za podmínek, které podle [žalobkyně v prvním stupni] neodpovídají tržním podmínkám. [Žalobkyně v prvním stupni] uvádí jako taková aktiva obchodní prostory.
8
Mezi Komisí a slovinskými orgány na jedné straně a [žalobkyní v prvním stupni] na straně druhé proběhla řada jednání. Komise dvakrát sdělila [žalobkyni v prvním stupni] předběžné posouzení, podle kterého zjištěná opatření nepředstavují státní podpory. [Žalobkyně v prvním stupni] pokaždé trvala na své stížnosti, poskytla dodatečné informace a v roce 2018 ji podpořilo šestnáct dalších soukromých lékáren ve Slovinsku.
9
Dne 24. března 2020 vydala Komise vůči Republice Slovinsko [sporné rozhodnutí]. [To] bylo přijato, aniž Komise zahájila důkladné přezkumné řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU. Komise v bodě 73 odůvodnění dospěla k závěru, že přezkum čtyř opatření ve prospěch zařízení Lekarna Ljubljana, která [žalobkyně v prvním stupni] v průběhu vyšetřování identifikovala konkrétně jako využívání dlouhodobého bezplatného pronájmu poskytovaného obcí Skofljica (Slovinsko), poskytnutí aktiv do správy ze strany obce Lublaň, osvobození od koncesních poplatků několika obcemi a upuštění od zisků, které měly být rozděleny mezi několik obcí, neodhalil existenci státních podpor. Co se však týče poskytnutí aktiv do správy, Komise již v bodech 37 až 40 odůvodnění [sporného rozhodnutí] uvedla, že pokud poskytnutí takových aktiv mohlo představovat státní podporu, pak se jedná o ‚existující podporu‘.
10
Důvody obsažené v těchto posledně uvedených bodech odůvodnění jsou následující. Po připomenutí ustanovení článku 48 zákona o zařízeních, citovaného v bodě 3 výše a po sdělení, že obec Lublaň musela z tohoto titulu poskytnout zařízení Lekarna Ljubljana aktiva, aby mohlo zahájit činnost, a dále že veškerá aktiva nabytá zařízením Lekarna Ljubljana, a to i s vynaložením jejích vlastních prostředků, jsou vedena jako ‚aktiva ve správě‘ v souladu s pravidly veřejného účetnictví, je uvedeno, že podle slovinských orgánů obec Lublaň poskytla v roce 1979 entitě Lekarna Ljubljana [p.o.] aktiva nezbytná k zahájení činnosti, že v roce 1997 byla tato aktiva převedena na jejího právního nástupce, zařízení Lekarna Ljubljana, a že všechna ostatní aktiva, která tyto dvě entity postupně nabyly od roku 1979, byla nabyta jimi samotnými na trhu a za tržních podmínek. Jedinými aktivy ve správě, která mohou představovat státní podporu, jsou tedy aktiva z původní dotace aktiv entitě Lekarna Ljubljana [p.o.], která byla v roce 1997 převedena na zařízení Lekarna Ljubljana.
11
Dále je odkazováno na přílohu IV [aktu o přistoupení], zvláště na jeho bod 3 týkající se politiky hospodářské soutěže. Je uvedeno, že podle odstavce 1 tohoto bodu ‚[n]ásledující režimy podpor a individuální podpory, které nabyly účinku v novém členském státě přede dnem přistoupení a jsou stále platné i po tomto dni, se považují po přistoupení za existující podpory [ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU]: a) podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994 […]‘.
12
Je rovněž připomenuto, že čl. 1 písm. c) nařízení [2015/1589] definuje jako ‚novou podporu‘‚každ[ou] podpor[u], což znamená režimy podpory a jednotliv[ou] podpor[u], která není existující podporou, včetně změn existující podpory‘. Též je zde připomenuto, že čl. 4 odst. 1 nařízení [č. 794/2004] stanoví, že ‚[…] se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s [vnitřním] trhem‘.
13
Dospělo se tudíž k závěru, že pokud by poskytnutí aktiv do správy představovalo státní podporu, byla by to existující podpora, neboť tato podpora byla poskytnuta při zřízení entity Lekarna Ljubljana [p.o.] v roce 1979. Její nahrazení zařízením Lekarna Ljubljana v roce 1997 bylo čistě administrativní povahy, neboť právní kontext se nezměnil, stejně jako užívání a podmínky užívání dotčených aktiv. Toto nahrazení tak nemůže představovat změnu existující podpory, a dotčená podpora tedy zůstává podporou této povahy.“
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
10
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. června 2020 podala Petra Flašker na základě článku 263 SFEU žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
11
Na podporu své žaloby uplatnila žalobkyně v prvním stupni tři žalobní důvody, z nichž první vycházel z porušení povinnosti uvést odůvodnění, druhý z nesprávného posouzení skutkových okolností a nesprávné právní kvalifikace skutkových okolností týkajících se poskytnutí aktiv do správy, které vedly k porušení článků 107 a 108 SFEU, a třetí z toho, že Komise nemohla legálně přijmout sporné rozhodnutí bez zahájení přezkumného řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
12
Napadeným rozsudkem Tribunál vyhověl třetímu žalobnímu důvodu a zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká aktiv ve správě zařízení Lekarna Ljubljana.
13
Poté, co Tribunál v bodě 17 napadeného rozsudku omezil rozsah žaloby pouze na opatření týkající se „aktiv ve správě“ a v bodě 22 tohoto rozsudku upřesnil, že třetí žalobní důvod je třeba analyzovat zejména ve světle argumentů předložených žalobkyní v prvním stupni v rámci druhého žalobního důvodu, jak byly shrnuty v bodě 19 uvedeného rozsudku, provedl analýzu týkající se dotčených aktiv ve správě, přičemž rozlišil aktiva, která byla poskytnuta entitě Lekarna Ljubljana p.o. při jejím zřízení v roce 1979, a aktiva poskytnutá entitě Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana po tomto roce 1979.
14
V první řadě Tribunál v bodech 40 až 50 napadeného rozsudku analyzoval aktiva ve správě vložená do entity Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 (dále jen „první dotčené opatření“).
15
V tomto ohledu Tribunál nejprve v bodě 40 tohoto rozsudku konstatoval, že se Komise omezila, jak vyplývá z bodu 36 odůvodnění sporného rozhodnutí, na odkaz na tvrzení slovinských orgánů, podle kterého všechna aktiva ve správě nabytá entitou Lekarna Ljubljana p.o. a zařízením Lekarna Ljubljana po roce 1979 byla nabyta za tržních podmínek a bez jakékoli veřejné podpory, ačkoli na podporu tohoto tvrzení slovinské orgány neposkytly žádné konkrétní důkazy.
16
Tribunál dále přezkoumal jednotlivé dokumenty předložené žalobkyní v prvním stupni, jejichž cílem bylo prokázat existenci „vážných obtíží“, aby určil, zda státní podpory byly poskytnuty na základě prvního dotčeného opatření. Pokud jde v tomto ohledu o výňatek z výroční zprávy Lekarna Ljubljana za rok 2012, jak je uveden v bodě 45 napadeného rozsudku, který uvádí dvě nemovitosti, které byly tomuto zařízení převedeny obcí Lublaň jakožto aktiva ve správě, Tribunál měl za to, že není zřejmé, že uvedený převod byl uskutečněn za tržních podmínek, nebo tedy bezplatně či za zvýhodněných podmínek. Poté, co v bodě 47 tohoto rozsudku konstatoval, že zařízení Lekarna Ljubljana zaprvé spadá do kategorie příjemců stanovené v článku 24 zákona o hmotném majetku státu a místních samosprávních orgánů (Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti), podle něhož mohou stát a místní orgány bezplatně poskytnout hmotný majetek jiným veřejnoprávním subjektům než veřejnoprávním společnostem, je-li to ve veřejném zájmu, Tribunál v bodě 48 uvedeného rozsudku přezkoumal jednotlivé výpisy z veřejných účtů poskytnuté žalobkyní v prvním stupni, které ukázaly určité nesrovnalosti mezi údaji obce Lublaň týkajícími se hodnoty aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana a údaji vyplývajícími z veřejných účtů tohoto zařízení. V tomto ohledu Tribunál v témže bodě 48 napadeného rozsudku uvedl, že „z pouhého nahlédnutí do těchto veřejných účtů není možné zjistit, která z aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana odpovídají nemovitým aktivům, která mu byla poskytnuta bezplatně nebo za zvýhodněných podmínek obcí Lublaň, která z nich nemovitým aktivům, která zařízení Lekarna Ljubljana nabylo za tržních podmínek, a která z nich finančním či peněžním aktivům“.
17
S ohledem na výše uvedené měl Tribunál v bodech 49 a 50 napadeného rozsudku v podstatě za to, že Komise nerozptýlila pochybnosti, což jí příslušelo učinit, pokud jde o otázku, zda aktiva ve správě vložená do zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 byla získána za tržních podmínek. Podle Tribunálu totiž vzhledem k tomu, že skutečnosti uvedené žalobkyní ve správním řízení, jak jsou uvedeny v bodech 45 až 48 tohoto rozsudku, odhalovaly existenci „nejasné situace“ ohledně povahy a statusu těchto aktiv ve správě, příslušelo Komisi, aby v takové situaci nejistoty provedla důkladnější šetření za účelem určení, zda mezi uvedenými aktivy ve správě byla aktiva odpovídající státním podporám, jelikož toto určení nelze považovat za součást důkazního břemene, které nese žalobkyně v prvním stupni.
18
V druhé řadě Tribunál v bodech 51 až 57 napadeného rozsudku analyzoval aktiva poskytnutá v roce 1979 entitě Lekarna Ljubljana p.o. k zahájení činnosti a převedená v roce 1997 na zařízení Lekarna Ljubljana (dále jen „druhé dotčené opatření“).
19
Úvodem Tribunál v bodech 38 a 39 napadeného rozsudku uvedl, že Komise měla jak ve sporném rozhodnutí, tak v odpovědi na písemnou otázku za to, že za předpokladu, že by druhé dotčené opatření bylo státní podporou, představovalo by existující jednotlivou podporu, a nikoli režim podpor spadající do průběžného přezkumu stanoveného v čl. 108 odst. 1 SFEU, takže se nevyjádřila ke slučitelnosti této případné existující podpory s vnitřním trhem.
20
Tribunál dále v bodech 51, 52 a 54 napadeného rozsudku zmínil jednotlivé skutečnosti uvedené žalobkyní, které Komise nevyvrátila a které měly prokázat, že zařízení Lekarna Ljubljana působilo za jiných podmínek než entita, jejímž se stalo právním nástupcem v roce 1997, a dále hlavní změny, ke kterým došlo na slovinském trhu mezi původním datem poskytnutí dotčených aktiv ve správě a datem přijetí sporného rozhodnutí. Tyto změny se týkaly zejména otevření slovinského farmaceutického trhu hospodářské soutěži z důvodu přijetí zákona o lékárnách v roce 1992, který toto odvětví otevřel tržnímu hospodářství, jakož i následně přistoupení Republiky Slovinsko k Unii dne 1. května 2004. Ačkoli se tyto jednotlivé skutečnosti týkaly právního a hospodářského kontextu, který měla Komise pojmout, aby se mohla rozhodnout se znalostí věci v rámci svých šetření, která vedla k přijetí sporného rozhodnutí, Tribunál uvedl, že se tento orgán, jak vyplývá z bodu 39 odůvodnění tohoto rozhodnutí, omezil na tvrzení, aniž toto tvrzení dostatečně podložil, že nástupnictví mezi entitou Lekarna Ljubljana p.o. a zařízením Lekarna Ljubljana v roce 1997 mělo čistě administrativní povahu a právní kontext, a že užívání a podmínky užívání dotčených aktiv se nezměnily, tudíž existující podpora v té době platná se nezměnila a stále zůstávala podporou této povahy.
21
Tribunál kromě toho v bodech 53 až 55 napadeného rozsudku zkoumal otázku, zda jednotlivé skutečnosti uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku mohou naznačovat, jak tvrdila žalobkyně v prvním stupni, že druhé dotčené opatření může být za předpokladu, že by představovalo existující podporu, považováno z důvodu změn, ke kterým mezitím došlo, za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589. V tomto ohledu Tribunál v bodě 54 napadeného rozsudku uvedl následující:
„Je nesporné, že dne 10. prosince 1994 stále ještě existovala entita Lekarna Ljubljana [p.o.], že byla zřízena obec Lublaň a že byl již přijat zákon z roku 1992 o lékárnách otevírající toto odvětví tržnímu hospodářství. Ve [sporném] rozhodnutí však není uvedena žádná informace o tom, zda soukromé lékárny k tomuto datu již získaly obecní koncese a zda entita Lekarna Ljubljana [p.o.] měla ve své oblasti činnosti stále monopolní postavení. ‚Výchozí‘ situace je tedy nejistá. Podle [žalobkyně v prvním stupni] existovala v roce 1997 v okamžiku, kdy entitu Lekarna Ljubljana [p.o.] nahradilo zařízení Lekarna Ljubljana, na trhu hospodářská soutěž. S ohledem na nezpochybněné údaje poskytnuté [žalobkyní v prvním stupni] může zařízení Lekarna Ljubljana vykazovat dosti značné rozdíly oproti entitě, jejímž nástupcem se stalo v roce 1997: je schopno nabývat majetek a podle bodu 36 odůvodnění napadeného rozhodnutí jej nabývá, což ostatně umožňuje klást si otázku, zda může být nadále odůvodněné poskytovat nemovitá aktiva do správy bez vlastnického práva; přinejmenším od roku 2007 se snaží o dosažení zisku, jehož cílem je získávání zdrojů k financování jiných než vlastních činností; kromě toho od roku 2007 může svou činnost rozšiřovat i mimo území obce Lublaň, což učinilo. Navíc mohou jeho finanční výsledky, jak zdůraznila [žalobkyně v prvním stupni] ve své odpovědi na první předběžné posouzení Komise, odrážet rozšiřující se činnost. […]“
22
S ohledem na tyto skutečnosti měl Tribunál v bodech 54 a 55 napadeného rozsudku v podstatě za to, že jelikož Komise z vlastní iniciativy neprovedla důkladnější přezkum vývoje právního a hospodářského kontextu farmaceutické činnosti ve Slovinsku, nemohla existovat žádná jistota, pokud jde o to, že po 10. prosinci 1994 nedošlo ke změně dotčených existujících podpor, takže je třeba mít za to, že Komise v tomto ohledu nerozptýlila existující pochybnosti.
23
Tribunál tak v bodě 56 napadeného rozsudku dospěl k závěru:
„[K]omise byla konfrontována s vážnými obtížemi, které ji měly v projednávané věci vést k zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Důkladný přezkum, který toto posledně uvedené řízení zahrnuje, by ostatně Komisi v případě potřeby umožnil informovaně se vyjádřit k následujícím otázkám: k samotné existenci státních podpor ve smyslu článku 107 SFEU v případě, že jsou zařízení Lekarna Ljubljana bezúplatně nebo přednostně poskytnuta do správy aktiva ze strany obce Lublaň, ke kvalifikaci takových aktiv jako existujících podpor nebo nových podpor a k jejich kvalifikaci jako jednotlivých podpor nebo podpor, které se zakládají na režimu podpor. To by Komisi umožnilo s řádnou znalostí věci nasměrovat další průběh řízení, aby v případě potřeby posoudila, zda jsou opatření, která by se ukázala být existujícími nebo novými podporami vyžadujícími takové posouzení, slučitelná s vnitřním trhem.“
Návrhová žádání účastnic řízení
24
Republika Slovinsko navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadený rozsudek;
–
pokud je spor ve stavu, který umožňuje ve věci rozhodnout, zamítl žalobu v prvním stupni, jakož i
–
uložil žalobkyni v prvním stupni náhradu nákladů řízení vzniklých jak v prvním stupni, tak v řízení o kasačním opravném prostředku a
–
podpůrně vrátil věc Tribunálu.
25
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadený rozsudek;
–
pokud je spor ve stavu, který umožňuje ve věci rozhodnout, zamítl žalobu v prvním stupni a uložil žalobkyni v prvním stupni náhradu nákladů řízení, a
–
podpůrně vrátil věc Tribunálu a stanovil, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
26
Žalobkyně v prvním stupni navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl kasační opravný prostředek a
–
uložil Republice Slovinsko náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
27
Na podporu kasačního opravného prostředku uplatňuje Republika Slovinsko čtyři důvody kasačního opravného prostředku vycházející zaprvé z nesprávného právního posouzení při výkladu a použití čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU a čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení 2015/1589, jakož i z nesprávného právního posouzení při výkladu pojmu „vážné obtíže“, pokud jde o první dotčené opatření, zadruhé z nesprávného výkladu skutkových okolností a z nesprávného právního posouzení, pokud jde o existenci takových vážných obtíží, co se týče kvalifikace druhého dotčeného opatření jako „existující podpory“, zatřetí z porušení povinnosti Tribunálu uvést odůvodnění a začtvrté z porušení práva Komise na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie.
28
První a druhý důvod kasačního opravného prostředku, které se v podstatě týkají nesprávných právních posouzení, kterých se měl Tribunál dopustit, pokud jde o pojem „vážné obtíže“, je třeba přezkoumat společně.
K prvnímu a druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
29
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Republika Slovinsko Tribunálu v podstatě vytýká, že pokud jde o první dotčené opatření, nesprávně vymezil rozsah důkazního břemene, které nese Komise během fáze předběžného posouzení, a že přijal nesprávný právní standard k určení existence „vážných obtíží“, které mohou odůvodnit zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Konkrétně Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku nesprávně rozhodl, že situace týkající se povahy a statusu aktiv ve správě poskytnutých entitě Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 „není jasná“. Tribunál v bodě 50 tohoto rozsudku dospěl rovněž k údajně nesprávnému závěru, že Komise nerozptýlila pochybnosti o tom, zda tyto entity nabyly všechna aktiva ve správě po roce 1979 za tržních podmínek.
30
Zaprvé Republika Slovinsko v podstatě tvrdí, že žádný z dokumentů a důkazů předložených žalobkyní v prvním stupni, jak je analyzoval Tribunál v bodech 45 až 48 napadeného rozsudku, nemohl objektivně prokázat existenci případné státní podpory.
31
Tribunál měl tedy v bodě 47 napadeného rozsudku nesprávně za to, že zařízení Lekarna Ljubljana patří mezi příjemce, kterým podle článku 24 zákona o hmotném majetku státu a místních samosprávních orgánů mohou stát a místní orgány bezplatně poskytnout hmotný majetek, ukáže-li se, že je to ve veřejném zájmu. Toto ustanovení sice stanoví převod vlastnického práva na subjekty veřejného práva, avšak takový převod není stanoven, pokud jde o veřejnoprávní zařízení, jako je Lekarna Ljubljana. Článek 71 nařízení o jednotném účetním plánu pro rozpočet, uživatele rozpočtu a další subjekty veřejného práva (Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava) v tomto ohledu stanoví, že vlastnické právo k aktivu státu nebo orgánu veřejné správy nemůže být převedeno na veřejnoprávní zařízení, neboť takové aktivum jim může být svěřeno pouze do „správy“. Kromě toho Republika Slovinsko v tomto rámci připomíná, že podle tohoto článku 71 je každé aktivum nabyté zařízením Lekarna Ljubljana jakožto veřejnoprávním zařízením, ať již jím samotným, nebo prostřednictvím obce Lublaň, „aktivem získaným do správy“, takže samotná existence smlouvy týkající se aktiv, která na něj byla převedena obcí Lublaň, nemůže být považována za indicii toho, že takový převod byl uskutečněn bezplatně nebo za výhodnějších podmínek, než jsou tržní podmínky.
32
Tribunál měl v bodě 48 napadeného rozsudku rovněž nesprávně za to, že údajné nesrovnalosti mezi údaji obce Lublaň týkajícími se hodnoty aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana a údaji vyplývajících z veřejných účtů tohoto zařízení, nebo také zvýšení hodnoty aktiv ve správě tohoto zařízení, mohou být považovány za indicie toho, že taková aktiva ve správě odpovídala státním podporám. Pokud jde konkrétně o zvýšení hodnoty spravovaných aktiv zařízení Lekarna Ljubljana, Republika Slovinsko má za to, že i kdyby bylo posledně uvedené zařízení oprávněno investovat své zisky do lékárnické činnosti, včetně nabývání nemovitostí, které se v účetnictví objevují v kategorii „aktiva ve správě“, neznamená to, že by jí taková aktiva byla poskytnuta bezplatně.
33
Zadruhé Republika Slovinsko Tribunálu vytýká, že měl v bodě 48 napadeného rozsudku za to, že žalobkyně v prvním stupni nemusela nade vši pochybnost prokazovat, že aktiva ve správě zařízení Lekarna Ljubljana odpovídají státní podpoře, ale že naopak příslušelo Komisi, která čelila situaci „nejistoty“, aby provedla důkladnější posouzení. Tímto postupem Tribunál podle ní „nesprávně aplikoval právní standard ‚vážných obtíží‘ “, neboť připustil údajně nepřiměřenou a zjevně příliš nízkou úroveň, pokud jde o prokazování existence pochybností ze strany žalobkyně v prvním stupni, aniž v tomto směru zohlednil prostor pro uvážení, který má Komise pro zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
34
Tento přístup, který je rovněž v rozporu se standardem stanoveným Soudním dvorem v rozsudku ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, body 40, 45 a 49 až 51), by tedy vedl k odstranění jakéhokoli rozlišování mezi předběžnou fází a formálním vyšetřovacím řízením, a v důsledku toho by byla Komise nucena vést posledně uvedené řízení pokaždé, když některý z účastníků vyjádří v první z těchto fází obavy ohledně údajné státní podpory, a to i v případě, že uvedený účastník nepředložil na podporu svých tvrzení žádný věrohodný důkaz.
35
V projednávaném případě vzhledem k neexistenci sebemenší indicie nebo důkazu poskytnutého žalobkyní v prvním stupni, který by mohl naznačovat, že obec Lublaň převedla na zařízení Lekarna Ljubljana aktiva ve správě bezplatně nebo za výhodnějších podmínek, než jsou tržní podmínky, nebyla Komise povinna vyhledávat z vlastního podnětu informace relevantní pro účely konstatování případné státní podpory. Tribunál měl tedy nesprávně za to, že se Komise nemohla spolehnout na ujištění poskytnutá slovinskými orgány, že aktiva ve správě, která entita Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana nabyly po roce 1979, byla nabyta za tržních podmínek.
36
Komise s argumenty Republiky Slovinsko souhlasí.
37
Dále tento orgán uvádí, že na rozdíl od toho, co tvrdil Tribunál v bodech 40, 49 a 50 napadeného rozsudku, potvrzení slovinských orgánů o tom, že po roce 1979 byla všechna aktiva ve správě nabytá entitou Lekarna Ljubljana p.o. a zařízením Lekarna Ljubljana nabyta za tržních podmínek bez veřejné podpory, nepředstavuje jedinou skutečnost, o kterou se opírá ve sporném rozhodnutí. Toto rozhodnutí bylo totiž rovněž založeno na použitelném právním a hospodářském rámci, zejména na ustanoveních uvedených v bodě 30 tohoto rozsudku, jakož i na dalších skutečnostech, jako je zaprvé právní postavení zařízení Lekarna Ljubljana, jakož i jeho způsobilost dosahovat zisku a nabývat vlastnické právo, zadruhé skutečnost, že veškerý nabytý majetek musel být zaúčtován jako „aktivum ve správě“, zatřetí okolnost, že veškerý dosažený zisk musel být investován do podniku nebo převeden na stát a začtvrté skutečnost, že Republika Slovinsko potvrdila, že neposkytla zařízení Lekarna Ljubljana aktiva po roce 1979, přičemž toto potvrzení bylo dáno v rámci povinnosti loajální spolupráce příslušející tomuto členskému státu na základě čl. 4 odst. 3 SEU.
38
V tomto ohledu má Komise za to, že s ohledem na povinnost loajální spolupráce, kterou má Republika Slovinsko, a vzhledem k neexistenci důkazu o opaku ze strany žalobkyně v prvním stupni, byla oprávněna vycházet z potvrzení slovinských orgánů, podle kterého aktiva ve správě, která entita Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana nabyly po roce 1979, byla nabyta za tržních podmínek. Tribunál tedy v bodě 40 napadeného rozsudku neprávem zpochybnil pravdivost tohoto potvrzení z důvodu, že slovinské orgány na jeho podporu nepředložily žádný důkaz. Jakékoli opačné dedukce, které se Tribunál v tomto ohledu snažil vyvodit, by byly irelevantní, neboť Komise od těchto orgánů požadovala, aby předložily důkaz o negativní skutečnosti, jinými slovy, aby prokázaly, že po roce 1979 Republika Slovinsko již neposkytla aktiva entitě Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana. Takový přístup by přitom v podstatě znamenal obrácení důkazního břemene vymezeného Soudním dvorem v judikatuře rozvinuté v oblasti státních podpor, konkrétně v rozsudku ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Komise dále tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když překročil meze soudního přezkumu, jelikož namísto toho, aby se omezil na ověření, zda žalobkyně v prvním stupni prokázala prostřednictvím souboru shodujících se nepřímých důkazů existenci vážných pochybností, sám posoudil, zda existují průkazné indicie, které mohou potvrdit existenci takových pochybností.
40
Druhým důvodem kasačního opravného prostředku Republika Slovinsko podporovaná Komisí Tribunálu v podstatě vytýká, že stran druhého dotčeného opatření měl za to, že Komise čelila vážným obtížím, pokud jde o otázku, zda toto opatření, může-li být považováno za státní podporu, představuje „existující“ podporu ve smyslu čl. 1 písm. b), nařízení 2015/1589, nebo zda bylo v mezidobí „změněno“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004, takže v tomto druhém případě má být kvalifikováno jako „nová podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589.
41
Podle Republiky Slovinsko totiž Tribunál v bodech 55 a 56 napadeného rozsudku nesprávně konstatoval, že v souvislosti s uvedeným opatřením existovaly vážné obtíže, ačkoli z bodu 39 odůvodnění sporného rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že Komise jasně uvedla, že aktiva ve správě, která byla poskytnuta entitě Lekarna Ljubljana p.o. v roce 1979 při jejím založení, „v rozsahu, v němž by toto opatření mohlo představovat státní podporu, by mohlo být nanejvýš existující podporou“.
42
Tribunál měl v bodě 54 napadeného rozsudku rovněž údajně nesprávně za to, že „výchozí“ situace, tedy situace existující ke dni 10. prosince 1994, byla nejistá, jelikož sporné rozhodnutí neobsahuje žádnou informaci, která by mohla objasnit, zda k tomuto datu již soukromé lékárny získaly obecní koncese, nebo zda měla entita Lekarna Ljubljana p.o. stále monopolní postavení v oblasti své činnosti. Tyto úvahy Tribunálu jsou údajně chybné, jelikož ze samotných skutečností, které Tribunál uvedl v bodě 51 napadeného rozsudku vyplývá, že mezi 10. prosincem 1994 a datem, kdy zařízení Lekarna Ljubljana nahradilo entitu Lekarna Ljubljana p.o., tedy v roce 1997, byl použitelný stejný právní rámec, jelikož jednotlivé vnitrostátní zákony upravující zejména otevření slovinského trhu hospodářské soutěži byly přijaty již před 10. prosincem 1994. Tento aspekt je přitom rozhodující pro posouzení změny druhého dotčeného opatření, kvalifikovaného jako existující podpora, na novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589. I za předpokladu, že by se druhé dotčené opatření, které původně nebylo státní podporou, mohlo stát státní podporou v důsledku svého vývoje, by tento vývoj v každém případě nastal před 10. prosincem 1994. Komise tak nepochybila, když v bodě 39 sporného rozhodnutí dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že se právní kontext ani podmínky užívání aktiv ve správě mezi 10. prosincem 1994 a datem, kdy zařízení Lekarna Ljubljana nahradilo entitu Lekarna Ljubljana p.o., nezměnily, bylo toto nahrazení čistě administrativní povahy, takže nemohlo představovat změnu případné existující podpory na novou podporu.
43
Dále měl Tribunál v bodech 51 až 54 napadeného rozsudku nesprávně za to, že zařízení Lekarna Ljubljana působilo za jiných podmínek než entita Lekarna Ljubljana p.o. Konkrétně není správné mít za to, jak uvedl Tribunál v bodě 54 tohoto rozsudku, že se tyto dvě entity vyznačovaly značnými rozdíly, jelikož na rozdíl od své předchůdkyně byla Lekarna Ljubljana způsobilá nabývat aktiva, včetně nemovitostí, takže je namístě položit si otázku, zda může být nadále odůvodněné poskytovat nemovitá aktiva do správy, bez vlastnického práva. Podle Republiky Slovinsko bylo totiž zařízení Lekarna Ljubljana stejně jako entita Lekarna Ljubljana p.o. rovněž schopno nabývat do správy taková aktiva, a to přinejmenším od vstupu zákona o zařízeních v platnost, k čemuž došlo v roce 1991.
44
V tomto ohledu Republika Slovinsko upřesňuje, že stejně jako její předchůdkyně může zařízení Lekarna Ljubljana používat pouze aktiva, která získá formálně do správy od obce Lublaň, i když jsou tato aktiva nabyta z prostředků zajištěných zařízením Lekarna Ljubljana. Obava Tribunálu, zda je stále odůvodněné umožňovat užívání aktiv ve správě, je neopodstatněná. Jedná se pouze o způsob, jak zajistit veřejnoprávnímu zařízení užívání aktiv, neboť veškerá aktiva, která má zařízení k dispozici, jsou držena jako aktiva ve správě. Naproti tomu to v žádném případě neznamená bezplatné poskytnutí aktiv do správy.
45
Nakonec Republika Slovinsko vyvrací jednotlivé výtky vznesené žalobkyní v prvním stupni ve správním řízení, zejména výtky vycházející z toho, že Komise nerozptýlila pochybnosti o tom, zda druhé dotčené opatření nebylo případně změněno po 1. květnu 2004, datu přistoupení Republiky Slovinsko k Unii, a dále z toho, že Komise neověřila slučitelnost tohoto opatření s vnitřním trhem. Pokud jde o první z těchto výtek, Republika Slovinsko v podstatě tvrdí, že pokud je úvaha uvedená Tribunálem v bodě 54 napadeného rozsudku, podle níž zařízení Lekarna Ljubljana vykazovalo významné rozdíly ve srovnání s entitou, jejímž nástupcem se stalo v roce 1997, nesprávná, stala by se tato výtka žalobkyně v prvním stupni neopodstatněnou. Pokud jde o druhou z těchto výtek, Republika Slovinsko má za to, že je z právního hlediska irelevantní z důvodu, že, jak uvedla Komise před Tribunálem, jak vyplývá z bodu 38 napadeného rozsudku, slučitelnost opatření podpory lze na základě čl. 108 odst. 1 SFEU vyžadovat pouze ve vztahu k režimům podpor, kdežto opatření dotčené v projednávané věci je jednotlivou podporou. Tribunál však tento argument údajně uznal po právní stránce, neboť neuvedl žádné důvody k jeho odmítnutí.
46
Republika Slovinsko tak dospěla k závěru, že Komise neměla povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. S ohledem na údaje, které měla k dispozici během předběžné fáze přezkumu, jí totiž žádný věcný ani právní důvod neumožnil dospět k závěru o existenci vážných obtíží. Na rozdíl od toho, co tvrdil Tribunál v napadeném rozsudku, bylo toto rozhodnutí podle ní dostatečně odůvodněno.
47
Žalobkyně v prvním stupni má za to, že první a druhý důvod kasačního opravného prostředku je třeba zčásti odmítnout jako nepřípustné a zčásti zamítnout jako neopodstatněné.
Závěry Soudního dvora
– Úvodní poznámky
48
Podle ustálené judikatury je řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU nevyhnutelné, pokud Komise zaznamená vážné obtíže při posouzení toho, zda je podpora slučitelná s vnitřním trhem. Komise se tedy může pro přijetí příznivého rozhodnutí o podpoře omezit na předběžnou fázi přezkumu podle čl. 108 odst. 3 SFEU pouze tehdy, může-li po tomto prvotním přezkumu nabýt přesvědčení, že tato podpora je slučitelná s vnitřním trhem. Naproti tomu, pokud je Komise po tomto prvotním přezkumu přesvědčena o opaku nebo pokud jí tento přezkum neumožní překonat veškeré obtíže, jež vyvstaly při posuzování slučitelnosti této podpory s vnitřním trhem, je Komise povinna vyžádat si veškerá nezbytná stanoviska a zahájit v této souvislosti řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (rozsudek ze dne 14. září 2023, Komise a IGG v. Dansk Erhverv, C‑508/21 P a C‑509/21 P, EU:C:2023:669, bod 69 a citovaná judikatura).
49
Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že pokud řízení podle čl. 108 odst. 3 SFEU neumožnilo orgánu překonat veškeré obtíže, které obnáší posouzení slučitelnosti zkoumaného opatření, má tento orgán povinnost zahájit řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU, aniž v tomto ohledu disponuje posuzovací pravomocí. Komise tak musí v souladu s účelem čl. 108 odst. 3 SFEU a povinností řádné správy, která jí přísluší, přijmout nezbytná opatření a provést nezbytné kontroly, aby v rámci předběžného přezkumu překonala obtíže, s nimiž se případně setkala, pro rozptýlení veškerých existujících pochybnosti o slučitelnosti zkoumaného opatření s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland a další v. Komise, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, body 77 a 78, jakož i citovaná judikatura).
50
Pojem „vážné obtíže“ má objektivní povahu, důkaz o existenci takovýchto obtíží, který je třeba hledat jak v okolnostech přijetí rozhodnutí na základě předběžného přezkumu, tak v jeho obsahu, musí předložit osoba, která navrhuje zrušení tohoto rozhodnutí, na základě souboru shodujících se indicií (rozsudek ze dne 14. září 2023, Komise a IGG v. Dansk Erhverv, C‑508/21 P a C‑509/21 P, EU:C:2023:669, bod 70, jakož i citovaná judikatura).
51
Pokud se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí Komise nezahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, může uplatnit jakýkoliv důvod, který umožní prokázat, že posouzení informací a skutečností, které měla Komise k dispozici ve fázi předběžného přezkoumání oznámeného opatření, muselo vyvolat pochybnosti ohledně slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem. Existence pochybností o této slučitelnosti je právě tím důkazem, který je třeba předložit k prokázání toho, že Komise byla povinna zahájit formální vyšetřovací řízení. Je tedy na autorovi takového návrhu na zrušení, aby prokázal, že existovaly pochybnosti o takové slučitelnosti, takže Komise byla povinna zahájit uvedené formální vyšetřovací řízení. Takový důkaz je třeba hledat jak v okolnostech přijetí uvedeného rozhodnutí, tak v jeho obsahu, a to na základě souboru shodujících se indicií (rozsudek ze dne 28. září 2023, Ryanair v. Komise, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, bod 131 a 132, jakož i citovaná judikatura).
52
Soudní dvůr již v tomto ohledu rozhodl, že nedostatečná nebo neúplná povaha přezkumu provedeného Komisí během předběžného přezkumného řízení představuje indicii, že tento orgán čelil při posuzování slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem vážným obtížím, v důsledku čehož měla zahájit formální vyšetřovací řízení (rozsudek ze dne 28. září 2023, Ryanair v. Komise, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, bod 133 a citovaná judikatura).
53
Je-li unijnímu soudu předložen návrh na zrušení rozhodnutí Komise nevznášet námitky, je na něm, aby určil, zda posouzení informací a skutečností, které měla Komise k dispozici ve fázi předběžného přezkoumání dotčeného vnitrostátního opatření, muselo objektivně vyvolat pochybnosti o kvalifikaci tohoto opatření jako podpory, přičemž tyto pochybnosti musí vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (rozsudek ze dne 6. října 2021, Scandlines Danmark a Scandlines Deutschland v. Komise, C‑174/19 P a C‑175/19 P, EU:C:2021:801, bod 67, jakož i citovaná judikatura).
54
Kromě toho legalita rozhodnutí přijatého na konci takového předběžného přezkumného řízení, jaké je upraveno v čl. 4 odst. 2 nařízení 2015/1589, musí být unijním soudem posuzována nejen v závislosti na informacích, které měla Komise k dispozici v okamžiku, kdy jej přijala, ale také na základě informací, jež „mohla mít k dispozici“ a jež zahrnují informace, které se jevily být relevantní a které mohla na svou žádost získat v průběhu správního řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, body 42 a 43, jakož i citovaná judikatura).
55
Komise je totiž povinna provést pečlivý a nestranný přezkum dotčených opatření, aby měla při přijímání konečného rozhodnutí konstatujícího existenci podpory, a případně i její neslučitelnost nebo protiprávnost, k tomuto účelu co možná nejúplnější a nejspolehlivější poznatky (rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 44 a citovaná judikatura).
56
Ačkoli při přezkumu existence a legality státní podpory může být nezbytné, aby Komise překročila rámec pouhého přezkumu skutkových a právních okolností, se kterými byla seznámena, nepřísluší jí, aby z vlastního podnětu a při neexistenci jakékoliv indicie v tomto smyslu vyhledávala všechny informace, které by mohly vykazovat spojitost s věcí, která jí byla předložena, i kdyby takové informace byly veřejně dostupné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 45, jakož i citovaná judikatura).
57
Pouhá existence potenciálně relevantní informace, o níž Komise nevěděla a kterou nebyla povinna prošetřovat, s ohledem na informace, které měla skutečně k dispozici, nemůže prokázat existenci vážných obtíží, které by vyžadovaly, aby tento orgán zahájil formální vyšetřovací řízení (rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 51, jakož i citovaná judikatura).
58
Konečně je třeba připomenout, že ačkoli zásady zakotvené judikaturou připomenutou v bodech 48 až 57 tohoto rozsudku byly rozvinuty zejména ve vztahu k rozhodnutím nevznášet námitky uvedeným v čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, použijí se tyto zásady rovněž na rozhodnutí konstatující, že dotyčné opatření nepředstavuje podporu, uvedená v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení, jako je sporné rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 33 a citovaná judikatura).
59
Právě ve světle uvedených zásad je třeba zkoumat, zda se Tribunál dopustil nesprávných právních posouzení, když dospěl k závěru, pokud jde o první a druhé dotčené opatření, že existují vážné obtíže, které měly vést Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
– K existenci nesprávného právního posouzení při výkladu pojmu „vážné obtíže“, pokud jde o první dotčené opatření
60
Pokud jde v první řadě o výtky Republiky Slovinsko směřující proti bodům 45 až 48 napadeného rozsudku, jak jsou uvedeny v bodech 30 až 32 tohoto rozsudku, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora z čl. 256 odst. 1 druhého pododstavce SFEU a čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že jedině Tribunálu přísluší zaprvé zjistit skutkový stav, kromě případu, kdy věcná nesprávnost jeho zjištění vyplývá z písemností ve spise, které mu byly předloženy, a zadruhé tento skutkový stav posoudit. Z toho plyne, že posouzení skutkového stavu nepředstavuje, s výhradou případu zkreslení důkazů předložených Tribunálu, právní otázku, která by jako taková podléhala přezkumu Soudního dvora (rozsudek ze dne 11. ledna 2024, Wizz Air Hungary v. Komise, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, body 57 a 58, jakož i citovaná judikatura).
61
V rámci kasačního opravného prostředku, pokud jde konkrétně o posouzení závěrů Tribunálu týkajících se vnitrostátního práva, které v oblasti státních podpor představují posouzení skutkového stavu, je Soudní dvůr oprávněn ověřit pouze to, zda došlo ke zkreslení tohoto práva (rozsudek ze dne 5. prosince 2023, Lucembursko a další v. Komise, C‑451/21 P a C‑454/21 P, EU:C:2023:948, bod 77, jakož i citovaná judikatura).
62
V projednávané věci je v rozsahu, v němž výtky Republiky Slovinsko uvedené v bodech 30 až 32 tohoto rozsudku směřují ke zpochybnění posouzení vnitrostátního práva a skutkového stavu, které Tribunál provedl v bodech 45 až 48 napadeného rozsudku, aniž v tomto ohledu namítá jakékoli zkreslení, třeba tyto výtky odmítnout jako nepřípustné.
63
Pokud jde v druhé řadě o výtky Republiky Slovinsko směřující v podstatě ke zpochybnění určení minimální úrovně důkazního břemene, které nese Komise v rámci předběžného přezkumného řízení podle čl. 108 odst. 3 SFEU, ze strany Tribunálu, je třeba zaprvé konstatovat, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 64 svého stanoviska, že v rámci určení „použitelných pravidel a zásad“ Tribunál v bodech 35 a 36 napadeného rozsudku odkázal na použitelný právní standard způsobem, který je zcela v souladu s ustálenou judikaturou citovanou v bodech 48 až 53 tohoto rozsudku. Konkrétně v tomto bodě 35 napadeného rozsudku Tribunál právem připomněl, že „pokud Komise zkoumá opatření podpory z hlediska článku 107 SFEU, aby určila, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, je povinna zahájit [formální vyšetřovací řízení], pokud po skončení fáze předběžného posouzení nemohla vyloučit všechny obtíže, které brání závěru o slučitelnosti těchto opatření s vnitřním trhem“.
64
Stejně tak v bodě 36 tohoto rozsudku Tribunál měl za to, že „pokud Komise posuzuje opatření s ohledem na články 107 a 108 SFEU a po předběžném posouzení je konfrontována s přetrvávajícími obtížemi nebo pochybnostmi, jinými slovy s vážnými obtížemi, pokud jde o kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory, o jeho kvalifikaci jako existující podpory nebo jako nové podpory, nebo o jeho slučitelnost s vnitřním trhem, považuje-li jej za novou podporu, je povinna zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU“.
65
Zadruhé je třeba konstatovat, jak uvedl Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku, že sporné rozhodnutí se ve vztahu k aktivům ve správě vloženým do entity Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 omezilo na odkaz na tvrzení slovinských orgánů, podle kterého tyto entity nabyly všechna aktiva za tržních podmínek.
66
V tomto ohledu je třeba připomenout, že i když je členský stát v souladu s čl. 4 odst. 3 SEU skutečně vázán povinností loajální spolupráce během celého řízení týkajícího se přezkumu opatření podle ustanovení unijního práva v oblasti státních podpor (rozsudek ze dne 5. prosince 2023, Lucembursko a další v. Komise, C‑451/21 P a C‑454/21 P, EU:C:2023:948, bod 122 a citovaná judikatura), tato okolnost však nemůže vyloučit, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 67 svého stanoviska, existenci „vážných obtíží“ nebo „pochybností“, s nimiž se Komise může případně potýkat po provedení předběžného posouzení opatření, o kterém se dozvěděla prostřednictvím stížnosti. Jakýkoli jiný výklad by implicitně, ale nutně znamenal, že by pochybnosti Komise mohly být automaticky rozptýleny pouze na základě tvrzení vnitrostátních orgánů, což by mělo za následek, že řízení zahájené na základě článku 108 SFEU by mohlo být ukončeno, pokud by tyto orgány nepředložily žádný důkaz k vyvrácení skutečností předložených stěžovatelem za účelem prokázání existence vážných obtíží. Připustit přitom, že by pochybnosti o existenci nebo slučitelnosti opatření podpory mohly být tak snadno rozptýleny pouze na základě tvrzení vnitrostátních orgánů, by znamenalo nejen zbavit předběžné řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU smyslu, ale rovněž by to mohlo ohrozit mechanismus kontroly státních podpor a úlohu svěřenou Komisi.
67
Jak totiž v podstatě uvedl generální advokát v bodě 68 svého stanoviska, kromě skutečnosti, že je pro stěžovatele mnohem obtížnější získat od veřejných orgánů, jež mohly poskytnout státní podpory, relevantní informace nežli pro Komisi, která má za tímto účelem rozsáhlé pravomoci, je třeba zohlednit skutečnost, že obtížnost přístupu stěžovatelů k důkazům je ještě významnější v kontextu takové věci, jako je projednávaná věc, která má původ v 70. letech 20. století a vyznačuje se přechodem z plánovaného hospodářství na tržní hospodářství, jakož i konkurenčním vztahem mezi veřejnými a soukromými lékárnami. Takový kontext přitom žalobkyni v prvním stupni nevyhnutelně ještě ztížil přístup k relevantním informacím týkajícím se podmínek, za kterých byla entitě Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana poskytnuta aktiva do správy.
68
Dále je třeba zdůraznit, že Komise disponuje významnými pravomocemi vyplývajícími jak ze Smlouvy o FEU, tak z nařízení 2015/1589, které jí umožňují, je-li to třeba, požadovat dodatečné informace od členských států, které mají obecně lepší postavení než stěžovatelé k rozptýlení případných pochybností Komise.
69
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když měl v bodě 48 napadeného rozsudku za to, že žalobkyni v prvním stupni nepřísluší nade vší pochybnost prokázat, že mezi aktivy ve správě entity Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana byla aktiva odpovídající státním podporám, ale bylo povinností Komise, aby v situaci, kdy v tomto ohledu panovala nejistota, vedla důkladnější šetření.
70
V důsledku toho nelze Tribunálu vytýkat, že uplatnil zjevně nízkou úroveň požadavků na dokazování, které musí být splněny pro vznik povinnosti zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
71
V třetí řadě je třeba odmítnout i argumentaci Republiky Slovinsko uvedenou v bodě 33 tohoto rozsudku, podle které má Komise při zahájení tohoto řízení určitý prostor pro uvážení. Z judikatury uvedené v bodě 49 tohoto rozsudku totiž jednoznačně vyplývá, že pokud jí předběžné posouzení provedené podle čl. 108 odst. 3 SFEU neumožnilo rozptýlit všechny existující pochybnosti ohledně daného opatření, má Komise povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení, aniž má v tomto ohledu jakýkoli prostor pro uvážení.
72
Pokud jde ve čtvrté řadě o výtky Republiky Slovinsko uvedené v bodě 35 tohoto rozsudku, které vycházejí z toho, že při neexistenci sebemenšího důkazu předloženého žalobkyní v prvním stupni k prokázání existence vážných obtíží nepřísluší Komisi, aby z vlastního podnětu vyhledávala informace, které mohly být případně relevantní pro účely konstatování případné státní podpory, je třeba je zamítnout jako neopodstatněné. Z bodů 45 až 48 napadeného rozsudku totiž jednoznačně vyplývá, že Tribunál učinil své závěry uvedené v bodech 49 a 50 tohoto rozsudku pouze na základě dokumentů a skutečností, které konkrétně předložila žalobkyně v prvním stupni.
73
V páté řadě na rozdíl od toho, co tvrdí Republika Slovinsko, z napadeného rozsudku i ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že důkazy předložené žalobkyní v prvním stupni v rámci žaloby před Tribunálem, jak vyplývají z bodů 44 až 48 napadeného rozsudku, jsou stejné jako důkazy, které poskytla Komisi ve správním řízení, které vedlo k přijetí sporného rozhodnutí. Jak přitom vyplývá z napadeného rozsudku, ve sporném rozhodnutí nebyl učiněn žádný odkaz na tyto jednotlivé důkazy.
74
Pokud jde nakonec zašesté o argumentaci Komise, jak je uvedena v bodě 39 tohoto rozsudku, vycházející z toho, že Tribunál překročil meze soudního přezkumu, je ji třeba odmítnout jako neopodstatněnou, jelikož z bodů 44 až 50 napadeného rozsudku vyplývá, že Tribunál vykonal tento přezkum v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 53 tohoto rozsudku.
75
S ohledem na výše uvedené je třeba první důvod kasačního opravného prostředku odmítnout jako zčásti nepřípustný a zamítnout jako zčásti neopodstatněný.
– K existenci nesprávného právního posouzení při výkladu pojmu „vážné obtíže“, pokud jde o druhé dotčené opatření
76
V první řadě v rozsahu, v němž Republika Slovinsko výtkami uvedenými v bodech 40, 41 a 46 tohoto rozsudku v podstatě zpochybňuje úroveň použitou Tribunálem k posouzení existence „vážných obtíží“, pokud jde o posouzení druhého dotčeného opatření, je třeba konstatovat, jak bylo uvedeno v bodě 63 tohoto rozsudku, že v rámci určení „použitelných pravidel a zásad“ Tribunál v bodech 35 a 36 napadeného rozsudku odkázal na použitelný právní standard způsobem, který je zcela v souladu s ustálenou judikaturou citovanou v bodech 48 až 53 tohoto rozsudku.
77
Konkrétně v souladu s judikaturou citovanou v bodě 58 tohoto rozsudku Tribunál správně rozhodl, že zásady připomenuté v druhé části bodu 63 tohoto rozsudku se musí použít i tehdy, když má Komise pochybnosti o samotné kvalifikaci zkoumaného opatření jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
78
Tribunál rovněž správně dospěl v bodě 36 napadeného rozsudku k závěru, že „pokud Komise posuzuje opatření s ohledem na články 107 a 108 SFEU a po předběžném posouzení je konfrontována […] s přetrvávajícími obtížemi nebo pochybnostmi, jinými slovy s vážnými obtížemi, pokud jde o kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory, o jeho kvalifikaci jako existující podpory nebo jako nové podpory, nebo o jeho slučitelnost s vnitřním trhem, považuje-li jej za novou podporu, je povinna zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU“.
79
Z toho vyplývá, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 86 svého stanoviska, že Tribunálu nelze vytýkat, že se dopustil nesprávného právního posouzení při vymezení právního standardu použitelného k určení existence „vážných obtíží“.
80
Výtky uvedené v bodě 76 tohoto rozsudku tudíž musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
81
V druhé řadě je třeba připomenout, že v rámci systému kontroly státních podpor zavedeného články 107 a 108 SFEU se postup liší v závislosti na tom, zda jsou podpory existující nebo nové. Zatímco existující podpory mohou být v souladu s čl. 108 odst. 1 SFEU právoplatně provedeny, pokud Komise nekonstatovala jejich neslučitelnost, čl. 108 odst. 3 SFEU stanoví, že Komise musí být včas informována o záměrech spočívajících v zavedení nových podpor nebo ve změně podpor existujících a zamýšlená opatření nemohou být provedena před tím, než je řízení ukončeno vydáním konečného rozhodnutí (rozsudek ze dne 28. října 2021, Eco Fox a další, C‑915/19 až C‑917/19, EU:C:2021:887, bod 36, jakož i citovaná judikatura).
82
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení 2015/1589 se „existující podporou“ rozumí zejména „všechny podpory existující v jednotlivých členských státech před vstupem [Smlouvy o FEU] v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem [Smlouvy o FEU] v platnost a zůstávají v příslušných členských státech použitelné i po něm“. Bod 3 odst. 1 písm. a) přílohy IV aktu o přistoupení upřesňuje, že v okamžiku přistoupení států dotčených tímto aktem se za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU považují „podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994“.
83
Co se týče pojmu „nová podpora“, tento pojem je definován v čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 jako „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“. Článek 4 odst. 1 první věta nařízení č. 794/2004 v tomto ohledu uvádí, že pro účely čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 „se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření [s vnitřním] trhem“.
84
Soudní dvůr tak již rozhodl, že je třeba určit, zda změny, ke kterým došlo, přinášejí podstatnou změnu dotčené stávající podpory nebo zda se tyto změny omezují na změnu čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit slučitelnost opatření podpory s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2018, Rittinger a další, C‑492/17, EU:C:2018:1019, bod 57). V této souvislosti změna nemůže být kvalifikována jako čistě formální či administrativní ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004, pokud může ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem (rozsudek ze dne 28. října 2021, Eco Fox a další, C‑915/19 až C‑917/19, EU:C:2021:887, bod 41 a citovaná judikatura).
85
Pokud jde v projednávané věci o výtky Republiky Slovinsko uvedené v bodech 42 až 45 tohoto rozsudku v rozsahu, v němž směřují ke zpochybnění posouzení vnitrostátního práva a skutkového stavu provedeného Tribunálem, aniž bylo v tomto ohledu namítnuto jakéhokoli zkreslení, je třeba tyto výtky v souladu s judikaturou připomenutou v bodech 60 a 61 tohoto rozsudku odmítnout jako nepřípustné.
86
Ve zbývající části je třeba uvést, jak konstatoval Tribunál v bodě 52 napadeného rozsudku, že Komise se v bodě 39 odůvodnění sporného rozhodnutí omezila na uvedení skutečnosti, že nástupnictví mezi entitou Lekarna Ljubljana p.o. a zařízením Lekarna Ljubljana v roce 1997 mělo čistě administrativní povahu a že se právní kontext ani podmínky užívání dotčených aktiv ve správě nezměnily, takže bylo třeba mít za to, že uvedené opatření nebylo změněno v takové míře, aby se stalo novou podporou ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589.
87
S ohledem na povahu a rozsah nejistoty zjištěné Tribunálem v bodě 54 napadeného rozsudku týkající se skutečností, které mohou mít vliv na slučitelnost opatření podpory s vnitřním trhem ve smyslu judikatury uvedené v bodě 84 tohoto rozsudku, mu přitom nelze vytýkat, že měl v bodech 54 až 56 tohoto rozsudku za to, že jelikož Komise neprovedla důkladnější přezkum z hlediska vývoje právního a hospodářského kontextu farmaceutické činnosti ve Slovinsku, byla konfrontována s vážnými obtížemi, které ji měly vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
88
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba druhý důvod kasačního opravného prostředku odmítnout jako zčásti nepřípustný a zamítnout jako zčásti neopodstatněný.
K třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
89
V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku Republika Slovinsko Tribunálu vytýká, že napadený rozsudek nedostatečně odůvodnil. Na podporu tohoto důvodu kasačního opravného prostředku Republika Slovinsko poté, co připomněla, že podle judikatury vycházející zejména z rozsudku ze dne 26. května 2016, Rose Vision v. Komise (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, body 24 a 26), výtka vycházející z nedostatečného odůvodnění představuje právní otázku, kterou lze tak uplatnit v rámci kasačního opravného prostředku, tvrdí, že i když v úvodní části bodu 48 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že žalobkyně v prvním stupni v odpovědi na první předběžné posouzení Komise předložila několik výpisů z veřejných účtů zařízení Lekarna Ljubljana a obce Lublaň za období 2010–2019, ke kterým se vyjádřila, nezmínil však obsah těchto výpisů ani vyjádření. Tyto výpisy nemohou být prokázány na základě tvrzení žalobkyně v prvním stupni, jelikož posledně uvedená ve své žalobě neodkázala na obsah uvedených výpisů. V bodě 49 napadeného rozsudku přitom Tribunál vycházel z výpisů z veřejných účtů zařízení Lekarna Ljubljana a obce Lublaň, a na tomto skutkovém základě rozhodl, aniž zmínil jejich obsah, že situace týkající se povahy a statusu aktiv, která entita Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana získaly do správy po roce 1979, je nejasná. Vzhledem k tomu, že tedy není možné přezkoumat, zda z těchto dokumentů skutečně vyplývají údaje, které objektivně mohly vyvolat pochybnosti o existenci státní podpory, odůvodnění napadeného rozsudku neumožňuje zúčastněným osobám seznámit se s důvody, které vedly Tribunál k přijetí rozhodnutí, a Soudnímu dvoru vykonat přezkum.
90
Žalobkyně v prvním stupni tvrdí, že třetí důvod kasačního opravného prostředku musí být odmítnut jako nepřípustný nebo každopádně zamítnut jako neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
91
Je třeba konstatovat, že Tribunál v bodě 48 napadeného rozsudku uvedl, že žalobkyně v prvním stupni předložila několik výpisů z veřejných účtů zařízení Lekarna Ljubljana a obce Lublaň týkající se roku 2010, přičemž se k nim vyjádřila. Tribunál v tomto bodě zaprvé upřesnil, že žalobkyně v prvním stupni poukázala na nesrovnalosti mezi údaji této obce týkajícími se hodnoty aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana (například 35036742 eur ke dni 31. prosince 2014) a vlastními údaji zařízení Lekarna Ljubljana týkajícími se hodnoty jeho dlouhodobých aktiv a aktiv poskytnutých do správy (26976187 eur k témuž datu, tedy nižší částka, i když se jeví, že se týká širšího rozsahu), zadruhé poukázala na míru meziročního zvýšení těchto aktiv v účetnictví zařízení Lekarna Ljubljana (například nárůst z 26976187 eur ke dni 31. prosince 2014 na 31973809 eur o rok později), stejně jako míru zvýšení hodnoty aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana v účetnictví uvedené obce (zvýšení z 35036742 eura na 42790897 eur za stejné období), jakož i zatřetí podotkla, že tabulka vypracovaná toutéž obcí vysvětlující meziroční změny hodnoty aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana opakovaně uvádí, že zvýšení bylo způsobeno kladným hospodářským výsledkem zařízení, což by naznačovalo, že aktiva poskytnutá do správy zahrnují nejen hmotný majetek, ale i peněžní aktiva, přičemž by zařízení Lekarna Ljubljana mělo obci za normálních okolností převést svůj kladný roční hospodářský výsledek po odečtení investičních potřeb.
92
Z těchto zjištění vyplývá na rozdíl od toho, co tvrdí Republika Slovinsko, že Tribunál uvedl obsah výpisů z veřejných účtů zařízení Lekarna Ljubljana a obce Lublaň týkající se roku 2010, kterého se před ním dovolávala žalobkyně v prvním stupni.
93
Z bodu 49 napadeného rozsudku vyplývá, že Tribunál nevycházel pouze z těchto výňatků, když měl za to, že situace týkající se povahy a statusu aktiv, která entita Lekarna Ljubljana p.o. a zařízení Lekarna Ljubljana získaly do správy po roce 1979, je nejasná. V tomto bodě 49 se totiž Tribunál odvolával na skutečnosti předložené žalobkyní v prvním stupni ve správním řízení, jak jsou uvedeny v bodech 45 až 48 napadeného rozsudku. Mezi tyto skutečnosti patřil zejména výňatek z výroční zprávy zařízení Lekarna Ljubljana za rok 2012.
94
Z výše uvedených úvah vyplývá, že argumentace uplatněná na podporu třetího důvodu kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku.
95
Z toho plyne, že třetí důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
96
V rámci čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícího z porušení článku 47 Listiny základních práv Republika Slovinsko Tribunálu v podstatě vytýká, že upřesnil obecné výtky uplatněné žalobkyní v prvním stupni nad rámec jejích tvrzení a nezohlednil některé údaje poskytnuté Komisí. Tribunál tím porušil právo tohoto orgánu na účinný procesní prostředek a na nestranný proces, čímž rovněž porušil zájem Republiky Slovinsko.
97
Pokud jde o výtku, že Tribunál v napadeném rozsudku učinil zjištění, která nemohla být založena pouze na obsahu žaloby, Republika Slovinsko v podstatě zaprvé uvádí, že žalobkyně v prvním stupni ve své žalobě neodkázala na ustanovení zákona o hmotném majetku státu a místních samosprávních orgánů, ačkoli je Tribunál zohlednil v bodech 47 a 49 napadeného rozsudku. Zadruhé, i když tvrdí, že došlo k nárůstu aktiv poskytnutých do správy v roce 2015 a velmi obecně odkazuje na výroční zprávu zařízení Lekarna Ljubljana, jakož i na údaje z výročních zpráv obce Lublaň, v bodě 48 tohoto rozsudku Tribunál poukázal na výpisy z veřejných účtů zařízení Lekarna Ljubljana a obce Lublaň za rok 2010 a svůj závěr v bodě 49 uvedeného rozsudku založil na těchto údajích. Zatřetí ačkoli žalobkyně v prvním stupni ve své žalobě neuplatnila nesrovnalosti mezi údaji obce Lublaň týkajícími se hodnoty aktiv poskytnutých do správy zařízení Lekarna Ljubljana a údaji zařízení Lekarna Ljubljana týkajícími se hodnoty jeho dlouhodobých aktiv a aktiv poskytnutých do správy, Tribunál se touto výtkou nicméně zabýval v bodech 48 a 49 napadeného rozsudku. Začtvrté zatímco žalobkyně v prvním stupni velmi obecně odkázala na zvýšení aktiv ve správě v účetnictví zařízení Lekarna Ljubljana, Tribunál své závěry založil na této výtce v bodech 48 a 49 tohoto rozsudku. Zapáté se ve své žalobě nedovolávala tabulky změn hodnoty aktiv ve správě, kterou připravila obec, ale Tribunál z těchto údajů vycházel v bodech 48 a 49 uvedeného rozsudku. Zašesté Tribunál v bodě 51 téhož rozsudku konstatoval, že podle údajů žalobkyně v prvním stupni byl zákon o lékárnách v roce 2007 změněn tak, aby obecním lékárenským zařízením umožnil působit mimo území obce původu, ačkoli to z těchto údajů nevyplývá.
98
Pokud jde dále o výtku, že Tribunál nezohlednil údaje poskytnuté Komisí v její žalobní odpovědi, Republika Slovinsko v podstatě uvádí, že Komise uvedla, že žalobkyně v prvním stupni odkázala na výňatek z výroční zprávy zařízení Lekarna Ljubljana za rok 2012, ale pouze v souvislosti s dokumentem předloženým zastupitelstvu města Lublaň jeho starostou v roce 2013. Tribunál však s tímto výňatkem zacházel jako se samostatným důkazem. Kromě toho tento orgán výslovně uvedl, že zvýšení hodnoty aktiv ve správě neprokazuje existenci státní podpory, ale Tribunál se k tomuto právně rozhodujícímu argumentu nevyjádřil a své rozhodnutí z velké části založil na skutečnosti, že Komise měla vážné obtíže, pokud jde o existenci státní podpory, a konkrétně na údajích týkajících se pouhého zvýšení hodnoty aktiv ve správě.
99
Žalobkyně v prvním stupni tvrdí, že čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
100
Pokud jde o jednotlivé výtky vznesené Republikou Slovinsko, uvedené v bodě 97 tohoto rozsudku, tyto výtky v podstatě směřují ke zpochybnění posouzení vnitrostátního práva a skutkových okolností provedeného Tribunálem, aniž bylo v tomto ohledu namítáno jakékoli zkreslení. Za těchto podmínek je třeba je v souladu s judikaturou připomenutou v bodech 60 a 61 tohoto rozsudku odmítnout jako nepřípustné.
101
Pokud jde o výtky uvedené v bodě 98 tohoto rozsudku, ty jsou formulovány zmatečně. I když totiž Republika Slovinsko Tribunálu formálně nevytýká porušení povinnosti uvést odůvodnění, jeví se, že mu vytýká, že neodpověděl na všechny argumenty, které vznesla Komise v rámci své žalobní odpovědi.
102
V rozsahu, v němž by tento důvod kasačního opravného prostředku mohl být tedy chápán tak, že se týká porušení povinnosti Tribunálu uvést odůvodnění, je třeba připomenout, že v rámci kasačního opravného prostředku je cílem přezkumu Soudního dvora zejména ověřit, zda Tribunál právně dostačujícím způsobem odpověděl na všechny argumenty uplatněné navrhovatelem, a že důvod vycházející z toho, že Tribunál neodpověděl na argumenty uplatněné v prvním stupni, v podstatě znamená, že je tvrzeno porušení povinnosti uvést odůvodnění, která vyplývá z článku 36 statutu Soudního dvora Evropské unie použitelného na Tribunál na základě čl. 53 prvního pododstavce tohoto statutu a z článku 117 jednacího řádu Tribunálu (rozsudek ze dne 28. září 2023, Changmao Biochemical Engineering v. Komise, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, bod 185 a citovaná judikatura).
103
Povinnost uvést odůvodnění ani neukládá Tribunálu poskytnout vysvětlení, ve kterém by se vyčerpávajícím způsobem postupně zabýval každou z úvah uvedených účastníky sporu, a odůvodnění Tribunálu tedy může být implicitní za podmínky, že umožní zúčastněným osobám seznámit se s důvody, proč Tribunál nevyhověl jejich argumentům, a Soudnímu dvoru disponovat poznatky dostatečnými k tomu, aby mohl vykonat přezkum (rozsudek ze dne 28. září 2023, Changmao Biochemical Engineering v. Komise, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, bod 86 a citovaná judikatura).
104
V projednávané věci se přitom výtky uvedené v bodě 98 tohoto rozsudku v podstatě překrývají s argumenty, které již Republika Slovinsko uvedla v rámci jednotlivých žalobních důvodů uplatněných v řízení v prvním stupni a o kterých Tribunál rozhodl při posouzení těchto žalobních důvodů. Kromě toho odůvodnění napadeného rozsudku odpovídající na uvedené žalobní důvody je jasné a jednoznačné a umožňuje pochopit skutečnosti, na kterých bylo založeno rozhodnutí Tribunálu. Skutečnost, že Tribunál došel ve věci samé k jinému závěru než Republika Slovinsko, však nemůže sama o sobě způsobit vadu napadeného rozsudku spočívající v nedostatku odůvodnění (obdobně viz rozsudek ze dne 28. září 2023, Changmao Biochemical Engineering v. Komise, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, bod 187 a citovaná judikatura).
105
V rozsahu, v němž Republika Slovinsko vytýká Tribunálu, že porušil povinnost uvést odůvodnění, která mu náleží, je třeba argumenty, které uvádí v tomto smyslu, odmítnout jako neopodstatněné.
106
S ohledem na výše uvedené je třeba čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku odmítnout jako zčásti nepřípustný a zamítnout jako zčásti neopodstatněný.
107
Vzhledem k tomu, že nebylo vyhověno žádnému z důvodů kasačního opravného prostředku, musí být kasační opravný prostředek v plném rozsahu zamítnut.
K nákladům řízení
108
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
109
Vzhledem k tomu, že žalobkyně v prvním stupni požadovala náhradu nákladů řízení a Republika Slovinsko neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní v prvním stupni.
110
Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 téhož jednacího řádu, podle něhož členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, ponese Komise vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)
Republika Slovinsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Petrou Flašker.
3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.