62008CJ0562
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 25 februari 2010 (
*1
)
”System för övervakning av bovin spongiform encefalopati — Förordning (EG) nr 999/2001 — Nötkreatur äldre än 30 månader — Slakt under normala förhållanden — Kött avsett som livsmedel — Obligatoriskt test — Nationell lagstiftning — Undersökningsskyldighet — Utvidgning — Nötkreatur äldre än 24 månader”
I mål C-562/08,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) genom beslut av den 25 september 2008, som inkom till domstolen den, i målet
Müller Fleisch GmbH
mot
Land Baden-Württemberg,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.N. Cunha Rodrigues samt domarna P. Lindh, U. Lõhmus (referent), A. Ó Caoimh och A. Arabadjiev,
generaladvokat: J. Mazák,
justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 november 2009,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Müller Fleisch GmbH, genom A. Kiefer, Rechtsanwalt,
—
Tysklands regering, genom M. Lumma och N. Vitzthum, båda i egenskap av ombud,
—
Europeiska gemenskapernas kommission, genom F. Erlbacher och G. von Rintelen, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 147, s. 1) och kapitel A.1 i bilaga III till denna förordning, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1248/2001 av den (EGT L 173, s. 12).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan bolaget Müller Fleisch GmbH (nedan kallat Müller Fleisch) och Land Baden-Württemberg angående den avgift som Müller Fleisch ska betala för tester för bovin spongiform encefalopati (nedan kallat BSE), som utfördes i dess företag i juli 2001 på nötkreatur som var avsedda för slakt.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
3
Förordning nr 999/2001 har antagits med stöd av artikel 152.4 b EG. Såsom framgår av skäl 2 i förordningen avser den antagandet av särskilda bestämmelser om förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (nedan kallad TSE), i vilka BSE ingår, med hänsyn till omfattningen av den hälsorisk som människor och djur utsätts för.
4
I artikel 6.1 första stycket i nämnda förordning, med rubriken ”Övervakningssystem”, föreskrivs följande:
”Varje medlemsstat skall genomföra ett årligt övervakningsprogram för BSE och scrapie i enlighet med kapitel A i bilaga III. Ett screeningförfarande med hjälp av snabbtest skall ingå i detta program.”
5
I den ursprungliga lydelsen av kapitel A.1 bilaga III till förordning nr 999/2001 uppställdes ”Minimikrav för ett program för övervakning av BSE hos nötkreatur”. I den ursprungliga lydelsen föreskrevs, bland annat, att vissa delpopulationer av nötkreatur som var äldre än 30 månader skulle väljas ut för programmet, inbegripet djur som slaktats på normalt sätt för att användas som livsmedel.
6
I kapitel A.III, med rubriken ”Övervakning av högriskdjur”, angavs följande:
”Förutom det övervakningsprogram som föreskrivs i del I och del II får medlemsstaterna på frivillig bas utföra en målinriktad övervakning för att uppspåra TSE hos högriskdjur, till exempel
—
djur med ursprung i länder med registrerade inhemska fall av TSE,
—
djur som har ätit foder som kan ha varit smittat,
—
djur som har fötts av eller härstammar från TSE-smittade moderdjur.”
7
I skälen 2 och 7 i förordning nr 1248/2001 anges följande:
”2)
Om bovin spongiform encefalopati (BSE) påvisas hos två nötkreatur vid 28 månaders ålder vid rutintestning av djur som nödslaktas och för att möjliggöra ett system för tidig upptäckt av en eventuell ogynnsam utveckling av BSE-frekvensen hos yngre djur bör åldersgränsen sänkas till 24 månader för djur tillhörande vissa riskgrupper.
…
7)
Dessutom bör medlemsstaterna få tillstånd att på frivillig väg testa yngre nötkreatur, i synnerhet de som anses utgöra en större risk, under förutsättning att detta sker utan att störa handeln.”
8
Genom förordning nr 1248/2001 ändras, bland annat, bilaga III till förordning nr 999/2001. Avsnitt I i kapitel A i denna bilaga, i dess ändrade lydelse, är tillämpligt från och med den 1 juli 2001 och har rubriken ”Övervakning av nötkreatur”.
9
Enligt punkt 2 i nämnda avsnitt, som avser övervakning av djur som slaktats för att användas som livsmedel, anges följande:
”2.1
Alla nötkreatur som är äldre än 24 månader som
—
varit föremål för ’särskild nödslakt’ enligt artikel 2 n i rådets direktiv 64/433/EEG [av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT 121, 1964, s. 2012; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89)], eller
—
slaktats enligt kapitel VI punkt 28 c i bilaga I till direktiv 64/433/EEG
skall testas för BSE.
2.2
Alla nötkreatur äldre än 30 månader som slaktas under normala förhållanden för att användas som livsmedel skall testas för BSE.
…”
10
I punkt 3 i avsnitt I anges att nötkreatur som är äldre än 24 månader som har dött eller slaktats av andra skäl än, bland annat, för att användas som livsmedel ska testas slumpmässigt för BSE i enlighet med det totala minsta antal prov som preciseras i punkten.
11
I punkt 5 i samma avsnitt 1, med rubriken ”Övervakning av andra djur”, anges följande:
”Utöver den testning som avses i punkterna 2–4 får medlemsstaterna besluta att på frivillig väg testa andra nötkreatur som befinner sig på deras territorium, särskilt om dessa djur kommer från länder med inhemska fall av BSE, har ätit foder som kan ha varit smittat, eller har fötts av eller härstammar från BSE-infekterade moderdjur.”
Den nationella lagstiftningen
12
I förordningen om hygienundersökning av kött från slaktat nötkreatur för BSE-testning (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE), av den 1 december 2000 (BGBl. I 2000, s. 1659), i dess lydelse enligt förordning av den (BGBl. 2001 I, s. 164, nedan kallad BSE-Untersuchungsverordnung), föreskrivs BSE-tester.
13
Det framgår av beslutet om hänskjutande att efter det att ett fall av BSE hade påträffats hos ett nötkreatur vid 28 månaders ålder, sänktes den allmänna åldersgränsen för BSE-tester på nötkreatur från 30 till 24 månader. Detta skedde genom nämnda förordning av den 25 januari 2001.
14
I artikel 1.1 i BSE-Untersuchungsverordnung anges sålunda att nötkreatur som är äldre än 24 månader ska testas med ett av de tester som anges i bilaga IV A i kommissionens beslut 98/272/EG av den 23 april 1998 om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati och om ändring av beslut 94/474/EG (EGT L 122, s. 59).
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
15
Müller Fleisch är verksamt inom köttbearbetningsindustrin såsom slakteri- och styckningsföretag. Genom meddelande om uppbörd av den 18 oktober 2001 krävde Landratsamt Enzkreis att bolaget skulle betala avgift för BSE-tester som utförts i det sistnämndas lokaler under juli månad 2001 på nötkreatur som var avsedda för slakt. Betalningen innefattade bland annat en summa på 31401,56 euro beträffande tester som utförts på nötkreatur som var mellan 24 och 30 månader gamla.
16
Klaganden i målet vid den nationella domstolen har, genom att överklaga avgiftsbeslutet, ifrågasatt om detta är rättsenligt och därvid bland annat gjort gällande att det inte medges i artikel 6.1 i förordning nr 999/2001, jämförd med bestämmelserna i kapitel A.1 i bilaga III till densamma, att generella BSE-tester för nötkreatur införs inom detta åldersintervall.
17
Müller Fleisch vann inte framgång med vare sig nämnda överklagande eller sin därefter förda klagan vid appellationsdomstol. Den sistnämnda fann att den allmänna undersökningsskyldigheten för nötkreatur som är äldre än 30 månader, som föreskrivs i gemenskapsrätten, inte innebär ett förbud mot att undersöka yngre nötkreatur. I punkt 5 i avsnitt I medges uttryckligen att medlemsstaterna får testa andra nötkreatur, i den mån som en sådan undersökning inte stör handeln. En sådan marknadsstörning har inte inträffat i förevarande fall.
18
Müller Fleisch ansökte om revision vid Bundesverwaltungsgericht, som däremot fann att den omständigheten att det genom nämnda avsnitt I har inrättats ett särskilt övervakningssystem, med tillhörande detaljerade bestämmelser, talar emot en sådan utvidgning av undersökningsskyldigheten. Enligt denna domstol framgår det av andra och tredje exemplen i nämnda punkt 5 att gemenskapslagstiftaren, genom denna punkt, endast avsåg punktuella tillägg till det föreskrivna undersökningsprogrammet. Nötkreatur mellan 24 och 30 månader kan heller inte anses som ”andra djur” i den mening som avses i bestämmelsen, eftersom undersökningsskyldigheten beträffande dessa redan har reglerats specifikt. Slutligen kan väsentliga avvikelser från det gemenskapsrättsliga undersökningsprogrammet leda till att handeln störs.
19
Bundesverwaltungsgericht beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen.
”Ska artikel 6.1 i [förordning nr 999/2001] jämförd med kapitel A avsnitt I i bilaga III till samma förordning, i dess lydelse enligt [förordning nr 1248/2001], tolkas så, att den strider mot den utvidgade undersökningsskyldighet som omfattar alla nötkreatur äldre än 24 månader, som inrättats genom BSE-Untersuchungsverordnung?”
Prövning av tolkningsfrågan
20
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i förordning nr 999/2001 och kapitel A.1 i bilaga III till förordningen, i dess lydelse enligt förordning nr 1248/2001, utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken alla nötkreatur som är äldre än 24 månader ska testas för BSE.
21
Av artikel 6.1 första stycket i förordning nr 999/2001 framgår att det årliga övervakningsprogram för BSE som medlemsstaterna ska genomföra, i vilket ett screeningförfarande ingår, ska stå i överensstämmelse med kapitel A i bilaga III till denna förordning.
22
I punkterna 2 och 3 i avsnitt I i detta kapitel, i dess lydelse enligt förordning nr 1248/2001, föreskrivs BSE-tester för, för det första, alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas under normala förhållanden för att användas som livsmedel, och, för det andra, alla nötkreatur som är äldre än 24 månader tillhörande vissa populationer som anges i dessa punkter.
23
Med stöd av punkt 5 i avsnitt I, har medlemsstaterna dessutom möjlighet att testa andra nötkreatur än dem som anges i, bland annat, de ovannämnda punkterna 2 och 3, som befinner sig på deras territorium.
24
Enligt Müller Fleisch ges inte medlemsstaterna, genom denna möjlighet, behörighet att föreskriva ett screeningförfarande för alla nötkreatur som är äldre än 24 månader, såsom föreskrivs i den tyska lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, utan de kan endast utföra målinriktade undersökningar hos högriskdjur.
25
Även om det kan antas att de djur som avses i andra och tredje exemplen i förteckningen i punkt 5 tillhör en särskild och begränsad högriskgrupp, kan det första exemplet, nämligen djur som kommer från länder med inhemska fall av BSE, täcka hela nötkreatursbeståndet i ett sådant land. Förteckningen över de omständigheter under vilka tester kan utföras på andra nötkreatur föregås vidare av begreppet ”särskilt”, vilket visar att förteckningen inte är uttömmande.
26
Gemenskapslagstiftaren har likaså, genom att använda uttrycket ”i synnerhet” i skäl 7 i förordning nr 1248/2001, visat att den inte avsett att begränsa medlemsstaternas rätt att föreskriva sådana tester för djur som anses utgöra en större risk.
27
Detta bekräftas för övrigt av att det i den bestämmelse som motsvarar punkt 5 i ovannämnda ursprungliga lydelse av bilaga III till förordning nr 999/2001, nämligen kapitel A.III i bilagan, preciseras att medlemsstaterna får utföra en målinriktad övervakning avseende högriskdjur, medan en sådan begränsning saknas i nämnda punkt.
28
Av det ovanstående kan sammanfattningsvis konstateras att den tolkning av bestämmelsen som Müller Fleisch lagt fram inte alls bekräftas av lydelsen i punkt 5, kapitel A.1 i bilaga III till förordning nr 999/2001, i dess lydelse enligt förordning nr 1248/2001. Av lydelsen utesluts inte heller att en medlemsstat kan föreskriva tester på alla nötkreatur som är äldre än 24 månader och som befinner sig på dess territorium.
29
Klaganden i målet vid den nationella domstolen anser emellertid att då undersökningsskyldigheten avseende nötkreatur som är mellan 24 och 30 månader gamla redan har reglerats i punkterna 2 och 3 i avsnitt I, kan de djur som tillhör denna åldersgrupp inte anses som ”andra nötkreatur”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Lagstiftaren har heller inte lämnat något utrymme för medlemsstaterna att efter eget gottfinnande införa tester på andra djur.
30
Denna argumentation kan inte godtas.
31
Argumentationen innebär att undersökning av nötkreatur som är mellan 24 och 30 månader regleras uttömmande i de nämnda punkterna 2 och 3, så att punkt 5 i avsnitt I endast avser nötkreatur i andra åldersgrupper. Det måste då antas att detsamma gäller för djur som är äldre än 30 månader, eftersom samma punkter 2 och 3 även omfattar tester avseende dessa djur. Detta skulle leda till att nämnda punkt 5 endast avsåg nötkreatur som är yngre än 24 månader, vilket skulle innebära att den berövades en stor del av sin ändamålsenliga verkan.
32
Förordning nr 999/2001 syftar direkt till att skydda folkhälsan, i enlighet med dess rättsliga grund i artikel 152.4 b EG. Av fast rättspraxis framgår emellertid att hänsyn ska tas till att människors hälsa och liv ges högsta prioritet bland de värden och intressen som åtnjuter skydd enligt EG-fördraget och att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås, vilket innebär att medlemsstaterna medges ett utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2008 i mål C-141/07, kommissionen mot Tyskland, REG 2008, s. I-6935, punkt 51, av den i mål C-169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I-1721, punkt 30, och av den i de förenade målen C-171/07 och C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., REG 2009, s. I-4171, punkt 19.
33
Ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning överensstämmer med den målsättning som anges i skäl 2 i förordning nr 1248/2001, enligt vilken ett system för tidig upptäckt av en eventuell ogynnsam utveckling av BSE-frekvensen hos yngre djur ska möjliggöras. Att det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning framgår dessutom i skäl 7 i nämnda förordning, i vilket det visas, genom att uttrycket ”anses” används, att lämpligheten av att testa andra nötkreatur ska bedömas av medlemsstaterna.
34
De ändringar som genom sistnämnda förordning har gjorts av bilaga III till förordning nr 999/2001 visar att utrymmet för den skönsmässiga bedömningen har utökats i jämförelse med vad som gällde enligt bilagans ursprungliga lydelse. Medlemsstaterna är nämligen inte längre, såsom anges i punkt 27 i denna dom, begränsade till att göra målinriktade undersökningar av högriskdjur.
35
Följaktligen tillerkänns medlemsstaterna i förordning nr 999/2001 ett utrymme för skönsmässig bedömning beträffande vilka nötkreatur de ska testa för BSE.
36
Av det som anförts följer att de bestämmelser i förordning nr 999/2001 som är i fråga i målet vid den nationella domstolen i princip inte utgör hinder för att en medlemsstat utvidgar undersökningsskyldigheten avseende BSE till att omfatta alla nötkreatur som är äldre än 24 månader som befinner sig på medlemsstatens territorium.
37
I skäl 7 i förordning nr 1248/2001 anges emellertid att medlemsstaterna bör få tillstånd att testa andra nötkreatur, under förutsättning att detta sker utan att handeln störs.
38
Det ska med ens påpekas att denna precision inte kan förstås så, att den omfattar samtliga störningar i handeln. Alla screeningförfaranden medför sådana störningar, såsom till exempel förseningar, även om de är av mindre art.
39
Att medlemsstaterna medges rätten att, på frivillig väg, testa andra nötkreatur kan förvisso medföra att en medlemsstat som föreskriver striktare regler i detta avseende upptäcker ett tillräckligt stort antal fall av BSE för att medlemsstaten ska deklasseras inom de kategorier som definieras i bilaga II till förordning nr 999/2001 med rubriken ”Fastställande av BSE-status”. Inte desto mindre torde de störningar vid export av djur och animaliska produkter som kan bli följden därav bidra till målet att skydda människors och djurs hälsa.
40
Det ska vidare anges att frågan om störningar i handeln inte nämns uttryckligen i bestämmelserna i förordning nr 999/2001 eller i förordning nr 1248/2001. Eftersom skälen i en gemenskapsrättsakt inte är juridiskt bindande (dom av den 2 april 2009 i mål C-134/08, Tyson Parketthandel, REG 2009, s. I-2875, punkt 16 och där angiven rättspraxis), ska, såsom kommissionen hävdade under förhandlingen, den precisering som görs i skäl 7 i sistnämnda förordning tolkas som en hänvisning till primärrätten och proportionalitetsprincipen.
41
Medlemsstaterna är nämligen skyldiga att vid nyttjandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som beskrivs i punkterna 32–35 i denna dom iaktta fördragets bestämmelser, i förekommande fall dem om fri rörlighet för varor. I dessa bestämmelser föreskrivs, med avseende på målet att skydda folkhälsan, att medlemsstaterna inte får införa eller bibehålla obefogade inskränkningar i utövandet av denna frihet (se analogt dom av den 16 maj 2006 i mål C-372/04, Watts, REG 2006, s. I-4325, punkt 92, samt domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Tyskland, punkt 23, och Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., punkt 18).
42
När det gäller de test som en medlemsstat beslutar utföra på en del av nötkreatursbeståndet i detta syfte, kan en oproportionerlig störning i handeln inte tillåtas.
43
Enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland unionsrättens allmänna principer, krävs det för att sådana tester ska vara rättsenliga att de är ändamålsenliga och nödvändiga när det gäller att uppnå de legitima mål som eftersträvas, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se analogt dom av den 3 juli 2003 i mål C-220/01, Lennox, REG 2003, s. I-7091, punkt 76).
44
I detta avseende utgör införandet av tester för alla nötkreatur som är mellan 24 och 30 månader gamla en lämplig åtgärd för att upptäcka förekomsten av BSE hos djur i denna åldersgrupp och därmed uppnå det eftersträvade målet.
45
När det gäller att åtgärden ska vara nödvändig, ska det dessutom erinras om att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning på detta område. Följaktligen innebär inte det förhållandet att bestämmelserna i en medlemsstat är mindre ingripande än dem som gäller i en annan medlemsstat att de sistnämnda är oproportionerliga (domen i det ovannämnda målet, kommissionen mot Tyskland, punkt 51).
46
Den omständigheten att gemenskapslagstiftaren, som en lösning på den situationen att isolerade fall av BSE påvisas hos djur vid 28 månaders ålder, såsom framgår av skäl 2 i förordning nr 1248/2001 och av beslutet att begära förhandsavgörande, har föreskrivit mindre omfattande tester, med avseende på nötkreatur som är äldre än 24 månader, än dem som en medlemsstat har infört innebär inte heller att denna stat inte på goda grunder kan anse att dess tester är nödvändiga.
47
Slutligen framgår det inte att en sådan nationell bestämmelse som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen går utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla målet att skydda folkhälsan, såsom detta kan utläsas av förordning nr 999/2001.
48
Den fråga som hänskjutits till domstolen ska således besvaras så, att artikel 6.1 i förordning nr 999/2001 och kapitel A.1 i bilaga III till densamma, i dess lydelse enligt förordning nr 1248/2001, inte utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka alla nötkreatur som är äldre än 24 månader ska testas för BSE.
Rättegångskostnader
49
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati och kapitel A.1 i bilaga III till denna förordning, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1248/2001 av den, utgör inte hinder för nationella bestämmelser enligt vilka alla nötkreatur som är äldre än 24 månader ska testas för transmissibel spongiform encefalopati.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.