61985C0124
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 2 octobre 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Ces conclusions se rapportent à un recours introduit en vertu de l'article 169 du traité CEE par la Commission des Communautés européennes contre la République hellénique. Le grief formulé contre cet État est de limiter à des découpes déterminées l'importation de la viande bovine fraîche; la République hellénique violerait donc l'article 22, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil du 17 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO n° 148, p. 24) qui réaffirme dans ce cas le principe de la libre circulation des marchandises visé aux articles 30 et suivants du traité.
Les faits remontent au 16 mars 1983. A cette date, la Commission a fait part au gouvernement grec des appréhensions de certains opérateurs économiques à l'égard des mesures que celui-ci envisageait en matière d'importation de viande bovine. Les autorités d'Athènes ont répondu le 29 mars suivant en assurant que, dans le secteur de quo, aucune mesure susceptible de limiter les échanges intracommunautaires n'existait ou n'était en préparation; le 9 décembre de la même année, l'article 1er, paragraphe 4, de l'ordonnance de la police des marchés n° 56/83 a modifié l'article 319, paragraphe 9, de l'ordonnance n° 72/77, en établissant que « l'importation de viandes fraîches de l'espèce bovine, de même que l'achat et la vente de viandes fraîches indigènes de la même espèce ... entre un producteur et tout tiers (grossiste, détaillant, etc.), ainsi que l'achat et la vente de viandes fraîches importées ou indigènes ... entre un grossiste et tout tiers (détaillant, hôtelier, restaurateur...), s'opère exclusivement sur des coupes non désossées et sous l'une des formes ... prévues par le décret présidentiel n° 186/81, c'est-à-dire: a) carcasses, demi-carcasses ou quartiers dits ‘compensés’; b) quartiers avant normaux avec dix côtes; c) quartiers arrières normaux avec trois côtes. »
La Commission a réagi à l'adoption de cette modification tout d'abord en envoyant un télex (20 décembre 1983), auquel le gouvernement grec a répondu le 2 février 1984, puis, littéralement submergée par les réclamations des opérateurs, en entamant d'urgence la procédure de l'article 169 (7 mars 1984). La lettre de mise en demeure du 17 avril 1984 a estimé que la règle citée était incompatible avec l'organisation commune du marché de la viande bovine et avec l'article 30 du traité CEE.
Toutefois, au cours de la même période, les autorités grecques ont adopté de nouvelles mesures. Ainsi, par le décret n° E 6/1264, du 8 mars 1984, le ministre du Commerce décidait: a) que l'importation de viandes fraîches de l'espèce bovine ne serait autorisée que sous forme de carcasses entières ou de demi-carcasses et non plus de quartiers; b) que les factures pro forma s'y rapportant devraient décrire en détail les qualités des carcasses importées et indiquer le nom et les codes des abattoirs dans lesquels la viande avait été achetée. Huit jours plus tard, le même ministre est revenu en partie en arrière: en effet, le décret n° E 6/1478 a de nouveau autorisé l'importation de viande sous forme de quartiers, mais en la limitant aux morceaux qui font partie de la même carcasse.
Le jour même où le second décret a été adopté, la Commission a demandé des explications aux autorités grecques. Elles ont répondu (11 mai 1984) en niant encore une fois que la législation hellénique pose des obstacles aux échanges communautaires de viande bovine. L'exécutif a alors décidé d'ouvrir une nouvelle procédure, concernant également les deux décrets de 1984, pour violation du règlement (CEE) n° 805/68 et de l'article 30 du traité CEE. La lettre de mise en demeure a été envoyée le 6 juillet 1984; elle a été suivie de l'avis motivé (30 octobre 1984), de la réponse du gouvernement d'Athènes (4 janvier 1985) et, enfin, du recours sur lequel vous êtes appelés à statuer (30 avril 1985).
2.
Comme nous l'avons dit, la Commission estime que la réglementation de qua (article 1er, paragraphe 4, de l'ordonnance n° 56 de la police des marchés et les décrets ministériels E 6/1264 et E 6/1478) est de nature à entraver directement ou indirectement, présentement ou à l'avenir, les échanges intracommunautaires de viande bovine et constitue donc une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, interdites par l'article 22, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 805/68; cette règle — rappelons-le — répète le principe établi par l'article 30 du traité selon lequel les opérateurs économiques sont libres de choisir les formes des découpes de viande à importer ou à exporter de la Communauté.
Plus précisément, la Commission observe: a) que, au cours de la période où le décret n° E 6/1264 a été en vigueur (8-16 mars 1984), il s'est produit un blocage total des importations de viandes bovines fraîches; en effet, tandis que la longueur moyenne des carcasses entières et des demi-carcasses est de 2,40 à 2,50 m, la hauteur utile des camions qui transportent les viandes ne dépasse pas 2,10 m; b) que, dans ces conditions, le décret ultérieur n° E 6/1478 n'a pas apporté de corrections substantielles.
3.
Au grief ainsi résumé, le gouvernement d'Athènes a opposé, tant au cours de la phase précontentieuse (réponse à l'avis motivé) qu'au cours de notre procédure, les arguments suivants: a) la réglementation contestée ne fait pas obstacle au commerce de la viande bovine; b) elle ne frappe pas les importations; c) elle est en tout cas justifiée par la difficulté que les autorités grecques rencontrent à suivre l'évolution des prix sur les marchés extérieurs des différentes découpes de viande et, d) la nécessité de lutter contre les fraudes monétaires dans les transactions.
A l'appui du premier argument, le gouvernement hellénique souligne que les besoins nationaux de viande bovine fraîche sont couverts pour moitié par des importations d'origine communautaire à concurrence de 90 %; donc, la marchandise de qua étant un aliment fondamental, il serait tout à fait inconcevable d'en empêcher l'importation. Il ajoute que les mesures en question n'ont ni directement ni indirectement fait obstacle à l'importation de viande. C'est même le contraire qui est vrai: en effet, depuis que ces mesures sont en vigueur, le volume des viandes de provenance communautaire s'est accru et rien ne permet d'estimer qu'en leur absence cette augmentation aurait été plus importante.
Dans le cadre du second argument, le gouvernement d'Athènes observe que lesdites mesures concernent toute la viande bovine fraîche vendue en Grèce, et donc la viande nationale comme la viande importée. Il s'ensuit qu'il est impossible de lui reprocher des intentions discriminatoires à l'égard de cette dernière.
Par le troisième et le quatrième argument, la République hellénique abandonne le terrain de l'article 30 pour fonder sa défense sur les exceptions au principe de la libre circulation prévue par l'article 36 du traité ou relevées par la Cour dans l'interprétation de cette disposition. En particulier, elle affirme que, jusqu'à la moitié de l'année 1982, les autorités avaient constaté un écart, d'abord faible puis sensible, entre les prix réels sur les marchés extérieurs représentatifs de la viande bovine fraîche et ceux qui figuraient dans les factures pro forma jointes en annexe aux demandes d'autorisation d'effectuer les opérations monétaires nécessaires pour les achats. Le gouvernement a alors décidé de combattre ce phénomène en contrôlant les prix sur le marché international de la viande bovine, et les importateurs, ayant eu vent de cette intention, ont changé de méthode: ils ont cessé d'acheter la viande en lots conformes à une même position douanière pour l'acheter en découpes isolées et prévues par des positions différentes, en joignant des découpes nobles à des découpes moins appréciées et en les facturant toutes comme de la viande de qualité supérieure. Or, il est évident que cette surfacturation tournait systématiquement les règles monétaires et, dans le même temps, se répercutait sur le prix de la viande au détriment des consommateurs.
Ce fut précisément pour mettre fin à ces pratiques que les autorités helléniques ont estimé indispensable les mesures contestées par la Commission et les ont adoptées avec succès. En visant à garantir qu'il n'est pas fait usage de l'opération de change à des fins autres que celles pour lesquelles elle a été autorisée, ces règles sont donc justifiées du point de vue du contrôle exercé sur l'exportation de capitaux et sont conformes aux principes que vous avez établis dans l'arrêt du 31 janvier 1984, affaires jointes 286/82, 26/83, Luisi et Carbone, Rec. 1984, p. 377.
4.
Disons tout de suite qu'aucun de ces arguments ne nous persuade. Ainsi, tout d'abord, celui reproduit sous a). Statistiques en mains, la Grèce soutient que les règles litigieuses ont directement causé une augmentation des importations; mais cette donnée ne suffit pas à exclure qu'elles puissent être présentées comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives. En effet, pour qu'une semblable qualification lui soit applicable, il suffit que la mesure soit de nature à faire obstacle potentiellement au commerce entre États membres; et il est évident que tel est notre cas. Chacun comprend que, si la viande pouvait être importée sous forme de découpes différentes de celles autorisées, les échanges seraient plus simples et le volume des importations pourrait s'accroître.
Les mesures de quibus, font donc obstacle aux échanges et sont contraires tant à l'article 22, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 805/68, qu'aux articles 30 et 34 du traité qui — affirme votre jurisprudence — « font partie intégrante de l'organisation commune des marchés (agricoles) ». Comme on le sait, ces systèmes sont fondés sur « le principe d'un marché ouvert, auquel tous les producteurs ont librement accès et dont le fonctionnement est uniquement réglé par les instruments prévus par cette organisation ». « Sont dès lors incompatibles avec (ses) principes ... toutes dispositions ou pratiques nationales susceptibles de modifier les courants d'importation ou d'exportation, ou d'influencer la formation des prix sur le marché, par le fait de refuser aux producteurs d'opérer librement les achats et les ventes à l'intérieur de l'État où ils sont établis ou dans tout autre État membre, dans les conditions déterminées par la réglementation communautaire ». Il s'ensuit que, toute intervention d'un État membre ..., en dehors de celles qui sont spécifiquement prévues par le règlement communautaire, risque d'entraver le fonctionnement de l'organisation commune ... et de créer des avantages injustifiés pour certains groupes de producteurs ou de consommateurs, au détriment de l'économie d'autres États membres ou d'autres groupes économiques dans la Communauté » (arrêt du 29 novembre 1978, affaire 83/78, Pigs Marketing Board, Rec. 1978, p. 2347, attendus 55, 57, 58 et 60).
Si le premier argument est fallacieux, le second, qui conteste la nature discriminatoire de la réglementation en question, nie manifestement l'évidence. L'ordonnance n° 56/83 semble, il est vrai, avoir également pour objet le commerce interne; il n'en est pas ainsi des mesures introduites par les décrets nos 1264 et 1478 qui concernent expressis verbis les viandes importées et donnent donc lieu à une discrimination fondée sur l'origine des marchandises.
5.
Venons-en aux deux derniers arguments par lesquels le gouvernement hellénique estime jouer ses meilleures cartes. Les règles litigieuses — affirme-t-il en substance — répondent à une double nécessité: contrôler les prix et éviter les fraudes monétaires. Elles sont donc justifiées sur la base de l'article 36 du traité.
La première remarque'repose sur une reconnaissance d'impuissance: la structure du système douanier grec — dit-on —, est de nature à empêcher les autorités de recueillir les données relatives à la formation des prix et de contrôler les divers lots de marchandises. Toutefois, cette reconnaissance est dépourvue de valeur s'il est vrai que, selon une jurisprudence constante, aucune difficulté administrative ne peut justifier la violation de règles fondamentales de l'ordre communautaire. Considérons que, en vertu de l'article 65 de l'acte d'adhésion, la Grèce était obligée de supprimer toute restriction aux importations lors de son entrée dans la Communauté; ces règles lui sont donc applicables depuis le 1er janvier 1981.
Quant à la seconde nécessité — la lutte contre les fuites de capitaux et la défense de la monnaie nationale — on doit relever tout d'abord que la référence à l'arrêt Luisi et Carbone n'est pas pertinente. Dans cet arrêt — rappelons-le — la Cour a établi que, en vertu de l'article 106 du traité: a) les transferts de devises à des fins de tourisme, de cures médicales et de voyages d'affaires ou d'études constituent des paiements et non des mouvements de capitaux, même lorsqu'ils sont effectués par le transfert matériel de billets de banque; b) les restrictions à ces paiements sont supprimées depuis la fin de la période de transition; c) l'État membre conserve le pouvoir de contrôler si des transferts de devises prétendument destinés aux fins énumérées sous a) ne masquent pas des mouvements illicites de capitaux. Or, ces principes n'ont — nous semble-t-il — aucun rapport avec notre cas. En effet, il s'agit ici de paiements en devise qui, comme les échanges auxquels ils se réfèrent, sont libérés depuis l'adhésion de la Grèce à la Communauté.
Cela dit, on ne voit pas ce qui empêche le gouvernement hellénique de combattre les fraudes monétaires au moyen de contrôles effectués par échantillon sur l'identité des lots de viande, sur l'exactitude des informations reproduites dans les factures qui s'y rapportent et sur la documentation monétaire. Puisque ces contrôles assortis de sanctions administratives et/ou pénales appropriées ont donné de bons résultats dans d'autres États membres, nous estimons que les mesures de quibus sont en tout cas contraires au principe de proportionnalité, c'est-à-dire excessives par rapport au but poursuivi.
6.
Pour toutes les considérations développées jusqu'ici, nous vous proposons d'admettre le recours présenté le 30 avril 1985 par la Commission des Communautés européennes contre la République hellénique et de déclarer que, en autorisant l'importation de viandes bovines uniquement en découpes de formes déterminées, cet État a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 22, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, ainsi qu'en vertu des articles 30 et suivants du traité CEE.
En application de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la République hellénique, partie perdante, doit être condamnée aux dépens.
(
*1
)	Traduit de l'italien.