62005CJ0054_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-54/05,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 4. februar 2005,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved M. van Beek og M. Huttunen, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Republikken Finland
ved T. Pynnä og A. Guimaraes-Purokoski, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne P. Kūris, J. Makarczyk (refererende dommer), L. Bay Larsen og J.-C. Bonichot,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. november 2006,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 11. januar 2007,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF, idet den kræver en overførselstilladelse for køretøjer, der lovligt er indregistreret og anvendes i en anden medlemsstat.
Retsforskrifter
2. Ifølge § 1 i lov nr. 1482/1994 om automobilafgift (autoverolaki 1482/1994) af 29. december 1994 skal der betales automobilafgift (»autovero«, herefter »engangsafgift«), inden køretøjet indregistreres eller tages i brug i Finland.
3. I henhold til samme lovs § 2 »forstås der ved ibrugtagen i Finland, at et køretøj anvendes i trafikken på finsk område, også i tilfælde, hvor køretøjet ikke er indregistreret i Finland«.
4. § 35 i lov om automobilafgift indeholder visse undtagelser fra denne afgift, herunder for køretøjer, der anvendes med overførselstilladelse.
5. Ifølge § 8 i lov nr. 1090/2002 om motorkøretøjer (ajoneuvolaki 1090/2002) af 11. december 2002 »skal motorkøretøjer og påhængskøretøjer […] indregistreres og underlægges teknisk kontrol med de i loven fastsatte undtagelser. Motorkøretøjer og påhængskøretøjer […], som ikke er lovligt indregistreret eller underlagt teknisk kontrol, må ikke tages i brug«.
6. Ifølge samme lovs § 64 kan der ved bekendtgørelse fastsættes undtagelser fra registreringspligten. § 8 i bekendtgørelse nr. 1598/1995 om indregistrering af køretøjer (asetus ajoneuvojen rekisteröinnistä 1598/1995) af 18. december 1995 (herefter »bekendtgørelsen om indregistrering«) vedrører de nævnte undtagelser.
7. Bekendtgørelsens § 8, stk. 2, bestemmer følgende:
»Køretøjer, der er indregistreret i udlandet, eller køretøjer, der har midlertidige nummerplader, kan tages i brug i Finland, uden at de skal indregistreres på de betingelser, der er fastsat i artikel 46-48, 48a, 49-51, 51a, 51b og 52-56. Det samme gælder ibrugtagning af et køretøj med overførselstilladelse.«
8. Samme bekendtgørelses § 48 bestemmer:
»1. Det organ, som er ansvarligt for indregistreringen, samt toldmyndighederne kan efter anmodning udstede en skriftlig overførselstilladelse med henblik på, at køretøjet kan underkastes en teknisk kontrol, eller med henblik på, at et køretøj, som ikke er indregistreret i Finland, kan transporteres, udstilles eller deltage i væddeløb eller fremvisninger i Finland, eller af andre særlige grunde. Overførselstilladelsen (selvklæbende mærkat) bliver udleveret i forbindelse med meddelelsen af overførselstilladelsen.
2. Det er en forudsætning for meddelelsen af overførselstilladelsen, at køretøjet har en gyldig motorkøretøjsforsikring, og at de årlige afgifter på benzinbiler (ajoneuvovero) eller dieselbiler (moottoriajoneuvovero) er betalt.
3. Overførselstilladelsen meddeles kun for den periode, der er nødvendig med henblik på ibrugtagningen. Der kan ikke gives tilladelse for mere end syv dage, medmindre der foreligger særlige grunde. Væddeløbsdeltagelse betragtes ikke som en sådan særlig grund.
4. Det er ikke tilladt at anvende et køretøj med overførselstilladelse, hvis det ikke er egnet til ibrugtagning på grund af dets stand, dets dimensioner eller vægt.«
9. De årlige afgifter, som er nævnt i § 48, stk. 2, i bekendtgørelsen om indregistrering, er blevet erstattet af en ny årlig afgift (ajoneuvovero), som blev indført ved lov nr. 1281/2003 om årlig automobilafgift (ajoneuvoverolaki 1281/2003) af 30. december 2003. De køretøjer, hvortil der er udstedt overførselstilladelse, er fritaget for den årlige afgift i henhold til lovens § 12, stk. 10.
10. § 21, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 1116/2003 om oplysninger i motorkøretøjsregisteret (valtioneuvoston asetus ajoneuvoliikennerekisterin tiedoista 1116/2003) af 18. december 2003 angiver, hvilke oplysninger i overførselstilladelsen der skal optages i motorkøretøjregistret:
»[…] Følgende oplysninger fra overførselstilladelsen optages i registeret: indehaverens navn, adresse, personnummer eller virksomheds- eller sammenslutningsnummer, bilens mærke, model, stelnummer, indregistreringsnummer, motorkøretøjsforsikring, leveringsdatoen og navnet på den myndighed, der har udstedt tilladelsen, tilladelsens gyldighedsperiode, køretøjets anvendelse, afgifter, der kan henføres til tilladelsen, og i givet fald oplysninger om køretøjets rute.«
Den administrative procedure
11. Efter at have modtaget adskillige klager over den finske lovgivning og de kompetente myndigheders praksis i forbindelse med udstedelse af overførselstilladelser, som kræves ved indførslen af et køretøj, der er indregistreret i en anden medlemsstat, fremsendte Kommissionen den 17. maj 2002 en skrivelse til Republikken Finland, hvori den anmodede om oplysninger om den omhandlede lovgivning og praksis.
12. Kommissionen fandt nævnte medlemsstats svar utilfredsstillende, hvorfor den indledte den administrative procedure ved en åbningsskrivelse af 9. april 2003, hvori den anførte, at den forpligtelse, som personer, der er bosat i Finland, har til at anmode om en overførselstilladelse, så snart den finske grænse er passeret, begrænser de frie varebevægelser og følgelig er i strid med denne bestemmelse.
13. Kommissionen opfordrede ved en begrundet udtalelse af 16. december 2003 Republikken Finland til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder, regnet fra modtagelsen af den begrundede udtalelse.
14. Da Republikken Finland gentog sine tidligere bemærkninger og ikke havde efterkommet den begrundede udtalelse inden for den fastsatte frist, anlagde Kommissionen i henhold til artikel 226, stk. 2, EF den foreliggende sag.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
15. Kommissionen har anført, at artikel 28 EF og 30 EF er til hinder for den ordning med overførselstilladelse, der er fastsat ved bekendtgørelsen om indregistrering. For det tilfælde at Domstolen ikke kan anerkende et sådant traktatbrud, har Kommissionen subsidiært gjort gældende, at tilladelsens gyldighedsperiode på syv dage i sig selv er i strid med de nævnte bestemmelser, henset til dens korte varighed.
16. Det er Kommissionens opfattelse, at proceduren for erhvervelse af en overførselstilladelse er et lovbestemt administrativ skridt, der går forud for den egentlige indregistreringsprocedure af køretøjet, når en person, der er bosiddende i Finland, ønsker at indføre et køretøj, der lovligt er indregistreret i en anden medlemsstat.
17. Kommissionen har anført, at ordningen frembyder de samme karakteristika som kvantitative indførselsrestriktioner eller en foranstaltning med tilsvarende virkning, som omhandlet i artikel 28 EF, eftersom en person, der er bosiddende i Finland, retligt set ikke har nogen garanti for at kunne tage et køretøj, der er lovligt indregistreret i en anden medlemsstat, i brug i Finland, og som vedkommende indfører dertil.
18. Ifølge Kommissionen fremgår det navnlig af § 48 i bekendtgørelse om indregistrering, at udstedelsen af overførselstilladelsen sker efter de kompetente myndigheders skøn, hvorfor en person, der ansøger om en tilladelse, ikke har nogen garanti for dens udstedelse.
19. Kommissionen har understreget, at indehaveren af et motorkøretøj som hovedregel skal gøre ophold ved den finske grænse med henblik på at anmode om en overførselstilladelse, og at ansøgningen om en tilladelse under alle omstændigheder – uanset om den er indgivet, før grænsen krydses – kræver, at den person, som ønsker at indføre køretøjet, møder op på toldstedet. Udstedelsen af overførselstilladelsen afstedkommer i øvrigt yderligere udgifter.
20. Kommissionen har endeligt gjort gældende, at tilladelsen ikke er begrundet ud fra de tvingende almene hensyn, som er omhandlet i artikel 30 EF. Navnlig kan den ikke begrundes i hensynet til skattekontrollens effektivitet eller hensynet til trafiksikkerheden.
21. Republikken Finland har principalt gjort gældende, at overførselstilladelsesordningen, som adskiller sig fra selve indregistreringen, ikke udgør en importrestriktion som omhandlet i artikel 28 EF.
22. Republikken Finland har til støtte for denne fortolkning gjort gældende, at ordningen finder anvendelse både på midlertidig brug i Finland af køretøjer, som ikke er indregistreret, og som ikke er blevet pålagt afgift, og på det tilfælde, hvor en person, der har sin sædvanlige bopæl i Finland, indfører et køretøj fra udlandet, som ikke er blevet indregistreret i denne medlemsstat. Den præciserer, at udstedelsen af overførselstilladelsen ikke har nogen direkte forbindelse med passering af grænsen, for så vidt som den udelukkende er knyttet til ibrugtagning af køretøjet, hvormed kravet om en overførselstilladelse gælder uden forskel for alle køretøjer, der endnu ikke er indregistreret i Finland.
23. Republikken Finland har understreget, at prisen for overførselstilladelsen er lav, og at proceduren for udstedelsen er hurtig og enkel, idet tilladelsen udfærdiges uden forudgående syn af køretøjet. Ansøgeren er i øvrigt ikke forpligtet til at være indehaver af bilen ved indlevering af ansøgningen om overførselstilladelse.
24. Derudover har Republikken Finland anført, at udstedelsen af overførselstilladelsen sker ud fra faste betingelser, og at de kompetente myndighedernes afgørelse således ikke er baseret på et skøn.
25. Subsidiært har Republikken Finland gjort gældende, at overførselstilladelsesproceduren under alle omstændigheder er berettiget, eftersom det er den mest enkle måde at sikre skattekontrollens effektivitet samt trafiksikkerheden på.
26. Den har i denne forbindelse dels gjort gældende, at når et køretøj, der ikke er indregistreret i Finland, anvendes i Finland, må det uden risiko for fejl kunne fastslås, hvorvidt der er tale om et køretøj, der er fritaget for engangsafgiften, eller om et køretøj, der skulle have været betalt afgift for. For så vidt angår køretøjer, som tilhører personer, der sædvanligvis er bosiddende i Finland, gør overførselstilladelsen det muligt præcist at fastslå tidspunktet for køretøjets ibrugtagning, udgangspunktet for beregningen af afgiftsfritagelsens løbetid, og det undgås at gennemføre større vejkontroller af køretøjer med udenlandske nummerplader, som ville være nødvendige, hvis ordningen med tilladelsen ikke fandtes.
27. Republikken Finland har endvidere gjort gældende, at ordningen med overførselstilladelse sikrer, at oplysninger om de køretøjer, der anvendes, og om tilladelsens indehaver, indføres i motorkøretøjsregistret. Ajourføring af registeret er nødvendig for at kunne føre tilsyn med opkrævningen af den årlige afgift. Oplysningerne er desuden nødvendige af hensyn til trafiksikkerheden, navnlig i tilfælde af overtrædelser af færdselsloven eller ulykkestilfælde.
28. Hvad angår overførselstilladelsens gyldighedsperiode har Republikken Finland anført, at denne er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og dermed ikke i strid med artikel 28 EF og 30 EF. Den har præciseret, at gyldighedsperioden kan forlænges efter anmodning.
Domstolens bemærkninger
29. Kommissionen har gjort gældende, at Republikken Finland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF ved at kræve, at en person, som er bosiddende i Finland, og som ønsker at indføre et køretøj, der lovligt er indregistreret i en anden medlemsstat, skal anmode om en overførselstilladelse med henblik på, at køretøjet kan tages i brug før indregistreringen i Finland og før betalingen af automobilafgifter.
30. Det er fast retspraksis, at forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i artikel 28 EF omfatter enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet (jf. bl.a. dom af 19.6.2003, sag C-420/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6445, præmis 25, af 23.9.2004, sag C-192/01, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9693, præmis 39, af 2.12.2004, sag C-41/02, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 11375, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis, og af 10.1.2006, sag C-147/04, De Groot en Slot Allium et Bejo Zaden, Sml. I, s. 245, præmis 71).
31. Domstolen har desuden haft lejlighed til at fastslå, at artikel 28 EF er til hinder for, at der i samhandelen inden for Fællesskabet anvendes nationale lovbestemmelser, der indeholder et, selv rent formelt, krav om importlicens eller andre lignende ordninger (jf. i denne retning dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, »UHT-mælk«, Sml. s. 203, præmis 9, af 5.7.1990, sag C-304/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2801, præmis 9, og af 28.9.2006, sag C-434/04, Ahokainen og Leppik, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 20).
32. Det er ubestridt, at ordningen med overførselstilladelse, som foreskriver formaliteter i forbindelse med ibrugtagning i Finland af et køretøj, der er lovligt indregistreret i en anden medlemsstat og indføres af en person, der er bosiddende i Finland, kan hindre samhandelen for køretøjer inden for Fællesskabet og besværliggøre adgangen til markedet for varer, som lovligt fremstilles og/eller afsættes i andre medlemsstater.
33. Hindringen er navnlig karakteriseret ved de foranstaltninger, som indehaveren af et køretøj fra en anden medlemsstat skal foretage, før køretøjet lovligt kan anvendes på finsk område. Der er tale om foranstaltninger, som i givet fald kan indebære, at den pågældende forpligtes til at standse ved et grænseovergangssted for at få udstedt overførselstilladelsen, og som under alle omstændigheder indebærer en omkostning, idet den nævnte tilladelse ikke er gratis. Dertil kommer, at køretøjet i princippet ikke må tages i brug, hvis der ikke, når grænsen passeres, foreligger en sådan tilladelse.
34. For udstedelse af overførselstilladelsen gælder der ikke nogen frist efter ansøgningens indgivelse, og de pågældende myndigheder er ifølge selve ordlyden af artikel 48, stk. 1, i bekendtgørelsen om indregistrering ikke forpligtet hertil, hvilket Republikken Finland i øvrigt har bekræftet under retsmødet.
35. Når de kompetente myndigheders beføjelser tages i betragtning, kan ansøgeren ikke være sikker på inden for en rimelig frist at få udstedt den overførselstilladelse, som er nødvendig for, at en ibrugtagning af køretøjet opfylder lovkravene. Det er i den forbindelse uden betydning, om det er muligt at klage over en administrative afgørelse om afslag på en ansøgning om tilladelse.
36. Den frie bevægelighed er en ret, hvis udøvelse ikke er undergivet nationale myndigheders skøn eller tilladelse (jf. UHT-mælk-dommen, præmis 10).
37. Det er endelig ubestrideligt, at det omhandlede dokument kun er gyldigt i en kort periode, og at der er risiko for, at køretøjet tilbageholdes efter udløbet af den frist på syv dage, som er fastsat i den finske lovgivning, før det har været muligt at foretage den endelige indregistrering og betale afgiften.
38. Selv om den omhandlede overførselstilladelse falder inden for artikel 28 EF’s anvendelsesområde, følger det af fast retspraksis, at en national lovgivning, som udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, kan være begrundet i et af de almene hensyn, som er opregnet i artikel 30 EF, eller i et tvingende hensyn (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 29, og dom af 5.2.2004, sag C-270/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1559, præmis 21). I begge tilfælde skal den nationale bestemmelse være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for, at formålet opfyldes (jf. bl.a. dom af 20.6.2002, forenede sager C-388/00 og C-429/00, Radiosistemi, Sml. I, s. 5845, præmis 40-42, og af 8.5.2003, sag C-14/02, ATRAL, Sml. I, s. 4431, præmis 64).
39. Det påhviler i den henseende de kompetente nationale myndigheder at godtgøre, dels at deres retsforskrifter er nødvendige for at tilgodese et eller flere af de hensyn, der er nævnt i artikel 30 EF, eller tvingende hensyn, dels, at retsforskrifterne er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning ATRAL-dommen, præmis 67, og dommen af 19.6.2003 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 30 og 31, samt dommen af 5.2.2004 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 22).
40. Hvad for det første angår det af Republikken Finland fremførte argument om, at overførselstilladelsen er nødvendig af hensyn til trafiksikkerheden, for så vidt som tilladelsen bl.a. gør det muligt præcist at identificere de pågældende køretøjer ved ajourføring af de oplysninger, der fremgår af motorkøretøjsregisteret, er det ubestridt, at trafiksikkerheden udgør et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en hindring for den frie bevægelighed for varer (jf. bl.a. dom af 5.10.1994, sag C-55/93, Van Schaik, Sml. I, s. 4837, præmis, 19, af 12.10.2000, sag C-314/98, Snellers, Sml. I, 8633, præmis 55, og af 21.3.2002, sag C-451/99, Cura Anlagen, Sml. I, s. 3193, præmis 59).
41. Det er imidlertid ikke godtgjort, at udstedelse af overførselstilladelsen og påsætning af denne i form af selvklæbende mærkater på køretøjerne, som følger efter den indledende registrering, samt indførelse af oplysninger om tilladelsen i motorkøretøjsregisteret, faktisk har til formål at tilgodese hensynet til trafiksikkerheden, især da kravet om at indhente tilladelse ikke finder anvendelse på alle køretøjer, som er indregistreret i en anden medlemsstat, og som er taget i brug på finsk område.
42. Det skal under alle omstændigheder fremhæves, som generaladvokaten har gjort det i punkt 72 i forslaget til afgørelse, at indtil den endelige indregistrering af køretøjerne i Finland foretages, kan køretøjernes tekniske egenskaber identificeres, uanset i hvilken medlemsstat de er indregistreret, for så vidt som alle medlemsstater har et system med registrering af køretøjer (jf. i denne retning dom af 23.2.2006, sag C-232/03, Kommissionen mod Finland, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 51).
43. Det følger heraf, at Republikken Finland ikke har godtgjort, at hensynet til trafiksikkerheden kan berettige overførselstilladelsesproceduren.
44. Hvad for det andet angår argumentet om nødvendigheden af at sikre skattekontrollens effektivitet ved hjælp af overførselstilladelser, som er et hensyn, der ifølge fast retspraksis er et tvingende hensyn, som kan begrunde en foranstaltning med tilsvarende virkning, der er forbudt ved artikel 28 EF (jf. bl.a. dom af 12.3.1987, sag 176/84, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 1193, præmis 25), er det ubestridt, at Republikken Finland lovligt kan indføre kontrolprocedurer, der gør det muligt at undersøge, hvilke køretøjer der midlertidigt kan fritages for automobilafgift, selv om de skal indregistreres i Finland.
45. Hvad imidlertid angår bedømmelsen i forhold til forholdsmæssigheden af den omstridte lovgivning og spørgsmålet om, hvorvidt det tilsigtede hensyn kan tilgodeses ved restriktioner, der i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet, bemærkes det, at Republikken Finland ikke konkret har påvist, at den omhandlede begrænsning af de frie varebevægelser står i rimeligt forhold til det tilsigtede formål.
46. Mindre indgribende foranstaltninger kunne nemlig føre til et tilsvarende resultat og stadig gøre det muligt at fastlægge tidspunktet for køretøjets ibrugtagning uden opkrævning af automobilafgiften. Det fremgår i denne henseende navnlig af de udvekslede processkrifter og af forhandlingerne under retsmødet, samt af punkt 83 i generaladvokatens forslag til afgørelse, at en af disse foranstaltninger er indførelse af en ordning, der forpligter ejeren eller indehaveren af køretøjet til at foretage en anmeldelse af ibrugtagningen, og hvorefter der pålægges en passende sanktion, såfremt de administrative formaliteter ikke iagttages. Der kunne for en sådan anmeldelse være fastsat en rimelig tidsfrist regnet fra tidspunktet for anmeldelsen af ibrugtagningen, inden for hvilken det ville være tilladt at bruge køretøjet, uden at den afgiftspligtige har betalt automobilafgiften.
47. Henset til ovenstående betragtninger må det konstateres, at Republikken Finland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF, idet den i bekendtgørelse om indregistrering kræver en overførselstilladelse for ibrugtagning af køretøjer, der lovligt er indregistreret og anvendes i en anden medlemsstat.
Sagens omkostninger
48. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Finland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Finland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Republikken Finland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF, idet den i bekendtgørelse nr. 1598/1995 om indregistrering af køretøjer (asetus ajoneuvojen rekisteröinnistä (1598/1995)) af 18. december 1995 kræver en overførselstilladelse for ibrugtagning af køretøjer, der lovligt er indregistreret og anvendes i en anden medlemsstat.
2) Republikken Finland betaler sagens omkostninger.