61998CJ0402_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-402/98,
angående en anmodning, som Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager,
Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) m.fl.
mod
Ministero per le Politiche Agricole,
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
Mario Pittaro,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af Rådets forordning (EF) nr. 711/95 af 27. marts 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 2075/92 om den fælles markedsordning for råtobak (EFT L 73, s. 13 ), af Kommissionens forordning (EF) nr. 1066/95 af 12. maj 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2075/92 for så vidt angår kvoteordningen for råtobak for 1995-, 1996- og 1997-høsten (EFT L 108, s. 5) og af Kommissionens forordning (EF) nr. 1067/95 af 12. maj 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 3478/92 om gennemførelsesbestemmelser for præmieordningen for råtobak (EFT L 108, s. 11),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), og dommerne C. Gulmann, J.-P. Puissochet, V. Skouris og F. Macken,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) m.fl. ved advokaterne E. Cappelli, P. de Caterini og A. Bandini, Rom
- den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat, D. Del Gaizo
- Rådet for Den Europæiske Union ved de juridiske konsulenter I. Díez Parra og A. Tanca, som befuldmægtigede
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F.P. Ruggeri Laderchi, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, bistået af advokat A. Cevese, Vicenza,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 20. januar 2000 er afgivet mundtlige indlæg af Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) m.fl., af den italienske regering samt af Rådet og af Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 10. februar 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 11. marts 1998, indgået til Domstolen den 11. november 1998, har Tribunale amministrativo regionale del Lazio i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af Rådets forordning (EF) nr. 711/95 af 27. marts 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 2075/92 om den fælles markedsordning for råtobak (EFT L 73, s. 13), af Kommissionens forordning (EF) nr. 1066/95 af 12. maj 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2075/92 for så vidt angår kvoteordningen for råtobak for 1995-, 1996- og 1997-høsten (EFT L 108, s. 5) og af Kommissionens forordning (EF) nr. 1067/95 af 12. maj 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 3478/92 om gennemførelsesbestemmelser for præmieordningen for råtobak (EFT L 108, s. 11).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en tvist mellem Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) og 23 andre tobaksproducenter i Veneto-området (herefter »ATB m.fl.«) og Landbrugsministeriet, l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) (statsligt interventionsorgan på landbrugsmarkedet) og Mario Pittaro vedrørende tildelingen til ATB m.fl. af produktionskvoter for 1995-høsten i medfør af forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95.
Gældende fællesskabsbestemmelser
3 For at stabilisere markederne og sikre landbrugsbefolkningen inden for sektoren for råtobak - hvor udbuddet ikke svarer til efterspørgslen - en rimelig levestandard, blev Fællesskabets ordning vedrørende den fælles markedsordning for råtobak ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2075/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for råtobak (EFT L 215, s. 70) (herefter »den fælles markedsordning for råtobak«). Ved forordningen blev mekanismerne for forvaltningen af markedet forenklet, ligesom der blev sikret en produktionsstyring, hvorved der både tages hensyn til markedsbehovene og budgetkravene, og hvorved kontrolmidlerne udbygges, så der skabes sikkerhed for, at forvaltningsmekanismerne fuldt ud bidrager til at nå målene for den fælles markedsordning for råtobak.
4 Ved forordning nr. 2075/92 blev den præmieordning til fordel for de traditionelle producenter, hvorefter præmien udbetales af forarbejdningsvirksomheden på tidspunktet for tobakkens levering, opretholdt. For at begrænse tobaksproduktionen i Fællesskabet og samtidig gøre produktionen af tobak med afsætningsvanskeligheder mindre tiltrækkende fastsatte forordningen en samlet maksimal garantitærskel for Fællesskabet som helhed, der opdeles i specifikke garantitærskler for de enkelte sortsgrupper.
5 Ottende betragtning til forordning nr. 2075/92 lyder:
»For at sikre, at garantitærsklerne overholdes, må der for en begrænset periode indføres en ordning med forarbejdningskvoter. Det påhviler medlemsstaterne midlertidigt at fordele forarbejdningskvoterne mellem virksomhederne inden for de fastlagte garantitærskler. Der bør med henblik herpå indføres EF-bestemmelser, som skal sikre en ligelig fordeling, og som lægger de tidligere forarbejdede mængder til grund, idet der dog ses bort fra anormal produktion. Der vil blive truffet foranstaltninger med henblik på en senere fordeling af kvoterne mellem producenterne på tilfredsstillende vilkår. Medlemsstater, der råder over de fornødne data, kan fordele kvoterne mellem producenterne på grundlag af hidtidige ydelser.«
6 Artikel 9 i forordning nr. 2075/92, som er indeholdt i forordningens afsnit II, der har overskriften »Produktionsstyring«, bestemmer følgende i stk. 3 og 4:
»3. På grundlag af de mængder, der er fastsat i medfør af stk. 2, jf. dog stk. 5, fordeler medlemsstaterne som en overgangsordning for 1993- og 1994-høsten forarbejdningskvoterne mellem de virksomheder, som foretager den første forarbejdning, i forhold til gennemsnittet af de mængder, der er leveret til forarbejdning i de tre år, der går forud for året for den seneste høst, opdelt efter sortsgruppe. Der tages dog ikke hensyn til produktion i 1992 og leverancer fra denne høst. Proceduren for fordeling af forarbejdningskvoter for de følgende høstår berøres ikke af denne fordeling.
...
4. Medlemsstaterne kan dog tildele producenterne kvoterne direkte, hvis de råder over de fornødne nøjagtige data om alle producenters produktion i de tre høstår forud for den sidste høst for de sorter og mængder, der er produceret og leveret til en forarbejdningsvirksomhed.«
7 Kommissionens forordning (EØF) nr. 3477/92 og nr. 3478/92 af 1. december 1992 (EFT L 351, henholdsvis på s. 11 og 17) indeholdt gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 2075/92, idet den første forordning vedrører kvoteordningen for råtobak for 1993- og 1994-høsten, og den anden forordning vedrører præmieordningen for råtobak.
8 Forordning nr. 3477/92 indeholder følgende udtalelse i syttende betragtning:
»Medlemsstaterne bør allerede nu træffe passende foranstaltninger for at tilvejebringe de midler, der er nødvendige for en tildeling af kvoterne direkte til producenterne fra 1995-høsten.«
9 Samme forordnings artikel 20 bestemmer:
»Medlemsstaterne opretter databaser, der for hver forarbejdningsvirksomhed og hver producent indeholder oplysninger, der kan identificere deres virksomheder eller bedrifter, de på dyrkningsattesterne anførte kvoter eller mængder, der er tildelt dem, og alle andre oplysninger, der er nødvendige for kontrol af kvoteordningen og for tildelingen af kvoter direkte til producenterne fra 1995-høsten.«
10 Forordning nr. 711/95 ændrede forordning nr. 2075/92 og bragte overgangsordningen for tildeling af kvoter til forarbejdningsvirksomheder til ophør. Artikel 1 ændrer bl.a. artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2075/92, der herefter lyder således:
»På grundlag af de mængder, der er fastsat i henhold til stk. 2, jf. dog stk. 4, fordeler medlemsstaterne produktionskvoterne mellem tobaksavlerne i forhold til gennemsnittet af de mængder, der er leveret til forarbejdning i de tre år, der går forud for året for den seneste høst, opdelt efter sortsgruppe. Der tages dog ikke hensyn til produktionen i 1992 og leverancerne fra denne høst; disse erstattes af produktionen og leverancerne i det år, som ligger fire år forud for det sidste høstår. Proceduren for fordeling af produktionskvoter for de følgende høstår berøres ikke af denne fordeling.«
11 Artikel 2 i forordning nr. 711/95 bestemmer:
»Denne forordning træder i kraft dagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
Den anvendes fra 1995-høsten ...«
12 Da forordning nr. 711/95 blev offentliggjort den 1. april 1995, trådte den i kraft den 2. april samme år. Kommissionens forslag til forordningen var blevet offentliggjort den 23. februar 1995 (dok. KOM(94) 555 endelig udg., EFT C 46, s. 6).
13 Den 4. april 1995 offentliggjorde Kommissionen en »Meddelelse til tobaksproducenterne i Fællesskabet« (EFT C 82, s. 3), der har følgende ordlyd:
»Tobaksproducenternes opmærksomhed henledes på, at deres ret til at producere tobak, som de modtager EF-præmie for, fortsat vil være undergivet kvoterestriktioner for 1995-høsten.
Kommissionens forslag til Rådet om ændring af grundforordningen i sektoren (forordning (EØF) nr. 2075/92), offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende nr. C 46 af 23. februar 1995, s. 6, indeholder bl.a. bestemmelser om, at der tildeles kvoter til producenter, men ikke til virksomheder, der foretager den første forarbejdning (under den nuværende ordning kan medlemsstaterne vælge, om de vil anvende et system med fordeling af kvoter til de virksomheder, der foretager den første forarbejdning, eller til producenterne). For 1995-høsten bliver kvoterne baseret på gennemsnittet af de mængder, der blev leveret til forarbejdning fra 1990-, 1991- og 1993-høsten. Når rådsforordningen er blevet ændret efter høring af Europa-Parlamentet, agter Kommissionen at ændre gennemførelsesbestemmelserne, så der tages hensyn til ændringerne i rådsforordningen. Navnlig vil der blive etableret en overgang fra ordningen med kvoter, der blev tildelt virksomhederne i første forarbejdningsled, til en ordning med kvoter, der fordeles i producentleddet. Afgrøder, der er udlagt med henblik på høst i 1995, vil blive berørt af ændringen.
Endvidere bedes producenterne bemærke, at Kommissionen i forbindelse med 1995-prispakken foreslog Rådet følgende kvoteopdeling for de forskellige tobakssorter for 1995-høsten
...«
14 Den kvoteopdeling, Kommissionen foreslog Rådet for 1995-høsten, fremgår af det i meddelelsen indeholdte skema, som er opdelt efter tobakssorter og medlemsstater.
15 Hvad angår fordelingen af produktionskvoterne bestemmer artikel 3 i forordning nr. 1066/95:
»...
Medlemsstaterne udleverer producenterne kvoteattesterne senest den 31. januar i året for den pågældende høst.
...
For 1995-høsten bemyndiges medlemsstaterne til at forlænge den i andet afsnit omhandlede frist til den 31. maj.«
16 Artikel 20 i forordning nr. 1066/95 bestemmer:
»Denne forordning træder i kraft dagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«
17 Da forordning nr. 1066/95 blev offentliggjort den 13. maj 1995, trådte den i kraft den 14. maj samme år.
18 Forordning nr. 1067/95 indeholder bl.a. bestemmelser om dyrkningskontrakterne, ordningen for udbetaling af præmier, kontrol og sanktioner.
19 Forordningens artikel 2 bestemmer:
»Denne forordning træder i kraft på dagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
Den anvendes fra 1995-høsten ...«
20 Da forordning nr. 1067/95 blev offentliggjort den 13. maj 1995, trådte den i kraft den 14. maj samme år.
21 Endvidere fastsatte Rådets forordning (EF) nr. 1550/95 af 29. juni 1995 (EFT L 148, s. 39) for 1995-høsten præmier og garantitærskler for tobak i blade pr. sortsgruppe. I medfør af artikel 3 trådte forordningen i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, dvs. den 30. juni 1995.
Tvisten i hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
22 ATB m.fl. har for Tribunale amministrativo regionale del Lazio nedlagt påstand om annullation af de beslutninger og foranstaltninger, som er truffet af de kompetente italienske organer med hensyn til fordelingen af den nationale produktionskvote for tobak for 1995-høsten og fastsættelsen af sagsøgernes individuelle kvoter. Til støtte for deres påstand har sagsøgerne gjort gældende, at forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95 er ugyldige.
23 Den forelæggende ret henviser til, at tobakken sås i februar, og at de første planteskud udplantes på marken i løbet af april måned. Forordning nr. 711/95 trådte i kraft den 2. april 1995, men gennemførelsesbestemmelserne til forordningen, som er indeholdt i forordning nr. 1066/95 og nr. 1067/95, blev først offentliggjort den 13. maj 1995 og dermed først kendt på denne dato. Endelig blev de samlede garantitærskler for hver sortsgruppe, som er nødvendige for den endelige fastsættelse af den kvote, der tildeles den enkelte producent, for 1995-høsten først fastsat med vedtagelsen af forordning nr. 1550/95, dvs. den 29. juni 1995. Tobaksproducenterne var således nødt til hovedsagelig at basere den af dem planlagte produktionsmængde på produktionstallene for 1993- og 1994-høsten, og modtog ikke de første pålidelige indikationer herom før under selve høsten og først de endelige indikationer efter høstens afslutning.
24 Heraf slutter den forelæggende ret, at ATB m.fl. ikke var i stand til at tilpasse produktionen for 1995-høsten til de kriterier, som var fastsat i forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95, fordi den nye EF-ordning blev indført på et tidspunkt, da producenterne allerede havde foretaget deres planlægning og udplantningen på marken allerede var afsluttet.
25 Den nationale ret anfører, at ATB m.fl. ikke kritiserer de nye gennemførelsesbestemmelser vedrørende garantitærskler, men forsinkelsen med vedtagelsen af EF-ordningen, som de først blev bekendt med på et tidspunkt, da tobaksproduktionen for 1995 allerede var ved at være afsluttet. Den tidligere ordning med forarbejdningskvoter blev nemlig for 1995 erstattet med produktionskvoter, hvorved producenterne blev påført et uopretteligt tab, som svarede til forskellen mellem forarbejdnings- og produktionskvoterne.
26 Ifølge sagsøgerne i hovedsagen udgør den omstændighed, at der ikke blev vedtaget nogen overgangsbestemmelser for at sikre den fornødne tilpasning, eller at anvendelsen af de nye regler om de såkaldte »garantitærskler« - som var baseret på produktionskvoterne - ikke blev udsat til det efterfølgende høstår, en tilsidesættelse dels af de grundlæggende principper, som den fælles markedsordning for råtobak er baseret på, dels af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. For det første finder ATB m.fl. ikke, at det mål, der tilstræbes med indførelsen af en produktionskvote, kan nås med udstedelsen af forordninger, der offentliggøres på et tidspunkt, da producenterne allerede har truffet deres beslutninger og gennemført disse. For det andet kræver princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at de foranstaltninger, som træffes til begrænsning af produktionen, vedtages og bekendtgøres i tilstrækkelig god tid i forvejen til, at de ikke indvirker skadeligt på producenternes investeringer.
27 Tribunale amministrativo regionale del Lazio har som følge af det anførte besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 711/95 af 27. marts 1995 og artikel 20 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1066/95 af 12. maj 1995 samt artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1067/95 af 12. maj 1995 i strid med de principper, som ligger til grund for den fælles markedsordning for tobak, samt med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, fordi der ved disse bestemmelser blev indført nye regler om præmieordningen for fremstilling af tobak på et tidspunkt, da beplantningen allerede var sket, og producenterne havde foretaget deres investeringer efter et skøn udøvet på grundlag af de fællesskabsbestemmelser, som gjaldt på tidspunktet for såningen og udplantningen på marken?«
28 Det bemærkes indledningsvis, at ATB m.fl. og den italienske regering tillige bestrider gyldigheden af forordning nr. 1550/95, hvorved de samlede garantimængder for hver sortsgruppe blev fastsat.
29 I den forbindelse skal der mindes om, at traktatens artikel 177 indfører et direkte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser inden for rammerne af en procedure, som ikke har karakter af tvistemål, og hvor parterne ikke kan gribe ind i sagsbehandlingen, under hvilken de alene opfordres til at udtale sig. Efter ordlyden af traktatens artikel 177 tilkommer det den nationale ret og ikke parterne i hovedsagen at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Da retten til at bestemme, hvilke spørgsmål der skal forelægges Domstolen, alene tilkommer den nationale retsinstans, kan parterne ikke ændre deres indhold (jf. bl.a. dom af 9.12.1965, sag 44/65, Singer, Sml. 1965-1968, s. 137, på s. 139, org. ref.: Rec. s. 1191, på s. 1198).
30 Som Kommissionen med rette har anført, har Tribunale amministrativo regionale del Lazio ikke forelagt Domstolen noget præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af forordning nr. 1550/95.
31 Det er herefter ufornødent at undersøge denne forordnings gyldighed.
Gyldigheden af forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95
32 ATB m.fl. og den italienske regering har gjort gældende, at der ved forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95 er indført væsentlige nyskabelser i gennemførelsesbestemmelserne vedrørende præmieordningen for tobaksfremstilling, idet der med virkning fra høståret 1995 blev indført en endelig ordning, hvorefter overholdelsen af den garantitærskel, som er fastsat årlig for hver sortsgruppe, sikres ved direkte at tildele de enkelte producenter, og ikke længere forarbejdningsvirksomhederne, produktionskvoterne.
33 De anfører, at deres berettigede forventning er blevet tilsidesat, da de ikke modtog rettidig meddelelse om foranstaltninger, som kunne påvirke deres investeringer, idet de nævnte forordninger, selv om de blev offentliggjort midt i produktionsåret for 1995, blev anvendt på høsten fra dette år. Forordningerne tilsidesatte endvidere de principper, som den fælles markedsordning for råtobak er baseret på, navnlig princippet om, at fristerne for kvotefordelingen skal fastsættes tilstrækkeligt tidligt til, at producenterne i videst muligt omfang kan tage hensyn hertil ved tobaksproduktionen. Dette princip fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 3477/92 og anden betragtning til forordning nr. 1066/95 samt af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1066/95, som pålægger de nationale myndigheder at udstede kvoteattesterne til producenterne senest den 31. januar i høståret, om end medlemsstaterne efter samme bestemmelse kunne forlænge denne frist indtil den 31. maj, men kun for 1995-høsten.
34 Forordning nr. 711/95 og gennemførelsesforordningerne hertil, dvs. forordning nr. 1066/95 og nr. 1067/95, havde således ifølge ATB m.fl. en tilbagevirkende gyldighed, som ikke var nødvendig af hensyn til formålet med forordning nr. 711/95. Dette formål var nemlig, at produktionen skulle styres bedre under hensyn til de indvundne erfaringer ved at give medlemsstaterne mulighed for at betale præmierne direkte til tobaksavlerne.
35 ATB m.fl. og den italienske regering har i denne forbindelse gjort gældende, at det ifølge præmis 18 i dom af 11. juli 1991, Crispoltoni (sag C-368/89, Sml. I, s. 3695, herefter »Crispoltoni I-dommen«), ikke er muligt at opfylde formålet med indførelsen af en kvoteordning for produktionen, hvis de herom udstedte foranstaltninger træffes på et sent tidspunkt, hvor beslutningerne om udvidelsen af de dyrkede arealer allerede er truffet, og hvor udplantningerne allerede er foretaget.
36 De anfører endvidere, at tobaksavlerne på grund af forsinkelsen med vedtagelsen af forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95 blev nødt til selv at beregne deres individuelle kvoter på grundlag af den metode, som var blevet anvendt ved fastsættelsen af forarbejdningskvoterne i de tidligere høstår. Metoden for beregningen af disse kvoter blev imidlertid helt uforudset ændret ved forordning nr. 1066/95.
37 Herom bemærkes indledningsvis, at selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et af Fællesskabets grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn på et område som de fælles markedsordninger, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation. Det følger heraf, at de erhvervsdrivende ikke kan påberåbe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for disse virksomheder er resultatet af indførelsen af den fælles markedsordning, og som de har haft fordel af på et givet tidspunkt (jf. bl.a. dom af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, præmis 57 og 58, og af 17.9.1998, sag C-372/96, Pontillo, Sml. I, s. 5091, præmis 22 og 23).
38 Dette gælder så meget mere i et tilfælde som det, der foreligger i hovedsagen, hvor alle medlemsstater ifølge de gældende fællesskabsregler, nemlig artikel 9 i forordning nr. 2075/92 skulle anvende den nye ordning for direkte tildeling af kvoter til producenterne senest for 1995-høsten, da deres mulighed for som en overgangsordning at tildele forarbejdningsvirksomhederne kvoter var begrænset til 1993 og 1994 (jf. vedrørende det sidstnævnte punkt dom af 12.9.1996, forenede sager C-254/94, C-255/94 og C-269/94, Fattoria autonoma tabacchi m.fl., Sml. I, s. 4235, præmis 36).
39 Ganske vist fastslog Domstolen i præmis 20 og 21 i Crispoltoni I-dommen, at Rådets forordning (EØF) nr. 1114/88 af 25. april 1988 om ændring af forordning (EØF) nr. 727/70 om oprettelse af en fælles markedsordning for råtobak (EFT L 110, s. 35) og Rådets forordning nr. 2268/88 af 19. juli 1988 om fastsættelse for 1988-høsten af målpriser, interventionspriser og præmier til købere af tobak i blade, afledte interventionspriser for tobak i baller, referencekvaliteter og produktionsområder samt de maksimale garantimængder og om ændring af forordning (EØF) nr. 1975/87 (EFT L 199, s. 20) var ugyldige, for så vidt de fastsatte en maksimal garantimængde for tobak af sorten Bright høstet i 1988. Som begrundelse herfor fremhævede Domstolen, at det ganske vist var forudseligt for de erhvervsdrivende, at der ville blive truffet foranstaltninger med det formål at begrænse enhver forøgelse af tobaksproduktionen i Fællesskabet og at hæmme produktionen af sorter, der har afsætningsvanskeligheder, men at de erhvervsdrivende kunne forvente, at eventuelle foranstaltninger, der havde indvirkning på deres investeringer, ville blive meddelt dem rettidigt.
40 Dette var ikke tilfældet med de forordninger, som var omhandlet i den sag, der lå til grund for Crispoltoni I-dommen. Domstolen fastslog nemlig i denne doms præmis 14, 15 og 16, at forordning nr. 1114/88 og nr. 2268/88 havde tilbagevirkende gyldighed, for så vidt de dels foreskrev, at interventionspriserne og præmierne skulle nedsættes ved en overskridelse af den maksimale garantimængde for tobak af sorten Bright høstet i 1988, dels var blevet offentliggjort henholdsvis i slutningen af april og juli 1988, dvs. på et tidspunkt, hvor såvel såningen for det løbende år som udplantningen på marken af de første planteskud var foretaget.
41 Som anført i præmis 45 i dommen af 26. marts 1998 i Petridi-sagen (sag C-324/96, Sml. I, s. 1333) udtalte Domstolen sig således i Crispoltoni I-dommen om anvendelsen med tilbagevirkende gyldighed af ordningen om maksimale garantimængder for 1988-høsten, som var ukendt for de pågældende erhvervsdrivende, der hverken havde kendskab til arten af de nye foranstaltninger i Fællesskabets markedsordning for tobak eller til deres ikrafttrædelsesdato.
42 Baggrunden for vedtagelsen af forordning nr. 711/95 var derimod en anden. De berørte erhvervsdrivende havde nemlig siden den 30. juli 1992, dvs. datoen for offentliggørelsen af forordning nr. 2075/92, vidst, at ordningen med forarbejdningskvoter kun var blevet opretholdt i Italien som en overgangsordning, og at den nye produktionskvoteordning ville blive anvendt fra 1995-høsten.
43 Forordning nr. 711/95, som blev offentliggjort den 1. april 1995, bekræftede således blot, at produktionskvoteordningen ville blive anvendt fra 1995-høsten, hvortil kommer, at Kommissionens forslag vedrørende denne forordning var blevet fremsat den 23. februar 1995.
44 Endvidere bemærkes, at Kommissionen i en meddelelse offentliggjort den 4. april 1995 havde henledt tobaksavlernes opmærksomhed på, at ordningen med forarbejdningskvoter var blevet afløst af en ordning med produktionskvoter, og at afgrøder, der var udlagt med henblik på høst i 1995, ville blive berørt af denne ændring. Meddelelsen indeholdt endvidere en tabel over fordelingen mellem medlemsstaterne af de forhåndenværende mængder for de forskellige sortsgrupper, som Kommissionen havde foreslået Rådet for 1995-høsten, hvori der for de sorter, som dyrkedes i Italien, var angivet de samme mængder som i forordning nr. 1550/95.
45 Det følger af det anførte, at de berørte erhvervsdrivende inden udplantningen af de første planteskud - som i Italien foretages i slutningen af april måned - var bekendt med, at der for 1995-høsten ville blive anvendt en produktionskvoteordning, og bekendt med de forhåndenværende mængder hvad angår de sorter, der blev dyrket i Italien i det nævnte høstår. Det er udplantningen, som er forbundet med de største omkostninger ved tobaksdyrkningen, og det er derfor på dette tidspunkt, at producenterne skal beslutte, hvor store områder der skal udlægges til dyrkning.
46 Forordning nr. 711/95 tilsidesatte derfor hverken tobaksavlernes berettigede forventning eller de principper, som den fælles markedsordning for råtobak er baseret på.
47 Tobaksavlernes berettigede forventning blev heller ikke, som hævdet af ATB m.fl. og den italienske regering, tilsidesat ved de ændringer, som forordning nr. 1066/95 og nr. 1067/95 indførte i gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 2075/92 hvad angår kvote- og præmieordningen inden for sektoren for råtobak.
48 Det skal i den forbindelse fremhæves, at forarbejdningskvoterne ifølge artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2075/92 skulle beregnes i forhold til gennemsnittet af de mængder, der var leveret til forarbejdning i de tre år, der gik forud for året for den seneste høst, opdelt efter sortsgruppe, dog undtaget 1992-høsten. Den samme ordning blev anvendt til fastsættelse af produktionskvoterne i de medlemsstater, som besluttede ikke at anvende overgangsordningen med forarbejdningskvoter.
49 Som generaladvokaten med rette har fremhævet i punkt 25-29 i sit forslag til afgørelse, fremgår det af en sammenligning af bestemmelserne i forordning nr. 3477/92, som indeholdt gennemførelsesbestemmelserne til kvoteordningen inden for sektoren for råtobak for 1993- og 1994-høsten, og bestemmelserne i forordning nr. 1066/95, som indeholdt de tilsvarende gennemførelsesbestemmelser for 1995-, 1996- og 1997-høsten, at hovedelementerne i metoden for beregningen af de individuelle kvoter ikke blev ændret. Metoden var nemlig fortsat baseret på gennemsnittet af de mængder, der blev leveret i de tre år, som gik forud for den sidste høst, opdelt efter sortsgruppe, dog undtaget 1992-høsten. Ved de ændringer, som blev indført ved forordning nr. 1066/95, blev der alene foretaget en tilpasning af den praktiske fremgangsmåde for anvendelsen af denne beregningsmetode til den produktionskvoteordning, som blev endeligt indført ved forordning nr. 711/95.
50 Det fremgår i øvrigt af den italienske regerings indlæg, at denne tilpasning af metoden for beregningen af kvoterne ikke forhindrede de italienske myndigheder i ved et cirkulære af 28. februar 1995 midlertidigt at tildele tobaksavlerne kvoter for 1995-høsten og at bekræfte disse kvoter ved et cirkulære af 24. maj 1995, dvs. kun elleve dage efter offentliggørelsen af forordning nr. 1066/95.
51 Det fremgår af det anførte, at den ved forordning nr. 1066/95 foretagne tilpasning af metoden for beregningen af de individuelle kvoter, som blev tildelt tobaksavlerne, hverken tilsidesatte disses berettigede forventning eller de principper, som den fælles markedsordning for råtobak er baseret på.
52 Det tilføjes i den forbindelse, som Kommissionen med rette har fremhævet, at produktionskvoteordningen begrænser risikoen for, at producenternes individuelle kvoter nedsættes af grunde, som disse ikke har nogen indflydelse på, da det efter denne ordning i modsætning til den tidligere ordning med forarbejdningskvoter ikke længere er muligt at nedsætte tobaksavlernes kvoter i forhold til de nedsættelser, der blev foretaget af forarbejdningsvirksomhedernes kvoter af grunde, som kun vedrørte de sidstnævnte selv.
53 Selv om de ændringer, som blev indført ved forordning nr. 1067/95, skulle have medført en nedsættelse af de præmier, der blev udbetalt til ATB m.fl., må det, som anført ovenfor i præmis 37, fastslås, at de erhvervsdrivende ikke kan have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre som led i udøvelsen af deres skøn, navnlig på et område som de fælles markedsordninger, hvis formål kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation. Dette er tilfældet med fastsættelsen af præmier, som kan nedsættes fra år til år (jf. Pontillo-dommen, præmis 28).
54 Herefter må den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at gennemgangen af det forelagte spørgsmål intet har frembragt, der kan anfægte gyldigheden af forordning nr. 711/95, nr. 1066/95 og nr. 1067/95.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
55 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering samt af Rådet og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Tribunale amministrativo regionale del Lazio ved kendelse af 11. marts 1998, for ret:
Gennemgangen af det forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan anfægte gyldigheden af:
- Rådets forordning (EF) nr. 711/95 af 27. marts 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 2075/92 om den fælles markedsordning for råtobak
- Kommissionens forordning (EF) nr. 1066/95 af 12. maj 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2075/92 for så vidt angår kvoteordningen for råtobak for 1995-, 1996- og 1997-høsten
- Kommissionens forordning (EF) nr. 1067/95 af 12. maj 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 3478/92 om gennemførelsesbestemmelser for præmieordningen for råtobak.