Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 5. März 2026(1)
Rechtssache C‑149/25
I Fly Aeroporikes Ypiresies AE,
Cycladesair Aviation GmbH,
Greenair Aviation GmbH
gegen
Archi Politikis Aeroporias (APA),
weitere Beteiligte:
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE,
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE
(Vorabentscheidungsersuchen des Symvoulio tis Epikrateias [Staatsrat, Griechenland])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen der Union – Koordinierte Flughäfen und flugplanvermittelte Flughäfen – Ausschluss von Flügen, die vollständig nach Sichtflugregeln (Visual Flights Rules [VFR]) durchgeführt werden – Befugnis der Mitgliedstaaten, die Regelung über die Zuweisung von Zeitnischen zu ergänzen – Verordnung (EWG) Nr. 95/93 – Befugnis zum Erlass örtlicher Leitlinien für koordinierte Flughäfen – Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, Art. 5 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 5 – Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 – Befugnis zum Erlass nationaler Rechtsvorschriften für koordinierte Flughäfen – Art. 19 Abs. 1 – Grenzen für die Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Beschränkungen für die Nutzung von flugplanvermittelten Flughäfen für VFR-Flüge “
1.        Im Jahr 2023 erließ die Archi Politikis Aeroporias (APA) (Zivilluftfahrtbehörde, Griechenland) nationale Vorschriften über die Zuweisung von Zeitnischen(2) auf griechischen Flughäfen. Durch diese Vorschriften wurden Flüge, die Sichtflugregeln unterliegen (im Folgenden: VFR-Flüge)(3), sowohl auf „koordinierten Flughäfen“ als auch auf „flugplanvermittelten Flughäfen“ von der Zuweisung von Zeitnischen ausgenommen.
2.        Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Mitgliedstaaten befugt sind, Vorschriften zur Ergänzung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93(4) und der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008(5) zu erlassen. Für den Fall, dass die Mitgliedstaaten diese Befugnis besitzen, möchte es wissen, ob sie die für koordinierte Flughäfen geltende Regelung über die Zuweisung von Zeitnischen auf flugplanvermittelte Flughäfen ausdehnen können.
I.      Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Verordnung Nr. 95/93
3.        Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) sieht vor:
„Im Sinne dieser Verordnung sind
a)      ‚Zeitnische‘: die von einem Koordinator gemäß dieser Verordnung gegebene Erlaubnis, die für den Betrieb eines Luftverkehrsdienstes erforderliche Flughafeninfrastruktur eines koordinierten Flughafens an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit, die von einem Koordinator nach dieser Verordnung zugewiesen wurden, in vollem Umfang zum Starten oder Landen zu nutzen;
…
g)      ‚koordinierter Flughafen‘: ein Flughafen, auf dem ein Luftfahrtunternehmen oder ein anderer Fluggerätebetreiber zum Starten oder Landen eine vom Koordinator zugewiesene Zeitnische benötigt; hiervon ausgenommen sind Flüge in staatlichem Auftrag, Notlandungen und Flüge im humanitären Einsatz;
…
i)      ‚flugplanvermittelter Flughafen‘: ein Flughafen, der zu bestimmten Tageszeiten oder an bestimmten Wochentagen oder in bestimmten Jahreszeiten zu Überlastungen neigt, welche durch freiwillige Zusammenarbeit zwischen den Luftfahrtunternehmen bewältigt werden können, und auf dem ein Flugplanvermittler eingesetzt worden ist, um die Betriebsvorgänge der auf diesem Flughafen tätigen bzw. eine Tätigkeit anstrebenden Luftfahrtunternehmen miteinander zu vereinbaren;
…
m)      ‚Koordinierungsparameter‘: in betrieblicher Hinsicht alle für die Zuweisung von Zeitnischen auf einem Flughafen im jeweiligen Koordinierungszeitraum zur Verfügung stehenden Kapazitäten unter Einbeziehung aller technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Faktoren, welche die Leistung der Flughafeninfrastruktur und ihrer verschiedenen Elemente beeinflussen“.
4.        In Art. 3 („Voraussetzungen für die Flughafen-Koordinierung“) heißt es:
„(1)      a)      Ein Mitgliedstaat ist nur gemäß den Bestimmungen dieses Artikels verpflichtet, einen Flughafen für flugplanvermittelt oder koordiniert zu erklären.
b)      Ein Mitgliedstaat erklärt einen Flughafen nur gemäß den Bestimmungen des Absatzes 3 für koordiniert.
…
(3)      Der zuständige Mitgliedstaat gewährleistet, dass bei einem Flughafen ohne Klassifikationsstatus oder einem flugplanvermittelten Flughafen durch das Leitungsorgan dieses Flughafens oder eine andere zuständige Stelle eine sorgfältige Kapazitätsanalyse durchgeführt wird, wenn dieser Mitgliedstaat es für erforderlich hält, oder innerhalb von sechs Monaten
i)      nach einem schriftlichen Antrag von Luftfahrtunternehmen, die mehr als die Hälfte der Flugdienste auf einem Flughafen betreiben, oder vom Leitungsorgan des Flughafens, wenn einer von diesen der Ansicht ist, dass die Kapazität für die gegenwärtigen oder geplanten Flugdienste zu bestimmten Zeiten nicht ausreicht, oder
ii)      auf Verlangen der Kommission, insbesondere wenn ein Flughafen in Wirklichkeit nur für solche Luftfahrtunternehmen zugänglich ist, denen Zeitnischen zugewiesen wurden, oder in den Fällen, in denen Luftfahrtunternehmen, insbesondere Neubewerber, bei der Sicherstellung von Start- und Landemöglichkeiten auf dem betreffenden Flughafen auf schwerwiegende Probleme stoßen.
Bei dieser Analyse werden nach allgemein anerkannten Methoden und unter Berücksichtigung der umweltschutzbedingten Einschränkungen für den betreffenden Flughafen die Unterkapazitäten festgestellt. Dabei wird geprüft, ob sich die Unterkapazitäten durch eine neue oder geänderte Infrastruktur oder durch betriebliche oder sonstige Veränderungen beseitigen lassen, und der zeitliche Rahmen für die Lösung der Probleme bestimmt. Wenn auf Absatz 5 Bezug genommen wird oder bei größeren kapazitäts- und nutzungswirksamen Änderungen auf dem Flughafen wird die Analyse aktualisiert. Sowohl die Analyse selbst als auch Angaben über die angewandte Methode werden den Parteien, die die Analyse angefordert haben, zur Verfügung gestellt, sowie anderen interessierten Parteien auf Anfrage. Die Analyse ist gleichzeitig der Kommission zu übermitteln.
…
(5)      Treten in mindestens einer Flugplanperiode Kapazitätsprobleme auf, so stellt der Mitgliedstaat sicher, dass der Flughafen für die betreffenden Zeiten nur dann für koordiniert erklärt wird, wenn
a)      die Unterkapazitäten derart ausgeprägt sind, dass erhebliche Verspätungen auf dem Flughafen nicht vermieden werden können, und
b)      es keine Möglichkeit gibt, diese Schwierigkeiten kurzfristig zu beheben.
…“
5.        Art. 4 („Flugplanvermittler und Koordinator“) bestimmt:
„(1)      Der für einen flugplanvermittelten oder koordinierten Flughafen zuständige Mitgliedstaat sorgt … für die Bestellung einer … Person zum Flugplanvermittler bzw. Flughafenkoordinator.
…
(4)      Der Flugplanvermittler berät Luftfahrtunternehmen und empfiehlt alternative Ankunft- und/oder Abflugzeiten, wenn eine Überlastung wahrscheinlich ist.
(5)      Der Koordinator ist als Einziger für die Zuweisung von Zeitnischen zuständig. Er weist die Zeitnischen nach Maßgabe dieser Verordnung zu und sorgt dafür, dass in dringenden Fällen Zeitnischen auch außerhalb der Bürozeiten zugewiesen werden können.
…“
6.        Art. 5 („Koordinierungsausschuss“) sieht vor:
„(1)      Der für einen koordinierten Flughafen zuständige Mitgliedstaat stellt sicher, dass auf diesem Flughafen ein Koordinierungsausschuss eingesetzt wird. …
Zu den Aufgaben des Koordinierungsausschusses gehört es,
a)      dem Koordinator und/oder dem Mitgliedstaat in folgenden Fragen Vorschläge zu machen oder Ratschläge zu erteilen:
…
–        örtliche Leitlinien für die Zuweisung von Zeitnischen oder die Überwachung der Nutzung zugewiesener Zeitnischen, unter anderem unter Berücksichtigung eventueller Umweltbelange gemäß Artikel 8 Absatz 5,
…
(3)      … Jedes Mitglied des Koordinierungsausschusses kann örtliche Leitlinien im Sinne von Artikel 8 Absatz 5 vorschlagen. Auf Wunsch des Koordinators befasst sich der Koordinierungsausschuss mit vorgeschlagenen örtlichen Leitlinien für die Zuweisung von Zeitnischen …“
7.        Art. 6 („Koordinierungsparameter“) bestimmt:
„(1)      Der zuständige Mitgliedstaat stellt auf einem koordinierten Flughafen sicher, dass die Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen zweimal jährlich ermittelt werden, wobei alle relevanten technischen, betrieblichen und umweltschutzbedingten Einschränkungen sowie die diesbezüglichen Änderungen berücksichtigt werden.
Grundlage hierfür ist eine objektive Analyse der Möglichkeiten zur Aufnahme des Luftverkehrs unter Berücksichtigung der verschiedenen Verkehrsarten auf dem jeweiligen Flughafen, der in dem Koordinierungszeitraum zu erwartenden Luftraumüberlastung und der Kapazitätslage.
Im Hinblick auf Flugplankonferenzen werden die Parameter dem Flughafenkoordinator rechtzeitig vor der ersten Zuweisung von Zeitnischen zur Verfügung gestellt.
…“
8.        In Art. 8 („Zuweisung von Zeitnischen“) heißt es:
„…
(5)      Der Koordinator berücksichtigt des Weiteren zusätzliche Regelungen und Leitlinien, die das Luftverkehrsgewerbe weltweit oder gemeinschaftsweit festgelegt hat, sowie örtliche, auf Vorschlag des Koordinierungsausschusses von dem für den betreffenden Flughafen zuständigen Mitgliedstaat oder einer anderen zuständigen Stelle gebilligte Leitlinien, sofern diese Regelungen und Leitlinien die unabhängige Stellung des Koordinators nicht beeinträchtigen, mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen und die effiziente Nutzung der Flughafenkapazität bezwecken. …
…“
2.      Verordnung Nr. 1008/2008
9.        Art. 15 („Erbringung innergemeinschaftlicher Flugdienste“) sieht vor:
„(1)      Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft sind berechtigt, innergemeinschaftliche Flugdienste durchzuführen.
…“
10.      Art. 19 („Verkehrsaufteilung zwischen Flughäfen und Ausübung von Verkehrsrechten“) bestimmt:
„(1)      Die Ausübung von Verkehrsrechten unterliegt den veröffentlichten gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den Bereichen Flugsicherheit, Luftsicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten.
…“
B.      Griechisches Recht. Nationale Rechtsvorschriften über die Zuweisung von Zeitnischen auf griechischen Flughäfen(6)
11.      In Art. 2 („Durchführung von Flügen auf koordinierten oder flugplanvermittelten Flughäfen“) heißt es:
„(1)      Flüge von und zu koordinierten Flughäfen sowie Flughäfen, die für flugplanvermittelt erklärt wurden, dürfen ohne eine zugewiesene Zeitnische (je nach Flughafenkategorie) nicht durchgeführt werden. …(7)
(2)      Ausgenommen von den Bestimmungen des Abs. 1 sind die folgenden Arten von Flügen: a) Flüge, die vollständig nach Sichtflugregeln (Visual Flights Rules, VFR) durchgeführt werden, b) Flüge, die aus technischen Gründen oder wetterbedingt zu einem Ausweichflughafen umgeleitet werden, c) Flüge im humanitären Einsatz, d) Flüge im Rahmen von Such- und Rettungseinsätzen, e) Flüge im Sanitätsdienst, f) staatliche Flüge, g) Militärflüge.
Einige dieser Arten von Flügen können von der Anwendung der Ausnahmen ausgeschlossen und Beschränkungen unterworfen werden, wenn der reibungslose Betrieb des betreffenden Flughafens beeinträchtigt wird. In solchen Fällen werden Änderungen der zulässigen Ausnahmen im Wege örtlicher Vorschriften nach einer vorausgehenden Folgenabschätzung, nach Anhörung der betroffenen Parteien und nach Zustimmung des zuständigen Koordinierungsausschusses beschlossen.
…
(6)      Zur Durchführung von Ad-hoc-Flügen müssen die betroffenen Parteien zusätzlich zu den vorstehenden Bestimmungen das Luftfahrthandbuch für Griechenland (Aeronautical Information Publication, AIP) und die entsprechenden NOTAM (Notice to Airmen) der koordinierten und flugplanvermittelten Flughäfen sowie die geltenden örtlichen Vorschriften, z. B. PPR (Prior Permission Required), PNR (Prior Notice Required) oder andere entsprechende Anforderungen beachten.“
II.    Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
12.      Am 30. Juli 2023 unterzeichneten die Gesellschaften I Fly Aeroporikes Ypiresies AE (im Folgenden: I Fly), Cycladesair Aviation GmbH und Greenair Aviation GmbH einen Rahmenvertrag über die Zusammenarbeit bei der Entwicklung einer Geschäftsidee namens „Cycladic Project“.
13.      Das „Cycladic Project“ trägt dem Umstand Rechnung, dass die auf den Inseln des Ägäischen Meeres tätigen Luftfahrtunternehmen nur Flüge mit Zwischenlandung auf Flughäfen auf dem Festland anbieten. Der Geschäftsplan des „Cycladic Project“ zielt darauf ab, den Kunden eine alternative Reisemöglichkeit mit regelmäßigen direkten Passagierflügen zwischen diesen Inseln während des gesamten Jahres anzubieten.
14.      Die Beteiligung der drei Unternehmen am „Cycladic Project“ gestaltete sich wie folgt:
–        I Fly, ein gewerbliches Luftfahrtunternehmen, war Inhaberin einer gültigen Betriebsgenehmigung und eines am 9. Dezember 2022 von der Ypiresia Politikis Aeroporias (Dienstleistungsdirektion für die Zivilluftfahrt, Griechenland) ausgestellten Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC GR-046) und als solche für den operativen Teil des Projekts verantwortlich.
–        Cycladesair Aviation, ein Anbieter von Reisebürodienstleistungen, sollte den kaufmännischen Teil des Projekts in Gestalt der Verwaltung der Buchungen und damit zusammenhängende Dienstleistungen übernehmen.
–        Greenair Aviation, die Muttergesellschaft von Cycladesair Aviation, mietete drei einmotorige Starrflügelflugzeuge des Typs Cessna 208 B, mit denen I Fly die Flugverbindungen im Rahmen des Cycladic Project betreiben sollte. Diese Luftfahrzeuge dürfen VFR-Flüge durchführen.
15.      Am 5. Oktober 2023 legten die drei Luftfahrtunternehmen der zuständigen griechischen Stelle(8) einen Vorschlag für eine Beteiligung am Verfahren der Zuweisung von Zeitnischen für den Koordinierungszeitraum Sommer 2024 auf den koordinierten Flughäfen Mykonos, Santorini, Chania, Rhodos, Kythira, Kos, Heraklion und Paros vor.
16.      Am 30. Oktober 2023 erließ der Leiter der Zivilluftfahrtbehörde den in Rede stehenden Beschluss.
17.      Am 3. November 2023 teilte die nationale Agentur für Flugkoordinierung der Gesellschaft I Fly mit, dass ihren Anträgen auf Zuweisung von Zeitnischen auf den koordinierten Flughäfen Chania, Rhodos, Kythira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion und Paros nicht stattgegeben werden könne. Die Agentur verwies darauf, dass VFR-Flüge nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des in Rede stehenden Beschlusses nicht in den Anwendungsbereich der Verpflichtung zur Erlangung von Zeitnischen fielen.
18.      Am 28. Dezember 2023 erhoben die betroffenen Gesellschaften Klage beim Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat, Griechenland). Zusammenfassend machten sie geltend, Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des in Rede stehenden Beschlusses verstoße gegen Art. 2 Buchst. g und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93.
19.      Die vom griechischen Staat mit der Verwaltung und dem Betrieb der Flughäfen auf Kreta, auf dem griechischen Festland und in der Region des Ionischen Meers sowie der Regionalflughäfen im Ägäischen Meer betrauten Unternehmen(9) traten der Klage entgegen.
20.      In ihrer Eigenschaft als Betreiber koordinierter oder flugplanvermittelter Flughäfen machen diese Unternehmen geltend, dass Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des in Rede stehenden Beschlusses VFR-Flüge zu Recht vom System der Zuweisung von Zeitnischen ausschließe. Die Zuweisung von Zeitnischen für diese Flüge würde angesichts der Gefahr von Verspätungen oder Annullierungen aufgrund ungünstiger Wetterbedingungen, denen diese Flüge naturgemäß ausgesetzt seien, eine reibungslose Planung und Verwaltung des Betriebs auf den in ihre Zuständigkeit fallenden Flughäfen erschweren.
21.      Die Zivilluftfahrtbehörde hält den Ausschluss von VFR-Flügen von der Zuweisung von Zeitnischen ebenfalls für rechtmäßig. Nach Art. 8 Abs. 5 der Verordnung Nr. 95/93 könnten die zuständigen nationalen Behörden „örtliche Leitlinien“ erlassen, um zusätzliche Vorschriften zur Unterstützung von Flughäfen mit Kapazitätsproblemen einzuführen. Außerdem gehe aus dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 793/2004 hervor, dass die Mitgliedstaaten Luftfahrtunternehmen, die für VFR-Flüge verwendete Luftfahrzeuge betrieben, von der Anwendung der Verordnung Nr. 95/93 ausnehmen könnten.
22.      Vor diesem Hintergrund hat der Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat) dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.      Sind die Bestimmungen der Verordnung Nr. 95/93 in geänderter und geltender Fassung (insbesondere Art. 2 Buchst. a, g und i, die Art. 3, 4, 8 und 10 sowie Art. 14 Abs. 1) – auch im Licht von a) Art. 15 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1008/2008 (der das Recht der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zur Durchführung innergemeinschaftlicher Flugdienste gewährleistet) und b) Art. 16 und Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) – dahin auszulegen, dass sie die Voraussetzungen und Bedingungen für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, die für „koordiniert“ erklärt wurden, ausschließlich und abschließend regeln und damit nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, nach denen
–        zum einen die Kategorie der Luftfahrtunternehmen, die Flüge vollständig nach Sichtflugregeln durchführen, von der Zuweisung von Zeitnischen ausgenommen ist und
–        zum anderen die Anwendung des Systems der Zuweisung von Zeitnischen auch auf Flughäfen ausgedehnt wird, die für „flugplanvermittelt“ erklärt wurden?
2.      Oder sind die vorgenannten Bestimmungen der Verordnung Nr. 95/93 – u. a. im Licht des fünften Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 793/2004 (wonach es zulässig ist, dass für „spezielle Tätigkeiten“ keine Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen gelten, soweit dies nicht erforderlich ist) und von Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1008/2008 (wonach auch „einzelstaatliche“ Vorschriften über die Zuweisung von Start- und Landezeiten erlassen werden können) – vielmehr dahin auszulegen, dass sie den Mitgliedstaaten einen Spielraum lassen, die Bestimmungen der in Rede stehenden Verordnung zu präzisieren,
–        indem sie zum einen die Zuweisung von Zeitnischen an die Kategorie der Luftfahrtunternehmen, die Flüge vollständig nach Sichtflugregeln durchführen, verbieten und
–        indem sie zum anderen das System der Zuweisung von Zeitnischen auch auf Flughäfen ausdehnen, die für „flugplanvermittelt“ erklärt wurden?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
23.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 19. Februar 2025 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
24.      Schriftliche Erklärungen sind von I Fly, Cycladesair Aviation und Greenair Aviation (gemeinschaftlich), von Fraport, der italienischen und der griechischen Regierung sowie der Europäischen Kommission eingereicht worden.
25.      Der Gerichtshof hat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für notwendig erachtet.
IV.    Würdigung
A.      Vorbemerkungen
26.      Zum besseren Verständnis des Rechtsstreits erscheint es sinnvoll, kurz einige Vorbemerkungen darzulegen.
1.      Flughafenorganisation
27.      In den von der International Air Transport Association (Internationaler Luftverkehrsverband, IATA) angenommenen Worldwide Airport Slot Guidelines (Weltweite Leitlinien für Flughafen-Zeitnischen)(10) werden je nach Auslastung drei Level von Flughäfen unterschieden. Für jedes Level gilt eine unterschiedliche Regelung für die Verteilung der Infrastrukturkapazitäten für Starts und Landungen an die Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen:
–        Level 1: Weder eine Zuweisung von Zeitnischen noch eine Koordinierung ist erforderlich.
–        Level 2: Es gibt einen „Flugplanvermittler“, der Flugpläne empfiehlt.
–        Level 3: Die Zuweisung von Zeitnischen durch einen „Koordinator“ ist erforderlich.
28.      Das Unionsrecht enthält keine Regelung über die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen des Levels 1 (die in der Verordnung Nr. 95/93 als Flughäfen „ohne Klassifikationsstatus“ bzw. „ohne besonderen Klassifikationsstatus“ bezeichnet werden). Solche Flughäfen unterliegen dem allgemeinen Recht der Zivilluftfahrt des jeweiligen Landes und den internationalen Leitlinien(11).
29.      Die Verordnung Nr. 95/93 enthält hingegen die Regelung für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen des Levels 3 („koordinierte Flughäfen“) und die Regelung der freiwilligen Zusammenarbeit beim Zugang zu Flughäfen des Levels 2 („flugplanvermittelte Flughäfen“) der Union.
2.      Flughafenkoordinierung
30.      Art. 3 der Verordnung Nr. 95/93 zählt die Voraussetzungen für die Flughafen-Koordinierung auf:
–        Abs. 1 enthält die Verpflichtung, einen Flughafen für koordiniert zu erklären, wenn die in diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind.
–        Nach Abs. 3 muss ein Mitgliedstaat die Kapazität eines Flughafens sorgfältig analysieren, wenn er dies für erforderlich hält oder nach einem Antrag von Luftfahrtunternehmen, die mehr als die Hälfte der Flugdienste auf dem Flughafen betreiben, oder vom Leitungsorgan des Flughafens, „wenn einer von diesen der Ansicht ist, dass die Kapazität für die gegenwärtigen oder geplanten Flugdienste zu bestimmten Zeiten nicht ausreicht“. Auch die Kommission kann den Mitgliedstaat auffordern, eine solche Analyse durchzuführen.
–        In Abs. 5 sind die Bedingungen festgelegt, unter denen ein Flughafen aufgrund von Kapazitätsproblemen für koordiniert erklärt werden muss.
3.      System der Zuweisung von Zeitnischen
31.      Art. 8 der Verordnung Nr. 95/93 regelt das Verfahren der Zuweisung von Zeitnischen. Diese werden dem antragstellenden Luftfahrtunternehmen aus dem Zeitnischenpool zugewiesen; sie erlauben dem Unternehmen, die Flughafeninfrastruktur während der Flugplanperiode, für die sie beantragt worden sind, zum Landen oder Starten zu nutzen. Der Zeitnischenpool ist in Art. 10 der genannten Verordnung geregelt(12).
4.      Wortlaut des Vorabentscheidungsersuchens
32.      Ich stimme mit der Kommission und der griechischen Regierung darin überein, dass mit den beiden Vorlagefragen im Grunde ein und dieselbe Fragestellung aufgeworfen wird, die erst negativ, dann positiv formuliert worden ist. Diese Fragestellung bezieht sich wiederum auf zwei unterschiedliche Probleme:
–        Erstens, ob die Mitgliedstaaten im Rahmen der Anwendung der Verordnung Nr. 95/93 und der Verordnung Nr. 1008/2008 über einen Gestaltungsspielraum verfügen, der es ihnen erlaubt, VFR-Flüge von der Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen auszunehmen.
–        Zweitens, ob die Mitgliedstaaten die gemeinsamen Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf flugplanvermittelte Flughäfen anwenden können.
B.      VFR-Flüge auf koordinierten Flughäfen
33.      Der Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat) neigt grundsätzlich dazu, dem Antrag der klagenden Gesellschaften auf Nichtigerklärung des Ausschlusses der VFR-Flüge von den koordinierten Flughäfen stattzugeben. Er räumt jedoch ein, dass zumindest nicht vollkommen offensichtlich sei, dass diese Auffassung zutreffe.
34.      Er begründet dies wie folgt:
–        Grundsätzlich werde die Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen durch die Verordnung Nr. 95/93 systematisch und abschließend geregelt. Mit dieser Verordnung werde das System der Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen eingeführt, ohne dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit hätten, Ausnahmen vorzusehen oder die Regelung zu ergänzen.
–        Die Verordnung Nr. 95/93 schließe VFR-Flüge nicht von ihrem Anwendungsbereich aus. Die zuständigen Behörden seien daher nicht befugt, für diese Kategorie von Flügen nationale Maßnahmen im Bereich der Zuweisung von Zeitnischen zu erlassen.
–        Der in der griechischen Regelung vorgesehene allgemeine Ausschluss von VFR-Flügen, der auf den technischen Merkmalen solcher Flüge beruhe, verstoße möglicherweise gegen die gemäß dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 95/93 für das Unionsrecht im Bereich des Zugangs zur Flughafeninfrastruktur geltenden Grundsätze der Neutralität, Transparenz und Nichtdiskriminierung.
–        Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des in Rede stehenden Beschlusses sei daher möglicherweise für nichtig zu erklären, soweit er Luftfahrtunternehmen, die Flüge vollständig nach VFR-Regeln durchführten, von der Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten nationalen Flughäfen ausnehme.
–        In Ermangelung einer Entscheidung des Gerichtshofs zu dieser Frage bestünden jedoch Zweifel, ob die Mitgliedstaaten nationale Maßnahmen zur Umsetzung der Verordnung Nr. 95/93 in Gestalt von spezifischeren Bestimmungen über die Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen beschließen könnten.
1.      Ausnahmen von der Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen
35.      Die klagenden Fluggesellschaften tragen vor, dass sich aus der Definition des koordinierten Flughafens (Art. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 95/93) ergebe, dass jedes Luftfahrtunternehmen, das über eine Fluggenehmigung verfüge, Anspruch auf Gewährung einer Zeitnische habe.
36.      Zwar ist die Zuweisung einer Zeitnische grundsätzlich zwingend erforderlich, um auf einem koordinierten Flughafen zu landen, da „ein Luftfahrtunternehmen [zu einem koordinierten Flughafen] nur Zugang erhalten [kann], wenn ihm eine Zeitnische zugewiesen worden ist“(13).
37.      Diese Annahme wird durch Art. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 95/93 bestätigt, soweit er die Definition eines koordinierten Flughafens an die Zuweisung von Zeitnischen knüpft, die für den Start oder die Landung von Fluggeräten zugewiesen werden(14).
38.      Art. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 95/93 sieht jedoch die Möglichkeit vor, dass die Zuweisung einer Zeitnische für „Flüge in staatlichem Auftrag, Notlandungen und Flüge im humanitären Einsatz“ entbehrlich ist. Die klagenden Unternehmen und die griechische Regierung sind sich über die Tragweite dieser Ausnahmen uneinig: Handelt es sich um eine abschließende oder lediglich um eine beispielhafte Aufzählung?
39.      Meines Erachtens betreffen die in Art. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 95/93 vorgesehenen Ausnahmen spezifische Situationen, in denen eine vorrangige Behandlung erforderlich ist. Ginge man davon aus, dass es sich um eine nicht erschöpfende Aufzählung handelt (was dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 793/2004 entnommen werden könnte)(15), so könnte sie nur auf Flüge ausgedehnt werden, die ähnliche Merkmale wie die in dieser Bestimmung genannten Flüge aufweisen.
40.      Dies ist bei den VFR-Flügen, die die klagenden Gesellschaften regelmäßig und geplant durchführen wollen, nicht der Fall. Aufgrund ihrer Merkmale fallen diese Flüge nicht, auch nicht durch analoge Anwendung, in die Kategorie der eher außergewöhnlichen Fälle, in denen Art. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 95/93 die Landung oder den Start auf einem koordinierten Flughafen ohne Zeitnische erlaubt.
2.      Befugnis der Mitgliedstaaten, die Regelung der Verordnung Nr. 95/93 zu ergänzen
41.      Wie die Kommission anmerkt(16), unterscheidet die Verordnung Nr. 95/93 nicht zwischen Zeitnischen für VFR-Flüge und für IFR-Flüge. Weder die Begriffsbestimmung von „Zeitnische“ (Art. 2 Buchst. a) noch die von „koordinierter Flughafen“ (Art. 2 Buchst. g) oder „Luftfahrtunternehmen“ (Art. 2 Buchst. f) noch irgendeine andere Vorschrift dieser Verordnung enthält insoweit Differenzierungen.
42.      Verfügen die Mitgliedstaaten also, wenn man dies zugrunde legt, über einen Gestaltungsspielraum, um die in der Verordnung Nr. 95/93 enthaltene Regelung dahin gehend zu ergänzen, dass VFR-Flüge von der Zuweisung von Zeitnischen ausgenommen werden?
43.      Grundsätzlich hat der Gerichtshof die Möglichkeit der Mitgliedstaaten bestätigt, „Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung [zu] erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren unionsrechtliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des ihnen durch die betreffende Verordnung verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren“(17).
44.      Daher „ist unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestimmungen der fraglichen Verordnung, die im Licht der Ziele der Verordnung auszulegen sind, festzustellen, ob diese Bestimmungen es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und, insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Wertungsspielraums einfügt“(18).
45.      Die Verordnung Nr. 95/93 soll nach ihrer Reform durch die Verordnung Nr. 793/2004 das System mit einer gewissen Flexibilität ausstatten, was im oben erwähnten fünften Erwägungsgrund der zuletzt genannten Verordnung zum Ausdruck kommt. Dort heißt es: „Für spezielle Tätigkeiten wie Hubschrauberdienste sollten keine Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen gelten, soweit dies nicht erforderlich ist.“
46.      Auf derselben Linie ermächtigen mehrere in die Verordnung Nr. 95/93 eingefügte Vorschriften die Mitgliedstaaten, die Regelung für die Zuweisung von Zeitnischen anzupassen:
–        In Art. 8 („Zuweisung von Zeitnischen“) Abs. 5 dieser Verordnung heißt es: „Der Koordinator berücksichtigt des Weiteren zusätzliche Regelungen und Leitlinien, die das Luftverkehrsgewerbe weltweit oder gemeinschaftsweit festgelegt hat, sowie örtliche, auf Vorschlag des Koordinierungsausschusses von dem für den betreffenden Flughafen zuständigen Mitgliedstaat oder einer anderen zuständigen Stelle gebilligte Leitlinien, sofern diese Regelungen und Leitlinien die unabhängige Stellung des Koordinators nicht beeinträchtigen, mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen und die effiziente Nutzung der Flughafenkapazität bezwecken.“(19)
–        Auf die Ausarbeitung örtlicher Leitlinien bezieht sich Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, wo als eine der Aufgaben des Koordinierungsausschusses aufgeführt ist, „dem Koordinator und/oder dem Mitgliedstaat in folgenden Fragen Vorschläge zu machen oder Ratschläge zu erteilen: … örtliche Leitlinien für die Zuweisung von Zeitnischen
… gemäß Artikel 8 Absatz 5 …“(20).
–        In Art. 5 Abs. 3 heißt es: „Jedes Mitglied des Koordinierungsausschusses kann örtliche Leitlinien im Sinne von Artikel 8 Absatz 5 vorschlagen. Auf Wunsch des Koordinators befasst sich der Koordinierungsausschuss mit vorgeschlagenen örtlichen Leitlinien für die Zuweisung von Zeitnischen
… Dem betreffenden Mitgliedstaat wird ein Bericht über die Beratungen im Koordinierungsausschuss mit Angabe der dort vertretenen Standpunkte unterbreitet“(21).
47.      Der Verweis auf die örtlichen Leitlinien für die Zuweisung von Zeitnischen zeigt, dass die Behörden eines Mitgliedstaats, gerade weil sie eine bessere Kenntnis der Besonderheiten ihrer Flughäfen haben, die Regelung für die Zuweisung solcher Zeitnischen anpassen können.
48.      Ein weiteres Beispiel für Flexibilität bei der Zuweisung von Zeitnischen findet sich in der Verordnung Nr. 1008/2008. Nachdem in Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung das Recht der „Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft …, innergemeinschaftliche Flugdienste durchzuführen“, verankert wurde, unterwirft Art. 19 Abs. 1 „[d]ie Ausübung von Verkehrsrechten … den veröffentlichten gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den Bereichen Flugsicherheit, Luftsicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten“(22).
49.      Der Wortlaut der soeben wiedergegebenen Bestimmungen legt nahe, dass die Verordnungen Nr. 95/93 und Nr. 1008/2008 die Mitgliedstaaten ermächtigen, die unionsrechtlichen Vorschriften über die Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen durch nationale oder örtliche Vorschriften zu ergänzen.
50.      Diese den Mitgliedstaaten eingeräumte Befugnis unterliegt jedoch bestimmten Grenzen. Auf diese weist Art. 8 Abs. 5 der Verordnung Nr. 95/93 hin: Der Koordinator berücksichtigt örtliche Leitlinien, „sofern diese … Leitlinien die unabhängige Stellung des Koordinators nicht beeinträchtigen, mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen und die effiziente Nutzung der Flughafenkapazität bezwecken“.
51.      Vor diesem Hintergrund bedarf es des Rückgriffs auf Art. 16 der Charta nicht(23). Die unternehmerische Freiheit (die im Übrigen nach Art. 52 Abs. 1 der Charta eingeschränkt werden kann) ist nicht verletzt, wenn die zuständigen Behörden bei der Festlegung der rechtlichen Regelung für die Nutzung öffentlicher Infrastrukturen wie der Flughäfen objektive Kriterien festlegen, die in gleicher Weise für alle Marktteilnehmer gelten und mit denen der dort geltende Handlungsrahmen ausgestaltet wird. Der in Rede stehende Beschluss beeinträchtigt nicht die Freiheit der Luftfahrtunternehmen, innerhalb dieses Rahmens ihre eigenen Entscheidungen zu treffen oder ihre Unternehmenspolitik zu verfolgen.
a)      Rechtsnatur des in Rede stehenden Beschlusses
52.      Fällt der in Rede stehende Beschluss, soweit er VFR-Flüge von der Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen ausnimmt, in die Kategorie „Koordinierungsparameter“ oder unter die nationalen Vorschriften zur Ergänzung der Verordnung Nr. 95/93?
53.      Nach Ansicht der Kommission kann der Ausschluss von VFR-Flügen als einer der in Art. 6 der Verordnung Nr. 95/93 vorgesehenen Koordinierungsparameter angesehen werden. Abs. 1 dieses Artikels verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit auf koordinierten Flughäfen „die Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen zweimal jährlich ermittelt werden, wobei alle relevanten technischen, betrieblichen und umweltschutzbedingten Einschränkungen … berücksichtigt werden“.
54.      Ich bin jedoch der Ansicht, dass sich der in Rede stehende Beschluss nicht auf technische, betriebliche oder umweltschutzbedingte Einschränkungen stützt, die als Grundlage für eine individualisierte Festlegung eines „Koordinierungsparameters“ dienen könnten, sondern einer anderen Logik folgt. Art. 2 dieses Beschlusses regelt allgemein und für alle koordinierten griechischen Flughäfen den Ausschluss von VFR-Flügen von der Zuweisung von Zeitnischen und rechtfertigt ihn (wie ich im Folgenden darlegen werde) mit der Unsicherheit in Bezug auf die Frage, ob diese Flüge bei schlechter Sicht oder widrigen Wetterbedingungen die zugewiesenen Zeiten einhalten.
55.      In diesem Zusammenhang verstanden, gilt meines Erachtens für den in Rede stehenden Beschluss Folgendes:
–        Er stützt sich, wie schon gesagt, nicht auf das Vorhandensein von „technischen, betrieblichen und umweltschutzbedingten Einschränkungen“, auf die sich Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 bezieht.
–        Er steht nicht in Einklang mit der Definition in Art. 2 Buchst. m der Verordnung Nr. 95/93, die die „Koordinierungsparameter“ mit den in betrieblicher Hinsicht auf einem bestimmten Flughafen zur Verfügung stehenden Kapazitäten verknüpft.
–        Er kann vielmehr als nationale Vorschrift angesehen werden, die auf der Grundlage der zuvor erwähnten Ermächtigung in Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1008/2008 erlassen wurde. Nach dieser Vorschrift unterliegt die Ausübung von Verkehrsrechten den gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften u. a. im Bereich der Zuweisung von Start- und Landezeiten.
56.      Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob der in Rede stehende Beschluss, was logisch erscheint, im Rang über den örtlichen Leitlinien der griechischen Flughäfen steht und daher für diese verbindlich ist.
57.      Wenn es zutrifft, dass die örtlichen Leitlinien dem in Rede stehenden Beschluss im Rang untergeordnet sind, hat der Koordinator sie gemäß Art. 8 Abs. 5 der Verordnung Nr. 95/93 zu berücksichtigen. Das vorlegende Gericht wiederum muss feststellen, ob die örtlichen Leitlinien, die die nationale Regelung übernehmen, mit dem Unionsrecht in Einklang stehen und die effiziente Nutzung der Flughafenkapazität bezwecken.
b)      Begründung der Beschränkung für VFR-Flüge
58.      Von der Prämisse ausgehend, dass die Verordnung Nr. 1008/2008 den griechischen Staat grundsätzlich zum Erlass des in Rede stehenden Beschlusses ermächtigt, ist zu prüfen, ob die Beschränkungen der Zuweisung von Zeitnischen für VFR-Flüge so, wie sie in diesem Beschluss ausgestaltet sind, gerechtfertigt sind.
59.      Die griechische Zivilluftfahrtbehörde trägt vor:
–        Die Einbeziehung von VFR-Flügen in das System der Zuweisung von Zeitnischen eines koordinierten oder flugplanvermittelten Flughafens würde den reibungslosen Betrieb des Flughafens und die Durchführung von IFR-Flügen, die über Zeitnischen verfügten, beeinträchtigen.
–        Bei den VFR-Flügen, die der Pilot auf der Grundlage visueller Beobachtung des Bodens durchführe, bestehe ein erhöhtes Risiko, dass sie wegen widriger Wetterbedingungen oder schlechter Sicht Verspätung hätten oder annulliert würden.
–        Jede Verspätung oder Annullierung von VFR-Flügen wirke sich auf den Betrieb der IFR-Flüge in der Lande‑, Park- und Startphase aus, mit der Folge, dass die Fluggesellschaften mit IFR-Flügen nicht in der Lage seien, die Zeiten einzuhalten, die den ihnen zugewiesenen Zeitnischen entsprächen.
–        In jedem Fall bleibe der Betrieb von VFR-Flügen gemäß dem PPR-Handbuch von Fraport möglich(24): Das Luftfahrtunternehmen könne beim Leitungsorgan des koordinierten Flughafens 14 Tage vor dem geplanten Flug zu einem Zeitpunkt, zu dem die Wettervorhersagen sicher seien, einen Antrag auf Nutzung der Infrastruktur stellen.
60.      Die meisten Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens sind sich darüber einig, dass der Ausschluss von VFR-Flügen von der Zuweisung von Zeitnischen auf den koordinierten griechischen Flughäfen darauf zurückzuführen sei, dass diese Flüge gute Wetterbedingungen erforderten. Es sei bei VFR-Flügen im Vergleich zu IFR-Flügen viel wahrscheinlicher, dass sie infolge nachträglicher Änderungen, die ihre sichere Durchführung nicht zuließen, verschoben oder annulliert werden müssten.
61.      Eine Verspätung oder Annullierung von Flügen beeinträchtige den reibungslosen Betrieb des Flughafens, was zu einer Überlastung des Flughafens selbst und seines Luftraums sowie zu Verspätungen bei der Landung und beim Start anderer Flüge führe, die letztlich die verfügbare Betriebskapazität des Flughafens einschränkten.
62.      Insbesondere die griechische Regierung(25) stützt sich bei der Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung von VFR-Flügen und IFR-Flügen auf die Vorschrift SERA.5005, eingefügt in Anhang 1 Abschnitt 5 („Sichtwetterbedingungen, Sichtflugregeln, Sonderflüge nach Sichtflugregeln, Instrumentenflugregeln“) der Durchführungsverordnung Nr. 923/2012. Mit dieser Vorschrift werden harmonisierte Regeln für den Sichtflug, insbesondere in Bezug auf die Mindestwerte für Flugsicht und Abstand von Wolken, sowie Beschränkungen im Zusammenhang mit Wetterbedingungen und spezifische Beschränkungen für Nachtflüge festgelegt.
63.      Tatsächlich deutet alles darauf hin, dass es Gründe geben kann, die eine Maßnahme wie die, die im in Rede stehenden Beschluss vorgesehen ist, rechtfertigen. Die Kommission weist zu Recht darauf hin, dass es auf überlasteten Flughäfen (d. h. auf koordinierten Flughäfen, die Unterkapazitäten aufweisen und nicht allen Anträgen auf Nutzung von Zeitnischen entsprechen können) von entscheidender Bedeutung sei, dass die Flughafenkapazität so effizient wie möglich genutzt werde. Da VFR-Flüge weitgehend von Wetterbedingungen und Sicht abhingen, sei die Wahrscheinlichkeit von Verspätungen oder Annullierungen deutlich höher als bei IFR-Flügen. Insoweit könne die Zuweisung von Zeitnischen für VFR-Flüge die effiziente Nutzung koordinierter Flughäfen zum Nachteil der IFR-Flüge beeinträchtigen(26).
64.      Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, dem alle relevanten Angaben zur Verfügung stehen, zu beurteilen, ob die in dem in Rede stehenden Beschluss vorgesehene Beschränkung aufgrund der Umstände der Flughäfen, auf denen die klagenden Gesellschaften die Zuweisung von Zeitnischen beantragt haben, durch Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel steht.
65.      Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass der in Rede stehende Beschluss den Zugang von VFR-Flügen zu den koordinierten griechischen Flughäfen nicht vollständig ausschließt, da er insoweit die Möglichkeit eröffnet, für solche Flüge eine Vorabgenehmigung zu beantragen, womit er eine Alternative zur Zuweisung von Zeitnischen bietet(27).
66.      Es handelt sich dabei zwar um einen Mechanismus, der den geschäftlichen Interessen der klagenden Gesellschaften nicht entspricht(28); ob er die Kriterien der Verhältnismäßigkeit erfüllt, ist jedoch vom vorlegenden Gericht zu prüfen. Dieses muss abwägen zwischen dem Recht der betroffenen Luftfahrtunternehmen, Flugdienste unter Nutzung der überlasteten Flughafeninfrastruktur (auf koordinierten Flughäfen) anzubieten, und der Gewährleistung des Zugangs zu dieser Infrastruktur unter möglichst effizienten Bedingungen.
C.      VFR-Flüge auf flugplanvermittelten Flughäfen
67.      Der zweite Teil der beiden Vorlagefragen betrifft die Möglichkeit, das System der Zuweisung von Zeitnischen auf flugplanvermittelte Flughäfen auszudehnen.
68.      Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Zivilluftfahrtbehörde das System der Zuweisung von Zeitnischen auch auf flugplanvermittelte Flughäfen anwenden darf.
69.      Fraport weist darauf hin, dass die klagenden Gesellschaften, da sie vorgetragen hätten, dass sie nur Flüge zwischen den Flughäfen Chania, Rhodos, Kythira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion und Paros durchführten (die alle als „koordinierte“ Flughäfen eingestuft seien), nicht von dem Verbot betroffen seien, Zeitnischen auf flugplanvermittelten Flughäfen zu erhalten.
70.      Es stimmt zwar, dass dieser Teil der Frage auf den ersten Blick hypothetisch zu sein scheint, da die klagenden Gesellschaften ein Interesse an der Zuweisung von Kapazitäten zur Nutzung der Infrastruktur koordinierter Flughäfen bekundet haben.
71.      Eine Beschränkung der Möglichkeit der klagenden Gesellschaften, gewerbliche Linienflüge durchzuführen, die auf flugplanvermittelten Flughäfen landen oder starten, könnte ihnen jedoch jede Möglichkeit des Zugangs zu solchen Flughäfen als Lösung für die Schwierigkeiten bei der Nutzung koordinierter Flughäfen verwehren. Insoweit sind diese Gesellschaften zur Erhebung einer Klage gegen die Regelung für flugplanvermittelte Flughäfen befugt, über die das vorlegende Gericht zu entscheiden hat(29).
72.      Die von mir in Bezug auf den Ausschluss der VFR-Flüge von koordinierten Flughäfen vorgenommene Würdigung gilt nur für solche Flughäfen. In Bezug auf flugplanvermittelte Flughäfen ist die Situation anders zu bewerten.
73.      In Art. 2 Buchst. i der Verordnung Nr. 95/93 sind die grundlegenden Merkmale eines flugplanvermittelten Flughafens aufgeführt: Als solcher ist ein Flughafen anzusehen, der „zu bestimmten Tageszeiten oder an bestimmten Wochentagen oder in bestimmten Jahreszeiten zu Überlastungen neigt, welche durch freiwillige Zusammenarbeit zwischen den Luftfahrtunternehmen bewältigt werden können, und auf dem ein Flugplanvermittler eingesetzt worden ist, um die Betriebsvorgänge der auf diesem Flughafen tätigen bzw. eine Tätigkeit anstrebenden Luftfahrtunternehmen miteinander zu vereinbaren“.
74.      Es gibt Gründe, die die unterschiedliche Behandlung von flugplanvermittelten Flughäfen und koordinierten Flughäfen rechtfertigen:
–        Kapazität des Flughafens. Bei einem koordinierten Flughafen ist die Kapazität vollständig ausgelastet oder nicht weit davon entfernt. Bei einem flugplanvermittelten Flughafen herrscht eine mittlere Auslastung mit Zeiten hoher Nachfrage, die jedoch bewältigt werden kann.
–        Zuständige Stelle. Bei koordinierten Flughäfen ist der Koordinator „als Einziger für die Zuweisung von Zeitnischen zuständig“(30). Auf flugplanvermittelten Flughäfen spielt der Flugplanvermittler eine eher auf Vermittlung ausgelegte Rolle und hat die Aufgabe, die „Luftfahrtunternehmen [zu beraten] und … alternative Ankunft- und/oder Abflugzeiten [zu empfehlen], wenn eine Überlastung wahrscheinlich ist“(31).
–        Planung. Auf koordinierten Flughäfen ist sie streng und erfordert langfristige Prognosen(32). Auf flugplanvermittelten Flughäfen ist sie flexibler und ermöglicht Anpassungen an die Nachfrage.
–        Zuweisung von Zeitnischen. Bei koordinierten Flughäfen ist sie zwingend erforderlich (grundsätzlich ist es nicht möglich, solche Flughäfen ohne eine vorherige Zuweisung von Zeitnischen zu nutzen). Auf flugplanvermittelten Flughäfen ist die Zuweisung von Zeitnischen hingegen nicht nötig, da die Flughafeninfrastruktur flexibel genutzt werden kann und die Flugpläne leichter geändert werden können(33).
–        Beantragung und Bestätigung des Flugbetriebs. Auf koordinierten Flughäfen erfordert die Zuweisung von Zeitnischen eine förmliche Beantragung innerhalb festgelegter Fristen, und der Koordinator muss die Zeitnischen zuweisen und bestätigen. Auf flugplanvermittelten Flughäfen teilt die Fluggesellschaft nur die vorgesehenen Betriebszeiten mit, und der Flugplanvermittler empfiehlt Anpassungen, um eine Überlastung zu vermeiden(34).
75.      Diese Unterschiede rechtfertigen schon für sich genommen eine unterschiedliche Behandlung dieser beiden Kategorien von Flughäfen.
76.      Entscheidend ist jedenfalls, dass die im Wesentlichen in den Art. 5 und 8 der Verordnung Nr. 95/93 sowie in Art. 19 der Verordnung Nr. 1008/2008 vorgesehene rechtliche Regelung die Mitgliedstaaten nur in Bezug auf koordinierte Flughäfen dazu ermächtigt, nationale Vorschriften und örtliche Leitlinien zu erlassen.
77.      Die griechische Regierung selbst räumt ausdrücklich ein, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Buchst. g und i der Verordnung Nr. 95/93 keinen Gestaltungsspielraum haben, um das für koordinierte Flughäfen geltende System der Zuweisung von Zeitnischen auf flugplanvermittelte Flughäfen auszudehnen(35).
78.      In dieselbe Richtung geht die Auffassung der Kommission, die vorträgt, die Verordnung Nr. 95/93 sehe nicht die Möglichkeit vor, das System der Zuweisung von Zeitnischen auf flugplanvermittelte Flughäfen auszudehnen. In der letztgenannten Kategorie von Flughäfen habe die freiwillige Abstimmung der Fluggesellschaften miteinander, gegebenenfalls mit Unterstützung des Flugplanvermittlers, Vorrang(36).
79.      Ich teile die Auffassung der Kommission und der griechischen Regierung. Folglich geht ein Beschluss wie der in Rede stehende über die vom Unionsgesetzgeber festgelegten Grenzen des Rahmens hinaus, in dem die Mitgliedstaaten die unionsrechtliche Regelung in Bezug auf flugplanvermittelte Flughäfen ergänzen können.
V.      Ergebnis
80.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat, Griechenland) wie folgt zu antworten:
Art. 2 Buchst. a, g und i, Art. 3, 4, 6, 8, 10 und Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in der durch die Verordnung (EG) Nr. 793/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 geänderten Fassung sowie Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft
sind dahin auszulegen, dass
–        sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumen, nationale Vorschriften und örtliche Leitlinien zur Ergänzung der unionsrechtlichen Bestimmungen über die Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen zu erlassen, durch die u. a. Luftfahrtunternehmen, die Flüge vollständig nach Sichtflugregeln (Visual Flight Rules [VFR]) durchführen, von der Zuweisung von Zeitnischen ausgenommen werden;
–        die nationalen Vorschriften und örtlichen Leitlinien, die die unionsrechtlichen Bestimmungen über die Zuweisung von Zeitnischen auf koordinierten Flughäfen ergänzen, den Grundsätzen der Neutralität, der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit beim Zugang zur Flughafeninfrastruktur entsprechen müssen;
–         die nationalen Vorschriften und örtlichen Leitlinien die Anwendung des Systems der Zuweisung von Zeitnischen nicht von koordinierten Flughäfen auf flugplanvermittelte Flughäfen ausdehnen dürfen.
1      Originalsprache: Spanisch.
2      In der internationalen Luftfahrt üblicherweise als „slots“ bezeichnet.
3      Flüge nach Sichtflugregeln (Visual Flight Rules [VFR]) und Flüge nach Instrumentenflugregeln (Instruments Flight Rules [IFR]) sind in Abschnitt 5 des Anhangs zur Durchführungsverordnung (EU) Nr. 923/2012 der Kommission vom 26. September 2012 zur Festlegung gemeinsamer Luftverkehrsregeln und Betriebsvorschriften für Dienste und Verfahren der Flugsicherung und zur Änderung der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1035/2011 sowie der Verordnungen (EG) Nr. 1265/2007, (EG) Nr. 1794/2006, (EG) Nr. 730/2006, (EG) Nr. 1033/2006 und (EU) Nr. 255/2010 (ABl. 2012, L 281, S. 1) geregelt.
4      Verordnung des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. 1993, L 14, S. 1); geändert u. a. durch die Verordnung (EG) Nr. 793/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 (ABl. 2004, L 138, S. 50).
5      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. 2008, L 293, S. 3).
6      Angenommen durch Beschluss Nr. 28893 des Leiters der Zivilluftfahrtbehörde vom 30. Oktober 2023 (FEK B’ 6288/1.11.2023). Im Folgenden: in Rede stehender Beschluss.
7      Abs. 1 wurde durch Abs. 1 in der Fassung des Beschlusses Nr. 9329/12.3.2024 (FEK B’ 1784/19.3.2024) des Leiters der Zivilluftfahrtbehörde ersetzt.
8      Ethnikos Organismos Syntonismou Ptiseon (Nationale Agentur für Flugkoordinierung, Griechenland).
9      Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE und Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE. Im Folgenden werde ich beide zusammen mit der Abkürzung „Fraport“ bezeichnen.
10      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf. Teil 1 Nrn. 3, 4 und 5. Im Folgenden: IATA-Leitlinien.
11      Nach den IATA-Leitlinien (Abschnitt 1 Nr. 3.2.1) können die Fluggesellschaften ihre Tätigkeiten auf solchen Flughäfen unter Einhaltung ihrer Verpflichtung zur Meldung ihres Flugplans frei planen.
12      Am Ende des jeweiligen Zuweisungszeitraums an koordinierten Flughäfen werden die nicht genutzten Zeitnischen im Zeitnischenpool gesammelt. Diese Zeitnischen werden im folgenden Zeitraum unter Beachtung des Vorrangs für Luftfahrtunternehmen, die mindestens 80 % ihrer Zeitnischen nutzen („bestehende Zeitnischen“), neu zugewiesen, und mindestens die Hälfte des Pools ist für neue Betreiber bestimmt. Zusammenfassend handelt es sich um einen Mechanismus zur Rückgewinnung und Neuverteilung nicht genutzter Zeitnischen mit dem Ziel, ein Gleichgewicht zwischen Effizienz und Öffnung für den Wettbewerb zu erreichen.
13      15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 793/2004.
14      Nach dieser Vorschrift ist ein „koordinierter Flughafen“ ein Flughafen, auf dem „ein Luftfahrtunternehmen oder ein anderer Fluggerätebetreiber zum Starten und Landen eine vom Koordinator zugewiesene Zeitnische benötigt“.
15      „Flughäfen, auf denen erhebliche Unterkapazitäten bestehen, sollten aufgrund objektiver Kriterien nach Durchführung einer Kapazitätsanalyse als ‚koordinierte‘ Flughäfen erklärt werden. Für koordinierte Flughäfen sind detaillierte Regeln erforderlich, um sicherzustellen, dass die Grundsätze der Transparenz, Neutralität und Nichtdiskriminierung voll und ganz beachtet werden. Für spezielle Tätigkeiten wie Hubschrauberdienste sollten keine Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen gelten, soweit dies nicht erforderlich ist.“
16      Rn. 17 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
17      Urteil vom 30. März 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
18      Ebd. (Rn. 19).
19      Hervorhebung nur hier.
20      Hervorhebung nur hier.
21      Hervorhebung nur hier.
22      Hervorhebung nur hier.
23      Die Vorlageentscheidung enthält zwei sehr knappe Verweise auf Art. 16 der Charta und führt nicht aus, warum sich diese Bestimmung auf die Entscheidung des Rechtsstreits auswirken könnte.
24      Art. 2 Abs. 6 des in Rede stehenden Beschlusses bietet einen Weg für die Durchführung von Ad-hoc-Flugdiensten.
25      Rn. 28 bis 30 der schriftlichen Erklärungen der griechischen Regierung.
26      Schriftliche Erklärungen der Kommission, Rn. 27 und 28. Die Kommission erinnert daran, dass nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 95/93, „falls nicht allen Anträgen auf Zeitnischen zur Zufriedenheit der betreffenden Luftfahrtunternehmen stattgegeben werden kann, dem gewerblichen Luftverkehr, insbesondere dem Linien- sowie dem programmierten Gelegenheitsflugverkehr, Vorrang eingeräumt [wird]. Im Fall konkurrierender Anträge in derselben Dienstekategorie wird dem ganzjährigen Flugbetrieb Vorrang gewährt.“
27      Die Kommission trägt vor, diese Alternative zur Zuweisung von Zeitnischen für VFR-Flüge sei auch in einem anderen Mitgliedstaat (Österreich) eingeführt worden.
28      Dies unterstreicht das vorlegende Gericht in Rn. 11 der Vorlageentscheidung nach dem Hinweis, dass die Frist von 14 Tagen vor der Durchführung eines Fluges nicht ausreiche, um die erforderliche Planung von Linienflugdiensten vorzunehmen. Es fügt hinzu, dass in jedem Fall fraglich sei, ob das Leitungsorgan eines koordinierten Flughafens dem entsprechenden Antrag der Fluggesellschaft stattgebe.
29      In Rn. 11 der Vorlageentscheidung führt das vorlegende Gericht aus, dass durch die Unmöglichkeit, den VFR-Flügen eines gewerblichen Passagierflugdiensts Zeitnischen auf koordinierten oder flugplanvermittelten griechischen Flughäfen zuzuweisen, den klagenden Gesellschaften ein sie gemeinsam betreffender Schaden entstehe, da dies die Umsetzung ihres Geschäftsplans gefährde. Das vorlegende Gericht bestätigt eindeutig das Interesse dieser Gesellschaften daran, den in Rede stehenden Beschluss in vollem Umfang anzufechten (und damit ihre Klagebefugnis).
30      Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 95/93.
31      Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 95/93 sieht vor: „Der Flugplanvermittler überwacht die Übereinstimmung des Flugbetriebs der Luftfahrtunternehmen mit den ihnen empfohlenen Flugplänen“ (Hervorhebung nur hier).
32      Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93. Nach Abschnitt 1 Nr. 1.4.1 der IATA-Leitlinien handelt es sich bei Flughäfen des Levels 2 um Flughäfen, bei denen während bestimmter Tages‑, Wochen- oder Saisonzeiten die Gefahr von Überlastungen besteht, die durch zwischen den Fluggesellschaften und dem Flugplanvermittler vereinbarte Anpassungen der Flugpläne vermieden werden können.
33      Art. 2 Buchst. g und i, Art. 3, Art. 8a und 8b der Verordnung Nr. 95/93. Gemäß Abschnitt 1 Nr. 1.7.1 Buchst. b der IATA-Leitlinien werden auf einem Flughafen des Levels 2 keine Zeitnischen zugewiesen.
34      Art. 4, 8, 8a und 8b der Verordnung Nr. 95/93.
35      Rn. 52 der schriftlichen Erklärungen der griechischen Regierung.
36      Rn. 38 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.