62003CJ0098_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-98/03,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 28. februarja 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa U. Wölker, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata M. Lumma in C. Schulze-Bahr, zastopnika,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, C. Gulmann (poročevalec), R. Silva de Lapuerta, sodnica, P. Kūris in G. Arestis, sodnika,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. julija 2005,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 24. novembra 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija, s tem da:
– za določene projekte, izvedene zunaj posebnih ohranitvenih območij (v nadaljevanju: POO) v smislu člena 4(1) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7, v nadaljevanju: Direktiva), ni predvidela obvezne presoje posledic za območje v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive, ne glede na to, ali bi ti projekti lahko pomembno vplivali na POO;
– dovoljuje emisije v POO, ne glede na to, ali bi te lahko pomembno vplivale na to območje;
– je za nekatere škode, ki so nenamerno povzročene zaščitenim živalim, izključila veljavnost določb o varstvu vrst;
– ni zagotovila spoštovanja pogojev za odstopanje, določenih v členu 16 Direktive, glede določenih ravnanj, združljivih z ohranjanjem območja;
– je sprejela ureditev o uporabi fitosanitarnih sredstev, ki ne upošteva v zadostni meri varstva vrst, in
– ni sporočila določb zakonodaje o ribolovu in/ali ni zagotovila, da te določbe vsebujejo zadostno prepoved ribolova;
ni izponila obveznosti iz člena 6(3) in (4) ter členov 12, 13 in 16 Direktive.
Pravni okvir
Pravo Skupnosti
2. Cilj te direktive je glede na njen člen 2(1) „prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katero se uporablja Pogodba“.
3. Člen 4 Direktive določa postopek za določitev območij, na katerih so prisotne vrste in habitati, ki jih ščiti kot POO.
4. Glede na deseto uvodno izjavo Direktive je treba „opraviti ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno“. Ta uvodna izjava se kaže v členu 6(3) Direktive, ki napotuje na odstavek 4. Omenjena odstavka določata:
„3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali s projektom šele po tem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi, javno varnostjo, koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
5. V skladu s členom 12(1) Direktive velja:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje:
a) vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov teh vrst v naravi;
b) namerno vznemirjanje teh vrst, zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev, zimskim spanjem in selitvijo;
c) namerno uničevanje ali odvzem jajc iz narave;
d) poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč.“
6. Člen 13 omenjene direktive določa:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva rastlinskih vrst iz Priloge IV(b), ki prepoveduje naslednje:
a) namerno trganje, zbiranje, rezanje, ruvanje ali uničevanje teh rastlin v naravi na njihovem naravnem območju razširjenosti;
b) posedovanje, prevoz in prodajo ali izmenjavo osebkov teh vrst, vzetih iz narave, in njihovo ponujanje za prodajo ali izmenjavo, razen za osebke, ki so bili zakonito vzeti iz narave pred začetkom izvajanja te direktive.
2. Prepovedi iz odstavka 1(a) in (b) se uporabljajo za vse razvojne oblike rastlin, za katere velja ta člen.“
7. Člen 16(1) Direktive določa:
„Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):
a) zaradi varstva prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst in ohranjanja naravnih habitatov;
b) da preprečijo resno škodo, zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja;
c) zaradi interesov zdravja ljudi in javne varnosti ali zaradi drugih razlogov prevladujočega javnega interesa, ki je lahko tudi socialne ali gospodarske narave, in zaradi koristnih posledic bistvenega pomena za okolje;
d) zaradi raziskovanja in izobraževanj, zaradi doseljevanja in ponovnega naseljevanja teh vrst ter za to potrebne vzrejo, vključno z umetnim razmnoževanjem rastlin;
e) da pod strogo nadzorovanimi pogoji dovolijo selektiven in omejen odvzem ali zadrževanje nekaterih osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV, v omejenem številu, ki ga določijo pristojni nacionalni organi.“
Nacionalno pravo
8. Zvezna republika Nemčija je Direktivo prenesla predvsem z zveznim zakonom z dne 21. septembra 1998 o varstvu narave in ohranitve krajin (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, BGBl. 1998 I, str. 2995, v nadaljevanju: BNatSchG 1998).
9. Ta zakon je bil kasneje razveljavljen in nadomeščen z zveznim zakonom z dne 25. marca 2002 o varstvu narave in ohranitve krajin (Gesetz über Naturschutz und der Landschaftspflege, BGBl. 2002 I, str. 1193, v nadaljevanju: BNatSchG 2002).
10. Člen 34(1) BNatSchG 2002 je v nemški pravni red prenesel obveznost iz člena 6(3), prvi stavek, Direktive, da se projekte podvrže presoji posledic za zaščitena območja v smislu te direktive.
11. Člen 10(1), točka 11, BNatSchG 2002 opredeljuje izraz „projekti v smislu tega zakona“:
„a) projekti in ukrepi, predvideni znotraj območij, pomembnih za Skupnost, ali evropskih območij varstva ptic, če morajo pridobiti odločitev organa, morajo biti organu sporočeni ali jih mora organ izvršiti,
b) posegi v naravo ali krajino iz člena 18, če morajo pridobiti odločitev organa, morajo biti organu sporočeni ali jih mora organ izvršiti, in
c) naprave, ki morajo pridobiti dovoljenje v skladu z zveznim zakonom o boju proti onesnaževanju, kot tudi uporabe voda, ki so podvržene pridobitvi dovoljenja ali preizkusu v skladu z zakonom o vodnem režimu,
kolikor bi lahko sami ali v povezavi z drugimi projekti ali načrti pomembno vplivali na območje, pomembno za Skupnost, ali evropsko območje varstva ptic […]“
12. Člen 18 BNatSchG 2002 določa:
„1. Posegi v naravo in krajino iz tega zakona so spremembe oblike ali uporabe površin ali spremembe ravni podzemne vode, povezane s talno plastjo zemlje, ki lahko občutno spremenijo nosilnost in delovanje ekosistema ali krajine.
2. Uporaba tal za kmetijstvo, gozdarstvo in ribolov ni poseg, kadar upošteva cilje in načela varstva narave in ohranjanja krajine. Uporaba tal za kmetijstvo, gozdarstvo ali ribolov praviloma ne krši prej navedenih ciljev in načel, kolikor spoštuje pogoje iz člena 5(4) do (6) in pravila o dobrem gospodarjenju, ki izhajajo iz zakona o kmetijstvu, gozdarstvu in ribolovu, ter člena 17(2) zveznega zakona o varstvu tal.“
13. Člen 36 BNatSchG 2002, naslovljen „ Pomembni škodljivi vplivi“, določa:
„Če se zdi, da lahko naprava, za katero je treba pridobiti dovoljenje v skladu z zveznim zakonom o boju proti onesnaževanjem, povzroči emisije, tudi v povezavi z drugimi napravami ali ukrepi, ki v območju dosega te naprave močno vplivajo na nujno potrebne elemente za ohranitev območja, pomembnega za Skupnost, ali evropskega območja varstva ptic, in če poslabšanja ne morejo biti izravnana v skladu s členom 19(2), se dovoljenja ne izda, razen če niso izpolnjeni pogoji povezanih določb člena 34(3) in (4). Člen 34(1) in (5) je prav tako uporabljiv. Odločitve se sprejmejo v soglasju z organi, pristojnimi za varstvo narave in naravnih območij.“
14. Člen 39(2), prvi stavek, BNatSchG 2002, naslovljen „Razmerja do drugih zakonskih določb“, določa:
„Določbe tega dela kot tudi pravne določbe, sprejete v skladu z njimi in v njihovem okviru, ne vplivajo na zakonske določbe o varstvu rastlin, zaščiti živali, varstvu proti epidemijam živalskih bolezni, niti na zakonodajo o gozdovih, lovu in ribolovu.“
15. Člen 42(1) in (2) BNatSchG 2002 želi prenesti prepovedi iz člena 12 in 13 Direktive.
16. Člen 43 BNatSchG 2002, naslovljen „Odstopanja“, v četrtem odstavku določa, da „se prepovedi iz člena 42(1) in (2) ne uporabljajo za ravnanja, s katerimi naj bi se tla uporabila za kmetijstvo, gozdarstvo ali ribolov, in kolikor so izvršene na način, ki ustreza praksi dobrega gospodarja, kot tudi zahtevam iz člena 5(4) do (6) za ravnanja, ki žele pridobiti najboljši izkupiček pridobljenih proizvodov v okviru njihovih dejavnosti, ali izvršiti dovoljen poseg iz člena 19 oziroma presojo škodljivih učinkov na okolje v okviru zakona o presoji škodljivih učinkov na okolje, ali nadalje izvršiti dovoljen ukrep iz člena 30, če živali, vključno z območji gnezdenja, inkubacije, habitata ali zatočišča, in posebej zaščitene rastlinske vrste zaradi tega niso namerno podvržene škodi […]“
17. Direktiva je bila v Zvezni republiki Nemčiji prenesena tudi z več področnimi zakoni, med drugim z zakonom o varstvu rastlin z dne 14. maja 1998 (Planzenschutzgesetz, BGBl. 1998 I, str. 971, v nadaljevanju: PflSchG), katerega člen 6(1) določa:
„Fitosanitarna sredstva morajo biti predmet uporabe, ki odgovarja praksi dobrega gospodarja. Uporaba je prepovedana, če se zdi, da bi lahko povzročila škodljive učinke za zdravje ljudi ali živali ter v podzemni vodi ali da bo imela druge hude učinke, predvsem na naravno ravnovesje. Pristojni organ lahko naloži potrebne ukrepe za zadovoljitev pogojev, omenjenih v prvem in drugem stavku tega odstavka.“
Predhodni postopek
18. Komisija je 10. aprila 2000 na Zvezno republiko Nemčijo naslovila pisni opomin, v katerem zahteva, naj ji pošlje svoja stališča glede izvajanja člena 6(3) in (4) ter členov 12, 13 in 16 Direktive.
19. Komisija je po tem, ko se je seznanila z odgovorom Zvezne republike Nemčije, 25. julija 2001 podala obrazloženo mnenje, v katerem je državo članico pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe za uskladitev z navedenim mnenjem v roku dveh mesecev od njegove vročitve.
20. V tem obrazloženem mnenju je Komisija ugotovila, sklicujoč se predvsem na BNatSchG 1998, da Zvezna republika Nemčija ni sprejela potrebnih ukrepov za prenos prej navedenih določb Direktive.
21. Po izteku v obrazloženem mnenju določenega roka je Zvezna republika Nemčija z dopisom z dne 21. novembra 2001 nasprotovala očitkom Komisije.
22. Nato je začel veljati BNatSchG 2002.
23. V navedenih okoliščinah se je Komisija odločila vložiti to tožbo.
Dopustnost tožbe
24. Predhodno se nemška vlada sklicuje na nedopustnost tožbe, ker naj ta ne bi zadostno upoštevala vseh novih določb, sprejetih z BNatSchG 2002, niti preostalih posebnih nacionalnih določb. Le-te naj bi zagotavljale, da se sporne določbe nemške ureditve uporabljajo v skladu z Direktivo.
25. V zvezi s tem je treba poudariti, da se vprašanje, ali je Komisija upoštevala oziroma ni upoštevala določenih sprememb pravil pri presoji združljivosti nemške ureditve z Direktivo, nanaša na meritorno presojo zadeve in posledično na utemeljenost tožbe, ne pa na njeno dopustnost.
26. Prav tako je treba poudariti, da zaradi dejstva, da je Komisija v svoji tožbi tožbene razloge utemeljila na določenih določbah BNatSchG 2002 – pri čemer je ustrezne prejšnje določbe BNatSchG 1998 navedla v oklepajih, čeprav obrazloženo mnenje omenja le navedene prejšnje določbe –, tožba ne more biti nedopustna.
27. Čeprav je predmet tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, opredeljen s predhodnim postopkom in posledično tožba ne more temeljiti na drugih očitkih, kot so ti, navedeni v predhodnem postopku, te zahteve vendarle ni mogoče razumeti tako, da bi se v vsakem primeru zahtevala popolna usklajenost med nacionalnimi določbami, ki so navedene v obrazloženem mnenju, in tistimi, ki so v tožbi. Če je prišlo do zakonodajne spremembe med tema fazama postopka, dejansko zadostuje, da je bil sistem, sprejet s sporno zakonodajo med predhodnim postopkom, v celoti ohranjen v veljavi z novimi ukrepi, ki jih je sprejela država članica po obrazloženem mnenju in ki so napadeni v okviru tožbe (sodba z dne 22. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-221/03, ZOdl., str. I‑8307, točki 38 in 39).
28. V tem primeru so določbe BNatSchG 2002, ki jih Komisija navaja v tožbi, pravzaprav enake tistim v BNatSchG 1998, ki jih graja v svojem obrazloženem mnenju.
29. Iz tega sledi, da je tožba dopustna.
Temelj
30. Za utemeljitev svoje tožbe Komisija navaja šest očitkov.
Prvi očitek
Trditve strank
31. Komisija očita Zvezni republiki Nemčiji nepopoln prenos člena 6(3) in (4) Direktive v nacionalno pravo, kolikor je opredelitev izraza „projekt“ iz člena 10(1), točka 11(b) in (c), BNatSchG 2002, ki se nanaša na projekte zunaj POO, preozka in izključuje obveznost presoje posledic določenih posegov in drugih potencialno škodljivih dejavnosti za zaščitena območja.
32. Glede projektov iz člena 10(1), točka 11(b), BNatSchG 2002 Komisija trdi, da kolikor ti vključujejo le posege v naravo in krajino v smislu člena 18 istega zakona, nekateri projekti, ki bi lahko pomembno vplivali na zaščitena območja, v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive niso podvrženi predhodni presoji posledic za območje. Dejansko omenjeni člen 18(1) pokriva le spremembe oblike ali uporabe površin, ne upošteva pa vseh drugih dejavnosti in ukrepov, ki niso povezani s površino zaščitenega območja, ne tistih, ki ne povzročijo sprememb, vendar lahko kljub temu pomembno vplivajo na tako območje. Dejansko naj bi bil izraz „projekt“ v smislu člena 10(1), točka 11(b), BNatSchG 2002, ki zadeva posege, opravljene zunaj POO, ožji kot izraz projekt v točki (a) tega člena, ki se nanaša na projekte znotraj POO. V svoji opredelitvi ukrepov, za katere je treba opraviti presojo posledic, Direktiva ne predvideva razlikovanja glede na to, ali so ti ukrepi sprejeti zunaj zaščitenega območja ali znotraj njega.
33. Nadalje naj bi člen 18(2) BNatSchG 2002 izključil iz izraza „projekt“ v smislu člena 10(1), točka 11(b), istega zakona uporabo tal za kmetijstvo, gozdarstvo in ribolov, kolikor upoštevajo cilje in načela varovanja narave in ohranitve krajine.
34. Med drugim Komisija glede člena 10(1), točka 11(c), omenjenega zakona graja dejstvo, da je opredelitev izraza „projekt“ po eni strani omejena na naprave, ki morajo pridobiti dovoljenje v skladu z zveznim zakonom o boju proti onesnaževanjem (Bundes-Immissionsschutzgesetz, v nadaljevanju: BImSchG), po drugi strani pa na uporabo voda, ki so podvržene pridobitvi dovoljenja ali preizkusu v skladu z zakonom o vodnem režimu (Wasserhaushaltsgesetz, v nadaljevanju: WHG). Naprave in uporabe voda, ki niso podvržene pridobitvi teh dovoljenj ali preizkusom, naj bi bile tako izključene iz obveznosti presoje posledic za območje iz člena 6(3) Direktive, ne glede na to, ali bi ti lahko ali ne imeli pomembne posledice za zaščitena območja.
35. Nemška vlada sprva navaja, da Komisija izraz „projekt“ razlaga preširoko, kolikor ne prizna nobene omejitve obveznosti presoje posledic, ki naj bi jih imele na območjih dejavnosti, ki jih določa nemška ureditev. Ta izraz bi bilo treba razlagati ob upoštevanju natančne opredelitve iz Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 175, str. 40).
36. Dalje ta vlada trdi, da izraz „poseg“ iz člena 18(1) BNatSchG 2002 predvideva presojo od primera do primera v luči ciljev Direktive. Tako naj omenjeni člen 18(1) v praksi ne bi omejeval izraza „projekt“ v smislu Direktive. Ta določba naj ne bi predvidevala, da obstaja sprememba oblike ali uporabe površin, ampak da obstaja poseg, pri katerem dejavnost vpliva na površine, ki se prenašajo na zaščiteno območje.
37. Glede odstopanja iz člena 18(2) BNatSchG 2002 nemška vlada navaja, da ta določba nujno zahteva, za to, da uporaba tal za kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo ne pomeni projekta, ki mora biti predmet presoje posledic, da so bili upoštevani cilji in načela varstva narave in ohranitve krajin.
38. Končno, glede člena 10(1), točka 11(c), BNatSchG 2002 nemška vlada navaja, da morajo naprave, ki ne potrebujejo dovoljenja ali preizkusa glede na BimSchG, kljub temu spoštovati zahteve, ki upoštevajo Direktivo. Dejansko ta zakon določa predvsem, da se preveri, ali se je preprečilo škodljive učinke na okolje, ki se jim je mogoče izogniti z najnovejšo tehnologijo, in da se tiste, ki se jim z najnovejšo tehnologijo ni mogoče izogniti, zmanjša na minimum. Glede uporabe vod, ki ne zahteva pridobitve dovoljenja glede na WHG, nemška vlada navaja predvsem, da gre za uporabo majhnih količin vode, ki je združljiva z Direktivo 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, str. 1). Po mnenju vlade glede na Direktivo 2000/60 uporabe, ki nimajo pomembnih posledic za vodno telo, ni treba upoštevati in ne potrebujejo dovoljenja, saj naj tudi ne bi imele pomembnih posledic za sosednje POO.
Presoja Sodišča
39. Treba je spomniti, da je glede na člen 6(3), prvi stavek, Direktive pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, vendar bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja.
40. Glede tega je treba opozoriti, da je Sodišče že presodilo, da je zahteva po primerni presoji posledic načrta ali projekta podrejena pogoju, da obstaja verjetnost ali tveganje, da bo pomembno vplival na zadevno območje. Upoštevajoč zlasti previdnostno načelo, tako tveganje obstaja, če na podlagi objektivnih elementov ni mogoče izključiti, da navedeni načrt ali projekt pomembno vpliva na zadevno območje (glej sodbo z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-6/04, ZOdl., str. I‑9017, točka 54).
41. Dalje, pogoj, ki mu je podrejena presoja posledic načrta ali projekta na določeno območje in ki zahteva, naj se v primeru dvoma glede obstoja pomembnih učinkov opravi taka presoja, ne dopušča izvzeti iz te – kot je to po eni strani storil člen 10(1), točka 11(b), BNatSchG 2002 v povezavi s členom 18 istega zakona, po drugi strani pa člen 10(1), točka 11(c) – določenih kategorij projektov na podlagi meril, ki so neprimerna, da bi zagotovila, da ti ne bi mogli pomembno vplivati na zaščitena območja.
42. Predvsem je treba poudariti, da člen 10(1), točka 11(b) in (c), BNatSchG 2002 izključuje obveznost presoje projektov, ki so po eni strani sestavljeni iz posegov v naravo in krajino ter ne pomenijo spremembe oblike ali uporabe površin ali spremembe ravni podzemne vode, povezane s talno plastjo zemlje, po drugi strani pa tudi iz projektov, ki imajo značilnosti naprav ali uporab vod, ki ne potrebujejo dovoljenja. Vendar, ni videti, da so merila izključitve od obveznosti presoje takšna, ki bi zagotavljala, da ti projekti sistematično ne bi mogli pomembno vplivati na zaščitena območja.
43. Predvsem glede naprav, ki po BimSchG ne potrebujejo dovoljenja, naj dejstvo, da njegovo besedilo določa, da je treba preveriti, da se je preprečilo škodljive učinke na okolje, ki se jim je mogoče izogniti z najnovejšo tehnologijo, in da se tiste, ki se jim z najnovejšo tehnologijo ni dalo izogniti, zmanjša na minimum, ne bi zadostovalo za zagotovitev spoštovanje obveznosti iz člena 6(3) Direktive. Dejansko obveznost preizkusa, ki jo določa BImSchG, v vsakem primeru ni take narave, da bi zagotovila, da ne bi projekt, ki se nanaša na tako napravo, povzročil škode za integriteto zaščitenega območja. Predvsem, obveznost preveritve, da so škodljivi učinki na okolje, ki se jim z najnovejšo tehnologijo ni mogoče izogniti, zmanjšani na minimum, ne zagotavlja, da tak projekt ne bi povzročil omenjene škode.
44. Glede uporabe vod, ki ne potrebujejo dovoljenja glede na WHG, dejstvo, da gre za uporabo majhnih količin vode, ni samo po sebi take narave, da bi izključilo, da bi lahko določene od teh uporab pomembno vplivale na zaščiteno območje. Tudi ob predpostavki, da so te uporabe brez pomembnih posledic na telo vode, iz tega ne sledi, da ne morejo imeti tudi pomembnih posledic za sosednje zaščiteno območje.
45. Upoštevajoč zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija v svojo nacionalno zakonodajo ni pravilno prenesla člena 6(3) Direktive glede določenih projektov, ki so opravljeni zunaj POO.
Drugi očitek
Trditve strank
46. Komisija navaja, da člen 36 BNatSchG 2002 ne prenaša pravilno člena 6(3) in (4) Direktive, kolikor se lahko podeli dovoljenje za naprave, ki povzročajo emisije, razen ko se pričakuje, da te vplivajo predvsem na POO, ki je v območju, v katerem se te naprave uporabljajo.
47. Sledi, da naj po drugi strani pomembni škodljivi vplivi, ki so povzročeni zunaj takega območja, ne bi bili upoštevani, kar krši omenjene določbe Direktive.
48. Nemška vlada navaja, da se mora nadzor pomembnih škodljivih vplivov, ki jih povzročijo onesnaževala zraka ali hrup na območju dosega naprave, opraviti od primera do primera, ob upoštevanju vseh lokalnih podatkovin različnih onesnaževal, ki jih ustvarja naprava. V praksi se projekt, ki povzroča pomembne škodljive vplive, dovoli le, če nima škodljivih posledic za elemente, ki jih ščiti Direktiva.
Presoja Sodišča
49. Treba je poudariti, da kolikor se lahko v skladu s členom 36 BNatSchG 2002 izda dovoljenje za naprave, ki povzročajo emisije, razen ko se za te pričakuje, da lahko vplivajo predvsem na zaščiteno območje, ki se nahaja v območju dosega teh naprav, je lahko za tiste, katerih emisije vplivajo na zaščiteno območje zunaj takega območja, podeljeno dovoljenje, ne da bi se upoštevalo učinke teh emisij na to območje.
50. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sistem, ki ga je vzpostavila nemška ureditev glede emisij znotraj območja dosega, kot je opredeljen v tehničnih okrožnicah zaradi predvsem splošnih meril, ki so povezani z napravami, ni take narave, da bi zagotovil spoštovanje člena 6(3) in (4) Direktive.
51. Vendar, brez znanstvenega dokaza, ki ga nemška vlada ni omenila in ki bi vnaprej dopuščal izključiti, da lahko emisije, ki dosežejo zaščiteno območje zunaj zadevnega območja dosega naprave, pomembno vplivajo na to območje, sistem, ki ga je uvedlo nacionalno pravo na zadevnem področju, v vsakem primeru ni takega značaja, da bi zagotovil, da projekti ali načrti glede naprav, ki povzročajo emisije, ki dosežejo zaščiteno območje zunaj območja dosega teh naprav, ne škodujejo celovitosti zadevnih območij v smislu člena 6(3) Direktive.
52. Posledično je treba ugotoviti, da člen 6(3) Direktive ni bil pravilno prenesen.
Tretji očitek
53. Komisija Zvezni republiki Nemčiji očita nepravilen prenos obveznosti iz člena 12(1)(d) Direktive o sprejetju ukrepov, potrebnih za vzpostavitev sistema strogega varstva živalskih vrst, tako da se prepove poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč. Po mnenju Komisije ta določba državam članicam nalaga ne le prepoved namernih, temveč tudi nenamernih ravnanj. Navaja, da člen 43(4) BNatSchG 2002 ne spoštuje člena 12(1)(d) Direktive, kolikor dovoljuje določena odstopanja od pravil, ki varujejo območje „pod pogojem, da živali, vključno z območji gnezdenja, inkubacije, habitata ali zatočišča […] niso namerno podvržene škodi“.
54. Nemška vlada navaja, da je prenos člena 12(1)(d) Direktive na ozemlju Zvezne republike Nemčije omejen na namerna ravnanja, kar je po njenem mnenju v skladu s to določbo, saj ta ne določa, da je treba vključiti tudi nenamerno uničenje ali poškodovanje omenjenih območij v sistem varstva, ki ga predpisuje. Meni, da bi bila razlaga, po kateri so prepovedana tudi nenamerna ravnanja, v nasprotju z načelom sorazmernosti.
55. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče že ugotovilo, da ravnanja iz člena 12(1)(d) Direktive niso le namerna, ampak tudi tista, ki to niso (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Združenemu kraljestvu, točke od 73 do 79). S tem, ko ni omejil prepovedi iz člena 12(1)(d) Direktive na namerna ravnanja, v nasprotju s tem, kar je storil za ravnanja iz točk od (a) do (c) tega člena, je zakonodajalec Skupnosti izrazil svojo voljo, da razmnoževališčem in počivališččem podeli varstvo proti ravnanjem, ki povzročijo njihovo poškodovanje ali uničenje. Glede na pomembnost ciljev biološke raznovrstnosti, ki ga želi uresničiti Direktiva, nikakor ni nesorazmerno, da prepoved iz člena 12(1)(d) ni omejena na namerna ravnanja.
56. Pod temi pogoji je očitek o nepravilnem prenosu člena 12(1)(d) Direktive treba sprejeti.
Četrti očitek
57. Komisija Zvezni republiki Nemčiji očita, da je v člen 43(4) BNatSchG 2002 vključila dve odstopanji od prepovedi iz člena 42(1) tega zakona, ki ne upoštevata v zadostni meri pogojev, ki so jim podvržena odstopanja, dovoljena v skladu s členom 16 Direktive. V zvezi s tem se Komisija natančneje sklicuje na odstopanja v nemškem pravu od režimov varstva vrst, do katerih so upravičeni izvršilni akti posega, dovoljenega v skladu s členom 19 BNatSchG 2002, in izvedba ukrepov, ki so dovoljeni na podlagi člena 30 istega zakona.
58. Nemška vlada odgovarja, da so posegi in ukrepi, ki so predmet dveh odstopanj iz člena 43(4) BNatSchG 2002, podvrženi upravnim odločitvam, pri sprejetju katerih morajo pristojni organi v vsakem primeru spoštovati pogoje iz člena 16 Direktive.
59. V zvezi s tem je treba spomniti, da iz četrte in enajste uvodne izjave Direktive izhaja, da so habitati in ogrožene vrste del naravne dediščine Evropske skupnosti in da nevarnosti, ki jim grozijo, velikokrat segajo čez meje, tako da morajo vse države članice zaradi skupne odgovornosti sprejeti ohranitvene ukrepe. Posledično je natančnost prenosa še posebej pomembna v primeru, kot je ta, ko je državam članicam poverjeno, da vsaka na svojem ozemlju upravlja s skupno dediščino (glej zgoraj navedeno sodbo v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 25).
60. Iz tega izhaja, da so države članice v okviru Direktive, ki določa zapletena in tehnična pravila na področju prava okolja, še posebej dolžne paziti, da je njihova zakonodaja, ki zagotavlja prenos te direktive, jasna in natančno opredeljena (glej zgoraj navedeno sodbo v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 26).
61. Tudi ob predpostavki, da morata biti zadevni odstopanji predmet upravne odločitve, za sprejetje katerih pristojni organi dejansko spoštujejo pogoje, pod katerimi člen 16 Direktive dovoljuje odstopanja, je posledično treba ugotoviti, da člen 43(4) BNatSchG 2002 ne določa pravnega okvira, ki bi bil skladen z režimom odstopanj, ki ga uvaja omenjeni člen 16. Dejansko ta določba nacionalnega prava ne podvrže dodelitvi zadevnih dveh odstopanj vsem pogojem, ki so določeni v členu 16 Direktive. V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 43(4) BNatSchG 2002 kot edini pogoj za odobritev omenjenih odstopanj določa, da živali, vključno z območji gnezdenja, inkubacije, habitata ali zatočišča, in posebej zaščitene rastlinske vrste zaradi tega niso podvržene namerni škodi.
62. Tako je treba sprejeti tretji očitek o nepravilnem prenosu člena 16 Direktive v nemško pravo.
Peti očitek
63. Komisija se sklicuje na člen 6(1) PflSchG, ki prepoveduje uporabo fitosanitarnih sredstev, če se zdi, da imajo lahko škodljive učinke za zdravje ljudi ali živali, v podzemni vodi ali druge hude škodljive učinke, predvsem na naravno ravnovesje, ta izraz pa pokriva tudi živalske in rastlinske vrste v smislu člena 2, točka 6, PflSchG. Komisija navaja, da Zvezna republika Nemčija s to prepovedjo ni dovolj jasno prenesla členov 12, 13 in 16 Direktive.
64. Nemška vlada ugovarja utemeljenosti tega očitka in poudarja, da določba, ki ji jo očita Komisija, vsebuje splošno prepoved, ki omogoča spoštovanje prepovedi, predvidenih v členih 12 in 13 Direktive. Prav tako se sklicuje na dejstvo, da je treba glede na člen 6(1) PflSchG fitosanitarna sredstva uporabljati v skladu z dobro poklicno prakso in da pristojni organ lahko naloži ukrepe, ki so potrebni za zadovoljitev pogojev, ki so med drugim omenjeni v tej določbi.
65. V zvezi s tem so, kot je že bilo rečeno v točki 60 te sodbe, države članice v okviru Direktive še posebej dolžne paziti, da je njihova zakonodaja, ki zagotavlja prenos te direktive, jasna in natančno opredeljena.
66. V skladu s sodno prakso členi 12, 13 in 16 Direktive sestavljajo povezano celoto pravil (glej zgoraj navedeno sodbo v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 112). Omenjena člena 12 in 13 državam članicam nalagata vzpostavitev sistema strogega varstva živalskih in rastlinskih v rst.
67. Treba je spomniti, da člen 6(1) PflSchG s tem, ko navaja primere, v katerih je uporaba fitosanitarnih proizvodov prepovedana, ne določa jasne, natančne in stroge prepovedi povzročanja škode zaščitenim vrstam, kot je predvideno v členu 12 in 13 Direktive.
68. Predvsem ne kaže, da je prepoved uporabe fitosanitarnih proizvodov, kolikor se zdi, da bi lahko povzročila hude učinke na naravno ravnovesje, tudi tako jasna, natančna in stroga, kot je prepoved poškodovanja razmnoževališč ali počivališč zaščitenih živalskih vrst, predvidena v členu 12(1)(d) Direktive, ali kot je prepoved namernega uničenja v naravi zaščitenih rastlinskih vrst, predvidena v členu 13(1)(a) Direktive.
69. Tako je treba peti očitek glede členov 12 in 13 Direktive sprejeti.
Šesti očitek
Trditve strank
70. Komisija Zvezni republiki Nemčiji očita, da je kršila člene od 12 do 16 Direktive s tem, ko ji ni sporočila določb o ureditvi ribolova oziroma ker ni zagotovila, da bi te določbe vsebovale zadostno prepoved ribolova.
71. Komisija navaja, da ureditev ribolova ni v skladu z Direktivo v treh deželah (Länder). Tako naj na Bavarskem ribe, znane pod znanstvenim imenom coregonus oxyrhynchus, celo leto ne bi bilo med zaščitenimi vrstami. Na Brandenburškem naj ta vrsta in mehkužec, imenovan unio crassus, ne bi bila zaščitena. V deželi Bremen njena zakonodaja na seznamu ne vključuje prepovedi ribolova treh vrst, ki bi morale biti zaščitene v tej deželi, namreč obe prej navedenih in ribe, ki se imenuje acipenser sturio . Ta izrecno dovoljuje ribolov organizmov te zadnje vrste, katerih dolžina je manjša kot 100 cm, in tistih iz vrste coregonus oxyrhynchus, manjših od 30 cm. Med drugim naj podatki ne bi bili na voljo glede morebitnih prepovedi ribolova v deželah Berlin, Hamburg, zahodni Mecklenburg--Pomorjansko, Nižja Saška, Severno Porenje - Vestfalija, Posarje, Saška in Saška-
-Anhalt. Tako ni mogoče šteti, da ureditev teh dežel vsebuje prepovedi ribolova, ki so potrebne za zadovoljitev določb iz členov od 12 do 16 Direktive.
72. Nemška vlada navaja, da če nemške zvezne določbe dovoljujejo deželam, da sprejmejo podrobnejše določbe na področju ribolova, to še vedno pomeni, da jih je treba razlagati v skladu z Direktivo. Če bi bile določbe dežel o ribolovu v nasprotju z varstvom ribjih vrst in školjk, ki jih pravno obvezujoče nalaga pravo Skupnosti, bi te bile nične zaradi kršitve zveznega zakona. V tem smislu je BNatSchG 2002 zakon, ki je nad deželnim pravom. Prepoved ribolova iz člena 42(1), točka 1, BNatSchG 2002, ki prav tako zadeva vrste, omenjene v prilogi IV k Direktivi, naj bi tako veljala. Tako naj ne bi bilo treba sporočiti določb dežel na tem področju.
73. Nemška vlada navaja, da bo zagotovila, da bodo določbe dežel o ribolovu hitro spremenjene, kolikor ne spoštujejo pogojev Direktive in zveznega zakona, kot je na primer v ureditvi dežele Bremen, ki ji oporeka Komisija.
Presoja Sodišča
74. V tem primeru ni sporno, da so coregonus oxyrhynchus, unio crassus
in acipenser sturio
iz priloge IV, točka a, k Direktivi vrste, ki se nahajajo v Nemčiji.
75. V skladu s členom 12(1)(a) Direktive morajo biti te podvržene sistemu strogega varstva, ki prepoveduje vse oblike namernega ujetja ali ubitja organizmov teh vrst v naravi.
76. Iz spisa izhaja, da je ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ureditev dežele Bavarske dovoljevala lovljenje rib vse leto do prepovedi ribolova. Vendar prepoved ribolova ni veljala za vrsto coregonus oxyrhynchus . V deželi Brandenburg ribolov prav tako ni bil prepovedan za to vrsto, niti za vrsto unio crassus . Glede ureditve dežele Bremen je nemška vlada priznala, da ni bila skladna z Direktivo.
77. Če je res, kar navaja nemška vlada, da člen 42(1) BNatSchG 2002 prepoveduje predvsem ujetje ali ubitje živalskih vrst, ki so upravičene do sistema strogega varstva, kot so te omenjene v točki 74 te sodbe, to še ne pomeni, da ob uporabi člena 39(2), prvi stavek, tega zveznega zakona na določbe zakonodaje o varstvu živali, lova in ribolova ne vplivajo določbe tega dela. Ta del pa vključuje člen 42 BNatSchG 2002.
78. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da normativni okvir, ki je veljaven v Nemčiji in v katerem so vsebovane regionalne določbe, ki so v nasprotju z pravom Skupnosti, in določba zveznega zakona, ki je v skladu z njim, ne more učinkovito ter jasno in natančno zagotoviti strogega varstva, določenega v členu 12(1)(a) Direktive glede prepovedi vseh oblik namernega ujetja ali ubitja organizmov teh vrst v naravi za tri živalske vrste iz te sodbe.
79. V tem primeru je razvidno, da nemška ureditev ni v skladu s členom 12(1)(a) Direktive in ne ustreza pogojem za odstopanje, določenim v členu 16 Direktive.
80. Glede ureditve ribolova v drugih deželah, o katerih Komisija ni bila obveščena, ni mogoče ugotoviti, da ta ne zadošča določbam člena 12 in 16 Direktive, zato ker ni na razpolago nobenega podatka o morebitnih prepovedih ribolova v teh deželah, še posebej ker, kot je bilo navedeno v točki 77 te sodbe, člen 42(1), točka 1, BNatSchG 2002 prepoveduje ujetje in ubitje organizmov vrst coregonus oxyrhynchus, unio crassus
in acipenser sturio .
81. V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 23(3) Direktive določa, da države članice Komisiji sporočijo besedila temeljnih predpisov nacionalne zakonodaje, sprejetih na področju, ki ga ureja ta direktiva. Kljub temu Komisija svoje tožbe ni utemeljila na tej določbi.
82. Sledi, da je treba šesti očitek sprejeti v mejah tistega, kar je navedeno v prejšnjih točkah te sodbe.
83. Posledično je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija, s tem da:
–
za določene projekte, izvedene zunaj posebnih ohranitvenih območij v smislu člena 4(1) Direktive, ni predvidela obvezne presoje posledic za območje v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive, ne glede na to, ali bi ti projekti lahko pomembno vplivali na POO;
–
dovoljuje emisije v POO, ne glede na to, ali bi te lahko pomembno vplivale na to območje;
–
je za nekatere škode, ki so nenamerno povzročene zaščitenim živalim, izključila veljavnost določb o varstvu vrst;
– ni zagotovila spoštovanja pogojev za odstopanje, določenih v členu 16 Direktive glede določenih ravnanj, združljivih z ohranjanjem območja;
– je sprejela ureditev o uporabi fitosanitarnih sredstev, ki ne upošteva v zadostni meri varstva vrst, in
– ni zagotovila, da določbe zakonodaje o ribolovu vsebujejo zadostno prepoved ribolova;
ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) in (4) ter iz členov 12, 13 in 16 Direktive.
Stroški
84. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s pretežnim delom predlogov ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) in (4) ter iz členov 12, 13 in 16 Direktive 92/43:
– s tem da za določene projekte, izvedene zunaj posebnih ohranitvenih območij v smislu člena 4(1) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst, ni predvidela obvezne presoje posledic za območje v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive, ne glede na to, ali bi ti projekti lahko pomembno vplivali na posebno ohranitveno območje;
– s tem da dovoljuje emisije v posebnem ohranitvenem območju, ne glede na to, ali bi te lahko pomembno vplivale na to območje;
– s tem da je za nekatere škode, ki so nenamerno povzročene zaščitenim živalim, izključila veljavnost določb o varstvu vrst;
– s tem da ni zagotovila spoštovanja pogojev za odstopanje, določenih v členu 16 Direktive 92/43 glede določenih ravnanj, združljivih z ohranjanjem območja;
– s tem da je sprejela ureditev o uporabi fitosanitarnih sredstev, ki ne upošteva v zadostni meri varstva vrst, in
– s tem da ni zagotovila, da določbe zakonodaje o ribolovu vsebujejo zadostno prepoved ribolova.
2) Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.