61978C0154
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT GENERAAL F. CAPOTONI
VAN 5 DECEMBER 1979 (
1
)
Samenvatting
1. Aard van de zaken; middelen
2. De feitelijke context van de algemene beschikking nr. 962/77/EGKS van de Commissie
3. De beschikkingen en verdere maatregelen
4. De grenzen, aan de beoordeling van de rechtmatigheid der beschikking gesteld
5. De voorwaarde dat er een crisis moet bestaan of dreigen te ontstaan (artikel 61, b), EGKS-Verdrag)
6. Artikel 58 en artikel 61 in onderling verband beschouwd
7. De voorwaarde dat de beschikking nodig moet zijn voor het bereiken van de in artikel 3 omschreven doelstellingen (artikel 61, b)
8. Artikel 61 en het niveau der minimumprijzen
9. De beschikking in verband met artikel 2
10. De beschikking in verband met de artikelen 4 en 5
11. De grief dat er fundamentele rechten zouden zijn geschonden
12. De grief dat het evenredigheidsbeginsel zou zijn geschonden — de leemten van het stelsel —
13. Het middel: overschrijding van rechtsmacht
14. Het middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
15. De stelling dat de beschikking ten aanzien van de tot het UCRO toegetreden ondernemingen stilzwijgend zou zijn ingetrokken
16. De aanpassing aan de prijzen van buitenlandse producenten
17. Overmacht, noodweer en noodtoestand als verontschuldigingsgrondcn
18. Bijzondere problemen, door sommige verzoekers opgeworpen
19. De boetebedragen
20. Slotsom
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige zaken zijn aanhangig gemaakt bij beroepschriften, krachtens artikel 36 van het EGKS-Verdrag ingediend door ijzer- en staalondernemingen uit een aantal Lid-Staten die betonstaal fabriceren en individuele beschikkingen, waarbij de Commissie hun wegens schending van de voorgeschreven minimumprijzen geldboeten heeft opgelegd, wensen te zien vernietigd. De desbetreffende regeling werd krachtens artikel 61 van dat Verdrag bij (algemene) beschikking nr. 962/77 van 4 mei 1977 ingevoerd. Vrijwel geen der verzoekers ontkent in 1977 lagere verkoopprijzen te hebben berekend dan door de Commissie waren vastgesteld (de verkopen van Rumi en Feralpi hebben evenwel in de eerste maanden van 1978 plaatsgevonden); in hun tegen de feitelijke juistheid der individuele beschikkingen gerichte verweer gaat het alleen om de te weinig berekende bedragen of om de hoeveelheid produkten waarover de boete werd berekend. In geding zijn dus allereerst rechtskwesties en de middelen en argumenten van de meeste verzoekers zijn er in hoofdzaak op gericht de „onrechtmatigheid” van de algemene beschikking waarbij de minimumprijzen werden ingevoerd, aan te tonen. Er zou sprake zijn van een onrechtmatigheid in de zin van genoemd artikel 36, welke hun aanleiding zou geven de individuele boetebeschikkingen aan te vechten.
Volgens de betrokken ondernemingen zou beschikking nr. 962/77 schending van het Verdrag en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht inhouden, terwijl er voorts van overschrijding van rechtsmacht en schending van wezenlijke vormvoorschriften zou mogen worden gesproken. Subsidiair (een enkele maal: primair) brengen sommige verzoekers ook bijzondere euvelen van de bestreden individuele beschikkingen ter sprake, dan wel zij betogen rechtmatig te hebben gehandeld aangezien zij zich met hun prijzen zouden hebben gericht naar die welke in derde landen worden berekend, of ook omdat de niet-naleving van beschikking nr. 962/77 haar rechtvaardiging zou vinden in een noodtoestand, in redenen van rechtmatig verweer of in overmacht. Subsidiair hebben de meesten hunner ook wijziging van de te hunnen aanzien genomen beschikkingen, dat wil zeggen verlaging van de hun opgelegde boeten, gevorderd.
2.
Het lijkt mij gewenst aan een onderzoek naar de vele kwesties die in de beroepschriften aan de orde worden gesteld, een korte bespreking te doen voorafgaan van de context van de algemene beschikking — en de eraan toegedachte functie —.
Het lijdt geen twijfel dat beschikking nr. 962/77 het licht zag in een tijdvak waarin de ijzer- en staalindustrie van de Gemeenschap als geheel zich voor (nog steeds bestaande) ernstige moeilijkheden geplaatst zag. In 1975 begon de produktie steeds meer terug te lopen; vergeleken met het voorafgegane jaar, bedroeg de teruggang 20 %. Na een licht herstel in 1976 nam de produktie in 1977 opnieuw af. Volgens de door verzoeksters niet-bestreden gegevens der Commissie werd de produktiecapaciteit in dat jaar slechts voor 65 % benut. De kwantitatieve recessie ging met prijsval gepaard, terwijl de produktiekosten gestadig Stegen; in veel bedrijven kwamen zelfs de produktiekosten er niet meer uit. Nadat de arbeidstijden in de eerste helft van 1975 waren beperkt, kwam het tussen juli 1975 en juli 1976 tot een inkrimping van het personeelsbestand die, nog steeds volgens de cijfers der Commissie, over de hele ijzer- en staalindustrie van de Gemeenschap 25000 man beliep. Een verdere, even grote inkrimping vond in 1977 plaats.
In 1975 liet de Commissie haar gedachten gaan in de richting van een stelsel van minimumprijzen voor alle ijzer- en staalprodukten en zij won dienaangaande het advies van de Raad en van het Raadgevend Comité in. Ook had zij de ondernemingen doen weten dat het prijsverloop zou worden bewaakt (mededeling van 2 mei 1975 in PB C 100 van 1975) en hen tot het verstrekken van bepaalde gegevens, produktie en personeelsbestand betreffende, verplicht (beschikkingen van 16 mei 1975 nr. 1272 en 17 juli 1975 nr. 1870). De korte opleving van begin 1976 deed bij de Commissie de mening postvatten dat er kon worden volstaan met niet-beperkende maatregelen, des dat de produktie en het prijzcnbeleid der ondernemingen in goede banen zouden worden geleid door vrijwillige verbintenissen, door de ondernemingen in het kader van als richtlijnen te beschouwen preventieve programma's aangegaan. Aan die gedachtengang ontsproten — op 23 en 24 december 1976 — nog twee mededelingen van de Commissie (PB C 303 en C 304). In de eerste, getiteld „IJzer- en staalpolitick van de Gemeenschap” wordt het beleid uitgestippeld dat de Commissie zich voorstelde te voeren met betrekking tot marktanalyse en marktbewaking, investeringen, specifieke crisismaatregelen ten aanzien van produktie en prijzen, betrekkingen tussen Gemeenschap en derde landen op de staalmarkt, sociale en regionale problemen. Met name ten aanzien van de prijzen werd in die mededeling opgemerkt dat de Commissie, als zij „constateert dat haar kwantitatieve beleid niet de gezochte resultaten oplevert en indien zij, gezien de gronddoelstellingen van het Verdrag, aanvullende maatregelen nodig acht kan ... overgaan tot de publikatie van minimum-referentieprijzen alvorens eventueel over te gaan tot de invoering van minimumprijzen, zoals bedoeld in artikel 61 van het Verdrag”. In de tweede mededeling, waarin met zoveel woorden aan artikel 46 van het EGKS-Verdrag werd gerefereerd (zij betrof „de uitvoering van crisismaatregelen op de ijzer- en staalmarkt”), gaf de Commissie te kennen dat het in haar bedoeling lag de ramingen van de leveringen van bepaalde produktencategorieën van de ijzer- en staalindustrie (balken, walsdraad, betonstaal, ander staafstaal, dikke en middeldikkc plaat en dunne koudgewalste plaat) op de gemeenschappelijke markt per groep of groepering van ondernemingen te specificeren, met verzoek aan de verschillende ondernemingen of groeperingen van ondernemingen zich jegens haar op individuele en vertrouwelijke basis te verbinden die leveringen te beperken tot „het niveau dat haar individueel zou worden medegedeeld”.
Deze niet-bindende vingerwijzingen, waarmede men een beter evenwicht van vraag en aanbod beoogde, leidden voor vijf van voormelde produkten tot een bevredigend resultaat. In de dcsbetreffende sectoren dekten de door de ondernemingen aangegane verbintenissen (inhoudende dat zij het leveringsbeleid der Commissie niet zouden doorkruisen) 90 % van de communautaire produktie. Bij betonstaal lag dit percentage echter niet boven de 50 %. Opgemerkt zij, dat de prijsdaling in die sector sterker was dan bij de andere walserijprodukten het geval was, hetgeen mede een gevolg was van het feit dat er in veel kleine en middelgrote bedrijven, vooral in Italië en Duitsland, moderner en zuiniger fabricageprocédé's waren ingevoerd. Anderzijds liep in 1974 in bijna alle landen van de Gemeenschap de bedrijvigheid in de bouwsector, waarvoor het betonstaal bestemd is, terug. Daarbij kwam dat de exporten van datzelfde produkt naar derde landen een aanzienlijke teruggang vertoonden, terwijl de invoer uit die landen in de Gemeenschap sterk was gestegen. Een en ander verklaart dat de produktiecapaciteit in de rondstaalsector tot 55 % was gedaald, terwijl de produktie van 1964 op 1966 met 13 % en van 1966 op 1967 opnieuw met 8 % terugliep, met als ernstig gevolg dat het in deze sector tot ontslagen en verkorting der werktijden kwam.
De crisis bood echter niet overal eenzelfde beeld. De communautaire produktie van rondstaal kreeg het vooral hard te verduren in de grote concerns van het Noorden, waar het produkt slechts een bescheiden gedeelte van het hele produktiepakket uitmaakte. Beter was de situatie in de kleine en middelgrote bedrijven die zich uitsluitend of in hoofdzaak op de rondstaalproduktie toelegden en er om de reeds genoemde technisch-organisatorische redenen in slaagden veel goedkoper te produceren dan de grote bedrijven, waardoor zij hun marktaandeel konden vergroten. Men bedenke dat van de totale rondstaalproduktie in Italië (de helft van de communautaire produktie) 70 % komt van de goeddeels in de omgeving van Brescia geconcentreerde kleine en middelgrote bedrijven. Men kan dus zeggen dat ten minste een derde gedeelte van de communautaire betonstaalproduktie zonder kleerscheuren uit de crisis vandaan kwam, waardoor echter de moeilijkheden die de andere ondernemingen bij hun verkopen ondervonden, in zekere zin nog werden verzwaard.
3.
De Commissie heeft in die situatie de voorwaarden vervuld geacht, waaraan volgens artikel 61, letter b) van het EGKS-Verdrag voldaan moet zijn, willen er binnen de gemeenschappelijke markt minimumprijzen worden voorgeschreven. Bij beschikking nr. 962 van 4 mei 1977 heeft zij de producenten van de Gemeenschap voor hun verkopen van betonstaal voor het grondgebied van de Gemeenschap en enkele derde landen (de leden van de Efta), die in artikel 5 der beschikking met name werden genoemd en waarmede de Gemeenschap bijzondere handelsovereenkomsten is aangegaan, zulke prijzen voorgeschreven.
De op 5 mei 1977 in werking getreden beschikking zou slechts tot 31 december 1977 gelden. De Commissie heeft evenwel gemeend die geldigheidsduur tot 31 december 1978 te moeten verlengen en het stelsel van minimumprijzen ook van toepassing verklaard op de andere produkten van de ijzer- en staalindustrie; dit is geschied bij beschikking nr. 3000/77 van 28 december 1977. Tegelijkertijd werden in de krachtens artikel 95 van het EGKS-Verdrag vastgestelde beschikking nr. 3002/77 ook de handelaren in produkten van de ijzer- en staalindustrie verplicht het stelsel van minimumprijzen te eerbiedigen, terwijl in beschikking nr. 3001/77 werd bepaald dat de ondernemingen hun leveringen zouden mededelen, waardoor de Commissie de handelsstromen zou kunnen volgen.
Ook al op 28 december 1977 heeft de Commissie, in haar beschikking nr. 3003/77, de ondernemingen van de staalindustrie verplicht conformiteitsverklaringen voor bepaalde staalprodukten af te geven en in aanbeveling nr. 3004/77 vond het reeds in aanbeveling nr. 77/329 voorziene regime van antidumpingmaatregelen zijn voltooiing. Op 31 december deed de Commissie een mededeling uitgaan waarin zij, erkennende dat de voornaamste oorzaak van de moeilijkheden, wat bepaalde produkten van de ijzer- en staalindustrie betreft, in als dumping te kwalificeren importen was gelegen, aankondigde dat per 1 januari 1968 de in de beide aanbevelingen omschreven antidumpingmaatregelen zouden worden toegepast (zoals men weet, zijn aanbevelingen in het stelsel van de EGKS, wat het te bereiken doel betreft, bindend). In 1978 volgden er nog twee maatregelen — ter versterking van het stelsel der minimumprijzen —. Bij beschikking nr. 527/78 van 14 maart 1978 werd een aanpassing der prijzen aan de offertes van de produkten van de ijzer- en staalindustrie van bepaalde derde landen — van wier medewerking de Gemeenschap zich had verzekerd — verboden. Bij beschikking nr. 1525/78 van 30 juni 1978 werden de ondernemingen verplicht tot borgstelling voor het geval dat er voorlopig een ontduiking der minimumprijzen werd vastgesteld. Anderzijds is de aanpassing van de niveaus der bij beschikking nr. 3000/77 vastgestelde prijzen geschied bij beschikking nr. 656/78 van 1 april 1978, die op 14 juni 1978 door beschikking nr. 1483/78 is gevolgd. Opgemerkt zij dat de Commissie in het kader van de maatregelen ter aanmoediging van vrijwillige planning op 28 juli 1978 — bij beschikking nr. 78/711 — 31 in verschillende regio's van Midden- en Zuid-Italië gevestigde ondernemingen (waaronder een aantal der verzoekers) heeft gemachtigd een bureau („UCRO”) op te richten, dat met name hun verkopen aan het buitenland van betonstaal en staafstaal zou moeten coördineren; voor beide produkten gold de bindende regeling die onze aandacht vraagt. Blijkens de considerans der beschikking zou bedoelde coördinatie in hoofdzaak in een billijke verdeling van de bestellingen uit andere staten moeten bestaan.
Ten slotte wijs ik erop dat het stelsel van minimumprijzen, dat volgens genoemde beschikking nr. 3000/77 tot 31 december 1978 zou gelden, bij beschikking nr. 3139/78 van 29 december 1978 — met enkele wijzigingen — nog voor een jaatis verlengd.
4.
Welke grenzen heeft het Hof, geroepen de rechtmatigheid van algemene beschikking nr. 962/77 te beoordelen, bij de vervulling van die taak in acht te nemen? Ik wees er al dadelijk op dat verzoekers hun grieven baseren op de laatste alinea van artikel 36, volgens hetwelk zij „ter ondersteuning van hun beroep overeenkomstig de bepalingen van de eerste alinea van artikel 33 van dit Verdrag, de onrechtmatigheid van beschikkingen of aanbevelingen, waarvan nict-opvolging hun is ten laste gelegd, [kunnen] aanvoeren”.
Volgens artikel 33, eerste volzin, kunnen beschikkingen en aanbevelingen van de Hoge Autoriteit worden aangevochten op grond van onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan dan wel van misbruik van bevoegdheid; echter kan „het onderzoek door het Hof ... ” geen betrekking hebben op een beoordeling van de toestand, die voortvloeit uit economische feiten of omstandigheden, met het oog op welke toestand de beschikkingen zijn gegeven of de aanbevelingen zijn gedaan, tenzij de Hoge Autoriteit het verwijt wordt gemaakt, dat zij haar bevoegdheden heeft misbruikt of de bepalingen van het Verdrag of enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel klaarblijkelijk heeft miskend”.
Dat in de laatste alinea van artikel 36 naar dit voorschrift wordt verwezen, wil ongetwijfeld allereerst zeggen dat de rechtmatigheid van een algemene beschikking kan worden aangevochten door degenen die, op een der in de laatste alinea van artikel 33 omschreven gronden, tegen een geldboete opkomen. Dit blijkt wel uit de jurisprudentie van uw Hof (vgl. de arresten van 12 juni 1958, gewezen in de zaak 15/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse, Jurispr. 1958, IV, biz. 151 en 13 juni 1958, gewezen in de zaken 9 en 10/56, Meroni, ibidem, blz. 13 en 53). Dat betekent onder meer, dat men zich ook op misbruik van bevoegdheid mag beroepen, wanneer de voorwaarde, gesteld in de tweede alinea van artikel 33 (volgens welke zodanig misbruik te bunnen opzichte moet zijn begaan), niet is vervuld. De exceptie, in de zaken tegen de Italiaanse ondernemingen tegen dit middel opgeworpen door de Commissie, die stelde dat verzoekers geen specifieke, rechtstreekse schending hunner belangen door beschikking nr. 962/77 hadden aangetoond, zal dus moeten worden verworpen. Maar anders dan de Commissie, ben ik van mening dat verzoekers er wel degelijk een rechtstreeks en daadwerkelijk belang bij hebben de te hunnen aanzien genomen boetebeschikkingen op grond van onrechtmatigheid van voormelde algemene beschikking te zien nietigverklaard casu quo gewijzigd.
Dat in artikel 36 naar de eerste alinea van artikel 33 wordt verwezen, leidt er in de tweede plaats toe dat het Hof zich bij zijn „beoordeling van de toestand, die voortvloeit uit [de] economische feiten of omstandigheden” met het oog waarop een algemene beschikking werd gegeven, beperkingen moet opleggen: die toestand kan, met het oog op de vaststelling of het Verdrag of andere communautaire voorschriften zijn geschonden, worden beoordeeld voorzover aan de Commissie „klaarblijkelijke miskenning” dier regelen wordt verweten.
De bepaling is er kennelijk op gericht 's Hofs controle op de economische beleidskeuzen der Commissie te beperken. Wanneer de rechtmatigheid van economische beleidshandelingen echter moet worden getoetst aan juridische maatstaven waarin economische begrippen zijn verwerkt, dan is het geen eenvoudige zaak een grenslijn te trekken tussen rechtmatigheidscontrole en materiële beoordelingen. Hoe moeilijk dit is, blijkt wel uit de weinig gelukkige redactie der bepaling, die in de woorden „toestand, die voortvloeit uit economische feiten of omstandigheden” aanleiding geeft een scheidslijn aan te brengen tussen de vaststelling der feiten en de beoordeling van complexe economische situaties. In 's Hofs jurisprudentie is een belangrijk precedent te vinden, namelijk het arrest van 21 maart 1955, gewezen in de zaak 6/54, Nederlandse regering t. Hoge Autoriteit (Jurispr. 1954-1955, blz. 222).
Ik meen er goed aan te doen de belangrijkste punten van die uitspraak te releveren. Het arrest hield vooral in dat er ter vaststelling van de noodzaak van maximumprijzen moet worden onderscheiden tussen de vaststelling — door de Hoge Autoriteit — van de economische omstandigheden en de daaraan door de Hoge Autoriteit verbonden gevolgtrekkingen — die alleen aan rechtscontrole kunnen worden onderworpen, wanneer aan de Hoge Autoriteit klaarblijkelijke miskenning van het Verdrag wordt verweten —. Bovendien overwoog het Hof, dat er, wat die miskenning betreft, van een bepaalde mate van ernst sprake moet zijn, in die zin dat de beoordeling van de situatie met het oog waarop de beschikking is gegeven; „in het licht der bepalingen van het Verdrag kennelijk onjuist” is; het Hof heeft zich er dan ook toe beperkt na te gaan of er kon worden gesproken van een economische toestand „waaruit prima facie blijkt dat er generlei noodzaak bestond over te gaan tot het geven van de bestreden beschikking ter verwezenlijking van de in artikel 3 van hel Verdrag ... bedoelde doelstellin-gen”.
De vingerwijzingen die in casu aan het in artikel 36 geciteerde artikel 33 en aan voormeld arrest kunnen worden ontleend, zijn mijns inziens de navolgende: I. het Hof mag in geen geval de opportuniteit van een economische beleidsmaatregel als zodanig beoordelen, wanneer het heeft uit te maken of een maatregel schending van het gemeenschapsrecht inhoudt; dit geldt met name wanneer de maatregel op economische prognoses is gebaseerd (men denke aan een „dreigende” crisis als bedoeld in artikel 61, letter b); II. heeft het Hof de beoordeling — door de Commissie — van de economische situatie welke tot de omstreden beschikking leidde aan het EGKS-Verdrag te toetsen, dan moeten er duidelijke aanwijzingen van klaarblijkelijke miskenning van het Verdrag worden aangetroffen; III. bij die rechtscontrole gaat het er dan om of de genomen maatregel, de in het Verdrag gestelde voorwaarden in aanmerking genomen, bij een globale beoordeling van de economische situatie kennelijk ongerechtvaardigd is te achten.
Ik behoef hieraan wel nauwelijks toe te voegen dat de enige consequentie van gegrondbevinding van de grieven tegen de algemene beschikking welker rechtmatigheid werd aangevochten, zou zijn dat ze ten aanzien van de omstreden individuele beschikkingen toepassing zou missen, waarmede aan deze laatste beschikkingen de rechtsgrondslag zou komen te ontvallen. Dit betekent evenwel geen vernietiging van de algemene beschikking; het Verdrag en 's Hofs jurisprudentie laten daaromtrent geen twijfel bestaan.
5.
Ten betoge dat het Verdrag zou zijn geschonden, voeren verzoekers tal van argumenten aan en ik zou willen beginnen met de grieven volgens welke er niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden die volgens artikel 61 moeten zijn vervuld, wil er een stelsel van minimumprijzen komen. Volgens dat artikel kan de Gemeenschap voor een of meer aan de rechtsmacht van de EGKS onderworpen produkten „minimumprijzen, geldende op de gemeenschappelijke markt” vaststellen, indien „naar haar oordeel een uitgesproken crisis bestaat of dreigt te ontstaan, en zij een dergelijke beschikking nodig acht voor het bereiken van de in artikel 3 omschreven doelstellingen”.
Opgemerkt zij dat de beide in het artikel genoemde voorwaarden met zoveel woorden aan het discretionair oordeel van de Commissie zijn onderworpen: „indien naar haar oordeel...”. Het leidt dus geen twijfel, dat er met betrekking tot het bestaan of ophanden zijn van een crisis en met betrekking tot de vraag of de aangevochten beschikking voor het bereiken van de in artikel 3 omschreven doelstellingen nodig was, voor controle van het Hof alleen plaats is voorzover „prima facie” van klaarblijkelijke miskenning van het Verdrag blijkt, terwijl het Hof bij die controle in ieder geval alleen maar mag nagaan of de Commissie zich klaarblijkelijk heeft vergist — en lijnrecht tegen het gemeenschapsrecht in heeft gehandeld —.
Het bestaan of ophanden zijn van de crisis werd door de Italiaanse verzoekers, en wel vooral door de firma Feralpi, verzoekster in de zaak 264/78, besproken. Zij ontkent dat er van een crisis of dreigende crisis zou mogen worden gesproken, wanneer slechts een deel van een bepaalde produktiesector komt te verkeren in moeilijkheden, waarvoor de andere ondernemingen in die sector zich — door hun modernere technologie of door tot grotere produktiviteit leidende diversificatie der bevoorrading — niet geplaatst zien. De intrede van nieuwe technische procédé's en het aan de markt komen van producenten met een straffere organisatie zou volgens deze verzoekers — via de sluiting van oude, improduktieve bedrijven en hun vervanging doornieuwere fabrieken — juist tot een nieuw en bestendig evenwicht leiden, waarmede ook de Gemeenschap kennelijk gebaat zou zijn.
In casu staat als onweersproken vast, dat de produktie in de Gemeenschap was gedaald, toen de beschikking nr. 962/77 werd vastgesteld. Maar de moeilijkheden waarvoor de grote ijzer- en staalfabrieken uit het Noorden zich in deze produktiesector geplaatst zagen, zouden niet zozeer aan een achteruit lopende nationale vraag als wel aan een verouderde produktiestructuur moeten worden toegeschreven. Het met die situatie samenhangende crisisgevaar regardeerde dus de markt niet — die voor en na, tegen voor ongeveer de helft der communautaire producenten lonende prijzen, flinke voorraden aankon —. De goeddeels financiële moeilijkheden deden zich voorin de minst produktieve ondernemingen en de oorzaak dier moeilijkheden zou voornamelijk moeten worden gezocht in de omstandigheid dat zij op de markt van de Gemeenschap — en, a fortiori, op de internationale markt — niet tot concurreren in staat waren.
De in artikel 61 gebezigde term „crisis” schijnt mij op de marktontwikkeling betrekking te hebben. Volgens een der schrijvers die artikel 61 van het EGKS-Verdrag van commentaar voorzagen, zijn de minimumprijzen bedoeld om een mogelijke prijsval van structurele of conjuncturele aard tegen te gaan, voorzover de produktiecapaciteiten die on the long run voor de marktbevoorrading onontbeerlijk zijn, zonder minimumprijzen zouden verdwijnen en, anderzijds, een aanzienlijke prijsval naderhand tot een sterke prijsstijging aanleiding zou kunnen geven” (vgl. Zimmermann in Commentario CECA o.l.v. Quadri, Monaco en Trabucchi, deel II, blz. 832-833). De crisis waarvan hier sprake is, is kennelijk een marktverschijnsel van conjuncturele of structurele aard (tijdelijke teruggang van het normale niveau van de vraag, en voor het normale niveau van de vraag te grote produktiecapaciteit). Zulk een verschijnsel raakt natuurlijk alle produktieondernemingen, en dit geldt met name voor het structurele aspect, immers, overcapaciteit kan alleen maar uit de toestand in de gehele communautaire industrie resulteren.
Ook al wordt in casu een deel van de communautaire rondstaalproducenten tegen de („loyale”) concurrentie van efficiënter werkende bedrijven beschermd, anderzijds kan ook worden gezegd dat wie aan eerstgenoemde categorie ruimte wil laten om tot herstructurering te komen — en de concurrentie beter aan te kunnen — er tevens op bedacht is een te grote inkrimping van de communautaire produktiesector in de hierbedoelde sector — met alle gevolgen van dien voor de werkgelegenheid in de Gemeenschap — te voorkomen.
De stelling van verzoekster Feralpi, volgens wie meer voortgeschreden technische procédé's en de daarmede samenhangende verbetering van de produktiviteit op de lange duur weer tot evenwicht leiden, is stellig juist; maar evenmin kan worden geloochend, dat de minder dynamische ondernemingen op korte termijn in ernstige moeilijkheden kunnen geraken. Als zulke moeilijkheden, door het grote aantal betroffen bedrijven en door de gevolgen welke er voor de bedrijvigheid en de werkgelegenheid aan verbonden zijn, grote afmetingen aannemen of dreigen aan te nemen, dan is het met de geest en de systematiek van het EGKS-Verdrag in overeenstemming dat men gebruikmaking overweegt van de voor uitzonderlijke situaties voorziene mogelijkheden tot overheidsingrijpen op de markt, teneinde de gevolgen waartoe het vrije spel van vraag en aanbod op sociaaleconomisch niveau zou leiden, te verzachten.
Voorts wijs ik erop dat het, in een situatie die niet slechts door een te groot aanbod wordt gekenmerkt, doch ook — en vooral — door vrij grote graduele verschillen in produktiviteit (en dus in produktiekostenniveau) tussen de tot de sector behorende ondernemingen, voor de vaststelling dat er sprake is van een bestaande of dreigende crisis als bedoeld in artikel 61, letter b), niet nodig is dat het niveau der door de produktievere ondernemingen berekende prijzen tot een abnormaal laag peil gedaald schijnt. Evenmin zie ik een beletsel in de omstandigheid dat mogelijke vergissingen, bij de ramingen begaan, onachtzaamheid, nalatigheid of onbekwaamheid van beslissende invloed zijn geweest, toen de minder produktieve ondernemingen in moeilijkheden kwamen te verkeren.
Op grond van een en ander ben ik van mening dat het in casu ten enenmale ontbreekt aan bruikbare aanwijzingen dat de in artikel 61, onder b), gestelde eerste, voorwaarde klaarblijkelijk werd miskend. Integendeel, ik ben van mening dat de Commissie in de gegeven omstandigheden het bestaan of ophanden zijn van een uitgesproken crisissituatie juist heeft beoordeeld. Onder die omstandigheden was een ingrijpen als bedoeld in artikel 61, letter b), gerechtvaardigd.
6.
Van een andere grief waarin de term „crisis” een rol speelt, heeft verzoekster Rumi zich bediend. Zij meent dat er volgens artikel 61 slechts voorlopig minimumprijzen mogen worden vastgesteld, terwijl men in geval van een uitgesproken crisis de weg van artikel 58 — waarin de invoering van een stelsel van produktiequota wordt voorzien — had moeten bewandelen.
Ik acht dit standpunt onjuist. Wij zagen reeds, dat in artikel 61, letter b), aan de Commissie niet slechts bij dreigende, doch ook bij reeds bestaande crisis, de bevoegdheid tot vaststelling van minimumprijzen voor de gemeenschappelijke markt wordt toegekend. Artikel 58 stelt de invoering van een stelsel van produktiequota afhankelijk van de vaststelling dat de maatregelen, in artikel 57 voorzien, niet voldoende zijn om aan de crisistoestand het hoofd te bieden, en tot deze indirecte beleidsmiddelen behoren de in het Verdrag voorziene prijsmaatregelen, dat wil zeggen ook de invoering van het stelsel van minimumprijzen krachtens genoemd artikel 61, letter b). Van een verplichting der Commissie tot de invoering van het stelsel van produktiequota over te gaan, kan dan ook slechts sprake zijn nádat de onmogelijkheid is vastgesteld om — onder meer — met maatregelen ten aanzien van de prijzen het hoofd aan de crisis te bieden.
Hieraan zij toegevoegd dat de Commissie, wil zij in een uitgesproken crisissituatie maatregelen nemen als in artikel 58 bedoeld, om indirecte maatregelen onvoldoende — id est: nieuwe middelen nodig — te achten, tot de nodige — complexe — economische beoordelingen moet zijn overgegaan. Waar de Commissie, in verband met de aard van zulke oordeelvellingen, in zo ruime mate discretionair mag beslissen, kan wie mocht menen dat de Commissie ten onrechte voor een stelsel van minimumprijzen opteerde, niet volstaan met de enkele bewering dat een stelsel van produktiequota meer effect zou hebben gesorteerd.
7.
Laat ons thans nagaan of aan de tweede voorwaarde in artikel 61, letter b), aan de invoering van een stelsel van minimumprijzen gesteld, is voldaan, met andere woorden of de maatregelen in casu „voor het bereiken van de in artikel 3 omschreven doelstellingen” noodzakelijk waren te achten. Een groot aantal verzoekers, met name de Italiaanse ondernemingen, zijn van oordeel dat beschikking nr. 962/77 niet aan die voorwaarde voldeed. Ik moge er echter op wijzen dat men, hierover discussiërend, de eis dat de vaststelling van minimumprijzen voor het bereiken van de in artikel 3 omschreven doelstellingen in de voor het betrokken produkt geldende marktsituatie nodig is, niet dient te verwarren met de vraag of de interventieregeling die er kwam, in functioneel en praktisch opzicht aan de eisen voldoet en als adequaat is te beschouwen.
Volgens verzoekers zou de hierbedoelde algemene beschikking tegen de meeste in artikel 3 omschreven doelstellingen, met name tegen die onder a), c), d), f) en g) gedefinieerd, indruisen.
Ik meen er goed aan te doen aanstonds te zeggen dat wie van klaarblijkelijke schending van de tweede in artikel 61, onder b), gestelde voorwaarde wil spreken, er niet mee kan volstaan te stellen casu quo vast te stellen dat de beschikking op de minimumprijzen zich niet met bepaalde, in genoemd artikel 3 omschreven doelstellingen verdraagt.
In 's Hofs jurisprudentie werd meermalen uitgemaakt dat, wanneer de in artikel 3 omschreven doelstellingen kennelijk niet — te zamen en ieder afzonderlijk — in volle omvang kunnen worden verwezenlijkt, er in de praktijk een compromis moet worden gevonden, waarbij moet worden bedacht dat het hier gaat om algemene beginselen, welker verwezenlijking en harmonisatie zoveel mogelijk moet worden nagestreefd (arrest van 21 juni 1958, gewezen in de zaak 8/57, Groupement des Hauts Fourneaux et Aciéries Belges, Jurispr. 1958, blz. 246, inz. 262; men zie ook het reeds aangehaalte arrest van 13 juni 1958, gewezen in de zaak 9/56, Meroni).
Doet zich in een normale marktsituatie de noodzaak van een „compromis” tussen de verschillende doelstellingen gevoelen, temeer is dit het geval in een crisissituatie die om uitzonderlijke maatregelen vraagt. Daar zij een tijdelijk karakter draagt, is het nog beter te verklaren dat de Commissie bepaalde beleidsoogmerken voorshands bij andere doelstellingen doet voorgaan. Zulk een keuze past ten duidelijkste in het kader van de discretionaire bevoegdheden der Commissie, die er evenwel slechts van geval tot geval toe overgaat, op grond van haar beoordeling van de economische situatie op het tijdstip waarop zij haar uitzonderingsmaatregelen neemt.
Het is wel duidelijk dat een maatregel als de vaststelling van minimumprijzen, die een afwijking inhoudt van de regelen volgens welke de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal normaliter functioneert, al heel gauw in strijd komt met bepaalde in artikel 3 omschreven doelstellingen. Het streven naar een zo laag mogelijke prijsstelling op de gemeenschappelijke markt, onder c) genoemd, wordt bij voorbeeld stellig doorkruist door de vaststelling van minima op een hoger niveau dan de prijzen die sommige tot de sector behorende producenten zouden kunnen berekenen. Aan zulk een ongerijmdheid zou men evenwel slechts kunnen ontkomen door de Commissie gebonden te achten het niveau der voorgeschreven minimumprijzen met dat van de laagste marktnoteringen te doen samenvallen — waarmede de bevoegdheid tot vaststelling der prijzen welke de Commissie aan artikel 61 ontleent, al te zeer zouden worden ingeperkt —.
Ook de grief dat de Commissie in strijd zou hebben gehandeld met de in artikel 3 onder a) omschreven doelstelling (regelmatige bevoorrading van de gemeenschappelijke markt), acht ik zwak. Verzoekers stellen dat zij de bevoorrading op gang hadden kunnen helpen tegen betere prijzen dan in casu van bovenaf werden vastgesteld. Maar de bewering dat de moeilijkheden, waarvoor men zich bij de bevoorrading met betonstaal alom in de Gemeenschap gesteld zag, hadden kunnen worden opgelost als men maar voldoende op de initiatieven van Brescia's fabrikanten had vertrouwd, gaat mij te ver. Integendeel, ik geloof dat de vaststelling van minimumprijzen in de lijn lag van de onder a) omschreven doelstelling: door de minst produktieve ondernemingen tijdelijk in bescherming te nemen — om hen in staat te stellen hun bedrijven te moderniseren en te reorganiseren — heeft men een regelmatige voorziening van de gemeenschappelijke markt willen verzekeren, waarnaast men het risico van massale bedrijfssluitingen, die het produkt schaars hadden kunnen maken, uit de weg is gegaan.
Eveneens ten onrechte spreken verzoekers van schending van de onder d) aan de Gemeenschap opgelegde plicht te „waken voor het handhaven van omstandigheden, welke de ondernemingen aansporen tot het vergroten en verbeteren van hun produktiemogelijkheden”. Weliswaar wordt die doelstelling door de vaststelling van minimumprijzen op een hoger niveau dan dat van de markt, wat de meest produktieve ondernemingen betreft, niet verwezenlijkt, maar dit geldt niet voor de „extra-marginale” bedrijven. De hun geboden tijdelijke bescherming stelt hen in staat tijd en geld uit te trekken voor een verbetering van hun produktiecapaciteit en hun niveau tot dat van doelmatiger werkende concurrenten op te trekken.
Ook zou de Commissie volgens verzoeksters in strijd zijn gekomen met de onder f) verlangde bevordering van de ontwikkeling van het internationale ruilverkeer: de minimumprijzen zouden door de producenten van de Gemeenschap ook moeten worden geëerbiedigd bij verkopen, bestemd voor onder artikel 5 van beschikking nr. 962/77 vallende derde landen. Opgemerkt zij evenwel dat dit voorschrift gebaseerd is op de bijzondere betrekkingen tussen de Gemeenschap en bepaalde Lid-Staten van de Europese Vrijhandelszone, en door een maatregel die tot een kleine groep van buitenlandse staten beperkt blijft, schijnt de ontwikkeling van het internationale ruilverkeer niet in gevaar te worden gebracht.
Tot op zekere hoogte schijnt de vaststelling van minimumprijzen ook te rijmen met de onder g) aan de instellingen opgedragen zorg voor „een regelmatige uitbreiding en modernisering van de produktie, alsmede een verbetering van de kwaliteit”, zolang het maar niet komt tot maatregelen ter bescherming tegen concurrerende ondernemingen — die in een onrechtmatig gedrag dier ondernemingen geen rechtvaardiging vinden —. In casu staat vast, dat de Commissie, door minimumprijzen voor te schrijven, ondernemingen die in een crisis waren geraakt, wilde helpen hun produktie te verbeteren en tot expansie hunner bedrijven te komen; de beschikking had evenwel een protectionistisch effect ondanks het feit dat aan de bedrijven uit Brescia, met betrekking tot hun handelwijze vóór de invoering der minimumprijzenregeling, geen oneerlijke concurrentie werd verweten. Slechts kan worden opgemerkt dat, toen men — om de expansie en de modernisering te bevorderen van de ondernemingen die het meest van de crisis te leiden hadden — eenmaal zijn toevlucht tot minimumprijzen had genomen, die prijzen haast als vanzelf protectionistisch werkten jegens ondernemingen die in de vrije mededinging het hoofd boven water hadden weten te houden.
Verzoekster in de zaak 83/79, Maximilianshütte, heeft harerzijds betoogd dat beschikking nr. 962/77 in strijd zou komen met artikel 3, letter f), volgens hetwelk de instellingen „de verbetering [moeten] bevorderen van het levenspeil en van de arbeidsvoorwaarden der werknemers, met het oog op een geleidelijke egalisatie daarvan in elk der industrieën, welk aan haar zorg zijn toevertrouwd”; de beschikking zou verzoekster, als zij zich er strikt naar gedragen had, hebben verplicht een deel van haar personeel te ontslaan. Dit argument werd ook door andere verzoekers gebezigd, zij het alleen ten betoge dat de boete te hunnen aanzien buiten toepassing moet worden gelaten. De bijzondere situatie waarin een individuele onderneming verkeert, kan echter bij de beoordeling van de rechtmatigheid ener algemene beschikking geen rol spelen. En bedenkt men tot welke repercussies het reeds genoemde verschijnsel van talrijke, snelle bedrijfssluitingen voor het personeel zou hebben geleid, dan schijnt de invoering van een stelsel van minimumprijzen, althans in beginsel, in overeenstemming met de onder e) omschreven sociale doelstellingen. De beschikking moge niet tot verbetering van het levenspeil en de arbeidsvoorwaarden der werknemers hebben bijgedragen, zij was wel bedoeld om te vermijden dat hun levenspeil en arbeidsvoorwaarden er slechter op werden. Zulk een doelstelling lijkt mij zo al niet met de letter, dan toch met de geest van genoemde bepaling in overeenstemming.
Bestudering van de door verzoekers voorgedragen argumenten leidt dus tot de slotsom dat de Commissie zich, beschikking nr. 962/77 noodzakelijk achtend voor het bereiken van de doelstellingen, omschreven in artikel 3 — en, naar wij zagen, met name onder a), cl) en e) —, niet aan klaarblijkelijke miskenning van het Verdrag schuldig heeft gemaakt.
Reeds daarom zou de grief dat artikel 61 zou zijn geschonden — in die zin dat de tweede voorwaarde, onder letter b) gesteld, niet zou zijn inachtgenomen — moeten worden verworpen.
8.
Tegen de noodzaak van beschikking nr. 962/77 voor het bereiken van de in artikel 3 omschreven doelstellingen, brengen de Italiaanse verzoekers nog twee argumenten in: het niveau deivoorgeschreven minimumprijzen zou te hoog zijn en de genomen interventiemaatregelen zouden ontoereikend zijn. Bij een bespreking van de eerste dezer grieven kan te rade worden gegaan met artikel 61 en met artikel 3, immers het argument komt erop neer dat men, om de doelstellingen van artikel 3 te bereiken, de prijzen niet op het in de beschikking aangehouden niveau had behoeven te stellen (men had lagere prijzen kunnen aanhouden). In de andere grief werd evenwel de in verband met het evenredigheidsbeginsel nog te bespreken vraag aan de orde gesteld, of het middel op het doel was afgestemd.
Ik wil allereerst opmerken dat er in artikel 61 aan het niveau waarop de Commissie de (maximum- of minimum-) prijzen zou willen vaststellen, geen limiet wordt gesteld; wel is een der formele vereisten dat ook in zoverre het Raadgevend Comité en de Raad moeten worden geraadpleegd. Ik merkte reeds op dat de in artikel 61, onder b), voorkomende verwijzing naar artikel 3 de mening kan doen postvatten dat de Commissie het laagste niveau moest aanhouden (artikel 3, letter c)), maar dat men dan met betrekking tot de minimumprijzen tot het ongerijmde resultaat komt dat de voorgeschreven prijs steeds met de voordeligste marktprijs overeenkomt, ofschoon men, om het middel te kunnen hanteren, uiteraard over manoevreerruimte moet beschikken. Ik ben dan ook van mening dat de vaststelling van het niveau der minimumprijzen een aangelegenheid van uitgesproken technische aard — alsook een discretionaire beleidskwestie — is. Er zij in dit verband aan herinnerd dat het Hof op de beleidskeuzen der Commissie krachtens artikel 36, laatste alinea, slechts controle kan uitoefenen wanneer de Commissie in haar economische afweging van belangen kennelijk het recht heeft geschonden, ofwel in casu het stilzwijgend verbod zo hoge prijzen vast te stellen, dat de doelstellingen van artikel 3 niet kunnen worden verwezenlijkt casu quo hogere prijzen dan ter verwezenlijking van die doelstellingen nodig is.
Ik zou de kwestie thans nader willen bezien. Het verwijt dat verzoekers aan de Commissie maken, houdt voornamelijk in dat zij de prijzen heeft vastgesteld op een niveau, dat het midden houdt tussen de tot dan toe door de concurrentie berekende prijzen en de prijzen der dooide crisis getroffen ondernemingen. Met dit beleidscriterium zou de Commissie hebben voorbijgezien aan het feit dat de ongelijke kostprijzen der ondernemingen meer aan verschillen in gestie en organisatie dan aan ongelijke grondstof f enprijzen moesten worden toegeschreven. De Commissie zou alleen de verschillende grondstoffenprijzen in aanmerking hebben genomen en het midden hebben gezocht tussen die van ondernemingen die rondstaal uit oud ijzer vervaardigen en bedrijven die ijzererts inzetten. Men zou de artikelen 3 en 61 slechts recht hebben doen wedervaren door de prijzen op „marginaal positief niveau” (livello della minima marginalità positiva) vast te stellend Slechts zulk een oplossing zou niet ten koste zijn gegaan van de meer produktieve ondernemingen.
Aldus redenerend, verliest men de typische doelstellingen uit het oog van een stelsel van minimumprijzen, toegepast op een markt die gekenmerkt wordt door een gebrek aan evenwicht tussen de meer dynamische ondernemingen en bedrijven die op het niveau der vrije concurrentie achterop zijn geraakt. Het wil mij voorkomen, dat het voorschrijven van minimumprijzen in zulk een situatie achterop geraakte bedrijven betere verkoopmogelijkheden kan bieden — en die mogelijkheden, wat de meer dynamische ondernemingen betreft, zal moeten verminderen, zodat zij in mindere mate de kans krijgen met voordelige prijzen aan de markt te komen —. Er bestond in casu dan ook aanleiding de prijzen te bepalen op een niveau dat de meer vitale „extra-marginale”-bedrijven in staat stelde hun bedrijfsuitoefening voort te zetten en tot reorganisatie en modernisering over te gaan. Derhalve faalt de stelling van genoemde verzoekers, volgens welke de Commissie, door voor de minimumprijzen een hoger niveau dan dat der meest concurrerende ondernemingen aan te houden, de bepaling van artikel 61, letter b), zou hebben geschonden.
Dat de Commissie het „midden” heeft willen houden (zij het, dat zij niet het rekenkundig gemiddelde heeft willen aanhouden), kan haar mijns inziens niet worden verweten. Het heel verschillend niveau der kostprijzen binnen de Gemeenschap leidde ertoe, dat het niveau der minimumprijzen niet op dat deiminst produktieve ondernemingen kon worden gesteld: daarmede zou men de reële marktverhoudingen geweld hebben aangedaan, hetgeen tot een voor de verbruikers economisch niet-aanvaardbare prijsstijging zou hebben geleid. Evenmin had de Commissie uitsluitend met de kostprijzen der meest produktieve ondernemingen te rade kunnen gaan, immers clan had zij zich van de vaststelling van minimumprijzen, gezien de functie welke er in de regeling van beschikking nr. 962/77 aan werd toegedacht, wel kunnen onthouden. De situaties en belangen der verschillende groepen belanghebbenden moesten er derhalve op een noemer worden gebracht, en de Commissie heeft het gedaan.
Ten slotte een enkel woord over de op één na laatste alinea van artikel 61, waar wij lezen dat de Hoge Autoriteit „bij de vaststelling van de prijzen moet ... rekening houden met de noodzakelijkheid het concurrentievermogen zowel van de kolenmijn- of staalindustrie als van de verwerkende industrieën in stand te houden, overeenkomstig de in artikel 3, onder c) omschreven beginselen”. Door hier naar artikel 3, letter c), te verwijzen, wilde men blijkbaar vooral het criterium tot gelding doen komen dat wijzigingen der prijzen niet tot prijsverhogingen over de hele linie dienen te leiden, dan wel tot verhogingen der bij andere transacties berekende prijzen, alsook het criterium dat er ruimte moet worden gelaten voor de noodzakelijke afschrijvingen en voor een normale beloning van de geïnvesteerde kapitalen.
Met de voorlaatste alinea van artikel 61 heeft men in feite vooral de belangen willen verzoenen van de ondernemingen die de produkten vervaardigen respectievelijk afnemen. Men bedenke evenwel dat de noodzaak het concurrentievermogen der produktiebedrijven in stand te houden, met zoveel woorden wordt genoemd. In casu kan daaraan de gevolgtrekking worden verbonden, dat de algemene beschikking onrechtmatig had moeten worden geacht, indien de prijzen waren vastgesteld op een zodanig niveau, dat de ondernemingen waartoe zij gericht werd, kennelijk niet meer tot concurreren in staat waren gesteld. Verzoekers stellen echter juist, dat hun concurrentiepositie door beschikking nr. 962/77 ernstig wordt aangetast, omdat de in de sector betonstaal vastgestelde prijs — bij nagenoeg te verwaarlozen kwaliteitsverschillen — méér concurrentie mogelijk maakt. Maar in een situatie als hierbedoeld leiden minimumprijzen uiteraard tot een verslechtering van de positie van meer dynamische bedrijven — met sterkere concurrentieposities —. Mijns inziens gaat het er maar om dat de minimumprijs, vastgesteld op een lager niveau dan dat van de ondernemingen die het meest door de crisis worden getroffen, de andere ondernemingen een concurrentiemarge laat. In ieder geval zijn mijns inziens het Hof geen gegevens overgelegd, waaruit kan worden afgeleid dat de belanghebbende ondernemingen als gevolg van de onderhavige beschikking in het geheel niet meer tot concurreren in staat waren.
9.
Niet alleen betwisten verzoekers dat beschikking nr. 962/77 met artikel 61 — en het onder b) ter sprake gebrachte artikel 3 — van het EGKS-Verdrag in overeenstemming is; ook enkele andere bepalingen uit de eerste titel van het Verdrag, te weten de artikelen 2, 4 en 5, achten zij door de hierbedoelde maatregel geschonden. Wij zullen dus een bespreking aan die grieven moeten wijden.
Volgens artikel 2, tweede alinea, moet de Gemeenschap „in toenemende mate de omstandigheden scheppen, die uit zichzelf de meest rationele verdeling van de produktie op een zo hoog mogelijk peil verzekeren en daarbij zowel de continuïteit van de werkgelegenheid waarborgen als vermijden, dat in de economie van de deelnemende staten fundamentele en duurzame moeilijkheden worden veroorzaakt”. Dit voorschrift zou niet zijn in acht genomen: de minimumprijzen van betonstaal zouden zijn vastgesteld op een bedrag dat het concurrentievoordeel deimeest produktieve ondernemingen tenietdoet en hen buiten staat stelt het produkt tegen een voordeliger prijs aan te bieden, ofschoon hun produktiviteitsniveau zulks toeliet. Door minimumprijzen vast te stellen zou de Commissie dus ook in strijd hebben gehandeld met de haar in genoemde bepaling opgelegde zorg voor de continuïteit der werkgelegenheid; zouden zij zich strikt naar de omstreden beschikking hebben gedragen, dan zou de tewerkstelling in een belangrijk gedeelte van de communautaire industrie in deze sector in gevaar zijn gebracht.
Verzoekster in de zaak 83/79, Maximilianshütte, beroept zich harerzijds op schending van artikel 2, eerste alinea, volgens welke de Gemeenschap „ten doel [heeft] in harmonie met de algemene economie der deelnemende staten ..., bij te dragen tot de economische ontwikkeling, de uitbreiding van de werkgelegenheid en de verhoging van het levenspeil in de deelnemende staten”. En het stelsel van minimumprijzen zou met name de economie in Zuid-Duitsland en de aldaar gevestigde kleinere staalfabrikanten een ongerechtvaardigde last hebben opgelegd.
Ik wijs erop dat de „roeping” der Gemeenschap in dit artikel in zeer ruime bewoordingen wordt omschreven. Uit de gebezigde bewoordingen — volgens welke de in het artikel opgesomde omstandigheden „in toenemende mate” moeten worden geschapen — blijkt wel dat ons hier vooral een programma wordt ontvouwd. De verwezenlijking van de algemene doelstellingen, waarnaar het hele beleid der Gemeenschap zich heeft te richten, is uit de aard der zaak een werk van lange adem, dat door het verloop der gebeurtenissen niet onberoerd wordt gelaten. Soms maken ze het nemen van maatregelen op korte termijn noodzakelijk die, wanneer men ze op zichzelf beschouwt, zich wel eens niet lijken te verdragen met de in artikel 2 omschreven doelstellingen, doch er op den duur toe kunnen bijdragen dat zij worden verwezenlijkt op een wijze die van alle geadministreerden zo min mogelijk offers vergt.
Waar het voor bepaalde gevallen een overheidsingrijpen voorziet, wijkt het Verdrag soms af van de — aan markteconomische beginselen ontleende — regelen die normaliter de werking van de gemeenschappelijke markt beheersen (men zie slechts de artikelen 2, 3 en 4). In het Verdrag vindt men dan ook zowel voorschriften die volkomen met bedoelde beginselen in overeenstemming zijn als regelen waarin — onder welomschreven omstandigheden — van die beginselen wordt afgeweken in die zin dat de instellingen van de Gemeenschap ruimere bevoegdheden krijgen. Uiteindelijk zijn echter ook de tot dit tweede type behorende voorschriften met de algemene doelstellingen in overeenstemming, in die zin dat van de daarin toegekende interventiemogelijkheden slechts gebruik mag worden gemaakt om met de handhaving van een vrije markt onverenigbare conjuncturele omstandigheden te boven te komen. In casu client te worden erkend dat bijna tweederden van de produktieondernemingen der Gemeenschap, indien beschikking nr. 962/77 was uitgebleven, in een erg moeilijke situatie zouden zijn geraakt en aan de mededinging der meer produktieve bedrijven niet langer het hoofd hadden kunnen bieden; dit zou vermoedelijk tot nadelige gevolgen voor de tewerkstelling hebben geleid, terwijl genoemde bepaling van artikel 2, tweede alinea, van het Verdrag op instandhouding van een continue werkgelegenheid gericht is. Anderzijds heeft de beschikking ook beantwoord aan de wens, fundamentele en duurzame moeilijkheden in de economie der Lid-Staten te voorkomen, en die hadden van een mogelijke stillegging van een groot aantal in ernstiger mate door de crisis getroffen bedrijven het gevolg kunnen zijn. Ofschoon het dus met het oog op de „meest rationele verdeling van de produktic op een zo hoog mogelijk peil” de voorkeur zou hebben verdiend, indien men aan de in economisch en technisch opzicht meest vooruitstrevende bedrijven volledig de vrije hand bij het bepalen van hun verkoopsprijzen had gelaten — en daarmede de vrijheid te profiteren van het feit dat zij, met de andere producenten uit de Gemeenschap vergeleken, een sterkere concurrentiepositie innamen—, de gevaren welke daaruit voor een continue werkgelegenheid, ja voor het produktieapparaat van de meeste concurrenten, zouden zijn voortgevloeid, doen de omstreden maatregelen ook de toets van de algemene bepalingen van artikel 2 doorstaan.
Het beeld dat de communautaire markt voor betonstaal was gaan vertonen, toen er temidden van minder moderne, loggere bed rijven een geharnaste groep kleine producenten opdook, stelde de Commissie voor de keus hoe er tussen de uiteenlopende belangen van de groepen ondernemers, en vooral ook tussen twee verschillende belangen der Gemeenschap een keus moest worden bepaald: moesten degenen die zich in het spel der vrije concurrentie hadden onderscheiden, in naam van de produktiviteit en de efficiency worden aangemoedigd en beloond, dan wel moest men in de hele Gemeenschap opkomen voor een continue werkgelegenheid en de instandhouding van een uitgebreider, meer geleed produktieapparaat. In abstracto verdienen beide belangen bescherming, maar in de bijzondere omstandigheden waarin de bestreden beschikking werd genomen, rees er tussen beide belangengroepen een conflict. Ik volsta thans met op te merken, dat de Commissie te dezen (althans op korte termijn) had te kiezen. In beginsel is die keuze niet onderworpen aan de rechtscontrole van dit Hof dat, als gezegd, zijn opportuniteitsoordeel niet voor de economische beleidskeuzen van het bevoegde orgaan der Gemeenschap in de plaats kan stellen — uiteraard, voorzover het gemeenschapsrecht niet klaarblijkelijk wordt miskend, maar van kennelijke schending van artikel 2 schijnt in feite geen sprake te zijn —.
10.
Met betrekking tot artikel 4 van het Verdrag — waarin de belangrijkste, met de instelling en handhaving van de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal verband houdende verboden zijn vervat — bedienen verzoekers zich met name van de grief, dat er tussen producenten zou zijn gediscrimineerd: de maatregelen en praktijken, waarin zulk een discriminatie besloten zou liggen, zouden in artikel 4, letter b), worden verboden. Met name zou er in casu van discriminatie tussen de producenten mogen worden gesproken, aangezien het stelsel van minimumprijzen sommigen hunner (de producenten met de zwakste concurrentiepositie) bij anderen zou hebben voorgetrokken. Kennelijk gaat het hier niet om de formele zijde der gewraakte maatregelen, immers de bij beschikking nr. 962/77 vastgestelde minimumprijzen zijn voor alle producenten in de Gemeenschap dezelfde. Het zou gaan om „feitelijke” discriminatie, in die zin dat twee verschillende situaties — die der producenten met de sterkste concurrentiepositie en die van de bedrijven waar een toestand van crisis heerste — door de oplegging van een uniform stelsel van minimumprijzen op dezelfde wijze zouden zijn behandeld. En aangezien het niveau dier prijzen lag beneden het peil der prijzen die alle ondernemingen in de Gemeenschap, die te Brescia uitgezonderd, in hun prijscouranten aankondigden, stellen deze laatsten zich op het standpunt dat de Commissie bij het nemen van de omstreden algemene maatregel de situatie der overige ondernemingen recht deed wedervaren, doch geen acht sloeg op de positie — en de marktquota — van de kleine en middelgrote Italiaanse ondernemingen — en ook in zoverre het discriminatieverbod zou hebben geschonden —.
Er zij te dien aanzien aan herinnerd dat de onrechtmatige, om niet te zeggen willekeurige aard van de gelijke behandeling welke op verschillende gevallen werd toegepast — dan wel van de ongelijke behandeling welke op gelijke gevallen werd toegepast — een wezenstrek van discriminatie is. Maar de gewraakte gelijke behandeling van ondernemingen die zich in verschillende situaties bevinden, is niet onrechtmatig te achten. Het voorschrijven van minimumprijzen op een niveau gelegen boven dat van de marktprijs, door het Verdrag aanvaard voor situaties van crisis of dreigende crisis en bedoeld om de zwakkere ondernemingen te beschermen, kan alleen een middel zijn om het daarmede rechtmatig nagestreefde doel te bereiken, wanneer alle ondernemers uit de sector zich eraan hebben te houden. Gaat men vervolgens te rade met het effect dat de beschikking diende te sorteren — en ook heeft gesorteerd — bij ondernemingen die zich in concurrentieel en produktiviteitsoogpunt in verschillende situaties bevonden, dan behoeft het geen verbazing te wekken, dat die gevolgen voor een deel dier bedrijven gunstig en voor een ander deel ongunstig uitvielen. Het kon logischerwijze niet anders. De stelling dat er ten nadele van verzoekers zou zijn gediscrimineerd, acht ik dan ook ongegrond.
Nog een bepaling van artikel 4, letter b), wordt ingeroepen ten betoge dat de algemene minimumprijzenbeschikking onrechtmatig zou zijn; ik bedoel het verbod van „maatregelen of praktijken, die de koper belemmeren in de vrije keus van zijn leverancier”. De beschikking zou die vrije keus belemmeren en ook een — met artikel 4, letter a), onverenigbare — beperking van het vrije goederenverkeer inhouden, immers wanneer de verbruiker alleen maar de keus heeft tussen even dure produkten, is hij van nature geneigd zich op de nationale markt te bevoorraden, en daardoor zou de mogelijkheid aan afnemers uit andere Lid-Staten te verkopen in feite worden beperkt, hetgeen op een beperking van het goederenverkeer in de Gemeenschap neerkomt.
Ik geloof dat de invloed die het stelsel van minimumprijzen op het goederenverkeer heeft — en op de vrijheid van de kopers bij de keuze van hun leveranciers —, een zo indirect gevolg van de beschikking is, dat van schending van artikel 4, letter a) (waarin met zoveel woorden van kwantitatieve beperkingen van het goederenverkeer wordt gesproken) of van artikel 4, letter b), in fine, niet kan worden gesproken. In het bijzonder vraag ik ook de aandacht voor het feit dat de keuze van de leverancier dikwijls door buiten de prijs gelegen factoren wordt beïnvloed. Voorts kunnen de gewraakte verschijnselen zich alleen voordoen, wanneer bepaalde producenten van een Lid-Staat zich — met hun lage prijzen — op de markt in een andere Lid-Staat hebben weten te handhaven, en als men aanvaardt dat de Commissie een minimumprijs boven het niveau der voordeligste prijzen kan vaststellen — en het voorts geoorloofd acht dat er door de vaststelling van minimumprijzen naar een uitbreiding van de produktiviteit en versteviging van de concurrentiepositie van andere, zich in een situatie van crisis bevindende, producenten wordt gestreefd, dan komen zulke verschijnselen voor den dag als met het ingrijpen der Commissie verband houdende economische nadelen — zij zijn dat ook inderdaad —, en niet als symptomen ener door de Commissie begane schending van het Verdrag. En als men het er ten slotte voor houdt dat een maatregel tot invoering van voor de gehele Gemeenschap geldende minimumprijzen per se aan de vrije keuze van de leverancier en aan het vrije verkeer van goederen in de weg staat, dan dient daarop te worden geantwoord dat de wetgever van de Gemeenschap, door de mogelijkheid van zulk een maatregel te voorzien, kennelijk ook de mogelijkheid heeft aanvaard om, door de invoering van zulk een maatregel, tijdelijk van de bepalingen van artikel 4, letters a) en b), af te wijken.
Verzoekers bedienen zich met betrekking tot de onderhavige algemene beschikking voorts van de grief, dat zij een met artikel 4, d), strijdige beperkende praktijk, strekkende tot verdeling of uitbuiting van markten, inhoudt en de in artikel 5, voorlaatste alinea, beschermde normale concurrentieverhoudingen vervalst. Tot staving van deze grieven worden dezelfde argumenten voorgedragen die ook ten grondslag werden gelegd aan de stelling dat artikel 4, letters a) en b), zou zijn geschonden, en er ligt ook dezelfde, reeds verworpen, gedachtengang aan ten grondslag. Ik zeg dus nogmaals, dat iedere beschikking tot vaststelling van minimumprijzen, de concurrentiemogelijkheden der ondernemingen op het niveau der prijzen aanzienlijk inperkt en — via de feitelijke voorkeur der verbruikers voor ter plaatse aanwezige leveranciers — tot opsplitsing van de gemeenschappelijke markt kan bijdragen; dit is evenwel een aan het stelsel van minimumprijzen eigen bezwaar, dat het stellig niet ongeldig maakt. Wij weten ook dat de hierbedoelde maatregelen zijn voorzien voor een betrekkelijk korte tijd en alleen in tijd van crisis rechtmatig zijn te achten: zouden ze worden gehandhaafd nadat de omstandigheden die ze rechtvaardigden, hebben opgehouden te bestaan, dan zouden zij ten slotte een uitgesproken protectionistisch karakter gaan dragen en ook werken ten gunste van ondernemingen die er na een redelijk tijdverloop niet in slaagden aan de concurrentie het hoofd te bieden. Zulk een zich nog geenszins aftekenende ontwikkeling zou indruisen tegen de geest van het Verdrag en de grondbeginselen van de kolen- en staalmarkt van de Gemeenschap. Naar de huidige stand van zaken moeten evenwel ook de aan de artikelen 4, letter cl) en 5, ontleende grieven ongegrond worden verklaard.
11.
Behalve de tot nu toe besproken verdragsbepalingen, worden er aan de beroepschriften ook twee ongeschreven beginselen van gemeenschapsrecht ten grondslag gelegd: het grondrecht dat eerbiediging van de particuliere eigendom verlangt en het evenredigheidsbeginsel.
Bij eerstgenoemd recht behoeven wij niet lang stil te staan. Het stelsel van minimumprijzen zou volgens verzoekers voorwaarden hebben geschapen, waaronder de ondernemers van hun „affaire” zouden worden beroofd, ondanks de waarborg, in het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (juister gezegd: in het eerste Protocol van dat Verdrag) met betrekking tot het eigendomsrecht gegeven. Ik vond in mijn conclusie van 8 november jongstleden, genomen in de zaak 44/79, Hauer, reeds gelegenheid erop te wijzen dat het eigendomsrecht in de rechtsorde van de Gemeenschap ten volle wordt erkend — en beschermd —, zowel krachtens de constitutionele beginselen die aan de Lid-Staten gemeen zijn als in de lijn van de systematiek van het Europese Verdrag — dat de enkeling, met name bij onteigening en beperking ván eigendom in het algemeen belang, waarborgen biedt —. Ik acht het evenwel zonneklaar dat de beschikking tot invoering van een stelsel van minimumprijzen met beroving of beperking van eigendom niets van doen heeft, omdat zij, kort en goed, een reglementering van de ondernemersactiviteit inhoudt. Het schijnt dat verzoekers, waar zij de algemene rechten van de persoon ter sprake brengen, ook doelen op de vrijheid tot het ontplooien van economische initiatieven, maar ook die vrijheid is niet in het geding, wanneer er ten aanzien van de prijzen een maatregel wordt genomen, die de enkeling de mogelijkheid laat voor om het even welke professionele activiteit te opteren — en: ondernemingen op te richten en te leiden —, maar de bevoegdheid van de overheid om op economisch gebied in te grijpen, bij voorbeeld door in het algemeen belang aan het verloop der prijzen paal en perk te stellen, niet inperkt.
Overigens worden in de thans door mij besproken grief een maatregel tot invoering van minimumprijzen en de gevolgen waartoe toepassing van die prijzen in de opvatting van verzoekers had kunnen leiden, dooreengehaald. Ik wijs er dus met nadruk op, dat het antwoord op de vraag of zulk een maatregel, getoetst aan de grondbeginselen inzake de rechten van de mens, als rechtmatig is te beschouwen, niet kan afhangen van de schadelijke gevolgen welke er voor bepaalde adressaten-, werkelijk of beweerdelijk, aan verbonden kunnen zijn. En waar verzoekers spreken van de bijzonder ernstige gevolgen welke naleving van beschikking nr. 962/77 voor hun ondernemersactiviteit, ja voor hun bestaan had kunnen hebben, wijs ik erop dat het juridisch belang van het vermoedelijk ophanden zijn van zo ernstig nadeel ter sprake kan worden gebracht in verband met de nog te behandelen thematiek van de noodtoestand.
12.
Aan de opvatting dat door de maatregel tot vaststelling van minimumprijzen het evenredigheidsbeginsel zou zijn geschonden, wordt de stelling ten grondslag gelegd dat de last welke door de maatregel op een groep adressaten (de ondernemingen met de sterkste concurrentiepositie) wordt opgelegd, als buitensporig moet worden aangemerkt. Hadden zij zich naar beschikking nr. 962/77 gedragen, dan zouden zij hun ondernemersactiviteit aanzienlijk hebben moeten inkrimpen, waaraan grote financiële en commerciële risico's verbonden zouden zijn geweest, terwijl de werkgelegenheid er negatief door zou zijn beïnvloed. Die consequenties zouden zich in op de produktie van betonstaal gespecialiseerde kleinbedrijven te meer hebben doen gevoelen, aangezien zij alleen door hun produktiecapaciteit ten volle te gebruiken „draaiende” kunnen blijven, ondanks de hoge vaste kosten aan hun gestie verbonden, want — anders dan grotere ondernemingen — moeten zij het zonder de door andere produkties geboden compensatie stellen. De last welke op de beter concurrerende ondernemingen werd gelegd, zou bovendien als een nodeloos offer moeten worden beschouwd, omdat beschikking nr. 962/77 voor het bereiken van het ermede gestelde doel ontoereikend was.
Verzoekers hebben dit punt uitvoerig besproken en vooral aandacht geschonken aan twee leemten welke de minimumprijzenregeling, zoals zij in genoemde beschikking besloten ligt, zou vertonen: de regeling is niet ook op handelaren van toepassing verklaard (ik wees er reeds op dat dit pas eind december 1977 is geschied in de krachtens artikel 95 van het EGKS-Verdrag vastgestelde beschikking nr. 3002/77), in verband waarmede ook de vrijheid bij het berekenen van de verkoopprijzen van uit derde landen rechtstreeks ingevoerd betonstaal dient te worden bezien. Volgens verzoekers hebben deze aanvankelijke tekortkomingen van het stelsel ertoe geleid dat de doelstellingen van beschikking nr. 962/77 niet konden worden bereikt — zodat de ondernemingen die minimumprijzen hadden in acht te nemen, zich vruchteloos van hun vrijheid van handelen beroofd zagen, hetgeen met het evenredigheidsbeginsel in strijd zou zijn —.
De vraag of het stelsel van minimumprijzen in zijn eerste toepassingsperiode leemten heeft vertoond, is mijns inziens ontegenzeglijk van belang. Op de ernst van de toestand, ontstaan doordat men de handel geruime tijd tot het berekenen van vrije prijzen in staat gesteld heeft, dient het volle licht te worden geworpen, terwijl die situatie ook bij een beoordeling van het gedrag der verzoekers in aanmerking dient te worden genomen. Dit wil evenwel niet zeggen, dat er van een schending van het evenredigheidsbeginsel zou mogen worden gesproken, zolang men de draagwijdte van het beginsel niet nauwlettend heeft onderzocht — en de feiten aan de uitkomsten van dat onderzoek heeft getoetst —.
Voor producenten díe tegen lagere prijzen dan de door de Commissie vastgestelde minima hadden kunnen verkopen — en hun afnemers — hield beschikking nr. 962/77 een van bovenaf opgelegde, forse verhoging van de prijzen in. Dat de overheid, bij zulk een verhoging, die hun door de kopers stellig níet in dank werd afgenomen, de handelaren heeft vrijgelaten hun voorraden clan wel uit derde landen ingevoerde waren tegen voordeliger prijzen van de hand te doen, schiep een situatie welke op de markt wel tot verstoring moest leiden. De afnemers van de best gerunde bedrijven, die tevoren voordeliger prijzen berekenden, konden nu net zo goed elders terecht of wachtten met hun bestellingen, in de hoop ook van hun gebruikelijke leveranciers de condities te kunnen bedingen waartegen door de handelaren werd verkocht.
Het daadwerkelijk gevaar dat de aan de handel gelaten vrijheid bij de producenten een economisch en psychologisch alleszins verklaarbare kettingreactie zou teweeg brengen, was een gevolg van het door de Commissie in de tweede overweging van de considerans harer genoemde beschikking nr. 3002/77 ter sprake gebrachte feit dat een belangrijk gedeelte van de verkopen van betonstaal op de gemeenschappelijke markt over de handel liep. Verzoekster Maximilianshütte heeft onweersproken betoogd dat de handelaren op de Duitse markt ten minste 85 % van de handel van betonstaal in handen hebben. Hun voorraden op het tijdstip van inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77, groot genoeg om de gehele behoefte van de Gemeenschap gedurende twee maanden te dekken, en de hun gelaten mogelijkheid hun reserves aan te vullen door aankopen in derde landen tegen beneden het minimum gelegen prijzen, werden op den duur een ernstige bedreiging van de producenten uit de Gemeenschap en gaven hun afnemers een pressiemiddel in de hand om hen tot het berekenen van concurrentiële prijzen te bewegen. Het enkele feit dat de Commissie, zeven maanden na de inwerkingtreding der regeling, besloot haar ook voor de handel te doen gelden, wijst erop dat de gesignaleerde lacune de goede werking van het stelsel van minimumprijzen ernstig had verstoord.
Met betrekking tot de aan de handel gelaten vrijheid dient nog op een ander, eveneens door verzoekster Maximilianshütte ter sprake gebracht aspect te worden gewezen. Zoals bekend, controleren de grote concerns in de ijzer- en staalindustrie een aantal formeel zelfstandige verkoopkantoren, die niet als „hun” verkoopmaatschappijen in de zin van de beschikkingen nrs. 30 en 31/53 zijn te beschouwen (met andere woorden, het zijn bedrijven die, behalve produkten van de moedermaatschappij, ook waren van andere producenten verhandelen). Door van zulke verkoopkantoren gebruik te maken, waren de grote producenten in staat de kleine en middelgrote fabrikanten prijsconcurrentie aan te doen. Ofschoon in hun facturen aan de van hen afhankelijke verkoopmaatschappijen formeel de minimumprijzen in rekening brengend, konden zij het jdaarheen leiden dat zulke verkoopkantoren vervolgens tegen lagere prijzen doorverkochten, en over die mogelijkheid beschikten de andere bedrijven niet.
Daarbij kwam dat de importen uit derde landen — tegen vrije, beneden de voor de communautaire producenten geldende minima gelegen prijzen — op de werking van het hierbedoelde stelsel een ontwrichtend effect móesten hebben, temeer waar de Commissie in 1977 met de voornaamste exporteurenlanden nog niet de „arrangements” had afgesloten welke haar recentelijk in staat stelden de offertes uit die landen dichter in de buurt te brengen van de voor de Gemeenschap geldende minimumprijzen.
Naar de gemachtigde der Commissie ter terechtzitting mededeelde, beliepen de verkopen van derde landen aan de Gemeenschap in 1977 3,5 % — en in 1978: 4,2 % — van de communautaire produktie. Ofschoon het hier om bescheiden percentages gaat, dient te worden erkend dat het verschijnsel van importen tegen vrije prijzen er in niet te verwaarlozen mate toe heeft medegewerkt de markt in verwarring te brengen en de kopers weinig geneigd deed zijn zich de minimumprijzen van de Commissie te laten welgevallen, althans voorzover het ging om de traditionele afnemers van de producenten die de meeste efficiency betrachtten en voorheen met lagere prijzen aan de markt kwamen.
Een andere tot verwarring leidende factor was gelegen in het feit dat de ondernemingen van de Gemeenschap gebruik maakten van hun bevoegdheid zich te richten naar de condities van buiten de Gemeenschap gevestigde bedrijven. In genoemde beschikking nr. 527/78 van 14 maart 1978, waarin zulke aanpassingen voor de toekomst werden verboden (nadat aanpassingen aan van buiten de Gemeenschap komende offertes van staafstaal voor gewapend beton in artikel 6, lid 2, van beschikking nr. 962/77 reeds aan bepaalde beperkingen waren onderworpen), is een bevestiging te lezen van de ernst der gevolgen welke, voor de goede werking van het stelsel van minimumprijzen, aan dit aspect van de aanpassingsbevoegdheid verbonden zijn geweest. Blijkens de tweede considerans van de beschikking der Commissie had de ervaring geleerd, dat naleving van de door haar bekendgemaakte minimumprijzen niet mogelijk was, indien offertes tegen lagere prijzen als basis voor aanpassingen konden dienen, zodat, ter voorkoming dat de druk op de prijzen in de Gemeenschap zou worden vergroot, aan de ondernemingen in de Gemeenschap die mogelijkheid tot aanpassing moest worden ontnomen. Hierin is duidelijke erkenning — alsnog — te lezen van de ernstige leemte, die het stelsel van beschikking nr. 962/77 had gelaten. Waarbij dan nog komt dat de traagheid waarmede men de importen uit derde landen onder controle bracht, het mogelijk heeft gemaakt om in de ene Licl-Staat geproduceerd betonstaal via Zwitserland of Oostenrijk in andere Lid-Statcn te importeren en daar tegen vrije prijzen te verkopen.
Thans zal nog moeten worden nagegaan of de gesignaleerde omstandigheden tot schending van het evenredigheidsbeginsel hebben geleid. Overbekend is dat het behoort tot de wezenlijke principes van het communautaire rechtsstelsel (vgl. het arrest van 17 december 1970, door het Hof gewezen in de zaak 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide t. Köster, Jurispr. 1970, biz. 1162, alsook de arresten, op 24 oktober 1973 respectievelijk 13 november 1973 gewezen in de zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1092 en in de gevoegde zaken 63 tot 69/72, Werhahn, Jurispr. 1973, blz. 1230). Het verlangt dat „de beoogde doeleinden ... met zo gering mogelijke offers voor de betrokken ondernemingen ... worden bereikt” (aldus met zoveel woorden het arrest van 13 juli 1962, gewezen in de zaak 19/61, Mannesmann, Jurispr. 1962, blz. 733) en met name ook dat aan de ondernemers geen zwaardere lasten worden opgelegd dan nodig om de te realiseren doeleinden te bereiken (in die zin het arrest van 24 oktober 1973, gewezen in de zaak Balkan-Import-Export). Heeft de Commissie zich daaraan in casu gehouden?
De eerste opmerking die ik met betrekking tot de aard van de omstreden maatregel zou willen maken, is de navolgende: het gaat niet om een maatregel die als zodanig aan alle adressaten lasten oplegt, doch om een maatregel die, door vaststelling van de prijs op een bepaald niveau, sommige adressaten bevoordeelt en andere benadeelt — door feitelijke beperkingen aan hun concurrentiepositie, en daarmede aan hun afzetmogelijkheden, te stellen —. Ik behoef niet te herhalen dat zulk een verschil in behandeling gerechtvaardigd is, omdat het is te beschouwen als de logische consequentie van maatregelen, genomen in een crisissituatie, gekenmerkt door grote verschillen in produktiviteit. Het evenredigheidsbeginsel zou zich dus, ten koste van een deel der adressaten, moeten kunnen doorzetten, maar de omvang van het door hen te brengen offer hangt voornamelijk van het niveau der minimumprijzen af, en in zoverre heb ik reeds als mijn overtuiging uitgesproken dat de oplossing waarvoor werd geopteerd — het aanhouden van een „gemiddeld” niveau, wat de marktprijzen betreft — niet als ongerechtvaardigd is te beschouwen.
Veeleer leggen verzoekers, naar wij zagen, de nadruk op de zinloosheid van het door hen gebrachte offer, verband houdende met de ontoereikendheid van beschikking nr. 962/77, dat wil zeggen met het feit dat die beschikking, zonder aanvullende maatregelen (die eerst lateiwerden voorzien), er niet op berekend was de ermede gestelde doelen te verwezenlijken. Dit is een ander aspect van de zaak, waarvan ik het belang ook heb erkend, maar het komt mij voor dat er in zoverre niet van schending van het evenredigheidsbeginsel kan worden gesproken. Enerzijds is daar de formele bedenking, dat bij de vaststelling of dit beginsel werd nageleefd, de inhoud der betrokken handeling, het gewicht van de daarbij opgelegde last, in aanmerking moet worden genomen, zonder verband te leggen met andere maatregelen, bestemd om het praktisch effect der handeling te versterken. Handelende krachtens artikel 61, kon de Commissie niets anders doen dan de prijzen der produktiebedrijven reguleren (artikel 80 van het Verdrag schrijft het voor); om de regeling der minimumprijzen ook voor de handelaren te doen gelden, moest zij artikel 95 toepassen. Hetgeen wil zeggen dat aan het alleen voor de producenten bedoelde „gemanoeuvreer” met de prijzen in de gedachtengang welke aan het Verdrag ten grondslag ligt, zelfstandige betekenis moet worden gehecht.
In betwijfel dan ook of de maatregel met het evenredigheidsbeginsel in strijd mag worden geacht, nu andere maatregelen, die nodig zouden zijn geweest om een economisch sluitend systeem van de grond te krijgen, zijn uitgebleven. Anderzijds zou het verlangde offer slechts als niet passend kunnen worden aangemerkt, indien het bewijs zou zijn geleverd dat het betrokkenen te zeer belastte, maar dat bewijs kan bezwaarlijk worden geleverd door wie zich juist — met schending van de als te bezwarend ondervonden beschikking nr. 962/77 — aan het offer heeft onttrokken. Met andere woorden, wie zich, ten betoge dat het evenredigheidsbeginsel zou zijn geschonden, op de ondeugdelijkheid der beschikking wil beroepen, kan niet volstaan met de stelling dat het stelsel door andere maatregelen had moeten zijn gecompleteerd, doch zou moeten bewijzen dat het stelsel, zolang bedoelde maatregelen uitbleven, niet heeft gefunctioneerd. Het is evenwel ondoenlijk thans nog uit te maken of het stelsel door de erin voorkomende leemten dan wel als gevolg van voormelde schendingen niet goed heeft gewerkt.
Op grond van een en ander kom ik tot de slotsom dat er van een schending van het evenredigheidsbeginsel als door sommige verzoekers bedoeld, in casu niet mag worden gesproken. Het neemt niet weg dat de versterking van het stelsel van minimumprijzen door andere maatregelen, zoals die er ultimo 1977 kwamen, eerder had dienen te geschieden. Toen zij de minimumprijzen vaststelde op een niveau dat boven de prijzen van de scherpst concurrerende ondernemingen uitging, had de Commissie dienen te bedenken, dat het stelsel, wilde men de moeilijkheden in die ondernemingen niet nog vergroten — en hun bedrijven blootstellen aan een rampzalige concurrentie van handelaren en importeurs van betonstaal uit derde landen —, geen leemten dienden te vertonen. De Commissie had zich dit in ieder geval dienen te realiseren, toen zij overging tot oplegging van de op niet-naleving van de algemene beschikking gestelde geldboeten.
13.
In het kader van hun grieven tegen de algemene beschikking hebben de Italiaanse verzoekers ook betoogd dat de Commissie met haar vaststelling van minimumprijzen andere dan de eraan toegekende doelstellingen zou hebben nagestreefd en daarmede haar rechtsmacht hebben overschreden. Zij beroepen zich te dezen op twee argumenten. In de eerste plaats zou de bestreden beschikking in wezen hebben gediend om de belangen van de grote concerns in de ijzer- en staalindustrie — die de concurrentie in de sector betonstaal niet aankonden en alleen dankzij een van boven af opgelegd minimumniveau niet uit de markt werden geprijsd — te beschermen. En de beoogde herstructurering van de sector had men dienen na te streven met eerbiediging van de wet van vraag en aanbod, waarin grote, improduktieve ondernemingen aanleiding zouden hebben gevonden hun activiteit in de sector betonstaal te staken.
In de tweede plaats zou in de bestreden maatregel de bedoeling hebben voorgezeten de kleine en middelgrote ondernemingen, vooral in de omgeving van Brescia, betaald te zetten dat zij het verzoek der Commissie hun produktie te contingenteren, naast zich hadden neergelegd. Van dit tweede aspect van de gestelde overschrijding van rechtsmacht zou ook blijken uit het feit dat het rechtstreeks effect der bestreden beschikking, het niveau der voorgeschreven minimumprijzen in aanmerking genomen, vrijwel uitsluitend de ondernemingen te Brescia benadeelde, en de Commissie moet dat bij het nemen van de maatregel ook terdege hebben beseft.
Ik merk te dien aanzien op, dat de doelstellingen van beschikking nr. 962/77 in de considerans, en wel met name in de vijf eerste overwegingen van de considerans, zijn vastgelegd: de Commissie wilde de situatie op de markt voor het hierbedoelde produkt verhelpen en met name proberen een beter evenwicht te bewerkstelligen tussen vraag en aanbod (klaarblijkelijk door het aanbod aan banden te leggen) en tussen prijzen en produktiekostcn (door verdere prijsval tegen te gaan) en daardoor tot een hogere gemiddelde bezettingsgraad van de produktiecapaciteitcn te komen. De bescherming van de grote concerns, waar de produktiekosten de prijzen te boven gingen, was als een noodzakelijk gevolg van zulk een economische beleidskeuze te beschouwen, en niet als het uitoefenen van rechtsmacht voor een ander doel dan er wettelijk mee moet worden nagestreefd. En de stelling dat het zonder overheidsingrijpen tot een herstructurering in deze sector had moeten komen, houdt het theoretisch betoog in dat er, wat de uitoefening van de in artikel 61 toegekende bevoegdheid betreft, een ander economisch beleid had moeten worden gevolgd, doch geenszins het bewijs dat bedoelde bevoegdheid ter verwezenlijking van een extralegaal doel werd gebruikt. Bovendien kan het wettelijk doel der in artikel 61, letter b), bedoelde maatregelen niet kort en goed met een herstructurering van een bepaalde produktiesector (hoe belangrijk in casu ook) worden gelijkgesteld; er zijn ook andere, strikt conjuncturele crisissituaties denkbaar, en het gaat er maar om dat een beschikking tot vaststelling van minimumprijzen werkelijk op een herstel van het evenwicht tussen prijzen en produktiekosten — en op het herstel van een gezonde verhouding tussen vraag en aanbod — gericht is, en mijns inziens was dat hier het geval.
Ook al mocht de Commissie zich bij voorbaat ten volle bewust zijn geweest van de negatieve uitwerking die beschikking nr. 962/77 op de positie der kleine en middelgrote ondernemingen zou hebben, een deugdelijke aanwijzing dat zij haar rechtsmacht heeft misbruikt, levert zulks niet op. Nogmaals, zulk een negatief effect is alleen maar een nevenwerking van de genomen maatregel, optredend in een crisissituatie waarvoor aanzienlijke verschillen in produktiviteit tussen grote ondernemingen en bedrijven van kleinere afmetingen kenmerkend waren.
Qua opzet — en naar de er objectief aan toegedachte functies — schijnt de maatregel met de doelstellingen van het Verdrag in overeenstemming te zijn. Verzoekers hebben mijns inziens, ten bewijze van overschrijding van rechtsmacht, niet het noodzakelijk minimum aan „objectieve aanwijzingen” verschaft; en dat het zonder een strikte bewijslevering niet gaat, heeft het Hof meermalen overwogen (vgl. o.m. het reeds aangehaalde arrest van 21 maart 1955, gewezen in de zaak 6/54, Nederlandse regering t. Hoge Autoriteit, alsook de arresten van 5 mei 1966, gewezen in de gevoegde zaken 18 en 35/65, Gutmann, Jurispr. 1966, blz. 150 en 7 december 1976, gewezen in de zaak 23/76, Pellegrini, Jurispr. 1976, blz. 1807, met name ov. 30). Ik acht verzoekers in dit middel dan ook niet ontvankelijk.
14.
Met betrekking tot beschikking nr. 962/77 bedienen verzoekers zich voorts van het middel dat er, zowel in de redengeving als in de procedure die aan vaststelling der beschikking vooraf ging, wezenlijke vormvoorschriften zouden zijn geschonden. In de redengeving zouden onvolledige, onbewezen beweringen te vinden zijn, waarmede men de Italiaanse realiteit geen recht zou hebben doen wedervaren. Tegen de gevolgde procedure wordt ingebracht, dat de „gemaakte studies” niet „in samenwerking met de ondernemingen en de verenigingen van ondernemingen” als bedoeld in artikel 61, eerste alinea, zouden zijn tot stand gekomen, terwijl ook de raadpleging van het Raadgevend Comité niet bepaaldelijk de op artikel 61 gebaseerde maatregel zou hebben betroffen.
Vooropgesteld zij dat de Commissie in sommige zaken dit middel niet ontvankelijk heeft geacht „op grond dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de algemene beschikking bepaaldelijk en rechtstreeks individuele belangen laedeert”. Het is niet duidelijk van welke rechtsgrondslag verweerster is uitgegaan; wij zagen dat zij zich, ook ter bestrijding van het middel dat zij haar rechtsmacht zou hebben overschreden, van deze zelfde exceptie, in identieke bewoordingen vervat, bedient. Zou dit laatste middel, anders dan, naar wij zagen, het geval is, in de onderhavige zaken op zijn plaats zijn geweest, dan had de Commissie haar exceptie mogelijkerwijze op artikel 33, tweede alinea, van het Verdrag kunnen baseren, maar noch in artikel 33 noch in enige andere verdragsbepaling is steun te vinden voor een niet-ontvankelijkheid van het middel volgens hetwelk er wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden. De exceptie zal derhalve moeten worden verworpen.
Reeds in verband met de gestelde overschrijding van rechtsmacht kwam ik te spreken over de redengeving van beschikking nr. 962/77, en ik stelde vast dat er duidelijk aan kan worden afgelezen welke doelstellingen men ermede heeft willen verwezenlijken. In die redengeving wordt uitgegaan van de vaststelling dat zich in de ijzer- en staalindustrie een zich in de prijzen weerspiegelende crisissituatie voordoet; er wordt op gewezen dat vrijwillige samenwerking met betrekking tot de bestellingen in de sector betonstaal tot niets heeft geleid, stilgestaan wordt bij de bijzondere moeilijkheden welke zich op de markt voor het produkt voordeden, zodat „de verwezenlijking van de in artikel 3 van het Verdrag vermelde doelstellingen in de sector betonstaal ... in gevaar wordt gebracht” en de Commissie is op grond van een en ander „van mening ... dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 61 op de markt voor betonstaal is voldaan”. Aan deze vijf overwegingen kan mijns inziens moeiteloos worden afgelezen welke gedacluengang de Commissie tot het nemen van de maatregel, in artikel 61, letter b), van het Verdrag bedoeld, heeft geleid. En daar gaat het om: anders dan in een tot particulieren gericht besluit, behoeft men volgens 's Hofs jurisprudentie bij de redengeving van een normatieve handeling niet in details te treden.
Ik volsta ermede op twee arresten te wijzen: het reeds herhaaldelijk aangehaalde arrest van 21 maart 1955, gewezen in de zaak 6/54, Nederlandse regering t. Hoge Autoriteit en het arrest van 13 maart 1968, gewezen in de zaak 5/67, Beus t. Hauptzollamt München-Landsberger Straße (Jurispr. 1968, blz. 120). In eerstgenoemd arrest begint het Hof met op te merken dat de Hoge Autoriteit weliswaar, volgens de artikelen 5 en 15 van het EGKS-Verdrag, haar beschikkingen moet motiveren en haar beweegredenen moet publiceren, doch dat niet tot in bijzonderheden wordt aangegeven hoever deze verplichting gaat, noch ook welke vormen in acht moeten worden genomen; „redelijkerwijze” opgevat, behelzen zij volgens het Hof de verplichting om in de considerans op te nemen „die essentialia van haar feitelijke bevindingen welke het nemen van de desbetreffende maatregelen wettigen.” Ook in dit geval ging het om een beschikking ten aanzien van de prijzen, en volgens het Hof is het voldoende, wanneer de noodzaak van de maatregel, getoetst aan de in artikel 3 genoemde doelstellingen, blijkt en uitdrukkelijk wordt verwezen naar een „toestand welke nadelig is voor de verwezenlijking van de in artikel 3 genoemde doelstellingen”. In het tweede hiervoor genoemde arrest overwoog het Hof nader dat „de omvang van de motiveringsplicht ... van de aard der handeling afhangt; dat te dezen van een verordening sprake is, dat wil zeggen van een handeling welke algemeen toepassing moet vinden en in welker motivering kan worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden welke tot haar uitvaardiging hebben geleid enerzijds en van haar algemene doelstellingen anderzijds; dat derhalve geen specifieke opsomming mag worden verlangd van de soms talrijke en ingewikkelde feiten met het oog waarop zij werd uitgevaardigd en zeker niet een min of meer volledige beoordeling dier feiten mag worden verwacht.”
In het licht van deze precedenten is niet in te zien, hoe kan worden volgehouden dat beschikking nr. 962/77 niet behoorlijk met redenen is omkleed. Bovendien kan met betrekking tot de grief dat er in die redengeving onbewezen stellingen zonden voorkomen, worden opgemerkt dat zij mogelijkerwijze bij de bespreking van de zaak ten gronde op hun juistheid moeten worden getoetst (en om na te gaan of aan de in artikel 61, onder b), gestelde voorwaarden was voldaan, ben ik hiervoor dan ook ingegaan op de vraag of er van een — werkelijk bestaande of ophanden zijnde — klaarblijkelijke crisissituatie mocht worden gesproken), maar dat zij in verband met het middel dat er wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden, niet aan de orde kunnen komen. Met de bedenking, dat de Commissie met haar redengeving de Italiaanse realiteit geen recht zou hebben doen wedervaren, wordt er voorts aan voorbijgezien dat haar de situatie in de gehele communautaire industrie in de betrokken sector voor ogen moest staan. Ten slotte wijs ik erop dat het kiezen van een bepaald niveau van minimumprijzen in het geheel niet met redenen werd omkleed, ofschoon de Commissie het belang hiervan moet hebben beseft en duidelijkheid met betrekking tot de aangelegde maatstaven ontegenzeglijk gewenst was; het is echter al evenzeer waar dat in de laatste overweging der considerans de raadpleging van het Raadgevend Comité en van de Raad óók ten aanzien van het prijsniveau ter sprake komen en dat de nakoming dier in artikel 61 voorgeschreven formaliteit de Commissie van haar veronderstelde verplichting de maatregel op dit punt bepaaldelijk met redenen te omkleden, schijnt te ontslaan.
Staat nog te bezien of de in artikel 61, eerste alinea, voorgeschreven procedure is gevolgd. Ik wees er zojuist op dat blijkens de laatste overweging van de considerans der beschikking, het advies van het Raadgevend Comité en van de Raad zijn ingewonnen; met zoveel woorden wordt gezegd dat de beschikking tot stand kwam „op basis van studies die zijn verricht in samenwerking met de ondernemingen en associaties van ondernemingen en na raadpleging van het Raadgevend Comité en de Raad”. Wij vinden hier de bewoordingen van artikel 61, eerste alinea, terug; opgemerkt zij evenwel dat dat artikel voorts verwijst naar de eerste alinea van artikel 46 — volgens welke de Hoge Autoriteit te allen tijde, behalve de regeringen en andere belanghebbenden, de ondernemingen en ondernemersverenigingen kan raadplegen — en naar de derde alinea van artikel 48 — volgens welke de Hoge Autoriteit, voor het verkrijgen van de voor haar noodzakelijke gegevens, in de regel een beroep doet op de verenigingen van producenten, mits werkgevers en verbruikers in die verenigingen vertegenwoordigd zijn of hun belangen tot uitdrukking kunnen brengen — Dit betekent dat de in artikel 61 bedoelde studies niet per se behoeven te zijn opgezet teneinde de in het artikel toegekende bevoegdheden te gebruiken en dat de contacten met de verenigingen van producenten voor de Commissie een gewone vorm van overleg zijn. Stellig is haar met betrekking tot het marktonderzoek en het nodige overleg een ruime discretionaire marge gelaten, met dien verstande dat de rechtstreeks betrokken ondernemingen via hun verenigingen kennis dienen te kunnen nemen van de maatregelen die de Commissie beraamt en te dien aanzien hun standpunt moeten kunnen bepalen.
Verzoekers ontkennen ook niet dat de ter voorbereiding van beschikking nr. 962/77 nodige studies zijn verricht; alleen beweren zij dat de Commissie hen niet tot samenwerking zou hebben geroepen.
Met die stelling zien verzoekers eraan voorbij, dat de Commissie op 25 mei 1977 de lieren Meriggi en Sorelli, optredende namens twee verenigingen van in deze sector werkzame kleine en middelgrote Italiaanse ondernemingen, heeft gehoord. Bovendien was, naar de gemachtigde van verweerster ter terechtzitting heeft verklaard, ook aan niet tot die verenigingen toegetreden ondernemingen de mogelijkheid geboden de vergadering van 27 maart 1979 individueel bij te wonen. Dat de voorziene samenwerking met ondernemingen en verenigingen van ondernemingen achterwege is gebleven, kan dan ook niet worden volgehouden.
Sommige verzoekers hebben het, wat de deelneming van het Raadgevend Comité aan de beschikkingsprocedure betreft, als een vormfout beschouwd dat de raadpleging heeft plaatsgevonden krachtens artikel 54, betreffende de communautaire financiering van investeringsprogramma's der ondernemingen, en niet krachtens artikel 61 van het Verdrag. In deze grief wordt evenwel van onvoldoende kennis van zaken uitgegaan. Weliswaar heeft het Raadgevend Comité in zijn resolutie van 17 maart 1970 betreffende de situatie op de ijzer- en staal markt met name gewag gemaakt van de krachtens artikel 54 genomen maatregelen en niet van maatregelen, genomen krachtens artikel 61; de beschouwingen van het Raadgevend Comité betreffen evenwel de situatie op de ijzeren staalmarkt als geheel. Op de vergadering van 19 april 1977 heeft het zich evenwel ook bepaaldelijk over de invoering van minimumprijzen voor betonstaal uitgesproken — en met de door de Commissie beraamde maatregelen ingestemd —. De overlegprocedure heeft dus een alleszins regulier verloop gehad.
15.
De vennootschap Feralpi betoogt dat de maatregel, waarbij de minimumprijzen voor de duur van 1978 werden verlengd, in Italië stilzwijgend buiten werking zou zijn gesteld bij de reeds genoemde beschikking van 28 juli 1978, waarbij de Commissie haar goedkeuring verbond aan de oprichting van het UCRO, dat wil zeggen van het bureau dat de „kanalisatie” van de verkopen van betonstaal aan het buitenland moest bevorderen langs de weg van vrijwillige coördinatie en verdeling der bestellingen. Dat dit in de bedoeling der Commissie moet hebben gelegen, leest deze verzoekster af aan een van de overwegingen van de considerans der beschikking, volgens welke „de ondernemingen volledig vrij blijven voor hun verkopen op de Italiaanse markt”.
Vooral om principiële redenen kan deze stelling niet worden aanvaard. Een beschikking, door de Commissie gericht tot een beperkt aantal ondernemingen (die om toestemming tot de overeenkomst tot oprichting van het UCRO hadden verzocht) kon in geen geval een algemene beschikking van regelgevende aard, bindend voor alle producenten van betonstaal in de Gemeenschap, buiten werking stellen. Mocht men de werkingssfeer dier beschikking naderhand hebben willen inperken, dan zou voor wijziging, indien al rechtmatig, in ieder geval een uitdrukkelijke, behoorlijk met redenen omklede voorziening nodig zijn geweest.
In feite heeft de Commissie, naar uit het redeverband van de door verzoekster bedoelde overweging blijkt, de vrijheid van de Italiaanse ondernemingen bij hun verkopen op de nationale markt, alleen ter sprake gebracht ten betoge dat de overeenkomst tot coördinatie hunner verkopen, de Italiaanse markt niet regardeerde. Een bedoeling van de Commissie de Italiaanse ondernemingen vrij te stellen van de verplichting om bij hun verkopen in Italië de minimumprijzen in acht te nemen, kan er dan ook niet aan worden afgelezen.
Ten slotte wijs ik er op dat de ondernemingen, door de Commissie in voormelde beschikking bedoeld, slechts de tot de UCRO-overeenkomst toegetreden ondernemingen waren, ofwel ten naaste bij de helft van de Italiaanse betonstaalfabrikanten; verzoeksters stelling zou dus tot het ongerijmde resultaat leiden dat slechts een deel van de betrokken Italiaanse fabrikanten voor hun verkopen in Italië van de verplichting tot eerbiediging der minimumprijzen zou zijn vrijgesteld.
Veeleer zou ik er met betrekking tot de beschikking tot goedkeuring van de oprichting van het UCRO op willen wijzen, dat de considerans gewaagt van de door betrokkenen gesignaleerde moeilijkheden om, onder vigeur van een stelsel van minimumprijzen, hun traditionele handelsbetrekkingen met kopers in andere Lid-Staten van de Gemeenschap te handhaven. Door een aldus gemotiveerd verzoek om ontheffing in te willigen, kan de Commissie dan ook worden geacht de ernst van de moeilijkheden, waarvoor de Italiaanse ondernemingen zich door de toepassing van het stelsel van minimumprijzen geplaatst zagen, te hebben onderkend en oog te hebben gehad voor de behoefte aan middelen — welke die bedrijven, mét instandhouding dier regeling, in staat moesten stellen hun handelsbetrekkingen in stand te houden.
16.
Ten slotte onderzocht ik de argumenten, door verzoekers aangevoerd ten betoge dat de algemene beschikking nr. 962/77 in voege als bedoeld in artikel 36, laatste alinea, van het Verdrag als onrechtmatig (of zelfs — men zie hier- voor — als ingetrokken) zou moeten worden beschouwd.
Bij onderzoek is mij evenwel niet gebleken van feiten of omstandigheden, waarom de beschikking niet rechtmatig zou zijn. Ik wil daarom thans overgaan tot bespreking van de grieven, waarmede de individuele boetebeschikkingen rechtstreeks worden gewraakt — en nietigverklaring dier beschikkingen wordt verlangd —. De eerste vraag die ons dan zal moeten bezighouden, is of de firma Feralpi, zoals zij stelt, zich rechtmatig heeft gedragen, namelijk door te verkopen tegen prijzen, resulterende uit aanpassingen die zich met de communautaire voorschriften verdroegen.
Iedere onderneming in de Gemeenschap zou haars inziens gerechtigd zijn zich te richten naar de door andere ondernemingen in de Gemeenschap daadwerkelijk berekende prijzen, ook voorzover die lager uitvielen dan de van overheidswege opgelegde minimumprijzen. Tot staving van haar standpunt beroept verzoekster zich op artikel 6 van beschikking nr. 30/53 van 2 mei 1953 (zoals gewijzigd bij beschikkingen nrs. 1/54, 19/63 en 72/440), waarin de positie van een verkoper die zich met zijn offertes richt naar de daadwerkelijk door een concurrent berekende prijzen, veronderstellenderwijze wordt aanvaard. Verzoeksters redenering houdt evenwel geen stand tegen de door verweerster terecht opgeworpen exceptie, dat de mogelijkheid zich naar de marktprijzen casu quo catalogusprijzen te richten, in artikel 6 slechts wordt geboden, voorzover er sprake is van produkten waarvoor de verplichting tot openbaarmaking der prijzen is afgeschaft of beperkt, dat wil zeggen voor produkten als bedoeld in artikel 8 van beschikking nr. 31/53 van de Hoge Autoriteit van de EGKS, dat wil zeggen niet voor betonstaal. De prijzen van betonstaal kunnen derhalve alleen aan de catalogusprijzen van een concurrent worden aangepast. De Commissie voegt hieraan toe dat, ook al zou men zich in beginsel wel naar de werkelijk berekende prijzen mogen richten, daarvan in ieder geval slechts sprake zou kunnen zijn voorzover die werkelijk berekende prijzen regulier, dat wil zeggen overeenkomstig de geldende voorschriften, waren vastgesteld. Ook deze opmerking acht ik juist. Een andere situatie doet zich voor met betrekking tot de aanpassing aan de marktprijzen van produkten uit derde landen. Verzoekster betoogt dat het verkopen tegen beneden de minima gelegen prijzen tot 15 maart 1978, dat wil zeggen tot aan de inwerkingtreding van beschikking nr. 527/78 van de Commissie, het regulier gevolg kon zijn van het feit dat een onderneming zich richtte naar een offerte afkomstig uit een niet tot de Gemeenschap behorend land dan wel naar de prijs, berekend door een andere onderneming in de Gemeenschap, die zich op haar beurt naar offertes uit derde landen richtte. De Commissie heeft in antwoord hierop evenwel opgemerkt dat de betrokken onderneming, om zulke verkopen tegen beneden de minima gelegen prijzen te kunnen rechtvaardigen, zulke aanpassingen van geval tot geval aan de Commissie moest mededelen. Die verplichting ligt niet alleen in artikel 60, tweede alinea, in fine, van het EGKS-Verdrag besloten, doch ook in artikel 1, lid 1, van beschikking EGKS nr. 23/63 van 11 december 1963.
Met betrekking tot de draagwijdte van genoemd artikel 60 verschillen partijen van mening: verzoekster meent dat dit artikel alleen in bepaalde gevallen, namelijk wanneer de Commissie voor een bepaalde categorie van produkten aan de aanpassingsmogelijkheid limieten heeft gesteld, tot zulk een kennisgeving verplicht. Het lijdt evenwel, gezien artikel 1 van genoemde algemene beschikking nr. 23/63, geen twijfel dat „de ondernemingen der ijzer- en staalindustrie ... transacties waarbij zij hun aanbiedingen in overeenstemming brengen met die van buiten de Gemeenschap gevestigde ondernemingen, binnen drie dagen na afsluiting aan de Hoge Autoriteit [hebben] mede te delen”. Hier wordt mijns inziens een zo duidelijke taal gesproken, dat aan de uitlegging van artikel 60 geen verdere bespreking behoeft te worden gewijd.
Men zou zich voorts kunnen afvragen of de rechtsgeldigheid van alle aanpassingen van nakoming der verplichting tot kennisgeving afhangt dan wel of die nakoming alleen als een bij zulke aanpassingen in acht te nemen voorwaarde van formele aard is te beschouwen. De Commissie verwijt verzoekster evenwel niet slechts bedoelde kennisgeving achterwege te hebben gelaten, doch ook — en vooral — de gestelde aanpassingen in het geheel niet te hebben bewezen.
Dit acht ik inderdaad het argument waarop de stelling der firma Feralpi moet afstuiten. Het lijdt geen twijfel dat het, bij gebreke van de voorgeschreven kennisgeving, op de weg ligt van de onderneming die zich op aanpassing beroept, gegevens aan te dragen ten bewijze dat zij op het tijdstip waarop zij beneden de minima gelegen prijzen berekende, de bedoeling had zich naar bepaalde offertes uit derde landen te richten. Zulk bewijs moest worden bijgebracht voor iedere verkooptransactie waarbij het tot aanpassing zou zijn gekomen. Dit bewijs is in casu voor geen der in Italië beneden de minimumprijs gerealiseerde verkopen boven water gekomen.
Bespreking vraagt nog het feit dat de firma Feralpi ook aan Duitsland had verkocht, met gebruikmaking van de mogelijkheid haar prijzen aan te passen aan de catalogusprijzen der plaatselijke concurrenten, alsook onder aftrek van haar eigen, veel hogere transportkosten. In de omstreden boetebeschikking wordt de onderneming verweten bij die aanpassing onzorgvuldig tewerk te zijn gegaan, en wel met name door ter vaststelling van de pariteit van Duitse referentiepunten uit te gaan en toch voor de aftrek der transportkosten Lonato-plaats van bestemming de basisprijzen in lire om te rekenen. Dit komt er volgens de Commissie op neer dat de verkopen „in verhouding tot de voorgeschreven minimumprijzen beneden de prijs” hebben plaatsgehad. Ten processe heeft de Commissie nader verklaard, dat haars inziens door bedoelde transacties beschikking nr. 3000/77 EGKS (waarin voor 1978 het stelsel van minimumprijzen was vastgelegd) was geschonden, omdat het berekenen van aan Duitse catalogi aangepaste, maar in Italiaanse munt uitgedrukte prijzen, in aanmerking genomen het feit dat de Italiaanse en Duitse valuta tussen de vaststelling van beschikking nr. 3000/77 (december 1977) en de aanpassing van de wisselkoers bij beschikking nr. 656/78 EGKS van 1 april 1978, in omgekeerde richting fluctueerden, zich niet zou verdragen met het algemeen beginsel dat een met behulp van aanpassing berekende prijs nooit mag komen te liggen beneden de prijs van de concurrent naar wie men zich (overeenkomstig artikel 6 van beschikking nr. 30/53) wenst te richten.
Verzoekers brengen hiertegen in, dat de Commissie er in haar betoog van uit gaat dat wijzigingen van de wisselkoers terstond in de prijzen van de „zich aanpassende” onderneming tot uitdrukking moeten komen, ofschoon geen enkel communautair voorschrift en geen enkele door de Commissie met betrekking tot de aanpassing genomen beschikking tot die gevolgtrekking noopt. Mochten de wijzigingen van de monetaire pariteit van dien aard zijn dat de beoogde uniforme minimumprijs voor de gehele gemeenschappelijke smarkt in gevaar komt, dan mag de Commissie ingevolge artikel 1, derde alinea, van beschikking nr. 3000/77 tot wijziging van de aanvankelijk vastgestelde minimumprijzen overgaan. De firma Feralpi meent dat het alleen door een dergelijk ingrijpen tot een gewijzigde pariteit kan komen en dat van de afzonderlijke ondernemingen niet mag worden verlangd dat zij hun minimumprijzen optrekken telkens wanneer zij zich hebben gericht naar de catalogusprijzen van een land met sterke valuta en die valuta tussen verkoop en betaling harder is geworden. De aanpassing moet volgens verzoekster geschieden in de munteenheid van het land waartoe de verkopende onderneming behoort, zodat ook de in die munteenheid uitgedrukte minimumprijs moet worden geëerbiedigd. De Commissie blijft evenwel een tegenovergesteld standpunt bepleiten; haars inziens behoort een onderneming, die zich naar de prijslijst van een ander bedrijf wenst te richten, die prijslijst ook volledig aan te houden, dat wil zeggen ook wat betreft de valuta waarin de prijzen zijn uitgedrukt.
Ik wijs erop dat partijen het erover eens zijn dat men zich bij de omstreden verkopen inderdaad naar de Duitse prijslijsten heeft gericht, maar de prijs in de nationale valuta van de verkoper heeft vastgesteld. Omstreden is of het aanhouden van die valuta zich verdraagt met de aanpassingsvoorschriften. Dit betekent evenwel dat verzoekster, voorzover zij bij het berekenen van haar prijzen niet de reguliere weg mocht hebben bewandeld, de aanpassingsvoorschriften van artikel 60 van het EGKS-Verdrag, zoals die zijn uitgewerkt in de algemene beschikkingen nrs. 30/53, 19/63 en 72/440 van de Hoge Autoriteit, zou hebben geschonden, en te dier zake, maar niet wegens schending van het stelsel van minimumprijzen, strafbaar zou zijn. Ik ben dan ook van mening dat de firma Feralpi in haar grief kan worden ontvangen en dat de te haren aanzien genomen beschikking, voorzover haar verkopen in Duitsland betreft, moet worden nietigverklaard.
17.
Een ander argument, dat door een groot aantal verzoekers tegen de individuele boetebeschikkingen werd ingebracht, houdt in dat zij beneden de voorgeschreven minimumprijzen mochten verkopen, omdat er van een noodtoestand casu quo overmacht sprake zou zijn, ofwel omdat zij in „noodweer” zouden hebben gehandeld. Deze drie verontschuldigingsgronden worden dooreen gehaald, terwijl ook onvoldoende werd opgehelderd welke waarde er in het gemeenschapsrecht aan toekomt en binnen welke grenzen ze kunnen worden ingeroepen. Ik meen evenwel pas tot een bespreking der feiten te kunnen overgaan, nadat er dienaangaande klaarheid is geschapen.
Toen ik op 15 november jongstleden voor de Eerste kamer van dit Hof had te concluderen in de zaak 42/79, Milch, Fett- und Eier-Kontor, had ik gelegenheid uit te weiden over het begrip overmacht, zoals het, op landbouwverordeningen toegepast, in uw jurisprudentie werd uitgewerkt. Ik wees erop dat het door twee elementen wordt gekenmerkt: een objectief bestanddeel, daarin gelegen dat zich een buitengewone gebeurtenis moet hebben voorgedaan, waarop betrokkene geen invloed kon uitoefenen, en een subjectief bestanddeel, daarin bestaande dat betrokkene al het mogelijke heeft gedaan — en de nodige voorzichtigheid en diligentie aan de dag heeft gelegd — om het voorval te vermijden. Het ging in uw jurisprudentie evenwel om specifieke normen van afgeleid gemeenschapsrecht, die rechtstreeks dan wel analogisch werden toegepast. Het bewijs van een algemeen beginsel, waaraan een voor alle sectoren van het gemeenschapsrecht geldend uniform begrip overmacht zou kunnen worden ontleend, is niet geleverd, en dat zou mijns inziens ook moeilijk kunnen (ik wees hierop in mijn conclusie van 18 januari 1978, genomen in de zaak 68/77, IFG, Jurispr. 1978, blz. 371). In zijn arrest van 11 juli 1968, gewezen in de zaak 4/68, Schwarzwaldmilch (Jurispr. 1968, blz. 526, inz. blz. 537) sprak het Hof uit dat „de term ‚overmacht’ op de verschillende rechtsgebieden en op de onderscheiden terreinen van rechtstoepassing niet eenzelfde inhoud heeft”, alsook dat „zijn betekenis moet worden vastgesteld in het wettelijk kader binnen hetwelk hij tot rechtsgevolgen moet leiden”. Ook in het arrest van 30 januari 1974, gewezen in de zaak 158/73, Kampffmeyer (Jurispr. 1974, blz. 101) werd op de verschillende reikwijdte van de term „overmacht” gewezen; de betekenis ervan zou moeten „worden vastgesteld naar gelang van het wettelijk kader waarin de term bestemd is effect te sorteren”. Ten slotte is in het arrest van 14 februari 1978, gewezen in voormelde zaak 68/77, IFG Qur'ispr. 1978, blz. 353) overwogen dat in de rechtsstelsels der Lid-Staten de mogelijkheid voorzien is om in geval van overmacht aan de gestrengheid der wet te ontkomen, zulks evenwel „voor bepaalde samenhangen en rechtsbetrekkingen”.
Een en ander zou mijns inziens aanleiding kunnen geven tot de radicale opvatting dat men zich, bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen betreffende overmacht als verontschuldigingsgrond, naar gemeenschapsrecht nimmer ten exceptieve op overmacht zou kunnen beroepen. Aangenomen evenwel dat aan de term algemene geldigheid wordt toegedacht, dan nog moet de beweerdelijk overmacht opleverende gebeurtenis zich buiten toedoen van betrokkene hebben afgespeeld en zijn — in objectieve zin tegen het recht indruisend — handelen hebben veroorzaakt. Met andere woorden: zijn handelen moet door externe krachten — die betrokkene geen keus lieten — zijn bepaald (klassieke voorbeelden: bepaalde waren werden niet afgeleverd omdat het vrachtschip in de grond geboord werd of omdat het dooide bliksem werd getroffen). De onderhavige verzoekers stellen evenwel dat zij tot het berekenen van met beschikking nr. 962/77 strijdige prijzen gedwongen zouden zijn geweest door een complex van omstandigheden, verband houdende met de reactie van de markt op het gedrag van andere ondernemers (vooral kooplieden, die tegen vrije prijzen verkochten, en zelfs concurrerende fabrikanten die de beschikking reeds hadden geschonden), met het daaruit voortvloeiend risico van een sterke teruggang deiverkopen, en met de nadelen die daaruit voor de financiële positie der betrokkenen, voor hun produktiviteit en voor de werkgelegenheid in hun bedrijven vermoedelijk zouden voortvloeien. Met betrekking tot geen dezer omstandigheden kan evenwel gesproken worden van een van buiten komende oorzaak, die op zichzelf het gedrag van betrokkene zou hebben bepaald: de ondernemingen hebben willens en wetens lagere prijzen berekend dan andere bedrijven in soortgelijke omstandigheden (ik bedoel de kleine en middelgrote Italiaanse bedrijven die het stelsel van minimumprijzen wel eerbiedigden), ook al mochten zij menen dat zwaarwegende redenen die prijzen rechtvaardigden en dat zij alleen zo het ergste konden vermijden.
Ik geloof dan ook niet dat de door verzoekers bedoelde feiten als overmacht opleverende omstandigheden kunnen worden uitgelegd; veeleer dient te worden nagegaan of er van een noodtoestand kan worden gesproken dan wel of de schending der minimumprijzen als een daad van noodweer is te beschouwen. Wij moeten ons al weer afvragen, of het gemeenschapsrecht deze beide verontschuldigingsgronden kent. De Commissie heeft die vraag (in de zaken der te Brescia gevestigde ondernemingen, niet in de zaken 83 en 85/79) ontkennend beantwoord: noodweer en noodtoestand zouden in de nationale rechtsstelsels worden aanvaard in verband met de verdediging van wezenlijke rechtsgoedereji als het leven en de onaantastbaarheid van de menselijke persoon, terwijl het in de communautaire rechtsorde zou gaan om de bescherming van belangen die met zulke primaire rechtsgoederen niet kunnen worden vergeleken, namelijk om vermogensbelangen. In deze opvatting wordt evenwel voorbijgezien aan een interessant precedent, namelijk aan het arrest, op 12 juli 1962 door uw Hof gewezen in de zaak Acciaierie, Ferriere e Fonderie di Modena (Jurispr. 1962, blz. 579), waarin het Hof noodweer als gemeenschapsrechtelijke verontschuldigingsgrond niet uitsloot, maar wel overwoog dat „de handeling noodzakelijk ... [moet zijn] ter afwending van het gevaar waardoor de pleger van het feit wordt bedreigd en dat er sprake ... [moet zijn] van een rechtstreekse bedreiging en van een onmiddellijk gevaar, dat met geen ander, geoorloofd middel kan worden bestreden”. Op grond van deze overweging verwierp het Hof de exceptie van verzoekster, die had gesteld bij het berekenen van lagere dan de op de prijsschaal vermelde prijzen uit noodweer te hebben gehandeld, omdat zij blootgesteld zou zijn geweest aan oneerlijke mededinging van sommige concurrenten, die zich aan controle van de Hoge Autoriteit hadden weten te onttrekken.
Ofschoon de betrokken ondernemingen eveneens lagere dan de voorgeschreven prijzen berekenden — en betoogden daartoe te zijn gebracht door het gedrag van andere ondernemingen —, geloof ik dat er om ten minste twee redenen in hun geval níet van noodweer mag worden gesproken: zij kennen gewicht toe aan het gevaar dat door het rechtmatig handelen van sommige ondernemers (handelaren en ondernemingen in derde landen) zou zijn geschapen — zodat zij niet slechts op onrechtmatige gedragingen van anderen hebben gereageerd — en zij verwijzen ook naar later ingetreden omstandigheden (verzoekster Stefana bracht bij voorbeeld haar financieringsmoeilijkheden ter sprake, verzoekster Maximilianshiittc de ontoereikendheid der door de Commissie verrichte controle). Gezien de redenen welke verzoekers voor de door hen gevolgde gedragslijn hebben opgegeven, komt derhalve mijns inziens — in abstracto — alleen noodtoestand als verontschuldigingsgrond in aanmerking.
Maar de wezenlijke voorwaarden, waaraan in geval van een beroep op noodtoestand moet zijn voldaan, zijn goeddeels dezelfde als die welke uw Hof voor het geval van noodweer in zijn voormeld arrest van 12 juli 1962 heeft opgesomd: een onmiddellijk dreigend, ernstig gevaar, dat slechts door objectief onrechtmatig gedrag kan worden afgewend. Naar internationaal recht én volgens het recht der staten moet het gevaar zo ernstig zijn, dat betrokkene's bestaan op het spel staat, terwijl zijn gedrag niet tot het ontstaan van de gevaarlijke situatie mag hebben bijgedragen. Anderzijds lijkt mij niet voor betwisting vatbaar dat de rechtsuitlegger bij het erkennen van noodtoestand erg behoedzaam tewerk moet gaan, omdat zodanige erkenning inhoudt dat betrokkene van de naleving van bepaalde verplichtingen wordt vrijgesteld, hetgeen een uitzondering moet blijven.
Verzoekers betogen nu dat zij, om hun overleving niet in gevaar te brengen, genoodzaakt waren de minimumprijs te ontduiken; ik meen dat zij er evenwel in het algemeen niet in zijn geslaagd om hetzij het ophanden zijn, hetzij de uitzonderlijke ernst van het gevaar te bewijzen, dan wel dat zij niet, met gebruikmaking van geoorloofde middelen, in staat zouden zijn geweest er, althans gedeeltelijk, het hoofd aan te bieden. Uit de door verzoekers overgelegde gegevens blijkt duidelijk van een zeer onbehagelijke situatie en van door beschikking nr. 962/77 geschapen objectieve moeilijkheden; alle bedrijven klagen erover dat zij hun afnemers dreigden te verliezen en dat hun verkopen zijn achteruit gelopen als gevolg van het feit dat de kopers niet meer wensten te betalen — en door de lacunes welke het stelsel vertoonde in staat werden gesteld zich door handelaren of producenten in derde landen tegen voordeliger prijzen te doen leveren. De Italiaanse ondernemingen hebben voorts gereleveerd dat de in Italië op het gebied der werkgelegenheid bestaande crisis en de in geval van personeelsinkrimping te verwachten stakingen en sociale onrust, hun het middel van ontslagverlening aan een deel van het personeel — ter verlaging van de vaste kosten — praktisch gesproken uit de hand sloeg, terwijl de Duitse bedrijven wezen op de concurrentie, hun aangedaan door de Italiaanse fabrikanten die hadden besloten beneden de minimumprijzen te verkopen en op de ondoelmatigheid waarmede, huns inziens, de door de Commissie verrichte controles plaatsvonden. Uit een en ander blijkt wel dat er in beschikking nr. 962/77 van de ondernemingen met de sterkste concurrentiepositie grote offers zijn gevraagd; een situatie van onmiddellijk en onvermijdelijk gevaar voor het voortbestaan dier ondernemingen acht ik daarin evenwel niet gelegen.
Ik meen tot staving van mijn opvatting vooral redenen van drieërlei aard te kunnen aanvoeren. In de eerste plaats was het zo, dat een iets minder sterke concurrentiepositie van de bedrijven die in staat waren tegen de laagste kosten te produceren, dat wil zeggen een inkrimping van het volume hunner verkopen, past in de gedachtengang van beschikking nr. 962/77 die er, het zij nogmaals gezegd, op gericht was tot een herverdeling van de markt te komen in die zin dat minder doelmatig gerunde bedrijven hun produkten gemakkelijker kwijt konden. Het risico dat men een deel van zijn afnemers zou verspelen, was dan ook voorzienbaar, temeer waar de invoering van een stelsel van minimumprijzen sinds geruime tijd werd overwogen. Wilde er van een noodtoestand worden gesproken, dan hadden de leemten welke de regeling vertoonde, niet alleen tot beperking der verkopen dienen te leiden, doch hun voortbestaan onmiddellijk in gevaar moeten brengen; dat gevaar heeft zich evenwel niet voorgedaan; verzoekers hebben ook zelf niet beweerd dat zij in een zo acute crisissituatie zijn geraakt.
In de tweede plaats wijs ik erop dat het, ook al mochten de ondernemingen met de sterkste concurrentiepositie door beschikking nr. 962/77 in hun bestaan bedreigd zijn, niet aan geoorloofde middelen zou hebben ontbroken om aan dat gevaar het hoofd te bieden. De moeilijkheden waarin de Italiaanse ondernemingen kwamen te verkeren, vonden vooral hun neerslag in een vermindering van hun verkoopmogelijkheden op de markten der andere tot de Gemeenschap behorende landen; daarvoor en erna konden zij evenwel terecht op de Italiaanse markt (op plaatselijk niveau kwamen de producenten door de minimumprijzen niet in een ongunstiger positie te verkeren) en op de markten van derde landen (waar sommige ondernemingen inderdaad compensatie schijnen te hebben gevonden voor de teruggang hunner verkopen binnen de Gemeenschap). Aanpassing aan de prijzen van de fabrikanten in derde landen bleef bovendien mogelijk tot maart 1978, toen beschikking nr. 527/78 in werking trad. Het bestaan der hierbedoelde bedrijven kwam dus niet zodanig in gevaar te verkeren, dat er geen uitweg meer overbleef.
In de derde plaats had van de beweerdelijk ingetreden noodtoestand moeten blijken uit specifieke gegevens, de omstandigheden in de onderscheiden bedrijven betreffende; de meesten hunner kwamen evenwel met algemene betogen aandragen. Ook met de gegevens, door sommige verzoekers (zoals de Ferriera Valsabbia en de Officine Laminatori Sebino) aangedragen betreffende de teruggang van de produktie en de verkoop in 1977 wordt de beweerdelijk door beschikking nr. 962/77 geschapen gevaarstoestand niet bewezen, immers van een teruggang welke hun voortbestaan op het spel zetten, is geen sprake. Anderzijds is het causaal verband tussen het prijzenstelsel en de teruglopende produktie of afzet niet steeds aangetoond. Ik wijs hier met name op de zaak van de firma Korf, verzoekster in de zaak 85/79, die onweersproken stelde dat haar marktaandeel in het derde trimester van 1977 ten opzichte van liet voorafgaande trimester van 12,3 op 10,2 was gedaald; volgens de Commissie betekende dit alleen maar dat het bedrijf — in de lijn van een reeds op gang gekomen ontwikkeling — verder terrein aan ondernemingen met een sterke concurrentiepositie had verspeeld, terwijl de firma Korf juist met ingang van het derde trimester beneden de voorgeschreven minimumprijzen was gaan verkopen.
Ik concludeer dat voor de handelwijze der hierbedoelde ondernemingen in een beweerdelijk ingetreden noodtoestand geen rechtvaardiging is te vinden. Een uitzondering zou kunnen worden overwogen ten aanzien van de firma Antonio Stefana, verzoekster in de zaak 226/78. Zij bevond zich op het tijdstip van invoering der minimumprijzenregeling in een bijzonder hachelijke financiële situatie: met het oog op een herstructurering van haar bedrijf had zij zich in schulden gestoken, terwijl tijdens de werkzaamheden alom in Italië het krediet duurder werd. Een maand nadat beschikking nr. 962/77 afkwam, liet zij de Commissie (bij telex van 6 juni 1977) weten dat de werkelijke marktprijzen voor betonstaal lager bleven dan de voorgeschreven minima en dat eerbiediging dier minima haar op een aanzienlijke teruggang harer verkopen zou komen te staan. Nadat die verkopen in de eerste vier maanden van 1977 gemiddeld 6570 ton hadden belopen, waren zij in mei tot 3866 en in juni tot 2474 gedaald. Eind juni waren haar schulden van een miljard 700 miljoen lire tot bijna 3 miljard lire gestegen. Bij telex van 1 juli 1977 liet zij de Commissie dan ook weten dat zij zich, gezien het gedrag der concurrentie, genoodzaakt zag met haar prijzen beneden de voorgeschreven minima te gaan; blijkens de gegevens der Commissie werd met het her-. berekenen dier te lage prijzen op 13 juli 1977 een aanvang gemaakt en ging de onderneming er mee door tot 5 september 1977. In dit geval zijn derhalve feitelijke gegevens voorhanden, op grond waarvan de handelwijze der firma Stefana als door noodtoestand verontschuldigd zou mogen worden beschouwd: gezien haar schuldenlast, werd zij werkelijk met faillissement bedreigd. Dat die dreiging op het punt stond te worden verwezenlijkt, acht ik evenwel ook in dit geval niet bewezen, terwijl men zich mijns inziens voorts mag afvragen in hoeverre de financiële situatie van de vennootschap mede door een onzorgvuldig investeringsbeleid werd veroorzaakt; bovendien had er mogelijkerwijze voor de moeilijk- -heden een oplossing kunnen worden gezocht door een der hiervoor omschreven geoorloofde middelen aan te wenden (maar ons blijkt niet of die mogelijkheid werd onderzocht).
Soortgelijke overwegingen kunnen wij doen gelden voor de firma Maximilianshütte, verzoekster in de zaak 83/79. Het lijdt geen twijfel dat ook zij na de invoering van het stelsel van minimumprijzen haar verkopen aanzienlijk zag teruggaan: bedroeg haar marktaandeel in Beieren in het eerste kwartaal van 1977 nog 29 %, in het tweede kwartaal was het tot beneden de 20 % gedaald. De Commissie heeft opgemerkt dat het marktaandeel in het eerste kwartaal 1977 abnormaal hoog was, zodat er niet op zou mogen worden afgegaan; dit zou ook blijken uit het feit dat het percentage voor het tweede kwartaal in 1978 op ongeveer hetzelfde niveau bleef liggen, ofschoon de vennootschap volgens de Commissie op 14 juni 1977 met het berekenen van beneden de minima gelegen prijzen was begonnen.
Een ander argument van de Commissie is dat de teruggang van de verkopen dezer vennootschap goeddeels door buiten het stelsel der minimumprijzen gelegen oorzaken zou zijn bepaald, onder meer dooide omstandigheid dat er in de zomermaanden op de markt niet veel omgaat. Daartegenover mag echter ook worden opgemerkt dat er in het tweede halfjaar van 1977 in de Bondsrepubliek veel meer betonstaal — tegen beneden de minima gelegen prijzen — uit Zwitserland werd ingevoerd (deze importen stegen van 12000 ton in het kwartaal apriljuni tot 19000 ton in het volgende kwartaal) : de firma Maximilianshütte acht daarmede het bewijs geleverd dat de Commissie -onvoldoende controle zou hebben uitgeoefend, waarvan de fabrikanten te Brescia zouden hebben geprofiteerd om hun betonstaal via Zwitserland te verkopen. Maar al zijn de ondernemingen die tegen lagere prijzen konden verkopen, door de leemten welke het stelsel vertoonde nog meer onder druk geplaatst, aan de Commissie kan niet worden aangewreven dat zij geen controles zou hebben uitgeoefend; het blijkt wel uit de boeten die aan een groot aantal ondernemingen werden opgelegd en uit het feit dat slechts een deel hunner tegen de boetebeschikkingen is opgekomen. Ik ben dan ook van mening dat de firma Maximilianshütte niet het bewijs heeft geleverd dat haar faillissement casu quo de sluiting van haar bedrijf ophanden was en ook niet heeft aangetoond dat zij — om te kunnen overleven — tevergeefs andere oplossingen dan schending deiminimumprijzen heeft beproefd.
Mijn slotsom dat er van een noodtoestand niet mocht worden gesproken, blijft dus van kracht voor alle verzoekers die zich van die verontschuldigingsgrond hebben bediend. Veeleer zullen de redenen welke sommige ondernemingen ter rechtvaardiging van hun handelwijze hebben aangevoerd, in aanmerking moeten worden genomen wanneer de vraag aan de orde komt, of de boetebeschikkingen wellicht moeten worden gewijzigd.
18.
Tot nu toe heb ik kwesties besproken welke alle verzoekers of de meesten hunner aangaan. Thans zal ik echter hebben in te gaan op de specifieke problematiek der onderscheiden beroepschriften, die zich voor een algemene discussie niet lenen.
a)
De vennootschap Aciaieria di Darfo, verzoekster in de zaak 227/78, brengt tegen de aangevochten individuele beschikking in, dat de Commissie haar niet de gelegenheid heeft geboden haar opmerkingen mondeling aan te vullen. Toen zij slechts zes dagen tevoren werd opgeroepen om op 29 juni 1978 te Brussel te verschijnen, verzocht zij om twee weken uitstel, waarop de Commissie blijkens een telegram dat haar op 29 juni, dat wil zeggen op de dag van de hearing, bereikte, afwijzend beschikte. In strijd met het in artikel 36 van het EGKS-Verdrag omschreven beginsel, volgens hetwelk belanghebbenden in staat moeten worden gesteld opmerkingen te maken, zou zij daarmede van een recht van processuele aard verstoken zijn gebleven. Dit zou te erger zijn, nu de Commissie haar thans ook het recht ontzegt documenten in het geding te brengen die tenminste tot verlaging van de boete hadden kunnen leiden. Daarmede zou er ook aan de aangevochten beschikking zelf een vormfout kleven.
Blijkens de door elk van beide partijen verstrekte nadere gegevens, is verzoekster inderdaad schriftelijk opgeroepen voor een hearing die zes dagen later zou plaatsvinden. De Commissie wijst er evenwel op dat de mogelijkheid van een gesprek met de betrokken onderneming — na de indiening van schriftelijke opmerkingen — in het kader van de procedure, in acht te nemen bij de oplegging van sancties wegens schending van het EGKS-reclit, een eventueel karakter draagt, terwijl er voor de oproeping geen termijn zou zijn voorzien. Inderdaad houdt het door de vennootschap Acciaieria di Darfo ingeroepen artikel 36 van het EGKS-Verdrag slechts in dat de Hoge Autoriteit, alvorens geldstraffen of dwangsommen op te leggen, belanghebbenden in staat moet stellen opmerkingen te maken; aan de eis dat de procedure een contradictoir karakter moet dragen, zou zijn voldaan wanneer de onderneming de gelegenheid heeft gehad schriftelijke opmerkingen in te dienen.
Wij moeten nog nagaan of een onderneming, wanneer bepaalde documenten ter gelegenheid van de controle — of als bijlagen bij de stukken — niet zijn overgelegd, daarmede de mogelijkheid heeft verspeeld het in een naar aanleiding van de boetebeschikking aan te spannen geding alsnog te doen. Anders dan de Commissie, meen ik dat dit niet het geval is. Blijkens's Hofs voormeld arrest van 12 juli 1962, gewezen in de zaak 16/61, draagt de in artikel 36 van het Verdrag voorziene procedure een voorbereidend karakter en kunnen weren niet worden verworpen op de enkele grond dat zij in die procedure niet werden voorgedragen. Het Hof mag dus ook acht slaan op stukken die door de betrokken onderneming bij indiening harer opmerkingen aan de Commissie niet werden overgelegd.
Volgens de vennootschap Acciaieria di Darfo zou de Commissie haar mede hebben beboet wegens verkopen waarvoor het stelsel der minimumprijzen niet gold.
De Commissie heeft hierop evenwel geantwoord dat de omstreden facturen voorzien zijn van een stempel „gedeeltelijke aanpassing Afim-prijsschaal”, terwijl het in die prijsschaal uitsluitend om betonstaalprijzen zou gaan. Verzoekster heeft dit tijdens de mondelinge behandeling niet betwist. Het moet er dus voor worden gehouden dat verweerster in zoverre het gelijk aan haar zijde heeft.
De vennootschap Acciaieria di Darfo heeft voorts gesteld, dat ook bestellingen, geschied krachtens contracten die vóór de inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77 waren afgesloten, tot de gewraakte verkopen zouden zijn gerekend. Verzoekster doelt hierbij met name op twee soorten rekeningen; rekeningen wegens leveringen aan de firma Marctto Blein, geschied ter uitvoering van bestellingen welke haar op 27 en 28 april 1977 door de als tussenpersoon optredende firma Darma te Milaan zijn bevestigd, en facturen betreffende leveringen aan de vennootschap Baraclit, geschied ter uitvoering van orderbevestigingen de dato 28 april 1977 van de als tussenpersoon optredende firma Albani. De Commissie kwam met het bezwaar, dat die bestellingen tijdens het onderzoek in het bedrijf niet waren overgelegd, maar om de hiervoor besproken redenen acht ik de exceptie irrelevant. Nu verweerster de geloofwaardigheid der door verzoekster alsnog overgelegde stukken niet heeft aangevochten, dient het Hof mijns inziens de facturen nrs. 1315, 1316, 1416, 1454, 1514, 1691, 1705, 1713 en 1714 wegens leveringen aan de firma Blein (bijlage 4-9 bij de conclusie van repliek) en de facturen nr. 1660, 1661 en 1662 — betreffende leveringen aan de firma Baraclit — in dier voege in haar overwegingen heeft te betrekken, dat aan betrokkene niet mede wegens die verkopen een geldboete kan worden opgelegd.
b)
De firma Rumi, verzoekster in de zaak 263/78, meent dat de tot haar gerichte individuele beschikking onvoldoende met redenen omkleed is, omdat zij geen uitsluitsel geeft over de maatstaf welke bij het berekenen van de geldboete werd aangelegd. Harerzijds stelt de Commissie in casu dezelfde maatstaf te hebben aangelegd als in andere gevallen: op de te weinig berekende bedragen heeft zij een naar de mate van schuld variërend percentage toegepast. In de aangevochten beschikking zijn het te weinig berekende bedrag en het totaal der irreguliere verkopen vermeld, waarna is gerefereerd aan artikel 64 van het EGKS-Verdrag, volgens hetwelk zij geldboeten mocht opleggen „tot een bedrag van het dubbele van de waarde van de ongeoorloofde verkopen”.
Weliswaar wordt niet met zoveel woorden gezegd van welke der beide bedragen ter berekening van de boete werd uitgegaan (sinds de ten processe door de Commissie gegeven toelichting weten wij dat zij met het te weinig berekende bedrag gewerkt heeft), waarmede met betrekking tot het berekende percentage geen klaarheid werd geschapen. Toch blijkt mijns inziens uit het aangevochten besluit op welke feiten en rechtsoverwegingen de boete in hoofdzaak berustte en ik geloof daarom niet dat de onderneming zich door deze tekortkoming van de redengeving van's Hofs rechtsbescherming — en rechtscontrole — verstoken heeft gezien (de door verweerster ten processe gegeven toelichting heeft die controle nog vergemakkelijkt).
Subsidiair heeft dezelfde verzoekster betoogd dat verweerster zich bij het berekenen van het bedrag dat zij te weinig zou hebben berekend, heeft vergist: de controleur der Commissie zou de gefactureerde prijzen naast de algemeen „Da-vignon-prijs” hebben gelegd, terwijl de Duitse kopers ter berekening van de werkelijke prijzen van de te Saarbrücken of Oberhausen geldende pariteiten zijn uitgegaan en de transportkosten in aanmerking hebben genomen, zodat de „Davignon-prijs” van 540 op 451,87 DM/ton moest worden verlaagd. Berekening van deze, door aanpassing verkregen daadwerkelijke prijzen zou ertoe leiden dat het door verzoekster te weinig berekende bedrag ten opzichte van het in de omstreden beschikking aangehouden cijfer met de helft moet worden verlaagd (ofwel van 200 tot omstreeks 100 miljoen lire).
Ten bewijze van de gestelde aanpassing heeft verzoekster een telexbericht van 23 juni 1978 van de Walzstahl-Vereinigung (bijlage 16 bij het beroepschrift) overgelegd. Verweerster heeft er evenwel terecht op gewezen dat dit document betrekking heeft op verkooptransacties, die na de ter berekening van het te weinig betaalde bedrag in aanmerking genomen verkopen zijn afgesloten. Bovendien heeft de Commissie voor dupliek onweersproken gesteld, dat het ging om materiaal dat uiteindelijk voor Nederland bestemd was. Een aanpassing met gebruikmaking van Duitse „pariteitspunten” zou dus met artikel 60, lid 2, letter b), vierde alinea, van het Verdrag in strijd zijn geweest.
Ik acht de firma Rumi derhalve ook in het subsidiair door haar voorgedragen middel niet ontvankelijk.
c)
In de zaak 264/78, aanhangig gemaakt door de vennootschap Feralpi, richtte het verweer zich tegen een aantal facturen, waarin de firma volgens de omstreden beschikking „lagere prijzen dan de minima, met de hand op sommige verzendbonnen vermeld”, zou hebben berekend. Van zulke, in de mededeling van de punten van bezwaar onweersproken gebleven omstandigheden, zou geen sprake zijn geweest. Aan aantekeningen op magazijnbonnen — stukken die volgens fiscale voorschriften bij de waren moeten worden gevoegd, doch de contractuele verhouding van partijen niet raken — zou geen enkele bewijskracht mogen worden toegekend. Voorts zou het volgens verzoekster uitgesloten moeten worden geacht dat de gefactureerde prijs een andere zou zijn geweest dan de werkelijk berekende prijs: volgens de geldende voorschriften moeten de facturen aan de monetaire instanties worden voorgelegd, terwijl op het vermelden van een fictieve prijs in Italië strenge straffen zijn gesteld.
Evenwel zij opgemerkt dat verweerster in een bijlage bij haar conclusie van dupliek afschriften heeft overgelegd van een aantal telexen die op de hierbcdoelde verkopen betrekking hadden en waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de in DM luidende verkoopprijs en het — in lire — gefactureerde bedrag. In de door de Commissie bedoelde zin wordt er zowel met verschillende valuta's als met ongelijkwaardige bedragen gewerkt.
Het moet er derhalve, met betrekking tot de hierbcdoelde groep van facturen, voor worden gehouden dat de bedragen, waarvan bij de berekening der omstreden boete werd uitgegaan, terecht zijn beschouwd als de bedragen waarmede de berekende prijzen beneden de vastgestelde minima bleven.
Subsidiair stelt verzoekster Feralpi dat de Commissie het haar opgelegde boetebedrag onjuist heeft berekend; met name zou zij, bij het becijferen van het bedrag der veronderstelde irreguliere verkopen, niet slechts de basisprijs, doch ook de toeslagen in aanmerking hebben genomen, terwijl die bij de berekening van het verschil tussen de minimumprijs en de werkelijk berekende prijs buiten beschouwing zijn gelaten. De Commissie zou dus in strijd hebben gehandeld met artikel 2 van beschikking nr. 3000/77, die de kwaliteitstoeslagen tot de minimumprijzen rekent. Ter berekening van de minimumprijs had volgens verzoekster elke wegens de kwaliteit der waar toegekende toeslag in aanmerking moeten worden genomen, dat wil zeggen men had niet slechts de prijsverhoging voor speciale hoogwaardige produkten, doch ook een aan de lengte of de diameter van het produkt geëvenredigde verhoging in zijn berekeningen dienen te verwerken.
De Commissie herinnert eraan, dat artikel 1 van beschikking nr. 3000/77 specificeert voor welke soorten betonstaal de minimumprijzen gelden: per produkt wordt er een bepaalde basiskwaliteit aangehouden. Voor hogere kwaliteiten geldt een hogere prijs, hetzij in dier voege dat de voor een specifieke kwaliteit vastgestelde basisprijs wordt gefactureerd. Blijkens artikel 4 der beschikking mogen de extra bedragen (verhogingen en toeslagen) niet worden verminderd of afgeschaft. De prijsschalen zijn dus onveranderd (behalve wat betreft de basisprijzen, voorzover die beneden de minimumprijzen mochten liggen) en alle in zulke prijsschalen vastgelegde bijzondere voorwaarden, inclusief de toelagen, moeten worden toegepast.
Verzoekster heeft er in haar conclusie van repliek op gewezen, dat het er niet om gaat of de schaalprijzen kunnen worden gewijzigd, doch dat er veeleer op dient te worden gelet dat de minimumprijs de kwalitcitstoeslag omvat en dat de diametertocslag in zoverre ook als een kwaliteitstoeslag is te beschouwen. In haar conclusie van dupliek is de Commissie hierop niet nader ingegaan. Ten verhöre heeft de gemachtigde van verweerster betoogd dat de Commissie, mocht zij de regels niet strikt hebben toegepast, daarmede alleen Feralpi zou hebben bevoordeeld, zodat zij zich niet zou mogen beklagen.
Men kan moeilijk volhouden dat de vraag voldoende duidelijk werd geformuleerd of dat de Commissie het probleem scherper heeft omlijnd: verzoekster heeft de indruk dat verweerster in sommige opzichten haar uitlegging tot de hare maakte en verweerster heeft aangenomen dat zij zich mogelijk — in het voordeel van verzoekster — heeft vergist. Het schijnt erom te gaan dat men enerzijds ter berekening van het bedrag dat met de onregelmatige verkopen der onderneming gemoeid was, de toeslagen bij de door haar gefactureerde basisprijs heeft opgeteld, maar ter berekening van het verschil tussen de werkelijk berekende prijs en de minimumprijs van de basisprijs alleen, zonder toeslagen, is uitgegaan (waardoor het verschil bij de bepaling van de geldboete naar evenredigheid zwaarder ging wegen). Volgens artikel 2 van beschikking nr. 3000/77 — waarvan de waarde door elk van beide partijen werd erkend — is de minimumprijs evenwel een basisprijs waarin de kwaliteitstoeslagen zijn begrepen; het lijdt dus geen twijfel welk referentiepunt ter berekening van het verschil tussen beide prijzen moet worden aangehouden. Met betrekking tot de werkelijk berekende prijs zij opgemerkt dat het, indien de kwaliteitstoeslagen door de onderneming los van de basisprijs worden gefactureerd, juist voorkomt ze bij de basisprijs op te tellen, opdat het totale bedrag van de werkelijke prijs de toeslagen omvat, waarmede ten opzichte van het wettelijk referentiepunt (de minimumprijs) een homogeen bedrag wordt verkregen. Mocht de Commissie het verschil tussen de werkelijk berekende prijs en de wettelijke prijs anders hebben berekend, dan dient die berekening te worden gecorrigeerd, hoedanige correctie ertoe zou kunnen leiden dat het boetebedrag ten faveure van verzoekster moet worden gewijzigd.
Ten slotte vecht de vennootschap Feralpi de juistheid aan van de berekeningen waarvan de Commissie in de aangevochten beschikking ook met betrekking tot factuur nr. 2738 is uitgegaan. In de telex houdende mededeling van de punten van bezwaar wordt gezegd dat de aldus genummerde factuur een partij van 550000 ton, bestemd voor de firma Ferrari, betreft, terwijl factuur nr. 2738 in werkelijkheid gericht was tot de vennootschap Acciaierie di Calvisano en op een partij van 20920 ton betrekking had.
De Commissie heeft ontkend een vergissing te hebben begaan welke bij het berekenen van de geldboete van invloed is geweest en beperkt zich ertoe op te merken dat het nummer van de omstreden factuur weliswaar onleesbaar was en mogelijkerwijs onjuist werd aangehaald, maar de hele verdere inhoud van de factuur zou correct zijn weergegeven (zodat de verkoop van 550000 ton aan de firma Ferrari geacht moet worden werkelijk te hebben plaatsgehad). Verzoekster heeft deze bewering niet met zoveel woorden weersproken. De grief moet derhalve ongegrond worden geacht.
d)
De vennootschap Forges de Thy-Marcinelle et Monceau heeft twee beroepschriften, onderscheidenlijk ingeschreven onder de nummers 26/79 en 86/79, ingediend; in het eerste vordert zij nietigverklaring van de individuele beschikking van 10 januari 1979, in de tweede vecht zij de beschikking van 2 mei 1979 aan, waarin de Commissie op grond van inmiddels aan de dag getreden nieuwe feiten de geldboete welke bij de eerste beschikking aan verzoekster was opgelegd, heeft verlaagd.
In de zaak 86/79 heeft verweerster, zonder in formele zin een exceptie op te werpen, de ontvankelijkheid van het tweede beroepschrift in twijfel getrokken onder opmerking dat het — zowel wat het onderwerp van de eis als wat de opgeworpen middelen betreft — in beroepschrift nr. 26/79 begrepen moet worden geacht.
Ik ontken niet dat de beschikking van 2 mei ten opzichte van de eraan voorafgegane beschikking in zoverre van accessoire aard is, dat men, wat betreft de omvang der tegen te lage prijzen afgewikkelde transacties op een lager niveau is uitgekomen, hetgeen aanleiding gaf het bedrag der aanvankelijk opgelegde boete te verlagen. In het beroepschrift nr. 86/79 komt verzoekster even aandragen met een nieuw middel, betreffende de maatstaf welke de Commissie bij het verlagen van de boete heeft aangelegd, en het lijdt geen twijfel dat zij zich met dit verweermiddel specifiek tegen de beschikking van 2 mei richt.
Reeds hierom kunnen mijns inziens de voorbehouden, door verweerster met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep gemaakt, niet worden aanvaard.
Thans overgaande tot een bespreking ten gronde van de gevoegde zaken 26 en 86/79, merk ik op dat zij zich van de tot nu toe door mij besproken beroepen onderscheiden doordat zij een bijzonder probleem aan de orde stellen, namelijk de vraag of beschikking nr. 962/77 ook geldt voor verkopen van betonstaal die na haar inwerkingtreding werden afgewikkeld krachtens tevoren afgesloten contracten, waarin evenwel de prijs van de waar niet werd vastgelegd.
Ik wil er allereerst op wijzen dat de minimumprijzen van artikel 1 der aangehaalde beschikking volgens artikel 2 „verplicht” zijn „voor de transacties die met ingang van de derde dag volgende op de inwerkingtreding van deze beschikking worden verricht en ... met ingang van die dat in de plaats [komen] van de lagere schaalprijzen, totdat deze prijzen door de ondernemingen, overeenkomstig artikel 3, zijn gewijzigd”.
Verzoekster beroept zich op deze bepaling ten betoge dat het stelsel van minimumprijzen op de partijen waarvoor de geldboete wordt vastgesteld, niet toepasselijk is te achten, omdat de leveringen, ofschoon zij na 8 mei 1977 hebben plaatsgevonden, zijn geschied ter uitvoering van contracten die vóór de inwerkingtreding der beschikking waren afgesloten. Als na die datum „verrichte” transacties zijn te beschouwen de contracten en niet de leveringen ter uitvoering van die contracten; nog duidelijker blijkt dit uit de Franse tekst der beschikking die spreekt van „transactions effectuées”. Het moet er dus inderdaad voor worden gehouden dat bij afleveringen ter uitvoering van verkoopcontracten die vóór de inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77 werden afgesloten, de minimumprijzen niet behoefden te worden geëerbiedigd. Partijen schijnen het hierover eens te zijn en de gedragslijn van de Commissie is ermede in overeenstemming.
Evenwel dient te worden bedacht dat in een verkoopcontract, wil er sprake zijn van een vóór de inwerkingtreding der beschikking „verrichte” transactie, alle bestanddelen van zulk een overeenkomst moeten voorkomen. Naar Belgisch recht en naar het recht van vele andere landen mag een koopovereenkomst als afgesloten worden beschouwd, ook al is de vaststelling van de prijs tot een later tijdstip uitgesteld, zolang die vaststelling maar op grondslag van objectief vaststaande gegevens moet geschieden, zodat partijen zich niet kunnen „bedenken”. Ook op de door verzoekster overgelegde afschriften der bestelbonnen wordt onder het hoofd „prijs” naar de tussen koper en verkoper overeengekomen prijzen verwezen. Volgens verzoekster heeft men hielte maken met vaste, reeds bij het aangaan der overeenkomsten precies vastgestelde prijzen. Voor die stelling wordt evenwel in het geheel geen bewijs aangedragen terwijl verzoeksters praktisch gedrag er, blijkens de door verweerster overgelegde stukken, niet mee te rijmen viel; men zie bijlagen 1, 8, 17 en 22 bij het verweerschrift, orderbevestigingen waarin de firma Forges de Thy-Marcinelle voor de vaststelling van de prijs telkens verwijst naar de op het tijdstip der verzending geldende prijsschaal. Die gedragslijn schijnt ook in overeenstemming te zijn met de door verzoekster zelf in haar prijsschalen weergegeven algemene verkoopvoorwaarden, waarin met betrekking tot betonstaal te lezen valt dat „nos ventes sont faites aux prix, surprix et conditions de nos barèmes en vigueur le jour de l'expédition (ou de la facture de mise à disposition). Les prix, surprix et conditions figurant dans nos offres ou accusés de réception n'ont donc qu'une valeur indicative” (bijlage 2 bij het verweerschrift).
Gezien dit een en ander, moet een in het door verzoekster aangegane verkoopcontract voorkomende enkele verwijzing naar de met haar overeengekomen prijs, overeenkomstig de algemene verkoopvoorwaarden en verzoeksters handelspraktijken als een verwijzing naar de „schaalprijzen” worden opgevat. De verkoopfacturen waaromtrent nog strijd bestaat (sinds de Commissie, hangende het geding, het aantal punten van bezwaar beperkte en de aanvankelijk aan verzoekster opgelegde boete verlaagde), dateren allemaal van na de inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77, terwijl zij ook op nadien uitgegane berichten van verzending betrekking hebben. Het moet er dus voor worden gehouden dat de gewraakte verkoopcontracten na de inwerkingtreding van de minimumprijzenregeling perfect zijn geworden. Dit is in overeenstemming met het beginsel dat er van een verkoopcontract pas kan worden gesproken nadat- de prijs is vastgesteld en dat de enkele mogelijkheid daartoe onvoldoende is, wanneer partijen hebben gerefereerd aan de bij aflevering geldende prijzen en de vaststelling eenzijdig, zonder overheidsbemoeienis, dooide verkoper dient te geschieden (dit beginsel wordt in de Belgische en Franse rechtspraak aanvaard; men zie bij voorbeeld Tribunal de commerce de Tournai, 9 februari 1947, Pasicrisie 1949, III, blz. 31; Cour de Cassation, I, 1973, Brell. I, nr. 96, blz. 89).
Anderzijds kan dit aspect van de zaak in casu buiten beschouwing worden gelaten, omdat er een eenvoudiger reden is om het beroep te verwerpen. Als eenmaal vaststaat dat bij de bepaling van de prijs werd uitgegaan van de op het tijdstip van aflevering geldende „schaalprijzen”, dan volgt daaruit zonder meer dat bij de onderhavige verkopen de minimumprijzen moesten worden geëerbiedigd: na de inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77 mocht geen enkele onderneming met zijn prijsschalen beneden de minimumprijzen blijven. De voor de inwerkingtreding der beschikking „per relacionem” overeengekomen verkoopprijs mocht dus niet in strijd zijn met de verplichtingen die in het stelsel der minimumprijzen besloten lagen.
In verband met liet feit dat de Commissie de in januari 1979 opgelegde geldboete vier maanden later heeft gemitigeerd in evenredigheid tot de verlaging van het totaal der te weinig berekende bedragen (dat wil zeggen met omstreeks 10 %), heeft de firma Thy-Marcincllc betoogd dat het logischer geweest zou zijn, indien men de boete in dezelfde mate zou hebben verlaagd als het bedrag dat met de irreguliere transacties gemoeid was (20 %).
Ik ben het daarmede niet eens. De maatstaf welke de Commissie bij het verlagen van de boete heeft aangelegd, lijkt mij in overeenstemming te zijn met het criterium waarvan zij ter berekening van de boete was uitgegaan. De daarbij aangehouden coëfficiënt was 10% van het in totaal te weinig berekende bedrag; logischerwijze moest de verlaging dan ook in dier voege geschieden, dat er niet van het totale bedrag der irreguliere verkopen, doch alleen van het daarbij in totaal te weinig berekende bedrag 10 % werd afgetrokken. Opgemerkt zij voorts dat verzoekster in de zaak 26/79 de ter berekening van de boete aangelegde maatstaf niet heeft aangevochten en dat diezelfde methode door de Commissie ook in alle andere zaken werd gevolgd. De grief dient dus te worden verworpen.
19.
Ik heb er in het begin van mijn conclusie op gewezen dat de meeste verzoekers geheel subsidiair ook wijziging van de bestreden individuele beschikkingen, dat wil zeggen verlaging der door de Commissie opgelegde geldboeten, hebben gevorderd. Waar het Hof te dezen volledig rechtsbevoegd is, lijdt het geen twijfel dat het Hof op die verzoeken mag ingaan en, mocht het daartoe termen aanwezig achten, de boetebedragen kan wijzigen.
De bijzondere aard van de crisis in de sector betonstaal — die de Commissie aanleiding gaf het stelsel van minimumprijzen in te voeren —, de uiterst negatieve uitwerking welke het van overheidswege vastgelegde prijsniveau op de bedrijvigheid in de ondernemingen met de sterkste concurrentieposities heeft gehad, de ernstige leemten van het stelsel, zoals het in beschikking nr. 962/77 besloten lag en tot begin 1978 werd gehandhaafd, zijn mijns inziens even zovele redenen om de boeten aanmerkelijk te verlagen. Al die omstandigheden werden door mij reeds gereleveerd en ik acht het overbodig er langer over uit te weiden. Ik wil er dus mede volstaan met betrekking tot het eerste punt op te merken dat de crisis in bedoelde sector werd gekenmerkt door het ontbreken van evenwicht tussen de sterke produktie en concurrentiecapaciteit van sommige kleinere bedrijven (ongeveer een derde van het totaal) en de moeilijkheden waarvoor vele grotere bedrijven zich geplaatst zagen, zodat door een maatregel tot vaststelling van minimumprijzen eerstgenoemde categorie met de moeilijkheden van laatstgenoemde categorie werd opgezadeld. Toen zij voor de prijzen een minimum niveau vaststelde, moet de Commissie zich daarvan ook terdege bewust zijn geweest en het had op haar weg gelegen naar middelen te zoeken om de aan bedoelde ondernemingen opgelegde last te verlichten en op zijn minst had zij aanstonds de nodige aanvullende maatregelen kunnen treffen om te vermijden dat de leemten van de ingevoerde regeling een eerbiediging der voorgeschreven prijzen nog bezwarender zou maken. Al heb ik aangenomen dat beschikking nr. 962/77 geen zodanige juridische tekortkomingen vertoont dat zij als onrechtmatig moet worden aangemerkt, ik wil niet nalaten erop te wijzen dat die rechtmatigheid, ook op strikt formeel terrein, niet boven alle twijfel verheven is (met name niet wat betreft de naleving van artikel 61, voorlaatste alinea, de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, de volledigheid der redengeving ten aanzien van het niveau deivan overheidswege opgelegde prijzen). En al heb ik deze twijfels niet onoverkomelijk geacht, vooral niet omdat het Hof de nodige voorzichtigheid in acht heeft te nemen wanneer het gaat om economische beleidskeuzen die niet kennelijk met het recht in strijd komen, aan de traagheid en onzekerheid -van het beleid van het uitvoerend orgaan der Gemeenschap mag toch niet worden voorbijgezien als de opgelegde geldboeten op hun billijkheid moeten worden beoordeeld.
Uiteraard komen boeten, opgelegd aan ondernemingen die door de invoering van het stelsel van minimumprijzen het meest werden gedwarsboomd — en die het meest overtuigend hebben bewezen dat zij in gevaar zijn komen te verkeren en offers hadden te brengen —, ook het meest voor verlaging in aanmerking. Ik denk hier met name aan de firma Antonio Stefana, en in mindere mate aan de firma Maximilianshütte, wier wedervaren ik u heb geschetst. Voorts komt het mij billijk voor met betrekking tot de firma Rumi in aanmerking te nemen dat haar verkopen op de gemeenschappelijke markt in de maanden juli en augustus 1977 een sterke teruggang vertoonden en dat zij desondanks aanvankelijk de minimumprijzen heeft geëerbiedigd, hetgeen pas anders werd nadat haar omzetten in januari 1978 opnieuw aanmerkelijk waren teruggelopen — en nadat zij had moeten vaststellen dat er op de Duitse markt, waar haar omzetten tevoren het grootst waren geweest, angstig dikwijls offertes beneden de minimumprijzen werden gedaan (de firma Walzstahl-Vereinigung liet Rumi in een telex van 23 maart 1978 weten dat „verkopen voor de Italiaanse bedrijven onmogelijk” waren „indien de tegenwoordige toestand voortduurt”) —.
Ten slotte wijs ik erop dat de firma Sider Camuña stukken heeft overgelegd, waaruit blijkt dat zij ten tijde der feiten reeds in moeilijke omstandigheden was geraakt en niet meer dan 25 % van haar produktiecapaciteit benutte; in die omstandigheden zou het haar volgens haatzeggen onmogelijk zijn geweest het aan eerbiediging der. minimumprijzen verbonden gevaar van een sterke inkrimping harer omzetten onder de ogen te zien.
Anderzijds acht ik een verlaging van de geldboete in ten minste een geval volkomen ongerechtvaardigd. Ik denk aan de firma Aciéries de Montereau, verzoekster in de zaak 31/79. Zij stelt na de invoering van het stelsel van minimumprijzen tevergeefs naar bestellingen — tegen die prijzen — te hebben uitgezien en van haar afnemers zou zij te horen hebben gekregen dat zij voor betonstaal aankoopcontracten met voordelige prijzen hadden kunnen afsluiten bij andere fabrikanten, die geantidateerde documenten zouden hebben afgegeven. In die situatie zou zij, na door het uitblijven van verkopen ongeveer 2 miljoen francs te hebben verloren, gedwongen zijn geweest zich aan de marktcondities aan te passen.
De Commissie heeft er hiertegenover op gewezen dat de bij beschikking nr. 962/77 vastgestelde minimumprijzen lagen beneden het niveau van de prijsschalen, die onmiddellijk voor de inwerkingtreding der beschikking in verzoeksters bedrijf golden. De verliezen die verzoekster in 1977 zou hebben geleden, zouden vooral hun oorzaak vinden in het feit dat zij met haar prijzen beneden de produktiekosten bleef. Interessant is dat het gemiddelde van verzoeksters verkopen in het tijdvak septemberdecember 1977 duidelijk boven het gemiddelde van haar verkopen vóór de inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77 is gelegen. Men krijgt dan ook de indruk dat de onderneming een politiek van dumping heeft gevolgd en door haar produkt ver beneden de minimumprijzen aan te bieden, nieuwe marktgebieden heeft kunnen veroveren. Een en ander blijkt ook uit de zeer grote omvang van de verkopen waarmede zij beneden de minima is gebleven, namelijk bijna 50000 ton ofwel veel meer dan de overige verzoekers.
De handelwijze van de firma Aciéries de Montereau moet dan ook in veel ernstiger mate met de doelstellingen van beschikking nr. 962/77 in strijd worden geacht dan de overtredingen waaraan producenten met sterkere concurrentieposities zich schuldig maakten. Bovendien is de vennootschap met het berekenen van te lage prijzen begonnen toen er nauwelijks een week na de inwerkingtreding van beschikking nr. 962/77 was verstreken en zij is er tot eind 1977, ofwel veel langer dan de andere verzoekers, mee doorgegaan.
Op grond van een en ander en gezien de vrij lage coëfficiënt welke de Commissie bij het beboeten van dit bedrijf heeft toegepast (5,7 % van het te weinig berekende bedrag; deze coëfficiënt bedroeg 25 % voor de te Brescia gevestigde ondernemingen en 10 % voor Korf, Maximilianshütte en Thy-Marcinelle) acht ik geen redenen aanwezig het aan haar opgelegde boetebedrag te verlagen.
20.
Ik concludeer dat het Hof in de gevoegde zaken 154/78, 205 en 206/78, 226 tot 228/78, 263 en 264/78, 39/79, in de gevoegde zaken 26/79 en 86/79 alsook in de zaken 31/79, 83/79 en 85/79 in dier voege uitspraak zal doen dat het:
I.
De vorderingen tot nietigverklaring van de aangevochten individuele beschikking, die ten aanzien van de firma's Feralpi en Acciaieria di Dario genomen uitgezonderd, zal afwijzen;
II.
De ten aanzien van de firma Feralpi genomen beschikking alleen nietig zal verklaren voorzover zij betrekking heeft op de door dit bedrijf in de Bondsrepubliek Duitsland verrichte verkooptransacties en met betrekking tot diezelfde beschikking voor recht zal verklaren dat er ter berekening van het verschil tussen minimumprijzen en in feite berekende prijzen — met het oog op de bepaling der geldboetes — niet alleen met de werkelijke basisprijs, doch ook met de door de onderneming gefactureerde toeslagen rekening moet worden gehouden;
III.
De beschikking genomen ten aanzien van de Acciaieria di Darfo alleen nietig zal verklaren voorzover, op bestellingen van 27 en 28 april 1977, aan de firma's Maretto Blein en Baraclit werd geleverd;
IV.
Ten behoeve van na te melden verzoekers de ter berekening van de hun opgelegde boetes toegepaste coëfficiënt in dier voege zal corrigeren dat zij:
a)
ten aanzien van verzoekers Ferriera Valsabbia, OLS, Afim, Gebroeders Stefana, Acciaieria di Darfo, Feralpi, Korf (nadat de basis ter berekening van die boete ten aanzien van de firma's Acciaieria di Darfo en Feralpi zal zijn gecorrigeerd) met 50 %;
b)
ten aanzien van de verzoeksters Sider Camuña en Rumi met 60 %,
c)
ten aanzien van verzoekster Maximilianshütte met 70 % en
d)
ten aanzien van verzoekster Antonio Stefana met 80 % wordt verlaagd;
V.
De Commissie zal veroordelen tot betaling van de helft van de proceskosten der onder a) en b) genoemde verzoeksters en tot betaling van tweederden van de proceskosten van verzoeksters Maximilianshütte en Antonio Stefana;
VI.
Zal verstaan dat verzoeksters in de gevoegde zaken 26 en 86/79 (Thy-Marcinelle en Monceau) en 31/79 (Montereau) alle op het geding gevallen kosten hebben te dragen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.