62017CC0123
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 19. April 2018 (
1
)
Rechtssache C‑123/17
Nefiye Yön
gegen
Landeshauptstadt Stuttgart,
Beigeladener:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts [Deutschland])
„Vorabentscheidungsersuchen – Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Beschluss Nr. 2/76 – Art. 7 – Stillhalteklausel – Neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt – Familiennachzug – Zusatzprotokoll – Art. 59 – Rechtfertigung – Zwingende Gründe des Allgemeininteresses“
1.
Stehen die bilateralen Verträge zwischen der Europäischen Union und der Türkei restriktiveren Einreiseanforderungen für türkische Staatsangehörige entgegen, die Deutschland im Oktober 1980 eingeführt hat und die die Familienzusammenführung zwischen einem türkischen Arbeitnehmer, der seit Langem in diesem Mitgliedstaat wohnt, und seiner türkischen Ehefrau erschweren? Das Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland) betrifft den zeitlichen und sachlichen Anwendungsbereich der Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 (
2
) über die Durchführung des Artikels 12 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei (im Folgenden: Assoziierungsabkommen) (
3
), der die Freizügigkeit der Arbeitnehmer regelt. Damit erhält der Gerichtshof Gelegenheit, den zeitlichen Anwendungsbereich zweier aufeinanderfolgender Beschlüsse des Assoziationsrats EWG–Türkei (
4
) – des Beschlusses Nr. 2/76 und des Beschlusses Nr. 1/80 (
5
) – klarzustellen und die Auslegung dieser Beschlüsse näher zu erläutern.
Unionsrecht
Assoziierungsabkommen und Zusatzprotokoll
2.
Das Assoziierungsabkommen wurde im Jahr 1963 geschlossen. Nach seinem Art. 2 Abs. 1 besteht das Ziel der Assoziation darin, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien zu fördern. Die Assoziation sollte eine Vorbereitungsphase, eine Übergangsphase und eine Endphase umfassen (
6
). Während der Vorbereitungsphase sollte die Türkei ihre Wirtschaft festigen, um die ihr in den beiden folgenden Phasen erwachsenden Verpflichtungen erfüllen zu können (
7
). Ziel der Übergangsphase war die schrittweise Errichtung einer Zollunion zwischen den Vertragsparteien und die Annäherung ihrer Wirtschaftspolitiken (
8
). Die auf einer Zollunion beruhende Endphase sollte eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Türkei und der Europäischen Union einschließen (
9
).
3.
Art. 9 bestimmt, dass für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise aufgrund von Art. 8 noch erlassen werden, dem nunmehr in Art. 18 AEUV verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist.
4.
Der zu Kapitel 3 („Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art“) gehörende Art. 12 lautet: „Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [45, 46 und 47 AEUV] leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen.“
5.
Im Jahr 1970 unterzeichneten die EWG und die Türkei das Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen, das die Überleitung von der Vorbereitungsphase zur Übergangsphase anzeigte (
10
).
6.
Sein Art. 36 sieht vor, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten und der Türkei nach den Grundsätzen des Art. 12 des Assoziierungsabkommens schrittweise hergestellt wird. Der durch das Abkommen eingesetzte Assoziationsrat wird damit betraut, die hierfür erforderlichen näheren Regeln festzulegen.
7.
Art. 41 Abs. 1 enthält eine Stillhalteklausel, wonach die Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens untereinander „keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ einführen dürfen.
8.
Art. 59 lautet: „In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft einräumen.“
9.
Nach Art. 62 sind das Zusatzprotokoll und dessen Anhänge Bestandteil des Assoziierungsabkommens.
Beschluss Nr. 2/76
10.
Der Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats schuf eine Reihe von Maßnahmen zur Förderung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Insbesondere wurden „die Durchführungsvorschriften zu Artikel 36 des Zusatzprotokolls“ für eine erste Stufe festgelegt, deren Dauer „auf vier Jahre vom 1. Dezember 1976 an festgesetzt“ wurde (
11
). Er sollte jedoch bis zum Inkrafttreten der folgenden Stufe gelten (
12
).
11.
Art. 7 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“
12.
Nach Art. 9 sind Abweichungen von den Bestimmungen des Beschlusses aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zulässig.
13.
Der Beschluss Nr. 2/76 trat am 20. Dezember 1976 in Kraft (
13
).
Beschluss Nr. 1/80
14.
Auch der Beschluss Nr. 1/80 wurde vom Assoziationsrat erlassen, um die Arbeitnehmerfreizügigkeit zu fördern. Nach seinem dritten Erwägungsgrund bedarf es im sozialen Bereich „einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit [dem] Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates eingeführten Regelung“.
15.
Art. 13 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“
16.
Nach Art. 14 Abs. 1 sind Abweichungen von den Bestimmungen des Beschlusses aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zulässig.
17.
Nach Art. 16 sollte der Assoziationsrat die Ergebnisse der Anwendung dieser Bestimmungen prüfen, „um die ab 1. Dezember 1983 möglichen Lösungen auszuarbeiten“. Es wurden jedoch keine weiteren Maßnahmen erlassen (
14
).
18.
Die relevanten Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 waren ab dem 1. Dezember 1980 anwendbar (
15
).
Deutsches Recht
19.
Am 1. Juli 1980 wurde durch § 1 der Elften Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes mit Wirkung vom 5. Oktober 1980 eine generelle Visumpflicht für türkische Staatsangehörige eingeführt. Vor dieser Änderung benötigten türkische Staatsangehörige nur dann eine Aufenthaltserlaubnis in der Form eines Sichtvermerks, wenn sie in Deutschland eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten (
16
).
20.
Nach § 4 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) bedürfen Drittstaatsangehörige für die Einreise nach und den Aufenthalt in Deutschland eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch das Unionsrecht oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder aufgrund des Assoziierungsabkommens ein Aufenthaltsrecht besteht.
21.
Nach § 5 Abs. 2 AufenthG darf eine Aufenthaltserlaubnis nur erteilt werden, wenn der Drittstaatsangehörige mit dem erforderlichen Visum nach Deutschland eingereist ist und die für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis maßgeblichen Angaben bereits im Visumantrag gemacht hat. Hiervon kann abgesehen werden, wenn die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erfüllt sind oder es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar ist, das Visumverfahren nachzuholen. Nach § 6 Abs. 3 ist für längerfristige Aufenthalte ein Visum erforderlich, das vor der Einreise des Drittstaatsangehörigen nach Deutschland erteilt wird.
22.
§ 30 AufenthG betrifft den Ehegattennachzug. Dem Ehegatten eines Drittstaatsangehörigen ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn er sich zumindest auf einfache Art in deutscher Sprache verständigen kann (
17
). Ungeachtet dieses Erfordernisses wird eine Aufenthaltserlaubnis erteilt, wenn der Ehegatte wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit nicht in der Lage ist, einfache Kenntnisse der deutschen Sprache nachzuweisen, oder wenn es ihm aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht möglich oder nicht zumutbar ist, vor der Einreise nach Deutschland Bemühungen zum Erwerb einfacher Kenntnisse der deutschen Sprache zu unternehmen (
18
).
Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
23.
Frau Nefiye Yön ist eine türkische Staatsangehörige. Ihr Ehemann ist ebenfalls türkischer Staatsangehöriger und wohnt seit 1995 in Deutschland. Nachdem er erfolglos Asyl beantragt hatte, heiratete er eine deutsche Staatsangehörige, von der er sich später scheiden ließ. Im Jahr 2004 heiratete er Frau Yön. Zumindest seit 2005 ist er im Besitz einer Niederlassungserlaubnis, und seit 2009 ist er in einer Bäckerei beschäftigt. Das Ehepaar hat drei erwachsene Kinder, die in Österreich, Deutschland und der Türkei leben.
24.
Frau Yön stellte im Jahr 2007 bei der deutschen Botschaft in Ankara einen ersten Antrag auf ein Visum zum Ehegattennachzug zu ihrem Ehemann. Im Jahr 2011 stellte sie zwei weitere Anträge. Alle drei Anträge wurden wegen ihrer unzureichenden Deutschkenntnisse abgelehnt. Im März 2013 reiste sie mit einem niederländischen Schengen-Visum in die Niederlande ein, um ihre dort lebende Schwester zu besuchen. Im April 2013 reiste sie weiter zu ihrem Ehemann nach Deutschland. Im Mai 2013 beantragte sie in Deutschland die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug. Sie soll Gesundheitsprobleme haben und Analphabetin sein; aufgrund dessen soll sie auf die Hilfe ihres Ehemannes angewiesen sein.
25.
Die Landeshauptstadt Stuttgart lehnte den Antrag von Frau Yön im März 2014 ab, weil sie nicht nachgewiesen habe, dass sie sich zumindest auf einfache Art in deutscher Sprache verständigen könne, und weil sie ohne das erforderliche nationale Visum nach Deutschland eingereist sei.
26.
Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen gerichteten Klage von Frau Yön statt. Es sah in der Ablehnung ihres Antrags einen Verstoß gegen die Stillhalteklauseln in den Beschlüssen Nrn. 2/76 und 1/80.
27.
Die Landeshauptstadt Stuttgart hat gegen dieses Urteil beim Bundesverwaltungsgericht (im Folgenden: vorlegendes Gericht) Revision eingelegt.
28.
Das vorlegende Gericht führt aus, selbst wenn das Spracherfordernis für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in § 30 Abs. 1 AufenthG eine „neue Beschränkung“ im Sinne der Stillhalteklauseln darstellen sollte, könnte es gleichwohl durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Das Aufenthaltsgesetz sei geändert worden, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit dadurch Rechnung zu tragen, dass ein Antragsteller von dem Sprachenerfordernis befreit werden könne. Das Vorabentscheidungsersuchen betreffe jedoch nicht dieses Erfordernis, da diese Frage von den nationalen Gerichten noch nicht geprüft worden sei, sondern beziehe sich auf die (in § 5 Abs. 2 AufenthG aufgestellte) Voraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltstitels, dass die Einreise nach Deutschland mit dem erforderlichen Visum erfolgt sei.
29.
Das vorlegende Gericht führt weiter aus, das Visumerfordernis könnte eine „neue Beschränkung“ der Freizügigkeit türkischer Arbeitnehmer darstellen. Vor diesem Hintergrund hat es dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:
1.
Ist die Stillhalteklausel des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 durch die Stillhalteklausel des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vollständig ersetzt worden, oder ist die Rechtmäßigkeit neuer Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die zwischen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/76 und der Anwendbarkeit des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 eingeführt worden sind, weiterhin nach Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu beurteilen?
2.
Falls Frage 1 dahin zu beantworten ist, dass Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 nicht vollständig abgelöst worden ist: Ist die zu Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in vollem Umfang auch auf die Anwendung des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 mit der Folge zu übertragen, dass Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 dem Grunde nach auch eine mit Wirkung vom 5. Oktober 1980 eingeführte nationale Regelung erfasst, mit der der Ehegattennachzug zu einem türkischen Arbeitnehmer von der Erteilung eines nationalen Visums abhängig gemacht wird?
3.
Ist die Einführung einer solchen nationalen Regelung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, insbesondere durch das Ziel einer effektiven Einwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme, gerechtfertigt, wenn besonderen Umständen des Einzelfalls durch eine Härtefallklausel Rechnung getragen wird?
30.
Frau Yön hat eine kurze Stellungnahme abgegeben. Eingehendere Stellungnahmen sind von der Revisionsklägerin, der deutschen Regierung und der Kommission eingereicht worden. Die Revisionsklägerin, die deutsche Regierung und die Kommission haben in der Sitzung vom 18. Januar 2018 mündlich verhandelt.
Würdigung
Allgemeine Bemerkungen
Ziel des Assoziierungsabkommens und die schrittweise Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
31.
Ziel des Assoziierungsabkommens ist die Schaffung immer engerer Bande zur Türkei und die Förderung einer beständigen und ausgewogenen Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Türkei und der Europäischen Union (
19
). Während der Beitritt der Türkei zur Europäischen Union ein langfristiges Ziel ist (
20
), wird mit dem Assoziierungsabkommen ein im Wesentlichen wirtschaftliches Ziel verfolgt (
21
). Diese beiden Aspekte des Assoziierungsabkommens sind nicht miteinander unvereinbar. Als „Endphase“ der Assoziation wird ausdrücklich eine Zollunion genannt, und der Wortlaut und die Struktur des Abkommens spiegeln seine wirtschaftliche Natur wider (
22
). Im Abkommen wird aber auch ausdrücklich auf die Möglichkeit eines Beitritts der Türkei zur Europäischen Union Bezug genommen (
23
). Dieses Zukunftsziel soll auf den wirtschaftlichen Errungenschaften des Assoziierungsabkommens aufbauen, erfordert aber weitere Handlungen der Vertragsparteien.
32.
Kapitel 3 („Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art“) des Assoziierungsabkommens beginnt mit Art. 12, in dem der Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit verankert ist. Art. 36 des Zusatzprotokolls sieht sodann einen Zeitraum von zehn Jahren vor, um die Freizügigkeit der Arbeitnehmer „schrittweise“ herzustellen, und bestimmt, dass der Assoziationsrat „die hierfür erforderlichen Regeln“ festlegt. Demgemäß erließ der Assoziationsrat den Beschluss Nr. 2/76 mit dem Inhalt einer ersten Stufe (
24
). Eine weitere „Neubelebung und Entwicklung der Assoziation“ erfolgte im Jahr 1980 durch den Erlass des Beschlusses Nr. 1/80 (
25
). Dann kam der Rechtsetzungsprozess zum Stillstand. Obwohl der Assoziationsrat in Art. 16 des Beschlusses Nr. 1/80 beauftragt wurde, „die Ergebnisse der Anwendung [des Abschnitts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu prüfen], um die ab 1. Dezember 1983 möglichen Lösungen auszuarbeiten“, gab es keine weiteren Rechtsvorschriften, mit denen die Freizügigkeit der Arbeitnehmer weiterentwickelt wurde. Infolgedessen sind, wie der Gerichtshof ausgeführt hat, einige wesentliche Aspekte dieses Vorhabens noch nicht umgesetzt worden, und die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist noch nicht abgeschlossen (
26
).
33.
Anders als einige andere Abkommen wie das EWR-Abkommen und das Abkommen mit der Schweiz über die Freizügigkeit (
27
) sieht das Assoziierungsabkommen keine allgemeine Ausdehnung der Binnenmarktvorschriften auf die Türkei vor. Es begründet keine Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Union und der Türkei. Es sieht nur die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit vor (
28
). Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, gibt es daher, anders als für Arbeitnehmer aus der Union, für türkische Staatsangehörige gegenwärtig kein Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union; das Assoziierungsabkommen garantiert die Inanspruchnahme bestimmter Rechte nur im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats (
29
).
Auslegung des Assoziierungsabkommens und der Beschlüsse des Assoziationsrats
34.
Ein von der Union geschlossener völkerrechtlicher Vertrag ist nicht nur anhand seines Wortlauts, sondern auch im Licht seiner Ziele auszulegen (
30
). Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass nach Art. 31 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (
31
) ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Licht seines Ziels und Zwecks auszulegen ist (
32
). Die Übereinstimmung des Wortlauts von Bestimmungen in den Unionsverträgen und völkerrechtlichen Verträgen bedeutet nicht, dass sie automatisch einheitlich auszulegen sind („Polydor-Prinzip“) (
33
).
35.
Das Polydor-Prinzip gilt auch im Kontext des Assoziierungsabkommens und seiner Durchführungsvorschriften. Ob es möglich ist, die Auslegung einer unionsrechtlichen Vorschrift auf eine vergleichbar, ähnlich oder sogar identisch formulierte Vorschrift in einem Abkommen zwischen der Union und einem Drittstaat zu übertragen, hängt somit u. a. von der Zielsetzung ab, die mit jeder Bestimmung in ihrem jeweiligen speziellen Kontext verfolgt wird. Um festzustellen, ob eine Vorschrift des Unionsrechts für eine entsprechende Anwendung im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei in Betracht kommt, müssen daher der Zweck des Assoziierungsabkommens und der Kontext, in dem es steht, mit Zweck und Kontext des betreffenden Unionsrechtsakts verglichen werden (
34
). Dass es ein Beitrittsziel gibt, bedeutet überdies nicht, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Vorschriften der Unionsverträge automatisch auf ein Abkommen mit einem Drittstaat zu übertragen ist (
35
).
36.
In Art. 12 des Assoziierungsabkommens haben die Vertragsparteien vereinbart, sich von den Bestimmungen des primären Unionsrechts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer „leiten zu lassen“. Wie Generalanwalt Cruz Villalón ausgeführt hat, zeigt die Formulierung „leiten zu lassen“, dass die wirtschaftliche Freiheit, wie sie im Primärrecht der Union zum Ausdruck kommt, Vorbildcharakter haben soll. Die gewählte Formulierung macht jedoch ebenso deutlich, dass die wirtschaftliche Freiheit, wie sie im Primärrecht der Union zum Ausdruck kommt, nicht vollständig auf das Assoziationsverhältnis auszudehnen ist. Der Ausdruck „leiten zu lassen“ impliziert keine Einheitlichkeit, sondern erlaubt grundsätzlich unterschiedliche Auslegungen (
36
).
37.
Seit dem Urteil Bozkurt entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die im Kontext von Vorschriften des Primärrechts der Union anerkannten Grundsätze für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer so weit wie möglich auf türkische Staatsangehörige übertragen werden müssen, die Rechte aufgrund des Assoziierungsabkommens besitzen (
37
). Die Vertragsparteien sind jedoch nicht verpflichtet, diese Regeln als solche anzuwenden (
38
). Die genannten Grundsätze sollten vielmehr im Licht des Wortlauts und des Ziels der konkret ausgelegten Bestimmung und des mit ihr geschaffenen Systems angewendet werden (
39
).
38.
Der Gerichtshof hat seine Bereitschaft gezeigt, die Formel „so weit wie möglich“ großzügig anzuwenden, und er hat sich nicht gescheut, zur Auslegung der Vorschriften des Assoziierungsabkommens Vorschriften des Sekundärrechts der Union heranzuziehen (
40
). So hat er zur Auslegung des Begriffs „Familienangehörige“ in Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 auf die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 (
41
) abgestellt. Bei der Bestimmung der Tragweite der in Art. 14 des Beschlusses Nr. 1/80 vorgesehenen Ausnahme zum Schutz der öffentlichen Ordnung hat er ausgeführt, dass „darauf abzustellen ist, wie die gleiche Ausnahme im Bereich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Angehörige der Mitgliedstaaten … sind, ausgelegt wird“, und speziell auf die Richtlinie 64/221/EWG des Rates (
42
) verwiesen.
39.
Im Urteil Toprak sind sogar Analogien zwischen der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und einer Stillhalteklausel in der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie (
43
) hergestellt worden. (In dieser Rechtssache gab es keine Schlussanträge des Generalanwalts; ich persönlich habe Zweifel, ob es wirklich angebracht ist, die Auslegung von Steuervorschriften im Wege der Analogie auf Arbeitsmarktvorschriften anzuwenden, die Teil der Vorkehrungen für die Assoziation zwischen der Union und einem Drittstaat sind.)
40.
Der Gerichtshof hat ferner im Wege der Analogie Grundsätze seiner Rechtsprechung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der Union auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten und der Türkei angewendet. Bereits in der Rechtssache Kus hat er auf die Grundsätze im Urteil Antonissen (
44
) Bezug genommen und entschieden, dass sich ein türkischer Arbeitnehmer unmittelbar auf Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 stützen kann, um eine Verlängerung nicht nur seiner Arbeitserlaubnis, sondern auch seiner Aufenthaltserlaubnis zu erwirken (
45
).
41.
Der Gerichtshof hat auch auf seine Rechtsprechung zu anderen internationalen Abkommen mit Drittstaaten verwiesen, unabhängig von ihrer Natur (Assoziierungsabkommen oder andere) und ihrer Zielsetzung (Beitritt zur Union oder nicht) (
46
).
42.
In der Rechtsprechung finden sich aber auch einige gewichtige Grenzen für die Anwendung des Grundsatzes „so weit wie möglich“.
43.
Erstens hat der Gerichtshof im Urteil Demirkan entschieden, dass „die den unionsrechtlichen Vorschriften über den Binnenmarkt, einschließlich der Vertragsbestimmungen, gegebene Auslegung nicht automatisch auf die Auslegung eines von der Union mit einem Drittstaat geschlossenen Abkommens übertragen werden [kann], sofern dies nicht im Abkommen selbst ausdrücklich vorgesehen ist“ (
47
).
44.
Für den Fall, dass eine bestimmte Frage nicht speziell im Assoziationsrecht EWG–Türkei geregelt ist, hat der Gerichtshof somit eine analoge Anwendung unionsrechtlicher Vorschriften ausdrücklich abgelehnt. Im Urteil Bozkurt hat er festgestellt, dass mangels einer speziellen Bestimmung, die türkischen Arbeitnehmern das Recht verleiht, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben, nachdem sie dort eine Beschäftigung ausgeübt haben, das Aufenthaltsrecht eines türkischen Staatsangehörigen entfällt, wenn er vollständig und dauerhaft arbeitsunfähig geworden ist. Da die Bedingungen, unter denen Arbeitnehmer aus der Union ein solches Bleiberecht ausüben konnten, nach der nunmehr in Art. 45 Abs. 3 Buchst. d AEUV enthaltenen Regelung vom Erlass von Verordnungen durch die Kommission abhingen, können die im Rahmen dieser Verordnungen geltenden Regeln nicht ohne Weiteres auf türkische Arbeitnehmer übertragen werden (
48
).
45.
Zweitens hat der Gerichtshof in Fällen, in denen die Ziele und der Inhalt der Vorschriften des Sekundärrechts der Union über die entsprechenden Bestimmungen des Assoziationsrechts EWG-Türkei hinausgehen, eine Auslegung Letzterer analog zu Ersteren ausgeschlossen. Beispielsweise konnte der Schutz vor Ausweisung, den Unionsbürger nach Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG (
49
) genießen, nicht entsprechend auf die den türkischen Staatsangehörigen nach Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 zustehenden Garantien gegen Abschiebung übertragen werden. Dabei hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Richtlinie 2004/38 kein ausschließlich wirtschaftliches Ziel hat, sondern auch die Rechte der Unionsbürger stärken soll, dass sie eine breitere Rechtsgrundlage hat als die Vorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und dass die beiden in Rede stehenden Regelungen nicht als gleichwertig angesehen werden konnten (
50
).
46.
Drittens hat der Gerichtshof es abgelehnt, die in seiner Rechtsprechung zu findende Auslegung einer unionsrechtlichen Freiheit auf die Assoziation EWG–Türkei zu übertragen, wenn diese Auslegung auf einem Urteil beruht, das nach dem Erlass der Assoziationsregeln erging, und kein Anhaltspunkt dafür vorliegt, dass die Vertragsparteien bei der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens und des Zusatzprotokolls wollten, dass sie in diesem Sinne ausgelegt werden. Demgemäß konnte die unionsrechtliche Auslegung, wonach der freie Dienstleistungsverkehr die „passive“ Freiheit der Dienstleistungsempfänger einschließt, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort die Dienstleistung zu erhalten – die in der Rechtsprechung im Jahr 1984 anerkannt worden ist (
51
) –, nicht auf die Stillhalteklausel für den freien Dienstleistungsverkehr in Art. 41 Abs. 1 des im Jahr 1970 unterzeichneten Zusatzprotokolls übertragen werden (
52
).
Natur und Funktion der Stillhalteklauseln in den Beschlüssen des Assoziationsrats
47.
Die Stillhalteklauseln in den Beschlüssen des Assoziationsrats waren Gegenstand mehrerer Vorabentscheidungsersuchen, beginnend mit der Rechtssache Sevince. Im Urteil in dieser Rechtssache hat der Gerichtshof anerkannt, dass solche Klauseln unmittelbare Wirkung haben (
53
).
48.
Eine Stillhalteklausel schafft nicht aus sich heraus Rechte (
54
). Die mit ihr aufgestellte Verpflichtung läuft rechtlich auf eine Pflicht hinaus, untätig zu bleiben. Anders als eine materiell-rechtliche Vorschrift führt sie nicht zur Unanwendbarkeit des einschlägigen materiellen Rechts und tritt an dessen Stelle. Sie ist vielmehr eine quasi-verfahrensrechtliche Vorschrift, die in zeitlicher Hinsicht festlegt, nach welchen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats die Stellung eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist, der in einem Mitgliedstaat von seinen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen will (
55
). Diese Bestimmungen können u. a. die materiell- oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats regeln, in dem sie von diesen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen wollen (
56
).
49.
Die Stillhalteklauseln in den Beschlüssen des Assoziationsrats stellen die grundsätzliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für ihre nationale Zuwanderungspolitik nicht in Frage (
57
). Sie schließen lediglich den Erlass neuer Beschränkungen im nationalen Recht aus, durch die weitere Hindernisse für die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten und der Türkei geschaffen werden könnten. Um es bildlich auszudrücken: Mit ihnen wird das geltende Recht in jedem Mitgliedstaat, soweit es Beschränkungen der für türkische Staatsangehörige geltenden Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt betrifft, zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel eingefroren.
Zur ersten Frage
50.
Die erste Frage betrifft den zeitlichen Geltungsbereich der Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob dieser Beschluss noch auf die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften Anwendung findet, die am 5. Oktober 1980 erlassen wurden (also vor dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 am 1. Dezember 1980).
51.
Die Landeshauptstadt Stuttgart und die deutsche Regierung tragen vor, der Beschluss Nr. 2/76 und seine Stillhalteklausel fänden keine Anwendung mehr. Für diese Auffassung sprächen Art. 59 Abs. 1 Buchst. a WÜRV und das Urteil Bozkurt des Gerichtshofs (
58
). Die deutsche Regierung hat in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass der Beschluss Nr. 1/80 bei seinem Inkrafttreten den Beschluss Nr. 2/76 in vollem Umfang rückwirkend ersetzt habe und damit zum einzigen Anknüpfungspunkt für die Prüfung der Gültigkeit neuer Beschränkungen geworden sei. Da die in Rede stehenden deutschen Rechtsvorschriften beim Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 bereits existiert hätten, fielen sie jedoch nicht unter die Stillhalteklausel in Art. 13 dieses Beschlusses.
52.
Die Kommission trägt vor, die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 finde auf nationale Rechtsakte, die zwischen dem 1. Dezember 1976 und dem 30. November 1980 eingeführt worden seien, weiterhin Anwendung.
53.
Ich stimme der Kommission zu.
54.
Der zeitliche Geltungsbereich des Beschlusses Nr. 2/76 wird durch diesen Beschluss in Verbindung mit dem Beschluss Nr. 1/80 ausdrücklich definiert. Der Beschluss Nr. 2/76 trat am 20. Dezember 1976 in Kraft (
59
) und galt ab dem 1. Dezember 1976 für eine „erste Stufe“ von vier Jahren. Er sollte „bis zum Inkrafttreten der folgenden Stufe“ gelten (
60
). Mit dem Beschluss Nr. 1/80 begann die folgende Stufe. Dieser Beschluss trat am 1. Juli 1980 (
61
) in Kraft, aber Abschnitt 1 („Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer“) des Kapitels II („Soziale Bestimmungen“) war ab 1. Dezember 1980 anwendbar (
62
).
55.
Der Wortlaut der beiden Beschlüsse und das im Assoziationsrecht EWG–Türkei vorgesehene System schrittweiser Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit machen deutlich, dass der Beschluss Nr. 1/80 den Beschluss Nr. 2/76 nahtlos ersetzen sollte. Der Beschluss Nr. 2/76 galt somit vom 20. Dezember 1976 bis zum 30. November 1980 (
63
). Der betreffende Abschnitt des Beschlusses Nr. 1/80 gilt seit dem 1. Dezember 1980 (
64
).
56.
Im Beschluss Nr. 1/80 oder im Gesamtsystem des Assoziationsrechts EWG–Türkei gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass er Rückwirkung auf den zeitlichen Geltungsbereich des Beschlusses Nr. 2/76 haben oder ihn mit Ex-tunc-Wirkung aufheben sollte. Die Ersetzung eines Rechtsakts durch einen ihm nachfolgenden erfolgt mit Ex-nunc-Wirkung, es sei denn, dem nachfolgenden Rechtsakt wird Rückwirkung beigemessen, oder mit ihm wird der frühere Rechtsakt ex tunc aufgehoben (
65
).
57.
Außerdem würde es bei der von der deutschen Regierung befürworteten Auslegung ex post ein rechtliches Vakuum geben. Der Beschluss Nr. 1/80 kann nicht rückwirkend auf Sachverhalte angewandt werden, die vor dem 1. Dezember 1980 entstanden sind. Solche Sachverhalte, die zuvor vom Beschluss Nr. 2/76 erfasst wurden, würden – nach der Logik der deutschen Regierung – ab dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 von keiner Regelung mehr erfasst werden, und dabei bliebe es dann. Das kann nicht richtig sein.
58.
Im Urteil Bozkurt hat der Gerichtshof ausgeführt, dass der Beschluss Nr. 1/80 eine weitere Stufe bei der Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer bildet und dass er ab seinem Inkrafttreten an die Stelle der entsprechenden ungünstigeren Bestimmungen des Beschlusses Nr. 2/76 trat (
66
). Nach meinem Verständnis dieses Urteils hat der Gerichtshof aber nirgends ausgeführt, dass der Beschluss Nr. 1/80 mit seinem Inkrafttreten die Rechtswirkungen des Beschlusses Nr. 2/76 in Bezug auf Ereignisse während seiner Gültigkeit (hier das Inkrafttreten der streitigen deutschen Rechtsvorschriften am 5. Oktober 1980) beseitigte.
59.
Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Rechtmäßigkeit neuer Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die ein Mitgliedstaat zwischen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/76 und dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 eingeführt hat, anhand von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu prüfen ist.
Zur zweiten Frage
60.
Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 im Sinne eines Verbots der Einführung neuer Beschränkungen für den Nachzug von Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer ausgelegt werden sollte.
61.
Die Landeshauptstadt Stuttgart und die deutsche Regierung sind der Auffassung, dass der Familiennachzug nicht unter die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 falle, weil diese Bestimmung Familienangehörige türkischer Staatsangehöriger nicht betreffe. Die Landeshauptstadt Stuttgart fügt hinzu, dass auch für türkische Staatsangehörige ein unionsrechtliches Visumerfordernis gelte (
67
).
62.
Die Kommission trägt vor, Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 beziehe sich wie die Stillhalteklauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls auch auf die Familienzusammenführung. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu diesen anderen Bestimmungen (
68
) müsse nunmehr auf die Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76 übertragen werden.
63.
Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen zutreffend dargelegt hat, gibt es im Assoziationsrecht EWG–Türkei keinen Rechtsakt, der regelt, ob unter den Begriff „neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ Beschränkungen des Familiennachzugs fallen. Ich werde mich daher zunächst mit der Tragweite und der Auslegung dieser Wendung befassen und mich dann der Frage zuwenden, ob die im Kontext des Beschlusses Nr. 1/80 ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Bedeutung dieses Ausdrucks auf den vorangegangenen Beschluss Nr. 2/76 zu übertragen ist.
Tragweite und Auslegung der Wendung „neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ im Beschluss Nr. 1/80
64.
Um die Frage der Familienzusammenführung im Assoziationsrecht EWG–Türkei zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer ging es erstmals in der Rechtssache Demirel (
69
), in der die Ehefrau eines in Deutschland wohnenden und arbeitenden türkischen Staatsangehörigen aufgefordert worden war, das Land nach Ablauf ihres Visums zu verlassen. Das betreffende Visum galt nur für einen Besuch und nicht für die Familienzusammenführung.
65.
In seinen Schlussanträgen prüfte Generalanwalt Darmon die Tragweite der Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 1/80 im Kontext des Familiennachzugs. Er wies darauf hin, dass das Recht auf Familiennachzug für Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, durch eine ausdrückliche Bestimmung in der Verordnung Nr. 1612/68 eingeführt werden musste. Mangels einer entsprechenden Bestimmung im Assoziationsrecht EWG–Türkei konnte ein solches Recht nicht als stillschweigend gewährleistet angesehen werden. Auch wenn der Familiennachzug eindeutig ein notwendiges Element bei der Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist, entsteht ein entsprechendes Recht aber erst nach der Verwirklichung der Freiheit, die für den Familiennachzug Voraussetzung ist, und nach dem Erlass einer speziellen diesbezüglichen Regelung. Generalanwalt Darmon kam zu dem Ergebnis, dass sich die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 „auf den Zugang zum Arbeitsmarkt [bezieht] und nicht auf den Familiennachzug. Sie macht den Aufenthalt der Familienangehörigen von einer von den zuständigen Behörden der Vertragsparteien des Abkommens erteilten Genehmigung abhängig. Sie kann also nicht dahin ausgelegt werden, dass sie ein Recht auf Familiennachzug … umfasst.“ (
70
)
66.
Der Gerichtshof hat sich dieser Auffassung angeschlossen. Er hat festgestellt, dass der Beschluss Nr. 1/80 der einzige Beschluss ist, den der Assoziationsrat (
71
) zur schrittweisen Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer gefasst hat, und dass dieser Beschluss neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt bei türkischen Arbeitnehmern, die bereits ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats integriert sind, verbietet. Für den Bereich des Familiennachzugs wurde kein Beschluss gefasst (
72
). Der Gerichtshof prüfte die ihm vorgelegte Rechtssache daher ausschließlich auf der Grundlage der Art. 7 und 12 des Assoziierungsabkommens und von Art. 36 des Zusatzprotokolls. Er stellte fest, dass Art. 12 des Assoziierungsabkommens und Art. 36 des Zusatzprotokolls „im wesentlichen Programmcharakter haben und keine hinreichend genauen, nicht an Bedingungen geknüpften Vorschriften sind, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer unmittelbar regeln könnten“, und dass „sich aus Artikel 7 des Abkommens kein Verbot der Einführung neuer Beschränkungen für die Familienzusammenführung herleiten [lässt]“ (
73
). Somit ist völlig klar, dass der Gerichtshof im Urteil Demirel davon ausging, dass sich der Beschluss Nr. 1/80 (einschließlich der Stillhalteklausel in seinem Art. 13) nicht auf Beschränkungen des Familiennachzugs für türkische Arbeitnehmer bezieht.
67.
29 Jahre später hatte sich der Gerichtshof in der Rechtssache Genc (
74
) erneut mit dieser Frage zu befassen. Der Gerichtshof fasste die vier sehr detaillierten und sachkundigen Fragen des vorlegenden Gerichts in einer aus zwei Teilen bestehenden Frage zusammen: i) Fällt eine nationale Maßnahme, die den Familiennachzug erschwert, unter die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und, ii) wenn ja, ist die in der streitigen nationalen Maßnahme enthaltene Beschränkung gleichwohl gerechtfertigt? Ausgehend von seiner klaren Entscheidung im Urteil Demirel (allerdings ohne Hinweis auf dieses Urteil) beantwortete der Gerichtshof diese beiden Teile mit „ja“ bzw. mit „nein“. Es lohnt sich, sorgfältig nachzuvollziehen, auf welchem Wege der Gerichtshof zum ersten Teil dieses Ergebnisses gelangt ist, und dann zu fragen, ob es vom Beschluss Nr. 1/80 auf dessen Vorgänger, den Beschluss Nr. 2/76, übertragen werden sollte.
68.
Der Gerichtshof führte zunächst als gefestigte Rechtsprechung eine die Niederlassungsfreiheit im Verhältnis EWG–Türkei betreffende Rechtssache (Savas) (
75
) und eine den Beschluss Nr. 1/80 betreffende Rechtssache an, bei der es um Gebühren für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ging (Sahin) (
76
); aus ihnen leitete er ab, dass„die in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthaltenen Stillhalteklauseln allgemein die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen [verbieten], die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung einer wirtschaftlichen Freiheit durch einen türkischen Staatsangehörigen in dem betreffenden Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses oder des Zusatzprotokolls in diesem Mitgliedstaat galten“ (
77
). Im Urteil Savas (Rn. 56 bis 63) hatte der Gerichtshof ausführlich auf die Rechtsprechung zum Beschluss Nr. 1/80 zurückgegriffen und daraus Grundsätze abgeleitet, die „analog auch im Rahmen der … Niederlassungsfreiheit gelten [müssen]“. Im Urteil Sahin (Rn. 65) hatte er bereits ausgeführt: „Da … die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und diejenige in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls gleichartig sind und … die beiden Klauseln dasselbe Ziel verfolgen (vgl. Urteile vom 11. Mai 2000, Savas, C‑37/98, Slg. 2000, I‑2927, Randnr. 50, und Abatay u. a., Randnrn. 70 bis 74), muss die in der vorstehenden Randnummer[ (
78
)] wiedergegebene Auslegung [von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls] ebenso in Bezug auf die Stillhalteverpflichtung gelten, die die Grundlage von Art. 13 im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit bildet.“
69.
An dieser Stelle möchte ich die Zwischenbemerkung machen, dass der Gerichtshof bereits im Urteil Abatay u. a. den Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls, der generell die Einführung von „neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ ausschließt, mit dem Wortlaut von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vermengt hatte, wonach „für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in [der Union und der Türkei] ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ eingeführt werden dürfen (Hervorhebung nur hier) (
79
). Es liegt jedoch auf der Hand, dass sich der Wortlaut der beiden Bestimmungen deutlich voneinander unterscheidet. Bei Anwendung der vom Gerichtshof in seiner früheren Rechtsprechung aufgestellten Auslegungsgrundsätze – insbesondere des Polydor-Prinzips sowie der allgemeinen Auslegungsgrundsätze sowie des Grundsatzes „so weit wie möglich“ (
80
) – müssten sowohl der Unterschied im Wortlaut als auch der Gesamtkontext und das Gesamtsystem der Maßnahmen (Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr generell in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls; schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in Art. 36 des Zusatzprotokolls, auf dem der Beschluss Nr. 1/80 beruht) gebührend berücksichtigt werden. Sowohl der Wortlaut als auch das Ziel der beiden Regelungen zeigen somit, dass ihnen nicht genau dieselbe Auslegung und Tragweite beigemessen werden sollten.
70.
Im Urteil Genc bestätigte der Gerichtshof sodann, dass der Anknüpfungspunkt für die Prüfung anhand von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht der einreisende Familienangehörige ist, sondern der im betreffenden Mitgliedstaat wohnhafte türkische Arbeitnehmer (
81
). Im vorliegenden Fall geht es deshalb darum, ob die streitigen Maßnahmen (unterstellt, es wären „neue“ Beschränkungen) den Ehemann, Herrn Yön, beschweren und nicht, ob sie Frau Yön beschweren. Im Mittelpunkt sollte das Freizügigkeitsrecht des Arbeitnehmers stehen.
71.
Anschließend übernahm der Gerichtshof Erwägungen aus seinem kurz zuvor ergangenen Urteil Dogan. In dieser Rechtssache hatte die Ehefrau eines türkischen Geschäftsmanns (des Geschäftsführers eines kleinen Unternehmens), der sich in Deutschland niedergelassen hatte und dort seit 1998 wohnte, in der Türkei ein Visum zum Zweck des Familiennachzugs beantragt. Ihr Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, dass sie die für die Erteilung eines Visums zum Zweck des Familiennachzugs notwendigen einfachen Kenntnisse der deutschen Sprache nicht besitze (
82
). Der Gerichtshof entschied, dass dieser Regelung, die nach dem Inkrafttreten des Zusatzprotokolls eingeführt worden war, die Stillhalteklausel in dessen Art. 41 Abs. 1 entgegenstand (
83
).
72.
Unter Bezugnahme auf das Urteil Dogan führte der Gerichtshof aus, dass „es sich auf die Entscheidung eines türkischen Staatsangehörigen, sich in einem Mitgliedstaat niederzulassen, um dort dauerhaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, negativ auswirken kann, wenn die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats die Familienzusammenführung erschweren oder unmöglich machen und sich der türkische Staatsangehörige deshalb unter Umständen zu einer Entscheidung zwischen seiner Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat und seinem Familienleben in der Türkei gezwungen sehen kann“ (
84
). Ausgehend davon, dass die Stillhalteklauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls von gleicher Art sind und dasselbe Ziel verfolgen, kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass sich die Auslegung von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls im Urteil Dogan auf das Urteil Genc übertragen lässt (
85
). Er fügte sogleich hinzu, dass „eine nationale Regelung, die die Voraussetzungen für die Familienzusammenführung verschärft …, nur insoweit in den Anwendungsbereich der Stillhalteklausel des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 [fällt], als sie geeignet ist, die Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats durch türkische Arbeitnehmer … zu beeinträchtigen“, und dass „die Stillhalteklauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof weder die Anerkennung eines Rechts auf Familienzusammenführung noch die eines Niederlassungs- und Aufenthaltsrechts für Familienangehörige türkischer Arbeitnehmer [umfassen]“ (
86
).
73.
Schließlich stellte der Gerichtshof fest, dass die Rechtssache Demirkan (
87
) einen anderen Sachverhalt betroffen hatte (dort ging es um die passive Dienstleistungsfreiheit, so dass kein Zusammenhang mit der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit bestand), und führte aus, dass seine aus dem Urteil Dogan hervorgehende Auslegung „mit der vom Gerichtshof zu Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 entwickelten Auslegung [im Einklang steht], wonach der Zweck dieser weiteren Bestimmung des Beschlusses darin besteht, die Familienzusammenführung im Aufnahmemitgliedstaat zu fördern, um die Beschäftigung und den Aufenthalt des türkischen Arbeitnehmers, der dem regulären Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaats angehört, zu erleichtern“ (
88
).
74.
Bei allem Respekt gegenüber dem Gerichtshof führt der im Urteil Genc gewählte Ansatz zu gewissen Schwierigkeiten.
75.
Erstens wird der erhebliche Unterschied im Wortlaut der beiden Stillhalteklauseln, die sich in zwei Rechtsinstrumenten von unterschiedlichem hierarchischem Status befinden, außer Acht gelassen. Die Vertragsparteien sind übereingekommen, in das Zusatzprotokoll eine allgemeine Stillhalteklausel aufzunehmen, wonach es „keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ geben darf (
89
). Der Assoziationsrat hat auf der Grundlage der ihm durch Art. 36 des Zusatzprotokolls übertragenen Befugnisse zur „schrittweisen“ Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer eine sehr viel engere Stillhalteklausel erlassen, die nur besagt, dass „für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in [der Union und der Türkei] ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zu dem Arbeitsmarkt“ eingeführt werden dürfen.
76.
Zweitens steht das Urteil Genc in Widerspruch sowohl zum Urteil Demirel als auch zur neueren Rechtsprechung in Bezug auf die Assoziation EWG–Türkei, in der der Gerichtshof ausgeführt hat, dass einem türkischen Arbeitnehmer ein zusätzliches Recht nur mittels einer ausdrücklichen Bestimmung in einem Beschluss des Assoziationsrats eingeräumt werden kann (
90
). Meines Erachtens ist klar, dass der Assoziationsrat auf der Grundlage von Art. 36 des Zusatzprotokolls tätig werden könnte, um Hindernisse für die Familienzusammenführung bei türkischen Arbeitnehmern abzubauen – dies ist aber noch nicht geschehen. Alternativ hätte der Gerichtshof in seinem Urteil Genc auf die Urteile Demirel und Bozkurt eingehen und, sofern er von ihnen hätte abweichen wollen, eingehendere Erwägungen anstellen können (vielleicht aufbauend auf der allgemeinen Entwicklung der Rechtsprechung, der Rolle der Charta der Grundrechte usw.). Dies hat er jedoch nicht getan.
77.
Drittens ist erwähnenswert, dass das Primärrecht der Union zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 45 AEUV) das Recht auf Familienzusammenführung nicht umfasst. Dieses Recht wurde für Arbeitnehmer, die Unionsbürger sind, eigens durch Sekundärrecht eingeführt (
91
). Im Rahmen der Verordnung Nr. 1612/68 (die vom Gerichtshof bereits bei der Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 als Leitlinie herangezogen wurde (
92
)) befasst sich Titel I des Ersten Teils mit dem Zugang zur Beschäftigung. Ein späterer Abschnitt (Titel III des Ersten Teils mit der Überschrift „Familienangehörige der Arbeitnehmer“) regelt die Familienzusammenführung bei Arbeitnehmern, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt sind. Die Verordnung Nr. 1612/68 verknüpft somit die Familienzusammenführung nicht mit dem Zugang zur Beschäftigung (des einzigen im Wortlaut von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 erwähnten Gegenstands).
78.
Viertens wird in anderen Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 über Familienangehörige von Arbeitnehmern auf Personen Bezug genommen, die „die Genehmigung erhalten haben, zu [den Arbeitnehmern] zu ziehen“ (
93
) oder die ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz im Aufnahmemitgliedstaat haben (
94
). Das deutet darauf hin, dass der Assoziationsrat im Beschluss Nr. 1/80 die erstmalige Einreise von Familienangehörigen nicht regeln wollte. Der Gerichtshof hat denn auch an anderer Stelle ausdrücklich festgestellt, dass im Kontext des Assoziationsrechts EWG–Türkei „die Familienzusammenführung … kein Recht der Familienangehörigen des türkischen Wanderarbeitnehmers [ist], sondern … im Gegenteil von einer Entscheidung der nationalen Behörden ab[hängt], die allein in Anwendung des Rechts des betreffenden Mitgliedstaats getroffen wird“ (
95
), und dass „die Mitgliedstaaten … nach wie vor befugt [sind], Vorschriften über die Einreise der Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer in ihr Hoheitsgebiet zu erlassen“ (
96
).
79.
Schließlich wird im Urteil Genc selbst wiederholt, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 die Situation des türkischen Arbeitnehmers und nicht des Familienangehörigen betrifft (
97
). Für die erstmalige Einreise eines türkischen Staatsangehörigen in einen Mitgliedstaat ist maßgebend, ob er von seiner wirtschaftlichen Freiheit Gebrauch machen will, dort zu arbeiten (
98
). Merkwürdigerweise bestehen für die anschließende Einreise eines Familienangehörigen zum Zweck der Familienzusammenführung mit diesem Arbeitnehmer nun offenbar geringere Anforderungen als für das die Hauptsache darstellende Recht des Arbeitnehmers selbst.
80.
Mit diesen Ausführungen will ich nicht andeuten, dass sich die Voraussetzungen für die Einreise und den Aufenthalt von Familienangehörigen eines türkischen Staatsbürgers zum Zweck der Familienzusammenführung etwa nicht darauf auswirken werden, ob und für wie lange er beschließt, eine wirtschaftliche Tätigkeit in der Union auszuüben. Natürlich werden sie dies tun. Die Frage ist hier aber nur, ob es bei einer Auslegung von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 anhand seines Wortlauts und seines Ziels überzeugend ist, ihm die vom Gerichtshof im Urteil Genc beigemessene Bedeutung zu geben.
81.
Ich wende mich auch nicht gegen den liberalen Ansatz, den der Gerichtshof bei der Feststellung „neuer Beschränkungen“ der wirtschaftlichen Freiheiten türkischer Arbeitnehmer verfolgt hat, u. a. in Bezug auf das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis für Lastwagenfahrer (
99
), die Visumpflicht für Lastwagenfahrer, die nicht in einem Mitgliedstaat ansässig sind (
100
), und die Einführung von Verwaltungsgebühren für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat (
101
). Bei all diesen Entscheidungen ging es um Beschränkungen, die ohne große Schwierigkeiten unter den Wortlaut und das Ziel von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 subsumiert werden könnten. Bei neuen Beschränkungen, die sich auf die Familienzusammenführung auswirken, lässt sich dies meines Erachtens aber nicht sagen.
Tragweite und Auslegung der Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76
82.
Mein Ausgangspunkt ist, dass mit dem Assoziationsrecht EWG–Türkei eine schrittweise Verbesserung der Bedingungen für die Beschäftigung türkischer Arbeitnehmer in der Union angestrebt wird.
83.
Im Beschluss Nr. 2/76 wurden die detaillierten Bestimmungen für die „erste Stufe“ nach dem Erlass des Zusatzprotokolls festgelegt (
102
). Nach Art. 3 des Beschlusses haben „türkische Kinder, die ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz bei ihren Eltern in einem Mitgliedstaat … haben, … dort [das] Recht auf Zugang zum allgemeinen Schulunterricht“, und ihnen können dort „die in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften für diesen Bereich vorgesehenen Vorteile gewährt werden“ (
103
). Ansonsten werden die Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer im Beschluss Nr. 2/76 nicht erwähnt. Der Wortlaut der Stillhalteklausel in diesem Beschluss (Art. 7) enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass sie den Familiennachzug erfassen sollte.
84.
Im Beschluss Nr. 1/80 heißt es, dass es „einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats eingeführten Regelung“ bedarf (
104
). Tatsächlich besteht der einzige Unterschied im Wortlaut der beiden Stillhalteklauseln – Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 und Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 – darin, dass sich bei Letzterem die Formulierung „keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ nicht nur auf „Arbeitnehmer“ bezieht, sondern auch auf „ihre Familienangehörigen“.
85.
Da diese beiden Beschlüsse aufeinanderfolgende Stufen bei der „schrittweisen“ Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstellen und der Beschluss Nr. 1/80 zu einer gegenüber dem Beschluss Nr. 2/76 „besseren Regelung“ zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen führen soll, sollte es einen Trend von einer „weniger guten Regelung“ hin zu einer „besseren Regelung“ geben. Es wäre daher nicht ungewöhnlich, die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 2/76 im Bereich des Familienlebens und der Familienangehörigen weniger weit auszulegen als die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80, der ihn ersetzt hat.
86.
Aus den oben dargelegten Gründen (
105
) ist die Analyse von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 durch den Gerichtshof im Urteil Genc nicht so unangreifbar, wie es zu wünschen wäre. Ich schlage dem Gerichtshof vor, diese Auslegung nicht auf die frühere Stillhalteklausel für Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang von Arbeitnehmern zum Arbeitsmarkt, Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76, zu übertragen.
87.
Hinzuzufügen ist, dass den türkischen Arbeitnehmern dadurch nicht jedes Recht genommen wird, ihre Familienangehörigen in das Unionsgebiet nachkommen zu lassen. Die Richtlinie 2003/86/EG des Rates (
106
) enthält eine lex generalis für die Familienzusammenführung. Das Assoziationsrecht EWG–Türkei ist eine lex specialis, mit der in den von ihr erfassten Bereichen speziellere Vorschriften für türkische Staatsangehörige eingeführt werden (
107
). Wenn für türkische Arbeitnehmer die lex specialis nicht gilt, können sie sich immer noch auf die lex generalis berufen.
Mögliche Auswirkungen von Art. 59 des Zusatzprotokolls
88.
Für den Fall, dass der Gerichtshof meine Auffassung nicht teilt, sondern der Ansicht ist, dass die fraglichen nationalen Rechtsvorschriften von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 erfasst werden, wird zu prüfen sein, ob Art. 59 des Zusatzprotokolls der Anwendung dieser Stillhalteklausel vorgeht.
89.
Art. 59 des Zusatzprotokolls lautet: „In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund [der Unionsverträge] einräumen.“ Er spiegelt damit den Grundsatz wider, dass die Mitgliedschaft in der Union die weitgehendste und nachdrücklichste Beziehung ist, die ein Staat erwerben kann, und dass jedes andere Verhältnis zwischen einem Drittland und der Union (wie das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei) folglich zwangsläufig weniger privilegiert sein muss.
90.
Das Zusatzprotokoll gehört innerhalb der Hierarchie des Assoziationsrechts EWG–Türkei zum Primärrecht. Vom Assoziationsrat erlassene Beschlüsse müssen daher in einer Weise ausgelegt werden, die mit der im Zusatzprotokoll aufgestellten Regel „keine günstigere Behandlung“ im Einklang steht. In jüngeren Urteilen, in denen es auch um die Frage der Familienzusammenführung im Rahmen der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ging, scheint mir dieses weitere und notwendige Auslegungskriterium nicht angesprochen worden zu sein (
108
).
91.
Der Gerichtshof hat Art. 59 des Zusatzprotokolls allerdings bereits im Kontext der Freizügigkeit türkischer Arbeitnehmer angewendet und dabei stets gebührend hervorgehoben, dass türkische Staatsangehörige nicht günstiger behandelt werden dürfen als Unionsbürger (
109
). Dazu gibt es zwei Rechtsprechungslinien, von denen die eine die materiellen (positiven) Rechte türkischer Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen betrifft und die andere die den Mitgliedstaaten durch die Stillhalteklauseln auferlegte negative Pflicht.
92.
In der ersten Rechtsprechungslinie hat der Gerichtshof eher eine Gesamtbetrachtung vorgenommen, als auf die genaue inhaltliche Entsprechung der den türkischen Staatsangehörigen und den Unionsbürgern gewährten Rechte zu achten (
110
). Dabei hat er es z. B. abgelehnt, die Situation des Kindes eines türkischen Arbeitnehmers mit der des Kindes eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats zu vergleichen, weil es erhebliche Unterschiede in ihrer jeweiligen Rechtsstellung gibt (
111
).
93.
In der zweiten Rechtsprechungslinie, die aus zwei die Einführung von Verwaltungsgebühren für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden betreffenden Rechtssachen besteht, hat der Gerichtshof einen anderen Ansatz gewählt. Er hat entschieden, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 in Verbindung mit der Regel „keine günstigere Behandlung“ der Einführung von Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder die Verlängerung ihrer Gültigkeitsdauer von der Entrichtung von Verwaltungsgebühren durch die türkischen Staatsangehörigen abhängig macht, die sich im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten. Der Gerichtshof hat sodann die Verhältnismäßigkeit der neuen Beschränkung geprüft, der andernfalls die Stillhalteklausel entgegengestanden hätte (
112
).
94.
Ich leite aus meiner Rückschau auf die Rechtsprechung folgende Grundsätze ab: i) Art. 59 des Zusatzprotokolls steht der Einführung neuer Beschränkungen, die in gleicher Weise für türkische Staatsangehörige und Unionsbürger gelten, nicht entgegen. ii) Es ist jedoch notwendig, die sich daraus für türkische Staatsangehörige ergebende Rechtslage mit der, in der sich die Unionsbürger befinden, zu vergleichen. iii) Die neuen Beschränkungen für türkische Arbeitnehmer müssen nicht mit denen, die für Unionsbürger gelten, identisch sein, aber sie müssen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Lage beider Gruppen äquivalent sein (
113
). iv) Die neuen Beschränkungen für türkische Arbeitnehmer dürfen nicht außer Verhältnis zu den für Unionsbürger geltenden stehen (
114
). v) Unverhältnismäßige neue Beschränkungen würden auch gegen das Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens verstoßen (
115
).
95.
Im vorliegenden Fall ist es angebracht, einen türkischen Arbeitnehmer, der in Deutschland beschäftigt ist und den Nachzug seiner türkischen Ehefrau erreichen möchte, mit einem nicht deutschen Unionsbürger zu vergleichen, der in Deutschland beschäftigt ist und den Nachzug seines Ehegatten erreichen möchte, der einem Drittstaat angehört; dabei kann es sich auch um einen türkischen Staatsangehörigen handeln.
96.
Wenn der betreffende Familienangehörige nicht bereits einen gültigen Aufenthaltstitel besitzt, benötigt er nach Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 ein Einreisevisum gemäß der Verordnung Nr. 539/2001 oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften (
116
). Seit dem Inkrafttreten dieser Richtlinie könnten die Mitgliedstaaten meines Erachtens ein ähnliches Visumerfordernis für Familienangehörige türkischer Arbeitnehmer einführen, solange die ihnen auferlegten Erfordernisse nicht außer Verhältnis zu dem durch die Richtlinie 2004/38 (
117
) eingeführten Visumerfordernis stehen.
97.
Überdies sieht Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 vor, dass ein Familienangehöriger eines Unionsbürgers, der nicht über die erforderlichen Reisedokumente oder Einreisevisa verfügt, nicht automatisch zurückgewiesen wird, sondern jede angemessene Möglichkeit erhält, sich die erforderlichen Dokumente zu beschaffen. Für den gleichen Personenkreis bestimmt Art. 9 Abs. 3, dass die Nichterfüllung der Pflicht zur Beantragung einer Aufenthaltskarte mit verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden Sanktionen geahndet werden kann. Die Kommission trägt daher vor, dass die Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer keine günstigere Behandlung genössen als Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von Unionsbürgern seien, da bei Letzteren die illegale Einreise in einen Mitgliedstaat nicht die Versagung eines Aufenthaltstitels rechtfertige. Daraus würde folgen, dass das in Anwendung der Stillhalteklausel gefundene Ergebnis nicht durch Einbeziehung von Art. 59 des Zusatzprotokolls geändert würde. Hätte die Anwendung der Stillhalteklausel hingegen zum Ergebnis, dass für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige türkischer Staatsangehöriger sind, kein Visumerfordernis bestünde, wohl aber für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind, dann stünde dem Art. 59 des Zusatzprotokolls entgegen.
98.
Dass ein einem türkischen Staatsangehörigen auferlegtes Erfordernis strenger ist als das für Unionsbürger geltende Erfordernis, bedeutet für sich genommen nicht, dass Ersteres unverhältnismäßig wäre (
118
). Zu berücksichtigen sind die besondere Situation türkischer Staatsangehöriger als Angehörige eines Drittstaats, die Notwendigkeit für die Mitgliedstaaten, im Einklang mit dem nationalen Recht eine Genehmigung für den Nachzug von Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers zu erteilen, und das Verfahren für die Umsetzung eines solchen Erfordernisses.
99.
Zu prüfen ist auch, ob die Folgen eines Regelverstoßes für einen Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers im Vergleich zu den Folgen für die einem Drittstaat angehörenden Familienangehörigen von Unionsbürgern unverhältnismäßig streng sind. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach § 5 Abs. 2 AufenthG vom Erfordernis des Erwerbs eines Visums vor der Einreise nach Deutschland abgesehen werden kann, wenn es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar ist, das Visumverfahren nachzuholen. Meines Erachtens ist damit dem Gebot der Verhältnismäßigkeit Genüge getan.
100.
Im Ergebnis sollte die Antwort auf die zweite Vorlagefrage meines Erachtens lauten, dass die Einführung eines Visumerfordernisses für die Ehefrau eines türkischen Arbeitnehmers, die zum Zweck der Familienzusammenführung zu diesem Arbeitnehmer nachziehen möchte, nicht unter Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 fällt.
Zur dritten Frage
101.
Die dritte Frage ist nur dann relevant, wenn der Gerichtshof im Gegensatz zu der von mir soeben vertretenen Auffassung beschließt, sein Urteil in der Rechtssache Genc auf die Stillhalteklausel in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu übertragen. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die nationale Maßnahme, wonach ein Visum erforderlich ist, mit einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses, insbesondere dem Ziel einer effektiven Zuwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme, gerechtfertigt werden kann, wenn besonderen Umständen des Einzelfalls durch eine Härtefallklausel Rechnung getragen wird.
102.
Die Landeshauptstadt Stuttgart, die deutsche Regierung und die Kommission vertreten übereinstimmend die Auffassung, dass die Stillhalteklausel im Beschluss Nr. 2/76 der Einführung nationaler Rechtsvorschriften, die diesem Ziel dienten, nicht entgegenstehe, sofern diese Vorschriften dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprächen.
103.
Dem schließe ich mich an.
104.
Erstens steht diese Auslegung im Einklang mit den Grundsätzen des AEUV und der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die so weit wie möglich auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Kontext der Assoziation EWG–Türkei anzuwenden sind (
119
).
105.
Der Gerichtshof hat den Begriff der legitimen Ziele eingeführt, mit dem nationale Maßnahmen, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union beschränken, gerechtfertigt werden können, weil die nunmehr in Art. 45 AEUV enthaltene Regelung weit gefasst ist und weil die Ausnahmen von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in Art. 45 Abs. 3 AEUV eng auszulegen sind. Ein Hindernis für diese Freiheit kann somit gleichwohl mit Art. 45 AEUV vereinbar sein, sofern mit ihm ein legitimes Ziel verfolgt wird, das mit dem Vertrag vereinbar und durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, und sofern seine Anwendung geeignet ist, die Verwirklichung des fraglichen Ziels zu gewährleisten, und nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgeht (
120
).
106.
In ähnlicher Weise ist im Kontext der Assoziation EWG–Türkei aufgrund der weiten Auslegung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Beschluss Nr. 2/76 und im Beschluss Nr. 1/80 in Verbindung mit der engen Auslegung der Ausnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit (in den Art. 9 bzw. 14 dieser Beschlüsse) (
121
) das Kriterium der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses erforderlich, um ein angemessenes Gleichgewicht innerhalb des Systems der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Assoziation EWG–Türkei herzustellen, analog zur Situation im Binnenmarkt.
107.
Zweitens ist in der Rechtsprechung dieser Rechtfertigungsgrund im Kontext des Verbots neuer Voraussetzungen für die Zusammenführung türkischer Arbeitnehmer mit ihren Familienangehörigen bereits anerkannt worden, soweit die sich daraus ergebenden Beschränkungen geeignet sind, das verfolgte legitime Ziel zu erreichen, und nicht über das zu seiner Erreichung notwendige Maß hinausgehen (
122
).
108.
In der Rechtsprechung sind bereits als zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die die Einführung neuer Beschränkungen für die Ausübung der wirtschaftlichen Freiheiten im Rahmen des Assoziationsrechts EWG–Türkei rechtfertigen, anerkannt worden: die Verhinderung der unerlaubten Einreise und des unerlaubten Aufenthalts (
123
), die Bekämpfung von Zwangsheiraten (
124
), die Gewährleistung der erfolgreichen Integration von Drittstaatsangehörigen (
125
) und die wirksame Steuerung der Migrationsströme (
126
). Die Liste ist nicht erschöpfend, und ich stimme Generalanwalt Mengozzi zu, dass der Gerichtshof den Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet ein Ermessen einräumt (
127
).
109.
Vorliegend beruft sich Deutschland zur Rechtfertigung der Einführung eines Visumerfordernisses für die Zwecke der Familienzusammenführung mit einem türkischen Arbeitnehmer auf die wirksame Steuerung der Migrationsströme. Dieses Ziel ist bereits als zwingender Grund des Allgemeininteresses, mit dem ein mit dem Vertrag vereinbares Ziel verfolgt wird, anerkannt worden. Es kann daher grundsätzlich, trotz der Stillhalteklausel, eine neue Beschränkung rechtfertigen (
128
). Das vorlegende Gericht wird aber auch zu prüfen haben, ob das fragliche Erfordernis verhältnismäßig ist (
129
). Dabei muss es klären, ob die nationale Maßnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet ist und nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgeht (
130
).
110.
In Bezug auf die Geeignetheit der Maßnahme scheint mir in der Rechtsprechung bereits anerkannt zu sein, dass ein Visumerfordernis, mittels dessen die Migrationsströme überwacht werden können, zur Erreichung des Ziels einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme geeignet ist (
131
).
111.
Dazu, ob die streitige Maßnahme über das zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderliche Maß hinausgeht, hat der Gerichtshof ausgeführt, dass das Erfordernis eines Visums für Drittstaatsangehörige, damit sie in einen Mitgliedstaat einreisen und sich dort aufhalten können, als solches im Verhältnis zum verfolgten Ziel grundsätzlich nicht als unverhältnismäßig angesehen werden kann. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt jedoch auch, dass die Modalitäten der Umsetzung einer solchen Verpflichtung nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist (
132
).
112.
Insoweit verlangen die einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften, dass ein Drittstaatsangehöriger, der einen Aufenthaltstitel erhalten möchte, mit dem erforderlichen Visum nach Deutschland eingereist ist und die für den Aufenthaltstitel wesentlichen Angaben bereits in seinem Visumantrag gemacht hat. Von dem Visumerfordernis kann jedoch abgesehen werden, wenn es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar wäre, einen nachträglichen Visumantrag zu verlangen.
113.
Ich bin der Ansicht, dass das in den deutschen Rechtsvorschriften vorgesehene Verfahren zur Umsetzung des Visumerfordernisses, da es für geeignete Einzelfälle eine Ausnahme zulässt, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang steht.
114.
Das vorlegende Gericht, das über die nötigen Informationen verfügt, wird zu prüfen haben, ob es im Fall von Frau Yön Besonderheiten gibt, die eine solche Ausnahme ermöglichen. Zu den relevanten Faktoren dürften dabei das Alter von Frau Yön, ihr Gesundheitszustand, der Grad ihrer Abhängigkeit von ihrem Ehemann und ihre Reisefähigkeit gehören (
133
).
115.
Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass – sofern der Gerichtshof Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden als neue Beschränkung der Bedingungen für den Zugang türkischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt im Sinne von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 einstuft – die Beschränkung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie die wirksame Steuerung der Migrationsströme gerechtfertigt sein kann. Jede Beschränkung muss zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels geeignet sein und darf nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgehen. Das nationale Gericht wird zu klären haben, ob dies der Fall ist.
Ergebnis
116.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Fragen des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland) wie folgt zu beantworten:
–
Die Rechtmäßigkeit neuer Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die ein Mitgliedstaat zwischen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/76 des Assoziationsrats EWG–Türkei und dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG–Türkei eingeführt hat, ist anhand von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 zu prüfen.
–
Die Einführung eines Visumerfordernisses für die Ehefrau eines türkischen Arbeitnehmers, die zum Zweck der Familienzusammenführung zu diesem Arbeitnehmer nachziehen möchte, fällt nicht unter Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76.
–
Neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang türkischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt im Sinne von Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie die wirksame Steuerung der Migrationsströme gerechtfertigt sein. Jede Beschränkung muss zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels geeignet sein und darf nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgehen. Das nationale Gericht wird zu klären haben, ob dies der Fall ist.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats vom 20. Dezember 1976 über die Durchführung des Artikels 12 des Assoziierungsabkommens (im Folgenden: Beschluss Nr. 2/76). Dieser Beschluss ist nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden. Er ist jedoch in einer hilfreichen Sammlung einschlägiger Texte enthalten, die unter Federführung des Rates im Jahr 1992 veröffentlicht wurde. Sie ist zu finden unter https://www.ab.gov.tr/files/ardb/evt/EEC-Turkey_association_agreements_and_protocols_and_other_basic_texts.pdf (im Folgenden: Textsammlung des Rates).
(
3
)	Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, unterzeichnet in Ankara am 12. September 1963 (ABl. 1964, Nr. 64, S. 3687).
(
4
)	Zur Errichtung und Arbeitsweise des Assoziationsrats vgl. Art. 22 ff. des Assoziierungsabkommens.
(
5
)	Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation, gestützt auf das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/80). Der Beschluss ist nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden, aber in der Textsammlung des Rates verfügbar.
(
6
)	Art. 2 Abs. 3 des Assoziierungsabkommens. Die erste Phase endete am 1. Januar 1973 (mit dem Inkrafttreten des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen, das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnet wurde [ABl. 1972, L 293, S. 3] [im Folgenden: Zusatzprotokoll]) und die zweite Phase am 31. Dezember 1995 (mit dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG‑Türkei vom 22. Dezember 1995 über die Durchführung der Endphase der Zollunion [wie in Art. 2 Abs. 2 des Assoziierungsabkommens vorgesehen] [ABl. 1996, L 35, S. 1]).
(
7
)	Art. 3 des Assoziierungsabkommens.
(
8
)	Art. 4 Abs. 1 des Assoziierungsabkommens.
(
9
)	Art. 5 des Assoziierungsabkommens.
(
10
)	Vgl. dritter Erwägungsgrund des Zusatzprotokolls.
(
11
)	Art. 1 Abs. 1 und 2 des Beschlusses Nr. 2/76. Obwohl es sich nach seinem Titel um einen Beschluss „über die Durchführung des Artikels 12 des [Assoziierungsabkommens]“ handelt, ergibt sich daher aus seinem zweiten Erwägungsgrund und aus Art. 1 Abs. 1, dass die wirkliche Rechtsgrundlage Art. 36 des Zusatzprotokolls ist.
(
12
)	Art. 11 des Beschlusses Nr. 2/76.
(
13
)	Art. 13 des Beschlusses Nr. 2/76.
(
14
)	Der Assoziationsrat hat in Bezug auf die Rechte türkischer Arbeitnehmer weitere, für diese Rechtssache nicht relevante Rechtsakte erlassen, insbesondere den Beschluss Nr. 3/80 vom 19. September 1980 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften auf die türkischen Arbeitnehmer und auf deren Familienangehörige (ABl. 1983, C 110, S. 60).
(
15
)	Art. 16 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80.
(
16
)	Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes.
(
17
)	§ 30 Abs. 1 AufenthG.
(
18
)	§ 30 Abs. 1 AufenthG.
(
19
)	Erster Erwägungsgrund und Art. 2 Abs. 1 des Assoziierungsabkommens.
(
20
)	Vierter Erwägungsgrund und Art. 28 des Assoziierungsabkommens. Art. 28 beschränkt sich auf die Feststellung, dass die Vertragsparteien die Möglichkeit eines Beitritts der Türkei zur Union prüfen werden, sobald das Funktionieren des Abkommens es in Aussicht zu nehmen gestattet, dass die Türkei die Verpflichtungen aus dem AEUV vollständig übernimmt. Vgl. auch Urteil vom 4. Mai 1999, Sürül (C‑262/96, EU:C:1999:228, Rn. 70).
(
21
)	Urteile vom 8. Dezember 2011, Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809, Rn. 64), vom 24. September 2013, Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, Rn. 50 und 51), und vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 52).
(
22
)	Vgl. in diesem Sinne Art. 2 Abs. 1 und 2 sowie die Art. 3, 4 und 5 des Assoziierungsabkommens. Der wirtschaftliche Zweck ergibt sich auch aus den Überschriften der Kapitel 1, 2 und 3 von Titel II des Abkommens, die sich auf die Durchführung der Übergangsphase beziehen. Sie lauten „Zollunion“, „Landwirtschaft“ und „Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art“. Vgl. hierzu Urteil vom 24. September 2013, Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, Rn. 51).
(
23
)	Vgl. vierter Erwägungsgrund des Assoziierungsabkommens.
(
24
)	Vgl. fünfter Erwägungsgrund und Art. 1 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 2/76.
(
25
)	Vgl. zweiter Erwägungsgrund und Art. 1 des Beschlusses Nr. 1/80. Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 6. Juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, Rn. 14).
(
26
)	Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449, Rn. 52). Vgl. auch Schlussanträge der Generalanwältin Kokott (EU:C:2014:2114, Nr. 79).
(
27
)	Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3) und Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit (ABl. 2002, L 114, S. 6). Vgl. dazu auch Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2114, Nrn. 74 bis 80).
(
28
)	Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449, Rn. 50).
(
29
)	Urteil vom 24. September 2013, Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
30
)	Urteil vom 8. Dezember 2011, Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809, Rn. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
31
)	Unterzeichnet in Wien am 23. Mai 1969, United Nations Treaty Series, Bd. 1155, S. 331 (im Folgenden: WÜRV).
(
32
)	Gutachten 1/91 (Erstes Gutachten zum EWR-Abkommen) vom 14. Dezember 1991 (EU:C:1991:490, Rn. 14).
(
33
)	Urteil vom 9. Februar 1982, Polydor und RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, Rn. 15). Diese Rechtssache betraf das am 22. Juli 1972 unterzeichnete Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Portugiesischen Republik (ABl. 1972, L 301, S. 165).
(
34
)	Urteil vom 8. Dezember 2011, Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809, Rn. 62).
(
35
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. September 2001, Gloszczuk (C‑63/99, EU:C:2001:488, Rn. 52), im Kontext des Europa-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen andererseits (ABl. 1993, L 348, S. 2). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:237, Nr. 63).
(
36
)	Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:237, Nr. 60).
(
37
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, Rn. 20). Vgl. auch Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
38
)	Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449, Rn. 51).
(
39
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. März 2012, Kahveci (C‑7/10 und C‑9/10, EU:C:2012:180, Rn. 25); siehe auch die oben in Nr. 35 dargelegten Grundsätze.
(
40
)	Der erste Schritt in dieser Richtung erfolgte im Urteil vom 5. Oktober 1994, Eroglu (C‑355/93, EU:C:1994:369, Rn. 21), zur Möglichkeit der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnisse türkischer Arbeitnehmer. Vgl. auch Urteil vom 10. Februar 2000, Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77, Rn. 56 und 57), zur Tragweite der Ordre-public-Ausnahme in Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80. Im Kontext des freien Dienstleistungsverkehrs vgl. Urteil vom 11. Mai 2000, Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224, Rn. 47 und 48), in dem Art. 53 EG-Vertrag zur Auslegung von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls herangezogen wurde.
(
41
)	Verordnung des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. 1968, L 257, S. 2). Vgl. Urteil vom 19. Juli 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
42
)	Richtlinie vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. 1964, Nr. 56, S. 850). Vgl. Urteil vom 4. Oktober 2007, Polat (C‑349/06, EU:C:2007:581, Rn. 30 und 31 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
(
43
)	Sechste Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage (ABl. 1977, L 145, S. 1). Vgl. Urteil vom 9. Dezember 2010, Toprak (C‑300/09 und C‑301/09, EU:C:2010:756, Rn. 56 bis 58).
(
44
)	Urteil vom 26. Februar 1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80). In Rn. 13 hat der Gerichtshof ausgeführt, dass zu den Vertragsgrundsätzen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer auch das Recht der Unionsbürger gehört, sich in den anderen Mitgliedstaaten aufzuhalten, um eine Stelle zu suchen.
(
45
)	Urteil vom 16. Dezember 1992, Kus (C‑237/91, EU:C:1992:527, Rn. 35). Die Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs auf dem Gebiet der unionsrechtlichen Arbeitnehmerfreizügigkeit ist seitdem übliche Praxis. Vgl. u. a. Urteile vom 10. Februar 2000, Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77, Rn. 57), und vom 11. November 2004, Cetinkaya (C‑467/02, EU:C:2004:708, Rn. 44 und 45).
(
46
)	Vgl. z. B. Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 81), zur Auslegung der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80; dort zog der Gerichtshof seine Rechtsprechung zur Assoziation mit Griechenland (Urteil vom 23. März 1983, Peskeloglou_77/82, EU:C:1983:92) heran. Vgl. auch Beschluss vom 25. Juli 2008, Real Sociedad de Fútbol und Kahveci (C‑152/08, EU:C:2008:450, Rn. 21 ff.), in dem der Gerichtshof auf seine Rechtsprechung zum Assoziierungsabkommen mit der Slowakischen Republik und zum Partnerschaftsabkommen mit Russland (Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Slowakischen Republik andererseits [ABl. 1994, L 359, S. 2] und Abkommen über Partnerschaft und Zusammenarbeit zur Gründung einer Partnerschaft zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Russischen Föderation andererseits [ABl. 1997, L 327, S. 3]) Bezug nahm und hinreichend klare Parallelen sah, um die Rechtssache durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden. In dem (damit nicht zusammenhängenden) Urteil vom 29. März 2012, Kahveci (C‑7/10 und C‑9/10, EU:C:2012:180, Rn. 34), unterschied der Gerichtshof hingegen zwischen dem Beschluss Nr. 1/80 und dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Marokko (ABl. 1978, L 264, S. 2) aufgrund ihrer unterschiedlichen Zielsetzungen in sozialen Angelegenheiten.
(
47
)	Urteil vom 24. September 2013, Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, Rn. 44).
(
48
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, Rn. 40 und 41).
(
49
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 77, berichtigt im ABl. 2004, L 229, S. 35).
(
50
)	Urteil vom 8. Dezember 2011, Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809, Rn. 60 ff.).
(
51
)	Urteil vom 31. Januar 1984, Luisi und Carbone (286/82 und 26/83, EU:C:1984:35).
(
52
)	Urteil vom 24. September 2013, Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, Rn. 59 ff.).
(
53
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. September 1990, Sevince (C‑192/89, EU:C:1990:322, Rn. 15 ff.).
(
54
)	In dem durch das Assoziierungsabkommen geschaffenen System liegt die Rechtsetzungsbefugnis für die Schaffung neuer Rechte oder Vorrechte für die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten beim Assoziationsrat (vgl. Art. 36 des Zusatzprotokolls).
(
55
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. November 2011, Dereci u. a. (C‑256/11, EU:C:2011:734, Rn. 89 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
56
)	Urteil vom 21. Juli 2011, Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
57
)	Vgl. Urteil vom 20. September 2007, Tum und Dari (C‑16/05, EU:C:2007:530, Rn. 58) (im Kontext der Niederlassungsfreiheit).
(
58
)	Urteil vom 6. Juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168).
(
59
)	Art. 13 des Beschlusses Nr. 2/76.
(
60
)	Art. 11 des Beschlusses Nr. 2/76; vgl. auch fünfter Erwägungsgrund dieses Beschlusses.
(
61
)	Art. 30 des Beschlusses Nr. 1/80.
(
62
)	Art. 16 des Beschlusses Nr. 1/80.
(
63
)	Zweifelhaft könnte sein, ob der Beschluss Nr. 2/76 rückwirkend für die Zeit zwischen dem 1. Dezember 1976 und dem 20. Dezember 1976 galt (vgl. Art. 1 Abs. 2 einerseits und Art. 13 andererseits). Erfreulicherweise braucht darüber nicht entschieden zu werden, um die Fragen des vorlegenden Gerichts zu beantworten.
(
64
)	Art. 16 Abs. 2 des Beschlusses Nr. 1/80 sieht für „die ab 1. Dezember 1983 möglichen Lösungen“ den Erlass einer neuen Rechtsnorm vor. Es wurde aber keine solche Rechtsnorm erlassen, und der Beschluss Nr. 1/80 enthält kein „Ablaufdatum“ für Abschnitt 1 von Kapitel II.
(
65
)	Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, ist dies auch die im WÜRV gewählte Lösung. Nach Art. 70 WÜRV (der die Folgen der Beendigung eines Vertrags betrifft) berührt die Beendigung eines Vertrags „nicht die vor Beendigung des Vertrags durch dessen Durchführung begründeten Rechte und Pflichten der Vertragsparteien und ihre dadurch geschaffene Rechtslage“ (Art. 70 Abs. 1 Buchst. b). Die Landeshauptstadt Stuttgart und die deutsche Regierung haben sich auf Art. 59 WÜRV (Beendigung oder Suspendierung eines Vertrags durch Abschluss eines späteren Vertrags) gestützt; meines Erachtens ist aber keine der dort aufgestellten Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt. Insbesondere gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Vertragsparteien im Beschluss Nr. 1/80 nicht nur eine Regelung für die Zukunft sahen, sondern ihm Rückwirkung verleihen wollten.
(
66
)	Urteil vom 6. Juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, Rn. 14).
(
67
)	Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind (ABl. 2001, L 81, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2017/850 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2017 zur Änderung der Verordnung Nr. 539/2001 (ABl. 2017, L 133, S. 1).
(
68
)	Urteile vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), und vom 10. Juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
(
69
)	Urteil vom 30. September 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400).
(
70
)	Schlussanträge des Generalanwalts Darmon in der Rechtssache Demirel (12/86, EU:C:1987:232, Nrn. 27 und 28). Die Verordnung Nr. 15 über die ersten Maßnahmen zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. 1961, Nr. 57, S. 1073) (im Folgenden: Verordnung Nr. 15) enthielt auch einige Bestimmungen über den Familiennachzug von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die ihr Recht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer ausgeübt haben.
(
71
)	Nach Art. 36 des Zusatzprotokolls ist allein der Assoziationsrat befugt, die hierfür erforderlichen Regeln festzulegen.
(
72
)	Vgl. Urteil vom 30. September 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, Rn. 22).
(
73
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. September 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, Rn. 23 und 24).
(
74
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 46).
(
75
)	Urteil vom 11. Mai 2000, Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224).
(
76
)	Urteil vom 17. September 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554).
(
77
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 33). Diese Formel wurde offenbar erstmals in Bezug auf Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verwendet, und zwar im Urteil vom 11. Mai 2000, Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224, Rn. 69) (darin heißt es „den Zweck oder die Folge haben“ – diese Formulierung wird vom Gerichtshof ständig verwendet). Der Ausdruck „bezwecken“ im Urteil Genc dürfte eine Übersetzungsvariante sein. In der anschließenden Rechtsprechung des Gerichtshofs wurde daran festgehalten. Vgl. u. a. Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
78
)	In Rn. 64 heißt es, „dass Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls von dem Zeitpunkt an, zu dem der Rechtsakt, dessen Bestandteil diese Bestimmung ist, in dem Aufnahmemitgliedstaat in Kraft getreten ist, neuen Beschränkungen der Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit einschließlich solchen entgegensteht, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats betreffen, die dort von diesen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen wollen (vgl. Urteile vom 20. September 2007, Tum und Dari, C‑16/05, Slg. 2007, I‑7415, Randnr. 69, und Soysal und Savatli, Randnrn. 47 und 49)“.
(
79
)	Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 117). Diese Vermengung wurde in der späteren Rechtsprechung beibehalten. Vgl. u. a. Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
80
)	Siehe oben, Nrn. 34 bis 37.
(
81
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 45 und 46).
(
82
)	Urteil vom 10. Juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066). Sie legte zwar ein Zeugnis des Goethe-Instituts vor, wonach sie einen Sprachtest auf dem Niveau A1 bestanden hatte; es stellte sich aber heraus, dass sie Analphabetin war und den Test bestanden hatte, indem sie auf dem Multiple-Choice-Fragebogen wahllos Antworten angekreuzt und drei Standardsätze auswendig gelernt hatte. Vgl. zu einer ausführlicheren Darstellung der Ereignisse, die zu dem Vorabentscheidungsersuchen führten, Rn. 17 bis 23 des Urteils.
(
83
)	Urteil vom 10. Juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, Rn. 36). Dieses Urteil ist verschiedentlich kritisiert worden. Vgl. z. B. Hailbronner, K., „The standstill clauses in the EU-Turkey Association Agreement and their impact upon immigration law in the EU Member States“ in Rights of third-country nationals under EU association agreements, Brill, Nijhoff, Leiden, Boston, 2015, S. 186 bis 201, speziell S. 194 bis 197.
(
84
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 40, wo das Urteil vom 10. Juli 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, Rn. 35, angeführt wird).
(
85
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 41 und 42, wo das Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande, C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 48, angeführt wird).
(
86
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 44 und 45).
(
87
)	Urteil vom 24. September 2013, Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583).
(
88
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 49, wo die Urteile vom 17. April 1997, Kadiman, C‑351/95, EU:C:1997:205, Rn. 34 bis 36, vom 22. Juni 2000, Eyüp, C‑65/98, EU:C:2000:336, Rn. 26, und vom 30. September 2004, Ayaz, C‑275/02, EU:C:2004:570, Rn. 41, angeführt werden).
(
89
)	Es trifft zu, dass Art. 41 Abs. 2 den Assoziationsrat ermächtigt, Regeln zur schrittweisen Beseitigung bestehender Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs aufzustellen. Die Beseitigung bestehender Beschränkungen ist aber offensichtlich etwas anderes als eine Stillhalteklausel, die dafür sorgt, dass keine neuen Beschränkungen eingeführt werden.
(
90
)	Urteil vom 30. September 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400). In der Rechtssache Bozkurt lehnte der Gerichtshof es ab, das Recht eines türkischen Arbeitnehmers, der dauerhaft arbeitsunfähig geworden war, auf Verbleib in dem Mitgliedstaat, in dem er eine Beschäftigung ausgeübt hatte, anzuerkennen, weil es dafür keine spezielle Bestimmung im Assoziationsrecht EWG–Türkei gibt. Vgl. Urteil vom 6. Juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, Rn. 40).
(
91
)	Vgl. Verordnung Nr. 15 (Art. 11 bis 15) und Verordnung Nr. 1612/68 (Art. 10 bis 12). Im fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1612/68 wird anerkannt, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit die Beseitigung aller Hindernisse erfordert, die sich dem Recht des Arbeitnehmers, seine Familie nachkommen zu lassen, entgegenstellen.
(
92
)	In den Urteilen vom 19. Juli 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504, Rn. 49), und vom 30. September 2004, Ayaz (C‑275/02, EU:C:2004:570, Rn. 45), hat der Gerichtshof bei der Auslegung des Begriffs „Familienangehöriger“ im Beschluss Nr. 1/80 auf Art. 10 der Verordnung Nr. 1612/68 verwiesen.
(
93
)	Art. 7 Abs. 1 und Art. 11 des Beschlusses Nr. 1/80.
(
94
)	Art. 7 Abs. 1 erster und zweiter Gedankenstrich sowie Art. 9 und 13 des Beschlusses Nr. 1/80.
(
95
)	Urteil vom 18. Juli 2007, Derin (C‑325/05, EU:C:2007:442, Rn. 64).
(
96
)	Urteil vom 21. Januar 2010, Bekleyen (C‑462/08, EU:C:2010:30, Rn. 36, wo das Urteil vom 16. März 2000, Ergat, C‑329/97, EU:C:2000:133, Rn. 42, angeführt wird).
(
97
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 45 und 46).
(
98
)	Urteil vom 7. November 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, Rn. 34). Zuvor hatte der Gerichtshof im Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 84), entschieden, dass sich ein türkischer Staatsangehöriger nur dann auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen kann, wenn er die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats auf dem Gebiet der Einreise, des Aufenthalts und gegebenenfalls der Beschäftigung beachtet hat und sich deshalb rechtmäßig im Hoheitsgebiet dieses Staates befindet.
(
99
)	Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572).
(
100
)	Urteil vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli (C‑228/06, EU:C:2009:101).
(
101
)	Urteil vom 17. September 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554).
(
102
)	Vgl. Erwägungsgründe 2 und 5 des Beschlusses Nr. 2/76.
(
103
)	Die Formulierung in der englischen Sprachfassung ist recht merkwürdig; dort heißt es, sie (d. h. die türkischen Kinder) „may also be entitled“. Darauf muss hier jedoch erfreulicherweise nicht näher eingegangen werden.
(
104
)	Vgl. vierter Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 1/80.
(
105
)	Siehe oben, Nrn. 74 bis 81.
(
106
)	Richtlinie vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (ABl. 2003, L 251, S. 12).
(
107
)	In Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2003/86 heißt es ausdrücklich, dass sie günstigere Bestimmungen u. a. „der bilateralen … Übereinkünfte zwischen der Gemeinschaft oder zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und Drittländern andererseits“ unberührt lässt. Zu solchen bilateralen Übereinkünften gehören natürlich das Assoziierungsabkommen und der Beschluss Nr. 1/80. Sofern die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 günstiger sind, haben sie jedenfalls Vorrang. Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Pehlivan (C‑484/07, EU:C:2010:410, Nr. 65).
(
108
)	Vgl. Urteile vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), und vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
109
)	Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Urteil vom 26. Mai 2011, Akdas u. a. (C‑485/07, EU:C:2011:346, Rn. 59), im besonderen Kontext der Sozialleistungen für türkische Arbeitnehmer.
(
110
)	Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Pehlivan (C‑484/07, EU:C:2010:410, Nr. 63).
(
111
)	Urteile vom 18. Juli 2007, Derin (C‑325/05, EU:C:2007:442, Rn. 68), und vom 16. Juni 2011, Pehlivan (C‑484/07, EU:C:2011:395, Rn. 65). Zu einer detaillierteren Analyse der Argumentation im Urteil Derin vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Bozkurt (C‑303/08, EU:C:2010:413, Nr. 50).
(
112
)	Urteil vom 17. September 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, Rn. 67 ff.). Dieser Ansatz wurde im Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 55 ff.), bestätigt.
(
113
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
114
)	Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
115
)	Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 75).
(
116
)	Anhang I der Verordnung Nr. 539/2001 enthält eine Liste der Länder, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen. In dieser Liste ist die Türkei aufgeführt.
Mit der Bezugnahme auf die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 soll die Situation der Mitgliedstaaten abgedeckt werden, die die Verordnung nicht anwenden. Vgl. den Geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (gemäß Artikel 250 Absatz 2 des EG-Vertrages von der Kommission vorgelegt), KOM(2003) 199 endgültig.
(
117
)	Ich verweise hier nur auf die Richtlinie 2004/38, um die Sachlage im Rahmen von Art. 59 des Zusatzprotokolls zu prüfen.
(
118
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, EU:C:2010:228, Rn. 71).
(
119
)	Siehe oben, Nr. 36.
(
120
)	Vgl. u. a. Urteil vom 11. Januar 2007, Lyyski (C‑40/05, EU:C:2007:10, Rn. 38).
(
121
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 2004, Cetinkaya (C‑467/02, EU:C:2004:708, Rn. 42 bis 48).
(
122
)	Vgl. Urteil vom 10. Juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, Rn. 37), im Kontext der Niederlassungsfreiheit. Darin wird an die Erwägungen im Urteil vom 7. November 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, Rn. 40 ff.), angeknüpft, das die Einreise eines türkischen Staatsangehörigen in das Gebiet eines Mitgliedstaats betraf, der dort eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis annehmen wollte. Vgl. auch Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 57).
(
123
)	Urteil vom 7. November 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, Rn. 41).
(
124
)	Urteil vom 10. Juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, Rn. 38). Der Gerichtshof erkannte diesen Rechtfertigungsgrund zwar nicht ausdrücklich an, ging aber davon aus, dass die Verhinderung von Zwangsheiraten einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen kann.
(
125
)	Urteil vom 12. April 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, Rn. 56).
(
126
)	Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, Rn. 39).
(
127
)	Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, Nr. 34).
(
128
)	Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, Rn. 35 bis 39).
(
129
)	In den Rechtssachen Tekdemir und Genc ließen die nationalen Rechtsvorschriften keine Ausnahmen zu, und der Gerichtshof verfügte über die nötigen Angaben, um diese Maßnahmen als unverhältnismäßig einzustufen. Hier sehen die nationalen Vorschriften hingegen eine Ausnahme in geeigneten Fällen vor. Nur das vorlegende Gericht verfügt über die nötigen Angaben, um die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Behörden zu überprüfen. Vgl. Urteil vom 11. Januar 2007, Lyyski (C‑40/05, EU:C:2007:10, Rn. 48).
(
130
)	Urteil vom 10. Juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, Rn. 37).
(
131
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, Rn. 41).
(
132
)	Vgl. in diesem Sinne, in Bezug auf das Erfordernis eines Aufenthaltstitels, Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, Rn. 42 und 43).
(
133
)	In tatsächlicher Hinsicht unterscheidet sich die Situation von Frau Yön erheblich von der des Klägers in der Rechtssache Tekdemir. Furkan Tekdemir war ein Kleinkind, das knapp einen Monat vor der Beantragung eines Aufenthaltstitels für ihn in Deutschland geboren wurde. Er hielt sich dort mit seinem Vater, einem türkischen Arbeitnehmer, ordnungsgemäß auf (vgl. Urteil vom 29. März 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239). Im Gegensatz dazu wohnte Frau Yön (soweit hier von Bedeutung) in der Zeit zwischen ihrer Heirat mit Herrn Yön (2004) und ihrer Einreise in die Niederlande mit einem niederländischen Schengen-Visum (März 2013) in der Türkei.