62023CJ0066
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
12. rujna 2024. (
*1
) (
i
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 92/43/EEZ – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Klasifikacija područja u posebno zaštićeno područje – Takozvane vrste ‚za koje su određeni prostori’ – Privremene horizontalne mjere koje se ujednačeno primjenjuju na sva posebna zaštićena područja – Nedonošenje pojedinačnih planova upravljanja”
U predmetu C‑66/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka), odlukom od 19. prosinca 2022., koju je Sud zaprimio 7. veljače 2023., u postupku
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX,
i druge stranke
protiv
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik vijeća, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin i I. Ziemele, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. siječnja 2024.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za l’Elliniki Ornithologiki Etaireia i Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou, P. Fokas‑Pagoulatos, dikigoros,
–
za Perivallontikos Syllogos Rethymnou, la Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, KX i druge stranke, D. Bousmpouras i V. Kounelis, dikigoros,
–
za Ypourgos Esoterikon, l’Ypourgos Oikonomikon, l’Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, l’Ypourgos Perivallontos kai Energeias, l’Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon i grčku vladu, E. Leftheriotou, M. Tassopoulou i A. Vasilopoulou, u svojstvu agenata,
–
za češku vladu, J. Benešová, L. Langrová i M. Smolek, u svojstvu agenata,
–
za nizozemsku vladu, E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman i C. S. Schillemans, u svojstvu agenata,
–
za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, C. Hermes i E. Manhaeve, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 22. veljače 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128. i ispravak SL 2015., L 75, str. 20.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o pticama), članka 6. stavaka 2. do 4. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) i Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2014/52/EU od 16. travnja 2014. (SL 2014., L 124, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2011/92).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Elliniki Ornithologiki Etaireia (Helensko ornitološko društvo), Syllogosa Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Udruga Egejske mreže ekoloških organizacija), Perivallontikosa Syllogos Rethymnou (Udruga za zaštitu okoliša u Retimnu), Politistikosa Syllogos Thronos Kleisidiou (Kulturno udruženje Thronos Kleisidiou), osobe KX te drugih stranaka i Ypourgosa Esoterikona (ministar unutarnjih poslova, Grčka), Ypourgosa Oikonomikon (ministar financija, Grčka), Ypourgosa Anaptyxis kai Ependyseona (ministar razvoja i investicija, Grčka) i Ypourgosa Perivallontos kai Energeias (ministar okoliša i energije, Grčka) te Ypourgosa Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministar ruralnog razvoja i prehrane, Grčka) u vezi sa zakonitošću ministarske uredbe donesene 2012. čiji je predmet izmjena i dopuna akta kojim se Direktiva o pticama prenosi u grčko pravo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o pticama
3
U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., Direktiva o pticama odnosi se na očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje UFEU. Ona se odnosi na zaštitu tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i njome se utvrđuju pravila o njihovom iskorištavanju.
4
Članak 4. te direktive glasi:
„1.   Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.
S tim u vezi, uzimaju se u obzir
(a)
vrste u opasnosti od izumiranja;
(b)
vrste osjetljive na određene promjene u njihovim staništima;
(c)
vrste koje se smatraju rijetkima zbog male populacije ili ograničene lokalne raširenosti;
(d)
druge vrste koje zahtijevaju posebnu pažnju zbog posebne prirode njihovih staništa.
Trendovi i promjene populacijskih razina uzimaju se u obzir kao podloga za ocjenjivanje.
Države članice posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao posebna zaštićena područja za očuvanje tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova Direktiva.
2.   Države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se ova Direktiva primjenjuje s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. U tu svrhu države članice trebaju obratiti posebnu pozornost na zaštitu močvarnih područja, a posebno na močvarna područja od međunarodnog značaja.
[…]
4.   U vezi sa zaštićenim područjima iz stavaka 1. i 2., države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka. Države članice nastoje spriječiti onečišćavanje ili pogoršavanje stanja staništa i izvan tih zaštićenih područja.”
Direktiva o staništima
5
U skladu s člankom 1. točkom (l) Direktive o staništima, izraz „posebno područje očuvanja” znači „područje od značaja za Zajednicu koje su države članice odredile zakonskim, administrativnim i/ili ugovornim aktom, gdje se potrebne mjere očuvanja primjenjuju radi održavanja ili povrata u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i/ili populacija vrsta za koje je to područje određeno”.
6
Članak 6. te direktive određuje:
„1.   Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.
2.   Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.
3.   Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područja, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. […]
4.   Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona [Europsku] [k]omisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.
[…]”
7
Člankom 7. navedene direktive predviđeno je:
„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove Direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive [Vijeća] 79/409/EEZ [od 2. travnja 1979. o očuvanju zaštićenih ptica (SL 1979., L 103, str. 1.)] u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove Direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s Direktivom 79/409/EEZ, pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”
Grčko pravo
8
Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontos (Zakon 1650/1986 o zaštiti okoliša) (FEK Αʹ160/16.10.1986.), kako je izmijenjen Nomosom 3937/2011 (Zakon 3937/2011) (FEK Α’ 60/31.3.2011.) i Nomosom 4685/2020 (Zakon 4685/2020) (FEK Α’ 92/7.5.2020.), uređuje posebna zaštićena područja (u daljnjem tekstu: PZP) u Grčkoj. Zakon 1650/1986, kako je izmijenjen, u biti nalaže izradu planova upravljanja za vrste o kojima je riječ i za PZP‑ove nakon posebne procjene utjecaja na okoliš.
9
Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia Perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Alllagis (Zakon 4014/2011 o okolišnoj dozvoli za projekte i djelatnosti, reguliranju neodobrenih građevinskih objekata u okviru uspostave ravnoteže u okolišu i drugim odredbama Ministarstva okoliša, energije i klimatskih promjena) (FEK е209/21.9.2011.) određuje uvjete provedbe projekata u PZP‑ovima.
10
Članak 11. tog zakona predviđa da posebna okolišna procjena projekta javnih i privatnih radova obuhvaća, s jedne strane, registraciju vrsta o kojima je riječ i, s druge strane, odgovarajuću procjenu utjecaja tog projekta, posebno na divlje ptice navedene u Prilogu I. članku 14. Koinija ypourgiki apofasi no 37338/1807/2010 „Kathorismos metron kai diadikasion gia ti diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, “peri diatiriseos ton agrion ptinon” tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK) (Međuministarska uredba br. 37338/1807/2010 o određivanju mjera i postupaka za očuvanje divljih ptica i njihovih staništa u skladu s Direktivom 79/409/EEZ, kako je kodificirana Direktivom 2009/147/EZ”) (FEK е1495/6.9.2010.) (u daljnjem tekstu: Ministarska uredba iz 2010.), čiji je cilj bio prenošenje Direktive o pticama u grčko pravo te na migracijske ptice koje nisu navedene u tom prilogu, ali se redovito pojavljuju na grčkom državnom području.
11
Na temelju članka 2. te ministarske uredbe iz 2010., te divlje ptice i migracijske vrste predstavljaju „vrste za koje su određeni prostori”, odnosno vrste ptica za koje su područja o kojima je riječ određena kao PZP‑ovi nakon procjene, u svrhu određivanja, znanstvenih i ornitoloških kriterija iz priloga A toj ministarskoj uredbi. Navedene divlje ptice i migracijske vrste su, zajedno s kriterijima određivanja PZP‑ova, odlučujući pokazatelji za određivanje područja kao PZP‑a. Člankom 4. stvaraju se PZP‑ovi u kojima se poduzimaju posebne mjere, kao što su ograničenje određenih djelatnosti, ili uvjetovanje ili zabrana određenih intervencija koje mogu negativno utjecati na područja o kojima je riječ.
12
Koini Ypourgiki apofasi no 8353/276/Ε103 „Tropopoiisi kai simplirosi tis koinis ypourgikis apofasis no 37338/1807/2010” Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, ‚peri diatiriseos ton agrion ptinon’ tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK” (Međuministarska uredba br. 8353/276/Ε103 „Odredbe o izmjenama i dopunama Međuministarske uredbe br. 37338/1807/2010 o određivanju mjera i postupaka za očuvanje divljih ptica i njihovih staništa u skladu s Direktivom 79/409/EEZ, kako je kodificirana Direktivom 2009/147/EZ) (FEK Βʹ415/23.2.2012) (u daljnjem tekstu: Ministarska uredba iz 2012.) mijenja i dopunjuje ministarsku uredbu iz 2010. Njome se predviđaju horizontalne mjere primjenjive na sve PZP‑ove koji su tako određeni ministarskom uredbom iz 2010. Njezin je učinak da se u članak 14. potonje uvrsti prilog u kojem su navedeni PZP‑ovi s obzirom na „vrste za koje su određeni prostori” iz točke 10. ove presude te se predviđaju posebne zaštitne mjere za divlje ptice o kojima je riječ i njihova staništa koje se mogu dopuniti planovima upravljanja.
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
Različite udruge i velik broj pojedinaca osporavaju sustav zaštite iz Ministarske uredbe iz 2012. Oni tvrde, među ostalim, da je tom ministarskom uredbom Direktiva o pticama pogrešno prenesena u grčki pravni poredak.
14
Navedena ministarska uredba tako je predmet dviju tužbi za poništenje pred Symvouliom tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka), sudom koji je uputio zahtjev. Jednom se ista ministarska uredba nastoji poništiti u cijelosti. Drugom se zahtijeva poništenje članka 5.a stavka 2., članka 5.b stavaka 3. i 4., članka 5.c stavka 1., članka 5.d stavaka 1. i 3.b te članka 5.i stavka 4. te uredbe.
15
U prilog tim dvama tužbama tužitelji u glavnom postupku ističu, s jedne strane, da se zaštitne mjere predviđene Ministarskom uredbom iz 2012. odnose samo na „vrste za koje su određeni prostori” iz točke 10. ako su ispunile brojčane kriterije utvrđene u Prilogu A članku 14. Ministarske uredbe iz 2010. Ta je odredba protivna članku 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama, koji dodjelu zaštite predviđene tom direktivom čini ovisnom o činjenici da su vrste navedene u Prilogu I. Direktivi, a ne o tome jesu li vrste navedene na popisu utvrđenom na nacionalnoj razini.
16
S druge strane, tužitelji u glavnom postupku ističu da se ministarskom uredbom iz 2012. predviđaju horizontalne mjere zaštite za sve PZP‑ove, i to bez zaštite svih vrsta ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama, kao i vrsta migracijskih ptica koje se redovito pojavljuju u svakom PZP‑u (u daljnjem tekstu: zaštićene vrste).
17
Tuženik u glavnom postupku odgovara da ta ministarska uredba služi kao „smjernica za obavljanje aktivnosti unutar PZP‑ova” i da su mjere o kojima je riječ „zaštitne mjere” donesene dok se ne uspostavi okvir za potpunu zaštitu svojstven svakom PZP‑u.
18
Sud koji je uputio pitanje dodaje da u trenutku donošenja navedene ministarske uredbe još nisu bili utvrđeni odgovarajući ciljevi očuvanja i da odgovarajuće mjere očuvanja nisu bile poduzete za svaki PZP pojedinačno. Stoga se taj sud pita je li grčki zakonodavac pravilno prenio Direktivu o pticama, osobito zbog održavanja na snazi horizontalnih „zaštitnih” mjera koje se, međutim, odnose samo na zaštitu „vrsta za koje su određeni prostori” iz točke 10. ove presude.
19
U tim je okolnostima Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 4. stavke 1. i 2. [Direktive o pticama], u vezi s člankom 6. stavcima 2., 3. i 4. [Direktive o staništima], tumačiti na način da mu se protive nacionalne odredbe […], kojima se propisuje da se posebne mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave vrsta i staništa divljih ptica na PZP‑u primjenjuju samo na „vrste za koje su određeni prostori”, odnosno samo na vrste divljih ptica navedene u Prilogu I. [Direktivi o pticama] i migracijske vrste koje se redovito pojavljuju na svakom pojedinom PZP‑u, pri čemu se te mjere, zajedno s kriterijima za određivanje PZP‑ova iz nacionalnog zakonodavstva, upotrebljavaju kao pokazatelji za određivanje nekog područja kao PZP‑a?
2.
Je li u svrhu odgovora na prvo pitanje relevantna činjenica da su navedene posebne mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave vrsta i staništa divljih ptica na PZP‑ovima u biti osnovne preventivne mjere zaštite PZP‑ova („mjere opreznosti”) koje se primjenjuju horizontalno, odnosno na sve PZP‑ove, te da do danas u grčkom zakonodavstvu nisu doneseni planovi upravljanja za svaki pojedini PZP u kojima se definiraju ciljevi i mjere potrebni za postizanje ili osiguravanje zadovoljavajućeg očuvanja svakog PZP‑a i vrsta koje ondje obitavaju?
3.
Je li u svrhu odgovora na drugo i treće pitanje relevantna činjenica da se, na temelju obveze procjene učinaka projekata i aktivnosti na okoliš u smislu [Direktive 2011/92] i „ocjene prihvatljivosti” iz članka 6. stavaka 2. do 4. [Direktive o staništima], u okviru procjene učinaka svakog pojedinog plana javnih ili privatnih radova na okoliš uzimaju u obzir sve vrste navedene u Prilogu I. [Direktivi o pticama] ili migracijske vrste koje se redovito pojavljuju u svakom PZP‑u?”
O prethodnim pitanjima
O prvom pitanju
20
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. Direktive o pticama u vezi s člankom 6. stavcima 2. do 4. Direktive o staništima tumačiti na način da se mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave vrsta i staništa divljih ptica u PZP‑ovima koje su njime predviđene odnose samo na vrste čija je prisutnost bila odlučujuća za određivanje pojedinog područja ili i na druge vrste ptica koje zahtijevaju zaštitu na temelju članka 4. Direktive o staništima, a koje su prisutne na PZP‑ovima.
21
Najprije valja istaknuti da se, u skladu s člankom 1. stavkom 1. prvom rečenicom, Direktiva o pticama odnosi na „sve vrste divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje UFEU”.
22
Članak 4. stavak 1. te direktive predviđa da države članice moraju donijeti posebne mjere očuvanja koje se odnose na staništa, a koje moraju osigurati, među ostalim, preživljavanje i razmnožavanje vrsta ptica navedenih u Prilogu I. navedenoj direktivi. Ta odredba također nalaže da se kao PZP klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta navedenih u tom prilogu I.
23
Na temelju stavka 2. članka 4. Direktive o pticama, države članice također klasificiraju kao PZP‑ove lokalitete za razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju, a nisu navedene u tom prilogu I., kao i odmorišta duž njihovih migracijskih putova (vidjeti po analogiji presudu od 6. ožujka 2003., Komisija/Finska, C‑240/00, EU:C:2003:126, t. 16. i navedenu sudsku praksu).
24
Stoga, člankom 4. Direktive o pticama predviđen je točno ciljan i pojačan sustav kako za vrste navedene u Prilogu I. toj direktivi tako i za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju, a nisu navedene u tom prilogu, što se opravdava činjenicom da je riječ o najugroženijim vrstama i onima koje čine zajedničku baštinu Europske unije. Države članice, dakle, dužne su usvojiti potrebne mjere za očuvanje tih vrsta (vidjeti po analogiji presudu od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
25
Taj sustav predviđa dvije kategorije dodatnih obveza.
26
S jedne strane, države članice imaju obvezu klasificirati kao PZP‑ove područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje zaštićenih vrsta, na kojima se donošenje drugih posebnih mjera očuvanja ne može izbjeći. Stoga, kada na području države članice postoje takve vrste, potonja je dužna za njih definirati, među ostalim, PZP‑ove (vidjeti po analogiji presudu od 19. svibnja 1998., Komisija/Nizozemska, C‑3/96, EU:C:1998:238, t. 55. i 56. i navedenu sudsku praksu).
27
Sud je u tom pogledu pojasnio da, ako bi države članice mogle izbjeći tu obvezu ako smatraju da su druge posebne mjere očuvanja dovoljne za osiguranje preživljavanja i razmnožavanja zaštićenih vrsta, postojao bi rizik da se cilj uspostave koherentne mreže PZP‑ova iz članka 4. stavka 3. Direktive o pticama ne postigne (vidjeti po analogiji presudu od 19. svibnja 1998., Komisija/Nizozemska, C‑3/96, EU:C:1998:238, t. 58.).
28
Konkretno, članak 4. stavci 1. i 2. te direktive državama članicama nalaže da PZP‑ovima dodijele pravni status zaštite koji može osigurati, među ostalim, preživljavanje i razmnožavanje vrsta ptica navedenih u njezinu Prilogu I., kao i razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju (presuda od 14. listopada 2010., Komisija/Austrija, C‑535/07, EU:C:2010:602, t. 56. i navedena sudska praksa).
29
Iz toga slijedi da su PZP‑ovi određeni za posebne vrste ptica navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama, kao i za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju, a nisu navedene u tom prilogu. Svako od tih zaštićenih područja tako obilježavaju neke od zaštićenih vrsta.
30
S druge strane, države članice moraju donijeti posebne mjere očuvanja koje se odnose na staništa.
31
Te mjere ne smiju samo sprečavati vanjske negativne utjecaje i smetnje koje uzrokuje čovjek, nego također moraju, ovisno o konkretnoj situaciji, uključivati pozitivne mjere za očuvanje i poboljšanje stanja područja o kojem je riječ (presuda od 17. travnja 2018., Komisija/Poljska (Beloveška šuma), C‑441/17, EU:C:2018:255, t. 209. i navedena sudska praksa).
32
Na temelju članka 4. stavka 4. prve rečenice Direktive o pticama, koju su zamijenile obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2. do 4. Direktive o staništima, države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja unutar PZP‑ova koji negativno utječu na „ptice”, u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz tog članka 4.
33
Valja utvrditi, kao što je to učinila nezavisna odvjetnica u točki 36. svojeg mišljenja, da se, kad je riječ o zahtjevima zaštite, u članku 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama oni ne razlikuju u pogledu toga je li predmetni PZP određen za vrste ptica zaštićene na temelju te odredbe ili su zaštićene vrste na njemu „prisutne” kao druge vrste koje zahtijevaju zaštitu, a da to područje za potonje nije označeno kao PZP.
34
Osim toga, valja istaknuti da je cilj tog članka 4. usvajanje mjera očuvanja potrebnih za održavanje povoljnog stanja očuvanosti zaštićenih vrsta koje su prisutne u određenim PZP‑ovima (vidjeti u tom smislu presudu od 17. travnja 2018., Komisija/Poljska (Beloveška šuma) (C‑441/17, EU:C:2018:255), t. 210.).
35
Međutim, kao što je to istaknuto u točki 32. ove presude, na temelju članka 7. Direktive o staništima, obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., do 4. te direktive zamjenjuju obveze koje proizlaze iz članka 4. stavka 4. prve rečenice Direktive o pticama u pogledu područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. te potonje direktive ili na sličan način priznatih na temelju članka 4. stavka 2. potonje direktive.
36
Člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima predviđa se opća obveza država članica da poduzmu odgovarajuće mjere kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje staništa i znatno uznemiravanje vrsta „za koje su ta područja određena”, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve te direktive.
37
U ovom slučaju tužitelji u glavnom postupku ističu da se, na temelju nacionalnih odredbi o kojima je riječ u glavnom postupku ili primjene kriterija predviđenih tim odredbama, ni posebne mjere očuvanja predviđene člankom 4. stavkom 1. Direktive o pticama koje se odnose na vrste navedene u Prilogu I. toj direktivi, ni jednakovrijedne mjere iz članka 4. stavka 2. navedene direktive koje se odnose na migracijske vrste koje se redovito pojavljuju, ni mjere predviđene člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima ne primjenjuju na sve vrste ptica uključene u standardne obrasce podataka utvrđene Odlukom Komisije 97/266/EZ od 18. prosinca 1996. o obliku podataka o područjima za predložena područja Natura 2000 (SL 1997., L 107, str. 1.) i čije je postojanje ocijenjeno s ocjenom višom od „neznatan”.
38
Članak 6. stavak 2. Direktive o staništima treba tumačiti u njegovu kontekstu, uzimajući u obzir članak 4. Direktive o pticama, kao i odredbe koje su prethodile toj odredbi i odredbe koje su slijedile nakon nje.
39
U tom pogledu, valja utvrditi da članak 6. Direktive o staništima dijeli mjere na tri kategorije, odnosno mjere očuvanja te preventivne i kompenzacijske mjere, koje su sve predviđene u stavcima 1., 2. i 4. tog članka (presuda od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja), C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 147. i navedena sudska praksa).
40
S jedne strane, valja istaknuti da članak 6. stavak 1. Direktive o staništima, koji se ne primjenjuje na PZP‑ove, ali predstavlja, kao što je to istaknula Komisija, odredbu istovjetnu članku 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama kad je riječ o utvrđivanju mjera očuvanja, državama članicama nameće obvezu utvrđivanja mjera očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima tipova prirodnih stanišna iz Priloga I. Direktivi o staništima i vrsta iz Priloga II. toj potonjoj direktivi „koje su prisutne na tim područjima”. Stoga je relevantan kriterij prisutnost vrsta na području o kojem je riječ.
41
S druge strane, prema sudskoj praksi, odredbe članka 6. Direktive o staništima treba tumačiti kao koherentan skup s obzirom na ciljeve očuvanja za kojima ide ta direktiva. Naime, cilj je stavaka 2. i 3. tog članka osigurati istu razinu zaštite prirodnih staništa i staništa vrsta, a stavak 4. spomenutog članka samo predstavlja iznimku od druge rečenice tog stavka 3. (presuda od 12. travnja 2018., People Over Wind i Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, t. 24. i navedena sudska praksa).
42
U tom pogledu, kao što to ističe Komisija, u stavcima 3. i 4. članka 6. Direktive o staništima, koji se također primjenjuju na PZP‑ove u skladu s člankom 7. te direktive i na temelju kojih su države članice dužne provesti ex ante procjenu i podvrgnuti prethodnom odobrenju planove ili projekte koji bi mogli imati značajan utjecaj na područja o kojima je riječ, pojašnjava se da ciljevi očuvanja područja predstavljaju obveznu referentnu točku za potrebne procjene.
43
Stoga razinu zaštite u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima treba odrediti s obzirom na ciljeve očuvanja područja o kojem je riječ.
44
Štoviše, valja istaknuti da se na PZP‑ove primjenjuju obveze koje se odnose na upravljanje zaštićenim područjima iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima kojima se, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 54. svojeg mišljenja, nastoji zajamčiti zaštita istovjetna članku 4. stavku 4. i članku 6. stavku 1. Direktive o staništima u PZP‑ovima.
45
U presudi od 21. rujna 2023., Komisija/Njemačka (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑116/22, EU:C:2023:687, t. 105.), koja se odnosi na Direktivu o staništima, ali čije je tumačenje primjenjivo na Direktivu o pticama, Sud je presudio da obveza određivanja ciljeva očuvanja postoji za područja određena na temelju Direktive o staništima, iako ta obveza nije izričito navedena.
46
Iz toga proizlazi da obveze koje se odnose na upravljanje PZP‑ovima, predviđene člankom 4. Direktive o pticama u vezi s člankom 6. Direktive o staništima, podrazumijevaju da države članice moraju utvrditi ciljeve očuvanja za ta područja. U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 28. ove presude, pravni status PZP‑a mora uključivati takve ciljeve očuvanja.
47
Međutim, kao što je to nezavisna odvjetnica u biti utvrdila u točki 44. svojeg mišljenja, prilikom utvrđivanja ciljeva očuvanja pojedinog područja valja uzeti u obzir zaštićene vrste, tj. kako vrste navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama, tako i migracijske vrste koje nisu navedene u tom prilogu, a koje se redovito pojavljuju, s obzirom na to da su te vrste zaštićene točno ciljanim i pojačanim sustavom predviđenim člankom 4. te direktive.
48
Osim toga, obveza utvrđivanja ciljeva očuvanja za odabrana područja primjenjuje se na vrste o kojima je riječ ovisno o njihovoj znatnoj prisutnosti unutar područja o kojima je riječ, a ne samo na vrste na kojima se temeljio odabir tih područja.
49
Prema tome, valja utvrditi da se ciljevi očuvanja područja moraju definirati uzimajući u obzir „vrste za koje su određeni prostori”, kao i druge vrste ptica koje treba zaštititi na temelju članka 4. Direktive o pticama koje su prisutne u značajnim količinama na PZP‑u o kojem je riječ, a da to područje nije bilo označeno kao PZP za potonje.
50
Suprotno tumačenje članka 6. Direktive o staništima, s obzirom na članak 4. Direktive o pticama, prema kojem treba uzeti u obzir samo „vrste za koje su određeni prostori” nije u skladu sa svrhom tih direktiva. Naime, u skladu s takvim tumačenjem, država članica o kojoj je riječ nije dužna, kad je riječ o PZP‑u, utvrditi ciljeve očuvanja koji uključuju cilj svojstven populaciji i staništu vrste zaštićene tim člankom 4., osim onoga koji je opravdao određivanje kao PZP‑a, niti donijeti i provesti mjere očuvanja koje posebno odgovaraju ekološkim potrebama te vrste, kao što to predviđa članak 4. stavak 1. Direktive o pticama. Ta država članica također nije dužna donijeti mjere predviđene člankom 6. stavcima 2. do 4. Direktive o staništima kako bi izbjegla pogoršanje prirodnih staništa ili značajna uznemiravanja koja pogađaju navedenu vrstu niti provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja projekata na populaciju i stanište te iste vrste.
51
Stoga valja utvrditi da takvo suprotno tumačenje ne bi omogućilo da se zaštićenim vrstama dodijeli „točno ciljan i pojačan” sustav zaštite koji se člankom 4. Direktive o pticama zahtijeva za sve te vrste. Međutim, kao što to proizlazi iz točke 24. ove presude, taj sustav obvezno treba biti usvojen i proveden u dijelu u kojem se odnosi na „najugroženije vrste i vrste koje čine zajedničku baštinu” Unije.
52
Valja dodati da, iako je stoga na državama članicama da uzmu u obzir sve vrste ptica iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama prisutne u PZP‑u, kao i njihovo stanište, s obzirom na to da se tom odredbom nalaže donošenje mjera s obzirom na zahtjeve zaštite vrsta koji ovise o situaciji u PZP‑u o kojem je riječ, na državama članicama je da odrede prioritete u pogledu zaštite tih vrsta.
53
U tom pogledu, nacionalna tijela dužna su na temelju navedene odredbe utvrditi prisutnost vrsta ptica koje treba zaštititi u PZP‑u, doprinos populacija o kojima je riječ ciljevima Direktive o pticama te opasnosti i prijetnje kojima su te populacije izložene.
54
U tom okviru, kao što je nezavisna odvjetnica u biti istaknula u točki 52. svojeg mišljenja, vrste i staništa za koje je neko područje određeno kao PZP imaju prioritetni status u pogledu posebnih mjera očuvanja koje treba donijeti i provesti na tom području. S obzirom na navedeno, prisutnost drugih vrsta, poput rijetkih ili ranjivih vrsta ptica ili čak ptičjih vrsta koje se prirodno razvijaju u izolaciji na području o kojem je riječ, ne može se zanemariti, a donošenje takvih mjera očuvanja u odnosu na njih može se pokazati korisnim ili potrebnim kako bi se postigli relevantni ciljevi očuvanja.
55
Tužitelji u glavnom postupku također tvrde da se, na temelju nacionalnih odredbi o kojima je riječ u glavnom postupku, planovi upravljanja PZP‑ovima, kao ni mjere i aktivnosti predviđene tim planovima radi zaštite vrsta ptica i njihovih staništa, ne odnose na sve vrste navedene u informativnim obrascima područja predloženog kao područje Natura 2000 o kojima je riječ. Ta situacija dovodi do nedostatka zaštite zaštićenih vrsta jer bi nacionalne odredbe o kojima je riječ u glavnom postupku mogle ograničiti opseg obveze, predviđene u članku 6. stavku 3. Direktive o staništima da se sažetak posebnih ornitoloških podataka uključi u posebnu procjenu utjecaja na okoliš projekta na temelju Direktive 2011/92. Budući da zbog toga nijedan precizan znanstveni podatak nije uključen za druge vrste osim „vrsta za koje su određeni prostori”, ta procjena utjecaja na okoliš nije provedena u skladu s tom odredbom.
56
Stoga u tom smislu valja podsjetiti na to da se obveze koje države članice imaju na temelju članka 6. Direktive o staništima moraju provesti na učinkovit način te potpunim, jasnim i preciznim mjerama (presuda od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 138. i navedena sudska praksa).
57
Valja pojasniti da pravni status zaštite koji PZP‑ovi moraju uživati ne podrazumijeva to da ciljevi očuvanja moraju biti navedeni za svaku vrstu zasebno. Osim toga, ne može se smatrati da se ti ciljevi moraju nalaziti u istom pravnom aktu poput onoga koji se odnosi na zaštićene vrste i staništa određenog PZP‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2010., Komisija/Austrija, C‑535/07, EU:C:2010:602, t. 65.).
58
Naposljetku valja pojasniti da razgraničenje PZP‑a, kao i određivanje vrsta koje su opravdale određivanje područja o kojem je riječ kao PZP‑a, mora biti u nepobitno obvezujućem obliku. Naime, ako to ne bi bio slučaj, ne bi se u potpunosti postigao cilj zaštite koji proizlazi iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2010., Komisija/Austrija, C‑535/07, EU:C:2010:602, t. 64.).
59
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavke 1. i 2. Direktive o pticama, kao i članak 6. stavke 2. do 4. Direktive o staništima treba tumačiti na način da se njima državama članicama nalaže da za svaki PZP pojedinačno definiraju ciljeve i mjere očuvanja koje se odnose na sve zaštićene vrste i njihova staništa. Pritom je na državama članicama da odrede prioritete s obzirom na važnost tih mjera za postizanje ciljeva očuvanja svih tih vrsta.
Drugo pitanje
60
Imajući u vidu odgovor na prvo pitanje, nema potrebe odgovarati na drugo pitanje. Naime, kao što to proizlazi iz odgovora na to prvo pitanje, mjere očuvanja, zadržavanja i oporavka donesene na temelju članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama i članka 6. stavaka 2. do 4. Direktive o staništima načelno se moraju temeljiti na ekološkim zahtjevima koji su specifični za različite PZP‑ove i zahtijevaju da se za svaki PZP koji se razmatra pojedinačno i u skladu s hijerarhijom koju je utvrdila država članica o kojoj je riječ treba utvrditi ciljeve i mjere očuvanja koje se odnose na sve vrste ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama i migracijske vrste koje nisu navedene u tom prilogu, a koje se redovito pojavljuju, kao i njihovo stanište.
61
Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da su nacionalne mjere o kojima je riječ u glavnom postupku individualizirane samo na način da ih treba primjenjivati na one vrste ptica koje su relevantne za određivanje PZP‑a o kojem je riječ.
Treće pitanje
62
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavke 1. i 2. Direktive o pticama i članak 6. stavke 2. do 4. Direktive o staništima tumačiti na način da obveza provođenja procjene utjecaja projekta na okoliš na temelju Direktive 2011/92 utječe na opseg obveza koje proizlaze iz tih odredbi.
63
Sud koji je uputio zahtjev u tom kontekstu navodi da se u okviru takve procjene provodi analiza utjecaja projekta o kojem je riječ na sve vrste ptica navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama i na migracijske vrste koje se redovito pojavljuju u svakom PZP‑u.
64
U tom pogledu dovoljno je istaknuti da provedba takve analize može biti komplementarna, ali u svakom slučaju ne utječe na tumačenje obveza očuvanja PZP‑ova koje proizlaze iz Direktive o pticama u vezi s Direktivom o staništima.
65
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavke 1. i 2. Direktive o pticama i članak 6. stavke 2. do 4. Direktive o staništima treba tumačiti na način da obveza provođenja procjene utjecaja projekta na okoliš na temelju Direktive 2011/92 ne utječe na opseg obveza koje proizlaze iz tih odredbi.
Troškovi
66
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 4. stavke 1. i 2. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica, kao i članak 6. stavke 2. do 4. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore
treba tumačiti na način da se njima:
državama članicama nalaže da za svako posebno zaštićeno područje pojedinačno definiraju ciljeve i mjere očuvanja koje se odnose na sve vrste ptica navedene u Prilogu I. Direktivi 2009/147 i migracijske vrste koje nisu navedene u tom prilogu, a koje se redovito pojavljuju, kao i njihovo stanište. Pritom je na državama članicama da odrede prioritete s obzirom na važnost tih mjera za postizanje ciljeva očuvanja svih tih vrsta.
2.
Članak 4. stavke 1. i 2. Direktive 2009/147 i članak 6. stavke 2. do 4. Direktive 92/43
treba tumačiti na način da:
obveza provođenja procjene utjecaja projekta na okoliš na temelju Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, kako je izmijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2014/52/EU od 16. travnja 2014., ne utječe na opseg obveza koje proizlaze iz tih odredbi.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki
(
i
)	Nakon prvotne objave ovog teksta na internetu, izmijenjena je numeracija točaka.