61988CC0150_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O Landgericht de Colónia solicitou a intervenção do Tribunal quanto a duas questões prejudiciais com vista à interpretação da Directiva 76/768/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, respeitante à aproximação das legislações dos Estados-membros relativas aos produtos cosméticos (a seguir designada por "Directiva 76/768") (1).
2. Os factos são os seguintes. A sociedade italiana Provide encomendou à sociedade alemã "Firma Eau de Cologne & Parfuemerie-Fabrik" (a seguir designada por "firma alemã") produtos cosméticos à base de vitaminas A e D Panthenol. A firma alemã garantia que a mercadoria estaria em conformidade com as disposições legais em vigor em Itália e poderia ser aí comercializada. A sociedade Provide recusou-se a levantar os produtos encomendados, uma vez que estes não podiam ser comercializados no mercado italiano. Com efeito, a embalagem e as instruções para a utilização dos produtos em causa mencionavam que eles continham vitaminas e nomeadamente D Panthenol sem indicar a respectiva quantidade. Por outro lado não traziam menção do importador italiano. Ora, a Lei italiana n.° 713, de 11 de Outubro de 1986 (2) (a seguir designada por "lei italiana"), no n.° 1 do seu artigo 8.° dispõe que "as embalagens, os recipientes e os rótulos dos produtos cosméticos... devem trazer" nomeadamente "o nome ou a firma e a sede legal do fabricante ou do responsável pela colocação no mercado do produto cosmético" e "a indicação dos dados qualitativos e quantitativos das substâncias de que se faz menção na embalagem, na publicidade ou na designação do produto, com exclusão das utilizadas para perfumar o produto, bem como dos produtos de perfumaria" à base de álcool.
3. Perante o Landgericht de Colónia, chamado a decidir o litígio, em cumprimento de uma cláusula de eleição do foro competente, constante do contrato celebrado entre as sociedades em causa, a firma alemã alegou que as disposições da lei italiana já referida eram contrárias às da Directiva 76/768.
4. Esse órgão jurisdicional apresentou, por isso, ao Tribunal duas questões prejudiciais que visam, no fundo, por um lado, determinar as exigências que um determinado Estado-membro pode instituir em matéria de rotulagem dos produtos cosméticos para satisfazer os objectivos da Directiva 76/768, por outro, a interpretar este último texto quanto às menções de proveniência dos produtos cosméticos que devem ou não figurar nas suas embalagens.
5. Observemos de imediato, para já não voltarmos a este ponto, que, aqui este Tribunal não deve adoptar a mesma atitude que no processo 244/80 (3). Com efeito, as disposições nacionais criticadas conduziram a sociedade Provide a recusar-se a levantar a mercadoria encomendada e a ver-se, em consequência, processada por incumprimento das suas obrigações contratuais para com o seu co-contratante perante o tribunal designado pelo contrato. Este Tribunal, em presença de factos semelhantes que conduziram o Landgericht de Hamburgo a pôr uma questão prejudicial respeitante à lei belga relativa à comercialização da margarina considerou já que os elementos dos autos não permitiam pôr em dúvida o carácter real do litígio (4).
6. Parece-nos, em contrapartida, que haverá que proceder a uma reformulação das questões apresentadas na medida em que de acordo com a jurisprudência constante recordada nomeadamente no acórdão Pretore di Salò este Tribunal,
"no âmbito da aplicação do artigo 177.° do Tratado, não é competente para decidir sobre a compatibilidade de uma disposição nacional com o direito comunitário" (5)
7. Todavia, tal como o Tribunal muitas vezes o entendeu, este
"pode fornecer ao órgão jurisdicional nacional elementos de interpretação resultantes do direito comunitário que permitirão a este resolver o problema nele pendente" (6)
8. Examinemos sucessivamente as duas questões apresentadas.
9. A primeira diz respeito à alínea d) do n.° 1 do artigo 8.° da lei italiana que exige a "indicação dos dados qualitativos e quantitativos das substâncias de que se faz menção na embalagem, na publicidade ou na designação do produto". Esta disposição, na opinião do Governo italiano (7), está em conformidade com o n.° 2 do artigo 6.° da Directiva 76/768 que obriga os Estados-membros a adoptar "todas as medidas úteis para que, na rotulagem, na apresentação à venda e na publicidade relativa aos produtos cosméticos, o texto, as designações, marcas, imagens ou outros sinais figurativos ou não sejam utilizados para atribuírem a estes produtos características que eles não possuem". Ora, o n.° 1 do artigo 6.° enumera as menções que as embalagens, recipientes ou rótulos destes produtos devem comportar. Entre essas menções figura a indicação dos dados qualitativos das substâncias referidas nos rótulos. Aliás, em obediência ao disposto no n.° 1 do artigo 7.°, os Estados-membros não podem proibir ou restringir a colocação no mercado de produtos que correspondam às prescrições da Directiva 76/768. Esse artigo, no seu n.° 2, prevê uma única excepção ao dispor que um Estado-membro pode exigir que determinadas menções tornadas obrigatórias pelo n.° 1 do artigo 6.°, sejam redigidas pelo menos na sua ou suas línguas nacionais ou oficiais.
10. A firma alemã alega que a lei italiana é contrária tanto ao n.° 2 do artigo 6.° da directiva como ao artigo 30.° do Tratado, essencialmente, por um lado, pela razão de que a obrigação de indicar os dados quantitativos das substâncias mencionadas constitui um entrave às trocas, na medida em que conduz a uma compartimentação dos mercados, por outro pela razão de que as exigências imperativas atinentes à protecção do consumidor são também asseguradas por uma medida de proibição geral que reprime toda a rotulagem, apresentação ou publicidade susceptível de induzir em erro. Por isso, a legislação italiana será incompatível com o direito comunitário na medida em que viola o princípio da proporcionalidade.
11. Só na medida em que a Directiva 76/768 procedeu, apenas, a uma harmonização parcial das regras de embalagem e de rotulagem dos produtos cosméticos os Estados-membros conservam ainda o poder de estabelecer medidas justificadas por exigências imperativas ou pelas razões que constam do artigo 36.° do Tratado. Este Tribunal, com efeito, tem recordado muitas vezes que,
"quando, por aplicação do artigo 100.° do Tratado, directivas comunitárias prevejam a harmonização das medidas necessárias para assegurar a protecção da saúde dos animais e das pessoas, e instituírem procedimentos comunitários de controlo da sua observação, o recurso ao artigo 36.° deixa de ser justificado, e é no quadro traçado pela directiva de harmonização que os controlos adequados devem ser efectuados e as medidas de protecção adoptadas" (8).
12. Somos por isso conduzidos a examinar se a economia geral e as disposições especiais da Directiva 76/768 instituíram uma harmonização total das regras relativas à embalagem e à rotulagem dos produtos cosméticos.
13. A leitura dos considerandos do texto comunitário parece-nos conduzir a uma resposta de sentido positivo. Com efeito, após ter recordado, no primeiro considerando, que "as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas em vigor nos Estados-membros... prevêem regras para (a) rotulagem bem como para (a) embalagem (dos produtos)" e, no segundo considerando que "as diferenças entre estas legislações forçam as empresas comunitárias... a diversificar a sua produção em função do Estado-membro de destino", o legislador comunitário reconhece, no quarto considerando "que é necessário determinar, a nível comunitário, as regras que devem ser observadas no que toca... à rotulagem e à embalagem dos produtos cosméticos". Estas considerações conduziram-no a adoptar a disposição principal da directiva, isto é, o n.° 1 do artigo 7.° que proíbe, daí em diante, aos Estados-membros restringir ou impedir a colocação no mercado de produtos cosméticos que satisfaçam as prescrições da directiva. Essa disposição parece-nos demonstrar o carácter integral da harmonização assim realizada. Acresce que o artigo 12.° da directiva prevê a possibilidade de os Estados-membros impedirem, a título provisório, a comercialização, no seu território, de produtos cosméticos que, se bem que em conformidade com as prescrições da directiva, apresentam um perigo para a saúde. A Comissão pode então solicitar a intervenção do comité para adaptação das directivas ao progresso técnico com a finalidade de eliminar entraves de ordem técnica às trocas no sector dos produtos cosméticos, em obediência ao disposto nos artigos 9.°, 10.° e 12.° da directiva, e propor adaptações de natureza técnica. Assim, o sistema previsto pela directiva parece inteiramente completo; permite, nomeadamente, fazer face a situações que exigem uma intervenção rápida com vista a assegurar a protecção da saúde. Parece-nos, por isso, que o domínio em causa - rotulagem e embalagem dos produtos cosméticos - constitui objecto de uma harmonização total e que, por isso, os Estados-membros já não podem exigir que os produtos cosméticos postos no mercado comportem menções não previstas pela directiva, e opôr-se, em caso de ausência dessas menções, à sua comercialização. O n.° 2 do artigo 6.° constitui uma medida que tem em vista proibir os comportamentos fraudulentos; é por isso uma prescrição negativa. Por isso, os Estados-mebros não podem, para aplicação destas medidas, exigir prescrições positivas susceptíveis de entravar o comércio intracomunitário num domínio que constitui objecto de uma harmonização total. Seria totalmente paradoxal permitir utilizar as disposições duma directiva, que tem em vista a livre circulação na Comunidade dos produtos cosméticos, para entravar essa livre circulação. Um comentador da Directiva 76/768 afirma, aliás, que "The composition of cosmetics need not be indicated..."(9).
14. Da mesma forma, no que toca às disposições similares da Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (10), no acórdão Dansk Denkavit o Tribunal afirmou que
"a directiva visava a harmonização do conjunto das condições materiais de comercialização de alimentos para animais..., incluindo os critérios qualitativos",
e concluiu que
"já não cabia, por isso, aos Estados-membros fixar, a nível nacional, tais critérios qualitativos" (11).
15. Observemos, por outro lado, que a disposição constante do n.° 2 do artigo 7.°, como já vimos, permite a um Estado-membro exigir a indicação das menções obrigatórias na sua ou nas suas línguas nacionais ou oficiais, é a única excepção, permitida pela directiva, à harmonização assim realizada no domínio da embalagem e da rotulagem dos produtos cosméticos. Por outras palavras, o próprio legislador comunitário previu o único caso em que o Estado-membro pode opor-se à comercialização, no seu território, de produtos que satisfazem as prescrições da directiva, exigindo que as menções figurem numa língua determinada; é, por isso, que os Estados-membros não podem opor-se à comercialização de produtos importados exigindo outras menções não previstas pela directiva.
16. Mencionemos, por fim, que, em matéria de produtos alimentares, a Directiva 79/112/CEE do Conselho (12) (a seguir designada por "Directiva 79/112") contém, também ela, disposições similares nos n.os 1 e 2 do seu artigo 2.°, segundo os quais a rotulagem não deve ser de natureza tal que possa induzir em erro o comprador, nomeadamente, no que respeita às características do género alimentício. Ora, o n.° 3 desse artigo dispõe que as "as proibições ou restrições previstas nos n.os 1 e 2 aplicar-se-ão igualmente à apresentação dos géneros alimentícios" (13). O facto de o legislador comunitário ter utilizado a expressão "proibições ou restrições" mostra bem que não pretende permitir que sejam estabelecidas obrigações positivas para atingir o objectivo em causa. Na mesma forma, o n.° 2 do artigo 2.° prevê que o "Conselho estabelecerá... uma lista não exaustiva das afirmações, na acepção do n.° 1, cuja utilização deve em qualquer hipótese, ser proibida ou limitada" (14). Ainda aí se trata apenas de medidas de proibição ou de restrição.
17. Há, por isso, que concluir que o n.° 2 do artigo 6.° convidando os Estados-membros a tomar todas as medidas úteis para evitar que a apresentação e a rotulagem dos produtos cosméticos sejam utilizadas para lhes atribuir características que não possuem, permite-lhes estabelecer uma medida repressiva que proíba qualquer apresentação susceptível de induzir em erro ou, em conformidade com a jurisprudência estabelecida no acórdão De Kikvorsch (15), uma proibição de dar certas informações sobre os produtos, se essas forem susceptíveis de criar confusão e de lhes atribuir características que eles não tenham. Não os autoriza, em contrapartida, a pôr em causa a harmonização realizada exigindo menções sobre a embalagem desses produtos que não estejam previstas pelo texto comunitário.
18. Ora, as disposições legais adoptadas na matéria por certos Estados-membros não impõem as mesmas obrigações. Esses Estados preferiram instituir uma proibição geral de qualquer apresentação ou de qualquer rotulagem susceptível de induzir em erro, proibição que é por vezes específica para os produtos cosméticos (República Federal da Alemanha (16), Bélgica (17), Luxemburgo (18), Países Baixos (19)), por vezes aplicável de forma mais geral (Reino Unido (20), Dinamarca (21), Portugal (22)).
19. Parece-nos, por isso, que uma legislação tal como a legislação italiana, na medida em que exige a menção dos dados quantitativos e qualitativos das substâncias que figuram nas embalagens dos produtos cosméticos, coloca entraves às trocas entre os Estados-membros, pela necessidade, que implica, de alterar a rotulagem sob a qual o produto é legalmente comercializado em determinados Estados-membros. Essa legislação conduz a uma compartimentação dos mercados, resultado que a Directiva 76/768 tem por objectivo eliminar.
20. O objectivo previsto pelo n.° 2 do artigo 6.° da directiva poderia ter sido atingido por meios menos restritivos das trocas intracomunitárias. Uma prescrição geral, que proíba qualquer apresentação ou qualquer rotulagem susceptível de induzir em erro o utilizador, afigura-se inteiramente apropriada para assegurar tanto a transparência nas transacções comerciais como a protecção dos consumidores. Com efeito, é pouco provável que o utilizador tradicional dos produtos cosméticos esteja à altura de saber se tal substância mencionada no rótulo, para ter efeito, deve estar presente em 5% ou em 0,05% na composição do produto. Aliás, tal medida não impediria fabricantes pouco escrupulosos de indicar dados quantitativos fantasistas, caso em que, para assegurar a plena aplicação das exigências do n.° 2 do artigo 6.° da Directiva 76/768, seria necessário que as autoridades nacionais competentes mandassem proceder à análise dos produtos em causa para poder detectar a fraude. A solução de uma medida de protecção geral, já o dissemos, foi escolhida pela maioria dos Estados-membros e não parece, no presente estado de coisas, que seja insuficiente para atingir o objectivo visado.
21. Por fim, embora este Tribunal tenha já admitido que
"(a) protecção dos consumidores pode igualmente comportar uma proibição de dar certas informações sobre o produto, sobretudo se essas informações podem ser confundidas pelo consumidor com outras informações exigidas pela regulamentação nacional" (23),
não admitiu de forma alguma, para atingir o mesmo objectivo, a possibilidade de uma obrigação positiva.
22. Parece-nos, por isso, que os artigos 6.° e 7.° da Directiva 76/768 se opõem à adopção de uma medida nacional tal como a aqui em causa.
23. A segunda questão apresentada pelo tribunal a quo diz respeito à alínea a) do n.° 1 do artigo 8.° da lei italiana que impõe a menção, nas embalagens, recipientes ou rótulos dos produtos cosméticos, do nome ou da firma e da sede legal do fabricante ou do responsável pela colocação no mercado.
24. Essa disposição é destinada a integrar no direito italiano a alínea a) do n.° 1 do artigo 6.° da Directiva 76/768 que exige indicar "o nome ou a firma e o endereço ou a sede social do fabricante ou do responsável pela colocação do produto cosmético no mercado, estabelecidos dentro da Comunidade" (24).
25. Ora, a circular n.° 1 do ministro da Saúde italiano com data de 2 de Fevereiro de 1987 (25) especifica que a disposição referida da lei italiana deve ser considerada como referindo-se à menção do fabricante italiano ou do responsável, em Itália, pela colocação do produto no mercado.
26. Afigura-se-nos que a disposição pertinente da directiva não pode ser interpretada como permitindo tal exigência. Com efeito, a alínea a) do n.° 1 do artigo 6.° pretende apenas exigir a indicação do fabricante ou do responsável pela colocação no mercado comunitário e não no mercado nacional de um Estado-membro. Em matéria de géneros alimentícios, a Directiva 79/112 que contém, na alínea b) do n.° 1 do seu artigo 3.° disposições similares, previu expressamente, no n.° 2 do mesmo artigo, a possibilidade de, em derrogação do n.° 1, os Estado-membros "manterem as disposições nacionais que impõem a indicação do estabelecimento de fabrico ou de acondicionamento no que respeita à produção nacional". Semelhante derrogação não consta da Directiva 76/768.
27. Aliás, em matéria de responsabilidade por danos causados pelos produtos, a Directiva 85/374/CEE do Conselho (26), no n.° 2 do seu artigo 3.°, define o importador como qualquer pessoa que importa o produto na Comunidade. Esta directiva aplica-se também aos produtos cosméticos. Trata-se de facto, de modo geral, em relação tanto a condições de comercialização como a regras de responsabilidade, de considerar as trocas entre Estados-membros como trocas no seio de um mercado único e de tomar apenas, por isso, em consideração a identidade daquele que coloca o produto no mercado comunitário.
28. Nas suas observações escritas, o Governo italiano invoca as disposições de alteração da circular n.° 22, de 13 de Maio de 1987 (27), para observar que "a premissa, que está na base da segunda questão prejudicial, já não existe na regulamentação italiana aplicável" (28).
29. Mencionemos que a este propósito essa segunda circular permite simplesmente que a indicação da empresa responsável pela colocação no mercado italiano seja aposta posteriormente na embalagem do produto, antes da sua venda ao público. Ora, a Directiva 76/768, que efectuou uma harmonização total das normas de comercialização dos produtos cosméticos na Comunidade, não exige a menção do responsável pela colocação no mercado nacional. Qualquer obrigação dessa natureza, que torne mais onerosa a comercialização desses produtos, implica uma distorção de concorrência entre as empresas comunitárias, distorção essa que a directiva pretende eliminar.
30. Seria vão invocar aqui o acórdão proferido pelo Tribunal em 11 de Maio de 1989, pois que nessa decisão este Tribunal precisou que
"a justificação... duma medida unilateral que entrava o comércio intracomunitário pressupõe que o sector em causa não seja objecto de regulamentação comunitária" (29).
31. Concluímos portanto no sentido de que o Tribunal se pronuncie da seguinte forma:
"Os artigos 6.°, n.os 1 e 2, e 7.° n.° 1, da Directiva 76/768 do Conselho, respeitante à aproximação das legislações dos Estados-membros relativas aos produtos cosméticos, devem ser interpretados no sentido de que não permitem a um Estado-membro subordinar a colocação de produtos cosméticos no mercado à obrigação de fazer constar nas suas embalagens, recipientes, ou rótulos, menções que não sejam referidas no n.° 1 do artigo 6.°, nomeadamente, os dados qualitativos e quantitativos das substâncias mencionadas na embalagem, na publicidade ou na designação do produto, da mesma forma que, em relação a produtos importados, o nome ou a firma e o endereço ou a sede social do responsável pela colocação no mercado nacional do Estado-membro."
(*) Língua original: francês.
(1) JO L 262 de 27.9.1976, p. 169.
(2) Relativa às disposições de execução das directivas da Comunidade Económica Europeia sobre a produção e a venda de produtos cosméticos (Gazzeta Ufficiale della Reppublica Italiana de 30.10.1986, Serie generale, n.° 253, p. 3).
(3) Foglia/Novello II, acórdão de 16 de Dezembro de 1981, Recueil p. 3045.
(4) 261/81, Rau, acórdão de 10 de Novembro de 1982, Recueil, p. 3961, n.° 9.
(5) 14/86, acórdão de 11 de Junho de 1987, Colect., p. 2545, n.° 15; ver também 91 e 127/83, Heineken, acórdão de 9 de Outubro de 1984, Recueil, p. 3435.
(6) 16/83, Prantl, acórdão de 13 de Março de 1984, Recueil, p. 1299, n.° 10; ver igualmente 98/86, Hathot, acórdão de 18 de Fevereiro de 1987, Colect., p. 809, n.° 6.
(7) Observações do Governo italiano, p. 5 da tradução francesa.
(8) 5/77, Tedeschi, acórdão de 5 de Outubro de 1977, Recueil, p. 1555, n.° 35; ver também 148/78, Ratti, acórdão de 5 de Abril de 1979, Recueil, p. 1629, n.° 36; 251/78, Denkavit, acórdão de 8 de Novembro de 1979, Recueil, p. 3369, n.° 14; 26/84, Comissão/República Federal da Alemanha, acórdão de 3 de Outubro de 1985, Recueil, p. 3097, n.° 25.
(9) Krãmer, L.: "EEC Consumer Law", Série Droit et Consommation, 1986, n.° 191, p. 143.
(10) JO L 270 de 14.12.1970, p. 1; EE 03 F4 p. 82.
(11) 251/78, já citado, n.° 16.
(12) De 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO L 33 de 8.2.1979, p. 1; EE 13 F9 p. 162).
(13) Sublinhado nosso.
(14) Sublinhado nosso.
(15) 94/82, acórdão de 17 de Março de 1983, Recueil, p. 947, n.° 12.
(16) Kosmetich-Verordnung BGBl. I, p. 1082.
(17) Decreto real de 10 de Maio de 1979, Moniteur belge de 1.9.1978.
(18) Réglement grand-ducal de 24 de Outubro de 1979 relatif aux produits cosmétiques, M. A. 1978, p. 1936.
(19) Decreto real de 3 de Abril de 1980, stb 256.
(20) Trade Descriptions Act de 1968.
(21) Lei sobre as substâncias químicas n.° 574, de 26 de Agosto de 1987.
(22) Decreto-Lei n.° 28/84, de 20 de Janeiro de 1984.
(23) 94/82, já referido, n.° 19, sublinhado nosso.
(24) Sublinhado nosso.
(25) Gazzeta Ufficiale n.° 44, de 23.2.1987.
(26) De 25 de Julho de 1985, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos (JO L 210 de 7.8.1985, p. 29; EE 13 F19 p. 8).
(27) Gazzeta Ufficiale n.° 126, de 2.6.1987.
(28) P. 7 da tradução francesa.
(29) 25/88, Bouchara, Colect., p. 0000, n.° 12.