61992CC0353_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Οι προτάσεις αυτές αφορούν δύο συναφείς υποθέσεις στις οποίες η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί την ακύρωση κανονισμών. Στην πρώτη (υπόθεση C-353/92) η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί την ακύρωση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών (στο εξής: κανονισμός του Συμβουλίου) (1). Στη δεύτερη υπόθεση (C-385/92) η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί την ακύρωση του κανονισμού (ΕΟΚ) 2294/92 (2) της Επιτροπής, της 31ης Ιουλίου 1992, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ελαιούχων σπόρων που αναφέρονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 1765/92 (στο εξής: κανονισμός της Επιτροπής).
2. Θα ήθελα να επισημάνω εξαρχής ότι, καίτοι με την προσφυγή της η Ελληνική Κυβέρνηση ζητεί την ακύρωση του κανονισμού του Συμβουλίου και του κανονισμού της Επιτροπής εν όλω, είναι σαφές, από τα επιχειρήματα που προβάλλει η κυβέρνηση αυτή, ότι ζητεί την ακύρωση των κανονισμών αυτών μόνο κατά το μέτρο που αφορούν τους παραγωγούς σπόρων σόγιας.
Το ιστορικό της διαφοράς
3. Ο κανονισμός του Συμβουλίου θεσπίζει ένα σύστημα στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών που περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων τα σιτηρά, τους ελαιούχους σπόρους και τους πρωτεϊνούχους σπόρους. Οι σπόροι σόγιας ανήκουν στους ελαιούχους σπόρους που εμπίπτουν στις διατάξεις του κανονισμού αυτού (3). Με τον κανονισμό του Συμβουλίου τέθηκε σε εφαρμογή η αναμόρφωση της κοινής γεωργικής πολιτικής η οποία αποφασίστηκε στις 21 Μαΐου 1992. Το σύστημα στηρίξεως που προβλέπει διαφέρει από αυτό που ίσχυε προηγουμένως βάσει του κανονισμού (ΕΟΚ) 3766/91 του Συμβουλίου (4).
4. Ο βασικός σκοπός του κανονισμού του Συμβουλίου διατυπώνεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη που είναι η ακόλουθη:
"(...) ότι, για τη διασφάλιση καλύτερης ισορροπίας της αγοράς, θα πρέπει να θεσπιστεί ένα νέο καθεστώς στηρίξεως ότι ο καλύτερος τρόπος για την επίτευξη αυτού του στόχου είναι η προσέγγιση των κοινοτικών τιμών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών με τις τιμές της παγκόσμιας αγοράς και η αντιστάθμιση της απώλειας εισοδήματος που προκύπτει από τη μείωση των θεσμικών τιμών, με την καταβολή αντισταθμιστικής πληρωμής στους παραγωγούς που σπέρνουν αυτά τα προϊόντα (...)"
5. Προς τον σκοπό αυτό ο κανονισμός του Συμβουλίου θεσπίζει ένα σύστημα αντισταθμιστικών πληρωμών υπέρ των παραγωγών της Κοινότητας. Οι παραγωγοί αυτοί μπορούν να ζητήσουν τη χορήγηση αντισταθμιστικής πληρωμής υπό τους όρους που καθορίζονται στον τίτλο Ι. Η αντισταθμιστική πληρωμή καθορίζεται ανά εκτάριο και διαφοροποιείται κατά περιοχή (5).
6. Η αντισταθμιστική πληρωμή μπορεί να χορηγηθεί μόνο για έκταση που δεν υπερβαίνει την περιφερειακή βασική έκταση. Η έκταση αυτή ορίζεται ως ο μέσος όρος εκταρίων εντός της συγκεκριμένης περιφερείας που χρησιμοποιήθηκαν για αροτραίες καλλιέργειες και ενδεχομένως είχαν τεθεί σε αγρανάπαυση στο πλαίσιο συστήματος κρατικών ενισχύσεων, κατά τα έτη 1989, 1990 και 1991. Ως περιφέρεια νοείται ένα κράτος μέλος ή μια περιφέρεια εντός ενός κράτους μέλους, κατ' επιλογή του συγκεκριμένου κράτους (6). Αντί για το σύστημα περιφερειακής βασικής εκτάσεως, ένα κράτος μέλος μπορεί να εφαρμόσει σύστημα ατομικών βασικών εκτάσεων για όλο το έδαφός του. Κατά το σύστημα αυτό, η βασική έκταση για κάθε εκμετάλλευση υπολογίζεται ως ο μέσος όρος εκταρίων που κατά το 1989, 1990 και 1991 χρησιμοποιήθηκαν για αροτραίες καλλιέργειες ή που είχαν τεθεί σε αγρανάπαυση στο πλαίσιο κρατικού συστήματος ενισχύσεων (7).
7. Η αντισταθμιστική πληρωμή χορηγείται στο πλαίσιο ενός "γενικού συστήματος" στο οποίο έχουν πρόσβαση όλοι οι παραγωγοί ή στο πλαίσιο ενός "απλουστευμένου συστήματος" στο οποίο έχουν πρόσβαση οι μικροπαραγωγοί (8). Οι μικροπαραγωγοί μπορούν να επιλέξουν είτε το γενικό είτε το απλουστευμένο σύστημα. Ως μικροπαραγωγοί ορίζονται οι παραγωγοί που υποβάλλουν αίτηση αντισταθμιστικών πληρωμών για έκταση που δεν υπερβαίνει την έκταση η οποία θα απαιτείτο για την παραγωγή 92 τόνων σιτηρών, εάν επιτυγχανόταν η μέση απόδοση σιτηρών που έχει καθοριστεί για την περιοχή τους ή, στην περίπτωση των κρατών μελών που εφαρμόζουν το σύστημα ατομικών βασικών εκτάσεων, των οποίων η ατομική βασική έκταση δεν είναι μεγαλύτερη από αυτή την έκταση (9).
8. Οι παραγωγοί που υποβάλλουν αίτηση αντισταθμιστικής πληρωμής κατά το γενικό σύστημα υποχρεούνται να παύσουν προσωρινά την καλλιέργεια τμήματος των εκτάσεων της εκμεταλλεύσεώς τους έναντι αντισταθμίσεως (10). Κατά το απλουστευμένο σύστημα δεν επιβάλλεται υποχρέωση προσωρινής παύσεως της καλλιέργειας αλλά το αντισταθμιστικό ποσό καταβάλλεται στο ποσοστό που ισχύει για τα δημητριακά ανεξαρτήτως των πράγματι σπαρμένων εκτάσεων (11). Το ποσοστό που ισχύει για τα δημητριακά είναι αισθητά χαμηλότερο από αυτό που ισχύει για τους ελαιούχους σπόρους (12).
9. Το άρθρο 10, που είναι κεφαλαιώδους σημασίας εν προκειμένω, ορίζει τα ακόλουθα:
"1. Οι αντισταθμιστικές πληρωμές για τα σιτηρά και για την παραγωγή πρωτεϊνούχων προϊόντων, καθώς και η αντιστάθμιση για την υποχρέωση της προσωρινής παύσεως καλλιέργειας γαιών, καταβάλλονται εντός της περιόδου από 16 Οκτωβρίου έως 31 Δεκεμβρίου που έπεται της συγκομιδής.
2. Για να έχει το δικαίωμα να λάβει την αντισταθμιστική πληρωμή, ένας παραγωγός θα πρέπει, το αργότερο μέχρι τις 15 Μαΐου πριν από την εν λόγω συγκομιδή:
- να έχει ολοκληρώσει τη σπορά
- να έχει υποβάλει αίτηση.
(...)"
10. Ο κανονισμός της Επιτροπής καθορίζει λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή του συστήματος στηρίξεως που θεσπίζει ο κανονισμός του Συμβουλίου στους παραγωγούς ελαιούχων σπόρων. Το άρθρο 2 του κανονισμού της Επιτροπής ορίζει ότι το αντισταθμιστικό ποσό που προβλέπει ο κανονισμός του Συμβουλίου θα χορηγείται μόνο για εκτάσεις ελαιούχων σπόρων για τις οποίες έχει υποβληθεί στην αρμόδια αρχή αίτηση μέχρι την ημερομηνία που ορίζεται από το κράτος μέλος και οι οποίες έχουν σπαρθεί εξ ολοκλήρου πριν από την ημερομηνία αυτή. Το άρθρο 2 ορίζει επίσης ότι η εν λόγω ημερομηνία δεν μπορεί να είναι μεταγενέστερη της ημερομηνίας που καθορίζεται στο παράρτημα Ι. Το παράρτημα Ι καθορίζει ως οριακή ημερομηνία για τη σπορά και για την υποβολή των αιτήσεων αναφορικά με όλους τους ελαιούχους σπόρους, περιλαμβανομένων και των σπόρων σόγιας, τη 15η Μαΐου που προηγείται της περιόδου εμπορίας.
11. Υπάρχουν δύο είδη καλλιέργειας της σόγιας: η κύρια καλλιέργεια και η δευτερεύουσα καλλιέργεια (ή επίσπορη). Η δευτερεύουσα καλλιέργεια προηγείται ή έπεται της κύριας καλλιέργειας και διαρκεί από δύο έως πέντε μήνες. Οσάκις προηγείται της κυρίας καλλιέργειας αποσκοπεί κυρίως στο να προετοιμάσει το έδαφος για την καλλιέργεια αυτή. Οσάκις έπεται της κυρίας καλλιέργειας αποσκοπεί στη χρησιμοποίηση των λιπασμάτων που εξακολουθούν να υπάρχουν στη γη.
12. 'Οπως υποστηρίζεται, η καλύτερη περίοδος σποράς σόγιας στην Ελλάδα είναι μεταξύ 20 Απριλίου και 15 Ιουλίου, η δε επίσπορη καλλιέργεια αρχίζει μετά τις 15 Μαΐου. Δεν αμφισβητείται ότι όλοι οι 'Ελληνες παραγωγοί σόγιας είναι μικροπαραγωγοί κατά την έννοια του κανονισμού του Συμβουλίου. Μπορούν επομένως να υπαχθούν είτε στο γενικό είτε στο απλουστευμένο σύστημα που θεσπίζει ο κανονισμός αυτός.
13. Στην προσφυγή της κατά του Συμβουλίου η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι, αφού κατά το άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου ο παραγωγός τότε μόνο μπορεί να λάβει αντισταθμιστική πληρωμή αν έχει ολοκληρώσει τη σπορά μέχρι τις 15 Μαΐου, η επίσπορη καλλιέργεια σόγιας στην Ελλάδα αποκλείεται από το σύστημα της αντισταθμιστικής πληρωμής. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου, ορίζοντας ότι ο παραγωγός πρέπει να έχει ολοκληρώσει τη σπορά και υποβάλει την αίτηση μέχρι τις 15 Μαΐου για να δικαιούται αντισταθμιστικής πληρωμής, είναι άκυρος για τους ακόλουθους λόγους: έλλειψη αιτιολογίας, παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, παράβαση του άρθρου 39 της Συνθήκης, παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και παραβίαση της αρχής της κοινοτικής προτιμήσεως.
14. Με το υπόμνημα αντικρούσεως το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η ημερομηνία της 15ης Μαΐου που προβλέπει το άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού της Επιτροπής ισχύει μόνο για τους παραγωγούς δημητριακών και πρωτεϊνούχων σπόρων. Η ημερομηνία μέχρι την οποία ο παραγωγός ελαιούχων σπόρων πρέπει να έχει σπείρει και να έχει υποβάλει αίτηση για να μπορεί να ζητήσει αντισταθμιστική πληρωμή καθορίζεται από το άρθρο 2 του κανονισμού της Επιτροπής σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι του κανονισμού αυτού. Το Συμβούλιο συμπεραίνει ότι η προσφυγή της Ελληνικής Κυβερνήσεως εναντίον του πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη. Επικουρικώς το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι είναι απορριπτέοι οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλει η Ελληνική Κυβέρνηση.
15. Η Επιτροπή η οποία παρενέβη προς υποστήριξη των αιτημάτων του Συμβουλίου υποστηρίζει και αυτή ότι η προσφυγή της Ελληνικής Κυβερνήσεως πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη ή εν πάση περιπτώσει ως αβάσιμη και προβάλλει επιχειρήματα παρόμοια με τα επιχειρήματα του Συμβουλίου.
16. Με την προσφυγή της κατά της Επιτροπής η Ελληνική Κυβέρνηση ζητεί την ακύρωση του κανονισμού της Επιτροπής στην περίπτωση όπου η ημερομηνία της 15ης Μαΐου καθορίζεται αναφορικά με τους ελαιούχους σπόρους από τον κανονισμό αυτό και όχι από τον κανονισμό του Συμβουλίου.
17. Η Ελληνική Κυβέρνηση επαναλαμβάνει τους ισχυρισμούς που προβάλλει με την προσφυγή κατά του Συμβουλίου και αναφέρει ότι ισχύουν mutatis mutandis και κατά του κανονισμού της Επιτροπής. Υποστηρίζει επίσης ότι το άρθρο 4 του κανονισμού της Επιτροπής που προβλέπει ότι ένα καλλιεργήσιμο τεμάχιο δεν μπορεί να αποτελεί αντικείμενο περισσοτέρων της μιας αιτήσεως αντισταθμιστικής πληρωμής κατά τα προβλεπόμενα στον κανονισμό του Συμβουλίου και για την ίδια περίοδο εμπορίας είναι άκυρο για τον λόγο ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου δεν εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να θεσπίσει τη διάταξη αυτή.
18. Θα αρχίσω την ανάλυσή μου με το ζήτημα αν ο όρος ότι η σπορά πρέπει να έχει ολοκληρωθεί και η αίτηση να έχει υποβληθεί πριν από τις 15 Μαΐου επιβάλλεται στους παραγωγούς σπόρων σόγιας από τον κανονισμό του Συμβουλίου ή από τον κανονισμό της Επιτροπής.
Η ημερομηνία της 15ης Μαΐου
19. 'Οπως είδαμε (13), η ημερομηνία της 15ης Μαΐου καθορίζεται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου. Ωστόσο, το άρθρο 10 πρέπει να εξεταστεί ως σύνολο. Το άρθρο 10, παράγραφος 1, αναφέρεται στις αντισταθμιστικές πληρωμές για τα σιτηρά και τα πρωτεϊνούχα προϊόντα αλλά όχι και στις αντισταθμιστικές πληρωμές για τους ελαιούχους σπόρους. Καίτοι η διάταξη του άρθρου 10, παράγραφος 2, αναφέρεται γενικώς στην "αντισταθμιστική πληρωμή" είναι σαφές ότι εννοεί μόνο την αντισταθμιστική πληρωμή για τα σιτηρά και για τα πρωτεϊνούχα προϊόντα. Η αντισταθμιστική πληρωμή για τους ελαιούχους σπόρους ρυθμίζεται στο άρθρο 11. Το άρθρο αυτό όμως δεν καθορίζει ημερομηνία αλλά αφήνει το ζήτημα αυτό να καθοριστεί στη συνέχεια με εκτελεστικό μέτρο της Επιτροπής (14). Το μέτρο αυτό είναι ο κανονισμός της Επιτροπής.
20. Ο κανονισμός της Επιτροπής εξάλλου ορίζει την ημερομηνία μόνο για τους παραγωγούς που υπάγονται στο γενικό σύστημα: το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β', που είναι και η μόνη κρίσιμη διάταξη περιορίζεται ρητά μόνο στις εκτάσεις "οι οποίες εντάσσονται στο 'γενικό σύστημα' που αναφέρεται στο άρθρο 2, παράγραφος 5, στοιχείο α', του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92". Είναι αδύνατο να ερμηνεύσουμε τον κανονισμό της Επιτροπής ως καθορίζοντα την ημερομηνία για τους παραγωγούς που επιλέγουν το απλουστευμένο σύστημα.
21. Η εξήγηση του γρίφου είναι, νομίζω, η ακόλουθη: Οι παραγωγοί ελαιούχων σπόρων που μετέχουν στο απλουστευμένο σύστημα δικαιούνται αντισταθμιστικής πληρωμής για σιτηρά. Εμπίπτουν επομένως στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 10 του κανονισμού του Συμβουλίου που πρέπει να ερμηνευθεί ως εφαρμοζόμενο όχι μόνο στους παραγωγούς σιτηρών αλλά και στους παραγωγούς ελαιούχων σπόρων που πληρούν τις προϋποθέσεις για να λάβουν αντισταθμιστική πληρωμή για σιτηρά. (Ας σημειωθεί ότι το άρθρο 10 αναφέρεται στις "αντισταθμιστικές πληρωμές για τα σιτηρά" (15) και όχι σε αντισταθμιστικές πληρωμές προς τους παραγωγούς σιτηρών). Επομένως, το άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού της Επιτροπής καθορίζει την ημερομηνία της 15ης Μαΐου για τους παραγωγούς ελαιούχων σπόρων που μετέχουν στο απλουστευμένο σύστημα. Ο κανονισμός της Επιτροπής καθορίζει την ίδια ημερομηνία για τους παραγωγούς που εμπίπτουν στο γενικό σύστημα.
22. Επομένως, το επιχείρημα του Συμβουλίου και της Επιτροπής ότι δηλαδή η προσφυγή της Ελληνικής Κυβερνήσεως κατά του Συμβουλίου πρέπει να απορριφθεί για τον λόγο ότι το άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου δεν εφαρμόζεται στους παραγωγούς σπόρων σόγιας, δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί και η προσφυγή κατά του κανονισμού του Συμβουλίου και η προσφυγή κατά του κανονισμού της Επιτροπής διότι έκαστος εφαρμόζεται σε διαφορετική κατηγορία παραγωγών σπόρων σόγιας.
Η εξέλιξη της νομοθεσίας
23. Πριν εξετάσω τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλει η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρώ σκόπιμο να συνοψίσω την εξέλιξη της κοινοτικής νομοθεσίας σχετικά με τους παραγωγούς σπόρων σόγιας.
24. Το 1962 και στο πλαίσιο της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου (γύρος Dillon), η Κοινότητα δέχθηκε να εισάγει σπόρους σόγιας από τρίτες χώρες χωρίς δασμούς. Την εποχή εκείνη η κοινοτική παραγωγή σπόρων σόγιας ήταν πολύ μικρή αλλά στη συνέχεια οι κοινοτικοί παραγωγοί ανταγωνίζονταν άμεσα τους παραγωγούς τρίτων χωρών.
25. Ενόψει αυτού του ανταγωνισμού και προκειμένου να αναπτυχθεί η παραγωγή σπόρων σόγιας εντός της Κοινότητας, το Συμβούλιο θέσπισε μέτρα στηρίξεως. Το πρώτο μέτρο ήταν ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1900/74 του Συμβουλίου περί προβλέψεως ειδικών μέτρων για τους σπόρους σόγιας (16) που προέβλεπε την καθιέρωση μιας τιμής στόχου. 'Οταν η ισχύουσα για ένα έτος εμπορίας τιμή στόχου ήταν υψηλότερη της μέσης διεθνούς τιμής εχορηγείτο ενίσχυση στους παραγωγούς της Κοινότητας ίση με τη διαφορά μεταξύ των δύο αυτών τιμών. Το σύστημα στηρίξεως που καταρτίστηκε με τον κανονισμό 1900/74 αντικαταστάθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1614/79 του Συμβουλίου (17). Κατά τον κανονισμό εκείνο, εχορηγείτο ενίσχυση σε πρόσωπα που είχαν συνάψει με παραγωγούς σπόρων σόγιας σύμβαση προβλέπουσα την πληρωμή στον παραγωγό τιμής τουλάχιστον ίσης με την ελάχιστη τιμή που καθορίζει ο κανονισμός αυτός. Ο κανονισμός 1614/79 αντικαταστάθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1491/85 του Συμβουλίου (18) που θέσπισε παρόμοιο σύστημα στηρίξεως.
26. Με τον κανονισμό 3766/91 (19) θεσπίστηκε νέο σύστημα στηρίξεως υπέρ των παραγωγών σπόρων σόγιας, κραμβόσπορων, γογγυλόσπορων και ηλιανθόσπορων. Η θέσπιση του κανονισμού αυτού συνδέεται στενά με τη γενική αναμόρφωση της κοινής αγροτικής πολιτικής που αποφασίστηκε στις 21 Μαΐου 1992. Θεωρώ σκόπιμο να συνοψίσω τους λόγους που οδήγησαν στην αναμόρφωση αυτή.
27. 'Οταν καθιερώθηκε η κοινή αγροτική πολιτική το 1962, ένας από τους κύριους λόγους ήταν η επίτευξη αυτάρκειας σε αγροτικά προϊόντα δεδομένου ότι η παραγωγή τους ήταν τότε στα κράτη μέλη ελλειμματική. Αποτέλεσμα της κοινής αγροτικής πολιτικής ήταν ότι η Κοινότητα πέρασε σε στάδιο πλεονασματικής παραγωγής. Αυτό οδήγησε σε σοβαρή αύξηση των δαπανών του προϋπολογισμού. Παρά την αύξηση της παραγωγής, το εισόδημα των παραγωγών πολύ λίγο βελτιώθηκε στην περίοδο 1975-1989 κατά την οποία εξάλλου ο ενεργός αγροτικός πληθυσμός της Κοινότητας μειώθηκε κατά 35 % (20). Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή σημείωνε το 1991 ότι "οι μηχανισμοί της ΚΑΠ όπως εφαρμόζονται ήδη δεν είναι πλέον κατάλληλοι για την επίτευξη ορισμένων στόχων που καθορίζει για τη γεωργική πολιτική το άρθρο 39" (21). Για να αποφευχθεί η συσσώρευση αποθεμάτων και η υπερβολική αύξηση των δαπανών, η Επιτροπή έθεσε ως κύριο στόχο της κοινής αγροτικής πολιτικής για το μέλλον τον έλεγχο της παραγωγής "στον βαθμό που είναι αναγκαίος για να αποκατασταθεί η ισορροπία των αγορών" (22).
28. Η Επιτροπή χαρακτήρισε τα σιτηρά, τα πρωτεϊνούχα προϊόντα και τους ελαιούχους σπόρους ως τομέα αροτραίων καλλιεργειών για τον οποίο πρέπει να ισχύσει ένα κοινοτικό σύστημα στηρίξεως. Το ισχύον σύστημα στηρίξεως της παραγωγής σπόρων σόγιας πάντως διαπιστώθηκε ότι συνιστούσε παράβαση της υποχρεώσεως που είχε αναλάβει η Κοινότητα στο πλαίσιο της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου. Το Συμβούλιο, με σκοπό να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις αυτές, εξέδωσε τον κανονισμό 3766//91 ο οποίος θα ίσχυε μέχρι την εισαγωγή ενός ολοκληρωμένου συστήματος στηρίξεως των παραγωγών σιτηρών, πρωτεϊνούχων προϊόντων και ελαιούχων σπόρων (23).
29. Στο πλαίσιο του συστήματος στηρίξεως που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 3766/91, οι παραγωγοί της Κοινότητας είχαν το δικαίωμα να ζητήσουν να καλυφθούν από ένα διαφοροποιημένο κατά περιοχές σύστημα αμέσων πληρωμών. Ειδική πρόβλεψη περιελήφθη σχετικά με την επίσπορη καλλιέργεια σόγιας. Το άρθρο 4, παράγραφος 7, όριζε ότι, κατ' εξαίρεση, οι παραγωγοί που προτίθεντο να καλλιεργήσουν σόγια ως επίσπορη καλλιέργεια μπορούσαν να υποβάλουν αίτηση μέχρι τις 30 Μαΐου υπό τον όρο ότι θα πληρούνταν και οι λοιπές προϋποθέσεις του άρθρου 4. Ο κανονισμός 3766/91 προβλέπει επίσης μέγιστες εγγυημένες επιφάνειες. Αν η καλλιεργημένη με ελαιούχους σπόρους έκταση υπερβαίνει τη μέγιστη εγγυημένη επιφάνεια, οι σχετικές άμεσες πληρωμές μειώνονται ανάλογα.
30. Ο κανονισμός 3766/91 ίσχυσε μόνο για την περίοδο εμπορίας 1992-1993. Με τον προσβαλλόμενο κανονισμό του Συμβουλίου ο οποίος αντικατέστησε τον κανονισμό 3766/91 και κατάργησε το σύστημα των μεγίστων εγγυημένων επιφανειών, θεσπίστηκε ένα ολοκληρωμένο σύστημα στηρίξεως των παραγωγών σιτηρών, πρωτεϊνούχων σπόρων και ελαιούχων σπόρων.
31. Σημειώνω ότι υπάρχουν ορισμένες βασικές διαφορές μεταξύ αφενός του στηριζομένου σε αντισταθμιστικές πληρωμές συστήματος στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός του Συμβουλίου και αφετέρου των συστημάτων στηρίξεως των τιμών που είχαν θεσπίσει οι παλαιότεροι κανονισμοί. Οι διαφορές αυτές είναι οι ακόλουθες:
- Η παραγωγή των μεμονωμένων παραγωγών δεν λαμβάνεται υπόψη για τη χορήγηση της αντισταθμιστικής πληρωμής.
- Η ενίσχυση δεν χορηγείται αυτομάτως αλλά μόνο κατόπιν αιτήσεως του παραγωγού.
- Η ενίσχυση χορηγείται άπαξ και ολοκληρωθεί η σπορά ανεξαρτήτως συγκομιδής. Κατά τα παλαιότερα συστήματα η ενίσχυση καταβαλλόταν μόνο μετά τη διάθεση της παραγωγής στην αγορά.
32. Το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός του Συμβουλίου στηρίζεται στην αρχή ότι η αντισταθμιστική πληρωμή καταβάλλεται μόνο μια φορά τον χρόνο για μια συγκεκριμένη έκταση. Αυτό διευκρινίζεται στη δέκατη έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού. Επαναλαμβάνεται δε και στο άρθρο 4 του κανονισμού της Επιτροπής που ορίζει ότι για μια ορισμένη έκταση δεν μπορούν να υποβληθούν περισσότερες της μιας αιτήσεις αντισταθμιστικής πληρωμής για το ίδιο έτος εμπορίας.
33. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός του Συμβουλίου τροποποιήθηκε πρόσφατα με τους κανονισμούς 231/94 (24) και 232/94 του Συμβουλίου (25). Ο δεύτερος εκδόθηκε προκειμένου να τεθεί σε εφαρμογή μια συμφωνία περί ελαιούχων σπόρων η οποία συνήφθη στο πλαίσιο της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής (26). Η συμφωνία εκείνη αναφέρεται σε ένα πάνελ της ΓΣΔΕ όπου διαπιστώνεται ότι το κοινοτικό σύστημα στηρίξεως των ελαιούχων σπόρων επιφέρει μείωση της αξίας των δασμολογικών παραχωρήσεων που η Κοινότητα χορήγησε στις Ηνωμένες Πολιτείες. Σε εκτέλεση της συμφωνίας αυτής, ο κανονισμός 232/94 προβλέπει μέγιστες εγγυημένες εκτάσεις όσον αφορά τις ειδικές πληρωμές για ελαιούχους σπόρους και αποκλείει από το σύστημα στηρίξεως την καλλιέργεια ορισμένης ποικιλίας ηλιανθόσπορων. Οι κανονισμοί 231/93 και 232/94 εφαρμόζονται από το έτος εμπορίας 1994-1995 και δεν ενδιαφέρουν άμεσα την υπό κρίση υπόθεση.
34. Θα εξετάσω τώρα τα επίδικα ζητήματα.
35. 'Οπως είδαμε, με την προσφυγή της κατά της Επιτροπής, η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται τους λόγους ακυρώσεως τους οποίους προβάλλει με την προσφυγή της κατά του Συμβουλίου και αναφέρει ότι συντρέχουν mutatis mutandis και στην περίπτωση του κανονισμού της Επιτροπής. Υποστηρίζει επίσης ότι το άρθρο 4 του κανονισμού αυτού είναι ακυρωτέο διότι η Επιτροπή προέβη στη θέσπισή του χωρίς να έχει την προς τούτο εξουσία.
36. Με το υπόμνημα αντικρούσεως η Επιτροπή παρατηρεί ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη καθότι η Ελληνική Κυβέρνηση δεν διευκρινίζει τους λόγους ακυρώσεως στους οποίους στηρίζεται αυτή αλλά απλώς επαναλαμβάνει τους λόγους που προέβαλε με την προσφυγή της κατά του Συμβουλίου. Δεν νομίζω ότι αυτό το επιχείρημα ευσταθεί. Η προσφυγή της Ελληνικής Κυβερνήσεως κατά της Επιτροπής προσδιορίζει κατάλληλα το αντικείμενο της διαφοράς και τους λόγους επί των οποίων στηρίζεται. Δεν μπορεί να απορριφθεί για τον λόγο ότι οι ισχυρισμοί της κυβερνήσεως αυτής είναι ίδιοι με αυτούς που προβάλλει κατά του Συμβουλίου. Δεδομένου ότι η ημερομηνία πριν από την οποία ο παραγωγός πρέπει να έχει σπείρει και να έχει υποβάλει αίτηση για να δικαιούται αντισταθμιστική πληρωμή καθορίζεται από τον κανονισμό του Συμβουλίου για μια κατηγορία παραγωγών σπόρων σόγιας και από τον κανονισμό της Επιτροπής για άλλη κατηγορία παραγωγών, η ενέργεια της Ελληνικής Κυβερνήσεως να προσβάλει δηλαδή αμφότερους τους κανονισμούς παρίσταται δικαιολογημένη.
37. Θα εξετάσω πρώτα τους λόγους ακυρώσεως που αφορούν και τον κανονισμό του Συμβουλίου και τον κανονισμό της Επιτροπής. Στη συνέχεια, θα εξετάσω τον ισχυρισμό ότι η Επιτροπή ενήργησε καθ' υπέρβαση εξουσίας.
38. Υπενθυμίζω ότι οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν και τον κανονισμό του Συμβουλίου και τον κανονισμό της Επιτροπής είναι οι ακόλουθοι: έλλειψη αιτιολογίας, παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, παράβαση του άρθρου 39 της Συνθήκης, παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και παραβίαση της αρχής της κοινοτικής προτιμήσεως.
'Ελλειψη αιτιολογίας
39. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου είναι άκυρος λόγω ελλείψεως αιτιολογίας. Παρατηρεί συγκεκριμένα ότι ένας από τους στόχους του κανονισμού είναι η αντιστάθμιση της απώλειας εισοδήματος που συνεπάγεται η μείωση των θεσμικών τιμών με τη χορήγηση αντισταθμιστικών ποσών στους παραγωγούς. Αντισταθμιστικές πληρωμές όμως δεν μπορούν να λάβουν οι παραγωγοί που σπέρνουν μετά τις 15 Μαΐου. Κατά την άποψη της Ελληνικής Κυβερνήσεως ο αποκλεισμός των παραγωγών αυτών αντιβαίνει προς τον βασικό στόχο του κανονισμού του Συμβουλίου που είναι να προστατεύσει το εισόδημα όλων των παραγωγών οι οποίοι πλήττονται από τη μείωση των θεσμικών τιμών, οπότε πρέπει να αιτιολογηθεί ειδικώς με τον κανονισμό το γιατί αποκλείονται οι παραγωγοί που σπέρνουν μετά τις 15 Μαΐου.
40. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει επίσης ότι βάσει του επιχειρήματος αυτού ο κανονισμός της Επιτροπής είναι άκυρος λόγω ελλείψεως αιτιολογίας.
41. Το άρθρο 190 της Συνθήκης ορίζει ότι οι κανονισμοί, οι οδηγίες και οι αποφάσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής πρέπει να αιτιολογούνται. Κατά γενικό κανόνα, στην αιτιολογία πρέπει να εκτίθεται σαφώς ο συλλογισμός της εκδίδουσας αρχής αλλά η έκταση της απαιτουμένης αιτιολογίας εξαρτάται από τη φύση της συγκεκριμένης πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε αυτή (27) . 'Οταν πρόκειται για πράξεις γενικής εφαρμογής, ιδίως κανονισμούς, αρκεί να διευκρινίζεται η ουσία των λαμβανομένων μέτρων χωρίς να απαιτείται να αιτιολογούνται ειδικώς όλες οι λεπτομέρειές τους αρκεί να εντάσσονται όλες στη γενική δομή του μέτρου ως συνόλου (28).
42. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν εν προκειμένω ότι ο καθορισμός της 15ης Μαΐου ως ημερομηνίας πριν από την οποία πρέπει να ολοκληρωθεί η σπορά και να υποβληθεί η αίτηση αντισταθμιστικής πληρωμής εξυπηρετεί πρακτικές ανάγκες. Συγκεκριμένα διευκολύνει τη διαχείριση και την εποπτεία του συστήματος στηρίξεως. Αντίθετα προς όσα ισχυρίζεται η Επιτροπή, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν αντιστρατεύεται τους στόχους του κανονισμού του Συμβουλίου αλλά αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του συστήματος στηρίξεως που θεσπίζει ο κανονισμός αυτός.
43. Είναι σαφές ότι, για να είναι αποτελεσματικό το σύστημα, έπρεπε να καθοριστεί μια οριακή ημερομηνία. 'Ομως το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεν διευκρίνισαν τους λόγους για τους οποίους επέλεξαν την ημερομηνία της 15ης Μαΐου ούτε γιατί η ημερομηνία της 30ής Μαΐου που είχε καθοριστεί με τον κανονισμό 3766/91 όσον αφορά την επίσπορη καλλιέργεια σόγιας έγινε 15 Μαΐου με τους προσβαλλομένους κανονισμούς. Φαίνεται ότι η εξήγηση είναι η ακόλουθη. Ο κανονισμός 3766/91 είχε μεταβατικό χαρακτήρα. Εισήγαγε ένα σύστημα στηρίξεως των παραγωγών ελαιούχων σπόρων και ίσχυσε μόνο για το έτος εμπορίας 1992-1993. Τα δημητριακά και τα πρωτεϊνούχα προϊόντα υπάγονταν τότε στο παραδοσιακό σύστημα στηρίξεως, στο πλαίσιο του οποίου η ενίσχυση ήταν ανάλογη της παραγομένης ποσότητας. Καίτοι ο κανονισμός 3766/91 εισήγαγε ένα σύστημα αμέσων πληρωμών παρόμοιο με αυτό που θέσπισε στη συνέχεια ο προσβαλλόμενος κανονισμός του Συμβουλίου, δεν είχε περιλάβει όλα τα στοιχεία του συστήματος στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός αυτός. 'Οπως και το σύστημα στηρίξεως υπέρ των παραγωγών δημητριακών και πρωτεϊνούχων προϊόντων, προέβλεψε τη χορήγηση ενισχύσεως και για την κύρια και για την επίσπορη καλλιέργεια. Για να διευκολύνει τη χορήγηση αμέσων πληρωμών για επίσπορη καλλιέργεια προέβλεψε ως οριακή ημερομηνία την 30ή Μαΐου. Αφού όμως κατά τον προσβαλλόμενο κανονισμό ο παραγωγός μπορεί να ζητήσει ενίσχυση μόνο για μια καλλιέργεια, ευλόγως επιλέχθηκε η προγενέστερη ημερομηνία της 15ης Μαΐου.
44. Οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί δεν εξηγούν την επιλογή της συγκεκριμένης ημερομηνίας. Στη δέκατη όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού του Συμβουλίου αναφέρεται:
"(...) είναι απαραίτητο να θεσπιστούν ορισμένοι όροι σχετικά με την αίτηση αντισταθμιστικών πληρωμών και να διευκρινιστεί η ημερομηνία καταβολής των εν λόγω πληρωμών στους παραγωγούς".
Αυτό όμως δεν αιτιολογεί τον όρο που θέτει το άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου, ότι δηλαδή για να δικαιούται αντισταθμιστικής πληρωμής, ο παραγωγός σιτηρών ή πρωτεϊνούχων προϊόντων πρέπει να έχει ολοκληρώσει τη σπορά και να έχει υποβάλει αίτηση μέχρι τις 15 Μαΐου. 'Οπως όμως προκύπτει σαφώς από την προαναφερθείσα νομολογία του Δικαστηρίου, το Συμβούλιο δεν ήταν υποχρεώμενο να αιτιολογήσει ειδικά την επιλογή ορισμένης ημερομηνίας δεδομένου ότι ο καθορισμός της αποτελούσε λεπτομέρεια του γενικού πλαισίου του κανονισμού του Συμβουλίου ως συνόλου. Εξάλλου, η επιλογή της ημερομηνίας της 15ης Μαΐου εξηγείται αν ληφθεί υπόψη ότι το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός του Συμβουλίου στηρίζεται στην αρχή ότι η αντισταθμιστική πληρωμή χωρεί μόνο μια φορά τον χρόνο και για συγκεκριμένη έκταση οι δε λόγοι της εισαγωγής του συστήματος αυτού διευκρινίζονται σαφώς στο προοίμιο του κανονισμού. Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένος δεν ευσταθεί. Περαιτέρω, η ημερομηνία της 15ης Μαΐου ισχύει μόνο κατά γενικό κανόνα. Προκειμένου να αποφευχθούν άδικες συνέπειες, το άρθρο 12, έβδομη περίπτωση, του κανονισμού του Συμβουλίου εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να την αλλάξει στην περίπτωση περιοχών όπου οι εξαιρετικές κλιματολογικές συνθήκες την καθιστούν ανεφάρμοστη.
45. Στο προοίμιο του κανονισμού της Επιτροπής δεν αιτιολογείται ο όρος ότι ο παραγωγός πρέπει να έχει ολοκληρώσει τη σπορά και να έχει υποβάλει αίτηση μέχρι τις 15 Μαΐου. Αυτό πάντως δεν σημαίνει ότι ο κανονισμός δεν αιτιολογείται επαρκώς. Ο κανονισμός της Επιτροπής είναι εκτελεστικός ως προς τον κανονισμό του Συμβουλίου. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η αιτιολογία ενός εκτελεστικού κανονισμού μπορεί να είναι λακωνική αν, σε συνδυασμό με την αιτιολογία του υπό εκτέλεση κανονισμού, διευκρινίζει με επαρκή σαφήνεια προς τους ενδιαφερομένους τον σκοπό που υπαγόρευσε τη θέσπιση των εκτελεστικών διατάξεων που περιέχει (29). Επομένως, η αιτιολογία του κανονισμού της Επιτροπής συμπληρώνεται από την αιτιολογία του κανονισμού του Συμβουλίου με την οποία πρέπει να συνδυάζεται.
46. Εξάλλου, στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού της Επιτροπής αναφέρεται ότι ορισμένα κριτήρια θα πρέπει να είναι κοινά σε αμφότερα τα συστήματα, γενικό και απλουστευμένο. Αυτό εξηγεί γιατί ο κανονισμός της Επιτροπής καθορίζει την ίδια ημερομηνία όπως και ο κανονισμός του Συμβουλίου. Επιπλέον, όπως και στο πλαίσιο του κανονισμού του Συμβουλίου, η ημερομηνία της 15ης Μαΐου που καθορίζει ο κανονισμός της Επιτροπής ισχύει μόνο κατά γενικό κανόνα. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού επιτρέπει παρεκκλίσεις στην περίπτωση που οι κλιματολογικές συνθήκες δεν επιτρέπουν τη σπορά ελαιούχων σπόρων πριν από τις 15 Μαΐου. Επομένως, αντίθετα προς όσα ισχυρίζεται η Ελληνική Κυβέρνηση ο κανονισμός της Επιτροπής αιτιολογείται επαρκώς.
47. Το συμπέρασμά μου είναι ότι ο ισχυρισμός της Ελληνικής Κυβερνήσεως, ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου και ο κανονισμός της Επιτροπής είναι άκυροι λόγω ελλείψεως αιτιολογίας, είναι απορριπτέος.
Η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως
48. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση ο όρος ότι για να δικαιούται αντισταθμιστικής πληρωμής ο παραγωγός σπόρων σόγιας πρέπει να έχει ολοκληρώσει τη σπορά μέχρι τις 15 Μαΐου αντιβαίνει στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως που θεσπίζει ιδίως το άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης που ορίζει ότι η κοινή οργάνωση αγορών γεωργικών προϊόντων πρέπει να αποκλείει κάθε διάκριση μεταξύ παραγωγών και καταναλωτών εντός της Κοινότητας.
49. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι λόγω των κρατουσών εδαφολογικών και κλιματολογικών συνθηκών η καλύτερη περίοδος για τη σπορά σόγιας στην Ελλάδα είναι μεταξύ 20 Απριλίου και 15 Ιουλίου. Ο όρος ότι ο παραγωγός πρέπει να έχει ολοκληρώσει τη σπορά μέχρι τις 15 Μαΐου αποκλείει από το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών, βάσει αυθαιρέτου κριτηρίου, τους παραγωγούς σόγιας στην Ελλάδα και σε άλλες περιοχές όπου οι εδαφολογικές και κλιματολογικές συνθήκες είναι παρόμοιες και στις οποίες η σπορά ολοκληρώνεται μετά την εν λόγω ημερομηνία.
50. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν συντρέχει παραβίαση της αρχής της ισότητας διότι οι παραγωγοί δικαιούνται αντισταθμιστικής πληρωμής μόνο μια φορά τον χρόνο και για μια συγκεκριμένη έκταση. 'Ανιση μεταχείριση θα είχαμε αν ο παραγωγός μπορούσε να λάβει αντισταθμιστική πληρωμή για κάθε καλλιέργεια που πραγματοποιεί εντός του ιδίου έτους εμπορίας. Σε περιοχές όπου οι κλιματολογικές και εδαφολογικές συνθήκες είναι ευνοϊκές ο παραγωγός θα μπορούσε να σπείρει δύο ή και τρεις φορές τον χρόνο και να λάβει αντισταθμιστική πληρωμή για κάθε σπορά. Αντιθέτως, σε περιοχές όπου οι συνθήκες αυτές δεν είναι ευνοϊκές ο παραγωγός μπορεί να σπείρει μόνο μια φορά και επομένως να λάβει μόνο μια αντισταθμιστική πληρωμή.
51. Απαντώντας στο επιχείρημα αυτό η Ελληνική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι δεν υποστηρίζει ότι η αρχή κατά την οποία ο παραγωγός δικαιούται μόνο μιας αντισταθμιστικής πληρωμής για μια συγκεκριμένη έκταση εντός του αυτού έτους εμπορίας αντιβαίνει στην αχή της ισότητας. Το επιχείρημά της είναι ότι οι παραγωγοί που ολοκληρώνουν τη σπορά μετά τις 15 Μαΐου αποκλείονται από το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών, υφίστανται δηλαδή δυσμενή διάκριση έναντι των παραγωγών που έσπειραν πριν από αυτή την ημερομηνία.
52. Νομίζω ότι το επιχείρημα αυτό είναι απορριπτέο για τους ακόλουθους λόγους.
53. Βεβαίως, ο καθορισμός συγκεκριμένης ημερομηνίας για ολόκληρη την Κοινότητα είναι δυνατό να επηρεάσει τους διαφόρους παραγωγούς κατά διαφόρους τρόπους. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι αντιβαίνει στην αρχή της ισότητας. Η γενική αρχή της ισότητας, της οποίας το άρθρο 40, παράγραφος 3, αποτελεί ειδική έκφραση, αποκλείει τη διαφορετική μεταχείριση παρομοίων καταστάσεων εκτός αν η διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικά. Δεν εμποδίζει τον κοινοτικό νομοθέτη να θέσει ένα κριτήριο γενικής εφαρμογής. Η εγκαθίδρυση κοινής γεωργικής πολιτικής απαιτεί τη θέσπιση κοινών κανόνων. Το γεγονός ότι η θέσπιση ενός μέτρου στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως αγοράς μπορεί να επηρεάσει τους παραγωγούς κατά διαφορετικό τρόπο αναλόγως της φύσεως των προϊόντων που παράγουν ή των τοπικών συνθηκών δεν μπορεί να θεωρηθεί ως δυσμενής διάκριση απαγορευόμενη από το άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης αν το συγκεκριμένο μέτρο προσδιορίζεται βάσει αντικειμενικών κανόνων τους οποίους υπαγορεύουν οι ανάγκες της κοινής οργανώσεως αγοράς εν γένει (30).
54. Εξάλλου, η αρχή της ισότητας δεν σημαίνει ότι ένα κοινοτικό μέτρο δεν μπορεί ποτέ να έχει δυσμενείς επιπτώσεις για έναν συγκεκριμένο παραγωγό ή για μια ομάδα παραγωγών. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι είναι δυνατόν οι κοινοτικοί κανόνες να αντιμετωπίσουν κάποιον παραγωγό δυσμενώς σε σχέση με άλλους παραγωγούς αν αυτό δικαιολογείται για λόγους ασφάλειας του δικαίου και αποτελεσματικότητας των συγκεκριμένων κανόνων (31).
55. Αν η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η οριακή ημερομηνία της 15ης Μαΐου παραβιάζει την αρχή της ισότητας φέρει το βάρος της αποδείξεως της δυσμενούς διακρίσεως που επικαλείται. Οι αποδείξεις που υπάρχουν εν προκειμένω δεν στηρίζουν τον ισχυρισμό της Ελληνικής Κυβερνήσεως.
56. Οι 'Ελληνες παραγωγοί δεν αποκλείονται εξ ολοκλήρου από τη δυνατότητα να λάβουν αντισταθμιστική πληρωμή. Αφού η καλύτερη περίοδος για την καλλιέργεια σόγιας στην Ελλάδα εκτείνεται από 20 Απριλίου μέχρι 15 Ιουλίου, οι 'Ελληνες παραγωγοί μπορούν να ζητήσουν αντισταθμιστική πληρωμή αρκεί να ολοκληρώσουν τη σπορά και να καταβάλουν την αίτηση μεταξύ της 20ής Απριλίου και της 15ης Μαΐου. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν εξήγησε για ποιον λόγο είναι ιδιαίτερα δύσκολο για τους 'Ελληνες παραγωγούς να σπείρουν εντός της περιόδου αυτής.
57. 'Οπως είδαμε, η προθεσμία της 15ης Μαΐου δεν είναι απόλυτη. Το άρθρο 12, έβδομη περίπτωση, του κανονισμού του Συμβουλίου και το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού της Επιτροπής προβλέπουν τη δυνατότητα παρεκκλίσεως στην περίπτωση που οι εξαιρετικές κλιματολογικές συνθήκες καθιστούν ανεφάρμοστες τις κανονικές ημερομηνίες. Αν ένας 'Ελληνας παραγωγός σπόρων σόγιας δεν μπορεί να σπείρει πριν από τις 15 Μαΐου λόγω εξαιρετικών κλιματολογικών συνθηκών τότε μπορεί να επικαλεστεί τις διατάξεις αυτές.
58. Με έγγραφο της 9ης Μαρτίου 1993 που προσαρτάται στις παρατηρήσεις της Επιτροπής η Ελληνική Κυβέρνηση ζήτησε από την Επιτροπή να επιτρέψει την υποβολή αιτήσεων αντισταθμιστικής πληρωμής από παραγωγούς που πραγματοποιούν επίσπορη καλλιέργεια μέχρι τις 30 Ιουνίου. Η Ελληνική Κυβέρνηση όμως δεν αιτιολόγησε το αίτημά της καίτοι εκλήθη προς τούτο από την Επιτροπή.
59. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι αφού η δευτερεύουσα καλλιέργεια σόγιας στην Ελλάδα αρχίζει μετά τις 15 Μαΐου, αποκλείεται από το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών. Δεν προσκόμισε όμως καμιά απόδειξη για το ότι συντρέχει δυσμενής διάκριση εις βάρος των Ελλήνων παραγωγών στο σημείο αυτό έναντι των παραγωγών από άλλα κράτη μέλη. Η επίσπορη καλλιέργεια δεν είναι γνωστή μόνο στην Ελλάδα αλλά έχει ευρεία διάδοση στην Κοινότητα. Η επίσπορη καλλιέργεια σόγιας στην Ελλάδα δεν καλύπτει περισσότερα από 2 800 εκτάρια ενώ, όπως παρατηρεί η Επιτροπή χωρίς να αντικρούεται από την Ελληνική Κυβέρνηση, στην Ιταλία καλύπτει 180 000 εκτάρια.
60. Εν πάση περιπτώσει ο αποκλεισμός της επίσπορης καλλιέργειας από το σύστημα της αντισταθμιστικής πληρωμής δεν μπορεί να θεωρηθεί καθαυτός ως παραβίαση της αρχής της ισότητας. Αφού ο παραγωγός δικαιούται αντισταθμιστικής πληρωμής μόνο μια φορά τον χρόνο για μια συγκεκριμένη έκταση, δεν μπορεί να λάβει αντισταθμιστική πληρωμή και για την κύρια και για την επίσπορη καλλιέργεια. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι ο 'Ελληνας παραγωγός αδυνατεί να ολοκληρώσει τη σπορά κατά κύρια καλλιέργεια πριν από τις 15 Μαΐου και να λάβει αντισταθμιστική πληρωμή. Ούτε απέδειξε ότι ο 'Ελληνας παραγωγός θα είχε μεγαλύτερη ωφέλεια αν ελάμβανε αντισταθμιστική πληρωμή για την επίσπορη καλλιέργεια σόγιας παρά για την κύρια καλλιέργεια.
61. Θα μπορούσε να υποτεθεί ότι ένας 'Ελληνας παραγωγός που σπέρνει κατά κύρια καλλιέργεια η οποία όμως δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού του Συμβουλίου ενδέχεται να επιθυμεί να σπείρει σόγια ως επίσπορη καλλιέργεια και δεν μπορεί να το πράξει πριν από τις 15 Μαΐου. Θα μπορούσε όμως τότε να επικαλεστεί τις εξαιρέσεις του άρθρου 12, έβδομη περίπτωση, του κανονισμού του Συμβουλίου και του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού της Επιτροπής. Εν πάση περιπτώσει, ο παραγωγός που καλλιεργεί κατά κύρια καλλιέργεια προϊόν το οποίο δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού του Συμβουλίου το πράττει με δικό του κίνδυνο. Δεν μπορεί να προσδοκά την ίδια μεταχείριση όσον αφορά την αντισταθμιστική πληρωμή με τον παραγωγό που σπέρνει κατά κύρια καλλιέργεια σπόρους που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού.
62. Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι ο λόγος ακυρώσεως που προέβαλε η Ελληνική Κυβέρνηση όσον αφορά την παραβίαση της αρχής της ισότητας είναι απορριπτέος.
Παράβαση του άρθρου 39 της Συνθήκης
63. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου και ο κανονισμός της Επιτροπής παραβιάζουν το άρθρο 39 της Συνθήκης το οποίο θεσπίζει τους στόχους της κοινής αγροτικής πολιτικής. Η Ελληνική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι κατά το άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο β', ένας από τους στόχους αυτούς είναι η εξασφάλιση ενός δικαίου βιοτικού επιπέδου στον γεωργικό πληθυσμό ιδίως με την αύξηση του ατομικού εισοδήματος των εργαζομένων στη γεωργία. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η οριακή ημερομηνία της 15ης Μαΐου αντιστρατεύεται τον σκοπό αυτό διότι οι παραγωγοί που σπέρνουν μετά τις 15 Μαΐου δεν δικαιούνται αντισταθμιστικής πληρωμής με αποτέλεσμα να μειώνεται το εισόδημά τους σχεδόν κατά 50 %. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, η σημαντική αυτή μείωση του εισοδήματος των παραγωγών δεν δικαιολογείται από την ανάγκη της επιδιώξεως των άλλων στόχων της κοινής αγροτικής πολιτικής που θέτει το άρθρο 39.
64. Η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται επίσης το άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο δ', κατά το οποίο ένας από τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής είναι να εξασφαλίζει τον εφοδιασμό. Ερμηνεύει δε τη διάταξη αυτή κατά την έννοια ότι κατά τη λήψη μέτρων στον τομέα της γεωργίας τα κοινοτικά όργανα θα πρέπει να λαμβάνουν πρόνοια ώστε η κοινοτική γεωργική παραγωγή να παρουσιάζει τουλάχιστον ορισμένο βαθμό αυτάρκειας. Η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο αποκλεισμός των παραγωγών που σπέρνουν μετά τις 15 Μαΐου από το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών τους αποτρέπει από τη συνέχιση της καλλιέργειας και κατ' αυτό τον τρόπο συντείνει στην περαιτέρω μείωση της κοινοτικής παραγωγής σπόρων σόγιας η οποία ήδη κάθε άλλο παρά αρκεί για να καλύψει τις ανάγκες της Κοινότητας. Η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί συνεπώς ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου και ο κανονισμός της Επιτροπής αντιστρατεύονται τους στόχους των διατάξεων του άρθρου 39, παράγραφος 1, στοιχείο β', και του άρθρου 39, παράγραφος 1, στοιχείο δ', καθώς επίσης και τον στόχο της σταθεροποιήσεως των αγορών που θέτει το άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο γ'.
65. Η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλείται περαιτέρω ότι το άρθρο 39, παράγραφος 2, που ορίζει ότι κατά την εκπόνηση της κοινής γεωργικής πολιτικής λαμβάνεται υπόψη ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της γεωργικής δραστηριότητας που απορρέει από την κοινωνική δομή της γεωργίας. Υποστηρίζει δε ότι σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, η κοινή γεωργική πολιτική πρέπει να περιλαμβάνει μέτρα αποβλέποντα στον περιορισμό των ανισοτήτων μεταξύ μεγάλων και μικρών παραγωγών. Οι 'Ελληνες παραγωγοί που σπέρνουν σόγια μετά τις 15 Μαΐου είναι μικροκαλλιεργητές, ο δε αποκλεισμός τους από το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών συνεπάγεται μείωση του εισοδήματός τους. Αντιθέτως, οι μεγάλοι παραγωγοί δεν υφίστανται τέτοια μείωση. Το συμπέρασμα είναι, σύμφωνα με την Ελληνική Κυβέρνηση, ότι το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε το Συμβούλιο όχι μόνο δεν περιορίζει τις ανισότητες μεταξύ μικρών και μεγάλων παραγωγών αλλά τις μεγιστοποιεί.
66. Νομίζω ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Το Δικαστήριο κρίνει παγίως ότι τα κοινοτικά όργανα έχουν ευρεία διακριτική εξουσία στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής (32). Οφείλουν να επιδιώκουν να εξισορροπούν τις αντιφάσεις μεταξύ των επιμέρους στόχων του άρθρου 39 και, εφόσον είναι αναγκαίο, να δίνουν σε κάποιον από αυτούς προσωρινά την προτεραιότητα (33). Πάντως, τα κοινοτικά όργανα δεν πρέπει να επιδιώκουν κάποιον από τους στόχους αυτούς μεμονωμένα κατά τρόπον ώστε να καθίσταται αδύνατη η επίτευξη των άλλων (34).
67. Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι οι στόχοι της γεωργικής πολιτικής διαμορφώνονται κατά τρόπον ώστε τα κοινοτικά όργανα να μπορούν να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους λαμβάνοντας υπόψη τις εξελίξεις στον τομέα της γεωργίας και στο σύνολο της οικονομίας (35). Επομένως, όταν λαμβάνουν μέτρα στον τομέα της γεωργίας τα κοινοτικά όργανα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις συνθήκες που επικρατούν στην αγορά. Πρέπει επίσης να λαμβάνουν υπόψη τη διεθνοποίηση των αγορών και τη φιλελευθεροποίηση του διεθνούς εμπορίου. Ο απώτερος σκοπός του συστήματος στηρίξεως που θεσπίζει ο κανονισμός του Συμβουλίου είναι η διασφάλιση καλύτερης ισορροπίας της αγοράς και η προσέγγιση των κοινοτικών τιμών με τις τιμές της παγκόσμιας αγοράς (36). Αν ληφθούν υπόψη οι υποχρεώσεις που ανέλαβε η Κοινότητα με τη Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου καθώς επίσης και το γεγονός ότι οι παραγωγοί από τρίτες χώρες μπορούν να διαθέσουν σόγια εντός της Κοινότητας σε χαμηλότερες τιμές, οι στόχοι αυτοί δεν μπορούν να θεωρηθούν αντίθετοι προς τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής ακόμη και αν ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση της κοινοτικής παραγωγής σπόρων σόγιας. Ούτε μπορεί να λεχθεί εξάλλου ότι το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός του Συμβουλίου αγνοεί τα συμφέροντα των παραγωγών. Το σύστημα αυτό προβλέπει αντισταθμιστικές πληρωμές που υπολογίζονται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται όσο είναι δυνατόν επαρκές εισόδημα υπέρ του παραγωγού. Λόγω των συνθηκών που επικρατούν στην αγορά και οι οποίες καθιστούν μη ανταγωνιστική τη σόγια κοινοτικής παραγωγής, τα κοινοτικά όργανα δεν είναι υποχρεωμένα να στηρίξουν την παραγωγή αυτή με μόνο σκοπό να διατηρηθεί το εισόδημα των παραγωγών στα σημερινά επίπεδα.
68. Δεν νομίζω ότι είναι ορθή η ερμηνεία που δίνει η Ελληνική Κυβέρνηση στη διάταξη του άρθρου 39, παράγραφος 1, στοιχείο δ'. Βεβαίως, ένας από τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής είναι η εξασφάλιση του εφοδιασμού. Ωστόσο, αντίθετα προς όσα υποστηρίζει η Ελληνική Κυβέρνηση, το άρθρο 39 δεν ορίζει ότι η Κοινότητα οφείλει να είναι αυτάρκης.
69. Η Ελληνική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η οριακή ημερομηνία της 15ης Μαΐου αυξάνει τις ανισότητες μεταξύ μικρών και μεγάλων καλλιεργητών κατά παράβαση του άρθρου 39, παράγραφος 2. 'Οπως παρατήρησα ήδη, δεν απέδειξε ότι οι 'Ελληνες παραγωγοί που είναι μικροκαλλιεργητές δεν μπορούν να ολοκληρώσουν τη σπορά πριν από τις 15 Μαΐου. Εξάλλου, καίτοι ίσως στην Ελλάδα οι παραγωγοί που σπέρνουν σόγια μετά τις 15 Μαΐου είναι μικροκαλλιεργητές, μπορεί στα άλλα κράτη μέλη να μην είναι. Το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός του Συμβουλίου αναγνωρίζει ότι οι μεγάλοι και οι μικροί παραγωγοί δεν είναι στην ίδια κατάσταση και προβλέπει γι' αυτούς διαφορετική μεταχείριση. Οι μικροκαλλιεργητές μπορούν να ζητήσουν αντισταθμιστική πληρωμή στο πλαίσιο του απλουστευμένου συστήματος στο οποίο δεν μπορούν να υπαχθούν οι μεγάλοι παραγωγοί και υπό το οποίο δεν έχουν την υποχρέωση να παύσουν προσωρινά την καλλιέργεια σε ένα μέρος της εκτάσεώς τους.
70. Το συμπέρασμά μου είναι ότι οι ισχυρισμοί της Ελληνικής Κυβερνήσεως σχετικά με παράβαση των στόχων της κοινής γεωργικής πολιτικής είναι απορριπτέοι.
Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
71. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο όρος ότι ο παραγωγός πρέπει να έχει ολοκληρώσει τη σπορά μέχρι τις 15 Μαΐου παραβιάζει την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Επισημαίνει δε ότι από το 1974 μέχρι την έκδοση του κανονισμού του Συμβουλίου, η Κοινότητα έλαβε διάφορα μέτρα οικονομικής ενισχύσεως υπέρ των παραγωγών σπόρων σόγιας στην Κοινότητα ανεξαρτήτως του χρόνου της σποράς. Η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι ο όρος ότι η σπορά πρέπει να έχει ολοκληρωθεί μέχρι τις 15 Μαΐου αντιβαίνει στην πολιτική που ακολουθούσαν παγίως τα κοινοτικά όργανα επί δεκαεπτά έτη και επομένως παραβιάζει την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
72. Το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό. Το Δικαστήριο κρίνει παγίως ότι καίτοι η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης αποτελεί θεμελιώδη αρχή της κοινοτικής έννομης τάξεως, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν ευλόγως να προσδοκούν ότι θα διατηρηθεί η υπάρχουσα κατάσταση, την οποία τα κοινοτικά όργανα μπορούν να μεταβάλουν ασκώντας τη διακριτική εξουσία που έχουν (37). Αυτό ισχύει ιδίως σε έναν τομέα όπως είναι η κοινή οργάνωση αγορών στον οποίο απαιτούνται διαρκείς προσαρμογές προς τη μεταβαλλομένη οικονομική κατάσταση (38). Επομένως, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν να επικαλεστούν κεκτημένο δικαίωμα στη διατήρηση ενός πλεονεκτήματος που αντλούν από την εγκαθίδρυση της κοινής οργανώσεως αγοράς και του οποίου επωφελούνται σε κάποια χρονική στιγμή (39). Επομένως, τα κοινοτικά μέτρα που προέβλεπαν τη χορήγηση οικονομικής ενισχύσεως στους παραγωγούς σπόρων σόγιας πριν από τη θέσπιση του κανονισμού του Συμβουλίου δεν μπορούν να θεμελιώσουν δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το ότι η Κοινότητα θα συνεχίσει να ενισχύει τους παραγωγούς αυτούς ανεξαρτήτως του χρόνου σποράς.
73. 'Οπως είδαμε ο κανονισμός 3766/91 περιελάμβανε ιδιαίτερη διάταξη για την επίσπορη καλλιέργεια σόγιας. Το άρθρο 4, παράγραφος 7, όριζε ότι οι παραγωγοί που προτίθενται να καλλιεργήσουν σόγια ως επίσπορη καλλιέργεια υποβάλλουν αίτηση για άμεση πληρωμή μέχρι τις 30 Μαΐου.
74. Δεν βλέπω όμως πώς η διάταξη αυτή μπορεί να θεωρηθεί ότι επιρρωννύει τα επιχειρήματα της Ελληνικής Κυβερνήσεως εν προκειμένω. Για τους λόγους που προανέφερα δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 7, του κανονισμού 3766/91 θεμελίωσε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στους παραγωγούς σπόρων σόγιας ως προς το ότι αυτοί που σπέρνουν μετά τις 15 Μαΐου θα μπορούν να λάβουν αντισταθμιστική πληρωμή και στο πλαίσιο του νέου συστήματος στηρίξεως που θεσπίστηκε με τον προσβαλλόμενο κανονισμό του Συμβουλίου. Εξάλλου, ήταν σαφές ότι το σύστημα που εισήγαγε ο κανονισμός 3766/91 ήταν απλώς μεταβατικό. 'Οπως αναφέρεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, το σύστημα αυτό θα ίσχυε μόνον "εφόσον δεν εφαρμόζεται ακόμη μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για τη στήριξη των παραγωγών φυτών μεγάλης καλλιέργειας όπως προτείνεται από την Επιτροπή".
75. Επιπλέον, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, ο κανονισμός του Συμβουλίου δεν είχε ούτε αναδρομική εφαρμογή ούτε άμεση εφαρμογή. Δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της 1ης Ιουλίου 1992 οπότε και άρχισε να ισχύει. Το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε εφαρμόζεται από την περίοδο εμπορίας 1993-1994. Κατ' αυτόν τον τρόπο τα κράτη μέλη και οι παραγωγοί ενημερώθηκαν για το νέο σύστημα στηρίξεως πολύ πριν από την εφαρμογή του.
76. Κατόπιν των ανωτέρω, πιστεύω ότι είναι απορριπτέος ο ισχυρισμός της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου και ο κανονισμός της Επιτροπής παραβιάζουν την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Η αρχή της κοινοτικής προτιμήσεως
77. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου και ο κανονισμός της Επιτροπής πρέπει να ακυρωθούν για τον λόγο ότι αντιβαίνουν στην αρχή της κοινοτικής προτιμήσεως. Παρατηρείται ότι οι κοινοτικοί παραγωγοί σόγιας μειονεκτούν από πλευράς ανταγωνισμού έναντι των παραγωγών σόγιας τρίτων χωρών οι οποίοι μπορούν να διαθέσουν το προϊόν τους σε χαμηλές τιμές στην κοινοτική αγορά. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση το Συμβούλιο οφείλει να παράσχει στους κοινοτικούς παραγωγούς την αναγκαία οικονομική υποστήριξη ώστε να μη μειωθεί το εισόδημά τους, λαμβάνοντας υπόψη τους όρους υπό τους οποίους καλούνται να αντιμετωπίσουν τον ανταγωνισμό στην αγορά.
78. Δεν νομίζω ότι είναι ανάγκη να διευκρινιστεί αν, επικαλούμενη την αρχή της κοινοτικής προτιμήσεως, η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι παραγωγοί της Κοινότητας πρέπει να προτιμηθούν έναντι των παραγωγών τρίτων χωρών ή απλώς ότι αυτοί δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται δυσμενέστερα. Η ουσία της αιτιάσεως της Ελληνικής Κυβερνήσεως είναι ότι οι 'Ελληνες παραγωγοί δεν λαμβάνουν επαρκή οικονομική αποζημίωση για την απώλεια εισοδήματος που υπέστησαν. Η αιτίαση αυτή δηλαδή δεν απαιτεί άμεση σύγκριση μεταξύ της θέσεως των παραγωγών αυτών και των παραγωγών τρίτων χωρών. Εξάλλου, το επίδικο σημείο εν προκειμένω είναι η αποζημίωση υπέρ των κοινοτικών παραγωγών και όχι η σύγκριση μεταξύ κοινοτικής παραγωγής και παραγωγής τρίτων χωρών.
79. Εν πάση περιπτώσει, αν το επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως εκληφθεί κατά την έννοια ότι το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την προτίμηση υπέρ των κοινοτικών προϊόντων, τότε είναι αμφίβολης ισχύος. Νομίζω ότι η κοινοτική προτίμηση, καίτοι ενίοτε αντιμετωπίζεται ως νομική αρχή, είναι μάλλον θέμα πολιτικής. Είναι αλήθεια ότι σε μια παλιά υπόθεση, Beus κατά Hauptzollamt Muenchen (40), το Δικαστήριο χαρακτήρισε την κοινοτική προτίμηση ως "μια από τις αρχές της Συνθήκης". Φαίνεται όμως ότι το Δικαστήριο συνήγαγε την αρχή από την εντελώς ειδική διάταξη του άρθρου 44, παράγραφος 2, της Συνθήκης, που ορίζει ότι το σύστημα των ελαχίστων τιμών που θεσπίζει το άρθρο 44, παράγραφος 1, για τη μεταβατική περίοδο, "δεν πρέπει να εφαρμόζεται με τέτοιο τρόπο που να δημιουργεί εμπόδια στην ανάπτυξη μιας φυσικής προτιμήσεως μεταξύ των κρατών μελών". Είναι αμφίβολο αν η διάταξη αυτή μπορεί να θεμελιώσει κάποια γενική αρχή της κοινοτικής προτιμήσεως. Εξάλλου, το Δικαστήριο στην υπόθεση εκείνη δεν εξέταζε τον ισχυρισμό ότι είχε παραβιαστεί η αρχή αυτή αλλά αντιθέτως ότι η επίδικη κοινοτική διάταξη ευνοούσε αδικαιολόγητα τα συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών το Δικαστήριο δε κατέληξε στην κρίση ότι "η διάταξη αυτή λαμβανομένη ως σύνολο μαρτυρεί τη μέριμνα να εξασφαλιστεί η προστασία των κοινοτικών παραγωγών μόνο εντός λογικών ορίων". Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι δεν είναι παράνομο να ακολουθεί ο κοινοτικός νομοθέτης εντός ορισμένων ορίων πολιτική προτιμήσεως υπέρ των κοινοτικών παραγωγών. Δεν θέτει ως αρχή ότι ο κοινοτικός νομοθέτης οφείλει να δώσει τέτοια προτίμηση.
80. Σε μεταγενέστερες υποθέσεις η αρχή της κοινοτικής προτιμήσεως προβλήθηκε γενικώς στον συγκεκριμένο τομέα των ποικίλων μεταβατικών ρυθμίσεων. Προβλήθηκε π.χ. στο πλαίσιο της θεσπίσεως κοινής οργανώσεως αγοράς όπου, κατά τη μετάβαση από το σύστημα των εθνικών αγορών στην κοινή οργάνωση, το εμπόριο με άλλα κράτη μέλη ενδέχεται να βρεθεί προσωρινά σε μειονεκτική θέση συγκρινόμενο με το εμπόριο με τρίτες χώρες (41). Ομοίως, σε μερικές υποθέσεις (42) το Δικαστήριο ερμήνευσε ορισμένες διατάξεις των πράξεων προσχωρήσεως που σκοπούσαν ειδικά να εξασφαλίσουν την τήρηση της αρχής της κοινοτικής προτιμήσεως στο εμπόριο μεταξύ της Κοινότητας υπό την αρχική της σύνθεση και των νέων κρατών μελών πριν από την πλήρη ένταξή τους στην κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών (43).
81. 'Ισως μόνο εντός αυτών των ορίων μπορεί να θεωρηθεί η κοινοτική προτίμηση ως νομική αρχή καίτοι όπως είναι γνωστό η διάρθρωση των περισσοτέρων κοινών οργανώσεων ευνόησε στην πράξη τα κοινοτικά προϊόντα. Το Δικαστήριο αναγνώρισε μεν τη νομιμότητα της κοινοτικής προτιμήσεως ως στοιχείο της πολιτικής στον γεωργικό τομέα πλην όμως δεν την αντιμετώπισε ως νομική αρχή, η παραβίαση της οποίας επιφέρει ακυρότητα της συγκεκριμένης νομοθετικής πράξεως. Αναγνώρισε απλώς ότι υπό ορισμένες συνθήκες δεν είναι παράνομο το να δίνεται προτίμηση στην κοινοτική παραγωγή (44).
82. Κατά συνέπεια, η άποψή μου είναι ότι ούτε το άρθρο 39 της Συνθήκης ούτε καμία άλλη διάταξη ή αρχή του κοινοτικού δικαίου εμπεριέχει κάποια γενική επιταγή ότι πρέπει να δίνεται προτίμηση στους κοινοτικούς παραγωγούς. Εξάλλου, μια τέτοια γενική επιταγή θα ήταν δύσκολο να συμβιβαστεί με τον σκοπό που διατυπώνεται στο προοίμιο της Συνθήκης και στο άρθρο 110, της συμβολής δηλαδή στην προοδευτική κατάργηση των περιορισμών στις διεθνείς συναλλαγές. Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 39 δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι επιβάλλει την υποχρέωση της κοινοτικής προτιμήσεως σε περιπτώσεις όπου θα ήταν ασυμβίβαστη με τις διεθνείς υποχρεώσεις της Κοινότητας. Σε ορισμένες περιπτώσεις και λόγω των υποχρεώσεων αυτών η κοινοτική αρχή μπορεί να παρίσταται όχι απλώς μη επιτακτική αλλά παράνομη. Το αν αυτό ισχύει στην υπό κρίση υπόθεση δεν είναι ζήτημα που χρειάζεται να κριθεί τώρα. Αρκεί να σημειωθεί ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν επιβάλλει στον κοινοτικό νομοθέτη την υποχρέωση να δώσει προτίμηση στα κοινοτικά προϊόντα.
Υπέρβαση εξουσίας
83. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 4 του κανονισμού της Επιτροπής που ορίζει ότι μόνο μια αίτηση αντισταθμιστικής πληρωμής μπορεί να υποβληθεί για ένα καλλιεργήσιμο τεμάχιο και για την ίδια περίοδο εμπορίας είναι άκυρο. Υποστηρίζει ότι το άρθρο 4 δεν βρίσκει έρεισμα σε καμία ειδική διάταξη του κανονισμού του Συμβουλίου και εκδίδοντάς το η Επιτροπή υπερέβη την εξουσία που της παρέχει ο κανονισμός αυτός. Η Ελληνική Κυβέρνηση αναφέρεται επίσης στην πρόταση της Επιτροπής που οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού του Συμβουλίου (45). Η πρόταση εκείνη περιελάμβανε στη δέκατη έκτη αιτιολογική σκέψη μια φράση που δεν περιελήφθη στο προοίμιο του τελικού κειμένου του κανονισμού του Συμβουλίου. Η φράση αυτή ήταν ότι "καμία ενίσχυση δεν θα μπορούσε να δοθεί για μια δεύτερη καλλιέργεια που ακολουθεί ή που προϋπήρχε της κύριας καλλιέργειας". Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 4 του κανονισμού της Επιτροπής εισάγει μια αρχή παρόμοια με αυτή που περιελάμβανε η πρόταση της Επιτροπής η οποία και διεγράφη από το τελικό κείμενο του κανονισμού του Συμβουλίου.
84. Τα επιχειρήματα της Ελληνικής Κυβερνήσεως είναι σαθρά. 'Οπως είδαμε ήδη, το σύστημα στηρίξεως που θέσπισε ο κανονισμός του Συμβουλίου βασίζεται στην αρχή ότι το αντισταθμιστικό ποσό καταβάλλεται μόνο μια φορά τον χρόνο για μια συγκεκριμένη έκταση. Αυτό τονίζεται ρητά στη δέκατη έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού και διαπνέει τις διατάξεις του. Επομένως, δεν είναι ορθό να λέγεται ότι το άρθρο 4 του κανονισμού της Επιτροπής, που θέτει σε εφαρμογή την ίδια αρχή, εξέρχεται του πεδίου του κανονισμού του Συμβουλίου. Ούτε μπορεί να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 4 επαναφέρει την αρχή που περιελάμβανε η πρόταση της Επιτροπής ότι δηλαδή δεν χορηγείται κοινοτική ενίσχυση για δευτερεύουσα καλλιέργεια. Το άρθρο 4 ορίζει ότι η αντισταθμιστική πληρωμή μπορεί να καταβληθεί μόνο μια φορά τον χρόνο και για μια συγκεκριμένη έκταση αλλά δεν αποκλείει από το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών τη δευτερεύουσα καλλιέργεια. Καταρχήν, ο παραγωγός είναι ελεύθερος να ζητήσει αντισταθμιστική πληρωμή κατ' επιλογή του για τη δευτερεύουσα καλλιέργειά του ή για την κύρια.
85. Κατόπιν αυτών, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως ότι το άρθρο 4 του κανονισμού της Επιτροπής είναι άκυρο πρέπει να απορριφθεί.
Πρόταση
86. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο:
Στην υπόθεση C-353/92
1) να απορρίψει την προσφυγή
2) να επιδικάσει τα δικαστικά έξοδα του Συμβουλίου εις βάρος της Ελληνικής Κυβερνήσεως και να κρίνει ότι η Επιτροπή, ως παρεμβαίνουσα, θα φέρει τα δικά της δικαστικά έξοδα.
Στην υπόθεση C-385/92
1) να απορρίψει την προσφυγή
2) να επιδικάσει τα δικαστικά έξοδα της Επιτροπής εις βάρος της Ελληνικής Κυβερνήσεως.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(1) - ΕΕ 1992, L 181, σ. 12.
(2) - ΕΕ 1992, L 221, σ. 22.
(3) - Βλ. παράρτημα Ι του κανονισμού 1765/92.
(4) - ΕΕ 1991, L 356, σ. 17, βλ. πιο κάτω παραγράφους 26 επ.
(5) - Κανονισμός 1765/92, άρθρο 2, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο.
(6) - 'Αρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο.
(7) - 'Αρθρο 2, παράγραφος 3.
(8) - 'Αρθρο 2, παράγραφος 5.
(9) - 'Αρθρο 8, παράγραφος 2.
(10) - 'Αρθρο 2, παράγραφος 5.
(11) - 'Αρθρο 8, παράγραφος 3.
(12) - Βλ. άρθρα 4 και 5.
(13) - Βλ. το άρθρο 10 που παρατίθεται στην προαναφερθείσα παράγραφο 9.
(14) - Βλ. άρθρο 11, παράγραφος 3, και άρθρο 11, παράγραφος 6.
(15) - 'Αρθρο 10, παράγραφος 1.
(16) - ΕΕ 1974, L 201, σ. 5.
(17) - ΕΕ ειδ. έκδ. 03/025, σ. 266.
(18) - ΕΕ 1985, L 151, σ. 15. Βλ. επίσης κανονισμό (ΕΟΚ) 2194/85 για τη θέσπιση γενικών κανόνων σχετικά με τα ειδικά μέτρα για τους σπόρους σόγιας, ΕΕ 1985, L 204, σ. 1.
(19) - Βλ. παράγραφο 3 ανωτέρω.
(20) - Βλ. Επιτροπή, Η ανάπτυξη και το μέλλον της κοινής αγροτικής πολιτικής, Δελτίο ΕΚ, συμπλήρωμα 5 του 1991, σ. 9.
(21) - 'Οπ.π.
(22) - 'Οπ.π., σ. 12.
(23) - Βλ. πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 3766/91, στην παράγραφο 74 κατωτέρω βλ. επίσης Η ανάπτυξη και το μέλλον της κοινής αγροτικής πολιτικής που μνημονεύεται στη σημείωση 20, σ. 26.
(24) - ΕΕ 1994, L 30, σ. 2.
(25) - ΕΕ 1994, L 30, σ. 7. Βλ. επίσης κανονισμό 243/94 της Επιτροπής που τροποποιεί τον προσβαλλόμενο κανονισμό, ΕΕ 1994, L 30, σ. 41.
(26) - Βλ. απόφαση 93/355/ΕΟΚ του Συμβουλίου, ΕΕ 1993, L 147, σ. 25.
(27) - Υπόθεση 108/81, Amylum κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1982, σ. 3107, σκέψη 37 υπόθεση C-350/88, Delacre κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 1990, σ. Ι-395, σκέψη 13.
(28) - Υπόθεση 166/78, Ιταλία κατά Συμβουλίου, ECR 1979, σ. 2575, σκέψη 8 συνεκδικασθείσες υποθέσεις 63/90 και 67/90, Πορτογαλία και Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1992, σ. Ι-5073, σκέψη 16.
(29) - Υπόθεση 230/78, Eridania κατά Minister for Agriculture and Forestry, ECR 1979, σ. 2749, σκέψεις 15 και 16.
(30) - Βλ. υπόθεση 179/84, Bozzetti κατά Invernizzi, Συλλογή 1985, σ. 2301, σκέψη 34.
(31) - Υπόθεση 84/87, Erpelding κατά Υφυπουργού Γεωργίας και Αμπελουργίας, Συλλογή 1988, σ. 2647, σκέψη 30. Βλ. επίσης υπόθεση C-177/90, Kuehn κατά Landwirtschaftskammer Weser-Ems, Συλλογή 1992, σ. Ι-35, σκέψη 18.
(32) - Συνεκδικασθείσες υποθέσεις 279/84, 280/84, 285/84 και 286/84, Rau κατά Επιτροπής, Συλλογή 1987, σ. 1069, σκέψη 34 υπόθεση C-350/88, Delacre κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 32 βλ. προαναφερθείσα υποσημείωση 27.
(33) - Υπόθεση 5/72, Balkan-Import-Export κατά Hauptzollamt Berlin-Packhof, ECR 1973, σ. 1091, σκέψη 24 υπόθεση 203/86, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 4563, σκέψη 10.
(34) - Συνεκδικασθείσες υποθέσεις 197/80 έως 200/80, 243/80, 245/80 και 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 1981, σ. 3211, σκέψη 41.
(35) - Υπόθεση 68/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 855, σκέψη 10 υπόθεση C-331/88, Fedesa κ.λπ., Συλλογή 1990, σ. Ι-4023, σκέψη 26.
(36) - Βλ. κανονισμό 1765/92, προοίμιο, δεύτερη αιτιολογική σκέψη, στην προαναφερθείσα παράγραφο 4.
(37) - Υπόθεση C-350/88, Delacre κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 33 (μνημονεύεται στη σημείωση 27) υπόθεση 245/81, Edeka κατά Γερμανίας, Συλλογή 1982, σ. 2745, σκέψη 27.
(38) - Υπόθεση Delacre, παραπομπή στην υποσημείωση 27 υπόθεση 84/78, Tomadini κατά Amministrazione delle Finanze dello Stato, ECR 1979, σ. 1801, σκέψη 22.
(39) - Υπόθεση Delacre, σκέψη 34, παραπομπή στη σημείωση 27 υπόθεση 230/78, Eridania κατά Minister for Agriculture and Forestry, σκέψη 22, παραπομπή στην υποσημείωση 29.
(40) - Υπόθεση 5/67, ECR 1968, σ. 83 και συγκεκριμένα σ. 98.
(41) - Υπόθεση 106/81, Kind κατά ΕΟΚ, Συλλογή 1982, σ. 2885.
(42) - Βλ. π.χ. υπόθεση 6/78, Union Francaise de Cereales κατά Hauptzollamt Hamburg-Jonas, ECR 1978, σ. 1675 υπόθεση 119/86, Ισπανία κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 1987, σ. 4121.
(43) - Βλ. άρθρο 55, παράγραφος 6, της Πράξεως περί των 'Ορων Προσχωρήσεως του Βασιλείου της Δανίας, της Ιρλανδίας, του Βασιλείου της Νορβηγίας και του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας στην ΕΟΚ και στην Ευρατόμ (Πράξεις περί Προσχωρήσεων στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, Λουξεμβούργο, Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των ΕΚ, 1989, σ. 9 επ.), και άρθρο 85, παράγραφος 4, της Πράξεως περί των 'Ορων Προσχωρήσεως του Βασιλείου της Ισπανίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες (ΕΕ 1985, L 302, σ. 23).
(44) - Βλ. π.χ. υπόθεση 55/75, Balkan-Import Export κατά Hauptzollamt Berlin-Packhof, ECR 1976, σ. 19, σκέψη 15 υπόθεση 58/86, Cooperative Agricole d' Approvisionnement des Avirons κατά Receveur des Douanes, Συλλογή 1987, σ. 1525, σκέψη 9.
(45) - COM(91) 379 τελικό, ΕΕ 1991, C 303, σ. 1.