62012CC0604
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
7 päivänä marraskuuta 2013 (
1
)
Asia C‑604/12
H. N.
vastaan
Minister for Justice, Equality and Law Reform
(Ennakkoratkaisupyyntö – Supreme Court (Irlanti))
”Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä — Direktiivi 2004/83/EY — Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämisen edellytyksiä koskevat vähimmäisvaatimukset — Direktiivi 2005/85/EY — Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavat vähimmäisvaatimukset — Kansallinen menettelysääntö, jonka mukaan toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus otetaan käsiteltäväksi vain, jos pakolaisasemaa koskeva hakemus on ensin hylätty — Hyväksyttävyys — Hyvää hallintoa koskevan oikeuden kunnioittaminen — Tutkintamenettelyn nopeus ja puolueettomuus”
1.
Käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä nousee jälleen esiin kysymys kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyn järjestämisestä Irlannissa ja se liittyy asiassa M (
2
) sekä asiassa D ja A (
3
) annettuihin tuomioihin.
2.
Supreme Court (Irlanti) kysyy unionin tuomioistuimelta erityisesti, onko kansallinen menettelysääntö, jonka mukaan toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus otetaan käsiteltäväksi vain, jos pakolaisasemaa koskeva hakemus on ensin hylätty, direktiivin 2004/83/EY (
4
) vaatimusten ja erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan (
5
) 41 artiklassa määrätyn hyvän hallinnon periaatteen mukainen.
3.
Toissijaisella suojelulla tarkoitetaan kansainvälistä suojelua, joka direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohdan mukaan on tarkoitettu kolmannen maan kansalaiselle, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa.
4.
Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä toissijaisella suojelulla täydennetään pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa vahvistettuja pakolaisasemaa koskevia sääntöjä. (
6
) Jäsenvaltioiden enemmistö on siksi ottanut käyttöön yhden yhtenäisen menettelyn, jossa turvapaikkahakemus tutkitaan kummankin kansainvälisen suojelumuodon kannalta. Irlanti puolestaan on säilyttänyt kahteen erilliseen menettelyyn perustuvan järjestelmän. Siksi toissijaista suojelua koskevan hakemuksen voi Irlannissa tehdä vasta sen jälkeen, kun pakolaisaseman myöntämismenettely on saatu päätökseen ja kun Minister for Justice, Equality and Law Reform (oikeus-, tasa-arvo- ja lainuudistusministeri, jäljempänä ministeri) on ilmoittanut asianomaiselle aikovansa antaa tätä koskevan maastapoistamismääräyksen. Irlannin järjestelmässä – kuten muissakaan järjestelmissä – ei ole mahdollista tehdä erikseen vain toissijaista suojelua koskevaa hakemusta.
5.
Ministeri hylkäsi N:n tekemän toissijaista suojelua koskevan hakemuksen nimenomaan kyseisen lainsäädännön nojalla.
6.
N on Irlannissa vuodesta 2003 saakka oleskellut Pakistanin kansalainen. Hänelle myönnettiin aluksi opiskelijaviisumi ja sen jälkeen 31.12.2005 saakka voimassa ollut oleskelulupa hänen avioiduttuaan Irlannin kansalaisen kanssa. Ministeri ilmoitti 23.2.2006 N:lle aikovansa antaa maastapoistamismääräyksen sillä perusteella, ettei hänen oleskelulupaansa ollut uusittu hänen erottuaan vaimostaan. N jatkoi kuitenkin oleskeluaan Irlannissa opiskelijana ja suoritti liiketalouden tutkinnon vuonna 2007. Hän nosti lisäksi ministeriä ja Irlannin valtiota vastaan kanteen, jossa hän väittää, että osa maastapoistamista koskevasta lainsäädännöstä on perustuslainvastainen.
7.
N ei missään vaiheessa ole hakenut turvapaikkaa Irlannista. Hän selittää, ettei hän pelkää joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi eikä siten ole direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu pakolainen. Hän väittää kuitenkin, että mielivaltaisen väkivallan vuoksi, jota esiintyy hänen perheensä asuinpaikassa Swatin laaksossa, hän on vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan Pakistaniin.
8.
Siksi N teki 16.6.2009 toissijaista suojelua koskevan hakemuksen. Ministeri hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, ettei N ollut ensin tehnyt pakolaisasemaa koskevaa hakemusta. High Courtin (Irlanti) hylättyä N:n ministerin päätöksestä nostaman kumoamiskanteen tämä valitti päätöksestä Supreme Courtiin.
9.
Koska kyseinen kansallinen menettelysääntö herättää menettelyn tehokkuuteen, puolueettomuuteen ja kestoon liittyviä huolenaiheita, Supreme Court on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voiko jäsenvaltio – – direktiivin 2004/83 – – nojalla, sellaisena kuin sitä tulkitaan Euroopan unionin lainsäädäntöön sisältyvä ja erityisesti – – perusoikeuskirjan 41 artiklassa määrätty hyvän hallinnon periaate huomioon ottaen, säätää kansallisessa lainsäädännössään, että toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus voidaan ottaa käsiteltäväksi vain, jos hakija on hakenut pakolaisasemaa ja häneltä on evätty pakolaisasema kansallisen lainsäädännön mukaisesti?”
10.
Toisin sanoen velvoittaako hyvää hallintoa koskevan oikeuden kunnioittaminen direktiivin 2004/83 täytäntöönpanon yhteydessä jäsenvaltion ottamaan käyttöön itsenäisen menettelyn toissijaisen suojeluaseman myöntämiseksi?
11.
Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys koskee Irlannin lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, siinä on tosiasiassa kyse menettelysäännöstä, joka on käytössä kaikissa jäsenvaltioissa. Riippumatta siitä, onko tutkintamenettely rakenteeltaan nk. yhden luukun järjestelmä vai pääasiassa kyseessä olevan kaltainen menettely, toimivaltainen kansallinen viranomainen tutkii aina ensin hakijan oikeuden pakolaisasemaan ja vasta sen jälkeen mahdollisuuden saada toissijaista suojelua. Näin ollen Irlannin menettely ei eroa kovinkaan paljon muissa jäsenvaltioissa käytössä olevista menettelyistä. Tällä hetkellä yhdessäkään järjestelmässä ei myöskään ole tarkoitus ottaa käyttöön itsenäistä menettelyä toissijaisen suojelun myöntämiseksi.
12.
Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa ne syyt, joiden vuoksi katson, että turvapaikkahakemuksen tutkinnassa hyvän hallinnon periaatteella on ennen kaikkea varmistettava kansainvälisen suojelutarpeen oikea määrittäminen, mikä edellyttää hakemuksen perinpohjaista arviointia kummankin kansainvälisen suojelumuodon kannalta. Selvitän näin ollen, miksi olen vakuuttunut siitä, että kyseessä olevan menettelysäännön vaatimuksella, jonka mukaan hakemus on ensin tutkittava pakolaisaseman saamiselle asetettujen edellytysten kannalta, voidaan varmistaa, että oikeutetusti kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle myönnetään asianmukainen asema ja turvataan tosiasiallisesti direktiivissä 2004/83 myönnetyt oikeudet; näin on Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusajatuksen ja sitä koskevien säädösten mukaisen tutkinnan perusteella.
I Irlannin lainsäädäntö
13.
Irlannissa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyyn kuuluu monia eri vaiheita.
14.
Pakolaisaseman saamiseen tähtääviä hakemuksia koskevat menettelysäännöt on annettu vuoden 1996 pakolaislaissa (Refugee Act 1996). (
7
)
15.
Pakolaislain 8 §:n mukaan turvapaikkahakemus tehdään Refugee Applications Commissioner ‑viranomaiselle. Lain 11 §:ssä säädetään, että kyseisen Office of the Refugee Applications Commissionerin (turvapaikkahakemuksista vastaava virasto) jäsenen tehtävänä on puhutella hakijaa ja toimittaa tarvittavat tutkimukset ja tietojensaantipyynnöt. Hän laatii tämän jälkeen selvityksen, jossa esitetään myönteinen tai kielteinen suositus siitä, onko kyseiselle hakijalle myönnettävä pakolaisasema, ja toimittaa tämän selvityksen ministerille. (
8
)
16.
Pakolaislain 17 §:n 1 momentissa säädetään, että jos Refugee Applications Commissionerin suositus on myönteinen, ministerin on myönnettävä kyseiselle hakijalle pakolaisasema. Jos hakijalle ei suositella myönnettäväksi pakolaisasemaa, tämä voi kyseisen lain 16 §:n nojalla hakea suositukseen muutosta Refugee Appeals Tribunalilta (Irlanti). Jos se pitää turvapaikkahakemusta perusteltuna ja katsoo, että suosituksen on oltava myönteinen, ministerin on kyseisen lain 17 §:n 1 momentin mukaisesti myönnettävä pakolaisasema. Jos Refugee Appeals Tribunal sitä vastoin pysyttää Refugee Applications Commissionerin kielteisen suosituksen, ministerillä on harkintavaltaa, jonka nojalla hän voi päättää joko myöntää pakolaisaseman tai evätä sen.
17.
Vuoden 2000 laittomia maahanmuuttajia (ihmiskauppaa) koskevan lain 5 §:n mukaan turvapaikanhakija voi riitauttaa Refugee Applications Commissionerin suosituksen tai Refugee Appeals Tribunalin päätöksen pätevyyden High Courtissa, jos turvapaikkahakemuksia koskeviin asioihin sovellettavat erityisedellytykset täyttyvät. High Courtin ratkaisuun voidaan hakea muutosta Supreme Courtilta kyseisen säännöksen mukaisesti ainoastaan, jos High Court itse antaa siihen luvan (certificate of leave to appeal).
18.
Kun turvapaikkahakemus on lopullisesti hylätty, ministeri voi ilmoittaa asianomaiselle aikomuksensa antaa vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n 3 momentin mukainen maastapoistamismääräys (proposal to deport).
19.
Menettelyn tässä sovelletaan toissijaista suojelua koskevaan hakemukseen sovellettavaa menettelyä koskevia säännöksiä. Kyseiset säännökset sisältyvät suojelun edellytyksiä (Euroopan yhteisöt) koskevaan 9.10.2006 annettuun Minister for Justicen asetukseen (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006), jossa säädetään muun muassa direktiivin 2004/83 saattamisesta osaksi kansallista oikeutta. (
9
)
20.
Vuoden 2006 asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaisesti ministerin tiedoksiannon liitteenä on lausunto, jossa hakijalle kerrotaan, että hän voi hakea toissijaista suojeluasemaa sekä väliaikaista lupaa jäädä alueelle (application for leave to remain). Tätä tarkoitusta varten edellä mainitun tiedonannon liitteenä on toissijaista suojelua koskeva tiedote sekä lomake, jolla hakemus on mahdollista tehdä. Henkilötietojen lisäksi hakijaa kehotetaan toimittamaan kaikki täydentävät asiakirjat ja erittelemään syyt, jotka liittyvät erityisesti seikkoihin, joihin hän vetoaa toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa tueksi, ja joissa hänen pitäisi täsmentää erityisesti vakavaa haittaa, jota hänelle saattaisi aiheutua, jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa.
21.
Ministeri ratkaisee toissijaista suojelua koskevan hakemuksen perustellulla päätöksellä. Päätöksestä voidaan nostaa kumoamiskanne.
22.
Vuoden 2006 asetuksen 4§:n 2 momentin nojalla ministeri ei ole velvollinen tutkimaan toissijaista suojelua koskevaa hakemusta, kun sen on tehnyt henkilö, jonka turvapaikkahakemusta ei ole hylätty. Asiassa Izevbeckhai ym. vastaan Minister for Justice, Equality and Law Reform 9.7.2010 antamassaan tuomiossa (
10
) Supreme Court on todennut, että kyseisen säännöksen mukaisesti ministeri voi tutkia vain niiden henkilöiden tekemät toissijaista suojelua koskevat hakemukset, joiden turvapaikkahakemus on ensin hylätty.
II Asian tarkastelu
23.
Muistutan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko kansallinen menettelysääntö, jonka perusteella toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus otetaan käsiteltäväksi vain, jos pakolaisasemaa koskeva hakemus on ensin hylätty, direktiivin 2004/83 vaatimusten ja erityisesti perusoikeuskirjan 41 artiklassa määrätyn hyvän hallinnon periaatteen mukainen.
24.
Mielestäni on selvää, että tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.
A Alustavat huomautukset
25.
Esitän ennen tämän kysymyksen tarkastelua kaksi huomautusta.
26.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän kysymyksen perusteella on ensinnäkin otettava huomioon muitakin oikeussääntöjä kuin Supreme Courtin ennakkoratkaisupyynnössä nimenomaisesti tarkoittamat oikeussäännöt. (
11
) Jos kyseisen tuomioistuimen kysymys kohdistuu turvapaikanhakijalle direktiivissä 2004/83 ja perusoikeuskirjan 41 artiklassa annettuihin oikeuksiin, on mielestäni mainittava myös ne säännöt, joita sovelletaan direktiivissä 2005/85/EY (
12
) säädettyyn kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyyn.
27.
Direktiivillä 2004/83 ei nimittäin sen sisällön ja tarkoituksen perusteella pyritä antamaan menettelysääntöjä, joita sovellettaisiin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintaan, eikä vahvistamaan menettelyllisiä takeita, joita on tällä perusteella annettava turvapaikanhakijalle. (
13
) Direktiivin ainoana tarkoituksena on vahvistaa kaikille jäsenvaltioille yhteiset kriteerit niille aineellisille edellytyksille, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä saadakseen kansainvälistä suojelua, (
14
) ja tämän suojelun aineellinen sisältö. (
15
) Tällä perusteella direktiivin 2004/83 2 artiklan c ja e alakohdassa määritetään ne henkilöt, jotka voivat saada pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman, ja sen VII luvussa puolestaan kumpaankin asemaan sisältyvät oikeudet.
28.
Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintaa koskevat menettelysäännöt on puolestaan vahvistettu direktiivissä 2005/85. Sen 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on esittää kaikille jäsenvaltioille yhteiset vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevia menettelyjä varten, ja sen II ja III luvussa eritellään tarkemmin kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointiin liittyvät hakijoiden ja jäsenvaltioiden oikeudet ja velvollisuudet menettelyn aikana.
29.
Arvioidessani kyseessä olevan säännöstön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa otan näin ollen huomioon paitsi direktiivin 2004/83 sanamuodon ja tarkoituksen myös direktiivin 2005/85 säännökset.
30.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän kysymyksen osalta on toiseksi otettava huomioon Irlannin menettelyllinen itsemääräämisoikeus turvapaikkahakemusten käsittelyn järjestämisessä. On täsmennettävä, että nyt käsiteltävään asiaan sovellettavan oikeuden nykytilassa Euroopan unioni ei ole antanut toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintaa koskevia menettelysääntöjä, kun kyseinen tutkinta kuuluu pakolaisaseman myöntämismenettelystä erilliseen menettelyyn.
31.
Direktiivin 2004/83 tavoin direktiivillä 2005/85 on tarkoitus yhdenmukaistaa vähimmäissäännökset. Siksi siinä annetaan jäsenvaltioille sen säännösten täytäntöönpanoon ja etenkin hakemusten käsittelyn järjestämiseen liittyvä harkintavalta. (
16
) Kyseisen direktiivin 3 artiklan nojalla direktiiviä sovelletaan lisäksi vain silloin, kun jäsenvaltio tutkii pakolaisaseman saamiseen tähtäävän hakemuksen tai kun se on ottanut käyttöön yhtenäisen menettelyn, jossa se tutkii hakemuksen sekä pakolaisaseman tuottaman suojelun että toissijaisen suojelun eli kummankin kansainvälisen suojelumuodon kannalta.
32.
Direktiivin 2005/85 mukaan jäsenvaltiot voivat näin ollen päättää toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn järjestämisestä täysin vapaasti silloin, kun ne tutkivat kyseisen hakemuksen pakolaisaseman myöntämismenettelystä erillisessä menettelyssä, kuten Irlannin tapauksessa.
33.
Edellä tarkoitettua jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta on kuitenkin perinteisesti rajoittanut se, että niiden on noudatettava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita (
17
) ja taattava perusoikeuksien kunnioittaminen.
34.
Vastaavuusperiaatteen mukaan jäsenvaltioiden tällaisissa tapauksissa soveltamat menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin vastaavaa kansalliseen oikeuteen perustuvaa toimintaa koskevat menettelysäännöt. Tässä tapauksessa ei ole kyse siitä.
35.
Tehokkuusperiaatteen mukaan kyseiset menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että asianomaiselle unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Käsiteltävässä asiassa on näin ollen tutkittava, turvataanko kyseisellä menettelysäännöllä kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle direktiivissä 2004/83 myönnetyt oikeudet tosiasiallisesti.
36.
Jäsenvaltiot ovat myös velvollisia takaamaan perusoikeuksien ja unionin yleisten oikeusperiaatteiden kunnioittamisen tehdessään unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvia päätöksiä. Tämä koskee toissijaista suojelua koskevien hakemusten tutkintaan liittyviä päätöksiä. (
18
) Irlannin viranomaisten on siis ehdottomasti huolehdittava siitä, että asianomaisten oikeutta hyvään hallintoon kunnioitetaan paitsi siksi, että kyseinen oikeus kuuluu unionin yleisiin oikeusperiaatteisiin, (
19
) myös siksi, että kyseessä on perusoikeuskirjan 41 artiklassa määrätty perusoikeus. Vaikka perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa viitataankin yksityisten ja ”unionin toimielinten, elinten ja laitosten” välisiin suhteisiin, (
20
) katson kuitenkin, että jäsenvaltiot ovat samalla tavoin velvollisia noudattamaan oikeutta hyvään hallintoon soveltaessaan unionin oikeutta. (
21
)
37.
Tutkin nyt näiden seikkojen perusteella, onko kyseinen menettelysääntö direktiivin 2004/83 vaatimusten sekä tehokkuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden mukainen.
B Tehokkuusperiaatteen noudattaminen
38.
Mielestäni kyseessä olevalla lainsäädännöllä taataan tosiasiallisesti turvapaikanhakijalle direktiivissä 2004/83 myönnetyt oikeudet Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusajatuksen ja sitä koskevien säädösten mukaisesti suoritetun tutkinnan perusteella.
39.
Kyseisellä säännöllä turvataan täysin SEUT 78 artiklan noudattaminen, kun siinä edellytetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimista ensin pakolaisaseman määrittämistä koskevien edellytysten valossa.
40.
On muistutettava, että direktiivit 2004/83 ja 2005/85 on annettu EY 63 artiklan ensimmäisen kohdan 1 alakohdan (uusi SEUT 78 artikla) nojalla, ja kyseisen määräyksen nojalla Euroopan unionin neuvosto oli velvollinen toteuttamaan turvapaikkaa koskevat toimenpiteet Geneven yleissopimuksen ”täysimääräisen ja kokonaisvaltaisen soveltamisen” perusteella. (
22
) Näillä kahdella direktiivillä otetaan siten käyttöön Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, jonka on uuden SEUT 78 artiklan 1 kohdan mukaan oltava kyseisen yleissopimuksen mukainen.
41.
Geneven yleissopimus on kansainvälisoikeudellinen sopimus, joka sellaisenaan velvoittaa kaikkia sopimuspuolia, joihin myös unionin jäsenvaltiot kuuluvat. Kuten unionin lainsäätäjä direktiivin 2004/83 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa toteaa, se on kansainvälisen pakolaisoikeuden perusta tai jopa sen ”kulmakivi”, koska siinä määritellään pakolaisen käsite sekä pakolaisasemasta johtuvat oikeudet ja velvollisuudet. Unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön muita kansainvälisiä suojelumuotoja, joilla täydennetään Geneven yleissopimuksessa vahvistettuja sääntöjä, ja toissijainen suojelu kuuluu niihin. SEUT 78 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa määrätään, että Euroopan parlamentin ja neuvoston on toteutettava Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevia toimenpiteitä, joihin sisältyvät paitsi ”koko unionissa voimassa oleva yhdenmukainen turvapaikka-asema kolmansien maiden kansalaisille” myös ”yhdenmukainen toissijaisen suojelun asema kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät saa turvapaikkaa unionissa mutta jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua”. (
23
)
42.
Direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohdassa käytetystä käsitteestä ”toissijainen” sekä alakohdan sanamuodosta käy yksiselitteisesti ilmi, että toissijainen suojeluasema on tarkoitettu kolmannen maan kansalaisille, jotka eivät täytä pakolaisaseman saamiselle asetettuja edellytyksiä. (
24
) Direktiivin 2005/85 2 artiklan b alakohdassa säädetään lisäksi, että kaikkia direktiivin 2004/83 perusteella tehtyjä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia pidetään Geneven yleissopimuksessa tarkoitettuina turvapaikkahakemuksina.
43.
Se, että unionin lainsäätäjä on ottanut Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä käyttöön toissijaisen suojelun, ei tarkoita, että se tarjoaisi mahdollisuuden valita jommankumman näistä kansainvälisen suojelun muodoista. Sen tavoitteena on varmistaa Geneven yleissopimuksen ensisijaisuus huolehtimalla siitä, ettei unionissa käyttöön otettu toissijainen suojelu rajoita kyseisen yleissopimuksen keskeistä soveltamisalaa. Tällainen tarkoitus käy selvästi ilmi direktiivin 2004/83 valmisteluasiakirjoista. Ehdotuksessa direktiiviksi (
25
) Euroopan komissio on nimenomaisesti todennut, että ”vasta tämän jälkeen harkitaan, voidaanko hakijalle myöntää toissijaista suojelua, mikä tapahtuu tavallisesti sen jälkeen, kun on todettu, ettei hänelle voida myöntää pakolaisasemaa”, (
26
) ja vedonnut siihen, että on tarpeen varmistaa, ”että Geneven yleissopimusta sovelletaan täysimääräisesti ja kokonaisvaltaisesti” (
27
) ja ettei siinä määrättyä järjestelmää heikennetä.
44.
Pakolaisaseman tarjoamaa suojaa on siis lähtökohtaisesti tarkasteltava ensin, koska unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön muita ”toissijaisina”, ”täydentävinä” tai jopa ”tilapäisinä” pidettäviä kansainvälisiä suojelumuotoja nimenomaan täydentääkseen Geneven yleissopimuksessa vahvistettujen sääntöjä. (
28
)
45.
On todettava, että tällaiseen tulkintaan on päädyttävä myös silloin, kun hakijaa ei selvästikään voida pitää direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna pakolaisena, mihin N vetoaa nyt käsiteltävässä asiassa. Tällaisessa tilanteessa direktiivin 2005/85 23 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltio voi nopeuttaa pakolaisaseman myöntämiselle asetettujen edellytysten tutkintaa, mutta unionin lainsäätäjä ei missään tapauksessa vapauta sitä tutkimasta tätä seikkaa ensin, (
29
) mikä on perusteltua. Vain edellä mainitun tutkinnan perusteella asianomaiselle voidaan myöntää SEUT 78 artiklan 1 kohdan mukainen ”asianmukainen asema”. Sen ansiosta kukin jäsenvaltio voi arvioida hakemuksen perusteellisesti määrittääkseen oikein asianomaisen kansainvälisen suojelun tarpeen. Se edellyttää, että kansallinen määrittävä viranomainen voi ennen toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintaa varmistaa, liittyykö uhka, jonka kohteeksi asianomainen katsoo joutuvansa, pikemminkin direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun vainoon ja edellyttääkö se pakolaisaseman myöntämistä hänelle.
46.
Tässä yhteydessä on muistettava, että direktiivin 2004/83 mukaiseen pakolaisasemaan liittyvät oikeudet sekä taloudelliset ja sosiaaliset edut ovat laajemmat kuin toissijaisen suojelun myöntämisen tuloksena saatavat oikeudet ja edut. (
30
) Näin ollen tällä ensin tehtävällä arvioinnilla voidaan myös taata asianomaiselle mahdollisimman laajat oikeudet. Kuten unionin tuomioistuin on huomauttanut edellä mainitussa asiassa M, pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman sisältämät oikeudet ovat erilaiset. (
31
) Direktiivin 2004/83 VII luvussa ”Kansainvälisen suojelun sisältö” tehdään ero sen mukaan, onko kyseessä pakolainen vai toissijaista suojelua saava henkilö. (
32
) Sen mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa toissijaista suojelua saavan henkilön oleskeluluvan ja matkustusasiakirjojen myöntämiselle tiukemmat edellytykset. (
33
) Jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisille vähintään kolmen vuoden oleskelulupa, kun taas toissijaista suojelua saavan henkilön oleskeluluvan kesto voidaan rajata yhteen vuoteen. Edellä mainitun direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat myös rajoittaa joidenkin taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien saatavuutta, kuten työmarkkinoille pääsyä tai sosiaaliturvaa. (
34
) Vaikka jäsenvaltioiden on myönnettävä kansainvälistä suojelua saavalle henkilölle sama tarvittava sosiaaliapu samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omille kansalaisille, ne voivat kuitenkin rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden avun perusetuuksiin.
47.
On todettava, että on turvapaikanhakijan edun mukaista, että hänen hakemuksensa tutkitaan pakolaisaseman määrittämistä koskevien edellytysten valossa. En siis ymmärrä niitä syitä, joilla N perustelee menettelyään tässä asiassa.
48.
Tässä yhteydessä katson, ettei ole turvapaikanhakijan tehtävä määrittää tilanteeseensa parhaiten soveltuvaa asemaa. Se kuuluu kansallisen määrittävän viranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan, ja tämä viranomainen tutkii hakemuksen hakijalta ja omilta yksiköiltään saatujen tietojen perusteella direktiiveissä 2004/83 ja 2005/85 vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.
49.
On pidettävä mielessä, että odotetulla päätöksellä on keskeinen merkitys sille, joka hakee oikeutetusti kansainvälistä suojelua. Ei myöskään pidä jättää huomiotta sitä, että kyseinen henkilö on äärimmäisen hankalassa inhimillisessä ja aineellisessa tilanteessa ja että jättämällä asiansa valtion viranomaisten käsiteltäväksi hänen on voitava turvata olennaisimpien oikeuksiensa säilyttäminen. On kuitenkin epätodennäköistä, että asianomainen kykenisi kaikissa tilanteissa selvittämään, liittyykö hänen tilanteensa pakolaisaseman saamiselle määrättyihin perusteisiin vai täyttääkö se pikemminkin toissijaisen suojeluaseman myöntämiselle asetetut edellytykset. Rajanveto näiden kahden kansainvälisen suojelumuodon välillä voi olla äärimmäisen hankalaa etenkin tilanteissa, joissa tiettyihin ryhmiin kohdistuu mielivaltaista väkivaltaa, jolloin määrittävän kansallisen viranomaisen on käytännössä aina tutkittava perinpohjaisesti ja tarkasti hakijan esittämät lausunnot ja todisteet. On lisäksi otettava huomioon, että turvapaikanhakija on todennäköisesti hädissään ja että hänellä voi olla esimerkiksi kielensä takia ongelmia sekä menettelysääntöjen ymmärtämisessä että hänelle kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien selvittämisessä. Tässä suhteessa monilla ei ole käytössään keinoja turvautua oikeudelliseen apuun. Siksi ei voida ottaa sitä riskiä, että turvapaikkaa hakeva henkilö jättää tekemättä pakolaisasemaa koskevan hakemuksen, vaikka hänellä olisi siihen oikeus.
50.
On myös muistettava, että tämä ensimmäinen arviointi mahdollistaa kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyn päätökseen saattamisen ja sen varmistamisen, ettei hakija tee unionissa muita hakemuksia, ja vähentää näin ollen turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista unionin alueella, mikä tunnetaan paremmin nimellä asylum shopping. (
35
)
51.
Kun otetaan huomioon kaikki nämä seikat, minun on vaikea yhtyä näkemyksiin, joita N ja komissio ovat huomautuksissaan esittäneet. Ne katsovat nimittäin, että kun otetaan huomioon sovellettavat säädökset, Irlannin pitäisi ottaa käyttöön toissijaisen suojeluaseman saamiseen tähtäävä itsenäinen menettely.
52.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella oikeussääntöjen tällaisessa tulkinnassa saatettaisiin mielestäni jättää huomiotta Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusajatus ja erityisesti SEUT 78 artiklan ja direktiivien 2004/83 ja 2005/85 tarkoitus ja sanamuoto.
53.
Vaarana on ensinnäkin, että kyseinen tulkinta horjuttaa Geneven yleissopimuksen ensisijaisuutta siinä mielessä, että toissijaiset suojelumuodot voisivat rajoittaa kyseisen yleissopimuksen keskeistä soveltamisalaa. Se saattaisi myös horjuttaa unionin lainsäätäjän pyrkimystä yhdenmukaistaa turvapaikkasääntöjä (
36
) ja lisätä siten turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista, jonka torjumiseen unioni on sitoutunut. Kuten Saksan hallitus huomautuksissaan toteaa, ei voida sulkea pois sitä, että turvapaikanhakija saattaa anoa toissijaista suojelua muussa kuin turvapaikkamenettelystä vastaavassa jäsenvaltiossa ja että sama tilanne tutkitaan siis samanaikaisesti kahdessa jäsenvaltiossa kahdelta eri oikeudelliselta näkökannalta.
54.
Vahvin argumentti on se, että itsenäisen menettelyn käyttöönotto ei myöskään takaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kattavaa arviointia, jolla kuitenkin taataan turvapaikanhakijalle direktiivissä 2004/83 säädetyt oikeudet. Toisin sanoen saattaisimme puuttua vakavasti kaikkien haavoittuvaisimpien henkilöiden perusoikeuksien suojaan. Komission ajamalla järjestelmällä ei otettaisi huomioon asianomaisten oikeuksien suojaamiseksi välttämätöntä vaihetta. Komissio tosin totesi istunnossa, että sellaisia tilanteita olisi hyvin vähän, joissa asianomainen ei tee hakemusta. Kieltäydyn ottamasta huomioon tällaista argumenttia, sillä ihmisen perusoikeuksia ei tietenkään voi sivuuttaa sillä perusteella, että kyseisten henkilöiden määrä on vähäinen.
55.
Katson, että vaatimukselta, jonka mukaan Irlannin olisi otettava käyttöön toissijaisen suojeluaseman saamiseen tähtäävää itsenäinen menettely, puuttuu oikeusperusta, eikä se myöskään ole järkevä, kun jäsenvaltioilla on tällä hetkellä oltava nk. yhden luukun järjestelmä. Arvioni ei myöskään olisi kattava, jos jättäisin mainitsematta tavoitteet, jotka unionin lainsäätäjä on asettanut Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toisessa vaiheessa ja erityisesti uudessa direktiivissä 2013/32, vaikka kyseistä säädöstä ei sovelletakaan pääasian tosiseikkoihin. (
37
)
56.
Kyseisen direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti direktiivissä perustetaan yhdistetty turvapaikkamenettely, jotta turvapaikanhakijoiden tarve kansainväliseen suojeluun voidaan arvioida kattavasti ja tehokkaasti. Direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädetään nyt, että ”määrittävän viranomaisen on kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tutkiessaan määritettävä ensin, voidaanko hakijoita pitää pakolaisina, ja jos näin ei ole, määritettävä sen jälkeen, voidaanko hakijoita pitää henkilöinä, jotka voivat saada toissijaista suojelua”. (
38
) Yhdistetyn menettelyn perustaminen ei ole enää vapaaehtoista, kuten direktiivissä 2005/85 säädettiin, vaan se on nyt velvollisuus, jonka ansiosta myös unionin lainsäätäjä voi yksinkertaistaa ja järkeistää turvapaikkahakemusten tutkintamenettelyjä sekä keventää jäsenvaltioihin kohdistuvaa hallinnollista rasitusta.
57.
Näiden seikkojen perusteella voidaan tarvittaessa päätellä, ettei turvapaikanhakijalla ole – eikä hänellä pidä olla – mahdollisuutta valita jompaakumpaa näistä kahdesta kansainvälisen suojelun muodosta. Kuten Belgian hallitus totesi perustellusti istunnossa, kansainvälisen suojelun antaminen ei siis voi riippua hakijan subjektiivisesta arviosta, eikä hakijan pidä voida käyttää mahdollisuutta valita todellisten tai oletettujen intressien perusteella. Hänen hakemuksensa on ehdottomasti tutkittava pakolaisaseman myöntämisedellytysten kannalta, ja hän voi hakea toissijaista suojelua vain, jos pakolaisasemaa ei voida myöntää. Kyseinen arviointi on tehtävä jäsenvaltion käyttämän menettelyn rakenteesta riippumatta, olipa kyse sitten yhden luukun järjestelmästä tai pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta järjestelmästä, sillä nämä kaksi menettelyä eroavat toisistaan tässä suhteessa hyvin vähän.
58.
Kaiken edellä esitetyn perusteella olen näin ollen vakuuttunut siitä, että kyseessä olevalla menettelysäännöllä taataan tosiasiallisesti turvapaikanhakijalle direktiivissä 2004/83 myönnetyt oikeudet tehokkuusperiaatteen mukaisesti.
59.
Katson myös, että tällaisella säännöstöllä taataan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen osalta hyvä hallinto, koska siinä edellytetään kyseisen hakemuksen tutkimista ensin pakolaisaseman määrittämisedellytysten valossa.
C Hyvää hallintoa koskevan oikeuden kunnioittaminen
60.
Direktiivin 2004/83 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen ja direktiivin 2005/85 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan unionin lainsäätäjä on sitoutunut kunnioittamaan perusoikeuksia laatiessaan aineellisia sääntöjä ja menettelysääntöjä, jotka liittyvät kansainvälisen suojelun myöntämiseen. Se on siis huolehtinut siitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset turvaavat asianomaisen oikeuden hyvään hallintoon, ja varmistanut sen konkreettisesti direktiivin 2005/85 II luvussa antamalla niiden tehtäväksi tietyt menettelylliset velvoitteet.
61.
Kuten olen todennut, jäsenvaltioiden ei tarvitse soveltaa näitä menettelyllisiä takeita arvioidessaan toissijaista suojelua koskevia hakemuksia, kun kyseisiin hakemuksiin sovelletaan pakolaisaseman myöntämismenettelystä erillistä hallinnollista menettelyä. Tämä on seurausta direktiivin 2005/85 soveltamisalan rajoituksista. Muistutan kuitenkin, että jäsenvaltiot ovat edelleen velvollisia takaamaan asianomaisen oikeuden hyvään hallintoon, koska yhtäältä toissijainen suojelu kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan ja toisaalta oikeus hyvään hallintoon on sekä unionin yleinen oikeusperiaate että perusoikeus.
62.
Tämän oikeuden soveltamisala on erittäin laaja.
63.
Perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdan mukaisesti oikeus hyvään hallintoon edellyttää, että jokaisella on oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään ”puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa”. Perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdassa määrätään, että tämä oikeus pitää sisällään ”erityisesti” jokaisen oikeuden tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti, (
39
) jokaisen oikeuden tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset sekä hallintoelinten velvollisuuden perustella päätöksensä. Kuten unionin tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa M, kyseinen määräys on sanamuotonsakin mukaisesti soveltamisalaltaan yleinen. (
40
)
64.
Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän yhteydessä oikeus hyvään hallintoon on vahvistettu direktiivin 2005/85 II luvussa. Konkreettisesti se tarkoittaa hallinnon menettelyllisten velvoitteiden tunnustamista ja sen ja turvapaikanhakijan välisen tiiviin yhteistyön aikaansaamista. Hyvää hallintoa koskevan oikeuden on siten mahdollistettava asianomaisen kansainvälisen suojelun tarpeen määrittäminen oikein. Tässä tarkoituksessa direktiivin 2005/85 8 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että kansallinen määrittävä viranomainen tutkii kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yksilöllisesti, objektiivisesti ja puolueettomasti. Edellä mainitun direktiivin 23 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan menettely on lisäksi toteutettava mahdollisimman pian tutkimalla asianmukaisesti ja perusteellisesti ne tosiseikat ja olosuhteet, joihin hakemus perustuu. Direktiivin 2005/85 10 ja 13 artiklan mukaisesti kansallisen määrittävän viranomaisen on myös varmistettava asianomaisen oikeus tulla kuulluksi henkilökohtaisilla puhutteluilla, joissa hänen on voitava tehdä selkoa henkilökohtaisista olosuhteistaan täysin luottamuksellisesti ja tarvittaessa tulkin avustuksella. Toistan vielä kerran, että kaikkien näiden menettelyllisten velvoitteiden tarkoituksena on taata, että asianomaiselle myönnetään asianmukainen asema SEUT 78 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja turvataan tosiasiallisesti direktiivissä 2004/83 myönnetyt oikeudet.
65.
Voidaan kuitenkin todeta, että kyseisellä menettelysäännöllä on olennainen osuus näiden tavoitteiden saavuttamisessa, koska siinä edellytetään hakemuksen tutkimista ensin pakolaisaseman saamisen edellytysten kannalta.
66.
N ja komissio kuitenkin väittävät, ettei kyseisellä menettelysäännöllä taata tutkinnan puolueettomuutta ja nopeutta.
67.
Ne toteavat yhtäältä, että tämän sääntelyn seurauksena toissijaisen suojelun hakija joutuu käymään läpi monivaiheisen menettelyn, mikä väistämättä pidentää menettelyjen kestoa Irlannissa entisestään. Komissio huomauttaa tässä yhteydessä, että edellä mainituissa säännöissä ”määrätään hakija osallistumaan kuviteltuun tilanteeseen”, (
41
) kun hän jättää pakolaisasemaa koskevan hakemuksen, tai jopa ”[pakotetaan hänet] käymään läpi virallinen menettely, joka on tuomittu epäonnistumaan”, (
42
) mikä viivästyttää väistämättä toissijaista suojelua koskevan hakemuksen arviointia.
68.
N ja komissio katsovat toisaalta, ettei menettelysääntö täytä puolueettomuusvaatimusta, koska toissijaista suojelua koskeva hakemus tehdään silloin, kun ministeri on paitsi hylännyt pakolaisasemaa koskevan hakemuksen myös antamassa asianomaista koskevan maastapoistamismääräyksen. Komission mukaan menettelyllä ”tähdätään jo maasta poistamiseen [ja ministeri on] valmis puoltamaan maastapoistamista”, (
43
) mikä on vastoin kohtuus- ja puolueettomuusvaatimuksia.
69.
Vaikka jaankin huolenaiheet, joita on esitetty turvapaikkahakemusten tutkintamenettelyjen kestosta Irlannissa, (
44
) katson kuitenkin, että N ja komissio kohdistavat siihen liittyvän kritiikkinsä pikemminkin koko menettelyn ekonomiaan kuin kyseiseen säännöstöön. On totta, että säännöillä lisätään menettelyyn yksi vaihe, koska kansallisen määrittävän viranomaisen on tutkittava kansainvälistä suojelua koskeva hakemus direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohdassa säädettyjen pakolaisaseman saamista koskevien edellytysten kannalta ja tarvittaessa saman direktiivin 2 artiklan e alakohdassa säädettyjen toissijaisen suojelun myöntämistä koskevien edellytysten kannalta. Katson lisäksi, että menettelyn ripeys edistää hakijan oikeusturvan lisäksi hänen integroitumistaan.
70.
Olen kuitenkin todennut, että kyseinen tutkinta on välttämätön edellytys, jota ilman jäsenvaltiot epäisivät asianomaiselta direktiivissä 2004/83 myönnettyjä oikeuksia ja loukkaisivat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusajatusta.
71.
Tämä ensin tehtävä tutkinta ei mielestäni myöskään ole syynä menettelyn kohtuuttomaan viivästymiseen, sillä tietojeni mukaan viivästyminen painottuu pikemminkin toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintavaiheeseen. (
45
) Tässä yhteydessä on pantava merkille, että edellä mainittu ensin tehtävä tutkinta ei aiheuta kohtuuttomia viivästyksiä muissa jäsenvaltioissa käynnistetyissä menettelyissä. En siis katso, että ajansäästöllä voidaan perustella sen poissulkemista, että hakemus tutkitaan pakolaisaseman edellytysten kannalta. Tämä tutkiminen on sitä vastoin tarpeen oikeuksien takaamisen ja kattavuuden turvaamiseksi.
72.
Tutkin seuraavassa N:n ja komission ilmaisemia huolenaiheita, jotka koskevat menettelyn puolueettomuutta.
73.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puolueettomuusvaatimus kattaa kaksi näkökohtaa, subjektiivisen ja objektiivisen puolueettomuuden. Subjektiivinen puolueettomuus edellyttää, ettei yhdelläkään kyseessä olevan elimen jäsenistä saa olla ennakolta määritettyä kantaa tai henkilökohtaisia ennakkoluuloja, ja jäsenten oletetaan olevan henkilökohtaisesti puolueettomia, kunnes toisin todistetaan. Objektiivinen puolueettomuus puolestaan edellyttää, että elin antaa riittävät takeet, jotta kaikki perustellut epäilykset voidaan tältä osin sulkea pois. (
46
)
74.
On aluksi todettava, ettei ministerin henkilökohtaista puolueettomuutta voida kyseenalaistaa minkään asiakirja-aineistossa olevan seikan perusteella, eikä N vetoa tässä suhteessa mihinkään seikkaan, joka antaisi aihetta laajentaa arviointiani.
75.
En myöskään jaa menettelyn objektiivisesta puolueettomuudesta esiin tuotuja huolenaiheita.
76.
Yhtäältä on muistutettava uudelleen, että menettelyn rakenteesta riippumatta toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkiminen tapahtuu aina pakolaisaseman epäämisen jälkeen.
77.
Toisaalta on huomautettava, että kun ministeri aloittaa toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkinnan, hän ei ole vielä tehnyt päätöstä asianomaisen maasta poistamisesta. Vuoden 1999 maahanmuuttolain 3 §:n 3 momentin mukaisesti ministeri on ainoastaan ilmoittanut aikomuksesta tehdä tällainen päätös. Ilmoituksessa on selvitettävä asianomaiselle, että pakolaisaseman epäämisen jälkeen hänellä ei enää ole laillista oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle, mikä on kaikissa jäsenvaltioissa käytössä oleva seuraamus. Ilmoituksessa on myös annettava asianomaiselle tiedoksi hänen oikeutensa menettelyn tässä vaiheessa. Erityisesti vuoden 2006 asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaisesti kyseisessä ilmoituksessa annetaan asianomaiselle tiedoksi, että hän voi hakea toissijaista suojeluasemaa sekä väliaikaista oleskelulupaa alueelle. Ilmoituksen liitteenä on siis toissijaista suojelua koskeva tiedote sekä lomake, jolla hakemus on mahdollista tehdä. Henkilötietojen lisäksi hakijaa kehotetaan toimittamaan kaikki täydentävät asiakirjat ja erittelemään syyt, jotka liittyvät erityisesti olosuhteisiin, joihin hän vetoaa toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa tueksi, ja täsmentämään erityisesti vakavaa haittaa, jota hänelle saattaisi aiheutua, jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa. Näiden seikkojen perusteella on mielestäni vaikea väittää, että ministeri ”on valmis puoltamaan maastapoistamista”, koska toissijaisen suojeluaseman ansiosta asianomainen voi saada laillisen oleskeluluvan jäsenvaltion alueelle.
78.
En myöskään yhdy komission huomautuksiin, joiden mukaan tällaisissa säännöissä ”[määrätään] hakija osallistumaan kuviteltuun tilanteeseen” tai jopa ”[pakotetaan] hänet käymään läpi virallinen menettely, joka on tuomittu epäonnistumaan”, mikä komission mukaan heikentää menettelyn tehokkuutta. On syytä pitää mielessä tämän menettelyn tarkoitus. Kyseessä ei ole tavanomainen hallinnollinen menettely esimerkiksi verovähennyksen tai rakennusluvan saamiseksi. Hallinnollisen menettelyn tarkoituksena on perusoikeuksiin kuuluvan turvapaikkaoikeuden saaminen, ja ensimmäisen tutkinnan perusteella on voitava tehdä päätös, jolla on ratkaiseva merkitys oikeutetusti kansainvälistä suojelua hakevan henkilön kannalta. Kyse ei siis ole siitä, että hakija ”pakotetaan” käynnistämään ylimääräinen hallinnollinen menettely, vaan pikemminkin hänen hakemuksensa kattavan arvioinnin varmistamisesta ja hänen olosuhteisiinsa parhaiten soveltuvien oikeuksien turvaamisesta vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Kuten unionin tuomioistuimessa vireillä olevasta asiasta ilmenee, kyse ei ole myöskään kuviteltuun tilanteeseen osallistumisesta, sillä asian käsittelyn alkuvaiheessa on toisinaan erittäin vaikeaa määrittää varmuudella, onko henkilö siinä tapauksessa, että hänet palautetaan alkuperämaahansa, vaarassa joutua direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun ”vainon” kohteeksi tai joutua kärsimään kyseisen direktiivin 2 artiklan e alakohdassa tarkoitettua ”vakavaa haittaa”.
79.
Edellä esitetyn perusteella katson, että kyseessä oleva menettelysääntö on perusoikeuskirjan 41 artiklassa määrätyn hyvän hallinnon periaatteen mukainen, kun siinä edellytetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimista ensin pakolaisaseman määrittämisedellytysten valossa.
80.
On kuitenkin niin, että Irlanti on edelleen velvollinen järjestämään menettelynsä siten, että turvapaikkahakemukset tutkitaan mahdollisimman tehokkaasti direktiivissä 2005/85 asetetun nopeutta koskevan tavoitteen mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat direktiivin 2005/85 23 artiklan 4 kohdan mukaisesti nopeuttaa pakolaisaseman saamisen edellytyksiä koskevaa tutkintamenettelyä silloin, kun hakijaa ei selvästikään voida määritellä pakolaiseksi tai kun hakemus on epätodennäköisten tai riittämättömien tietojen takia selvästi epäuskottava.
81.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan siis, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiiviä 2004/83, sellaisena kuin sitä tulkitaan yhtäältä direktiivissä 2005/85 säädettyjen sääntöjen ja menettelyllisten takeiden ja toisaalta hyvän hallinnon periaatteen valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan toissijaista suojelua koskeva hakemus otetaan käsiteltäväksi vain, jos pakolaisasemaa koskeva hakemus on ensin hylätty.
III Ratkaisuehdotus
82.
Edellä esitettyjen huomioiden perusteella ehdotan unionin tuomioistuimelle, että se vastaa Supreme Courtin kysymykseen seuraavasti:
Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettua neuvoston direktiiviä 2004/83/EY, tulkittuna yhtäältä pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetussa direktiivissä 2005/85 säädettyjen sääntöjen ja menettelyllisten takeiden valossa ja toisaalta hyvän hallinnon periaatteen valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan toissijaista suojelua koskeva hakemus otetaan käsiteltäväksi vain, jos pakolaisasemaa koskeva hakemus on ensin hylätty.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Asia C‑277/11, M, tuomio 22.11.2012.
(
3
)	Asia C‑175/11, D ja A, tuomio 31.1.2013.
(
4
)	Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 304, s. 12 ja oikaisu EUVL 2005, L 204, s. 24).
(
5
)	Jäljempänä perusoikeuskirja.
(
6
)	Tämä yleissopimus allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954); jäljempänä Geneven yleissopimus), ja se tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty 31.1.1967 allekirjoitetulla pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967.
(
7
)	Laki sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1999 maahanmuuttolain (Immigration Act 1999) 11 §:n 1 momentilla, vuoden 2000 laittomia maahanmuuttajia (ihmiskauppaa) koskevan lain (Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000) 9 §:llä sekä vuoden 2003 maahanmuuttolain (Immigration Act 2003) 7 §:llä (jäljempänä pakolaislaki).
(
8
)	Saman lain 13 §.
(
9
)	Jäljempänä vuoden 2006 asetus.
(
10
)	2010, IESC 44.
(
11
)	On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Tämän vuoksi unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon sellaisia unionin oikeuden säännöksiä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut ennakkoratkaisukysymyksissään, jos niitä tarvitaan pääasian arvioinnissa (ks. mm. asia C-157/10, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, tuomio 8.12.2011, Kok., s. I-13023, 18–20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
12
)	Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 326, s. 13 ja oikaisu EUVL 2006, L 236, s. 36).
(
13
)	Em. asia M, tuomion 73 kohta.
(
14
)	Ks. em. direktiivin 1 artikla.
(
15
)	Ks. em. asiassa M esittämäni ratkaisuehdotuksen 19 kohta sekä em. asia M, tuomion 72 kohta.
(
16
)	Ks. tästä direktiivin 2005/85 johdanto-osan 11 perustelukappale sekä em. asia D ja A, tuomion 62–66 kohta.
(
17
)	Ks. mm. asia C‑416/10, Križan ym., tuomio 15.1.2013, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia C‑383/13 PPU, G. ja R., tuomio 10.9.2013, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
18
)	Ks. tästä SEU 6 artiklan 3 kohta. Ks. myös yhdistetyt asiat C-411/10 ja C-493/10, N. S. ym., tuomio 21.12.2011 (Kok., s. I-13905, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); asia C‑617/10, Åkerberg Fransson, tuomio 26.2.2013, 18–21 kohta ja em. asia G. ja R., tuomion 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ks. myös 5.4.2011 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C-108/10, Scatollon, tuomio 6.9.2011 (Kok., s. I-7491, ratkaisuehdotuksen 111 kohta) ja 26.4.2012 esittämäni ratkaisuehdotus em. asiassa M, ratkaisuehdotuksen 32 ja 114 kohta.
(
19
)	Ks. Euroopan unionin perusoikeuskirjan selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17) sen 41 artiklaan, joiden mukaan ”perusoikeuskirjan 41 artiklan perustana on, että unioni on oikeusyhteisö, jonka ominaispiirteet ovat kehittyneet oikeuskäytännössä, jolla on vakiinnutettu hyvä hallinto yleisenä oikeusperiaatteena (ks. mm. tuomiota 31.3.1992 asiassa C-255/90 P, Burban v. parlamentti, Kok., s. I-2253)”. Ks. myös asia C-349/07, Sopropé, tuomio 18.12.2008 (Kok., s. I-10369, 33 ja 38 kohta).
(
20
)	Ks. asia C-482/10, Cicala, tuomio 21.12.2011 (Kok., s. I-14139, 28 kohta).
(
21
)	Ks. perusoikeuskirjan selitykset sen 51 artiklan 1 kohtaan sekä asia C-256/11, Dereci ym., tuomio 15.11.2011 (Kok., s. I-11315, 72 kohta) ja em. asia M, tuomion 82–84 kohta.
(
22
)	Ks. direktiivin 2004/83 johdanto-osan toinen perustelukappale.
(
23
)	Kursivointi tässä.
(
24
)	Ks. direktiivin 2004/83 johdanto-osan 5 ja 24 perustelukappale.
(
25
)	Ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta (KOM(2001) 510 lopullinen).
(
26
)	Ehdotuksen s. 15.
(
27
)	Ibid. Aiheesta ”Ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta” (EYVL 2002, C 221, s. 43) antamassaan lausunnossa Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on lisäksi korostanut, että ”komissio itse muistuttaa etusijasäännöstä, jonka mukaan hakemusta käsiteltäessä pakolaisasema on aina käsiteltävä ensimmäiseksi. Toissijainen suojelu ei siis voi olla keino heikentää pakolaisasemaan kuuluvaa suojelua”. (2.3.5 kohta).
(
28
)	Ks. vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi 20.7.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/55/EY (EYVL L 212, s. 12).
(
29
)	Tässä säännöksessä säädetään seuraavaa:
”– – jäsenvaltiot voivat säätää, että II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukainen tutkintamenettely asetetaan etusijalle tai sitä nopeutetaan, jos:
– –
b)
hakijaa ei selvästikään voida määritellä pakolaiseksi – – jäsenvaltiossa direktiivin 2004/83 – – nojalla – –”
(
30
)	Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/32/EU (EUVL L 180, s. 60) poistetaan pakolaisille ja toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille annettujen oikeuksien väliset erot, joita ei voida enää pitää perusteltuina. Tarkistukset koskevat oleskeluluvan kestoa ja sosiaaliturvan ja terveydenhoidon saatavuutta sekä työmarkkinoille pääsyä.
(
31
)	Ks. tuomion 92 kohta.
(
32
)	Luvussa käsitellään tarkemmin muun muassa niitä edellytyksiä, joilla kansainvälistä suojelua saava henkilö voi saada oleskeluluvan ja matkustusasiakirjoja sekä mahdollisuuden työntekoon, koulutukseen, sosiaaliturvaan, terveydenhuoltoon ja asuntoon.
(
33
)	Ks. vastaavasti kyseisen direktiivin 24 ja 25 artikla.
(
34
)	Ks. vastaavasti direktiivin 2004/83 26 ja 28 artikla.
(
35
)	Ilmiöön ovat syynä jäsenvaltioiden väliset erot kansainvälisen suojelun myöntämisedellytyksissä. Se kuvaa tilannetta, jossa turvapaikanhakija saavuttuaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tutkinnasta vastaavaan jäsenvaltioon päättää kuitenkin jättää hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa, koska onnistumismahdollisuudet ovat siellä suuremmat tai koska vastaanotto-olosuhteet vaikuttavat hänelle edullisemmilta.
(
36
)	Ks. mm. direktiivin 2004/83 johdanto-osan kuudes ja seitsemäs perustelukappale, direktiivin 2005/85 johdanto-osan kolmannesta kuudenteen perustelukappale sekä vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL L 337, s. 9) johdanto osan 8–10, 12 ja 13 perustelukappale sekä direktiivin 2013/32 johdanto-osan 13 perustelukappale.
(
37
)	Direktiivi 2013/32 tuli voimaan 19.7.2013. Sen johdanto-osan 58 perustelukappaleessa kuitenkin todetaan, että EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevien 1 ja 2 artiklan sekä 4 a artiklan 1 kohdan mukaisesti direktiivi ei sido Irlantia.
(
38
)	Ks. myös direktiivin 2013/32 johdanto-osan 22 perustelukappale. Kursivointi tässä.
(
39
)	Em. asia M, tuomion 82 kohta.
(
40
)	Ibid., tuomion 84 kohta.
(
41
)	Komission huomautusten 43 kohta.
(
42
)	Komission huomautusten 41 kohta.
(
43
)	Em. huomautusten 42 kohta.
(
44
)	Ks. tästä esittämäni ratkaisuehdotus em. asiassa M, ratkaisuehdotuksen 112–115 kohta.
(
45
)	Totesin em. asiassa M, että asianomaisen pakolaisasemaa koskevan hakemuksen tutkinta kesti kuusi ja puoli kuukautta ja hänen toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa tutkinta 21 kuukautta.
(
46
)	Ks. asia C‑411/11 P, Altner v. komissio, määräys 15.12.2011, 15 kohta ja asia C‑439/11 P, Ziegler v. komissio, tuomio 11.7.2013, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.