62017CC0059
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 22 februari 2018 (
1
)
Zaak C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
tegen
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Verordening (EG) nr. 555/2008 – Herstructurering en omschakeling van wijngaarden – Steun voor wijnbouwers – Rooipremie – Onaangekondigde controles ter plaatse – Vereiste van toestemming om gronden te betreden – Afgesloten of open gronden – Onschendbaarheid van de woning – Eigendomsrecht”
I. Inleiding
1.
Krachtens artikel 81 van verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie (hierna: „verordening nr. 555/2008”) (
2
) worden ontvangers van een rooipremie vóór en na het daadwerkelijke rooien onderworpen aan controles (inspecties). Een van de methoden om deze controles uit te voeren, zijn controles ter plaatse. In artikel 78, lid 1, van verordening nr. 555/2008 is verder vastgesteld dat controles ter plaatse in beginsel onaangekondigd worden uitgevoerd.
2.
Er is een geschil ontstaan tussen een aanvrager van een premie, SCI Château du Grand Bois, en de Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Naar aanleiding daarvan heeft de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) het Hof gevraagd of verordening nr. 555/2008 aldus kan worden uitgelegd dat op grond van deze verordening controlefunctionarissen (inspecteurs) bevoegd zijn om de wijngaard in kwestie te betreden om controles ter plaatse uit te voeren zonder de toestemming van de aanvrager, en dat tegelijk het recht van onschendbaarheid van de woning wordt geëerbiedigd.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)
3.
Volgens artikel 7 van het Handvest heeft „eenieder […] recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie”.
4.
Artikel 17, lid 1, van het Handvest luidt als volgt: „Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”
B.
Verordening nr. 479/2008
5.
Artikel 3 van de verordening (EG) nr. 479/2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (
3
), die ten tijde van de feiten van kracht was, bepaalde dat „[i]n dit hoofdstuk […] de voorschriften [worden] vastgesteld voor de toewijzing van communautaire financiële middelen aan de lidstaten en het gebruik dat de lidstaten van deze middelen maken in het kader van nationale steunprogramma’s […] ter financiering van specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de wijnsector”.
6.
Artikel 4, lid 2, luidde als volgt:
„De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de steunprogramma’s en zien erop toe dat deze intern coherent zijn en op een objectieve manier worden opgesteld en uitgevoerd, met inachtneming van de economische situatie van de betrokken producenten en de noodzaak een niet-gegronde ongelijke behandeling van de producenten te vermijden.
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het instellen en verrichten van de nodige controles en het opleggen van sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van de steunprogramma’s.”
7.
Artikel 11 betrof de herstructurering en omschakeling van wijngaarden. Het eerste lid bepaalde dat „[m]aatregelen op het gebied van herstructurering en omschakeling van wijngaarden […] tot doel [hebben] het concurrentievermogen van de wijnproducenten te verbeteren”.
8.
In hoofdstuk III van titel V was vastgesteld onder welke voorwaarden een premie wordt toegekend in ruil voor het rooien van wijnstokken (hierna: „rooipremie”).
9.
In bijlage I, punt 2, werd „rooien” gedefinieerd als de „volledige verwijdering van de wijnstokken die zich op een met wijnstokken beplante oppervlakte bevinden”.
C.
Verordening nr. 555/2008
10.
Overweging 73 van verordening nr. 555/2008 luidt als volgt: „Om bij te dragen tot een uniforme toepassing van de regeling in de hele Gemeenschap moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het personeel van de bevoegde instanties de nodige onderzoeksbevoegdheden heeft om de naleving van de regeling te garanderen.”
11.
Titel V van de verordening heeft betrekking op controles in de wijnsector. In het eerste hoofdstuk ervan worden de beginselen van de uit te voeren controles vastgesteld. In de eerste bepaling van dat hoofdstuk, artikel 76, staat:
„Onverminderd de specifieke bepalingen van deze verordening of van andere communautaire regelgeving voeren de lidstaten controles en maatregelen in voor zover die nodig zijn om de correcte toepassing van verordening (EG) nr. 479/2008 en van de onderhavige verordening te garanderen. Deze controles en maatregelen moeten met het oog op een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen voldoende doeltreffend, evenredig en ontradend zijn.
Met name zien de lidstaten erop toe dat:
a)
alle subsidiabiliteitscriteria die in de communautaire of de nationale regelgeving of het nationale kader zijn vastgesteld, kunnen worden gecontroleerd;
[…]
d)
de controles en de maatregelen in overeenstemming zijn met de aard van de betrokken steunmaatregel. De lidstaten stellen de controlemethoden en -middelen vast en bepalen bij wie de controles moeten worden verricht;
e)
de controles worden stelselmatig of steekproefsgewijs uitgevoerd […]
f)
de acties die voor financiering door de Gemeenschap in aanmerking zijn genomen, authentiek zijn en aan de communautaire regelgeving voldoen.”
12.
Artikel 77 luidt als volgt:
„1.   De controles bestaan uit administratieve controles en, zo nodig, uit controles ter plaatse.
[…]
3.   Naast de gevallen waarin krachtens verordening (EG) nr. 479/2008 of de onderhavige verordening systematisch controles ter plaatse worden verricht, voeren de bevoegde autoriteiten controles ter plaatse uit bij een steekproef van een voldoende hoog percentage begunstigden/producenten, die is samengesteld op basis van een risicoanalyse als bedoeld in artikel 79 van de onderhavige verordening.
[…]”
13.
Artikel 78 bepaalt:
„1.   De controles ter plaatse worden onaangekondigd uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voor zover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen of voor die maatregelen waarvoor systematisch controles ter plaatse worden uitgevoerd, mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur van tevoren plaatsvinden.
2.   Voor zover dat in de praktijk mogelijk is, worden de controles ter plaatse in het kader van deze verordening tegelijk met in andere communautaire regelingen voorgeschreven controles verricht.
3.   De steunaanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.”
14.
Artikel 80 luidt als volgt:
„1.   Van elke controle ter plaatse wordt een controleverslag opgesteld aan de hand waarvan de bijzonderheden van de controle kunnen worden nagetrokken.
Voor zover de controles betrekking hebben op financiering door de Gemeenschap, wordt in dit verslag met name het volgende vermeld:
a)
de gecontroleerde steunregelingen en -aanvragen;
b)
de aanwezige personen;
c)
indien van toepassing, de gecontroleerde percelen landbouwgrond, de opgemeten percelen landbouwgrond en de meetresultaten per perceel landbouwgrond, alsmede de gebruikte meettechnieken;
d)
als het om de rooiregeling gaat: gegevens over de controle op het goede onderhoud van de betrokken oppervlakte;
e)
de hoeveelheden die zijn gecontroleerd en de resultaten van de controles;
f)
of de begunstigde/producent van de controle in kennis was gesteld en, zo ja, hoelang van tevoren;
g)
gegevens betreffende eventuele andere verrichte controles.
2.   Als de gegevens in de aanvraag niet stroken met de feitelijke toestand zoals die blijkt uit de ter plaatse of via teledetectie verrichte controle, ontvangt de wijnbouwer een kopie van het controleverslag en krijgt hij de gelegenheid die te ondertekenen voordat de bevoegde autoriteit uit de bevindingen haar conclusies trekt wat betreft eventuele verlagingen of uitsluitingen.”
15.
Artikel 81 bepaalt:
„[…]
2.   Als overeenkomstig artikel 92 van verordening (EG) nr. 479/2008 herbeplantingsrechten worden toegekend, worden de oppervlakten systematisch gecontroleerd vóór en na het rooien. De controles betreffen de percelen waarvoor herbeplantingsrechten worden toegekend.
Bij de controle vóór het rooien wordt o.m. nagegaan of de betrokken wijngaard wel degelijk bestaat.
Deze controle wordt verricht via een klassieke controle ter plaatse. Als de lidstaat evenwel over een betrouwbaar geïnformatiseerd en bijgewerkt wijnbouwkadaster beschikt, kan de controle administratief worden uitgevoerd en kan de verplichting om vóór het rooien ter plaatse te controleren worden beperkt tot 5 % van de aanvragen (op jaarbasis), welke controles dienen ter bevestiging van de betrouwbaarheid van het administratieve controlesysteem. Als bij de controles ter plaatse significante onregelmatigheden of verschillen in een regio of een deel van een regio aan het licht komen, verhoogt de bevoegde autoriteit op passende wijze het aantal controles ter plaatse tijdens het betrokken jaar en het daaropvolgende jaar.
3.   Oppervlakten waarvoor een rooipremie wordt gegeven, worden systematisch vóór en na het rooien gecontroleerd. Deze controle betreft de percelen waarvoor steun wordt aangevraagd.
Bij de controle vóór het rooien wordt nagegaan of de betrokken wijngaard wel degelijk bestaat, wordt de beplante oppervlakte als omschreven in artikel 75 geverifieerd en wordt gecontroleerd of die oppervlakte goed werd onderhouden.
Deze controle wordt verricht via een klassieke controle ter plaatse. Als de lidstaat evenwel beschikt over een grafisch instrument waarmee het perceel overeenkomstig artikel 75 kan worden gemeten in het geïnformatiseerde wijnbouwkadaster, en over betrouwbare, actuele gegevens over het goede onderhoud van het perceel, kan de controle administratief worden uitgevoerd en kan de verplichting om vóór het rooien ter plaatse te controleren worden beperkt tot 5 % van de aanvragen, welke controles dienen ter bevestiging van de betrouwbaarheid van het administratieve controlesysteem. Als bij de controles ter plaatse significante onregelmatigheden of verschillen in een regio of een deel van een regio aan het licht komen, verhoogt de bevoegde autoriteit op passende wijze het aantal controles ter plaatse tijdens het betrokken jaar.
4.   De controle op de daadwerkelijke rooiing gebeurt via een klassieke controle ter plaatse of, als de hele wijngaard wordt gerooid of de resolutie van de teledetectie minstens gelijk is aan 1 m2, via teledetectie.
5.   Voor oppervlakten waarvoor een rooipremie is gegeven, wordt, onverminderd lid 3, derde alinea, en lid 4, ten minste een van de twee in lid 3, eerste alinea, vermelde controles verricht via een klassieke controle ter plaatse.”
16.
Artikel 83 omschrijft de bevoegdheden van controlefunctionarissen:
„Elke lidstaat treft de nodige maatregelen om de functionarissen van zijn bevoegde instanties bij de vervulling van hun taak te helpen. Hij ziet er meer in het bijzonder op toe dat deze functionarissen, eventueel samen met die van andere, door hem daartoe gemachtigde diensten:
a)
toegang hebben tot de wijngaarden, tot de installaties voor de wijnbereiding, de opslag en de verwerking van wijnbouwproducten en tot de middelen voor het vervoer van deze producten;
b)
toegang hebben tot de bedrijfsruimten of opslagplaatsen en de vervoermiddelen van eenieder die wijnbouwproducten of producten die voor gebruik in de wijnbouwsector bestemd kunnen zijn, in voorraad houdt met het oog op de verkoop, verhandelt of vervoert;
[…]
d)
monsters kunnen nemen van wijnbouwproducten, stoffen en producten die voor de bereiding van wijnbouwproducten bestemd kunnen zijn en van producten die in voorraad worden gehouden met het oog op de verkoop, worden verhandeld of vervoerd;
e)
inzage kunnen krijgen in de boekhoudkundige gegevens of andere voor de controle nuttige bescheiden, en daarvan kopieën of uittreksels kunnen maken;
f)
passende voorzorgsmaatregelen kunnen nemen in verband met de bereiding, het in voorraad hebben, het vervoer, de omschrijving, de aanbieding en de afzet van een wijnbouwproduct of van een product dat voor de bereiding van een dergelijk product bestemd is, wanneer er een gegrond vermoeden bestaat dat een ernstige overtreding van de communautaire bepalingen is begaan, en met name indien fraude of een risico voor de gezondheid wordt vermoed.”
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
17.
Op 29 juli 2009 heeft SCI Château du Grand Bois (hierna: „verzoekster”) een aanvraag voor steun voor de herstructurering en de omschakeling van wijngaarden voor het seizoen 2008/2009 ingediend.
18.
Bij beslissing van 18 december 2009 heeft de directeur-generaal van de Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (nationale instelling voor landbouw- en visserijproducten, Frankrijk; hierna: „FranceAgriMer”) deze aanvraag afgewezen. Tijdens controles ter plaatse op 27 augustus en 15 september 2009 was namelijk door een controlefunctionaris van FranceAgriMer vastgesteld dat op sommige wijngaardpercelen van verzoekster de wijnstokken niet waren gerooid in omstandigheden die beantwoordden aan de geldende regelgeving.
19.
Verzoekster heeft de tribunal administratif de Nantes (bestuursrechter in eerste aanleg Nantes, Frankrijk) verzocht om nietigverklaring van die beslissing. Bij beslissing van 7 mei 2013 heeft die bestuursrechter de beslissing nietig verklaard, onder meer omdat de functionaris die de controles heeft uitgevoerd, daartoe niet bevoegd was.
20.
Op 5 februari 2015 heeft de cour administrative d’appel de Nantes (bestuursrechter in tweede aanleg Nantes, Frankrijk) de beslissing in eerste aanleg vernietigd en de door verzoekster in eerste aanleg aangevoerde argumenten afgewezen. De bestuursrechter in tweede aanleg was van oordeel dat verordening nr. 555/2008 niet eist dat de functionaris die de controle uitvoert, de aanvrager van een rooipremie van tevoren in kennis stelt van de datum waarop de controle zal plaatsvinden. Het feit dat geen toestemming was gegeven om de particuliere eigendom te betreden, was niet relevant voor de wettigheid van de bestreden beslissing. Het feit dat in het controleverslag niet was aangegeven of verzoekster in kennis was gesteld, was niet relevant voor de rechtmatigheid van de uitvoering van controles.
21.
Verzoekster heeft hogere voorziening ingesteld bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk). Verzoekster voert aan dat de cour administrative d’appel de Nantes blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de omstandigheid dat de met de controle belaste functionaris haar domein zonder haar toestemming had betreden, geen invloed had op de rechtmatigheid van de afwijzing van haar aanvraag voor steun voor de herstructurering en de omschakeling van wijngaarden.
22.
Volgens de Conseil d’État is het antwoord op dit specifieke argument afhankelijk van het antwoord op de vraag of verordening nr. 555/2008 de met de controles ter plaatse belaste functionarissen toestaat de gronden van een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de wijnbouwer te betreden. In deze feitelijke en juridische context heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen gesteld:
–
„Zijn op grond van de artikelen 76, 78 en 81 van [verordening nr. 555/2008 van de Commissie] van 27 juni 2008 de functionarissen die een controle ter plaatse uitvoeren, bevoegd de gronden van een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de exploitant te betreden?
–
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: moet een onderscheid worden gemaakt naargelang de betrokken gronden al dan niet zijn afgesloten?
–
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: zijn de artikelen 76, 78 en 81 van [verordening nr. 555/2008 van de Commissie] van 27 juni 2008 verenigbaar met het beginsel van onschendbaarheid van de woning zoals gewaarborgd door artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens?”
23.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Griekse en de Franse regering en door de Europese Commissie. Deze belanghebbenden zijn ter terechtzitting van 7 november 2017 tevens gehoord in hun pleidooien.
IV. Bespreking
24.
De drie vragen van de verwijzende rechter komen uiteindelijk neer op één kernvraag: is er een rechtsgrondslag op grond waarvan controlefunctionarissen bevoegd zijn om particuliere gronden te betreden zonder de uitdrukkelijke toestemming van de wijnbouwer te verkrijgen teneinde controles ter plaatse van een wijngaard uit te voeren? De essentie van de eerste vraag is of verordening nr. 555/2008 impliciet deze bevoegdheid verleent. De tweede en derde vragen lijken vervolgvragen, waarbij de tweede vraag een nadere uitwerking van de eerste is: is het relevant of de gronden open of afgesloten waren? De derde vraag gaat over de geldigheid van de artikelen 76, 78 en 81 van verordening nr. 555/2008 indien wordt vastgesteld dat het niet is vereist toestemming te verkrijgen. Impliciet wordt door de verwijzende rechter gesuggereerd dat als deze bepalingen van verordening nr. 555/2008 aldus worden uitgelegd, zij haaks zouden kunnen staan op bepaalde grondrechten.
25.
De drie vragen zijn dus met elkaar verbonden. Het gaat om wettigheid en rechtsgrondslag: is er een bepaling in het Unierecht die toestaat dat al dan niet afgesloten particuliere gronden worden betreden om dergelijke controles uit te voeren, ongeacht hetgeen dienaangaande in het nationale recht is bepaald?
26.
In deze conclusie geef ik een antwoord vanuit twee invalshoeken. Aangezien er noch in verordening nr. 555/2008 noch in de structuur en de logica van de steunprogramma’s van de EU een duidelijke bepaling is die toestaat dat de nationale regels betreffende het betreden van particuliere gronden niet in acht worden genomen, suggereer ik om te beginnen dat de regels betreffende het betreden van particuliere gronden om controles uit te voeren een nationaalrechtelijke aangelegenheid zijn (A). De omvang van de keuzemogelijkheden bij de vaststelling van die nationale regels is echter onderhevig aan enkele beperkingen die inherent zijn aan zowel de bepalingen van verordening nr. 555/2008 als de noodzaak om bepaalde grondrechten van de Unie te eerbiedigen (B).
A.
Unierecht als toereikende rechtsgrondslag op zichzelf
27.
Alle partijen bij de schriftelijke en mondelinge procedure voor het Hof – de Griekse en de Franse regering en de Commissie – nemen hetzelfde standpunt in. Zij zijn van mening dat op grond van verordening nr. 555/2008 geen uitdrukkelijke toestemming is vereist voor het betreden van gronden om de nodige controles uit te voeren. Controles ter plaatse worden a priori en algemeen toegestaan door de steunaanvrager. Aangenomen wordt dat de bevoegdheid om gronden te betreden voortvloeit uit de structuur en de logica van de controles die uit hoofde van verordening nr. 555/2008 worden uitgevoerd. Het kan zelfs als inherent aan de algemene structuur van de steunprogramma’s van de EU worden beschouwd dat de aanvrager, louter door het invullen van een steunaanvraag, algemeen instemt met de stappen naar de beslissing om de steun al dan niet toe te kennen.
28.
Ik ben het daarmee niet eens.
29.
Het lijdt natuurlijk geen twijfel dat de lidstaten op grond van verordening nr. 555/2008 controle ter plaatse moeten uitvoeren. Tevens is het zo dat bepaalde bijkomende elementen met betrekking tot de wijze van uitvoering van deze controles in diezelfde verordening zijn vastgesteld. Aldus en in die mate kan inderdaad worden gesteld dat verordening nr. 555/2008 controles in het algemeen toestaat. Het is echter ook zo dat verordening nr. 555/2008 niet alle details van deze controles vaststelt. Met name ontbreekt het in de verordening aan bepalingen over de voorwaarden voor het betreden van gronden en over het feit of de toestemming van de wijnbouwer al dan niet is vereist.
30.
In zekere zin is dit de kern van de zaak: wat kan worden geconcludeerd uit het ontbreken van bepalingen in verordening nr. 555/2008 over de bevoegdheid tot het betreden van gronden? In combinatie met een aantal andere bepalingen in dezelfde verordening, die waarin duidelijk staat dat controles een aangelegenheid van de lidstaten zijn, betekent dit ontbreken van bepalingen volgens mij dat dit punt ook door de lidstaten moet worden geregeld. De interveniërende lidstaten en de Commissie leiden uit het feit dat de verordening niet uitdrukkelijk een toestemming vereist, echter af dat geen toestemming nodig is.
31.
Een dergelijke interpretatieve aanpak kan ik niet onderschrijven. Het feit dat iets niet op Unieniveau is vastgesteld, kan zeker niet leiden tot de conclusie dat het op grond van het Unierecht is toegestaan. De correcte logica, zeker op gebieden die te maken hebben met de rechten van particulieren en met particuliere eigendom, is precies het tegenovergestelde: aangezien niet is voorzien in een uitdrukkelijke bevoegdheid, is er op grond van het Unierecht geen bevoegdheid verleend.
32.
In het volgende deel zal ik aantonen dat noch verordening nr. 555/2008, en met name de artikelen 76, 78 en 81 ervan, die het voorwerp zijn van de eerste vraag aan het Hof (1), noch de ruimere logica van de steunprogramma’s van de EU, die ten grondslag ligt aan die verordening (2), controlefunctionarissen algemeen de bevoegdheid verlenen om gronden te betreden zonder de uitdrukkelijke toestemming van de wijnbouwer. Het is derhalve een nationaalrechtelijke aangelegenheid, te beslissen of de toestemming daartoe is vereist is, mede gelet op het type grond in kwestie (3).
1. Verordening nr. 555/2008 als bron van bevoegdheid tot het betreden van particuliere gronden om controles uit te voeren?
33.
Uit de bewoordingen en de context van verordening nr. 555/2008 volgt dat deze verordening geen regeling bevat van de toegang tot particuliere gronden om controles ter plaatse uit te voeren. Derhalve kan zij op zichzelf geen toereikende rechtsgrondslag zijn om het betreden van gronden zonder de toestemming van de wijnbouwer algemeen toe te staan, voor zover deze toestemming naar nationaal recht is vereist.
34.
Ten eerste blijkt uit meerdere bepalingen van de verordening duidelijk dat het aan de lidstaten is om specifiek vorm te geven aan de verschillende daarin bepaalde controles, waaronder een antwoord op de vraag of voor het betreden van particuliere gronden om controles ter plaatse uit te voeren de toestemming van de wijnbouwer nodig is.
35.
Met betrekking tot controles in het algemeen bepaalt artikel 76 van verordening nr. 555/2008 dat de lidstaten doeltreffende, evenredige en ontradende controles en maatregelen invoeren voor zover die nodig zijn om de correcte toepassing van de verordening te garanderen. In artikel 76, onder a), is met name bepaald dat de lidstaten erop toezien dat alle subsidiabiliteitscriteria die in het Unierecht of het nationale recht zijn vastgesteld, kunnen worden gecontroleerd. Overeenkomstig artikel 76, onder d), stellen de lidstaten de controlemethoden en -middelen vast en bepalen zij bij wie de controles moeten worden verricht. Bovendien bepaalt artikel 83 dat elke lidstaat de nodige maatregelen treft om de controlefunctionarissen bij de vervulling van hun taak te helpen.
36.
Al deze bepalingen wijzen er duidelijk op dat verordening nr. 555/2008 eist dat de controles worden uitgevoerd, maar dat alle elementen die niet uitdrukkelijk zijn vastgesteld in de bepalingen van de verordening, aan de lidstaten worden overgelaten. Deze verordening laat de lidstaten dus een aanzienlijke beoordelingsmarge om vast te leggen hoe deze controles moeten worden uitgevoerd.
37.
Deze slotsom geldt evenzeer voor de specifieke categorie van controles ter plaatse. Artikel 78, lid 1, van verordening nr. 555/2008 bepaalt slechts één feitelijk kenmerk van deze controles: „De controles ter plaatse worden onaangekondigd uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voor zover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen of voor die maatregelen waarvoor systematisch controles ter plaatse worden uitgevoerd, mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur van tevoren plaatsvinden.”
38.
Welke gevolgen heeft deze specifieke bepaling eventueel voor de toestemming om particuliere gronden te betreden? Volgens de Commissie is het vragen van een uitdrukkelijke toestemming om gronden te betreden onverenigbaar met het loutere feit dat controles ter plaatse, in beginsel, onaangekondigd zijn. Een toestemmingsvereiste zou noodzakelijkerwijs een aankondiging van tevoren inhouden, terwijl deze uitzonderlijk moet blijven.
39.
Ergens heeft de Commissie gelijk: als de wijnbouwer wordt gevraagd om toestemming om zijn gronden te betreden, voor zover deze toestemming naar nationaal recht is vereist, zou dat inderdaad betekenen dat met deze persoon wordt gecommuniceerd en dus dat de controle wordt „aangekondigd”. Mijn indruk is echter dat de Commissie tamelijk verstrekkende argumenten aanvoert op basis van een bepaling die eenvoudigweg een andere kwestie betreft.
40.
Ten eerste betekent – als alleen naar de bewoordingen wordt gekeken – „onaangekondigd” enkel „onaangekondigd”. Toegepast op controles, houdt de normale betekenis van dat woord in dat zij op om het even welk tijdstip kunnen plaatsvinden, zonder dat daarvan van tevoren kennis wordt gegeven aan de wijnbouwer. De verschillende taalversies van die bepaling (
4
) en de manier waarop artikel 78 in zijn geheel is opgesteld, tonen aan dat „onaangekondigd” enkel zonder kennisgeving van tevoren betekent. Daaruit volgt dat er geen verplichting is om de wijnbouwer of diens vertegenwoordiger in te lichten over de uitvoering van een controle of een gedeelte daarvan. (
5
) De controlefunctionaris kan dus naar eigen goeddunken op om het even welke dag opdagen zonder de wijnbouwer in te lichten over het bezoek.
41.
„Onaangekondigd” is echter zeker geen synoniem voor „zonder toestemming”. „Geen aankondiging van tevoren of kennisgeving” betekent niet „toestemming om gronden te betreden”. Het voorwerp en het doel van het ontbreken van een aankondiging zijn in dit opzicht van belang. Men kan geredelijk aannemen dat de wetgever van de Unie specifiek heeft vastgesteld dat controles onaangekondigd moeten zijn, om de mogelijke verleiding te voorkomen dat bepaalde feiten voorafgaand aan de controles en slechts voor het doel en de duur van de controles in een beter daglicht worden gesteld. Als de wijnbouwer niet weet wanneer een controle zal plaatsvinden, kan dus worden aangenomen dat de controlefunctionaris altijd de werkelijke stand van zaken zal kunnen zien.
42.
Als dat inderdaad het doel van die bepaling is, dan zie ik niet in hoe het vragen van toestemming om gronden te betreden, voor zover deze toestemming voor het specifieke type grond in kwestie naar nationaal recht is vereist, het algemene doel van onaangekondigde controles in de weg zou staan. Het is immers denkbaar dat onaangekondigde controles op een bepaalde dag worden uitgevoerd, terwijl bij de aankomst en vlak vóór de controle toestemming wordt gevraagd om die gronden te betreden. Een dergelijke controle is nog steeds „onaangekondigd” in de zin van artikel 78 en zou bovendien ook toegestaan zijn, zonder dat het doel van die bepaling op enigerlei wijze in gevaar wordt gebracht.
43.
Ten tweede is er het contextuele argument. Naast de door de verwijzende rechter uitdrukkelijk genoemde bepalingen, bevestigen andere bepalingen van verordening nr. 555/2008 eveneens dat het aan de lidstaten is om procedurele regels inzake controles ter plaatse vast te stellen, en dat uit de verordening geen bevoegdheid voortvloeit om gronden te betreden. In artikel 83, onder a), van verordening nr. 555/2008 is met name bepaald dat de lidstaten erop toezien dat controlefunctionarissen „toegang hebben tot de wijngaarden, tot de installaties voor de wijnbereiding, de opslag en de verwerking van wijnbouwproducten en tot de middelen voor het vervoer van deze producten”.
44.
Daarbij rijst de eenvoudige vraag: als het inderdaad de bedoeling van de wetgever was om te voorzien in een „impliciete” bevoegdheid om gronden te betreden, waarom zou er dan een specifieke bepaling zijn volgens welke de lidstaten erop moeten toezien dat controlefunctionarissen toegang hebben tot de wijngaarden?
45.
Er kan een bredere parallel worden getrokken tussen controlefunctionarissen als bedoeld in verordening nr. 555/2008 en functionarissen van de Commissie als bedoeld in verordening (EG) nr. 1/2003 (
6
). Krachtens artikel 20, lid 2, onder a), van verordening nr. 1/2003 zijn functionarissen van de Commissie bevoegd om alle lokalen, terreinen en vervoermiddelen van ondernemingen te betreden om schendingen van de mededingingsregels door deze ondernemingen te onderzoeken. Volgens verordening nr. 1/2003 valt inbraak in geval van obstakels echter niet onder de onderzoeksbevoegdheden van de Commissie en moet deze in een dergelijke situatie dus een machtiging van een rechterlijke instantie verkrijgen om ruimten te betreden. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de functionarissen van de Commissie weliswaar bevoegd zijn om de lokalen te betreden die zij daartoe aanwijzen, maar dat zij „de toegang tot lokalen of meubilair evenwel niet [mogen] forceren en het personeel van de onderneming niet [mogen] dwingen, hun die toegang te verlenen, noch [dat] zij de lokalen of het meubilair [mogen] doorzoeken zonder toestemming van de vertegenwoordigers van de onderneming”. (
7
)
46.
Natuurlijk verschilt de aard van de lokalen die in het kader van het mededingingsrecht van verordening nr. 1/2003 kunnen worden betreden van die van wijngaarden. (
8
) Het argument dat ik hier onder verwijzing naar verordening nr. 1/2003 aanvoer, is echter van een andere aard. Ten eerste gaat het vooral om de analogie met de wisselwerking tussen een EU-verordening die controles voorschrijft, en de nationale wetgeving. Net als verordening nr. 555/2008 schrijft verordening nr. 1/2003 voor dat controles of onderzoeken moeten plaatsvinden. De keuze van de methoden om dit te realiseren alsmede de voorwaarden voor het betreden van ruimten worden echter aan de lidstaten overgelaten. Ten tweede dient te worden gewezen op een bepaald verschil: als de toestemming voor functionarissen van de Commissie om ruimten te betreden niet kan worden afgeleid uit verordening nr. 1/2003, die als doel heeft een belangrijk onderdeel van het EU-beleid te handhaven, zie ik a fortiori niet in waarom er meer bevoegdheden zouden moeten of kunnen worden toegekend op grond van verordening nr. 555/2008, die „slechts” tot doel heeft, controlefunctionarissen te laten controleren of een aanvrager van steun aan alle voorwaarden voor het verkrijgen van die steun voldoet.
47.
Door het ontbreken van een specifieke bepaling in verordening nr. 555/2008 die het verkrijgen van toestemming voor het betreden van gronden uitsluit of vereist, kan die verordening al met al geen toereikende rechtsgrondslag vormen op grond waarvan controlefunctionarissen bevoegd zijn om de gronden van een landbouwbedrijf te betreden, voor zover een dergelijke toestemming voor het specifieke type grond in kwestie naar nationaal recht is vereist.
2. Bevoegdheid om gronden te betreden op basis van de structuur en de logica van steunprogramma’s van de EU?
48.
In aanvulling op (of parallel aan) het argument dat verordening nr. 555/2008 de bevoegdheid verleent om gronden te betreden zonder uitdrukkelijke toestemming, voeren de Franse regering en de Commissie aan dat die bevoegdheid voortvloeit uit de structuur en de logica zelf van de steunprogramma’s van de EU. Dat argument gaat als volgt: de controles worden in wezen uitgevoerd omdat er een steunaanvraag is ingediend. Het betreden van de grond waarvoor de steun is aangevraagd, is noodzakelijk voor de doeltreffendheid van deze controles. De aanvrager geeft door het loutere indienen van een steunaanvraag dus impliciet toestemming tot het betreden van zijn gronden.
49.
Ter ondersteuning van dit standpunt voert de Franse regering nog een ander argument aan, dat verwijst naar een verklaring die vermeld stond op het aanvraagformulier voor nationale steun dat ten tijde van de feiten in gebruik was. Zoals de Franse regering heeft verklaard, stond op dit formulier dat iedere aanvrager „zich ertoe verbindt de met de uitvoering van de controles belaste autoriteiten de nodige bewijsstukken te verstrekken en de nodige controles te laten uitvoeren”. (
9
) Door dit formulier te ondertekenen, zou de aanvrager dus hebben ingestemd met alle volgende stappen, met inbegrip van het zonder toestemming betreden van zijn gronden door controlefunctionarissen om controles ter plaatse uit te voeren.
50.
Om te beginnen wil ik ingaan op het specifieke argument van de Franse regering met betrekking tot het nationale formulier en daarbij moet ik toegeven dat ik dit argument om twee redenen niet relevant vind.
51.
Ten eerste is, wat de bewoordingen ervan betreft, een groot aantal argumentatieve stappen (en interpretatieve verbeeldingskracht) nodig om van de verklaring „Ik verbind mij ertoe de nodige controles te laten uitvoeren” te komen tot „Ik sta hierbij toe dat een controlefunctionaris mijn gronden betreedt zonder mijn toestemming”. Een dergelijke ruime uitlegging zou volledig in tegenspraak zijn met het algemene beginsel voor de uitlegging van een afstand van recht, die gebaseerd moet zijn op de normale en gangbare betekenis van de uitgelegde woorden en niet in ruime zin mag worden uitgelegd.
52.
Ten tweede, en misschien nog belangrijker, is dat het formulier een nationaal document. Zelfs al zou het, bij een welwillende lezing van de inhoud ervan, misschien kunnen worden gebruikt om de rechten en plichten van de aanvrager op grond van het nationale recht vast te stellen, toch valt moeilijk in te zien hoe het kan worden gebruikt voor de uitlegging van de inhoud van een maatregel van Unierecht, die in alle lidstaten identiek dient te zijn, ongeacht de mogelijke verschillen in de inhoud van de nationale formulieren.
53.
Vervolgens vind ik het meer algemene argument betreffende de algemene structuur en de logica van de steunprogramma’s van de EU, die ook ten grondslag zouden liggen aan verordening nr. 555/2008, niet alleen niet overtuigend, maar ook principieel zeer twijfelachtig. Twee lagen van dat argument springen in het oog: specifiek en algemeen.
54.
Gezien de specifieke kenmerken van deze zaak heb ik in het vorige deel van deze conclusie opgemerkt dat de verordening zelf geen bepalingen bevat over de kwestie of toestemming is vereist voor het betreden van particuliere gronden om deze te controleren. Hoe zou zelfs de ijverigste wijnbouwer, die zijn avonden doorbrengt met het lezen van de toepasselijke EU-wetgeving, rechtspraak en andere relevante documentatie, kunnen weten dat de bevoegdheid daartoe inherent is aan de structuur en de logica van die programma’s, als dit nergens wordt vermeld? Daaraan kan worden toegevoegd dat hetzelfde ook geldt voor de mogelijke „algemene instemming vooraf” of de„afstand van recht” op het aanvraagformulier: zelfs al zou worden aangenomen dat de instemming met alle „noodzakelijke controles” alle stappen omvat die nodig zijn om na te gaan of al dan niet aan de voorwaarden voor de toekenning van steun is voldaan, mag opnieuw geredelijk worden aangenomen dat deze stappen beperkt zijn tot die welke worden ondernomen op de wijze waarin de toepasselijke wetgeving uitdrukkelijk voorziet.
55.
Naar mijn mening is echter de meer algemene laag van dat argument zeer problematisch: een bevoegdheid die niet duidelijk in de geldende wetgeving is vastgesteld, zou moeten worden verleend omdat zij noodzakelijk wordt geacht om de doeltreffendheid van het stelsel in het algemeen te versterken. Even afgezien van de vraag of die bevoegdheid nu echt nodig is (
10
), is de arbitraire en open aard van dat argument zeer verontrustend in elke rechtsgemeenschap. Rechtvaardigen de doelen de middelen, ongeacht wat de wet zegt? Als dat inderdaad het geval is, staat verordening nr. 555/2008 niet alleen het betreden van afgesloten particuliere gronden toe om daar controles ter plaatse uit te voeren, maar waarschijnlijk ook het inbreken in bedrijfsruimten of zelfs in de woning van de wijnbouwer om daar documenten ter staving van mogelijke onregelmatigheden in diens steunaanvraag te verzamelen. Volgens dezelfde logica zou dit in beide voorbeelden impliciet zijn toegestaan, aangezien verordening nr. 555/2008 over geen van deze twee mogelijkheden bepalingen bevat (het geven van toestemming is niet vereist) en een dergelijke maatregel zou het „effet utile” van de wetgeving zeker versterken.
56.
Ter terechtzitting heeft de Commissie aan deze gedachtegang nog een aanvullend argument in verband met de logica van de steunprogramma’s van de EU toegevoegd. De Commissie heeft gesuggereerd dat in de precieze context van het beheer van uitkeringen (met gebruikmaking van het Duitse begrip Leistungsverwaltung) het vereiste van een rechtsgrondslag minder strikt is dan in de context van het strafrecht. Daarom zou het minder belangrijk zijn om de toepasselijke rechtsgrondslag te vinden om het betreden van gronden zonder uitdrukkelijke toestemming te rechtvaardigen.
57.
Ik ben het hier niet mee eens.
58.
Beide redeneringen zijn naar mijn mening regelrecht in strijd met het legaliteitsbeginsel inzake overheidsoptreden en met de rechtsstaat. Het is vaste rechtspraak dat „ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van iedere persoon […] een wettelijke grondslag moeten hebben”. (
11
) Bescherming tegen willekeurige of onevenredige ingrepen van het openbaar gezag is een algemeen beginsel van het Unierecht. Daarnaast is er in de context van het Unierecht ook het constitutionele beginsel van bevoegdheidstoedeling dat, indien ernstig genomen, zeker op het gebied van gedeelde bevoegdheden, verdere beperkingen van de plausibiliteit en de noodzaak van een functionele uitbreiding van de bevoegdheid van de Unie inhoudt. Tot slot ben ik van mening dat het argument van de Commissie, volgens hetwelk in wezen „als er geld wordt uitgekeerd, legaliteit niet (erg) van belang is”, een hypothetisch en aanvullend argument was, waarvan de zwakke punten niet nader hoeven te worden besproken. (
12
)
59.
Om deze redenen kan niet worden geconcludeerd dat de structuur en de logica van de steunprogramma’s van de EU de bevoegdheid verlenen om zonder toestemming particuliere gronden te betreden. Noch verordening nr. 555/2008, noch de algemene structuur die aan de steunprogramma’s van de EU ten grondslag ligt, kunnen dus tot de conclusie leiden dat het toegestaan is particuliere gronden zonder toestemming te betreden, voor zover een dergelijke toestemming voor dit type grond naar nationaal recht is vereist.
60.
Dit brengt mij bij het laatste punt in dit verband, dat is ingegeven door de tweede vraag van de verwijzende rechter: moet een onderscheid worden gemaakt naargelang de betrokken gronden al dan niet zijn afgesloten? Mijn korte antwoord is nee: de eerdere slotsom wordt niet gewijzigd naargelang de grond open dan wel afgesloten is.
61.
Dit feitelijke element, dat centraal staat in de tweede vraag van de verwijzende rechter, is wellicht niet helemaal relevant voor de beslechting van de zaak voor de verwijzende rechter. In de verwijzingsbeslissing wordt niet gezegd of de betrokken gronden al dan niet afgesloten waren. Ter terechtzitting heeft de Franse regering verklaard dat de gronden niet afgesloten waren. In deze feitelijke context kan de tweede vraag als hypothetisch worden aangemerkt.
62.
Deze vraag is echter indirect van belang voor het antwoord op de eerste vraag. Of de gronden nu open of afgesloten waren, het antwoord van Hof moet voor beide gevallen coherent zijn. Het valt moeilijk in te zien dat verordening nr. 555/2008 aldus dient te worden uitgelegd dat het betreden van particuliere gronden is toegestaan indien deze open zijn, ongeacht wat het nationale recht dienaangaande ter zake van de vereiste toestemming bepaalt, maar niet is toegestaan indien deze gronden toevallig afgesloten zijn. In verordening nr. 555/2008 ontbreekt het aan bepalingen over beide scenario’s.
63.
Toch zou het, zoals de verwijzende rechter in zijn derde vraag begrijpelijkerwijs wenst te vernemen, onverenigbaar zijn met het eigendomsrecht en/of de onschendbaarheid van de woning indien verordening nr. 555/2008 aldus werd uitgelegd dat controlefunctionarissen afgesloten gronden mogen betreden zonder daartoe de toestemming van de wijnbouwer nodig te hebben, en er dus in feite voor controlefunctionarissen een op het Unierecht gebaseerd „recht om over een hek te klimmen” zou worden gecreëerd. Zodoende versterkt de tweede vraag het antwoord dat op de eerste vraag moet worden gegeven, aangezien de tweede vraag des te duidelijker maakt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat het niet algemeen is toegestaan om gronden zonder toestemming te betreden, voor zover een dergelijke toestemming naar nationaal recht is vereist.
3. (Praktische) slotopmerkingen
64.
Duidelijkheidshalve moet worden opgemerkt dat de artikelen 76, 78 en 81 van verordening nr. 555/2008, samen met andere bepalingen van dezelfde verordening, een duidelijke opdracht bevatten voor de uitvoering van (in beginsel onaangekondigde) controles ter plaatse. Zij bepalen echter niet dat de controles worden uitgevoerd zonder toestemming van de wijnbouwer om de gronden te betreden. Verordening nr. 555/2008 laat het aan de lidstaten over om, binnen bepaalde grenzen (die hierna worden uiteengezet), te beslissen of de wijnbouwer zijn toestemming moet geven voor het betreden van zijn particuliere gronden om deze controles uit te voeren.
65.
Ongeacht de keuze die de lidstaten hebben gemaakt ter zake van de vraag of de wijnbouwer uitdrukkelijk zijn toestemming moet geven om zijn grond te betreden, moeten de nationale autoriteiten de controles dus overduidelijk uitvoeren met volledige inachtneming van deze nationale regels inzake controles ter plaatse en het betreden van particuliere eigendom.
66.
In de praktijk, en in tegenstelling tot hetgeen in de loop van deze procedure is gesteld, is het echter niet waarschijnlijk dat een dergelijk procedureel kader de daadwerkelijke uitvoering van de controles op tastbare wijze zal belemmeren.
67.
Ten eerste is het natuurlijk volkomen logisch dat de controlefunctionaris gebruik kan maken van de hem ter beschikking staande nationale maatregelen om de particuliere gronden van een landbouwbedrijf te betreden. De regels dienaangaande verschillen van lidstaat tot lidstaat. In een aantal lidstaten bestaat er echter een publiek recht van toegang of een recht van overgang onder voorwaarden op open landbouwgronden. Zoals uit de schriftelijke opmerkingen van de Franse regering blijkt, voorziet het Franse recht bijvoorbeeld niet in straffen voor het betreden van open particuliere gronden zolang er geen schade is toegebracht aan de eigendom. Het lijkt erop dat in plattelandsgebieden de toegang tot landbouwgronden vaak wordt toegestaan zonder uitdrukkelijke toestemming van de wijnbouwer. Als iemand naar nationaal recht onder deze voorwaarden zonder toestemming particuliere gronden mag betreden, dan geldt dit dus ook voor controlefunctionarissen.
68.
Ten tweede, voor zover het mogelijk is om de noodzakelijke controles doeltreffend uit te voeren zonder de gronden te betreden indien daarvoor naar nationaal recht toestemming is vereist, is deze optie uiteraard te verkiezen boven wat zou kunnen neerkomen op wederrechtelijk betreden. Voor controles ter plaatse is het niet altijd nodig dat gronden worden betreden. Vermoedelijk kan soms ook van op een bepaalde afstand worden gecontroleerd of de rooiing heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld door vanaf een openbare weg of een ander perceel over het hek te kijken. Dit lijkt des te waarschijnlijker met de ontwikkeling van nieuwe technologieën. In verordening nr. 555/2008 is zelfs uitdrukkelijk bepaald dat controles kunnen worden uitgevoerd door middel van teledetectie, waarvoor geen aanwezigheid op de onderzochte gronden vereist is. (
13
)
69.
Ten derde moeten controles ter plaatse op evenredige wijze worden uitgevoerd. Dat blijkt uit een aantal bepalingen van verordening nr. 555/2008, waaronder het reeds besproken artikel 78, lid 1. Deze bepaling voorziet namelijk in uitzonderingen op de „onaangekondigde” aard van controles, die overigens in de laatste versie van deze bepaling aanzienlijk zijn verduidelijkt. (
14
) Het bestaan van uitzonderingen toont, samen met deze verduidelijking, aan dat er in die bepaling nogal wat ruimte is voor wellicht enige hoffelijkheid jegens de persoon die aan de controles wordt onderworpen, zonder dat dit op enigerlei wijze afbreuk doet aan de doeltreffendheid van die controles. (
15
) Er wordt echter ook duidelijk erkend dat uit artikel 78, lid 1, voor controlefunctionarissen geen wettelijke verplichting voortvloeit om op die manier te handelen.
70.
In de vierde en laatste plaats moet worden benadrukt dat het vragen van voorafgaande toestemming van de wijnbouwer om diens grond te betreden in gevallen waarin een dergelijke toestemming naar nationaal recht voor dit type grond is vereist, geenszins afbreuk doet aan de doelstelling van verordening nr. 555/2008, de financiële belangen van de Unie te beschermen.
71.
Volgens artikel 78, lid 3, van verordening nr. 555/2008 wordt de steunaanvraag afgewezen indien de begunstigden een controle ter plaatse verhinderen. In de context van andere verordeningen betreffende steunprogramma’s voor de landbouw (
16
) heeft het Hof al geoordeeld dat het verhinderen van de uitvoering van controles belangrijke rechtsgevolgen moet hebben, zoals de afwijzing van de betrokken steunaanvragen. Die afwijzing is het rechtsgevolg dat wordt verbonden aan de onmogelijkheid om de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steun doeltreffend te controleren. (
17
) Deze onmogelijkheid kan met name het gevolg zijn van opzettelijke gedragingen van de landbouwer, maar ook van „elk aan de nalatigheid van de landbouwer of zijn vertegenwoordiger toe te schrijven handelen of nalaten waardoor de controle ter plaatse niet volledig kon worden uitgevoerd, wanneer deze landbouwer of zijn vertegenwoordiger niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem kon worden verlangd om te waarborgen dat deze controle volledig wordt uitgevoerd”. (
18
)
72.
Gezien de verregaande gevolgen van belemmering, waaronder natuurlijk ook de ongerechtvaardigde weigering van toegang tot de te controleren gronden valt, zie ik niet in waarom het voor van de doeltreffendheid van de controles nodig zou zijn om in strijd met nationale regels een algemene bevoegdheid tevoorschijn te toveren om (open of afgesloten) landbouwgronden zonder toestemming van de wijnbouwer te betreden. In geval van een ongerechtvaardigde weigering van toestemming zal de steunaanvraag in elk geval worden afgewezen en zal de aanvrager de gevolgen daarvan dragen.
73.
Kortom, noch de bepalingen van verordening nr. 555/2008, noch de algemene structuur en de logica van de steunprogramma’s van de EU kunnen aldus worden uitgelegd dat functionarissen die controles ter plaatse uitvoeren bevoegd zijn om de – al dan niet afgesloten – gronden van een landbouwbedrijf te betreden zonder toestemming van de wijnbouwer, voor zover diens toestemming naar nationaal recht is vereist. De voorwaarden voor het betreden van gronden, alsook het feit of er al dan niet toestemming moet worden gegeven om het type grond in kwestie te betreden, worden geregeld door het nationale recht.
B.
Unierechtelijke beperkingen van de autonomie van de lidstaten ten aanzien van de wijze van uitvoering van controles
74.
Het feit dat het Unierecht zelf niet voorziet in een bevoegdheid om particuliere gronden te betreden ongeacht de nationale regels ter zake, betekent natuurlijk niet dat het Unierecht volledig irrelevant is. Hoewel het Unierecht die specifieke bevoegdheid niet verleent, voorziet het wel in een aantal beperkingen aan de autonomie van de lidstaten ten aanzien van de wijze van uitvoering van de controles uit hoofde van verordening nr. 555/2008.
75.
In dit afsluitende deel worden twee van deze beperkingen kort beschreven: die welke voortvloeien uit verordening nr. 555/2008 zelf (1) en die welke voortvloeien uit de grondrechten, met name het eigendomsrecht en de onschendbaarheid van de woning (2).
1. Beperkingen die voortvloeien uit verordening nr. 555/2008
76.
Ten eerste moeten de controles doeltreffend, evenredig en ontradend zijn, zoals op vele andere gebieden van door de Unie opgedragen tenuitvoerlegging en handhaving van het Unierecht op nationaal niveau (
19
) en ook in de context van verordening nr. 555/2008, zoals duidelijk is bepaald in artikel 76 van deze laatste. Zoals ik in het vorige deel van deze conclusie heb proberen uit te leggen, betekent „doeltreffend” echter niet dat „alles mag” in strijd met het legaliteitsbeginsel. (
20
)
77.
Ten tweede voorziet artikel 80, lid 2, van verordening nr. 555/2008 aantoonbaar in een (zij het beperkt) recht om te worden gehoord. Artikel 80, lid 1, van de verordening bepaalt dat van elke controle ter plaatse een controleverslag wordt opgesteld aan de hand waarvan de bijzonderheden van de controle kunnen worden nagetrokken. Dat verslag moet een aantal gegevens bevatten, zoals de aanwezige personen, de controle op het goede onderhoud van de betrokken oppervlakte als het om de rooiregeling gaat, of de begunstigde/producent van de controle in kennis was gesteld en, zo ja, hoelang van tevoren. Als de gegevens in de aanvraag niet stroken met de feitelijke toestand zoals die blijkt uit de controle, ontvangt de wijnbouwer, overeenkomstig artikel 80, lid 2, van de verordening, een kopie van het controleverslag en krijgt hij de gelegenheid die te ondertekenen voordat de bevoegde autoriteit uit de bevindingen haar conclusies trekt.
78.
Men kan zich afvragen wat een „gelegenheid die te ondertekenen” precies betekent, maar het is duidelijk dat de steunaanvrager het recht heeft om geïnformeerd te worden over negatieve feitelijke bevindingen van een controle ter plaatse. Aangezien dit alles moet gebeuren voordat de bevoegde autoriteit haar conclusies trekt uit de bevindingen wat haar uiteindelijke beslissing betreft, is het bovendien logisch dat de aanvrager de mogelijkheid krijgt om de negatieve feitelijke bevindingen van de bevoegde autoriteit te betwisten.
79.
Artikel 80, lid 2, van verordening nr. 555/2008 lijkt een voor deze context specifieke uiting te zijn van het recht om te worden gehoord als onderdeel van het algemene beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging. Het is vaste rechtspraak dat „[d]it beginsel vereist dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren. Deze verplichting rust op de administratieve overheden van de lidstaten wanneer zij besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ook al voorziet de toepasselijke Uniewetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit”. (
21
)
80.
Hoe een dergelijk recht om te worden gehoord in de nationale procedure precies zal worden georganiseerd, is een zaak van de lidstaat. Enerzijds is het zeker mogelijk, de wijnbouwer enkele dagen na de controle een verslag te doen toekomen. Bij deze optie zou de wijnbouwer tijdens de controles niet aanwezig moeten zijn, maar zou de bevoegde autoriteit moeten wachten om uit dit verslag conclusies te trekken totdat de aanvrager het heeft ondertekend. Anderzijds kunnen de lidstaten eveneens ervoor zorgen dat het recht om te worden gehoord in een vroeger stadium, namelijk tijdens de controle zelf of, preciezer gezegd, onmiddellijk na de uitvoering ervan, kan worden uitgeoefend. Het zou inderdaad zinvol – en misschien zelfs doeltreffender – zijn om de wijnbouwer toe te staan bij de controle aanwezig te zijn en hem vervolgens te vragen het verslag aan het eind van de inspectie te ondertekenen. Daartoe zou het logisch zijn dat de controlefunctionaris vooraf de uitdrukkelijke toestemming van de wijnbouwer vraagt om diens grond te betreden, aangezien deze aanwezig is.
81.
Een dergelijke verplichting is echter niet uitdrukkelijk opgenomen in verordening nr. 555/2008. Het is derhalve een nationaalrechtelijke aangelegenheid, naar eigen goeddunken vorm te geven aan het recht om te worden gehoord. De lidstaten moeten er in elk geval op toezien dat de wijnbouwer, als de gegevens in de aanvraag niet stroken met de feitelijke toestand zoals die blijkt uit de controle ter plaatse, daadwerkelijk het recht krijgt, te worden gehoord voordat een voor hem relevante formele beslissing wordt genomen. Daartoe moet het controleverslag alle in artikel 80, lid 1, van de verordening genoemde gegevens bevatten die de verwijzende rechter moet beoordelen.
2. Beperkingen die voortvloeien uit de grondrechten
82.
Verordening nr. 555/2008 laat het aan de lidstaten over om te beslissen hoe controles ter plaatse worden uitgevoerd voor wat de voorwaarden voor het betreden van particuliere gronden betreft, met name of de uitdrukkelijke toestemming van de wijnbouwer is vereist voor een specifiek type grond (open of afgesloten). Aangezien het Unierecht geen toereikende rechtsgrondslag biedt om zonder toestemming gronden te betreden, hoeft de derde vraag, betreffende de verenigbaarheid van de artikelen 76, 78 en 81 van de verordening met het beginsel van onschendbaarheid van de woning, niet te worden beantwoord. De derde vraag vooronderstelt immers een bevestigend antwoord op de eerste vraag, wat niet het antwoord is dat in deze conclusie wordt bepleit.
83.
De kwestie van de grondrechten als beperking van de wijze van uitvoering van controles ter plaatse blijft echter gedeeltelijk relevant vanuit een andere invalshoek, aangezien het Unierecht grenzen stelt aan de autonomie van de lidstaten bij het vaststellen van voorwaarden voor het betreden van particuliere gronden. Omwille van deze laatste dimensie zal ik in dit afsluitende deel een zeer beknopte beschrijving geven van deze beperkingen.
84.
In zijn derde vraag heeft de verwijzende rechter alleen het grondrecht van onschendbaarheid van de woning aan de orde gesteld (artikel 7 van het Handvest). Een ander recht is echter mogelijk ook relevant in de onderhavige zaak: het eigendomsrecht (artikel 17, lid 1, van het Handvest).
85.
Overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen hiervan uitsluitend tot de lidstaten gericht wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen. In de onderhavige zaak bestaat er geen twijfel over dat de lidstaten binnen de werkingssfeer van het Unierecht handelen wanneer zij controles uitvoeren die uitdrukkelijk door verordening nr. 555/2008 worden voorgeschreven. De grondrechten van de Unie, met name het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht, zijn dus op de onderhavige zaak van toepassing.
86.
Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat, zoals de Franse regering heeft aangevoerd, het Handvest ratione temporis formeel niet van toepassing is op de feiten van de zaak. Voor een groot deel, zeker met betrekking tot het eigendomsrecht en de onschendbaarheid van de woning, is het Handvest slechts een codificatie van de grondrechten die reeds als algemene beginselen van het Unierecht waren erkend. (
22
) Het Handvest kan in casu dus als richtsnoer dienen, aangezien het voor uitleggingsdoeleinden kan worden aangevoerd, ook al was het ten tijde van de feiten nog niet van kracht. (
23
)
87.
Om diezelfde reden is het niet relevant dat de verwijzende rechter in zijn beslissing niet naar het Handvest, maar naar het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (hierna: „EVRM”) heeft verwezen. Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest zijn de inhoud en reikwijdte ervan, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend, hoewel het Unierecht ruimere bescherming kan bieden. Aangezien de onschendbaarheid van de woning en het eigendomsrecht worden beschermd door het Unierecht en het EVRM, zijn het EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) uiteraard relevant voor deze zaak. (
24
)
88.
Wat het eigendomsrecht betreft, is het waarschijnlijk dat van de drie soorten mogelijke aantasting van dat recht, de eerbiediging van de eigendom aan bod kan komen. (
25
) Dergelijke overwegingen zouden natuurlijk aan de nationale rechter moeten worden overgelaten, maar het is zeer waarschijnlijk dat het wederrechtelijk betreden van open particuliere gronden om die controles uit te voeren zonder de naar nationaal recht vereiste toestemming te hebben verkregen, maar ook zonder schade aan de eigendom toe te brengen, geen schending van de grondrechten inhoudt. Een dergelijke aantasting zou waarschijnlijk gerechtvaardigd zijn, aangezien het onwaarschijnlijk is dat zij verder gaat dan nodig is om de controles doeltreffend uit te voeren. Hoewel deze wijze van uitvoering van controles mogelijk onwettig is, zou dit dus waarschijnlijk niet neerkomen op een schending van het fundamentele eigendomsrecht.
89.
Daarentegen – en in verband met de tweede vraag – zou het betreden van particuliere gronden zonder toestemming van de wijnbouwer, indien de gronden in kwestie afgesloten zijn, een aanzienlijke aantasting van het eigendomsrecht inhouden, aangezien dit in feite neerkomt op inbraak. Dit zou opnieuw afhankelijk zijn van de feiten van het concrete geval, maar in het algemeen lijkt het veel minder waarschijnlijk dat een dergelijke aantasting gerechtvaardigd zou kunnen zijn.
90.
Wat de onschendbaarheid van de woning betreft, is het juist dat het EHRM het begrip „woning” in de loop der jaren geleidelijk heeft uitgebreid tot bepaalde bedrijfsruimten, zoals kantoren of filialen. (
26
) Recentelijk lijkt die evolutie echter tegen haar natuurlijke grenzen te zijn aangelopen in de zaak Leveau en Fillon (
27
) en in de zaak Khamidov (
28
).
91.
De zaak Leveau en Fillon betrof het betreden van een varkenshouderij door een functionaris om na te gaan of de landbouwers zich hielden aan de voorschriften die op deze bedrijven van toepassing waren. Het EHRM oordeelde dat varkenshouderijen niet konden worden geacht onder het begrip „woning” te vallen. Het EHRM beklemtoonde verder dat de betekenis van „woning” niet mag verwateren en niet tegen het gezond verstand mag ingaan. (
29
) In de zaak Khamidov weigerde het EHRM te erkennen dat ook industriële bedrijfsruimten zoals meelfabrieken, bakkerijen en opslagfaciliteiten onder het begrip „woning” in de zin van artikel 8 van het EVRM vallen.
92.
In navolging van het EHRM heeft het Hof in het kader van politie-invallen in de vroege ochtend ook erkend dat de bescherming van de woning kan worden uitgebreid tot bedrijfsruimten. (
30
) Het Hof heeft „het grondrecht op onschendbaarheid van de woning” ook uitdrukkelijk erkend als een algemeen beginsel van het Unierecht, zoals dat nu is verwoord in artikel 7 van het Handvest, dat overeenkomt met artikel 8 van het EVRM. (
31
)
93.
Volgens de huidige rechtspraak bestaat er dus, naast duidelijk particuliere woningen van welke aard dan ook, een tweede categorie „woningen”, waaronder bepaalde soorten bedrijfsruimten vallen. Deze laatste categorie is echter beperkt tot plaatsen waar het privé- en beroepsleven van de betrokkenen zodanig met elkaar verweven zijn geraakt dat er geen mogelijkheid bestaat om ze daadwerkelijk te onderscheiden. Eenvoudig gezegd: deze bescherming is tegenwoordig uitgebreid tot de werkomgeving van kantoorbedienden, voor mensen die effectief in hun kantoren wonen, waar zich ook een aanzienlijk deel van hun privéleven afspeelt.
94.
Het is daarentegen onwaarschijnlijk dat productieplaatsen, zowel industriële als agrarische, waar een dergelijke combinatie van beroep en privéleven niet bestaat, als „woningen” worden aangemerkt. Op geen enkele manier wil ik twijfel zaaien over de nauwe, bijna intieme relatie die een wijnbouwer vaak met zijn wijngaard heeft. Toch is de hierboven beschreven logica, die heeft geresulteerd in een beperkte uitbreiding van het begrip „woning” tot bepaalde bedrijfsruimten, eenvoudigweg niet van toepassing op open productielocaties zoals wijngaarden. Gezien de logica en het doel van het begrip „woning” in het kader van de bescherming ervan op grond van artikel 7 van het Handvest, zie ik bovendien geen enkele reden om dit begrip verder uit te breiden.
95.
Om deze redenen denk ik niet dat een open wijngaard als onderdeel van het begrip „woning” kan worden aangemerkt, tenzij er in een bepaalde zaak natuurlijk enkele andere feitelijke elementen aanwezig zijn die een andere conclusie rechtvaardigen, zoals bijvoorbeeld het feit dat de betrokken wijngaard direct grenst aan een privéwoning of een kantoor. (
32
)
V. Conclusie
96.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 76, 78 en 81 van verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector kunnen niet aldus worden uitgelegd dat zij functionarissen die controles ter plaatse uitvoeren, de bevoegdheid verlenen om de al dan niet afgesloten gronden van een landbouwbedrijf te betreden zonder toestemming van de wijnbouwer, voor zover een dergelijke toestemming naar nationaal recht voor het betreden van het type grond in kwestie is vereist. Het is een nationaalrechtelijke aangelegenheid, vast te stellen hoe grond met het oog op controles ter plaatse mag worden betreden en te bepalen hoe deze controles moeten worden uitgevoerd, rekening houdend met de uit het Unierecht, met name de eerbiediging van de grondrechten, voortvloeiende beperkingen.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Verordening van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB 2008, L 170, blz. 1).
(
3
)	Verordening (EG) van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (PB 2008, L 148, blz. 1).
(
4
)	Bijvoorbeeld in het Frans „de manière inopinée”; in het Italiaans „senza preavviso”; in het Duits „unangekündigt”; in het Spaans „sin previo aviso”, en in het Tsjechisch „bez ohlášení”.
(
5
)	Zie, in de context van een andere verordening betreffende steunregelingen voor landbouwers, arrest van 16 juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, punt 32).
(
6
)	Verordening van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1).
(
7
)	Arrest van 21 september 1989, Hoechst/Commissie (46/87 en 227/88, EU:C:1989:337, punt 31).
(
8
)	Zeker als de gronden in kwestie open waren. De tweede vraag van de verwijzende rechterlijke instantie gaat echter over afgesloten gronden. Daarnaast zijn er nog enkele andere scenario’s denkbaar, zoals een hypothetische situatie van (al dan niet afgesloten) gronden waarop zich ook een woning en dus de woonplaats van de wijnbouwer bevindt. Die scenario’s zouden dan meer aansluiten bij verordening nr. 1/2003.
(
9
)	Cursivering van mij.
(
10
)	Gezien de vrij strenge sancties die al in de verordening zijn opgenomen – zie punt 71 hieronder.
(
11
)	Arresten van 21 september 1989, Hoechst/Commissie (46/87 en 227/88, EU:C:1989:337, punt 19), en 22 oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punt 27).
(
12
)	Ter illustratie van een sterk contrast qua benadering kan bijvoorbeeld het arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662) worden aangehaald. In die zaak bleek het Hof met name niet onder de indruk te zijn van het argument dat, wanneer financiële middelen van de EU worden besteed, er een maximale transparantie en toegang tot informatie over de begunstigden van gelden uit landbouwfondsen van de EU moet zijn, hetgeen zou rechtvaardigen dat nog meer informatie wordt verstrekt dan in de bestreden uitvoeringsverordening van de Commissie wordt geëist.
(
13
)	Zie artikel 81, lid 4, van verordening nr. 555/2008.
(
14
)	Artikel 78, lid 1, van verordening nr. 555/2008 is vervangen door artikel 31, lid 2, van uitvoeringsverordening (EU) 2016/1150 van de Commissie van 15 april 2016 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat de nationale steunprogramma’s in de wijnsector betreft (PB 2016, L 190, blz. 23). Uit deze laatste bepaling blijkt dat er sprake is van een aanzienlijke koerswijziging, aangezien het door het weglaten van de eerste zin van de bepaling niet langer de regel is dat controles ter plaatse onaangekondigd worden verricht. Bovendien kan de aankondiging van tevoren nu binnen een termijn van 14 dagen worden gedaan.
(
15
)	Zie de punten 40‑42 van deze conclusie.
(
16
)	Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (PB 1999, L 160, blz. 80); verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad (PB 2004, L 141, blz. 18).
(
17
)	Zie arresten van 16 juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, punt 27), en 24 mei 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, punten 33 en 34).
(
18
)	Arrest van 16 juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, punt 30).
(
19
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 32); 16 juli 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punt 25), en 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, punt 45).
(
20
)	Zie in dit verband ook het recente arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 51‑58).
(
21
)	Arresten van 22 oktober 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, punt 38); 17 december 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punt 84), en 9 november 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, punt 26).
(
22
)	Voor het eigendomsrecht, zie bijvoorbeeld arresten van 14 mei 1974, Nold KG/Commissie (4/73, EU:C:1974:51, punten 12‑14), en 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C‑280/93, EU:C:1994:367, punt 78); voor de onschendbaarheid van de woning, zie bijvoorbeeld arrest van 21 september 1989, Hoechst/Commissie (46/87 en 227/88, EU:C:1989:337, punt 17).
(
23
)	Zie, in verband met het Handvest nog vóór de inwerkingtreding ervan, bijvoorbeeld arresten van 18 december 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, punt 91); 14 februari 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, punt 48), en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 335).
(
24
)	Zie in die zin arresten van 18 juni 2015, Deutsche Bahn e.a./Commissie (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punt 20), en 13 juni 2017, Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 49).
(
25
)	Arrest van 13 december 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (44/79, EU:C:1979:290, punt 19). Voor verdere voorbeelden van aantastingen van het eigendomsrecht, zie bijvoorbeeld in het geval van economisch verlies, EHRM, 29 november 1991, Pine Valley Developments Ltd e.a. tegen Ierland (CE:ECHR:1991:1129JUD001274287), en 23 januari 2003, Kienast tegen Oostenrijk (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). Zie, in andere omstandigheden in verband met de Franse regels op grond waarvan het betreden van particuliere gronden met het oog op de jacht is toegestaan, EHRM, 29 april 1999, Chassagnou e.a. tegen Frankrijk (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
)	EHRM, 16 december 1992, Niemietz tegen Duitsland (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088) betreffende de doorzoeking van een advocatenkantoor, en 16 april 2002, Société Colas Est e.a. tegen Frankrijk (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197) betreffende inspecties die zonder rechterlijke machtiging zijn uitgevoerd in de hoofdvestiging en filialen van bedrijven.
(
27
)	EHRM, 6 september 2005, Leveau en Fillon tegen Frankrijk (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
)	EHRM, 15 november 2007, Khamidov tegen Rusland (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
)	EHRM, 6 september 2005, Leveau en Fillon tegen Frankrijk (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
)	Arrest van 22 oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punt 29).
(
31
)	Arrest van 18 juni 2015, Deutsche Bahn e.a./Commissie (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punt 19).
(
32
)	Zie naar analogie bijvoorbeeld EHRM, 7 juni 2007, Guţu tegen Moldavië (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, § 65), waar is geoordeeld dat politieagenten niet bevoegd waren de terreinen van verzoekster – haar voortuin – te betreden en dat dit een aantasting was van haar recht op eerbiediging van de woning.