62007CJ0139_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C‑139/07 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta il 28 febbraio 2007,
Commissione europea, rappresentata dai sigg. V. Kreuschitz, P. Aalto e C. Docksey, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Technische Glaswerke Ilmenau GmbH,
con sede a Ilmenau (Germania), rappresentata dagli avv.ti C. Arhold e N. Wimmer, Rechtsanwälte,
ricorrente in primo grado,
sostenuta da:
Regno di Danimarca,
rappresentato dalla sig.ra B. Weis Fogh, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
interveniente in sede d’impugnazione,
Repubblica di Finlandia,
rappresentata dal sig. J. Heliskoski, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Regno di Svezia,
rappresentato dalle sig.re K. Wistrand, S. Johannesson e K. Petkovska, in qualità di agenti,
intervenienti in primo grado,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts nonché dalle sig.re R. Silva de Lapuerta e C. Toader, presidenti di sezione, dai sigg. A. Rosas, K. Schiemann, E. Juhász, G. Arestis (relatore) e T. von Danwitz, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancellieri: sigg. H. von Holstein, cancelliere aggiunto, e B. Fülöp, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 giugno 2009,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’8 settembre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 dicembre 2006, causa T‑237/02, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione (Racc. pag. II‑5131; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha annullato la decisione della Commissione 28 maggio 2002 (in prosieguo: la «decisione controversa») nella parte in cui nega l’accesso a documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (in prosieguo: la «TGI»).
Contesto normativo
2. L’art. 255 CE garantisce a qualsiasi cittadino dell’Unione europea e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro un diritto d’accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione, secondo i principi e alle condizioni definiti dal Consiglio a tutela di interessi pubblici o privati.
3. Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), è stato adottato sul fondamento dell’art. 255, n. 2, CE.
4. Il quarto, sesto e undicesimo ‘considerando’ di detto regolamento sono così formulati:
«(4) Il presente regolamento mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti e a definirne i principi generali e le limitazioni a norma dell’articolo 255, paragrafo 2, del Trattato CE.
(...)
(6) Si dovrebbe garantire un accesso più ampio ai documenti nei casi in cui le istituzioni agiscono in veste di legislatore, anche in base a competenze delegate, preservando nel contempo l’efficacia del loro processo di formazione delle decisioni. Nella più ampia misura possibile tali documenti dovrebbero essere resi direttamente accessibili.
(...)
(11) In linea di principio, tutti i documenti delle istituzioni dovrebbero essere accessibili al pubblico. Tuttavia, taluni interessi pubblici e privati dovrebbero essere tutelati mediante eccezioni. Si dovrebbe consentire alle istituzioni di proteggere le loro consultazioni e discussioni interne quando sia necessario per tutelare la propria capacità di espletare le loro funzioni. (...)».
5. Intitolato «Obiettivo», l’art. 1 del regolamento n. 1049/2001 stabilisce, alla lett. a), che il regolamento mira a «definire i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privato, che disciplinano il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (in prosieguo “le istituzioni”) sancito dall’articolo 255 del Trattato CE in modo tale da garantire l’accesso più ampio possibile».
6. Intitolato «Destinatari e campo di applicazione», l’art. 2 del medesimo regolamento riconosce, al n. 1, a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, «secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento». Il n. 3 del medesimo articolo prevede che detto regolamento si applichi a tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso, «concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea».
7. Ai sensi dell’art. 3, lett. a), del regolamento n. 1049/2001, ai fini del medesimo, s’intende per «documento» «qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell’istituzione».
8. Intitolato «Eccezioni», l’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 così dispone:
«(...)
2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
– (...)
– le procedure giurisdizionali e la consulenza legale,
– gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
3. L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudich[i] gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
(...)
6. Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
7. Le eccezioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. (...)».
9. L’art. 6 del regolamento n. 1049/2001, intitolato «Domande», dispone, al n. 1, che «[le] domande di accesso a un documento sono (...) formulate in modo sufficientemente preciso per consentire all’istituzione di identificare il documento in oggetto» e che «[i]l richiedente non è tenuto a motivare la domanda». Ai sensi del n. 2 di detto articolo, «[q]ualora una domanda non sia sufficientemente precisa, l’istituzione può chiedere al richiedente di chiarirla e assisterlo in tale compito». Secondo il n. 3 del medesimo articolo, «[n]el caso di una domanda relativa a un documento molto voluminoso o a un numero elevato di documenti, l’istituzione in questione può contattare informalmente il richiedente onde trovare una soluzione equa».
10. Il regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del Trattato CE (GU L 83, pag. 1), definisce, peraltro, le procedure applicabili all’esercizio, da parte della Commissione, del potere conferitole dall’art. 88 CE di pronunciarsi sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune.
11. Intitolato «Diritti degli interessati», l’art. 2 del regolamento n. 659/1999 prevede quanto segue:
«1. Ogni parte interessata può presentare osservazioni, a norma dell’articolo 6 in seguito ad una decisione della Commissione di dare inizio al procedimento d’indagine formale. A ogni parte interessata che abbia presentato osservazioni e a ogni beneficiario di aiuti individuali viene trasmessa copia della decisione adottata dalla Commissione a norma dell’articolo 7.
2. Ogni parte interessata può informare la Commissione di ogni presunto aiuto illegale e di ogni presunta attuazione abusiva di aiuti. La Commissione, se ritiene che, in base alle informazioni in suo possesso, non vi siano motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso, ne informa l’interessato. La Commissione, se adotta una decisione su un caso riguardante l’argomento delle informazioni fornite, invia copia di tale decisione alla parte interessata.
3. A sua richiesta, ogni parte interessata ottiene copia di qualsiasi decisione adottata a norma degli articoli 4, 7, 10, paragrafo 3, e 11».
Fatti
12. Con lettera 1° dicembre 1998, la Repubblica federale di Germania notificava alla Commissione vari provvedimenti finalizzati al consolidamento finanziario della TGI, tra i quali una dispensa parziale dal pagamento e un prestito bancario.
13. Il 4 aprile 2000 la Commissione avviava il procedimento d’indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE, in merito a detta dispensa e a detto prestito, procedimento al quale è stato attribuito il numero di riferimento C 19/2000.
14. Con decisione 12 giugno 2001, in cui limitava la propria valutazione unicamente alla misura di dispensa dal pagamento, la Commissione dichiarava che tale provvedimento configurava un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune. La TGI contestava tale decisione presentando, il 28 agosto 2001, un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, che veniva respinto con sentenza 8 luglio 2004, causa T‑198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione (Racc. pag. II‑2717), confermata in sede di impugnazione con sentenza della Corte 11 gennaio 2007, causa C‑404/04 P.
15. Il 3 luglio 2001 la Commissione avviava, a norma dell’art. 88, n. 2, CE, un secondo procedimento di indagine formale, recante il numero di riferimento C 44/2001, nei confronti del prestito bancario in particolare.
16. Con lettera del 24 ottobre 2001, la TGI presentava le sue osservazioni nell’ambito del secondo procedimento d’indagine formale e chiedeva alla Commissione di consentirle, da un lato, l’accesso a una versione non riservata del fascicolo e, dall’altro, la possibilità di presentare, successivamente, nuove osservazioni. Tale richiesta veniva respinta dalla Commissione con lettera del 23 novembre 2001.
17. Con lettera del 1° marzo 2002, la TGI chiedeva, a norma del regolamento n. 1049/2001, l’accesso a tutti i documenti contenuti nei fascicoli della Commissione relativi agli aiuti di Stato che la riguardavano e, in particolare, al procedimento registrato con il numero di riferimento C 44/2001 nonché a tutti i documenti contenuti nei fascicoli della Commissione relativi agli aiuti di Stato in favore dell’impresa Schott Glas, eccettuati i segreti commerciali riguardanti altre imprese.
18. Con lettera del 27 marzo 2002, la Commissione respingeva tale domanda di accesso segnalando, in particolare, che ai documenti richiesti si applicava l’eccezione prevista dall’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001. La Commissione precisava altresì che i documenti riguardanti la TGI erano documenti che facevano parte del procedimento d’indagine formale in corso nel procedimento rubricato C 44/2001.
19. Con lettera del 15 aprile 2002, la TGI inviava al segretario generale della Commissione una domanda di conferma d’accesso riguardante i medesimi documenti, ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
20. Con la decisione controversa, il segretario generale della Commissione respingeva tale domanda di accesso, confermando quindi il rifiuto che era già stato opposto alla TGI, adducendo la motivazione che la divulgazione di tali vari documenti rischiava di pregiudicare la tutela degli obiettivi delle attività ispettive e d’indagine e che tale eccezione al diritto d’accesso era espressamente prevista dall’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
21. Tale decisione fa inoltre presente che, poiché la richiesta della TGI implicava di darle accesso a un documento contenente una descrizione dettagliata di un progetto della Schott Glas, fornire l’accesso a tale documento avrebbe rischiato di pregiudicare seriamente gli interessi commerciali di tale società, essendo tale interesse espressamente tutelato da un’eccezione al diritto d’accesso, prevista all’art. 4 n. 2, del citato regolamento. Peraltro, la medesima decisione precisa che era stata esaminata la possibilità di rendere accessibili le parti dei documenti richiesti sottratte alle eccezioni, ma che ne era emerso che tali documenti non potevano essere divisi in parti riservate e parti non riservate. Infine, vi si accenna che, nel caso di specie, nessun interesse pubblico prevalente avrebbe giustificato la divulgazione dei documenti in questione.
22. Il 2 ottobre 2002, in esito al secondo procedimento d’indagine formale rubricato con il numero C 44/2001, la Commissione adottava la decisione C (2002) 2147 def. con la quale dichiarava, in particolare, che il prestito bancario accordato alla TGI configurava un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune. La  TGI contestava tale decisione proponendo, il 17 dicembre 2002, un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale (causa T‑378/02), causa che è stata cancellata dal ruolo con ordinanza 16 maggio 2007.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
23. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 agosto 2002, la TGI ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa, fatta salva la parte in cui quest’ultima negava l’accesso ai documenti direttamente collegati al procedimento in corso di controllo degli aiuti di Stato riguardanti la Schott Glas. Il Regno di Svezia e la Repubblica di Finlandia sono stati autorizzati a intervenire a sostegno delle conclusioni della TGI.
24. La Commissione, sostenuta dalla Schott Glas, ha chiesto al Tribunale di respingere il ricorso perché infondato.
25. Con la sentenza impugnata, il Tribunale, da un lato, ha dichiarato irricevibile il ricorso nella parte in cui riguardava l’annullamento di un presunto implicito diniego d’accesso ai documenti concernenti «il procedimento d’aiuto concluso nell’ambito della privatizzazione della Jenaer Schott Glas» e, dall’altro, ha annullato la decisione controversa nella parte in cui negava l’accesso a taluni documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla TGI.
26. In particolare, nell’ambito del motivo sollevato dalla TGI e attinente alla violazione dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 riguardante l’eccezione al diritto d’accesso relativa alla tutela degli obiettivi ispettivi, d’indagine e di revisione contabile, il Tribunale ha innanzi tutto rilevato, al punto 76 della sentenza impugnata, che i documenti oggetto della domanda d’accesso sono effettivamente connessi ad un’attività «d’indagine» ai sensi del n. 2, terzo trattino, di detto articolo e ha dichiarato, al punto 77 di tale sentenza, che la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima. Esso ha aggiunto che una simile applicazione può essere giustificata, in linea di principio, solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, in primo luogo, se l’accesso al documento rischi, concretamente ed effettivamente, di arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’art. 4, nn. 2 e 3, di detto regolamento, se non sussista un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione. Il Tribunale è dunque pervenuto alla conclusione che l’esame al quale l’istituzione deve procedere, in linea di principio, per applicare un’eccezione deve essere effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione.
27. Il Tribunale ha, inoltre, precisato, al punto 78 di detta sentenza, che risulta dal regolamento n. 1049/2001 che tutte le eccezioni di cui ai nn. 1‑3 dell’art. 4 devono essere applicate «a un documento». Nello stesso punto, esso ha altresì fatto presente, richiamando il punto 70 della sentenza del Tribunale 13 aprile 2005, causa T‑2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione (Racc. pag. II‑1121), che tale esame concreto deve dunque essere effettuato per ciascun documento oggetto della domanda.
28. Riferendosi ancora a quest’ultima sentenza, il Tribunale, al punto 79 della sentenza impugnata, ha sottolineato che solamente un esame specifico e concreto, in contrapposizione ad un esame astratto e globale, può consentire all’istituzione di valutare la possibilità di accordare al richiedente un accesso parziale, ai sensi dell’art. 4, n. 6, del regolamento n. 1049/2001 e che, quanto all’applicazione ratione temporis delle eccezioni al diritto d’accesso, il n. 7 di detto art. 4 prevede che le eccezioni di cui ai nn. 1‑3 del medesimo si applichino unicamente nel periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base «del contenuto del documento». Esso ha inoltre dichiarato, al punto 80 di detta sentenza, che, nel caso di specie, non emerge dalla motivazione della decisione controversa che la Commissione abbia proceduto ad una valutazione specifica e concreta del contenuto dei documenti oggetto della domanda d’accesso.
29. Il Tribunale, al punto 85 della sentenza impugnata, ha peraltro rilevato che l’obbligo per un’istituzione di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti oggetto della domanda d’accesso costituisce una soluzione di principio, che si applica a tutte le eccezioni menzionate ai nn. 1‑3 dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, a prescindere dalla materia cui si collegano i documenti richiesti, sia che si tratti, in particolare, delle intese sia che si tratti del controllo degli aiuti pubblici.
30. Il Tribunale ha tuttavia aggiunto, al punto 86 della sentenza impugnata, che detto esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, è evidente che l’accesso ai documenti dev’essere negato o, al contrario, accordato. Secondo il Tribunale ciò potrebbe avvenire, in particolare, nel caso in cui alcuni documenti rientrino manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, nel caso in cui siano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze.
31. Per valutare, come esposto al punto 87 della sentenza impugnata, se la domanda della ricorrente riguardasse documenti per i quali, in base alle circostanze del caso, non era necessario procedere ad un tale esame specifico e concreto, il Tribunale ha rilevato, al punto 88 di tale sentenza, che, nella decisione controversa, la Commissione ha giustificato l’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e d’indagine sostenendo che, nell’ambito delle indagini in corso riguardanti la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato unico, una cooperazione leale ed una reciproca fiducia tra la Commissione, lo Stato membro e le imprese interessate sono indispensabili al fine di permettere alle differenti «parti» di esprimersi liberamente e che la divulgazione di documenti attinenti a tali indagini «potrebbe pregiudicare l’iter dell’esame de[lla] causa compromettendo questo dialogo».
32. Il Tribunale ha considerato, al punto 89 della sentenza impugnata, che una valutazione così generica, che si applica all’intero fascicolo amministrativo relativo ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla TGI, non dimostrava l’esistenza di circostanze particolari del caso concreto che consentissero di considerare non necessario procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti che lo componevano. In particolare, secondo il Tribunale, essa non dimostrava che tali documenti rientravano manifestamente tutti in un’eccezione al diritto d’accesso.
33. Inoltre, al punto 92 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto paradossale evocare la necessità di un dialogo franco e diretto tra la Commissione, lo Stato membro e le «imprese interessate», nell’ambito di un clima di cooperazione leale e di reciproca fiducia, proprio per rifiutare a una delle «parti» interessate di avere conoscenza di ogni elemento d’informazione direttamente riguardante l’oggetto stesso delle discussioni.
34. Infine, il Tribunale ha concluso, al punto 100 della sentenza impugnata, che la censura attinente al mancato esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda d’accesso doveva essere accolta e che il rifiuto d’accesso puro e semplice opposto dalla Commissione alla TGI era, di conseguenza, viziato da un errore di diritto. Pertanto il Tribunale ha dichiarato e statuito, al punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata, che la Commissione aveva violato l’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001 e che la decisione controversa, nella parte in cui negava l’accesso a documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla TGI doveva quindi essere annullata, senza che occorresse esaminare gli altri motivi di annullamento sollevati dalla TGI e dal Regno di Svezia. Al punto 3 del dispositivo di detta sentenza, il Tribunale ha poi condannato la Commissione a sostenere le proprie spese nonché i tre quarti di quelle sostenute dalla TGI.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
35. Con la sua impugnazione, la Commissione chiede, da un lato, l’annullamento della sentenza impugnata nei limiti in cui essa annulla la decisione controversa e dall’altro, la condanna della TGI alle spese.
36. La TGI, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia chiedono di respingere l’impugnazione e di condannare la Commissione alle spese.
37. Con ordinanza del presidente della Corte 4 marzo 2008, il Regno di Danimarca è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della TGI, a norma dell’art. 93, n. 7, del regolamento di procedura, cioè unicamente presentando osservazioni durante la fase orale.
Sull’impugnazione
38. A sostegno della sua impugnazione, la Commissione deduce cinque motivi attinenti, in primo luogo, all’errata interpretazione dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, in secondo luogo, alla violazione della volontà del legislatore, in terzo luogo, all’inosservanza dei termini dell’art. 4 di tale regolamento, in quarto luogo, alla violazione dell’art. 255 CE alla luce delle disposizioni e degli scopi di detto regolamento e, in quinto luogo, all’esistenza di altri errori di diritto nella sentenza impugnata.
39. Il primo motivo dedotto dalla Commissione, relativo all’errata interpretazione dell’art.  4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, si suddivide in due parti.
Argomenti delle parti
40. Con la prima parte del primo motivo, la Commissione contesta al Tribunale di aver erroneamente interpretato l’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, dichiarando, ai punti 87‑89 della sentenza impugnata, che non sussistevano «circostanze particolari del caso concreto», come esposto al punto 86 di detta sentenza, che consentissero di non considerare necessario procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda di accesso presentata dalla TGI ai sensi di detto regolamento.
41. Orbene, secondo la Commissione, ben esisterebbero «circostanze particolari del caso concreto» in considerazione delle quali era evidente che l’accesso richiesto dalla TGI doveva essere negato. Essa a questo proposito ritiene che il fatto che oltre allo Stato membro coinvolto nei procedimenti di aiuto di Stato nessun altro interessato aveva il diritto di consultare il fascicolo, così come risulta dalla costante giurisprudenza della Corte e del Tribunale, debba essere considerato come una «circostanza particolare del caso concreto», a meno che il regolamento n. 1049/2001 non contraddica detta giurisprudenza.
42. Secondo la Commissione, ne consegue che le «circostanze particolari del caso concreto» dimostrano palesemente che occorresse negare l’accesso a «tutti i documenti contenuti nei fascicoli della Commissione in tutti i procedimenti di aiuto riguardanti la TGI», senza dover previamente procedere a un esame specifico e concreto di detti documenti e che a questi ultimi si applicasse pienamente l’eccezione al diritto di accesso prevista all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
43. Peraltro, la Commissione sostiene che vi è contraddizione tra i punti 86 e 89 della sentenza impugnata. In quest’ultimo punto, il Tribunale cercherebbe una prova dell’esistenza di circostanze particolari per dimostrare che non è necessario un esame specifico e concreto dei documenti, mentre, al detto punto 86, esso dichiara che tali circostanze devono essere manifeste e non necessitano di essere dimostrate.
44. La TGI, il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sostengono che gli argomenti dedotti dalla Commissione nell’ambito della prima parte del primo motivo sono infondati e che, pertanto, occorre respingerla.
45. La TGI considera che l’assenza di diritto di consultare il fascicolo in capo ad interessati che non siano lo Stato membro coinvolto nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato non può, di per sé, ostacolare un diritto di accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001. Essa rileva che il fatto che si tratti di documenti relativi a un procedimento di controllo di aiuti di Stato non giustifica alcun trattamento specifico. Allo stesso modo, la circostanza che il regolamento n. 659/1999 non riconosca alcun diritto di consultare il fascicolo da parte di detti interessati in questo tipo di procedimenti non sarebbe neanche sufficientemente specifica perché non si possa procedere ad un esame dei singoli documenti oggetto di una domanda d’accesso presentata ai sensi del regolamento n. 1049/2001.
46. Inoltre, la TGI precisa che le «circostanze particolari del caso concreto» devono andare al di là della mera circostanza che la causa in questione riguarda il settore degli aiuti di Stato. Secondo la TGI, si deve trattare di circostanze particolari «del caso concreto», e non di circostanze comuni che si riscontrano generalmente in materia di aiuti di Stato. In caso contrario, ciò equivarrebbe ad un’eccezione di categoria per i procedimenti di controllo degli aiuti di Stato e, quindi, all’inapplicabilità del regolamento n. 1049/2001 nell’ambito di tali procedimenti, cosa che la Commissione avrebbe negato.
47. La Repubblica di Finlandia, dal canto suo, aggiunge che non ha importanza se il richiedente è il beneficiario di un aiuto di Stato o un’altra persona indicata all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1049/2001. Quest’ultima disposizione, poiché si applica indistintamente a tutte le domande di accesso, non riserverebbe a detto beneficiario una posizione meno favorevole di quella accordata ad altri richiedenti in sede di trattamento di una domanda di accesso ai documenti relativi ad un procedimento di controllo degli aiuti di Stato.
48. Il Regno di Svezia sostiene che il principio di trasparenza, garantito dal regolamento n. 1049/2001, e il principio dei diritti della difesa, tra cui rientra il diritto di consultare il fascicolo nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, sono due principi distinti che non concorrono al raggiungimento del medesimo obiettivo e che, pertanto, la giurisprudenza relativa ai diritti della difesa in detti procedimenti non può essere pertinente riguardo al trattamento di una domanda di accesso ai documenti delle istituzioni presentata in forza di tale regolamento.
49. Peraltro, la TGI ritiene che spettasse alla Commissione fornire la prova dell’esistenza di circostanze particolari, perché era stata tale istituzione ad avvalersi di un’eccezione a una regola di principio in base alla quale occorre procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda di accesso. Di conseguenza, non spetterebbe al Tribunale accertare d’ufficio l’esistenza di simili circostanze.
Giudizio della Corte
50. In via preliminare, occorre segnalare che la domanda presentata dalla TGI riguarda tutto il fascicolo amministrativo relativo ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato che le erano stati accordati.
51. Va ricordato che il regolamento n. 1049/2001, adottato in base all’art. 255, n. 2, CE, è volto, come indicano il suo quarto ‘considerando’ e il suo art. 1, a conferire al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni. Discende altresì da detto regolamento, in particolare dall’undicesimo ‘considerando’ e dall’art. 4, il quale prevede un regime di deroga al riguardo, che tale diritto d’accesso è tuttavia assoggettato a determinati limiti per motivi di interesse pubblico o privato.
52. Nel caso di specie, la Commissione aveva esattamente rifiutato di fornire alla TGI documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato che le erano stati concessi facendo valere l’eccezione al diritto d’accesso prevista all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento, n. 1049/2001, relativa alla tutela degli obiettivi di attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. Come risulta dal punto 76 della sentenza impugnata, tali documenti, come quelli oggetto della domanda di accesso presentata dalla TGI in base a tale regolamento, rientrano effettivamente in un’attività «di indagine», ai sensi di detta disposizione.
53. È vero che, per poter giustificare il rifiuto di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione interessata deve anche spiegare come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista in tale articolo (v. sentenza 1° luglio 2008, cause riunite C‑39/05 P e C‑52/05 P, Svezia e Turco/Consiglio, Racc. pag. I‑4723, punto 49).
54. Tuttavia la Corte ha riconosciuto che l’istituzione comunitaria interessata può basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (v. sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 50).
55. Per quanto riguarda i procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, simili presunzioni generali possono derivare dal regolamento n. 659/1999 e anche dalla giurisprudenza relativa al diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione. A questo proposito occorre rammentare che, in base al suo secondo ‘considerando’, il regolamento n. 659/1999 mira a codificare la prassi costante della Commissione nell’applicazione dell’art. 88, n. 2, CE, la quale è stata sviluppata e stabilita in conformità alla giurisprudenza.
56. Il regolamento n. 659/1999, e in particolare l’art. 20, non prevede alcun diritto di accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione in capo gli interessati nell’ambito del procedimento di controllo avviato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.
57. L’art. 6, n. 2, di tale regolamento dispone invece che le osservazioni ricevute dalla Commissione nell’ambito di detto procedimento di controllo sono comunicate allo Stato membro interessato, il quale ha poi la possibilità di rispondere a tali osservazioni entro un determinato termine. Infatti, il procedimento di controllo degli aiuti di Stato, tenuto conto della sua impostazione generale, è un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto e la Commissione non è legittimata a utilizzare nella sua decisione definitiva, a meno di non violare i diritti della difesa, informazioni che quest’ultimo non sarebbe stato messo in grado di commentare (sentenza 24 settembre 2002, cause riunite C‑74/00 P e C‑75/00 P, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, Racc. pag. I‑7869, punto 81).
58. Risulta da quanto precede che gli interessati, eccettuato lo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto, non hanno il diritto, nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione. Occorre tener conto di tale circostanza nell’interpretare l’eccezione prevista all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, se tali interessati fossero in grado, in base al regolamento n. 1049/2001, di ottenere l’accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, il sistema di controllo degli aiuti di Stato sarebbe messo in discussione.
59. Vero è che il diritto di consultare il fascicolo amministrativo nell’ambito di un procedimento di controllo avviato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE e il diritto di accesso ai documenti, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, sono giuridicamente distinti, ma ciò non toglie che essi portano ad una situazione paragonabile da un punto di vista funzionale. Infatti, indipendentemente dal fondamento giuridico in base al quale è accordato, l’accesso al fascicolo consente agli interessati di ottenere tutte le osservazioni e tutti i documenti presentati alla Commissione, e, eventualmente, di prendere posizione su tali elementi nelle proprie osservazioni, il che può modificare la natura di un siffatto procedimento.
60. Bisogna peraltro precisare che, a differenza dei casi in cui le istituzioni comunitarie agiscono in veste di legislatore, nei quali dovrebbe essere autorizzato un accesso più ampio ai documenti in applicazione del sesto ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, come nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Svezia e Turco/Consiglio, i documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, come quelli sollecitati dalla TGI, rientrano nell’ambito delle funzioni amministrative specificamente attribuite alle dette istituzioni dall’art. 88, CE.
61. Risulta dall’insieme delle precedenti considerazioni che, nell’interpretare l’eccezione prevista all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale avrebbe dovuto tener conto, nella sentenza impugnata, della circostanza che gli interessati diversi dallo Stato membro coinvolto nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato non avevano il diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione e, pertanto, avrebbe dovuto riconoscere l’esistenza di una presunzione generale in base alla quale la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo avrebbe pregiudicato, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine.
62. Tale presunzione generale non esclude il diritto per i detti interessati di dimostrare che un dato documento di cui viene chiesta la divulgazione non rientra nella detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.
63. Omettendo di prendere in considerazione detta circostanza e giudicando a torto, ai punti 87‑89 della sentenza impugnata, che, nel caso concreto, non risultava in maniera evidente che occorreva negare l’accesso a tutti i documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato oggetto della domanda d’accesso presentata dalla TGI sulla base del regolamento n. 1049/2001, senza procedere preventivamente ad un esame specifico e concreto di tali documenti, il Tribunale ha commesso un errore d’interpretazione dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, di detto regolamento.
64. Di conseguenza, occorre accogliere la prima parte del primo motivo dedotto dalla Commissione e, quindi, annullare la sentenza impugnata nei limiti in cui essa ha annullato la decisione controversa, senza che occorra esaminare la seconda parte di tale motivo né gli altri motivi da essa dedotti a sostegno della sua impugnazione.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
65. Conformemente all’art. 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della sentenza impugnata, può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta. Occorre rilevare che tale ipotesi ricorre nel caso di specie.
66. Il ricorso della TGI dinanzi al Tribunale, nei limiti in cui quest’ultimo non ha ancora adottato una decisione definitiva, era diretto all’annullamento della decisione controversa nella parte in cui questa negava l’accesso a documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla TGI ed era fondato sulla violazione, da parte della Commissione, dell’art.  4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001. A sostegno di tale motivo di annullamento, la TGI aveva sollevato varie censure. In primo luogo, la Commissione avrebbe negato l’accesso ai documenti richiesti senza procedere ad un esame concreto di ognuno di essi. In secondo luogo, detta istituzione si sarebbe ingiustamente fondata sulle soluzioni elaborate dalla giurisprudenza relativamente al rifiuto di accesso ai documenti in materia di procedimenti per inadempimento contro uno Stato membro, i quali non sono paragonabili ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato. In terzo luogo, la Commissione non avrebbe tenuto conto del diritto ad un accesso parziale. In quarto luogo, la ponderazione degli interessi, prevista al n. 2, del detto art. 4, avrebbe dovuto portare alla divulgazione dei documenti richiesti.
67. Orbene, per quanto riguarda la prima parte, si evince dai punti 61 e 63 della presente sentenza che, nel caso di specie, la Commissione, in forza dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, ha potuto negare l’accesso a tutti i documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato oggetto della domanda d’accesso presentata dalla TGI in base a tale regolamento, e senza procedere previamente ad un esame specifico e concreto di tali documenti.
68. Poiché dal ricorso non si evincono elementi in grado di confutare la presunzione generale summenzionata al punto 61 della presente sentenza, la TGI non può pretendere che la Commissione debba procedere ad un simile esame e, quindi, tale prima parte deve essere respinta.
69. Risulta da quanto precede che la seconda parte è inconferente. Dato che l’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 consente, in linea di principio, di negare l’accesso ai documenti che costituiscono il fascicolo di un procedimento di controllo degli aiuti di Stato, una motivazione di diniego che si ispira anche ad aspetti relativi ai procedimenti per inadempimento contro uno Stato membro non può rendere irregolare il diniego.
70. La terza e la quarta parte, dal canto loro, sono infondate. Infatti, nel suo ricorso, la TGI non fa valere né che una parte dei documenti oggetto della sua domanda non rientrava nella presunzione generale citata sopra al punto 61 della presente sentenza né l’interesse pubblico prevalente che giustificherebbe la divulgazione dei documenti in questione. Come emerge dal suo ricorso, essa deduce solamente il suo interesse come beneficiaria dell’aiuto di Stato oggetto di procedimenti di controllo.
71. Di conseguenza, il ricorso proposto dalla TGI dinanzi al Tribunale e diretto all’annullamento della decisione controversa nella parte in cui essa nega l’accesso a documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla TGI deve essere respinto.
Sulle spese
72. Ai sensi dell’art. 122, primo comma, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del medesimo regolamento, articolo applicabile al procedimento di impugnazione ai sensi dell’art. 118 dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il n. 4, primo comma, di detto art. 69 prevede che gli Stati membri intervenuti nella causa sopportino le proprie spese.
73.
Poiché l’impugnazione della Commissione è stata accolta e il ricorso della TGI dinanzi al Tribunale deve essere respinto, occorre condannare la TGI a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione sia in primo grado sia in occasione della presente impugnazione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
74. Il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) I punti 1 e 3 del dispositivo della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 dicembre 2006, causa T‑237/02, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, sono annullati.
2) Il ricorso proposto dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee e diretto all’annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee 28 maggio 2002 nella parte in cui nega l’accesso a documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato concessi alla Technische Glaswerke Ilmenau GmbH è respinto.
3) La Technische Glaswerke Ilmenau GmbH è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea sia in primo grado sia in occasione della presente impugnazione.
4) Il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopporteranno le proprie spese.