Rechtssache T‑201/23
Communications Regulatory Authority (CRA)
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Sechste Kammer) vom 16. Oktober 2024
„ Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Iran – Einfrieren von Geldern – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden – Aufnahme des Namens des Klägers in die Liste – Begründungspflicht – Verteidigungsrechte – Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Verhältnismäßigkeit – Befugnismissbrauch “
1.      Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Bedeutung – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Iran – Pflicht, in der Begründung die besonderen und konkreten Gründe zur Rechtfertigung dieser Maßnahme anzugeben – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung
(Art. 296 AEUV; Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung Nr. 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 25-28, 30-34)
2.      Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren von Geldern von Personen, die für schwere Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, und von mit ihnen verbundenen Personen, Einrichtungen oder Organisationen – Recht auf Zugang zu Dokumenten – Recht, das einen entsprechenden Antrag an den Rat voraussetzt
(Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 38)
3.      Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Beweise, die sich auf Dokumente beziehen, die nicht zu den Verfahrensakten genommen worden sind – Verletzung der Verteidigungsrechte – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 55, 61-64)
4.      Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Grundrechte – Unschuldsvermutung – Beschluss über das Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Iran – Vereinbarkeit mit dem genannten Grundsatz – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 48 Abs. 1; Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 66-69)
5.      Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang der angefochtenen Verordnung aufgrund seiner Beteiligung an Handlungen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert
(Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 75-79, 86, 88-90)
6.      Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren von Geldern von Personen, die für schwere Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, und von mit ihnen verbundenen Personen, Einrichtungen oder Organisationen – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Umfang – Würdigung des Sachverhalts und Prüfung der Beweise – Beurteilungsfehler des Rates in Bezug auf den Erlass restriktiver Maßnahmen – Fehlen
(Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 92, 93, 98, 107, 109-112, 117)
7.      Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren von Geldern von Personen, die für schwere Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, und von mit ihnen verbundenen Personen, Einrichtungen oder Organisationen – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Angemessenheit der restriktiven Maßnahmen – Restriktive Maßnahmen, mit denen ein legitimes Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik verfolgt wird
(Verordnung Nr. 359/2011 des Rates und Verordnung 2023/152 des Rates)
(vgl. Rn. 127-130)
Zusammenfassung
Das Gericht weist mit seinem Urteil die Nichtigkeitsklage der Communications Regulatory Authority (CRA) gegen die Verordnung 2023/152(1) ab, mit der diese Institution 2023 vom Rat der Europäischen Union in die Liste der Personen und Organisationen aufgenommen wurde, gegen die sich die restriktiven Maßnahmen angesichts der Lage in Iran richten. Es stellt fest, dass dem Rat angesichts der vorgelegten Beweise dafür, dass die Klägerin eine Spähsoftware gegen die iranische Bevölkerung verwendet hat, kein Beurteilungsfehler unterlaufen ist.
Die Klägerin ist eine Regierungsinstitution, die dem iranischen Ministerium für Kommunikations- und Informationstechnologie angegliedert ist. Ihre Gelder wurden eingefroren, da sie als für schwere Menschenrechtsverletzungen in Iran verantwortlich angesehen wurde, weil sie die Anordnung der iranischen Regierung, Internet‑Inhalte durch eine Spähsoftware mit Namen SIAM zu filtern, umgesetzt und bei den Protesten 2022 nach dem Tod von Mahsa Amini ihre Kontrolle über den Zugang zum Internet und über Mobiltelefone dazu genutzt hat, Protestteilnehmer und Aktivitäten von Dissidenten nachzuverfolgen. Damit hat die Klägerin nach Ansicht des Rates die Unterdrückung der Demonstranten unterstützt, die für ihre legitimen Rechte eintraten.
Würdigung durch das Gericht
Als Erstes weist das Gericht die Rügen zurück, mit denen die Klägerin einen Verstoß gegen die Art. 47 und 48 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union geltend macht. Hierzu führt das Gericht aus, dass es Sache der zuständigen Unionsbehörde ist, die Stichhaltigkeit der gegen die betroffene Person oder Organisation vorliegenden Gründe nachzuweisen. Daraus folgt jedoch nicht, dass das angebliche Unvermögen des Rates, die angeführten Gründe für die Aufnahme der Klägerin in Anhang I der Verordnung Nr. 359/2011(2) nachzuweisen, unterstellt man es als wahr, die Verteidigungsrechte der Klägerin beeinträchtigt. Das Unionsgericht ist vielmehr, weil die Wahrung der Effektivität von Art. 47 der Charta der Grundrechte es erfordert, im Rahmen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der restriktiven Maßnahmen verpflichtet, die Stichhaltigkeit der Gründe, auf denen diese Maßnahmen beruhen, und somit den Beweiswert der vom Rat vorgelegten Dokumente zu prüfen.
Als Zweites weist das Gericht darauf hin, dass zum Beleg bestimmter Tatsachen auf Presseartikel zurückgegriffen werden kann, wenn diese aus mehreren unterschiedlichen Quellen stammen und hinreichend konkrete, präzise und übereinstimmende Angaben zu den darin beschriebenen Tatsachen enthalten.
Vorliegend hat der Rat den Erlass der fraglichen restriktiven Maßnahmen gegen die Klägerin auf verschiedene Dokumente dieser Art gestützt. Was einen auf der Website von The Intercept(3) veröffentlichten Artikel betrifft, ist das Gericht der Ansicht, dass dieser den Vortrag des Rates dadurch stützt, dass er ein Benutzerhandbuch der Software SIAM in englischer Sprache und ein zweites Handbuch in Farsi, das das Logo der Klägerin trug, zur Verfügung gestellt hat. Dieser Vortrag wird durch weitere Beweise gestützt. So wird in einem Artikel der Website Commsrisk(4) vom Treffen mit dem Vertreter eines Technologieunternehmens berichtet, der versucht hatte, Iran eine Software mit „seltsamerweise ähnlichen“ Funktionen wie denjenigen der Software SIAM zu verkaufen, und der dem Autor dieses Artikels bereitwillig Informationen in Bezug auf diesen Verkauf geliefert hatte.
Schließlich ergibt sich aus einem Artikel der Vereinigung ARTICLE 19(5), dass diese das Ausmaß der Kontrolle, die in Iran über das Internet ausgeübt wird, seit mehreren Jahren beobachtet hat. Die Vereinigung hat u. a. herausgefunden, dass die Klägerin unter der Kontrolle des iranischen Ministeriums für Kommunikations- und Informationstechnologie, das in Wirklichkeit vom Nachrichtendienst kontrolliert werde, Überwachungs- und Zensurinstrumente auf der Ebene der Internetanbieter installiere und im Auftrag des Obersten Nationalen Sicherheitsrats des Irans Abschaltungen und andere Störungen des Internetzugangs anordne.
Mithin durften diese Behauptungen nach Auffassung des Gerichts angesichts der Übereinstimmung der verschiedenen Beweisstücke und der oben genannten Umstände ihrer Entstehung vom Rat berücksichtigt werden.
Als Letztes führt das Gericht aus, dass der Rat vor dem Gericht auf ein Bündel von Indizien hingewiesen hat, die hinreichend konkret, genau und übereinstimmend sind und die Feststellung ermöglichen, dass im vorliegenden Fall eine hinreichende Verbindung zwischen der Klägerin und der bekämpften Situation, namentlich der Unterdrückung friedlicher Demonstranten, Journalisten, Menschenrechtsverteidiger, Studierender und anderer Personen durch die iranischen Behörden, besteht.
Zum einen verwirft das Gericht das Vorbringen der Klägerin, sie besitze nicht die rechtliche Fähigkeit, die ihr vorgeworfenen Handlungen zu begehen. Das Gericht stellt fest, dass die Telekommunikationsüberwachung im iranischen Recht zwar grundsätzlich untersagt ist, jedoch in bestimmten, sehr weit gefassten Fällen rechtlich möglich bleibt.
Zum anderen verwirft das Gericht das Vorbringen der Klägerin, ihr fehle die technische Fähigkeit, Operationen zur Überwachung und Kontrolle der Nutzer der iranischen Mobilfunknetze durchzuführen. So stellt es fest, dass die Befehle der Software SIAM an alle iranischen Mobilfunkbetreiber ergehen und dass diese verpflichtet sind, diese Befehle jederzeit auszuführen.
Überdies hat die Verwendung dieser Befehle entgegen dem Vorbringen der Klägerin vor allem die vom Rat beschriebene Wirkung und entspricht keinem legitimen Zweck. So ermöglicht der Befehl „LocationCustomerList“ die Identifizierung aller Nutzer eines Mobilfunknetzes, die sich in einem bestimmten – wenn auch nur näherungsweise umrissenen – geografischen Gebiet befinden. Weiterhin bewirkt der Befehl „Force2GNumber“, der dazu dient, ein Mobiltelefon zur Nutzung des 2G-Netzes anstelle der neueren 3G- und 4G-Netze zu zwingen, dass über dieses Telefon keine Videos angesehen und geteilt werden können. Das Gericht weist ebenfalls darauf hin, dass die Klägerin keinen tauglichen Beweis dafür angetreten hat, dass die Befehle „GetCDR“ und „GetIPDR“ – von denen der erste zur Abfrage der Anrufhistorie eines Telefons und der zweite zur Erlangung der IP-Adresse der Geräte, in denen eine bestimmte SIM-Karte aktiviert wurde, dient – ausschließlich zur Erfüllung rechtmäßiger Ersuchen der iranischen Gerichte und Polizeibehörden eingesetzt werden können.
Schließlich führt das Gericht aus, dass die Situation im Iran von regelmäßigen Protesten der Zivilgesellschaft gegen das Regime geprägt ist, die von den Behörden dieses Landes u. a. mit Hilfe von Mitteln der Internetüberwachung systematisch unterdrückt werden. Unter diesen Umständen kann nicht ausgeschlossen werden, dass ursprünglich zu „legalen“ Zwecken entwickelte Befehle wie „ApplySusp“ und „ApplySuspIP“ – die die Sperrung von SIM-Karten ermöglichen, deren Verlust oder Diebstahl die Nutzer angezeigt haben oder die für verstorben erklärten Personen gehören – von den iranischen Behörden zweckentfremdet und zu repressiven Zwecken eingesetzt werden.
1      Durchführungsverordnung (EU) 2023/152 des Rates vom 23. Januar 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 359/2011 über restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen oder Einrichtungen angesichts der Lage in Iran (ABl. 2023, L 20 I, S. 1).
2      Verordnung (EU) Nr. 359/2011 des Rates vom 12. April 2011 über restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in Iran (ABl. 2011, L 100, S. 1).
3      Artikel mit dem Titel „Hacked documents: How Iran track and control protesters phone“, veröffentlicht am 28. Oktober 2022.
4      Artikel mit dem Titel „Hacker Leaks Manuals Showing How Iran Uses Mobile Networks to Track Protesters“, veröffentlicht am 31. Oktober 2022.
5      Artikel mit dem Titel „Iran: New tactics for digital repression as protests continue“, veröffentlicht am 17. November 2022.