62023CC0654
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 27. März 2025 (
1
)
Rechtssache C‑654/23
Inteligo Media SA
gegen
Autoritatea Națională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal (ANSPDCP)
(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Bucureşti [Berufungsgericht Bukarest, Rumänien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2002/58/EG – Art. 13 Abs. 1 – Verwendung von elektronischer Post für die Zwecke der Direktwerbung – Art. 13 Abs. 2 – Begriff ‚kommerzielle Kommunikation‘ – Verordnung (EU) 2016/679 – Art. 95 – Art. 83 Abs. 2 – Pflicht zur Begründung“
Einleitung
1.
Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Bucureşti (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien) betrifft in erster Linie die Frage, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen Nachrichten wie ein E‑Mail-Newsletter nach Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58/EG (
2
) zulässig sind und ob die Bestimmungen der Verordnung (EU) 2016/679 (
3
) (im Folgenden: DSGVO) anwendbar sind.
2.
Ich werde im vorliegenden Fall die Auffassung vertreten, dass die von dem in Rede stehenden Wirtschaftsteilnehmer angewandten Marketingpraktiken nicht gegen die Datenschutzregelung der Europäischen Union verstoßen. Wie zu zeigen sein wird, liegt es nämlich gerade im Wesen von Marketingpraktiken, dass sie eine Interaktion mit personenbezogenen Daten mit sich bringen, und es ist nicht unüblich, dass die betroffene Person Daten gegen einen entsprechenden Vorteil austauscht.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3.
Art. 95 („Verhältnis zur Richtlinie 2002/58/EG“) DSGVO hat folgenden Wortlaut:
„Diese Verordnung erlegt natürlichen oder juristischen Personen in Bezug auf die Verarbeitung in Verbindung mit der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste in öffentlichen Kommunikationsnetzen in der Union keine zusätzlichen Pflichten auf, soweit sie besonderen in der Richtlinie 2002/58/EG festgelegten Pflichten unterliegen, die dasselbe Ziel verfolgen.“
4.
In Art. 13 („Unerbetene Nachrichten“) der Richtlinie 2002/58 heißt es:
„(1)   Die Verwendung von automatischen Anruf- und Kommunikationssystemen ohne menschlichen Eingriff (automatische Anrufmaschinen), Faxgeräten oder elektronischer Post für die Zwecke der Direktwerbung darf nur bei vorheriger Einwilligung der Teilnehmer oder Nutzer gestattet werden.
(2)   Ungeachtet des Absatzes 1 kann eine natürliche oder juristische Person, wenn sie von ihren Kunden im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung gemäß der Richtlinie 95/46/EG[ (
4
)] deren elektronische Kontaktinformationen für elektronische Post erhalten hat, diese zur Direktwerbung für eigene ähnliche Produkte oder Dienstleistungen verwenden, sofern die Kunden klar und deutlich die Möglichkeit erhalten, eine solche Nutzung ihrer elektronischen Kontaktinformationen zum Zeitpunkt ihrer Erhebung und bei jeder Übertragung gebührenfrei und problemlos abzulehnen, wenn der Kunde diese Nutzung nicht von vornherein abgelehnt hat.
…“
Rumänisches Recht
5.
Die vom vorlegenden Gericht angeführten Vorschriften des rumänischen Rechts sind Art. 1 Abs. 2, Art. 12 und Art. 13 der Legea nr. 506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter personal și protecția vieții private în sectorul comunicaților electronice (Gesetz Nr. 506/2004 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der elektronischen Kommunikation) und Art. 1 Nr. 8 der Legea nr. 365/2002 privind comerțul electronic (Gesetz Nr. 365/2002 über den elektronischen Geschäftsverkehr). Die letztgenannte Vorschrift definiert den Begriff „kommerzielle Kommunikation“ als „alle Formen der Kommunikation, die der unmittelbaren oder mittelbaren Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen oder des Erscheinungsbilds eines Unternehmens … oder eines Angehörigen … eines reglementierten Berufs dienen …“.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
6.
Die Inteligo Media SA ist Herausgeberin des Online-Pressemediums avocatnet.ro, eines Mediums, das die breite Öffentlichkeit über die täglich erfolgenden Gesetzesänderungen in Rumänien informiert.
7.
Die Besucher des Onlinemediums können eine von dem Medium festgelegte Höchstanzahl von Artikeln (sechs Artikel zum Zeitpunkt des Sachverhalts) kostenlos und ohne weitere Schritte unternehmen zu müssen aufrufen.
8.
Am 27. Juli 2018 führte Inteligo Media ein teils kostenpflichtiges Abonnementsystem mit der Bezeichnung „Serviciu Premium“ („Premium-Dienst“) für Nutzer ein, die nach Erreichen der Höchstgrenze von sechs aufgerufenen Artikeln auf weitere Artikel des Onlinemediums zugreifen wollten.
9.
Das Abonnement des Premium-Dienstes setzte voraus, dass der Nutzer ein kostenloses Benutzerkonto auf der Plattform einrichtete. Die Einrichtung eines Kontos erforderte, dass der Nutzer eine E‑Mail-Adresse angab und die Vertragsbedingungen für die Erbringung des Premium-Dienstes durch Inteligo Media akzeptierte.
10.
Mit dem Abonnement des Premium-Dienstes erhielt der Nutzer das Recht auf Zugang zu zwei zusätzlichen Artikeln pro Monat und auf Erhalt eines täglichen E‑Mail-Newsletters mit der Bezeichnung „Personal Update“ (es sei denn, der Nutzer hatte die Option gewählt, diesen Dienst nicht in Anspruch zu nehmen) sowie – gegen Gebühr und als Option – das Recht auf Zugang zu allen Artikeln des Mediums und per E‑Mail zu einer Reihe ausführlicher täglicher Newsletter mit der Bezeichnung „Sinteze Informative“ („Informative Zusammenfassungen“).
11.
Der Newsletter „Personal Update“ enthielt im Wesentlichen Einzelheiten zu den neuen Rechtsvorschriften des Vortages mit Hyperlinks zu den entsprechenden im Rahmen des Mediums erschienenen Artikeln.
12.
Um den Nutzern die Möglichkeit zu geben, zum Zeitpunkt der Angabe ihrer E‑Mail-Adresse die Option zu wählen, den Newsletter „Personal Update“ nicht in Anspruch zu nehmen, wurden auf dem Formular zur Einrichtung eines Kontos die Worte „Nu vreau să primesc Personal Update, informarea transmisă zilnic gratuit pe e-mail de avocatnet.ro“ („Ich möchte Personal Update, den kostenlosen täglichen E‑Mail-Newsletter von avocatnet.ro, nicht erhalten“) neben einem Ankreuzkästchen angezeigt, das von den Nutzern angekreuzt werden musste. Außerdem konnten Nutzer, die den Newsletter „Personal Update“ nicht mehr erhalten wollten, bei Erhalt jedes E‑Mail-Newsletters die Option „Dezabonare“ („Abbestellen“) wählen.
13.
Für Nutzer, die ein Konto auf der Plattform zu einem anderen Zweck als dem Abonnement des kostenlosen Premium-Dienstes und dem Zugriff auf zusätzliche Inhalte erstellten, wurde das Feld in Bezug auf den Newsletter „Personal Update“ so programmiert, dass es nicht angezeigt wurde, und der Newsletter „Personal Update“ wurde nicht an diese Nutzerkategorien gesendet.
14.
Am 26. September 2019 erstellte die Autoritatea Națională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal (Nationale Behörde für die Aufsicht über die Verarbeitung personenbezogener Daten, Rumänien) (im Folgenden: ANSPDCP) ein Protokoll zur Feststellung einer Ordnungswidrigkeit und zur Verhängung einer verwaltungsstrafrechtlichen Sanktion, mit dem sie gegen Inteligo Media eine verwaltungsstrafrechtliche Sanktion in Form einer Geldbuße in Höhe von 42714 rumänischen Lei (RON) (entspricht 9000 Euro) verhängte. In diesem Protokoll wurde festgestellt, dass Inteligo Media seit Juli 2018 personenbezogene Daten (E‑Mail-Adresse, Passwort, Benutzername) von 4357 Nutzern (natürlichen Personen) auf einer Rechtsgrundlage verarbeitet habe, die für den Zweck der fraglichen Verarbeitung nicht geeignet gewesen sei, nämlich für die tägliche Übermittlung des E‑Mail-Newsletters „Personal Update“, ohne den Nachweis zu erbringen, dass sie die ausdrückliche Einwilligung der betroffenen Nutzer in die Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten für diesen Zweck erhalten habe. Die ANSPDCP kam zu dem Schluss, dass Inteligo Media gegen Art. 5 Abs. 1 Buchst. a und b, Art. 6 Abs. 1 Buchst. a und Art. 7 DSGVO verstoßen habe.
15.
Inteligo Media erhob Beschwerde beim Tribunalul București – Secția a II-a de Contencios Administrativ și Fiscal (Regionalgericht Bukarest – II. Abteilung für Verwaltungs- und Abgabenstreitsachen, Rumänien) und beantragte in erster Linie die Nichtigerklärung des Protokolls der ANSPDCP und ihre Entbindung von der ordnungswidrigkeitsrechtlichen Verantwortlichkeit.
16.
Das am 5. Juni 2020 verkündete Urteil des Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest), mit dem die Beschwerde der Beschwerdeführerin abgewiesen wurde, wurde im Rechtsmittelverfahren von der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien) aufgehoben, und die Sache wurde zur neuerlichen Entscheidung zurückverwiesen.
17.
Nach erneuter Prüfung der Rechtssache gab das Tribunalul București, Secția a II-a de Contencios Administrativ și Fiscal (Regionalgericht Bukarest, II. Abteilung für Verwaltungs- und Abgabenstreitsachen) mit Zivilurteil vom 15. Dezember 2021 der Beschwerde teilweise statt und setzte die Höhe der verhängten Geldbuße herab, bestätigte aber gleichzeitig die Feststellung einer Ordnungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen die Voraussetzung der Einholung einer ausdrücklichen Einwilligung in die Verarbeitung von Daten durch den Newsletter „Personal Update“ nach der DSGVO.
18.
Gegen das oben angeführte Zivilurteil legten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin Rechtsmittel ein. Diese Rechtsmittel sind beim vorlegenden Gericht, der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest), anhängig.
19.
Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits von der Bestimmung der im konkreten Fall geeigneten Rechtsgrundlage für die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Verarbeitung personenbezogener Daten sowie von den Voraussetzungen, die erfüllt sein müssten, damit diese Verarbeitung gemäß der Richtlinie 2002/58 und der DSGVO rechtmäßig sei, abhänge.
20.
Zu klären sei erstens, unter welchen Voraussetzungen davon ausgegangen werden könne, dass die E‑Mail-Adresse eines Nutzers „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 erlangt worden sei, zweitens die Tragweite des Begriffs „Direktwerbung“ in Art. 13 dieser Richtlinie und drittens, ob dieser Begriff äquivalent zum Begriff „kommerzielle Kommunikation“ sei, den der nationale Gesetzgeber im Rahmen der Umsetzung von Art. 13 der Richtlinie verwendet habe.
21.
Sodann sei für den Fall, dass die E‑Mail-Adressen der Nutzer nicht „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 erlangt worden seien, zu entscheiden, ob die Übermittlung des E‑Mail-Newsletters„Personal Update“ die Anwendbarkeit von Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie begründe, der die Einholung der vorherigen Einwilligung der Nutzer betreffe, und es sei zu prüfen, welche Bestimmungen eine Sanktion für einen möglichen Verstoß gegen diese Vorschrift vorsähen.
22.
Schließlich müsse geklärt werden, welche Verpflichtungen die ANSPDCP bei der Anwendung von Art. 83 Abs. 2 DSGVO habe, soweit sich diese Verpflichtungen nicht eindeutig aus dem Wortlaut dieser Vorschrift ergäben.
23.
Vor diesem Hintergrund hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Falls ein Herausgeber eines Onlinemediums zur Information der breiten Öffentlichkeit, nicht eines Fachpublikums, über Gesetzesänderungen, die in Rumänien täglich bekannt gemacht werden, die E‑Mail-Adresse eines Nutzers erhält, sobald dieser unentgeltlich ein Benutzerkonto erstellt, das ihm das Recht verleiht, (i) kostenlosen Zugang zu einer zusätzlichen Anzahl von Artikeln des betreffenden Mediums zu bekommen, (ii) per E‑Mail einen täglichen Newsletter zu erhalten, der eine Zusammenfassung neuer Rechtsvorschriften, die in Artikeln innerhalb des Mediums behandelt werden, sowie Hyperlinks zu den jeweiligen Artikeln enthält, und (iii) gegen Bezahlung Zugang zu zusätzlichen und/oder im Verhältnis zur täglich kostenlos übermittelten Information ausführlichen Artikeln und Analysen des Mediums zu bekommen,
a)
hat dann der Herausgeber des Onlinemediums die entsprechende E‑Mail-Adresse „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 erhalten?
b)
stellt die Übermittlung eines Newsletters wie des unter Ziffer ii beschriebenen durch den Medienherausgeber „Direktwerbung für eigene ähnliche Produkte oder Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 dar?
2.
Falls die Fragen 1 a und b bejaht werden, welche der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis f DSGVO vorgesehenen Voraussetzungen sind dann als anwendbar auszulegen, wenn der Herausgeber die E‑Mail-Adresse des Nutzers zum Zweck der Übermittlung eines täglichen Newsletters wie des in Frage 1 Ziffer ii beschriebenen im Einklang mit den Erfordernissen des Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 verwendet?
3.
Ist Art. 13 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2002/58 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die den in Art. 2 Buchst. f der Richtlinie 2000/31/EG (
5
) vorgesehenen Begriff „kommerzielle Kommunikation“ anstelle des in der Richtlinie 2002/58 vorgesehenen Begriffs „Direktwerbung“ verwendet? Falls nein: Stellt ein Newsletter wie der in Frage 1 Ziffer ii beschriebene eine „kommerzielle Kommunikation“ im Sinne von Art. 2 Buchst. f der Richtlinie 2000/31 dar?
4.
Falls die Fragen 1 a und b verneint werden:
a)
Handelt es sich bei der Übermittlung eines Newsletters wie des in Frage 1 Ziffer ii beschrieben per E‑Mail um eine „Verwendung von … elektronischer Post für die Zwecke der Direktwerbung“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 bzw.
b)
ist Art. 95 DSGVO in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 dahin auszulegen, dass die Nichterfüllung der Voraussetzungen hinsichtlich der Einholung einer wirksamen Einwilligung des Nutzers im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58/EG gemäß Art. 83 DSGVO oder gemäß den nationalen Rechtsvorschriften in dem Rechtsakt zur Umsetzung der Richtlinie 2002/58, der seinerseits spezifische anwendbare Sanktionen enthält, geahndet werden wird?
5.
Ist Art. 83 Abs. 2 DSGVO dahin auszulegen, dass eine Aufsichtsbehörde, die die Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße und über deren Betrag in jedem Einzelfall trifft, verpflichtet ist, in dem Verwaltungsakt, mit dem die Sanktion verhängt wird, die Auswirkungen jedes der unter den Buchstaben a bis k genannten Kriterien auf die Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße bzw. auf die Entscheidung über die Höhe der verhängten Geldbuße zu analysieren und zu erläutern?
24.
Die Parteien des Ausgangsverfahrens, Rumänien und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Inteligo Media und die Kommission haben an der mündlichen Verhandlung vom 27. November 2024 teilgenommen.
Würdigung
Zur ersten und zur vierten Frage
25.
Mit seiner ersten Frage und mit dem ersten Teil seiner vierten Frage, die ich zusammen prüfen werde, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob angenommen werden kann, dass die E‑Mail-Adresse eines Nutzers, die erlangt wird, wenn der Nutzer ein Online-Konto erstellt, das ihm das Recht verleiht, (i) kostenlosen Zugang zu mehreren Artikeln des betreffenden Mediums zu bekommen, (ii) per E‑Mail einen täglichen Newsletter zu erhalten, der eine Zusammenfassung neuer Rechtsvorschriften, die in Artikeln des Mediums behandelt werden, sowie Hyperlinks zu den jeweiligen Artikeln enthält, und (iii) gegen Bezahlung Zugang zu zusätzlichen und/oder ausführlichen Artikeln und Analysen des Mediums zu bekommen, „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ erlangt wird und ob die Übermittlung eines täglichen Newsletters wie des unter Ziffer ii beschriebenen „Direktwerbung“ für „ähnliche Produkte oder Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 darstellt.
26.
Art. 13 der Richtlinie 2002/58 regelt die Rechtmäßigkeit unerbetener Nachrichten.
27.
In diesem Zusammenhang gestattet Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 die Verwendung von automatischen Anrufsystemen ohne menschlichen Eingriff (automatische Anrufmaschinen), Faxgeräten oder elektronischer Post für die Zwecke der Direktwerbung, sofern die Nachrichten an Nutzer übermittelt werden, die vorher ihre Einwilligung gegeben haben, d. h. an Nutzer, die die Option gewählt haben, solche Nachrichten zu erhalten.
28.
Allerdings sieht Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 eine Ausnahme vor, wonach von Nutzern gemäß der DSGVO und im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung erhaltene elektronische Kontaktinformationen ohne vorherige Einwilligung zur Direktwerbung für ähnliche Produkte oder Dienstleistungen verwendet werden können, sofern die Nutzer bei Erhebung ihrer Kontaktdaten die Möglichkeit haben, die Option zu wählen, solche Nachrichten nicht zu erhalten. Sollte der Nutzer zu diesem Zeitpunkt nicht die Option wählen, solche Nachrichten nicht zu erhalten, wird ihm bei Erhalt jeder Nachricht, die Direktwerbung zum Gegenstand hat, erneut die Gelegenheit geboten, dies zu tun.
29.
In ihrem Zusammenspiel regeln diese Vorschriften die Voraussetzungen, unter denen Nachrichten, die Direktwerbung zum Gegenstand haben, zulässig sind. Sollte der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangen, dass eine Nachricht wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende keine Direktwerbung darstellt, fiele die Nachricht nicht in den Anwendungsbereich dieser Vorschriften, und die Prüfung des Gerichtshofs würde sich auf den Anwendungsbereich der DSGVO beschränken. Daher ist zunächst festzustellen, ob es sich bei einer Nachricht wie dem Newsletter „Personal Update“ um Direktwerbung handelt.
30.
Der Gerichtshof hat entschieden, dass bei der Beurteilung der Frage, ob eine Nachricht Direktwerbung bezweckt, zum einen zu prüfen ist, ob mit dieser Nachricht ein kommerzielles Ziel verfolgt wird und zum anderen, ob sie sich direkt und individuell an einen Verbraucher richtet (
6
).
31.
Eine Nachricht, mit der ein kommerzielles Ziel verfolgt wird, ist eine Nachricht, die das „Kaufen und Verkaufen zur Erzielung von Einnahmen oder Gewinn“ zum Gegenstand hat oder damit im Zusammenhang steht (
7
). Ob der Newsletter „Personal Update“ diesem Ziel dient, ist zwischen den Beteiligten streitig. Die ANSPDCP und die rumänische Regierung tragen vor, dass der Inhalt dieses Newsletters rein redaktionell (
8
) und daher von der Einstufung als Direktwerbung ausgeschlossen sei. Demgegenüber tragen Inteligo Media und die Kommission vor, dass mit dem Newsletter ein kommerzielles Ziel verfolgt werde, soweit er Artikel bewerbe, die auf der Plattform der Herausgeberin aufrufbar seien.
32.
Ich halte das letztgenannte Argument für überzeugender. Es liegt auf der Hand, dass der Zweck dieser E‑Mails nicht darin besteht, dem Nutzer eine kostenlose Übersicht über die Gesetzesänderungen in Rumänien zu bieten, die er bequem von seinem eigenen Posteingang aus vollständig lesen kann. Vielmehr bietet der Newsletter „Personal Update“ den Nutzern durch die Bereitstellung von Hyperlinks zu Artikeln auf der Internetseite der Veröffentlichung einen „Teaser“ zu Artikeln an, um die Nutzer zu verlocken, die acht Artikel, die sie monatlich kostenlos lesen können, schneller zu konsumieren.
33.
Insoweit ist es hilfreich, zwischen „harten“ und „weichen“ Bezahlschranken zu unterscheiden, die von Online-Pressemedien verwendet werden. Im Fall einer harten Bezahlschranke muss der Nutzer für ein Abonnement bezahlen, bevor er auf irgendeinen Inhalt zugreifen kann. Dies stellt zwar sicher, dass die Herausgeber jedes Mal unmittelbar profitieren, wenn ein Nutzer auf einen beliebigen Artikel zugreift, birgt aber – aus der Sicht der Herausgeber – die Gefahr, dass potenzielle Kunden abgeschreckt werden. Hingegen handelt es sich bei einer „weichen“ Bezahlschranke um eine Strategie, die von Herausgebern verfolgt wird, um die Nutzer zu verlocken, letzten Endes ein vollständiges Abonnement zu erwerben, indem die Verlage den Nutzern den kostenlosen Zugriff auf eine begrenzte Anzahl von Artikeln gestatten, bevor sie eine Zahlung verlangen (
9
).
34.
Das kommerzielle Ziel der weichen Bezahlschranke von Inteligo Media wird deutlich, wenn man sich die Zielgruppe des Newsletters „Personal Update“ vor Augen hält. Es ist anzunehmen, dass jeder Nutzer, der avocatnet.ro seine elektronischen Kontaktdaten zur Verfügung stellt, um monatlich mehr als sechs kostenlose Artikel aufzurufen und einen E‑Mail-Newsletter zu erhalten, zumindest ein grundsätzliches Interesse daran hat, über die Gesetzesänderungen in Rumänien auf dem Laufenden zu bleiben. Der Newsletter „Personal Update“ stellt sicher, dass diesen Nutzern täglich unmittelbar eine Vielzahl von Hyperlinks auf Artikel zu einem Thema präsentiert werden, das sie interessiert. Es ist wahrscheinlich, dass diese Nutzer innerhalb der ersten Tage oder Wochen acht der Artikel aufrufen, so dass sie zwingend für ein vollständiges Abonnement zahlen müssen, sollten sie im weiteren Verlauf des Monats weitere Artikel lesen wollen.
35.
Indem die Nutzer zum Kauf eines vollständigen Abonnements verlockt werden, wird mit dem Newsletter „Personal Update“ daher das kommerzielle Ziel verfolgt, durch das Modell der weichen Bezahlschranke Einnahmen zu erzielen.
36.
Um eine Direktwerbung darzustellen, muss sich der Newsletter „Personal Update“ überdies direkt und individuell an einen Verbraucher richten (
10
). Der Gerichtshof hat entschieden, dass diese Voraussetzung erfüllt ist, wenn die Nachricht direkt in der Inbox des privaten E‑Mail-Postfachs des betreffenden Nutzers erscheint. Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, wurde der Newsletter „Personal Update“ den Nutzern, die Inteligo Media ihre elektronischen Kontaktdaten zur Verfügung gestellt haben, genau so angezeigt.
37.
Folglich ist eine Nachricht wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs als Direktwerbung anzusehen.
38.
Als Nächstes ist die Frage zu prüfen, ob die Erlangung der fraglichen E‑Mail-Adressen „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 erfolgt. Sollte dies der Fall sein, wäre eine vorherige Einwilligung nicht erforderlich.
39.
Die Richtlinie 2002/58 gibt nicht viele Anhaltspunkte für die genaue Bedeutung dieser Wendung. Eine solcher Begriff, der für die Ermittlung seines Sinnes und seiner Tragweite nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, muss in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten (
11
).
40.
„Verkauf“ ist nach einer allgemein anerkannten Definition eine Vereinbarung, die notwendigerweise die Zahlung eines Entgelts für eine Ware oder einen Dienst mit sich bringt (
12
).
41.
Angesichts des Umstands, dass wir es mit einem Dienst zu tun haben, kann man sich darüber hinaus an der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Richtlinie 2000/31 und zu den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags orientieren.
42.
Im Zusammenhang mit der Richtlinie 2000/31 hat der Gerichtshof entschieden, dass die Vergütung für einen Dienst nicht notwendigerweise von denjenigen bezahlt wird, denen der Dienst zugutekommt (
13
). Er hat klargestellt, dass dies dann der Fall ist, wenn eine unentgeltliche Leistung von einem Anbieter zu Werbezwecken erbracht wird, da die Kosten dieser Tätigkeit dann in den Verkaufspreis der beworbenen Güter oder Dienstleistungen einbezogen werden (
14
).
43.
Dies ist genau die Fallgestaltung, um die es im Ausgangsverfahren geht. Wie oben ausgeführt, sollte mit dem von Inteligo Media „kostenlos“ ausgeführten Dienst (Zurverfügungstellung des Newsletters „Personal Update“ und Zugang zu zusätzlichen Artikeln) der Erwerb des vollständigen Abonnements angepriesen und damit ein Werbezweck verfolgt werden. Wie im Urteil in der Rechtssache Mc Fadden werden die Kosten der Zurverfügungstellung eines solchen Dienstes in den Verkaufspreis für die Hauptleistung – im vorliegenden Fall das vollständige Abonnement – einbezogen. Diese indirekte Form der Vergütung erfüllt die Voraussetzung der Zahlung eines Entgelts im Sinne der Definition des Gerichtshofs für „Verkauf“.
44.
Außerdem kommt es auch im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs gemäß den Art. 56 und 57 AEUV nicht darauf an, wer dem Dienstleistungserbringer für die Dienstleistung ein Entgelt zahlt (
15
). Nach ständiger Rechtsprechung verlangt Art. 57 AEUV nicht, dass die erbrachte Dienstleistung von demjenigen bezahlt wird, dem sie zugutekommt (
16
).
45.
Zudem sollte nicht vergessen werden, dass im heutigen digitalen Zeitalter Daten selbst als eine Ware behandelt werden (
17
). Es ist daher vorstellbar, dass es für eine Datenerhebung „im Zusammenhang mit einem Verkauf“ ausreicht, dass der Nutzer anstelle einer finanziellen Gegenleistung seine persönlichen Daten im Austausch gegen eine für ihn wertvolle Ware oder einen für ihn wertvollen Dienst zur Verfügung stellt.
46.
Ich schlage daher vor, auf die erste Frage und den ersten Teil der vierten Frage zu antworten, dass Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 dahin auszulegen ist, dass die E‑Mail-Adresse eines Nutzers, die erlangt wird, wenn der Nutzer ein Online-Konto erstellt, das ihm das Recht verleiht, (i) kostenlosen Zugang zu mehreren Artikeln des betreffenden Mediums zu bekommen, (ii) per E‑Mail einen täglichen Newsletter zu erhalten, der eine Zusammenfassung neuer Rechtsvorschriften, die in Artikeln des Mediums behandelt werden, sowie Hyperlinks zu den jeweiligen Artikeln enthält, und (iii) gegen Bezahlung Zugang zu zusätzlichen und/oder ausführlichen Artikeln und Analysen des Mediums zu bekommen, „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ erlangt wird. Die Übermittlung eines täglichen Newsletters wie des unter Ziffer ii beschriebenen stellt „Direktwerbung“ für „ähnliche Produkte oder Dienstleistungen“ im Sinne dieser Bestimmung dar.
47.
In Anbetracht der vorgeschlagenen Antwort auf die erste Frage und auf den ersten Teil der vierten Frage erübrigt sich eine Antwort auf den zweiten Teil der vierten Frage.
Zur zweiten Frage
48.
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welche der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis f DSGVO vorgesehenen Voraussetzungen anwendbar ist, wenn der für die Verarbeitung Verantwortliche die E‑Mail-Adresse eines Nutzers zum Zweck der Übersendung eines täglichen Newsletters wie des Newsletters „Personal Update“ im Einklang mit Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 verwendet.
49.
Art. 95 DSGVO stellt klar, dass diese Verordnung natürlichen oder juristischen Personen in Bezug auf die Verarbeitung in Verbindung mit der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste in öffentlichen Kommunikationsnetzen in der Europäischen Union keine zusätzlichen Pflichten auferlegt, soweit sie besonderen, in der Richtlinie 2002/58 festgelegten Pflichten unterliegen, die dasselbe Ziel verfolgen. Das Verhältnis zwischen der Richtlinie 2002/58 und der DSGVO wird daher durch den Grundsatz lex specialis derogat legi generali geregelt: Immer dann, wenn es eine spezifische Bestimmung in der Richtlinie 2002/58 gibt, die Verpflichtungen enthält, mit denen dasselbe Ziel verfolgt wird wie mit den entsprechenden Bestimmungen der DSGVO, ist die Bestimmung der Richtlinie 2002/58 anzuwenden.
50.
Meines Erachtens regelt Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58, was die automatische Direktwerbung im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung anbelangt, die Voraussetzungen und die Zwecke der Verarbeitung sowie die Rechte der betroffenen Person abschließend und erlegt dem Verantwortlichen insoweit „besondere Pflichten“ im Sinne von Art. 95 DSGVO auf. Insbesondere bin ich der Ansicht, dass Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 die Frage der Einwilligung abschließend behandelt. Dies kann konkret aus dem Umstand abgeleitet werden, dass die Bestimmung eine Ausnahme zu Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie darstellt, wonach eine vorherige Einwilligung erforderlich ist.
51.
Daher kann die Rechtmäßigkeit der Verarbeitung auf der Grundlage von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 festgestellt werden. Ein Rückgriff auf die DSGVO, insbesondere auf deren Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis f, ist weder möglich noch erforderlich.
52.
Ich schlage daher vor, auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 in Verbindung mit Art. 95 DSGVO dahin auszulegen ist, dass Art. 6 DSGVO nicht anwendbar ist, wenn der Verantwortliche die E‑Mail-Adresse eines Nutzers zum Zweck der Übersendung eines täglichen Newsletters im Einklang mit Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 verwendet und die Verarbeitung personenbezogener Daten auf der Grundlage dieser Bestimmung für rechtmäßig befunden worden ist.
Zur dritten Frage
53.
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2002/58 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die bei der Umsetzung der Richtlinie 2002/58 den Begriff „Direktwerbung“ durch den Begriff „kommerzielle Kommunikation“ ersetzt.
54.
Der Begriff „kommerzielle Kommunikation“ bezeichnet nach Art. 2 Buchst. f der Richtlinie 2000/31 alle Formen der Kommunikation, die der unmittelbaren oder mittelbaren Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen oder des Erscheinungsbilds eines Unternehmens, einer Organisation oder einer natürlichen Person dienen, die eine Tätigkeit in Handel, Gewerbe oder Handwerk oder einen reglementierten Beruf ausübt.
55.
Nach dieser Bestimmung stellen Angaben, die direkten Zugang zur Tätigkeit des Unternehmens bzw. der Organisation oder Person ermöglichen, wie insbesondere ein Domain-Name oder eine Adresse der elektronischen Post, als solche sowie Angaben in Bezug auf Waren und Dienstleistungen oder das Erscheinungsbild eines Unternehmens, einer Organisation oder Person, die unabhängig und insbesondere ohne finanzielle Gegenleistung gemacht werden, keine kommerzielle Kommunikation dar.
56.
Damit eine Nachricht eine „Direktwerbung“ im Sinne der Richtlinie 2002/58 darstellt, muss mit ihr jedoch, wie oben erläutert, ein kommerzielles Ziel verfolgt werden und sie muss sich direkt und individuell an einen Verbraucher richten. In diesem Rahmen hat der Begriff der kommerziellen Kommunikation eine umfassendere Tragweite, die den Begriff der Direktwerbung mitumfasst; somit stellt jede Direktwerbung eine kommerzielle Kommunikation, aber nicht jede kommerzielle Kommunikation eine Direktwerbung dar.
57.
Daher bin ich der Ansicht, dass die dritte Frage in Bezug auf den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Fall hypothetisch und folglich im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens unzulässig ist. Sie ist für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht erforderlich. Das vorlegende Gericht kann den bei ihm anhängigen Fall lösen, ohne dass es notwendig ist, die dritte Frage zu beantworten. Im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens ist es nämlich nicht die Aufgabe des vorlegenden Gerichts, abstrakt zu klären, ob ein Mitgliedstaat Sekundärrecht ordnungsgemäß umgesetzt hat. Dies sollte besser einem Vertragsverletzungsverfahren vorbehalten bleiben.
Zur fünften Frage
58.
Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine Aufsichtsbehörde bei der Verhängung einer Geldbuße verpflichtet ist, in dem betreffenden Verwaltungsakt jedes der in Art. 83 Abs. 2 Buchst. a bis k DSGVO genannten Kriterien zu analysieren und zu erläutern.
59.
Da sich diese Frage auf den Fall bezieht, dass die DSGVO auf die vorliegende Rechtssache anwendbar ist, und da ich in meiner Prüfung zu dem Ergebnis komme, dass der vorliegende Fall ausschließlich unter Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 fällt, ist die Frage nicht zu beantworten.
60.
Die folgenden Ausführungen erfolgen daher nur für den Fall, dass der Gerichtshof die DSGVO für anwendbar erachten sollte.
61.
Nach Art. 83 Abs. 2 DSGVO wird bei der Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße und über deren Betrag in jedem Einzelfall die in dieser Vorschrift genannte Aufzählung gebührend berücksichtigt (
18
).
62.
Während in Art. 83 Abs. 2 DSGVO in erster Linie die Pflichten der zuständigen Behörden (und nicht die Rechte der betroffenen Personen) festgelegt sind, bestimmt Art. 83 Abs. 8 DSGVO, dass die Ausübung der Befugnisse durch die Aufsichtsbehörde gemäß diesem Artikel angemessenen Verfahrensgarantien nach dem Unionsrecht und dem Recht der Mitgliedstaaten, einschließlich wirksamer gerichtlicher Rechtsbehelfe und ordnungsgemäßer Verfahren, unterliegen muss (
19
).
63.
Ferner ist Art. 83 Abs. 2 DSGVO im Licht des allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatzes auszulegen, wonach das Recht auf eine gute Verwaltung die Verpflichtung der Verwaltung umfasst, ihre Entscheidungen zu begründen. Diese Pflicht der Verwaltung, eine Entscheidung hinreichend spezifisch und konkret zu begründen, um es dem Betroffenen zu ermöglichen, die Gründe der ihn beschwerenden individuellen Maßnahme zu verstehen, ergibt sich aus dem Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte, einem allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts (
20
).
64.
Solange der Betroffene also in der Lage ist, die Gründe der ihn beschwerenden individuellen Maßnahme zu verstehen, ist dieser Grundsatz gewahrt, ohne dass es erforderlich wäre, auf die Einzelheiten jedes der in Art. 83 Abs. 2 DSGVO aufgeführten Kriterien einzugehen.
Ergebnis
65.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Curtea de Apel Bucureşti (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1.
Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation)
ist dahin auszulegen, dass
die E‑Mail-Adresse eines Nutzers, die erlangt wird, wenn der Nutzer ein Online-Konto erstellt, das ihm das Recht verleiht, (i) kostenlosen Zugang zu mehreren Artikeln des betreffenden Mediums zu bekommen, (ii) per E‑Mail einen täglichen Newsletter zu erhalten, der eine Zusammenfassung neuer Rechtsvorschriften, die in Artikeln des Mediums behandelt werden, sowie Hyperlinks zu den jeweiligen Artikeln enthält, und (iii) gegen Bezahlung Zugang zu zusätzlichen und/oder ausführlichen Artikeln und Analysen des Mediums zu bekommen, „im Zusammenhang mit dem Verkauf eines Produkts oder einer Dienstleistung“ erlangt wird. Die Übermittlung eines täglichen Newsletters wie des unter Ziffer ii beschriebenen stellt „Direktwerbung“ für „ähnliche Produkte oder Dienstleistungen“ im Sinne dieser Bestimmung dar.
2.
Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 in Verbindung mit Art. 95 der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung)
ist dahin auszulegen, dass
Art. 6 der Verordnung 2016/679 nicht anwendbar ist, wenn der Verantwortliche die E‑Mail-Adresse eines Nutzers zum Zweck der Übersendung eines täglichen Newsletters im Einklang mit Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2002/58 verwendet und die Verarbeitung personenbezogener Daten auf der Grundlage dieser Bestimmung für rechtmäßig befunden worden ist.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) (ABl. 2002, L 201, S. 37) in der durch die Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung (ABl. 2009, L 337, S. 11).
(
3
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) (ABl. 2016, L 119, S. 1) (im Folgenden: DSGVO).
(
4
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. 1995, L 281, S. 31).
(
5
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) (ABl. 2000, L 178, S. 1).
(
6
)	Vgl. Urteil vom 25. November 2021, StWL Städtische Werke Lauf a.d. Pegnitz (C‑102/20, EU:C:2021:954, Rn. 47).
(
7
)	Oxford English Dictionary, „commerce“, abrufbar unter https://www.oed.com/dictionary/commerce_n? tab=meaning_and_use#8735085.
(
8
)	Der Begriff „editorial“ („redaktionell“) bezieht sich auf „die Inhalte einer Zeitung, Zeitschrift usw., die, im Unterschied zu Anzeigen, von deren Herausgebern verfasst oder redigiert werden“. Oxford English Dictionary, abrufbar unter https://www.oed.com/dictionary/editorial_adj?tab=meaning_and_use#5741224.
(
9
)	Vgl. Papadopoulos, P., Snyder, P., Athanasakis, D., und Livshits, B., Keeping out the Masses: Understanding the Popularity and Implications of Internet Paywalls, in „WWW ‚20: Proceedings of The Web Conference 2020‘, Association for Computing Machinery“, New York, NY, United States, S. 1433-1444, https://doi.org/10.1145/3366423.3380217.
(
10
)	Vgl. Urteil vom 25. November 2021, StWL Städtische Werke Lauf a.d. Pegnitz (C‑102/20, EU:C:2021:954, Rn. 47).
(
11
)	Vgl. Urteil vom 22. Juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunkte) (C‑439/19, EU:C:2021:504, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
12
)	Vgl. zum Fall der Übertragung von Eigentumsrechten an einem körperlichen oder nichtkörperlichen Gegenstand Urteile vom 3. Juli 2012, UsedSoft (C‑128/11, EU:C:2012:407, Rn. 42), und vom 16. September 2021, The Software Incubator (C‑410/19, EU:C:2021:742, Rn. 40).
(
13
)	Vgl. Urteil vom 15. September 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, Rn. 41 und 42 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
(
14
)	Vgl. Urteil vom 15. September 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, Rn. 42).
(
15
)	Vgl. z. B. Müller-Graff, P.‑Chr., in Streinz, R. (Hrsg.), EUV/AEUV Kommentar, C.H. Beck, München, 3. Aufl., 2018, Art. 56 AEUV, Rn. 21.
(
16
)	Vgl. Urteil vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn (C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 155 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
17
)	Für eine differenzierte Diskussion über die Umwandlung von Daten in digitale Vermögenswerte vgl. Noto La Diega, G. in Bakhoum, M., Conde Gallego, B., Mackenrodt, M., und Gintarė Surblytė-Namavičienė, G. (Hrsg.), Personal Data in Competition, Consumer Protection and Intellectual Property Law: Towards a Holistic Approach?, Berlin, 2018, S. 452. In diesem Zusammenhang hat die Zeitung The Economist konstatiert, dass „nicht mehr Öl, sondern Daten“ die Ressource der Welt seien, vgl. Regulating the Internet Giants: The World’s Most Valuable Resource Is No Longer Oil, but Data, The Economist (6. Mai 2017), http://www.economist.com/news/leaders/21721656-data-economy-demands-new-approach-antitrust-rules-worlds-most-valuable-resource.
(
18
)	Diese Vorschrift spiegelt sich im 150. Erwägungsgrund der DSGVO wider, wonach Geldbußen von der zuständigen Aufsichtsbehörde in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung aller besonderen Umstände und insbesondere der Art, Schwere und Dauer des Verstoßes und seiner Folgen sowie der Maßnahmen, die ergriffen worden sind, um die Einhaltung der aus der DSGVO erwachsenden Verpflichtungen zu gewährleisten und die Folgen des Verstoßes abzuwenden oder abzumildern, festzusetzen sind.
(
19
)	Diese Vorschrift wird in dem nahezu gleichlautenden 148. Erwägungsgrund der DSGVO widergespiegelt. Interessanterweise verweist der Erwägungsgrund auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten.
(
20
)	Vgl. Urteil vom 8. Mai 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, Rn. 57).