ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
28 juin 2012 (*)
«Manquement d’État – Aides d’État – Aides accordées en faveur d’Ellinika Nafpigeia AE – Incompatibilité avec le marché commun – Récupération – Inexécution»
Dans l’affaire C‑485/10,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, introduit le 8 octobre 2010,
Commission européenne, représentée par MM. B. Stromsky et M. Konstantinidis, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par MM. P. Milonopoulos et K. Boskovits, en qualité d’agents, assistés de Me V. Christianos, dikigoros, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. U. Lõhmus, président de chambre, MM. A. Arabadjiev (rapporteur) et C. G. Fernlund, juges,
avocat général: M. P. Cruz Villalón,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires en vue de l’exécution de la décision 2009/610/CE de la Commission, du 2 juillet 2008, concernant les aides C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 et CP 133/05) octroyées par la Grèce à l’entreprise Hellenic Shipyards SA (JO 2009, L 225, p. 104), et, en toute hypothèse, en n’informant pas suffisamment la Commission des mesures qu’elle a prises en application de l’article 19 de cette décision, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 3, 5, 6, 8, 9 et 11 à 18 de cette même décision et du traité FUE.
Le cadre juridique
2        Le considérant 13 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), est libellé comme suit:
«considérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie; que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai; qu’il convient que cette récupération se déroule conformément aux procédures du droit national; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission; que, afin d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet utile de la décision de la Commission».
3        L’article 14, paragraphe 3, de ce règlement prévoit:
«Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice [de l’Union européenne] prise en application de l’article [278 TFUE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit communautaire.»
4        Aux termes de l’article 23, paragraphe 1, dudit règlement:
«Si l’État membre concerné ne se conforme pas à une décision conditionnelle ou négative, en particulier dans le cas visé à l’article 14, la Commission peut saisir directement la Cour [...] conformément à l’article [108], paragraphe 2, [TFUE].»
Les antécédents du litige
La décision 2009/610
5        Les articles 2, 3, 8, 9 et 11 à 15 de la décision 2009/610 disposent qu’un certain nombre de mesures, consistant en apports en capital, garanties, contre-garanties et prêts en faveur de Hellenic Shipyards SA (Ellinika Nafpigeia AE, ci-après «ENAE»), constituent des aides incompatibles avec le marché commun.
6        Conformément aux articles 5 et 6 de cette décision, les aides y spécifiées, bien qu’autorisées par la Commission, ont été appliquées de manière abusive et il convenait de les récupérer.
7        Aux termes de l’article 16 de la décision 2009/610, la garantie d’indemnisation fournie par Elliniki Trapeza Viomichanikis Anaptixeos AE au consortium constitué par Howaldtswerke-Deutsche Werft GmbH et Ferrostal AG et qui prévoit que cette première société indemnisera ce consortium pour toute aide d’État qui sera récupérée auprès d’ENAE, constitue une aide mise en œuvre en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui n’est pas compatible avec le marché commun et qu’il convient d’abolir immédiatement.
8        Compte tenu du fait que les aides à récupérer ont bénéficié seulement et exclusivement aux activités civiles d’ENAE, l’article 17 de cette décision précise qu’il convient que ces aides soient récupérées auprès de la partie civile des activités de cette société.
9        L’article 18 de la décision 2009/610 prévoit ce qui suit:
«1.       La Grèce récupérera auprès d’[ENAE] les aides à récupérer, telles qu’elles sont définies aux articles 2, 3, 5, 6, 8, 9 et 11 à 15.
[...]
4.       La récupération de l’aide est immédiate et réelle.
5.       La Grèce prend les mesures nécessaires à l’exécution de la présente décision dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.»
10      L’article 19 de ladite décision est libellé comme suit:
«1.       Dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, la Grèce présente à la Commission les informations suivantes:
a)      le montant (principal et intérêts au titre de la récupération) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)       une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)       des documents prouvant qu’ordre a été donné au bénéficiaire de rembourser l’aide.
2.       La Grèce informe la Commission des progrès de la procédure nationale d’exécution de la présente décision jusqu’à son achèvement. Elle soumet immédiatement, sur simple demande de la Commission, des informations sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle soumet également des informations détaillées sur les montants de l’aide et les intérêts au titre de la récupération qui ont déjà été récupérés auprès du bénéficiaire.»
Les discussions menées avant l’introduction du présent recours
11      La décision 2009/610 a été notifiée à la République hellénique le 13 août 2008.
12      Une correspondance abondante a été par la suite échangée entre la Commission, les autorités helléniques et les représentants d’ENAE. Plusieurs réunions entre ceux-ci ont également eu lieu. En outre, la Commission a mené une mission sur place afin de vérifier la mise à exécution de la décision 2009/610.
13      Par lettre du 5 novembre 2008, les autorités helléniques ont informé la Commission qu’elles étaient en train de collecter certaines informations et que les démarches en vue de lever les garanties de l’État sur les prêts consentis à ENAE avaient débuté. En outre, lesdites autorités ont demandé que le délai fixé à l’article 18, paragraphe 5, de la décision 2009/610 soit prolongé de six mois.
14      Lors d’une réunion qui a eu lieu le 11 décembre 2008, la Commission a informé les autorités helléniques que leur demande de prolongation du délai ne pouvait être acceptée.
15      Il ressort du dossier que, étant donné la situation économique d’ENAE, la récupération complète des aides en cause pouvait entraîner la faillite de celle-ci, y compris de ses activités militaires, une telle faillite étant susceptible de porter atteinte aux intérêts essentiels de la sécurité de la République hellénique au sens de l’article 346 TFUE. Afin d’éviter une telle éventualité, la Commission, les autorités helléniques et les représentants d’ENAE sont parvenus, lors de la réunion du 8 juillet 2009, à un accord aux termes duquel la décision 2009/610 serait considérée comme correctement exécutée à condition que:
–        ENAE vende tous ses actifs liés exclusivement à ses activités civiles afin de rembourser à la République hellénique, ne serait-ce qu’en partie, les aides perçues;
–        ENAE s’engage à ne pas développer d’activité commerciale pendant les dix années suivantes, et
–        ENAE s’engage de façon contraignante à ne pas recourir à la garantie d’indemnisation mentionnée à l’article 16 de ladite décision.
16      Cet accord a été suivi d’un nouvel échange de correspondance entre la Commission et les autorités helléniques. Un nouvel accord a été convenu le 28 juillet 2010, aux termes duquel la décision 2009/610 serait réputée comme ayant été correctement exécutée si les conditions suivantes sont remplies:
–        la vente des actifs liés exclusivement aux activités civiles d’ENAE, tels qu’ils ont été déterminés lors de la réunion du 8 juillet 2009, et le remboursement de leur prix à l’État;
–        la restitution à l’État des parcelles octroyées à ENAE pour son usage exclusif et dont l’affectation n’est pas liée aux activités militaires;
–        l’engagement contraignant d’ENAE à ne pas développer d’activité commerciale pendant les quinze prochaines années;
–        l’engagement contraignant à ne pas faire usage de la garantie d’indemnisation mentionnée à l’article 16 de la décision 2009/610, et
–        l’engagement d’informer la Commission à des intervalles réguliers de l’exécution de ladite décision.
17      Estimant que la République hellénique ne s’est pas conformée aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision 2009/610, la Commission a introduit le présent recours.
La procédure devant la Cour
18      À la suite de l’introduction du présent recours, les autorités helléniques ont adressé à la Commission, le 9 novembre 2010, une lettre dans laquelle elles expliquaient en détail la manière dont elles entendaient exécuter la décision 2009/610 et prenaient une série d’engagements à cette fin. Par lettre du 1er décembre 2010, le vice-président de la Commission en charge de la concurrence a pris acte de ces engagements et a indiqué que, s’ils étaient effectivement mis à exécution, la Commission considérerait que la décision 2009/610 a été pleinement exécutée.
19      Afin de permettre aux autorités helléniques de mettre en œuvre lesdits engagements, la Commission a demandé, le 23 février 2011, que la procédure devant la Cour soit suspendue pour une période de six mois. Par décision du président de la Cour du 23 mars 2011, la procédure a été suspendue jusqu’au 1er juin 2011.
20      Estimant qu’aucune mesure n’a été prise à l’échéance de cette période, la Commission a demandé que la procédure soit reprise.
Sur le recours
Sur le premier grief
Argumentation des parties
21      Par son premier grief, la Commission reproche à la République hellénique d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 3, 5, 6, 8, 9 et 11 à 18 de la décision 2009/610. Cette institution fait valoir que l’existence du manquement doit être appréciée à l’échéance du délai fixé à l’article 18, paragraphe 5, de cette décision, à savoir le 13 décembre 2008. Elle souligne qu’aucune prorogation dudit délai n’a été accordée ni expressément ni tacitement. Au contraire, la demande de prorogation présentée par les autorités helléniques le 5 novembre 2008 aurait été rejetée.
22      La Commission considère que la République hellénique n’a respecté aucun des engagements pris au cours de ses discussions avec elle. Par conséquent, cet État membre n’aurait pris aucune mesure en vue d’exécuter la décision 2009/610.
23      Le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit sur la base de l’article 108, paragraphe 2, TFUE serait, selon une jurisprudence constante, celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision en cause. Or, la République hellénique n’aurait pas invoqué un tel moyen.
24      La République hellénique estime, d’abord, que le premier grief est imprécis en ce que la Commission a omis de préciser quel était le délai, selon elle, pour l’exécution de la décision 2009/610. Il conviendrait de prendre en considération à cet égard non pas le délai initial fixé dans cette décision, mais les délais prorogés que la Commission a acceptés ou tolérés. En effet, le délai fixé initialement devrait être considéré comme tacitement prorogé jusqu’au 28 juillet 2010, date à laquelle est intervenu l’accord entre la Commission et les autorités helléniques, ou même jusqu’au 24 septembre 2010, date à laquelle les «lettres officielles» desdites autorités ont été finalisées. En tout état de cause, la participation desdites autorités aux discussions avec la Commission impliquerait que le délai initialement fixé dans ladite décision a été suspendu.
25      Cet État membre rappelle, ensuite, que l’exécution de la décision 2009/610 présentait des difficultés réelles, ainsi que l’a reconnu la Commission. Afin de surmonter lesdites difficultés, les autorités helléniques auraient coopéré loyalement avec la Commission tout au long de la procédure et auraient pris, à cette fin, un nombre d’engagements acceptés par la Commission dans les accords du 8 juillet 2009 et du 28 juillet 2010. Par conséquent, le grief de la Commission selon lequel la République hellénique n’a pas entrepris les démarches nécessaires pour l’exécution de la décision serait dénué de fondement.
26      La République hellénique soutient, enfin, que le recours est devenu sans objet à la suite de la lettre du 1er décembre 2010 du vice-président de la Commission en charge de la concurrence. Cette lettre constituerait en réalité une nouvelle décision de la Commission, laquelle aurait remplacé la décision 2009/610. En effet, dans cette nouvelle décision, la Commission aurait indiqué, notamment, que, si les mesures envisagées et les engagements pris par les autorités helléniques sont pleinement appliqués, elle considérerait que la décision 2009/610 est définitivement et complètement exécutée.
Appréciation de la Cour
27      Il ressort d’une jurisprudence constante que l’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer des aides illégales est tenu, en vertu de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de cette décision. Il doit parvenir à une récupération effective des sommes dues (arrêts du 5 octobre 2006, Commission/France, C-232/05, Rec. p. I-10071, point 42; du 20 octobre 2011, Commission/France, C-549/09, non encore publié au Recueil, point 27, et du 1er mars 2012, Commission/Grèce, C-354/10, non encore publié au Recueil, point 57).
28      En cas de décision constatant le caractère illégal et incompatible d’une aide, la récupération de celle-ci, ordonnée par la Commission, a lieu dans les conditions prévues à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n°659/1999 (arrêts précités du 20 octobre 2011, Commission/France, point 28, et Commission/Grèce, point 58).
29      En vertu de ladite disposition, la récupération d’une telle aide doit, ainsi qu’il ressort également du considérant 13 dudit règlement, s’effectuer sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission (arrêts précités du 20 octobre 2011, Commission/France, point 29, et Commission/Grèce, point 59).
30      Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, une récupération tardive, postérieure aux délais impartis, ne saurait satisfaire aux exigences du traité (arrêts du 22 décembre 2010, Commission/Italie, C-304/09, non encore publié au Recueil, point 32; du 14 juillet 2011, Commission/Italie, C-303/09, non encore publié au Recueil, point 30, et Commission/Grèce, précité, point 60).
31      À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que la date de référence pour l’application de l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE est celle prévue dans la décision dont l’inexécution est contestée ou, le cas échéant, celle que la Commission a fixée par la suite (voir arrêts du 1er juin 2006, Commission/Italie, C-207/05, point 31, et Commission/Grèce, précité, point 61).
32      En l’occurrence, conformément à l’article 18, paragraphe 4, de la décision 2009/610, la République hellénique était tenue d’assurer la récupération «immédiate» des aides en cause. Cet État membre disposait à cette fin, en vertu du paragraphe 5 de cet article, d’un délai de quatre mois à compter de la notification de ladite décision.
33      La décision 2009/610 ayant été notifiée à la République hellénique le 13 août 2008, le délai qui lui était imparti pour récupérer les aides en cause expirait dès lors le 13 décembre 2008.
34      Or, dans la présente affaire, il n’est pas contesté que, à cette date, aucune mesure n’avait été adoptée par la République hellénique pour assurer l’exécution de la décision 2009/610.
35      L’argument de la République hellénique selon lequel ledit délai aurait été tacitement prorogé ou, à tout le moins, suspendu, en raison des discussions menées par la suite entre elle, la Commission et les représentants d’ENAE, ne saurait prospérer. En effet, aucun élément du dossier ne permet de conclure que le délai fixé à l’article 18, paragraphe 5, de la décision 2009/610, a été prorogé. Au contraire, il est constant que la Commission n’a pas accepté la demande des autorités helléniques visant à la prorogation de ce délai.
36      En tout état de cause, il n’est pas contesté que, plus de deux ans et demi après la notification de la décision 2009/610, aucune somme correspondant aux aides en cause n’a été recouvrée par la République hellénique. Une telle situation est manifestement inconciliable avec l’obligation de cet État membre de parvenir à une exécution immédiate et effective de cette décision (voir, en ce sens, arrêts précités du 14 juillet 2011, Commission/Italie, point 32, et Commission/Grèce, point 67).
37      S’il est vrai que la République hellénique a pris un certain nombre d’engagements visant à l’exécution de la décision 2009/610, tels que ceux spécifiés aux points 15, 16 et 18 du présent arrêt, force est de constater que ces engagements n’ont pas été mis à exécution. En effet, dans ses mémoires en défense et en duplique, la République hellénique se borne à invoquer sa participation aux négociations avec la Commission, l’envoi à celle-ci d’une série de lettres officielles et la prise des engagements susmentionnés, sans pour autant faire état d’un quelconque recouvrement effectif des sommes correspondant aux aides en cause.
38      S’agissant de l’argument de la République hellénique selon lequel le recours serait devenu sans objet à la suite de la lettre du vice-président de la Commission en charge de la concurrence du 1er décembre 2010, il importe de constater qu’il ne ressort aucunement du contenu de cette lettre qu’elle aurait remplacé la décision 2009/610, ainsi que le prétend cet État membre. En effet, ladite lettre ne fait que prendre acte des derniers engagements des autorités helléniques et indiquer que, s’ils étaient effectivement mis à exécution, la Commission considérerait que la décision 2009/610 a été pleinement exécutée.
39      Pour le surplus, il convient de relever que ni dans ses rapports avec la Commission avant l’introduction du présent recours ni dans le cadre de la procédure devant la Cour la République hellénique n’a invoqué de façon motivée une impossibilité absolue d’exécution de la décision 2009/610. Au contraire, la prise des engagements décrits aux points 15, 16 et 18 du présent arrêt démontre qu’une exécution correcte et effective de cette décision a été considérée comme possible.
40      En conséquence, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai imparti, toutes les mesures nécessaires en vue de l’exécution de la décision 2009/610, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 3, 5, 6, 8, 9 et 11 à 18 de cette décision.
Sur le second grief
Argumentation des parties
41      La Commission considère que, en ne lui communiquant pas les mesures prises pour l’exécution de la décision 2009/610, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19 de cette décision. Ces obligations impliqueraient la fourniture d’informations concrètes relatives aux mesures d’exécution de ladite décision et non pas la fourniture d’informations générales. Or, la République hellénique n’ayant pris aucune mesure en vue de l’exécution de la décision 2009/610, elle aurait également manqué à l’obligation d’information prévue audit article 19.
42      La République hellénique estime que le second grief est imprécis dans la mesure où la Commission n’identifie pas les informations que les autorités helléniques auraient manqué de lui communiquer. Cet État membre rappelle qu’il y a eu un échange régulier, systématique et ininterrompu de correspondances entre lesdites autorités et la Commission tout au long de la procédure. En effet, à la demande de la Commission, les autorités helléniques auraient fourni de nombreuses informations.
43      Plus spécifiquement, en ce qui concerne les informations relatives au montant à récupérer auprès du bénéficiaire, mentionnées à l’article 19, paragraphe 1, sous a), de la décision 2009/610, celles-ci auraient été fournies dans une lettre du 24 septembre 2010. En ce qui concerne l’obligation d’informer la Commission des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la décision 2009/610, visée à l’article 19, paragraphe 1, sous b), de cette décision, la République hellénique n’y aurait pas non plus manqué, ainsi qu’il ressort de l’ensemble de la correspondance échangée au cours de la procédure. S’agissant, enfin, des informations prouvant qu’ordre a été donné au bénéficiaire de rembourser les aides en cause, mentionnées à l’article 19, paragraphe 1, sous c), de ladite décision, il conviendrait de tenir compte du fait que la Commission aurait elle-même convenu que la récupération complète desdites aides était impossible, dès lors que cela risquait d’entraîner la faillite d’ENAE, y compris de ses activités militaires.
44      Par conséquent, la Commission n’aurait pas démontré que la République hellénique ne lui a pas fourni les informations requises au titre de l’article 19 de la décision 2009/610.
Appréciation de la Cour
45      L’article 19 de la décision 2009/610 impose à la République hellénique l’obligation de présenter à la Commission une série d’informations dans un délai de deux mois à compter de la notification de ladite décision.
46      S’il est vrai que la République hellénique a fourni tout au long de la correspondance qu’elle a entretenue avec les services de la Commission un nombre important d’informations portant sur les mesures qu’elle envisageait de prendre aux fins de l’exécution de la décision 2009/610, il est constant que ces informations n’ont pas été communiquées dans le délai fixé à l’article 19 de cette décision.
47      Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas présenté, dans le délai imparti, les informations énumérées à l’article 19 de la décision 2009/610, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
Sur les dépens
48      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1)      En n’ayant pas pris, dans le délai imparti, toutes les mesures nécessaires en vue de l’exécution de la décision 2009/610/CE de la Commission, du 2 juillet 2008, concernant les aides C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 et CP 133/05) octroyées par la Grèce à l’entreprise Hellenic Shipyards SA, et, en n’ayant pas présenté à la Commission européenne, dans le délai imparti, les informations énumérées à l’article 19 de cette décision, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 3, 5, 6, 8, 9 et 11 à 19 de ladite décision.
2)      La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le grec.