61983J0101
Στην υπόθεση 101/83,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Centrale Raad van Beroep (Κάτω Χώρες) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Raad van Arbeid, Άμστερνταμ,
και
Ρ. Β. Brusse
η έκδοση προδικαστικής απόφασης ως προς την ερμηνεία του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1971, περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς και τις οικογένειες τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 73),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
συγκείμενο από τους Mackenzie Stuart, πρόεδρο, Τ. Koopmans, πρόεδρο τμήματος, και G. Bosco, δικαστή,
γενικός εισαγγελέας: Sir Gordon Slynn
γραμματέας: Ρ. Heim
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι παρατηρήσεις που κατατέθηκαν δυνάμει του άρθρου 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ συνοψίζονται ως εξής:
Ι — Πραγματικά περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
Ο τίτλος II του κανονισμού 1408/71 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1971, όπως ίσχυε κατά το χρόνο των υπό κρίση περιστατικών, περιέχει διατάξεις για τον καθορισμό της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας ως προς τους εργαζομένους που διακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας. Το άρθρο 13, παράγραφος 1, ορίζει τα εξής:
«ο εργαζόμενος για τον οποίο ισχύει ο παρών κανονισμός υπόκειται στη νομοθεσία ενός μόνον κράτους μέλους».
Η δεύτερη παράγραφος αυτού του άρθρου ορίζει ότι:
«με την επιφύλαξη των διατάξεων των άρθρων 14 μέχρι 17
α)
ο εργαζόμενος που απασχολείται στο έδαφος κράτους μέλους υπόκειται στη νομοθεσία του κράτους αυτού, ακόμη και αν κατοικεί στο έδαφος άλλου κράτους μέλους ή αν η επιχείρηση ή ο εργοδότης που τον απασχολεί έχει την έδρα της ή την κατοικία του στο έδαφος άλλου κράτους μέλους'
...».
Τα άρθρα 14 έως 16 προβλέπουν ορισμένες διατάξεις για την προσαρμογή του γενικού κανόνα του άρθρου 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), σε περιπτώσεις που παρουσιάζουν ιδιομορφίες.
Περαιτέρω, το άρθρο 17 έχει ως εξής:
«Δύο ή περισσότερα κράτη μέλη ή οι αρμόδιες αρχές των κρατών αυτών δύνανται να θεσπίσουν με κοινή συμφωνία, προς το συμφέρον ορισμένων εργαζομένων ή ορισμένων κατηγοριών εργαζομένων, εξαιρέσεις από τις διατάξεις των άρθρων 13 μέχρι 16.»
Από την 1η Σεπτεμβρίου 1964, ο Ρ. Β. Brusse, ολλανδός υπήκοος, προσφεύγων στην κατά πρώτο βαθμό κύρια δίκη, τοποθετήθηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο από την εργοδότρια του εταιρεία De Volkskrant BV, που έχει έδρα το Αμστερνταμ, ως ανταποκριτής αυτής της χώρας.
Ήδη από την τοποθέτηση του στο Ηνωμένο Βασίλειο ο Brusse έπρεπε να υπαχθεί στο βρετανικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Πράγματι, αυτό ορίζεται τόσο από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της συμφωνίας κοινωνικής ασφάλισης μεταξύ των Κάτω Χωρών και του Ηνωμένου Βασιλείου, της 11ης Αυγούστου 1954 (Tractatenblad 1954, No 114) όσο και από το άρθρο 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), του κανονισμού 1408/71 που τέθηκε σε ισχύ στο Ηνωμένο Βασίλειο την 1η Απριλίου 1973.
Εντούτοις, ο Brusse δεν υπήχθη ποτέ στο βρετανικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Αντιθέτως, συνέχισε να καταβάλλει εκουσίως εισφορές στο ολλανδικό σύστημα σύνταξης γήρατος. Από την 1η Ιουλίου 1967 του επιτράπηκε να καταβάλλει εκούσιες εισφορές στην ολλανδική ασφάλιση κατά του κινδύνου ανικανότητας για εργασία. Τέλος, ασφαλίστηκε, πάντοτε εκουσίως και από την 1η Ιανουαρίου 1972, στο ολλανδικό σύστημα σύνταξης χήρας και ορφανού.
Οι βρετανικές αρχές έλαβαν γνώση της κατάστασης του Brusse μόλις το 1977. Έγιναν αμέσως επαφές με τις αρμόδιες ολλανδικές αρχές και συνήφθη μια συμφωνία κατόπιν ανταλλαγής επιστολών. Σύμφωνα με τους όρους αυτής της συμφωνίας ο Brusse:
—
θα εθεωρείτο για την περίοδο από την 1η Σεπτεμβρίου 1964 μέχρι και την 31η Δεκεμβρίου 1977 ότι υπάγεται στο ολλανδικό σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως·
—
θα υπήγετο για την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 1978 στο βρετανικό σύστημα.
Η συμφωνία αυτή στηριζόταν, με ρητή αναφορά για την περίοδο μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1973, στο άρθρο 10 της προαναφερθείσας συμφωνίας μεταξύ Κάτω Χωρών και Ηνωμένου Βασιλείου και, ως προς την επόμενη περίοδο, στο άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71.
Με έγγραφο της 26ης Ιανουαρίου 1978 η εργοδότρια του Brusse, που πληροφορήθηκε για τη συμφωνία που επήλθε ως προς αυτόν, ζήτησε από το Raad van Arbeid στο Άμστερνταμ, καθού στην κατά πρώτο βαθμό κύρια δίκη, να χορηγήσει στον Brusse τα οικογενειακά επιδόματα που του οφείλονταν βάσει της ολλανδικής νομοθεσίας για την περίοδο μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1978.
Με έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου 1978, που επιβεβαιώθηκε με την υποκείμενη σε άσκηση ένδικου μέσου απόφαση και κοινοποιήθηκε την 1η Μαρτίου 1979, το Raad van Arbeid απέρριψε την αίτηση που είχε υποβάλει η εταιρεία De Volkskrant επ' ονόματι του Brusse. Το Raad van Arbeid στήριξε την άρνηση του, κυρίως, στο γεγονός ότι ο Brusse ως κάτοικος Ηνωμένου Βασιλείου κατά την υπό κρίση περίοδο δεν συγκέντρωνε τις προϋποθέσεις που απαιτούνται από την ολλανδική νομοθεσία, όσον αφορά τη χορήγηση οικογενειακών επιδομάτων. Σύμφωνα με τις διατάξεις αυτής της νομοθεσίας, πράγματι, ασφαλισμένος είναι μόνο αυτός που κατοικεί στο έδαφος του Βασιλείου των Κάτω Χωρών ή αυτός που, χωρίς να κατοικεί εκεί, υπόκειται στο φόρο μισθωτών υπηρεσιών λόγω επαγγελματικών δραστηριοτήτων που ασκεί στο έδαφος του Βασιλείου των Κάτω Χωρών στο πλαίσιο σχέσης εργασίας. Όσον αφορά τη συμφωνία που επήλθε μεταξύ των βρετανικών και των ολλανδικών αρχών ως προς τον Brusse το Raad van Arbeid θεωρεί ότι δεν μπορεί να τη θεωρήσει ως συμφωνία κατά την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71. Κατά τη γνώμη του Raad van Arbeid, η δυνατότητα αποκλίσεως από τα άρθρα 13 έως 16, η οποία προβλέπεται από τη διάταξη αυτή, περιορίζεται στις περιπτώσεις που η εφαρμογή αυτών των άρθρων «θα συνεπήγετο ανεπιθύμητες ή μη ηθελημένες συνέπειες». Όμως, αυτό δεν συμβαίνει στην περίπτωση του Brusse, επειδή η κατάσταση του δεν δικαιολογεί κατά τίποτε την εξαίρεση του από την εφαρμογή των γενικών κανόνων. Συμπεραίνοντας, το Raad van Arbeid εξέφρασε την άποψη ότι η χορήγηση οικογενειακών επιδομάτων που ζήτησε ο Brusse «είναι εν προκειμένω αντίθετη τόσο προς τις ολλανδικές νομοθετικές διατάξεις στον τομέα των οικογενειακών επιδομάτων όσο και προς τις δεσμευτικές επιταγές του κοινοτικού δικαίου».
Κατά της αρνητικής αυτής απόφασης, ο Brusse άσκησε προσφυγή ενώπιον του Raad van Beroep του Άμστερνταμ, το οποίο, με απόφαση της 20ής Μαΐου 1981, δέχτηκε την προσφυγή ως βάσιμη και, κατά συνέπεια, ακύρωσε την προσβληθείσα απόφαση. Κατόπιν εφέσεως που άσκησε το Raad van Arbeid η υπόθεση ήλθε ενώπιον του Centrale Raad van Beroep, το οποίο, με διάταξη της 19ης Οκτωβρίου 1982, ανέβαλε την έκδοση οριστικής απόφασης και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1.
Το άρ9ρο 17 του κανονισμού 1408/71 δίνει σε δύο κράτη μέλη τη δυνατότητα στην περίπτωση εργαζομένου, ο οποίος επί μακρά σειρά ετών δεν υπήγετο στο σύστημα ενός από αυτά τα κράτη μέλη που ήταν εφαρμοστέο ως προς αυτόν δυνάμει των άρθρων 13 έως και 16 του κανονισμού 1408/71, να δηλώσουν ότι εφαρμόζεται μέσω συμφωνίας, ως προς αυτά τα έτη, το σύστημα του άλλου κράτους μέλους (όπου ο εν λόγω εργαζόμενος είχε την κατοικία του πριν μεταβεί στο πρώτο κράτος μέλος);
2.
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο προηγούμενο ερώτημα (και αν υποτεθεί ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο για να αποφανθεί με προδικαστική απόφαση επί της συμφωνίας μεταξύ δύο κρατών μελών, στην οποία αναφέρεται το ερώτημα αυτό), ο ενδιαφερόμενος εργαζόμενος έχει δικαίωμα για οκογενειακά επιδόματα βάσει του συστήματος ενός ορισμένου κράτους μέλους, που καθορίζεται με αυτή τη συμφωνία, ακόμη και όταν δεν πληροί την προϋπόθεση, από την οποία το σύστημα αυτό εξαρτά το δικαίωμα για οικογενειακά επιδόματα, η οποία προϋπόθεση έγκειται στην ύπαρξη κατοικίας στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους;»
Η διάταξη περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου σιτς 31 Μαΐου 1983.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις το Raad van Arbeid του Άμστερνταμ, εκπροσωπούμενο από τον πρόεδρό του L. Opheikens, ο Ρ. Β. Brusse, εκπροσωπούμενος από τους Α. F. de Savornin Lohman και J. G. F. Cath, δικηγόρους Βρυξελλών, η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενη από τον J. Verkade, γενικό γραμματέα στο υπουργείο εξωτερικών, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον R. Ν. Ricks, Treasury Solicitor, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον J. Griesmar, νομικό σύμβουλο, επικουρούμενο από τον F. Herbert, δικηγόρο Βρυξελλών.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετ' ακρόαση του γενικού εισαγγελέα το Δικαστήριο αποφάσισε την έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
Με διάταξη της 14ης Δεκεμβρίου 1983 το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφος, 1 και 2, του κανονισμού διαδικασίας αποφάσισε επίσης να αναθέσει την υπόθεση στο πρώτο τμήμα.
II — Γραπτές παρατηρήσεις των διαδίκων
Ως προς την αρμοδιότητα νου Δικαστηρίου.
Το Raad van Arbeid παρατηρεί καταρχάς, ότι με το δεύτερο ερώτημα το παραπέμπον δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να αποφανθεί με προδικαστική απόφαση επί συμφωνίας που συνήφθη μεταξύ δύο κρατών μελών βάσει του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71.
Το Raad van Arbeid υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο βάσει του άρθρου 177, πρώτη παράγραφος, να αποφανθεί με προδικαστική απόφαση, ποια είναι τα κριτήρια τα οποία πρέπει να τηρεί μια συμφωνία κατά την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71.
Ο Brusse θεωρεί ότι η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου συνάγεται ακριβώς από το γεγονός ότι του υποβλήθηκε αίτηση από το εθνικό δικαστήριο, το οποίο είναι αρμόδιο να κρίνει αν είναι αναγκαία τα ερωτήματα που υποβάλλονται.
Κατά τη γνώμη της κυβέρνησης του Ηνωμένου Βασιλείου το παραπέμπον δικαστήριο, πριν κρίνει αν η συμφωνία, στην οποία αναφέρεται, μπορεί έγκυρα να αποτελέσει αντικείμενο επίκλησης, πρέπει να έχει σαφή ιδέα ως προς την έκταση του άρθρου 17, καθώς και ως προς τα αποτελέσματα που μπορεί να παραγάγει μια συμφωνία που συνάπτεται βάσει αυτού του άρθρου έναντι των κοινοτικών διατάξεων στον τομέα των οικογενειακών επιδομάτων.
Η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί, κατά συνέπεια, ότι τα ερωτήματα που υποβλήθηκαν πρέπει να θεωρηθούν ότι αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 17 και ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να δώσει απάντηση σ' αυτά.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το γεγονός ότι μια συμφωνία που συνήφθη δυνάμει του άρθρου 17 μεταξύ δύο κρατών μελών δεν περιλαμβάνεται στις κοινοτικές πράξεις που απαριθμούνται στο άρθρο 177 της συνθήκης ΕΟΚ δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να καθορίσει, ερμηνεύοντας το άρθρο 17, την έκταση και τους ενδεχόμενους περιορισμούς της αρμοδιότητας που παρέχεται στα κράτη μέλη με αυτή τη διάταξη. Εντούτοις, το Δικαστήριο δεν μπορεί να καθορίσει συγκεκριμένα αν η συμφωνία που συνήφθη εν προκειμένω μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και των Κάτω Χωρών εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 17. Πρόκειται, εν προκειμένω, για ζήτημα εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, η λύση του οποίου εναπόκειται στόν εθνικό δικαστή. Η Επιτροπή προτείνει, συνεπώς, να αναμορφωθεί το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το παραπέμπον δικαστήριο κατά τον ακόλουθο τρόπο:
«Το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71 πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι η εφαρμοστέα νομοθεσία, στην οποία αναφέρεται μια συμφωνία μεταξύ δύο κρατών μελών κατά την έννοια του άρθρου αυτού, εξακολουθεί να διέπει αυτοτελώς τις προϋποθέσεις χορηγήσεως δικαιώματος, στις οποίες περιλαμβάνονται ενδεχομένως προϋποθέσεις κατοικίας;»
Ως προς το πρώτο ερώτημα
Το Raad van Arbeid αναφέρει ότι το Δικαστήριο με την απόφασή του της 23ης Σεπτεμβρίου 1982 στην υπόθεση 276/81, Kuijpers (Συλλογή 1982, σ. 3027) δέχτηκε ότι οι διατάξεις του τίτλου II του κανονισμού 3 και του κανονισμού 1408/71 έχουν ως αντικείμενο την υπαγωγή του ενδιαφερομένου, βάσει των κριτηρίων που καθορίζονται με τις διατάξεις αυτού του τίτλου, στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης ενός μόνο κράτους μέλους, αυτό δε προκειμένου να αποφευχθεί η ταυτόχρονη εφαρμογή περισσότερων εθγικών συστημάτων. Κατά συνέπεια, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να καθορίζουν αυτά τα ίδια σε ποια έκταση εφαρμόζεται το δικό τους νομικό σύστημα ή το σύστημα ενός άλλου κράτους μέλους.
Επαναλαμβάνοντας τις θέσεις που είχε ήδη αναπτύξει στην απόφαση που προσέβαλε ο Brasse, το Raad van Arbeid θεωρεί ότι οι λέξεις «προς το συμφέρον» που περιέχονται στο άρθρο 17 δεν επιτρέπουν να διαφανεί μέσα σ' αυτό το άρθρο τίποτε άλλο από το μέσο, με το οποίο επιφέρονται διορθώσεις σε περιπτώσεις, κατά τις οποίες η εφαρμογή των άρθρων 13 έως 16 κινδυνεύει να καταλήξει σε αποτελέσματα ανεπιθύμητα ή όχι ηθελημένα. Η ύπαρξη τέτοιων αποτελεσμάτων δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή στην περίπτωση εργαζομένου που εγκαθίσταται για ακαθόριστο χρόνο σε άλλο κράτος μέλος. Σε μια τέτοια περίπτωση, δυνάμει του άρθρου 13, παρά-γραγος 2, στοιχείο α), εφαρμόζεται η νομοθεσία του κράτους, στο έδαφος του οποίου απασχολείται ο εργαζόμενος. Οι συνέπειες του γεγονότος ότι ο εργαζόμενος παραλείπει να υπαχθεί στην αρμόδια αρχή της νέας χώρας δεν μπορούν να θεωρηθούν ως ανεπιθύμητες συνέπειες από τον καθορισμό της εφαρμοστέας νομοθεσίας σύμφωνα με τα άρθρα 13 έως 16.
Το Raad van Arbeid ερευνά επίσης το ζήτημα αν το άρθρο 17 εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να άρουν αναδρομικώς την εφαρμογή δεσμευτικών κοινοτικών κανόνων, όπως τα άρθρα 13 έως 16. Το Raad van Arbeid θεωρεί ένα τέτοιο αναδρομικό αποτέλεσμα ως αντίθετο προς τη γενική αρχή της ασφάλειας του δικαίου, επειδή συνεπάγεται τη δυνατότητα για τον ενδιαφερόμενο να ζητήσει την καταβολή των παροχών που έπρεπε να είχαν πληρωθεί από πολύ χρόνο, για δε τις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να προβούν στην είσπραξη των εισφορών για παρωχημένες επίσης από πολύ χρόνο περιόδους.
Το Raad van Arbeid συνάγει από τα στοιχεία που αναφέρονται παραπάνω ότι μια συμφωνία μεταξύ δύο ή περισσότερων κρατών μελών, σύμφωνα με την οποία η νομοθεσία του κράτους μέλους, στο οποίο διέμενε αρχικά ο ενδιαφερόμενος εργαζόμενος, ορίζεται ως εφαρμοστέα για το λόγο ότι ο ίδιος αυτός εργαζόμενος παρέλειψε να υπαχθεί στο σύστημα του άλλου κράτους μέλους, στο οποίο απασχολείται, δεν αποτελεί συμφωνία κατά την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71. Κατά συνέπεια, προτείνει να δοθεί αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το παραπέμπον δικαστήριο.
Ο Brasse, αφού ανέφερε τις βασικές κατευθύνσεις του ολλανδικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, παρατηρεί, αρχικά, ότι η συμφωνία που επήλθε μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και των Κάτω Χωρών αποσκοπεί στο να εξαλειφθεί η αβεβαιότητα που μπορεί να γεννηθεί ως προς την εφαρμογή του βρετανικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ως προς αυτόν, δοθέντος ότι είχε την απασχόληση του και διέμενε στο Ηνωμένο Βασίλειο. Η συμφωνία είχε ως αποτέλεσμα να «τακτοποιήσει» την κατάσταση του.
Κατά τον Brusse συνάγεται σαφώς από το γράμμα του άρθρου 17 και από τη θέση αυτής της διάταξης στο σύστημα του κανονισμού 1408/71 ότι η αρμοδιότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να προβλέπουν εξαιρέσεις από τα άρθρα 13 έως 16 δεν περιορίζεται αναγκαία στη θέσπιση συμπληρωματικών ρυθμίσεων στο πλαίσιο των περιπτώσεων που προβλέπονται στα άρθρα 13 έως 16. Κατά την εφαρμογή του άρθρου 17, αντιθέτως, επιτρέπεται επίσης η απομάκρυνση απο το γενικό κανόνα και τους ειδικούς κανόνες που προβλέπονται στα άρθρα 13 έως 16. Ως προς το σημείο αυτό, τα κράτη μέλη έχουν διακριτική εξουσία με την επιφύλαξη της υποχρέωσης να επαγρυπνούν για τα συμφέροντα του εργαζομένου.
Τίποτε δεν αντιτίθεται, κατά την άποψη του Brusse, στο να διέπει μια συμφωνία κατά την έννοια του άρθρου 17 καταστάσεις που έχουν ήδη δημιουργηθεί, καθόσον μια γενική απαγόρευση κάθε αναδρομικού αποτελέσματος δεν μπορεί να συναχθεί ούτε από το γράμμα αυτής της διάταξης ούτε από τη θέση της μέσα στο σύστημα του κανονισμού. Αντιθέτως, ενόψει του χρόνου που είναι αναπόφευκτα απαραίτητος για τη σύναψη τέτοιων συμφωνιών, το άρθρο 17 θα έχανε ένα μεγάλο μέρος της σημασίας του αν η συμφωνία δεν μπορούσε να αναφέρεται σε ήδη παρωχημένη περίοδο. Επιπλέον, το αναδρομικό αποτέλεσμα της συμφωνίας ευνοεί, εν προκειμένω, αναντίρρητα το συμφέρον του ενδιαφερόμενου εργαζομένου.
Η κυδέρνηση των Κάτω Χωρών παρατηρεί ότι το μόνο κριτήριο βάσει του οποίου τα κράτη μέλη μπορούν με κοινή συμφωνία να ανατρέξουν στο άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71, προκειμένου να προβλέψουν εξαιρέσεις από τις διατάξεις των άρθρων 13 έως 16 του ίδιου κανονισμού, είναι το συμφέρον του εργαζομένου. Η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών θεωρεί ότι πρέπει να γίνει φειδωλή χρήση του άρθρου 17, επειδή συνιστά εξαίρεση από τους κανόνες γενικής εφαρμογής, μόνο δε το συμφέρον του εργαζομένου, που αναγνωρίζεται ρητώς, δικαιολογεί αυτή τη χρήση.
Εν προκειμένω, τα συμφέροντα του Brusse θα εθίγονταν σε σημαντικό βαθμό αν, μη προσφεύγοντας στο άρθρο 17, εφαρμοζόταν ως προς αυτόν με αναδρομική ισχύ η βρετανική νομοθεσία κοινωνικής ασφάλισης. Η ενδεχόμενη αναδρομική εφαρμογή της βρετανικής νομοθεσίας θα είχε ως αποτέλεσμα να υποχρεωθεί ο Brusse να καταβάλει τις εισφορές που οφείλονταν βάσει της βρετανικής ρύθμισης, όσον αφορά έναν ορισμένο αριθμό κινδύνων, κατά των οποίων είχε ήδη ασφαλιστεί εκουσίως δυνάμει της ολλανδικής ρύθμισης. Ακριβώς ενόψει αυτών των εκτιμήσεων οι αρμόδιες ολλανδικές αρχές κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η υπαγωγή στη βρετανική νομοθεσία περί κοινωνικών ασφαλίσεων δεν εξυπηρετεί το συμφέρον του Brusse παρά μόνο αν θα άρχιζε να παράγει αποτελέσματα από ένα χρονικό σημείο στο μέλλον.
Η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών προτείνει, συνεπώς, να δοθεί καταφατική απάντηση στο πρώτο ερώτημα του παραπέμποντος δικαστηρίου.
Αφού έκανε μια επισκόπηση των περιστατικών που βρίσκονται στη βάση της παρούσας υπόθεσης, η κυβέρνηση τον Ηνωμένου Βασιλείου παρατηρεί ότι το άρθρο 17 έχει διατυπωθεί με γενικούς όρους και δεν προβλέπει περιορισμούς ως προς την περίοδο που μπορεί να καλύπτεται από μια συμφωνία. Η μόνη σημαντική παρατήρηση που θα μπορούσε να γίνει στο πλαίσιο αυτής της διάταξης είναι ότι μια τέτοια συμφωνία πρέπει να λαμβάνεται προς το συμφέρον ορισμένων εργαζομένων ή ορισμένων κατηγοριών εργαζομένων.
Αντιθέτως, θα ήταν αντίθετος προς το πνεύμα του άρθρου 17 ο υπερβολικά στενός καθορισμός των περιπτώσεων, κατά τις οποίες μπορεί να συναφθεί συμφωνία, καθόσον η μέριμνα σύναψης τέτοιων συμφωνιών πρεέπει να αφήνεται, σε τελευταία ανάλυση, στην κρίση των αρμόδιων εθνικώναρχών.
Τίποτε δεν εμποδίζει, κατά την κυβέρνηση του Ηνωμένου ΒασΛείου, μια συμφωνία κατά το άρθρο 17 να αφορά ένα μόνο πρόσωπο. Θα συνιστούσε, αντιθέτως, ανωμαλία το να μπορεί μια συμφωνία να αφορά εγκύρως δύο ή περισσότερους εργαζομένους, όχι όμως και την περίπτωση ενός μόνο εργαζομένου.
Αναφερόμενη στην αντίληψη που εκφράζεται με την απόφαση του Raad van Arbeid, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται ότι το ζήτημα αν είναι θεμιτό να προβλέπεται εξαίρεση από τους γενικούς κανόνες πρέπει να κρίνεται υπό το φως όλων των περιστάσεων που υφίστανται κατά τη στιγμή που αντιμετωπίζεται η σύναψη συμφωνίας. Εν προκειμένω θεωρήθηκε ότι:
—
Ο Brusse είχε καταβάλει εισφορές επί δεκατρία έτη στο ολλανδικό σύστημα.
—
Δεν υφίστατο κανένα στοιχείο ικανό να αποδείξει ότι ο Brusse ή η εργοδότριά του επεδίωκαν να παρεμποδίσουν την επίτευξη των στόχων της συνθήκης ή να διαφύγουν από την εφαρμογή των κανόνων της Κοινότητας.
—
Το γεγονός ότι ζητήθηκε η υπαγωγή του Brusse στο βρετανικό σύστημα από το 1964 θα συνεπήγετο διοικητικές ενέργειες εξαιρετικά περίπλοκες, χωρίς καμία ιδιαίτερη χρησιμότητα.
—
Η σύναψη της συμφωνίας ήταν σαφώς προς το συμφέρον του Brusse.
Ως προς το τελευταίο αυτό στοιχείο η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υπογραμμίζει ότι η ενδεχόμενη υπαγωγή του Brusse στη βρετανική νομοθεσία από το 1964 θα είχε ως συνέπεια γι' αυτόν την υποχρέωση καταβολής εισφορών στο βρετανικό σύστημα, ενώ το όφελος από μια τέτοια λύση θα ήταν ελάχιστο.
Υπ' αυτές τις συνθήκες, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι η συμφωνία που συνήφθη ως προς τον Brusse συνιστά προσήκουσα και ορθή εφαρμογή του άρθρου 17. Αναφέρει ότι περίπου χίλιες συμφωνίες συνάπτονται ετησίως μεταξύ των βρετανικών αρχών και των αρχών των άλλων κρατών μελών δυνάμει αυτού του άρθρου και υπογραμμίζει ότι, κατά τη γνώμη της, οι συμφωνίες αυτές επιτρέπουν τη διασφάλιση ότι εφαρμόζεται η καταλληλότερη νομοθεσία για το συμφέρον του εργαζομένου.
Κατά την κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, αν το Δικαστήριο προβεί σε υπερβολικά συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 17, μπορεί να αμφισβητηθεί το κύρος ενός μεγάλου αριθμού συμφωνιών.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ενόψει της ανυπαρξίας νομολογίας ως προς το άρθρο 17η ερμηνεία του πρέπει να στηριχθεί στην έρευνα του γράμματος του, καθώς και του πλαισίου, στο οποίο εντάσσεται, ιδίως δε στο άρθρο 51 της συνθήκης ΕΟΚ. Σχετικά με αυτό, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι εφόσον πρόκειται για μια διάταξη που αποκλίνει από τους γενικούς και ειδικούς κανόνες που περιέχονται στα άρθρα 13 έως 16, κανόνες που η λειτουργία τους διευκρινίστηκε με την απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Νοεμβρίου 1982, στην υπόθεση 276/81 Kuijpers, που ήδη προαναφέρθηκε, ενδείκνυται να ληφθεί ως βάση η φύση αυτών των γενικών και ειδικών κανόνων. Οι κανόνες αυτοί δεν αποτελούν ουσιαστικές διατάξεις, αλλά μάλλον διατάξεις σύγκρουσης κανόνων και, ως τέτοιες διατάξεις, είναι εύκολο να εφαρμόζονται πρακτικά και να μπορούν πάντοτε να λειτουργούν.
Η ύπαρξη διατάξεων όπως του άρθρου 17 ανταποκρίνεται ακριβώς στην ανάγκη να υπάρχει δυνατότητα μη εφαρμογής αυτών των κανόνων σε ορισμένες περιπτώσεις, κατά τις οποίες δεν μπορούν πλέον να λειτουργήσουν, εφόσον αυτό αντιστοιχεί προς το συμφέρον ορισμένων εργαζομένων ή ορισμένων κατηγοριών εργαζομένων.
Εντούτοις, κάθε κανόνας που αποτελεί εξαίρεση από τους γενικούς κανόνες πρέπει, στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου, να ερμηνεύεται κατά συσταλτικό τρόπο. Αυτό σημαίνει, κατά την Επιτροπή, ότι η περίπτωση εργαζομένου ή κατηγορίας εργαζομένων που διέπεται από συμφωνία κατά το άρθρο 17 δεν μπορεί να κριθεί παρά βάσει εγγενών χαρακτηριστικών, χωρίς να μπορεί κατά κανένα τρόπο να συνιστά προηγούμενο. Η Επιτροπή υπογραμμίζει την προέχουσα σημασία του συμφέροντος του εργαζομένου, όταν αποφασίζεται η σύναψη συμφωνίας κατά την έννοια του άρθρου 17. Το συμφέρον πρέπει να διασφαλίζεται όσον αφορά τον καθορισμό της εφαρμοστέας νομοθεσίας και όχι την εφαρμογή της νομοθεσίας αυτής. Με άλλα λόγια η Επιτροπή θεωρεί ότι η σύγκριση του αριθμού και της σημασίας των παροχών ή της σημασίας των βαρών που συνεπάγεται η ενδεχόμενη εφαρμογή μιας νομοθεσίας αντί μιας άλλης δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη εν προκειμένω.
Κατά την Επιτροπή, το συμφέρον του εργαζομένου πρέπει να είναι:
—
της ίδιας φύσης όπως τα συμφέροντα που λαμβάνονται υπόψη για την ερμηνεία και την εφαρμογή των άρθρων 13 ώς 16
—
επαρκώς σημαντικό για να δικαιολογεί απόκλιση από τους κανόνες γενικής εφαρμογής.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κανόνες των άρθρων 13 έως 16 ανταποκρίνονται σε δύο σημαντικές σκέψεις, δηλαδή τη θέληση για τον καθορισμό μιας μόνο εφαρμοστέας νομοθεσίας ως προς κάθε εργαζόμενο και τη φροντίδα «λειτουργικότητας», δηλαδή ο καθορισμός της εφαρμοστέας νομοθεσίας να μην αποτελεί εμπόδιο στην υπόσταση και την άσκηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, όπως αντιμετωπίζεται στο άρθρο 51 της συνθήκης ΕΟΚ, όσον αφορά την κοινωνική ασφάλιση. Κατά συνέπεια, το συμφέρον του εργαζομένου, στο οποίο αναφέρεται το άρθρο 17, πρέπει να εκτιμηθεί βάσει, αφενός, της πρακτικής πλευράς της υπαγωγής στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης ενός κράτους μέλους παρά ενός άλλου και, αφετέρου, βάσει των επιπτώσεων που έχουν οι διατάξεις των άρθρων 13 έως 16 στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας του ενδιαφερόμενου εργαζομένου.
Το ζήτημα αν η συμφωνία, στην οποία αναφέρεται το παραπέμπον δικαστήριο, δικαιολογείται ή όχι από το συμφέρον του εργαζομένου κατά την παραπάνω έννοια πρέπει να λυθεί, κατά την Επιτροπή, από τον εθνικό δικαστή.
Η Επιτροπή προτείνει, συνεπώς, να δοθεί στο πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το Centrale Raad van Beroep η ακόλουθη απάντηση:
«Το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71 δίνει στα δύο κράτη μέλη τη δυνατότητα, σε περίπτωση που ένας εργαζόμενος επί μακρά σειρά ετών δεν ήταν ασφαλισμένος στο σύστημα ενός από τα κράτη μέλη, το οποίο εφαρμόζεται ως προς αυτόν δυνάμει των άρθρων 13 έως και 16 του κανονισμού 1408/71 να δηλώσουν μέσω συμφωνίας ότι εφαρμόζεται για τα έτη αυτά το σύστημα του άλλου κράτους μέλους (στο οποίο ο εν λόγω εργαζόμενος διέμενε πριν μεταβεί στο κράτος μέλος που αναφέρεται κατά πρώτον), όταν η δήλωση αυτή είναι προς το συμφέρον του ενδιαφερόμενου εργαζομένου. Ο καθορισμός αυτού του συμφέροντος εξαρτάται, αφενός, από την ενιαία εφαρμογή μιας μόνο νομοθεσίας, πράγμα που έχει ως σκοπό να αποφευχθεί κάθε ανώφελη σώρευση ή αλληλοσύνδεση βαρών και ευθυνών, αφετέρου δε, από την υπόσταση και την άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων.»
Ως προς το δεύτερο ερώτημα
Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δώσει καταφατική απάντηση στο πρώτο ερώτημα το Raad van Arbeid παρατηρεί ότι όταν καθορίζεται ότι εφαρμόζεται η νομοθεσία ενός κράτους μέλους, αυτό το κράτος μέλος μπορεί, βεβαίως, να καθορίσει καταρχήν τους όρους που διέπουν το δικαίωμα και την υποχρέωση υπαγωγής σε κοινωνική ασφάλιση, αλλά ότι, μακρά από του να διαθέτει απόλυτη ελευθερία κατά τον καθορισμό αυτών των όρων, το κράτος μέλος πρέπει να παραμένει στα όρια που χαράσσονται με τον κανονισμό 1408/71.
Η απαίτηση της ύπαρξης κατοικίας, ως προϋπόθεση της υποχρέωσης ασφάλισης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι βρίσκεται εντός αυτών των ορίων. Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 13, παράγραφος 2, στοιχεία α) και 6), ορίζει ότι εφαρμόζεται η νομοθεσία του κράτους μέλους στο οποίο ασκείται η δραστηριότητα, ακόμη και αν το πρόσωπο κατοικεί σε ένα άλλο κράτος μέλος.
Συμπεραίνοντας, το Raad van Arbeid προτείνει να δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το παραπέμπον δικαστήριο.
Ο Brusse αναφέρει, καταρχάς, ότι το περιεχόμενο της συμφωνίας που συνήφθη μεταξύ των βρετανικών και των ολλανδικών αρχών συνίσταται στον πλήρη αποκλεισμό του από την εφαρμογή της βρετανικής νομοθεσίας περί κοινωνικής ασφάλισης για την περίοδο μέχρι το τέλος του 1977 και, αντιθέτως, στην πλήρη υπαγωγή του, για την ίδια περίοδο, στο ολλανδικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης.
Όσον αφορά την κατοικία ως προϋπόθεση για την αναγνώριση δικαιώματος οικογενειακών επιδομάτων, ο Brusse υποστηρίζει ότι δεν έχει σημασία στο πλαίσιο του άρθρου 73 του κανονισμού 1408/71 το για ποιο λόγο μια εθνική νομοθεσία κτέστη εφαρμοστέα ως προς ένα συγκεκριμένο εργαζόμενο. Το δικαίωμα οικογενειακών επιδομάτων γεννάται αποκλειστικά από το συνδυασμό του άρδρου 73, κατά το οποίο η κατοικία δεν παίζει κανένα ρόλο, και του εθνικού συστήματος οικογενειακών επιδομάτων, εν προκειμένω του ολλανδικού συστήματος.
Κατά συνέπεια, ο Brusse προτείνει να δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα του παραπέμποντος δικαστηρίου.
Η κυδέρνηση των Κάτω Χωρών αναφέρει ότι ο γενικός κανόνας του άρδρου 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), προβλέπει ότι η εφαρμοστέα νομοδεσία στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης είναι η νομοθεσία του κράτους μέλους, στο έδαφος του οποίου απασχολείται ο εργαζόμενος, παρά το γεγονός ότι κατοικεί αλλού ή ότι η έδρα ή η κατοικία του εργοδότη βρίσκεται αλλού. Όταν κράτη μέλη αποφασίζουν, βάσει του άρδρου 17, να δεσπίσουν εξαίρεση από αυτόν το γενικό κανόνα, υπάγοντας τον εργαζόμενο σε νομοδεσία διαφορετική από αυτή που καδορίζεται βάσει του άρδρου 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κριτήρια, όπως η διαμονή, η έδρα ή η κατοικία. Αλλιώς, το συμφέρον του ενδιαφερόμενου διακινούμενου εργαζομένου δεν δα λαμβανόταν υπόψη, εφόσον δα μπορούσαν να του επιβληδούν ορισμένες υποχρεώσεις σχετικά με την κατοικία για να μπορέσει να αποκτήσει τα δικαιώματα που απορρέουν από τη νομοδεσία που καδορίστηκε ότι εφαρμόζεται ως προς αυτόν μέσω του άρδρου 17. Ένα τέτοιο αποτέλεσμα είναι, κατά την άποψη της κυβέρνησης των Κάτω Χωρών, αντίδετο προς το πνεύμα και το σκοπό του κανονισμού. Κατά συνέπεια, η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών προτείνει να δοδεί καταφατική απάντηση και στο δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το παραπέμπον δικαστήριο.
Η κυδέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου παρατηρεί ότι όταν καδίσταται εφαρμοστέα η νομοδεσία ενός κράτους μέλους κατ' απόκλιση από τα άρδρα 13 και 14, αυτό το κράτος μέλος καδίσταται αρμόδιο προκειμένου να εφαρμοστεί το άρδρο 73, παράγραφος 1, του κανονισμού 1408/71, οι δε προϋποθέσεις σχετικά με την κατοικία που έχουν δεσπιστεί με την εσωτερική νομοδεσία αυτού του κράτους μέλους δεν εφαρμόζονται. Θεωρεί, κατά συνέπεια, ότι ο Brusse εφόσον έχει υπαχδεί στο σύστημα της ολλανδικής νομοδεσίας, έχει δικαίωμα για οικογενειακά επιδόματα που προβλέπονται από τη νομοδεσία αυτή σαν αυτός και η οικογένειά του να κατοικούσαν στις Κάτω Χώρες. Η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου διαπιστώνει, τέλος, ότι καμία αίτηση χορήγησης οικογενειακών επιδομάτων δεν φαίνεται να έχει υποβληδεί στις βρετανικές αρχές για την περίοδο από την 1η Απριλίου 1973 μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1977.
Η Επιτροπή δεωρεί ότι το γεγονός ότι καδορίστηκε, μέσω συμφωνίας κατά το άρδρο 17, ποια είναι η εφαρμοστέα νομοδεσία ως προς ένα συγκεκριμένο εργαζόμενο στον τομέα της κονωνικής ασφάλισης συνεπάγεται προφανώς ότι το δικαίωμα του ενδιαφερομένου για τα οικογενειακά επιδόματα εξαρτάται από τη νομοδεσία που καδορίστηκε ότι εφαρμόζεται, εν προκειμένω, την ολλανδική νομοδεσία. Εντούτοις, εξυπακούεται ότι οι εδνικοί κανόνες σχετικά με τη γένεση και την απόκτηση αυτού του δικαιώματος δεν μπορούν, να είναι, κατά την Επιτροπή, ασυμβίβαστοι με τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, εν προκειμένω. Όμως, είναι βέβαιο ότι στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου οι προϋπο-δέσεις ιδαγένειας ή κατοικίας για τη χορήγηση ενός δικαιώματος είναι ασυμβίβαστες με αυτή την ίδια την αρχή της ελεύ-δερης κυκλοφορίας. Επιπλέον, η εφαρμογή προυπόδεσης κατοικίας είναι επίσης αντί-δετη προς το σκοπό των διατάξεων του τίτλου II του κανονισμού 1408/71.
Συμπεραίνοντας, η Επιτροπή προτείνει να δοδεί στο δεύτερο ερώτημα του Centrale Raad van Beroep η εξής απάντηση:
«Το άρδρο 17 του κανονισμού 1408/71 αποτελεί διάταξη σύγκρουσης κανόνων που καθιστά μόνο δυνατό να καθοριστεί ποια είναι η εφαρμοστέα νομοθεσία.
Το ζήτημα αν και υπό ποιες περιστάσεις υφίσταται δικαίωμα υπέρ του συγκεκριμένου εργαζομένου στο πλαίσιο της νομοθεσίας που ορίζεται κατ' αυτό τον τρόπο, καθορίζεται από αυτή τη νομοθεσία τηρώντας τις διατάξεις του άρθρου 51 της συνθήκης ΕΟΚ και των εκτελεστικών της κανονισμών. Η προϋπόθεση κατοικίας είναι ασυμβίβαστη εν προκειμένω με αυτή την ίδια την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων.»
III — Προφορική διαδικασία
Το Raad van Arbeid στο Άμστερνταμ, εκπροσωπούμενο από τον S. van der Zee, o Ρ. Β. Brasse, εκπροσωπούμενος από τον Α. F. de Savornin Lohman, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον F. Herbert, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους κατά τη συνεδρίαση της 9ης Φεβρουαρίου 1984.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 15ης Μαρτίου 1984.
Σκεπτικό
1
Με διάταξη της 19ης Οκτωβρίου 1982, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 31 Μαΐου 1983, το Centrale Raad van Beroep υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της συνθήκης ΕΟΚ, δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71 του Συμβουλίου__ της 14ης Ιουνίου 1971, περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς και τις οικογένειες τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 73).
2
Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του P. Brusse και του Raad van Arbeid, Άμστερνταμ.
3
Αφού είχε εργαστεί στις κάτω Χώρες, o Brusse, ολλανδός υπήκοος, διέμενε και εργαζόταν από 1η Σεπτεμβρίου 1964 στο Ηνωμένο Βασίλειο. Σύμφωνα με το άρθρο 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), του κανονισμού 1408/71, έπρεπε να υπαχθεί στη νομοθεσία περί κοινωνικής ασφαλίσεως του κράτους μέλους, στο οποίο απασχολούνταν, δηλαδή, για την περίοδο από την 1η Σεπτεμβρίου 1964, του Ηνωμένου Βασιλείου. Εντούτοις δεν υπήχθη ποτέ στο βρετανικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης και συνέχισε να καταβάλλει εισφορές, εκουσίως, στο ολλανδικό σύστημα.
4
Όταν, το 1977, αποκαλύφθηκε η αντικανονική κατάσταση του Brusse, οι αρμόδιες αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου και των Κάτω Χωρών αποφάσισαν, ενόψει του ότι η αντικανονικότητα αυτή είχε διατηρηθεί επί πολλά χρόνια, να συνάψουν συμφωνία υπό την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71.
5
Η διατύπωση του άρθρου αυτού έχει ως εξής:
«Δύο ή περισσότερα κράτη μέλη ή οι αρμόδιες αρχές των κρατών αυτών δύνανται να θεσπίσουν με κοινή συμφωνία, προς το συμφέρον ορισμένων εργαζομένων ή ορισμένων κατηγοριών εργαζομένων, εξαιρέσεις από τις διατάξεις των άρθρων 13 μέχρι 16.»
6
Κατά τη συμφωνία που συνήφθη για τον Brusse, ο τελευταίος θεωρήθηκε ότι, για την περίοδο μέχρι 31 Δεκεμβρίου 1977, υπαγόταν στο ολλανδικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Αντιθέτως, για την επόμενη περίοδο, είχε εφαρμογή ως προς αυτόν η νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου.
7
Βάσει αυτής της συμφωνίας, η εργοδότρια του Brusse ζήτησε από το Raad van Arbeid στο 'Αμστερνταμ να εγκρίνει την καταβολή στον υπάλληλό της των οικογενειακών επιδομάτων που οφείλονταν, σύμφωνα με την ολλανδική νομοθεσία, για την περίοδο, για την οποία είχε συμφωνηθεί ότι ο Brusse θα υπάγεται στη νομοθεσία αυτή.
8
Το Raad van Arbeid αρνήθηκε να δεχτεί την αίτηση αυτή υποστηρίζοντας ότι η ολλανδική νομοθεσία δεν προβλέπει την καταβολή οικογενειακών παροχών παρά μόνο για τους εργαζομένους που κατοικούν στις Κάτω Χώρες και ότι ο Brusse δεν πληρούσε την προϋπόθεση αυτή για την εν λόγω περίοδο. Εξάλλου το Raad van Arbeid αμφισβήτησε ότι η συμφωνία που είχε συναφθεί σχετικά με τον Brusse αποτελούσε συμφωνία υπό την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71.
9
Κατά της άρνησης αυτής προσέφυγε ο Brusse ενώπιον του Raad van Beroep του Άμστερνταμ, το οποίο αναγνώρισε το δικαίωμά του επί των εν λόγω οικογενειακών επιδομάτων. Το Centrale Raad van Beroep, που επελήφθη της υποθέσεως κατόπιν εφέσεως του Raad van Arbeid, αποφάσισε να αναβάλει την έκδοση οριστικής απόφασης και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1.
Το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71 δίνει σε δύο κράτη μέλη τη δυνατότητα, στην περίπτωση εργαζομένου, ο οποίος επί μακρά σειρά ετών δεν υπήγετο στο σύστημα ενός από αυτά τα κράτη μέλη που ήταν εφαρμοστέο ως προς αυτόν δυνάμει των άρθρων 13 έως και 16 του κανονισμού 1408/71, να δηλώσουν ότι εφαρμόζεται μέσω συμφωνίας, ως προς τα έτη αυτά, το σύστημα του άλλου κράτους μέλους (όπου ο εν λόγω εργαζόμενος είχε την κατοικία του πριν μεταβεί στο πρώτο κράτος μέλος);
2.
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο προηγούμενο ερώτημα (και αν υποτεθεί ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο για να αποφανθεί με προδικαστική απόφαση επί της συμφωνίας μεταξύ δύο κρατών μελών, στην οποία αναφέρεται το ερώτημα αυτό) ο ενδιαφερόμενος εργαζόμενος έχει δικαίωμα για οικογενειακά επιδόματα 6άσει του συστήματος ορισμένου κράτους μέλους, που καθορίζεται με αυτή τη συμφωνία, ακόμη και όταν δεν έχει την προϋπόθεση, από την οποία το σύστημα αυτό εξαρτά το δικαίωμα για οικογενειακά επιδόματα και η οποία έγκειται στην ύπαρξη κατοικίας στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους;»
Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου
10
Στο πλαίσιο του δεύτερου ερωτήματος, το εθνικό δικαστήριο εκφράζει, με τη μορφή παρεμπίπτοντος αιτήματος, αμφιβολίες ως προς την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να αποφανθεί, με προδικαστική απόφαση κατά το άρθρο 177 της συνθήκης, επί συμφωνίας που έχει συναφθεί μεταξύ δύο κρατών μελών δυνάμει του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71.
11
Χωρίς να τίθεται κατ' ανάγκη το ζήτημα αν εναπόκειται στο Δικαστήριο να αποφασίσει, στο πλαίσιο του άρθρου 177 της συνθήκης, επί του κύρους ή της ερμηνείας τέτοιας συμφωνίας, πρέπει να γίνει δεκτό ότι εν πάση περιπτώσει είναι αρμόδιο να καθορίσει την έκταση εφαρμογής του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71, κατά τρόπο που να επιτρέψει στο εθνικό δικαστήριο να επιλύσει, σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, τη διαφορά που ήχθη ενώπιόν του.
Επί του πρώτου ερωτήματος
12
Με το πρώτο ερώτημα το εθνικό δικαιοδοτικό όργανο ερωτά κατ' ουσία αν, μέσω συμφωνίας που συνάπτεται κατά την έννοια του άρθρου 17 του κανονισμού 1408/71, δύο κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν, αναδρομικά, να εξαιρέσουν έναν εργαζόμενο από την εφαρμογή της νομοθεσίας ενός από τα κράτη αυτά, η οποία θα ήταν εφαρμοστέα ως προς αυτόν δυνάμει των άρθρων 13 έως 16, και να τον υπαγάγουν, για ορισμένη περίοδο, στη νομοθεσία του άλλου κράτους.
13
Πριν δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει να εξεταστεί το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 17.
14
Όπως δέχτηκε πρόσφατα το Δικαστήριο (απόφαση της 23ης Σεπτεμβρίου 1982, στην υπόθεση 276/81, Sociale Verzekeringsbank κατά Kuijpers, Συλλογή 1982, σ. 3027), οι διατάξεις του τίτλου II του κανονισμού 1408/71, που καθορίζει την εφαρμοστέα νομοθεσία ως προς τους εργαζομένους που διακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας, «επιδιώκουν να υπαγάγουν τους ενδιαφερομένους στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως ενός μόνο κράτους μέλους, ούτως ώστε να αποφεύγονται οι σωρεύσεις εφαρμοστέων εθνικών νομοθεσιών και οι περιπλοκές που θα ηδύναντο να προκύψουν εξ αυτού».
15
Προς το σκοπό αυτό, το άρθρο 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), θέτει τη γενική αρχή, κατά την οποία ο εργαζόμενος υπόκειται, όσον αφορά την κοινωνική ασφάλιση, στη νομοθεσία του κράτους μέλους, στο έδαφος του οποίου απασχολείται.
16
Η γενική αυτή αρχή διατυπώνεται πάντως «με την επιφύλαξη των άρθρων 14 μέχρι 17». Πράγματι, σε ορισμένες ιδιαίτερες καταστάσεις, η ανεπιφύλακτη εφαρμογή του κανόνα του άρθρου 13, παράγραφος 2, στοιχείο α), θα περιείχε τον κίνδυνο όχι να αποτρέψει, αλλά, αντιθέτως, να δημιουργήσει, τόσο για τον εργαζόμενο όσο και για τον εργοδότη και τους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης, διοικητικές περιπλοκές που θα είχαν ως αποτέλεσμα να καθυστερούν τη διεκπεραίωση των φακέλων που αφορούν τους εργαζομένους και να παρεμποδίζουν έτσι την ενάσκηση του δικαιώματός τους της ελεύθερης κυκλοφορίας. Ειδικοί κανόνες για τέτοιες καταστάσεις προβλέπονται από τα άρθρα 14 μέχρι 16.
17
Επιπλέον, το άρθρο 17 παρέχει δυνατότητα παρέκκλισης για άλλες καταστάσεις, οι οποίες, αν και δεν λαμβάνονται ειδικά υπόψη στον τίτλο II του κανονισμού 1408/71, απαιτούν εντούτοις λύση διαφορετική από εκείνες που προβλέπονται από τα άρθρα 13 μέχρι 16. Το έργο του εντοπισμού αυτών των καταστάσεων και του καθορισμού της εφαρμοστέας νομοθεσίας έχει ανατεθεί, από το άρθρο 17, στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, τα οποία μπορούν, με κοινή συμφωνία, να αποφασίσουν την παρέκκλιση από τα άρθρα 13 μέχρι 16, υπό τον όρο ότι η συμφωνία αυτή συνάπτεται «προς το συμφέρον ορισμένων εργαζομένων».
18
Είναι, κατά συνέπεια, καθόλα σύμφωνο με το σύστημα του κανονισμού 1408/71, ιδίως με το άρθρο 17, το ότι δύο κράτη μέλη συμφωνούν ως προς την υπαγωγή ενός εργαζομένου σε νομοθεσία άλλη από εκείνη που ορίζεται από τα άρθρα 13 μέχρι 16, με την προϋπόθεση ότι η συμφωνία αυτή συνάπτεται προς το συμφέρον του εργαζομένου.
19
Το εθνικό δικαστήριο εξέφρασε αμφιβολίες ως προς τη δυνατότητα να αποφασιστεί τέτοια παρέκκλιση με αναδρομικά αποτελέσματα, δηλαδή να λογισθεί η νομοθεσία, η οποία ορίζεται από τα κράτη μέλη κατά παρέκκλιση των άρθρων 13 μέχρι 16, εφαρμοστέα σε ήδη παρωχημένες περιόδους.
20
Τίποτε, από το κείμενο του άρθρου 17 δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η δυνατότητα παρέκκλισης, που παρέχει στα κράτη μέλη η διάταξη αυτή, δεν μπορεί να ασκηθεί παρά μόνο για το μέλλον.
21
Το πνεύμα και η οικονομία του άρθρου 17 απαιτούν, αντιθέτως, να μπορεί μια συμφωνία, υπό την έννοια της διάταξης αυτής, να καλύπτει επίσης, προς το συμφέρον του ή των ενδιαφερόμενων εργαζομένων, ήδη παρωχημένες περιόδους. Ως εξαιρετικός κανόνας, με προορισμό να αμβλύνει τις δυσκολίες που θα προέκυπταν από την εφαρμογή των άρθρων 13 μέχρι 16 σε ιδιαίτερες καταστάσεις, οι οποίες δεν έχουν ληφθεί ειδικά υπόψη από τον κανονισμό 1408/71, το άρθρο 17 μπορεί να χρησιμοποιηθεί όχι μόνο για να αποφευχθεί η δημιουργία ορισμένης κατάστασης, αλλά επίσης για να θεραπευθεί μια υπάρχουσα κατάσταση, ο άδικος χαρακτήρας της οποίας δεν αναφάνηκε παρά μόνο μετά τη δημιουργία της.
22
Υπογραμμίζεται ακόμα ότι, ενόψει του χρονικού διαστήματος που είναι απαραίτητο για να συμφωνήσουν δύο ή περισσότερα κράτη μέλη επί της σκοπιμότητας παρέκκλισης από τα άρθρα 13 μέχρι 16, το άρθρο 17 θα έχανε μεγάλο μέρος της σημασίας του αν η συμφωνία δεν μπορούσε να ισχύει παρά για το μέλλον.
23
Πρέπει επομένως να γίνει δεκτό ότι μια συμφωνία, κατά το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71, μεταξύ δύο ή περισσότερων κρατών μελών, μπορεί να ορίσει ως εφαρμοστέα επί ήδη παρωχημένων περιόδων νομοθεσία διαφορετική από εκείνη που ορίζεται από τα άρθρα 13 μέχρι 16, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι η συμφωνία αυτή ανταποκρίνεται στο συμφέρον του ή των εν λόγω εργαζομένων.
24
To Raad van Arbeid, στις παρατηρήσεις που υπέβαλε στο Δικαστήριο, υποστηρίζει ότι η δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τα άρθρα 13 μέχρι 16 δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε περίπτωση, όπως η προκειμένη, όπου ο ενδιαφερόμενος εργαζόμενος παρέλειψε να υπαχθεί στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης που ορίζεται από το άρθρο 13, παράγραφος 2, στοιχείο α).
25
Παρόμοιος περιορισμός της εξουσίας που έχει απονεμηθεί στα κράτη μέλη δεν διαφαίνεται πουθενά στο κείμενο του άρθρου 17. Αντίθετα, η διάταξη αυτή δεν περιέχει αναφορά στους λόγους και τις περιστάσεις που μπορούν να ωθήσουν τα κράτη μέλη να προβλέπουν παρέκκλιση από τα άρθρα 13 μέχρι 16. Από αυτό προκύπτει ότι τα κράτη μέλη απολαύουν, στο θέμα αυτό, ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως, με μοναδικό όρο το συμφέρον του εργαζομένου.
26
Επομένως, στο πρώτο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71 παρέχει σε δύο κράτη μέλη τη δυνατότητα, στην περίπτωση εργαζομένου, ο οποίος επί πολλά έτη δεν είχε υπαχθεί στο σύστημα ενός από αυτά τα κράτη μέλη που ήταν εφαρμοστέο ως προς αυτόν δυνάμει των άρθρων 13 μέχρι και 16 του ίδιου κανονισμού, να ορίσουν με συμφωνία ως εφαρμοστέα για τα έτη αυτά τη νομοθεσία του άλλου κράτους μέλους, υπό την προϋπόθεση ότι η συμφωνία αυτή ανταποκρίνεται στο συμφέρον του ενδιαφερόμενου εργαζομένου.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
27
Με το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά αν ο εργαζόμενος που υπήχθη, 6άσει συμφωνίας που συνήφθη κατά το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71, σε νομοθεσία άλλη από εκείνη του κράτους μέλους, όπου κατοικεί αυτός και η οικογένεια του, δικαιούται τα οικογενειακά επιδόματα που προβλέπονται από τη νομοθεσία αυτή, παρόλο που η τελευταία αυτή επιφυλάσσει το δικαίωμα επί των επιδομάτων αυτών μόνο στα πρόσωπα που κατοικούν στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.
28
Πρέπει, πρώτον, να διευκρινιστεί ότι η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αυτό εξαρτάται όχι από τα άρθρα 13 μέχρι 17 του κανονισμού 1408/71, τα οποία έχουν ως μόνο αντικείμενο να καταστήσουν δυνατό τον καθορισμό της εφαρμοστέας νομοθεσίας στους διαφόρους εργαζομένους που διακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας, αλλά από τις διατάξεις της εφαρμοστέας, δυνάμει των άρθρων 13 μέχρι 17, εθνικής νομοθεσίας, εφόσον, πάντως, οι διατάξεις αυτές είναι σύμφωνες με τους κανόνες που έχει θεσπίσει εν προκειμένω το κοινοτικό δίκαιο.
29
Όσον αφορά τη γένεση του δικαιώματος επί των οικογενειακών παροχών, πρέπει επομένως να ληφθεί υπόψη το άρθρο 73, παράγραφος 1, του κανονισμού 1408/71, κατά το οποίο:
«Ο εργαζόμενος που υπάγεται στη νομοθεσία κράτους μέλους, εκτός της Γαλλίας, δικαιούται οικογενειακών παροχών για τα μέλη της οικογένειας του που κατοικούν στο έδαφος άλλου κράτους μέλους κατά τη νομοθεσία του πρώτου κράτους, σαν να κατοικούσαν τα μέλη αυτά στο έδαφός του.»
30
Το άρθρο αυτό δημιουργεί, υπέρ του εργαζομένου, ο οποίος, όπως στην περίπτωση που αφορά η διάταξη περί παραπομπής, υπόκειται στη νομοθεσία κράτους μέλους άλλου από το κράτος, στο έδαφος του οποίου κατοικούν τα μέλη της οικογένειας του, γνήσιο δικαίωμα χορήγησης των οικογενειακών παροχών που προβλέπονται από την εφαρμοστέα νομοθεσία. Το δικαίωμα αυτό δεν μπορεί να θιγεί με την εφαρμογή ρήτρας, η οποία υπάρχει στη νομοθεσία αυτή και εξαιρεί από τα οικογενειακά επιδόματα τα πρόσωπα που δεν κατοικούν στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.
31
Πρέπει ακόμα να προστεθεί ότι στο πλαίσιο του άρθρου 73 δεν έχει σημασία αν η νομοθεσία, στην οποία υπήχθη ο εργαζόμενος, έχει καθοριστεί κατ' εφαρμογή των άρθρων 13 μέχρι 16 του κανονισμού 1408/71 ή βάσει συμφωνίας που συνήφθη δυνάμει του άρθρου 17 του ίδιου κανονισμού.
32
Επομένως στο δεύτερο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι ο εργαζόμενος που υπήχθη, βάσει συμφωνίας που συνήφθη κατά το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71, στη νομοθεσία κράτους μέλους άλλου από αυτό, στο οποίο κατοικούν τα μέλη της οικογένειάς του, δικαιούται, δυνάμει του άρθρου 73 του προαναφερθέντος κανονισμού, τις οικογενειακές παροχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία που καθορίστηκε με τη συμφωνία αυτή, παρόλο που δεν συντρέχει η ρήτρα κατοικίας που αναφέρεται στη νομοθεσία αυτή.
Επί των δικαστικών εξόδων
33
Τα έξοδα, στα οποία υποβλήθηκαν η κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με διάταξη της 19ης Οκτωβρίου 1982 το Centrale Raad van Beroep, αποφαίνεται:
1)
Το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71 παρέχει σε δύο κράτη μέλη τη δυνατότητα, στην περίπτωση εργαζομένου, ο οποίος επί πολλά έτη δεν είχε υπαχθεί στο σύστημα ενός από αυτά τα κράτη μέλη που ήταν εφαρμοστέο ως προς αυτόν δυνάμει των άρθρων 13 μέχρι και 16 του ίδιου κανονισμού, να ορίσουν με συμφωνία ως εφαρμοστέα για τα έτη αυτά τη νομοθεσία του άλλου κράτους μέλους, υπό την προϋπόθεση ότι η συμφωνία αυτή ανταποκρίνεται στο συμφέρον του ενδιαφερόμενου εργαζομένου.
2)
Ο εργαζόμενος που υπήχθη, βάσει συμφωνίας που συνήφθη κατά το άρθρο 17 του κανονισμού 1408/71, στη νομοθεσία κράτους μέλους άλλου από αυτό, στο οποίο κατοικούν τα μέλη της οικογένειάς του, δικαιούται, δυνάμει του άρθρου 73 του προαναφερθέντος κανονισμού, τις οικογενειακές παροχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία που καθορίστηκε με τη συμφωνία αυτή, παρόλο που δεν συντρέχει η ρήτρα κατοικίας που αναφέρεται στη νομοθεσία αυτή.
Mackenzie Stuart
Koopmans
Bosco
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 17 Μαΐου 1984.
Κατ' εντολή
του γραμματέα
Η. Α. Rühi
Κύριος υπάλληλος διοικήσεως
Ο πρόεδρος του πρώτου τμήματος
Τ. Koopmans