61988J0131
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-131/88 (
*1
)
Ι — Η οδηγία
1.
Η οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες ( ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 240) (στο εξής: οδηγία), έχει, κατά το άρθρο 1, ως σκοπό την πρόληψη της ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων από επικίνδυνες ουσίες καθώς και τη μείωση ή την εξάλειψη, στο μέτρο του δυνατού, των συνεπειών της σημερινής ρυπάνσεως τους. Το άρθρο 3 ορίζει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να:
α)
εμποδίσουν την απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών που αναφέρονται στον κατάλογο Ι, που προσαρτάται στην οδηγία, και
β)
περιορίσουν την απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών που αναφέρονται στον κατάλογο II, που προσαρτάται επίσης στη οδηγία.
2.
Η οδηγία περιέχει διάφορους κανόνες, αναλόγως του αν πρόκειται για άμεσες απορρίψεις (απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών των καταλόγων Ι ή II χωρίς διέλευση από το έδαφος ή το υπέδαφος ) ή για έμμεσες απορρίψεις (απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών των καταλόγων Ι ή Π μέσω του εδάφους ή του υπεδάφους ) ( άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία β και γ ).
3.
Κατά το άρθρο 2, η οδηγία δεν εφαρμόζεται:
«α)
(...)
β)
στις απορρίψεις για τις οποίες διαπιστώνεται από την αρμόδια αρχή του αντίστοιχου κράτους μέλους ότι περιέχουν ουσίες που αναφέρονται στους καταλόγους Ι ή II σε ποσότητα και συγκέντρωση αρκετά μικρές, ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων
γ)
(...) ».
4.
Ως προς τις ουσίες του καταλόγου Ι:
—
το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας απαγορεύει κάθε άμεση απόρριψη·
—
υποβάλλει σε προκαταρκτική έρευνα τη λήψη αποφάσεως που απαγορεύει ή επιτρέπει πράξεις εξαφανίσεως ή αποθέσεως των ουσιών οι οποίες είναι δυνατό να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη ·
—
ορίζει ότι πρέπει να λαμβάνονται όλα τα κατάλληλα μέτρα με σκοπό να αποφευχθεί κάθε έμμεση απόρριψη των ανωτέρω ουσιών οφειλόμενη σε ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν επάνω ή μέσα στο έδαφος.
5.
Στις τρεις αυτές περιπτώσεις το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει μία εξαίρεση· αν μια προκαταρκτική έρευνα δείξει ότι τα οικεία υπόγεια ύδατα είναι οριστικώς ακατάλληλα για κάθε άλλη χρήση, μπορεί να επιτραπεί η απόρριψη υπό λιγότερο αυστηρές προϋποθέσεις.
6.
Ως προς τις ουσίες του καταλόγου II, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας υποχρεώνει τα κράτη μέλη να υποβάλλουν σε προκαταρκτική έρευνα
—
κάθε άμεση απόρριψη, έτσι ώστε να περιορίσουν τέτοιες απορρίψεις·
—
τις ενέργειες εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση, οι οποίες είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη.
7.
Η οδηγία προβλέπει σύστημα αδειών που μπορούν να χορηγηθούν μόνο ύστερα από προκαταρκτική έρευνα που έχει ως σκοπό να αποκαλύψει την ενδεχόμενη ύπαρξη ουσιών αναγραφομένων στους καταλόγους Ι και Η εντός των απορριπτόμενων ουσιών (άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, άρθρο 5, παράγραφος 1, και άρθρο 6). Οι έρευνες αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν μελέτη των υδρογεωλογικών συνθηκών της οικείας ζώνης, της εκάστοτε διυ-λιστικής ικανότητας του εδάφους και του υπεδάφους, των κινδύνων ρυπάνσεως και αλλοιώσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων από την απόρριψη, και να καθορίζουν αν η απόρριψη αποτελεί την κατάλληλη λύση ( άρθρο 7 ). Οι άδειες χορηγούνται μόνο ύστερα από εξακρίβωση του γεγονότος ότι η εποπτεία των υπογείων υδάτων και κυρίως της ποιότητας τους είναι εξασφαλισμένη (άρθρο 8). Τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας ορίζουν προς τούτο τα στοιχεία που πρέπει να αναφέρονται στις άδειες.
8.
Οι άδειες μπορούν να χορηγηθούν μόνο για περιορισμένη διάρκεια και επανεξετάζονται τουλάχιστον ανά τετραετία ( άρθρο 11 ).
9.
Η οδηγία προβλέπει, εξάλλου, την υποχρέωση των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών να ελέγχουν την τήρηση των όρων που επιβάλλονται με τις άδειες, καθώς και τις επιπτώσεις των απορρίψεων στα υπόγεια ύδατα ( άρθρο 13 ).
10.
Τα μέτρα αυτά έπρεπε, δυνάμει του άρθρου 21 της οδηγίας, να θεσπιστούν εντός διετίας από της κοινοποιήσεως της και να γνωστοποιηθούν αμέσως στην Επιτροπή. Εν προκειμένω, η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο παρήλθε στις 19 Δεκεμβρίου 1981.
II — Η γερμανική νομοθεσία
11.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επικαλείται τα εξής μέτρα προστασίας των υπογείων υδάτων:
α)
τον νόμο περί διαχειρίσεως των υδάτων ( Wasserhaushaltsgesetz του 1976, στο εξής: WHG), όπως τροποποιήθηκε στις 23 Σεπτεμβρίου 1986 ( BGBl. 1986, Ι, σ. 1529 και 1654)·
β)
τον νόμο περί απορριμμάτων ( Abfallgesetz, της 27ης Αυγούστου 1986, στο εξής: AbfG, BGBl. 1986, Ι, σ. 1410, διορθωτικό σ. 1501 )·
γ)
τον ομοσπονδιακό νόμο περί διοικητικής διαδικασίας'
δ)
διάφορους νόμους, κανονιστικές αποφάσεις και διοικητικές εγκυκλίους που εκδόθηκαν επίσης σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών.
ΙΠ — Τα πραγματικά περιστατικό και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12.
Με έγγραφο της 24ης Ιουνίου 1980 και της 25ης Νοεμβρίου 1981 η Επιτροπή επέστησε την προσοχή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της οδηγίας και της ζήτησε να της διαβιβάσει τη γερμανική νομοθεσία σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
13.
Με έγγραφο της 14ης Δεκεμβρίου 1981, συνοδευόμενο από συνοπτικό πίνακα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας γνωστοποίησε στην Επιτροπή ότι πέντε ομόσπονδα κράτη είχαν μεταφέρει την οδηγία με διοικητική εγκύκλιο, ότι σε δύο άλλα ομόσπονδα κράτη η οδηγία εφαρμοζόταν απευθείας στο πλαίσιο ισχυουσών νομοθετικών διατάξεων και ότι θα διεβίβαζε τις αντίστοιχες διατάξεις των λοιπών ομόσπονδων κρατών αμέσως μετά τη δημοσίευση τους.
14.
Η Επιτροπή αναφέρει στην προσφυγή της ότι με έγγραφο της 8ης Οκτωβρίου 1982 παρέλαβε κατάλογο των γερμανικών νομοθετικών και διοικητικών διατάξεων ομοσπονδιακού επιπέδου στον τομέα του δικαίου των υδάτων. Επειδή έκρινε ότι δεν της είχαν κοινοποιηθεί ορισμένες συναφείς διατάξεις που θεωρούσε ουσιώδους σημασίας για να εκτιμήσει την εφαρμογή της οδηγίας, αναφέρει ότι απηύθυνε στις 22 Μαΐου 1984 προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έγγραφη όχληση δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ. Σε απάντηση έλαβε έγγραφο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της 13ης Ιουλίου 1984, με το οποίο της κοινοποιήθηκαν επιπλέον διατάξεις κανονιστικών πράξεων και εγκυκλίων, βάσει των οποίων η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρούσε ότι είχε πλέον μεταφέρει ολοσχερώς την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο.
15.
Ύστερα από την απάντηση αυτή, η Επιτροπή, αφού εξέτασε λεπτομερώς τις διατάξεις που της είχαν διαβιβασθεί, θεώρησε ότι η οδηγία δεν είχε μεταφερθεί ως προς όλα της τα στοιχεία στο δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Απηύθυνε, κατά συνέπεια, προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στις 6 Μαΐου 1986, νέα έγγραφη όχληση δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, στην οποία εξέθετε λεπτομερώς την κατάσταση. Ανέφερε ιδίως ότι ο WHG, που συνιστά νόμο-πλαίσιο χρήζοντα συμπληρώσεως, ακόμη και όπως τροποποιήθηκε στις 23 Σεπτεμβρίου 1986, δεν καλύπτει εντελώς τις διατάξεις της οδηγίας και ότι τα μέτρα που θεσπίστηκαν σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις που θέτει η οδηγία ούτε από πλευράς τύπου ούτε, κατά το μέτρο που πρόκειται για δημοσιευθείσες διοικητικές εγκυκλίους, από πλευράς ουσίας.
16.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, με έγγραφο της 26ης Σεπτεμβρίου 1986, ανακοίνωσε στην Επιτροπή ότι, κατά τη γνώμη της, η οδηγία έχει μεταφερθεί πλήρως με τον WHG και ότι οι ανακοινώσεις των ομόσπονδων κρατών είχαν ως σκοπό να καταστήσουν γνωστό στις υφιστάμενες αρχές το περιεχόμενο της οδηγίας και να τους διαβιβάσουν, υπό μορφή διοικητικών ερμηνευτικών εγκυκλίων, δεσμευτικές υποδείξεις ως προς την εφαρμογή του νόμου ή εντολές εγγυώμενες την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την οδηγία.
17.
Η Επιτροπή θεώρησε την απάντηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ως ανεπαρκή και της απηύθυνε στις 6 Αυγούστου 1987 αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους θεωρούσε ότι τα θεσπισθέντα μέτρα δεν ήταν σύμφωνα προς την οδηγία και κάλεσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως της γνώμης αυτής.
18.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε με τα έγγραφα της 25ης Σεπτεμβρίου 1987, της 23ης Νοεμβρίου 1987 και της 9ης Φεβρουαρίου 1988. Στο τελευταίο αυτό έγγραφο επισύναψε σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου κατά το άρθρο 4 του νόμου περί απορριμμάτων (AbfG) που περιέχει, κατ' αυτή, τα αναγκαία μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο για την περίπτωση των εμμέσων απορρίψεων, καθώς και συνοπτικό πίνακα των μέτρων μεταφοράς σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών. Επιπλέον ανακοίνωσε, κατά την Επιτροπή, την προπαρασκευή γενικής διοικητικής εγκυκλίου προς ακριβέστερο καθορισμό των επικίνδυνων για τα ύδατα ουσιών κατά το άρθρο 19 g, παράγραφος 5, του WHG.
19.
Ύστερα από την τελευταία αυτή απάντηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και την πάροδο της προκαθορισμένης προθεσμίας μεταφοράς η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
IV — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
20.
Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Μαΐου 1988.
21.
Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε κανονικά. Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
22.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει, παρά την πάροδο της προθεσμίας, όλα τα μέτρα που είναι αναγκαία για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ/
—
να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
23.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή'
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Α — Γενικότητες
24.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει, καταρχάς, ότι τα κριτήρια για τη μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει να είναι αυστηρά. Από τις απαντήσεις της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία δεν προκύπτει σαφώς ποιες γερμανικές διατάξεις μεταφέρουν την οδηγία ( διοικητικές εγκύκλιοι και διατάξεις ή διατάξεις του WHG και του AbfG)· από τις απαντήσεις αυτές δεν προκύπτει ούτε για ποιες διατάξεις αναγνωρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τη βασιμότητα των αντιρρήσεων της Επιτροπής ούτε ποιες διατάξεις αποτελούν αντικείμενο αμφισβητήσεως. Οι κρίσιμες διατάξεις κατά την Επιτροπή είναι αυτές του WHG και, παράλληλα, το δίκαιο των ομόσπονδων κρατών, συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών εγκυκλίων.
25.
Η Επιτροπή αναφέρει επίσης, καταρχάς, στο υπόμνημα απαντήσεως ένα έγγραφο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας της 29ης Ιουνίου 1988, στο οποίο αυτή ομολογούσε την παράβαση της Συνθήκης, ανακοινώνοντας το σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου. Το έγγραφο αυτό έδωσε αφορμή σε αναστολή της διαδικασίας που εφαρμόζεται επί παραβάσεων κρατών μελών. Ο περιεχόμενος στο υπόμνημα αντικρούσεως ισχυρισμός της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η οδηγία εφαρμόστηκε ορθώς είναι αντιφατικός.
26.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εξηγεί ότι με το έγγραφο της αυτό θέλησε μόνο να εκδηλώσει πνεύμα συνεργασίας. Επισυνάπτει στο υπόμνημα ανταπαντήσεως το σχέδιο της διοικητικής εγκυκλίου και υπογραμμίζει ότι η εγκύκλιος αυτή δεν είναι νομικώς αναγκαία αλλ' ότι θέλει έτσι να ανταποκριθεί στις συναφείς απαιτήσεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή δεν μπορεί, επομένως, να θεωρήσει την ανακοινωθείσα έκδοση της διοικητικής αυτής εγκυκλίου ως ομολογία παραβάσεως της Συνθήκης.
27.
Το εγερθέν από την Επιτροπή πρόβλημα της μη μεταφοράς της οδηγίας είναι μάλλον θεωρητικό, επειδή στην πράξη δεν υπήρξε παράβαση της οδηγίας αυτής. Η οδηγία έχει μεταφερθεί εν μέρει από ομοσπονδιακούς νόμους ή νόμους των ομόσπονδων κρατών και εν μέρει από κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις. Κριτήριο για τη μεταφορά της οδηγίας είναι το αν το εσωτερικό δίκαιο εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο σαφή και ακριβή. Το είδος των χρησιμοποιουμένων για τη μεταφορά διατάξεων ( ομοσπονδιακό δίκαιο ή δίκαιο των ομόσπονδων κρατών, νόμοι, κανονιστικές αποφάσεις κ.λπ. ) είναι άνευ σημασίας.
Β — Ως προς ης απορρίψεις των ονσιών τον καταλόγου 1
1. Ως προς την απαγόρευση των αμέσων απορρίψεων
28.
Η Επιτροπή προσάπτει, καταρχάς, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφερε το άρθρο 3, στοιχείο α, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας, κατά τα οποία έπρεπε να απαγορεύσει κάθε άμεση απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Ι.
29.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβητεί την αιτίαση της Επιτροπής από δύο απόψεις: πρώτον, ως προς την ερμηνεία των επίδικων διατάξεων της οδηγίας και, δεύτερον, ως προς την ερμηνεία της γερμανικής νομοθεσίας.
30.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ούτε η απόλυτη απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως ούτε η υποχρέωση παρεμποδίσεως της εμμέσου απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Ι είναι απόλυτη, όπως αναφέρει επανειλημμένα και η Επιτροπή στην προσφυγή της, αλλά υπόκεινται στην επιφύλαξη του κανόνα « de minimis » του άρθρου 2, στοιχείο β, η εφαρμογή του οποίου εξαρτάται εκάστοτε από την εκτίμηση των αρμοδίων αρχών του οικείου κράτους μέλους.
31.
Οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να ερμηνευθούν σε συνδυασμό προς το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας, έτσι ώστε τα κράτη μέλη να υποχρεούνται να μεταφέρουν στο εσωτερικό τους δίκαιο την απόλυτη απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως μόνο κατά το μέτρο που δεν πρόκειται για απορρίψεις « για τις οποίες διαπιστώνεται από την αρμόδια αρχή του οικείου κράτους μέλους ότι περιέχουν ουσίες που αναφέρονται στον κατάλογο Ι (...) σε ποσότητα και συγκέντρωση αρκετά μικρές, ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων ».
32.
Κατά συνέπεια η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι εκπλήρωσε στο ακέραιο την υποχρέωση μεταφοράς της περιορισμένης αυτής απαγορεύσεως με τη θέσπιση των άρθρων 1, στοιχείο a, παράγραφος 1, 2, παράγραφος 1, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34 του WHG.
33.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας το άρθρο 1, στοιχείο a, παράγραφος 1, του WHG περιέχει τη γενική αρχή ότι τα ύδατα, ως συστατικό στοιχείο του οικοσυστήματος, πρέπει να αποτελούν αντικείμενο διαχειρίσεως τέτοιας ώστε να εξυπηρετούν το γενικό συμφέρον καθώς και το συμφέρον των ιδιωτών και, συγχρόνως, ώστε να αποφεύγεται κάθε αποτρέψιμη ζημία.
34.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει επίσης ότι κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του WHG απαιτείται άδεια της διοικητικής αρχής για τη διενέργεια αμέσων απορρίψεων. Οι περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται η χορήγηση της άδειας αυτής από τις αρμόδιες αρχές προβλέπονται στο άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG, που ορίζει ότι:
« Η χορήγηση άδειας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα επιτρέπεται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. »
35.
Κατά τη διάταξη αυτή απαγορεύεται κάθε απόρριψη ουσιών (και όχι μόνο των ουσιών του καταλόγου Ι της οδηγίας), εκτός αν συντρέχουν οι περιοριστικές προϋποθέσεις της παραγράφου 34, παράγραφος 1, του WHG. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας σημασία έχει μόνο το ζήτημα αν κατά τις διατάξεις του WHG μπορεί, θεωρητικά, να επιτραπεί, σε μία συγκεκριμένη περίπτωση, η άμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου Ι, μολονότι αυτό απαγορεύεται από την οδηγία. Κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κάτι τέτοιο δεν είναι δυνατό.
36.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ανέφερε ήδη ότι το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας προβλέπει εξαίρεση από την απόλυτη απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Ι, αναφέροντας ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η οδηγία, και επομένως η απαγόρευση, δεν έχει διόλου εφαρμογή, άρα δεν είναι καν απαραίτητη η άδεια της αρχής, ενώ το γερμανικό δίκαιο προβλέπει εξαίρεση από την απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως όλων των ουσιών στα υπόγεια ύδατα υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG, μόνο όμως κατόπιν ρητής αδείας της αρμοδίας αρχής. Επομένως, η επίλυση του ζητήματος αν δικαιολογείται η αιτίαση της Επιτροπής εξαρτάται από το αν η εξαιρετική διάταξη του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας καλύπτεται από το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG, όπως υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ή αν το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG είναι ευρύτερο από το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας, όπως φαίνεται να υποστηρίζει η Επιτροπής.
37.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας η αρμόδια αρχή πρέπει να προβεί σε εκτίμηση της πραγματικής καταστάσεως και στις δύο περιπτώσεις, δηλαδή τόσο για να εκτιμήσει αν έχει εφαρμογή η προβλεπόμενη στο άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας εξαίρεση από την απόλυτη απαγόρευση, όσο και για να εκτιμήσει αν έχει εφαρμογή η προβλεπόμενη στο άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG εξαίρεση.
38.
Κατά το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας η αρμόδια αρχή πρέπει, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, να εξετάσει αν οι ουσίες περιέχονται σε ποσότητα και συγκέντρωση αρκετά μικρές, « ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων », ενώ κατά το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG πρέπει να εξεταστεί αν « υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους ». Μολονότι τα δύο αυτά κριτήρια δεν ταυτίζονται, κατά το γράμμα τους, στην πράξη σημαίνουν το ίδιο.
39.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας το Bundesverwaltungsgericht με απόφαση της 16ης Ιουλίου 1965 ( Zeitschrift für Wasserrecht 1965, σ. 113, 116) έκρινε ότι:
« η έκφραση “ δεν υπάρχει φόβος ” πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν υφίσταται ούτε και η ελάχιστη πιθανότητα, πράγμα που καταλήγει στο ότι πρέπει να είναι απίθανο κατά την ανθρώπινη εμπειρία. Ο νόμος είναι, επομένως, ιδιαίτερα αυστηρός στο σημείο αυτό ».
40.
Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό, σύμφωνα με την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι τα κριτήρια για τη χορήγηση αδείας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα κατά το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG αλληλοκαλύπτονται με τα κριτήρια του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Αυτό σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η χορήγηση μιας τέτοιας άδειας κατά το γερμανικό δίκαιο, όταν δεν πληρούνται τα κριτήρια του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG ή του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας και ότι, επομένως, η άμεση απόρριψη ουσιών στα υπόγεια ύδατα απαγορεύεται.
41.
Η γερμανική νομοθεσία μεταφέρει, επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, σε συνδυασμό προς το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο και είναι μάλιστα αυστηρότερη από την οδηγία, επειδή δεν αφορά μόνο τις ουσίες του καταλόγου Ι, αλλά όλες τις ουσίες και, επειδή, ακόμη και αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας ή του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG απαιτείται πάλι άδεια, πράγμα που δεν απαιτείται από την οδηγία.
42.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διατήρησε σε ισχύ την αυστηρότερη αυτή ρύθμιση, σύμφωνα προς το άρθρο 19 της οδηγίας.
43.
Προς ερμηνεία της οδηγίας η Επιτροπή αναφέρει ότι το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας δεν περιέχει, από διαρθρωτική άποψη, ούτε περιορισμό της απαγορεύσεως κατά το άρθρο 4 ούτε κανόνα « de minimis ». Το άρθρο 4 απαγορεύει μεταξύ άλλων την απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Ι. Το άρθρο 2, στοιχείο β, αφορά, αντίθετα, απορρίψεις άλλων, ακίνδυνων ονοιών, στις οποίες μπορεί να περιέχονται ίχνη των ουσιών που αναφέρονται στους καταλόγους Ι και Π, και εξαιρεί εντελώς τις απορρίψεις αυτές από την εφαρμογή της οδηγίας, επειδή και κατά το μέτρο που δεν ασκούν επιρροή επί της ποιότητας των υπογείων υδάτων. Για οτιδήποτε μπορεί να χαρακτηριστεί ως απόρριψη ουσιών του καταλόγου Ι ισχύει επομένως απεριόριστα και απόλυτα η απαγόρευση του άρθρου 4, ανεξαρτήτως του αν στη συγκεκριμένη περίπτωση υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή όχι, λόγω της ελαχίστης ποσότητας.
44.
Αντίθετα από την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας η οδηγία δεν απαιτεί για την εφαρμογή της απαγορεύσεως κανέναν έλεγχο εκ μέρους των αρμοδίων αρχών. Η διαπίστωση του αν « αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων » προβλέπεται μόνο για την απόρριψη άλλων ουσιών, που πιθανόν να περιέχουν ίχνη των ουσιών του καταλόγου Ι. Στην περίπτωση αυτή πρέπει να προβλεφθεί διαδικασία εξα-σφαλίζουσα ότι η ποσότητα και η συγκέντρωση δεν είναι τόσο μεγάλες ώστε να έχει εφαρμογή η οδηγία και, επομένως, η απαγόρευση του άρθρου 4.
45.
Στο σημείο αυτό η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απαντά ότι στο άρθρο 2, στοιχείο β, δεν γίνεται λόγος για « άλλες ουσίες » ή για « ίχνη » των ουσιών αυτών. Το άρθρο 2, στοιχείο β, δεν αφορά την απόρριψη ακίνδυνων ουσιών, αλλά καθιστά τον καθορισμό κρισίμων κατωφλίων προϋπόθεση της απόλυτης απαγορεύσεως απορρίψεως των ουσιών του καταλόγου Ι. Τα κρίσιμα αυτά κατώφλια δεν καθορίζονται στην οδηγία και πρέπει, επομένως, να εκτιμηθούν και να καθοριστούν από τις αρμόδιες για τα ύδατα αρχές των κρατών μελών. Αυτός ακριβώς είναι ο ρόλος του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG. Η περίπτωση όμως αυτή δεν μπορεί να εμφανιστεί καθόλου στην πράξη προκειμένου για ουσίες του καταλόγου Ι, επειδή η απόρριψη των ουσιών αυτών οδηγεί πάντοτε σε υποβάθμιση των υπογείων υδάτων. Οι αρχές πρέπει, επομένως, να αρνούνται πάντοτε τη χορήγηση αδείας απορρίψεως των ουσιών του καταλόγου Ι.
46.
Η Επιτροπή θεωρεί, σχετικά με την ερμηνεία της γερμανικής νομοθεσίας, ότι οι διατάξεις του WHG δεν ισοδυναμούν ούτε από πλευράς διαρθρώσεως ούτε από πλευράς περιεχομένου με τις διατάξεις της οδηγίας.
47.
Κατά την Επιτροπή η ρύθμιση του WHG δεν αντιστοιχεί προς την οδηγία, επειδή ο WHG προβλέπει κατά βάση τη δυνατότητα χορηγήσεως αδείας για απορρίψεις των ουσιών του καταλόγου Ι και, τουλάχιστον θεωρητικά, μπορεί να επιτραπεί μια απόρριψη απαγορευόμενη από την οδηγία. Δεν μπορεί να ελεγχθεί και είναι αδιάφορο για το ζήτημα της ορθής μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο το αν τα κριτήρια του άρθρου 34 του WHG εφαρμόζονται στη διοικητική πρακτική τόσο αυστηρά, ώστε να αποκλείεται η χορήγηση τέτοιων αδειών. Μια διάταξη που καθιστά γενικά δυνατή τη χορήγηση αδείας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα, κατά τον βαθμό που « δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους » δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας.
48.
Η Επιτροπή εξετάζει επίσης τον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι τα ουσιαστικά κριτήρια του άρθρου 34 του WHG ισοδυναμούν προς εκείνα του άρθρου 2, στοιχείο β. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αναφερόμενη στη νομολογία του Bundesverwaltungsgericht, ισχυρίζεται ότι η έκφραση « δεν υπάρχει φόβος » είναι αυστηρότερη από την έκφραση « απειλούμενος κίνδυνος » και πρέπει, μάλιστα, « να αποκλειστεί κάθε βάσιμη πιθανότητα » εξυπακουομένου, κατά το Bundesverwaltungsgericht, ότι «απλά ενδεχόμενα (...) δεν μπορούν, ωστόσο, ποτέ να αποκλειστούν εντελώς ». Κατά την Επιτροπή η οδηγία επιδιώκει ακριβώς τον αποκλεισμό κάθε ενδεχομένου, απαιτώντας με το άρθρο 2, στοιχείο β, να « αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος». Η υποβάθμιση δεν πρέπει να είναι απλώς « απίθανη κατά την ανθρώπινη εμπειρία », αλλά πρέπει να αποκλείεται κάθε ενδεχόμενο ( = κίνδυνος ) υποβαθμίσεως.
2. Ως προς τις έμμεσες απορρίψεις ουσιών rov καταλόγου Ι
49.
Η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, κατά το οποίο τα κράτη μέλη « υποβάλλουν σε προκαταρκτική έρευνα τις ενέργειες για την εξαφάνιση και την απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών οι οποίες είναι δυνατό να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη ».
50.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρεται καταρχάς στους ισχυρισμούς της σχετικά με το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας και θεωρεί ότι η διάταξη αυτή ισχύει και για τη ρύθμιση των εμμέσων απορρίψεων προς εξαφάνιση ή απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών αυτών και, επομένως, η εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, προϋποθέτει ότι πρόκειται για τόσο ελάχιστες ποσότητες και συγκεντρώσεις, ώστε να αποκλείεται κάθε κίνδυνος.
51.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι με το άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, παράγραφος 2, αριθ. 2, τα άρθρα 19 a επ., 19 g επ. και 34, παράγραφος 2, του WHG, καθώς και με τις διατάξεις περί απορριμμάτων (AbfG) μετέφερε πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση. Οι γερμανικές διατάξεις είναι μάλιστα σε ορισμένα σημεία αυστηρότερες από τις διατάξεις της οδηγίας. Αναπτύσσοντας την άποψη αυτή διακρίνει τις προβλεπόμενες κατά τις γερμανικές διατάξεις περιπτώσεις εμμέσου απορρίψεως, δηλαδή α) διά μεταφοράς μέσω σωληνώσεως, β) μέσω άλλων εγκαταστάσεων, γ ) χωρίς χρήση σωληνώσεων ή εγκαταστάσεων και δ ) με οριστική απόθεση.
α) Μεταφορά διά σωληνώσεων
52.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει σχετικά με τη μεταφορά των ουσιών διά σωληνώσεων ότι τα άρθρα 19 a επ. του WHG μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας. Κατά τις διατάξεις αυτές για την εγκατάσταση και λειτουργία σωληνώσεων προς μεταφορά επικινδύων ουσιών απαιτείται άδεια. Κατά το άρθρο 19 b, παράγραφος 2, του WHG η άδεια αυτή δεν χορηγείται όταν υπάρχει φόβος ρυπάνσεως των υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα παρεμποδίσεως ή αντισταθμίσεως τους με την επιβολή όρων. Οι όροι αυτοί αφορούν ειδικά τις τεχνικές προφυλάξεις κατά την επισκευή των σωληνώσεων. Το κριτήριο για τη χορήγηση αδείας είναι το ίδιο με εκείνο του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG, που ταυτίζεται με το πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Ο όρος « Verhinderung » που χρησιμοποιείται στην οδηγία και« Verhütung » που χρησιμοποιείται στον WHG έχουν την Ιδιο έννοια της « παρεμποδίσεως ».
53.
Κατά την Επιτροπή τα άρθρα 19 a επ. του WHG αφορούν μόνο την άδεια εγκαταστάσεως σωληνώσεων για μεταφορά επικίνδυνων για τα ύδατα ουσιών και, επομένως, στην καλύτερη περίπτωση, μια δευτερεύουσα πλευρά των μέτρων που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
54.
Περαιτέρω, η μη χορήγηση αδείας λειτουργίας σωληνώσεων είναι δυνατή μόνον όταν κατά το άρθρο 19 b, παράγραφος 2, του WHG « υπάρχει φόβος ρυπάνσεως των υδάτων, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα παρεμποδίσεως ή αντισταθμίσεως της με όρους ». Καθοριστική προϋπόθεση χορηγήσεως της αδείας σαφώς δεν είναι η πραγματική « παρεμπόδιση » της απορρίψεως, αλλά η παρεμπόδιση ή « αντιστάθμιση » της ρυπάνσεως. Αυτό συνιστά κριτήριο που καθιστά δυνατή τη χορήγηση αδείας σε περιπτώσεις στις οποίες η χορήγηση αυτή δεν θα ήταν καθόλου δυνατή σύμφωνα με την οδηγία. Στο σημείο αυτό δεν υφίσταται, επομένως, επαρκής μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
55.
Επιπλέον, ο ορισμός των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών κατά το άρθρο 19 a, παράγραφος 2, του WHG, σε συνδυασμό προς την κανονιστική απόφαση περί των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών κατά τη μεταφορά διά σωληνώσεων (BGBl. Ι, σ. 1946) δεν περιλαμβάνει όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι. Η Επιτροπή αναφέρει ως παραδείγματα τις οργανοκασσιτερικές ενώσεις, τον υδράργυρο και τις ενώσεις υδραργύρου, που δεν αναφέρονται στην κανονιστική απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1973.
56.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το άρθρο 19 a, παράγραφος 2, του WHG και η κανονιστική απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1973 περί επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών περιλαμβάνουν όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι. Τα αναφερόμενα από την Επιτροπή παραδείγματα των οργανοκασσιτε-ρικών ενώσεων και του υδραργύρου είναι ξένα προς την πραγματικότητα, επειδή οι ουσίες αυτές δεν μεταφέρονται διά σωληνώσεων.
β) Χρήση άλλων εγκαταστάσεων
57.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι τα άρθρα 19 g επ. μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας. Οι διατάξεις αυτές αφορούν εγκαταστάσεις για τα μέτρα εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών του καταλόγου Ι του παραρτήματος της οδηγίας. Ο όρος « εγκατάσταση » περιλαμβάνει τόσο σταθερές ( εντοιχισμένες δεξαμενές κ.λπ. ), όσο και κινητές εγκαταστάσεις ( δοχεία κ.λπ. ). Ο όρος « απόθεση » σημαίνει τη διατήρηση ουσιών προς μεταγενέστερη χρησιμοποίηση ή επαναχρησιμοποίηση ή και προς μεταγενέστερη οριστική εξαφάνιση.
58.
Όλες οι εγκαταστάσεις αυτές πρέπει, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, να πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 19 g του WHG και επιτρέπονται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος ρυπάνσεως των υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Επομένως, πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Κατά το άρθρο 19 g, παράγραφος 3, του WHG οι εγκαταστάσεις πρέπει, περαιτέρω, να κατασκευάζονται, να κτίζονται, να διατηρούνται και να λειτουργούν σύμφωνα με τους γενικώς αναγνωρισμένους κανόνες της τεχνικής, δηλαδή πρέπει να τηρούνται όλες οι τεχνικές προφυλάξεις κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, οι οποίες είναι αναγκαίες για να παρεμποδιστούν, κατά βάση, απορρίψεις σημαντικότερες από τις ελάχιστες απορρίψεις που επιτρέπονται κατά το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
59.
Η απαρίθμηση των επικινδύνων ουσιών εισάγεται στο άρθρο 19 g, παράγραφος 5, με τον όρο « ιδίως », πράγμα που σημαίνει ότι πρόκειται για παραδείγματα και, δεν περιλαμβάνει όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι.
60.
Η απόθεση ουσιών σε χώρο αποθέσεως αποθεμάτων ρυθμίζεται στον νόμο περί απορριμμάτων ( AbfG ). Εφαρμογή έχουν επίσης τα άρθρα 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, και 34, παράγραφος 2, του WHG. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG δεν απαιτεί — όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή — την πραγματική και επί σκοπώ απόρριψη στα υπόγεια ύδατα, αλλά εξομοιώνει προς την απόρριψη αυτή και τα μέτρα που μπορούν να οδηγήσουν σε ρύπανση των υπογείων υδάτων. Από αυτό προκύπτει ότι η απόρριψη των ουσιών σε χώρο αποθέσεως απορριμμάτων καλύπτεται από το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG, κατά το οποίο η οριστική ή μη απόθεση ουσιών επιτρέπεται μόνο κατά τρόπο που δεν δημιουργεί φόβους επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους.
61.
Τέλος, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου που επισυνάπτεται ως παράρτημα στο υπόμνημα απαντήσεως παρέχει επιπλέον διευκρινίσεις.
62.
Η Επιτροπή αντιτάσσει στον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας τα εξής.
63.
Η ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν είναι ορθή.
64.
Οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της αδείας του άρθρου 19 g του WHG δεν έχουν εφαρμογή, επειδή η παράγραφος αυτή αφορά τις άδειες εγκαταστάσεως προς απόθεση, επεξεργασία κ.λπ. επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών. Δεν περιλαμβάνει την προβλεπόμενη στην οδηγία απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση. Ως « απόθεση » κατά την έννοια της διατάξεως αυτής νοείται μόνο « η οριστική απόθεση ή η απόθεση με σκοπό την επαναχρησιμοποίηση » και όχι την εξαφάνιση.
65.
Επιπλέον, ο κατάλογος των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών του άρθρου 19 g του WHG δεν περιλαμβάνει όλες τις ουσίες που αναφέρονται στον κατάλογο Ι της οδηγίας.
66.
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG δεν εξυπηρετεί την απαιτούμενη παρεμπόδιση κάθε εμμέσου απορρίψεως, αλλ' αφορά περιπτώσεις στις οποίες υφίσταται δυνατότητα χορηγήσεως αδείας κατά το άρθρο 6 του WHG.
67.
Μόνο το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG αφορά το αντικείμενο που ρυθμίζεται με το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας. Στο άρθρο αυτό δεν προβλέπεται, ωστόσο, ούτε διαδικασία προγενέστερης έρευνας ούτε υποχρέωση χορηγήσεως αδείας υπό προϋποθέσεις εξασφαλίζουσες την αποτελεσματική προστασία των υπογείων υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
68.
Ως προς το σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου που διαβίβασε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας η Επιτροπή παρατηρεί ότι η εγκύκλιος αυτή δεν έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ. Εκτός αυτού η εκγύκλιος αυτή περιέχει, από πλευράς περιεχομένου, ρύθμιση που ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας, μεταφέρει όμως στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία μόνο « κατά το μέτρο που εφαρμόζεται το δίκαιο περί απορριμμάτων ». Κατά το μέτρο που δεν εφαρμόζεται το δίκαιο περί απορριμμάτων η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο θα παραμείνει ανεπαρκής και μετά την έναρξη ισχύος της εγκυκλίου.
γ) Έμμεσες απορρίψεις χωρίς χρησιμοποίηση εγκαταστάσεων
69.
Ως προς τις διατάξεις για τις έμμεσες απορρίψεις χωρίς χρησιμοποίηση εγκαταστάσεων ή σωληνώσεων η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, καλύπτεται από το άρθρο 34, παράγραφοι 1 και 2, του WHG, που προβλέπει ότι:
« 1)
Η χορήγηση άδειας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα επιτρέπεται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους.
2)
Η οριστική ή μη απόθεση ουσιών επιτρέπεται μόνο κατά τρόπο που δεν δημιουργεί φόβους επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Το ίδιο ισχύει και για τη μεταφορά υγρών και αερίων διά σωληνώσεων. »
70.
Η Επιτροπή αναφέρει ότι το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG δεν εξαρτά την απόθεση ουσιών από προηγούμενη έρευνα και ειδική άδεια και δεν απαγορεύει, επομένως, αποτελεσματικά τις έμμεσες απορρίψεις, αντίθετα από τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, σε συνδυασμό προς το άρθρο 7 της οδηγίας.
71.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί αβάσιμη την αιτίαση αυτή, ισχυριζόμενη ότι οι αρχές, πριν από τη λήψη κάθε αποφάσεως, προβαίνουν σε εξέταση της καταστάσεως κατά τα άρθρα 24 και 26 του ομοσπονδιακού νόμου περί διοικητικής διαδικασίας και τις αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών. Η εξέταση αυτή είναι σύμφωνη προς το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
72.
Ένα μέτρο εξαφανίσεως των ουσιών του καταλόγου Ι, που μπορεί να οδηγήσει σε έμμεση απόρριψη, μπορεί να αποτελεί « απόρριψη », έτσι ώστε το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας να καλύπτεται επίσης από το άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, του WHG, επειδή επί « απορρίψεων » είναι απαραίτητη, κατά τις γερμανικές διατάξεις, η χορήγηση αδείας.
73.
Η Επιτροπή αμφισβητεί αν ο όρος « απόρριψη » περιλαμβάνει πράγματι την εξαφάνιση ή την απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση. Κατ' αυτήν η διάταξη αυτή είναι, επομένως, τόσο στενή ώστε να μην καλύπτει το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
74.
Κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, κατά το οποίο «ως χρήσεις θεωρούνται και τα μέτρα που είναι κατάλληλα να προκαλέσουν διαρκείς ή όχι ασήμαντες επιζήμιες αλλοιώσεις των φυσικών ή βιολογικών ιδιοτήτων των υδάτων », καλύπτει και όλα τα μέτρα με σκοπό την εξαφάνιση, που μπορούν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη.
75.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, λόγω της προϋποθέσεως του « διαρκούς και μη ασήμαντου », είναι κατά πολύ επιεικέστερο από την οδηγία, που σκοπεύει την υποβολή σε έρευνα όλων των πράξεων εξαφανίσεως που μπορούν να οδηγήσουν σε έμμεσες απορρίψεις.
76.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, και το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG είναι λιγότερο αυστηρά από τις διατάξεις της οδηγίας είναι εσφαλμένος, επειδή η « αρχή της υπάρξεως φόβου » του άρθρου 34, παράγραφος 2, του WHG, που ισχύει και εν προκειμένω, αντιστοιχεί στον κανόνα « de minimis » του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
77.
Στο σημείο αυτό το γερμανικό δίκαιο είναι μάλιστα αυστηρότερο από την οδηγία, επειδή δεν προβλέπει τη χορήγηση αδείας για μέτρο αντίθετο προς τον κανόνα de minimis του άρθρου 34, παράγραφος 2, του WHG, ενώ η χορήγηση μιας τέτοιας άδειας είναι κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας δυνατή, μόνο εφόσον τηρούνται οι τεχνικές προφυλάξεις. Επομένως, η αιτίαση περί ελλείψεως υποχρεώσεως χορηγήσεως αδείας δεν ευσταθεί, επειδή τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα, κατά το άρθρο 19 της οδηγίας, να θεσπίσουν συναφώς αυστηρότερες διατάξεις.
δ) Έμμεσες απορρίψεις με οριστική απόθεση
78.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι επί εμμέσων απορρίψεων ουσιών των καταλόγων Ι και II που συνδέονται με την οριστική ή μη απόθεση των απορριμμάτων ισχύει ο νόμος περί απορριμμάτων (Abfallgesetz, AbfG) της 27ης Αυγούστου 1986.
79.
Κατά τον νόμο αυτό η απόθεση απορριμμάτων μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνο στις προς τούτο εγκριθείσες εγκαταστάσεις — εγκαταστάσεις αποθέσεως απορριμμάτων (άρθρο 4, παράγραφος 1, του AbfG) που πρέπει να ανταποκρίνονται σε ορισμένες προϋποθέσεις ( άρθρο 7 του AbfG ). Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του AbfG οι γερμανικές αρχές εξέδωσαν διοικητικές εγκυκλίους σχετικά με τις προϋποθέσεις αποθέσεως των απορριμμάτων και καθόρισαν επίσης τη διαδικασία της συλλογής, της επεξεργασίας, της προσωρινής και της οριστικής αποθέσεως. Με τον τρόπο αυτό οι διοικητικές εγκύκλιοι που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 5, του AbfG οι οποίες συμπλήρωσαν κενά που ίσως να εξακολουθούσαν θεωρητικά να υφίστανται, κάλυψαν επαρκώς τους ειδικούς τομείς των άρθρων 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, και 5, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
80.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι προς το παρόν η σχεδιαζόμενη συναφώς διοικητική εγκύκλιος δεν έχει αρχίσει να ισχύει και ότι η οδηγία δεν έχει μεταφερθεί πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο.
3. Επί της ρυθμίσεως των Lιπώv εμμεαων απορρίψεων
81.
Η Επιτροπή θεωρεί ανεπαρκή τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας, που αφορά τις λοιπές έμμεσες απορρίψεις.
82.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι και για το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας ισχύει ο κανόνας του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
83.
Κατά το μέτρο που οι λοιπές έμμεσες απορρίψεις δεν εμπίπτουν στα άρθρα 19 a επ. και 19 g επ. του WHG, εφαρμογή έχουν τα άρθρα 3, παράγραφος 2, και 34, παράγραφος 2, του WHG.
84.
Κατά το μέτρο που οι αναφερόμενες στο άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, δραστηριότητες πραγματοποιούνται σε σωληνώσεις ή άλλες εγκαταστάσεις, η διάταξη αυτή της οδηγίας έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο με τα άρθρα 19 a επ. και 19 g του WHG· οι ουσίες του καταλόγου Ι της οδηγίας εμπίπτουν στον όρο « επικίνδυνες για τα ύδατα ουσίες ».
85.
Κατά το μέτρο που οι δραστηριότητες που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, δεν πραγματοποιήθηκαν σε σωληνώσεις ή άλλες εγκαταστάσεις και δεν εμπίπτουν, επομένως, στα άρθρα 19 a επ. ή 19 g επ. του WHG, εφαρμογή έχουν τα άρθρα 2, 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, και 34 του WHG. Η αρχή της υπάρξεως φόβων κατά το άρθρο 34 του WHG εξασφαλίζει την πλήρη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
86.
Κατά τη άποψη της Επιτροπής τα αναφερθέντα από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία άρθρα 19 a επ. και 19 g επ. καλύπτουν μόνο μερικώς το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας· ο κατάλογος των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών δεν είναι πλήρης.
87.
Ως προς τις σωληνώσεις η προβλεπόμενη στο άρθρο 19 b, παράγραφος 1, χορήγηση αδείας καθώς και η προβλεπόμενη στο άρθρο 19 b, παράγραφος 2, του WHG άρνηση χορηγήσεως αδείας δεν είναι σύμφωνες προς την οδηγία, η οποία προβλέπει στο άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, κάτι περισσότερο, επειδή εμποδίζει κάθε έμμεση απόρριψη, έτσι ώστε εκ των προτέρων να μην μπορεί να προκληθεί ρύπανση.
88.
Στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν υφίστανται, επιπλέον, σαφείς διατάξεις για την περίπτωση μη εφαρμογής των διατάξεων περί σωληνώσεων.
89.
Οι διατάξεις των ομόσπονδων κρατών δεν αποκαθιστούν τις ελλείψεις των ομοσπονδιακών διατάξεων. Η Επιτροπή αναφέρεται, παραδείγματος χάρη, στην κανονιστική απόφαση περί εγκαταστάσεων του Schleswig-Holstein της 24ης Ιουνίου 1986, στις διατάξεις του Αμβούργου (άρθρα 28, 28a, του Wassergesetz του Αμβούργου) σε συνδυασμό προς τη σχετική κανονιστική απόφαση περί εγκαταστάσεων, της 11ης Αυγούστου 1987, καθώς και στις κοινοποιηθείσες διατάξεις της Έσσης, της Βάδης Βυρτεμβέργης, της Βαυαρίας, της Ρηνανίας Παλατινάτου και της Βρέμης. Οι διατάξεις αυτές δεν επαναλαμβάνουν τις ουσίες του καταλόγου Ι του παραρτήματος της οδηγίας και δεν απαγορεύουν, υπό την ανωτέρω έννοια, τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών αυτών.
90.
Στο άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG δεν εμπίπτει κάθε χρήση, αλλά μόνο η απόρριψη ουσιών στα υπόγεια ύδατα.
91.
Αντίθετα, το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHO δεν καλύπτει τις απορρίψεις (αυτές αναφέρονται ξεχωριστά στο άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5), αλλά μέτρα άλλης φύσεως.
92.
Το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG αναφέρει μόνο την προσωρινή ή οριστική απόθεση ουσιών ή τη μεταφορά υγρών και αερίων διά σωληνώσεων. Είναι μεν πιθανόν όλες οι δραστηριότητες που καλύπτονται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, να υπόκεινται σε προηγούμενη άδεια ως χρήσεις, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του WHG, η χορήγηση όμως της άδειας αυτής δεν εξαρτάται από ειδικές προϋποθέσεις.
93.
Ως προς το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, θα έπρεπε, για την επίτευξη του σκοπού του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, κάθε χρήση να εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι εξασφαλίζεται η παρεμπόδιση κάθε απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Ι. Αυτό δεν εξασφαλίζεται, κατά την Επιτροπή, επειδή το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG περιλαμβάνει μόνο την επί σκοπώ και πραγματική απόρριψη τους στα υπόγεια ύδατα.
94.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απαντά ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG δεν απαιτεί την επί σκοπώ και πραγματική απόρριψη στα υπόγεια ύδατα, αλλά εξομοιώνει προς την απόρριψη αυτή τα μέτρα που μπορούν να οδηγήσουν σε ρύπανση των υπογείων υδάτων. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να παρουσιαστεί στην πράξη περίπτωση που θα επέβαλλε διαφορετική λύση είτε κατά το γερμανικό δίκαιο είτε κατά την οδηγία.
Γ — Ως προς την παρεμπόδιση της απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Π
95.
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφέρε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 5 της οδηγίας, κατά το οποίο, για ουσίες του καταλόγου II, τα κράτη μέλη πρέπει να προβαίνουν σε προηγούμενη έρευνα, για να περιορίζουν τις άμεσες απορρίψεις στα υπόγεια ύδατα και να χορηγούν άδεια για έμμεσες απορρίψεις μόνο υπό την προϋπόθεση ότι παρεμποδίζεται κάθε ρύπανση των υπογείων υδάτων.
96.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι οι διατάξεις αυτές δεν διακρίνουν μεταξύ των ουσιών του καταλόγου Ι και εκείνων του καταλόγου II και ότι, επομένως, οι διατάξεις της είναι αυστηρότερες για τις ουσίες του καταλόγου Π. Όσον αφορά τις άμεσες απορρίψεις, τα άρθρα 2, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34, παράγραφος 1, του WHG απαγορεύουν κατά βάση και απεριόριστα τις άμεσες απορρίψεις τόσο των ουσιών του καταλόγου Ι όσο και εκείνων του καταλόγου Η. Ως προς τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών αυτών η μεταφορά της οδηγίας εξασφαλίζεται με την ισχύ των ίδιων κανόνων για τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών και των δύο καταλόγων.
97.
Κατά την Επιτροπή το άρθρο 5 της οδηγίας δεν μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με τα άρθρα 1, 2, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34 του WHG. Ως προς τις άμεσες απορρίψεις η αρχή της υπάρξεως φόβων του άρθρου 34 του WHG δεν αντιστοιχεί στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας, που είναι αυστηρότερο και κατά το οποίο πρέπει να εξασφαλίζεται η τήρηση όλων των μέτρων προφυλάξεως. Ως προς τις έμμεσες απορρίψεις δεν προβλέπεται η επιβαλλόμενη από την οδηγία ειδική διαδικασία χορηγήσεως αδείας. Ούτε η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο με ειδική εγκύκλιο κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του AbFG είναι πλήρης.
Δ — Ως προς τις οιαόικαοτικές διατάξεις της οοηγίας
α) Γενικότητες
98.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ούτε οι διατάξεις των ομοσπονδιακών κρατών ούτε οι διοικητικές εγκύκλιοι μετέφεραν ή μετέφεραν επαρκώς στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 7 έως 11 και 13 της οδηγίας, που αφορούν τις ειδικές άδειες για τα υπόγεια ύδατα.
99.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι όλες οι αιτιάσεις της Επιτροπής ως προς τις διαδικαστικές διατάξεις της οδηγίας είναι αβάσιμες, επειδή — αντίθετα από την άποψη της Επιτροπής — δεν είναι απαραίτητη η πρόβλεψη στο εσωτερικό δίκαιο « ειδικών ρυθμίσεων » για τις ειδικές για τα υπόγεια ύδατα άδειες ούτε η κατά λέξη επανάληψη τους. Οι ισχύουσες διαδικαστικές διατάξεις της Ομοσπονδίας και των ομόσπονδων κρατών, καθώς και οι εκτελεστικές διατάξεις των ομόσπονδων κρατών είναι δεσμευτικές. Για όλες τις διαδικαστικές διατάξεις της οδηγίας ισχύουν οι διατάξεις-πλαίσιο περί διοικητικής διαδικασίας.
100.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η χρήση διοικητικών εγκυκλίων δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας και ότι, σύμφωνα με την αρχή της παραλληλίας, χρειάζεται τροποποίηση των σχετικών νόμων: κατά την οδηγία απαιτούνται νομοθετικά μέτρα, με τα οποία οι όροι της οδηγίας θα καταστούν νομικά δεσμευτικοί. Οι γενικές υποδείξεις δεν πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας, επειδή οι αρμόδιες αρχές δεν γνωρίζουν, στις κατ' ιδίαν περιπτώσεις, αν πρόκειται για κάποια από τις οικείες ουσίες. Επιπλέον, στα ομόσπονδα κράτη του Αμβούργου, του Βερολίνου και του Σααρ δεν υφίσταται γραπτή υπόδειξη σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ενώ στο Schleswig-Holstein η εγκύκλιος της 27ης Οκτωβρίου 1981 και στη Βαυαρία η εγκύκλιος της 28ης Οκτωβρίου 1981 δεν έχουν δημοσιευθεί. Επομένως, ελλείπει και η ελάχιστη προϋπόθεση εφαρμογής της οδηγίας, δηλαδή η δημοσίευση.
101.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναγνωρίζει ότι οι διαδικαστικές διατάξεις που αφορούν τρίτους πρέπει να αποτελούν αντικείμενο νομοθετικής ρυθμίσεως, θεωρεί όμως ότι τα άρθρα 1, στοιχείο a, 3, 4, 5, 7, 8, 19 a επ., 19 g επ., 21 επ. και 34 του WHG, καθώς και οι διατάξεις των νόμων περί διοικητικής διαδικασίας της Ομοσπονδίας και των ομόσπονδων κρατών συνιστούν θεμελιώδεις διατάξεις. Ως προς το ζήτημα της ασκήσεως της εποπτείας και της διαμορφώσεως της πράξεως περί χορηγήσεως αδείας, πρόκειται μόνο για ρυθμίσεις διοικητικής τεχνικής, που κατά το δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο διοικητικών εγκυκλίων.
102.
Ως προς τα αποτελέσματα των διοικητικών εγκυκλίων που εκδόθηκαν για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι πρόκειται για εσωτερικές της Διοικήσεως ρυθμίσεις, που δεν έχουν χαρακτήρα ουσιαστικού δικαίου. Επειδή οι ουσιαστικές διατάξεις μεταφέρθηκαν ήδη στο εσωτερικό δίκαιο με νομοθετικές διατάξεις, είναι απολύτως επαρκής η άμεση ενημέρωση των διοικητικών αρχών σχετικά με την υποχρέωση τους να τηρούν την οδηγία. Εξάλλου, η οδηγία μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με σύμφωνη προς την οδηγία ερμηνεία του άρθρου 34, καθώς και των διαδικαστικών διατάξεων του WHG.
β) Ως προς το άρθρο 7 της οδηγίας
103.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι το άρθρο 7 της οδηγίας, που ρυθμίζει ποιο πρέπει να είναι το ειδικότερο αντικείμενο των προηγουμένων ερευνών, μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με τα άρθρα 24 και 26 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας της Ομοσπονδίας και τις αντίστοιχες διατάξεις των νόμων περί διοικητικής διαδικασίας των ομόσπονδων κρατών. Κατά τις διατάξεις αυτές οι αρχές υποχρεούνται να λαμβάνουν γνώση αυτεπαγγέλτως των πραγματικών περιστατικών και να χρησιμοποιούν όλα τα απαραίτητα αποδεικτικά μέσα. Τα πραγματικά περιστατικά που πρέπει να ερευνηθούν και τα αποδεικτικά μέσα που μπορούν να χρησιμοποιηθούν καθορίζονται σύμφωνα με τα ουσιαστικά κριτήρια χορηγήσεως αδείας, δηλαδή βάσει των άρθρων 1, στοιχείο a, παράγραφος 1, 4, 5 και 34 του WHG. Οι αρχές, προκειμένου να εξετάσουν αν πληρούνται τα ουσιαστικά αυτά κριτήρια, πρέπει, να προσφύγουν αναγκαστικά στις έρευνες που προβλέπονται στο άρθρο 7 της οδηγίας. Αυτό δεν προβλέπεται μεν ρητώς στις ανωτέρω διατάξεις, επιβάλλεται όμως στις αρχές με διοικητικές εγκυκλίους.
104.
Η Επιτροπή αναφέρει ότι το άρθρο 24 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας, το οποίο επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δεν καθορίζει το ειδικό αντικείμενο της έρευνας. Ούτε οι διοικητικές διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, όπως και εκείνες του Ομόσπονδου Κράτους της Βαυαρίας της 29ης Σεπτεμβρίου 1981, περιέχουν διάταξη περί των αναγκαίων κατά το άρθρο 7 της οδηγίας ερευνών. Περαιτέρω, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία δεν κατέδειξε συγκεκριμένα ποιες είναι οι διατάξεις αυτές και δεν διευκρίνισε αν υφίστανται τέτοιες διατάξεις σε όλα τα ομόσπονδα κράτη.
γ) Ως προς το άρθρο 8 της οδηγίας
105.
Σχετικά με τη μεταφορά του άρθρο 8 στο εσωτερικό δίκαιο (ανωτέρω αριθ. 7) η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπενθυμίζει ότι οι προϋποθέσεις χορηγήσεως αδειών προκύπτουν από τα άρθρα 19 a επ., 19 g επ. και 34 του WHG. Κατά το άρθρο 4 του WHG κατά τη χορήγηση των αδειών αυτών μπορούν να επιβληθούν όροι. Οι όροι αυτοί μπορούν να συνίστανται ιδίως στην επιβολή μέτρων επιτηρήσεως ή στον καθορισμό της καταστάσεως προ της χρήσεως και των ζημιών και των δυσμενών επιδράσεων της χρήσεως ( άρθρο 4, παράγραφος 2, αριθ. 1, του WHG), ακόμη δε και στον διορισμό υπευθύνων επιτηρητών στις εκμεταλλεύσεις ( άρθρο 4, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG). Τα μέτρα αυτά μπορούν μάλιστα να διαταχθούν και εκ των υστέρων, επί αδειών που έχουν ήδη χορηγηθεί κατά τα άρθρα 5, παράγραφος 1, αριθ. 1, και 1 a του WHG. Τέλος, το άρθρο 21 του WHG προβλέπει ρητώς την υποχρέωση του αιτούντος να ανέχεται τη διοικητική εποπτεία επί των εγκαταστάσεων και των διαδικασιών που έχουν σημασία για τη χρήση των υπογείων υδάτων. Οι διατάξεις αυτές μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 8 της οδηγίας.
106.
Κατά την Επιτροπή τα άρθρα 4, 5, 19 b, παράγραφος 1, 19 a και 19 i του WHG δεν μεταφέρουν το άρθρο 8 της οδηγίας, επειδή το άρθρο 19 i του WHG δεν αφορά τις άδειες υπό την έννοια της οδηγίας, ενώ τα λοιπά άρθρα δεν προβλέπουν ότι οι αρμόδιες αρχές μπορούν να χορηγούν τις οικείες άδειες μόνο όταν έχει διαπιστωθεί πράγματι ότι εξασφαλίζεται η εποπτεία και η ποιότητα των υπογείων υδάτων. Τέλος, το άρθρο 19 i του WHG αφορά μόνο την εποπτεία των εγκαταστάσεων και όχι και την εποπτεία των υπογείων υδάτων. Οι άδειες κατά το άρθρο 34 του WHG μπορούν να χορηγηθούν υπό όρους, και οι αιτούντες πρέπει να ανέχονται, κατά περίπτωση, τη διοικητική εποπτεία των εγκαταστάσεων, πουθενά δεν καθορίζεται όμως ότι η εξασφάλιση της εποπτείας των υπογείων υδάτων αποτελεί τυπική προϋπόθεση για τη χορήγηση αδειών απορρίψεως. Η ύπαρξη της τυπικής αυτής προϋποθέσεως δεν έχει όμως σημασία μόνο για τους σκοπούς της οδηγίας, όπως το άρθρο 7, αλλά και για τη νομική κατάσταση των ενδιαφερομένων.
δ) Ως προς τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας
107.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας από τα άρθρα 4 και 5 του WHG, σε συνδυασμό προς τα άρθρα 7 και 8 του WHG, κατά τα οποία οι άδειες μπορούν να συνοδεύονται από όρους και επιφυλάξεις, προκύπτει ότι οι αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας μπορούσαν να καθορίσουν με τις πράξεις αδείας τα προβλεπόμενα στο άρθρο 9 της οδηγίας. Επιπλέον, το άρθρο 37 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας και οι αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών ορίζουν ότι οι διοικητικές πράξεις πρέπει να είναι κατά βάση ορισμένες, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να περιέχουν όλες τις σημαντικές για τη χορήγηση της αδείας ρυθμίσεις. Κατά το δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας οι αρμόδιες διοικητικές αρχές υποχρεούνται σε ορισμένη διαμόρφωση των διοικητικών πράξεων κατά βάση με διοικητικές εγκυκλίους. Αυτό επαρκεί πλήρως για τη δέσμευση της ίδιας της Διοικήσεως, ενώ δεν επιτελεί ούτως ή άλλως κανένα ρόλο για τον πολίτη, επειδή αυτός δεν θίγεται νομικώς από τη διαμόρφωση της διοικητικής πράξεως που του απευθύνεται, αλλά μόνο από το ουσιαστικό περιεχόμενο της διοικητικής αυτής πράξεως.
108.
Το ίδιο ισχύει για τα στοιχεία του περιεχομένου των αδειών που απαιτούνται· κατά το άρθρο 10 της οδηγίας. Τα απαιτούμενα στοιχεία του περιεχομένου της άδειας προκύπτουν από τα άρθρα 19 a επ. καθώς και 19 g επ. του WHG. Από τα άρθρα αυτά προκύπτει επίσης ότι στην πράξη αδείας πρέπει να αναφέρονται αυτά τα απαιτούμενα στοιχεία. Αυτό εξασφαλίζεται με το άρθρο 37 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας. Συμπληρωματικά, οι αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας υποχρεώθηκαν, με τις διοικητικές διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, να τηρούν το άρθρο 10 της οδηγίας.
109.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι στις διατάξεις στις οποίες αναφέρεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν γίνεται πουθενά λόγος για τα απαραίτητα μέτρα προφυλάξεως, τις ανώτατες ποσότητες των ουσιών κ.λπ. Αυτό ισχύει και για το άρθρο 24 του νόμου περί υδάτων της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίάς. Τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας προβλέπουν ορισμένο και δεσμευτικό τύπο για τις άδειες. Επειδή αυτός αφορά τον πολίτη από νομική άποψη, δεν αρκεί η ρύθμιση των ζητημάτων αυτών με διοικητικές εγκυκλίους.
ε) Ως προς το άρθρο 11 της οδηγίας
110.
Σχετικά με τη μεταφορά του άρθρου 11 της οδηγίας περί του χρονικού περιορισμού της ισχύος των αδειών και της τακτικής εξετάσεως τους, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής είναι αβάσιμες. Κατά το μέτρο που στο δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας προβλέπεται ότι οι αρχές μπορούν να εκδίδουν διοικητικές πράξεις υπό προθεσμία και να επιβλέπουν την τήρηση τους, η χρήση της δυνατότητας αυτής απόκειται στη διακριτική τους ευχέρεια. Τα ομόσπονδα κράτη, εκδίδοντας διοικητικές εγκυκλίους για τη μεταφορά της οδηγίας και επομένως και του άρθρου 11, υποχρέωσαν νομικώς τις διοικητικές τους αρχές να εκδίδουν τις οικείες άδειες υπό προθεσμία και να τις εξετάζουν τουλάχιστον ανά τετραετία.
111.
Κατά την Επιτροπή το άρθρο 11 της οδηγίας δεν μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο, επειδή οι διατάξεις των ομόσπονδων κρατών προβλέπουν μόνο εποπτεία υπό την έννοια της γενικής εποπτείας των υδάτων. Δεν προβλέπουν την τακτική επανεξέταση που επιβάλλεται από την οδηγία. Η άδεια και η επανεξέταση αυτή πρέπει να προβλέπονται ρητώς. Κατά τα λοιπά, η υποχρέωση εξετάσεως δεν στηρίζεται στις διατάξεις περί ανακλήσεως των αδειών αυτών. Η υποχρέωση χρονικού περιορισμού μπορεί να θεσπιστεί με εσωτερικές διοικητικές οδηγίες μόνο για την πλειονότητα των περιπτώσεων (τηρούμενης της αρχής της ισότητας ), όχι όμως για όλες τις περιπτώσεις.
στ) Ως προς το άρθρο 13 της οδηγίας
112.
Ως προς την αιτίαση σχετικά με τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 13 της οδηγίας, που ρυθμίζει την εποπτεία της τηρήσεως των όρων που καθορίζονται στις άδειες, καθώς και τις επιπτώσεις των απορρίψεων στα υπόγεια ύδατα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το άρθρο 21 του WHG θεσπίζει υποχρέωση των χρηστών και των ιδιοκτητών ακινήτων να ανέχονται τους διοικητικούς ελέγχους. Κατά την άποψη της αυτό είναι το μόνο ζήτημα που, σύμφωνα με την έννομη τάξη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, πρέπει να ρυθμιστεί νομοθετικά για να μεταφερθεί το άρθρο 13 της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Το αν, πότε και πώς θα προβούν οι αρχές στους σχετικούς ελέγχους, δεν χρειάζεται να ρυθμιστεί νομοθετικά, αλλά μπορεί να καθοριστεί με εσωτερική διοικητική εγκύκλιο. Αυτό συνέβη στα ομόσπονδα κράτη και, επομένως, αυτή η αιτίαση της Επιτροπής είναι αβάσιμη.
113.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αναφέρει ειδικές διατάξεις σχετικά με το άρθρο 13 της οδηγίας. Το άρθρο 21 του WHG και οι αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών δεν εξασφαλίζουν την άσκηση της κατά το άρθρο 13 της οδηγίας απαιτούμενης εποπτείας. Η Επιτροπή τονίζει επίσης ότι οι εθνικές αρχές όχι απλώς μπορούν, αλλά και υποχρεούνται να ασκούν αυτή την εποπτεία. Για τη μεταφορά της διατάξεως αυτής της οδηγίας απαιτείται ρητή εθνική διάταξη. Εσωτερικές οδηγίες, που μπορούν να τροποποιηθούν από τη μια μέρα στην άλλη, δεν πληρούν την απαίτηση για μια ελάχιστη ασφάλεια δικαίου σχετικά με την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
Κ. Ν. Κακούρης
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.