62016TJ0028
WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 3 kwietnia 2017 r. (
*1
) (
1
)
„EFRG i EFRROW — Wydatki wyłączone z finansowania — Rozwój obszarów wiejskich — Scalanie gruntów i odnowa wsi — Kryteria wyboru operacji — Zasada lojalnej współpracy — Pomocniczość — Uzasadnione oczekiwania — Proporcjonalność — Obowiązek uzasadnienia”
W sprawie Т-28/16
Republika Federalna Niemiec, reprezentowana początkowo przez T. Henzego oraz A. Lippstreua, a następnie przez T. Henzego oraz D. Klebsa, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Aquilinę oraz B. Eggers, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek na podstawie art. 263 TFUE o stwierdzenie nieważności art. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/2098 z dnia 13 listopada 2015 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i załącznika do niej (Dz.U. 2015, L 303, s. 35) w zakresie, w jakim wyłącza płatności dokonane z tytułu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) przez właściwą agencję płatniczą Republiki Federalnej Niemiec na kwotę ogółem 7719920,30 EUR,
SĄD (druga izba),
w składzie: M. Prek, prezes, F. Schalin (sprawozdawca) i M.J. Costeira, sędziowie,
sekretarz: S. Bukšek Tomac, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 grudnia 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
Jak wynika z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1), Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) działa w państwach członkowskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich, które mogą obejmować zespół programów regionalnych, co ma miejsce w Republice Federalnej Niemiec ze względu na federalną strukturę tego państwa członkowskiego.
2
Co się tyczy okresu programowania 2007–2013, program rozwoju obszarów wiejskich kraju związkowego Bawaria (Niemcy), zatytułowany „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007–2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005” (bawarski program rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich na lata 2007–2013 ze wsparciem EFRROW na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005, zwany dalej „BayZal”), który obejmuje działania w dziedzinie scalania gruntów i odnowy wsi, został przedłożony Komisji Wspólnot Europejskich, która zatwierdziła go decyzją C(2007) 3994 final z dnia 5 września 2007 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 5 września 2007 r.”), przewidującą finansowanie przez EFRROW kwoty maksymalnej ogółem 1253943708 EUR na cały okres programowania.
3
W następstwie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez służby Komisji w dniach 2–6 marca 2009 r. uznała ona, że wystąpiły nieprawidłowości w stosowaniu kryteriów wyboru operacji scalania gruntów i odnowy wsi w Bawarii wspieranych przez EFRROW w latach 2007 i 2008 i że stanowiło to uchybienie kluczowemu kryterium. W wyniku przeprowadzenia postępowania obejmującego między innymi zwrócenie się do organu pojednawczego na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), Komisja zastosowała korektę finansową odpowiadającą ryczałtowemu obciążeniu w wysokości 10%, to jest 1040620,50 EUR, do danych przedsięwzięć, na które przyznano finansowanie z EFRROW w latach 2007 i 2008.
4
W dniach 8–12 lipca 2013 r. służby Komisji przeprowadziły drugą kontrolę, która dotyczyła między innymi wdrażania operacji scalania gruntów i odnowy wsi w ramach BayZal, celem zweryfikowania systemu zarządzania i kontroli wdrożonego w Bawarii.
5
Pismem z dnia 3 września 2013 r. Komisja przekazała władzom niemieckim wyniki kontroli i powiadomiła ich o swoim stwierdzeniu występowania niedociągnięć przy określaniu lub stosowaniu kryteriów wyboru w odniesieniu do operacji wspieranych przez EFRROW w Bawarii, zarówno w latach 2007 i 2008, które dały już podstawę do korekty, jak i w latach 2009–2012 oraz od roku 2013. Między służbami Komisji a władzami niemieckimi zostały rozpoczęte rozmowy dwustronne. Na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 885/2006 zostało wszczęte również drugie postępowanie pojednawcze, które jednak nie dało efektu.
6
W dniu 13 listopada 2015 r. Komisja ostatecznie przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2015/2098 wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz EFRROW (Dz.U. 2015, L 303, s. 35, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której zastosowała korektę ryczałtową w wysokości 10% do wydatków dokonanych w Bawarii przez władze niemieckie w latach 2009–2014. Po skorygowaniu podstaw obliczeniowych, jako że Komisja początkowo przewidywała korektę w kwocie 11046145,96 EUR, ostateczna kwota korekty wyniosła 7719920 EUR.
7
Zastrzeżenia sformułowane przez Komisję, które stały się powodem przyjęcia zaskarżonej decyzji, zawarto zarówno w sprawozdaniu sporządzonym w dniu 12 czerwca 2015 r. przez organ pojednawczy, do którego zwróciły się władze niemieckie w następstwie drugiej kontroli, jak i w sprawozdaniu podsumowującym sporządzonym w dniu 19 października 2015 r. przez Komisję (zwanym dalej „sprawozdaniem podsumowującym”). Zastrzeżenia te można zasadniczo streścić jak poniżej.
8
Operacje scalania gruntów i odnowy wsi w Bawarii, tak jak przedstawiają to władze niemieckie, przebiegają w trzech etapach:
—
etap pierwszy, odpowiadający fazie początkowej i fazie konsultacji, umożliwia spotkanie podmiotów regionalnych, gminnych lub lokalnych w celu przeprowadzenia konsultacji z nimi i wyjaśnienia zamierzonych celów, rozdziału zadań i ustalenia, czy różne podmioty zamierzają brać udział w procesie i skorzystać z możliwości wsparcia; etap ten jest wszczynany przez właściwe regionalne władze publiczne, w niniejszym wypadku Ämter für ländliche Entwicklung (urzędy rozwoju obszarów wiejskich), jeżeli uznają, że procedura scalania gruntów lub odnowy wsi jest niezbędna i powinna zostać wszczęta w interesie stron;
—
etap drugi obejmuje podejmowaną przez urząd rozwoju obszarów wiejskich decyzję o rozpoczęciu scalania gruntów lub odnowy wsi, co prowadzi do utworzenia wspólnoty uczestników grupującej właścicieli gruntów i posiadaczy prawa zabudowy, która to wspólnota będzie wnioskodawcą i beneficjentem dotacji;
—
etap trzeci obejmuje szczegółowe planowanie i konkretną realizację scalania gruntów lub odnowy wsi w każdej z danych stref.
9
Tymczasem, po pierwsze, zdaniem Komisji w latach 2007 i 2008 operacje scalania gruntów i odnowy wsi nie były zatwierdzane na podstawie kryteriów wyboru określonych przez właściwy organ, jak przewidywał to art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.
10
Po drugie, co się tyczy lat 2009–2012, kryteria wyboru przedsięwzięć w postaci, w jakiej figurowały w BayZal, od czasu decyzji komitetu monitorującego z dnia 22 grudnia 2008 r. – komitetu utworzonego na podstawie art. 77 rozporządzenia nr 1698/2005 i zobowiązanego do zbadania kryteriów wyboru podlegających stosowaniu w okresie programowania 2007–2013 (zwanej dalej „decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r.”), zostały wprawdzie poddane zmianie, jeżeli chodzi o pierwszy i drugi etap operacji scalania gruntów i odnowy wsi, ale Komisja uważa, że kryteria te nie są odpowiednie do wyboru przedsięwzięć spośród tych, które są kwalifikowalne, gdyż przedsięwzięcia te nie są przedmiotem klasyfikacji, a ich wybór ma niejasny charakter, przez co nie jest przejrzysty. Ponadto nie określono żadnego kryterium dla podjęcia decyzji o rozpoczęciu procedur. Procedury te obejmują różne przedsięwzięcia lub operacje, które nie są znane w chwili, kiedy podejmowana jest decyzja ich dotycząca, wobec czego są zatwierdzane dopiero w latach następujących po rozpoczęciu procedury.
11
Po trzecie, co się tyczy roku 2013, w grudniu 2012 r. zostały zatwierdzone nowe kryteria wyboru, które stosują się również do procesu preselekcji, to jest do wyboru procedur wprowadzonych w Bawarii. Wdrożenie kryteriów wyboru odbywa się za pomocą trzech list kontrolnych:
—
lista kontrolna A zawiera kryteria wyboru pozwalające na zweryfikowanie, czy procedura może być uznana za zgodną z programem roboczym BayZal i może być do niego wpisana;
—
lista kontrolna B zawiera kryteria wyboru pozwalające na zweryfikowanie, czy można rozpocząć procedurę lub operację, która może być wpisana do programu roboczego;
—
lista kontrolna C zawiera kryteria wyboru pozwalające na wybór przedsięwzięcia.
12
O sporządzeniu listy kontrolnej C postanowiono w grudniu 2008 r. i miała ona zastosowanie od roku 2009. Listy kontrolne A i B zostały wprowadzone w roku 2013 i były stosowane retroaktywnie do wszystkich procedur i przedsięwzięć od roku 2009.
13
Komisja uważa jednak, że te listy kontrolne są niewystarczające, gdyż w szczególności nadal nie zawierają klasyfikacji procedur wdrożonych w Bawarii i nie mają zastosowania do procedur, o których rozpoczęciu jeszcze nie podjęto decyzji, wobec czego wybór operacji i przedsięwzięć na tym etapie pozostaje nieprzejrzysty.
Postępowanie i żądania stron
14
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 stycznia 2016 r. Republika Federalna Niemiec wniosła niniejszą skargę.
15
Odpowiedź na skargę, replika i duplika zostały złożone w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 8 kwietnia, 25 maja i 7 lipca 2016 r.
16
Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności art. 1 zaskarżonej decyzji i załącznika do niej w zakresie, w jakim wyłączają z finansowania Unii Europejskiej płatności dokonane z EFRROW przez jej właściwą agencję płatniczą na kwotę ogółem 7719920,30 EUR;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
Co do prawa
18
Republika Federalna Niemiec podnosi w skardze cztery zarzuty.
19
Po pierwsze, powołuje się ona na popełniony przez Komisję błąd prawny, polegający na naruszeniu art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z jego art. 2 lit. e) przez to, że Komisja błędnie interpretuje wymagania tego rozporządzenia, jeżeli chodzi o kryteria kwalifikowalności wydatków uwzględnionych z tytułu EFRROW.
20
Po drugie, powołuje się na naruszenie zasady partnerstwa wynikającej z art. 6 rozporządzenia nr 1698/2005, zasady lojalnej współpracy wynikającej z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań przez to, że Komisja nie uwzględnia zasadności praktyki, którą zatwierdziła lub której się nie sprzeciwiła.
21
Po trzecie, powołuje się na naruszenie zasady pomocniczości wynikającej z art. 5 TUE, gdyż Komisja wchodzi w zakres autonomii proceduralnej i prerogatyw państw członkowskich w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego.
22
Po czwarte, powołuje się na naruszenie art. 52 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549), art. 31 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) oraz zasady proporcjonalności z tego powodu, że poprzez zastosowaną przez nią korektę ryczałtową w wysokości 10% Komisja z jednej strony nie oceniła właściwie charakteru i niewielkiego w każdym wypadku zakresu ewentualnego naruszenia w związku z kryteriami wyboru, a z drugiej strony nie wzięła pod uwagę faktu, że Unia ani nie poniosła szkody finansowej, ani nie została narażona na rzeczywiste ryzyko poniesienia takiej szkody. Ponadto zaskarżona decyzja jest obarczona brakiem uzasadnienia w tym punkcie.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z art. 2 lit. e) tego rozporządzenia z powodu nieuwzględnienia przez Komisję warunków kwalifikowalności wydatków
23
W pierwszej kolejności Republika Federalna Niemiec przypomina w skardze, że zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 wydatki kwalifikują się do wkładu z EFRROW tylko w przypadkach, gdy są ponoszone na operacje podjęte zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ, przy czym pojęcie „operacji” jest zdefiniowane w art. 2 lit. e) tego rozporządzenia jako „projekt, umowa lub porozumienie, lub inne działanie wybrane zgodnie z kryteriami ustanowionymi dla danego programu rozwoju obszarów wiejskich i wykonywane przez jednego lub wielu beneficjentów, w sposób pozwalający na osiągnięcie celów określonych w art. 4”.
24
Tymczasem Komisja wymaga, by kryteria wyboru były stosowane na pierwszym i drugim etapie wprowadzonej w Bawarii procedury scalania gruntów i odnowy wsi, chociaż chodzi o etapy poprzedzające tę procedurę, na których nie istnieją jeszcze ani operacja, ani beneficjenci, co najwyżej „beneficjenci potencjalni”, gdyż beneficjenci pojawiają się dopiero na trzecim etapie operacji scalania gruntów i odnowy wsi, po utworzeniu wspólnoty uczestników, która przyjmuje charakter podmiotu ubiegającego się o wsparcie.
25
W drugiej kolejności Komisja niesłusznie uważa, że na pierwszych dwóch etapach operacji scalania gruntów i odnowy wsi władze niemieckie dokonują niezgodnej z prawem preselekcji przedsięwzięć, gdyż na podstawie nieprzejrzystych kryteriów podejmują decyzję o rozpoczęciu trzeciego etapu. Tymczasem zdaniem władz niemieckich te dwa etapy wpisują się w złożony proces informacji, konsultacji i podjęcia decyzji, służący ocenie stosowności rozpoczęcia procedury i zweryfikowaniu, czy są spełnione przesłanki wynikające z ustawodawstwa federalnego odnośnie do scalania gruntów. To zastrzeżenie Komisji jest obarczone też brakiem uzasadnienia.
26
W trzeciej kolejności, co się tyczy samych kryteriów wyboru, Komisja stawia nadmierne wymagania, które nie odpowiadają obowiązującym przepisom i nie figurują w rozporządzeniu nr 1698/2005, gdyż wymaga ona ustalenia klasyfikacji przedsięwzięć, sporządzenia listy wyboru w postaci tabeli podsumowującej, a nawet stwierdzenia, która procedura najlepiej spełnia kryteria wyboru. Tymczasem kwalifikowalne przedsięwzięcia zostały jak najbardziej poddane kryteriom wyboru, które zostały przyjęte w szczególności w drodze decyzji z dnia 22 grudnia 2008 r., przyjętej w obecności przedstawicieli Komisji. Decyzja z dnia 22 grudnia 2008 r. zawierała w załączniku listę kontrolną C dotyczącą kryteriów wyboru w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, uzupełnioną później listami kontrolnymi A i B.
27
Władze niemieckie zaznaczają dodatkowo, że Komisja nie uwzględnia również swoich własnych wytycznych wynikających z dokumentu nr VI/10535/99 z dnia 23 lipca 2002 r., zatytułowanego „Wytyczne dotyczące wdrażania systemów zarządzania, kontroli i sankcji w zakresie środków rozwoju obszarów wiejskich ustanowionych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 – Środki rozwoju obszarów wiejskich finansowane przez Sekcję Gwarancji EFOGR”, które przyjęła w roku 2002 i o których wspomniała w powiadomieniu skierowanym do władz niemieckich z dnia 11 maja 2009 r. Wytyczne te dotyczą wprawdzie płatności bezpośrednich w dziedzinie wspólnej polityki rolnej (WPR) a nie EFRROW, niemniej można z nich wyciągnąć wniosek, że kryteria wyboru służą wyłącznie do dokonania wyboru między konkretnymi wnioskami o wsparcie uznanymi za kwalifikowalne. Te kryteria zyskują więc rzeczywiste znaczenie dopiero wtedy, gdy faktycznie należy dokonać wyboru, przykładowo z powodu środków finansowych ograniczonych względem liczby przedsięwzięć, co zdaniem władz niemieckich nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
28
Na etapie repliki Republika Federalna Niemiec stara się wzmocnić swoją argumentację dotyczącą błędnej interpretacji przez Komisję przepisów rozporządzenia nr 1698/2005, podkreślając różnicę istniejącą między „środkami” a „operacjami”, które stanowią odpowiednio przedmiot definicji w art. 2 lit. d) i w art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1698/2005. I tak procedura scalania gruntów nie jest właśnie „operacją”, lecz „środkiem” w rozumieniu tych definicji, gdyż „środki” sytuują się powyżej „operacji”. Tymczasem prawo Unii nie zobowiązuje państw członkowskich do stosowania kryteriów wyboru od etapu środków, gdyż stopień konkretyzacji wymagany do tego, by móc mówić o operacji, nie jest jeszcze osiągnięty. Ponadto na wczesnym etapie, za którym opowiada się Komisja, nie istnieje jeszcze „beneficjent” w rozumieniu rozporządzenia nr 1698/2005. Pojęcie „potencjalnego beneficjenta” stosowane przez Komisję nie ma mocy prawnej i poprzez użycie tego pojęcia Komisja przyznaje w sposób dorozumiany brak istnienia konkretnego beneficjenta na pierwszym i drugim etapie procedury scalania gruntów i odnowy wsi. Republika Federalna Niemiec kwestionuje poza tym twierdzenie Komisji, jakoby podzielała ona analizę Komisji przez to, że nie wszczęła postępowania sądowego przeciw korekcie finansowej nałożonej na nią w roku 2013, która dotyczyła lat gospodarczych 2007 i 2008.
29
Co się tyczy porównania dokonanego przez Komisję z procedurami obowiązującymi w krajach związkowych Nadrenia-Westfalia (Niemcy) i Meklemburgia-Pomorze Przednie (Niemcy), które przywołuje ona tytułem przykładu, władze niemieckie twierdzą, że nie ma ono znaczenia, w szczególności ponieważ ustawodawstwo federalne dotyczące scalania gruntów pozwala na powierzenie wspólnocie uczestników podstawowych zadań właściwego organu w zakresie scalania gruntów, i że charakteryzuje to przypadek kraju związkowego Bawaria na podstawie ustawodawstwa bawarskiego mającego na celu wykonanie ustawodawstwa federalnego dotyczącego scalania gruntów. Poza tym procedura przywołana w wypadku Meklemburgii-Pomorza Przedniego dotyczy wyłącznie okresu programowania 2014–2020.
30
Komisja kwestionuje argumentację władz niemieckich i twierdzi, że zastrzeżenia, które sformułowała w szczególności w toku postępowania pojednawczego i w sprawozdaniu podsumowującym, są zasadne.
31
Należy przypomnieć na wstępie, że jeżeli Komisja odmawia obciążenia Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) niektórymi wydatkami z powodu naruszeń przepisów prawa Unii, które należy przypisać państwu członkowskiemu, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem musi ona wykazać istnienie tych naruszeń (wyrok z dnia 28 października 1999 r., Włochy/Komisja, C‑253/97, EU:C:1999:527, pkt 6). Innymi słowy, Komisja jest zobowiązana uzasadnić decyzję, w której stwierdza brak lub uchybienia w zakresie kontroli ustanowionych przez dane państwo członkowskie (wyrok z dnia 8 maja 2003 r., Hiszpania/Komisja, C‑349/97, EU:C:2003:251, pkt 46).
32
Komisja nie jest zobowiązana do wykazania w sposób wyczerpujący niedostateczności kontroli prowadzonych przez władze krajowe czy nieprawidłowości przekazanych danych, lecz do przedstawienia dowodu poważnych i racjonalnych wątpliwości, jakie ma w odniesieniu do tych kontroli lub danych (wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Belgia/Komisja, C‑263/98, EU:C:2001:455, pkt 36; z dnia 8 maja 2003 r., Hiszpania/Komisja, C‑349/97, EU:C:2003:251, pkt 47).
33
Dane państwo członkowskie powinno następnie wykazać, że są spełnione warunki uzyskania finansowania, którego odmówiła Komisja (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2001 r., Belgia/Komisja, C‑263/98, EU:C:2001:455, pkt 37). Innymi słowy, zainteresowane państwo członkowskie nie może podważyć ustaleń Komisji, nie opierając swych własnych twierdzeń na dowodach wykazujących istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeżeli państwo to nie zdoła wykazać, że ustalenia Komisji są nieprawidłowe, ustalenia te stanowią elementy, które mogą budzić poważne wątpliwości co do ustanowienia odpowiedniego i skutecznego zespołu środków nadzoru i kontroli (wyroki: z dnia 28 października 1999 r., Włochy/Komisja, C‑253/97, EU:C:1999:527, pkt 7; z dnia 8 maja 2003 r., Hiszpania/Komisja, C‑349/97, EU:C:2003:251, pkt 48).
34
W niniejszym wypadku należy zaznaczyć, że w ogólnych ramach WPR wdrażanie polityki rozwoju obszarów wiejskich Unii za pomocą instrumentu finansowania i programowania, jaki stanowi EFRROW, opiera się na zasadzie zarządzania dzielonego pomiędzy Unię i państwa członkowskie, przy czym prawo Unii ustanawia ogólne ramy prawne, które są uzupełniane przez prawa krajowe (opinia rzecznika generalnego H. Saugmandsgaarda Øe w sprawie Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:280, pkt 7).
35
Po pierwsze, co się tyczy przepisów regulujących na poziomie Unii finansowanie z EFRROW, to dla okresu programowania 2007–2013 wynikają one z rozporządzenia nr 1290/2005. Okres programowania 2014–2020 jest objęty rozporządzeniem nr 1306/2013.
36
Przepisy ogólne regulujące funkcjonowanie EFRROW w okresie programowania 2007–2013 wynikają natomiast z rozporządzenia nr 1698/2005, uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2013, L 347, s. 487), które obejmuje następny okres programowania (2014–2020).
37
Przewidziane w rozporządzeniu nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażane za pomocą czterech osi będących przedmiotem takiej samej liczby odrębnych sekcji zawartych w tytule IV wspomnianego rozporządzenia. Sekcja 1, zatytułowana „Oś 1 – Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego”, mówi w art. 30, że wsparcie „może obejmować w szczególności operacje związane z[e] […] scalaniem i poprawą gruntów”. Sekcja 3, zatytułowana „Oś 3 – Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej”, mówi w art. 52, że „[w]sparcie, o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy […] środków na rzecz poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, obejmujących […] odnow[ę] i rozwój wsi”. Operacje scalania gruntów rolnych z jednej strony i operacje odnowy wsi z drugiej strony są objęte zatem dwoma różnymi osiami.
38
Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 „[w]ydatki kwalifikują się do wkładu z EFRROW tylko w przypadkach, gdy są ponoszone na operacje podjęte przez instytucję zarządzającą danego programu lub na jej odpowiedzialność zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ”. Artykuł 2 lit. e) rozporządzenia nr 1698/2005 definiuje pojęcie „operacji” jako „projekt, umow[ę] lub porozumienie, lub inne działanie wybrane zgodnie z kryteriami ustanowionymi dla danego programu rozwoju obszarów wiejskich i wykonywane przez jednego lub wielu beneficjentów, w sposób pozwalający na osiągnięcie celów określonych w art. 4”. Artykuł 2 lit. d) tego rozporządzenia definiuje pojęcie „środka” jako „zespół operacji przyczyniających się do wykonania osi, o których mowa w art. 4 ust. 2”.
39
Przepisy uzupełniające są zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1698/2005 (Dz.U. 2006, L 368, s. 15), którego art. 48 ust. 1 przewiduje, że w celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii „państwa członkowskie zapewniają weryfikowalność i kontrolę wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich, jakie mają zamiar wdrażać” i „określają [w tym celu] zasady dotyczące kontroli, które w wystarczającym stopniu zapewniają przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności i [innych] zobowiązań”.
40
Rozporządzenie nr 1305/2013 stanowi w art. 49 ust. 1, że „[c]elem kryteriów wyboru [określonych przez instytucję zarządzającą programem rozwoju obszarów wiejskich po konsultacji z komitetem monitorującym] jest zapewnienie równego traktowania wnioskodawców, lepszego wykorzystania zasobów finansowych i ukierunkowanie środków […] zgodnie z priorytetami unijnymi w zakresie rozwoju obszarów wiejskich” i że „[p]rzy określaniu i stosowaniu kryteriów wyboru uwzględnia się zasadę proporcjonalności w odniesieniu do wielkości operacji”.
41
Po drugie, co się tyczy przepisów niemieckiego ustawodawstwa federalnego mającego zastosowanie do odnowy wsi w Bawarii, regulowane są one przez Flurbereinigungsgesetz (ustawę o scalaniu gruntów, zwaną dalej „FlurbG”), w wersji opublikowanej w dniu 16 marca 1976 r. (BGBl. 1976 I, s. 546), zmienionej ostatnio w dniu 19 grudnia 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 2794). W świetle §§ 1 i 37 FlurbG scalanie gruntów polega na reorganizacji własności gruntów, w szczególności poprzez nowy podział komunalnych gruntów rolnych i nieruchomości gruntowych rozdrobnionych lub ukształtowanych w sposób nierentowny, w celu poprawy warunków pracy w rolnictwie i leśnictwie.
42
Ramy prawne określone na poziomie federalnym przez FlurbG są uzupełnione w kraju związkowym Bawaria przez Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (ustawę o wykonaniu ustawy o scalaniu gruntów). Urzędy rozwoju obszarów wiejskich mają inicjatywę w zakresie działań w dziedzinie odnowy wsi i scalania gruntów i są za nie również odpowiedzialne.
43
Co się tyczy błędu prawnego, którego miała się dopuścić Komisja, polegającego na naruszeniu art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z art. 2 lit. e) tego rozporządzenia, należy przypomnieć, że w dziedzinie relacji między rozporządzeniem a przepisami prawa krajowego, do którego ono odsyła, bezpośrednie stosowanie rozporządzenia nie sprzeciwia się temu, by w tekście tego rozporządzenia organ Unii lub państwo członkowskie zostały upoważnione do przyjęcia środków wykonawczych i że w tym wypadku szczegółowe zasady wykonywania tego uprawnienia są regulowane przez prawo publiczne danego państwa członkowskiego (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 września 1979 r., Eridania-Zuccherifici nazionali i Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, pkt 34).
44
Jeżeli rozporządzenie zawiera takie upoważnienie, to nie wynika z tego jednak, by państwo członkowskie posiadało nieograniczone uprawnienia dyskrecjonalne w przyjmowaniu takich przepisów wykonawczych, ani by musiały one mieć określoną treść. Na państwie członkowskim spoczywa obowiązek przestrzegania warunków i granic ustanowionych normami Unii, które mają zastosowanie szczególnie w tym kontekście, a wręcz stanowią konkretną podstawę prawną analizowanej działalności normatywnej (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2015 r., Finlandia/Komisja, T‑124/14, EU:T:2015:955, pkt 44).
45
W świetle powyższych rozważań należy zaznaczyć, że z motywu 61 i art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 wynika, iż zgodnie z zasadą pomocniczości reguły kwalifikowalności wydatków są co do zasady ustalane na poziomie krajowym i że wydatki kwalifikują się do wsparcia wyłącznie wtedy, gdy dotyczą operacji wybranych zgodnie z kryteriami wyboru określonymi przez właściwy organ.
46
W niniejszym wypadku okazuje się, że określenie kryteriów wyboru pozwalających na ustalenie kwalifikowalności wydatków do wsparcia z EFRROW odpowiada środkom wykonawczym powierzonym władzom krajowym w rozporządzeniu nr 1698/2005 dla realizacji celów określonych w tym rozporządzeniu – tutaj wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW.
47
W tym kontekście do władz niemieckich należy podjęcie działań w poszanowaniu wytycznych i ograniczeń określonych upoważnieniem, które rozporządzenie nr 1698/2005 przyznaje im z jednej strony przy określaniu kryteriów wyboru w odniesieniu do danych wydatków, a z drugiej strony przy stosowaniu tych kryteriów.
48
Szczegółowe zasady wdrażania operacji scalania gruntów i odnowy wsi podlegają jednak w całości uregulowaniu wyłącznie w prawie krajowym. Rozporządzenie nr 1698/2005 nie pozwala bowiem Komisji na narzucenie procedury lub konkretnych rozwiązań ustawodawczych dla przeprowadzenia scalania gruntów i odnowy wsi w danym państwie członkowskim.
49
Natomiast w zakresie, w jakim władze niemieckie wnoszą o udział EFRROW w wydatkach poniesionych w ramach scalania gruntów i odnowy wsi w Bawarii, należy zbadać, po pierwsze, istnienie kryteriów wyboru odpowiadających celowi realizowanemu przez rozporządzenie nr 1698/2005, a po drugie, warunki faktycznego stosowania tych kryteriów.
50
W odniesieniu do kwalifikacji scalania i odnowy wsi jako „operacji”, co na podstawie art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1698/2005 wymaga poddania ich kryteriom wyboru, należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno ze względów jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wynika, iż treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia swego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 października 2012 r., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
51
Tymczasem zgodnie z tym, co utrzymuje Komisja, definicja pojęcia „operacji” w art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1698/2005, obejmując „projekt, umow[ę] lub porozumienie, lub inne działanie” wdrożone przez jednego lub więcej beneficjentów dla osiągnięcia celów wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, jest nadzwyczaj szeroka, co pozwala na upewnienie się, że pomimo różnorodności danych rodzajów operacji i niezależnie od szczególnej sytuacji danej procedury krajowej wybór taki, jak wymagają przepisy, jest przeprowadzony właściwie.
52
Scalanie gruntów i odnowa wsi, z chwilą gdy wpisują się w projekt, umowę, porozumienie lub inne działanie, które mają być przedmiotem konkretnej realizacji, powinny zostać uznane za operacje i poddane kryteriom wyboru przewidzianym przez przepisy rozporządzenia nr 1698/2005.
53
Należy natomiast przyjąć, że pojęcie „środka” w rozumieniu art. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1698/2005, jako że odpowiada „zesp[ołowi] operacji przyczyniających się do wykonania osi”, powinno być uznane za abstrakcyjną kategorię operacji, którą państwa członkowskie mogą wybrać w swoich programach rozwoju celem wykonania jednej z czterech osi wymienionych w rozporządzeniu nr 1698/2005. Tym samym scalanie gruntów jest środkiem, kiedy oznacza ogólne działanie polegające na racjonalizowaniu użytkowania gruntów rolnych. To samo dotyczy odnowy wsi, kiedy oznacza ogólne działanie polegające na poprawie ram życia w środowisku wiejskim. Natomiast z chwilą gdy scalanie gruntów lub odnowa wsi wpisują się w ramy działania możliwego do zidentyfikowania, związanego w szczególności z miejscem geograficznym lub ze zidentyfikowaną wspólnotą jednostek, powinny zostać uznane za operację.
54
Mając na uwadze natychmiastowy i bezpośredni skutek rozporządzenia nr 1698/2005, takie zakwalifikowanie pociąga za sobą konieczność wdrożenia kryteriów wyboru, i to niezależnie od etapu, na którym sytuuje się dana operacja w świetle ustawodawstwa krajowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby podważanie zasady autonomicznej i jednolitej wykładni pojęć prawa Unii.
55
Republika Federalna Niemiec błędnie zatem przyjmuje, że scalanie gruntów i odnowa wsi w Bawarii stanowią szczególną sytuację, która uniemożliwia stosowanie kryteriów wyboru na ich dwóch pierwszych etapach z powodu braku konkretnych przedsięwzięć lub wspólnot beneficjentów.
56
Republika Federalna Niemiec dopuszcza zresztą możliwość poddania kryteriom wyboru dwóch początkowych etapów operacji scalania gruntów i odnowy wsi w Bawarii, gdyż wraz z decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. zmieniła kryteria wyboru przedsięwzięć, które figurowały początkowo w BayZal, w celu stosowania ich na pierwszym i drugim etapie, chociaż kryteria te zostały uznane przez Komisję za nieodpowiednie. Poza tym dokument przedstawiony w postaci załącznika przez Komisję, który został wystawiony przez władze Regierungsbezirk der Oberpfalz (rejencji Górnego Palatynatu, Niemcy), zatytułowany „Program roboczy na rok 2003 administracji rejencji Górnego Palatynatu i dyrekcji rozwoju obszarów wiejskich w Ratyzbonie – kalendarz 2003”, pozwala stwierdzić, że władze lokalne dokonują sklasyfikowania wniosków na przedsięwzięcia scalania gruntów lub odnowy wsi celem podzielenia ich na cztery grupy, które mają skorzystać w bliższym lub dalszym terminie z decyzji w sprawie scalenia gruntów. Tymczasem, jak zauważa Komisja, najstarsze wnioski zostały zarejestrowane w roku 1985, a znaczna liczba wniosków oczekujących każe domniemywać, że nie wszystkie skorzystają z dofinansowania, w szczególności z powodu upływu fazy zapisów do programu roboczego właściwego lokalnie urzędu rozwoju obszarów wiejskich.
57
Te stwierdzenia pozwalają na oddalenie uwag władz niemieckich względem zastrzeżenia sformułowanego przez Komisję, które okazuje się zasadne i zgodnie z którym na dwóch pierwszych etapach procedury scalania gruntów i odnowy wsi obowiązującej w Bawarii właściwe władze faktycznie dokonują preselekcji przedsięwzięć, które mają skorzystać z dofinansowania przez EFRROW, ale o wszczęciu trzeciego etapu postanawiają na podstawie nieprzejrzystych kryteriów, co poza tym narusza zasadę równego traktowania, na którą zgodnie z prawem mogą powołać się podmioty i osoby indywidualne zamierzające skorzystać z finansowania przez EFRROW. Ta sytuacja, istniejąca przed przyjęciem decyzji z dnia 22 grudnia 2008 r., utrzymała się po jej przyjęciu.
58
Jak bowiem przyznaje Republika Federalna Niemiec w pkt 54 repliki, o ile lista kontrolna A została sporządzona w kontekście decyzji z dnia 22 grudnia 2008 r. celem poprawienia dokumentacji prac przygotowawczych wymaganych dla przyjęcia decyzji o wszczęciu procedury scalania gruntów lub odnowy wsi, o tyle nie zawiera ona kryteriów wyboru w rozumieniu art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, gdyż władze niemieckie uważają w każdym wypadku, że na tym etapie – nawet jeżeli zdecydują się wpisać operację w ramy programu roboczego BayZal – nie istnieją jeszcze beneficjenci pomocy i nie ma jeszcze możliwości złożenia wniosków o finansowanie na konkretne przedsięwzięcia.
59
Brak uzasadnienia zarzucany przez władze niemieckie w odniesieniu do zastrzeżenia Komisji dotyczącego niezgodnej z prawem preselekcji wniosków o finansowanie należy również oddalić. W szczególnym kontekście opracowywania decyzji w sprawie rozliczenia rachunków w dziedzinie WPR uzasadnienie decyzji należy uznać za wystarczające, jeżeli państwo będące adresatem było ściśle zaangażowane w proces przygotowania tej decyzji i znało przyczyny, dla których Komisja uznała, że nie należy obciążać EFRG lub EFRROW sporną kwotą (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 1990 r., Niderlandy/Komisja, C‑22/89, EU:C:1990:471, pkt 18). Otóż władze niemieckie brały udział w postępowaniu pojednawczym na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 885/2006 przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, wobec czego były ściśle zaangażowane w proces przygotowania tej decyzji i znały przyczyny, dla których Komisja uznała, że nie należy obciążać EFRROW spornymi kwotami z powodu niezgodnego z prawem wyboru przedsięwzięć na dwóch pierwszych etapach procedur scalania gruntów i odnowy wsi wprowadzonych w Bawarii.
60
Co się tyczy w końcu argumentu Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym Komisja stawia nadmierne wymagania w odniesieniu do samych kryteriów wyboru, należy zaznaczyć, jak poniżej.
61
Dla przypomnienia: zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w sytuacji gdy tekst prawa wtórnego Unii dotyczący WPR wymaga dokonania wykładni, należy interpretować go w miarę możliwości zgodnie z postanowieniami traktatu (zob. wyrok z dnia 13 kwietnia 2011 r., Niemcy/Komisja, T‑576/08, EU:T:2011:166, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).
62
W niniejszym wypadku z art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z art. 2 lit. c) tego rozporządzenia wynika, że wydatki poniesione z tytułu operacji takich jak scalanie gruntów lub odnowa wsi muszą być ponoszone zgodnie z kryteriami wyboru. Tymczasem, jak wynika wyraźnie z art. 73 rozporządzenia nr 1698/2005, w ramach zarządzania dzielonego między instytucje Unii a państwa członkowskie na Komisji spoczywa obowiązek zapewnienia należytego zarządzania finansami zgodnie z art. 274 WE, którego postanowienia figurują aktualnie w art. 317 TFUE.
63
Chociaż zasady należytego zarządzania finansami nie należy redukować do definicji czysto rachunkowej, to wymaga ona jednak, by środki budżetowe były wykorzystywane zgodnie z zasadami gospodarności, skuteczności i wydajności, przy czym ta ostatnia zasada zmierza do zapewnienia jak najlepszego stosunku wykorzystanych środków do osiągniętych rezultatów, jak wynika to z art. 28a rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 74), ze zmianami, a także art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1).
64
Poszanowanie tych zasad wymaga, by przyjęte kryteria wyboru pozwalały na finansowanie w pierwszej kolejności operacji, które najlepiej odpowiadają celom rozwoju obszarów wiejskich wynikającym z czterech osi wymienionych w rozporządzeniu nr 1698/2005.
65
Należy więc zapewnić, aby przyjęte kryteria pozwalały na zidentyfikowanie spośród wszystkich operacji, na które złożono wnioski o finansowanie z EFRROW, te, które najlepiej nadają się do osiągnięcia celów WPR za pomocą rozporządzenia nr 1698/2005.
66
W tych ramach, mając na uwadze współpracę między Unią a państwami członkowskimi, choć lista kryteriów wyboru może być ułożona swobodnie przez władze niemieckie i nie musi przy tym zawierać systemu oceny lub klasyfikacji liczbowej operacji, musi ona jednak pozwalać na określenie tych, które powinny mieć pierwszeństwo w skorzystaniu ze wsparcia EFRROW ze względu na ich walory.
67
Należy tym samym zbadać, czy szczegółowe zasady wyboru wdrożone przez władze niemieckie są zgodne z tymi wymaganiami.
68
W tym kontekście należy zaznaczyć, jak słusznie podnosi Komisja, że należy odróżniać kryteria kwalifikowalności operacji od kryteriów wyboru.
69
Kryteria kwalifikowalności pozwalają co najwyżej na stwierdzenie, że operacje spełniają podstawowe przesłanki objęcia finansowaniem EFRROW, jak też na objęcie ogólnymi celami WPR przejętymi przez BayZal, ale nie na wskazanie operacji, które powinny być finansowane w pierwszej kolejności według ich walorów.
70
Kryteria wyboru władz niemieckich, które należy zbadać, to z jednej strony kryteria wprowadzone w grudniu 2008 r. w następstwie pierwszej kontroli Komisji, które figurują w liście kontrolnej C, a z drugiej strony kryteria przyjęte w grudniu 2012 r., figurujące w listach kontrolnych A i B.
71
Lista kontrolna C, zatytułowana „Kryteria wniosku o środki finansowe z EFRG”, odpowiada liście kontrolnej, która była opracowana od grudnia 2008 r. przez władze niemieckie.
72
Składa się ona z trzech tabel, z których pierwsza, zatytułowana „Zgodność z celami BayZal”, zawiera listę pytań mających na celu zweryfikowanie, czy dana operacja wpisuje się w cele BayZal. Tabela druga, zatytułowana „Wspólny wybór dla wszystkich kodów środków”, ma na celu zweryfikowanie, czy są spełnione podstawowe przesłanki uzyskania dotacji, w szczególności w odniesieniu do wiarygodności i skuteczności podmiotu odpowiedzialnego za przedsięwzięcie, pewności finansowania, zapewnienia, że operacja jest realizowana w kwalifikowalnym regionie, w okresie programowania i w braku podwójnej dotacji. Tabela trzecia, zatytułowana „Kryteria wyboru specyficzne dla różnych kodów środków”, wymienia pięć kryteriów, o charakterze podsumowującym, jak objęcie operacji programem roboczym, z których co najmniej dwa muszą być spełnione, aby operacja kwalifikowała się do wsparcia z EFRROW.
73
O ile kryteria listy kontrolnej C pozwalają określić kwalifikowalny charakter operacji, o tyle nie zawierają elementów umożliwiających ocenę porównawczą względem innych kwalifikowalnych przedsięwzięć. W tych warunkach nie odpowiadają one wymaganiom rozporządzenia nr 1698/2005.
74
Lista kontrolna A jest zatytułowana „Kryteria wpisu procedury/operacji do programu roboczego” i składa się z czterech tabel zatytułowanych odpowiednio „Rozwój obszarów wiejskich (strategia)”, „Synergie regionalne”, „Zaangażowanie komunalne i aktualne działania administracji w gminie” oraz „Zgodność z celami rozwoju obszarów wiejskich”.
75
Te cztery tabele wymieniają pewną liczbę kryteriów, w wypadku których należy zweryfikować, czy są spełnione, aby zdecydować, czy wniosek o procedurę scalania gruntów powinien zostać wpisany do programu roboczego. Tymczasem, jak zauważa Komisja, brak jest relacji między kryteriami, liczbą odpowiedzi na „tak” lub „nie” i oceną ogólną, zgodnie z którą procedura, odpowiadająca operacji scalania gruntów lub odnowy wsi, może być objęta programem roboczym właściwego urzędu rozwoju obszarów wiejskich.
76
Lista kontrolna A, o ile pozwala na zweryfikowanie teoretycznej kwalifikowalności operacji, o tyle nie pozwala na żadne działanie porównawcze i nie odpowiada tym bardziej wymaganiom rozporządzenia nr 1698/2005.
77
Lista kontrolna B jest zatytułowana „Kryteria wprowadzenia procedury/operacji” i pozwala ustalić, czy należy podjąć formalnie decyzję o wszczęciu procedury scalania gruntów zgodnie z przepisami obowiązującymi w Bawarii.
78
Zawiera ona jedynie sześć kryteriów formalnych dla ustalenia, czy procedura może zostać wprowadzona, jak też kryterium faktycznego wpisu procedury lub operacji do programu roboczego. Tymczasem te kryteria dotyczą ewentualnej kwalifikowalności do finansowania z EFRROW, ale z pewnością nie pozwalają na żadne porównanie z innymi operacjami.
79
Co się tyczy argumentu władz niemieckich, zgodnie z którym w świetle dokumentu nr VI/10535/99, o którym wspomniała Komisja w piśmie z dnia 11 maja 2009 r., wybór operacji jest wyłącznie „ewentualny”, wobec czego nie ma charakteru obowiązkowego, należy zaznaczyć, że wytyczne zawarte w dokumencie nr VI/10535/99 dotyczą poprzedniego okresu programowania (2000–2006) i że fakultatywny charakter wyboru nie został przejęty w rozporządzeniu nr 1698/2005.
80
Nie można więc powoływać się na dokument nr VI/10535/99, aby sprzeciwić się zastosowaniu bezwzględnie obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 1698/2005. Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią pisma Komisji z dnia 11 maja 2009 r. dokument nr VI/10535/99 przywołano w odniesieniu do szczegółowych zasad wdrażania kryteriów wyboru, a nie do tego, czy należy je stosować czy też nie.
81
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie dopuściła się błędu, przyjmując z jednej strony, że art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 wymaga kryteriów pozwalających na porównawczy wybór operacji, a z drugiej strony że kryteria wdrożone w Bawarii nie odpowiadają temu wymogowi.
82
Należy również zaznaczyć, że chociaż władze niemieckie odnoszą się jedynie do naruszenia rozporządzenia nr 1698/2005, które dotyczy okresu programowania 2007–2013, obowiązek wyboru operacji scalania gruntów i odnowy wsi został utrzymany w okresie programowania 2014–2020, jak wynika z art. 49 rozporządzenia nr 1305/2013. Ze względu na to, że Republika Federalna Niemiec nie wykazała, iż w odniesieniu do roku 2014 Komisja dopuściła się błędu poprzez wymaganie stosowania porównawczych kryteriów wyboru, zaskarżona decyzja nie podlega krytyce w tym zakresie.
83
W świetle powyższej analizy należy oddalić zarzut pierwszy.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady partnerstwa wynikającej z art. 6 rozporządzenia nr 1698/2005, zasady lojalnej współpracy wynikającej z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
84
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że poprzez przyjęcie zaskarżonej decyzji Komisja naruszyła zasadę partnerstwa i obowiązek wzajemnej lojalności między Unią a państwami członkowskimi, które wynikają z art. 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE.
85
W pierwszej kolejności Republika Federalna Niemiec wskazuje, że decyzją z dnia 5 września 2007 r. Komisja zatwierdziła BayZal. Tymczasem program ten dokładnie wymienia procedurę obowiązującą w Bawarii w dziedzinie scalania gruntów i odnowy wsi, w szczególności różne etapy tej procedury i jej czas trwania, który może się rozciągać na wiele lat, jak też konieczność finansowania również operacji lub przedsięwzięć, o których zdecydowano przed rozpoczęciem w 2007 r. okresu programowania i które znajdowały się już na etapie realizacji.
86
Decyzja z dnia 5 września 2007 r., ze względu na to, że została poprzedzona etapem konsultacji trwającym dziewięć miesięcy, umożliwiła Komisji zapoznanie się z wszystkimi istotnymi aspektami procedury obowiązującej w Bawarii, wobec czego nie może ona kwestionować tego sposobu działania władz niemieckich. W końcu Komisja powinna była przyjąć decyzję zmieniającą decyzję z dnia 5 września 2007 r., jeżeli uważała, iż konieczna jest inna praktyka władz niemieckich, czego nie uczyniła.
87
W drugiej kolejności komitet monitorujący spotykał się szereg razy od listopada 2007 r. przy udziale przedstawicieli Komisji. Tymczasem w wyniku sprzeciwu tych ostatnich w odniesieniu do zaplanowanego początkowo podejścia zostały określone dodatkowe kryteria wyboru. Przedstawiciele Komisji nie wyrazili wątpliwości względem tych kryteriów ani też nie podnieśli zastrzeżeń wobec faktu, że ze względu na wystarczające zasoby finansowe nie było konieczności sporządzenia klasyfikacji operacji.
88
Władze niemieckie, które deklarują, że opierały się na oczekiwaniach, które Komisja wzbudziła zarówno przez zatwierdzenie BayZal, jak i przez postawę jej przedstawicieli obecnych na posiedzeniu komitetu monitorującego, powołują się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
89
Władze niemieckie powołują się w replice posiłkowo również na wspólną odpowiedzialność Komisji przy ewentualnym naruszeniu rozporządzenia nr 1698/2005, co w każdym wypadku powinno ograniczyć kwotę korekty finansowej.
90
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu drugiego z powodu nadrzędności prawa wtórnego Unii, wynikającego w tym wypadku z rozporządzenia nr 1698/2005, nad przepisami BayZal. Twierdzi, że choć faktycznie zatwierdziła BayZal, to nie stanowi to jednak przeszkody dla wdrożenia porównawczego wyboru rozpatrywanych operacji przez władze niemieckie.
91
Poza tym twierdzi ona, że choć jej przedstawiciele uczestniczyli w pracach komitetu monitorującego, chodziło o udział w charakterze doradczym, jak przewidziano w art. 77 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 1698/2005. W tych warunkach Komisja odrzuca jakąkolwiek koncepcję zatwierdzenia postępowania postulowanego przez władze niemieckie, które wykluczałoby wdrożenie porównawczych kryteriów wyboru. Odwołuje się ona w szczególności do pisma, które skierowała w dniu 11 maja 2009 r. do władz niemieckich, a w którym wskazała jednoznacznie na konieczność wdrożenia takich kryteriów.
92
Należy przypomnieć, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE stanowi, iż zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, „[p]omoc z EFRROW jest wdrażana w drodze ścisłych konsultacji […] pomiędzy Komisją i państwem członkowskim oraz władzami i podmiotami wyznaczonymi przez państwo członkowskie na mocy przepisów i praktyk krajowych”, przy czym należy dodać, że zgodnie z ust. 3 tego artykułu „[p]artnerstwo obejmuje przygotowywanie i monitorowanie krajowego planu strategicznego oraz przygotowywanie, wdrażanie, monitorowanie i ocenę programów rozwoju obszarów wiejskich”.
93
Zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań zalicza się do podstawowych zasad Unii. Prawo do powoływania się na wspomnianą zasadę przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja Unii wzbudziła uzasadnione oczekiwania (zob. wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, pkt 23, 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
94
Zapewnieniami, które mogą wywołać takie oczekiwania, są, niezależnie od formy, w jakiej są one przekazywane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Natomiast nie może powoływać się na naruszenie tej zasady ten, komu administracja nie udzieliła precyzyjnych zapewnień (wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, pkt 25).
95
W niniejszym wypadku w pierwszej kolejności należy podkreślić, podobnie jak twierdzi Komisja, że okoliczność, iż BayZal nie przewidywał uzależnienia przyznania wsparcia z EFRROW od wdrożenia porównawczych kryteriów wyboru między operacjami potencjalnie kwalifikowalnymi, nie ma znaczenia dla wykładni art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, takiej jak sformułowano w pkt 65 i 66 powyżej, zgodnie z którą wdrożenie takich kryteriów miało charakter wiążący (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 lipca 2016 r., Polska/Komisja, C‑210/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:529, pkt 43).
96
Ponieważ ta wykładnia obowiązuje zarówno władze niemieckie, jak i Komisję, powoduje ona w konsekwencji, że najpierw opracowanie, a następnie wdrożenie porównawczych kryteriów wyboru było wiążące.
97
Stąd zatwierdzenie BayZal przez Komisję nie mogło powodować rezygnacji przez nią z wymogu porównawczych kryteriów wyboru, co w każdym wypadku prowadziłoby do przekroczenia przez nią zakresu uprawnień. W konsekwencji Republika Federalna Niemiec myli się co do znaczenia zatwierdzenia BayZal.
98
W każdym wypadku obowiązkiem Komisji nie było również przyjęcie decyzji zmieniającej jej decyzję z dnia 5 września 2007 r. Przepisy zarówno BayZal, jak i uregulowania krajowego zawartego w FlurbG i ustawie o wykonaniu ustawy o scalaniu gruntów dają się bowiem pogodzić z wdrożeniem porównawczych kryteriów wyboru. Uchybienie władz niemieckich polega natomiast na braku opracowania i wdrożenia takich kryteriów.
99
W drugiej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 77 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 1698/2005 udział służb Komisji w posiedzeniach komitetu monitorującego ma charakter doradczy, wobec czego nie można im zarzucać rzekomo sztywnego stanowiska, które miały jakoby przyjąć w tych ramach. Poza tym okazuje się, że po zmianach wprowadzonych w grudniu 2008 r. okazały one swoją dezaprobatę w odniesieniu do braku porównawczych kryteriów wyboru. Wynika to w szczególności z pisma skierowanego przez Komisję w dniu 11 maja 2009 r. do władz niemieckich, które w pkt 2.2.2 załącznika w tytule „Nowa lista kontrolna »Kryteria wyboru w rozwoju obszarów wiejskich«” przywołuje wątpliwości co do szczegółowych zasad porównywania nowych przedsięwzięć z przedsięwzięciami, na które złożono wnioski przed rokiem 2009, którym towarzyszy prośba do władz niemieckich o dokładniejsze wytłumaczenie szczegółowych zasad wyboru tych przedsięwzięć.
100
Republika Federalna Niemiec niesłusznie zatem przywołuje naruszenie zasady partnerstwa i obowiązku lojalności, jak też rzekomo wspólną odpowiedzialność Komisji. Nie ma ona również podstaw, by powoływać się na dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące od służb Komisji, zgodnie z którymi istniejący wówczas system wyboru był satysfakcjonujący. Argument dotyczący naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań powinien zatem również zostać oddalony.
101
W świetle powyższej analizy należy oddalić zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady pomocniczości wynikającej z art. 5 TUE
102
W ramach zarzutu trzeciego Republika Federalna Niemiec twierdzi, że poprzez rozszerzającą interpretację rozporządzenia nr 1698/2005, która wymaga zastosowania kryteriów wyboru na różnych etapach procedury scalania gruntów i odnowy wsi obowiązującej w Bawarii, Komisja naruszyła zasadę pomocniczości, wchodząc w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich i gmin w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem chodzi o dziedzinę, w której zarządzanie zapewniają lepiej państwa członkowskie oraz w danym wypadku podmioty regionalne i lokalne, których struktura korzysta z ochrony konstytucyjnej w Niemczech.
103
Celem Komisji jest zredukowanie trzech etapów procedury scalania gruntów i odnowy wsi w Bawarii do jednego etapu, co z pewnością miałoby negatywny wpływ na udział społeczeństwa i prowadziłoby do przyjęcia źle przygotowanych przedsięwzięć, co wywołałoby dodatkowe koszty.
104
W tym kontekście Republika Federalna Niemiec powtarza swą argumentację, zgodnie z którą rozporządzenie nr 1698/2005 wymaga kryteriów wyboru jedynie w odniesieniu do operacji, które zostały wskazane na trzecim etapie.
105
Komisja wnosi natomiast o oddalenie zarzutu trzeciego ze względu na to, że uregulowania krajowe nie mogą pozbawić ważności mających bezpośrednie zastosowanie przepisów wynikających z prawa Unii, nawet w świetle zasady pomocniczości.
106
Komisja zaprzecza w każdym wypadku, by zamierzała przejąć kontrolę nad procedurą obowiązującą w Bawarii, którą jej zdaniem można znakomicie pogodzić z obowiązkiem wdrożenia kryteriów wyboru. Twierdzi, że jeżeli władze niemieckie uważają, iż nie jest to możliwe, mają możliwość wyboru innych środków danej osi zdefiniowanej w rozporządzeniu nr 1698/2005.
107
Należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą pomocniczości ustanowioną w art. 5 ust. 3 TUE Unia podejmuje działania w dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (wyrok z dnia 17 czerwca 2009 r., Portugalia/Komisja, T‑50/07, niepublikowany, EU:T:2009:206, pkt 105).
108
W niniejszym wypadku konieczność uwzględnienia zasady pomocniczości ujawnia się w szczególności w treści motywu 61 rozporządzenia nr 1698/2005, na podstawie którego „[z]godnie z zasadą pomocniczości i z zastrzeżeniem wyjątków powinny istnieć przepisy krajowe dotyczące kwalifikowalności wydatków”, którą uzupełnia motyw 63 tego rozporządzenia, zgodnie z którym „[z]decentralizowanej realizacji działań w ramach EFRROW powinny towarzyszyć gwarancje związane w szczególności z jakością realizacji, rezultatami, należytym zarządzaniem finansami i kontrolą”.
109
W tym względzie Komisja, odpowiadając za wykonanie budżetu Unii, z jednej strony ma obowiązek weryfikacji warunków realizacji płatności i kontroli, a z drugiej strony może finansować wydatki wyłącznie wtedy, gdy te warunki udzielają koniecznych gwarancji w zakresie zgodności z przepisami Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 czerwca 2009 r., Portugalia/Komisja, T‑50/07, niepublikowany, EU:T:2009:206, pkt 106).
110
O ile podział ról między Komisją a władzami niemieckimi prowadzi do powierzenia tym ostatnim opracowania właściwych krajowych przepisów regulujących kwalifikowalność wydatków, gdyż w szczególności rozporządzenie nr 1698/2005 odsyła do krajowych środków wykonawczych w tym punkcie, Komisja jest jednak zobowiązana do skontrolowania, czy władze niemieckie faktycznie wypełniają swoje zobowiązania w tej dziedzinie, przy czym nie daje to jednak Komisji jakiegokolwiek uprawnienia pozwalającego jej na narzucenie szczególnych reguł w odniesieniu do ustawodawstwa krajowego dotyczącego procedur scalania gruntów i odnowy wsi.
111
Jak twierdzi Komisja, obowiązki spoczywające na państwach członkowskich na mocy art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 polegają na wdrożeniu kryteriów wyboru pozwalających na dokonanie porównawczego wyboru danych operacji, co okazuje się celem możliwym do osiągnięcia, przy czym nie prowadzi to do podważania ustawodawstwa krajowego czy wręcz regionalnego, które reguluje procedurę scalania gruntów i odnowy wsi.
112
Republika Federalna Niemiec nie ma zatem podstaw, by podnosić naruszenie zasady pomocniczości, gdyż nie wykazuje, iż Komisja wchodzi w zakres jej kompetencji, wynikający z zastosowania zasady pomocniczości, wymagając poszanowania przepisów art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.
113
W świetle powyższej analizy należy oddalić zarzut trzeci.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 i zasady proporcjonalności, jak też braku uzasadnienia
114
Republika Federalna Niemiec, która powtarza w ramach zarzutu czwartego swoje twierdzenie, że nie naruszyła przepisów rozporządzenia nr 1698/2005, podnosi posiłkowo, że poprzez nałożenie na nią korekty ryczałtowej w wysokości 10% Komisja w każdym wypadku błędnie oceniła charakter i ograniczony zakres naruszenia, nie uwzględniając faktu, że Unia nie poniosła ani nawet nie była narażona na ryzyko poniesienia szkody finansowej.
115
Tymczasem Komisja, odwołując się do wytycznych dotyczących stosowania korekt finansowych określonych w dokumencie nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowywania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR”, błędnie uznała, że uchybiono jednej z kontroli kluczowych.
116
We wszystkich operacjach, na które złożono wnioski o finansowanie z EFRROW, spełnione bowiem były warunki kwalifikowalności wynikające z przepisów rozporządzenia nr 1698/2005, co zresztą potwierdził organ pojednawczy, przedsięwzięcia były zgodne z celami EFRROW i również dostępne były wystarczające środki finansowe. Ponadto o kryteriach wyboru nie ma mowy w definicji kontroli kluczowych zawartej w dokumencie nr VI/5330/97.
117
Jedynie bezwzględna niemożność dokonania oceny kwalifikowalnego charakteru danych operacji może spowodować korektę 10%, a nie rzekome niedociągnięcia w wyborze najlepszych przedsięwzięć spośród wszystkich kwalifikowalnych operacji.
118
Korekta w wysokości 10% stanowi również naruszenie art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, gdyż Komisja nie uwzględniła charakteru naruszenia, ponieważ zrównała niedociągnięcia w ocenie kwalifikowalności wydatków z niedociągnięciami w procedurze wyboru.
119
Brak uzasadnienia jest związany w końcu z faktem, że Komisja nie wyjaśniła, zgodnie z jej wytycznymi, na czym polega uchybienie w zakresie kontroli kluczowych w związku z kryteriami wyboru.
120
W replice Republika Federalna Niemiec twierdzi, że na pisemnym etapie postępowania przed Sądem Komisja przedstawiła wyjaśnienie a posteriori dotyczące zastosowania stawki korekty wynoszącej 10%, wskazując, że korekta finansowa ograniczona do 5% została zastosowana wobec innych państw członkowskich za uchybienia tego samego rodzaju, ponieważ stosowały one mimo wszystko system punktów celem sklasyfikowania operacji. Tymczasem oprócz tego, że to uzasadnienie jest spóźnione, opiera się ono na podstawie sprzecznej z faktem, że rozporządzenie nr 1698/2005 nie wymaga systemu punktów dla sklasyfikowania operacji.
121
Republika Federalna Niemiec odrzuca w końcu twierdzenie Komisji, zgodnie z którym nie zapewniła ona nawet poprzez kontrole administracyjne wdrożenia prawidłowego wyboru, gdyż wręcz przeciwnie – przeprowadziła i udokumentowała kontrole dla każdej operacji.
122
Komisja ze swej strony podnosi, że na podstawie art. 24 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2011, L 25, s. 8) w ramach wyboru operacji prowadzone są kontrole administracyjne. Tymczasem wybór operacji nie polega wyłącznie na wypełnieniu list kontrolnych A, B i C i zweryfikowaniu, czy wydatki są kwalifikowalne ze względu na fakt, iż wpisują się w BayZal, lecz na zapewnieniu należytego wyboru operacji potencjalnie kwalifikowalnych.
123
Zdaniem Komisji centralny proces, w którym administracja lokalna ma podjąć decyzję o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu operacji do skorzystania z finansowania z EFRROW, nie był zatem kontrolowany, gdyż listy kontrolne A, B i C nie zapewniają oceny porównawczej przedsięwzięć. Dotowane operacje odpowiadają w całości wydatkom spełniającym kryteria kwalifikowalności, wobec czego ryzyko, na które był narażony EFRROW, nie wynosi 100%. Niemniej brak wyboru porównawczego wywołuje zwiększone ryzyko, przy czym chodzi o uchybienie w zakresie kontroli kluczowej uzasadniające zastosowanie stawki korekty wynoszącej 10%.
124
Komisja twierdzi również w odniesieniu do braku uzasadnienia przywołanego przez Republikę Federalną Niemiec, że stawka 10% została przyjęta ze względu na całkowity brak zgodnego z przepisami wyboru operacji, w przeciwieństwie do państw członkowskich poddanych korekcie o stawce 5%, a nie z powodu braku stosowania systemu oceny na podstawie punktów. Republika Federalna Niemiec była regularnie informowana o tej sytuacji w korespondencji wysłanej w toku postępowania administracyjnego i w sprawozdaniu podsumowującym, wobec czego była poinformowana o powodach, które przeważyły za zastosowaniem stawki 10%.
125
Co się tyczy korekt finansowych w dziedzinie EFRROW, art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 stanowi, że Komisja dokonuje oceny kwot podlegających wyłączeniu, uwzględniając w szczególności wagę stwierdzonej niezgodności. Komisja bierze pod uwagę charakter i wagę naruszenia, jak też szkodę finansową wyrządzoną Unii (wyrok z dnia 26 lutego 2015 r., Litwa/Komisja, T‑365/13, EU:T:2015:113, pkt 52).
126
Dokument nr VI/5330/97 wyjaśnia w załączniku 2 konsekwencje finansowe uchybień w zakresie kontroli przeprowadzonych przez państwa członkowskie. Jeżeli zebrane w trakcie dochodzenia informacje nie pozwalają na oszacowanie strat poniesionych przez Unię w następstwie uchybień w zakresie kontroli przez zastosowanie ekstrapolacji określonych strat przy użyciu metody statystycznej lub przez odniesienie do innych weryfikowalnych danych, można przewidzieć korektę finansową obliczoną ryczałtowo, w zależności od zakresu ryzyka straty (wyrok z dnia 26 lutego 2015 r., Litwa/Komisja, T‑365/13, EU:T:2015:113, pkt 53).
127
W dokumencie nr VI/5330/97 dla określenia stopnia ryzyka straty dla funduszy Unii Komisja klasyfikuje kontrole w dwóch kategoriach. Kontrolami kluczowymi są weryfikacje fizyczne i administracyjne wymagane do skontrolowania elementów dotyczących istoty, w szczególności istnienia przedmiotu wniosku, ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów, wymogi dotyczące zbiorów itd. Prowadzone są one na miejscu i poprzez zestawienie z informacjami niezależnymi, takimi jak rejestry katastralne. Kontrolami pomocniczymi są operacje administracyjne niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosków, takie jak zweryfikowanie zachowania terminów na złożenie, wykrycie wniosków powtarzających się w tym samym przedmiocie, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji i właściwy nadzór nad procedurami (wyrok z dnia 26 lutego 2015 r., Litwa/Komisja, T‑365/13, EU:T:2015:113, pkt 54).
128
W celu obliczenia wydatków niekwalifikowalnych dokument nr VI/5330/97 przewiduje cztery kategorie korekt o stawce ryczałtowej:
—
25% wydatków, w sytuacji gdy w ogóle nie wprowadzono systemu kontroli lub system ten jest w dużej mierze niewystarczający oraz gdy istnieją oznaki bardzo częstych nieprawidłowości oraz niedbalstwa w walce z niezgodnymi z przepisami lub oszukańczymi praktykami, a w konsekwencji istnieje ryzyko bardzo wysokich strat dla EFRG;
—
10% wydatków, jeśli nie przeprowadzono jednej lub wielu kontroli kluczowych bądź są one przeprowadzane tak źle lub tak rzadko, iż nie wystarczają do dokonania oceny dopuszczalności wniosku lub do zapobieżenia nieprawidłowościom, a więc można słusznie sądzić, że zaistniało wysokie ryzyko znacznych strat dla EFRG;
—
5% wydatków, jeżeli wszystkie kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, jednakże nie w takiej ilości, nie tak często i nie tak dokładnie jak wymagają tego rozporządzenia, a więc można słusznie sądzić, że kontrole te nie zapewniają oczekiwanego poziomu gwarancji co do prawidłowości wniosków i że istnieje znaczne ryzyko strat dla EFRG;
—
2% wydatków, jeśli dane państwo członkowskie prawidłowo przeprowadziło kontrole kluczowe, jednakże zupełnie zaniedbuje przeprowadzenia jednej lub wielu kontroli pomocniczych, a w konsekwencji ryzyko strat dla EFRG jest niższe, a waga naruszeń mniejsza.
129
W niniejszym wypadku z wniosków sprawozdania podsumowującego wynika, że Komisja uznała, iż wybór operacji nadal nie był przejrzysty i że narażało to EFRROW na ryzyko, wobec czego należało zastosować korektę ryczałtową w wysokości 10%.
130
Jak podnosi Komisja, nieprzejrzysty charakter wyboru nie wiąże się z faktem, że władze niemieckie nie korzystały z konkretnego systemu kryteriów oceny obejmującego system punktowy, lecz bardziej zasadniczo z brakiem wdrożenia porównawczych kryteriów wyboru przewidzianego w art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, jak to zostało wykazane przy rozpatrywaniu zarzutu pierwszego, wobec czego władze niemieckie uchybiły jednemu z podstawowych obowiązków spoczywających na nich na mocy tego przepisu.
131
Na podstawie art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 do Komisji należało wyciągnięcie konsekwencji z uchybienia, stwierdzonego poprzez dokonanie oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stopnia niezgodności oraz natury i wagi naruszenia oraz szkody finansowej wyrządzonej Unii.
132
Stwierdzone uchybienie, ze względu na to, że uniemożliwiło władzom niemieckim ustalenie kwalifikowalności wniosków o finansowanie w warunkach określonych w art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, powinno w konsekwencji zostać uznane za uchybienie w zakresie kontroli kluczowej, co do którego można racjonalnie przyjąć, że obciąża EFRROW wysokim ryzykiem znacznych strat. Potwierdzenie dostępności wystarczających środków finansowych na wszystkie operacje okazuje się bowiem nieprawidłowe pod względem materialnym, jeżeli wziąć pod uwagę wszystkie wnioski na przedsięwzięcia scalania gruntów lub odnowy wsi, a w szczególności te, które nie przeszły fazy zapisów do programu roboczego właściwego lokalnie urzędu rozwoju obszarów wiejskich. Uchybienie władz niemieckich powoduje również ryzyko przyznania zasobów Unii na operacje, które nie posiadają niezbędnych walorów, wobec czego argument Republiki Federalnej Niemiec dotyczący faktu, że Unia ani nie poniosła, ani nawet nie ryzykowała poniesienia szkody finansowej ze względu na dostępność wystarczających środków finansowych, należy uznać w każdym wypadku za bezskuteczny.
133
Okazuje się, że w ramach abstrakcyjnej oceny poniesionego ryzyka, ze względu na nieokreśloną liczbę indywidualnych przypadków, których to dotyczy, i ich okoliczności, kwota ryczałtowa wydatków niekwalifikowalnych, mając na uwadze zalecenia zawarte w dokumencie nr VI/5330/97, została oszacowana prawidłowo na 10%.
134
Przyjmując tę stawkę, wbrew temu, co utrzymują władze niemieckie, Komisja nie naruszyła więc ani przepisów art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, ani zasady proporcjonalności.
135
Co się tyczy podnoszonego naruszenia obowiązku uzasadnienia, należy przypomnieć ponownie, że ze względu na to, iż władze niemieckie brały udział w postępowaniu pojednawczym na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 885/2006 przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, były one ściśle zaangażowane w proces przygotowania tej decyzji. Znały zatem powody, dla których Komisja uznała, że jest zobowiązana zastosować stawkę ryczałtową wynoszącą 10%.
136
Odniesienie do stawki korekty wynoszącej 5%, którą przyjęto wobec niektórych państw członkowskich, nie jest więc uzasadnieniem dostarczonym a posteriori przez Komisję dla wyjaśnienia zastosowania stawki 10%. Argumentacja Republiki Federalnej Niemiec w tym względzie podlega więc oddaleniu.
137
W świetle powyższej analizy rozważań należy oddalić zarzut czwarty, a w konsekwencji oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
138
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
139
Ponieważ Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami zgodnie z żądaniem Komisji.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.
Prek
Schalin
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 3 kwietnia 2017 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.
(
1
)	Punkt 50 w niniejszym tekście był przedmiotem zmiany o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej