61981C0091
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. VERLOREN VAN THEMAAT
FREMSAT DEN 28. APRIL 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1. Indledning
Kommissionen nedlægger påstand om, at det fastslås, at Den italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, som påhviler den i henhold til ÉØF-traktaten, ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget de nødvendige bestemmelser for at efterkomme Rådets direktiv 75/129 af 17. februar 1975 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger vedrørende kollektive afskedigelser.
2. Sagens baggrund og genstand
I nærværende sag har den italienske regering blandt andet gjort gældende, at det var unødvendigt at vedtage lovbestemmelser til gennemførelse af direktivet, idet direktivets mål, bortset fra visse ubetydelige punkter, i praksis allerede var nået ved tre love og ved en række faglige overenskomster. Den omstændighed, at den italienske regering alligevel fremsatte lovforslag for Parlamentet om gennemførelse af direktivet, indebærer ikke efter den italienske regerings mening, at direktivet uden et sådant lovforslag ikke ville blive gennemført; lovforslaget tilsigtede blot en mere systematisk regulering af det pågældende område. Den italienske regering kritiserer Kommissionen, fordi den forhastet har draget den slutning, at Italien, fordi lovforslaget endnu ikke er blevet vedtaget, ikke har overholdt de forpligtelser, som påhviler denne stat i henhold til traktaten. Kommissionen har efter den italienske regerings mening indtaget en alt for formalistisk opfattelse, idet den mener, at direktivet kun kan efterkommes ved vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser, uanset lovgivningen i en medlemsstat allerede er i overensstemmelse med direktivet. Den italienske regering anfører, at Kommissionen ikke kan beskylde Den italienske Republik for ikke at have opfyldt direktivets bestemmelser, blot fordi gennemførelsesbestemmelserne er blevet forsinket, uden at have undersøgt, om de ved direktivet tilstræbte mål allerede er nået i den italienske retsorden. Under hensyn til denne uenighed mener jeg, at man først må se på sagens baggrund og genstand. For så vidt angår retsforhandlingernes forløb skal jeg også henvise til retsmøderapporten.
Kommissionen fremsatte den 23. oktober 1979 en begrundet udtalelse til den italienske regering, hvoraf det først og fremmest under punkt 3 fremgik, at Kommissionen — da den italienske regering på nævnte dato endnu ikke havede meddelt hvilke foranstaltninger, der var blevet truffet — gik ud fra, at der ikke var truffet nogen foranstaltning overhovedet. Derpå udtalte Kommissionen under punkt 4, at den italienske retsorden ikke på daværende tidspunkt indeholdt særlige lovbestemmelser vedrørende kollektive afskedigelser. Kommissionen anførte endvidere, at for så vidt angår industrisektoren, forelå der en faglig overenkomst af 5. maj 1965, hvorefter arbejdstagernes repræsentanter skulle høres, og at der gjaldt en lignende overenskomst i transportsektoren. For andre sektorer end industri- og transportsektoren bestod der dog ingen almindelig forpligtelse til at underrette de offentlige myndigheder. Kommissionen henviste her til lov nr. 675/1977, og blandt andet til artikel 25, som, for så vidt angår forpligtelsen til at underrette den kompetente offentlige myndighed, dog ikke opfylder direktivets krav, idet den pågældende myndighed ikke er forpligtet til at søge en løsning på problemet, men kun skal gøre det, såfremt parterne anmoder om det. Kommissionen kom herefter til det resultat, at den italienske lovgivning ikke er i overensstemmelse med direktivet, hvorfor dette ikke er blevet gennemført i Den italienske Republik.
I et efterfølgende indlæg, som Kommissionen har fremlagt for Domstolen, fremgår det ikke klart, om Kommissionen nåede denne konklusion ad anden vej. Jeg henviser her navnlig til Kommissionens svar på Domstolens spørgsmål, hvor Kommissionen uddybede sin begrundelse. Under den mundtlige forhandling har Kommissionens repræsentant som svar på et spørgsmål fra Domstolen endvidere anført, at Kommissionen faktisk har foretaget en nøje sammenligning af de pågældende lovbestemmelser i Italien med direktivets forpligtelser. Såfremt Kommissionen havde fundet disse bestemmelser overensstemmende med direktivets forpligtelser, ville den ikke have anlagt sag ved Domstolen. Kommissionen har også angivet, at den har lagt til grund, at de italienske lovbestemmelser ikke i sig selv udgør de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktivet. Jeg er ganske enig i dette synspunkt. Et direktivs sidste artikel bestemmer sædvanligvis, at medlemsstaterne inden for en vis frist skal træffe de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme direktivet. Når den nationale lovgivning allerede er overensstemmende med direktivet, mener jeg ikke, at der er behov for yderligere foranstaltninger. Vedrørende dette punkt skal jeg dog bemærke, at direktivets krav bør være utvetydigt opfyldt, idet det ensartede resultat, som tilsigtes med direktivet, ellers ikke vil kunne opnås i de forskellige retssystemer; medlemsstaterne kan selv fastsætte formen for og midlerne til gennemførelsen.
Under alle omstændigheder følger det af disse betragtninger, at Kommissionen har anlagt nærværende sag, fordi Den italienske Republik efter Kommissionens mening ikke rettidigt har indført de bestemmelser, som er nødvendige for at gennemføre direktivet, idet den italienske lovgivning ikke kan betragtes som værende i overensstemmelse med direktivets krav.
3. Direktivets indhold
For bedre at kunne bedømme Kommissionens påstand er det hensigtsmæssigt først at gennemgå det pågældende direktivs indhold og forpligtelser. I denne forbindelse har Kommissionen indledningsvis anført, at direktivet blev udstedt den 17. februar 1975, og at den i artikel 6, stk. 1, angivne frist til dets gennemførelse udløb den 19. februar 1977, dvs. for fem år siden.
Direktivet er udstedt navnlig med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100. I direktivets første betragtning angives det, at »det er vigtigt at øge beskyttelsen af arbejdstagere i tilfælde af kollektive afskedigelser«. I de følgende betragtninger anføres det blandt andet, at forskelle i gældende bestemmelser i medlemsstaterne »kan indvirke direkte på det fælles markeds funktion«.
Direktivet er opdelt i fire afdelinger:
—
Afdeling I: Definitioner og anvendelsesområde (artikel 1);
—
Afdeling II: Forhandlingsprocedure (artikel 2);
—
Afdeling III: Fremgangsmåde for kollektiv afskedigelse (artiklerne 3 og 4);
—
Afdeling IV: Afsluttende bestemmelser.
I artikel 1 gives der en definition af, hvad der forstås ved kollektive afskedigelser, nemlig sådanne afskedigelser, som foretages af en arbejdsgiver af en eller flere grunde, som ikke kan tilregnes arbejdstageren selv, når antallet af afskedigelser udgør et bestemt antal arbejdstagere inden for en bestemt periode. I denne henseende angiver artiklen to muligheder vedrørende antallet af afskedigelser, og som medlemsstaterne selv kan vælge mellen. Dernæst angiver artikel 1, stk. 2, de fire tilfælde, som direktivet ikke finder anvendelse på. Artikel 2 indeholder en forpligtelse for arbejdsgiveren til at indlede forhandlinger med arbejdstagernes repræsentanter med henblik på at nå frem til en aftale, når arbejdsgiveren påtænker at foretage kollektive afskedigelser. Artiklen angiver også, hvad disse forhandlinger i det mindste skal omfatte. Direktivets artikler 3 og 4 forpligter blandt andet arbejdsgiveren til skriftligt at meddele den kompetente offentlige myndighed enhver plan om kollektive afskedigelser. Afskedigelserne kan først finde sted en bestemt periode efter den nævnte meddelelse. I denne periode skal de offentlige myndigheder forsøge at finde en løsning.
Endelig indeholder direktivets sidste artikler (artiklerne 5-8) foruden den formelle forpligtelse til underretning, som også gælder i denne sag, og den sædvanlige angivelse af fristen for at efterkomme direktivet, en bestemmelse i artikel 5, som giver medlemsstaterne mulighed for at anvende bestemmelser, der er gunstigere for arbejdstagerne.
Kort sag kan man sammenfatte direktivets indhold således:
—
Først definerer direktivet, hvad der forstås ved kollektive afskedigelser og dernæst sit anvendelsesområde, idet direktivet angiver de fire tilfælde, hvor det ikke finder anvendelse.
—
Dernæst angiver direktivet de forskellige forpligtelser, som gælder for arbejdsgiveren, når der foreligger en plan om kollektive afskedigelser, nemlig at forhandle med arbejdstagerne og at underrette den kompetente offentlige myndighed.
4. Den italienske regerings indlæg
For så vidt angår den italienske regerings forsvar skal jeg henvise til de argumenter, den gjorde gældende i sit svar på den begrundede udtalelse. Under den mundtlige forhandling har den hovedsagelig støttet sig på disse argumenter.
Jeg finder det i denne sag afgørende først at fastslå, i hvilken grad begrebet kollektive afskedigelser, herunder deres anvendelsesområde, som angivet i direktivet, indeholdes i den italienske retsorden.
Den italienske regering har i sit indlæg henvist til lov nr. 604 af 15. juli 1966 om »Bestemmelser vedrørende individuelle afskedigelser«. Den italienske regering har herom anført, at da lovens artikel 11 udtrykkeligt angiver, at kollektive afskedigelser falder uden for lovens anvendelsesområde, har Corte di Cassazione anlagt en særlig fortolkning, for så vidt angår begrebet kollektive afskedigelser. Corte di Cassazione har fortolket dette begreb i overensstemmelse med de bestemmelser i de faglige overenskomster, som vedrører dette spørgsmål. Følgelig er visse former for kollektive afskedigelser, som kan falde ind under lovens artikel 3, ikke udelukket fra lovens anvendelsesområde. Desuden er beskyttelsen af arbejdstagerne mere effektiv end den, direktivet foreskriver, idet sådanne afskedigelser skal betragtes som individuelle afskedigelser. Det er imidlertid den italienske regering selv, der taler om »en bestemt gruppe afskedigelser ...«, på s. 4, andet afsnit, i dens skriftlige bemærkninger til den begrundede udtalelse.
Jeg mener, at det klart følger heraf, at den italienske retsorden ikke indeholder begrebet kollektive afskedigelser som defineret i direktivet. Jeg kan ikke se andet, end at den italienske retsorden kun indeholder dette begreb i negativ forstand, for så vidt som Corte di Cassazione åbenbart bestemmer, hvad der skal forstås ved udtrykket, således at det herefter kan udelukkes fra lovens anvendelsesområde.
Den italienske regering har ikke på nogen anden måde godtgjort, at begrebet kollektive afskedigelser faktisk indeholdes i den italienske retsorden.
Da direktivets forpligtelser, nemlig forhandlingerne med arbejdstagernes repræsentanter, og underretningen til vedkommende offentlige myndighed, er afhængig af, at der foreligger kollektive afskedigelser, er det klart, at det er afgørende, at dette begreb som defineret i direktivet indføres i retsordenen. Desuden skal jeg tilføje, at de faglige overenskomster, som Italien først støtter sig på, ikke gælder for alle de forpligtelser, som direktivet foreskriver. Dernæst kan disse ikke under hensyn til EØF-traktatens artikel 100 og direktivets artikel 6, anses som »midler« som anført i traktatens artikel 189 eller som »administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser« som anført i direktivets artikel 6.
Dette er efter min mening tilstrækkeligt til at undlade at sammenligne de to andre love, som den italienske regering har anført for at bevise, at arbejdstagernes repræsentanter og den pågældende offentlige myndighed reelt underrettes af arbejdsgiverne i tilfælde af kollektive afskedigelser. Den italienske regering har her henvist til lov nr. 164 af 20. maj 1974 om fuld udbetaling af løn i visse tilfælde (provvedimenti per la garanzia del salario) og lov nr. 675 af 12. august 1977 om harmonisering af blandt andet industripolitik og omstrukturering. Den italienske regering er imidlertid selv i tvivl om, hvorvidt disse bestemmelser er bindende, for så vidt som den nævner, at vedkommende ministers inddragelse er såvel obligatorisk som frivillig. Desuden er der en anden grund til, at direktivets forpligtelser tilsyneladende ikke er opfyldt. Den italienske regering har selv anført, at der er visse lakuner i industrisektoren, blandt andet inden for landbrug og handel, for så vidt angår opfyldelsen af direktivets forpligtelser. Dette er uforeneligt med direktivets klare bestemmelser for så vidt angår dets anvendelsesområde, fordi disse sektorer ikke omfattes af de undtagelser, der er angivet i artikel 1.
5. Sammenfatning
På baggrund af det ovenfor anførte mener jeg at kunne drage følgende konklusion: den italienske retsorden indeholder ikke begrebet kollektive afskedigelser som dette er defineret i direktivet; desuden finder de lovbestemmelser, som indeholder en bestemt forpligtelse til underretning og forhandlinger ikke i deres helhed anvendelse på de i direktivet angivne erhvervsområder; endelig er vedkommende ministers inddragelse ikke kun obligatorisk.
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at de forpligtelser, som et direktiv pålægger, skal opfyldes fuldt ud. Det omhandlede direktiv angiver selv den omstændighed, at forskelle i de gældende forpligtelser i medlemsstaterne direkte kan påvirke det fælles markeds funktion.
Efter EØF-traktatens artikel 189 er et direktiv med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat. Det tilsigtede mål afhænger af direktivets indhold
Formålet med direktivet i denne sag er, at medlemsstaternes lovgivning skal anvende en særlig definition af begrebet kollektive afskedigelser, hvortil der er koblet yderligere forpligtelser vedrørende forhandling og underretning.
Det fremgår af det ovenfor anførte, at jeg mener, at det er godtgjort, at Den italienske Republik ikke har gennemført forpligtelserne i direktivet.
Det er derfor ikke nødvendigt, at komme ind på spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen under henvisning til EØF-traktatens artikel 5 og forpligtelserne med hensyn til underretning i direktivets artikel 6, stk. 2, og artikel 7 kan kræve, at en medlemsstat, når den påstår at dens gældende lovgivning er forenelig med et harmoniseringsdirektiv, selv skal påvise dette ved en udførlig gennemgang af gældende lovbestemmelser inden for den frist, som direktivet angiver til direktivets gennemførelse.
Jeg skal derfor sammenfattende anføre, at det af det anførte følger, at det er tilstrækkeligt bevist, at direktivets krav med hensyn til kollektive afskedigelser ikke er gennemført i den italienske retsorden, hvorfor der må gives Kommissionen medhold i dens påstand. Den italienske Republik bør endvidere tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra nederlandsk.