62006CJ0179
EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
4. oktoober 2007 (
*1
)
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Direktiiv 92/43/EMÜ — Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse — Keskkonnamõju hindamine”
Kohtuasjas C-179/06,
mille ese on EÜ artikli 226 alusel 5. aprillil 2006 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: D. Recchia, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Itaalia Vabariik, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato G. Fiengo, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja esimees K. Lenaerts, kohtunikud E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (ettekandja), G. Arestis ja J. Malenovský,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikku menetlust ja 21. juunil 2007. aastal toimunud kohtuistungil esitatut,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Altamura kohalik omavalitsusüksus ja Apuulia regioon kiitsid heaks 2000. aasta detsembrist kehtima hakanud rea tööstusehitiste rajamises seisneva üldplaneeringu muudatuse, mis võib oluliselt mõjutada erikaitsealaks ja ühenduse tähtsusega alaks esitatud ala IT 9120007 Murgia Alta, ilma sealjuures mõju eelnevalt hindamata vähemalt osas, mis puudutab nimetatud erikaitseala, siis on Itaalia Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102; edaspidi „direktiiv”) artikli 6 lõikest 3 ja artiklist 7.
Ühenduse õiguslik raamistik
2
Direktiivi 92/43 eesmärk on looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liikmesriikide Euroopa territooriumil, kus kohaldatakse asutamislepingut.
3
Selle direktiivi artikkel 4 reguleerib võrgustiku Natura 2000 loomist, mis on ette nähtud artiklis 3, ja erikaitsealade määramist liikmesriikide poolt.
4
Direktiivi artikkel 6, milles on sätestatud nende alade kaitsmise meetmed, näeb ette:
„[…]
2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3.   Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
[…]”.
5
Direktiivi 92/43 artikkel 7 sätestab, et artikli 6 lõigetest 2–4 tulenevad kohustused asendavad kõik 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98) artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates direktiivi 92/43 rakendamise kuupäevast või alates ala direktiivi 79/409 kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.
Ala Murgia Alta
6
Ala Murgia Alta klassifitseeriti 1998. aastal direktiivi 79/409 artikli 4 lõike 1 kohaselt erikaitsealaks (numbriga IT 9120007). Tegemist on Vahemere biogeograafilisse piirkonda kuuluva alaga, mille pindala on 143152 hektarit.
7
Sellel erikaitsealal esineb arvukalt direktiivi 79/409 I lisasse kantud liike ning sealhulgas liigi Falco naumanni kõige suurem asurkond Itaalias.
8
Kõnesoleval erikaitsealal esinevad ka kaks direktiivi 92/43 I lisas nimetatud esmatähtsat elupaika – elupaigatüüp 6210 Festuco-Brometalia kooslustega poollooduslikud kuivad rohumaad ja põõsastikud lubjarikkal mullal ja elupaigatüüp 6220 Thero-Brachypodietea kooslustega kõrreliste ja üheaastaste rohunditega ebastepid – ja direktiivi 92/43 II lisas nimetatud esmatähtis taimeliik Stipa austroitalica Martinovsky.
9
Andmevormis, mis koostati vastavalt komisjoni 18. detsembri 1996. aasta otsusele 97/266/EÜ Natura 2000 kandidaatalade andmevormi kohta (EÜT L 107, lk 1; ELT eriväljaanne 15/03, lk 162), kirjeldatakse ala Murgia Alta järgmiselt:
„Ala üldine iseloomustus
Elupaigatüüpide klassid
Katvus%
Nõmmed, võserikud, makjad (makiid), gariigid, früüganad
20,00
Kuivad rohumaad, stepid
65,00
Okasmetsad
15,00
Elupaigatüüpide kogukatvus
100
Muud ala iseärasused
Õrnalt künklik pilkupüüdev maastik karstilehtritega langatusala ja maapealsete karstinähtustega nagu jäänukpangad ja kuristikud. Pinnas koosneb kriidiajastu lubjakivist, mida katab pleistotseeniaegne teraline lubjakivi. Biokliima on lähisvahemereline.
Kvaliteet ja tähtsus
Alam-piirkond, mida iseloomustab ulatuslik kuiv lubjakiviplatoo, mille kõrgeim punkt on 679-meetrine Monte Caccia. Tegemist on peamiselt lubjakivi kõrgplatooga. Ala on Itaalia ulatuslikemaid Festuco brometalia rohttaimestikuga stepipiirkondi. Ala taimestik on oma 1500 liigiga erakordselt rikas. Loendatud on 90 pesitsevat linnuliiki, mis asetab selle ala regiooni tasandil Gargano järel teiseks. Metsakooslusi iseloomustab ülekaalukas Quercus pubescens, millega kaasneb tihti Fraxinus ornus. Harva esinevad Quercus cerris ja Q. frainetto.
Kahjustatavus
Peamine ala kahjustav tegur on lubjakivipinnase kaevandamine ja selle pulbristamine mehhaaniliste vahenditega. Uute alade kasutuselevõtmisega kahjustatakse sellisel moel ulatuslikke stepialade rohttaimestikuga piirkondi. Tegevus nõuab tihti ka kivipiirete rajamist ja muud tüüpi piiristamist, mis toob kaasa tõsise hüdrogeoloogilise katastroofi ohu. Viljakasvatusest tingitud pidevad tulekahjud; suvilate rajamine turismi seisukohast kõige ligitõmbavamatesse kohtadesse. Karstilõhede kasutamine olmejäätmete ja tahkete jäätmete ladestamise kohana.”
Asjaolud
10
Altamura kohalik omavalitsusüksus kiitis 27. detsembril 2000 oma volikogu otsustega heaks programmikokkulepped 8. juuni 1990. aasta kohaliku omavalitsuse korraldust reguleeriva seaduse nr 142 (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali, GURI nr 135 regulaarne lisa, 12.6.1990) artikli 27 tähenduses, mis käsitlesid sadakonda tööstusrajatise projekti, millest enamik asusid erikaitsealal ja ühenduse tähtsusega alaks esitatud alal Murgia Alta. Need kokkulepped puudutasid 34 maatükki kokku 60 hektaril, mille arendamine oli ette nähtud Consorzio di Sviluppo Murgiano projekti raames, ja 11 maatükki kokku 8 hektaril, mille arendamine oli ette nähtud Consorzio San Marco projekti raames. Hiljem kiitis need kokkulepped heaks ka Apuulia regiooni Giunta regionale (regiooni valitsus) oma dekreediga.
11
Tööhõive soodustamiseks tööstus- ja kaubandusettevõtetes võivad huvitatud kohalike omavalitsusüksuste juhid taotleda, et Giunta regionale võtaks vastu programmikokkuleppe, lubamaks suuremahuliste projektide elluviimist, mis tõstaksid kohe ja oluliselt tööhõivet.
12
Programmikokkuleppe allkirjastamine, mille peab heaks kiitma Giunta regionale, on lubatav vaid siis, kui kehtiv üldplaneering ei näe kavandatavate tööde jaoks ette spetsiifilist ala, mis oleks kasutatav ja õiguslikult sobiv või kui olemasolevaid rajatisi on vaja laiendada piirnevatele aladele, mis ei ole mõeldud tööstus- või kaubandustegevuseks.
13
Suur hulk ettevõtjaid esitas 1998. aastast kuni 2001. aastani Altamura kohalikule omavalitsusüksusele taotluse tööstusliku ja kaubandusliku eesmärgiga programmikokkuleppe sõlmimiseks, kusjuures mõned nendest taotlustest nõudsid üldplaneeringu muutmist. Kõnesolevate taotluste põhjal alustatud menetlused ei hõlmanud mingit üldist kavandamise etappi, vaid erinevaid selle planeeringu muutmise menetlusi.
14
Consorzio di Sviluppo Murgiano projektide puhul kontrollis regiooni valitsus keskkonnamõju hindamise vajadust, leides samas muude projektide nagu näiteks Consorzio San Marco omade puhul, et selline kontroll ei ole vajalik. Nende kokkulepete alusel väljastas Altamura kohalik omavalitsusüksus teatud arvu ehituslubasid.
Kohtueelne menetlus
15
Komisjon saatis 9. juulil 2004 Itaalia Vabariigile märgukirja, milles ta palus endale edastada seisukohad kõnesoleva ala seisundi kohta lähtuvalt direktiivi 92/43 artikli 6 lõikes 3 ja artiklis 7 sätestatud kohustustest.
16
Itaalia Vabariik vastas märgukirjale 14. oktoobri 2004. aasta ja 9. juuni 2005. aasta kirjadega, millele olid lisatud keskkonna- ja maastikukaitse ministeeriumi märkused.
17
Komisjon saatis selle peale Itaalia Vabariigile 13. juulil 2005 põhjendatud arvamuse, milles ta palus sellel liikmesriigil võtta nimetatud arvamuse järgimiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest.
18
Itaalia Vabariik vastas sellele arvamusele ministeeriumi kahe uue kirjaga 3. oktoobrist 2005 ja 7. oktoobrist 2005.
19
Kuna komisjon leidis, et olukord on endiselt mitterahuldav, siis esitas ta käesoleva hagi.
Hagi
Poolte argumendid
20
Komisjon väidab, et ühegi programmikokkuleppes ette nähtud tegevuse puhul, mis võivad oluliselt mõjutada kõnealust ala, ei viidud läbi mõju hindamise menetlust direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 tähenduses.
21
Tema hinnangul on erinevad haldusotsused, millega need tegevused heaks kiideti, vastuolus kõnealuse artikli 6 lõikega 3, kuna vaatamata sellele, et need võisid oluliselt mõjutada erikaitseala ja ühenduse tähtsusega alaks esitatud ala Murgia Alta, ei viidud nende kohta läbi keskkonnamõju hindamist.
22
Komisjon väidab, et liikmesriikidele sellest sättest tulenevate kohustuste seisukohast ei ole programmikokkulepete ja nendest tulenevate aktide õiguslik staatus oluline.
23
Peale selle kinnitab komisjon, et maa-alad, mida kõnesolevad projektid puudutavad, on teineteisega ühenduses, mistõttu võib nende projektide kogumõju olla oluline.
24
Komisjon lisab, et tähtsust ei oma asjaolud, et Altamura kohalik omavalitsusüksus andis vaid piiratud hulgal ehituslubasid, et 2003. aastal ei väljastatud ühtegi ehitusluba, et muude loataotluste puhul tuleb mõju hindamise menetlus läbi viia ja et plaanis on juba kavandatud rajatiste kogumõju hindamine.
25
Komisjon märgib ka, et mõju hindamata jätmist ei olnud kuidagi põhjendatud ja et ei olnud esitatud mingit teavet, mis tõendaks, et asjaomane tööstuslikul ja kaubanduslikul otstarbel toimuv ehitustegevus ei või kaitseala oluliselt mõjutada.
26
Itaalia Vabariik märgib, et programmikokkulepe ei ole õiguslikku olukorda määratlev akt ega ka haldusakt või leping, vaid kujutab endast menetluslikku etappi, mille käigus eraõiguslikud ja avalik-õiguslikud isikud määratlevad ettehaaravalt mingi lõpptulemuse saavutamiseks vajalikud tegevused ja kohustused. Sellest tulenevalt on nende tööde tegelikuks elluviimiseks, mida on nimetatud programmikokkuleppeis ja mis on hagi esemeks, vaja muid haldusmeetmeid.
27
Lisaks märgib see liikmesriik, et tööhõive edendamist reguleerivate õigusaktide sätted ei või teha erandit planeerimist ja keskkonnakaitset reguleerivaist normidest. Itaalia õiguses kohaldatakse erikaitsealadele ja ühenduse tähtsusega aladele korda, mis on väga sarnane muudele looduslikele aladele kohaldatavate õiguslike kitsendustega.
28
Itaalia Vabariik märgib, et Altamura kohalik omavalitsusüksus andis üksikutele projektidele piiratud hulgal ehituslubasid ja et need projektid olid osaliselt seotud olemasolevate tehaste laiendamisega ja et osad neist asusid tööstusrajatiste jaoks mõeldud piirkondades. Pärast 2003. aasta juunit ei väljastatud ühtegi ehitusluba ega antud ühtki luba Consorzio di Sviluppo Murgiano ja Consorzio San Marco esitatud projektidele.
29
See liikmesriik rõhutab, et tegelikult viidi ellu vaid 15 projekti ning nii uute rajatiste kui ka laienduste puhul puudutavad need ala eraldiseisvaid osi ja erinevad on ka nende teostamise üksikasjad. Need projektid ei ole mingil viisil üksteisega ühenduses nagu ei ole ka mingit neid puudutavat üld- või piirkondlikku planeeringut. Osad neist läbisid mõju hindamise, samas kui teiste puhul olid kohustuslikud erinevad load, mis olid seotud keskkonda ja maastikku käsitlevate tingimustega.
30
Itaalia Vabariik märgib, et Altamura kohalik omavalitsusüksus on valmis projektide kogumi puhul viima läbi selle kogumõju hindamise ja soodustama algatusi, mille eesmärk on vähendada võimalikku mõju keskkonnale.
31
Liikmesriik lisab, et kõigi Altamura kohalikku omavalitsusüksusesse tehaste rajamise taotluste menetlemine on peatatud kuni nende projektide keskkonnamõju hindamist käsitlevate teadusuuringute tulemuste selgumiseni.
Euroopa Kohtu hinnang
32
Kõigepealt tuleb märkida, et säte, mida komisjoni väitel on rikutud, on osa komplekssest normide kogumist, mille eesmärk on direktiivi kolmanda kuni kuuenda põhjenduse kohaselt Euroopat hõlmavasse Natura 2000 võrgustikku kuuluvate alade määramine ja haldamine.
33
Direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 kohaselt sõltub kohustus hinnata kava või projekti mõju kaitsealale sellest, kas kava või projekt tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju (vt 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-127/02: Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, EKL 2004, lk I-7405, punkt 40).
34
Euroopa Kohus rõhutas osundatud otsuse punktis 43 ka seda, et direktiivi 92/43 artikli 6 lõikes 3 sätestatud keskkonnakaitse mehhanismi rakendamine nõuab, et esineks tõenäosus või oht, et kava või projekt avaldab asjaomasele alale olulist mõju.
35
Viimase tingimuse kohta täpsustas Euroopa Kohus sama otsuse punktides 46–48, et nagu tuleneb kõnesoleva direktiivi artikli 6 lõike 3 esimesest lausest koostoimes direktiivi kümnenda põhjendusega, hinnatakse kava või projekti tagajärgede olulisust lähtuvalt ala kaitse-eesmärkidest. Juhul kui kava või projekt, mis avaldab sellele alale mõju, ei ohusta ala kaitse-eesmärke, ei või seda kava või projekti pidada selliseks, mis võiks tõenäoliselt kõnealusele alale olulist mõju avaldada. Niisuguse ohu hindamisel tuleb eelkõige arvesse võtta selle kava või projektiga seotud ala iseloomulikke tunnuseid ja eriomaseid keskkonnatingimusi.
36
Itaalia Vabariigi kohta esitatud väite põhjendatuse kontrollimiseks peab direktiivi 92/43 artikli 6 lõikest 3 tuleneva kohustuse sellisena, nagu seda on täpsustatud käesoleva kohtuotsuse eelnevates punktides, asetama EÜ artikli 226 alusel komisjoni poolt esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi konteksti.
37
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi puhul peab komisjon tõendama väidetavat liikmesriigi kohustuste rikkumist. Tema kohustus on esitada Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, mis võimaldaksid kohtul rikkumise tuvastada, ilma et komisjon seejuures toetuks mis tahes oletustele (vt 14. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C-342/05: komisjon vs. Soome, EKL 2007, lk I-4713, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika).
38
Komisjonil lasuv tõendamiskoormis peab liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse puhul olema määratud lähtuvalt nende kohustuste laadist, mida direktiivid liikmesriikidele panevad, ja sellest tingituna tulemustest, mille nad peavad saavutama (vt selle kohta 18. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C-60/01: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2002, lk I-5679, punkt 25).
39
Direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 puhul peab komisjon seega tõendama, et arvestades selle ala iseloomulikke tunnuseid ja eriomaseid keskkonnatingimusi, võib kava või projekt seda ala tema kaitse-eesmärke silmas pidades oluliselt mõjutada.
40
Hagi põhjendatuse hindamiseks tuleb hagi esemesse kuuluvate meetmete seas eristada esiteks erinevaid programmikokkuleppeid, ja teiseks Altamura kohaliku omavalitsusüksuse antud ehitusloa tulemusena teostatud töid.
41
Esiteks, mis puudutab erinevas koostamisjärgus olevaid programmikokkuleppeid, siis arvestades kostja argumente, et neil kokkulepetel ei ole kava või projekti tunnuseid direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 tähenduses, tuleb märkida, et komisjon ei saa kõnealusest direktiivist tulenevate kohustuste rikkumist puudutava hagi puhul lihtsalt väita, et sellised kokkulepped on olemas, vaid peab esitama ka piisavalt selgeid tõendeid, mis võimaldaksid järeldada, et nende kokkulepete puhul on tegemist enama kui pelgalt esialgseid halduslikke arutelusid kajastavate dokumentidega ja et nad on asjaomast kava puudutavas küsimuses piisavalt täpsed, et nende keskkonnamõju hindamine oleks nõutav.
42
Ilma et oleks vaja kindlaks teha, millised on siseriikliku õiguse kohaselt vaidlusaluste programmikokkulepete kohaldamisalad ja õiguslikud tagajärjed, tuleb sedastada, et kuna komisjon on tuginenud pelgalt niisuguste kokkulepete olemasolule, ei ole ta esitanud piisavalt täpseid tõendeid, mis lubaksid Euroopa Kohtul tuvastada, et tegemist on meetmetega, mis tõenäoliselt avaldavad alale olulist mõju direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 tähenduses.
43
Teiseks, mis puudutab teostatud töid ja asjaolusid, millega on seotud keskkonnamõju hindamise kohustusega seonduv tõendamiskoormis, siis tuleb sedastada, et komisjon ei ole alal teostatud ehitustööde asendi ja ulatuse kohta Euroopa Kohtule täpseid andmeid esitanud. Lisaks möönis ta kohtuistungil, et tema valduses ei ole niisugust teavet.
44
Peale selle ei ole komisjon esitanud ka andmeid vaidlusaluste tööde tehnilise iseloomu kohta ega täpsustanud, mis ulatuses võivad need tööd selle ala iseloomulikke tunnuseid ja eriomaseid keskkonnatingimusi arvestades alale olulist mõju avaldada.
45
Neil asjaoludel tuleb sedastada, et komisjon ei ole täitnud kohustust tõendada väidetavat rikkumist.
46
Seepärast tuleb jätta hagi põhjendamatuse tõttu tervikuna rahuldamata.
Kohtukulud
47
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Itaalia Vabariik on komisjonilt kohtukulude hüvitamist nõudnud ja komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista komisjonilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Ühenduste Komisjonilt.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.