62000CV0001_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
Ved begæring indgivet til Domstolens Justitskontor den 13. oktober 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anmodet Domstolen om en udtalelse i henhold til artikel 300, stk. 6, EF, der har følgende ordlyd:
»Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat kan indhente udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med bestemmelserne i denne traktat. Hvis Domstolens udtalelse er benægtende, kan aftalen kun træde i kraft på de betingelser, der er fastsat i artikel 48 i traktaten om Den Europæiske Union.«
Dommens præmisser
I - Redegørelse for begæringen om udtalelse
Kommissionen har anmodet Domstolen om en udtalelse om, hvorvidt den foreslåede aftale om oprettelse af et fælleseuropæisk luftfartsområde (herefter »FELO-aftalen«), der skal indgås mellem Republikken Bulgarien, Republikken Estland, Det Europæiske Fællesskab, Republikken Island, Republikken Letland, Republikken Litauen, Kongeriget Norge, Republikken Polen, Rumænien, Den Slovakiske Republik, Republikken Slovenien, Den Tjekkiske Republik og Republikken Ungarn (i det følgende benævnt »de kontraherende parter«) og især den juridiske overvågningsordning, som er fastsat deri, er forenelig med EF-traktatens bestemmelser.
På sit møde den 3. oktober 1996 besluttede Rådet at bemyndige Kommissionen til at indlede aftaleforhandlinger mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Bulgarien, Republikken Estland, Republikken Ungarn, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Polen, Rumænien, Den Slovakiske Republik, Republikken Slovenien og Den Tjekkiske Republik (herefter »de associerede stater«) om adgang til luftfartsmarkedet. Det var i den forbindelse blevet gjort klart, at enhver åbning af Fællesskabets luftfartsmarked skulle ske sideløbende med en tilnærmelse af de associerede staters lovgivning til Fællesskabets bestemmelser for luftfartssektoren, idet der blev planlagt en trinvis proces med et parallelt forløb mellem liberalisering og harmonisering.
Efter et multilateralt møde i juni 1999, hvor også Kongeriget Norge og Republikken Island deltog, samt bilaterale møder i anden halvdel af 1999 nåede man frem til en affattelse af den påtænkte FELO-aftale (herefter »den påtænkte aftale« eller »forslaget til FELO-aftalen«), som de nævnte to stater og de associerede stater (herefter under ét benævnt »de deltagende stater«) gav udtryk for deres tilslutning til.
Denne affattelse af den påtænkte aftale, som ifølge Kommissionen kun giver anledning til tekniske spørgsmål vedrørende forslagene til bilaterale protokoller vedrørende Republikken Polen og Republikken Ungarn, blev tilstillet de kontraherende stater den 6. april 2000.
Begæringen om en udtalelse vedrører denne affattelse af den påtænkte aftale.
II - Proceduren for Domstolen
I henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement er den begæring om en udtalelse, som Kommissionen, ved F. Benyon og M.-J. Jonczy, som befuldmægtigede, har indgivet, blevet forkyndt for Rådet, for Europa-Parlamentet og for medlemsstaterne.
Der er indgivet skriftlige indlæg af:
- den danske regering ved J. Molde, som befuldmægtiget
- den græske regering ved A. Samoni-Rantou, S. Chala og G. Karipsiadis, som befuldmægtigede
- den spanske regering ved R. Silva de Lapuerta, som befuldmægtiget
- den italienske regering ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato L. Daniele
- Det Forenede Kongeriges regering ved J.E. Collins, som befuldmægtiget, bistået af D. Wyatt, QC
- Europa-Parlamentet ved R. Passos og A. Caiola, som befuldmægtigede
- Rådet for Den Europæiske Union ved J.-P. Jacqué og R. Gosalbo Bono, som befuldmægtigede.
Domstolen har hørt generaladvokaterne i lukket møde den 23. november 2001, jf. procesreglementets artikel 108, stk. 2.
III - Gennemgang af forslaget til FELO-aftalen
FELO-aftalens formål er at basere adgangen til de kontraherende parters luftfartsmarkeder på ensartede regler, som er hentet i gældende lovgivning herom i Fællesskabet, og som vedrører fri markedsadgang, fri etableringsret, ligelige konkurrencevilkår og sikkerheds- og miljøbestemmelser.
Det fremgår af artikel 1, stk. 1, i forslaget til FELO-aftalen, at de fællesskabsretlige bestemmelser, der er opregnet i bilag I til den påtænkte aftale, er blandt de regler, der skal gælde for de kontraherende parter.
Den påtænkte aftales artikel 6-9 omhandler etableringsretten. I henhold til artikel 6 er der ingen begrænsninger for den frie etableringsret for statsborgere fra medlemsstaterne og de deltagende stater. I artikel 7 er det fastsat, at selskaber er ligestillet med disse statsborgere. Artikel 8 omhandler undtagelser fra artikel 6 og 7. Ifølge artikel 9 skal alle kvantitative restriktioner ophæves med hensyn til ind- og udførsel af udstyr og materiel, som et luftfartsselskab skal bruge til at opretholde sit udbud af luftfartstjenester.
Ifølge forslagets artikel 10 kan en kontraherende part ophæve eller ændre driftstilladelsen, såfremt der er tvivl med hensyn til sikkerheden i et luftfartsselskab.
For så vidt angår konkurrencereglerne er alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for konkurrenceforvridende samordnet praksis i henhold til den påtænkte aftales artikel 12 forbudt, mens dette ifølge artikel 13 også gælder med hensyn til misbrug af dominerende stilling. Artikel 14 omhandler virksomhedssammenslutninger og artikel 15 offentlige virksomheder eller virksomheder, som er tildelt særlige eller eksklusive rettigheder, samt virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af et fiskalt monopol. I artikel 16 er det fastsat, at medmindre andet bestemmes i aftalen, er enhver form for statsstøtte uforenelig med FELO-aftalen.
Forslagets artikel 17-22 vedrører håndhævelsen af aftalen.
I henhold til forslagets artikel 17 skal hver enkelt kontraherende part drage omsorg for, at de rettigheder, som følger af FELO-aftalen, og navnlig af de i bilag I anførte forordninger og direktiver, kan påberåbes ved de nationale domstole. Det hedder således nærmere i bestemmelsen: »I tilfælde, som kan påvirke faktiske eller potentielle luftfartstjenester, som godkendes i henhold til denne aftale, besidder fællesskabsinstitutionerne den kompetence, som de er tildelt i henhold til de retsakter, som denne aftales bilag I anfører eller henviser til.«
I samme artikel er det fastsat, at spørgsmål vedrørende gyldigheden af beslutninger, som fællesskabsinstitutionerne træffer i medfør af FELO-aftalen, udelukkende kan indbringes for Domstolen.
Det fremgår af forslagets artikel 19-22, at det påhviler Fællesskabets kompetente myndighed at sikre håndhævelsen af aftalens artikel 12 og 13, såfremt samhandelen med Fællesskabet er berørt, og at foretage de tilsyn, der er fastsat i artikel 14-16.
Forslagets artikel 23 indeholder en præcisering af de regler, der gælder med hensyn til fortolkningen af aftalen. Denne bestemmelse bør med henblik på udtalelsen citeres i sin helhed:
»1. For så vidt bestemmelserne i denne aftale og bestemmelserne i de retsakter, som anføres i bilag I, i substansen er identiske med de tilsvarende regler i EF-traktaten og med de retsakter, som er vedtaget til gennemførelse af EF-traktaten, fortolkes disse bestemmelser ved gennemførelsen og anvendelsen i overensstemmelse med de relevante afgørelser og beslutninger, som EF-Domstolen og Europa-Kommissionen har truffet forud for undertegnelsen af denne aftale. Afgørelser og beslutninger, som er truffet efter undertegnelsen af denne aftale, meddeles de øvrige kontraherende parter. Efter anmodning fra en af de kontraherende parter vurderer Det Blandede Udvalg konsekvenserne af sådanne senere afgørelser og beslutninger for at sikre denne aftales funktion. Eksisterende fortolkninger meddeles forud for undertegnelsen af aftalen til aftalestaterne heri. Afgørelser, som er truffet af Det Blandede Udvalg i henhold til denne procedure, skal være i overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis.
2. Hvis der som led i en sag, som er fremlagt for en aftalestats domstol eller nævn, rejses spørgsmål om fortolkning af denne aftale, bestemmelserne i de retsakter, som anføres i bilag I eller retsakter vedtaget i henhold hertil, som i substansen er identiske med de tilsvarende regler i EF-traktaten og retsakter vedtaget til gennemførelse heraf, anmoder domstolen eller nævnet, hvis dette skønnes nødvendigt, for at der kan afsiges en kendelse, EF-Domstolen om at tage stilling til spørgsmålet. En aftalestat kan i en afgørelse og i henhold til protokol IV anføre, i hvilket omfang og på hvilke vilkår dens domstole og nævn må anvende denne bestemmelse. En sådan afgørelse skal meddeles depositaren og EF-Domstolen. Depositaren underretter de øvrige kontraherende parter.
3. Når, i henhold til bestemmelserne i ovenstående stykke, en domstol, hvis afgørelse ikke kan appelleres under national ret, ikke kan henvise en sag til EF-Domstolen, skal denne kontraherende part fremsende en dom, der er afsagt af en sådan domstol til Det Blandede Udvalg, som skal sikre en ensartet fortolkning af denne aftale. Hvis Det Blandede Udvalg inden to måneder efter at have fået forelagt konflikten mellem EF-Domstolens retspraksis og den dom, der er afsagt af en domstol i den kontraherende part ikke har kunnet sikre den ensartede fortolkning af aftalen, kan den i artikel 27 nævnte procedure anvendes.«
I forslagets artikel 24 understreges det, at aftalen »ikke er til hinder for, at de kontraherende parter under forudsætning af, at princippet om ikke-forskelsbehandling [...] overholdes, ensidigt kan ændre deres egen lovgivning på punkter, der er omfattet af denne aftale«. Det Blandede Udvalg skal underrettes, når en kontraherende part har vedtaget en sådan ændring.
De nærmere regler vedrørende Det Blandede Udvalg er indeholdt i forslagets artikel 25 og 26. Det Blandede Udvalg sammensættes af repræsentanter for de kontraherende parter, og Fællesskabet har én stemme for hver af sine medlemsstater. Udvalget træffer i princippet afgørelse med enstemmighed. Udvalgets afgørelser er bindende for de kontraherende parter.
Forslagets artikel 27 omhandler forligsordninger. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»1. En kontraherende part kan indbringe en tvist vedrørende anvendelsen af denne aftale for Det Blandede Udvalg, undtagen i tilfælde, hvor aftalen indeholder særlige procedurer, navnlig artikel 17, stk. 2 og 3, artikel 19, 20, artikel 22, stk. 1 til 4, og artikel 23, stk. 2 og 3.
2. Når en tvist er indbragt for Det Blandede Udvalg i henhold til stk. 1, afholdes der straks samråd mellem parterne i tvisten. I tilfælde, hvor Fællesskabet ikke er part i tvisten, kan en af parterne i den indbyde Fællesskabets repræsentant til at deltage i samrådet. Parterne i tvisten kan udarbejde et løsningsforslag, som straks forelægges Det Blandede Udvalg. Afgørelser, som Det Blandede Udvalg træffer i henhold til denne procedure, påvirker ikke EF-Domstolens retspraksis.
3. Hvis det ikke er lykkedes Det Blandede Udvalg at træffe en afgørelse om bilæggelse af tvisten tre måneder efter den dato, hvor sagen blev indbragt for den, kan parterne i tvisten indbringe sagen for EF-Domstolen, som træffer endelig og bindende afgørelse. Sager kan indbringes for EF-Domstolen på de vilkår, som anføres i protokol IV.
4. Hvis Det Blandede Udvalg ikke træffer afgørelse om en sag, som er fremlagt for det, i løbet af tre måneder, kan de kontraherende parter i en periode på højst seks måneder træffe hensigtsmæssige beskyttelsesforanstaltninger i henhold til denne aftales artikel 28 og 29. Efter denne periode kan hver enkelt kontraherende part opsige aftalen med øjeblikkelig virkning. En kontraherende part må ikke træffe beskyttelsesforanstaltninger vedrørende en sag, som er indbragt for EF-Domstolen i henhold til denne aftale, undtagen i de i artikel 10, stk. 2, angivne tilfælde eller i overensstemmelse med de ordninger, som er fastlagt i de forskellige retsakter, som anføres i bilag I.«
Forslagets artikel 28 og 29 vedrører beskyttelsesforanstaltninger, grænserne herfor og den procedure, der i så fald skal følges over for de øvrige kontraherende parter.
Forslagets artikel 30 omhandler spørgsmålet om tavshedspligt. Artikel 31-34 vedrører tredjelande og internationale organisationer. Artikel 35 indeholder bestemmelser om overgangsordninger, mens artikel 36 regulerer sammenhængen mellem FELO-aftalen og bilaterale luftfartsaftaler og -ordninger. Artikel 37-42 indeholder afsluttende bestemmelser, hvoraf det bl.a. fremgår, at FELO-aftalen træder i kraft på den første dag i den sjette måned efter den dato, hvor Fællesskabet og tre andre signatarer har deponeret deres ratifikations- eller godkendelsesakter.
Bilag I til forslaget opregner de regler om civil luftfart, der gælder for de kontraherende parter, og bilag II de konkurrenceregler i de Europaaftaler, der er indgået mellem Fællesskabet og hver enkelt af de associerede stater. Bilag III, IV og V indeholder henholdsvis listen over de kontraherende parters kompetente myndigheder vedrørende konkurrenceforhold, listen over de kontraherende parters lovtidender og listen over de kontraherende parters kompetente myndigheder vedrørende luftfartssikkerhed.
Protokol I til forslaget omhandler de horisontale tilpasninger, der som led i FELO-aftalen finder anvendelse på alle de retsakter, der er angivet i bilag I.
Protokol II vedrører gennemførelsen af konkurrenceregler for virksomhederne.
Protokol III vedrører samarbejdet mellem konkurrencemyndigheder med henblik på gennemførelse af konkurrencereglerne for virksomheder.
Protokol IV omhandler henvisninger til Domstolen. I afsnit 1 bestemmes, at når en sag indbringes for Domstolen i medfør af aftalens artikel 23, stk. 2, gælder de procedurer, som er fastlagt for forelæggelse af anmodninger om præjudicielle afgørelser inden for Fællesskabet, og aftalestaterne har samme ret til at indgive bemærkninger som medlemsstaterne. Ifølge protokollens afsnit 2 kan en aftalestat træffe beslutning om, enten at dens domstole, hvis afgørelse ikke kan appelleres, kan anmode Domstolen om at afgive en præjudiciel afgørelse om et spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden, hvis den pågældende domstol mener, at en sådan beslutning er nødvendig, for at den kan afsige dom, eller at alle domstole kan anmode Domstolen om at afgive en præjudiciel afgørelse, eller en kombination af disse muligheder. I protokollens afsnit 3 er det præciseret, at henvisninger til Domstolen i henhold til FELO-aftalens artikel 27 behandles på samme måde som tvistigheder, der forelægges Domstolen i henhold til artikel 239 EF. Protokollens afsnit 4 regulerer anvendelsen af sprog ved procedurer for Domstolen.
Protokol nr. V-XIV fastsætter de overgangsordninger, der gælder i forholdet mellem Fællesskabet og hver enkelt af de associerede stater.
IV - Sammenfatning af de skriftlige indlæg, der er indgivet af fællesskabsinstitutionerne og af medlemsstaternes regeringer
Kommissionen har redegjort for tilblivelseshistorien med hensyn til Fællesskabets regler for luftfartssektoren, der kulminerede med en liberalisering i form af »den tredje luftfartspakke« med henblik på at oprette et indre marked for luftfart. Kommissionen har bl.a. henvist til Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT L 240, s. 1), nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240, s. 8) og nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (EFT L 240, s. 15), der er suppleret med mange andre retsakter. En række andre aspekter, herunder tekniske, sikkerhedsmæssige og sociale, er blevet harmoniseret på fællesskabsplan. Disse retsakter er opregnet i bilag I til forslaget. Fællesskabets regler inden for den pågældende sektor omfatter i øvrigt også traktatens konkurrenceregler og gennemførelsesbestemmelserne hertil.
Ifølge Kommissionen er der i forslaget også taget hensyn til de »Europaaftaler«, der er indgået mellem Fællesskaberne, medlemsstaterne og hvert enkelt af de ti central- og østeuropæiske lande. Disse bilaterale aftaler, hvori etableringsretten inden for luftfart ikke er medtaget, og som opstiller en mulighed for, at der kan indgås særskilte aftaler om betingelserne for adgang til luftfartsmarkedet, indeholder ikke bestemmelser om ensartede procedurer for håndhævelsen af dem, hvorved der kunne have været opbygget et multilateralt fælleseuropæisk luftfartsområde på dette grundlag.
Kommissionen har understreget, at den har forhandlet forslaget på grundlag af de principper, Domstolen opstillede i udtalelse 1/92 om udkastet til en aftale om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS«) (udtalelse af 10.4.1992, Sml. I, s. 2821), og på grundlag af de forhandlingsdirektiver, Rådet havde givet den. Henset til, at det var hver enkelt af de associerede staters mål at tiltræde Fællesskabet, og til, at der ikke var institutionelle forbindelser svarende til dem, der sammenknyttede parterne i Det Europæiske Frihandelsområde (herefter »EFTA«), var det ifølge Kommissionen ikke realistisk at oprette en særskilt håndhævelses- eller myndighedsstruktur i lighed med EØS's »dobbelte grundpille«.
Kommissionen har i begæringen om udtalelse derefter gennemgået de bestemmelser i forslaget, der vedrører konkurrencereglerne, dem, der tilsigter at sikre en ensartet håndhævelse og fortolkning af FELO-aftalen, og dem, der omhandler bilæggelse af tvister.
Med henvisning til, at Domstolen har fastslået, at Fællesskabet har kompetence til at indgå internationale aftaler på konkurrencereglernes område (udtalelse 1/92, præmis 40), har Kommissionen anført, at forslaget ikke berører kompetencefordelingen inden for Fællesskabet. Kommissionens beføjelser udvides blot til også at omfatte samhandelen med de kontraherende stater.
Kommissionen har tilføjet, at overensstemmelsen mellem bestemmelserne i FELO-aftalen og Fællesskabets regler sikres derved, at der etableres »en enkelt grundpille«, som består i, at anvendelsen af reglerne i aftalen og i bilagene til aftalen betros en og samme myndighed, nemlig Kommissionen, som med hensyn til anvendelsen af konkurrencereglerne og de øvrige regler for luftfart har lige så vidtgående beføjelser over for de kontraherende stater som over for medlemsstaterne.
Endvidere er det i forslagets artikel 17, stk. 3, fastsat, at spørgsmål vedrørende retsgyldigheden af afgørelser, som træffes af Fællesskabets institutioner i henhold til FELO-aftalen, udelukkende henhører under Domstolens kompetence. Ifølge Kommissionen har Domstolen i øvrigt fastslået, at en aftale kan tillægge Domstolen nye beføjelser på betingelse af, at dette ikke bevirker, at Domstolens rolle i henhold til traktaten ændrer karakter (udtalelse 1/92, præmis 32). Denne rolle ændres ifølge Kommissionen ikke derved, at legalitetskontrollen udvides, idet Domstolen allerede har fastslået, at den har kompetence til at tage stilling til en påstand om annullation af en af en institution udstedt retsakt, der tilsigter at skabe retsvirkninger, uanset retsgrundlaget (jf. dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 625, præmis 8 og 9).
I de tilfælde, hvor FELO-aftalen ikke giver Fællesskabets institutioner beslutningsmyndighed, er formålet med forslagets artikel 23 at sikre en ensartet fortolkning af de relevante bestemmelser i aftalen og af Fællesskabets regler.
Kommissionen har endvidere anført, at i henhold til forslagets artikel 23, stk. 1, bevarer Fællesskabets retsorden sin uafhængighed, idet FELO-aftalen skal fortolkes i overensstemmelse med Domstolens praksis og Kommissionens afgørelser fra tiden før aftalens undertegnelse, og det overdrages Det Blandede Udvalg at fastlægge rækkevidden af senere afgørelser i overensstemmelse med Domstolens praksis.
Ifølge Kommissionen giver forslagets artikel 23, stk. 2, de kontraherende staters domstole myndighed til at anmode Domstolen om »at træffe afgørelse« på samme måde som i henhold til artikel 234 EF. Denne bestemmelse i forslaget, som er i overensstemmelse med førtiltrædelsesstrategien over for de associerede stater, tager også højde for præmis 33 i udtalelse 1/92, hvorefter Domstolens fortolkning skal have bindende virkning.
Kommissionen har tilføjet, at i henhold til protokol IV kan de kontraherende stater vælge, om forelæggelse for Domstolen skal være obligatorisk eller fakultativ, men Domstolen har fastslået (udtalelse 1/91 af 14.12.1991, Sml. I, s. 6079, præmis 60), at der ikke kan rejses principielle indvendinger mod en sådan frihed. Endvidere skal en kontraherende stat fremsende domme fra en retsinstans, der træffer afgørelse som sidste instans, og som ikke har kunnet henvise sagen til Domstolen, til Det Blandede Udvalg, som træffer afgørelse på en sådan måde, at der sikres en ensartet fortolkning af FELO-aftalen.
Kommissionen er således af den opfattelse, at bestemmelserne om »den enkelte grundpille« og den fortolkningskompetence, Domstolen er tillagt, begrænser risikoen for tvister med hensyn til anvendelsen af FELO-aftalen. Såfremt der imidlertid måtte opstå sådanne tvister, skal de i henhold til forslagets artikel 27 afgøres på en måde, der svarer til præmis 23 og 24 i udtalelse 1/92. I henhold til den nævnte bestemmelse træffer Det Blandede Udvalg afgørelser, som ikke må gribe ind i Domstolens praksis. Såfremt der ikke findes en løsning, kan parterne endvidere indbringe tvisten for Domstolen, hvis afgørelse i henhold til forslaget skal være endelig og bindende.
Sammenfattende finder Kommissionen således, at de tre opgaver, Domstolen er tillagt i henhold til forslaget, nemlig legalitetskontrol, fortolkning samt at afgøre tvister, fjerner enhver mulighed for afvigelser eller konflikt mellem Domstolens praksis og fortolkningen af FELO-aftalen. For at undgå enhver tvivl i retsspørgsmål og af respekt for Domstolens rolle har Kommissionen imidlertid anmodet Domstolen om at udtale sig om foreneligheden med traktaten af den juridiske overvågningsordning, der er fastsat i forslaget, og navnlig artikel 23, stk. 2 og 3.
Den danske regering har anført, at den juridiske overvågningsordning, som er fastsat i forslaget, ikke rejser nogen EU-retlige problemer. Med henvisning til de såkaldte »open skies«-sager, der i øjeblikket verserer for Domstolen, har den danske regering imidlertid bestridt Kommissionens redegørelse med hensyn til, i hvilket omfang luftfartsreglerne er blevet harmoniseret. Efter regeringens opfattelse er der på dette område ikke foretaget en fuldstændig harmonisering, og regeringen har udtrykt ønske om, at Domstolen i sin udtalelse undgår at foregribe udfaldet af de nævnte sager.
Den græske regering er indforstået med den overvågningsordning, der er fastsat i forslaget, men har nærmere anført, at visse bestemmelser er affattet for upræcist eller kan åbne mulighed for uforenelighed med traktaten. Med henvisning til udtalelse 1/91 og 1/92 har regeringen påpeget, at de to afgørende kriterier for vurderingen af, om denne del af forslaget er forenelig med traktaten, er, at der ikke sker en krænkelse af Fællesskabets retsordens uafhængighed, og at der ikke sker en udvanding af Domstolens rolle, som er at træffe bindende afgørelser.
Det organ, der spiller den afgørende rolle med henblik på at sikre en ensartet anvendelse af FELO-aftalen, er ifølge regeringen Det Blandede Udvalg. Det er derfor afgørende at tage stilling til, om de beslutninger, udvalget træffer, er i overensstemmelse med disse to kriterier.
For så vidt angår forslagets artikel 23, stk. 1, er Fællesskabets retsordens uafhængighed for så vidt angår de beslutninger, som Det Blandede Udvalg eventuelt skal træffe med henblik på at fastlægge følgerne af fremtidige afgørelser fra Domstolen, sikret derved, at udvalget udtrykkeligt skal efterkomme Domstolens praksis. Det eneste eventuelle problem, der måtte være, er, at Det Blandede Udvalg i henhold til bestemmelsen kun kan gribe ind på begæring af en af de kontraherende parter, og at det i så fald er sandsynligt, at udvalget ikke vil kunne træffe beslutning, idet der ikke vil være enighed i udvalget. I et sådant tilfælde indeholder forslaget ingen bestemmelser, bortset fra den generelle procedure med hensyn til bilæggelse af tvister. En udtrykkelig henvisning som den, der er fastsat i forslagets artikel 23, stk. 3, eller den, der er indeholdt i artikel 105 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994 L 1, s. 3, herefter »EØS-aftalen«), kunne overvejes.
For så vidt angår den præjudicielle procedure, der er fastsat i forslagets artikel 23, stk. 2 og 3, har den græske regering anført, at den skønsmæssige beføjelse, de kontraherende parter er tillagt med hensyn til reglerne for deres nationale domstoles forelæggelse af spørgsmål for Domstolen, svarer til den, der er tillagt i henhold til EØS-aftalens artikel 107, som Domstolen har fundet i overensstemmelse med traktaten. I kraft af henvisningen til protokol IV til forslaget pålægger forslagets artikel 23, stk. 2, imidlertid begrænsninger med hensyn til den kontraherende stats frihed, hvilket ikke på forhånd rejser spørgsmål om forenelighed. Det må imidlertid fremhæves, at den valgmulighed, der er fastsat i artikel 23, stk. 2, og i protokol IV, ikke hjemler mulighed for, at de kontraherende stater kan bestemme, at deres domstole eller visse af dem skal forelægge spørgsmål, idet de pågældende domstole under alle omstændigheder kun skal indgive en præjudiciel anmodning til Domstolen, såfremt de finder, at Domstolens afgørelse er nødvendig, for at de kan afsige dom. Der er således kun fastsat bestemmelser om fakultativ forelæggelse. Dette er ikke et element af uforenelighed, idet Domstolens besvarelse er bindende, men der kunne være anledning til at supplere opregningen af de muligheder, de kontraherende stater har.
Ifølge den græske regering kan der som følge af den nævnte bestemmelse opstå en afvigende praksis hos de nationale domstole, som ikke måtte have fundet det nødvendigt at forelægge spørgsmål for Domstolen. Den forpligtelse til at fremsende dommene til Det Blandede Udvalg, der fremgår af forslagets artikel 23, stk. 3, finder imidlertid kun anvendelse, såfremt en domstol, der træffer afgørelse som sidste instans, ikke »kan henvise en sag til EF-Domstolen«, hvilket ikke klart omfatter det tilfælde, at domstole, som kunne have forelagt en sag, måtte have besluttet ikke at gøre det. Denne situation kan ikke antages at være omfattet af andre bestemmelser og burde have været reguleret i ovennævnte bestemmelse.
I øvrigt savner sammenkædningen af den procedure med fremsendelse til Det Blandede Udvalg, der er fastsat i forslagets artikel 23, stk. 3, med den, der er fastsat i forslagets artikel 27, ifølge den græske regering den fornødne klarhed, navnlig for så vidt angår begyndelsestidspunktet for den frist, der er nævnt i de to bestemmelser.
Endelig har den græske regering anført, at princippet om, at Domstolens praksis skal overholdes, som en generel bestemmelse burde findes i forslagets artikel 27, stk. 1, og ikke i de stykker af den pågældende artikel, der omhandler de forskellige led af proceduren. For så vidt angår den kompetence, Domstolen i henhold til forslagets artikel 27, stk. 3, er tillagt med hensyn til at afgøre tvister, er denne kompetence i overensstemmelse med artikel 234 EF, sammenholdt med artikel 239 EF, selv om parterne i sagen ikke er medlemmer af Fællesskabet, idet de trufne afgørelser er bindende.
Ifølge den spanske regering må forslagets artikel 23, stk. 2 og 3, anses for forenelige med traktaten.
I henhold til forslagets artikel 23, stk. 2, sammenholdt med protokol IV, er der indført en præjudiciel procedure, som er fakultativ, men som indebærer en forpligtelse for de nationale domstole til at anvende Domstolens praksis. Efter regeringens opfattelse er der imidlertid en uoverensstemmelse, som det ville være hensigtsmæssigt at afhjælpe, mellem protokol IV og artikel 23, stk. 2, eftersom sidstnævnte bestemmelse kun omtaler muligheden for, at der kan forelægges spørgsmål vedrørende fortolkning, mens protokol IV også nævner spørgsmål vedrørende gyldighed.
Regeringen har tilføjet, at Domstolen allerede har fastslået, at muligheden for at tillægge domstole i stater, der ikke er medlemmer af Fællesskabet, ret til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen, er i overensstemmelse med traktaten, nemlig i udtalelse 1/91 og 1/92, hvilket også er tilfældet med hensyn til den omstændighed, at de kontraherende parter frit kan afgøre, om de vil tillade deres domstole at forelægge spørgsmål for Domstolen. Det er imidlertid vigtigt, at Domstolens besvarelse er bindende, hvilket i det foreliggende tilfælde er sikret i henhold til afsnit 1, punkt 1, i protokol IV.
Med hensyn til forslagets artikel 23, stk. 3, som omhandler muligheden for en eventuel uoverensstemmelse mellem retspraksis hos en domstol, der i en kontraherende stat træffer afgørelse som sidste instans, og Domstolens praksis, og som skal sammenholdes med forslagets artikel 27, som bestemmelsen henviser til, har den spanske regering anført, at således som bestemmelsen er affattet, må den anses for forenelig med traktaten, men at den dog mangler den fornødne klarhed og kunne forbedres på et enkelt punkt. Således præciseres det ikke i forslagets artikel 23, stk. 3, at i en sådan situation skal Det Blandede Udvalg overholde Domstolens praksis. Kun såfremt Det Blandede Udvalg ikke måtte finde en løsning, vil forslagets artikel 27 kunne bringes i anvendelse, og det er kun i artikel 27, at det er fastsat, at afgørelser, som Det Blandede Udvalg træffer, ikke påvirker Domstolens praksis. Ud fra et hensyn til klarhed burde det også i forslagets artikel 23, stk. 3, præciseres, at såfremt Det Blandede Udvalg har fået forelagt en sag, hvor der er tale om uoverensstemmelse med hensyn til retspraksis, skal udvalgets afgørelse være i overensstemmelse med Domstolens praksis.
Den italienske regering har bestridt Kommissionens bemærkning om, at eftersom EØS-aftalen har tjent som model for forslagets artikel 23 og 27, er de nævnte bestemmelser nødvendigvis forenelige med traktaten. Regeringen har nærmere anført, at Domstolen var tilbageholdende med at godkende den formulering, der var valgt i EØS-aftalen, og at dette skete under hensyn til en særlig baggrund, som var en anden end i den foreliggende sag.
Den kontrol med anvendelsen af FELO-aftalen, der er fastsat i forslaget, er rent politisk og ikke judiciel. Det Blandede Udvalg er ifølge den italienske regering et diplomatisk organ, der er pålagt at fastlægge følgerne af Domstolens domme, at sikre den ensartede fortolkning af aftalen og at bilægge tvister. Udøvelsen af disse funktioner er ikke undergivet nogen kontrol, og reglerne for de gældende procedurer er ikke fastsat på en hensigtsmæssig måde. Bestemmelsen om, at Det Blandede Udvalg skal overholde Domstolens praksis, er blot rent konstaterende.
Den italienske regering har tilføjet, at de kontrolfunktioner, der er tillagt Domstolen, derimod er begrænsede, bortset fra prøvelsen af lovligheden af de retsakter, fællesskabsinstitutionerne udsteder med hjemmel i FELO-aftalen. Det er kun de af Domstolens domme, der er afsagt forud for undertegnelsen af aftalen, der er bindende. Domstolens præjudicielle kompetence afhænger udelukkende af de kontraherende staters vilje, og i modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, er det ikke nærmere præciseret, hvilken virkning de domme har, som Domstolen afsiger efter denne procedure. Selv om den fortolkning, Domstolen har anlagt, er bindende for den forelæggende ret, kan den ikke være bindende for domstolene i de kontraherende stater, som kun har accepteret Domstolens præjudicielle kompetence derved, at Det Blandede Udvalg eventuelt kan gribe ind, hvilket ikke er tilfældet med hensyn til domme, der afsiges i medfør af artikel 234 EF.
Ifølge den italienske regering er reglerne om kontrol således forældede og har meget lidt til fælles med den tradition, der nu er fastlagt på fællesskabsplan.
Den italienske regering har navnlig anfægtet tre aspekter af forslaget.
For det første er det i forslagets artikel 23, stk. 1, blot fastsat, at Det Blandede Udvalgs vurdering af konsekvenserne af afgørelser og beslutninger, som er truffet efter undertegnelsen af FELO-aftalen, skal være i overensstemmelse med Domstolens praksis. Domstolen var imidlertid betænkelig med hensyn til de tilsvarende bestemmelser i EØS-aftalen, navnlig med hensyn til sondringen mellem ny retspraksis og hidtidig retspraksis (udtalelse 1/91, præmis 26), samt med hensyn til overholdelsen af visse væsentlige elementer i retspraksis (udtalelse 1/91, præmis 28). Ligeledes ophævede Domstolen kun sine betænkeligheder med hensyn til EØS-aftalens artikel 105, der blev indsat efter afgivelsen af udtalelse 1/91, og hvorved det blev pålagt et udvalg at sikre en ensartet fortolkning af aftalen, som følge af, at der blev indført begrebet »det godkendte protokollat ad artikel 105«, hvorefter udvalgets beslutninger ikke i noget tilfælde må gribe ind i Domstolens praksis (udtalelse 1/92, præmis 22-25)
Den italienske regering har tilføjet, at de i forslagets artikel 23, stk. 1, fastsatte betingelser for, hvornår Det Blandede Udvalg kan gribe ind, er upræcise og ikke særlig strenge, eftersom udvalget handler efter anmodning fra en kontraherende part, ligesom anvendelsen af udtrykket »konsekvenserne« nærmest tillægger udvalget et skøn med hensyn til, om det vil gribe ind, og endelig, at kravet om enstemmighed gør det vanskeligt for udvalget at udøve sine beføjelser. Derimod udgør den omstændighed, at udvalget som en forebyggende foranstaltning kan gribe ind, en væsentlig garanti.
Endvidere er den italienske affattelse af forslagets artikel 23, stk. 2, overraskende for så vidt angår spørgsmålet om den bindende virkning af Domstolens domme vedrørende de præjudicielle forelæggelser. Domstolen fastslog således i udtalelse 1/91, at det var uforeneligt med traktaten, at Domstolen kunne anmodes om »at udtale sig« (»di pronunciarsi«) om fortolkningen af aftalen. I udtalelse 1/92 fastslog Domstolen derimod, at en anmodning om en »afgørelse« (»decisione«) har bindende virkning. I den italienske affattelse af forslaget anvendes imidlertid ikke udtrykket »decisione«, men udtrykket »di pronunciarsi«.
Den italienske regering har endelig anført, at for så vidt angår Det Blandede Udvalgs rolle minder de procedurer, der er fastsat i forslagets artikel 23, stk. 3, og artikel 27, meget om dem, der findes i EØS-aftalens artikel 105 og 111, og med hensyn til hvilke Domstolen i udtalelse 1/92 fastslog, at de var forenelige med traktaten. Man må imidlertid rejse det spørgsmål, hvorfor det i forslagets artikel 27, stk. 2, er fastsat, at udvalgets afgørelser »[ikke] påvirker [...] EF-Domstolens retspraksis«, mens der i forslagets artikel 23, stk. 1, stilles det strengere krav, at afgørelserne skal være »i overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis«. Den første formulering sikrer kun fællesskabsrettens selvstændighed, mens den anden formulering sikrer, at Domstolens afgørelser får bindende virkning og derfor bør anvendes i begge tilfælde.
Det Forenede Kongeriges regering har anført, at den juridiske overvågningsordning og den ordning om bilæggelse af tvister, der er fastsat i forslaget, herunder i artikel 23, stk. 2 og 3, er forenelige med traktaten, således som fortolket af Domstolen i udtalelse 1/91 og 1/92.
For så vidt angår Kommissionens rolle med hensyn til gennemførelsen af konkurrencereglerne og af andre regler, der er fastsat i FELO-aftalen, er den ifølge regeringen i overensstemmelse med det princip, Domstolen opstillede i præmis 40 og 41 i udtalelse 1/92, hvori Domstolen ifølge regeringen fastslog, at en international aftale kan tillægge Fællesskabet og dets institutioner kompetence på konkurrenceområdet, forudsat at en sådan tildeling ikke bevirker, at deres beføjelser i henhold til traktaten ændrer karakter. De regler i FELO-aftalen, som det påhviler Kommissionen at anvende, er ifølge regeringen de samme som dem, der findes i den primære og afledte fællesskabsret.
Regeringen har tilføjet, at prøvelsesretten med hensyn til de retsakter, Kommissionen udsteder på dette grundlag, er forbeholdt Domstolen, hvilket ikke så meget bevirker, at Domstolen tillægges en kompetence, den ikke allerede har, som at afskære en hvilken som helst retsinstans i en kontraherende stat fra at gribe ind i denne prøvelsesret. Prøvelsesretten med hensyn til de kompetente fællesskabsinstitutioners retsakter er således den samme, uanset om de anvender reglerne i FELO-aftalen eller de hertil svarende fællesskabsretlige regler.
For så vidt angår de afgørelser og beslutninger, som Domstolen og Kommissionen har truffet forud for undertegnelsen af FELO-aftalen, er den omstændighed, at de i henhold til forslagets artikel 23, stk. 1, uden videre finder anvendelse ved fortolkningen og gennemførelsen aftalen, en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for at sikre overensstemmelsen mellem de to regelsæt.
Med hensyn til de beslutninger og afgørelser, der ligger efter undertegnelsen, sikrer det forhold, at Det Blandede Udvalg skal vurdere konsekvenserne heraf i overensstemmelse med Domstolens praksis, hvilket er et strengere krav end det, der følger af EØS-aftalens artikel 105, en harmonisk udvikling af de to regelsæt og er således foreneligt med traktaten.
Regeringen har tilføjet, at den ikke har nogen indvendinger mod den kompetence, der i henhold til forslagets artikel 23, stk. 2, er tillagt Domstolen til at tage stilling til spørgsmål, der forelægges af en domstol i en aftalestat, idet det er klart, at den afgørelse, hvorved Domstolen »tager stilling«, er bindende (jf. udtalelse 1/92, præmis 37), ligesom der ikke i sig selv kan rejses indvendinger mod den frihed, der gives aftalestaterne til at bestemme, om de vil lade deres retsinstanser forelægge spørgsmål for Domstolen (udtalelse 1/91, præmis 60).
For så vidt angår den kompetence, der i henhold til forslagets artikel 23, stk. 3, er tillagt Det Blandede Udvalg, til at »sikre en ensartet fortolkning« af FELO-aftalen, såfremt en dom, der er afsagt af en domstol i en kontraherende part, afviger fra Domstolens praksis, har Det Forenede Kongeriges regering anført, at eftersom en sådan afvigelse med hensyn til retspraksis ikke kan bevirke, at en aftale er uforenelig med traktaten (jf. udtalelse 1/91, præmis 60), gælder dette så meget desto mere for så vidt angår bestemmelser, der er affattet med henblik på at afhjælpe følgerne af en sådan mulighed. Regeringen har tilføjet, at under hensyn til forslagets artikel 23, stk. 1, kan Det Blandede Udvalgs forpligtelse »til at sikre en ensartet fortolkning« af FELO-aftalen ikke fortolkes på anden måde end, at det er et krav, at ethvert tiltag fra udvalgets side skal være i overensstemmelse med Domstolens praksis. Bestemmelsen i forslagets artikel 23, stk. 3, er derfor forenelig med traktaten.
Hvad angår spørgsmålet om forligsordninger svarer bestemmelserne i forslagets artikel 27 vedrørende Det Blandede Udvalg til EØS-aftalens artikel 111, som ifølge Domstolen ikke »berører den bindende virkning af Domstolens afgørelser eller krænker fællesskabsretsordenens autonomi« (udtalelse 1/92, præmis 29). Bestemmelserne i artikel 27, hvorved Domstolen tillægges kompetence, er ifølge regeringen også forenelige med traktaten, således som Domstolen allerede har fastslået med hensyn til tilsvarende bestemmelser (udtalelse 1/92, præmis 33 og 35).
Parlamentet har anført, at den juridiske overvågningsordning, som forslaget indeholder, er forenelig med traktaten.
I henhold til forslaget kan situationen være den, at nationale domstole, hvis afgørelser ikke kan appelleres, ikke vil være forpligtet til at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen, herunder også, såfremt der rejses spørgsmål om gyldigheden af en retsakt, som er vedtaget i henhold til bestemmelser, som i det væsentlige er identiske med fællesskabsreglerne. Der er således en teoretisk risiko for afvigende fortolkninger.
Med den foreliggende begæring om en udtalelse skal Domstolen imidlertid kun vurdere, om denne domstolsordning er forenelig med traktaten. I denne forbindelse er det afgørende spørgsmål, om den påtænkte domstolsordning »i sit forsøg på at opnå sine egne formål [...] vil kunne gribe ind i fællesskabsretsordenens autonomi« (udtalelse 1/91, præmis 30). Domstolen har imidlertid med hensyn til EØS-aftalen fastslået, at det forhold, at visse domstole ikke er forpligtet til at forelægge spørgsmål for Domstolen, ikke udgjorde en trussel for fællesskabsretsordenens autonomi.
Parlamentet har tilføjet, at Domstolen ligeledes har fastslået, at dens præjudicielle afgørelser burde være bindende (jf. udtalelse 1/91, præmis 61). Denne bindende virkning er sikret i henhold til forslaget, idet den præjudicielle dom i [den franske affattelse af] forslaget er betegnet som en »décision« (forslagets artikel 23, stk. 2), der skal anvendes (protokol IV til forslaget), ligesom Det Blandede Udvalg, såfremt det får forelagt et spørgsmål om forskellig retspraksis, skal træffe afgørelser, der »[ikke] påvirker [...] EF-Domstolens retspraksis« (forslagets artikel 27, stk. 2), og at hvis en tvist indbringes for Domstolen, er dens afgørelse endelig og bindende (forslagets artikel 27, stk. 3), og endelig, at tvistbilæggelsesordningen kan føre til indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger, såfremt en domstol i en aftalestat opretholder en divergerende fortolkning (forslagets artikel 27, stk. 4).
Den rolle, der er tillagt Det Blandede Udvalg, og hvorefter det skal sikre den ensartede fortolkning af FELO-aftalen, er sammenlignelig med den, der er tillagt Det Blandede Udvalg i henhold til EØS-aftalen. For så vidt angår sidstnævnte aftale rejste Parlamentet det spørgsmål, om en »administrativ instans« kunne finde hensigtsmæssige løsninger på tvister om forskelle i retspraksis. Domstolen har imidlertid fastslået, at tildelingen af en sådan beføjelse til udvalget var foreneligt med traktaten, såfremt udvalget i henhold til en bestemmelse, der er bindende for de kontraherende parter, var forpligtet til ikke at se bort fra den bindende virkning af Domstolens afgørelser inden for fællesskabsretten.
Parlamentet har endelig anført, at den rolle, som Det Blandede Udvalg er tillagt i henhold til forslaget, hverken griber ind i den bindende virkning af Domstolens domme eller autonomien i fællesskabsretsordenen, eftersom udvalgets afgørelser om fortolkning af FELO-aftalen skal være i overensstemmelse med EF-Domstolens praksis (forslagets artikel 23, stk. 1), at afgørelserne er bindende for de kontraherende parter (forslagets artikel 26, stk. 1), at de afgørelser, udvalget træffer som led i tvistbilæggelsesordningen, ikke påvirker EF-Domstolens retspraksis (forslagets artikel 27, stk. 2), at de afgørelser, Domstolen træffer med hjemmel i forslagets artikel 27, stk. 3, er endelige og bindende, og at, såfremt der ikke kan findes en løsning på tvisten, FELO-aftalen i sidste ende kan opsiges (forslagets artikel 27, stk. 4).
Rådet har indledningsvis anført, at begæringen om en udtalelse kan antages for så vidt angår de to substansspørgsmål, der rejses, nemlig det generelle spørgsmål om forslagets forenelighed med kravene i Fællesskabets retsorden og det specifikke spørgsmål om foreneligheden af forslagets overvågningsordning med traktaten. Forslaget indeholder således dels fælles regler, hvis formål er at oprette et fælles lufttransportområde ved at integrere alle de kontraherende parters lufttransportmarkeder, herunder Fællesskabets, dels bestemmelser, som skal sikre en ensartet anvendelse og fortolkning af disse regler.
Der skal derfor ifølge Rådet tages stilling til, hvilken garanti forslaget giver for en reel retlig ensartethed i det fælleseuropæiske luftfartsområde. Rådet har i denne forbindelse anført, at som det var tilfældet med hensyn til oprettelsen af EØS, er det ikke nogen garanti for retlig ensartethed, at fællesskabsrettens bestemmelser på luftfartsområdet og de tilsvarende bestemmelser i forslaget har samme indhold og affattelse (jf. udtalelse 1/91, præmis 22). Ifølge Rådet henhører fællesskabsretten, som vedrører integration, ikke under samme retsorden som det nævnte luftfartsområde, som hviler på et princip om samarbejde.
Der opstår herefter det spørgsmål, om de konvergensmekanismer, som indføres ved forslaget, kan råde bod på denne strukturelle forskel, når henses til udtalelse 1/91 og 1/92. Bestemmelsen om indarbejdelse af de kontraherende parters nye lovgivning (forslagets artikel 24), bestemmelsen om fremgangsmåden for indarbejdelse af sondringen mellem forordninger og direktiver (forslagets artikel 2) og fællesskabsretsakternes bindende karakter (forslagets artikel 2) samt muligheden for at påberåbe sig dem ved domstolene (forslagets artikel 17) tager snarere sigte på at styrke den retlige ensartethed ud fra modellen i artikel 249 EF. Men disse bestemmelser er ikke tilstrækkelige til at garantere denne ensartethed, som også afhænger af en tilfredsstillende retslig mekanisme for fortolkning og anvendelse af aftalen.
Rådet har tilføjet, at Domstolen har fastslået, at en international aftale kan indebære indførelse af en særskilt domstolsordning, som er bindende for Fællesskabet. For så vidt angår en aftale, der som den foreliggende overtager grundlæggende fællesskabsretlige bestemmelser og har til formål at sikre en ensartet anvendelse af disse bestemmelser, skal domstolsordningen være i overensstemmelse med artikel 220 EF, hvorefter Domstolen har enekompetence til at værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten.
Rådet har i denne forbindelse nærmere anført, at der i henhold til forslaget ikke indføres en særlig domstolsordning, at der med hensyn til de fællesskabsretlige regler, der ligger forud for undertegnelsen af aftalen, er indført en mulighed for præjudiciel forelæggelse, der adskiller sig fra den forpligtelse til forelæggelse, der i fællesskabsretten er fastsat i artikel 234, stk. 3, EF, og at, for så vidt angår efterfølgende fællesskabsregler, forslaget pålægger Det Blandede Udvalg at vurdere konsekvenserne heraf.
Ifølge Rådet kan der ikke rejses principielle indvendinger mod den frihed, aftalestaterne har til at bestemme, at det skal være fakultativt at forelægge præjudicielle spørgsmål. For så vidt angår overholdelsen af den bindende karakter af Domstolens afgørelser og af fællesskabsretsordenens autonomi er det i forslagets artikel 23 ganske vist ikke præciseret, om bestemmelsen vedrører Domstolens retspraksis som helhed, men henset til forslagets artikel 1, stk. 3, som opretholder Fællesskabets beføjelser, er bestemmelsen i artikel 23 tilstrækkelig.
Endvidere må de beføjelser, som Det Blandede Udvalg er tillagt, ikke underkende den bindende karakter af Domstolens afgørelser, idet forholdet for det første er det, at de afgørelser, udvalget træffer i henhold til forslagets artikel 23, stk. 1, skal være i overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis, for det andet, at udvalget, når det får forelagt en dom i henhold til samme bestemmelses stk. 3, skal sikre en ensartet fortolkning af FELO-aftalen i lyset af EF-Domstolens praksis, og endelig, at udvalgets afgørelser i henhold til forslagets artikel 26 er bindende for de kontraherende parter.
Den rolle som tvistbilæggelsesorgan, der er tillagt Det Blandede Udvalg, ændrer heller ikke Domstolens rolle, idet de afgørelser, udvalget træffer i henhold til forslagets artikel 27, stk. 2, ikke griber ind i EF-Domstolens retspraksis, idet en afgørelse fra Domstolen, som får indbragt en sag, som udvalget ikke har kunnet træffe afgørelse om, er endelig og bindende, og idet Fællesskabet, såfremt de kontraherende parter ikke indbringer sagen for Domstolen, kan opsige FELO-aftalen med øjeblikkelig virkning.
For så vidt angår afgrænsningen af kompetencen på konkurrenceområdet og de overvågningsmekanismer, der er fastsat på dette område, har Rådet anført, at forslaget ikke bevirker, at Fællesskabets beføjelser ændrer karakter, idet forslaget gengiver de fællesskabsretlige bestemmelser, der finder anvendelse, og udvider dem til også at omfatte aftalestaterne. Det forhold, at de pågældende regler har samme affattelse, er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at opfylde Domstolens krav. Det er ligeledes påkrævet, at de beføjelser, fællesskabsinstitutionerne er tillagt på konkurrenceområdet, ikke ændrer karakter.
Rådet har i denne forbindelse påpeget, at fællesskabsretten på konkurrence- og statsstøtteområdet bygger på et princip om decentralisering, idet beføjelserne udøves både af Kommissionen og af de nationale myndigheder under Domstolens kontrol. Bestemmelserne i forslaget til FELO-aftalen bevirker ikke, at denne afgrænsning ændrer karakter.
Domstolens stillingtagen
1 Domstolen er, som det fremgår af punkt 15 i begæringen om udtalelse, og som det fremgår af flere af de sproglige versioner af begæringen, blevet anmodet om at tage stilling til, om den ordning med »juridisk« overvågning, forslaget indeholder, er forenelig med traktatens bestemmelser (f.eks. »gerichtliche Kontrolle« i den tyske version, »judicial supervision« i den engelske version og »controllo giurisdizionale« i den italienske version). Det fremgår imidlertid af andre sproglige versioner af begæringen om udtalelse, at den omhandler den ordning med »juridisk« overvågning, der påtænkes indført (f.eks. »surveillance juridique« i den franske version og »vigilancia jurídica« i den spanske version). Tilsvarende fremgår det af begæringen om udtalelse som helhed og navnlig af Kommissionens bemærkning om, at den »især« ønsker oplyst, om bestemmelserne i forslagets artikel 23, stk. 2 og 3, er forenelige med traktaten, at begæringen ikke alene drejer sig om, hvorvidt den domstolsordning, forslaget indeholder, er forenelig med traktaten, men også om foreneligheden med hensyn til alle de bestemmelser i forslaget, som har til formål at sikre gennemførelsen og en ensartet fortolkning af FELO-aftalen og bilagene hertil, samt til at forebygge og bilægge tvister. Begæringen om udtalelse drejer sig følgelig om artikel 17, 23 og 27 samt om protokol IV til forslaget. Begæringen vedrører ikke spørgsmålet om omfanget af Fællesskabets eksterne kompetence. Som Kommissionen har anført i begæringen, påtænkes FELO-aftalen indgået mellem Fællesskabet og de deltagende stater, dvs. stater, der ikke er medlemmer af Fællesskabet.
2 Som det fremgår af forslagets artikel 1, er formålet med FELO-aftalen »at oprette et fælleseuropæisk luftfartsområde [...] baseret på fri markedsadgang, fri etableringsret, ligelige konkurrencevilkår og fælles regler - herunder også vedrørende sikkerhed og miljø«. I betragtningerne til forslaget erkender de kontraherende parter først, at »der er en tæt indbyrdes sammenhæng i den internationale civilluftfart«, og at aftalen er baseret på en »overholdelse af de samme regler«, nemlig »relevant gældende lov i Det Europæiske Fællesskab«. De kontraherende parter erindrer sig, at »samtlige associerede stater har forpligtet sig til at bringe deres love i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen«. De kontraherende parter tilsigter således et højt integrationsniveau, hvilket, som Kommissionen har præciseret i begæringen, forudsætter, at der indføres ordninger, som effektivt kan sikre en ensartet anvendelse og fortolkning af bestemmelserne i FELO-aftalen og af de materielle regler, der henvises til i bilagene til aftalen.
3 For så vidt angår formålene med aftalen er forslaget opbygget på en måde, der kan sammenlignes med EØS-aftalen. To forslag til denne aftale var genstand for de ovennævnte udtalelser 1/91 og 1/92. Selv om den foreliggende aftale i modsætning til EØS-aftalen er sektorbestemt, idet den kun omfatter luftfartsområdet, har den som EØS-aftalen til formål, at gældende fællesskabslovgivning udvides til at omfatte nye stater derved, at regler, der reelt er de fællesskabsretlige regler, gennemføres i et større geografisk område.
4 De kontraherende parter har også fastsat det mål, navnlig for at forhindre forvridninger af konkurrencereglerne, at disse fælles bestemmelser gennemføres og overholdes på en så ensartet måde som muligt, ud fra hensynet til loyalt samarbejde. Det er på denne baggrund, at bestemmelserne i FELO-aftalen om den juridiske overvågning skal vurderes. Formuleringen af disse bestemmelser er på flere punkter direkte inspireret af formuleringen i EØS-aftalen.
5 Den tilstræbte ensartede fortolkning og anvendelse af de nævnte bestemmelser vil under visse omstændigheder kunne berøre og måske endda gribe ind i Fællesskabets og dets institutioners beføjelser eller betingelserne for fortolkningen af de fællesskabsretlige bestemmelser. En aftale, som ville kunne påvirke Fællesskabets retsorden på en sådan måde, må ikke vedtages alene på grundlag af artikel 300 EF, for så vidt som aftalen kunne gribe ind i Fællesskabets grundlag og dermed i traktatens bestemmelser. Domstolen har således fastslået, at det første forslag til en aftale om oprettelse af EØS, som Domstolen var blevet anmodet om at udtale sig om, greb ind i fællesskabsretsordenens autonomi og følgelig var uforenelig med traktaten, idet det ud fra det hensyn til ensartethed, som aftalens forfattere havde tilkendegivet, navnlig påtænktes at overdrage det til en EØS-domstol at fortolke bestemmelserne i aftalen som sidste instans, hvilke bestemmelser reelt var identiske med bestemmelserne i fællesskabsretten. EØS-Domstolen kunne tilmed være foranlediget til at udtale sig om kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne (jf. udtalelse 1/91, præmis 30-46).
6 Derimod er forholdet det, at såfremt der i en aftale i institutionel henseende er en klarere adskillelse mellem Fællesskabet og de øvrige kontraherende parter, og der i aftalen heller ikke stilles betingelser i form af en indgriben i udøvelsen af Fællesskabets og dets institutioners beføjelser eller fortolkningen af fællesskabsretten, kan fællesskabsretsordenens autonomi betragtes som opretholdt. Navnlig er risikoen for, at gennemførelsen af en aftale berører Fællesskabets grundlag, ringe, fordi parterne i aftalen er omfattet af en og samme organisation, som råder over sit eget judicielle organ og en egen overvågningsmyndighed, som adskiller sig fra fællesskabsinstitutionernes. Dette var tilfældet med hensyn til det andet udkast til en aftale om oprettelse af EØS, som Domstolen blev anmodet om at udtale sig om, og som Domstolen fandt var forenelig med traktaten på grund af følgende forskelle: forslaget om en EØS-domstol var opgivet, EFTA-Domstolen var blevet oprettet, og beslutninger truffet af det udvalg, som havde fået til opgave at bilægge tvister mellem Fællesskabet og EFTA-staterne samt at tilstræbe en ensartet fortolkning af EØS-reglerne, under ingen omstændigheder måtte gribe ind i Domstolens praksis (jf. udtalelse 1/92, præmis 18-35).
7 Forslaget til FELO-aftalen, hvis formål kan sammenlignes med formålene med EØS-aftalen, er imidlertid bygget anderledes op i institutionel henseende. Mens grundlaget for EØS-aftalen er en »dobbelt grundpille«, som udgøres af Fællesskaberne på den ene side og EFTA på den anden, tager forslaget om oprettelse af FELO udgangspunkt i en »enkelt grundpille«, en løsning, som er blevet mulig og nødvendig som følge af, at der ikke tidligere var en institutionel forbindelse mellem de deltagende stater på luftfartsområdet. På de områder, hvor Fællesskabets institutioner i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser er tillagt kompetence, herunder Kommissionen i en række situationer for så vidt angår konkurrencereglerne, har de samme institutioner kompetence til at anvende de hertil svarende bestemmelser, der omhandles i forslaget, på hele FELO. På de områder, hvor hverken konkurrencereglerne eller de afledte bestemmelser, der er nævnt i bilag I til forslaget, tillægger fællesskabsinstitutionerne beføjelser, er det pålagt de deltagende stater at anvende bestemmelserne i FELO-aftalen. Bilæggelsen af tvister og hvervet med at sikre en ensartet gennemførelse af de pågældende bestemmelser er overdraget Det Blandede Udvalg, der vil blive nedsat i henhold til forslagets artikel 25. I øvrigt bemærkes, at forslaget åbner mulighed for, at de deltagende stater kan træffe bestemmelse om, at deres domstole skal kunne indgive præjudicielle anmodninger til Domstolen, hvilket under de konkrete omstændigheder ikke mindst er vigtigt, fordi der ikke findes et judicielt organ, der er fælles for de pågældende stater, og som uden for Fællesskabets område kan sikre en vis ensartet fortolkning af reglerne i FELO-aftalen.
8 I henhold til forslaget er Kommissionen således tillagt en omfattende kompetence, idet det er pålagt Kommissionen at sikre, at FELO-aftalens konkurrenceregler overholdes inden for hele det pågældende område. Ligeledes er Det Blandede Udvalg under FELO overdraget ansvarsområder, som kan vise sig at være mere omfattende end dem, der var tillagt Det Blandede Udvalg under EØS. Det kan således antages, at Det Blandede Udvalg under FELO får forelagt flere tilfælde af divergerende fortolkning af reglerne i FELO-aftalen eller tvister vedrørende deres gennemførelse, idet der med hensyn til de deltagende stater ikke findes en særlig organisation, der omfatter dem, og som kan sammenlignes med EFTA, og heller ikke et fælles judicielt organ.
9 Dette valg i institutionel henseende af en »enkelt grundpille«, hvor navnlig Kommissionen varetager en regulerende rolle, der er ny, kan bidrage til det høje integrationsniveau for de forskellige luftfartsmarkeder, som de kontraherende parter tilstræber. Ligeledes må det forhold, at bestemmelserne i forslaget og de tilsvarende fællesskabsretlige bestemmelser i vidt omfang er identiske, antages at begunstige overholdelsen af de fælles regler på konkurrenceområdet, på det sikkerhedsmæssige, miljømæssige og sociale område, der finder anvendelse inden for FELO, og således lette udøvelsen af Kommissionens nye opgaver. Dette udgør den vigtigste garanti for ensartethed med hensyn til betingelserne for åbning af markederne for luftfartsselskaberne og statsborgerne i de deltagende stater eller dem, der er omfattet af FELO-aftalen.
10 De hovedlinjer, som forslaget afspejler, medfører imidlertid dels, at der på et og samme geografiske område, nemlig FELO, tilvejebringes en sidestilling af fællesskabsretlige regler og regler, der kopierer dem, og som ikke konsekvent vil blive anvendt og heller ikke fortolket af de samme myndigheder eller organer, hvilket ville kunne medføre forskelle, som kan være til skade for FELO-aftalens funktion. Dels indebærer de nævnte hovedlinjer, at det overdrages Kommissionen at anvende en række regler i den pågældende aftale uden for Fællesskabets område, hvorved der skabes særlige forhold mellem Fællesskabet og de deltagende stater.
11 I en sådan sammenhæng, som er kendetegnet ved, at en lang række af reglerne i FELO-aftalen materielt er de fællesskabsretlige regler, tilkommer det Domstolen at undersøge, om det forslag, den skal udtale sig om, indeholder tilstrækkelige foranstaltninger, der i det mindste kan sammenlignes med dem, der er fastsat i EØS-aftalen, og som kan sikre, at den tilstræbte ensartede fortolkning af de pågældende regler og de nye institutionelle forbindelser, der ved FELO-aftalen er tilvejebragt mellem Fællesskabet og de deltagende stater, ikke griber ind i fællesskabsretsordenens autonomi. Det er navnlig af betydning, at ordningerne i aftalen er til hinder for, at Fællesskabet i tilfælde af tvist med en deltagende stat bliver omfattet af en nærmere angiven fortolkning af de fællesskabsretlige regler, aftalen indeholder. Aftalen skal således gøre det muligt at forebygge og forhindre en sådan indgriben i det formål med en ensartet fortolkning af fællesskabsretten, der er fastsat i artikel 220 EF, og i den funktion med hensyn til legalitetskontrollen for så vidt angår fælleskabsinstitutionernes retsakter, som påhviler Domstolen (jf. i denne retning udtalelse 1/91, præmis 41-46).
12 Sikringen af fællesskabsretsordenens autonomi forudsætter således for det første, at Fællesskabet og dets institutioners kompetence, således som denne er fastlagt i traktaten, ikke ændrer karakter (jf. udtalelse 1/91, præmis 61-65, og udtalelse 1/92, præmis 32 og 41).
13 Den forudsætter for det andet, at ordningerne vedrørende den ensartede fortolkning af FELO-aftalens regler og om bilæggelse af tvister ikke bevirker, at Fællesskabet og dets institutioner under udøvelsen af deres interne kompetence påtvinges en bestemt fortolkning af de fællesskabsretlige regler, aftalen indeholder (jf. udtalelse 1/91 og 1/92).
14 For så vidt angår FELO-aftalens indvirkning på Fællesskabets og dets institutioners kompetence bemærkes, at den ikke berører karakteren af denne kompetence i et sådant omfang, at aftalen bør erklæres uforenelig med traktaten.
15 For det første vil FELO-aftalen ikke påvirke kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne.
16 Medlemsstaterne er således ikke parter i FELO-aftalen. Der er derfor ingen risiko for, at Det Blandede Udvalg eller en domstol, der får forelagt en tvist vedrørende fortolkningen af nærmere angivne bestemmelser i aftalen, anvender eller fortolker begrebet »kontraherende part« på en måde, der ville medføre en fastlæggelse af medlemsstaternes og Fællesskabets respektive kompetence (jf. i denne retning, men med et modsat resultat, udtalelse 1/91, præmis 31-36).
17 Endvidere er den omstændighed, at medlemsstaterne ikke er parter i FELO-aftalen, en garanti for, at tvister mellem medlemsstaterne eller mellem medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne vedrørende fortolkningen af de gældende fællesskabsretlige bestemmelser på luftfartsområdet fortsat alene vil være omfattet af de ordninger, der er fastsat i traktaten. Den procedure, hvorefter Det Blandede Udvalg skal bilægge tvister, og som er indført i henhold til forslagets artikel 27, vedrører således kun tvister mellem de deltagende stater eller tvister mellem de pågældende stater eller en af dem og Fællesskabet. Denne procedure er således ikke i strid med bestemmelserne i artikel 292 EF, som har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne forpligter sig til ikke at søge tvister vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af denne traktat afgjort på anden måde end fastsat i traktaten.«
18 Endvidere påvirker den udvidelse af fællesskabsinstitutionernes kompetence, forslaget indebærer, heller ikke karakteren af den pågældende kompetence.
19 En række bestemmelser i forslaget, navnlig artikel 19-22, tillægger fællesskabsinstitutionerne kompetence over for de deltagende stater, der ikke er medlemmer af Fællesskabet. Dette er navnlig tilfældet for Kommissionen, nemlig i henhold til bestemmelserne i forslagets artikel 11-16 vedrørende konkurrencereglerne, og i henhold til forslagets artikel 17-22 vedrørende anvendelsen af FELO-aftalen, men også for Domstolen, som i henhold til forslagets artikel 23, stk. 2, og protokol IV til forslaget vil kunne træffe afgørelse vedrørende præjudicielle spørgsmål, der forelægges af retsinstanser i de deltagende stater, og i medfør af forslagets artikel 27, stk. 3, træffe afgørelse vedrørende tvister, som de kontraherende parter har besluttet at indbringe for Domstolen, såfremt proceduren for Det Blandede Udvalg ikke måtte føre til et resultat.
20 Domstolen har allerede fastslået, at en international aftale, som Fællesskabet indgår med tredjelande, kan påvirke fællesskabsinstitutionernes beføjelser, uden at aftalen herved må betragtes som uforenelig med traktaten. Som Domstolen har fastslået i sine udtalelser vedrørende udkastene til en aftale om oprettelse af EØS, betragtes en sådan aftale som forenelig med traktaten, såfremt de beføjelser, Fællesskabets institutioner har i henhold til traktaten, ikke ændrer karakter (jf. navnlig udtalelse 1/92, præmis 32 og 41).
21 Selv om forslaget til FELO-aftalen påvirker fællesskabsinstitutionernes beføjelser, griber det ikke ind i disse beføjelser og krænker følgelig ikke for så vidt fællesskabsretsordenens autonomi.
22 For så vidt angår Kommissionen ligger forslagets bestemmelser tæt op ad de bestemmelser i traktaten, som definerer den opgave, Kommissionen udfører på konkurrenceområdet over for medlemsstaterne. Det forhold, at de materielle regler i FELO-aftalen og de fællesskabsretlige regler, som Kommissionen skal anvende i relation til de deltagende stater, er identiske samt den omstændighed, at der i institutionel henseende er valgt en »enkelt grundpille«, må ligeledes betragtes som garantier for, at karakteren af fællesskabsinstitutionernes beføjelser er opretholdt.
23 Med hensyn til Domstolen opfylder bestemmelserne i forslaget til FELO-aftalen de vigtigste betingelser med hensyn til bevarelsen af karakteren af Domstolens kompetence.
24 For det første er det i henhold til forslagets artikel 17, stk. 3, Domstolen, der træffer afgørelse med hensyn til »[s]pørgsmål vedrørende gyldigheden af beslutninger, som fællesskabsinstitutionerne træffer i medfør af denne aftale«. Den eneret med hensyn til legalitetskontrollen for så vidt angår fællesskabsinstitutionernes retsakter, uanset om de handler i henhold til traktaten eller i henhold til en anden folkeretlig retsakt, som Domstolen navnlig er tillagt i henhold til artikel 230 EF og 234 EF, berøres således ikke.
25 For det andet er forholdet det, at i alle de tilfælde, hvor forslaget tillægger Domstolen kompetence, er Domstolens afgørelser bindende. De betænkeligheder, den italienske regering har givet udtryk for i sine skriftlige indlæg, er derfor ikke berettigede (jf. udtalelse 1/91, præmis 59-65). Dette gælder såvel med hensyn til de procedurer med præjudiciel forelæggelse, der er fastsat i forslagets artikel 23, stk. 2, og i protokol IV til forslaget, som de procedurer med bilæggelse af tvister, der er fastsat i forslagets artikel 27, stk. 3, hvori det hedder, at »[Domstolen] træffer endelig og bindende afgørelse«.
26 Bestemmelserne i forslaget til FELO-aftalen findes herefter ikke at bevirke, at Fællesskabets og dets institutioners beføjelser ændrer karakter, og bestemmelserne griber derfor ikke for så vidt ind i fællesskabsretsordenens autonomi. De må derfor anses for forenelige med traktaten.
27 Efter behandlingen af spørgsmålet, om forslaget påvirker Fællesskabets og dets institutioners beføjelser, skal der herefter tages stilling til rækkevidden af de ordninger, der er fastsat i forslaget med henblik på at sikre en ensartet fortolkning af FELO-aftalens regler og bilæggelsen af tvister. Som Domstolen har udtalt i præmis 13, ville fællesskabsretsordenens autonomi ikke blive opretholdt, såfremt de pågældende ordninger bevirkede, at Fællesskabet og dets institutioner under udøvelsen af deres interne kompetence blev påtvunget en bestemt fortolkning af de fællesskabsretlige regler, aftalen indeholder.
28 Der skal i denne forbindelse først tages stilling til de bestemmelser, der fastlægger de vigtigste kendetegn for FELO-aftalens regler, og derefter ordningerne med præjudiciel forelæggelse, bestemmelserne i forslagets artikel 23, stk. 1, og i samme artikels stk. 3, som vedrører fortolkningen af de nævnte regler, og endelig til ordningerne med bilæggelse af tvister.
29 For det første fremgår det af forslaget, at FELO-aftalens regler i overensstemmelse med de kontraherende parters vilje vil overholde de generelle fællesskabsretlige principper. I præamblen til forslaget hedder det således, at »samtlige associerede stater har forpligtet sig til at bringe deres lovgivning i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen«. I forslagets artikel 2 præciseres det, på linje med bestemmelserne i artikel 249 EF, at en retsakt, som er omfattet af bilag I til forslaget, og som svarer til en EF-forordning, »indgår [...] som sådan i de kontraherende parters nationale lovgivning«, og at det ved en retsakt svarende til et EF-direktiv »overlades [...] til de kontraherende parters myndigheder at bestemme, i hvilken form og efter hvilken metode retsakten skal gennemføres«. I forslagets artikel 17, stk. 1, er det desuden fastsat, at hver enkelt kontraherende part drager omsorg for, at de rettigheder, som følger af FELO-aftalen, kan »påberåbes ved de nationale domstole«. Det følger af alle ovennævnte bestemmelser, at den tilstræbte ensartethed med hensyn til anvendelsen af de bestemmelser, FELO-aftalen indeholder, vil ske under overholdelse af de vigtigste kendetegn for fællesskabsreglerne.
30 For det andet kan de ordninger med præjudiciel forelæggelse, der er fastsat i forslagets artikel 23, stk. 2, og i protokol IV til forslaget, og som giver de deltagende stater mulighed for at træffe bestemmelse om, at deres domstole kan forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen, anses for forenelige med traktaten.
31 De nævnte bestemmelser har utvivlsomt ikke til formål at give de deltagende parters domstole ubegrænset mulighed for at forelægge spørgsmål for Domstolen. I protokol IV til forslaget er det således fastsat, at de muligheder for præjudiciel forelæggelse, protokollen indeholder, står åbne for hver enkelt deltagende stat, »[h]vis den træffer en beslutning om modaliteterne af denne bestemmelses [forslagets artikel 23, stk. 2] anvendelse«. Denne fortolkning bekræftes af bestemmelserne i forslagets artikel 23, stk. 3, som tager højde for den situation, at en domstol i en deltagende stat »ikke kan henvise en sag til EF-Domstolen«.
32 Domstolen har imidlertid allerede med hensyn til tilsvarende bestemmelser i EØS-aftalen fastslået, at stater frit kan bestemme, om de vil lade deres retsinstanser forelægge spørgsmål for Domstolen (udtalelse 1/91, præmis 60).
33 Domstolen har i samme udtalelse ligeledes fastslået, at også andre retsinstanser end medlemsstaternes kunne forelægge præjudicielle spørgsmål, dog under forudsætning af, at Domstolens svar er bindende for de forelæggende retsinstanser (jf. udtalelse 1/91, præmis 59 og 61-65). Som anført ovenfor, er dette tilfældet med hensyn til forslaget til FELO-aftalen, eftersom en forelæggelse for Domstolen i medfør af forslagets artikel 23, stk. 2, hvis nærmere regler er præciseret gennem de forskellige valgmuligheder, der er fastsat i protokol IV, i henhold til den pågældende protokol giver Domstolen mulighed for at udtale sig med bindende virkning vedrørende såvel fortolkningen som gyldigheden af FELO-aftalens regler.
34 For det tredje giver de ordninger, der omhandles i forslagets artikel 23, stk. 1, vedrørende fortolkningen af de bestemmelser i FELO-aftalen, der reelt er identiske med fællesskabsrettens bestemmelser, mulighed for, at de kontraherende parter i tilstrækkeligt omfang tager hensyn til Domstolens praksis.
35 I forslagets artikel 23, stk. 1, er det således fastsat, at de materielle bestemmelser i FELO-aftalen ved deres gennemførelse og anvendelse skal fortolkes i overensstemmelse med de relevante afgørelser og beslutninger, som Kommissionen og Domstolen har truffet vedrørende identiske bestemmelser i fællesskabsretten.
36 Selv om den bindende virkning af Kommissionens beslutninger og Domstolens praksis efter bestemmelsen er begrænset til kun at omfatte afgørelser og beslutninger, som er truffet forud for undertegnelsen af FELO-aftalen, er dette ikke i sig selv uforeneligt med traktaten, såfremt der indføres passende procedurer med henblik på, at der ikke gribes ind i Domstolens efterfølgende praksis, og den ensartede fortolkning af de fællesskabsretlige regler således er garanteret (jf. udtalelse 1/92, præmis 21-23).
37 I udtalelse 1/92, som vedrørte et udkast til en aftale om oprettelse af EØS, fastslog Domstolen, at de procedurer, der var indført for at tage hensyn til Domstolens praksis, var tilstrækkelige. De ordninger, forslaget indeholdt, var følgende: For det første var Det Blandede Udvalg under EØS adressat for Domstolens og EFTA-Domstolens domme og øvrige afgørelser og skulle foretage en løbende undersøgelse af udviklingen af deres praksis med henblik på at sikre en ensartet fortolkning af den pågældende aftale. Endvidere blev udvalgets afgørelser, uanset om de vedrørte en opfølgning af udviklingen af Domstolens praksis eller bilæggelse af tvister vedrørende fortolkningen af aftalen, truffet »efter fælles aftale« og måtte »ikke i noget tilfælde gribe ind i De Europæiske Fællesskabers Domstols praksis«. Domstolen kvalificerede i øvrigt i udtalelsens præmis 24 denne regel som »en væsentlig garanti, der er nødvendig for at sikre fællesskabsrettens autonomi«.
38 Bestemmelserne i forslaget til FELO-aftalen er ganske vist ikke identiske med bestemmelserne i EØS-aftalen, men udviser, set under ét, tilsvarende garantier.
39 For det første er det i forslagets artikel 23, stk. 1, udtrykkeligt og på en måde, der er bindende for de kontraherende parter, fastsat, at selv om Det Blandede Udvalg ikke har til opgave at foretage en løbende undersøgelse af udviklingen af Domstolens og de deltagende staters retsinstansers praksis, skal udvalgets afgørelser »være i overensstemmelse med EF-Domstolens praksis«. Det Blandede Udvalg, hvis funktion, såfremt det får forelagt en sag af en af de kontraherende parter, skal sikre FELO-aftalens »funktion«, må derfor ikke påtvinge de repræsentanter for Fællesskabet, som er medlemmer af udvalget, en fortolkning af reglerne i den pågældende aftale, der er i strid med Domstolens praksis. Forslaget er i øvrigt ikke til hinder for, at det standpunkt, Fællesskabet indtager i Det Blandede Udvalg, i givet fald kan forelægges for Domstolen under anvendelse af de retsmidler, der er indført ved traktaten.
40 Endvidere bemærkes, at selv om det krav, der er opstillet i forslagets artikel 25, stk. 3, og hvorefter udvalget træffer afgørelse med enstemmighed, kan vise sig at være til skade for aftalens funktion derved, at der ikke er mulighed for at udlede fortolkninger af reglerne i FELO-aftalen, der altid er ensartede, må det ligeledes betragtes som en garanti for, at Fællesskabet ikke i forholdet til medlemsstaterne eller statsborgerne i Fællesskabet påtvinges en fortolkning, der er i strid med retspraksis i Fællesskabet.
41 Endelig kan det forhold, at der i forslagets artikel 23, stk. 1, ikke udtrykkeligt er fastsat et retsmiddel, såfremt Det Blandede Udvalg ikke måtte kunne træffe en afgørelse, kun antages at have skadelige følger for FELO-aftalens funktion. De divergerende fortolkninger af FELO-aftalens regler, som der herved kunne bestå mellem Fællesskabet og de deltagende stater, vil ikke i sig selv medføre konsekvenser for fællesskabsretsordenen, hvis materielt identiske, men formelt forskellige regler vil bevare deres egen fortolkning.
42 For det fjerde giver forslagets artikel 23, stk. 3, der omhandler det tilfælde, hvor en domstol i en kontraherende part, der træffer afgørelse som sidste instans, ikke kan »henvise en sag til EF-Domstolen«, og hvorefter en dom, der er afsagt af en sådan domstol, skal fremsendes til Det Blandede Udvalg, som skal sikre en ensartet fortolkning af FELO-aftalen, heller ikke anledning til betænkeligheder.
43 Selv om artikel 23, stk. 3, ikke indeholder det krav, der er opstillet i forslagets artikel 23, stk. 1, og hvorefter Det Blandede Udvalgs afgørelser »skal være i overensstemmelse med EF-Domstolens praksis«, er formålet med Det Blandede Udvalgs indgriben i denne forbindelse samt i den mere generelle sammenhæng, der fremgår af forslagets artikel 23, stk. 1, at drage omsorg for en ensartet anvendelse af FELO-aftalens regler. Betingelsen om, at Det Blandede Udvalgs afgørelser skal være i overensstemmelse med Domstolens praksis, finder således anvendelse i alle de tilfælde, hvor udvalget søger at nå dette mål, uanset om det er i medfør af artiklens stk. 1 eller stk. 3.
44 Endelig bemærkes, at de ordninger om bilæggelse af tvister, der er indført ved forslagets artikel 27, en procedure, der henvises til i forslagets artikel 23, stk. 3, minder om de ordninger, der er fastsat i EØS-aftalen, og som Domstolen anså for forenelige med traktaten, og er indført i forslaget med en mere bindende formulering. Det præciseres således først i selve forslaget, at afgørelser, som Det Blandede Udvalg træffer i henhold til denne procedure, »påvirker ikke EF-Domstolens retspraksis«. Dernæst kan de allerede fremsatte bemærkninger vedrørende bestemmelserne i forslagets artikel 23, stk. 1, for så vidt angår retsvirkningerne af reglen om enstemmighed fuldt ud bringes i anvendelse på dette sted. Endvidere kan tvister, hvor det ikke måtte lykkes Det Blandede Udvalg at træffe en afgørelse, indbringes for Domstolen, som træffer »endelig og bindende« afgørelse. Endelig bemærkes, at selv om sådanne tvister i medfør af afsnit 3 i protokol IV til forslaget kun kan indgives til Domstolen »på samme måde som tvistigheder, der forelægges Domstolen i henhold til artikel 239 i EF-traktaten«, dvs. på grundlag af et kompromis, der forudsætter enighed mellem parterne i tvisten, medfører den nævnte bestemmelse en begrænsning af de tilfælde, hvor Domstolen kan blive anmodet om at tage stilling, men bevirker ikke, at Fællesskabets repræsentanter i Det Blandede Udvalg bliver tvunget til at anvende regler, der er i strid med fællesskabsretten.
45 Det må herefter antages, at ordningerne vedrørende den ensartede fortolkning af FELO-aftalens regler og om bilæggelse af tvister ikke bevirker, at Fællesskabet og dets institutioner under udøvelsen af deres interne beføjelser påtvinges en bestemt fortolkning af de fællesskabsretlige regler, som aftalen indeholder.
46 Bestemmelserne i artikel 17, 23 og 27 i samt protokol IV til FELO-aftalen i den affattelse, der er forelagt for Domstolen, findes herefter ikke at gribe ind i fællesskabsretsordenens autonomi. Den juridiske overvågningsordning, der påtænkes indført ved de nævnte bestemmelser i aftalen, må følgelig erklæres forenelig med traktaten.
Afgørelse
På grundlag heraf
afgiver
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene P. Jann, F. Macken, N. Colneric og S. von Bahr samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J.N. Cunha Rodrigues og C.W.A. Timmermans,
efter at have hørt førstegeneraladvokat S. Alber og generaladvokaterne F.G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L.A. Geelhoed og C. Stix-Hackl,
følgende udtalelse:
Den juridiske overvågningsordning, der påtænkes indført ved artikel 17, 23 og 27 i samt protokol IV til aftalen om oprettelse af et fælleseuropæisk luftfartsområde, er forenelig med EF-traktaten.