62015TJ0112
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a opta)
30 martie 2017 (
*1
)
„FEOGA — Secțiunea «Garantare» — FEGA și FEADR — Cheltuieli excluse de la finanțare — Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 — Regulamentul (CE) nr. 796/2004 — Schemă de ajutoare pe suprafață — Noțiunea de pășuni permanente — Obligația de motivare — Proporționalitate — Corecție financiară forfetară — Deducerea corecției anterioare”
În cauza T‑112/15,
Republica Elenă, reprezentată inițial de I. Chalkias, de G. Kanellopoulos, de E. Leftheriotou și de A. Vasilopoulou și ulterior de G. Kanellopoulos, de E. Leftheriotou și de A. Vasilopoulou, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată inițial de D. Triantafyllou și de A. Marcoulli și ulterior de D. Triantafyllou, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se urmărește anularea Deciziei de punere în aplicare 2014/950/UE a Comisiei din 19 decembrie 2014 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2014, L 369, p. 71),
TRIBUNALUL (Camera a opta),
compus din domnul D. Gratsias, președinte, și doamnele M. Kancheva și N. Półtorak (raportor), judecători,
grefier: S. Spyropoulos, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 15 septembrie 2016,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
Între 26 și 29 septembrie 2008 și între 23 și 27 februarie 2009, Comisia Comunităților Europene a desfășurat anchetele AA/2008/012/GR și AA/2009/031/GR privind cheltuielile efectuate de Republica Elenă în temeiul ajutoarelor pe suprafață și al măsurilor de dezvoltare rurală din cadrul Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare”, precum și, respectiv, al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR).
2
Prin scrisorile din 21 noiembrie 2008 și din 13 mai 2009, Comisia a adresat observații Republicii Elene. Republica Elenă a răspuns la 21 ianuarie 2009 și, respectiv, la 13 iulie 2009.
3
La 8 aprilie 2010 a avut loc o reuniune bilaterală. La 2 iunie 2010, Comisia a adresat Republicii Elene concluziile sale, la care aceasta a răspuns la 2 august 2010.
4
Prin scrisoarea din 31 mai 2013, Comisia a informat Republica Elenă că își menține poziția privind cuantumul net de 104758550,31 euro pe care intenționa să îl impună acesteia și motivele corecțiilor sale.
5
Republica Elenă a sesizat organul de conciliere prin scrisoarea din 11 iulie 2013, în care contesta în special cuantumul corecțiilor propuse.
6
În avizul din 31 ianuarie 2014, organul de conciliere, deși a constatat că nu a fost posibil să apropie pozițiile divergente ale părților, le‑a invitat pe acestea să întreprindă și alte contacte pentru apropierea pozițiilor lor.
7
La 26 martie 2014, Comisia a adoptat poziția finală ca urmare a avizului organului de conciliere, în care constata nereguli în funcționarea sistemului de identificare a parcelelor agricole și în sistemul de informare geografică (denumite în continuare „LPIS‑GIS”) care afectau controalele încrucișate și controalele administrative, nereguli în controalele la fața locului, precum și calcule eronate ale plăților și ale sancțiunilor. Pe de altă parte, Comisia a subliniat caracterul recurent al acestor constatări. Cuantumul final net al corecției impuse Republicii Elene se ridica la 86007771,11 euro.
8
La 19 decembrie 2014, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare 2014/950/UE de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a FEOGA, în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul FEADR (JO 2014, L 369, p. 71, denumită în continuare „decizia atacată”).
9
Prin decizia atacată, Comisia a aplicat, în privința Republicii Elene, corecții forfetare în temeiul anului de cerere 2008 în domeniul ajutoarelor pe suprafață într‑un cuantum total de 61012096,85 euro, din care a dedus suma de 2135439,32 euro. Comisia a impus de asemenea corecții în temeiul anului de cerere 2008 în domeniul dezvoltării rurale în cuantum total de 10504391,90 euro, din care a dedus suma de 2588231,20 euro. Cuantumurile incidențelor financiare care rezultă astfel sunt de 58876657,53 euro și, respectiv, de 7916160,70 euro.
10
Comisia a justificat impunerea de corecții forfetare prin motivele următoare, expuse în raportul de sinteză anexat la decizia atacată (denumit în continuare „raportul de sinteză”):
—
în ceea ce privește LPIS‑GIS: serviciile Comisiei erau de părere că nu era conform cu cerințele care decurg din articolul 20 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori și de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2019/93, (CE) nr. 1452/2001, (CE) nr. 1453/2001, (CE) nr. 1454/2001, (CE) nr. 1868/94, (CE) nr. 1251/1999, (CE) nr. 1254/1999, (CE) nr. 1673/2000, (CEE) nr. 2358/71 și (CE) nr. 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 49, p. 177), cu modificările ulterioare; în special:
—
au fost constatate erori privind limitele parcelelor de referință și suprafața lor maximă admisibilă, aceste date fiind în esență inexacte; în special, aceste erori au fost constatate în raport cu suprafețele utilizate ca pășuni care, potrivit verificărilor, nu puteau fi întotdeauna considerate eligibile să beneficieze de ajutor în temeiul articolului 2 primul paragraf punctele 2 și 2a din Regulamentul (CE) nr. 796/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 (JO 2004, L 141, p. 18, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 210), cu modificările ulterioare; prin urmare, agricultorii nu erau informați corect despre eligibilitatea parcelelor pe care intenționau să le declare; pe de altă parte, controalele încrucișate prin care se urmărea să se evite ca același ajutor să fie acordat în mod necuvenit de mai multe ori pentru aceeași parcelă nu erau concludente decât dacă au avut loc controale la fața locului care să detecteze localizarea incorectă a parcelelor și eligibilitatea lor;
—
începând din anul 2009, era utilizată o nouă informație în LPIS‑GIS pentru declarații și controalele încrucișate; or, rezultatele controalelor încrucișate nu puteau fi utilizate pentru evaluarea riscului pentru fond pentru anul 2008; astfel, în 2008 agricultorii își declarau parcelele pe baza vechilor LPIS‑GIS; or, deși sistemul a funcționat corect în 2008, o parte dintre aceste parcele ar fi fost refuzate ca neeligibile, din care o proporție importantă privea pășunile permanente pe care autoritățile elene le considerau eligibile și pentru care Comisia indicase deja neeligibilitatea din cauza nerespectării dispozițiilor legale relevante;
—
controalele la fața locului nu răspundeau, pentru anul de cerere 2008, cerințelor articolelor 23 și 30 din Regulamentul nr. 796/2004; mai exact:
—
în ceea ce privește pășunile: lipsa măsurării pășunilor a fost considerată deosebit de preocupantă; în mai multe cazuri, suprafețele eligibile erau acoperite de plante lemnoase, iar alte parcele erau acoperite în parte de plante furajere erbacee, astfel încât nu îndeplineau criteriile pentru pășunile permanente de la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004; suprafețele declarate erau adesea localizate în zone îndepărtate, fără limite vizibile și greu accesibile; s‑a constatat că inspectorii nu au efectuat măsurarea suprafețelor în conformitate cu cerințele articolului 30 din Regulamentul nr. 796/2004; deși Republica Elenă a indicat de mai multe ori că suprafețele contestate au fost utilizate întotdeauna ca pășuni, fără ca eligibilitatea lor să fie contestată de Comisie, aceste suprafețe au fost de asemenea neeligibile în raport cu normele aplicabile înainte de 2006 și Direcția Generală Agricultură ar fi criticat și ea eligibilitatea lor (ancheta AP/2001/06);
—
în ceea ce privește controalele la fața locului prin teledetecție: procedura aplicată nu era conformă cu cerințele; în consecință, au fost plătite ajutoare în favoarea unor parcele neeligibile potrivit articolului 44 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1782/2003 și articolului 2 din Regulamentul nr. 796/2004;
—
în ceea ce privește controalele clasice la fața locului: „remăsurarea” a scos la iveală diferențe fără a demonstra totuși o deficiență sistematică în funcționarea acestui tip de control, cu excepția pășunilor; în 2008, în vederea introducerii unui nou LPIS‑GIS, Republica Elenă nu a introdus în acesta coordonatele parcelelor supuse controalelor la fața locului clasice; prin urmare, nu exista nicio reprezentare grafică care să permită detectarea declarațiilor multiple;
—
lacunele constatate constituiau o deficiență continuă în funcționarea controalelor‑cheie și a controalelor secundare și generau un risc pentru fond în privința ajutoarelor pe suprafață; pe de altă parte, aceste constatări erau recurente;
—
lacunele constatate se repercutau asupra ajutoarelor „cuplate” pe suprafață suplimentare.
11
Comisia a aplicat, având în vedere constatările referitoare la deficiențele din LPIS‑GIS și din controalele la fața locului, corecții repartizate după următoarea clasificare:
—
pentru agricultorii care nu declarau decât pășuni a fost impusă o corecție forfetară de 10 % din cauza unei situații problematice în LPIS și în controalele la fața locului, care arătau o rată ridicată de erori și, prin urmare, nereguli importante; deși, potrivit Comisiei, în conformitate cu Documentul nr. VI/5330/97 din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientări privind calculul consecințelor financiare în cadrul pregătirii deciziei de închidere a conturilor FEOGA – Garantare” (denumit în continuare „Documentul nr. VI/5330/97”), se justifică o corecție de 25 %, aplicarea unei corecții forfetare de 10 % părea mai adecvată ținând seama de „efectul tampon”;
—
pentru agricultorii care nu declarau pășuni a fost impusă o corecție forfetară de 2 % ținând seama de „efectul tampon”, de ameliorarea controalelor la fața locului clasice și de faptul că, în această categorie de agricultori, nivelul neregulilor identificate era mai scăzut, iar controalele la fața locului clasice reprezentau o parte substanțială dintre controale;
—
pentru ajutoarele legate de suprafață complementare a fost impusă o corecție forfetară de 5 % din cauza afectării negative de către lansarea tardivă de controale la fața locului și din cauza lipsei „efectului tampon”;
—
pentru toate măsurile de dezvoltare rurală fondate pe suprafață a fost impusă o corecție forfetară de 5 %.
Procedura și concluziile părților
12
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 2 martie 2015, Republica Elenă a introdus prezenta acțiune.
13
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a opta) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
14
În cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din Regulamentul de procedură, Tribunalul a invitat Comisia să depună două documente. Aceasta s‑a conformat în termenul acordat.
15
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința publică din 15 septembrie 2016. În cursul acestei ședințe, Republica Elenă a prezentat anumite documente, care figurau deja la dosar.
16
Republica Elenă solicită Tribunalului anularea deciziei atacate în măsura în care exclude de la finanțarea de către Uniunea Europeană anumite cheltuieli efectuate în cadrul ajutoarelor pe suprafață pentru anul de cerere 2008 și care reprezintă 10 % din valoarea totală a cheltuielilor efectuate pentru ajutoarele privind pășunile, 5 % din valoarea totală a cheltuielilor efectuate pentru ajutoarele legate complementare și 5 % din valoarea totală a cheltuielilor efectuate pentru dezvoltarea rurală.
17
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca nefondată;
—
obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
18
În susținerea acțiunii, Republica Elenă invocă trei motive de anulare. Primul motiv, referitor la corecția financiară forfetară de 10 % pentru ajutoarele pe suprafață, se întemeiază pe interpretarea și pe aplicarea eronată a articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004, pe o motivare insuficientă și pe încălcarea principiului proporționalității și a limitelor care se impun puterii discreționare a Comisiei. Al doilea motiv, referitor la corecția financiară forfetară de 5 % pentru ajutoarele legate complementare, se întemeiază pe o eroare de fapt, pe o motivare insuficientă și pe o încălcare a principiului proporționalității. Al treilea motiv, referitor la corecția financiară de 5 % aplicată pentru ajutoarele din al doilea pilon al politicii agricole comune (PAC), consacrat dezvoltării rurale, se întemeiază pe nemotivare, pe o eroare de fapt și pe o încălcare a principiului proporționalității.
19
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, fondurile agricole europene nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole (Hotărârea din 27 februarie 2013, Polonia/Comisia, T‑241/10, nepublicată, EU:T:2013:96, punctul 20).
20
Atunci când Comisia refuză să pună în sarcina fondului anumite cheltuieli din cauza unor încălcări ale dispozițiilor de drept al Uniunii imputabile unui stat membru, Comisiei nu îi revine sarcina de a demonstra în mod exhaustiv insuficiența controalelor efectuate de administrațiile naționale sau incorectitudinea cifrelor transmise de acestea, ci aceea de a prezenta un element de probă privind îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are referitor la aceste controale sau la aceste cifre. Această ușurare a sarcinii probei în favoarea Comisiei se explică prin faptul că statul membru este acela care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și a verifica datele necesare închiderii conturilor fondurilor agricole europene și care trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și mai completă a realității controalelor sale sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, a inexactității afirmațiilor Comisiei (Hotărârea din 11 ianuarie 2001, Grecia/Comisia, C‑247/98, EU:C:2001:4, punctele 7-9, și Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 21).
21
Astfel, trebuie să se verifice dacă statul membru vizat a demonstrat inexactitatea aprecierilor Comisiei sau lipsa riscului de pierdere sau de nereguli pentru fond pe baza aplicării unui sistem de control fiabil și eficace (Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 22; a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 februarie 2005, Grecia/Comisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, punctul 95).
22
În lumina acestor considerații trebuie să se examineze motivele formulate de Republica Elenă în susținerea acțiunii sale în măsura în care vizează cele trei categorii de corecții forfetare aplicate în decizia atacată.
Cu privire la motivul referitor la corecția financiară de 10 % privind ajutoarele pe suprafață
23
În ceea ce privește corecția forfetară de 10 % referitoare la ajutoarele pe suprafață, Republica Elenă invocă trei critici, întemeiate pe interpretarea și pe aplicarea eronată a articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004, care stabilește definiția pășunii, pe nemotivare și, respectiv, pe încălcarea principiului proporționalității.
Cu privire la prima critică, întemeiată pe interpretarea și pe aplicarea eronată a articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004
24
Republica Elenă arată în esență că definiția „pășuni[lor] permanente” care figurează la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004 trebuie interpretată în sensul că include suprafețele acoperite de tufăriș și de plante lemnoase, caracteristice pășunilor așa‑numite de tip mediteraneean.
25
Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că, potrivit articolului 31 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO 2005, L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193), Comisia exclude de la finanțarea de către Uniune cheltuielile care nu au fost efectuate în conformitate cu normele Uniunii. Rezultă că Comisia este obligată să urmărească obiectivul legiuitorului în limitele stabilite de regulamentele vizate și că susținerea veniturilor agricultorilor nu se acorda în mod discreționar, ci numai dacă este conformă cu condițiile enunțate în textele aplicabile.
26
În măsura în care părțile interpretează diferit definiția „pășuni[lor] permanente” care pot fi admise la beneficiul ajutorului în temeiul reglementării în vigoare în ceea ce privește anul de cerere 2008, trebuie mai întâi să se determine normele relevante în ceea ce privește definiția „pășuni[lor] permanente” și interpretarea lor și ulterior să se examineze dacă Comisia nu a săvârșit o eroare impunând corecția forfetară în litigiu pe baza constatărilor efectuate.
27
În primul rând, trebuie să se arate că, pentru determinarea drepturilor la plata ajutorului, articolul 43 din Regulamentul nr. 1782/2003, în versiunea sa în vigoare la momentul producerii faptelor, prevedea beneficiul unui drept de plată pe hectar, numărul de hectare incluzând, potrivit alineatului (2) litera (b) al articolului menționat, toate suprafețele furajere din perioada de referință. Acestea erau definite la alineatul (3) al articolului 43 din Regulamentul nr. 1782/2003, potrivit căruia includeau „suprafața exploatației disponibile […] pentru creșterea animalelor”, cu excluderea printre altele a clădirilor, a pădurilor, a iazurilor și a potecilor.
28
Potrivit articolului 44 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, în versiunea în vigoare la momentul producerii faptelor, orice drept la plată pentru un hectar eligibil pentru ajutor conferea dreptul la plata ajutorului. Potrivit alineatului (2) al aceluiași articol, prin hectar eligibil pentru ajutor se înțelegea „orice suprafață agricolă a exploatației, ocupată cu terenuri arabile și pășuni permanente, cu excepția […] păduri[lor] sau [a suprafețelor] destinate unei activități neagricole”.
29
Rezultă că sistemul instituit prin Regulamentul nr. 1782/2003, în versiunea în vigoare la momentul producerii faptelor, rezerva ajutoarele legate de suprafață numai pentru suprafețele agricole, cu alte cuvinte oricărei suprafețe acoperite de producție agricolă, pentru a evita ca suprafețele care nu erau efectiv utilizate într‑o activitate agricolă să fie admise să beneficieze de ajutor.
30
În al doilea rând, pășunile permanente erau definite la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004, în versiunea aplicabilă în 2008, ca fiind „terenurile consacrate producției de iarbă și de alte plante furajere erbacee (însămânțate sau naturale) care nu fac parte din sistemul de rotație a culturilor din exploatație de cel puțin cinci ani”.
31
În plus, potrivit articolului 2 primul paragraf punctul 2a din Regulamentul nr. 796/2004, în versiunea în vigoare la momentul producerii faptelor, „iarbă și alte plante furajere erbacee” însemna „toate plantele erbacee care se găsesc în mod tradițional în pășunile naturale sau cuprinse în mod normal în amestecurile de semințe pentru pășuni sau pajiști în statul membru (fie că sunt sau nu sunt utilizate pentru pășunat)”.
32
Pe de altă parte, în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004, în versiunea în vigoare la momentul producerii faptelor, „o parcelă împădurită este considerată parcelă agricolă în sensul schemei de ajutor pe suprafață, cu condiția ca activitățile agricole menționate la articolul 51 din Regulamentul […] nr. 1782/2003 sau, după caz, producția planificată să poată să se desfășoare la fel cum s‑ar desfășura pe parcele neîmpădurite situate în aceeași zonă”.
33
Trebuie să se constate de la început că definiția „pășuni[lor] permanente” care figurează la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004 nu menționa în mod expres ca „pășuni permanente” decât terenurile consacrate producției de iarbă și de alte plante furajere erbacee.
34
Prin urmare, deși alte plante în afară de iarbă și celelalte plante furajere erbacee nu sunt excluse în mod expres din această definiție, ea stabilește o distincție implicită între, pe de o parte, iarbă și plantele furajere erbacee și, pe de altă parte, prin opoziție cu acestea, toate plantele neerbacee, și anume plantele lemnoase. Astfel, din formularea „producție de iarbă și de alte plante furajere erbacee” reiese că numai iarba și plantele furajere erbacee trebuiau să fie admise în principiu la beneficiul ajutorului în raport cu definiția menționată.
35
Astfel, în ceea ce privește ajutoarele pentru pășuni, criteriul reținut de Regulamentul nr. 796/2004 pentru a se asigura că nu există plăți de ajutoare pentru suprafețe care nu sunt folosite într‑o activitate agricolă era tipul de vegetație prezentă pe suprafața în cauză. Astfel, predominanța altor plante decât cele erbacee servea drept indicator al abandonării activității agricole pe suprafețele în cauză, în speță pășuni. Așadar, limitarea definiției „pășuni[lor] permanente” numai la suprafețele acoperite cu iarbă și cu plante furajere erbacee, acestea servind drept furaj natural, urmărea să prevină riscul de admitere la beneficiul ajutoarelor a unor suprafețe care ar fi afectate unor activități neagricole și care nu ar fi utilizate efectiv pentru creșterea animalelor. Elementele lemnoase (arbori și arbuști) puteau cel mult să fie tolerate în măsura în care nu compromiteau dezvoltarea resurselor furajere erbacee și, prin aceasta, exploatarea efectivă a parcelelor ca pășuni.
36
În consecință, rezultă atât din modul de redactare a articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004, cât și din obiectivele și din contextul acestuia că noțiunea „pășuni permanente” trebuie interpretată în sensul că pădurile și parcelele acoperite de plante lemnoase erau în principiu excluse de la beneficiul ajutorului.
37
În continuare, reiese din dosar că Centrul Comun de Cercetare (JRC) al Comisiei publică un ghid destinat să furnizeze statelor membre orientări privind cele mai bune modalități de respectare a dispozițiilor legale în vigoare referitoare la politica agricolă comună (PAC).
38
Potrivit versiunii ghidului aplicate în 2008 și furnizate de Comisie ca răspuns la măsura de organizare a procedurii:
„serviciile Comisiei sunt de părere că «pădurile» ar trebui să fie interpretate ca suprafețe în interiorul unei parcele agricole care sunt acoperite cu arbori (inclusiv tufișuri etc.) care împiedică creșterea vegetației de nivel inferior adaptate la pășune; în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004, suprafețele împădurite din interiorul unei parcele agricole care au o densitate mai mare de 50 de arbori pe hectar ar trebui să fie considerate, ca regulă generală, neeligibile[; p]ot fi avute în vedere excepții, justificate în prealabil de statele membre, pentru clase de arbori din culturi mixte, precum livezile, și pentru motive ecologice/de mediu; […] în ceea ce privește tufișurile, stâncile etc., condițiile în care aceste elemente pot fi considerate ca făcând parte dintr‑o parcelă agricolă ar trebui să fie definite pe baza normelor obișnuite ale statului membru sau ale regiunii vizate.”
39
Reiese din extrasul din ghidul menționat că o prezență limitată de arbori, mai mică de 50 de arbori pe hectar, nu excludea parcelele agricole de la beneficiul ajutorului în măsura în care o asemenea prezență marginală nu împiedica exploatarea lor agricolă efectivă. Potrivit ghidului, era de asemenea posibil să se prevadă alte excepții de la excluderea arborilor și a plantelor lemnoase, cu condiția ca ele să fie definite și justificate în prealabil.
40
Trebuie de asemenea să se arate că în speță, în ceea ce privește corecția forfetară aplicată ajutoarelor referitoare la pășuni, Comisia și‑a întemeiat decizia pe constatările următoare. În prima scrisoare adresată Republicii Elene, din data de 21 noiembrie 2008, Comisia a arătat că controalele la fața locului efectuate în cadrul anchetelor în cauză au demonstrat că anumite suprafețe admise la beneficiul ajutorului nu respectau criteriile de eligibilitate prevăzute la articolul 44 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1782/2003 și la articolul 2 din Regulamentul nr. 796/2004. Comisia a menționat următoarele exemple:
—
642-526-7231-031B: din 18 hectare declarate/acceptate, doar 10 % puteau fi considerate eligibile; parcela astfel cum era desenată pe hartă nu putea fi localizată în pășunea comunală;
—
665-522-0095-039B: 35 de hectare declarate/acceptate; o parte din parcela declarată de agricultor era un țărm de mare nisipos cu puțină iarbă, amenajat parțial ca pistă de încercare; autoritățile elene au acceptat suprafața ca pășune pentru că era traversată de animale, ceea ce nu a fost considerat un criteriu acceptabil;
—
585-559-2915-001B: declarat/acceptat pentru 3,1 hectare; parcela în bloc măsura 38,4 hectare, din care 37,7 erau considerate de comună pășune eligibilă; parcela fiind o pășune comunală, ea nu putea fi localizată; pe baza unei fotografii furnizate la sfârșitul misiunii, cel puțin o jumătate din bloc era acoperită de arbuști deși sau de pădure;
—
522-528-2317-401B: declarat/acceptat pentru 20 de hectare; parcela în bloc măsura 33,69 hectare, din care 32,75 erau considerate de comună pășune eligibilă; blocul era acoperit în întregime de arbori și constituia de fapt o pădure; autoritățile susțineau că animalele pot să intre; în noul LPIS‑GIS, blocul este interpretat ca o pădure pe bază de ortoimagini;
—
513-526-3201-401B: declarat/acceptat pentru 7 hectare; parcela în bloc măsoară 9,3 hectare, din care 8,8 hectare erau considerate de comună pășune eligibilă; blocul era de fapt o coastă de munte, 80 % acoperită cu arbuști și arbori deși; în noul LPIS‑GIS, blocul este considerat ca fiind 100 % eligibil pe baza ortoimaginilor, ceea ce a fost considerat incorect; alături de bloc se află o pășune și agricultorul care a declarat acest bloc lasă animalele la păscut pe adevărata pășune, în afara blocului;
—
512-526-9460-402B: declarat/acceptat pentru 18 hectare; parcela în bloc măsura 42 hectare, din care 41,2 erau considerate de comună pășune eligibilă; blocul era situat pe panta abruptă a unui munte acoperită de arbori/arbuști și de tufișuri; în noul LPIS‑GIS, blocul este interpretat ca o pădure pe bază de ortoimagini.
41
Reiese din corespondența ulterioară dintre Comisie și Republica Elenă că deficiențele constatate de Comisie nu au putut fi justificate de autoritățile elene. Prin urmare, Comisia a constatat, în raportul de sinteză, că „pentru agricultorii care nu declar[au] decât pășuni: situația prezent[a] un număr ridicat de erori și, prin urmare, nereguli importante”. Raportul de sinteză arată în plus că, în mai multe cazuri, parcelele eligibile nu erau acoperite de plante erbacee, ci de plante lemnoase și uneori părți de parcele erau acoperite de plante erbacee, neîndeplinind, așadar, criteriile de pășuni permanente care decurg din articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004. Pe de altă parte, potrivit raportului de sinteză, destul de des suprafețele declarate erau situate în locuri îndepărtate (publice/comune), care nu erau întotdeauna vizibil delimitate și ușor accesibile. Astfel, s‑a constatat că inspectorii nu efectuau măsurarea suprafețelor parcelelor agricole declarate în conformitate cu articolul 30 din Regulamentul nr. 796/2004, întrucât uneori se menționa numai un punct de referință, fără să fi avut loc nicio determinare efectivă a suprafeței.
42
Reiese din ceea ce precedă că neregulile constatate de serviciile Comisiei puteau constitui elemente de probă pentru îndoiala serioasă și rezonabilă a acesteia din urmă în privința ajutoarelor plătite pentru pășuni, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 20 de mai sus.
43
Or, Republica Elenă nu aduce niciun element care să demonstreze inexactitatea aprecierilor Comisiei și care să permită repunerea în discuție a deciziei de a impune o corecție forfetară pentru pășunile permanente, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 21 de mai sus.
44
Astfel, Republica Elenă arată în esență că nu ar fi nici logic, nici fondat să se excludă pășunile „de tip mediteraneean” de la ajutoarele PAC și invocă, în susținerea afirmației sale, o serie de argumente care urmăresc să demonstreze că Comisia a săvârșit o eroare impunând corecția forfetară în litigiu, întrucât suprafețele acoperite de plante lemnoase care servesc drept furaj tradițional pentru animalele din perimetrul mediteraneean ar fi trebuit să fie admise la beneficiul ajutorului ca pășuni.
45
Trebuie să se arate mai întâi că, prin această critică, Republica Elenă nu înțelege să conteste legalitatea definiției „pășuni[lor] permanente” care figurează la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004.
46
Pe de altă parte, în primul rând, Republica Elenă susține că PAC a avut întotdeauna ca obiectiv susținerea pășunilor de tip mediteraneean care se întind pe o parte substanțială a teritoriului elen, francez, italian, spaniol și portughez. În plus, potrivit Republicii Elene, excluderea pășunilor mediteraneene din definiția „pășuni[lor] permanente” ar fi contrară dispozițiilor Uniunii în materia protecției mediului.
47
În această privință, trebuie să se constate că Republica Elenă se limitează să susțină, în mod abstract, că PAC a avut întotdeauna ca obiectiv oferirea unui sprijin în favoarea pășunilor permanente de tip mediteraneean, susținându‑și afirmațiile doar printr‑o trimitere abstractă la Hotărârea din 6 noiembrie 2014, Grecia/Comisia (T‑632/11, nepublicată, EU:T:2014:934), lipsită de explicații în privința relevanței sale.
48
În ceea ce privește pretinsul obiectiv al PAC de susținere a pășunilor permanente de tip mediteraneean, trebuie să se arate mai întâi că un asemenea obiectiv nici nu figurează printre obiectivele PAC enunțate la articolul 39 TFUE, nici nu decurge din dispozițiile Regulamentului nr. 1782/2003, care arăta numai, în considerentul (4), că, „[ț]inând cont de faptul că pășunile permanente au un efect pozitiv asupra mediului, trebuie adoptate măsuri destinate să încurajeze menținerea pășunilor permanente existente, pentru a preveni transformarea generalizată a acestora în terenuri arabile”.
49
Pe de altă parte, trebuie să se constate că, deși Republica Elenă susține că decizia atacată trebuie să fie conformă cu dispozițiile Uniunii în materia protecției mediului, nu precizează dispozițiile pretins încălcate.
50
În al doilea rând, Republica Elenă arată că, în țările mediteraneene, noțiunea „pășuni permanente” face referire la suprafețe acoperite de vegetație naturală, lemnoasă sau de pădure, destinate pășunatului animalelor de fermă. Republica Elenă invocă de asemenea revendicarea recurentă a crescătorilor din Europa de Sud referitoare la recunoașterea eligibilității pășunilor de tip mediteraneean în cadrul PAC, oricare ar fi vegetația care se găsește acolo.
51
Trebuie să se arate că, mai întâi, Republica Elenă nu se poate prevala în mod util de o pretinsă noțiune internă de pășuni care ar admite suprafețe predominant acoperite cu vegetație lemnoasă ca resurse furajere, din moment ce numai o prezență marginală de plante lemnoase era tolerată potrivit definiției Uniunii în vigoare la momentul producerii faptelor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iulie 2012, Grecia/Comisia, T‑86/08, EU:T:2012:345, punctul 68).
52
În continuare, în susținerea argumentului său întemeiat pe revendicarea recurentă privind recunoașterea pășunilor de tip mediteraneean în cadrul PAC, Republica Elenă se limitează să facă trimitere la o serie de anexe care datează, cea mai veche, din 2011, fără a oferi explicații și fără a identifica pasajele relevante din acestea.
53
Or, decurge din articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului că elementele de drept și de fapt pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă, cel puțin în mod sumar, chiar din textul cererii introductive și că, așadar, nu este suficient să se facă referire în cerere la astfel de elemente care figurează într‑o anexă la aceasta. De asemenea, nu este sarcina Tribunalului să cerceteze și să identifice în anexe motivele pe care le‑ar putea considera că reprezintă temeiul acțiunii, acestea având o funcție pur probatorie și instrumentală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P‑C‑208/02 P și C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punctele 94, 97 și 100). Rezultă că trimiterea globală la anexele invocate de Republica Elenă nu poate fi decât respinsă ca inadmisibilă.
54
Trebuie totuși să se arate că lucrările asupra reformei PAC 2014-2020 au început în aprilie 2010 prin lansarea unei dezbateri publice privind viitorul PAC, obiectivele și principiile sale. În continuare, în octombrie 2011, Comisia a prezentat un ansamblu de propuneri legislative care au dus la adoptarea printre altele a Regulamentului (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plățile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 608). Regulamentul menționat a extins definiția referitoare la „pășuni permanente” la suprafețele acoperite de plante lemnoase. Așadar, este posibil să se concluzioneze pe baza conținutului documentelor de care vrea să se prevaleze Republica Elenă că acestea au fost întocmite și publicate în cadrul unei campanii având drept scop influențarea opțiunilor legiuitorului privind dispoziția în litigiu referitoare la pășunile permanente. Presupunând chiar că anexele invocate de Republica Elenă pot fi relevante în cadrul unei contestări a legalității Regulamentului nr. 796/2004, neinvocată în speță, întrucât acesta ar exclude din definiția pășunilor permanente pășunile de tip mediteraneean, ele nu sunt totuși relevante pentru a întemeia o interpretare extinsă a dispoziției în litigiu în discuție.
55
În al treilea rând, Republica Elenă susține că suprafețele în litigiu ar fi servit întotdeauna drept pășuni, fără ca eligibilitatea lor să fi fost contestată de Comisie.
56
În această privință, trebuie să se arate că Comisia nu este obligată să își asume, pentru fondurile agricole europene, cheltuielile efectuate de un stat membru pe baza unei aplicări obiectiv eronate, dar întemeiate pe o interpretare adoptată cu bună‑credință a dreptului Uniunii, cu excepția cazului în care interpretarea eronată a dreptului Uniunii poate fi imputată unei instituții a Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2009, Spania/Comisia, T‑369/05, nepublicată, EU:T:2009:213, punctul 67).
57
Or, trebuie să se constate că Republica Elenă nu aduce niciun element care să permită să se concluzioneze că în 2008 interpretarea sa privind noțiunea de pășuni era imputabilă unui comportament al Comisiei. Aceasta se limitează să reafirme argumentul contestat de Comisie, întemeiat pe lipsa contestării eligibilității suprafețelor cu destinație tradițională de pășune, pe care îl invocase deja în cursul procedurii precontencioase, fără a prezenta totuși elemente de probă în sprijinul său. În această privință, rezultă din raportul de sinteză că, potrivit normelor în vigoare înainte de 2006, aceste suprafețe erau considerate neeligibile, iar Comisia contesta eligibilitatea lor. Prin urmare, prezentul argument nu poate fi decât respins.
58
În al patrulea rând, Republica Elenă susține că interpretarea noțiunii în litigiu pe care o formulează ar fi susținută, pe de o parte, de recomandările Comisiei care au servit drept temei pentru elaborarea în 2012 a unui plan de acțiune grec referitor la evaluarea eligibilității pășunilor prin fotointerpretarea imaginilor satelit ale parcelelor agricole și, pe de altă parte, prin modificarea definiției în cauză intervenite în Regulamentul nr. 1307/2013.
59
În ceea ce privește modificarea definiției „pășuni[lor] permanente” operată de Regulamentul nr. 1307/2013, trebuie să se constate că, prin argumentul său, Republica Elenă invocă o legislație ulterioară în susținerea interpretării pe care o dă legislației aplicabile în speță.
60
Or, nu se contestă că dispozițiile relevante din noul Regulament nr. 1307/2013 sunt aplicabile de la 1 ianuarie 2015, fără a fi fost prevăzută vreo aplicare retroactivă. Trebuie să se constate că, ținând seama de faptul că era de competența legiuitorului Uniunii, care dispune, în exercitarea puterii sale, de o marjă largă de apreciere, să evalueze situația și, dacă este cazul, să decidă oportunitatea modificării dispoziției în vigoare, nu rezultă numai din modificarea ulterioară a definiției în litigiu că articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004 trebuie interpretat în sensul modificării operate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 aprilie 2006, Deutsche Bahn/Comisia, T‑351/02, EU:T:2006:104, punctul 112). Așadar, această critică nu poate fi decât respinsă ca nefondată.
61
În ceea ce privește recomandările și planul de acțiune din 2012, rezultă dintr‑un extras din recomandările menționate, depus de Republica Elenă, că, dacă numărul de arbori pe hectar de pășune era mai mic de 50, ansamblul parcelei era considerat pur și simplu pășune. Dacă, în schimb, numărul de arbori pe hectar de parcelă de referință era mai mare de 50, întreaga parcelă nu era considerată pășune. În ceea ce privește parcelele cu arbuști răzleți, se stabilea următoarea clasificare:
—
atunci când suprafața eligibilă ca pășune era evaluată prin fotointerpretare la o rată între 0 % și 25 %, trebuia să se considere că 0 % din suprafața totală era eligibilă;
—
atunci când suprafața eligibilă ca pășune era evaluată prin fotointerpretare la o rată între 25 % și 50 %, trebuia să se considere că 37,5 % din suprafața totală era eligibilă;
—
atunci când suprafața eligibilă ca pășune era evaluată prin fotointerpretare la o rată între 50 % și 75 %, trebuia să se considere că 62,5 % din suprafața totală era eligibilă,
—
atunci când suprafața eligibilă ca pășune era evaluată prin fotointerpretare la o rată între 75 % și 100 %, trebuia să se considere că 100 % din suprafața totală era eligibilă.
62
Recomandările menționate se întemeiau pe versiunea aplicată în 2012 a ghidului publicat de Centrul Comun de Cercetare (JRC), destinat să furnizeze statelor membre orientări privind cele mai bune modalități de a respecta dispozițiile legale în vigoare referitoare la PAC (a se vedea punctele 37-39 de mai sus). Potrivit extrasului din acest ghid, anexat la recomandările menționate anterior și identic cu textul în vigoare în 2008:
„[…] în opinia Comisiei, «pădurea» ar trebui interpretată ca o suprafață în cadrul unei parcele agricole acoperită de arbori (inclusiv tufișuri etc.) care împiedică creșterea vegetației de nivel inferior adaptate la pășune[; î]n ceea ce privește parcelele care conțin arbori, serviciile Comisiei consideră că, în consecință, suprafețele cu arbori din interiorul unei parcele agricole cu o densitate mai mare de 50 de arbori pe hectar ar trebuie să fie considerate, ca regulă generală, neeligibile[; p]ot fi avute în vedere excepții, justificate în prealabil de statele membre, pentru clase de arbori din culturi mixte, precum livezile, și pentru motive ecologice/de mediu; […] în ceea ce privește tufișurile, stâncile etc., condițiile în care aceste elemente pot fi considerate ca făcând parte dintr‑o parcelă agricolă ar trebui să fie definite pe baza normelor obișnuite ale statului membru sau ale regiunii vizate”.
63
Spre deosebire de versiunea în vigoare în 2008, versiunea 2012 preciza că, pentru a evalua suprafața eligibilă în cadrul unei parcele agricole de pășune permanentă, statele membre puteau utiliza un coeficient de reducere, sub una dintre următoarele forme: „– un sistem de prorata […]”.
64
Reiese din dosar și din informațiile pe care Comisia le‑a furnizat în ședință că planul de acțiune întemeiat pe recomandările Comisiei, la care se referă Republica Elenă, era în curs de elaborare în 2012, în perspectiva intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1307/2013, care a modificat definiția „pășuni[lor] permanente”. Or, nu reiese deloc din dosar că planul de acțiune menționat și recomandările pe care acesta se întemeiază se aplicau înainte de anul de elaborare a planului, și anume 2012. Rezultă că, presupunând chiar că planul de acțiune și recomandările menționate permit să se susțină o interpretare lărgită a noțiunii de pășuni, care admite la beneficiul ajutorului suprafețe acoperite de plante lemnoase de peste 50 de arbori pe hectar, Republica Elenă nu se poate prevala de elaborarea acestui plan de acțiune și a acestor recomandări pentru a contesta impunerea corecției forfetare în litigiu întemeiate pe constatările efectuate pentru anul de cerere 2008.
65
Prin urmare, trebuie să se constate că Republica Elenă nu reușește să demonstreze inexactitatea aprecierilor Comisiei.
66
În sfârșit, trebuie să se constate, cu titlu neesențial, că, având în vedere deficiențele constatate în aplicarea normelor referitoare la pășuni și în funcționarea sistemului controalelor LPIS‑GIS, vizate la punctele 40 și 41 de mai sus, suprafețele în litigiu ar fi fost neeligibile, că definiția aplicată ar fi fost conformă cu textul articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004 sau că Comisia ar fi aplicat interpretarea care decurge din planul de acțiune 2012 sau chiar pe cea adoptată în Regulamentul nr. 1307/2013.
67
Având în vedere tot ce precedă, trebuie respinsă prima critică a Republicii Elene, întemeiată pe o interpretare eronată a definiției „pășuni[lor] permanente” care figurează la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004.
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe un viciu de motivare
68
Republica Elenă susține că, refuzând să ia în considerare elementele pe care le‑a invocat în susținerea criticii întemeiate pe interpretarea și aplicarea eronată a definiției pășunilor, văzută în contextul mai larg al obiectivelor PAC, Comisia ar fi adoptat o decizie afectată de un viciu de motivare.
69
Trebuie să se arate de la bun început că nu rezultă din simplul fapt că Comisia nu admite punctul de vedere al Republicii Elene că decizia atacată este afectată de un viciu de motivare.
70
Pe de altă parte, trebuie amintit că obligația de motivare constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie distinsă de problema temeiniciei motivării, aceasta din urmă fiind o componentă a legalității pe fond a actului în litigiu. Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificările măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul (Hotărârea din 29 aprilie 2004, Țările de Jos/Comisia, C‑159/01, EU:C:2004:246, punctul 65).
71
Deciziile Comisiei în materia închiderii conturilor fondurilor se adoptă în temeiul unui raport de sinteză, precum și al unei corespondențe între Comisie și statul membru vizat (Hotărârea din 14 martie 2002, Țările de Jos/Comisia, C‑132/99, EU:C:2002:168, punctul 39). În aceste condiții, motivarea unei decizii prin care se refuză reținerea în sarcina acestuia a unei părți din cheltuielile declarate trebuie considerată suficientă atunci când statul destinatar a fost asociat îndeaproape în procesul de elaborare a acestei decizii și cunoștea rațiunile pentru care Comisia estima că nu trebuie să pună în sarcina fondului suma în litigiu (Hotărârea din 20 septembrie 2001, Belgia/Comisia, C‑263/98, EU:C:2001:455, punctul 98, și Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 94).
72
În speță, reiese din elementele dosarului că Republica Elenă a fost asociată la procesul de elaborare a deciziei atacate și că problema neeligibilității suprafețelor declarate din cauza neconformității cu definiția „pășuni[lor] permanente” de la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004 a fost ridicată expres în corespondența inițială, în cadrul procedurii de conciliere și în poziția finală adoptată de Comisie, așa cum reiese din schimbul de scrisori dintre Comisie și Republica Elenă, din avizul organului de conciliere și din raportul de sinteză.
73
Astfel, reiese clar din scrisorile Comisiei din 21 noiembrie 2008 și din 31 mai 2013, precum și din avizul organului de conciliere și din raportul de sinteză anexat la decizia atacată că Republica Elenă cunoștea neregulile care au motivat corecțiile impuse. Astfel, serviciile Comisiei au contestat expres modul în care autoritățile elene determinau suprafețele de pășuni eligibile pentru ajutoare, întemeindu‑se pe exemple de nereguli, și au constatat și au enumerat deficiențe în funcționarea LPIS‑GIS și în controalele la fața locului.
74
În sfârșit, în raportul de sinteză, Comisia a concluzionat după cum urmează:
„Pentru fermierii care nu declar[au] decât pășuni: situația prezent[a] un număr ridicat de erori și, în consecință, nereguli importante[; p]rin urmare, în conformitate cu dispozițiile Documentului nr. VI/5330/97, paginile 11 și 12, o corecție de 25 % este justificată[; t]otuși, ținând seama de faptul că numeroși agricultori dețin mult mai mult pământ decât drepturi («efect tampon»), [numai o parte dintre pășunile permanente care au fost declarate sunt utilizate pentru activarea drepturilor la plată], aplicarea unei corecții forfetare de 10 % pare mai adecvată.”
75
Rezultă că Republica Elenă a fost asociată îndeaproape la procesul de elaborare a deciziei atacate, cunoștea rațiunile pentru care Comisia estima că nu trebuie să pună în sarcina fondului suma în litigiu și că Comisia a indicat expres în cursul procedurii motivele imputării corecției forfetare de 10 % a ajutorului plătit Republicii Elene în 2008 pentru ajutoarele pe suprafață referitoare la pășuni permanente.
76
Rezultă din constatările care precedă că decizia atacată este motivată conform cerințelor articolului 296 TFUE. Așadar, prezenta critică trebuie să fie respinsă.
Cu privire la a treia critică, întemeiată pe încălcarea principiului proporționalității
77
Republica Elenă susține în esență că rata de corecție de 10 % impusă în decizia atacată este disproporționată și că nu ar trebui să depășească 5 %.
78
Potrivit jurisprudenței, o corecție decisă de Comisie în conformitate cu orientările pe care le‑a adoptat în materie urmărește să evite punerea în sarcina fondurilor a unor sume care nu au servit la finanțarea unui obiectiv urmărit de reglementarea Uniunii în cauză și nu constituie o sancțiune (a se vedea Hotărârea din 31 martie 2011, Grecia/Comisia, T‑214/07, nepublicată, EU:T:2011:130, punctul 136 și jurisprudența citată). Astfel, jurisprudența a recunoscut că ratele forfetare reținute în orientări permit respectarea dreptului Uniunii și buna gestionare a resurselor Uniunii și în același timp evitarea exercitării puterii discreționare a Comisiei prin impunerea unor corecții excesive și disproporționate statelor membre (Hotărârea din 10 septembrie 2008, Italia/Comisia, T‑181/06, nepublicată, EU:T:2008:331, punctul 234).
79
Trebuie amintit că, în ceea ce privește cuantumul corecției financiare, Comisia poate merge până la a refuza asumarea de către fondurile agricole europene a integralității cheltuielilor efectuate dacă constată că nu există mecanisme de control suficiente (Hotărârea din 11 iunie 2009, Grecia/Comisia, T‑33/07, nepublicată, EU:T:2009:195, punctul 140). Totuși, Comisia trebuie să respecte principiul proporționalității, care impune ca actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit (Hotărârea din 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, punctul 25, și Hotărârea din 19 iunie 1997, Air Inter/Comisia, T‑260/94, EU:T:1997:89, punctul 144).
80
Potrivit unei jurisprudențe constante, deși Comisia este cea care trebuie să dovedească existența unei încălcări a normelor Uniunii, după stabilirea acestei încălcări, statul membru este cel care trebuie să demonstreze, dacă este cazul, că a fost săvârșită o eroare de către Comisie cu privire la consecințele financiare care trebuie atribuite acestei încălcări (Hotărârea din 14 februarie 2008, Spania/Comisia, T‑266/04, nepublicată, EU:T:2008:37, punctul 105, și Hotărârea din 5 iulie 2012, Grecia/Comisia, T‑86/08, EU:T:2012:345, punctul 196).
81
În ceea ce privește tipul de corecție aplicată în speță, trebuie amintit că, în lumina orientărilor Comisiei stabilite în Documentul nr. VI/5330/97, atunci când nu este posibil să se evalueze precis pierderile suferite de Uniune, o corecție forfetară poate fi avută în vedere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 septembrie 2003, Regatul Unit/Comisia, C‑346/00, EU:C:2003:474, punctul 53).
82
Potrivit Documentului nr. VI/5330/97, atunci când punerea în aplicare a sistemului de control este complet absentă sau prezintă deficiențe grave și există indicii de nereguli foarte frecvente și de neglijență în lupta împotriva practicilor nelegale sau frauduloase, trebuie să se aplice o corecție în valoare de 25 % din cheltuieli în măsura în care există un risc de pierderi deosebit de ridicate pentru fonduri.
83
Atunci când unul sau mai multe controale‑cheie nu sunt efectuate sau sunt efectuate atât de deficitar încât sunt ineficace pentru a determina eligibilitatea unei cereri sau pentru a preveni neregulile, trebuie să se aplice o corecție în valoare de 10 % în măsura în care există un risc crescut de pierderi importante pentru fondurile agricole europene.
84
În ceea ce privește deficiențele constatate de Comisie, trebuie să se arate cu titlu introductiv că Republica Elenă nu contestă realitatea lor, ci se limitează să conteste cuantumul corecției impuse, și anume 10 %.
85
În speță nu se contestă că punerea în aplicare a sistemului de control nu era complet absentă. Prin urmare, trebuie să se verifice, în conformitate cu criteriile menționate la punctul 82 de mai sus, dacă Comisia a putut să considere în mod întemeiat că, în raport cu încălcările constatate, punerea în aplicare a sistemului de control prezenta deficiențe grave.
86
Reiese din raportul de sinteză că Comisia a constatat lacune în LPIS‑GIS care implicau inexactități materiale ale limitelor și ale suprafețelor maxime admisibile ale parcelelor de referință. În consecință, controalele încrucișate care urmăreau să evite ca același ajutor să fie acordat în mod necuvenit de mai multe ori pentru aceeași parcelă nu erau concludente dacă nu au avut loc controale la fața locului care să detecteze localizarea incorectă a parcelelor și neeligibilitatea lor.
87
Mai precis, Comisia a constatat probleme importante privind suprafețele declarate ca pășuni permanente pe care Republica Elenă le considera eligibile, dar pe care Comisia le‑a refuzat de mai multe ori pentru neconformitate cu dispozițiile relevante.
88
Părțile nu sunt de acord în aprecierea privind modul de determinare a „pășunilor eligibile pentru ajutor”. Cu toate acestea, rezultă din analiza din cadrul primei critici a prezentului motiv că, în pofida conținutului definiției „pășuni[lor] permanente” aplicate în speță, neregulile constatate ar fi determinat totuși Comisia să impună corecția forfetară aplicată.
89
Mai exact, Comisia a arătat în raportul de sinteză că, în urma actualizării LPIS‑GIS, o parte dintre suprafețele declarate în 2008 au fost excluse din sistem începând cu anul 2009. Or, dacă LPIS‑GIS ar fi funcționat corect în 2008, această parte a suprafețelor nu ar fi fost considerată atunci eligibilă. Această lacună privea o proporție ridicată de suprafețe considerate în mod eronat eligibile, ca pășuni permanente în temeiul unei definiții eronate.
90
În plus, în 2008, Comisia a constatat că LPIS‑GIS nu funcționa corect, în măsura în care, în vederea introducerii unui nou LPIS‑GIS în 2009, Republica Elenă nu a introdus în sistemul menționat coordonatele parcelelor supuse controalelor la fața locului clasice. În consecință, nu exista nicio reprezentare grafică care să permită detectarea declarărilor multiple. Or, în temeiul normelor de drept al Uniunii referitoare la fonduri, revine statelor membre sarcina de a organiza un sistem eficace de control și de supraveghere. O asemenea cerință implică definirea precisă și exactă a limitelor parcelelor de referință și a suprafeței lor maxime admisibile pentru ajutor. Aceste informații sunt astfel esențiale pentru a se garanta fiabilitatea controalelor administrative încrucișate, pentru a putea fi realizate controalele la fața locului și pentru ca agricultorii să dispună de informații corecte pentru a depune declarații corecte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 mai 2013, Bulgaria/Comisia, T‑335/11, nepublicată, EU:T:2013:262, punctul 29).
91
În continuare, în ceea ce privește controalele la fața locului, Comisia a constatat în raportul de sinteză că nu erau efectuate în conformitate cu normele în vigoare în 2008.
92
În primul rând, în ceea ce privește controalele la fața locului, Comisia a constatat că lipsa măsurătorii pășunilor era deosebit de preocupantă. Astfel, dincolo de neconformitatea suprafețelor cu definiția „pășuni[lor] permanente” care decurge din articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004, suprafețele declarate erau adesea localizate în zone îndepărtate, fără limite vizibile și greu accesibile; s‑a constatat că inspectorii nu au efectuat măsurarea suprafețelor în conformitate cu cerințele articolului 30 din Regulamentul nr. 796/2004 întrucât uneori era indicat numai un punct de referință, fără să fi avut loc nicio determinare efectivă a suprafeței.
93
În al doilea rând, în ceea ce privește controalele prin teledetecție, procedura aplicată nu era conformă cu cerințele. Astfel, auditurile au arătat că codul T‑4 (parcelă acoperită de nori) era prea frecvent atribuit unor parcele a căror eligibilitate era îndoielnică. În această privință, Comisia a atras atenția asupra specificațiilor tehnice potrivit cărora aceste coduri nu trebuiau să fie atribuite parcelelor a căror eligibilitate era îndoielnică la încheierea fotointerpretării informatizate.
94
În al treilea rând, în ceea ce privește controalele la fața locului obișnuite, Comisia a arătat în raportul de sinteză că, referitor la totalitatea parcelelor, în 2008, coordonatele care fac obiectul acestor controale nu erau înregistrate, făcând imposibilă detectarea declarărilor multiple.
95
Rezultă din ceea ce precedă că, în ce privește cheltuielile legate de pășuni, Comisia a constatat carențe în sistemul de control care urmărea admiterea de către autoritățile elene la beneficiul ajutorului pentru pășuni a unor suprafețe neconforme cu normele în vigoare. Această constatare a Comisiei nu poate fi repusă în discuție, nici chiar luând în considerare o interpretare extinsă a textului articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004. Astfel, aceste carențe din sistemul de control, la care se adaugă toate celelalte carențe constatate și necontestate de Republica Elenă, constituie o aplicare cu deficiențe grave a sistemului de control care implică un nivel ridicat de erori care dovedesc nereguli generalizate, ce au antrenat în mod verosimil pierderi extrem de ridicate pentru fond (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2005, Grecia/Comisia, C‑175/03, nepublicată, EU:C:2005:643, punctul 79). Cu toate acestea, Comisia a ținut seama de riscul mai mic de pierderi suportat de fonduri care decurge din „efectul tampon” în temeiul căruia numai o parte dintre suprafețele declarate este luată în considerare pentru activarea drepturilor la plată.
96
În lumina considerațiilor care precedă, trebuie să se constate că Comisia a putut să aplice o corecție forfetară de 10 % acestor cheltuieli, fără a săvârși o eroare.
97
Niciun argument al Republicii Elene nu repune în discuție această concluzie.
98
În primul rând, Republica Elenă se prevalează de ameliorările care ar fi fost aduse controalelor clasice, fără totuși ca argumentul său să fie susținut sau fără a se preciza despre care ameliorări era vorba.
99
În această privință, referitor la controalele la fața locului, reiese din raportul de sinteză că Comisia a constatat efectiv un nivel ridicat continuu al controalelor la fața locului (mai mare de 10 %) ale agricultorilor în anii de cerere 2007 și 2008, de care a ținut seama la calculul corecțiilor forfetare. Or, trebuie de asemenea să se constate că, în ceea ce privește calitatea sistemului de controale la fața locului, în raportul de sinteză, Comisia a opus Republicii Elene lacune și deficiențe, fără a constata totuși ameliorări în privința pășunilor.
100
Astfel, în lipsa unor elemente care să permită verificarea susținerii Republicii Elene, argumentul privind ameliorările constatate trebuie să fie respins.
101
În al doilea rând, în ceea ce privește Decizia de punere în aplicare a Comisiei din 15 aprilie 2011 de excludere de la finanțarea din fondurile Uniunii Europene a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a FEOGA, în cadrul FEGA și în cadrul FEADR (JO 2011, L 102, p. 33), prin care Comisia a impus Republicii Elene o rată de corecție de 5 % pentru anul 2007 pe baza acelorași constatări ca și cele care figurează în decizia atacată, trebuie să se arate că constatările Comisiei privind un an de cerere anterior nu pot fi suficiente pentru a invalida constatările Comisiei referitoare la anul de cerere în cauză, din moment ce acestea din urmă sunt de natură să justifice concluziile și corecția forfetară impusă. Pe de altă parte, în raportul de sinteză, Comisia a arătat caracterul recurent al deficiențelor pe care le‑a constatat.
102
În sfârșit, trebuie să se arate, la fel ca și Comisia, că suprafețele pășunilor permanente au fost reduse la 1,5 milioane de hectare, în pofida aplicării din 2012 a definiției mai extinse a „pășuni[lor] permanente”, care include vegetația lemnoasă. Comisia susține în mod întemeiat că o astfel de reducere cu 50 % a suprafețelor eligibile, în loc de o creștere previzibilă a acesteia ca urmare a lărgirii definiției în litigiu, atestă întinderea problemei inițiale care afectează declarațiile referitoare la suprafețele care nu îndeplinesc, în orice caz, condițiile din definiția chiar extinsă a pășunilor.
103
Or, deși diferența dintre suprafețele pășunilor care dau dreptul la plată și suprafețele de pășuni efectiv declarate, de care se prevalează Republica Elenă, a fost luată în considerare în mod corespunzător și a permis reducerea corecției forfetare aplicate la 10 % datorită reținerii „efectului tampon”, acesta rămâne independent de problema care afecta declarațiile inițiale constatată în 2008. Astfel, Republica Elenă nu poate susține în mod util că, chiar ținând seama de reducerea suprafețelor eligibile la 1,5 milioane de hectare, nu rezultă de aici niciun risc pentru fonduri. Faptul că suprafețele pășunilor care dau dreptul la plată legată de suprafață nu reprezintă decât o fracțiune din suprafețele pășuni lor declarate nu repune în discuție inexactitățile constatate în funcționarea LPIS‑GIS și în controalele‑cheie, potrivit cărora aceste suprafețe pentru care s‑a acordat ajutorul nu erau întotdeauna în întregime eligibile pentru ajutor, întrucât nu îndeplineau cerințele de la articolul 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 204).
104
Prin urmare, trebuie să se considere că Republica Elenă nu a reușit să demonstreze inexactitatea aprecierilor Comisiei sau lipsa riscului de pierdere sau de nereguli pentru fond, în raport cu îndoiala serioasă și rezonabilă formulată de Comisie referitor la funcționarea LPIS‑GIS și a controalelor.
105
Rezultă că Comisia a considerat în mod întemeiat că deficiențele din LPIS‑GIS și lacunele din controalele‑cheie rezultau din aplicarea unui sistem de control cu insuficiențe grave, cu un nivel ridicat de eroare, care atesta nereguli generalizate. Ținând seama de riscul mai redus pentru fond care decurgea din „efectul tampon”, Comisia a aplicat în mod întemeiat o corecție financiară de 10 %.
106
În lumina a ceea ce precedă, trebuie să se respingă prezenta critică și, prin urmare, ansamblul motivului referitor la corecția forfetară de 10 % aplicată pășunilor.
Cu privire la motivul privind corecția financiară de 5 % referitoare la ajutoarele pe suprafață complementare
107
În cadrul motivului referitor la corecția financiară de 5 % privind ajutoarele pe suprafață complementare, Republica Elenă invocă critici întemeiate pe o eroare de fapt, pe o motivare insuficientă și, respectiv, pe încălcarea principiului proporționalității.
108
În această privință, trebuie să se arate că, în cadrul prezentului motiv, Republica Elenă se limitează să enumere, în conținutul motivului, criticile menționate, adăugând la această enumerare o argumentație confuză și parțial nesusținută în privința principiilor pretins încălcate. Cu toate acestea, rezultă din înscrisurile Republicii Elene că invocă în esență o încălcare a garanțiilor procedurale în cadrul procedurii necontencioase și o încălcare a principiului proporționalității.
Cu privire la prima critică, întemeiată pe o încălcare a garanțiilor procedurale în cadrul procedurii precontencioase
109
În cadrul acestei critici, Republica Elenă urmărește să se constate că ar fi fost privată de garanția procedurală vizată la articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 și la articolul 11 din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO 2006, L 171, p. 90, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37), întrucât Comisia ar fi omis să îi opună tardivitatea controalelor în timp util.
110
Trebuie amintit că decizia finală și definitivă referitoare la lichidarea conturilor trebuie luată la finalul unei proceduri contradictorii specifice în cursul căreia statele membre vizate trebuie să dispună de toate garanțiile necesare pentru a‑și prezenta punctul de vedere (Hotărârea din 14 decembrie 2000, Germania/Comisia, C‑245/97, EU:C:2000:687, punctul 47).
111
Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, Comisia este obligată să respecte, în relațiile cu statele membre, condițiile pe care și le‑a impus prin regulamentele de punere în aplicare. Astfel, nerespectarea acestor condiții poate, în funcție de importanța sa, să lipsească de substanță garanția procedurală acordată statelor membre prin articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 (a se vedea prin analogie Hotărârea din 17 iunie 2009, Portugalia/Comisia, T‑50/07, nepublicată, EU:T:2009:206, punctul 27).
112
În plus, articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005, pe de o parte, și articolul 11 din Regulamentul nr. 885/2006, pe de altă parte, vizează aceeași etapă a procedurii de lichidare a conturilor, și anume trimiterea de către Comisie a primei comunicări statului membru, la încheierea controalelor pe care le‑a efectuat (a se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2015, Franța/Comisia, T‑259/13, nepublicată, în recurs, EU:T:2015:250, punctul 100 și jurisprudența citată).
113
Articolul 11 din Regulamentul nr.°885/2006 definește diferitele etape care trebuie respectate în cadrul procedurii de lichidare a conturilor. În special, articolul 11 alineatul (1) primul paragraf din acest regulament precizează conținutul primei comunicări scrise prin care Comisia comunică rezultatul verificărilor sale statelor membre, înainte de organizarea discuției bilaterale. Potrivit acestei dispoziții, prima comunicare trebuie să precizeze statului membru vizat rezultatul verificărilor Comisiei și să îi indice măsurile corective care se impun pentru a asigura în viitor respectarea acestor norme ale Uniunii (Hotărârea din 24 martie 2011, Grecia/Comisia, T‑184/09, nepublicată, EU:T:2011:120, punctul 40).
114
Trebuie amintit, pe de altă parte, că s‑a statuat deja că comunicarea scrisă prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006 trebuie să fie de natură să informeze perfect statul membru despre rezervele Comisiei, astfel încât aceasta să își poată îndeplini funcția de avertizare care îi este încredințată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iunie 2009, Portugalia/Comisia, T‑50/07, nepublicată, EU:T:2009:206, punctul 39).
115
Rezultă că, în prima comunicare prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, Comisia trebuie să indice în mod suficient de precis obiectul anchetei desfășurate de serviciile sale și carențele constatate în timpul acestei anchete, acestea fiind susceptibile de a fi invocate ulterior ca element de probă a îndoielii serioase și rezonabile pe care o are în privința controalelor efectuate de administrațiile naționale sau a cifrelor transmise de acestea și astfel să justifice corecțiile financiare reținute în decizia finală care exclude de la finanțarea Uniunii anumite cheltuieli efectuate de statul membru vizat în cadrul fondului (Hotărârea din 17 iunie 2009, Portugalia/Comisia, T‑50/07, nepublicată, EU:T:2009:206, punctul 40).
116
În consecință, pentru a‑și îndeplini funcția de avertizare, în special în lumina articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005_comunicarea prevăzută la articolul 11 din Regulamentul nr. 885/2006 trebuie mai întâi să identifice în mod suficient de precis toate neregulile reproșate statului membru vizat care au stat în definitiv la baza corecției financiare efectuate. Numai o asemenea comunicare este în măsură să garanteze o perfectă cunoaștere a rezervelor Comisiei și poate constitui elementul de referință pentru calculul termenului de 24 de luni prevăzut la articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 (Hotărârea din 3 mai 2012, Spania/Comisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punctul 31, și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Franța/Comisia, T‑259/13, nepublicată, în recurs, EU:T:2015:250, punctul 106).
117
Conform jurisprudenței citate anterior, trebuie să se examineze dacă comunicarea rezultatelor îndeplinește cerințele articolului 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și constituie, în consecință, o comunicare legală în aplicarea dispoziției menționate.
118
Trebuie să se constate că aceasta este situația. Astfel, după cum susține Comisia, aceasta, în comunicarea rezultatelor anchetelor în scrisoarea din 21 noiembrie 2008, precum și în scrisoarea din 31 mai 2013 întocmită în temeiul articolului 16 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, a ridicat în mod expres problema întârzierilor în realizarea controalelor la fața locului, indicând că întârzierile au afectat calitatea controalelor la fața locului în ceea ce privește ajutoarele cuplate pe suprafață. Prin urmare, lacunele care decurg din afectarea negativă a calității controalelor la fața locului din cauza tardivității lor au fost identificate în mod clar în poziția finală a Comisiei (a se vedea scrisoarea din 26 martie 2014).
119
În consecință, trebuie să se constate că atât comunicarea rezultatelor, cât și comunicarea adresată Republicii Elene în cadrul procedurii de conciliere identifică, în sensul jurisprudenței sus‑vizate, tardivitatea controalelor reproșată statului membru, care a contribuit la stabilirea corecției financiare în speță în privința ajutoarelor pe suprafață complementare.
120
Astfel, ținând seama de faptul că critica privind tardivitatea controalelor care afectează calitatea acestora, susceptibilă să producă pierderi pentru fond și să justifice impunerea unei corecții financiare, a fost comunicată Republicii Elene cel puțin de două ori în cadrul procedurii precontencioase, Republica Elenă nu poate susține în mod util că Comisia și‑ar fi încălcat obligația de a supune discuției bilaterale orice rezultat al controlului care poate constitui un motiv de corecție majorată.
121
Rezultă că prima critică a Republicii Elene trebuie să fie respinsă.
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe încălcarea principiului proporționalității
122
În cadrul acestei critici, Republica Elenă susține că, având în vedere constatările referitoare la alte suprafețe decât pășunile și ameliorările constatate în raport cu exercițiul precedent, corecția trebuie limitată la maximum 2 %.
123
Trebuie să se arate mai întâi că Republica Elenă nu contestă întârzierile avute în realizarea controalelor la fața locului clasice.
124
Reiese din anexa 2 la Documentul nr. VI/5330/97, citat anterior, că deficiențele care afectează funcționarea LPIS‑GIS și deficiențele care privesc controalele la fața locului se referă la controalele‑cheie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 mai 2013, Bulgaria/Comisia, T‑335/11, nepublicată, EU:T:2013:262, punctul 92).
125
Reiese de asemenea din Documentul nr. VI/5330/97 că, atunci când sunt efectuate toate controalele‑cheie, dar fără a respecta numărul, frecvența sau rigoarea preconizate de regulamente și când poate fi, prin urmare, concluzionat în mod rezonabil că aceste controale nu oferă nivelul așteptat de garantare a legalității cererilor, trebuie să se aplice o corecție în valoare de 5 % în măsura în care există un risc semnificativ de pierderi importante pentru fond.
126
Astfel cum s‑a arătat deja în cadrul examinării celei de a treia critici a primului motiv și a primei critici a celui de al doilea motiv, Comisia a constatat în raportul de sinteză deficiențe privind LPIS‑GIS, care conținea informații incorecte din punct de vedere material privind limitele și suprafețele maxime eligibile ale parcelelor. Deși aceste deficiențe privesc în mod special pășunile, ele au fost totuși constatate pentru toate tipurile de parcele.
127
În continuare, în ceea ce privește controalele la fața locului, Comisia a constatat în raportul de sinteză că nu erau efectuate în conformitate cu normele în vigoare în 2008, deși acest aspect era esențial pentru a se verifica în mod corect eligibilitatea suprafeței declarate și a se asigura astfel respectarea articolelor 23 și 30 din Regulamentul nr. 796/2004. În ceea ce privește controalele prin teledetecție, procedura aplicată nu era conformă cu cerințele. Astfel, auditurile au dovedit că codul T‑4 (parcelă acoperită de nori) era atribuit prea des unor parcele a căror eligibilitate era îndoielnică. În ceea ce privește controalele la fața locului obișnuite, Comisia a arătat că în 2008, referitor la totalitatea parcelelor, coordonatele care făceau obiectul acestor controale nu erau înregistrate, făcând astfel imposibilă detectarea declarațiilor multiple.
128
În ceea ce privește, mai precis, controalele la fața locului clasice, Comisia a arătat în raportul de sinteză că, deși „remăsurarea” ar fi pus în evidență diferențe, acestea nu erau de natură să susțină concluzia potrivit căreia exista o deficiență sistematică în funcționarea acestor controale.
129
În sfârșit, Comisia a indicat că, în ceea ce privește ajutoarele cuplate pe suprafață complementare, controalele la fața locului au fost afectate negativ de întârzierile în desfășurarea lor.
130
Comisia a concluzionat că lacunele constatate reprezentau o deficiență continuă în funcționarea controalelor‑cheie și a controalelor secundare. Mai exact, a constatat că, pentru anul în cauză, deficiențele care priveau LPIS‑GIS nu fuseseră corectate în raport cu anul de cerere precedent (2007).
131
Rezultă din ceea ce precedă că, în ceea ce privește ajutoarele cuplate pe suprafață, Comisia a putut, fără a săvârși o eroare, să le aplice o corecție forfetară de 5 %, în conformitate cu dispozițiile Documentului nr. VI/5330/97.
132
Republica Elenă susține că ameliorările aduse controalelor clasice la fața locului și o ameliorare constantă a LPIS‑GIS ar contrazice îndoiala serioasă și rezonabilă exprimată de Comisie, care, potrivit acesteia, justifică impunerea unei rate de corecție de 5 % pentru ajutoarele legate de suprafață complementare. În plus, potrivit Republicii Elene, Comisia ar fi trebuit să aplice o rată de 2 % aplicabilă ajutoarelor acordate pentru suprafețe, altele decât pășuni.
133
Or, argumentul întemeiat pe lipsa temeiniciei menținerii unei îndoieli rezonabile și serioase în pofida ameliorărilor aduse LPIS‑GIS trebuie să fie respins. Astfel, reiese din cuprinsul punctului 4 din cererea introductivă și din anexa 4 la aceasta că ameliorările aduse LPIS‑GIS invocate de Republica Elenă nu erau aplicabile în anul de cerere 2008. Astfel, ameliorările ulterioare aduse LPIS‑GIS nu pot repune în cauză constatările unor deficiențe în perioada în litigiu (a se vedea prin analogie Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 206).
134
Pe de altă parte, ameliorările constatate în sistemul de controale la fața locului clasice nu sunt suficiente, ca atare, să repună în cauză aprecierea riscului pentru fond operată în temeiul ansamblului deficiențelor constatate pentru anul în litigiu enumerate mai sus.
135
În sfârșit, trebuie să se respingă argumentul Republicii Elene potrivit căruia, pentru ponderarea riscului pentru fond, Comisia ar fi trebuit să se refere la tipul de ajutoare legate pe suprafață complementare și să le aplice rata de 2 % pe care a aplicat‑o ajutoarelor acordate pentru alte suprafețe decât pășunile.
136
Astfel, dincolo de faptul că Republica Elenă se limitează să enunțe, în susținerea argumentului său, caracterul accesoriu al ajutoarelor cuplate pe suprafață, reiese din raportul de sinteză că reducerea ratei de corecție de la 5 % la 2 % impuse pentru ajutoarele pentru alte suprafețe decât pășunile (terenuri arabile) rezultă din aplicarea „efectului tampon”. Or, astfel cum susține Comisia, aceeași reducere datorată „efectului tampon” nu se poate aplica ajutoarelor pe suprafață complementare pentru care „efectul tampon” nu joacă niciun rol. Astfel, pentru acest tip de ajutoare, care sunt cuplate cu producția, nu se folosesc „drepturi la plată”, acestea fiind activate pe suprafețe admisibile al căror număr poate fi mai mic decât suprafețele totale declarate de un agricultor. Astfel, în cazul ajutoarelor pe suprafață complementare, numai suprafața efectiv cultivată care a fost declarată fundamentează ajutorul corespondent.
137
În lumina a ceea ce precedă, trebuie să se respingă prezenta critică și, prin urmare, ansamblul motivului referitor la corecția de 5 % privind ajutoarele pe suprafață complementare.
Cu privire la motivul privind corecția financiară de 5 % care privește ajutoarele pentru dezvoltarea rurală
138
În cadrul motivului referitor la corecția financiară de 5 % privind ajutoarele pentru dezvoltare rurală, Republica Elenă invocă critici întemeiate pe un viciu de motivare, pe o eroare de fapt și, respectiv, pe încălcarea principiului proporționalității. În plus, invocă o dublă impunere a unei corecții pentru același motiv.
139
În această privință, trebuie să se arate că, în cadrul prezentului motiv, Republica Elenă se limitează din nou să enumere, în enunțul motivului, criticile menționate, adăugând la această enumerare o argumentație confuză și în parte nesusținută referitor la principiile pretins încălcate. Totuși, oricât de regretabilă ar fi ambiguitatea relevată, aceasta nu împiedică Comisia să prezinte argumente în apărare și nici Tribunalul să se pronunțe asupra acțiunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 noiembrie 2011, Sachsa Verpackung/Comisia, T‑79/06, nepublicată, EU:T:2011:674, punctul 21). Astfel, reiese din înscrisurile Republicii Elene că invocă în esență un motiv întemeiat pe un viciu de motivare și un motiv întemeiat pe o dublă impunere a corecției pentru același motiv referitor la măsura cu numărul 214 din programul de dezvoltare rurală.
Cu privire la prima critică, întemeiată pe lipsa motivării suplimentare
140
În primul rând, astfel cum s‑a arătat deja, deciziile Comisiei în materia lichidării conturilor fondurilor sunt adoptate în temeiul unui raport de sinteză, precum și al unei corespondențe între Comisie și statul membru vizat (Hotărârea din 14 martie 2002, Țările de Jos/Comisia, C‑132/99, EU:C:2002:168, punctul 39). În aceste condiții, motivarea unei decizii prin care se refuză reținerea în sarcina fondului a unei părți din cheltuielile declarate trebuie considerată suficientă dacă statul destinatar a fost asociat îndeaproape la procesul de elaborare a acestei decizii și dacă cunoștea rațiunile pentru care Comisia aprecia că nu trebuie să rețină în sarcina fondului suma în litigiu (Hotărârea din 20 septembrie 2001, Belgia/Comisia, C‑263/98, EU:C:2001:455, punctul 98, și Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 94).
141
În al doilea rând, conform articolului 73 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din FEADR (JO 2005, L 277, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 66, p. 101), pentru a asigura, în cadrul gestionării partajate, o bună gestionare financiară în conformitate cu articolul 274 CE, Comisia pune în practică acțiunile și controalele prevăzute la articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1290/2005.
142
Conform articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1290/2005, Comisia se asigură printre altele de existența și de buna funcționare în statele membre a sistemelor de gestionare și de control.
143
Pe de altă parte, trebuie să se arate, după cum în mod întemeiat susține Comisia fără ca Republica Elenă să conteste, că ajutoarele pentru dezvoltare rurală în cauză în speță sunt ajutoare legate de suprafața agricolă declarată.
144
Rezultă că sistemul de gestionare și de control se aplică schemelor de susținere directă, precum și măsurilor de dezvoltare rurală care sunt acordate pe baza numărului de hectare.
145
În această privință, trebuie amintită importanța, deja evocată, pe care o are punerea în practică a LPIS‑GIS pentru funcționarea sistemului de ajutor legat de suprafață. Astfel, identificarea parcelelor agricole constituie un element‑cheie al aplicării corecte a unui sistem legat de suprafață. Lipsa unui sistem fiabil de identificare a parcelelor implică în sine un risc ridicat de prejudiciu pentru bugetul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 martie 2011, Grecia/Comisia, T‑214/07, nepublicată, EU:T:2011:130, punctul 57, și Hotărârea din 5 iulie 2012, Grecia/Comisia, T‑86/08, EU:T:2012:345, punctul 122).
146
În speță, reiese din elementele dosarului că Republica Elenă a fost asociată la procesul de elaborare a deciziei atacate și că Comisia a menționat deficiențele în funcționarea LPIS‑GIS și a controalelor la fața locului în corespondența inițială, în cadrul procedurii de conciliere și în poziția finală, astfel cum rezultă din schimburile de scrisori dintre Comisie și Republica Elenă, din avizul organului de conciliere și din raportul de sinteză. Deficiențele constatate afectau toate tipurile de ajutoare legate de suprafață.
147
Astfel, reiese în mod clar din scrisorile Comisiei din 21 noiembrie 2008 și din 31 mai 2013, precum și din poziția sa finală că Republica Elenă cunoștea neregulile care au motivat corecțiile impuse. Serviciile Comisiei au opus în mod expres autorităților elene disfuncționalitățile din LPIS‑GIS și din controalele la fața locului.
148
În sfârșit în raportul de sinteză, Comisia a concluzionat că „[p]entru toate măsurile din al 2-lea pilon întemeiate pe suprafață, dată fiind combinarea constatărilor și în conformitate cu dispozițiile Documentului VI/5330/97, se propune o corecție forfetară de 5 %”.
149
Rezultă că Republica Elenă a fost asociată îndeaproape la procesul de elaborare a deciziei atacate, că avea cunoștință despre rațiunile pentru care Comisia aprecia că nu trebuie să rețină în sarcina fondului suma în litigiu și că Comisia a indicat în mod expres în cursul procedurii administrative motivele imputării corecției forfetare în cauză.
150
În această privință, este lipsită de pertinență afirmația Republicii Elene, de altfel nesusținută, potrivit căreia Comisia nu a luat în considerare, pentru aprecierea riscului pe care îl reprezentau carențele constatate, creșterea numărului de controale la fața locului prescrisă în cadrul punerii în aplicare a măsurii de dezvoltare rurală în cauză. Presupunând‑o dovedită, creșterea numărului de controale la fața locului nu poate compensa carențele constatate în realizarea lor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 205).
151
În plus, astfel cum s‑a arătat la punctul 133 de mai sus, trebuie să se observe că, presupunând că, susținând ameliorarea constantă a LPIS‑GIS, Republica Elenă se referă la ameliorările aduse începând din anul 2009 ca urmare a unui plan de acțiune în acest scop, ameliorările aduse ulterior anului 2008, presupunând că ar fi dovedite, nu pot repune în discuție considerațiile care precedă. Prin urmare, trebuie să se respingă ca nefondată prima critică, întemeiată pe nemotivarea suplimentară.
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe o pretinsă dublă corecție impusă pentru același motiv
152
Republica Elenă susține în esență că corecția referitoare la ajutoarele pentru dezvoltare rurală trebuie anulată în măsura în care ar fi aplicată pentru a doua oară în ceea ce privește măsura de dezvoltare rurală cu numărul 214.
153
Mai exact, Republica Elenă susține mai întâi că, în conformitate cu orientările aplicate de Comisie, stabilite în Documentul nr. VI/5330/97, atunci când sunt decelate mai multe carențe în același sistem, corecțiile forfetare nu se aplică cumulativ, ci este luată în considerare numai carența cea mai gravă, în raport cu riscurile suportate de sistemul de control în ansamblu.
154
Astfel cum a precizat în replică și în ședință, Republica Elenă contestă modul de calcul al corecției impuse în speță.
155
Astfel, Republica Elenă susține că, în pofida deducerii de 2318055,75 euro, Comisia ar fi impus o dublă corecție pentru același motiv ca și o corecție impusă anterior. În special, Republica Elenă consideră că deducerea în discuție nu ține seama de integralitatea corecției impuse în temeiul Deciziei de punere în aplicare 2013/214/UE a Comisiei din 2 mai 2013 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli contractate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a FEOGA, în cadrul FEGA și în cadrul FEADR (JO 2013, L 123, p. 11). Republica Elenă susține că este imposibil să înțeleagă metoda de calcul al sumei de 2318055,75 euro, singura care ar fi fost luată în considerare în cadrul corecției impuse în temeiul Deciziei de punere în aplicare 2013/214, deși aceasta s‑ar fi ridicat la 3328030,09 euro.
156
Mai întâi, reiese din raportul de sinteză, la care face trimitere Decizia de punere în aplicare 2013/214, că deficiențele în controale constatate de Comisie ar privi respectarea angajamentelor impuse, precum și caracterul complet al rapoartelor de control și trasabilitatea, în special în ceea ce privește o măsură de ajutor pentru dezvoltare rurală cu numărul 214, pentru anul de cerere 2008. În schimb, aceste carențe constatate nu ar privi suprafețele (limitele și suprafețele maxime eligibile) ale parcelelor, care au fost relevate în cadrul anchetei care a condus la decizia atacată în speță, pe baza în special a aceleiași măsuri de ajutor pentru dezvoltare rurală cu numărul 214.
157
Prin urmare, trebuie să se constate că cele două corecții forfetare consecutive au fost impuse pentru disfuncționalități și carențe diferite decelate în cele două anchete consecutive desfășurate de Comisie în cadrul aceleiași măsuri de ajutor pentru dezvoltare rurală. În această privință, Comisia a afirmat, atât în răspunsul său scris la măsura de organizare a procedurii, cât și în ședință, că a fost obligată să reducă cuantumul corecției în litigiu pentru a evita un cumul de corecții, dar susține că deducerea de 2318055,75 euro este, în acest sens, corectă.
158
În ceea ce privește Decizia de punere în aplicare 2013/214, reiese din partea din anexa la decizia menționată consacrată postului bugetar 6711 că Comisia a impus, pe de o parte, o corecție forfetară de 2 % pentru anul 2009 pentru deficiențe privind controalele la fața locului referitor la al doilea pilon al PAC, în valoare de 959020,82 euro, și, pe de altă parte, o corecție forfetară de 5 % pentru anul 2009 pentru deficiențe privind controalele la fața locului referitor la al doilea pilon al PAC, în valoare de 2369009,27 euro. Valoarea totală a corecției impuse pentru anul 2009 pentru deficiențe privind controalele la fața locului referitor la dezvoltarea rurală (al doilea pilon al PAC) se ridica la 3328030,09 euro.
159
În continuare, în ceea ce privește valoarea corecțiilor impuse în decizia atacată, reiese din partea din anexa la decizia menționată consacrată postului bugetar 6711 că Comisia a impus o corecție forfetară de 5 % pentru deficiențe privind LPIS și controalele la fața locului referitor la dezvoltarea rurală (al doilea pilon al PAC). Potrivit aceleiași anexe, valoarea inițială a acestei corecții se ridica la 5007867,36 euro, din care Comisia a dedus 2318055,75 euro în temeiul corecției anterioare impuse prin Decizia de punere în aplicare 2013/214. Ținând seama de această deducere, incidența financiară a corecției în litigiu de ridică la 2689811,61 euro.
160
În ceea ce privește deducerea citată anterior de 2318055,75 euro, reiese din explicațiile furnizate de Comisie în memoriul său în apărare și în duplică că suma de 2318055,75 euro, care corespunde valorii corecției anterioare deduse din corecția în cauză în speță, ar fi fost inclusă, pentru anul de cerere 2008, în valoarea corecției forfetare de 2369009,27 euro, care se referea la ambii ani de cerere, și anume 2008 și 2009.
161
Întrebată cu privire la modalitățile de calcul al sumei de 2318055,75 euro deduse din corecția în litigiu, Comisia a explicat în răspunsul său la măsura de organizare a procedurii și ulterior în ședință că corecția anterioară imputată în 2009 pentru anul 2008 se ridica la 3745694,27 euro dintr‑o valoare totală a cheltuielilor de 134518285,02 euro. Potrivit explicațiilor Comisiei, această corecție privea totuși toate măsurile de dezvoltare rurală (indicate prin codul care se termina cu cifrele 001). Pentru aceeași perioadă, potrivit Comisiei, plățile directe s‑ar fi ridicat la 83247820,42 euro. Ar rezulta, potrivit Comisiei, că raportul dintre plățile directe legate de suprafață și ansamblul cheltuielilor pentru măsurile pentru agricultură și mediu era de ordinul a 61 %.
162
Comisia arată în continuare că, dat fiind că pentru a evita o dublă corecție trebuia să deducă numai valoarea corecției anterioare referitoare la ajutoarele pentru dezvoltare rurală care corespundeau procentajului din aceste ajutoare legate de suprafață, a aplicat corecției anterioare rata de 61 % potrivit raportului vizat la punctul 161 de mai sus. Astfel, a obținut valoarea de 2318055,75 euro pe care a dedus‑o.
163
Totuși, trebuie să se constate că înscrisurile prezentate de Comisie în susținerea modului său de calcul al deducerii de 2318055,75 euro nu îl susțin, în orice caz. Astfel, sumele care figurează în tabelele prezentate de Comisie în anexa VI bis la memoriul său în apărare nu sunt conforme cu sumele din tabelele prezentate de Comisie în anexa la răspunsul său la măsura de organizare a procedurii. Mai exact, pe de o parte, bazele de calcul al corecțiilor impuse nu concordă în documentele prezentate de Comisie și, pe de altă parte, aceasta nu reușește să explice originea sumei de 134518285,02 euro și a valorii deducerii anterioare imputate în 2009 pentru anul de cerere 2008 care se ridica la 3745694,27 euro, care nu reies din niciun alt document care figurează în dosar. De asemenea, Comisia nu reușește să explice pertinența acestor cifre pentru calculul deducerii în litigiu și pentru eliminarea unei duble corecții între Decizia de punere în aplicare 2013/214 și decizia atacată.
164
Pe de altă parte, trebuie să se arate că „ajutoarele directe” la care Comisia face referire în răspunsul său la măsura de organizare a procedurii intră în sfera primului pilon al PAC. Or, atât corecția în litigiu, cât și corecția precedentă impusă în temeiul Deciziei de punere în aplicare 2013/214, care ar fi trebuit să fie dedusă, privesc dezvoltarea rurală (al doilea pilon al PAC). Rezultă de aici că răspunsul Comisiei la măsura de organizare a procedurii este ambiguă și naște confuzie, întrucât arată că calculul eronat al suprafețelor are repercusiuni în același timp asupra plăților directe și ajutoarelor pentru dezvoltare rurală, dar nu precizează prin ce anume aceasta justifică explicațiile care urmează.
165
Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă de articolul 296 TFUE trebuie să reflecte în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să permită persoanelor interesate să cunoască justificările măsurii adoptate și instanței competente să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea din 12 mai 2016, Italie/Comisia, T‑384/14, EU:T:2016:298, punctul 43 și jurisprudența citată).
166
Or, trebuie să se constate că decizia atacată nu conține decât valorile corecției impuse și deducerii, fără nicio indicație susceptibilă să clarifice calculul acestora. În plus, așa cum se arată la punctul 163 de mai sus, raționamentul care a condus Comisia să considere că deducerea sumei de 2318055,75 euro ar fi suficientă pentru a se ține seama de corecția anterioară, impusă în temeiul Deciziei de punere în aplicare 2013/214, rămâne ambiguu și lacunar.
167
Rezultă că, în lumina jurisprudenței amintite la punctul 165 de mai sus, decizia atacată este afectată de un viciu de motivare în ceea ce privește cumulul de corecții. Prin urmare, al treilea motiv al Republicii Elene trebuie admis, iar decizia atacată trebuie anulată în măsura în care privește calculul valorii corecției de 5007867,36 euro, al deducerii de 2318055,75 euro și al incidenței financiare de 2689811,61 euro care privește cheltuielile referitoare la ajutoare pentru dezvoltare rurală (al doilea pilon) și impuse pentru anul 2009 pentru deficiențe privind LPIS și controalele la fața locului pentru anul de cerere 2008.
168
Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că trebuie ca, pe de o parte, decizia atacată să fie anulată pentru nemotivare în măsura în care exclude de la finanțarea Uniunii cheltuieli efectuate de Republica Elenă în sectorul de dezvoltare rurală FEADR Axe 2 (2007-2013, măsuri legate de suprafață), pentru anul de exercițiu 2009, pentru deficiențele privind LPIS și controalele la fața locului (al doilea pilon, anul de cerere 2008), și, pe de altă parte, să respingă celelalte capete de cerere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
169
Potrivit articolului 134 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Totuși, în cazul în care împrejurările cauzei justifică acest lucru, Tribunalul poate decide ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, o parte să suporte o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte.
170
În speță, trebuie să se constate că Republica Elenă nu a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
171
În consecință, dat fiind că Republica Elenă a omis să solicite obligarea la plata cheltuielilor de judecată și că acțiunea a fost admisă doar în parte, se impune obligarea Republicii Elene la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
declară și hotărăște:
1)
Anulează Decizia de punere în aplicare 2014/950/UE a Comisiei din 19 decembrie 2014 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) în măsura în care privește valoarea corecției de 5007867,36 euro, a deducerii de 2318055,75 euro și a incidenței financiare de 2689811,61 euro care privește cheltuieli efectuate de Republica Elenă în sectorul de dezvoltare rurală FEADR Axe 2 (2007-2013, măsuri legate de suprafață), pentru anul de exercițiu fiscal 2009, pentru deficiențele privind sistemul de identificare a parcelelor agricole (LPIS) și controalele la fața locului (al doilea pilon, anul de cerere 2008).
2)
Respinge în rest acțiunea.
3)
Republica Elenă suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 30 martie 2017.
Semnături
Cuprins
Istoricul cauzei
Procedura și concluziile părților
În drept
Cu privire la motivul referitor la corecția financiară de 10 % privind ajutoarele pe suprafață
Cu privire la prima critică, întemeiată pe interpretarea și pe aplicarea eronată a articolului 2 primul paragraf punctul 2 din Regulamentul nr. 796/2004
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe un viciu de motivare
Cu privire la a treia critică, întemeiată pe încălcarea principiului proporționalității
Cu privire la motivul privind corecția financiară de 5 % referitoare la ajutoarele pe suprafață complementare
Cu privire la prima critică, întemeiată pe o încălcare a garanțiilor procedurale în cadrul procedurii precontencioase
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe încălcarea principiului proporționalității
Cu privire la motivul privind corecția financiară de 5 % care privește ajutoarele pentru dezvoltarea rurală
Cu privire la prima critică, întemeiată pe lipsa motivării suplimentare
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe o pretinsă dublă corecție impusă pentru același motiv
Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: greaca.