62016CC0181(01)
DOPLŇUJÍCÍ STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 22. února 2018 (
1
)
Věc C-181/16
Sadikou Gnandi
proti
État belge
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Belgie)]
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 2008/115/ES – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Příkaz k opuštění území – Vydání již po zamítnutí žádosti o azyl příslušným správním orgánem – Znovuotevření ústní části řízení“
1.
Rozsudkem ze dne 8. března 2016 Conseil d’État (Státní rada, Belgie) podala žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článku 5 a čl. 13 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (
2
).
2.
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi panem Sadikou Gnandim, tožským státním příslušníkem, a État belge (belgický stát) ohledně legality příkazu k opuštění území, přijatého na základě čl. 52/3 odst. 1 prvního pododstavce zákona ze dne 15. prosince 1980 o přístupu na území, usazování, pobytu a vyhošťování cizinců (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“) a oznámeného S. Gnandimu dne 3. června 2014 v návaznosti na zamítnutí jeho žádosti o azyl dne 23. května 2014 Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Komisař pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti) (dále jen „CGRA“).
3.
Připomínám, že čl. 52/3 odst. 1 první pododstavec zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví, že odůvodněný příkaz k opuštění území musí být vydán neprodleně vůči jakémukoliv státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá na belgickém území neoprávněně, pokud byla jeho žádost o azyl zamítnuta CGRA a že byl odmítnut status doplňkové ochrany. Nicméně v souladu s čl. 39/70 prvním pododstavcem téhož zákona nelze nařídit výkon takového příkazu ve lhůtě pro podání žaloby proti rozhodnutí CGRA, který zamítl žádost o azyl v prvním stupni, a až do vydání rozhodnutí o této žalobě (
3
). Dne 23. června 2014 podal S. Gnandi žalobu u Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) proti rozhodnutí CGRA ze dne 23. května 2014, kterým se zamítá jeho žádost o azyl. Téhož dne podal u téhož soudu návrh na zrušení příkazu k opuštění území ze dne 3. června 2014, jakož i na odklad jeho vykonatelnosti. Dne 11. července 2014 vydaly belgické orgány S. Gnandimu zvláštní doklad opravňující k pobytu, jenž je uveden v příloze 35 královské vyhlášky ze dne 8. října 1981 o přístupu na území, pobytu, usazování a vyhošťování cizinců, na základě článku 111 této vyhlášky z důvodu, že u Conseil du contentieux des étrangers podal návrh na soudní přezkum v plné jurisdikci. Tento doklad, původně platný do 10. října 2014, byl postupně prodloužen do 10. prosince 2014. Mimoto byl nezávisle na jeho žádosti o azyl povolen S. Gnandimu rozhodnutím ze dne 8. února 2016 přechodný pobyt na belgickém území do 1. března 2017.
4.
Podstatou předběžné otázky Conseil d’État Soudnímu dvoru je, zda zásada nenavracení a právo na účinný opravný prostředek brání tomu, aby rozhodnutí o navrácení ve smyslu směrnice 2008/115, jako je příkaz k opuštění území určený S. Gnandimu, bylo vůči žadateli o azyl přijato již po zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu orgánem rozhodujícím v prvním stupni, a tedy před vyčerpáním opravných prostředků před soudem, které má k dispozici proti takovému zamítnutí.
5.
Pří písemné části řízení před Soudním dvorem, která byla ukončena dne 18. července 2016 S. Gnandi, belgická a česká vláda, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření podle čl. 23 druhého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie.
6.
Soudní dvůr dne 10. ledna 2017 rozhodl o předání věci čtvrtému senátu.
7.
Jednání se konalo před tímto soudním kolegiem dne 1. března 2017. Na tomto jednání byly vyslechnuty řeči S. Gnandiho, belgické vlády a Komise. Ústní část řízení byla ukončena dne 15. června 2017, kdy jsem přednesl své první stanovisko v této věci (
4
) (dále jen „mé stanovisko ze dne 15. června 2017“). V tomto stanovisku jsem navrhl Soudnímu dvoru, aby odpověděl Conseil d’État tak, že směrnice 2008/115, a zejména její čl. 2 odst. 1 a článek 5, jakož i zásady nenavracení a účinné soudní ochrany zakotvené v čl. 19 odst. 2 a čl. 47 prvním pododstavci Listiny brání přijetí rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 6 odst. 1 této směrnice vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (
5
), a který je na základě unijního nebo vnitrostátního práva oprávněn setrvat ve členském státě, ve kterém podal svou žádost o mezinárodní ochranu, po dobu běhu lhůty pro podání opravného prostředku stanoveného v čl. 39 odst. 1 směrnice 2005/85 proti zamítnutí této žádosti, a pokud byl tento opravný prostředek podán včas, po dobu jeho projednávání. Navrhl jsem rovněž Soudnímu dvoru, aby upřesnil, že směrnice 2008/115, jakož i zásady nenavracení a účinné soudní ochrany naopak nebrání přijetí takového rozhodnutí o navrácení vůči takovému státnímu příslušníkovi po zamítnutí uvedeného opravného prostředku, ledaže je tento státní příslušník podle vnitrostátního práva oprávněn setrvat v dotyčném členském státě do vydání konečného rozhodnutí v azylovém řízení.
8.
Vzhledem k tomu, že čtvrtý senát měl za to, že věc vznáší otázku týkající se souladu mezi rozsudkem ze dne 30. května 2013, Arslan, C-534/11, EU:C:2013:343) a čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115, rozhodl dne 5. října 2017 o předání věci zpět Soudnímu dvoru, aby byla nově přidělena soudnímu kolegiu složenému z většího počtu soudců na základě čl. 60 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora. Následně byla věc přidělena velkému senátu.
9.
Usnesením ze dne 25. října 2017, Gnandi (C-181/16, nezveřejněné, EU:C:2017:830), Soudní dvůr znovu otevřel ústní část řízení a vyzval zúčastněné uvedené v článku 23 statutu Soudního dvora, aby se písemně vyjádřili ke třem otázkám uvedeným v příloze tohoto usnesení. První otázka se týkala právní povahy a účelu povolení setrvat na území dotyčného členského státu, jak je uvedeno v čl. 7 odst. 1 a v čl. 39 odst. 3 směrnice 2005/85. Druhá otázka se týkala jednak dosahu čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 a jednak schopnosti chápat toto ustanovení „binární logikou“ rozsudku ze dne 30. května 2013, Arslan, C-534/11, EU:C:2013:343), podle které státní příslušník třetí země pro účely použití uvedené směrnice buď pobývá oprávněně, nebo pobývá neoprávněně. Třetí otázka se týkala možného dopadu vstupu v platnost směrnice 2013/32/EU (
6
) a zejména jejího článku 46, který v odstavci 5 ukládá členským státům povinnost umožnit žadatelům o mezinárodní ochranu, jejichž žádost byla zamítnuta, setrvat na území dotčeného členského státu v průběhu lhůty pro podání opravného prostředku proti tomuto rozhodnutí, a pokud je opravný prostředek podán, až do rozhodnutí o tomto opravném prostředku, na čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115. Sadikou Gnandi, belgická, česká, francouzská a nizozemská vláda, jakož i Komise odpověděli na uvedené otázky. Tyto zúčastněné strany, jakož i německá vláda, byly vyslechnuty ve svých řečech na jednání, které se konalo před velkým senátem Soudního dvora dne 11. prosince 2017.
10.
V tomto stanovisku se budu zabývat pouze problematikou vznesenou otázkami položenými Soudním dvorem v příloze usnesení ze dne 25. října 2017, Gnandi (C-181/16, nezveřejněné, EU:C:2017:830), která se týká, jak uvidíme následně, zejména dosahu čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115. Toto stanovisko je tedy třeba chápat jako doplňující ve vztahu ke stanovisku, které jsem přednesl dne 15. června 2017, na které odkazuji jak pro podrobnější popis skutkového základu sporu v původním řízení, tak pro jakékoli jiné aspekty, které nejsou v tomto stanovisku přímo posouzeny.
I. Právní rámec
11.
Článek 2 odst. 1 směrnice 2008/115 uvádí, že se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
12.
Podle čl. 3 bodu 2 této směrnice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
2)   ‚neoprávněným pobytem‘ přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu;
[…]“
13.
Článek 6 uvedené směrnice, nadepsaný „Rozhodnutí o navrácení“, v odstavcích 1 a 6 stanoví:
„1.   Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.
[…]
6.   Tato směrnice nebrání členským státům v přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení […] v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu na základě svých vnitrostátních předpisů, aniž je tím dotčena procesní ochrana poskytovaná podle kapitoly III nebo podle jiných příslušných ustanovení práva Společenství nebo vnitrostátního práva.“
II. Analýza
14.
Otázky položené Soudním dvorem, které jsou obsaženy v příloze k usnesení ze dne 25. října 2017, Gnandi (C-181/16, nezveřejněné, EU:C:2017:830), kterým byla znovuotevřena ústní část řízení, jakož i diskuse mezi zúčastněnými stranami na jednání konaném dne 11. prosince 2017 v podstatě vznášejí otázku, zda možnost, kterou čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 přiznává členským státům, aby přijaly, v rámci jednoho aktu, rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení, může být vykonávána ve vztahu k žadateli o mezinárodní ochranu, který, stejně jako S. Gnandi, podal svou žádost u příslušného správního orgánu k posouzení, ale který má povolení setrvat na území dotyčného členského státu, než bude znám výsledek soudního řízení o žalobě, kterou podal proti rozhodnutí o zamítnutí tohoto orgánu.
15.
Jak jsem již uvedl v bodech 83 až 88 mého stanoviska ze dne 15. června 2017, odpověď na tuto otázku musí být podle mého názoru záporná. Skutečnosti předložené vládami, které odpověděly na otázky položené Soudním dvorem v usnesení ze dne 25. října 2017, Gnandi (C-181/16, nezveřejněné, EU:C:2017:830), a těch zúčastněných, kteří přednesli své řeči na jednání konaném dne 11. prosince 2017, podle mého názoru nemohou tento závěr zpochybnit.
16.
V další části tohoto stanoviska svou analýzu rozdělím na dvě části. V první části budu ve světle znění směrnice 2008/115 a přípravných prací k této směrnici zkoumat, zda žadatel o mezinárodní ochranu, který, jako S. Gnandi ve sporu v původním řízení, má povolení setrvat na území členského státu, dokud nebude znám výsledek soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti v prvním stupni, spadá do působnosti směrnice 2008/115. Druhá část bude věnována zkoumání dosahu čl. 6 odst. 6 této směrnice.
K použití směrnice 2008/115 na žadatele o mezinárodní ochranu, jež mají právo setrvat na území dotyčného členského státu pro účely řízení
17.
Jak jsem připomněl v bodech 50 a násl. svého stanoviska ze dne 15. června 2017, v souladu s čl. 2 odst. 1 směrnice 2008/115 se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Pojem „neoprávněný pobyt“, který je třeba použít pro účely uplatnění směrnice 2008/115, je definován v čl. 3 bodě 2 této směrnice, podle kterého se pod tímto pojmem rozumí „přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu“.
18.
Vzhledem k neexistenci výslovného odkazu na vnitrostátní právo musí být pojem „neoprávněný pobyt“, jak je definován v předchozím bodě, v souladu se zásadami stanovenými Soudním dvorem, pokud jde o výklad pojmů obsažených v předpisech unijního práva (
7
), vykládán pouze na základě unijního práva, a to navzdory tomu, že konkrétní posouzení oprávněnosti či neoprávněnosti pobytu státního příslušníka třetí země na území členského státu může podle okolností záviset rovněž na použití vnitrostátních právních předpisů tohoto členského státu (
8
).
19.
Z definice uvedené v čl. 3 bodu 2 směrnice 2008/115 vyplývá, že neoprávněně pobývá jakýkoliv státní příslušník třetí země, jenž se nachází na území členského státu bez splnění podmínek vstupu, pobytu či bydliště v tomto státě (
9
). Proto, aby bylo možné se domnívat, že státní příslušník třetí země neoprávněně pobývá pro účely směrnice 2008/115, musí být tedy splněny dvě podmínky, a sice fyzická přítomnost dotyčné osoby na území členského státu, byť na omezenou dobu a bez úmyslu v něm setrvat (
10
), a chybějící právní titul odůvodňující takovou přítomnost.
20.
Návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při vrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ze dne 1. září 2005 (
11
) (dále jen „návrh směrnice o navracení“), který vedl po dlouhých jednáních k přijetí směrnice 2008/115, předcházelo dne 10. dubna 2002 zveřejnění zelené knihy o návratové politice Společenství (dále jen „zelená kniha“) (
12
), jakož i sdělení Komise v návaznosti na tuto zelenou knihu, zveřejněné dne 14. října 2002 (dále jen „sdělení ze dne 14. října 2002“) (
13
), a nahrazené akčním programem Rady v oblasti navracení ze dne 28. listopadu 2002 (
14
). Tyto akty a dokumenty týkající se legislativního procesu, který vedl k přijetí směrnice 2008/115, nám poskytují určitá vodítka ohledně rozsahu pojmu „neoprávněný pobyt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 a čl. 3 bodu 2 uvedené směrnice.
21.
Pokud jde o vymezení věcné působnosti budoucích společných norem, zelená kniha ve svém bodě 2.1 uváděla, že činnost Společenství v oblasti navracení osob musí být především zaměřena na osoby, „které nepotřebují zvláštní ochranu“ a které neoprávněně pobývají v Unii, a sice ty osoby, které „nesplňují nebo již nesplňují podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území členských států“. Takovými osobami byli, jak je vysvětleno v bodě 2.2 zelené knihy, „státní příslušníci třetích zemí, kteří nemají právní postavení, které by jim umožňovalo setrvat, buď trvale, nebo dočasně, a u nichž nemá žádný členský stát zákonnou povinnost tolerovat pobyt“ (
15
). V zelené knize bylo použití postupů navracení na žadatele o mezinárodní ochranu zamýšleno pouze tehdy, pokud byla pravomocně zamítnuta jejich žádost. V tomto smyslu bod 2.3, nadepsaný „Azyl a navracení“, upřesňoval, že „[v] případě, že se osobě, která žádá o ochranu, dostalo spravedlivého a kvalitního řízení poté, co vyčerpala jeho veškeré kroky, veškeré její potřeby ochrany byly přezkoumány a neexistuje žádný jiný důvod pro legální pobyt v členském státě, musí tato osoba opustit území a vrátit se do své země původu nebo, případně, tranzitu“ (
16
).
22.
Ve svém sdělení ze dne 14. října 2002 Komise uvedla, že výraz „neoprávněně pobývající osoba“ nemá být chápán tak, že kvalifikuje tyto osoby jako osoby porušující právní předpisy, ale tak, že zdůrazňuje skutečnost, že jejich postavení „není v souladu s právními předpisy týkajícími se vstupu nebo pobytu“. Situace neoprávněného pobytu byla popsána v témže znění, jaké bylo použito ve výše uvedeném bodě 2.1 zelené knihy (
17
). Oproti zelené knize Komise rozšířila předmět sdělení rovněž na„určité kategorie oprávněně pobývajících osob, které mají dočasné postavení nebo jejichž vyhoštění bylo dočasně pozastaveno“, zejména na „osoby, které požívají mezinárodní ochrany v zásadě přechodné povahy“ (
18
). Toto rozšíření však bylo stanoveno pouze pro účely provádění programů dobrovolného návratu (
19
).
23.
V důvodové zprávě k návrhu směrnice o navracení Komise v souladu se svými předchozími stanovisky potvrdila úmysl vymezit působnost směrnice, která měla být přijata, odkazem na pojem „neoprávněný pobyt“. Nová pravidla se tak měla použít „bez ohledu na důvod nezákonnosti pobytu“ dotčené osoby, „např. uplynutí doby platnosti víza, uplynutí doby platnosti povolení k pobytu, zrušení platnosti povolení k pobytu, […], zrušení statusu uprchlíka, neoprávněný vstup“. Pokud jde o situaci žadatelů o azyl, protiprávnost pobytu byla výslovně spojena s „konečným
rozhodnutím“ o zamítnutí žádosti (
20
). Pokud jde o definici pojmu „neoprávněný pobyt“, návrh Komise přebral téměř v doslovném znění velmi širokou definici, která byla poskytnuta v zelené knize i ve sdělení Komise ze dne 14. října 2002. Tato definice byla převzata s několika formálními změnami požadovanými Radou v konečném znění směrnice 2008/115 (
21
).
24.
Z bodů 21 až 23 tohoto stanoviska vyplývá, že ani v úvahách, které předcházely zahájení legislativního procesu, který vedl k přijetí směrnice 2008/115, ani v jeho průběhu se nikdy nejednalo o použití budoucích společných pravidel o nuceném navracení státních příslušníků třetích zemí na žadatele o azyl, jejichž žádost nebyla s konečnou platností zamítnuta nebo jejichž přítomnost na území dotyčného členského státu byla povolena na základě zákonných povinností tohoto státu. To je jasně znázorněno v bodě 9 odůvodnění směrnice 2008/115, který uvádí, že státní příslušník třetí země, který požádal o azyl v některém členském státě, by neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného členského státu, „dokud nenabude platnosti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti nebo rozhodnutí o ukončení jeho oprávnění k pobytu jakožto žadatele o azyl“ (
22
).
25.
Toto vynětí z působnosti směrnice 2008/115 je ostatně v souladu s ustanoveními unijního práva, která upravují právní postavení žadatelů o azyl (a obecněji žadatelů o mezinárodní ochranu), kteří, stejně jako osoby s přiznaným postavením uprchlíka, mají zvláštní status, stanovený mezinárodním právem (
23
), a proto se liší od běžných migrantů.
26.
Unijní právo tak ukládá členským státům, aby dodržovaly minimální normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, zejména v oblasti pobytu a volného pohybu, přístupu k veřejnému vzdělávacímu systému, na trh práce, ke zdravotní péči a věcných podmínek přijímání, které umožňují přiměřenou životní úroveň, která jim zaručí živobytí a chrání jejich tělesné a duševní zdraví (
24
). Veškeré výhody plynoucí z uplatnění těchto norem stanoví prospěch žadatelům o mezinárodní ochranu po dobu, po kterou jsou oprávněni zůstat v tomto postavení na území členského státu.
27.
Unijní právo přiznává žadatelům o azyl (a šířeji žadatelům o mezinárodní ochranu) krom toho právo setrvat na území dotčeného členského státu po dobu posuzování jejich žádosti. Jestliže bylo na základě směrnice 2005/85, použitelné na skutkové okolnosti sporu v původním řízení, toto právo stanoveno pouze do doby, než byla žádost o azyl zamítnuta v prvním stupni (
25
), směrnice 2013/32, která nahradila směrnici 2005/85, jej rozšířila i na fázi opravného prostředku proti rozhodnutí vydanému v prvním stupni (
26
).
28.
Dotčený členský stát je povinen vystavit žadatelům o azyl ve velmi krátké lhůtě doklad, který potvrzuje jejich právo setrvat na jeho území „po dobu, po kterou je jejich žádost vyřizována či posuzována“ (
27
).
29.
Tento doklad – který musí být platný po celou dobu, po kterou je žadatel oprávněn pobývat na území daného členského státu (
28
) – i když není povolením k pobytu (
29
) ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1030/2002 (
30
), nicméně představuje, jak zdůraznila Komise v odpovědi na první z písemných otázek přiložených k usnesení ze dne 25. října 2017, Gnandi (C-181/16, nezveřejněné, EU:C:2017:830), povolení vydané orgány členského státu, které umožňuje státnímu příslušníkovi třetí země oprávněně pobývat na jeho území (
31
), i když jen po přechodnou dobu a pouze pro účely řízení.
30.
V rozsahu, v němž pobývá legálně, a sice nikoliv neoprávněně na území dotyčného členského státu, a dokud trvá takový oprávněný pobyt, je přitom žadatel o azyl, kterému bylo povoleno setrvat na tomto území, než bude znám výsledek řízení o jeho žádosti (v prvním stupni nebo v návaznosti na podání opravného prostředku proti rozhodnutí orgánu, který rozhodl v prvním stupni), vyloučen z působnosti směrnice 2008/115, jak je vymezena v čl. 2 odst. 1 a v čl. 3 bodě 2 této směrnice. V tomto ohledu není podstatné, že toto povolení bylo vydáno podle unijního práva nebo pouze podle vnitrostátního práva, protože důležitá je oprávněnost pobytu dotyčné osoby.
31.
Jak jsem uvedl v bodech 54 a 55 svého stanoviska ze dne 15. června 2017, tento závěr je potvrzen rozsudkem ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „čl. 2 odst. 1 směrnice 2008/115 ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2005/85, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí“ (
32
).
32.
Uvažování, které vedlo Soudní dvůr k tomuto závěru, je jasné. Pokud má žadatel o mezinárodní ochranu právo setrvat na území dotčeného členského státu, a to bez ohledu na to, zda je držitelem povolení k pobytu, nespadá do působnosti směrnice 2008/115, protože se nejedná o „neoprávněný pobyt“ podle čl. 2 odst. 1 této směrnice (
33
).
33.
Je skutečností, že „binární logika“ – podle níž státní příslušník třetí země, pokud jde o směrnici 2008/115, buď pobývá „oprávněně“ (rectius„nikoli neoprávněně“), nebo pobývá „neoprávněně“ – je základem rozsudku ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343). Je však třeba zdůraznit, že Soudní dvůr své uvažování nezaložil na takové logice, ale na přímém zjištění oprávněné povahy pobytu žadatele o mezinárodní ochranu, který je oprávněn setrvat v dotčeném členském státě, dokud nebude znám výsledek řízení o jeho žádosti.
34.
Takové konstatování a stanovisko Soudního dvora v bodě 1 výroku rozsudku ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) mají krom toho obecný dosah, jež nepřihlíží k okolnostem sporu v původním řízení ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek. Z toho vyplývá, že pouze obratem v judikatuře, pokud jde o uvedený rozsudek, může Soudní dvůr dojít k rozhodnutí, že se směrnice 2008/115 použije na žadatele o mezinárodní ochranu, který je oprávněn setrvat v daném členském státě, dokud nebude znám výsledek řízení o jeho žádosti.
35.
Kromě toho, jak jsem uvedl v bodech 55 až 57 svého stanoviska ze dne 15. června 2017, řešení přijaté Soudním dvorem v rozsudku ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), pokud jde o situaci žadatele o azyl, který je oprávněn setrvat na území dotyčného členského státu na základě čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85, je okamžitě použitelné na situaci žadatele, jehož žádost byla zamítnuta v prvním stupni a který má podle vnitrostátního práva právo setrvat v tomto státě, dokud nebude znám výsledek opravného prostředku proti zamítavému rozhodnutí.
36.
Jednak totiž na rozdíl od toho, co tvrdí belgická vláda, neexistuje žádný „kvalitativní“ rozdíl mezi „právem setrvat“ stanoveným v čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85 a právem uvedeným v článku 39 této směrnice, jehož poskytnutí je ponecháno na volném uvážení daného členského státu. V obou případech se jedná o právo, které je přiznáno pouze dočasně a pouze pro účely řízení. V obou případech má toto právo především chránit žadatele před důsledky případného navrácení, ke kterému by mohlo dojít předtím, než bude jeho žádost posouzena, nebo předtím, než bude moci uplatnit své právo na účinný soudní prostředek. V obou případech díky tomuto právu žadatel požívá výhod, které jsou stanoveny prostřednictvím minimálních norem v oblasti přijímání. Jediný rozdíl, který existoval v době platnosti směrnice 2005/85 a který se týkal kogentní nebo fakultativní povahy poskytnutí takového práva, byl odstraněn článkem 46 odst. 5 směrnice 2013/32, který, jak jsem již připomněl, nyní stanoví s několika výjimkami povinnost členských států povolit pobyt na jejich území žadatelům o mezinárodní ochranu během lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti a během zkoumání této žaloby.
37.
Krom toho pro účely uplatnění směrnice 2008/115 je rozhodující oprávněnost pobytu žadatele o mezinárodní ochranu, a nikoli důvody, které odůvodňovaly poskytnutí práva pobytu nebo jeho zamýšlenou dobu trvání.
38.
Je třeba upřesnit, jak jsem uvedl v bodech 72 až 82 svého stanoviska ze dne 15. června 2017 a jak vyplývá z rozsudků ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, bod 60), a ze dne 15. února 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, body 75 a 76), že nepoužitelnost směrnice 2008/115 na žadatele o mezinárodní ochranu, kteří jsou oprávněni setrvat na území dotyčného členského státu, než bude znám výsledek řízení o jejich žádosti, a obecněji na státní příslušníky třetích zemí, kteří nepobývají neoprávněně ve smyslu čl. 2 odst. 1 této směrnice, je třeba chápat v tom smyslu, že řízení o navrácení podle uvedené směrnice nemůže být platně zahájeno vůči takovému žadateli nebo takovému státnímu příslušníkovi, a nikoli v tom smyslu, že již zahájené řízení musí být nutně zrušeno, jestliže v průběhu řízení dotyčná osoba podá žádost o mezinárodní ochranu nebo z jiných důvodů nabyde právo na přechodný pobyt (
34
). V těchto případech totiž bude případně možné řízení pouze pozastavit na dobu platnosti povolení, které takové právo pobytu přiznává (
35
).
39.
Na závěr této první části mé analýzy bych chtěl obecněji připomenout, že pouze tehdy, pokud je postavení uprchlíka (nebo osoby, která potřebuje podpůrnou ochranu) s konečnou platností vyloučeno pravomocným rozhodnutím, ztrácí dotyčná osoba postavení žadatele o azyl (nebo šířeji žadatele o mezinárodní ochranu) (
36
). Domnívám se, že až v tomto okamžiku může tato osoba spadat do působnosti směrnice 2008/115 (
37
) za podmínky, že její pobyt v dotyčném členském státě je neoprávněný.
K výkladu a dosahu čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115
40.
V první části své analýzy stejně jako ve svém stanovisku ze dne 15. června 2017 jsem tvrdil, že žadatel o azyl (a šířeji žadatel o mezinárodní ochranu), jako je žalobce v původním řízení, jehož žádost byla v prvním stupni zamítnuta, ale který je v souladu s právními předpisy dotčeného členského státu oprávněn setrvat na území tohoto státu, než bude znám výsledek řízení o jeho žalobě, kterou podal proti rozhodnutí o zamítnutí své žádosti, musí být považován na základě tohoto povolení za osobu, která pobývá oprávněně na tomto území, a z tohoto důvodu je tedy vyloučen z působnosti směrnice 2008/115, jak je vymezena v čl. 2 odst. 1 této směrnice, což brání členským státům, aby zahájily řízení o navrácení vůči této osobě.
41.
Z důvodů, které jsem již uvedl ve svém stanovisku ze dne 15. června 2017 a které dále rozvedu podrobněji níže, jsem toho názoru, že čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 neuvádí argumenty, které by mohly zpochybnit toto stanovisko, a že na rozdíl od toho, co tvrdily členské státy, které přednesly svá vyjádření na jednání konaném dne 11. prosince 2017, toto ustanovení neposkytuje vnitrostátním orgánům pravomoc přijmout rozhodnutí o navrácení ve smyslu této směrnice za takových okolností, jako jsou okolnosti sporu v původním řízení.
42.
K odlišnému závěru by totiž bylo možné dojít pouze tehdy, pokud by bylo uznáno, že čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 je výjimkou z čl. 2 odst. 1 této směrnice. Nicméně žádná skutečnost vycházející ze znění, struktury, ani dále z výkladu úmyslu unijního normotvůrce neumožňuje dospět k závěru v tomto smyslu.
43.
Zaprvé, článek 2 směrnice 2008/115 nestanoví žádnou výjimku z její působnosti definované v odstavci 1. Článek 2 odst. 2 této směrnice stanoví případy, kdy členské státy nemusí použít postupy stanovené touto směrnicí ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí s neoprávněným pobytem ve smyslu odstavce 1 tohoto článku. Naproti tomu v uvedeném článku není stanovena žádná výjimka z pravidla uvedeného v odstavci 1, podle něhož se směrnice 2008/115 vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, jejichž pobyt je neoprávněný.
44.
Zadruhé, ze znění čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 (
38
), jakož i z jeho umístění v kapitole II této směrnice, nadepsané „Ukončení neoprávněného pobytu“, jasně vyplývá, že toto ustanovení pouze opravňuje členské státy k tomu, aby spojily několik aktů s cílem zahájit řízení o navrácení neprodleně poté, co bylo přijato rozhodnutí, kterým byl ukončen oprávněný pobyt dotyčné osoby a které znamenalo počátek jejího neoprávněného pobytu (
39
). Naproti tomu toto znění neumožňuje výklad, podle něhož by členské státy byly oprávněny přijímat rozhodnutí o navrácení ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, kteří nespadají do působnosti uvedené směrnice vymezené v jejím čl. 2 odst. 1, tedy státním příslušníkům třetích zemí, kteří nepobývají neoprávněně. Takový výklad by byl v rozporu nejen se zněním čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 a se zněním čl. 2 odst. 1 této směrnice, nýbrž i se samotnou definicí pojmu „rozhodnutí o navrácení“, které podle čl. 3 bodu 4 uvedené směrnice zahrnuje „správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu“ (
40
).
45.
Zatřetí, uvádím, jak jsem již učinil v bodě 87 svého stanoviska ze dne 15. června 2017, že v souladu s jeho zněním se čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 použije, „aniž jsou dotčena relevantní ustanovení [unijního] a vnitrostátního práva“. Jak přitom zdůraznila Komise ve své řeči na jednání konaném dne 1. března 2017, mezi těmito ustanoveními jsou rovněž čl. 7 odst. 1 a čl. 39 odst. 3 směrnice 2005/85 a v současné době čl. 9 odst. 1 a čl. 46 odst. 5 směrnice 2013/32, jakož i právní úpravy členských států, které přiznávají žadateli o mezinárodní ochranu právo setrvat na jejich území po dobu řízení o posouzení jeho žádosti. Prostor pro volné uvážení přiznaný členským státům článkem 6 odst. 6 směrnice 2008/115 tedy nemůže být vykonáván v rozporu s uvedenými ustanoveními a právními úpravami.
46.
Začtvrté, z přípravných prací na směrnici 2008/115 vyplývá, že první znění článku 6 odst. 6 této směrnice, obsažené v čl. 6 odst. 3 návrhu směrnice o navracení, stanovilo pouze, že „[r]ozhodnutí o navrácení se vydá jako samostatný akt nebo rozhodnutí nebo společně s rozhodnutím o vyhoštění“. Důvodová zpráva k tomuto návrhu vysvětlovala, že toto upřesnění bylo zavedeno s cílem reagovat na obavy vyjádřené několika členskými státy během konzultací, které předcházely, aby dvoufázové řízení (rozhodnutí o navrácení a rozhodnutí o vyhoštění) navržené Komisí nevedlo k průtahům (
41
). V návaznosti na pozměňovací návrh předložený Radou – s cílem výslovně přiznat členským státům kromě možnosti spojit rozhodnutí o navrácení a rozhodnutí o vyhoštění i možnost spojit tyto akty s rozhodnutím o ukončení oprávněného pobytu dotyčné osoby – se unijnímu normotvůrci nakonec podařilo dospět ke stávajícímu znění čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 (
42
). Přes tuto změnu textu zůstal cíl tohoto ustanovení stejný, a sice přiznat členským státům určitý prostor pro volné uvážení, pokud jde o řízení při navracení státních příslušníků třetích zemí neoprávněně pobývajících na jejich území. Naproti tomu není důvod se domnívat, že by v kterékoli fázi postupu přijímání směrnice 2008/115 bylo jejím cílem poskytnout členským státům možnost odchýlit se od rámce jasně vymezeného článkem 1 a čl. 2 odst. 1 této směrnice, které stanoví předmět a působnost uvedené směrnice, a umožnit členským státům přijmout rozhodnutí o navrácení vůči státním příslušníkům třetích zemí, kteří nepobývají neoprávněně (
43
). Pokud by toto bylo úmyslem normotvůrce, byl by tento úmysl bezpochyby jasně vyjádřen a vymezen, aniž by byl skryt za ustanovení procesní povahy.
47.
Zapáté, co se týče argumentů teleologické povahy, o které se opíraly některé členské státy ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem v usnesení ze dne 25. října 2017, Gnandi (C-181/16, nezveřejněné, EU:C:2017:830), a na jednání konaném dne 11. prosince 2017, je nepochybně skutečností, že cílem čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 je rychlost řízení o navracení. Současné přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu a rozhodnutí o navrácení totiž umožňuje, pokud jde o propojené a vzájemně závislé akty, odůvodnění posledně uvedeného rozhodnutí per relationem a především umožňuje souběžný a případně současný průběh řízení o opravných prostředcích proti těmto aktům. Obecněji, jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění směrnice 2008/115 a jak Soudní dvůr několikrát uznal, zavedení účinné politiky pro vyhošťování a návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí je uvedeno mezi cíli, jež sleduje tato směrnice 2008/115 (
44
).
48.
Je však třeba zdůraznit, že cílem směrnice 2008/115 je zavést systém založený na jasných, průhledných a spravedlivých pravidlech (
45
) za účelem podpory právní jistoty v tak citlivé oblasti, jako je nucené navracení státních příslušníků třetích zemí, a zároveň zajistit účinnost řízení o navracení a dodržování základních práv dotčených osob (
46
).
49.
Za tím účelem směrnice 2008/115 vychází ze stejné „binární logiky“, která je základem rozsudku ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), který je proto v souladu s duchem této směrnice. S cílem co nejvíce omezit nejasnosti při uplatňování pravidel, která tato směrnice stanoví, je v čl. 6 odst. 1 směrnice stanovena povinnost členských států realizovat návrat státních příslušníků třetích zemí, kteří pobývají neoprávněně na jejich území, a zároveň stanoví jasné výjimky z této povinnosti v čl. 6 odst. 2 až 5. Kromě těchto výjimek musí být jakýkoliv státní příslušník třetí země, který pobývá neoprávněně na území dotyčného členského státu, na základě čl. 2 odst. 1 směrnice 2008/115 předmětem rozhodnutí o navrácení (
47
). Naopak, státní příslušníci třetích zemí, kteří neoprávněně nepobývají nebo na které se vztahují uvedené výjimky, budou v zásadě vyloučeni z řízení upravených touto směrnicí, dokud přetrvávají důvody tohoto vyloučení.
50.
Přitom výklad čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 navrhovaný členskými státy, které přednesly svá vyjádření na jednání konaném dne 11. prosince 2017 v rozsahu, v němž je jeho cílem umožnit zahájení řízení o navrácení ve vztahu k určité kategorii státních příslušníků třetích zemí, kteří nespadají do působnosti této směrnice (
48
), je nejen, jak jsem uvedl výše, v rozporu s literou a duchem této směrnice, ale rovněž podkopává cíl právní jistoty, který sleduje, napomáhá vytváření šedých zón a přispívá k šíření odlišných postupů mezi jednotlivými členskými státy (
49
), což je ostatně v rozporu se samotným posláním uvedené směrnice, kterým je vytvořit soubor společných norem a postupů.
51.
Skutečnost, že vůči žadateli o mezinárodní ochranu, který má právo pobytu na území členského státu, je současně vydáno rozhodnutí o navrácení, které ačkoliv nemůže být neprodleně nuceně vykonáno, mu však ukládá povinnost opustit území tohoto členského státu, vede k nejistotě, ne-li v některých případech k právní neprůhlednosti, která může škodit nejen průhlednosti, ale rovněž účinnosti (
50
) řízení o navracení osob, jakož i narušovat dodržování norem v oblasti přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu připomenutých výše ze strany příslušných orgánů daného členského státu (
51
). To vše je v konečném důsledku činěno za účelem ne vždy zjevného urychlení řízení. Je totiž skutečností, že současné přijetí rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v prvním stupni a rozhodnutí o navrácení v zásadě umožňuje souběžný průběh případných řízení o opravných prostředcích proti těmto dvěma aktům. Je však třeba zdůraznit, že jelikož rozhodnutí o navrácení je odůvodněno přijetím zamítavého rozhodnutí, žalobu proti prvnímu rozhodnutí, podanou poté, co byla zamítnuta žaloba proti druhému rozhodnutí, bude možné rychle zamítnout. Mimoto příkaz k navrácení může být případně podle čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115, a pokud to vnitrostátní právo připouští, vydán soudem, kterému byla předložena žaloba proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v prvním stupni, současně s rozsudkem, kterým tuto žalobu zamítá. Jelikož přitom podle čl. 13 odst. 2 směrnice 2008/115 nemá žaloba proti rozhodnutí o navrácení nutně odkladný účinek (to je případ belgického práva), může být případně takový příkaz vykonán navzdory skutečnosti, že proti němu byla podána žaloba.
III. Závěry
52.
S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám, jakož i k analýze provedené v mém stanovisku ze dne 15. června 2017 setrvávám na svém původním návrhu odpovědi na předběžnou otázku položenou Conseil d’État (Belgie), který byl v uvedeném stanovisku formulován následovně:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a zejména její čl. 2 odst. 1 a článek 5, jakož i zásady nenavracení a účinné soudní ochrany zakotvené v čl. 19 odst. 2 a čl. 47 prvním pododstavci Listiny základních práv Evropské unie brání přijetí rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 6 odst. 1 této směrnice vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka a který je na základě unijního nebo vnitrostátního práva oprávněn setrvat ve členském státě, ve kterém podal žádost o mezinárodní ochranu, po dobu běhu lhůty pro podání opravného prostředku stanoveného v čl. 39 odst. 1 směrnice 2005/85 proti zamítnutí této žádosti, a pokud byl tento opravný prostředek ve lhůtě podán, po dobu jeho projednávání. Směrnice 2008/115, jakož i zásady nenavracení a účinné soudní ochrany naproti tomu nebrání přijetí takového rozhodnutí o navrácení vůči takovému státnímu příslušníkovi po zamítnutí uvedeného opravného prostředku, ledaže je tento státní příslušník podle vnitrostátního práva oprávněn setrvat v dotyčném členském státě do vydání konečného rozhodnutí v azylovém řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 2008, L 348, s. 98.
(
3
) – Článek 39/70 první pododstavec zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví, že „Ve lhůtě pro podání žaloby a během jejího posuzování nelze bez souhlasu dotčené osoby nařídit výkon rozhodnutí o vyhoštění či navrácení této osoby.“
(
4
) – EU:C:2017:467.
(
5
) – Úř. věst. 2005 L 326, s. 13.
(
6
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60).
(
7
) – Viz zejména rozsudek ze dne 21. října 2010, Padawan (C-467/08, EU:C:2010:620, bod 32).
(
8
) – Cílem směrnice 2008/115, jejímž právním základem je pouze čl. 63 odst. 3 písm. b) ES, totiž není harmonizace příčin, které ukončují oprávněný pobyt státních příslušníků třetích zemí.
(
9
) – Viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, bod 48).
(
10
) – Viz rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum (C-47/15, EU:C:2016:408, bod 48).
(
11
) – COM(2005) 391 final.
(
12
) – COM/2002/0175 final.
(
13
) – Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o návratové politice Společenství vůči neoprávněně pobývajícím osobám. COM(2002) 564 final.
(
14
) – Doc 14673/02 ze dne 25. listopadu 2002. Konečně Haagský program, přijatý ve dnech 4. a 5. listopadu 2004 Evropskou radou v Bruselu, výslovně doporučil vymezení společných norem proto, aby byly dotčené osoby navraceny humánním způsobem a při plném respektování jejich základních práv a jejich důstojnosti, a vyzval Komisi k předložení návrhu na počátku roku 2005.
(
15
) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.
(
16
) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.
(
17
) – Viz bod 1.2.2 sdělení ze dne 14. října 2002. V bodě 2.3.4 tohoto sdělení, nadepsaném „Konec oprávněného pobytu“, Komise navrhla, „že osoba může být povinna opustit území členského státu od okamžiku, kdy skončí její oprávněný pobyt, zejména v případě zamítnutí žádosti o povolení k pobytu, […], ukončení platnosti nebo zrušení povolení k pobytu […]“. Upřesnila, že je třeba se rovněž domnívat, „že je ukončen oprávněný pobyt osoby při neexistenci odkladného účinku žaloby podané proti rozhodnutí, kterým jí bylo zamítnuto právo setrvat na území dotyčného členského státu“ (kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska). Mimoto podotýkám, že v příloze ke sdělení ze dne 14. října 2002 je uveden seznam definic, mimo jiné definice pojmu „neoprávněný pobyt“, která je formulována prakticky totožně se zněním použitým v čl. 3 bodě 2 směrnice 2008/115.
(
18
) – Viz bod 1.2.1 sdělení ze dne 14. října 2002.
(
19
) – V bodě 2.4 sdělení ze dne 14. října 2002 Komise uvádí, že existují „dva hlavní druhy vrácení: dobrovolný návrat stricto sensu, v jehož rámci se osoba dobrovolně rozhodne vrátit do své země a je jí za tímto účelem poskytnuta pomoc, a situace, v nichž veřejné orgány nutí osobu k návratu v naprostém souladu s mezinárodním právem a při plném respektování práv dotčené osoby v oblasti lidských práv“. Upřesňuje, že „existuje i hybridní situace, kdy osoba souhlasí s povinností návratu za pomoci veřejných orgánů“.
(
20
) – Viz bod 4 důvodové zprávy, kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska. Viz rovněž Commission staff working document ze dne 1. září 2005, SEC(2005) 1057, bod 1 a Commission staff working document ze dne 4. října 2005, SEC(2005) 1175, článek 3.
(
21
) – Podle čl. 3 písm. b) tohoto návrhu bylo třeba rozumět „neoprávněným pobytem“„přítomnost státního příslušníka třetí země na území členského státu, přičemž tento státní příslušník třetí země nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky pobytu v daném členském státě“. Článek 2 odst. 1 písm. a) a b) téhož návrhu stanovil, že se budoucí směrnice měla použít pro nelegálně pobývající státní příslušníky třetích zemí na území členského státu, a sice „kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu podle Schengenské prováděcí úmluvy“ nebo kteří pobývají na území členského státu „jiným neoprávněným způsobem“. Na základě pozměňovacího návrhu, který předložila Rada, byly tyto dva články sloučeny, čímž vzniklo současné znění čl. 3 bodu 2 směrnice 2008/115. Viz F. Lutz, The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, Council position before the trilogue (dokument Rady 15566/07), převzatý v příloze 5, s. 179.
(
22
) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.
(
23
) – Zásada nenavracení zakotvená v článku 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], platí rovněž pro uprchlíky, kterým dosud nebyl přiznán status uprchlíka.
(
24
) – Viz směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (Úř. věst. 2003 L 31, s. 18; Zvl. vyd. 19/06, s. 101), použitelná ratione materiae na skutkové okolnosti sporu v původním řízení, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013 L 180, s. 96), která nahradila směrnici 2003/9.
(
25
) – Viz čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85. V souladu s čl. 39 odst. 3 písm. a) této směrnice zůstala naopak členským státům pravomoc rozhodnout v souladu se svými mezinárodními závazky, zda povolí či nikoliv žadatelům o azyl, aby setrvali na jejich území až do rozhodnutí o opravném prostředku
proti zamítavému rozhodnutí vydanému v prvním stupni.
(
26
) – Viz čl. 46 odst. 5 směrnice 2013/32, podle kterého, aniž je dotčen odstavec 6 tohoto článku, „umožní členské státy žadatelům setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku“. Právo žadatele o azyl setrvat na území dotčeného členského státu do doby přijetí rozhodnutí v prvním stupni je v současné době stanoveno v čl. 9 odst. 1 této směrnice.
(
27
) – Viz čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/9 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2013/33.
(
28
) – Viz čl. 6 odst. 4 směrnice 2003/9 a čl. 6 odst. 4 směrnice 2013/33. Jak jsem uvedl dříve, dokud byla v platnosti směrnice 2005/85, unijní právo ukládalo členským státům přiznat právo pobytu žadatelům o azyl pouze během první fáze přezkumu jejich žádosti. Za účelem zaručení výkonu účinného opravného prostředku čl. 46 odst. 5 směrnice 2013/32 toto právo rozšířil na fázi opětovného přezkumu žádosti.
(
29
) – Viz v tomto smyslu čl. 7 odst. 1 poslední věta směrnice 2005/85 a čl. 9 odst. 1 poslední věta směrnice 2013/32.
(
30
) – Nařízení Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí (Úř. věst. 2002, L 157, s. 1; Zvl. vyd. 19/006, s. 3).
(
31
) – Podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ii) nařízení č. 1030/2002 se rozumí „povolením k pobytu“ každé oprávnění vydané orgány členského státu, které dovoluje státnímu příslušníkovi třetí země oprávněně pobývat na jeho území, s výjimkou „povolení vydaných na dobu posuzování žádosti o azyl“.
(
32
) – Viz rozsudek ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, bod 49 a bod 1 výroku).
(
33
) – Viz rozsudek ze dne 30. května 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, bod 48).
(
34
) – Zejména proto, že poté, co byl vůči dotčené osobě vydán příkaz k navrácení v případě, že neoprávněně pobývá, je této osobě daným členským státem uděleno povolení, které jí přiznává právo pobytu z humanitárních nebo solidárních důvodů v souladu s čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/115.
(
35
) – Viz v tomto smyslu čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/115, který stanoví, že pokud se členský stát rozhodne přiznat právo pobytu státnímu příslušníkovi třetí země, nevydá rozhodnutí o navrácení vůči tomuto státnímu příslušníkovi, ale bylo-li již takové rozhodnutí vydáno, pozastaví se po dobu trvání tohoto práva.
(
36
) – Podle čl. 2 písm. c) směrnice 2005/85 a v současné době podle čl. 2 písm. c) směrnice 2013/32 musí být považován za „žadatele o azyl“„státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která podala žádost o azyl, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto“ (kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska). Stejná definice byla uvedena v čl. 2 písm. c) směrnice 2003/09 a je v současné době zakotvena v čl. 2 písm. b) směrnice 2013/33. Pojem „konečné rozhodnutí“ je vymezen v čl. 2 písm. d) směrnice 2005/85 jako „rozhodnutí, […] které již nepodléhá opravnému prostředku podle kapitoly V [této směrnice] bez ohledu na to, zda takový opravný prostředek vede k tomu, že žadateli může být až do rozhodnutí o opravném prostředku dovoleno setrvat v dotyčném členském státě“. Viz rovněž čl. 2 písm. e) směrnice 2013/32.
(
37
) – Ve svém komentáři k zelené knize agentura Organizace spojených národů pro uprchlíky (UNHCR) – poté, co uznala význam účinné politiky navracení osob, jejichž žádost o azyl byla „řádně zamítnuta“, pro účely zachování integrity azylového systému – stanoví, že „[b]y ‚properly rejected asylum-seekers‘, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards […]“.
(
38
) – Připomínám, že toto ustanovení stanoví, že rozhodnutí o navrácení na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice případně společně s rozhodnutím o vyhoštění může být přijato společně s rozhodnutím „o ukončení oprávněného pobytu“.
(
39
) – I když je znění ve francouzské verzi čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 poněkud nejednoznačné, jiné jazykové verze, jako zejména verze v jazyce italském („decidano di porre fine al soggiorno regolare“) nebo anglickém („decision on the ending of a legal stay“) jsou obzvláště jasné z hlediska nutnosti přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu.
(
40
) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.
(
41
) – Bod 4 návrhu směrnice o navracení pod oddílem nadepsaným „Kapitola II“. Viz rovněž SCIFA Guidelines (dokument Rady 6624/07), převzaté v příloze 4 F. Lutz, op. cit., s. 175.
(
42
) – Viz Council position before trilogue (dokument Rady 15566/07) převzaté v příloze 5 F. Lutz, op. cit., s. 197.
(
43
) – Kromě toho uvádím, že poslední část věty čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115, která upřesňuje, že toto ustanovení se použije, aniž jsou dotčena „příslušná ustanovení práva Společenství a vnitrostátního práva“ – mezi která patří, jak jsem připomněl v bodě 44 tohoto stanoviska, ta, která přiznávají žadatelům o mezinárodní ochranu právo setrvat na území dotčeného členského státu, než bude znám výsledek řízení o jejich žádosti – nebyla obsažena ve znění pozměňovacího návrhu navrženého Radou, ale byla doplněna následně.
(
44
) – Viz v tomto smyslu rozsudky El Dridi, (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 59), a ze dne 15. února 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 75).
(
45
) – Viz bod 4 odůvodnění této směrnice.
(
46
) – Viz zejména body 2, 17, 24 odůvodnění a článek 1 této směrnice.
(
47
) – To znamená, že členské státy již nemohou volně tolerovat přítomnost takových státních příslušníků třetích zemí na svém území.
(
48
) – A sice žadatelé o mezinárodní ochranu, kteří mají podle unijního nebo vnitrostátního práva povolení k pobytu na území členského státu, byť přechodné a pouze pro účely řízení.
(
49
) – V tomto ohledu uvádím, že na jednání konaném dne 11. prosince 2017 Komise uvedla, že podle informací, které má k dispozici, se praxe spočívající v oznámení žadateli o mezinárodní ochranu rozhodnutí o navrácení po přijetí rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v prvním stupni týká pouze omezeného počtu členských států, a sice Spolkové republiky Německo, Lucemburského velkovévodství, Nizozemského království, Finské republiky a Švédského království.
(
50
) – V zásadě jakmile bylo řízení o navrácení jednou zahájeno, musí být provedeno až do konce. Po zjištění neoprávněnosti pobytu je stanoven cíl vyhoštění v co nejkratší lhůtě a tento cíl musí být v zásadě dodržen [viz rozsudek ze dne 15. února 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 76)]. Bylo by proto žádoucí, aby toto řízení bylo zahájeno pouze v případě, že se zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu stalo pravomocným, namísto toho, aby zůstalo pozastaveno nebo muselo být znovuzahájeno v případech, kdy je rozhodnutí o zamítnutí této žádosti v prvním stupni zrušeno.
(
51
) – Pokud jde o příkaz k opuštění území oznámený S. Gnandimu, odkazuji na úvahy rozvinuté v bodech 84 až 99 mého stanoviska ze dne 15. června 2017.