62000CC0179_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Toda adhesión de un nuevo Estado miembro a la Unión Europea va acompañada de la adopción de un amplio conjunto de medidas transitorias.
2. En efecto, aún si el Tratado de adhesión establece como principio la aplicación inmediata del acervo comunitario en el nuevo Estado miembro y en las relaciones de éste con los antiguos Estados miembros, es imposible sustituir pura y simplemente, de un día a otro, en todas las materias regidas por el Derecho comunitario, las normas anteriormente aplicables por las nuevas.
3. Esa imposibilidad y su consecuencia, la necesidad de definir cuidadosamente las modalidades conforme a las que un ordenamiento sustituirá a otro, son particularmente evidentes en el ámbito agrícola.
4. En efecto, para lograr los objetivos definidos por el artículo 33 CE, la regulación en materia de política agrícola común se sirve de muy variadas medidas, que, más allá de la libre circulación de productos, tratan de ordenar la producción en numerosos sectores, bien para fomentarla mediante diversas ayudas, bien al contrario para limitarla mediante cuotas.
5. La adhesión de un nuevo Estado miembro significa a un tiempo la aparición de nuevos productores agrícolas y la creación de nuevas oportunidades de comercializar los productos comprendidos en las diferentes organizaciones comunes de mercado, lo que exige llevar a cabo ajustes.
6. Sin embargo, esos ajustes no pueden, en general, tener lugar de modo instantáneo, lo cual lleva consigo la necesidad imperiosa de medidas transitorias que permitan, por ejemplo, evitar que el mercado de los antiguos Estados miembros, cuando se trate de un producto sujeto a cuotas de producción, se vea gravemente perturbado por la puesta en el mercado de las existencias acumuladas en el nuevo Estado miembro, en el que la producción no esté sometida a restricción alguna, antes de la adhesión, o a la inversa, para evitar que se introduzcan en el mercado del nuevo Estado miembro, en el que no exista un sistema de ayuda a la producción, productos que se hayan beneficiado de una ayuda de esa clase en el marco de una organización común de mercado, y que por ello disfruten de una ventaja competitiva tal que los productores nacionales se hallen en la imposibilidad de comercializar sus existencias.
7. En lo relativo a las adhesiones de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia, que tuvieron efecto el 1 de enero de 1995, el Acta relativa a las condiciones de la adhesión y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), no es una excepción a la regla.
8. En efecto, el Acta contiene en su parte cuarta un título VI enteramente dedicado a la agricultura. Su primer artículo, el 137, dispone en su apartado 2:
«Salvo disposición en contrario de la presente Acta:
- los intercambios de los nuevos Estados miembros entre ellos, con terceros países o con los Estados miembros actuales estarán sujetos al régimen aplicable a estos últimos Estados miembros. Se aplicará a los nuevos Estados miembros el régimen aplicable en la Comunidad en su composición actual, en materia de derechos de importación y exacciones de efecto equivalente, restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente;
- los derechos y obligaciones derivados de la política agrícola común se aplicarán íntegramente en los nuevos Estados miembros.»
9. A continuación figuran los artículos 138 a 150, que constituyen precisamente esas «disposiciones en contrario de la presente Acta».
10. El artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión prevé:
«Cualesquiera existencias de productos que se encuentren en libre práctica en el territorio de los nuevos Estados miembros el 1 de enero de 1995 y que sobrepasen en cantidad las que puedan ser consideradas como representativas de unas existencias normales de enlace deberán ser suprimidas por dichos Estados miembros a sus expensas, en el marco de los procedimientos comunitarios que se establezcan y en los plazos que se determinen con arreglo al procedimiento citado en el apartado 1 del artículo 149. La noción de existencias normales de enlace será definida para cada producto en función de los criterios y objetivos propios de cada organización común de mercados.»
11. El artículo 149, apartado 1, de dicha Acta dispone:
«Si fueran necesarias medidas transitorias para facilitar el paso del régimen existente en los nuevos Estados miembros al que resulte de la aplicación de la organización común de mercados en las condiciones previstas en el presente título, tales medidas se adoptarán con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 38 del Reglamento nº 136/66/CEE o, según los casos, en los artículos correspondientes de los demás Reglamentos relativos a la organización común de los mercados agrarios. Podrán adoptarse tales medidas durante un período que expirará el 31 de diciembre de 1997, quedando su aplicación limitada a esa fecha.»
12. Con apoyo en esta disposición, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 3108/94, de 19 de diciembre de 1994, relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse con motivo de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en lo que respecta al comercio de productos agrícolas.
13. El artículo 4 de dicho Reglamento dispone:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 145 del Acta de adhesión y siempre que no exista una legislación más estricta a escala nacional, los nuevos Estados miembros procederán a la imposición de los poseedores de excedentes de existencias el 1 de enero de 1995.
[...]
2. Para determinar los excedentes de existencias de cada uno de los poseedores, los nuevos Estados miembros tendrán en cuenta especialmente los siguientes elementos:
- el promedio de las existencias disponibles los años anteriores a la adhesión;
- las corrientes comerciales registradas en esos años;
- las circunstancias en que se originaron dichas existencias.
La noción de excedentes de existencias se aplica igualmente a los productos agrícolas destinados a los mercados de los nuevos Estados miembros.
3. El importe del impuesto a que se refiere el apartado 1 será igual:
- en el caso de los productos procedentes de un país tercero, a la diferencia entre el gravamen por importación aplicable en la Comunidad de los Doce el 31 de diciembre de 1994 y el gravamen por importación aplicable en el nuevo Estado miembro el 31 de diciembre de 1994, siempre que el primero sea superior al segundo;
[...]
4. Con el fin de garantizar la correcta aplicación del impuesto a que se refiere el apartado 1, los nuevos Estados miembros procederán sin demora a un inventario de las existencias disponibles el 1 de enero de 1995.
5. Las disposiciones del presente artículo se aplicarán a los productos de los códigos NC siguientes:
- para Austria: 1006, 0806 20, 1702 10, 1509, 1510;
[...]»
14. La aplicación de las medidas adoptadas por las autoridades austriacas para la ejecución de esas disposiciones dio lugar a un litigio entre el Sr. Weidacher, Síndico de la quiebra de la sociedad Thakis Vertriebs- und Handels GmbH (en lo sucesivo, «Thakis») y el Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (Ministerio federal austriaco de Agricultura y Montes), del que conoce el Verwaltungsgerichtshof (Austria), y en el marco del cual dicho órgano jurisdiccional consideró que debía plantear cinco cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.
15. En octubre de 1994 Thakis compró en Túnez una cantidad considerable de aceite de oliva. Ésta, acompañada de los documentos de transporte, salió de Túnez el 21 de diciembre de 1994, y fue despachada en aduana el 29 de diciembre de 1994, cuando aún no había sido descargada.
16. Con anterioridad, el 13 de diciembre de 1994, la parte de la mercancía destinada a Austria fue pignorada a favor de un banco austriaco, el A-Bank, lo que había motivado en particular que los documentos de transporte fueran emitidos a nombre de ese banco.
17. El 31 de diciembre de 1994 una parte del aceite de oliva importado por Thakis se hallaba en un almacén de una empresa vinícola austriaca, bajo control del A-Bank, acreedor pignoraticio, y otra en vagones estacionados en una estación ferroviaria austriaca, bajo la responsabilidad del transportista.
18. Las autoridades austriacas estimaron que Thakis era poseedora, a 1 de enero de 1995, de un excedente de existencias de aceite de oliva tunecino de 1.091.341 kg, en el sentido del artículo 4 del Reglamento nº 3108/94, y en consecuencia dirigieron el 1 de febrero de 1995 un requerimiento a Thakis para la constitución de garantía del pago del crédito fiscal liquidado provisionalmente en concepto de posesión de un excedente de existencias, tras lo que notificaron a esa empresa el 3 de abril de 1995 una liquidación definitiva por importe de 11.086.683 ATS. Esta cantidad fue calculada, conforme al artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento, según la diferencia entre el gravamen del aceite de oliva importado que existía a 31 de diciembre de 1994 entre la Comunidad de los Doce y Austria.
19. En Austria, el gravamen en ese momento era de 70 ATS por 100 kg, más un recargo adicional del 18 %, en tanto que la exacción reguladora aplicada por la Comunidad alcanzaba 66,31 ecus por 100 kg (1.098,48 ATS/100 kg), conforme al Reglamento (CE) nº 3307/94 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1994, por el que se fijan las exacciones reguladoras mínimas a la importación de aceite de oliva y las exacciones reguladoras a la importación de los demás productos del sector del aceite de oliva. Entretanto Thakis había sido declarada en quiebra.
20. Las dos resoluciones de las autoridades austriacas, el requerimiento de constitución de garantía y la liquidación tributaria fueron impugnadas por Thakis, y después por el Síndico de la quiebra, mediante recurso administrativo.
21. La impugnación se apoyaba en diferentes motivos, unos referidos a la aplicación a Thakis del Reglamento nº 3108/94, otros relativos a la validez de ese Reglamento.
22. Formaba parte de los primeros la impugnación de la condición de «poseedor» de existencias de aceite de oliva a 1 de enero de 1995 atribuida a Thakis, puesto que esa empresa, habida cuenta de la prenda que había constituido, no podía, de hecho ni en Derecho, disponer de la mercancía de forma alguna.
23. Entre dichos motivos estaban asimismo las críticas al hecho de haberse servido del Reglamento nº 3307/94 para determinar la cuantía de la imposición a la importación en la Comunidad de los Doce, pues ése no era el Reglamento efectivamente aplicado a las importaciones de aceite de oliva de Túnez, que se realizaban normalmente con arreglo al Reglamento (CE) nº 287/94 del Consejo, de 7 de febrero de 1994, por el que se establecen medidas especiales para la importación de aceite de oliva originario de Túnez, que fija la exacción reguladora exigible en 7,80 ecus por 100 kg.
24. En lo que atañe a la validez del Reglamento nº 3108/94, se negaba la competencia de la Comisión para adoptarlo basándose en el artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión, y se alegaba la vulneración del respeto del principio de protección de la confianza legítima, pues el Reglamento pretendía aplicarse a los operadores de los nuevos Estados miembros que habían realizado operaciones anteriores a su adopción.
25. La desestimación del recurso administrativo dio lugar al recurso jurisdiccional ante el Verwaltungsgerichtshof, el cual, considerando los motivos de impugnación antes expuestos, estimó que debía plantear al Tribunal de Justicia varias cuestiones relativas tanto a la interpretación como a la validez del Reglamento nº 3108/94.
26. Como dichas cuestiones están redactadas muy detalladamente, me parece preferible, en vez de reproducirlas en su integridad, referirme a sus principales aspectos a medida que las examine, en el orden en que las plantea el Tribunal remitente. Señalo ya que sólo el Gobierno austriaco y la Comisión han formulado observaciones.
Sobre la primera cuestión
27. Mediante su primera cuestión el Verwaltungsgerichtshof pregunta si la recaudación de impuestos compensatorios, como la prevista por el artículo 4 del Reglamento nº 3108/94, constituye o no una medida transitoria necesaria, en el sentido del artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión, para facilitar la sustitución del Derecho nacional por el comunitario en materia agrícola; una respuesta negativa implicaría la nulidad de dicho Reglamento a causa de la incompetencia de la Comisión.
28. Se plantea esta cuestión por dos motivos, uno relacionado con la argumentación mantenida por Thakis ante el Tribunal nacional, otro derivado de las dudas que en el citado Tribunal crea la lectura del artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión.
29. Ante el Verwaltungsgerichtshof Thakis sostuvo que el objetivo de impedir desviaciones de los intercambios, que se propone el Reglamento nº 3108/94, no puede incluirse en las medidas transitorias previstas por el artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión, ya que, en su opinión, esas medidas, que deben facilitar el paso del régimen que estuvo en vigor en los nuevos Estados miembros al que resulta de la aplicación de las reglas de las organizaciones comunes de mercado, habrían de ser necesariamente beneficiosas para los operadores de esos Estados, lo que manifiestamente no es el caso de un tributo que los grava.
30. El Verwaltungsgerichtshof por su parte considera que no es evidente que esa disposición autorice la adopción de medidas distintas de aquéllas cuyo efecto sea permitir una transición, desarrollada durante un período relativamente largo, en lugar de un cambio súbito, entre las organizaciones nacionales de mercado y las organizaciones comunes de mercado, ni tampoco lo es que sea necesario gravar los excedentes de existencias, dado que el artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión obliga a los nuevos Estados miembros a suprimir esas existencias a sus expensas.
31. Como señalan el Gobierno austriaco y la Comisión, esa impugnación y esas dudas nacen de una interpretación errónea del artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión.
32. Ante todo, nada en el texto de dicho artículo permite afirmar que las medidas transitorias que la Comisión está habilitada para adoptar conforme al procedimiento previsto en el artículo 38 del Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas o, en su caso, en los artículos correspondientes de los demás reglamentos por los que se establecen organizaciones comunes de mercados agrícolas (procedimiento denominado «de comité de gestión») deban necesariamente resultar favorables para los operadores económicos de los nuevos Estados miembros.
33. Como la Comisión observa con razón, no puede olvidarse que el principio establecido por el Acta de adhesión en su artículo 137, apartado 2, es la aplicación inmediata de las reglas de la política agrícola común en los nuevos Estados miembros. Las medidas transitorias han de dirigirse pues a evitar que el funcionamiento de las organizaciones comunes de mercado sea perturbado por la entrada en su ámbito de aplicación de los operadores económicos de los nuevos Estados miembros.
34. El fundamento de las medidas adoptadas por la Comisión no debe por tanto apreciarse en función de las consecuencias que aquéllas puedan generar para los operadores de los nuevos Estados miembros, sino valorando la contribución que presten a la solución de los problemas que pueden resultar de la aplicación de las reglas de las organizaciones comunes de mercado a esos operadores.
35. Evidentemente, la solución de los problemas no puede dejar de atender a las dificultades a que deben hacer frente los operadores de los nuevos Estados miembros, y no podría aceptarse el sacrificio deliberado de sus intereses en favor de la aplicación inmediata y completa del conjunto de las reglas de la política agrícola común, pero para que una medida de transición pueda estar amparada en el artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión no ha de tener necesariamente como objeto limitar los inconvenientes para dichos operadores de su sujeción a las reglas de las organizaciones comunes de mercado.
36. A la luz del texto del artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión, nada exige tampoco que las medidas adoptadas por la Comisión tengan como fin ordenar una transición de una duración mínima y que se caractericen por una progresividad titubeante o cuando menos cautelosa.
37. La función de la Comisión consiste sólo en adoptar las medidas transitorias necesarias para que el artículo 137, apartado 2, del Acta de adhesión antes mencionado, pueda ser aplicado sin que se produzca una situación caótica.
38. Carece de relevancia que la transición regulada por una medida adoptada por la Comisión sea muy breve, pues lo que importa es que la medida sea necesaria para garantizar el paso de un régimen a otro, es decir, que dé solución eficaz a un problema real creado por esa transición.
39. ¿Puede afirmarse que existe tal problema en lo que atañe a las existencias, el 1 de enero de 1995, de productos incluidos en una organización común de mercado?
40. Manifiestamente es así, en todos los casos en que esas existencias sean de magnitud significativa y hayan sido adquiridas en condiciones diferentes de las que regían en la Comunidad de los Doce antes de esa fecha.
41. En efecto, es notorio que quien adquiere existencias se propone utilizar o revender el producto que acumula, de modo que, o bien esas existencias evitarán que su poseedor, si utiliza el producto de que se trate en su producción, haya de adquirir las cantidades de producto necesarias para su actividad durante un período más o menos largo, variable según el volumen de las existencias, o bien éstas serán introducidas en el mercado, en el que su comercialización estará condicionada, tanto en lo relativo a su rapidez como a su rentabilidad, por la situación competitiva.
42. Ahora bien, si las existencias del producto en un nuevo Estado miembro han sido adquiridas en condiciones especialmente ventajosas en relación con las resultantes de la aplicación de las reglas de la organización común de mercado correspondiente, es evidente que ello creará problemas en el mercado de ese producto una vez que haya tenido lugar la adhesión.
43. En efecto, el poseedor que ejerce la actividad de reventa, a la vez que se procura un beneficio fácil, podrá ofrecer sus existencias a la venta en condiciones especialmente atractivas, a las que no podrán ajustarse en modo alguno sus competidores establecidos en los antiguos Estados miembros, en la medida en que sus costes de adquisición habrán sido muy superiores.
44. De igual modo, en el supuesto de que el poseedor no revenda el producto mismo sino otras mercancías fabricadas a partir de éste, la utilización de una materia prima adquirida a un precio menor al pagado por sus competidores falseará las condiciones de competencia.
45. Se producirá pues inevitablemente una perturbación de los intercambios, es decir, precisamente el resultado que trata de evitar la instauración de una organización común de mercado. El problema por tanto es real.
46. Queda por examinar si gravar los excedentes de existencias que se hallaban en los nuevos Estados miembros el 1 de enero de 1995 constituye una medida adecuada y necesaria para afrontar ese problema.
47. En lo que atañe a la adecuación, basta observar que el Reglamento nº 3108/94 no es merecedor de crítica. En efecto, la imposición de los excedentes de existencias que dispone parece plenamente razonable. Por un lado, la perspectiva de soportar una imposición que pueda frustrar los elevados beneficios esperados constituye por sí misma una disuasión eficaz frente a los operadores.
48. ¿Qué interés puede aún tener un operador en incrementar sus existencias antes de la adhesión, a costa de su tesorería, si ya existe la certeza de que la puesta en el mercado de las existencias después del 1 de enero de 1995 no le producirá una ganancia mayor que la habitualmente derivada de sus operaciones, y tal vez incluso una menor, habida cuenta de los costes de almacenamiento?
49. Por otro lado, si ese efecto disuasorio se revela insuficiente para algunos operadores, dispuestos a asumir riesgos elevados esperando obtener un beneficio aleatorio, la aplicación del Reglamento nº 3108/94, es decir, la imposición efectiva de los excedentes de existencias, puede remediar siquiera parcialmente las dificultades nacidas en la Comunidad ampliada de la presencia de existencias adquiridas a bajo precio, ya que en cualquier caso impide que sus poseedores practiquen competencia desleal frente a los demás operadores, y que perturben los intercambios al falsear los mecanismos de formación de los precios.
50. En lo relativo a la necesidad, empiezo por recordar, en el orden de los principios, la amplia facultad de apreciación de que disponen las instituciones comunitarias cuando se trata de adoptar las medidas que permitan alcanzar los objetivos de la política agrícola común.
51. A continuación, haciendo referencia, como la Comisión, al tercer considerando del Reglamento nº 3108/94, señalo que el recurso a medidas alternativas no puede garantizar con igual eficacia el logro del resultado pretendido por el artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión.
52. Este considerando expone en efecto que:
«[....] la circulación de productos agrícolas se realiza sin control alguno en las fronteras interiores desde la implantación del mercado interior; [...] por ello, no parece presentar una eficacia satisfactoria un régimen de imposición eventual de los productos objeto de desviaciones de tráfico, bien al ser expedidos de un Estado miembro a otro, bien al ser introducidos desde otro Estado miembro; [....] las desviaciones de tráfico que pueden perturbar las organizaciones comunes se efectúan en particular con productos trasladados de forma artificial con motivo de la ampliación y que, por consiguiente, no forman parte de las existencias normales de un determinado Estado miembro; [....] procede establecer la imposición de las existencias excedentes que se encuentren en los nuevos Estados miembros».
53. Finalmente, obsérvese que, al contrario de lo que sugiere el Tribunal remitente, la supresión de los excedentes de existencias prevista por el artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión y su imposición no se excluyen entre sí.
54. En efecto, como pone de relieve el Gobierno austriaco, la imposición de los excedentes de existencias permite atenuar la carga para los nuevos Estados miembros de la obligación de suprimir esas existencias a sus expensas, que les impone esa disposición, y evita que los operadores se lucren mientras que el presupuesto estatal soporta una carga que han creado voluntariamente esos mismos operadores.
55. Por lo demás, como señala la Comisión, la destrucción programada de las existencias, si bien permitirá restablecer el equilibrio del mercado, ajustando la oferta a la demanda, no obstaculiza las desviaciones de los intercambios a corto plazo en la fecha de la adhesión.
56. En realidad, es la conjunción de la destrucción y de la imposición la que permitirá garantizar una transición sin tropiezos hacia la aplicación plena en los nuevos Estados miembros de las reglas que rigen las organizaciones comunes de mercado. En respuesta a la primera cuestión, concluyo pues que la Comisión era competente para adoptar las medidas previstas por el artículo 4 del Reglamento nº 3108/94.
Sobre la segunda cuestión
57. La segunda cuestión del Verwaltungsgerichtshof tiene por objeto el respeto de los principios de proporcionalidad y de protección de la confianza legítima por el artículo 4 del Reglamento nº 3108/94.
58. Seré breve en lo que respecta al primero de esos principios. Acabo de exponer en efecto que, en principio, la imposición de los excedentes de existencias constituye el remedio adecuado para los riesgos creados por el exceso de existencias en el futuro Estado miembro antes de la adhesión. El operador que en la fecha de la adhesión posea existencias en cantidad normal no soportará imposición alguna, pues sólo serán gravadas las existencias que, objetivamente, por su carácter anormal, puedan utilizarse con fin especulativo. Las modalidades de la imposición no vulneran tampoco el principio de proporcionalidad. En efecto, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94, que las determina, dispone que el importe del impuesto es igual «en el caso de los productos procedentes de un país tercero, a la diferencia entre el gravamen por importación aplicable en la Comunidad de los Doce el 31 de diciembre de 1994 y el gravamen por importación aplicable en el nuevo Estado miembro el 31 de diciembre de 1994, siempre que el primero sea superior al segundo». Ello significa que la imposición sólo tendrá el resultado de compensar, si existe, la ventaja lograda por el poseedor de las existencias al adquirir el producto en unas condiciones, las aplicables en el futuro Estado miembro, más favorables que las que se habrían aplicado si hubiera importado el 31 de diciembre de 1994 el producto a la Comunidad de los Doce. El principio de proporcionalidad se respeta así plenamente: la ventaja injustificada desaparece por completo, pero el poseedor de las existencias no se ve sin embargo perjudicado, sino que solamente se le pone en posición de igualdad con los operadores de la Comunidad de los Doce, con los que compite en el mismo mercado a partir del 1 de enero de 1995.
59. En lo que atañe al segundo principio, es decir el de protección de la confianza legítima, el Tribunal remitente se pregunta acerca del respeto de las exigencias que este principio impone por parte de un Reglamento que no contiene norma alguna que diferencie entre los poseedores de excedentes de existencias, en función de que se hayan puesto en esa situación antes del momento en el que debían tener conocimiento de que se proyectaba una imposición, o antes de la publicación del Reglamento, o bien que hayan actuado una vez vigente el Reglamento.
60. A mi juicio, el Reglamento, al no diferenciar, no ha vulnerado ese principio. Ciertamente no es inútil recordar, ante todo, que la confianza merecedora de protección sólo puede ser aquella que las instituciones comunitarias hayan generado, o cuando menos hayan contribuido a generar.
61. Ahora bien, en este asunto, se está ante una situación opuesta a ésa, ya que, como la Comisión indica, a más tardar desde la firma del Acta de adhesión el 26 de julio de 1994, los operadores económicos sabían que, en virtud del artículo 149, apartado 1, de ésta la Comisión estaba facultada para adoptar medidas transitorias con el fin de adaptar los regímenes vigentes en los nuevos Estados miembros a las organizaciones comunes de mercado, medidas que podrían, en su caso, afectar a los actos de disposición ya realizados por los operadores.
62. Por tanto, carece de importancia la fecha, anterior al 1 de enero de 1995, en la que fueron adoptadas esas medidas. Además, a mi parecer está justificado considerar que, habida cuenta del artículo 149, apartado 1, del Acta de adhesión, un operador había de ser muy incauto para suponer que si realizaba importaciones de un país tercero podría introducir en el mercado común de la nueva Comunidad de los Quince existencias que excedían de las normalmente disponibles en el marco de su actividad económica precedente, y adquiridas en condiciones especialmente favorables en relación con aquellas que regían para un operador de la Comunidad de los Doce el 31 de diciembre de 1994.
63. Dado que el Acta de adhesión encomendaba a las instituciones comunitarias la adopción de las disposiciones necesarias para evitar perturbaciones en los intercambios de productos regidos por una organización común de mercado, ninguna de las empresas interesadas podía razonablemente creer que los excedentes de existencias acumulados en los futuros nuevos Estados miembros escaparían a la atención de las instituciones. Al contrario, debía partirse de la previsión de que las instituciones cumplirían efectivamente sus funciones.
64. Debe también señalarse, y me limitaré a hacerlo constar, que puede dudarse fundadamente si está en realidad legitimado para invocar el principio de confianza legítima un operador que ha acumulado existencias que, como empresario diligente, no podía ignorar que podrían ser instrumento de especulaciones que, sin ser especialmente arriesgadas, se esperaba fueran sumamente rentables.
65. En este aspecto, no carece de interés observar que Thakis no disponía, según los datos comunicados por el Tribunal remitente, de instalaciones de almacenamiento suficientes para guardar el aceite de oliva que había importado en diciembre de 1994, y tuvo que arrendar cubas en una empresa vinícola.
66. Casi podría afirmarse que el presente asunto constituye el caso característico en el que es aplicable el adagio nemo auditur turpitudinem suam allegans. Sea como fuere, importa destacar que, incluso si la aplicación del principio de protección de la confianza legítima no hubiera estado de entrada excluida, quod non, habría sido posible dudar de la legitimación de Thakis para invocarlo.
67. Excluyo pues que la validez del artículo 4 del Reglamento nº 3108/94 pueda estar viciada a causa de la violación del principio de proporcionalidad o del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre la tercera cuestión
68. De redacción muy detallada, esta cuestión, aunque formulada de modo abstracto, plantea el problema de si, teniendo en cuenta las complejas operaciones jurídicas y financieras a las que dio lugar la importación por Thakis de las cantidades de aceite de oliva tunecino de que se trata, esa sociedad debe ser efectivamente calificada como poseedora de excedentes de existencias en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 3108/94, y el de si debería en su caso considerarse que otros partícipes en esas operaciones adquirieron también la condición de «poseedores».
69. En realidad, el Tribunal nacional pide al Tribunal de Justicia que aplique el Derecho comunitario a un caso concreto. Debe recordarse que no es ésa la función del Tribunal de Justicia conforme al artículo 234 CE. Por ello estimo que éste ha de limitarse a precisar el concepto de «poseedor», de modo que el Tribunal nacional, a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia, pueda determinar si Thakis, y en su caso otros operadores económicos, es o no un poseedor de excedentes de existencias obligado a soportar la imposición prevista por el artículo 4 del Reglamento nº 3108/94.
70. Este planteamiento es tanto más necesario en el presente asunto dado que esa calificación supone evidentemente una aplicación del Derecho nacional, en especial en lo relativo a las consecuencias de la constitución de una prenda, que es ajena a la competencia del Tribunal de Justicia.
71. Sobre esta tercera cuestión, el Gobierno austriaco y la Comisión han mantenido opiniones divergentes. En efecto, en tanto que para dicho Gobierno sólo el comprador, en este asunto Thakis, debe ser considerado poseedor, la Comisión propone que se responda que el poseedor de excedentes de existencias en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 3108/94 «es la persona que, conforme al Derecho nacional aplicable en el nuevo Estado miembro de que se trate, posee real y materialmente esas existencias».
72. Según las explicaciones de la Comisión, esta respuesta viene exigida por la necesidad de garantizar el efecto útil del conjunto de la medida transitoria, que no estaría asegurado, a su entender, si la imposición sólo pudiera gravar al propietario, que podría ciertamente residir en otro Estado miembro o en un país tercero, y eludir de ese modo la acción del Estado miembro en el que se produce la imposición.
73. Para salvar ese riesgo, debe atenderse, como propone la Comisión, a la posesión material de las existencias.
74. Evidentemente, no disentiré de la necesidad de interpretar el Derecho comunitario de forma que se garantice su efecto útil. Sin embargo, opino que la preocupación por el efecto útil no debe llevar a marginar el análisis basado en el significado ordinario de los términos empleados y en el contexto en el que se expresan, que tiene a mi parecer un carácter prioritario, ya que el efecto útil sólo opera en un momento posterior, para disipar las incertidumbres que aquel análisis pudiera dejar subsistentes.
75. En el presente asunto, debe reconocerse que el Reglamento utiliza el término «détenteur» y no «propriétaire» en francés, el término «Besitzer» y no «Eigentümer» en alemán, y «holder» y no «owner» en inglés. Ello revela ciertamente que el legislador comunitario se propuso evitar que un operador económico pudiera eludir la imposición amparándose en que no es titular del pleno dominio sobre las existencias.
76. A mi parecer, no debe sin embargo exagerarse el alcance del empleo del término «poseedor». En efecto, por un lado, la condición de «poseedor» coincide con la de «propietario» en la mayor parte de los casos, y por otro, los términos «poseedor» y «propietario» son utilizados con frecuencia como sinónimos, tanto en francés como en alemán y en inglés.
77. Me parece prueba bastante el hecho de que el accionista sea designado en inglés como «share holder», de modo que cuando se hace referencia a un «share holder», no se pretende aludir al poseedor material de la acción, que con mucha frecuencia será un establecimiento financiero, encargado de la custodia material de los títulos en sus cajas, sino al propietario en derecho de los títulos, que percibe los dividendos y es el único que tiene la facultad de enajenarlos.
78. Si se atiende al contexto en el que el término se emplea en el artículo 4 del Reglamento nº 3108/94, son obligadas dos observaciones.
79. Por una parte, como he expuesto antes, la imposición trata de privar de todo interés económico a la formación de excedentes de existencias, al suprimir el considerable beneficio, estrictamente especulativo, que podría producir su comercialización. Quien ha de soportar la imposición debe ser necesariamente quien, ya que puede enajenar las existencias, está en condiciones de obtener el beneficio contra el que precisamente se dirige la imposición.
80. Por tanto, quien controla materialmente las existencias el 1 de enero de 1995, pero no puede jurídicamente disponer de ellas, es decir, enajenarlas a un tercero y percibir para sí el precio de esa venta, por ejemplo porque sólo es poseedor por título de prenda, o porque sólo asume el transporte de la mercancía, o incluso porque ya la ha vendido, no puede ser considerado poseedor en el sentido del artículo 4 del Reglamento nº 3108/94.
81. Por otra parte, sería incoherente que el término poseedor no tenga el mismo significado en el conjunto del artículo 4. Pues bien, si se lee el apartado 2 de ese artículo, según el cual
«para determinar los excedentes de existencias de cada uno de los poseedores, los nuevos Estados miembros tendrán en cuenta especialmente los siguientes elementos:
- el promedio de las existencias disponibles los años anteriores a la adhesión;
- las corrientes comerciales registradas en esos años;
- las circunstancias en que se originaron dichas existencias»,
ha de reconocerse que sólo puede poseer un excedente de existencias quien normalmente se halla en posesión de esa clase de mercancías, ya que el carácter excedentario de las existencias se determina, para cada poseedor individualmente considerado, en función, en especial, del promedio de existencias en los años anteriores a la adhesión.
82. No es posible determinar un «excedente de existencias» respecto al banco que el 1 de enero de 1995 es titular de un derecho de prenda sobre unas existencias de aceite de oliva tunecino importado antes de esa fecha por uno de sus clientes, ni respecto al transportista en cuyas cisternas está efectivamente el aceite de que se trata en esa fecha, por la sencilla y válida razón de que falta en relación con ambos todo punto de referencia que permita establecer una comparación. El control que ejercen en un momento dado sobre unas existencias de aceite de oliva tunecino importado es en efecto puramente casual y no se les puede considerar operadores del mercado del aceite de oliva.
83. Todos estos elementos convergentes me llevan a estimar que, en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 3108/94, el poseedor de un excedente de existencias, aunque no necesariamente haya de ser su propietario según el Derecho nacional, debe sin embargo ser el operador económico que tiene la capacidad de introducir en el mercado el producto disponible y a cuyo patrimonio afectará directamente el resultado económico de esa comercialización.
84. El importador que vendió las mercancías importadas antes de la fecha límite del 1 de enero de 1995 ya no está en condiciones de comercializarlas pasada esa fecha al precio más elevado del aceite de oliva vigente antes de esa fecha en la Comunidad de los Doce, y después de ella en la Comunidad de los Quince. Por tanto ya no le es posible obtener el beneficio injustificado que la imposición trata de compensar.
85. De modo similar, tampoco es legítimo tomar en cuenta las cantidades ya vendidas antes de esa fecha para determinar si ese importador es poseedor, el 1 de enero de 1995, de existencias que exceden del promedio de existencias disponibles en los años anteriores a la adhesión. En efecto, es en relación con los compradores como ha de determinarse si hay excedentes de existencias.
86. Obsérvese que esta interpretación no puede debilitar el efecto útil del Reglamento nº 3108/94 que preocupa a la Comisión, ya que, en el supuesto de que el poseedor así definido no se halle establecido en el Estado miembro en el que se encuentran las existencias, este Estado podrá evidentemente trabar embargo de esas existencias para obtener el pago de su crédito.
Sobre la cuarta cuestión
87. La cuarta cuestión del Tribunal remitente se refiere a la interpretación del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94, y atañe más concretamente al sentido que haya de atribuirse a la expresión «gravamen por importación aplicable en la Comunidad de los Doce el 31 de diciembre de 1994», en relación con la importación de aceite de oliva tunecino comprendido en el código NC 1509 10. La cuestión se suscita porque según el Tribunal nacional el 31 de diciembre de 1994 coexistían dos regímenes de importación de ese producto en la Comunidad, el del Reglamento nº 3307/94, que establece una exacción reguladora de 66,31 ecus por 100 kg en su anexo I, y el del Reglamento nº 287/94, que prevé una exacción reguladora de 7,80 ecus por 100 kg.
88. En realidad, y ello basta para responder a dicha cuestión, ningún operador podía importar aceite de oliva tunecino el 31 de diciembre de 1994 bajo el régimen previsto por el Reglamento nº 287/94. Del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 548/94 de la Comisión, de 10 de marzo de 1994, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 287/94, resulta efectivamente que las importaciones al amparo del régimen especial del Reglamento nº 287/94 eran jurídicamente imposibles en la fecha de 31 de diciembre de 1994 que fija como referencia el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94.
89. En efecto, los certificados de importación necesarios para acogerse a ese régimen sólo podían ser emitidos para los meses de marzo a octubre. Al margen de que un importador comunitario habría soportado la exacción reguladora prevista por el Reglamento nº 3307/94 si hubiera realizado importaciones de aceite de oliva tunecino el 31 de diciembre de 1994, es preciso dar la razón a la Comisión cuando observa que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94, por su propia redacción, no diferencia entre los distintos países terceros de los que pueden proceder las importaciones, y pretende pues referirse al gravamen a la importación aplicable con carácter general a los productos procedentes de países terceros, gravamen que precisamente fija el Reglamento nº 3307/94.
90. Añado finalmente que sería cuando menos extraño que, para aplicar un Reglamento que trata de combatir las desviaciones de intercambios con fin especulativo, se haga remisión, para determinar el impuesto debido por los poseedores de excedentes de existencias, a la exacción reguladora prevista por el Reglamento nº 287/94, de la que ningún operador de la Comunidad podía beneficiarse con seguridad.
91. En efecto, recuérdese que este Reglamento, completado por el Reglamento nº 548/94, sólo hace posibles las importaciones de aceite de oliva tunecino dentro de los límites de un contingente preestablecido. Así pues, la presentación de una solicitud de certificado para una determinada cantidad a importar durante los meses en los que se autorizaba su expedición no garantizaba la expedición del certificado ni la cantidad solicitada. Nada justificaría por tanto que los operadores de los nuevos Estados miembros pudieran beneficiarse en cantidades ilimitadas de las condiciones excepcionales concedidas a una parte de los importadores comunitarios, en cantidades limitadas.
92. Ha de responderse pues a la cuarta cuestión que es la exacción reguladora fijada en el Anexo 1 del Reglamento nº 3307/94 la que debe tomarse en cuenta para la aplicación del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94.
Sobre la quinta cuestión
93. Las razones que apoyan la anterior respuesta permiten también responder a la quinta cuestión, mediante la que el Tribunal remitente trata de determinar si la aplicación de esa exacción reguladora constituye una violación del principio de igualdad de trato respecto a los operadores de los nuevos Estados miembros, que afectaría a la validez del artículo 4 del Reglamento nº 3108/94. Como señala con razón la Comisión, no puede estimarse que se hallen en una situación comparable los operadores de la Comunidad de los Doce que, durante una parte del año 1994, pero no después del mes de octubre, pudieron acaso realizar importaciones gravadas con una exacción reguladora reducida, incluidas en el marco del régimen preferencial previsto por el Protocolo adicional del Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República de Túnez, firmado en Túnez el 25 de abril de 1976, y los operadores de los nuevos Estados miembros que actuaron deliberadamente para estar en posesión, a 1 de enero de 1995, de excedentes de existencias de aceite de oliva tunecino importado bajo un régimen enteramente distinto del de la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, régimen aquél propio de uno de los futuros Estados miembros que, carentes todos ellos de producción nacional, no eran propensos a una imposición elevada de las importaciones.
94. El artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94, lejos de establecer un régimen discriminatorio, situó en posición de igualdad en el aspecto competitivo a los operadores de los nuevos Estados miembros, que a partir del 1 de enero de 1995 tuvieron la posibilidad de poner libremente en circulación en la Comunidad existencias de aceite de oliva adquiridas en condiciones favorables antes de esa fecha, y el operador comunitario que hubiera realizado importaciones conforme al régimen comunitario antes de la adhesión de los nuevos Estados miembros. No puede pues considerarse que aquella norma haya violado el principio de igualdad de trato.
Conclusión
95. Conforme al conjunto de apreciaciones antes expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgerichtshof:
«- El examen del artículo 4 del Reglamento (CE) nº 3108/94, de 19 de diciembre de 1994, relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse con motivo de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en lo que respecta al comercio de productos agrícolas, en relación con el artículo 149, apartado 1, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea y con los principios de protección de la confianza legítima, de proporcionalidad y de igualdad de trato, no ha revelado elementos que afecten a su validez.
- El poseedor de un excedente de existencias, en el sentido del artículo 4 del Reglamento nº 3108/94, es el operador que tiene la capacidad de introducir en el mercado el producto disponible y a cuyo patrimonio afectará directamente el resultado económico de esa comercialización.
- La expresión "gravamen por importación aplicable en la Comunidad de los Doce el 31 de diciembre de 1994" utilizada por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 3108/94 debe ser interpretada como referida, en el caso del aceite de oliva tunecino comprendido en el código NC 1509 10, en cada caso, a la exacción reguladora de 66,31 ecus por 100 kg establecida en el anexo I del Reglamento (CE) nº 3307/94 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1994, por el que se fijan las exacciones reguladoras mínimas a la importación de aceite de oliva y las exacciones reguladoras a la importación de los demás productos del sector del aceite de oliva.»