61998CJ0261_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-261/98,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por F. de Sousa Fialho, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
República Portuguesa, representada por L. Fernandes, director do Serviço Jurídico da Direcção-Geral das Comunidades Europeias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, por M. Telles Romão, jurista na mesma direcção, e por J. Lopes Fernandes, director do Gabinete Jurídico do Instituto Nacional da Água, na qualidade de agentes, Rua da Cova da Moura, n.º 1, Lisboa,
demandada,
que tem por objecto a declaração de que, ao não ter adoptado e/ou comunicado, sob forma sucinta, os programas destinados a reduzir a poluição das águas, que incluam objectivos de qualidade, e respectivos resultados em relação às 99 substâncias prioritárias a que se refere o primeiro travessão da lista II do anexo da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.º da Directiva 76/464 e do artigo 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.º, terceiro parágrafo, CE),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Segunda Secção),
composto por: R. Schintgen, presidente de secção, G. Hirsch e V. Skouris (relator), juízes,
advogado-geral: A. Saggio,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 9 de Março de 2000,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Julho de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.º, do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não ter adoptado e/ou comunicado, sob forma sucinta, os programas destinados a reduzir a poluição das águas, que incluam objectivos de qualidade, e respectivos resultados em relação às 99 substâncias prioritárias a que se refere o primeiro travessão da lista II do anexo da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.º da directiva e do artigo 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.º, terceiro parágrafo, CE).
Quadro regulamentar
2 A directiva tem por objecto, nos termos do seu primeiro considerando, proteger o meio aquático da Comunidade contra a poluição, nomeadamente contra a poluição causada por determinadas substâncias persistentes, tóxicas e bioacumuláveis, cujas famílias e grupos são enumerados no seu anexo.
3 Para esse efeito, estabelece uma distinção entre duas categorias de substâncias perigosas, enumeradas, respectivamente, na lista I e na lista II do referido anexo.
4 A lista I inclui substâncias particularmente nocivas para o meio aquático devido à sua toxicidade, persistência e bioacumulação no meio em que são lançadas.
5 A lista II inclui, nos termos do seu primeiro travessão, as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da lista I mas para as quais o Conselho ainda não fixou os valores-limite de emissão referidos no artigo 6.º da directiva Fazem actualmente parte da lista II, primeiro travessão, 99 substâncias pertencentes à lista I (a seguir «99 substâncias prioritárias»).
6 A lista II inclui ainda, nos termos do seu segundo travessão, determinadas substâncias que têm um efeito prejudicial no meio aquático que pode todavia ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização.
7 Os artigos 3.º a 6.º da directiva contêm regras relativas às substâncias enumeradas na lista I. Essas regras subordinam qualquer descarga de tais substâncias a uma autorização prévia que fixe normas de emissão que não podem ultrapassar certos valores-limite, fixados pelo Conselho, deliberando sob proposta da Comissão.
8 O artigo 7.º da directiva dispõe:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.º por substâncias constantes da lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. ...
3. Os programas referidos no n.º 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.
4. Os programas podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos e terão em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis.
5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.
6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.
7. A Comissão organizará, regularmente, com os Estados-Membros, uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.»
9 A directiva não estabelece um prazo de transposição. No entanto, o seu artigo 12.º, n.º 2, prevê que a Comissão transmitirá ao Conselho, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da directiva, as primeiras propostas feitas com base na análise comparada dos programas elaborados pelos Estados-Membros. A Comissão, considerando que os Estados-Membros não estavam em condições de lhe fornecer elementos pertinentes dentro desse prazo, propôs-lhes, por carta de 3 de Novembro de 1976, tomar como nova data para a elaboração dos programas o dia 15 de Setembro de 1981 e para a sua entrada em funcionamento o dia 15 de Setembro de 1986.
10 Nos termos dos artigos 392.º e 395.º do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, (JO 1985, L 302, p. 23), a directiva passou a ser obrigatória para a República Portuguesa em 1 de Janeiro de 1986.
Antecedentes do litígio e procedimento administrativo
11 Por cartas de 26 de Setembro de 1989 e 4 de Abril de 1990, enviadas ao Governo português, a Comissão pediu informações sucintas sobre os programas de redução da poluição pelas substâncias pertencentes à lista II do anexo da directiva.
12 Não tendo estas cartas suscitado resposta e não dispondo a Comissão de outros elementos de informação, acusou a República Portuguesa, por carta de 2 de Abril de 1991, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 169.º do Tratado, de não ter apresentado programas de redução da poluição causada pelas 99 substâncias prioritárias enunciadas em anexo a essa carta e notificou as autoridades portuguesas para lhe apresentarem, no prazo de um mês, as suas observações relativamente a estas infracções ao disposto no artigo 7.º da directiva.
13 Em resposta, o Governo português, em 25 de Abril de 1991, enviou à Comissão a cópia de um contrato celebrado em 20 de Novembro de 1990 entre a Direcção-Geral da Qualidade do Ambiente e uma empresa privada, visando a realização de um estudo, a nível nacional, sobre as substâncias químicas produzidas, importadas ou exportadas. Em nova carta de 25 de Junho de 1992, o Governo português apresentou um documento intitulado «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos», apresentando os resultados desse estudo, bem como um documento intitulado «Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição», que era suposto resumir os programas de redução da poluição adoptados em conformidade com a directiva.
14 Julgando a resposta do Governo português insatisfatória, a Comissão, por carta de 25 de Maio de 1993, dirigiu à República Portuguesa um parecer fundamentado convidando-a a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações decorrentes da directiva no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
15 Por carta de 9 de Junho de 1993, o Governo português respondeu a este parecer fundamentado apresentando, nomeadamente, um documento intitulado «Programas de redução de poluição», comportando uma nova listagem de programas de redução da poluição das águas, em execução ou em projecto. Elementos de resposta complementares foram posteriormente enviados por cartas de 26 de Agosto de 1993, 21 de Junho de 1994, 12 de Dezembro de 1994 e 29 de Maio de 1995, incluindo, nomeadamente, um programa relativo à região de Alcanena e um estudo prévio do sistema de tratamento e destino final das águas residuais de Matosinhos. Além disso, o Governo português anunciou um estudo sobre as descargas de substâncias perigosas em Portugal e um estudo com o objectivo de recolher e analisar os dados existentes sobre a presença de substâncias perigosas no meio hídrico.
16 Por carta de 30 de Maio de 1996, o Governo português anunciou o lançamento de um concurso externo para a elaboração de um trabalho sobre a contaminação das águas em Portugal com pesticidas e outras substâncias perigosas. Transmitiu igualmente à Comissão um documento intitulado «Relatório sobre a implementação do artigo 7.º da Directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março de 1996 - Relatório para a Comissão Europeia», que comportava um cronograma para as acções de implementação do artigo 7.º da directiva do qual ressaltava que os planos de redução a desenvolver estariam completados em finais de 1997 para o crómio, em finais de 1998 para os metais e em finais do ano 2000 para «sectores industriais vários».
17 Finalmente, por carta de 5 de Dezembro de 1996, o Governo português enviou à Comissão o programa de despoluição da bacia do rio Guadiana, o protocolo de colaboração para a elaboração do estudo dos recursos hídricos do Alentejo, o memorando de limpeza e desobstrução do rio Alviela, o programa de monitorização das águas subterrâneas e a proposta de reestruturação da rede de monitorização de recursos hídricos.
18 Não considerando nenhuma destas respostas plenamente satisfatória, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto ao mérito
19 Analisando a situação actual em Portugal no que respeita à execução das obrigações decorrentes do artigo 7.º da directiva, a Comissão alegou que as autoridades portuguesas decidiram seguir uma estratégia integrada por zona/bacia hidrográfica e/ou sectores específicos em vez de uma estratégia substância a substância, como estipula a directiva.
20 Segundo a Comissão, em resultado de estudos a que procederam, as autoridades portuguesas reconheceram que existem efectivamente em Portugal, aí produzidas ou importadas, 26 substâncias que são mencionadas na lista de 99 substâncias prioritárias a que se referia o parecer fundamentado da Comissão. Ora, o próprio cronograma de acções de redução de poluição, elaborado em Março de 1996, tal como consta do relatório «Implementação do artigo 7.º da Directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março de 1996 - Relatório para a Comissão Europeia», confirma que não está concluída a identificação das substâncias perigosas existentes em Portugal, que não estão adoptados à data os planos de redução de poluição relativos às 99 substâncias prioritárias, quer a poluição provenha de sectores industriais quer de fontes difusas, e que não estão fixados todos os objectivos de qualidade.
21 Além disso, a Comissão sublinha que, entre as 26 substâncias cuja existência em Portugal é confirmada pelo Governo português, apenas em relação a 18 terão sido fixados objectivos de qualidade. No que respeita a essas 18 substâncias, não existe informação sobre a fixação de normas de emissão. Por outro lado, as únicas medidas de redução de poluição, tal como se apresentam formuladas em ordem dispersa em vários acordos voluntários entre as autoridades e as associações industriais, tão-pouco fixam objectivos de qualidade.
22 Finalmente, a Comissão considera que os raros programas elaborados pelas autoridades portuguesas relativos a certas zonas/bacias hidrográficas ou estão em fase de projecto (Matosinhos), ou não fixam objectivos de qualidade (Alviela, Águeda) nem normas de emissão (Alcanena), ou não dizem respeito a substâncias que integram a lista de 99 substâncias prioritárias. Além disso, tais programas nunca têm a sua execução devidamente calendarizada.
23 A Comissão conclui que a República Portuguesa ainda não adoptou os programas de redução da poluição das águas que incluam objectivos de qualidade em relação às 99 substâncias prioritárias e, subsidiariamente, que não comunicou os referidos programas e os resultados da sua aplicação à Comissão, violando assim o artigo 7.º da directiva e não cumprindo as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
24 Referindo-se aos elementos já transmitidos à Comissão no decurso do procedimento administrativo e às diferentes medidas tomadas desde então, o Governo português admite que os esforços desenvolvidos não são ainda suficientes para se conformar plenamente com as exigências previstas no artigo 7.º da directiva. Considera, no entanto, que essas medidas demonstram que a República Portuguesa fez sérios esforços no sentido de dar cumprimento às obrigações decorrentes da directiva e sublinha que as diferentes medidas que permitirão dar execução à directiva foram tomadas ou estão em vias de adopção.
25 Recorde-se, a título preliminar, que, segundo jurisprudência assente, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (v., nomeadamente, acórdãos de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália, C-289/94, Colect., p. I-4405, n.º 20, e de 3 de Julho de 1997, Comissão/França, C-60/96, Colect., p. I-3827, n.º 15).
26 No caso vertente, o prazo fixado no parecer fundamentado terminou em 25 de Julho de 1993.
27 Resulta dos autos que o Governo português transmitiu, em primeiro lugar, à Comissão, em 25 de Junho de 1992, os resultados de um estudo técnico sobre as substâncias químicas produzidas, importadas ou exportadas a nível nacional. Ora, como o próprio Governo português reconhece na sua carta de 25 de Junho de 1992, este estudo é um simples acto preparatório de carácter geral. Consequentemente, não pode ser considerado um programa na acepção do artigo 7.º da directiva.
28 No que respeita, em segundo lugar, ao documento intitulado «Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição», igualmente enviado aos serviços da Comissão em 25 de Junho de 1992, recorde-se que, nos termos do artigo 7.º, n.os 3 e 5, da directiva, os programas aí referidos, por um lado, incluem objectivos de qualidade para as águas e, por outro, fixam os prazos da sua execução.
29 Ora, importa assinalar que os cinco programas que este documento comporta, além de apenas respeitarem a certas localidades, descrevem de uma forma muito geral os projectos que devem ser levados a cabo, não dando qualquer indicação sobre os objectivos de qualidade prosseguidos no que respeita às substâncias referidas no primeiro travessão da lista II, nem sobre os prazos de execução destes projectos.
30 Por conseguinte, há que reconhecer que este documento tão-pouco constitui um programa na acepção do artigo 7.º da directiva.
31 O mesmo se passa, em terceiro lugar, relativamente ao documento intitulado «Programas de redução de poluição» enviado à Comissão em 9 de Junho de 1993. Efectivamente, como sublinhou o advogado-geral no n.º 16 das suas conclusões, este documento mais não é do que uma lista de projectos, dos quais apenas é indicado o título, a bacia hidrográfica de referência, o município de localização e a estimativa dos custos, nada dizendo quanto aos conteúdos, objectivos e duração dos próprios projectos.
32 Além disso, importa recordar que, mesmo admitindo que as medidas comunicadas pelo Governo português à Comissão após expirar o prazo fixado no parecer fundamentado tenham realmente sido adoptadas, o próprio Governo português reconhece na contestação que os esforços desenvolvidos ainda não são suficientes para se conformar plenamente com as exigências previstas pelo artigo 7.º da directiva.
33 Consequentemente, há que concluir que, ao não ter adoptado os programas destinados a reduzir a poluição das águas, que incluam objectivos de qualidade, a fim de reduzir a poluição causada pelas substâncias referidas no primeiro travessão da lista II do anexo da directiva, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.º da referida directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 Por força do n.º 2 do artigo 69.º do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido e tendo a República Portuguesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Segunda Secção)
decide:
1) Ao não ter adoptado os programas destinados a reduzir a poluição das águas, que incluam objectivos de qualidade, a fim de reduzir a poluição causada pelas substâncias referidas no primeiro travessão da lista II do anexo da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.º da referida directiva.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.