Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 4 settembre 2025  (1)
Causa C‑150/24 [Aroja] (i)
A
contro
Rikoskomisario B
(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia)
(Domanda di pronuncia pregiudiziale – Asilo e immigrazione – Direttiva 2008/115/CE – Rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Trattenimento ai fini dell’allontanamento – Articolo
15, paragrafi
5 e
6 – Trattenimento prolungato oltre la durata massima iniziale fissata ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
5 – Proroga della durata massima iniziale del trattenimento – Calcolo del periodo di trattenimento già effettuato – Totalizzazione dei periodi di trattenimento precedenti – Circostanze da prendere in considerazione – Articolo 15, paragrafo 3, seconda frase – Riesame della decisione di proroga del periodo di trattenimento – Controllo da parte di un’autorità giudiziaria – Normativa nazionale che subordina l’avvio di tale riesame a una domanda della persona trattenuta – Termini ed efficacia del controllo giurisdizionale – Assenza di controllo giurisdizionale in tempo utile – Rilascio del cittadino di un paese terzo trattenuto)
1.        Con le sue tre questioni, il Korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia) interroga la Corte sull’interpretazione dell’articolo
15 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (2), per quanto riguarda più in particolare il calcolo delle durate massime di trattenimento dei cittadini di paesi terzi e le garanzie procedurali applicabili ai periodi di trattenimento prolungati.
2.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata nell’ambito di una controversia tra A, cittadino di un paese terzo il cui soggiorno in Finlandia è irregolare, e il Rikoskomisario B (Commissario di polizia B) in merito alla legittimità del terzo periodo durante il quale il cittadino interessato di un paese terzo è stato trattenuto ai fini dell’allontanamento verso il suo paese d’origine.
3.        La causa è caratterizzata dal fatto che il cittadino interessato di un paese terzo è stato soggetto a quattro periodi di trattenimento in Finlandia, ai fini del suo allontanamento verso il suo paese d’origine, il Marocco. Più precisamente, egli è stato posto in stato di detenzione dal 10 settembre 2022 al 23 novembre 2022; dal 5 dicembre 2022 al 15 marzo 2023 (in prosieguo: il «secondo periodo di trattenimento»); dall’11 settembre 2023 al 18 gennaio 2024 (in prosieguo: il «terzo periodo di detenzione»), e dal 7 febbraio 2024 al 13 marzo 2024. La questione sollevata dinanzi al Korkein oikeus (Corte suprema), giudice del rinvio, riguarda la legittimità del terzo periodo di detenzione, ormai terminato, nonché la legittimità della decisione di polizia dell’11 settembre 2023 (3).
4.        La presente causa mette in evidenza la sfida che la Corte deve affrontare ponderando due obiettivi contraddittori: preservare il trattamento umano e i diritti individuali dei migranti, garantendo nel contempo il loro allontanamento effettivo. La tensione tra questi obiettivi resta irrisolta e intrinsecamente difficile da conciliare (4).
I.      Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      La direttiva 2008/115
5.        I considerando 2, 4, 9, 13 e 16 nonché l’articolo
15 della direttiva 2008/115 sono pertinenti nel caso di specie.
6.        L’articolo 15 della direttiva 2008/115, rubricato «Trattenimento», stabilisce quanto segue:
«1.      Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando:
a)      sussiste un rischio di fuga o
b)      il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento.
Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio.
2.      Il trattenimento è disposto dalle autorità amministrative o giudiziarie.
Il trattenimento è disposto per iscritto ed è motivato in fatto e in diritto.
Quando il trattenimento è disposto dalle autorità amministrative, gli Stati membri:
a)      prevedono un pronto riesame giudiziario della legittimità del trattenimento su cui decidere entro il più breve tempo possibile dall’inizio del trattenimento stesso;
b)      oppure accordano al cittadino di un paese terzo interessato il diritto di presentare ricorso per sottoporre ad un pronto riesame giudiziario la legittimità del trattenimento su cui decidere entro il più breve tempo possibile dall’avvio del relativo procedimento. In tal caso gli Stati membri informano immediatamente il cittadino del paese terzo in merito alla possibilità di presentare tale ricorso.
Il cittadino di un paese terzo interessato è liberato immediatamente se il trattenimento non è legittimo.
3.      In ogni caso, il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d’ufficio. Nel caso di periodi di trattenimento prolungati il riesame è sottoposto al controllo di un’autorità giudiziaria.
4.      Quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata.
5.      Il trattenimento è mantenuto finché perdurano le condizioni di cui al paragrafo 1 e per il periodo necessario ad assicurare che l’allontanamento sia eseguito. Ciascuno Stato membro stabilisce un periodo limitato di trattenimento, che non può superare i sei mesi.
6.      Gli Stati membri non possono prolungare il periodo di cui al paragrafo 5, salvo per un periodo limitato non superiore ad altri dodici mesi conformemente alla legislazione nazionale nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo, l’operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa:
a)      della mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato, o
b)      dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi».
2.      Il regolamento Dublino III
7.        L’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (5) (in prosieguo: il «regolamento Dublino III»), intitolato «Clausole discrezionali», dispone quanto segue:
«In deroga all’articolo 3, paragrafo 1, ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento.
Lo Stato membro che decide di esaminare una domanda di protezione internazionale ai sensi del presente paragrafo diventa lo Stato membro competente e assume gli obblighi connessi a tale competenza. (…)
(…)».
8.        L’articolo
24, paragrafo
3, del regolamento Dublino III riguarda la formulazione di una richiesta di ripresa in carico da parte di uno Stato membro nel cui territorio l’interessato soggiorna senza titolo di soggiorno e nel quale non è stata presentata alcuna nuova domanda di protezione internazionale. Conformemente a tale disposizione, «[s]e la richiesta di ripresa in carico non è presentata entro i termini prescritti al paragrafo 2, lo Stato membro sul cui territorio l’interessato soggiorna senza titolo di soggiorno gli offre la possibilità di presentare una nuova domanda».
B.      Il diritto finlandese
9.        L’ulkomaalaislaki (301/2004) (legge sugli stranieri n. 301/2004), del 30 aprile 2004, nella versione applicabile al procedimento principale (813/2015) (in prosieguo: la «legge sugli stranieri»), all’articolo
117bis prevede quanto segue:
«Condizioni generali per l’adozione di misure cautelari
Uno straniero può essere sottoposto a una misura cautelare ai sensi degli articoli da 118 a 122 della presente legge qualora ciò sia necessario e proporzionato ai fini di
1.      chiarire le condizioni di ingresso o soggiorno nel paese; oppure
2.      preparare o garantire l’esecuzione di un provvedimento di allontanamento che lo riguardi o controllare altrimenti la sua partenza dal paese.
(…).
Salvo disposizioni contrarie, una misura cautelare resta in vigore fino a quando non siano state stabilite le condizioni di ingresso o di soggiorno, fino a quando non sia stata attuata la decisione di lasciare il paese o fino a quando il caso non sia stato altrimenti concluso. Tuttavia, la misura cautelare deve essere revocato non appena non sia più necessario garantire l’adozione della decisione o la sua esecuzione».
10.      L’articolo 121 di detta legge prevede quanto segue:
«Condizioni di trattenimento
Se le misure cautelari di cui agli articoli da 118 a 120 non sono sufficienti, lo straniero può essere trattenuto sulla base di una valutazione individuale, nel caso in cui:
1.      in considerazione delle circostanze personali o di altro tipo dello straniero, sussistano ragionevoli motivi per ritenere che lo straniero possa nascondersi, fuggire o, in qualsivoglia altro modo, ostacolare in modo significativo l’adozione di una decisione che lo riguardi o l’esecuzione di un provvedimento di allontanamento;
2.      il trattenimento risulti necessario per stabilire l’identità del cittadino straniero;
3.      lo straniero abbia commesso o sia sospettato di aver commesso un reato e il trattenimento risulti necessario per garantire la preparazione o l’esecuzione del provvedimento di allontanamento;
4.      durante il trattenimento, lo straniero ha presentato una nuova domanda di protezione internazionale allo scopo principale di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione di allontanamento;
(…)».
11.      L’articolo
123 della legge sugli stranieri definisce le autorità amministrative competenti a decidere in merito al trattenimento. L’articolo 124, paragrafi 1 e 2, prevede l’obbligo per le autorità amministrative competenti di notificare senza indugio il trattenimento al käräjäoikeus (Tribunale di primo grado) e l’obbligo per tale giudice di pronunciarsi in merito al trattenimento entro quattro giorni dall’inizio dello stesso. Ai sensi dell’articolo 126, paragrafo 1, della legge sugli stranieri, il käräjäoikeus (Tribunale di primo grado) dispone il rilascio immediato di un cittadino straniero trattenuto qualora non ricorrano i requisiti per il trattenimento.
12.      L’articolo
127 della legge sugli stranieri, intitolato «Rilascio della persona trattenuta» enuncia quanto segue:
L’autorità che gestisce il caso deve disporre il rilascio della persona trattenuta non appena i requisiti per il trattenimento non risultino più soddisfatti. La persona trattenuta dev’essere rilasciata entro e non oltre sei mesi dall’adozione della decisione di trattenimento. Tuttavia, il periodo di trattenimento può essere più lungo, fino a un massimo di 12 mesi, qualora il trattenuto non collabori all’esecuzione del rimpatrio o qualora i documenti necessari per il rimpatrio non siano stati ottenuti dal paese terzo e l’esecuzione dell’allontanamento risulti conseguentemente ritardata.
(…)».
13.      L’articolo
128 di tale legge così recita:
«Nel caso in cui il rilascio del cittadino straniero trattenuto non sia stato disposto, il käräjäoikeus [Tribunale di primo grado] nella cui giurisdizione si trovi il luogo di detenzione della persona trattenuta deve, su domanda di quest’ultima, riesaminare la questione del trattenimento (...). La questione dev’essere esaminata senza indugio entro e non oltre il termine di quattro giorni dalla presentazione della domanda di riesame.
Non è, tuttavia, necessario procedere al riesame di un caso di trattenimento prima della scadenza di un periodo di due settimane dalla data della decisione del käräjäoikeus [Tribunale di primo grado] che disponga la proroga del trattenimento della persona interessata nel relativo luogo di trattenimento. Ai fini del calcolo dei termini di cui al presente paragrafo, non si applica l’articolo 5 della Laki säädettyjen määräaikain laskemisesta [(legge sul calcolo dei termini),
(150/ 1930)].
Su domanda della persona trattenuta, il käräjäoikeus [Tribunale di primo grado] deve procede al riesame del caso anche prima del termine di cui al paragrafo 1, laddove ciò appaia necessario alla luce di un fatto emerso successivamente al precedente riesame. L’autorità che gestisce il caso deve informare immediatamente la persona trattenuta nonché il suo rappresentante in ordine a qualsiasi mutamento significativo delle circostanze oggetto di riesame, salvo che la persona trattenuta non sia stata oggetto di un ordine di rilascio ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 1.
(…)».
II.    Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
14.      A, cittadino marocchino, giungeva illegalmente in Finlandia il 10 settembre 2022. Al momento del suo arrivo sussisteva, a suo carico, un divieto di ingresso nell’area Schengen che i Paesi Bassi gli avevano irrogato a seguito della sua scomparsa durante il procedimento di asilo che aveva ivi avviato. Prima di arrivare in Finlandia, egli aveva presentato domanda di asilo anche in Svezia e in Svizzera.
15.      Il giorno del suo arrivo, egli veniva posto in trattenimento in Finlandia per i motivi di cui all’articolo 121, paragrafo 1, punti da 1 a 3, della legge sugli stranieri, corrispondente all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. Tale periodo di trattenimento si è concluso il 23 novembre 2022.
16.      Con decisione del 25 ottobre 2022, il Maahanmuuttovirasto (Ufficio dell’immigrazione, Finlandia; in prosieguo: l’«Ufficio dell’immigrazione») disponeva il rimpatrio di A in Marocco.
17.      Il 29 ottobre 2022 A presentava domanda di asilo in Finlandia. Il 24 novembre 2022 l’Ufficio dell’immigrazione respingeva la domanda di asilo in quanto manifestamente infondata, disponendo il rimpatrio di A in Marocco e imponendogli il divieto di ingresso nell’area Schengen per due anni.
18.      Il 5 dicembre 2022 A è stato trattenuto una seconda volta, laddove il periodo di trattenimento è terminato il 15 marzo 2023.
19.      Con ordinanza del 5 gennaio 2023, il Turun hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo, Turku, Finlandia) respingeva la domanda di A di vietare l’esecuzione del provvedimento di allontanamento.
20.      L’11 settembre 2023 A è stato trattenuto una terza volta. Secondo la decisione del Commissario di polizia B dell’11 settembre 2023, che ha disposto tale terzo periodo di trattenimento, a tale data e tenuto conto dei suoi precedenti periodi di trattenimento, l’interessato era già stato trattenuto per una durata complessiva di 5 mesi e 23 giorni; tuttavia, le condizioni per un superamento del periodo iniziale massimo di sei mesi erano soddisfatte, dato che l’esecuzione della decisione di rimpatrio era stata ritardata a causa della mancata cooperazione da parte di A all’esecuzione del rimpatrio e del fatto che i documenti necessari a tale rimpatrio non erano stati ottenuti dal Marocco. La polizia ha quindi adito lo Helsingin käräjäoikeus (Tribunale di primo grado, Helsinki, Finlandia) ai fini della verifica dei presupposti per il trattenimento, sottoponendo all’esame del medesimo la propria decisione dell’11 settembre 2023. Secondo le informazioni ivi contenute, tale decisione è stata notificata anche all’interessato. Il 15 settembre 2023 si è tenuta un’udienza dinanzi a tale giudice.
21.      Tale terzo periodo di trattenimento è stato oggetto di una nuova valutazione, il 7 dicembre 2023, da parte dell’Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Tribunale di primo grado, Carelia meridionale, Finlandia), il quale disponeva d’ufficio un’udienza quando è emerso che il periodo massimo iniziale di sei mesi di trattenimento poteva risultare superato. Nella propria decisione, pronunciata lo stesso giorno, tale giudice riteneva, in primo luogo, che la durata dei vari periodi di trattenimento dovesse essere cumulata in quanto si trattava pur sempre di garantire l’esecuzione dello stesso provvedimento di allontanamento. In secondo luogo, esso ha dichiarato che sussistevano tutti i requisiti per il superamento del periodo di sei mesi, al pari di tutti gli altri requisiti sostanziali per la proroga del trattenimento. In terzo luogo, tale giudice ha dichiarato che A non dovesse essere rilasciato, e ciò in base all’unico rilievo che non era stata disposta un’udienza d’ufficio una volta che il periodo complessivo di trattenimento aveva superato i sei mesi. Esso disponeva quindi la prosecuzione del trattenimento del ricorrente.
22.      Lo stesso giorno, A ricorreva avverso tale sentenza dinanzi all’Itä-Suomen hovioikeus (Corte d’appello, Finlandia orientale, Finlandia), il quale respingeva il ricorso in base al rilievo, inter alia, che, a termini dell’articolo 128 della Legge sugli stranieri, il riesame di una controversia in materia di trattenimento è soggetto alla domanda della persona trattenuta e che A non aveva richiesto tale riesame, sebbene le autorità di polizia avessero fatto riferimento, nella propria decisione dell’11 settembre 2023, ai requisiti relativi al superamento del periodo di sei mesi. L’Itä-Suomen hovioikeus (Corte d’appello, Finlandia orientale) dichiarava quindi che A non doveva essere rilasciato per il sol motivo che il Käräjäoikeus (Tribunale di primo grado) non si era pronunciato d’ufficio su detti requisiti anteriormente alla scadenza del periodo massimo di sei mesi.
23.      Avverso tale decisione A ha presentato ricorso dinanzi al Korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia), contestando la legittimità del trattenimento per il solo motivo che la questione del superamento del termine di sei mesi non sarebbe stata esaminata nel rispetto delle norme procedurali. Il Commissario di polizia B contesta l’impugnazione e ne chiede il rigetto. Tale commissario sostiene che, alla luce dei nuovi elementi emersi nella controversia, il terzo periodo di trattenimento, iniziato l’11 settembre 2023, costituisca un periodo nuovo, cosicché il periodo massimo originario di sei mesi non sarebbe neanche stato superato nella fattispecie, e che A non avrebbe dovuto essere rilasciato per i motivi dal medesimo invocati, sussistendo in ogni caso i motivi per il trattenimento.
24.      Tale terzo periodo di trattenimento è stato mantenuto fino al 18 gennaio 2024, data in cui A è fuggito in Danimarca.
25.      Il 7 febbraio 2024 la polizia disponeva il trattenimento di A per la quarta volta dopo che questi era stato allontanato dalla Danimarca alla Finlandia in forza del regolamento Dublino III. Egli è stato rilasciato il 13 marzo 2024 con decisione di un commissario di polizia.
26.      Il giudice del rinvio indica, anzitutto, che la controversia di cui è investito verte unicamente sulla legittimità del terzo periodo di trattenimento. Esso indica poi che i periodi di trattenimento di A erano tutti fondati sulla necessità di assicurare la preparazione all’allontanamento o sull’esecuzione del provvedimento di allontanamento, conformemente all’articolo
121, paragrafo 1, punti 1 e 3 della legge sugli stranieri, nonché sulla necessità di accertare l’identità di tale persona, conformemente al punto 2 di tale disposizione. Il giudice del rinvio aggiunge che, per i periodi di trattenimento compresi tra il 29 ottobre 2022, data di presentazione della domanda di asilo
e il 5 gennaio 2023, data dell’ordinanza del Turun hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo, Turku, Finlandia) recante rigetto della domanda di A diretta a vietare l’esecuzione del provvedimento di allontanamento
era parimenti fondata sulla necessità di garantire l’esame della domanda di asilo, conformemente all’articolo
121, paragrafo 1, della legge sugli stranieri.
27.      Il giudice del rinvio indica che gli elementi invocati dalla polizia per giustificare il trattenimento di A comprendevano la sua scomparsa in diversi Stati membri, tra cui la Finlandia, nel corso della procedura di asilo, il suo atteggiamento negativo nei confronti del suo rimpatrio in Marocco, i reati commessi durante il suo soggiorno in Finlandia, la falsa dichiarazione riguardante la sua età e la sua identità al momento del suo arrivo in Finlandia e l’inosservanza dell’obbligo di presentarsi alle autorità nell’estate del 2023 come misura alternativa al trattenimento. Tale giudice sottolinea che alcuni di questi motivi sono emersi solo successivamente al termine del secondo periodo di trattenimento costituendo, quindi, nuovi motivi per giustificare il terzo periodo di trattenimento, iniziato l’11 settembre 2023. Tuttavia, a suo avviso, le condizioni per il superamento del termine massimo di sei mesi alla luce degli elementi di prova prodotti non sono state esaminate all’udienza tenutasi il 15 settembre 2023 dinanzi allo Helsingin käräjäoikeus (Tribunale di primo grado, Helsinki), né tali condizioni sono state menzionate nella decisione emessa da tale giudice.
28.      In tale contesto, il giudice del rinvio si interroga anzitutto sul modo di calcolare i periodi massimi di trattenimento previsti all’articolo
15, paragrafi
5 e 6, della direttiva 2008/115. Tale giudice si chiede inoltre se l’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115 consenta al diritto nazionale di esigere che il controllo giurisdizionale vertente sulla proroga del periodo iniziale massimo di trattenimento di sei mesi sia avviato su richiesta del cittadino di un paese terzo trattenuto. Essa solleva altresì preoccupazioni quanto alla tempistica di siffatto controllo, e più in particolare alla questione se esso debba aver luogo prima che scada il termine di sei mesi o se possa essere effettuato una volta che il periodo di trattenimento sia già stato prorogato. Infine, qualora sia accertato che il limite di sei mesi è stato illegittimamente superato senza un adeguato controllo giurisdizionale, il giudice del rinvio chiede chiarimenti sulle conseguenze derivanti dal diritto dell’Unione, in particolare sulla questione se il giudice nazionale avrebbe dovuto immediatamente rilasciare il cittadino interessato di un paese terzo, sebbene le condizioni sostanziali del trattenimento fossero ancora soddisfatte. Il giudice del rinvio sottolinea che nel caso di specie si tratta di una violazione di una disposizione avente effetto diretto, idonea a limitare il potere discrezionale dei giudici in caso di irregolarità procedurali.
29.      Stante quanto precede, il Korkein oikeus (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.      Se l’articolo 15, paragrafi 5 e 6, della [direttiva 2008/115] debba essere interpretato nel senso che, ai fini del calcolo dei periodi massimi di trattenimento ivi previsti, debbano essere presi in considerazione tutti i precedenti periodi di trattenimento. Laddove un obbligo del genere non sussista in tutti i casi, quali aspetti rilevino al fine di stabilire se la durata del precedente periodo di trattenimento debba essere presa in considerazione nel calcolo dei periodi massimi.
b)      Come debba essere, segnatamente, valutata la fattispecie, a fronte di circostanze come quelle oggetto del procedimento principale, in cui, da un lato, il fondamento giuridico principale del trattenimento, vale a dire garantire l’allontanamento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare, sia rimasto essenzialmente identico, ma in cui, dall’altro, siano stati fatti valere, a sostegno del nuovo trattenimento, motivi di fatto e di diritto parzialmente nuovi, l’interessato si sia recato, nell’intervallo tra i periodi di trattenimento, in un altro Stato membro dal quale sia stato poi rimpatriato in Finlandia, e siano anche trascorsi diversi mesi tra la fine del precedente periodo di trattenimento e il nuovo trattenimento.
2. a)       Se la disposizione di cui all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della [direttiva 2008/115] osti a una normativa nazionale che subordina l’esperibilità del controllo giurisdizionale del superamento del termine massimo di sei mesi alla presentazione di una domanda della persona soggetta a trattenimento.
b)      Se il controllo giurisdizionale di cui all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della [direttiva 2008/115], avente ad oggetto la decisione di un’autorità amministrativa di superare la durata massima iniziale di trattenimento di sei mesi, debba essere effettuato prima del raggiungimento della durata massima stessa e, in caso contrario, se esso debba comunque essere effettuato senza indugio successivamente alla decisione dell’autorità amministrativa medesima.
3.      Se l’assenza del controllo giurisdizionale previsto dall’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della [direttiva 2008/115], nel contesto del superamento della durata massima di trattenimento di sei mesi di cui al paragrafo 5 dello stesso articolo 15, implichi l’obbligo di rilasciare la persona trattenuta, sebbene risulti che, al momento dell’effettuazione di tale controllo giurisdizionale tardivo, ricorressero tutti i presupposti sostanziali per il trattenimento e che la questione venga quindi trattata correttamente sotto il profilo procedurale. Laddove non sussista, in una fattispecie del genere, un obbligo di rilascio automatico, quali siano gli aspetti da prendere in considerazione dal punto di vista del diritto dell’Unione al fine di determinare le conseguenze di un controllo giurisdizionale effettuato tardivamente, in particolare in circostanze come quelle oggetto del procedimento principale.
30.      Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte i governi finlandese, ceco e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione europea. Il ricorrente nel procedimento principale, il Commissario di polizia B, il governo finlandese e la Commissione hanno altresì presentato osservazioni orali all’udienza tenutasi il 30 aprile 2025.
III. Analisi
A.      Sulla prima questione
31.      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo
15, paragrafi
5 e 6, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che, al fine di determinare se le durate massime di trattenimento siano state raggiunte, tutti i periodi durante i quali l’interessato è stato previamente trattenuto in forza di tale articolo
15, ai fini dell’esecuzione della medesima decisione di rimpatrio, devono essere cumulati. In caso contrario, detto giudice si chiede se sia rilevante, al fine di decidere se debbano essere presi in considerazione periodi di trattenimento precedenti, che siano stati invocati nuovi motivi di diritto e di fatto a sostegno di un nuovo periodo di trattenimento; che l’interessato si sia recato in un altro Stato membro dal quale è stato rimpatriato in Finlandia; e che siano trascorsi diversi mesi tra la fine del periodo di detenzione precedente e il nuovo periodo di detenzione.
32.      Più precisamente, il giudice del rinvio si chiede se periodi di trattenimento distinti, interrotti da periodi di libertà, debbano essere cumulati automaticamente o se taluni periodi anteriori possano essere esclusi. Secondo tale giudice, sebbene la giurisprudenza esistente e, in particolare, la sentenza del 30 novembre 2009, Kadzoev (6), depongano a favore di un approccio uniforme, la Corte non si è pronunciata definitivamente su tale questione (7).
1.      Se, per una stessa decisione di rimpatrio, tutti i periodi di trattenimento previsti all’articolo 15 della direttiva 2008/115 debbano essere cumulati senza eccezioni.
33.      Dall’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 risulta esplicitamente che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare nel territorio di uno Stato membro può essere giustificato – in assenza di altre misure sufficienti ma meno coercitive che possano essere applicate efficacemente – solo al fine di preparare il rimpatrio di tale cittadino e/o procedere al suo allontanamento, in particolare allorché esiste un rischio di fuga o qualora detto cittadino eviti o impedisca la preparazione del rimpatrio o della procedura di allontanamento(8).
34.      Inoltre, dall’articolo 15, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2008/115 risulta che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo in una situazione di soggiorno irregolare deve avere durata quanto più breve possibile ed essere mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio (9), fermo restando che, quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento o che non sussistono più le condizioni che avevano giustificato il trattenimento, quest’ultimo non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata (10).
35.      Inoltre, l’articolo 15, paragrafi 5 e 6, della stessa direttiva prevede che ciascuno Stato membro stabilisca un periodo limitato di trattenimento, che non può superare i sei mesi; tale periodo può essere prolungato solo per un periodo limitato non superiore ad altri dodici mesi e unicamente nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo dalle autorità nazionali, l’operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa della mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato o dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi (11). L’articolo
15, paragrafi
1 e 6, della direttiva 2008/115 enunciava quindi motivi distinti per il trattenimento e la proroga di quest’ultimo. Ai sensi del paragrafo 1, il trattenimento può essere disposto qualora sussista un rischio di fuga o la persona eviti o ostacoli la procedura di allontanamento. Se l’allontanamento non può essere effettuato entro sei mesi, il paragrafo 6 consente una proroga — fino a un totale di diciotto mesi — in caso di mancata cooperazione da parte dell’interessato o di ritardi nell’ottenimento di documenti da parte di paesi terzi. Nella sentenza Kadzoev, la Corte ha sottolineato che l’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115 non autorizza in alcun caso il superamento della durata massima definita da tale disposizione (12).
36.      In particolare, l’articolo
15, paragrafo
2, ultima frase, della direttiva 2008/115 enuncia che «[i]l cittadino di un paese terzo interessato è rilasciato immediatamente se il trattenimento non è legittimo». Il rilascio immediato della persona interessata è imposto anche dall’articolo
15, paragrafo
4, di tale direttiva quando il trattenimento non è giustificato, vale a dire, «[q]uando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1». La persona trattenuta deve quindi essere rilasciata immediatamente non appena sia raggiunto il periodo massimo di trattenimento di diciotto mesi (o il termine nazionale (nel caso di specie, è di dodici mesi in Finlandia).(13)
37.      Ne consegue che l’articolo 15, paragrafo 1 e paragrafi da 4 a 6, della direttiva 2008/115 osta ad una normativa di uno Stato membro che, da un lato, non prevede che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo in una situazione di soggiorno irregolare sia automaticamente considerato irregolare alla scadenza di un termine massimo di diciotto mesi, e, dall’altro, non garantisce che tale trattenimento sia mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio (14).
38.      Una siffatta interpretazione deriva direttamente dal fatto che il termine massimo previsto all’articolo
15, paragrafi
5 e 6, della direttiva 2008/115, come precisato dalla Corte nella sentenza El Dridi (15), persegue lo scopo di limitare la privazione della libertà di un cittadino di un paese terzo in una situazione di allontanamento forzato. Infatti, poiché il trattenimento di tale persona, segnatamente nell’ambito della direttiva 2008/115, nell’ambito di una procedura di rimpatrio conseguente a un soggiorno irregolare, costituisce una grave ingerenza nel diritto fondamentale alla libertà, sancito dall’articolo
6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (16), il potere conferito alle autorità nazionali competenti di trattenere cittadini di paesi terzi è rigorosamente disciplinato dalle disposizioni del capo IV della direttiva 2008/115, in modo da garantire, da un lato, il rispetto del principio di proporzionalità per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti e, dall’altro, il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini di paesi terzi.
39.      Risulta quindi da una giurisprudenza costante della Corte, in particolare dalla sentenza Politsei- ja Piirivalveamet (17), che una misura di trattenimento ai sensi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115 può essere disposta solo qualora il comportamento dell’interessato sia idoneo a compromettere l’esecuzione della decisione di rimpatrio, poiché tale misura deve avere come unico obiettivo quello di garantire l’efficacia della procedura di rimpatrio (18), nel rigoroso rispetto del principio di proporzionalità (19). Pertanto, quando è disposto ai fini dell’allontanamento, il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare non persegue alcuna finalità punitiva. (20) Inoltre, come sottolineato dal cittadino di un paese terzo interessato, a causa della gravità di una siffatta ingerenza, egli è soggetto a garanzie rigorose, tra cui la prevedibilità e la tutela contro l’arbitrio (21).
40.      In conclusione, il principio di proporzionalità sancito dal diritto dell’Unione, il principio del trattenimento in ultima istanza e il divieto di privazione arbitraria della libertà sottolineano tutti il carattere eccezionale del trattenimento ai sensi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115. Sebbene tali principi non prevedano, di per sé, esplicitamente un metodo specifico di calcolo dei periodi di trattenimento, il loro effetto combinato – in combinato disposto con il requisito secondo cui il trattenimento serve unicamente ad assicurare l’efficacia della procedura di rimpatrio – implica che il metodo di calcolo deve riflettere e rispettare tali garanzie fondamentali. Solo un approccio cumulativo garantisce che il periodo totale di privazione della libertà sia strettamente limitato a quanto necessario e proporzionato nel caso di specie. Qualsiasi altro approccio che violi i periodi di trattenimento precedenti rischierebbe di eludere i termini imposti dall’articolo
15, paragrafi 5 e 6 di tale direttiva, pregiudicando così i tre principi summenzionati. In pratica, se i periodi di trattenimento successivi relativi alla medesima procedura di rimpatrio non dovessero essere cumulati, ciò potrebbe consentire agli Stati membri di eludere la durata massima di diciotto mesi riprendendo il trattenimento in forza della stessa decisione di rimpatrio. Una siffatta prassi condurrebbe a un trattenimento a tempo indeterminato, incompatibile con i principi summenzionati. Pertanto, i periodi di trattenimento relativi alla medesima procedura di rimpatrio devono, in linea di principio, essere cumulati al fine di rispettare i termini rigorosi previsti dalla direttiva 2008/115.
2.      La rilevanza delle circostanze di fatto in sede di calcolo dei periodi di trattenimento
a)      Interruzioni tra i periodi di trattenimento
41.      Il giudice del rinvio indica che, nel caso di specie, prima del terzo periodo di trattenimento, il cittadino interessato era stato rilasciato per quasi sei mesi, nel corso dei quali non ha rispettato la misura coercitiva meno severa che gli era imposta, ossia l’obbligo di comunicazione, ha lasciato la Finlandia per la Svezia, poi è stato rinviato in Finlandia da tale Stato membro.
42.      All’udienza, il Commissario di polizia B ha sostenuto che, se è trascorso un certo lasso di tempo dall’ultimo trattenimento, se sono stati sollevati altri argomenti giuridici o se sono emersi fatti nuovi, e se il rimpatrio della persona può essere considerato imminente, dovrebbe essere possibile avviare un nuovo periodo di trattenimento indipendentemente dai periodi precedenti. Qualsiasi altra interpretazione potrebbe dar luogo ad una situazione in cui diverrebbe impossibile dare effetto a misure di rimpatrio durante la vita dell’interessato. Ciò sarebbe contrario all’effettivo perseguimento degli obiettivi della direttiva 2008/115.
43.      Si pone quindi la questione se una lunga interruzione, accompagnata dalla partenza irregolare del cittadino interessato dallo Stato membro emittente della decisione di rimpatrio, costituisca una base per l’azzeramento del calcolo.
44.      A tal riguardo, come ho già indicato, conformemente all’articolo
15, paragrafo
1, della direttiva 2008/115, il trattenimento deve essere il più breve possibile e deve essere mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di allontanamento. Ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
4, di tale direttiva, il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata deve essere immediatamente rilasciata qualora risulti che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi giuridici o di altro tipo o che non sono più soddisfatte le condizioni di cui al paragrafo 1. (22) Inoltre, dalla sentenza Kadzoev risulta che l’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115 non consente in alcun caso di superare la durata massima del trattenimento da esso prevista. (23) La giurisprudenza derivante da tale sentenza conferma che l’articolo
15 di tale direttiva impone di cumulare tutti i periodi di trattenimento connessi a una procedura di rimpatrio al momento della valutazione del rispetto della durata massima (24). La logica sottesa, come dedotta da tale giurisprudenza, è che siffatte misure di trattenimento rientrano nell’ambito di un’unica procedura di rimpatrio e devono essere trattate nel loro insieme ai fini del calcolo della durata ammissibile. Pertanto, qualora il trattenimento sia connesso alla medesima procedura di rimpatrio di cui dalla direttiva 2008/115, riavviare da zero il calcolo del periodo di trattenimento autorizzato dopo un’interruzione contrasterebbe con il carattere cumulativo del limite previsto da tale disposizione.
45.      Una siffatta interpretazione è corroborata dalla sentenza John c. Grecia (25), nella quale la CEDU ha dichiarato che il mantenimento in trattenimento del ricorrente, anche a seguito di un rilascio formale e di un nuovo trattenimento, equivaleva a una privazione arbitraria della libertà contraria all’articolo
5, paragrafo
1, della Carta. In tale sentenza, detto giudice ha constatato che la nuova decisione di espulsione reiterava gli stessi motivi della precedente e non presentava alcuna nuova giustificazione del rinnovo del trattenimento. (26) In altri termini, il secondo periodo di trattenimento non era realmente distinto, in quanto era fondato sugli stessi motivi di allontanamento e mancava di nuove giustificazioni, ed è stato eseguito in un modo che dava solo un’apparenza di legalità.
46.      Ne consegue, a mio avviso, che il calcolo dei periodi di trattenimento non può essere «riavviato» nel corso dell’esecuzione di una decisione di rimpatrio nell’ambito della procedura unica di allontanamento, qualora l’obiettivo sottostante e il contesto procedurale rimangano invariati. Se la decisione di rimpatrio resta in vigore, un’interruzione del trattenimento – indipendentemente dalla sua durata – non giustifica che riparta da zero il calcolo del periodo di trattenimento.
47.      La situazione sarebbe diversa se il trattenimento fosse fondato su una nuova decisione di rimpatrio o di allontanamento, adottata per motivi del tutto nuovi, indipendente dalla decisione di rimpatrio iniziale e soggetta a controllo giurisdizionale. In tal caso, il trattenimento potrebbe essere trattato nell’ambito di una distinta procedura di allontanamento. In caso contrario, il trattenimento deve essere considerato parte di una stessa procedura di allontanamento e il tempo già trascorso deve essere preso in considerazione nella durata massima prevista all’articolo
15, paragrafi
5 e 6, della direttiva 2008/115. Ad esempio, quando una procedura di rimpatrio è stata abbandonata in modo reale e definitivo e un cittadino di un paese terzo entra nuovamente nello Stato membro in modo irregolare molti anni dopo, tale nuovo ingresso può dar luogo a un nuovo insieme di circostanze di fatto e di diritto, quali la presenza irregolare della persona nel territorio senza titolo di soggiorno o qualsiasi fondamento giuridico per il soggiorno. Siffatte circostanze possono giustificare l’adozione di una nuova decisione di rimpatrio ai sensi dell’articolo
6 della direttiva 2008/115, avviando così una nuova procedura di rimpatrio. Qualsiasi misura di trattenimento fondata su tale nuova decisione rientrerebbe in una procedura di rimpatrio separata e distinta, piuttosto che costituire una continuazione della procedura precedente. Tuttavia, un caso del genere presuppone un effettivo abbandono del primo procedimento a seguito di un periodo di assenza prolungata della persona e, pertanto, di inerzia delle autorità preposte, generalmente misurato in anni e non in mesi. In caso contrario, non si può ritenere che la procedura di rimpatrio sia stata definitivamente abbandonata. In altri termini, affinché possa essere avviato un nuovo procedimento, le circostanze devono andare ben oltre i termini procedurali o gli ostacoli temporanei.
48.      Di conseguenza, il fatto che il cittadino di un paese terzo abbia lasciato temporaneamente il territorio dello Stato membro incaricato del rimpatrio, o non si sia conformato a misure meno coercitive, interrompe la continuità della procedura di rimpatrio solo se è dimostrato che tale procedura è stata effettivamente e definitivamente abbandonata dalle autorità competenti.
49.      Nel caso di specie, il governo finlandese ha dichiarato all’udienza che non esiste una decisione formale che constati l’abbandono della procedura di rimpatrio; al contrario, il caso resta aperto fino a quando il cittadino interessato non sia stato espulso, dato che le autorità competenti continuano a perseguire attivamente il rimpatrio. Pertanto, in assenza di un abbandono effettivo e definitivo della procedura di rimpatrio, e tenuto conto dei continui sforzi compiuti dalle autorità per allontanare il cittadino interessato, si deve ritenere che le misure di trattenimento si riferiscano a una procedura di rimpatrio unica e in corso. Ne consegue che la durata massima del trattenimento prevista all’articolo
15 della direttiva 2008/115 non può essere ripartita in occasione di un nuovo trattenimento, in quanto l’obiettivo sottostante e il contesto procedurale della procedura di allontanamento restano invariati. Il fatto che il cittadino di un paese terzo interessato abbia lasciato temporaneamente il territorio dello Stato membro responsabile del rimpatrio – legalmente o illegalmente – o non si sia conformato a misure meno coercitive, non interrompe la continuità della procedura di rimpatrio, a meno che non sia dimostrato che la procedura è stata effettivamente e definitivamente abbandonata dalle autorità competenti.
b)      Azioni che impediscono il rimpatrio
50.      Come ho indicato (27), il fatto che il cittadino di un paese terzo abbia lasciato temporaneamente il territorio dello Stato membro incaricato del rimpatrio, o non si sia conformato a misure meno coercitive, interrompe la continuità della procedura di rimpatrio solo se è dimostrato che tale procedura è stata effettivamente e definitivamente abbandonata dalle autorità competenti.
51.      Sebbene gli spostamenti non autorizzati o l’inosservanza delle misure adottate possano giustificare un rinnovo del trattenimento sulla base di un nuovo esame ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
1, della direttiva 2008/115, essi non giustificano l’azzeramento del periodo di trattenimento. Un nuovo calcolo si verifica solo se la procedura di ritorno è stata effettivamente e definitivamente abbandonata, per poi ricominciare, ad esempio, mediante una nuova decisione di rimpatrio (28). Ciò deve essere chiaramente stabilito per rispettare il principio di trattenimento limitato e proporzionato richiesto da tale direttiva e dalla giurisprudenza, evitando l’arbitrarietà del trattenimento (29) e, pertanto, le proroghe arbitrarie della durata del trattenimento.
52.      Di conseguenza, come ho già indicato, in caso di interruzione prolungata dell’esecuzione della decisione di rimpatrio, l’elemento cruciale per determinare se possa essere adottata una nuova decisione di rimpatrio è se la procedura di rimpatrio sia stata effettivamente e definitivamente abbandonata (30). In assenza di circostanze siffatte, tutti i periodi di trattenimento precedenti continuano ad essere presi in considerazione nella durata massima autorizzata dalla direttiva 2008/115.
53.      Peraltro, sebbene gli atti commessi dal cittadino interessato nel corso della procedura di rimpatrio debbano essere presi in considerazione, in particolare quale indicatore di un rischio potenziale di fuga ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
1, della direttiva 2008/115, un siffatto comportamento non può giustificare, di per sé, né il trattenimento iniziale né la sua proroga ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
6, di tale direttiva. A tal riguardo, il trattenimento ai fini del rimpatrio deve restare strettamente limitato all’obiettivo di facilitare il rimpatrio o l’allontanamento e deve essere proporzionato e limitato nel tempo (31).
54.      È importante notare che, quando l’allontanamento non è realisticamente realizzabile – ad esempio a causa di inattività prolungata del paese terzo — il mantenimento in stato di trattenimento dell’individuo diviene illegittimo, indipendentemente dal comportamento dell’individuo nell’ambito dell’esecuzione della decisione di rimpatrio. In tali casi, il comportamento di tale persona, anche se non cooperativo, non può prevalere sul requisito che il trattenimento sia strettamente connesso ad una prospettiva realistica di allontanamento.
55.      A tal riguardo, la Corte ha assistito, in udienza, ad un dibattito giuridico sulla questione se possano essere adottate misure dopo la conclusione infruttuosa della procedura di rimpatrio, oggetto della sentenza JZ (32), in applicazione della sentenza Achughbabian (33), nella quale la Corte ha dichiarato, in sostanza, che la direttiva 2008/115 consente agli Stati membri di infliggere sanzioni penali, anche detentive, dopo la conclusione della procedura di rimpatrio e il fallimento dell’allontanamento, anche in caso di ostruzionismo da parte dell’interessato. (34) Tuttavia, tengo a sottolineare che la sentenza JZ (35) non contraddice la posizione secondo cui i periodi di trattenimento successivi connessi alla medesima procedura di rimpatrio dovrebbero essere cumulati ai sensi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115, ma affronta un contesto giuridico diverso: riguarda la situazione dopo un procedimento di rimpatrio che è stato portato a termine senza successo; in altri termini, la persona non ha lasciato il territorio nonostante la conclusione della procedura di rimpatrio e la scadenza della durata massima del trattenimento. Durante l’esecuzione di una decisione di rimpatrio, se tale direttiva è ancora applicabile, il principio del calcolo cumulativo dei periodi di trattenimento dovrebbe rimanere applicabile.
56.      Nel caso di specie, nulla indica che il terzo periodo di trattenimento del cittadino interessato sia indipendente dai due periodi precedenti. Pertanto, un periodo di trattenimento imposto dopo un totale cumulato di cinque mesi e ventitré giorni non può essere considerato come un nuovo periodo che «riavvia l’orologio» del suo trattenimento, a meno che la procedura di allontanamento sia stata legittimamente e realmente conclusa con un abbandono effettivo e definitivo e che sia stata avviata una nuova procedura di rimpatrio su una nuova base giuridica e alla luce di nuove circostanze, che vanno notevolmente al di là dei termini procedurali o degli ostacoli temporanei. Decidere diversamente equivarrebbe a pregiudicare i limiti e l’obiettivo di tutela della direttiva 2008/115. Il giudice del rinvio deve stabilire se la decisione di rimpatrio sia rimasta effettiva ed esecutiva a seguito dei precedenti periodi di trattenimento.
c)      Sull’omessa cooperazione del paese terzo
57.      Ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115, l’assenza di risposta o di cooperazione da parte del paese terzo, come il mancato rilascio di documenti di viaggio, può giustificare una proroga del trattenimento, a condizione che lo Stato membro possa dimostrare di aver compiuto sforzi ragionevoli per garantire il rimpatrio. Se il ritardo non è imputabile unicamente all’inerzia del paese terzo e lo Stato membro non ha attivamente perseguito soluzioni alternative o non ha dato seguito o intensificato gli sforzi, esso può non raggiungere la soglia degli «sforzi ragionevoli» e il trattenimento prolungato può diventare illegale. Tale questione è strettamente connessa all’efficacia e al dovere di diligenza di cui all’articolo
15, paragrafi
1 e 4, di tale direttiva.
58.      Come ho già menzionato, in assenza di una prospettiva ragionevole di allontanamento, il trattenimento deve essere il più breve possibile e terminare alla scadenza dei termini previsti all’articolo
15, paragrafi
5 e 6, della direttiva 2008/115. Una semplice assenza di risposta da parte di un paese terzo non costituisce quindi, di per sé, un’autorizzazione al mantenimento in stato di trattenimento senza limiti. Lo Stato membro deve dimostrare di aver continuato ad agire con diligenza e in modo proattivo, ad esempio attraverso contatti ripetuti, l’uso di risorse consolari o accordi di cooperazione, per assicurare il rimpatrio del cittadino interessato.
59.      Pertanto, nel caso di specie, sebbene ritardi nell’ottenimento di documenti da parte delle autorità di un paese terzo possano, in forza dell’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115, giustificare una proroga del trattenimento oltre il periodo iniziale di sei mesi, una siffatta proroga resta strettamente subordinata alla condizione che le autorità finlandesi competenti abbiano compiuto ogni ragionevole sforzo per assicurare l’allontanamento del cittadino interessato. Qualora risulti che il paese terzo in questione non coopera entro un termine ragionevole, o qualora non esista alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento, il trattenimento deve cessare, conformemente all’articolo
15, paragrafo
4, della direttiva 2008/115 e al principio di proporzionalità (36).
60.      Infine, rilevo che, nell’economia generale della direttiva 2008/115 (37), letta alla luce del principio di proporzionalità, il trattenimento non deve essere applicato in modo automatico o preventivo, ma deve costituire una misura di ultima istanza, utilizzata unicamente quando non esistono alternative che consentano di garantire l’efficacia della procedura di rimpatrio (38). Dato che la procedura di rimpatrio può comportare ritardi non imputabili al cittadino interessato, quali la mancata cooperazione del paese terzo o ostacoli diplomatici – Gli Stati membri devono valutare se misure meno coercitive siano più appropriate, almeno nei periodi in cui la procedura di asilo è ancora in corso o l’allontanamento non è ancora realizzabile. In caso contrario, esiste il rischio che la durata limitata disponibile per il trattenimento sia utilizzata prematuramente, il che rischia di compromettere l’efficacia dell’allontanamento non appena diventi realizzabile.
61.      A tal riguardo, per quanto riguarda l’assenza di prospettive realistiche di allontanamento, rilevo che la direttiva 2008/115 non tratta la situazione dei cittadini di paesi terzi che non possono essere rimpatriati, coloro che non possono essere espulsi per ragioni pratiche, ma ai quali non è riconosciuto alcun status giuridico dagli Stati membri (39). Di conseguenza, essi rimangono in uno stato di esclusione legale (40). Tale lacuna nuoce sia all’efficacia della politica di rimpatrio sia alla tutela dei diritti fondamentali dei cittadini di paesi terzi. In tale ipotesi, i cittadini di paesi terzi sono esposti a un trattenimento ripetuto.
3.      Validità del trattenimento quando le condizioni di applicazione della direttiva 2008/115 non erano soddisfatte in primo luogo, e ricorso prematuro alle procedure di rimpatrio
62.      Per quanto riguarda il fondamento giuridico invocato a sostegno del trattenimento, nella sentenza Kadzoev (41), la Corte ha dichiarato che il trattenimento ai fini dell’allontanamento disciplinato dalla direttiva 2008/115 e il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale, in particolare in forza della direttiva 2013/33/UE (42), erano oggetto di regimi giuridici distinti. Il periodo durante il quale una persona è trattenuta sulla base di una decisione adottata ai sensi delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di protezione internazionale non può essere considerato un trattenimento ai fini dell’allontanamento ai sensi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115.
63.      Tuttavia, la situazione di cui trattasi nel procedimento principale, come risulta dalle precisazioni contenute nella decisione di rinvio (43), è quella in cui tutti i periodi di trattenimento precedenti sono stati compiuti in applicazione dell’articolo
15 della direttiva 2008/115 e ai fini dell’esecuzione della medesima decisione di rimpatrio. A tal riguardo, il giudice del rinvio afferma di aver escluso dal suo rinvio pregiudiziale la questione di come calcolare la durata massima del trattenimento quando il trattenimento era basato sia sulla direttiva 2008/115 sia su un altro fondamento giuridico (contemporaneamente o in alternanza) (44). In altri termini, il giudice del rinvio sottolinea di aver scelto di non interrogare la Corte sulla questione se o come siffatti fondamenti giuridici sovrapposti o misti debbano incidere sul calcolo del periodo di trattenimento, poiché il trattenimento del cittadino interessato era basato – quantomeno principalmente e nella maggior parte dei casi – sulla sola direttiva 2008/115. Ne consegue che, secondo il giudice del rinvio, la questione dei fondamenti giuridici misti è priva di rilevanza pratica ai fini della presente causa.
64.      Pertanto, poiché il giudice del rinvio ha esplicitamente escluso tale questione dalla sua domanda di pronuncia pregiudiziale, la Corte dovrebbe considerarla irrilevante o ipotetica, tanto più che il trattenimento sembra essere stato principalmente fondato sulla direttiva 2008/115.
65.      Tuttavia, la presente causa solleva una questione distinta: la questione se l’applicazione della direttiva 2008/115 fosse valida per quanto riguarda il periodo di trattenimento dal 10 settembre al 29 ottobre 2022, in particolare alla luce delle garanzie procedurali enunciate all’articolo
24, paragrafo
3, del regolamento Dublino III.
66.      Ai sensi dell’articolo
24, paragrafo
3, del regolamento Dublino III, qualora un cittadino di un paese terzo al quale sia già stata negata la protezione internazionale in altri Stati membri entri in un nuovo Stato membro senza presentare una nuova domanda di asilo e la richiesta di ripresa in carico non sia formulata entro i termini previsti all’articolo
24, paragrafo
2, di tale regolamento, quest’ultimo Stato membro (nel caso di specie, la Finlandia) deve dare a tale persona la possibilità di presentare una nuova domanda di protezione internazionale nello Stato membro nel cui territorio si trova in situazione di soggiorno irregolare. (45) Per tale motivo, l’interessato non può essere rimpatriato nel suo paese d’origine finché non gli sia stata effettivamente concessa una siffatta possibilità.
67.      Nel caso di specie, per quanto riguarda il periodo di trattenimento compreso tra il 10 settembre e il 29 ottobre 2022, il giudice del rinvio ha indicato che, prima di arrivare in Finlandia, il cittadino interessato di un paese terzo aveva parimenti chiesto asilo nei Paesi Bassi, in Svezia e in Svizzera. Le richieste di ripresa in carico presentate dall’Ufficio stranieri finlandese agli altri Stati membri non sono state accolte e il Turun Hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo, Turku) ha dichiarato che tale autorità era legittimata a ritenere di essere l’autorità competente ad esaminare la domanda di asilo di tale persona ai sensi dell’articolo
17 del regolamento Dublino III.
68.      Poiché risulta che il cittadino interessato di un paese terzo aveva il diritto di presentare una nuova domanda ai sensi dell’articolo
24, paragrafo
3, del regolamento Dublino III e non poteva essere rinviato nel suo paese d’origine prima di disporre di una siffatta possibilità, è possibile che il trattenimento ai sensi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115 non abbia dovuto essere disposto per il periodo compreso tra il 10 settembre e il 29 ottobre 2022, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare. A tal riguardo, ricordo che, nella sua sentenza dell’8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Controllo d’ufficio del trattenimento) (46), la Corte ha dichiarato che le autorità giudiziarie che controllano il trattenimento ai sensi della direttiva 2008/115 devono verificare d’ufficio se le condizioni di un trattenimento legittimo siano soddisfatte, anche se la persona trattenuta non le solleva.
69.      Ciò premesso, se il trattenimento è stato erroneamente fondato sulle disposizioni della direttiva 2008/115, il periodo rilevante (o le parti pertinenti di tale periodo) deve essere preso in considerazione per il calcolo della durata massima del trattenimento di cui all’articolo
15, paragrafi
5 e 6, di tale direttiva. Infatti, la durata massima del trattenimento prevista in tali paragrafi riflette un limite temporale assoluto alla privazione della libertà prevista da tale direttiva ai fini dell’allontanamento. Se il tempo trascorso in stato di trattenimento fondato erroneamente sulle disposizioni della direttiva 2008/115 fosse escluso dal calcolo, gli Stati membri potrebbero eludere tali termini massimi riqualificando o rivalutando la base giuridica ex post, il che pregiudicherebbe l’effetto utile dell’articolo
15 di tale direttiva e violerebbe le garanzie procedurali per i cittadini di paesi terzi interessati. Ne consegue che, qualora il trattenimento non fosse legittimo a causa del suo fondamento giuridico errato, ad esempio perché la procedura di rimpatrio non era ancora pendente a causa del diritto di presentare una nuova domanda di asilo, tale termine deve essere incluso nella valutazione della durata complessiva autorizzata dall’articolo
15, paragrafi
5 e 6, della direttiva 2008/115.
4.      Conclusione provvisoria
70.      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo
15, paragrafi 5 e 6, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che, al fine di determinare se le durate massime di trattenimento siano state raggiunte, tutti i periodi durante i quali l’interessato è stato previamente trattenuto in forza di tale articolo
15, ai fini dell’esecuzione della medesima decisione di rimpatrio, devono essere cumulati. Se la decisione di rimpatrio resta in vigore e la procedura di allontanamento non è stata realmente e definitivamente abbandonata, un’interruzione del trattenimento non giustifica che ricominci da zero il calcolo dei periodi di trattenimento. Ciò vale anche se il cittadino interessato è stato rilasciato tra periodi di trattenimento o ha lasciato temporaneamente il territorio per un altro Stato membro. Inoltre, occorre valutare se, tenuto conto dell’articolo
17 e dell’articolo
24, paragrafo
3, del regolamento Dublino III, il trattenimento ai sensi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115 abbia potuto essere legittimo, per il periodo compreso tra il 10 settembre e il 29 ottobre 2022.
B.      Sulla seconda questione
71.      Con la sua seconda questione, che si articola in due parti, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, da un lato, se l’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che subordina l’introduzione di un controllo giurisdizionale vertente sul superamento della durata massima del trattenimento iniziale prevista al paragrafo 5 di tale articolo alla domanda della persona trattenuta e, dall’altro, in quale momento il controllo giurisdizionale di cui a tale seconda frase debba essere effettuato quando verte sulla decisione dell’autorità amministrativa competente di prorogare il trattenimento oltre tale durata massima iniziale.
72.      Su richiesta della Corte di giustizia, propongo di concentrare la mia analisi sulla seconda parte della seconda questione (47), che solleva il problema del controllo giurisdizionale previsto all’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115, relativo alla proroga di un periodo di trattenimento oltre i sei mesi.
73.      L’articolo
15, paragrafo
2, della direttiva 2008/115 esige che la legittimità del trattenimento sia oggetto di un controllo giurisdizionale effettuato il più rapidamente possibile sin dall’inizio del trattenimento. Qualora il trattenimento sia prolungato oltre i sei mesi ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115, una siffatta proroga deve essere giustificata da motivi specifici, quali la mancata cooperazione del cittadino interessato o i ritardi nell’ottenimento dei documenti necessari presso paesi terzi.
74.      La giurisprudenza della Corte riconosce che tanto il trattenimento iniziale quanto la sua proroga sono di natura simile, nel senso che essi implicano entrambi una privazione della libertà al fine di preparare il rimpatrio e/o procedere all’allontanamento del cittadino di un paese terzo interessato (48). La decisione di proroga del trattenimento deve quindi essere soggetta alle stesse garanzie procedurali che si applicano al trattenimento iniziale in forza dell’articolo
15, paragrafi
2 e 3, della direttiva 2008/115 (49). Si tratta, in particolare, del diritto a un controllo giurisdizionale, della proporzionalità e del requisito che il trattenimento sia necessario in un caso specifico.
75.      Ciò premesso, una proroga del trattenimento costituisce il mantenimento di una grave ingerenza nel diritto alla libertà dell’individuo (50) e, prolungando tale ingerenza oltre il periodo iniziale giustificato in forza dell’articolo
15, paragrafo
5, della direttiva 2008/115, essa richiede una nuova valutazione giudiziaria al fine di assicurarsi che essa resti legale, necessaria e proporzionata alla luce dei motivi specifici enunciati all’articolo
15, paragrafo
6, di tale direttiva (51). Tali garanzie attuano i diritti fondamentali sanciti dagli articoli 6 e 47 della Carta, vale a dire il diritto alla libertà e il diritto a un ricorso effettivo (52).
76.      In particolare, in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, che delinea concretamente la tutela giurisdizionale garantita dall’articolo 47 della Carta, ciascuno Stato membro deve prevedere, qualora il trattenimento sia stato disposto da un’autorità amministrativa, una «rapida» verifica in sede giudiziaria, vuoi d’ufficio, vuoi su domanda dell’interessato, della legittimità di tale trattenimento (53). Poiché la decisione iniziale di trattenimento deve essere oggetto di un controllo giurisdizionale, qualsiasi proroga di tale trattenimento – che rappresenta un’ingerenza ancora maggiore nel diritto fondamentale alla libertà – richiede necessariamente un controllo giurisdizionale almeno altrettanto rigoroso, se non di più. Un controllo giurisdizionale indebitamente ritardato non può fungere da controllo efficace della legittimità del mantenimento della privazione della libertà. Di conseguenza, tale controllo dovrebbe essere effettuato senza indebito ritardo e il più rapidamente possibile (54).
77.      A tal riguardo, come ho già ricordato, ciascuno Stato membro deve prevedere, qualora il trattenimento sia stato disposto da un’autorità amministrativa, un «pronto» riesame giudiziario, d’ufficio o su richiesta dell’interessato, della legittimità di tale trattenimento (55). Pertanto, è conforme all’impianto sistematico e agli obiettivi dell’articolo
15 della direttiva 2008/115 che un siffatto riesame giudiziario nell’ambito della proroga del trattenimento oltre i sei mesi sia, in linea di principio, avviato prima della scadenza del periodo iniziale, al fine di garantire una tutela effettiva del diritto alla libertà. Tale approccio contribuisce a garantire che la durata massima prevista all’articolo
15, paragrafo
5, di tale direttiva resti effettiva e che le condizioni eccezionali previste al paragrafo 6 di tale articolo siano oggetto di un controllo serio.
78.      Tuttavia, occorre rilevare che la direttiva 2008/115 non richiede espressamente che il riesame giudiziario della proroga del trattenimento sia esercitato prima della scadenza del termine iniziale di sei mesi. La seconda frase di detto articolo
15, paragrafo
3, richiede soltanto che tale trattenimento sia oggetto di un riesame, senza prevedere un termine o una forma procedurale specifici. Conformemente al principio dell’autonomia procedurale, gli Stati membri conservano un margine di discrezionalità nel determinare tali modalità procedurali. Pertanto, un riesame effettuato dopo la scadenza del termine può sempre essere conforme alla direttiva, a condizione che sia effettuato rapidamente ed effettivamente, offrendo così adeguate garanzie contro la detenzione arbitraria. Tuttavia, tenuto conto della gravità di un’eventuale privazione permanente della libertà, un riesame ritardato deve essere effettuato con particolare urgenza per garantire il rispetto del diritto alla libertà (56).
79.      Nel caso di specie, il giudice del rinvio indica che le condizioni che giustificano una proroga del trattenimento non sono state esaminate alla luce degli elementi di prova presentati, né menzionate nella decisione adottata dallo Helsingin käräjäoikeus (Tribunale di primo grado, Helsinki). Il giudice del rinvio sembra quindi ritenere che solo quando un’altra autorità giudiziaria, l’Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Tribunale di primo grado, Carelia meridionale), è intervenuta d’ufficio, il 7 dicembre 2023, il riesame richiesto dall’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115 sia stato effettivamente effettuato. Occorre rilevare che il cittadino di un paese terzo interessato ha fatto valere, in udienza, che la soglia di sei mesi è stata superata di due mesi e diciannove giorni prima di qualsiasi valutazione giudiziaria della legittimità della proroga del suo trattenimento.
80.      In assenza di una normativa dell’Unione sui requisiti procedurali relativi ai termini di controllo giurisdizionale richiesti dall’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115, gli Stati membri restano competenti, conformemente al principio dell’autonomia procedurale, a determinare tali modalità. (57) A tale riguardo, tenuto conto della gravità dell’ingerenza nel diritto fondamentale alla libertà, sancito all’articolo
6 della Carta, un periodo di due mesi e diciannove giorni nel corso del quale non ha avuto luogo alcun controllo giurisdizionale adeguato del trattenimento appare manifestamente eccessivo. Infatti, un siffatto ritardo rischia di compromettere l’effettività della tutela giurisdizionale richiesta dall’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115, che impone agli Stati membri di provvedere affinché, in caso di periodi di trattenimento prolungati, i riesami del trattenimento, che devono aver luogo ad intervalli ragionevoli, siano soggetti al controllo di un’autorità giudiziaria(58).
81.      Alla luce di quanto precede, ritengo che, quando la decisione di prorogare un trattenimento è adottata da un’autorità amministrativa, il controllo giurisdizionale richiesto dall’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115 dovrebbe essere introdotto, in linea di principio, prima dell’inizio del termine prorogato. Tuttavia, se un controllo giurisdizionale è avviato dopo la scadenza del termine iniziale di trattenimento, esso deve tuttavia essere effettuato rapidamente, conformemente al requisito di un controllo giurisdizionale in tempo utile della legittimità del trattenimento, quale previsto all’articolo
15, paragrafi
2 e 3, di tale direttiva, tenendo conto della gravità di un’eventuale ingerenza nel diritto fondamentale alla libertà.
C.      Sulla terza questione
82.      Anzitutto, occorre rilevare che sembrerebbe che il giudice del rinvio interroghi più ampiamente la Corte di giustizia sugli elementi pertinenti, nel diritto dell’Unione, al fine di stabilire le conseguenze di un controllo giurisdizionale ritardato. Tuttavia, a mio avviso, una risposta a una questione così ampia andrebbe al di là di quanto necessario a tale giudice per dirimere la controversia di cui al procedimento principale.
83.      Propongo pertanto di riformulare tale questione in modo da limitarne la portata, nel senso che occorre stabilire se l’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che l’assenza di un controllo giurisdizionale in tempo utile della decisione amministrativa che proroga il trattenimento della persona trattenuta oltre la durata massima iniziale prevista da tale articolo
15, paragrafo
5, comporta l’obbligo di liberare immediatamente tale persona, anche se, al momento dell’esecuzione del controllo giurisdizionale tardivo, sono soddisfatte tutte le condizioni sostanziali che giustificano il trattenimento, quali previste all’articolo
15 di tale direttiva. In caso contrario, il giudice del rinvio chiede quali siano gli elementi pertinenti per stabilire se, in tali circostanze, la persona detenuta debba essere immediatamente rilasciata.
84.      A tal riguardo, ricordo che, nella sentenza FMS e a., la Corte ha già dichiarato che l’articolo
15 della direttiva 2008/115 è incondizionato e sufficientemente preciso e ha quindi un effetto diretto (59). Inoltre, tale disposizione deve essere interpretata alla luce dell’articolo
47 della Carta, che garantisce il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva (60). A tal riguardo, la Corte ha stabilito che ciascuno Stato membro deve prevedere, qualora il trattenimento sia stato disposto da un’autorità amministrativa, un «pronto» riesame giudiziario, d’ufficio o su richiesta dell’interessato, della legittimità di tale trattenimento (61). L’assenza di controllo giurisdizionale o un ritardo sostanziale di tale controllo pregiudicherebbe quindi il contenuto essenziale dell’articolo
47 e violerebbe quindi il diritto dell’Unione (62). Di conseguenza, qualora non venga effettuato alcun controllo giurisdizionale in modo tempestivo ed effettivo, il trattenimento diviene incompatibile con l’articolo
15, paragrafi
2 e 3, della direttiva 2008/115 nonché con l’articolo
47 della Carta, indipendentemente dalla questione se i motivi sostanziali del trattenimento possano essere soddisfatti successivamente.
85.      Inoltre, la Corte ha espressamente indicato che, qualora il trattenimento sia giudicato illegittimo, la persona interessata è immediatamente rilasciata(63) e i giudici nazionali devono poter sostituire la loro sentenza e ordinare il rilascio immediato o un’alternativa al trattenimento (64). La Corte ha confermato che i tribunali possono ordinare il rilascio direttamente, in assenza di un altro giudice competente, qualora il trattenimento violi il diritto dell’Unione (65).
86.      A tal riguardo, occorre rilevare che la Corte ha operato una distinzione tra le situazioni in cui il trattenimento è attualmente illegittimo e quelle in cui esso era illegittimo solo per un periodo precedente. Qualora il trattenimento sia privo di fondamento giuridico al momento del controllo giurisdizionale, la persona deve, in linea di principio, essere immediatamente rilasciata, come confermato dalla sentenza FMS e a. (66) Tuttavia, quando la detenzione di una persona era inizialmente illegittima, ma è ormai giustificata da un nuovo motivo giuridico autonomo, come menzionato nella sentenza Bouskoura (67), non è necessario un rilascio immediato. Tale sentenza verte specificamente su un cambiamento di regime giuridico, che va dal trattenimento ai sensi del regolamento Dublino III al trattenimento ai sensi della direttiva 2008/115, che implica basi giuridiche distinte. In tali casi, il cittadino di un paese terzo può avere diritto a un indennizzo per la precedente privazione della libertà personale illegale. (68) Per contro, la presente causa riguarda periodi di trattenimento successivi imposti nell’ambito del medesimo regime giuridico, vale a dire l’articolo
15 della direttiva 2008/115. A tal riguardo, spetta alle autorità nazionali giustificare ciascun nuovo termine, in particolare qualsiasi proroga ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
6, di tale direttiva.
87.      Ritengo che i principi enunciati nella giurisprudenza della Corte, citata ai paragrafi 84 e 85 delle presenti conclusioni, si applichino anche al controllo giurisdizionale delle decisioni di proroga del trattenimento ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115, che fa seguito a un primo trattenimento disposto in forza di una misura adottata sulla base dell’articolo
15, paragrafo
1, di tale direttiva, e che qualsiasi privazione della libertà ai sensi dell’articolo
15 di quest’ultima deve essere accompagnata da un controllo giurisdizionale effettivo e tempestivo.
88.      Ne consegue che, se il controllo giurisdizionale è indebitamente ritardato e la proroga del trattenimento oltre il periodo iniziale di sei mesi previsto all’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115 avviene senza controllo giurisdizionale in tempo utile, un siffatto trattenimento deve essere considerato illegittimo. La garanzia procedurale di un controllo giurisdizionale tempestivo, sancita all’articolo
15, paragrafo
2, di tale direttiva, è una condizione essenziale della legittimità del mantenimento in stato di trattenimento. La successiva constatazione che le condizioni sostanziali del trattenimento sono soddisfatte non può porre rimedio retroattivamente alla violazione. Pertanto, in caso di mancato rispetto di tale requisito procedurale, il cittadino di un paese terzo deve essere immediatamente rilasciato, indipendentemente dalla questione se le condizioni sostanziali del trattenimento siano soddisfatte al momento del riesame tardivo.
IV.    Conclusioni
89.      Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia) nei seguenti termini:
L’articolo
15, paragrafi 3, 5 e 6 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, letto alla luce degli articoli 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,
deve essere interpretato nel senso che:
–        esso esige che, al fine di determinare se le durate massime di trattenimento previste all’articolo
15, paragrafi
5 e 6, di tale direttiva siano state raggiunte, debbano essere presi in considerazione tutti i periodi durante i quali il cittadino di un paese terzo interessato è stato previamente trattenuto in forza di tale disposizione, ai fini dell’esecuzione della medesima decisione di rimpatrio. Se la decisione di rimpatrio resta in vigore e la procedura di allontanamento non è stata effettivamente e definitivamente abbandonata, un’interruzione del trattenimento non giustifica che ricominci da zero il calcolo dei periodi di trattenimento. Ciò vale anche se il cittadino di un paese terzo interessato è stato rilasciato tra periodi di trattenimento o ha lasciato temporaneamente il territorio per un altro Stato membro;
–        il controllo giurisdizionale richiesto dall’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, della direttiva 2008/115, al momento della proroga del periodo iniziale di trattenimento, dovrebbe essere introdotto, in linea di principio, prima dell’inizio del termine prorogato. Tuttavia, se un controllo giurisdizionale è avviato dopo la scadenza del termine iniziale di trattenimento, esso deve tuttavia essere effettuato rapidamente, conformemente al requisito di un controllo giurisdizionale in tempo utile della legittimità del trattenimento, quale previsto all’articolo
15, paragrafi
2 e 3, di tale direttiva, tenendo conto della gravità di un’eventuale ingerenza nel diritto fondamentale alla libertà;
–        se il controllo giurisdizionale è indebitamente ritardato e la proroga del trattenimento oltre il periodo iniziale di sei mesi previsto all’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115 avviene senza controllo giurisdizionale in tempo utile, un siffatto trattenimento deve essere considerato illegittimo. La garanzia procedurale di un controllo giurisdizionale tempestivo, sancita all’articolo
15, paragrafo
2, di tale direttiva, è una condizione essenziale della legittimità del mantenimento in stato di trattenimento. La successiva constatazione che le condizioni sostanziali del trattenimento sono soddisfatte non può porre rimedio retroattivamente alla violazione. Pertanto, in caso di mancato rispetto di tale requisito procedurale, il cittadino di un paese terzo deve essere immediatamente rilasciato, indipendentemente dalla questione se le condizioni sostanziali del trattenimento siano soddisfatte al momento del riesame tardivo.
1      Lingua originale: l’inglese.
i      Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti del procedimento.
2      GU 2008, L 348, pag. 98.
3      Più precisamente, il giudice del rinvio sembra essere stato chiamato a pronunciarsi non sulla legittimità della decisione delle autorità di polizia dell’11 settembre 2023, con la quale il cittadino interessato di un paese terzo è stato trattenuto una terza volta, bensì su quella del suo mantenimento in stato di detenzione oltre la durata massima di sei mesi prevista all’articolo
15, paragrafo
5, della direttiva 2008/115. L’appello proposto dinanzi a tale giudice è diretto contro la decisione dell’Itä-Suto hovioikeus (Corte d’appello della Finlandia orientale, Finlandia) che respinge l’appello interposto dal cittadino interessato di un paese terzo avverso la sentenza dell’Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Tribunale di primo grado, Carelia meridionale, Finlandia) del 7 dicembre 2023, il quale ha dichiarato, in particolare, che il solo fatto che un’udienza fosse stata tenuta d’ufficio solo dopo che la durata totale del trattenimento aveva (potenzialmente) superato sei mesi non era sufficiente per giustificare il suo rilascio.
4      Secondo Peers, S., la direttiva 2008/115, benché inizialmente concepita come uno strumento rigoroso di trattenimento e di allontanamento dei migranti in situazione irregolare, si è evoluta attraverso la giurisprudenza della Corte per riflettere un approccio più equilibrato (v. Peers, S., Irregular migrants: – Can human treatment be balanced against efficient removal? European Journal of Migration and Law, Vol. 17, No 4, 2015, pagg. 289-304).
5      GU 2013, L 180, pag. 31.
6      C‑357/09 PPU; EU:C:2009:741 (in prosieguo: la «sentenza Kadzoev»).
7      Nel rispondere a una questione posta dalla Corte di giustizia, il giudice del rinvio precisa che, per quanto riguarda l’applicazione dell’articolo
127 della legge sugli stranieri, per quanto riguarda la direttiva 2008/115, non è chiaro se periodi di trattenimento distinti debbano essere cumulati o trattati in modo autonomo nel calcolo della durata massima di un periodo di trattenimento. A causa della mancanza di una giurisprudenza nazionale consolidata, le decisioni di rilascio delle persone trattenute dipendono attualmente dal modo in cui la polizia o i giudici interpretano la legge in ciascun caso.
8      V., in tal senso, sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 268) (in prosieguo: la «sentenza FMS e a.»). La direttiva 2008/115 mira quindi ad allinearsi alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»), secondo la quale la detenzione di una persona nell’ambito di un procedimento di espulsione o di estradizione non è subordinata alla condizione che tale misura sia «necessaria, ad esempio, per evitare la fuga dell’individuo» [v., in particolare, CEDU, 15 novembre 1996, Chahal c. Regno Unito (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 e 113); 10 luglio 2014, Rakhimov c. Russia (CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 e 120); e 27 novembre 2014, Khomullo c. Ucraina (CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, § 52)].
9      Sentenza del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 40); in prosieguo: la «sentenza El Dridi»).
10      V., in tal senso, sentenza FMS e a., punto 278.
11      V., in particolare, sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 58), in cui la Corte ha dichiarato che una proroga concessa in forza dell’articolo
15, paragrafo
6, della direttiva 2008/115 deve essere decisa conformemente al diritto nazionale e non può in nessun caso superare i dodici mesi supplementari.
12      V. punto 69 di tale sentenza, che fa riferimento ai punti 37, 54 e 61 della medesima. V. anche la Sezione 15.4 del manuale sul rimpatrio della Commissione europea [allegato alla Raccomandazione (UE) 2017/2338 della Commissione, del 16 novembre 2017, che istituisce un manuale comune sul rimpatrio che le autorità competenti degli Stati membri devono utilizzare nell’espletamento dei compiti connessi al rimpatrio (GU 2017, L 339, pag. 83)].
13      V., in particolare, sentenza FMS e a., punti 279 e 280 e giurisprudenza ivi citata.
14      Ibidem, punto 280.
15      Nella sentenza El Dridi, punto 43, la Corte ha aggiunto che la direttiva 2008/115 mira quindi a tener conto sia della giurisprudenza della CEDU secondo la quale il principio di proporzionalità esige che il trattenimento di una persona nei confronti della quale è in corso un procedimento di espulsione o di estradizione non prosegua per un periodo irragionevole, vale a dire che la sua durata non superi la durata necessaria all’obiettivo perseguito [v., in particolare, CEDU, 29 gennaio 2008, Saadi c. Regno Unito (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ da 72 a 74)], sia dell’ottavo orientamento dei «Venti orientamenti sul rimpatrio forzato», adottati il 4 maggio 2005 dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, di cui al considerando 3 della direttiva 2008/115. Secondo tale principio, il trattenimento ai fini dell’allontanamento deve essere quanto più breve possibile. Per un commento sulla sentenza El Dridi, v. Raffaelli, R., «Criminalizing irregular immigration and the Returns Directive
An analysis of the El Dridi case’, European Journal of Migration and Law, Vol. 13, No 4, 2011, pagg. da 467 a 489, e Mitsilegas, V., The Criminalisation of Migration in Europe
Challenges for Human Rights and the Rule of Law, Springer, Cham, 2015, pagg. da 57 a 76.
16      V. sentenze dell’8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Esame d’ufficio del trattenimento), C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858, punto 72 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 4 ottobre 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C‑387/24 PPU, EU:C:2024:868, punto 41; in prosieguo: la «sentenza Bouskoura». Poiché il trattenimento costituisce un’ingerenza grave nel diritto alla libertà di un cittadino di un paese terzo, sancito dall’articolo
6 della Carta, esso è soggetto a garanzie rigorose, tra cui la prevedibilità e la tutela contro l’arbitrio (v., in tal senso, sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 40).
17      Sentenza del 6 ottobre 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Trattenimento –
Rischio di commettere un reato) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punti da 30 a 33, 38 e da 40 a 43).
18      V., in tal senso, sentenza FMS a., punti 268 e 269.
19      Per un’analisi della giurisprudenza della Corte relativamente alla direttiva 2008/115, v. Molnár, T., «The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the related CJEU case-law
Approaches worlds apart?», in Carrera, S., e a. (eds), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018, pagg. da 105 a 124.
20      V., in tal senso, sentenza del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punto 38).
21      V., in tal senso, sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 40). V., altresì, CEDU, 19 febbraio 2009, A. e altri c. Regno Unito (CE:ECHR:2009:0219JUD000345505, § 164).
22      La nozione di «prospettiva ragionevole» è stata interpretata, in particolare, nella sentenza Kadzoev (punti da 64 a 66), nella quale la Corte ha dichiarato che non esisteva una prospettiva ragionevole di allontanamento qualora appaia improbabile che l’interessato sia ammesso in un paese terzo alla luce dei termini impartiti. V. anche sentenza FMS e PH, punto 278.
23      V. supra, paragrafo 35.
24      V. supra, paragrafi da 37 a 40.
25      Sentenza CEDU, 10 maggio 2007, CE:ECHR:2007:0405JUD000868708.
26      Ibidem, §§ 33 e 34.
27      V. supra, paragrafi da 44 a 47.
28      V., supra, paragrafi 46 e 47.
29      V. supra, paragrafo 39.
30      V. supra, paragrafo 46.
31      V., in particolare, sentenza Kadzoev, punto 37, e sentenza del 6 ottobre 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Trattenimento) –
Rischio di commettere un reato) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punti da 40 a 42).
32      Sentenza del 17 settembre 2020, JZ  (Pena detentiva in caso di divieto d’ingresso) (C‑806/18, EU:C:2020:724, punti da 27 a 29 e giurisprudenza ivi citata).
33      Sentenza del 6 dicembre 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punti 46, 48 e 50).
34      Sentenza del 17 settembre 2020, JZ (Pena detentiva in caso di divieto d’ingresso) (C‑806/18, EU:C:2020:724, punti da 27 a 29 e giurisprudenza ivi citata).
35      Ibidem.
36      V. sentenza Kadzoev, punti da 63 a 67. Infatti, al punto 65 di tale sentenza, la Corte collega direttamente la proporzionalità alla prospettiva ragionevole di allontanamento, dichiarando che il trattenimento di una persona ai fini dell’allontanamento non deve essere prolungato oltre il tempo strettamente necessario a garantire il buon esito dell’allontanamento. Se risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento, il trattenimento cessa di essere giustificato e la persona interessata deve essere immediatamente rilasciata.
37      V. articolo 15, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2008/115.
38      V. articolo
8, paragrafo
4, della direttiva 2008/115, secondo il quale «[o]ve gli Stati membri ricorrano – in ultima istanza – a misure coercitive per allontanare un cittadino di un paese terzo che oppone resistenza, tali misure sono proporzionate e non eccedano un uso ragionevole della forza. Le misure coercitive sono attuate conformemente a quanto previsto dalla legislazione nazionale in osservanza dei diritti fondamentali e nel debito rispetto della dignità e dell’integrità fisica del cittadino di un paese terzo interessato». V. anche Peers, S., nota 4, op. cit., pagg. da 289 a 304.
39      Majcher, I. e Strik, T., «Legislating without evidence - The recast of the EU Return Directive»,
European Journal of Migration and Law, Vol. 23, No 2, 2021, pagg. da 103 a 126.
40      Ibidem.
41      Punto 45. V. anche sentenza Bouskoura, punto 46.
42      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU2013, L 180, pag. 96). La direttiva 2013/33 ha sostituito la direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU 2003, L 31, pag. 18).
43      Dal punto 22 della decisione di rinvio risulta che la disposizione relativa alla durata massima del trattenimento di sei mesi prevista all’articolo
127, paragrafo
1, della legge sugli stranieri, che corrisponde all’articolo
15, paragrafo
5, della direttiva 2008/115, si applica a qualsiasi trattenimento di uno straniero, indipendentemente dalla questione se il fondamento giuridico del trattenimento sia da rintracciarsi nel diritto dell’Unione o nel diritto nazionale. Dal punto 23 della decisione di rinvio risulta che «dagli atti emerge chiaramente che il trattenimento [del cittadino interessato] si è fondato, sempre o quasi sempre, quantomeno principalmente, sulla direttiva [2008/115]».
44      Il trattenimento ai fini dell’allontanamento ai sensi della direttiva 2008/115 e il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale sono soggetti a regimi giuridici distinti. V. supra, paragrafo 60.
45      Per quanto riguarda la differenza tra i regimi di trattenimento ai sensi della direttiva 2008/115 e del regolamento Dublino III, v. sentenza Bouskoura, punti da 46 a 50.
46      C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858 (punti 83, 84, 88 e 92).
47      Consegue dalla giurisprudenza consolidata della Corte, in particolare dalla sentenza del 10 settembre 2013, G. e R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533), e del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), che il controllo dell’autorità giudiziaria di cui alla seconda frase dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2008/115 dev’essere esperito d’ufficio, senza che la persona trattenuta debba richiederlo a tal fine. Tale interpretazione garantisce la tutela effettiva del diritto fondamentale alla libertà e alla sicurezza, sancito all’articolo
6 della Carta.
48      V. sentenze del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 44), e del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punto 59).
49      V., in tal senso, sentenza del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
50      V. supra nota 17.
51      V., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 44), nella quale la Corte ha dichiarato, in sostanza, che qualsiasi proroga del trattenimento ai sensi di tale articolo
15, paragrafo
6, richiede una nuova valutazione individualizzata e non può essere automatica (punti da 44 a 46). Inoltre, il giudice investito del ricorso deve valutare le condizioni che giustificano il rinvio e non limitarsi a fondarsi sulle conclusioni dell’autorità amministrativa (punto 60).
52      La Corte ha dichiarato che sarebbe contrario al contenuto essenziale del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, garantito dall’articolo
47 della Carta, che nessun giudice possa esaminare se una decisione che dispone un trattenimento, ai sensi della direttiva 2008/115, sia conforme ai diritti e alle libertà garantiti dal diritto dell’Unione ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare (v., in tal senso, sentenza FMS e a., punto 290).
53      V. sentenza dell’8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Esame d’ufficio del trattenimento) (C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858), punto 83 e giurisprudenza citata.
54      V. articolo
15, paragrafo
2, della direttiva 2008/115, il quale richiede esplicitamente che il trattenimento sia sottoposto a controllo giurisdizionale «il più rapidamente possibile dall’inizio del trattenimento» e che le proroghe siano controllate da un’autorità giudiziaria. Dalla logica sistemica di tale direttiva discende che, poiché il trattenimento deve essere necessario, proporzionato e limitato nel tempo, il controllo del mantenimento del trattenimento ai sensi dell’articolo
15, paragrafo
3, seconda frase, di detta direttiva deve essere soggetto alle stesse garanzie giudiziarie del trattenimento iniziale, compresa la tempestività.
55      V. sentenza dell’8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Esame d’ufficio del trattenimento) (C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858, punto 83).
56      Tale interpretazione è ulteriormente rafforzata dall’articolo
15, paragrafo
4, della direttiva 2008/115, il quale prevede che il trattenimento cessa immediatamente quando le condizioni enunciate all’articolo
15, paragrafo
1, della direttiva 2008/115 non sono più soddisfatte. Sarebbe incompatibile con tale disposizione il fatto che una proroga sia imposta automaticamente o tardivamente.
57      V. sentenza dell’8 maggio 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punto 41).
58      V. sentenza nella causa FMS e a., punto 276.
59      V., in tal senso, sentenza FMS
a., punto 288 e la giurisprudenza ivi citata.
60      Ibidem, punto 289.
61      V. sentenza dell’8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Esame d’ufficio del trattenimento) (C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858, punto 83).
62      Ibidem, punti 81 e 83.
63      V., a tal fine, sentenza nella causa FMS e a., punto 292.
64      Ibidem, punto 293, che fa riferimento alla sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 62). V. anche sentenza dell’8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Esame d’ufficio del trattenimento) (C‑704/20 e C‑39/21, EU:C:2022:858, punto 79) e sentenza Bouskoura, punto 44.
65      V. sentenza FMS e a., punto 294.
66      Ibidem, punto 278.
67      V. sentenza Bouskoura, punti da 58 a 61.
68      Ibidem.