Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
12 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asia C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
vastaan
Konkurences padome
(Ennakkoratkaisupyyntö – Augstākā tiesa (Senāts) (ylin tuomioistuin, Latvia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Kilpailu – SEUT 102 artikla – Määräävän aseman väärinkäyttö – Taloudellisen toiminnan ja yrityksen käsite – Jätehuoltopalvelun järjestäminen kunnassa ja mahdollisuus valita sopimuspuolen valintajärjestelmä – Julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön kuuluvat päätökset – Yhdyskuntajätteen jätehuoltopalvelua tarjoavan sopimuspuolen valintamenettely – Hankintasopimuksen tekeminen ilman tarjouskilpailua – Kunnan osittain omistama palveluntarjoaja
1.        Vuonna 2004 Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Jelgavan kunta, Latvia) teki kunnan alueen jätteiden keräämistä ja käsittelyä koskevan palvelusopimuksen sellaisen yhtiön kanssa, jossa se oli enemmistöomistajana.
2.        Sopimuksensaaja valittiin ilman tarjouskilpailua. Sopimuksen voimassaoloaika ulottuu vuoteen 2029.
3.        Vuonna 2021 Konkurences padome (kilpailuneuvosto, Latvia) totesi, että valitessaan sopimuksensaajan ilman tarjouskilpailua kunta oli rikkonut määräävän aseman väärinkäyttöä koskevaa kieltoa, ja se määräsi kunnalle seuraamusmaksun.
4.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, miten SEUT 102 artiklaa olisi tulkittava lyhyesti sanottuna sen selvittämiseksi, toimiiko kunta yrityksen ominaisuudessa tehdessään päätöksen siitä, millä tavalla jätehuoltopalvelun tarjoaminen järjestetään sen alueella.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivi 75/442/ETY(2)
5.        Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on perustettava tai nimettävä toimivaltainen viranomainen tai toimivaltaiset viranomaiset, jotka vastaavat tietyllä alueella jätteistä huolehtimisen suunnittelusta, järjestämisestä, lupamenettelystä ja valvonnasta.”
2.     Direktiivi 2008/98/EY(3)
6.        Direktiivin 13 artiklassa (”Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu”) säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä sekä erityisesti,
a)      ettei vaaranneta vesiä, ilmaa, maaperää ja kasveja sekä eläimiä;
b)      ettei aiheuteta melu- eikä hajuhaittoja; ja
c)      ettei vahingoiteta maaseutua eikä erityistä merkitystä omaavia kohteita.”
B       Latvian oikeus
1.     Kilpailulaki(4)
7.        Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaisesti määräävällä asemalla tarkoitetaan yhden tai useamman taloudellisen toimijan sellaista taloudellista asemaa tietyillä markkinoilla, että toimija voi estää kilpailun tai rajoittaa tai vääristää sitä merkittävällä tavalla kyseisillä markkinoilla riittävän pitkään toimien joko kokonaan tai osittain kilpailijoista, asiakkaista, tavarantoimittajista tai kuluttajista riippumattomalla tavalla.
8.        Kilpailulain 1 §:n 9 momentin mukaisesti taloudellisella toimijalla tarkoitetaan henkilöä, myös ulkomaalaista henkilöä, joka harjoittaa tai aikoo harjoittaa taloudellista toimintaa Latviassa tai jonka toiminta vaikuttaa tai voi vaikuttaa kilpailuun Latvian alueella.
9.        Kilpailulain 13 §:n sisältö vastaa SEUT 102 artiklan sisältöä.(5)
2.     Valtionhallinnon järjestämisestä annettu laki(6)
10.      Valtionhallinnon järjestämisestä annetun lain 1 §:n mukaisesti lailla perustetulla julkisoikeudellisella oikeushenkilöllä tarkoitetaan kuntaa tai muuta lailla tai lain nojalla perustettua julkisoikeudellista oikeushenkilöä.
11.      Lain 87 §:ssä säädetään, että julkisoikeudellisen oikeushenkilön toiminta kuuluu yksityisoikeuden soveltamisalaan, kun se i) toteuttaa toimintansa kannalta välttämättömiä liiketoimia, ii) tarjoaa palveluja tai iii) perustaa pääomayhtiön tai ostaa omistusosuuden olemassa olevasta pääomayhtiöstä. Julkisoikeudelliseen oikeushenkilöön sovelletaan silloin, kun se toimii yksityisoikeuden soveltamisalalla, lakeja, joissa säädetään yksityisoikeudellisista toimista yleensä, siltä osin kuin muut oikeussäännöt eivät rajoita kyseistä toimintaa.
3.     Kuntalaki(7)
12.      Kuntalain 15 §:n mukaisesti yksi tehtävistä, joista kunnat huolehtivat itsenäisesti, on asukkaidensa yleisen edun mukaisten palvelujen järjestäminen, ja näihin palveluihin kuuluu jätehuolto.
4.     Jätehuoltolaki(8)
13.      Jätehuoltolain 9 §:n mukaisesti kuntien on järjestettävä hallinnollisella alueellaan yhdyskuntajätteen jätehuolto, mukaan lukien vaarallisen jätteen huolto, jätehuoltosuunnitelmien mukaisesti.
14.      Jätehuoltolain 15 §:ssä säädetään paikallisviranomaisen toimivallasta valita toimija, joka huolehtii yhdyskuntajätteen keräämisestä, kuljetuksesta, käsittelystä ja säilytyksestä asiaankuuluvalla jätehuoltoalueella julkisista hankinnoista annetussa lainsäädännössä säädetyn menettelyn mukaisesti järjestämällä tietyn alueen yhdyskuntajätteen jätehuoltoa koskeva julkinen hankintamenettely.(9)
5.     Valtion ja kuntien julkisista hankinnoista annettu laki(10)
15.      Lain 1 §:n 3 momentin a kohdan mukaan hankintaviranomaisella tarkoitetaan hallintoviranomaista, muuta viranomaista, lailla perustettua julkisoikeudellista oikeushenkilöä tai yksityisoikeudellista yhteisöä, joka täyttää samanaikaisesti seuraavat perusteet:
–        se on perustettu jonkin julkisen tarpeen täyttämistä varten tai sen tehtävänä on täyttää jokin julkinen tarve, eikä se ole luonteeltaan kaupallinen;
–        hallintoviranomainen, muu viranomainen, lailla perustettu julkisoikeudellinen oikeushenkilö tai nämä perusteet täyttävä yksityisoikeudellinen yhteisö käyttää siinä määräysvaltaa tai määräävää vaikutusvaltaa (enemmistöä äänistä sen valvonta- tai johtoelinten jäsenten valinnassa tai johdon nimityksissä), tai valtio, lailla perustettu julkisoikeudellinen oikeushenkilö tai nämä perusteet täyttävä yksityisoikeudellinen oikeushenkilö rahoittaa sen toimintaa yli 50 prosentin osuudella.
16.      Lain 4 §:ään sisältyy poikkeuksia lain soveltamisesta, ja siinä annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus olla soveltamatta lakia silloin, kun hankintasopimus tehdään muun muassa palvelusta, jota tarjoaa hankintaviranomaisen tehtävien hoitamista varten perustettu yksikkö, jossa hankintaviranomainen käyttää täyttä määräysvaltaa tai joka toimii hankintaviranomaisen alaisuudessa ja tarjoaa palvelujaan pääasiallisesti (yli 80 prosenttia palveluistaan) hankintaviranomaiselle sekä noudattaa täysimääräisesti laissa säädettyjä vaatimuksia suhteissaan kolmansiin.
II     Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
17.      Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvän kuvauksen perusteella tosiseikkojen tapahtumajärjestys on ollut seuraava:
–        Latvian tasavallan kaupparekisteriin merkittiin 27.9.2004 SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi ‑niminen yhtiö (jäljempänä SIA JKP), jonka pääomasta Jelgavan kunta omistaa 51 prosenttia ja yksityisoikeudellinen oikeushenkilö 49 prosenttia.
–        Jelgavan kunta teki 1.11.2004 SIA JKP:n kanssa palvelujen tarjoamista koskevan sopimuksen, joka koski jätehuoltoa sekä jätehuoltojärjestelmän kehittämistä ja tukemista Jelgavan kunnassa 31.12.2029 saakka (jäljempänä palvelusopimus).
–        Jelgavan kunta teki kyseisen palvelusopimuksen järjestämättä tarjouskilpailua, sillä se sovelsi tuolloin voimassa olleessa hankintalaissa säädettyä poikkeusta eli in house
‑hankintamenettelyä.
–        Kilpailuneuvostoon saapui 25.5.2020 yksityisen tekemä kantelu, jossa vedottiin Jelgavan kunnan jätehuoltopalvelujen tarjoajan valinnan lainvastaisuuteen ja vaadittiin siten palvelusopimuksen purkamista ja uuden valintamenettelyn järjestämistä.
–        Kilpailuneuvosto totesi 22.7.2021 tekemässään päätöksessä, että Jelgavan kunnan menettely oli rikkonut kilpailulain 13 §:n 1 momenttia (määräävän aseman väärinkäytön kielto), ja se määräsi kunnalle seuraamusmaksun.
18.      Jelgavan kunta nosti kyseistä päätöstä koskevan kanteen Administratīvā apgabaltiesassa (maakunnallinen hallintotuomioistuin, Latvia). Se väitti tiivistetysti, että jätehuoltopalvelujen tarjoamista koskevan hankintasopimuksen tekeminen in house
‑hankintamenettelyn kautta ei ole markkinatoimijan tekemä päätös. Tehdessään päätöksen yhdyskuntajätteen jätehuollosta vastaavan toimijan valintamenettelystä kunta oli käyttänyt (julkisoikeudellista) julkista valtaansa, johon kilpailuviranomainen ei voinut kohdistaa valvontaa.
19.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteen, yhtyi kilpailuneuvoston näkemyksiin ja totesi, että Jelgavan kunta oli markkinatoimija, joka oli käyttänyt väärin määräävä asemaansa.
20.      Jelgavan kunta on valittanut ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta tuomiosta Augstākā tiesa (Senātsiin) (ylin tuomioistuin, Latvia).
21.      Tässä tilanteessa Augstākā tiesa (Senāts) on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [SEUT] 102 artiklaa tulkittava siten, että kun huomioon otetaan käsiteltävän asian olosuhteet, kyseisen artiklan soveltamisalaan kuuluu myös lailla perustetun julkisoikeudellisen oikeushenkilön tekemä päätös siitä, millä tavalla kunnan alueen jätehuolto järjestetään, kuten nyt käsiteltävässä asiassa päätös järjestää kyseisen palvelun tarjoaminen antamalla in house
‑hankintamenettelyä noudattaen oikeus kyseisen palvelun tarjoamiseen yritykselle, jonka asianomainen kunta omistaa osittain?
Voidaanko erityisesti katsoa, että asianomainen kunta toimii markkinatoimijan tai [SEUT] 102 artiklassa tarkoitetun yrityksen ominaisuudessa, kun se tekee päätöksen kunnan jätehuoltopalvelujen tarjoamisen järjestämisestä siten, että oikeus kyseisen palvelun tarjoamiseen annetaan in house
‑hankintamenettelyä noudattaen yritykselle, jonka kyseinen kunta omistaa osittain?”
III  Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
22.      Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 9.1.2025.
23.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Jelgavan kunta, kilpailuneuvosto, Latvian hallitus ja Euroopan komissio. Ne kaikki osallistuivat 10.12.2025 pidettyyn istuntoon.
IV     Asian arviointi
A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
24.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin erittelee yksityiskohtaisesti perusteet,(11) joiden nojalla ennakkoratkaisupyyntö on sen näkemyksen mukaan otettava tutkittavaksi:
–        Se myöntää, että käsiteltävän asian tapauksessa määräävän aseman väärinkäyttö ei voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä tosiseikat koskevat täysin jäsenvaltion sisäistä tilannetta. Lähtökohtaisesti sovellettaviksi tulevat vain kansalliset oikeussäännöt eli kilpailulaki.
–        Se selittää, että Latvian kilpailulainsäädäntö on laadittu yhdenmukaiseksi unionin oikeuden kanssa. Vuonna 2001 annettu kilpailulaki vastaa olennaisilta osiltaan EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklaa (joista on tullut SEUT 101 ja SEUT 102 artikla).
–        Se korostaa määräävän aseman väärinkäytön kiellosta, että kilpailulain 13 §:n 2 momentti vastaa SEUT 102 artiklaa, lukuun ottamatta valtioiden väliseen kauppaan kohdistuvaa vaikutusta. Tämän perusteella kyseistä säännöstä koskeva kansallisen oikeuden tulkinta ei saisi poiketa unionin oikeuden soveltamistavasta.
–        Sen mukaan unionin tuomioistuin on katsonut, että unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä koskevat ennakkoratkaisupyynnöt ”sellaisissa tapauksissa, joissa pääasian tosiseikat jäävät unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle mutta joissa unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä sovelletaan kansallisen lainsäädännön nojalla, kun kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan unionin oikeudessa annettuja ratkaisuja täysin jäsenvaltion sisäisten tilanteiden ratkaisemiseksi”.(12)
25.      Olen samaa mieltä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanssa. Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen vahvistamiseksi on pidemmittä puheitta riittävää viitata vain 5.12.2024 annettuun tuomioon,(13) jonka taustalla olleessa asiassa oli kyseessä vastaavanlainen ennakkoratkaisupyyntö, jonka oli esittänyt Administratīvā apgabaltiesa.
26.      Kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa
–        pyydettiin SEUT 101 artiklan 1 kohdan tulkintaa, kun kyseessä olleet tosiseikat eivät kuuluneet suoraan unionin oikeuden soveltamisalaan, vaan niihin sovellettiin kansallisia oikeussääntöjä, joissa puolestaan noudatettiin unionin oikeutta täysin jäsenvaltion sisäisen tilanteen ratkaisemiseksi.
–        ennakkoratkaisua pyytänyt latvialainen tuomioistuin piti unionin oikeuden tulkintaa välttämättömänä voidakseen ratkaista, miten kilpailulain 11 §:n 1 momenttia oli sovellettava. Sen mukaan kyseisen säännöksen tulkinnan ei pitänyt erota SEUT 101 artiklan 1 kohdan tulkinnasta, sillä kumpikin oikeusäännöistä muodostaa olennaisilta osin toisiaan vastaavan oikeudellisen kehyksen.
27.      Vastatessaan kyseiseen ennakkoratkaisupyyntöön unionin tuomioistuin
–        katsoi, että sillä oli toimivalta ratkaista sille esitetty ennakkoratkaisupyyntö, koska kyseisestä pyynnöstä ilmeni, että ”kilpailulain 11 §:n 1 momentissa säädetään oikeussäännöistä, jotka vastaavat täysin SEUT 101 artiklan 1 kohdassa vahvistettuja oikeussääntöjä, ja että mainittua 11 §:n 1 momenttia tulkitaan Latvian oikeusjärjestyksessä samalla tavoin kuin SEUT 101 artiklan 1 kohtaa”.(14)
–        muistutti katsoneensa jo, että sillä oli toimivalta ratkaista SEUT 101 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevat ennakkoratkaisupyynnöt, joita latvialaiset tuomioistuimet olivat esittäneet vastaavissa tilanteissa.(15)
28.      Näitä näkemyksiä voidaan soveltaa soveltuvin osin nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa, joka koskee SEUT 102 artiklan tulkintaa.
B       Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
29.      Kilpailuneuvoston päätös perustuu kahteen oletukseen, joiden mukaan Jelgavan kunta on toiminut riidanalaisen sopimuksen tehdessään yrityksenä ja käyttänyt väärin määräävää asemaansa alueensa yhdyskuntajätteen jätehuoltopalvelun tarjoamisen markkinoilla.(16)
30.      On kuitenkin epäselvää, tarkoitetaanko kilpailuneuvoston päätöksessä vain sitä ajankohtaa (1.11.2004),(17) jona palvelusopimus tehtiin, vai ulottuuko se päinvastoin siihen ajankohtaan (25.5.2020), jona tehtiin kantelu, jonka perusteella kilpailuneuvosto ryhtyi toimiin.
31.      Sen ratkaiseminen, mikä ajankohta on otettu huomioon arvioitaessa määräävän aseman väärinkäyttöä, saattaisi vaikuttaa sovellettavaksi tulevaan unionin oikeuteen.(18)
32.      Etenkään SEUT 102 artikla ei ollut voimassa vuonna 2004. Sen sijaan EY:n perustamissopimuksen 82 artikla oli. Koska näiden kummankin määräyksen sisällöt vastaavat olennaisilta osin toisiaan, voin keskittyä tarkastelemaan unionin primaarioikeuden määräystä, jota ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee (SEUT 102 artiklaa).
1.     Sopimuksen luonne
33.      Istunnossa käytiin keskustelua siitä, voidaanko riidanalaista toimea pitää palvelusopimuksena vai konsessiona.
34.      Tämän kysymyksen ratkaiseminen voisi olla tarpeen sen selvittämiseksi, tuleeko julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden näkökulmasta sovellettavaksi direktiivi 2014/24/EU(19) vai direktiivi 2014/23/EU.(20)
35.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä sopimuksen luonne ottamalla huomioon sopimuksen täsmällisen sisällön, jonka osalta ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on käytettävissään kaikki tarvittavat seikat.(21)
36.      Päädyttiinpä kumpaan ratkaisuun tahansa, tällä seikalla ei ole vaikutusta vastaukseen, joka on annettava SEUT 102 artiklan tulkintaa koskevaan kysymykseen. Jos Jelgavan kunta on toiminut yrityksenä ja syyllistynyt määräävän aseman väärinkäyttöön, se seikka, onko tämä (hypoteettinen) väärinkäyttö perustunut palvelusopimukseen vai konsessioon, ei ole nähdäkseni määräävä.
37.      Näiden kahden erottelulla ei ole mielestäni nyt käsiteltävässä asiassa merkitystä myöskään tarkasteltaessa jäljempänä käsiteltäviin in house
‑hankintoihin sovellettavaa oikeudellista kehystä. Kyseinen oikeudellinen kehys on samanlainen riippumatta siitä, sovelletaanko direktiivin 2014/24 12 artiklaa (palvelusopimukset) vai direktiivin 2014/23 17 artiklaa (konsessiot).(22)
38.      Käytän tässä ratkaisuehdotuksessa joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämää ilmaisua ”palvelusopimus”.
2.     Riidanalaiset seikat ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemys
39.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustelee unionin tuomioistuimen puoleen kääntymistään seuraavasti:
–        Kuntaa koskee kilpailulain 13 §:n 1 momentissa säädetty velvollisuus vain, jos se katsotaan yritykseksi, ja lisäksi sillä on oltava määräävä asema merkityksellisillä markkinoilla.
–        Julkisoikeudellinen oikeushenkilö voi toimia yksityisoikeuden soveltamisalalla. Yrityksenä toimiessaan sen on noudatettava kilpailusääntöjä.
–        SEUT 102 artiklan yhteydessä yritykseksi katsominen määräytyy sen mukaan, voidaanko toimintaa pitää taloudellisena toimintana vai onko sitä päinvastoin pidettävä julkisen vallan käyttöön liittyvänä toimintana.
–        Jätehuoltopalvelujen tarjoaminen on itsessään taloudellista toimintaa. Kunta toimii yksityisoikeuden soveltamisalalla perustaessaan yksityisoikeudellisen oikeushenkilön tai ostaessaan osuuden olemassa olevasta pääomayhtiöstä.
–        Epäilyjä on kuitenkin siitä, toimiiko kunta yksityisoikeuden soveltamisalalla päättäessään, miten jätehuollon järjestäminen toteutetaan kunnan alueella.
–        Latvian oikeuden mukaan jätehuollon järjestäminen on kunnan itsenäinen tehtävä ja julkisoikeudellinen velvollisuus. Siinä käytetään julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia, sellaisina kuin niistä säädetään kansallisessa lainsäädännössä.(23)
–        Kunnan on julkisoikeudellisena oikeushenkilönä, jolla on lain mukaan velvollisuus jätehuollon järjestämiseen, valittava tästä jätehuollosta vastaava toimija noudattaen laissa säädettyä menettelyä, jolla tarkoitetaan julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä säädettyjä menettelyjä.(24)
–        Kun palvelusopimus tehtiin (2004), kansalliseen lainsäädäntöön ei sisältynyt mitään säännöstä menettelystä, jolla kunnan olisi valittava jätehuollosta vastaava toimija. Satversmes tiesa (perustuslakituomioistuin, Latvia) on kuitenkin todennut, että julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä on voitu soveltaa jätehuollosta vastaavien palveluntarjoajien valinnassa vuodesta 2002 lähtien.
–        Hankintalain mukaisesti kunnat voivat jättää soveltamatta julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä, jos ne tekevät sopimuksen sellaisen yksikön kanssa, johon ne käyttävät täyttä määräysvaltaa. Jos in house
‑hankintamenettelyn soveltamista koskevat tarvittavat edellytykset eivät täyty, on käytettävä julkista hankintamenettelyä.
40.      Näistä lähtökohdista käsin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kallistuu sille kannalle, että ”kunta ei [toimi] kilpailuolosuhteissa, vaan se käyttää julkiseen valtaan kuuluvia toimivaltuuksia”(25) päättäessään(26) jätehuoltopalvelujen tarjoamisen tavasta.
41.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää vastaavasti, että sitä, onko kunta käyttänyt asianmukaisesti julkisoikeudellista toimivaltaa, voitaisiin tutkia julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön rikkomisten yhteydessä. Se vaikuttaa siis kiistävän implisiittisesti sen, että tämä seikka olisi tutkittava niiden kansallisten kilpailusääntöjen valossa, joissa noudatetaan SEUT 102 artiklan sisältöä.
3.     SEUT 102 artiklan vaikutus
a)     Yrityksen käsite ja julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön kuuluvaa toimintaa harjoittavien julkisyhteisöjen käsite
42.      Unionin tuomioistuin lähti alun perin liikkeelle orgaanisesta näkemyksestä, jonka mukaan yrityksellä tarkoitetaan oikeudellisesti itsenäiseen oikeussubjektiin liittyvistä henkilöistä sekä aineellisista ja aineettomista tekijöistä muodostuvaa yhtenäistä organisaatiota, jolla pyritään pysyvästi tiettyyn taloudelliseen päämäärään.(27)
43.      Myöhemmin painotus on vaihtunut toiminnalliseen näkökulmaan. Painopiste on siirtynyt yksiköstä sen harjoittamaan taloudelliseen toimintaan: ”yrityksen käsitteeseen kuuluvat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta”.(28)
44.      Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ”taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla”.(29) Kyseessä ovat suoritukset, joista tavallisesti maksetaan korvaus, joka ”on kyseessä olevan suorituksen taloudellinen vastike”.(30)
45.      Tämän perusteella on mahdollista, että julkisyhteisö toimii SEUT 102 artiklassa tarkoitettuna yrityksenä.(31) ”Toiminnat, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön, eivät [kuitenkaan] ole luonteeltaan taloudellisia toimia, jotka oikeuttaisivat EUT-sopimuksessa määrättyjen kilpailusääntöjen soveltamisen”.(32)
46.      Julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttämiseen kuuluvan toiminnan harjoittaminen ei sulje pois sitä, että julkisoikeudellinen oikeushenkilö voi harjoittaa samalla yksityistä taloudellista toimintaa, jonka osalta sitä pidetään yrityksenä.(33)
47.      Tapauskohtainen tarkastelu on siis tarpeen sen selvittämiseksi, toimiiko julkisyhteisö tietyssä tilanteessa yrityksenä vai ei.
b)     Yhdyskuntajätteen jätehuollon järjestäminen
48.      Jätehuollon järjestämisen osalta unionin oikeuden säädös, joka muodosti viitekehyksen vuonna 2004, kun Jelgavan kunta teki yhdyskuntajätteen jätehuoltopalveluja koskevan sopimuksen, oli direktiivi 75/442.
49.      Direktiivin 75/442 4 artiklassa säädettiin, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisen terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä. Direktiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on perustettava tai nimettävä toimivaltainen viranomainen tai toimivaltaiset viranomaiset, jotka vastaavat tietyllä alueella muun muassa jätteistä huolehtimisen järjestämisestä.(34)
50.      Direktiivissä 75/442 ei edellytetty tiettyä julkista tai yksityistä yhdyskuntajätteen jätehuoltojärjestelmää. Sitä ei edellytetty myöskään myöhemmässä direktiivissä 2008/98. Kyseisten direktiivien kattamalla alalla unionissa on käytössä rinnakkain toisistaan poikkeavia jätehuollon järjestämismalleja, jotka vastaavat jäsenvaltioiden mieltymyksiä.
51.      Jäsenvaltioissa, jotka ovat valinneet mallin, jossa ei käytetä ulkoistamista, eli viranomaisten (tavallisesti paikallishallinnon) hoitaman järjestelmän, viranomaiset voivat joko huolehtia palvelun tarjoamisesta itse oman henkilöstönsä ja aineellisten resurssiensa turvin tai antaa sen alaisuudessaan toimivan kyseistä tehtävää varten perustetun yksikön huolehdittavaksi in house
‑toimeksiannoissa hyväksyttävin edellytyksin.(35)
52.      Ottaen huomioon omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteet jätteen käsittelyssä unionin tuomioistuin on korostanut sen periaatteen mukaisesti, että ”ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä”, tällä alalla toimivaltaisen paikallishallinnon asemaa.(36)
53.      Mikään ei siis ole esteenä sille, että yhdyskuntajätteen keräämisen, kuljetuksen, käsittelyn ja loppusijoituksen järjestäminen annetaan kansallisessa lainsäädännössä unionin oikeuden näkökulmasta paikallishallinnon tehtäväksi julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia käyttävänä henkilönä.
54.      Vastaavasti asiaankuuluvaa paikallishallintoa ei välttämättä katsota yritykseksi, johon sovelletaan EUT-sopimuksen kilpailusääntöjä (erityisesti SEUT 102 artiklaa).
55.      Vaikka kyseinen paikallishallinto voidaan luonnehtia yritykseksi muun taloudellisen toiminnan yhteydessä, näin ei siis ole silloin, kun se järjestää yhdyskuntajätteen jätehuollon sellaisessa oikeudellisessa kehyksessä, jossa tällainen jätehuolto kuuluu julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön.
56.      Ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuimelle annetut tiedot viittaavat siihen, että Latvian tasavallassa kunnat toimivat itsenäisesti järjestäessään jätehuollon palvelut.(37)
57.      Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemästä kansallisen oikeuden arvioinnista muuta johdu, kunnan on päätettävä, miten se toteuttaa yhdyskuntajätteen jätehuollon alueellaan, sekä valittava toimija, joka huolehtii yhdyskuntajätteen keräämisestä, kuljetuksesta, säilytyksestä ja varastoinnista.(38)
58.      Jelgavan kunnan toimintaa arvioitaessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tietenkin selvitettävä, kuuluuko yhdyskuntajätteen jätehuollon järjestäminen julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttämiseen, ja jos kuuluu, onko kyseinen kunta noudattanut alalla sovellettavaa lakia.
59.      Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin saa selville (kuten se antaa ymmärtää ennakkoratkaisupyynnössä), että kunta ei toimi kilpailuolosuhteissa, vaan käyttää julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia päättäessään, miten yhdyskuntajätteen jätehuolto järjestetään, SEUT 102 artiklaa ei yksinkertaisesti sovelleta, koska kunta ei ole toiminut yrityksenä.
60.      Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, tuolloin ei pitäisi etenkään arvioida määräävää markkina-asemaa, ”sillä tällaisen päätöksen tekemistä koskeva valtuus (tai kyky vaikuttaa markkinoihin) ei perustu luonteensa vuoksi kunnan taloudelliseen asemaan merkityksellisillä markkinoilla, vaan siihen seikkaan, että kunnalla on lain mukaan julkisoikeudellinen velvollisuus järjestää jätehuolto kyseisellä alueella”.(39)
61.      Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisupyyntöön – sellaisena kuin se on esitetty – vastaamiseksi on riittävää tuoda esille, ettei kuntaa, joka tekee julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia käyttäen päätöksen jätteiden keräämistä ja käsittelyä koskevan palvelun järjestämisestä alueellaan, voida pitää SEUT 102 artiklassa tarkoitettuna yrityksenä. Tosiasiassa ennakkoratkaisupyynnössä tiedustellaan olennaisesti tätä seikkaa.
62.      Jotta kyseinen vastaus olisi kattava, olisi siinä käsiteltävä myös ongelmia, joita liittyy Jelgavan kunnan ja SIA JKP:n välillä in house
‑hankintamenettelyn kautta tehdyn sopimuksen sisältöön. Ennakkoratkaisupyynnön toinen osa liittyy näihin ongelmiin.
4.     Julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön soveltaminen
63.      Unionin tuomioistuimelle annettujen tietojen mukaan kansallisessa lainsäädännössä jätetään paikallishallinnolle jonkin verran harkintavaltaa jätehuoltopalvelun järjestämistavan valinnassa.
64.      Tämän harkintavallan turvin Jelgavan kunta pystyi joko tekemään palvelusopimuksen tarjouskilpailun kautta (palvelun ulkoistaminen) tai tarjoamaan jätehuoltopalvelun itse (palvelun tuottaminen sisäisesti).(40)
65.      Jos Jelgavan kunta valitsi palvelun tuottamisen sisäisesti, se pystyi tarjoamaan palvelun omilla voimavaroillaan joko suoraan tai sisäisellä menettelyllä, joka tunnetaan yleisesti in house
‑hankintamenettelynä.
66.      Jelgavan kunta toteaa päättäneensä vuonna 2004 tarjota yhdyskuntajätteen jätehuoltopalvelut käyttämällä yritystä, josta se omisti enemmistöosuuden, in house
‑hankintamenettelyn kautta.
67.      Tämäntyyppisten in house
‑hankintojen toteutettavuudesta on runsaasti oikeuskäytäntöä.(41) Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, in house
‑hankintaa koskeva poikkeus ”on perusteltu sen näkökohdan vuoksi, että hankintaviranomaisena olevalla viranomaisella on mahdollisuus suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen yksiköihin”.(42)
68.      Unionin tuomioistuin on lisännyt, että tämä poikkeus ”voidaan laajentaa koskemaan tilanteita, joissa sopimuskumppani on hankintaviranomaisesta oikeudellisesti erillinen yksikkö, kun hankintaviranomaisella on sopimuspuoleksi valittuun vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan hankintaviranomaisen tai sen omistavien hankintaviranomaisten kanssa”, ja että näissä tapauksissa voidaan katsoa, että ”hankintaviranomainen turvautuu omiin voimavaroihinsa”.(43)
69.      Unionin tuomioistuin on toistanut nämä samat seikat tuomiossa Undis Servizi, jonka vaikutuksista nyt käsiteltävään asiaan keskusteltiin istunnossa, ja se on lisännyt, että in house
‑hankintoja koskevan poikkeuksen hyväksyttävyyttä on perusteltu ”sisäisellä yhteydellä, joka tällaisessa tilanteessa vallitsee hankintaviranomaisen ja sopimuspuoleksi valitun yksikön välillä siitä huolimatta, että viimeksi mainittu on hankintaviranomaisesta oikeudellisesti erillinen yksikkö – –. Näissä tapauksissa voidaan katsoa, että hankintaviranomainen turvautuu todellisuudessa omiin voimavaroihinsa – – ja että sopimuspuoleksi valittu yksikkö kuuluu käytännössä hankintaviranomaisen sisäisiin yksikköihin”.(44)
70.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pyydä tulkitsemaan unionin oikeuden oikeussääntöjä, jotka koskevat julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jääviä in house
‑hankintoja.(45) Se ei pyydä unionin tuomioistuinta auttamaan sen selvittämisessä, täyttikö sisäinen toimija, jonka kanssa Jelgavan kunta teki jätehuoltopalvelua koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailua, in house
‑hankintamenettelyn käyttöä koskevat erityiset edellytykset.
71.      Kilpailuneuvosto ja Latvian hallitus väittävät kuitenkin, ettei julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön soveltaminen estä kilpailun puolustamisesta vastaavia elimiä arvioimasta sitä, onko kyseisen lainsäädännön soveltamisalaan kuuluva tietty menettely ollut kilpailulainsäädännön (johon SEUT 102 artikla kuuluu) mukainen.
72.      Niiden mukaan tällaisessa arvioinnissa voidaan todeta, että SEUT 102 artiklassa vahvistettua määräävän aseman väärinkäytön kieltoa on rikottu, riippumatta siitä, kuuluuko hankinnan kohteena oleva toiminta alakohtaisen säännöstön (eli tässä tapauksessa julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön) soveltamisalaan.(46)
73.      Istunnossa kilpailuneuvosto ja Latvian hallitus myönsivät, ettei kilpailuneuvostolla ollut toimivaltaa arvioida itse kunnan tekemän päätöksen lainvastaisuutta silloin, kun kunta on antanut palvelun sopimuksella sisäisen toimijansa toteutettavaksi. Tällaista päätöstä valvoo Iepirkumu uzraudzības birojs (julkisten hankintojen valvontaviranomainen, Latvia), ja sen jälkeen sitä valvovat tuomioistuimet.(47)
74.      Nyt kun on todettu, ettei kilpailuneuvostolla ole toimivaltaa ratkaista, onko in house
‑hankintamenettely ollut lainvastainen (eli vastoin direktiivin 2014/24 12 artiklaa tai direktiivin 2014/23 17 artiklaa), on aika keskittyä tarkastelussa siihen, onko tällainen (oletetusti) lainvastainen hankinta riittävä peruste määräävän aseman väärinkäytön toteamiseksi.
75.      Kilpailuneuvoston ja Latvian hallituksen mainitsemasta ”kaksinkertaisesta valvonnasta” ei voi mielestäni seurata sitä, että julkisten hankintasopimusten tekemisen in house
‑hankintamenettelyllä todetaan johtavan itsessään määräävän aseman väärinkäyttöön.
76.      Jos kilpailuneuvoston ja Latvian hallituksen näkemys yleistettäisiin, in house
‑hankintamenettelyä olisi pidettävä itsessään määräävän aseman väärinkäyttönä, sillä paikallishallinto varaa itselleen taloudellisen toiminnan tietyillä markkinoilla ja sulkee kilpailijat pois kyseisiltä markkinoilta enemmän tai vähemmän pitkäaikaisesti.
77.      Latvian hallitus toteaa tämän mukaisesti, että in house
‑hankintamenettelyn käyttäminen on johtanut kilpailijoiden poissulkemiseen ja haitannut kilpailua kyseisillä markkinoilla.(48)
78.      Unionin oikeudessa hyväksyttyjen ja säänneltyjen (direktiivin 2014/24 12 artikla ja direktiivin 2014/23 17 artikla) in house
‑hankintamenettelyjen tarkoituksena on antaa tiukoin edellytyksin mahdollisuus valita, että palvelu tarjotaan tähän tehtävään tarkoitettujen viranomaisten omien voimavarojen turvin. Vastaavalla tavalla (sisäisen) sopimuspuolen valitseminen huolehtimaan palvelun tarjoamisesta merkitsee itsessään kaikkien muiden hypoteettisten kilpailijoiden poissulkemista.
79.      Olen tietoinen siitä, että osa jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisista suhtautuu vastahakoisesti in house
‑hankintamenettelyjen käyttöön. Ne pohtivat luonnollisesti niitä haittavaikutuksia, joita tällaisten menettelyjen yleistymisestä voi aiheutua markkinoille (erityisesti palvelumarkkinoille).(49)
80.      Unionin lainsäätäjä on kuitenkin tehnyt tietoisen päätöksen hyväksyessään in house
‑hankinnat, ja se on arvioinut omat poliittiset vaihtoehtonsa huomioon ottaen, voidaanko jäsenvaltioiden viranomaiset vapauttaa tietyissä tilanteissa velvollisuudesta käyttää kilpailumenettelyjä.
81.      Kyseisen päätöksen perusteella jäsenvaltioiden viranomaisilla on siis mahdollisuus antaa välineellisten yksikköjensä (jos se muiden vaatimusten ohella käyttää niihin samaa määräysvaltaa kuin omiin yksikköihinsä) hoidettavaksi tiettyjä tehtäviä turvautumatta markkinoihin työsuoritusten, palvelujen ja tavaroiden hankkimiseksi.(50)
82.      Edellä tarkastellusta kokonaan erillisen tilanteen muodostaa se, etteivät viranomaisen tekemät yksittäiset päätökset, joilla se tilaa tietyn palvelusuorituksen omalta välineelliseltä yksiköltään, ole direktiivin 2014/24 eivätkä direktiivin 2014/23 mukaisia.
83.      Käsiteltävässä asiassa voisi olla kyse tästä, jos in house
‑hankintamenettelyssä ei olisi sovellettu laissa säädettyjä edellytyksiä eikä etenkään sitä edellytystä, että ”paikallishallinto käyttää täyttä määräysvaltaa yhtiöön, mikä ei ole mahdollista, jos yksityisellä yhtiöllä on omistusosuus kyseisessä yhtiössä”.(51) Kilpailuneuvosto toteaisi tällöin, että ”periaatetta palvelun tuottamisesta sisäisesti on sovellettu lainvastaisesti”.(52)
84.      Tätä seikkaa koskeva ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemys pitää nähdäkseni paikkansa: sen ratkaiseminen, onko kunta käyttänyt asianmukaisesti julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksiaan tehdessään hankintasopimuksen in house
‑toimijan kanssa, voidaan tutkia menettelyssä, joka liittyy julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön rikkomiseen.(53)
85.      Jos Jelgavan kunnan päätös on lainvastainen, siihen voidaan näet hakea muutosta elimissä, joiden tehtävänä on valvoa viranomaisten toimia julkisten hankintojen alalla.(54) Tässä muutoksenhaussa voidaan puolestaan vedota siihen, ettei toimessa ole noudatettu lakia tai että se on tarpeeton tai suhteeton, mikä kuuluu viime kädessä toimivaltaisten tuomioistuinten ratkaistavaksi.
86.      Joka tapauksessa tämä kaikki jää itsessään SEUT 102 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Yhtäältä näin on siksi, kuten olen jo todennut, ettei kyseistä määräystä sovelleta kuntaan, joka tekee jätehuoltoa koskevan päätöksen julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksiaan käyttäen. Toisaalta näin on siksi, että julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön (mahdollinen) rikkominen ei johda välttämättä määräävän aseman väärinkäyttöön sisämarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla.
V       Ratkaisuehdotus
87.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Augstākā tiesa (Senātsille) seuraavasti:
Kuntaa, joka päättää julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksiaan käyttäen järjestää jätteiden keräämistä ja käsittelyä koskevan palvelun kunnan alueella tekemällä sopimuksen in house
‑hankintamenettelyn kautta sellaisen yksikön kanssa, johon kunta käyttää vastaavaa määräysvaltaa kuin omiin yksikköihinsä, ei voida pitää SEUT 102 artiklassa tarkoitettuna yrityksenä.
1      Alkuperäinen kieli: espanja.
2      Jätteistä 15.7.1975 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1975, L 194, s. 47).
3      Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 312, s. 3). Yksi kumotuista direktiiveistä on jätteistä 5.4.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/12/EY (EUVL 2006, L 114, s. 9).
4      Konkurences likums, annettu 4.10.2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nro 151). Saatavana osoitteessa https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      Ks. vastaavasti tuomio 14.9.2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, 6 kohta).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums, annettu 6.8.2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, nro 94). Saatavana osoitteessa https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Likums ”Par pašvaldībām”, 19.5.1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, nro 61). Saatavana osoitteessa https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Lain voimassaolo päättyi 1.1.2023.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums, annettu 14.12.2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, nro 473/476). Saatavana osoitteessa https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Lain voimassaolo päättyi 18.11.2010.
9      Sellaisena kuin se hyväksyttiin 22.6.2005 ja tuli voimaan 26.7.2005.
10      Likums ”Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām”, annettu 5.7.2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nro 110). Saatavana osoitteessa https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Laki on korvattu myöhemmin vuoden 2006 hankintalailla (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006, nro 65) ja vuoden 2016 hankintalailla (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016, nro 254).
11      Ennakkoratkaisupyynnön 8 kohta.
12      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tältä osin 26.11.2015 annettuun tuomioon Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, 12 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
13      Tuomio Tallinna Kaubamaja Grupp ja KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Tuomio 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp ja KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, 20 kohta).
15      Tuomio 18.11.2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16      Kilpailuneuvoston mukaan (sen kirjallisten huomautusten alaviite 27) käsiteltävässä asiassa merkitykselliset markkinat muodostuvat Jelgavan kaupungin hallinnollisella alueella tapahtuvien yhdyskuntajätteen keräämisen ja kuljetuksen markkinoista.
17      Tuolloin Latvia oli jo liittynyt Euroopan unioniin. Latvian tasavallan liittymisasiakirjat julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 23.9.2003 (EUVL 2003, L 236, s. 33).
18      Se saattaisi vaikuttaa mahdollisesti myös kansallisen lainsäädännön soveltamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnön 16 kohdassa seikkaan, joka voisi liittyä kansallisen lainsäädännön näkökulmasta kumpaan tahansa ajankohtaan: Jelgavan kunnan mukaan siihen ei sovellettu julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä, koska vuonna 2004 ei ollut olemassa mitään oikeussääntöä menettelystä, jota sen olisi pitänyt noudattaa sopimuspuolen valinnassa.
19      Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 94, s. 65).
20      Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 94, s. 1).
21      Tuomio 29.4.2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), 41 kohta: ”sitä, onko operaatio luokiteltava direktiivissä 2014/24 tarkoitetuksi hankintasopimukseksi vai direktiivissä 2014/23 tarkoitetuksi konsessiosopimukseksi, on arvioitava yksinomaan unionin oikeuden kannalta”.
22      Tuomio 29.4.2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), 48 kohta: ”konsessioita koskevia unionin oikeuden sääntöjä ei – – sovellettu, jos hankintaviranomaisella oli suhteessa konsessionsaajaan vastaava määräysvalta kuin suhteessa omiin yksikköihinsä ja jos konsessionsaaja toteutti pääosan toiminnastaan sen omistavan hankintaviranomaisen kanssa – –. Tällaisen in house
‑hankinnan yhteydessä hankintaviranomaisen katsottiin nimittäin käyttävän omia voimavarojaan, kun konsessionsaaja – vaikka se olikin hankintaviranomaisesta oikeudellisesti erillinen – voitiin käytännössä rinnastaa kyseisen hankintaviranomaisen sisäisiin yksiköihin; tällaisessa tapauksessa tarjouskilpailukutsu ei ollut pakollinen – –. Nämä periaatteet vahvistetaan ja niitä täsmennetään nykyään direktiivin 2014/23 17 artiklassa, jossa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä julkiseen sektoriin kuuluvien yksiköiden välinen konsessiosopimus ei kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan”.
23      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että kyseinen velvollisuus on myös direktiivin 75/442 8 artiklassa (sekä direktiivin 2006/12 8 artiklassa ja direktiivin 2008/98 15 artiklan 1 kohdassa) säädettyjen julkisoikeudellisten velvollisuuksien mukainen.
24      Jätehuollosta 14.12.2000 annetun lain 15 §:n 1 momentissa säädetään, että kuntien on valittava jätehuollosta vastaava yritys noudattaen julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä säädettyjä menettelyjä. Vastaava säännös sisältyy jätehuollosta 28.10.2010 annettuun lakiin.
25      Ennakkoratkaisupyynnön 18 kohta.
26      Latvian hallitus ja kilpailuneuvosto ovat todenneet useissa kohdissa kirjallisissa huomautuksissaan ja myös toistaneet istunnossa, ettei asiakirja-aineistosta ilmene päätöstä, jossa Jelgavan kunta olisi tehnyt valinnan in house
‑hankintamenettelyn käyttämisestä ennen sopimuksen tekemistä. Ennakkoratkaisupyynnössä oletetaan kuitenkin tällaisen päätöksen olevan olemassa, sillä siihen viitataan ennakkoratkaisupyynnön 13 ja 18 kohdassa. Tarkemmat asiakirjatodisteet ovat joka tapauksessa tarpeettomia, sillä jo pelkkä sopimuksen allekirjoittaminen Jelgavan kunnan ja SIA JKP:n välillä paljastaa kunnan valinneen kyseisen palvelunhankintajärjestelmän; kunnan tahto vain konkretisoituu kyseisessä sopimuksessa.
27      Tuomio 13.7.1962, Mannesmann v. korkea viranomainen (19/61, EU:C:1962:31, s. 705 ja 706).
28      Tuomio 23.4.1991, Höfner ja Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, 21 kohta).
29      Tuomio 11.7.2006, FENIN v. komissio (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, 25 kohta).
30      Tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C‑254/23, EU:C:2025:569, 48 kohta).
31      Tuomio 12.7.2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, 35 kohta).
32      Tuomio 12.7.2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, 36 kohta); tuomio 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, 30 ja 31 kohta) ja tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C‑254/23, EU:C:2025:569, 49 kohta).
33      Tuomio 1.7.2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376), 25 kohta: ”se seikka, että toimijalla on eräiden toimintojensa harjoittamisen yhteydessä julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia, ei yksinään estä luokittelemasta sitä yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitetuksi yritykseksi sen muiden eli taloudellisten toimintojen osalta – –. Toiminnan luokitteleminen julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön tai taloudelliseen toimintaan kuuluvaksi on suoritettava erikseen kaikkien yksikön harjoittamien toimintojen osalta”.
34      Ks. direktiivin 2008/98 13 artikla, joka on toistettu edellä tämän ratkaisuehdotuksen 6 kohdassa. Direktiivin 2008/98 16 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan perustamaan yhtenäinen ja riittävä huolehdittavaksi tarkoitetun jätteen ja ”yksityisistä kotitalouksista kerätyn ja muilta tuottajilta samaan kuljetukseen kerätyn sekalaisen yhdyskuntajätteen” hyödyntämistä suorittavien käsittelylaitosten verkosto.
35      Ks. komission vuoden 2016 elokuussa julkaisema selvitys Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report. Komissio toteaa jäsenvaltioiden silloisesta tilanteesta tiivistetysti seuraavaa: ”Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures” (s. 1).
36      Tuomio 11.11.2021, Regione Veneto (Sekalaisen yhdyskuntajätteen siirto) (C‑315/20, EU:C:2021:912), 25 kohta: ”jäsenvaltioilla on – – harkintavaltaa päättäessään siitä, mikä on niiden asianmukaisena pitämä alueellinen perusta kansallisesti omavaraisen jätteiden käsittelykapasiteetin saavuttamiseksi. – – kuitenkin – – yksi tärkeimmistä jäsenvaltioiden – muun muassa toimivaltaisten paikallisten itsehallintoyksikköjen kautta – [toteuttamista] toimenpiteistä on se, että jätteet ja erityisesti sekalainen yhdyskuntajäte pyritään käsittelemään mahdollisimman lähellä niiden syntypaikkaa sijaitsevassa laitoksessa”. Kursivointi tässä.
37      19.5.1994 annetun kuntalain 15 §.
38      14.12.2000 annetun jätehuoltolain 9 ja 15 §.
39      Ennakkoratkaisupyynnön 18 kohta.
40      Kilpailuneuvosto myöntää kirjallisissa huomautuksissaan (17 kohta), että kansallisen lainsäädännön mukaisesti kunnat voivat järjestää jätehuollon itse antamalla sen oman toimijansa tehtäväksi tai tekemällä sopimuksen yksityisten toimijoiden kanssa. Ennakkoratkaisupyynnössä paikallishallinnon toteuttamaa jätehuoltoa nimitetään sisäisesti tuotetuksi palveluksi.
41      Alkaen erityisesti 18.11.1999 annetusta tuomiosta Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562) ja 11.1.2005 annetusta tuomiosta Stadt Halle ja RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Tuomio 8.5.2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Uudempi tuomio 8.12.2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, 30 kohta; jäljempänä tuomio Undis Servizi).
43      Tuomio 8.5.2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44      Tuomio Undis Servizi, 30 kohta.
45      Direktiivin 2014/24 12 artiklassa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiivin 2014/23 17 artiklassa säädetään vastaavasti.
46      Kilpailuneuvosto mainitsee näkemyksensä tueksi 27.2.2025 annetun tuomion Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124) 30 ja 31 kohdan. Kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa sovellettu alakohtainen säännöstö oli pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15.10.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/67/EY (EYVL 1996, L 272, s. 36). Unionin tuomioistuin totesi, etteivät direktiivin 96/67 1 ja 6 artikla ”ole esteenä SEUT 102 artiklan soveltamiselle tilanteessa, jossa maahuolintapalvelujen tarjoajalta on evätty sen toiminnan harjoittamisen edellyttämän infrastruktuurin käyttöoikeus Euroopan unionin sellaisella lentoasemalla, jonka vuosittainen liikennemäärä kyseisen epäämisen ajankohtana oli alle kaksi miljoonaa matkustajaa”.
47      Kilpailuneuvoston kirjallisten huomautusten 28 kohta.
48      Latvian hallituksen kirjallisten huomautusten 12 kohta: ”[Jelgavan] kunnan harjoittama määräävän aseman väärinkäyttö on ilmennyt poissulkemisena ja haitannut kilpailua asianomaisilla markkinoilla. Kunta on näet toiminut niin, että se on varannut itselleen ilman objektiivista tarvetta (perustetta) kyseisillä markkinoilla harjoitettavan taloudellisen toiminnan ja suojannut yhtiötään kilpailulta, mikä on johtanut kilpailijoiden poissulkemiseen kyseisiltä markkinoilta pitkällä aikavälillä”.
49      Ks. esimerkiksi Espanjan kansallisen markkina- ja kilpailuviranomaisen (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) 19.6.2013 julkaisema selvitys, jonka otsikko on ”Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia”. Siinä todetaan seuraavaa: ”Kilpailun rajoittaminen estää mahdollisuuden päästä tarjoamaan kyseistä palvelua kaikilta muilta toimijoilta, paitsi omiin voimavaroihin lukeutuvalta toimijalta, ja se heikentää näiden toimijoiden kykyä tarjota tuotteitaan hallinnolle, jolla voi monissa tilanteissa olla merkittävä rooli kyseisen tyyppisten tuotteiden ja palvelujen kysynnässä” (VI kohta, toinen päätelmä, s. 94). ”Käytettäessä tällaista keinoa, joka rajoittaa väistämättä kilpailua, on oikeutettava sekä omiin voimavaroihin luettavan toimijan aseman asianmukainen myöntäminen julkisyhteisölle että toimeksiantoon turvautuminen kussakin konkreettisessa hankinnassa” (VII kohta, s. 97). Kursivointi tässä. Selvitys on saatavana osoitteessa https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50      Toistan tässä kohdassa seikat, jotka olen tuonut esille ratkaisuehdotukseni LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319) 69 kohdassa.
51      Ennakkoratkaisupyynnön 7 kohta.
52      Ennakkoratkaisupyynnön 7 kohta.
53      Ennakkoratkaisupyynnön 18 kohta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kyseisen kohdan lopussa, että ”in house
‑hankintamenettelyn soveltamisen asianmukaisuutta koskevia ennakkoratkaisukysymyksiä on esitetty yleensä sellaisten menettelyjen yhteydessä, joissa on kyseenalaistettu laitoksen tekemä päätös hankintasopimuksen tekemisestä ilman tarjouskilpailua hankintamenettelyn yhteydessä”. Ks. jätehuollon alan in house-hankintoihin liittyvistä ennakkoratkaisupyynnöistä mm. tuomio 10.9.2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532); tuomio 29.11.2012, Econord (C‑182/11 ja C‑183/11, EU:C:2012:758) ja tuomio 12.5.2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      Kilpailuneuvosto myöntää kirjallisten huomautustensa 28 kohdassa, että ”kutakin palvelun suoritustapaa koskevan valinnan perustelemista ja soveltamista koskevat oikeudelliset perusteet ja siten valvontaviranomaiset (ja niiden jälkeen tuomioistuimet) valvovat niitä. Esimerkiksi yhdyskuntajätteen keräämisen ja kuljetuksen markkinoiden yhteydessä tuomioistuimet valvovat sitä, onko kunta, joka toteuttaa palvelun itsenäisesti, soveltanut asianmukaisesti [hankintalain] 3 §:n 1 momentin 7 kohtaa”.