62005CC0244_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wstęp
1. W niniejszej sprawie do Trybunału został skierowany wniosek o dokonanie wykładni art. 3 ust. 1 w związku z motywem szóstym dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory(2) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”). Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy) zmierza w szczególności do ustalenia, jakie środki ochronne powinny zostać podjęte w odniesieniu do terenów, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub gatunków o znaczeniu priorytetowym, które nie zostały jeszcze wpisane do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który to wykaz ma być ustalony przez Komisję zgodnie z art. 4 ust. 2 wspomnianej dyrektywy.
II – Ramy prawne
A – Uregulowania wspólnotowe
2. Zgodnie z motywem szóstym dyrektywy siedliskowej w celu odtworzenia lub zachowania siedlisk przyrodniczych i gatunków, objętych zakresem zainteresowania Wspólnoty, we właściwym stanie ochrony konieczne jest wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej zgodnie z wyznaczonym harmonogramem.
3. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej „[z]ostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie”.
4. Artykuł 4 dyrektywy siedliskowej przewiduje procedurę, zgodnie z którą tereny, na których występują gatunki i siedliska chronione wspomnianą dyrektywą, są wyznaczane jako specjalne obszary ochrony. Ustępy 1–5 mają następujące brzmienie:
„1. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. [...]
Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu. [...]
2. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z pięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, [na których występują] jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych bądź jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Państwa członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3. Wykaz określony w ust. 2 sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.
4. Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony [...].
5. Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.
5. Dla oceny znaczenia dla Wspólnoty terenów wymienionych w wykazach krajowych załącznik III (etap 2) stanowi, iż:
„1. Wszystkie tereny wskazane przez państwa członkowskie w etapie 1, które zawierają typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, są uważane za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
2. Przy ocenie znaczenia dla Wspólnoty innych terenów wymienionych w wykazach państw członkowskich, tj. ich udziału w utrzymywaniu lub przywracaniu, we właściwym stanie ochrony, siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II lub w spójności Natury 2000, zostaną wzięte pod uwagę następujące kryteria:
[…]”.
6. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej stanowi, że „[p]aństwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”.
7. Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej: „[k]ażdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
8. Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej stanowi, że „[j]eśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję. Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
B – Uregulowania krajowe
9. Artykuł 48 ust. 2 Bayerisches Naturschutzgesetz (bawarskiej ustawy o ochronie przyrody) ma następujące brzmienie:
„Organy lub jednostki ochrony przyrody właściwe w świetle art. 45 w celu zapewnienia tymczasowej ochrony obszarów i obiektów chronionych mogą do czasu wydania rozporządzeń wykonawczych przewidzianych w sekcji III ogłosić w drodze rozporządzenia lub zarządzenia indywidualnego i na okres do dwóch lat zakazy zmian przewidziane w sekcji III, jeżeli istnieje niebezpieczeństwo, że zmiany te mogłyby zagrozić planowanemu objęciu ochroną; termin ten może zostać przedłużony o kolejny rok, jeżeli będzie to uzasadnione szczególnymi okolicznościami.
Nie można wprowadzać takiego środka, jeżeli właściwy organ ochrony przyrody lub właściwa jednostka nie prowadzi jednocześnie lub bezpośrednio po tym postępowania w sprawie ostatecznego objęcia ochroną”.
III – Okoliczności faktyczne
10. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym sprzeciwiają się budowie odcinka nowej autostrady A 94, która połączy Monachium z południowowschodnią częścią Bawarii i zapewni połączenie z Austrią. W planach zapotrzebowania dotyczących dróg w Niemczech autostrada ta została zakwalifikowana jako „priorytetowa”. Ponadto autostrada A 94 została włączona do sieci połączeń drogowych w ramach programu transeuropejskiej sieci transportowej.
11. Sporny odcinek autostrady przecina tereny, które pismem z dnia 29 listopada 2004 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty do europejskiej sieci Natura 2000. Z danych ekologicznych załączonych do zawiadomienia wynika, iż chodzi głównie o typ siedliska o znaczeniu priorytetowym wymieniony w wykazie zawartym w załączniku I do dyrektywy siedliskowej, a mianowicie „lasy aluwialne z Alnus glutinosa oraz Fraxinus excelsior”. Tereny te nie zostały jeszcze wpisane przez Komisję do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który Komisja ustala zgodnie z art. 4 ust. 2 wspomnianej dyrektywy.
12. Zdaniem sądu krajowego ewentualne środki należy podejmować w świetle celów dyrektywy. Mając na uwadze, że w obecnym stanie postępowania nie można wykluczyć, iż wspomniany plan skutkować będzie poważnymi konsekwencjami, w szczególności dla typu siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym, określonego jako „lasy aluwialne”, ingerencja w ten teren mogłaby stanowić naruszenie obowiązków wynikających z dyrektywy.
13. Verwaltungsgerichtshof zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z trzema pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Jakiego systemu ochrony wymaga art. 3 ust. 1 dyrektywy 92/43/EWG w związku z motywem szóstym tej dyrektywy oraz uwzględniając wynikający z art. 10 akapit drugi WE zakaz podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu, w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał w dniu 13 stycznia 2005 r. w sprawie C‑117/03, dla terenów, które mogą zostać określone jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, w szczególności tych terenów, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub gatunki o znaczeniu priorytetowym, zanim zostaną one umieszczone w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przyjętym przez Komisję zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 21 tej dyrektywy?
2) Jaki wpływ na ten system ochrony ma okoliczność, że wspomniane tereny zostały już umieszczone w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 92/43?
3) Czy krajowy system ochrony wspomnianych terenów przewidziany w art. 48 ust. 2 Bayerisches Naturschutzgesetz [bawarskiej ustawy o ochronie przyrody] spełnia wymogi prawa wspólnotowego określone w art. 3 ust. 1 dyrektywy 92/43 w związku z motywem szóstym tej dyrektywy oraz uwzględniając wynikający z art. 10 akapit drugi WE zakaz podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu?”.
14. Pisemne uwagi przedstawili Bund Naturschutz in Bayern eV, Johann Märkl i in., Friederike Nischwitz i in. (zwani dalej „skarżącymi w postępowaniu przed sądem krajowym”), Freistaat Bayern oraz Komisja. Wszyscy oni przedstawili swoje stanowiska na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r.
IV – Ocena
15. W dwóch pierwszych pytaniach sąd krajowy zwraca się o wyjaśnienia na temat poziomu ochrony, który powinien być zastosowany do terenów, w szczególności tych, na których występują siedliska przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o znaczeniu priorytetowym, które mogłyby zostać uznane za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, lecz które nie zostały jeszcze umieszczone przez Komisję w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który Komisja ma opracować zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
16. Z postanowienia odsyłającego wynika ponadto, iż sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy tereny, które nie zostały jeszcze umieszczone w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty opracowanym przez Komisję, powinny podlegać ochronie w oparciu o wspólnotowy system ochrony, czy też państwa członkowskie powinny zapewnić ochronę tych terenów za pomocą odpowiednich środków podejmowanych w ramach krajowego systemu ochrony. W zależności od odpowiedzi sąd krajowy będzie mógł ustalić, w oparciu o jakie przepisy i przesłanki faktyczne należy oceniać podnoszone naruszenia związane z przedsięwzięciem.
17. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wynikający z dyrektywy obowiązek państw członkowskich osiągnięcia przewidzianego w niej rezultatu, jak również istniejący w świetle art. 10 WE obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania spoczywa na wszystkich organach państw członkowskich, w tym również na sądach, w zakresie ich właściwości(3) .
18. Wynika z tego, iż stosując prawo krajowe, sąd krajowy jest zobowiązany, jak tylko jest to możliwe, dokonać jego wykładni w świetle treści i celów danej dyrektywy, aby osiągnąć zamierzony w niej rezultat, stosując się tym samym do art. 249 akapit trzeci WE(4) .
19. Powstaje więc pytanie, jaką ochronę należy zapewnić na podstawie dyrektywy siedliskowej terenom, które mogą zostać wyznaczone jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, lecz nie zostały jeszcze umieszczone przez Komisję w opracowanym przez nią wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
20. Dyrektywa ma na celu utworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej, aby zapewnić na terytorium państw członkowskich zachowanie, czy też nawet odtworzenie, siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony(5) . Dla osiągnięcia tego celu przewidziano wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony(6) zgodnie z procedurą określoną w art. 4 dyrektywy siedliskowej.
21. Procedura przewidziana w art. 4 dla wyznaczania specjalnych obszarów ochrony składa się z czterech etapów. Po pierwsze, każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terenów, na których występują (art. 4 ust. 1). Po drugie, Komisja opracowuje, w oparciu o wykazy poszczególnych państw członkowskich i w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty (art. 4 ust. 2 akapity pierwszy i drugi). Następnie Komisja przyjmuje wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w art. 21 (art. 4 ust. 2 akapit trzeci i ust. 3). W ostatnim etapie państwa członkowskie wyznaczają tereny mające znaczenie dla Wspólnoty jako specjalne obszary ochrony (art. 4 ust. 4).
22. Zgodnie z harmonogramem przewidzianym w dyrektywie siedliskowej państwa członkowskie powinny w pierwszej kolejności zaproponować Komisji w okresie trzech lat – a zatem do dnia 10 czerwca 1995 r. – wszystkie tereny, które mogą być wzięte pod uwagę jako część sieci Natura 2000. Następnie Komisja powinna w okresie sześciu lat od dnia opublikowania dyrektywy – a więc przed dniem 10 czerwca 1998 r. – przyjąć na podstawie tych propozycji wspólnotowy wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty należących do sieci Natura 2000. Wreszcie państwa członkowskie powinny w okresie sześciu lat – a więc przed dniem 10 czerwca 2004 r. – wyznaczyć tereny mające znaczenie dla Wspólnoty jako specjalne obszary ochrony.
23. W niniejszej sprawie rząd niemiecki między innymi przekazał Komisji w dniu 29 listopada 2004 r. wykaz siedlisk zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Tereny te nie zostały jeszcze umieszczone przez Komisję w wykazie wspólnotowym.
24. W wy roku w sprawie Dragaggi i in.(7), w której zwrócono się do Trybunału o wypowiedzenie się w przedmiocie zastosowania art. 6 dyrektywy siedliskowej, organ administracji włoskiej unieważnił procedurę udzielania zamówienia publicznego na wykonanie robót pogłębieniowych w porcie, ponieważ grunt, na którym miały być gromadzone osady będące skutkiem przeprowadzonych robót, znajdował się na terenie, który Republika Włoska przedstawiła Komisji jako obszar ochrony zgodnie z dyrektywą siedliskową. W sprawie tej przedstawiono pytanie, czy środki ochronne przewidziane w art. 6 dyrektywy siedliskowej mają już zastosowanie, chociaż procedura wyznaczenia obszaru, przewidziana w art. 4 wspomnianej dyrektywy, nie została jeszcze zakończona. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że:
„[…] art. 4 ust. 5 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż przewidziane w art. 6 ust. 2–4 środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy, zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
Nie wynika z tego jednak, że państwa członkowskie nie powinny chronić terenów od momentu, w którym zaproponowały je, na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy, na przekazanym Komisji wykazie krajowym, jako tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
W braku bowiem stosownej ochrony tych terenów od tego momentu zagrożone może być osiągnięcie celów, jakimi są ochrona siedlisk przyrodniczych, a także dzikiej fauny i flory, wskazanych w motywie trzecim dyrektywy i jej art. 3 ust. 1 akapit pierwszy. […]”(8) .
25. Jak wynika z wyżej przytoczonego wyroku, środki ochronne przewidziane w art. 6 ust. 2–4 wspomnianej dyrektywy są stosowane jedynie do tych terenów, które zostały umieszczone przez Komisję w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
26. Jak podkreślają zarówno skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, jak i Komisja, państwa członkowskie nie mogą jednak w czasie realizacji poszczególnych etapów sieci Natura 2000 wyrządzać szkody tym terenom ani w jakikolwiek inny sposób powodować ich degradacji. O ile bowiem państwa członkowskie nie są zobowiązane do przyjęcia środków służących wykonaniu dyrektywy przed upływem przewidzianego w tym celu terminu, to jednak z art. 10 akapit drugi WE w związku z art. 249 akapit trzeci WE i z samej dyrektywy wynika, iż w okresie tym powinny one powstrzymać się od przyjmowania przepisów, które mogłyby poważnie zagrozić realizacji zamierzonego przez tę dyrektywę celu(9) . Jest tak również w przypadku gdy procedura wyznaczenia terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, przewidziana w art. 4 dyrektywy siedliskowej, jeszcze się nie zakończyła, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
27. Państwa członkowskie powinny ściśle przestrzegać obowiązku powstrzymywania się od podejmowania działań, które mogłyby poważnie zagrozić realizacji celu zamierzonego przez dyrektywę siedliskową, w sytuacji gdy harmonogram przewidziany w dyrektywie siedliskowej nie został zachowany. Zgodnie z tym harmonogramem europejska sieć ekologiczna mogła już zostać utworzona do dnia 10 czerwca 2004 r. Jeżeli harmonogram byłby przestrzegany, tereny, o których mowa, korzystałyby już z ochrony przewidzianej w art. 6 dyrektywy siedliskowej. W pisemnych uwagach Komisja wskazuje, iż terminy nie zostały dotrzymane, ponieważ państwa członkowskie przedstawiły propozycje terenów z dużym opóźnieniem(10) .
28. Im większe jest opóźnienie państwa członkowskiego w sporządzeniu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty i w wyznaczeniu specjalnych obszarów ochrony, tym większej ochrony będą wymagać te tereny. W tym zakresie bez znaczenia jest, czy chodzi o tereny, które zostały już umieszczone w wykazie krajowym przekazanym Komisji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, czy też chodzi o tereny, które ze względu na ich właściwości powinny być wpisane do wykazu wspólnotowego, lecz nie zostały jeszcze zaproponowane Komisji przez państwo członkowskie jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty w ramach europejskiej sieci Natura 2000. W obydwu przypadkach państwo członkowskie powinno czuwać nad utrzymaniem ekologicznego znaczenia, jakie posiada ten teren na płaszczyźnie krajowej, aż do czasu przyjęcia przez Komisję wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
29. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnieśli, iż z obowiązku państwa członkowskiego powstrzymania się od podejmowania działań mogących poważnie zagrozić realizacji celu zamierzonego przez dyrektywę siedliskową wynika całkowity zakaz wprowadzania zmian na tych terenach.
30. Bund Naturschutz in Bayern, J. Märkl i in. oraz F. Nischwitz i in. wskazują, iż państwa członkowskie są zobowiązane do utrzymywania tych terenów w stanie właściwym do czasu zajęcia przez Komisję stanowiska co do ich umieszczenia w wykazie wspólnotowym jako terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Z tego względu pogarszanie stanu tych terenów powinno być zakazane. Oznacza to, iż państwa członkowskie nie mogą wprowadzać na tych terenach żadnych zmian, które mogłyby naruszyć ich wartość. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym uważają, iż środek mniej restrykcyjny aniżeli całkowity zakaz wszelkich zmian nie gwarantowałby w wystarczającym stopniu ochrony znaczenia ekologicznego tych terenów.
31. Freistaat Bayern uważa z kolei, iż o ile cel dyrektywy siedliskowej nie może być naruszony bądź zagrożony w jakikolwiek inny sposób, nie może to jednak prowadzić do wprowadzenia całkowitego zakazu dokonywania zmian na danym terenie. Zakaz pogarszania stanu terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji nie oznacza zakazu wprowadzania jakichkolwiek zmian.
32. Artykuł 6 dyrektywy określa środki ochronne, które należy przyjąć w odniesieniu do terenów umieszczonych w przyjętym przez Komisję wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Ustęp 4 tego przepisu ma następujące brzmienie: „Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję. Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
33. Z brzmienia art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wynika, iż przepis ten nie wprowadza całkowitego zakazu zmian. Realizacja planów lub przedsięwzięć jest jednak ściśle regulowana. Jedynie w przypadku powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego można realizować określone plany i przedsięwzięcia. Ponadto jeszcze bardziej rygorystyczne kryteria są określone w stosunku do terenów o szczególnym charakterze, na których występują typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o znaczeniu priorytetowym.
34. Uważam, iż kryteria określone w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej powinny być stosowane w drodze analogii do czasu opracowania wykazu przez Komisję. Oznacza to, iż przy przygotowywaniu planów i przedsięwzięć mogą być brane pod uwagę inne interesy. W świetle tego przepisu całkowity zakaz zmian stanowi nadmierny środek ochrony tych terenów.
35. Oczywistym jest, iż państwa członkowskie powinny czuwać nad tym, aby realizacja celu, jakim jest ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, wspomnianego w szczególności w motywie szóstym i w art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, nie była poważnie zagrożona. Plany i przedsięwzięcia nie powinny być realizowane, jeżeli naruszają one ekologiczne znaczenie, jaki dany teren posiada na płaszczyźnie krajowej. Ponadto państwa członkowskie powinny wydać przepisy, które zapewnią, iż ostateczny wpływ na tereny będzie minimalny, oraz przyjąć środki jak najmniej szkodliwe, które zastosowane łącznie nie doprowadzą do utraty przez ten teren jego rzeczywistej wartości walorów.
36. W szczególności należy w sposób ścisły stosować kryteria z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej w stosunku do terenów o szczególnym charakterze, na którym występują typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o znaczeniu priorytetowym. Tereny te powinny być chronione przed zagrożeniami, na które są narażone. W motywach dyrektywy podkreśla się, iż na europejskim terytorium państw członkowskich stan siedlisk przyrodniczych nadal się pogarsza i coraz większa liczba dzikich gatunków jest poważnie zagrożona; jeśli się uwzględni, iż zagrożone siedliska i gatunki tworzą część dziedzictwa naturalnego Wspólnoty i że dotyczące ich zagrożenia mają często charakter transgraniczny, konieczne jest w celu ich ochrony podjęcie środków na poziomie wspólnotowym. Szybkie podjęcie środków w celu ochrony tych siedlisk i gatunków jest zatem bardzo ważne, jak zaleca to motyw piąty dyrektywy(11) .
37. Do sądu krajowego należy ocena, czy realizacja projektu autostrady A 94 pogorszy jakość terenu oraz czy zagrozi ekologicznemu znaczeniu terenu umieszczonego w wykazie krajowym.
38. W świetle powyższych uwag nie ma potrzeby udzielenia odpowiedzi na trzecie pytanie.
V – Wnioski
39. Proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne w następujący sposób:
Zgodnie z dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w związku w szczególności z art. 10 WE i art. 249 WE państwa członkowskie powinny czuwać nad tym, aby realizacja planów i przedsięwzięć nie naruszała ekologicznego znaczenia terenów przez nie zaproponowanych oraz terenów, które ze względu na ich właściwości powinny zostać umieszczone w wykazie wspólnotowym, co mogłoby stanowić poważne zagrożenie dla realizacji celu wyznaczonego przez tę dyrektywę; do sądu krajowego należy ocena, czy ma to miejsce w przypadku spornych planów.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 206, str. 7.
(3)  –	Zobacz m.in. wyroki z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann, Rec. str. 1891, pkt 26, i z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑106/89 Marleasing, Rec. str. I‑4135, pkt 8.
(4)
–	Zobacz podobnie ww. wyroki w sprawach Von Colson i Kamann, pkt 26, oraz Marleasing, pkt 8.
(5)
–	Motywy pierwszy, trzeci, czwarty, piąty i szósty.
(6)
–	Motywy szósty i siódmy.
(7)  –	Wyrok z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C‑117/03 Dragaggi i in., Zb.Orz. str. I‑167.
(8) 	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Dragaggi i in., pkt 25–27.
(9) –	Wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C‑129/96 Inter‑Environnement Wallonie, Rec. str. I‑7411, pkt 45.
(10) –	Trybunał stwierdził, iż nie przekazując Komisji w wyznaczonym terminie wykazu terenów, o którym mowa w art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej, oraz informacji o tych terenach zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy wspomnianej dyrektywy (wyrok z dnia 11 września 2001 r. w sprawie C‑71/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑5811). Zobacz również wyroki z dnia 11 września 2001 r. w sprawie C‑67/99 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I‑5757, oraz w sprawie C‑220/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑5831.
(11)  –	Z kolei szybkie podjęcie działań nie będzie możliwe, ponieważ państwa członkowskie zaproponowały wyznaczone tereny z dużym opóźnieniem. Zgodnie z harmonogramem przewidzianym w dyrektywie siedliskowej europejska sieć ekologiczna powinna była zostać utworzona do dnia 10 czerwca 2004 r.